Source: http://www.valasztas.hu/hatarozat-megjelenito/-/hatarozat/1015-2018-nvb-hatarozat-
Timestamp: 2019-03-20 11:58:05
Document Index: 34175953

Matched Legal Cases: ['bíróság ', 'bíróság ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'bíróság ', 'Kúria ', 'Kúria ', 'Kúria ', '§ 60', '§ 6']

1015/2018. NVB határozat/
1015/2018. számú határozata
„Egyetért e Ön azzal, hogy az Országgyűlés úgy módosítsa a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvényt, hogy választási kampányidőszakban sajtótermékben kormányzati hirdetés ne jelenhessen meg?”
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező meghatalmazott útján 2018. július 27-én nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 43 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 36 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] Szervező mellékelte a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH/2018/4522/15/N számú, 2018. július 25-én kelt, az adatkezelés bejelentéséről szóló igazolását.
[6] Jelen népszavazási kezdeményezés a sajtótermékekben megjelenő kormányzati hirdetések tilalmát célozza választási kampányidőszakban.
[9] Az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdése rögzíti, hogy Magyarország biztosítja a demokratikus közvélemény kialakulásához szükséges szabad tájékoztatás feltételeit. A közvélemény tájékoztatásában a Kormány vitathatatlan központi funkciója a testület kiemelt szerepéből fakad.
[10] Az Alaptörvény 15. cikk (1) és (2) bekezdése szerint a Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe. A Kormány az Országgyűlésnek felelős. A Kormány a közigazgatás legfőbb szerve, törvényben meghatározottak szerint államigazgatási szerveket hozhat létre.
[11] A Kormánynak az alkotmányos rendszerben betöltött szerepe miatt, a végrehajtó hatalom általános szerveként nem csak joga, de kötelessége is a tevékenységéről szóló tájékoztatás, amely két különböző irányban, az Országgyűlés és az állampolgárok felé valósul meg [Kvk.III.37.421/2018/8.]. Ennek indoka, hogy az Alaptörvényben rögzített demokratikus közvélemény kialakulásának feltétele, hogy a kormányzati szándékokról, programokról és a kormányzati tevékenységről az ezeket befolyásoló kihívásokról ne csak pártpolitikai álláspontok legyenek ismertek, hanem az állampolgárok közvetlenül a kormányzati szervektől is információhoz jussanak, és a közvetlen állampolgári reakciók alapján a Kormány is lehetőséget kap a közvélemény figyelembe vételére tevékenységének alakítása során.
[12] A Nemzeti Választási Bizottság a fentiek mellett utal az Alkotmánybíróság 34/2017. (XII. 11.) AB határozatban idézett gyakorlatára, amely már a 37/1992. (VI. 10.) AB határozatban is megjelent, miszerint „[a] sajtó nemcsak a szabad véleménynyilvánítás eszköze, hanem a tájékoztatásé is, azaz alapvető szerepe van a véleményalkotás feltételét képező tájékozódásban.” Az Alkotmánybíróság álláspontja és a fentiekben vázolt szabályozás alapján egyértelműen kijelenthető, hogy a szabad tájékoztatás követelményének megvalósulását részben a kormányzati tájékoztatás teszi lehetővé.
[13] A rögzítettekből kiindulva a közvélemény informálását szolgáló kormányzati tájékoztatás a jellegéből fakadóan folyamatosan, megszakítás nélkül fennálló kötelezettség, amely a népszavazási kérdésben szereplő választási kampányidőszaktól – vagy bármilyen más időszaktól – függetlenül a Kormány, valamint az irányítása alatt álló szervek előtt álló feladatokkal függ össze, azok kezeléséhez kapcsolódik. Ezt az álláspontot a Kúria a már hivatkozott Kvk.III.37.421/2018/8. számú döntésében is megerősítette, mikor rögzítette, hogy „A Kúria álláspontja szerint bár a Kormány tájékoztatási tevékenységet folytathat a választási időszakban is, sőt adott esetben kötelessége is lehet, hiszen a kormányzati munka a választások alatt is folyamatos, azonban – ahogy azt az Alkotmánybíróság már idézett döntésében kifejtette – az erre vonatkozó szabályokat (törvényeket) úgy kell alkalmaznia, hogy az egyenlő bánásmódot biztosítsa a választási eljárásban”.
