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Timestamp: 2019-05-25 03:39:39
Document Index: 350177384

Matched Legal Cases: ['Art. 107', 'Art. 106', 'Art. 107', 'Art. 107', 'Art. 107', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 11', 'Art. 107', '§ 12', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 104', 'Art. 106', 'Art. 87', 'Art. 109', 'Art. 115', 'Art. 104', '§ 2', '§ 12', 'Art. 109', 'Art. 37', 'Art. 109', 'Art. 109', 'Art. 104', 'Art. 91', 'Art. 91', 'Art. 107', 'Art. 104', 'Art. 107', 'Art. 106', 'Art. 106', 'Art. 106', 'Art. 107', 'Art. 109', '§ 10', '§ 13', '§ 3', '§ 51', 'Art. 109', 'Art. 104', 'Art. 109', '§ 11', '§ 11', 'Art. 104', 'BGH']

BVerfG v. 19.10.2006 - 2 BvF 3/03 - NWB Datenbank
BVerfG v. 19.10.2006 - 2 BvF 3/03
Gesetze: GG Art. 107 Abs. 2 Satz 3
Instanzenzug: BVerfG 2 BvF 3/03 (Verfahrensverlauf), BVerfG - 2 BvF 3/03, Verfahrensverlauf
1. Im Anschluss an das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. November 1999 (BVerfGE 101, 158 ff.) ist das Gesetz über verfassungskonkretisierende allgemeine Maßstäbe für die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens, für den Finanzausgleich unter den Ländern sowie für die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen (Maßstäbegesetz - MaßstG) vom 9. September 2001 (BGBl I S. 2302) ergangen. Es konkretisiert die verfassungsrechtlichen Verteilungsregeln auf den vier Stufen des Bund-Länder-Finanzausgleichs gemäß Art. 106 Abs. 3 Sätze 3 und 4 sowie Abs. 4 Satz 1 GG (vertikale Verteilung des Umsatzsteueraufkommens), Art. 107 Abs. 1 GG (horizontale Ertragsverteilung unter den Ländern einschließlich der - ausgleichenden - Zuweisung von Ergänzungsanteilen gemäß Satz 4 dieser Bestimmung), Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG (Korrektur der primären Steuerzuteilung im Sinne eines angemessenen Ausgleichs der Finanzkraft der Länder) sowie Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG (Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen).
1. Sie sind unmittelbar zur Schuldentilgung zu verwenden. Bremen und das Saarland werden eine restriktive Haushaltspolitik einhalten. Diese kommt darin zum Ausdruck, dass das Wachstum der bereinigten Ausgaben unterhalb der allgemeinen Ausgabenzuwachsempfehlung des Finanzplanungsrates gehalten wird. Dies gilt im verstärkten Maße für die konsumtiven Ausgaben.
Artikel 5 des Solidarpaktfortführungsgesetzes vom 20. Dezember 2001 (BGBl I S. 3955/3956, geändert durch Artikel 30 des Vierten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom 24. Dezember 2003 , BGBl I S. 2954/2990) enthält in § 11 Regelungen zu den Bundesergänzungszuweisungen in den Formen der Fehlbetrags- bzw. Allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen (§ 11 Abs. 2), der Bundesergänzungszuweisungen zur Deckung von teilungsbedingten Sonderlasten aus dem bestehenden starken infrastrukturellen Nachholbedarf und zum Ausgleich unterproportionaler Finanzkraft (§ 11 Abs. 3), der Bundesergänzungszuweisungen zum Ausgleich von Sonderlasten durch die strukturelle Arbeitslosigkeit und der daraus entstehenden überproportionalen Lasten bei der Zusammenführung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe für Erwerbsfähige (§ 11 Abs. 3a), und der Bundesergänzungszuweisungen wegen überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung (§ 11 Abs. 4).
Von 2005 an sind daher keine Sanierungszuweisungen an Haushaltsnotlagenländer mehr vorgesehen. Die Frage, ob Sanierungshilfen gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG in Verbindung mit § 12 Abs. 4 MaßstG an Bremen, das Saarland oder andere Länder in Betracht kommen, spielte im Gesetzgebungsverfahren zum Solidarpaktfortführungsgesetz keine Rolle (vgl. BTDrucks 14/7063, S. 8 ff., 10 f., 16 ff.; 14/7256; 14/7646; 14/7647; 14/7648; Plenarprotokoll des 14. Deutschen Bundestages vom 30. November 2001 , S. 20395 ff.). Vielmehr wollte der Gesetzgeber nur noch zwei Sonderlasten bei der Vergabe von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen anerkennen: teilungsbedingte Sonderlasten und überdurchschnittlich hohe Kosten politischer Führung (BTDrucks 14/7063 S. 18, 30).
