Source: https://www.eius.it/articoli/2004/001
Timestamp: 2020-01-27 06:10:54+00:00
Document Index: 157216780

Matched Legal Cases: ['art. 2461', 'art. 20', 'sentenza ', 'art. 43', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 43', 'art. 1', 'art. 32', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 28', 'art. 1', 'art. 17', '§ 2', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 21', 'art. 20', 'art. 20', '§ 2', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 18', 'art. 3', 'art. 2', 'sentenza ', '§ 1', '§ 33', '§ 41', '§ 57', 'art. 2', 'art. 18', 'art. 1', 'art. 18', 'art. 21', 'art. 41', '§ 7', '§ 6', 'art. 6', '§ 6', 'art. 6', 'art. 12', 'art. 15', '§ 2', 'art. 19', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 22', 'art. 8', 'art. 17', 'art. 8', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 3', '§ 127', 'sentenza ', 'art. 7', 'art. 16', 'sentenza ', 'sentenza ', '§ 59', 'sentenza ']

EIUS - Verso la fine del servizio pubblico radiotelevisivo?
Verso la fine del servizio pubblico radiotelevisivo?
Alessandro Pace (*)
1. Premessa definitoria. La peculiarità del servizio pubblico.
Quando si parla di servizio pubblico radiotelevisivo, si allude indifferentemente ad un'emittente e/o ad una programmazione radiotelevisiva aventi caratteristiche peculiari sia sotto il profilo soggettivo che sotto quello oggettivo: sotto il primo profilo, perché la proprietà dell'emittente di servizio pubblico è, ovunque in Europa, in tutto o in gran parte, in mano allo Stato o ad un ente pubblico; sotto il secondo profilo, perché, allo scopo di mantenere il più possibile elevato il livello della programmazione riferita al servizio pubblico è ovunque previsto, esclusivamente o prevalentemente, il finanziamento pubblico (sotto forma di canone o di contribuzione diretta) allo scopo specifico di sottrarre l'emittente pubblica, e quindi la sua programmazione, al rischio di omologarsi alle emittenti private. Queste, rinvenendo le loro risorse finanziarie esclusivamente nei proventi derivanti dalla vendita di spazi televisivi a fini pubblicitari, sono essenzialmente condizionate nelle loro scelte programmatiche dalle più diffuse inclinazioni dell'utenza radiotelevisiva di «massa» (1), perché è il livello dell'audience che, a sua volta, attrae gli investitori pubblicitari.
La distinzione tra l'emittente di servizio pubblico e le emittenti commerciali è perciò la seguente. Mentre la programmazione del servizio pubblico persegue delle «funzioni» (2) (oltre a quella informativa e di intrattenimento, anche quella formativa e culturale) allo scopo di presentare un «insieme equilibrato di intrattenimento, cultura, divertimento e informazione» (3), la programmazione delle emittenti private si muove in una logica di «libertà», considerata però come «valore», e non come puntuale situazione giuridica soggettiva (e ciò è tanto vero, che l'attenzione della Corte costituzionale è soprattutto rivolta alla salvaguardia del «pluralismo», che è cosa diversa dalla salvaguardia di puntuali diritti di libertà) (4).
Conseguentemente, mentre la programmazione di servizio pubblico può ben essere caratterizzata dal doveroso rispetto di indirizzi e di limiti sia modali che contenutistici (5), altrettanto non può dirsi per le emittenti commerciali. Quest'ultime, ancorché sottoponibili non solo a divieti, ma addirittura ad obblighi - poiché, essendo titolari di una concessione, godono di una situazione di «privilegio legale» nei confronti di tutti gli altri soggetti dell'ordinamento (6) -, devono potersi muovere in piena autonomia imprenditoriale (7). Ciò significa che gli obblighi, a cui esse possono essere sottoposte nell'interesse generale, devono essere specifici e puntuali (ad es., l'imposizione della par condicio in periodi elettorali) (8).
Corrispondentemente, mentre l'organizzazione delle emittenti commerciali è quella essenzialmente privatistica delle società di capitali, l'organizzazione dell'emittente pubblica, per quanto utilizzi la forma privatistica, incontra, sempre e necessariamente, tutta una serie di limitazioni sia strutturali (ad es. la nomina dei consiglieri d'amministrazione), sia funzionali (ad es. la stipulazione di un contratto di servizio, la sottoposizione agli indirizzi e alla vigilanza di un'apposita autorità pubblica, quale la Commissione parlamentare per l'indirizzo e la vigilanza sui servizi radiotelevisivi).
Pur in presenza di una forte spinta liberista in economia, bene ha fatto perciò la nostra Corte costituzionale a ribadire, ancora di recente, l'importanza del servizio pubblico radiotelevisivo «per il miglior soddisfacimento del diritto dei cittadini all'informazione e per la diffusione della cultura, col fine di "ampliare la partecipazione dei cittadini e concorrere allo sviluppo sociale e culturale del Paese"» (sent. n. 284/2002) (9). Del resto, in sede europea, in tanto si è ritenuto legittimo il finanziamento statale degli organismi di radiodiffusione, in quanto questi adempiano alla «missione di servizio pubblico conferita, definita e organizzata da ciascuno Stato membro» (10).
Di qui, e non da oggi, la qualificazione della società concessionaria come società per azioni di interesse nazionale (art. 2461 c.c.), che però la cd. legge Gasparri - e cioè la l. 3 maggio 2004, n. 112 - elimina; ma non già allo scopo di ridurre i condizionamenti pubblici sulle strutture direttive della RAI (v. infatti l'art. 20, comma 2), bensì, più probabilmente, nell'ottica della futura privatizzazione della RAI e quindi della sua totale omologazione all'emittenza commerciale.
Il che val quanto dire: nell'ottica della surrettizia dissoluzione del servizio pubblico radiotelevisivo.
2. La qualificazione della programmazione radiotelevisiva della RAI in termini di servizio pubblico.
La qualificazione della programmazione radiotelevisiva della RAI in termini di servizio pubblico risale al 1974. In quell'anno, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 225 del 10 luglio, confermava, sì, in linea di principio, la legittimità costituzionale del monopolio radiotelevisivo statale, ma, per giustificare la riserva allo Stato di tale impresa ai sensi dell'art. 43 Cost., si basò, per la prima volta, non più sull'argomento del monopolio «naturale» (e cioè sull'argomento della scarsezza delle radiofrequenze) - come aveva fatto con la sentenza 6 luglio 1960, n. 59 -, bensì sulla natura, propria dell'attività radiotelevisiva, di «servizio pubblico essenziale». Nel contempo, la Corte ritenne però incostituzionale talune disposizioni del cod. post. del 1936 «come se» queste contenessero la disciplina legislativa delle modalità di esercizio di tale servizio (la quale stava invece nella convenzione approvata con d.P.R. 26 gennaio 1952, n. 180, priva di forza di legge e perciò non annullabile dalla Corte).
In particolare la Corte invitò il legislatore a far sì che «gli organi direttivi dell'ente gestore (si tratti di ente pubblico o di concessionario privato purché appartenente alla mano pubblica) non siano costituiti in modo da rappresentare direttamente o indirettamente espressione, esclusiva o preponderante, del potere esecutivo e che la loro struttura sia tale da garantirne l'obiettività».
