Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/politicke-strany-a-hnuti-financovani.p737.html
Timestamp: 2020-07-13 21:54:51+00:00
Document Index: 6664722

Matched Legal Cases: ['§ 20', 'zákona č. 424', '§ 65', '§ 20', 'zákona č. 424', '§ 20', 'zákona č. 424', '§ 20', 'zákona č. 424', 'soud ', 'soud ', 'čl. 20', '§ 20', 'zákona č. 424', '§ 1', 'soud ', '§ 20', 'zákona č. 424', 'soud ', '§ 67', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 36', '§ 65', 'soud ', '§ 1', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 507/05 ', '§ 65', '§ 82', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 507/05 ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 26/94 ', 'soud ', 'ÚS 30/98 ', 'soud ', 'čl. 5', '§ 20', '§ 20', 'zákona č. 1', '§ 1', 'zákona č. 131', '§ 20', '§ 20', '§ 20', 'zákona č. 424', '§ 20', 'zákona č. 424', '§ 20', 'zákona č. 424', 'soud ', 'ÚS 507/05 ']

Politické strany a hnutí: financování | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Politické strany a hnutí: financování
Ej 159/2006
k § 20 odst. 8 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění zákonů č. 68/1993 Sb., č. 117/1994 Sb., č. 340/2000 Sb. a č. 104/2001 Sb.
I. Pojem "rozhodnutí" ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. je třeba chápat v materiálním smyslu jako jakýkoliv individuální právní akt vydaný orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení. Námitky, že rozhodnutí nemělo příslušnou formu a nebylo vydáno v žádném řízení, je nutno odmítnout již proto, že potřeba soudního přezkumu faktických správních rozhodnutí je ještě intenzivnější právě tam, kde správní orgán nepostupuje předem stanoveným a předvídatelným způsobem podle příslušného procesního předpisu.
II. Právní úpravu financování politických stran je třeba vykládat tak, aby byl v maximální míře sledován politický
a rovnost politických subjektů. To konkrétně znamená, že z § 20 odst. 8 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, je nutno dovodit, že na kandidátní listinu volební strany typu sdružení politické strany a nezávislých kandidátů ve volbách do zastupitelstva hl. m. Prahy musí být nahlíženo obdobně, jako by se jednalo např. o kandidátní listinu výhradně politické strany (na níž mohou být uvedeni i nečlenové této strany) anebo o kandidátní listinu
politických stran. Protože tato volební strana svojí podstatou představuje
koalici politické strany a nezávislých kandidátů, je na místě zejména posoudit, za koho byli zvolení zastupitelé na příslušné kandidátní listině uvedeni, tzn. zda tam byli nominováni politickou stranou, anebo zda se jednalo o nezávislé kandidáty, a podle toho stanovit výši vypláceného příspěvku.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006, čj. 1 Afs 147/2005-107)
Politická strana SNK Evropští demokraté (dříve Evropští demokraté) proti Ministerstvu financí o vyplacení příspěvku, o kasační stížnosti žalovaného.
Žalobce přípisem ze dne 3. 2. 2004 požádal Ministerstvo financí s odkazem na ustanovení § 20a odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (dále jen "zákon č. 424/1991 Sb."), o vyplacení příspěvku na činnost za období od 1. 11. 2002 do 31. 12. 2003. Na tuto žádost Ministerstvo financí odpovědělo přípisem ředitele odboru ze dne 25. 2. 2004, jehož obsahem je konstatování, že nárok na výplatu příspěvku na
ve spojení s volební stranou typu "
sdružení politické strany a nezávislých kandidátů
" citovaný zákon nezakládá. V dalším pak Ministerstvo financí odkázalo na dopisy ze dne 28. 5. 2003 a ze dne 6. 8. 2003, které byly žalobci zaslány jako reakce na jeho obdobnou žádost o vyplacení příspěvku na činnost, datovanou ke dni 12. 5. 2003. Z těchto dopisů plyne, že politická strana SNK Evropští demokraté byla ve volbách do zastupitelstva hl. m. Prahy, které se konaly v listopadu 2002, součástí volební strany "
Demokraté Jana Kasla - Sdružení politické strany Evropští demokraté a nezávislých kandidátů
". Tato volební strana sice získala ve volbách celkem 15 mandátů, nicméně příspěvek na
podle § 20 odst. 8 zákona č. 424/1991 Sb. náleží pouze těm stranám a hnutím, které buď podaly samostatně kandidátní listinu, nebo navrhly své kandidáty na kandidátní listině
. Nárok na výplatu tohoto příspěvku ve spojení s volební stranou typu "
" však citované ustanovení nezakládá.
