Source: http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD&param6=1&nDictamen=12107&strTipM=T
Timestamp: 2020-02-24 17:48:44
Document Index: 350928903

Matched Legal Cases: ['artículo 173', 'Artículo 1', 'Artículo 2', 'artículo 33', 'artículo 33', 'artículo 230', 'artículo 49', 'artículo 230', 'artículo 49', 'artículo 7', 'artículo 4', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 230', 'artículo 31', 'artículo 49', 'artículo 164', 'artículo 237', 'artículo 164', 'artículo 237', 'artículo 163', 'artículo 5', 'artículo 164', 'artículo 173', 'artículo 173']

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Dictamen : 300 del 01/10/2003
Texto Dictamen 300
C-300-2003
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio sin número, de fecha 7 de febrero del año 2003, recibido en esta Procuraduría el 6 de marzo siguiente. Se nos solicita el dictamen favorable previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, como parte del procedimiento tendente a determinar la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de la resolución número DG-088-2002 del 29 de abril del 2002, emitida por la Dirección General de Servicio Civil. El presente dictamen se refiere al caso concreto del señor XXX.
El expediente administrativo remitido consta de 566 folios, del cual se destacan, para la emisión del presente criterio, los siguientes hechos:
Mediante Informe Técnico IT-NT-023-2002 de fecha 22 de abril del 2002, elaborado por el señor XXX, Coordinador del Área de Instrumentación Tecnológica, componente de la Dirección General de Servicio Civil, se emite recomendación a efecto de "a. Modificar el contenido de las clases de jefaturas del manual institucional de la Dirección General de Servicio Civil, a fin de que describan en mejor medida las responsabilidades de los cargos en éstas contenidos, así como las diferencias que se presentan entre los mismos. b. A partir de la valoración actual de la clase coordinador de proceso (vigente), estructurar los salarios base de manera que se haga mayor equidad y justicia a las diferencias de responsabilidad y subordinación técnico-administrativa, de los diferentes componentes del sistema de administración de recursos humanos; a saber: oficinas de recursos humanos, oficinas de servicio civil, procesos y áreas sustantivos." (Folios 279 a 286 del expediente administrativo)
Mediante Resolución DG-088-2002 de 29 de abril de 2002, emitida por el Director General de Servicio Civil, señor Guillermo XXX, y de conformidad con el oficio IT-NT-023-2002 citado en el hecho anterior, se dispuso: "Artículo 1°. Eliminar las descripciones y especificaciones de las clases Coordinador de Proceso de Servicio Civil y Gerente de Servicio Civil contenidas en el Manual de Clases Institucional de la Dirección General de Servicio Civil. Artículo 2°. Crear las siguientes descripciones y especificaciones de clases, dentro de los contenidos del Manual de Clases Institucional de la Dirección General de Servicio Civil. (…)" (Folios 257 a 277 del expediente administrativo)
En la Resolución DG-088-2002 citada en el punto anterior, se describe las clases de "Coordinador de Servicio Civil", "Director de Proceso de Servicio Civil" y "Director de Área o Instancia de Servicio Civil", indicándose para cada una de ellas, los siguientes aspectos: naturaleza de la clase, cargos que lo conforman, ubicación, caracterización de la clase, condiciones organizacionales y ambientales, responsabilidad, condiciones de trabajo, consecuencia del error, características personales deseables, capacitación y requisitos. (Folios 257 a 277 del expediente administrativo)
Que mediante la resolución citada en el Hecho segundo, se modificaron las bases salariales de las clases de Director de Proceso de Servicio Civil y Director de Área o Instancia de Servicio Civil. La base salarial de la clase Coordinador de Servicio Civil no sufrió cambio. (Folios 257 a 277 del expediente administrativo)
Que mediante la resolución citada en el Hecho segundo, se ubicaron, por reestructuración, en las clases de puestos creados, a los funcionarios titulares de los puestos reestructurados. (Folios 257 a 277 del expediente administrativo)
Que producto de la referida reestructuración se ubicó el puesto 001260, ocupado por el señor XXX. pasando de Coordinador de Proceso de Servicio Civil a Director de Proceso de Servicio Civil. Con la referida reestructuración, se produjo un cambio en su base salarial. (folio 276 del expediente administrativo)
Que mediante oficio AJ-329-2002 de fecha 8 de julio del 2002, suscrito por la Coordinadora de la Asesoría Legal de la Presidencia de la República, se rinde informe sobre la denuncia planteada por la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados, la cual versa sobre la referida reestructuración. Dicho informe arriba a las siguientes conclusiones: "a) No existe un documento por parte del Director General de Servicio Civil que indique la necesidad institucional de realizar un estudio técnico, b) El informe IT-NT-023-2002, y la resolución DG-088-2002, por su orden son realizados y firmados por funcionarios, que se benefician con la reubicación por reestructuración, no aseguran la imparcialidad y objetividad en el ejercicio de las funciones, c) De conformidad con la normativa, para el trámite de autorizaciones, específicamente para la autorización para efectuar traslados y modificaciones, la Dirección General incumplió el procedimiento establecido para efectuar los traspasos de las partidas, d) Si bien es cierto, la Dirección General de Servicio Civil, es un órgano desconcentrado, no está inhibido el Director General, para informar a su superior sobre los asuntos propios de la Dirección que tiene a su cargo, con mucho más razón tratándose de asuntos que impactan al presupuesto"· (folios 287 a 293 del expediente administrativo).
