Source: http://lex.com.br/doutrina_27882274_LICENCIAMENTO_MUNICIPAL_CONDICIONADO_INCONSTITUCIONALIDADE_DO_ARTIGO_9_XIV_A__DA_LEI_COMPLEMENTAR_N140_2011.aspx
Timestamp: 2019-12-09 05:42:37+00:00
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Licenciamento municipal condicionado:inconstitucionalidade do artigo 9º, XIV,"A", da lei complementar nº140/2011 - Lex Doutrina
Licenciamento municipal condicionado:inconstitucionalidade do artigo 9º, XIV,"A", da lei complementar nº140/2011
BARBALHO, Bruno Lima
Conditioned municipal licensing: UNCONSTITUTIONALITY OF ARTICLE 9 (XIV) (A) OF THE Supplementary Law Nº 140/2011
Summary: Introduction - 1. Conditioned municipal licensing - 2. Analysisofthearticle9 (XIV) (a) ofSupplementary Law nº 140/2011: 2.1 Material andConsequentialUnconstitutionality - Conclusions - References.
RESUMO: O tema da competência municipal para licenciarimpactos ambientais de dimensão local, em garantia do federalismo de equilíbrioe da segurança jurídica, constitui questão de extrema relevância na contemporaneidade. Este artigo procura debater a constitucionalidade do artigo 9º, inciso XIV, alínea "a", da Lei Complementar nº 140, de 08 de dezembro de 2011, instituidor da responsabilidade dos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, que delineiam a tipologia do licenciamento ambiental nos Municípios. Cuida-se de ponto sensível, pois a competência decorrente do impacto ambiental local por não ter uma definição clara, tem se revelado de interpretação controversa, notadamente ao condicionar o licenciamento dos Municípios àsintervenções definidas pelos Conselhos Estaduais do Meio Ambiente.Ocorre que o clima de desordem jurídica atinge o ápice, quando os Estados definem o impacto ambiental local, através de Resoluções, estabelecendo critérios paramunicipalidade no exercício de sua competência licenciatória, em manifesta afronta ao pacto federativo, com a submissão de um ente em relação a outro.A metodologia aplicada foi analítica-descritiva baseada na utilização de documentos jurídicos e textos doutrinários, não tendo este trabalho a finalidade de encerrar qualquer controvérsia a respeito do tema.Por fim, de acordo comas balizas fixadasprincipalmente pela doutrina vigente, propõe-sefomentar o debate acerca da regra insculpida na alínea "a", do inciso XIV, do artigo 9º, da Lei Complementar n° 140/2011, que malfere a autonomia dos Municípios, na medida em que lhes impõe a obrigação de licenciar tão somente as obras e atividades limitadas pelos Conselhos Estaduais.
Palavras-Chave: Lei Complementar n° 140/2011. Conselhos Estaduais de Meio Ambiente. Licenciamento Ambiental. Definição da tipologia de impacto local.Limitação da competência municipal.
Abstract: The issueofmunicipal competencetolicenseenvironmentalimpactsof local dimension in guaranteeofequilibriumfederalismandlegal certaintyis a matterofextreme relevance in thecontemporary world.Thisarticleseekstodiscusstheconstitutionalityofarticle9 (XIV) (a) ofSupplementary Law nº 140, from 12.08.2011, establishingtheresponsibilityoftheState Environmental Councilsanddefiningthetypeofenvironmentallicensing in theMunicipalities.Thisis a sensitive point, sincethecompetencederivingfromthe local environmentalimpact does nothave a cleardefinition, beinginterpreted in a controversialway, notablybytheconditioningofthelicensingoftheMunicipalitiestotheinterventionsdefinedbytheState Environmental Councils. The climateof legal disorderreaches its climax, whenstates define the local environmentalimpactthroughResolutions, establishingcriteria for themunicipality in theexerciseof its authority for thelicensing, representingthesubmissionofoneentity in relationtoanother, in clearviolationofthefederativepact.The appliedmethodologywasanalytical-descriptivebasedonthe use of legal documentsanddoctrinaltexts, thisworknothavingthepurposeto close anycontroversyonthesubject.In theend, accordingtothebeaconsestablishedspecificallybythedoctrine in force, proposestofomentthe debate abouttheruleinserted in thearticle9 (XIV) (a) ofSupplementary Law nº 140/2011, whichviolatedtheautonomyoftheMunicipalitiestotheextentthat it imposesonthemtheobligationtolicenseonlytheworksandactivitieslimitedbytheStateCouncils.
Keywords: Supplementary Law nº 140/2011. State Environmental Councils. Environmental Licensing. Definitionofthetypologyof local impact. Limitationofthe municipal competence.
Com o advento da Lei Complementar n° 140/2011, houve uma redelimitação das competências de cada ente federativo quando se trata de licenciamento ambiental, restando clara a intenção de sublinhar o ente municipal, conforme dicção do art. 9º, incisos XIII, XIV e XV, a seguir:
Art. 9 - São ações administrativas dos Municípios:
[...] XIII - exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida ao Município;
Com efeito, incumbe aos Municípios o exercício do licenciamento ambiental e sua consequente fiscalização, sendo o critério básico para fins de delimitação da competência a localização, a natureza, o porte e o potencial poluidor da atividade ou do empreendimento.