c) Zum Beistand verpflichtet sei vorrangig der Bund, daneben seien es aber auch die Länder, die sich nicht in einer extremen Haushaltsnotlage befänden. Der dem Bundesgesetzgeber zustehende Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum, welches Mittel zur Sanierungshilfe ergriffen werde, verdichte sich zu einer Pflicht, Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zu gewähren, wenn der Einsatz von Mischfinanzierungen gemäß Art. 91a und Art. 91b GG sowie von Investitionshilfen gemäß Art. 104a Abs. 4 GG und des Sonderlastenausgleichs nach Art. 106 Abs. 8 GG nicht ausreiche, um der extremen Haushaltsnotlage wirksam zu begegnen. Die in Bremen und im Saarland erzielten Ergebnisse sprächen nicht gegen die Geeignetheit der Sanierungshilfe zur Bewältigung extremer Haushaltsnotlagen. Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen seien im Fall Berlins wegen der großen Eigenanstrengungen und der bereits erzielten sowie weiter abzusehenden Konsolidierungserfolge geeignet, das Sanierungsziel zu erreichen. Das gelte vor allem deshalb, weil die abzuschließende Sanierungsvereinbarung nicht nur das Land, sondern auch den Bund in die Lage versetze, die im Fall Bremens und des Saarlandes gewonnenen Erfahrungen zur Steigerung der Effizienz der Sanierungshilfe im Fall Berlins wirksam umzusetzen. Die Sanierungshilfe sei so zu bemessen, dass das Not leidende Land innerhalb von ungefähr fünf Jahren die Zins-Steuer-Quote des Landes erreichen könne, das im Verhältnis zu dem Land oder den Ländern in einer extremen Haushaltsnotlage die nächst bessere Zins-Steuer-Quote aufweise. Außerdem müsse dem Notlagenland die Möglichkeit gegeben werden, seine Staatsverschuldung wieder auf ein Maß zurückzuführen, das den verfassungsrechtlichen Grenzen entspreche. Der Umfang der zu leistenden Sanierungshilfe werde allerdings dadurch begrenzt, dass die Beistandspflicht nicht dazu führen dürfe, dass die beistandsleistenden Glieder des Bundes - insbesondere der Bund selbst - ihrerseits in eine Haushaltsnotlage gerieten.
Die um die Zinsausgaben bereinigten Ausgaben - die so genannten Primärausgaben - seien seit dem Jahr 1995 bis an die Grenze des Möglichen zurückgeführt und erheblich gesenkt worden, obwohl z.B. allein die Tarifentgelte im öffentlichen Dienst im Durchschnitt der Beschäftigtengruppen zwischen 1995 und 2003 um rund 13,5 v.H. gestiegen seien.
Die Ausgaben, die Berlin als Folge der deutschen Teilung zu tragen gehabt und weiterhin zu tragen habe, ließen sich kurz- und mittelfristig nur sehr beschränkt und teilweise überhaupt nicht beeinflussen. Im Hinblick auf die Folgewirkungen aus der Zeit der Teilung sei überdies festzuhalten, dass alle neuen Länder erheblich höhere Ausgaben je Einwohner aufwiesen als die alten Länder - zeitweise bis zu 30 v.H.; im Jahre 2003 habe der Unterschied immer noch 15 v.H. betragen. Zusätzlich habe Berlin den bekanntermaßen im Vergleich zu Flächenstaaten erhöhten Ausgabenbedarf eines Stadtstaates zu tragen.
Auch nach dem finanzwissenschaftlichen Ansatz der Feststellung einer Haushaltsnotlage mit Hilfe des Konzepts der Nachhaltigkeit der Finanzpolitik bestehe an der extremen Haushaltsnotlage Berlins kein Zweifel. Die Obergrenze für die Kreditaufnahme in Art. 87 Abs. 2 Satz 2 der Berliner Landesverfassung sei nicht nur in der Vergangenheit überschritten worden, sondern werde auch bei einschneidenden Konsolidierungsmaßnahmen vom Land aus eigener Kraft in absehbarer Zukunft nicht einzuhalten sein. Selbst bei einer Rückführung der Ausgaben unter den Durchschnitt aller Länder - womit eine verfassungsgemäße Aufgabenerfüllung nicht mehr anzunehmen sei - könne aber ein den Nachhaltigkeitskriterien entsprechender Haushalt nicht realisiert werden.
dd) Die extreme Haushaltsnotlage Berlins sei auf ein komplexes Ursachenbündel zurückzuführen, das von vier Faktoren wesentlich geprägt werde: Zur Zeit der Teilung Deutschlands und Berlins sei der Landeshaushalt wesentlich aus der Bundeshilfe finanziert worden, die auf Dauer angelegte, angesichts der heutigen Einnahmensituation nicht finanzierbare Ausgabenbelastungen mit sich gebracht habe; nach der Wiedervereinigung sei Berlin in wenigen Jahren ohne ausreichende Übergangsregelungen in das reguläre bundesstaatliche Finanzierungssystem einbezogen worden; die während der Teilung hoch subventionierte Berliner Wirtschaft sei unter den Bedingungen der Wiedervereinigung in erheblichen Teilen nicht mehr konkurrenzfähig; die - bisher nur in Teilen überwundene - Wirtschaftsschwäche bewirke eine anhaltende strukturelle Steuerschwäche. Allseits gehegte Erwartungen, Berlin werde prosperieren, hätten sich nicht in einem Ausmaß erfüllt, das diese Schwäche hätte auffangen können. Hinzu komme der Wegfall der Finanzierung Ost-Berlins aus dem Zentralhaushalt der DDR. Allein 1995 - im ersten Jahr der Umstellung des Finanzierungssystems von Bundeshilfe auf Teilnahme an der bundesstaatlichen Finanzverteilung - habe sich im Vergleich mit 1991 ein Einnahmenausfall von 4,7 Mrd. € ergeben. Auf der Ausgabenseite seien die Folgen von langfristig hohen Finanzierungsverpflichtungen im Bereich der Wohnungsbauförderung, der Personalausstattung des öffentlichen Dienstes, des Angebots von Studienplätzen und von zentralen Kultureinrichtungen zu bewältigen gewesen, die kurz- und mittelfristig nur sehr beschränkt beeinflussbar seien.
