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Timestamp: 2020-07-14 15:48:53
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Matched Legal Cases: ['artículo 26', 'artículo 20', 'artículo 88', 'artículo 26', 'artículo 52', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 1', 'artículo 26', 'artículo 117', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 281', 'artículo 102', 'artículo 102', 'artículo 6', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 281', 'artículo 335', 'artículo 26', 'artículo 281', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 121', 'artículo 281', 'artículo 26', 'artículo 102', 'artículo 102', 'artículo 864', 'artículo 868', 'artículo 865', 'artículo 344', 'artículo 868', 'artículo 117', 'artículo 6', 'artículo 23', 'artículo 11', 'artículo 14', 'artículo 24', 'artículo 27', 'artículo 91', 'artículo 26']

Conferencia dictada en Congreso Internacional de Justicia Administrativa. Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Sinaloa. Culiacán Rosales, Sinaloa, México, 3 de mayo de 2006.
2. JUSTIFICACIÓN Y CONCEPTO
3. ACCIÓN POR INTERESES COLECTIVOS Y DIFUSOS
a. Medio de impugnación judicial
b. Acción autónoma
c. Es de carácter subjetivo
d. Es de Orden Público
e. Efectos erga omnes
f. Marcado carácter jurisprudencial
g. Es provisorio
3.4. Medios Procesales
3.4.1. Demanda por Intereses Colectivos y Difusos
i) Tribunal competente
iii) Procedimiento
3.4.2. Amparo Constitucional
5. LA REGULACIÓN DE LOS INTERESES COLECTIVOS Y DIFUSOS EN EL ANTEPROYECTO DE LEY DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
La Constitución de 1999, en su artículo 26, dispuso que “toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos”, así como “a la tutela efectiva de los mismos”. Así, es en 1999 que en Venezuela se constitucionaliza la tutela judicial de toda clase de derechos, no sólo los subjetivos, sino incluso los colectivos y difusos, sumándose de este modo a otros países que, bien por previsión constitucional, legal y jurisprudencial, se han dado a la tarea de proteger, judicialmente, aquellos sujetos que sufren lesiones en su esfera jurídica, que no son titulares de un derecho subjetivo, pero que están representados por su interés colectivo y difuso.
Ciertamente, las constantes transformaciones a las que ha sido sometida nuestra sociedad, tanto en el plano económico, social y cultural, a su vez han generado cambios en la concepción del Estado, que lejos de la concepción individual que se propugnaba en sus orígenes, ahora se instituye en un Estado Social y de Derecho. Dicha concepción, responde a dos (02) ideas básicas: una, que el Derecho se impondrá al Estado; la otra, que lo colectivo se impondrá a lo individual. En consecuencia, el colectivo será sujeto de derechos, en razón de lo cual merecerán especial protección los grupos de sujetos, como aquellos liderizados por trabajadores, consumidores, proteccionistas del ambiente, de la biodiversidad, de las especies, grupos vecinales, religiosos, por mencionar sólo algunos.
De este modo, baste con sólo observar que la masificación de la sociedad, es la que, en definitiva, impulsa el cambio del modelo de Estado. Ahora, el fin es reconocer derechos de índole social, tales como, el derecho al trabajo, a la salud, así como otros derechos de tercera generación, como el derecho al ambiente o a la biodiversidad, y consagrar mecanismos de tutela de ese nuevo orden jurídico conferido a los ciudadanos.
Ya lo asomaba CAPPELLETTI , quien afirmaba que la aparición de estos nuevos derechos, ponían al descubierto la inoperatividad de los viejos esquemas, en el que únicamente se protegía lo individual, ello muy propio del proceso civil. En ese orden de ideas, en Venezuela, destacados autores como ANA RUGGERI y ROGELIO PÉREZ, se adelantaban -ya desde el año de 1983- a la necesidad de profundizar los cambios en el sistema, para permitir la tutela de derechos colectivos y difusos. Ello dado el marcado proceso de industrialización, en el que grandes empresas podían afectar en su actuación a grandes cantidades de personas, destacando así el hecho que la aparición de una multitud de ciudadanos, frente a grandes unidades económicas, en el que cada uno de ellos era un sujeto “afectado en pequeña medida por las acciones específicas de cada empresa, hace difícil o compleja la tarea de representar sus intereses o reparar el daño que hayan sufrido” . Así, la respuesta del sistema a la masificación, fue la apertura de la jurisdicción para que ella tutelara los derechos que le son reconocidos a ese colectivo.
Ello cobra mayor valor, si se considera la protección de estos especiales derechos, desde una perspectiva cultural. En efecto, la masificación acaba con el interés individual; así se sobreponen los grupos sociales, quienes evidentemente tienen una mayor conciencia respecto de la calidad de vida como valor superior de una sociedad. En tal sentido, la conciencia de este valor superior, los hace partícipe de su defensa frente a los operadores económicos , todo lo cual se constituye en un impulso para que, como grupo, acudan ante los órganos de justicia, para exigir su reivindicación ante las agresiones de unidades económicas. Este cambio de concepción ha obligado a las legislaciones y a la jurisprudencia -sobre todo en aquellas legislaciones que no se mueven tan rápido como si ocurre con los cambios en la sociedad- ha instituir mecanismos o instrumentos de tutela de los derechos colectivos y difusos.
Así, sólo a título enunciativo, se prevé la class action, en Estados Unidos, la acción de masas en Alemania, la relator action anglosajona, como instrumentos de tutela, que concretizan el derecho de acción, para tutelar los derechos e intereses colectivos y difusos. En Constituciones como la Chilena (artículo 20), Colombiana (artículo 88), y más recientemente, en la Constitución Venezolana (artículo 26), se protege los derechos e intereses colectivos y difusos.
Ejemplos de ellos, además de Estados Unidos, son países como: a.- Canadá que, en sus distintas provincias, se adopta un modelo similar al contenido en la Rule 23 de la Federal Rules of Civil Procedure de Estados Unidos. Por ejemplo, en British Columbia existe una Ley de Procedimientos Colectivos de 1995; la Ley de Procedimientos Colectivos de Notario de 1993: b.- Australia, Ley de marzo de 1992, que incorporó la Nueva Parte IVA a la Ley de la Corte Federal de Australia de 1976. c.- Suecia, Ley de Procedimientos de Grupos Suecos de 1 de enero de 2003; d.- Portugal, Ley de Acción Popular 83/1995.
Otros sistemas, en cambio, no tienen una Ley particular para regular las acciones colectivas, sino que la utilización de dicho mecanismo de protección se deriva de legislaciones especiales que regulan derechos civiles o materias relacionadas con derechos de usuarios y consumidores, tal y como sucede en países como Holanda (Código Civil de 2001); Finlandia (Ley de Protección al Consumidor) y Brasil ( Ley 8078 de 1990 que aprueba el Código de Defensa del Consumidor), país este último en el que se consagró la tutela de los llamados “intereses o derechos individuales homogéneos” (Art. 81, Parágrafo Único, Numeral III del Código de Defensa del Consumidor) lo que abrió la puerta a las “acciones de clase” que buscaban la reparación de los perjuicios individuales.
En España, la Ley de Enjuiciamiento Civil incorpora formalmente un sistema de tutela procesal de los intereses colectivos y difusos. Dicha legislación es completada posteriormente con la Ley 39/2002, de 28 de octubre, de transposición al ordenamiento jurídico español de diversas directivas comunitarias en materia de protección de los intereses de los consumidores y usuarios, y por la Ley 47/2002, de 19 de diciembre, de reforma de la Ley de Ordenación del Comercio Minorista.
En la legislación, Argentina consagra la defensa del usuario y del consumidor en la Ley Nacional 24.240 (artículo 52), y la tutela de los derechos ambientales, en la Ley Nacional 25.675 (artículos 27 y siguientes). En igual sentido, lo hace en México, en la Ley Federal de Protección al Consumidor del 24 de diciembre de1992 (artículos 24 y 76) y Uruguay, en la Ley 17.250 que regula las relaciones de consumo; por mencionar sólo algunas.
De este modo, mientras en otros países de Derecho Comparado, admitía claras acciones tendentes a lograr la protección de los derechos e intereses colectivos y difusos, es lo cierto que, en Venezuela, sólo eran reconocidos como un grado de legitimación de acceso a la jurisdicción contencioso administrativo.
Justamente, en 1994, la doctrina -JESÚS GONZÁLEZ PÉREZ - distinguía entre los diversos grados de legitimación, desde el más intenso, incidido directamente por la actuación administrativa, hasta el más mitigado. De allí que nos enseñara, como grado de legitimación más directo, el derecho subjetivo, es decir, aquel poder a favor de un sujeto concreto en virtud del que se podía hacer valer frente a otros sujetos, el cumplimiento de determinada obligación.
Asimismo, se definió el interés legítimo, personal y directo, como aquel propio de aquellos sujetos que se encontraran frente a una especial situación de hecho, con ocasión al acto administrativo ilegal; situación ésta que lo hacía más sensible que el resto de los administrados frente a un posible desconocimiento del interés general por parte de la Administración al violar la Ley. Así, la suma de esos intereses individuales de aquellas personas que se ubicaran en una misma situación frente a la actuación administrativa contraria a derecho, daba lugar a la calificación de interés plural.
Por su parte, ya el interés colectivo era definido como aquel común a una serie de personas determinable como tal, aunque no cuantificable o individualizable, unidas por un vínculo jurídico, en tanto tienen características y pretensiones coincidentes, tales como los miembros de una profesión, así como a los sindicatos, las asociaciones de vecinos, las asociaciones cooperativas y las asociaciones conservadoras del ambiente.
Finalmente, el interés difuso ya era concebido como un interés suprapersonal, en el que se acogen una serie de personas indeterminadas entre las que no existe vínculo jurídico y que no conforman un sector cuantificable o particularizado; el objeto jurídico de tales derechos tiene, por tanto, garantizar una prestación indeterminada, como ocurre en el caso de los derechos enunciados en normas positivas, a saber, el derecho a la salud, a la educación, a la vivienda, al ambiente, entre otros.
No obstante, la existencia de un grado de legitimación que recogiera los intereses colectivos y difusos, no aparejaba la protección de dichos intereses. En efecto, la tutela de los derechos e intereses colectivos y difusos es una expresión que va más allá de la existencia de grados de legitimación para acceder a la jurisdicción. Comprende la existencia de instrumentos procesales idóneos para la defensa y restablecimiento de tales derechos e intereses, los cuales son conferidos a sus titulares, como manifestación típica del derecho de acción.
Así, lo consagró la Constitución de 1999, en su artículo 26, quien no sólo reconoció la existencia de un derecho o interés colectivo y difuso, sino además, le confirió a los titulares de dicho interés, el derecho de acceder a los órganos de administración de justicia, para obtener su tutela. Es decir, reconoció un claro derecho de acción, para obtener la protección de los derechos e intereses colectivos y difusos.
Operó entonces una transformación notoria en cuanto a la protección de dichos derechos. Ciertamente, previa a la Constitución, la jurisprudencia sólo reconocía el interés colectivo y difuso, como un grado de legitimación que, muy pocas veces se tradujo en una acción contra la Administración, pero que, en todo caso, suponía una legitimación que podía ser exigible en el contencioso administrativo.
Ahora bien, la previsión contenida en el artículo 26 de la Constitución vigente, cambia la concepción, pues ya no sólo se trata del acceso a la jurisdicción contencioso administrativo, sino del otorgamiento de una acción general para atacar cualquier acto, hecho u omisión de la Administración y, además, de los particulares, como lo serían los grandes grupos económicos, o, grades asociaciones de ellos, como por ejemplo, la Asociación Bancaria, de ganaderos, entres otros, que en virtud de su acción u omisión, generen daños a derechos colectivos e incluso difusos. Es así que ahora poco importa el estudio del los intereses colectivos y difusos, como un grado más de legitimación para acceder a la administración de justicia, sino que, ante por el contrario, el estudio debe centrarse en los instrumentos procesales que otorga el ordenamiento jurídico para lograr su tutela, así como la suficiencia de dichos medios, para lograr la reparación del daño causado.
Como se anunciaba precedentemente, existen diversos factores, de índole social, económico e incluso cultural, que dan pie al nacimiento de la protección de aquellos intereses que son comunes a grupos, singularizables o no, que son afectados para la actuación tanto de la Administración y como de otros sujetos de derecho privado. Ciertamente, la génesis de estos nuevos intereses es vinculada directamente por la doctrina - GUTIÉRREZ DE CABIEDES- a la complejidad y la masificación, tanto de las relaciones económicas, así como sociales que tienen lugar en la sociedad actual, la cual se condensa en el fenómeno de socialización. Es decir, lo individual desaparece, en tanto la masificación impone socializar incluso sus derechos.
En efecto, fenómenos vinculados con el desarrollo de los países, tales como el crecimiento económico y tecnológico, la explosión demográfica y los movimientos migratorios, que a su vez dan lugar a grandes concentraciones urbanas, son factores indudables de transformación social, que generan nuevas necesidades, así como nuevos problemas, nuevos modelos y, en consecuencia, la imposición de nuevas reglas .
