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Timestamp: 2018-07-17 11:31:31+00:00
Document Index: 110514595

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 77', 'art. 119', 'art. 119', 'art. 119', 'art. 2', 'art. 123', 'art. 23', 'art. 77', 'sentenza ', 'art. 117', 'sentenza ', 'art. 96', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 77', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 77', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 77', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 77', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 72', 'sentenza ', 'sentenza ']

[Corte cost. n. 22/2012] Omogeneo il decreto-legge, omogenea la legge di conversione - Diritti Regionali
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[Corte cost. n. 22/2012] Omogeneo il decreto-legge, omogenea la legge di conversione
22 febbraio 2012 di Redazione
Nata da una pur interessante questione di diritto regionale, la sentenza n. 22 del 2012 potrebbe segnare un punto di svolta nella prassi legislativa, con riguardo ai decreti-legge e alla loro conversione (ma forse anche oltre questo specifico ambito).
Questo blog non è la sede adatta a un commento degno della sentenza, ma non può esimersi da una segnalazione, avendola già data per la questione, allorché essa fu sollevata.
1.– Oggetto del giudizio erano le norme, inserite nel decreto mille-proroghe del 2010 in sede di conversione, che ponevano a carico delle regioni, e dei rispettivi cittadini e contribuenti, i costi degli interventi di protezione civile in caso di calamità – interventi comunque decisi ed eseguiti dallo Stato. In realtà, il meccanismo era più articolato: contemplava la possibilità sussidiaria di finanziamenti statali; ma, in linea di principio, prevedeva che si dovesse prima fare ricorso alle risorse già a disposizione delle regioni, e agli aumenti impositivi autorizzati, per le regioni colpite dalla calamità, dalle stesse norme impugnate (giornalisticamente, se ne è parlato come di una “tassa sulla disgrazia”).
2.– Contro queste norme erano addotte varie censure, che la Corte accoglie in gran parte. La motivazione in diritto è principalmente dedicata all’art. 77 Cost. – invocato dalla sola Regione Liguria – e a quanto se ne può desumere circa i decreti-legge e la loro conversione. Ma altamente degna di nota è anche la parte finale, che afferma tesi importanti sui principi costituzionali in tema di finanza pubblica e solidarietà contributiva: a questi principi si erano, del resto, richiamati tutti i ricorsi.
Sul primo versante, si afferma con rigore la correlazione tra funzioni e spese: le funzioni di protezione civile in questione competono allo Stato, sicché questi non può pretendere che le regioni finanzino le relative attività, o ne carichino i costi sui propri cittadini. Ciò urterebbe anche con lo spirito dell’art. 119, comma quinto, Cost.: per le regioni che devono fronteggiare esigenze straordinarie, come le calamità, dovrebbero essere previsti sostegni, non oneri, aggiuntivi.
L’Avvocatura dello Stato aveva obiettato, tra l’altro, che l’art. 119, comma quinto, non fonda un obbligo di stanziamenti aggiuntivi per situazioni emergenziali (Ritenuto in fatto, par. 7.2.3). In effetti, sinora questa disposizione ha giocato soprattutto come limite agli interventi speciali dello Stato, non come fondamento di una loro doverosità. Anche l’attuazione legislativa del comma quinto si è orientata in una direzione diversa dal sostegno d’emergenza: sostanzialmente, in direzione degli interventi straordinari come complemento alle politiche europee di coesione (benché, anche in questo sito, tale prospettiva fosse stata considerata non esaustiva). Se però lo sguardo si sposta oltre l’art. 119 Cost., non è difficile trovare un fondamento più profondo alla dimensione della doverosità. Come osserva la Corte, gli aumenti tributari previsti dalle norme in questione, per quanto la legge ne permetta sospensione e differimento, sono pur sempre obbligatori per la regione, e vincolanti per i cittadini. Di conseguenza, gli aumenti, se applicati, «finirebbero per gravare, pro quota, anche sulle popolazioni colpite dalla catastrofe, le quali dalle istituzioni riceverebbero in tal modo una risposta non coerente con il dovere di solidarietà di cui all’art. 2 Cost.».
Infine, tra le sfere di autonomia costituzionalmente spettanti alle regioni, è violata anche quella statutaria: le norme statali pretendono di attribuire direttamente al Presidente della regione il potere di disporre gli aumenti impositivi. Così facendo, violano, insieme all’art. 123, anche l’art. 23 Cost. e la riserva di legge ivi prevista su tutta la materia tributaria.
