Source: http://www.kho.fi/fi/index/paatoksia/muitapaatoksia/muupaatos/1455698541939.html
Timestamp: 2018-08-19 19:23:57+00:00
Document Index: 1134541

Matched Legal Cases: ['§ 24', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 3', '§ 4']

Muu päätös 536/2016 - Korkein hallinto-oikeus
Etusivu » Päätöksiä » Muita päätöksiä » Muupaatos » Muu päätös 536/2016
Taltionumero: 536
Diaarinumero: 2879/1/14, 2885/1/14, 2910/1/14 ja 2937/1/14
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:T536
2. Sauvon kunnanhallitus
3. B ja hänen asiakumppaninsa
4. C ja hänen asiakumppaninsa
Turun hallinto-oikeus 31.7.2014 nro 14/0217/1
Salon jätehuoltolautakunta on päätöksellään 21.5.2013 (§ 24) päättänyt, että Sauvossa jatketaan Sauvon kunnanhallituksen lausunnon mukaisesti nykyistä järjestelmää eli kiinteistön haltijan järjestämää sopimusperusteista jätteenkuljetusta. Sako- ja umpikaivolietteiden osalta jatketaan nykyistä käytäntöä.
Koska jätteenkuljetusta jatketaan kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena, on kunnan paikkaava jätteenkuljetus lakkautettava tarpeettomana. Paikkaavaan järjestelmään kuuluville tiedotetaan muutoksesta ja heitä muistutetaan velvollisuudesta solmia jätehuoltosopimus jonkin alueella toimivan yrittäjän kanssa.
Turun hallinto-oikeus on D:n, E:n, F:n ja G:n valitusten johdosta kumonnut jätehuoltolautakunnan päätöksen.
Asiaan sovellettavat säännökset ja niiden esityöt
1.5.2012 voimaan tulleen jätelain (646/2011) 149 §:n 4 momentin mukaan kunnan, jossa vuoden 1993 jätelaissa tarkoitettu järjestetty jätteenkuljetus uuden lain voimaan tullessa hoidetaan sopimusperusteisena jätteenkuljetuksena, on tarkasteltava jätteenkuljetuksen järjestämistä uuden lain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen edellytysten perusteella ja tehtävä asiassa päätös viimeistään vuoden kuluessa lain voimaantulosta.
Jätelain 137 §:n 3 momentin mukaan 37 §:n nojalla tehtyyn kunnan päätökseen haetaan valittamalla muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään.
Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa, tai päätös on muuten lainvastainen.
Jätelakia koskevan hallituksen esityksen (HE 199/2010 vp) mukaan jätteen kuljetukset järjestetään kuten aikaisemminkin lähtökohtaisesti kunnan järjestämänä kuljetuksena, mutta kunnalla säilyy edelleen mahdollisuus päättää kuljetusten järjestämisestä siten, että kukin kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa. Kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen voitaisiin siirtyä vain tiettyjen laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä. Muutoinkin sääntelyä täsmennetään syrjimättömän ja tasapuolisen palvelutarjonnan varmistamiseksi. Lain valmistelun yhteydessä saadun lausuntopalautteen perusteella näyttäisi siltä, että säädettäväksi ehdotetut edellytykset kiinteistön haltijan järjestämälle kuljetukselle eivät täyty kaikissa kunnissa, joissa on käytössä sopimusperusteinen jätteenkuljetus. Tällaisissa tapauksissa kunnassa on siirryttävä kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen. Vaikeus valvoa toiminnan lainmukaisuutta on ollut sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen merkittävä heikkous. Hallituksen esityksen mukaan kunnan olisi tehtävä kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen siirtymisestä kuntalain mukainen hallintopäätös. Toisin kuin nykyisessä laissa säädetään, päätös voitaisiin kuitenkin tehdä vain, jos 37 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Kunnan päätösvallan rajaaminen ehdotetulla tavalla olisi tarpeen sen varmistamiseksi, että kunta varmistuu 32 §:ssä vastuulleen säädetyn jätteen osalta jätteenkuljetuspalvelujen saatavuudesta, laadukkuudesta ja toimivuudesta myös silloin, kun kuljettajan valinta jätetään ehdotetun pykälän mukaisesti kiinteistön haltijan päätettäväksi.
Esityksen mukaan kunta voi päättää kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönotosta ensiksikin vain, jos voidaan perustellusti olettaa, että alueella on tarjolla kuljetuspalveluja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Päätöksen edellytykset ovat yhdenmukaiset 35 §:n 2 momentissa ehdotettujen kiinteistöittäiselle jätteenkuljetukselle asetettavien yleisten vaatimusten kanssa. Toiseksi kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta ei voi ottaa käyttöön, jos se heikentää jätehuollon yleistä toimivuutta alueella tai lisää vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle verrattuna kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen. Kolmanneksi päätöksen vaikutukset tulee arvioida kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan. Arvioitavia seikkoja tällöin ovat muun muassa vaikutukset eri toimijoiden jätehuoltokustannuksiin ja työmäärään. Kokonaisarviossa kunta voi painottaa niitä tekijöitä, joita se pitää alueellisesti tärkeinä näkökohtina.
Esityksen mukaan jätelain 35 §:n 2 momentin mukaisessa kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa vaatimus palvelutarjonnan luotettavuudesta, kohtuullisuudesta ja syrjimättömyydestä kohdistuu jätteen kuljetusyritykseen. Vaikka kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa on kysymys yksityisoikeudellisesta sopimussuhteesta, jossa kiinteistön haltijalla on ainakin periaatteessa oikeus vapaasti valita haluamansa kuljettaja, sopimuksen tekeminen jätteen kuljettajan kanssa ei säännöksessä tarkoitetussa tapauksessa ole vapaaehtoista. Säännös on siksi tarpeen kiinteistön haltijoiden etujen ja oikeuksien sekä palvelujen saatavuuden turvaamiseksi kaikilla alueilla ja kaikissa tilanteissa. Vaatimus palvelun kohtuullisuudesta ja syrjimättömyydestä tarkoittaa muun ohella sitä, että eri asiakkaita, asiakasryhmiä tai eri alueita ei saa asettaa esimerkiksi palvelun hinnoittelussa perusteettomasti toisistaan poikkeavaan asemaan. Mahdollista määräävää markkina-asemaa ei saa käyttää kilpailunrajoituslain vastaisesti hinnoittelussa hyväksi.
Esityksen mukaan ehdotetut kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset ovat tiukemmat kuin vanhan jätelain mukaisen sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset. Tämä on tarpeen erityisesti kiinteistön haltijoiden oikeussuojan turvaamiseksi. Jätteenkuljetuksen järjestäminen 37 §:n mukaisesti johtaa siihen, että kiinteistön haltija on velvollinen solmimaan sopimuksen jätteen kuljettamisesta. Se siis lisää kiinteistön haltijan velvollisuuksia verrattuna kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen.
Uuden jätelain mukaisena jätehuoltoviranomaisena Salon ja Paimion kaupungeissa sekä Kemiönsaaren ja Sauvon kunnissa toimii 1.5.2012 alkaen jätehuoltolautakunta, joka kuuluu Salon kaupungin organisaatioon (isäntäkunta). Lautakunta on kuntalain 77 §:n mukainen toimielin. Lautakunnan perustamista koskevan sopimuksen mukaan lautakunta huolehtii kuljetusjärjestelmäpäätöstä koskevasta valmistelusta, esittelystä ja päätöksenteosta. Jätelain 37 §:n mukaiset edellytykset sopimusperusteiselle järjestelmälle tulee selvittää ja edellytysten tulee täyttyä, jos päätöstä valmistellaan sopimusperusteisen järjestelmän mahdollistavana. Sopijakunnan asianomaiselta toimielimeltä pyydetään lausunto, jonka sisällöstä lautakunta ei voi poiketa.
