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Timestamp: 2020-01-22 12:01:22
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Kommunikationstechnische Innovation und die Ordnung des Rundfunk- ... | Masterarbeit, Hausarbeit, Bachelorarbeit veröffentlichen
14 Seiten, Note: 1 -
S Julia Seim (Autor)
„Der Rundfunk ist zugleich eine der größten Chancen und der größten Gefahren für den demokratischen Staat“ postuliert Uwe Kischel1 und deutet damit an, welche enorme Bedeutung Rundfunk für und in einem politischen System haben kann. Rundfunk kann staatstragend oder staatszerstörend wirken - abhängig ist dies davon, wer Zugang zum Rundfunk hat, wie er kontrolliert wird und wie er letztendlich organisiert ist. Die unterschiedlichen Organisationsformen, die der Rundfunk in Deutschland bereits durchlebte, sollen in der vorliegenden Arbeit auf einen Zusammenhang mit der Innovation von Kommunikationstechnologien geprüft werden. Dabei bezeichnet Rundfunk erstens die Fernübertragung von akustischen und optischen Aussagen mittels elektrischer Wellen an eine unbegrenzte Öffentlichkeit“ 2 und zweitens (ab der ersten Fernsehausstrahlung 1935) den Oberbegriff für Hörfunk und Fernsehen.
Das erste Kapitel dieser Arbeit gibt einen Überblick über die rundfunktechnischen Innovationen von den Anfängen bis heute. Im zweiten Kapitel werden die organisatorischen Eckpunkte der Rundfunkaktivitäten in Deutschland behandelt. Die benannten Zusammenhänge zwischen Technologie und politischer Ordnung zeigt das dritte Kapitel, ergänzt mir der Darstellung weiterer rundfunkpolitischer Faktoren. Im letzten Kapitel wird eine Bewertung vorgenommen und ein Ausblick gegeben auf eine zukünftige (auch europäische ) Rundfunkpolitik.
A Chronologie der Rundfunktechnologie
Drei Kilometer legten die ersten drahtlosen Signale zurück, die der Italiener Guglielmo Marconi 1896 über den Äther schickte. Seine Entdeckung, elektrische Impulse durch die Luft zu übertragen, war wegweisend für die Entwicklung des Rundfunks und sollte es in Zukunft ermöglichen, Nachrichten unabhängig von Telegrafenleitungen zu übermitteln. Bislang hatten Mitteilungen nur als Morsezeichen verschlüsselt über Draht verschickt werden können und die Signale mussten beim Empfänger wieder entschlüsselt werden. Auch der drahtlose Funk arbeitete zunächst mit Morsezeichen - der Funkentele graphie oder Zeichenfunk- , wurde aber bald weiterentwickelt zu einer Übertragung von originalen akustischen Signalen - dem Signal- bzw. Sprechfunk oder auch Tele phonie.
Beschränkte sich die Telephonie zunächst auf militärische Einsatzbereiche3, entwickelten sich bald andere Anwendungsmöglichkeiten. Mit dem drahtlosen Funk konnten plötzlich mehrere Empfänger auf einmal erreicht werden. Findige Unternehmer erkannten sehr schnell, daß die neue Technik auch für zivile Zwecke sinnvoll und gewinnbringend4 nutzbar sein könnte. Allerdings dauerte es bis zum 29. Oktober 1923, daß die ersten echten offiziellen Radiosendungen an eine große Empfängerschaft über den Äther geschickt wurden. Das Jahr 1923 kann als Sendestart des deutschen Hörfunkprogramms gelten das „bis auf den heutigen Tag keine vollständige Unterbrechung erfuhr.“5
Die Entwicklungsgeschichte des Fernsehens geht wie die des Hörfunks in das 19. Jahrhundert zurück, als der Engländer Alexander Bain 1843 einen Kopiertelegraphen entwickelte, der Bilder bereits per Zeilenabtastung übermittelte. Die entscheidende Entdeckung wurde erst 1930/31 von Manfred von Ardenne gemacht. Er setzte auf Sender- und Empfängerseite eine Kathodenstrahlröhre ein und bewirkte so auf beiden Seiten gleichmäßige Lichtverhältnisse. Der Weg zum Massenmedium sollte aber noch einige Zeit in Anspruch nehmen: erste öffentliche Sendungen wurden bereits in den 30er Jahren6 ausgestrahlt, private Empfangsgeräte fanden erst nach Sendebeginn des deutschen (Nachkriegs-)Fernsehens am 25.12. 1952 größere Verbreitung.7 Weitere technische Entwicklungen im Rundfunkbereich bestanden nicht in Form neuer Wiedergabemedien, sondern in einer ständigen Fortentwicklung einerseits der Empfangsgeräte und andererseits der Übertragungstechnologien. So ergänzte im Hörfunk die Ultrakurzwelle die bis dato genutzte Mittelwelle. Das Farbfernsehen brachte ab 1967 neue Aspekte in die bisherige schwarz- weisse deutsche Fernsehlandschaft. In den siebziger Jahren wurde die Übertragung per Breitbandkabel und Satellit marktfähig und in jüngster Zeit werden Hörfunkprogramme digital produziert und sind bei einigen Sendern über das Internet abrufbar.
B Die Ordnung des Rundfunkwesens in Deutschland
Kompetenzstreitigkeiten schon vor der ersten Sendung
Bis 1918 hatte kein Sprechfunkverkehr (drahtlose Sprachübertragung) bestanden, der sich an eine breite Öffentlichkeit wandte und somit als Rundfunk in der oben gegebenen Definition zu bezeichnen gewesen wäre. Der Funkverkehr beschränkte sich auf militärischen und in geringem Masse wirtschaftlichen Einsatz. Für die Infrastruktur und Inhalte war in Friedenszeiten das Reichspostministerium und in Kriegszeiten das Kriegsministerium zuständig. Diese klare Regelung löste sich mit dem Ende des ersten Weltkrieges: Erstens entwickelten sich nun Ideen, den Sprechfunk auch zivil für „kulturelle Zwecke“ (also Nachrichten und Unterhaltung) zu nutzen und wo der Funk zum strategisch taktischen Instrument der Kriegsführung wurde“. Behrens, Tobias: Die Entstehung der Massenmedien in Deutschland. Ein Vergleich von Film, Hörfunk, und Fernsehen und ein Ausblick auf die Neuen Medien, Frankfurt 1986, S. 142.