Es así que se afirmado que “la sociedad en la que vivimos, (…) es una sociedad -o civilización- de producción masiva, de intercambio y consumo masivo y, por ello, de violaciones masivas y conflictos de masas. Una cantidad creciente de actividades afectan, no sólo al individuo aisladamente considerado, sino a grupos o categorías enteros de personas, cuyas relaciones presentan características particulares y una importancia hasta ahora desconocida en la historia de la civilización y del Derecho. Es decir, dichas actividades contienen una importante potencialidad de producción de efectos (eventualmente dañosos) de carácter masivo, ya que conciernen -y pueden acarrear perjuicios- a intereses de un gran número de personas, haciendo surgir problemas ignorados para los litigios meramente individuales. El riesgo de lesiones que afectan simultáneamente a numerosos individuos o categorías de intereses constituyen un fenómeno cada vez más extenso y frecuente en las sociedades industriales”.
De allí que se insista en la desaparición o, por lo menos, desplazamiento del fenómeno individual, en el que sólo se tutelaban situaciones particulares, ante el fenómeno de la masificación, en el que se impone forzosamente dar garantía a aquellas lesiones que sólo pueden sufrir estas masas. A esos factores económicos y sociales, se une una concepción cultural como es la creciente aspiración a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y la paulatina concientización por parte de éstos de reclamar y defender sus derechos frente a los operadores económicos. De allí que se estime que son los individuos, bajo una consideración evidentemente grupal, que aspiran al mantenimiento e incluso mejora de la calidad de vida.
En efecto, debemos recordar que la calidad de vida, es un concepto asociado a la satisfacción progresiva de una serie de derechos de contenido social que, por ende, sólo pueden ser estimados como superiores, por sus destinatarios, en concreto, por la sociedad, en razón de quienes fueron reconocidos tales derechos. Así, un ataque a la calidad de vida, conlleva una desmejora de contenido social, que sufre la sociedad, en tanto es ella quien siente una “malestar colectivo” . No cabe duda, que el desplazamiento de lo individual y la preponderancia de lo social, masifica el acceso a la administración de justicia, pues dichos derechos deberán ser tutelados por sus destinatarios, los cuales no son otros que aquellos individuos sociales, es decir, aquellos que viven en grupo, en sociedad.
Además de lo anterior, existen causas jurídico procesales, que justifican la acogida de este especial grado de legitimación. Así, la doctrina destaca tres (03) objetivos fundamentales de los distintos ordenamientos jurídicos -especialmente los sistemas de la Common Law- que han justificado la creación de las acciones colectivas, como son los siguientes:
i.- Las acciones colectivas proporcionan un mayor acceso a la justicia, permitiendo que los costos del litigio sean divididos entre la totalidad del grupo, haciendo económicamente posible la persecución de pretensiones que de otra manera no serían tuteladas.
ii.- En segundo lugar, con estas medidas se busca mejorar la eficiencia judicial: las acciones colectivas evitan la duplicación de la determinación de la situación fáctica y el análisis legal, y el riesgo de decisiones inconsistentes, e incluso contradictoria, inherente en múltiples demandas individuales. En donde la alternativa de una acción colectiva es (“individualmente viable”) el litigio repetitivo respecto de los mismos asuntos da lugar a una ineficiencia judicial. Es decir, que en concreto ofrecen economía y eficiencia procesal.
iii.- El tercer objetivo es lograr una modificación en el comportamiento: en donde la producción, las acciones de mercado, entre otras situaciones, puede causar pequeñas cantidades de daños a un amplio número de gente que no puede acceder a un litigio individualmente, la función preventiva de la ley (por ejemplo las normas de responsabilidad civil extracontractual) se pierde. Al someter a los demandados al riesgo de una acción colectiva se puede esperar que su comportamiento sea modificado.
A lo anterior, otros autores añaden un cuarto objetivo como es la efectividad del derecho material y la promoción de las políticas públicas del Estado, lo cual se obtiene de dos formas: “La primera se hace a través de la realización autoritativa de la justicia en el caso concreto de un ilícito colectivo, corrigiendo de manera colectiva el ilícito colectivamente causado por el demandado (corrective justice). La segunda se realiza en forma profiláctica, a través del estímulo a la sociedad para el cumplimiento voluntario del derecho, a través del desestímulo a la práctica de conductas ilícitas colectivas mediante su efectiva punición (detterrence). En posición intermedia, entre compensación y prevención, se encuentra el cumplimiento voluntario, a través de la amenaza de realización autoritativa: los acuerdos colectivos .
Todas las circunstancias antes descritas han originado el nacimiento de intereses que van más allá de la esfera jurídica de cada individuo -según la concepción predominante en el Estado Liberal- y, con ello, las legislaciones procesales modernas han creado verdaderos mecanismos de tutela específicos dirigidos a proteger esos intereses colectivos y difusos. Así, ya que no postula un Estado Liberal, sino que, por el contrario, se da paso a un Estado Social de Derecho, en el que los valores superiores se centran en la defensa de los derechos sociales.
Estas acciones han sido catalogadas como acciones colectivas, las cuales han sido definidas como acciones promovidas para la protección de derechos de grupos sin importar si estos derechos son representados en juicio por un miembro del grupo, por una asociación o por un organismo gubernamental (class acctions, public civil actions u organizacional actions), y sin tomar en cuenta si las pretensiones son de naturaleza indemnizatoria o imponen una obligación de hacer o de no hacer (class accionts for damages o injunctive class actions). Son todos estos tipos acciones colectivas.
El reconocimiento de esos sistemas de protección ha respondido, normativamente, a la existencia de dos tipos de modelos. El modelo orgánico privado utilizado en países Europeos como Italia (“legitimaciones per categoría”), en Francia (“qualité des groupements”), en Alemania (“Verbandsklage”) o en España (acciones colectivas o de grupo). En este modelo se restringe la capacidad procesal para representar tales intereses a determinadas asociaciones y entes organizados con personalidad jurídica propia. La existencia de este modelo obedece -afirma Silgueiro- a la reticencia que existe a aceptar la plena participación en el proceso de los grupos como tales, que no son sino realidades sociales, antes que jurídicas. Con todo, el problema más preocupante sigue siendo que el tamiz del derecho pueda dejar fuera de la tutela judicial a no pocas situaciones necesitadas de ella.
Frente a ese modelo, funciona otro denominado de “grupos intermedios” en el que se reconoce la posibilidad de que una o varias personas puedan actuar en el proceso defendiendo sus derechos e intereses y los de todas aquellas personas que se encuentran en una misma o similar situación jurídico material. Dentro de éste modelo, se inscriben el sistema de las class actions, originalmente reconocido en el derecho anglosajón .
En sistema como el de Venezuela, sólo se reconocían los derechos de intereses colectivos y difusos como un mero grado de legitimación para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa; ello bajo la carencia de una acción capaz de tutelar, por sí misma, esta especial categoría de derechos. Precisamente, aún cuando el contencioso administrativo, muy en sus orígenes, estuvo precedido de una concepción meramente objetiva, en la que la finalidad del medio de impugnación previsto para controlar la actuación de la Administración únicamente tendía a la consecución de la protección de legalidad objetiva del acto, es lo cierto que la evolución de dicha institución permitió ampliar el ámbito de protección al que éste se limitaba.
Fue así, que de un “proceso al acto” destinado a la determinación de la legalidad de la actuación de la Administración, con la única finalidad de sustraer o eliminar todo acto considerado ilegal, mediante el ejercicio del denominado recurso por exceso de poder en Francia, se llegó al sistema en el que no sólo se alcanza el restablecimiento de la legalidad objetiva en la actuación de la Administración, sino que, de otra parte, en obsequio de los derechos e intereses de los ciudadanos, se obtiene el restablecimiento de aquellas situaciones jurídicas que hayan sido lesionadas por la actuación declarada ilegal. Así, los efectos del contencioso administrativo se expanden, a los fines de dar cobertura a las situaciones jurídicas de los particulares que se han visto afectados o incididos, por la ilegalidad presente en la actividad administrativa, convirtiéndose entonces en un sistema capaz de tutelar los derechos e intereses de los administrados.
Así, la condición de quienes ejercían el recurso por exceso de poder, recordando palabras de HAURIOU, la cual se asimilaba a la actuación que bien podía desplegar cualquier representación del Ministerio Público, en tanto no se pretendía dar cobertura a pretensiones particulares, es abandonada, para dar paso a un sistema amplio, capaz de convertirse en garantía suficiente para proteger los derechos e intereses de los administrados, en razón de lo cual, los criterios restrictivos de acceso a la jurisdicción ya no resultan plausibles ni cónsonos con el sistema que se propugna.
De forma tal que en este proceso en el que el contencioso administrativo sufre una notoria transformación, la legitimación para recurrir no será la misma que era exigida en el llamado recurso por exceso de poder; así, si el contencioso administrativo amplía su objeto, igual circunstancia se reflejará en la legitimación que deben detentar aquellos que esperan acceder a la jurisdicción contencioso administrativo.
Esto, evidentemente, dado que la pretensión que se hará valer no sólo se concretará en lograr que sea repuesta la legalidad de la actuación de la Administración, sino que comprenderá la reparación integral de los daños producidos en la esfera jurídica de aquellos particulares incididos, bien sea directa o indirectamente por la actividad administrativa ilegal.
Es así que la subjetivización del contencioso administrativo, comienza -si bien tímidamente- por resguardar los derechos subjetivos lesionados por la Administración. Así, los únicos sujetos que se encontraban legitimados para recurrir de la manifestación de voluntad de la Administración contraria a derecho, eran aquellos titulares de un derecho, quedando entonces excluido todo sujeto que, no siéndole reconocido un derecho a su favor, pudiera sentir los efectos lesivos de la actuación administrativa. De allí que se afirmara que “el contencioso se erigió en defensa de verdaderos derechos subjetivos de los administrados” , con lo cual, se constituía una barrera para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, a quienes no siendo titulares de un derecho sujetivo, se encontraban en una especial situación que la hacía susceptible de sufrir algún agravio como producto de los efectos que dimanaba la actuación ilegal de la Administración.
En ese mismo sentido, claramente lo acotaron GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ, quienes aludiendo a los orígenes del contencioso, señalaron que “la tradición del proceso civil trasladada al contencioso administrativo inicial, significó la limitación de la tutela judicial a los derechos subjetivos típicos, activos o prestacionales, cuya titularidad se erigió así en un requisito previo de legitimación”.
Bajo tal óptica objetiva, fue concebido el contencioso administrativo en la mayoría de los países precursores en el Derecho Administrativo: en Francia, por medio del recurso por exceso de poder; en Alemania, donde la Ley Fundamental de Bonn sólo tutelaba los derechos subjetivos; y en España, a través del artículo 1º de la Ley Santamaría de Paredes de 1888, que delimitaba el ámbito de la jurisdicción contencioso a la titularidad de derechos subjetivos “perfectos”.
En Italia, sin embargo, la Ley de 20 de marzo de 1865 hace mención expresa a la legitimación de los titulares de intereses legítimos para recurrir los actos de la Administración frente al Consejo de Estado , diferenciándolos de los titulares de derechos subjetivos, quienes debían acudir a la jurisdicción ordinaria, con lo cual, se flexibilidad el acceso al contencioso administrativo.
Por ende, no sólo se otorga legitimación activa a los titulares de derechos subjetivos, sino además, a los interesados legítimos. No obstante, esto no hacía del contencioso un sistema subjetivo, antes bien, en esa etapa todavía se tenía por fin la protección de la legalidad y no la tutela de los intereses de los administrados. Es con la evolución los principios de progresividad e irrenunciabilidad de los derechos de los ciudadanos, así como con la consagración del Estado de Derecho, que el contencioso administrativo se modifica para convertirse en un auténtico sistema subjetivo de protección de los particulares. En este sentido, sostiene el maestro MOLES CAUBET, que “el Estado de Derecho [...] tiene el atributo de la justicia, consistente en una potestad-deber que decide, definitivamente, mediante las debidas garantías, respecto de situaciones jurídicas subjetivas”.
De allí que se afirme que “es precisamente en un Estado Social de Derecho en el cual la ciudadanía adquiere mayores derechos y vías de protección de los mismos, en el cual el Estado pierde parte de su monopolio en cuanto al monopolio de las acciones a tomar judicialmente en contra de su propia irresponsabilidad y el bienestar social. De esta forma se garantizan esos intereses colectivos y difusos al permitir a todos los ciudadanos ejercer acciones para su protección”.
De este modo, en el Estado Social de Derecho se postula la preeminencia de los derechos ciudadanos y se profundiza en el concepto del interés general, el cual ya no será “el que como interés público asume y gestiona la administración como única y legítima representante del mismo, y frente al cual se exige el derecho subjetivo o el interés personal legítimo y directo de los administrados, únicos que encontraban protección. Pues no, la realidad social nos va mostrando progresivamente la aparición de intereses difusos y colectivos que también forman parte del interés general pero no del monopolio que de él tenía la administración, y que comienza a ser objeto de reconocimiento y protección, a pesar de la resistencia frente a los mismos”.
Por tanto, tal sistema subjetivo de protección busca, todavía, el restablecimiento de la legalidad; pero ahora, su función primordial es la de proteger los derechos ciudadanos y restablecer las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por el acto de la Administración. Es ésta la concepción actual del contencioso administrativo, el cual se configura como una garantía de los particulares frente a los excesos de la Administración.
