Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv130076.html
Timestamp: 2018-01-20 17:22:31
Document Index: 332071616

Matched Legal Cases: ['§ 109', '§ 5', '§ 5', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 5', '§ 5', '§ 7', '§ 8', '§ 9', '§ 10', '§ 36', '§ 5', '§ 36', '§ 23', '§ 17', 'Art. 2', 'Art. 10', '§ 2', '§ 10', '§ 11', '§ 2', '§ 2', '§ 6', '§ 5', '§ 4', '§ 31', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 63', '§ 126', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 20', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 2', '§ 5', '§ 91', '§ 5', '§ 5', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 2', '§ 3', '§ 5', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 5', 'Art. 33', 'Art. 20', 'Art. 33', '§ 23', '§ 92', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 4', '§ 6', '§ 2', '§ 31', '§ 8', '§ 8', '§ 6', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 5', 'Art. 2', 'Art. 33', 'Art. 2', 'Art. 33', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 104', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 60', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 75', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 5', '§ 5', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 5', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 2', 'BGH', 'Art. 9', 'Art. 9', '§ 43', '§ 15', 'Art. 20', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 3', '§ 9', '§ 11', '§ 3', '§ 3', '§ 5', '§ 36', '§ 5', '§ 63', '§ 2', '§ 5']

DFR - BVerfGE 130, 76 - Vitos Haina
Rang: 4 (176)
BVerfGE 6, 376 - Wahlrechtsbeschwerde A. -- I.
1. Nach dem hessischen Gesetz über den Vollzug von Maß ...
2. a) Die heute unter dem Namen Vitos Klinik für Forensische ...
1. Der Beschwerdeführer, bei dem es wiederholt zu aggressive ...
2. Mit Antrag auf gerichtliche Entscheidung (§ 109 Abs. ...
3. Das Landgericht wies mit angegriffenem Beschluss den Antrag al ...
4. Mit der Rechtsbeschwerde rügte der Beschwerdeführer ...
5. Das Oberlandesgericht verwarf mit angegriffenem Beschluss vom ...
2. Namens der Bundesregierung hat das Bundesministerium des Inner ...
3. Der Landtag von Rheinland-Pfalz hat ausgeführt, dass in R ...
4. Der Thüringer Landtag hat mitgeteilt, in Thüringen s ...
5. Die Regierung des Landes Brandenburg hat die Organisation des ...
6. Die Niedersächsische Landesregierung hat ausgeführt, ...
1. Der Beschwerdeführer hat ergänzend ausgeführt, ...
2. Für die Hessische Landesregierung haben sich Staatsminist ...
3. Der Ärztliche Direktor der Vitos Klinik für forensis ...
4. a) Der Chefarzt der Asklepios Klinik für Forensische Psyc ...
1. Dies gilt auch insoweit, als der Beschwerdeführer sich au ...
2. Es ist unschädlich, dass der Beschwerdeführer nicht ...
3. Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde steht auch nic ...
1. Der Einschluss des Beschwerdeführers und dessen fachgeric ...
2. Die Rechtfertigung des Eingriffs scheitert nicht am Fehlen ein ...
3. Damit ist auch den Anforderungen des Demokratieprinzips gen ...
4. Nach alledem ist § 5 Abs. 3 HessMVollzG auch unter ...
5. Die Verfassungsbeschwerde kann demnach keinen Erfolg haben. ...
Bearbeitung, zuletzt am 23. Jan. 2017, durch: Sibylle Perler; A. Tschentscher
des Zweiten Senats vom 18. Januar 2012
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 25. Oktober 2011
-- 2 BvR 133/10 --
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Herrn S. . . -- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Bernhard Schroer, Deutschhausstraße 32, 35037 Marburg -- 1. unmittelbar gegen a) den Beschluss des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main vom 8. Dezember 2009 -- 3 Ws 239/09 (StVollz) --, b) den Beschluss des Landgerichts Marburg vom 12. Februar 2009 -- 7a StVK 78/08 --, 2. mittelbar gegen § 5 Abs. 3 HessMVollzG.
1. Nach dem hessischen Gesetz über den Vollzug von Maßregeln der Besserung und Sicherung in einem psychiatrischen Krankenhaus und in einer Entziehungsanstalt (Maßregelvollzugsgesetz -- im Folgenden: HessMVollzG) vom 3. Dezember 1981 (GVBl I S. 414, zuletzt geändert durch Gesetz vom 28. Juni 2010, GVBl I S. 185) können Kapitalgesellschaften, die sich unmittelbar oder mittelbar in der Hand des Landeswohlfahrtsverbandes befinden, mit der Durchführung des Maßregelvollzugs vertraglich beliehen werden, wenn sie die notwendige Zuverlässigkeit und Fachkunde nachweisen (§ 2 Satz 3, 4 HessMVollzG). Der Beleihungsvertrag muss die jederzeitige Verfügbarkeit der zur ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung erforderlichen Ressourcen sicherstellen (§ 2 Satz 5 HessMVollzG). Die Leiter der Einrichtungen und ihre Stellvertreter sowie die weiteren Ärzte mit Leitungsfunktion -- jeweils einschließlich der weiblichen Variante -- bleiben im Fall der Beleihung Beschäftigte des Landeswohlfahrtsverbandes Hessen; ihnen sind die Ermessensentscheidungen vorbehalten, die in Grundrechte der Untergebrachten eingreifen (§ 2 Satz 6 HessMVollzG).
1 Die Maßregeln werden in Einrichtungen des Landeswohlfahrtsverbandes Hessen oder in Einrichtungen anderer, durch Rechtsverordnung der Sozialministerin oder des Sozialministers im Einvernehmen mit der Ministerin oder dem Minister der Justiz bestimmter Träger vollzogen. 2Ein Vollzug in Einrichtungen außerhalb des Geltungsbereichs dieses Gesetzes wird hierdurch nicht ausgeschlossen. 3Träger von Einrichtungen des Maßregelvollzuges können auch Kapitalgesellschaften sein, deren Anteile vollständig vom Landeswohlfahrtsverband Hessen oder einer Gesellschaft des Landeswohlfahrtsverbandes Hessen, an der der Landeswohlfahrtsverband Hessen ebenfalls sämtliche Anteile hält, gehalten werden, wenn diese die notwendige Zuverlässigkeit und Fachkunde nachweisen. 4Diese werden durch öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen dem für den Maßregelvollzug zuständigen Ministerium und dem Träger mit der Aufgabe des Maßregelvollzugs beliehen. 5Der Beleihungsvertrag muss insbesondere sicherstellen, dass in der Einrichtung jederzeit die zur ordnungsgemäßen Durchführung des Maßregelvollzugs erforderlichen personellen, sachlichen, baulichen und organisatorischen Voraussetzungen gegeben sind. 6Die Leiterinnen und Leiter der Einrichtungen sowie ihre Stellvertreterinnen und Stellvertreter und die weiteren Ärztinnen und Ärzte mit Leitungsfunktion bleiben dabei auch in Zukunft Beschäftigte des Landeswohlfahrtsverbandes Hessen und treffen die Ermessensentscheidungen, die in Grundrechte der Untergebrachten eingreifen.
Weitere Maßgaben in Bezug auf die Befugnis zu Grundrechtseingriffen enthalten die allgemein für den Maßregelvollzug und damit auch für privatisierte Einrichtungen geltenden Regelungen des § 5 HessMVollzG. § 5 Abs. 2 HessMVollzG behält bestimmte besonders grundrechtsrelevante und teilweise zugleich besonders sicherheitsrelevante Entscheidungen -- einwilligungsbedürftige ärztliche Behandlungen (§ 7 Abs. 2 HessMVollzG), Verlegungen in den offenen Vollzug und Vollzugslockerungen (§ 8 HessMVollzG), Urlaub (§ 9 Abs. 1 HessMVollzG), lockerungs- und urlaubsbezogene Weisungen und Widerrufe (§ 10 HessMVollzG) und besondere Sicherungsmaßnahmen (§ 36 HessMVollzG) -- dem Leiter der jeweiligen Einrichtung vor. Abweichend davon sind nach § 5 Abs. 3 HessMVollzG bei Gefahr im Verzug zur vorläufigen Anordnung besonderer Sicherungsmaßnahmen, mit Ausnahme von Fesselungen anderer Art als Hand- oder Fußfesselung (§ 36 Abs. 3 Satz 2 HessMVollzG), auch andere Bedienstete der Einrichtung befugt.
2. a) Die heute unter dem Namen Vitos Klinik für Forensische Psychiatrie Haina -- zuvor: Zentrum für Soziale Psychiatrie Haina -- geführte Maßregelvollzugsklinik, in der der Beschwerdeführer untergebracht ist, war bis zum Jahr 2007 eine Einrichtung des Landeswohlfahrtsverbandes Hessen (LWV), eines Kommunalverbandes in der Rechtsform einer Körperschaft des öffentlichen Rechts, der hinsichtlich der von ihm wahrgenommenen Aufgaben im Bereich des Maßregelvollzuges unter der Fachaufsicht des zuständigen Fachministeriums steht (§ 23 des Gesetzes über die Mittelstufe der Verwaltung und den Landeswohlfahrtsverband Hessen vom 7. Mai 1953, GVBl S. 93, zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. März 2005, GVBl I S. 229; im Folgenden: HessMittelstufengesetz; mit Wirkung vom 1. Januar 2012: § 17 Absatz 1 des Gesetzes über den Landeswohlfahrtsverband Hessen, vgl. Art. 2 Nr. 20 und Art. 10 des Gesetzes über die Regierungspräsidien und Regierungsbezirke des Landes Hessen und zur Änderung anderer Rechtsvorschriften vom 16. September 2011, GVBl I S. 420).
Nachdem mit der Einfügung der Sätze 3 bis 6 in § 2 HessMVollzG durch das Gesetz vom 5. Juli 2007 die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür geschaffen waren, wurden die früher in der Trägerschaft des Landeswohlfahrtsverbandes betriebenen psychiatrischen Einrichtungen in gemeinnützige Gesellschaften mit beschränkter Haftung (gGmbH) überführt. Deren Gesellschafter sind jeweils zu 5,1% der Landeswohlfahrtsverband und zu 94,9% eine heute als Vitos GmbH -- bis 2009: LWV-Gesundheitsmanage- ment GmbH -- firmierende Holding, die sich ihrerseits zu 100% in der Hand des Landeswohlfahrtsverbandes befindet. Die forensischen Kliniken -- auch die, in der der Beschwerdeführer untergebracht ist -- wurden damit zu Betriebsstätten der jeweiligen gGmbH.
(3) Der Träger tritt im Rahmen der ihm mit diesem Vertrag übertragenen Aufgaben selbständig vor Gericht auf. . . .
Haftungsfragen (§ 10 BV) sowie die -- dreißigjährige -- Vertragsdauer und das Kündigungsrecht (§ 11 BV).
Über die Neubesetzung der Stelle des Leiters der Einrichtung entscheidet nach § 2 Abs. 2 Satz 1 des Personalgestellungsvertrags der Landeswohlfahrtsverband auf Vorschlag der LWV -- Gesundheitsmanagement GmbH (jetzt: Vitos GmbH) im Einvernehmen mit dem Hessischen Sozialministerium. Über die Neubesetzung der übrigen Positionen der vertraglich zu übernehmenden Ärzte sowie etwaiger Vakanzen bei den Ärztinnen und Ärzten mit Leitungsfunktionen entscheidet nach § 2 Abs. 2 Satz 2 des Personalgestellungsvertrags der Landeswohlfahrtsverband auf Vorschlag der GmbH entsprechend dem in § 6 BV vorgesehenen Verfahren, also auf der Grundlage eines Vorschlagsrechts des Leiters der Einrichtung, gebunden an dessen fachliche Beurteilung und mit der Maßgabe, dass der Leiter der Einrichtung die Gesellschafterversammlung anruft, wenn beabsichtigt ist, von seinem Vorschlagsrecht abzuweichen.