La l. 14 aprile 1975, n. 103, contenente «Nuove norme in materia di diffusione radiofonica», venne approvata dopo nove mesi da quella sentenza. Il ritardo (la cui relativa brevità fa ora sorridere, se si pensa all'assai più prolungato disinteresse riservato dal legislatore alle sentenze n. 420/1994 e n. 466/2002) fu allora giudicato scandaloso, così come fu qualificato scandaloso l'intervento legislativo del Governo mediante decreti legge, al fine di prorogare la previgente normativa.
Ebbene, con la l. n. 103/1975, il Parlamento provvide a «riformare» il sistema radiotelevisivo pubblico ponendolo sotto l'indirizzo e la vigilanza di un'apposita Commissione parlamentare permanente, in attuazione del terzo dei «sette comandamenti» (11) disposti dalla Corte nella cit. sentenza n. 225/1974 («... per la concretizzazione di siffatte direttive e per il relativo controllo siano riconosciuti adeguati poteri al Parlamento, che istituzionalmente rappresenta l'intera collettività nazionale»).
La l. n. 103/1975 così individuava, all'art. 1, i principi del servizio pubblico radiotelevisivo: «La diffusione circolare di programmi radiofonici via etere o, su scala nazionale, via filo e di programmi televisivi via etere, o, su scala nazionale, via cavo e con qualsiasi altro mezzo costituisce, ai sensi dell'art. 43 della Costituzione, un servizio pubblico essenziale ed a carattere di preminente interesse generale, in quanto volta ad ampliare la partecipazione dei cittadini e concorrere allo sviluppo sociale e culturale del Paese in conformità ai principi sanciti dalla Costituzione. Il servizio è pertanto riservato allo Stato.
L'indipendenza, l'obiettività e l'apertura alle diverse tendenze politiche, sociali e culturali, nel rispetto delle libertà garantite dalla Costituzione, sono principi fondamentali della disciplina del servizio pubblico radiotelevisivo». (Una definizione, quest'ultima, ripresa di recente, ancora una volta, dalla Corte costituzionale nella sent. n. 284/2002 poco sopra citata).
La l. n. 103/1975 ribadiva altresì la generale riserva statale delle trasmissioni televisive tranne che per la ripetizione di programmi via etere provenienti dall'estero e per la trasmissione di programmi via cavo a livello locale, la cui inclusione nella riserva statale era stata dichiarata incostituzionale rispettivamente con le sentenze n. 225 e n. 226 del 1974.
I principi sopra ricordati concernevano tuttavia esplicitamente il solo servizio pubblico di diffusione radiofonica e televisiva. Ciò stava a significare che l'indirizzo politico-editoriale dell'emittente di servizio pubblico, essendo predeterminato per legge, non poteva e non doveva essere condizionato né dalle persone scelte a comporre il consiglio d'amministrazione della RAI, né dalle persone cui fosse affidata la direzione delle reti e delle testate giornalistiche.
In altre parole, tali principi avrebbero dovuto garantire la stabilità degli organi preposti al governo e alla gestione della RAI quale che fosse la stagione politica (12). Questo importante dato normativo non è stato però mai tenuto presente dalle forze politiche e dai diretti interessati, quali che fossero la maggioranza parlamentare ed i Governi, né al tempo della «Prima Repubblica», né a fortiori nella «Seconda».
3. I principi del servizio pubblico nell'art. 1 della l. n. 103/1975. La loro abrogazione da parte della legge Gasparri.
La l. n. 103/1975 - in quanto legge di sistema - ha però avuto una vita brevissima. Nel luglio 1976, poco più di un anno dalla sua entrata in vigore, la Corte costituzionale, con la sent. n. 202/1976, dichiarava infatti la fine del monopolio radiotelevisivo statale via etere (già intaccato con la sent. n. 225/1974 quanto alla ripetizione dei programmi esteri), riconoscendo alla libera iniziativa privata, nel rispetto di talune tassative condizioni da specificarsi con legge, la possibilità di operare nel settore, purché in ambito locale.
Con il beneplacito del Governo e con la compromissione delle varie forze politiche, iniziava così, in assenza della previa legge ritenuta necessaria dalla Corte (13), quel lungo periodo di far west delle frequenze che, dopo i cd. «decreti Berlusconi» (adottati dal Governo Craxi negli anni 1984 e 1985), si concluse formalmente - ma solo formalmente - con la l. 6 agosto 1990, n. 223 (cd. legge Mammì), quando ormai la posizione monopolistica del gruppo Berlusconi-Fininvest nel settore privato era divenuta indiscussa, avendo tale gruppo, inizialmente titolare della sola rete «Canale 5», acquisito (1984) «Retequattro» dal gruppo Mondadori e «Italia Uno» dal gruppo Rusconi, e costituito (1990), con le frequenze radioelettriche eccedentarie (in violazione dell'art. 32 l. n. 223/1990), le tre reti criptate Telepiù (indirettamente controllate dalla stessa Fininvest almeno fino al 1984) (14).
Di conseguenza, mentre il servizio pubblico continuava ad essere disciplinato dai principi specificamente posti dalla cit. l. n. 103/1975, il sistema televisivo nel suo complesso (e quindi anche l'emittenza privata) veniva finalizzato dalla l. n. 223/1990 al rispetto di principi che, essendo ricalcati su quelli dettati dalla l. n. 103/1975 con riferimento esclusivo al servizio pubblico, non solo appaiono alquanto forzati, ma addirittura evidenziano quella sostanza puramente declamatoria - per ciò che attiene alla tutela del pluralismo radiotelevisivo - che caratterizzerà tutta la successiva legislazione in materia.
L'art. 1 della l. n. 223/1990, sotto la rubrica "Principi generali", afferma infatti, al secondo comma - come già ricordato - che «Il pluralismo, l'obiettività, la completezza e l'imparzialità dell'informazione, l'apertura alle diverse opinioni, tendenze politiche, sociali, culturali, religiose, nel rispetto delle libertà e dei diritti garantiti dalla Costituzione, rappresentano i principi fondamentali del sistema radiotelevisivo che si realizza con il concorso di soggetti pubblici e privati ai sensi della presente legge».
Una formula, questa, che non ha senso, per ciò che attiene all'emittenza privata (si pensi all'apertura alle diverse opinioni, tendenze politiche, sociali, culturali, religiose) (15). È infatti del tutto illogico - come si diceva - che la programmazione dell'emittenza privata, ancorché operante in regime di concessione (e quindi sottoponibile non solo a divieti, ma anche ad obblighi), possa essere pervasivamente soggetta agli stessi obblighi modali e contenutistici, a cui invece è legittimamente assoggettabile l'emittenza pubblica (16).
La portata declamatoria - e non giuridicamente vincolante - dei principi è stata invece ulteriormente esaltata dalla legge Gasparri, la quale così dispone all'art. 3: «Sono principi fondamentali del sistema radiotelevisivo la garanzia della libertà e del pluralismo dei mezzi di comunicazione radiotelevisiva, la tutela della libertà di espressione di ogni individuo, inclusa la libertà di opinione e quella di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza limiti di frontiere, l'obiettività, la completezza, la lealtà e l'imparzialità dell'informazione, l'apertura alle diverse opinioni e tendenze politiche, sociali, culturali e religiose e la salvaguardia delle diversità linguistiche e del patrimonio culturale, artistico e ambientale, a livello nazionale e locale, nel rispetto delle libertà e dei diritti, in particolare della dignità della persona, della protezione e promozione del benessere e della salute fisica e mentale del minore, garantiti dalla Costituzione, dal diritto comunitario, dalla norme internazionali vigenti nell'ordinamento italiano e dalle leggi statali e regionali».