En dicha concepción pareciera que no queda excluido ningún particular, antes por el contrario, el sistema abre sus puertas a diversos grados de legitimación que van desde el más directo hasta aquél más difuso, pero que, en definitiva, buscan garantizar las situaciones jurídicas de las que son partícipes, en el que toda lesión encontrará su reparación por la intervención judicial.
Tal y como sostiene DUQUE CORREDOR, “además de su poder de anulación, este orden de jurisdicción tiene potestad para restablecer las situaciones subjetivas lesionadas por la actividad administrativa. [...] En estos casos la anulación sirve de puente para el restablecimiento no tanto de la legalidad sino de la integridad de los derechos ciudadanos”.
El postulado precedente evidencia el carácter subjetivo y, por ende, proteccionista del proceso contencioso. Tal finalidad proteccionista -señala DUQUE CORREDOR- tiene su influencia en el proceso contencioso en un doble sentido: (i) a través del acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva (artículo 26 de la Constitución); y (ii) por medio de la consagración de trámites especiales para obtener esa tutela, atendiendo a los derechos de cuya protección se trate.
Resulta evidente, en este punto, que la concepción subjetiva del proceso contencioso es el elemento determinante en la ampliación de la legitimación, en el sentido en que el contencioso moderno implica la protección y tutela de los derechos e intereses de los particulares, los cuales podrán tener bien un carácter individual, tal como ocurre con los titulares de los derechos subjetivos y los interesados legítimos, personales y directos, o bien un carácter indirecto, que incluye no sólo a los terceros intervinientes, sino que se extiende, precisamente, a la protección del interés colectivo y hasta del interés difuso.
Así, existen diversos grados de legitimación que permiten dar cobertura a las diversas pretensiones que un sujeto pueda requerir, en virtud del vínculo que lo une al acto ilegal de la Administración; ello, evidentemente, en orden a la intensidad de su vinculación. En ese sentido, el profesor JESÚS GONZÁLEZ PÉREZ , nos enseña que ésta condición para acceder al contencioso administrativo, responde a diversos grados de legitimación, a saber, i) el titular del derecho subjetivo; ii) el interesado legítimo; iii) los titulares de intereses plurales; iv) aquellos que detenta un interés colectivo; y, por último, v) quienes gozan de un interés difuso.
i. Derecho subjetivo.
El derecho subjetivo que le asiste a un particular para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, deviene directamente de la existencia de una vinculación o relación previa entre la Administración y el particular. Es en virtud de esa vinculación, que el particular detenta el poder de constreñir a la Administración, a la consecución de determinada prestación; de allí que, la inobservancia de la obligación que le asiste a la Administración, comportará necesariamente la transgresión del derecho del particular, habilitándolo para disponer de su derecho general de acción, a los fines de compeler a la Administración a ajustar su actividad a la legalidad y a reparar en toda aquella actuación que sea necesaria para reparar la situación infringida.
ii. El interés legítimo.
Por su parte, el interés legítimo se verifica en aquellos casos en los que el particular se encuentra frente a una especial situación de hecho, con ocasión al acto administrativo ilegal; situación ésta que lo hace más sensible que el resto de los administrados frente a un posible desconocimiento del interés general por parte de la Administración al violar la Ley.
Condición ésta que la ha puesto de relieve la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, quien en decisión de fecha 11 de mayo de 2000, caso: Agremiados del Colegio de Nutricionistas y Dietistas de Venezuela, ratificada en fecha 9 de octubre de 2002, caso: Aventis Pharma, S.A., sostiene que cuando la Administración actúa al margen de la ley, en detrimento de intereses indirectos, distintos a los derechos subjetivos de los destinatarios directos del acto que se impugna, los titulares de esos intereses indirectos quedan habilitados para recurrir la nulidad del acto, pues se encuentran también en una especial situación de hecho frente al mismo, derivada de los perjuicios que pudieran sufrir por la actuación ilegítima de la Administración.
iii. Los intereses plurales.
Dichos intereses se encuentran representados por la suma de intereses individuales de aquellas personas que se encuentran en una misma situación frente a la actuación administrativa contraria a derecho. Estos intereses individuales plurales han sido definidos por la jurisprudencia, como aquellos que se encuentran “conformados por un conjunto de personas titulares de derechos subjetivos privativos, disponibles para cada uno de ellos en particular. Sin embargo, dichos intereses tienen un alcance plural en razón del numero de accionantes y situaciones fácticas determinadas que, precisamente, dan lugar a una pluralidad de pretensiones”.
iv. Los intereses colectivo
Ahora bien, llegado al grado de legitimación que es objeto central de las subsiguientes líneas, los intereses colectivos se refieren a aquellos intereses de un grupo determinable como tal, aunque no cuantificable o individualizable y respecto de los cuales puede existir un vínculo jurídico común. (i.e. grupos gremiales, asociaciones vecinales, etc).
En ese sentido, la doctrina venezolana, entre los que destacan autores como el profesor BREWER-CARIAS, señalan que los intereses colectivos “se concretan en comunidades compuestas por sujetos de derecho más o menos determinables, siendo en definitiva, intereses de grupo que se persiguen en forma unificada, al tener el grupo características y aspiraciones comunes, quienes en defensa de los intereses de grupo, podrían interponer recursos de anulación contra los actos administrativos...”. Por su parte, MARÍA A. GRAU, nos enseña que el interés colectivo es aquel que “trasciende al individual y en el que encuentran una serie de personas unidas por un vínculo jurídico, como sería el que atañe a los miembros de una profesión, en cuyo caso sería incuestionable la legitimación de la corporación que los agrupa para accionar en protección del mismo” .
De otra parte, JOSÉ LUIS VILLEGAS MORENO señala que podemos diferenciar los intereses colectivos de los intereses personales, ya que no constituyen una simple suma de éstos, sino que son cualitativamente diferentes, pues afectan por igual y en común a todos los miembros del grupo y pertenecen por entero a todos ellos. Se asemejan a los intereses difusos en que pertenecen a una pluralidad de sujetos; pero se diferencian de ellos en que cuando el interés es colectivo esta pluralidad puede ser determinada o circunscrita como una colectividad limitada .
Es por ello que el maestro GONZÁLEZ PÉREZ señalaba, precisamente, haciendo alusión a los intereses colectivos, que “es indudable que el ‘interés’ de la profesión lo será también de todos y cada uno de los profesionales”, de modo que -continúa el autor- “cuando se trate efectivamente de la defensa de los intereses colectivos de una profesión, es incuestionable la legitimación directa de la Corporación o Colegio para incoar el proceso”, así como “cuando dentro de una Corporación, existen profesionales entre los que se dan grupos o ‘colectivos’ diferenciados, con intereses asimismo diferenciados, es incuestionable que la Corporación estará asimismo legitimada directamente para actuar en un proceso en defensa de los intereses de sus colegiados”. Sin embargo, anota acertadamente, “cuando se trate de intereses individuales de uno de los profesionales, el Colegio no tendrá legitimación directa...”.
De modo que los intereses colectivos se concretan en comunidades o en sectores poblacionales compuestos por sujetos de derecho más o menos determinables, que representan, en definitiva, los intereses que el grupo persigue en forma unificada, en función de sus características y aspiraciones comunes. Tal y como señala GIANNINI, son intereses colectivos aquellos que tiene como portador un ente representativo de un grupo no ocasional, por lo que han sido también llamados intereses corporativos o intereses de categoría. Estos grupos son, inter alia, los ya mencionados colegios profesionales, así como a los sindicatos, las asociaciones de vecinos, las asociaciones cooperativas y las asociaciones conservadoras del ambiente.
A la par que la doctrina, la jurisprudencia no se ha quedado atrás en aportar los elementos que caracterizan al interés colectivo. Es así, que la Sala Constitucional, en sentencia del 30 de junio de 2000, caso: Dilia Parra, definió dicho interés como aquél común a un conjunto de personas vinculadas entre sí, que podían ser identificables. Justamente, el fallo en alusión expresó lo siguiente:
“intereses concretos, focalizados, [...] colectivos, referidos a un sector poblacional determinado (aunque no cuantificado) e identificable, aunque individualmente, dentro del conjunto de personas existe o puede existir un vínculo jurídico que los une entre ellos. Ese es el caso de las lesiones a grupos profesionales, a grupos de vecinos, a los gremios, a los habitantes de un área determinada, etc.” (énfasis añadido) .
Asimismo, en fecha 06 de febrero de 2000 (caso Z. Martínez y otros en amparo), la Sala reiteró el criterio antes expuesto y sostuvo que:
“...los derechos colectivos implican, obviamente, la existencia de sujetos colectivos, como las naciones, los pueblos, las sociedades anónimas, los partidos políticos, los sindicatos, la comunidades organizadas, pero también las minorías étnicas, religiosas o de género que, pese a tener una ‘estructura organizacional, social o cultural’, pueden no ser personas jurídicas o morales en el sentido reconocido por el derecho positivo.
Por ello, cuando hablamos de derechos colectivos nos referimos más bien a los intereses de quienes no están organizados bajo la modalidad de las personas jurídicas o morales y ello comporta una diferencia adicional, a saber, la forma de su actuación. Mientras las personas jurídicas actúan por organicidad, las agrupaciones de individuos que tienen un interés colectivo obran por representación, aun en el caso de que ésta sea ejercida por un grupo de personas, pues el carácter colectivo de los derechos cuya tutela se invoca siempre excede al interés de aquél. Incluso la representación puede ser el objeto de alguna asociación, sociedad u organización que se constituye para tales fines. Las Organizaciones No Gubernamentales son un caso propio. Son personas colectivas que tienen por objeto representar agrupaciones de individuos cuyos intereses requieren protección, aunque también pueden actuar para determinar las prestaciones sociales o gubernamentales cuando se trate de intereses difusos. Un ejemplo de esto son las Organizaciones No Gubernamentales que trabajan para proteger o mejorar el medio ambiente (derecho de la naturaleza, de los animales o de las generaciones futuras). En tal sentido, la Sala ratifica, al respecto, su doctrina contenida en sentencias de fechas 30 de junio y 21 de noviembre de 2000, recaídas en los casos: Dilia
Parra Guillén y Gobernadores de los Estados vs. El Ministro de Finanzas”.
En efecto, así lo puso de relieve más recientemente sentencia dictada por esa Sala Constitucional, del 19 de Diciembre de 2003, caso: Fernando Acejo y otros, ratificada el 06 de Diciembre de 2005, en el caso: Yecenia Farías, se destacó lo siguiente:
“…Están referidos a un sector poblacional determinado (aunque no cuantificado) e identificable, aunque individualmente, de modo que dentro del conjunto de personas existe o puede existir un vínculo jurídico que los une entre ellos. Su lesión se localiza concretamente en un grupo, determinable como tal, como serían a grupos profesionales, a grupos de vecinos, a los gremios, a los habitantes de un área determinada, etc.
Los derechos colectivos deben distinguirse de los derechos de las personas colectivas, ya que estos últimos son análogos a los derechos individuales, pues no se refieren a una agrupación de individuos sino a la persona jurídica o moral a quien se atribuyan los derechos.
Mientras las personas jurídicas actúan por organicidad, las agrupaciones de individuos que tienen un interés colectivo obran por representación, aun en el caso de que ésta sea ejercida por un grupo de personas, pues el carácter colectivo de los derechos cuya tutela se invoca siempre excede al interés de aquél”.
Así, debe destacarse que la jurisprudencia justifica su protección, en la medida en que entraña la salvaguarda valores superiores, que coadyuvan en la mejora e integridad de la calidad de vida. Precisamente, en decisión del 03 de octubre de 2002, caso: Henrique Capriles Radonsky, la Sala entendió que el elemento que distingue al interés colectivo y que lo hace susceptible de protección, es el bien común. En ese sentido, el fallo estableció lo siguiente:
“Respecto de la naturaleza y contenido de los derechos e intereses colectivos, en donde el criterio decisivo es el bien común, entendido este concepto como el conjunto de condiciones que permiten el disfrute de los derechos humanos y el cumplimiento de los deberes que les son conexos. La seguridad jurídica, la justicia, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social, la libertad, la igualdad, la no discriminación y la procura existencial mínima para poder vivir decentemente, en suma, el conjunto de condiciones que contribuya a hacer agradable y valiosa la vida (calidad de vida), constituyen la piedra de toque del conocimiento de los derechos colectivos. (…)
En tal sentido, el bien común no es la suma de los bienes individuales, sino todos aquellos bienes que, en una comunidad, sirven al interés de las personas en general de una manera no conflictiva, no exclusiva y no excluyente. ‘Vivir en una ciudad bella, por ejemplo, constituye un bien para sus habitantes, y se trata de un bien común porque su goce no disminuye el de los demás y porque no puede negarse a ninguno de sus habitantes’ (cf. Joseph Raz, La ética en el ámbito de lo político, Barcelona, Gedisa, 2001, trad. de María Luz Melon, p. 65)”.
De forma tal que la Sala entiende que el interés colectivo supone una serie de condiciones que, en definitiva, son la que permiten el disfrute de los derechos humanos, así como el disfrute de valores fundamentales, tales como la justicia, democracia, solidaridad, responsabilidad social, libertad, igualdad, no discriminación; derechos y valores que, en su conjunto, permiten gozar a un conglomerado de un nivel óptimo de calidad de vida.