öffentlich empfangbar zu machen. Zweitens versuchten verschiedene politische Gruppen, Zugang zur Infrastruktur zu bekommen—es gab Ansätze, den Funkverkehr der Post zu entziehen8 und ihr nur den telegrafischen Drahtverkehr zu belassen— um darüber für ihre Ideen zu werben9.
Allerdings wollte das Reichspostministerium weder die Aufsicht über die technische Infrastruktur aus der Hand geben, noch sollten politische Gruppierungen Einfluß auf die Programminhalte nehmen können. Ein solchermaßen unpolitischer Rundfunk wurde forciert von Hans Bredow10, zu dieser Zeit (1919- 1921) Ministerialdirektor im Reichspostministerium (RPM), ab 1921-1926 Staatssekretär des RPM und bis 1933 Rundfunkkommissar im RPM.
Durch die politischen Konflikte der Zeit suchte gerade auch die Regierung nach einer Möglichkeit, ihren Auffassungen mehr Aufmerksamkeit in der Öffentlichkeit zu verschaffen. Bredows Konzept für einen staatsfernen Rundfunk konnte deshalb nur quasi am Parlament vorbei11 und in Zusammenspiel mit der Privatwirtschaft entwickelt werden, die die Programmgestaltung übernehmen sollte. Über Jahre hinweg gelang es dem Reichspostministerium unter der Federführung Hans Bredows, allein durch Verordnungen auf dem Verwaltungsweg,12 das Gerüst für eine Rundfunkordnung nach seinen Vorstellungen zu erstellen. Bredow war klar, daß „Programm immer auch politisches Programm“13 bedeuten würde und „schreckte .. davor zurück, die Verantwortung für all jene Regelungen politischer Angelegenheiten zu übernehmen, die zwangsläufig getroffen werden mußten“14 Die Überwachung wollte er dem Reichsministerium des Innern überlassen15. Der dortige Ministerialrat Kurt Haentzschel hatte eigene, republikanisch geprägte Vorstellungen eines Rundfunksystems, die Bredows Ideen widersprachen.16 Haentzschel
hatte zusammen mit anderen Politikern die Aktiengesellschaft für Buch und Presse 17 gegründet. In Verhandlungen zeigte sich bald, daß „das Innenministerium der Post dann keine Schwierigkeiten bei der Rundfunkzulassung machen würde, wenn eine gewisse Beteiligung am Programmbetrieb zustande kommen könnte.“ 18 Nun galt es noch, eine Einigung mit den Betreibern der Deutsche Stunde, Gesellschaft für drahtlose Belehrung und Unterhaltung mbH zu finden.19 Die Deutsche Stunde unter Direktion von Ernst Ludwig Voss stand in engem Kontakt mit Bredow. So hatte sie auch ohne offizielle Regelung und Konzession bereits anfangen können, Regionalsender aufzubauen. Am 24. November 1923 wurden schließlich die Zulassungsverträge für die Aktiengesellschaft für Buch und Presse und die Deutsche Stunde abgeschlossen, deren Konditionen unten beschrieben werden.
Die Rundfunkordnung der Weimarer Republik ist durch eine grundsätzliche Trennung der publizistischen Aufgabe in eine technische Zuständigkeit einerseits und der journalistischen Leistung andererseits gekennzeichnet. Die Sende- und Empfangsanlagen waren Eigentum der Post und somit lag die Kontrolle über die übertragungstechnische Infrastruktur in der Hand des Reichspostministeriums. Der „Betrieb und die Beschaffung des zu Übermittelnden“ 20 oblag den schon erwähnten privatwirtschaftlichen Unternehmen Dradag -Drahtloser Dienst. Gesellschaft für Buch und Presse (vorher AG für Buch und Presse) und der Deutschen Stunde, Gesellschaft für drahtlose Belehrung und Unterhaltung mbH, wobei die Dradag für Tagesnachrichten und politische Darstellungen zuständig war und die Deutsche Stunde für die musikalischen und literarischen Darbietungen zu sorgen hatte. Durch einen Aktienanteil des Reichsinnenministeriums an Dradag und Deutscher Stunde von je 51 Prozent war jenem wiederum eine Kontrolle über politische Programminhalte ermöglicht. Diese Kontrolle wurde gemeinsam mit den Ländern vorrangig über die Reichsrundfunkgesellschaft (RRG) und die Überwachungsausschüsse ausgeübt.21 Das Rundfunkwesen hatte demnach eine staatliche Struktur, staatliche -- im Sinne für die Regierung werbende -- Inhalte erhielt der Rundfunk in der Weimarer Republik allerdings erst 1932, als Folge der sog. zweiten Rundfunkreform. Diese erfolgte mit dem Regierungswechsel im Mai 1932 (Rücktritt der Regierung Brüning, Antritt von Papen). Die neue Regierung wollte die staatseigene Infrastruktur für ihre Zwecke nutzen und eine größere Einflußnahme der Politik (und somit eine höhere Präsenz der Regierung in den Sendungen) ermöglichen. Die am 18. November 1932 in Kraft tretenden Bestimmungen sahen eine staatliche Aufsicht in Verwaltung, Technik, Personalpolitik und Programm vor. Bereits in der Weimarer Republik wurden somit die Grundlagen für den nationalsozialistischen Staatsfunk gelegt.
