Source: https://dre.tretas.org/dre/1136639/acordao-do-tribunal-constitucional-377-2015-de-12-de-agosto
Timestamp: 2020-07-09 11:45:36+00:00
Document Index: 128201421

Matched Legal Cases: ['artigo 278', 'artigo 1', 'artigo 335', 'artigo 2', 'artigo 27', 'artigo 18', 'artigo 18', 'artigo 368', 'artigo 111', 'artigo 7', 'artigo 278', 'artigo 51', 'artigo 57', 'artigo 1', 'artigo 2', 'artigo 1', 'artigo 335', 'artigo 2', 'artigo 27', 'artigo 27', 'artigo 335', 'artigo 27', 'artigo 279', 'artigo 1', 'artigo 10', 'artigo 32', 'artigo 335', 'artigo 27', 'artigo 1', 'artigo 2', 'artigo 3', 'artigo 18', 'artigo 29', 'artigo 1', 'artigo 2', 'artigo 29', 'artigo 335', 'artigo 1', 'artigo 11', 'artigo 16', 'artigo 17', 'artigo 21', 'artigo 21', 'artigo 23', 'artigo 26', 'artigo 1', 'artigo 335', 'artigo 27', 'artigo 335', 'artigo 335', 'artigo 335', 'artigo 1', 'artigo 27', 'artigo 117', 'artigo 117', 'artigo 27', 'artigo 117', 'artigo 117', 'artigo 27', 'artigo 335', 'artigo 27', 'artigo 18', 'artigo 3', 'artigo 2', 'artigo 103', 'artigo 3', 'artigo 18', 'artigo 1', 'artigo 18', 'artigo 27', 'artigo 3', 'artigo 27', 'artigo 2']

Acórdão do Tribunal Constitucional 377/2015
Acórdão do Tribunal Constitucional 377/2015, de 12 de Agosto
Processo 658/2015
1 - O Presidente da República requereu, nos termos do n.º 1 do artigo 278.º da Constituição da República Portuguesa e dos artigos 51.º, n.º 1, e 57.º, n.º 1, da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, que o Tribunal Constitucional aprecie a conformidade com a Constituição das normas constantes do n.º 1 do artigo 1.º, na parte em que adita o artigo 335.º-A ao Código Penal, e do artigo 2.º, na parte em que adita o artigo 27.º-A à Lei 34/87, de 16 de julho, que aprova o regime dos crimes de responsabilidade dos titulares de cargos políticos, alterada pelas Lei n.os 108/2001, de 28 de novembro, 30/2008, de 10 de julho, 41/2010, de 3 de setembro, 4/2011, de 16 de fevereiro, 4/2013, de 14 de janeiro, e 30/2015, de 22 de abril, do Decreto 369/XII da Assembleia da República, recebido na Presidência da República no dia 30 de junho de 2015 para ser promulgado como lei.
Pelo Decreto 369/XII, a Assembleia da República aprovou o regime que institui o crime de enriquecimento injustificado.
Semelhante tipo criminal é aditado à Lei 34/87, de 16 de julho, que aprovou o regime dos crimes de responsabilidade dos titulares de cargos políticos.
De acordo com o Decreto, é a seguinte a redação do crime de enriquecimento injustificado aditado à Lei 34/87, de 16 de julho: "O titular de cargo político ou de alto cargo público que durante o período do exercício de funções públicas ou nos três anos seguintes à cessação dessas funções, por si ou por interposta pessoa, singular ou coletiva adquirir, possuir ou detiver património incompatível com os seus rendimentos e bens declarados ou que devam ser declarados é punido com pena de prisão até 5 anos".
Com efeito, já durante a presente legislatura o Parlamento havia aprovado o regime do então designado "enriquecimento ilícito", através do Decreto 37/XII.
O mencionado Decreto veio a ser objeto de fiscalização preventiva da constitucionalidade, por requerimento do Presidente da República, tendo o Tribunal Constitucional decidido pronunciar-se, em 4 de abril de 2012, pela inconstitucionalidade das normas requeridas, através do Acórdão 179/2012.
Relativamente à indefinição do bem jurídico protegido, o Tribunal Constitucional recordou a linha jurisprudencial nos termos da qual «No que importa ao disposto no artigo 18.º, n.º 2 da CRP, enquanto parâmetro para aferir da legitimidade constitucional das incriminações, o Tribunal pronunciou-se, designadamente, no Acórdão 426/91, onde, deixou explícito que "o objetivo precípuo do direito penal é, com efeito, promover a subsistência de bens jurídicos da maior dignidade e, nessa medida, a liberdade da pessoa humana." Nessa medida, "a imposição de penas e medidas de segurança implica, evidentemente, uma restrição de direitos fundamentais, como o direito à liberdade e o direito de propriedade, que é indispensável justificar ante o disposto no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição. Assim, uma tal restrição só é admissível se visar proteger outros direitos fundamentais e na medida do estritamente indispensável para esse efeito.", e, igualmente de forma impressiva, no Acórdão 108/99 em que destacou que "o direito penal, enquanto direito de proteção, cumpre uma função de ultima ratio. Só se justifica, por isso, que intervenha para proteger bens jurídicos - e se não for possível o recurso a outras medidas de política social, igualmente eficazes, mas menos violentas do que as sanções criminais. É, assim, um direito enformado pelo princípio da fragmentariedade, pois que há de limitar-se à defesa das perturbações graves da ordem social e à proteção das condições sociais indispensáveis ao viver comunitário. E enformado, bem assim, pelo princípio da subsidiariedade, já que, dentro da panóplia de medidas legislativas para a proteção e defesa dos bens jurídicos, as sanções penais hão de constituir sempre o último recurso"». Para concluir, citando Figueiredo Dias, que «Daqui decorre que "toda a norma incriminatória na base da qual não seja suscetível de se divisar um bem jurídico-penal claramente definido é nula, porque materialmente inconstitucional"».
