Source: http://www.cidh.oas.org/annualrep/99span/De%20Fondo/Peru11166.htm
Timestamp: 2018-06-21 00:27:26
Document Index: 362498593

Matched Legal Cases: ['artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 3', 'artículo 27', 'artículo 3', 'artículo 29', 'artículo 9', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 30', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 8', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 27', 'artículo 245', 'artículo 242', 'artículo 15', 'artículo 27', 'artículo 6', 'artículo 8', 'artículo 242', 'artículo 248', 'artículo 249', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 9', 'artículo 29', 'artículo 9', 'artículo 27', 'artículo 9', 'artículo 242', 'artículo 9', 'artículo 24', 'artículo 1', 'artículo 295', 'artículo 50', 'artículo 8', 'artículo 23', 'artículo 9', 'artículo 24', 'artículo 25', 'artículo 1', 'artículo 51', 'artículo 242', 'artículo 30', 'artículo 27', 'Artículo 2']

INFORME N° 48/00
WALTER HUMBERTO VÁSQUEZ VEJARANO
1. En fecha 26 de abril de 1993, se presentó a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la "Comisión), la denuncia bajo estudio, conforme a la cual el Presidente de la República de Perú (en adelante "el Estado Peruano," el "Estado," o "Perú"), Sr. Alberto Fujimori, dictó, en fecha 9 de abril de 1992, el Decreto Ley Nº 25.423 (en adelante "Decreto de Remoción"), mediante el cual removió al doctor Walter Humberto Vásquez Vejarano (y a otros doce vocales)1, de su cargo de vocal o magistrado de la Corte Suprema de Justicia del Perú. El peticionario alega que, con la promulgación y ejecución del referido Decreto Ley, el Estado peruano violó al Dr. Walter Humberto Vásquez Vejarano los derechos y garantías consagrados en los artículos 8 (garantías judiciales), 9 (principio de legalidad y de retroactividad), 23 (derechos políticos) y 25 (protección judicial) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante la "Convención").
A. Tramitación de la petición
2. En fecha 2 de junio de 1993, la Secretaría Ejecutiva transmitió las partes pertinentes de la petición al Estado peruano, quien presentó su respuesta el día 13 de septiembre de 1993.
3. El 4 de octubre de 1993, la Secretaría recibió una segunda comunicación de parte del Estado peruano, en la que agregó nuevos antecedentes al caso. En fecha 27 de diciembre de 1993, la Secretaría recibió una comunicación del peticionario, por medio de la cual contestó y rechazó punto por punto cada uno de los argumentos sostenidos por el Estado. El 2 de junio de 1994, se recibió en la Secretaría una nota del Estado peruano, fechada 31 de mayo de 1994, por la cual contestó a la réplica del peticionario. Con fecha 17 de noviembre de 1994, se recibieron las observaciones del peticionario a la nota acompañada por el Estado el 2 de junio de 1994.
4. En fecha 18 de agosto de 1995, se recibió otra comunicación del Estado, mediante la cual alegó nuevamente la inadmisibilidad del caso.
5. Con fecha 7 de septiembre de 1995, el Estado peruano presentó a la Comisión un nuevo oficio del Ministerio Público-Fiscalía de la Nación, fechado 7 de agosto de 1995, Informe No 163/95-mp-fn-dicaj.
6. La Comisión, durante su 97º período ordinario de sesiones, aprobó el Informe sobre Admisibilidad Nº 46/97, relativo al presente caso, el cual fue transmitido a las partes el 4 de noviembre de 1997.2
B. Solución amistosa
7. El 6 de marzo de 1996, la Secretaría envió una carta a las partes, comunicándoles que la Comisión se ponía a su disposición, a fin de buscar una posible solución amistosa al caso. En fecha 2 de abril de 1996, el peticionario aceptó tal propuesta.
8. El 4 de abril de 1996, el Estado solicitó que se le otorgara una prórroga del plazo para pronunciarse sobre una posible solución amistosa. La Secretaría contestó afirmativamente, mediante comunicación de fecha 9 de abril, prorrogando el plazo hasta el 26 de abril de 1996.
9. El 2 de mayo de 1997, la Secretaría envió una nueva nota al Gobierno y al peticionario. En dicha nota se propuso otra vez, en nombre de la Comisión, la posibilidad de negociar una solución amistosa, a la cual el peticionario respondió afirmativamente, mediante carta de fecha 16 de junio de 1997.
10. El 2 de diciembre del 1997, el Estado presentó una nueva nota, por medio de la cual negó cualquier responsabilidad en el caso y rechazó el ofrecimiento de solución amistosa hecho por la Comisión. La Comisión informó al peticionario de dicha respuesta, y éste, en fecha 15 de enero de 1998, solicitó que la Comisión procediera a resolver el caso.
11. Aduce que obtuvo el cargo de vocal o magistrado de la Corte Suprema de Justicia de Perú mediante concurso ante el Consejo Nacional de la Magistratura, que fue ratificado por el Senado, conforme a todos los requisitos establecidos en la Constitución Política peruana de 1979, según lo cual le estaba garantizado permanencia en el servicio hasta los setenta años y la inamovilidad en el cargo, mientras observara la conducta e idoneidad propias de la función.3
12. Alega que su remoción del cargo de vocal de la referida Corte Suprema constituyó un acto arbitrario, por no haber mediado procedimiento previo de ninguna especie, con lo cual se le violó su derecho al debido proceso.
13. Sostiene que el 27 de abril de 1992, el Presidente Alberto Fujimori dictó el Decreto Ley Nº 25.454, por medio del cual declaró que no procedía la acción de amparo dirigida a impugnar los efectos de la aplicación del Decreto de Remoción.
14. Refiere que, no obstante lo anterior, el doctor Vásquez Vejarano presentó, en fecha 26 de mayo de 1992, un recurso de amparo para que se declarara la inaplicabilidad del Decreto de Remoción y que en consecuencia se le restituyera a la situación anterior a la entrada en vigencia de dicho Decreto, vale decir, al ejercicio pleno de sus funciones como vocal de la Corte Suprema de Justicia de Perú.
15. Aduce que dicha acción de amparo fue declarada inadmisible en todas las instancias del poder judicial, vale decir el Juzgado, la Corte Superior y finalmente la Corte Suprema de Justicia de Perú, por aplicación del aludido Decreto Ley Nº 25.454, quedando firme, de tal manera, el Decreto de Remoción, y quedando asimismo agotados, por inexistentes, los recursos internos del ordenamiento jurídico peruano.
16. Sostiene que el Jurado de Honor de la Magistratura, ante el cual, según el Estado, podía plantearse el presente caso a nivel interno, no se encuentra previsto ni en la Constitución de 1979 ni en la nueva Constitución de 1993. Agrega que dicho Jurado no existía al momento de producirse la violación a sus derechos, por lo cual la vía judicial, a través del recurso de amparo que el doctor Vásquez Vejarano intentó infructuosamente, era el único medio apropiado para la defensa de sus derechos.
17. Alega que, hasta la presente fecha, el doctor Vásquez Vejarano no ha sido restituido a su calidad de vocal de la Corte Suprema de Justicia del Perú.
18. Sostiene que "...viene desarrollando una franca política de reestructuración del poder judicial iniciada con la promulgación del Decreto Ley No. 25.418, con el cual se instituyó provisoriamente el Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional; en el cual se propuso, entre otras, la organización del Poder Judicial, Tribunal de Garantías Constitucionales, Consejo Nacional de la Magistratura y Ministerio Público; a fin de convertirlos en instituciones democráticas al servicio de la pacificación de país, permitiendo el acceso de las grandes mayorías a una correcta administración de justicia, erradicando definitivamente la corrupción imperante en el aparato judicial, y procurando evitar la impunidad de los crímenes perpetrados por el terrorismo, narcotráfico y la delincuencia organizada".
19. Argumenta que en fecha 4 de marzo de 1993, la Corte Suprema de Justicia peruana rechazó el recurso de amparo presentado por el Dr. Vásquez Vejarano, declarando la validez del Decreto de Remoción, fundamentando su decisión en el hecho de que la Ley Constitucional del 9 de enero de 1993, promulgada por el Congreso Constituyente Democrático, declaró la vigencia de los decretos leyes expedidos a partir del 5 de abril de 1992, entre los cuales se encuentra el Decreto de Remoción. Por tanto, concluye, el Presidente Alberto Fujimori, y, en consecuencia, el Estado peruano, actuó conforme a derecho al dictar el Decreto de Remoción.
20. Aduce haber creado un Jurado de Honor de la Magistratura, con lo cual habría establecido un recurso adecuado para la revisión de cada situación relativa a los miembros del Poder Judicial removidos de sus cargos.
21. El día 5 de abril de 1992, el Presidente Alberto Fujimori, a través del Decreto Ley Nº 25.418, denominado Ley de Bases del Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional, procedió a declarar en "reorganización" al Poder Judicial, al Ministerio Público y a la Contraloría General de la República, y procedió igualmente a disolver el Congreso Nacional y el Consejo Nacional de la Magistratura.
