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Timestamp: 2019-09-20 01:38:17+00:00
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Droit administratif français – Partie 4 – Chapitre 1 – Section 3 — Revue générale du droit
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Droit administratif français – Partie 4 – Chapitre 1 – Section 3
Section III – Application des actes administratifs unilatéraux
En principe, les conditions d’application des actes administratifs unilatéraux sont uniformes. Cependant, certaines modalités d’application de ces actes varient selon leur contenu. On distingue à cet égard deux grandes catégories d’actes administratifs unilatéraux : les actes individuels et les actes règlementaires. Les premiers concernent une ou plusieurs personnes qu’ils désignent nommément, alors que les seconds ont un caractère général et impersonnel.
Il est important de préciser que cette distinction présente un caractère qualitatif et non pas quantitatif. Ainsi, un acte peut être règlementaire alors même qu’il ne concerne qu’une personne (ce sera par exemple le cas d’un décret relatif au statut du maire de Paris). A l’inverse, un acte administratif individuel peut viser plusieurs dizaines de personnes, citées nommément (comme, par exemple, un acte portant nomination des différents membres de jurys de concours administratifs). On désigne cette sous-catégorie d’actes individuels par la qualification « d’actes collectifs ».
Il existe une troisième catégorie d’actes administratifs unilatéraux qui correspondent à un certain nombre de décisions qu’il serait difficile de classer dans l’une ou l’autre des deux premières catégories. Ces actes sont qualifiés d’actes non individuels et non règlementaires ou de décisions d’espèce . Comme les actes règlementaires, ils présentent un caractère impersonnel et général. Cependant, à la différence des actes règlementaires, qui s’appliquent sans restriction, ce caractère général et abstrait se rapporte à une situation précise et ponctuelle, ce qui rapproche ces actes d’actes individuels. Pourtant, il ne s’agit pas non plus d’actes individuels dans la mesure où ils ne visent pas une ou plusieurs personnes en particulier.
– Une déclaration d’utilité publique autorise l’autorité administrative à procéder ultérieurement à une opération d’expropriation. Il s’agit donc bien d’un acte qui s’applique à une opération précise et ponctuelle –une opération d’expropriation déterminée- mais qui ne s’adresse pas à une ou plusieurs personnes en particulier.
De la nature de l’acte administratif dépendent les mesures d’information des administrés qui devront être prises par l’auteur de l’acte. Une fois les mesures de publicité accomplies se pose la question de l’exécution de l’acte administratif.
§I- Information des administrés﻿
L’acte administratif, quel qu’il soit, doit en principe faire l’objet de mesures de publicité. L’information des administrés est complétée par la possibilité d’avoir accès aux documents administratifs.
I- Mesures de publicité
On évoquera l’importance que revêtent les mesures de publicité avant d’étudier les modalités qu’elles peuvent revêtir et l’aménagement aux principes que constitue la théorie de la connaissance acquise.
A- Importance des mesures de publicité﻿
Un acte administratif n’est applicable à l’égard des tiers que s’il a fait l’objet de mesures de publicité suffisantes, ce qui est conforme à l’idée de sécurité juridique. Lorsque ces formalités sont accomplies, les décisions administratives deviennent opposables aux administrés et elles sont invocables par eux.
L’ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs, a modifié l’article 1er du Code civil qui dispose désormais que « les lois et, lorsqu’ils sont publiés au Journal officiel de la République française, les actes administratifs entrent en vigueur à la date qu’ils fixent ou, à défaut, le lendemain de leur publication. Toutefois, l’entrée en vigueur de celles de leurs dispositions dont l’exécution nécessite des mesures d’application est reportée à la date d’entrée en vigueur de ces mesures ». Selon le même texte, cependant, ces dispositions ne sont pas applicables aux actes individuels.
L’absence de publicité n’a en revanche aucune conséquence sur la légalité de l’acte, et puisqu’il ne s’agit ni d’une question de légalité ni d’une question d’interprétation, l’inopposabilité pourra être constatée sans restriction par les juges de l’ordre judiciaire.
La date à laquelle l’acte devient opposable a plus d’importance que celle à laquelle il a été édicté. En effet, jusqu’à la date d’accomplissement des formalités de publicité, l’administration ne peut légalement imposer l’application d’un acte administratif aux administrés. De même, la date d’accomplissement des formalités de publicité détermine en principe le déclenchement du délai du recours pour excès de pouvoir. Dès que ces formalités sont accomplies, toute personne intéressée peut exercer ce recours dans un délai de deux mois. En revanche, tant qu’elles n’ont pas été réalisées, le délai de recours demeure perpétuellement ouvert.
Ceci ne signifie pas pour autant que la date à laquelle l’acte a été édicté n’est pas importante. En effet, comme l’a précisé le Conseil d’Etat dans l’arrêt de Section Daunizeau du 27 janvier 1961 (Rec. p. 57 ; AJDA 1961, p. 106, chron. Galabert et Gentot), « l’existence d’un acte législatif ou administratif n’est pas conditionnée par sa publication », ce qui entraîne cinq conséquences majeures.