Mit Hitlers Ernennung zum Reichskanzler am 30. Januar 1933 erfuhr das Rundfunkwesen eine weitere Umgestaltung. Entscheidend war der Beschluß, ab dem 14. März 1933 alle Zuständigkeit für den Rundfunk in die Hände des Reichsministeriums für Volksaufklärung und Propaganda (RMPV) und somit in die Hände des Reichspropagandaministers Joseph Goebbels zu legen. Auch die wirtschaftliche Rundfunkkontrolle des Reichspostministeriums ging an das neue Ministerium. Die neue Regelung nahm den Ländern die Kulturhoheit und schränkte sie so in der Mitgestaltung des Rundfunks ein. Sie protestierten, doch die am 30. Juni 1933 von Hitler erlassene „Verordnung über die Aufgaben des RMPV“ sprach die Rundfunkzuständigkeit eindeutig dem RMPV zu und ordnete die Länderinteressen klar den Reichsinteressen unter.22
Hatte sich das Fernsehen während der Weimarer Republik noch in der Entwicklungsphase befunden, war es in den 30er Jahren technisch bereits soweit gereift, daß ein Einsatz zu Propagandazwecken durchaus denkbar war. Goebbels hatte es auch in seine Planungen einbezogen, mußte aber bald erkennen, daß die Empfangsgeräte zu teuer waren und so an eine Verbreitung ähnlich der Volksempfänger nicht zu denken war.23 Stattdessen konzentrierte sich das Interesse auf die militärische Nutzung. In einem „Erlaß des Führers und Reichskanzlers über die Zuständigkeit auf dem Gebiet des Fernsehwesens“ vom 12.7.1935 ging deshalb die Zuständigkeit an das Reichsministerium für Luftfahrt. Nach Protest von Goebbels wurde dieser Erlaß am 11.12.1935 derart geändert, daß dem RMPV die Zuständigkeit für zivile Fernsehzwecke zugesprochen wurde.24 Allerdings wurde diese Regelung nie wirklich relevant: Die Rohstoffe für die Produktion eines „Fernseheinheitsempfängers“ wurden für die Rüstungsindustrie benötigt und konnten lange Zeit nicht geliefert werden. Als sie endlich lieferbar waren, wurde der Fernsehbetrieb eingestellt, da die verwendeten Frequenzen für militärische Zwecke benötigt wurden.
Entgegen eines von den Alliierten während des Krieges geplanten gemeinsamen Rundfunks, nahm jede Besatzungsmacht in ihrer Zone zunächst eigenen Rundfunkbetrieb auf. Erst 1948/49 einigten sich die westlichen Besatzungsmächte auf ein gemeinsames Rundfunksystem. Die Organisationsform des zukünftigen deutschen Rundfunks war sehr stark von den Vorstellungen geprägt, aufgrund der Mißbrauchserfahrungen des Rundfunks in der Zeit des Nationalsozialismus zukünftig die Bildung eines Meinungsmonopoles verhindern zu wollen. Dies sollte durch föderal organisierte und gebührenfinanzierte öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten verwirklicht werden. Aufsichtsgremien, zusammengesetzt aus Vertretern aller gesellschaftlich relevanter Gruppen, sollten die Kontrolle über Struktur und Inhalte der Anstalten gewährleisten. Der Gebührenfinanzierung war der Gedanke zugrunde gelegt, daß so die wirschaftliche - und somit auch inhaltliche - Unabhängigkeit weitgehend gesichert sei. Die Post durfte zunächst nur Gebühren einziehen und Schwarzhörer bestrafen. Über die Alliierten war ihr die Zuständigkeit für die bestehende Infrastruktur entzogen worden, nicht aber für die zukünftige.25
Obwohl der Rundfunk als kulturelles Gut der Länderhoheit untersteht und somit die Länder auch selbst über die Organisation der Landesrundfunkanstalten bestimmen können, haben die Landesanstalten ähnliche Strukturen: an oberster Spitze steht der (das Programm bestimmende) Intendant,26 der dem Rundfunkrat einerseits und dem Verwaltungsrat andererseits verantwortlich ist.
Immer wieder erfolgten vor allem auf Landesebene Angriffe auf das öffentlich-rechtliche System. Auf Bundesebene geschah dies von Seiten der Regierung Adenauer, die ein staatliches Rundfunksystem27 favorisierte. Das alliierte Presse- und Radiogesetz sollte aufgehoben werden und die Rundfunkhoheit durch ein Bundesrundfunkgesetz an den Bund gehen. Die Länder und ihre Rundfunkanstalten erkannten, daß ihre Rechte bedroht waren und reagierten mit der Gründung der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Rundfunkanstalten (ARD) am 5. August 1950. Um Adenauers Plänen für ein von der Regierung veranstaltetes Fernsehprogramm entgegenzuwirken wurden außerdem Deutsche Welle und der Deutschlandfunk als Gemeinschaftseinrichtungen gegründet. Mit Bezugnahme auf „übergeordnete[ ] Gesichtspunkte[ ] der auswärtigen und gesamtdeutschen Politik“28 wurde am 26. Oktober 1960 das Gesetz über die Errichtung von Rundfunkanstalten des Bundesrechtes beschlossen und legte mit Inkrafttreten am 17. Dezember des gleichen Jahres den Programmauftrag für die Deutsche Welle und den Deutschlandfunk fest.29 1958 konkretisierte sich Adenauers „Regierungsfernsehen“ mit der Gründung der Freies Fernsehen GmbH (FFG) (die nie sendete!). Der Betrieb der FFG wurde am 28.Februar 1961 durch das Bundesverfassungsgericht mit Verweis auf das Grundgesetz30 untersagt. Für eine weitere gemeinsame Anstalt in Form des ZDF entschied sich die ARD 1963 und schuf damit ein zweites deutsches Fernsehprogrammm, dem bald die dritten Programmen als reine Regionalsender folgten.