(1) Die Ärztinnen und Ärzte bleiben Beschäftigte des LWV, erbringen jedoch ihre arbeitsvertraglichen und gesetzlich übertragenen Aufgaben und Pflichten auf der Grundlage des § 5 Abs. 3 TV-Ärzte, § 4 Abs. 3 TVöDK oder einer individualvertraglichen entsprechenden Regelung in der forensischen Klinik Haina für die Gesellschaft.
3. Zuständigkeit und Verfahren für die Festsetzung der Mittel, über die die Maßregelvollzugseinrichtungen verfügen, waren zum Zeitpunkt der angegriffenen Entscheidungen in § 31 Hess-Mittelstufengesetz geregelt:
4. Mit der Rechtsbeschwerde rügte der Beschwerdeführer die Verletzung materiellen Rechts. Die angegriffene, von Angestellten einer privaten GmbH durchgeführte Maßnahme verstoße gegen Art. 33 Abs. 4 GG. Dass die leitenden Ärzte noch staatliche Bedienstete seien, ändere daran nichts. Das Verweisen auf einen leitenden Arzt, der nicht in jeder Situation erreichbar, geschweige denn bei jeder Gewaltanwendung anwesend sei, reiche nicht aus. Der Ausnahmevorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG dürfe kein Einfallstor zur Umgehung des staatlichen Gewaltmonopols darstellen. Der Maßregelvollzug gehöre zum Kernbereich der Eingriffsverwaltung, in dem eine Übertragung auf Private grundsätzlich nicht möglich sei. Selbst wenn hier Ausnahmen zulässig sein soll- ten, führe die vorliegende Organisation des Maßregelvollzuges zwangsläufig dazu, dass hoheitliche Gewalt nicht nur ausnahmsweise von Angestellten der privaten Kapitalgesellschaft angewendet werde, denn Vorfälle, die zu einer Gewaltanwendung ohne vorherige Rücksprachemöglichkeit mit der Klinikleitung führen müssten, seien in einer Klinik, in der sich nahezu nur nach § 63 StGB oder nach § 126a StPO Untergebrachte befänden, an der Tagesordnung. Art. 33 Abs. 4 GG meine im Übrigen nicht alle öffentlichen Bediensteten, sondern Beamte im Sinne des Beamtenrechts und schütze damit unter anderem vor Streik und vor der bei Privaten möglichen Insolvenz. Das in Art. 33 Abs. 4 GG zum Ausdruck kommende staatliche Gewaltmonopol betreffe nicht nur die Anordnungsebene, sondern auch die Ausübung von Gewalt. Es liege auch ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2 GG) vor. Mangels Einflusses der staatlichen Aufsichtsbehörden auf die Auswahl der Bediensteten der privaten Einrichtungen sei die personelle Legitimation defizitär. Die sachlich-inhaltliche Legitimation, die eine effektive begleitende Fachaufsicht vor Ort fordere, sei angesichts der Befugnis privater Angestellter, regelmäßig Gewaltmaßnahmen allein anzuordnen und durchzuführen, problematisch. Zudem sei § 5 Abs. 3 HessMVollzG zu unbestimmt, da nach dessen Wortlaut auch das Reinigungspersonal oder der Hausmeister vorläufige Sicherungsmaßnahmen anordnen dürften.
Die tätig gewordenen Pflegekräfte seien zur Anordnung des Einschlusses befugt gewesen. Grundsätzlich sei die Anordnung von besonderen Sicherungsmaßnahmen gemäß § 5 Abs. 2 HessMVollzG zwar dem Leiter der Einrichtung vorbehalten. Bei Gefahr im Verzug könnten aber nach § 5 Abs. 3 HessMVollzG auch sonstige Bedienstete der Einrichtung des Maßregelvollzugs besondere Sicherungsmaßnahmen vorläufig anordnen. Die Vorschrift sei einschränkend dahin auszulegen, dass die Anordnungsbefugnis nur therapeutischen Mitarbeitern, nicht aber auch sonstigem Per- sonal, etwa dem Reinigungspersonal oder dem Hausmeister, zukommen solle. Eine weitergehende Einschränkung dahingehend, dass "Bedienstete" nur die aufgrund eines öffentlich-rechtlichen Vertrages Beschäftigten sein sollten, ergebe sich auch bei systematischer Auslegung nicht. Vielmehr spreche die in § 2 HessMVollzG geschaffene Möglichkeit einer Beleihung mit der zwangsläufigen und vom Gesetzgeber gewollten Folge, dass der Beliehene Personal auf privatrechtlicher Grundlage beschäftige, dafür, dass auch dieses in den Kreis der genannten Bediensteten einzubeziehen sei. Andernfalls hätte der Gesetzgeber bei der Einräumung der Beleihungsmöglichkeit ohne weiteres auch § 5 Abs. 3 HessMVollzG ändern können. Die Auslegung der für den Strafvollzug geltenden Parallelvorschrift des § 91 StVollzG, wonach "andere Bedienstete" stets weisungsbefugte Beamte seien, gebiete keine andere Deutung des § 5 Abs. 3 HessMVollzG. Die Vorschriften über den Vollzug der Freiheitsstrafen seien im Maßregelvollzug grundsätzlich nicht entsprechend anwendbar, weil die Behandlung der Untergebrachten in erster Linie nach ärztlichen beziehungsweise therapeutischen Aspekten erfolgen solle.
Diese Auslegung des § 5 Abs. 3 HessMVollzG sei mit Art. 33 Abs. 4 GG vereinbar. Zwar unterfalle die Ausübung von Sicherheits- und Aufsichtsbefugnissen, die in Grundrechte der Untergebrachten eingreifen, dem Bereich der Ausübung hoheitlicher Befugnisse. Der Funktionsvorbehalt gelte jedoch nur "in der Regel". Demgemäß seien Ausnahmen zulässig und liege eine Verletzung des Art. 33 Abs. 4 GG erst dann vor, wenn die ständige Ausübung hoheitlicher Befugnisse in größerem Umfang auf Nichtbeamte übertragen würde. Die Entscheidung, welche Aufgaben ausnahmsweise auch von Nichtbeamten wahrgenommen werden könnten, sei in erster Linie dem Gesetzgeber zu überlassen. Hier habe der Gesetzgeber mit der Möglichkeit der Beleihung unter anderem die Leistungsfähigkeit und Wirtschaftlichkeit des Landeswohlfahrtsverbandes sicherstellen wollen. Dies seien sachliche Gründe. Die teilweise vertretene Auffassung, finanzielle Erwägungen könnten eine Ausnahme nicht begründen, sei angesichts der bei Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplanes zu be- achtenden Rechtsgrundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit wenig überzeugend. Zu berücksichtigen sei auch, dass die Anordnung von Sicherungsmaßnahmen grundsätzlich dem Anstaltsleiter vorbehalten und nur bei Gefahr im Verzug auch den Pflegekräften gestattet sei. Auch wenn stets die Gefahr bestehe, dass eine untergebrachte Person außer Kontrolle gerate und die vor Ort tätige Pflegekraft aus Sicherheitsgründen eingreifen müsse, sei dies nicht die Haupttätigkeit des pflegerischen Personals, sondern eher die Ausnahme, so dass die Ausübung hoheitlicher Befugnisse im Hinblick auf das Gesamtbild jedenfalls nicht von solcher Bedeutung sei, dass von einer ins Gewicht fallenden Gefährdung der in Art. 33 Abs. 4 GG getroffenen Funktionsverteilung gesprochen werden könnte.
Da der ärztliche Direktor, dessen Stellvertreter und die übrigen leitenden Ärzte Beschäftigte des Landeswohlfahrtsverbandes blieben und in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis stünden (§ 2 HessMVollzG), sei für ihr Handeln eine personelle Legitimation gegeben. Hinsichtlich der Pflegekräfte liege dagegen eine ununterbrochene Legitimationskette nicht vor. Jedoch bestünden Aufsichts- und Weisungsmöglichkeiten, die die Sachherrschaft des Landes Hessen über den Maßregelvollzug durch die gGmbH sicherstellten. Hierdurch könne eine fehlende personelle Legitimation ausgeglichen werden. Die Fachaufsichtsbehörde sei nach § 3 Abs. 2 HessMVollzG befugt, den Trägern der Einrichtungen des Maßregelvollzugs allgemeine Weisungen und, wenn die Aufgaben des Maßregelvollzugs nicht im Einklang mit den Gesetzen wahrgenommen oder die erteilten allgemeinen Weisungen nicht befolgt würden, Weisungen im Einzelfall zu erteilen. Darüber hinaus seien der Leiter der Einrichtung sowie der Stellvertreter und die weiteren Ärzte mit Leitungsfunktion weiterhin Beschäftigte des Landeswohlfahrtsverbandes, stünden also in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Land. Dadurch sei der Einfluss des Landes auf die Durchführung des Maßregelvollzuges gewährleistet, denn der Leiter der Einrichtung übe gegenüber den in der Einrichtung eingesetzten Mitarbeitern ein fachliches Weisungsrecht aus (§ 5 Abs. 2 BV). Alle Maßnahmen der Durchführung des Maßregelvollzugs oblägen seiner Verantwortung (§ 4 Abs. 2 BV), und dies unter der Gesamtverantwortung des Trägers für die Rechtmäßigkeit, Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Erfüllung der übertragenen Aufgaben (§ 4 Abs. 2 i.V.m. § 4 Abs. 1 BV). Der Träger habe infolgedessen dafür Sorge zu tragen, dass das Personal der Einrichtungen den Weisungen Folge leiste. Im Falle einer gemäß § 5 Abs. 3 HessMVollzG durch das Pflegepersonal vorläufig angeordneten Sicherungsmaßnahme sei der Leiter der Einrichtung unverzüglich zu unterrichten, so dass -- falls nicht bereits im vorhinein der Leiter der Einrichtung eine allgemeine Weisung erteilt habe -- lediglich in einem überschaubaren Zeitraum keine unmittelbare Eingriffs- und Kontrollmöglichkeit durch eine in parlamentarischer Verantwortung stehende Aufsichtsperson bestehe.
a) Soweit der Beschwerdeführer geltend mache, die angegriffenen Entscheidungen verletzten Art. 33 Abs. 4 und Art. 20 Abs. 2 GG, fehle ihm die Beschwerdebefugnis. Bei Art. 33 Abs. 4 GG handele es sich um eine bloße Organisationsnorm ohne subjektiv-rechtlichen Gehalt. Auch auf die angebliche Verletzung des Demokratieprinzips könne der Beschwerdeführer sich nicht berufen. Im Hinblick auf das Begründungserfordernis nach § 23 Abs. 1, § 92 BVerfGG erscheine die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde fraglich, weil diese sich mit der besonderen, durch das wirtschaftliche Alleineigentum des Landeswohlfahrtsverbandes als rechtsfähiger Körperschaft des öffentlichen Rechts geprägten Ausgestaltung des Maßregelvollzuges in Hessen nicht einmal andeutungsweise auseinandersetze.
