Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Publiczne_prawo_gospodarcze__Wydanie_8-ebook/p1071809i1201326
Timestamp: 2019-01-16 12:23:40+00:00
Document Index: 98349162

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 9', 'art. 14', 'art. 87', 'art. 93', 'art. 288', 'arty1', 'art. 8', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 227', 'in dubio', 'in dubio', 'in dubio', 'in dubio', 'in dubio', 'in dubio', 'in dubio', 'in dubio', 'art. 34']

Publiczne prawo gospodarcze. Wydanie 8 [Zofia Snażyk, Adam Szafrański] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00558 007429 13829291 na godz. na dobę w sumie
Autor: Zofia Snażyk, Adam Szafrański Liczba stron: 330
ISBN: 978-83-815-8078-6 Data wydania:
Rozdział I. Co to jest publiczne prawo gospodarcze? § 1. Uwagi ogólne Odpowiedź na pytanie, czym jest publiczne prawo gospodarcze, nie jest 1 prosta. Rozpoczniemy od opowiedzenia krótkiej historii. W październiku 2018 r. 20-letni student wydziału matematyki Kleofas Blum postanowił, idąc raczej za głosem serca niż rozsądku, zarabiać, świadcząc usłu- gi detektywistyczne. Decyzję powziął po stwierdzeniu, że nie stać go nie tylko na utrzymanie na godziwym poziomie w wielkim mieście, ale także na nowe podręczniki. Miał pewne mgliste wyobrażenie, że to, co będzie chciał robić, nazywane jest przez prawników działalnością gospodarczą i wymaga pewnych wstępnych urzędowych czynności. Udał się zatem po poradę do swojego kolegi z drużyny piłki nożnej, który był na II roku prawa – Baltazara Faula. Baltazar zaś wzruszył ramionami i powiedział, że „tego jeszcze nie przerabiali”. Baltazar miał rację. Odpowiedź na pytanie, jakich czynności należy dopeł- nić, aby zgodnie z prawem rozpocząć działalność gospodarczą, daje dyscypli- na zwana publicznym prawem gospodarczym, będąca zazwyczaj przedmiotem wykładu na III lub IV roku studiów prawniczych. Prawo publiczne gospodar- cze zakresem regulacji nie ogranicza się jedynie do momentu wejścia przez Kleofasa na rynek usług detektywistycznych, lecz można by rzec, towarzyszy mu przez cały czas wykonywania działalności gospodarczej w każdej sprawie, w której państwo czegoś od Kleofasa wymaga lub też gdy Kleofas czegoś od państwa chce. Nie obejmuje zatem zagadnień związanych z relacjami Kleofa- sa z jego kontrahentami lub klientami, lecz z państwową ingerencją w sferę praw i wolności Kleofasa. Prawem publicznym gospodarczym są zatem tak- że te regulacje prawne, które nakładają na Kleofasa obowiązki uzyskiwania zezwoleń, koncesji i zgód. Z publicznego prawa gospodarczego należy jednak wyłączyć dwie niezwykle istotne sfery ingerencji państwa, które ze względu na swą specyfikę i obszerność wykładane są oddzielnie. Chodzi mianowicie o pra- wo podatkowe oraz prawo ubezpieczeń społecznych. Obie te dziedziny pra- Nb. 1 Rozdział I. Co to jest publiczne prawo gospodarcze? 2 wa dotyczą obowiązków finansowych przedsiębiorców, konieczności płacenia przez nich podatków oraz składek na ubezpieczenia społeczne. Mając zatem już pewne wyobrażenie, czym jest publiczne prawo gospodar- cze, należy wytłumaczyć, co znaczą poszczególne wyrazy w nazwie przedmiotu. § 2. „Publiczne prawo…” 2 Przez prawo należy tu rozumieć zespół norm, do których przestrzegania zobowiązuje państwo. Jest to prawo pozytywne. Poza polem rozważań pozosta- wiamy zagadnienia związane z prawem naturalnym. Prawo dzielone jest przez prawników na dziedziny lub gałęzie prawa, takie jak: prawo cywilne, prawo karne, prawo administracyjne. Jednak podziałem podstawowym, sięgającym korzeniami prawa rzymskiego, jest podział prawa na prawo prywatne i prawo publiczne. Podział ten, niekiedy w historii negowany, jest cały czas użyteczny. Kryteria pozwalające na odróżnienie prawa publicznego od prawa prywat- nego są następujące: 1) kryterium interesu publicznego; zgodnie z nim prawo publiczne chro- ni interes publiczny, inaczej niż prawo prywatne, które stanowione jest ze względu na ochronę jednostki; 2) kryterium metody regulacji (stosunku administracyjnoprawnego) zakła- da, że prawem publicznym jest taki zespół norm, które w stosunkach mię- dzy podmiotami zakładają nierównorzędność stron. Podmiot administrujący może władczo rozstrzygać o sytuacji prawnej podmiotu administrowanego. Taki stosunek prawny nazywany jest w nauce prawa stosunkiem admini- stracyjnoprawnym; 3) kryterium adresata normy wiąże się z założeniem, że prawem publicz- nym nazywamy jedynie taki zespół norm, których co najmniej jednym adre- satem jest organ władzy. Z tych trzech kryteriów trudno wskazać najważniejszy. Każdy uważamy za użyteczny, chociaż w literaturze można spotkać poglądy przeciwne. Zofia Duniewska uznaje kryterium metody regulacji za podstawowe1. Poniżej postaramy się wytłumaczyć, czym jest prawo publiczne, obrazując przykładami stosowanie poszczególnych kryteriów: 1) kryterium interesu. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 798) ma na- stępujące brzmienie: „Ustawa określa warunki rozwoju i ochrony konkuren- 1 Zob. Z. Duniewska, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Admi nistracyjnego. Tom I. Warszawa 2015, s. 163. Nb. 2 § 2. „Publiczne prawo…” 3 cji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów”. Regulacje ustawy o ochronie konkuren- cji i konsumentów zalicza się do prawa publicznego między innymi przez zastosowanie kryterium interesu publicznego. Zgodnie bowiem z zacytowa- nym przepisem, właściwy organ nie może działać w interesie partykularnym, lecz jedynie publicznym. Na podstawie tego przepisu (i jego poprzednika z ustawy z 2000 r.) sądy przy kontroli decyzji właściwego organu badały, czy w prawidłowy sposób zostało zastosowane pojęcie interesu publiczne- go. Jak trudno wytyczyć granicę między interesem publicznym i prywatnym, zauważymy jeszcze przy omawianiu prawa ochrony konkurencji. Już teraz można tylko wspomnieć, że trudno sobie współcześnie wyobrazić, by interes publiczny nie był w wielu przypadkach tożsamy z interesem prywatnym; 2) kryterium metody regulacji. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy z 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.) ma następujące brzmienie: „Obrót hurtowy w kraju napojami alkoholowymi o zawartości powyżej 18 alkoholu mo- że być prowadzony tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez mini- stra właściwego do spraw gospodarki”. Zgodnie z tym przepisem, minister właściwy do spraw gospodarki władczo rozstrzyga o sytuacji prawnej pod- miotu ubiegającego się o zezwolenie. Nawet w sytuacji gdy minister odmó- wi udzielenia zezwolenia niezgodnie z prawem, to podmiot, który się o nie ubiega, nie może prowadzić działalności gospodarczej, przysługuje mu je- dynie droga odwoławcza. Przykład ten odnosi się zatem do metody regula- cji za pomocą stosunku administracyjnoprawnego; 3) kryterium adresata normy. Przepis art. 14 ustawy z 6.3.2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 646 ze zm.) stanowi, że organ bez uzasadnionej przyczyny nie odstępuje od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym Normę nakazującą or- ganom administracji publicznej przewidywalność zachowań zalicza się do prawa publicznego, gdyż zgodnie z kryterium adresata normy, jej adresatem jest organ administracji publicznej. Każde ze wskazanych kryteriów jest przydatne dla wytyczenia granicy mię- dzy prawem publicznym i prywatnym. Każde też może być zawodne. Dlate- go też podsumowując rozważania dotyczące prawa publicznego i prywatnego, J. Zimmermann stwierdził: „Każda z wymienionych teorii ma swoją niewątpli- wą wartość, ale też żadna z nich nie prowadzi do klarownego rozróżnienia mię- dzy prawem publicznym i prywatnym”1. 1 Zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 37. Nb. 2 4 Rozdział I. Co to jest publiczne prawo gospodarcze? Jako przykład niech posłuży wspomniane prawo ochrony konkurencji. Z jednej strony, chroni mechanizm rynkowy jako dobro wspólne: wszystkich przedsiębiorców i konsumentów. Z drugiej zaś – jego regulacje stanowią instru- ment ochrony, tak jak w prawie prywatnym, poszczególnych przedsiębiorców przed działaniami niezgodnymi z prawem innych przedsiębiorców. I wreszcie na koniec tej części rozważań należy wspomnieć o różnicy mię- dzy sformułowaniem „publiczne prawo gospodarcze” i „administracyjne prawo gospodarcze”. Niekiedy pojęcia te są stosowane zamiennie. Nie jest to całkiem prawidłowe, choć rzeczywiście często mające miejsce w wypowiedziach przed- stawicieli doktryny. Administracyjne prawo gospodarcze stanowi część publicz- nego prawa gospodarczego, które ponadto obejmuje prawo konstytucyjne. Ponie- waż fragment naszego wykładu jest poświęcony zagadnieniom konstytucyjnym, uznaliśmy, że właściwy tytuł całości to: Publiczne prawo gospodarcze. § 3. „…gospodarcze” 3 „…gospodarcze”, to tyle, co odnoszące się do gospodarki, ta zaś ma w nauce ekonomii wiele znaczeń. Słusznie jednak podkreśla się, że jej pod- stawowy aspekt dotyczy procesu gospodarowania (działalności gospodarczej). W pewnym uproszczeniu mówiąc, gospodarowanie polega na zaspokajaniu potrzeb człowieka w drodze świadczenia usług lub produkcji towarów, któ- rych jest za mało. Deficyt dóbr i usług zmusza człowieka do gospodarowania. Ono natomiast jest istotnym elementem życia społecznego poddanym regula- cji prawnej. Tak rozumiana gospodarka (działalność gospodarcza) jest przed- miotem prawa gospodarczego, z jednym wszakże zastrzeżeniem. Otóż prawo gospodarcze reguluje tę sferę gospodarowania, która od strony podmiotowej wiąże się z zawodowym charakterem działalności. Można bowiem mówić tak- że o gospodarce, która nie prowadzi do wymiany dóbr, a jedynie jest procesem zaspokajającym własne potrzeby (np. hodowla pomidorów w przydomowym ogródku). Jest to tzw. gospodarka naturalna. W przeciwieństwie do gospodarki naturalnej, w gospodarce towarowo-pieniężnej następuje wymiana dóbr, dzię- ki specjalizacji produkcji i świadczenia usług. W systemie gospodarczym opar- tym na gospodarce towarowo-pieniężnej, a w takim współcześnie żyjemy, gru- pa podmiotów zajmuje się zawodowo gospodarowaniem. Właśnie tej grupie przydatne jest prawo gospodarcze. Można zatem powiedzieć, że prawo gospo- darcze jest prawem przedsiębiorcy, a więc takiej osoby, która z gospodarowania uczyniła swój zawód. Jest także prawem, które za przedmiot regulacji ma obrót handlowy, a więc zawodowy proces wymiany dóbr i usług. Nb. 3 § 4. Publiczne prawo gospodarcze jako dziedzina nauczania 5 Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że prawem publicznym gospodarczym jest takie prawo, które dotyczy sytuacji prawnej przedsiębiorcy i które, jak każde prawo publiczne, charakteryzuje się tym, że chroni przede wszystkim interes publiczny, oraz co najmniej jednym adresatem jego norm są organy władzy mogące władczo określać sytuację prawną przed- siębiorcy. Inaczej jeszcze mówiąc, publiczne prawo gospodarcze jest prawem ingerencji państwa w sytuację prawną przedsiębiorcy. § 4. Publiczne prawo gospodarcze jako dziedzina nauczania 4 Znając już definicję publicznego prawa gospodarczego, trzeba sobie zadać pytanie, czy jest ono rzeczywiście dziedziną prawa, która charakteryzuje się własną metodą regulacji, odrębnymi od innych dziedzin prawa zasadami lub też niebudzącym sporów przedmiotem regulacji. Wydawałoby się, że najłatwiejszym zadaniem jest określenie przedmio- tu regulacji. Nie jest to jednak takie proste. Jeśli zajrzymy do podręczników z zakresu publicznego prawa gospodarczego, to zauważymy, że nie ma jedno- litego stanowiska co do listy zagadnień przynależnych do publicznego prawa gospodarczego. Treść poszczególnych rozdziałów może być uznana za dotyczą- cą odrębnej dziedziny prawa niż samo publiczne prawo gospodarcze. Jaka jest tego przyczyna? Otóż specjalizacja prawa prowadzi do sytuacji, gdy niewielki fragment regulacji posiada własną siatkę pojęciową, własne zasady, a czasem nawet specyfikę źródeł prawa. I tak, do publicznego prawa gospodarczego zali- cza się niekiedy prawo bankowe, prawo konkurencji, prawo energetyczne, pra- wo obrotu papierami wartościowymi. Jak już powiedziano, „prawa” te mogą być uznane za odrębne dziedziny i nie zawsze tworzą one spójną całość. Ułom- ność publicznego prawa gospodarczego jako odrębnej gałęzi prawa związana jest również z okolicznością braku występowania uniwersalnej i w miarę kom- pleksowej regulacji. Nie