Sauvon kunnan yhdyskuntajätteen kuljetus on järjestetty sopimusperusteisena jätteenkuljetuksena. Uuden jätelain edellyttämän kuljetusjärjestelmää koskevan päätöksen tekemistä varten on kaikille asiasta kiinnostuneille varattu vaikutusmahdollisuus 21.1.-28.2.2013, jolloin jätehuoltolautakunnalle on voinut jättää lausuntoja. Lausuntoja ja kannanottoja on jätetty runsaasti.
Asian jätehuoltolautakunnalle valmistellut ja esitellyt jätehuoltoasiamies on laatinut tarkastelun jätelain 37 §:n mukaisten vaatimusten täyttymisestä kunnan alueella. Tarkastelun mukaan Sauvon alueella jätteenkuljetuspalveluita tarjoaa käytännössä kaksi yksityistä yritystä. Jäterekisterin mukaan 960 kiinteistöä 2 640:stä kunnan vastuulle kuuluvasta kiinteistöstä kuuluu kunnan paikkaavaan jätteenkuljetusjärjestelmään. Tämä on 36 prosenttia kunnan jätehuoltovastuulle kuuluvista kiinteistöistä Sauvossa.
Tarkastelun mukaan kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen hintojen kohtuullisuutta on vaikea arvioida, sillä maksut ovat yrityksen ja asiakkaan keskenään sopimat eivätkä ne ole julkisesti saatavilla. Jätehuoltoasiamiehen tietoon tulleiden yksittäisten vuotta 2012 koskevien laskujen sekä toisen alueella toimivan yrityksen antamien hintatietojen perusteella Sauvossa yksityisten jätteenkuljettajien sekajäteastian tyhjennyshinnat eivät merkittävästi poikkea valtakunnallisesta ns. sopimusperusteisten alueiden keskiarvosta.
Sauvon kunnassa ei ole tullut tietoon, että jätteenkuljetusyritykset olisivat laiminlyöneet sopimuksiaan kotitalouksien kanssa. Asiakkaiden näkökulmasta jätehuolto on toiminut hyvin ja joustavasti.
Kunnan alueella ei ole alueita, joilla ei olisi tehty yksityisiä jätehuoltosopimuksia, lukuun ottamatta yksittäisiä saarella sijaitsevia kyliä. Merkittävä osa haja-asutuksen jätehuollosta toimii yrittäjien hoitamien yhteisastioiden avulla. Kattavien hintatietojen puuttuessa syrjäisimpien alueiden jäteastioiden tyhjennyshintoja ei ole pystytty vertaamaan taajaman hintatasoon.
Tarkastelun mukaan jätehuoltomääräysten toteutumisen systemaattinen valvonta on vaikeaa kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa. Arvioitu kotitalousjätteen määrä Sauvon ja Paimion alueella olisi 2 850 tonnia vuodessa. Alueelta on kuitenkin toimitettu kotitalousjätettä Rouskis Oy:lle 2 364 tonnia vuonna 2010, 2 461 tonnia vuonna 2011 ja 2 368 tonnia vuonna 2012.
Sauvon kunnassa ei ole tullut tietoon sellaista jätteiden aiheuttamaa vaaraa tai haittaa ympäristölle, jonka voisi varmuudella todeta johtuvan kuljetusjärjestelmästä. Kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus mahdollistaa kuitenkin jätehuoltomääräyksistä laistamisen esimerkiksi jäteastioiden tyhjennysvälin suhteen, mikä altistaa laittomien kaatopaikkojen syntyyn.
Tarkastelussa on todettu, että valvonnan, tiedottamisen ja jätehuoltoviranomaisen rekisterin ylläpidon kannalta kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus on hankala. Ajantasaista tietoa jätehuoltoon liittyneistä ei ole saatavilla. Kuljetusyrittäjiltä pyydetään rekisteriin tiedot kolmen kuukauden välein. Yrittäjien tiedot ovat hyvin eritasoisia ja tietojen paikkaansa pitävyydessä on ollut ongelmia.
Jätehuoltoasiamiehen selvityksen mukaan Salo-Paimio-Sauvo -alueella on 15 yritystä, joiden toimialana on muun muassa sako- ja umpikaivojen tyhjentäminen. Kaksi näistä yrityksistä mainitsi Sauvon toimialueekseen. Moni yrittäjä jätti vastaamatta kyselyyn kokonaan. Osa sako- ja umpikaivoista tyhjennettäneen maatalousyrittäjien toimesta. Sako- ja umpikaivon tyhjennyksistä tai tyhjentäjistä ei ole pidetty rekisteriä. Myöskään puhdistamoilla ei ole tietoa siitä, minkä kunnan alueen kiinteistöiltä saapuva liete on peräisin. Jätelaissa vaadittujen ehtojen arviointi on näin ollen vaikeaa.
Jätehuoltolautakunta on ennen päätöksen tekemistä pyytänyt Sauvon kunnalta lausunnon siitä, täyttääkö kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus jätelain ehdot niin, että jätteenkuljetusta voitaisiin jatkaa kiinteistön haltijan järjestämänä. Lautakunta on lausuntopyynnössään todennut, että jätelaissa mainitut ehdot eivät täyty kiinteistön haltijan järjestämän yhdyskuntajätteen kuljetuksen kattavuuden osalta, sillä kunta joutuu paikkaamaan kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta noin 36 prosentille kunnan jätehuoltovastuulle kuuluvista kiinteistöistä. Mikäli kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus katsottaisiin kattavaksi, se tulisi jatkossa toteuttaa ilman kunnan paikkaavaa jätteenkuljetusta. Lautakunta on lisäksi todennut, että kiinteistön haltijan järjestämän yhdyskuntajätteen kuljetuksen jatkamisella ei ole jätehuollon kokonaisuuden kannalta myönteisiä vaikutuksia, erityisesti huomioiden kotitalouksien asema sekä yritysten ja viranomaisten toiminta. Myöskään jätehuoltomääräysten noudattamista ja jätteen päätymistä kunnan määräämään vastaanottopaikkaan ei voida kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa taata. Lautakunta on edelleen todennut, että sako- ja umpikaivolietteen osalta selvitystyötä tehdään vielä huhtikuun ajan. Lautakunta on ilmoittanut tekevänsä päätöksen niiden kuljetuksista jätelain määräysten mukaisesti ja on pyytänyt lausuntoa myös niiden osalta.
Sauvon kunnanhallitus on esittänyt lausunnossaan jätehuoltolautakunnalle, että Sauvossa jatketaan yhdyskuntajätteen ja sako- ja umpikaivolietteen kuljetuksia kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena.
Jätehuoltoasiamies on päätösesityksessään lautakunnalle todennut, että jätelain 37 §:n mukaiset ehdot eivät täyty nykyisessä kiinteistön haltijan järjestämässä yhdyskuntajätteen kuljetuksessa. Hän on esittänyt lautakunnalle, että kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus (entinen sopimusperusteinen jätteenkuljetus) lakkaa Sauvon kunnan alueella 31.5.2016 alkaen vaiheittain 30.4.2017 mennessä ja että jätteenkuljetus järjestetään Sauvossa kunnan järjestämänä jätteenkuljetuksena 1.6.2016 alkaen vaiheittain 1.5.2017 mennessä.