Mediante resolución de las 14:00 horas del 14 de octubre de 2002, el Presidente de la República ordena la realización de un procedimiento administrativo ordinario y nombra al órgano director correspondiente, con el fin de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución DG-088-2002 emitida por el Director General de Servicio Civil. ( Folio 256 del expediente administrativo)
Mediante resolución de las 14:00 horas del 4 de diciembre de 2002, el órgano director declara abierto el procedimiento tendente a establecer la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución número DG-088-2002. Asimismo, fija las 10 horas el día 23 de enero de 2003 como fecha para la celebración de la audiencia oral y privada. Esta resolución fue debidamente notificada al Sr. XXX (Folios 294 a 309 del expediente administrativo). . Establece la relación de hechos, que fundamenta el procedimiento administrativo de mérito, lo siguiente:
"PRIMERO. Mediante Resolución DG-088-2002, de 29 de abril del 2002, emitida por el Director General de Servicio Civil, Sr. XXX, se dispuso eliminar las descripciones y especificaciones de las clases "Coordinador de Proceso de Servicio Civil" y "Gerente de Servicio Civil", contenidas en el Manual de Clases Institucional de la Dirección General de Servicio Civil. Asimismo, se crearon las descripciones y especificaciones de "Coordinador de Servicio Civil", "Director de Proceso Civil" y "Director de Área o Instancia de Servicio Civil".
SEGUNDO. Mediante la Resolución DG-088-2002, antes citada, se modificaron además las bases salariales de las categorías de Director de Proceso de Servicio Civil y Director de Área o Instancia de Servicio. Asimismo, se ubicaron por reestructuración, en las clases de puestos creadas, a los funcionarios: 1. XXX, 2. XXX, 3. XXX, 4. XXX, 5. XXX, 6. XXX, 7. XXX, 8. XXX, 9. XXX, 10. XXX, 11. XXX, 12. XXX, 13. XXX, 14. XXX, y 15. XXX.
TERCERO. Producto de la Resolución DG-088-2002, de repetida cita, se ubicó por reestructuración el puesto 001260, ocupado por el señor XXX, de Coordinador de Proceso de Servicio Civil a Director de Proceso de Servicio civil, produciéndose un cambio en su base salarial.
CUARTO. Que el cambio de categoría –y de base salarial en el caso de las categorías de Director de Proceso de Servicio Civil y Director de Área o Instancia de Servicio Civil- generado mediante Resolución DG-088-2002, podría eventualmente resultar una decisión injusta y alejada a los principios de proporcionalidad, habida cuenta que no se realizó un cambio para toda la clase de "Coordinadores de Proceso de Servicio Civil". Si bien el informe IT-NT-023-2002, elaborado por el señor XXX y que sirvió de fundamento a la resolución DG-088-2002, indicó que esta clase se encuentra dentro de los procesos sustantivos; en la resolución de marras es tratada en forma diferenciada, reubicando por reestructuración sólo algunos puestos de "Coordinadores de Proceso de Servicio Civil", convirtiéndola supuestamente en una decisión contraria a los principios de igualdad consagrados en el artículo 33 de la Constitución Política.
QUINTO. Que la resolución DG-088-2002, de repetida cita, podría eventualmente resultar contraria al principio de igualdad – consignado por el artículo 33 de la Carta Magna –principio que aparentemente sirvió para fundamentar la emisión del informe IT-NT-023-2002 antes citado y que sirvió para justificar la resolución DG-088-2002- por cuanto se señaló la necesidad de modificar el contenido de todas las clases de jefaturas del Manual Institucional de la Dirección General de Servicio Civil – a fin de describir en mejor medida las responsabilidades de los cargos en éstas contenidos, así como las diferencias que se presentan entre los mismos – y no solo de algunas clases, como en efecto sucedió con la del puesto del señor XXX.
SEXTO. Que mediante la resolución DG-088-2002, se decidió variar sólo algunas clasificaciones, generándose en los casos que pasaron a ser "Director de Proceso de Servicio Civil" Y "Director de Área o Instancia de Servicio Civil", un incremento salarial de 201 750.00 a 222 050.00 y de 222 050.00 a 244 450.00, respectivamente, aspecto que supuestamente resulta individualizado y eventualmente alejado de la necesidad integral de la Dirección General de Servicio Civil que señalaba el informe IT-NT-023-2002.
