Source: http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD%C2%B6m6=1&nDictamen=20135&strTipM=T
Timestamp: 2019-08-18 15:24:38
Document Index: 134351873

Matched Legal Cases: ['artículo 129', 'artículo 129', 'artículo 158', 'Artículo 158', 'artículo 165', 'Artículo 165', 'Artículo 166', 'Artículo 167', 'artículo 167', 'artículo 187', 'artículo 176', 'Artículo 176', 'artículo 177', 'Artículo 178', 'artículo 172', 'Artículo 57', 'artículo 153', 'artículo 27']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 243 del 23/10/2017
Yessi Arce Arroyo
Auditora Intern a. i
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N° AI-OF-089-2017 del 18 de setiembre del 2017, en el cual nos remite una adenda al oficio AI-OF-067-017 en la que se nos solicita nuestro criterio en relación a las comisiones. Específicamente nos solicita criterio en torno a las siguientes interrogantes:
1. “A la luz de lo establecido en el artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública, que dispone que los actos administrativos deben dictarse por el órgano competente previo cumplimiento de todos los trámites substanciales previstos al efecto por la Ley y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia:
1. A la luz de lo establecido en el artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública, que dispone que los actos administrativos deben dictarse por el órgano competente previo cumplimiento de todos los trámites substanciales previstos al efecto por la Ley y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia:
Cuando los elementos de un acto administrativo son conformes con el ordenamiento jurídico se dice que dicho acto es válido, por lo tanto, de conformidad con el artículo 158.2 de la Ley General de la Administración Pública es inválido el acto administrativo que es sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico. Señala la norma en comentario, lo siguiente:
Artículo 158.-“(…)
Sobre la invalidez de los actos administrativos la jurisprudencia judicial, ha señalado lo siguiente:
“VII. SOBRE EL RÉGIMEN DE INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: Don Eduardo Ortiz Ortiz, uno de los redactores e impulsores de la Ley General de la Administración Pública, define la invalidez de los actos administrativos, de la siguiente forma: "La invalidez del acto es su disconformidad con el orden jurídico. Este orden debe entenderse como el conjunto de reglas escritas y no escritas que regulan el acto y configuran su esquema legal. La discrepancia del acto frente a este esquema es la causa y la esencia de la invalidez. La consecuencia inmediata de la invalidez es la ineptitud del acto para producir efecto jurídico en forma segura y definitiva. Un acto inválido o bien no produce efecto o produce sólo provisionalmente, y mientras no sea eliminado por otro acto llamado de anulación."
(Tesis de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Stradtmann S.A., San José, 2000, pág. 411). De conformidad con lo expuesto, los vicios invalidantes de los actos administrativos, se van a ver reflejados en sus elementos, por este motivo es necesario analizar cada uno de estos elementos para verificar su conformidad con el ordenamiento jurídico. El sujeto es uno de estos elementos, pues se trata del autor del acto, se compone de la competencia, la investidura del funcionario, que debe ser regular y la legitimación.” (Resolución Nº 25 -2013 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN QUINTA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ, GOICOECHEA. ANEXO A.-A las ocho horas del doce de marzo del dos mil trece.)
Según el artículo 165 de la Ley General de la Administración Pública, la invalidez del acto administrativo puede traer como resultado la nulidad absoluta o relativa dependiendo del vicio que contenga el acto. Señala la norma en comentario, lo siguiente:
Artículo 165.-“La invalidez podrá manifestarse como nulidad absoluta o relativa, según la gravedad de la violación cometida.”
La nulidad absoluta se produce cuando falta uno o varios de los elementos constitutivos del acto administrativo, y es relativa cuando el elemento exista, pero resulta imperfecto por alguna situación. Señalan los artículos 166 y 167 de la Ley General de la Administración Pública, lo siguiente:
Artículo 166.-“Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente.”
Artículo 167.-“Habrá nulidad relativa del acto cuando sea imperfecto uno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad será absoluta.”
Por su parte, la nulidad relativa de conformidad con el artículo 167 anteriormente transcrito, se da cuando uno de los elementos del acto administrativo es imperfecto pero no impide que se realice el fin del acto administrativo.
Es criterio de esta Representación que la circunstancia de que una comisión emita un dictamen sobre un tema del cual no es competente, no puede considerarse a que la comisión no cumplió con el requisito de rendir el dictamen, toda vez que la comisión está cumpliendo con rendir el dictamen solo que dicha comisión no es competente para ello por lo que el dictamen puede tener una nulidad absoluta o relativa.
La subsanación de un acto que es nulo depende del tipo de nulidad que presente el acto administrativo.