A mayor abundamiento, la calidad de vida será aquella que “desde un punto de vista estricto es el producto de la satisfacción progresiva y concreta de los derechos y garantías constitucionales que protegen a la sociedad como ente colectivo, como cuerpo que trata de convivir en paz y armonía, sin estar sometida a manipulaciones o acciones que generen violencia o malestar colectivo, por lo que ella, en sentido estricto, no es el producto de derechos individuales como los contenidos puntualmente en el Capítulo de los Derechos Humanos, sino del desenvolvimiento de disposiciones constitucionales referidas a la sociedad en general, como lo son -sólo a título enunciativo- los artículos 83 y 84 que garantizan el derecho a la salud; el 89, que garantiza el trabajo como hecho social; los derechos culturales y educativos contenidos en los artículos 99, 101, 102, 108, 111, 112 y 113 de la Carta Fundamental; los derechos ambientales (artículos 127 y 128 eiusdem); la protección del consumidor y el usuario (artículos 112 y 114), el derecho a la información adecuada y no engañosa (artículo 117) y, los derechos políticos, en general” .
Así, la protección de este valor superior, no comprenderá derechos individuales, sino que será la suma de aquellos derechos humanos y valores fundamentales que materializados, son capaces de brindar bienestar. Por consiguiente, la ausencia de esta “satisfacción progresiva” será la que habilitará al titular del interés colectivo a exigir su reivindicación.
En tal sentido, “no es interés colectivo el interés de la organización, sino el de la comunidad. La distinción opera, pues, en un examen de la estructura de los grupos. Téngase en cuenta, sin embargo, que lo que importa de ambos intereses, el difuso y el colectivo, es que constituyan un interés superior tanto respecto del individuo del grupo como de la posible estructura organizativa que pueda articularse para su defensa. Por ello, tanto si la acción procesal es ejercitada por el individuo o por la estructura organizada de la comunidad, entiéndase que, el interés que ambos tutelan es el mismo: “el bien jurídico del grupo” .
v. Los intereses difusos:
Son los que se refieren a un bien o derecho que atañe a la comunidad, asumido por un cúmulo de ciudadanos que no conforman un sector cuantificable o particularizado y entre los cuáles no existe un vínculo jurídico común. Surge de una prestación indeterminada cuya omisión afecta a todo el colectivo sin distinción.
En tal sentido, GONZÁLEZ PÉREZ nos comenta que el interés difuso se encuentra caracterizado por “corresponder a una serie de personas indeterminadas entre las que no existe vínculo jurídico, de modo que la afectación de todos ellos deriva de razones de hecho contingentes” . De otra parte, la doctrina nacional, en concreto BREWER-CARÍAS , identifica el interés difuso con aquel interés que es suprapersonal, pero cuya titularidad corresponde a un grupo de personas no organizadas jurídicamente y, por lo tanto, no imputable a sujetos determinados. Para SÁNCHEZ MORÓN, el interés difuso es aquel jurídicamente reconocido a una pluralidad indeterminada o indeterminable de sujetos .
Precisa VILLEGAS MORENO, que la figura de los intereses difusos “puede aplicarse a muchos de los derechos sociales o a muchos de los enunciados programáticos fijados por las constituciones que adoptan el modelo de Estado Social” . Entre esos enunciados, señala el autor, encontramos inter alia, derechos constitucionales tales como el derecho a la protección de la familia (Art. 75), el derecho a la educación (Art. 102), el derecho al trabajo (Art. 87), el derecho al disfrute del medio ambiente adecuado (Art. 127).
El interés difuso tiene, por tanto, el objeto de garantizar una mejor “calidad de vida” a ese grupo indeterminable, de modo que ante una eventual desmejora de ella, puede surgir en cada miembro la legitimación para accionar. Este interés puede ser invocado, bien por particulares que se encuentren legitimados para actuar en nombre de esa colectividad indeterminada, bien a través de grupos determinados, tales como las asociaciones (e.g. asociaciones ambientales). En este sentido, será suficiente con los afectados sean la mayoría de los miembros y no la totalidad de ellos.
A raíz de la expresa consagración de la tutela judicial de los intereses colectivos y difusos en la Constitución de 1999 (Art. 26), la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha perfilado la conceptualización de esos intereses en diversas decisiones, entre las que destacamos la sentencia de 30 de junio de 2000 (caso Dilia Parra Guillén, también conocido como Defensoría del Pueblo), en la cual la Sala señaló lo siguiente:
“El [...] interés difuso, [...] vincula a personas que no se conocen entre sí, que individualmente pueden carecer de nexo o relaciones jurídicas entre ellas, que en principio son indeterminadas, unidas sólo por la misma situación de daño o peligro en que se encuentran como miembros de una sociedad, y por el derecho que en todos nace de que se les proteja la calidad de la vida, tutelada por la Constitución.
Los daños al ambiente o a los consumidores, por ejemplo, así ocurran en una determinada localidad, tienen efectos expansivos que perjudican a los habitantes de grandes sectores del país [...]” ..
“...los derechos o intereses difusos son indeterminados objetivamente, ya que el objeto jurídico de tales derechos es una prestación indeterminada, como ocurre en el caso de los derechos enunciados en normas positivas, a saber, el derecho a la salud, a la educación o a la vivienda, entre otros tantos ”.
Más recientemente, en sentencia dictada por esa Sala Constitucional, del 19 de Diciembre de 2003, caso: Fernando Acejo y otros, ratificada el 06 de Diciembre de 2005, en el caso: Yecenia Farías, se destacó lo siguiente:
“…Se refieren a un bien que atañe a todo el mundo (pluralidad de sujetos), esto es, a personas que -en principio- no conforman un sector poblacional identificable e individualizado, y que sin vínculo jurídico entre ellos, se ven lesionados o amenazados de lesión.
Los derechos o intereses difusos se fundan en hechos genéricos, contingentes, accidentales o mutantes que afectan a un número indeterminado de personas y que emanan de sujetos que deben una prestación genérica o indeterminada, en cuanto a los posibles beneficiarios de la actividad de la cual deriva tal asistencia, como ocurre en el caso de los derechos positivos como el derecho a la salud, a la educación o a la obtención de una vivienda digna, protegidos por la Constitución y por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales”.
De este modo, quedaron definidos los diversos grados de legitimación para acceder la jurisdicción contencioso administrativa. No obstante, ellos por sí mismo no resultaban suficientes para garantizar la tutela de estos intereses colectivos y difusos. De allí que, ante esa carencia, la Constitución vigente, en su artículo 26, no sólo ratificó la existencia de tales derechos, sino que, además, garantizó la tutela judicial de los mismos.
De este modo, se reconoció un claro derecho de acción a quienes fueran titulares de un derecho colectivo o difuso, antes los órganos de administración de justicia. Ya la defensa de ellos, no es propia de la jurisdicción contencioso administrativa, sino por el contrario, compete a la administración de justicia, en su sentido más amplio, quien puede conocer de toda acción que se interponga para lograr la tutela de derechos e intereses colectivos y difusos.
Sin embargo, aún cuando se constitucionaliza la tutela de los derechos e intereses colectivos y difusos, ha sido la jurisprudencia quien se ha ocupado de consumar los mecanismos para lograr su tutela. Es así, que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, aún de forma provisional hasta tanto se dicte la legislación correspondiente, ha asumido no sólo la competencia para conocer de tales acciones, sino además, ha fijado los cauces procesales mediante los cuales se harán valer las pretensiones en defensa de dichos intereses.
La acción por intereses colectivos y difusos, en primer término, puede ser concebida como una garantía conferida a los particulares que, no siendo titulares de un interés individual, bien representado por un derecho subjetivo o un interés personal, se encuentran inmersos en una situación desde la que perciben los efectos perjudiciales de una determinada actuación administrativa. De este modo, se instituye un instrumento de salvaguarda de aquellos intereses reconocidos por el propio Texto Constitucional, en su artículo 26, desde que, a estos sujetos, se les confiere el derecho de acceder a la justicia.
En efecto, del artículo 26 de la Constitución claramente se puede advertir lo siguiente: i) el reconocimiento de un grado de legitimación distinto a los admitidos previo a dicha Constitución, esto es, aquellos que detentan un interés colectivo y quienes detentan un interés difuso; ii) toda persona que sea titular de alguno de estos intereses, tiene el derecho de acceder a los órganos de justicia, a fin de lograr la tutela efectiva de sus derechos e intereses.
En tal sentido, es evidente que con el nuevo orden constitucional, se erigió una garantía en favor de los ciudadanos, como mecanismo de protección y salvaguarda de sus derechos colectivos y difusos. Así, como garantía constitucional, presupone la existencia de dos elementos fundamentales que dan origen a su constitución, estos son: (i) la presencia de un interés o bien jurídico constitucionalmente tutelado y, (ii) la posibilidad de que dicho interés o bien jurídico pueda encontrarse en peligro o sea susceptible de agresión, requiriendo entonces, la creación de un instrumento capaz de asegurar su integridad y vigencia. Es a partir de esas dos notas fundamentales que podemos caracterizar este instrumento procesal como una garantía constitucional.
Por su parte, el artículo 281 de la Constitución, en su numeral 2, atribuyó a la Defensoría del Pueblo competencia para “velar por el correcto funcionamiento de los servicios públicos”, así como para “amparar y proteger los derechos e intereses legítimos, colectivos o difusos de las personas, contra las arbitrariedades, desviaciones de poder y errores cometidos en la prestación de los mismos, interponiendo cuando fuese procedente las acciones necesarias para exigir al Estado el resarcimiento a las personas por los daños y perjuicios que les sean ocasionados con motivo del funcionamiento de los servicios públicos”.
No obstante, de la previsiones constitucionales, aún cuando claramente se distingue su carácter garantista, así como su carácter subjetivo, en tanto procura la tutela efectiva de dichos intereses, y obliga a los órganos de la administración de justicia a emitir su decisión “con prontitud”, es lo cierto que ha sido la jurisprudencia, quien ha dibujado las notas esenciales que definen dicho mecanismo de protección.
Así es que la jurisprudencia tradicional de la Sala Constitucional (sentencia de 30 de junio de 2000, caso Dilia Parra), entendió que en virtud de esa norma constitucional, la Defensoría del Pueblo estaba legitimada para incoar cuantas acciones judiciales fuesen necesarias para la defensa de los intereses colectivos y difusos.
Pues bien, en sentencia de esa misma Sala de fecha 22 de agosto de 2001, número 1571, caso Asociación Civil de Deudores Hipotecarios de Vivienda Principal, se aclaró que las acciones por “...derechos e intereses difusos pueden ser intentadas por la vía ordinaria o mediante amparos...”. La escogencia entre una y otra vía no es libre; antes por el contrario, sólo si se trata de violaciones directas e inmediatas a derechos constitucionales que a su vez revistan la forma de derechos colectivos o difusos, podrá la Defensoría del Pueblo acudir a la vía del amparo. Por el contrario:
“...si la acción se fundamenta en el resarcimiento de los daños sufridos por los lesionados, o en la pretensión de cumplimiento de obligaciones, entre otros, diferentes a la simple restitución de una situación jurídica particular, que es la finalidad del amparo constitucional, la acción debe ser interpuesta por la vía ordinaria, en el entendido de que esta Sala, por aplicación analógica al caso del artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y de los principios antes aludidos, utilizará el procedimiento que crea conveniente, y así se declara...”.
Con la mencionada decisión la Sala Constitucional reconoció la existencia de una especial acción cuyo fin es tutelar derechos o intereses colectivos o difusos, y que se ejercerá a través de pretensiones de condena. Tal es, por tanto, la vía ordinaria e incluso el amparo constitucional, mediante la cual puede plantearse la tutela judicial de esos especiales derechos o intereses.
Sin embargo, la escogencia que haga el recurrente de alguna de estas vías, no implica su acogida por parte de la Sala, pues bien, como se desprende del fallo ut supra, ella puede cambiar la calificación del recurso, conforme a lo pretendidos por la recurrente.
Ello fue lo que ocurrió en casos, como los que dieron lugar al fallo del 22 de agosto de 2001, caso Asodeviprilara, en el que aún cuando esta asociación, haciendo valer los intereses difusos de “los comerciantes, industriales, camioneros, dueños de carros libres o por puesto, y en fin de todos los demás ciudadanos en situación semejante a las de ellos, víctimas que son de los financiamientos que los Bancos y las Entidades de Ahorro y Préstamo C.A., ofrecen mediante su publicidad y aplican denominándolos ‘Crédito Mejicano’, ‘Crédito Indexado’ o ‘Flexicrédito’...”, mediante al interposición de una pretensión de amparo constitucional contra la SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS, así como en contra del CONSEJO DIRECTIVO DEL INSTITUTO PARA LA DEFENSA Y EDUCACIÓN DEL CONSUMIDOR Y EL USUARIO (INDECU), “por la abstención de los cumplimientos de sus actos y de los deberes que les imponen sus cargos, materializándose así la violación de derechos y garantías constitucionales que ha posibilitado que numerosísimos Bancos y Entidades de Ahorros y Préstamo C.A. el otorgamiento de créditos hipotecarios y comerciales, con reserva de dominio, o quirografarios, denominados: Crédito Mexicano Indexado al Salario”, la Sala estimó que, las acciones de amparo fundamentadas en derechos e intereses difusos, no pueden ser utilizadas con fines diferentes a los netamente restablecedores.