Tout d’abord, si les décisions défavorables ne sont applicables qu’après avoir été notifiées, les décisions individuelles favorables à leurs destinataires, particulièrement celles qui sont créatrices de droits, entrent en vigueur dès leur signature, sans attendre leur notification (CE Sect., 19 décembre 1952, Mattei : Rec. p.594). Il a ainsi été jugé qu’un « décret de promotion dans la Légion d’honneur « crée par lui-même des droits au profit du bénéficiaire » (CE Ass., 14 mai 1954, Clavel : Rec. p. 270, concl. Laurent ; D. 1954, 574, note Marion ; RDP 1954, p. 801, note Waline). Concrètement, dès lors que la personne concernée a acquis la connaissance de l’existence de l’acte, elle peut exiger son exécution à son profit. Le fait que l’acte soit considéré comme créateur de droit aura notamment pour conséquence de limiter les possibilités de retrait ou d’abrogation par l’autorité compétente (CE Sect., 19 décembre 1952, Mattei, préc.- sur ces questions V. infra p. 471).
Ensuite , le recours pour excès de pouvoir dirigé contre un tel acte est recevable , ce qui constitue également une manifestation de la théorie de la connaissance acquise. Ceci se justifie par le fait que le refus de procéder aux mesures de publicité requises prive les personnes concernées par la décision de la possibilité de se prévaloir de ses dispositions. Le Conseil d’Etat a d’ailleurs estimé, à l’occasion d’un arrêt du 12 décembre 2003, Syndicat des commissaires et hauts fonctionnaires de la police nationale, que l’obligation dans laquelle l’autorité administrative se trouve de publier dans un délai raisonnable les règlements qu’elle édicte, sauf lorsqu’elle justifie, sous le contrôle du juge, de circonstances particulières y faisant obstacle, constitue un principe général du droit (requête numéro 243430 : Rec. p. 506 ; RFDA 2004, p. 186 ; Dr. adm. 2004, 19 et repère 2, note Auby ; AJDA 2004, p. 442, note H. M. ; JCP A 2004, 1134, note Rouault, préc).
De même, toujours en cas de recours pour excès de pouvoir , c’est à la date de la signature de l’acte que le juge appréciera sa légalité (CE, 9 novembre 1951, Lassus et Cottin : Rec. p. 518.- V. également Conseil d´Etat, Section, 9 novembre 1951, Groupement des éleveurs mayençais de trotteurs, requête numéro 237201, rec. p.346).
En outre, c’est à partir de la date de la signature de l’acte que sera calculé le délai de retrait de cet acte (V. sur ce point infra p. 474) .
Enfin, l’acte non publié peut servir de fondement à d’autres décisions administratives qui ont pour objet d’en assurer la mise en œuvre. Sur ce dernier point, cependant, une distinction doit être opérée entre les actes règlementaires et les actes individuels.
Les actes règlementaires ne seront pas jugés illégaux du fait de la non-entrée en vigueur du texte dont ils procèdent à la date à laquelle ils ont été édictés. En revanche, il n’entreront en vigueur qu’à compter de la date à laquelle le texte de base sera lui-même entré en vigueur (CE, 18 juillet 1913, Syndicat national des chemins de fer : Rec. p. 875, concl. Helbronner ; RDP 1913, p. 506, concl., Helbronner, note Jèze ; S. 1914, III, p.1, concl., Helbronner, note Hauriou). Cette solution a été confirmée par l’article L. 221-2 du Code des relations entre le public et l’administration.
Quant aux actes individuels, ils seront annulés pour défaut de base légale en cas de recours, l’entrée en vigueur ultérieure de l’acte dont elles procèdent n’ayant aucune influence en la matière.
– CE, 7 juillet 1999, requête numéro 197499, Glaichenhaus (Rec. p. 241 ; RFDA 1999, p. 1119) : la circonstance que le décret par lequel le ministre de l’Aménagement du territoire, de l’Equipement et des Transports a fixé les modalités d’attribution des majorations d’une prime n’a pas été publié, si elle est sans incidence sur la légalité du décret, a pour effet de le rendre insusceptible de recevoir exécution. Ainsi, la décision par laquelle le ministre a réduit le montant de la majoration de la prime du requérant, qui a été prise en application de ce décret, est dépourvue de base légale.
B- Différentes modalités de publicité des actes administratifs
Les règles en vigueur sont inspirées par une idée très simple : les personnes concernées par un acte administratif doivent être informées de son existence pour que cet acte puisse leur être appliqué et pour leur permettre, le cas échéant, de l’attaquer devant le juge administratif. Elles sont aujourd’hui codifiées aux articles L. 221-2 et suivants du Code des relations entre le public et l’administration.
Ainsi, les actes règlementaires doivent faire l’objet d’une publicité de caractère général, la publication ou l’affichage. La publication aura généralement lieu dans un organe officiel : le journal officiel, les bulletins officiels des différents ministères, ou encore un recueil d’actes des collectivités territoriales, le cas échéant sur des supports dématérialisés. Dans certains cas la publication ou l’affichage doivent être accompagnés d’autres mesures.
-Selon l’article L. 2131-1 du Code général des collectivités territoriales, les actes des autorités communales qui doivent être transmis au préfet n’entrent en vigueur que s’ils ont été non seulement publiés ou affichés, ou notifiés, mais également si cette transmission a été réalisée.
