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Timestamp: 2019-02-16 04:17:17
Document Index: 50063985

Matched Legal Cases: ['artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 111', 'artículo 42', 'artículo 112', 'artículo 113', 'artículo 114', 'artículo 114', 'artículo 4', 'artículo 42', 'e contrario', 'artículo 2', 'artículo 122', 'artículo 71']

ANEJO 10 RECUPERACIÓN DE COSTES DE LOS SERVICIOS DEL AGUA - PDF
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Pilar Espejo Martin
1 Memoria ANEJO 10 RECUPERACIÓN DE COSTES DE LOS SERVICIOS DEL AGUA Revisión
3 ÍNDICE 1. INTRODUCCIÓN BASE NORMATIVA METODOLOGÍA CONSIDERACIONES GENERALES Servicios de agua Agentes que prestan los servicios del agua Las obras hidráulicas Sistema de financiación de las infraestructuras Instrumentos de recuperación de costes Usos del agua PLANTEAMIENTO METODOLÓGICO Consideraciones iniciales Cálculo de los costes financieros e ingresos de los servicios del agua Suministro de agua en alta Extracción de aguas subterráneas Servicios del agua urbanos Saneamiento de agua fuera de la red urbana Distribución de agua de riego Cálculo de los costes no financieros Costes ambientales Costes del recurso Síntesis de los costes totales de los servicios del agua Fuentes de referencia y datos considerados Fuentes de información Asignación de las subvenciones a los diferentes servicios Factores de actualización LOS SERVICIOS DEL AGUA EN LA DEMARCACIÓN DEL GUADIANA LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS DEL AGUA AGENTES QUE PRESTAN Y/O FINANCIAN LOS SERVICIOS DEL AGUA Confederación Hidrográfica del Guadiana Acuaes Entidades locales Administración autonómica Empresas de aguas Comunidades de usuarios y colectivos de riego SEIASA INSTRUMENTOS DE RECUPERACIÓN DE COSTES Revisión
4 Niveles de precios de los servicios del agua Uso urbano Uso agrícola ANÁLISIS DE RECUPERACIÓN DE COSTES COSTES DE LOS SERVICIOS DEL AGUA Inversión pública en servicios del agua Costes financieros Costes ambientales INGRESOS POR LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUA NIVEL DE RECUPERACIÓN DE COSTES EXCEPCIONES A LA RECUPERACIÓN DE COSTES CONFORMIDAD DE LA POLÍTICA DE PRECIOS CON EL REQUISITO DE INCORPORACIÓN DE INCENTIVOS ADECUADOS PARA EL USO EFICIENTE DE LOS RECURSOS Medidas del Plan Hidrológico de cuenca para avanzar hacia la plena recuperación de costes y el uso eficiente del agua Aplicación de tarifas binómicas y progresivas en las tarifas de riego y urbanas Medidas de reordenación de los derechos de uso del agua Medidas para el control de extracciones CONCLUSIONES REFERENCIAS NORMATIVA EUROPEA NORMATIVA NACIONAL NORMATIVA AUTONÓMICA REFERENCIAS NO NORMATIVAS Revisión
5 Tabla 1. ÍNDICE DE TABLAS Servicios del agua, agentes implicados, usuarios e instrumentos de recuperación de costes...14 Tabla 2. Medidas del PM DHGn a tener en cuenta en el cálculo de los costes ambientales del año Tabla 3. Distribución del uso del agua por servicios y usos DHGn, Tabla 4. Costes financieros y no financieros de los servicios del agua...24 Tabla 5. Tabla 6. Fuentes de información y datos considerados en el análisis de recuperación de costes de los servicios del agua...25 Otras fuentes de información y datos considerados en el análisis de recuperación de costes de los servicios del agua...26 Tabla 7. Reparto de las subvenciones por servicios de agua...27 Tabla 8. Reparto de las subvenciones a servicios del agua urbanos DHGn (año base 2010)...27 Tabla 9. Peso de la población por provincia y comunidad autónoma DHGn (año base 2010)...28 Tabla 10. Peso de la superficie de riego por provincia DHGn (año base 2010)...28 Tabla 11. Factores de actualización de unidades monetarias base Tabla 12. Actuaciones e inversiones terminadas y previstas por Acuaes hasta Tabla 13. Empresas que prestan servicios del agua en los municipios más importantes de la DHGn...35 Tabla 14. Comunidades de regantes de la demarcación hidrográfica del Guadiana...35 Tabla 15. Servicios del agua, agentes, usuarios e instrumentos de recuperación de costes DHGn...38 Tabla 16. Tarifas de los servicios del agua de uso urbano en España y la DHGn, Tabla 17. Niveles de precios corrientes de las derramas de las comunidades de regantes, 2007 DHGn...40 Tabla 18. Derramas satisfechas en las CCRR de aguas superficiales DHGn, Tabla 19. Derramas satisfechas en las CCRR de aguas subterráneas DHGn, Tabla 20. Inversiones de los organismos públicos en los servicios de agua, DHGn...44 Tabla 21. Grados de aportación de los agentes privados DHGn...52 Revisión
6 ÍNDICE DE FIGURAS Figura 1. Flujos financieros de inversiones de organismos públicos en servicios de agua...11 Figura 2. Inversiones públicas en servicios de agua por agente financiador, DHGn...44 Figura 3. Inversiones de organismos públicos en servicios de agua agrupados, DHGn...45 Figura 4. Distribución de los costes financieros de los servicios de agua por agentes, 2010 DHGn...45 Figura 5. Costes financieros de los servicios de agua, 2010 DHGn (M base2012)...46 Figura 6. Costes financieros de los servicios de agua por usos, 2010 DHGn (M base 2012)...46 Figura 7. Ingresos de los servicios del agua por servicios, 2010 DHGn (M base 2012)...47 Figura 8. Evolución de la población, valor unitario y facturación del abastecimiento y saneamiento, DHGn...48 Figura 9. Ingresos de los servicios del agua por usos, 2010 DHGn (M base 2012)...48 Figura 10. Nivel de recuperación de costes totales de los servicios del agua por servicios, 2010 DHGn...49 Figura 11. Nivel de recuperación de costes totales de los servicios del agua por usos, 2010 DHGn...49 Figura 12. Nivel de recuperación de costes financieros de los servicios del agua por servicios, 2010 DHGn...50 Figura 13. Costes financieros e ingresos de los servicios del agua, 2010 DHGn (M base 2012)...50 Figura 14. Nivel de recuperación de costes financieros de los servicios del agua por usos, 2010 DHGn...51 Revisión
