Source: https://www.athenssocialatlas.gr/fr/article/le-programme-eksikonomisi-katoikon/
Timestamp: 2020-04-01 16:41:15+00:00
Document Index: 13508408

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Le programme « Eksikonomisi kat’Oikon » - Athens Social Atlas
L’impact spatial et social du programme « Eksikonomisi kat’Oikon » dans la métropole athénienne
Christoforaki Katerina
Cadre Bâti, Logement, Économie
Dans le cadre de la mise en conformité de la Grèce avec les règles de l’Union Européenne concernant les économies d’énergie et la réduction des émissions polluantes dans l’atmosphère, une série d’actions ont été mises en œuvre. La rénovation énergétique du parc immobilier est une préoccupation majeure. Afin de faciliter les dépenses dans ce domaine, une série d’incitations sont mises en place vis-à-vis des propriétaires. Le programme « Eksikonomisi kat’Oikon » (Économie à la maison) est l’une de ces incitations et tient en un soutien sous forme de subvention. Son premier cycle d’application s’est achevé en 2015, tandis qu’un second cycle doit être bientôt lancé. Le fléchage des ressources et l’efficacité des programmes sont de la plus haute importance en ce qui concerne la réduction de l’empreinte énergétique du parc immobilier.
Dans ce texte, nous examinons la dimension spatiale, sociale et économique du programme, à travers les données disponibles concernant la participation des bénéficiaires du programme, ces données n’ayant à ce jour jamais été étudiées. Nous tentons de déterminer son impact ainsi que l’étendue de la rénovation immobilière qu’il a pu apporter à la métropole athénienne – c’est-à-dire à la quasi-totalité de la région Attique – et en évaluons la portée à cette aune. Notre analyse porte également sur les différents bénéficiaires en fonction des catégories socio-économiques dont ils relèvent, ces catégories faisant l’objet d’une définition dans le guide du Programme, ainsi que sur l’accès de ces bénéficiaires aux ressources du Programme. Nous évoquons aussi la répartition spatiale des propriétés du bassin athénien qui ont fait l’objet d’une rénovation, en lien avec les besoins définis en fonction de l’ancienneté du parc immobilier dans les différents districts régionaux. Enfin, nous étudions l’allocation des ressources par intervention dans le cadre du programme, en mettant en valeur le fléchage des ressources vers différentes activités économiques ou catégories professionnelles.
A travers le traitement des données, nous mettons en lumière les points problématiques du processus étudié, en lien avec les besoins concrets en matière de rénovation énergétique.
L’importante vague d’urbanisation qui a caractérisé la période d’après-guerre, la pression des propriétaires fonciers, une politique du logement très particulière et une politique urbanistique relâchée, ont eu pour conséquence un développement souvent fragmenté et déstructuré du tissu urbain dans le bassin athénien (Μαντουβάλου, Μαυρίδου 1993). Le résultat des exigences très limitées des règles d’urbanisme, l’insuffisance et les contournements de celles-ci fut, entre autres, de donner naissance à des bâtiments aux prescriptions minimales et à forte consommation énergétique (Σαρηγιάννης 1978).
Dans le cadre de la rénovation du bâti existant, une série d’interventions sont encouragées, visant soit l’armature des bâtiments, soit leurs divers équipements. « Eksikonomisi kat’Oikon » est un programme dont l’objectif est de financer une partie des dépenses de rénovation énergétique de bâtiments situés dans des zones où le prix du mètre carré est inférieur à 2.100€. La durée d’application du programme a couru de 2011 à 2015, et c’est au début de 2018 que le second cycle a été lancé.