Ces solutions s’appliquent à la fois aux actes réglementaires (CRPA, art. L 221-1) et aux actes ni réglementaires ni individuels (CRPA, art. L. 221-7).
Dans un arrêt Voies navigables de France du 24 avril 2012 (requête numéro 339669 : AJDA 2013, p. 998, note Joubert), le Conseil d’Etat a considéré, en l’absence de précisions textuelles, que « les délibérations ayant un caractère réglementaire d’un établissement public sont opposables aux tiers à compter de la date de leur publication au bulletin officiel de cet établissement ou de celle de leur mise en ligne, dans des conditions garantissant sa fiabilité, sur le site internet de cette personne publique … toutefois, compte tenu de l’objet des délibérations et des personnes qu’elles peuvent concerner, d’autres modalités sont susceptibles d’assurer une publicité suffisante ».
Pour les actes individuels, ainsi que pour les actes non règlementaires et non individuels, la situation est plus complexe.
L’article L. 221-8 du Code des relations entre le public et l’administration précise que « Sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires ou instituant d’autres formalités préalables, une décision individuelle expresse est opposable à la personne qui en fait l’objet au moment où elle est notifiée ».
Il existe nombre de règles définies par la loi ou par le règlement qui s’appliquent dans certaines hypothèses précisément circonscrites.
– Selon l’article R. 424-15 du Code de l’urbanisme, mention du permis construire explicite ou tacite ou de la déclaration préalable de travaux doit être affichée sur le terrain, de manière visible de l’extérieur, par les soins de son bénéficiaire. Un extrait du permis ou de la déclaration est également publié par voie d’affichage à la mairie pendant deux mois.
Ceci étant, en principe, les décisions individuelles doivent faire l’objet d’une notification à leur destinataire et l’acte n’est opposable qu’à la réception de la lettre de notification. Toutefois, si la décision individuelle concerne un nombre important de personnes, ou si comme un permis de construire, elle produit aussi des effets à l’égard des tiers, il pourra être exigé par les textes une publicité collective. Enfin, les décisions implicites sont opposables au demandeur dès la date à laquelle elles interviennent.
Ces questions donnent lieu à un contentieux important, qui présente un caractère casuistique marqué.
– CAA Bordeaux, 8 janvier 2008, requête numéro 05BX01139, Commune de Le Barp : le public peut être avisé de la mise à disposition des documents constitutifs du budget communal par tout moyen de publicité au choix du maire. En conséquence, ce dernier n’est pas tenu de procéder à l’affichage sur la porte de la mairie dès lors qu’il a choisi de procéder à l’affichage sur les panneaux habituellement utilisés à cet effet dans les locaux de l’hôtel de ville.
C- Théorie de la connaissance acquise
La théorie de la connaissance acquise s’applique dès lors qu’il est établi que le requérant avait connaissance de l’existence de la décision contre laquelle il exerce un recours. Elle permettra d’opposer la forclusion à des requérants qui, en raison de leur situation, ne pouvaient ignorer l’existence de l’acte et cela en dépit de l’absence des publicités officielles requises.
– CE, 11 avril 2008, requête numéro 307085, Société Défi France (JCP A 2008, 2160, note Pacteau) : les requérants contestent une autorisation donnée par arrêté municipal à une entreprise d’installer un dispositif publicitaire lumineux sur un toit d’immeuble. En l’espèce, les formalités de publicité exigées n’ont pas été accomplies, mais le requérant avait en effet reçu communication individuelle de la décision litigieuse, laquelle a eu pour effet de déclencher le délai de recours contentieux.
–CE, 4 août 1905, Martin (Rec. p. 749, concl. Romieu ; D. 1907, III, p. 49, concl. Romieu ; RDP 1906, p. 249, note Jèze ; S. 1906, III, p. 49, note Hauriou) : le requérant, membre de l’organe collégial ayant adopté la décision qu’il conteste, est censé connaître cette décision dès le jour de la réunion au cours de laquelle elle a été adoptée. Cette solution s’applique dès lors que le requérant a été régulièrement convoqué et que l’ordre du jour de la réunion lui a été communiqué, alors même qu’il n’y a pas assisté.
La théorie de la connaissance acquise est toutefois en constant recul.
Elle ne s’applique pas, tout d’abord, aux actes règlementaires (CE, 19 février 1993, requête numéro 106792, Nainfa : Rec. tables, p. 946) et, plus généralement, à l’ensemble des actes qui doivent faire l’objet d’une publication (V. à propos d’un arrêté préfectoral de création d’un établissement public de coopération intercommunale CE, 2 octobre 1996, requête numéro 158247, Ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire c/ Commune de Boncourt-le-Bois : Rec. tables, p. 1079 ; AJDA 1996, p. 1022, concl. Touvet). Pour ces actes, seule la publication fait courir les délais de recours.