3.– La parte destinata a effetti più immediati sui meccanismi di produzione normativa è quella basata sull’art. 77 Cost.: secondo la Corte, questa disposizione è violata se in sede di conversione si immettono contenuti eterogenei rispetto a quelli originari del decreto-legge. Con la sentenza n. 171 del 2007, il carattere dell’omogeneità si era affermato come necessario per il decreto, le cui parti extravagantes sono di per sé sospette di incostituzionalità per carenza dei presupposti. Ora, si acclara che lo stesso carattere è necessario anche per la legge di conversione.
La rilevanza di questa conclusione va misurata in proporzione al peso ingente che attualmente, nella dinamica effettiva delle fonti, hanno i decreti-legge e le leggi di conversione. Secondo l’ultimo Rapporto sulla legislazione, le leggi di conversione costituiscono il 28,76% della produzione legislativa; quasi sempre, in sede di conversione i decreti-legge subiscono modifiche; il loro esame parlamentare è la sede privilegiata per le questioni di fiducia, spesso poste su emendamenti interamente sostitutivi. I problemi creati da queste prassi sono noti, come noti sono pure i tentativi, soprattutto recenti, dei Presidenti della Repubblica di razionalizzarle. La Corte stessa richiama questi interventi, nel suo ragionamento.
4.– Prima di seguire il ragionamento nel merito, conviene menzionare un passaggio processuale della decisione. La Corte conferma che le regioni possono denunciare la violazione di norme costituzionali non direttamente attinenti al riparto di competenze legislative. Ciò a condizione che «sia possibile rilevare la ridondanza delle asserite violazioni su tale riparto», e che i ricorsi illustrino adeguatamente tali profili di lesione riflessa delle attribuzioni regionali. Particolarmente interessante è come, nel caso, ad avviso della Corte, l’onere di allegazione sia soddisfatto non solo dal riferimento a una materia ex art. 117, comma terzo, Cost. come ambito inciso dalle norme in questione; ma anche dalle particolarità intrinseche alla «corsia accelerata della legge di conversione», la quale «pregiudicherebbe la possibilità per le Regioni di rappresentare le proprie esigenze nel procedimento legislativo».
5.– Nel merito, il ragionamento prende le mosse dalle conclusioni raggiunte nelle celebri sentenze n. 171 del 2007 e n. 128 del 2008: l’eterogeneità di una norma rispetto al resto del decreto-legge impedisce alla norma di appoggiarsi sui presupposti giustificativi del decreto e, quindi, la rende sospetta di incostituzionalità.
In verità, non di mero sospetto pare trattarsi, ma proprio di una causa di incostituzionalità. Secondo la sentenza n. 22 del 2012, il decreto-legge deve essere omogeneo per materia o per scopo: «[i]l presupposto del “caso” straordinario di necessità e urgenza inerisce sempre e soltanto al provvedimento inteso come un tutto unitario, atto normativo fornito di intrinseca coerenza, anche se articolato e differenziato al suo interno». Quid iuris se un singolo decreto-legge fosse adottato per far fronte a due circostanze straordinarie, serie ed effettive, ma distinte, ed entrambe menzionate nel titolo, nel preambolo etc.? Come si vedrà, la Corte risponde: raccomanda la redazione di due decreti-legge formalmente separati. Il punto non è scontato sul piano teorico; anche se, in concreto, non sono probabilmente i casi come quello ipotizzato a creare i problemi maggiori.
Nel ragionamento del giudice delle leggi, il passaggio innovativo è quello, successivo, in cui si afferma che l’omogeneità è necessaria, oltre che per il decreto-legge, anche per la legge di conversione. Al riguardo, la Corte richiama anzitutto i regolamenti parlamentari: l’art. 96-bis del regolamento della Camera, che pone espressamente tale vincolo; e una recente lettera del Presidente del Senato che, richiamandosi al regolamento della camera alta, rimarca come, nel procedimento di conversione, vada inteso in modo particolarmente rigoroso il divieto di emendamenti estranei all’oggetto del disegno di legge in esame. Sono poi richiamati alcuni interventi presidenziali nello stesso senso: il rinvio della legge di conversione del decreto-legge n. 4 del 2002 e una lettera inviata dal Presidente Napolitano ai Presidenti delle Camere, il 22 febbraio 2011, durante l’approvazione della legge oggetto del giudizio.