Assim desenhado o tipo criminal, dele parece resultar a presunção da prática do crime bem como a inversão do ónus da prova, em violação do princípio constitucional de presunção de inocência, tal como interpretado pelo Tribunal Constitucional no Acórdão 179/2012.
Na verdade, uma tal interpretação conduziria o intérprete para o domínio dos crimes fiscais como a fraude fiscal. Ou, no limite, para o domínio de crimes como o crime de branqueamento de capitais (artigo 368.º-A do Código Penal), perda de vantagens (artigo 111.º do Código Penal) e perda de bens/confisco (artigo 7.º da Lei 5/2002, de 11 de janeiro - Medidas de Combate à Criminalidade Organizada), tal como expressamente referido pelo Tribunal no Acórdão citado.
Ante o exposto, requer-se, nos termos do n.º 1 do artigo 278.º da Constituição, bem como do n.º 1 do artigo 51.º e n.º 1 do artigo 57.º da Lei 28/82, de 15 de novembro, a fiscalização preventiva da constitucionalidade das normas do n.º 1 do artigo 1.º, e do artigo 2.º constantes do Decreto 369/XII da Assembleia da República, por violação dos artigos 2.º, 18.º, n.º 2, 29.º e 32.º, n.º 2 da Constituição.
4 - São objeto do pedido de fiscalização preventiva de constitucionalidade a norma constante do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto 369/XII da Assembleia da República, na parte em que adita o artigo 335.º-A ao Código Penal, bem como a norma constante do artigo 2.º do mesmo Decreto, na parte em que adita o artigo 27.º-A à Lei 34/87, de 16 de julho, que aprova o regime dos crimes de responsabilidade dos titulares de cargos políticos, alterada pelas Leis 108/2001, de 28 de novembro, 30/2008, de 10 de julho, 41/2010, de 3 de setembro, 4/2011, de 16 de fevereiro, 4/2013, de 14 de janeiro e 30/2015, de 22 de abril.
É aditado o artigo 27.º-A à Lei 34/87, de 16 de julho, sobre crimes de responsabilidade dos titulares de cargos políticos [...], com a seguinte redação:
5 - As normas sob apreciação incluem-se numa medida de política legislativa criminal consistente em aditar um novo tipo legal de crime, com a designação «enriquecimento injustificado», ao Código Penal (artigo 335.º-A) e a uma lei avulsa - Lei 34/87, de 16 de julho, que aprova o regime dos crimes da responsabilidade dos titulares de cargos políticos ou de altos cargos públicos [doravante, e por razões de brevidade, referir-se-á apenas à «responsabilidade» de titulares de cargos políticos, incluindo-se nesta genérica categoria também os titulares de altos cargos públicos] (artigo 27.º-A).
Tal medida de política legislativa criminal não é nova. Decorre da estrutura e do conteúdo do Decreto da Assembleia da República n.º 369/XII, bem como dos trabalhos preparatórios, que a mesma se situa em linha de continuidade com uma outra, constante de anterior deliberação parlamentar (Decreto da Assembleia da República n.º 37/XII, DAR 2.ª série-A n.º 128/XII/1 2012.02.27, págs. 2-8). As normas contidas neste decreto foram objeto de fiscalização preventiva da constitucionalidade. Tendo, nessa ocasião, através do Acórdão 179/2012, emitido o Tribunal uma pronúncia de inconstitucionalidade, foi o referido decreto devolvido ao parlamento, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 279.º da Constituição (DAR 2.ª série-A n.º 165/XII/1 2012.04.18, pág. 3).
Retira-se ainda da leitura da «Exposição de Motivos» que acompanhou o Projeto de Lei 798/XII (4.ª) (DAR 2.ª série-A n.º 87/XII/4 2015.02.28, págs. 14-22, págs. 14-16), que esteve na origem do Decreto da Assembleia da República n.º 369/XII, que, tendo o legislador mantido medida de política legislativa criminal análoga, na sua inspiração, à que já tinha sido objeto do Decreto 37/XII, foram agora introduzidas modificações cujo principal desiderato terá sido o de ultrapassar a anterior pronúncia de inconstitucionalidade.
6 - Assim, e sem pretender sobrevalorizar o elemento histórico na interpretação da lei, poderá ter utilidade, para efeitos da apreciação da conformidade constitucional das normas impugnadas, confrontar, na parte relevante, o teor do Decreto 369/XII com o teor do Decreto 37/XII.
Em primeiro lugar, enquanto através do Decreto 37/XII o legislador pretendia introduzir na ordem jurídico-penal três tipos legais de crime, no Decreto 369/XII apenas se prevê a introdução de dois tipos legais de crime, tendo o legislador abandonado a incriminação autónoma do crime em questão quando praticado por funcionário (cf. artigo 1.º, n.os 2 e 3 do Decreto 37/XII).
Em segundo lugar, enquanto no Decreto 37/XII se previa a incriminação do «enriquecimento ilícito», sendo, esta, aliás, a designação correspondente à epígrafe dos preceitos legais introduzidos, no Decreto 369/XII prevê-se o crime de «enriquecimento injustificado».
c) o conceito «bens legítimos» deu agora lugar ao conceito «bens declarados ou que devem ser declarados», com a correspondente eliminação da disposição que concretizava aquele conceito (cf. artigos 335.º-A, n.º 3, 386.º, n.º 3, do Código Penal e 27.º-A, n.º 3, da Lei 34/87, de 26 de julho, tal como o Decreto 37/XII os propunha aditar/alterar).