Anfang der siebziger Jahre kam das Gerüst des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erneut ins Wanken: mit neuen Übertragungsmöglichkeiten per Breitbandkabel und Satellit wurde der zur Verfügung stehende Frequenzbereich erweitert. Die bisherige Begründung für das Monopol des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wurde so hinfällig.31
Nach jahrelanger Diskussion über die technischen und organisatorischen Zuständigkeiten einerseits und den (ungewissen) sozialen und gesundheitlichen Auswirkungen32 andererseits kam es schließlich zur Einführung des sogenannten dualen Rundfunksystems: Seit 1984 teilen sich öffentlich-rechtliche und privat-kommerzielle Sender den Fernseh- und Radiomarkt der Bundesrepublik Deutschland. Grundsätzliche Unterschiede zwischen den beiden Senderkonzepten zeigen sich vor allem in der Finanzierung und im Programmauftrag. Öffentlich-rechtliche Sender erhalten eine Basisfinanzierung durch die Rundfunkgebühren und erzielen zusätzliche Werbeeinnahmen. Privat-kommerzielle müssen sich dagegen komplett über Werbung und Sponsoring33 finanzieren. Der Programmauftrag wurde deshalb differenziert: Der öffentlich- rechtliche Rundfunk muß eine programmliche Grundversorgung (was nicht Mindestversorgung34 bedeutet!) leisten in Form eines „nicht nur massenattraktive[n], sondern auch ausgewogene[n] und vielfältige[n] Programm[es],“35 das „nicht ausschließlich [auf] die Maximierung von Aufmerksamkeit“36 abzielt. Dieser sogenannte binnenpluralistische37 Ansatz steht im Gegensatz zur außenpluralistischen Konzeption des privat-kommerzielle Rundfunks. Den privat-kommerziellen Sendern könne kein umfassend ausgeglichenes Programm zugemutet werden und so sollen sie nach Artikel 8 des Rundfunkstaatsvertrags „inhaltlich die Vielfalt der Meinungen im wesentlichen zum Ausdruck […] bringen. Die bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Kräfte und Gruppen müssen in den Vollprogrammen angemessen zu Wort kommen; Auffassungen von Minderheiten sind zu berücksichtigen.“38 Durch die Kulturhoheit der Länder variiert die Zahl und Organisation der privat-kommerziellen Sender im Ländervergleich sehr stark.
Mit der deutschen Einigung ist die organisatorische und rechtliche Regelung auch für die neuen Länder verbindlich.
Teil C - Zusammenhänge
Kommunikationstechnische Innovation und die Ordnung des Rundfunk- und Fernsehwesens in Deutschland - dieses Thema wirft die Frage auf, ob und wie sich der Zusammenhang zwischen der technischen Neuheit und der Organisation des so einflußreichen Mediums gestaltet. Zwar gibt jede technische Neuerung Impulse für neue Nutzungsformen und damit auf lange Frist auch für die Organisation - inwiefern sich dies letztendlich auf die Rundfunkordnung auswirkt, hängt aber von mehreren sehr verschiedenen Faktoren ab, die im folgenden erläutert werden.
Wie oben dargestellt, wurde die technische Basis für Hörfunk bereits Ende des 19. Jahrhunderts entwickelt. Der publizistische Einsatz in Deutschland und der damit verbundene politische Regelungsbedarf ließ allerdings noch mehrere Jahrzehnte auf sich warten; offizieller Radio- Sendestart war erst 1923. Ähnliches widerfuhr der Fernsehtechnik: Auch dort bestand die technische Grundidee lange bevor es als Medium mit größerer Reichweite eingesetzt wurde. Nach probelaufähnlichen Ansätzen in der NS-Zeit erlangte das Fernsehen erst in den fünfziger Jahren den Status eines Massenmediums. Die Geschichte der Zeitverzögerungen zwischen der technischen Entwicklung und ihrem Einsatz im (öffentlich und zivil genutzten) rundfunktechnischen Bereich läßt sich für die Übertragungstechnik fortschreiben: Das Breitbandkabel wurde in den 1930er Jahren entwickelt, fand aber erst nach der Entscheidung zu den Kabelpilotprojekten bzw. zur dualen Rundfunkordnung flächige Verwendung zur Datenübertragung. Die digitale Datenübertragung ist in akzeptabler Qualität seit Beginn der 1990er Jahre möglich, gesetzliche Regelungen wurden erst 1997 erlassen.39
Vielmehr sind auch andere, beispielsweise rechtliche Faktoren für die jeweilige Einführung und Ausgestaltung der Rundfunkordnung verantwortlich. Zumindest für die Rundfunkordnung der Bundesrepublik spielt die verfassungsrechtliche Basis eine wichtige Rolle. Besonders hervorzuheben sind dabei Artikel 5 GG40, in dem die Meinungs- und Pressefreiheit festgeschrieben ist, und Artikel 73 Nr.7, der die Zuständigkeit für die bundesweite telekommunikationstechnische -und nur diese!- Infrastruktur41 dem Bund zuspricht. Entsprechend wurde bei Versuchen, Einfluß auf die Ordnung zu nehmen, stets das Bundesverfassungsgericht angerufen. Mit bisher (Jahr 2000) acht sogenannten
Rundfunkurteilen äußerte sich das BVG zu den Handlungsspielräumen derer, die die von den Alliierten festgelegte föderale, öffentlich-rechtliche und gebührenfinanzierte Rundfunkorganisation unter Beschuß nehmen wollten. Dabei war die erste Entscheidung im Jahre 1961 eine der Grundlegendsten: Aus Artikel 5 GG sei abzuleiten, daß der Staat oder eine staatliche Organisation oder eine politische Gruppe nicht Veranstalter von Rundfunk sein darf. Nur diese Staatsfreiheit sei explizit festgelegt, über die konkrete Ausgestaltung der Rundfunkordnung sei im GG nichts bestimmt. Entsprechend müsse der Rundfunk nicht zwingend öffentlich-rechtlich geordnet sein, ebensowenig müßten neben den öffentlich-rechtlichen auch privat-kommerzielle Sender zugelassen werden. Auf Basis dieser Gegebenheiten konnte es geschehen, daß -mit dem Argument der mangelnden technischen Kapaziäten- dem kommerziellen Rundfunk zunächst ein klares Nein und in späteren (technisch avancierten) Zeiten doch grünes Licht erteilt wurde. Hervorzuheben ist hier, daß sich die Gestaltungsoptionen für die Rundfunkordnung der BRD aus dem Grundgesetz ergeben - im Gegensatz zur Weimarer Republik (und noch verstärkt während der Zeit des Nationalsozialismus!), als das die Rundfunkordnung bestimmende Recht den politischen Interessen des Staates entsprechend zurechtgebogen wurde. Denn auch die Weimarer Verfassung gestattete Meinungs- und Pressefreiheit, allerdings war Rundfunk nicht explizit erwähnt.42 So konnte er dem Lichtspiel- und Filmwesen (das eine Zensur in bestimmten Fällen zuließ) zugeordnet und - passend zur zweiten Weimarer Rundfunkordnung - staatlich kontrolliert werden.