Carte 1: La division administrative de la Région Attique
Par la suite, nous livrons une évaluation des déclarations d’intérêts et de la répartition des ressources dans l’ensemble de la Région Attique (carte 1). Les résultats de l’évaluation fournissent une image de l’impact de ce projet, en faisant apparaître les zones d’habitation au niveau des Districts Régionaux (DR) et des municipalités à rénover, et ayant été considérées comme éligibles selon les critères en vigueur. Pour ce qui est de la dimension sociale de cet impact, nous étudions la distribution des catégories socio-économiques des bénéficiaires au sein de l’Attique et de la métropole athénienne. Ces catégories sont définies en fonction du revenu, individuel ou familial, et ont été préalablement définies dans le guide du programme. En approfondissant au maximum l’analyse des éléments ici traités, nous pouvons également exposer la distribution des ressources au niveau des dépenses éligibles, qui dans le cadre de l’analyse du programme seront désignées comme « intervention ». Les données présentent des groupes professionnels bénéficiaires par type d’intervention, ce qui facilite l’appréhension de l’impact de celles-ci sous le prisme de la stimulation du marché grec. Enfin, dans le cadre de l’évaluation des résultats de la recherche, en lien avec les motivations du programme, nous avons isolé les points laissant apparaître des problèmes de fonctionnement. Les problèmes sont identifiés au niveau des différents groupes sociaux, des commerçants et de la mise en œuvre globale.
Les données des propriétaires bénéficiaires, mais aussi le détail de leurs financements, sont publics et disponibles auprès du Fonds National pour l’Entreprenariat et le Développement (ETEAN). Les données présentées sont issues du traitement de ces données brutes et jusqu’ici inexploitées, et qui ont été classées et étudiées sur la base des besoins de cette présentation. La distribution des ressources par zone et les catégories sociales ayant accédé à la subvention au sein de chaque zone sont présentées à l’aide de cartes et de graphiques. De plus, la répartition des fonds par type d’intervention aide à comprendre quel segment du marché en a été dynamisé et à quel niveau.
Répartition des bénéficiaires à l’échelle des Municipalités et des Districts Régionaux en Attique
Les bénéficiaires ont fait l’objet de regroupements et nous avons déterminé leur nombre par commune ainsi que leur pourcentage au sein de chaque District Régional, que nous présentons dans la carte 2 et le graphique 1. Les bénéficiaires, selon les critères d’acceptation définis par le programme, sont dirigés vers trois types de subventions. La première de ces catégories concentre 70 % des dépenses, la seconde 35 % et la troisième 15 %.
Carte 2: Répartition du nombre des bénéficiaires par Municipalité de la Région Attique
Source: ETEAN, Traitement par l’auteur
Notre intérêt se concentre sur le bassin athénien – c’est-à-dire sur les DR de l’Attique hors ouest et est de la région – où se concentrent 87 % des demandes, pourcentage inférieur au poids réel de la population de cette zone au sein de l’Attique, qui selon les résultats du recensement de 2011 est de 93 % (EKKE- ELSTAT 2015).
30 % de ces demandes se trouve dans le secteur central, ce qui là encore est inférieur au pourcentage de population de l’Attique concentré dans ce secteur (35,5%). Dans les autres DR du basin athénien, dans les secteurs nord et ouest, le pourcentage de demandes est supérieur au poids démographique ; il lui est en revanche presque égal dans le secteur sud et bien inférieur au Pirée (9 % des demandes contre 12,7 % en matière de poids démographique), malgré l’âge de cette population et le grand nombre de bâtiments qui s’y trouvent. Le DR d’Attique-est, un secteur dont le développement urbain est clairement plus récent et de densité moindre, concentre le plus grand pourcentage de demandes par rapport à la population (8 % contre 5,4%). Du point de vue de l’absorption des fonds (Graph 1), les divergences vont dans le même sens, puisque les DR l’Attique-est et du Pirée ont reçu respectivement 10 % et 9 % du budget global du programme pour l’Attique.
Graph 1: Répartition du nombre de bénéficiaires et des ressources par District Régional dans la région Attique Source: ETEAN,Traitement par l’auteur
De l’Autorité Statistique Hellénique (ELSTAT) et du recensement de 2011, nous tirons des données portant sur le parc immobilier de l’Attique que nous présentons dans le Tableau 1. Nous traitons ici des bâtiments construits avant 1980, c’est-à-dire antérieurs à l’adoption du Règlement pour l’Isolation des Bâtiments (1979), et qui sont, de loin, ceux qui ont le plus besoin d’être rénovés. Sur la base des données contenues dans le tableau 1, les besoins les plus importants se concentrent dans le secteur central où se trouvent environ 40 % des vieux bâtiments, puis dans le secteur sud et le Pirée, où se concentrent 25 % de ce parc.