7 1. INTRODUCCIÓN En lo que se refiere al régimen económico del uso del agua, la Directiva Marco del Agua en su artículo 9 determina que se deberá tener en cuenta el principio de recuperación de costes y el principio de quien contamina paga. En particular, la Directiva determina que para el año 2010 los estados miembros deben asegurar que los precios del agua incorporen incentivos para un uso eficiente del agua y una contribución adecuada de los diferentes usos al coste de los servicios. El texto refundido de la Ley de Aguas y el Reglamento de Planificación Hidrológica transponen estos requerimientos al derecho español. El presente anejo presenta los resultados del análisis de recuperación de costes en la Demarcación Hidrográfica del Guadiana (DHGn); describe los servicios del agua, su sistema de financiación, los agentes implicados en la prestación y financiación de los servicios, los costes y los ingresos, así como la metodología seguida en al análisis. El anejo se compone de los siguientes capítulos: Introducción Metodología Servicios de agua en la demarcación hidrográfica del Guadiana Análisis de recuperación de costes Conclusiones 1
9 2. BASE NORMATIVA El marco normativo para el estudio de la recuperación de costes de los servicios del agua viene definido por la Directiva Marco del Agua (DMA), incorporada al ordenamiento jurídico español mediante el Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA) y el Reglamento de Planificación Hidrológica (RPH); además, la Instrucción de Planificación Hidrológica (IPH) detalla los contenidos y define su ubicación en los planes hidrológicos de cuenca (PHC). Por otra parte, la legislación estatal y autonómica regula también aspectos relacionados con la recuperación de costes de los servicios urbanos del agua. La Directiva Marco del Agua 2000/60/CE define en su artículo 9 los criterios para el análisis de la recuperación de costes de los servicios del agua y en el Anejo III indica el mínimo nivel de detalle que debe contener el análisis económico. El Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo (RDL) 1/2001 y sus sucesivas modificaciones entre las cuales cabe destacar la Ley 24/2001, la Ley 62/2003, la Ley 11/2005, el RDL 4/2007 y la Ley 11/2012- incorpora la mayor parte de los requisitos de la DMA al ordenamiento jurídico español. El artículo 111 bis incluido en el Título VI trata del régimen económico-financiero de la utilización del dominio público hidráulico (DPH) y hace referencia a la aplicación del principio de recuperación de costes por parte de las Administraciones públicas competentes. Asimismo, menciona la importancia del objetivo fundamental que se persigue con la aplicación de esta normativa: la mejora de la eficiencia en el uso del agua y la contribución al logro de los objetivos ambientales perseguidos. La obligación de desarrollar los análisis sobre recuperación de costes dentro de la formulación de los PHC viene recogida en el artículo 42 apartado f del TRLA. El TRLA establece cuatro tributos distintos como contraprestaciones económicas por la utilización del dominio público hidráulico; el Canon de utilización de los bienes del dominio público hidráulico (artículo 112); el Canon de control de vertidos (artículo 113); el Canon de regulación (CR, artículo 114.1); y la Tarifa de utilización del agua (TUA, artículo 114.2). 3
10 El Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH), aprobado mediante el Real Decreto (RD) 849/86 y sus sucesivas modificaciones, en su Título IV trata del régimen económico financiero de la utilización del dominio público hidráulico y regula algunos instrumentos de recuperación de costes (artículos 284 a 312). El Reglamento de Planificación Hidrológica, aprobado mediante RD 907/2007, recoge y desarrolla las disposiciones del TRLA relevantes para el proceso de planificación. El artículo 4 define el contenido obligatorio de los PHC. El artículo 42 contiene una serie de disposiciones relativas a la recuperación del coste de los servicios de agua y la información a incluir en los PHC. La Instrucción de Planificación Hidrológica recoge y desarrolla los contenidos del Reglamento de Planificación Hidrológica y del Texto Refundido de la Ley de Aguas. El apartado 1.2 de definiciones incluye la definición de los usos del agua. El apartado 6.6 contiene disposiciones acerca del análisis de costes desproporcionados. El capítulo 7 de la IPH está dedicado al análisis de recuperación de costes. La legislación de ámbito estatal relacionada con la recuperación de costes de los servicios del agua es la siguiente: La Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local, por la que a las entidades locales se les reconoce (artículos 25 y 26) competencias relacionadas con los servicios del agua (abastecimiento de agua, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales) en los términos de la legislación estatal y autonómica. Los municipios pueden solicitar de la comunidad autónoma respectiva la dispensa de la obligación de prestar los servicios mínimos que les correspondan cuando, por sus características peculiares, resulte de imposible o muy difícil cumplimiento. La asistencia de las diputaciones provinciales a los municipios y la cooperación de las comunidades autónomas (CCAA) con las diputaciones están asimismo previstas en esta Ley. El RDL 2/2004, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales que (en los artículos 20 y 24) estipula que las entidades locales pueden establecer tasas por los servicios de distribución de agua, alcantarillado, tratamiento y depuración de aguas residuales; y su importe. 4
11 En se conocen de los siguientes instrumentos legislativos: La Ley del 12/2002 reguladora del ciclo integral del agua de la comunidad autónoma de Castilla-La Mancha. Como aspectos más significativos destacan: se delimitan las competencias de la Administración autonómica y local; se crea y regula la Entidad de derecho público Infraestructuras del Agua de Castilla-La Mancha como órgano de gestión de las infraestructuras de abastecimiento en alta y depuración de aguas residuales; se regula el régimen económico y financiero de las obras hidráulicas creándose un canon de aducción y uno de depuración cuya gestión corresponde a Infraestructuras del Agua de Castilla-La Mancha. El RD 84/1984 de creación de la Comisión Regional de Precios y RD 109/1988 que modifica el anterior. Respecto al servicio de abastecimiento, se observa que la Comisión Regional de Precios no aprueba las tarifas, sino que da publicidad a las mismas; se entiende que se reconoce contrario al principio constitucional de autonomía