Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/document.legis?fn=content&docid=jurcolconstitucion&bookmark=bf1cf10069921bd4012a1e592d3d2fef725nf9&viewid=STD-PC
Timestamp: 2020-01-24 11:20:42
Document Index: 403679067

Matched Legal Cases: ['artículo 84', 'artículo 121', 'artículo 189', 'artículo 287', 'artículo 1', 'artículo 152', 'artículo 25', 'artículo 2', 'artículo 84', 'artículo 3', 'artículo 1', 'artículo 24', 'artículo 150', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 20', 'artículo 40', 'artículo 150', 'artículo 24', 'artículo 136', 'artículo 24', 'artículo1', 'artículo 136', 'artículo 24', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 24', 'artículo 59', 'artículo 61', 'artículo 189', 'artículo 209', 'artículo 208', 'artículo 209', 'artículo 209', 'artículo 2', 'artículo 6', 'artículo 189', 'artículo 209', 'artículo 208', 'artículo 209', 'artículo 2', 'artículo 10', 'artículo 136', 'artículo 24', 'artículo 136', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 39', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 189', 'artículo 39', 'artículo 14']

﻿ SENTENCIA 2011-00163 DE JULIO 18 DE 2019
SENTENCIA 2011-00163 DE 18 DE JULIO DE 2019
CONTENIDO:LA NECESIDAD DE COORDINAR ENTRE LAS AUTORIDADES PÚBLICAS Y EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA LOS TRÁMITES ADMINISTRATIVOS Y LEGALES. SE DECLARA LA NULIDAD INTEGRAL DE LAS RESOLUCIONES 3204 DE 4 DE AGOSTO DE 2010 Y 4230 DE 4 DE OCTUBRE DE 2010, EXPEDIDAS POR EL MINISTERIO DE TRANSPORTE, EN TANTO EL EJE TEMÁTICO DE AMBAS ESTÁ AFERRADO, INESCINDIBLEMENTE, A LA IMPOSICIÓN DE LOS REQUISITOS PARA LA CONSTITUCIÓN Y EL PROCEDIMIENTO DE LA HABILITACIÓN PARA EL FUNCIONAMIENTO DE LOS CENTROS INTEGRALES DE ATENCIÓN EN EL TERRITORIO NACIONAL. SIN QUE SE GARANTICE LA RACIONALIZACIÓN DEL APARATO ESTATAL Y LA OPTIMIZACIÓN DE SU FUNCIONAMIENTO, IMPLANTANDO UN CATÁLOGO BÁSICO DE PRINCIPIOS Y DERECHOS QUE LE ASISTEN EN LAS RELACIONES CON EL ESTADO, DE TAL FORMA QUE SE ERIJA UN MARCO QUE CLARIFIQUE LA FUENTE JURÍDICA PARA LA CONSAGRACIÓN DE TRÁMITES Y REQUISITOS, ESTABLEZCA UN SISTEMA DE AUTOCONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS MISMOS Y EVITE TRABAS INJUSTIFICADAS A LAS PERSONAS. SIN QUE, SE LOGRE UNA MAYOR INTERACCIÓN ENTRE LOS CIUDADANOS Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SE BRINDA TRANSPARENCIA A LAS FUNCIONES DEL ESTADO EN FAVOR DE UNA CULTURA ESTATAL ORGANIZADA PARA LA EFICACIA Y LA EFICIENCIA. EN EFECTO, SE ENCUENTRA QUE EN LA EXPEDICIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS, SE PRETERMITIÓ EL REQUISITO DE OBTENER DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, LA AUTORIZACIÓN PARA HABILITACIÓN Y CONSTITUCIÓN DE LOS CENTROS INTEGRALES DE ATENCIÓN, COMO ENTE RECTOR EN LA MATERIA, PARA REVISAR Y AUTORIZAR, PREVIO A SU PROMULGACIÓN, CUALQUIER TRÁMITE NUEVO QUE SE CREE, CON EL FIN DE QUE GUARDE COHERENCIA CON LA POLÍTICA DE RACIONALIZACIÓN DE TRÁMITES.
TEMAS ESPECÍFICOS:DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, AUTORIDAD PÚBLICA, PRINCIPIO DE COORDINACIÓN, TRÁMITE DEL PROCESO, TRÁMITE DEL ACTO ADMINISTRATIVO, FUNCIONAMIENTO DE LA ENTIDAD PÚBLICA, PRINCIPIO DE COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA
PONENTE:PEÑA GARZÓN, NUBIA MARGOTH
Dra. Nubia Margoth Peña Garzón
Tesis: Lo que determina la nulidad de los actos acusados es haber pretermitido el requisito de obtener del Departamento Administrativo de la Función Pública, la autorización para habilitación y constitución de los centros integrales de atención
Sentencia en única instancia
Bogotá, D.C., dieciocho de julio de dos mil diecinueve.
La Sala decide, en única instancia, la demanda promovida por el ciudadano Álvaro Miguel Bertel Oviedo tendiente a obtener la nulidad de las resoluciones 3204 de 4 de agosto de 2010 y 4230 de 4 de octubre de 2010, expedidas por el Ministerio de Transporte.
I.1. El ciudadano Álvaro Miguel Bertel Oviedo, obrando en su nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, en adelante CCA, presentó demanda ante esta corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las resoluciones 3204 de 4 de agosto de 2010 y 4230 de 4 de octubre de 2010, expedidas por el Ministerio de Transporte.
I.2. En apoyo de su pretensión señaló, en síntesis, que el día 4 de agosto de 2010, el Ministerio de Transporte expidió la Resolución 3204 “(...) Por la cual se establecen los requisitos para la constitución y funcionamiento de los centros integrales de atención (...)”, invocando para ello el ejercicio de sus facultades legales, en especial las conferidas por las leyes 769 de 6 de julio de 2002(1) y 1383 de 16 de marzo de 2010(2), así como por el Decreto 2053 de 23 de julio 2003(3).
A su vez, que el día 4 de octubre de 2010, la demandada expidió la Resolución 4230 “(...) Por la cual se modifica y adiciona la Resolución 3204 del 4 de agosto de 2010, proferida por el Ministerio de Transporte (...)”, aduciendo que lo hacía en ejercicio de sus facultades legales y, en especial, las conferidas por los artículos 59, numeral 3º, de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998(4), 1º de la Ley 769 —modificado por el art. 1º de la L. 1383—, y 5º, numerales 5.1 y 5.2, del Decreto 2053 de 2003.
I.3. Como fundamentos de derecho, la parte actora adujo la vulneración de los artículos 4º, 84, 121 y 189, numeral 11, y 287 de la Constitución Política; 59, numeral 3º, de la Ley 489; 1º, 2º, 136, 159 y 160 de la Ley 769; 1º del Decreto 2053 de 2003; 1º de la Ley 962 de 8 de julio de 2005(5); y 1º y 24 de la Ley 1383.
Indicó que se transgredió el artículo 121 constitucional, porque ninguna autoridad puede ejercer funciones que no le hayan sido previamente asignadas, así como el artículo 189, numeral 11, ibidem, dado que la actividad reglamentaria de la ley fue radicada en el Presidente de la República y mal podría un ministerio arrogarse tal función mediante una simple resolución.
También se quebrantó el artículo 287 superior porque, por expreso mandato legal, el dinero de las multas por infracciones de tránsito es propiedad exclusiva de los municipios y a estos les corresponde, por mandato constitucional, señalar las pautas para su recaudo. Es decir, el Ministerio de Transporte al inmiscuirse en las decisiones territoriales, infringió la Constitución Política al violar la autonomía administrativa territorial prevista en el mencionado artículo.
Adujo que, igualmente, se transgredió la Ley 489 porque esta no le asignó al Ministerio de Transporte, como servicio a su cargo, la reglamentación de aspectos de autoridades departamentales o municipales; tampoco le otorgó facultad alguna sobre infracciones o multas que son de propiedad exclusiva de los municipios, ni sobre el destino de los dineros a recaudar por los servicios municipales relacionados, ni para regular lo correspondiente a los centros integrales de atención y las casa-cárceles.
Señaló que se infringió la Ley 769, porque aunque es cierto que el inciso tercero de su artículo 1º le otorgó al Ministerio de Transporte la función de regular la política nacional de tránsito, en ninguna parte de ese compendio se le confirieron facultades para que, centralizando todo, regulara el procedimiento y la forma en que las autoridades de tránsito recaudaran las multas por infracciones de tránsito sucedidas en su jurisdicción, ni para fijar los destinos de los dineros así percibidos, ni para regular lo correspondiente a los centros integrales de atención y las casa-cárceles.
Explicó que, en lo concerniente al artículo 152 de la Ley 769, modificado por el artículo 25 de la Ley 1383, —que determinó que cuando se compruebe el segundo y tercer grado de embriaguez los infractores tendrán la obligación de hacer cursos de sensibilización, conocimientos y consecuencias de la drogadicción y alcoholemia en centros de rehabilitación debidamente autorizados por un mínimo de 40 y 80 horas respectivamente—, debe observarse que el centro integral es un centro de rehabilitación en los términos del artículo 2º de la Ley 769, frente al cual el Ministerio de Transporte no podía, vía reglamento, fijarle nuevos requisitos ni exigencias para su ejercicio y funcionamiento, lo cual dio lugar a la vulneración del artículo 84 constitucional.
Manifestó que las facultades concedidas por el Decreto 2053 de 2003 al Ministerio de Transporte son de carácter técnico en materia de tránsito, cosa diferente a pretender regular el funcionamiento administrativo del centro integral, que es un centro de educación y carcelario.