22. En atención a que la justificación de parte del Estado peruano en el presente caso se ha centrado en la pretendida situación de emergencia que vivía el país, la cual, sostiene el Estado, motivaba el Decreto de Remoción como parte de una serie de actuaciones jurídicas y fácticas que se produjeron dentro del mismo contexto, la Comisión estima pertinente hacer referencia preliminar al régimen jurídico que rige los estados de emergencia a la luz del sistema interamericano de derechos humanos.
23. En tal sentido, el artículo 27 de la Convención establece lo siguiente:
24. La Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante "Corte" o "Corte Interamericana"), en su Opinión Consultiva Nº 8, ha sentado las pautas para la imposición de un estado de emergencia: 1) La emergencia tiene que ser invocada para preservar la democracia; y 2) la necesidad de la imposición de un estado de emergencia tiene que ser objetivamente justificable. En tal sentido, la Corte estableció lo siguiente:
La suspensión de las garantías puede ser, en algunas hipótesis, el único medio para atender a situaciones de emergencia pública y preservar los valores superiores de la sociedad democrática. Pero no puede la Corte hacer abstracción de los abusos a que puede dar lugar, y a los que de hecho ha dado en nuestro hemisferio, la aplicación de medidas de excepción cuando no están objetivamente justificadas a la luz de los criterios que orientan el artículo 27 y de los principios que, sobre la materia, se deducen de otros instrumentos interamericanos. Por ello, la Corte debe subrayar que, dentro de los principios que informan el sistema interamericano, la suspensión de garantías no puede desvincularse del ejercicio efectivo de la democracia representativa a que alude el artículo 3 de la Carta de la OEA. Esta observación es especialmente válida en el contexto de la Convención, cuyo Preámbulo reafirma el propósito de "consolidar en este Continente, dentro del cuadro de las instituciones democráticas, un régimen de libertad personal y de justicia social, fundado en el respeto de los derechos esenciales del hombre. La suspensión de garantías carece de toda legitimidad cuando se utiliza para atentar contra el sistema democrático, que dispone ciertos límites infranqueables en cuanto a la vigencia constante de ciertos derechos esenciales a la persona.4
A. Presupuesto y requisitos del estado de emergencia
25. De acuerdo con el artículo 27 de la Convención y las pautas señaladas por la Corte, la Comisión tiene que revisar si existe el presupuesto fundamental y los requisitos para que un Estado pueda declarar válidamente un estado de emergencia:
Respeto al régimen de democracia representativa
26. Conforme al artículo 3(d) de la Carta de Bogotá (1948), uno de los principios fundamentales que rigen la Organización de los Estados Americanos es el requisito de que los Estados que la conforman deben organizarse políticamente conforme a los postulados de la democracia representativa. En consecuencia, la Convención reafirma en su preámbulo el "propósito de consolidar en este Continente, dentro del cuadro de las instituciones democráticas, un régimen de libertad personal y de justicia social, fundado en el respeto de los derechos esenciales del hombre". En el mismo espíritu, la Convención, en su artículo 29, prohíbe la interpretación de cualquiera de sus disposiciones en el sentido de excluír "otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno", mientras que en los artículos 15, 16, 22 y 32 hace también referencia a la democracia como presupuesto de la organización política de los Estados partes.
27. La "Declaración de Santiago de Chile", adoptada en 1959 por la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores de Estados miembros de la OEA fue la primera y hasta ahora única tentativa de parte de un organismo internacional de enunciar algunos atributos del sistema democrático:
8. Los Estados Americanos, con el fin de fortalecer las instituciones democráticas, deben cooperar entre sí en la medida de sus recursos y dentro de los términos de sus leyes para consolidar y desarrollar su estructura económica, y con el fin de conseguir justas y humanas condiciones de vida para sus pueblos.5
28. En 1991, la Asamblea General de la OEA adoptó la Resolución Nº 1080, relacionada con el papel de la Organización en el afianzamiento de la democracia en la región, e instruyó al Secretario General a convocar inmediatamente a una reunión del Consejo Permanente ante la ocurrencia de cualquier evento relacionado con la interrupción súbita o irregular del proceso democrático, o del ejercicio legítimo del poder por un gobierno elegido democráticamente, en cualquiera de los Estados miembros. El objeto de tal reunión es determinar la conveniencia de convocar una reunión ad hoc de los Ministros de Relaciones Exteriores de los países miembros de la OEA, o inclusive, una Asamblea General Especial, dentro de 10 días, en donde se tomen las decisiones apropiadas de acuerdo con la carta de la OEA y el derecho internacional. En el mismo sentido, en la Asamblea General celebrada en 1992 se aprobó el Protocolo de Washington6, que entró en vigor el 25 de septiembre de 19977, conforme al cual los Estados miembros de la OEA, por primera vez en la historia de una organización internacional, establecen la posibilidad de suspender la participación en la Organización de un Estado miembro, si su gobierno democrático ha sido derrocado por la fuerza.
29. En tal sentido, el nuevo artículo 9 de la Carta de la OEA, reformado por el Protocolo de Washington, establece:
30. La Comisión, muy temprano en su historia, reconoció la importancia de mantener el Estado de Derecho y las normas constitucionales durante la invocación de en estado de emergencia. Así, ya en 1968, la Comisión se pronunció sobre el requisito fundamental relativo a que el estado de emergencia sólo puede ser invocado para la preservación de la democracia:
La suspensión de las garantías constitucionales o estado de sitio sólo es compatible con el régimen de gobierno democrático representativo si la misma es adoptada en las siguientes condiciones:
f) No suponga la restricción de la vigencia del Estado de Derecho ni de las normas constitucionales, ni la alteración de las competencias de los Poderes del estado o el funcionamiento de los medios de contralor".8
31. La Corte Interamericana ha expresado igualmente que "ya se ha referido al Estado de Derecho, a la democracia representativa y al régimen de libertad personal y ha puntualizado cómo son consustanciales con el Sistema Interamericano y en particular con el régimen de protección de los derechos humanos contenido en la Convención".9
32. Conforme a lo antes expuesto, lo relacionado con la observancia del mantenimiento de la organización política de los Estados de Derecho conforme a los postulados de la democracia representativa constituye un requisito o presupuesto fundamental para la legitimidad de la imposición de un estado de emergencia.
Requisitos para declarar un estado de emergencia
33. Según la Corte Interamericana, el análisis jurídico del artículo 27 de la Convención
(...) debe partir de la consideración de que es un precepto concebido sólo para situaciones excepcionales. Se aplica únicamente "en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte". Aun entonces, autoriza solamente la suspensión de ciertos derechos y libertades, y ello "en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a la exigencia de la situación". Las disposiciones que se adopten, además, no deben violar otras obligaciones del Estado parte, ni deben entrañar "discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social".10
34. Necesidad: Conforme al artículo 27 de la Convención, para que pueda considerarse que hay una emergencia real, debe existir en el país una situación de extrema gravedad, como guerra, peligro público u otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte. La Comisión ha establecido que las medidas relacionadas con el estado de emergencia "sólo pueden encontrar justificación frente a amenazas reales al orden público o a la seguridad del Estado".11
35. Temporalidad: Este requisito se refiere a la duración de la suspensión, que como establece el artículo 27(1) de la Convención, debe ser únicamente por el tiempo estrictamente limitado a exigencia de la situación. La Comisión ha dicho al respecto que es aún más serio decretar estados de emergencia por períodos de tiempo indefinidos o prolongados, sobre todo cuando ellos otorgan al Jefe de Estado una amplia concentración de poder, incluyendo la abstención del poder judicial respecto a las medidas decretadas por el Ejecutivo, lo que en ciertos casos puede llevar a la negación misma de la existencia del Estado de Derecho.12
36. Proporcionalidad: El artículo 27.1 de la Convención dispone que la suspensión sólo puede ser efectuada en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación. Este requisito se refiere a la prohibición de suspender innecesariamente ciertos derechos, imponer restricciones mayores a las necesarias y extender innecesariamente la suspensión a áreas no afectadas por la emergencia.
37. No discriminación: Conforme a lo establecido en el artículo 27(1) de la Convención, en concordancia con sus artículos 1 y 24, la suspensión de derechos no puede implicar discriminación de ninguna especie contra una persona o un grupo.
38. Compatibilidad con otras obligaciones internacionales: La suspensión de determinados derechos tiene que ser compatible con las demás obligaciones establecidas en otros instrumentos internacionales ratificados por el país.
39. Notificación: Conforme a lo establecido en el artículo 27(3) de la Convención, la declaración de estado de emergencia debe notificarse inmediatamente a los demás Estados partes de la Convención, por intermedio del Secretario General de la OEA.