Jätehuoltolautakunta on esityksestä poiketen äänestyksen jälkeen päättänyt jätteenkuljetusjärjestelmästä Sauvon kunnanhallituksen lausunnon mukaisesti niin, että Sauvossa jatketaan nykyistä järjestelmää eli kiinteistön haltijan järjestämää sopimusperusteista jätteenkuljetusta. Sako- ja umpikaivolietteiden osalta jatketaan nykyistä käytäntöä. Lisäksi lautakunta on päättänyt, että koska jätteenkuljetusta jatketaan kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena, on kunnan paikkaava jätteenkuljetus lakkautettava tarpeettomana. Paikkaavaan järjestelmään kuuluville tiedotetaan muutoksesta ja heitä muistutetaan velvollisuudesta solmia jätehuoltosopimus jonkin alueella toimivan yrittäjän kanssa.
Jätehuoltolautakunta on lausunnossaan hallinto-oikeudelle todennut, että päätöstä tehdessä lautakunta halusi kunnioittaa jätehuoltolautakuntaa koskevaa kuntien välistä sopimusta, jossa on edellytetty että kuljetusjärjestelmää koskevan päätöksen tulee noudattaa kunnan lausuntoa. Jätehuoltolautakunta katsoi, että kunnissa oli lausunnosta päätettäessä tarpeellinen ja riittävä tieto siitä, täyttääkö nykyään käytössä oleva kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetusjärjestelmä jätelain vaatimukset vai ei.
Valituksen kohteena olevan päätöksen tekemisen jälkeen valmistuneen, sako- ja umpikaivolietetyhjennysten järjestämistä koskevan selvityksen mukaan lietteen kuljetusten nykytilasta ei ole mahdollista muodostaa kuvaa, koska tarvittavia pohjatietoja ei ole ollut saatavilla. Saatujen tietojen perusteella on vaikea arvioida, täyttyvätkö jätelain edellytykset kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle.
Kunnan harkintavaltaan kuuluu päättää siitä, järjestetäänkö kiinteistöittäinen jätteenkuljetus kunnan järjestämänä vai kiinteistön haltijan järjestämänä. Hallituksen esityksestä uudeksi jätelaiksi kuitenkin ilmenee, että kunnan päätösvaltaa asiassa on rajattu aiemmin voimassa olleeseen jätelakiin verrattuna ja että edellytykset kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen siirtymiselle ovat tiukemmat kuin vanhan jätelain mukaiset edellytykset. Kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen voidaan siirtyä vain, mikäli lain 37 §:n mukaiset edellytykset täyttyvät. Hallituksen esityksen mukaan tämä kunnan päätösvallan rajaaminen on tarpeen sen varmistamiseksi, että kunta varmistuu vastuulleen säädetyn jätteen osalta jätteenkuljetuspalvelujen saatavuudesta, laadukkuudesta ja toimivuudesta myös silloin, kun kuljettajan valinta jätetään kiinteistön haltijan päätettäväksi. Jätelain mukaan asiassa tehtävän päätöksen tulee perustua laissa säädettyjen kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen edellytysten tarkasteluun.
Jätehuoltolautakunta on jätehuoltoasiamiehen esityksen vastaisesti ja Sauvon kunnanvaltuuston lausuntoon viitaten päättänyt, että Sauvon kunnassa toteutetaan kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus. Päätöksen perusteluina on ainoastaan viitattu kunnanvaltuuston lausuntoon.
Valittajat ovat vaatineet jätehuoltolautakunnan päätöksen kumoamista muun muassa sillä perusteella, ettei päätökselle ole esitetty riittäviä ja lainmukaisia perusteluja.
Jätehuoltoasiamiehen laatimasta selvityksestä ilmenee, että merkittävä osa Sauvon kunnan jätehuoltovastuulle kuuluvista kiinteistöistä on ollut kunnan ylläpitämän paikkaavan jätteenkuljetusjärjestelmän piirissä. Tuo paikkaava järjestelmä on jätehuoltolautakunnan päätöksellä päätetty lakkauttaa. Selvityksessä on tuotu esiin myös muita käytössä olleeseen sopimusperusteiseen jätteenkuljetusjärjestelmään liittyviä puutteita ja haittoja. Lautakunnan päätöksen perusteluissa ei ole otettu kantaa näihin selvityksessä esiin tuotuihin epäkohtiin. Tähän nähden ja kun lisäksi otetaan huomioon, että uusi laki on tiukentanut kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen edellytyksiä, hallinto-oikeus katsoo, että lautakunnan päätöksen perusteluista ei käy ilmi, että ratkaisu on perustunut sellaiseen jätelain edellyttämään tarkasteluun, jonka nojalla on ollut mahdollista todeta, että kaikki uuden jätelain mukaiset kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen edellytykset täyttyvät. Asiassa ei muutoinkaan ole selvitetty, että kunta on jätelaissa tarkoitetulla tavalla varmistunut vastuulleen säädetyn jätteen osalta jätteenkuljetuspalvelujen saatavuudesta, laadukkuudesta ja toimivuudesta.
Jätehuoltolautakunnan päätös on näin ollen lainvastainen.
Jätelaki (646/2011) 35 § 2 momentti, 36 § 1 momentti, 37 § 1 momentti, 137 § 3 momentti ja 149 § 4 momentti
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannamaija Falck, Heikki Toivanen ja Matti Leikkonen (eri mieltä). Esittelijä Elina Nyholm (eri mieltä).
1. A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Salon jätehuoltolautakunnan päätöksestä hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset hylätään.
Kuljetus A toimii ammattimaisesti jätehuollossa Sauvossa ja lähiseudulla. Hallinto-oikeuden päätös luo epävarmuutta yrityksen toimintaan. Jätteenkuljetusjärjestelmän muuttaminen johtaisi siihen, että yritys ei voisi enää solmia suoria sopimuksia kotitalouksien kanssa. Tehty päätös vaikuttaa siis välittömästi yrityksen etuun ja oikeuksiin.
Alueella ei ole esitetty sellaisia jätelain 37 §:n edellyttämiä perusteluja, jotka estäisivät kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetusjärjestelmän valinnan. Salon jätehuoltolautakunnan päätös on riittävästi ja selkeästi perusteltu. Jätehuoltolautakunnalla on oikeus päätyä ratkaisussaan myös esittelijän esityksestä poikkeavaan päätökseen. Esittelijät tuovat kokoukseen vain oman esityksensä ja jätehuoltoviranomainen tekee päätöksen esityksen, annettujen lausuntojen ja mielipiteiden sekä kaikkien muiden tausta-aineistojen perusteella.
Esittelijänä toimineen jätehuoltoasiamiehen laatima selvitys on hyvin yksipuolinen. Jätehuoltoasiamiehen selvityksessä ja hallinto-oikeuden päätöksessä on perusteltu niin kutsuttua paikkaavaa keräystä syynä lain edellytysten täyttymättömyyteen. Tämä on väärä tulkinta. Paikkaavaan keräykseen on luokiteltu myös mökkiläisille tarkoitetut yhteiskeräyspisteet, jotka ovat monelle käytännöllisempi vaihtoehto kuin oma roska-astia. Nämä yhteiskeräyspisteet muodostavat suurimman osan paikkaavan keräyksen kohteista. Jätehuoltoon kuulumattomien kiinteistöjen osalta jätehuoltoviranomaisen tulisi lähestyä kiinteistön omistajia ja velvoittaa heitä tulemaan mukaan jätehuoltoon ja tekemään sopimus kuljetusyrityksen kanssa. Paikkaava keräys on varsin pitkälle ollut myös Rouskis Oy:n harjoittamaa aktiivista markkinointityötä. Tämä paikkaava keräys on käynnistetty ennen jätehuoltoviranomaisena toimivan jätehuoltolautakunnan perustamista.