municipal la aprobación por la Comisión Regional de Precios de los acuerdos de los ayuntamientos que fijan el precio del agua para abastecimiento de poblaciones. No se tiene constancia de intervención alguna de la Comisión Regional de Precios en materia de depuración de aguas. En se tiene constancia de los siguientes instrumentos legislativos: La Ley 2/2012 de medidas urgentes en materia tributaria, financiera y de juego de la comunidad autónoma de y el Decreto 157/2012 por el que se aprueba el Reglamento del canon de saneamiento de la comunidad autónoma de que grava la utilización del agua y que sirve para financiar los gastos de explotación, conservación y mantenimiento de las instalaciones de saneamiento y depuración de aguas residuales. El Decreto 48/1983 por el que se crea la Comisión Regional de Precios de la Junta Regional de y el Decreto 74/2004 por el que se regula la organización y procedimiento de la Comisión de Precios de la comunidad autónoma de. En la Comisión de Precios aprueba las tarifas de suministro de agua potable y alcantarillado. Los formularios para la revisión de tarifas de agua solicitan información sobre los datos generales y de explotación del servicio (estructura de gastos e ingresos). 5
12 En Andalucía se tiene constancia de los siguientes instrumentos legislativos: La Ley 9/2010 de Aguas de Andalucía. La Ley de Aguas andaluza tiene por objeto regular el ejercicio de las competencias de la comunidad autónoma y de las entidades locales andaluzas en materia de agua, con el fin de lograr su protección y uso sostenible. Respecto a su régimen económico-financiero, la Ley de Aguas andaluza introduce: un canon de mejora, que grava la utilización del agua de uso urbano; y un canon de servicios generales, destinados a cubrir los gastos de administración de la Administración andaluza del agua y a garantizar el buen uso y conservación del agua, eliminando este concepto de la determinación de la cuantía del canon de regulación y la tarifa de utilización del agua. El Decreto 266/1988 por el que se regula el ejercicio de las competencias de la comunidad autónoma de Andalucía en materia de precios autorizados. La Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía aprueba las tarifas de agua potable. Dicho organismo aprueba igualmente los cánones de regulación y tarifas de utilización del agua en las cuencas intracomunitarias de la comunidad autónoma Andalucía y del distrito hidrográfico Guadalquivir. 6
13 3. METODOLOGÍA En el presente capítulo se definen algunos conceptos y procedimiento básicos para el análisis de la recuperación de costes en la demarcación hidrográfica del Guadiana CONSIDERACIONES GENERALES SERVICIOS DE AGUA La Directiva Marco del Agua en su artículo 2 epígrafe 38 define los servicios de agua 1. Como tales comprende el abastecimiento de agua (incluyendo la extracción, el embalse, depósito, tratamiento o potabilización y distribución) y el saneamiento (incluyendo la recogida o alcantarillado y depuración) considerando el uso doméstico, el uso agrario y el uso industrial. No se incluyen, por tanto, otros servicios afines al medio hídrico prestados por la Administración pública del agua como los de protección contra inundaciones y protección del medio ambiente hídrico. A continuación se describen de manera concreta los servicios del agua considerados en el análisis de recuperación de costes, conforme a lo dispuesto por la DMA: Suministro de agua en alta. Se refiere a la captación, el embalse o depósito y el transporte de agua en alta realizado mediante las obras de regulación y conducción. En muchos casos estas obras (especialmente las de regulación) cumplen también otras funciones como son la prevención de avenidas y la producción de energía eléctrica, por lo que sólo una parte de sus costes son imputables al suministro de agua. Conceptualmente el suministro de agua en alta incluye también la extracción de aguas subterráneas por parte de las entidades prestadoras del servicio y el uso de recursos no convencionales mediante la regeneración de aguas residuales para reutilización. Extracción de aguas subterráneas. Se refiere a la extracción de aguas subterráneas realizada bien directamente por los propios usuarios o a través de agentes prestadores de los servicios (municipios o empresas concesionarias y colectivos de riego). 1 todos los servicios en beneficio de los hogares, las instituciones públicas o cualquier actividad económica, consistentes en: a) la extracción, el embalse, el depósito, el tratamiento y la distribución de aguas superficiales o subterráneas; b) la recogida y depuración de aguas residuales, que vierten posteriormente en las aguas superficiales; 7
14 Servicios del agua urbanos. Se refiere a los servicios de distribución urbana (tratamiento o potabilización y distribución de agua potable) y saneamiento (alcantarillado y depuración) de agua por las redes públicas. El servicio se presta tanto a usuarios domésticos como a industrias y comercios conectados a las redes públicas de agua. Los servicios de agua urbanos son de competencia municipal. También a través de las redes de alcantarillado, se prestan servicios de bien público como el saneamiento de viales y la recogida de aguas pluviales entre otros. Saneamiento de agua de usuarios no conectados a la red de saneamiento urbano. Se refiere, por una parte, al servicio de saneamiento que los usuarios no conectados a la red de saneamiento urbano deben acometer en sus aguas residuales para que sus vertidos de agua cumplan con la normativa vigente; y por otra, al servicio de control y gestión de vertidos que prestan los organismos de cuenca. Distribución de agua de riego. Se refiere a los servicios que prestan los colectivos de riego o comunidades de regantes que gestionan la distribución, el reparto y mantenimiento de las redes colectivas que llevan el agua desde el punto de entrega del suministro en alta hasta la parcela de cada uno de sus miembros. Como se ha comentado, aparte de estos servicios cuyos costes son imputables a los usuarios del agua, existe otro tipo de servicios afines al medio hídrico prestados por organismos públicos, que benefician a un colectivo más amplio y se financian mayoritariamente a través de los presupuestos públicos 2. Algunos ejemplos de estos servicios afines al medio hídrico que no se consideran en el análisis de recuperación de costes de los servicios del agua son: Defensa medioambiental. Se refiere a las actividades dirigidas a la protección y recuperación del medio ambiente hídrico. Incluye, por ejemplo, la guardería fluvial, la recuperación de cauces y humedales, etc. Defensa contra avenidas. Se refiere, por un lado, a la regulación de los ríos en cabecera mediante presas y embalses con el objetivo de prevenir avenidas y, por otro, a todas las actuaciones que se realizan en los ríos y sus márgenes para prevenir avenidas, evitar inundaciones y mitigar sus impactos. 2 Conviene señalar que también para estos servicios existen algunos instrumentos de recuperación de costes como el Canon de utilización de los bienes del dominio público hidráulico. 8
