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Timestamp: 2019-05-22 07:48:25+00:00
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O valor estimado do contrato para fins de habilitação na modalidade pregão. | Boselli Licitações
O valor estimado do contrato para fins de habilitação na modalidade pregão.
admin2010-10-01T00:00:14+00:00
A lei de licitações possibilita à Administração a exigência de capital social ou patrimônio líquido, para fins de comprovação da qualificação econômico-financeira da licitante. Dentro dessa possibilidade de exigência, é previsto o limite de 10% (dez por cento), calculado sobre o valor estimado do contrato. Com o advento do pregão, e a consequente inversão das fases do procedimento licitatório, antes da abertura do envelope de habilitação é possível ter conhecimento do exato valor do contrato. Neste contexto, o artigo debate a possibilidade de vincular o limite legal ao valor proposto a ao invés do valor estimado do contrato, concluindo pela viabilidade da substituição, desde que observadas as devidas ressalvas.
Palavras-chave: Capital Social; Patrimônio Líquido; Habilitação; Pregão; Qualificação econômica-financeira
Este artigo destina-se à análise conceitual e sistêmica da exigência de capital social ou patrimônio líquido mínimo, nos termos do § 3º do artigo 31 da Lei nº 8.666/93, quando aplicado à fase de habilitação na modalidade pregão. É o teor do dispositivo legal:
§ 3º O capital mínimo ou o valor do patrimônio líquido a que se refere o parágrafo anterior, não poderá exceder a 10% (dez por cento) do valor estimado da contratação, devendo a comprovação ser feita relativamente à data da apresentação da proposta, na forma da Lei, admitida a atualização para esta data através de índices oficiais. (grifou-se)
O presente estudo objetiva questionar a utilização do valor estimado da contratação, como disposto na legislação em vigor, em detrimento do valor real do contrato a ser assinado.
Esta discussão tornou-se possível com o advento da modalidade pregão, tendo em vista a inversão das fases do certame, a saber: nas modalidades tradicionais, são abertos os envelopes de habilitação antes dos envelopes de preço; no pregão esse procedimento foi invertido, sendo das propostas comerciais as primeiras informações verificadas.
Com essa inversão de fases, tornou-se possível ter conhecimento do valor preciso do contrato quando da fase de habilitação, pois a proposta é analisada previamente à habilitação.
Cabe destacar que o dispositivo legal que sustenta a apuração do capital social e do patrimônio líquido, com base no valor estimado do contrato, é de 1993 (§ 3° do artigo 31 da Lei 8.666/93), época em que nem se cogitava a possibilidade de conhecer o real preço do contrato antes da fase de habilitação, portanto, a única possibilidade era comparar a capacidade financeira da licitante com o valor apenas estimado do objeto.
Hoje, o valor estimado do contrato já não é mais o único dado disponível para comparação. É possível, em razão da inversão de fases, que a verificação da capacidade econômico-financeira da empresa ocorra com a observação precisa do valor do contrato a ser assinado. Os motivos que levavam à necessidade da utilização da estimativa não existem mais, o que desestabiliza sua fundamentação lógica e jurídica.
Deve ser acrescida a essa perspectiva, a utilização de valores estimados muito além do praticado no mercado. É possível (e de ocorrência frequente) que o valor estimado de forma superestimada, sofra redução da ordem de 30, 40%, ou até mais, quando da contratação efetiva.
Sob este prisma, a utilização do valor estimado do contrato, como base de cálculo para exigência de capacidade econômica, além de não razoável, quando conhecido o real valor do contrato a ser assinado, torna-se uma ferramenta que afasta possíveis interessados no certame, restringindo, indevidamente, o universo de licitantes que poderiam ser habilitadas.
Explica-se: a adoção de um valor estimado do objeto muito acima do seu real valor de mercado implica em elevar, de forma indevida, as exigências de capital social e patrimônio líquido mínimo. Assim, seria facilitada a possibilidade de, com uma estimativa absurda e irreal, afastar licitantes que não teriam condições de cumprir as exigências habilitatórias.
Em razão deste campo interpretativo, ainda pouco explorado pela doutrina e pela jurisprudência, o estudo é matéria das mais interessantes e merecedoras de aprofundamento e análise.
O FUNDAMENTO DA FASE DE HABILITAÇÃO
O procedimento licitatório tem como princípio fundamental garantir a isonomia entre os licitantes. A importância dada pelo legislador ao referido princípio é tamanha que o artigo 3º da Lei nº 8.666/93 chega a afirmar que a “licitação visa garantir o princípio constitucional da isonomia”. Exagerou o legislador. Não obstante a elevadíssima importância do princípio em tela, o objetivo da licitação é atingir a melhor oferta ao Estado. Ainda assim, é válido o conceito da importância do princípio da igualdade.