Kunnan järjestämä jätteenkuljetus ja kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus ovat jätelaissa tasavertaisessa asemassa. Jätelain valiokuntakäsittelyssä eduskunnassa korostettiin kuljetusjärjestelmien tasavertaisuutta. Jätelaki turvaa samanlaisen viranomaisvalvonnan kuljetusjärjestelmästä riippumatta. Jätteenkuljetusyritykset ilmoittavat jätteenkuljetusrekisteriin jätehuollon piirissä olevat kiinteistöt, jäteastian koon ja tyhjennysvälin jätelajeittain. Rekisteri turvaa viranomaiselle tasavertaisen valvonnan molemmilla kuljetusjärjestelmillä. Uuden jätelain mukaan sako- ja umpikaivolietteitä kuljetettaessa tulee täyttää myös siirtoasiakirja.
Alueella on jätelain 37 §:ssä edellytetyllä tavalla tarjolla yksityisiä jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Erona jätteenkuljetusjärjestelmissä on se, että kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa kiinteistön haltija ei voi enää vaikuttaa siihen, kenen palveluja hän käyttää. Tällöin kuljetukset kilpailutetaan suurina alueina kunnittain. Kunnallinen kilpailutus on varsin tuhoisa jätteenkuljetusalan yritystoiminnalle. Urakka-alueiden pilkkominen pieniksi ei ole toiminut käytännössä, sillä jätehuoltoyhtiön kilpailutuksella markkinat ovat voimakkaasti keskittyneet.
Jätteen kuljetuksen kunnittainen kilpailutus ei ole alentanut asiakkaiden jäteastioiden tyhjennyksestä maksamaa hintaa. Tämä on voitu todeta tutkimuksissa. Innolink Oy tutki vuonna 2011 lopullisia jätteenkuljetuksen hintoja kunnittain kilpailutetun ja kiinteistön haltijan kilpailuttamien jätteenkuljetuksen välillä. Jäteastioiden tyhjennyksessä autojen päästöjen erot jätteenkuljetusjärjestelmien välillä ovat erittäin pienet. Asiaa on tutkinut Oulun seudulla Ramboll Finland Oy.
Kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen kilpailutuksia tulisi hoitamaan Rouskis Oy. Julkiseen kilpailutukseen osallistuminen on monelle pienemmälle yritykselle hyvin haastavaa. Kilpailutus johtaa siihen, että asuinkiinteistöt eivät voi itse valita palveluntarjoajaa. Kuljettajien työsuhteet muuttuvat kunnallisessa kilpailutuksessa määräaikaisiksi. Tällöin ammattitaitoisen työvoiman saatavuus heikkenee. Lähiseudun yritykset ja niiden työpaikat saattavat kilpailutuksen myötä kadota. Näin ollen kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen säilyttäminen vaikuttaisi myönteisesti erityisesti alueen kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.
Tähän mennessä jätelautakunnat ovat yleensä kunnioittaneet kuntien omia lausuntoja. Kuntien mielipidettä tulee kuunnella tässä tilanteessa erityisen tarkasti, sillä kuntien näkemykset osoittavat luotettavimmin jätelain 37 §:n edellytysten täyttymisen. Jos kuntien lausuntoja ei kuunnella, syntyy aito ristiriitatilanne vastoin kunnallista itsehallintoa. Salon jätehuoltolautakuntaa koskevassa sopimuksessa on myös varmistettu asia siten, että kuntien mielipide sitoo jätehuoltolautakuntaa päätettäessä jätteenkuljetusjärjestelmästä. Kaikki Salon jätehuoltolautakunnan alueen kaupungit ja kunnat ovat tukeneet nykyisen kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen jatkamista. Myös muut lausunnonantajat ovat hyvin yksimielisesti kannattaneet nykyisen järjestelmän jatkamista.
2. Sauvon kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Salon jätehuoltolautakunnan päätöksestä hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset hylätään.
Kaupunginhallitus on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:
Sauvon kunnassa on jätteenkuljetus perinteisesti järjestetty siten, että kiinteistönhaltijat ovat sopineet kuljetusyrittäjän kanssa jätteiden kuljetuksesta. Sauvon kunnan alueella toimii kaksi kuljetusyritystä (Jätehuolto H. Koskinen Oy sekä Lassila Tikanoja Oyj). Valtaosa kiinteistöistä on tehnyt sopimuksen jätteenkuljetuksesta kuljetusyrittäjän kanssa. Siirtyminen kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen lopettaa siirtymäajan jälkeen olemassa olevia, pääosin toistaiseksi voimassa olevia sopimussuhteita. Tätä sopimussuhteisiin puuttumista on pidettävä poikkeuksellisena yhteiskunnan toimintatapana.
Jätelain 37 §:n edellytyksiä harkittaessa on eräänä kriteerinä huomioitava, merkitseekö kunnan kilpailuttaman kuljetusjärjestelmän käyttöönotto muutosta vallitsevaan tilanteeseen. Muutosperusteena voisi olla se, että vallitseva järjestelmä aiheuttaa vaaraa tai haittaa ympäristölle tai terveydelle. Sauvossa tällaista seurausta ei ole voitu todeta. Jätelain 37 §:n edellytykset kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle ovat olemassa.
3. B ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja jätehuoltolautakunnan päätöksestä hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset hylätään.
B asiakumppaneineen on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:
Uuden jätelain 37 §:n edellytykset kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetusjärjestelmälle eivät ole samat kuin vanhan jätelain mukaiset sopimusperusteista jätteenkuljetusjärjestelmää koskevat edellytykset. Jätelain 37 §:n 1 momentin asettamia edellytyksiä ei voida heijastaa sellaisiin aikaisempiin menettelyihin tai olosuhteisiin, joiden aikana edellytykset eivät olleet voimassa. Tällöin kyse olisi taannehtivasta lainkäytöstä. Arvioitaessa jätelain 37 §:n 1 momentin edellytysten täyttymistä tulee sen sijaan pystyä tekemään perusteltu oletus siitä, täyttyvätkö edellytykset päätöksentekohetkellä ja tulevatko ne jatkossakin täyttymään. Edellytysten täyttymisen arvioinnille ei voida asettaa perusteettomia vaatimuksia, koska viranomaiselle on jätelain 37 §:n 3 momentissa säädetty nimenomainen velvollisuus seurata ja valvoa edellytysten täyttymistä päätöksen tekemisen jälkeen.
Rouskis Oy:n harjoittamaa jätteenkuljetustoimintaa ja tarjoamaa jätteenkuljetuspalvelua on harhaanjohtavasti kutsuttu kunnan paikkaavaksi jätteenkuljetukseksi. Tällaiselle termille ei ole perusteita. Sauvon kunnassa on ollut voimassa vanhan jätelain mukainen sopimusperusteinen jätteenkuljetus. Näin ollen on selvää, että yksityisoikeudellisen osakeyhtiön, Rouskis Oy:n, tarjoamassa jätteenkuljetuspalvelussa on ollut kyse sopimusperusteisesta jätteenkuljetuksesta. Rouskis Oy tekee jätteenkuljetussopimuksen suoraan kiinteistön haltijan kanssa kuten muutkin alueella toimivat jätteenkuljetusyritykset.