Así, “...las acciones provenientes de derechos e intereses difusos y colectivos, son siempre acciones de condena, o restablecedoras de situaciones, y nunca mero declarativas o constitutivas...”, estimando en consecuencia, que la acción ejercida, esto es, el amparo constitucional, se fundamentaba en el resarcimiento de los daños sufridos por los lesionados, o en la pretensión de cumplimiento de obligaciones, entre otros, diferentes a la simple restitución de una situación jurídica particular, que es la finalidad del amparo constitucional. En razón de ello, la Sala consideró que la acción debía ser interpuesta por la vía ordinaria, por aplicación analógica al caso del artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, norma que la habilitaba para fijar el procedimiento que estimara más conveniente. En atención a esto, la Sala consideró que dado que los términos de la solicitud no encuadran en lo que la doctrina establecida por esa Sala ha señalado respecto a los efectos de la pretensión de amparo constitucional con fundamento en los derechos e intereses difusos, sino más bien, se refirió a la concreción de actividades hacia el futuro, la Sala modificó la calificación de la acción ejercida y, por tanto, la trató como una demanda a ventilarse por una vía procesal ajena al amparo, por derechos e intereses difusos.
De este modo, la Sala Constitucional no sólo fijó cuales eran los procedimientos para tramitar la defensa de los derechos e intereses colectivos y difusos, sino que, además, aún siendo ejercido cualquiera de esos medios, tiene la potestad de cambiar su calificación, si estima que el medio ejercido no es el idóneo para el conocimiento de la pretensión que se haga valer. Así, ni la calificación errónea del medio procesal utilizado, es obstáculo para que la Sala Constitucional conozca de las violaciones a intereses colectivos y difusos que sus titulares pretenden sean objeto de restitución y reparación, pues ella, puede a su arbitrio cambiar la calificación por aquella que estime más adecuada para lograr la tutela de tales derechos.
Ocurre asimismo, que ninguna disposición legal establece el procedimiento aplicable a esa especial acción. En virtud de ello, la Sala acordó, en la sentencia del 30 de junio de 2000, como la del 22 de agosto de 2001, que se aplicaría “...a la acción planteada el proceso establecido en el Código de Procedimiento Civil para el juicio oral, pero con variantes destinadas a potenciar la oralidad, brevedad, concentración e inmediación de esta clase de procesos...”, ello siempre que se pretendiera la tutela de intereses colectivos y difusos, mediante demanda y no mediante amparo constitucional, caso en el cual, el procedimiento sería aquel fijado en la sentencia del 1º de febrero de 2000, que estableciera esa misma Sala Constitucional.
Asimismo, fue la propia Sala quien, por vía de jurisprudencia, reconoció el carácter de orden público que priva en la defensa y tutela de los derechos e intereses colectivos y difusos, al no restringir la interposición de la acción para su defensa, bien mediante demanda o por amparo constitucional, a término o plazo alguno.
Ahora bien, la Sala Constitucional no sólo fijó el procedimiento a seguir para tramitar las demandas que se incoaran para la tutela de estos derechos e intereses, sino que además, en protección de ellos, estableció el carácter erga omnes de los fallos que resolvieran dichas cuestiones, en tanto beneficiarían o perjudicarían a colectividad o al sector sobre el que desplegara sus efectos.
De este modo, es evidente que ha sido la propia jurisprudencia de la Sala Constitucional, quien ha delimitado cuáles son las notas esenciales de las acciones para lograr la tutela de los derechos e intereses colectivos y difusos, bien sea a través de demanda o amparo constitucional.
Así las cosas, la acción por intereses colectivos y difusos puede ser definida como un medio de impugnación especial, conferido a aquellos titulares de derechos e intereses colectivos y difusos, de eminente orden público y de marcado origen jurisprudencial, que no está sometido a lapsos de prescripción o caducidad, cuyo carácter subjetivo se evidencia en el propósito de obtener un pronunciamiento de condena y restablecedor de una situación jurídica infringida, destinado a la protección de intereses colectivos y difusos; cuyos efectos no sólo afectarán al demandante y al demandado, sino al grupo de personas al que se atribuyan esos derechos, siendo que el fallo tiene efectos erga omnes.
a) Es un medio de impugnación judicial. De este modo, es un instrumento, de carácter procesal o adjetivo, mediante el cual se accede a los órganos de administración de justicia y a través del cual se pretende el restablecimiento y reparación de aquellas lesiones causadas a grupos de individuos que representan intereses colectivos y difusos. Es claramente un derecho de acción, que se concreta en la existencia de instrumentos procesales para hacer valer la pretensión, los cuales han sido definidos por la jurisprudencia: así, los interesados cuenta o bien con la demanda por intereses colectivos y difusos o, con el amparo constitucional.
b) Se constituye como una acción autónoma para la tutela de los derechos e intereses colectivos y difusos. Así, esta acción es por sí misma suficiente para restituir el pleno goce de los derechos e intereses colectivos y difusos, sin que resulte necesario para lograr su reparación, la asistencia de otros medios adjetivos previstos en el ordenamiento jurídico.De allí que pueda afirmarse que esta acción es el medio idóneo para lograr pretensiones de condena, que van desde la imposición de mandatos de hacer o no hacer, pago de indemnización y todas aquellas medidas que sean necesarias para lograr el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas. No se requiere, en consecuencia, del auxilio de algún otro mecanismo, dada que esta acción es capaz de satisfacer las múltiples pretensiones que se pueden hacer valer una vez afectada la esfera jurídica subjetiva de aquellos que son titulares de un interés colectivo y difuso.
c) Es de carácter subjetivo, ya que procura el restablecimiento de alguna situación jurídica infringida. Precisamente, dicho medio de impugnación tiene un evidente carácter restitutorio, en vista de que se propone para reinvindicar alguna lesión provocada a algún grupo de personas, sea éste determinable o indeterminable. De este modo, es capaz de restablecer el daño que se haya producido a la calidad de vida de quienes han incoado la acción, mediante la imposición de órdenes dirigidas al órgano agraviante, consistente en obligaciones de hacer, no hacer e incluso de dar (Sala Constitucional, del 19 de Diciembre de 2003, caso: Fernando Acejo y otros, ratificada el 06 de Diciembre de 2005).
d) Es de orden público, ya que la lesión supone la violación de normas de carácter imperativo. Es así, que no se le impone al particular la carga de ejercer la acción en un término perentorio, en tanto ésta no se encuentra sujeta a plazo alguno para su interposición. En efecto, la sentencia del 19 de diciembre de 2003, sobre el particular, sostuvo que “los derechos e intereses colectivos y difusos, son de eminente orden público, por ello a las acciones incoadas para su protección no les es aplicable el lapso de caducidad prevenido para el amparo, razón por la cual no corre el transcurso de seis meses desde que surge la violación a la calidad de vida; y de invocarse, tampoco es aplicable el criterio de que la inactividad procesal del actor por seis meses, conllevará la declaratoria de abandono del trámite, como en materia de amparo constitucional lo ha declarado esta Sala, a partir de la sentencia dictada el 6 de junio de 2001 (caso: José Vicente Arenas Cáceres) y publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.252 del 2 de agosto de 2001, salvo lo concerniente a la perención prevista en el Código de Procedimiento Civil”.
La protección entonces de los derechos e intereses colectivos y difusos se sobrepone a cualquier formalidad que pueda ir en detrimento de su tutela. De un sistema en el que no se admitía el acceso a la justicia de quienes eran titulares de tales derechos e intereses, se llega a un sistema en el que no sólo se abren las puertas del contencioso para ejercer sus potestades restablecedores y anulatorias en dicho ámbito, sino además, de forma expresa, se anuncia que el acceso es intemporal, no sujeto a término o plazo alguno. Así, por ejemplo no resulta oponible, en materia de amparo constitucional, la causal de inadmisibilidad contenida en el numeral 4 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, relativa al consentimiento de la lesión constitucional, por el transcurso de seis (06) meses contados a partir de la infracción de orden constitucional. Ello por cuanto, ha sido la propia jurisprudencia, quien ha eliminado todo obstáculo temporal, para el ejercicio de toda acción destinada a la tutela de intereses colectivos y difusos.
e) Tiene efectos erga omnes, ya que sus efectos no son sólo inter partes sino que más bien estos se propagan a todas aquéllas personas que formen parte del grupo al que se atribuyen los derechos conculcados. De este modo, el fallo que emite pronunciamiento sobre el interés colectivo o difuso que se ha hecho valer en el caso en concreto, “beneficia o perjudica a la colectividad en general o a sectores de ella, y produce cosa juzgada al respecto. En efecto, “dado a que lo que está en juego es la calidad de la vida, si los hechos que originaron las causas ya sentenciadas se modifican o sufren cambios, a pesar de que la demanda hubiere sido declarada sin lugar, si nuevos hechos demuestran que existe la amenaza o la lesión, una nueva acción podrá ser incoada, ya que no existe identidad de causas. Viceversa si estas modificaciones o cambios sobrevenidos favorecen al condenado, él podrá acudir ante la administración, con miras a que se le permita la actividad prohibida, en base a nuevas condiciones en que funda su petición” .
f) Ha tenido esta acción un marcado carácter jurisprudencial, porque ha tenido en su origen un claro desarrollo mediante esta vía. Así, ha sido la propia jurisprudencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, quien se ha ocupado de desarrollar la garantía prevista en el artículo 26 de la Constitución vigente, en el que se acogen dos (02) grados más de legitimación para acceder al contencioso administrativo.
g) Es provisorio, en tanto las garantías mínimas que tienen que ver con la tutela de los intereses colectivos y difusos, no son definitivas, sino que serán aquellas que sean desarrolladas por la legislación que se dicte al respecto. De este modo, hasta tanto no sea dictada la Ley que regule esta especial materia, tanto el órgano que resulta competente para el conocimiento de las acciones interpuestas por la tutela de intereses colectivos y difusos, como los instrumentos procesales con los cuales cuentan aquellas que tienen tal legitimación, son de estricto carácter provisional. Así, la propia Sala Constitucional, por vía jurisprudencial, se ha subrogado la competencia para conocer de las acciones por intereses colectivos y difusos, hasta tanto la legislación adjetiva que se desarrolle en esa materia, sea dictada. De igual forma, ha sido esa misma Sala, quien provisionalmente, ha fijado los procedimientos mediante los cuales se pueden hacer tutelar dichos intereses, ello en desarrollo de la garantía prevista en el artículo 26 de la Constitución vigente.
La demanda por intereses colectivos y difusos tiene por finalidad, de un lado, lograr un pronunciamiento de condena y, de otra parte, obtener un mandato que de cuya ejecución, se restablezca la situación jurídica infringida. Así, mediante esta especial vía, pueden obtenerse indemnizaciones a consecuencia de la lesión jurídica que se ha tenido que soportar por la actuación ilegal.
En ese sentido, la Sala Constitucional, del 19 de Diciembre de 2003, caso: Fernando Acejo y otros, ratificada el 06 de Diciembre de 2005, en el caso: Yecenia Farías, se destacó lo siguiente:
Las acciones provenientes de derechos e intereses difusos y colectivos, son siempre acciones de condena, o restablecedoras de situaciones, y nunca mero declarativas o constitutivas. La posibilidad de una indemnización a favor de las víctimas (en principio no individualizadas) como parte de la pretensión fundada en estos derechos e intereses, la contempla el numeral 2 del artículo 281 de la vigente Constitución; pero ello no excluye que puedan existir demandas que no pretendan indemnización alguna, sino el cese de una actividad, la supresión de un producto o de una publicidad, la demolición de una construcción, etc”.
Si lo que se pretende es exigir resarcimientos a los lesionados, solicitar el cumplimiento de obligaciones, prohibir una actividad o un proceder específico del demandado, o la destrucción o limitación de bienes nocivos, restableciendo una situación que se había convertido en dañina para la calidad común de vida o que sea amenazante para esa misma calidad de vida, lo procedente es incoar una acción de protección de derechos cívicos (colectivos o bien sea difusos), en cuyo fallo se podrá condenar al demandado a realizar determinadas obligaciones de hacer o no hacer, y hasta indemnizar a la colectividad, o a grupos dentro de ella, en la forma como ordene el juez, con señalamiento de cuáles instituciones sociales o públicas, o cuáles personas, serán acreedoras de la indemnización.
La acción en protección de los intereses y derechos colectivos o difusos no puede ser utilizada para la reafirmación de atribuciones y obligaciones que el Texto Fundamental en forma clara, expresa y precisa ha dispuesto -entre otros- a los funcionarios públicos. Así, ha señalado la Sala que ‘(l)a protección de la vida y la integridad de las personas, el derecho a reunirse y a manifestar conforme a la ley; la libertad de expresión mediante una marcha legalmente autorizada, no corresponde a derecho o interés difuso alguno, sino a concretas obligaciones y deberes del Estado que tiene que cumplir y que se materializan mediante acciones específicas en ese sentido, por lo que su exigencia no corresponde a derechos o intereses difusos’.