Seguindo esse viés, Pilar Carolina Villar(1) ensina que:
O art. 9º, XIV, a e b, da LC n. 140/2011 autoriza expressamente o licenciamento municipal no caso de atividades de impacto local, que serão definidas conforme tipologia estabelecida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente ou localizadas em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs). Contudo, a capacidade para licenciar dos municípios depende da definição do conceito de impacto local pelos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente. Por isso, mesmo após a edição dessa lei, alguns municípios se viram impossibilitados de conduzir o licenciamento por conta de decisões judiciais.
O licenciamento nos Estados e municípios está condicionado à existência de Conselho de Meio Ambiente e órgão ambiental capacitado, faltando um desses requisitos, o ente superior assume a responsabilidade pelo procedimento. A capacidade do órgão ambiental se fundamenta em três requisitos expostos no art. 5º, parágrafo único, da LC n. 140/2011: a) ter técnicos próprios ou em consórcio; b) ter técnicos devidamente habilitados; e c) ter técnicos em número compatível com a demanda das ações administrativas a serem delegadas.
Por oportuno, trago à lição de Romeu Faria Thomé da Silva(2):
A Lei Complementar 140/2011 mantém o critério do alcance dos impactos ambientais diretos do empreendimento para definição de competência do órgão ambiental municipal (art. 9º, XIV, "a"). Assim, os empreendimentos cujos impactos ambientais diretos sejam locais devem continuar sendo licenciados pelo órgão ambiental municipal, como já previa a Resolução do CONAMA 237/97 (art. 6º). Todavia, e tendo em vista a dificuldade de definição do que seja "impacto ambiental direto", a LC 140/11 inova, determinando que os Conselhos Estaduais de Meio Ambiente estabeleçam tipologia específica, ou seja, com base em estudos técnicos que considerem os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade, caracterizem os tipos de atividades que causam ou possam causar impacto ambiental de âmbito local.
A norma prevista na Lei Complementar 140/2011 não impede, todavia, o exercício da fiscalização pelos demais entes federados, nos termos da previsão constitucional da competência comum material para proteção do meio ambiente (art. 23, inciso VI da Constituição de 1988). Com isso, inerte o ente federado licenciador, poderá outro atuar supletivamente no exercício do poder de polícia ambiental, substituindo aquele originariamente detentor das atribuições previstas em lei.
Visto sob este prisma, os entes federados devem atuar de forma supletiva e subsidiária nas ações de licenciamento, prioritariamente quando inexistir aparato técnico e pessoal capacitado no Município para realizar o licenciamento, os Estados ficarão incumbidos de atuar na espécie. Assim como, se não houver órgão municipal ou estadual, deverá a União intervir e desempenhar as ações administrativas previstas àqueles ou estes(3).
Nos dizeres de Eduardo Fortunato Bim e Talden Farias(4):
A LC 140/11 regulamentou a atuação supletiva e a atuação subsidiária dos órgãos ambientais, não se devendo confundi-las.
A competência ou atuação supletiva é aquela na qual há a substituição da competência originalmente atribuída a certo ente federativo, caso seja cumpridos certos requisitos taxativamente previstos na LC 140/11 (LC 140, art. 2º,II). Na competência ou atuação subsidiária há um auxílio, mas somente quando solicitado pelo ente federativo originariamente detentor das atribuições (LC 140, arts. 2º, III c/c 16). Geralmente essa ajuda é traduzida em apoio técnico, científico, administrativo ou financeiro, sem prejuízo de outras formas de cooperação. Importante destacar que não há deslocamento de competência na atuação subsidiária e que ela somente pode existir mediante o pedido de ajuda do ente competente.
Os casos previstos na LC 140 para atuação supletiva são a mora no processo de licenciamento ambiental (14, § 3º) - situação que merece temperamentos, como visto adiante - e a ausência de órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no ente federado a ser substituído (art. 15).
Na atuação subsidiária há uma colaboração com a atividade de outro órgão ambiental, não substituição, como ocorre na atuação supletiva. Aqui há a ação do ente da Federação que visa a auxiliar no desempenho das atribuições decorrentes das competências comuns, quando solicitado pelo ente federativo originariamente detentor das atribuições definidas na LC 140/11 (art. 16). Sua forma será, em regra, por meio de apoio técnico, científico, administrativo ou financeiro, embora isso não impeça outras formas de cooperação.
Já para Frederico Amado(5):
A Lei Complementar 140/2011 veio regulamentar o parágrafo único do artigo 23 da Constituição na esfera do Direito Ambiental, na medida em que as competências ambientais entre as entidades políticas exige regulamentação por lei complementar.
As competências federais estão dispostas no artigo 7.º; as estaduais no artigo 8.º; as municipais no artigo 9.º. Já o Distrito Federal, entidade política que não possui municípios, irá concentrar as competências deferidas aos estados e aos municípios.
Considera-se atuação supletiva a ação do ente da federação que se substitui ao ente federativo originariamente detentor das atribuições previstas na LC 140/2011, independentemente da aquiescência deste.
Por tudo isso, a ação supletiva significa a substituição de um órgão ambiental licenciador por outro de uma esfera de governo mais ampla, independentemente da vontade do substituído, caso se realize uma das hipóteses do artigo 15, da LC 140/2011, ao passo que a ação subsidiária (artigo 16) é uma cooperação a ser prestada por ente federativo diverso, devendo ser provocada.