Tableau 1: Nombre d’habitations par District Régional et période de construction
Source: EKKE-ELSTAT (2015)
Par conséquent, le nombre en comparaison plus élevé de demandes et d’attributions de fonds dans le DR d’Attique-est peut être considéré comme incohérent du point de vue des intentions premières du programme, et de la juste répartition socio-spatiale des subventions en question. De plus, des Cartes 3 et 4 ressort un net déséquilibre entre les municipalités centrales où des besoins importants de rénovation énergétique existent, et celles où se concentrent un pourcentage important des demandes / bénéficiaires, qui par définition se trouvent en situation périphérique.
Carte 3: Pourcentage des habitations construites avant 1980 dans les municipalités de la région Attique
Source: EKKE-ELSTAT 2015
Carte 4: Pourcentage de bénéficiaires au sein de la population des différentes municipalités de la région Attique
Source: ETEAN et EKKE-ELSTAT 2015
Indice de rénovation du parc immobilier
Sur la base des données disponibles, nous avons cherché à déterminer l’impact véritable de ce programme de rénovation énergétique par municipalité. L’un des indices qui permet de cerner cet impact est l’ «indice de rénovation » que l’on obtient par division du nombre d’habitations rénovées par le nombre total d’habitation dans chaque municipalité, du moins celles qui ont été construites avant 1980.
Tableau 2: Municipalités de la région Attique ayant l’Indice de rénovation du parc immobilier le plus élevé et le plus faible Source: ETAAN, traitement par l’auteur
Les municipalités du bassin athénien présentent une image très différente concernant la rénovation des bâtiments via le programme en question, comme cela apparaît dans le Tableau 2. La municipalité d’Athènes présente l’un des indices les plus bas, malgré la concentration des besoins mis en avant par les données présentées plus haut. Cette performance médiocre est due à des propriétaires absents ou non intéressés, ainsi qu’à des propriétaires-occupants aux ressources faibles pour qui la rénovation énergétique ne constitue pas une priorité. L’indice est équivalent à celui de la municipalité de Philothei/Psychiko, où les modestes résultats du programme étaient attendus du fait que l’ensemble de son territoire était exclu du programme, les valeurs immobilières y étant très élevées. La modestie des résultats dans des municipalités comme Nikaia/Rendi ou de Perama doivent s’interpréter sur la base de la composition de leur population, où les couches ouvrières dominent, celles-ci n’ayant que peu les moyens d’investir dans de tels travaux, même avec l’aide d’une subvention généreuse. Les municipalités de Kaisariani et de Kallithea n’ont pas bénéficié du programme à hauteur de ce qui était attendu compte tenu de leur parc immobilier, ce qui là encore, doit être attribué à l’impossibilité de nombreux habitants à répondre aux exigences financières du programme. Entre les municipalités du secteur nord, les variations sont importantes. Ceci doit être dû d’une part aux très faibles indices des municipalités de Papagos/Cholargos, Philothei/Psychiko, et Kifissia qui en sont exclues dans une large mesure du fait de leurs hautes valeurs immobilières – ainsi que d’autres, comme les municipalités de Pendeli et Chalandri qui présentent des indices plus élevés. Ces dernières font désormais partie des plus favorisées par l’application du programme, car elles combinent des valeurs immobilières qui ne les en excluent pas, et des populations de classes moyennes ou aisées qui peuvent et veulent investir dans de tels travaux. Le Pirée présente l’un des indices les plus bas, ce qui laisse entendre qu’y subsitent des problèmes analogues à ceux qui expliquent les faibles indices de la municipalité d’Athènes. La carte 5 donne une image comparative de la réussite et des résultats du programme dans les municipalités du bassin athénien.