B. Derechos no suspendibles
40. Como el mecanismo de protección de los derechos humanos en el sistema interamericano ha sido concebido para un hemisferio de países democráticos, el funcionamiento de los poderes del Estado, como el poder judicial, es un elemento esencial para prevenir el abuso de poder por parte de otro órgano del Estado. Con respecto a los derechos que se pueden suspender durante la imposición de un estado de emergencia, la Corte Interamericana ha señalado que
resulta claro que ningún derecho reconocido por la Convención puede ser suspendido a menos que se cumplan las condiciones estrictas señaladas en el artículo 27.1 (...) lejos de adoptar un criterio favorable a la suspensión de los derechos, la Convención establece el principio contrario, es decir, que todos los derechos deben ser respetados y garantizados a menos que circunstancias muy especiales justifiquen la suspensión de algunos, en tanto que otros nunca pueden ser suspendidos por grave que sea la emergencia.13
41. Los derechos que el Estado no puede suspender, por más grave que sea la emergencia, se encuentran mencionados, en su mayoría, en el artículo 27(2) de la Convención, y son los contemplados en los artículos: 3 (derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica); 4 (derecho a la vida); 5 (derecho a la integridad personal); 6 (prohibición de la esclavitud y servidumbre); 9 (principio de legalidad y de retroactividad); 12 (libertad de conciencia y de religión); 17 (protección a la familia); 18 (derecho al nombre); 19 (derechos del niño); 20 (derecho a la nacionalidad), y 23 (derechos políticos) de la Convención.
42. Por otra parte, conforme a lo establecido en el artículo 27(1) de la Convención, la suspensión de derechos tiene que ser compatible con las demás obligaciones establecidas en otros instrumentos internacionales ratificados por el país.
43. La Corte Interamericana ha señalado que la suspensión de garantías no puede comportar la suspensión del Estado de Derecho o de la legalidad:
La suspensión de garantías constituye también una situación excepcional, según la cual resulta lícito para el gobierno aplicar determinadas medidas restrictivas a los derechos y libertades, que en condiciones normales, están prohibidas o sometidas a requisitos más rigurosos. Esto no significa, sin embargo, que la suspensión de garantías comporte la suspensión temporal del Estado de Derecho o que autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceñirse. Estando suspendidas las garantías, algunos de los límites legales de la actuación del poder público pueden ser distintos de los vigentes en condiciones normales, pero no deben considerarse inexistentes ni cabe, en consecuencia, entender que el gobierno esté investido de poderes absolutos más allá de las condiciones en que tal legalidad excepcional está autorizada. Como ya lo ha señalado la Corte en otra oportunidad, el principio de legalidad, las instituciones democráticas y el Estado de Derecho son inseparables (cf. La expresión "leyes" en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr. 32).14
El poder judicial debe proteger la legalidad y el Estado de Derecho durante un estado de emergencia.
44. En este orden de ideas, "en condiciones de grave emergencia es lícito suspender temporalmente ciertos derechos y libertades cuyo ejercicio pleno, en condiciones de normalidad, debe ser respetado y garantizado por el Estado pero, como no todos ellos admiten esa suspensión transitoria, es necesario que también subsistan las garantías judiciales indispensables para su protección".15 Asimismo, es imprescindible que el poder judicial sea independiente, dado que tal independencia constituye el pilar fundamental del estado de derecho y de la protección de los derechos humanos. En tal sentido, la Corte ha señalado que el recurso de hábeas corpus y el amparo son garantías judiciales que protegen derechos no suspendibles y que "dichos procedimientos (son) indispensables para garantizar esos derechos".16 El poder judicial está destinado a proteger la legalidad y el Estado de derecho durante un estado de emergencia.
45. El poder judicial independiente e imparcial sirve como control durante el estado de emergencia. Según la Corte, el habeas corpus y el amparo son los recursos claves para mantener la legalidad durante un estado de excepción. La Corte ha señalado:
(...) dentro de un Estado de Derecho, el ejercicio del control de legalidad de tales medidas por parte de un órgano judicial autónomo e independiente que verifique, por ejemplo, si una detención, basada en la suspensión de la libertad personal, se adecúa a los términos en que el estado de excepción la autoriza. Aquí el hábeas corpus adquiere una nueva dimensión fundamental.17
46. Conforme a lo anteriormente expuesto, el derecho a un poder judicial independiente consagrado especialmente en los artículos 8 y 25 de la Convención es imprescindible para la vigencia práctica de los derechos humanos, no suspendible ni siquiera durante un estado de emergencia, que los Estados miembros de la OEA y especialmente los Estados partes de la Convención se encuentran en la obligación de respetar y de garantizar a toda persona que está sujeta a su jurisdicción, sin discriminación de ninguna especie.
C. Garantías no suspendibles
47. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha expresado que "las garantías sirven para proteger, asegurar o hacer valer la titularidad o el ejercicio de un derecho. Como los Estados Partes tienen la obligación de reconocer y respetar los derechos y libertades de la persona, también tienen la de proteger y asegurar su ejercicio a través de las respectivas garantías (art. 1.1), vale decir, de los medios idóneos para que los derechos y libertades sean efectivos en toda circunstancia".18
48. En tal sentido, además de los derechos mencionados en el literal anterior, tampoco son suspendibles, conforme a lo dispuesto en la parte final del artículo 27(2) de la Convención, las garantías judiciales indispensables para la protección de los derechos no suspendibles, pues, como ha dicho la mencionada Corte:
...debe entenderse que en la implementación del estado de emergencia --cualquiera que sea la dimensión o denominación con que se le considere en el derecho interno-- no puede comportar la supresión o la pérdida de efectividad de las garantías judiciales que los Estados Partes están obligados a establecer, según la misma Convención, para la protección de los derechos no susceptibles de suspensión o de los no suspendidos en virtud del estado de emergencia.19
49. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha concluído que
(...) las garantías judiciales indispensables para la protección de los derechos humanos no susceptibles de suspensión, según lo dispuesto en el artículo 27(2) de la Convención, son aquéllas a las que ésta se refiere expresamente en los artículos 7(6) (habeas corpus) y 25(1) (amparo), consideradas dentro del marco y según los principios del artículo 8 (garantías judiciales), y también las inherentes a la preservación del Estado de Derecho, aun bajo la legalidad excepcional que resulta de la suspensión de garantías.20
50. Debe destacarse que para llegar a la conclusión relativa a la no suspendibilidad de las garantías concernientes a la preservación del Estado de Derecho, la Corte analizó previamente el contenido del artículo 29(c) de la Convención21, y concluyó que:
Así entendidas, las "garantías... que se derivan de la forma democrática de gobierno", a que se refiere el artículo 29.c), no implican solamente una determinada organización política contra la cual es ilegítimo atentar sino la necesidad de que ella esté amparada por las garantías judiciales que resulten indispensables para el control de legalidad de las medidas tomadas en situación de emergencia, de manera que se preserve el Estado de Derecho.22
51. En conclusión, según la jurisprudencia desarrollada por la Corte Interamericana, las garantías judiciales no suspendibles durante los estados de emergencia son fundamentalmente el recurso de habeas corpus, el recurso de amparo, los recursos destinados a la preservación del Estado de Derecho y, en general, los demás procedimientos judiciales que ordinariamente sean idóneos para garantizar la plenitud del ejercicio de los derechos no suspendibles a que se refiere el artículo 27(2) de la Convención, los cuales, aun bajo el estado de emergencia, deben ser siempre tramitados.
D. Controles del estado de emergencia
52. La Comisión considera de suma importancia destacar que el cumplimiento del presupuesto y requisitos relativos a la declaración del estado de emergencia se encuentra sujeto tanto al control jurisdiccional de las autoridades nacionales como al control de los organismos internacionales competentes.
a. Control jurisdiccional interno
53. Los actos relativos al estado de emergencia, provenientes normalmente del Ejecutivo, no constituyen "cuestiones políticas" exentas de control por el poder judicial nacional. Muy por el contrario, dichos actos, dada su naturaleza, se encuentran especialmente sujetos a revisión por el Poder Judicial. Así, la Corte Constitucional de Colombia, en sentencia de fecha 7 de mayo de 199223, señaló que las normas constitucionales relativas a los estados de excepción constituyen un "límite y freno al abuso de discrecionalidad". Dichas normas otorgan un poder discrecional para valorar, ante una situación de anormalidad, lo que exige el interés público para el restablecimiento del orden, así como la escogencia de las alternativas de acción. Mediante el control jurídico se afirmó la posibilidad de controlar al Poder Ejecutivo por la Carta Política de dicho Estado.24 Uno de los límites a la discrecionalidad del Presidente de la República para decretar el estado de excepción es precisamente el propio control jurídico que corresponde a la Corte Constitucional.25
54. Asimismo, la Corte Suprema de Justicia de Venezuela, en sentencia de 11 de marzo de 199326, se pronunció sobre un decreto presidencial de 27 de noviembre de 1992, mediante el cual el titular del Poder Ejecutivo suspendió algunas garantías constitucionales y dijo que los decretos de suspensión de garantías estaban sometidos al control judicial de la constitucionalidad, indicando expresamente que además de los elementos de control objetivo o formal relativos a la competencia del funcionario, la correcta utilización por el Ejecutivo de su competencia, la sujeción al procedimiento previamente establecido y el contenido lícito del acto, el propio contenido del decreto de suspensión de garantías podía ser igualmente controlado en cuanto a su razonabilidad y a la veracidad de las circunstancias de hecho que lo habían motivado. La alta Corte venezolana concluyó que la condición de acto de gobierno no otorga inmunidad jurisdiccional al decreto de suspensión de garantías, y que la discrecionalidad del Ejecutivo en tal sentido se refiere únicamente a la evaluación de la gravedad de las circunstancias y la conveniencia de la adopción de la medida.
