Source: https://orzeczenia.net/orzeczenie/8xvpr77ye
Timestamp: 2020-04-06 21:53:29+00:00
Document Index: 69685489

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 77', 'art. 54', 'art. 69', 'art. 1', 'art. 77', 'art. 54', 'art. 69', 'art. 4', 'art. 22', 'art. 1', 'art. 77', 'art. 41', 'art. 54', 'art. 69', 'art. 54', 'art. 69', 'art. 7', 'art. 1', 'art. 41', 'art. 54', 'art. 69', 'art. 7', 'art. 69', 'art. 69', 'art. 69', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 31', 'art. 156', 'art. 4', 'art. 8', 'art. 10', 'art. 8', 'art. 9', 'art. 10', 'Art. 4', 'art. 31', 'art. 62', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 69', 'art. 1', 'art. 54', 'art. 69', 'art. 69', 'art. 1', 'SA/Bk ', 'SA/Gl ', 'SA/Wa ', 'SA/Lu ']

Wyrok TK z 1996-10-08 (U 8/95) - Orzeczenia.net
Wyrok TK z dnia 08.10.1996 sygn. U 8/95
Sygrantura: U 8/95
Skład: Jadwiga Skórzewska-Łosiak (przewodniczący), Stefan J. Jaworski (sprawozdawca), Tomasz Dybowski
Sygn. akt U. 8/95
Jadwiga Skórzewska-Łosiak – przewodniczący
po rozpoznaniu 8 października 1996 r. na rozprawie sprawy z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Prezesa Rady Ministrów oraz Prokuratora Generalnego o stwierdzenie:
zgodności § 6 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz.U. Nr 72, poz. 315; zm.: z 1992 r. Nr 46, poz. 205) w zakresie, w jakim po wejściu w życie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 marca 1996 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz.U. Nr 38, poz. 168) może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie tego ostatniego rozporządzenia, a więc do sytuacji sprzed 16 kwietnia 1996 r. oraz § 10 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z 16 lipca 1991 r. z art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488) oraz art. 54 ust. 1 tej Ustawy Konstytucyjnej i art. 69 ust. 1–3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 30, poz.127 ze zmianami)
Paragraf 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz.U. Nr 72, poz. 315; zm.: z 1992 r. Nr 46, poz. 205; z 1996 r. Nr 38, poz. 168) jest zgodny z art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488) oraz art. 54 ust. 1 tej Ustawy Konstytucyjnej i art. 69 ust. 1–3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 30, poz. 127 ze zmianami).
Dodatkowo na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym
w pozostałym zakresie umorzyć postępowanie.
1. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego działając na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wniósł o stwierdzenie zgodności z przepisami konstytucyjnymi i ustawowymi § 6 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz.U. Nr 72, poz. 315; zm.: z 1992 r. Nr 46, poz. 205). Wnioskodawca dowodzi, że wyżej wskazane przepisy rozporządzenia są sprzeczne z art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (dalej: przepisy konstytucyjne) oraz obowiązującym w dniu wydania rozporządzenia art. 41 pkt 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś obecnie art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zmianami) i art. 69 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U Nr 30, poz. 127 ze zmianami).
Ustalony na podstawie delegacji ustawowej kwestionowany przepis § 6 stanowił, że rozliczenia związane ze zwrotem odszkodowania wypłaconego za wywłaszczoną nieruchomość, w tym kwota samego odszkodowania, podlegają waloryzacji przy zastosowaniu wskaźnika cen detalicznych towarów i usług, ogłaszanego w dziennikach statystycznych GUS, a w razie braku danych o tych wskaźnikach, przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów konsumpcyjnych.
