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Timestamp: 2020-08-09 21:12:10
Document Index: 409887016

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presentadas el 14 de enero de 2003 (1)
Asunto C-280/00
en el que interviene: Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht
planteada por el Bundesverwaltungsgericht (Alemania)]
«Reapertura de la fase oral del procedimiento - Ayudas de Estado - Concepto - Medidas estatales destinadas a compensar el coste de las obligaciones de servicio público»
Mediante auto de 18 de junio de 2002, el Tribunal de Justicia acordó la reapertura de la fase oral del procedimiento en el presente asunto.
En dicho auto, el Tribunal de Justicia constata que la sentencia de 22 de noviembre de 2001, Ferring, (2) fue dictada tras la presentación de las observaciones orales de las partes y puede ser relevante para la respuesta que se dé a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Bundesverwaltungsgericht (Alemania). El Tribunal de Justicia también destaca que la sentencia Ferring fue examinada en las conclusiones que presenté el 19 de marzo de 2002 en el presente asunto y en las conclusiones presentadas por el Abogado General Sr. Jacobs en el asunto GEMO. (3)
En consecuencia, el Tribunal de Justicia organizó una nueva vista para ofrecer a las partes en el procedimiento principal, a los Estados miembros y a la Comisión y al Consejo la posibilidad de exponer su postura sobre el alcance de la sentencia Ferring. Les solicitó que se pronunciaran sobre la cuestión de si, y según qué criterios, debe calificarse de ayuda de Estado a efectos del artículo 92, apartado 1, del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, apartado 1, tras su modificación) una ventaja financiera concedida por las autoridades de un Estado miembro para compensar el coste de las obligaciones de servicio público que imponen a una empresa.
La cuestión del régimen comunitario aplicable a la financiación de los servicios públicos ha sido objeto de varias declaraciones de naturaleza política. (4)También ha sido examinado por los Abogados Generales del Tribunal de Justicia (5) y por la doctrina. (6) Estos análisis son conocidos, por lo que huelga recordarlos. Por el contrario, antes de completar mis conclusiones de 19 de marzo de 2002, expondré brevemente las tesis defendidas por quienes participan en el presente procedimiento.
I. Tesis expuestas por los participantes en el procedimiento
Además de las partes en el procedimiento principal, seis Estados miembros participaron en la vista de reapertura. Se trata de la República Federal de Alemania, el Reino de Dinamarca, el Reino de España, la República Francesa, el Reino de los Países Bajos y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte. La Comisión también ha presentado observaciones. El Consejo, en cambio, no ha intervenido.
Los debates que tuvieron lugar ante el Tribunal de Justicia permiten agrupar a los participantes en dos categorías distintas.
El primer grupo está compuesto por Altmark Trans GmbH, el Regierungspräsidium Magdeburg, la República Federal de Alemania, la República Francesa y el Reino de España. Proponen al Tribunal de Justicia confirmar la solución compensatoria (7) elaborada en la sentencia Ferring. Según esta solución,la financiación estatal de los servicios públicos sólo constituye una ayuda en el sentido del artículo 92, apartado 1, del Tratado en la medida en que las ventajas concedidas por las autoridades públicas excedan del coste generado por la prestación de las obligaciones de servicios público.
En apoyo de esta tesis, sostienen fundamentalmente tres tipos de argumentos, que pueden resumirse del siguiente modo: (8)
- Según la jurisprudencia, cuando un Estado adquiere bienes -por ejemplo, ordenadores- o servicios -por ejemplo, servicios de limpieza-, existirá una ayuda únicamente en la medida en que la retribución abonada por el Estado sea superior al precio de mercado. El mismo principio debe aplicarse cuando el Estado adquiere servicios que se ponen directamente a disposición de la colectividad, es decir, los servicios públicos.
- El concepto de ayuda recogido en el artículo 92, apartado 1, del Tratado sólo se aplica a las medidas que proporcionan una ventaja financiera a determinadas empresas. Ahora bien, una medida estatal que se limita a compensar el coste derivado del cumplimiento de obligaciones de servicio público no proporciona ventaja real alguna a la empresa beneficiaria. Por tanto, no constituye una ayuda.
- En virtud del artículo 93, apartado 3, del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE, apartado 3), los Estados miembros tienen la obligación de notificar sus proyectos de ayudas y suspender la concesión de la ayuda hasta que la Comisión haya dado su autorización. Tales obligaciones podrían paralizar el funcionamiento de los servicios de interés general en los Estados miembros.
El segundo grupo está integrado por el Reino de Dinamarca, el Reino de los Países Bajos y el Reino Unido. Proponen al Tribunal de Justicia que adopte la solución elaborada por el Abogado General Sr. Jacobs en sus conclusiones en el asunto GEMO (9) (en lo sucesivo, «solución quid pro quo»).
Según esta solución, el Tribunal de Justicia debe distinguir entre dos categorías de situaciones. Así, cuando exista una relación directa y manifiesta entre la financiación estatal y las obligaciones de servicio público claramente definidas, las sumas abonadas por el Estado no constituirán ayudas en el sentido del artículo 92, apartado 1, del Tratado. Por el contrario, cuando no exista tal relación o cuando las obligaciones de servicio público no estén claramente definidas, las sumasabonadas por la autoridades públicas constituirán ayudas a efectos de dicha disposición.
La Comisión, por su parte, no se ha pronunciado sobre la cuestión. Debe señalarse, no obstante, que en los asuntos Ferring (10) y GEMO, (11) se inclinó por la solución de la ayuda de Estado. (12) Según esta solución, la financiación estatal de los servicios públicos constituye una ayuda a efectos del artículo 92, apartado 1, del Tratado. No obstante, esta ayuda puede estar justificada con arreglo al artículo 90, apartado 2, del Tratado CE (actualmente artículo 86 CE, apartado 2). (13)
En las conclusiones que presenté el 19 de marzo de 2002, me pronuncié en favor de la solución de la ayuda de Estado. Puede resultar útil indicar, antes de nada, que los argumentos presentados por quienes han participado en el procedimiento no me llevan a modificar mi posición.
Me limitaré aquí a examinar las nuevas cuestiones que plantean las tesis expuestas por quienes han participado en el procedimiento. Estas cuestiones se refieren a:
- el criterio del inversor privado en una economía de mercado;
- el concepto de «ventaja» en el artículo 92, apartado 1, del Tratado;
- las obligaciones en materia de procedimiento previstas en el artículo 93, apartado 3, del Tratado, y
- la solución quid pro quo.
Por el contrario, no retomaré los argumentos que expuse en mis conclusiones precedentes. Solicito pues al Tribunal de Justicia que se remita a ellas.
A. Sobre el criterio del inversor privado en una economía de mercado
El primer grupo de participantes en el procedimiento recuerda que, según la jurisprudencia, no toda intervención estatal constituye una ayuda a efectos del artículo 92, apartado 1, del Tratado. De este modo, cuando el Estado adquiere bienes -por ejemplo, ordenadores- o servicios -por ejemplo, servicios de limpieza-, existirá una ayuda únicamente en la medida en que la retribución abonada por el Estado sea superior al precio de mercado.
Este grupo estima que el mismo principio debe aplicarse en el ámbito de los servicios públicos. En su opinión, la financiación estatal sólo debe calificarse de ayuda en la medida en que las ventajas concedidas por las autoridades públicas excedan del coste soportado por la prestación de las obligaciones de servicio público (es decir, el precio normal de los servicios ofrecidos). (14)
Esta tesis supone, esencialmente, trasladar el criterio del inversor privado al ámbito de la financiación estatal de los servicios públicos.
Es sabido que, en un principio, la Comisión elaboró el criterio del operador privado (15) para determinar si una toma de participación del Estado en el capital de una empresa constituye una ayuda a efectos del artículo 92, apartado 1. (16) Según este criterio, la Comisión considera que tal intervención no es una ayuda cuando las autoridades públicas la realizan en las mismas condiciones que un inversor privado que actúa en las condiciones normales de una economía de mercado. (17) El Tribunal de Justicia ha hecho suyo este criterio en su jurisprudencia (18) y lo ha aplicado a otros tipos de medidas estatales. Para apreciar si una medida contiene un elemento de ayuda, el Tribunal de Justicia examina, por tanto, si un operador privado, de dimensiones comparables a las de los organismos públicos, habría realizado en las mismas condiciones la operación considerada.