SETIMO. Que la resolución DG-088-2002 podría eventualmente resultar violatoria de los procedimientos que para efectos de reclasificación de puestos se exige, por cuanto el Director General de Servicio Civil no exigió la presentación por escrito de una petición formal en ese sentido, aceptando simplemente la motivación contenida en el informe IT-NT-023-2003, que señaló la realización del estudio "ante inquietudes emanadas a lo interno de la dependencia en cuanto a evaluar el posicionamiento de la estructura profesional de la institución, en relación con el rol de la misma y el comportamiento de la actividad de las dependencias de su ámbito de acción".
OCTAVO. Según el informe rendido a la Viceministra de la Presidencia por parte de la Licda. Ana Cecilia Ureña Salazar (Oficio Aj-329-2002 de 8 de julio de 2002), en entrevista de 13 de junio del 2002, el Director General de Servicio Civil XXX y el Coordinador de Normatización XXX, señalaron que no existe un documento o instrucción expresa por parte del Director General donde se indique la necesidad de realizar un estudio técnico para la determinar la viabilidad de modificar la clasificación de puestos y a quiénes, utilizando los mecanismos previstos por el Reglamento de Estatuto de Servicio Civil; lo que eventualmente podría resultar contrario a los procedimientos que para estos efectos exige a otras instituciones o dependencias públicas la Dirección General de Servicio civil y eventualmente violatorio del Principio de Legalidad contenido en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de Administración Pública.
NOVENO. La resolución DG-088-2002 podría eventualmente resultar contraria a derecho y eventualmente viciada de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por cuanto utilizó como fundamento el informe IT-NT-023-2002, elaborado por el señor XXX, quien directamente se beneficio en lo personal con la recomendación contenida en dicho informe y por consiguiente con las disposiciones de la resolución DG-088-2002. Dicha acción estaría en contraposición con las disposiciones del artículo 230 de la Ley General de la Administración Pública y las del artículo 49 del Código Procesal Civil (aplicado supletoriamente por disposición de los artículos 230 de la Ley General de la Administración Pública y 31 de la Ley Orgánica del Poder Judicial), que señalan como causa de impedimento conocer asuntos en que se tenga interés directo. Dicha acción podría eventualmente resultar violatoria del Principio de Legalidad, contenido en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública.
DECIMO. La resolución DG-088-2001 podría eventualmente resultar contraria a derecho y eventualmente viciada de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por cuanto el señor XXX, en su calidad de Director General, generó con dicha resolución un beneficio para sí mismo, habida cuenta que mejoraba las condiciones salariales del puesto que él es propietario, así como del puesto al que hubiera regresado si su nombramiento como Director no se hubiera ratificado con el cambio de Administración. Dicha acción podría eventualmente resultar contraria a las disposiciones del artículo 230 de la Ley General de la Administración Pública y las del artículo 49 del Código Procesal Civil (aplicado supletoriamente por disposición de los artículos 230 de la Ley General de la Administración Pública y 31 de la Ley Orgánica del Poder Judicial), que señalan como causa de impedimento conocer asuntos en que se tenga interés directo. Dicha acción podría eventualmente resultar violatoria del Principio de Legalidad, contenido en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública.
DECIMO PRIMERO. La resolución DG-088-2002 podría eventualmente resultar contraria a derecho y eventualmente viciada de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, al tenor de las disposiciones contenidas en los artículos 173 y 237 de la Ley General de la Administración Pública y supuestamente violatoria del Principio de Legalidad –contenido en los artículos 11 de la constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública- por cuanto fue emitida por el señor XXX, en quien supuestamente concurrían motivos suficientes para abstenerse de emitir dicha resolución, habida cuenta que con ella se estaba beneficiando directamente al generarse un cambio de categoría de "Gerente de Servicio Civil a " Director de Área o Instancia de Servicio Civil", modificándose a su vez su base salarial de 222 050.00 a 244 050.00. Dicho beneficio supuestamente resultaba efectivo, fuera ratificado o no como Director General, ante el cambio de Administración que se avecinaba.
DECIMO SEGUNDO. La resolución DG-088-2002 eventualmente podría resultar contraria a derecho y supuestamente viciada de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por cuanto aparentemente omitió seguir los procedimientos señalados en estos casos para dar sustento económico a las variaciones de los montos de los salarios de las clases modificadas. Según se indica, la emisión de la resolución de cita aparentemente no observó el cumplimiento de las disposiciones de artículo 7, sesión 1, Autorizaciones de la Ley número 8180, "Ley de Presupuesto del año 2002", que señala: "Las solicitudes de traspaso de partidas de un mismo programa o subprograma, sin perjuicio de las disposiciones internas que establezca el superior jerárquico de la institución, deben presentarse por escrito, firmadas por el jefe del programa o del subprograma, según corresponda, y ser autorizadas por el superior jerárquico de la institución. Deberán estar acompañadas por las respectivas justificaciones y la certificación de los saldos disponibles en las subpartidas sujetas a rebajo, firmada por el oficial presupuestas, así como de la reprogramación que, en los productos, objetivos, metas de gestión e indicadores, ocasionará la solicitud de traslado planteada." (Página 135 de la Ley, Tomo II). Dicha acción u omisión eventualmente podría resultar violatoria del Principio de Legalidad, contenido en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública.