Zdaniem Wnioskodawcy wprowadzony sposób waloryzowania odszkodowania mógł spowodować niedopuszczalne prawnie sytuacje polegające na tym, że kwota tak waloryzowanego odszkodowania przewyższałaby wielokrotnie, aktualną wartość zwracanych nieruchomości. Takie rozwiązanie zniechęcało także właścicieli do występowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Kwestionowany przepis § 10 rozporządzenia z 16 lipca 1991 r. deroguje w całości poprzednio obowiązujące w tej materii rozporządzenie z 16 września 1985 r. (Dz.U. Nr 47, poz. 243).
Przepis § 10, zdaniem Wnioskodawcy, jest niezgodny ze wskazanymi we wniosku normami konstytucyjnymi, gdyż rozporządzenie z 16 lipca 1991 r. (wprowadzające m.in. niekorzystny dla obywateli § 6) nie zawiera przepisu intertemporalnego odnoszącego się do spraw, które zawisły pod rządami poprzednio obowiązującego rozporządzenia, a nie zostały rozstrzygnięte do czasu wejścia w życie krytykowanego rozporządzenia. Rozporządzenie nie zawierało także dostatecznie długiego vacatio legis, umożliwiającego osobom zainteresowanym dostosowanie się do radykalnie zmienionej sytuacji prawnej.
Wnioskodawca w konkluzji swego wniosku podnosi, że Rada Ministrów stanowiąc określony w § 6 sposób waloryzowania odszkodowania przekroczyła także konstytucyjne i ustawowe upoważnienie wynikające z art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. i art. 69 ust. 1-3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż ustanowione przepisy wykonawcze nie służyły wykonaniu rzeczywistej woli ustawodawcy.
2. Odpowiadając na ten wniosek Prezes Rady Ministrów stwierdził, że kwestionowane przepisy rozporządzenia są zgodne ze wskazanymi we wniosku normami konstytucyjnymi i ustawowymi. Podnosi on, że zasady waloryzacji odszkodowań w wypadku zwrotu właścicielowi zbędnej nieruchomości, ustalone rozporządzeniem z 16 lipca 1991 r. stanowiły reakcję na gwałtowną inflację złotego i dlatego dalsze utrzymywanie zasady zwrotu nominalnej wartości wypłaconego właścicielowi gruntu odszkodowania nie było możliwe do utrzymania. Kwestionowana regulacja prawna opiera się bowiem na porównaniu siły nabywczej pieniądza wypłaconego niegdyś jako odszkodowanie do siły nabywczej tego pieniądza w momencie zwrotu nieruchomości z uwzględnieniem procesu inflacyjnego przy zastosowaniu wskaźnika cen i usług. Nieruchomości natomiast mogą zyskiwać lub tracić na wartości z różnych przyczyn.
Prezes Rady Ministrów odpiera zasadniczy zarzut Wnioskodawcy, iż § 6 rozporządzenia godził w art. 7 przepisów konstytucyjnych, który stanowi, że wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem. W kwestii interpretacji pojęcia “słusznego odszkodowania” Prezes Rady Ministrów powołuje się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (np. sprawy o sygn.: K. 1/90 i K. 2/90), który przez słuszne odszkodowanie rozumie odszkodowanie sprawiedliwe. Sprawiedliwe odszkodowanie zaś, to odszkodowanie ekwiwalentne. Zdaniem Prezesa Rady Ministrów skoro odszkodowanie powinno być gospodarczo równoważne wartości wywłaszczonej nieruchomości, to również wysokość zwracanego odszkodowania powinna być gospodarczo równoważna temu, które wypłacono przed laty.
