Source: http://www.cidh.oas.org/annualrep/2003sp/cap.5e.htm
Timestamp: 2017-10-23 16:49:27
Document Index: 219904561

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255. Como se indicó, México es uno de los países emisores y de tránsito de migrantes más importantes del mundo. Por ello no es sorprendente que la industria de la trata de personas, el contrabando y la conducción de migrantes sea trascendente y se encuentre muy desarrollada en el país.[143] En México ambas fronteras, norte y sur, son epicentros de esta actividad ilícita. Es importante recalcar que varios factores contribuyen a la existencia de esta floreciente industria. La estratégica posición geográfica del país, caracterizada por extensas fronteras con Estados Unidos en el norte y Guatemala y Belice por el sur (México es paso obligado para las personas que se dirigen a Estados Unidos y Canadá por vía terrestre) y su condición bi-oceánica naturalmente convierten a México en un país muy proclive a sufrir este problema. Por el otro, el conocimiento y experiencia de personas en México que han atravesado la frontera de manera irregular o bien ayudado a otras personas a hacerlo es un servicio en alta demanda. En la historia de la migración de más de cien años entre México y Estados Unidos, el que las personas hayan pagado o bien conseguido ayuda para cruzar la frontera ha sido una constante.[144]
256. Si bien la trata, contrabando y conducción de migrantes se da de manera especialmente pronunciada en México, en su trabajo promocional la Relatoría ha destacado que esta problemática representa un fenómeno mundial que afecta a un sinnúmero de países en los cinco continentes.[145] De hecho, esta industria ha cobrado tanta importancia que, tanto en México como en el resto del mundo, compite con el tráfico de estupefacientes. Por sus características, México se ha convertido en uno de los principales centros de operación de la trata y el contrabando de personas a EUA.[146] En razón de su naturaleza clandestina, es realmente difícil cuantificar la verdadera dimensión de este negocio. Sin embargo existen claros indicadores de que la trata y contrabando de migrantes han aumentado considerablemente en la última década. Un estudio de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) indica que en 1997 este negocio generaba entre 5 mil y 7 mil millones de dólares anuales en el mundo.[147]
257. Algunos estudios para el caso mexicano estiman que alrededor de tres cuartos de los migrantes mexicanos que intentan ingresar a territorio estadounidense por primera vez y dos tercios de los que intentan entrar subsecuentemente recurren a los servicios de contrabandistas o traficantes.[148] Como se indicó en secciones anteriores, tanto en México como en otros lugares, el negocio ha prosperado paralelamente con medidas para reforzar el control fronterizo.[149] En el caso mexicano, mientras en 1993 los migrantes pagaban US $ 20 o $ 30 a un contrabandista para que los ayudara a cruzar la frontera, hoy el precio oscila entre los US $ 1.500 y 2.000, dependiendo del lugar en la frontera.[150] Según el INM, existen más de 100 organizaciones dedicadas a la trata y contrabando de migrantes en la República Mexicana. Además de ayudar a cruzar ciudadanos mexicanos a Estados Unidos, las organizaciones dedicadas a este negocio comúnmente contrabandean, conducen o llevan bajo la forma de trata de personas a nacionales de otros países que pasan por México en su periplo, entre ellos, centroamericanos, sudamericanos, asiáticos, africanos y personas de Europa Central, Oriental y de los Balcanes. Este problema es especialmente importante en México dadas las repetidas muertes de nacionales mexicanos que contratan los servicios de traficantes, contrabandistas y conductores de personas.[151]
258. Con el fin de explicar en detalle las características de este problema, a continuación se presenta una versión modificada del capítulo sobre tráfico, contrabando y conducción de migrantes del Tercer Informe de Progreso de la Relatoría en el que se hace referencia a estas actividades en México. Este aparte describe y explica el fenómeno en la frontera norte. Si bien ciertas circunstancias han cambiado desde que se escribió este informe dada la fluidez del fenómeno migratorio –en este sentido se mencionó el desvío del paso de migrantes de sectores poblados en la frontera a zonas deshabitadas– muchas de las características descritas persisten y ayudan a entender la complejidad del fenómeno. Asimismo, aunque las fronteras presentan características distintas, algunos rasgos importantes son comunes a ambas fronteras.
259. Basados en una investigación realizada por David Spener, profesor de sociología de Trinity University en San Antonio, Texas, quien estudió el comportamiento y características de las organizaciones dedicadas al contrabando de personas en el Sur de Texas, la Relatoría presenta algunos de los elementos más significativos que caracterizan este fenómeno.[152] A través de este ejercicio intentamos explicar de manera sucinta cómo opera el contrabando, la conducción y la trata de personas en la frontera norte de México El estudio se basó en una amplia revisión de la literatura académica y de fuentes periodísticas, entrevistas con “coyotes”, autoridades y funcionarios de migración, tanto en México como en EUA, así como de personas que usaron los servicios de contrabandistas para cruzar la frontera.
260. Spener coincide con otros estudios al indicar que el negocio del contrabando, la conducción y la trata de personas en México es muy complejo y comprende diversos actores, tanto individuos como organizaciones. El objetivo de este negocio, explica, es ayudar a llevar personas desde México a un sitio seguro en EUA a cambio de una suma de dinero. Tal como se enunció en este informe, la industria del contrabando, conducción y tráfico de personas en México incluye una enorme variedad de servicios a diversos precios, tanto en México como en EUA. En México estos servicios incluyen: (a) contacto con personas en comunidades del interior de México que desean cruzar la frontera; (b) arreglo del transporte desde los lugares de origen a la frontera; (c) alojamiento en hoteles o casas en poblados fronterizos antes del cruce de la frontera; (d) la venta o arriendo de documentación falsa; y (e) cruce del Río Bravo del Norte. En Estados Unidos, en tanto, los servicios comercializados incluyen: (a) compra de boletos aéreos desde lugares de entrada ubicados cerca de la frontera como Harlingen y Laredo; (b) servicio de porteros que guían gente a través del sur de Texas a sus destinos como San Antonio, Houston, Dallas y Austin, evadiendo la vigilancia de la Patrulla Fronteriza y la presencia de bandas de delincuentes que operan en la frontera; (c) alojamiento en casas de seguridad en comunidades fronterizas; (d) transporte vehicular o por tren para llegar a San Antonio, Dallas o Houston desde lugares fronterizos en el lado estadounidense; (f) alojamiento en casas de seguridad en San Antonio, Dallas, o Houston; (g) una vez en el interior de Texas y a salvo de la vigilancia de la Patrulla Fronteriza, arreglo de transporte a otros puntos en Estados Unidos; y (h) entrega a un empleador en Estados Unidos. En la medida en que el flujo migratorio irregular se ha trasladado a otras áreas de la frontera y en razón de la implementación de nuevas medidas de seguridad en los aeropuertos, es importante anotar que los servicios deben haber variado. Actualmente incluyen: el cruce del desierto y el transporte terrestre en lugar de aéreo.
261. Esta plétora de servicios la realizan diversos individuos, grupos u organizaciones. Si bien la mayoría de los migrantes que utilizan estos servicios son mexicanos, de manera creciente personas de otras nacionalidades han comenzado a utilizarlos también. Spener divide en cuatro categorías a quienes prestan este servicio, lo cual refuerza la visión de la Relatoría sobre la necesidad de distinguir entre conductores, contrabandistas y personas que participan en la trata de personas:
Pateros (nombre por el que se conocen ciertos traficantes en la frontera entre Tamaulipas y Texas). Estas personas se dedican exclusivamente a cruzar personas a través de la frontera. Sin embargo, en el caso que su cliente necesite guía para cruzar el territorio de Texas rumbo a un destino, ellos pueden recomendar personas que sí prodigan este servicio. Los pateros normalmente recorren hoteles y bares frecuentados por personas que llegan a lugares fronterizos con la intención de cruzar la frontera para reclutar a sus clientes. También frecuentemente recorren estaciones de bus donde arriban estas personas. La posibilidad de éxito en la aventura es relativamente baja cuando se acude a los pateros. Salvo algunas excepciones, las personas que contratan este servicio normalmente son apresadas por la Patrulla Fronteriza y pierden su dinero o bien son asaltadas por bandas de delincuentes que operan en la frontera. Spener reporta que algunos testigos muchas veces hablan de que sus asaltantes son los mismos pateros.