S’agissant des décisions individuelles, la théorie de la connaissance acquise ne s’applique pas en cas d’absence d’indication des voies et délais de recours, lorsque celle-ci est exigée, dans la décision contestée ou dans la décision rejetant le recours administratif dirigé contre elle. Rappelons ici que l’article R. 421-5 du Code de justice administrative précise que « les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ». C’est cette règle que fait prévaloir le Conseil d’Etat sur la théorie de la connaissance acquise qui pourrait être déduite du fait que le requérant a exercé au préalable un recours gracieux contre l’acte litigieux (CE Sect., 13 mars 1998, requête numéro 120079, Mauline : Rec. p. 80 ; Dr. adm. 1998, 167 ; Dr. adm. 1998, 167, concl. Combrexelle ; JCP G 1998, I, 181, chron. Petit. – CE Sect., 13 mars 1998, requête numéro 175199, Assistance publique – Hôpitaux de Paris : Rec. p. 81 ; JCP G 1998, IV, 2385 ; AJDA 1998, p. 613). Comme l’explique P. Caille cette solution est logique dès lors que « ce n’est pas parce qu’il connaît l’existence d’une décision qu’un administré est nécessairement au fait de la juridiction compétente pour en connaître et du délai pour la saisir » (Contentieux administratif, EJFA 2016, p. 224). Cette solution s’applique y compris dans l’hypothèse où c’est l’exercice d’un recours contentieux en référé qui révèle la connaissance que le justiciable avait de la décision(CE, 8 juillet 2002, requête numéro 229843, Hôpital local de Valence-d’Agen : Rec., p. 265 ; AJDA 2003, p. 42, note Claeys). Ainsi, seul l’exercice d’un recours au fond est susceptible de démontrer que le requérant avait la connaissance acquise de la décision contestée. On n’omettra pas cependant de rappeler qu’à rebours de ce raisonnement, la jurisprudence Czabaj limite désormais à un an, en principe, le délai de recours contre une décision dont le destinataire a eu connaissance alors même que toutes les formalités requises pour le déclenchement de ce délai n’ont pas été accomplies (requête numéro 387763, préc.).
La jurisprudence Mauline ne s’applique pas, en revanche, dans les hypothèses où l’article R. 421-5 du Code de justice administrative n’est pas applicable, dans le cas où le requérant n’est pas le destinataire de la décision (CE, 18 décembre 2002, requête numéro 244925, Haagen et Stocky : Rec. tables, p. 965) et dans celui où le requérant soulève plus de deux mois après la date de saisine du tribunal des moyens qui relèvent d’une cause juridique différente de celle dont relevaient les moyens invoqués dans ce délai (CE, 28 octobre 2009, requête numéro 299252, Delanoue : Rec. tables, p. 885). Elle ne s’applique pas non plus lorsque le recours est dirigé contre une décision implicite, laquelle ne peut évidemment pas être concernée par l’obligation de mention des délais et voies de recours (CE, 17 décembre 2010, requête numéro 314431, Tissot : Rec. tables, p. 893).
Doit également être mentionné le cas très particulier où un recours en contestation d’un titre de pension est exercé postérieurement à un recours en révision de la pension. Dans ce cas, l’exercice du premier recours démontre que le requérant a eu connaissance de la pension contestée (CE, 22 février 2012, requête numéro 340353, Lesage : Rec. tables, p. 902).
Plus récemment, le Conseil d’Etat a également fait jouer la théorie de la connaissance acquise dans une hypothèse où l’article R. 421-5 avait pourtant également vocation à jouer. L’hypothèse visée est celle où le requérant exerce deux recours successifs (CE, 11 décembre 2013, requête numéro 365361,N’dre Regnault : Rec. p. 311 ; AJDA 2014, p. 358, concl. Pelissier ; Dr. adm. 2014, 24, note Eveillard ; JCP A 2014, 2218, note Le Bot). Dans cette hypothèse, en effet, « l’auteur d’un recours juridictionnel tendant à l’annulation d’une décision administrative doit être réputé avoir eu connaissance de la décision qu’il attaque au plus tard à la date à laquelle il a formé son recours ». Ainsi, lorsqu’un premier recours contre une décision notifiée sans mention des voies et délais de recours a été rejeté, son auteur ne peut introduire un second recours contre la même décision que dans un délai de deux mois à compter de la date d’enregistrement du premier au greffe de la juridiction saisie. Il n’est pas exclu que cette exception à une application rigoureuse de l’article R. 421-5 du Code de justice administrative n’aboutisse, à terme, à un abandon de la jurisprudence Mauline. Toutefois, le Conseil d’Etat a récemment précisé que le principe défini par la jurisprudence N’dre Regnault ne s’applique que dans l’hypothèse où ce sont deux recours consécutifs devant des juridictions administratives compétentes qui ont été exercés. En revanche, ni le recours contre un acte notifié sans mention des voies et délais de recours devant une juridiction incompétente, ni la notification d’une décision de rejet par une telle juridiction ne sont de nature à faire courir les délais de recours devant le juge administratif à l’encontre de la décision contestée (Conseil d´Etat, 3ème et 8ème SSR, 25 mars 2016, Mission locale régionale de Guyane, requête numéro 387755).
Enfin, doit être mentionné le cas où un requérant a saisi le juge de l’excès de pouvoir d’un recours tendant à l’annulation partielle d’un acte administratif divisible qui n’a pas fait l’objet d’une publicité régulière. Dans ce cas « le délai de recours contre d’autres dispositions divisibles du même acte court, au plus tard, à compter, pour ce qui concerne ce requérant, de l’introduction de son recours initial » (Conseil d´Etat, 2ème et 7ème SSR, 17 avril 2015, Stade Toulousain Rugby, requête numéro 375685 : JCP A 2015, 2305, chron. Le Bot).
