Source: http://www.questionegiustizia.it/articolo/i-patti-globali-su-migrazioni-e-rifugiati-tra-vecc_01-04-2019.php
Timestamp: 2019-05-23 04:47:08+00:00
Document Index: 132203088

Matched Legal Cases: ['art. 80', 'art. 4', 'art. 80', 'art. 80', 'e contrario', 'art. 10', 'art. 79']

QUESTIONE GIUSTIZIA - I patti globali su migrazioni e rifugiati tra vecchie e nuove dinamiche multilivello: alcune considerazioni di natura giuridica
I patti globali su migrazioni e rifugiati tra vecchie e nuove dinamiche multilivello: alcune considerazioni di natura giuridica
assegnista di ricerca in diritto dell’Unione europea presso l’Università di Bologna
Nonostante siano strumenti meramente politici e programmatici, l’adozione nell’ambito delle Nazioni Unite dei due Patti globali sulle migrazioni e sui rifugiati ha suscitato aspre polemiche con alcuni Stati astenuti e altri contrari. Così l’Italia, che non ha aderito al Patto sulle migrazioni, pur avendo ripetutamente denunciato l’inazione della comunità internazionale in materia di immigrazione
Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration (United Nations, General Assembly - 2018)
Report of the United Nations High Commissioner for Refugees (2018)
Alla Conferenza di Marrakech del 10 e 11 dicembre 2018 è stato ufficialmente adottato il Global Compact on Safe, Orderly and Regular Migration (di seguito “Patto globale sulle migrazioni”) [1]. La conferenza ha avuto come protagonisti gli Stati, ma si è contraddistinta anche per la partecipazione di vari attori non governativi. Come noto, l’intero processo di formazione del Patto globale sulle migrazioni si è svolto sotto l’egida delle Nazioni Unite: il Patto è stato promosso due anni prima con la Dichiarazione di New York [2] e, dopo la pubblicazione di alcune bozze negoziali [3], il testo ufficiale, definito a luglio 2018, è stato accluso a una risoluzione dell’Assemblea generale [4].
Il Patto globale sulle migrazioni è stato elaborato assieme a un altro strumento ad esso analogo e complementare, ancorché più specifico: il Global Compact on Refugees (“Patto globale sui rifugiati”) [5], sviluppato dall’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR). Tuttavia, mentre il secondo Patto globale è passato relativamente “sottotraccia”, lo stesso non può dirsi a proposito del Patto globale sulle migrazioni, che è stato significativamente assorbito da dinamiche intergovernative ed è finito al centro di accesi contrasti. Ciò è ancor più vero se si guarda all’Unione europea. Infatti, non è mistero che la tematica delle migrazioni è e sarà decisiva per l’evoluzione (o la sopravvivenza?) stessa del processo di integrazione europea. Nonostante questo, l’Italia e altri Stati membri dell’Unione hanno scelto di “defilarsi” dalla predetta Conferenza, rifiutandosi, in via temporanea o definitiva, di aderire al Patto globale sulle migrazioni.
Benché i Patti globali su migrazioni e rifugiati siano strumenti meramente politici e programmatici, in un simile contesto sorgono comunque anche questioni giuridiche di rilievo: l’obiettivo del presente contributo è quello di individuare ed esaminare tali questioni. I paragrafi che seguono si dividono in due parti: nella prima si discutono contenuti e natura dei Patti, nella seconda ci si occupa dell’unità di azione dell’Unione europea e dei profili problematici della posizione assunta dall’Italia. Si anticipa sin da ora che l’intera analisi si incentrerà prevalentemente sul Patto globale sulle migrazioni.
2. Contenuti principali dei Patti globali
Innanzitutto, giova mettere in risalto la stretta correlazione tra i Patti globali e gli obiettivi di sviluppo sostenibile del millennio, tracciati nel 2015 dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite con la pubblicazione dell’“Agenda 2030” [6]. Il Patti hanno la loro anticamera nel par. 29 dell’Agenda 2030 [7] e riaffermano un rapporto più maturo ed evoluto tra migrazione e sviluppo; in particolare, il Patto globale sulle migrazioni si allinea tanto al concetto di sviluppo sostenibile in generale [8], quanto all’obiettivo 10 dell’Agenda 2030, denominato «Ridurre le disuguaglianze», che al par. 7 specifica l’esigenza di «rendere più disciplinate, sicure, regolari e responsabili la migrazione e la mobilità delle persone, anche con l’attuazione di politiche migratorie pianificate e ben gestite». Ne derivano il rafforzamento e la riformulazione dell’impegno politico mondiale sull’intero tema delle migrazioni: la Dichiarazione di New York, prima, e i Patti globali, poi, suggellano la transizione da un modus operandi limitato quasi integralmente all’emergenza umanitaria a una collaborazione a tratti più sistematica e strutturata [9]. In questa cornice, i Patti globali emergono quali risultati di una visione comune e di un’unione di intenti finalizzate ad apportare vantaggi a tutti i soggetti coinvolti a vario titolo nei processi migratori. Fermo restando che entrambi sono sostanzialmente ricognitivi del diritto internazionale sviluppatosi nel corso del tempo, la presa di posizione della comunità internazionale si è estesa su vasta scala e sono previste varie iniziative di attuazione e attività di controllo e aggiornamento, il tutto all’insegna della cooperazione tra Stati e della partecipazione di realtà non governative.