A atuação subsidiária é a ação do ente da federação que visa a auxiliar no desempenho das atribuições decorrentes das competências comuns, quando solicitado pelo ente federativo originariamente detentor das atribuições previstas na citada Lei Complementar, operando-se através de apoio técnico, científico, administrativo ou financeiro, sem prejuízo de outras formas de cooperação.
Não é difícil perceber, diante da nova proposta de proteção ambiental inserida na Lei Complementar n° 140/2011, que os Municípios tiveram sua competência notadamente sublinhada para exercer a concessão e fiscalização das licenças.
Em outras palavras, o licenciamento ambiental municipal representou um passo importante para o efetivo desenvolvimento de políticas públicas locais. A inclusão mais efetiva do ente mais próximo do cidadão é fundamental para alavancar os índices de proteção ao meio ambiente no Brasil.
Ocorre que há ponto controversoquando se confere aos Conselhos Estaduais do Meio Ambiente competência para definir a tipologia das atividades ou empreendimentos passíveis de licenciamento ambiental pela municipalidade, visto que a prevalência de tal critério de impacto de dimensão localfereinequivocamente o princípio da lealdade federativa, instituidor denormas de conduta nas relações institucionaisentre os entes que integram a federação, tudo através da cooperação e da solidariedade, consolidando a ordem democrática e o bem-estar social.
Destarte, não há autonomia administrativa se um dos entes federativos for responsável pelo estabelecimento da competência dos demais, segundo afirmaPaulo Affonso Leme Machado(6):
A autonomia não significa desunião dos entes federados. Também, não deve produzir conflito e dispersão de esforços. Mas, a autonomia deve ensejar que o Município tenha, ou possa ter, sistemas de atuação administrativa não semelhantes ou desiguais aos vigentes nos Estados. Os Estados, por sua vez, poderão ter, também, sua organização administrativa ambiental diferente do governo federal. Assim, as normas gerais federais ambientais não podem ferir a autonomia dos Estados e dos Municípios, exigindo dos mesmos uma estrutura administrativa ambiental idêntica à praticada no âmbito federal.
As atribuições e obrigações dos Estados e dos Municípios, só a Constituição Federal pode estabelecer. Leis infra-constitucionais não podem repartir ou atribuir competências, a não ser que a própria Constituição Federal tenha previsto essa situação, como o fez explicitamente no art. 22, parágrafo único. Dessa forma, inconstitucionais os artigos 4º, 5º e 6º da Resolução 236/1997 do Conselho Nacional do Meio Ambiente, que interveio em matéria totalmente estranha à sua competência.
"No federalismo, a Constituição Federal, mais do que nunca, é a fonte das competências, pois caso contrário a cooperação entre os órgãos federados acabaria esfacelada, prevalecendo o mais forte ou o mais estruturado politicamente."
Assim,não obstante a Lei Complementar nº 140/2011 ter por escopo regulamentar normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, nos termos dos incisos III, VI e VII do capute do parágrafo único do artigo 23 da Constituição Federal de 1988, relativamente as ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora, restou extrapolado demasiadamente sua esfera de abrangência, haja vista que somente a Constituição pode distribuir competências aos entes federados.
LICENCIAMENTO MUNICIPAL CONDICIONADO(7)
A Lei Complementar n° 140/2011, como já dito, ao fixar a competência das ações administrativasdos Municípios, limitou-as a uma ingerência de determinadoórgão do Estado, malferindo a autonomia dosentes federativos na elaboração de seus planejamentos próprios, tanto é que houve uma manifestação prévia da Advocacia Geral da União, em sede de Parecer nº 771/2011 da Consultoria-Geral, sobre a inconstitucionalidade material do artigo9, XIV, "a", da LC n° 140/2011, visto que, ao tratar das tipologias municipais, ao invés de invocar a respectiva Comissão Tripartite, fez referência aos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, pecando no tocante à técnica legislativa.
Não é á toa que a Associação Nacionaldos Servidores da Carreira de Especialistas em Meio Ambiente (ANSIBAMANacional), inconformada também com os novos parâmetros legais, ajuizou a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4757 com o fito de declarar a nulidade da LC nº 140/2011 junto ao Supremo Tribunal Federal por limitar materialmente as competências dos entes municipais.
A principal discussão sobre o artigo 9º, XIV, "a" da LC nº 140/11, paira sobre a questão federativa, restando quase uníssono o discursoda incompatibilidade com o Texto Constitucional: transgressão da cláusula pétrea inserta no art. 60, § 4º, II, da CF/88.
De maneira geral, apesar da proposta inicial da LC n° 140/11 em estabelecer as normas de cooperação entre os entes federativos, assim como dispõe o artigo 23, parágrafo único, da CF/88 e a própria ementa do novel diploma, houve a restriçãoda competência ambiental de fiscalização, pois o artigo 9°, inciso XIV, alínea "a", da lei inquinada como inconstitucional, ao empregar o termo "conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente", vincula a competência municipal a uma decisão do Conselho Estadual, violando o princípio federativo.
Sobre esse ponto, não se pode autorizar a definiçãodas atribuições do ente federado município pelos Estados-membros, em razão, inclusive, da norma constante no artigo 18 da Magna Carta, que estatui: "A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição"(8).
