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Timestamp: 2016-10-22 18:08:40+00:00
Document Index: 309237646

Matched Legal Cases: ['art. 31', 'art. 7', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 20', 'art. 31', 'art. 31', 'art. 31', 'ATF ', 'art. 1', 'art. 7', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 31', 'art. 2', 'art. 31', 'art. 31', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 2']

109 Ia 19338. Extrait de l'arr�t de la IIe Cour de droit public du 22 d�cembre 1983 dans la cause Groupement des entrepreneurs de chauffage du canton de Gen�ve contre Gen�ve, Grand Conseil (recours de droit public).
Monopole du ramonage; art. 31 al. 1 Cst. 1. Le monopole du ramonage des chaudi�res � mazout ne saurait aujourd'hui �tre fond� sur l'int�r�t de s�curit� publique � pr�venir l'incendie (confirmation de jurisprudence, consid. 2c). Toutefois, ce monopole, de m�me que celui du contr�le des �manations de fum�es qui se d�gagent des installations de chauffage, se justifient au regard de la lutte contre la pollution qui est un motif de sant� publique (pr�cision de jurisprudence). Question laiss�e ind�cise de savoir si l'�conomie d'�nergie constitue un motif d'int�r�t public? Monopole du ramonage des chaudi�res � mazout limit� en fait, � Gen�ve, dans la mesure o� l'entretien de ces derni�res est correctement effectu� (consid. 3a-b). 2. Ce monopole accord� � des ramoneurs officiels d�ment form�s constitue une atteinte admissible � la libert� du commerce et de l'industrie, qui n'enfreint pas le principe de proportionnalit� (consid. 3c). Faits � partir de page 194
Dans sa s�ance du 17 d�cembre 1981, le Grand Conseil du canton de Gen�ve a adopt�, sans opposition, le texte de la loi genevoise BGE 109 Ia 193 S. 195sur le ramonage et les contr�les sp�cifiques des �manations de fum�es, qui donne au Conseil d'Etat le pouvoir de conc�der "aux ma�tres ramoneurs, moyennant une redevance maximale annuelle de 5'000 francs, le droit exclusif de proc�der au ramonage et aux contr�les sp�cifiques" (art. 7) de "toutes les installations productrices de chaleur qui d�gagent des fum�es" (art. 1), les travaux d'entretien des chaudi�res (d�crassage, grattage, huilage) n'entrant toutefois pas dans la d�finition du ramonage et pouvant �tre confi�s soit aux ma�tres ramoneurs officiels, soit � des entreprises sp�cialis�es justifiant d'un personnel qualifi� (art. 2 al. 3).
Par arr�t� du 27 janvier 1982, publi� dans la Feuille d'avis officielle du 29 janvier, le Conseil d'Etat a constat� qu'aucun r�f�rendum n'avait �t� lanc� contre cette loi dans le d�lai l�gal de trente jours; il a donc promulgu� cette derni�re qui, conform�ment � l'art. 20, est entr�e en vigueur le 3 avril 1982.
Agissant par la voie d'un recours de droit public, le Groupement des entrepreneurs de chauffage du canton de Gen�ve demande au Tribunal f�d�ral, pr�alablement, d'accorder l'effet suspensif � son recours et, principalement, d'annuler la loi du 17 d�cembre 1981 sur le ramonage et les contr�les sp�cifiques des �manations de fum�es "parce que contraire aux art. 31 et 4 Cst.".