Si potrebbe dire che, in questa proclamazione, c'è tutto (o quasi tutto) ed anche... il contrario di tutto. Manca però, in tale legge, una disposizione che evidenzi la specificità del ruolo dell'emittente del servizio pubblico radiotelevisivo. Anzi, l'art. 28 ha espressamente abrogato l'art. 1, commi 1 e 2, della l. n. 103/1975, ancorché l'importanza di queste norme, per il servizio pubblico, fosse stata ribadita dalla Corte nella citata sent. n. 284/2002, poco prima della presentazione del d.d.l. Gasparri.
Nella legge Gasparri il servizio pubblico viene bensì ribattezzato «servizio pubblico generale radiotelevisivo» (come se anche le emittenti commerciali svolgessero «specificamente» tale servizio!) (17), ma viene caratterizzato non già finalisticamente bensì con esclusivo riferimento oggettivo agli specifici «compiti» assegnati alla concessionaria (il numero delle ore che deve essere dedicato all'educazione, all'informazione, alla formazione, alla promozione culturale ecc., secondo quanto stabilito ogni tre anni dall'AGCom; l'accesso alla programmazione in favore di partiti, sindacati, confessioni religiose ecc.; la trasmissione di messaggi di utilità sociale; la trasmissione, in orari appropriati, di contenuti destinati specificamente ai minori; la realizzazione di attività di insegnamento a distanza ecc. ecc.) (art. 17).
Il che sta però a significare che, sotto il profilo dei contenuti e delle modalità, la legge Gasparri sembrerebbe indifferente ai contenuti e alle modalità della programmazione del servizio pubblico. La quale potrebbe pertanto essere del tutto analoga a quella delle emittenti commerciali.
4. La composizione del consiglio d'amministrazione.
Come ricordato nel § 2, a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 225/1974 il controllo della concessionaria si spostò - con la l. n. 103/1975 - dall'alveo governativo a quello parlamentare. Era infatti questa una delle condizioni poste dalla Corte perché l'esercizio del servizio pubblico radiotelevisivo in regime di monopolio statale potesse essere mantenuto in conformità con i principi pluralistici previsti nella Costituzione.
Con la successiva l. n. 10/1985, la nomina dei sedici membri del consiglio d'amministrazione venne, anzi, attribuita integralmente alla Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi. All'azionista - e cioè all'IRI (a quell'epoca ente pubblico) -, che in precedenza nominava sei dei sedici amministratori, rimase perciò soltanto il diritto di nominare il direttore generale, che, per la verità - nell'accordo politico sotteso alla l. n. 10/1985 - avrebbe dovuto costituire il vero centro decisionale dell'azienda, con conseguente diminuzione dei poteri del consiglio d'amministrazione e, quindi, con maggiore agilità operativa dell'azienda (18).
Il dominio dei partiti politici sulla RAI, già notevole ed esorbitante anche in precedenza, portò, in quegli anni, ad una vera e propria spartizione delle reti e dei posti di responsabilità tra DC, PSI, PCI e partiti minori. La crisi del sistema politico della «Prima Repubblica» - esplosa nei primi mesi del 1992, con le note indagini giudiziarie - impose al legislatore di porre un freno alla precedente eccessiva «lottizzazione partitica».
Transitoriamente, con la l. 25 giugno 1993, n. 206, la struttura del consiglio d'amministrazione venne perciò modificata «fino all'entrata in vigore di una nuova disciplina del servizio pubblico radiotelevisivo» (art. 2 comma 2), istituendosi all'uopo un consiglio d'amministrazione di soli cinque membri (19) nominati dai due presidenti delle Camere, che avrebbe dovuto durare, per legge, due esercizi sociali.
La legge Gasparri - dopo aver previsto la fusione per incorporazione della RAI-Radiotelevisione italiana s.p.a. (titolare delle infrastrutture) nella RAI Holding s.p.a., e il mutamento di denominazione di questa in RAI-Radiotelevisione italiana s.p.a. - dispone che «entro quattro mesi dalla data di completamento della fusione per incorporazione (...) è avviato il procedimento per l'alienazione della partecipazione dello Stato nella RAI», mediante offerta pubblica di vendita (art. 21).
Conseguentemente tale legge prevede che il consiglio d'amministrazione della «nuova» RAI sia composto da nove membri, nominati dall'assemblea. «Il consiglio, oltre a essere organo di amministrazione della società - declama l'art. 20 - svolge anche funzioni di controllo e di garanzia circa il corretto adempimento delle finalità e degli obblighi del servizio pubblico generale radiotelevisivo».
Pur prescindendo dalle riserve ripetutamente espresse altrove contro la privatizzazione del servizio pubblico (le quali si sostanziano in ciò, che perseguendo l'investitore privato un fine di lucro, ad esso non può conseguentemente essere imposto quel perseguimento di interessi generali che è tipico ed essenziale del servizio pubblico radiotelevisivo; per contro, se il servizio pubblico, in mano ai privati, perseguisse finalità di lucro, giocoforza non perseguirebbe più la missione pubblica ad esso assegnata) (20), deve tuttavia ritenersi che la privatizzazione prevista dalla legge Gasparri è di difficile realizzazione pratica, essendo sicuramente inappetibile, da parte dei gruppi finanziari di una certa importanza, il possesso dell'uno per cento delle azioni aventi diritto di voto (al quale, oltre tutto, si aggiunge il divieto di patti di sindacato che coinvolgano più del due per cento del capitale azionario) (21).
Ne discende che la norma effettivamente rilevante quanto alla composizione del consiglio d'amministrazione è piuttosto quella dell'art. 20 comma 9. Questa dispone che «fino a che il numero delle azioni alienato non superi la quota del 10 per cento del capitale della RAI», i nove membri del consiglio d'amministrazione sono nominati dall'assemblea, due membri (tra i quali verrà eletto il Presidente) su designazione del socio di maggioranza (e cioè lo Stato, e per esso il Ministro dell'Economia) e sette su designazione della Commissione parlamentare per l'indirizzo e la vigilanza che li elegge con il voto limitato ad uno. La nomina del Presidente sarà però efficace solo a seguito del parere favorevole della Commissione parlamentare per l'indirizzo e la vigilanza, espresso a maggioranza dei due terzi.
È di tutta evidenza che, in questa maniera, non solo la maggioranza parlamentare sarà determinante nella composizione del consiglio d'amministrazione, con buona pace delle continue critiche fatte in tutti questi anni contro l'eccessiva ingerenza politico-partitica nella RAI (22); ma, a sua volta, sarà il Governo a svolgere un ruolo determinante sulla stessa maggioranza, e ciò in palese contraddizione con quello che la Corte costituzionale aveva sentenziato nella sent. n. 225/1974, ricordata al § 2.
