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Timestamp: 2016-10-28 17:50:06
Document Index: 356484362

Matched Legal Cases: ['Art. 5', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 8', 'Art. 27', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 9', 'Art. 5', 'Art. 14', 'Art. 156', 'Art. 159']

2P.121/2006 (23.10.2006)
2P.121/2006/fco
Urteil vom 23. Oktober 2006
Bundesrichter Betschart, Hungerb�hler, Wurzburger, M�ller,
Stadt Z�rich,
Beschwerdef�hrerin, vertreten durch das Tiefbau- und Entsorgungsdepartement,
dieses vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Markus R�ssli,
Jelmoli AG,
Art. 5, 8, 9, 27 und 50 BV (Gemeindeautonomie; Konzessionsgeb�hr),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich
vom 7. Februar 2006.
In der Stadt Z�rich besteht im Bereich Usteristrasse, Lintheschergasse, Uraniastrasse und Seidengasse eine in den Jahren 1973 bzw. 1985 im st�dtischen �ffentlichen Grund erstellte zweigeschossige unterirdische Zufahrt f�r die Anlieferung von G�tern f�r verschiedene Gesch�ftsbetriebe. Die mit den Eigent�mern der an diese Anlage angeschlossenen Grundst�cke getroffenen Vereinbarungen (von 1971 bzw. 1983) sahen vor, dass die Stadt Z�rich bei einer Erweiterung des Anlieferungssystems die sich neu anschliessenden Grundeigent�mer zu verpflichten hatte, sich anteilsm�ssig in die bestehende Anlage einzukaufen.
Im September 2001 reichte die Jelmoli AG im Zusammenhang mit dem beabsichtigten Umbau bzw. der geplanten Vergr�sserung ihres Warenhauses einen privaten Gestaltungsplan ein, der - als eine von zwei m�glichen Erschliessungen - auch eine Verl�ngerung der unterirdischen Zufahrt vorsah. Der Stadtrat von Z�rich und der Gemeinderat der Stadt Z�rich genehmigten den Gestaltungsplan am 23. Januar 2002 bzw. 6. Februar 2002. Am 17. September 2002 erteilte die Bausektion der Stadt Z�rich der Jelmoli AG die Baubewilligung f�r die Erweiterung der unterirdischen Anlieferung unter der Seidengasse sowie f�r den Umbau des Warenhauses. Die Baubewilligung enthielt den Vorbehalt, dass vor Baubeginn die bauliche Sondernutzung des �ffentlichen Grundes (Erweiterung des bestehenden Anlageteils) durch eine "geb�hrenpflichtige Konzession" vom Z�rcher Stadtrat zu genehmigen sei. Ohne dass eine solche Konzession vorlag, erlaubte die Stadt Z�rich am 1. April 2003 vorzeitig den Baubeginn. Ende Oktober 2004 wurden die neu erstellten Bauten in Betrieb genommen.
Mit Beschluss vom 17. Dezember 2003 erteilte der Stadtrat von Z�rich der Jelmoli AG die Konzession f�r die Beanspruchung �ffentlichen Grundes in der Lintheschergasse/Seidengasse durch eine private unterirdische Anlieferungsanlage f�r eine Dauer von 25 Jahren. Die einmalige Konzessionsgeb�hr wurde auf Fr. 860'000.-- festgesetzt. Die Jelmoli AG wurde zudem verpflichtet, sich in die bereits bestehende unterirdische Anlieferungsanlage einzukaufen, wobei die Einkaufssumme mit den anderen privaten Parteien zu vereinbaren sei; erfolge keine Einigung, werde die Stadt Z�rich hier�ber eine Verf�gung treffen. Da diesbez�glich keine Einigung erzielt werden konnte, verf�gte das Tiefbauamt der Stadt Z�rich am 22. Januar 2004, die Jelmoli AG habe den bereits an der unterirdischen Anlieferung angeschlossenen Grundeigent�mern eine Einkaufssumme von Fr. 2'350'000.-- zu bezahlen.