15 Administración del agua en general. Se refiere a la administración pública del agua en la medida en que no está incluida en los epígrafes anteriores. Incluye, por ejemplo, la gestión de las concesiones por el uso del dominio público hidráulico por parte del organismo de cuenca y la planificación hidrológica AGENTES QUE PRESTAN LOS SERVICIOS DEL AGUA La prestación de los servicios del agua está caracterizada por la participación de numerosos agentes públicos y privados. Se describe a continuación el esquema general de agentes que prestan cada uno de los servicios del agua. Agentes que prestan el servicio de suministro de agua en alta. Con carácter general y de acuerdo con el TRLA y el RDPH, los servicios en alta de competencia administrativa estatal- son prestados por las confederaciones hidrográficas en las cuencas intercomunitarias y por las agencias del agua de las comunidades autónomas en las cuencas intracomunitarias. Los municipios pueden también participar en el servicio de suministro de agua en alta (depósito). Agentes que prestan los servicios del agua urbanos. Los servicios del agua urbanos son de competencia municipal. Los municipios prestan estos servicios directamente, en régimen de mancomunidad, a través de empresas públicas o mixtas o privadas en régimen de concesión u otros. Las comunidades autónomas pueden acudir en auxilio de las entidades locales en la prestación de servicios de agua urbanos; y éstas pueden también prestarlos en gestión directa o indirecta. Agentes que prestan el servicio de distribución de agua de riego. Las comunidades de regantes prestan el servicio de distribución de agua de riego. Desde 1879, con la promulgación de la Ley de Aguas de 13 de julio de ese año, por imperativo legal los usuarios de agua y otros bienes de dominio público hidráulico que disfruten de una misma toma o concesión deben constituirse en comunidades de usuarios. El TRLA contempla comunidades de usuarios de segundo grado: comunidades generales (constituidas por la asociación de las comunidades de usuarios ordinarias que tengan intereses comunes) y juntas centrales (compuestas por comunidades de usuarios y usuarios individuales). Cuando el destino del agua es el riego, la comunidad de usuarios se denominan comunidad de regantes (corporaciones de derecho público adscritas al organismo de cuenca); requisito recogido en la Ley de Aguas. 9
16 LAS OBRAS HIDRÁULICAS Según el artículo 122 del TRLA se consideran obras hidráulicas: las destinadas a la captación, extracción, desalación, almacenamiento, regulación, conducción, control y aprovechamiento de las aguas; las de saneamiento, depuración, tratamiento y reutilización de las aguas residuales; las que tengan como objeto la recarga artificial de acuíferos, la actuación sobre cauces, la corrección del régimen de corrientes y protección frente a avenidas, tales como presas, embalses, canales de acequias, azudes, conducciones, depósitos de abastecimiento a poblaciones, instalaciones de desalación, captación y bombeo, alcantarillado, colectores de aguas pluviales y residuales, instalaciones de saneamiento, depuración y tratamiento, estaciones de aforo, piezómetros, redes de control de calidad, diques y obras de encauzamiento y defensa contra avenidas, así como aquellas instalaciones necesarias para la protección del dominio público hidráulico. Las obras hidráulicas que tienen como destino la producción de servicios de bien público (defensa contra avenidas, por ejemplo) no son repercutibles a los usuarios, sino a la colectividad a través de los Presupuestos públicos. Sus cálculos se efectúan sobre la base de una reserva para este cometido en las infraestructuras de regulación. Las obras de interés general son las declaradas como tal por ley. Por obras de interés general se entienden las necesarias para la regulación y conducción del recurso hídrico al efecto de garantizar la disponibilidad y aprovechamiento del agua en toda la cuenca; las necesarias para el control, defensa y protección del dominio público hidráulico (prevención de avenidas, inundaciones, sequías, etc.); las de corrección hidrológico-forestal cuyo ámbito territorial afecte a más de una comunidad autónoma; las de abastecimiento, potabilización y desalación cuya realización afecte a más de una comunidad autónoma. La repercusión de sus costes a los usuarios se realizará mediante las figuras tributarias existentes. Las obras de urgencia y emergencia son las declaradas como tal por Consejo de Ministros ante situaciones de urgencia y emergencia para su inmediata ejecución. Serán competencia de la Administración General del Estado (AGE), ya se sitúen en el ámbito de una cuenca intercomunitaria o de una cuenca intracomunitaria, y ya se ejecuten directamente por la misma, por el organismo de cuenca, las comunidades autónomas o las Sociedades Estatales de Agua en virtud de convenio específico o encomienda de gestión. Sus costes no se repercuten. 10