Il Patto sui rifugiati è un testo piuttosto semplice, che possiede un valore aggiunto innegabile: pone una certa enfasi sugli impegni che dovrebbero essere assunti dagli Stati nei confronti di rifugiati che non ricadono sotto la loro giurisdizione [10]. Si radica nei principi di umanità e solidarietà internazionale (par. 5), riproponendosi di raggiungere un livello di equità nella ripartizione delle responsabilità tale da consentire di proteggere e assistere più adeguatamente i rifugiati. La catalizzazione dell’attenzione verso gli oneri che gravano sugli Stati ospitanti è desumibile anche dall’elenco dei pochi obiettivi generali (par. 7) [11].
Tre sono gli ambiti prioritari del Patto globale sui rifugiati:
a) Ammissione e accoglienza dei rifugiati negli Stati ospitanti (parr. 52-63).
b) Affrontare le esigenze specifiche dei rifugiati e supportare le comunità ospitanti, con l’ausilio della comunità internazionale (parr. 64-84): nel testo si fa presente che le azioni chiave individuate a tal fine «are not intended to be prescriptive, exhaustive, or to create additional impositions or burdens on host countries» (par. 67).
c) Prospettare soluzioni di medio e lungo periodo negli Stati di origine (parr. 85-100), mediante l’assunzione di impegni da parte di tutta la comunità internazionale [12] e attraverso l’assegnazione di funzioni importanti all’UNHCR.
Il Patto sulle migrazioni è più articolato, probabilmente per via del suo oggetto. Si regge su un approccio circolare, a sua volta alimentato da un’equa condivisione delle responsabilità e ispirato da dieci principi guida trasversali e interdipendenti (par. 15), che informano i ventitré obiettivi (par. 16) convenuti in sede di negoziato. I principi guida corroborano l’anima antropocentrica del Patto, che ricalca l’essenza dello sviluppo sostenibile e prelude a una cooperazione robusta e diffusa. Da questi aspetti preliminari si intuisce che il Patto globale sulle migrazioni si riallaccia giocoforza al Patto globale sui rifugiati e che i due strumenti non possono essere letti in autonomia l’uno dall’altro. Va detto che tra i principi guida del Patto globale sulle migrazioni figura la sovranità nazionale di ciascuno Stato nella definizione delle proprie politiche migratorie, specie in relazione alla determinazione dello status di migrante regolare o irregolare. I numerosi obiettivi di governance sostenibile circa i movimenti migratori possono essere suddivisi, per esigenze di sintesi, nelle seguenti categorie.
a) Tutela dei migranti (soprattutto obiettivi 7-8 e 13-18). Sulla scia dei principi che plasmano la sostanza del Patto globale sulle migrazioni, sono molteplici i passaggi che pongono l’accento sui diritti di chi si muove: si segnalano la tutela della vita umana e la riduzione dei profili di vulnerabilità dei movimenti migratori, la stigmatizzazione delle discriminazioni, l’attenzione alle questioni di genere e all’interesse del minore, il miglioramento delle condizioni di accoglienza e il potenziamento dei fattori favorevoli all’integrazione negli Stati di destinazione.
b) Trasmissione delle informazioni riguardanti la mobilità (soprattutto obiettivi 1 e 3). Il Patto globale sulle migrazioni propone un sistema di circolazione efficace delle informazioni tra Stati come centro gravitazionale della governance auspicata.
c) Prevenzione e contrasto della tratta e del traffico di esseri umani (soprattutto obiettivi 9 e 10). Uno dei pilastri del Patto globale sulle migrazioni è la realizzazione di azioni coordinate tra Stati di origine, di transito e di arrivo per progredire nella lotta alle reti criminali che si nascondono dietro a numerosi episodi di smuggling e trafficking. Nel Patto non viene però dato adeguato risalto alla creazione di canali sicuri e regolari per fare fronte alle migrazioni forzate. Da questo punto di vista, si ritiene che il Patto globale sulle migrazioni aggravi una delle più tangibili lacune delle strategie UE nei Paesi di origine e transito [13].