Estimo, a diferencia de quienes mantienen esta tesis, que no cabe aplicar este criterio a la financiación estatal de los servicios públicos.
En efecto, de la jurisprudencia se desprende que, en el ámbito de las ayudas de Estado, el Tribunal de Justicia distingue entre dos categorías de situaciones: aquellas en que la intervención del Estado tiene carácter económico y aquellas en que la intervención implica el ejercicio del poder público.
El Tribunal de Justicia sólo aplica el criterio del operador privado en la primera categoría de situaciones. Tales situaciones abarcan los supuestos en que las autoridades públicas toman una participación en el capital de una empresa, (19) conceden un préstamo a determinadas empresas, (20) prestan una garantía de Estado, (21) venden bienes o servicios en el mercado (22) o conceden facilidades para el pago de cotizaciones sociales (23) o para el reembolso de las cargas salariales. (24) En este tipo de situaciones, el criterio del inversor privado es pertinente porque un operador privado -un inversor, un banco, un fiador, una empresa o un acreedor- puede adoptar, al menos en principio, el comportamiento del Estado con ánimo de lucro. La aplicación de este criterio encuentra justificación en el principio de igualdad de trato entre el sector público y el sector privado, (25) que exige que la intervención del Estado no esté sujeta a un régimen más estricto que el aplicable a las empresas privadas.
En cambio, el criterio del operador privado no es pertinente cuando la intervención del Estado no es de carácter económico. Así ocurre cuando las autoridades públicas conceden una subvención directa a una empresa, (26) unaexención fiscal (27) o una reducción de las cargas sociales. (28) En este tipo de situaciones, la intervención del Estado no puede ser adoptada por un operador privado con ánimo de lucro, sino que implica el ejercicio del poder público del Estado, como la política fiscal o la política social. Por tanto, el criterio del operador privado no es pertinente, ya que, por definición, no puede quebrarse la igualdad de trato entre el sector público y el sector privado. (29)
De las consideraciones anteriores se infiere que el criterio del operador privado no se aplica a las intervenciones del Estado que impliquen el ejercicio del poder público.
El Tribunal de Justicia confirmó expresamente este principio en la sentencia de 14 de septiembre de 1994, España/Comisión. (30) Declaró que, para aplicar el criterio del operador privado, «procede establecer una distinción entre las obligaciones que el Estado debe asumir por su condición de propietario accionista de una sociedad y las obligaciones que pueden corresponderle como poder público». (31) Al aplicar el criterio del operador privado, no cabe tomar en consideración las obligaciones del Estado como poder público (32) ya que, dehacerlo, se crearía una desigualdad de trato entre el sector público y el sector privado.
Es sabido que la financiación de los servicios públicos es una actividad que implica típicamente el ejercicio del poder público. En efecto, corresponde a las autoridades públicas definir los servicios que deben ponerse a disposición de la colectividad. También les incumbe tomar las medidas necesarias para garantizar el funcionamiento y la financiación de tales servicios. Además, cuesta imaginar que un operador privado esté dispuesto a participar en tal financiación por iniciativa propia.
Por consiguiente, considero que el criterio del operador privado no puede aplicarse válidamente a la financiación de los servicios públicos.
La tesis examinada se basa, por tanto, en una comparación errónea. En efecto, es incorrecto comparar los supuestos en que el Estado adquiere bienes o servicios por cuenta propia con los supuestos en que «adquiere» servicios que se ponen directamente a disposición de la colectividad, es decir, servicios públicos. En el primer caso, el Estado tiene un comportamiento que podría adoptar un operador privado con ánimo de lucro, mientras que, en el segundo supuesto, el Estado actúa como poder público. (33)
B. Sobre el concepto de «ventaja» del artículo 92, apartado 1, del Tratado
El segundo argumento del primer grupo se refiere al concepto de «ventaja» del artículo 92, apartado 1, del Tratado.
El concepto de ayuda contenido en el artículo 92, apartado 1, del Tratado se aplica a las medidas estatales que proporcionen una ventaja económica a determinadas empresas y que falseen o amenacen falsear la competencia. Para apreciar si una medida constituye una ayuda, procede determinar, por tanto, si la empresa beneficiaria recibe una ventaja económica que no hubiera obtenido en condiciones normales de mercado. (34)
En el presente caso, el primer grupo sostiene que una medida estatal que se limita compensar el coste de las obligaciones de servicio público no constituye una ayuda. Dado que el cumplimiento de las obligaciones de servicio público genera costes adicionales, tal medida no tiene más efectos que colocar de nuevoa la empresa beneficiaria en una situación comparable a la de su competidores. Esta medida no proporciona pues ninguna ventaja «real» a la empresa beneficiaria y, por esta razón, no puede falsear la competencia. Constituye únicamente la contrapartida de las obligaciones de servicio público. (35)
Sobre este particular, debe señalarse que la tesis del primer grupo se basa en una interpretación específica del concepto de ayuda. Adopta lo que se podría denominar una concepción «neta» de la ayuda o la teoría llamada de la ventaja «real».
Según esta teoría, la ventajas concedidas por las autoridades públicas se examinan conjuntamente con las obligaciones que recaen en el beneficiario de la ayuda. Así, las ventajas públicas sólo constituyen ayudas si su importe es superior al valor de los compromisos contraídos por el beneficiario.
Ahora bien, esta concepción no es la que adoptaron los autores del Tratado en la esfera de las ayudas de Estado. Las disposiciones del Tratado en la materia se basan en una concepción «bruta» de la ayuda o en la teoría de la ventaja «aparente».
Según esta teoría, la ventajas concedidas por las autoridades públicas y la contrapartida exigida al beneficiario deben examinarse por separado. La existencia de esta contrapartida no es pertinente para determinar si la medida estatal constituye una ayuda a efectos del artículo 92, apartado 1. Sólo interviene en una fase posterior del análisis, cuando se comprueba la compatibilidad de la ayuda con el mercado común.
La concepción «bruta» de la ayuda se encuentra así recogida en varias disposiciones del Tratado y, en particular, en el artículo 92, apartados 2 y 3, y en el artículo 77 del Tratado CE (actualmente artículo 73 CE).
El artículo 92, apartado 3, del Tratado establece que una ayuda puede considerarse compatible con el mercado común si persigue determinados objetivos. Estos objetivos coinciden, en esencia, con los asignados por los Tratados a la Comunidad Europea o a la Unión Europea. (36) Son, por ejemplo, la cohesión económica y social, el fomento de la investigación y la protección del medio ambiente.
Desde un principio, la Comisión ha considerado que, para ser compatible con el mercado común, una ayuda debe implicar una contrapartida exigida albeneficiario. (37) Esta contrapartida ha de existir para compensar la distorsión de la competencia provocada por la concesión de la ayuda. (38) Su objetivo es obtener del beneficiario un comportamiento que puede contribuir a la consecución de los objetivos contemplados en el artículo 93, apartado 3, del Tratado. Así, la Comisión considera que autorizar una ayuda sin exigir tal contrapartida equivaldría a admitir distorsiones de la competencia no justificadas por el interés comunitario. (39)
La solución adoptada por la Comisión fue aceptada expresamente por el Tribunal de Justicia en la sentencia Philip Morris/Comisión. (40) El Tribunal de Justicia estimó que, para poder autorizar una ayuda con arreglo al artículo 92, apartado 3, del Tratado, la Comisión puede exigir que se pruebe que la ayuda es necesaria para obtener de las empresas beneficiarias un comportamiento que pueda contribuir a la consecución de los objetivos contemplados por esta disposición.
Por consiguiente, la Comisión indaga en la práctica si existe una contrapartida por parte del beneficiario que permita justificar la concesión de la ayuda. (41) Esta contrapartida puede ser de muchos tipos. (42)
En determinados casos, la actividad objeto de ayuda representa, por sí sola, una contrapartida suficiente, por inscribirse en el marco de un objetivo comunitario. En este supuesto, la contrapartida adopta la forma de una inversión, como la construcción de una fábrica, un programa de investigación o una acción de formación. En otros casos, la contrapartida constituye un requisito para la aprobación de la ayuda y adopta otra forma, como una reducción de la capacidad de producción, que contribuye a resolver un problema de exceso de capacidad en la Comunidad. Sea como sea, la Comisión exige una relación directa o indirecta entre las ayudas y las operaciones que sirven de contrapartida. (43) También exige que las contrapartidas prestadas por el beneficiario sean proporcionadas en relación con las ayudas concedidas. (44)
De lo anterior se infiere que para que una ayuda pueda ser autorizada con arreglo al artículo 92, apartado 3, del Tratado, debe existir una contrapartida que incumbe al beneficiario, de manera que éste no reciba ninguna ventaja en la práctica.