[14] Az, hogy a demokratikus keretek között megvalósuló tájékoztató tevékenység korlátozása, az azzal kapcsolatos generális tilalmak megfogalmazása egyben az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdésében foglalt jogok és kötelezettségek korlátozása, következik az alkotmányos rendelkezést kibontó törvényi alapelvekből is. Az Mttv. 5. §-ában foglalt alapelv szerint „a Magyarország területén élőknek, illetve a magyar nemzet tagjainak tájékozódáshoz és tájékoztatáshoz fűződő joga, illetve ezzel összefüggésben a demokratikus társadalmi nyilvánosság kialakulása és megerősödése kiemelkedő alkotmányos érdek”. Az Smtv. 10. § (1) bekezdése kimondja, hogy „[m]indenkinek joga van arra, hogy megfelelően tájékoztassák a helyi, az országos és az európai közélet ügyeiről, valamint Magyarország polgárai és a magyar nemzet tagjai számára jelentőséggel bíró eseményekről. A médiarendszer egészének feladata a hiteles, gyors, pontos tájékoztatás ezen ügyekről és eseményekről.”
[15] Az Mttv. és az Smtv. hivatkozott rendelkezéseinek intézményi oldalán a média áll, amelyen keresztül a Kormány különböző eszközökkel (pl. politikai reklám, társadalmi célú reklám, hirdetés, stb.) tájékoztat a közérdekű ügyekről, ezzel is biztosítva, hogy a közérdekű információk teljessége nyilvánosságra kerüljön.
[17] Ha a demokratikus közvélemény kialakításához nélkülözhetetlen tájékoztatáshoz fűződő jogot, beleértve az annak részét képező kormányzati tájékoztató tevékenységet a jogalkotó korlátozza, azzal a demokratikus társadalmi nyilvánosság védelme, valamint a közösséget megillető tájékozódáshoz való jog sérül. Ebből adódóan szükséges és kívánatos, hogy a jogalkotás ne az információszerzés és a véleményformálás ellen hasson, hanem éppen ellenkezőleg, annak minél szélesebb körű kiteljesedését szolgálja, ez felel meg ugyanis az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdésében foglalt szabad tájékoztatásnak.
[18] A Kormány hirdetési-tájékoztatási tevékenységének vizsgálatával összefüggésben a Bizottság arra is figyelemmel volt, hogy a népszavazási kérdéssel Szervező célja vélhetően annak megakadályozása, hogy a Kormány kampánya ráépüljön valamelyik jelölő szervezetére, ezzel indokolatlan előnybe hozva azt. Ezen szervezői cél azonban megvalósult, mert ilyen tilalom a Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt alapelv értelmezéséből is levezethető, ahogyan azt a Kúria eseti döntéseiben meg is tette. A joggyakorlat által kimunkált álláspont szerint a Kormány Alaptörvényben meghatározott feladatköréből adódó tájékoztatási jogának, lehetőségének korlátját jelenti a választási kampányidőszak, amely időszakban a tájékoztatás csak a Ve. keretei között gyakorolható. A Kormány választási kampány idején folytatott tájékoztató tevékenységének értékelésével foglalkozó Kvk.III.37.421/2018/8. számú kúriai határozat mindezt az alábbiak szerint tartalmazza, „[a] kampányidőszak alatt a jelöltek és a jelölő szervezetek a Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontjába foglalt esélyegyenlőségének érvényesítése érdekében az állami, illetve az önkormányzati szerveknek tartózkodniuk kell attól, hogy a pártok szabad versengésébe beavatkozzanak [BH 2014/12/379., Kvk.IV.37.360/2014/2.]. A Ve. e szabálya lényegében a pártok esélyegyenlőségének a követelményét rögzíti a választási eljárás során. A parlamenti demokrácia alapja a politikai pártok választópolgári támogatottságért való versengése. A demokrácia egészséges működése nem képzelhető el politikai pluralizmus és a pártok politikai küzdelemben való esélyegyenlősége nélkül. Az azonos feltételeket tartalmazó jogi keret garantálja az állam semlegességét a politikai pártok küzdelmében [BH 2014/12/379., Kvk.IV.37.360/2014/2.]”.
[19] Közismert, hogy a Kormány, illetve a kormányzati szervek az információk közlésére, tájékoztató tevékenységük során számos eszközt használnak, így pl. a politikai reklámot, társadalmi célú reklámot, kiadványt, sajtótermékekben közzétett hirdetést, plakátot, stb. A kormányzati szervek által végzett kommunikáció koordinációját a központi kommunikációs hivatal létrehozásával kapcsolatos feladatokról szóló 1500/2014. (IX. 5.) Korm. határozat (a továbbiakban: Korm. hat.) egy központi szervre bízta, amelynek feladata – a Magyar Nemzeti Bank, az önálló szabályozó szervek, valamint az autonóm államigazgatási szervek kivételével – a központi költségvetési szervek, valamint a többségi állami tulajdonban lévő gazdálkodó szervezetek reklám, PR és kommunikációs tevékenységét érinti. A kormányzati hirdetések alanyi köre is ebben a megközelítésben értelmezhető.