2. L'association recourante invoque une pr�tendue violation de la garantie constitutionnelle de la libert� du commerce et de l'industrie (art. 31 Cst.).
b) Dans une jurisprudence constante, fond�e d'ailleurs sur celle, plus ancienne, de l'Assembl�e f�d�rale et du Conseil f�d�ral (voir notamment VON SALIS, II No 875), le Tribunal f�d�ral a toujours consid�r� que les cantons ont le droit de monopoliser le ramonage des chemin�es et m�me de faire du m�tier de ramoneur une fonction publique. Ce monopole trouve sa justification dans l'int�r�t public; il a pour but et fondement la protection contre les dangers d'incendie et constitue ainsi une branche de la police du feu comme l'arr�t Gut et Lanz contre Berne du 28 mars 1912 le soulignait d�j� (voir notamment les arr�ts non publi�s du 13 novembre 1936 dans la cause Chambre syndicale des n�gociants en combustibles du canton de Gen�ve contre Conseil d'Etat genevois, p. 7 consid. 2 et du 27 f�vrier 1927 dans la cause Aud�oud et consorts contre Conseil d'Etat genevois).
Plus r�cemment, dans deux arr�ts, l'un fribourgeois de 1970 et l'autre genevois de 1976, le Tribunal f�d�ral a admis qu'en principe l'exercice du m�tier de ramoneur peut constituer une activit� lucrative libre, soumise au r�gime de la libre concurrence (art. 31 Cst.). Cette activit� peut �tre toutefois limit�e par des mesures de police ou de politique sociale ou �tre �rig�e par les cantons en service public. La cr�ation d'un tel service est en effet compatible avec le principe constitutionnel de la libert� du commerce et de l'industrie, � la condition de servir l'int�r�t public et de ne pas viser des fins essentiellement fiscales (ATF 96 I 207 consid. 1, arr�t non publi� du 22 septembre 1976 dans la cause Association des ma�tres ramoneurs du canton de Gen�ve contre Conseil d'Etat genevois, p. 5 consid. 2).
c) A Gen�ve, depuis 1825 au moins, les ma�tres ramoneurs jouissent d'un monopole du ramonage en ce sens que chacun d'eux s'est vu conc�der le droit exclusif d'ex�cuter, avec ses aides, les travaux de ramonage dans l'arrondissement qui lui est attribu�. Le m�tier de ramoneur a �t� �rig� par le Gouvernement genevois en un service public jug� compatible, en principe, avec la garantie constitutionnelle de la libert� du commerce et de l'industrie. Ce syst�me, analogue � celui que le l�gislateur fribourgeois a cr�� en 1964, a �t� jusqu'� maintenant justifi� par la protection du public contre les incendies r�sultant du d�faut d'entretien des installations de chauffage.
Le Groupement recourant ne s'en prend pas au monopole des ramoneurs officiels, tel qu'il existe depuis pr�s de deux si�cles, mais conteste que le l�gislateur genevois puisse �tendre ce monopole � d'autres activit�s que le ramonage des chemin�es, notamment au ramonage de "toutes les installations productrices de chaleur qui d�gagent des fum�es" (y compris les chaudi�res � mazout) selon l'art. 1er de la loi, ainsi qu'aux contr�les sp�cifiques des �manations de fum�e qui se d�gagent de ces installations (art. 7). Il se r�f�re en particulier � l'arr�t d�j� cit� du 22 septembre 1976, dans lequel le Tribunal f�d�ral a jug� que le monopole du ramonage des chaudi�res � mazout devait dispara�tre. Dans cet arr�t, l'association des ma�tres ramoneurs attaquait les dispositions nouvelles du r�glement du Conseil d'Etat du 8 d�cembre 1975 excluant le monopole du ramonage des chaudi�res � mazout (art. 3 al. 1 en relation avec les art. 1 lettre e et 7 de ce r�glement). Le Gouvernement genevois avait d�clar�, selon l'exp�rience et la statistique, que le risque d'incendie des chaudi�res fonctionnant au BGE 109 Ia 193 S. 197mazout �tait pratiquement inexistant et le Tribunal f�d�ral avait admis que, pour de telles installations, le monopole de police fond� sur l'int�r�t public � pr�venir l'incendie ne se justifiait plus et qu'ainsi les ramoneurs n'avaient "plus aucun droit � faire valoir en vue de conserver l'exclusivit� du ramonage des installations fonctionnant au mazout" (arr�t cit� du 22 septembre 1976 p. 7 consid. 4 et p. 8 consid. 4a).
d) Il sied d'examiner si le l�gislateur genevois n'est pas li� aujourd'hui encore par l'arr�t pr�cit� et s'il est en droit, sans violer l'art. 31 Cst., de r�tablir le monopole du ramonage des chaudi�res � mazout, et de cr�er, au surplus, en faveur des ramoneurs officiels, le monopole du contr�le des �manations de fum�es qui se d�gagent des installations de chauffage.