Agregó que el Ministerio de Transporte, en el artículo 3º de la Resolución 3204 de 4 de agosto de 2010, se auto confirió la facultad de aprobar los centros de atención integral y determinó los requisitos que estos deberían presentar, siendo esa una facultad de las entidades territoriales al verificar el cumplimiento de lo que ha sido fijado por el legislador; y que esta posición se mantuvo en la Resolución 4230 de 4 de octubre de 2010.
Indicó que se quebrantó el artículo 1º de la Ley 962, porque si el Ministerio de Transporte quería fijar requisitos debía obtener el permiso del Departamento Administrativo de la Función Pública, como lo exige esa norma sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos, sin cuyo permiso no podían entrar en vigencia tales requerimientos de habilitación, no siendo susceptibles de establecerse en una resolución.
El Ministerio de Transporte contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma, argumentando para ello lo siguiente:
Que mediante la Ley 769 se expidió el Código Nacional de Tránsito Terrestre, correspondiéndole al Ministerio de Transporte, como autoridad suprema en la materia, definir, orientar, vigilar e inspeccionar la ejecución de la política nacional en materia de tránsito.
Asimismo, indicó que el Decreto-Ley 19 de 10 de enero de 2012(6), tiene como sustento el derecho fundamental, con las limitaciones que establezca la ley, a circular libremente por el territorio nacional, —C.N., art. 24—, y el mandato constitucional según el cual corresponde al Congreso hacer las leyes mediante las cuales deberá cumplir, entre otras, la función de “(...) unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República (...)”.
Refirió que el legislador adoptó el Código Nacional de Tránsito Terrestre con el fin de regular la circulación de los peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito y vehículos por las vías públicas y ciertas vías privadas, —L. 769, art. 1º—. Que los principios rectores que determinan el objetivo central de dicho código son la seguridad de los usuarios, la movilidad, la calidad, la oportunidad, el cubrimiento, la libertad de acceso, la plena identificación, la libre circulación, la educación y la descentralización (L. 769, art. 1º, inc. 3º).
Sostuvo que el Ministerio de Transporte es el ente rector de transporte y tránsito en la Nación, tal como lo señalan las leyes 336 de 20 de diciembre de 1996(7) y 769, artículos 8º y 1º, respectivamente, por lo que no es cierto que no tenga atribuciones para reglamentar el funcionamiento de los centros integrales de atención, toda vez que se le confiere a esta cartera la atribución de definir, orientar, vigilar e inspeccionar la actividad de tránsito en el país.
Agregó que las resoluciones 3204 de 4 de agosto y 4230 de 4 de octubre de 2010, acusadas, fueron expedidas con base en las atribuciones legales de las leyes 769 y 1383, y del Decreto 2053 de 2003, este último vigente para la época de los hechos, toda vez que corresponde al Ministerio de Transporte dictar las disposiciones técnicas de carácter general que rigen en todo el territorio nacional, habida cuenta que no sería admisible que, so pretexto de la descentralización administrativa, cada autoridad adopte medidas en su jurisdicción territorial, lo que desdibujaría el propósito del Código Nacional de Tránsito y Transporte, así como la facultad constitucional de unificar normas sobre policía de tránsito.
En relación con la presunta vulneración de los artículos 4º, 84, 121, 189, numeral 11, y 287 de la Constitución Política, aclaró que el Ministerio de Transporte sí tiene la facultad reglamentaria general sobre las disposiciones del servicio de tránsito y transporte y, en particular, en relación con los centros integrales de atención, a que se refiere el artículo 24 de la Ley 1383.
Anotó que permitir la posibilidad de que las autoridades territoriales reglamenten los requisitos para la habilitación de un centro integral de atención, no solo acarrearía la vulneración de los artículos 4º, 84, 189, numeral 11, de la Constitución Política, 2º y 136 del Código Nacional de Tránsito y Transporte, sino que reduciría el ámbito de operación de aquellos cuando la ley no lo prevé; y que al permitirse tantos requisitos de habilitación como municipios y distritos, ocasionaría un caos administrativo.
Finalmente, expresó que la Ley 1383 estableció una serie de reglas nuevas para los conductores infractores que se acojan a los descuentos de ley, siempre y cuando realicen curso sobre normas de tránsito en un centro integral de atención, de tal manera que era imperioso que el Ministerio de Transporte fijara unas condiciones especiales para la creación, habilitación y funcionamiento de los mismos, lo cual se ajusta al mandato legal del mismo código que faculta a esa entidad para regularlo y ejercer el control y vigilancia por la Superintendencia de Transporte, en lo de su competencia.
II.2. Impedimento
En escrito obrante a folios 173 y 174 del expediente, el señor Consejero de Estado doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, en su calidad de ponente, manifestó impedimento para actuar dentro del presente proceso, por cuanto en ejercicio del cargo de procurador delegado para la conciliación administrativa de la Procuraduría General de la Nación emitió el Concepto 94 de 6 de agosto de 2013 (fls. 141 a 151), por lo cual consideró estar incurso en la causal prevista en el numeral 12 del artículo 150 del CPC.
Comoquiera que una vez revisado el expediente se pudo constatar dicha circunstancia, el despacho sustanciador declaró fundado el impedimento y decidió separarlo del conocimiento del caso sub iudice mediante auto de 7 de marzo de 2017(8), siendo remitido el expediente al despacho del consejero que le seguía en turno.
El Ministerio Público en esta oportunidad emitió el Concepto 94 de 6 de agosto de 2013(9), en el que consideró, inicialmente, que el actor confundió la potestad del Presidente de la República para reglamentar las leyes con la del Ministerio de Transporte en su calidad de “jefe de la administración en su respectiva dependencia” para dictar reglamentos o actos administrativos de contenido general.
Señaló que la reglamentación efectuada por el Ministerio de Transporte mediante la Resolución 3204 de 4 de agosto de 2010, puede sustentarse en la potestad de emitir la regulación técnica en materia de tránsito y transporte de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo, que involucraría la reglamentación de los requisitos para la constitución y funcionamiento de los centros integrales de atención, los cuales son establecidos en el artículo 2º de la Ley 769.
No obstante, afirma que la Ley 769 se refirió a los centros integrales de atención en dos normas, esto es, los artículos 2º y 136 sin que en ellos el legislador se haya ocupado de establecer los requisitos de habilitación de los mismos, razón por la que resulta evidente la violación del artículo 1º de la Ley 962, que señala que para el ejercicio de actividades, derechos o cumplimiento de obligaciones, únicamente pueden exigirse las autorizaciones, requisitos o permisos que estén previstos taxativamente en la ley o se encuentren autorizados por esta.
Que los requisitos de habilitación de los centros integrales de atención no están establecidos en la ley, ni se delegó al ejecutivo para adoptarlos, extralimitándose así en el ejercicio de sus funciones, por lo que los artículos 3º a 7º de la Resolución 3204 de 4 de agosto de 2010, que fijan los requisitos de habilitación para dichos centros, deben desaparecer del ordenamiento jurídico.
Finalmente, con relación a la Resolución 4230 de 4 de octubre de 2010, considera que no debe existir pronunciamiento frente a su legalidad, pues el concepto de violación de la demanda se dirige a cuestionar la fijación de los requisitos de habilitación de los centros integrales de atención por parte del Ministerio de Transporte, cuestión que dicho acto administrativo no aborda.
IV.1. Actos acusados
El texto de los actos acusados es del siguiente tenor literal:
“(...) RESOLUCIÓN 3204 DE 2010
Por la cual se establecen los requisitos para la constitución y funcionamiento de los centros integrales de atención.
Que mediante la Ley 769 de 2002 se crearon los centros integrales de atención y que en su artículo 20 los definió como establecimientos donde se prestará el servicio de escuela y de casa-cárcel para la rehabilitación de los infractores a las normas del Código de Tránsito y determina que podrán ser operados por el Estado o por entes privados.
Que con fundamento en la norma citada el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, a través del Acuerdo 10 de 1997, expidió el régimen de creación, organización y administración de los centros de reclusión denominados casa-cárcel.
Que dado que los requisitos de la creación, organización y administración de la casa-cárcel, es competencia del Instituto Nacional Penitenciario y están determinados en el Acuerdo 10 de 1997, se hace necesario mediante el presente acto administrativo determinar los requisitos indispensables para los servicios de escuela, y los requeridos para la constitución y funcionamiento de los centros integrales de atención.
Que se hace necesario reglamentar a nivel nacional, la creación y funcionamiento de los centros integrales de atención. En mérito de lo expuesto;
ART. 2º—Naturaleza. Los centros integrales de atención son establecimientos de carácter público o privado, habilitados por el Ministerio de Transporte para prestar el servicio de escuela y de casa cárcel para la reeducación y/o rehabilitación de los infractores de las normas de tránsito.
3. Presentar copia del certificado de gestión de calidad de que trata el artículo 40 de esta disposición o en su defecto contrato y cronograma de implementación del sistema de gestión de calidad, que permita obtener su certificación en un plazo máximo de 12 meses contados a partir de la fecha de la habilitación; si vencido este término el centro no ha obtenido la certificación, la habilitación perderá su vigencia.
6. Disponer de una dependencia para la práctica de las pruebas de alcoholemia de acuerdo con lo dispuesto por el parágrafo del artículo 150 de la Ley 769 de 2002.