Coyotes del Interior. Se refiere a guías experimentados que han llevado personas a Estados Unidos desde comunidades del interior de México desde hace muchos años. Estas personas son típicamente nativos de comunidades del centro de México en estados como Zacatecas, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, San Luis Potosí, entre otros. Los coyotes del interior normalmente reclutan grupos de personas y los ayudan a hacer el viaje desde sus comunidades de origen hasta entregarlos en manos de familiares o empleadores en el lugar de destino. Estas personas casi siempre acompañan al grupo durante todo el trayecto y usan su experiencia, contactos y conocimiento del terreno para evadir a las autoridades y a bandas de asaltantes. La ventaja de contratar este tipo de contrabandista/conductor es que esta persona es generalmente un miembro de la comunidad de origen, y por ello, es conocida y cuenta con la confianza de las personas que deciden contratar sus servicios. A diferencia de los pateros, estas personas no exigen pago por adelantado, sino una vez que el cliente llega a su destino. A pesar de la intención del coyote, el cruce de la frontera puede fracasar, sobre todo porque como estas personas no residen en lugares fronterizos, no cuentan con información actualizada sobre los movimientos y nuevos métodos de la Patrulla Fronteriza o de las organizaciones criminales dedicadas a asaltar a los migrantes que intentan cruzar la frontera. Esto puede llevarlos a cometer errores y a que el grupo que ellos conducen sea aprehendido. Para evitar este problema, coyotes del interior típicamente trabajan con contactos en la frontera que les indican los últimos desarrollos en el área y les aconsejan sobre rutas y estrategias.
Amigos y Familiares. Muchos trabajadores migratorios mexicanos utilizan la ayuda de amigos o familiares para hacer el viaje a su lugar de destino en Estados Unidos. Con frecuencia parientes o amigos de las personas que desean migrar van a México a buscarlos para hacer el viaje y los acompañan durante el periplo. Estas personas a menudo contratan un patero para que los ayude a cruzar la frontera. Luego coordinan con familiares para ser recogidos en lugares estratégicos. Familiares o amigos, muchas veces residentes o ciudadanos estadounidenses, recogen a estas personas y las ayudan a sortear la vigilancia de la patrulla fronteriza que es especialmente fuerte en los primeros 75 kilómetros del territorio de Texas en el lado estadounidense. Para tratar de burlar la vigilancia establecida por la Patrulla Fronteriza, estas personas normalmente transportan a sus familiares en vehículos por caminos aledaños que llevan al norte del Estado rumbo a urbes como San Antonio, Dallas, Austin y San Antonio. Dado el aumento de la vigilancia y las fuertes penas impuestas a ciudadanos estadounidenses o residentes permanentes que ayudan a introducir personas irregularmente a territorio estadounidense, el porcentaje de personas que cruzan solamente con contactos de familiares y amigos ha disminuido notablemente.
Operadores Comerciales Fronterizos.[153] Este tipo de organización es la más desarrollada y según Spener probablemente la que mueve el mayor número de migrantes a través de la frontera. Este tipo de organizaciones varía enormemente en tamaño y complejidad. Dependiendo de sus capacidades, sofisticación y reputación, éstas proveen una gran cantidad de servicios a diversos precios. Las condiciones del mercado, es decir, los cambios en las estrategias de las autoridades encargadas del control migratorio, también determinan los precios. Más allá de su gran variedad y nivel de sofisticación, lo que distingue a estas organizaciones de las categorías de contrabandistas antes mencionadas es su alto nivel de profesionalización. En las entidades más sofisticadas en general existe una división de trabajo: algunas personas se dedican a conseguir clientes, operan como guías, o estudian los movimientos de la Patrulla Fronteriza, mientras otros se dedican a organizar la logística, como conseguir transporte y casas de seguridad o se encargan de obtener documentación fraudulenta. En otras palabras, estas organizaciones están verticalmente integradas con un comando central que dirige la operación. Spener enfatiza que estas organizaciones son normalmente un negocio familiar y que, en general, no están vinculadas al crimen organizado o al narcotráfico. Sin embargo, estas organizaciones pueden subcontratar los servicios de criminales para realizar ciertas tareas como exigir el pago a clientes que se rehúsan a cancelar por los servicios entregados. Los migrantes que no son nacionales mexicanos y que llegan a través de redes de contrabandistas o traficantes también suelen subcontratar los servicios de estas organizaciones.
262. Típicamente, este tipo de organizaciones recluta a sus clientes en bares, hoteles, o estaciones de buses. Hecho el contacto explican su modus operandi y los servicios que pueden prestar. Los clientes que deciden contratar los servicios de estos conductores o contrabandistas son llevados a través de la frontera, ya sea a través de controles fronterizos usando documentación falsa, o pasando por lugares no habilitados como cruzar el Río Bravo. Una vez en EUA, el problema es moverse rumbo al norte y sortear los controles de la Patrulla Fronteriza establecidos en las principales carreteras, así como evadir redadas y la vigilancia de los agentes de esa división. Como se indicó, la Patrulla Fronteriza ejerce un fuerte control en un área que abarca al menos 75 kilómetros desde la frontera hacia el norte. Es decir, cruzar la frontera no garantiza poder llegar al destino. Los conductores, contrabandistas o traficantes a veces llevan a sus clientes a pie hasta lugares más allá del área de control de la Patrulla Fronteriza donde vehículos recogen a las personas y las llevan a alguna ciudad de destino. Una vez allá, los migrantes pueden ser llevados a una casa de seguridad o ser presentados a sus empleadores en el destino final. En ese instante se hace efectivo parte del pago o el pago total. De hecho, recientemente se ha denunciado que los migrantes son retenidos en EUA hasta tanto sus familiares paguen el servicio prestado. Las personas vinculadas a la trata también tienen varias casas de seguridad en el área fronteriza donde esconden a sus víctimas por horas, días o semanas en el área. Las condiciones en estas casas fluctúan entre aceptables o bastante malas. Spener explica que muchos de los lugares donde se esconden los migrantes se caracterizan por condiciones de hacinamiento, no tienen servicios sanitarios o camas y se ofrece muy poca alimentación. En cuanto a acusaciones de maltrato y abuso perpetrados en contra de migrantes, Spener indica que estos incidentes existen, pero que se desconoce la magnitud y la frecuencia con que éstos ocurren. En este sentido, explica, como parte del pago se realiza al final del viaje, las organizaciones tienen un incentivo para llevar a sus clientes sanos y salvos a su destino. Se conocen, sin embargo, casos en que los contrabandistas o conductores abandonan a sus clientes si se ven acosados por las autoridades, pero en general eso ocurre más comúnmente en el caso de pateros. Los asaltos y abusos, tal parece, corresponden más bien a delincuentes comunes que se hacen pasar por conductores o contrabandistas de personas y que en lugares aislados roban o matan a los migrantes.[154]
Tratamiento punitivo: investigación y sanción
263. La Ley General de Población también tipifica las conductas relacionadas con la trata de personas, y el contrabando y conducción de migrantes de la siguiente manera: “La persona que directamente o a través de un tercero, ‘con fines de tráfico’, pretenda llevar a personas a otro país, sin la documentación correspondiente será sancionada con pena de 6 a 12 años de prisión y multa de cien a diez mil días de salario mínimo. La misma pena se impondrá a quien directamente o a través de un tercero introduzca a extranjeros a territorio mexicano sin la documentación correspondiente o, a quien ‘con propósitos de tráfico’ los albergue o transporte dentro del territorio nacional con la finalidad de evadir la revisión migratoria. Las personas que proporcionen los medios, se presten o sirvan para llevar a cabo las conductas descritas anteriormente serán sancionadas con penas de 1 a 5 años de prisión y multa de hasta cinco mil días de salario mínimo”. Como factor agravante, la norma incluye el que estas conductas se realicen respecto de menores de edad, en condiciones que pongan en peligro la salud, integridad o vida de las personas o cuando el autor del delito sea un servidor público. En esos casos la pena se aumentará hasta en una mitad (artículo 138 LGP).
