Source: http://ww.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2007/C-718-07.htm
Timestamp: 2019-07-16 13:41:35
Document Index: 55797875

Matched Legal Cases: ['artículo 241', 'ARTÍCULO 2', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 160', 'artículo 157', 'artículo 156', 'artículo 160', 'artículo 241', 'artículo 241', 'artículo 241', 'artículo 7', 'artículo 154', 'artículo 157', 'artículo 157', 'artículo 8', 'artículo 157', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 7', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 12', 'artículo 13', 'artículo 204', 'artículo 154', 'artículo 19']

C-718-07
Sentencia C-718/07
Debe la Corte manifestar que discrepa del parecer del Procurador General en lo referente al eventual vicio de inconstitucionalidad que se habría presentado durante el trámite ante la Comisión Segunda Constitucional de la Cámara de Representantes, por el hecho de haberse producido el anuncio de votación de este proyecto con anterioridad a la publicación de la respectiva ponencia en la Gaceta del Congreso. La razón fundamental de esta discrepancia estriba en el hecho de que, en realidad, no existe norma constitucional, ni aún del Reglamento del Congreso, que exija que necesariamente la publicación de la ponencia deba anteceder a la realización del anuncio.
CONVENIO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LA FEDERACION DE RUSIA SOBRE COOPERACION Y ASISTENCIA MUTUA ENTRE LAS AUTORIDADES ADUANERAS-Resulta compatible con la Constitución
El análisis de este convenio, tanto en su aspecto formal como material, considera la Corte que en todo se ajusta a los preceptos constitucionales, pues de una parte se han cumplido los requisitos procedimentales exigidos por la Constitución y la ley para integrar el ordenamiento jurídico interno; y, por otra, el contenido del convenio sometido a control constitucional desarrolla preceptos consagrados en la Carta Política, como quiera que a través de su suscripción se procura fortalecer las posibilidades de éxito de las autoridades aduaneras del Estado, dentro de un marco de reciprocidad y conveniencia nacional.
Referencia: expediente LAT-304
Bogotá, D.C., once (11) de septiembre de dos mil siete (2007).
El día 16 de enero de 2007 el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República remitió a esta corporación, en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución, copia auténtica de la Ley 1120 de diciembre 28 de 2006, “Por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la Federación de Rusia sobre cooperación y asistencia mutua entre las autoridades aduaneras’ firmado en Moscú a los 28 (veintiocho) días del mes de abril de 2004”.
Mediante providencia de 2 de febrero de 2007, el Magistrado sustanciador avocó el conocimiento del presente asunto y solicitó oficiar a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que enviaran los antecedentes legislativos correspondientes.
Cumplido lo anterior, mediante auto de 5 de marzo de 2007 se dispuso comunicar el inicio del proceso de control constitucional al Presidente de la República, a la Presidente del Congreso y a los Ministros de Relaciones Exteriores y de Hacienda y Crédito Público para los efectos legales pertinentes. En la misma providencia se dispuso que por la Secretaría General se procediera a la fijación en lista del proceso y se surtiera el traslado al señor Procurador General de la Nación, para el concepto correspondiente.
El texto del “Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la Federación de Rusia sobre cooperación y asistencia mutua entre las autoridades aduaneras” firmado en Moscú a los 28 días del mes de abril de 2004 y de la ley aprobatoria objeto de revisión, es el siguiente, según la publicación efectuada en el Diario Oficial N° 46.496, del 29 de diciembre de 2006:
ARTÍCULO 2o. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o de la Ley 7ª de 1944, el Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la Federación de Rusia sobre Cooperación y Asistencia Mutua entre sus Autoridades Aduaneras, firmado en Moscú a los veintiocho (28) días del mes de abril de 2004, que por el artículo 1° de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
Este Ministerio intervino por conducto del Director de Ordenamiento Jurídico, para solicitar a la Corte Constitucional declarar exequible la Ley 1120 de 2006 que aprobó el convenio de la referencia.
El escrito presentado hace un pormenorizado análisis del trámite cumplido ante las cámaras legislativas por el Proyecto de Ley 126 de 2005 – Senado, 303 – Cámara, el que una vez sancionado vino a convertirse en Ley 1120 de 2006, concluyendo que no presenta vicios o irregularidades de ninguna naturaleza. Así mismo, afirma que según puede comprobarse, las distintas autoridades que de acuerdo con lo previsto en la Constitución Política deben intervenir en la negociación, suscripción y aprobación de un tratado internacional, ejercieron correctamente sus respectivas competencias. Consecuentemente, sostiene que en lo referente a todos estos aspectos, la ley que se revisa debe ser declarada exequible.