d) Contrasto all’immigrazione irregolare e rafforzamento delle frontiere esterne (soprattutto obiettivi 11, 12 e 21). Anche questa serie di obiettivi è riconducibile all’influenza esercitata dall’Unione europea e dall’imperativo di dare attuazione all’Agenda europea sulle migrazioni e al relativo Quadro di partenariato. Ad esempio, il Patto prevede l’impegno alla gestione integrata delle frontiere esterne a favore degli Stati di destinazione, e ciò non solo al fine di contrastare, ma anche di «prevenire» l’immigrazione irregolare [par. 25, lett. c) e par. 27]. Per altro verso, il Patto tenta di aggirare le carenze strutturali dei regimi giuridici inerenti al rimpatrio e alla riammissione degli irregolari (finalmente scompare ogni riferimento al termine «illegali») facendo leva anche sulla responsabilità degli Stati di origine di proteggere i rispettivi cittadini.
e) Azioni tese a favorire lo sviluppo nei Paesi di origine (soprattutto obiettivi 2 e 19-23). Il Patto mira a ridurre l’incidenza dei fattori di spinta: si menzionano molti esempi, c’è anche una sezione dedicata alle calamità naturali [14]. Un ruolo importante è affidato alla cooperazione allo sviluppo: sul punto, vi è chi ritiene che, sempre nel solco tracciato dall’Unione con l’Agenda europea sulle migrazioni, il Patto possa accentuare il condizionamento dell’erogazione di aiuti allo sviluppo al coinvolgimento degli Stati beneficiari nelle iniziative volte a ridurre le partenze di molti migranti in posizione vulnerabile [15]. A ben vedere, queste preoccupazioni trovano conferma nel fatto che il Patto globale sulle migrazioni, a differenza del Patto globale sui rifugiati, postula una cooperazione più ridotta e meno istituzionalizzata: basti pensare che nei punti in commento non vi sono accenni specifici all’intervento dell’UNHCR. Il rischio, insomma, è che trovi terreno fertile la diffusione di prassi controverse all’ombra di intese nebulose tra pochi Stati [16].
3. Segue: natura e possibili effetti giuridici
Certamente i Patti globali sulle migrazioni e sui rifugiati non sono giuridicamente vincolanti per gli Stati che li hanno accolti. La circostanza è espressamente sancita nei testi dei Patti [17] e non desta alcuna sorpresa, essendo stata specificata ripetutamente anche nei lavori preparatori. A scanso di ulteriori equivoci, la struttura e la formulazione dei contenuti di Patti riflettono l’intenzione di non pervenire alla definizione di un regime obbligatorio, poiché molti punti dei Patti sono esposti in maniera volutamente vaga. Questo vale specialmente per il Patto globale sulle migrazioni: in effetti, sarebbe stato praticamente impossibile immaginarsi che un argomento così complesso come la gestione dei flussi migratori potesse divenire l’oggetto di un accordo (propriamente detto) di diritto internazionale, con conseguenti obblighi a carico delle parti. Eppure, anche il Patto globale sulle migrazioni si distingue quale elemento di sintesi tra discipline che, pur essendo autonome tra loro, sono al contempo complementari e prefigurano obblighi di diritto internazionale strumentali alla tutela di individui in posizione vulnerabile: il diritto internazionale dei diritti umani, il diritto internazionale umanitario e il diritto internazionale dei rifugiati. Ebbene, l’interconnessione di queste discipline, a parere di alcuni autori, non fa che rinsaldare la portata degli obblighi ad esse afferenti [18].
Inoltre, se il Patto globale sui rifugiati si muove solo in misura ridotta su territori sino ad ora inesplorati, il Patto globale sulle migrazioni rappresenta il primo tentativo di definizione di un quadro di riferimento in materia e a livello mondiale, giacché la disciplina sulla gestione dei flussi migratori non si spinge oltre esempi di diritto regionale che talvolta risentono di limiti attuativi. Analogamente, è opportuno evidenziare che il Patto è stato pur sempre adottato a seguito di passaggi formali e inclusivi, che lasciano presagire la volontà delle parti di non renderlo un “contenitore vuoto” a oltranza: non a caso, in dottrina c’è chi parla del Patto globale sulle migrazioni come una sorta di «soft law “rafforzato”» [19]. In questo senso, il Patto può essere accostato ad altre iniziative alle quali le Nazioni Unite hanno dato impulso al fine di gettare le basi di nuovi sistemi di gestione condivisa di fenomeni globali: si segnala, ad esempio, il documento The Future We Want, adottato al termine della Conferenza di Rio de Janeiro del 2012 sullo sviluppo sostenibile (Rio+20). Ecco che uno strumento come quello in esame può senz’altro fungere da base di partenza per lo sviluppo di norme vincolanti di diritto internazionale in un macro-settore che attualmente risulta essere scoperto e, come tale, colmato in casi occasionali da iniziative virtuose o, più di frequente, da discipline territorialmente limitate e/o disomogenee. Scorrendo il testo del Patto, tra l’altro, vi sono riferimenti diffusi all’opportunità di negoziare accordi bilaterali e multilaterali di settore nel ciclo della gestione dei fenomeni migratori [20]. Pertanto, l’auspicio è che a un testo come il Patto globale sulle migrazioni possa successivamente seguire uno strumento di diversa natura, come l’Accordo di Parigi sul clima, adottato meno di quattro anni dopo Rio+20.