17 SISTEMA DE FINANCIACIÓN DE LAS INFRAESTRUCTURAS La prestación de los servicios de agua en España está caracterizada por la participación de numerosos agentes públicos y privados. Organismos de tres Administraciones nacionales (estatal, autonómica y local) invierten en la ejecución de infraestructuras para ofrecer servicios del agua; por otro lado, en gran medida, la financiación de tales inversiones tiene su origen en fondos de la Unión Europea 3. La figura siguiente muestra los diferentes agentes públicos que financian las infraestructuras de los servicios del agua y los flujos financieros. Figura 1. Flujos financieros de inversiones de organismos públicos en servicios de agua MAGRAMA MINHAP MAGRAMA OOAA SEIH SEIASA Organismos estatales CCAA Organismos autonómicos EELL EAS CR Entidades locales y privadas Bienes para la prestación de servicios de agua Ley enda: Transferencias de capital (cap. 7) Transferencias corrientes (cap. 4), programa 000X Inversiones (cap. 6) Nota: CCAA: Comunidades autónomas. CR: Comunidades de Regantes. EAS: Empresas de abastecimiento y Saneamiento. EELL: Entidades locales. MAGRAMA: Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. MINHAP: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. OOAA: Organismos autónomos. SEIASA: Sociedad Estatal de Infraestructuras Agrarias. SEIH: Sociedad Estatal de Infraestructuras Hidráulicas Fuente: Análisis de Presupuestos y estimación de costes e ingresos por la prestación de los servicios del agua en España (Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, octubre 2009) 3 La Unión Europea concede Fondos de Cohesión y Fondos de Desarrollo Regional a la Administración central, quien a su vez destina una parte a actuaciones propias (a través de empresas públicas y sociedades estatales) y otra a las comunidades autónomas para que los que gestionen. 11
18 Sistema de financiación de infraestructuras del suministro de agua en alta. En los servicios de agua en alta se identifican dos fuentes principales de financiación: 1. El organismo de cuenca de una parte, como Organismo Autónomo, está dotado de un presupuesto propio en los Presupuestos Generales del Estado (PGE); de otra, gestiona un programa de inversiones encomendadas por la Dirección General del Agua (DGA). 2. Otra fuente de financiación proviene de la Sociedad Estatal de Aguas Acuaes (Sociedad Estatal Aguas de las cuencas de España) que realiza convenios de colaboración con los usuarios u otros agentes públicos en los que otorgan financiación a largo plazo. Los costes de financiación y la devolución del principal son repercutidos a los usuarios vía precios. Los fondos para la realización de infraestructuras derivan a los organismos de cuenca y sociedades estatales a través de transferencias de capital, una buena parte de los mismos tienen procedencia en Fondos europeos (Fondos Estructurales y Fondos de Cohesión). Sistema de financiación de infraestructuras de los servicios del agua urbanos. Para el que se han identificado los siguientes agentes y flujos de financiación de inversiones: 1. El Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (MAGRAMA), a través de la Dirección General del Agua, realiza inversiones directas en infraestructuras de embalse y transporte de agua 2. El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (MINHAP), a través de las diputaciones provinciales, cofinancia infraestructuras y actuaciones que llevan a cabo los municipios para la prestación de servicios urbanos de agua (sobre todo alcantarillado). 3. El Fondo de Cohesión ha financiado y financia directa o indirectamente inversiones en infraestructuras de distribución y saneamiento urbano. 4. Las Administraciones autonómicas participan de una manera muy importante en la realización de infraestructuras y en la financiación de actuaciones de los ayuntamientos y otros agentes en materia de servicios del agua. 5. Financiación privada. Las empresas de abastecimiento y saneamiento acometen también inversiones de capital en los servicios urbanos del agua. 12
19 Sistema de financiación de infraestructuras de la distribución de agua de riego. Para el que se han identificado los siguientes agentes y flujos de financiación de infraestructuras: 1. Inversión pública en obras competencia de la AGE o comunidades autónomas y obras fuera de su competencia declaradas de interés general o interés regional. 2. Fondos Estructurales de la Unión Europea (UE). Ayudas destinadas a la mejora de las estructuras agrarias previstas en los Programas Operativos o en las Iniciativas Comunitarias y cofinanciados entre el fondo europeo, las Consejerías de Agricultura de cada autonomía y el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. 3. En noviembre de 1999 se autorizó la creación de cuatro Sociedades Estatales de Infraestructuras Agrarias. Posteriormente, por acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de abril de 2010, y como consecuencia del Plan de Racionalización del Sector Público Empresarial, las cuatro sociedades pasan a convertirse en una sola (SEIASA). Su objeto es: la financiación, en concurrencia con la iniciativa privada, de las obras de modernización y consolidación de los regadíos que se contemplen en el Plan Nacional de Riegos; la promoción, contratación y explotación, en su caso, de las obras mencionadas en la forma en que se determine en sus normas de creación y estatutos; y la coordinación de las actividades relacionadas con las referidas obras. 4. Los colectivos de riego o comunidades de regantes que se financian mediante las derramas que cobran a los regantes INSTRUMENTOS DE RECUPERACIÓN DE COSTES La prestación de los servicios de agua por parte de los diferentes agentes va asociada normalmente a un pago por parte de los usuarios mediante distintos instrumentos de recuperación de costes (tasas, tarifas, cánones, impuestos, cuotas o derramas) que aplican las autoridades o agentes que prestan los servicios. La tabla siguiente refleja los servicios del agua, agentes implicados en los servicios, usuarios e instrumentos de recuperación de costes. 13