Přípisem ze dne 5. 4. 2004 sdělil žalobci náměstek ministra financí v reakci na jeho rozklad ze dne 10. 3. 2004, že nárok na příspěvek na
vzniká přímo ze zákona, a ministerstvo o něm proto nerozhoduje ve správním řízení, pouze ho vyplácí.
Žalobce napadl rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 25. 2. 2004 a ze dne 5. 4. 2004 žalobou u Městského soudu v Praze, který tato rozhodnutí zrušil. V odůvodnění rozsudku uvedl, že v kompetenci ministerstva je nejen povinnost vyplatit příspěvek na
, nýbrž také posoudit, zda žadateli skutečně vznikl nárok na něj. Nárok politických stran na příspěvek je veřejným subjektivním právem. Proto také jestliže ministerstvo z titulu svého vrchnostenského postavení předmětné právo žadateli nepřizná, je toto jeho rozhodnutí přezkoumatelné soudem. Z tohoto důvodu městskému soudu nezbylo než označené přípisy ministerstva považovat za rozhodnutí v materiálním smyslu, předcházející výplatě příspěvku v procesu zvažování podmínek jeho výplaty. I když tato rozhodnutí neměla zákonnou formu, o soudně přezkoumatelná rozhodnutí se jedná. Městský soud v Praze dále konstatoval, že žalovaný svoje rozhodnutí řádně neodůvodnil. V obecné rovině se sice opřel o některá odborná stanoviska, nevyložil však, které závěry těchto stanovisek považuje za určující.
Ministerstvo financí napadlo rozsudek Městského soudu v Praze kasační stížností. Tvrdilo, že městský soud nesprávně posoudil otázku, zda byla rozhodnutí, proti nimž žalobce brojil správní žalobou, skutečně rozhodnutími vydanými ve správním řízení. K tomu uvedl, že přípisy nesplňují formální náležitosti správních rozhodnutí a nebyly ani vydány v žádném zákonem stanoveném procesu. Žalobce se tedy nemůže domáhat jejich přezkumu ve správním soudnictví, a to i z důvodu absence jejich odůvodnění, což stěžovatel považuje za zásadní právní otázku. Ministerstvo financí dále namítlo, že žalobce nebyl ani aktivně legitimován k podání žaloby, jelikož nebylo vydáno formální rozhodnutí ve správním řízení.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal především na čl. 20 a 22 Listiny základních práv a svobod a shodně s judikaturou Nejvyššího správního soudu (rozhodnutí č. 217/2004 Sb. NSS) trvá na ústavně konformní interpretaci ustanovení § 20 zákona č. 424/1991 Sb. Takto dovodil svůj nárok na příspěvek za mandáty, které získal v důsledku voleb do zastupitelstva hl. m. Prahy, byť zákon nepamatuje na případ kandidování sdružení politické strany a nezávislých kandidátů. Postup Ministerstva financí v daném případě shledal svévolným a narušujícím princip rovnosti všech politických stran, neboť všechny ostatní strany a hnutí zastoupené v zastupitelstvu hl. m. Prahy státní příspěvky dostávají. K otázce absence výslovné úpravy "
řízení o přiznání státního příspěvku
" žalobce odkázal na ustanovení § 1 správního řádu (zákon č. 71/1967 Sb.), který zakládal obecnou povinnost správních orgánů postupovat podle tohoto zákona, jestliže rozhodují o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech v oblasti státní správy. Protože žádný zákon aplikaci správního řádu v tomto případě nevylučuje, domnívá se žalobce, že je aplikovatelný.