Vi è di più. Come si è giustamente rilevato, ai Patti globali non va riconosciuta soltanto un’ipotetica funzione “pre-normativa” nel medio e lungo periodo, ma anche una potenziale valenza “para-normativa” più a breve termine: potrebbero cioè contribuire a colmare vuoti normativi o a dotare di sostanza eventuali norme (applicabili in punto di gestione dei fenomeni migratori) deboli o incomplete [21]. Va poi sottolineato che un atto di soft law, per giunta riconducibile al diritto delle Nazioni Unite, avrebbe l’effetto di condizionare l’interpretazione del diritto obbligatorio, sia esso internazionale, regionale o nazionale, fino a favorire la cristallizzazione o l’evoluzione di un’opinio juris: ad esempio, circa la necessità di affrontare i fenomeni migratori (soprattutto se forieri di crisi) in maniera congiunta e secondo un approccio comune e orientato all’esigenza di salvaguardare i diritti dei migranti in posizione vulnerabile.
4. Brevi cenni sull’unità di azione dell’Unione europea
Giunti a questo punto, è appena il caso di volgere lo sguardo ad aspetti di diritto dell’Unione europea e di diritto interno che fanno da sfondo al Patto globale sulle migrazioni, la cui adozione, a differenza del Patto globale sui rifugiati, non è avvenuta direttamente a mezzo di una risoluzione dell’Assemblea generale, ma è dipesa in prima battuta dall’esito di una conferenza intergovernativa. Soffermandosi dapprima sul livello sovranazionale, il quesito di fondo ruota attorno all’unità dell’azione esterna dell’Unione nelle tappe che hanno portato all’adozione del Patto. Senza che in questa sede vi sia bisogno di indugiare sul tema controverso degli accordi misti, conviene adesso considerare le posizioni dell’Unione e di certi Stati membri nell’arco della genesi di uno strumento giuridicamente non vincolante. La questione sollevata risulta essere significativa per almeno due motivi. Intanto, è risaputo che le politiche migratorie UE non sono di esclusiva competenza dell’Unione e che, anzi, annoverano settori rispetto ai quali l’intervento dell’Unione è precluso [22]. In secondo luogo, le tensioni che animano gli Stati membri in merito alla gestione dei flussi migratori degli ultimi anni [23] stanno evidentemente indebolendo la risposta interna dell’Unione, che dovrebbe fondarsi sul principio di solidarietà sancito dall’art. 80 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE); sennonché, da qualche tempo l’Unione ha preferito affidarsi a soluzioni esterne, ossia coinvolgendo direttamente Stati terzi (partner) di origine e transito nella gestione delle proprie frontiere [24].
Ora, l’Unione europea ha partecipato ai negoziati del Patto globale sulle migrazioni in autonomia, nel senso che la volontà di UE e Stati membri è stata a lungo espressa all’unisono dalla delegazione europea alle Nazioni Unite. Certo, già dalle prime fasi è emersa la posizione discordante dell’Ungheria, peraltro ampiamente prevedibile, in virtù di episodi recenti (su tutti, il rifiuto di dare seguito alle decisioni sui ricollocamenti obbligatori a favore di Italia e Grecia, adottate dal Consiglio nella seconda metà del 2015); ma a parte questo, la prassi ha dimostrato l’originaria compattezza dell’UE [25].
A partire dall’estate del 2018, però, alcuni Stati membri hanno deciso di discostarsi dall’approccio tenuto fino a quel momento dall’Unione e di annunciare che non avrebbero partecipato alla Conferenza di Marrakech: in pratica, all’Ungheria si sono aggiunte Austria, Bulgaria, Estonia, Italia, Lettonia, Polonia, Repubblica Ceca e Slovacchia. Si è quindi verificata una situazione a dir poco paradossale, dato che al termine dell’iter di formazione del Patto globale sulle migrazioni l’Unione non ha avuto la possibilità di approvare il testo anche per conto degli Stati membri, malgrado la conduzione dei negoziati avesse lasciato supporre uno scenario antitetico per le ragioni appena accennate. Sicché, vi è chi scorge in tale repentina inversione di tenenza una violazione del principio di leale collaborazione ex art. 4, par. 3, del Trattato sull’Unione europea (TUE) a carico di quegli Stati membri; la conclusione si fonda specialmente su un orientamento giurisprudenziale della Corte di giustizia dell’Unione europea, dal quale si desume che anche strumenti non giuridicamente vincolanti possono concorrere all’elaborazione dell’azione esterna dell’Unione e alla definizione delle rispettive politiche [26].