20 Tabla 1. Servicios del agua, agentes implicados, usuarios e instrumentos de recuperación de costes SERVICIO AGENTES PRESTADORES/FINANCIADORES USUARIOS INSTRUMENTOS DE RECUPERACIÓN DE COSTES Suministro de agua en alta Organismos de cuenca Acuaes Ayuntamientos Urbano Agrícola Industrial Hidroeléctrico Canon de regulación Tarifa de utilización de agua Cánones autonómicos Ayuntamientos Urbano Las fijadas por: Extracción de aguas subterráneas Colectivos de riego Agrícola ayuntamientos Usuarios privados Industrial comunidades regantes Distribución de agua de riego Comunidades de regantes SEIASA Usuarios privados Agrícola Derramas y tarifas/cuotas de los colectivos de riego Ayuntamientos Distribución de agua urbana Comunidades autónomas Urbano Tarifa o tasa de abastecimiento Empresas de aguas Ayuntamientos Recogida de aguas residuales urbanas Comunidades autónomas Urbano Tarifa o tasa de alcantarillado Empresas de aguas Tratamiento de aguas residuales urbanas Ayuntamientos Comunidades autónomas Empresas de aguas Urbano Canon de saneamiento/depuración Tarifas de servicio Control de vertidos Organismos de cuenca Urbano Industrial Canon de control de vertidos Nota: SEIASA: Sociedad Estatal de Infraestructuras Agrarias Fuente: Elaboración propia a partir de Precios y Costes de los Servicios del Agua en España (MMA, 2007) Cabe destacar lo siguiente: Así como para el canon de regulación y tarifa de utilización del agua se establece el modo de repercusión de los costes, en el caso de las obras de abastecimiento y saneamiento no hay una ley o norma que indique cómo realizar la repercusión. Por imperativo legal, la tasa por prestación de servicios está limitada al coste real o previsible de tales servicios, pudiendo establecerse por debajo de dicho coste financiándose la diferencia mediante contribuciones especiales por el establecimiento o ampliación del servicio, o mediante financiación con cargo a otros fondos propios USOS DEL AGUA Los servicios anteriormente identificados tienen como finalidad satisfacer las necesidades de los usuarios en los diferentes usos del agua. De acuerdo con los artículos 9.1 de la DMA y 111 bis apartado 2 del TRLA, se distinguen los siguientes: doméstico, agricultura e industria. 14
21 3.2. PLANTEAMIENTO METODOLÓGICO Se presenta a continuación la metodología utilizada para el análisis de recuperación de costes de la prestación de los servicios de agua en el año 2010 en la demarcación del Guadiana CONSIDERACIONES INICIALES El nivel de recuperación de costes de los servicios del agua se calcula para un año determinado como el cociente entre el ingreso anual y el coste anualizado de los servicios. Los costes de los servicios del agua están constituidos por: Los costes financieros, que comprenden los costes corrientes (de operación y mantenimiento) y los costes de capital de las infraestructuras y construcciones ejecutadas para la prestación de los servicios; Los costes no financieros, que comprenden los costes ambientales y los del recurso. Para cada tipología de infraestructuras, los costes de capital se calculan en términos anuales como el coste anual equivalente (CAE) agregado de la serie histórica de inversiones efectuadas para la prestación de los servicios en el correspondiente periodo de vida útil. El CAE se determina de la siguiente manera: CAE = r ( 1+ r) n ( 1+ r) n I 1 Donde: r es la tasa de descuento; n, la vida útil; I, la inversión inicial. Para cálculo del coste anual equivalente se han tomado los valores de la inversión a precios constantes, una tasa de descuento del 2% y una vida útil de 50 años para las obras de regulación, 45 años para las obras de saneamiento 4 y 25 años para el resto de infraestructuras 5. 4 La única referencia legal conocida sobre amortización de inversiones de saneamiento es la del Plan Nacional de Calidad de las Aguas, donde se indica que el coste de las obras de competencia autonómica encomendadas por el Ministerio de Medio Ambiente a las Sociedades Estatales de Agua, será recuperado en un máximo de 45 años 5 Cuando la información disponible no abarca series temporales tan largas, se han extrapolado los datos aplicando a la inversión media del periodo para el que se dispone de datos (generalmente a partir de 1998), la tasa media de variación anual de la población de y Castilla-La Mancha en el periodo (INE. Series históricas de población. Poblaciones de hecho desde 1900 hasta Cifras de los Censos; Series de población desde Cifras oficiales de la Revisión anual del Padrón municipal a 1 de enero de cada año.) 15
22 CÁLCULO DE LOS COSTES FINANCIEROS E INGRESOS DE LOS SERVICIOS DEL AGUA Suministro de agua en alta El suministro de agua en alta comprende los servicios de captación, embalse y transporte prestados por la Confederación Hidrográfica del Guadiana. La hipótesis de partida del análisis es que la recuperación de los costes financieros del suministro de agua en alta es la misma para todos los usos (agrícola, urbano e industrial) que se benefician del servicio. En algunos casos las infraestructuras hidráulicas cumplen también otras funciones aparte del suministro de agua como es la prevención de avenidas, por lo que sólo una parte de sus costes son imputables al suministro de agua. El descuento por laminación de avenidas en la demarcación del Guadiana es del 50% en las obras de regulación. Los costes financieros del servicio se calculan como la suma de los costes corrientes de las infraestructuras y los costes de capital de las inversiones y subvenciones. Los costes de capital de las inversiones no subvencionadas y los costes corrientes de las infraestructuras se calculan a partir de los Proyectos de CR y TUA. La información sobre las subvenciones proviene de la web del Gobierno de España (La Moncloa) y la información financiera de Acuaes. Las subvenciones se calculan a partir de: Las subvenciones de la Unión Europea a inversiones realizadas por Acuaes para infraestructuras de suministro en alta. Las obras de urgencia y emergencia en infraestructuras de suministro de agua en alta. Los ingresos del servicio se calculan como la suma de la cantidad facturada por CR y TUA 6. La información proviene de las liquidaciones anuales de estos tributos. En cuanto a la distribución de los costes por tipología de usuario, partiendo del supuesto inicial, el reparto se hará de manera proporcional al reparto de los ingresos y teniendo en cuenta la recuperación de los costes financieros del total de los usos y usuarios del servicio. 6 Dado el método de cálculo del CR y TUA (en función de los gastos previstos y los ingresos del año anterior y previstos para el año siguiente) los gastos e ingresos del servicio en 2010 se calculan como la media del