Prezes Rady Ministrów nie podziela także zarzutów skierowanych wobec § 10 rozporządzenia. Przepis ten jest bowiem przepisem derogującym poprzednio obowiązujące rozporządzenie z 1985 roku i jako taki nie narusza żadnego przepisu konstytucji. Zarzut zbyt krótkiego vacatio legis, który narusza art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych, dotyczy faktycznie § 11 rozporządzenia i byłby trafny tylko wtedy, gdyby rozporządzenie ustanowiło zawity termin zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, albo wtedy gdyby dawni właściciele mieli obowiązek przejęcia z powrotem tych nieruchomości i zwrotu w określonym terminie wypłaconego im odszkodowania. Takich terminów zarówno ustawa, jak też rozporządzenie nie ustanawiają. Brak natomiast przepisu intertemporalnego, stosowanego w aktach wykonawczych w wyjątkowo uzasadnionych wypadkach, nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia zasady zaufania do państwa i prawa, a tym samym przepisów art. 41 pkt 8 obowiązującej wówczas Konstytucji RP oraz art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. Zdaniem Prezesa Rady Ministrów ewentualny problem stosowania właściwych norm prawnych przy rozpatrywaniu indywidualnych spraw wszczętych przed wejściem w życie nowych przepisów, wobec milczenia prawodawcy, będzie rozstrzygany zgodnie z zasadą art. XXVI przepisów wprowadzających kodeks cywilny.
W konkluzji swego stanowiska Prezes Rady Ministrów stwierdza, iż zaskarżone przepisy § 6 i 10 rozporządzenia w pełni służą realizacji woli ustawodawcy wyrażonej w art. 69 ust. 1–3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
3. Odnosząc się do wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego Prokurator Generalny wyraził pogląd, że kwestionowane przepisy § 6 i 10 rozporządzenia z 16 lipca 1991 r. nie są niezgodne ze wskazanymi we wniosku normami konstytucyjnymi i ustawowymi.
Zdaniem Prokuratora Generalnego konsekwencją decyzji o zwrocie nieruchomości jest – najogólniej rzecz biorąc – przeniesienie przez Skarb Państwa bądź gminę prawa własności nieruchomości na poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego, zaś ten ostatni zobowiązany jest zwrócić przyznane mu odszkodowanie oraz nieruchomość zamienną. Jest to więc proces odwrotny od procesu wywłaszczania i w żadnym razie nie stanowi jego kontynuacji. Restytucja prawa rzeczowego po stronie podmiotowej jest procesem samodzielnym, odrębnym od postępowania wywłaszczeniowego, a decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi zdarzenie prawne kształtujące na nowo stosunki prawne. Nie można więc per analogiam stosować do tego zdarzenia prawnego art. 7 przepisów konstytucyjnych w części odnoszącej się do odszkodowania za wywłaszczenie, bowiem proces wywłaszczenia został ostatecznie zakończony. Inaczej mówiąc, postępowanie o zwrot nieruchomości toczy się według odmiennych reguł niż postępowanie dotyczące wywłaszczenia, w związku z tym odszkodowanie nie jest rekompensatą za pozbawienie prawa własności nieruchomości, a jedynie świadczeniem podlegającym zwrotowi w ramach przywracania stanu sprzed wywłaszczenia.
Prokurator Generalny nie podziela także innego zarzutu Wnioskodawcy, iż brak w rozporządzeniu przepisu przejściowego naruszał konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i stosowanego przezeń prawa. Gwałtowny spadek realnej wartości pieniądza po roku 1989, wymagał niezwłocznego zracjonalizowania zasad dotyczących zwrotu odszkodowania, które opierały się na nominalnej wartości pieniądza. Utrzymywanie zaś poprzedniego stanu rzeczy czyniło iluzorycznym proces przywracania stanu sprzed wywłaszczenia, albowiem kwoty pieniężne przypadające w ramach zwrotu Skarbowi Państwa lub gminie pozostawały w rażącej dysproporcji do ich siły nabywczej z okresu przyznania odszkodowania. Przepisy przejściowe, gdyby je ustanowiono w krytykowanym rozporządzeniu, utrzymywałyby przez pewien czas ten nieracjonalny stan rzeczy. W tej sytuacji 14 dniowe vacatio legis było okresem dostatecznym.