5. La posizione dell’Italia
E l’Italia? Nonostante abbia votato a favore del Patto globale sui rifugiati, come tutti gli altri Stati UE, esclusa l’Ungheria, si è visto che l’Italia fa parte di quel gruppo di Stati membri che hanno disertato la Conferenza di Marrakech, pur avendo partecipato ai precedenti incontri negoziali. Così facendo, ha per il momento rinunciando a vincolarsi all’Unione nel processo di formazione del Patto globale sulle migrazioni. Tra le spiegazioni addotte per giustificare l’unilateralità dell’iniziativa italiana pare esserci il rischio che il Patto sia in grado di far sorgere diritti più forti a beneficio dei migranti, anche irregolari, da esercitare contro lo Stato di arrivo. Al di là dei fraintendimenti del caso (il Patto non crea diritti alla migrazione o per i migranti), delle logiche di politica interna a monte di questa scelta (l’Italia invoca da anni un’effettiva collaborazione nella gestione dei flussi migratori), e al netto di una possibile deviazione dagli obblighi di leale cooperazione in senso verticale, merita di essere accennata la questione del controverso inquadramento giuridico della procedura appositamente richiesta dal governo per evitare l’immediata accettazione del Patto.
Il governo italiano non ha ufficialmente negato la partecipazione dell’Italia a questo strumento; più precisamente, oltre ad essersi svincolato dall’azione dell’Unione europea, ha annunciato che la decisione finale verrà presa dopo che si saranno espresse le Camere. È appunto l’introduzione del dibattito parlamentare quale condizione necessaria per l’adesione al Patto a rappresentare una novità di carattere giuridico, nella fattispecie di diritto interno. Ai sensi dell’art. 80 Cost., il Parlamento italiano svolge un ruolo attivo nella formazione di accordi internazionali giuridicamente vincolanti, solo se è prevista la procedura solenne, ed esclusivamente laddove detti accordi vertano sulle materie elencate nella norma: trattati politici, che prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, che importano variazioni del territorio, oneri alle finanze o modificazioni di leggi. Se sussistono tali condizioni, il Parlamento adotta la legge di autorizzazione alla ratifica. Tuttavia, il Patto globale sulle migrazioni, stante l’assenza di obbligatorietà giuridica, fuoriesce dalla tassonomia contemplata dall’art. 80 Cost. Di conseguenza, l’improvvisa attivazione delle Camere, chiamate a pronunciarsi ad opera del governo addirittura dopo la Conferenza di Marrakech e senza limiti temporali precisi, potrebbe essere letta come una un’alterazione di comodo delle prerogative parlamentari [27].
Sebbene i Patti globali sui rifugiati e sulle migrazioni non abbiano obbligatorietà giuridica e non siano esenti da qualche debolezza di natura formale e sostanziale, la loro rilevanza in seno all’intera comunità internazionale resta forte. Molti Stati hanno per lo meno lanciato un segnale di intesa e la speranza è che entrambi gli strumenti diano slancio a una rivisitazione della narrativa sulle migrazioni, che potrebbe in ultima analisi avere anche effetti giuridici. D’altronde, l’esperienza insegna che la migrazione è un fenomeno “umano” e ineluttabile, ragion per cui è necessario produrre sforzi condivisi per ridurne gli aspetti negativi e massimizzare quelli positivi.
L’occasione dovrebbe essere colta in primis dall’Unione europea, che avrebbe modo di proporsi come attore virtuoso e influente in un contesto che dovrebbe incentivare la definizione di regole multilivello. Sfortunatamente, finché le odierne contingenze politiche e sociali continueranno a indebolire la dimensione “comunitaria” dell’Unione e, in via mediata, a inficiare ogni prospettiva di riforma nel campo della migrazione, sarà difficile servirsi dei Patti globali come leva per apportare tutti i cambiamenti del caso. Un’Unione sempre più frammentata non sarà in grado di stimolare la transizione verso una gestione condivisa ed efficace dei fenomeni migratori. Si produrrebbero allora contraccolpi aggiuntivi per alcuni degli Stati membri che non intendono essere parte della governance istituita dal Patto globale sulle migrazioni, a cominciare dall’Italia; questi, infatti, verrebbero a trovarsi in una controproducente situazione di isolamento. A proposito dell’Italia, non aiutano certo alcune iniziative assunte a ridosso della Conferenza di Marrakech: segnatamente, l’ormai celebre “Decreto sicurezza”, che svilisce oltremodo la portata dei diritti dei migranti in posizione vulnerabile [28], e la previsione, nell’ultima legge di bilancio, della riduzione dei fondi alle Nazioni Unite (e non solo).