55. Aunque en general recae en los propios Estados y sus poderes públicos en particular el "margen de apreciación" para determinar la necesidad de declarar el estado de emergencia, por tener un conocimiento directo e inmediato de las circunstancias de hecho por las que atraviesa el país, ese margen de apreciación no es ilimitado. La Comisión tiene la función de evaluar si las circunstancias que condujeron al Gobierno peruano a declarar una emergencia en abril de 1992 encuadran dentro del significado convencional de los términos "guerra, peligro público" u "otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte". La Comisión debe evaluar, por ejemplo, si Perú ha excedido la "medida estrictamente limitada a la exigencia de la situación". En consecuencia, el margen de apreciación a nivel interno está acompañado por una supervisión interamericana. La Comisión debe valorar apropiadamente aspectos relevantes, tales como naturaleza de los derechos afectados por la suspensión, la circunstancias que motivaron el estado de emergencia y su duración.
56. Asimismo, debe destacarse que otros órganos de la OEA efectúan también un control de carácter internacional. En efecto, como respuesta a la situación consecuente a las medidas adoptadas el 5 de abril de 1992, el Consejo Permanente de la OEA convocó una Reunión ad-hoc de Ministros de Relaciones Exteriores, conforme a las disposiciones de la Resolución AG/RES. 1080 (XXI-0-91) de la Asamblea General, comentada en el párrafo 28 supra, y conforme a los explicados principios democráticos en que se fundamenta la Organización. Dicha reunión se llevó a cabo en Washington, D.C. el 13 de abril de 1992, resolviendo "hacer un llamado para que se restablezca urgentemente el orden institucional democrático en el Perú y se ponga fin a toda acción que afecte la vigencia de los derechos humanos, evitándose la adopción de nuevas medidas que continúen agravando la situación". En la misma resolución, la aludida Reunión solicitó a Perú que formalizara una invitación de esta Comisión a Perú, a los fines de hacer una visita in loco sobre la situación de los derechos humanos en el país, la cual se llevó a cabo entre el 17 y el 21 de mayo de 1993.27
V. ANÁLISIS DEL CASO PLANTEADO
57. La competencia de la Comisión para conocer de este caso y la admisibilidad de la petición bajo análisis quedaron ya establecidas en el referido Informe de Admisibilidad Nº 46/97 que la Comisión aprobó durante su 97º período ordinario de sesiones, el cual fue transmitido a las partes el 4 de noviembre de 1997.
B. Marco de acontecimiento de los hechos
58. Tal y como se refirió anteriormente, el 5 de abril de 1992 el Presidente Alberto Fujimori, a través del Decreto Ley No. 25.418, denominado Ley de Bases del Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional, procedió a declarar en "reorganización" al poder Judicial, al Ministerio Público y a la Contraloría General de la República, y procedió igualmente a disolver el Congreso Nacional y el Consejo Nacional de la Magistratura.
59. De acuerdo al Decreto Ley antes referido, el Presidente Fujimori comenzó lo que definió como "la organización del Poder Judicial, Tribunal de Garantías Constitucionales, Consejo Nacional de la Magistratura y Ministerio Público; a fin de convertirlos en instituciones democráticas al servicio de la pacificación del país, permitiendo el acceso de las grandes mayorías a una correcta administración de justicia, erradicando definitivamente la corrupción imperante en el aparato judicial, y procurando evitar la impunidad de los crímenes perpetrados por el terrorismo, narcotráfico y la delincuencia organizada".28
60. Dentro de tal contexto, se procedió a desarticular ("reorganizar") el poder judicial, mediante la eliminación de instituciones y la remoción de un gran número de jueces a nivel nacional, respecto a lo cual se observó que:
Aun cuando el gobierno peruano no decretó abiertamente la abolición de la independencia de la rama judicial, consideramos que los efectos prácticos de estas medidas, vistas como un todo frente a los parámetros aplicables, han sido los de erosionar gravemente, si no eliminar, la independencia institucional del poder judicial.29
61. Como parte de esas acciones, y con único fundamento en el referido Decreto Ley, el Gobierno de Emergencia y Reconstrucción dictó el Decreto de Remoción por el cual cesó a trece vocales de la Corte Suprema, entre los que se encontraba el doctor Vásquez Vejarano, quien había adquirido su condición de Vocal o Magistrado de dicha Corte de acuerdo al procedimiento establecido en el artículo 245 de la Constitución política peruana de 1979, conforme al cual los jueces de dicho alto tribunal eran nombrados por el Presidente de la República, a propuesta del Consejo Nacional de la Magistratura, y su nombramiento era ratificado por el Senado. De acuerdo con las disposiciones del artículo 242 de la aludida Constitución, el Estado peruano garantizaba al doctor Vásquez Vejarano tanto su permanencia en el servicio hasta los setenta años como la inamovilidad en su cargo, siempre que observara conducta e idoneidad propias de su función.
62. Posteriormente, el 25 de abril de 1992, el Presidente Fujimori dictó el Decreto Ley Nº 25.447 por el cual reconstituyó la Corte Suprema nombrando 13 vocales "provisionales"30 de dicha Corte, y el 28 de abril de 1992 dictó el Decreto Ley Nº 25.454, por medio del cual se estableció la improcedencia de la Acción de Amparo dirigida a impugnar los efectos de la aplicación del Decreto de Remoción.
C. Hechos no controvertidos
63. Ambas partes concuerdan en que el doctor Vásquez Vejarano se desempeñaba como vocal de la Corte Suprema de Justicia de Perú, en que fue cesado de dicho cargo mediante el Decreto de Remoción. Asimismo, las partes coinciden en que a través del Decreto Ley Nº 25.454 se le eliminó al mencionado Magistrado la posibilidad de proteger sus derechos a través de la Acción de Amparo, que era, precisamente, su único recurso judicial idóneo.
D. La alegada emergencia que afectaba a Perú
64. Tal y como se mencionó anteriormente, el Estado peruano ha centrado su defensa en el presente caso en una alegada "emergencia" que afectaba al país, lo cual justificaría, según sostiene, las mencionadas acciones tomadas a partir del 5 de abril de 1992, entre las cuales, como ya se dijo, se destaca el Decreto de Remoción. En tal sentido, las causas invocadas por el Poder Ejecutivo peruano no llegan a representar una "guerra, peligro público u otra emergencia" que amenazara de manera inminente la independencia o seguridad de ese país. Es así que en el "Manifiesto a la Nación" de 5 de abril de 1992, el Presidente Fujimori invocó como causas primordiales de las acciones iniciadas a partir de esa fecha:
El caos y la corrupción, la falta de identificación con los grandes intereses nacionales de algunas instituciones fundamentales, como el Poder Legislativo y el Poder Judicial, traban la acción del Gobierno orientada al logro de los objetivos de la reconstrucción y el desarrollo nacionales.
Como Presidente de la República, he constatado directamente todas estas anomalías y me he sentido en la responsabilidad de asumir una actitud de excepción para procurar aligerar el proceso de esta reconstrucción nacional, por lo que he decidido tomar las siguientes trascendentales medidas... 31
65. La Comisión considera al respecto que la invocada corrupción y el supuesto caos de los Poderes Legislativo y Judicial no son las hipótesis de "guerra, peligro u otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado", para justificar un Estado de Emergencia, y mucho menos la realización de actos que impliquen la eliminación o anulación práctica de las competencias institucionales de dichos Poderes, pues dicha alegada causa de ninguna manera llena las condiciones requeridas de legitimidad, realidad, inminencia y gravedad excepcional. La Comisión debe señalar que, en todo caso, la solución a los problemas institucionales que puedan afectar a un país se tiene que buscar dentro de los parámetros de la democracia representativa y su orden constitucional. La Comisión reitera la afirmación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos respecto de que el estado de derecho, la democracia representativa y el régimen de libertad personal son consustanciales con el Sistema Interamericano, y en particular, con el régimen de protección de los derechos humanos contenido en la Convención.32
66. Así, la Comisión observa a primera vista que los mencionados actos que comprendieron tanto la desarticulación del Poder Judicial peruano como la disolución del Congreso Nacional, implicaron, por parte del Poder Ejecutivo peruano, un absoluto quebrantamiento del Estado de Derecho, violatorio de los más elementales postulados de la democracia representativa, cuyo respeto es el presupuesto fundamental para la validez del estado de emergencia.