Einhergehend mit den nunmehr dramatisch verschlechterten finanzwirtschaftlichen Bedingungen habe sich auch die Relation der Haushaltssituationen der Länder untereinander und zum Bund entscheidend verschoben. Die grundlegende Veränderung des finanzwirtschaftlichen Umfeldes habe Ausstrahlungswirkung auf das hier im Vordergrund stehende Problem der Belastbarkeit der anderen Bundesglieder. Deren eigene haushaltswirtschaftliche Bewegungsfähigkeit und damit zugleich deren Fähigkeit zur Aufgabenerfüllung seien nachhaltig in Frage gestellt. Die Steuereinnahmen des Bundes und der Länder seien infolge der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung eingebrochen mit entsprechenden Folgen für die Gesamtverschuldung der öffentlichen Haushalte und daraus sich ergebende Zinslasten, die den Umfang der Nettokreditaufnahme (beim Bund 2003 mehr als 38,6 Mrd. €) noch überstiegen. Entsprechend ungünstig hätten sich die Zins-Steuer-Quoten entwickelt. Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung habe die Lage der öffentlichen Haushalte als "dramatisch wie lange nicht mehr" bezeichnet und in seinem Gutachten auch auf die möglichen Gefahren des Ausmaßes der öffentlichen Verschuldung für die Einhaltung der durch Art. 109 Abs. 2 und Art. 115 Abs. 1 GG sowie durch Art. 104 EG vorgezeichneten Pflichten hingewiesen. Habe es sich bei den (auslaufenden) Zuweisungen an die beiden kleinsten Länder Bremen und Saarland noch um die überschaubare und beherrschbare Bewältigung einer atypischen Situation gehandelt, die sich aus den strukturellen Besonderheiten dieser beiden Länder (Werftenkrise, Stahl- und Kohlekrise) ergeben habe, so könne auf Grund der zu berücksichtigenden (§ 2 Abs. 2 MaßstG) veränderten finanzföderativen Gesamtsituation hiervon nicht mehr die Rede sein. Die Gefahr einer Haushaltsnotlage drohe zur - jedenfalls nicht fernen - Regelerscheinung der deutschen Haushaltswirtschaft zu werden. Ihr sei mit Hilfen der gleichermaßen mehr oder weniger notleidenden Bundesgenossen nicht beizukommen. Die von Berlin geltend gemachte Hilfeleistungspflicht würde pervertiert, wenn die anderen Länder in einem Nehmerland ein Niveau öffentlicher Leistungen mitfinanzieren müssten, das sie ihren eigenen Bürgern im Interesse einer nachhaltigen Haushaltspolitik nicht gewähren könnten.
c) aa) Die Kreditfinanzierungsquote und die Zins-Steuer-Quote verlören ihre Fähigkeit, (extreme) Haushaltsnotlagen anzuzeigen, wenn die Ursachen für die Haushaltsprobleme - wie im Falle Berlins - auf der Ausgabenseite zu verorten seien. Beide Indikatoren könnten nicht die Ursachen für die Haushaltsprobleme reflektieren, sondern nur deren Ausmaß. Ein (zu) hohes Ausgabenniveau schließe eine beistandspflichtauslösende Haushaltsnotlage aus, weil das betroffene Land keine ausreichenden "Eigenanstrengungen" im Sinne des § 12 Abs. 4 Satz 1 MaßstG unternommen habe, um eine drohende Haushaltsnotlage abzuwenden oder sich aus seiner angespannten finanziellen Lage zu befreien.
(2) Nachhaltigkeitsanalysen sind nach Meinung der saarländischen Regierung dagegen nicht geeignet, Feststellungen zu Haushaltsnotlagen zu treffen; denn solche Analysen seien primär ein Instrument zur Ermittlung haushaltswirtschaftlichen Handlungsbedarfs. Zudem könne mit Nachhaltigkeitsüberlegungen die Frage nicht beantwortet werden, in welchem Umfang etwa Ausgabenkürzungen vertretbar seien oder inwieweit eine verstärkte Anspannung der Steuerkraft angezeigt sei. Überdies seien auch im Rahmen der bisher diskutierten Nachhaltigkeitsmodelle Bewertungsprobleme aufgetreten - wie etwa die Festlegung der Schuldenstandsquote zu einem bestimmten Zeitpunkt -, die objektiv nicht lösbar seien. Daher seien die vom Bundesverfassungsgericht 1992 verwendeten Kriterien zur Feststellung extremer Haushaltsnotlagen im Rahmen eines länderübergreifenden Vergleichs nach wie vor entscheidend.
Der Senat von Berlin mache zwar vier (externe) Ursachen geltend, die die Finanzkrise Berlins "wesentlich geprägt" hätten, die eigenen finanzpolitischen Entscheidungen würden allerdings gänzlich ausgespart. Damit erfülle Berlin die besondere Darlegungslast jedoch nicht, weil die finanzielle Situation eines Landes im Bundesstaat stets das Ergebnis einer Kombination externer und - vorrangig - eigener Entscheidungen sei.
b) Darüber hinaus seien Verfassungsänderungen in den Blick zu nehmen. Ein Bedürfnis für eine Verankerung des haushaltsrechtlichen Präventionsinstrumentariums in der (Finanz-) Verfassung könne vor allem bestehen, wenn sich herausstellen sollte, dass die auf Art. 109 Abs. 3 GG zu stützenden einfachgesetzlichen Maßnahmen nicht ausreichten. Solche Überlegungen fußten darauf, dass der Bund die Beachtung der Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts gegenwärtig nicht - etwa auf dem Wege des Bundeszwangs (Art. 37 GG) - erzwingen könne. Art. 109 Abs. 3 GG begründe keine Pflichten der Länder gegenüber dem Bund; die Länder seien wie der Bund für die Erfüllung der hier angelegten Stabilitätspflicht selbst verantwortlich. Es sei anzustreben, den Fall der extremen Haushaltsnotlage jedenfalls in den Grundzügen künftig im Rahmen der Art. 109 ff. GG verfassungsrechtlich abzusichern.
