Source: https://www.jusmeum.de/urteil/bverfg/74041ded0e2b1f6fe674c43ee63ed855f1f493fff8e266c516626203744b0a9a
Timestamp: 2019-01-20 05:03:01
Document Index: 198296762

Matched Legal Cases: ['§ 4', '§ 4', '§ 9', '§ 10', '§ 10', '§ 9', '§ 7', '§ 5', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 4', '§ 4', '§ 17', '§ 17', '§ 4', '§ 4', 'Art. 19', '§ 6', '§ 13', '§ 113', '§ 20', '§ 142', 'Art. 19', 'Art. 19', 'Art. 19', 'Art. 19', 'Art. 19', 'Art. 12', 'Art. 3', 'Art. 19', '§ 114', 'Art. 3', 'Art. 19', '§ 10', '§ 4']

BVerfG, 1 BvR 3151/07: BVerfG: behörde, verfassungsbeschwerde, gericht erster instanz, eingriff, subjektives recht, richterliche kontrolle, allgemeines verwaltungsrecht, europäische union, beurteilungsspielraum
Urteil des BVerfG vom 10.12.2009, 1 BvR 3151/07
1 BvR 3151/07
BVerfG: behörde, verfassungsbeschwerde, gericht erster instanz, eingriff, subjektives recht, richterliche kontrolle, allgemeines verwaltungsrecht, europäische union, beurteilungsspielraum
Behörde, Verfassungsbeschwerde, Gericht erster instanz, Eingriff, Subjektives recht, Richterliche kontrolle, Allgemeines verwaltungsrecht, Europäische union, Beurteilungsspielraum, Rechtswidrigkeit
der R... AG, vertreten durch den Vorstand,
- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Freshfields, Bruckhaus, Deringer, Feldmühleplatz 1, 40545 Düsseldorf -
1. unmittelbar gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 33.07 -,
2. mittelbar gegen § 4 Abs. 4 des Gesetzes über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas- Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 (Zuteilungsgesetz 2007 - ZuG 2007) vom 26. August 2004 (BGBl I S. 2211)
1. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 33.07 - verletzt die Beschwerdeführerin in ihrem Grundrecht aus Artikel 19 Absatz 4 Satz 1 des Grundgesetzes. Das Urteil wird, soweit es die Beschwerdeführerin betrifft, aufgehoben. Die Sache wird insoweit an das Bundesverwaltungsgericht zurückverwiesen. 2. Im Übrigen wird die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen. 3. Die Bundesrepublik Deutschland hat der Beschwerdeführerin ein Sechstel ihrer notwendigen Auslagen zu
erstatten. 4. Der Wert des Gegenstandes der anwaltlichen Tätigkeit wird auf 2.000.000 € (in Worten: zwei Millionen Euro)
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Gewährung effektiven Rechtsschutzes gegen die anteilige Kürzung der
Zuteilung von Emissionsberechtigungen nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007.
Die Verantwortlichen haben allerdings nach § 9 Abs. 1 TEHG für jede Tätigkeit im Sinne des Treibhausgas- Emissionshandelsgesetzes einen Anspruch auf Zuteilung von Berechtigungen nach Maßgabe des jeweiligen Zuteilungsgesetzes. Um die Berechtigungen zu erhalten, muss der Anlagenbetreiber einen Antrag beim Umweltbundesamt stellen (§ 10 Abs. 1 TEHG). Dem Antrag sind die zur Prüfung des Anspruchs erforderlichen Unterlagen beizufügen. Die Angaben im Zuteilungsantrag müssen von einer von der zuständigen Behörde bekannt gegebenen sachverständigen Stelle verifiziert worden sein (§ 10 Abs. 1 Satz 2 und 3 TEHG). Die Berechtigungen werden dann aufgrund einer Entscheidung, die sich auf die jeweilige Zuteilungsperiode bezieht, dem Verantwortlichen zugeteilt und jährlich in Teilmengen an diesen ausgegeben (§ 9 Abs. 2 TEHG).