Ein Einsatz von Beamten werde umso eher zu fordern sein, je mehr es bei der Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse -- zumal dort, wo in Grundrechte eingegriffen werde -- auf die Rechtmäßigkeit des Handelns ankomme. Daraus dürfe aber nicht geschlossen werden, dass eine Übertragung von Aufgaben auf Nicht-Beamte in solchen Fällen gänzlich ausgeschlossen wäre. Überhaupt komme es im Fall des Beschwerdeführers nicht darauf an, ob, in welchem Umfang und mit welchen Maßgaben "der" Maßregelvollzug in seiner Gesamtheit privatisierungsfähig sei. Diese pauschale Fragestellung erfasse die Besonderheiten des hessischen Privatisierungsmodells nicht. Dieses beschränke sich gerade nicht darauf, ein rechtskonformes Verhalten des beliehenen Vollzugsträgers lediglich mit dem Instrument staatlicher Aufsichts- und Weisungsbefugnisse sicherzustellen, sondern fordere für den Fall der Beleihung einer Kapitalgesellschaft, dass deren Anteile sich mittelbar oder unmittelbar, jedenfalls aber vollständig, in der Hand des Landeswohlfahrtsverbandes befinden. Die Beleihung setze damit als wesentlich voraus, dass dieser als Alleingesellschafter jederzeit auf die Geschäftsführung Einfluss nehmen könne und seinerseits als Körperschaft des öffentlichen Rechts nicht nur an Gesetz und Recht, einschließlich der Grundrechte, gebunden, sondern zudem der Fach- und Rechtsaufsicht der zuständigen Ministerien unterworfen sei.
cc) § 5 Abs. 3 HessMVollzG widerspreche auch nicht dem Demokratieprinzip. Notwendig sei für amtliches Handeln mit Entscheidungscharakter insgesamt ein bestimmtes Legitimationsni- veau, wobei beispielsweise eine verminderte personelle durch eine stärker ausgeprägte sachlich-inhaltliche Legitimation ausgeglichen werden könne. § 5 Abs. 3 Satz 1 HessMVollzG vermittle den Bediensteten der Einrichtung die erforderliche personelle Legitimation. Es möge dahinstehen, ob die Beleihung des Trägers ausreiche, um auch dessen angestellten Mitarbeitern die notwendige personelle Legitimation zu vermitteln. Dafür spreche, dass die Beleihung einer juristischen Person andernfalls nachgerade ins Leere liefe, da sie stets mit der zusätzlichen Beleihung oder staatlichen Bestellung eines jeden Mitarbeiters verbunden werden müsste. Ein wesentlicher Vorteil der Einschaltung von Privatunternehmen würde damit weitgehend zunichte gemacht. Hier komme es indessen darauf nicht an, weil die personelle Legitimation der zu vorläufigen Sicherungsanordnungen befugten Ärzte ohne Leitungsfunktion, Therapeuten und Pflegekräfte jedenfalls dadurch vermittelt werde, dass einerseits der Landeswohlfahrtsverband über die Geschäftsführung und andererseits das Hessische Sozialministerium aufgrund vertraglicher Regelungen auf deren Auswahl Einfluss nehmen könnten. Die genannten Bediensteten seien nach § 5 Abs. 1 Satz 1, § 4 Abs. 2 Satz 2 BV dem Geschäftsbereich des Leiters der Einrichtung zuzurechnen. Bei der Besetzung solcher Stellen habe der Leiter ein Vorschlagsrecht; die Geschäftsführung der Trägergesellschaft sei an seine fachliche Einschätzung gebunden (§ 6 Satz 2 und 4 BV). Die Stelle des Einrichtungsleiters wiederum werde durch den Landeswohlfahrtsverband im Einvernehmen mit dem Hessischen Sozialministerium besetzt. Selbst wenn man annehmen wollte, die personelle Legitimation durch die Beleihung reiche nur bis zu der Trägergesellschaft, sei durch die dargestellten Zusammenhänge das legitimatorische Defizit ausgeglichen. Die Legitimationskette vom Land zu den Bediensteten habe der Gesetzgeber dadurch entscheidend verstärkt, dass der Maßregelvollzug nur Kapitalgesellschaften überlassen werden dürfe, die sich entweder unmittelbar oder mittelbar in der Hand des Landeswohlfahrtsverbandes befänden (§ 2 Satz 3 HessMVollzG). Dieser könne und müsse als letztlich alleiniger Gesellschafter der Trägergesellschaft deren Verhalten im Maßregelvollzug umfassend und bis in die Einzelheiten hinein steuern und sei zudem selbst der Fach- und Rechtsaufsicht des Innen- wie des Sozialministeriums unterworfen.
Neben den fachaufsichtlichen Maßnahmen setze das Hessische Sozialministerium als weiteres Steuerungsmittel und zugleich als Möglichkeit, Erkenntnisse über die Arbeit der Kliniken zu gewinnen, Struktur- und Budgetgespräche ein, die ihre rechtliche Grundlage in § 31 HessMittelstufengesetz hätten. Nach § 8 BV werde das Budget gesondert vereinbart. Es werde im Staatsanzeiger veröffentlicht. Im Rahmen dieser Budgetverhandlungen träfen der Träger und das Hessische Sozialministerium Vereinbarungen über die Personalausstattung und die Erstattung von Sachkosten sowie über die Sicherung des Behandlungsauftrags. Darüber hinaus kämen die Fachbeamten des Hessischen Sozialministeriums und gegebenenfalls des Hessischen Finanzministeriums in der Regel zweimal pro Jahr mit Vertretern der Holding-Gesellschaft Vitos GmbH sowie den ärztlichen Direktoren der einzelnen Einrichtungen und deren Stellvertretern zu sogenannten Grundsatzgesprächen zusammen. Erörtert würden dabei unter anderem Belegungsentwicklung und Kapazitätsplanung, Klinikstrukturen -- etwa das Vorhalten von Aufnahme- und Entlassungsstationen in bestimmten Kliniken --, Festlegung von Therapieangeboten und deren Ausgestaltung -- beispielsweise Konzentration auf das Wohngruppenprinzip, auf berufliche oder schulische Ausbildung oder auf bestimmte Therapiefelder wie Ergotherapie -- und Kooperationen zwischen den Kliniken. Gesonderte schriftliche Vereinbarungen zu Qualitätsmanagement und Öffentlichkeitsarbeit (§ 8 BV) oder Qualitätsstandards für die Behandlung der Untergebrachten -- etwa in Bezug auf Art und Intensität der Behandlungsmaßnahmen, Konkretisierungen bezüglich zulässiger Einschränkungen und Zwangsmaßnahmen, u.ä. -- gebe es nicht. Hinsichtlich der Einschränkungen und Zwangsmaßnahmen gälten die gesetzlichen Regelungen. Art und Intensität der Behandlung richteten sich nach dem Einzelfall und würden individuell festgelegt. Gemäß § 6 HessMVollzG werde ein Behandlungs- und Eingliederungsplan erstellt.
cc) Mit ihrer Stellungnahme hat die Hessische Landesregierung unter anderem den zur Vorlage beim Hessischen Ministerium für Arbeit, Familie und Gesundheit erstellten Qualitäts- und Sicherheitsbericht 2009 der Vitos Klinik für forensische Psychiatrie Haina vom 30. Juni 2010 übersandt. Der Bericht enthält neben Teilberichten zu Einzelthemen wie Qualitätsmanagement -- eine Zertifizierung der Gesamtklinik sei für das Jahr 2012 projektiert -- und Sicherheit umfangreiche Kennzahlen, beispielsweise zu Behandlungsdauer und Anzahl der jährlich entlassenen Patienten, Lockerungen, Entweichungen, Ausbildungsstand der Mitarbeiter und intern angebotenen Fortbildungen. Derartige Berichte werden auch von den anderen Maßregelvollzugskliniken erstellt. Sie werden den Forensikbeiräten ausgehändigt und sind auf den Internetseiten der jeweiligen Einrichtung zugänglich.
2. Namens der Bundesregierung hat das Bundesministerium des Innern zu Fragen der Auslegung des Art. 33 Abs. 4 GG Stellung genommen. Die Ausübung von Sicherheits- und Aufsichtsbefugnissen im Maßregelvollzug sei zweifelsfrei hoheitsrechtlicher Natur. Von einem Verstoß gegen Art. 33 Abs. 4 GG sei indes erst dann auszugehen, wenn die ständige Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse in größerem Umfang auf Nichtbeamte übertragen werde. Nach den Ausführungen des Oberlandesgerichts seien die Pflegekräfte der Klinik für Forensische Psychiatrie Haina nicht zur Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse, sondern lediglich zu vorläu- figen Maßnahmen bei Gefahr im Verzug befugt; hierbei sei auch im Fall des Beschwerdeführers die Verfahrensherrschaft hoheitlich handelnder Entscheidungsträger des Landes Hessen durch eine auf das Land zurückführbare Legitimationskette von Aufsichtsbefugnissen aufgrund besonderer gesetzlicher und vertraglicher Regelungen sichergestellt gewesen. Die nähere Ausgestaltung der Entscheidungsprozesse und Vollzugsmaßnahmen müsse innerhalb der Grenzen des Art. 33 Abs. 4 GG dem Gesetzgeber überlassen bleiben. Dieser müsse beurteilen, ob für eine Aufgabenübertragung auf Private Gründe sprächen, die eine Abweichung von der Regel des Art. 33 Abs. 4 GG rechtfertigten. Dies betreffe nicht nur das "Ob" einer Beleihung; auch einzelne Modalitäten der Beleihung könnten derart wesentlich sein, dass sie der Entscheidung des Gesetzgebers bedürften. Es stehe außer Zweifel, dass grundrechtsrelevante Eingriffe im Maßregelvollzug grundsätzlich hoheitsrechtlicher Ausübung vorbehalten bleiben müssten. Dies müsse in jeder Lage des Verfahrens gelten, auch bei Gefahr im Verzug. Im Hinblick auf die Verantwortung des Staates für die effektive Durchführung des Maßregelvollzugs wäre es aber verfehlt, aus der Grundrechtsrelevanz zu treffender Maßnahmen zu folgern, dass diese Maßnahmen in sämtlichen Verfahrenslagen und auf allen in Betracht kommenden Entscheidungs- und Vollzugsebenen ausnahmslos ausschließlich von Berufsbeamten angeordnet und vollzogen werden dürften. Dies würde dem politischen Auftrag einer zweckentsprechenden Ausgestaltung des Maßregelvollzugs nicht gerecht. Die gesetzlichen und beleihungsvertraglichen Regelungen müssten jedoch sicherstellen, dass grundrechtsrelevante Maßnahmen hoheitlich handelnden Entscheidungsträgern in jeder Verfahrenslage zweifelsfrei zugerechnet und von diesen unverzüglich überprüft werden könnten, wenn sie bei Gefahr im Verzug von Nichtbeamten getroffen würden.
3. Der Landtag von Rheinland-Pfalz hat ausgeführt, dass in Rheinland-Pfalz eine Übertragung des Maßregelvollzugs auf private Träger bislang nicht stattgefunden habe. Gegenwärtig seien auch keine entsprechenden Überlegungen bekannt. Der Landtag habe sich Anfang der neunziger Jahre mit Fragen der Privatisie- rung des Maßregelvollzugs befasst. Ein damals eingeholtes juristisches Gutachten von Prof. Dr. Walter Rudolf -- dieses Gutachten ist der Stellungnahme beigefügt -- sei zu dem Ergebnis gekommen, dass die Übertragung des Maßregelvollzugs auf eine juristische Person des Privatrechts nur zulässig sei, wenn überwiegende sachliche Gründe benannt und deren zwingender Charakter dargelegt würden und sichergestellt sei, dass das Land in den Organen etwa einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung nicht überstimmt werden könne. Die bisher diskutierten Begründungen wie Wirtschaftlichkeit und bessere Versorgung der Untergebrachten seien zu pauschal und daher im Ergebnis für unzureichend zu erachten.