DECIMO TERCERO. La resolución DG-088-2002 eventualmente podría resultar contraria a derecho y supuestamente viciada de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por cuanto al dar sustento económico a las variaciones de los montos de los salarios de las clases modificadas, las autorizaciones de gastos de la Dirección General de Servicio Civil se deben producir desde el Ministerio de la Presidencia, careciendo de potestad el Director General para realizar cambios en el presupuesto del programa sin contar con la autorización del superior jerárquico del Ministerio, situación que según se indica no se produjo para la emisión de la resolución DG-088-2002. Dicha acción u omisión eventualmente podría resultar violatoria del Principio de Legalidad, contenido en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública.
DECIMO CUARTO. La resolución DG-088-2002 eventualmente podría resultar contraria a derecho y supuestamente viciada de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por cuanto aparentemente se incumplieron las disposiciones de la circular del Ministerio de Hacienda SD-045-2001, que exige que para la elaboración del Presupuesto Ordinario de la República - en este caso se mencionó a partir del ejercicio del 2001- la Dirección de Recursos Humanos debía estimar el monto que en función de las reasignaciones pendientes y de la proyección de nuevas resoluciones, se estaría ejecutando durante dicho período. Dicho aspecto se resolvió mediante la incorporación de la coletilla "180", misma que para su ejecución debía contar con el respaldo de un decreto ejecutivo elaborado por la Dirección de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda, trámite que según se indica fue aparentemente omitido en la elaboración de la resolución DG-088-2002.
DECIMO QUINTO. La resolución DG-088-2002 eventualmente podría resultar contraria a derecho y supuestamente viciada de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por cuanto se indica que se incumplieron las disposiciones de la circular del Ministerio de Hacienda SD-045-2001, en el sentido que adjunto a las respectivas resoluciones de reasignación de puestos (tanto individuales como producto de reestructuraciones) se debía presentar en forma consolidada y por programa presupuestario la estimación del costo total de dichos movimientos, incorporando en forma separada el costo por salario base y el costo por los "pluses" respectivo; aspecto que según se indica se echa de menos en el presente caso. Dicha acción u omisión eventualmente podría resultar violatoria del Principio de Legalidad, contenido en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública
DECIMO SEXTO. La resolución DG-088-2002 eventualmente podría resultar contraria a derecho y supuestamente viciada de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por cuanto fue emitida por el Director General XXX y la misma le beneficiaba a él independientemente que se mantuviera como Director General o regresara a su plaza. Por esta razón, dicha resolución, previo a su firma, pudo haber sido objeto de consulta ante el Presidente de la República –lo cual según se indica no sucedió- incumpliéndose las disposiciones del artículo 4 inciso a) del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, que señala la obligación del Director General de actuar en debida coordinación con el Presidente de la República".
Mediante resolución del Órgano Director del Procedimiento de las 11 horas 30 minutos del 12 de diciembre de 2002, se adiciona la resolución de las 14 horas del 4 de diciembre de 2002, agregando un hecho más a los descritos en la resolución mencionada supra, en los siguientes términos:
" Que la resolución DG-088-2002 podría eventualmente resultar contraria a derecho y eventualmente viciada de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por cuanto con ellas se realizó la reclasificación en su plaza por vía de reestructuración – en la clase del puesto ocupada actualmente –así como de su puesto en propiedad, sin que aparentemente se cumplieran los requerimientos técnicos fundamentales como lo son: el cambio permanente de funciones o tareas, la responsabilidad en el desempeño de las mismas; la dificultad para llevar a cabo las nuevas funciones o tareas, las consecuencias del error dentro de las nuevas tareas asignadas, la complejidad de las funciones que varían como sustento de un nuevo perfil que sugiera la necesidad de reestructurar el puesto y la determinación cuantitativa y cualitativa dentro de las nuevas funciones. Dichas supuestas omisiones, podrían eventualmente viciar el contenido, el motivo y el fin del acto objeto de análisis; todo lo anterior de conformidad con los artículos 128, 130, 131, 132 y 133 de la Ley General de la Administración Pública; los numerales 1, 13 ay 16 del Estatuto de Servicio Civil; y 1 y 4 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil." . Esta resolución fue debidamente notificada al señor XXX. (Folios 310 a 312 del expediente administrativo).
Mediante escrito de fecha 23 de enero del 2003, el Sr. rece prueba testimonial y documental. (Folios 313 a 321 del expediente administrativo)
Al ser las 10 horas del 23 de enero del 2003, se celebra la audiencia oral con la presencia del Sr. XXX. Se tiene por aportada la prueba documental ofrecida por el accionado. Asimismo, se procede en ese acto a tomar la declaración del señor XXX, quien fuera ofrecido como prueba testimonial por parte del señor XXX (folios 327 a 332 del expediente administrativo)
Mediante escrito recibido por el Órgano Director en fecha 6 de febrero del 2003, el Señor XXX, junto a otros funcionarios parte del procedimiento, formulan conclusiones. (folios 555-563 del expediente administrativo)
Mediante resolución de las 10:15 horas del 7 de febrero del 2003, el Órgano Director del Procedimiento da por finalizada la etapa de instrucción y remite el expediente al señor Presidente de la República para los efectos del artículo 173 de la Ley General de Administración Pública. (folio 564 del expediente administrativo)
Mediante nota de fecha 7 de febrero del 2003, el señor Presidente de la República remite a esta Procuraduría el expediente administrativo del Sr. XXX a efecto de que se emita el dictamen contemplado en el artículo 173 de la Ley General de Administración Pública. (folio 566 del expediente)
II. Sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
Por lo indicado, no cabe duda de que la Dirección General de Servicio Civil, en la figura de su Director General, es el órgano que ostenta la competencia para la emisión de actos de clasificación y valoración de puestos del Poder Ejecutivo cubiertos por el Régimen de Méritos.