23 Extracción de aguas subterráneas Se refiere al autoservicio 7 de extracción de aguas subterráneas. La hipótesis de partida del análisis es que no existen subvenciones al servicio y, por tanto, la recuperación de los costes financieros es total; es decir, los ingresos equivalen a los costes financieros. Para la valoración de los costes financieros de la extracción de aguas subterráneas se han tomado los datos proporcionados por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente sobre volúmenes y costes de extracción de aguas subterráneas por usos y unidad hidrogeológica actualizados al año Servicios del agua urbanos La hipótesis de partida para el cálculo de los costes financieros e ingresos de los servicios urbanos de agua en el análisis de recuperación de costes es que los usuarios de estos servicios pagan (a través de las tasas municipales o precios públicos de los servicios) los costes de operación y mantenimiento de todas las infraestructuras necesarias para la prestación de los servicios de distribución y saneamiento urbano, los costes de capital de las actuaciones no subvencionadas y los pagos por el servicio de suministro de agua en alta que deban realizar los gestores de los servicios urbanos del agua. Partiendo del supuesto anterior, los costes financieros de los servicios urbanos de agua se calculan sumando a los ingresos de las entidades de abastecimiento y saneamiento, las subvenciones en infraestructuras para la prestación de los servicios. El cálculo de las subvenciones se realiza a partir de los Presupuestos Generales del Estado, de datos a portados por la propia Administración central y la Administración autonómica. Se consideran subvenciones: Las inversiones del MAGRAMA de los programas de Normativa y Ordenación Territorial de los Recursos Hídricos (452M) y de Calidad del Agua (456A). Las subvenciones de la Unión Europea a inversiones realizadas por Acuaes para infraestructuras de servicios urbanos del agua. 7 El uso de pozos por parte de la Confederación Hidrográfica del Guadiana para el suministro de agua en alta es excepcional (pozos de emergencia) y no se tiene en cuenta en el análisis. 17
24 Las transferencias de capital a diputaciones provinciales y municipios recogidas en los presupuestos del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Las obras de urgencia y emergencia en infraestructuras para el servicio de distribución de agua urbana (ninguna en el periodo de estudio). Las inversiones y transferencias de capital para estos servicios recogidas en los presupuestos de las comunidades autónomas. Se ha decidido asimilar las inversiones autonómicas como subvenciones dado que las figuras fiscales que permiten la repercusión de sus costes son de reciente creación, y dada la dificultad para identificar las inversiones subvencionadas y no subvencionadas. Partiendo del supuesto inicial, los ingresos de los servicios de agua urbanos serán: Para la distribución, los ingresos por abastecimiento de los gestores de los servicios urbanos de agua menos: los costes de extracción de aguas de uso urbano, los pagos por el suministro en alta repercutidos al uso urbano y los pagos por cánones autonómicos. Para el saneamiento, los ingresos del servicio por parte de los gestores del mismo. El cálculo de los ingresos por los servicios urbanos se hace a partir de datos del Instituto Nacional de Estadística (INE) de población municipal, volumen de agua abastecida por comunidad autónoma y año e ingresos unitarios de los servicios de abastecimiento y saneamiento/depuración urbana. El volumen de agua residual tratada en el saneamiento urbano se asume parejo al de agua abastecida, pues los indicadores de aguas residuales depuradas proporcionados por el INE a partir del año 2003 incluyen también aguas pluviales, de extracción propia u otras procedencias. Dada la dificultad para obtener información sobre los pagos efectuados por cánones autonómicos o estimar su cuantía, se ha decidido asimilar su cuantía a cero Saneamiento de agua fuera de la red urbana El saneamiento de agua fuera de la red urbana comprende el autoservicio de saneamiento para la adecuación de los vertidos directos al domino público hidráulico a la normativa vigente y el servicio de control y gestión de los vertidos prestado por la Confederación Hidrográfica. 18
25 Dada la dificultad para obtener datos y valorar los costes financieros del autoservicio de saneamiento de vertidos para la adecuación a la normativa vigente, se ha decidido no valorar ni su coste ni sus ingresos. Respecto al servicio de control y gestión de vertidos, se asume la plena recuperación de sus costes que se asimilan a los pagos por canon de control de vertidos Distribución de agua de riego La hipótesis de partida del análisis es que los usuarios del servicio pagan (a través de las derramas de riego) los costes corrientes de las infraestructuras necesarias para la prestación del servicio, la parte no subvencionada de las infraestructuras y los pagos por el suministro de agua en alta repercutidos al uso de regadío. Los costes financieros se calculan como la adición de los pagos por derramas y las subvenciones a infraestructuras para la prestación del servicio. Se consideran subvenciones: Las inversiones y transferencias de capital del Plan Nacional de Regadíos (MAGRAMA). Las obras de urgencia y emergencia en infraestructuras de distribución de agua de riego. La parte subvencionada de las inversiones reales de la SEIASA (el supuesto sobre el porcentaje de subvención de las inversiones de la SEIASA es del 56%). Las inversiones y transferencias de capital autonómicas para este servicio. Los ingresos de la distribución de agua de riego serán los pagos por derramas de riego menos los pagos por el suministro de agua en alta repercutidos al uso de regadío. La información de pagos por derramas se han tomado del Estudio de los costes asociados al uso del agua de riego, cánones, tarifas y derramas pagados por los regantes (MMA, 2008). En el informe se ofrecen datos para el año 2007; se asume que de 2007 a 2010 las derramas aumentan en la misma proporción que los costes. 19