2. Nach den Maßstäben der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1992 befinde sich Berlin in einer extremen Haushaltsnotlage. Diese spiegele sich vor allem in der - insoweit besonders aussagekräftigen - Zins-Steuer-Quote, die nach den vorgelegten Berechnungen bereits 2002 das 1,72-fache des Länderdurchschnitts erreicht habe und spätestens 2004 das Doppelte des Länderdurchschnitts erreichen werde. Danach erscheine eine Abhilfe aus eigener Kraft nicht mehr möglich. Nachhaltigkeitsüberlegungen führten nicht weiter, weil sie Handlungsoptionen des jeweiligen Gemeinwesens zur Behebung möglicherweise vorliegender Tragfähigkeitslücken voraussetzten, die in der geltenden bundesstaatlichen Ordnung für die Länder nicht gegeben seien.
5. Erster Adressat der Hilfeleistungspflicht sei der Bund, da er von Verfassungs wegen über die in Betracht kommenden Handlungsinstrumente verfüge. In Anbetracht des im Grundgesetz bereitgestellten finanzverfassungsrechtlichen Instrumentariums werde der Einsatz von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zur raschen und gezielten Behebung solcher Situationen praktisch regelmäßig - so auch im Falle Berlins - unerlässlich sein. Eine Sanierungsstrategie mit Hilfe von Bundesergänzungszuweisungen, die sowohl auf Sparen und Schuldenabbau als auch auf öffentliche Investitionen zur Stärkung der Wirtschafts- und Finanzkraft der Notlagenländer ziele, sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden und im Übrigen auch tauglich zur Bewältigung von Haushaltsnotlagen. Hierauf deuteten schon die Erwähnung von Investitionshilfen in Art. 104a Abs. 4 GG sowie Art. 91a und Art. 91b GG und von Standortentscheidungen in Judikaten des Bundesverfassungsgerichts als möglicher Instrumente der Sanierungshilfe.
Für den Senat von Berlin: Färber, Zur extremen Haushaltsnotlage Berlins - Befunde, Ursachen, Eigenanstrengungen und Sanierungsbeihilfen -, Speyer im August 2003; für die Bundesregierung: Huber, Haushaltsnotlage in Berlin? - Finanzwissenschaftliches Gutachten für das Bundesministerium der Finanzen -, Stand: 31. März 2004 ; Huber, Anmerkungen zu der Stellungnahme "Zur Beurteilung der finanzpolitischen Lage des Landes Berlin" der Senatsverwaltung für Finanzen (Fassung Senatsvorlage); für die Landesregierung Baden-Württemberg: Kitterer, Haushaltsnotlage in Berlin, November 2003 (einschließlich Kurzbericht); Kitterer, Zur Methodik und Aussagefähigkeit finanzstatistischer Analysen - Eine Erwiderung -, 21. Januar 2005 ; für den Senat der Freien Hansestadt Bremen: Kitterer, Die Investitionsstrategie des Stadtstaates Bremen als Teil des Sanierungsprogramms, Eine Bewertung unter besonderer Berücksichtigung der finanzwirtschaftlichen Aspekte, Dezember 2004.
|1995|1996|1997|1998|1999|2000|2001|2002|2003|2004
Berlin|3.288|3.301|2.657|2.652|2.425|2.187|3.649|1.816|1.753|1.707
Bremen|409|431|512|555|576|638|685|673|733|705
Hamburg |922|1.015|1.067|933|975|983|1.008|1.079|1.478|1.100
Saarland|459|467|442|497|462|494|516|421|441|428
Länder insgesamt|60.987|58.795|56.981|56.462|54.979|55.269|57.682|51.889|48.947|43.352
Stadtstaaten insgesamt|4.620|4.746|4.235|4.139|3.978|3.809|5.341|3.569|3.964|3.513
1. a) Ergänzungszuweisungen des Bundes gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG bilden einen abschließenden Bestandteil des mehrstufigen Systems zur Verteilung des Finanzaufkommens im Bundesstaat. Diese Verteilung zielt insgesamt darauf ab, Bund und Ländern die Erfüllung ihrer verfassungsrechtlichen Aufgaben in staatlicher Eigenständigkeit und Eigenverantwortung finanziell zu ermöglichen. Bund und Ländern soll im Rahmen der vorhandenen Finanzmasse eine Finanzausstattung verschafft werden, die der gemäß Art. 104a Abs. 1 bis 3 und Abs. 5 GG2 an die verfassungsrechtliche Aufgabenverteilung gebundenen Ausgabenbelastung möglichst angemessen Rechnung trägt. Mit dieser Zielsetzung regelt das Grundgesetz die Verteilung des Finanzaufkommens in verschiedenen, aufeinander aufbauenden und aufeinander bezogenen Stufen, wobei jeder Stufe bestimmte Verteilungs- und Ausgleichsziele zugeordnet sind. Daraus ergibt sich insgesamt ein verfassungsrechtliches Gefüge des Finanzausgleichs, das zwar in sich durchaus beweglich und anpassungsfähig ist, dessen einzelne Stufen aber nicht beliebig funktional ausgewechselt oder übersprungen werden dürfen (vgl. BVerfGE 72, 330 <383>; 86, 148 <213 f.>; 101, 158 <214>). Insbesondere ist auch die den horizontalen Finanzausgleich zwischen den Ländern mit vertikalen Elementen abschließende Ermächtigung zur Gewährung von Ergänzungszuweisungen des Bundes gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG kein Instrument zur Korrektur etwaiger Verteilungsmängel auf vorangegangenen Stufen des Finanzausgleichs. Bundesergänzungszuweisungen sollen den horizontalen Finanzausgleich nicht ersetzen, sondern ihn lediglich ergänzen (vgl. BVerfGE 86, 148 <261>; Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, 1997, S. 419 ff.).