Questi materiali sono posti in relazione con la sequenza delineata nell’art. 77 Cost., di cui la Corte valorizza fortemente la pregnanza. Decisivo è, infatti, il «nesso di interrelazione funzionale tra decreto-legge, formato dal Governo ed emanato dal Presidente della Repubblica, e legge di conversione, caratterizzata da un procedimento di approvazione peculiare rispetto a quello ordinario». Il Parlamento – spiega la Corte – può discostarsi dal giudizio politico che, attraverso il decreto-legge, è stato dato dal Governo sui problemi urgenti e sulle soluzioni preferibili. Quindi, la conversione può essere negata, o concessa con modifiche sostanziali, o anche solo tecniche, formali, al decreto. «Ciò che esorbita invece dalla sequenza tipica profilata dall’art. 77, secondo comma, Cost., è l’alterazione dell’omogeneità di fondo della normativa urgente, quale risulta dal testo originario» (omogeneità che, si ribadisce, il testo originario deve possedere). Il Parlamento conserva, quindi, spazi di autonomia politica e di discrezionalità legislativa. Ma «l’innesto nell’iter di conversione dell’ordinaria funzione legislativa» non deve «spezzare il legame essenziale tra decretazione d’urgenza e potere di conversione». «Se tale legame viene interrotto» prosegue la Corte, «la violazione dell’art. 77, secondo comma, Cost., non deriva dalla mancanza dei presupposti di necessità e urgenza per le norme eterogenee aggiunte, che, proprio per essere estranee e inserite successivamente, non possono collegarsi a tali condizioni preliminari (sentenza n. 355 del 2010), ma per l’uso improprio, da parte del Parlamento, di un potere che la Costituzione gli attribuisce, con speciali modalità di procedura, allo scopo tipico di convertire, o non, in legge un decreto-legge».
6.– Quest’ultimo riferimento alla sentenza n. 355 del 2010 merita qualche considerazione.
Allora, alla Corte era stato chiesto se la norma aggiunta al decreto-legge in sede di conversione poteva considerarsi viziata per difetto dei presupposti di necessità e urgenza. La Corte aveva risposto che i requisiti di necessità e urgenza dovevano sostenere, oltre alle norme del decreto-legge, anche quelle della legge di conversione «che non [fossero] del tutto estranee rispetto al contenuto della decretazione d’urgenza». Il problema della sussistenza dei requisiti non si poneva invece, fu detto, per le norme del tutto nuove introdotte in sede di conversione.
La decisione aveva suscitato attenzione anche perché, alcuni mesi prima, il Presidente Napolitano (lettera del 22 maggio 2010 sulla conversione del decreto-legge n. 40 del 2010) era tornato a criticare la scelta di modificare profondamente il decreto-legge, nel corso dell’iter di conversione, «anche mediante l’inserimento di numerose disposizioni estranee ai contenuti del decreto e tra loro eterogenee»; e l’aveva criticata pure «per la possibile violazione dell’art. 77 della Costituzione allorché comporti l’inserimento di disposizioni prive dei requisiti di straordinaria necessità ed urgenza». Pareva che il Presidente si fosse posto esattamente il problema, la cui fondatezza era stata poi esclusa dalla Corte.
Oggi la Corte ci dice che, in realtà, norme completamente nuove non possono affatto essere introdotte in sede di conversione: a prescindere da ogni questione di necessità e urgenza. Per mantenere la continuità con la sentenza del 2010, quella del 2012 sottolinea che, allora, sulle norme eterogenee introdotte in sede di conversione, era stato posto un problema di necessità e urgenza; ora, si poneva un problema diverso, di pura e semplice eterogeneità.
La distinzione è convincente? Le due questioni effettivamente non sono coincidenti: meno che mai oggi, quando la Corte par dire (v. di seguito) che un decreto-legge non potrebbe dettare disposizioni eterogenee, nemmeno se esse costituissero gruppi di misure diverse adottate per far fronte a situazioni di urgenza reali, ma distinte. Tuttavia, la prima questione presuppone la seconda: è illogico chiedersi se sussiste un problema di requisiti per le norme eterogenee immesse nel decreto-legge durante la conversione, se tale immissione è radicalmente vietata. Sarebbe strano se, avendo maturato questa convinzione già nel 2010, la Corte si fosse pronunciata solo sulla questione a valle, senza dedicare a quella a monte nemmeno un vago cenno, o una riserva di tornare sul profilo in altra occasione, occorrendone i presupposti. E infatti autorevoli commentatori avevano letto in questa sentenza una conferma della discutibile prassi cui oggi, con la sentenza n. 22 del 2012, la Corte si oppone.