De este modo, “las sentencias que se dicten en estos casos en que se ventilan derechos cívicos, pueden prohibir una actividad o un proceder específico del demandado, o la destrucción o limitación de bienes nocivos, restableciendo una situación que se había convertido en dañina para la calidad de vida (salud física o psíquica colectiva, preservación del medio ambiente, preservación de la vida, del entorno urbano, del derecho a una recreación sana, o de evitar ser convertido en consumidor compulsivo de productos o ideologías, por ejemplo), o que sea amenazante para esa misma calidad de vida. En consecuencia, el fallo a dictarse -sobre todo en los juicios ordinarios- puede condenar al demandado a realizar determinadas obligaciones de hacer o no hacer, y hasta indemnizar a la colectividad, o a grupos dentro de ella, en la forma como ordene el juez, con señalamiento de cuáles instituciones sociales o públicas, o cuáles personas, serán acreedoras de la indemnización. Esto último no es ventilable mediante amparos”.
Por otra parte, mención aparte merece la decisión de la Sala Constitucional, con ocasión a una pretensión de amparo constitucional ejercida en contra un decisión de un Juzgado en Funciones de Control con Competencia Exclusiva para conocer de los delitos vinculados con el Terrorismo, Secuestro y Extorsión asociados a Paramilitares o Guerrillas a Nivel Nacional del Circuito Judicial Penal del Área Metropolitana de Caracas, mediante la cual se ordenó a los medios de comunicación social, se abstuviera de publicar información acerca de un testigo en un asunto penal, en la que consideró que existen medios distintos a los que se confieren para la protección de los intereses colectivos y difusos, para controlar las decisiones emanadas de otros órganos de la administración de justicia. En efecto, el fallo in comento señaló lo siguiente:
“…Debe observarse que nuestro ordenamiento adjetivo cuenta con diversos mecanismos de control jurisdiccional que permiten revisar las actuaciones concretas de los Poderes Públicos desligadas del marco constitucional. En el supuesto que se analiza, la lesión no está vinculada en forma alguna a derechos colectivos o difusos, pues no se trata de la insatisfacción de prestaciones indeterminadas debidas por el Estado. Se trata –en cambio- de una lesión perfectamente delimitada en un acto estatal (ley, sentencia, acto administrativo, etcétera) que contraviene una obligación clara y precisa y que cuenta con un vasto repertorio de medios de impugnación que permiten sea instada su revisión en sede judicial (acciones, recursos ordinarios, el propio amparo constitucional, etcétera). Argüir -como en el caso bajo estudio- que una decisión violenta derechos colectivos o difusos, con el objeto de que esta Sala conozca -per saltum- del amparo incoado en contra de la misma, desconoce por tanto la propia naturaleza de esta clase de derechos, como arriba se ha explicado.
Demás está decir que esa posibilidad de impugnación directa ante esta Sala está negada, en la medida en que introduciría graves distorsiones en la estructura organizacional del Poder Judicial y en el cuidadoso régimen distribución de competencias materiales que lo componen, conduciendo al colapso del propio sistema de esta Jurisdicción Constitucional, si bajo esa excusa se acudiera ante ella, aumentando indiscriminadamente el número de causas a ser resueltas, aunque a veces sea sólo para advertir que –en realidad- no se está afectando un derecho o interés de la naturaleza tratada, con las consecuentes dilaciones que ello generaría”.
En tal sentido, quedó claro que la mera atribución de intereses colectivos y difusos no es suficiente para que esa Sala Constitucional conociera de las acciones intentadas con fundamento en tal grado de legitimación. Así, en el caso sub iudice, además de existir medios ordinarios capaces de restablecer la situación jurídica infringida, la acción para tutelar intereses colectivos y difusos no tendría cabida desde el mismo momento en que los recurrentes no demostraron tener alguno de esos intereses.
i. Tribunal competente
En materia de competencia en todas las acciones referidas a los intereses difusos y colectivos, la propia Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha establecido que le deberá corresponder el conocimiento de las acciones que tengan por objeto la tutela de intereses difusos y colectivos, mientras la Ley no lo atribuya a otro tribunal. En consecuencia, ni el contencioso administrativo, ni la justicia ordinaria o especial son competentes, a juicio de la Sala, para declarar y hacer efectivos estos derechos salvo que la Ley disponga lo contrario.
Así lo estableció por medio de la precitada decisión de fecha 30 de junio de 2000 (Caso Dilia Parra Guillén), al sostener que esa tutela le correspondía por cuanto, en su criterio, ello constituye materia del dominio de lo constitucional y, por ende, de la jurisdicción constitucional que a ella exclusivamente le corresponde, ya que “estos derechos de defensa de la ciudadanía vienen a ser el desarrollo de valores básicos de la Constitución y del derecho positivo, por lo que debe corresponder a esa Sala Constitucional el conocimiento de tales acciones, mientras la ley no lo atribuya a otro tribunal”.
Esta exclusividad de la jurisdicción constitucional para conocer de todos los asuntos sobre intereses difusos y colectivos ha sido ratificada por la Sala en decisiones de fecha 22 de agosto de 2001 (Caso: Asodeviprilara) y 19 de febrero de 2002 (Caso: Ministerio Público vs Colegio de Médicos del Distrito Federal) al establecer que “de las acciones que se ejerzan con ocasión de los derechos e intereses difusos o colectivos, será competente esta Sala Constitucional (...) hasta tanto no se haya dictado una ley procesal especial que regule estas acciones”.
Sin embargo, debe destacarse que esta competencia no es propia de la Sala Constitucional y así lo reconoce cuando sostuvo que el conocimiento que viene ejerciendo en este tipo de acciones, es de eminente carácter provisional, hasta tanto no sea dictada la legislación procesal especial que regule la materia, esto es, la relativa a la jurisdicción contencioso administrativa. Precisamente, en la aludida decisión de fecha 30 de junio de 2000, la Sala expuso que “mientras la ley no regule y normalice los derechos cívicos con que el Estado Social de Derecho -según la vigente Constitución- se desenvuelve, es a la Sala Constitucional, debido a que a ella corresponde con carácter vinculante la interpretación de la Constitución (artículo 335 eiusdem), y por tratarse del logro inmediato de los fines constitucionales, a la que por esa naturaleza le compete conocer de las acciones para la declaración de esos derechos cívicos emanados inmediatamente de la Carta Fundamental, y así se declara. De esta manera, ni el contencioso administrativo, ni la justicia ordinaria o especial, son competentes para declarar y hacer efectivos estos derechos, a menos que la ley lo señale”.
Igualmente, la Sala Constitucional, en sentencia del 19 de Diciembre de 2003, caso: Fernando Acejo y otros, ratificada el 06 de Diciembre de 2005, en el caso: Yecenia Farías, claramente precisó el carácter provisional de dicha competencia, en los siguientes términos:
“…De las acciones que se ejerzan con ocasión de los derechos e intereses difusos o colectivos, será competente esta Sala Constitucional para conocer de ellas hasta tanto no se haya dictado una ley procesal especial que regule estas acciones, o exista un señalamiento concreto en la ley sobre cual es el Tribunal competente.
Evidentemente, lo provisorio que caracteriza el ejercicio de esta competencia absorbida por la Sala Constitucional, responde a la inmediatez que supone, la aplicación inmediata del precepto contenido en el artículo 26 de la Constitución, y la ausencia de norma adjetiva que regule, tanto la competencia para conocer de esta acción, como el procedimiento para darle cauce formal.
Sin embargo, cabe aclarar que las competencias de la Sala si bien se desnaturalizan, una vez conoce de las demandas por intereses colectivos y difusos, en tanto se aparta del ámbito de control que le está dado ejercer en virtud de la propia Constitución, es lo cierto que, cuando esta acción es ejercida y conocida mediante la pretensión de amparo constitucional, en ningún modo se aparta de sus funciones naturales, la cual no es otra que garantizar el fiel cumplimiento de la Constitución.
La titularidad en materia de acciones para proteger los intereses difusos y colectivos estuvo, bajo el imperio de la Constitución de 1961, concentrada por los órganos estatales a los cuales les estaba atribuida su protección. Así, la representación por intereses difusos y colectivos estaba atribuida de manera genérica al Ministerio Público. En este sentido, el Ministerio Público tenía la potestad de intervenir en cualquier supuesto violatorio de los derechos y garantías constitucionales, representando así los intereses individuales, sectoriales y colectivos , por lo que hacía el papel del ombudsman a través de esas atribuciones.
Además, durante ese mismo período, encontrábamos órganos estatales especializados legitimados para esa protección (tales como el INDECU o la Superintendencia de Protección al Consumidor), así como organizaciones civiles, especialmente legitimados por ley para actuar, como era el caso de las ya mencionadas asociaciones vecinales.
No obstante, con la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, el papel que antes desempeñaba el Fiscal General, compete hoy al Defensor del Pueblo, quien, por atribución directa de la Constitución tiene el deber de velar por la correcta prestación de los servicios públicos y de “...amparar y proteger los derechos e intereses legítimos, colectivos o difusos de las personas, contra las arbitrariedades, desviaciones de poder y errores cometidos en la prestación de los [servicios]” (artículo 281, numeral 2 CN).
Además de la atribución conferida al Defensor del Pueblo, y he aquí la nota característica del artículo 26 de la vigente Constitución, se ha reconocido expresamente la posibilidad de que la acción sea intentada por un particular en representación del colectivo afectado o de la comunidad en general. Esta posibilidad ha sido fundamentada por la jurisprudencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo, en que el vigente texto constitucional plantea un Estado Social de Derecho y de Justicia cuya meta primordial es la protección de la sociedad que lo conforma, con quien interactúa para la búsqueda de tal fin. Por ello, dado que el Estado social dota “a todos los habitantes de mecanismos de control para permitir que ellos mismos tutelen la calidad de vida que desean” se han abierto las puertas de la legitimación procesal a todos los particulares afectados, capaces de poder invocar la representación por intereses colectivos y difusos.
Sin embargo, tal y como sostiene MARÍA A. GRAU, “no por ello puede afirmarse que se esté ante una acción popular [...] ya que en el artículo 26 se ha otorgado a los ciudadanos un derecho procesal de accionar, lo que le impone, en consecuencia, esgrimir el derecho subjetivo común, con invocación de la porción subjetiva del interés colectivo o difuso en beneficio del cual se acciona” (énfasis añadido) .
Así, tendrá el particular que invocar el interés por medio del cual actúa y probarlo, desestimando así que en los procesos contenciosos de nulidad se haya suprimido el requisito de acreditar el interés con el cual se actúa. Este criterio fue sostenido por la Sala Político del Tribunal Supremo en sentencia de fecha 8 de mayo de 2001, (caso Pedro Germán Rondón vs. Ministerio de Justicia), revocando el criterio del caso Fivenez, al señalar que “para solicitar la nulidad de un acto de efectos particulares se requiere un interés legítimo, personal y directo, de conformidad con el artículo 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia [y] no encuentra la Sala que tales requisitos legales se hubieren cumplido en el presente caso, por lo cual resulta forzoso declarar inadmisible la acción de nulidad contenida en la presente causa. Así se decide”.
Ahora bien, dada la evidente distinción de los intereses colectivos y los difusos, la legitimación para actuar también será diferente. En este sentido, la precitada autora apunta:
(i) Cuando se trata de intereses colectivos: el accionante debe fundamentar su acción en su condición previa de miembro o de actor vinculado al grupo o sector lesionado que dice representar. Por esa razón, sería evidente que sufre la lesión conjuntamente con los demás con quienes comparte el derecho o interés alegado.
Así, lo entiende la jurisprudencia, quien apunta que “quien incoa la demanda con base a derechos o intereses colectivos, debe hacerlo en su condición de miembro o vinculado al grupo o sector lesionado, y que por ello sufre la lesión conjuntamente con los demás, por lo que por esta vía asume un interés que le es propio y le da derecho de reclamar el cese de la lesión para sí y para los demás, con quienes comparte el derecho o el interés. En tal sentido, la acción en protección de los intereses colectivos, además de la Defensoría del Pueblo, la tiene cualquier miembro del grupo o sector que se identifique como componente de esa colectividad específica y actúa en defensa del colectivo, de manera que los derechos colectivos implican, obviamente, la existencia de sujetos colectivos, como las naciones, los pueblos, las sociedades anónimas, los partidos políticos, los sindicatos, las asociaciones, los gremios, pero también minorías étnicas, religiosas o de género que, pese a tener una específica estructura organizacional, social o cultural, pueden no ser personas jurídicas o morales en el sentido reconocido por el derecho positivo, e inclusive simples individuos organizados en procura de preservar el bien común de quienes se encuentran en idéntica situación derivado del disfrute de tales derechos colectivos. Ahora bien, en materia de indemnizaciones por intereses colectivos, ellas sólo pueden ser pedidas por las personas jurídicas para sus miembros constituidos conforme a derecho, y los particulares para ellos mismos, al patentizar su derecho subjetivo, sin que otras personas puedan beneficiarse de ellas; pero en lo referente a la condena sin indemnización, al restablecimiento de una situación común lesionada, los otros miembros del colectivo pueden aprovecharse de lo judicialmente declarado, si así lo manifestaren” .