Součástí spisu je mj. nález ze dne 4. 1. 2006, sp. zn. II. ÚS 507/05, v němž Ústavní soud Ministerstvu financí zakázal pokračovat v průtazích v řízení o návrhu žalobce na výplatu příspěvku za mandáty členů zastupitelstva hl. m. Prahy podle § 20 odst. 8 zákona č. 424/1991 Sb., kterých dosáhli touto stranou nominovaní kandidáti ve volbách v roce 2002. V odůvodnění tohoto nálezu je - mimo jiné - uvedeno, že Městský soud v Praze shora citovaným rozsudkem
"[...] úkon ministerstva - sdělení o nevyhovění žádosti o výplatu příspěvku na činnost - vyhodnotil jako rozhodnutí správního orgánu. Tento výklad též odpovídá tomu, jak pojal rozhodnutí nový správní řád, účinný od 1. 1. 2006 (§ 67 odst. 1 zák. č. 500/2004 Sb.) [...] Od nabytí právní moci rozsudku správního soudu do podání ústavní stížnosti uplynuly tři měsíce, ke dni rozhodování o nálezu již více než šest měsíců. Tuto dobu nemůže Ústavní soud posuzovat z hlediska její přiměřenosti absolutně, ale ve světle konkrétních okolností případu a s přihlédnutím ke kritériím jeho složitosti, chování stěžovatelky i státního orgánu, jakož i k tomu, co bylo pro stěžovatelku při sporu v sázce. V tomto ohledu lze říci, že činnost vyžadovaná po ministerstvu není ani časově náročná, neboť není potřeba provádět žádné dokazování ani obsáhle zjišťovat skutkové okolnosti. Postup ministerstva nekomplikovaly ani žádné
ze strany stěžovatelky, ta naopak činila vše pro včasné uzavření celé věci
Po odsudku průtahů na straně Ministerstva financí dochází Ústavní soud k závěru, že
"[...] ministerstvo svým postupem, spočívajícím v nerespektování závazného pokynu soudu vydat v konkrétní věci řádné rozhodnutí, zasáhlo do práva stěžovatelky domáhat se stanoveným způsobem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu zaručeného článkem 36 odst. 1 Listiny, a dále do práva na projednání věci bez zbytečných průtahů garantovaného článkem 38 odst. 2 Listiny"
Podstata nesouhlasu Ministerstva financí s napadeným rozsudkem spočívá v tom, že městský soud údajně nesprávně posoudil povahu rozhodnutí napadených správní žalobou. Argumentace ministerstva je však v tomto směru až překvapivě kusá a omezuje se toliko na tvrzení, že tato rozhodnutí nesplňují formální náležitosti správních rozhodnutí a nebyla vydána v žádném zákonem stanoveném procesu. Důsledkem této úvahy je pak i tvrzení, že žalobce nebyl aktivně legitimován k podání správní žaloby.
Nejvyšší správní soud nejprve vychází z toho, že základním ústavním limitem pro případné vyloučení soudního přezkumu správních rozhodnutí je čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož
"kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí, týkající se základních práv a svobod podle Listiny"
. Již na tomto místě je nutno upozornit na dikci, podle níž je návrhová (žalobní) aktivní legitimace založena na tvrzení porušení práv, kdy posouzení důvodnosti tohoto porušení je úkolem správního soudu v rámci příslušného řízení. Na tento ústavní imperativ bezprostředně navazuje ustanovení § 65 odst. 1 s. ř. s., podle něhož
"kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak"
. Za pozornost stojí skutečnost, že zákonodárce již dokonce nehovoří výhradně o rozhodnutí, nýbrž o úkonu správního orgánu.