Ahora bien, contrariamente a lo que sostiene el primer grupo, la existencia de esta contrapartida no influye en modo alguno en la interpretación del concepto de ayuda.
En el marco del artículo 92, apartado 1, la ayuda no es igual a la diferencia entre el importe de las ventajas públicas y el valor de los compromisos contraídos por el beneficiario. (45) La ayuda es igual al importe de las ventajas públicas. La contrapartida prestada por el beneficiario sólo es relevante en una fase posterior del análisis, cuando se comprueba la compatibilidad de la ayuda con el mercado común.
En las disposiciones del Tratado en materia de transportes terrestres se encuentra una concepción idéntica del concepto de ayuda. El artículo 77 del Tratado prevé que «serán compatibles con el presente Tratado las ayudas [...] quecorrespondan al reembolso de determinadas obligaciones inherentes a la noción de servicio público».
Esta disposición demuestra que, en el ámbito de la financiación estatal de los servicios públicos, los autores del Tratado también adoptaron una concepción «bruta» de la ayuda. Según ellos, la existencia y el importe de la ayuda han de apreciarse únicamente en función de la «financiación que entra» (46) en la empresa. La contrapartida a la que se ha comprometido el beneficiario -es decir, las obligaciones de servicio público- no influye en la interpretación del concepto de ayuda. Constituye únicamente un criterio que permite apreciar la compatibilidad de la ayuda a la luz de las disposiciones del Tratado por las que se establecen excepciones.
Habida cuenta de estas consideraciones, creo que el Tribunal de Justicia no debe mantener la solución compensatoria elaborada en la sentencia Ferring. Tal solución supondría privar de utilidad a todas las disposiciones del Tratado por las que se establecen excepciones en materia de ayudas de Estado. En efecto, supone examinar la compatibilidad de la ayuda en el marco del artículo 92, apartado 1, del Tratado. (47)
Otra posibilidad podría consistir en limitar la solución compensatoria exclusivamente al ámbito de los servicios públicos. De este modo coexistirían dos interpretaciones diferentes del concepto de ayuda en el Tratado. Se consideraría que:
- en el ámbito de las ayudas en general, las disposiciones del Tratado se basan en una concepción «bruta» de la ayuda, pero
- en el ámbito de los servicios públicos, con exclusión de los transportes terrestres, las disposiciones del Tratado se basan en una concepción «neta» de la ayuda.
Considero que esta solución puede crear, no obstante, graves problemas de seguridad jurídica. En efecto, determinadas medidas estatales podrían estar comprendidas simultáneamente en ambas concepciones. Así ocurriría, a modo de ejemplo, con las ventajas financieras concedidas por los Estados miembros a los servicios públicos de radiodifusión. (48)
Por una parte, estas ventajas están destinadas a promover la cultura, a efectos del artículo 92, apartado 3, letra d), del Tratado. Con arreglo al artículo 92 del Tratado y de la concepción «bruta» de la ayuda, constituirán, por tanto, ayudas que deben notificarse a la Comisión y que pueden declararse compatibles con el mercado común. Por otra parte, estas mismas ventajas también tienen por objetivo compensar el coste de las obligaciones de servicio público impuestas a los organismos de radiodifusión. Según la solución compensatoria y la concepción «neta» de la ayuda, no podrán ser calificadas de ayudas a efectos del artículo 92, apartado 1, del Tratado.
En consecuencia, en este tipo de medidas, los actores afectados no serán capaces de determinar si son aplicables las normas del Tratado.
Los Estados miembros tampoco podrán ya identificar las medidas que deben notificarse a la Comisión. Las empresas tampoco sabrán si pueden confiar en la legalidad de la financiación estatal. Los órganos jurisdiccionales nacionales también tendrán dificultades para establecer si deben aplicar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al efecto directo del artículo 93, apartado 3, del Tratado. Por último, la Comisión no podrá determinar con certeza si puede abrir un procedimiento contra una financiación estatal.
En vista de estas consideraciones, considero que la solución de la ayuda de Estado es mucho más apropiada para analizar la financiación estatal de los servicios públicos. Al igual que los artículos 77 y 92 del Tratado, esta solución se basa en una concepción «bruta» de la ayuda. Por tanto, permite garantizar la coherencia de las disposiciones del Tratado en materia de ayudas de Estado y preservar el efecto útil de sus disposiciones por las que se establecen excepciones, es decir, el artículo 77, el artículo 90, apartado 2, y el artículo 92, apartados 2 y 3, del Tratado.
C. Sobre las obligaciones de procedimiento previstas en el artículo 93, apartado 3, del Tratado
El tercer argumento del primer grupo se refiere a las obligaciones de procedimiento previstas en el artículo 93, apartado 3, del Tratado.
Antes de analizar este argumento, conviene recordar brevemente determinados aspectos del procedimiento comunitario de control de ayudas.
Es sabido que la Comisión dispone de competencia exclusiva para examinar la compatibilidad de una ayuda con el mercado común en virtud de los artículos 92 y 93 del Tratado. (49) Esta competencia encuentra justificación en que el examende la compatibilidad de una ayuda implica apreciaciones económicas y sociales que han de efectuarse en un contexto comunitario. (50) También se justifica porque las ayudas comunitarias constituyen un ámbito sensible tanto para los actores afectados como para el funcionamiento del mercado común. Por tanto, los autores del Tratado no han querido confiar a los Estados miembros la tarea de apreciar si una ayuda presenta riesgos para el mercado común. Encomendaron esta apreciación a la institución europea encargada de representar el interés comunitario. (51)
En la sentencia Banco Exterior de España, (52) el Tribunal de Justicia declaró expresamente que la competencia de la Comisión se extiende a las ayudas concedidas a las empresas encargadas de funciones de servicio público a efectos del artículo 90, apartado 2, del Tratado. Por lo tanto, los órganos jurisdiccionales nacionales no son competentes para aplicar el artículo 90, apartado 2, en el ámbito de las ayudas. (53) La Comisión es la única que puede autorizar una ayuda con arreglo a esta disposición.
Con arreglo al artículo 93, apartado 3, del Tratado, los Estados miembros tienen la obligación de notificar sus proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas (obligación de notificación). No pueden ejecutar estos proyectos sin la autorización previa de la Comisión (obligación de suspensión). Según jurisprudencia reiterada, (54) estas obligaciones de procedimiento constituyen la salvaguardia del mecanismo de control de ayudas, el cual es, a su vez, esencial para garantizar el funcionamiento del mercado común.
En la sentencia de 22 de junio de 2000, Francia/Comisión, (55) el Tribunal de Justicia estimó que las obligaciones de notificación y suspensión se aplican a las ayudas concedidas a las empresas encargadas de una misión de servicio de interésgeneral a efectos del artículo 90, apartado 2, del Tratado. En consecuencia, son «ilegales» las ayudas a los servicios públicos en cuya concesión se han incumplido dichas obligaciones.
En el ámbito comunitario, esto implica que la Comisión puede requerir al Estado para que suspenda la concesión de la ayuda o la recupere provisionalmente hasta que se pronuncie sobre su compatibilidad. (56) En el ámbito nacional, esto implica que el juez puede: 1) ordenar la recuperación de la ayuda, 2) declarar la ilegalidad del acto por el que se establece la ayuda así como la ilegalidad de las medidas de ejecución y 3) condenar a las autoridades competentes a reparar el perjuicio que hubiera podido causar la concesión inmediata de la ayuda. (57)
En el presente caso, el primer grupo sostiene que las obligaciones de procedimiento impuestas en el artículo 93, apartado 3, del Tratado pueden paralizar el funcionamiento de los servicios públicos en los Estados miembros. Destaca que el procedimiento de examen de las ayudas es un procedimiento relativamente largo y que, en el supuesto de determinados tipos de servicios públicos, resulta difícil, si no imposible, obtener la autorización de la Comisión. También subraya que, debido al número de medidas afectadas, las obligaciones de procedimiento pueden paralizar la acción de la Comisión en el ámbito de las ayudas de Estado.