264. El ejercicio de la acción penal por parte del Ministerio Público Federal está sujeto a la querella que formula la Secretaría de Gobernación (artículos 140 y 143 LGP). Cuando la infracción implique la comisión de un delito, las autoridades migratorias deben levantar un acta en la que se consignan los hechos y las pruebas. Dicha acta debe enviarse al Ministerio Público para las gestiones que correspondan (artículo 222 Reglamento LGP). Como se explicó anteriormente, la querella no requiere de formalidad especial.[155]
265. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia mexicana ha establecido que el artículo 138 tipifica no sólo la conducta ilícita consumada, sino también el ”pretender” llevar a alguien a trabajar de manera irregular a territorio extranjero; es decir la tentativa. En otras palabras, se trata de un tipo penal de “resultado cortado” o “anticipado” y es innecesario que se obtenga la finalidad de la conducta, en este caso que la persona ingrese a territorio extranjero.[156]
266. La tipificación penal mexicana no establece con claridad qué tipo de conducta se está sancionando. No es posible distinguir si la norma penaliza la trata de personas, el contrabando de migrantes o la conducción de migrantes, que son tres conductas diferentes. El elemento subjetivo “fines o propósito de tráfico” pareciera ser fundamental. De allí la importancia de la tesis del Tribunal Colegiado de Circuito que determinó que “tráfico” se refiere a “transportación”.[157] En otras palabras, si se acoge la tesis de ese Tribunal, en México se penaliza de manera igual la conducción, el contrabando de migrantes y la trata de personas.
267. No obstante, ésa no es la única posición con respecto a este punto. Durante la visita de la Relatoría, los funcionarios de la Procuraduría General de la República (PGR) explicaron su trabajo con relación al delito tipificado en el artículo 138 de la LGP. En concreto, los funcionarios indicaron que ellos entendían el elemento subjetivo “fines o propósito de tráfico” como ánimo lucrativo. Desde que hubiera ese ánimo, indicaron, ellos no veían diferencia entre facilitar el traslado o comerciar con personas. Agregaron que enfatizan su trabajo en el combate de la delincuencia organizada, contra la cual tenían doce investigaciones en curso en julio de 2002. Los funcionarios de la PGR indicaron a la Relatoría que en julio de 2002 se encontraban en trámite 21 averiguaciones previas por violación a la LGP y a la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada. Agregaron que en julio de 2002 existían 14 causas penales abiertas por hechos relacionados con el contrabando de personas, en las cuales estaban procesadas 47 personas. Los funcionarios explicaron a la Relatoría que existe un programa de testigos protegidos al cual podrían acceder voluntariamente las víctimas de estos delitos, pero que en ningún caso tienen la potestad de obligarlos a permanecer en México. Con respecto a la querella que debe presentar el INM por violación al artículo 138 de la LGP, indicaron que existen acuerdos mediante los cuales la querella es automática.
268. Como se dijo anteriormente, la Relatoría también se entrevistó con el Coordinador de Inteligencia de la PFP, quien presentó su entendimiento del contrabando de personas en México a raíz de su trabajo de investigación. El Coordinador de Inteligencia explicó que algunas veces los migrantes se sienten estafados por los “polleros” que los estaban conduciendo y por ende están dispuestos a colaborar con las autoridades mexicanas, pero que en general los migrantes no tienen mucha información. Expresó, asimismo, su preocupación por la utilización de medios cada vez más peligrosos para los migrantes, tales como los contenedores de carga.
269. Durante su visita a Chiapas, la Relatoría tuvo oportunidad de entrevistarse con la PGR Delegación Estatal Chiapas para discutir el fenómeno del contrabando de migrantes. Los funcionarios explicaron a la Relatoría que ellos intervienen cuando el INM les informa que ha encontrado un grupo de personas migrantes indocumentados con una persona que venía conduciéndoles. En ese caso, la PGR consigna o priva de la libertad a la persona que ellos llaman traficante. Los migrantes quedan a disposición del INM, que procede a expulsarlos. Según la PGR, los migrantes mencionan haber sido engañados y son personas de nivel socio-económico bajo con muy poca instrucción; estiman que 70% son hombres y el 30% restante son mujeres. Los funcionarios de la PGR explicaron a la Relatoría que ellos no diferencian entre el contrabando de migrantes y la trata de personas; para ellos se trata de la misma conducta. En su experiencia, la persona contra la cual inician un proceso penal es usualmente de origen mexicano y trabaja para otra persona, que es la que le proporciona un vehículo para transportar a las personas. De enero a julio de 2002 la PGR Delegación Chiapas había asegurado a 40 personas y había consignado (presentado cargos o acusado) a 33 de ellos. Por otra parte, durante su visita a Ciudad Juárez, la Relatoría también se entrevistó con agentes de la PFP. Los agentes explicaron que hacen trabajo coordinado con la Patrulla Fronteriza de los EUA, con la cual comparten información. Explicaron que encuentran muy pocos casos de tráfico por cuanto en su concepto es necesario detectar el delito en flagrancia.
270. La Relatoría ha insistido en la importancia de diferenciar estas conductas por tratarse de fenómenos sociales diferentes. De todos modos, la Relatoría es consciente de las complejidades de estos fenómenos criminales, sobre todo por la participación de redes de delincuencia organizada. Como se indicó, con frecuencia los contrabandistas acuden a métodos que ponen en peligro la vida de los migrantes, tales como transportarlos en vehículos inseguros, en contenedores de carga o por rutas muy demandantes físicamente, lo que a veces resulta en la muerte de los migrantes. Por otra parte, en algunas ocasiones los contrabandistas retienen a las personas en el país de destino hasta tanto ellas o sus familiares paguen por el servicio prestado. La Relatoría se encuentra preocupada por estos factores que victimizan a los migrantes y que en general constituyen delitos autónomos.
271. La Relatoría tiene conocimiento que el 5 de junio de 2003 congresistas del PRI y del PAN presentaron un proyecto legislativo para incrementar las penas contra contrabandistas de personas --penas que actualmente están entre 6 a 12 años-- a de 10 a 25 años de prisión. La legislación también propone la creación de unidades especializadas dentro de la policía. Este proyecto es una respuesta a hechos recientes en los que han perecido migrantes mexicanos al internarse en EUA escondidos en contenedores de carga. En la respuesta del Gobierno de México al presente informe, se indica que la PGR se encuentra trabajando en conjunto con el INM en un anteproyecto de reforma a la LGP. Esta iniciativa incluye dentro de sus objetivos la separación de las sanciones penales de las administrativas, así como la eliminación de la querella para el ejercicio de la acción penal. La Relatoría espera que este proyecto, así como el anteproyecto en el que se encuentran trabajando la PGR y el INM, contribuyan a iniciar el debate en torno al artículo 138 de la LGP, teniendo en cuenta los comentarios que aquí se hacen. El Gobierno también destacó iniciativas de cooperación internacional en las que participa México dirigidas al intercambio de información de inteligencia en torno al contrabando de personas y a la capacitación de funcionarios sobre la detección de documentos falsos.
H. Garantías del Debido Proceso
272. El análisis que a continuación se presenta retoma la política y práctica migratoria descritas anteriormente y considera la aplicación práctica de las limitaciones del derecho internacional de los derechos humanos y las garantías de debido proceso. La Relatoría hace referencia, para esta sección, a los elementos presentados en su Segundo Informe de Progreso.[158] Esta sección no sólo se concentra en el marco jurídico; también aborda elementos relativos a la práctica o desarrollo normativo en casos y experiencias concretas. Para ello, la Relatoría elabora su análisis a partir de entrevistas e información recopilada durante su visita a México, y la complementa con otros materiales enviados a la Relatoría para este informe por funcionarios gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil.