A continuación analiza el propósito y justificación del proyecto, los cuales se enmarcan en el interés de estrechar los lazos de cooperación existentes entre el Gobierno Nacional y las autoridades de la Federación Rusa, específicamente en lo referente al correcto cumplimiento de las normas aduaneras y la lucha contra fenómenos delictivos como el contrabando y el tráfico de sustancias prohibidas, en congruencia con lo previsto en los artículos 9° y 226 de la Constitución Política. Por ello concluye que también en cuanto a su contenido esencial, el convenio cuya aprobación revisa la Corte debe ser declarado ajustado a la Constitución Política.
Este Ministerio intervino mediante apoderado, que solicita a la Corte la declaratoria de exequibilidad de la Ley 1120 de 2006 y del convenio internacional que a través de ella se aprueba.
En escrito dividido en cuatro partes, plantea: i) consideraciones previas en torno a los fenómenos que este tratado busca ayudar a prevenir, tales como el contrabando, el narcotráfico y el lavado de activos, así como la necesidad y conveniencia de la cooperación internacional a efectos de combatirlos exitosamente; ii) el trámite de estudio y aprobación de este tratado internacional por parte del Congreso de la República, el cual estima enteramente exento de vicios de inconstitucionalidad; iii) análisis detallado sobre la estructura y contenido del acuerdo, y sobre la utilidad e idoneidad de los mecanismos convenidos, en los cuales no encuentra motivo alguno que conduzca a su inexequibilidad o a la necesidad de formular una reserva; iv) elementos y principios contenidos en la Constitución Política de Colombia (arts. 9°, 150-16, 226 y 227, entre otros), que justifican la pertinencia y conveniencia del acuerdo aprobado y ahora sometido a revisión.
Esta dependencia intervino mediante apoderada, efectuando consideraciones adicionales que igualmente conducen a solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad del convenio y de su ley aprobatoria, 1120 de 2006.
El escrito presentado por esta apoderada aborda las razones que justifican la conveniencia de este tipo de acuerdos, como son la necesidad de contar con la colaboración de otros Estados en aras de superar las limitaciones existentes para actuar eficazmente más allá de las fronteras, para atacar de manera efectiva acciones criminales de carácter transnacional, como son el contrabando y el tráfico de sustancias controladas, y desarticular las organizaciones que las llevan a cabo. Así mismo, señala que este tipo de convenios respetan y potencian el principio de autodeterminación de los Estados y son congruentes con otros propósitos de carácter general, como la integración y cooperación internacionales a que se refieren los artículos 9° y 226 de la Constitución Política.
En concepto número 4297, recibido en la Corte Constitucional el 20 de abril de 2007, el Procurador General de la Nación solicita devolver a la Presidencia de la Cámara de Representantes la Ley 1120 de 2006 cuya constitucionalidad se revisa, por haberse producido durante el trámite en esa célula legislativa lo que en su concepto sería un vicio de inconstitucionalidad, que según las reglas definidas por la jurisprudencia de esta Corte tendría el carácter de subsanable.
Después de examinar de manera detallada el procedimiento cumplido ante el Congreso de la República por el proyecto de ley que vino a convertirse en Ley 1120 de 2006, el Procurador, señala que durante su trámite en la Comisión Segunda Constitucional de la Cámara de Representantes se incurrió en un defecto que causa la inconstitucionalidad de aquél, consistente en que al efectuarse el anuncio de que trata el último inciso del artículo 160 superior no había sido aún publicada la correspondiente ponencia, lo cual se efectuó en la Gaceta del Congreso al día siguiente de realizado dicho anuncio.
En opinión del Jefe del Ministerio Público, esta circunstancia trae consigo el desconocimiento de lo previsto en los artículos 156 y 157 de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso) y, consiguientemente, del numeral 1° del artículo 157 de la Constitución Política, y hace parcialmente inconstitucional el trámite adelantado ante las cámaras legislativas. El mismo Procurador indica que esta circunstancia resultaría intrascendente siempre que pueda probarse que, de conformidad con lo previsto en el ya citado artículo 156 del Reglamento del Congreso, el documento contentivo de la ponencia fue oportunamente reproducido por cualquier medio mecánico y entregado a los miembros de la respectiva comisión con anterioridad a la realización del anuncio hoy previsto en el inciso final del artículo 160 constitucional.