En el presente caso, tenemos que el Director General de Servicio Civil emite la Resolución número DG-088-2002, que acordó eliminar las disposiciones y especificaciones de las clases "Coordinador de Proceso de Servicio Civil" y "Gerente de Servicio Civil" contenidas en el Manual de Clases Institucional de la Dirección General de Servicio Civil. Asimismo se crearon las descripciones y especificaciones de "Coordinador de Servicio Civil", "Director de Proceso de Servicio Civil" y "Director de Área o Instancia de Servicio Civil", modificando las bases salariales de las categorías de Director de Proceso de Servicio Civil y Director de Área o Instancia de Servicio Civil. Además se ubicaron por reestructuración, en las clases creadas, los titulares de los puestos reestructurados. La indicada resolución se emite con fundamento en el Informe Técnico número IT-NT-023-2002, elaborado por el señor XXX.
Esta disposición de la Dirección General de Servicio Civil es cuestionada, alegándose vicios que llevan a establecer una posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta en los términos del artículo 173 de la Ley General de Administración Pública. Resumiendo el contenido de los hechos que fueron puestos en conocimiento del Sr. XXX, los vicios que se imputan pueden enlistarse en los siguientes puntos:
a) Se afectan principios de igualdad y proporcionalidad porque no se afectó a toda la clase de coordinadores de proceso de Servicio Civil, no se afectaron todas las clases de jefaturas, y solo en algunas clases se produjeron cambios salariales. (Hechos 4, 5 y 6)
b) No existe petición formal y escrita en que se indique la necesidad de realizar un estudio técnico para determinar la viabilidad de modificar la clasificación de puestos. (Hecho 8)
c) El informe IT-NT-023-2002 y la resolución DG-088-2002, por su orden son realizados y firmados por funcionarios, que se benefician con la reubicación por reestructuración, no aseguran la imparcialidad y la objetividad en el ejercicio de las funciones. (Hechos 9, 10 y 11)
d) De conformidad con la normativa para el trámite de autorizaciones, específicamente para la autorización para efectuar traslados y modificaciones, la Dirección General, incumplió el procedimiento establecido para efectuar los traslados de las partidas que le dieron contenido presupuestario a la reestructuración de mérito. (Hechos 12, 13, 14 y 15)
e) La obligación de la Dirección General de coordinar con su superior –en este caso, el Presidente de la República- los asuntos propios de dicha entidad. (Hecho 16)
Por ello, en tesis de este Órgano Superior Técnico-Jurídico de la Administración Pública, es necesario determinar con claridad el específico contenido del acto que nos ocupa, para de ello conocer de los posibles elementos que se omitieron o que se encuentran imperfectos en su promulgación. En este sentido, tenemos que uno de los cuestionamientos imputados lo es el procedimiento de reestructuración que se siguió en este caso. Sin embargo, si se busca la regulación de tal figura en el texto del Estatuto de Servicio Civil (en adelante, el Estatuto) se desprende que no es en dicho cuerpo legal que se encuentra su conceptualización. Por el contrario, no es sino en el Reglamento al Estatuto de Servicio Civil (en adelante, el Reglamento) que se nos indica el significado de esta figura técnica:
En el caso que nos ocupa, el acto administrativo cuestionado se sustenta en un informe técnico (el IT-NT-023-2002 de fecha 22 de abril del 2002, elaborado por el encargado del Área o Proceso de Instrumentación Tecnológica (Decreto Ejecutivo N° 26081-MP de 31 de mayo de 1997), que define el nuevo contenido de ciertas clases del Manual Institucional de la Dirección General de Servicio Civil. Este informe es avalado a la hora de emitir la resolución DG-088-2002, de suerte tal que se incluya en él las descripciones y especificaciones de clases que afectan el Manual de Clases Institucional de la Dirección General de Servicio Civil. Específicamente, se indica el nombre de las clases (Coordinador de Servicio Civil, Director de Proceso de Servicio Civil, Director de Área o Instancia de Servicio Civil), cargos que las conforman, ubicación, caracterización, condiciones organizacionales y ambientales, responsabilidad, condiciones de trabajo, características personales deseables, capacitación y requisitos.