Rouskis Oy:n nettisivuilla on listaus jätteenkuljetusyrityksistä, joilta Sauvon asukkaat voivat tilata jäteastian tyhjennyksen. Näitä yrityksiä on listalla 10. Mikäli jätteenkuljetuspalveluja ei olisi saatavilla kattavasti ja luotettavasti, ei listausta voitaisi tehdä, eikä Rouskis Oy:n asiakkaita voitaisi ohjeistaa tekemään kuljetussopimusta jonkin muun, nettisivuilla mainitun yrityksen kanssa. Kuten hallinto-oikeuden päätökseen liitetyssä äänestyslausunnossa todetaan, sopimusperusteiseen jätteenkuljetukseen kuulumattomat kiinteistöt sijaitsevat Sauvon alueella varsin tasaisesti. Selvityksistä ei ilmene, ettei sopimusperusteista jätteenkuljetusta olisi joissakin osissa kuntaa ollut lainkaan käytössä. Rouskis Oy:n oma-aloitteinen ja aktiivinen palveluidensa markkinointi ei tarkoita, että muut alueen jätehuoltoyritykset olisivat kykenemättömiä tai haluttomia tekemään sopimuksia kiinteistön haltijoiden kanssa.
Viranomaisvalvonnan helppous ei kuulu jätelain 37 §:n 1 momentin edellytyksiin. Päätös jätteenkuljetusjärjestelmästä on valvonnasta täysin erillinen kysymys. Viranomaisvalvonta on turvattu uudessa jätelaissa erikseen. Jätehuoltoviranomaisen seurantavelvollisuudet ja rekisterin ylläpitovelvollisuudet ovat samat sekä kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa että kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa. Uudessa jätelaissa tarkoitus on nimenomaan ollut lisätä viranomaisvalvontaa ja varmistua siten siitä, että jätteenkuljetus toteutuu lain edellyttämällä tavalla. Jos ongelma on valvonnan toimimattomuudessa tai puutteellisuudessa, valvontaa tulee tehostaa uuden jätelain nojalla eikä katsoa, että jätelain 37 §:n 1 momentin edellytykset eivät täyty.
Hallinto-oikeuden päätöksessä esitetty väite jätehuoltolautakunnan päätöksen perusteluiden puutteellisuudesta on virheellinen. Lautakunnan päätökseen on liitetty Sauvon kunnan lausunto jätteenkuljetusjärjestelmästä sekä jätelain mukainen tarkastelu kuljetusjärjestelmästä. Asianosainen tai kunnan jäsen on voinut perehtyä tähän päätöksen taustalla olevaan materiaaliin, eikä sitä ole tarvinnut kaikilta osin toistaa jätehuoltolautakunnan päätöksessä. Salon kaupunginvaltuusto on lausunnossaan selvästi perustellut, miksi jätelain 37 §:n mukaiset edellytykset täyttyvät. Jätehuoltolautakunnan perusteluissa on selvitetty, että lautakunta ei lähtökohtaisesti voi poiketa sopijakunnan eli Sauvon kunnanhallituksen antamasta lausunnosta. Sauvon kunnanhallitus puolsi kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusjärjestelmää.
4. C ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan tai asia palautetaan Salon jätehuoltolautakunnan uudelleen käsiteltäväksi ja selvitettäväksi.
C asiakumppaneineen on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:
Vallitseva järjestelmä on vuosikymmeniä ollut sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä ja se on toiminut hyvin. Asiakaspalaute on ollut hyvää.
Jätekuljetusyritysten palvelutarjonta kattaa koko Sauvon kunnan alueen. Kunnan aluekeräyspisteiden lakkauttamisen yhteydessä kunta on järjestänyt sen piirissä olleille kiinteistöille paikkaavan järjestelmän, vaikka oikea menettely olisi ollut kiinteistöjen ohjaaminen liittymään sopimusperusteiseen järjestelmään. Paikkaavan järjestelmän osalta ei ole ollut kyse siitä, etteivätkö yritykset tarjoaisi palveluita jätelain mukaisesti, vaan siitä, että Rouskis Oy on markkinoinut kiinteistöille paikkaavaan järjestelmään liittymistä. Paikkaavasta järjestelmästä on tosiasiassa muodostunut kilpaileva kuljetusjärjestelmä Sauvon kunnassa.
Jätelain jätteenkuljetusjärjestelmät ovat tasavertaiset ja kunnan harkintaan kuuluu päättää, kumman järjestelmän se alueelleen katsoo parhaiten soveltuvan. Kyse ei ole järjestelmien välisestä kilpailusta, vaan kunnan oikeudesta valita tarkoituksenmukaisin järjestelmä. Kiinteistönhaltijan järjestämästä kuljetuksesta päätettäessä kunnan itsemääräämisoikeutta on rajattu 37 §:n 1 momentin mukaisesti. Koska lainkohta rajoittaa kunnan itsemääräämisoikeuteen kuuluvaa harkintavaltaa, on lainkohtaa sovellettava mahdollisimman suppeasti etenkin Sauvon kunnan tapauksessa, jossa yksityiseen sopimiseen perustuvalla järjestelmällä on pitkä ja vakiintunut asema kunnan velvollisuuden toteuttamisessa.
Hallinto-oikeuden päätöksen jääminen voimaan tarkoittaisi jätelain 36 §:n mukaisen kunnan jätekuljetusjärjestelmän käyttöönottoa. Siirtymistä kunnan järjestelmään ei ole selvitetty ja perusteltu jätehuoltolautakunnan päätöksenteossa. Järjestelmävaihdos vähintään 2 640 kiinteistön osalta aiheuttaa kaaokseen rinnastettavia tilanteita. Asiassa ei ole edes selvitetty, että kunnan kilpailuun saataisiin tarjouksia koko kunnan alueen kattavasti.
Päätöksen perusteleminen ja jätelain 37 §:n 1 momentin esitöissä mainittu perusteltu oletus edellytysten olemassaolosta ovat eri asioita. Esitöissä todetaan, että kunta päättää kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönotosta vain, jos voidaan perustellusti olettaa, että alueella on tarjolla kuljetuspalveluja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Jätehuoltolautakunnan perusteltu oletus on sen omien havaintojen lisäksi liittynyt Sauvon kunnan pitkään kokemukseen ja näkemykseen jätteenkuljetuksen järjestämisestä alueellaan. Jätehuoltoasiamieskään ei ole todennut, että sopimusperusteiseen järjestelmään liittyviä ympäristöllisiä ongelmia, jäte- tai ympäristömääräyksiä rikotun, hinnoittelun olevan eriarvoista tai ettei palveluja olisi saatavilla kaikille kuntalaisille.
Jätehuoltoasiamies on todennut, että Sauvon kunnassa ei ole tullut tietoon jätteenkuljetusyritysten laiminlyöneen sopimuksiaan kotitalouksien kanssa. Hän on myös todennut, että jäteastioiden tyhjennyshinnat eivät poikkea merkittävästi sopimusperusteisten alueiden valtakunnan keskitasosta. Yksityisiä palveluita on lisäksi saatavilla kaikilla alueilla. Jätehuoltoasiamies toteaa, että jätehuoltomääräysten systemaattinen valvonta on vaikeaa kiinteistön haltijan järjestämässä kuljetuksessa. Valvonnan systemaattisuus täyttyy sillä, että yksityiset yritykset raportoivat toiminnastaan ja kiinteistöjen jätehuollosta jätelain mukaisesti. Hyvin usein jätelain valvontaan liittyvissä epäkohdissa on ollut kyse viranomaisten riittämättömästä valvonnasta ja resurssien puutteesta. Valvonnan puutetta ei voida lukea yritysten vahingoksi.