Die Zuteilung für Bestandsanlagen nach dem Grandfathering-Verfahren verlief folgendermaßen: Maßgeblich für die Anzahl der Berechtigungen war das Produkt aus den jährlichen durchschnittlichen Kohlendioxid-Emissionen der
Anlage in einer Basisperiode, einem Erfüllungsfaktor und der Anzahl der Jahre in der ersten Zuteilungsperiode (§ 7 Abs. 1 ZuG 2007). Der Erfüllungsfaktor sollte sicherstellen, dass das Gesamtvolumen des Kontingents durch die Summe aller auf Einzelentscheidungen beruhenden Zuteilungen nicht überschritten wird. Er betrug 0,9709 (§ 5 ZuG 2007). Die Basisperiode war für die einzelnen Anlagen in Abhängigkeit von ihrer Inbetriebnahme definiert (§ 7 Abs. 2 bis 5 ZuG 2007). Für Anlagen, die 1999 oder früher in Betrieb genommen wurden, kam es zum Beispiel auf den historischen Ausstoß in den Jahren 2000 bis 2002 an (§ 7 Abs. 2 ZuG 2007). Als spätester Zeitpunkt der Inbetriebnahme einer Anlage für die Zuteilung nach dem Grandfathering-Verfahren war in § 7 Abs. 5 ZuG 2007 der 31. Dezember 2002 festgesetzt.
(1) § 4 Abs. 4 ZuG 2007 ziele darauf ab, die Einhaltung des Emissionsbudgets auf der Ebene der Mengenplanung sicherzustellen. Dabei bestimme sich die Zuteilungsmenge aber nicht aus der Summe der zugeteilten Berechtigungen, die sich aufgrund einer gerichtlichen Nachprüfung als rechtmäßig erwiesen hätten. Sie ergebe sich vielmehr aus der Prognose der zuständigen Behörde über die im Sinne des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 voraussichtlich zuzuteilenden Berechtigungen. Grundlage der Prognose sei die Zahl der gemäß § 17 ZuG 2007 überprüften Zuteilungsanträge und die Zuordnung der Anlagen zu den jeweiligen Zuteilungsregeln. Dem Gesetzgeber könne nicht
verborgen geblieben sein, dass die vor Beginn des Zuteilungsverfahrens zu ermittelnde Zuteilungsmenge nicht an eine durch gerichtliche Nachprüfung festgestellte Rechtmäßigkeit der Zuteilungsbescheide geknüpft sein könne. Die Verpflichtung der zuständigen Behörde zur Ermittlung der zuzuteilenden Berechtigungen im maßgeblichen Zeitpunkt könne deshalb nur als gesetzliche Ermächtigung zur prognostischen Beurteilung der für die anteilige Kürzung relevanten Zuteilungsmenge nach dem Stand ihrer Erkenntnisse verstanden werden. Dies folge aus der Eigenart der an die Behörde übertragenen Aufgabe, innerhalb kürzester Frist aus einer die Milliardengrenze weit überschreitenden Zahl beantragter Zuteilungen auf der Grundlage vielfältiger und komplexer Zuteilungsregeln die für die anteilige Kürzung relevante Zuteilungsmenge zu ermitteln. Angesichts dessen könne dem Gesetzgeber nicht unterstellt werden, dass er die Behörde im Rahmen der von ihr zu leistenden Prognose vor die unlösbare Aufgabe habe stellen wollen, die Rechtmäßigkeit der individuellen Zuteilungen über die ihr obliegende Richtigkeitskontrolle im Sinne des § 17 ZuG 2007 hinaus zu prüfen. Dies gelte umso mehr, als nach den Wahrscheinlichkeitsregeln davon ausgegangen werden könne, dass sich die Fehler im Einzelfall gegenseitig ausglichen, so dass sich im Ergebnis an der gesamten Zuteilungsmenge nichts ändere. Deren Richtigkeit sei für die Anwendung des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 jedoch entscheidend.
b) Die vom Bundesverwaltungsgericht getroffene Auslegung des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 sei mit der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG nicht vereinbar. Indem das Bundesverwaltungsgericht die gerichtliche Prüfung allein auf die im Hinblick auf die Mengenplanung generell zutreffende Anwendung der Regelungen des ZuG 2007beschränke, mache es den Rechtsschutz gegen eine ungerechtfertigt zu hohe Kürzung der Berechtigungszuteilung unmöglich. Rechtswidrige Einzelzuteilungen führten jedoch zu einer zu hohen Gesamtzuteilungsmenge und damit zu einem zu hohen Kürzungsfaktor. Diese tatsächliche Grundlage des Handelns des Umweltbundesamtes werde vom Bundesverwaltungsgericht jedoch von einer gerichtlichen Kontrolle freigestellt.