Gegen den Konzessionsentscheid des Stadtrates vom 17. Dezember 2003 und die Verf�gung des Tiefbauamtes �ber die Einkaufssumme vom 22. Januar 2004 wandte sich die Jelmoli AG an die Baurekurskommission I des Kantons Z�rich. Diese vereinigte die beiden Verfahren und hiess mit Entscheid vom 13. Mai 2005 die Rekursantr�ge der Jelmoli AG teilweise gut. Sie hob die Verf�gung des Tiefbauamtes betreffend die Einkaufspflicht auf und verpflichtete den Stadtrat von Z�rich, die Konzession geb�hrenfrei f�r mindestens 80 Jahre zu erteilen. Der Stadt Z�rich auferlegte sie die Pflicht zum Erlass einer Ben�tzungsordnung f�r die unterirdische Anlage.
Gegen diesen Entscheid f�hrten sowohl die Stadt Z�rich als auch die am bereits bestehenden Anlieferungssystem berechtigten Privaten (Oscar Weber AG, Hardturm AG, Miteigent�mergemeinschaft Bahnhofstrasse 71) beim Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich Beschwerde. Dieses sch�tzte mit Urteil vom 7. Februar 2006, mit Ausnahme der Konzessionsdauer, die Entscheidung der Baurekurskommission; es hiess die Beschwerde der Stadt Z�rich insoweit teilweise gut, als es die Dauer der Konzession, wie von der Stadt verlangt, auf 25 Jahre beschr�nkte.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 4. Mai 2006 beantragt die Stadt Z�rich dem Bundesgericht, den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich aufzuheben, soweit dieses die Pflicht der Jelmoli AG zur Entrichtung einer Konzessionsgeb�hr sowie die Einkaufsverpflichtung der Jelmoli AG verneine.
Die Jelmoli AG beantragt, die Beschwerde abzuweisen.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich stellt - unter Verzicht auf weitere Gegenbemerkungen - den Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Die Stadt Z�rich wird durch den angefochtenen Entscheid in ihrer Eigenschaft als Tr�gerin hoheitlicher Gewalt ber�hrt. Sie ist daher legitimiert, wegen Verletzung der Gemeindeautonomie staatsrechtliche Beschwerde zu f�hren. Ob die von ihr beanspruchte Autonomie besteht, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 128 I 3 E. 1c).
2.1 Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung �berl�sst und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einr�umt. Der gesch�tzte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgen�ssischen Rechts betreffen (BGE 129 I 290 E. 2.1).
2.2 Die in Frage stehende Konzession wurde gest�tzt auf � 231 des kantonalen Gesetzes vom 7. September 1975 �ber die Raumplanung und das �ffentliche Baurecht (Planungs- und Baugesetz [PBG/ZH]) erteilt. Diese Bestimmung lautet wie folgt:
"1 F�r die Inanspruchnahme �ffentlichen Grundes mit Einschluss des Erdreichs und der Lufts�ule zu privaten Zwecken bedarf es je nach den Umst�nden einer Bewilligung oder Konzession.
2 Die Inanspruchnahme ist zu entsch�digen, soweit sie nicht nach planungsrechtlichen Festlegungen und Bestimmungen vorgeschrieben oder erlaubt ist.
3 Bei der Bemessung der Entsch�digung sind insbesondere das Ausmass, die Dauer der Beanspruchung, der wirtschaftliche Nutzen f�r den Konzession�r und die allf�lligen Nachteile f�r das Gemeinwesen in billiger Weise zu ber�cksichtigen.
4 Die Gemeinden sind berechtigt, f�r die Beanspruchung ihres �ffentlichen Grundes im Rahmen dieses Gesetzes eine Geb�hrenordnung zu erlassen."
Die streitige Konzessionsgeb�hr st�tzt sich auf das Reglement des Z�rcher Stadtrates vom 15. Dezember 1976 �ber Geb�hren f�r Sondernutzungskonzessionen. Das kantonale Recht enth�lt in � 231 Abs. 3 PBG/ZH zwar allgemeine Grunds�tze f�r die Bemessung der Geb�hr, setzt deren H�he aber nicht selber fest. Dies ist den Gemeinden �berlassen, welche dabei einen weiten Gestaltungsspielraum haben (Urteil 1P.645/2004 vom 1. Juni 2005 E. 2.2).
Dass die Stadt Z�rich auf Grund dieser Regelungen bei der Erteilung von Sondernutzungskonzessionen f�r die Inanspruchnahme �ffentlichen Grundes und den daran zu kn�pfenden Bedingungen und Auflagen sowie bei der Handhabung des einschl�gigen kommunalen Geb�hrenreglements eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit besitzt, steht ausser Frage und bedarf keiner weiteren Erl�uterung (Urteil 1P.645/2004 vom 1. Juni 2005 E. 2.2).