Limitaciones de derechos humanos a las políticas migratorias
273. En ejercicio de sus atribuciones soberanas, los Estados pueden determinar su política y legislación migratoria, y por ende decidir sobre la entrada, permanencia y expulsión de los extranjeros de su territorio. No obstante, el derecho internacional de los derechos humanos establece algunas limitaciones. Esta parte analiza la aplicación de dichas limitaciones dentro de las políticas y prácticas migratorias mexicanas.[159]
Prohibición al Estado de impedir la salida, entrada o permanencia de sus ciudadanos en el territorio nacional
274. Las normas que se describen a continuación garantizan el derecho de los nacionales de salir, entrar y permanecer en el territorio nacional. La LGP establece algunos requisitos para la salida de nacionales y extranjeros del territorio mexicano relativos a la documentación que acredite su identidad y que cumplen los requisitos para ingresar al país de su destino. En el caso de trabajadores mexicanos, la legislación exige que demuestren que viajan con un contrato de trabajo y que recibirán un salario suficiente para su manutención (artículos 78 y 79 LGP). El reglamento de la LGP establece la función de la Secretaría de Gobernación de conducir a las personas que están considerando migrar a las autoridades competentes para que obtengan información sobre la demanda laboral en el extranjero y velar porque estas personas sean contratadas conforme a derecho. Las agencias de contratación de mano de obra mexicana solamente pueden operar con autorización previa de la Secretaría de Gobernación (artículos 213 I y 214 Reglamento LGP).
275. Tienen impedimento para salir del país los nacionales y extranjeros que se encuentren en alguna de las siguientes situaciones: 1) se haya girado en su contra orden de presentación, aprehensión o auto de formal prisión; 2) se encuentren sujetos a un proceso penal, a menos que tengan autorización del tribunal que conozca la causa; 3) hayan sido condenadas penalmente y estén bajo libertad preparatoria o condicional, a menos que tengan autorización de la autoridad judicial competente; y 4) se encuentren sujetas a arraigo judicial (artículo 109 Reglamento LGP). No obstante, los arraigos de personas extranjeras ordenados por las autoridades judiciales o administrativas no impiden que se ejecuten las órdenes de expulsión contra esas mismas personas (artículo 129 LGP).
276. Los nacionales mexicanos que ingresen al territorio mexicano pueden acreditar su nacionalidad a través de varios documentos, o en su defecto con una declaración juramentada (artículo 103 Reglamento LGP). Como se indicó, las personas extranjeras que pretendan ingresar a México deben acreditar su calidad migratoria y deben cumplir los requisitos de sus permisos de internación. En los casos que determine la Secretaría de Gobernación, los extranjeros que intenten salir de México deberán presentar su documentación migratoria.
277. La legislación mexicana considera como repatriados a los nacionales que regresan al país después de haber residido en el exterior durante por lo menos dos años. La Secretaría de Gobernación tiene la función de estimular el retorno de los nacionales y de promover su radicación en lugares donde pueden contribuir con sus conocimientos y capacidades (artículos 81 y 82 LGP). Las normas migratorias contemplan el deber de la Secretaría de Relaciones Exteriores de promover acuerdos para la repatriación segura y ordenada de mexicanos que sean retornados al territorio nacional. Asimismo, la Secretaría de Gobernación debe propender a ofrecer apoyo a los mexicanos repatriados de manera que puedan trasladarse a sus lugares de origen (artículos 216 a 218 Reglamento LGP).
Non-refoulement y convención contra la tortura
278. Los Estados están obligados a ofrecer una oportunidad razonable a las personas para que demuestren su condición de refugiado o para formular una petición de asilo, así como para presentar las razones por las cuales temen ser torturadas si son enviadas a determinado país, incluyendo el de origen. Durante su visita, la Relatoría observó que el marco normativo mexicano da cumplimiento a las limitaciones establecidas por la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados y su Protocolo, así como las Convenciones contra la Tortura de Naciones Unidas y del sistema interamericano.[160] Conforme a la información que la Relatoría recopiló, en México se da cumplimiento a la obligación de non-refoulement y no se deporta a una persona a un país donde haya sido torturada o exista la posibilidad de que lo sea. Este procedimiento lo lleva a cabo la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR) con la activa participación del ACNUR. La Relatoría reconoce la tradición de asilo por parte de México, y hace un llamado para que esta tradición se mantenga (Ver Sección II. Fenómeno Migratorio en México).
279. Además de los puestos migratorios en las fronteras, puertos y aeropuertos, las autoridades con competencia en materia migratoria pueden desarrollar las siguientes acciones con el propósito de verificar y vigilar el cumplimiento de las normas: 1) llevar a cabo visitas; 2) requerir la comparecencia de la persona extranjera ante la autoridad; 3) recibir denuncias y testimonios; 4) solicitar informes; 5) llevar a cabo operaciones de verificación de estatus migratorio en rutas o puntos provisionales; y 6) obtener los demás medios de prueba para dar cumplimiento a las normas (artículo 151 LGP). El oficio que ordena una operación de verificación en rutas o puntos provisionales debe indicar el personal responsable, la duración de la misma y la zona donde se lleva a cabo. El funcionario responsable de dicha operación tiene la obligación de rendir un informe diario de actividades (artículo 156 LGP).
280. Durante su visita a Chiapas, la Relatoría tuvo oportunidad de entrevistarse con funcionarios de la Policía Federal Preventiva (PFP), quienes explicaron a la Relatoría que sus funciones se relacionan con el fenómeno migratorio en materia de inteligencia y de seguridad regional en los caminos y carreteras, coadyuvando a las funciones de la Secretaría de Gobernación. Los funcionarios de la PFP indicaron que tienen la facultad legal de pedirle sus documentos a cualquier persona y dado que la entrada no autorizada es un delito, el migrante indocumentado está en flagrancia en todo momento. Cuando encuentran a personas sin documentos las ponen a disposición de la Secretaría de Gobernación, y mientras pueden entregarlas al INM las aseguran en garitas. La PFP indicó a la Relatoría que no utilizan ningún criterio especial para revisar vehículos o pedir documentos a las personas;en sus propias palabras, lo hacen “cuando nos nace preguntarle a alguien”. En Ciudad Juárez la Relatoría también se entrevistó con la PFP. Los agentes de la PFP indicaron a la Relatoría que reconocen a los migrantes por su forma de hablar.[161]
281. Las razones por las cuales puede negarse el ingreso, permanencia, regreso o cambio de calidad o característica migratoria a una persona extranjera fueron descritas anteriormente (Ver Sección V. Política y Práctica Migratoria). En general, las razones que enumera el artículo 106 del Reglamento de la LGP son específicas. Preocupan a la Relatoría las tres últimas: 6) violen las condiciones de su ingreso y permanencia respecto a las actividades a las que pueden dedicarse o el lugar de su residencia (artículo 34 LGP); 7) se considere lesivo para los intereses económicos de los nacionales; y 8) la autoridad sanitaria indique que la persona padece una enfermedad infectocontagiosa de riesgo para la salud pública o que no se encuentra física o mentalmente sana. Estas tres razones pueden interpretarse de manera amplia y discrecional, resultando en discriminación en contra de personas extranjeras.
282. La limitación respecto del lugar de residencia del extranjero impone una situación más gravosa y discriminatoria, ya que esta persona ve limitada su libertad de movimiento y residencia, restricción que no se impone a un nacional. El Gobierno mexicano, en su respuesta al presente informe, reiteró que las personas extranjeras deben indicar en su documentación migratoria los lugares del territorio nacional que pretenden visitar. El gobierno considera que no se trata de una limitación a la libertad de movimiento. Las personas extranjeras solamente pueden circular y residir en las zonas del territorio nacional para las cuales se les haya autorizado su ingreso y permanencia en el país. Esta restricción no se aplica a los nacionales, algo que a juicio de la Relatoría representa un trato discriminatorio para las personas extranjeras. La segunda limitación, relativa a que la presencia de una persona extranjera pueda ser lesiva para los intereses económicos de los nacionales, pareciera ser una norma muy abierta. El numeral 7 del artículo 106 del Reglamento puede interpretarse de diversas formas y resultar en que a una persona se le niegue el ingreso, permanencia, regreso o cambio de calidad o característica migratoria de manera arbitraria. Es muy difícil para un funcionario hacer una valoración económica de esa naturaleza. Finalmente, la última característica de la norma mencionada puede resultar en que se le niegue el ingreso, permanencia, regreso o cambio de calidad o característica migratoria a una persona que en razón de su deficiente estado de salud o discapacidad se encuentre en condiciones de particular vulnerabilidad, y requiera de asistencia y protección.[162]
283. El artículo 107 del Reglamento de la LGP incluye tres razones adicionales por las que puede negarse la permanencia, el regreso al país o el cambio de calidad o característica migratoria a una persona: que no exista reciprocidad internacional, lo exija el equilibrio demográfico nacional, o no lo permitan las cuotas de admisión de extranjeros. Estas tres razones son también muy generales y tienen la potencialidad de redundar en situaciones discriminatorias, ya que otorgan un amplio margen de discrecionalidad. La Relatoría desconoce si han sido aplicadas alguna vez, pero le preocupa que la existencia de normas abiertas pueda resultar en prácticas discriminatorias o arbitrarias.