Der Prüfungsmaßstab der generell richtigen Anwendung der Zuteilungsregeln, auf den sich das Bundesverwaltungsgericht beschränke, sei nicht besonders fehleranfällig. Die Anwendung der Detailregelungen des ZuG 2007 und der Zuteilungsverordnung 2007 (Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas- Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 vom 31. August 2004, BGBl I S. 2255, ZuV 2007) sei dagegen eine Quelle für zahlreiche mögliche Rechtsverstöße, welche vom Bundesverwaltungsgericht nicht in die gerichtliche Kontrolle des Kürzungsfaktors einbezogen werde. Ein Beispiel für einen derartigen Fehler betreffe die Anwendung von § 6 Abs. 6 ZuV 2007. Diese Vorschrift, die vom Bundesverwaltungsgericht mit Urteilen vom selben Tag wie die vorliegend gegenständliche Entscheidung für nichtig befunden worden sei, habe bestimmte Emissionen fälschlicherweise als prozessbedingt im Sinne von § 13 ZuG 2007 eingestuft. Dadurch seien 1.930.897 Berechtigungen zu Unrecht nicht dem Erfüllungsfaktor und damit nicht der anteiligen Kürzung unterworfen worden. Der Kürzungsfaktor wäre ohne diesen Fehler weniger streng ausgefallen. Die Zuteilung an die Anlagen der Beschwerdeführerin wäre um mehrere Hunderttausend Emissionsberechtigungen höher ausgefallen.
Selbst wenn vorliegend der Gesetzgeber dem Umweltbundesamt einen Prognosespielraum grundsätzlich hätte einräumen dürfen, sei mit den vom Bundesverwaltungsgericht zugelassenen Vorgaben der Kernbestand gerichtlicher Kontrolle nicht mehr gesichert. Selbst bei bestehenden Beurteilungsspielräumen sei gerichtlich zu prüfen, ob im Rahmen der behördlichen Entscheidung alle relevanten Umstände berücksichtigt worden seien und ob von richtigen Tatsachen ausgegangen worden sei. Ebenso sei zu prüfen, ob die Verwaltung den gesetzlichen Rahmen eingehalten
oder gegen Verfahrensregeln verstoßen habe oder sich von sachfremden Erwägungen habe leiten lassen.
bb) Aber selbst dann, wenn man der Ansicht, die von einer Erledigung des Zuteilungsanspruchs für die Periode 2005 bis 2007 ausgeht, folgt, ist die geltend gemachte Beschwer nicht entfallen. Denn dann könnte die Verpflichtungsklage bei Bestehen eines berechtigten Interesses an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Zuteilungsentscheidung - wie
im Falle der beabsichtigten Geltendmachung eines Schadensersatzanspruchs - als Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO fortgeführt werden (vgl. Schweer/v. Hammerstein, ZuG 2007, 2006, § 20 Rn. 10), und zwar auch noch im Revisionsverfahren (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl. 2009, § 142 Rn. 2).
(1) Allerdings kann die gerichtliche Überprüfung nicht weiter reichen als die materiellrechtliche Bindung der
Exekutive. Die gerichtliche Kontrolle endet also dort, wo das materielle Recht der Exekutive in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise Entscheidungen abverlangt, ohne dafür hinreichend bestimmte Entscheidungsprogramme vorzugeben (vgl. BVerfGE 88, 40 <56>; 103, 142 <156 f.>). Insoweit hat die Verwaltung aufgrund normativer Ermächtigung die Befugnis zur Letztentscheidung (vgl. BVerfGE 61 <111, 114 f.>; Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 185 2003>).
(2) Wann der Gesetzgeber der Verwaltung die Befugnis zur Letztentscheidung einräumt, ist durch Auslegung der betreffenden gesetzlichen Regelung zu ermitteln (vgl. Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 187 2003>). Verwendet ein Gesetz einen unbestimmten Rechtsbegriff, so kann daraus allein noch nicht auf die gesetzliche Einräumung einer Letztentscheidungsbefugnis der Verwaltung geschlossen werden (vgl. BVerfGE 84, 34 <49 f.>). Es existiert eine gleitende Skala der Normbestimmtheit oder -unbestimmtheit, wobei nicht von vorneherein feststeht, bei welchem Grad der Unbestimmtheit die richterliche Kontrollrestriktion einsetzen müsste. Maßgeblich ist vielmehr der jeweilige materiellrechtliche Regelungszusammenhang (vgl. Pache, Tatbestandliche Abwägung und Beurteilungsspielraum, 2001, S. 73 f.; Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 183 2003>). Die Unbestimmtheit des gesetzlichen Maßstabs kann jedoch einen heuristischen Wert haben (vgl. Schmidt- Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 184 2003>). So können unbestimmte Rechtsbegriffe insbesondere wegen hoher Komplexität oder besonderer Dynamik der geregelten Materie so vage und ihre Konkretisierung im Nachvollzug der Verwaltungsentscheidung so schwierig sein, dass die gerichtliche Kontrolle an die Funktionsgrenzen der Rechtsprechung stößt. Daher kann der rechtsanwendenden Behörde in solchen Fällen ohne Verletzung rechtsstaatlicher Grundsätze ein begrenzter Entscheidungsfreiraum zuzubilligen sein (vgl. BVerfGE 84, 34 <50>), weil sie aufgrund der ihr zur Verfügung stehenden Handlungsformen für die erforderlichen Anpassungen besser ausgerüstet ist als der Gesetzgeber und die Gerichte (vgl. BVerfGE 49, 89 <139 f.>).