Mesmo considerando a essencialidade da igualdade entre as licitantes, é necessário destacar em que termos será analisada a igualdade entre as participantes do certame. Aqui vale a máxima jurídica: “igualdade é tratar de maneira igual os iguais e desigual os desiguais, na medida de suas desigualdades”.
Este é o conceito utilizado nos benefícios de locomoção concedidos aos deficientes físicos, econômicos aos estudantes, de acesso social às minorias raciais, dentre outros. O objetivo é tornar a igualdade um mecanismo para reduzir as diferenças e não para construir uma sociedade de castas definidas e imutáveis.
Quando trazido ao campo licitatório, o princípio fundamental implica na existência de uma fase de habilitação prévia à análise das propostas. Nessa fase inicial, a Administração possuiria condições de separar aqueles que têm condições de executar o contrato licitado, daqueles que não as tem. Em bom português: separar o joio do trigo.
O Prof. Hely Lopes Meirelles[1] define em sua obra o motivo da existência de uma fase prévia à análise das propostas e que busque eliminar os concorrentes menos preparados:
Embora haja interesse da Administração no comparecimento do maior número de licitantes, o exame das propostas restringe-se àquelas que realmente possam ser aceitas, em razão da pessoa do proponente. Isto porque a Administração só pode contratar com quem tenha qualificação para licitar, ou seja, o interessado que, além da regularidade com o Fisco, demonstre possuir capacidade jurídica para o ajuste; condições técnicas para executar o objeto da licitação; idoneidade financeira para assumir e cumprir os encargos e responsabilidade do contrato.
Ao disciplinar a fase de habilitação era primordial que o legislador definisse muito bem quais são os limites que o administrador possui para estabelecer a linha separadora entre os aptos e os inaptos. Esses limites foram definidos e estão estabelecidos entre os artigos 27 e 32 da Lei de Licitações.
Este é o conceito que deve ser observado quando da análise da habilitação de uma empresa. Deve ser verificado, exclusivamente, se a proponente detém condições de execução do contrato.
O § 3º do artigo 31 da Lei nº 8.666/93 está claramente inserido nesse contexto. Ao estipular um limite geral de 10% do valor a ser contratado, o legislador buscou cercear a discricionariedade do administrador, antevendo a possibilidade de condições altamente restritivas no certame e que ultrapassariam a função da fase de habilitação que é, repisa-se, de estabelecer uma linha mínima de segurança contratual.
Convém debruçar sobre o parâmetro de composição da regra. O dispositivo legal regula a exigência habilitatória em até 10% do valor estimado da contratação. Não há qualquer dúvida quanto ao motivo que levou o legislador a utilizar o valor estimado da contratação em detrimento do valor real da contratação. O legislador adotou o valor estimado porque não seria possível, quando da elaboração da Lei nº 8.666/93, saber o valor real da contratação já na fase de habilitação.
É inequívoco que seria muito mais razoável, lógico e sensato, estabelecer que a empresa seja obrigada a comprovar que possui condições de executar o contrato a ser efetivamente assinado. Inexiste qualquer fundamento, além do desconhecimento do valor contratual, para que a licitante tenha que comprovar capacidade econômica sobre um valor fictício.
Cumpre repetir que não está sendo apontado um equívoco na redação do dispositivo. No momento em que foi criado, o referido § 3º do artigo 31 cumpria a sua função, dentro dos limites existentes na época.
A aplicabilidade do referido dispositivo legal, nos exatos termos de sua redação, é que merece ser melhor apreciada, sob pena de perpetuar uma utilização incompleta da intenção do legislador, apenas porque sempre foi assim, quando hoje já é possível melhor aplicá-la, com o objetivo de dar plena eficácia ao critério habilitatório.
A FORMA DE APLICAÇÃO DO § 3º DO ARTIGO 31 DA LEI 8.666/93 NA MODALIDADE PREGÃO
Na modalidade pregão, a adoção do valor estimado da contratação, para a comprovação da capacidade econômico-financeira do contrato, não se mostra ajustada ao princípio da razoabilidade e do maior universo possível de licitantes.
Como é sabido, no pregão os envelopes com as propostas comerciais são abertos antes dos invólucros com os documentos de habilitação. Assim, é conhecido o valor exato do contrato a ser firmado antes da análise das condições de habilitação da licitante.
O único fundamento que sustentava a utilização do valor estimado, o desconhecimento da proposta das licitantes, caiu por terra com o advento do pregão.