Zwar hebt die Beschwerdegegnerin zutreffend hervor, die Bestimmung von � 231 Abs. 2 PBG/ZH, wonach die Entsch�digungspflicht f�r die Inanspruchnahme �ffentlichen Grundes unter bestimmten Voraussetzungen entf�llt, den Gemeinden keinen eigenen Freiraum verschafft, sondern kantonal einheitlich gehandhabt werden muss. Das �ndert am Vorliegen eines Eingriffs in den kommunalen Autonomiebereich indessen nichts. Von der Auslegung der genannten kantonalen Bestimmung h�ngt jedoch ab, ob der vorliegend in Frage stehende Eingriff in die kommunale Autonomie rechtm�ssig ist oder diese verletzt.
2.3 Die Stadt Z�rich kann demzufolge gegen�ber dem Entscheid des Verwaltungsgerichts geltend machen, dieses habe als kantonale Rechtsmittelinstanz die ihm zustehende Pr�fungsbefugnis �berschritten oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Normen falsch angewendet oder autonomem Recht zu Unrecht die Gefolgschaft verweigert. Soweit es um die Handhabung von eidgen�ssischem oder kantonalem Verfassungsrecht geht, pr�ft das Bundesgericht den Entscheid der kantonalen Rechtsmittelinstanz mit freier Kognition; die Anwendung von Gesetzes- und Verordnungsrecht sowie die Feststellung des Sachverhalts beurteilt es hingegen nur unter dem Gesichtswinkel der Willk�r. Die Gemeinde kann im Rahmen einer Autonomiebeschwerde auch eine Verletzung des rechtlichen Geh�rs oder anderer allgemeiner Verfassungsgrunds�tze (Rechtsgleichheit, Treu und Glauben) geltend machen, soweit diese R�gen mit der behaupteten Verletzung der Autonomie in unmittelbarem Zusammenhang stehen (BGE 129 I 290 E. 2.3; 127 I 103, nicht publizierte E. 4c; 120 Ia 100; betreffend den Grundsatz von Treu und Glauben: 116 Ia 252 E. 3b, 98 Ia 427 E. 3; Markus Dill, Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie, Diss. Bern 1996, S. 94 und 183; Walter K�lin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 273). Dar�ber hinaus ist ihr aber als Tr�gerin hoheitlicher Gewalt im Rahmen einer Autonomiebeschwerde die Anrufung von Individualgrundrechten als Angriffsmittel verwehrt; sie kann lediglich geltend machen, der ger�gte Eingriff in ihre Autonomie beruhe auf der Verkennung der Tragweite eines Individualgrundrechts (BGE 128 I 3 E. 1b). Auf die vorliegend erhobenen R�gen der Verletzung des allgemeinen Gleichheitsgebotes (Art. 8 Abs. 1 BV) sowie der Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen (Art. 27 BV) ist daher nicht einzutreten. Das Verwaltungsgericht hat die streitigen Korrekturen an den Entscheidungen der st�dtischen Beh�rden nicht auf diese Grundrechte gest�tzt. Soweit geltend gemacht werden soll, das Urteil des Verwaltungsgerichts bevorzuge die Beschwerdegegnerin unrechtm�ssig gegen�ber anderen Privaten und f�hre dadurch zu einer Verletzung der genannten individualrechtlichen Verfassungsgarantien, w�re es an den betroffenen Privaten gewesen, selber staatsrechtliche Beschwerde zu f�hren. Im Zusammenhang mit der vorliegenden Autonomiebeschwerde ist lediglich zu pr�fen, ob die Rechtsanwendung durch das Verwaltungsgericht willk�rfrei erfolgt ist und auf einer zul�ssigen Handhabung der im angefochtenen Entscheid herangezogenen allgemeinen Rechtsgrunds�tze beruht.
3.1 Die Stadt Z�rich beanstandet mit ihrer Autonomiebeschwerde zun�chst die Befreiung der Beschwerdegegnerin von der Konzessionsgeb�hr.
3.2 Nach � 231 Abs. 1 PBG/ZH bedarf es f�r die Inanspruchnahme �ffentlichen Grundes mit Einschluss des Erdreiches und der Lufts�ule zu privaten Zwecken einer Konzession. Diese Inanspruchnahme ist gem�ss � 231 Abs. 2 PBG/ZH zu entsch�digen, sofern sie nicht nach planungsrechtlichen Festlegungen und Bestimmungen vorgeschrieben oder erlaubt ist.