In aggiunta, una partecipazione attiva alle dinamiche sottese all’attuazione dei Patti potrebbe avere l’effetto di assicurare la proliferazione e il rispetto di principi e diritti posti a tutela di chi è costretto ad abbandonare il proprio Paese. Si ricorda che al Consiglio europeo di Tampere del 1999 i capi di Stato e di governo di un’Unione in procinto di evolversi e allargarsi sensibilmente avevano colto lo spirito insito in quelle che avrebbero dovuto essere le politiche migratorie UE. Nelle conclusioni della Presidenza si diceva: «(L)’Unione europea ha già posto in atto per i suoi cittadini i principali elementi di uno spazio comune di prosperità e pace (...). La sfida (...) è ora quella di garantire che tale libertà, che comprende il diritto alla libera circolazione in tutta l’Unione, possa essere goduta in condizioni di sicurezza e di giustizia accessibili a tutti (...). Tale libertà non dovrebbe, tuttavia, essere considerata appannaggio esclusivo dei cittadini dell’Unione. La sua stessa esistenza serve da richiamo per molti altri che nel mondo non possono godere della libertà che i cittadini dell’Unione danno per scontata. Sarebbe contrario alle tradizioni europee negare tale libertà a coloro che sono stati legittimamente indotti dalle circostanze a cercare accesso nel nostro territorio. Ciò richiede a sua volta che l’Unione elabori politiche comuni in materia di asilo e immigrazione, considerando nel contempo l’esigenza di un controllo coerente alle frontiere esterne per arrestare l’immigrazione clandestina e combattere coloro che la organizzano commettendo i reati internazionali ad essa collegati. Queste politiche comuni devono basarsi su principi che siano chiari per i nostri cittadini e offrano allo stesso tempo garanzie per coloro che cercano protezione o accesso nell’Unione europea» [29].
Oggi l’eco di queste parole sembra essersi dissolta nel pieno della crisi del principio di solidarietà. E se è vero l’ordinamento UE già riconosce e garantisce diritti che in parte vanno oltre le forme di tutela rimarcate nei due Patti globali, le violazioni di tali norme sono tutto sommato frequenti. Perciò, un’iniziale adesione “in blocco” al Patto globale sulle migrazioni avrebbe il pregio di fornire un parametro interpretativo addizionale per i giudici nazionali e di agevolare l’avviamento di un percorso destinato a elaborare un sistema nel quale gli Stati membri sarebbero maggiormente indotti a garantire il costante rispetto del diritto UE e della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Parallelamente, così come il sistema comune europeo di asilo ha inciso sull’evoluzione della normativa italiana in materia, dando nuova linfa all’art. 10, comma 3, Cost. [30], gli sviluppi delle iniziative e delle buone pratiche di respiro internazionale sulla gestione dei fenomeni migratori potrebbero in qualche modo fare da traino per l’accentramento dei diritti dei migranti negli ordinamenti giuridici di taluni Stati terzi: ci si riferisce in via principale agli Stati che sono divenuti partner dell’Unione per dare corso all’Agenda europea sulle migrazioni o che collaborano stabilmente con gli Stati membri di frontiera, Italia inclusa. Forse, con il passare del tempo diverrebbe meno problematica la questione della definitiva uniformità sul concetto di «Paese sicuro», stretto tra le nozioni della “direttiva procedure” e il margine di manovra di cui, nel bene e nel male, dispongono gli Stati membri [31]. Oppure, potrebbero essere creati i presupposti per scongiurare la prolungata permanenza in mare di imbarcazioni che hanno tratto in salvo migranti in situazione di pericolo, soprattutto se tra questi vi sono richiedenti asilo [32].
[1] Il testo in lingua inglese del Patto globale sulle migrazioni è disponibile al seguente link: https://refugeesmigrants.un. Il Patto è stato sottoscritto da 164 Stati.
[2] Il testo in lingua inglese della Dichiarazione di New York del 2016 è disponibile al seguente link: https://www.unhcr.org/57e39d987. Si veda anche doc. A/RES/71/280, 6 aprile 2017, http://www.un.org/en (ove si indica che il Patto Globale sarà approvato in occasione di una apposita conferenza intergovernativa di alto livello).
[3] Tali documenti sono rinvenibili al seguente link: https://refugeesmigrants.un.org/intergovernmental-negotiations. Si segnala anche il report Making Migration Work for All, disponibile al seguente link: https://refugeesmigrants.un.org/sites/default/files/sg_report_en.pdf.
[4] Doc. A/RES/73/195, 19 dicembre 2018, http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/73/195.
[5] Il testo in lingua inglese del Patto globale sui rifugiati è disponibile al seguente link: https://www.unhcr.org/events/conferences/5b3295167/official-version-final-draft-global-compact-refugees.html. 181 Stati hanno votato a favore del Patto.
[6] Il testo in lingua inglese dell’Agenda 2030 è disponibile al seguente link: http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=E
[7] Il par. 29 dell’Agenda 2030 afferma quanto segue: «We recognize the positive contribution of migrants for inclusive growth and sustainable development. We also recognize that international migration is a multi-dimensional reality of major relevance for the development of countries of origin, transit and destination, which requires coherent and comprehensive responses. We will cooperate internationally to ensure safe, orderly and regular migration involving full respect for human rights and the humane treatment of migrants regardless of migration status, of refugees and of displaced persons. Such cooperation should also strengthen the resilience of communities hosting refugees, particularly in developing countries. We underline the right of migrants to return to their country of citizenship, and recall that States must ensure that their returning nationals are duly received».