jest nią z pewnością ustawa – Prawo przedsiębiorców. Praktyk prawa raczej najpierw sięgnie przy stosowaniu przepisów zaliczanych do publicznego prawa gospodarczego do Kodeksu postępowania administracyj- nego niż do proceduralnych przepisów ustawy – Prawo przedsiębiorców. Odrębność metody regulacji lub też zasad publicznego prawa gospodar- czego z trudem daje się bronić, pomimo czynionych na tym polu wysiłków. Metody regulacji nie są bowiem inne niż w prawie administracyjnym, a zasa- dy publicznego prawa gospodarczego to zazwyczaj zasady konstytucyjne odno- szące się do działalności gospodarczej. Nb. 4 6 Rozdział I. Co to jest publiczne prawo gospodarcze? Pomimo tak wielu argumentów przemawiających za nieuznawaniem publicznego prawa gospodarczego jako odrębnej dziedziny prawa, trzeba pod- kreślić, że jako dyscyplina nauczania uniwersyteckiego ma ono wartość nie- ocenioną. Wykładający publiczne prawo gospodarcze starają się przedstawić w toku kształcenia problematykę relacji państwa i gospodarki, poczynając od Konstytucji RP, kończąc na bardzo szczegółowych regulacjach dotyczących niewielkich obszarów aktywności gospodarczej człowieka. Przyjmując typo- logię zaprezentowaną przez Z. Ziembińskiego, trzeba stwierdzić, że publicz- ne prawo gospodarcze nie jest dziedziną prawa, lecz dyscypliną dydaktyczną, pomocną studentom w zrozumieniu roli państwa w gospodarce1. Studenci mający za sobą praktykę w dużych kancelariach prawniczych, podzielonych na działy, departamenty lub zespoły zauważyli zapewne, że czę- sto nie ma tam miejsca dla publicznego prawa gospodarczego. Praktyka prawa nie przyjęła zatem podziałów akademickich. W życiu codziennym kancelarii mówi się raczej o prawie antymonopolowym, ubezpieczeń, telekomunikacyj- nym. Wszystkie zaś te dziedziny staramy się zgromadzić w jedno publiczne prawo gospodarcze, by dać chociaż ogólny pogląd o rzeczywistości prawnej otaczającej przedsiębiorców. Poza nim znajduje się prawo prywatne, które- go regulacje dotyczące przedsiębiorcy znajdują się w takich aktach prawa jak Kodeks cywilny i Kodeks spółek handlowych. Na marginesie należy wspomnieć, że na tle krajów zachodniej Europy moż- na mówić o polskiej specyfice. Otóż, niemal na każdym wydziale prawa w Pol- sce istnieje katedra lub zakład publicznego prawa gospodarczego albo też inna jednostka uniwersytecka o podobnej nazwie. Nie wynika to bynajmniej ze szczególnego polskiego zainteresowania publicznym prawem gospodarczym, lecz z historii katedr uniwersyteckich. Na przełomie lat 60. i 70. XX w. powsta- wały na uniwersytetach katedry zarządzania gospodarką narodową. W systemie gospodarki planowej oraz jednostek gospodarki uspołecznionej (a więc pozo- stającej w rękach państwa) było to zrozumiałe. Po zmianie ustroju gospodar- czego przedmiot prac tych katedr w dużej części przestał istnieć. Co do zasa- dy, zostały one przekształcone w katedry publicznego prawa gospodarczego, które za przedmiot badań obrały regulacje prawne będące skutkiem lub zaczy- nem transformacji. Regulacje te były zawarte m.in. w ustawie o działalności gospodarczej (pierwszej „wolnościowej” ustawie) oraz ustawie o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Sprzedaż lub przekazanie majątku narodowego w ręce prywatne doprowadziły do rozbudowy nadzoru administracyjnego nad 1 Zob. Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 8. Nb. 4 § 4. Publiczne prawo gospodarcze jako dziedzina nauczania 7 gospodarką. Nadzór ten stał się również częścią publicznego prawa gospodar- czego. O przekształceniu prawa zarządzania gospodarką narodową tak pisał w 1993 r. S. Włodyka: „Istnieje ogromna literatura na ten temat, wyspecjali- zowane zespoły specjalistów oraz utrwalone struktury organizacyjne (katedry, instytucje, zakłady). I wprawdzie wszystko to powstało w warunkach odrzu- conego już systemu gospodarki socjalistycznej, jednak wypracowana wów- czas aparatura myślowa oraz wyniki badań nad różnymi instytucjami zachowa- ły także i obecnie swą aktualność, inny stał się tylko zakres i sposób ingerencji państwa w dziedzinę gospodarki”1. T. Rabska z pewnej już perspektywy czasowej stwierdziła, że „zaraz po zmianie ustroju polityczno-gospodarczego następował szybki rozwój dyscypli- ny. Można by więc zaryzykować wyciągnięcie stąd ogólniejszego wniosku, że bez wcześniejszego kapitału instytucjonalnego i dydaktycznego (nie mówiąc już o dorobku naukowym), nie byłaby do pomyślenia tak szybka reakcja na przebudowę ustroju gospodarczego”2. Mając zatem świadomość, że publiczne prawo gospodarcze jest dyscypliną dydaktyczną, która gromadzi różne przepisy prawa, regulujące stosunki pań- stwo–przedsiębiorca, trzeba wskazać na te, które będą przedmiotem wykładu. Wśród przedstawicieli dydaktyki zajmujących się publicznym prawem gospo- darczym nie ma pełnej zgody co do „kanonu” takich przepisów, stąd też pod- ręczniki do publicznego prawa gospodarczego różnią się między sobą treścią. Niemniej da się wyodrębnić zasadniczą część przepisów, których z pewnością nie można pominąć, mówiąc o tej dziedzinie prawa. Wracając do historii Kleofasa, chcąc już w tej chwili śledzić jego dalsze losy, trzeba powiedzieć, że będzie on, w myśl interesujących nas przepisów, przedsiębiorcą. Temu pojęciu i pojęciu działalności gospodarczej poświę- cony zostanie odrębny rozdział. Następnie omówimy zagadnienia związa- ne z koniecznością rejestracji Kleofasa w różnych urzędach. Może się rów- nież okazać, że jego działalność będzie wiązała się z obowiązkiem uzyskania zezwolenia lub koncesji. Również o tym będzie mowa. Trzeba się będzie zapo- znać z przepisami dotyczącymi przedsiębiorców zagranicznych, którzy, być może, zechcą z Kleofasem kooperować. I wreszcie, gdyby się okazało, że nasz student osiągnie sukces i będzie chciał inwestować w różne dziedziny gospo- darki, zostanie omówiony szereg regulacji szczegółowych dotyczących prawa 1 Zob. S. Włodyka, Problem prawa gospodarczego – współcześnie, RPEiS 1993, z. 1, 2 Zob. T. Rabska, Rozwój nauczania publicznego prawa gospodarczego – przyczynek do s. 33. dyskusji, PUG 2005, Nr 9, s. 2. Nb. 4 Rozdział I. Co to jest publiczne prawo gospodarcze? 