De otra parte, el concepto fiscal llama la atención sobre el hecho de que, de conformidad con las reglas jurisprudenciales trazadas por esta Corte en relación con las leyes aprobatorias de tratados públicos[1], los vicios de inconstitucionalidad ocurridos una vez que el Senado de la República ha impartido su aprobación al respectivo proyecto son susceptibles de ser subsanados en desarrollo de lo previsto en el parágrafo del artículo 241 superior. De allí que, para el caso de que no se compruebe lo relativo a la forma alternativa de publicación a que se refiere el párrafo anterior, resulta posible devolver el proyecto a la Cámara de Representantes, célula legislativa en la que considera que se produjo el defecto anotado, a efectos de que dentro del plazo que la misma Corte le señale, proceda a enmendar el defecto encontrado y concluya en debida forma el trámite legislativo respectivo.
No obstante estas anotaciones, el Jefe del Ministerio Público aborda el análisis del convenio internacional aprobado, en lo que atañe a su contenido material. Con antelación hace notar que este tipo de acuerdos de colaboración entre autoridades aduaneras han sido de permanente interés para el Estado colombiano, que en 1981 suscribió una primera convención multilateral sobre el tema, el “Convenio Multilateral sobre Cooperación y Asistencia Mutua entre las Direcciones Nacionales de Aduanas”, aprobado por el Congreso Nacional mediante Ley 16 de 1989.
En la misma línea, señala que el convenio bilateral suscrito con el gobierno de la Federación de Rusia, que ahora se revisa, tiene como objetivos aumentar la capacidad de lucha contra las operaciones ilegales de comercio exterior, combatir toda forma de fraude y hacer seguimiento, desarticular y someter a la justicia a organizaciones criminales que, amparadas en operaciones comerciales, ponen en peligro la paz, la seguridad, el orden económico, la salud y la vida de los habitantes de ambos Estados.
El concepto de la Procuraduría realiza un estudio pormenorizado del convenio en cuestión, el cual consta de una parte motiva e introductoria y de 21 artículos. Del análisis de las estipulaciones del convenio aprobado, deduce el Ministerio Público que tanto los compromisos adquiridos como los instrumentos de cooperación allí establecidos son útiles y pertinentes al cumplimiento de varios importantes objetivos y principios establecidos en la Constitución Política (arts. 9°, 226 y 227), especialmente la integración internacional y la cooperación en la lucha contra el delito y contra situaciones que afectan el orden económico y social.
Así mismo, considera el Ministerio Público que los instrumentos específicos contemplados en el acuerdo tales como el intercambio de información, la asistencia mutua en el adelantamiento de investigaciones sobre infracciones aduaneras, o los mecanismos encaminados a garantizar el cumplimiento de las obligaciones tributarias de los nacionales de los Estados parte, no ponen en riesgo la soberanía nacional ni ningún otro principio de carácter constitucional y, por el contrario, contribuyen de manera efectiva a la realización de estos mismos objetivos.
Por todo lo anterior, considera el Procurador General que el articulado del convenio aprobado se aviene sin dificultades al contenido de la Constitución Política, por lo cual solicita a la Corte declarar que, a este respecto, el citado convenio y su ley aprobatoria resultan plenamente exequibles.
De conformidad con lo establecido en el artículo 241 numeral 10 de la Constitución Política, corresponde a esta Corte el examen de constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes aprobatorias de los mismos. Según la doctrina pacíficamente sostenida[2], dicho control se caracteriza por ser (i) previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción gubernamental; (ii) automático, pues la ley aprobatoria debe ser enviada directamente por el Presidente de la República a la Corte Constitucional, dentro de los seis (6) días siguientes a la sanción gubernamental; (iii) integral, en la medida en que la Corte debe analizar tanto los aspectos formales como los materiales de la ley y del tratado, confrontándolos con todo el texto constitucional; (iv) tiene fuerza de cosa juzgada; (v) es una condición sine qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo; y (vi) cumple una función preventiva, pues su finalidad es garantizar tanto la supremacía de la Constitución como el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado colombiano.
Dada la naturaleza especial de las leyes aprobatorias de tratados públicos, el legislador no puede alterar su contenido introduciendo nuevas cláusulas ya que su función consiste en aprobar o improbar la totalidad del tratado[3]; si este es multilateral, es posible hacer declaraciones interpretativas y, a menos que estén expresamente prohibidas, también se pueden introducir reservas que no afecten el objeto y fin del tratado[4].
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a esta corporación el 16 de enero de 2007, copia de la Ley 1120 de diciembre 28 de 2006, “Por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la Federación de Rusia sobre cooperación y asistencia mutua entre las autoridades aduaneras’ firmado en Moscú a los veintiocho (28) días del mes de abril de 2004”, para su control constitucional de conformidad con el artículo 241 numeral 10 de la Carta, dentro del término de los 6 días siguientes a su sanción, previsto en la citada disposición constitucional[5].