4. Der Thüringer Landtag hat mitgeteilt, in Thüringen seien mit Gesetz vom 2. Februar 1994 die gesetzlichen Voraussetzungen für die Privatisierung des Maßregelvollzugs geschaffen worden. Die drei Landeskrankenhäuser seien im Jahr 2002 durch Veräußerung an Gesellschaften, deren Hauptgesellschafter zu 74,9% jeweils eine Kapitalgesellschaft sei, privatisiert worden. Die nähere Ausgestaltung, insbesondere im Hinblick auf den Status und die Befugnisse der Bediensteten und die Aufsicht des Landes, sei in den Beleihungsverträgen geregelt. Diese lägen dem Landtag nicht vor, weil sie von der Landesregierung als vertraulich eingestuft worden seien.
5. Die Regierung des Landes Brandenburg hat die Organisation des privatisierten Maßregelvollzugs in Brandenburg dargestellt und insbesondere hervorgehoben, dass die Beleihungsvertragswerke so ausgestaltet seien, dass sie eine uneingeschränkte Fachaufsicht des Landes ermöglichten. So räumten sie der Aufsichtsbehörde unter anderem jederzeit wahrnehmbare Zugangs- und Kontrollrechte, Akteneinsichts- und Auskunftsrechte sowie ein direktes Weisungsrecht gegenüber dem Träger und dessen Personal ein. Einzelne Schwierigkeiten wegen unterschiedlicher Interessenlagen des Landes und der Träger hätten sich bislang in Budgetfragen und bei der Beseitigung baulicher Mängel ergeben. Rechtsstreitigkeiten wegen vom Personal getroffener Sicherungs- maßnahmen habe es nach Kenntnis der Landesregierung noch nicht gegeben.
6. Die Niedersächsische Landesregierung hat ausgeführt, Niedersachsen habe 2007 acht der insgesamt zehn Landeskrankenhäuser an private, freigemeinnützige beziehungsweise kommunale Träger veräußert und diese mit den Aufgaben des Maßregelvollzugs beliehen. Dies sei notwendig gewesen, um eine optimale Versorgung psychisch kranker Menschen trotz der sich verändernden Rahmenbedingungen sicherzustellen. Die niedersächsischen Landeskrankenhäuser seien aufgrund der angespannten Haushaltslage perspektivisch nicht mehr wettbewerbs- und zukunftsfähig gewesen. Zudem habe nur mit der gemeinsamen Überführung von Allgemeinpsychiatrie und Maßregelvollzug in eine neue Trägerschaft die mit Erfolg praktizierte organisatorische und fachliche Verbindung beider Bereiche fortgeführt werden können. Zugleich werde auf diese Weise über eine flächendeckend ortsnahe Behandlung die Wiedereingliederung der Untergebrachten in das soziale Umfeld gesichert. Die Landesregierung stellt im Weiteren Rechtsgrundlagen der erfolgten Privatisierung, das Urteil des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs dazu (Urteil vom 5. Dezember 2008 -- St 2/07 --, Nds.StGHE 4, 232) und die daraufhin erfolgte Neuregelung dar und trägt vor, die aufsichtsrechtlichen Befugnisse der Vollzugsleitung, ihrer Stellvertreter und des Fachministeriums hätten sich seit der teilweisen Übertragung des Maßregelvollzugs auf beliehene Krankenhausträger als notwendig, aber auch als ausreichend erwiesen, um den Auftrag des Niedersächsischen Maßregelvollzugsgesetzes unter den geänderten rechtlichen und organisatorischen Rahmenbedingungen sachgerecht und ordnungsgemäß zu erfüllen. Der Verfassungsbeschwerde liege eine zu restriktive Auslegung des Art. 33 Abs. 4 GG zugrunde. Indizien für die Richtigkeit einer weiteren Auslegung seien das in der Literatur zur Auslegung des Art. 33 Abs. 4 GG aufzufindende breite Meinungsspektrum sowie die verbreitete Verwaltungspraxis einer funktionellen Privatisierung des Maßregelvollzugs in Deutschland, die, soweit ersichtlich, bislang verfassungsgerichtlich nicht beanstandet worden sei. Art. 33 Abs. 4 GG regle ausschließlich die Verteilung der Aufgaben innerhalb des öffentlichen Dienstes. Zu der Frage, welche Aufgaben überhaupt als staatliche Aufgaben zu organisieren seien, enthalte die Bestimmung schon nach ihrem Wortlaut keine Aussage. Selbst wenn der Funktionsvorbehalt auch eine institutionelle Garantie eines ausschließlich Beamten vorbehaltenen Kernbereichs an Aufgaben enthielte, sei fraglich, ob er den Bereich des Maßregelvollzugs vollständig erfasse. Im Maßregelvollzug stehe die Therapie der Untergebrachten im Vordergrund. Der Maßregelvollzug sei daher nicht dem Kernbereich der Eingriffsverwaltung zuzurechnen. Auch wenn man dies anders beurteilte, seien jedenfalls bereichsspezifische Ausnahmeregelungen zulässig. Eine rein quantitative Betrachtungsweise vermöge das Problem des Regel-Ausnahme-Verhältnisses nicht angemessen zu lösen. In Niedersachsen sei die Übertragung von Maßregelvollzugsaufgaben auf Beliehene durch sachliche Gründe -- insbesondere durch die angestrebte Erhaltung der Verbindung von Allgemeinpsychiatrie und Maßregelvollzug -- gerechtfertigt, und die tatsächliche Sachherrschaft des Landes bleibe damit gewahrt. Ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip sei in Niedersachsen ebenfalls nicht feststellbar, nachdem durch die neueste Novelle des Maßregelvollzugsgesetzes den Anforderungen des Staatsgerichtshofs an die Bestellung der Bediensteten der Trägergesellschaft genügt worden sei.
In der mündlichen Verhandlung haben der Beschwerdeführer, vertreten durch seinen Prozessbevollmächtigten Rechtsanwalt Bernhard Schroer, und die Hessische Landesregierung ihr Vorbringen erläutert und vertieft. Darüber hinaus haben sich geäußert für die Vitos Klinik für forensische Psychiatrie Haina deren ärztlicher Direktor, Dr. Rüdiger Müller-Isberner, sowie als sachverständige Auskunftspersonen der Chefarzt des Isar-Amper-Klinikums München-Ost, Dr. Herbert Steinböck, die Ärztliche Direktorin des LWL-Zentrums für Forensische Psychiatrie Lippstadt, Dr. Nahlah Saimeh -- diese zugleich von der Deutschen Gesellschaft für Psychiatrie, Psychotherapie und Nervenheilkunde (DGPPN) benannt --, sowie, gleichfalls für die DGPPN, Prof. Dr. Jürgen Müller, Klinik und Poliklinik für Psychiatrie und Psychotherapie, Georg-August-Universität Göttingen, zugleich Chefarzt der Asklepios Klinik für Forensische Psychiatrie und Psychotherapie, Göttingen.
1. Der Beschwerdeführer hat ergänzend ausgeführt, die Regelung, nach der im Normalfall die im öffentlichen Dienst beschäftigte Klinikleitung Grundrechtseinschränkungen anordnen müsse und nur ausnahmsweise bei Gefahr im Verzug Andere hierzu befugt seien, sei -- erst recht bei Kliniken mit mehreren Standorten -- lebensfern, weil entsprechende Eingriffserfordernisse im Vollzug an der Tagesordnung seien. Weiter hat er darauf hingewiesen, dass die Holding, zu der die einzelnen Träger der Maßregelvollzugseinrichtungen gehören, im Gegensatz zu diesen nicht als gGmbH, sondern als GmbH organisiert und somit auf Gewinnerzielung ausgerichtet sei.
Der wachsenden Zahl der im Maßregelvollzug Untergebrachten, die sich in den sogenannten "alten" Ländern der Bundesrepublik zwischen 1991 und Ende 2009 auf über zehntausend Personen mehr als verdoppelt habe, sei nur mit strukturellen Änderungen des Maßregelvollzugs beizukommen gewesen. Dessen Heilungs- und Behandlungsauftrag habe zugleich nach institutionellen Sicherungen verlangt, um die therapeutischen Fortschritte der Allgemeinen Psychiatrie auch den Untergebrachten zukommen zu lassen. Die Kliniken für forensische Psychiatrie seien in Hessen seit jeher im Verbund mit anderen psychiatrischen Angeboten geführt worden. An diesem erfolgreichen, in der Fachwelt anerkannten und in der modernen Psychiatrie für notwendig gehaltenen Verbundkonzept, das dem Maßregelvollzug und seinen Patienten zugute komme, habe festgehalten werden sollen. Dafür sei es notwendig gewesen, die Führung der forensischen und all- gemein-psychiatrischen Kliniken in einheitlicher Rechtsform zu ermöglichen. Einsparungen im Landeshaushalt seien nicht das Ziel der Reform gewesen. Der Maßregelvollzug habe sich in der neuen Struktur bewährt. Das belegten Kennziffern. Im Bundesdurchschnitt sei die Unterbringungsdauer eines Patienten 50% länger, die Freiheit im Vollzug, gemessen an den Vollzugslockerungen, 30% geringer und gleichzeitig die Zahl der Zwischenfälle, die eine Gefährdung der Allgemeinheit darstellten, mehr als dreimal so hoch wie in Hessen.
Eingriffe auf der Grundlage des § 5 Abs. 3 HessMVollzG seien in Haina nicht an der Tagesordnung, sondern kämen nach Auskunft des Leiters der Klinik nur in etwa fünf Prozent der Fälle vor. Gehe man von einem weiten Verständnis des Art. 2 Abs. 1 GG aus, nach dem auch Anweisungen der Art, dass Speisen nicht auf dem Gang, sondern in der Cafeteria einzunehmen sind, sich als grundrechtseingreifend darstellten, handele es sich um leich- tere und in den meisten Erscheinungsformen durch allgemeine Weisungen abgedeckte Eingriffe.