5. Il perdurante condizionamento governativo nella determinazione del canone.
Si è detto all'inizio che il finanziamento pubblico è essenziale per la caratterizzazione del servizio pubblico radiotelevisivo. Ciò avrebbe dovuto implicare che in Italia, non diversamente da altri paesi europei, il livello del canone venisse mantenuto elevato (23), in modo tale da riservare ai proventi derivanti dalla pubblicità radiotelevisiva una funzione, tutt'al più, squisitamente accessoria (24).
Così invece non è stato, per due ragioni, una di politica economica, l'altra essenzialmente politica. La prima è che, da tutti i Governi del secondo dopoguerra - quindi anche prima dell'«apertura a sinistra» -, si è sempre ritenuto che la radio, prima, e la radiotelevisione, poi, assolvessero dei bisogni essenziali della popolazione (istruzione, informazione, spettacolo) il cui costo dovesse conseguentemente gravare sull'intera collettività, e non sui soli fruitori del servizio. Di qui il basso livello del canone e la sua inclusione nel cd. paniere della contingenza.
La seconda ragione caratterizza invece il solo periodo successivo al venir meno, di fatto, del monopolio radiotelevisivo della RAI (sent. n. 202/1976) e, in particolare, il periodo contrassegnato dal sostegno parlamentare dato, a partire dai primi anni '80, da talune forze politiche (e in particolare dal PSI di Craxi) al gruppo Fininvest-Berlusconi, con conseguente battaglia, a livello sia parlamentare che governativo, sulla determinazione del livello del canone tra i sostenitori del partito RAI e quelli del partito Fininvest. Una battaglia che, collocandosi temporalmente con il tentativo della RAI di conservare il primato dell'audience anche nel settore dell'intrattenimento leggero (e perciò contrapponendosi alla Fininvest nella cd. «star war»), determinò inevitabilmente la lievitazione della pubblicità commerciale nei programmi del servizio pubblico.
E così, venendo ai giorni nostri, mentre le entrate pubblicitarie della RAI rappresentano il 37% delle entrate complessive della concessionaria, nel Regno Unito (BBC), in Finlandia, in Svezia, in Norvegia, in Israele e in Danimarca (DR) non vi sono proventi derivanti da pubblicità commerciale, in Germania le entrate pubblicitarie rappresentano l'8% (ZDF) e il 3% (ARD), in Belgio il 19% (RTBF) e in Francia il 28% (France TV) (25).
Tornando alla situazione italiana, merita di essere altresì ricordato che, con il primo decreto «salva RAI» (d.l. 30 dicembre 1993, n. 558) (26), si stabilì che la convenzione di concessione RAI-Stato avrebbe dovuto prevedere i criteri per l'adeguamento del canone da parte del Ministro PP.TT. (fino allora rimesso alla piena discrezionalità del Ministro). Tale adeguamento non avrebbe comunque potuto superare il tasso di inflazione programmata (art. 2 d.l. n. 558/1993, modificativo dell'art. 4 l. 25 giugno 1993, n. 206). Col terzo decreto «salva RAI» (d.l. 29 aprile 1994, n. 263) tale compito venne poi trasferito al contratto di servizio, di durata triennale. È di tutta evidenza come la previsione di un siffatto limite continuasse, ciò non di meno, a perseguire una logica di contenimento «politico» del canone, come tale favorevole all'aumento delle entrate pubblicitarie, e quindi pregiudizievole per una effettiva programmazione di servizio pubblico sganciata dal «ricatto» dell'audience.
Il che invece rappresenta - è bene sottolinearlo - l'obiettivo di fondo della citata Risoluzione del Parlamento europeo del 19 settembre 1996, là dove si invitano i servizi pubblici a «ottenere una completa indipendenza dai governi», e gli Stati «a garantire l'indipendenza dei canali del servizio pubblico radiotelevisivo», tra l'altro assicurando a questi «finanziamenti coerenti, stabili e realistici» (27).
Ciò non di meno, la previsione (ancorché temperata dal contestuale richiamo alle «esigenze di sviluppo tecnologico delle imprese») è stata ribadita dalla legge Gasparri. Questa, all'art. 18, comma 3, statuisce infatti che «Entro il mese di novembre di ciascun anno, il Ministro delle comunicazioni con proprio decreto stabilisce l'ammontare del canone di abbonamento in vigore dal 1° gennaio dell'anno successivo in misura tale da consentire alla società concessionaria della fornitura del servizio di coprire i costi che prevedibilmente verranno sostenuti in tale anno per adempiere gli specifici obblighi di servizio pubblico generale radiotelevisivo affidati a tale società, come desumibili dall'ultimo bilancio trasmesso prendendo anche in considerazione il tasso di inflazione programmato e le esigenze di sviluppo tecnologico delle imprese. La ripartizione del gettito del canone dovrà essere operata con riferimento anche all'articolazione territoriale delle reti nazionali per assicurarne l'autonomia economica».
A questo punto ci si deve chiedere se non fosse invece preferibile la soluzione prospettata dall'art. 3 comma 9 della l. 31 luglio 1997, n. 249 (cd. legge Maccanico), la quale, nel mentre non disponeva alcuna privatizzazione (nemmeno parziale), obbligava però la RAI a procedere ad una ristrutturazione tale che consentisse, «pur nell'ambito dell'unitarietà del servizio pubblico, di trasformare una delle sue reti televisive in una emittente che non può avvalersi di risorse pubblicitarie».
La risposta positiva è del tutto scontata. La legge Gasparri è infatti assolutamente esiziale per la permanenza di un servizio pubblico degno di tale nome. Tuttavia, non si può nemmeno dimenticare che la scelta della legge Maccanico di vietare ad una delle reti RAI di avvalersi delle risorse pubblicitarie non ubbidiva tanto al nobile proposito di sottrarre la terza rete RAI al ricatto dell'audience, quanto piuttosto all'esigenza politica di venire incontro - con una specie di «disarmo bilanciato» - al partito Mediaset, il quale si lamentava di essere «danneggiato» per essere costretto a trasferire una delle tre reti sul satellite (art. 2 comma 6). (Con ciò volutamente dimenticando che il trasferimento di una rete sul satellite costituiva soltanto il tardivo adempimento, da parte del legislatore, della sentenza della Corte costituzionale n. 420/1994) (28).
6. Legittimità comunitaria del canone. Conseguenze sui contenuti dei programmi.
Si è già ricordato (supra § 1) che il Protocollo n. 32 annesso al Trattato di Amsterdam ha ritenuto legittimo il finanziamento statale degli organismi di radiodiffusione, alla condizione che questi adempiano alla «missione di servizio pubblico conferita, definita e organizzata da ciascuno Stato membro». Deve ora essere aggiunta un'ulteriore condizione prevista dallo stesso Protocollo, e cioè che «tale finanziamento non perturbi le condizioni degli scambi e della concorrenza nella Comunità in misura contraria all'interesse comune».
In effetti, la Comunità europea si preoccupa non tanto di garantire direttamente le emittenti di servizio pubblico nei vari sistemi radiotelevisivi nazionali (e quindi di sottrarre le stesse al ricatto dell'audience), ma di evitare che il finanziamento pubblico erogato alle emittenti così qualificabili possa turbare le condizioni degli scambi e della concorrenza tra imprese.