ART. 5º—Elementos tecnológicos y de conectividad. Los centros integrales de atención deberán contar con los siguientes equipos técnicos y de comunicación requeridos para la conectividad con el sistema RUNT: computador, impresora, cámara web, lector de huellas dactilares-biométrico, certificado digital, licencia del software Q-RUNT, canal dedicado de comunicaciones, firewall personal.
Habilitado el centro integral de atención, el Ministerio de Transporte ingresará al registro único nacional de tránsito, RUNT, los datos del acto administrativo, para que el representante legal proceda a realizar la inscripción al sistema de acuerdo con lo contemplado en las leyes 769 de 2002 y 1005 de 2006.
ART. 9º—Duración y temática del curso. Agotado el proceso de identificación, el conductor infractor deberá presentar el comparendo que le ha sido impuesto para poder adelantar el curso de capacitación sobre normas de tránsito, el cual no podrá ser inferior a dos (2) horas y su temática debe estar orientada a dar a conocer las normas de tránsito, a sensibilizar al infractor sobre la incidencia y problemática de la accidentalidad vial a través del análisis de las estadísticas nacionales de mortalidad y morbilidad, los elementos que afectan los factores que integran la seguridad vial, la vía, el vehículo y el factor humano y debe comprender la actualización y complementación de las normas de comportamiento en el tránsito cuya transgresión es la causa del mayor porcentaje de accidentes de tránsito.
ART. 10.—De las certificaciones para los conductores infractores. Una vez realizado el curso, dentro de los términos que señala la Ley 1383 de 2010 para obtener el beneficio del descuento, y después de cancelar el valor que de acuerdo a la ley le corresponde al centro integral de atención, este expedirá constancia que certifique que el infractor debidamente identificado, asistió al curso personalmente, la fecha, hora y duración, e inmediatamente ingresará al RUNT los datos correspondientes al mismo, la anterior información será remitida al RUNT firmada digitalmente. El organismo de tránsito competente consultará la información en el sistema RUNT y determinará el valor que el infractor debe cancelarle conforme a lo establecido en el artículo 24 de la Ley 1383 de 2010. La certificación expedida por el centro integral de atención es un documento de carácter público, que tendrá validez en todo el territorio nacional y ante cualquier organismo de tránsito.
PAR.—Modificado por la resolución del Mintransporte 4230 de 2010. Los organismos de tránsito deberán garantizar la capacitación sobre normas de tránsito, que le da derecho al ciudadano a obtener la reducción de la multa conforme a lo establecido en el artículo 136 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 24 de la Ley 1383 de 2010.
Incisomodificadoporelartículo1º,resoluciónMintransporte4230de2010. En todo caso, trascurridos dos (2) meses contados a partir de la fecha de la entrada en vigencia de la presente disposición, el curso sobre normas de tránsito deberá ser impartido en los centros integrales de atención habilitados por el Ministerio de Transporte bajo los requisitos establecidos en esta resolución.
Dada en Bogotá D.C., a 4 de agosto de 2010.
Andrés Uriel Gallego Henao (...)”.
“(...) RESOLUCIÓN 4230 DE 2010
Por la cual se modifica y adiciona la Resolución 3204 del 4 de agosto de 2010, proferida por el Ministerio de Transporte.
en ejercicio de sus facultades legales y en especial las conferidas por los artículos 59 numeral 3º de la Ley 489 de 1998, 1º de la Ley 769 de 2002 —modificado por el art. 1º de la L. 1383/2010— y 5º numerales 5.1 y 5.2 del Decreto 2053 de 2003, y
Que adicionalmente el parágrafo 2º del artículo 136 de la Ley 769 de 2002, adicionado por el artículo 24 de la Ley 1383 de 2010, extiende el beneficio del descuento a “todos los conductores que tengan pendiente el pago de infracciones de tránsito...” siempre y cuando se acojan al mismo dentro de los doce meses siguientes a la entrada en vigencia de la citada Ley 1383 de 2010.
Germán Cardona Gutiérrez (...)”.
De conformidad con lo expuesto le corresponde a la Sala determinar, en el marco propuesto en los cargos de la demanda, si los actos acusados contradicen o no lo dispuesto en los artículos 4º, 84, 121 y 189, numeral 11, y 287 de la Constitución Política; 59, numeral 3º, de la Ley 489; 1º, 2º, 136, 159 y 160 de la Ley 769; 1º del Decreto 2053 de 2003; 1º de la Ley 962; y 1º y 24 de la Ley 1383.
IV.3. Caso concreto
IV.3.1. A partir de lo referido en el acápite de antecedentes, la parte actora explica que las normas invocadas no le asignan al Ministerio de Transporte, como funciones a su cargo, la de reglamentar aspectos propios de autoridades departamentales o municipales, tampoco le otorgó facultad alguna sobre infracciones ni multas de tránsito, que son de propiedad exclusiva de los municipios, ni sobre el destino de los dineros a recaudar por los servicios municipales relacionados al respecto. Que esa entidad, además, no podía regular lo correspondiente a los centros integrales de atención y a las casa-cárceles, pues de ser así se estaría desconociendo la autonomía territorial amparada en la Constitución Política.
Agregó que las facultades concedidas por el Decreto 2053 de 2010 al Ministerio de Transporte son de carácter técnico en materia de tránsito, mas no le facultó para expedir la reglamentación respecto de los centros integrales de atención, lo que constituye una falsa motivación.
Al respecto, la Sala observa que la Ley 489, en cuanto a las funciones de los ministerios, dispone lo siguiente:
“(...) ART. 59.—Funciones. Corresponde a los ministerios y departamentos administrativos, sin perjuicio de lo dispuesto en sus actos de creación o en leyes especiales:
9. Promover, de conformidad con los principios constitucionales, la participación de entidades y personas privadas en la prestación de servicios y actividades relacionados con su ámbito de competencia (...)” (resaltados y subrayas por fuera de texto).
Por su parte, la Ley 769 prevé, en su artículo 1º, el ámbito de aplicación y los principios que gobiernan la expedición del Código Nacional de Tránsito Terrestre, así:
“(...) ART. 1º—Ámbito de aplicación y principios. <Artículo modificado por el artículo 1º de la Ley 1383 de 26 de marzo de 2010> Las normas del presente código rigen en todo el territorio nacional y regulan la circulación de los peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito, y vehículos por las vías públicas o privadas que están abiertas al público, o en las vías privadas, que internamente circulen vehículos; así como la actuación y procedimientos de las autoridades de tránsito.
Los principios rectores de este código son: seguridad de los usuarios, la movilidad, la calidad, la oportunidad, el cubrimiento, la libertad de acceso, la plena identificación, libre circulación, educación y descentralización (...)” (resaltados y subrayas por fuera de texto).
A su vez, en sus artículos 3º y 7º se determinaron las autoridades de tránsito y el cumplimiento del régimen normativo tal como aparece a continuación:
“(...) Ley 769 (...)
ART. 3º—Autoridades de tránsito. <Modificado por el artículo 2º de la Ley 1383 de 26 de marzo de 2010>. Son autoridades de tránsito en su orden, las siguientes:
PAR. 5º—Las Fuerzas Militares podrán ejecutar la labor de regulación del tránsito, en aquellas áreas donde no haya presencia de autoridad de tránsito (...)” (resaltados y subrayas por fuera de texto).
“(...) ART. 7º—Cumplimiento régimen normativo. Las autoridades de tránsito velarán por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública y privadas abiertas al público. Sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías.
PAR. 4º—Los organismos de tránsito podrán celebrar contratos y/o convenios con los cuerpos especializados de policía urbana de tránsito mediante contrato especial pagado por los distritos, municipios y departamentos y celebrado con la dirección general de la policía. Estos contratos podrán ser temporales o permanentes, con la facultad para la policía de cambiar a sus integrantes por las causales establecidas en el reglamento interno de la institución policial (...)” (resaltados y subrayas por fuera de texto).
Y, finalmente, en la misma codificación se abrió paso a los centros integrales de atención así:
Centro integral de atención: Establecimiento donde se prestará el servicio de escuela y casa-cárcel para la rehabilitación de los infractores a las normas del Código de Tránsito. Podrá ser operado por el Estado o por entes privados que a través del cobro de las tarifas por los servicios allí prestados, garantizarán su auto sostenibilidad (...)” (resaltados y subrayas por fuera de texto).
“(...) ART. 136.—Reducción de la sanción. <Modificado por el artículo 24 de la Ley 1383 de 26 de marzo de 2010>. Una vez surtida la orden de comparendo, si el inculpado acepta la comisión de la infracción, podrá sin necesidad de otra actuación administrativa, cancelar el cincuenta por ciento (50%) del valor de la multa dentro de los cinco días siguientes a la orden de comparendo, igualmente, o podrá cancelar el setenta y cinco (75%) del valor de la multa, si paga dentro de los veinte días siguientes a la orden de comparendo, en estos casos deberá asistir obligatoriamente a un curso sobre normas de tránsito en el centro integral de atención, donde se cancelará un 25% y el excedente se pagará al organismo de tránsito. Si aceptada la infracción, esta no se paga en las oportunidades antes indicadas, el inculpado deberá cancelar el (100%) del valor de la multa más sus correspondientes intereses moratorios.
Los organismos de tránsito de manera gratuita podrán celebrar acuerdos para el recaudo de las multas y podrán establecer convenios con los bancos para este fin. El pago de la multa y la comparecencia podrá efectuarse en cualquier lugar del país (...)” (resaltados y subrayas por fuera de texto).