II- Accès aux documents administratifs
Les documents administratifs sont l’ensemble des pièces préparatoires ou annexes aux actes administratifs. Avant la loi n°78-753 du 17 juillet 1978 la communication de ces documents constituait l’exception, la règle générale étant celle du secret des documents administratifs. Ainsi, le droit d’accès aux documents administratifs n’était garanti que dans les cas précis visés par une loi.
– La loi du 5 avril 1884 relative à l’organisation municipale reconnaît aux habitants des communes le droit à la communication des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune, ainsi que des arrêtés municipaux (V. l’actuel art. L. 2121-6 du CGCT ).
Le principe a été renversé par la loi du 17 juillet 1978 qui ouvre aux intéressés, dans son article 1er, le libre accès aux documents administratifs. La loi définit quels sont les documents concernés par ce droit d’accès ainsi que les modalités pratiques selon lesquelles ce droit est mis en œuvre. Ses dispositions ont été reprises par les articles L. 300-1 et suivants du Code des relations du public et de l’administration.
A- Champ d’application du droit d’accès
Le champ d’application du droit d´accès aux documents administratifs est très vaste. Cependant, un certain nombre de ces documents administratifs sont exclus du droit d’accès, ou leur accès fait l’objet de restrictions.
1° Documents concernés
Les documents concernés par le droit d’accès sont très largement définis par l’article L. 300-2 du Code des relations entre le public et l’administration : il s’agit « notamment » des « dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions et décisions ».
– CE, 6 octobre 2008, requête numéro 289389, Fromentin (AJDA 2008, p.1920 ; JCPA 2008, act. 891) : un document comptable établi pour le compte d’un organisme chargé de gérer un service public par un prestataire extérieur est un document administratif relevant du droit d’accès.
Ces documents peuvent être écrits, mais il peut aussi s’agir d’enregistrements sonores ou visuels et de documents informatiques.
L’identité de l’auteur de ces documents importe peu. Il peut bien évidemment s’agir de personnes publiques, mais sont également concernées les personnes privées chargées de la gestion d’un service public.
– CE, 5 mai 2008, requête numéro 294645, Thiebeaux : Les pièces administratives et comptables qui retracent les conditions dans lesquelles sont opérées les préemptions et rétrocessions de terres par les SAFER se rattachent directement à l’activité de service public de ces organismes et constituent, par leur nature et par leur objet, des documents administratifs au sens de la loi du 17 juillet 1978.
Toutefois, parmi les documents détenus par un organisme privé chargé d’une mission de service public qui exerce également une activité privée, seuls ceux qui présentent un lien suffisamment direct avec la mission de service public peuvent être regardés comme des documents administratifs (CE, 17 avril 2013, requête numéro 342372, La Poste : Rec. tables, p. 601.- CE, 14 février 2018, requête numéro 401352, Association des propriétaires de la ZAC « Mes Coteaux de Sainte-Musse »).
-CE, 24 avril 2014, requête numéro 338649, Lesain : les documents relatifs à l’élection d’un organe délibérant d’une fédération sportive, qui a le statut d’une association à but non lucratif régie par la loi du 1er juillet 1901, relèvent du fonctionnement interne de celle-ci et ne sont pas des documents administratifs, faute d’un lien suffisamment direct avec la mission de service public impartie à la fédération.
– CE, 21 avril 2017, requête numéro 395952, Régie autonome des transports parisiens l’instruction contestée était relative aux règles générales et impersonnelles de rémunération de l’encadrement supérieur d’un établissement public industriel et commercial. Dès lors qu’il n’était pas soutenu qu’elle aurait en tout ou partie concerné des personnels exclusivement affectés à la poursuite des activités à caractère privé de l’établissement, cette instruction présentait un lien suffisamment direct avec la mission de service public impartie à la RATP et devait être regardée comme un document administratif.
L’obligation porte également sur les documents « détenus » par l’administration, c’est-à-dire les documents dont elle est en possession, quand bien même elle n’en est pas l’auteur, comme des copies d’examen par exemple.
Notons enfin que des règles particulières s’appliquent dans les hypothèses où une décision individuelle est prise sur le fondement d’un traitement algorithmique. L’article L. 311-3-1 du Code des relations entre le public et l’administration exige dans ce cas que la décision individuelle prise comporte une mention explicite informant l’intéressé de ce traitement. Dans cette hypothèse, de plus fréquente à l’heure des big data et de la révolution numérique, le destinataire de cette décision a le droit de se voir communiquer des informations concernant : le degré et le mode de contribution du traitement algorithmique à la prise de décision ; les données traitées et leurs sources ; les paramètres de traitement et, le cas échéant, leur pondération, appliqués à la situation de l’intéressé ; les opérations effectuées par le traitement. Compte-tenu de la complexité technique des algorithmes et de l’inutilité pour un administré lambda de se voir communiquer un code source, ces informations doivent être présentées « sous une forme intelligible et sous réserve de ne pas porter atteinte à des secrets protégés par la loi » (CRPA, art. R. 311-3-1-2).