3. a) Les dispositions de la loi attaqu�e qui �tablissent et d�limitent le monopole des ramoneurs officiels sont les suivantes:
Toutes les installations productrices de chaleur qui d�gagent des fum�es doivent obligatoirement �tre ramon�es et soumises � des contr�les sp�cifiques.
Les fr�quences du ramonage et celles des contr�les sp�cifiques sont fix�es par le r�glement d'application.
Le ramonage est destin� � assurer la s�curit� et le bon fonctionnement des installations productrices de chaleur.
Il consiste � enlever, dans les r�gles de l'art, la suie et le combustible imbr�l�, d�pos�s � l'int�rieur d'un appareil producteur de chaleur, des chemin�es et autres conduits de fum�e.
Les travaux d'entretien des chaudi�res (d�crassage, grattage, huilage) n'entrent pas dans la d�finition du ramonage.
Ils peuvent �tre confi�s aux ma�tres ramoneurs officiels ou � des entreprises sp�cialis�es justifiant d'un personnel qualifi�.
Les contr�les sp�cifiques sont destin�s � prot�ger l'atmosph�re et � obtenir un rendement �nerg�tique ad�quat. (...)
Le Conseil d'Etat conc�de aux ma�tres ramoneurs, moyennant une redevance maximale annuelle de 5'000 F le droit exclusif de proc�der au ramonage et aux contr�les sp�cifiques, dans un arrondissement d�termin�."
Le principal souci de la Commission parlementaire charg�e d'�laborer le projet de loi a �t� de trouver une clef de r�partition aussi �quitable que possible des comp�tences entre les ramoneurs officiels qui accomplissent une fonction publique et les entreprises BGE 109 Ia 193 S. 198priv�es (en particulier, les entrepreneurs de chauffage). Ainsi, le rapporteur de la Commission parlementaire a rappel� que des repr�sentants des diverses corporations int�ress�es avaient pu donner leur avis devant la Commission. Il a, ensuite, indiqu� que la Commission parlementaire avait consid�r� le principe de la concession comme la meilleure garantie de la s�curit� et de la sant� publiques, le Gouvernement devant pouvoir "garder un contr�le efficace sur la d�l�gation de comp�tence qu'il octroie aux ma�tres ramoneurs"; sur proposition du Chef du D�partement genevois de l'int�rieur, la Commission a admis "qu'il fallait clarifier la distinction qu'il convient de faire" entre le travail de ramonage et celui de d�crassage - ou d'entretien - des chaudi�res, en soulignant � diverses reprises "l'importance qu'il y a � confier des travaux, dont la sant� et la s�curit� publiques d�pendent de personnel qualifi�" aux ramoneurs qui sont tous titulaires d'un certificat de capacit�, le ma�tre ramoneur �tant tenu de poss�der la ma�trise f�d�rale. Afin de respecter le principe de l'�galit�, la Commission a alors estim� n�cessaire de pr�voir que les entreprises priv�es pourraient ex�cuter les travaux de d�crassage et d'entretien des chaudi�res � la condition de disposer d'un personnel qualifi�. De son c�t�, le Chef du D�partement de l'int�rieur a relev� qu'en fait l'art. 2 du projet de loi constituait la "charni�re de la loi" en ce sens qu'il permettait de distinguer les travaux de ramonage d'autres travaux dits de d�crassage: "c'est la nuance que n'avait pas faite le Tribunal f�d�ral dans l'appr�ciation de la situation o� deux corporations diff�rentes interviennent avec des m�thodes et des techniques diff�rentes" (voir le M�morial des s�ances du Grand Conseil 1981 p. 4980, 4981 et 4988).
