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Timestamp: 2020-07-02 21:46:28
Document Index: 246207180

Matched Legal Cases: ['artículo 24', 'artículo 33', 'artículo 24', 'artículo 1', 'ARTÍCULO 261', 'artículo 45', 'artículo 4', 'ARTÍCULO 24', 'Artículo 24', 'artículo 45', 'artículo 24', 'artículo 1']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 209 del 03/10/2013
Dictamen : 209 del 03/10/2013
Consultante: Zúñiga López Lizanías
C-209-2013
Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a sus consultas contenidas en el oficio No. OFC-ALC-127-2013:
“- ¿Qué son calles públicas de hecho?
- ¿Qué plazo debe transcurrir para declarar un camino de uso público, como camino público de hecho?
- ¿Son caminos públicos de hecho, aquellos accesos que atraviesan una propiedad privada y que están o han estado abiertos al servicio público por más de diez años, además se encuentran incluidos dentro del SHAPE de vías del Catastro Nacional, también en el Inventario de Caminos de la Red Vial Cantonal y es el único acceso que comunica dos o más comunidades?
- ¿Qué pasa si la Municipalidad establece un camino público de hecho y conforme al artículo 24 de la Ley General de Caminos, el propietario no ejerce sus mecanismos de defensa y su derecho prescribe?
- ¿Hasta dónde llegan las facultades de la Municipalidad para declarar caminos públicos de hecho, cuál sería el mecanismo y sus requisitos?”
I. CRITERIO DE LA ASESORÍA LEGAL DEL ENTE CONSULTANTE
El asesor legal municipal, en oficio No. LEG-016-13 considera que de acuerdo con los artículos 1, 2, 24 y 32 de la Ley General de Caminos Públicos, 261 del Código Civil y 4, párrafo 1° de la Ley de Construcciones, la afectación de una vía al uso y aprovechamiento común puede producirse por ley o por mera tolerancia del propietario particular al permitir el libre paso de personas y vehículos, con cita de las resoluciones de la Sala Constitucional No. 6999-96 y del Tribunal Contencioso Administrativo, sección primera, No. 14-2000.
Sostiene el criterio de que los caminos públicos de hecho se constituyen por el uso público constante durante un año según el artículo 33 de la Ley General de Caminos Públicos y la voluntad del propietario, expresa o tácita (simple tolerancia), externando el parecer de que el artículo 24 de la misma Ley, al establecer el plazo de un año para que el propietario reclame a la Administración cualquier daño producto de actuaciones administrativas tendientes a tomar terrenos para la construcción de caminos públicos, contempla “un tipo de prescripción adquisitiva a favor del Estado, con el fin de poder establecer caminos público [sic] de hecho.”
II. CRITERIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Las interrogantes planteadas se responden a partir de nuestro Dictamen No. C-055-2010 del 26 de marzo del 2010, el cual transcribo en lo conducente:
“Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° … mediante el cual nos solicita que se emita criterio sobre los siguientes puntos:
- ¿Son caminos públicos de hecho, aquellos accesos que atraviesan una propiedad privada y que están o han estado abiertos al público, dado ha estaba (sic) abierto al servicio público o de particulares por más de un año y dicho libre tránsito es público y notorio? …
Es obligación de los funcionarios de caminos denunciar ante quien corresponda la contravención referida a iniciar las diligencias administrativas que establece el artículo siguiente para la reapertura de la vía. (Así reformado por el artículo 1º de la ley N ° 5113 de 21 de noviembre de 1972).” (La negrita no forma parte del original)
Como se desprende de la lectura de los anteriores artículos, éstos no definen qué se entiende por camino o calle entregado de hecho al servicio público, ni el trámite para tal declaratoria, [1] pues únicamente se refieren al procedimiento a seguir en caso de que un camino que es público, sea por ley o de hecho, haya sido cerrado o cercado sin autorización.
b) Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, [2] no clasificadas como travesías urbanas de la Red vial nacional.