284. El ingreso o el cambio de categoría migratoria pueden negarse por alguna de las siguientes razones: no exista reciprocidad internacional; razones de equilibrio demográfico nacional; razones de política migratoria; se considere lesivo para los intereses económicos nacionales; haber violado las leyes nacionales o tenga antecedentes de ello en el extranjero; haber violado normas migratorias o no cumplir con los requisitos establecidos en ellas; no encontrarse física o mentalmente sano; y cualquier otra razón que establezca la ley (artículo 37 LGP).
285. De manera similar, la Relatoría considera que esta norma otorga un amplio margen de discrecionalidad a los funcionarios responsables de autorizar el ingreso o cambio de categoría migratoria. En este sentido, esta norma atenta contra el principio de legalidad por cuanto faculta a los funcionarios a aplicar otros criterios además de los requisitos y condiciones de las categorías migratorias.
286. Después de su visita a México, la Relatoría recibió algunos ejemplos de resoluciones emitidas por el INM relativas a procedimientos migratorios. A partir de su revisión, la Relatoría toma nota de que en ellas se cita el fundamento normativo de las atribuciones o facultades del funcionario que expide la resolución para hacerlo, la adecuación de la infracción a las normas migratorias, así como al fundamento normativo de la sanción que se le impone o el beneficio que se le otorga. La Relatoría considera que todo esto hace parte de la adecuada aplicación del principio de legalidad. No obstante, dicho principio no sólo exige que las actuaciones públicas estén fundadas en una norma, sino que dicha norma se adecue a los hechos o situación específica. De allí que la Relatoría se encuentre preocupada por encontrar casos en los que las personas afectadas y aprehendidas o expulsadas dicen desconocer las razones de dichas situaciones. Por ello, es importante que en sus actuaciones orales y escritas las autoridades describan los hechos y citen las normas que se aplican a éstos.
287. Las normas migratorias mexicanas no hacen mención expresa de la prohibición de las expulsiones colectivas, pero la normatividad es clara en señalar procedimientos individualizados que deben llevarse a cabo en todos los casos. No obstante, al sur del país, las autoridades migratorias han establecido un programa que denominan “Repatriación Segura y Ordenada de Migrantes Centroamericanos”.[163] Resulta conveniente resaltar la importancia de la frontera sur y de este programa, porque se calcula que 48% de los ingresos de extranjeros sin documentos migratorios tienen lugar por el Estado de Chiapas.[164] De hecho, de enero a julio de 2002, 36,653 extranjeros indocumentados habían sido asegurados en Chiapas.[165] Como se explicó, el programa consiste en que las personas de origen centroamericano que no tengan autorización para ingresar o hayan violado las condiciones de su autorización para ingresar a México que sean aprehendidas por las autoridades son conducidas al sur del país y devueltas en buses a sus países de origen. En julio de 2002, según el INM entre 400 y 500 personas eran expulsadas diariamente por el puesto fronterizo de Talismán y otras 10 personas que no eran nacionales centroamericanos eran transportadas a la Estación Migratoria de Iztapalapa para continuar su procedimiento migratorio. De enero a julio de 2002, 33,619 guatemaltecos, 21,805 hondureños, 604 nacionales de Nicaragua y 10,690 salvadoreños habían sido expulsados de México mediante el programa de repatriación segura y ordenada.[166] En la respuesta al presente informe, el Gobierno mexicano indicó que los Grupos BETA han reforzado la vigilancia de los puntos de expulsión donde verifican las expulsiones y proporcionan atención a las personas sobre sus derechos y los riesgos potenciales del viaje con el propósito de intentar desalentarlos de reintentar el viaje.
288. La Relatoría tuvo la oportunidad de visitar la Estancia Migratoria de Tapachula y de observar la forma en que se llevan a cabo dichas expulsiones por el puesto fronterizo de Talismán. Las personas aprehendidas por las autoridades no son objeto de un procedimiento individualizado. Brevemente, el procedimiento es el siguiente: cuando las autoridades realizan acciones de control y verificación solicitan documentos de identidad a las personas que parecen ser extranjeras o migrantes; si las personas no tienen documentos en regla son aprehendidas y conducidas a la Estancia Migratoria en Tapachula, desde donde son expulsadas de México. No se profieren resoluciones para cada persona, ni se levanta un acta de las respuestas de la persona a las preguntas formuladas.
289. En Tapachula, el INM se limita a indagar por el nombre de la persona, con el cual elaboran unas planillas o listados de salida, a partir de los cuales las personas son transportadas en buses que los conducen a la frontera. El Delegado del INM en Chiapas explicó a la Relatoría que estas personas ingresaron de manera no autorizada y que serían sancionadas con una multa, pero como no tiene recursos económicos para pagarla, son asegurados hasta por 36 horas. La Relatoría observó que no existe una resolución donde se sancione a cada persona por su ingreso no autorizado. A juicio de la Relatoría, este procedimiento no incluye ni respeta las garantías mínimas del debido proceso que se describen a continuación. Esta situación ha llevado en algunos casos a que nacionales mexicanos sean confundidos con extranjeros y sean expulsados por no portar sus documentos de identidad.[167]
290. El programa de repatriación segura y ordenada de migrantes centroamericanos es en parte financiado por el Servicio de Inmigración de EUA. Desde Tapachula, las personas migrantes salen en buses según su país de origen. Las expulsiones tienen lugar de 7 a.m. a 9 p.m. en buses en los que viaja un agente del INM. Las personas que dicen ser guatemaltecas o que tienen el documento CA4 (documento que autoriza el libre tránsito dentro de los países centroamericanos) son expulsadas y transportadas hasta el puesto fronterizo de El Carmen. Las demás personas viajan en otros buses llevándolas a sus países de origen. Los nacionales de El Salvador, Honduras y Nicaragua pasan por El Carmen, donde se baja el agente del INM y se suben agentes de vigilancia de una empresa privada que los deben custodiar hasta los puestos fronterizos de sus respectivos países. No obstante, la Relatoría tuvo oportunidad de dialogar con autoridades migratorias de El Salvador, Honduras y Nicaragua, quienes afirman que esas personas no son recibidas en los puestos migratorios de cada país, y pese a recibir los listados de personas por parte de las autoridades mexicanas no están en posibilidad de afirmar que esas personas llegaron a sus puestos fronterizos e ingresaron a sus países de origen.
Quantum del debido proceso
291. El artículo 1(1) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece la obligación de garantizar y proteger los derechos y libertades reconocidos en dicho instrumento. Mediante la ratificación de la Convención, el Estado mexicano ha asumido dicha obligación y no puede bajo ninguna circunstancia pretender imponer limitaciones a los derechos allí garantizados escudándose en el ejercicio de su soberanía. Los artículos 8 y 25 de la Convención Americana hacen parte del marco normativo relativo a las garantías judiciales y protección judicial de los derechos humanos. “En sus propios términos, estos dos artículos se aplican a toda situación en que se deba determinar el contenido y alcance de los derechos de una persona sometida a la jurisdicción del Estado parte, ya sea que se trate de materias penales, administrativas, fiscales, laborales, de familia, contractuales o de cualquier otra índole. Por lo tanto, estas normas constituyen un piso mínimo de debido proceso al que tienen derecho todos los inmigrantes cualquiera sea su situación”.[168]
292. La Relatoría ha insistido en que en todo procedimiento administrativo o judicial en el que se encuentren en juego los derechos o intereses de un trabajador migratorio debe regir un quantum de debido proceso. Este quantum de debido proceso debe ser acorde con los intereses o derechos que se encuentran en juego en el respectivo procedimiento. Dentro de los procedimientos aplicables a los trabajadores migratorios, sin duda los relativos al status migratorio tienen la mayor trascendencia, en tanto determinan para estas personas y sus familias la posibilidad de permanecer en un país distinto al de su origen nacional. Por ello, la Relatoría considera oportuno considerar los elementos del debido proceso aplicables a los procedimientos migratorios, tanto para el ingreso y permanencia de extranjeros como para su expulsión o deportación en México.