2° Hypothèses d’exclusion du droit d’accès
Sont exclus du droit d’accès les actes visés par l’article L. 311-5 du Code des relations entre le public et l´administration. Sont notamment concernés les avis du Conseil d’Etat et des juridictions administratives ainsi que les documents de la Cour des comptes.
Le même article précise également que ne sont pas communicables les documents dont la consultation ou la communication porterait atteinte, notamment au secret des délibérations du gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif, au secret de la défense nationale ou encore à la conduite de la politique extérieure de la France.
Ceci étant ces exceptions sont généralement interprétées strictement par le juge.
– CE, 5 mai 2008, requête numéro 309518, SA Baudin Châteauneuf (Dr. adm. 2008, 91, note Melleray ; JCP A 2008, 2182, note Darcy ; RJEP 2008, 33, concl. Landais ; JCP G 2008, act. 341, obs. Rouault) : le Conseil d’Etat annule le refus de communication d’un rapport transmis à l’autorité judiciaire. En effet, d’une part, un tel document ne perd pas son caractère de document administratif du fait de sa transmission au parquet ou au juge d’instruction. D’autre part, cette transmission ne suffit pas par elle-même à établir que la communication du document porterait automatiquement atteinte au bon déroulement de la procédure judiciaire ou au secret de l’instruction. Par conséquent, c’est à l’autorité administrative qu’il revient, sous le contrôle du juge, d’apprécier, au cas par cas, si la communication est ou non possible.
Sont également exclus du droit à communication, en application de l’article L. 311-2 du Code des relations entre le public et l’administration, certains documents préparatoires, en tout cas tant que la décision administrative est en cours d’élaboration.
– CE, 13 avril 1992, requête numéro 106816, Association SOS défense : le rapport établi par l’inspection générale des finances sur « les dépenses consenties par l’Etat au titre des frais de justice » a été demandé par le Garde des Sceaux en vue d’une réforme de l’aide judiciaire. En raison des propositions qu’il comporte, il n’est pas séparable du processus de décision qui devait conduire à l’intervention de cette réforme. Dès lors, il n’a pas le caractère de document auquel s’applique le droit à communication.
Il en va de même , en vertu du même article, concernant les documents qui ne sont pas achevés. Dans un arrêt de Section du 11 février 1983, Ministre de l’Urbanisme et du Logement, le Conseil d’Etat avait déjà précisé que la loi de 1978 « ne s’applique qu’à des documents achevés et non aux états partiels ou provisoires d’un document tant qu’il est en cours d’élaboration » (Conseil d´Etat, Section, 11 février 1983, Ministère de l´Urbanisme et du logement, requête numéro 35565 : Rec. p. 56 ; Dr. adm. 1983, 80 ; CJEG 1983, p. 374, concl. Dondoux ; AJDA 1983, p. 432, chron. Lasserre et Delarue ; Rev. adm. 1983, p. 473, note Pacteau ; D. 1983, inf. rap. p. 237, obs. Delvolvé ; Quot. jur. 26 mai 1983, p. 3, note Ch. B. ; LPA 1er juin 1983, p. 9, note Morand-Deviller). Dans cet arrêt, le Conseil d’Etat a estimé que les états successifs d’un projet de schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme ne sont communicables qu’après l’adoption du projet par la commission chargée de son élaboration. Il en va de même de tous les documents préparatoires, fussent-ils par eux-mêmes achevés, inséparables du travail d’élaboration, tels que les procès-verbaux des réunions de la commission.
Enfin, ne relèvent pas non plus du champ d’application du droit d’accès les documents qui ont déjà fait l’objet d’une diffusion publique (CE, 23 octobre 1987, requête numéro 36546, Bertin : Dr. adm. 1987, 573 ; JCP 1988, IV, p.15). Dans ce cas, en effet, la communication perd tout objet puisque le document est censé être connu de tous.
En revanche, le dépôt aux archives publiques des documents administratifs communicables ne fait pas obstacle au droit à communication à tout moment.
3° Hypothèses de restriction du droit d’accès﻿
Certains documents ne peuvent être communiqués qu’à la personne directement intéressée. Selon l’article L. 311-6 du Code des relations entre le public et l’administration, il s’agit : des documents dont la publication porterait atteinte au secret de la vie privée et des dossiers personnels, au secret médical et au secret en matière commerciale et industrielle ; des documents qui portent une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; des documents faisant apparaître le comportement d’une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. La loi précise également que les informations à caractère médical sont communiquées à l’intéressé, selon son choix, directement ou par l’intermédiaire d’un médecin qu’il désigne à cet effet, conformément aux dispositions de l’article L. 1111-7 du Code de la santé publique.
Enfin, dans le cas où le document comporte des mentions qui ne sont pas communicables, mais où une occultation ou une disjonction est possible, le document peut être communiqué au demandeur après qu’il a été opéré à cette occultation ou à cette disjonction ( CRPA , art. L. 311-7).
B- Modalités d’accès aux documents administratifs
Les règles gouvernant les modalités d’accès aux documents administratifs sont définies parles articles L. 311-9 et suivants du Code des relations entre le public et l’administration.