Definición. Vía pública es todo terreno de dominio público y de uso común, que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las leyes y Reglamentos de planificación y que de hecho esté destinado ya, a ese uso público. Según su clase, las vías públicas se destinarán, además, a asegurar las condiciones de aereación e iluminación de los edificios que las limitan; a facilitar el acceso a los predios colindantes; a la instalación de cualquier canalización, artefacto, aparato o accesorio perteneciente a una obra pública o destinados a un servicio público.” (La negrita y el subrayado no forma parte del original)
“ARTÍCULO 261.-
Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.
Recordemos que los artículos 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos lo que establece [sic] es el procedimiento para la reapertura de un camino público indebidamente cerrado o cercado cuando ha tenido por más de un año un uso público. Sin embargo, no establecen la posibilidad de que un inmueble de naturaleza privada se convierta en un camino público por el simple paso del tiempo, por lo que para determinar la existencia del camino de esa naturaleza, sea por norma expresa o de hecho, debe necesariamente demostrarse la titularidad de la Administración y la naturaleza demanial del inmueble sobre el que recae.
“El Estado no puede adquirir positivamente un bien inscrito a nombre de un particular en el Registro Público. Esto es, no importa cuánto tiempo haya ejercido posesión; para que el Estado pueda adquirir la propiedad de un sujeto de derecho privado sin su consentimiento, debe expropiar y pagar la correspondiente indemnización de conformidad con lo que establece el artículo 45 constitucional en su primer párrafo…” (OJ-121-2001 del 3 de setiembre de 2001) [3]
A partir de lo dispuesto en el artículo 4 de Ley de Construcciones, así como en los artículos 32 y 33 de la Ley de Caminos Públicos, una vía pública es todo terreno de dominio público que se destina al libre tránsito, sea por disposición de norma expresa o de hecho, cuando ha estado al servicio público por más de un año. Consecuentemente, un camino que atraviesa una propiedad privada no puede considerarse entregado de hecho al uso público, por no cumplir con la principal característica que es la demanialidad;
La jurisprudencia constitucional ha reconocido que para la declaratoria de un camino público, debe constar necesariamente la titularidad de la Administración sobre el inmueble, y en caso de que se trate de uno inscrito a nombre de un particular, debe realizarse la declaratoria de necesidad y utilidad pública y proceder con los trámites expropiatorios en caso de oposición del propietario;
Resulta improcedente pretender que por el transcurso del tiempo se modifique la naturaleza privada de un inmueble a favor del Estado, pues no es legalmente viable la prescripción positiva a favor de éste o de sus entes. Así las cosas, aun cuando una propiedad privada ha sido utilizada de hecho para el tránsito de personas, no puede desconocerse el derecho de propiedad del dueño del inmueble.” (El subrayado doble no pertenece al original).
III. CRITERIO DE LA SALA CONSTITUCIONAL SOBRE EL ARTÍCULO 24 DE LA LEY GENERAL DE CAMINOS PÚBLICOS
“Artículo 24.- Prescribirán en un año, contado de la fecha en que se causaren los daños o desde que se tomó la faja de terreno para la construcción de caminos públicos, los derechos y acciones para reclamar del Estado o Municipalidades la indemnización correspondiente. Las acciones establecidas caducarán y se tendrán no interpuestas si transcurriere un año sin activarse las diligencias por el interesado.” (La negrita no pertenece al original).
Y la Sala Constitucional ha estimado ante su impugnación:
“es incorrecto considerar que las normas cuestionadas faculten al Estado y a las Municipalidades para que puedan destinar terrenos privados a fines públicos (en este caso, a vías públicas), sin expropiación e indemnización previa. De conformidad con el principio de intangibilidad de la propiedad que consagra el numeral 45 de la Constitución Política, la vía de la expropiación -con indemnización previa- constituye el mecanismo principal que establece el ordenamiento jurídico para que el Estado y sus instituciones puedan entregar al dominio público un bien de dominio particular. Como lo ha señalado anteriormente esta Sala:
«no es posible interpretar que el dominio público se crea por decisión unilateral de la Administración, con prescindencia de la voluntad del propietario y menos cuando el inmueble está inscrito en el Registro Público de la Propiedad Inmueble, si no ha mediado de previo, un acto de entrega voluntario, que pueda ser probado por la Administración por cualquier medio; o si no ha mediado la previa indemnización, si se trata de adquirir el inmueble por la vía forzosa, tal y como lo señala el artículo 45 constitucional.» (Sentencia Nº 3146-96 de las 9:27 horas del 28 de junio de 1996)… “ (Votos números 3946-2010, 9959-2010 y 95-2013).