[8] Il par. 8 recita: «(T)his Global Compact expresses our collective commitment to improving cooperation on international migration. Migration has been part of the human experience throughout history, and we recognize that it is a source of prosperity, innovation and sustainable development in our globalized world, and that these positive impacts can be optimized by improving migration governance».
[9] C. Orlassino, Global Compact on Migration: le priorità europee, 7 marzo 2018, https://www.cesi-italia.org/articoli/815/global-compact-on-migration-le-priorit-europee.
[10] Cfr. A. Betts, The Global Compact on Refugees: Towards a Theory of Change?, 17 dicembre 2018, https://academic.oup.com/ijrl/advance-article/doi/10.1093/ijrl/eey056/5250670.
[11] Si noti anche il linguaggio perentorio del par. 14: «(I)t is imperative that these countries obtain tangible support of the international community as a whole in leading the response».
[12] Pare opportuno citare un brano del par. 88: «Without prejudice to ongoing support to host countries, the international community as a whole will contribute resources and expertise to support countries of origin, upon their request, to address root causes, to remove obstacles to return, and to enable conditions favourable to voluntary repatriation».
[13] Per riflessioni più approfondite, cfr. Anche C. L. Cecchini, G. Crescini e S. Fachile, L’inefficacia delle politiche umanitarie di rimozione degli “effetti collaterali” nell’ambito dell’esternalizzazione con particolare attenzione al resettlement. La necessità di vie legali effettive e vincolanti, 25 giugno 2018, https://www.dirittoimmigrazionecittadinanza.it/archivio-saggi-commenti/saggi/fascicolo-n-2-2018-1/263-l-inefficacia-delle-politiche-umanitarie-di-rimozione-degli-effetti-collaterali-nell-ambito-dell-esternalizzazione-con-particolare-attenzione-al-resettlement-la-necessita-di-vie-legali-effettive-e-vincolanti.
[14] Per maggiori informazioni sul punto, cfr. W. Kälin, The Global Compact on Migration: A Ray of Hope for Disaster-Displaced Persons, 15 dicembre 2018, https://academic.oup.com/ijrl/advance-article/doi/10.1093/ijrl/eey047/5248396.
[15] Cfr. D. Vitiello, Il contributo dell’Unione europea alla governance internazionale dei flussi di massa di rifugiati e migranti: spunti per una rilettura critica dei Global Compacts, 24 ottobre 2018, https://www.dirittoimmigrazionecittadinanza.it/archivio-saggi-commenti/saggi/fascicolo-n-3-2018-1/304-saggio-vitiello (p. 28).
[16] Per considerazioni aggiuntive e più vaste sul problema, ai rinvia a F. Casolari, L’interazione tra accordi internazionali dell’Unione europea ed accordi conclusi dagli Stati membri con Stati terzi per il contrasto dell’immigrazione irregolare, 3 febbraio 2018, https://www.dirittoimmigrazionecittadinanza.it/archivio-saggi-commenti/saggi/fascicolo-n-1-2018-1/170-l-interazione-tra-accordi-internazionali-dell-unione-europea-ed-accordi-conclusi-dagli-stati-membri-con-stati-terzi-per-il-contrasto-dell-immigrazione-irregolare; S. Poli, La revisione della politica europea di vicinato e il controverso rapporto tra condizionalità e geometria variabile, 16 aprile 2016, http://www.europeanpapers.eu/it/europeanforum/la-revisione-della-politica-europea-di-vicinato.
[17] Par. 4 del Patto globale sui rifugiati e par. 7 del Patto globale sulle migrazioni.
[18] C. Carletti, M. Borraccetti, Il Global Compact sulla migrazione tra scenari internazionali e realtà europea, http://www.fsjeurostudies.eu/files/FSJ.2018.II.BORRACCETTI-CARLETTI_DEF2.pdf (p. 9, dove gli autori si riferiscono alla Dichiarazione di New York del 2016).
[19] D. Vitiello, op cit., p. 3.
[20] Vds., ad esempio, parr. 21, 27, 30, 37, 38.
[21] A. Peters, The Global Compact for Migration: to sign or not to sign?, 21 novembre 2018, https://www.ejiltalk.org/the-global-compact-for-migration-to-sign-or-not-to-sign/.
[22] Es. art. 79, par. 5, TFUE.
[23] Per un’analisi efficace si segnala C. Favilli, La politica dell’Unione in materia d'immigrazione e asilo. Carenze strutturali e antagonismo tra gli Stati membri, in Quaderni costituzionali, 2018, pp. 361 ss.