Em quarto lugar, a respeito do crime de «enriquecimento injustificado», o legislador vem enunciar os bens jurídicos que visa proteger (cf. artigos 335.º-A, n.º 2, do Código Penal e 27.º-A, n.º 2, da Lei 34/87, de 26 de julho, tal como o Decreto 369/XII os propõe aditar).
Por último, o artigo 10.º do Decreto 37/XII, com a epígrafe «Prova», o qual dispunha que «[c]ompete ao Ministério Público, nos termos do Código do Processo Penal, fazer a prova de todos os elementos do crime de enriquecimento ilícito», não tem correspondência em nenhum preceito do Decreto 369/XII.
7 - Ao contrário da avaliação que o próprio autor da norma terá feito, entende o requerente que, não obstante as assinaladas modificações, persistem, quanto à incriminação do «enriquecimento injustificado» prevista no Decreto 369/XII, os fundamentos que, no Acórdão 179/2012, determinaram a pronúncia de inconstitucionalidade da incriminação do «enriquecimento ilícito».
Assim, na perspetiva do requerente, o problema da indefinição do bem jurídico protegido, identificado no Acórdão 179/2012 (cf. penúltimo e último parágrafos do ponto 8.1. e do ponto 8.2.), não seria resolúvel com a supressão do tipo da expressão «se pena mais grave não lhe couber por força de outra disposição legal», anteriormente integradora da incriminação do «enriquecimento ilícito», nem tão-pouco com a enunciação expressa dos bens jurídicos protegidos.
Ao manter-se a incriminação da aquisição, posse ou detenção de património incompatível com os rendimentos, a construção do tipo continua a não permitir a identificação da ação ou omissão que é proibida, não tendo o legislador logrado ultrapassar o problema previamente identificado relativamente à incriminação do «enriquecimento ilícito» (cf. ponto 8.3. do Acórdão 179/2012).
7.3 - Por último, e no que respeita ao princípio da presunção de inocência, consagrado no n.º 2 do artigo 32.º da Constituição, entende o requerente que, não obstante a construção do tipo não pressupor agora, ao contrário do que se verificava relativamente à incriminação do «enriquecimento ilícito» (cf. penúltimo e último parágrafos do ponto 9 do acórdão 179/2012), a demonstração positiva da ausência de toda e qualquer causa lícita - na medida em que se eliminou o elemento «sem origem lícita determinada» -, subsiste o problema de a norma incriminadora presumir a origem ilícita da incompatibilidade entre o património e os rendimentos e bens declarados, imputando ao agente um crime de enriquecimento injustificado. Nas palavras do requerente (ponto 26.º do requerimento), «[...] resulta que a presunção da prática do crime é inerente ao próprio tipo penal».
8 - Através do Decreto 369/XII deliberou a Assembleia da República instituir um novo tipo de crime ao qual conferiu o nome de enriquecimento injustificado. Na sequência desta deliberação, decretou que fosse aditado ao Título V do Livro II do Código Penal (relativo aos «crimes contra o Estado») um artigo 335.º-A, que, contendo a formulação do novo tipo, se acrescentará ao elenco dos crimes já previstos na Secção II do Capítulo I daquele título, e que, segundo o Código, se identificam como sendo os «crimes contra a realização do Estado de direito». Do mesmo modo, e ainda na sequência daquela sua deliberação, decretou ainda a Assembleia que fosse aditado um artigo 27.º-A à Lei 34/87, de 16 de julho (crimes de responsabilidade dos titulares de cargos políticos), de modo a incluir uma previsão especial do crime de enriquecimento injustificado quando perpetrado por quem seja titular de cargo político ou de alto cargo público, durante o período do exercício das suas funções ou nos três anos seguintes à cessação dessas funções. São estas duas medidas, incluídas respetivamente no artigo 1.º e no artigo 2.º do Decreto 369/XII, que o requerente impugna junto do Tribunal Constitucional.
Com efeito - e como o Tribunal sempre tem dito, em jurisprudência ininterrupta, desde o início da sua fundação - ao legislador ordinário deve ser reconhecida larga margem de liberdade de conformação na prossecução do que entenda dever ser a política criminal adequada, em cada momento histórico, às exigências de subsistência de bens coletivos fundamentais. Não sendo a Constituição um código detalhado de relações sociais ou sequer do modo de organização do Estado, «o juízo sobre a necessidade do recurso aos meios penais cabe, em primeira linha, ao legislador» (Acórdão 634/93, ponto 6), enquanto titular da função de primeiro mediador, ou concretizador, da ordem jurídico-constitucional (Acórdão 347/86, ponto 7). Todavia, nem por isso chegará a concluir-se que, em Estado de direito, é isenta de vínculos constitucionais a definição legislativa de medidas de política criminal. Nenhum poder o é; e muito menos o será o poder de definir novos crimes e de prever novas penas, o qual, pela sua especial natureza, não dispensará naturalmente a condição de poder constitucionalmente vinculado. Assim, e não obstante a larga margem conformadora que, neste domínio, deve ser reconhecida ao legislador, haverá sempre que concluir que a Constituição surge como o horizonte no qual há de inspirar-se, e por onde há de pautar-se, qualquer programa de política criminal.