aa) Art. 106 GG regelt zunächst die vertikale Steuerertragsaufteilung im Verhältnis des Bundes zur Ländergesamtheit. Die ertragreichsten Steuern - Einkommen-, Körperschaft- und Umsatzsteuer - sind gemäß Art. 106 Abs. 3 GG, vorbehaltlich der Zuweisungen vom Aufkommen der Einkommen- und der Umsatzsteuer an die Gemeinden gemäß Abs. 5 und Abs. 5a, als Gemeinschaftssteuern ausgestaltet. Während die Aufteilung von Einkommen- und Körperschaftsteuer zwischen Bund und Ländergesamtheit auf je die Hälfte des nach Abzug des Gemeindeanteils verbleibenden Aufkommens verfassungsrechtlich vorgegeben ist, sind die Anteile an der Umsatzsteuer variabel durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates festzusetzen. Diese Festsetzung hat sich grundsätzlich an einer gleichmäßigen Deckung der notwendigen Ausgaben von Bund und Ländern zu orientieren, wobei deren Deckungsbedürfnisse so aufeinander abzustimmen sind, dass ein billiger Ausgleich erzielt, eine Überbelastung der Steuerpflichtigen vermieden und die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse gewahrt wird (Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG). Damit enthält bereits die vertikale Steueraufteilung, bezogen auf die Ländergesamtheit, wesentliche ausgaben- und bedarfsorientierte Elemente (vgl. BVerfGE 72, 330 <384>).
Wenn sich der Tatbestand der Leistungsschwäche im Sinne des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG nach Sinn und Zweck im Grunde gegen die Zuordnung extremer Haushaltsnotlagen sperrt und auch den allgemeinen Zwecken des Finanzausgleichs die Kongruenz mit den bundesstaatlichen Gewährleistungszielen fehlt, so indiziert dies bereits, dass das Instrumentarium des geltenden Finanzausgleichsrechts grundsätzlich auf die Bewältigung von Aufgaben der Haushaltssanierung einzelner Länder nicht angelegt ist, sondern überfordert wird. Das gilt in besonderem Maße vor dem Hintergrund der langjährigen negativen Entwicklung einer Mehrzahl der öffentlichen Haushalte, die zu den aktuellen politischen und wissenschaftlichen Diskussionen um Gefahr, mögliche Abwehr und erfolgreiche Überwindung eines denkbaren "Staatsbankrotts" geführt haben (Gutachten des Wissenschaftlichen Beirates beim Bundesministerium der Finanzen <April 2004>, Haushaltskrisen im Bundesstaat, Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 78; Isensee, Damoklesschwert über der Finanzverfassung: Der Staatsbankrott, in: FS Selmer zum 70. Geburtstag, 2004, S. 687 <700 ff.>; Rossi/Schuppert, Notwendigkeit und Inhalt eines Haushaltsnotlagengesetzes, ZRP 2006, S. 8 <9 f.>; Schuppert/Rossi, Bausteine eines bundesstaatlichen Haushaltsnotlagenregimes - Zugleich ein Beitrag zur Governance der Finanzbeziehungen im Bundesstaat, Discussion Papers der Hertie School of Governance, Berlin, Nr. 1 Januar 2006 , insb. S. 22 ff./44 ff.; zuvor bereits Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, 1998, S. 282 ff.; Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, 1997, S. 666 ff.).
Als gravierende Schwäche des geltenden Rechts kommt hinzu, dass es an den notwendigen verfahrensrechtlich wie auch inhaltlich handlungsleitenden Regelungen zum Umgang mit potentiellen und aktuellen Sanierungsfällen im Bundesstaat fehlt. Bereits in seiner Entscheidung vom 27. Mai 1992 hat der Senat (BVerfGE 86, 148 <266>) hervorgehoben, es sei "zuvörderst nötig und besonders dringlich <...>, Bund und Länder gemeinsam treffende Verpflichtungen und Verfahrensregelungen festzulegen, die der Entstehung einer Haushaltsnotlage entgegenwirken und zum Abbau einer eingetretenen Haushaltsnotlage beizutragen geeignet sind. Dem Bundesgesetzgeber bietet hierzu Art. 109 Abs. 3 GG die Regelungskompetenz". Das Bild bundesstaatlichen Zusammenwirkens, das der Senat in jener Entscheidung vor Augen hatte, ist jedoch nicht Realität geworden. Bisher ist es trotz des ohnehin einfachgesetzlich geltenden Prinzips einheitlicher Formalstruktur der Haushaltspläne (§§ 10, 11 HGrG, §§ 13, 14 BHO und gleichlautendes Landeshaushaltsrecht, vgl. auch §§ 3 bis 7 des Gesetzes über die Statistiken der öffentlichen Finanzen und des Personals im öffentlichen Dienst in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Februar 2006 , BGBl I S. 438) nicht einmal gelungen, die unterschiedlichen Haushaltssystematiken so aufeinander abzustimmen, dass jeweils ohne notwendige statistische Bereinigungen mit Hilfe einfach abzuleitender Haushaltskennzahlen transparente vergleichende Informationen über die jeweils verfolgte Haushaltspolitik gewonnen werden könnten (dazu unter II. 1. e) aa). Auch die Aufgaben und Befugnisse des Finanzplanungsrats wurden - beschränkt auf Erörterungen und Empfehlungen zur Haushaltsdisziplin - gemäß § 51a HGrG lediglich auf die Verpflichtungen im Rahmen der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion eingestellt. Erst in jüngster Zeit mehren sich die Anzeichen eines politischen Konsenses dazu, dass jedenfalls auf der so genannten zweiten Föderalismusreformstufe grundsätzliche Reformen der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern dringend erörterungsbedürftig sind und dass es dabei auch um die nähere Prüfung grundlegend neuer - einfachgesetzlich und verfassungsgesetzlich über Art. 109 Abs. 3 GG hinaus fundierter - Lösungskonzepte zur Vorbeugung von Haushaltskrisen und deren Bewältigung gehen muss (vgl. Anlage zum Entschließungsantrag der Fraktionen der CDU/CSU und SPD zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes, BTDrucks 16/2052, S. 10). Das Bundesstaatsprinzip macht solche Bestrebungen angesichts der gegenwärtig defizitären Rechtslage erforderlich.