Date queste premesse, la Commissione, nella Comunicazione n. 2001/C 320/04 (relativa all'applicazione delle norme sugli aiuti di Stato al servizio pubblico di radiodiffusione), ha ribadito che la «missione di servizio pubblico» deve essere «conferita, definita e organizzata da ciascuno Stato membro» e che la relativa programmazione deve essere «equilibrata e varia nel rispetto di tale funzione, mantenendo un certo livello di ascolto» (§ 33); ha sottolineato che il servizio pubblico deve essere «effettivamente prestato come previsto nell'atto formale di conferimento dell'incarico» e che, a tal fine, «è auspicabile che un'autorità o un organismo appositamente designato ne verifichi l'applicazione» (§ 41). Quanto al finanziamento, esso non è considerato aiuto di Stato - come tale vietato - solo se esso non «ecceda i costi netti della funzione di servizio pubblico, tenuto conto anche degli introiti, diretti o indiretti, derivanti dall'esercizio di tale funzione» (§ 57).
Allo specifico scopo di valutare la proporzionalità del finanziamento pubblico alla RAI, la Commissione ha pertanto successivamente escluso i soli «costi che potrebbero essere collegati allo sfruttamento commerciale del servizio pubblico o di altre attività commerciali» (29). Il che sta appunto a significare che, per la Commissione, tutta la programmazione della RAI (sia essa educativa, d'informazione o d'intrattenimento) costituisce servizio pubblico.
Ciò viene ora esplicitamente riconosciuto dall'art. 2 comma 1 lett. h) della legge Gasparri, il quale, dando la definizione del «servizio pubblico generale radiotelevisivo», afferma - con rilevanti conseguenze sull'applicazione del successivo art. 18 comma 1 (30) - che esso viene esercitato «mediante la complessiva programmazione, anche non informativa, dalla società concessionaria, secondo le modalità e nei limiti indicati dalla presente legge e dalle altre norme di riferimento».
Ebbene, se è indiscutibile che un siffatto enunciato esclude in radice che possa sostenersi che la legge Gasparri avrebbe recepito la tesi secondo la quale il servizio pubblico radiotelevisivo contraddistingue non già una «complessiva attività» svolta nell'interesse generale, ma identifica una serie di prestazioni (informative, culturali ed educative) specificamente pattuite con lo Stato e da questo retribuite - le quali potrebbero pertanto essere affidate anche ad emittenti commerciali (31) -, ciò non di meno l'abrogazione dei principi fino a ieri caratterizzanti il servizio pubblico (art. 1, commi 1 e 2, l. n. 103/1975) lascia perplessi sul futuro di questo.
Le perplessità scaturiscono infatti, da un lato, dal già accennato rilievo secondo il quale l'annunciata privatizzazione, qualora fosse effettivamente realizzata sia pure in parte, avrebbe comunque effetti irreversibilmente esiziali sui contenuti della programmazione di servizio pubblico (già ora sempre più gravemente pregiudicata dall'eccessiva dipendenza dalle rilevazioni dell'audience) e, dall'altro, dal cattivo uso della RAI fatto soprattutto in questa e nella precedente legislatura.
Sta di fatto che mentre in questa legislatura l'invadenza governativa nelle trasmissioni del servizio pubblico - sempre e ovunque condannata (32) - ha toccato livelli mai prima registrati (i pochi programmi di informazione e di satira politica caratterizzati da una qualche autonomia essendo stati fatti oggetto di pesanti interventi politici che solo da un punto di vista formale non sono qualificabili come censori) (33), nella precedente legislatura, si è invece ripetutamente assistito a trasmissioni nelle quali i giornalisti del servizio pubblico (34) sono stati lasciati liberi di atteggiarsi a «signori della radio» (35).
Con il che dai giornalisti di allora e di oggi (e da chi avrebbe dovuto, e dovrebbe, controllarne l'operato) si è dimenticato: a) che il mezzo pubblico non può essere gestito da nessuno come se fosse proprietà «privata»; b) che il servizio pubblico, proprio perché attento alle «diverse tendenze politiche, sociali e culturali», deve svolgere una funzione di «integrazione» (36) (o di «coesione sociale») (37), e quindi non può, per definizione, assumere atteggiamenti aprioristicamente partigiani.
Sulla base delle pregresse esperienze e alla luce dell'ambiguo art. 18 (già citato supra in questo paragrafo), è perciò lecito nutrire il timore che l'emittenza pubblica e quella privata diverranno, dopo l'entrata in vigore della legge Gasparri, ancor più simili l'una all'altra, sia nel venire incontro ai desiderata degli investitori pubblicitari, sia nell'accordare più libertà - «au plaisir du Roi» - al conduttore, al giornalista e al programmista bene accetto, sia infine nell'utilizzazione di un'ottica proprietaria (38) nella valutazione di ciò che deve intendersi per obiettività, completezza, lealtà e imparzialità dell'informazione.
(*) Professore ordinario di diritto costituzionale nella Facoltà di Giurisprudenza dell'Università "La Sapienza" di Roma.
(1) Su questo aspetto del problema, v. amplius la mia voce Comunicazioni di massa (diritto), in Enc. sc. sociali, vol. II, Ist. Enc. Italiana, Roma, 1992, p. 172 ss.
(2) In questo senso, da ultimo, v. anche, con ampi sviluppi argomentativi, R. Esposito, Il complesso intreccio tra libertà e funzioni, diritti ed obblighi, poteri e doveri nella radiotelevisione pubblica e privata, in Diritti, nuove tecnologie, trasformazioni sociali. Scritti in memoria di Paolo Barile, Cedam, Padova, 2003, p. 382 ss.
(3) Così la Risoluzione del Parlamento europeo del 19 settembre 1996 (A4-0243/1996) sul ruolo del servizio pubblico televisivo in una società multimediale. V anche la Risoluzione del Consiglio e dei rappresentanti dei Governi degli Stati membri, riuniti in sede di Consiglio, del 25 gennaio 1999, sulle emissioni di servizio pubblico (GUCE n. C 030 del 5 febbraio 1999, p. 1), secondo la quale «le emissioni di servizio pubblico, date le funzioni culturali, sociali e democratiche che assolvono per il bene comune, hanno un'importanza essenziale nel garantire la democrazia, il pluralismo, la coesione sociale e la diversità culturale e linguistica».
(4) V. già la mia voce Comunicazioni di massa, cit., p. 175 s., nonché il saggio Autorità e libertà nel settore delle telecomunicazioni e della televisione, in Dir. radiodiff. telecom., n. 3, 1999, p. 21, ed ivi la nota 20 (tale ultimo saggio è stato ripubblicato, con taluni ampliamenti e approfondimenti, negli Studi in onore di U. Pototschnig, vol. II, Giuffrè, Milano, 2002, p. 849 ss., con il titolo Libertà, pluralismo e autorità nella disciplina radiotelevisiva e delle telecomunicazioni).