En apparence tout au moins, le l�gislateur genevois a donc maintenu le monopole des ramoneurs officiels; il l'a limit� cependant aux travaux de ramonage proprement dit et aux contr�les sp�cifiques des �manations de fum�es. Contre l'avis de la commission d'experts, il a laiss� aux entreprises priv�es justifiant d'un personnel qualifi� la possibilit� d'effectuer les travaux d'entretien des chaudi�res. Il importe donc de relever qu'en fait le monopole du ramonage des chaudi�res � mazout semble �tre fortement limit� d�s lors qu'une bonne ex�cution des travaux d'entretien rend pratiquement inutile le ramonage (des chaudi�res � mazout). Dans ce sens, le rapporteur de la Commission parlementaire a tenu � "pr�ciser que lorsqu'un tiers sp�cialis� se verra confier le travail de d�crassage annuel de la chaudi�re par la BGE 109 Ia 193 S. 199r�gie ou le propri�taire, le ma�tre ramoneur ne devra pas facturer le ramonage de la chaudi�re � cette occasion lors de son passage p�riodique" (voir le M�morial des s�ances du Grand Conseil 1981 p. 4982).
b) Dans son arr�t du 22 septembre 1976 auquel l'association recourante se r�f�re, le Tribunal f�d�ral avait consid�r� que le monopole institu� � Gen�ve tendait au premier titre � la protection du public contre les incendies r�sultant du d�faut d'entretien des installations de chauffage. Comme l'exp�rience et la statistique avaient montr� "que le risque d'incendie d'une chaudi�re fonctionnant au mazout est pratiquement inexistant", il en avait conclu logiquement que le monopole du ramonage des chaudi�res � mazout n'avait plus de raison d'�tre et qu'il devait ainsi dispara�tre. Mais, � Gen�ve, la situation a chang� depuis 1976.
Aujourd'hui, le l�gislateur genevois ne justifie plus le monopole des ramoneurs officiels par le seul souci de pr�venir les dangers d'incendie. Il a tr�s clairement exprim� la volont� de lutter aussi contre la pollution de l'air et prescrit dans ce but l'organisation des contr�les sp�cifiques des �manations de fum�es. Dans ce sens, on peut lire notamment, dans le rapport de la Commission parlementaire charg�e d'�laborer le projet de loi, que "les probl�mes de la sant� publique prennent le pas sur celui de la s�curit� publique...". Le rapport pr�cise �galement que:
"toutes les propositions de la commission d'experts ont �t� retenues par le Conseil d'Etat, � l'exception du monopole du ramonage des chaudi�res � combustible liquide (mazout).
Celui-ci pouvait �galement �tre confi� � d'autres entreprises pour autant que les fr�quences soient respect�es et que le travail soit effectu� conform�ment aux prescriptions l�gales.
Le monopole du ramonage �tant maintenu pour toutes les autres installations. Les contr�les sp�cifiques seront confi�s aux ma�tres ramoneurs comme le recommandait la commission d'experts afin d'assurer un contr�le valable pour l'autorit� de surveillance.
Il est pr�f�rable, a estim� notre commission, que ces contr�les soient confi�s � une corporation ind�pendante qui n'a aucun lien �conomique avec les installateurs en chauffage ou les fournisseurs de combustibles.
Les t�ches de police qui sont d�l�gu�es aux ma�tres ramoneurs officiels garantissent la possibilit�, en permanence, d'une intervention rapide si ces contr�les r�v�lent une d�fectuosit� quelconque. Le ma�tre ramoneur n'intervient toutefois pas dans les probl�mes de revision ou de r�glage du br�leur.
Cette activit� �tant assur�e par les entreprises sp�cialis�es en br�leurs � mazout."
