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Timestamp: 2017-03-25 19:48:22
Document Index: 268157385

Matched Legal Cases: ['Art. 82', 'Art. 86', 'Art. 83', 'Art. 93', 'Art. 93', 'Art. 93', 'Art. 93', 'Art. 93', 'Art. 93', 'BGE', 'BGE', 'Art. 93', 'Art. 89', 'BGE', 'Art. 50', 'BGE', 'Art. 82', 'Art. 17', 'Art. 65', 'Art. 39', 'Art. 60', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 9', 'BGE', 'BGE', 'Art. 60', 'Art. 60', 'Art. 21', 'Art. 60', 'Art. 21', 'Art. 60', 'Art. 60', 'Art. 60', 'Art. 60', 'BGE', 'Art. 60', 'Art. 21', 'Art. 60', 'Art. 60', 'Art. 66', 'e contrario', 'Art. 68', 'Art. 68', 'Art. 68']

2C_995/2012 (16.12.2013)
2C_995/2012 Urteil vom 16. Dezember 2013
1.1. Die Beschwerde wurde gegen den Entscheid einer letzten kantonalen Gerichtsinstanz in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts erhoben (vgl. Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG); eine Ausnahme im Sinn von Art. 83 BGG liegt nicht vor.
1.2. Fraglich ist, ob das angefochtene Urteil einen End- oder einen Zwischenentscheid darstellt; trifft Letzteres zu, ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG zulässig.
Aus den zitierten Erwägungen geht hervor, dass der Gemeinde Vaz/Obervaz bei der Neufestsetzung der Gebühren ein Entscheidungsspielraum verbleibt: Gemäss dem angefochtenen Urteil sind die Gebühren zwingend durch eine Mischrechnung aus Grundgebühren und verbrauchsabhängigen Gebühren zu bemessen; der Gemeinde Vaz/Obervaz wird jedoch - in den genannten Grenzen - freigestellt, in welchem Verhältnis sie diese erheben will. Das angefochtene Urteil stellt somit einen Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 BGG dar. Dieser kann beim Bundesgericht angefochten werden, wenn er einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG).
1.2.3. Nach der Rechtsprechung bewirkt ein Rückweisungsentscheid in der Regel keinen irreversiblen Nachteil im Sinn von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG, da die beschwerdeführende Partei ihn später zusammen mit dem neu zu fällenden Endentscheid wird anfechten können (vgl. Art. 93 Abs. 3 BGG). Anders verhält es sich allerdings für die (Drittbeschwerde führende) Verwaltung bzw. Gemeinde, wenn diese durch den Rückweisungsentscheid mittels materiellrechtlicher Vorgaben gezwungen wird, eine ihres Erachtens rechtswidrige Verfügung zu erlassen. Diesfalls kann bereits der Zwischenentscheid angefochten und braucht nicht der Endentscheid abgewartet zu werden (Urteil 8C_969/2012 vom 2. April 2013 E. 1.4 mit Hinweis auf BGE 133 II 409 E. 1.2 S. 412; 133 V 477 E. 5.2 S. 483 ff.; Urteil 8C_682/2007 vom 30. Juli 2008 E. 1.2.1, nicht publ. in: BGE 134 V 392, aber in: SVR 2008 UV Nr. 31 S. 115; ferner HANSJÖRG SEILER, Rückweisungsentscheide in der neueren Sozialversicherungspraxis des Bundesgerichts, in: Sozialversicherungsrechtstagung 2008, S. 35 f.).
Die Gemeinde Vaz/Obervaz wird im angefochtenen Urteil verpflichtet, die Gebühren unter Beachtung bestimmter, im Urteil genannter Grundsätze neu festzusetzen. Sofern die zu erlassende Verfügung zum Vorteil der Grundeigentümer ausfällt, hätten diese ihrerseits keinen Anlass, dagegen vorzugehen, so dass - würde der irreversible Nachteil verneint - das vorinstanzliche Urteil keiner bundesgerichtlichen Überprüfung unterzogen werden könnte. In dieser Konstellation führt somit der Rückweisungsentscheid zu einem nicht wieder gutzumachenden Nachteil; die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG sind erfüllt.