L’administré doit adresser une demande à l’administration concernée. Si celle-ci accepte, il peut venir consulter gratuitement sur place le document ou se voir délivrer une copie réalisée à ses frais. L’ordonnance n°2005-650 du 6 juin 2005, avait modifié l’article 4 de la loi du 17 juillet 1978 en précisant que l’accès peut également s’exercer par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique. Ces dispositions sont aujourd’hui reprises à l’article L. 311-9 du Code des relations entre le public et l’administration. Cet article a été complété par la loi L. n°2016-1321 du 7 octobre 2016 qui précise que l’accès aux documents administratifs peut se faire par une publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu’à l’intéressé en application de l’article L. 311-6 du même code.
En cas de refus, exprès ou résultant de l’écoulement d’un délai d’un mois, l’intéressé dispose d’un délai de deux mois pour saisir la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA .- V. CRPA, art. R. 342-1 s. ). La saisine de cette autorité administrative indépendante est obligatoire, ce qui implique qu’un recours contentieux contre une décision de refus de communication est irrecevable si cette formalité n’a pas été préalablement accomplie dans les délais. Il s’agit d’une « irrecevabilité manifeste insusceptible d’être couverte en cours d’instance » (CE, 24 février 1984, requête numéro 47141, Rompler).
Le délai de saisine d’un mois n’est toutefois opposable que si la décision de refus de communication a été notifiée avec indication des voies et délais de recours, y compris l’obligation de saisir préalablement la commission (CADA, avis numéro 200080701, 6 mars 2008).
La CADA émet un avis relatif au caractère communicable du document demandé. Cet avis est ensuite adressé à l’administration concernée qui dispose alors d’un nouveau délai de deux mois pour se prononcer. Si elle réitère son refus de laisser l’intéressé accéder au document, que ce refus soit exprès ou qu’il résulte de l’écoulement d’un délai de deux mois, l’auteur de la demande dispose de deux mois, à compter de la date de ce nouveau refus, pour attaquer cette décision.
§II- Exécution des actes administratifs
Les conditions d’exécution des actes administratifs sont marquées par l’idée de puissance publique. En effet, contrairement à une personne privée, l’administration peut prendre unilatéralement des actes directement exécutoires, sans avoir besoin de recourir au préalable à un juge. C’est ce qu’on appelle le privilège du préalable, ou encore, le privilège de la décision exécutoire, qui constitue, selon l’arrêt d’Assemblée Huglo du 2 juillet 1982 « la règle fondamentale du droit public » (requête numéro 25288, requête numéro 25323, préc. ).
Cette règle a pour corollaire le principe selon lequel l’administration n’a pas la possibilité de saisir le juge pour obtenir le prononcé de mesures qu’elle pourrait elle-même édicter (CE, 30 mai 1913, Préfet de l’Eure, préc.). Elle n’a donc pas la possibilité de renoncer au privilège du préalable et elle se doit donc d’assurer l’exécution des décisions qu’elle prend.
Ceci étant, ce privilège est d’ordre purement juridique. Il ne permet pas à l’administration, sauf exceptions, d’exécuter elle-même, matériellement, sa propre décision en employant la force. En effet, le privilège du préalable ne doit pas être confondu avec l’exécution forcée : en d’autres termes si l’administration prend, contrairement aux personnes privées, des actes exécutoires, elle ne peut en principe procéder à leur exécution forcée. Pour contraindre les administrés à respecter les décisions administratives, des sanctions pénales, des sanctions administratives, voire des sanctions civiles, peuvent leur être infligées. Dans de rares hypothèses, contrairement au principe susvisé, l’administration se verra également reconnaître le droit de recourir à l’exécution forcée.
I- Sanctions pénales et sanctions administratives
En cas de refus d’exécution d’une décision administrative, c’est en principe le juge pénal qui doit être saisi en application de l’article R. 610-5 du Code pénal qui permet d’infliger une contravention de première classe en cas de « violation des interdictions ou (de) manquement aux obligations édictées par les décrets et arrêtés de police ».
Ceci étant, les sanctions pénales ne sont possibles que pour autant qu’elles sont prévues par un texte. Or, tous les actes administratifs ne sont pas visés par cet article. Qui plus est, la procédure est longue et les sanctions prévues sont tout à fait modestes puisque actuellement le montant d’une contravention de première classe est fixé à 38 euros au maximum.(Code pénal, art. 131-13).
Pour pallier l’inefficacité de ces mécanismes, il est de plus en plus recouru aux sanctions administratives. Dans cette hypothèse, c’est l’administration elle-même qui sanctionne le non-respect des actes administratifs. Il faut toutefois préciser que lorsque la définition des obligations auxquelles est soumis l’exercice d’une activité relève du législateur, il n’appartient qu’à la loi de fixer le régime des sanctions administratives dont la méconnaissance de ces obligations peut être assortie (CE Sect., 18 juillet 2008, requête numéro 300304, Fédération de l’hospitalisation privée : AJDA 2008, p.1812, note Geffray et Liéber). En outre, la circonstance que la loi a renvoyé à un décret le soin de définir ses modalités ou ses conditions d’application n’a eu ni pour objet, ni pour effet d’habiliter le pouvoir règlementaire à intervenir dans le domaine de la loi pour définir ces éléments (même arrêt).
Le pouvoir de sanction est fréquemment reconnu aux autorités administratives indépendantes.