(Voir le M�morial des s�ances du Grand Conseil 1981 p. 4972.) BGE 109 Ia 193 S. 200
Le Groupement recourant admet que la sant� publique fait partie int�grante de l'ordre public qui justifie des mesures de police et permet, selon la jurisprudence, la cr�ation de monopoles de police. Toutefois, il met en doute la compatibilit�, avec le principe �nonc� � l'art. 31 Cst., de mesures visant "� r�aliser de r�elles �conomies"; en particulier, il se r�f�re � un arr�t du 23 octobre 1981 par lequel le Tribunal f�d�ral a annul� une disposition de la loi vaudoise sur les constructions et l'am�nagement du territoire (LCAT) qui subordonnait � une clause de n�cessit� l'autorisation d'installer un syst�me de chauffage "tout �lectrique" parce qu'il ne s'agissait pas d'une mesure de police �conomique ou de politique sociale (arr�t du 23 octobre 1981 dans la cause Anex c. Grand Conseil vaudois). Mais les doutes exprim�s par l'association recourante ne sont pas fond�s, car la loi genevoise a pour buts principaux la pr�vention des incendies et la lutte contre la pollution de l'air qui sont reconnus d'int�r�t public (KNAPP, Pr�cis de droit administratif, 2e �d., p. 21 n. 86 ii) et justifient ainsi des mesures de police restrictives de la libert� du commerce et de l'industrie. Dans la loi genevoise sur le ramonage et les contr�les sp�cifiques des �manations de fum�es, l'�conomie d'�nergie n'est somme toute qu'une pr�occupation secondaire et accessoire du l�gislateur.
Au demeurant, il convient de rappeler que la clause de n�cessit� que le Tribunal f�d�ral a annul�e dans son arr�t Anex ne visait pas directement � r�aliser des �conomies d'�nergie, mais impliquait un choix entre les diverses sources d'�nergie et constituait ainsi une mesure de politique �conomique prohib�e par l'art. 31 Cst. A Gen�ve, au contraire, en pr�voyant des contr�les du bon fonctionnement des installations productrices de chaleur, le l�gislateur n'intervient pas dans la libre concurrence des diverses sources d'�nergie mais entend assurer le bon fonctionnement des installations de chauffage afin de pr�venir une pollution excessive et de r�aliser accessoirement certaines �conomies d'�nergie. La lutte contre la pollution est une pr�occupation d'int�r�t public qui en soi suffit � justifier la mise en place de contr�les officiels sans pour autant violer le principe constitutionnel de la libert� du commerce et de l'industrie. Il n'est d�s lors pas n�cessaire de d�terminer en l'esp�ce si le motif d'�conomie d'�nergie est �galement d'int�r�t public.
c) Le Groupement recourant reproche au l�gislateur genevois de n'avoir pas s�rieusement recherch� des solutions alternatives au monopole cr�� en faveur des ramoneurs officiels et, en particulier, BGE 109 Ia 193 S. 201de n'avoir pas pr�vu la cr�ation d'un organisme officiel charg� de contr�ler le travail de personnes qualifi�es, ni l'instauration d'un r�gime d'autorisation qui aurait stipul� "l'obligation d'effectuer les contr�les sp�cifiques, sous peine de retrait de l'autorisation". Ce second moyen, tir� d'une pr�tendue violation du principe de la proportionnalit�, n'est pas fond�.