3.3 Das Verwaltungsgericht erachtete diese letztere Voraussetzung f�r eine Geb�hrenbefreiung hier als erf�llt, weil Art. 14 des der Bewilligung zugrunde liegenden Gestaltungsplanes alternativ die Erschliessung "entweder ab Uraniastrasse in der erdgeschossigen Hof�berbauung oder �ber eine Verl�ngerung der bestehenden unterirdischen Anlieferung Linth-Escher-Gasse" vorsehe.
3.4 Die Stadt Z�rich widersetzt sich einer solchen Auslegung des kantonalen Planungs- und Baugesetzes. Die Regel von � 231 Abs. 2 PBG/ZH k�nne f�r Gestaltungspl�ne, die regelm�ssig objekt- bzw. projektbezogen entwickelt w�rden, keine Geltung haben. Dies insbesondere dann nicht, wenn es sich, wie hier, um private Gestaltungspl�ne handle, die von den Grundeigent�mern selbst erstellt w�rden. Einem solchen privaten Gestaltungsplan k�nne, auch wenn er vom zust�ndigen staatlichen Organ genehmigt werden m�sse, f�r die Anwendung von � 231 Abs. 2 PBG nicht die gleiche Bedeutung zukommen wie den allgemeinen Bestimmungen der Bau- und Zonenordnung. Aufgrund der Materialien zum kantonalen Planungs- und Baugesetz und insbesondere der regierungsr�tlichen Weisung vom 5. Dezember 1973 sei vielmehr anzunehmen, dass die Geb�hrenfreiheit nur f�r geringf�gige private Nutzungen des �ffentlichen Grundes, wie etwa durch Geb�udevorspr�nge (Erker, Balkon), beansprucht werden k�nne. Die vorliegend in Frage stehende unterirdische Anlieferung mit einer Fl�che von rund 580 m� bzw. einer L�nge von 70 m und einer Breite von 8,3 m sei mit solchen geringf�gigen Nutzungen der Lufts�ule nicht zu vergleichen. Die Stadt Z�rich habe der Beschwerdegegnerin mit der Genehmigung des Gestaltungsplanes die Ben�tzung des �ffentlichen Grundes weder vorgeschrieben noch ohne Bezahlung einer Geb�hr erlaubt. Art. 14 des Gestaltungsplanes lasse sich nicht entnehmen, dass der Beschwerdegegnerin die Inanspruchnahme des �ffentlichen Grundes f�r die Anlieferungsanlage unentgeltlich zur Verf�gung gestellt werde. Einem solchen Gestaltungsplan h�tte die Stadt Z�rich nicht zugestimmt. Das angefochtene Urteil h�tte zur Konsequenz, dass die Stadt Z�rich Gestaltungspl�ne k�nftig nur noch genehmigen w�rde, nachdem die erforderliche Konzession erteilt und die Geb�hr rechtskr�ftig festgesetzt und bezahlt ist. Ein solches Vorgehen w�re zwar in vielen F�llen wenig praktikabel und liefe den Interessen der Grundeigent�mer zuwider, indem die Abstimmung zwischen der Gestaltungsplanfestsetzung und den Konzessionsbedingungen erschwert w�rde; es w�rde jedoch verhindern, dass die Stadt auf die ihr zustehende Konzessionsgeb�hr verzichten m�sse.
Die Beschwerdegegnerin st�tzt sich demgegen�ber, wie schon das Verwaltungsgericht, vorab auf den Wortlaut von � 231 Abs. 2 PBG/ZH, welcher die Geb�hrenbefreiung vorbehaltlos statuiere, soweit die Inanspruchnahme des �ffentlichen Grundes planungsrechtlich festgelegt oder erlaubt sei, ohne zwischen den verschiedenen Arten von Nutzungspl�nen zu unterscheiden. Aus den Materialien k�nne nicht geschlossen werden, dass die Geb�hrenregelung nur f�r oberirdische Geb�udevorspr�nge gelten solle.