– L’article L. 36-1 du Code des postes et télécommunications prévoit que l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes peut, soit d’office, soit à la demande du ministre chargé des communications électroniques, d’une collectivité territoriale ou d’un groupement de collectivités territoriales, d’une organisation professionnelle, d’une association agréée d’utilisateurs ou d’une personne physique ou morale concernée, sanctionner les manquements qu’elle constate de la part des exploitants de réseau, des fournisseurs de services de communication au public en ligne ou des gestionnaires d’infrastructures d’accueil.
D’autres autorités administratives peuvent également se voir reconnaître ce pouvoir.
– L’article L. 262-52 du Code de l’action sociale et des familles, prévoit que la fausse déclaration ou l’omission délibérée de déclaration ayant abouti au versement indu du revenu de solidarité active est passible d’une amende administrative prononcée par le président du Conseil départementale.
Le pouvoir de prononcer des sanctions administratives, s’il a été reconnu conforme au principe de séparation des pouvoirs, est toutefois strictement encadré, l’autorité compétente devant notamment se conformer au principe du respect des droits de la défense (CC, 17 janvier 1989, numéro 88-248 DC, Loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication : Rec. CC. p. 18 ; JO 18 janvier 1989, p. 754 ; JCP 1994, II, 22350, note Rouault ; RDP 1989, p.429, note Favoreu ; Rev. Adm. 1989, p. 223). Mais surtout, depuis l’arrêt d’Assemblée Didier du 3 décembre 1999, le Conseil d’Etat admet que certains organes administratifs, eu égard à leur nature, leur composition et leurs attributions relèvent de l’article 6§1 de la Convention européenne des droits de l’homme, dans la mesure où sont en cause des « accusations en matière pénale » (requête numéro 207434, préc.). L’édiction de sanctions administratives est donc soumise aux règles du procès équitable ce qui emporte un certain nombre de conséquences : impartialité de la procédure, respect du contradictoire, respect des principes de la répression pénale et existence obligatoire d’un contrôle juridictionnel.
II- Recours à l’exécution forcée﻿
En principe, l’administration n’a pas le droit d’exécuter directement par la contrainte physique ses propres décisions.
Toutefois, ce principe connaît trois exceptions majeures.
Dans certains cas, tout d’abord, l’exécution forcée par l’administration de ses propres décisions est autorisée par les textes.
– Les articles L. 514-1 et suivants du Code de l’environnement précisent qu’en cas d’inobservation des conditions imposées à l’exploitant d’un établissement détenant des animaux d’espèces non domestiques ou des règles de détention des animaux, le préfet met ce dernier en demeure de satisfaire à ces conditions ou de se conformer à ces règles dans un délai déterminé.A l’expiration de ce délai, si l’exploitant n’a pas obtempéré à cette injonction, le préfet peut faire procéder d’office, aux frais de l’exploitant, à l’exécution des mesures prescrites
Les deux autres exceptions ont été dégagées par le Tribunal des conflits dans son arrêt du 2 décembre 1902, Société immobilière Saint-Just (Rec. p.713 ; S. 1904, 3, p. 17, note Hauriou).
L’exécution forcée est possible, tout d’abord, en cas d’inexistence de voie de droit permettant de sanctionner le comportement des administrés. En d’autres termes, l’exécution forcée est possible dans les cas – très rares – où il n’existe pas de sanctions pénales civiles ou administratives permettant d’exercer une contrainte sur l’administré récalcitrant.
Ensuite, l’exécution forcée est possible en cas d’urgence, et cela même si d’autres voies de droit sont ouvertes. Comme l’a exposé le commissaire du Gouvernement Romieu dans ses conclusions sur l’arrêt Société immobilière Saint-Just : « il n’est pas besoin de textes en cette matière ; tout le monde reconnaît qu’il est de l’essence même du rôle de l’administration d’agir immédiatement et d’employer la force publique sans délai ni procédure, lorsque l’intérêt immédiat de la conservation publique l’exige ; quand la maison brûle, on ne va pas demander au juge l’autorisation d’y envoyer les pompiers ».
En dehors des cas de figure où l’exécution forcée est permise, l’administration commet normalement une voie de fait en procédant à l’exécution forcée de ses propres décisions (V. par exemple TC, 16 janvier 1995, requête numéro 02938, Préfet de la Gironde : Rec. p.490). Au moins commet-elle, compte tenu de la restriction du domaine de la voie de fait opérée par l’arrêt Bergoend du 17 juin 2013 (Tribunal des Conflits, 17 juin 2013, Bergoend, requete numéro 3911), une grave illégalité qui peut être désormais sanctionnée par le juge administratif. Au demeurant, l’existence d’une voie de fait était écartée en cas de circonstances exceptionnelles, conformément à la solution retenue par le Tribunal des conflits dans son arrêt Dame de la Murette du 27 mars 1952 (Rec. p. 626 ; S. 1952, III, p. 81, note Grawitz ; Rev. adm. juin 1952, p. 268, note Liet-Veaux ; D. 1954, 291, note Eisenmann; JCP G 1952, II, 7158, obs. Blaevoet).
Pierre Tifine, ' Droit administratif français – Partie 4 – Chapitre 1 – Section 3, ' : Revue générale du droit on line, 2019, numéro 40572 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=40572)