Nuestro ordenamiento jurídico de conformidad con el numeral 168 de la Ley General de la Administración Pública, establece como principio la conservación de los actos administrativos que han sido dictados con vicios de nulidad relativa. Señala la norma en comentario, lo siguiente:
“En caso de duda sobre la existencia o calificación e importancia del vicio deberá estarse a la consecuencia más favorable a la conservación del acto.”
La jurisprudencia administrativa de este Órgano Consultivo en relación al principio de conservación de los actos administrativos adoptados por un órgano colegiado ha indicado:
“Ahora bien, un principio que rige en el Derecho Administrativo es el de la conservación del acto. Según ese principio, la Administración tiene el poder-deber de procurar el mantenimiento de sus actos, siempre que ello no implique una contravención grave al ordenamiento jurídico o a los derechos de terceros. Por ello, tanto la doctrina como la legislación prevén distintos grados de nulidad, así como los remedios jurídicos para solventar los vicios que las generan. Cuando el vicio pueda ser rectificado, la Administración no sólo tiene la facultad, sino el deber de procurar su corrección.
Nuestra legislación adoptó una gradación de nulidades que utiliza como parámetro los elementos que afecten el acto y su gravedad. De esa forma, se distingue entre la nulidad relativa y la absoluta, en razón de las distintas consecuencias jurídicas que de ellas se derivan. Ya en otras oportunidades esta Procuraduría se ha referido a ese tema. A manera de ejemplo, en nuestro dictamen C-090-95 del 19 de abril de 1995, indicamos lo siguiente:
Nótese entonces que de acuerdo con los artículos 187 y 188 de la Ley General de la Administración Pública, los actos pueden ser convalidados o saneados siempre y cuando presenten un vicio que genere una nulidad relativa y no absoluta. En otras palabras, la convalidación y el saneamiento de los vicios del acto administrativo está reservada únicamente para rectificar nulidades relativas. (Dictamen C-471-2006 del 23 de noviembre del 2006)
De lo anteriormente señalado es claro que cuando el vicio que presenta el acto administrativo es relativo, es posible convalidar el acto a través de la emisión de un nuevo acto administrativo que subsane el error que contiene el primero de conformidad con el artículo 187 de la Ley General de la Administración Pública el cual dispone lo siguiente:
2. La convalidación tiene efecto retroactivo a la fecha del acto convalidado
Por otra parte, de conformidad con el artículo 176 de la Ley General de la Administración Pública el acto relativamente nulo se presume legítimo y produce efectos como si fuera válido a menos que sea declarado nulo en vía jurisdiccional o administrativa.
Artículo 176.-“1. El acto relativamente nulo se presumirá legítimo mientras no sea declarado lo contrario en firme en la vía jurisdiccional, y al mismo y a su ejecución deberá obediencia todo administrado.
2. La desobediencia o el incumplimiento del acto relativamente nulo producirá responsabilidad civil y, en su caso penal, del administrado.”
Bajo esta misma línea de pensamiento, de conformidad con el artículo 177 del mismo cuerpo normativo, “La ejecución del acto relativamente nulo producirá responsabilidad civil de la Administración, pero no producirá responsabilidad de ningún tipo al servidor agente, sino cuando se compruebe que ha habido dolo o culpa grave en la adopción del acto”
Por su parte la anulación del acto administrativo relativamente nulo produce efecto solo para futuro, excepto cuando el efecto retroactivo sea necesario para evitar daños a terceros o al interés público, según el Artículo 178 Ley General de la Administración Pública.
En el caso de la nulidad absoluta el artículo 172 de la Ley General de la Administración Pública señala que: “El acto absolutamente nulo no se podrá arreglar a derecho ni por saneamiento, ni por convalidación.
En razón de lo anteriormente señalado es criterio de este Órgano Consultivo que debe la administración municipal establecer en cada caso en concreto el tipo de nulidad del acto para así poder determinar si el mismo es subsanable o no y por medio de que vía se podría subsanar en caso de ser subsanable.
Artículo 57.- “1. Los miembros del órgano colegiado podrán hacer constar en el acta su voto contrario al acuerdo adoptado y los motivos que lo justifiquen, quedando en tal caso exentos de las responsabilidades que, en su caso, pudieren derivarse de los acuerdos.”
La jurisprudencia de este Órgano Asesor ya se ha referido sobre el régimen recursivo o impugnatorio creado por el Código Municipal contra los acuerdos municipales, por lo que nos permitimos transcribir lo señalado en el dictamen C-173-2009 del 22 de junio del 2009.