3.5 Dass die Regelung von � 231 Abs. 2 PBG/ZH, wenn sie gem�ss ihrem Wortlaut vorbehaltlos auch auf Sachverhalte der vorliegenden Art angewendet wird, zu problematischen Situationen f�hren kann, liegt auf der Hand. Auf die Erteilung von Sondernutzungskonzessionen f�r den �ffentlichen Grund besteht nach allgemeiner Anschauung kein Anspruch (vgl. Tobias Jaag, Gemeingebrauch und Sondernutzung �ffentlicher Sachen, in: ZBl 1992 S. 159; Christoph Fritzsche/Peter B�sch, Z�rcher Planungs- und Baurecht, 3. Aufl., Z�rich 2003, Ziff. 8.7.2.1). Wird jedoch davon ausgegangen, eine planungsrechtliche Festlegung oder Bestimmung k�nne auch die Sondernutzung �ffentlichen Grundes vorschreiben oder verbindlich erlauben, liegt darin im Grundsatz eine Vorwegnahme des Konzessionsentscheides; die zust�ndige Beh�rde ist beim Entscheid �ber das nachtr�glich zu stellende Konzessionsgesuch nicht mehr frei. Hinzu kommt, dass einem Bauherrn aus der Erm�glichung der Sondernutzung �ffentlichen Grundes erhebliche finanzielle Vorteile erwachsen k�nnen, welche aus Gr�nden der Rechtsgleichheit die Erhebung einer Konzessionsgeb�hr gebieten (vgl. Tobias Jaag, a.a.O., S. 162). Die vorbehaltlose Anwendung der Regelung von � 231 Abs. 2 PBG/ZH verhindert einen solchen Vorteilsausgleich, falls die M�glichkeit der Sondernutzung, wie hier, bereits im Rahmen eines dem Konzessionsentscheid vorangehenden planungsrechtlichen Verfahrens vorgesehen wird. Das zust�ndige Gemeinwesen kann sich, wie in der Beschwerde dargelegt, bei einer derartigen Rechtslage veranlasst sehen, planungsrechtlichen Festlegungen, welche die M�glichkeit einer an sich geb�hrenpflichtigen Sondernutzung vorsehen, erst zuzustimmen, nachdem eine entsprechende Konzession bereits erteilt und die hief�r geschuldete Geb�hr bezahlt ist, was zu Koordinationsschwierigkeiten f�hren kann. Bei der vom Stadtrat von Z�rich bef�rworteten engeren Auslegung von � 231 Abs. 2 PBG/ZH liessen sich derartige Konsequenzen vermeiden. Die von den kantonalen Rechtsmittelinstanzen vertretene, sich an den Wortlaut dieser Bestimmung haltende weitergehende Interpretation kann jedoch - selbst bei Ber�cksichtigung der regierungsr�tlichen Weisung, welche Geb�udevorspr�nge als typische Anwendungsf�lle erw�hnte - nicht als geradezu unhaltbar und willk�rlich bezeichnet werden. Es entbehrt nicht von vornherein jeder sachlichen Begr�ndung, die planungsrechtlich vorgegebene Sondernutzung �ffentlichen Grundes, die als solche vermutungsweise zugleich im �ffentlichen Interesse liegt, auch in F�llen der hier gegebenen Art geb�hrenrechtlich zu privilegieren. Vorliegend wurde die im privaten Gestaltungsplan als Alternative aufgenommene und im bewilligten Baugesuch schliesslich vorgesehene unterirdische Anlieferung, wie die Beschwerdegegnerin zutreffend hervorhebt, von der Bauherrschaft auf Veranlassung des st�dtischen Tiefbauamtes gew�hlt, welches diese L�sung gegen�ber einer oberirdischen Anlieferung aus verkehrsplanerischen Gr�nden bevorzugte (vgl. Schreiben des Tiefbauamtes der Stadt Z�rich vom 23. Oktober 2001). Wenn die Beschwerdegegnerin bei dieser Sach- und Interessenlage gest�tzt auf � 231 Abs. 2 PBG/ZH von der Leistung einer Konzessionsgeb�hr befreit wurde, kann nicht von einer unhaltbaren Anwendung der genannten Gesetzesbestimmung oder von einem offensichtlichen Verstoss gegen Sinn und Zweck dieser Norm gesprochen werden.
3.6 Zu pr�fen bleibt, ob der Entscheid der kantonalen Rechtsmittelinstanzen, die Beschwerdegegnerin von der Leistung einer Konzessionsgeb�hr zu befreien, vor dem in Art. 9 BV mitenthaltenen Gebot von Treu und Glauben, worauf sich die Gemeinde zur Unterst�tzung einer Autonomiebeschwerde ebenfalls berufen kann (vgl. oben E. 2.3), standh�lt.
