Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Razace_naruszenie_prawa_jako_przeslanka_odpowiedzialnosci_majatkowej_funkcjonariusza_publicznego-ebook/p02035211i020
Timestamp: 2019-01-20 23:29:02+00:00
Document Index: 54633763

Matched Legal Cases: ['art. 417', 'art. 4171', 'art. 4171', 'art. 37', 'art. 6', 'art. 81', 'art. 37', 'art. 145', 'art. 156', 'art. 149', 'art. 149', 'art. 149', 'art. 6', 'art. 154', 'art. 154', 'art. 6', 'art. 47714', 'art. 47714', 'art. 47714', 'art. 6', 'art. 47931', 'art. 47931', 'art. 47931', 'art. 54', 'art. 77', 'art. 7', 'art. 77', 'art. 7', 'art. 77', 'art. 7', 'art. 769', 'Art. 77', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 5', 'art. 417', 'art. 4171', 'art. 417', 'art. 417', 'art. 4171', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 417', 'art. 4171', 'art. 4171', 'art. 417', 'art. 4171', 'art. 417', 'art. 417', 'art. 4171', 'art. 4171', 'art. 4171', 'art. 4171', 'art. 4171', 'art. 417', 'art. 4171', 'art. 4171', 'art. 417', 'art. 4173', 'art. 4171', 'art. 4171', 'art. 417', 'art. 361', 'art. 361', 'art. 361', 'art. 362', 'art. 363', 'art. 160', 'art. 1', 'art. 445', 'art. 417', 'art. 4172', 'art. 77', 'art. 417', 'ustawy25', 'art. 21', 'art. 160', 'art. 160', 'art. 2', 'art. 156', 'art. 160', 'art. 7', 'art. 361', 'art. 160', 'art. 361', 'art. 361', 'art. 417', 'art. 77', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 417', 'art. 417', 'art. 417']

Rażące naruszenie prawa jako przesłanka odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego [Andrzej Matan] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00256 007263 13868543 na godz. na dobę w sumie
Autor: Andrzej Matan Liczba stron:
ISBN: 978-83-264-7818-5 Data wydania: 2017-09-14
RAŻĄCE NARUSZENIE PRAWA JAKO PRZESŁANKA ODPOWIEDZIALNOŚCI MAJĄTKOWEJ FUNKCJONARIUSZA PUBLICZNEGO Andrzej Matan Warszawa 2014 Stan prawny na 1 lipca 2014 r. Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Joanna Cybulska Opracowanie redakcyjne Anna Krzesz Łamanie Wolters Kluwer Układ typograﬁ czny Marta Baranowska Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl P(cid:202)(cid:189)(cid:221)(cid:187)(cid:131) I(cid:254)(cid:144)(cid:131) K(cid:221)(cid:174)(cid:141)(cid:257)(cid:187)(cid:174) © Copyright by Wolters Kluwer SA, 2014 ISBN 978-83-264-3414-3 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer SA Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.proﬁ nfo.pl Moim Najbliższym poświęcam Spis treści Wykaz skrótów / 15 Zagadnienia wprowadzające / 21 Rozdział 1 Zasady odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej / 27 1. 2. 3. 3.4. Uwagi wstępne / 27 Odpowiedzialność za szkody wyrządzone niezgodnym z prawem działaniem lub zaniechaniem przy wykonywaniu władzy publicznej (art. 417 k.c.) / 29 2.1. 2.2. 2.3. Szkoda / 29 Wykonywanie władzy publicznej / 33 Niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej / 40 Podmioty odpowiedzialne za szkodę / 45 2.4. Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną niezgodną z prawem ostateczną decyzją lub postanowieniem (art. 4171 2 k.c.) / 51 Ogólne zasady odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną 3.1. niezgodną z prawem ostateczną decyzją (postanowieniem) / 51 Wydanie decyzji ostatecznej niezgodnej z prawem / 52 Stwierdzenie niezgodności z prawem ostatecznej decyzji (postanowienia) we właściwym postępowaniu administracyjnym / 56 Stwierdzenie niezgodności z prawem ostatecznej decyzji (postanowienia) we właściwym postępowaniu sądowym / 59 3.2. 3.3. 7 Spis treści 3.5. 3.6. 4. 5. 1. Wydanie ostatecznej decyzji (postanowienia) na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą – problem prejudykatu / 63 Wyłączenie obowiązku uzyskania prejudykatu stwierdzającego niezgodność z prawem decyzji (postanowienia) / 66 Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną niewydaniem orzeczenia lub decyzji (art. 4171 § 3 k.c.) / 67 4.1. Ogólne zasady odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną niewydaniem decyzji (postanowienia) / 67 Obowiązek wydania decyzji (postanowienia) / 67 Niewydanie decyzji (postanowienia) / 69 Stwierdzenie niewydania decyzji (postanowienia) we właściwym postępowaniu / 70 4.2. 4.3. 4.4. Wnioski / 75 Rozdział 2 Zasady odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego za wykonywanie władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa / 79 1.3. 1.4. Zakres podmiotowy odpowiedzialności / 79 1.1. 1.2. Pojęcie funkcjonariusza publicznego w prawie polskim / 79 Osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej (członka kolegialnego organu administracji publicznej) / 83 Osoba działająca z upoważnienia organu administracji publicznej / 93 Osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego albo umowy cywilnoprawnej / 101 1.4.1. 1.4.2. Urząd organu administracji publicznej / 101 Osoba wykonująca pracę w ramach stosunku pracy / 102 Osoba wykonująca pracę w ramach stosunku służbowego / 106 Osoba wykonująca pracę w ramach umowy cywilnoprawnej / 110 1.4.3. 1.4.4. 8 Spis treści 1.5. Osoba „biorąca udział w prowadzeniu sprawy” rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez organ administracji publicznej / 112 Przesłanki odpowiedzialności / 113 2.1. 2.2. Zakreślenie przedmiotu rozważań / 113 Wypłata odszkodowania na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody przez podmiot odpowiedzialny za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa / 114 2.2.1. 2.3. Wykonywanie władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa / 114 Prawomocne orzeczenie sądu / 115 Ugoda / 118 Wypłata odszkodowania / 120 2.2.2. 2.2.3. 2.2.4. Zawinione działanie lub zaniechanie funkcjonariusza publicznego prowadzące do rażącego naruszenia prawa / 124 2.3.1. 2.3.2. 2.3.3. 2.3.4. Wina / 124 Wina umyślna / 125 Wina nieumyślna / 125 Przypisanie winy funkcjonariuszowi / 127 Wnioski / 128 2. 3. 1. 2. 3. 4. 5. Rozdział 3 Wykonywanie władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa / 133 Uwagi ogólne / 133 Rażące naruszenie prawa oraz brak podstawy prawnej jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej / 138 Rażące naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądowym / 144 3.1. 3.2. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej / 156 Brak podstawy prawnej w doktrynie / 156 4.1. Brak podstawy prawnej w orzecznictwie sądowym / 163 4.2. Wnioski ogólne / 166 Rażące naruszenie prawa w doktrynie / 144 Rażące naruszenie prawa w orzecznictwie sądowym / 152 9 Spis treści 5.1. 5.2. 5.3. Stwierdzanie rażącego naruszenia prawa działaniami organów administracji / 167 Stwierdzanie rażącego naruszenia prawa dokonane zaniechaniami organów administracji / 170 Stwierdzanie braku podstawy prawnej / 172 Rozdział 4 Działania i zaniechania władzy publicznej rażąco naruszające prawo / 175 1. 2. Uwagi wstępne / 175 Decyzje administracyjne / 178 2.1. 2.2. 2.3. Pojęcie decyzji / 178 2.1.1. 2.1.2. Decyzja jako akt administracyjny / 178 Decyzja w doktrynie oraz w orzecznictwie sądowym / 182 Podsumowanie – właściwości decyzji / 186 2.1.3. Domniemanie formy decyzji administracyjnej / 199 Akty administracyjne uznane za decyzje pod wpływem orzecznictwa sądowego / 203 2.3.1. 2.3.2. Akty administracyjne zakładowe „zewnętrzne” / 204 Akty organów korporacji zawodowych podejmowane wobec członków korporacji / 208 Akty w sprawach świadczeń z funduszy unijnych / 209 Akty nadzoru w sferze materialnego prawa administracyjnego / 210 2.3.3. 2.3.4. 3. 4. Pojęcie postanowienia / 213 Właściwości postanowień / 218 Rodzaje postanowień / 221 Postanowienia / 213 3.1. 3.2. 