8 bankowego, telekomunikacyjnego i energetycznego. Oddzielnie, zajmiemy się prawem ochrony konkurencji, a także last but not least Konstytucją RP, a pre- cyzyjnie mówiąc, przepisami konstytucyjnymi odnoszącymi się do gospodarki. Kto wie, być może również z nimi Kleofas będzie musiał się zmierzyć. Konku- rencję dla niego mogą stanowić przedsiębiorcy z udziałem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Ich działalności oraz jej formom również bliżej się przyjrzymy. W opracowaniu zostanie pominięta tematyka wszystkich obciążeń fiskal- nych przedsiębiorców, a zatem prawo podatkowe i ubezpieczeń społecznych. Podczas zajęć będziemy zatem poruszać się w „sferze idealnej” – świecie bez podatków. Warto to zaznaczyć, gdyż wybór formy organizacyjnoprawnej dzia- łalności oraz szereg zachowań gospodarczych podmiotów jest przede wszyst- kim motywowanych optymalizacją kosztów, w tym przede wszystkim danin publicznych. Ponadto, poza zakresem publicznego prawa gospodarczego pozostaje prawo handlowe, które reguluje stosunki między przedsiębiorcami lub ich wewnętrz- ną organizację. Najważniejszym źródłem prawa dla prawa handlowego jest Kodeks spółek handlowych, do którego przepisów będziemy się wielokrotnie odwoływać. § 5. Współczesny system gospodarczy 5 Współczesny system gospodarczy określa się mianem rynkowego (gospo- darki rynkowej). Rynek jest więc często pojęciem kluczowym dla przedmio- tu regulacji. Najprościej rzecz ujmując, rynek jest płaszczyzną wymiany dóbr i usług, pozwalającą na określenie ich optymalnej ceny oraz ich podaży i popy- tu. Przeciwieństwem gospodarki rynkowej jest gospodarka nakazowa, w której podaż, popyt i cena towarów i usług są regulowane w z góry określonym pla- nie. Rynek, jak niemal każde zjawisko społeczne, podlega regulacji prawnej. Stopień jednak ingerencji państwa w rynek oraz metody postępowania wobec rynku są wynikiem przyjętych poglądów, koncepcji, a niekiedy ideologii. Liberalna koncepcja rynku zakłada minimalną interwencję państwa, uzna- jąc, że mechanizmy wolnego rynku w najlepszy sposób służą rozwojowi gospo- darki, a zatem mają pozytywny wpływ na dobrobyt poszczególnych obywateli. Na drugim biegunie – pomijamy w tym miejscu gospodarkę planową jako osta- tecznie skompromitowaną – znajduje się koncepcja państwa dobrobytu. Zgod- nie z tą koncepcją, państwo powinno aktywnie współdziałać na rzecz wyrówna- nia niesprawiedliwości społecznych przez redystrybucję dochodów – zebranie Nb. 5 § 5. Współczesny system gospodarczy 9 wysokich danin publicznych i rozdzielenie ich (niekoniecznie w formie zapo- mogi, najczęściej usług) między wszystkich obywateli według powszechnie akceptowanego kryterium sprawiedliwości. Współczesny system gospodarczy państw europejskich jest zdecydowanie bliższy koncepcji państwa dobrobytu. Stara się zapewnić wszystkim bezpłatną naukę od szkoły podstawowej po wyż- sze studia, bezpłatną służbę zdrowia, zabezpieczenie społeczne na starość lub na wypadek utraty zdrowia, dostęp do źródeł zaopatrzenia w wodę, gaz, energię elektryczną i wiele innych udogodnień infrastrukturalnych. W oczach wielu obywateli gdzieś na obrzeżu prawa państwa dobroby- tu znajdują się te dziedziny prawa, które łączy dyscyplina publicznego pra- wa gospodarczego. Nie wiążą się bowiem one ani ze służbą zdrowia, ani też z ubezpieczeniami społecznymi, tym bardziej z oświatą i nauką, lecz prowadze- niem działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Wiele z tych regulacji ist- niałoby także w systemie gospodarki liberalnej. Trudno bowiem współcześnie wyobrazić sobie gospodarkę rynkową bez ochrony konkurencji, którą zapew- nia państwo, a także bez wyspecjalizowanych organów nadzoru nad rynkiem telekomunikacyjnym, energetycznym i finansowym. Należałoby uznać, że jeśli współcześnie można mówić o kierunku liberalnym w gospodarce, to bardziej przez „poluźnienie” regulacji publicznego prawa gospodarczego niż przez ich całkowite odrzucenie. Podsumowując, przepisy publicznego prawa gospodarczego nie są, co do zasady, emanacją jakiejś ideologii lub idei państwa dobrobytu, lecz stano- wią najczęściej odpowiedź na potrzeby praktyki, niezależnej od poglądów na gospodarkę. Pytania: 1. Co to jest publiczne prawo gospodarcze? 2. Czym różni się prawo publiczne od prywatnego? 3. Czy publiczne prawo gospodarcze jest odrębną dziedziną prawa? Nb. 5 Rozdział II. Źródła publicznego prawa gospodarczego § 6. Uwagi ogólne 6 Student III lub IV roku prawa powinien znać już system źródeł prawa pol- skiego i unijnego, więc na pierwszy rzut oka rozdział ten może wydawać się mu niepotrzebny. Nie chodzi tu jednak o powtórzenie tego, o czym wiadomo już z wykładu i ćwiczeń wstępu do prawoznawstwa, prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego, lecz o zwrócenie uwagi na specyfikę źródeł prawa publicznego gospodarczego, sposób dotarcia do informacji o przepisach i meto- dach wykładni. Po pobieżnym przypomnieniu systemu źródeł prawa chcielibyśmy zwrócić uwagę jedynie na pewne kwestie szczegółowe. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, w hierarchicznie zbudowanym katalogu źródeł prawa mamy do czynienia z następującymi aktami prawnymi (o charak- terze generalnym i abstrakcyjnym): 1) Konstytucją RP; 2) ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi (z uwzględnieniem rozróż- nienia na umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą wyra- żoną w ustawie i bez takiej zgody); 3) ustawami; 4) rozporządzeniami oraz 5) aktami prawa miejscowego. Wyżej wymienione akty prawa tworzą zamknięty katalog źródeł prawa, tzn. nic poza nimi nie może regulować sytuacji prawnej podmiotów prywat- nych. Każdy akt prawa znajdujący się niżej w hierarchii źródeł prawa ma być zgodny z aktami prawa stojącymi od niego wyżej. Obok systemu źródeł pra- wa powszechnie obowiązującego Konstytucja RP wskazuje na akty prawa wewnętrznego (art. 93). Ich katalog jest otwarty. Akty prawa wewnętrznego charakteryzują się tym, że ich adresatami mogą być jedynie jednostki organiza- cyjnie podległe organowi wydającemu taki akt, najczęściej w formie zarządze- nia lub uchwały. Nb. 6 11 Obok źródeł prawa polskiego prawnik musi znać źródła prawa unijnego § 6. Uwagi