Auch Private sind im Rechtsverkehr mit den staatlichen Beh�rden an den Grundsatz von Treu und Glauben gebunden (Art. 5 Abs. 3 BV; Ulrich H�felin/Georg M�ller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Z�rich 2002, N 712 ff.). In dem dem Stadtrat zur Genehmigung unterbreiteten Gestaltungsplan war, auf Anregung des st�dtischen Tiefbauamtes, die M�glichkeit der unterirdischen Anlieferung als Alternative zur Anlieferung �ber die Uraniastrasse vorgesehen (Art. 14 des privaten Gestaltungsplanes); im begleitenden Erl�uterungsbericht (S. 9) wurde dazu ausgef�hrt, ob eine unterirdische Anlieferung stattfinden werde, sei noch offen; eine solche Anlieferung werde die Belastungssituation jedenfalls nicht wesentlich ver�ndern. Der Stadtrat von Z�rich genehmigte diesen privaten Gestaltungsplan, wobei er zur Frage der Warenanlieferung bemerkte, dass eine Einbindung der Beschwerdegegnerin in eine unterirdische Anlieferung Seidengasse zu begr�ssen w�re (S. 3 des Genehmigungsbeschlusses vom 23. Januar 2002). In den genannten Unterlagen war weder von der Notwendigkeit einer Konzession noch von einer Konzessionsgeb�hr f�r die allf�llige unterirdische Anlieferung die Rede. Hingegen hielt die von der Bausektion der Stadt Z�rich am 17. September 2002 der Beschwerdegegnerin erteilte Baubewilligung unmissverst�ndlich fest, dass f�r die im schliesslich eingereichten Bauprojekt vorgesehene Erweiterung des unterirdischen Anlageteils eine "geb�hrenpflichtige Konzession" erforderlich sei, welche die sondernutzungsrechtlichen Bedingungen und Auflagen definiere und vor Baubeginn vom Stadtrat genehmigt werden m�sse (Ziff. B/1 des Dispositivs der Bewilligung). Die Beschwerdegegnerin liess diese Baubewilligung unangefochten in Rechtskraft erwachsen und durfte, w�hrend �ber die Konzessionsbedingungen immer noch verhandelt wurde, mit Bewilligung der st�dtischen Beh�rde am 1. April 2003 vorzeitig mit dem Bau beginnen. Der Grundsatz der Geb�hrenpflicht f�r die Konzession war in den Verhandlungen zun�chst unbestritten geblieben, allerdings auf Grundlage der Annahme, dass nach Ablauf der 25j�hrigen Konzessionsdauer keine weitere Geb�hr nachbezahlt werden m�sse (vgl. Ziff. 11.2 des Konzessionsentwurfes vom 2. Dezember 2002). Der im erw�hnten Konzessionsentwurf der Stadt Z�rich offenbar erstmals enthaltene Hinweis auf die Pflicht der Beschwerdegegnerin zur Entrichtung einer zus�tzlichen Einkaufssumme verhinderte eine Einigung der Parteien. Ohne dass diese Frage verbindlich gekl�rt worden w�re, erlaubte die Stadt Z�rich den Baubeginn. Die Beschwerdegegnerin widersetzte sich in der Folge nicht nur der Einkaufspflicht, sondern vertrat nunmehr die Auffassung, die vorgesehene Konzessionsgeb�hr von Fr. 860'000.-- sei gemessen am Wert des Bodens �bersetzt und im Hinblick auf das an der unterirdischen Anlieferung bestehende �ffentliche Interesse noch zus�tzlich zu reduzieren bzw. mit einem von der Stadt Z�rich geschuldeten Beitrag an ihre Baukosten der Anlieferung Seidengasse zu verrechnen (Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 15. September 2003 an das st�dtische Tiefbauamt). In ihrem gegen den Konzessionsentscheid des Stadtrates vom 17. Dezember 2003 bei der Baurekurskommission I des Kantons Z�rich erhobenen Rekurs beharrte sie auf diesem Standpunkt, indem sie ihre Einkaufspflicht bestritt und - gest�tzt auf das st�dtische Geb�hrenreglement f�r Sondernutzungskonzessionen - wegen des �ffentlichen Interesses an der unterirdischen Anlieferung wie auch aus Gr�nden der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen den Verzicht auf die Erhebung einer Sondernutzungsgeb�hr oder eine angemessene Herabsetzung derselben verlangte. Diese Haltung der Beschwerdegegnerin mag zugegebenermassen Fragen aufwerfen, nachdem sie die ihr erteilte Baubewilligung mit dem darin enthaltenen Hinweis auf die Notwendigkeit einer geb�hrenpflichtigen