4. a) Der Chefarzt der Asklepios Klinik für Forensische Psychiatrie und Psychotherapie, Göttingen, Prof. Dr. Jürgen Müller, hat Angaben zum niedersächsischen Privatisierungsmodell und des- sen praktischen Auswirkungen gemacht. Es gebe bei einem privaten Träger sicher ein Spannungsfeld, was die Aufrechterhaltung oder Verbesserung der Versorgung bei geringen Gewinnaussichten angehe. Die Organisationsänderung biete für eine gewisse Patientenunzufriedenheit einen neuen Fokus; die grundsätzliche Behandlung sei jedoch, so glaube er, nicht schlechter geworden. Der Vollzug sei recht transparent. Es gebe Besuche der Fachaufsicht und regelmäßige Besuche von Besuchskommissionen sowie die Anhörungen der Strafvollstreckungskammern. Die Patienten könnten außerdem jederzeit selbst oder über Rechtsanwälte Briefe schreiben und nutzten auch das Telefon.
b) Dr. Nahlah Saimeh, Ärztliche Direktorin des LWL-Zentrums für Forensische Psychiatrie Lippstadt, hat die Organisation des Maßregelvollzuges in Nordrhein-Westfalen erläutert. In der von ihr geleiteten, vom Landschaftsverband Westfalen-Lippe getragenen Klinik sei die letzte beamtete ärztliche Leiterin von 1984 bis 1992 tätig gewesen. Gegenwärtig gebe es weder im ärztlichen noch im pflegerischen Bereich Beamte. Einschlüsse in Intensivbehandlungsräumen kämen in unterschiedlichen Abteilungen unterschiedlich häufig vor, etwa bei schizophrenen Patienten mit akuten Erregungszuständen durchaus regelmäßig. Außerdem habe man in Nordrhein-Westfalen den nicht therapeutisch, sondern durch Kostendruck bedingten Nachteinschluss der Maßregelvollzugspatienten von abends 21 bis morgens 7 Uhr. Kontrolltätigkeiten wie Postkontrolle, Paketkontrolle, je nachdem auch Telefonkontrolle, Zimmerdurchsuchungen, Vorenthaltung oder Wegnahme von gefährlichen Gegenständen -- wobei Erlaubtes und Unerlaubtes einvernehmlich mit dem Landesbeauftragten für den Maßregelvollzug verschriftet und in der Hausordnung festgelegt werde --, würden vom Personal auf entsprechende ärztliche Anordnung durchgeführt. Zwangsweise Medikation sei die absolute Ausnahme. Fixierungen seien insgesamt ebenfalls selten, zögen sich aber in Einzelfällen -- im letzten Jahr in drei Fällen -- über längere Zeit hin, in einem Fall sogar über Monate. Absonderungen seien dem Träger zur Genehmigung vorzulegen, wenn sie die Dauer von einer Woche überschreiten. Neben vielen unberechtigten gebe es auch berechtigte Beschwerden -- ungefähr sechzehn im Jahr --, denen zu einem Teil die Klinik selbst gern abhelfen wolle, aber nicht könne (zu kleine Zimmer, Doppelbelegung, Überbelegung).
Dabei kommt es nicht darauf an, ob und gegebenenfalls inwieweit Art. 33 Abs. 4 GG für sich genommen einen subjektiv-rechtlichen Gehalt aufweist (verneinend BVerfGE 6, 376 [385]; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 18. Februar 1988 -- 2 BvR 1324/87 --, juris, Rn. 9; offenlassend BVerfGE 35, 79 [147]). Denn der Beschwerdeführer ist durch die angegriffenen, seinen Einschluss als rechtmäßig bestätigenden Entscheidungen jedenfalls in seinem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG berührt (s. unter II.1.) und kann in diesem Zusammenhang geltend machen, der Eingriff sei wegen Verstoßes gegen Art. 33 Abs. 4 GG nicht rechtfertigungsfähig. Diese Rüge steht dem Beschwerdeführer unabhängig davon offen, ob das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG gegen jeden mit einer Norm des objektiven Rechts nicht vereinbaren Eingriff schützt (vgl. zu dieser Frage Dreier, in: ders., GG, Bd. I, 2. Aufl. 2004, Art. 2 Abs. 1 Rn. 44, m.w.N.). Denn Art. 33 Abs. 4 GG dient zwar nicht dem Schutz individueller Beamten- oder Verbeamtungsinteressen (vgl. Masing, in: Dreier, GG, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 33 Rn. 61; Jachmann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 33 Abs. 4 Rn. 29), wohl aber -- unter anderem -- dem Schutz des von hoheitlicher Aufgabenwahrnehmung in seinen Grundrechten betroffenen Bürgers (vgl. BVerfGE 119, 247 [261]; Nds.StGHE 4, 232 [256]; Badura, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 33 Rn. 55 [April 2010]; Dollinger/Umbach, in: Umbach/Clemens, GG, Bd. 1, 2002, Art. 33 Rn. 75; Brohm, Strukturen der Wirtschaftsverwaltung, 1969, S. 284; Bansch, Die Beleihung als verfassungsrechtliches Problem, 1973, S. 68; Leisner, in: ders., Beamtentum, 1995, S. 163 [166]; Ossenbühl, VVDStRL 29 [1971], S. 137 [162]; Badura, ZBR 1996, S. 321 [325]; Jachmann/Strauß, ZBR 1999, S. 289 [296]).
2. Es ist unschädlich, dass der Beschwerdeführer nicht einen Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG), sondern eine Verletzung seines -- im vorliegenden Fall nicht berührten (s. unter II.1.) -- Grundrechts auf Freiheit der Person aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG rügt. Eine fehlende oder unrichtige Artikelzuordnung des Grundrechtsverstoßes, der erkennbar gerügt werden soll, führt nicht zur Unzulässigkeit der Verfassungsbeschwerde (vgl. BVerfGE 92, 158 [175]; 115, 166 [180]; BVerfGK 2, 275 [277]).
3. Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde steht auch nicht entgegen, dass der Beschwerdeführer sich mit der Organisation des hessischen Maßregelvollzugs und insbesondere damit, dass die privatisierten Vollzugseinrichtungen sich, teils unmittelbar und teils mittelbar, nach wie vor in öffentlicher Hand befinden, nicht auseinandersetzt. Das Verfassungsbeschwerdevorbringen fußt auf der Annahme, dass es den handelnden Bediensteten der Klinik an der Berechtigung zu dem beanstandeten Grundrechtseingriff fehlte, weil die erfolgte Privatisierung auch in einer solchen Ausgestaltung verfassungswidrig ist. Mit dem Vortrag, dass der Einschluss unter den gegebenen Rahmenbedingungen nicht durch angestellte Bedienstete des privaten Trägers erfolgen durfte, ist -- jedenfalls angesichts des Umstandes, dass Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, aus der Gegenteiliges hervorginge, nicht vorliegt (zu Auseinandersetzungsobliegenheiten, die anderenfalls bestünden, vgl. BVerfGE 101, 331 [346]) -- die Möglichkeit eines Grundrechtsverstoßes ausreichend dargetan.
Der Schutzbereich des Grundrechts der Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG) ist demgegenüber nicht berührt. Mit dem Einschluss in einem enger begrenzten Teil der Unterbringungseinrichtung ändert sich, verschärfend, die Art und Weise des Vollzugs der einmal verhängten Freiheitsentziehung; eine erneute Freiheitsentziehung, die den besonderen Anforderungen des Art. 104 Abs. 2 Satz 1 GG zu genügen hätte, liegt darin nicht (vgl. BVerfGK 2, 318 [323]; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 8. Juli 1993 -- 2 BvR 213/93 --, NJW 1994, S. 1339).
Schon dem Wortlaut der Bestimmung ist nichts dafür zu entnehmen, dass sie im letzteren Fall unanwendbar sein soll. Eine insoweit einschränkende Auslegung wäre auch unvereinbar mit ihrem Sinn und Zweck. Der Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG soll gewährleisten, dass die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse als ständige Aufgabe regelmäßig den von Art. 33 Abs. 5 GG für das Berufsbeamtentum institutionell garantierten besonderen Sicherungen qualifizierter, loyaler und gesetzestreuer Auf- gabenerfüllung unterliegt (vgl. BVerfGE 9, 268 [284]; 119, 247 [260 f.]; zur Schutzfunktion im Verhältnis zu den Grundrechtsbetroffenen s. bereits unter B.I.1.). Zu diesem Zweck wird mit Art. 33 Abs. 4 GG dem Berufsbeamtentum ein Mindesteinsatzbereich institutionell gesichert (vgl. Jachmann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 33 Abs. 4 Rn. 29; Battis, in: Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Art. 33 Rn. 45; Masing, in: Dreier, GG, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 33 Rn. 60, 65; Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 4./5. Aufl. 2001, Art. 33 Rn. 39; Ossenbühl, in: VVDStRL 29 [1971], S. 137 [161]). Diese Regelungsintentionen würden verfehlt, wenn hoheitliche Aufgabenwahrnehmung dem Anwendungsbereich des Art. 33 Abs. 4 GG dadurch entzogen werden könnte, dass sie privaten Trägern überantwortet wird.
Demgemäß entspricht es der vorherrschenden Auffassung in Rechtsprechung und Literatur, dass Art. 33 Abs. 4 GG unabhängig von der öffentlichrechtlichen oder privatrechtlichen Organisation des Aufgabenträgers anzuwenden ist (vgl. BVerwGE 57, 55 [60]; Nds.StGHE 4, 232 [248 ff., für die Parallelvorschrift des Art. 60 Abs. 1 der Niedersächsischen Verfassung]; Jachmann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 33 Abs. 4 Rn. 38; Masing, in: Dreier, GG, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 33 Rn. 62; Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 4./5. Aufl. 2001, Art. 33 Rn. 42; Klüver, Zur Beleihung des Sicherheitsgewerbes mit Aufgaben der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, 2006, S. 134; Freitag, Das Beleihungsrechtsverhältnis, 2004, S. 59; Seidel, Privater Sachverstand und staatliche Garantenstellung im Verwaltungsrecht, 2000, S. 56 f.; Nitz, Private und öffentliche Sicherheit, 2000, S. 397 f.; Burgi, in: Isensee/Kirchhof, HStR IV, § 75 Rn. 21, m.w.N.; a.A. Bansch, Die Beleihung als verfassungsrechtliches Problem, 1973, S. 66 ff.; Scholz, NJW 1997, S. 14 [15]; Scherer, in: Festschrift für Frotscher, 2007, S. 617 [625 ff.]; Kruis, ZRP 2000, S. 1 [4]; Manssen, ZBR 1999, S. 253 [257]).
Um die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse handelt es sich jedenfalls, wenn Befugnisse zum Grundrechtseingriff im engeren Sinne (vgl. Dreier, in: ders., GG, Bd. I, 2. Aufl. 2004, Vorb. Rn. 124, m.w.N.) ausgeübt werden, die öffentliche Gewalt also durch Befehl oder Zwang unmittelbar beschränkend auf grundrechtlich geschützte Freiheiten einwirkt. Wie weit der Begriff der hoheitsrechtlichen Befugnisse über diesen engen Bedeutungsgehalt hinausreicht (vgl. etwa Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 11. Aufl. 2011, Art. 33 Rn. 41; Battis, in: Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Art. 33 Rn. 55 ff.; Jachmann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 33 Abs. 4 Rn. 31 ff.; Masing, in: Dreier, GG, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 33 Rn. 64 f.; Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 4./5. Aufl. 2001, Art. 33 Rn. 49; Weisel, Das Verhältnis von Privatisierung und Beleihung, 2003, S. 105 ff. [107 f.]), muss hier nicht geklärt werden. § 5 Abs. 3 HessMVollzG ermächtigt zu Grundrechtseingriffen im engeren Sinne und damit zur Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse.
Die Ausübung der Befugnis aus § 5 Abs. 3 HessMVollzG ist den ermächtigten Bediensteten auch als ständige Aufgabe übertragen. Insoweit kommt es nicht darauf an, wie häufig die Eingriffsbefugnis in der Praxis genutzt wird (vgl. Nds.StGHE 4, 232 [255]). Die Beschränkung des Funktionsvorbehalts auf als ständige Aufgabe auszuübende Befugnisse zielte entstehungsgeschichtlich auf die Nichteinbeziehung absehbar künftig wegfallender Hoheitsaufgaben wie derjenigen der Ernährungs- und Wirtschaftsämter (vgl. Masing, in: Dreier, GG, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 33 Rn. 69; Jachmann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 33 Abs. 4 Rn. 28, 37, jew. m.w.N.). Für die Frage, ob die Ausübung einer Befugnis als "ständige Aufgabe" übertragen ist, kommt es danach, dem Wortsinn entsprechend, auf die Dauerhaftigkeit der Aufgabenübertragung, nicht auf die Frequenz der Be- fugnisausübung an. Ob die Ausübung der übertragenen hoheitsrechtlichen Befugnis in der Praxis häufig oder selten vorkommt und ob sie das Gesamtbild der Tätigkeit des Ausübungsbefugten prägt oder nicht, kann demgegenüber für die Frage eine Rolle spielen, ob die in Art. 33 Abs. 4 GG offengelassene Möglichkeit einer Ausnahme von der Regel des Funktionsvorbehalts eingreift.
c) Die in § 5 Abs. 3 HessMVollzG vorgesehene Befugnis zur vorläufigen Anordnung besonderer Sicherungsmaßnahmen erweist sich als -- auch im Gesamtzusammenhang der Rechtsgrundlagen des privatisierten hessischen Maßregelvollzugs -- zulässige Ausnahme von der Funktionsvorbehaltsregel des Art. 33 Abs. 4 GG.