ogólne (inaczej europejskiego). Zgodnie z art. 288 TofUE, są nimi: 1) rozporządzenia; 2) dyrektywy. Prawodawca europejski wymienia w tym samym przepisie decyzje, zalece- nia i opinie. Nie mają one jednak charakteru prawa powszechnie obowiązują- cego. Decyzje są wiążące jedynie wobec ich adresatów (oznaczonych indywi- dualnie), a zalecenia i opinie nie mają w ogóle charakteru wiążącego. Ponadto, w większym stopniu niż w prawie polskim, w prawie europejskim odgrywa rolę orzecznictwo. Wyroki, przede wszystkim Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, stanowią podstawę dla kolejnych orzeczeń tego sądu oraz innych organów, są także przedmiotem omówień w doktrynie i punktem odniesienia dla stosujących prawo unijne organów państw członkowskich. W przeciwieństwie do katalogu źródeł prawa polskiego, katalog europejski pozostaje otwarty1. Charakter prawa powszechnie obowiązującego mogą mieć więc, poza roz- porządzeniami i dyrektywami, także programy, uchwały, rezolucje itp. Rozporządzenia, dyrektywy oraz inne unijne akty prawne zaliczane są do tzw. prawa pochodnego (wtórnego) – stanowionego przez poszczególne orga- ny UE. Prawem pierwotnym są natomiast traktaty założycielskie, a zatem Trak- tat o Unii Europejskiej, Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej wraz z protokoła- mi i aneksami oraz traktaty je zmieniające. Prawem pierwotnym są również traktaty akcesyjne (traktaty o przystąpieniu), w tym istotny z naszego punktu widzenia Traktat o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europej- skiej. Ponadto, istnieje niepisane prawo pierwotne, do którego zalicza się zasa- dy ogólne oraz prawo zwyczajowe. Stosowanie przepisów prawa publicznego gospodarczego wiąże się nie- kiedy z pytaniem o relację prawa europejskiego do prawa krajowego. Zgod- nie z wypracowanym w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Euro- pejskiej stanowiskiem, prawo unijne, zarówno pierwotne, jak i pochodne, ma pierwszeństwo w stosowaniu przed prawem krajowym (zasada prymatu). Oko- liczność ta musi być zatem brana pod uwagę przez stosujących prawo i wyma- ga znajomości nie tylko przepisów krajowych, ale także europejskich, również tych, które zostały transponowane do porządku krajowego. Zasada prymatu prawa europejskiego w wyr. z 11.5.2005 r. (K 18/04, OTK-A 2005, Nr 5, poz. 49) została przez polski Trybunał Konstytucyjny tak 1 Zob. A. Wróbel, [w:] D. Kornobis-Romanowska, J. Łacny, A. Wróbel (red.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz. Tom III, Warszawa 2012, s. 621. Nb. 6 Rozdział II. Źródła publicznego prawa gospodarczego 12 zinterpretowana, by pozostawała w zgodzie zarówno z art. 8, jak i art. 9 Kon- stytucji RP. Artykuł 8 Konstytucji RP stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej, a art. 9, że Rzeczpospolita Polska przestrzega wią- żącego ją prawa międzynarodowego. Twierdzi się, że oba porządki prawne, krajowy i unijny, obowiązują równo- legle. Proeuropejska wykładnia prawa krajowego, włącznie z proeuropejską wykładnią prawa konstytucyjnego, ma prowadzić do wykluczenia kolizji norm. Doświadczenie pokazało (przy okazji europejskiego nakazu aresztowania), że jest ona jednak możliwa. W przypadku kolizji norm należy doprowadzić do: 1) zmiany Konstytucji (tak też się stało w przypadku europejskiego nakazu aresztowania); 2) zmiany przepisu prawa unijnego (przez właściwe organy UE); 3) wystąpienia RP z Unii Europejskiej. Powiązanie omówienia źródeł prawa polskiego oraz prawa unijnego ma swoje uzasadnienie w związku z ogromnym wpływem prawa europejskiego na publiczne prawo gospodarcze obowiązujące w Polsce. Współcześnie trud- no sobie wyobrazić pogłębioną analizę źródeł publicznego prawa gospodarcze- go bez równoczesnego spoglądania do tekstów normatywnych wydanych przez organy Unii Europejskiej oraz organy władzy w Polsce. Nawet jeśli jest spo- ro przesady w twierdzeniu, że 80 ustawodawstwa gospodarczego jest bezpo- średnio lub pośrednio determinowane przez przepisy prawa unijnego, to z pew- nością jego znaczenie jest duże1. § 7. Specyfika źródeł publicznego prawa gospodarczego 7 W tym miejscu, po zwięzłym omówieniu założeń systemu źródeł prawa, które trzeba znać, ucząc się publicznego prawa gospodarczego, należy wskazać na cztery istotne kwestie: zjawisko administratywizacji prawa, legislację auto- nomiczną, swoiste źródła prawa bankowego oraz metody wykładni. Administratywizacja prawa oznacza przesunięcie tworzenia prawa z par- lamentu na administrację publiczną różnych szczebli. Na zjawisko to w pol- skiej literaturze wskazał L. Morawski, pisząc m.in.: „Dynamika i akceleracja przemian społecznych jest bowiem tego rodzaju, iż zmusza do traktowania pra- wa jako zespołu środków i dyrektyw, które mogą być zmieniane i korygowa- 1 Zob. R. Stober, Prawo administracyjne gospodarcze, Warszawa 2013, s. 57. Nb. 7 § 7. Specyfika źródeł publicznego prawa gospodarczego 13 ne natychmiast i w każdym przypadku, jeżeli wymagają tego okoliczności. Jak sądzę, przesuwanie się ciężaru legislacji z parlamentów na instytucje admini- stracyjne, które procedują znacznie szybciej, ściśle się wiąże z tą tendencją”1. Administratywizja prawa powinna mieścić się w ramach określonych przez Konstytucję, a zatem rozporządzenia wydawane przez Prezydenta, Radę Mi- nistrów, Prezesa Rady Ministrów czy też poszczególnych ministrów muszą mieć za podstawę wydania upoważnienie wyrażone w ustawie. Nie zmienia to jednak faktu, że postulowana w doktrynie zasada wyłączności ustawy, ule- ga współcześnie erozji. Nie chcąc tego faktu oceniać, należy pamiętać, że czę- sto podstawową informację o zakresie praw i obowiązków przedsiębiorcy znaj- dziemy w akcie wykonawczym, a nie w ustawie. Zjawisko administratywizacji prawa obejmuje również przepisy publicz- nego prawa gospodarczego. Wielokrotnie warunki uzyskania określonej decy- zji, od której wydania zależy możliwość prowadzenia działalności gospodar- czej (szczegółowo określone przez wskazanie odpowiednich dokumentów lub zaświadczeń) regulowane są w rozporządzeniach. Trzeba o tym pamiętać, pró- bując rozwiązać określony problem prawny. Drugą kwestią, na którą chcielibyśmy zwrócić uwagę, jest