En el presente caso, el instrumento internacional fue suscrito por la entonces Ministra de Relaciones Exteriores, cargo que la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados[6] de manera expresa considera como representante del Estado contratante para estos efectos, de acuerdo con lo establecido en el numeral 2° de su artículo 7°. En consecuencia, no era necesario que se le otorgaran plenos poderes, de manera particular, para la suscripción del convenio cuya constitucionalidad se revisa.
De conformidad con la documentación que obra en el expediente, el Proyecto de Ley número 126 de 2005 Senado y 303 de 2006 Cámara, agotó el siguiente trámite en el Congreso de la República:
2.4.1. Trámite en el Senado del proyecto de Ley 126 de 2005 Senado:
El Proyecto de Ley número 126 de 2005, fue presentado al Senado de la República por intermedio de los entonces Ministros de Relaciones Exteriores, Carolina Barco Isakson, y de Hacienda y Crédito Público, Alberto Carrasquilla Barrera, el 5 de Octubre de 2005.
El texto original junto con la respectiva exposición de motivos aparecen publicados en la Gaceta del Congreso Nº 698 del 7 de octubre de 2005, páginas 14 a 20. De esta manera, se cumplió con los requisitos de iniciación del trámite en el Senado de la República previsto en el artículo 154 constitucional, y de publicación previa a la iniciación del trámite legislativo en la comisión respectiva, conforme al artículo 157, numeral 1° ibídem.
2.4.1.1. Trámite en la Comisión Segunda Constitucional del Senado:
La ponencia para primer debate, fue presentada por los Senadores Francisco Murgueitio Restrepo y Jesús Ángel Carrizosa Franco y publicada en la Gaceta del Congreso Nº 117 del 15 de mayo de 2006, páginas 3 a 5.
En relación con el anuncio previo del proyecto, la certificación de fecha 8 de febrero de 2007, suscrita por el Subsecretario de la Comisión Segunda del Senado informa a este respecto: "FECHA DE ANUNCIO: Mayo 17 de 2006 según consta en el Acta Nº 1 de la sesión conjunta de las Comisiones Segundas de Senado y Cámara de esa fecha, publicada en la Gaceta Nº 333 de 2006". Esta circunstancia puede además corroborarse con la consulta de la citada Gaceta 333 (página 12), donde se lee el anuncio efectuado a través del Secretario General de la Comisión Segunda del Senado, en los siguientes términos: “La Comisión Segunda del Senado entonces anuncia para la sesión del miércoles 31 de mayo de 2006 fuera de los proyectos ya anunciados (…) el proyecto de ley número 126 de 2005, (…) que fueron colocados en el Orden del Día para discusión del día de hoy, quedan para el miércoles 31 de mayo”.
La misma certificación a que se hizo referencia da cuenta de que, en efecto, este proyecto fue discutido y aprobado en primer debate el 31 de mayo de 2006 y que el quórum deliberatorio y decisorio estuvo integrado por 12 de los 13 senadores que conforman dicha célula legislativa, según consta en el Acta Nº 24 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 223 de 2006 (página 39).
La ponencia para segundo debate fue presentada por los mismos Senadores Murgueitio Restrepo y Carrizosa Franco el 1° de junio de 2006, siendo publicada en la Gaceta del Congreso Nº 171 del 7 de junio del mismo año, páginas 3 a 5.
En relación con el anuncio previo del proyecto, la certificación de fecha 16 de febrero de 2007, suscrita por el Secretario General del Senado de la República informa que se produjo el 12 de junio de 2006, según consta en el acta 53 de esa fecha, publicada en la Gaceta Nº 227 de 2006. Según puede apreciarse de la lectura de esta acta (págs. 17 y 18), durante esta sesión se presentó la ponencia previamente publicada, pero no pudo procederse a la votación del proyecto por falta del quórum reglamentario, por lo que antes de concluir la reunión se realizó nuevamente el anuncio para una próxima sesión, como consta en la página 21, donde previa advertencia sobre la ausencia de quórum decisorio, la Presidente del Congreso requirió al Secretario de la siguiente forma: “señor Secretario, sírvase leer los proyectos que serán debatidos y aprobados en el día de mañana”. Inmediatamente se informa que: “Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los Proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima semana”.
De otra parte, según consta en el acta 54, publicada en la Gaceta Nº 231 de 2006, este proyecto fue discutido y aprobado en segundo debate por la plenaria del Senado el martes 13 de junio de 2006 (página 46) y el quórum deliberatorio y decisorio estuvo integrado por 98 de los 102 senadores que conforman dicha corporación.
Por lo demás, las alusiones a la siguiente sesión han sido aceptadas por esta Corte como válidas y suficientes, puesto que la fecha en que se llevará a cabo la votación debe ser determinada o al menos determinable[7], siendo éste el supuesto que se presenta cuando, pese a no indicarse una fecha precisa, se dan indicaciones suficientes para poder establecer de manera inequívoca cuándo se realizará la votación.