67. En tal sentido, la Comisión reitera enfáticamente que la suspensión de las garantías constitucionales mediante la implantación del estado de sitio u otra figura similar sólo es compatible con el régimen de gobierno democrático representativo si es adoptada sin que suponga la restricción de la vigencia del Estado de Derecho ni de las normas constitucionales, ni la alteración de las competencias de los Poderes del Estado o el funcionamiento de los medios de control.33
68. De acuerdo con lo anteriormente expuesto, la Comisión concluye que lo ocurrido fue que el Poder Ejecutivo utilizó el pretexto de una supuesta situación de emergencia para eliminar, en la práctica, los poderes judicial y legislativo, quebrantando así la institucionalidad democrática y el Estado de derecho en el país.
69. La Comisión estima igualmente que, con tal proceder, el Poder Ejecutivo peruano incurrió en la situación conocida doctrinariamente como "desviación de poder". En efecto, tal y como ha citado la Comisión con anterioridad, un eminente jurista ha señalado que:
desviación de poder es el hecho del agente administrativo, que realizando un acto de su competencia y respetando las formas impuestas por la legislación, usa de su poder en casos, por motivos y para fines distintos de aquellos en vista de los cuales este poder le ha sido conferido. La desviación de poder es un abuso de mandato, un abuso de derecho. Puede un acto administrativo haber sido realizado por el funcionario competente con todas las apariencias de regularidad y, sin embargo, este acto discrecional realizado, que el funcionario cualificado tenía el derecho estricto de realizar, puede estar afectado de ilegalidad si su autor ha usado de sus poderes para un fin distinto de aquel en vista del cual le han sido conferidos, o, para retener la fórmula de la jurisprudencia, para un fin distinto que el interés general o el bien del servicio.34
70. En tal sentido, la invocación, por parte del Poder Ejecutivo, de una supuesta situación de emergencia, que en realidad no existía, como un pretexto para eliminar la independencia de los poderes Judicial y Legislativo, para subordinarlos al Poder Ejecutivo, constituye una usurpación o desvío de poder. Como ha destacado la Corte Interamericana en este sentido:
Si la suspensión de garantías no puede adoptarse legítimamente sin respetar las condiciones señaladas en el párrafo anterior, tampoco pueden apartarse de esos principios generales las medidas concretas que afecten los derechos o libertades suspendidos, como ocurriría si tales medidas violaran la legalidad excepcional de la emergencia, si se prolongaran más allá de sus límites temporales, si fueran manifiestamente irracionales, innecesarias o desproporcionadas, o si para adoptarlas se hubiere incurrido en desviación o desvío de poder.35
71. La Comisión considera importante reseñar, a título ilustrativo, que en un caso similar al presente, en el cual los militares griegos invocaron un estado de emergencia para enfrentar el supuesto peligro del comunismo, la crisis del gobierno constitucional y la crisis en el orden público como causas de emergencia pública que amenazaban la vida de la nación, la Comisión Europea de Derechos Humanos, con base en el artículo 15 de la Convención Europea de Derechos Humanos, de contenido similar al del artículo 27 de nuestra Convención, desestimó el alegato del Gobierno, por considerar que no había evidencias de que realmente hubiese una situación que amenazara la vida de la nación griega y que los militares no tenían el derecho de invocar un estado de emergencia para destruir la democracia griega, sino exclusivamente para preservarla.36
72. La Comisión observa igualmente que el mencionado Decreto Ley Nº 25.418, de fecha 6 de abril de 1992, mediante el cual se creó el denominado Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional, se declaró en reorganización al poder Judicial, al Ministerio Público y a la Contraloría General de la República, y se disolvió el Congreso Nacional y el Consejo Nacional de la Magistratura, lejos de suspender las garantías consagradas en la Convención, declaró expresamente, en su artículo 6, que "El Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional ratifica y respeta los Tratados, Convenios, Pactos, Acuerdos, Contratos y demás compromisos internacionales vigentes, suscritos por el Estado Peruano". Ciertamente, en consecuencia, el Estado peruano tampoco notificó a los demás países miembros de la OEA, a través del Secretario General de dicha Organización, que hubiera suspendido alguna de las garantías consagradas en la Convención, por lo que Perú tampoco cumplió con tal requisito formal de la declaración del estado de emergencia.37
73. De conformidad con lo antes expresado, la Comisión pasa seguidamente a analizar las infracciones a los derechos consagrados en la Convención que el peticionario imputa al Estado peruano.
E. Derecho a debido proceso
74. El artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece:
75. Por otra parte, y conforme a lo establecido en el artículo 242 de la Constitución Política peruana de 1979, que era la vigente en el año 1992, el Estado garantizaba a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia su permanencia en el servicio hasta los setenta años, y su inamovilidad en el cargo, siempre que observaran la conducta o idoneidad propia de su función. Asimismo, el artículo 248 de dicha Constitución establecía que "La destitución de los Magistrados requiere resolución, previo proceso administrativo", mientras que el artículo 249 de dicha Carta Magna disponía que:
El Consejo Nacional de la Magistratura recibe denuncias sobre la actuación de los Magistrados de la Corte Suprema. Las califica. Las cursa al Fiscal de la Nación si hay presunción de delito, y a la propia Corte Suprema para la aplicación de medidas de carácter disciplinario.
76. En relación a la inamovilidad de los magistrados, la Comisión refirió anteriormente, en un caso relacionado con Argentina, pero cuya doctrina es perfectamente aplicable en el presente caso, que
El sistema constitucional argentino --al igual que el de las demás democracias-- sostiene el principio de la inamovilidad de los magistrados. Este sistema crea estabilidad en la magistratura; si el juez ha de ser removido, dicha remoción debe llevarse a cabo en la estricta conformidad con los procedimientos establecidos en la Constitución, como salvaguarda del sistema democrático de gobierno y el Estado de derecho. El principio se basa en la propia naturaleza especial de la función de los tribunales y garantiza la independencia de los jueces frente a las demás ramas del gobierno y ante los cambios políticos-electorales.38
77. De acuerdo con lo anteriormente expuesto, es evidente que el Decreto de Remoción violó al doctor Vásquez Vejarano su derecho a debido proceso, por haber sido dictado al margen de procedimiento alguno. Dicha ausencia de procedimiento implicó que el doctor Vásquez Vejarano no fue acusado de ningún cargo; no se le formularon cargos de mala conducta, ni de ninguna otra especie; no tuvo oportunidad de ser oído; no pudo ofrecer pruebas; no se le concedió plazo alguno para preparar su defensa; no tuvo acceso a las actas de un eventual expediente; no fue juzgado por su juez natural, ni se le ofreció el derecho de ser juzgado por una autoridad imparcial e independiente.
78. La Comisión ha establecido igualmente que "una cosa son las medidas por las que se remueve a los magistrados, ordenadas por el órgano competente y de conformidad con los procedimientos constitucionales establecidos, y otra muy diferente es la 'destitución' de un magistrado por una autoridad ilegítima sin competencia, con total desprecio por los procedimientos establecidos en la Constitución"39.
79. La Comisión reitera la extrema importancia que tiene el Poder Judicial --no sólo su existencia formal sino además su efectiva independencia e imparcialidad conforme al derecho a garantías judiciales consagrado en el artículo 8 de la Convención-- para la preservación de la democracia y del Estado de derecho y para la efectiva protección de los derechos humanos. La Comisión, en su Informe sobre Perú del año 1993 subrayó que
La CIDH debe señalar, al respecto, que el procedimiento seguido por el Gobierno luego del 5 de abril de 1992 afecta gravemente la independencia del Poder Judicial cuya necesaria reforma, a fin de corregir lo que se considera que eran situaciones de corrupción e ineficiencia, debió realizarse con pleno respeto de las normas básicas del debido proceso y de la plena independencia de poderes.
La Comisión desea reiterar su parecer, expresado ante altas autoridades del Gobierno peruano por su Presidente, de que hubiera sido preferible continuar con los procesos que estaban en marcha en contra de los magistrados que estaban siendo objeto de investigación y, luego de haberles garantizado su derecho a la defensa, haber adoptado la decisión correspondiente y no proceder a la inversa, cesándolos primero para analizar las solicitudes de reconsideración después.40
80. De acuerdo con las consideraciones anteriormente expuestas, la Comisión concluye que la remoción del Magistrado Vásquez Vejarano de su cargo, conjuntamente con otros 12 vocales de la Corte Suprema, fue efectuada al margen del procedimiento establecido para ello y sin las mas mínimas garantías de un debido proceso; y constituyó una violación del Estado peruano al derecho a un debido proceso ante un juez o tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad por la ley, consagrado en el artículo 8 de la Convención. Más aun, dicha violación significó también vulneración al derecho al debido proceso y al derecho a un poder judicial independiente e imparcial de los demás habitantes de Perú. Esta violación es particularmente grave dado que la Corte ha señalado la necesidad de "la intervención de un órgano judicial independiente e imparcial, apto para determinar la legalidad de las actuaciones que se cumplan dentro del estado de excepción".41 Invocar un estado de emergencia para destruir la independencia del órgano judicial atenta contra el Estado de derecho y deja desamparadas a las víctimas de las ilegalidades perpetradas contra ellas.