V této souvislosti je vhodné připomenout ustálenou judikaturu správních soudů i Ústavního soudu, stejně jako náhled doktrinální, podle níž pojem "
" je označením technickým a je nutno k němu vždy přistupovat z hlediska jeho obsahu, a nikoliv formy.
"Nevadí, že správní orgán popřípadě vyřídil věc toliko neformálním přípisem (či formálně nedokonalým rozhodnutím bez odůvodnění či poučení o opravném prostředku) v domnění, že není jeho povinností vydat rozhodnutí v určité procesní formě. Stejně tak může být akt podroben soudnímu přezkumu, i když jeho tvorba případně vůbec neproběhla předpokládanou zákonnou procedurou."
(Bureš - Drápal - Mazanec: Občanský soudní řád. Komentář. 5. vydání, C. H. Beck, Praha 2001, str. 1041 - 1042.)
"Není tedy podstatné, jak je příslušné rozhodnutí označeno (rozhodnutí, usnesení, rozsudek, jmenování, výměr, příkaz atd.), nýbrž skutečnost, že orgán veřejné moci tímto svým aktem autoritativně a pravomocně zasáhl do právní sféry navrhovatele, tj. tímto rozhodnutím došlo ke vzniku, změně nebo zániku oprávnění a povinností fyzické nebo právnické osoby."
(Srov. např. usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 16/96,
: Sb. ÚS, sv. 7, str. 327 a 328, z novější judikatury obdobně usnesení sp. zn. IV. ÚS 233/02, Sb. ÚS, sv. 27, str. 337 a násl.).
Lze tedy učinit závěr, že pojem "
" je třeba chápat jako jakýkoliv individuální právní akt vydaný orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení. Námitky stěžovatele, že předmětná rozhodnutí neměla příslušnou formu a nebyla vydána v žádném procesu, se v tomto světle jeví jako zcela liché. Proto nim lze dokonce namítnout, že potřeba soudního přezkumu faktických správních rozhodnutí je ještě intenzivnější právě tam, kde správní orgán nepostupuje předem stanoveným a předvídatelným způsobem podle příslušného procesního předpisu. Nemluvě již ani o tom, že podle ustálené judikatury správních soudů vždy platilo, že pokud zvláštní právní předpis neupravoval procesní pravidla, podle nichž musí správní orgán postupovat při vydání rozhodnutí, nebo náležitosti rozhodnutí, je třeba subsidiárně použít procesní předpis, kterým je správní řád (viz např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 12. 2001, sp. zn. 7 A 84/99). Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že na tomto postupu nic nemění ani nový správní řád (č. 500/2004 Sb.), podle jehož ustanovení § 1 odst. 2 platí, že tento zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení se použijí, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup.
S ohledem na konkrétní okolnosti projednávané věci nemohl Nejvyšší správní soud ani přehlédnout, že procesně podobným případem se v minulosti zabýval Ústavní soud (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 30/98, Sb. ÚS, sv. 16, str. 27 a násl.), kde (jiná) politická strana obdržela rovněž sdělení Ministerstva financí o tom, že - s odvoláním na znění některých zákonných ustanovení - není možno provést výplatu státního příspěvku. Ústavní soud k tomu nicméně uvedl, že se jedná o věc svým významem podstatně přesahující vlastní zájmy stěžovatele, neboť úzce souvisí s principem rovnosti politických stran ve volební soutěži.
"Skutečností tak zůstává, že jde o negativní reakci orgánu veřejné moci na vznesený nárok, byť s odkazem, že ustanovení zákona výplatu volebního příspěvku nedovoluje."