1.4. Der angefochtene Entscheid trifft die beschwerdeführende Gemeinde in ihren hoheitlichen Befugnissen. Für die Legitimation kann sie sich auf die Gemeindeautonomie berufen und ist insoweit zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten befugt (Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG). Ob ihr tatsächlich Autonomie zukommt, ist eine Frage der materiellen Beurteilung (BGE 136 I 265 E. 1.3 S. 268, 404 E. 1.1.3 S. 407; 135 I 43 E. 1.2 S. 45).
2.1. Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht. Die Gemeinde kann sich dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die einschlägigen Vorschriften unrichtig auslegt und anwendet. Die Anwendung von eidgenössischem Recht und kantonalem Verfassungsrecht prüft das Bundesgericht mit freier Kognition, die Handhabung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots (BGE 139 I 169 E. 6.1 S. 172 f. mit Hinweisen).
2.2. Gemäss Art. 82 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Graubünden vom 18. Mai 2003/14. September 2003 (KV; BR 110.100) sorgen Kanton und Gemeinden für die angemessene Versorgung des Kantonsgebiets bezüglich Wasser. Nach Art. 17 Abs. 1 des Einführungsgesetzes des Kantons Graubünden vom 8. Juni 1997 über den Schutz der Gewässer (kantonales Gewässerschutzgesetz, KGSchG; BR 815.100) ist der Bau und Betrieb öffentlicher Abwasseranlagen Sache der Gemeinden. Art. 65 KV statuiert den Grundsatz der Gemeindeautonomie und räumt den Gemeinden insbesondere die Befugnis ein, ihre finanziellen Angelegenheiten selbständig zu ordnen. Gemäss Art. 39 des Gemeindegesetzes des Kantons Graubünden vom 28. April 1974 (GG; BR 175.050) deckt die Gemeinde ihren Finanzbedarf insbesondere aus Steuern, Vermögenserträgen sowie Beiträgen und Gebühren. Demgemäss verfügt die Beschwerdeführerin als bündnerische Gemeinde im Bereich der Finanzierung des Betriebs von Wasserversorgungs- und Abwasseranlagen in den Grenzen des übergeordneten Rechts über Autonomie.
3.1. Im Verfahren vor der Vorinstanz habe sie ausdrücklich darauf hingewiesen, dass Wasserbezugs- und Abwassergebühren unter dem Blickwinkel des Verursacherprinzips unterschiedlich zu betrachten seien. Insbesondere komme Art. 60a des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz, GSchG; SR 814.20) im Bereich der Wasserversorgung nicht zur Anwendung. Die Vorinstanz habe beide Gebührenarten gleich behandelt, ohne dies zu begründen.
5.2. Das Verursacherprinzip besagt, dass die Kosten einer staatlichen Massnahme von derjenigen Person zu tragen sind, die sie verursacht hat. Nach der Lehre ist das Verursacherprinzip ein eigenständiges Prinzip, welches sich nicht aus dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit ableiten lässt. Ausserhalb von Ersatzvornahmen gilt es nur, soweit es spezialgesetzlich vorgesehen ist; dies folgt aus dem in Art. 5 Abs. 1 BV verankerten Legalitätsprinzip. Bedeutsam ist das Verursacherprinzip vor allem im Umweltrecht und bei Polizeieinsätzen (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2009, S. 526 f. Rz. 36-39).