3.3. Zaniechania władzy publicznej / 225 4.1. Prawo do rozpatrzenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki / 225 4.1.1. Prawo do rozpatrzenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki w prawie unijnym / 226 Prawo do rozpatrzenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki w prawie konstytucyjnym / 237 4.1.2. Bezczynność / 239 4.2.1. Ustalenia ogólne / 239 4.2. 10 Spis treści 4.3. 4.2.2. Bezczynność organu administracji publicznej stanowiąca źródło odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego / 243 Przewlekłość postępowania / 248 4.3.1. 4.3.2. Ustalenia ogólne / 248 Przewlekłość postępowania administracyjnego stanowiąca źródło odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego / 251 5. Wnioski / 255 5.1. Działania władzy publicznej podlegające stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa / 255 Zaniechania władzy publicznej podlegające stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa / 259 5.2. Rozdział 5 Tryby stwierdzania rażącego naruszenia prawa / 265 1. 2. Uwagi wstępne / 265 Administracyjne tryby uzyskiwania prejudykatu / 266 2.1. Tryby ogólnoadministracyjne / 267 Tryb „nieważnościowy” / 267 2.1.1. 2.1.2. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w trybie zażaleniowym (art. 37 k.p.a.) / 303 Tryby postępowania podatkowego / 327 2.2.1. 2.2.2. Tryb autokontroli / 344 2.3.1. 2.3.2. Zakres przedmiotowy autokontroli / 344 Rozstrzygnięcia podejmowane w wyniku autokontroli, mające charakter prejudykatu w rozumieniu art. 6 pkt 3 u.o.m.f.p. / 347 Tryb nieważnościowy / 328 Tryb „ponagleniowy” / 335 2.2. 2.3. 2.4. Tryb autokontroli w ramach postępowania szczególnego (autokontrola Prezesa UOKiK) / 354 2.4.1. Ogólna charakterystyka postępowania autokontrolnego z art. 81 ust. 3 u.o.k.k. / 354 Zakres decyzji i postanowień podlegających uchyleniu (zmianie) w postępowaniu autokontrolnym / 356 Autokontrola dokonywana przez inne (niż Prezes UOKiK) organy regulacyjne / 360 2.4.2. 2.4.3. 11 Spis treści 2.4.4. Stwierdzanie rażącego naruszenia prawa przez Prezesa UOKiK w trybie art. 37 k.p.a. / 363 Tryby sądowoadministracyjne / 364 3.1. 3.2. 3.3. Sądowe stwierdzenie nieważności decyzji / 364 Sądowe stwierdzenie nieważności postanowień / 368 Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. / 364 3.1.1. 3.1.2. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 149 p.p.s.a. / 371 3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. Uwagi wstępne / 371 Przedmiotowy zakres art. 149 p.p.s.a. / 372 Orzeczenia sądu podejmowane na podstawie art. 149 p.p.s.a., mające charakter prejudykatu w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.o.m.f.p. / 376 Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. / 382 3.3.1. 3.3.2. Uwagi wstępne / 382 Orzeczenia sądu podejmowane na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a., mające charakter prejudykatu w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.o.m.f.p. / 384 3. 4. 5. 12 Tryby sądowe / 388 4.1. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 47714 § 3 k.p.c. / 388 4.1.1. Przedmiotowy zakres stosowania art. 47714 § 3 k.p.c. / 388 Specyfika postępowań w sprawach ubezpieczeniowych / 390 Orzeczenia sądu podejmowane na podstawie art. 47714 § 3 k.p.c., mające charakter prejudykatu w rozumieniu art. 6 pkt 9 u.o.m.f.p. / 396 4.1.2. 4.1.3. Stwierdzenie braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 47931a § 3 k.p.c. / 397 4.2.1. Stosowanie art. 47931a § 3 k.p.c. w sprawach z zakresu ochrony konkurencji i konsumentów / 397 Stosowanie art. 47931a § 3 k.p.c. w sprawach z zakresu regulacji energetyki, regulacji telekomunikacji i poczty oraz regulacji transportu kolejowego / 399 4.2.2. 4.2. Wnioski ogólne / 402 Spis treści 5.1. 5.2. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa działaniami podejmowanymi przez organy administracji publicznej / 403 5.1.1. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w stosunku do decyzji i postanowień / 403 Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa innymi działaniami administracji publicznej / 409 5.1.2. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa zaniechaniem organu / 410 5.2.1. Stwierdzanie rażącego naruszenia prawa bezczynnością lub przewlekłością postępowania w sprawie załatwianej w formie decyzji lub postanowienia / 410 Stwierdzanie rażącego naruszenia prawa bezczynnością lub przewlekłością postępowania w sprawach załatwianych w innych formach niż decyzja lub postanowienie / 413 5.2.2. Rozdział 6 Formy stwierdzania rażącego naruszenia prawa / 416 1. 2. Uwagi wstępne / 416 Ostateczne decyzje administracyjne / 418 2.1. 2.2. 2.3. Decyzje stwierdzające rażące naruszenie prawa / 418 Problem ostateczności decyzji administracyjnej / 418 Decyzje ostateczne / 422 2.3.1. 2.3.2. 2.3.3. Decyzje organu odwoławczego („quasi-odwoławczego”) / 422 Ostateczne decyzje pierwszoinstancyjne / 423 Decyzje wydane w ramach autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. / 432 Prawomocność decyzji / 434 2.3.4. Związanie decyzją ostateczną / 442 Utrata przymiotu „ostateczności” przysługującej decyzji / 446 2.5.1. 2.4. 2.5. Kodeksowe tryby wzruszania decyzji ostatecznych / 447 Pozakodeksowe tryby wzruszania decyzji ostatecznych / 448 Sądowe tryby wzruszania decyzji ostatecznych / 450 2.5.2. 2.5.3. 3. Postanowienia / 451 13 Spis treści 3.1. 3.2. 3.3. Postanowienia stwierdzające rażące naruszenie prawa / 451 „Ostateczność” postanowień / 453 Utrata przymiotu „ostateczności” przysługującej postanowieniom / 458 4. 5. 6. Prawomocne wyroki sądu administracyjnego / 460 Prawomocne wyroki sądu powszechnego / 463 Wnioski / 468 Wnioski końcowe / 471 Wykaz literatury / 477 Wykaz orzeczeń / 497 EKPC k.c. k.k. Konstytucja RP k.p.a. k.p.c. k.p.k. nowelizacja kwietniowa Wykaz skrótów Źródła prawa Konwencja o ochronie praw człowieka i podsta- wowych wolności, sporządzona w Rzymie 4 lis- topada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywil- ny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 121) ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postę- powania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks po- stępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postę- powania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.) ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.) 15 Wykaz skrótów nowelizacja z 1980 r. o.p. p.p.s.a. p.s.w. p.z.p. r.p.a. u.g.n. u.o.k.k. u.o.m.f.p. u.p.e.a. u.p.s. 16 ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8 z późn. zm.) ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o po- stępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnic- twie wyższym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 572 z późn. zm.) ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamó- wień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 907 z późn. zm.) rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu admini- stracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.) ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie kon- kurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 z późn. zm.) ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzial- ności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173) ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracowni- kach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.) u.s.c. u.s.g. u.s.p. ustawa o NSA z 1995 r. ustawa o pomo- cy społecznej u.s.u.s. u.s.w. u.u.s.r. u.w.a.r.w. Wykaz skrótów ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywil- nej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.) ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Są- dzie Administracyjnym (tekst pierwotny: Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecz- nej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.) ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1442 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm.) ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1403 z późn. zm.) ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.) Periodyki i inne publikatory AUW Biul. Skarb. Biul. SN CBOSA Acta Universitatis Wratislaviensis Biuletyn Skarbowy Biuletyn Sądu Najwyższego Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administra- cyjnych 17 Wykaz skrótów EPS FK GAP KPPubl. KSP Mon. Pod. Mon. Praw. NP ONSA ONSAiWSA OSNAPiUS OSNC OSNCK OSNCP OSNKW OSP OSPiKA OSS OTK OTK-A PiP PNUŚ POP PPP Europejski Przegląd Sądowy Finanse Komunalne Gospodarka-Administracja Państwowa Kwartalnik Prawa Publicznego Krakowskie Studia Prawnicze Monitor Podatkowy Monitor Prawniczy Nowe Prawo Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj- nego Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj- nego i wojewódzkich sądów administracyjnych Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Admini- stracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna i Izba Karna Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Karna i Wojskowa Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitra- żowych Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, seria A Państwo i Prawo Prace Naukowe Uniwersytetu Śląskiego Przegląd Orzecznictwa Podatkowego Przegląd Prawa Publicznego 18 Wykaz skrótów Przegląd Podatkowy Przegląd Sejmowy Przegląd Sądowy Samorząd Terytorialny Studia Iuridica Studia Prawno-Ekonomiczne Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyj- nego Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego Inne Europejski Trybunał Praw Człowieka Europejski Trybunał Sprawiedliwości (obecnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) jednostka samorządu terytorialnego Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Naczelny Sąd Administracyjny sąd apelacyjny Sąd Najwyższy Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów Trybunał Konstytucyjny Urząd Komunikacji Elektronicznej Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów Urząd Regulacji Energetyki Urząd Transportu Kolejowego wojewódzki sąd administracyjny Zakład Ubezpieczeń Społecznych Prz. Pod. Prz. Sejm. PS Sam. Teryt. SI St. Pr.-Ek. ZNSA ZNUJ ZNUŁ ETPC ETS/TSUE j.s.t. KRUS NSA SA SN SOKiK TK UKE UOKiK URE UTK WSA ZUS 19 Zagadnienia wprowadzające Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej ma na celu przede wszystkim ochronę interesu poszkodowanego. W przypadku wyrządzenia szkody zasadniczą rzeczą będzie zapewnienie poszkodo- wanemu skutecznych gwarancji jej naprawienia. Zazwyczaj ciężar na- prawienia szkody bierze na siebie państwo, przy czym nie wyklucza to odpowiedzialności urzędnika, którego działanie stanowiło jej przyczynę. U podstaw regulacji dotyczących odszkodowania leży idea, że ostatecz- nie ciężar szkody powinien ponieść ten, kto ją wyrządził z własnej winy. Nawet zatem w sytuacji, kiedy bezpośrednią odpowiedzialność ponosi inny podmiot, np. na zasadzie ryzyka, nie jest wykluczona odpowiedzial- ność sprawcy szkody1. Odnosząc te ustalenia do odpowiedzialności majątkowej urzędnika, przyjąć trzeba, że w sytuacji kiedy odpowiedzial- ność za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej będzie ponosiło państwo, powinno mu służyć prawo regresu wobec winnego szkodzie urzędnika2. Przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpo- wiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naru- 1 E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji (w:) R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego, t. 12, Warszawa 2010, s. 564. 2 Jest to jeden z możliwych do zastosowania systemów odpowiedzialności osobistej urzędnika za spowodowane szkody. E. Bagińska (tamże, s. 565) wyróżnia trzy podstawowe modele stosowane w tym zakresie: 1) model odpowiedzialności osobistej urzędnika, z subsydiarną odpowiedzialnością państwa (np. w prawie angielskim); 2) model bezpośredniej odpowiedzialności państwa z prawem regresu do funkcjo- nariusza (np. prawo austriackie, szwajcarskie, czeskie słowackie); 3) model solidarnej, równorzędnej odpowiedzialności urzędnika i państwa (np. prawo włoskie). 21 Zagadnienia wprowadzające szenie prawa3 istniały (i istnieją nadal) regulacje prawne pozwalające na dochodzenie roszczeń regresowych od funkcjonariuszy publicznych4. W praktyce nie były one jednak wykorzystywane z różnych przyczyn, a zwłaszcza ze względu na brak mechanizmu przymuszającego Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, które wypłaciły odszko- dowanie za wadliwe wykonywanie władzy publicznej, do występowania wobec funkcjonariuszy z roszczeniami regresowymi. Podstawowym celem ustawy było doprowadzenie do prawnego uporządkowania problematyki regresowej odpowiedzialności urzędni- ków za bezprawne i zawinione przez nich działania, podejmowane w ramach wykonywania władzy publicznej, w efekcie zaś do sprawnego i nieuchronnego obciążania ich materialnymi skutkami ich działań niezgodnych z prawem5. Cały szereg racji aksjologicznych przemawia na rzecz obciążenia urzędników odpowiedzialnością regresową. Zasadnicze z nich wskazał 3 Ustawa była wynikiem zgłoszenia poselskiego projektu ustawy „o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa” w roku 2008 (druk sejmowy nr 1407), bazującej w dużej mierze na wcześniejszym pro- jekcie z 2006 r. „o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za naruszenie prawa” (który nie stał się przedmiotem prac legislacyjnych ze względu na rozwiązanie Sejmu V kadencji). Por. M. Błachucki, Ustawa o odpowiedzialności majątko- wej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, jako przykład inflacji prawa administracyjnego (w:) D.R. Kijowski, P.J. Suwaj, Inflacja prawa administracyjnego, t. 2, Warszawa 2012. 4 W toku prac legislacyjnych nad projektem ustawy pojawiły się opinie zmierzające w kierunku jego odrzucenia, przede wszystkim ze względu na wystarczające uregulowanie mechanizmu odpowiedzialności regresowej w przepisach kodeksu cywilnego oraz kodeksu pracy. Por. E. Bagińska, Opinia z dnia 9 lutego 2009 r. do projektu ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, druk sejmowy nr 1407, VI kadencja Sejmu. 5 Traktuję to jako cel główny ustawy, natomiast cały szereg innych, szczegółowych celów wskazano w uzasadnieniu projektu tego aktu, m.in. „(...) wykonując prawo, aparat administracyjny zbyt często działa z jego naruszeniem. Przez wadliwe rozstrzygnięcia, działania podejmowane poza postępowaniem administracyjnym lub nieuzasadnioną bierność urzędnicy wyrządzają obywatelom, w tym i przedsiębiorcom, wymierne, niejed- nokrotnie bardzo poważne szkody. W najbardziej drastycznych przypadkach dochodzi do spektakularnych bankructw i likwidacji setek miejsc pracy. Dalszą konsekwencją tego stanu rzeczy jest oczywisty uszczerbek na autorytecie państwa i jego instytucji. Lekcewa- żone przez funkcjonariuszy publicznych prawo nie znajduje także zrozumienia i aprobaty w społeczeństwie. W coraz większym stopniu wiąże się to także z odpowiedzialnością cywilną Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, które zmuszone są napra- wiać wyrządzone obywatelom i przedsiębiorcom szkody” (uzasadnienie projektu dostępne na stronie http:// orka. sejm. gov. pl). 