Por otra parte, la Sala destaca que aquellas agrupaciones individuales, quienes obran en virtud de un interés colectivo, lo hacen en representación, dado el carácter colectivo de los derechos que se invocan. Ello lo hizo en los siguientes términos:
“…Cuando hablamos de derechos colectivos nos referimos más bien a los intereses de quienes no están organizados bajo la modalidad de las personas jurídicas o morales y ello comporta una diferencia adicional, a saber, la forma de su actuación. Mientras las personas jurídicas actúan por organicidad, las agrupaciones de individuos que tienen un interés colectivo obran por representación, aun en el caso de que ésta sea ejercida por un grupo de personas, pues el carácter colectivo de los derechos cuya tutela se invoca siempre excede al interés de aquél. Incluso la representación puede ser el objeto de alguna asociación, sociedad u organización que se constituye para tales fines. Las Organizaciones No Gubernamentales son un caso propio. Son personas colectivas que tienen por objeto representar agrupaciones de individuos cuyos intereses requieren protección, aunque también pueden actuar para determinar las prestaciones sociales o gubernamentales cuando se trate de intereses difusos. Un ejemplo de esto son las Organizaciones No Gubernamentales que trabajan para proteger o mejorar el medio ambiente (derecho de la naturaleza, de los animales o de las generaciones futuras)”
Adicionalmente, la jurisprudencia destaca que poco importa el número de personas reclamantes, pues lo relevante es la existencia del derecho o interés invocado, lo cual pone una vez más en evidencia, la excesiva protección que se le confiere a estos derechos e intereses. No obstante, si se dice actuar en representación de algún grupo organizado, “…mientras la ley no cree los mecanismos para determinar quiénes pueden representar a la sociedad civil en general o a sectores de ella en particular, y en cuáles condiciones ejercer tal representación, no puede admitirse como legítimos representantes de la sociedad civil, de la ciudadanía, etc., a grupos de personas que por iniciativa propia se adjudiquen tal representación, sin que se conozca cuál es su respaldo en la sociedad ni sus intereses…” .
Asimismo, “los Estados y Municipios no pueden interponer acciones de ningún tipo tendientes a proteger intereses colectivos y difusos, salvo que la ley así lo establezca o permita” , con lo cual estos entes político territoriales carecen de legitimación para subrogarse en la representación de aquellos que si detentan tales intereses.
(ii) Cuando se trata de intereses difusos: no se requiere que el accionante tenga un vínculo previo con el ofensor, pero debe invocar su derecho o interés compartido con la ciudadanía. El accionante, de acuerdo a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, debe temer la lesión, haberla sufrido o estarla sufriendo. Ello limita la interposición de la actio popularis.
En efecto, la Sala Constitucional considera que para aducir un derecho o interés difuso “…no se requiere que se tenga un vínculo establecido previamente con el ofensor, pero sí que se actúe como miembro de la sociedad, o de sus categorías generales (consumidores, usuarios, etc.) y que invoque su derecho o interés compartido con la ciudadanía, porque participa con ella de la situación fáctica lesionada por el incumplimiento o desmejora de los Derechos Fundamentales que atañen a todos, y que genera un derecho subjetivo comunal, que a pesar de ser indivisible, es accionable por cualquiera que se encuentre dentro de la situación infringida. La acción (sea de amparo o específica) para la protección de estos intereses la tiene tanto la Defensoría del Pueblo (siendo este organismo el que podría solicitar una indemnización de ser procedente) dentro de sus atribuciones, como toda persona domiciliada en el país, salvo las excepciones legales” .
En todo caso, de acuerdo a la reciente jurisprudencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo, aun cuando los particulares no invoquen la representación de intereses colectivos o difusos, si el Juez constata tal circunstancia, deberá notificar a la Defensoría del Pueblo o al ente administrativo que tenga atribuida la competencia en particular (e.g. en casos de urbanismo, protección al consumidor, etc.).
En este sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo, por medio de la ya citada sentencia de fecha 30 de junio de 2000 (caso Dilia Parra), estableció en relación a los legitimados para intentar las acciones dirigidas a salvaguardar los intereses difusos o colectivos, que en principio, todos los miembros de la sociedad están habilitados para solicitar la declaración jurisdiccional en beneficio de la comunidad. No obstante, la legitimación en estos casos no puede ser confundida con la exigida para la acción popular donde cualquier ciudadano está legitimado para incoarla.
Así, respecto a la legitimación de la parte actora para ejercer este tipo de acción, la Sala Constitucional ha sostenido que “...cualquier persona procesalmente capaz, que va a impedir el daño a la población o a sectores de ella a la cual pertenece, puede intentar una acción por intereses difusos o colectivos (…) Dada la diferencia entre intereses difusos y colectivos, la acción (sea de amparo o específica) para la protección de los primeros la tiene tanto la Defensoría del Pueblo dentro de sus atribuciones, como toda persona domiciliada en el país, salvo las excepciones legales; mientras que la de los intereses colectivos, además de la Defensoría del Pueblo, la tiene cualquier miembro del grupo o sector que se identifique como componente de esa colectividad específica y actúa en defensa del colectivo (…) En nuestra Constitución, en los supuestos del artículo 281, se otorgó objetivamente el interés procesal y la legitimación de derecho a la Defensoría del Pueblo” .
De este modo, la Sala dispuso que si la previsión contenida en el artículo 26 de la Constitución, conforme a la cual se puede acceder a la justicia para hacer valer derechos e intereses colectivos y difusos, debe ser interpretada en forma amplia y en consecuencia, cualquier persona procesalmente capaz que busque impedir el daño causado a la sociedad, o al segmento de ésta al cual pertenece, podrá intentar una acción por intereses difusos o colectivos. Y, en caso de haber sufrido daños personales, solicitar a titulo particular y de manera acumulativa la indemnización de los mismos.
Esta posición fue ratificada por la propia Sala en decisión de fecha 31 de agosto de 2000 (Caso: William Ojeda), refiriéndose, sin embargo, al juicio de amparo de intereses difusos o colectivos, en la cual se señaló que es necesario que se conjuguen varios factores, a saber:
“1. Que el que acciona lo haga en base no sólo a su derecho o interés individual, sino en función del derecho o interés común o de incidencia colectiva.
2. Que la razón de la demanda (o del amparo interpuesto) sea la lesión general a la calidad de vida de todos los habitantes del país o de
sectores de él, ya que la situación jurídica de todos los componentes de la sociedad o de sus grupos o sectores, ha quedado lesionada al desmejorarse su calidad común de vida.
3. Que los bienes lesionados no sean susceptibles de apropiación exclusiva por un sujeto.
También ha señalado la Sala que si bien cualquier particular puede acceder a los órganos de justicia en representación de intereses difusos o colectivos, es lo cierto que dentro de la estructura del Estado sólo la Defensoría del Pueblo sería la legitimada para intentar este tipo de acciones, quedando excluidos de esa legitimación el Ministerio Público, los Gobernadores, los Alcaldes y los Síndicos Municipales a menos que la ley se las atribuya (Sentencia de la Sala Constitucional del 21 de noviembre de 2000. Caso: William Dávila).
De modo que, en atención a lo antes expuesto y como recapitulación, podemos concluir que tienen legitimación en materia de intereses difusos y colectivos:
1. El Defensor del Pueblo;
2. Los entes públicos especialmente designados por Ley a estos efectos;
3. Los particulares, siempre que demuestren su vinculación con el grupo afectado y sufran las lesiones invocadas; y
4. Las formas organizativas privadas, legitimadas en casos particulares y siempre que demuestren su vinculación con el interés que alegan, tales como las asociaciones, los sociedades, las fundaciones, las cámaras, los sindicatos y demás colectivos cuyo objeto sea la defensa de la sociedad.
Por medio de la decisión del 24 de enero de 2002 (caso Asodeviprilara), el Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Constitucional, dejó sentado que en caso de que la acción se interponga por la vía ordinaria, dicho órgano utilizará el procedimiento que estima más conveniente, de conformidad con lo previsto en el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así, se reconoció en esa decisión que “...si la acción se fundamenta en el resarcimiento de los daños sufridos por los lesionados, o en la pretensión de cumplimiento de obligaciones, entre otros, diferentes a la simple restitución de una situación jurídica particular, que es la finalidad del amparo constitucional, la acción debe ser interpuesta por la vía ordinaria, en el entendido de que esta Sala, por aplicación analógica al caso del artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y de los principios antes aludidos, utilizará el procedimiento que crea
conveniente, y así se declara...”.
Con la mencionada decisión la Sala Constitucional reconoció la existencia de una especial acción cuyo fin es tutelar derechos o intereses colectivos o difusos, y que se ejercerá a través de pretensiones de condena. Tal es, por tanto, la vía ordinaria mediante la cual puede plantearse la tutela judicial de esos especiales derechos o intereses. Ocurre sin embargo que ninguna disposición legal establece el procedimiento aplicable a esa especial acción. En virtud de ello, la Sala dispuso, en la sentencia comentada, que se aplicaría “...a la acción planteada el proceso establecido en el Código de Procedimiento Civil para el juicio oral, pero con variantes destinadas a potenciar la oralidad, brevedad, concentración e inmediación de esta clase de procesos...”.
De conformidad con ese criterio jurisprudencial, toda demanda por intereses colectivos o difusos presentada por vía ordinaria deberá tramitarse a través del procedimiento del juicio oral, contemplado en los artículos 859 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, con las matizaciones derivadas de la sentencia comentada de la Sala Constitucional.
El procedimiento que se seguirá, por tanto, será el siguiente:
• Toda prueba documental que el demandante desee promover, ha debido presentarse en el libelo de la demanda, el cual ha debido promover también, de ser el caso, las testimoniales a que hubiera lugar. Se deduce de esta disposición, contenida en el artículo 864 del Código de Procedimiento Civil, que no se admitirá la promoción de pruebas documentales por parte del demandante, salvo que se trate de documentos públicos.
• Presentada la demanda, la Sala se pronunciara sobre su admisibilidad y ordenará la notificación del demandado, así como del Fiscal General de la República, Defensor del Pueblo, así como de todo aquel que tenga interés, mediante la publicación de un edicto.
Así, en sentencia Nº 300, del 20 de febrero de 2006, la Sala Constitucional, otorgó “diez (10) días de despacho a partir del último de los citados o notificados, o de la fecha de publicación del edicto aquí señalado, si él fuese publicado después de las citaciones y notificaciones, a fin que dentro de dicho lapso los emplazados presenten la contestación de la demanda. Los intervinientes solamente podrán en igual término, alegar razones que apoyen las posiciones de aquellas con quienes coadyuvarán. Se fija el quinto (5°) día de despacho siguiente al fin del lapso de emplazamiento, a las 10:30 a.m. para que tenga lugar la audiencia preliminar prevista en el artículo 868 del Código de Procedimiento Civil, la cual será dirigida por la Sala. Con el fin de evitar la multiplicidad de intervinientes en la audiencia, la Sala, tomando en cuenta la coincidencia en las posiciones de los intervinientes, podrá escoger a una sola persona como representante de los coincidentes.
Los coadyuvantes con las partes, tratándose de una acción de intereses difusos, sólo podrán promover pruebas con relación a los alegatos de las partes con quienes coadyuven. Notifíquese al Fiscal General de la República y al Defensor del Pueblo de la existencia de este proceso, a los fines de que participen o no como terceros coadyuvantes si lo estiman conveniente. Publíquese edicto a cargo de los demandantes, llamando a los interesados, el cual se insertará en los diarios (…) a fin de informar que pueden concurrir como terceros coadyuvantes dentro de los diez (10) días siguientes a la publicación del Edicto”.
• De conformidad con el artículo 865 del Código de Procedimiento Civil, la contestación de la demanda se efectuará “según las reglas ordinarias”, a saber, veinte días después de la citación del demandado (artículo 344 eiusdem). Tal lapso, observamos, podría ser modificado por la Sala Constitucional en la decisión que admita la demanda formulada.
• Según la sentencia número 1571 de la Sala Constitucional, que hemos venido citado, los “...llamados a juicio como demandados, procederán a contestar por escrito la demanda, sin que sean admisibles cuestiones previas, produciendo un escrito de contestación que contiene sus defensas o excepciones de manera escrita, sin citas jurisprudenciales ni doctrinales, y que además contendrá la promoción y producción de la prueba documental de que dispongan y de los testigos que rendirán declaración en el debate oral...”.
• Contestada la demanda, la Sala Constitucional deberá fijar uno de los cinco días siguientes y la hora para que tenga lugar la audiencia preliminar, a fin de procurar la conciliación en cuanto a los hechos alegados. En general, las partes deberán formular cualquier observación “que contribuya a la fijación de los límites de la controversia”. Dentro de los tres días siguientes la Sala procederá a fijar los hechos y límites de la controversia, mediante auto razonado en el que se abrirá también, si hubiere lugar a ello, el lapso de promoción de pruebas de cinco
días, las cuales se evacuarán en un lapso no mayor al que rige el procedimiento común (artículo 868), en la audiencia oral.
• Evacuadas las pruebas promovidas, la Sala fijará uno de los treinta días siguientes del calendario y la hora para que se realice la audiencia o debate oral, que será presidida por el Juez, con la presencia de las partes o sus apoderados. En tal audiencia el demandante, y luego el demandado, expondrán brevemente sus alegatos, seguidos de la evacuación de las pruebas promovidas. Concluido el debate, la Sala deberá deliberar “por un tiempo que no será mayor de treinta minutos”, pasados los cuales pronunciará oralmente su decisión. Dentro de los diez días siguientes deberá extender por escrito el fallo (cfr.: artículos 872, 875, 876 y 877).