Jen pro úplnost je vhodné doplnit, že v této věci Ústavní soud nakonec označil napadený přípis ministerstva za "
jiný zásah
" orgánu veřejné moci (viz nález sp. zn. I. ÚS 438/98, tamtéž, str. 309 a násl.), neboť platila jiná zákonná úprava. S ohledem na změnu právní úpravy správního soudnictví však Ústavní soud ve shora citovaném nálezu sp. zn. II. ÚS 507/05 nově nastalou situaci odlišil a konstatoval, že právní posouzení reakce ministerstva v podobném případě podle platného soudního řádu správního - tedy zda se jedná o rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., nebo nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. - přísluší správním soudům.
Ze všech shora uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud dospívá k závěru, že Městský soud v Praze se při hodnocení právní povahy rozhodnutí napadených předmětnou správní žalobou nedopustil nezákonnosti. Ve shodě s jeho názorem totiž i zdejší soud konstatuje, že shora označená sdělení stěžovatele skutečně představují faktická negativní správní rozhodnutí, přezkoumatelná soudem ve správním soudnictví, kde aktivně legitimovaným subjektem k podání správní žaloby je žalobce jakožto subjekt, který tvrdí, že těmito rozhodnutími došlo k zásahu do jeho práv.
Ministerstvo financí je proto povinno v této věci řádně a neprodleně rozhodnout o podané žádosti žalobce o vyplacení příspěvku na činnost, přičemž toto rozhodnutí (pokud by bylo opět zamítavé) musí být náležitě a přesvědčivě odůvodněno, jak ostatně již ministerstvo zavázal napadeným pravomocným rozsudkem městský soud a k podobnému závěru dospěl v citovaném nálezu sp. zn. II. ÚS 507/05 také Ústavní soud. Jak přitom zcela správně uvedl městský soud, předmětná žádost žalobce musí být posouzena ve všech souvislostech vyplývajících z volebních a ústavních předpisů, nikoliv toliko značně plytkým odkazem na zákon č. 424/1991 Sb.
K tomu Nejvyšší správní soud dodává, že celou záležitost je nutno vyhodnotit především v kontextu dosavadní judikatury Ústavního soudu k otázce přímého státního financování politických stran. V tomto směru je vhodné připomenout zejména tři následující nálezy, mající obecný význam.
Historicky prvním rozhodnutím, kterým se Ústavní soud k této otázce zásadním způsobem vyslovil, je nález ze dne 18. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 26/94 (Sb. ÚS, sv. 4, str. 113 a násl.). V něm zejména uvedl, že politické strany jsou korporacemi, které spočívají na soukromoprávním základu, nemají veřejnoprávní statut, a požívají proto ochrany plynoucí ze základních práv a svobod v rozsahu, v němž lze základní práva a svobody vztáhnout i na právnické osoby. Jejich role ve společnosti je však mimořádná a
"veřejnou povahu má nepochybně zájem společnosti na tom, aby stát, který je dle ústavy demokratickým právním státem, byl také demokratickým způsobem, tj. ve volbách, založených na soutěži politických stran, legitimován. Z tohoto obecného zájmu se dovozuje nárok i na to, aby stát plnění těchto pro funkci státu nezbytných úloh umožnil a podpořil. Tomu odpovídá i současná úprava financování politických stran demokratickým státem, jež je vedena snahou přispět na činnost politických stran, jakož i snahou po částečné úhradě jejich volebních nákladů"
Podruhé se Ústavní soud přímému státnímu financování politických stran podrobněji věnoval v nálezu ze dne 13. 10. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 30/98 (Sb. ÚS, sv. 16, str. 27 a násl.). V něm se koncentroval na vymezení ústavního principu politického pluralismu a jasně zdůraznil, že integrační stimuly zakotvené v právním systému nesmějí mít přednost před principem volné a v zásadě neomezené volební soutěže politických stran.