Assim, tem sido dito que, antes do mais, as sanções penais, «por serem aquelas que em geral maiores sacrifícios impõem aos direitos fundamentais» (Acórdão 99/02, ponto 5) só serão constitucionalmente legítimas se através delas se protegerem bens jurídicos que se mostrem dignos de tutela penal. Sustentar esta afirmação equivale a dizer que toda e qualquer decisão legislativa de política criminal, que se traduza na opção de definir novos tipos de crimes e de prever para eles novas penas, deve desde logo revelar-se como uma medida adequada para conferir amparo a interesses, individuais ou coletivos, de conservação ou manutenção de valores sociais aos quais seja possível reconhecer a máxima relevância jurídica; e que, em Estado de direito democrático, o critério para a determinação do que seja a «máxima relevância jurídica» de certo valor social que deva ser preservado há de encontrar-se, não em um qualquer corpus normativo que seja exterior à Constituição, mas apenas dentro dela e no quadro axiológico que lhe seja próprio. É neste sentido - exigido pelo primado normativo da Constituição, decorrente do n.º 1 do artigo 3.º da CRP - que se diz que, em cada nova incriminação, «há de observar-se uma estrita analogia entre a ordem axiológica constitucional e a ordem legal dos bens jurídico-penais» (Acórdão 108/99, ponto 4); e que «toda a norma incriminatória na base da qual não seja suscetível de se divisar um bem jurídico-penal claramente definido é nula, porque materialmente inconstitucional» (Acórdão 179/2012, ponto 7).
Em segundo lugar, porém, afirmar-se que a decisão de prever novos crimes e novas penas não pode deixar de ser reveladora de uma ponderação acertada [quanto à indispensabilidade da tutela penal para a realização de um fim suficientemente valioso que a justifique], equivale ainda a afirmar-se que a pena só será necessária quando se mostrar adequada para proteger bens jurídicos que se mostrem carentes de tutela penal. Não basta que, em cada nova incriminação, se divise a intenção de preservar um valor social que, de acordo com a Constituição, possa ser tido como merecedor do mais elevado grau de proteção jurídica; é ainda necessário que o fim almejado - a preservação de tal valor - não possa ser realizado por outro meio de política legislativa que não aquele que se traduz no recurso à intervenção penal. Como se disse no Acórdão 108/99, ponto 4: «o direito penal, enquanto direito de proteção, cumpre uma função de ultima ratio. Só se justifica, por isso, que intervenha para proteger bens jurídicos - e se não for possível o recurso a outras medidas de política social, igualmente eficazes, mas menos violentas do que as sanções criminais». E isto por, face ao disposto no n.º 2 do artigo 18.º da CRP, dever ser a intervenção penal sempre subsidiária e fragmentária, a evitar quando não seja certo que inexistem outros meios, de diversa índole e por isso mesmo menos gravosos, para a realização dos fins que inspiraram a intervenção do legislador.
Deste dever especial de precisão decorre que, em princípio, a punição deve incidir sobre um comportamento específico e suficientemente descrito de um determinado agente, comportamento esse que se traduzirá numa certa e determinada ação ou numa certa e determinada omissão que àquele mesmo agente possam ser imputadas [como diz o artigo 29.º, n.º 1, da CRP, «[n]inguém pode ser sentenciado criminalmente senão em virtude de lei [...] que declare punível a ação ou omissão»]. Todavia, para além disso ou mesmo antes disso, do princípio da legalidade, nas suas vestes de imperativo de lex certa, decorre para o legislador o dever de «desenhar» o novo tipo criminal de modo a tornar cognoscíveis para os cidadãos quais os factos voluntários que são merecedores do juízo de desvalor jurídico-criminal. Na verdade, o princípio nullum crimen sine lege tornar-se-ia inoperante se ao poder legislativo fosse dada a possibilidade de não determinar com um mínimo de rigor, através do tipo legal, o facto voluntário a considerar punível. Por isso, e como se disse, por exemplo, no Acórdão 168/99, ponto 6: «[a]veriguar da existência de uma violação do princípio da tipicidade, enquanto expressão do princípio constitucional da legalidade, equivale a apreciar da conformidade da norma penal [aplicável] com o grau de determinação exigível para que ela possa cumprir a sua função específica, a de orientar condutas humanas, prevenindo a lesão de relevantes bens jurídicos. Se a norma incriminadora se revela incapaz de definir com suficiente clareza o que é ou não objeto de punição, torna-se constitucionalmente ilegítima».
A associação estreita entre esta obrigação, que impende sobre o legislador, de definir com suficiente precisão em que é que consistem os comportamentos aos quais se confere relevância criminal, e aquela outra que para ele também decorre de usar o recurso à sanção penal apenas como «recurso de última instância», estará na garantia de que só assim - só através de uma valoração jurídico-criminal dos comportamentos formulada de maneira tão precisa quanto possível, de modo a que não restem dúvidas quanto aos valores protegidos e quanto à clara definição dos elementos de infração - se poderá saber o que é criminalmente censurável, e, portanto, passível do mais intenso juízo de desvalor que o Estado, através da lei, pode aplicar aos membros da comunidade. Sem esta cognoscibilidade necessária do que é criminalmente relevante (e das razões por que o é) não pode em última análise garantir-se a lealdade dos membros da comunidade ao direito, entendida nos termos em que o Tribunal a descreveu no Acórdão 83/95, ponto 6: «[o] direito penal de um Estado de Direito tem de edificar-se sobre o homem como ser pessoal e livre para se decidir pelo direito ou contra o direito - de um homem, por isso mesmo, responsável pelos próprios atos e responsável para estar com os outros».