Während des Nationalsozialismus gab es keine Diskussion über das Ausmaß der Einflußnahme seitens der Regierung: der Rundfunk wurde zum wichtigsten Propagandainstrument. Politische Meinung im Rundfunk trug zu dieser Zeit die klare Handschrift der Regierung, und auch vermeintlich unpolitische Inhalte standen im Dienst der nationalsozialistischen Ideologie.
Politische Positionen zur Funktion und Stellung des Rundfunks
Da Hörfunk weitaus mehr Empfänger in kürzerer Zeit als die Presse erreicht, wurde diesem von Anfang an ein anderer Status zuteil. Zudem war der Bereich der Printmedien sehr verzweigt und somit schwer zu kontrollieren und so wurde versucht, zumindest auf das neue Medium Einfluß zu nehmen. Interessant ist der Umgang mit dieser Sonderstellung:
In der Weimarer Republik galt der Hörfunk aus Sicht der Regierung als ideales Verlautbarungsorgan für ihre Ideen und Vorhaben. In Hinblick auf die politischen Wirren der Weimarer Zeit mag das große Bedürfnis nach absoluter Einflußnahme als verzweifelter Versuch gelten, die politischen Verhältnisse medial in den Griff zu bekommen und politische Gegner nicht (auch ) auf diesem Wege zu Wort kommen zu lassen. Auf der Grundlage des Kampfs um das regierungs politische43 System war „Informationsvemittlung durch Rundfunk […] nichts demokratisch befreiendes, sondern zuerst einmal etwas Bedrohliches, das sorgsam gezähmt werden mußte.“ 44
Während der Zeit des Nationalsozialismus war der Rundfunk reines Propagandaorgan. Der Hörfunk und kurzfristig auch das Fernsehen wird ganz bewußt eingesetzt, um für die politischen Aktivitäten zu werben oder sie zu rechtfertigen. „Einziges inhaltliches Kriterium für die Rundfunksendungen war, ob es der Nazipolitik und der nationalsozialistischen Weltanschauungspropaganda nützte.“ 45 Der manipulative Charakter des Rundfunks wird an dieser Stelle besonders deutlich.
Die für die Rundfunkordnung der Nachkriegszeit in Artikel 5 GG gebotene Rundfunkfreiheit weist auf die politische Funktion des Rundfunks in der BRD hin. Nach Kischel ist die Rundfunkfreiheit eine objektiv-rechtliche dienende Freiheit und verpflichte den Staat, „einen rechtlichen Rahmen bereitzustellen, innerhalb dessen sich die Freiheit optimal entfalten kann.“ 46 Der demokratische Staat habe im Sinne einer freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung dafür zu sorgen, daß der Rundfunk pluralistisch und staatsfrei bleibe.47 Rundfunkfreiheit gilt also als Mittel, durch die (staatliche) Garantie einer pluralistischen Darstellung die freie Meinungsbildung jedes Einzelnen zu sichern. Rundfunk soll ein Diskussionsforum und dadurch nicht Sprachrohr, sondern Kontrolle der Regierung sein.48
Einfluß einzelner Personen
Zusätzlich zu den technischen, rechtlichen und politischen Faktoren spielte für die Entwicklung der Rundfunkordnungen auch das Engagement einzelner Personen eine Rolle. Mit einem Ausmaß sondergleichen gilt dies für den Einfluß Hans Bredows auf die Rundfunkordnung der Weimarer Republik. Als Rundfunktechniker hatte er weitreichenden Einblick in die technischen Möglichkeiten und sein ehemaliger Posten als Direktor der Firma Telefunken49 gewährleistete gute Kontakte in die Industrie. Politisch wies Bredow eine rechtsliberale Grundeinstellung auf, die ihn als „geeignetes Gegengewicht gegen allzu viel revolutionären Überschwang“50 erscheinen ließ und ihn für seine Positionen im Reichspostministerium ab 1919 prädestinierte. Bredow war an der Einführung des Hörfunks sehr gelegen. Er hatte sehr konkrete Vorstellungen eines staatsfreien Rundfunks.51 Für die gleiche Rundfunkepoche ist Ernst Ludwig Voss zu nennen, bis 1920 Abteilungsleiter der Sprechfunk-Außenstelle des Auswärtigen Amtes. Voss gab 1920 mit der Gründung der „Eildienst für amtliche und private Handelsnachrichten GmbH“ Impulse zur wirtschaftlichen und institutionellen Ausgestaltung der späteren Rundfunkordnung und lieferte mit dem Konzept der 1922 gegründeten Eildienst-Tochterfirma „Deutsche Stunde, Gesellschaft für drahtlose Belehrung und Unterhaltung mbH“ Ideen für Inhalte eines zukünftigen Hörfunkprogramms. Die Deutsche Stunde war später eine der beiden programmproduzierenden Gesellschaften.52 Die zweite - Dradag (Drahtloser Dienst. Gesellschaft für Buch und Presse)- zeichnete als Gründungsmitglied Kurt Haentzschel, seines Zeichens Ministerialrat im Reichsinnenministerium und somit auf eine Beteiligung des Ministeriums in Form der Dradag bedacht. Das Ringen um die Zuständigkeiten war somit offiziell ein Ringen der Instititutionen, in deren Hintergrund aber die Vorstellungen Bredows, Voss´ und Haentzschels konkurrierten. Möglicherweise hätte ohne das Engagement dieser Personen die Einführung des Rundfunks in Deutschland andere zeitliche oder auch ordnungspolitische Dimensionen erhalten.
1933 fiel durch die Gleichschaltung auch der Rundfunk vollständig in die Hände des Staates. Von einer Rundfunkordnung im Sinne einer gesetzlichen Konstruktion, die gewisse Kontrollgremien vorsieht, kann hier nicht gesprochen werden. Insofern ist es fraglich, ob man die nationalsozialistische Rundfunkorganisation als von dem Reichspropagandaminister Goebbels konstruiert bezeichnen kann, oder ob sie einfach allgemeinen nationalsozialistischen Organisationsstrukturen angeglichen wurde.