22 Zagadnienia wprowadzające Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2004 r., SK 26/036, dotyczącym odpowiedzialności odszkodowawczej komorników7, przy czym uwagi poczynione w uzasadnieniu mają, jak należy sądzić, uni- wersalny charakter8. W ocenie Trybunału art. 77 ust. 1 Konstytucji9 jest nie tylko źródłem prawa podmiotowego dla poszkodowanego, ale stanowi jednocześnie instytucjonalną gwarancję dla zasady określonej w art. 7 Konstytucji. „Zachodzi zatem nierozerwalna więź między wprowadzeniem do Konstytucji art. 77 ust. 1 (i wynikającymi zeń konsekwencjami w zakresie mechanizmu odszkodowawczego) a art. 7 Konstytucji. Ten ostatni przepis eksponuje kryterium legalizmu w działaniu organów władzy publicznej. Mają one działać zgodnie z prawem: umacnia to bowiem zaufanie do prawa i państwa, które nim się posługuje (...). Zasadzie legalizmu nie odpowiada sytuacja, gdy od- powiedzialność za bezprawne zachowania osoby działającej jak (jako, za) organ władzy publicznej (...) jest wyłączona w pewnym zakresie, przy jednoczesnym zachowaniu samej zasady odpowiedzialności od- szkodowawczej Państwa za takież działanie władzy publicznej, uciele- śniające się w zachowaniach komornika naruszających prawo. Sytuacja, w której odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez komornika (działającego na własny rachunek) w wyniku jego bezprawnego i nie- zgodnego ze standardami konstytucyjnymi prowadzenia egzekucji – w ostatecznym rozrachunku zostałyby przerzucone na Państwo jako takie – nie jest więc zgodna z art. 77 ust. 1 Konstytucji, wyrażającym gwarancję alokacji ryzyka za działanie Państwa zgodne z zasadą art. 7 Konstytucji”10. W takim przypadku w dalszej kolejności powinno nastąpić rozli- czenie regresowe między współodpowiedzialnymi, które doprowadzi 6 Dz. U. Nr 11, poz. 101. 7 Wyrokiem tym Trybunał uchylił art. 769 k.p.c., przewidujący ograniczoną osobistą odpowiedzialność komornika za szkody wyrządzone przy wykonywaniu czynności po- zostających w zakresie jego uprawnień. 8 Wyrok TK dotyczył problematyki nieco innej niż odpowiedzialność „klasycznego” urzędnika wykonującego władzę publiczną. Komornik wykonuje cząstkę tej władzy, ale na innych zasadach niż urzędnik, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Nie zmienia to jednak ogólnej zasady odpowiedzialności regresowej. 9 Art. 77 ust. 1 Konstytucji gwarantuje każdemu prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicz- nej. 10 Z uzasadnienia wyroku TK z dnia 20 stycznia 2004 r., SK 26/03, OTK-A 2004, nr 1, poz. 3. 23 Zagadnienia wprowadzające do zrealizowania aksjologicznych racji odpowiedzialności, wymagają- cych lokalizacji ryzyka u osoby winnej (bądź tej, która czerpała korzyści z działania będącego źródłem szkody). Jest rzeczą powszechnie znaną, jak zauważa Trybunał, że – mimo istnienia ku temu podstaw norma- tywnych – w Polsce nie realizuje się mechanizmu odszkodowawczego w pełnym zakresie. Po pokryciu szkody u poszkodowanego nie dba się o realizację regresu wobec bezpośredniego sprawcy szkody, „co niweczy aksjologiczne i prakseologiczne funkcje odpowiedzialności cywilnej. Tego rodzaju sytuacja jest szczególnie widoczna (i krytykowana) w za- kresie funkcjonowania odpowiedzialności za szkody wyrządzone dzia- łaniem władzy publicznej. Realizacja odpowiedzialności przez poszko- dowanego nie jest bowiem – w praktyce – nieuchronnie powiązana z realizacją odpowiedzialności regresowej wobec funkcjonariusza – bezpośredniego sprawcy szkody”11. Jeśli odpowiedzialność regresowa funkcjonariusza ma spełniać funkcję podkreślaną przez TK, wymaga ona zharmonizowania z odpo- wiedzialnością władzy publicznej w różnych jej aspektach, w szczegól- ności zaś co do zakresu działań rodzących odpowiedzialność odszkodo- wawczą, jak również podmiotów jej podlegających. Oczywiście nie chodzi tutaj o pełną adekwatność, chociażby ze względu na inną zasadę odpowiedzialności urzędnika (wina) czy też rozmiaru odszkodowania (ograniczonego). Podstawowym celem rozprawy jest próba udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy określona w ustawie o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa odpowiedzial- ność regresowa funkcjonariusza publicznego została zharmonizowana z odpowiedzialnością odszkodowawczą władzy publicznej ponoszoną za wadliwe działania. Zgodnie z art. 5 u.o.m.f.p. funkcjonariusz publiczny ponosi odpo- wiedzialność majątkową w razie łącznego zaistnienia następujących przesłanek: 1) na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody zosta- ło wypłacone przez podmiot odpowiedzialny odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa; 11 Tamże. 24 Zagadnienia wprowadzające 2) rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało spowo- dowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego; 3) rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało stwier- dzone zgodnie z art. 6. Przesłanki te, jak wyraźnie zastrzega ustawodawca, wymagają spełnienia ich łącznie i w całości. Ma to zwłaszcza znaczenie przy pierwszej z nich, gdzie nie wystarczy jedynie wyrządzenie szkody przez „podmiot odpowiedzialny”, ale w sprawie odszkodowania powinien zapaść prawomocny wyrok sądu albo zostać zawarta ugoda, jak również musi zostać wypłacone odszkodowanie. Ponadto bezprawność działania powodującego szkodę ma charakter szczególny, cechuje je bowiem ra- żące naruszenie prawa. Ze względu na założony cel rozprawy zasadniczym przedmiotem rozważań będzie ostania z wymienionych w art. 5 u.o.m.f.p. przesłanek. Zważywszy jednak, że odpowiedzialność funkcjonariusza, ze względu na regresowy charakter, stanowi pochodną odpowiedzialności mająt- kowej władzy publicznej, konieczne będzie poddanie analizie w niezbęd- nym zakresie także i pierwszej z wymienionych wyżej przesłanek. Funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność tylko w takim za- kresie, w jakim ponosi ją podmiot odpowiedzialny. Wobec tego punk- tem wyjścia do określenia zakresu odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego będzie ustalenie zakresu odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej. Odpowiedzialność ta obejmuje zarówno działania i zaniechania nie- zgodne (bezprawne), jak i zgodne z prawem. Przedmiotem zaintereso- wania pozostają jedynie te pierwsze, a więc bezprawne, bowiem działa- nia (zaniechania) zgodne z prawem z oczywistych względów nie mogą nosić znamion rażącego naruszenia prawa. Normatywne powiązanie odpowiedzialności majątkowej funkcjo- nariusza publicznego z odpowiedzialnością władzy publicznej za bez- prawne działania (zaniechania) rodzi dwojakiego rodzaju konsekwencje: po pierwsze, co podkreślono wyżej – zakres odpowiedzialności funkcjo- nariusza jest wyznaczony granicami odpowiedzialności władzy publicz- nej za bezprawne działania (art. 417 i art. 4171 § 2 i 3 k.c.); po drugie – skoro odpowiedzialność majątkowa funkcjonariusza ma charakter re- gresowy, to należy założyć że pozostaje ona adekwatna do odpowiedzial- ności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych 25 Zagadnienia wprowadzające osób prawnych wykonujących władzę publiczną, ponoszonej na pod- stawie przepisów kodeksu cywilnego. Problem zachowania adekwatności wymaga dokonania analizy kilku, istotnych z punktu widzenia odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza, kwestii: 1) zasad odpowiedzialności władzy publicznej za wyrządzone przez nią szkody; 2) pojęcia funkcjonariusza publicznego, zwłaszcza w relacji do pod- miotów wykonujących władzę publiczną w rozumieniu art. 417 § 1 k.c., tj. Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby prawnej wykonującej tę władzę z mocy prawa bądź na podstawie porozumienia; 3) podstaw odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza w postaci rażącego naruszenia, wobec niezgodnych z prawem działań lub zaniechań rodzących odpowiedzialność odszkodowawczą władzy publicznej; 4) zakresu działań i zaniechań stanowiących podstawę odpowiedzial- ności regresowej funkcjonariusza w sytuacji, kiedy ustawa o odpo- wiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego za rażące naruszenie prawa sprowadza je do decyzji i postanowień, natomiast art. 417 § 1 w zw. z art. 4171 § 2 i 3 k.c. nie wprowadza żadnych ograniczeń związanych z formami działania organów administracji publicznej; 5) określonych przez ustawodawcę trybów stwierdzania rażącego naruszenia prawa, które na zasadzie wyłączności umożliwiają uzyskanie prejudykatów wymienionych w art. 5 pkt 3 u.o.m.f.p. Rażące naruszenie prawa powinno zostać stwierdzone w jednym z trybów wskazanych w art. 6 u.o.m.f.p., co oznacza konieczność respektowania wymogów zawartych w tym przepisie co do rodzajów działań i zaniechań władzy publicznej podlegających stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa, trybów stwierdzania tej wadliwości oraz form, w jakich stwierdzenie rażącego naruszenia prawa może nastąpić; 6) wymogu ostatecznego bądź prawomocnego charakteru orzeczeń pełniących rolę prejudykatu w systemie odpowiedzialności mająt- kowej funkcjonariuszy publicznych. 26 Rozdział 1 Zasady odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej 1. Uwagi wstępne Dla odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego, która ma charakter wtórny i regresowy wobec odpowiedzialności władzy publicznej, zasadnicze znaczenie mają regulacje zawarte w kodeksie cywilnym. Zważywszy że funkcjonariusz odpowiada za działania pod- jęte z rażącym naruszeniem prawa, przesłanek jego odpowiedzialności należy poszukiwać w postanowieniach art. 417, art. 4171 § 2 i art. 4171 § 3 k.c. Pierwszy z nich (art. 417 k.c.) ma charakter przepisu ogólnego, natomiast normy zamieszczone w poszczególnych częściach art. 4171 k.c. traktowane są jako regulacje szczególne, odnoszące bezprawność działania władzy publicznej do określonych stanów faktycznych, zakre- sowo węższych niż „niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie” wskazane w art. 417 k.c. Ponadto art. 417 k.c. zakreśla podmiotowy zakres odpowiedzialności, aktualny także w przypadku art. 4171 k.c. W myśl 417 § 1 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z pra- wem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu te- rytorialnego albo inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. W przypadku kiedy wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po 27 Rozdział 1. Zasady odpowiedzialności za szkody wyrządzone... stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą (art. 4171 § 2 k.c.). Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej na- prawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej (art. 4171 § 3 k.c.). Odpowiedzialność funkcjonariusza publicznego obejmuje jedynie działania indywidualne, stąd z tego punktu widzenia nie ma znaczenia odpowiedzialność władzy publicznej za szkody spowodowane wydaniem (art. 4171 § 1 k.c.) bądź niewydaniem aktu normatywnego (art. 4171 § 4 k.c.). Tym samym do rozważenia pozostają zasady odpowiedzialności określone w art. 417, art. 4171 § 2 i art. 4171 § 3 k.c. Przepis art. 417 k.c. przewiduje odpowiedzialność władzy publicznej za „niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej”, przy czym należy przyjąć, że w zakresie tego pojęcia mieszczą się inne bezprawne działania niż wskazane w 4171 § 2 i art. 4173 k.c. (konsekwencja relacji przepis ogólny – przepisy szczególne). Hipoteza art. 4171 § 2 k.c. obejmuje przypadki wyrządzenia szkody w wyniku wydania „prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji”, przy czym ustalenie bezprawności orzeczenia bądź decyzji wymaga prejudykatu w postaci stwierdzenia we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem (o ile przepisy odrębne stanowią inaczej). Natomiast hipoteza art. 4171§ 3 k.c. odnosi się do bezczynności polegającej na „niewydaniu orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa”. 28 2. Odpowiedzialność za szkody wyrządzone niezgodnym z prawem... 2. Odpowiedzialność za szkody wyrządzone niezgodnym z prawem działaniem lub zaniechaniem przy wykonywaniu władzy publicznej (art. 417 k.c.) 2.1. Szkoda Generalnie rzecz ujmując, reguły odpowiedzialności odszkodowaw- czej są wspólne dla wszystkich zdarzeń, z którymi kodeks cywilny oraz przepisy szczególne wiążą obowiązek naprawienia szkody. Wobec tego także i dla odpowiedzialności odszkodowawczej, ponoszonej przez władzę publiczną, zastosowanie znajdą przepisy art. 361–363 k.c. co do związku przyczynowego (art. 361 § 1 k.c.), zakresu obowiązku od- szkodowawczego (art. 361 § 2 k.c.), ograniczenia obowiązku naprawie- nia szkody z uwagi na przyczynienie się poszkodowanego do jej wyrzą- dzenia (art. 362 k.c.) oraz sposobu naprawienia szkody (art. 363 k.c.). Po uchyleniu art. 160 k.p.a., regulującego szczególny tryb i zakres od- powiedzialności odszkodowawczej administracji publicznej ze względu na wydanie decyzji obarczonej wadą nieważności, stracił na aktualności problem tzw. szkody rzeczywistej12. Pojęcie szkody nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa cywil- nego. Sięgając do rezultatów wykładni językowej, jak również do prze- pisów prawa cywilnego, przyjmuje się, że termin ten odnosi się do wszelkich uszczerbków w dobrach lub interesach prawnie chronionych, których poszkodowany doznał wbrew własnej woli13. Element woli poszkodowanego nie ma jednakowoż aż tak istotnego znaczenia, bo- wiem jego ewentualna zgoda nie niweczy samego faktu doznania uszczerbku na dobrach chronionych14. Wpływa jedynie na możliwość wyłączenia sankcji odszkodowawczej15. Pewne kontrowersje dotyczą tego, czy za szkodę można uznać jedynie uszczerbek typu majątkowego, czy także niemajątkowego. W przepisach kodeksu cywilnego uszczerbek 12 Por. A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 2, Warszawa 2010, s. 387 i n. 13 Z. Radwański, A. Olejniczak, Zobowiązania – część ogólna, wyd. 10, Warszawa 2012, s. 90. 14 Z. Banaszczyk (w:) K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny, t. 1, Komentarz do art. 1–4491, Warszawa 2008, s. 995. 15 M. Sośniak, Znaczenie zgody uprawnionego w zakresie cywilnej odpowiedzialności odszkodowawczej, ZNUJ 1959, z. 6, s. 127–172. 29 Rozdział 1. Zasady odpowiedzialności za szkody wyrządzone... o charakterze niemajątkowym określony został jako krzywda, zaś suma przeznaczona na złagodzenie tej krzywdy – jako zadośćuczynienie (art. 445 k.c.). Przyjmuje się jednak, że krzywda stanowi szczególną postać szkody16. Na rzecz takiego stanowiska przemawiają wyniki pro- konstytucyjnej wykładni postanowień art. 417 oraz 4172 k.c. Przepis art. 4172 k.c. reguluje szczególny przypadek odpowiedzialności władzy publicznej za szkodę na osobie, wyrządzoną zgodnym z prawem jej wykonywaniem, oparty na zasadzie słuszności. Odpowiedzialność na tej zasadzie została zatem ograniczona do przypadków, gdy działanie władzy publicznej dotyka osoby poszkodowanej. Nie można jednak wyprowadzać z tego faktu wniosku, że „w podstawowym typie deliktu [władzy] publicznej odpowiadającej za niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie występuje jakiekolwiek ograniczenie w zakresie uszczerbków podlegających naprawieniu”17. Analiza rozwiązań dotyczących odpowiedzialności odszkodowaw- czej władzy publicznej wymaga uwzględnienia standardu określonego w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, gwarantującego każdemu prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. „Wynagrodzenie szkody”, o którym mowa w tym przepisie, odnosi się zarówno do szkody mająt- kowej, jak i niemajątkowej oraz obejmuje stratę rzeczywistą i utracone korzyści18. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, inne rozumienie tego zwrotu pozostawałoby w sprzeczności z postulatem jedności prawa oraz ugruntowanym sposobem interpretacji jego norm19. Wobec tego uznać przyjdzie, że szkodę w rozumieniu art. 417 k.c. stanowi każdy, zarówno majątkowy, jak i niemajątkowy uszczerbek w prawnie chronionych dobrach poszkodowanego20, obejmujący rze- 16 Argumenty przemawiające na rzecz takiej tezy przywołują m.in. Z. Radwański, A. Olejniczak, Zobowiązania – część ogólna..., s. 92. 17 Z. Banaszczyk, Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy 19 P. Granecki, Odpowiedzialność cywilna Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną działaniem swojego funkcjonariusza (zagadnienia wybrane), Palestra 2000, z. 11–12, s. 22. 20 P. Dzienis, Odpowiedzialność cywilna władzy publicznej, Warszawa 2006, publicznej, Warszawa 2012, s. 101. Warszawa 2005, s. 188. 18 J.J. Skoczylas, Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez władzę publiczną, s. 153–154. 30 2. Odpowiedzialność za szkody wyrządzone niezgodnym z prawem... czywistą stratę i utracone korzyści, z którym to uszczerbkiem ustawa wiąże odpowiedzialność odszkodowawczą21. Ze względu na rodzaj chronionych (naruszanych) dóbr rozróżnia się szkodę na mieniu i szkodę na osobie. Szkoda na mieniu obejmuje wszelkie uszczerbki powstałe w majątku poszkodowanego bez związku z jego osobą. Natomiast szkoda na osobie obejmuje prawnie relewantne uszczerbki zarówno niemajątkowe, jak i majątkowe (np. utrata zarobku, koszty leczenia)22. Szkoda majątkowa przybiera postać straty (damnum emergens) albo utraconych korzyści (lucrum cessans). Strata polega na rzeczywi- stym zmniejszeniu się majątku poszkodowanego, a czasami nawet na utracie ekspektatywy23. Ekspektatywy spełniające określone wymagania podlegają ochronie prawa. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 października 2000 r., SK 7/0024, wyraził pogląd, że ochrona dotyczy ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy25. Nie ma powodu, zdaniem Trybunału, by wyłączać spod tej ochrony prawo własności, zwłaszcza ze względu na jego konstytucyjną rangę (art. 21 Konstytucji). Pozwala to odnieść do ekspektatyw podobny reżim ochrony, jaki przysługuje prawom nabytym. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 listopada 2002 r., III CZP 73/02, za uszczerbek majątkowy objęty pojęciem szkody uznał utratę uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co nastąpiło w związku ze stwierdzeniem nieodwracalnych skutków wydanej decyzji26. Taki cha- 21 T. Dybowski (w:) System Prawa Cywilnego, Ossolineum 1981, t. 3, cz. 1, s. 214. 22 Z. Radwański, A. Olejniczak, Zobowiązania – część ogólna..., s. 92. 23 Z. Banaszczyk (w:) K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny..., t. 1, s. 996. 24 OTK 2000, nr 7, poz. 256. 25 Wyrok TK z dnia 22 czerwca 1999 r., K 5/99, OTK 1999, nr 5, poz. 100; zob. też wyrok z dnia 23 listopada 1998 r., SK 7/98, OTK 1998, nr 7, poz. 114; wyrok z dnia 28 kwietnia 1999 r., K 3/99, OTK 1999, nr 4, poz. 73. 26 Teza uchwały, mimo że została sformułowana na tle uchylonego art. 160 k.p.a., pozostaje aktualna: „Szkodą w rozumieniu przepisu art. 160 § 1 k.p.a. może być utrata uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na skutek decyzji woje- wody, o której mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), jeżeli decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne”. Uchwała została podjęta w wyniku pytania Sądu Apelacyjnego w Poznaniu, zawartego w postanowieniu z dnia 21 sierpnia 2002 r.: „Czy roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma 31 Rozdział 1. Zasady odpowiedzialności za szkody wyrządzone... rakter przypisano także niezaspokojeniu uprawnienia do przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (własności czasowej, użytkowania wieczystego)27. Natomiast utracone korzyści to korzyści, jakich poszkodowany mógł się spodziewać, gdyby mu szkody nie wyrządzono. „Wskutek doznania tej postaci uszczerbku poszkodowany nie staje się bogatszy, jakkolwiek mógł liczyć na wzbogacenie się, mógł go oczekiwać”28. Owe utracone korzyści mają charakter hipotetyczny, w związku z tym trudno je oszacować. Lucrum cessans, jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie, musi być przez poszkodowanego wykazana z tak dużym prawdopodobieństwem, które w świetle doświadczenia życio- wego uzasadnia przyjęcie, że utrata spodziewanych korzyści rzeczywiście by nastąpiła29. Zdaniem SN, wyrażonym w przywołanej wyżej uchwale z dnia 8 listopada 2002 r., poszkodowany może dochodzić utraconych korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby własność nieruchomości była mu zwrócona. Stanowisko takie ma istotne znaczenie dla postępowań prowadzonych w celu uzyskania odszkodowania za bezprawne pozba- wienie prawa własności nieruchomości30. Od szkody w postaci lucrum cessans odróżnić trzeba pojęcie szkody ewentualnej, przez którą rozumie się „utratę szansy uzyskania pewnej korzyści majątkowej”. Różnica wyraża się w tym, że w wypadku lucrum cessans hipoteza utraty korzyści graniczy z pewnością, a w wypadku szkody ewentualnej prawdopodobieństwo utraty korzyści jest zdecydo- charakter prawa majątkowego, którego utrata na skutek wydania decyzji administracyjnej dotkniętej wadami wymienionymi w przepisach art. 156 k.p.a., może być uznana za szkodę w rozumieniu przepisu art. 160 § 1 k.p.a.?” (OSNC 2003, nr 10, poz. 131). 27 Uchwała SN z dnia 21 marca 2003 r., III CZP 6/03, OSNC 2004, nr 1, poz. 4: „Uszczerbek majątkowy wynikły z niezaspokojenia uprawnienia do przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (własności czasowej, użytkowania wieczystego) gruntu objętego działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytko- waniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), na skutek rażąco naruszającej prawo odmowy uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie art. 7 tego dekretu, stanowi stratę w rozumieniu art. 361 § 2 k.c. i zarazem szkodę rzeczywistą w znaczeniu art. 160 § 1 k.p.a. O tym, w jakim zakresie szkoda jest normalnym następ- stwem niezaspokojenia wspomnianego uprawnienia, rozstrzyga ocena całokształtu okoliczności sprawy, mających znaczenie w świetle uregulowania zawartego art. 361 § 1 k.c.” 28 W. Czachórski, Prawo zobowiązań w zarysie, Warszawa 1970, s. 119. 29 Por. m.in. Z. Banaszczyk (w:) K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny..., t. 1, 30 Por. E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza..., s. 419, 420. s. 996. 32 2. Odpowiedzialność za szkody wyrządzone niezgodnym z prawem... wanie mniejsze. Przyjmuje się, że szkoda ewentualna nie podlega na- prawieniu31. Przy ustalaniu odpowiedzialności odszkodowawczej władzy pub- licznej należy uwzględnić oba rodzaje szkód majątkowych. Ustalenia istnienia i wielkości szkody dokonuje się za pomocą metody dyferen- cyjnej (różnicowej), która nakazuje przyjąć za szkodę różnicę między rzeczywistym stanem dóbr poszkodowanego z chwili dokonywania ustaleń a stanem hipotetycznym, jaki istniałby, gdyby do zdarzenia sprawczego nie doszło32. Metoda ta uwzględnia wszelkie następstwa określonego zdarzenia dla majątku poszkodowanego, a więc nie tylko bezpośrednie skutki dla poszczególnych dóbr, ale i dalsze konsekwencje dla wszelkich dóbr składających się na majątek poszkodowanego33. Pewne uszczerbki, co trzeba jednak podkreślić, mogą być nieobjęte odpowiedzialnością odszkodowawczą władzy publicznej z tej racji, że nie pozostają w normalnym związku przyczynowym z określonym działaniem tej władzy. W świetle postanowień art. 361 k.c. związek przyczynowy, stanowiący jedną z przesłanek odpowiedzialności odszko- dowawczej, stanowi także czynnik wyznaczający jej granice34. 