b) Als Analyseinstrument zur Feststellung extremer Haushaltsnotlagen sind finanzwissenschaftliche Ansätze, die zur Prüfung der Nachhaltigkeit öffentlicher Finanzwirtschaften entwickelt worden sind, grundsätzlich nicht geeignet. Eine der dazu in der Finanzwissenschaft vertretenen Grundideen ist es, die aktuelle oder eine in der Vergangenheit liegende Schuldenquote in die Zukunft so fortzuschreiben, dass eine konstante Steuer- und Beitragslast für künftige Generationen garantiert werden kann. Nach einem anderen Modell ist eine Haushaltspolitik als nachhaltig zu bezeichnen, wenn die in Zukunft zu erwirtschaftenden Primärüberschüsse (Einnahmen abzüglich Ausgaben ohne Zinsausgaben) ausreichen, um die gegenwärtigen Schulden inklusive Zinszahlungen zurück zu zahlen (siehe etwa Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Nachhaltigkeit in der Finanzpolitik - Konzepte für eine langfristige Orientierung öffentlicher Haushalte, in: Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 71, November 2001). Um operationable Daten zu gewinnen, werden meist Zeiträume zwischen 20 und 30 Jahren zugrunde gelegt. Der unmittelbare Zweck dieser Betrachtungen liegt darin, Nachhaltigkeitslücken aufzudecken; nur mittelbar können sie indes Erkenntnisse liefern, um Konzepte zur Diagnose und Sanierung von extremen Haushaltsnotlagen zu entwickeln (vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, ebenda S. 53). Mit Nachhaltigkeitsmodellen kann prinzipiell nicht bestimmt werden, ab wann eine extreme Haushaltsnotlage im "relativen" und im "absoluten" Sinn zu verzeichnen ist; sie sind als Analyseinstrument unter Zugrundelegung einer längeren Beobachtungsperiode primär dazu bestimmt, Ausgaben und Einnahmen auf einem Niveau zu berechnen, das eine stabile oder rückläufige Schuldenstandsquote ermöglicht.
d) Auch andere Indikatoren bieten im Zusammenspiel mit den vorstehenden weitere Anhaltspunkte für die Ermittlung von extremen Haushaltskrisen. So hat der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium der Finanzen in weitgehender Übereinstimmung mit den so genannten Maastricht-Kriterien des Art. 104 EG das Finanzierungsdefizit, den Schuldenstand sowie die Zinsausgaben ins Verhältnis gesetzt zum Bruttoinlandsprodukt (vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Haushaltskrisen im Bundesstaat a.a.O. S. 32 f.). Zur Begründung wird darauf hingewiesen, dass Kennzahlen der Verschuldung in ihrem Bezug zum Bruttoinlandsprodukt eines Landes als Indikatoren für dessen Wirtschaftskraft dienten, weil alle Lasten aus dem gesamtwirtschaftlichen Einkommen finanziert werden müssten. In ähnlicher Weise werden im Rahmen des Konzepts der Primärüberschuss- bzw. -defizitbetrachtung die steuerlichen und steuerähnlichen Einnahmen, deren Entwicklung der Entwicklung des Bruttoinlandprodukts korrespondiert, rechnerisch gesondert von der Nettokreditaufnahme und den Vermögensaktivierungen innerhalb verschiedener Relationen bewertet. Daher ist bei der Primärzahlenbetrachtung ein Bezug zu der Entwicklung des Bruttoinlandprodukts hergestellt.
cc) Bei der Berechnung der Daten des Landes Berlin mit Ausgabenbezug - wie etwa bei der Kreditfinanzierungsquote - ist die einmalige Kapitalzufuhr an die Bankgesellschaft Berlin in Höhe von 1.755 Mio. € im Jahre 2001 wie jede andere Ausgabe im haushaltssystematischen Sinne zu klassifizieren. Ein Land hat auf Grund seiner verfassungsrechtlich gemäß Art. 109 Abs. 1 GG verbürgten Haushaltsautonomie grundsätzlich alle haushaltswirtschaftlichen Maßnahmen selbst zu verantworten. Ein mit Hilfe von Haushaltsdaten unternommener Ländervergleich hat in einem ersten Schritt der Zusammen- und Gegenüberstellung ausgewählter aussagekräftiger Daten politisch wertungsneutral zu erfolgen, soweit dies möglich ist. Eine zweite Frage ist, welche Schlussfolgerungen die Daten zulassen. Erst bei der Bewertung der Daten fließen Gesichtspunkte ein, die dazu führen können, einzelne finanzwirksame Entscheidungen eines Haushaltsgesetzgebers besonders zu gewichten oder "herauszurechnen", etwa bei der Frage, ob unterbliebene Eigenanstrengungen zur Abwendung einer Haushaltsnotlage den Schluss zulassen, dass dem Land zukünftig noch hinreichende Möglichkeiten der Selbsthilfe geblieben sind.