"Jakékoli přímé nebo nepřímé omezování rovnosti stran ve volební soutěži nesmí jednotlivě ani v kumulaci opatření, jež diferencovaně postihují nebo zvýhodňují určité strany, potlačovat apriorně již samotnou účast politických stran ve volební soutěži. Kumulace finančních podpor pouze pro některé strany je ve svých důsledcích současně kumulací faktických finančních sankcí pro strany jiné. Proto je třeba pečlivě zvažovat, zda není překročen účel takových opatření. Tímto účelem musí být pouze vážnost úsilí soupeřících stran, jež není zaměřeno k jiným cílům než k účasti na politické reprezentaci a prosazování vlastního programu v ní. Integrační stimuly jsou v reprezentativní demokracii v omezené míře přípustné až po ukončení procesu svobodné soutěže právně rovných politických stran, tedy po sečtení hlasů pro strany, a to určitou diferenciací při rozdělování mandátů, nikoli však apriorně finanční stimulací některých a znevýhodněním jiných stran, neboť tím by docházelo k modifikaci a stylizaci již i v počtu hlasů pro politické strany odevzdaných"
Nález ze dne 27. 2. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 53/2000 (Sb. ÚS, sv. 21, str. 313 a násl.), věnoval Ústavní soud problematice stálého příspěvku a příspěvku na
. Především uvedl, že
"volební příspěvek nemůže omezovat volnou volební soutěž. Avšak právě souhrnný pohled a porovnání výše příspěvku za odevzdaný hlas s ostatními formami financování politických stran, tedy zejména s příspěvkem na
poslance nebo senátora, jakož i s výší příspěvku na
krajských zastupitelů, podporuje názor Ústavního soudu, že je zde zřejmá tendence proti volné soutěži všech politických sil, neboť zvýšení podpory parlamentních stran je doprovázeno současným omezením stran méně úspěšných. Vznikají tak disproporce rozporné s účelem a cílem financování politických stran z veřejných prostředků, tedy umožněním jejich volné soutěže [...] Výše státního příspěvku nesmí plně odpovídat reálným a přiměřeným nákladům politických stran, protože reálné a přiměřené náklady politických stran nesmějí být finančně pokryty státem, ale musí mít základ v podpoře členské a voličské základny. Snížení volebního příspěvku, tj. příspěvku za odevzdaný hlas, z 90 Kč na 30 Kč v novele volebního zákona, kterým bylo znehodnoceno základní kritérium státní podpory politických stran, totiž míra jejich volebního úspěchu, bylo v novele zákona o politických stranách provázeno zvýšením příspěvku na
, jímž byly naopak zhodnoceny pozice ve státě dosažené a obsazené a nepřímo posílena disproporce v základním kritériu. Zrušením volebního příspěvku nálezem Ústavního soudu vznikla situace, v níž by ponechání příspěvku jednoho milionu Kč na každý
poslance nebo senátora ještě zvýšilo dosavadní disproporce. [...] Dosavadní zvýšení příspěvku na
bylo součástí celé řady opatření, jež vesměs směřovala k finanční podpoře velkých a v Parlamentu již etablovaných stran na úkor stran malých. Koncentrace finanční pomoci státu právě jen pro strany v Parlamentu zastoupené omezuje ekonomicky rovnou účast stran ve volební soutěži (čl. 5 Ústavy) a nerespektuje princip oddělení stran od státu. Zvýšení hranice příspěvku na
pomíjí základní kritérium státní podpory, totiž počet stranami získaných hlasů, a koncentruje v ústavně nepřijatelném rozsahu státní finanční podporu na parlamentní činnost. [...] Není-li respektována volná soutěž politických stran za vyrovnaných podmínek a je-li snaha vytvářet odlišné podmínky pro strany velké či větší, a formovat tak přímo či nepřímo politické strany s lepším či horším postavením, a tedy i občany s rozdílnými podmínkami jejich pohybu v politickém systému, nelze takové kroky označit za ústavní. Nelze přitom opomenout, že demokratická společnost je charakterizována právě svobodnou soutěží politických stran, jejichž působení při správě veřejných věcí se odvozuje ze svobodné volby provedené voliči"
Na základě shora citované judikatury Ústavního soudu proto lze souhrnně uvést, že politické strany představují státem privilegované
soukromého práva, nezbytné v reprezentativní formě vlády, jejichž primární funkcí je vytvářet svorník mezi státem a společností tím, že aktivizují a zapojují občany do správy veřejných záležitostí. Na existenci politických stran je proto dán veřejný zájem, a je tedy ústavně konformní i jejich přímé státní financování. Limitem státního financování politických stran je jejich oddělení od státu. To znamená, že by státní financování nemělo převyšovat nad financováním ze soukromých zdrojů, neboť v opačném případě strany ztrácejí své postavení v občanské společnosti, a tím pozbývají i svůj skutečný smysl a poslání.