Salon jätehuoltolautakunta on antanut valitusten johdosta lausunnon, jossa se on katsonut hallinto-oikeuden päätöksen olevan oikea. Jätehuoltolautakunta on todennut lausunnossaan lisäksi muun ohella seuraavaa:
Jätehuoltolautakunta totesi 4.4.2013 kokouksessaan, etteivät jätelain mukaiset edellytykset kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen jatkamiseksi täyty Sauvon alueella. Jätehuoltolautakunta päätti tästä huolimatta 21.5.2013 pitää kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen voimassa, koska se halusi kunnioittaa lautakuntaa koskevan sopimuksen ehtoa, jonka mukaan lautakunnan on noudatettava kunnan tahtoa kuljetusjärjestelmää koskevassa asiassa. Lautakunta katsoi, että kunnalla oli lausuntoa antaessaan riittävä tieto jätteenkuljetusjärjestelmästä, jotta päätöstä voitiin pitää lainmukaisena.
Alueen jätteenkuljetussopimusten laadusta on saatu aikaisemmin selvitetyn lisäksi uutta tietoa. Jätehuollon perusmaksut laskutettiin vuoden 2013 loppupuolella ja vuoden 2014 alussa. Perusmaksulaskutukseen liittyvissä asukkaiden ja vapaa-ajan asukkaiden yhteydenotoissa on selvinnyt, ettei kiinteistöillä käytännössä aina ole jätteenkuljetuspalvelua, vaikka kuljetusyritys on ilmoittanut kiinteistön asiakkaakseen jätehuoltolautakunnan jäterekisteriin. Lisäksi useat taloyhtiöt ovat ilmoittaneet perusmaksulaskutukseen liittyvässä kyselyssä keräävänsä jätehuoltomääräysten mukaisesti kartonkia ja pahvia. Kuljetusyrittäjät eivät kuitenkaan ole tuoneet taloyhtiöistä lainkaan kartonkia tai pahvia jätehuoltomääräysten mukaiseen Rouskis Oy:n vastaanottoon useiden vuosien aikana. Epäselvyydet koskevat reilusti yli 300 taloyhtiötä, joista lähes kaikki sijaitsevat Salossa ja Paimiossa. Taloyhtiöistä kolme on Sauvossa.
Rouskis Oy:n järjestämä paikkaava kuljetus perustuu kuntien päätöksiin järjestää haja-asutusalueilleen kattava jätehuolto sopimusperusteista jätehuoltoa täydentämään. Sauvossa kunnan järjestämä paikkaava jätteenkuljetus on järjestetty kiinteistökohtaisena. Kiinteistökohtaisesta paikkaavasta jätteenkuljetuksesta on päätetty Sauvon kunnan teknisessä ja ympäristölautakunnassa 29.4.2010. Jäteastioita tyhjentää yksityinen kuljetusyrittäjä Rouskis Oy:n toteuttaman kilpailutuksen perusteella. Ellei kiinteistöllä ole jätteenkuljetussopimusta, kiinteistöllä syntyneen kotitalousjätteen vastaanottopaikaksi osoitetaan jäteasema, jonne jätteen voi viedä jäteasemamaksua vastaan.
Kiinteistönhaltija on tullut paikkaavan jätteenkuljetuksen piiriin niin, että hänelle lähetetään ensin kirje, jossa kerrotaan alueen jätehuoltopalveluista ja kehotetaan solmimaan jätteenkuljetussopimus alueella toimivan yksityisen yrityksen kanssa. Lisäksi kerrotaan kunnan kiinteistökohtaisesta paikkaavasta kuljetuksesta, johon on liityttävä siinä tapauksessa, että yksityistä palvelua ei ole tarjolla. Kiinteistöt, jotka eivät ole solmineet kiinteistökohtaista jätteenkuljetussopimusta saavat muistutuskirjeen ja aluekeräys- tai jäteasemamaksun palvelun käyttömahdollisuudesta. Jäteasemamaksun tarkoituksena on myös ohjata kotitalouksia solmimaan kiinteistökohtaisia jätteenkuljetussopimuksia kuljetusyritysten kanssa.
Kunnan järjestämä paikkaava kuljetus ei ole ollut kilpaileva järjestelmä, vaan se on toiminut nimensä mukaisesti paikkaavana jätehuoltona niille talouksille, jotka eivät ole tehneet sopimusta yksityisen yrityksen kanssa. Rouskis Oy on hoitanut paikkaavaa kuljetusta osakaskuntiensa päätösten ja sopimusten mukaisesti.
Syitä kiinteistön päätymiselle paikkaavan kuljetuksen piiriin ovat yksityisten palveluiden puuttuminen tai vähäisyys alueella, kiinteistön haltijan maksukyvyttömyys tai maksuhäiriöt tai kiinteistön haltijan passiivisuus jätehuollon järjestämisessä. Ilman paikkaavaa kuljetusta nämä kiinteistön haltijat olisi pakotettava valvonnan keinoin yksityisen yrityksen asiakkaiksi. Tämä aiheuttaa erikoisia tilanteita, jos alueella toimii käytännössä vain yksi kuljetusyritys tai jos kiinteistön haltija esimerkiksi maksuvaikeuksien takia ei ole haluttu asiakas kuljetusyrityksille.
E on antanut valitusten ja lausunnon johdosta selityksen, jossa hän on vaatinut valitusten hylkäämistä. Lisäksi hän on lausunut muun ohella seuraavaa:
Yksityisten jätteenkuljetuspalvelujen palvelutaso vaihtelee huomattavasti Sauvon alueella. Keskustaajaman asukkaat voivat tilata jätteenkuljetuspalvelut kahdelta yksityiseltä kuljetusliikkeeltä tai liittyä niin sanottuun paikkaavaan kiinteistökohtaiseen keräykseen. Kunnan eteläosassa Karunassa tilanne harvoin on näin hyvä, vaan valinnanmahdollisuuksia on pahimmillaan vain yksi.
Yksityisten jätteenkuljetuspalveluiden ulkopuolelle Sauvossa jääneiden määrää eli 37 prosenttia kiinteistöistä voidaan pitää huomattavana, ja se tarkoittaa lähes 900 kiinteistöä. Suurin osa eli noin 700 näistä kiinteistöistä on muita kuin vakituisesti asuttuja, mutta myös 150 vakituisesti asuttua kiinteistöä on Sauvossa vailla yksityisiä jätteenkuljetuspalveluja. Kattava rekisteri sako- ja umpikaivolietteiden kuljetuksista Sauvossa puuttuu kokonaan eikä tilanne tästä syystä ole kenenkään tiedossa.
Kyse ei ole ainoastaan siitä, ettei jätteenkuljetuspalveluita olisi tarjolla, vaan siitä, etteivät asiakkaat halua niitä käyttää. Palveluja ei asiakkaiden näkökulmasta ole saatavilla kohtuullisin tai syrjimättömin ehdoin. Sauvon kunnan alueella yritystenkin jätehuoltomarkkinat ovat pienet, ja tämä karsii palveluntarjontaa. Yksikköhinta muodostuu korkeammaksi kuin taajaan asutuilla alueilla, joilla kuljetusmatkat ovat lyhyemmät.