La ponencia para primer debate fue presentada el 22 de agosto de 2006 por el Representante Lidio Arturo García Turbay, a quien fue repartido el proyecto. Dicha ponencia fue publicada en la Gaceta del Congreso Nº 312 del 24 de agosto de 2006, páginas 25 a 27.
La certificación de fecha 9 de febrero de 2007, suscrita por la Secretaria de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, da cuenta de que el anuncio de votación de este proyecto se produjo el 23 de agosto de 2006, según consta en el acta 4 de esa fecha, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso Nº 426 del 3 de octubre de 2006, página 14.
Revisado el texto de la citada acta, se observa que el Presidente de la Comisión solicitó a la Secretaria de la misma “leer los proyectos que serán discutidos en la próxima sesión”, a continuación de lo cual la Secretaria procedió a dar lectura al correspondiente listado, figurando en primer lugar el proyecto de ley cuya revisión constitucional ocupa en este caso a la Corte. Al terminar la reunión se anunció que “Agotado el orden del día, se levanta la sesión para el día martes 29 de agosto a las 10:00 a.m.”
La misma certificación a que antes se hizo referencia informa que este proyecto fue discutido y aprobado en primer debate el día 29 de agosto de 2006 por unanimidad de los asistentes, y que el quórum deliberatorio y decisorio estuvo integrado por 18 de los 19 representantes que conforman esta célula legislativa. Lo anterior puede corroborarse también con la lectura del Acta 5 de la misma fecha, que fue publicada en la Gaceta Nº 474 del 23 de octubre de 2006, páginas 5 a 8.
La ponencia para segundo debate fue presentada por el mismo representante García Turbay el 30 de agosto de 2006 y publicada en la Gaceta Nº 363 del 12 de septiembre de 2006, páginas 10 y 11.
En relación con el anuncio del proyecto previo a su votación, la certificación de 21 de febrero de 2007, suscrita por el Secretario General de la Cámara de Representantes, informa que se produjo el 3 de octubre de 2006, “según consta en el Acta de Plenaria Nº 016 de la misma fecha, la cual no ha sido publicada, por lo cual la anexo en medio magnético”. Revisado el disquete recibido, efectivamente se observa que, poco antes de concluir la sesión, el Presidente de la Cámara de Representantes, doctor Alfredo Cuello Baute ordenó: “Anuncie los Proyectos señor Secretario para el día de mañana”. A continuación la Subsecretaría, por conducto del doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, leyó seis, entre ellos, en segundo término: “Proyecto de Ley 303 de 2006 Cámara, 126 de 2005 Senado”. Concluida la lectura reitera: “Han sido anunciados los Proyectos para ser discutidos y aprobados en la próxima sesión.” Inmediatamente después anuncia el Presidente: “Se levanta la sesión, se convoca para mañana miércoles 3:00 de la tarde.”
Constatada posteriormente la citada acta, que aparece publicada en la Gaceta Nº 554 del 20 de noviembre de 2006, se observa de manera idéntica el referido anuncio, que tuvo lugar poco antes de concluir la sesión, cuando el Presidente de la Cámara dispone: “Anuncie los Proyectos señor Secretario para el día de mañana”. En atención a lo solicitado, a continuación el Subsecretario General dio lectura a un listado de seis proyectos, encontrándose en segundo lugar el “Proyecto de Ley 303 de 2006 Cámara, 126 de 2005 Senado”. Concluida la lectura reitera: “Han sido anunciados los Proyectos para ser discutidos y aprobados en la próxima sesión.” Inmediatamente después señala el Presidente: “Se levanta la sesión, se convoca para mañana miércoles 3:00 de la tarde.”
De otra parte, de acuerdo con la misma certificación y con el contenido del acta 17 de la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta Nº 528 de 10 de noviembre de 2006, este proyecto fue discutido y aprobado en segundo debate por la mayoría de los asistentes durante la sesión del día siguiente, miércoles 4 de octubre de 2006, en la que el quórum deliberatorio y decisorio estuvo integrado por 159 de los representantes que integran esa corporación.
Frente al trámite cumplido en las cámaras legislativas por el proyecto de ley 126 de 2005 – Senado / 303 de 2006 Cámara, que posteriormente vino a convertirse en Ley 1120 de 2006, la Corte observa que agotó de manera satisfactoria los requisitos generales previstos en la Carta y en el reglamento del Congreso para la aprobación de un proyecto de ley de esta naturaleza.