(5) R. Zaccaria, Servizio pubblico radiotelevisivo, garanzia del diritto all'informazione e istituzioni di effettiva tutela, in Diritti, nuove tecnologie, trasformazioni sociali, cit., p. 925, ammette invece la sola possibilità di limiti modali alla libertà di manifestazione del pensiero, equiparando in ciò i concessionari privati alla concessionaria pubblica. L'illustre collega evidentemente non avverte, da un lato, che i limiti modali, proprio perché incidono sulla forma del prodotto, sono quelli che più caratterizzano il servizio pubblico (in quanto tale finalizzato al perseguimento di taluni obiettivi «formativi» di interesse generale, e non solo informativi e di intrattenimento); dall'altro, che l'autonomia imprenditoriale, proprio perché in linea di principio «libera», è meno pregiudicata dalla specifica previsione di divieti e di obblighi contenutistici (beninteso costituzionalmente giustificabili), che non da un pervasivo obbligo di conformazione modale.
Tuttavia, ad evitare possibili equivoci, chiarisco subito che i limiti modali, a mio avviso, dovrebbero riguardare soprattutto le trasmissioni educative (non diversamente da quanto si insegna a proposito della libertà d'insegnamento non a livello accademico) e di intrattenimento (a tal fine dovendosi evitare la gratuita volgarità). Le trasmissioni informative e gli spettacoli di satira dovrebbero invece, soprattutto nel servizio pubblico, essere assolutamente liberi in materia politica, ancorché senza «personalismi» da parte dei giornalisti del servizio pubblico (i quali non possono considerarsi i «signori della radio», come ebbe a sottolineare il Tribunale costituzionale federale tedesco in una famosa sentenza), i primi, e senza gratuità volgarità e pregiudizi per la dignità sociale dei «malcapitati», nelle seconde. La cronaca, soprattutto quella «nera», dovrebbe, invece, nel servizio pubblico, incontrare sempre limiti modali (sia di collocazione oraria, sia di non enfatizzazione della notizia, sia infine evitando intempestivi e aberranti processi televisivi).
(6) Questo aspetto della situazione giuridica soggettiva spettante al concessionario radiotelevisivo privato (a danno del quale in precedenza ammettevo solo la previsione legislativa di divieti, ma non l'imposizione di obblighi) è stato da me evidenziato solo negli scritti più recenti, a partire dal saggio Autorità e libertà nel settore delle telecomunicazioni e della televisione, cit., p. 23. V. ora, in questo senso, Corte cost., sent. n. 155/2002, in Giur. cost. 2002, spec. p. 1310, che giunge alla stessa conclusione partendo dal cd. «principio della concessione» (sent. n. 112/1993).
(7) Il punto è stato da me sempre ribadito sia sotto il profilo dell'art. 21 che sotto quello dell'art. 41 Cost. V., tra i precedenti miei contributi, il volume Problematica delle libertà costituzionali. Parte speciale, Cedam, Padova, 1992, p. 478 ss; la nota La società concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo: impresa come «sostanza» e proprietà pubblica come mera «forma»?, in Giur. cost., 1995, p. 12 ss. e il citato saggio Autorità e libertà nel settore delle telecomunicazioni e della televisione, cit., p. 18 ss.
(8) In questo senso v. ora la già cit. sent. n. 155/2002, e su di essa v. le acute riflessioni di O. Grandinetti, «Par condicio», pluralismo e sistema televisivo, tra conferme e novità giurisprudenziali, in un quadro comunitario e tecnologico in evoluzione, in Giur. cost., 2002, p. 1315 ss.
(9) Sulle caratteristiche e sui problemi del servizio pubblico radiotelevisivo, in Italia, mi si consenta di rinviare al mio saggio La televisione pubblica in Italia, in Foro it., 1995, V, c. 245 ss., ripubblicato, con aggiunte e aggiornamenti, negli Studi in onore di F. Benvenuti, vol. III, Mucchi, Modena, 1996, p. 1223 ss. Sulla sent. n. 284/2002 v. l'ampia e approfondita disamina di R. Borrello, Il canone radiotelevisivo di nuovo dinanzi alla Corte: l'ennesimo capitolo della storia di un tributo controverso, in Giur. cost., 2002, p. 2062 ss.
(10) Così il Protocollo n. 32 sul sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri, allegato al Trattato di Amsterdam (1997). V. anche la Comunicazione della Commissione relativa all'applicazione delle norme sugli aiuti di Stato al servizio pubblico di radiodiffusione, 2001/C 320/04, §§ 7, 12, 31. V. infra il § 6.
(11) Così C. Chiola, I comandamenti della Corte per il settore radiotelevisivo, in Giur. cost., 1994, p. 2191 ss.
(12) V. già in questo senso Stampa, giornalismo, radiotelevisione. Problemi costituzionali e indirizzi di giurisprudenza, Cedam, Padova, 1983, pp. 75 ss., 229 ss., 248 ss.; Comunicazioni di massa, cit., p. 184; La televisione pubblica in Italia, cit., p. 1242 s.
(13) «Il riconoscimento del diritto di iniziativa privata, nei limiti risultanti da quanto precede,...postula la necessità dell'intervento legislativo...» (cons. in dir., n. 8).
(14) Ciò è stato ufficialmente riconosciuto, ma non sanzionato, dal Garante della radiodiffusione con la delibera 28 ottobre 1996, prot. n. 160 T.P.
(15) In senso contrario v. la nota tesi di E. Roppo e R. Zaccaria, Commento agli artt. 1-2, in AA.VV., Il sistema radiotelevisivo pubblico e privato. Commento alla legge n. 223/1990, a cura di E. Roppo e R. Zaccaria, Giuffrè, Milano, 1991, p. 21 ss. Critico nei confronti di tale tesi è anche R. Esposito, Il complesso intreccio tra libertà e funzioni, cit., p. 389.
(16) V. però le puntualizzazioni contenute supra nella nota 5.
(17) Questa è infatti la tesi che potrebbe dedursi dalla citata Risoluzione del Parlamento europeo del 19 settembre 1996 (A4-0243/1996) sul ruolo del servizio pubblico televisivo in una società multimediale. Ma la giustificazione della scelta lessicale della legge Gasparri è... meno elevata. Essa discende piuttosto dal fatto che, nella formulazione originaria dell'art. 6 di tale legge, si diceva che «L'attività di informazione radiotelevisiva, da qualsiasi emittente esercitata, costituisce servizio pubblico e deve essere svolta nel rispetto dei principi di cui al presente capo», il che implicava, nel prosieguo della legge, una differenziazione (anche linguistica) tra il servizio pubblico in taluni casi esercitato dai privati e quello generalmente (e in via di principio) esercitato dalla concessionaria pubblica. Sull'impossibilità logica di parcellizzare l'attività di servizio pubblico si tornerà in prosieguo (v. infra § 6). In senso critico della formulazione originaria dell'art. 6 cit. v. anche R. Esposito, Il complesso intreccio tra libertà e funzioni, cit., p. 366.
(18) Il mutamento dovuto alla l. n. 10/1985 è ben descritto da P. Barile, Servizio pubblico ed emittenza privata, in AA.VV., Rapporto annuale sui problemi giuridici dell'informazione (1986-87), a cura di P. Barile, P. Caretti, R. Zaccaria, Cedam, Padova, 1988, p. 177, e da E. Roppo, Il governo della RAI tra norme e prassi, in AA.VV., Rapporto annuale, cit., p. 214 ss.
(19) Significativamente il numero dei consiglieri corrispondeva al numero dei componenti il collegio commissariale nominato dalla Commissione parlamentare per l'indirizzo e la vigilanza nell'ipotesi che in un esercizio finanziario il totale delle spese superasse il totale delle entrate previste (art. 12 l. n. 103/1975).