Adjudicador imparcial y responsable
293. La facultad de imponer las sanciones administrativas previstas en la LGP compete al Secretario y Subsecretario de Gobernación y al Comisionado del INM. Esta facultad es delegable (artículos 219 y 220 Reglamento LGP). Mediante Acuerdo del 15 de diciembre de 1999, el Comisionado del INM delegó facultades para resolver los procedimientos migratorios y ejercer varias funciones en la Coordinación de Regulación de Estancia, el Coordinador de Control de Migración, el Coordinador Jurídico, y los Directores, Subdirectores y Jefes de Departamento de cada uno de ellos. Por otra parte, se delega en el Coordinador de Regulación de Estancia del INM la facultad para resolver múltiples solicitudes y situaciones. Esta delegación de funciones implica que muchas de las funciones descritas en este informe en cabeza del Secretario de Gobernación han sido transferidas a los funcionarios anteriormente mencionados. Las sanciones deben imponerse mediante resolución, debidamente motivada, la cual debe tener en cuenta lo siguiente: 1) los daños producidos o que puedan producirse; 2) la intención de cometer la acción u omisión que constituye la infracción; 3) la naturaleza y gravedad de los hechos; 4) si se trata de una conducta reiterada por parte del infractor; y 5) la situación económica del infractor (artículo 221 Reglamento LGP).
294. Cuando se requiera la comparecencia de una persona deberá citársela por escrito, indicando el motivo para ello, el lugar, hora y fecha en que debe presentarse, los hechos que se le imputan y su derecho a presentar pruebas o alegatos (ver aparte sobre no discriminación en esta sección). La audiencia debe llevarse a cabo en un plazo máximo de 30 días hábiles a partir de la notificación de la misma. A partir de la notificación y hasta que tenga lugar la audiencia, la persona interesada o su representante pueden presentar pruebas y manifestar lo que a su derecho convenga. Debe levantarse un acta de la audiencia. La persona debe ser advertida sobre las consecuencias de su no comparecencia. En este caso, se presume la veracidad de los hechos que se le imputan y se le imponen las sanciones correspondientes (artículos 154 y 155 LGP y 113 Reglamento LGP).
295. La persona que es asegurada en una estación migratoria debe rendir una declaración mediante acta administrativa y en presencia de dos testigos. La persona es informada sobre los hechos que se le imputan, su derecho a presentar pruebas y a alegar lo que a su derecho convenga (artículo 209 V Reglamento LGP y artículo 22 del Acuerdo Relativo a las Estaciones Migratorias de noviembre 26 de 2001).
296. Al revisar las resoluciones mediante las cuales se dictan órdenes de expulsión, la Relatoría observa que no se incluye información como la fecha de ingreso a México o la fecha en la que fue privado de la libertad por las autoridades mexicanas. Asimismo, la información que aparece en la resolución sobre la infracción que cometió es muy vaga.[169] Las resoluciones omiten mencionar cuál fue la respuesta de la persona a las infracciones que se le imputan. Este elemento contribuiría a garantizar el derecho a ser oído, ya que el funcionario estaría obligado a incluir los descargos o aceptación de la falta administrativa dentro de la resolución. Además, esto facilitaría la revisión y el recurso de amparo. Por otra parte, en la resolución no se indica que la misma está sujeta al recurso de revisión, procedimiento que en cambio se observó en las comunicaciones de la COMAR en las que se determina que una persona no reúne las condiciones para obtener la condición de refugiado. La Relatoría considera que sería oportuno incluir en la resolución la información a la que se hizo mención, así como precisar o describir de manera más detallada los hechos constitutivos de la infracción a las normas migratorias. Igualmente, en dichas resoluciones debe indicarse que tiene derecho a ser oído nuevamente, mediante la interposición del recurso de revisión. Esto no sólo contribuiría al respeto y garantía del derecho a ser oído por la autoridad que emitió la resolución, sino por aquella que eventualmente conozca el recurso de revisión de la misma.[170] Por último, la Relatoría recomienda que la persona que es objeto del procedimiento migratorio reciba una copia del acta relativa a la declaración que rindió.
Información, traducción e interpretación
297. El procedimiento descrito en las normas migratorias prevé la información y traducción a la persona extranjera que ha sido privada de la libertad en razón de su situación migratoria. Cuando se le toma una declaración, se le informa a la persona sobre los cargos que se le imputan, su derecho a presentar pruebas y a alegar lo que a su derecho convenga. Si es necesario, se utiliza un traductor para llevar a cabo la audiencia. También se le informa a la persona sobre su derecho de nombrar un representante o persona de su confianza para que lo asista. Por último, la persona privada de la libertad tendrá derecho a acceder a su expediente (artículo 209 V Reglamento LGP).[171]
298. Durante su visita a la Estación Migratoria de Iztapalapa la Relatoría tuvo oportunidad de preguntar a las personas detenidas por sus procedimientos migratorios. En general, la Relatoría encontró que las personas afirmaban desconocer cuál era su situación migratoria y en qué etapa o procedimiento se encontraban. A pesar de que las normas indican lo contrario, las personas detenidas no tenían copia de la declaración que habían rendido ante las autoridades migratorias. Otras personas incluso desconocían la razón por la cual habían sido aprehendidas cuando sus documentos migratorios se encontraban en regla. La Relatoría toma nota de que esta situación es reiterada en tanto conoce otros casos similares.[172]
299. Mediante la Circular 010/99 de abril de 1999, el Director del INM dictó lineamientos relativos a los procedimientos migratorios para las personas privadas de su libertad. Se prevé la asistencia de un tercero en el caso en que la persona extranjera no hable español. Pero la Circular 010/99 no específica quién es ese tercero. El INM informó a la Relatoría que después de su visita había contratado un intérprete de inglés y otro de mandarín. La Relatoría insta a las autoridades migratorias a hacer esfuerzos similares con intérpretes de muchos otros idiomas. El Estado tiene el deber de prestar el servicio de traducción e interpretación a las personas que se encuentran bajo procedimientos migratorios. La traducción e interpretación debe incorporarse como un elemento esencial de los procedimientos migratorios en México.
300. En las resoluciones de órdenes de expulsión que la Relatoría tuvo la oportunidad de revisar observó que no aparece la indicación de que fueron notificadas a las personas objeto de las mismas. En cambio, la Relatoría constató que otras resoluciones son debidamente notificadas tales como las que conceden la custodia provisional.
301. Las personas que acrediten su interés jurídico pueden comparecer directamente o mediante un apoderado legalmente autorizado en los procedimientos migratorios. Las comunicaciones (denominadas promociones en México) dirigidas a la Secretaría de Gobernación deben ser firmadas por la persona interesada o su representante legal (artículos 147 y 148 LGP). A partir de la notificación de la audiencia y hasta que ésta tenga lugar, el representante de la persona citada puede presentar pruebas o manifestar lo que a su derecho convenga (artículo 113 II Reglamento LGP).