5.3. Das Äquivalenzprinzip stellt die gebührenrechtliche Ausgestaltung des Verhältnismässigkeitsprinzips nach Art. 5 Abs. 2 BV und des Willkürverbots nach Art. 9 BV dar (Urteil 2C_900/2011 vom 2. Juni 2012 E. 4.2; BGE 128 I 46 E. 4a); es hat demnach Verfassungsrang. Das Äquivalenzprinzip besagt, dass die Höhe der Abgabe in einem angemessenen Verhältnis zur Leistung, in deren Genuss die abgabepflichtige Person kommt, stehen muss. Der Wert der Leistung bemisst sich entweder nach dem wirtschaftlichen Nutzen des Leistungsempfängers oder nach dem Kostenaufwand des Leistungserbringers (BGE 139 III 334 E. 3.2.4 S. 337). In Bezug auf Benutzungsgebühren ist das Äquivalenzprinzip grundsätzlich immer zu beachten ( DANIELA WYSS, Kausalabgaben. Begriff, Bemessung, Gesetzmässigkeit, 2009, S. 195), vorausgesetzt, der abzugeltenden Leistung kommt ein wirtschaftlicher Wert zu.
6.3. Auf Bundesebene verpflichtet Art. 60a Abs. 1 GSchG die Kantone, dafür zu sorgen, dass die Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Sanierung und Ersatz der Abwasseranlagen, die öffentlichen Zwecken dienen, mit Gebühren oder anderen Abgaben den Verursachern überbunden werden. Gemäss Art. 60a Abs. 1 lit. a GschG werden bei der Ausgestaltung der Abgaben insbesondere die Art und Menge des erzeugten Abwassers berücksichtigt. Entsprechend der gewässerschutzrechtlichen Zielsetzung normiert Art. 21 Abs. 1 KGSchG in Umsetzung von Art. 60a Abs. 1 GSchG explizit das Kostendeckungs- und das Verursacherprinzip im Bereich der Abwasserbeseitigung (wobei dem Kostendeckungsprinzip hier keine eigenständige Bedeutung zukommt, vgl. Karlen, a.a.O., S. 548).
6.4. Es trifft zu, dass Art. 21 Abs. 1 KGSchG den Gemeinden einen Spielraum bei der Umsetzung lässt; dieser betrifft das Verhältnis zwischen Grund- und Verbrauchsgebühr. Indessen schreibt das Bundesrecht die Anwendung des Verursacherprinzips - und damit eine verbrauchsabhängige Gebühr - ausdrücklich vor. Zwar verlangt Art. 60a Abs. 1 GSchG nicht, dass die Abwassergebühren ausschliesslich proportional zur Menge des Abwassers erhoben werden, doch muss die Abgabenhöhe eine Abhängigkeit zur Abwassermenge aufweisen, was eine Schematisierung dieses Faktors nicht ausschliesst (Urteil 2P.266/2003 vom 5. März 2004 E. 3.1 mit Hinweisen; vgl. auch Urteil 2C_644/2009 vom 16. August 2010 E. 4.3). Auch nach der Lehre ist eine Abwassergebühr, welche nur eine marginale Mengengebühr enthält, mit Art. 60a GSchG nicht vereinbar (Hans W. Stutz, Schweizerisches Abwasserrecht, 2008, S. 193). Aus diesen Grundlagen ergibt sich eindeutig, dass bei der Bemessung der Abwassergebühr die Menge des erzeugten Abwassers nicht gänzlich ignoriert werden kann. In den parlamentarischen Beratungen zur Einführung von Art. 60a GSchG war sogar die Rede davon, dass die Abwassergebühren von Bundesrechts wegen im Umfang von 50 % bis 65 % mengenabhängig ausgestaltet werden sollten (Karlen, a.a.O., S. 550). Die schliesslich verabschiedete föderalistische Lösung überlässt es den Kantonen, in welcher Form sie Art. 60a GSchG konkretisieren wollen; diese (und im Fall der Delegation die Gemeinden) verfügen dabei über einen erheblichen Freiraum (Urteil 2C_816/2009 vom 3. Oktober 2011 E. 4.1).