In der Nachkriegszeit gab es zwar um die von den Alliierten vorgegebene Rundfunkordnung einige Diskussionen, die Einführung des Fernsehens (als technische Erweiterung des Hörfunk zum Rundfunk im heutigen Sinne) wurde aber kaum diskutiert.53 Das mag daran gelegen haben, daß zunächst kein Interesse und Bedarf am Fernsehen bestand: Man hatte kein Geld, hörte Radio „und wenn es [das Volk, JS] Bilder haben wollte, ging es mit wachsender Begeisterung ins Kino.54 “ Nach Dussel ist die Tatsache, daß dennoch an der Entwicklung des Fernsehens gearbeitet wurde, auf die Initiative einiger während der NS-Zeit tätig gewesener Fernsehtechniker und Programmpraktiker zurückzuführen. Als Schlüsselfigur nennt Dussel Werner Nestel, ab 1947 technischer Direktor des NWDR.55 Nestel erreichte, daß ab 1948 ein neuer Fernsehversuchsbetrieb aufgebaut wurde, der die technischen und redaktionellen Vorleistungen für den Programmstart des deutschen Fernsehens am 1.November 1954 vornahm. In diesem Fall wurde von wenigen Personen -anstelle regierungspolitischer Initiativen- nicht die Rundfunkordnung, sondern die Etablierung des Fernsehens als wesentlicher Bestandteil der Medienlandschaft vorangetrieben.
D Bewertung und Ausblick
Die Überlegung, es bestehe ein direkter Zusammenhang zwischen kommunikationsttechnischer Innovation und der Rundfunkordnung, geht von der Grundannahme aus, daß die Politik von jeder dieser Neuerungen frühzeitig Notiz nimmt und ein schnellstmöglicher Einsatz der Technologie gewünscht und gefördert wird. Bisher war allerdings eher das Gegenteil der Fall: die Rezeption im politischen Bereich war - wie oben gezeigt - meist stark zeitverzögert. Entsprechend hinken politische Regelungen den technologischen Neuerungen oft weit hinterher.56
Technische Innovationen wirken auf die Rundfunkordnung mit einer starken zeitlichen Verzerrung. Sie sind zunächst nur Anlaß für ein Nachdenken über die politische Nutzbarkeit und Auswirkung, die wiederum ausschlaggebend ist für ein Bedürfnis nach politischer Ordnung. Eigentlicher Motor und Maßstab für die Ausgestaltung der Rundfunkordnung ist der Status der freien Meinungsbildung in einem politischen System und das daraus resultierende Bedürfnis nach Kontrolle der Rundfunkinhalte. Diese Kontrolle liegt bei einem zentralistischen System im Interesse der Regierung. In einem demokratischen System geschieht die Kontrolle im Interesse der Staatsbürgerinnen und Staatsbürger. Entsprechend dient der Rundfunk als Sprachrohr der Regierung oder als Mittel zur freien Meinungsbildung. Die Rundfunkordnung ist also ein Spiegelbild des politischen Systems.57 Ist das Staatsgefüge zentralistisch, ist auch die Rundfunkordnung zentralistisch.58 Der inhaltliche Handlungsspielraum ist durch das politische System festgelegt und wird durch eine neue Technologie nicht ausgeweitet. Ist die dem System entsprechende Grundkonstruktion einer Rundfunkordnung 59 einmal vorhanden, fügen sich ein neues Medium zum Empfang oder zur Übertragung und eventuelle neue Anbieter in dieses Grundgerüst ein und erweitern so nur das Medienspektrum. Ein Zusammenhang zwischen technischer Innovation und Rundfunkordnung besteht demnach nur bedingt.
Auf dem Hintergrund der fusionsbedingten Europäisierung und Internationalisierung der Medienkonzerne, sind grenzüberschreitende europäische Regelungen zur Rundfunkorganisation nötig. Diese müssen einen Weg finden zwischen der Einordnung des Rundfunks einerseits als wirtschaftliche Dienstleistung 60 (das gilt besonders für die Frequenzvergabe) und andererseits als kulturelles Gut. Die wirtschaftlichen Regelungskompetenzen liegt bei der EU, die Kulturhoheit in Deutschland bei den Bundesländern. Auf jeden Fall muß bei einer europäischen Regelung das im Grundgesetz (und in anderen europäischen Verfassungen) verbriefte Recht auf freie Meinungs bildung gesichert bleiben.61
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2 Lerg, Winfried B.: Die Entstehung des Rundfunks in Deutschland, Herkunft und Entwicklung eines publizistischen Mittels, Frankfurt 1965 S. 23.
3 „Während des Krieges wurde der Funk zum wichtigste Kommunikationsmittel, zum einen für die
Wirtschaft, in dem Kontakt mit der neutralen Außenwelt gehalten wurde, zum andern innerhalb der Truppe,
4 Die Elektroindustrie verzeichnete durch den Verkauf von Endgeräten, Lizenzen für Patente und dem Bau von Sendeanlagen (die nur in der ersten Zeit von der Post selbst errichtet wurden) enorme Verdienste. Vgl. Dussel, Konrad: Deutsche Rundfunkgeschichte- eine Einführung, Konstanz 1999, S. 39.
5 Ders., S. 19.
6 Sendebeginn des Fernsehprogramms in der NS-Zeit war am 22.März 1935; drei Tage die Woche wurde jeweils zwischen 20.30 und 22.00 Uhr ausgestrahlt.
7 1952 gab es in Westdeutschland 300 angemeldete Fernsehgeräte, 1954 11.658 und 1960 wurde die dritte Million überschritten. Vgl. Kiefer, Marie Luise: Hörfunk- und Fernsehnutzung, in: Wilke, Jürgen (Hrsg.), Mediengeschichte der BRD, Bonn 1999 (BpB), S. 431.
8 Am 9. November 1918 gründete sich beispielsweise die Zentrale Funkleitung (ZFL), ein Zusammenschluß revolutionär gesinnter ehemaliger Militärfunker. Die ZFL forderte eine technische und organisatorische Trennung des Telegraphenfunk- und des Drahtfunknetzes.