Carte 5: Indice de rénovation du parc immobilier par municipalité du bassin athénien via le programme « Eksikonomo Kat’Oikon »
Source: ETAAN, traitement par l’auteur
Les types d’intervention du programme et leurs conséquences présumées
A partir des sources primaires, nous avons calculé le nombre de demandes et les montants dépensés en fonction de chaque type d’intervention par municipalité et notre conclusion principale est que dans tous les DR de l’Attique, la répartition des budgets entre les trois principaux types d’intervention (remplacement des meneaux, amélioration de la coquille, remplacement des systèmes de chauffage) est équilibrée. (Graph 3 et Cartes 6-8).
Graph 2: Pourcentage des demandes par intervention et par District Régional dans la région Attique Source: ETAAN, traitement par l’auteur
60 % environ des fonds alloués au programme ont été absorbés par le remplacement de meneaux, tandis que les 40 % restants se partagent de manière quasi-équivalente entre l’isolation de la coquille du bâtiment et le remplacement des systèmes de chauffage et d’alimentation en eau chaude sanitaire, ce qui a permis de renforcer de manière importante les secteurs industriels concernés et la main-d’œuvre qui y est liée. L’importance du programme s’est trouvée augmentée par la récession prolongée du secteur du bâtiment, qui s’est aggravée avec la crise.
Carte 6-8: Répartition des ressources par intervention et par municipalité de la région Attique
Source: ETAAN
Les cartes 9 et 10-12 révèlent une absorption des ressources allouées au programme – globale, et par type d’intervention – dans chaque municipalité en fonction du pourcentage de bâtiments anciens (antérieurs à 1980). Un regard comparatif révèle que l’allocation de ressources la plus faible en proportions concerne les municipalités centrales dotées de la population la plus importante et du parc immobilier le plus ancien, ainsi que quelques municipalités de la périphérie immédiate du Pirée et d’Aspropyrgos. Au contraire, les municipalités présentant le taux d’absorption le plus important en proportion se concentrent dans les zones périphériques intermédiaires, principalement au nord-est du département.
Carte 9: Absorption globale des ressources du programme dans chaque municipalité en lien avec le pourcentage de logements anciens (antérieurs à 1980)
Source: ETEAN
Cartes 10-12: Absorption des ressources du programme par type d’interventions dans chaque municipalité en lien avec le pourcentage de logements anciens (antérieurs à 1980)
Au cours des 5 années de mise en œuvre du programme « Eksikonomisi kat’Oikon », 396 millions d’€ ont été dépensés, pour 50.041 demandes recensées. Nous estimons qu’à mi-parcours de la mise en œuvre du programme, étaient soumises à examen jusqu’à 1.500 demandes/semaine dans toute la Grèce. 16 % des demandes ont été adressées à la région de l’Attique (Taxheaven, 5/2012), ce qui veut dire qu’en Attique, le nombre de demandes a été très faible compte tenu de sa population.
Malgré sa complexité et sa difficulté d’accès, le programme eut un grand nombre de demandes. Les bénéficiaires issus de catégories modestes et donc en besoin de subvention, ont eu souvent du mal à accéder aux ressources du programme et en ont souvent été exclus. Les institutions bancaires, agissant comme intermédiaires entre le ministère et les citoyens, ont jugé de la solvabilité des demandeurs selon des critères ne portant que sur la perspective de remboursement des emprunts, et ce n’est que suite à leur approbation que les citoyens pouvaient déposer leur demande. De plus, le prêt obligatoire qui était prévu par le programme pour que soit donné au bénéficiaire la possibilité de verser sa propre contribution au programme a souvent été vu avec suspicion par les personnes intéressées (voir le Guide d’application du programme « Eksikonomisi kat’Oikon »).
Un autre problème mis en évidence fut le caractère très limité de l’information au public, avec pour conséquence que les avantages de la participation au programme ne furent pas suffisamment perçus. Tout aussi grave fut le déficit d’information auprès des commerçants et des professionnels, dont la participation se révéla souvent négative. Le remboursement bancaire ne leur offrait pas la sécurité qu’ils souhaitaient pour avancer dans cette collaboration, et des hésitations du même type sont nées du fait que des normes très strictes devaient être respectées en matière de coûts, de construction et de certifications. Et même dans le cas où les commerçants étaient disposés à participer, ceux-ci assumaient un risque professionnel. Les banques n’ont que rarement respecté le délai de remboursement des commerçants et ont contraint les fournisseurs à jouer le rôle de « sponsors/bailleurs de fonds », qui souvent ne recevaient les sommes qui leur étaient dues que 7 à 10 mois après l’achèvement des travaux. Un tel dispositif ne pouvait être assuré par une PME locale, qui n’aurait pas été viable dans un tel contexte. Avec pour résultat que de nombreuses PME furent exclues du programme.