Será, portanto, a partir desta unidade valorativa - repercutida num lastro jurisprudencial que conta com três décadas de afirmação - e tendo-a sempre em conta que se analisará, primeiro, o aditamento ao Código Penal previsto pelo artigo 1.º, n.º 1, do Decreto 369/XII da Assembleia da República; e, de seguida, o aditamento à Lei 34/87, de 16 de julho, previsto pelo artigo 2.º do mesmo decreto.
Perante esta incriminação «típica», porém, torna-se desde logo manifesto que, com o seu desenho, o legislador não cumpriu o dever que sobre ele impende de identificar com a máxima precisão que a natureza da linguagem consentir o facto voluntário que considera punível. A descrição da infração criminal, deste modo feita pelo decreto da Assembleia, não cumpre na verdade as exigências decorrentes do princípio constitucional de lex certa, textualmente sediado no n.º 1 do artigo 29.º da CRP. É que, desde logo, não cumpre a função precípua de garantia que o princípio da legalidade penal, nas vestes de tipicidade, prossegue - a de tornar cognoscível o sentido da proibição penal, de modo a que os cidadãos com ela se possam conformar ou por ela se possam orientar. Como se disse no Acórdão 168/99 (cf., supra, ponto 10.2.): «[a]veriguar da existência de uma violação do princípio da tipicidade, enquanto expressão do princípio constitucional da legalidade, equivale a apreciar da conformidade da norma penal [aplicável] com o grau de determinação exigível para que ela possa cumprir a sua função específica, a de orientar condutas humanas, prevenindo a lesão de relevantes bens jurídicos. Se a norma incriminadora se revela incapaz de definir com suficiente clareza o que é ou não objeto de punição, torna-se constitucionalmente ilegítima». Ora é precisamente nestas circunstâncias que se encontra a norma incriminadora constante do n.º 1 do artigo 335.º-A, que o decreto da Assembleia pretende aditar ao Código Penal.
D. Do aditamento à Lei 34/87, de 16 de julho
16 - A segunda medida de política criminal tomada pela Assembleia da República através do Decreto 369/XII que nos presentes autos é impugnada diz respeito aos crimes de responsabilidade de titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos. É na Lei 34/87, de 16 de julho, que se sedia o regime aplicável à prática desta categoria de crimes. Por isso mesmo, a lei começa por definir não apenas o que se deva entender por titulares de cargos políticos e titulares de altos cargos públicos (artigos 3.º e 3.º-A) mas ainda o que se deva entender por crimes de [sua] responsabilidade, esclarecendo que no âmbito do conceito se incluirão todos os que forem praticados no exercício de funções (artigo 1.º). A seguir, preveem-se os [concretos] tipos de crimes e as sanções que lhes serão aplicáveis, sendo por ora de destacar, nesse elenco, a previsão do crime de prevaricação (artigo 11.º), recebimento indevido de vantagem (artigo 16.º), corrupção passiva (artigo 17.º), peculato (artigo 21.º), peculato de uso (artigo 21.º), participação económica em negócio (artigo 23.º) e abuso de poderes (artigo 26.º).
Tal como vem formulado, o novo tipo legal de crime reproduz quase integralmente a construção já feita no artigo 1.º do decreto quanto ao artigo 335.º-A, a ser aditado ao Código Penal. Assim, tal como este último preceito, também o novo artigo 27.º-A da Lei 34/87 contém uma redação estruturada em 6 números. O n.º 1 dedica-se a «desenhar» o tipo legal de crime de acordo com a reunião dos dois elementos que acabámos de analisar [(i) a aquisição, posse ou detenção de património; (ii) que seja incompatível com rendimentos e bens declarados ou que devam ser declarados]; o n.º 2 a enunciar aqueles «valores» jurídicos que, segundo o legislador, justificam a incriminação, em enumeração totalmente coincidente com a já feita a propósito do aditamento ao Código Penal; os n.os 3 e 4 a determinar o que se deva entender por «património» e por «rendimentos e bens declarados, ou que devam ser declarados» de forma também coincidente com o feito anteriormente; e os n.os 5 e 6 a modular a pena de acordo com o montante a que possa ascender a «incompatibilidade» existente entre património detido (ou possuído, ou adquirido) e património declarado, ou que deva sê-lo. Por conseguinte, e tal como sucede quanto ao n.º 5 do artigo 335.º-A, é excluída a punibilidade se o montante da discrepância entre património «detido» e «declarado» não exceder um certo limite. A única diferença entre um e outro regime está no facto de esse limite ser agora, para os «crimes de responsabilidade», não de 350 salários mínimos mensais (como é de acordo com o n.º 5 do artigo 335.º-A) mas apenas de 100, alargando-se portanto, em regime mais severo, o âmbito da punibilidade. Em idêntico sentido de maior severidade vai também o disposto no n.º 6, que prevê a possibilidade de punição com prisão até 8 anos caso o «valor» da incompatibilidade exceda os 350 salários mínimos mensais. Aliás, a maior severidade deste regime, aplicável aos titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos, já decorre - por comparação com o regime fixado no n.º 1 do artigo 335.º-A - do n.º 1 do preceito que agora vimos analisando. Aí, a punição genericamente prevista é a de prisão até 5 anos; de acordo com o preceito que se pretende aditar ao Código Penal, tal punição seria de prisão até 3 anos.