El Decreto 2053 de 2003, vigente al momento de la expedición de los actos acusados, respecto del objetivo y funciones del Ministerio de Transporte, ordena lo siguiente:
“(...) ART. 1º—Objetivo del ministerio. El Ministerio de Transporte tiene como objetivo primordial la formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura de los modos de transporte carretero, marítimo, fluvial, férreo y aéreo y la regulación técnica en materia de transporte y tránsito de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo (...)” (resaltados y subrayas por fuera de texto).
“(...) ART. 2º—Funciones del Ministerio. El Ministerio de Transporte cumplirá, además de las funciones que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes:
2.7. Fijar y adoptar la política, planes y programas en materia de seguridad en los diferentes modos de transporte y de construcción y conservación de su infraestructura (...)” (resaltados y subrayas por fuera de texto).
Este decreto estableció las siguientes funciones al despacho del ministro:
“(...) ART. 5º—Funciones del despacho del ministro. Además de las funciones que determina el artículo 61 de la Ley 489 de 1998, le corresponden las siguientes:
5.10. Establecer las disposiciones para la integración y el fortalecimiento de los servicios de transporte (...)” (resaltados y subrayas por fuera de texto).
La Sala observa que en relación con estas facultades de reglamentación de los ministerios existe una línea jurisprudencial constitucional respecto del alcance y características de las mismas, abordadas en las sentencias C-805 de 2001(10) y C-917 de 2002(11) por la Corte Constitucional, reafirmada en la Sentencia C-1005 de 2008(12), en la que se precisó:
“(...) Facultad de regulación de los ministerios
30. Bajo las características antes señaladas, puede la ley atribuirle a los ministerios la función de emitir preceptos de orden general sin que por ello se vea reducida en su alcance la facultad reglamentaria puesta en cabeza del Presidente de la República, pues depende de y está subordinada a ella. No obstante, la ley misma en cada caso concreto habrá de determinar el campo dentro del cual se le reconocen a los ministerios facultades de regulación pues de esta forma se evita vaciar de contenido la potestad reglamentaria por manera que la facultad de regulación que le cabe a los ministerios se ejerza en los términos de la ley y de los reglamentos emitidos por el Presidente de la República. Así las cosas, cuando la ley establece que a un determinado ministerio le corresponde trazar una regulación técnica o especializada en determinado campo, esto debe tener lugar en armonía con la ley y con el reglamento dictado por el presidente con fundamento en la cláusula general de competencia que a estos entes les atribuye la Constitución (...)”.
Por su parte, esta Sección, en cuanto a esa potestad reglamentaria derivada o de segundo grado que recae en los ministerios, ha precisado lo siguiente:
“(...) (i) La potestad reglamentaria derivada o de segundo grado de los ministerios.
El sistema configurado por la Constitución Política de 1991 atribuyó de manera principal la titularidad de la potestad reglamentaria al Presidente de la República, según lo refleja el numeral 11 de su artículo 189. No obstante lo anterior, tal como ha sido precisado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado(13), la propia Carta también se encargó de radicar en forma precisa la potestad de producción de actos normativos de efectos generales y de carácter reglamentario en otros órganos constitucionales ubicados dentro de la Rama Ejecutiva (como por ejemplo los ministerios) y aun fuera de ella.
En relación con la justificación de la potestad reglamentaria de los ministerios esta Sección(14) señaló lo siguiente:
“(...) Resultaría absurdo pretender que el Presidente de la República estuviese obligado a ejercer de manera personal y directa sus facultades reglamentarias en todos y cada uno de los ámbitos de la gestión pública. Ante esta realidad incontrovertible, la puesta en marcha de esquemas y estrategias de descentralización, delegación y desconcentración, así como la conformación de sectores y de sistemas sectoriales de gestión se hace imprescindible para garantizar el correcto desempeño de la administración pública. En ese sentido, desconocer a los ministros la facultad de expedir reglamentaciones en materias que son propias de sus despachos, resultaría contrario a los principios de racionalidad, celeridad, eficacia y economía previstos en el artículo 209 de la Carta y a los lineamientos de la Ley 489 de 1998.
Al fin y al cabo y como bien se anota en la precitada providencia(15):
“(...) El principio del efecto útil de las normas obliga a desechar esa interpretación pues de acogerse, se haría nugatoria la competencia que constitucionalmente corresponde a los ministros conforme al artículo 208 de la Constitución. Una interpretación contraria produciría la hipertrofia de la administración, haría ineficiente la toma de decisiones, e impediría al ministro del ramo desempeñarse como jefe de la administración en su respectiva dependencia. La administración pública requiere día a día de una más ágil capacidad para satisfacer las demandas ciudadanas. Ello supone que el proceso de toma de decisiones y de ajuste a las condiciones cambiantes de las políticas públicas se haga a través de procedimientos ágiles (...)”.
“(...) A la anterior justificación jurídica, no está demás agregar las de tipo práctico, tales como la necesidad de que quien tiene a su cargo la dirección de las actividades de aplicación y cumplimiento de las normas aduaneras, pueda impartir las instrucciones generales y las interpretaciones que las circunstancias requieran, con la oportunidad y la agilidad que la situación lo amerite. Además, dada la inmediación y el dominio técnico jurídico que de manera especial se presume de quienes tienen a cargo el manejo directo de tales asuntos, se entiende que son las autoridades más idóneas para impartir esas instrucciones. Se sale de los parámetros y principios de la administración moderna y de la complejidad del Estado colombiano, pretender que aun este tipo de reglamentación deba ser expedido por el Presidente de la República, más cuando son tantas las materias y los niveles jerárquicos en que ello se requiere, que generaría una concentración y dilación a todas luces contraria a los principios de eficacia, economía y celeridad consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política, para cuyo cumplimiento, justamente, el mismo artículo prevé los mecanismos de la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones (...)”.
Al amparo de lo expuesto, es claro que el ministro del ramo está facultado para dictar reglamentos o actos administrativos de contenido general en los asuntos de su competencia, desde luego, con sujeción a la ley y al reglamento y sin rebasar el ámbito de regulación normativa de una y otro (...)”(16) (resaltados y subrayas por fuera de texto).
En ese mismo sentido, la Sala se ha referido, en detalle, a la potestad reglamentaria del Ministerio de Transporte así:
“(...) Debe recordarse que en su calidad de “jefes de la administración en su respectiva dependencia” (C.N., art. 208), corresponde a los ministros “formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley” (ídem), de donde se desprende una importante potestad reglamentaria secundaria o de segundo grado, según la denominación que le ha dado la jurisprudencia. Al respecto, la jurisprudencia, en atención a las características del ordenamiento jurídico colombiano, así como a los principios constitucionales que orientan la función administrativa, “(...) ha reconocido la posibilidad de que, además de la reglamentación directa de la ley, cuya facultad está en cabeza del Presidente de la República como cláusula general de competencia, según atrás se anotó, se den reglamentaciones por parte de otras autoridades, sin perjuicio de la facultad general antes anotada, o en virtud de mecanismos encaminados a agilizar el funcionamiento del Estado, tales como la desconcentración, la delegación y la descentralización (...)(17) (...)”.
“(...) la potestad del Presidente de la República para reglamentar las leyes (C.P., art. 189-11), no puede confundirse con la del Ministro de Transporte, en su calidad de “jefe de la administración en su respectiva dependencia” y de director del sector y sistema nacional de transporte, para dictar reglamentos o actos administrativos de contenido general sobre determinados aspectos cambiantes, como ocurre en el caso presente con la fijación de los fletes para el trasporte terrestre de carga. Desde luego, al ejercerla, no puede rebasar el ámbito material de la ley ni de la potestad reglamentaria que la Constitución atribuye al Presidente de la República, ni interferir con su calidad de suprema autoridad administrativa (...)”(18).
También a propósito de la potestad normativa de los ministerios, la Corte Constitucional ha destacado que “(...) no resulta inconstitucional que una ley le confiera de manera directa a los/las ministros (as) del despacho atribuciones para expedir regulaciones de carácter general sobre las materias contenidas en la legislación, cuando estas tengan un carácter técnico u operativo, dentro de la órbita competencial del respectivo ministerio, por cuanto, en ese caso, la facultad de regulación tiene el carácter de residual y subordinada respecto de aquella que le corresponde al Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria (...)”(19).
Este reconocimiento de facultades normativas residuales y de carácter derivado y secundario a entes administrativos como los ministerios, busca hacer frente tanto a la imposibilidad del Presidente de la República de agotar todo el desarrollo reglamentario de una ley en ejercicio de su potestad reglamentaria (C.N., art. 189.11), como a la necesidad de implementar en la práctica un sistema de construcción escalonada del ordenamiento jurídico, que haga posible, cuando sea el caso, detallar y clarificar los contenidos normativos imponibles a sus destinatarios conforme se acerca el órgano de producción normativa al destinatario final de la norma. De este modo, allí donde el texto legal no ofrezca el detalle ni la precisión necesaria para su aplicación cabal, el descenso gradual en los escalones del ordenamiento jurídico (v. gr. de la ley al decreto reglamentario, y de este a la resolución ministerial) debe brindar tales elementos y suponer una ganancia en términos de su claridad y especificidad con miras a asegurar su plena aplicabilidad en condiciones de igualdad y seguridad jurídica. Esta potestad normativa residual, secundaria y derivada “(...) se justifica en la medida en que es en los organismos administrativos en donde reposa la información inmediatamente relacionada con el funcionamiento práctico de las herramientas de creación legislativa. La inmediación que se da entre dichos entes y los temas reales de implementación de la legislación imponen que sean estos los que señalen la microrregulación de la ley. La imposibilidad de previsión total por parte del órgano legislativo es —para muchos— suficiente sustento de la necesidad de que sea una entidad técnica la que produzca el reglamento correspondiente (...)”(20).