legislacja auto- nomiczna. Legislacją autonomiczną określamy prawo tworzone przez różnego rodzaju instytucje pozapaństwowe, takie jak: samorządy terytorialne, samorzą- dy (korporacje) zawodowe i gospodarcze, kościoły i związki wyznaniowe2. Z punktu widzenia publicznego prawa gospodarczego, najistotniejsze regu- lacje legislacji autonomicznej są tworzone przez samorządy zawodowe i samo- rząd terytorialny. Obserwowany po 1989 r. rozwój korporacji zawodowych oraz ich wpływ na życie gospodarcze wiąże się także z prawotwórstwem wprowadzającym ogra- niczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej. Dla prawnika do niedawna najistotniejszy wydawał się dostęp do zawodu radcy prawnego lub adwokata. Nie mniej ważne są jednak inne ograniczenia, obowiązujące nie tylko prawni- ków, ale także lekarzy, pielęgniarki i położne, architektów, psychologów itd. Dla przykładu można wskazać na zakaz reklamy lub próby sztywnego określa- nia stawek cenowych w niektórych zawodach prawniczych. Są one regulowane w kodeksach etyki zawodowej. Za ich nieprzestrzeganie grożą różnego rodza- ju sankcje, najsurowszą z nich jest pozbawienie możliwości wykonywania zawodu. 1 Zob. L. Morawski, Główne problemy współczesnej filozofii prawa. Prawo w toku prze- mian, Warszawa 2003, s. 89. 2 Zob. L. Morawski, Główne problemy, s. 248. Nb. 7 14 Rozdział II. Źródła publicznego prawa gospodarczego Również akty prawa miejscowego stanowią istotne źródło informacji o możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na terenie ich obowiązy- wania. Sama lokalizacja działalności gospodarczej zależy od miejscowego pla- nu zagospodarowania przestrzennego uchwalanego przez właściwą miejsco- wo radę gminy. W niektórych dziedzinach gospodarki istnieją nieprzewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego inne ograniczenia prawne. Jednym z nich jest określanie liczby punktów sprzedaży alkoholu na terenie gminy lub miasta na prawach powiatu. Przykład: Jeśli rada gminy lub miasta uchwali, że na terenie danej jednostki samorządu te- rytorialnego nie może być więcej niż 5 punktów sprzedaży alkoholu, to osoba chcąca sprzeda- wać alkohol jako szósta, będzie pozbawiona tej możliwości i otrzyma decyzję odmowną. Samo zatem spełnienie warunków przewidzianych w ustawie jest niewy- starczające. Wymagana jest znajomość aktu prawa miejscowego i określonych w nim warunków prowadzenia działalności gospodarczej. Podsumowując, znajomość prawa tworzonego przez samorządy zawodo- we i samorządy terytorialne staje się nieodzowna dla funkcjonowania przed- siębiorcy. Wiąże się zatem bezpośrednio z problematyką systemu źródeł pra- wa. Trzeba tylko przy tym pamiętać, że akty prawa miejscowego mieszczą się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a prawo samorządów zawodowych znajduje się poza nim. Wspominaliśmy także o swoistych źródłach prawa bankowego. Ich proble- matyka zostanie omówiona szczegółowo w odrębnym rozdziale. W tym miej- scu, dla porządku wykładu, zostanie jedynie zasygnalizowana. Zamknięcie katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego od strony podmiotowej, m.in. przez wskazanie, które organy władzy mogą wydawać rozporządzenia, postawiło Prezesa Narodowego Banku Polskiego w trudnej sytuacji. Wyraźnie wskazała na nią H. Gronkiewicz-Waltz, pisząc: „Poważną komplikację w dzia- łalności Narodowego Banku Polskiego stanowią przepisy Konstytucji RP, regu- lując system źródeł prawa. Narodowy Bank Polski ani żaden z jego organów nie otrzymał upoważnienia do wydawania aktów powszechnie obowiązują- cych. Istnieje zatem wewnętrzna sprzeczność Konstytucji RP: z jednej strony, bank centralny otrzymał na jej podstawie suwerenną władzę w zakresie dzia- łalności emisyjnej i polityki pieniężnej, z drugiej zaś został pozbawiony instru- mentów tej władzy. Taki stan rzeczy należy uznać za nieprawidłowy, a istnie- jącą lukę prawną należy wypełnić poprzez zmianę Konstytucji i wyposażenie Narodowego Banku Polskiego w prawo do wydawania rozporządzeń”1. 1 Zob. H. Gronkiewicz-Waltz, [w:] H. Gronkiewicz-Waltz, M. Wierzbowski (red.), Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2013, s. 110. Nb. 7 § 7. Specyfika źródeł publicznego prawa gospodarczego 15 Postulowana zmiana Konstytucji RP, jak wiadomo, nie miała miejsca i nic nie wskazuje na to, by była w najbliższym czasie możliwa. Praktyka prawa bankowego musiała sobie zatem poradzić w inny sposób. Organy Narodowego Banku Polskiego wydają uchwały i zarządzenia. Jak wiemy, są one aktami prawa wewnętrznego, ich adresatami mogą być zatem jedynie jednostki organizacyjnie podległe. Rozumienie organizacyjnej podle- głości stało się zatem kluczem do określenia adresatów uchwał i zarządzeń. Ustawodawca przewidział możliwość wydawania uchwał przez organy Naro- dowego Banku Polskiego, których adresatami są banki komercyjne, w tym pod- mioty prywatne. Sprawą uchwał, których adresatami są banki komercyjne, musiał zająć się Trybunał Konstytucyjny i rozstrzygnąć, czy ich wydawanie jest zgodne z określonym w Konstytucji zamkniętym systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego. W wyr. z 28.6.2000 r. (K 25/99, OTK 2000, Nr 5, poz. 141) Trybunał opowiedział się za szerszym rozumieniem podległości. Uznał, że sko- ro zgodnie z Konstytucją RP Narodowy Bank Polski jest centralnym bankiem państwa (art. 227 ust. 1), to w pewnych sytuacjach można za podległe wobec niego uznać banki komercyjne (tzw. koncepcja aktów międzybankowych). Jak zauważył L. Garlicki, „ten kierunek rozumowania ujmuje dość szeroko zakres aktów prawa wewnętrznego, co może stwarzać niebezpieczeństwo nadmierne- go zbliżenia się tych aktów do sfery, którą można normować tylko aktami pra- wa powszechnie obowiązującego”1. Jest to zarazem przykład, jak prawo nie wytrzymuje próby konfronta- cji z potrzebami i praktyką danego sektora. Jednocześnie stanowi poważne wyzwanie dla prawnika, który oprócz znajomości aktów prawa powszechnie obowiązującego, powinien znać niektóre akty prawa wewnętrznego. Omawiając źródła prawa, wypada wspomnieć jeszcze o dyrektywach wykładni. Nie różnią się one od tych, które stosowane są w całym systemie pra- wa. Pewną specyfiką