Les approbations ont couvert la totalité du territoire de la région Attique, avec toutefois d’importantes disparités internes. L’intérêt qui s’est manifesté dans chaque District Régional mais aussi dans chaque municipalité s’est manifesté sous diverses formes, avec des cas différents dans les municipalités d’Athènes et du Pirée, où les approbations sont peu nombreuses au regard du nombre de bâtiments (antérieurs à 1980) qui s’y trouvent. Les mêmes remarques peuvent être émises pour les municipalités de Zografou et de Kallithea. L’intérêt relativement limité des propriétaires dans ces zones peut s’interpréter par la difficulté pour un grand nombre des personnes potentiellement intéressées de répondre aux exigences économiques du programme. Une autre interprétation possible tient au fait qu’il s’agit des secteurs dans lesquels le taux de location est le plus élevé de la région et dans lequel les propriétaires ne se montrent guère disposés à investir dans des améliorations, en particulier dans le contexte d’un marché de la location assez déprimé, aggravant le nombre déjà élevé de logements vides.
En ce qui concerne les groupes sociaux bénéficiaires, un premier examen révèle que les catégories aux faibles revenus ont principalement profité du programme, puisque 56 % des demandes émanaient de personnes incluses dans la catégorie pouvant bénéficier de 70 % de subvention – ce qui suppose que l’on fasse partie des plus bas échelons de revenu – tandis que 43 % émanaient de personnes pouvant prétendre à 35 % de subvention, et tout juste 1 % des demandes émanaient de personnes aux revenus élevés pouvant prétendre à 15 %. Le véritable impact social du programme est pourtant plus complexe que ce que révèle une simple répartition par échelle de revenu des bénéficiaires. De nombreux bénéficiaires peuvent par exemple disposer de faibles revenus, mais pouvant compter sur des réseaux familiaux aux revenus plus élevés et pouvant soutenir cet effort d’amélioration énergétique de leur propriété immobilière. La répartition spatiale des ressources et du niveau moyen de subventions montrent qu’une concentration préférentielle existe dans des zones peuplées de catégories sociales élevées ou moyennes.
Un certain nombre de secteurs constituent des cibles potentielles concernant l’intérêt vis-à-vis du programme, du fait de l’importante concentration de vieilles constructions. Pour une mise en œuvre plus efficace de ce programme à l’avenir, les zones nécessitant les interventions les plus urgentes pourraient être mieux déterminées en amont, faire l’objet d’une plus grande attention, et éventuellement d’une gestion spécifique.
La répartition des dépenses indique qu’elles ont été orientées de manière privilégiée vers les changements de meneaux, renforçant ainsi le secteur concerné. Cependant, le fait que ce changement n’a pas suffi pour que les habitations rénovées progressent dans la classification énergétique, a conduit au dépôt de demandes plus étayées, comprenant plusieurs interventions, afin d’éviter le fléchage des ressources vers un seul secteur du marché.
En résumé, il semble qu’une information plus complète et plus ciblée pourrait faire croître l’intérêt du public et des professionnels envers la rénovation énergétique du parc immobilier. En même temps, il s‘agira de résoudre les problèmes de retards dans la mise en œuvre, de remboursement et d’informations génératrices d’inquiétude chez les consommateurs et les professionnels. C’est de cette façon que pourra s’imposer une absorption plus rapide et plus efficace des ressources et une rénovation énergétique plus approfondie. Cependant, les problèmes d’exécution du programme ne se limitent pas uniquement à des questions de communication et de procédures, puisqu’ils concernent aussi les mécanismes aidant ou empêchant certaines catégories sociales de prendre la décision d’y participer.
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