En este contexto y ante la exigencia que erige el principio de Estado de derecho a la administración pública en el sentido de contar siempre con un marco jurídicamente establecido y prefijado que enmarque y regule sus actuaciones se impone un reparto gradual y racional de los poderes normativos que la Constitución confiere al aparato administrativo en distinto grado y con distinto alcance, siempre en el marco de la Constitución y la ley, para asegurar la materialización de sus fines. En últimas, a la vista de esta realidad compleja “(...) la puesta en marcha de esquemas y estrategias de descentralización, delegación y desconcentración, así como la conformación de sectores y de sistemas sectoriales de gestión se hace imprescindible para que la función administrativa pueda desarrollarse con fundamento en los principios de celeridad, eficacia y economía, conforme lo preceptúa el artículo 209 CP y para que sirva a la comunidad, promueva la prosperidad general y haga efectivos los fines estatales previstos en el artículo 2º ídem (...)”(21).
En estas condiciones, nada anómalo se encuentra en la expedición por parte del Ministerio de Transporte de la disposición administrativa demandada como un eslabón más del proceso de producción de las normas que regulan el procedimiento a seguir por los órganos de tránsito frente a las solicitudes de licencias formuladas por sus usuarios. Para la Sala, la disposición administrativa demandada entraña una expresión nítida del ejercicio de la potestad reglamentaria residual, secundaria y derivada que de manera genérica asiste a estas dependencias administrativas, y que en el caso particular responde a lo previsto por los numerales 1º y 3º del artículo 6º del Decreto 87 de 2011(22) en relación con las competencias del Ministro de Transporte en lo atinente a la dirección y regulación del sector (...)”(23) (resaltados y subrayas por fuera de texto).
La Sección, a partir de lo reseñado, insiste en que la potestad reglamentaria es la facultad constitucional atribuida de manera permanente a algunas autoridades para expedir un conjunto de reglas jurídicas de carácter general y abstracto para la debida ejecución de la ley, a través de las cuales se desarrollan las pautas y principios en ella fijados, siendo su propósito el de establecer aquellos detalles y pormenores necesarios que permitan su debida aplicación, sin que con ello pueda pretenderse modificarla, ampliarla o restringirla en cuanto a su contenido material o alcance.
El sistema configurado por la Constitución Política de 1991 atribuyó, de manera principal, la titularidad de la potestad reglamentaria al Presidente de la República, según lo refleja el numeral 11 de su artículo 189. No obstante lo anterior, la propia Carta también se encargó de radicar en forma precisa la potestad de producción de actos normativos de efectos generales y de carácter reglamentario en otros órganos constitucionales ubicados dentro de la Rama Ejecutiva (como por ejemplo los ministerios) y aun fuera de ella.
Por lo mismo, esta Sección ha determinado que esa potestad reglamentaria que ostentan los ministerios es derivada o de segundo grado y, en efecto, la facultad de expedir actos generales en el caso de esas entidades se ejerce, frente a la potestad reglamentaria del Presidente de la República, con criterio residual y subordinado.
Y es que resultaría absurdo pretender que el Presidente de la República estuviese obligado a ejercer de manera personal y directa sus facultades reglamentarias en todos y cada uno de los ámbitos de la gestión pública, realidad incontrovertible ante la cual la puesta en marcha de esquemas y estrategias de descentralización, delegación y desconcentración, así como la conformación de sectores y de sistemas sectoriales de gestión, se hace imprescindible para garantizar el correcto desempeño de la administración pública.
En ese sentido, desconocer a los ministros la facultad de expedir reglamentaciones en materias que son propias de sus despachos, resultaría contrario a los principios de racionalidad, celeridad, eficacia y economía previstos en el artículo 209 de la Carta y a los propios lineamientos de la Ley 489. El principio del efecto útil de las normas obliga a desechar esa interpretación pues, de acogerse, haría nugatoria la competencia que constitucionalmente corresponde a los ministerios conforme al artículo 208 de la Constitución, produciría la atrofia de la administración, tornaría ineficiente la toma de decisiones e impediría al jefe de la respectiva cartera desempeñarse como tal.
Ello, sin perjuicio de resaltar, debido a la inmediación temática y el dominio técnico jurídico que ostentan quienes tienen a cargo el manejo directo de dichos asuntos especializados, como sucede con los ministerios, que son esas y no otras las autoridades idóneas, capacitadas y llamadas a producir e impartir esas instrucciones. Se sale de los parámetros y principios de la administración moderna y de la complejidad del Estado colombiano, pretender que aún este tipo de reglamentación deba ser expedido por el Presidente de la República, más cuando son tantas las materias y los niveles jerárquicos en que ello se requiere, que generaría una concentración y dilación contraria a los principios de eficacia, economía y celeridad consagrados en el referido artículo 209 de la Constitución Política, para cuyo cumplimiento, justamente, la misma norma prevé los mecanismos de la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
La potestad normativa residual, secundaria y derivada se justifica en la medida en que es en los organismos administrativos en donde reposa la información directamente relacionada con el funcionamiento práctico de las herramientas de creación legislativa. La inmediación que se da entre dichos entes, los temas reales de implementación de la legislación y sus usuarios, imponen que sean aquellos los que señalen la microrregulación de la ley.
En consecuencia, resulta evidente que el ministerio del ramo está facultado para dictar reglamentos o actos administrativos de contenido general en los asuntos de su competencia, desde luego, con sujeción a la ley y al reglamento y sin rebasar el ámbito de regulación normativa de una y otro.
Tal como se advierte del contenido de los actos acusados, el objeto del Ministerio de Transporte en la Resolución 3204 de 2010, es el de establecer los requisitos y el procedimiento para constituir y habilitar el funcionamiento de los centros integrales de atención que operarán en el territorio nacional, que son aquellos establecimientos de carácter público o privado, autorizados por esa cartera, para prestar el servicio de escuela y de casa-cárcel para la reeducación y/o rehabilitación de los infractores de las normas de tránsito, según lo previsto en sus propios artículos 1º y 2º, en consonancia con el artículo 2º de la Ley 769.
En desarrollo de ese objetivo, el acto prosiguió con la enunciación de los mencionados requisitos para la habilitación de los centros integrales de atención, la certificación para los conductores infractores, las obligaciones y deberes de tales centros, y unos aspectos finales sobre la inactividad, vigilancia, inspección y control de los mismos.
Por su parte, en la Resolución 4230 de 2010, el Ministerio de Transporte consideró necesario modificar el inciso 2º del parágrafo del artículo 10 de la Resolución 3204 de 2010, para que solo hasta cuando se habilitaran esos centros integrales de atención, fuesen los organismos de tránsito los que realizaran la capacitación sobre normas de tránsito para la educación y socialización de los ciudadanos, como requisito indispensable para que pudieran obtener el beneficio del descuento dentro de los términos que señala el artículo 136 de la Ley 769, modificado por el artículo 24 de la Ley 1383, y en aras de garantizar la igualdad y efectividad del acceso al mencionado beneficio en todo el territorio nacional.
En estas condiciones, la Sala no encuentra nada irregular en la expedición de los actos administrativos demandados por parte del Ministerio de Transporte, en lo que se observa como un eslabón más del proceso de producción de las normas que regulan el trámite a seguir por las personas de naturaleza pública o privada interesadas en constituir y habilitar el funcionamiento de un centro integral de atención en el país, a través del cumplimiento de los pasos y requisitos allí previstos.
Para la Sala, las disposiciones administrativas demandadas entrañan una expresión legítima del ejercicio de la potestad reglamentaria residual, secundaria y derivada que de manera genérica le asiste al Ministerio de Transporte y que, en el caso particular, responde al marco jurídico delimitado por los referidos artículos 59, en especial los numerales 2º, 3º, 6º y 9º de la Ley 489; 1º, 2º, 3º, 7º y 136 de la Ley 769; y 1º, 2º, particularmente los numerales 2.2, 2.4, 2.6, 2.7 y 5º, numerales 5.1, 5.2, 5.3, 5.5, 5.10, entre otros, del Decreto 2053 de 2003, así como al entendimiento que de los mismos ha vertido, tanto la jurisprudencia constitucional como la contencioso administrativa, en los términos ampliamente citados en esta providencia y que, en el mismo sentido, se prohíjan tanto en su alcance como contenido.
Por consiguiente, en las resoluciones 3204 de 4 de agosto de 2010 y 4230 de 4 de octubre de 2010, el demandado no extralimitó la órbita de sus facultades sino que, por el contrario, actuó en el marco de sus competencias legales y reglamentarias con base en los preceptos superiores que rigen la materia, de modo tal que al establecer los requisitos para la constitución y el procedimiento de la habilitación para el funcionamiento de los centros integrales de atención que operarían en el territorio nacional, como establecimientos de carácter público o privado, no hace cosa distinta que desarrollar lo que la ley prevé.