En efecto: (i) inició su trámite en el Senado de la República (art. 154); (ii) fue publicado previamente al inicio del proceso legislativo; (iii) fue aprobado tanto en primero como en segundo debate en cada cámara, con el quórum y las mayorías exigidas por la Constitución y el reglamento; (iv) las ponencias, tanto en comisiones como en plenaria fueron publicadas antes de iniciarse los respectivos debates; (v) en cada caso la votación de este proyecto fue debidamente anunciada a instancias de la Presidencia de la respectiva comisión o célula legislativa, en una sesión distinta y anterior a aquélla en la que finalmente se produjo la votación (inciso final art. 160 Const.); (vi) entre el primero y el segundo debate en cada cámara, así como entre la aprobación del proyecto en la plenaria del Senado y la iniciación del trámite en la Cámara de Representantes transcurrieron los términos mínimos previstos en el texto constitucional (art. 160); (vii) fue sancionado por el Presidente de la República una vez concluido el trámite legislativo; (viii) fue enviado a esta Corte para su revisión de constitucionalidad, dentro de los 6 días siguientes a su sanción presidencial. En consecuencia, bajo todos estos respectos, la Ley 1120 de 2006 es exequible, en lo que se refiere a la validez de su trámite.
Objeción planteada por el Ministerio Público:
Según el Ministerio Público, esta situación desconoce el mandato contenido en el artículo 157 superior, que señala los requisitos que un proyecto deberá cumplir para convertirse en ley de la República; concretamente en su numeral 1° dispone: “Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva”.
Al parecer, la postura del Procurador partiría del entendimiento de que la realización del aviso de votación, instituido por el Acto Legislativo Nº 01 de 2003, artículo 8°, e incorporado en el último inciso del 160 constitucional, implica comenzar a “darle curso” al respectivo proyecto en la comisión de que se trata. Empero, si se repara cuál es la labor que a una comisión legislativa le corresponde cumplir en relación con un proyecto de ley, que no es otra que impartirle su aprobación (o negársela) previo el correspondiente debate (numeral 2° del mismo artículo 157 antes citado), resulta claro lo inapropiado que sería entender que esta diligencia previa hace parte del concepto de “darle curso”, como para deducir que en adición a los requisitos previstos en el texto constitucional y en el Reglamento del Congreso, se deba surtir previamente la publicación de la ponencia y sólo así sea válido el aviso de votación a que la Corte se viene refiriendo.
Lo anterior en nada implica desconocer la importancia de este requerimiento constitucional (el aviso que debe efectuarse con anterioridad a la votación), aspecto sobre el cual la Corte ha sido reiterativa[8]; en los últimos años se ha apreciado, como ocurrencia frecuente, la pretermisión o el imperfecto cumplimiento de este requisito, que ha conllevado la inexequibilidad de leyes así aprobadas o, en los casos en que el defecto se presenta una vez que el Senado de la República ha impartido ya su aprobación, la devolución del respectivo proyecto a la Cámara de Representantes para la subsanación de dicho defecto. Sin embargo, y pese a su importancia, para la Corte es claro que se trata de una diligencia previa y antecedente al comienzo del debate (art. 94 del Reglamento del Congreso), que por lo tanto no podría considerarse parte integrante del curso del proyecto.
De igual manera, en recta aplicación de la norma a que se viene haciendo referencia (numeral 1° art. 157 Const.), esta Corte ha sido insistente en exigir que los proyectos de ley sean oportunamente publicados en la Gaceta del Congreso antes de procederse al debate y votación de los mismos[9]. A este respecto, se ha resaltado la importancia del principio de publicidad y su incidencia en la efectiva observancia del principio de representación democrática, que se lesionaría si los miembros del Congreso debatieran y votaran proyectos que no han tenido oportunidad de conocer y analizar suficientemente, como en efecto ocurre si al procederse a la votación no se ha realizado la publicación, o alternativamente, la reproducción y oportuna entrega a los congresistas de una copia de la ponencia.
Por su parte, a través del aviso de votación unos y otros son prevenidos sobre la fecha en que tendrá lugar, de modo que los congresistas sepan cuándo deberán manifestarse en relación con el proyecto de que se trata, y los ciudadanos conozcan el momento en que se planea adoptar una decisión al respecto. Como puede observarse, son requisitos que no sólo son concurrentes, sino también complementarios, en cuanto el correcto cumplimiento de ambos garantiza el grado de publicidad que el Constituyente consideró razonable y necesario observar en los trámites legislativos. Pero, insiste la Corte, no existe norma que imponga una inflexible cronología en el cumplimiento de estos requisitos, ni el sentido práctico aconseja que se tengan que cumplir en determinado orden. Así fue sostenido recientemente por esta corporación[10], frente a un cuestionamiento semejante, novedosamente expuesto por el Procurador General.