(1) Das damit vorgegebene Regel-Ausnahme-Verhältnis hat zunächst eine quantitative Dimension. Von der Ausnahmemöglichkeit darf kein Gebrauch gemacht werden, der dazu führt, dass der vorgesehene Regelfall faktisch zum zahlenmäßigen Ausnahmefall wird. Eine gegenteilige Auslegung ginge am Zweck des Art. 33 Abs. 4 GG (s.o. II.2.a)) vorbei, dem Berufsbeamtentum einen Mindesteinsatzbereich institutionell zu sichern. Die Bestimmungskraft der Regelvorgabe in ihrer rein quantitativen Dimension ist allerdings begrenzt, denn für den erforderlichen zahlenmäßigen Vergleich lässt sich ein Bezugsrahmen unterhalb der Ebene der staatlichen Einheit (Bund oder Land), deren Aufgabenwahrnehmung in den Blick genommen wird, kaum willkürfrei identifizieren (vgl. zu diesem Problem, offenlassend, SH OLG, Beschluss vom 19. Oktober 2005 -- 2 W 120/05 --, juris, Rn. 21; OVG NW, Urteil vom 4. November 1970 -- III A 434/68 --, ZBR 1971, S. 207 [210]).
(2) Die "Regel"-Vorgabe erschöpft sich denn auch nicht in ihrer quantitativen Bedeutung. Vielmehr beinhaltet sie ausweislich der Entstehungsgeschichte des Art. 33 Abs. 4 GG und nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift darüber hinaus eine qualitative Anforderung an die zugelassenen Ausnahmen. In den Diskussionen des Parlamentarischen Rates wurden als Beispiele, für die die Ausnahmemöglichkeit Spielraum eröffnen sollte, vor allem Bereiche genannt, die, sofern überhaupt als hoheitlich eingeordnet, jedenfalls als nicht primär hoheitlich geprägt erachtet wurden, wie wirtschaftliche Tätigkeiten der öffentlichen Hand, einschließlich staatlicher und kommunaler Einrichtungen der Daseinsvorsorge, und das Gebiet der Fürsorge; auch der weithin übliche Einsatz von Ehrenbeamten anstelle von Berufsbeamten sollte möglich bleiben (vgl. die Wiedergaben bei Masing, in: Dreier, GG, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 33 Rn. 13, 14; Remmert, Private Dienstleistungen in staatlichen Verwaltungsverfahren, 2003, S. 405 ff. [407 ff.]). Die Möglichkeit von Ausnahmen ist demnach nicht zu einem innerhalb gewisser quantitativer Grenzen beliebigen Gebrauch eingeräumt worden, sondern für Fälle, in denen der Sicherungszweck des Funktionsvorbehalts die Wahrnehmung der betreffenden hoheitlichen Aufgaben durch Berufsbeamte ausweislich bewährter Erfahrung nicht erfordert oder im Hinblick auf funktionelle Besonderheiten nicht in gleicher Weise wie im Regelfall angezeigt erscheinen lässt.
Abweichungen vom Grundsatz des Funktionsvorbehalts bedürfen demgemäß nach herrschender und richtiger Auffassung der Rechtfertigung durch einen besonderen sachlichen Grund (vgl. nur SH OLG, Beschluss vom 19. Oktober 2005 -- 2 W 120/05 --, juris, Rn. 22; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 11. Aufl. 2011, Art. 33 Rn. 42; Masing, in: Dreier, GG, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 33 Rn. 70; Dollinger/Umbach, in: Umbach/Clemens, GG, Bd. 1, 2002, Art. 33 Rn. 83; Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 4./5. Aufl. 2001, Art. 33 Rn. 50; Lecheler, in: BK-GG, Stand Oktober 2000, Art. 33 Rn. 56; Barisch, Die Privatisierung im deutschen Strafvollzug, 2010, S. 134). Als rechtfertigender Grund kommt nur ein spezifischer, dem Sinn der Ausnahmemöglichkeit entsprechender -- auf Erfahrungen mit gewachsenen Strukturen oder im Hinblick auf den Zweck des Funktionsvorbehalts relevante Besonderheiten der jeweiligen Tätigkeit Bezug nehmender -- Ausnahmegrund in Betracht (vgl. etwa zur Zulässigkeit einer Ausnahme bei einer Aufgabe, die gerade aus verfassungsrechtlichen Gründen mög- lichst in einer gewissen Staatsferne wahrgenommen werden sollte, BVerfGE 83, 130 [150]; für die nicht schwerpunktmäßig hoheitlichen Aufgaben des Lehrers BVerfGE 119, 247 [267]; allgemeiner für im Gesamtbild nicht durch hoheitliches Handeln geprägte Mischfunktionen Masing, in: Dreier, GG, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 33 Rn. 70; Jachmann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 33 Abs. 4 Rn. 31 ff.; Mösinger, BayVBl 2007, S. 417 [424]). Gründe, die sich in gleicher Weise wie für die ins Auge gefasste Ausnahme auch für beliebige andere hoheitsrechtliche Tätigkeiten anführen ließen, der Sache nach also nicht nur Ausnahmen betreffen, scheiden damit als mögliche Rechtfertigungsgründe für den Einsatz von Nichtbeamten in grundsätzlich von Art. 33 Abs. 4 GG erfassten Funktionen von vornherein aus.
Ausnahmen vom Funktionsvorbehalt können danach nicht allein mit dem rein fiskalischen Gesichtspunkt begründet werden, dass eine Aufgabenwahrnehmung durch Nichtbeamte -- sei es auch nur durch Ersparnisse, die der Aufgabenwahrnehmung anderweitig zugutekommen -- den öffentlichen Haushalt entlasten würde (vgl. Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 4./5. Aufl. 2001, Art. 33 Rn. 50; Rüppel, Privatisierung des Strafvollzugs, 2010, S. 79; Barisch, Die Privatisierung im deutschen Strafvollzug, 2010, S. 134; Pilz, Die Privatisierung des Gerichtsvollzieherwesens, 2008, S. 77; Müller-Dietz, Neue Kriminalpolitik 2006, S. 11 [11]; Roth/Karpenstein, ZVI 2004, S. 442 [447]; Arloth, ZfStrVO 2002, S. 3 [5]; Gusy, Zulässigkeit und Grenzen des Einsatzes privater Sicherheitsdienste im Strafvollzug, in: Stober [Hrsg.], Privatisierung im Strafvollzug?, 2001, S. 5 [24]). Die pauschale Erwägung, dass die Wahrnehmung von Aufgaben durch Berufsbeamte Kosten verursacht, die in anderen Organisationsformen -- insbesondere etwa im Privatisierungsfall wegen dann sich bietender Möglichkeiten der Aufgabenerledigung zu Niedriglöhnen -- vermeidbar wären, liefe als Ausnahmegrund, weil nicht spezifisch, der mit Art. 33 Abs. 4 GG zum Ausdruck gebrachten grundsätzlichen Wertung zugunsten des Einsatzes von Berufsbeamten zuwider.
Das bedeutet jedoch nicht, dass Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkte ganz außer Betracht zu bleiben hätten (vgl. SH OLG, Be- schluss vom 19. Oktober 2005 -- 2 W 120/05 --, juris, Rn. 26; Schimpfhauser, Das Gewaltmonopol des Staates als Grenze der Privatisierung von Staatsaufgaben, 2009, S. 97; Klüver, Zur Beleihung des Sicherheitsgewerbes mit Aufgaben der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, 2006, S. 150 f.; Bonk, JZ 2000, S. 435 [439]). Vielmehr kann berücksichtigt werden, ob eine auf ihre Ausnahmefähigkeit hin zu beurteilende Tätigkeit Besonderheiten aufweist, deretwegen Kosten und Sicherungsnutzen des Einsatzes von Berufsbeamten hier in einem anderen -- deutlich ungünstigeren -- als dem nach Art. 33 Abs. 4 GG im Regelfall vorauszusetzenden Verhältnis stehen (vgl. BVerwGE 57, 55 [59 f.]: "wertende Abgrenzung"). Gerade eine solche abwägende Berücksichtigung besonderer Gründe für die Untunlichkeit eines Verbeamtungszwanges sollte ausweislich der im Parlamentarischen Rat angeführten Beispielsfälle mit der Zulassung von Ausnahmen ermöglicht werden.
In diesem Sinne schließt das Erfordernis eines sachlichen Grundes ein, dass Ausnahmen vom Funktionsvorbehalt durch den Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit begrenzt sind (vgl. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 11. Aufl. 2011, Art. 33 Rn. 42; Jachmann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 33 Abs. 4 Rn. 37; Roth, Privatisierungsmöglichkeiten im geschlossenen Strafvollzug, 2006, S. 36; Seidel, Privater Sachverstand und staatliche Garantenstellung im Verwaltungsrecht, 2000, S. 71; Jachmann/Strauß, ZBR 1999, S. 289 [297]; Sterzel, in: DBH-Fachverband für Soziale Arbeit, Strafrecht und Kriminalpolitik e.V. [Hrsg.], Privatisierung und Hoheitlichkeit in Bewährungshilfe und Strafvollzug, 2008, S. 52 [61]; w.N. bei Remmert, Private Dienstleistungen in staatlichen Verwaltungsverfahren, 2003, S. 365). Je intensiver eine bestimmte Tätigkeit Grundrechte berührt, desto weniger sind Einbußen an institutioneller Absicherung qualifizierter und gesetzestreuer Aufgabenwahrnehmung hinnehmbar.
Soweit die Zulässigkeit von Ausnahmen danach auch von der Einschätzung tatsächlicher Verhältnisse und ihrer künftigen Entwicklung abhängt, kommt dem Gesetzgeber ein Einschätzungs- spielraum zu (vgl. BVerwGE 57, 55 [59 f.]; Freitag, Das Beleihungsrechtsverhältnis, 2004, S. 61).
Der Vollzug strafrechtlich verhängter Freiheitsentziehungen gehört zum Kernbereich hoheitlicher Tätigkeit. Der Maßregelvollzug steht darin, auch was die Intensität der möglichen Grundrechtseingriffe angeht, dem Strafvollzug in nichts nach (vgl. SH OLG, Beschluss vom 19. Oktober 2005 -- 2 W 120/05 --, juris, Rn. 32). Wer in einem solchen Rahmen anderen mit Anordnungs- und Zwangsbefugnissen gegenübertritt, dessen Tätigkeit bleibt auch insoweit hoheitlich geprägt, als sich -- gerade im Schatten dieser Befugnisse -- förmliche Anordnungen und deren Durchsetzung im Wege des unmittelbaren Zwangs in der Mehrzahl der Fälle erübrigen.