F. Derecho a Protección Judicial
81. El artículo 25 de la Convención establece lo siguiente:
1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley, o la presente Convención, aún cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales
82. El peticionario alega que el Decreto Ley Nº 25.454, que estableció la improcedencia de la acción de amparo como medio de impugnación de los efectos del Decreto de Remoción42, impidió al doctor Vásquez Vejarano el acceso a un recurso sencillo y rápido que lo amparara contra el acto de remoción, en violación del derecho a la protección judicial contemplado en el artículo 25 de la Convención y en flagrante violación a la jurisprudencia de la Corte Interamericana, la cual ha establecido sobre este punto que "la suspensión de (...) habeas corpus o de amparo en situaciones de emergencia, deben considerarse incompatibles con las obligaciones internacionales que a esos Estados impone la Convención".43
En primer lugar, la propia lógica interna de todo recurso judicial --también el del artículo 25-- indica que el decisor debe establecer concretamente la verdad o el error de la alegación del reclamante. El reclamante acude al órgano judicial alegando la realidad de una violación de sus
derechos, y el órgano en cuestión, tras un procedimiento de prueba y de debate sobre esa alegación, debe obligatoriamente decidir si el reclamo es fundado o infundado. De lo contrario, el recurso judicial devendría inconcluso.
El derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el artículo 25 no se agota con el libre acceso y desarrollo del recurso judicial. Es necesario que el órgano interviniente produzca una conclusión razonada sobre los méritos del reclamo, que establezca la procedencia o improcedencia de la pretensión jurídica que, precisamente, da origen al recurso judicial. Es más, esa decisión final es el fundamento y el objeto final del derecho al recurso judicial reconocido por la Convención Americana en el artículo 25, que estará también revestido por indispensables garantías individuales y obligaciones estatales (artículos 8 y 1.1).44
85. La Comisión estableció asimismo, en el caso de un Magistrado argentino destituído por el Gobierno de facto sin procedimiento alguno, que la doctrina de la cuestión política45 no era aplicable cuando fuese invocada por un gobierno inconstitucional, pues dicha doctrina fue concebida con base en el principio de la separación constitucional de poderes. La Comisión concluyó, por tanto, que con fundamento en esa doctrina el Estado había privado indebidamente al peticionario de su derecho a obtener una decisión sobre el mérito de su pretensión46.
86. De acuerdo con lo anteriormente expuesto, la Comisión observa que las decisiones que desestimaron el recurso de amparo intentado por el doctor Vásquez Vejarano no conocieron sobre el mérito del asunto planteado, es decir, sobre la inaplicabilidad del Decreto de Remoción --debido a su alegada inconstitucionalidad--, y sobre la restitución del recurrente a su cargo, sino que lo declararon inadmisible con fundamento en el aludido Decreto Ley que declaró improcedente el Recurso de Amparo para impugnar los efectos del Decreto de Remoción.
87. El Estado, por su parte, ha alegado que a través de la creación del Jurado de Honor de la Magistratura había creado un procedimiento idóneo para impugnar la situación en cuestión.
88. La Comisión tuvo la oportunidad de analizar tanto el procedimiento como la estructura de tal órgano con ocasión del análisis de la admisibilidad de este caso. En dicho informe, la Comisión concluyó que dicho procedimiento no era adecuado ni eficaz y no reunía los requisitos mínimos de debido proceso, tanto en su tramitación como en su fallo, por lo que no configuraba un recurso de la naturaleza exigida por el artículo 25 de la Convención.47
89. Aun más, el referido procedimiento ante el Jurado de Honor de la Magistratura era netamente político, toda vez, que luego del pronunciamiento del Jurado, su decisión se enviaba al pleno del Congreso Constituyente Democrático, a los efectos de su votación. En tal sentido debe señalarse que el derecho a protección judicial contemplado en el artículo 25 de la Convención, implica que el recurso debe ser conocido y decidido por un órgano judicial, y no por un órgano político. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido al respecto que
las garantías deben ser no sólo indispensables sino judiciales. Esta expresión no puede referirse sino a medios judiciales idóneos para la protección de tales derechos, lo cual implica la intervención de un órgano judicial independiente e imparcial, apto para determinar la legalidad de las actuaciones que se cumplan dentro del estado de excepción.48
90. En este punto, la Comisión quiere recordar la opinión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos respecto al cumplimiento por parte de los Estados respecto de la obligación contraída en el artículo 25 de la Convención. En tal sentido, dicha Corte ha señalado que "para que tal recurso exista, no basta con que esté previsto por la Constitución o la ley o con que sea formalmente admisible, sino que sea realmente idóneo para establecer si se ha incurrido en una violación a los derechos humanos y proveer lo necesario para remediarla. No pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por las condiciones generales del país o incluso por las circunstancias particulares de un caso dado, resulten ilusorias. Ello puede ocurrir porque el poder judicial carezca de la independencia necesaria para decidir con imparcialidad o porque falten los medios para ejecutar sus decisiones...".49
91. De acuerdo con lo anteriormente expuesto, la Comisión considera que el único recurso sencillo y rápido que tenía el Dr. Vásquez Vejarano para impugnar los efectos del Decreto de Remoción era el Recurso de Amparo. Por dicha razón, la Comisión concluye que la eliminación de la posibilidad de ejercer dicho recurso, instrumentada a través de la eliminación de la posibilidad de obtener un pronunciamiento sobre el mérito del asunto planteado, constituyó una violación, por parte del Estado peruano, al derecho consagrado en el artículo 25 de la Convención Americana.
G. Derechos Políticos
92. El artículo 23 de la Convención establece lo siguiente:
93. La Comisión ha analizado anteriormente lo relativo a los derechos políticos y ha establecido que
la participación de los ciudadanos en el gobierno, que se encuentra protegida por el artículo XX de la Declaración (de contenido similar al del artículo 23 de la Convención) forma la base y el soporte de la democracia, que no puede existir sin ella, porque el derecho de gobernar reside en el pueblo, único órgano facultado para decidir su propio e inmediato destino y para designar sus representantes legítimos.
Ni la forma de vida política, ni los cambios institucionales, ni el planeamiento del desarrollo y el control de los que ejercen el poder se puede hacer efectivo sin gobierno representativo.
El derecho de participación política deja espacio para una gran variedad de formas de gobierno. Hay muchas alternativas constitucionales respecto al grado de centralización de los poderes del estado o al de elecciones y facultades de los órganos responsables por el ejercicio de esos poderes. No obstante, una estructura democrática es un elemento esencial para el establecimiento de una sociedad política donde los derechos humanos puedan ser plenamente realizados.50
94. En tal sentido, la Comisión estima que el derecho de integrar, en condiciones de igualdad, el Poder Judicial de un país miembro de la Convención, es un derecho protegido por el artículo 23(1)(c) antes transcrito. Ello significa que todas las personas que reúnan las condiciones preestablecidas para ello por el ordenamiento jurídico de un Estado, como por ejemplo, edad, nacionalidad, calificaciones profesionales, etc., tienen derecho, en condiciones de igualdad, de ser elegidas para dicho cargo, por lo que en el proceso de selección nadie puede ser discriminado por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
95. La Comisión, en lo relativo a la elección y remoción de jueces, ha explicado igualmente que:
Este sistema crea estabilidad en la magistratura; si el juez ha de ser removido, dicha remoción debe llevarse a cabo en estricta formalidad con los procedimientos establecidos en la Constitución, como salvaguarda del sistema democrático de gobierno y el Estado de Derecho. El principio se basa en la propia naturaleza especial de la función de los tribunales y garantiza la independencia de los jueces frente a las demás ramas del gobierno y ante los cambios político-electorales.51
96. Asimismo, en el caso conocido como "Jueces de Chiriquí", relativo a la destitución de varios jueces panameños, la Comisión afirmó que "la importancia de estos hechos se acrecienta por la necesidad de todo Estado de mantener un Poder Judicial independiente, que sea capaz de proporcionar garantías para el goce de los derechos que establece la misma Convención"52, y determinó que tales hechos constituyeron violación al derecho de acceder en condiciones públicas de igualdad a las funciones públicas del país, establecido en el artículo 23(1)(c) de la Convención.