[20] A „kormányzati hirdetés” jogszabályban nem definiált fogalma azonban felvet olyan egyértelműségi problémát, amelynek értelmezése az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdését is érintheti.
[21] A kormányzati hirdetés tárgykörének tág értelmezése alapján a fogalomba beleérthető a politikai tartalmú, a társadalmi célú, vagy bármilyen egyéb célból (például álláshirdetés) közzétett hirdetés, figyelemfelhívás, tájékoztatás. Ha az értelmezés során a Ve. 146. §-ában meghatározott, politikai hirdetés fogalmát tekintjük kiinduló pontnak, amely az előbbitől egy jóval szűkebb körű meghatározás, hirdetésnek kizárólag a jelöltet, jelölő szervezetet népszerűsítő ellenérték fejében sajtótermékben vagy filmszínházban közzétett tartalmat kell tekinteni. A hirdetés fogalmának ezen többféle értelmezése egészen eltérő eredményre vezethet, mivel a tág értelmezés esetén a tilalom a kommunikáció lényegesen nagyobb körét érinti, mint a Ve. analógiáján alapuló értelmezés.
[22] Egy érvényes és eredményes népszavazás, és a kezdeményezés támogatása a kormányzati hirdetések tilalmát jelentené a sajtótermékekben, a választási kampányidőszakban. A hirdetések tartalmától függetlenül, a kezdeményezés szerinti általános korlátozással azonban olyan hirdetések, tájékoztatások is a tilalom hatálya alá kerülnének, amelyeknek nincs közük a választáshoz. A politikától független kormányzati kampányra példaként említhető a közelmúltból (2018. július) az Emberi Erőforrások Minisztériumának kampánya, a „Moss kezet! – Kampány a fertőzések megelőzésére”, amely a kézmosás fontosságára hívja fel a figyelmet a kórházi és egészségügyi ellátással összefüggő fertőzések megelőzésében. A fenti tágabb értelmezés szerint a megalkotandó törvényi szabályozás az ilyen tárgyú sajtóhirdetéseket is tilalmazná.
[23] A Bizottság álláspontja szerint, noha a kezdeményezés nem teljes mértékben kívánja megtiltani a hirdetések használatát a kormányzati kommunikáció során, hanem a hirdetések alkalmazását kívánja időszakosan szűkíteni, eredményét tekintve azonban olyan jogalkotási kötelezettség fakad a kérdésből, amely végső soron a tájékoztatáshoz való jog széleskörű, az elérni kívánt céllal aránytalan korlátozását valósítja meg. A közcélú tájékoztatás esetében az elsődleges szempont, hogy a szükséges információk a lehető legnagyobb közönségarányhoz jussanak el. Éppen ezért a kommunikációs eszközök megválasztását és az alkalmazás módját is ezen szempont kell, hogy meghatározza. Mivel a kérdésben foglalt kötelezés a hirdetésnek, mint kommunikációs eszköznek nem olyan alkalmazását célozza, hogy az a demokratikus közvélemény biztosításának érdekében a polgárok minél szélesebb köréhez jusson el, a kérdésben foglalt korlátozás az Alaptörvény IX. § (2) bekezdésének sérelmét valósítja meg.
[24] A kezdeményezés azzal, hogy sajtótermékben nem tenné lehetővé a Kormány és szervei számára a hirdetéseket, a Kormánynak az állampolgárok tájékoztatására vonatkozó kötelezettsége teljesítését akadályozza. Egy ilyen intézkedés a polgárok részéről azzal a következménnyel jár, hogy a számukra szükséges, többek között a kötelezettségeik gyakorlására vonatkozó információkról sajtótermékekből nem tájékozódhatnának, vagyis a kezdeményezés alapján szűkülne azoknak a felületeknek a száma, amelyek eddig biztosították számukra az információkhoz való hozzáférést, korlátozva ezzel a tájékoztatáshoz való jogukat.
[25] Az előzőekre tekintettel megállapítható, hogy a népszavazási kérdés céljának megvalósulásához az Alaptörvény módosítására lenne szükség. A népszavazásra bocsátott kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján azonban nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást. A Kúria ennek megfelelően Knk.IV.37.728/2013./3. számú végzésében rögzítette, hogy „az alkotmányozó hatalom az Országgyűlés, az Országgyűlés alkotja meg az Alaptörvényt, annak módosítása tárgyában népszavazásnak nincs helye”.