Em contrapartida, tem-se que o artigo 9º, XIV, "a", da LC nº 140/11 vem sendo regulamentado em vários Estados da Federação brasileira.No Ceará, por exemplo,restou editada pelo Conselho Estadual do Meio Ambiente, em 04 de fevereiro de 2016, a Resolução COEMA n° 01, que dispõe sobre a definição de impacto ambiental local e estabelece critérios para o exercício da competência do licenciamento ambiental municipal.
Destarte, qualquer Resoluçãode Conselhos Estaduais do Meio Ambiente com alicerce e fundamento de validade em norma tida por inconstitucional, enquadra-se na hipótese de inconstitucionalidade por arrastamento ou atração.
Com efeito, a histórica Lei é problemática e insegura na estipulação de mecanismos para a proteção do meio ambiente, abrigando vício materialna constituição do artigo9º, inciso XIV, alínea "a", o que torna inteiramente inconstitucional e mostra o quão grave é a crise de governança ambiental.
ANÁLISE DO ARTIGO 9º, INCISO XIV, ALÍNEA "A", DA LEI COMPLEMENTAR Nº 140/2011
Do esboçado até aqui, verifica-se que o artigo 9º, XIV, "a", da LC n° 140/2011 causa grandes controvérsias, ao estabelecer que os Conselhos Estaduais de Meio Ambiente definirão a tipologia de "impacto ambiental de âmbito local" a ser utilizada no licenciamento ambiental realizado pelos Municípios.
Na verdade, admitir a interferência ilimitada de um ente federativo na esfera de atuação administrativa de outro, conforme mostra o dispositivo supra, implica no reconhecimento de que este ente não possui autonomia em seu território, o que é inconcebível em um Estado Federativo como o Brasil.
Sendo assim, compreende-se que houve um desrespeito por parte do legislador ao princípio da autonomia municipal, pois como os Municípios terão de aceitar o que for decidido pelos Estados, se entre os entes federativos não há hierarquia entre si? Como os Estados têm mais informações para a tomada de decisões acerca de conceituação de impacto local ambiental? Ora, defende-se que tais conselhos deveriam ter cadeiras a serem ocupadas por órgãos representativos dos interesses municipais para fins de evitar írrita violação ao pacto federativo, além do que a proximidade do conselho municipal com a realidade permite uma melhor segurança na tomada de decisões, eis que o contato com as circunstâncias locais específicas resulta em uma análise mais bem apurada.
Pois bem,não há no sistema constitucional vigente qualquer hierarquia entre os membros da Federação que são autônomos entre si (art. 18, caput, CF/88). Munido de vocação constitucional, os Poderes locais devem ser inseridos num contexto de planejamento e organização articulada de políticas públicas de União, Estados-membros e Distrito Federal. Tal consequência materializa os anseios do constituinte originário na propositura do já analisado Estado Federal de cooperação.
Destarte, não compete a órgão estadual, ainda que colegiado e representativo, a definição das hipóteses de impacto local, limitando de forma impositiva o exercício da competência ambiental municipal. Deveria ser no mínimo garantida a participação dos municípios na tomada de tais intervenções.
Inconstitucionalidade material(9) e por arrastamento(10)
A propósito, vale registrar que o controle de inconstitucionalidade de uma norma remete ao fundamento básico do ordenamento jurídico brasileiro que é a supremacia da Constituição Federal, a corresponder o exame e a adequação das leis do ponto de vista formal e material, não permitindo que uma norma infraconstitucional viole dogmas básicos do Estado Federal sob pena de se criar uma desordem no sistema vigente(11).
Daí sublinhar que a Constituição Federal de 1988 adota o princípio da predominância de interesses, como preceito fundamental e orientador do modelo de repartição de competências entre os entes federativos. Aos Municípios cumprem legislar sobre assuntos em que seus interesses prevalecem sobre os interesses da União e dos Estados, e em matéria administrativa, como seria o caso da competência comum, prevista no artigo 23 da CF/88, cabe a cada ente, de modo isolado ou articulado, atuar dentro de seu âmbito de interesse.
Nos dizeres de Gilmar Ferreira Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco(12):
A Carta da República prevê, no parágrafo único do art. 23, a edição de lei complementar federal, que disciplinará a cooperação entre os entes para a realização desses objetivos comuns. A óbvia finalidade é evitar choques e dispersão de recursos e esforços, coordenando-se as ações das pessoas políticas, com vistas à obtenção de resultados mais satisfatórios.
Se a regra é a cooperação entre União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios, pode também ocorrer conflito entre esses entes, no instante de desempenharem as atribuições comuns. Se o critério da colaboração não vingar, há de se cogitar do critério da preponderância de interesses. Mesmo não havendo hierarquia entre os estes que compõem a Federação, pode-se falar em hierarquia de interesse.
Assim, se cada ente atua dentro de sua esfera de interesses, como conferir aos Estados o papel de conceituar uma das expressões fundamentais na execução da competência material licenciatória referente ao impacto ambiental local? Se de fato existe autonomia municipal, se os próprios Municípios elaboram suas normas, fiscalizam e atuam dentro de sua localidade, porque e com que finalidade conferir aos Conselhos Estaduais o papel de caracterizar o "impacto local"?
Enfim, é absolutamente clara a determinação de caber aos Municípios procedimento relativo ao licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos que causem impacto local, por consequência, resolução lógica seria se o próprio Município ficasse responsável em conceituar a expressão em destaque.