Im Übrigen weist die Vorinstanz zu Recht darauf hin, dass (auch) das Äquivalenzprinzip verletzt ist, wenn der individuelle Verbrauch nicht in die Bemessung der jährlichen Abwassergebühr einbezogen wird (BGE 128 I 46 E. 4a S. 53). Indem sie die Obergrenze für den Anteil der Grundgebühr auf 70 % setzte, hat die Vorinstanz das in Art. 60a Abs. 1 GSchG und Art. 21 Abs. 1 KGSchG verankerte Verursacherprinzip sowie das verfassungsrechtliche Äquivalenzprinzip korrekt angewendet. Die Beschwerde ist in Bezug auf die Abwassergebühren abzuweisen.
7.1. Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Wasser sei unentgeltlich, so dass keine verbrauchsabhängigen Kosten anfallen würden. Zudem sei im Bereich der Wasserversorgung das Verursacherprinzip nach dem klaren Wortlaut von Art. 60a Abs. 1 GSchG nicht anwendbar, weshalb die Gemeindeautonomie nicht eingeschränkt werden dürfe.
7.3. Das Vorbringen der Beschwerdeführerin, wonach das Wasser (als Quellwasser) an sich kostenlos sei, blieb im Verfahren grundsätzlich unbestritten. Die Beschwerdegegner haben allerdings vorgebracht, zwischen den Betriebskosten und dem Mengenverbrauch bestehe fraglos eine gewisse Relation. Weniger Verbrauch führe zu kleiner dimensionierten Anlagen, weniger Unterhaltsaufwendungen, weniger Personalkosten, weniger Energiekosten und vielem mehr. Wie es sich diesbezüglich verhält, ist jedoch nicht entscheidend. Auszugehen ist von der Tatsache, dass das Wasser selbst keine Kosten verursacht. Demnach entstehen Kosten nur aus der Bereitstellung des Wassers. Zwar sehen zahlreiche Gemeinden einen variablen Anteil für den Frischwasserbezug vor (vgl. Gebührenvergleich der Preisüberwachung, einsehbar unter http://www.preisvergleiche.preisueberwacher.admin.ch/?z=3&c=2, besucht am 18. Dezember 2013; als Beispiel für eine bündnerische Gemeinde vgl. Urteil 2P.266/2003 vom 5. März 2004 E. 2.1.1). Aufgrund der geographischen und topographischen Unterschiede der Kantone und Gemeinden sind jedoch die Bedingungen für die Frischwassergewinnung unterschiedlich. So ist die Aufbereitung von Seewasser aufwendig und kostspielig, während Quellwasser - insbesondere in den Bergen - nahezu verwendungsfertig zur Verfügung steht. Diesen Unterschieden ist im Rahmen der Gemeindeautonomie Rechnung zu tragen. Es steht der Beschwerdeführerin aus diesen Gründen frei, die Gebühren im Bereich der Wasserversorgung nach Massgabe des Gebäudeversicherungswerts unabhängig vom individuellen Verbrauch festzusetzen. Dies gilt umso mehr, als selbst im Bereich der Abwasserbeseitigung nach Art. 60a GSchG, der hier keine Anwendung findet, ein grosser Spielraum besteht (Urteil 2C_816/2009 vom 3. Oktober 2011 E. 4.1). Es liegt im Ermessen der Gemeinde, ihre Wasserversorgungsanlage über mengenunabhängige Grundgebühren zu finanzieren und das Wasser unentgeltlich abzugeben.
8.2. Die Gerichtskosten sind den Beschwerdegegnern und der beschwerdeführenden Gemeinde je im Umfang des Unterliegens aufzuerlegen, da letztere das Bundesgericht in einer sie betreffenden vermögensrechtlichen Streitigkeit in Anspruch genommen hat (Art. 66 Abs. 4 BGG
e contrario ). Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens hat sie die Beschwerdegegner angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG); sie selbst hat keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG). Die Vorinstanz wird über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des kantonalen Verfahrens neu zu befinden haben (Art. 68 Abs. 5 BGG).