Der Einnahmenbasis nicht hinzuzusetzen sind demgegenüber die Bundesergänzungszuweisungen zum Zwecke der Haushaltssanierung gemäß § 11 Abs. 6 FAG der Länder Bremen und Saarland. Da die Sanierungszuweisungen schon gemäß § 11 Abs. 6 Satz 2 FAG und zuvor durch vertragliche Vereinbarungen mit einer konkreten Zweckbindung in Verbindung mit weiteren Einschränkungen der Haushaltswirtschaft (beispielsweise die Begrenzung der Steigerungsraten der Ausgaben) belegt sind, besteht ein grundlegender Unterschied zu den anderen Formen der Bundesergänzungszuweisungen. Sanierungszuweisungen haben eine größere Nähe zu den - ebenfalls zweckgebundenen - Investitionshilfen gemäß Art. 104a Abs. 4 GG als zu den Steuereinnahmen. Im Übrigen werden die Berliner Zins-Steuer-Quoten durch dieses Vorgehen nicht entscheidungserheblich beeinflusst. Berlin hat zwischen 1995 und 2004 keine Sanierungszuweisungen erhalten. Beeinflusst wird zwar der Länderdurchschnitt im Betrachtungszeitraum. Auf Grund des im Verhältnis zur Gesamtsumme der Einnahmen aller Länder geringen Umfangs der Sanierungszuweisungen für Bremen und das Saarland führt die Eliminierung der Sanierungszuweisungen jedoch zu vernachlässigbaren Abweichungen im Rahmen eines Ländervergleichs. Für einen Vergleich zentraler Haushaltsdaten zwischen Hamburg und Berlin sind selbst diese irrelevant, da Hamburg wie Berlin keine Sanierungszuweisungen erhalten hat.
cc) Die Werte der Zins-Steuer-Quoten (1) der Berliner Haushalte unter Einbeziehung (nur) der Zahlungen im Länderfinanzausgleich und der Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen (vgl. Tabelle "Zins-Steuer-Quoten (1)") schwanken zwischen knapp 98 v.H. und rund 176 v.H. des Länderdurchschnitts. Insgesamt lässt sich indes die Tendenzaussage treffen, dass von 1995 bis 2004 ein stetiges und erhebliches Wachsen der Zins-Steuer-Quote (1) zu verzeichnen ist - zuweilen um die zehn Prozentpunkte im Vergleich zum Länderdurchschnitt von einem Jahr zum anderen. Von 2002 an ist eine Stabilisierung auf hohem Niveau zu beobachten.
Die Werte Berlins bewegen sich erst ab 2002 nahe an dem Wert, der nach der bisherigen Rechtsprechung als Orientierungs-Schwellenwert bezeichnet werden kann. Das Bundesverfassungsgericht hat eine Überschreitung des Länderdurchschnitts der Zins-Steuer-Quote zumindest um 71,7 v.H. als ein Kriterium zur Feststellung (extremer) Haushaltsnotlagen in zwei konkreten Einzelfällen herangezogen (vgl. BVerfGE 86, 148 <259 f.>). Von einer dort für das Saarland und Bremen zusätzlich festgestellten über Jahre hinweg andauernden Überzeichnung der länderdurchschnittlichen Zins-Steuer-Quote (1) in diesen erheblichen Dimensionen kann jedoch für Berlin keine Rede sein. Dagegen haben andere Länder - insbesondere Bremen und das Saarland - eine vergleichsweise schwierigere Haushaltslage zu bewältigen. Die Zins-Steuer-Quoten (1) Bremens liegen ausnahmslos - zum Teil drastisch - höher als die von Berlin; die saarländischen Werte überzeichnen von 1995 bis 2000 zum Teil erheblich das Berliner Niveau und bleiben zwar ab 2001 darunter, liegen aber ab diesem Zeitpunkt in der Nähe der Berliner Zins-Steuer-Quoten (1). Der Kreis der Länder, deren Zins-Steuer-Quoten (1) in den Jahren 1995 bis 2004 nahe an den Berliner Werten liegen, umfasst in dem größeren Teil des Betrachtungszeitraums mehr als die Hälfte aller Länder.
dd) Die Einbeziehung weiterer Einnahmen bei der Ermittlung der Zins-Steuer-Quote (2) - das betrifft die Sonder- und die Übergangszuweisungen des Bundes (vgl. Tabelle "Zins-Steuer-Quote (2)") - führt dazu, dass sich die Berliner Werte im Länder- und Stadtstaatenvergleich noch günstiger darstellen. Die größte negative Abweichung der Zins-Steuer-Quote (2) zum Länderdurchschnitt liegt in der Spitze bei rund 56 v.H. Gemessen an den oben dargelegten Anforderungen kann diese Abweichung erst recht keine übermäßige Belastung Berlins beschreiben. Ein Pro-Einwohner-Vergleich mit Hamburg belegt, dass die Einnahmenbasis in den Berliner Haushalten nur in einigen Jahren geringfügig schlechter als die Hamburgs gewesen ist, sonst leicht besser. Allerdings ist im Vergleich zu Hamburg eine mit den Jahren zunehmende und nunmehr größere Belastung mit Zinsausgaben der Berliner Haushalte zu verzeichnen.