9 Außerdem besetzte die ZFL das funkstrategisch wichtige Wolffs Telegraphisches Büro und verbreitete von dort aus „An Alle!“ ihre politischen Forderungen, die die Bevölkerung in ihrem Widerstand gegen die Regierung stärken sollten. Eine ausführliche Darstellung der Aktivitäten der ZFL findet sich bei Lerg, Winfried B.: Die Entstehung des Rundfunks in Deutschland, Herkunft und Entwicklung eines publizistischen Mittels, Frankfurt 1965, S. 45-72.
10 Bredow „sah die Gefahr, daß die Vertretung gesellschaftspolitischer Parikularinteressen im Rundfunk das Medium auf die Dauer zerstören würde. In der Praxis bedeutete dies allerdings, daß [nur, JS] die Vertreter bestimmter politischer Richtungen absolut nicht an die Mikrophone gelassen wurden. Diese Gruppen waren die KPD, die Gewerkschaften und verschiedene kommunistische und proletarische Kulturorganisationen.“Behrens, a.a.O., S. 191 f.
11 Bredow mußte nach Ansicht Lergs deshalb so eng mit der Industrie zusammenarbeiten, da er ihr Geld brauchte: Hätte er vom Parlament Geld für den Ausbau des Rundfunks haben wollen, wären Rundfunkangelegenheiten aber im Parlament besprochen worden, und da Bredow gefürchtet habe, daß die Ergebnisse nicht seinen Vorstellungen entsprechen würden, habe er versucht, in Zusammenarbeit mit der Industrie Fakten zu schaffen. Vgl. Lerg, W., a.a.O., S. 306.
12 Das Recht, Verordnungen zu erlassen, sei nach Aussage seiner juristischen Berater durch das Telegraphengesetz verfassungsmäßig delegiert worden. Vgl. ders., S. 304 f.
13 Dussel, K.a.a.O., S. 31.
15 Vgl. Lerg, W., a.a.O., S. 142 ff. und Behrens, a.a.O, S. 166.
16 Eine ausführliche Darstellungen der Streitigkeiten gibt Lerg, W., S. 138-154.
17 Die Gesellschaft wollte einen „Nachrichtenschnelldienst durch telephonischen Rundspruch“ organisieren, der die parlamentarische Berichterstattung verbessern sollte. Vgl. Dussel, K., a.a.O., S. 31 ff.
18 Ders., S. 31.
19 Ausführlich wird die Bedeutung der einzelnen Personen in Teil C beschrieben.
20 Lerg, W., a.a.O. S. 118.
21 Vgl. Dussel, K.a.a.O., S. 37 f.
22 Vgl. Behrens, a.a.O., S. 207 ff.
23 Zumal es nur einen einzigen Sender in Berlin gab, der nur in den großberliner Raum senden konnte. Um das Medium dennoch zu nutzen, wurden ab 1935 sogenannte Fernsehstuben eingerichtet, in denen das immerhin täglich gesendete Programm gemeinschaftlich konsumiert wurde.
24 Vgl. ders. S. 235 ff.
25 Bei der Diskussion um ein zweites Fernsehprogramm war die Post bereit, „ihre Möglichkeiten auf technischem Gebiet rundfunkpolitisch voll auszunutzen“ und nahm sich das Recht, über die Frequenzvergabe neuer Sender zu bestimmen. Dussel, K., a.a.O., S. 227.
26 Der Intendant leitet nach innen und repräsentiert nach außen; der Rundfunkrat ist zuständig für die Programmkontrolle und der Verwaltungsrat überwacht -ähnlich einem Aufsichtsrat - die Geschäftsführung. Der Rundfunkrat besteht aus nicht weisungsgebundenen Vertretern aller gesellschftlich relevanter Gruppen. Vgl. Kischel, Uwe: Rundfunkfreiheit und Rundfunkmonopol, in: Hochloch, Gerhard (Hg.): Aspekte des Rechts der audiovisuellen Kommunikation, Baden-Baden 1999, S. 76 ff.
27 Rundfunk sollte nach Adenauer „politisches Führungsmittel der jeweiligen Bundesregierung“ sein. Behrens, a.a.O., S. 301.
28 Diller, Ansgar: Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, in: Wilke, a.a.O., S. 152.
29 Die Deutsche Welle soll über Kurzwelle den „Rundfunkteilnehmern im Ausland ein umfassendes Bild des politischen, kulturellen und wirtschaftlichen Lebens in Deutschland vermitteln und ihnen die deutsche Auffassung zu wichtigen Fragen darstellen und erläutern“ Das DLF solle über „Rundfunksendungen für Deutschland und das europäische Ausland“ ein „umfassendes Bild Deutschlands“ darzustellen. Lehr, Wolfgang,/Berg, Klaus, Rundfunk und Presse in Deutschland. Rechtsgrundlagen der Massenmedien -- Texte, Mainz 1971, S. 161 ff., in: Diller, A., S. 153.
30 Maßgeblich hierfür waren Art 5 GG und Art. 73 GG, Abs.7, aus denen abgeleitet wurde, daß zwar die öffentlich -rechtliche Rundfunkordnung nicht verfassungsrechtlich begründet ist, dem Staat jedoch die Veranstaltung von Rundfunk untersagt ist. Siehe dazu auch Dussel, K.a.a.O. S. 227 ff.
31 Das BVG- Urteil vom 28.Februar 1961, das staatlich veranstaltetes Fernsehen untersagte, hatte auch eine werbefinanzierte Sendeanstalt abgelehnt mit der Begründung, daß aus technischen(geringe Frequenzanzahl) und finanziellen Gründen die Anzahl der Rundfunkanstalten gering gehalten werden müsse.
32 Mit dem Aufkommen der „Neuen Medien“ (damit waren u.a. weitere Fernsehprogramme gemeint, nicht aber im heutigen Sinne digitale Medien) war eine intensive Debatte über Technikfolgen und Medienwirkungen losgetreten worden. Vgl. z.B. Hiegemann, Susanne: Kabel- und Satllitenfernsehen. Die Entwicklung in der BRD unter ökonomischen, politischen und inhaltlichen Aspekten, BpB, Bonn 1988.
33 Dazu ausführlich Knickenberg, Daniel: Programmfreiheit contra Sponsoring, Köln 1999.
34 Vgl. Kischel, U., a.a.O., S. 85.
35 Ders., S. 82.
36 Flaskamp, Rainer: Die Landesmedienanstalten als erfolgreich scheiternde Organisationen? Kontroll- und politische Funktionen der Rundfunkaufsicht in Deutschland, Köln o.J, S. 12.