Del resto, andando più alla sostanza delle cose, dalle due sentenze si desume una rappresentazione diversa del potere parlamentare di conversione. La sentenza del 2010 lasciava intendere che quel potere consentisse, o quantomeno consentisse anche, di esercitare la creatività normalmente tipica del potere legislativo. La sentenza del 2012 configura la conversione essenzialmente come giudizio (politico) sulle misure adottate dal Governo rispetto alla situazione concreta: giudizio in esito al quale le misure possono essere variamente confermate, cassate o modificate. In questo senso, la sentenza n. 22 riprende l’argomento della specialità del procedimento di conversione che già si affacciava nella sentenza n. 171 del 2007. Benché, allora, si fosse detto che il destino, in punto di sindacato, delle norme della legge di conversione era legato a quello delle norme del decreto-legge solo nei limiti in cui le prime non avessero inciso «in modo sostanziale» sul contenuto del decreto. E questo passaggio, come quello richiamato della sentenza n. 355 del 2010, poteva essere inteso, e da alcuni era stato inteso, come conferma della libertà del Parlamento di introdurre norme sostanzialmente nuove, franche dai vincoli desumibili dall’art. 77 Cost.
In conclusione, nella sentenza n. 22 del 2012, vi sono aspetti di continuità con la giurisprudenza anteriore, ma vi è anche un’enfasi nuova, più intensa – forse: mai così intensa – sul legame tra presupposti, decreto-legge e conversione. Con particolare riguardo alla sentenza n. 355 del 2010, la prima impressione è che, con qualche cosmesi verbale, la Corte voglia presentare come distinguishing un’operazione, in realtà, di overruling.
7.– Tornando al merito della sentenza n. 22, l’applicazione dei principi al caso specifico è lineare, e consente qualche considerazione sui decreti di tipo “mille-proroghe”. La Corte li chiama proprio così, con la denominazione con cui sono ormai familiari nella prassi, e riconosce che essi si manifestano ormai con cadenza regolare, quasi annuale. In un certo senso, questi decreti potrebbero essere considerati rei confessi, sin dal titolo, di una certa eterogeneità. E invece, secondo la Corte, non si tratta di figure patologiche.
In generale, la coerenza intrinseca, che si richiede a un provvedimento, quale il decreto-legge, centrato su ragioni specifiche di urgenza etc., può essere intesa, con ragionevole latitudine, non solo in senso «oggettivo e materiale», ma anche in senso «funzionale e finalistico». In altre parole, «[l]a urgente necessità del provvedere può riguardare una pluralità di norme accomunate dalla natura unitaria delle fattispecie disciplinate, ovvero anche dall’intento di fronteggiare situazioni straordinarie complesse e variegate, che richiedono interventi oggettivamente eterogenei, afferenti quindi a materie diverse, ma indirizzati all’unico scopo di approntare rimedi urgenti a situazioni straordinarie venutesi a determinare».
I decreti mille-proroghe corrispondono al secondo profilo. La loro ratio unitaria si può ricostruire dal titolo e dal preambolo (nel caso, anche dalla rubrica dell’articolo rilevante) e consiste nell’esigenza di «intervenire con urgenza sulla scadenza di termini il cui decorso sarebbe dannoso per interessi ritenuti rilevanti dal Governo e dal Parlamento, o di incidere su situazioni esistenti – pur attinenti ad oggetti e materie diversi – che richiedono interventi regolatori di natura temporale». Questi decreti non possono, invece, recare misure a regime.
O meglio: la giustificazione di questi decreti non sorregge le eventuali misure a regime contenute in essi, o immesse nella legge di conversione. Se queste misure sono collegate a distinti, effettivi presupposti di necessità e urgenza, esse potranno legittimamente costituire il contenuto di un decreto-legge: ma di un altro decreto-legge, distinto dal “mille-proroghe”. «Ove le discipline estranee alla ratio unitaria del decreto presentassero, secondo il giudizio politico del Governo, profili autonomi di necessità e urgenza, le stesse ben potrebbero essere contenute in atti normativi urgenti del potere esecutivo distinti e separati». A questo punto si faceva cenno sopra: se, in uno stesso momento, il Governo ritiene urgente sia prorogare termini, o adottare misure temporanee, sia introdurre nuove norme stabili, è meglio che proceda con due decreti-legge, non con un decreto-legge ‘doppio’.