dyrektyw wykładni wyróżniają się, i też niebezspornie, jedynie przepisy prawa karnego i podatkowego. Zgodnie z powszechnie akceptowaną regułą, pierwszeństwo mają dyrek- tywy wykładni językowej, w drugiej kolejności systemowej i na końcu funk- cjonalnej (teleologicznej). Pierwszeństwo wykładni językowej jest problema- tyczne w odniesieniu do przepisów prawa europejskiego ze względu na wielość języków autentycznych, w których publikowane są teksty prawne. W sytuacji gdy występuje ponad dwadzieścia równoprawnych wersji językowych pra- wa, trudno uniknąć pomyłek. Na znaczeniu zyskują zatem dyrektywy wykład- 1 Zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2012, s. 128. Nb. 7 Rozdział II. Źródła publicznego prawa gospodarczego 16 ni systemowej i przede wszystkim funkcjonalnej. Stosowaniu tych ostatnich służy powszechna praktyka umieszczania na początku tekstów prawnych roz- budowanych preambuł, wyjaśniających cel regulacji. Zgodnie z wypracowa- ną w orzecznictwie i doktrynie prawa unijnego zasadą effet utile, tekst prawny należy tak interpretować, aby zapewnić osiągnięcie zamierzonego celu. Ponieważ przepisy publicznego prawa gospodarczego stanowią, w więk- szym stopniu niż inne dziedziny prawa, realizację prawa europejskiego, są albo jego częścią jako rozporządzenia, albo transpozycją do prawa krajowego, nale- ży pamiętać o położeniu większego nacisku na dyrektywy wykładni funkcjo- nalnej, niż miało to miejsce dotychczas w praktyce wykładni prawa krajowego. Jak już wyżej wspomniano, twierdzi się niekiedy w literaturze prawa podat- kowego i karnego, że szczególne znaczenie dla tych dziedzin prawa mają nie- które dyrektywy wykładni, np. zakaz wykładni rozszerzającej. Gdyby chcieć znaleźć dyrektywę wykładni, która mogłaby być szczególna dla stosowa- nia przepisów prawa publicznego gospodarczego, to należałoby wskazać na domniemanie interpretacyjne (regułę) in dubio pro libertate. Domniemanie interpretacyjne decyduje o przeniesieniu ciężaru argumen- tacji. Ciężar ten spoczywa na tym, kto domniemanie kwestionuje. Reguła in dubio pro libertate ma fundamentalne znaczenie dla państwa demokratycz- nego. Zgodnie z nią, wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść oby- watela. Pomimo że domniemanie to rzadko powoływane jest w orzecznictwie in extenso, to pośrednio znajduje ono w nim wyraz1. Trybunał Konstytucyjny stosuje regułę in dubio pro libertate, kiedy doko- nuje wykładni praw i wolności człowieka i obywatela. Jedną z tych wolności, gwarantowanych w Konstytucji RP, jest wolność gospodarcza. Ma ona funda- mentalne znaczenie dla kształtu ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej, dla- tego wypadnie o niej jeszcze powiedzieć. W tym miejscu trzeba jednak wyraź- nie podkreślić, że reguła in dubio pro libertate znajduje zastosowanie także w odniesieniu do wolności gospodarczej. Prawo należy zatem tak interpreto- wać, by wątpliwości w sporach z organami państwa rozstrzygać na korzyść przedsiębiorcy. Uznanie domniemania interpretacyjnego in dubio pro liberta- te w odniesieniu do wolności gospodarczej skłoniło sędziego Trybunału Kon- stytucyjnego M. Wyrzykowskiego do wyrażenia go w zdaniu odrębnym do post. z 28.1.2004 r. (Tw 74/02, OTK-B 2004, Nr 1, poz. 2) w formule in dubio pro libertate oeconomiae. Formuła ta została powtórzona w innych orzecze- niach Trybunału i trafnie wyraża znaczenie wolności gospodarczej i kierunek interpretacji przepisów prawa. Wiąże ona nie tylko Trybunał Konstytucyjny, ale 1 Zob. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 235. Nb. 7 § 7. Specyfika źródeł publicznego prawa gospodarczego 17 również wszystkie organy stosujące przepisy publicznego prawa gospodarcze- go. Stosowanie domniemania in dubio pro libertate nie powinno być jednak nadużywane. W pewnych sytuacjach, także wątpliwych, należy dać pierwszeń- stwo dobru wspólnemu, a nie interesom prywatnym. Podsumowując ten punkt rozważań poświęconych wykładni prawa, trzeba raz jeszcze podkreślić znaczenie prawa europejskiego dla publicznego prawa gospodarczego i związane z tym uwzględnianie w szerszym zakresie dyrektyw wykładni funkcjonalnej. Ponadto, należy pamiętać o domniemaniu interpreta- cyjnym in dubio pro libertate, mającym również zastosowanie w odniesieniu do wolności gospodarczej. Zgodnie z tą regułą, wątpliwości w sporach z orga- nami państwa należy rozstrzygać na korzyść przedsiębiorcy. Wróćmy do przykładu z pierwszego rozdziału. Baltazar Faul, student pra- wa, chcąc pomóc koledze Kleofasowi w rozpoczęciu działalności gospodar- czej, będzie musiał dotrzeć do informacji, czy wymagane jest spełnienie praw- nie określonych warunków. Punktem wyjścia musi być założenie, że takie warunki istnieją. Co prawda, pisaliśmy wyżej o zasadzie wolności gospo- darczej, wydaje się zatem, że przedsiębiorca powinien cieszyć się wolnością w podejmowaniu aktywności gospodarczej. Trzeba jednak pamiętać, że wzglę- dy bezpieczeństwa, w tym bezpieczeństwa obrotu, obowiązki płacenia podat- ków i składek na ubezpieczenie społeczne powodują, że istnieje szereg barier biurokratycznych, które zawsze trzeba będzie pokonać przed faktycznym roz- poczęciem działalności gospodarczej. Wychodząc zatem z założenia, że istnieją ograniczenia w podejmowaniu działalności gospodarczej, którą chce rozpocząć Kleofas, Baltazar musi dotrzeć do informacji o nich. W praktyce nie sięgnie jednak w pierwszej kolejności do tekstu ustawy, rozporządzenia, aktu prawa miejscowego lub innego aktu prawa, lecz do informacji urzędowej, można by rzec, „przetrawionej” już przez właściwy organ, który wyszczególnia wszyst- kie obowiązki, które należy spełnić, by daną działalność podjąć. Nieocenionym źródłem informacji są w tym zakresie strony internetowe określonych urzędów państwowych i samorządowych. Nie należy traktować ich bezkrytycznie, ale wielokrotnie wystarczy się do nich ograniczyć. Dopiero w przypadku sporu lub wątpliwości Baltazar będzie musiał sięgnąć do tekstów aktów normatywnych. I jak już to powiedzieliśmy, najprawdopodobniej aktów normatywnych z róż- nych półek, począwszy od Konstytucji RP, kończąc na uchwałach rad gmin albo aktach prawa wewnętrznego. Często