Prokurator Generalny nie podziela także kolejnego zarzutu Wnioskodawcy, że § 6 rozporządzenia nie służy wykonaniu art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, albowiem przyjęte zasady rozliczenia zniechęcają byłych właścicieli do występowania o zwrot nieruchomości. Norma zawarta w art. 69 stwarza byłym właścicielom jedynie możliwość restytucji ich prawa własności pozostawiając im prawo decyzji czy zechcą to prawo zrealizować w tym zakresie. Przepisy wykonawcze muszą zatem uwzględniać obiektywny stan rzeczy tzn. z jednej strony faktyczny stan nieruchomości, z drugiej zaś ekwiwalentność odszkodowania podlegającego zwrotowi w stosunku do przyznanego za wywłaszczenie. W tej sytuacji zaskarżony przepis jest zgodny z ustawowym upoważnieniem i służy realizacji celu określonego w art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
1. Przed wyznaczeniem rozprawy w omawianej sprawie nastąpiła zmiana kwestionowanego przez Wnioskodawcę przepisu rozporządzenia. Rozporządzeniem Rady Ministrów z 12 marca 1996 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, opublikowanym w Dzienniku Ustaw Nr 38 poz. 168 z 2 kwietnia 1996 r., które weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, zmieniono treść kwestionowanego § 6 oraz dodano przepis intertemporalny.
Przepis § 6 stanowi obecnie, że rozliczenia, o których mowa w rozporządzeniu podlegają waloryzacji. Waloryzacji dokonuje się stosując wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłoszone przez Prezesa GUS w Dzienniku Urzędowym RP Monitor Polski. Zwaloryzowana w ten sposób kwota nie może być większa od wartości nieruchomości w dniu jej zwrotu.
Stosownie do § 2 rozporządzenia zmieniającego, przepisy tegoż § 6 (w nowym brzmieniu) mają również zastosowanie do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 12 marca 1996 r.
2. Reprezentujący Prezesa Rady Ministrów Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Gospodarki Przestrzennej, powołując się na wskazaną nowelizację kwestionowanego § 6 rozporządzenia, pismem z 15 kwietnia 1996 r. wystąpił o umorzenie postępowania w sprawie niezgodności § 6 i 10 rozporządzenia, na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Zdaniem wnoszącego o umorzenie postępowania, zmiana rozporządzenia doprowadziła do usunięcia wadliwości tego aktu prawnego zgodnie z wnioskiem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego.
3. Odnosząc się do wniosku Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w piśmie z 13 maja 1996 r. domaga się:
a) stwierdzenia zgodności § 10 rozporządzenia z 16 lipca 1991 r., z normami konstytucyjnymi i ustawowymi wskazanymi we wniosku głównym;
b) stwierdzenia zgodności § 6 rozporządzenia z 16 lipca 1991 r. z normami konstytucyjnymi i ustawowymi wskazanymi we wniosku głównym w zakresie, w jakim po wejściu w życie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 12 marca 1996 r. może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie tego ostatniego rozporządzenia, a więc do sytuacji sprzed 16 kwietnia 1996 r.;
c) umorzenia postępowania w pozostałym zakresie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o TK.
Zdaniem Wnioskodawcy wniosek o umorzenie postępowania mógłby zostać uznany za uzasadniony wówczas, gdyby w przepisach towarzyszących nowelizacji znalazł się przepis pozwalający na weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych na przestrzeni 5 lat z zastosowaniem § 6 w brzmieniu sprzed ostatniej nowelizacji, w ramach takich postępowań, o których mowa w art. 31 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Wnioskodawca podnosi, że jego pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie Trybunału, a w szczególności w orzeczeniu o sygn. U. 4/95 (OTK w 1995 r., cz. II, poz. 27), w którym stwierdzono, iż w przypadku nowelizacji przepisu aktu normatywnego po zakwestionowaniu konstytucyjności danego przepisu w odpowiednim wniosku do Trybunału Konstytucyjnego (a więc przepisu w brzmieniu przed nowelizacją) postępowanie przed TK nie staje się bezprzedmiotowe (nie podlega umorzeniu), o ile przepis w brzmieniu sprzed nowelizacji może być stosowany do sytuacji powstałych pod jego rządami również po dniu wejścia w życie przepisu go zastępującego.