Es sabido que el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de examinar este tipos de argumentos en la sentencia de 22 de junio de 2000, Francia/Comisión, antes citada. En este asunto, el Gobierno francés sostenía que la obligación de suspensión presentaba riesgos graves para la continuidad de los servicios públicos. (58) El Tribunal de Justicia desestimó expresamente esta alegación recordando que las obligaciones de procedimiento constituían la salvaguardia del mecanismo de control de ayudas en Derecho comunitario. (59)
En cualquier caso, considero que los temores expuestos por el primer grupo no están fundados. En mi opinión, las obligaciones de procedimiento no pueden perturbar el funcionamiento de los servicios públicos por varias razones.
En primer lugar, las obligaciones de procedimiento no se refieren a todas las medidas estatales. Sólo se aplican a las medidas que reúnen los requisitos establecidos en el artículo 92, apartado 1, del Tratado. En la práctica, esto significa que, en determinados sectores esenciales, la financiación estatal de los servicios públicos no está sujeta a estas obligaciones de procedimiento. Se trata, en particular, de las medidas siguientes: (60)
- las medidas que financian actividades que no tienen carácter económico: (61) así sucede con las actividades comprendidas en las prerrogativas de poder público del Estado (como la seguridad, la justicia, las relaciones exteriores, etc.), (62) con los regímenes obligatorios de seguridad social, (63) en el ámbito de la enseñanza obligatoria (64) y en otros que forman parte de las funciones esenciales del Estado;
- las medidas que no pueden afectar a los intercambios entre los Estados miembros: así sucede con la financiación de determinados servicios públicos locales o regionales (como piscinas, centros de ocio, guarderías, centros culturales o centros hospitalarios). (65) También es el caso de las ayudas cuyo importe no supera el límite de 100.000 euros, fijado por la Comisión en su Reglamento sobre las ayudas de minimis. (66)
En segundo lugar, debe recordarse que se han impuesto a la Comisión determinados plazos en el caso de las medidas a las que es aplicable el artículo 92, apartado 1, del Tratado.
De este modo, la Comisión está obligada a realizar un examen preliminar de la ayuda en un plazo de dos meses desde su notificación. (67) Este plazo está fijado de modo estricto y la Comisión no puede prorrogarlo unilateralmente. (68) Si no se adopta ninguna decisión al término de este plazo, el Estado miembro de que se trate puede ejecutar la ayuda, siempre que avise previamente a la Comisión. (69) En este caso, la ayuda se considera autorizada (70) y sigue el régimen de las ayudas existentes, (71) por lo que puede seguir concediéndose hasta que la Comisión declare su incompatibilidad con el mercado común. (72)
El primer grupo parece considerar que incluso un plazo de dos meses podría ser demasiado largo para determinados tipos de servicios públicos. Aun suponiendo que sea así, (73) determinados mecanismos permiten atender tales circunstancias excepcionales.
Así, el artículo 5 del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE) establece una obligación de cooperación leal entre las instituciones comunitarias y los Estados miembros. (74) En virtud de esta disposición, las autoridades del Estado miembro y la Comisión pueden acordar la tramitación prioritaria de un asunto que presente una urgencia particular o encontrar cualquier otra solución adecuada.
En tercer lugar, debe recordarse que, con arreglo al artículo 93, apartado 3, del Tratado, los Estados miembros tienen la posibilidad de notificar regímenes de ayudas a la Comisión. Los regímenes de ayuda son disposiciones nacionales que permiten conceder ayudas individuales a empresas definidas de una manera genérica y abstracta, sin medidas de aplicación adicionales. (75)
La ventaja de este mecanismo consiste en que los Estados miembros obtienen una aprobación única de la Comisión, sobre la base de las características generales del régimen. De este modo, los Estados miembros evitan la obligación de notificar posteriormente cada caso de aplicación individual del régimen. Pues bien, en su informe al Consejo Europeo de Laeken, (76) la Comisión reconoció expresamente que los Estados miembros podían notificar «regímenes de compensación» en el marco de la financiación de los servicios públicos.
En cuarto lugar, es preciso destacar que, en virtud del artículo 94 del Tratado CE (actualmente artículo 89 CE), el Consejo puede adoptar reglamentos de exención por categoría en el ámbito de las ayudas de Estado. El Consejo también puede habilitar a la Comisión para adoptar este tipo de reglamentos. (77)
Los reglamentos de exención por categoría definen las condiciones en que determinadas categorías de ayudas deben considerarse compatibles con el mercado común. Su principal ventaja reside en que las ayudas concedidas con arreglo a lo dispuesto en estos reglamentos están exentas de la obligación prevista en el artículo 93, apartado 3, del Tratado. Por consiguiente, los Estados miembros pueden ejecutar sus proyectos de ayuda sin esperar a que la Comisión los autorice individualmente.
Sobre esta cuestión, el Consejo Europeo de Laeken ya había solicitado a la Comisión que estableciera un «marco orientativo» para las ayudas destinadas a los servicios públicos. (78) Además, los Consejos Europeos de Barcelona (79) y de Sevilla (80) plantearon expresamente la posibilidad de que la Comisión presentara un reglamento de exención por categoría en este ámbito. La Comisión respondió que comenzaría por establecer un marco comunitario, pero que adoptaría unreglamento de exención en la medida que estuviera justificado. (81) La Comisión destacó que podría establecer dicho marco en el transcurso de 2002. (82) No obstante, ha suspendido sus trabajos en espera de que el Tribunal de Justicia dicte sentencia en el presente asunto. (83)
En consecuencia, si el Tribunal de Justicia decide adoptar la solución de la ayuda de Estado en el presente asunto, la Comisión y el Consejo deberían poder adoptar un reglamento de excepción por categoría en un plazo satisfactorio. En ese caso, las medidas estatales destinadas a compensar el coste de las obligaciones de servicio público estarán exentas sin más de la obligación de notificación. Los Estados miembros podrán ejecutar sus proyectos de financiación sin esperar a que la Comisión los autorice individualmente. De este modo, la situación será idéntica a la aplicada desde 1969 en el sector de los servicios públicos de transportes terrestres. (84)
Habida cuenta de todas estas consideraciones, considero que los temores expuestos por el primer grupo están infundados. En mi opinión, la solución de la ayuda de Estado no puede perturbar el funcionamiento de los servicios públicos en los Estados miembros ni paralizar la acción de la Comisión en el ámbito de las ayudas de Estado.
D. Sobre la solución quid pro quo
El segundo grupo de participantes en el procedimiento propone al Tribunal de Justicia que adopte la solución quid pro quo, elaborada por el Abogado General Sr. Jacobs en sus conclusiones en el asunto GEMO. (85)
Según esta solución, el Tribunal de Justicia ha de distinguir entre dos categorías de situaciones. La primera comprende los supuestos en que existe unarelación directa y manifiesta entre la financiación estatal y las obligaciones de servicio público claramente definidas. En estos casos, las sumas concedidas por el Estado a la empresa beneficiaria no constituirían una ayuda a efectos del artículo 92, apartado 1, del Tratado, sino la contrapartida de las obligaciones de servicio público contraídas por la empresa.
A la inversa, la segunda categoría de situaciones engloba los supuestos en que no existe relación directa y manifiesta entre la financiación estatal y las obligaciones de servicio público o en que estas obligaciones no están claramente definidas. En estos casos, las sumas concedidas por las autoridades públicas constituirían ayudas sujetas, como tales, a las obligaciones de procedimiento previstas en el artículo 93, apartado 3, del Tratado.
Por mi parte, creo que esta solución plantea, por lo esencial, dos tipos de dificultades.
En primer lugar, la solución quid pro quo parece difícilmente conciliable con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de ayudas de Estado.