97. De acuerdo con lo anteriormente expuesto, la Comisión concluye que la remoción del doctor Vásquez Vejarano de su cargo de Magistrado de la Corte Suprema de Justicia de Perú --máxima autoridad del Poder Judicial peruano--, efectuada sin observar los requisitos y procedimientos legalmente establecidos para ello, constituyó una violación, por parte del Estado peruano, del derecho del doctor Vásquez Vejarano, consagrado en el artículo 23(1)(c) de la Convención, de tener acceso en condiciones generales de igualdad a las funciones públicas de su país.
H. Principio de legalidad y de retroactividad
98. El artículo 9 de la Convención establece lo siguiente:
99. Las disposiciones del artículo antes transcrito son aplicables por vía de interpretación analógica a otro tipo de situaciones jurídicas. Es así que el artículo 29(c) de la Convención contempla que ninguna disposición de la Convención puede ser interpretada en el sentido de excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática de gobierno. Aun más, el derecho concerniente al principio de legalidad y de irretroactividad de las leyes contemplado en el artículo 9 de la Convención tiene una importancia tal que el artículo 27(2) de tal instrumento establece en forma expresa que este derecho no puede ser suspendido ni siquiera cuando el país se encuentre bajo estado de emergencia. De acuerdo con lo anteriormente expuesto, el derecho contemplado en el artículo 9 de la Convención es aplicable a cualquier tipo de procedimiento sancionatorio susceptible de afectar los derechos de la persona, puesto que su fin último es proporcionar seguridad al ser humano, en el sentido de saber qué tipo de comportamiento es lícito y qué tipo no lo es, para preveer así las consecuencias jurídicas de sus acciones.
100. Es el caso que el doctor Vásquez Vejarano fue removido sin haber incurrido en conducta o idoneidad impropias de su función, que conforme a lo establecido en el artículo 242(2) de la Constitución peruana de 1979 eran las únicas causas por las que podía ser destituído. Por lo tanto, su remoción no se fundó en causas legítimas y preestablecidas por la ley, por lo que se configura una violación por parte del Estado peruano, en perjuicio del doctor Vásquez Vejarano, del derecho concerniente a los principios de legalidad y de irretroactividad de las leyes contemplados en al artículo 9 de la Convención.
I. Derecho a igual protección de la ley
101. Aunque el peticionario no denunció que los hechos denunciados constituyan violación al derecho a igualdad ante la ley, la Comisión, en uso de sus facultades, entra a conocer de tal posible violación, por considerar que de los hechos denunciados surgen elementos que podrían permitir llegar a tal conclusión.
102. En tal sentido, el artículo 24 de la Convención establece lo siguiente:
Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho sin discriminación, a igual protección de la ley.
103. El artículo 1 de la Convención contempla asimismo que:
104. De acuerdo con la interpretación concordada de los dos artículos anteriormente transcritos, toda persona sujeta a la jurisdicción de un Estado parte de la Convención tiene derecho a igual protección de la ley, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
105. El artículo 295 de la Constitución peruana de 1979, que era la vigente en el año 1992, contemplaba que la acción de amparo cautelaba, para todos los habitantes del Perú, los derechos reconocidos en la Constitución que fueran vulnerados o amenazados por cualquier autoridad, funcionario o persona.
106. Es el caso que el referido Decreto Ley Nº 25.454 dispuso que no procedía la acción de amparo dirigida a impugnar directamente o indirectamente los efectos de la aplicación del Decreto de Remoción, ni la dirigida a impugnar los efectos de los Decretos Leyes Nos. 25442 y 25446.53 Por lo tanto, en la práctica, se configuró una situación conforme a la cual todos los habitantes de Perú tenían acceso a la acción de amparo para cautelar los derechos que les reconocía la Constitución, con excepción de los 147 Magistrados, Jueces y Fiscales que habían sido removidos mediante los Decretos Leyes anteriormente mencionados. Lo anterior creó una situación evidente de desigualdad de las mencionadas 147 personas respecto al resto de los habitantes de Perú, y constituyó igualmente un tratamiento discriminatorio, al cesar a 13 de los 25 vocales que conformaban la referida Corte.
107. En tal sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha afirmado lo siguiente:
No habrá pues discriminación, si una distinción de tratamiento está orientada legítimamente, es decir, si no conduce a situaciones contrarias a la justicia, a la razón o a la naturaleza de las cosas. De ahí que no pueda afirmase que exista discriminación en toda diferencia de tratamiento del Estado frente al individuo, siempre que esa distinción parta de supuestos de hecho sustancialmente diferentes y que expresen de modo proporcionado una fundamentada conexión entre esas diferencias y los objetivos de la norma, los cuales no pueden apartarse de la justicia o de la razón, vale decir, no pueden perseguir fines arbitrarios, caprichosos, despóticos o que de alguna manera repugnen a la esencial unidad y dignidad de la naturaleza humana.54
108. Como se aprecia de la opinión de la Corte, si bien es posible que se hagan diferencias en el tratamiento del individuo por el Estado, esta diferencia debe basarse en razones legítimas, es decir, basadas en la razón, la justicia o la naturaleza de las cosas. No obstante, en el caso bajo estudio la Comisión no encuentra ninguna razón legítima para que se haya privado al doctor Vásquez Vejarano, junto con los otros 12 vocales, del recurso de amparo como medio de defender los derechos que le reconocía la Constitución.
109. En consecuencia, la Comisión concluye que el Estado peruano, al dictar el mencionado Decreto Ley Nº 35.454, que estableció la improcedencia de la Acción de Amparo dirigida a impugnar los efectos de la aplicación de los Decretos Leyes antes mencionados, violó en perjuicio del doctor Vásquez Vejarano el derecho, establecido en el articulo 24 de la Convención, de ser tratado igual y de recibir protección igual y no discriminatoria de la ley.
VI. ACTUACIONES POSTERIORES AL INFORME N° 57/98
110. La Comisión aprobó el Informe N0 57/98 (artículo 50) sobre el presente caso el 9 de diciembre de 1998, durante su 101o período de sesiones. Dicho Informe, con las recomendaciones de la Comisión, se transmitió al Estado peruano el 21 de diciembre de 1998, y se concedieron dos meses para cumplir con las recomendaciones, contados a partir de la fecha de envío del Informe.
111. El 26 de febrero de 1999 la Comisión, a solicitud de las partes, otorgó un plazo de tres meses, contados a partir del 18 de febrero de 1999, para que éstas mantuvieran conversaciones sobre el monto relacionado con el cumplimiento de la recomendación "2" mencionada en el párrafo 113 infra. Durante dicho plazo y con posterioridad a éste, las partes no llegaron a un acuerdo sobre el punto antes mencionado. Por otra parte, el Estado peruano no ha acreditado haber dado cumplimiento a las recomendaciones efectuadas por la Comisión en su Informe Nº 57/98.
La Comisión reitera las siguientes conclusiones a las que llegó en su mencionado informe Nº 57/98:
112. Por las razones antes expuestas, la Comisión concluye que el Estado peruano, al cesar en su cargo al Vocal de la Corte Suprema de Justicia, Dr. Vásquez Vejarano, y posteriormente dictar el Decreto Ley Nº 25.454, privándolo del derecho de impugnar el Decreto de Remoción, violó en perjuicio del Dr. Vásquez Vejarano los siguientes derechos protegidos por la Convención Americana: derecho a debido proceso (artículo 8), derechos políticos (artículo 23), derecho concerniente a los principios de legalidad e irretroactividad de las leyes (artículo 9), derecho a igualdad ante la ley (artículo 24) y derecho a protección judicial (artículo 25), constituyendo igualmente dichas contravenciones violación del deber genérico del Estado de respetar y garantizar los derechos de las personas que se encuentran bajo su jurisdicción (artículo 1(1)).
113. Con fundamento en el análisis y las conclusiones precedentes,
1. Reparar adecuadamente al doctor Vásquez Vejarano, tanto en el aspecto moral como en el material, por las violaciones a sus derechos humanos, y en particular,
2. Reintegrar al doctor Vásquez Vejarano a su cargo de Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, pagándole los salarios y demás remuneraciones que ha dejado de percibir desde la fecha de su remoción, y otorgándole todos los demás beneficios que le corresponden como Magistrado de dicha Corte, incluyendo de ser el caso los relativos a su jubilación, o subsidiariamente, pagar al doctor Vásquez Vejarano los salarios y demás remuneraciones que le corresponderían como Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, hasta que cumpla 70 años, que es la fecha hasta la cual la Constitución peruana de 1979 le garantizaba inamovilidad en el cargo, pagándole también en ese caso los salarios que ha dejado de percibir desde la fecha de su remoción y otorgándole todos los demás beneficios económicos que le corresponden como Magistrado de dicha Corte, incluyendo de ser el caso los relativos a su jubilación.