Jätehuoltolautakunnan päätös on perustunut osin Sauvon kunnan lausuntoon, vaikka kunta ei ole lautakunnan jäsenkuntana jätehuoltolautakuntaa ylempi viranomainen. Jätehuoltolautakunta on itsenäinen viranomainen, jolle kuuluviin tehtäviin kunnilla ei ole otto-oikeutta. Kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus voi olla käytössä vain, jos kaikki jätelain 37 §:ssä mainitut edellytykset täyttyvät. Kyse ei ole kunnalle kuuluvasta tarkoituksenmukaisuusharkinnasta, vaan yksiselitteisesti laillisuusharkinnasta.
Salon, Paimion, Sauvon ja Kemiönsaaren jätehuoltolautakunnan toimialueella otettiin käyttöön vuonna 2013 jätehuollon perusmaksu, joka laskutetaan jokaisesta itsenäisestä kesäasunnosta ja käytössä olevasta asuinrakennuksesta. Perusmaksun käyttöönoton myötä esiin on tullut tapauksia, jotka osoittavat kiinteistönhaltijan järjestämän jätteenkuljetuksen heikkoudet kunnan järjestämään kuljetukseen verrattuna. Perusmaksulaskujen jälkeen osa asiakkaista on purkanut yksityisen jätteenkuljetusyrityksen kanssa tehdyn sopimuksen, koska he eivät halua maksaa jätehuollostaan kahteen kertaan. Kuitenkin jätehuollon perusmaksuilla katetaan muita kuin sekajätteen keräyksestä ja kuljetuksesta koituvia kustannuksia.
Siirtyminen kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen vie vuosia. Siirtymäajat ovat tärkeitä. Sauvon kunnan tapauksessa jätteenkuljetustavan muutos koskisi yli 2 000 kiinteistöä, joten pitkä siirtymäaika ja riittävä valmistelu tarvitaan toiminnan uudelleenorganisointia varten.
G on antanut valitusten ja lausunnon johdosta selityksen, jossa hän on vaatinut valitusten hylkäämistä. Jätehuoltolautakunta ei voi perustaa jätelain mukaisia päätöksiä siihen, että lautakuntaa koskevassa sopimuksessa on edellytetty noudatettavan kuntien lausunnoissa otettuja kannanottoja. Tällainen sopimusmääräys ei voi sitoa lautakuntaa eikä se voi olla päätöksenteon peruste.
F:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen valitusten ja lausunnon johdosta.
D:lle on lähetetty saantitodistuksin valitukset ja lausunto selityksen antamista varten.
A asiakumppaneineen on antanut lausunnon ja selitysten johdosta vastaselityksen, jossa he ovat lausuneet muun ohella seuraavaa:
Salon jätehuoltolautakunnan päätös ottaa huomioon perustuslailla turvatut kuntien itsemääräämisoikeuden vaatimukset. Jätehuollon yhteistoiminta-alueita koskevat päätökset tulee valmistella, selvittää ja tehdä alue- tai kuntakohtaisesti ensinnäkin siitä syystä, että yhteistoimintasopimuksessa sopijapuolet ovat nimenomaisesti sopineet paikallisten olosuhteiden huomioon ottamisesta.
Perustuslain takaamalle kuntien itsemääräämisoikeudelle tulee antaa riittävä painoarvo. Näin on tehty aikaisemminkin tilanteissa, joissa kunnat on määrätty tekemään yhteistyötä. Kuljetusjärjestelmäratkaisuja arvioitaessa tarkastelualueen tulee olla vähintään kuntakohtainen.
Jätelain turvaamia vaikutusmahdollisuuksia ei voida käyttää tehokkaasti, jos lausunnon antajan mielipiteitä oman alueensa tilanteesta ei oteta riittävällä tavalla huomioon. Lisäksi kuntakohtaisen tarkastelun vaatimusta tukee jätelain 37 §:n kriteeri, jonka mukaan päätöksen vaikutukset tulee arvioida kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan. Lain esitöihin on kirjattu, että kokonaisarviossa kunta voisi painottaa niitä tekijöitä, joita se pitää alueellisesti tärkeinä näkökohtina.
Jätelakia ei voida tulkita siten, että se edellyttäisi yritysten sopivan keskenään asiakkailta veloitettavista hinnoista, sopimusalueista tai edes siitä, kuinka monta yritystä kullakin alueella voi toimia. Vastaavanlaiset järjestelyt olisivat kilpailulainsäädännön vastaisia. Jätteenkuljetusyrityksiltä ei edellytetä jätelaissa yhtäläisiä asiakashintoja. Yritys voi hinnoitella palvelunsa eri asiakkaille, asiakasryhmille tai eri alueille toisistaan poikkeavasti, jos siihen on perusteltu syy. Hintaratkaisuihin liittyy oleellisesti arvio palvelun laajuudesta, käyntikerroista sekä kuljetusmatkoista.
Salon jätehuoltolautakunnan päätöksestä valitti muutama yksittäinen henkilö. Sauvon kunnan alueen asukkaiden selvä enemmistö on kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen kannalla. Päätöksiä ei voi tehdä tämän pienen vähemmistön toiveiden mukaan, vaan valtavan enemmistön mielipiteen mukaan.
Sauvon kunnanhallitus on antanut lausunnon ja selitysten johdosta vastaselityksen.
B asiakumppaneineen on antanut lausunnon ja selitysten johdosta vastaselityksen ja uudistanut valituksessaan esitetyn. Lisäksi he ovat lausuneet muun ohella seuraavaa:
Salon jätehuoltolautakunnan jäsenistössä vallitsee virheellinen käsitys jätelain 37 §:n mukaisten edellytysten tulkinnasta. Tämä on ilmeisesti vaikuttanut hyvin niukan enemmistön syntymiseen lautakunnan lausuntoa laadittaessa.
Sauvon erityispiirteenä olleen paikkaavan jätteenkuljetuksen ulottuvuus ja liittymissäännöt eivät ole olleet kovin selkeitä. Näin ollen ei ole ollut selvää, kenelle paikkaavaa järjestelmä tarjotaan, vaan kunnan asukkaat ovat ilmeisesti voineet valita Rouskis Oy:n tarjoaman paikkaavan kuljetuksen, vaikka jokin muu kuljetusyhtiö olisikin ollut valmis hoitamaan jätteiden kuljetuksen. Paikkaavaa järjestelmää käyttäneiden määrästä ei voida päätellä, että jätelain 37 §:n mukainen kuljetusjärjestelmä ei voisi olla kattava Sauvossa. Vain vajaassa vuodessa paikkaavan kuljetuksen lopettamisesta, eli vuoden 2014 alusta lähtien, yli 300 uutta kiinteistöä on tehnyt jätteenkuljetussopimuksen jonkun muun yksityisen jätehuoltoyrityksen kuin Rouskis Oy:n kanssa.
Jätelain 35 §:n 4 momentin ja 37 §:n 1 momentin mukaan kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus voidaan järjestää myös pelkästään kunnan tietyssä osassa. Jos ilmenee, että hankalista kulkuyhteyksistä, jätteenhaltijoiden vähyydestä tai kuljetettavan jätteen vähyydestä johtuen jollain alueella ei yrityksistä huolimatta ole mahdollista järjestää kiinteistöittäistä jätteenkuljetusta jätelain 37 §:n mukaisella markkinaehtoisella järjestelmällä, on jätehuoltolautakunnalla mahdollisuus ryhtyä toimenpiteisiin.