Para além deste aspeto geral, que demonstra que o crime de enriquecimento injustificado, quando previsto em relação a quem seja «titular de cargo político» ou «titular de alto cargo público», se distingue do outro que com o mesmo nome se procura prever - para ser aplicado a todo aquele que detiver, possuir, adquirir património cujo valor seja discrepante com declarações feitas ou que devam ser feitas - apenas no que diz respeito à maior severidade da punição, existe ainda um outro traço distintivo desta nova incriminação que merece ser sublinhado. Diversamente da maior severidade da punição, este outro traço distintivo não diferencia este tipo de crime face àquele outro que se pretende aditar ao Código Penal; diferencia-o, sim, face aos demais crimes de responsabilidade que já se encontram previstos na Lei 34/87, de 16 de julho. Enquanto estes últimos serão apenas aqueles que o agente típico incluído no conceito legal de «titular de cargo político» ou de «titular de alto cargo público» cometer no exercício das suas funções (artigo 1.º da Lei 34/87), o crime de enriquecimento injustificado, agora previsto pelo artigo 27.º-A, valerá não só para o «período do exercício de funções públicas» mas ainda para «[o]s três anos seguintes à cessação dessas funções». É o que decorre do n.º 1 daquele preceito.
17 - Os titulares de cargos políticos (incluindo-se nesta genérica categoria também os titulares de altos cargos públicos) assumem perante a comunidade que servem especiais deveres e responsabilidades. Se dúvidas houvesse quanto à justeza desta asserção, frequente na linguagem comum, ou quanto à possibilidade da sua relevância no plano mais estrito da dogmática jurídico-constitucional, dissipá-las-ia o reconhecimento pela CRP da existência de um estatuto dos titulares de cargos políticos, feito pelo artigo 117.º a propósito dos «princípios gerais de organização do poder político». Aquele ao qual foi confiado, nos termos da Constituição, um certo múnus, deve, perante a sociedade estadual, prestar contas pelos atos que pratique no exercício das suas funções de forma mais exigente do que aquela que é prevista para quem não detém quaisquer poderes de decisão quanto ao devir da coletividade. É isto mesmo que resulta do já referido artigo 117.º, que não apenas prevê genericamente a responsabilidade política, civil e criminal dos titulares de cargos políticos pelas «ações e omissões» conexas com o exercício de funções, como, para além disso ou por causa disso mesmo, endereça ao legislador duas ordens de regulação: a lei deve - diz o n.º 2 do preceito - dispor sobre os «deveres responsabilidades e incompatibilidades» desses titulares e sobre as «consequências do respetivo incumprimento»; a lei deve - diz o n.º 3 - determinar os crimes de responsabilidade e as sanções que lhe sejam aplicáveis. A Lei 34/87, de 16 de julho, a cujo articulado o decreto da Assembleia se propõe aditar o artigo 27.º-A, sobre o crime de enriquecimento injustificado, ao estatuir precisamente sobre os «crimes de responsabilidade dos titulares de cargos políticos», traduz o cumprimento, por parte do legislador ordinário, da ordem de regulação que lhe é endereçada nos termos do n.º 3 do artigo 117.º da CRP.
Para além disso, não restarão dúvidas de que, por causa da especial posição que ocupam, sobre os titulares de cargos políticos recairá um dever geral de «transparência» quanto a formas de condução de vida pessoal ao qual não estará sujeito quem não detém quaisquer poderes de decisão pública. A legitimidade constitucional da imposição deste «dever de transparência», de incidência essencialmente patrimonial, a quem decide politicamente [publicamente], pode encontrar, sob o ponto de vista textual, fundamento bastante no já mencionado artigo 117.º, referente à «especialidade» do estatuto dos titulares de cargos. O seu fundamento axiológico geral, porém, encontrar-se-á porventura na formulação do seguinte princípio: se ao legislador incumbe evitar que a confiança - entendida como acima se entendeu, enquanto elemento ético que sustenta o Estado de direito democrático (cf., supra, ponto 13) - sofra erosão por causa da disseminação de práticas que se traduzam no aproveitamento privado de bens ou vantagens que a toda a comunidade pertenceria usar ou fruir, sobre quem dispõe de poderes de decisão - encontrando-se assim, pela natureza das coisas, em condições fácticas eventualmente favorecedoras da ocorrência daqueles atos ilícitos - deve pesar um especial ónus de «transparência» patrimonial, sem que com isso se deva entender que injustificadamente se invadem esferas reservadas de vida, própria ou de terceiros. Assim é que a Lei 4/83, de 2 de abril (alterada por último pela Lei 38/2010, de 2 de setembro), que dispõe sobre o controlo da riqueza dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos, manda que esses mesmos titulares apresentem no Tribunal, no prazo de 60 dias contado do início ou da cessação de funções, declaração de rendimentos, património e cargos sociais. Tal é suficiente para que se conclua que sobre aquela categoria de pessoas que segundo o artigo 27.º-A serão os agentes típicos do novo crime de enriquecimento injustificado pesa um dever geral, e de cumprimento constante, de «transparência», dever esse que se traduz numa obrigação especial de revelação de quaisquer vicissitudes por que passe o seu património. Semelhante dever não impende sobre quem não exerce quaisquer cargos públicos; e da justeza da sua imposição não pode duvidar-se, atendendo ao que decorre do sistema da Constituição.