Según jurisprudencia reiterada, el Tribunal de Justicia considera que, para determinar si una medida estatal constituye una ayuda, sólo hay que tener en cuenta los efectos de la medida. (86)
Los demás elementos que caracterizan la medida no son pertinentes en la fase de determinación de la existencia de una ayuda. Así sucede con la forma en que se concede la ayuda, (87) con el estatuto jurídico de la medida en Derecho nacional, (88) con el hecho de que la medida se inscriba en un régimen de ayudas, (89) con las causas de la medida, (90) con los objetivos de la medida (91) o con la intenciónde las autoridades públicas y de la empresa beneficiaria. (92) Estas cuestiones carecen de pertinencia porque no pueden tener repercusiones en la competencia. Por el contrario, pueden ser pertinentes en una fase posterior del análisis, para apreciar la compatibilidad de la ayuda con arreglo a las disposiciones del Tratado por las que se establecen excepciones. (93)
Pues bien, la solución quid pro quo supone incluir este tipo de cuestiones en la propia definición de la ayuda.
En efecto, el primer criterio propuesto consiste en examinar si existe una «relación directa y manifiesta» entre los recursos estatales y las obligaciones de servicio público. En la práctica, esto equivale a exigir la existencia de un contrato de servicio público celebrado tras un procedimiento de adjudicación pública. (94) Análogamente, el segundo criterio propuesto consiste en examinar si las obligaciones de servicio público están «claramente definidas». En la práctica, esto significa comprobar que existen disposiciones legislativas, reglamentarias o contractuales que precisan la naturaleza y el contenido de las obligaciones que recaen en la empresa. (95)
En este contexto, la solución quid pro quo diverge de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de ayudas de Estado. Con arreglo a esta solución, el concepto de ayuda no se define en función de los efectos de la medida exclusivamente, sino en función de criterios de carácter puramente formal o procedimental. Desde un punto de vista conceptual implica que una misma medida pueda calificarse de ayuda o de «no ayuda» dependiendo de que exista un contrato (de servicio público) o un texto (que defina las obligaciones de servicio público) siendo así que sus efectos en la competencia serán idénticos.
En segundo lugar, no parece que la solución quid pro quo pueda garantizar un grado suficiente de seguridad jurídica.
Así, el criterio principal que subyace a esta solución se define de una manera vaga e imprecisa. Es evidente que esta característica es voluntaria y que con ella se pretende ofrecer la flexibilidad requerida para abarcar una amplia gama de situaciones. (96) Esto no quita para que resulte extremadamente difícil determinar qué engloba el concepto de «relación directa y manifiesta». Por otra parte, salvo en el caso de un contrato de servicio público celebrado tras un procedimiento de adjudicación, en ninguna de las observaciones presentadas en este procedimiento se ha dado siquiera un ejemplo concreto de este tipo de relación entre una financiación estatal y obligaciones de servicio público. (97)
En estas circunstancias, el concepto de «relación directa y manifiesta» -y, por tanto, el propio concepto de ayuda de Estado- podrá recibir interpretaciones muy diversas. Además, estas interpretaciones podrán variar dependiendo de concepciones culturales, o incluso personales, de las diferentes entidades competentes para aplicar las norma del Tratado en materia de ayudas de Estado.
Pues bien, existe el riesgo de que tal divergencia de interpretaciones tenga repercusiones considerables en la práctica.
Los Estados miembros ya no podrán identificar con precisión las medidas que deben notificarse a la Comisión. (98) Las empresas tampoco sabrán si pueden confiar en la legalidad de la financiación estatal. También los jueces nacionales encontrarán dificultades para decidir si deben aplicar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el efecto directo del artículo 93, apartado 3, del Tratado. Por último, la Comisión ya no podrá determinar con certeza si está facultada para incoar un procedimiento contra una financiación estatal.
En definitiva, el concepto de «relación directa y manifiesta» sólo podrá definirse en cada caso concreto. El Tribunal de Justicia lo irá precisando según resuelva los asuntos que le sean sometidos. Pues bien, tal solución no es satisfactoria ni para las instancias políticas de la Unión Europea ni para el propio Tribunal de Justicia.
Por una parte, una de las principales preocupaciones manifestadas por los Consejos Europeos de Niza, (99) de Laeken (100) y de Barcelona (101) es la de garantizar una mayor seguridad jurídica en el ámbito de la aplicación del Derecho en materia de ayudas a los servicios de interés general. También es sabido que la Comisión ha suspendido sus trabajos en este ámbito en espera de que se pronuncie la sentencia del Tribunal de Justicia en el presente asunto. (102) No basta, por tanto, con elaborar una solución que deba definirse necesariamente en cada caso concreto en la jurisprudencia. En mi opinión, resulta indispensable adoptar una posición clara y precisa para permitir que las instituciones definan la política comunitaria en el ámbito de la financiación estatal de los servicios públicos y garanticen de este modo la seguridad jurídica requerida en una materia tan sensible.
Por otra parte, una solución para cada caso concreto colocará inevitablemente a los órganos jurisdiccionales nacionales en una situación de «dependencia» en relación con el Tribunal de Justicia. Dado que la jurisprudencia habrá de precisar el concepto de «relación directa y manifiesta», o cualquier otro concepto similar, los jueces nacionales deberán recurrir necesariamente al procedimiento prejudicial para interpretar el concepto de ayuda. Tal solución parece difícilmente compatible con la finalidad del procedimiento establecido en el artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE). (103) En cualquier caso, puede dar lugar a un aumento inútil del número de remisiones prejudiciales dirigidas al Tribunal de Justicia.
La solución de la ayuda de Estado permite, en cambio, evitar estos inconvenientes.
Como hemos visto, esta solución consiste en considerar que las ventajas financieras concedidas por las autoridades de un Estado miembro para compensar el coste de las obligaciones de servicio público que imponen a una empresa constituyen ayudas en el sentido del artículo 92, apartado 1, del Tratado. Dado que establece un principio claro y preciso, esta solución permite a todos los actores interesados (autoridades públicas, operadores privados, órganos jurisdiccionales nacionales, instituciones comunitarias) determinar con precisión las medidas que están comprendidas en el ámbito de aplicación de las normas de Tratado en materia de ayudas de Estado.
Además, el Tribunal de Justicia puede definir los principios que subyacen a la solución de la ayuda de Estado en una única sentencia. Por tanto, con esta solución no se corre el riesgo de un aumento del número de remisiones prejudiciales dirigidas al Tribunal de Justicia.
Habida cuenta de estas consideraciones, la solución de la ayuda de Estado permite garantizar una seguridad jurídica y una transparencia mayores en el ámbito de la financiación estatal de los servicios públicos.
En vista de todas las consideraciones precedentes y de las expuestas en mis anteriores conclusiones, propongo al Tribunal de Justicia que declare que:
«1) Las ventajas financieras concedidas por las autoridades de un Estado miembro para compensar el coste de las obligaciones de servicio público que imponen a un empresa constituyen ayudas de Estado en el sentido del artículo 92, apartado 1, del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, apartado 1, tras su modificación).
2) Las medidas que impliquen las ventajas descritas en el punto 1 supra están sujetas a las obligaciones de notificación y de suspensión previstas en el artículo 93, apartado 3, del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE, apartado 3).
3) El artículo 90, apartado 2, del Tratado CE (actualmente artículo 86 CE, apartado 2) debe interpretarse en el sentido de que no produce efectos directos en el ámbito de las ayudas de Estado.»
1: - Lengua original: francés.
2: - Asunto C-53/00, Rec. p. I-9067 (en lo sucesivo, «sentencia Ferring»).
3: - Conclusiones presentadas el 30 de abril de 2002 (asunto C-126/01, pendiente ante el Tribunal de Justicia).
4: - Véanse, en particular, las conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Niza, celebrado los días 7, 8 y 9 de diciembre de 2000, punto 47; las conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Laeken, celebrado los días 14 y 15 de diciembre de 2001, punto 26; las conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Barcelona, celebrado los días 15 y 16 de marzo de 2002, punto 42; las conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Sevilla, celebrado los días 21 y 22 de junio de 2002, punto 54; la comunicación de la Comisión sobre los servicios de interés general en Europa (DO 2001, C 17, p.4); el informe de la Comisión, de 17 de octubre de 2001, al Consejo Europeo de Laeken sobre los servicios de interés general [COM(2001) 598 final]; la comunicación de la Comisión sobre la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales a los servicios públicos de radiodifusión (DO 2001, C 320, p. 5); el informe de la Comisión, de 16 de junio de 2002, sobre el estado de los trabajos relativos a las directrices sobre las ayudas estatales relacionadas con los servicios de interés económico general [COM(2002) 280 final], y el informe de la Comisión, de 27 de noviembre de 2002, sobre el estado de los trabajos relativos a las directrices sobre las ayudas estatales relacionadas con los servicios de interés económico general [COM(2002) 636 final].