37 Also ein Programm, das durch Meinungsvielfalt innerhalb der Sender eine pluralistische Meinungsbildung zulässt.
38 Die inhaltliche Kontrolle, die bei den öffentlich -rechtlichen Anstalten durch die Rundfunkräte und die Verwaltungsräte gegeben ist, wird bezüglich der Privaten von den Landesmedienanstalten übernommen. Allerdings passiert dies durch eine Kontrolle im Nachhinein. Zur Effizienz der Kontrolle vgl. die Arbeit Rainer Flaskamps, a.a.O.
39 Informations- und Kommunikationsdienste-Gesetz vom 13.Juni 1997.
40 Art. 5GG: Jeder hat das Recht, […]sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt.
41 Das BVG im Fernsehurteil vom 28.02.1961: 3a)Das Post- und Fernmeldewesen im Sinne von Art. 73 Nr.5 GG umfaßt - wenn man vom Empfang der Rundfunksendungen absieht - nur den sendetechnischen Bereich des Rundfunks unter Ausschluß der sogenannten Studiotechnik. B) Art. 73 Nr. 7 GG gibt dem Bund nicht die Befugnis, die Organisation der Veranstaltung und die der Veranstalter von Rundfunksendungen zu regeln. Eine ausführliche Darstellung der Rundfunkurteile gibt Von Sell, Friedrich-Wilhelm: Verfassungsrecht und Rundfunk. Die sieben Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts 1961—1991, Berlin 1992.
42 Art. 118 Weimarer Verfassung (Meinungsfreiheit, Zensur): [...] Eine Zensur findet nicht statt, doch können für Lichtspiele durch Gesetz abweichende Bestimmungen getroffen werden.
43 „Die Kämpfe um das Funkwesen in Deutschland nach dem [ersten Welt-, JS]Kriege spiegelten recht genau die gesamte politische Entwicklung in diesen Jahren wider. Es war die Niederlage einer unabhängigen, nicht staatsgebundenen basisdemokratischen und der Sieg einer staatlich kontrollierten und die Herrschaft des Kapitals stabilisierenden Konzeption des Kommunikationsmediums.“ Behrens, a.a.O., S. 144.
44 Dussel, K.a.a.O., S. 25.
45 Behrens, a.a.O. S. 212.
46 Kischel, U., S. 79 vgl. auch ders., S. 81.
47 Ders., S. 79.
48 „Der Rundfunk ist als das beherrschende Kommunikationsmittel unserer Zeit an der sozialen, d.h. politischen und kulturellen Entwicklung der Gesellschaft in hohem Maße, auch konstitutiv [...] beteiligt. Ohne elektronische Massenkommunikation und durch sie vermittelte Öffentlichkeit ist Politik und Gesellschaft kaum mehr vorstellbar.“ Von Sell, F., a.a.O., S. 7.
49 Telefunken - und die spätere Partnerfirma Lorenz - waren die ältesten Firmen der deutschen Funkindustrie.
50 Dussel, K.a.a.O. S. 24.
51 Es sei Bredows Absicht gewesen, „den Aufbau des Rundfunks so lange außerhalb des Gesichtskreises der übrigen Ressorts auf eigene Faust vorzunehmen, bis keine Gefahr mehr zu befürchten gewesen sei, daß er [der Rundfunk, JS] zu einem Politikum würde, ein Umstand, der zu einer Verzettelung der gesamten Planung geführt hätte.“ Vgl. Lerg, W., a.a.O., S. 121.
52 Siehe dazu auch Teil B.
53 Vgl. Dussel, K.a.a.O., S. 221 ff.
54 ders., S. 222.
55 Außerdem werden genannt Hanns F ahrenburg (letzter Chefregisseur des NS-Fernsehens) und die Publizisten Kurt Wagenführ und Eduard Rhein. Ebd.
56 Dies war beispielsweise beim Kabelfernsehen zurückzuführen auf eine Fehleinschätzung bezüglich Interesse und Bedarf in der Bevölkerung. Bewußt nicht eingesetzt wurde eine zeitgemäße Empfangstechnik beim nationalsozialistischen Volksempfänger: die neue Technik existierte, war aber zu teuer und hätte nicht den erwünschten Absatz gefunden. Zudem hätten mit der neueren Technik mehr „feindliche Sender“ empfangen werden können.
57 “[…] im Verlauf des Kampfes um den Rundfunk [offenbaren]sich früher oder später alle bedeutsamen inneren und äußeren Positionen in der Gesellschaft. […] An ihm sind, wie unter einem Brennglas, die Standort- und Strukturentwicklungen unserer Demokratie ablesbar, deutlicher als aus der Politikentwicklung, in der pragmatische und ökonomische Zielsetzungen mehr und mehr die Oberhand gewinnen. Von Sell, S. 7.
58 Die Rundfunkordnung der Weimarer Republik steht exemplarisch für die Anfälligkeit der gesamten Gesetzgebung für eine Vereinnahmung durch extreme Strömungen.
59 Ein schönes Beispiel ist das erste Rundfunkurteil des BVG: es rekurriert einerseits auf demokratische Grundprinzipien und setzt anderseits Maßstäbe, an denen sich spätere Regelungen orientierten.
60 Vgl. Von Sell, S. 13/14 und Hillebrand, Olaf: Medienpolitik, in:Weidenfeld, Werner und Wessels, Wolfgang (Hrsg.): Europa von A-Z, Bonn 1995, S. 259.
61 Im Mittelpunkt der Rechtssprechung der europäischen Verfassungsgerichte steht .. übereinstimmend das Bemühen, Meinungsvielfalt und Pluralismus zu gewährleisten. Holznagel, B., S.112.
Julia Seim (Autor)
V103919
Kommunikationstechnische, Innovation, Ordnung, Rundfunk-, Fernsehwesens, Deutschland
Julia Seim (Autor), 2000, Kommunikationstechnische Innovation und die Ordnung des Rundfunk- und Fernsehwesens in Deutschland, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/103919
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