Finalmente, a indeterminação, que permanece na construção típica do crime de enriquecimento injustificado dos titulares de cargos políticos, não permite que se conclua que, através dele, se prossegue um bem jurídico digno de tutela penal, nos mesmos termos em que tal impossibilidade se verifica quanto ao crime previsto no artigo 335.º-A. Não se duvida que o bem jurídico complexo (e resumido, na sua complexidade, a uma ideia geral de confiança, enquanto elemento ético do Estado de direito) que o legislador diz ter corresponda, em abstrato, a um valor constitucional de primeira grandeza. Todavia, e como se deixou já claro, não basta, para que se considere perfeita a imposição constitucional da necessidade de pena, a valoração que em tese possa merecer o bem que, segundo o legislador, com a nova incriminação se terá querido proteger. Fundamental é que, perante a formulação do concreto tipo criminal que para a sua garantia foi construído, se possa concluir que o bem ou «valor» protegido não poderia ser garantido de outra forma que não pela criminalização daquele «comportamento» que foi tipicamente descrito. Ora é uma tal conclusão que a indeterminação da formulação típica constante do artigo 27.º-A a aditar à Lei 34/87, de 16 de julho, não permite que se retire. Assim, também por este motivo lesa a norma referida o disposto no n.º 2 do artigo 18.º da CRP.
Com efeito, o artigo 3.º da Lei 4/83, de 2 de abril, já prevê, em relação aos titulares de cargos políticos, consequências para a não apresentação das declarações devidas ou para a apresentação de declarações falsas. O novo tipo incriminador, ao considerar a incompatibilidade do património adquirido, possuído ou detido por tais titulares não só com os bens e rendimentos por si já declarados, mas também com aqueles que os mesmos titulares devessem declarar, revela-se por isso, inadequado a reforçar a tutela atualmente já dispensada ao bem jurídico-penal visado, nomeadamente através do sancionamento autónomo do incumprimento do dever especial de declaração a que se encontram obrigados os titulares de cargos políticos.
Cabendo ao bem jurídico a função de delimitar negativamente a conduta a criminalizar, então é possível divisar no tipo incriminador do enriquecimento injustificado - artigo 2.º do Decreto 369/XII da Assembleia da República pretende aditar à Lei 34/87, de 16 de julho - a proteção de um específico bem jurídico: a transparência da situação patrimonial dos titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos. Trata-se de um valor ou bem jurídico com capacidade para intervir na conformação de ilícitos e condutas penais. Na verdade, a consciência atual da relevância do fenómeno e da origem da corrupção, suborno, clientelismo e fraude, assim como os reflexos perniciosos que estes atos têm na sociedade e nas instituições, contribuem para que se conceda à transparência dos proventos dos titulares de cargos políticos (e até aos demais funcionários públicos, em especial os que exercem cargos de direção e chefia) a dignidade de bem jurídico-penal. Sabendo-se que a corrupção - independentemente do valor, patrimonial ou não, e das suas manifestações concretas - provoca a erosão da confiança nas instituições político-administrativas e inutiliza boa parte dos esforços de concretização dos objetivos proclamados, aquela transparência assume grande importância social, tornando-se um bem cada vez mais precioso aos olhos da comunidade. Um indício seguro dessa importância é a ligação desse valor a bens constitucionalmente relevantes no exercício de funções públicas, como o da legalidade, da imparcialidade e da exclusividade (cf. artigos 266.º, n.º 2 e 269.º da CRP). Ora, a prossecução objetiva, exclusiva e transparente do interesse público impõe, como um dos seus corolários, o dever de idoneidade material ou o dever de probidade, segundo o qual quem exerce funções públicas está proibido de se aproveitar dos poderes e da sua posição como fonte de receitas ou vantagens para si ou para outrem.
Simplesmente, ao medir-se o enriquecimento injustificado pelos rendimentos e bens «declarados ou que devam ser declarados», a conduta a incriminar acaba por se distanciar do bem jurídico objeto de tutela. Com efeito, se o titular de cargo político declarar, para efeitos fiscais ou extrafiscais, todos os rendimentos, incluindo os de proveniência ilícita, fica fora do alcance do tipo de enriquecimento injustificado, porque o património que adquirir durante o exercício do cargo não será «incompatível» com o declarado; já a aquisição lícita de património que, por algum motivo, ainda não foi refletida nas declarações, preenche o elemento objetivo do tipo de ilícito, porque revela incongruência com os rendimentos e bens declarados. Naquela situação, a incriminação do enriquecimento injustificado não tem qualquer aptidão para proteger os bens da transparência e da confiança; nesta outra, sendo o património de origem lícita, não há bem jurídico carente de proteção. E o desvalor jurídico-penal da falta da declaração já se encontra amparado com outras prescrições legais, como as que estabelecem crimes fiscais (artigo 103.º do RGIF) e falsas declarações em relação à declaração de rendimentos (cf. n.º 2 do artigo 3.º da Lei 4/83, de 2 de abril). Daí que a relação que se estabeleceu entre a ação e o bem jurídico não tenha sido um modo adequado de tutelar a transparência patrimonial dos titulares de cargos políticos, e por conseguinte, o tipo incriminador não está suficientemente credenciado pelos princípios da necessidade e da proporcionalidade ou proibição do excesso (artigo 18.º n.º 2 da CRP).
É claro que reconduzir o ilícito-típico à simples incongruência entre o património atualmente possuído e património anteriormente declarado, sem exigir a justificação da proveniência dos bens, significa construir um tipo incriminador com base na suspeita de que a incongruência tem origem em atos ilícitos. De facto, o que causa dano social é a inexistência de explicação satisfatória do modo como o património não correspondente aos rendimentos percebidos chegou à posse de quem exerce funções públicas. A ausência de justificação do património possuído faz presumir a proveniência ilícita, uma presunção de violação dos deveres de probidade e transparência. Só que, como já foi apreciado no Acórdão 179/2012, a falta de justificação da proveniência dos bens como elemento constitutivo do crime sacrifica o princípio da presunção de inocência, o que não é constitucionalmente tolerado. (Lino Rodrigues).