Tampoco encuentra la Sala que el Ministerio de Transporte hubiese reglamentado aspectos que estuvieran a cargo de las autoridades departamentales o municipales, como las multas e infracciones, ya que fue la misma Ley 769 en su artículo 136 que estableció que “(...) si el inculpado acepta la comisión de la infracción, podrá cancelar el cien por ciento (100%) del valor de la multa la multa dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la orden de comparendo, sin necesidad de otra actuación administrativa. Opodráigualmentecancelarelcincuentaporciento(50%)delvalordelamultaalorganismodetránsitoyunveinticincoporciento(25%)alcentrointegraldeatenciónalcualestaráobligadoairparatomaruncursoenlaescuelaqueallífuncionasobrelasnormasdetránsito (...)”; en este sentido, los actos acusados trataron lo concerniente a la capacitación que prestan los centros de atención integral, pero la forma y monto de la reducción, así como el pago de la multa, fueron aspectos determinados directamente por el mismo legislador.
En este orden de ideas, no están llamados a prosperar los cargos relativos a la supuesta infracción de los artículos 4º, 84, 121 y 189 numeral 11 y 287 de la Constitución Política; 59, numeral 3º, de la Ley 489; 1º, 2º, 136, 159 y 160 de la Ley 769; 1º del Decreto 2053 de 2003; y 1º y 24 de la Ley 1383, en cuanto que el Ministerio de Transporte presuntamente ejerció funciones de regulación no asignadas de forma previa, fijó pautas para el recaudo de las multas por infracciones de tránsito de forma irregular y reglamentó sin fundamento constitucional y legal lo correspondiente a los centros integrales de atención (establecimientos educativos y casa-cárceles).
IV.3.2. Ahora bien, siguiendo con el análisis del cargo restante que gira en torno a la transgresión del artículo 1º de la Ley 962 con la expedición de las resoluciones demandadas, la Sala se encuentra con un escenario sustancialmente distinto al abordado hasta este momento, tal como pasa a considerarse, no sin antes advertir que la parte demandada, en su defensa, guardó silencio frente a esta acusación tanto en la contestación de la demanda como en los alegatos de conclusión.
La Ley 962, como ya se anotó, es aquella por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos. Siendo aún un proyecto de ley, en la ponencia para su primer debate surtido en la Cámara de Representantes del Congreso de la República, contenido en la Gaceta del Congreso 678 de 12 de diciembre de 2003(24), se plasmó lo siguiente en su exposición de motivos:
“(...) Como lo indica el título de la iniciativa, su propósito es contribuir al ejercicio eficaz y eficiente de la función administrativa, mediante la modificación de los procedimientos administrativos existentes, de manera que ellos se lleven a cabo en forma más ágil y menos compleja y que la actividad administrativa que a través de los mismos busca la realización de los fines esenciales del Estado, facilite en lugar de entorpecer y obstaculizar las relaciones entre el ciudadano y la administración.
En la historia jurídica, social, económica y política, siempre ha existido la convicción de que los procedimientos y trámites innecesarios son factores generadores de corrupción y venalidad, que ofenden a la sociedad y la dignidad del ciudadano, además cuestiona la legitimidad de la administración pública.
Es necesario que la simplificación en la relación Estado-ciudadano, se adecúe a los principios de eficacia y eficiencia. Es así como el Congreso de la República, en conjunto con el Gobierno Nacional debe continuar con el esfuerzo modernizador de la administración pública, enarbolando la bandera de la lucha contra la tramitomanía y tramitología, como recurso hacia la eficiencia y como la mejor manera de combatir la corrupción, entendiendo esto como la estrategia para devolver a la administración pública su majestad y al ciudadano su confianza en él.
Con el presente proyecto de ley, se pretende darle al ciudadano un marco normativo sencillo, claro y confiable. Además de la supresión de trámites, se persigue la racionalización del aparato estatal y la optimización de su funcionamiento, buscando de paso la reducción del gasto público y la recuperación de la imagen de la administración frente al ciudadano, reduciendo los costos a cargo del usuario e implantando un catálogo básico de principios y derechos que le asisten en las relaciones con la administración.
Se plantean disposiciones tendientes a implantar las soluciones de tecnología en la administración y reafirmar la aplicación del principio de buena fe.
El ámbito de aplicación de la futura ley, cobija a todas las entidades públicas en los niveles centrales, descentralizados, nacional y territorial, modificando una gran cantidad de sistemas administrativos, así como una multiplicidad de instituciones que son coherentes con los propósitos aquí plasmados y que recogen o retoman propuestas enunciadas en anteriores decretos declarados inconstitucionales o proyectos de ley presentados ante el Congreso, y que tienen relación con los temas aquí expuestos, incluyendo o descartando aquellos temas que, como lo expresaron los diferentes sectores consultados en la audiencia pública realizada en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, era necesario insertar o excluir ya que resultaban totalmente inconvenientes o inconstitucionales.
El ámbito de aplicación del proyecto cobija a todas las entidades del Estado y a los particulares que ejercen funciones públicas y que presten servicios públicos en lo que se refiere a trámites y procedimientos administrativos.
No se tienen en cuenta en el articulado aquellas disposiciones que implican modificación de competencias de diversas entidades u organismos, lo cual requiere de un proyecto de modificación de normas sobre estructura orgánica e interna de las entidades afectadas, previo estudio técnico jurídico a la luz de los criterios generales contenidos en la Constitución Política y en la Ley 489 de 1998, estatuto general de la administración pública, que tenga en cuenta implicaciones en materia de recursos presupuestales, normas sobre competencias y sobre administración de personal.
Con estos antecedentes y basados en las diversas opiniones y conceptos de diferentes estamentos gubernamentales y gremios privados, sobre este proyecto de ley y su imperiosa necesidad en la racionalización, gestión y función de la administración pública, se sugiere aprobar la proposición con la que termina este informe y el texto anexo (...)” (resaltados y subrayas por fuera de texto).
De igual forma, en la ponencia para su segundo debate en la Cámara de Representantes, tal como aparece consignada en la Gaceta del Congreso 550 de 16 de septiembre de 2004(25), se justificó la modificación al texto del artículo 1º del proyecto —que en el caso sub examine se invoca como transgredido—, así:
“(...) Modificaciones al texto
Justificación. El objeto del proyecto se modifica en su totalidad con el fin de fortalecer los principios rectores de la actuación estatal en la materia, de tal forma que se establezca un marco que en desarrollo de los mandatos constitucionales, clarifique la fuente jurídica para la consagración de trámites y requisitos, establezca un sistema de autocontrol de la administración pública para la implementación de los mismos, propicie un sistema de información pública de los mismos e incentive la utilización de medios tecnológicos para facilitar su cumplimiento. Solo así será posible instrumentar una verdadera política pública de racionalización, estandarización y automatización de trámites que le permita a la administración pública cumplir sus fines esenciales sin ocasionar trabas injustificadas a las personas (...)” (resaltados y subrayas por fuera de texto).
Finalmente, en la ponencia para el segundo debate surtido en el Senado de la República, la cual consta en la Gaceta 335 de 8 de junio de 2005(26), se agregaron las siguientes consideraciones en torno al trascendental papel ejecutado por el Departamento Administrativo de la Función Pública como eje de la política de racionalización de trámites:
“(...) Cabe resaltar que el proyecto consagra unos principios rectores, con los cuales se busca fortalecer la política de racionalización de trámites, otorgándole la facultad al Departamento Administrativo de la Función Pública como ente rector en la materia, para revisar y autorizar, previo a su promulgación, cualquier trámite nuevo que se cree, con el fin de que guarde coherencia con la política de racionalización de trámites. De manera concordante, será el responsable de verificar que todo requisito exigible al administrado por parte de las entidades públicas esté inscrito en el sistema de información de trámites y cuente con su respectivo soporte legal y tendrá la responsabilidad de incentivar el uso de medios tecnológicos con el fin de disminuir los tiempos y costos de realización de los trámites por parte de los administrados.
Todo lo anterior, con el fin de lograr una mayor interacción entre los ciudadanos y la administración pública y de brindar transparencia a las funciones del Estado en pro de generar una cultura estatal organizada para la eficacia y la eficiencia.
Se destaca igualmente como principio rector la reserva legal de permisos, licencias o requisitos en donde se establece que únicamente podrán exigirse requisitos o permisos que estén previstos taxativamente en la ley o se encuentren autorizados expresamente por esta (...)” (resaltados y subrayas por fuera de texto).
Producto de estas consideraciones legislativas, el artículo 1º de la Ley 962, que determina tanto el objeto como los principios rectores de la misma, en la versión que estuvo vigente para la época de la expedición de los actos acusados, fue concebido así:
“(...) TÍTULO I
4. Fortalecimiento tecnológico. Con el fin de articular la actuación de la administración pública y de disminuir los tiempos y costos de realización de los trámites por parte de los administrados, se incentivará el uso de medios tecnológicos integrados, para lo cual el Departamento Administrativo de la Función Pública, en coordinación con el Ministerio de Comunicaciones, orientará el apoyo técnico requerido por las entidades y organismos de la administración pública (...)” (resaltados y subrayas por fuera de texto).
La Sala observa que, con esta norma, especialmente con lo previsto en su numeral 2º, el legislador fijó un procedimiento administrativo especial dirigido a las autoridades públicas que estén habilitadas para establecer los trámites a seguir por aquellos interesados, para el ejercicio de actividades, derechos o cumplimiento de obligaciones.
Tales reglas están dirigidas a los trámites y procedimientos administrativos de la administración pública, de las empresas de servicios públicos domiciliarios de cualquier orden y naturaleza, y de los particulares que desempeñen función administrativa, según la definición contenida en el artículo 39 de la Ley 489, —en la que están previstos los ministerios—(27), quedando exceptuados los procedimientos disciplinario y fiscal que adelantan la Procuraduría y Contraloría, respectivamente.