Desde a criação do pregão as propostas já são conhecidas quando da apuração da capacidade econômica-financeira da proponente e inexiste fundamento plausível que corrobore com a perpetuação da prática imperfeita.
Há que ser feita uma interpretação do dispositivo legal de forma mais ampla, levando em conta a intenção do legislador quando da composição da norma, além da mera interpretação literária.
A vontade do legislador era estabelecer um critério que permitisse a participação do maior número de interessados, mas sem comprometer a segurança do contrato.
Quando essa vontade é trazida à modalidade pregão é fundamental que sua análise esteja acostada ao que determina o parágrafo único do artigo 4º do Decreto 3.555/00, que regulamenta o pregão:
Parágrafo único. As normas disciplinadoras da licitação serão sempre interpretadas em favor da ampliação da disputa entre os interessados, desde que não comprometam o interesse da Administração, a finalidade e a segurança da contratação (grifou-se)
A inserção do dispositivo legal gera uma mudança paradigmática de comportamento ao agente administrativo promotor do pregão. O Prof. Paulo Boselli[2] posiciona-se de forma firme quanto à diferença de postura existente entre o pregão e as modalidades tradicionais:
Há que haver uma mudança significativa de postura das pessoas envolvidas com o pregão, em especial por parte da Administração Pública. A utilização satisfatória do pregão implica em evitar decisões excessivamente formalistas que acabam por reduzir o número de propostas em condições de serem aproveitadas no certame.
Essa mudança de cultura citada pelo autor, quando aplicada ao estudo em tela, indica o rumo da maior amplitude de interessados possível na aplicação das normas disciplinadoras da licitação, inclusive, e principalmente, quando da estipulação das regras convocatórias.
Assim, nessa concepção de maior amplitude do certame e com o objetivo de obter a melhor oferta possível, não há qualquer fundamento que alicerce posição contrária à de que deve ser observado o valor real do contrato, visando uma maior concretude do critério habilitatório e, sobretudo, um acréscimo no universo de licitantes possível, sem comprometer a segurança da contratação.
A LEGALIDADE DO PROCEDIMENTO
No que toca à legalidade do critério de habilitação a ser adotado, não há qualquer vedação legal.
Considerando o texto legislativo atual, a Administração pode exigir a comprovação de capital social ou patrimônio líquido mínimo até o limite de 10%. A Administração não está obrigada a exigir exatamente dez por cento mas, sim, estabelecer, no intervalo de 0% a 10%, qual o critério mais adequado àquele específico procedimento licitatório.
Luís Carlos Alcoforado[3] explica essa margem a ser utilizada pela Administração, relembrando, ainda, o dever de o administrador justificar o percentual adotado para aquele procedimento licitatório:
Limite do valor do capital mínimo ou do patrimônio líquido – Se o capital ou o patrimônio líquido tem a finalidade de comprovar, objetivamente, a qualificação econômico-financeira do licitante, a norma estabeleceu um limite paradigmal.
Dispõe a Administração de uma margem considerável de até 10% (dez por cento) do valor estimado da contratação.
Qualquer percentual dentro desse limite observará o comando legal, sendo certo, contudo, que para melhor transparência administrativa, é de bom alvitre que a Administração justifique o percentual escolhido.
A necessidade de justificar o percentual escolhido é pacífica no entendimento do Tribunal de Contas da União[4]:
9.4.2. faça constar dos autos justificativas para o percentual fixado de capital ou de patrimônio líquido mínimo em relação ao valor estimado da contratação (§§ 2º e 3º do art. 31 da Lei 8.666/93), assegurando-se de que não restrinja o caráter competitivo do certame;
Dentro dessa concepção de intervalo, no qual será definido um referencial, qualquer valor abaixo do estabelecido pelo legislador deve ser considerado correto, contrariando a ilegalidade contumaz de aplicação do percentual máximo, sem nenhum critério específico.
É, portanto, plenamente lícita a exigência editalícia de comprovação, na fase de habilitação, que a empresa possua patrimônio líquido ou capital social superior a 10% do valor da proposta final, ou seja: o valor do contrato.
Usualmente, o valor da proposta vencedora é inferior ao valor estimado para o contrato. Não obstante, para os casos em que o valor contratado seja superior ao estimado, seria justificável exigir que a licitante comprove que possui capacidade real de contratação, comprovando patrimônio ou capital social igual ou superior a 10% do valor real do contrato, evitando, inclusive, um direcionamento do contrato àquele que sequer teria capacidade econômica de habilitar-se para um procedimento licitatório, conduzido sem uma estimativa muito inferior à realidade.
Entretanto, à luz de uma compreensão positivista kelseniana, a prática demandaria alteração legislativa, sob pena de ser declarada ilegal, posto que a exigência superaria o limite legal.