Damit ist aber die Rechtfertigungsfähigkeit einer Ausnahme vom Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG für den Maßregelvollzug noch nicht von vornherein ausgeschlossen (vgl. Nds. StGH, Urteil vom 5. Dezember 2008 -- StGH 2/07 --, Nds.StGHE 4, 232 [247 ff.; zur Parallelvorschrift der niedersächsischen Verfassung]; Kammeier, in: Festschrift für Tondorf, 2004, S. 61 [70 ff.]; Baur, in: Kammeier, Maßregelvollzug, 2. Aufl. 2002, Rn. C 15, S. 72; ebenso tendenziell SH OLG, Beschluss vom 19. Oktober 2005 -- 2 W 120/05 --, juris, Rn. 21 ff.; a.A. OLG Sachs.-Anh., Beschluss vom 21. Juni 2010 -- 1 Ws 851/09 --, juris, Rn. 42; Volckart/Grünebaum, Maßregelvollzug, 7. Aufl. 2009, Rn. 508 ff.; Grünebaum, R&P 2006, S. 55 [55 ff.]; Willenbruch/Bischoff, NJW 2006, S. 1776 [1777 f.]).
(2) Die formelle Privatisierung des hessischen Maßregelvoll- zuges dergestalt, dass ein Einsatz von Beamten in den Maßregelvollzugseinrichtungen für die aus Bediensteten des Landeswohlfahrtsverbandes bestehende Leitungsebene nicht vorgeschrieben und unterhalb dieser Ebene selbst als Möglichkeit nicht mehr vorgesehen ist, ist durch sachliche Gründe gerechtfertigt.
Die gleichzeitige Einschätzung, dass diese Vorzüge der Einbeziehung des Maßregelvollzuges in den privatisierten Verbund nicht mit spürbaren Nachteilen im Hinblick auf die -- besonders im Kernbereich hoheitlicher Staatsaufgaben unabdingbare -- Sicherung qualifizierter und gesetzestreuer Aufgabenwahrnehmung erkauft worden sind, ist angesichts vorhandener Erfahrungen mit der Inanspruchnahme der Ausnahmemöglichkeit des Art. 33 Abs. 4 GG im Maßregelvollzug und angesichts der institutionellen Ausgestaltung der erfolgten Privatisierung vom Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers und der für die Festlegung der vertraglichen Rahmenbedingungen verantwortlichen Regierung gedeckt.
(aa) Der Sachverhalt ist zunächst auf dem Hintergrund zu würdigen, dass die Verwendung von Beamten im hessischen Maßregelvollzug bereits lange vor der Privatisierungsentscheidung und den zugrundeliegenden Rechtsänderungen selbst auf der Lei- tungsebene, ganz zu schweigen von den Pflegekräften, nicht mehr üblich war (s.o. A.V.2.). Diese Entwicklung entspricht einem von den in der mündlichen Verhandlung angehörten sachverständigen Auskunftspersonen bestätigten bundesweiten Trend (vgl. auch Volckart/Grünebaum, Maßregelvollzug, 7. Aufl. 2009, Rn. 533; Grünebaum, R&P 2006, S. 55 [57]), der -- so die übereinstimmende Auffassung nicht nur der hessischen Landesregierung, sondern auch der in der mündlichen Verhandlung gehörten Leiter von zwischenzeitlich privatisierten Maßregelvollzugseinrichtungen -- nicht zu qualitativen Verschlechterungen in Bezug auf die Wahrnehmung der gesetzlichen Vollzugsaufgaben geführt hat (s.o. A.V.2., 3., 4.; für nicht speziell Hessen und nicht unmittelbar die Vollzugsqualität betreffende Befragungsergebnisse vgl. Strohm, in: Dessecker [Hrsg.], Privatisierung in der Strafrechtspflege, 2008, S. 175 [180 ff.]).
(bb) Insoweit ist zunächst von Bedeutung, dass die erfolgte Privatisierung der hessischen Maßregelvollzugseinrichtungen nur als eine rein formelle vorgesehen ist. Das Gesetz gewährleistet, dass die der Rechtsform nach privaten Träger der Maßregelvollzugskliniken unmittelbar oder mittelbar vollständig in der Hand eines öffentlichen Trägers, des Landeswohlwohlfahrtsverbandes, bleiben (§ 2 Satz 3 HessMVollzG). Die Träger sind damit von erwerbswirtschaftlichen Motiven und Zwängen freigestellt. Eine Auslieferung der Vollzugsaufgabe an Kräfte und Interessen des privatwirtschaftlichen Wettbewerbs, die, beispielsweise in Bezug auf Verweildauer der Untergebrachten und Senkung von Behandlungs- und Betreuungskosten, den gesetzlichen Vollzugszielen und der Wahrung der Rechte der Untergebrachten systemisch zuwiderlaufen können, findet danach von vornherein nicht statt (für die Bedeutung dieses Gesichtspunkts vgl. Kammeier, in: Festschrift für Tondorf, 2004, S. 61 [89 ff.]; für Unvereinbarkeit materiell privatisierten strafrechtlichen Freiheitsentzugs mit der Menschenwürde der Inhaftierten ganz unabhängig von der Frage damit verbundener systemischer Fehlanreize vgl. Supreme Court von Israel, Urteil vom 19. November 2009 in der Sache Academic Center of Law & Business v. Minister of Finance -- HCJ 2605/05 --). Der Umstand, dass die Holding, in der die als Träger der einzelnen Maßregelvollzugseinrichtungen fungierenden gemeinnützigen Gesellschaften zusammengefasst sind, ihrerseits nicht als gemeinnützige GmbH organisiert ist, ändert daran nichts.
Für den bei Einsatz von Nichtbeamten im Maßregelvollzug nicht auszuschließenden Fall eines Streiks kann und muss die gebotene Vermeidung unverhältnismäßiger Gemeinwohlschädigungen oder unverhältnismäßiger Beeinträchtigungen Dritter durch Notdienste sichergestellt werden (vgl. BVerfGE 38, 281 [307]; BGHZ 70, 277 [280 ff.]; LAG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 14. Juni 2007 -- 11 Sa 208/07 --, ArbuR 2007, S. 319 [320]; LAG Sachsen, Urteil vom 2. November 2007 -- 7 SaGa 19/07 --, NZA 2008, S. 59 [67 ff.]; Hergenröder, in: Henssler/Willemsen/Kalb, Arbeitsrecht, 4. Aufl. 2010, Art. 9 GG Rn. 258 ff.; Bauer, in: Dreier, GG, Bd. I, 2. Aufl. 2004, Art. 9 Rn. 99; Kissel, Arbeitskampfrecht, 2002, § 43 Rn. 3, 120 f.; Reinfelder, in: Däubler, Arbeitskampfrecht, 3. Aufl. 2011, § 15 Rn. 36).
(dd) Dass die den Maßregelvollzug betreffenden grundrechtsbezogenen und sonstigen Rechtspflichten der privaten Einrichtungsträger und der in den Einrichtungen tätigen Personen nicht nur auf dem Papier stehen, ist durch weitreichende aufgabenbezogene Steuerungsbefugnisse des materiellen öffentlichen Aufgabenträgers -- des Landeswohlfahrtsverbandes -- und des aufsichtführenden Ministeriums sowie durch die besondere Rechtsstellung des Leiters der Einrichtung (s. im Einzelnen unter 3.b)bb)(1) und (2)) in einer den Verhältnissen bei formell öffentlich-rechtlicher Organisation gleichwertigen Weise gesichert. Die Gleichwertigkeit dieser Sicherung ist nicht durch Beschränkungen der Möglichkeit parlamentarischer Kontrolle in Frage gestellt; der Gesetzgeber kann seiner Pflicht, die Auswirkungen der von ihm beschlossenen Organisationsänderung zu beobachten und auf etwaige Missstände mit einer Veränderung der Rahmenbedingungen zu reagieren, uneingeschränkt nachkommen (näher unter 3.b)bb)(3)).
a) aa) Alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter bedarf nach dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2 GG) der demokratischen Legitimation. Es muss sich auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden (BVerfGE 77, 1 [40]; 83, 60 [72]; 93, 37 [66]; 107, 59 [87]). Der notwendige Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird vor allem durch die Wahl des Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der vollziehenden Gewalt, durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung sowie durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt (vgl. BVerfGE 83, 60 [72]; stRspr).
Für den Fall der Beleihung Privater erfordert dies unter anderem, dass die Möglichkeiten parlamentarischer Kontrolle der Aufgabenwahrnehmung unbeeinträchtigt bleiben (vgl. BremStGH, Urteil vom 15. Januar 2002 -- St 1/01 --, NVwZ 2003, S. 81 [83, 85]; Lange, DÖV 2001, S. 898 [903]). Der parlamentarischen Kontrolle kommt hier besondere Bedeutung zu, weil die Beleihung Privater nicht zu einer Flucht aus der staatlichen Verantwortung für die Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben führen darf. Die Einschätzung des Gesetzgebers, dass hinsichtlich einer bestimmten hoheitlichen Aufgabe dieser Verantwortung auf der Grundlage einer Beleihung unter den von ihm gesetzten Rahmenbedingungen ausreichend Rechnung getragen ist, muss sich in der Realität bewahrheiten. Die staatliche Gewährleistungsverantwortung für die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung schließt daher, auch für das Parlament, eine entsprechende Beobachtungspflicht ein (vgl. Schmidt-Aßmann, Das Allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 2. Aufl. 2004, S. 172 ff.; Freitag, Das Beleihungsrechtsverhältnis, 2004, S. 158 f.; Kahl, Die Staatsaufsicht: Entstehung, Wandel und Neubestimmung unter besonderer Berücksichtigung der Aufsicht über die Gemeinden, 2000, S. 308, 355; Spannowsky, ZGR 1996, S. 400 [417]; Bauer, VVDStRL 54 [1995], S. 243 [280]; Schuppert, in: Gusy, Privatisierung von Staatsaufgaben, 1998, S. 72 [83]; Britz, VerwArch 91 [2000], S. 418 ff. [435], m.w.N.). Der demokratische Legitimationszusammenhang bleibt nur gewahrt, wenn das Parlament an der Wahrnehmung dieser Beobachtungspflicht nicht gehindert ist.
bb) In personeller Hinsicht ist eine hoheitliche Entscheidung legitimiert, wenn sich die Bestellung desjenigen, der sie trifft, durch eine ununterbrochene Legitimationskette auf das Staatsvolk zurückführen lässt. Die sachlich-inhaltliche Legitimation wird durch Gesetzesbindung und Bindung an Aufträge und Weisungen der Regierung vermittelt (vgl. BVerfGE 93, 37 [67 f.]; 107, 59 [87 f.]). Personelle und sachlich-inhaltliche Legitimation stehen in einem wechselbezüglichen Verhältnis derart, dass eine verminderte Legitimation über den einen Strang durch verstärkte Legitimation über den anderen ausgeglichen werden kann, sofern insgesamt ein bestimmtes Legitimationsniveau erreicht wird (vgl. BVerfGE 83, 60 [72]; 93, 37 [66 f.]; 107, 59 [87 f.]; SH OLG, Beschluss vom 19. Oktober 2005 -- 2 W 120/05 --, R&P 2006, S. 37, juris, Rn. 28). Das Legitimationsniveau muss umso höher sein, je intensiver die in Betracht kommenden Entscheidungen die Grundrechte berühren (vgl. BVerfGE 93, 37 [73]).