5: - Véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Tizzano en el asunto en que recayó la sentencia Ferring; mis conclusiones, presentadas el 19 de marzo de 2002, en el presente asunto (puntos 54 a 98); las conclusiones del Abogado General Sr. Jacobs en el asunto GEMO, citado en la nota 3 supra, puntos 87 a 132, y las conclusiones de la Abogado General Sra. Stix-Hackl en el asunto Enirisorse (asuntos acumulados C-34/01 a C-38/01, pendiente ante el Tribunal de Justicia), puntos 138 a 165.
6: - Análisis posteriores a la sentencia Ferring son los siguientes: Alexis, A., «Services publics et aides d'État», Revue du droit de l'Union européenne, 2002/1, p. 63; Grespan, D., «An example of the application of State aid rules in the utilities sector in Italy», Competition Policy Newsletter, Number 3 - October 2002, p. 17; Gundel, J., «Staatliche Ausgleichszahlungen für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse: Zum Verhältnis zwischen Artikel 86 Absatz 2 EGV und dem EG-Beihilfenrecht», Recht der Internationalen Wirtschaft, 3/2002, p. 222; Nettesheim, M., «Europäische Beihilfeaufsicht und mitgliedstaatliche Daseinsvorsorge», Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht, 6/2002, p. 253; Nicolaides, P., «Distortive effects of compensatory aid measures: a note on the economics of the Ferring Judgment», European Competition Law Review, 2002, p. 313; Nicolaides, P., «The new frontier in State aid control. An economic assessment of measures that compensate enterprises», Intereconomics, vol. 37, n. 4, 2002, p. 190, y Rizza, C., «The financial assistance granted by Member States to undertakings entrusted with the operation of a service of general economic interest: the implications of the forthcoming Altmark Judgment for future State aid control policy», que aparecerá en The Columbia Journal of European Law, 2003.
7: - Según la expresión utilizada por el Abogado General Sr. Jacobs en su conclusiones en el asunto GEMO, citado en la nota 3 supra, punto 95.
8: - Estos argumentos ya fueron resumidos por el Abogado General Sr. Jacobs en sus conclusiones en el asunto GEMO, citado en la nota 3 supra, punto 115.
9: - Citado en la nota 3 supra, puntos 117 a 129.
10: - Véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Tizzano, puntos 18, 74 y 75.
11: - Véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Jacobs, punto 107.
12: - Según la expresión utilizada por el Abogado General Sr. Jacobs en sus conclusiones en el asunto GEMO, citado en la nota 3 supra, punto 94.
13: - Véanse las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 27 de febrero de 1997, FFSA y otros/Comisión (T-106/95, Rec. p. II-229), apartados 164 a 178, y de 10 de mayo de 2000, SIC/Comisión (T-46/97, Rec. p. II-2125), apartados 76 a 84.
14: - En este sentido, véase también la sentencia Ferring, apartados 26 y 27, y las conclusiones del Abogado General Sr. Jacobs en el asunto GEMO, citado en la nota 3 supra, puntos 121 a 123.
15: - Al igual que una parte de la doctrina, opino que el concepto de «operador privado» es más correcto que el de «inversor privado». Permite abarcar, además de las operaciones de inversión propiamente dichas, los demás tipos de medidas estatales a las que se aplica este criterio (véase Keppenne, J.-P., Guide des aides d'État en droit communautaire, Bruylant, Bruselas, 1999, apartado 44, nota 93).
16: - Comunicación de la Comisión a los Estados miembros relativa a la participación de las autoridades públicas en el capital de las empresas (Boletín de las Comunidades Europeas, 9-1984), apartado 3.5.1.
17: - Comunicación de la Comisión a los Estados miembros sobre la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado CEE y del artículo 5 de la Directiva 80/723/CEE de la Comisión a las empresas públicas del sector de fabricación (DO 1993, C 307, p. 3), punto 11.
18: - Véanse, en particular, las sentencias de 10 de julio de 1986, Bélgica/Comisión (234/84, Rec. p. 2263), apartado 14; de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión, «Tubemeuse» (C-142/87, Rec. p. I-959), apartado 26, y de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión, «Alfa Romeo» (C-305/89, Rec. p. I-1603), apartado 19.
19: - Ídem.
20: - Sentencia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, «Boussac» (C-301/87, Rec. p. I-307), apartados 38 a 41, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 30 de abril de 1998, Cityflyer Express/Comisión (T-16/96, Rec. p. II-757), apartados 8 y 51.
21: - Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 13 de junio de 2000, EPAC/Comisión (asuntos acumulados T-204/97 y T-270/97, Rec. p. II-2267), apartados 67 y 68.
22: - Sentencias de 2 de febrero de 1988, Van der Kooy y otros/Comisión (asuntos acumulados 67/85, 68/85 y 70/85, Rec. p. 219), apartados 28 a 30; de 29 de febrero de 1996, Bélgica/Comisión (C-56/93, Rec. p. I-723), apartado 10, y de 11 de julio de 1996, SFEI y otros (C-39/94, Rec. p. I-3547), apartados 59 a 62.
23: - Sentencia de 29 de junio de 1999, DM Transport (C-256/97, Rec. p. I-3913), apartados 24 y 25.
24: - Sentencia de 29 de abril de 1999, España/Comisión (C-342/96, Rec. p. I-2459), apartado 46.
25: - Sentencias de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión (C-303/88, Rec. p. I-1433), apartado 20, y de 3 de octubre de 1991, Italia/Comisión (C-261/89, Rec. p. I-4437), apartado 15, y del Tribunal de Primera Instancia de 12 de diciembre de 1996, Air France/Comisión (T-358/94, Rec. p. II-2109), apartado 70.
26: - Sentencia de 24 de febrero de 1987, Deufil/Comisión (310/85, Rec. p. 901), apartado 8.
27: - Sentencias de 15 de marzo de 1994, Banco Exterior de España (C-387/92, Rec. p. I-877), apartado 14; de 19 de mayo de 1999, Italia/Comisión (C-6/97, Rec. p. I-2981), apartado 16, y de 19 de septiembre de 2000, Alemania/Comisión (C-156/98, Rec. p. I-6857), apartados 25 a 28.
28: - Sentencias de 17 de junio de 1999, Bélgica/Comisión (C-75/97, Rec. p. I-3671), apartados 24 y 25, y del Tribunal de Primera Instancia de 27 de enero de 1998, Ladbroke Racing/Comisión (T-67/94, Rec. p. II-1), apartado 110.
29: - Debe señalarse que el criterio que permite determinar los casos en que el Tribunal de Justicia aplica el principio del operador privado es idéntico al criterio que permite definir el concepto de empresa en el contexto del Derecho de la competencia (véanse, a este respecto, mis conclusiones en el asunto en el que recayó la sentencia de 19 de febrero de 2002, Wouters y otros, C-309/99, Rec. p. I-1577, punto 137 y las referencias allí citadas, y la sentencia de 25 de octubre de 2001, Ambulanz Glöckner, C-475/99, Rec. p. I-8089, apartado 20).
30: - Asuntos acumulados C-278/92 a C-280/92, Rec. p. I-4103.
31: - Apartado 22.
32: - Ídem. Sobre la aplicación de este principio en la práctica de la Comisión, véanse las Decisiones de la Comisión 94/1073/CE, de 12 de octubre de 1994, relativa a una ayuda de Estado de Francia al grupo Bull en forma de una ampliación de capital no notificada (DO L 386, p. 1), apartado V de la exposición de motivos; 96/631/CE, de 17 de julio de 1996, relativa a una ayuda estatal concedida por la ciudad de Maguncia, ente territorial de la República Federal de Alemania, a la empresa Grundstücksverwaltungsgesellschaft Fort Malakoff Mainz mbH & Co. KG, filial de Siemens AG/Siemens Nixdorf Informationssysteme AG (DO L 283, p. 43), apartado IV de la exposición de motivos, y 98/204/CE, de 30 de julio de 1997, por la que se aprueban condicionalmente las ayudas concedidas por Francia al grupo Gan (DO L 78, p. 1), apartado 3.3 de la exposición de motivos.