A Lei Complementar nº 140/2011, ao colocar o licenciamento ambiental dos Municípios na dependência prévia dos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, extrapolou seu escopo de promover a cooperação e desrespeitou a vontade das municipalidades, em ofensa a autonomia constitucional àqueles concedidas, a ferir o princípio federativo adotado pelo Texto Constitucional.
ToshioMukai(13), ao analisar o conteúdo do artigo 9º, inciso XIV, alínea "a", da Lei Complementar n° 140/2011, professa que:
Finalmente uma Lei Federal veio reconhecer expressamente que o Município, com base no inc. I do art. 30 da Constituição Federal sempre teve competência em matéria ambiental local.
Nenhuma norma federal ou estadual pode obrigar o Município a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, porque não pode haver como já o dissemos várias vezes, hierarquia administrativa (como previa o SISNAMA, em boa hora abandonado por esta Lei) entre os entes federativos, eis que isso viola o regime federativo previsto no art. 18 da CF, que coloca os entes em pé de igualdade pela autonomia que aquela disposição concede a cada um deles.
Esta norma é absolutamente inconstitucional, pois o Município não pode obedecer à tipologia ditada por um órgão estadual (sob pena de invasão de competência do Estado no Município); ou talvez tenha havido um equívoco do legislador: onde está Conselhos Estaduais, ele quis dizes Conselhos Municipais.
Por seu turno, Lucas Azevedo de Lima e Simone AmaliaCalili(14) acentuam que:
Conforme o estabelecido na alínea a, os Conselhos Estaduais que detém a competência para determinar a tipologia definida para que os Municípios realizem o licenciamento ambiental.
A aludida afronta à distribuição de competências prevista na Constituição, no que concerne especificadamente à Lei Complementar nº 140, é flagrante ante a submissão imposta aos municípios, cuja atuação fica condicionada à deliberação de órgão diverso da sua esfera.
O conflito se mostra presente no próprio texto legal da alínea acima descrita. O caput do art. 9º estabelece que "são ações administrativas dos Municípios". Ou seja, o artigo introduz as ações administrativas de competência exclusiva do Município, sendo claro pelo texto legal a restrição feita ao ente municipal. Não obstante, a alínea a, a contrário senso, impõe a contradição: "conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente". Ora, o conflito é cristalino na medida em que o caput do artigo 9ª estabelece as ações do Município, e a alínea citada, nada mais faz que retirar uma prerrogativa de ação administrativa do Município, na medida em que impõe condições a serem reguladas por um órgão pertencente a um ente federativo diverso.
A melhor técnica processual não foi observada na formulação do dispositivo legal. A alínea afronta o caput do referido artigo, estabelece uma submissão do ente municipal à discricionariedade do órgão estadual, o que induz a conclusão que o trecho do caput "são ações administrativas dos Municípios", não corresponde a real atribuição da capacidade administrativa destes entes para produzir o licenciamento ambiental. Pela alínea a, as referidas ações administrativas são do Município e do Estado, através de seu órgão estadual que deve agir de forma autoritária determinando a decisão final.
O dispositivo legal supracitado nada mais faz do que atribuir uma competência a um ente federativo em seu caput, e na alínea seguinte retirar essa competência e transferi-la a outro ente, in casu, aos estados através de seu conselho estadual.
Ainda nessa análise, a alínea produz um fenômeno de conflito de competências, o que fere preceito constitucional. A imposição da submissão por parte do Município ao órgão do ente estatal fere frontalmente a autonomia dos municípios. Essa submissão não encontra guarida Constitucional, é o que se questiona no presente artigo, assentado no sistema de federalismo que vigora no Brasil.
É indiscutível que a proximidade com a realidade permite ao conselho municipal uma melhor segurança na tomada de decisões, eis que o contato com as circunstâncias locais específicas resulta em uma análise mais bem apurada.
Decerto é que não pode o Estado interferir no âmbito de atuação do ente municipal e definir a tipologia do "impacto ambiental local" sobre atividades as quais competem aos Municípios, o licenciamento ambiental local. Trata-se de competência administrativa da municipalidade, portanto, a manifestação do que se refere ou não o "impacto ambiental local" deverá ser do próprio Município, mesmo porque assuntos de seu próprio interesse, conforme priorizou a Constituição Federal Brasileira ao adotar o princípio da predominância de interesses, devem ser por eles tratados.
Ainda sobre a inconstitucionalidade do art. 9º, XIV, "a", da LC n° 140/2011, Talden Farias(15) pontua que:
No dia 11.12.2011 finalmente entrou em vigor a Lei Complementar n° 140, que fixou as normas de cooperação entre os entes federativos nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção do meio ambiente.
O problema é que a repartição dessa modalidade de competência foi delegada aos conselhos estaduais de meio ambiente, de maneira que ainda prevalece a indefinição. É óbvio que a intenção do legislador ao fazer isso foi contemplar as diversas realidades locais de cada estado, que levaria em conta também as suas peculiaridades regionais.
Entretanto, na prática a competência administrativa ambiental municipal foi simplesmente jogada para os governos estaduais, que poderão concentrar ou descentralizar um número maior ou menor de atribuições conforme os interesses do governador de plantão, o que pode gerar ainda mais insegurança jurídica. Não é possível ignorar os interesses políticos que rondam as atribuições de fiscalizar e de implementar o licenciamento ambiental, até porque praticamente todas as atividades econômicas se submetem a isso.