Nada de eso ocurrió en el caso bajo estudio. Muy por el contrario, la Corte observa que para la fecha en que se inició el debate y se realizó la votación y aprobación de este proyecto (29 de agosto de 2006) habían transcurrido ya cinco (5) días comunes desde la fecha en que la ponencia fue publicada en la Gaceta del Congreso (24 de agosto de 2006).
3. Análisis material sobre las estipulaciones del tratado internacional que se aprueba mediante la Ley 1120 de 2006
Desde esta perspectiva, el tratado cuya constitucionalidad se revisa es un mecanismo válido para el cumplimiento de los fines del Estado colombiano y se enmarca sin dificultad dentro de los objetivos que la Constitución le asigna al manejo de las relaciones internacionales y a la suscripción de tratados con otros Estados y/o organismos de derecho internacional (cfr. artículos 9°, 150 num. 16°, 189 num. 2°, 224 y 226 de la Constitución Política).
Posteriormente, los mismos países signatarios acordaron un “Protocolo de Modificación”, el cual se suscribió en Cancún el 29 de octubre de 1999; fue aprobado por el Congreso colombiano mediante Ley 763 de 2002 y declarado exequible por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-235 de 2003 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra).
El artículo 1° contiene tres definiciones relacionadas con términos de uso común dentro del texto del tratado, a saber. “legislación aduanera”, “violaciones” y “autoridades aduaneras”, las cuales no resultan, en modo alguno, contrarias a las disposiciones constitucionales. La tercera de estas definiciones establece que para el caso de Colombia se considerará como autoridad aduanera a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, lo que es congruente con la naturaleza y funciones que la ley colombiana actualmente atribuye a dicha entidad y con las disposiciones constitucionales que fijan competencias en el campo de la función aduanera.
El artículo 2°, que se refiere al “alcance del convenio”, trae una enumeración de los principales mecanismos de cooperación que los países partes implementarán en desarrollo de este convenio, varios de los cuales se desarrollan con mayor amplitud en artículos posteriores. Se trata de funciones de carácter general que el convenio atribuye a las respectivas autoridades aduaneras (la DIAN para el caso de Colombia). La Corte encuentra que la estipulación de estos mecanismos no vulnera preceptiva alguna de la Constitución Política, más aún, cuando la advertencia contenida en el numeral 3° de este artículo garantiza que ni la DIAN ni el Estado colombiano asumen por este convenio ninguna obligación que exceda su competencia o marco legal, lo que deja incólumes las reglas que la Constitución colombiana establece en torno a la forma de asignación de competencias administrativas.
· el artículo 3° trata sobre las medidas que las partes acuerdan adoptar, con el fin de agilizar los procedimientos aduaneros entre los dos países;
· el 4° establece un deber general de cooperación y asistencia mutua, así como las acciones específicas que las autoridades aduaneras cumplirán en desarrollo de esta mutua obligación;
· el 5° regula lo concerniente a la vigilancia de personas, mercaderías, medios de transporte y lugares habilitados para el almacenamiento de mercancías, con respecto a los cuales exista conocimiento o al menos sospecha, de que sirven o participan de la comisión de lo que, conforme a la legislación de la otra parte, constituye una infracción aduanera, vigilancia que se ejercerá, bien oficiosamente, bien a pedido de aquélla;
· el 6° deja abierta la posibilidad de que las partes utilicen, con los mismos fines que animan la celebración de este tratado, otras formas de cooperación que resulten útiles para ello, aunque no estén expresamente contempladas por el mismo.
Por su parte, el artículo 7° contiene ejemplos de lo que considera “tráfico de mercancías vulnerables”, para cuya prevención y detección las partes se comprometen a suministrarse toda la información que resulte relevante para el eventual descubrimiento de infracciones que violen la legislación aduanera de la otra parte. Este artículo prevé la necesidad de que los Estados partes elaboren de común acuerdo unas listas de las mercancías que encuadran en cada uno de estos supuestos.
En la misma línea, el artículo 8° contempla los objetivos del intercambio de información, así como las materias sobre las cuales se suministrará tal información. Entre los primeros se destaca la debida observancia de las disposiciones aduaneras de la otra parte, al igual que el completo recaudo de los derechos aduaneros correspondientes. En cuanto a los segundos, resalta la información que resulte relevante para determinar la legalidad o no de la operación de que se trata, así como, nuevamente, la información relacionada con personas, mercancías o medios de transporte específicos, que pueda ser relevante con estos mismos objetivos.