[33] A kérdés kifejezetten a Ve. módosítására kívánja kötelezni az Országgyűlést, és az abból származó jogalkotási kötelezettség egyértelműen a választási kampány szabályait tartalmazó Általános rész VIII. fejezete rendelkezéseinek módosítását tenné szükségessé. Ahhoz, hogy jelen kezdeményezés célba érjen, a Ve. általános részi rendelkezéseinek olyan kiegészítésére lenne szükség, amely a közjogi választásokhoz kapcsolódó választási kampányidőszakokban tiltaná meg kormányzati hirdetés megjelenését.
[34] Mivel a kérdés kifejezetten a Ve. tartalmának módosítására kötelezi az Országgyűlést, ennél fogva pedig a kezdeményezés összeütközésbe kerül az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjában megfogalmazott tilalommal, ezért a kérdés népszavazásra nem bocsátható.
[36] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[39] A választópolgári kérdés-egyértelműség és a kezdeményezésben szereplő kormányzati hirdetés vonatkozásában a Bizottság a következő megállapításokat teszi. A III. pontban kifejtettek alapján rögzíthető, hogy a Kormánynak a végrehajtó hatalom általános szerveként nem csak joga, hanem kötelessége is a tevékenységéről szóló tájékoztatás. Ennek indoka, hogy a demokratikus közvélemény kialakulásának a feltétele az, hogy a kormányzati szándékokról, programokról és a kormányzati tevékenységről ne csak a pártpolitikai álláspontok legyenek ismertek, hanem az állampolgárok közvetlenül a kormányzati szervektől is információkhoz jussanak. Az Mttv. 5. §-ában foglalt alapelv értelmében a közösségnek joga van a megfelelő tájékoztatáshoz, és ezzel együtt igénye, szüksége is van arra, hogy a közérdekű információk rendelkezésére álljanak. Ennek megfelelően a Kormány központi szerepéből fakadó különböző közérdekű és közcélú tájékoztatás nyújtása elengedhetetlen feltétele a demokratikus közvélemény kialakulásának. A Kormány kommunikációs tevékenysége választási kampányon átívelő és részben független a politikai tartalmú üzenetektől. Szervező kezdeményezésében szereplő választási kampányidőszak és a kormányzati hirdetés fogalmának összekapcsolása azonban a választópolgár számára a Kormány politikai jellegű tájékoztatásait, politikai hirdetéseit helyezi előtérbe.
[40] A Bizottság – a Kormány tájékoztatási kötelezettsége kapcsán a III. részben kifejtettekre tekintettel – rögzíti, hogy a hirdetés fogalmát – pontos törvényi definíció hiányában – többféleképpen, tágabban (egy általános értelmezés alapján) és szűkebben (a Ve. szerinti politikai hirdetés alapján) is lehet értelmezni. A többféle értelmezés lehetősége sérti mind a választópolgári, mind a jogalkotói egyértelműség Nsztv.-ben foglalt követelményét.
[41] Mindemellett a tágabb értelemben vett hirdetés fogalmába beleértendő a lakosság politikától független, közérdekű információval való ellátása is, így egyes kampányok hirdetése, mint pl. a „Moss kezet! – Kampány a fertőzések megelőzésére”, vagy egyes álláshirdetések közzététele is. A Bizottság álláspontja szerint a kérdés azért is megtévesztő választópolgárok számára, mert azt a téves képzetet kelti, hogy jelen kezdeményezés támogatása a politikai tartalmú üzenetekről hozott döntés, miközben a közérdekű, közcélú kommunikáció egészét érinti.
[42] A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli, ha a kérdés megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja kérdés egyértelműségét.
[43] A fentiekben kifejtettek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített egyértelműség követelményét sem teljesíti.
[44] Mindezekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen országos népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) és c) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, valamint sérti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményét is, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
[45] A határozat az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdésén, a XXIX. cikkén, a 2. cikk (1) bekezdésén, a 8. cikk (3) bekezdés a) és c) pontján, a 15. cikk (1) és (2) bekezdésén, és a 35. cikk (1) bekezdésén, a Ve. 139. §-án és 146. §-án, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén és 11. §-án, az Mttv. 5. §-án, a 203. § 60. pontján, az Smtv. 1. § 6. pontján és a 10. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a Ve. 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.