Assim, cumpre seja alocada cláusula editalícia limitadora dessa comprovação ao valor estimado do contrato, com vistas à não superação do limite legal nos casos em que a Administração estipular essa abertura ao procedimento licitatório.
A PROBLEMÁTICA DA INVERSÃO DAS FASES NAS MODALIDADES TRADICIONAIS
O mesmo conceito da utilização do valor real do contrato para a composição dos limites das exigências habilitatórias, ao invés de adotar o valor estimado do contrato, deve ser seguido nos casos de legislações específicas que promovam a inversão das etapas.
Alguns Estados, a exemplo da Bahia, São Paulo e Paraná, atualmente possuem legislações próprias, para regular o procedimento licitatório estadual, alterando a ordem das fases licitatórias estabelecidas pela Lei 8.666/93.
A inversão das fases do procedimento licitatório nas modalidades tradicionais, promovida por legislações específicas, enseja a ampliação do tema ora abordado, também para as demais modalidades, nos casos em que a fase de habilitação ocorra posteriormente à abertura das propostas.
O artigo 31 da Lei 8.666/93, quando relaciona o limite do que pode ser exigido das interessadas em participar das licitações, inclui, em seu inciso III, a garantia de manutenção das propostas, de até 1% do valor estimado do contrato.
Vale lembrar que a modalidade pregão não admite essa exigência da garantia da proposta, razão pela qual a possibilidade ainda não havia sido comentada neste artigo. A vedação à exigência da garantia de manutenção da proposta está expressa no inciso I do artigo 5º da Lei nº 10.520/02.
Nas modalidades tradicionais, entretanto, tendo em vista que não há restrição à exigência de garantia, esta também poderá ser solicitada nos casos em que houver a inversão das fases do procedimento.
Dessa forma, aplica-se, pelas mesmas razões já levantadas, o critério de utilização do valor estimado do contrato para cálculo do valor limite de 1% para a exigência de garantia:
Assim, nas hipóteses em que houver a inversão de fases do procedimento licitatório nas modalidades tradicionais (concorrência, tomada de preços ou convite), deverá ser utilizado o critério do valor real do contrato para composição dos limites estabelecidos no artigo 31 da Lei de Licitações, a qualificação econômico-financeira da licitante, a saber: garantia de manutenção da proposta, capital social mínimo ou patrimônio líquido mínimo.
Diante dos estudos realizados, é possível concluir que com o advento do pregão, algumas normas do procedimento licitatório exigem uma releitura dentro dos preceitos e das condições de realização próprias do pregão.
Dentre essas normas, destaca-se, para o estudo em tela, a qualificação econômico-financeira, limitada ao capital social ou patrimônio líquido mínimo no caso de pregão, em razão da vedação legal à garantia de manutenção da proposta, e desta última no caso das modalidades tradicionais, nos locais em que houver a inversão das fases de habilitação das licitantes e de classificação das propostas.
É, portanto, dever do administrador público prever normas que adaptem as exigências licitatórias, estabelecidas para as modalidades tradicionais, ao pregão. No caso do limite legal de 10% para a exigência de capital social mínimo ou patrimônio líquido mínimo, esse percentual deve ser verificado em relação ao valor da proposta, ou seja, o valor real do contrato.
Convém seja adotada cláusula editalícia que limite a exigência a 10% do valor estimado, nos casos em que a proposta possa ser superior ao estimado (situação que ocorrerá apenas quando o edital não limita o valor aceitável das propostas ao valor estimado do contrato), com o objetivo de não ultrapassar o que determina a legislação em vigor.
Por fim, cumpre destacar a importância de uma análise mais criteriosa da exequibilidade da proposta ofertada, quando aberto o procedimento licitatório pela interpretação ora defendida. É fundamental que a Administração proteja-se contra uma possível fraude com a oferta de uma proposta inexequível que tenha por objetivo, exclusivamente, atender ao requisito de qualificação econômico-financeira vinculado à proposta oferecida pela própria licitante a ser beneficiada.
Florianópolis-SC, 30 de setembro de 2010.
[1] MEIRELLES, Hely Lopes. Licitação e contrato administrativo. 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 185.
[2] BOSELLI, Paulo. Pregão – Capacitação para Pregoeiros e Licitantes. São Paulo: Negócios Públicos, 2009. p. 38.
[3] ALCOFORADO, Luis Carlos. Licitação e Contrato Administrativo. Brasília: Brasília Jurídica, 1998. p. 186.
[4] Acórdão 668/2005 – Plenário – disponível em: . Acesso em 27 set. 2010.