No hay indicios claros y contundentes como para desacreditar o dudar de la información contenida en el oficio IT-NT-023-2002, ni mucho menos ha sido tema del expediente administrativo. Ello nos lleva a afirmar que, formalmente, el mismo se revela como un estudio técnico, elaborado por el encargado del área pertinente de la Dirección General de Servicio Civil para la valoración de puestos, y que se constriñe a la descripción de clases de puestos, con los correspondientes detalles en lo que toca a contenidos, deberes, condiciones organizacionales y ambientales, y requisitos personales para los ocupantes de los puestos. En este sentido, no puede menos que tenerse por válido ese informe, en lo que toca a la descripción de todos los puestos en el incluidos, excepción hecha del caso del Sr. XXX, aspecto que se analizará luego.
Como decíamos en párrafos antecedentes, no existe regulado un procedimiento para tramitar una reestructuración de clases. Pero tal omisión no nos puede hacer perder de vista que el objetivo de tal proceso lo es la mencionada descripción de los cargos y sus deberes, atribuciones y condiciones de desempeño y de cómo estos son diferentes o han experimentado una variación con respecto a la descripción y especificaciones vigentes de esos mismos puestos. Como hemos dicho, si bien cuestionado mediante el hecho nuevo que se agregó al acto de apertura, no se evidencia ausencia u omisión en el acto cuestionado; antes bien, existe la descripción de las tareas y deberes de los nuevos puestos creados. De suerte tal que no se comprueba nulidad absoluta, evidente y manifiesta por el indicado cuestionamiento.
Por otra parte, también se reprocha en el presente procedimiento ordinario sobre la forma en que se solicitó la elaboración del estudio. En este sentido, considera la Procuraduría General de la República que las circunstancias que mediaron para solicitar el informe IT-NT-023-2002 –petición verbal del jerarca al encargado del Área o Proceso de Instrumentación Tecnológica- no es un motivo que permita establecer la nulidad tanto de dicho informe, como de la resolución DG-088-2002, pues no prejuzga esa solicitud lo verdaderamente primordial que debe contener el estudio, sea la identificación del cambio de deberes y tareas de una clase de puestos, y su correspondiente propuesta de modificación. Este extremo lo ampliaremos durante el análisis del siguiente reproche que se hace contra la resolución DG-088-2002.
Otro alegado motivo de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, hace relación a que el estudio IT-NT-023-2002 incluye, dentro de los puestos estudiados, el que ocupa precisamente el funcionario público que formula tal dictamen. Ello amerita analizar si el motivo de nulidad para tal proceder es absoluto, amén de evidente y manifiesto, y si, siéndolo, afecta la totalidad del acto.
Atendiendo a la regulación contenida en la Ley General de la Administración Pública, considera esta Procuraduría General que la situación antes descrita constituye un motivo de abstención de conformidad con lo establecido en el artículo 230 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, que remite a la Ley Orgánica del Poder Judicial (artículo 31) y esta a su vez al Código Procesal Civil, artículo 49, en cuanto dispone como causal de impedimento, en el inciso 1), conocer "en asuntos en que tenga interés directo." Aquí, el "interés directo" deviene en que la persona llamada a hacer la valoración y propuesta de clasificación de los puestos analiza, entre otros, su propio puesto. Esta situación, en nuestro criterio, afecta la objetividad de la pericia, contraviniendo el principio de imparcialidad con que debe actuar el funcionario público. No es atendible, por otra parte, lo argumentado por el Sr. XXX en el sentido de que siempre sería él quien conociera de cualquier estudio de reestructuración, dada su condición de Coordinador del Área Técnica especializada, pues cabe pensar en la figura de la avocación que pudo ejercitarse por parte del Director General de Servicio Civil para el estudio del puesto que ocupa el Sr. XXX. Detectada esta situación, nos ocupamos ahora de su calificación jurídica.
Sin que quepa duda de la naturaleza "absoluta" de la nulidad, la siguiente interrogante que nos queda por descifrar lo es si tiene las características de "evidente y manifiesta". En tal sentido, insistimos que el estudio técnico contenido en el dictamen IT-NT-023-2002 no presente características que hagan palmaria su disconformidad con la realidad que analiza, así como también es conforme con los requisitos en cuanto a la descripción de los puestos creados. Amén de ello, es claro que no sólo se regula la situación del Sr. XXX, sino que versa sobre todo un conjunto de funcionarios públicos, sobre los cuales si ostenta el Sr.XXXcompetencia para valorar y clasificar los puestos que ocupan. Además, no se constata que se violentara, de manera palmaria, disposición alguna que prescribiera el procedimiento a seguir cuando se tratara de valorar y clasificar la plaza del Coordinador del Área de Instrumentación Tecnológica dentro de un estudio de reestructuración, por lo que concluimos que no puede distinguirse la gravedad especial que reviste la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
De conformidad con lo expuesto, tal situación nos lleva a establecer la configuración de una nulidad absoluta parcial (artículo 164 de la Ley General de la Administración Pública) del estudio IT-NT-023-2002, en la cual la parte del acto administrativo que sufre las consecuencias del artículo 237 recién citado lo es únicamente la que corresponde a la reestructuración del puesto que ocupa el Sr. XXX.