jego sprawność jako prawnika będzie zależała od znajomości prawa europejskiego i umiejętnego dotarcia do infor- macji w tym zakresie, co samo w sobie jest sztuką. Trzeba zatem podkreślić, że dobry prawnik musi mieć wiedzę dotyczącą źródeł prawa, informacji o nich oraz instynkt, gdzie może znaleźć odpowiedź Nb. 7 8 Rozdział II. Źródła publicznego prawa gospodarczego 18 na istotne dla niego pytanie. Z tego też powodu, każdy następny rozdział będzie zawierał informacje o źródłach prawa podstawowych dla problematyki, która będzie w nim omawiana. § 8. Analiza ekonomiczna prawa Na koniec naszych rozważań o źródłach prawa chcielibyśmy zwrócić uwa- gę na zagadnienie analizy ekonomicznej prawa. Wiąże się ono z tworzeniem aktów prawa i niekiedy także ich stosowaniem. Prowadzenie analizy ekonomicznej prawa zostało zapoczątkowane w Sta- nach Zjednoczonych Ameryki Północnej, najpierw jedynie w odniesieniu do prawa antymonopolowego. W latach 60. XX w. pole badawcze zostało roz- szerzone na cały system prawa. W polskiej literaturze prawniczej, kwestię tę przedstawił R. Stroiński. Wskazał on, że „istotą omawianego kierunku jest ana- liza przepisów prawa z punktu widzenia obiektywnych zasad ekonomii oraz posługiwanie się narzędziami właściwymi dla tej dziedziny nauki. Naczelnym postulatem analizy ekonomicznej jest, aby rozwiązania oferowane przez sys- tem prawa sprzyjały efektywności ekonomicznej”1. Analiza ekonomiczna prawa jest zatem gałęzią nauki ekonomii, nie zaś nauki prawa, oraz posługuje się metodami charakterystycznymi dla nauk eko- nomicznych. Kluczowym pojęciem dla analizy ekonomicznej prawa jest efektywność. Rozwiązania prawne mają sprzyjać najbardziej efektywnym ekonomicznie roz- wiązaniom. Samo zaś pojęcie efektywności jest różnie pojmowane przez eko- nomistów. W tej chwili wypada jedynie powiedzieć, że chodzi o to, by jed- nostki mogły, stosując prawo, przy minimalnych kosztach wybierać najbardziej efektywne rozwiązania. Z jednej strony, prawo nie powinno ich w tym ograni- czać, z drugiej zaś strony, powinno je stymulować do efektywności zachowań. Tak rozumiana analiza ekonomiczna prawa wymaga stosowania metod i mode- li rozumowań charakterystycznych dla nauk ekonomicznych. Można zatem powiedzieć, że analiza ekonomiczna prawa jest nauką pomocniczą dla nauki prawa, a współcześnie, wobec ambicji państwa wpierania wzrostu gospodar- czego, wręcz dziedziną niezbędną. Instrumentem służącym ekonomicznemu myśleniu o prawie jest nakaz przedstawienia w uzasadnieniu projektów ustaw skutków społecznych, gospo- darczych, finansowych i prawnych regulacji (por. art. 34 ust. 2 pkt 4 regulami- 1 Zob. R. T. Stroiński, Ekonomiczna analiza prawa, czyli w poszukiwaniu efektywności, KPP 2002, z. 3, s. 551. Nb. 8 § 8. Analiza ekonomiczna prawa 19 nu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30.7.1992 r., tekst jedn. M.P. z 2012 r. poz. 32 ze zm.). Omówienie skutków społecznych, finansowych i gospodar- czych powinno m.in. przedstawiać, jaką dana regulacja spowoduje poprawę efektywności działań jej adresatów. Dla przykładu przedstawiamy poniżej ana- lizę odnoszącą się do projektu ustawy o uchyleniu ustawy o tworzeniu i dzia- łaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych oraz o zmianie niektó- rych ustaw (Druk sejmowy Nr 264 z 6.2.2008 r.; zob. http://orka.sejm.gov.pl/ Druki6ka.nsf/0/78B681660DE42854C12573FC004D03FC/$file/264.pdf. Jest to przykład analizy, która ma niestety charakter jedynie intuicyjny. „Zdaniem wnioskodawców uchwalenie przedmiotowej ustawy niezbędne jest również z uwagi na negatywne skutki ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiek- tów handlowych, jakie nastąpiły po jej uchwaleniu. Wiele procesów inwestycyjnych rozpo- czętych przed wejściem w życie ustawy zostało zahamowanych. Tym samym wstrzymany został proces konsolidacji rynku, którego skutkiem w dłuższym okresie byłby spadek cen towarów i usług oferowanych konsumentom. Przepisy ustawy, wstrzymując procesy inwe- stycyjne, negatywnie wpłynęły na branże pokrewne związane z wielkopowierzchniowymi obiektami handlowym, np. firmy budowlane, firmy transportowe, firmy dostarczające usługi i towary do obiektów handlowych. Ustawa nie zahamowała, wbrew przewidywaniom, znika- nia małych sklepów, a w znacznym stopniu utrudniła rozwój polskich firm tworzących kon- kurencyjne sieci handlowe”. Zamiar uchylenia ustawy został przez projektodawców uzasadniony przede wszystkim argumentami prawnymi, to znaczy sprzecznością ustawy z prawem unijnym oraz Konstytucją RP. Następnie przedstawiono zacytowaną ocenę skutków regulacji. Nie wykracza ona poza obiegowe opinie, niepoparte choć- by danymi statystycznymi. Krótko mówiąc, analizę taką można sporządzić, bez jakiejkolwiek znajomości rzeczy. Nie wykracza ona poza, być może poprawne, lecz jednak tylko przeświadczenia. Ten negatywny przykład należy jednak zrównoważyć pozytywnym. Wypa- da więc przywołać fragment uzasadnienia projektu ustawy, który pod wzglę- dem analizy skutków finansowych regulacji jest satysfakcjonujący, a co najmniej będący podstawą do polemiki nie tylko w oparciu o przeczucia. Przy- kładem tym może być uzasadnienie do projektu tzw. ustawy węglowodorowej (projekt ustawy o zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie poszukiwania, rozpoznawania, wydobywania i transportowania węglowodorów dostępny na stronach nieistniejącego już Ministerstwa Skarbu Państwa w maju 2015 r.). Tak zwany OSR (Ocena Skutków Regulacji) wylicza w kilku warian- tach wpływ regulacji na budżet państwa, obciążenie przedsiębiorców i ich rodzaj, a także wpływ na społeczności lokalne. Poniższy wycinek uzasadnienia zawiera ujęcie niepieniężnego wpływu regulacji na sytuację rodzin, obywateli, gospodarstw domowych – odbiorców paliw gazowych. Nb. 8
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Publiczne_prawo_gospodarcze__Wydanie_8-ebookRO/p1071809i1201326" target="_blank" title="Publiczne prawo gospodarcze. Wydanie 8 [Zofia Snażyk, Adam Szafrański] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Publiczne prawo gospodarcze. Wydanie 8 [Zofia Snażyk, Adam Szafrański] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>