“A mayor abundamiento, en lo que respecta al alegato de falta de notificación, estima este Tribunal que la norma no resulta violatoria del debido proceso. En efecto, el artículo de forma diáfana estipula que el plazo de prescripción será «contado de la fecha en que se causaren los daños o desde que se tomó la faja de terreno para la construcción de caminos públicos». Por consiguiente, el hecho detonante del plazo es tan evidente que perfectamente puede ser notado por el propietario, no siendo viable, entonces, alegar indefensión alguna. Como se dijo en los antecedentes, el plazo de un año es suficiente como para que el titular de un inmueble, luego de percibir un daño o bien la pérdida de una porción del mismo, pueda acudir a reclamar la indemnización que constitucionalmente le está garantizada.” (Voto No. 95-2013. El destacado es nuestro).
- Una vía pública es una franja de dominio público que se destina al libre tránsito, sea por norma expresa o de hecho, cuando ha estado al servicio público por más de un año. En este último supuesto, no son vías que expresamente por ley se han destinado al uso público, sino que la costumbre y su finalidad hacen de ésta una vía pública transitable, a pesar de que no se encuentre oficialmente establecida como tal.
- La Procuraduría General de la República no puede entrar a valorar por medio de un dictamen el trámite o mecanismo para la declaratoria de un camino de hecho, toda vez que escapa al carácter de asesoría jurídica de nuestro órgano la determinación del sistema, método o procedimiento a seguir en la actividad administrativa, además de que podría estarse sustituyendo a través de la función consultiva el ámbito decisorio inherente a la Administración activa, lo que no está permitido.
- Un camino que atraviesa una propiedad privada no puede considerarse entregado de hecho al uso público, por no cumplir con la principal característica que es la demanialidad.
No procede la prescripción positiva en favor del Estado o de sus entes sobre inmuebles debidamente inscritos en el Registro Nacional por la posesión de ellos por más de diez años.[4] La jurisprudencia constitucional ha reconocido que para la declaratoria de un camino público, debe constar necesariamente la titularidad de la Administración sobre el inmueble, y en caso de que se trate de una finca inscrita a nombre de un particular, debe realizarse la declaratoria de necesidad y utilidad pública y proceder con los trámites expropiatorios en caso de oposición del propietario.
- Es incorrecto considerar que el artículo 24 de la Ley General de Caminos Públicos faculta al Estado y a las Municipalidades para que puedan destinar terrenos privados a fines públicos (vías públicas), sin expropiación e indemnización previa.
El plazo de prescripción allí establecido corre a partir de la fecha en que se causen daños en el terreno o pérdidas de porciones del mismo para la construcción de un camino, hechos evidentes que pueden ser percibidos por el propietario, diferentes de una declaratoria municipal de un camino como público.
[1] La Procuraduría General de la República no puede entrar a valorar, el trámite o mecanismo para la declaratoria de un camino de hecho, toda vez que escapa al carácter de asesoría jurídica de nuestro órgano la determinación del sistema, método o procedimiento a seguir en la actividad administrativa, amén de que la elección de estos forma parte del ámbito decisorio de la Administración activa que no puede ser sustituido por medio de la función consultiva (En este sentido puede verse el Dictamen No. C-133-2004 del 4 de mayo del 2004).
[2] La Ley de Planificación Urbana (artículo 1) y el Reglamento del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones (artículo I.9) definen área urbana como el "ámbito territorial de desenvolvimiento de un centro de población".
[3] En igual sentido: C-165-91 del 14 de octubre de 1991, C-206-92 del 10 de diciembre de 1992, C-256-2011 del 21 de octubre del 2011 y C-130-2012 del 31 de mayo del 2012.
[4] Dictamen No. C-156-91 del 14 de octubre de 1991.