c) Die Betrachtung der Primärsalden in dem Zeitraum zwischen 1995 und 2004 führt zu der Erkenntnis, dass fast alle Länder Schwierigkeiten hatten, die laufenden Ausgaben mit den laufenden Einnahmen zu decken: Vermögensveräußerungen und Nettokreditaufnahmen sind in einem zum Teil erheblichen Ausmaß zur Deckung der Kernausgaben (Bereinigte Ausgaben abzüglich Zinsausgaben) notwendig gewesen (vgl. Tabelle "Primärsalden der Länder"). Berlin ist es zwar von 1995 an in keinem Jahr gelungen, einen Primärüberschuss zu erzielen. Indessen zeigen Betrachtungen der Primäreinnahmen und -ausgaben, dass die Berliner Haushaltswirtschaft sich nicht in einer vom Länderdurchschnitt deutlich negativ abweichenden Lage befindet.
Aufgabenbereich| 2001| 2002| 2003
Öffentl. Sicherheit u. Ordnung (lfd. Nr. 1010 für 2001 und 1009 für 2002/3)1)| +369| +387| +298
Steuer- u. Finanzverwaltung (lfd. Nr. 1006 für 2001 und 1014 für 2002/3)1| -74,6| -80,8| -84,1
Hochschulen (lfd. Nr. 1019 für 2001 und 1018 für 2002/3)1), 2)| +114| +47| +63,3
Wissenschaft etc. außerhalb der Hochschulen (lfd. Nr. 1022 für 2001 und 1021 für 2002/3)1)| +146| +68| +49
Kulturelle Angelegenheiten (lfd. Nr. 1023 für 2001 und 1022 für 2002/3)1)| +362| +210| +132
Soziale Sicherung (lfd. Nr. 1025 für 2001 und 1024 für 2002/3)1)| +6203)| +627| +780
Gesundheit etc. (lfd. Nr. 1032)1)| +190| +200| +47,5
Wohnungswesen (lfd. Nr. 1036 für 2001 und 1037 für 2002/3)1)| +1.351| +1.431| +1.295
Energie- u. Wasserwirtschaft, Kulturbau (lfd. Nr. 1047 für 2001 und 1048 für 2002/3)1)| -239,8| -227,7| -192,8
Bergbau etc./Regionale Fördermaßnahmen (lfd. Nr. 1048 f. für 2001 und 1049 f. für 2002/3)1)| +151,6| +94,9| +147,5
Verkehrs- u. Nachrichtenwesen (lfd. Nr. 1050 für 2001 und 1051 für 2002/3)1)| -470,8| -398,1| -415,7
Wirtschaftsunternehmen (lfd. Nr. 1058 für 2001 und 1059 für 2002/3)1)| +676,3| +2.778| +838,4
Allg. Grund- u. Kapitalvermögen, Sondervermögen (lfd. Nr. 1064)1), 4)| -231,6| +175| +130,3
Eine besondere Bedeutung können Privatisierungserlöse oder Vermögensaktivierungen erlangen. Bevor bundesstaatliche Solidarität in Anspruch genommen wird, müssen neben der Nutzung aller Möglichkeiten der Ausgabenreduzierung bestehende Optionen zur Erzielung sonstiger erheblicher Einnahmen vollständig umgesetzt werden. Ausweislich der Finanzplanung von Berlin 2003 bis 2007 (Hrsg. Senatsverwaltung für Finanzen, Beschluss des Senats von Berlin am 2. September 2003 , S. 15 f.) hat Berlin von 1994 bis 2003 fast durchgängig in einem erheblichen Umfang Vermögen aktiviert. Gleichwohl bestehen auch nach Angaben des Berliner Senats nach wie vor relevante Möglichkeiten der Vermögensveräußerung. Hierbei ist auch der landeseigene Wohnungsbestand in den Blick zu nehmen, dessen möglichen Veräußerungserlös der Senat mit etwa 5 Mrd. € ansetzt. Eine derartige Einmaleinnahme auf Grund von Veräußerungen bedeutete für die Haushaltswirtschaft eine dauerhafte Entlastung, wenn der Erlös in die Schuldentilgung flösse und die hierdurch eintretende Reduzierung der Zinslast die Nettoeinnahmen aus der Bewirtschaftung des Wohnungsbestandes überstiege.
Die Feststellung der Ausstattungsvorsprünge bedeutet indes nicht, dass diese von einem Haushaltsjahr auf das andere vollständig abgebaut werden könnten. Vielmehr ist zu berücksichtigen, dass ein erheblicher Teil der Mehrausstattung auf Personalausgaben beruht, die kurzfristig in einem nur sehr begrenzten Umfang reduziert werden können. Zu berücksichtigen ist auch, dass es in einigen Aufgabenbereichen längerfristige vertragliche Bindungen gibt. Indes bestehen - wie gezeigt - für Berlin auch auf der Einnahmenseite weitere Erfolg versprechende Möglichkeiten, um die Finanzierungsdefizite zu minimieren.
BGH 18.10.2012 - III ZR 197/11
HFR 2006 S. 1264 Nr. 12
MAAAC-17526
BVerfG v. 19.10.2006 - 2 BvF 3/03 ablegen in?