Konzession widerspruchslos angenommen und hernach - mit Zustimmung der st�dtischen Beh�rden - mit der Ausf�hrung des Bauvorhabens begonnen hatte. Ein geradezu treuwidriges Verhalten kann der Beschwerdegegnerin aber nicht vorgeworfen werden. �ber die H�he der Konzessionsgeb�hr enthielt die Baubewilligung noch keine Aussagen, weshalb es der Beschwerdegegnerin unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben grunds�tzlich nicht verwehrt sein konnte, den Konzessionsentscheid in diesem Punkt anzufechten. Dazu kam, dass die Stadt Z�rich im Nachhinein zus�tzlich die Pflicht zur Entrichtung einer Einkaufssumme an die an der unterirdischen Anlage mitbeteiligten �brigen Privaten aufnehmen wollte, was aus der seinerzeitigen Baubewilligung noch nicht ersichtlich war. Nachdem die Beschwerdegegnerin nach erfolglosen Verhandlungen hier�ber mit Verf�gung des st�dtischen Tiefbauamtes vom 22. Januar 2004 zur Leistung einer Einkaufssumme von Fr. 2'350'000.-- an die bereits angeschlossenen Grundeigent�mer verpflichtet worden war, konnte es ihr angesichts dieser ver�nderten Grundlage nicht verwehrt sein, auf ihre im Zeitpunkt der Baufreigabe offenbar signalisierte Zustimmung zur Leistung einer Konzessionsgeb�hr von Fr. 860'000.-- zur�ckzukommen. Die st�dtische Beh�rde h�tte es jedenfalls in der Hand gehabt, im Hinblick auf die noch laufenden Verhandlungen �ber die Konzessionsbedingungen die Baufreigabe von gewissen diesbez�glichen f�rmlichen Zusicherungen der Beschwerdegegnerin abh�ngig zu machen. Dass die Beschwerdegegnerin zwecks Erhalt der Baufreigabe eine dahingehende - im Widerspruch zu ihrer sp�teren Haltung stehende - positive Erkl�rung abgegeben habe, wird weder geltend gemacht noch belegt. Die Berufung der Beschwerdef�hrerin auf das Gebot von Treu und Glauben erscheint daher unbegr�ndet.
4.1 Die Beschwerdef�hrerin wendet sich im Weiteren gegen die Aufhebung der der Beschwerdegegnerin auferlegten Einkaufspflicht.
4.2 Es stellt sich zun�chst die Frage, ob die Stadt Z�rich an einer Anfechtung des Urteils des Verwaltungsgerichts in diesem Punkt �berhaupt ein Rechtsschutzinteresse besitzt, nachdem die an der unterirdischen Anlieferungsanlage beteiligten Privaten, denen die Einkaufssumme zugeflossen w�re und welche den die Einkaufspflicht verneinenden Entscheid der Baurekurskommission deswegen ebenfalls weitergezogen hatten, gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts nicht ihrerseits staatsrechtliche Beschwerde f�hren. Unabh�ngig von diesem Umstand kann der Stadt Z�rich jedoch ein schutzw�rdiges Interesse, die Bedingungen f�r die von ihr als Grundeigent�merin zu erteilende Sondernutzungskonzession gem�ss ihren eigenen Vorstellungen bzw. in �bereinstimmung mit allf�llig bestehenden vertraglichen Verpflichtungen gegen�ber Dritten auszugestalten, nicht abgesprochen werden. Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist daher auch in diesem Punkt einzutreten.
4.3 Das Verwaltungsgericht sch�tzte die Aufhebung der Einkaufspflicht mit der Begr�ndung, blosse vertragliche Verpflichtungen der Stadt Z�rich gegen�ber Dritten reichten als Rechtsgrundlage f�r eine derartige Nebenbestimmung der Konzessionsverf�gung nicht aus. F�r eine solche Einkaufspflicht bestehe auch im Gesetz keine Grundlage. Die Vorschriften �ber das Quartierplanverfahren k�nnten allenfalls f�r die Beurteilung der Methode zur Berechnung der Einkaufssumme analog beigezogen werden, verm�chten aber die Einkaufspflicht als solche nicht zu begr�nden. Auch das an der "Hauptanordnung" allenfalls bestehende �ffentliche Interesse reiche gem�ss den im Abgaberecht geltenden Anforderungen des Legalit�tsprinzips als Grundlage f�r die Einkaufspflicht nicht aus. Der Umstand, dass die Stadt Z�rich die Konzession allenfalls h�tte verweigern k�nnen, verm�ge die Aufnahme beliebiger Nebenbestimmungen ebenfalls nicht zu rechtfertigen.