302. De acuerdo al marco normativo mexicano, cuando una persona es asegurada en una estación migratoria se le permite comunicarse con la persona que solicite. Esto incluye la posibilidad de comunicarse con su representante legal, si lo tuviere. Igualmente, cuando una persona es aprehendida y se le toma su declaración mediante acta, se le informa que tiene el derecho de nombrar a un representante o persona de su confianza para que lo asista durante el procedimiento migratorio. Igualmente, la persona que se encuentra detenida tiene derecho a ser visitada en la estación migratoria por su representante o persona de su confianza, entre otras personas, (artículo 209 Reglamento LGP). De igual forma, el acuerdo relativo a las estaciones migratorias establece el deber de facilitar el acceso a dichas instalaciones a los representantes legales de las personas que se encuentren aseguradas. La Relatoría ha tenido conocimiento de ocasiones en las cuales organizaciones de la sociedad civil han tenido dificultades para ingresar a la Estación Migratoria, entrevistarse con personas a quienes están asistiendo o con otras personas que estarían interesadas en recibir asistencia legal.[173]
303. El derecho a la representación legal se hace efectivo cuando existen los medios para obtener esa representación legal. En el caso de México, la Relatoría entiende que limitaciones presupuestarias no hacen posible que existan defensores de oficio. Igualmente, la Relatoría quiere recordar que la CIDH indicó que la presencia de la Comisión Nacional de Derechos Humanos no constituye representación judicial que garantice el derecho de defensa, ya que los funcionarios de dicho organismo no pueden representar legalmente a una persona extranjera en dichos procedimientos, porque su rol es más bien el de observadores.[174]
304. Contra las decisiones de las autoridades migratorias procede el recurso de revisión, y contra la decisión en dicho recurso es posible interponer un recurso de amparo. A continuación se explican dichos recursos. El recurso de amparo constituye la revisión judicial de las resoluciones proferidas por los funcionarios del INM.
305. Las resoluciones que dictan las autoridades migratorias son actos administrativos y, por lo tanto, deben contener los elementos y requisitos de los actos administrativos señalados por el artículo 3 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (en adelante LFPA). El recurso de revisión contra las resoluciones que dictan las autoridades migratorias se rige por la LFPA.[175] Dicha norma establece la posibilidad de interponer el recurso de revisión contra los actos o resoluciones de las autoridades que pongan fin a un procedimiento administrativo o a una instancia o resuelvan un expediente (artículo 86 LFPA y artículo 227 Reglamento LGP). También se puede intentar la vía jurisdiccional, cuando ello sea procedente (artículo 83 LFPA). El recurso de revisión puede interponerse en los quince días siguientes a la notificación de la resolución (artículo 85 LFPA) y debe resolverse en un término máximo de 60 días calendario. Por otra parte, cuando se niegue el ingreso o cambio de calidad migratoria por alguna de las razones del artículo 37 de la LGP,[176] las autoridades pueden ordenar la reposición del procedimiento o la emisión de una nueva resolución, con respeto al principio de legalidad y las garantías del debido proceso (artículo 228 Reglamento LGP).
306. El recurso de amparo procede contra la decisión que resuelve el recurso de revisión.[177] El recurso de amparo se presenta ante una autoridad judicial. La interposición del recurso de amparo no resulta en la suspensión de la disposición administrativa.[178] La persona agraviada o su representante legal pueden interponer un amparo indirecto en cualquier tiempo (artículo 22 II Ley de Amparo). Resulta oportuno resaltar que las decisiones de los Tribunales Colegiados de Circuito sostienen posiciones contrarias con respecto a que los extranjeros, sin perjuicio de su condición o categoría migratoria, gocen de legitimación para acudir al juicio de amparo.[179] Por otra parte, es importante indicar que es posible presentar una demanda de amparo por correo.[180]
307. La Relatoría se encuentra preocupada al encontrar la posibilidad de que una persona que no tenga su situación migratoria en regla no puede presentar un recurso de amparo para solicitar la revisión judicial de una resolución proferida por las autoridades migratorias. De acuerdo a la Convención Americana (artículo 25), las personas extranjeras independientemente de su estatus migratorio deben tener acceso a un recurso judicial efectivo para controvertir las decisiones de las autoridades migratorias. La Relatoría observó en las resoluciones que profieren órdenes de expulsión que no se indica que es posible interponer recurso de revisión contra las mismas. [181]
308. El ordenamiento mexicano prevé que cuando una persona se encuentra privada de la libertad en una estación migratoria se le debe notificar de inmediato a su representante consular acreditado en México y en caso de que no tenga documentos de viaje e identidad, se solicitará que se le expidan (artículo 209 III Reglamento LGP). Mediante una circular se describe el procedimiento respectivo, conforme a la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares y la Opinión Consultiva OC-16 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.[182] De igual forma, el acuerdo relativo a las estaciones migratorias de 2001 establece el deber de facilitar el acceso a dichas instalaciones a los representantes diplomáticos o consulares.
309. Las personas privadas de la libertad deben ser informadas sobre su derecho a comunicarse con la autoridad consular de su país y a solicitar y recibir asistencia de ella. Uno de los elementos fundamentales de la asistencia consular es la voluntad de la persona a la que se va a prestar la asistencia; de allí que deba consultársele previamente tanto para informar al consulado, como por parte de éste para prestarle asistencia.[183] La Relatoría tiene información sobre un caso en particular de dos solicitantes de asilo cuyo consulado fue informado sobre su presencia, pese que ellos no habían sido consultados previamente.[184]
310. De manera reiterada, la Relatoría tuvo oportunidad de conocer incidentes en los que las representaciones consulares acreditadas en México no prestan asistencia de manera ágil y eficaz a sus nacionales. Asimismo, la Relatoría conoció otros casos en los que la ausencia de representación consular repercute en que las personas que deben ser expulsadas permanecen detenidas durante días e inclusos meses a la espera de la expedición de sus documentos de viaje. En este sentido, la Relatoría observó que los funcionarios mexicanos informan a las representaciones diplomáticas y consulares sobre la presencia de sus nacionales, su solicitud de asistencia o la necesidad de que les sean expedidos los documentos de viaje. No obstante, se constata que algunos Estados no prestan asistencia consular a sus nacionales de manera adecuada y expedita.
[143] La Relatoría ha insistido en la importancia de diferenciar estas tres conductas por tratarse de fenómenos diferentes, no sólo por la intención de quien las ejecuta sino también por la condición o situación de las personas que son objeto o víctima de ellas. En este sentido, la Relatoría distingue entre tres grupos de personas dedicadas a llevar o transportar gente de un Estado a otro. Cuando la Relatoría presentó esta diferenciación en su Tercer Informe de Progreso, empleó los términos tráfico, contrabando y conducción. La Relatoría reconoce que estos términos y categorías no coinciden exactamente con los de la Convención de Naciones Unidas contra la Delincuencia Transnacional Organizada y dos de sus Protocolos Adicionales. Con el propósito de facilitar la discusión y de homologar términos, la Relatoría ha resuelto llamar trata de personas a la conducta que denominó tráfico de personas en el informe mencionado. A continuación se describen brevemente las tres conductas, incorporando el cambio de términos.
Conducción: se refiere a la acción de individuos que solamente se dedican a ayudar a las personas a cruzar fronteras o a transportarlas por aire, mar o tierra a sus destinos; Contrabando: son aquellas acciones de quienes han desarrollado redes capaces de proveer un servicio completo para trabajadores migratorios y sus familias y que incluyen, entre otros, transporte, documentación, guía, protección y contacto con empleadores en los países receptores. Este caso, al igual que el anterior, implica una transacción comercial mutuamente acordada donde, más que una víctima, el trabajador migratorio es un cliente. El negocio es llevado a cabo por diversos tipos de organizaciones con distintos niveles de sofisticación, desde porteros hasta bandas especializadas, algunas de las cuales incurren en actividades ilícitas. Trata de personas: implica elementos de violencia, coerción, y engaño con el objetivo de explotar a personas (usualmente mujeres y menores de edad) para obtener un beneficio monetario. El tráfico tiene muchos de los elementos del contrabando, pero está además acompañado de una conducta posterior al ingreso a un Estado. Es decir, la persona migrante queda bajo la esfera de control de la persona que comete la trata, quien la obliga a desarrollar una actividad económica como contraprestación por el servicio que se le prestó por haberla llevado al país de destino. Muchas veces las víctimas de trata están sujetas a condiciones terribles, en casos incluso de semi-esclavitud ya que, bajo coerción, no se les permite salir del lugar de trabajo, y se les victimiza física y sexualmente. Esta actividad es realizada por organizaciones criminales envueltas en negocios ilícitos, en particular explotación sexual de mujeres y menores o trabajo forzado. En este caso, el negocio casi siempre conlleva coerción y violencia, y a menudo, colusión por parte de las autoridades en el país de destino. Ver capítulo V. Tercer Informe de Progreso Relatoría Especial de Trabajadores Migratorios CIDH. http://www.cidh.org/annualrep/2001sp/cap.6.htm.