Ese procedimiento de origen legal entonces, que parte de la insalvable circunstancia según la cual la entidad pública debe ser competente y estar autorizada por la ley para imponerle determinado trámite a los ciudadanos, tal como ocurre en el caso sub iudice de conformidad con lo explicado al inicio de estas consideraciones, ordena que previo a la adopción del mismo (i) deberá ser sometido a consideración del Departamento Administrativo de la Función Pública, en adelante DAFP(28) (ii) adjuntando la manifestación del impacto regulatorio con la cual se acreditará su justificación, eficacia, eficiencia y los costos de implementación para los obligados a cumplirlo; (iii) así mismo deberá acreditar la existencia de recursos presupuestales y administrativos necesarios para su aplicación y (iv) luego, en caso de encontrarlo razonable y adecuado con la política de simplificación, racionalización y estandarización de trámites, el DAFP autorizará su adopción.
Que, además, para el cumplimiento de esta función, el DAFP cuenta con el apoyo de los comités sectoriales e intersectoriales creados para los efectos. Igualmente, podrá establecer mecanismos de participación ciudadana a fin de que los interesados manifiesten sus observaciones.
No obstante lo anterior, una vez revisado el acervo probatorio del caso concreto, la Sala pudo constatar la falta de agotamiento de tales diligencias preliminares ordenadas por el legislador en el artículo 1º de la Ley 962, omitidas por el Ministerio de Transporte en su tarea de establecer los requisitos para la constitución y el procedimiento de la habilitación para el funcionamiento de los centros integrales de atención en el territorio nacional, trámite adoptado a lo largo de las resoluciones 3204 de 4 de agosto de 2010 y 4230 de 4 de octubre de 2010.
Estos actos demandados, tal como pudo comprobarse con su revisión detallada, están dirigidos por la cartera de transporte tanto a personas del sector público como a la ciudadanía en general, interesadas en poner en funcionamiento los referidos centros de atención integral.
Por lo tanto, en medio de este contexto fáctico y legal, resulta evidente para la Sala que, teniendo a su cargo la obligación de cumplir con el mencionado procedimiento especial previo ante el DAFP, el Ministerio de Transporte procedió a expedir los actos acusados con los que estableció el trámite de marras pero pretermitiendo lo ordenado por la ley de racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos.
Y es que la Ley 962 no atiende a un capricho formalista sino que procura, como arriba se explicó, desde la voluntad genuina del legislador, que los trámites ante la administración pública se lleven a cabo en forma más ágil y menos compleja y que la actividad administrativa que a través de los mismos busca la realización de los fines esenciales del Estado, facilite en lugar de entorpecer y obstaculizar las relaciones entre el ciudadano y la administración.
Ese compendio persigue la racionalización del aparato estatal y la optimización de su funcionamiento, implantando un catálogo básico de principios y derechos que le asisten en las relaciones con el Estado, de tal forma que se erija un marco que clarifique la fuente jurídica para la consagración de trámites y requisitos, establezca un sistema de autocontrol de la administración pública para la implementación de los mismos y evite trabas injustificadas a las personas. Con todo lo anterior, se logra una mayor interacción entre los ciudadanos y la administración pública y se brinda transparencia a las funciones del Estado en favor de una cultura estatal organizada para la eficacia y la eficiencia.
Y fue precisamente todo lo anterior lo que no se garantizó oportunamente con la expedición de las resoluciones acusadas, lo que condujo al Ministerio de Transporte a una transgresión de lo determinado por el artículo 1º de la Ley 962.
No queda salida distinta, entonces, a la de declarar la nulidad integral de las resoluciones 3204 de 4 de agosto de 2010 y 4230 de 4 de octubre de 2010, actos que infringen las normas en que debían fundarse(29), en tanto que el eje temático de ambas está aferrado, inescindiblemente, a la imposición de los requisitos para la constitución y el procedimiento de la habilitación para el funcionamiento de los centros integrales de atención en el territorio nacional.
IV.3.3. Modulación de los efectos de la declaratoria de nulidad de las resoluciones 3204 de 4 de agosto de 2010 y 4230 de 4 de octubre de 2010
En reiterada jurisprudencia la corporación ha expresado que los fallos de nulidad producen efectos ex tunc, es decir, desde el momento en que se expidió el acto anulado, por lo que las cosas deben retrotraerse al estado en que se encontraban antes de su expedición.
Comoquiera que la declaración judicial de nulidad se funda en la existencia comprobada de vicios que afectan la validez del acto administrativo, los efectos de tal declaración deben ser retroactivos para deshacer las consecuencias derivadas de la aplicación de actos anulados. No obstante, en ese mismo sentido, se ha explicado que la sentencia de nulidad que recaiga sobre un acto de carácter general deja a salvo las situaciones consolidadas que se hubieren derivado de aquel(30).
El caso bajo examen no es extraño a esta regla jurisprudencialmente arraigada en la corporación, por lo que la Sala, para una mayor claridad, recalca que los efectos de la nulidad decretada en la presente providencia, siendo ex tunc, no se irradian en perjuicio de la validez de las situaciones consolidadas que se produjeron con ocasión de las anuladas resoluciones 3204 de 4 de agosto de 2010 y 4230 de 4 de octubre de 2010, esto es, que se mantienen intactos los actos administrativos particulares y actuaciones especiales que se hubieren materializado en el marco del objeto y ámbito de aplicación de aquellas.
A su vez, en aras de evitar una grave alteración en la ejecución y desarrollo del trámite involucrado, y teniendo en consideración lo sensible y trascendental de los asuntos abarcados por las resoluciones demandadas, en cuanto a las reglas de orden público que implican los servicios de escuela y de casa-cárcel para la reeducación y/o rehabilitación de los infractores de las normas de tránsito en el territorio nacional, la Sala modulará los mencionados efectos de la nulidad decretada, atándolos a un plazo razonable de seis (6) meses(31) contados a partir de la notificación de la presente providencia, para que el Gobierno Nacional adopte las medidas necesarias tendientes a expedir el trámite para la constitución y habilitación de los centros integrales de atención, pero esta vez con el cumplimiento de lo previsto en la Ley 962, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia.
Tan pronto como sea adoptada la regulación correspondiente dentro del plazo señalado o vencido el mismo sin que ello ocurriere, se desatarán los efectos jurídicos de la nulidad integral de las resoluciones 3204 de 4 de agosto de 2010 y 4230 de 4 de octubre de 2010, expedidas por el Ministerio de Transporte.
1. DECLÁRASE la nulidad de las resoluciones 3204 de 4 de agosto y 4230 de 4 de octubre de 2010, expedidas por el Ministerio de Transporte.
2. OTÓRGASE un plazo de seis (6) meses contados a partir de la notificación de la presente providencia, para que el Gobierno Nacional adopte las medidas necesarias tendientes a expedir el trámite para la constitución y habilitación de los centros integrales de atención, pero esta vez con el cumplimiento de lo previsto en la Ley 962, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia. Tan pronto como sea adoptada la regulación correspondiente dentro del plazo señalado o vencido el mismo sin que ello ocurriere, se desatarán los efectos jurídicos de la nulidad integral de las resoluciones 3204 de 4 de agosto de 2010 y 4230 de 4 de octubre de 2010, expedidas por el Ministerio de Transporte.
3. ORDENAR a la secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado que, una vez en firme esta sentencia, archive el expediente, previas las anotaciones a que haya lugar.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 18 de julio de 2019.
Magistrados: Oswaldo Giraldo López—Nubia Margoth Peña Garzón, aclara voto—Hernando Sánchez Sánchez.
1. En atención al informe secretarial por medio del cual la secretaría de la Sección Primera de esta corporación sube a este despacho la providencia de 18 de julio de 2019, para elaboración de la respectiva aclaración de voto, me permito sustentar las razones de mi discrepancia con la presente decisión.
2. Consideró la posición mayoritaria de la Sala que son nulas las resoluciones 3204 y 4230 de 2010, expedidas por el Ministerio de Transporte, aspecto sobre el cual concuerdo; no obstante, difiero de los argumentos expuestos para llegar a dicha conclusión, comoquiera que para la mayoritaria de la Sala fue la falta de agotamiento de las diligencias preliminares ordenadas por el legislador en el artículo 1º de la Ley 962, omitidas por la entidad demandada en su tarea de establecer los requisitos para la constitución y el procedimiento de la habilitación para el funcionamiento de los centros integrales de atención en el territorio nacional, lo cual presupone, como se analizó en la primera parte de la providencia, que este Ministerio es competente para expedir dicha reglamentación.
3. En mi opinión, el Ministerio de Transporte excedió la facultad residual de reglamentación que tiene, ya que el contenido de los actos acusados, esto es, el de establecer los requisitos y el procedimiento para construir y habilitar el funcionamiento de los centros integrales de atención que operarán en el territorio nacional, que son a su vez aquellos establecimientos de carácter público y privado, autorizados por el Ministerio de Transporte, para prestar el servicio de escuela y de casa-cárcel para la reeducación y/o rehabilitación de los infractores de las normas de tránsito, y en consonancia con el artículo 2º de la Ley 769 de 2002, Código Nacional de Tránsito, es un asunto que por su nivel jerárquico correspondía reglamentar al Gobierno Nacional.
Nótese a modo de ejemplo cómo el numeral 2º, artículo 3º de la Resolución 3204 de 2010 establece el cumplimiento de requisitos para ofrecer el servicio de casa-cárcel, e impone obligaciones a entidades como el Inpec, que no hacen parte del sector que preside el Ministerio de Transporte, al señalar que este será quien expida las autorizaciones de que habla el acto acusado; en el mismo sentido, las resoluciones demandadas establecen criterios relativos a los cursos de formación y educación que son propios de otros ministerios, como el de educación, asuntos que por su naturaleza los convocaría a su participación.