En cuanto al calificativo de "parcial", el mismo se sustenta en el hecho de que la nulidad absoluta no tiene porqué extenderse a los otros puestos estudiados, pues nuevamente insistimos en que no hay elementos de convicción que nos hagan dudar sobre la procedencia de las conclusiones del estudio en cuanto a los demás puestos analizados, como tampoco infracción grosera de disposiciones del ordenamiento jurídico en el proceso de elaboración del mismo. En este sentido, hacemos aplicación del principio de preservación del acto administrativo, mismo que fuera explicado en los siguientes términos por el tratadista nacional Eduardo Ortiz Ortiz al momento en que se discutía el proyecto de Ley General de la Administración Pública:
"Es la misma regla de economía. Cuando hay un acto nulo que sin embargo no desencadene una serie de nulidades en actos posteriores o no dependan del anterior, no hay porque anular los últimos. Simplemente, se anula uno y los demás que no dependen se dejan vivos. Puede darse un acto parcialmente bulo. No hay porqué anularlo todo si puede subsistir una parte del acto. Se anula una parte y queda viva otra.(…)" (Quirós Coronado, Roberto. Ley General de la Administración Pública, concordada y anotada con el debate legislativo y jurisprudencia constitucional. San José, Costa Rica; Editorial ASELEX S.A. 1996, p 262.)
No estimamos que se configure la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en virtud de que el ejercicio de la competencia, el órgano que la ejercita, el motivo del acto, el contenido en que se convierte el ejercicio de la competencia y el fin que persigue el mismo no aparecen ausentes o viciados de tal manera que impliquen la máxima calificación de nulidad que prescribe nuestro Ordenamiento Jurídico. No está de más recordar, en esta línea de razonamiento, que la medida de la nulidad tiene relación con el perjuicio que se produce con la emisión del acto que la contiene o de la infracción sustancial del Ordenamiento Jurídico, de donde aspectos relacionados con el sujeto emisor deben analizarse desde esa perspectiva:
Si no existe un yerro groseramente identificable en cuanto a la forma en que se solicitó el estudio de las clases contenidas en el estudio IT-NT-023-2002 (motivo del acto), como tampoco existen argumentos de duda para cuestionar la procedencia de la descripción de los puestos y el conjunto de sus atributos y deberes (contenido del acto), la nulidad absoluta de lo actuado por el Sr. XXX en lo que atañe a haber clasificado su puesto en propiedad, no aparece como un elemento de suficiente entidad propia como para cuestionar el cumplimiento de una adecuada valoración de las clases (fin del acto) y, por ende, no puede hablarse de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, ni de la totalidad del informe IT-NT-023-2002, como tampoco en el acto administrativo que lo avala y oficializa (DG-088-2002).
Por otra parte, en lo que atañe a la nulidad del acto contenido en la resolución DG-088-2002, cabe citar lo indicado en nuestro dictamen C-299-2003 del 1° de octubre del año en curso, el que, en este específico punto, indicó:
"En lo que atañe al aludido interés directo del Sr. XXX en la aprobación de la resolución DG-088-2002, nos permitimos los siguientes comentarios. Tal y como se aprecia de la lectura del acto administrativo, se produce una modificación del puesto cuyo titular es el Sr. XXX –puesto número 001194-, pasando el mismo de ser clasificado en la clase "Gerente de Servicio Civil" a "Director de Área o Instancia de Servicio Civil". Es sobre esta específica situación que se emite nuestro criterio, sin que se relacione con la ya advertida confusión en que se incurrió de estimar que también se había reestructurado el puesto de Director General de Servicio Civil.
Por ello, en nuestro criterio, tal situación nos lleva a establecer la configuración de una nulidad absoluta parcial (artículo 164 de la Ley General de la Administración Pública) de la resolución DG-088-2002, en la cual la parte del acto administrativo que sufre las consecuencias del artículo 237 recién citado, lo es únicamente la que corresponde a la reestructuración del puesto número 001194."
Un tercer elemento cuestionado del acto administrativo que nos ocupa lo es la aparente afectación de los principios de igualdad y proporcionalidad, puesto que se discriminó entre puestos y clases, sin que la reestructuración afectara a todas las jefaturas de la Dirección General de Servicio Civil. Este argumento no encuentra sustento en una correlativa falta evidente y manifiesta contra regulación del ordenamiento jurídico que se viene comentando y que es aplicable al tema de la Resolución DG-088-2002; como tampoco a la realidad que fuera analizada en el informe técnico IT-NT-023-2002. En primer término, en el propio informe IT-NT-023-2002 se justifica la razón por la cual el estudio abarca unas determinadas clases, sin que dentro de las mismas se hayan tomado disposiciones que abiertamente lesionen el contenido del principio de igualdad y proporcionalidad. Amén de ello, el punto a si la reestructuración de algún puesto de los afectados se realiza en forma inexacta a la realidad de las tareas que este desempeña, es un tema que no aparece de forma palmaria de la descripción de tareas y responsabilidades, nomenclatura, asignación de base salarial o cualquier otro elemento contenido en la resolución que se conoce en el presente dictamen. Por último, no se logra acreditar del expediente administrativo, como tampoco de la normativa pertinente que se ha tenido a la vista (Resolución N° DG-106-97, Manual Institucional de Clases de la Dirección General de Servicio Civil) que se hayan dejado de lado puestos incluidos en las clases modificadas. Para terminar, en cuanto a la asignación de la categoría salarial, se aprecia que la misma es equitativa según sea el tipo de clase y puesto, sin que se acredite en el expediente razón o dato que permitiera considerar manifiestamente incongruente, tanto la indicada diferenciación de puestos, como la asignación de categorías salariales a los mismos. Nótese que la afectación al principio de igualdad o de legalidad en la emisión del acto cuestionado debería saltar a la vista, ser de fácil comprobación, aspecto que esta Procuraduría General no encuentra constatable con el análisis que se hace tanto del estudio técnico, como la resolución DG-088-2002.