[144] López Castro, Gustavo. 2002. Coyotes y Guías Comunitarios en la Migración Mexicana, Migración: México Entre sus dos Fronteras 2000-1. México: Foro Migraciones, Coordinador Víctor del Real, en pp.87. Mena 2002. Op cit. 84-5.
[145] Ver CIDH. 2000 Op cit capítulo IV y CIDH 2001. Op. cit. Capítulo V.
[146] Andreas, Peter. 2001. “The Transformation of Mexican Smuggling Across de US-Mexican Border.” In Global Human Smuggling: Comparative Perspectives, edited by David Kyle and Rey Koslowski. Baltimore: Johns Hopkins University Press. Este autor plantea que algunas bandas dejan el tráfico de droga para incursionar en el de personas porque dicha actividad es casi tan rentable y mucho menos peligrosa. Otro autor explica que hay poca cooperación entre narcotraficantes y traficantes de personas en México pero que sí la hay en el caso de Europa Occidental y Asia. Koslowski, Rey. 2001. “Economic Globalization, Human Smuggling and Global Governance.” In Global Human Smuggling: Comparative Perspectives, edited by David Kyle and Rey Koslowski. Baltimore: Johns Hopkins University Press.
[147] OIM. 1997. “Trafficking in Migrants: IOM Policy and Activities”. http://www.iom.ch/IOM/Trafficking/IOM_Policy. html
[148] Singer, Audrey y Douglas Massey. 1998. “The Social Process of Undocumented Border Crossing Among Mexican Migrants.” International Migration Review 32 (3) 577.
[149] Ghosh Bimal, 1998. “Introduction.” In Managing Migration, edited by Bimal Ghosh. Oxford: Oxford University Press, pp. 18. Andreas Op. Cit 110-112.
[150] Diario Reforma. 2003. La ruta de la Muerte” (1º de junio).
http://www.reforma.com/enfoque/articulo/298988/default.htm
[151] El incidente más reciente se produjo en Victoria, Texas (370 kilómetros de la frontera) el 14 de mayo de 2003 cuando 19 personas murieron asfixiadas al interior de un camión de carga, gran parte de ellos de nacionalidad mexicana.
[152] Spener, David. 2001. “Smuggling Migrants Through South Texas: Challenges Posed by Operation Rio Grande.” En Global Human Smuggling: Comparative Perspectives, edited by David Kyle and Rey Koslowski. Baltimore: Johns Hopkins University Press, pp. 148.
[153] Spener usa el término “traficante”. Por el tipo de operación, la Relatoría considera que el término traficante no coincide con el uso que este informe le da al término traficante. Por ello se utiliza el rótulo “operador”.
[154] Spener, Op. cit. 139-157. Gustavo López Castro explica un fenómeno similar pero utiliza una nomenclatura distinta. Ver López Castro Op. cit. pp. 87-92.
[155] Ver Tesis Jurisprudencial XX.76 P, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a Epoca, Parte III, junio de 1996, p.925.
[156] Tesis Jurisprudencial 61, Apéndice de 1995, 7a Epoca, Tomo II, Parte SCJN, p.34.
[157] Tesis Jurisprudencial XX.63P, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a Epoca, Parte III, abril de 1996, p.491.
[158] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Segundo Informe de Progreso de la Relatoría sobre Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias, Informe Anual 2000, Pár. 88 – 100.
[159] Ver Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Ibid.
[160] Con respecto a la ratificación de estos instrumentos por México, ver la sección sobre el fenómeno migratorio en México.
[161] Al respecto ver Marta Rojas Wiesner, Los Olores de la Migración en Entre Redes No. 7, Noviembre 2001, pp.5.
[162] De hecho, este numeral podría ser contrario a la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad.
[163] Se realizó una prueba piloto del programa en junio de 2001 y se encuentra funcionando desde enero de 2002.
[164] Ver Dirección General de Comunicación Social del INM, Dignificar Estancias Migratorias del INM, Prioridad en 2003: Carral Cuevas – Boletín No. 002/03, enero 7 de 2003.
[165] Información del INM suministrada por el Delegado del INM en Chiapas.
[166] Información del INM suministrada por el Delegado del INM en Chiapas.
[167] Ver Fotografía de la Comisionada con dos mexicanos que fueron confundidos con extranjeros del 30 de agosto de 2002 en http://www.inami.gob.mx/paginas/galeria/651005.htm y Foro Migraciones, Los Procedimientos y las Condiciones de las Personas Migrantes en Situaciones de Detención en México (versión Preliminar), abril de 2003, p. 20.
[168] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Segundo Informe de Progreso de la Relatoría sobre Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias, Informe Anual 2000, Pár. 90.
[169] Por ejemplo, en un caso se indica “proporcionó a las autoridades datos falsos con relación a su situación migratoria”; otra resolución señala “toda vez que usted habiendo obtenido legalmente autorización para internarse al país, por incumplimiento o violación de las disposiciones administrativas o legales, a las que se condicionó su estancia se encuentra ilegalmente en el mismo.”; o “toda vez que usted realizó actividades no autorizadas”.
[170] Al respecto ver Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe 49/99, Loren Laroye Riebe Star, Jorge Alberto Barón Guttlein y Rodolfo Izal Elorz, Caso 11.610, abril 13 de 1999, pár. 46-63.
[171] Acorde con el derecho de acceso a la documentación e información establecido en los artículos 33 a 34 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
[172] La Relatoría tiene conocimiento de un grupo de nacionales brasileños que se encontraban detenidos, a pesar de que alegaban tener sus documentos en regla y que no tenía copia de la declaración rendida ante las autoridades migratorias. Al respecto ver escrito de Marta Villarreal, del Area Legal de Sin Fronteras dirigido a Roberto Aguilera, Coordinador de Control y Verificación del INM del 20 de agosto de 2002 sobre Juanita Ramos Caldevia Machado y otros. La Relatoría tiene conocimiento de que estas personas fueron puestas en libertad a raíz de la intervención de Magadalena Carral, Comisionada del INM.
[173] Al respecto ver la comunicación de Marta Villarreal, del Area Legal de Sin Fronteras, a Roberto Aguilera Hernández, Coordinación de Control y Verificación Migratoria del INM del 8 de abril de 2002, y comunicación de Fabienne Venet, Directora de Sin Fronteras, al mismo funcionario del 24 de abril de 2002, y los oficios de respuesta de dicho funcionario identificados con los números 1909 y 1911 del 30 de abril de 2002.
[174] Al respecto ver Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe 49/99, Loren Laroye Riebe Star, Jorge Alberto Barón Guttlein y Rodolfo Izal Elorz, Caso 11.610, abril 13 de 1999, pár.75-76.
[175] Ley Federal de Procedimiento Administrativo de 1994, reformada por los decretos del 24 de diciembre de 1996, 19 de abril de 2000 y 30 de mayo de 2000.
[176] Ver supra sección sobre medidas de control migratorio, en la cual se describen las razones enunciadas en el artículo 37 de la LGP.
[177] Ver artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y Ley de Amparo.
[178] Tesis Jurisprudencial 1228, Apéndice de 1995, 5a Epoca, Tomo III, Parte HO, p.964.
[179] Tesis Jurisprudencial I.9o.T.6 K, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a Epoca, Parte II, julio de 1995, p.234; Tesis Jurisprudencial VIII.2o.6 K, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a Epoca, Parte I, abril de 1995, p.151; y Tesis Jurisprudencial (sin número), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 8a Epoca, Parte XIII, junio, p.573.
[180] Tesis Jurisprudencial P./J 2/95, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 8a Epoca, Parte 86-2, febrero de 1995, p.9 y Tesis Jurisprudencial 212, Apéndice de 1995, 8a Epoca, Tomo VI, Parte SCJN, p.145.
[181] La Relatoría tiene conocimiento de las comunicaciones enviadas por los representantes legales de Edgar Hincapie Gil a Roberto Aguilera, Coordinador de Control y Verificación del INM del 10 y 22 de septiembre de 2002, y de la respuesta de dicho funcionario mediante oficio 4996 de septiembre 27 de 2002.
[182] Ver Circular 010­/99 de junio 4 de 1999.
[183] Ver Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-16, pár. 90.
[184] La Relatoría se abstiene de divulgar sus nombres para proteger sus intereses.