4. Finalmente, disiento de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala, quienes en virtud de la modulación de los efectos de la declaratoria de la nulidad de los actos acusados, otorgan un plazo de seis (6) meses para que el Ministerio de Transporte, adopte las medidas necesarias tendientes a expedir el trámite para la constitución y habilitación de los centros integrales de atención, previo cumplimiento de la Ley 962; toda vez que, como lo he indicado anteriormente, no corresponde al ministerio hacer la reglamentación de la norma legal sino al Gobierno Nacional, en tal sentido salvo el voto respecto del ordinal segundo de la parte resolutiva de la presente sentencia.
Es tan claro que la reglamentación debió ser expedida por el Gobierno Nacional, que la decisión acusada en el ordinal segundo otorgó el plazo de 6 meses al Ministerio de Transporte, sin perjuicio del concurso de otras entidades, lo que denota que en el caso concreto la reglamentación es del Gobierno Nacional y excede las facultades residuales del ministerio.
En los anteriores términos me permito dejar sentado mi aclaración de voto,
Oswaldo Giraldo López.
1 “(...) Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones (...)”.
2 “(...) Por la cual se reforma la Ley 769 de 2002 - Código Nacional de Tránsito, y se dictan otras disposiciones (...)”.
3 "(...) Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se dictan otras disposiciones (...)”.
4 “(...) Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones (...)”.
5 “(...) Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos (...)”.
6 “(...) Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública (...)”.
7 “(...) Estatuto general de transporte (...)”.
8 Cfr. Folios 175 y 176.
9 Cfr. Folios 141 a 151.
10 Corte Constitucional, Sentencia C-805 de 1º de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
11 Corte Constitucional, Sentencia C-917 de 29 de octubre de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
12 Corte Constitucional, Sentencia C-1005 de 15 de octubre de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
13 Entre otras sentencias de la Corte Constitucional, ver las siguientes: C-805 de 2001; C-917 de 2002; C-1005 de 2008; C-372 de 2009 y C-748 de 2011. Y del Consejo de Estado, entre otras, las Sentencias de la Sección Tercera de 14 de agosto de 2008, proferida en el expediente con radicado 11001-03-26-000-1999-00012-01(16230), C.P. Mauricio Fajardo Gómez y 7 de octubre de 2009, proferida en el expediente 11001-03-26-000-2000-08448-01(18448), C.P. Enrique Gil Botero.
14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de julio de 2010, radicado 11001032400020020024901, M.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.
15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de septiembre de 2007, radicado 11001032400020020025401, M.P. Camilo Arciniegas Andrade.
16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de noviembre de 2014, radicado 11001032400020100011900, M.P. Guillermo Vargas Ayala.
17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de mayo de 2002, radicado 11001032400020000121601 (7536) M.P. Manuel Santiago Urueta Ayola.
18 Cit. sentencia de 13 de septiembre de 2007, radicado 11001032400020020025401, M.P. Camilo Arciniegas Andrade.
19 Corte Constitucional, Sentencia C-1005 de 15 de octubre de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. En sentido análogo, véase la Sentencia C-066 de 10 de febrero de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz y Alfredo Beltrán Sierra.
20 Corte Constitucional, Sentencia C-917 de 29 de octubre de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En sentido análogo, véase Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 18 de febrero de 2016, radicado 110011032400020130048100, M.P. Guillermo Vargas Ayala, en la que se explicó que: “(...) la imposibilidad material y formal del legislador para preverlo todo en el texto de la ley y la habilitación constitucional (arts. 189.11, 189.16, 122, 123, 208, 300 o 313, entre otras normas de la Constitución que se ocupan de este asunto) para que el ordenamiento jurídico se construya progresivamente de manera escalonada con base en las precisas reglas de competencia establecidas por la Constitución y la ley, lo mismo que la legitimidad técnica y democrática que a día de hoy acompañan a la administración pública, justifican esta aproximación y hacen posible entender que sea una entidad como la superintendencia quien, en el marco de sus competencias legales y reglamentarias y con base en los preceptos superiores que rigen la materia, fije la reglamentación de un asunto imperioso para la garantía de la igualdad y la imparcialidad en el ejercicio de la función notarial como la relativa al reparto de las escrituras públicas en eventos en los que hay más de un notario disponible para el otorgamiento de una determinada escritura pública que debe ser suscrita por una autoridad pública (...)” (resaltados y subrayas por fuera de texto).
21 Cit. sentencia de 13 de septiembre de 2007, radicado 11001032400020020025401, M.P. Camilo Arciniegas Andrade. En sentido similar véase cit. sentencias de 29 de julio de 2010, radicado 11001032400020020024901, núm.Rafael Ostau de Lafont Pianeta y de 23 de mayo de 2002, radicado 1100103240002000121601 (7536), C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola.
22 “(...) ART. 6º—Funciones del despacho del Ministro de Transporte. Son funciones del despacho del Ministro de Transporte, además de las señaladas por la Constitución Política y la ley, las siguientes:
6.3. Formular la regulación técnica en materia de transporte, tránsito y de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo (...)”.
23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicado 11001032400020140067100, C.P. Guillermo Vargas Ayala.
24 Disponible [en línea]: [http://svrpubindc.imprenta.gov.co/senado/].
25 Disponible [en línea]: [http://svrpubindc.imprenta.gov.co/senado/].
27 Ley 965, “(...) ART. 2º—Ámbito de aplicación. Esta ley se aplicará a los trámites y procedimientos administrativos de la administración pública, de las empresas de servicios públicos domiciliarios de cualquier orden y naturaleza, y de los particulares que desempeñen función administrativa. Se exceptúan el procedimiento disciplinario y fiscal que adelantan la Procuraduría y Contraloría respectivamente.
Para efectos de esta ley, se entiende por “administración pública”, la definición contenida en el artículo 39 de la Ley 489 de 1998 (...)”.
Ley 489, “(...) ART. 39.—Integración de la administración pública. La administración pública se integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del poder público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano.
Así mismo, los ministerios, los departamentos administrativos y las superintendencias constituyen el sector central de la administración pública nacional (...)” (resaltados y subrayas por fuera de texto).
28 Disponible [en línea] [http://www.funcionpublica.gov.co/quienes-somos] “(...) entidad técnica, estratégica y transversal del Gobierno Nacional que contribuye al bienestar de los colombianos mediante el mejoramiento continuo de la gestión de los servidores públicos y las instituciones en todo el territorio nacional. Función pública hace parte de los 24 sectores que componen la Rama Ejecutiva nacional, siendo cabeza del sector función pública, del cual también hace parte la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, entidad descentralizada de carácter universitario con presencia regional (...)”.
29 CCA, “(...) ART. 84.—Acción de nulidad. <Subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.
Procederá no solo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió (...)” (resaltados y subrayas por fuera de texto original).
30 Sobre los efectos ex tunc de las sentencias de nulidad de los actos administrativos generales se pueden consultar los siguientes fallos del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo: Sección Cuarta, C.P. María Inés Ortiz Barbosa. Sentencia de 5 de mayo de 2003, expediente 12248; Sección Cuarta, C.P. María Inés Ortiz Barbosa, sentencia de 25 de septiembre de 2006, radicado 08001-23-31-000-2002-00737-01(15304); Sección Cuarta, C.P. Ligia López Díaz, sentencia de 9 de marzo de 2006, radicado 25000-23-25-000-2005-01458-01(AC); Sección Cuarta, C.P. María Inés Ortiz Barbosa, sentencia de 16 de junio de 2005, radicado 25000-23-27-000-2001-00938-01(14311); Sección Cuarta, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, sentencia de 7 de febrero de 2008, radicado 25000-23-27-000-2002-00616-01(15443); Sección Tercera, C.P. María Elena Giraldo Gómez, sentencia de 10 de marzo de 2005, radicado 11001-03-26-000-1992-07961-01(7961); Sección Cuarta, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, sentencia de 23 de marzo de 2001, radicado 76001-23-24-000-1997-4782-01(11598); Sección Primera, C.P. María Claudia Rojas Lasso, sentencia de 18 de septiembre de 2014, radicado 52001-23-31-000-2005-01421-01.
31 La Sala revisó el módulo del sistema único de información de trámites, SUIT, disponible en la página web del DAFP [http://www.funcionpublica.gov.co/web/suit/inicio], en el que si bien no está estipulado un término específico de duración para obtener la autorización de un nuevo trámite, de los pasos y etapas que allí se evidencian, el lapso de seis (6) meses resulta ponderado para los efectos. En la opción de “Material de capacitación”, se advierte: “(...) La “Autorización de nuevos trámites”, es una de las funcionalidades del administrador de gestión, quien es un funcionario de la institución que comúnmente es el jefe de la oficina de planeación o quien haga sus veces. La funcionalidad “Autorización de nuevos trámites” le permite a las entidades o particulares que cumplen funciones administrativas, realizar la solicitud de autorización para crear o establecer un nuevo trámite, de acuerdo con lo estipulado en la Resolución 1099 del 13 de octubre de 2017 que establece los procedimientos para autorización de trámites y el seguimiento a la política de racionalización de trámites, el Decreto-Ley 19 de 2012 y el numeral segundo del artículo primero de la Ley 962 de 2005 (...)”.