2.2. Wykonywanie władzy publicznej Podmioty wskazane w art. 417 k.c., podobnie jak funkcjonariusz publiczny, ponoszą odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Pojęcie „władzy publicznej” nie zostało zdefiniowane przez prawo- dawcę. Względy systemowe wymagają, aby było ono interpretowane w podobny sposób, bez względu na to, w jakim akcie normatywnym zostało użyte. Rozważania w tej kwestii należy rozpocząć od analizy art. 77 Kon- stytucji RP, gwarantującego każdemu prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie „or- ganu władzy publicznej”. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wyra- 31 Wyrok SA w Katowicach z dnia 15 listopada 2011 r., I ACa 689/11, LEX nr 1213883. 32 M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 188 i n. 33 Z. Radwański, A. Olejniczak, Zobowiązania – część ogólna..., s. 94. 34 Z. Banaszczyk, Odpowiedzialność za szkody..., s. 102. 33 Rozdział 1. Zasady odpowiedzialności za szkody wyrządzone... żonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, po- jęcie „władzy publicznej” w rozumieniu tego przepisu obejmuje wszystkie władze w sensie konstytucyjnym – ustawodawczą, wykonaw- czą i sądowniczą. Punktem wyjścia do ustalenia jego treści powinny być postanowienia art. 10 i 16 ustawy zasadniczej. Ustrój Rzeczypospo- litej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej, przy czym władzę ustawo- dawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą – Prezydent Rze- czypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą – sądy i trybunały (art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). W sprawowaniu władzy publicznej, na odmiennych zasadach niż administracja rządowa, uczestniczą także jednostki samorządu terytorialnego. Przymiot orga- nów władzy publicznej należy przypisać także organom kontroli pań- stwowej i ochrony prawa (Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji)35. Nie budzi jednak wątpliwości, że Konstytucja wskazuje jedynie podstawowe podmioty władzy publicznej. Wyliczenie powyższe nie ma charakteru wyczerpującego, stąd sięgnąć trzeba do kryterium funkcjonalnego (jednocześnie materialnego), związanego z wykonywa- niem funkcji władzy publicznej przez inne podmioty (niż wskazane), które czynią to w określonym zakresie, w wyniku powierzenia lub przekazania im tych funkcji przez organy władzy publicznej. Jak zauwa- ża Trybunał: „W pojęciu «władzy publicznej» mieszczą się bowiem także inne instytucje niż państwowe lub samorządowe, o ile wykonują funkcje władzy publicznej w wyniku powierzenia czy przekazania im tych funkcji przez organ władzy państwowej lub samorządowej. Wyko- nywanie władzy publicznej dotyczy wszelkich form działalności państwa, samorządu terytorialnego i innych instytucji publicznych, które obej- mują bardzo zróżnicowane formy aktywności. Wykonywanie takich funkcji łączy się z reguły, chociaż nie zawsze, z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki. Dotyczy to obszaru, na którym może dojść do naruszenia praw i wolności jednostki ze strony władzy publicz- nej”36. 35 J. Boć, O konstytucyjnych uregulowaniach wyrównania strat legalnych, Przegląd Prawa i Administracji 1997, t. XXXVIII, s. 30. 36 Z uzasadnienia wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, OTK 2001, nr 11, poz. 256. 34 2. Odpowiedzialność za szkody wyrządzone niezgodnym z prawem... Kryterium funkcjonalne przy określaniu organów władzy publicznej odgrywa także zasadniczą rolę w aktach prawa wspólnotowego. W re- komendacji nr R/84/15 z dnia 18 września 1984 r. w sprawie odpowie- dzialności władzy publicznej, przyjętej przez Komitet Ministrów Rady Europy37, przez „władzę publiczną” rozumie się wszelką jednostkę or- ganizacyjną prawa publicznego każdego szczebla, zwłaszcza państwo, region, prowincję, gminę, niezależną osobę publiczną oraz wszelką osobę prywatną, jeżeli wykonuje uprawnienia władzy publicznej. Wy- liczenie to ma charakter tylko przykładowy. Rekomendacja odwołuje się do kryterium funkcjonalnego, jakim jest korzystanie z uprawnień lub prerogatyw silniejszych niż prawa jednostki niewykonującej czyn- ności zastrzeżonej dla władzy publicznej38. „Czynności władzy publicz- nej”, wedle rekomendacji, to wszelkiego rodzaju działanie lub zaniecha- nie, które może wywierać bezpośredni skutek w sferze praw, wolności lub interesów innych osób. Pojęcie „działania” organu władzy publicznej także nie zostało konstytucyjnie zdefiniowane. Mieszczą się w nim zarówno zachowania czynne tego organu, jak i zaniechania. W zakresie działań czynnych organu władzy publicznej pozostają m.in. indywidualne rozstrzygnięcia, np. decyzje, orzeczenia i zarządzenia. Termin „zaniechania” władzy publicznej dotyczy tych sytuacji, w których obowiązek określonego działania jest skonkretyzowany w przepisie prawa, i można ustalić, na czym konkretnie miałoby polegać zachowanie organu władzy publicznej, aby do szkody nie doszło39. W konsekwencji art. 77 ust. 1 Konstytucji RP stosuje się także do sytuacji, gdy szkoda jest wyrządzona działaniem podmiotu wykonują- cego funkcje władcze, właściwe dla władzy publicznej, nawet gdy sam ten podmiot nie może być za taką władzę uznany (ujęcie funkcjonalne). Nie wszystkie jednak działania (zaniechania) podmiotów władzy publicznej mogą być uznane za działania władzy publicznej. Działanie państwa lub samorządu przybiera postać wykonywania władzy publicz- nej wówczas, gdy dokonuje się ono w sferze imperium, wyrażającym się w możliwości korzystania z uprawnień lub prerogatyw silniejszych 37 M. Safjan, Standardy prawne Rady Europy. Teksty i komentarze, t. 2, Prawo cywil- ne, Warszawa 1995, s. 262–265. 38 Komentarz do rekomendacji nr R (84) 14 w sprawie odpowiedzialności władzy publicznej (w:) Standardy prawne..., s. 269. 39 Z uzasadnienia wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, OTK 2001, nr 11, poz. 256. 35 Rozdział 1. Zasady odpowiedzialności za szkody wyrządzone... niż prawa jednostki niewykonującej czynności zastrzeżonej dla władzy publicznej. Charakterystyczną cechą stosunków prawnych nawiązywa- nych między władzą publiczną a jednostką będzie nierównorzędność stron, polegająca na możliwości kształtowania przez podmiot wykonu- jący uprawnienia publiczne pozycji prawnej jednostki w sposób jedno- stronny40. Sfera działania państwa określona mianem imperium charaktery- zuje się przede wszystkim dominującym elementem władczości i odręb- nym systemem ochrony praw podległych podmiotów. W ramach im- perium państwo czerpie upoważnienie do ingerencji w sferę praw jed- nostek z systemu prawa konstytucyjnego, ustaw o charakterze ustrojo- wym, ustaw zwykłych i norm wydawanych na podstawie ich upoważ- nienia41. Takie ujęcie „władztwa publicznego” odpowiada, w sferze działania administracji publicznej, pojęciu władztwa administracyjnego, rozu- mianego jako prawo do jednostronnego decydowania o treści stosunku prawnego, jaki połączy ją z podmiotem stojącym poza jej strukturami, ustalaniem jego praw lub obowiązków i stosowaniem sankcji przymusu w celu ich zrealizowania42. Z zakresu pojęcia „wykonywanie władzy publicznej” należy wyłą- czyć działania o charakterze gospodarczo-majątkowym podmiotów tejże władzy, podejmowane w sferze dominium. Zadania realizowane przez administrację publiczną, zwłaszcza te, które wiążą się z typową działalnością gospodarczą czy świadczeniem usług publicznych, aczkol- wiek pozostają w sferze zadań publicznych, w zasadzie nie mają charak- teru imperatywnego. Nie jest to obszar wykonywania władzy publicznej w rozumieniu przyjętym wyżej. Stosunki prawne nawiązywane na tym obszarze mają charakter zbliżony do stosunków zachodzących między równorzędnymi podmiotami charakterystycznymi dla prawa cywilnego. Stąd i prawne formy działań stosowanych tutaj przez organy admini- stracji należą do kategorii „niewładczych”. Wykonywania władzy publicznej nie wyczerpują działania władcze, związane z imperium w ścisłym (administracyjnoprawnym) tego słowa znaczeniu. W doktrynie oraz w orzecznictwie dominuje stanowisko, 40 M. Safjan, Odpowiedzialność państwa na podstawie art. 77 Konstytucji RP, PiP 41 Uchwała SN z dnia 21 września 1993 r., III CZP 72/93, OSNC 1994, nr 3, poz. 49. 