Dans l'arr�t fribourgeois (ATF 96 I 208 consid. 2), le Tribunal f�d�ral s'est demand� - � la suite de critiques formul�es dans la doctrine - si le monopole �tatique du ramonage, jug� constitutionnel, respectait encore le principe de la proportionnalit�. Il a admis qu'on pouvait sans doute concevoir un syst�me qui imposerait les m�mes obligations aux propri�taires et aux locataires qu'aux ramoneurs, et laisser au public le choix entre des ramoneurs travaillant en libre concurrence. Mais, outre qu'il impliquerait des mesures de contr�le compliqu�es et co�teuses, ce syst�me ne permettrait vraisemblablement plus d'assurer un ramonage et un contr�le r�guliers des installations � un tarif supportable sur tout le territoire cantonal (ATF 96 I 208 consid. 2). Ces consid�rations, qui ont conduit le Tribunal f�d�ral � ne pas tenir l'�tatisation compl�te de l'activit� du ramoneur pour disproportionn�e par rapport au but d'int�r�t public que le l�gislateur fribourgeois s'�tait fix�, demeurent enti�rement valables dans le cas particulier; elles ont m�me encore plus de poids d�s lors que le l�gislateur genevois estime que les probl�mes de la sant� publique prennent � Gen�ve "le pas sur celui de la s�curit� publique, l'incendie ayant �t� le seul crit�re retenu par le Tribunal f�d�ral dans son arr�t du 22 septembre 1976" (voir le M�morial des s�ances du Grand Conseil 1981 p. 4972) ou dans son arr�t fribourgeois de 1970. Dans cette perspective nouvelle, il est devenu indispensable que, pour toutes les installations productrices de chaleur qui d�gagent des fum�es, des contr�les sp�cifiques de ces �manations de fum�es soient, r�guli�rement et syst�matiquement, conform�ment aux directives de l'Office f�d�ral de l'�nergie, effectu�s par des sp�cialistes investis d'une fonction publique qui, selon les cantons, peuvent �tre soit des employ�s communaux, soit des ramoneurs officiels (voir � ce sujet le M�morial des s�ances du Grand Conseil 1981 p. 4982bis, Etat sommaire des contr�les sp�cifiques en Suisse). De ce point de vue, la solution adopt�e � Gen�ve pr�sente l'avantage d'�viter la cr�ation, dans chaque commune ou sur le plan cantonal, d'un corps de fonctionnaires charg�s d'effectuer ces contr�les; c'est l� une fonction que les ramoneurs officiels peuvent BGE 109 Ia 193 S. 202accomplir � condition d'avoir re�u la formation professionnelle n�cessaire - c'est-�-dire la ma�trise f�d�rale ou, pour les aides du ma�tre ramoneur, le certificat de capacit� - et de suivre les cours de formation continue afin d'�tre tenus au courant des exigences techniques les plus r�centes. De surcro�t, il convient de relever qu'� Gen�ve, les entrepreneurs de chauffage ont la possibilit�, en vertu de l'art. 2 al. 3 de la loi attaqu�e, d'effectuer les travaux d'entretien des chaudi�res � mazout et de r�glage des br�leurs � mazout, et qu'ils ont clairement d�clar� ne pas vouloir entreprendre le ramonage des chemin�es qui implique le danger de monter sur les toits.
d) Dans ces conditions, il appara�t �quitable de donner aux ma�tres ramoneurs officiels - soumis directement au contr�le de l'Etat - le monopole et la responsabilit� du ramonage ainsi que des contr�les sp�cifiques des �manations de fum�es, toutefois, avec cette r�serve - faite par le rapporteur de la Commission parlementaire - que le ramonage des chaudi�res � mazout devient inutile lorsque l'entretien de la chaudi�re (notamment son d�crassage) et le r�glage du br�leur ont �t� effectu�s correctement par une entreprise disposant d'un personnel qualifi�; dans ce cas, le ramoneur officiel n'a pas � proc�der au ramonage de la chaudi�re de sorte que, sur ce point, le monopole n'existe pratiquement pas. Une telle solution n'appara�t pas disproportionn�e; elle demeure donc compatible avec le principe constitutionnel de la libert� du commerce et de l'industrie. Mais cela implique que l'Etat veille � ce que les ramoneurs officiels soient dignes de la confiance que le l�gislateur genevois leur t�moigne et techniquement capables d'exercer la fonction qui leur est confi�e. En l'absence de prescriptions � cet �gard dans la loi et dans le r�glement d'application, cette t�che de surveillance incombe au D�partement de l'int�rieur. De ce point de vue, le grief d'arbitraire soulev� par l'association recourante, qui consid�re contradictoire et arbitraire d'affirmer le principe d'impartialit� et de laisser les ramoneurs juger eux-m�mes leur propre travail, n'est pas fond�.
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