33: - En este sentido, véase también Alexis, A., citado en la nota 6 supra, apartado B.3.5.a, y Triantafyllou, D., «L'encadrement communautaire du financement du service public», Revue trimestrielle de droit européen, 1999, pp. 21 y ss., especialmente p. 31.
34: - Sentencias SFEI y otros, citada en la nota 22 supra, apartado 60; de 29 de abril de 1999, España/Comisión, citada en la nota 24 supra, apartado 41, y DM Transport, citada en la nota 23 supra, apartado 22.
35: - En este sentido, véase también la sentencia Ferring, apartados 25 a 27.
36: - Véase Evans, A., European Community Law of State Aid, Clarendon Press, Oxford, 1997, pp. 107 y 108.
37: - Véanse el Primer Informe sobre la política de competencia, 1972, apartado 132; la Decisión 79/743/CEE de la Comisión, de 27 de julio de 1979, relativa a una ayuda que el Gobierno neerlandés tiene intención de conceder en favor del aumento de las capacidades de producción de un fabricante de cigarrillos (DO L 217, p. 17), apartado III de la exposición de motivos, y el Décimo Informe sobre la política de competencia, 1980, apartado 213.
38: - Keppenne, J.-P., citado en la nota 15 supra, apartado 495.
39: - Véanse, en particular, las Decisiones de la Comisión 88/318/CEE, de 2 de marzo de 1988, relativa a la Ley n. 64, de 1 de marzo de 1986, sobre el régimen general de la intervención extraordinaria en el Mezzogiorno (DO L 143, p. 37), apartado IV.2 de la exposición de motivos; 93/133/CEE, de 4 de noviembre de 1992, referente a las ayudas concedidas por el Gobierno español a la empresa Merco (sector agroalimentario) (DO 1993, L 55, p. 54, apartado VIII de la exposición de motivos, y 93/155/CEE, de 20 de enero de 1993, relativa a un programa de ayuda de las autoridades alemanas (Renania-Palatinado) para la destilación de vino (DO L 61, p. 55), apartado IV de la exposición de motivos.
40: - Sentencia de 17 de septiembre de 1980 (730/79, Rec. p. 2671), apartados 16 y 17.
41: - Véanse en particular, las Decisiones de la Comisión 81/626/CEE, de 10 de julio de 1981, relativa a una ayuda que el Gobierno belga tiene intención de conceder en favor de determinadas inversiones realizadas por una empresa belga encaminadas a la modernización de las instalaciones de producción del caucho butil (DO L 229, p. 12), apartado V de la exposición de motivos; 83/468/CEE, de 27 de abril de 1983, con arreglo al apartado 2 del artículo 93 del Tratado de la CEE contra un proyecto de ayuda en el sector textil y de la confección (empresa n. 111) (DO L 253, p. 18), apartado III de la exposición de motivos; 93/154/CEE, de 12 de enero de 1993, relativa a un programa nacional AIMA referente a una ayuda que Italia proyecta conceder al almacenamiento privado de zanahorias (DO L 61, p. 52), apartado VI de la exposición de motivos, y 97/611/CE, de 2 de abril de 1997, relativa a ayudas al sector ovino (ayudas para publicidad y promoción) (DO L 248, p. 20), apartado VI de la exposición de motivos.
42: - Keppenne, J.-P., citado en la nota 15 supra, apartado 495.
43: - Decisión 89/43/CEE de la Comisión, de 26 de julio de 1988, relativa a las ayudas concedidas por el Gobierno italiano a ENI/Lanerossi (DO 1989, L 16, p. 52), apartado VII de la exposición de motivos.
44: - Decisión 95/547/CE de la Comisión, de 26 de julio de 1995, por la que se aprueba condicionalmente la ayuda concedida por Francia al Banco Crédit Lyonnais (DO L 308, p. 92), apartado 7.1 de la exposición de motivos, y Comunicación de la Comisión con arreglo al apartado 2 del artículo 93 del Tratado CE, dirigida a los demás Estados miembros y terceros interesados, referente a la ayuda que Francia ha decidido conceder a Crédit Lyonnais (DO 1996, C 390, p. 7), punto 5.3, párrafos penúltimo y último.
45: - En este sentido, véase también la sentencia de 5 de octubre de 1999, Francia/Comisión (C-251/97, Rec. p. I-6639), apartados 17 a 20 y 38 a 48.
46: - Según la expresión utilizada en Triantafyllou, D., citado en la nota 33 supra, p. 32.
47: - Sobre este particular, véanse también mis conclusiones de 19 de marzo de 2002 en el presente asunto, puntos 76 a 85.
48: - La importancia de este sector queda de manifiesto con el Protocolo sobre el sistema de radiodifusión pública de los Estados miembros, anejo al Tratado de Amsterdam por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos (DO 1997, C 340, p. 109).
49: - Sentencia de 22 de marzo de 1977, Steinike & Weinlig (78/76, Rec. p. 595), apartados 9 y 10.
50: - Véanse, en particular, las sentencias Philip Morris/Comisión, citada en la nota 40 supra, apartado 24; Deufil/Comisión, citada en la nota 26 supra, apartado 18; Boussac, citada en la nota 20 supra, apartado 49; Tubemeuse, citada en la nota 18 supra, apartado 56, y de 15 de junio de 1993, Matra/Comisión (C-225/91, Rec. p. I-3203), apartado 24.
51: - Waelbroeck, M., y Frignani, A., Commentaire J. Megret, Le droit de la CE, volume 4, Concurrence, éditions de l'université de Bruxelles, Bruselas , 1997, 2² ed., apartado 308.
52: - Citada en la nota 27 supra, apartado 17.
53: - En cambio, son competentes para aplicar esta disposición en otros ámbitos del Tratado, como el Derecho de la competencia o la libre prestación de servicios (véanse, en particular, las sentencias de 11 de abril de 1989, Ahmed Saeed Flugreisen y Silver Line Reisebüro, 66/86, Rec. p. 803, apartados 55 a 57; de 18 de junio de 1991, ERT, C-260/89, Rec. p. I-2925, apartado 34; de 19 de mayo de 1993, Corbeau, C-320/91, Rec. p. I-2533, apartado 20, y de 27 de abril de 1994, Almelo y otros, C-393/92, Rec. p. I-1477, apartado 50).
54: - Véase, a modo de ejemplo, la sentencia de 8 de noviembre de 2001, Adria-Wien Pipeline y Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (C-143/99, Rec. p. I-8365), apartado 25.
55: - Asunto C-332/98, Rec. p. I-4833, apartados 27 a 32.
56: - Artículo 11 del Reglamento (CE) n. 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (DO L 83, p. 1).
57: - En mis conclusiones en el asunto Bélgica/Comisión (C-197/99 P), pendiente ante el Tribunal de Justicia, punto 74 y las referencias allí citadas, se puede encontrar una descripción más pormenorizada de estas consecuencias.
58: - Apartados 27 a 30.
59: - Ibídem, apartados 31 y 32. Véanse asimismo las razones expuestas por el Abogado General Sr. La Pergola en este asunto, puntos 22 a 24 de sus conclusiones.
60: - Véase también, sobre este particular, Alexis A., citado en la nota 6 supra, apartado A.
61: - Es sabido, en efecto, que, para estar prohibidas con arreglo al artículo 92, apartado 1, del Tratado, las medidas estatales deben favorecer a determinadas empresas o a determinadas actividades económicas.
62: - Sentencias de 19 de enero de 1994, SAT Fluggesellschaft (C-364/92, Rec. p. I-43), apartado 30, y de 18 de marzo de 1997, Diego Calì & Figli (C-343/95, Rec. p. I-1547), apartados 22 y 23.
63: - Sentencias de 17 de febrero de 1993, Poucet y Pistre (asuntos acumulados C-159/91 y C-160/91, Rec. p. I-637), apartado 18, y de 22 de enero de 2002, Cisal (C-218/00, Rec. p. I-691), apartado 46.
64: - Decisión 2001/C 333/03 de la Comisión, de 25 de abril de 2001, por la que se autorizan ayudas estatales en el marco de las disposiciones de los artículos 87 y 88 del Tratado CE (subvenciones públicas a los clubes deportivos profesionales) (DO C 333, p. 6). La versión francesa de esta Decisión está disponible en Internet: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/state_aids/industrie/n118-00.pdf.