Otro grupo de hechos que sirven de base para el procedimiento administrativo tienen que ver con la supuesta afectación de disposiciones presupuestarias y de autorizaciones requeridas para dar contenido económico a la reestructuración que se dispuso en la resolución DG-088-2002. Este reproche amerita ser analizado bajo el principio contenido en el artículo 163 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto dispone en su inciso 1) lo siguiente: "1. Los vicios propios de la ejecución del acto inválido se impugnarán por aparte de los que afecten el acto." Esta Procuraduría General estima que el tema de los procedimientos que se siguieron para dar contenido presupuestario a la reestructuración de las clases que aquí se han comentado –incluso la emisión de un Decreto Ejecutivo, N° 30.543-H de 11 de junio de 2002, en el que se avalaron cambios de partidas- no tienen la virtud, en el supuesto de que fueran evidente y manifiestamente nulas, de transmitir dicho vicio al acto del cual son ejecución. A mayor abundamiento, nótese que el artículo 5° de la Resolución DG-088-2002 es claro en establecer: "Darle a la presente resolución un rige a partir del 1° de mayo del 2002 y sujetarlo a disponibilidad presupuestaria.". Los actos administrativos que se hayan adoptado con miras a cumplir ese artículo quinto tienen existencia jurídica propia e independiente de la resolución de reestructuración, sin que pueda trasmitirle a ésta un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por las ilegalidades o nulidades en que hayan incurrido al momento de emitirse aquéllos. (artículo 164 de la Ley General de la Administración Pública, a contrario sensu)
Tampoco se acredita que sea evidentemente necesario haber contado con autorización previa de algún órgano para realizar el estudio de reestructuración que se viene comentando. Afirmación por demás cuestionable atendiendo la secuencia de un procedimiento lógico, como lo es realizar el estudio de puestos, establecer las nuevas clases, asignarles su correspondiente categoría salarial, y, posteriormente, determinar la fuente o mecanismo para dar contenido económico a esa modificación. Estos aspectos no se ven contenidos en norma alguna de las que fuera citada en el procedimiento ordinario, y por ende, no puede establecerse la infracción grosera de los mismos.
Por último, se menciona la omisión de consultar al Presidente de la República la emisión de la resolución bajo examen, habida cuenta de que el Sr. XXX, independientemente de continuar en su cargo de Director General, eventualmente se beneficiaría dado que se reestructuraba la plaza que ostenta en propiedad. Este argumento es extraño al ordenamiento jurídico patrio, en especial lo que atañe a la naturaleza jurídica de órgano desconcentrado que ostenta la Dirección General de Servicio Civil (tal y como se indicó en páginas precedentes) y mucho menos con el contenido técnico de las relaciones de coordinación que regula la Ley General de la Administración Pública. Si la intención del órgano director del procedimiento fue establecer una eventual obligación de que el Presidente de la República avalara la reestructuración en cuanto al caso del Sr. XXX, igualmente debemos indicar que tal tipo de procedimiento no resulta regulado en la normativa aplicable, siendo por demás cuestionable que, a contrario sensu, si se hubiera seguido tal consulta y el Presidente de la República hubiera avalado la emisión del acto, se saneaban los vicios de nulidad absoluta que se han indicado existentes en este caso. Siendo patente que este razonamiento es errado, no encontramos que el hecho alegado sea constitutivo de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta que se achaca.
Se estima que existe un vicio de nulidad absoluta en el estudio técnico que sirvió de motivo a la emisión de la resolución DG-088-2002 por parte del Director General de Servicio Civil. Sin embargo, esta nulidad absoluta debe reputarse como parcial (reestructuración de la plaza que ocupa el Sr. XXX) y no se configura como evidente y manifiesta en los términos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. La declaratoria de esta nulidad absoluta deberá ser conocida por los tribunales de justicia, previo cumplimiento de los requisitos contemplados en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Por su parte, en lo que atañe a la resolución DG-088-2002, no se aprecian motivos de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, razón por la cual no se emite dictamen favorable en los términos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.
Del Señor Presidente, me suscribo,