Wnioskodawca podnosi dalej, iż Rada Ministrów nowelizując wspomniane rozporządzenie powinna wskazać także na potrzebę wszczęcia w stosunku do ostatecznych decyzji wydanych z zastosowaniem przedmiotowego § 6 w brzmieniu sprzed nowelizacji (z 12 marca 1996 r.) takich postępowań, jak przewidziane wobec decyzji dotkniętych wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Niekonstytucyjność podstawy prawnej decyzji administracyjnej powinna upoważniać do stwierdzenia, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej.
Wnioskodawca podtrzymuje nadal wniosek o zbadanie konstytucyjności § 10 pomimo całej współzależności między wnioskami o zbadanie konstytucyjności § 6 i 10 przedmiotowego rozporządzenia w pierwotnym brzmieniu tego przepisu.
Na rozprawie uczestnicy postępowania przedstawili następujące oświadczenia:
1. Przedstawiciel Wnioskodawcy podtrzymał stanowisko zawarte w zmodyfikowanym wniosku z 13 maja 1996 r. i przytoczył zawarte w obu wnioskach argumenty uzasadniające niekonstytucyjność zaskarżonych przepisów § 6 i 10 rozporządzenia z 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.
2. Przedstawiciel Prezesa Rady Ministrów wniósł o umorzenie postępowania w całości z uwagi na utratę mocy obowiązującej § 6 w zaskarżonym brzmieniu oraz przytoczył argumenty wskazujące, że zaskarżone przepisy są zgodne ze wskazanymi we wniosku normami konstytucyjnymi i ustawowymi.
3. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego wniósł o umorzenie postępowania w stosunku do § 6 rozporządzenia z powodu utraty mocy obowiązującej tego przepisu na skutek jego nowelizacji oraz o orzeczenie, że zaskarżony § 10 rozporządzenia jest zgodny ze wskazanymi we wniosku przepisami konstytucyjnymi i ustawowymi. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego odpierając pogląd przedstawiciela Wnioskodawcy, że przepis § 6 w brzmieniu przed nowelizacją może być nadal stosowany, chociażby w postępowaniu egzekucyjnym, stwierdził, że § 6 był przepisem prawa materialnego i nie ma zastosowania do postępowania egzekucyjnego.
1. Nie ulega wątpliwości, że w pierwszej kolejności należało rozważyć wniosek formalny o umorzenie postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Trybunał nadmienia, że niezależnie od wniosku z urzędu brałby pod uwagę okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania.
Istota sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny kontroli zgodności aktu ustawodawczego z konstytucją oraz innego aktu normatywnego z konstytucją lub innym aktem ustawodawczym polega na badaniu zgodności z takim wzorcem normatywnym obowiązującego (z wyjątkiem kontroli prewencyjnej) aktu normatywnego. Wynika z tego, że Trybunał Konstytucyjny orzeka tylko w odniesieniu do aktu normatywnego lub przepisu obowiązującego w chwili wydania orzeczenia. W razie stwierdzenia niezgodności takiego aktu z konstytucją lub aktem ustawodawczym Trybunał Konstytucyjny jest zobowiązany do podjęcia orzeczenia rozstrzygającego o istnieniu niezgodności i uruchomienia procedury zmierzającej do jej usunięcia (sygn. U. 3/87). Wykładnia językowa art. 8, 9 i 10 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym dowodzi wyraźnie, że przedmiotem kontroli konstytucyjnej może być tylko obowiązujący akt normatywny. Stosownie do art. 10 ust. 2 Trybunał Konstytucyjny w szczególnie uzasadnionych wypadkach może zawiesić w całości bądź w części stosowanie aktu normatywnego z dniem ogłoszenia orzeczenia. Orzeczenie stwierdzające niezgodność badanego aktu normatywnego z konstytucją lub aktem ustawodawczym Prezes Trybunału Konstytucyjnego przedkłada organowi, który wydał akt objęty orzeczeniem (art. 8). Organ ten dokonuje niezwłocznie odpowiednich zmian w tym akcie, bądź uchyla go w części lub w całości, nie później jednak niż w terminie 3 miesięcy od przedłożenia mu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 9 ust. 1). W razie nie usunięcia niezgodności aktu z konstytucją lub aktem ustawodawczym w wyżej wymienionym terminie, traci on moc z upływem tego terminu (art. 10 ust. 1). Zatem wymienione wyżej procedury wykonawcze orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczą tylko obowiązującego aktu normatywnego.
Art. 4 ust. 2 stanowi, że utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny powoduje umorzenie postępowania w sprawie takiego aktu. Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym ustanawia zatem obligatoryjną podstawę umorzenia postępowania na wypadek zaistnienia takiej ujemnej przesłanki procesowej. Wprawdzie ustawa nie wyjaśnia co należy rozumieć przez pojęcie “utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego”, lecz w doktrynie i praktyce przez to pojęcie na ogół rozumie się uchylenie obowiązującego aktu prawnego (lub określonej normy tego aktu), skreślenie takiej normy lub jej istotną modyfikację (rekonstrukcję), zmieniającą zasadniczo jej treść i zakres obowiązywania (sygn.: U.18/88, U. 2/89 i U. 15/89, U. 7/90).
W tej sytuacji należy ocenić charakter i zakres nowelizacji rozporządzenia z 16 lipca 1991 roku, wprowadzonej rozporządzeniem z 12 marca 1996 r. Rozporządzenie nowelizujące zawiera trzy normy, a mianowicie:
– nadaje nowe brzmienie § 6,
– zawiera przejściowy przepis intertemporalny,
– określa czas wejścia w życie przepisów nowelizujących.
Przepis § 6 w brzmieniu przed nowelizacją składa się z dwóch zdań: w pierwszym ustanawia się zasadę waloryzowania odszkodowań na wypadek zwrotu nieruchomości, zaś w drugim określa się mechanizm tej waloryzacji przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług. Analiza tekstu § 6 w nowym brzmieniu dowodzi, iż autor rozporządzenia do dotychczasowego tekstu tego paragrafu wprowadził zmiany wynikające ze zmiany systemu monitorowania cen i usług oraz dodał bardzo istotne zdanie trzecie w brzmieniu: “Zwaloryzowana kwota nie może być większa, od wartości nieruchomości w dniu jej zwrotu”. Modyfikacja normy zawartej w § 6 polega zatem na ograniczeniu wysokości odszkodowania na wypadek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i powiązaniu wartości tej nieruchomości w chwili zwrotu z wysokością odszkodowania dla gminy lub Skarbu Państwa. Stosownie do postanowień § 2 i 3 tak zmodyfikowana norma § 6 weszła w życie 16 kwietnia 1996 r. (tj. 14 dni po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw) i ma zastosowanie także do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie rozporządzenia nowelizującego (tj. 16 kwietnia 1996 r.).
Analiza wprowadzonej modyfikacji dowodzi, iż prawodawca faktycznie pozbawił mocy prawnej dotychczasową normę § 6 i usunął ją z obowiązującego systemu prawnego. Mamy zatem do czynienia z całkowitą utratą mocy obowiązującej normy prawnej, która zgodnie z wolą Rady Ministrów nie reguluje już na dotychczasowych zasadach waloryzacji odszkodowań. Stosownie do § 2 rozporządzenia nowelizującego, do spraw wszczętych i nie załatwionych pod rządami § 6 w dawnym brzmieniu, ma zastosowanie całkowicie zmodyfikowany § 6, uwzględniający krytykę Wnioskodawcy. Nota bene, Wnioskodawca nie kwestionuje konstytucyjności § 6 w brzmieniu ustalonym w rozporządzeniu nowelizującym. faktem oczywistym jest niewątpliwie to, że kwestionowany przepis był istotnym regulatorem stosunków prawnych, wynikających z instytucji wywłaszczania. W okresie prawie pięcioletniego obowiązywania wywołał szereg poważnych skutków prawnych. Na podstawie tego przepisu wydano szereg ostatecznych decyzji administracyjnych określających zasady rozliczeń w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże - jak już podkreślono - przepis ten w dotychczasowym brzmieniu na mocy rozporządzenia nowelizującego zaprzestał regulować te stosunki.
Jak już podniesiono, Wnioskodawca domaga się poddania ocenie konstytucyjnej § 6 w dotychczasowym brzmieniu, wywodząc iż stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu otwiera określoną w art. 31 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym możliwość wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych, które zostały wydane z zastosowaniem przepisu prawnego, który w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, jako sprzeczny z konstytucją lub aktem ustawodawczym został zmieniony lub uchylony w całości lub części.
Wnioskodawca przytacza przy tym stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu jednego z orzeczeń, iż “postępowanie w takiej sytuacji nie staje się bezprzedmiotowe, o ile przepis w brzmieniu sprzed nowelizacji może być stosowany do sytuacji powstałych pod jego rządami, również po wejściu w życie przepisu go zastępującego” (sygn. U. 4/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 27).
Trybunał Konstytucyjny nie podziela jednak poglądu Wnioskodawcy, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja określona w powołanym przezeń stanowisku Trybunału. Jak już bowiem podkreślono, wprowadzony do rozporządzenia nowelizującego przejściowy przepis intertemporalny (§ 2) wyraźnie stanowi, że w sprawach zawisłych i nierozstrzygniętych pod rządami § 6 w dotychczasowym brzmieniu stosuje się § 6 w nowym brzmieniu. Przepis intertemporalny wyklucza zatem możliwość stosowania w przyszłości poprzedniego § 6.
Należałoby w tym miejscu zaznaczyć, iż niezależnie od sprawowanej przez Trybunał kontroli konstytucyjnej sądy powszechne i Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 62 przepisów konstytucyjnych mają prawo i obowiązek oceny zgodności z ustawami przepisów podustawowych mających zastosowanie w rozstrzyganej sprawie. W razie uznania aktu normatywnego (lub jego części), jako niezgodnego z ustawą, sąd powinien odmówić zastosowania takiego aktu w konkretnej sprawie (sygn. P. 3/87).
Biorąc pod uwagę to, że ustawa o Trybunale Konstytucyjnym w art. 4 ust. 2 ustanawia normę nakazującą obligatoryjne umorzenie postępowania w przypadku utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (lub poszczególnych jego przepisów), przeto zachodzi ustawowa przeszkoda w kontynuowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania w zakresie merytorycznej oceny konstytucyjności przepisu § 6 przed nowelizacją (patrz: Trybunał Konstytucyjny. Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1996, s. 42–44).
Nie można bowiem podejmować czynności procesowych w odniesieniu do tego kwestionowanego przepisu, gdyż niezgodność ta została usunięta przez samego prawodawcę przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. Uchylenie aktu normatywnego (przepisu) w toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym powoduje ten skutek, że odpada przesłanka obowiązywania normy prawnej, konieczna do kontynuowania postępowania zmierzającego do merytorycznej oceny kontrolowanej normy prawnej.
Z tych też względów, w tym zakresie umorzono postępowanie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
2. Pozostaje zatem ocena zgodności § 10 ze wskazanymi we wniosku normami konstytucyjnymi i ustawowymi.
Bezsporne jest to, że zasadnicze zarzuty Wnioskodawca skierował przeciwko § 6 rozporządzenia. Wadliwość tego przepisu z jego ujemnymi skutkami dla obywateli wiąże on z techniką legislacyjną zastosowaną przy wprowadzaniu w życie rozporządzenia z 1991 r. utożsamiając wady tej techniki z kwestionowanym § 10. Zarzucając wadliwość § 10 Wnioskodawca podnosi, iż brak przepisu intertemporalnego różnicuje pozycję osób, których sprawy zostały rozstrzygnięte pod rządami poprzednio obowiązującego rozporządzenia z 1985 roku i osób, które pod rządami tego rozporządzenia wystąpiły z wnioskami o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz ich sprawy zostały rozstrzygnięte dopiero na podstawie krytykowanych przepisów rozporządzenia z 1991 roku. Oczywiście zarzut wadliwości odnosi się przede wszystkim do § 6, wprowadzającego zasadę waloryzacji odszkodowania, oderwanego od wartości zwracanej nieruchomości. Jednakże z przytoczonych już względów Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w zakresie konstytucyjnej oceny § 6.
Trafny jest zatem pogląd Prezesa Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego, że Wnioskodawca zarzuca nie tyle niekonstytucyjność § 10, co niekonstytucyjność rozporządzenia polegającą na tym, że w rozporządzeniu brak przejściowego przepisu intertemporalnego, czyli odrębnego przepisu regulującego kwestię sposobu rozstrzygania spraw zawisłych i nierozstrzygniętych pod rządami rozporządzenia z 1985 r. Funkcją § 10 jest natomiast wyłącznie derogowanie w całości tegoż rozporządzenia z 1985 roku, przez pozbawienie go mocy obowiązującej. Skoro na podstawie art. 69 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami Rada Ministrów została upoważniona do regulowania w trybie rozporządzenia materii tam określonej, to nie sposób zakwestionować jej uprawnienia do derogowania jednego rozporządzenia wykonawczego i wydania w to miejsce innego aktu wykonawczego, oczywiście zgodnie z upoważnieniem ustawowym i przy zastosowaniu prawidłowej techniki legislacyjnej. Krytykowany § 10 rozporządzenia nie godzi w żaden sposób w wyżej określone wymagania rozporządzenia wykonawczego, jak też wskazane we wniosku przepisy art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych, art. 54 ust. 1 Małej Konstytucji i art. 69 ust. 1–3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Na marginesie tych rozważań należy podnieść, że Trybunał Konstytucyjny orzeka w danej sprawie w granicach zaskarżenia i z tych względów nie poddaje ocenie konstytucyjnej samej delegacji ustawowej (art. 69 ust. 3) do uregulowania wskazanej materii rozporządzeniem wykonawczym.
Trybunał Konstytucyjny nie podziela także innego zarzutu Wnioskodawcy skierowanego wobec § 10, jakoby był sprzeczny ze wskazanymi przepisami konstytucyjnymi i ustawowymi, gdyż zawierał zbyt krótkie 14 dniowe vacatio legis. Jest to faktycznie - jak słusznie podnosi Prezes Rady Ministrów - zarzut skierowany przeciwko § 11, określającemu czas wejścia w życie rozporządzenia z 1991 r. Prezes Rady Ministrów podnosi zresztą całkowicie uzasadnione argumenty uzasadniające zastosowanie takiego terminu wejścia w życie kwestionowanego rozporządzenia. Trybunał Konstytucyjny uznaje zastosowany 14 dniowy okres vacatio legis na wejście w życie rozporządzenia z 1991 roku za wystarczający i zgodny z obowiązującymi przepisami dotyczącymi publikowania aktów normatywnych, a także zgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Z tych względów należało postanowić jak w sentencji orzeczenia.
Orzeczenie WSA z dnia 01.12.2005, sygn. II SA/Bk 898/05
Orzeczenie WSA z dnia 22.12.2015, sygn. II SA/Gl 777/15
Orzeczenie WSA z dnia 17.08.2018, sygn. IV SA/Wa 3/18
Orzeczenie WSA z dnia 19.06.2007, sygn. III SA/Lu 211/07
Orzeczenie KIO z dnia 02.02.2010, sygn. KIO/UZP 1888/09