Hinsichtlich der gesetzlichen Einräumung einer Letztentscheidungsbefugnis für die Verwaltung können jedoch nicht nur solche gewaltenteilend-funktionale Gesichtspunkte von Bedeutung sein (vgl. BVerfGE 84, 34 <50>; Schmidt- Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 180, 204 f. 2003>; Schmidt-Aßmann/Groß, NVwZ 1993, S. 617 <621 f.>; Pache, Tatbestandliche Abwägung und Beurteilungsspielraum, 2001, S. 76 ff.). Vielmehr sind hierbei auch grundrechtliche Schutzpositionen in den Blick zu nehmen (vgl. BVerfGE 83, 130 <148>; 88, 40 <56>), die - wie zum Beispiel im Falle der Kontrolle administrativer Prüfungsentscheidungen - hinsichtlich fachwissenschaftlicher Richtigkeitsentscheidungen wegen Art. 12 GG eine Letztentscheidungsbefugnis der Verwaltung einerseits ausschließen und hinsichtlich prüfungsspezifischer Wertungen wegen der in Art. 3 Abs. 1 GG verankerten Chancengleichheit einen Entscheidungsspielraum der Verwaltung andererseits gebieten können (vgl. BVerfGE 84, 34 <49 ff.>; 84, 59 <78 ff.>).
Soweit bisher in der Rechtsprechung und der Literatur bestimmte Typen von administrativen Letztentscheidungsermächtigungen identifiziert worden sind (vgl. Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 188 ff. 2003>; Pache, Tatbestandliche Abwägung und Beurteilungsspielraum, 2001, S. 125 ff.), handelt es sich hierbei nicht um einen rechtlich feststehenden Kanon. Der Gesetzgeber ist vielmehr frei, innerhalb der verfassungsrechtlich vorgegebenen Grenzen neue administrative Letztentscheidungsbefugnisse zu schaffen (vgl. Gerhardt, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 114 Rn. 57 1997>).
Des Weiteren kann sich die einer Verwaltung übertragene Letztentscheidungsbefugnis grundsätzlich nicht auf die Feststellung der für die Entscheidung maßgeblichen Tatsachen beziehen. Kann ein exekutivischer Eingriff aufgrund des Gesetzmäßigkeitsprinzips nur ergehen, wenn bestimmte Tatsachen diesen Eingriff zu rechtfertigen vermögen, dann ist die Rechtmäßigkeit des Aktes zwingend davon abhängig, dass die von der Behörde zugrunde gelegten Tatsachen wirklich gegeben und nicht nur von der Behörde „in vertretbarer Weise“ angenommen worden sind. Auch bei Verwaltungsakten mit Ermessens- oder Beurteilungsspielräumen bezieht sich die richterliche Kontrolle somit darauf, ob sich die Behörde bei der Wahrnehmung ihres Beurteilungs- oder Ermessensspielraums von zutreffenden Annahmen hat leiten lassen (vgl. Pache, Tatbestandliche Abwägung und Beurteilungsspielraum, 2001, S. 45 f.). Auch wenn der Verwaltung die Befugnis zu einer prognostischen Entscheidung eingeräumt wurde, ist zu prüfen, ob der Sachverhalt richtig ermittelt und der Prognose eine geeignete Methode zugrunde gelegt wurde (vgl. BVerfGE 88, 40
<60 f.>).
Daher ist auch bei Einräumung einer Letztentscheidungsbefugnis von den Gerichten zu prüfen, ob die Verwaltung den Gehalt der anzuwendenden Begriffe und den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich bewegen kann, erkannt hat, von einem zutreffenden und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen ist, die allgemein gültigen Beurteilungsmaßstäbe und die Regeln des inneren Entscheidungsverfahrens beachtet hat und sich nicht von sachfremden - gegen das Willkürverbot aus Art. 3 Abs. 1 GG verstoßenden - Erwägungen hat leiten lassen (vgl. Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 192 2003>; Jestaedt, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl. 2005, § 10 Rn. 54).
Bestimmt der Gesetzgeber, dass für die Berechnung des Kürzungsfaktors nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 der Zeitpunkt unmittelbar vor Erteilung der Zuteilungsbescheide maßgeblich sein soll, kann daraus nur