42 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd. 4, Warszawa 2010, s. 29. 1999, z. 4, s. 7. 36 2. Odpowiedzialność za szkody wyrządzone niezgodnym z prawem... że nieuprawnione jest ograniczanie odpowiedzialności na podstawie art. 417 k.c. tylko i wyłącznie do sfery wykonywania przez władze publiczne ściśle pojętego imperium, rozumianego jako władcze kształ- towanie sytuacji prawnej jednostki43. Jednocześnie SN, zważając na poszerzanie tym samym odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej, podkreśla konieczność przeprowadzania oceny w konkret- nych sprawach44. W zakres tego pojęcia wchodzą także inne akty 43 Por. m.in. wyrok SA we Wrocławiu z dnia 31 października 2012 r., I ACa 1095/12, LEX nr 1272034. W uzasadnieniu tego wyroku, podjętego w związku z roszczeniami odszkodowawczymi opartymi na art. 417 k.c., w sprawie dotyczącej działania jednostki organizacyjnej powiatu niezgodnego z wymogami przepisów zadania publicznego ze sfery pomocy społecznej (brutalny gwałt na upośledzonym dziecku umieszczonym cza- sowo w domu dziecka), Sąd Apelacyjny stwierdził: „(...) skoro na podstawie ustawy na stronie pozwanej ciążył obowiązek zapewnienia opieki i wychowania dzieciom pozbawio- nym opieki rodziców poprzez w szczególności organizowanie i prowadzenie placówek opiekuńczo wychowawczych, to ciążył na niej również obowiązek takiej ich organizacji, w której ich podopieczni zapewnione mieliby odpowiednie bezpieczeństwo i nie doszłoby do gwałtu podopiecznych takiej placówki nad innym podopiecznym. Czym zatem, jeśli nie zaniechaniem, a tym samym bezprawnym naruszeniem ciążącego na pracownikach podległej stronie pozwanej placówki obowiązku jest niedopilnowanie innych wychowan- ków. W tym zatem niedopilnowaniu wychowanków, niezapewnieniu wystarczającej opieki powodowi przez pracowników placówki podległej stronie pozwanej upatrywać należy niezgodnego z prawem zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej, skut- kującej odpowiedzialnością strony pozwanej na podstawie art. 417 k.c. Nie może wreszcie w niniejszej sprawie budzić najmniejszych wątpliwości związek przyczynowy między zaniechaniem pracowników placówki a zdarzeniem wywołującym szkodę. Absolutnie oczywistym jest że, gdyby nie: niedopilnowanie wychowanków, niedostateczna opieka nie doszłoby do zdarzenia, a powód nie doznałby szkody. Podkreślenia przy tym wymaga, że bez znaczenia jest w kontekście charakteru odpowiedzialności strony pozwanej fakt, że bezpośrednimi sprawcami szkody wywołanej u powoda byli nie pracownicy placówki, a jej podopieczni”. 44 Wyrok SN z dnia 9 sierpnia 2012 r., V CSK 153/11, LEX nr 1243092: „Co do za- sady nie jest wykluczone w oznaczonych stanach faktycznych przyjęcie szerszego zakresu odpowiedzialności władzy publicznej za zaniechania, także w wypadku naruszenia po- winności nie mających wprost postaci obowiązku, nałożonego oznaczonym przepisem prawa materialnego publicznego, jednakże możliwość poszerzenia zakresu odpowiedzial- ności powinna stanowić wyjątek. Każdorazowo – rozważając celowość jego przyjęcia – należy uwzględniać indywidualne okoliczności danej sprawy, wyważać powinności i in- teresy prawne zainteresowanych, aby nie dopuścić do nieograniczonej, zbliżonej do ab- solutnej, odpowiedzialności Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego za skutki naruszenia bezpieczeństwa i porządku publicznego na danym terenie. Dotyczy to w szczególności szkód wyrządzanych zdarzeniami masowymi, wystąpieniami społecznymi o charakterze zbiorowego nieposłuszeństwa, związanymi z naruszaniem norm prawnych, społecznych i etycznych, dziejącymi się na znacznym powierzchniowo terytorium, roz- ciągniętymi w czasie, niemożliwymi bądź trudnymi do zapobieżenia czy ogarnięcia 37 Rozdział 1. Zasady odpowiedzialności za szkody wyrządzone... i czynności swoiste dla organów władzy publicznej, w tym czynności o charakterze porządkowym i organizacyjnym, jeżeli mieszczą się one wyłącznie w kompetencjach organów władzy publicznej45. Obejmuje to m.in. takie działania władzy publicznej, jak: użycie przymusu bezpo- średniego, przekroczenie uprawnień służb mundurowych, niezareje- strowanie wniosku lub dokumentu wpływającego do sądu, monitoro- wanie przestrzeni powietrznej oraz kontrola ruchu lotniczego46, czyn- ności egzekutora podejmowane w ramach egzekucji administracyjnej47. W orzecznictwie sądowym wskazuje się także na czynności polegające na ustawieniu znaku drogowego48, zawieraniu przez gminę umów najmu lokali49, zaniechaniu wskazania, na wezwanie komornika, tymczasowego pomieszczenia dla dłużnika mającego obowiązek opuszczenia, opróż- nienia i wydania tego lokalu50. i, w zasadzie, nie do opanowania bez użycia środków przymusu bezpośredniego bądź środków dalej idących”. 45 M. Safjan, K.J. Matuszczyk, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 38. 46 E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji (w:) R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego, t. 12, Warszawa 2010, s. 248; E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza za wykonywanie władzy publicznej, Warszawa 2006, s. 61. 47 R. Szczepaniak, Odpowiedzialność odszkodowawcza jednostek samorządu teryto- rialnego, Warszawa 2001, s. 91. 48 Wyrok SA w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2013 r., I ACa 717/12, LEX nr 1267188: „Ustawienie znaku drogowego A-18b uzasadnione jest w przypadku ustalenia bytowania i szlaków przechodu zwierząt przez drogę, czego ewentualnym potwierdzeniem są wcześniejsze zdarzenia z ich udziałem. Od zarządcy drogi wymaga się aktywnego ba- dania stanu zagrożenia na drodze oraz dbania o aktualizację informacji w tym zakresie i przekazywania jej użytkownikom dróg poprzez umieszczanie (lub znoszenie) odpowied- nich znaków ostrzegawczych. Zaniechanie lub wadliwe wypełnienie tych obowiązków i będące z nim w związku przyczynowym zdarzenia wywołujące szkody może prowadzić do powstania odpowiedzialności odszkodowawczej po stronie zarządcy drogi. Odpowie- dzialność zarządcy drogi aktualizuje się zatem, jeżeli do zdarzenia doszło na obszarze, gdzie ostrzegający znak drogowy powinien zostać, ale nie został ustawiony”. 49 Wyrok SN z dnia 23 listopada 2012 r., I CSK 292/12, LEX nr 1274945: „Zawieranie z uprawnionymi umów najmu lokali socjalnych i pomieszczeń tymczasowych jest formą realizacji zadań administracji publicznej przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Wykony
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Razace_naruszenie_prawa_jako_przeslanka_odpowiedzialnosci_majatkowej_funkcjonariusza_publicznego-ebookRO/p02035211i020" target="_blank" title="Rażące naruszenie prawa jako przesłanka odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego [Andrzej Matan] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Rażące naruszenie prawa jako przesłanka odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego [Andrzej Matan] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>