4.4 Von einem Verstoss gegen das Willk�rverbot kann, jedenfalls im Ergebnis, auch in diesem Punkt nicht gesprochen werden. Zwar ist davon auszugehen, dass dem Gemeinwesen bei der Ausgestaltung der Bedingungen einer Sondernutzungskonzession, auf die kein Anspruch besteht, im Rahmen der einschl�gigen Vorschriften ein weiter Gestaltungsspielraum zusteht. Das Gemeinwesen kann, soweit der Inhalt mit dem interessierten Konzessionsnehmer vertraglich ausgehandelt wird, auch Bedingungen stellen, die sich nicht unmittelbar aus dem Zweck der Konzession ergeben; es k�nnte ihm jedenfalls nicht verwehrt werden, bestehende vertragliche Verpflichtungen des Gemeinwesens gegen�ber Dritten, welche die Nutzung des Konzessionsgegenstandes betreffen, bei der Ausgestaltung der Konzessionsbedingungen zu ber�cksichtigen. Insoweit kann der Argumentation des Verwaltungsgerichts nicht gefolgt werden. Vorliegend wurden die Konzessionsbedingungen jedoch nicht vertraglich, sondern durch Verf�gung der Stadt Z�rich einseitig festgelegt, wobei aufgrund des genehmigten Gestaltungsplanes und der gest�tzt darauf erteilten Baubewilligung die erforderliche Konzession nicht verweigert werden durfte. Die Beschwerdegegnerin hatte ihrerseits, nachdem sie mit der Ausf�hrung ihres Bauvorhabens gem�ss der erteilten Baubewilligung begonnen hatte, keine Wahl mehr, ob sie von der Konzession und den damit verkn�pften Bedingungen Gebrauch machen wollte. Bei dieser Sach- und Rechtslage konnte die Stadt Z�rich die Konzession�rin nur zu Leistungen verpflichten, die sich entweder aus dem Gesetz ergeben oder deren grunds�tzliche Akzeptierung von ihr gest�tzt auf die bisherige Abwicklung der Dinge nach Treu und Glauben erwartet werden durfte. Die Feststellung des Verwaltungsgerichts, wonach f�r die der Beschwerdegegnerin auferlegte Einkaufspflicht keine gesetzliche bzw. rechtssatzm�ssige Grundlage bestehe, wird durch die Vorbringen der Beschwerdef�hrerin nicht widerlegt; ihre Hinweise auf die quartierplanrechtlichen Vorschriften des kantonalen Planungs- und Baugesetzes sind appellatorischer Natur und verm�gen den Vorwurf der Willk�r nicht zu begr�nden. Ebenso wenig kann bei der dargestellten Sachlage in der Weigerung der Beschwerdegegnerin, die verlangte Einkaufssumme zu entrichten, ein Verstoss gegen Treu und Glauben erblickt werden; eine dahingehende R�ge wird von der Stadt Z�rich mit Grund auch nicht erhoben. Soweit die Beschwerdef�hrerin die Befreiung der Beschwerdegegnerin von der Entrichtung einer Einkaufssumme als Verstoss gegen die Rechtsgleichheit oder gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen anfechten will, fehlt ihr zur Erhebung dieser R�ge die Legitimation (vgl. oben E. 2.3).
Die staatsrechtliche Beschwerde ist aus diesen Gr�nden abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang hat die Beschwerdef�hrerin die Kosten des Verfahrens vor Bundesgericht zu tragen (Art. 156 Abs. 1 OG) und der Beschwerdegegnerin f�r dieses Verfahren eine angemessene Parteientsch�digung zu bezahlen (Art. 159 OG).
Die Gerichtsgeb�hr von Fr. 30'000.-- wird der Stadt Z�rich auferlegt.
Die Stadt Z�rich hat der Beschwerdegegnerin f�r das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientsch�digung von Fr. 30'000.-- auszurichten.
Lausanne, 23. Oktober 2006