L’ultimo tassello completa il quadro, che si può riassumere così: per ogni esigenza, un decreto; per ogni decreto, un procedimento di conversione, inteso come giudizio politico sulla sussistenza delle esigenze straordinarie e sulla congruità delle misure adottate per farvi fronte. Nulla impedisce al Governo di adottare più decreti, per rispondere a più situazioni straordinarie. Né – pare di capire – l’art. 77 Cost. pone vincoli a ciò che, in procedimenti legislativi diversi da quello di conversione, il Parlamento può disporre. Ma la Corte rimarca, e rinforza, il legame tra presupposti, decreto-legge governativo e conversione parlamentare. È così accentuata la dimensione provvedimentale della decretazione d’urgenza, assieme al nesso tra quelle che, ormai, si possono ben chiamare le due fasi di un procedimento unitario.
8.– C’è un altro passaggio della motivazione che merita attenzione, perché potrebbe essere foriero di sviluppi al di là del tema della decretazione d’urgenza.
Dopo aver chiarito che il Parlamento non può usare con impropria libertà e creatività di «un potere» – quello di conversione – «che la Costituzione gli attribuisce, con speciali modalità di procedura, allo scopo tipico di convertire, o non, in legge un decreto-legge», la Corte aggiunge qualche considerazione più generale sulla rilevanza delle violazioni di norme parlamentari di procedura costituzionalmente rilevanti. «La Costituzione italiana disciplina, nelle loro grandi linee, i diversi procedimenti legislativi e pone limiti e regole, da specificarsi nei regolamenti parlamentari. Il rispetto delle norme costituzionali, che dettano tali limiti e regole, è condizione di legittimità costituzionale degli atti approvati, come questa Corte ha già affermato a partire dalla sentenza n. 9 del 1959, nella quale ha stabilito la propria “competenza di controllare se il processo formativo di una legge si è compiuto in conformità alle norme con le quali la Costituzione direttamente regola tale procedimento”».
La sentenza n. 9 del 1959 è quella che fu salutata come «il crollo di un antico feticcio», vale a dire della dottrina degli interna corporis; ma che, in realtà, ebbe l’opposto effetto di rilanciare proprio quella dottrina, ponendo le basi per l’attribuzione alle violazioni dei regolamenti parlamentari di un rilevanza interna alla sfera di ciascuna camera, non altrimenti costituzionalmente azionabile.
Perché la Corte cita nel modo descritto proprio la storica sentenza del 1959, al termine di una decisione – che potrebbe divenire anch’essa storica – in cui “scopre”, o “riscopre”, la rilevanza costituzionale di alcune norme di procedura parlamentare? Viene il sospetto che la Corte sia, o almeno voglia mostrarsi, pronta a riesaminare anche sotto altri profili la dignità costituzionale delle norme sul procedimento legislativo. Non è solo nella conversione dei decreti-legge che queste norme sono sottoposte a forti tensioni, sovente ritenute in contrasto con i canoni di buona tecnica legislativa, la funzionalità delle istituzioni e persino principi cardine come la certezza e la funzionalità del diritto. Anche per queste tensioni vi sarebbero rimedi interni all’ordinamento parlamentare, e vi sono stati moniti presidenziali, e potrebbero scorgersi profili di rilevanza costituzionale, specie se si è disposti – come lo è stata la sentenza n. 22 del 2012 – a interpretazioni guidate da criteri sistematici e teleologici diversi da quelli che stanno alla base della dottrina degli interna corporis. Si pensi, ad es., all’annosa questione del significato costituzionale della suddivisione della legge in articoli, di cui all’art. 72 Cost.; e alle ben note prassi che comprimono in pochi articoli centinaia di commi eterogenei. Certo, si tratta di fenomeni più sfuggenti, rispetto ai quali nella giurisprudenza costituzionale recente non vi è un cammino paragonabile a quello compiuto a partire dalla sentenza n. 171 del 2007. Eppure, il cenno alla sentenza n. 9 del 1959 rimane. Che la Corte inizi a sentirsi in vena di iconoclastia?
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