A su turno, el artículo 9° desarrolla los mismos principios pero en lo que se refiere al eventual intercambio de documentos específicos, con virtualidad probatoria. Este artículo establece que en principio se entregarán copias de tales documentos, pudiendo ello hacerse a través de correo electrónico, y que los originales sólo se solicitarán en cuanto las copias resulten insuficientes, y deberán ser en todo caso devueltas a la mayor brevedad posible.
De otro lado, se establecen las garantías necesarias para que la presencia de agentes extranjeros no afecte en modo alguno la soberanía nacional, dadas las prohibiciones a que antes se hizo referencia, con lo que aquéllos no podrán realizar actuaciones procesales o ejercer la calidad de agentes aduaneros en el territorio del Estado que visitan. Queda a salvo la posibilidad de intervenir en calidad de testigos, de acuerdo con lo previsto en el ya comentado artículo 12, lo cual es claro que no equivale a actuar como autoridad.
El artículo 13 regula lo relativo al uso de la información y/o los documentos intercambiados en desarrollo de las disposiciones ya analizadas. Esta norma es de particular importancia, pues establece salvaguardas para evitar el uso indebido de tal información, como las siguientes: i) la información sólo podrá utilizarse para los fines previstos en este convenio, o si se planteare su uso con otra finalidad, se requerirá la previa autorización escrita que emita la autoridad aduanera que la hubiere provisto; ii) toda información que una de las partes reciba en cumplimiento de este tratado deberá recibir el mismo trato confidencial que originalmente tenga en el país que la haya provisto; iii) la utilización de estos documentos y/o informaciones como prueba judicial, así como el valor probatorio que pueda atribuírseles, se sujetará a lo dispuesto en la ley procesal del Estado en el cual se aducen como prueba.
Primero.- DECLARAR exequible el “Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la Federación de Rusia sobre cooperación y asistencia mutua entre las autoridades aduaneras”, firmado en Moscú el 28 de abril de 2004.
Segundo.- DECLARAR exequible la Ley 1120 de 2006, por la cual se aprueba el “Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la Federación de Rusia sobre cooperación y asistencia mutua entre las autoridades aduaneras”, firmado en Moscú el 28 de abril de 2004.
[1] Ver especialmente la sentencia C-576 de 2006 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[2] Ver sentencia C-468 de 1997 (M. P. Alejandro Martínez Caballero). Esta doctrina ha sido ampliamente reiterada por esta corporación. como puede apreciarse, entre otras muchas, en las sentencias C-682 de 1996 (M. P. Fabio Morón Díaz) y C-924 de 2000 (M. P. Carlos Gaviria Díaz).
[3] Según lo dispuesto en el artículo 204 del Reglamento del Congreso, los proyectos de ley aprobatoria de tratados internacionales siguen el procedimiento legislativo común, con las especificidades sobre la iniciación del trámite en el Senado (artículo 154 Const.) y acerca de la posibilidad de presentar propuestas de no aprobación, aplazamiento o reserva respecto de Tratados y Convenios Internacionales (art. 217 L. 5ª de 1992).
[4] Ver artículo 19 de la Convención de Viena de 1969 sobre derecho de los tratados.
[5] Este término se entiende oportunamente cumplido, pues para la fecha en que la ley fue sancionada (28 de diciembre) y hasta el 10 de enero de 2007 inclusive, en la Corte Constitucional no corrieron términos en relación con los trámites que se surten ante ella, por motivo de las vacaciones colectivas de sus empleados.
[7] Esta línea jurisprudencial se encuentra, entre otras, en las sentencias C-644 de 2004 (M. P. Rodrigo Escobar Gil), C-780 de 2004 (M. P. Jaime Córdoba Triviño); C-1040 de 2005 (Ms. Ps. Cepeda Espinosa, Escobar Gil, Monroy Cabra, Sierra Porto, Tafur Galvis y Vargas Hernández); C-576, C-649 y C-863 de 2006 (las tres últimas M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), y en los autos A-089 de 2005 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), A-311 de 2006 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), A-013 de 2007 (M. P. Álvaro Tafur Galvis) y A-145 de 2007 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla).
[8] Cfr.., sólo en relación con leyes aprobatorias de tratados públicos, las sentencias C-533, C-644 y C-780 de 2004; C-333, C-400 y C-930 de 2005; C-241, C-420, C-576, C-649 y C-933 de 2006; y los autos de Sala Plena A-089 y A-207 de 2005; A-311 de 2006 y A-013, A-053, A-078, A-119 y A-145 de 2007.
[9] Cfr. sobre este tema, entre muchas otras, las sentencias C-861, C-916, C-951, C-953 y C-1250, todas de 2001; C-057, C-579, C-688 y C-872 de 2002; C-1033 y C-1034 de 2003; C-278 de 2004.
[10] C-665 de agosto 29 de 2007, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.