Určujícím principem státního financování politických stran je
. Omezující opatření, vylučující z přístupu ke státním prostředkům politické strany z jiných důvodů, než je garance vážnosti jejich úsilí podílet se na politické soutěži, je proto protiústavní. Při modelování podoby státního financování je především nutno vycházet ze záruk svobodné soutěže politických stran, a jako na protiústavní je proto nutno nazírat na snahu vytvářet odlišné podmínky pro strany velké či větší, a formovat tak strany s lepším či horším postavením.
Při aplikaci zmíněných principů na půdorys projednávané věci je především patrno, že zákon č. 424/1991 Sb. hovoří o "
" politických stran a hnutí na státní příspěvek za podmínek stanovených zákonem (§ 20 odst. 1). Úkolem Ministerstva financí je proto, jak správně konstatoval v odůvodnění napadeného rozsudku městský soud, posoudit splnění zákonných podmínek pro výplatu tohoto příspěvku. V případě příspěvku na
z cit. zákona vyplývají následující podmínky, které musí být kumulativně splněny: řádné předložení výroční finanční zprávy Poslanecké sněmovně (§ 20 odst. 3 cit. zákona) a zisk alespoň jednoho mandátu.
Zdánlivá komplikace je v daném případě dána tím, že zastupitelstvo hl. m. Prahy představuje zastupitelstvo vyššího územního samosprávného celku (ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava ČR) a současně zastupitelstvo hlavního města a obce (§ 1 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze). V rámci konkurence dvou zákonů, podle kterých by tento orgán mohl být volen, dostal z převážně pragmatických důvodů přednost zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, před zákonem č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů. Přitom oba citované volební zákony umožňují jiný okruh kandidujících subjektů (volebních stran): zatímco zákon č. 130/2000 Sb. vyhrazuje právo podávat kandidátní listiny toliko politickým stranám a politickým hnutím a jejich koalicím (§ 20 odst. 1), umožňuje zákon č. 491/2001 Sb. (kromě politických stran a jejich koalic) kandidovat také nezávislým kandidátům, sdružením nezávislých kandidátů a sdružením politických stran a nezávislých kandidátů (§ 20 odst. 1). Je tak patrno, že zatímco v krajských zastupitelstvech
každého zastupitele v sobě nese i nárok příslušné politické strany na příspěvek na
, v případě zastupitelstva hl. m. Prahy tomu tak nezbytně není. Zákon č. 424/1991 Sb., který přímé státní financování formou příspěvku na
upravuje, se totiž vztahuje toliko na politické strany, a tato forma financování je příkladem přímého státního financování výhradně politických stran, nikoliv dalších aktérů politického života. Podobně příspěvek na
senátora se vyplácí toliko politické straně nebo koalici politických stran, na jejichž kandidátní listině byl senátor zvolen, a v případě zvolení senátorem nezávislého kandidáta se tento příspěvek na
nevyplácí nikomu.