Com efeito, inexistem garantias de que o Poder Executivo Estadual não caia na tentação de estadualizar ou de não municipalizar atribuições de interesse local com o intuito de facilitar ou dificultar o controle ambiental ou de simplesmente concentrar poder. Importa salientar que os órgãos estaduais de meio ambiente quase sempre têm a maioria no seu respectivo Conselho Estadual de Meio Ambiente, cuja composição é estabelecida por decreto estadual.
É claro que o Ministério Público, os municípios e a sociedade civil devem cobrar dos conselhos uma atuação mais republicana e técnica, o que exigirá um acompanhamento constante. O problema é que também existem implicações constitucionais a serem consideradas, pois do ponto de vista federativo é necessário que as atribuições de cada ente sejam determinadas pela própria Constituição da República, não cabendo aos demais estabelecer o que o outro pode ou não fazer.
A citada lei complementar desrespeitou o pacto federativo e resvalou em inconstitucionalidade ao colocar em xeque a autonomia administrativa dos municípios, pelo menos no que diz respeito ao meio ambiente. Ressalta-se que no caso em questão a situação é mais grave, porque não caberá ao parlamento estadual e sim a um órgão integrante do Poder Executivo Estadual deliberar acerca dessa modalidade de competência.
O Congresso Nacional desperdiçou uma excelente oportunidade de repartir a competência administrativa em matéria ambiental, principalmente em relação ao âmbito municipal. Resta aguardar o bom senso do Poder Público e a vigilância da sociedade civil, enquanto o Supremo Tribunal Federal não se posiciona sobre o assunto, pois os municípios têm um importante e indelegável papel a desempenhar na proteção do meio ambiente.
Isso implica dizer que os municípios possuem uma espécie de competência administrativa originária em matéria de meio ambiente no que diz respeito aos assuntos de interesse local. A Lei Complementar n° 140/2011 realmente extrapolou o seu papel ao tentar transformar uma competência comum em privativa ou única.
Por essa razão, o entendimento defendido é que o município pode fazer o licenciamento ambiental independentemente da tipologia definida pelo Conselho Estadual de Meio Ambiente, desde que o interesse predominante seja local. É claro que isso certamente dará margem a conflitos positivos e negativos de competência, mais ou menos nos termos do que ocorria antes da edição da lei complementar em questão, até que haja uma decisão em sede de controle concentrado de constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal.
O problema é que a lei perdeu a oportunidade de disciplinar qual seria a estrutura técnica mínima para que o município passe a fazer o licenciamento ambiental, mais uma vez em razão do excessivo poder delegado aos estados.
Já nas palavras de Maurício Carneiro Paim(16):
A hipótese prevista na alínea "a" parece ferir frontalmente o princípio da autonomia municipal, sendo de inconstitucionalidade manifesta.
Salvo melhor juízo, não compete a órgão estadual, ainda que colegiado e representativo, a definição das hipóteses de impacto local, limitando de forma impositiva o exercício da competência ambiental municipal. Deveria ser no mínimo garantida a participação dos municípios na tomada dessa decisão.
Conforme já mencionado, a definição de novas hipóteses de licenciamento no âmbito federal passa pela análise da Comissão Tripartite Nacional. Não se compreende por que razão essa atividade não foi estabelecida como de competência das Comissões Tripartites Estaduais.
Em se tratando de uma lei complementar que, regulamentando assunto de competência comum, tem por objetivo a fixação de normas de cooperação mútua, não parece lógico o estabelecimento de regra de cunho autoritário como a contida no referido dispositivo.
Na Bahia, o Conselho Estadual de Meio Ambiente da Bahia (CEPRAM), antes mesmo da vigência dessa lei complementar, já havia editado a Resolução nº 3.925/09, definindo as atividades de impacto local para fins de licenciamento ambiental municipal. Registre-se que o mesmo não possui em sua composição representante do poder público municipal.
É importante frisar, no entanto, que o exercício da competência ambiental originária dos municípios independe da celebração do referido termo de cooperação ou de qualquer outro instrumento com o estado ou de reconhecimento de sua competência por parte do CEPRAM (art. 8º da referida Resolução). A sua competência decorre da própria Constituição Federal, da recente Lei Complementar ora em estudo e de outras normas pertinentes.
Diante deste panorama, percebe-se que (I) a Lei complementar nº 140/2011 ao determinar a competência das ações administrativas dos Municípios, limitou-as a uma ingerência de determinado órgão do Estado, a ferir a autonomia dos entes federativos na elaboração de seus planejamentos próprios; (II) há uma afronta à distribuição de competências prevista no Texto Constitucional, quando o artigo 9º, inciso XIV, alínea "a", estabelece aos Conselhos Estaduais o papel de determinar a tipologia definida para os Municípios no licenciamento ambiental, cuja atuação fica condicionada à deliberaçãode órgão diverso; (III) o conflito é cristalino na medida em que impõe condições a serem reguladas por um órgão pertencente a um ente federativo diverso; (IV) a submissão por parte do Município a órgão estatal transgride sua autonomia e a cláusula pétrea inserta no art. 60, § 4º, II CF/88, implicando em afronta à capacidade de auto-organização e constituindo usurpação de competência, o que afeta o equilíbrio federativo por não encontrar guarida no sistema constitucional brasileiro; (V) a proximidade com a realidade permite o conselho municipal uma melhor segurança na tomada de decisões, eis que o contato com as circunstâncias locais específicas resulta em uma análise mais acurada, cabendo-lhes a definição das hipóteses de impacto local.