114. El 1 de marzo de 2000, la Comisión transmitió el informe 17/00 --cuyo texto es el que antecede-- al Estado peruano y al peticionario, de conformidad con lo establecido en el artículo 51(2) de la Convención, y le otorgó un plazo adicional al Estado para el cumplimiento de las recomendaciones precedentes. En fecha 3 de abril de 2000, Perú remitió una comunicación a la Comisión en la cual no acreditó haber efectuado ninguna acción relacionada con el cumplimiento de las recomendaciones efectuadas por la Comisión.
115. En virtud de las consideraciones que anteceden, y de lo dispuesto en los artículos 51(3) de la Convención Americana y 48 de su Reglamento, la Comisión decide reiterar las conclusiones y las recomendaciones contenidas en los capítulos VII y VIII supra; hacer público el presente informe e incluirlo en su Informe Anual a la Asamblea General de la OEA. La Comisión, en cumplimiento de su mandato, continuará evaluando las medidas adoptadas por el Estado peruano respecto a las recomendaciones formuladas, hasta que éstas hayan sido cumplidas.
1 Para ese momento, la Corte Suprema de Justicia de Perú estaba conformada por un total de 25 vocales o magistrados.
2 CIDH, Informe Anual, 1997.
3 El artículo 242 de la Constitución peruana de 1979 establece:
1.-Su independencia. Sólo están sometidos a la Constitución y la ley.
2.-Su permanencia en el servicio hasta los setenta años y la inamovilidad en sus cargos, mientras observan conducta o idoneidad propias de su función. Los magistrados no pueden ser ascendidos ni trasladados sin su consentimiento.
4 Corte I.D.H., El Hábeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987. Serie A No. 8. Párr. 20. (énfasis agregado).
5 La Declaración puede encontrarse en: Secretaría General de la Organización de Estados Americanos, Sistema Interamericano, a través de tratados, convenciones y otros documentos. Washington, D.C., 1981,Vol. 1, pag. 533.
6 OEA, Documentos Oficiales, OEA/Ser. A/2 Add. 3 (SEPF), Serie sobre Tratados 1-E Rev. (1995).
7 Dicho Protocolo fue ratificado por Perú el 20 de septiembre de 1996.
8 CIDH. "Resolución sobre la Protección de los Derechos Humanos frente a la Suspensión de las Garantías Constitucionales o Estado de Sitio", en "Informe sobre la Labor Desarrollada durante el Decimoctavo Período de Sesiones". Washington, julio 1968. Pág. 47.
9 Corte I.D.H., Garantías judiciales en estados de emergencia (arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. Serie A No. 9. En el mismo sentido, véase también, de la misma Corte: 1) La colegiación obligatoria de periodistas (arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, párr. 66; y 2) La expresión "leyes" en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párrafos 30, 32 y 34.
10 Corte I.D.H., El Hábeas corpus bajo suspensión de garantías... op. cit. párr. 19.
11 CIDH, Informe Anual 1980-1981, pág. 115.
13 Corte I.D.H., El Hábeas corpus bajo suspensión de garantías... op. cit. párr. 21.
14 Idem, párr. 24.
15 Idem, párr. 27.
17 Idem, párr. 40.
18 Idem, párr. 25.
20 Idem, párr. 38. (énfasis agregado).
21 Conforme al cual, "Ninguna disposición de la presente Convención puede ser interpretada en el sentido de: ... c). excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno".
22 Corte I.D.H., Garantías judiciales en estados de emergencia... op. cit. párr. 37.
23 Citada en: Informe Nº 30/97 (Argentina), Caso 10.087, aprobado el 30 de septiembre de 1997. CIDH, Informe Anual 1997.
24 "El control jurisdiccional de los estados de excepción", Prof. Carlos Ayala Corao, publicado en "Colección de Estudios Nº 4: Los estados de excepción en Chile", Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación, Santiago de Chile, 1997, citado en: CIDH, Informe No. 30/97 (Argentina), op. cit.
25 CIDH, Informe Nº 30/97 (Argentina), op. cit., párrafo 61.
26 Citada en: Informe Nº 30/97 (Argentina), Caso 10.087, aprobado el 30 de septiembre de 1997. CIDH, Informe Anual 1997.
27 Véase, Informe Anual de la CIDH, 1993.
28 Respuesta del Gobierno a denuncia del peticionario, Nota Nº 7-5-M/321, presentada ante la Comisión con fecha 4 de octubre de 1993.
29 Comisión de Juristas Internacionales. Informe sobre la Administración de Justicia en El Perú. Instituto de Defensa Legal. Lima, 1994.
30 Los vocales provisionales no gozan de los derechos de permanencia e inamovilidad en el cargo. Su nombramiento, permanencia en el cargo y destitución son discrecionales, por lo que pueden ser separados del cargo en cualquier momento, sin ningún procedimiento previo.
31 "Manifiesto a la Nación del 5 de abril de 1992", publicado en el Diario "El Peruano" de fecha 6 de abril de 1992, y transcrito en: Centro Peruano de Estudios Internacionales (CEPEI), Proceso de Retorno a la Institucionalidad Democrática en Perú". Eduardo Ferrero Acosta, ed. Lima, 1992. Págs. 129 a 135.
32 Corte I.D.H., Garantías judiciales en estados de emergencia... op. cit. párr. 35.
33 "Resolución sobre la protección de los derechos humanos frente a la suspensión de las garantías constitucionales o estado de sitio". op. cit. pág. 47.
34 Alibery, Le controle jurisdictionnel de l'Administracion, París, 1926, p. 236, citado en CIDH, caso General Gallardo. Informe No. 43/96 (México) del 15 de octubre de 1996, CIDH, Informe Anual 1996, pág. 613, párrafo 114).
35 Corte I.D.H., El Hábeas corpus bajo suspensión de garantías... op. cit. párr. 39.
36 Comisión Europea de Derechos Humanos. Caso Grecia. Yearbook of the European Convention on Human Rights, 1969.
37 Tal y como se refirió anteriormente, el artículo 27(3) de la Convención dispone que el Estado que haga uso del derecho de suspensión de los derechos consagrados en ella debe informar inmediatamente a los demás Estados partes de la Convención, por conducto del Secretario General de la OEA, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión.
38 CIDH, Informe No. 30/97 (Argentina). op. cit. párr. 41.
39 Idem, párr. 58.
40 CIDH, Informe Sobre la Situación de los Derechos Humanos en Perú. 1993. OEA/Ser.L//V/II.83 Doc. 31. párrafos 61 y 62.
41 Corte I.D.H., El Hábeas corpus bajo suspensión de garantías...op. cit. párr. 30.
42 Dicho Decreto Ley establece: "Artículo 2º.- No procede la Acción de Amparo dirigida a impugnar directa o indirectamente los efectos de la aplicación de los Decretos Leyes Nos. 25423, 25442 y 25446".
43 Corte I.D.H., El Hábeas corpus bajo suspensión de garantías...op. cit. párr. 43.
44 CIDH, Informe Nº 30/97 (Argentina). ob. cit. párrs. 71, 73 y 74.
45 "De acuerdo con esa doctrina, el poder judicial se abstendrá de ciertos actos cuando esa decisión presuponga un juicio eminentemente político exclusivamente reservado a un poder del Estado, sea el ejecutivo o el legislativo". CIDH, Informe Nº 30/97 (Argentina). ob. cit. Párrafo 44.
46 CIDH, Informe Nº 30/97 (Argentina). ob. cit.
47 Ver decisión sobre admisibilidad, Informe Nº 46/97, Caso 11.166, CIDH, Informe Anual 1997, en cuyos párrafos 41, 42, 43 y 44 se analiza lo inadecuado e ineficaz del procedimiento ante el Jurado de Honor de la Magistratura.
48 Corte I.D.H., El Hábeas corpus bajo suspensión de garantías... op. cit. párr. 30.
49 Corte I.D.H., Garantías judiciales en estados de emergencia... op. cit. párr 24.
50 CIDH. Doctrine of the Inter-American Commission on Human Rights (1971-1981), en Ten Years Of Activities 1971-1981. Washington, D.C., 1982, pág. 334. Citas tomadas de la versión en Inglés y traducidas libremente al español.
51 Informe Nº 30/97 (Argentina). op. cit. párrs. 41 y 43.
52 Informe Nº 28/94 (Panamá), Caso 10.026, CIDH, Informe Anual 1994. párrafo 30.
53 Mediante el Decreto Ley No. 25.442, de fecha 22 de abril de 1992, se dejó sin efecto la remoción de un Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, y se removió a otros dos magistrados de dicha Corte, mientras que mediante el Decreto Ley Nº 25.446, de fecha 24 de abril de 1992, fueron removidos 133 jueces y fiscales.
54 Corte I.D.H., Propuesta de Modificación de la Constitución Política de Costa Rica relacionada con la Naturalización, Opinión consultiva OC-4/84 del 19 de enero de 1984. Serie A Nº 4. Párrafo 57.