Jak přesvědčivě plyne ze shora naznačených ústavních principů, výklad právní úpravy financování politických stran je nutno provádět tak, aby byl v maximální míře sledován politický
a rovnost politických subjektů. V daném případě je proto třeba upozornit na skutečnost, že ustanovení § 20 odst. 8 zákona č. 424/1991 Sb. svojí gramatickou dikcí umožňuje několik možných výkladů a výklad nabídnutý Ministerstvem financí ve shora citovaných "analýzách problému" je jedním z nich. Za této interpretační konkurence nicméně musí být upřednostněn výklad ústavně konformní, což konkrétně znamená, že má být použit výklad důsledně respektující shora citované ústavní principy. Takto nazíráno je především nutno vidět, že ustanovení § 20 odst. 5 zákona č. 424/1991 Sb., které vymezuje podmínky vzniku nároku příspěvku na
, se výslovně týká toliko případu mandátu poslance a senátora, nikoliv mandátu zastupitele krajského zastupitelstva nebo zastupitelstva hl. m. Prahy. Tyto případy výslovně zmiňuje teprve
část odst. 8 cit. ustanovení, a to tak, že "
náleží po celé volební období jen straně a hnutí, na jejichž kandidátní listině byl poslanec, senátor, člen zastupitelstva kraje nebo člen zastupitelstva hlavního města Prahy zvolen. Jestliže byl poslanec, senátor, člen zastupitelstva kraje nebo člen zastupitelstva hlavního města Prahy zvolen na kandidátní listině
, náleží příspěvek na
po celé volební období jen straně a hnutí, za které byl na kandidátní listině
". Zákon tedy skutečně výslovně zmiňuje pouze případy kandidátní listiny strany a hnutí a jejich koalic. Redukce na natolik prostinký gramatický výklad, provedený v daném případě stěžovatelem, nicméně nemůže obstát. Smyslem tohoto příspěvku, zahrnutého do tzv. příspěvku na činnost, je totiž umožnit činnost politických stran. Primární činností politických stran je přitom právě jejich zapojení do volebního procesu, což zákonná úprava umožňuje provést v několika možných formách. Skutečnost, že si politická strana nezvolí jen některou konkrétní ze státem výslovně akceptovaných podob politické participace, nemůže vést k jejímu následnému znevýhodnění, a to ani ve vztahu k přímému státnímu financování. Opačný výklad by vedl k elementárnímu porušení ústavních principů rovnosti a svobody v politické soutěži, takže již z tohoto důvodu je tento výklad nepřípustný.
Výklad ustanovení § 20 odst. 8 zákona č. 424/1991 Sb. proto musí vycházet z rovnosti všech forem, v nichž zákonodárce umožnil politickým stranám podávat kandidátní listiny v jednotlivých typech voleb. I v případě podání kandidátní listiny volební strany typu sdružení politické strany a nezávislých kandidátů ve volbách do zastupitelstva hl. m. Prahy je proto nutno na takovouto kandidátní listinu nazírat obdobně, jako by se jednalo např. o kandidátní listinu výhradně politické strany, na níž mohou být ostatně uvedeni i nečlenové této strany, anebo o kandidátní listinu
politických stran. To znamená, že samotná skutečnost, že politická strana kandidovala v této formě volební strany, ji nevylučuje z nároku na vyplacení příspěvku na
. Protože však tato volební strana svojí podstatou představuje
koalici politické strany a nezávislých kandidátů, je na místě zejména posoudit, za koho byli zvolení zastupitelé na příslušné kandidátní listině uvedeni, tzn. zda tam byli nominování politickou stranou, anebo zda se jednalo o nezávislé kandidáty, a podle toho stanovit výši vypláceného příspěvku.
V souladu s těmito obecnými východisky je tedy věcí Ministerstva financí, aby nově posoudilo splnění zákonných podmínek žalobce pro výplatu příslušného státního příspěvku (příp. jeho výše) a - jak již výslovně uvedl Ústavní soud v nálezu sp. zn. II. ÚS 507/05 - zajistilo neprodlené vyplacení tohoto příspěvku, anebo aby vydalo řádné a přezkoumatelné negativní rozhodnutí.