(20) V. ad es. la mia nota alle sentenze della Corte costituzionale nn. 1 e 7 del 1995, intitolata La società concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo: impresa come «sostanza» e proprietà pubblica come mera «forma»?, cit., p. 15 nonché il saggio Il sistema televisivo italiano, in Pol. dir., 1997, 61.
(21) R. Zaccaria, Servizio pubblico radiotelevisivo, garanzia del diritto all'informazione e istituzioni di effettiva tutela, cit., p. 927, critica la legge Gasparri perché consente la privatizzazione totale, laddove la Corte costituzionale, con la sent. n. 284/2002, avrebbe escluso la privatizzabilità della maggioranza del pacchetto azionario, in tal guisa incidendo su quanto da essa deciso in sede di ammissibilità del referendum abrogativo del 1995 (sent. n. 7/1995). Il vero è che la proprietà privata, quand'anche minoritaria, del capitale azionario della società concessionaria del servizio pubblico, sarebbe comunque esiziale per il perseguimento della missione pubblica, in quanto, nella misura in cui ai privati si riconosca una sia pur limitata capacità d'influenza sulla linea editoriale, questa sarà ovviamente rivolta ad obiettivi di lucro (e quindi ad un aumento delle entrate derivanti dalla pubblicità commerciale, con conseguente ulteriore abbassamento della qualità dei programmi).
(22) Sulle diverse soluzioni adottate negli altri paesi dell'Unione europea, v. i molti e pregevoli saggi in AA.VV., La televisión pública en la Union Europea, a cura di J.J. Gonzalez Encinar, McGraw-Hill, Madrid, 1995.
(23) Attualmente, mentre in Italia il canone annuo radiotelevisivo per uso privato ammonta a Euro 99,60 (di cui il 91,91% va alla RAI, titolare di tre reti televisive e di tre reti radiofoniche nazionali), il medesimo canone in Germania è di Euro 193,80 (per le due emittenti televisive pubbliche a diffusione nazionale ARD e ZDF); nel Regno Unito è di Euro 167,48 (devoluto alla BBC con due reti televisive nazionali); in Francia è di Euro 116,5 (devoluto, quanto al 59% a France Television, e quanto al 35% a varie emittenti radiofoniche). L'ordinamento spagnolo non prevede un canone di abbonamento televisivo (fonte: RAI).
Nel 2002 l'ammontare complessivo del canone (in milioni di Euro) è stato il seguente: Germania 6.800 per 82 milioni di abitanti; Regno Unito 4.104 per 59 milioni di abitanti; Francia 2.083 per 59 milioni di abitanti; Italia 1.383 per 56 milioni di abitanti. Seguono paesi aventi un livello di popolazione assai inferiore quali la Svezia (663,2) (9 milioni di abitanti), l'Austria (558) (8 milioni), la Danimarca (571,4) (8 milioni), la Finlandia (337,8) (5 milioni), l'Irlanda (124,5) (4 milioni), Israele (100) (6,5 milioni) e l'Islanda (31,7) (300 mila abitanti) (fonte: RAI).
Deve tuttavia farsi menzione anche dell'alto tasso di evasione del canone caratterizzante la situazione italiana (17,3%), inferiore solo a quello irlandese (18%), ma di gran lunga superiore a quelli degli altri paesi, quali l'Austria (10%), la Svezia (9%), la Francia (8%), la Germania (7,8%) e il Regno Unito (7,9%). Dati relativi al 2003 (Fonte: RAI).
(24) Gli introiti pubblicitari della RAI sono stati esplicitamente considerati dall'art. 15 l. n. 103/1975 quali «fonte accessoria» (rispetto al canone) dei proventi della società concessionaria pubblica. Ciò non di meno, anche tale norma non fissava, a livello legislativo, alcun limite certo. Gli eventuali limiti a carico della concessionaria avrebbero perciò potuto (e dovuto) essere previsti nella convenzione di concessione. Tuttavia, mentre la convenzione del 1952, in vigore all'epoca della sent. n. 225/1974 (v. supra § 2), si limitava a disporre (art. 19) che «La pubblicità dovrà essere contenuta nelle forme più convenienti per non recare pregiudizio alla bontà dei programmi; la trasmissione delle frasi o delle visioni aventi carattere esclusivo di pubblicità non deve occupare più del 5% del tempo riservato alla concessionaria per la esecuzione dei programmi. // Tale durata potrà essere aumentata fino all'8% per giustificati motivi con autorizzazione del Ministero delle Poste e delle Telecomunicazioni», la successiva convenzione del 1975 (d.P.R. 11 agosto 1975, n. 452) significativamente tace là dove (art. 8: «Congruità delle entrate») avrebbe dovuto prevedere qualcosa. Non diversamente dalla convenzione del 1975, anche quella del 1981 (art. 8 d.P.R. 10 agosto 1981, n. 521) e quella del 1988 (art. 22 d.P.R. 1 agosto 1988, n. 367) tacciono sul punto. E ciò si risolveva in pratica in un implicito segnale di «via libera», dato dal Governo alla RAI, per la raccolta pubblicitaria, posto che le convenzioni continuavano a ripetere che i ricavi complessivi di questa «debbono essere adeguati alle esigenze di una efficiente ed economica gestione dei servizi radiotelevisivi».
Solo con la l. n. 223/1990 vennero fissati dei limiti legislativi (di due tipi) alle entrate pubblicitarie della concessionaria pubblica: un «tetto orario» e un «tetto monetario». Il tetto orario, previsto dall' art. 8, comma 6 (tuttora in vigore ed anzi richiamato dall'art. 17, comma 2, lett. o] della legge Gasparri), consiste in ciò, che le trasmissioni pubblicitarie della RAI non possono eccedere il 4% dell'orario settimanale di programmazione e il 12% di ogni ora. L'eventuale eccedenza, comunque non superiore al 2% nel corso di un'ora, deve essere recuperata nell'ora antecedente o successiva.
Il tetto monetario, previsto nell'art. 8, comma 16, costituiva invece la risultante di un complesso procedimento politico-governativo (altamente discrezionale), il quale avrebbe dovuto operare, così come il tetto orario, fino al 31 dicembre 1992, per dover poi essere legislativamente ridiscusso. Inopinatamente, l'art. 2 del d.l. 19 ottobre 1992 n. 408 confermò - fino al 31 dicembre 1993 - il tetto orario, ma non il tetto monetario. Questo, negli anni precedenti, aveva infatti costituito una delle cause della crisi finanziaria della RAI (che il d.l. n. 408/1992 tentava di affrontare), in quanto tale tetto veniva sistematicamente determinato, dalla Commissione parlamentare per l'indirizzo e la vigilanza, con grave ritardo (di anni!) rispetto alle previsioni di spesa della RAI.
L'implicita abolizione del «tetto monetario» venne poi confermata dai successivi decreti «salva RAI», non convertiti in legge e, ciò nonostante, sistematicamente reiterati, fino alla loro sanatoria disposta con la l. 23 dicembre 1996, n. 650.
(25) Dati relativi al 2002 (Fonte: RAI).