Palveluita tarjoavien jätteenkuljetusyritysten vähäinen määrä joillakin alueilla ei ole jätelain 37 §:n vastaista, kunhan markkina-asemaa ei käytetä väärin esimerkiksi hinnoittelussa. Väitteet siitä, että lain edellytykset eivät täyttyisi, koska yksityisiä palveluntarjoajia on vain yksi tai koska jollain yrityksellä on suuri markkinaosuus, ovat virheellisiä.
C asiakumppaneineen on antanut lausunnon ja selitysten johdosta vastaselityksen, jossa he ovat lausuneet muun ohella seuraavaa:
Jätelautakunnan perustamista koskevan kuntien sopimuksen mukaan merkityksellisimmän tarkastelun on tehnyt Sauvon kunta, joka on lausunnossaan todennut edellytysten jätelain 37 §:n mukaisen päätöksen tekemiseksi täyttyneen. Jätehuoltoasiamiehen ennen kunnan lausuntoa tekemän tarkastelun pohjalta syntyi virheellinen käsitys siitä, että Rouskis Oy:n ylläpitämä paikkaava kuljetus olisi sellainen puute tai haitta, joka osoittaisi edellytysten kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle puuttuvan. Tämä hallinto-oikeudenkin toteama haitta tai puute poistuu, kun paikkaavaan kuljetukseen vielä kuuluvat 36 prosenttia kiinteistön haltijoista pääsevät toteuttamaan heille kuuluvan velvoitteen solmia kuljetussopimus yksityisillä markkinoilla.
Aikaisempaan sopimusperusteiseen jätteenkuljetusjärjestelmään ei liittynyt vastaavia laadullisia elementtejä kuin nykyisessä jätelain 37 §:ssä. Uuden kiinteistön haltijan järjestämisvastuulle perustuvan järjestelmän mahdolliset puutteet ja haitat voidaan todeta vasta kun järjestelmän toimivuudesta on riittävästi kokemusta. Jätehuoltolautakunnan lausunnossa esitetyt väitteet liittyvät pääosin jätelain 37 §:n täytäntöönpanon seuraamiseen, mikä on eri asia kuin nyt käsillä oleva valitusasia. Mahdollisten väärinkäytösten tai epäkohtien valvominen ja korjaaminen kuuluu kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle.
Rouskis Oy:n laatiman kartan mukaan paikkaavaan järjestelmään kuuluvat kiinteistöt sijoittuvat tasaisesti Sauvon kunnan alueelle. Tämä todistaa, että myös yksityistä palvelua on saatavilla koko kunnan alueella. Ote Innolink Research Oy:n tutkimuksesta 11/2011 osoittaa, etteivät asukkaat ole edes välttämättä tienneet, kumpaan järjestelmään kuuluvat. Asukas ei siis ole kokenut joutuneensa yksityisten yritysten palvelupuutteen tai kohtuuttomien ja syrjivien sopimusehtojen vuoksi kääntymään Rouskis Oy:n paikkaavan järjestelmän puoleen.
Sauvon kunnan jätteenkuljetusjärjestelmää koskeva päätöksenteko
Sauvon kunnassa on ollut uuden jätelain voimaan tullessa käytössä vuoden 1993 jätelain mukainen sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä. Kunnan on uuden jätelain 149 §:n 4 momentin siirtymäsäännöksen mukaisesti tullut tehdä päätös uuden jätelain mukaisesta jätteenkuljetusjärjestelmästä.
Sauvon kunnan jätehuoltoviranomaisena on uuden jätelain voimaan tullessa toiminut Salon jätehuoltolautakunta, joka on ollut Salon kaupungin, Paimion kaupungin, Kemiönsaaren kunnan ja Sauvon kunnan yhteinen toimielin. Kuntien välisen sopimuksen mukaan jätelautakunnan tehtävänä on toimia jätehuoltoviranomaisena, jonka tulee muun ohella päättää jätteenkuljetusjärjestelmästä kuitenkin siten, ettei sopijakunnan asianomaisen toimielimen kannasta poiketa. Sopimuksen mukaan jätelain 37 §:n mukaiset edellytykset sopimusperusteiselle järjestelmälle tulee selvittää ja edellytysten tulee täyttyä, jos päätöstä valmistellaan sopimusperusteisen järjestelmän mahdollistavana. Sopimuksessa on myös sovittu, että sopijakunnan asianomaiselta toimielimeltä pyydetään lausunto, jonka sisällöstä jätelautakunta ei voi poiketa.
Salon jätehuoltolautakunta on varannut kaikille kiinnostuneille mahdollisuuden antaa lautakunnalle lausuntoja. Lisäksi on pidetty jätteenkuljetusta koskeva seminaari. Jätehuoltoasiamies oli valmistellut päätöksentekoa varten noin 3-sivuisen tarkastelun jätelain 37 §:n mukaisten vaatimusten täyttymisestä Sauvon alueella. Lautakunta on ennen lopullista päätöksentekoa pyytänyt Sauvon kunnalta lausuntoa siitä, täyttääkö kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus jätelain 37 §:n vaatimukset niin, että jätteenkuljetusta voitaisiin jatkaa kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena.
Salon jätehuoltolautakunta on 21.5.2013 päättänyt, että jätteenkuljetusjärjestelmä Sauvon kunnassa toteutetaan esittelijänä toimineen jätehuoltoasiamiehen ehdotuksesta poiketen jätelain 37 §:n mukaisena kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Päätös on perustunut Sauvon kunnanhallituksen lausuntoon.
Salon jätehuoltolautakuntaa koskevan sopimuksen määräyksillä ei ole voitu syrjäyttää hallintolain mukaista selvitysvelvollisuutta ja niitä uuden jätelain säännöksiä, joiden perusteella päätöksen lainmukaisuutta on arvioitava. Tähän nähden pelkästään Sauvon kunnanvaltuuston kantaa ei voida pitää riittävänä selvityksenä siitä, että koko kunnan alueella täyttyisivät laissa asetetut edellytykset kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle. Kun myös otetaan huomioon, että uuden jätelain mukaiset kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset ovat tiukemmat kuin vuoden 1993 jätelain mukaisen sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset, päätöksen lainmukaisuudesta ei voida varmistua pelkästään sillä perusteella, miten käytössä ollut sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä on kunnan arvion mukaan toiminut.
Salon jätehuoltolautakunnan päätöksentekoa varten on laadittu tarkastelu jätelain 37 §:n mukaisten vaatimusten täyttymisestä Sauvon alueella. Tarkastelu on sisältänyt asianmukaisia perustietoja jätteenkuljetuksesta Sauvossa. Tarkastelun mukaan olosuhteet vaihtelevat jossain määrin kunnan eri osissa. Tarkastelussa ei ole kuitenkaan tarkemmin kuvattu tilannetta aluekohtaisesti. Tarkastelussa tai lautakunnan päätöksessä ei ole myöskään käsitelty kunnan järjestämän niin sanotun paikkaavan kuljetuksen merkitystä tai syitä sen laajuuteen.
Edellä lausuttuun nähden Salon jätehuoltolautakunnan päätöksen ja sen liitteenä olleen tarkastelun perusteella ei ole mahdollista arvioida, täyttyvätkö koko Sauvon kunnan alueella jätelain 37 §:n 1 momentissa kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönotolle uudessa jätelaissa asetetut edellytykset. Jätehuoltolautakunnan päätös ei siten ole perustunut hallintolain 31 §:n tarkoittamalla tavalla riittäviin selvityksiin.
Edellä mainituilla perusteilla ja kun otetaan muutoin huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Tuire Taina.