[24] Commissione europea, “Agenda europea sulla migrazione”, doc. COM(2015) 240, 13 maggio 2015, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015DC0240&from=GA; Commissione europea, “Sulla creazione di un nuovo quadro di partenariato con i paesi terzi nell’ambito dell’agenda europea sulla migrazione”, doc, COM(2016) 385, 7 giugno 2016, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016DC0385&from=EN. Cfr anche Arci, Le conseguenze negative del pericoloso intreccio tra migrazione, sviluppo e sicurezza nell’esternalizzare le frontiere in Africa, 31 luglio 2018, https://www.arci.it/le-conseguenze-negative-del-pericoloso-intreccio-tra-migrazione-sviluppo-e-sicurezza-nellesternalizzare-le-frontiere-in-africa/; F. Cherubini, L’Agenda europea sulla migrazione: la macchina ora (forse?) funziona, ma ne corre comunque un’altra, 3 giugno 2015, http://www.sidiblog.org/2015/06/03/lagenda-europea-sulla-migrazione-la-macchina-ora-forse-funziona-ma-ne-occorre-comunque-unaltra/; A. Di Pascale, La futura agenda europea per l’immigrazione: alla ricerca di soluzioni per la gestione dei flussi migratori nel Mediterraneo, 9 aprile 2015, http://rivista.eurojus.it/la-futura-agenda-europea-per-limmigrazione-alla-ricerca-di-soluzioni-per-la-gestione-dei-flussi-migratori-nel-mediterraneo.
[25] Cfr. anche P. Melin, The Global Compact for Migration: cracks in unity of EU representation, 11 dicembre 2018, http://eulawanalysis.blogspot.com/2018/12/the-global-compact-for-migration-cracks.html.
[26] M. Gatti, EU States’ Exit from the Global Compact on Migration: A Breach of Loyalty, 14 dicembre 2018, http://eumigrationlawblog.eu/eu-states-exit-from-the-global-compact-on-migration-a-breach-of-loyalty/. Si richiama anche Corte di giustizia dell’Unione europea, C‑660/13, Consiglio dell’Unione europea c. Commissione europea, 28 giugno 2016, in particolare par. 40.
[27] A. Spagnolo, Di intese e alibi parlamentari: tra la decisione del TAR sull’accordo col Niger e il Global Compact sulle migrazioni, 5 dicembre 2018, http://www.sidiblog.org/2018/12/05/di-intese-segrete-e-alibi-parlamentari-tra-la-decisione-del-tar-sullaccordo-col-niger-e-il-global-compact-sulle-migrazioni/.
[28] Decreto legge del 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonché misure per la funzionalità del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata), convertito con legge 1 dicembre 2018, n. 132. Per commenti diffusi, si rinvia ai seguenti contributi, pubblicati in questa Rivista on-line: L. Pepino, Le nuove norme su immigrazione e sicurezza: punire i poveri, 12 dicembre 2018, http://questionegiustizia.it/articolo/le-nuove-norme-su-immigrazione-e-sicurezza-punire-i-poveri_12-12-2018.php; C. Padula, Quale sorte per il permesso di soggiorno umanitario dopo il dl 113/2018?, 21 novembre 2018, http://questionegiustizia.it/articolo/quale-sorte-per-il-permesso-di-soggiorno-umanitario-dopo-il-dl-1132018-_21-11-2018.php.
[29] Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 giugno 1999, conclusioni della Presidenza, https://www.consilium.europa.eu/media/21056/consiglio-europeo-di-tampere-conclusioni-della-presidenza.pdf (parr. 2-3).
[30] Come efficacemente rilevato in dottrina, per anni la norma è stata oggetto di sviluppo giurisprudenziale, più che di applicazione legislativa. Cfr. M. Benvenuti, La forma dell’acqua. Il diritto di asilo costituzionale tra attuazione, applicazione e attualità, in Questione Giustizia trimestrale, n. 2/2018, http://questionegiustizia.it/rivista/2018/2/la-forma-dell-acqua-il-diritto-diasilo-costituzionale-traattuazione-applicazione-eattualita_531.php.
[31] Ci si riferisce alla direttiva 2013/32/UE. Per approfondimenti sulla possibile difficoltà di conciliare diritto UE e diritto costituzionale italiano nella fattispecie, cfr. C. Favilli, L’Unione che protegge e l’Unione che respinge. Progressi, contraddizioni e paradossi del sistema europeo di asilo, in Questione Giustizia trimestrale, n. 2/2018, http://questionegiustizia.it/rivista/2018/2/l-unione-che-protegge-e-l-unione-che-respinge-prog_532.php (p. 31).
[32] Si segnala, inter alia: D. Vitiello, Il diritto di cercare asilo ai tempi dell’Aquarius, 29 giugno 2018, http://www.sidiblog.org/2018/06/29/il-diritto-di-cercare-asilo-ai-tempi-dellaquarius/; P. De Sena, F. De Vittor, La “minaccia” italiana di “bloccare” gli sbarchi di migranti e il diritto internazionale, 1 dicembre 2017, http://www.sidiblog.org/2017/07/01/la-minaccia-italiana-di-bloccare-gli-sbarchi-di-migranti-e-il-diritto-internazionale/.
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