Die übrigen in der Einrichtung Beschäftigten werden allerdings -- soweit es sich nicht um mit Zustimmung des Leiters tätige Dritte handelt (§ 6 Satz 3 BV) -- als Bedienstete des privaten Trägers formell von diesem angestellt. Dessen Personalentscheidung vermittelt nicht schon deshalb personelle Legitimation, weil er mit den Aufgaben des Maßregelvollzugs beliehen ist und insoweit unter staatlicher Aufsicht steht (vgl. Nds.StGHE 4, 232 [262]). Die Anstellung aller Bediensteten des privaten Trägers, denen grundrechtsrelevante Vollzugsentscheidungen oder eine Mitwirkung daran obliegen oder zugewiesen werden können, steht aber materiell dadurch in einem personellen Legitimationszusammenhang, dass dem seinerseits personell legitimierten Leiter nach dem Beleihungsvertrag für die Besetzung von Stellen in seinem Geschäftsbereich ein Vorschlagsrecht zusteht (§ 6 Satz 2 BV). Dieses Vorschlagsrecht ist zwar nicht absolut geschützt; beabsichtigt die Geschäftsführung eine Abweichung von dem Vorschlag, so ist die Gesellschafterversammlung des jeweiligen -- teils mittelbar, teils unmittelbar öffentlich beherrschten -- Einrichtungsträgers anzurufen (§ 6 Satz 5 BV). Die Geschäftsführung ist aber an die fachliche Beurteilung des Leiters der Einrichtung uneingeschränkt gebunden, so dass diesem jedenfalls ein fachliches Vetorecht zusteht (§ 6 Satz 4 BV). Dritte -- also andere Personen als das vom Landeswohlfahrtsverband gestellte Leitungspersonal und die Bediensteten des privaten Trägers -- dürfen innerhalb der Einrichtung nur mit Zustimmung des Leiters beschäftigt werden (§ 6 Satz 3 BV).
bb) Sachlich-inhaltlich ist die Aufgabenwahrnehmung durch die privatisierten Einrichtungsträger und die dort tätigen Personen durch deren Bindung an das Gesetz in Verbindung mit umfassenden Weisungsbefugnissen der verantwortlichen öffentlichen Träger -- bei gleichzeitigem Ausschluss von Weisungen der Geschäftsführung des privaten Trägers im Zuständigkeitsbereich des Leiters der jeweiligen Maßregelvollzugseinrichtung -- legitimiert.
(1) § 3 HessMVollzG unterstellt alle Angelegenheiten des Maßregelvollzuges einer Fachaufsicht des Sozialministeriums, die die -- auf die zuständigen Regierungspräsidenten delegierbare -- Aufgabe der Überwachung der Einrichtungen einschließt (Abs. 1); die Fachaufsichtsbehörde kann den Trägern der Einrichtungen allgemeine Weisungen sowie, wenn die Aufgaben des Maßregelvollzuges nicht im Einklang mit den Gesetzen wahrgenommen oder die erteilten allgemeinen Weisungen nicht befolgt werden, Einzelweisungen erteilen (Abs. 2). Der Landeswohlfahrtsverband untersteht in seiner Eigenschaft als materieller Träger der formell privatisierten Maßregelvollzugskliniken zudem der Fachaufsicht des zuständigen Ministeriums (s.o. A.I.2.a)) und verfügt seinerseits über die weitreichenden Einwirkungsmöglichkeiten, die das Gesellschaftsrecht dem beherrschenden öffentlichen Träger privatrechtlicher Gesellschaften mit beschränkter Haftung im Rahmen des jeweiligen Gesellschaftszwecks einräumt (vgl. nur Weisel, Das Verhältnis von Privatisierung und Beleihung, 2003, S. 225 ff.; Schön, ZGR, 1996, S. 429 [435 ff., 444 f.], m.w.N., sowie für die im vorliegenden Fall gesellschaftsvertraglich vorgesehenen umfassenden Weisungsrechte der Gesellschafterversammlung § 9 Abs. 3 des Gesellschaftsvertrages der Vitos GmbH und § 11 Abs. 4 des Gesellschaftsvertrages der Vitos Haina gGmbH).
Damit stehen alle unmittelbar grundrechtseingreifenden voll- zuglichen Entscheidungen, abgeschirmt gegen potentiell nicht primär fachlich motivierte Einwirkungen, in dem erforderlichen ununterbrochenen, bis zu den einzelnen handelnden Personen reichenden (vgl. Nds.StGHE 4, 232 [264 f.]) Weisungszusammenhang.
(2) Die Fachaufsicht nach § 3 HessMVollzG ist nicht deshalb unzureichend, weil das Gesetz die für jede wirksame Aufsicht erforderlichen Informationsgewinnungs- und Durchsetzungsmittel (vgl. BVerfGE 17, 232 [252]; Trute, DVBl 1996, S. 950 [957], m.w.N.) nicht ausdrücklich regelt.
Dabei kann hier offen bleiben, ob im Fall der Beleihung Privater die notwendigen aufsichtlichen Befugnisse generell ganz unabhängig von näherer gesetzlicher Regelung bereits aus der -- stets einer gesetzlichen Grundlage bedürftigen -- Beleihung folgen (vgl. BremStGH, Urteil vom 15. Januar 2002 -- St 1/01 --, NVwZ 2003, S. 81 [84 f.]; für in Abwesenheit anderweitiger gesetzlicher Regelung ohne weiteres mit der Beleihung eintretende Fachaufsicht Steiner, Öffentliche Verwaltung durch Private, 1975, S. 283; ders., in: Festschrift für Schmidt, 2006, S. 293 [299]; Schröder, Die Rechte und Pflichten des verantwortlichen Luftfahrzeugführers nach dem Luftsicherheitsgesetz, 2008, S. 65; für die Notwendigkeit näherer gesetzlicher Aufsichtsregelung dagegen Nds.StGHE 4, 232 [265]; Brohm, Strukturen der Wirtschaftsverwaltung, 1969, S. 218 [220, 223 f.]; Baumann, Private Luftfahrtverwaltung, 2002, S. 320; Weisel, Das Verhältnis von Privatisierung und Beleihung, 2003, S. 148, 179, 235; Klüver, Zur Beleihung des Sicherheitsgewerbes mit Aufgaben der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, 2006, S. 115; Wiegand, Die Beleihung mit Normsetzungskompetenzen, 2008, S. 159; Burgi, in: Festschrift für Maurer, 2001, S. 581 [592]; ders., Verwaltungsorganisationsrecht, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl. 2010, S. 254 ff. [323]; F. Kirchhof, in: Festschrift für Rengeling, 2008, S. 127 [137 f.]; differenzierend zu den Regelungserfordernissen BVerwG, Urteil vom 26. August 2010 -- 3 C 35/09 --, juris, Rn. 25). Jedenfalls kann, soweit der Beliehene durch ausdrückliche gesetzliche Regelung einer Aufsicht des verantwortlichen öffentlichen Trägers unterwor- fen ist und die Aufsichtsmittel nicht näher spezifiziert sind, eine solche gesetzliche Regelung verfassungskonform nur dahin ausgelegt werden, dass die Aufsichtsbefugnis alle zur effektiven Wahrnehmung der staatlichen Gewährleistungsverantwortung erforderlichen Informationsbeschaffungs- und Durchsetzungsbefugnisse einschließt. Einer verfassungskonformen Auslegung in diesem Sinne steht im vorliegenden Fall nichts im Wege. Die in § 3 Abs. 2 HessMVollzG vorgesehene Spezifizierung dahingehend, dass die Fachaufsicht mittels allgemeiner Weisungen und (nur) bei Nichtbefolgung solcher Weisungen oder gesetzlicher Vorgaben durch Einzelweisungen wahrzunehmen ist, begrenzt in einer mit der staatlichen Gewährleistungsverantwortung noch vereinbaren, die Einwirkungsbefugnis bei Rechtsverstößen ungeschmälert belassenden Weise die aufsichtliche Befugnis zur Erteilung von Einzelweisungen; für eine darüber hinausgehende beschränkende Regelungsabsicht ist nichts ersichtlich.
(3) Die Aufgabenwahrnehmung der zuständigen Aufsichtsbehörden, die zu effektiver Aufsicht über die beliehenen Privaten nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet sind (vgl. BremStGH, Urteil vom 15. Januar 2002 -- St 1/01 --, NVwZ 2003, S. 81 [84]; Rüppel, Privatisierung des Strafvollzugs, 2010, S. 55 f., 123 ff.; Freitag, Das Beleihungsrechtsverhältnis, 2004, S. 155; Baumann, Private Luftfahrtverwaltung, 2002, S. 314; Schuppert, DÖV 1998, S. 831 [832 f.]; Pitschas, DÖV 1998, S. 907 [908]; Spannowsky, ZGR 1996, S. 400 [413 ff.]; ders., DVBl 1992, S. 1072 [1073 ff.]; Püttner, DVBl 1975, S. 353 [354]), steht ihrerseits in dem notwendigen demokratischen Legitimationszusammenhang (s.o. unter a)). Dieser ist weder durch eine Geheimhaltung vertraglicher Ausgestaltungen der Aufgabenwahrnehmung (vgl. dazu Trute, DVBl 1996, S. 950 [957]; Schorkopf, NVwZ 2003, S. 1471 [1472 ff.]) noch durch sonstige Beschränkungen der parlamentarischen Kontrollmöglichkeiten unterbrochen oder beeinträchtigt.
Soweit daneben § 5 Abs. 3 HessMVollzG Bedienstete des privaten Trägers zu vorläufigen Sicherungsmaßnahmen ermächtigt, bei denen es sich der Formulierung nach ("dürfen") um Ermessensentscheidungen handelt, besteht angesichts der durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geprägten engen Voraussetzungen für die Zulässigkeit besonderer Sicherungsmaßnahmen (§ 36 Abs. 1 HessMVollzG) allenfalls ein schmaler Ermessensbereich -- regelmäßig werden solche Maßnahmen nur zulässig sein, wo sie zugleich geboten sind --, und die Ausfüllung des notwendigen Beurteilungsspielraums unterliegt durch die Pflicht zu unverzüglicher Unterrichtung des Leiters der Einrichtung (§ 5 Abs. 3 Satz 2 HessMVollzG) einer auch präventiv wirksamen Rückkoppelung an dessen Weisungsgewalt.
5. Die Verfassungsbeschwerde kann demnach keinen Erfolg haben. Über seine die Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Eingriffsgrundlage betreffenden Rügen hinaus hat der Beschwerdeführer Grundrechtsverstöße durch die angegriffenen Entscheidungen -- etwa im Hinblick auf die geprüften Rechtsgrundlagen für die erfolgte Anwendung unmittelbaren Zwangs (vgl. § 63 Abs. 3 Nr. 1a HessSOG i.V.m. § 2 Sätze 3 bis 6 HessMVollzG), das Vorliegen der gesetzlichen Eingriffsvoraussetzungen oder die Erfüllung der gesetzlichen Pflicht zur unverzüglichen Unterrichtung des Einrichtungsleiters nach § 5 Abs. 3 Satz 2 HessMVollzG -- nicht geltend gemacht. Unabhängig von der Frage, inwieweit entsprechende Rügen ohnehin aus Subsidiaritätsgründen unzulässig gewesen wären, fällt auch nicht ins Auge, dass die angegriffenen Entscheidungen im Ergebnis anders hätten ausfallen müssen, als sie ausgefallen sind. Ungerügte Gesichtspunkte von Amts wegen aufzugreifen (vgl. BVerfGE 70, 138 [162]; 124, 235 [241 f.]), besteht daher keine Veranlassung.
Voßkuhle Di Fabio Lübbe-Wolff Gerhardt Landau Huber Hermanns