Na verdade, o licenciamento municipal de impactos ambientais de dimensão local atrelado à tipologia definida pelos Conselhos Estaduais do Meio Ambiente, é absolutamente inconstitucional, pois não pode o Estado imiscuir-se em questões ambientais municipais para determinar se tal ou qual atividade causa impacto ambiental local. Enfim, quem é competente para tal é o próprio Município!
Frisa-se ainda que a permanência de dispositivo inconstitucional gera danos irreparáveis as municipalidades, com a indevida restrição de sua autonomia, a implicar perigo à própria ordem democrática e constitucional, visto que desequilibra a independência dos entes federados e caso persista no ordenamento acarreta manifesto risco e instabilidade jurídica.
O clima de insegurança atinge o ápice, quando os Conselhos Estaduais do Meio Ambiente editam Resoluções, com base na alínea "a" do inciso XIV do artigo 9º da LC nº 140/2011, para definirem impactos ambientais locais, fixando critérios sobre o exercício da competência do licenciamento ambiental municipal.
Ocorre que para explicitar melhor a situação, indaga-se se o dispositivo da lei complementar é declarado inconstitucional, o que deverá acontecer com as resoluções que o regulamentam? Em corolário lógico, devem ser declarados inconstitucionais!
Tem-se, de tal sorte, uma hipótese de inconstitucionalidade por arrastamento ou atração, já que as Resoluções dos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente encontram seu fundamento de validade em norma tida por inconstitucional, desrespeitando por via reflexa, indireta ou oblíqua a autonomia municipal e o princípio federativo, haja vista que cabe a Secretaria Municipal de Urbanismo e Meio Ambiente junto ao Conselho Municipal de Meio Ambiente, em face da proximidade com as especificidades locais e uma melhor segurança na tomada de decisões, a definição das hipóteses de impacto local.
Resumindo, à vista de todas as questões postas, outra conclusão não há, senão, a de que o artigo 9º, inciso XIV, alínea "a" da Lei Complementar nº 140/2011 é inconstitucional, a tolher a liberdade de atuação dos órgãos municipais quando relacionados ao licenciamento ambiental.
A Lei Complementar n° 140/2011 foi editadapara fins de harmonizar as políticas e ações administrativas, em busca deevitar a sobreposição de atuação entre os entes federados e garantir a uniformidade da política ambiental em todo o território nacional, reforçando o denominado federalismo cooperativo.
Ocorre que, mesmo sob o pretexto de exercer a competência regulamentar do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, restou extrapolado o princípio e o dever constitucional de cooperação, ao atribuir aos Conselhos Estaduais do Meio Ambiente a competência para definir a tipologia das atividades ou empreendimentos passíveis de licenciamento ambiental municipal.
O artigo 9º, inciso XIV, alínea "a", da mencionada lei, limita indubitavelmente a autonomia dos Municípios e as competências ambientais de fiscalização, violando o princípio federativo, na medida em que lhes impõe a obrigação de licenciar tão somente as obras, empreendimentos ou atividades delineadas pelos Conselhos Estaduais.
Por tais razões, é absolutamente inconstitucional o dispositivo normativo que destina aos Municípios o licenciamento ambiental de impactos de dimensão local atrelado à tipologia definida pelos Conselhos Estaduais do Meio Ambiente, pois não pode o Estado intervir em questões ambientais municipais para determinar se tal ou qual atividade causa impacto ao meio ambiente local, em afronta à capacidade de auto-organização dos Municípios - usurpação de competência e submissão/dependência de um ente em relação a outro.
Destarte, não se pode aceitar a violação de preceitos básicos do Estado federal brasileiro, a restringir a autonomia municipal e a implicar em perigo à ordem democrática, em desequilíbrio a independência dos entes federados.
Ao fim, destaca-se que a permanência de referenciada norma tida inconstitucional no sistema, acarreta grande desordem e instabilidade jurídica, vez que as Resoluções dos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, com fundamento de validade no art. 9º, XIV, "a", da LC n° 140, a estabelecer parâmetros e critérios para o exercício da competência licenciatóriamunicipal, definindo intervenções e impactos ambientais locais, estão contaminadas e enquadradas na hipótese de inconstitucionalidade por atração ou arrastamento.
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(1) CIBIM, Juliana Cassano; VILLAR, Pilar Carolina (coords.). Direito, gestão e prática: direito ambiental empresarial. São Paulo: Saraiva, 2017.p. 83-89.
(2) SILVA, Romeu Faria Thomé da.Manual de Direito Ambiental. 6 ed. Bahia: JusPodivm, 2016.p. 255-260.
(3) COSTA, André Fustaino. Notas sobre o licenciamento ambiental nos termos da Lei Complementar 140/2011 e a posição dos Municípios. Revista de Direito Público da Procuradoria-Geral do Município de Londrina, v. 1, n. 1, p. 28, 2012.
(4) FARIAS, Talden; TRENNEPOHL, Terence (coords.). Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2019.p. 128-129.