En ese sentido, tal y como se indica en el criterio legal aportado por el ente consultante, ya esta Procuraduría General de la República se ha referido al tema de los recursos oponibles contra acuerdos municipales indicando, en lo que interesa, que tanto la doctrina como la jurisprudencia han realizado una clasificación de los mismos como “internos” o “externos” tomando en cuenta los sujetos legitimados para plantearlos, entendiendo a los primeros como aquellos que pueden ser interpuestos por los miembros del Gobierno Municipal -recurso de revisión y el veto-; mientras que los segundos son los que pueden ser planteados por los particulares interesados –a saber, el recurso de revocatoria, el de apelación y el recurso extraordinario de revisión- (véase, entre otros, el pronunciamiento N° OJ-108-2000).
Por su parte y en lo que interesa, la doctrina nacional respecto del régimen recursivo en materia municipal, ha explicado:
“(…) De conformidad con lo establecido por el texto constitucional y el C.M (artículo 153), los recursos contra los acuerdos municipales se pueden clasificar en internos y externos. Ello, en consideración a los sujetos legitimados para interponerlos. Así, los primeros sólo pueden ser interpuestos por órganos municipales: los Regidores y el Alcalde Municipal. Mientras que, en los segundos, está legitimado cualquier interesado lesionado por el acuerdo o acto municipal.
Dentro de los internos están comprendidos la gestión de revisión por los Regidores; y el veto del Alcalde. Los externos, por su parte, se subdividen en ordinarios y extraordinarios. Los ordinarios son el recurso de revocatoria y el de apelación. El recurso extraordinario es el de “revisión” (…)”
Asimismo, una de las resoluciones más significativas sobre el particular ha sido la N° 3058 de las 15:00 horas del 7 de octubre de 1994 del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, donde se explica claramente los recursos oponibles contra los acuerdos municipales.
Concretamente, en dicha resolución se indicó:
“(…) los acuerdos emitidos por el Concejo Municipal, pueden ser objeto de recursos internos, y a su vez, de recursos externos.- Entiéndase por los primeros, aquellos que son o pueden ser ejercidos por los propios miembros del Gobierno Municipal, que en este aspecto vienen a ser los únicos legitimados para su interposición.- De esta forma encontramos que los propios regidores tienen a su alcance el recurso de revisión (…).- Por su parte, el Ejecutivo Municipal tiene a su haber, la competencia y facultad de interponer el denominado veto, según lo preceptuado por los artículos 57 inciso j), 171 párrafo primero, 176 y 177 del mismo Código de comentario.- En contraposición a éstos, tenemos los llamados externos, cuya denominación viene dada por el hecho de que están dirigidos a los terceros administrados, a quienes corresponde su formulación para el caso de que sean víctima de una lesión a sus derechos subjetivos o intereses legítimos, e impugnen por ello el acuerdo final, mediante la revocatoria, la apelación o el recurso extraordinario de revisión(…) Como puede verse entonces, hay un distingo claro entre uno u otro tipo de recursos, para los cuales estarán legitimados los funcionarios o representantes municipales, o los terceros administrados, según sea el supuesto. Así las cosas, este Tribunal ha sostenido en repetidas oportunidades que los recursos de revocatoria y apelación están dados para esos terceros interesados, y excluidos para los regidores municipales, quienes pueden interponer la revisión contra el acuerdo cuestionado, en el momento de la aprobación del acta respectiva, mas no la revocatoria y alzada como se expresó supra, salvo que se encuentren en las excepciones que el mismo ordenamiento establece, y que la lógica y la jurisprudencia apoya, a saber: que no se le haya permitido votar en el asunto específico, o bien, que posea un interés directo y personal en el objeto del acuerdo y recurso. En estos dos últimos supuestos, sí se ha admitido el recurso de apelación, que como principio general -se insiste- está vedado para los señores ediles (…)" (En sentido similar, véanse las resoluciones N° 479-2008 de las 10:30 horas del 24 de julio del 2008, N° 383-2008 de las 10:10 horas del 11 de junio del 2008 todas del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera)
Así las cosas, de lo dicho anteriormente se desprende que tanto la normativa vigente, como la doctrina y los criterios del Tribunal Contencioso Administrativo han sido contestes en establecer que los recursos externos de revocatoria, apelación y el extraordinario de revisión están vedados para los regidores municipales quienes, actuando en tal calidad, no podrán intentarlos en vía administrativa; siendo que únicamente se encuentran facultados por ley –Principio de Legalidad- para interponer el recurso o gestión de revisión contra los acuerdos municipales antes de que estos sean aprobados (artículos 27 inciso c), 48 párrafo segundo y 153 del Código Municipal).
En razón de lo anterior, y en concordancia con el espíritu de la norma –Código Municipal- la cual prohíbe a los regidores interponer recursos de revocatoria, de apelación o de revisión –el extraordinario- en calidad de concejal, es que esta Procuraduría considera que no resulta posible para un regidor, en ejercicio de dicha investidura, interponer un incidente de nulidad contra un acuerdo municipal.