(26) I cd. decreti «salva Rai» sono stati complessivamente ben diciotto, non convertiti ma, come già ricordato, fatti oggetto di una complessiva sanatoria da parte della l. 23 dicembre 1996, n. 650.
Merita di essere incidentalmente ricordato che una delle cause delle difficoltà finanziarie nelle quali si trovò ad operare la RAI in quegli anni derivava da ciò, che mentre il canone di concessione della RAI ammontava a circa 150 miliardi di lire annue, il canone di concessione della Fininvest per le sue tre reti televisive nazionali ammontava soltanto a un miliardo e duecento milioni di lire annue. Di qui l'opposizione (in sede politico-ministeriale) della RAI a pagare i canoni di concessione per gli anni 1992 e 1993 in quella misura. La controversia venne poi risolta politicamente con la cessione del credito dallo Stato alla Cassa Depositi e Prestiti contro il pagamento alle Amministrazioni del Tesoro e delle P.T. degli importi di rispettiva competenza. A sua volta la RAI contrasse un mutuo, d'accordo con il creditore, per far fronte a tale suo debito. I decreti «salva RAI» ridussero il canone dovuto dalla RAI allo Stato a 40 miliardi annui, e tale il canone è rimasto, nonostante la perdurante sperequazione nei confronti del gruppo Mediaset.
Di tali vicende si parla anche nella Decisione della Commissione delle CE C62/1999 del 15 ottobre 2003, sulle misure attuate dall'Italia in favore della RAI.
(27) Risoluzione sul ruolo del servizio pubblico televisivo in una società multimediale (A4-0243/1996).
(28) Com'è noto, la legge Maccanico consentiva però sia a Mediaset (art. 3 commi 6 e 7), sia a Telepiù (art. 3 comma 11) di continuare ad operare con le loro reti «eccedenti» fino a che l'AGCom non avesse indicato il termine, e ciò in forza di un'amplissima discrezionalità ad essa illegittimamente attribuita. Di qui i ricorsi delle emittenti pregiudicate e la sent. n. 466/2002 della Corte costituzionale, alla quale si è richiamato il Presidente Ciampi nel messaggio 15 dicembre 2003, con il quale ha (inutilmente) rinviato la legge Gasparri alle Camere.
(29) Decisione della Commissione C62/1999 del 15 ottobre 2003, § 127.
(30) Art. 18, comma 1: «Al fine di consentire la determinazione del costo di fornitura del servizio pubblico generale radiotelevisivo, coperto dal canone di abbonamento di cui al regio decreto-legge 21 febbraio 1938, n. 246, convertito dalla legge 4 giugno 1938, n. 880, e successive modificazioni, e di assicurare la trasparenza e la responsabilità nell'utilizzo del finanziamento pubblico, la società concessionaria predispone il bilancio di esercizio indicando in una contabilità separata i ricavi derivanti dal gettito del canone e gli oneri sostenuti nell'anno solare precedente per la fornitura del suddetto servizio, sulla base di uno schema approvato dall'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, imputando o attribuendo i costi sulla base di principi di contabilità applicati in modo coerente e obiettivamente giustificati e definendo con chiarezza i principi di contabilità analitica secondo cui vengono tenuti conti separati. Ogni qualvolta vengano utilizzate le stesse risorse di personale, apparecchiature o impianti fissi o risorse di altra natura, per assolvere i compiti di servizio pubblico generale e per altre attività, i costi relativi devono essere ripartiti sulla base della differenza tra i costi complessivi della società considerati includendo o escludendo le attività di servizio pubblico. Il bilancio, entro trenta giorni dall'approvazione, è trasmesso all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e al Ministero delle comunicazioni».
(31) L'accoglimento di una siffatta tesi «privatistica» sembrerebbe presupposto, più che caldeggiato, dal Tribunale di primo grado CE nella sentenza 11 luglio 1996 (Metropole Télévision s.a. e altri - Commissione CE, causa T-528/93) in Racc. 1996, II, p. 649 ss., spec. nn. 121 e 123. Contro tale tesi vi è stata, però, la citata risoluzione del Parlamento europeo del 19 settembre 1996 in favore dell'emittenza pubblica, successivamente fatta propria nell'art. 7d del Trattato di Amsterdam (ora art. 16 Trattato CE). V. altresì il protocollo n. 32 del 1997, parimenti già citato, sul sistema di radiodiffusione pubblica degli Stati membri della CE nonché la risoluzione del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri del 25 gennaio 1999.
Significativa è anche la successiva sentenza del Trib. primo grado CE del 27 febbraio 1997 (Federation française dei sociétés e altri - Commissione Ce, causa T-106/95) in Racc. 1997, II, p. 229 ss. n. 108, la quale ha negato che la Commissione sia legittimata a pronunciarsi sui contenuti dei compiti di servizio pubblico incombenti sull'esercente pubblico e sui costi connessi a tale servizio.
Un'accurata trattazione di tali problemi è in R. Esposito, Il servizio pubblico radiotelevisivo tra due ordinamenti. (Parte II: diritto comunitario), in Dir. radiodiff. telecom., n. 2, 1999, p. 13 ss., nonché in R. Borrello, Il canone radiotelevisivo di nuovo davanti alla Corte, cit., p. 2075 ss.
(32) L'invadenza governativa è stata esplicitamente condannata dalla Corte costituzionale nella cit. sent. n. 225/1974, nonché dal Tribunale costituzionale federale tedesco fin dalla prima famosa sentenza in materia radiotelevisiva del 1961 (BverfGE, vol. 12, p. 205). Nello stesso senso v. anche E. Barendt, Broadcasting Law. A Comparative Study, Clarendon Press, Oxford, 1993, p. 35: «For public broadcasting is not to be equated with State broadcasting, any more than public education in a free society means the indoctrination of the government's values», nonché M. G. Yudof, When Government Speaks. Politics, Law, and Government Expression in America, University of California, Berkeley-Los Angeles, 1983, passim. Da ultimo v. il § 59 della risoluzione del Parlamento europeo sui rischi di violazione, nell'UE e particolarmente in Italia, della libertà di espressione e di informazione (2003/2237[INI]), votata il 22 aprile 2003.
(33) ... perché effettuati per le vie «interne» (aziendali).
(34) È ovvia, infatti, la differenza che passa tra i giornalisti e i programmisti del servizio pubblico che sono astretti al perseguimento delle funzioni del servizio pubblico, e i giornalisti e i collaboratori esterni (non strutturati, cioè), i quali, anche all'interno dei programmi del servizio pubblico. Continuano, ciò non di meno, ad esercitare la loro privata libertà di manifestazione del pensiero. In questo senso, v. già il mio Stampa, giornalismo, radiotelevisione, cit., pp. 231 s. e 33l s.
(35) Come invece stigmatizzato dal Bundesverfassungsgericht sin dalla sentenza n. 30 del 1971. V. supra la nota 5.
(36) W. Hoffman-Riehm e W. Schulz, La televisión pública en Alemania, in AA.VV., La televisión pública en la Union Europea, cit., pp. 64 ss., 78 s.
(37) Come recita, nelle premesse, la più volte citata Risoluzione del Consiglio e dei rappresentati dei Governi del 1999.
(38) V. in tal senso E. Barendt, Broadcasting Law, cit., p. 35.
Data di pubblicazione: 12 maggio 2004.