(5) AMADO, Frederico Augusto Di Trindade. LegislaçãoComentada para Concursos - Ambiental. São Paulo: Metódo, 2015.p. 743-778.
(6) MACHADO, Paulo Affonso Leme. A competência ambiental na Constituição Federal e uma possível lei complementar. Disponível em: <http://www.unimep.br/~pamachad/COMPETENCIA%20AMBIENTAL%20E%20O%20ARTIGO%2023.pdf>. Acesso em: 30 mar. 2019.
(7) CIBIM, Juliana Cassano; VILLAR, Pilar Carolina (coords.).Op. cit.,p. 81-86: "Infelizmente, a aplicação do licenciamento foi marcada por diversas dificuldades, dentre elas a insegurança jurídica causada pela indefinição do órgão competente para realizá-lo. Os tribunais estão repletos de casos de conflitos de competência, em que os órgãos ambientais das distintas esferas, o Ministério Público, associações não governamentais, ou mesmo indivíduos questionam a competência do ente federativo que conduziu o procedimento. [...] O órgão ambiental municipal só poderá exercer sua competência inerente de ente licenciador no caso de impacto local e se o Conselho Estadual de Meio Ambiente tiver editado a tipologia dos impactos locais, como ocorreu no estado de São Paulo".
(8) FARIAS,Talden; TRENNEPOHL, Terence (coords.). Op. cit.,p. 99-100:"O Brasil adotou o federalismo, que é a forma de Estado que atribui a cada ente federativo uma determinada autonomia política. [...] O federalismo brasileiro tem como peculiaridade a inclusão dos Municípios como membros (CF, art. 1º, caput, c/c art. 18, caput). A forma federativa é tão importante para o Estado brasileiro que não poderá ser objeto de proposta de emenda tendente a aboli-la (CF, art. 60, § 4º, I). No âmago do conceito de federalismo está a repartição de competências entre os entes federativos. Essa repartição é efetuada diretamente pela Constituição ou autorizada por ela. [...] A repartição de competências entre os entes federativos segue, em regra, o critério da predominância do interesse. As matérias pertinentes ao interesse nacional serão atribuídas ao ente federal, ao passo que os entes estaduais e municipais serão deixadas as matérias relacionadas aos interesses regionais e locais".
(9) "A inconstitucionalidade será material quando o conteúdo do ato infraconstitucional estiver em contrariedade com alguma norma substantiva prevista na Constituição, seja uma regra ou um princípio".BARROSO, Luís Roberto. O Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 6 ed. São Paulo: Saraiva, 2012.p. 48.
"A inconstitucionalidade material se relaciona com o que acaba de ser dito, uma vez que tem a ver com o conteúdo da lei, ou melhor, com a não conformação do ato do legislador, em sua substância, com as regras e princípios constitucionais. Há inconstitucionalidade material quando a lei não está em consonância com a disciplina, valores e propósitos da Constituição". SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012. p. 73.
(10) "Pela teoria da inconstitucionalidade por "arrastamento" ou "atração", ou "inconstitucionalidade consequente de preceitos não impugnados", ou "inconstitucionalidade por reverberação normativa", se em determinado processo de controle concentrado de constitucionalidade for julgada inconstitucional a norma principal, em futuro processo, outra norma dependente daquela que foi declarada inconstitucional em processo anterior - tendo em vista a relação de instrumentalidade que entre elas existe - também estará eivada pelo vício de inconstitucionalidade "consequente", ou por "arrastamento" ou "atração". [...] Ou seja, já na própria decisão, a Corte define quais normas são atingidas, e no dispositivo, por "arrastamento", também reconhece a invalidade das normas que estão "contaminadas", mesmo na hipótese de não haver pedido expresso na petição inicial. [...] Essa reverberação, sem dúvida, deve ser reconhecida entre normas interconectadas por uma relação hierárquica, observando-se, assim, um arrastamento no plano vertical. Dessa forma, por exemplo, a declaração de inconstitucionalidade de uma norma de determinada Constituição estadual implicaria o reconhecimento da perda de validade das normas hierarquicamente inferiores e que se fundavam naquele dispositivo".LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 18 edição. São Paulo: Saraiva, 2014.p. 351-353.
(11) BOISSARD, Leonardo Santos. Competência do Município no Licenciamento Ambiental e a Lei Complementar nº 140/2011. Revista de Direito UNIFACS-Debate Virtual, n. 173,p. 9, 2014.
(12) MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 6 ed. São Paulo: Saraiva, 2011.p. 852.
(13) MUKAI, Toshio. Direito Ambiental sistematizado. 10ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2016.p. 37.
(14) DE LIMA, Lucas Azevedo; CALILI, Simone Amalia. Uma análise sobre a responsabilidade do Conselho Estadual de determinar a tipologia para o Município promover o licenciamento das atividades de impacto ambiental - A inconstitucionalidade do art. 9º, XIV, da Lei Complementar 140/2011. Interfaces Científicas-Direito, v. 1, n. 3, p. 63-65, 2013.
(15) FARIAS,Talden. Licenciamento Ambiental: aspectos teóricos e práticos. 6ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2017.p. 131-133.
(16) PAIM, Maurício Carneiro. Lei Complementar n°. 140/2011: Primeiras impressões. Disponível em: <http://www.intertox.com.br/lei-complementar-n-140-11-primeiras-impressoes>. Acesso em: 13 abr. 2019.