Lo anterior en el tanto que, tal y como se desprende de la normativa que regula el tema, el legislador únicamente estableció la posibilidad para los regidores de combatir, a través de la gestión o recurso de revisión, un acuerdo municipal que no se encuentre firme a efectos de que el mismo sea revisado –tal y como su nombre lo indica- y si es del caso modificado para que se ajuste a los criterios de legalidad u oportunidad.
En cambio, los recursos de revocatoria, apelación y el extraordinario de revisión fueron establecidos por el legislador en el Código Municipal a favor de terceros ajenos al quehacer municipal -sea los vecinos o munícipes (recursos externos)- resultando estos oponibles contra los acuerdos municipales que ya hayan superado la etapa de aprobación y por ende gocen de firmeza encontrándose, en principio, desplegando sus efectos.
En ese sentido, haciendo la analogía con la figura del incidente de nulidad en relación con las normas que rigen el tema de las nulidades en la Ley General de la Administración Pública (artículos 158 y siguientes) se observa que, en caso de proceder, el mismo debe ser interpuesto contra un acto que haya adquirido firmeza y cuyos efectos estén perjudicando a determinado(s) sujeto(s), pues precisamente lo que se pretende con dicho instrumento es atacar un acto, emitido previo procedimiento administrativo, el cual a criterio del incidentista, adolece de vicios de invalidez que ameritan la declaratoria de nulidad (falta o defecto de alguno de sus requisitos, acto sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico) y que le perjudica en sus derechos o intereses.
En ese sentido, de lo dicho se desprende que la figura del incidente de nulidad tiene semejanza con los recursos externos que regula el Código Municipal, razón por la cual, en consonancia con lo que ha sido la tónica de dicha normativa, consideramos que la incidencia de estudio, por sus características, no podría ser ejercida por un regidor municipal en tal condición.
Lo dicho anteriormente, se refuerza aún más tomando en cuenta lo que al efecto ha establecido la doctrina nacional en el sentido de que los regidores municipales no se encuentran legitimados para interponer recursos “externos” contra acuerdos municipales en razón del principio de derecho procesal administrativo que dispone que los funcionarios no pueden atacar los actos del ente público al cual pertenecen, siendo dicha regla completamente aplicable al medio impugnatorio conocido como incidente de nulidad.
Lo anterior no obsta, claro está, para que el regidor pueda intentar dicho remedio procesal en calidad de munícipe o vecino del cantón, a efectos de obtener la declaratoria de nulidad de un acuerdo municipal que le esté perjudicando en sus intereses o derechos subjetivos.
Ahora bien, sin perjuicio de lo dicho anteriormente, una vez analizada la normativa y la doctrina existente sobre el tema, esta Procuraduría también llega a la conclusión de que las disposiciones legales que regulan la gestión o recurso de revisión -artículos 27 inciso c), 48 párrafo segundo y 153 del Código Municipal- no impiden que el regidor municipal en tal condición pueda plantear, en el ejercicio de dicha revisión, cuestionamientos relativos a la eventual nulidad de un acuerdo municipal.
En ese sentido, recordemos que los artículos mencionados no establecen las causales o motivos por los cuales un regidor podría interponer un recurso de revisión contra un acuerdo no firme, por lo que, ante esta laguna, resulta razonable interpretar que dicha gestión puede interponerse tanto por razones de oportunidad como de legalidad, tal y como se ha explicado en doctrina y de conformidad con el trámite previamente establecido al efecto vía reglamentaria.
Incluso sobre el particular, ya el IFAM –en su Código Municipal con Comentarios- ha explicado que para los efectos de la interposición de este recurso de revisión por parte del regidor municipal “cualquier razón es admisible para motivar el recurso, incluyendo criterios de conveniencia u oportunidad”, lo que refuerza aún más nuestra posición en el sentido de que en caso de considerar que existen motivos de nulidad de un acuerdo municipal, el regidor tiene la posibilidad de alegar lo pertinente en ejercicio del recurso o gestión de revisión contemplado en el artículo 27 inciso c) de Código Municipal.”
En razón de lo anteriormente señalado es criterio de este Órgano Consultivo que si el acuerdo municipal no se encuentra firme los regidores pueden presentar el recurso de revisión, y si el acuerdo se encuentra firme lo que procede es el recurso de revocatoria y apelación los cuales pueden ser interpuestos por terceros interesados lesionados por el acuerdo o acto municipal, es decir, vecinos o munícipes, por lo que el incidente de nulidad de un acuerdo municipal debe ser interpuesto por los terceros lesionados por dicho acuerdo municipal.
Con base en lo antes expuesto, este Órgano Consultivo concluye lo siguiente: