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Timestamp: 2017-08-17 17:56:20
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LA REFORMA LOCAL Y LA FALTA DE UN MODELO GENERAL. Alberto Palomar Profesor titular de Derecho Administrativo (Acred) Universidad Carlos III de Madrid - PDF
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Héctor Pablo Valenzuela Cabrera
1 LA REFORMA LOCAL Y LA FALTA DE UN MODELO GENERAL Alberto Palomar Profesor titular de Derecho Administrativo (Acred) Universidad Carlos III de Madrid Diciembre 2013
2 La como institución independiente, formada por profesionales de diversas áreas y variados planteamientos ideológicos, pretende a través de su actividad crear un ámbito de investigación y diálogo que contribuya a afrontar los problemas de la sociedad desde un marco de cooperación y concordia que ayude positivamente a la mejora de las personas, la convivencia y el progreso social Las opiniones expresadas en las publicaciones pertenecen a sus autores, no representan el pensamiento corporativo de la Fundación. 2
3 Sobre el autor Alberto Palomar es Profesor titular (Acred) de Derecho Administrativo en la Universidad Carlos III de Madrid. Magistrado de lo contencioso-administrativo y letrado de la Administración de la Seguridad Social. Diplomado en Ciencia Política y Derecho constitucional por el CEC. Autor de numerosos artículos doctrinales en relación con la organización administrativa, empleo público y Administración electrónica. Director de la Revista Aranzadi de Deporte y Entretenimiento y miembro del Consejo Editorial de diversas Revistas de Derecho Público y entretenimiento. 3
4 La reforma local y la falta de un modelo general Alberto Palomar 1.- La Ley de Racionalización y sostenibilidad de la Administración Local Las Cortes generales acaban de aprobar una Ley bajo la denominación de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local y se publica como Ley 27/2013, de 27 de diciembre (BOE 30 de diciembre de 2013). En síntesis y por hacerlo sencillo: la proyectada reforma local. La justificación última se encuentra en el Preámbulo de la Ley cuando señala que << transcurridos casi treinta años desde la entrada en vigor de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, y con más de una veintena de modificaciones de su texto original, cabe señalar que ha llegado el momento de someter a una revisión profunda el conjunto de disposiciones relativas al completo estatuto jurídico de la Administración local >>. La sensación final, adelantémoslo desde el principio, es que la reforma no es lo que se pensaba y que su alcance es más limitado de lo que se propuso y sus objetivos más limitados que lo que se precisa. En todo caso el degradado en el tiempo y los condicionantes de su efectividad a que se publiquen otras normas futuras, hace que la percepción real del alcance de la reforma se visualice con dificultad. Es cierto que tampoco contribuye a la comprensión esta técnica legislativa que ha anidado entre nosotros y que se funda en la reforma puntual de artículos y apartados que, ciertamente, no ayuda a la comprensión final del modelo. Analicemos con un mayor detenimiento los grandes objetivos de la norma. a) Reducción de la planta local En este sentido puede decirse que una de las líneas centrales de la Ley de Racionalidad y Sostenibilidad era el intento de reducción numérica de la denominada planta local. En este sentido, el nuevo artículo 13 establece que un procedimiento para la supresión de municipios pasa por la aprobación del Consejo de Gobierno respectivo, el dictamen del Consejo de Estado - u órgano equivalente de la Comunidad Autónoma- y la audiencia del municipio afectado. Por su parte, la creación de nuevos municipios está condicionada a que se trate de núcleos de población superiores a 5000 habitantes y siempre que el nuevo municipio resulte sostenible en el marco de la normativa general de estabilidad presupuestaria. Pero, más allá de los procedimientos y de los requisitos, el deseo de modificar a la baja- la planta local se plasma en el un apartado 3 del propio artículo 13 cuando señala que << el Estado, atendiendo a criterios geográficos, sociales, económicos y culturales, podrá establecer medidas que tiendan a fomentar la fusión de municipios con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales.>>. Los avances en este ámbito pueden considerarse ciertamente como reducidos ya que aunque se flexibilice algo el marco para la fusión y supresión de entidades es lo cierto que, en el plano de la realidad, todo es más que dudoso y nada tangible. 4
5 b) La reordenación competencial: una competencia, una Administración. El segundo gran pivote de la reforma es el bloque competencial. De alguna forma puede decirse que se ha introducido en la sociedad la idea de que las entidades locales habían producido, en los últimos años, una invasión ilegítima de espacios competenciales que no le correspondían lo que, con el tiempo, ha producido un amplio margen de duplicidades. Este análisis, observados desde sus consecuencias las duplicidades- puede no ser acertado y, de hecho, la demora final en la asunción de competencias por los agentes a los que constitucionalmente les corresponde tiene un horizonte final y una perspectiva digna de una reflexión más profunda que la que nos había llevado hasta aquí. En la llamada invasión de competencias había, en algunos casos, una extralimitación innecesaria pero, en otros casos, había simplemente una ocupación de vacíos que los auténticos responsables no llegaron a cubrir. El hecho, adicional, de que la financiación vía urbanismo o endeudamiento- no proviniera del marco general y no se imputase al auténtico responsable constitucional de la actuación, propició un sistema cómodo. Alguien hace el trabajo, alguien lo paga, alguien provee servicios adicionales y de mayor calidad y todos miraron durante mucho tiempo hacia otro lado. Cuando la capacidad de financiación adicional o específica se pone en entredicho y solo queda el endeudamiento considerado desde una perspectiva general del conjunto de las Administraciones Públicas- es cuando todos empiezan a cuestionarse aquellos servicios, su carácter adicional y, en general, la situación y, sobre todo, cuando empiezan a cuestionarse la legitimidad de la propia actuación. El esquema actual pasa por diferenciar entre las competencias propias y las que no lo son. Las propias deben ser prestadas por el responsable constitucional y financiadas conforme al esquema financiero convencional. Las que no son propias solo podrán ser asumidas en el ámbito local si la situación financiera de estas entidades es satisfactoria. El desarrollo del régimen competencial podemos resumirlo en la forma siguiente: - El artículo 25 de la LBRL (las referencias se entienden hechas a partir de aquí a la redacción dada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre) admite que el Municipio para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, pueda promover actividades y prestar servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y las aspiraciones de la comunidad vecinal en los términos que se contienen en el propio artículo De esta forma, el párrafo segundo del artículo 25, contiene las competencias propias que en todo caso deben ejercer los Municipios y entre las que se incluye urbanismo, medio ambiente urbano, abastecimiento de aguas, infraestructura viaria, servicios sociales, policía local. Tráfico, información, ferias, salubridad pública, cementerios y actividades funerarias, promoción del deporte, de la cultura, escolaridad obligatoria, participación ciudadana. La determinación de los servicios anteriores debe hacerse por ley y debe venir acompañada de una memoria económica que refleje el impacto de los recursos financieros de las Administraciones Públicas y el cumplimiento de los objetivos de sostenibilidad. La Ley que los establezca debe prever la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera de las Entidades Locales sin que pueda suponer un mayor gasto de las Administraciones Públicas. 5
6 - Por su parte, y en el mismo esquema actual, el artículo 26 de la LBRLC diferencia las competencias por razón del número de habitantes diferenciando los servicios que tienen que prestar todos hasta los que tienen que prestar los de población superior a o a habitantes. Esta medida se completa con otra que consiste en la atribución directa de la coordinación prestacional a las Diputaciones Provinciales en relación con los municipios inferiores a habitantes en los siguientes servicios: a) Recogida y tratamiento de residuos. b) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales. c) Limpieza viaria. d) Acceso a los núcleos de población. e) Pavimentación de vías urbanas. f ) Alumbrado público. Lo relevante de esta opción prestacional es que << Para coordinar la citada prestación de servicios la Diputación propondrá, con la conformidad de los municipios afectados, al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas la forma de prestación, consistente en la prestación directa por la Diputación o la implantación de fórmulas de gestión compartida a través de consorcios, mancomunidades u otras fórmulas. Para reducir los costes efectivos de los servicios el mencionado Ministerio decidirá sobre la propuesta formulada que deberá contar con el informe preceptivo de la Comunidad Autónoma si es la Administración que ejerce la tutela financiera >>. La fórmula concluye con la indicación de que << Cuando la Diputación o entidad equivalente asuma la prestación de estos servicios repercutirá a los municipios el coste efectivo del servicio en función de su uso. Si estos servicios estuvieran financiados por tasas y asume su prestación la Diputación o entidad equivalente, será a ésta a quien vaya destinada la tasa para la financiación de los servicios.>>. - Competencias delegadas. El artículo 27 de la LBRL admite que tanto el Estado como las Comunidades Autónomas puedan delegar en los Municipios el ejercicio de sus competencias respectivas. Se pone aquí de manifiesto un principio aceptado jurisprudencialmente en la conformación del régimen local y que identificamos con el carácter bifronte de la Administración local que deriva del propio modelo constitucional. (La doctrina de las SSTC de 28 de julio de 1981 y de 22 de diciembre de 1981 citadas por los recurrentes. Baste remitirse, en efecto, a la doctrina de la primera de esas Sentencias [la de 28 de julio de 1981 (fundamentos jurídicos 5.º y 6.º)] >>. La delegación habrá de mejorar la eficiencia de la gestión pública, contribuir a eliminar duplicidades administrativas y ser acorde con la legislación de estabilidad presupuestaria. La Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas podrán delegar, siguiendo criterios homogéneos, entre otras, las siguientes competencias: vigilancia y control de la contaminación ambiental, protección del medio natural, prestación de los servicios sociales. Conservación o mantenimiento de los centros sanitarios de titularidad de la CA, escuelas infantiles, actividades complementarias en los centros escolares, gestión de instalaciones culturales y deportivas, inspección y sanción de establecimientos y actividades comerciales, promoción y gestión turística, comunicación, autorización y sanción en materia de espectáculos públicos, liquidación 6
7 y recaudación de tributos, inscripción de asociaciones, empresas o entidades en los registros administrativos, gestión de oficinas unificadas de información y tramitación administrativa, cooperación con la Administración educativa a través de la UNED. En esta delegación se mantiene el principio de titularidad en el ejercicio de la competencia que es inherente a la propia figura de la delegación pero se añade, en este ámbito, el relativo al ejercicio de la propia competencia. En concreto, se señala que << La Administración delegante podrá, para dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados, dictar instrucciones técnicas de carácter general y recabar, en cualquier momento, información sobre la gestión municipal, así como enviar comisionados y formular los requerimientos pertinentes para la subsanación de las deficiencias observadas. En caso de incumplimiento de las directrices, denegación de las informaciones solicitadas, o inobservancia de los requerimientos formulados, la Administración delegante podrá revocar la delegación o ejecutar por sí misma la competencia delegada en sustitución del Municipio. Los actos del Municipio podrán ser recurridos ante los órganos competentes de la Administración delegante >>. Pero, sin duda, la referencia más importante es que << La delegación habrá de ir acompañada en todo caso de la correspondiente financiación, para lo cual será necesaria la existencia de dotación presupuestaria adecuada y suficiente en los presupuestos de la Administración delegante para cada ejercicio económico, siendo nula sin dicha dotación >>. La consecuencia del incumplimiento de la obligación de financiación está, igualmente, prevista en el apartado 6 del artículo 27 cuando señala que << El incumplimiento de las obligaciones financieras por parte de la Administración autonómica delegante facultará a la Entidad Local delegada para compensarlas automáticamente con otras obligaciones financieras que ésta tenga con aquélla >>. Es cierto, que en este ámbito, se contienen medidas para evitar que el nuevo régimen de la delegación concluya en un esquema muy próximo al actual. De estas medidas, el artículo 57 de la LBRL se refiere a la garantía de pago en el ejercicio de las competencias delegadas. El artículo 57 bis establece << 1. Si las Comunidades Autónomas delegan competencias o suscriben convenios de colaboración con las Entidades Locales que impliquen obligaciones financieras o compromisos de pago a cargo de las Comunidades Autónomas, será necesario que éstas incluyan una cláusula de garantía del cumplimiento de estos compromisos consistente en la autorización a la Administración General del Estado a aplicar retenciones en las transferencias que les correspondan por aplicación de su sistema de financiación. La citada cláusula deberá establecer, en todo caso, los plazos para la realización de los pagos comprometidos, para la reclamación por parte de la Entidad Local en caso de incumplimiento por parte de la Comunidad Autónoma de la obligación que hubiere contraído y para la comunicación a la Administración General del Estado de haberse producido dicho incumplimiento, teniendo en cuenta el plazo que, en su caso, se pueda establecer mediante la Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas a la que se refiere el apartado 3 de este artículo >>. Se generaliza así un esquema adicional de cumplimiento que podemos denominar retención en fuente del dinero como fórmula de garantía. Se convierte al Estado en 7
8 garante del cumplimiento de las obligaciones de pago de las Comunidades Autónomas con la autorización de retención en fuente del dinero. Adelantemos que la retención en fuente produce un efecto notoriamente complejo en tanto produce una distorsión general en la figura presupuestaria que se ve limitada por la inexistencia del volumen de ingresos previstos para el conjunto de estas obligaciones. El que se produzca la retención en fuente consiste, en síntesis, en el establecimiento de obligaciones prioritarias de pago frente a obligaciones generales que son todas las contenidas en la norma presupuestaria. Estas obligaciones garantizadas constituyen un elemento de ruptura de la relevancia del presupuesto y permiten que unas obligaciones se paguen antes que otras en función de la propia ordenación legal de las obligaciones como prioritarias y no prioritarias. Este esquema de funcionamiento realmente contribuye a que la figura del presupuesto y su relevancia, incluso, democrática resulten ciertamente postergadas. Es cierto que este esquema se completa en el artículo 109 de la LBRL con otra preferencia, en este caso subjetiva, consistente en establecer un mecanismo adicional para el pago de las deudas con el Estado, las Comunidades Autónomas, la Seguridad Social y cualesquiera entidades de Derecho Público dependiente de las anteriores que tengan las Entidades Locales o aquellas con ésta y que pueden extinguirse igualmente fuera del circuito presupuestario con la compensación - El coste efectivo de los servicios La LBRL incluye, después de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad del régimen Local, una referencia al denominado coste efectivos de los servicios que es el trasunto final de algo que en los proyectos iniciales se denominaba como coste estándar de los servicios que, realmente, es una idea que explicaba suficientemente lo que el legislador buscaba con el establecimiento. El Preámbulo de la norma establece, en este sentido, la funcionalidad del nuevo concepto indicando que << Asimismo, como medida de transparencia, se establece la obligación de determinar el coste efectivo de los servicios que prestan las Entidades Locales, de acuerdo con criterios comunes, y se dispone su remisión al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para su publicación. Esta medida se considera un paso fundamental en la mejora de la información disponible, eliminando asimetrías, para la toma de decisiones de los ciudadanos y de la Administración, y contribuirá de forma permanente al aumento de la eficiencia. En este sentido, con la publicación agregada de la información de todos los costes efectivos de los servicios prestados por todas las Entidades Locales el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas contribuye a garantizar el cumplimiento del principio de eficiencia de conformidad con el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera >>. El coste efectivo de los servicios se convierte en una obligación de las Entidades Locales de calcular antes del 1 de noviembre de cada año dicha magnitud partiendo para ello de los datos de liquidación del presupuesto general y, en su caso, de las cuentas anuales aprobadas de las entidades vinculadas o dependientes correspondientes al ejercicio inmediatamente anterior. En cuanto a su definición, el párrafo 2 del artículo 116 se limita a indicar que << 2. El cálculo del coste efectivo de los servicios tendrá en cuenta los costes reales directos e indirectos de los servicios conforme a los datos de ejecución de gastos mencionados en el 8
9 apartado anterior: Por Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas se desarrollarán estos criterios de cálculo.>>. En este punto conviene recordar que el coste efectivo de los servicios cuando es superior al de los efectivamente prestados por la Diputación- permite que se ofrezca la colaboración para la gestión coordinada más eficiente de los servicios que permita reducir costes. - Las competencias de las diputaciones. El artículo 36 de la LBRL establece que son competencias de los órganos que asumen la posición de supramunicipalidad (la LBRL habla de Diputación o entidad equivalente) las que le atribuyan la normativa estatal o autonómica y, en todo caso, la coordinación de los servicios municipales entre sí, la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, la prestación se servicios públicos de carácter supracomarcal y el fomento, en su caso, de la coordinación de la prestación unificada de servicios de los municipios, la cooperación en el fomento del desarrollo económico y social, en la planificación en el ámbito territorial, la asistencia en la prestación de los servicios de gestión de recaudación tributaria, de administración electrónica y de contratación centralizada en los municipios con población inferior a habitantes, el seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios de su municipios. A partir de aquí se establece una virtualidad del coste efectivo que puede configurarse como transversal y que opera para el ejercicio de competencias cuando las mismas sean asumidas por las Diputaciones, para la configuración o no de las competencias en el ámbito de la gestión de la Entidad Local y, en síntesis, como parámetro referencial y uniforme a efectos de lo que realmente constituye uno de los elementos centrales de la Ley que, en realidad y pese a no ser precisamente esta Administración la más significada en el marco del déficit ni de la deuda pública pero que se ubica en el marco de sostenibilidad financiera de las Administraciones Públicas. El Preámbulo de la norma no deja, en este sentido, duda alguna cuando señala que << Así, la política presupuestaria de todos los poderes públicos, incluidos los locales, deberá adecuarse a los principios rectores de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, dictada en desarrollo del artículo 135 de la Constitución.>>. Desde otra perspectiva la Ley tercia en el debate de las formas de gestión de las competencias asumidas conforme al esquema expuesto. De esta forma el apartado 2 del artículo 85 señala que << los servicios públicos de competencia local habrán de gestionarse de la forma más sostenible y eficiente de entre las enumeradas a continuación: A) Gestión directa: a) Gestión por la propia Entidad Local. b) Organismo autónomo local. c) Entidad pública empresarial local. d) Sociedad mercantil local, cuyo capital social sea de titularidad pública. 9
10 A esto se añade que << Sólo podrá hacerse uso de las formas previstas en las letras c) y d) cuando quede acreditado mediante memoria justificativa elaborada al efecto que resultan más sostenibles y eficientes que las formas dispuestas en las letras a) y b), para lo que se deberán tener en cuenta los criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión.>> Por su parte y en relación con la gestión indirecta el apartado B del artículo 85 establece que << B) Gestión indirecta, mediante las distintas formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos en el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre. La forma de gestión por la que se opte deberá tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 9 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril, en lo que respecta al ejercicio de funciones que corresponden en exclusiva a funcionarios públicos. >> El marco, finalmente se completa en el artículo 86 con las condiciones de la intervención pública en la economía de la que el artículo citado señala que << 1. Las Entidades Locales podrán ejercer la iniciativa pública para el desarrollo de actividades económicas, siempre que esté garantizado el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de la sostenibilidad financiera del ejercicio de sus competencias. En el expediente acreditativo de la conveniencia y oportunidad de la medida habrá de justificarse que la iniciativa no genera riesgo para la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal debiendo contener un análisis del mercado, relativo a la oferta y a la demanda existente, a la rentabilidad y a los posibles efectos de la actividad local sobre la concurrencia empresarial. >> Este esquema de gestión se completa con un mecanismo para la realización de la propia competencia de forma directa, indirecta o, incluso, asumida por la instancia territorial superior cuando la ecuación financiera de dicha prestación sea más favorable que la prestación por la entidad local. El esquema es ciertamente complejo en su propia conformación pero lo relevante no es la conformación sino una cuestión adicional: la gestión del cambio o lo que es lo mismo la transformación o el paso del modelo actual al proyectado. Esta transformación implica que la sanidad, la educación y los servicios sociales que, hoy, están parcialmente en manos de las Entidades Locales tienen que pasar a ser ejercidas por las Comunidades Autónomas. El problema es que esta transacción se debe realizar con financiación adicional o estatal porque, obviamente, si las entidades locales estaban en la función de una forma ilegítima no van a contribuir a la financiación por el verdadero responsable. Esto es lo que ha generado que la Ley de Racionalidad y Sostenibilidad tenga que decir, por ejemplo, en la Disposición Transitoria Primera que la asunción de las competencias en materia de sanidad se hará en el plazo de cinco años a razón de un veinte por ciento anual desde la entrada en vigor de la Ley de Racionalidad y Sostenibilidad local. En este mismo esquema, la Disposición Transitoria segunda se refiere a la asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a servicios sociales. Las competencias, en este caso, se asumen a 31 de diciembre de 2015 en los términos previstos en las normas reguladoras del sistema de financiación autonómica y de las Haciendas Locales. Tanto en el ámbito sanitario como en el de los servicios sociales se incluye una cláusula igual en ambos casos- en la que se señala que << 3. En todo caso, la gestión por las Comunidades Autónomas de los servicios anteriormente citados no podrá suponer un mayor gasto para el 10
11 conjunto de las Administraciones Públicas.>>. Es evidente, por tanto, que existe una reordenación gestora pero no una mayor capacidad de financiación, la eficiencia y la eficacia en la gestión sobre la base del ahorro y la eficiencia en la gestión de medios respecto de la situación actual. c) La reordenación de estructuras El tercer pivote de la reforma es el referido a la reordenación de las estructuras administrativas y burocráticas organizativas-burocráticas. Esta reordenación pasa por la limitación del número de eventuales, de las retribuciones que se pueden percibir en los cargos públicos y en otras medidas referidas al número de personas electivas que puedan percibir retribuciones en exclusiva dentro de la respectiva Entidad Local. Analicemos los términos de esta restructuración: - Personal directivo de Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares. Su regulación se contiene en el artículo 32 bis de la LBRL y establece que dichos nombramientos deberán hacerse de acuerdo con criterios de competencia profesional y experiencia, entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas, de las Entidades Locales o con habilitación de carácter nacional que pertenezcan a cuerpos o escalas clasificados en el subgrupo A1, salvo que el correspondiente Reglamento Orgánico permita en atención a las características específicas que el titular no reúna la condición de funcionario. - Régimen retributivo de los miembros de las Corporaciones Locales y del personal al servicio de las Entidades Locales Se establece, con carácter general, que los miembros de las Corporaciones Locales serán retribuidos en el marco del límite máximo total que fijen los Presupuestos Generales del Estado. Este límite general incluye el conjunto de retribuciones que se pueden percibir por todos los conceptos retributivos y asistencias, excluidos los trienios a los que tengan derecho aquellos funcionarios de carrera que se encuentren en situación de servicios especiales. A partir de ahí se establece, expresamente, un suelo, que cifra como referencia el monto general de las retribuciones de un Secretario de Estado para los municipios de más de habitantes, el de la misma figura menos un 10% para los que están entre a habitantes, menos un 20 % cuando se encuentran en a ; un 25% de a ; un 35 % de a habitantes; y así hasta un 60 % en los municipios de 1000 a 5000 habitantes. Este precepto añade que los miembros de las Corporaciones Locales de población inferior a 1000 habitantes no tendrán dedicación exclusiva y, solo excepcionalmente, pueden desempeñar sus cargos con dedicación parcial dentro de los límites que se fijen. En lo que se refiere a las Diputaciones o entidades equivalentes tendrán el límite máximo que será igual a la retribución del tramo correspondiente al Alcalde o Presidente de la Corporación municipal más poblada de su provincia. El régimen de reordenación retributiva se completa con la indicación de que solo los miembros de la Corporación que no tengan dedicación exclusiva ni dedicación parcial percibirán asistencia por la concurrencia efectiva a las sesiones de los órganos colegiados de la 11
12 Corporación de que formen parte en la cuantía que establece el Pleno de la misma y con la posibilidad de que, en función de las reglas comunes de la Ley de estabilidad presupuestaria, se establezca una límite máximo y mínimo total que por todos los conceptos retributivos pueda percibir el personal al servicio de las Entidades Locales. - Limitación del número de cargos públicos con dedicación exclusiva. El nuevo artículo 75 ter de la LBRL establece, igualmente, una escala del personal que puede prestar servicios en la condición de dedicación exclusiva. Este esquema va desde la imposibilidad de que en las poblaciones inferiores a 1000 habitantes haya persona alguna en esta condición de dedicación exclusiva, pasando por que en los municipios de a sean hasta veinte los que puedan estar en situación de dedicación exclusiva y concluir en que los de a de habitantes puedan tener en exclusiva hasta 25 personas. Se une a esto el régimen específico de Madrid y Barcelona en los que la Ley fija directamente que no pueden exceder de 45 (Madrid) y 32 (Barcelona). - Limitación del número de personal eventual de las Entidades Locales El esquema analizado anteriormente se completa, en el ámbito de los funcionarios, con el establecimiento de reglas que reordenen el número de personal eventual que puede ser designado por cada Entidad Local. La escala va desde el número de uno para los Municipios con población de hasta 5000 habitantes siempre que exista algún miembro de la corporación local con dedicación exclusiva; de 7 para los municipios con población superior a habitantes y no superior a o, finalmente, la determinación para los municipios con población superior a habitantes en los que << podrán incluir en sus plantillas puestos de trabajo de personal eventual por un número que no podrá exceder al 0,7 por ciento del número total de puestos de trabajo de la plantilla de las respectivas Entidades Locales, considerando, a estos efectos, los entes que tengan la consideración de Administración pública en el marco del Sistema Europeo de Cuentas >>. Esta determinación se completa con la indicación que en las Diputaciones o equivalentes será el mismo correspondiente a la Corporación del Municipio más poblado de la respectiva provincia. En el ámbito funcional se añade que << 4. El personal eventual al que se refieren los apartados anteriores tendrá que asignarse siempre a los servicios generales de las Entidades Locales en cuya plantilla aparezca consignado. Sólo excepcionalmente podrán asignarse, con carácter funcional, a otros de los servicios o departamentos de la estructura propia de la Entidad Local, si así lo reflejare expresamente su reglamento orgánico.>>. A fin de asegurar algún elemento de control se establece la obligación de las Corporaciones locales de publicar semestralmente en su sede electrónica y en el BOP o, en su caso, de la Comunidad Autónoma uniprovincial el número de puestos de trabajo reservados a personal eventual. 12
13 - Reordenación de los funcionarios de administración local de carácter nacional. En lo que, desde una perspectiva de historia reciente de la normativa de los cuerpos o escalas la Administración local, constituye un auténtico teje y desteje el nuevo artículo 92 bis que sustituye a la regulación que se contenía en la Disposición Adicional Segunda del EBEP establece una nueva regulación ahora en clave estatal- de estos grupos de funcionarios. Así lo indica el Preámbulo de la norma cuando señala que << Asimismo, con el objeto de reforzar su independencia con respecto a las Entidades Locales en las que prestan sus servicios los funcionarios con habilitación de carácter nacional, corresponde al Estado su selección, formación y habilitación así como la potestad sancionadora en los casos de las infracciones más graves. Este planteamiento supondrá una mayor transparencia en la información económico financiera de las Entidades Locales, lo que contribuirá, sin lugar a dudas, a mejorar la toma de decisiones por los cargos electos en el ejercicio del mandato representativo que tienen encomendado constitucionalmente.>> En esencia lo que nos importa señalar es que la oferta de empleo, la selección, formación y habilitación de los funcionarios con habilitación nacional corresponde al Estado, a través del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas conforme a las bases y aprobados reglamentariamente. - Incorporación al ámbito de la normativa local del concepto de masa salarial máxima. Se refiere a este concepto el artículo 103 bis de la LBRLC que determina la obligación de las Corporación Locales de aprobar anualmente la masa salarial del personal laboral del sector público local respetando los límites y condiciones que se establezcan con carácter básico en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado. Es cierto, sin embargo, que el esquema general que acaba de apuntarse se completa con otras medidas adicionales como la estructura de las retribuciones de los contratos mercantiles o de alta dirección del sector público local (37) y el número máximo de los componentes de los órganos de gobierno. Todas ellas tienen la filosofía final de la restructuración por razón del gasto público y del cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. Es cierto que, una vez cumplidos éstos, la línea de estandarización es una línea compleja puesto que tensa con el principio de autonomía local. 2.- Valoraciones diversas en función del elemento basal analizado. Más allá de algunas consideraciones que ya se han realizado en los apartados sucesivos podemos indicar, ahora, en un valoración de conjunto que la Ley de Racionalidad y Sostenibilidad es, sobre todo, una Ley asimétrica desde la perspectiva de la regulación, desde la ejecución y, por tanto, desde la propia capacidad de cumplir con los objetivos propuestos. En este sentido, podemos avanzar que la incidencia real en el marco de la planta laboral está por ver porque como se ha dicho en la médula final de este debate hay una potencial afección al sistema democrático y representativo concebido en términos tradicionales e históricos pero que se quiera o no se convierte en un suelo real para la reforma, aunque no esté establecido el derecho (constitucional) a una corporación o entidad local delimitada con criterios de la municipalidad histórica es evidente que el hecho de que la misma haya existido se convierte 13
14 en un instrumento de desdoro para quienes son los propuestos para la extinción o los llamados a la fusión en términos no dominantes. La reflexión final sobre la planta es, ciertamente, un debate abierto en la sociedad española que se pregunta si son precisos los más 8000 ayuntamientos que en la actualidad tenemos para la gestión de los intereses públicos. La respuesta en términos de racionalidad y de lógica no es, a buen seguro, idéntica a la que formulamos en términos de sentimientos o de identidad ligada a la capacidad de ordenación de la vida social. En segundo término y por lo que se refiere a la reordenación de competencias cabe ubicar en la parte positiva la consideración central que subyace en todo el proyecto de que el ejercicio de competencias debe rodearse de elementos de solvencia financiera que demuestren o abunden en la sostenibilidad del propio Ente. Realmente si este principio hubiera sido aplicado antes es probable que los grandes debates que ahora se realizan hubieran sido de tono menor y los problemas de obtención real de financiación extra por la vía de la gestión municipal de servicios que no son propios hubieran dejado paso, como ahora se pretende, al debate de cuál es la estancia de gestión y los medios con los que debe funcionar ésta. No haberlo hecho así ha generado, en muchos casos, un esquema disperso de gestión fundado en la capacidad económica del respetivo ente o en su propia capacidad de financiación. En el otro lado de la balanza, la normativa contenida en la Ley de Racionalidad y Sostenibilidad parte de la base de que el trasvase y la reordenación competencial propuesta con devolución a la Comunidad Autónoma de lo que, en estos momentos, realizan algunos o muchos de los Ayuntamientos, va a hacerse sin aumento de coste general de las Administraciones Públicas. Este es un principio ciertamente complejo de visualizar porque parece que parte de una interpretación que no puede admitirse en el plano teórico, de que las Entidades Locales darán a las Comunidades Autónomas aquella parte de los presupuestos actuales que se corresponden con competencias que tienen que realizar las Administraciones Públicas. Este principio es esencial para que no haya incremento general de gasto pero es, ciertamente, más que discutible en términos de gestión si la idea central es que se trata de competencias ilegítimamente ocupadas por las Entidades Locales y, sobre todo, si esa invasión ilegítima no está adecuadamente compensada. Desde esta perspectiva la devolución de presupuestos entre Administraciones solo sería posible donde inicialmente haya trasvase, esto es, en aquellos ámbitos sectoriales y funcionales donde las Comunidades Autónomas ya estuvieran financiando a las Entidades Locales. Sin embargo, será difícil de entender que este mecanismo se dé mínimamente- si la financiación no era ya de quien ahora pretende asumirla. En este plano lo que, finalmente, late es la identidad del propio modelo local y si el mismo debe ser un modelo estándar o puede ser un modelo abierto aunque esta apertura esté condicionada totalmente por la sostenibilidad de la Entidad Local. La estandarización competencial, unida a la estandarización de los costes y a las obligaciones derivadas en el plano de la gestión, afectan qué duda cabe a la calidad y la cantidad de los servicios. Esto es, finalmente, lo que debe contrapesar el otro gran objetivo: la eficiencia y la sostenibilidad de la Administración correspondiente. El proceso de reordenación resulta, en la propia Ley de Racionalidad y Sostenibilidad muy condicionado por la normativa de financiación de las Comunidades Autónomas o por el propio plazo temporal de ejecución de la Ley que, como se ha visto, llega, incluso, a los cinco años. Finalmente la restructuración organizativa y de personal. En este aspecto solo puede decirse que como afecta a la parte representativa y no a los servicios generales de los Entes locales, la 14
15 idea que subyace en el legislador es la de que, en este terreno, se tiene lo que realmente se puede pagar. La existencia de un evidente desorden en los salarios, en el número de personal que presta los servicios en dedicación exclusiva o del número de eventuales es algo que, realmente, exigiría una actualización más habitual de la que ha formado parte de la vida pública española de los últimos años donde la esencia ha sido la política incrementalista de estos gastos sin que se justifique, suficientemente, la necesidad o utilidad de las misma. Realmente en el marco de estas políticas incrementalistas existe un fundamento muy complejo de simplificar. En unos casos, se trata de dotar a las estructuras organizativas de un cierto componente de apoyo a la función política en comparación o imitación a lo que en el ámbito de la Administración General ocurre con los gabinetes de apoyo a los miembros del Gobierno. En esta Administración esta función se reconoce y lo que se hace únicamente es dotarla de una dimensión objetiva y cuantificada en lo que se refiere a la repercusión en el gasto. En otros casos, la falta de flexibilidad y de dimensión de la estructura directiva en el ámbito público que se mantiene como una de las grandes asignaturas pendientes de las Administraciones Públicas españolas ha expandido hacia la figura de los eventuales muchas de las decisiones de gestión que, en condiciones normales, hubieran correspondido a otras figuras y otros instrumentos de naturaleza jurídica diferente. Finalmente la tentación de un cierto aprovechamiento de las estructuras públicas para el clientelismo político es un fenómeno que directamente o encubierto en algunas de las dos causas analizadas se ha producido en la realidad y cuya negación no sería razonable en un planteamiento como el que aquí se analiza. Por este motivo, la racionalización de las estructuras representativas, la moderación en términos comparativos de los salarios y de los emolumentos que perciben, la racionalización del personal eventual que no es funcionario y que no pertenece sino coyunturalmente a la propia Administración, son medidas que no pueden discutirse en su efecto estético y que deberán visualizarse en su aspecto de realización efectiva en términos de ahorro. Es evidente que esta perspectiva última la del ahorro- la dará el tiempo y la perspectiva que, en estos momentos, no se tiene. Es cierto, sin embargo, que en lo que se refiere a estructuras burocráticas no representativas las medidas no son de la misma intensidad. Más allá de la reconfiguración de los cuerpos o escalas de Administración Local, pensada en clave de reforzamiento del papel del Estado en el control de las Entidades locales y en el cumplimiento de los objetivos de carácter financiero que son esenciales en la reforma, la restructuración está por cerrarse. Tanto esta modificación como la que procede de la Disposición Adicional vigésima del ET de los trabajadores (introducida por la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral) se sitúan en el plano operativo y traumático de las medidas de gestión y son consecuencia de la concepción actual de la vida pública pensada únicamente en clave de recortes y reformas. Frente a lo anterior el futuro de la propia organización y, por tanto, el de la legislación que no responda a la emergencia debe ser el de encontrar un razonable equilibrio entre la figura representativa que suponen los Entes locales, la autonomía local como la capacidad de plasmar su propia concepción y su propio programa, la sostenibilidad general de las cuentas públicas y el endeudamiento colectivo controlado con la capacidad de ordenanza de las normas estatales que deben pensar en las consideraciones esenciales que acabamos de apuntar y, por tanto, no únicamente, en el coste de las mismas aunque, por propio imperativo constitucional (Art. 135 CE), este objetivo no pueda ser despreciado. 15
16 Sería, por tanto, fácil concluir adjetivando la reforma de voluntarista, poco respetuosa con la autonomía local, difícilmente aplicable. Todas estas críticas van a estar presentes durante la implementación real de la Ley y serán las que, finalmente, sirvan para objetivar su acierto o desacierto. Desde nuestra perspectiva y, como ocurre tantas veces en los últimos tiempos, el problema central es la falta de visión y de percepción de que se trata de un modelo cerrado, pensado y suficientemente convenido con los agentes que, finalmente, están llamados a aplicarlo y de los que depende, en gran medida, el acierto o el fracaso de una reforma como la que se pretende. Sin esta formulación de conjunto será difícil encontrar una solución mínimamente consolidada y mantenida en el tiempo que realmente sitúe en el plano lo que queremos/necesitamos que aporte, en el plano de los servicios, la Administración Local. 16
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