26 CÁLCULO DE LOS COSTES NO FINANCIEROS Costes ambientales Los costes ambientales se valoran como los costes de capital (CAE agregado 8 ) de las medidas del programa de medidas que restan por ejecutar (en el año para el que se realiza el análisis) destinadas a la corrección de un estado ambiental peor que el objetivo, cuando dicho estado se deba a un deterioro originado por el uso del agua y esté asociado a un servicio del agua. El coste ambiental existirá mientras no se tomen las medidas programadas para evitar que el uso y servicio del agua se lleve a cabo en condiciones que produzcan un deterioro ambiental, y desaparecerá cuando se apliquen tales medidas (dejando de generarse el deterioro ambiental); si bien dichas medidas no conducirán de manera inmediata a alcanzar los objetivos que pretenden. No se contabilizan doblemente los costes puesto que no coexistirán en el tiempo los costes ambientales derivados de las medidas de corrección ambiental (ligadas a los usos y servicios del agua) programadas y no implantadas; y los costes financieros derivados de la implantación de tales medidas. Los costes ambientales se conciben así como una tasa de penalización por contaminar. La finalidad de la repercusión de los costes ambientales es la penalización por contaminar y no la recuperación de los costes (de capital de las medidas de corrección ambiental de un deterioro debido a un uso y servicio del agua); dicha recuperación se efectuaría una vez implantadas las medidas (si existe un instrumento para la recuperación de sus costes financieros). La tabla siguiente muestra las medidas del programa de medidas de la demarcación del Guadiana (PM DHGn) a tener en cuenta en el cálculo de los costes ambientales. 8 En su cálculo se tendrá en cuenta una vida útil de las inversiones de 50 años y una tasa de descuento del 2% 20
27 Tabla 2. Medidas del PM DHGn a tener en cuenta en el cálculo de los costes ambientales del año 2010 SERVICIO Suministro en alta Saneamiento en red Saneamiento fuera de red USO Varios Urbano Industrial / Urbano GRUPO DE MEDIDAS Restauración ambiental Minimización de la contaminación puntual Conocimiento y gobernanza NOMBRE DE LA MEDIDA Control y protección de especies potencialmente afectadas por las operaciones de explotación de los sistemas de presas, canales y acequias asociados a los embalses PTO. (M ) 13,51 Franqueabilidad de obstáculos y continuidad longitudinal 5,67 Implantación de caudales ambientales con un adecuado equipamiento y gestión de infraestructuras 173,04 Adaptación del tratamiento para eliminación de nutrientes 44,34 Adecuación de fosas sépticas 3,64 Ampliación de capacidad de la EDAR en poblaciones < 2000 h-e 1,56 Ampliación de capacidad de la EDAR en poblaciones >2000 h-e 72,74 Ampliación capacidad EDAR borrador Protocolo depuración MAGRAMA-CLM 18,87 Otras medidas borrador Protocolo depuración MAGRAMA-CLM 177,16 Otras medidas borrador Protocolo depuración MAGRAMA-EXT 88,38 Tratamiento aguas residuales: nuevas EDARs pob. < 2000 h-e 98,42 Tratamiento aguas residuales: nuevas EDARs pob. >2000 h-e 151,89 Tratamientos terciarios aguas residuales. pob. > h-e en ZZSS 89,56 Incremento del personal para el control de vertidos 1,44 Total 940,20 Fuente: Elaboración propia Una vez determinados los costes ambientales de los distintos servicios del agua, la asignación a los usos se hará en función del agua utilizada por cada uno de ellos. SERVICIO USO Tabla 3. Distribución del uso del agua por servicios y usos DHGn, 2010 Suministro en alta Extracción subterráneas Distribución Saneamiento en red Saneamiento fuera de red Urbano 12% 6% 6% 100% 27% Agrícola 86% 92% 94% Industrial 2% 2% 73% Fuente: Elaboración propia Costes del recurso La Instrucción de Planificación Hidrológica (7.4) estipula que los costes del recurso se valorarán como el coste de escasez, entendido como el coste de las oportunidades a las que se renuncia cuando un recurso escaso se asigna a un uso en lugar de a otro u otros. Tal y como requiere la IPH, a continuación se describen los instrumentos de mercado de los recursos hídricos que permiten mejorar su asignación. En el presente análisis, se considera que la existencia de estos instrumentos de mercado resuelve las ineficiencias de la asignación de los derechos de uso del agua eliminando así el coste del recurso. 21
28 El TRLA establece dos modos de cesión de derechos de uso del agua: 1. Los Contratos de Cesión de derechos de uso de agua (art TRLA): acuerdos entre titulares de un derecho al uso privativo de las aguas en los que el cedente cede al cesionario todo o parte de dicho uso de forma temporal; surgen a iniciativa de los particulares y su validez está sujeta a autorización administrativa. La normativa permite cesiones entre titulares de igual prelación o de menor a mayor prelación. Este instrumento fue desarrollado posteriormente por el RD 606/2003 que modifica el Reglamento de Dominio Público Hidráulico de Tras la sequía del año hidrológico , el Gobierno aprobó una serie de medidas urgentes (RDL 15/2005) para la regulación de las transacciones de derechos al aprovechamiento de agua que ampliaban temporalmente la posibilidad de su celebración a los titulares de derechos al uso de agua de las Zonas Regables de Interés Nacional (cuyos caudales representan cerca del 80% de los recursos superficiales existentes). Sucesivos RDL (9/2006, 9/2007, 8/2008) han prorrogado las medidas del RDL 15/2005. También el RDL 14/2009 por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los efectos producidos por la sequía, facultó temporalmente dicha posibilidad. 2. Los Centros de Intercambio de derechos (artículo 71 TRLA): surgen a iniciativa de los Organismos de cuenca, quienes generan una Oferta Pública de Adquisición de derechos para después cederlos a otros usuarios al precio que determinen ofertar. El carácter de la cesión será temporal o definitivo, entendiendo por definitivo el tiempo que reste para la extinción de dichos derechos. La constitución de estos centros ha de acaecer por la existencia de acuíferos sobreexplotados o en riesgo de estarlo, sequías extraordinarias o similares estados de necesidad, urgencia o concurrencia de situaciones excepcionales. El Consejo de Ministros acordó el 15 de octubre de 2004 autorizar la constitución de Centros de Intercambio de derechos en las Confederaciones del Júcar, Segura y Guadiana. El RDL 9/2006 introdujo la posibilidad de destinar los derechos adquiridos por el Organismo a fines ambientales y a la implementación de las políticas de agua autonómicas. Los Centros de Intercambio también se han creado en las demarcaciones intracomunitarias. 22