Em meu entender, os termos em que foi arquitetado o tipo impedem que se estabeleça o indispensável nexo referencial entre tais bens jurídicos e uma (certa) conduta proibida, deixando essencialmente sem resposta a questão de saber o que de novo, ou mesmo como reforço - face ao arsenal jurídico-penal votado igualmente à luta contra a corrupção ou ainda aos crimes fiscais -, se pode retirar da norma penal incriminadora, enquanto critério orientador do comportamento dos cidadãos. E, sem o poder determinar, não é possível assegurar o respeito pela "exigência de dignidade punitiva prévia das condutas enquanto expressão de uma elevada gravidade ética e merecimento de culpa (artigo 1.º da Constituição, do qual decorre a proteção da essencial dignidade da pessoa humana) que se exprime no princípio constitucional da necessidade das penas (e não só da subsidiariedade do direito penal e da máxima restrição das penas que pressupõem apenas, em sentido estrito, a ineficácia de outro meio jurídico)" (Acórdão 211/95). Seguramente, pelo menos ao nível do critério da carência de tutela penal, as normas que se pretendem introduzir não obedecem às exigências jurídico-constitucionais decorrentes do artigo 18.º, n.º 2, da Constituição.
O especial estatuto jurídico-constitucional dos titulares de cargos políticos e a consagração no ordenamento jurídico de um dever de revelação da riqueza por parte dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos, nos termos da Lei 4/83, de 2 de abril, não constitui obstáculo a este entendimento. É certo que confere sentido mais evidente a um dos elementos do tipo - os bens e rendimentos sujeitos a declaração para fins extrafiscais - e, do mesmo jeito, aproxima o quadro de tutela de valores e interesses como a transparência, a probidade e a idoneidade sobre a proveniência das fontes de rendimento e património, enunciados pelo legislador, na perspetiva da especial posição de poder que caracteriza os agentes a que pode ter aplicação o artigo 27.º-A.
Contudo, para além de à violação do dever de transparência e verdade ínsito na relação de comunicação para com a comunidade contida no referido diploma já se encontrar associada censura jurídico-penal, através do crime de falsas declarações, nos termos n.º 2 do artigo 3.º, da mesma lei, e também de tal dever não ser exclusivo dos agentes que, para efeitos da Lei 34/87, de 16 de julho, são considerados titulares de cargos políticos e altos cargos públicos - ainda que o elenco dos artigos 3.º e 3.º-A, da Lei 34/87, de 16 de julho, e artigos 4.º da Lei 4/83, de 2 de abril, seja largamente coincidente -, persiste a consideração de que o tipo de enriquecimento injustificado não surge estruturado como delito de falsidade. O desvalor jurídico-penal não decorre da inverdade ou ocultação de bens e rendimentos no ato declarativo produzido em cumprimento das injunções que decorrem da Lei 4/83, de 2 de abril, pois, mesmo que infringidas, não assumem relevo autónomo para o efeito da incriminação como enriquecimento ilegítimo. Permanece a exigência de uma variação patrimonial, cuja medida nem mesmo é encontrada a partir do que foi efetivamente declarado, mas sim do que deva ser declarado. É, pois o acréscimo patrimonial sem origem conhecida que emerge em si mesmo como desvalioso - e não a divergência entre o declarado e a realidade ou mesmo a omissão de declaração -, sem que se logre identificar um dever jurídico - e o correspondente défice pessoal a sancionar - que o legitime. Aliás, no que concerne ao património adquirido, possuído ou detido nos três anos seguintes à cessação de funções - idóneo, nos termos do n.º 1 do artigo 27.º-A, a conduzir a um apuramento de incompatibilidade -, nem mesmo persiste qualquer obrigação declarativa fundada na Lei 4/83, de 2 de abril: a declaração final deve ser apresentada no prazo de 60 dias a contar da cessação de funções (cf. artigo 2.º, n.os 1 e 4). (Fernando Vaz Ventura).
Com base nas considerações já expendidas na declaração de voto aposta ao Acórdão 179/12, que se pronunciou sobre o Decreto da Assembleia da República que pretendia instituir o crime de enriquecimento ilícito, e que entendo serem ainda aplicáveis no presente caso, acompanho o juízo de inconstitucionalidade mas apenas no que se refere à violação do princípio da presunção de inocência do arguido.
A eliminação, nas normas dos artigos 335.º-A do Código Penal e 27.º-A da Lei 34/87, de 16 de julho, aditadas pelo Decreto da Assembleia da República n.º 369/XII, do inciso "sem origem lícita determinada", que constava do anterior diploma e representava a formulação negativa de um elemento constitutivo do tipo legal, não evita a presunção do resultado ilícito em que se traduz a divergência entre o património e os rendimentos declarados. Nesse sentido, o arguido terá sempre de tomar a iniciativa de alegação e prova em relação aos factos que revelem a discrepância, em vista a determinar a origem lícita do património ou, ao menos, suscitar o estado de dúvida sobre o caráter injustificado do enriquecimento. E não poderá limitar-se a exercer o direito ao silêncio, visto que a não prestação de declarações terá sempre a consequência desvantajosa de não permitir contraditar a prova documental que evidencie a variação desproporcionada entre o património e os rendimentos.
Extracto do Diário da República original: https://dre.tretas.org/dre/1136639.dre.pdf .
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