65: - Véase el comunicado de prensa IP/00/1509 de la Comisión, de 21 de diciembre de 2000.
66: - Reglamento (CE) n. 69/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de minimis (DO L 10, p. 30). En virtud de su artículo 1, letra a), este Reglamento no es aplicable, sin embargo, al sector del transporte.
67: - Véanse la sentencia de 11 de diciembre de 1973, Lorenz (120/73, Rec. p. 1471), apartado 4, y el artículo 4, apartado 5, del Reglamento n. 659/1999.
68: - Sentencia de 15 de febrero de 2001, Austria/Comisión (C-99/98, Rec. p. I-1101), apartados 73 a 76.
69: - Sentencia Lorenz, citada en la nota 67 supra, apartado 4, y artículo 4, apartado 6, del Reglamento n. 659/1999.
70: - Artículo 4, apartado 6, del Reglamento n. 659/1999.
71: - Sentencia de 30 de junio de 1992, España/Comisión (C-312/90, Rec. p. I-4117), apartado 18.
72: - Sentencia Banco Exterior de España, citada en la nota 27 supra, apartado 20. De igual modo, aunque la Comisión incoe el procedimiento formal de examen, su decisión final debe producirse en un plazo de 18 meses desde la apertura del procedimiento. Al expirar este plazo, el Estado miembro puede exigir que la Comisión adopte su decisión sobre la base de la información de que disponga (véase el artículo 7, apartados 6 y 7, del Reglamento n. 659/1999).
73: - En efecto, cuando las autoridades de un Estado miembro organizan un servicio público en un sector determinado (por ejemplo, la distribución del correo, una línea aérea o un transporte ferroviario), el tiempo necesario para la organización de tal servicio parece, en general, compatible con los plazos impuestos a la Comisión para examinar una ayuda.
74: - Auto de 13 de julio de 1990, Zwartveld y otros (C-2/88 Imm., p. I-3365), apartado 17.
75: - Artículo 1, letra d), del Reglamento n. 659/1999.
76: - Citado en la nota 4 supra, apartado 26.
77: - Véase, por ejemplo, el Reglamento (CE) n. 994/98 del Consejo, de 7 de mayo de 1998, sobre la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea a determinadas categorías de ayudas de Estado horizontales (DO L 142, p. 1).
78: - Conclusiones de la Presidencia, citadas en la nota 4 supra, apartado 26.
79: - Conclusiones de la Presidencia, citadas en la nota 4 supra, apartado 42.
80: - Conclusiones de la Presidencia, citadas en la nota 4 supra, apartado 54.
81: - Informe de la Comisión al Consejo Europeo de Laeken sobre los servicios de interés general, citado en la nota 4 supra, apartados 28 y 29.
82: - Ibídem, apartado 28.
83: - Informe de la Comisión, de 16 de junio de 2002, sobre el estado de los trabajos relativos a las directrices sobre las ayudas estatales relacionadas con los servicios de interés económico general, citado en la nota 4 supra, apartados 10 y 16, e informe de la Comisión, de 27 de noviembre de 2002, sobre el estado de los trabajos relativos a las directrices sobre las ayudas estatales relacionadas con los servicios de interés económico general, citado en la nota 4 supra, apartado 3.
84: - Véase el Reglamento (CEE) n. 1191/69 del Consejo, de 26 de junio de 1969, relativo a la acción de los Estados miembros en materia de obligaciones inherentes a la noción de servicio público en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable (DO L 156, p. 1; EE 08/01, p. 131), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) n. 1893/91 del Consejo, de 20 de junio de 1991 (DO L 169, p. 1).
85: - Citado en la nota 3 supra, puntos 117 a 129.
86: - Véanse, en particular, las sentencias de 2 de julio de 1974, Italia/Comisión (173/73, Rec. p. 709), apartado 27; Deufil/Comisión, citada en la nota 26 supra, apartado 8; de 29 de febrero de 1996, Bélgica/Comisión, citada en la nota 22 supra, apartado 79; de 26 de septiembre de 1996, Francia/Comisión (C-241/94, Rec. p. I-4551), apartado 20, y de 12 de diciembre de 2002, Bélgica/comisión (C-5/01, Rec. p. I-0000), apartados 45 y 46.
87: - Sentencias de 14 de noviembre de 1984, Intermills/Comisión (323/82, Rec. p. 3809), apartado 31; de 10 de julio de 1986, Bélgica/Comisión, citada en la nota 18 supra, apartado 13, y de 10 de julio de 1986, Bélgica/Comisión (40/85, Rec. p. 2321), apartado 12.
88: - Decisión 93/349/CEE de la Comisión, de 9 de marzo de 1993, relativa a las ayudas concedidas por el Gobierno del Reino Unido a British Aerospace para la adquisición de Rover Group además de la ayuda autorizada por la Decisión 89/58/CEE de la Comisión que autorizaba una ayuda máxima para dicha operación en determinadas condiciones (DO L 143, p. 7), apartado IX de la exposición de motivos.
89: - Sentencia Cityflyer Express/Comisión, citada en la nota 20 supra, apartado 94.
90: - Véanse las sentencias citadas en la nota 86 supra.
91: - Ídem.
92: - Decisión 92/11/CEE de la Comisión, de 31 de julio de 1991, relativa a las ayudas concedidas por el Concejo del Condado de Derbyshire a Toyota Motor Corporation, empresa fabricante de vehículos de motor (DO 1992, L 6, p. 36), apartado V de la exposición de motivos.
93: - Así, determinadas categorías de ayudas sólo son compatibles con el mercado común cuando revisten una forma particular [véase, por ejemplo, la Comunicación 97/C 238/02 de la Comisión relativa a las Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis (DO 1997, C 283, p. 2), apartado 3.1, primer guión].
94: - Véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Jacobs en el asunto GEMO, citado en la nota 3 supra, punto 119.
95: - Ibídem, punto 120.
96: - Véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Jacobs en el asunto GEMO, citado en la nota 3 supra, punto 129, y las conclusiones de la Abogado General Sra. Stix-Hackl en el asunto Enirisorse, citado en la nota 5 supra, punto 157.
97: - En realidad, el único criterio concreto y «operativo» que puede proponerse en el marco de la solución quid pro quo es la exigencia de un contrato de servicio público celebrado tras un procedimiento de adjudicación. Sin embargo, los participantes en el procedimiento están de acuerdo en reconocer que esta exigencia es desproporcionada (véanse asimismo las conclusiones del Abogado General Sr. Jacobs en el asunto GEMO, citado en la nota 3 supra, punto 129, y de la Abogado General Sra. Stix-Hackl en el asunto Enirisorse, citado en la nota 5 supra, punto 157). Además, debe recordarse que, en su estado actual, la Directiva 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios (DO L 209, p. 1), no se aplica a las concesiones de servicio público. Por tanto, resulta difícil imponer tal exigencia por vía judicial en el marco de las disposiciones del Tratado en materia de ayudas de Estado.
98: - Los Estados miembros podrían incluso caer en la tentación de invocar la solución quid pro quo como justificación de no haber notificado a la Comisión medidas de financiación (en este sentido, véase Rizza, C., citado en la nota 6 supra, p. 11).
99: - Conclusiones de la Presidencia, citadas en la nota 4 supra, punto 47 y anexo II.
100: - Conclusiones de la Presidencia, citadas en la nota 4 supra, punto 26.
101: - Conclusiones de la Presidencia, citadas en la nota 4 supra, punto 42.
102: - Informe de la Comisión, de 16 de junio de 2002, sobre el estado de los trabajos relativos a las directrices sobre las ayudas estatales relacionadas con los servicios de interés económico general, citado en la nota 4 supra, apartados 10 y 16, e informe de la Comisión, de 27 de noviembre de 2002, sobre el estado de los trabajos relativos a las directrices sobre las ayudas estatales relacionadas con los servicios de interés económico general, citado en la nota 4 supra, apartado 3.
103: - Sobre este particular, véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Jacobs en el asunto en el que recayó la sentencia de 3 de octubre de 2002, Danner (C-136/00, Rec. p. I-0000), punto 38.