• Tanto durante la audiencia preliminar como durante la audiencia oral, la Sala Constitucional tendrá amplias potestades inquisitivas para dirigir el debate e incluso interrogar a las partes.
3.4.2. Acciones de Amparo
En lo relacionado con las acciones de amparo, cabe destacar que aparte del amparo por violación de derechos fundamentales, también se ha reconocido la posibilidad de ejercer acción de amparo frente a las lesiones sufridas por los usuarios de un servicio público derivadas de la ejecución del contrato de servicios. En ese sentido, la Sala Constitucional (Sentencia del 8 de diciembre de 2000. Caso: Transporte Sicalpar) ha señalado que el sólo incumplimiento de los derechos y obligaciones derivadas de la concesión no justifican una acción de amparo constitucional, pero cuando el abuso de ese derecho por parte de la Administración vacía de contenido un derecho humano fundamental o una garantía constitucional haciéndolo nugatorio (como ocurriría por ejemplo con el aumento unilateral desmedido y arbitrario de las tarifas del servicio), se está en presencia de una violación directa de la Constitución que da pie al amparo y que en virtud de la prestación masiva de los servicios públicos permitiría, incluso, el ejercicio de un amparo protector de derechos e intereses difusos o colectivos por parte de la Defensoría del Pueblo.
Esta posición encuentra fundamento, a juicio de la Sala, en el artículo 117 de la Constitución que concede el derecho a toda persona de disponer de servicios de calidad y de recibir de éstos un trato equitativo y digno. Así, si bien dicho artículo establece que la Ley garantizará tal derecho, el hecho de que no exista la misma no impide al afectado por la mala prestación de un servicio público o la abusiva conducta del concesionario pedir el restablecimiento de su situación jurídica por vía de amparo. De allí que, la suspensión o privación del servicio fundada en falta de pago por un servicio que no se recibió efectivamente, o cuya recepción no puede ser demostrada, o que no corresponde a una tarifa o suma razonable, constituye un abuso que enerva derechos constitucionales cuya protección puede ser solicitada por los usuarios a través de la acción de amparo constitucional.
Asimismo, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia del 19 de diciembre de 2003, caso: Fernando Asenjo, ha establecido respecto de este especial medio, que “si lo que se pretende es enervar una lesión que proviene de violaciones a derechos y garantías constitucionales, la vía procedente es la acción de amparo para restablecer una situación jurídica ante esas infracciones”.
En materia de competencia al igual que en las demandas por intereses difusos y colectivos, la propia Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha establecido que ella es la competente para su conocimiento, con lo cual queda ratificado que, hasta tanto no se dicte la legislación correspondiente, esa Sala será la que ejerza el monopolio para tutelar la defensa de los intereses colectivos y difusos.
En consecuencia, ni el contencioso administrativo, ni la justicia ordinaria o especial son competentes, a juicio de la Sala, para declarar y hacer efectivos estos derechos salvo que la Ley disponga lo contrario.
Así lo estableció en el fallo del 30 de junio de 2000 (Caso Dilia Parra Guillén), al sostener que esa tutela le correspondía por cuanto, en su criterio, ello constituye materia del dominio de lo constitucional y, por ende, de la jurisdicción constitucional que a ella exclusivamente le corresponde, ya que “estos derechos de defensa de la ciudadanía vienen a ser el desarrollo de valores básicos de la Constitución y del derecho positivo, por lo que debe corresponder a esa Sala Constitucional el conocimiento de tales acciones, mientras la ley no lo atribuya a otro tribunal”.
En este punto, iguales consideraciones aplican a la legitimación requerida para intentar demandas por intereses colectivos y difusos, antes desarrollada.
El procedimiento a seguir en este caso es el establecido por la Sala Constitucional en sentencia de fecha 1º de febrero de 2000 (Caso: José Amado Mejía) que resumidamente es como sigue:
1. Presentada la acción, el Tribunal que conozca de la solicitud de amparo, la admitirá de ser el caso, o puede ordenar de conformidad con lo previsto en los artículos 17 y 19 de la LOA, que se amplíen los hechos y las pruebas, o se corrijan los defectos u omisiones de la solicitud, para lo cual se señalará un lapso, también preclusivo. No obstante, debe precisarse que la causal de admisibilidad prevista en el numeral 4 del artículo 6 de la LOA, relativa al consentimiento de la lesión constitucional por el transcurso de seis (06) meses contados a partir de la infracción, no resulta aplicable en tanto, de conformidad con la jurisprudencia, tanto la demanda por intereses colectivos y difusos e incluso la acción de amparo constitucional, no está sujeto a término.
Así, lo destacó la Sala Constitucional en sentencia del 19 de diciembre de 2003, sobre el particular, sostuvo que “los derechos e intereses colectivos y difusos, son de eminente orden público, por ello a las acciones incoadas para su protección no les es aplicable el lapso de caducidad prevenido para el amparo, razón por la cual no corre el transcurso de seis meses desde que surge la violación a la calidad de vida; y de invocarse, tampoco es aplicable el criterio de que la inactividad procesal del actor por seis meses, conllevará la declaratoria de abandono del trámite, como en materia de amparo constitucional lo ha declarado esta Sala, a partir de la sentencia dictada el 6 de junio de 2001 (caso: José Vicente Arenas Cáceres) y publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.252 del 2 de agosto de 2001, salvo lo concerniente a la perención prevista en el Código de Procedimiento Civil”.
4. Conforme a la referida sentencia del 1º de febrero de 2000, la falta de comparecencia del presunto agraviante a la audiencia oral aquí señalada producirá los efectos previstos en el artículo 23 de la LOA. La falta de comparencia del presunto agraviado dará por terminado el procedimiento, a menos que el Tribunal considere que los hechos alegados afectan el orden público, caso en el cual, podrá inquirir sobre los hechos alegados, en un lapso breve, de conformidad con el principio general contenido en el artículo 11 del Código de Procedimiento Civil y el artículo 14 de la LOA. Sin embargo, es lo cierto que
Como hemos mencionado, antes de la promulgación de la Constitución de 1999 que otorga a los particulares la tutela de los intereses difusos y colectivos, tal grado de legitimación era ostentado por órganos estatales de representación especial, tales como el Ministerio Público, por lo que en muchos casos, se entendía negada la posibilidad los particulares de actuar en la jurisdicción contencioso administrativa en virtud de sus intereses colectivos y difusos.
Esta protección se inició en el contencioso a través de la jurisprudencia, en donde resaltamos la extensión de los efectos de la sentencia a terceros, en materia contencioso administrativa. Así, es de destacar el fallo de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, de fecha 4 de agosto de 1999 (Caso: Nulidad por inconstitucionalidad del Reglamento del Puerto Libre del Estado Nueva Esparta), con ponencia de la Magistrado Hildegard Rondón de Sansó, en el cual se extendieron los efectos de las medidas cautelares innominadas otorgadas por la Corte, a terceros no intervinientes en el juicio. Esta modalidad de protección de intereses difusos y colectivos, fue aplicada por el Máximo Tribunal, en casos de amparo en la sentencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema, de fecha 15 de diciembre de 1999 (Caso: sujetos afectados por el VIH y SIDA contra el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social) y en el caso de recurso por abstención, en el fallo de la Sala Político-Administrativa de 7 de octubre de 1999 (Caso: Docentes jubilados del Ministerio de Educación).
Ya bajo el imperio de la Constitución de 1999, el caso líder en la materia (sentencia Dilia Parra), estableció que las acciones que pueden ejercerse como medio de protección de los intereses difusos y colectivos, son siempre de condena o restablecedoras de las situaciones lesionadas, pero nunca mero declarativas o constitutivas. Así, entre las pretensiones de una acción de esta naturaleza, se puede incluir, aparte de la indemnización por daños y perjuicios causados, el cese de la actividad o la supresión del producto o bien que causa la lesión.
Lo que sí está impedido a los particulares es exigir una indemnización para el conglomerado social que se viera afectado en sus derechos fundamentales, en este caso, los legitimados para exigir dicho resarcimiento son el Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo.
Los efectos del fallo son erga omnes, ya que benefician o perjudican a toda la colectividad en general, o a sectores de ella. Por ello la Sala Constitucional ha determinado que en materia de derechos colectivos, en casos de condena sin indemnización, siempre que se haya restablecido una situación común lesionada, las otras personas pertenecientes a la profesión o categoría, que se encuentran en igual situación, podrán adherirse al fallo dictado sin necesidad de acudir nuevamente ante el órgano jurisdiccional.
Sin embargo, en materia de fallos con condena a indemnizar, deberá distinguirse:
(i) Indemnización a favor de las víctimas no individualizadas, en cuyo caso sólo el Ministerio Público o la Defensoría del Pueblo podrán intentarlas.
(ii) Los particulares admitidos para representar el interés colectivo o difuso no pueden pretender indemnizaciones para ser repartidas entre quienes no la demandan.
(iii) En materia de intereses colectivos, las indemnizaciones sólo pueden ser pedidas por las personas jurídicas para sus miembros constituidos conforme a derecho, sin que puedan beneficiarse de ellas.
De otro lado, en materia de sentencias de amparo, ha tenido un impacto considerable en lo referente a los efectos erga omnes, ya que anteriormente se establecía que “el accionante no podría atribuirse, ni siquiera implícitamente, la representación del colectivo”. Sin embargo, ahora la propia Sala Constitucional ha reconocido la posibilidad de ejercer la representación de tales derechos al punto de establecer que en esta materia, en el caso de que se dicten sentencias condenatorias sin indemnización, ya que frente al restablecimiento de la situación común lesionada “los otros miembros del colectivo pueden aprovecharse de lo judicialmente declarado, si así lo manifestaren. Es incomprensible, que una persona en razón de que pertenezca a una determinada profesión o categoría obtenga por decisión judicial una ventaja [...] y que las otras personas de la profesión o la categoría que se encuentren en igual situación tengan que acudir ante los órganos jurisdiccionales mediante acción individual para que se les reconozca el mismo derecho, atentando así contra la economía y celeridad del proceso” (Sentencia caso Dilia Parra).
Esta posición fue ratificada por la Sala en sentencia de fecha 6 de abril de 2001 (Caso: Enfermos de SIDA vs IVSS) al señalar que en el marco del nuevo ordenamiento constitucional es posible extender los efectos del mandamiento de amparo constitucional a todas las personas que se encuentren en idéntica situación de aquellos en cuyo favor éste se acuerde, pues en los supuestos en los que la acción de amparo es interpuesta en representación de intereses difusos o colectivos «no resulta cierto que el amparo destinado a proteger tales situaciones jurídicas de múltiples sujetos, posea efectos erga omnes [...] pues, como se ha visto, sus beneficiarios son susceptibles de una perfecta determinación y la tutela de ellos brindada es siempre concreta, más nunca de modo genérico».
Considera la Sala Constitucional que el restablecimiento de la situación jurídica infringida por la violación constitucional debe alcanzar a todos los que comparten tal situación y que a su vez son perjudicados por la violación, ya que lo importante para el juez constitucional, no es la protección de los derechos particulares, sino la enmienda de la violación constitucional, con el fin de mantener la efectividad y supremacía constitucional. Por ello, el Juez de amparo deberá hacer uso de sus facultades restablecedoras a fin de restituir la situación jurídica infringida del conglomerado que se viere afectado en el ejercicio de sus derechos y garantías constitucionales, independientemente de que éstos hubieren participado o no en el proceso.
5. La regulación de los intereses colectivos y difusos en el Anteproyecto de Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
El Anteproyecto de Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LOJCA) regula en tres disposiciones lo relativo a los intereses colectivos y difusos. En este sentido, el artículo 24 del referido Anteproyecto establece que se encuentran legitimados “para solicitar la nulidad de los actos individuales, quienes detenten un interés personal, legítimo y directo en impugnar el acto de que se trate, así como también quienes estén legalmente habilitados para la defensa de los intereses colectivos o se encuentren en una especial situación de hecho que los afecte” (énfasis añadido).
Asimismo, el artículo 27, expande la legitimación a colectivos que se sientan directamente afectados, al disponer que “La tutela de los intereses difusos corresponde, no sólo a las entidades a quienes la ley en forma expresa les atribuye tal facultad, sino también a las agrupaciones aún carentes de personalidad jurídica que se consideren directamente afectadas por actos administrativos individuales” (énfasis añadido).
Finalmente, el artículo 91 del Anteproyecto prevé que podrán intentar la nulidad contra actos administrativos, carentes de contenido normativo, quienes detenten un interés personal, legítimo y directo y “también quienes estén legalmente habilitados para la defensa de los intereses colectivos o se encuentren en una especial situación de hecho que los afecte [...]”. Es de hacer notar que estas disposiciones hacen referencia a las personas legalmente habilitadas para representar dichos intereses y las personas que se consideren afectadas directas o se encuentren en una situación especial. De modo que la legitimación aquí planteada es concordante con el carácter no limitador del principio de tutela judicial efectiva, previsto en el artículo 26 de la Constitución.
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