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Timestamp: 2020-07-13 03:10:50+00:00
Document Index: 23741964

Matched Legal Cases: ['Artigo 4', 'Artigo 200', 'Artigo 1', 'Artigo 182', 'Artigo 5', 'Artigo 23', 'Artigo 75', 'Artigo 42', 'Artigo 40', 'Artigo 33', 'Artigo 32', 'Artigo 56', 'Artigo 37', 'Artigo 39', 'Artigo 39', 'Artigo 77', 'Artigo 16', 'Artigo 85', 'Artigo 4', 'Artigo 2', 'Artigo 3', 'Artigo 3']

Dados Rmb IPEA | Cidade | Economia
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Projeto Semana de Noivas 2015
Caracterização e Quadros de Análise Comparativa da Governança Metropolitana no Brasil: arranjos institucionais de gestão metropolitana (Componente 1)
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Ministro Nelson Barbosa
Diretor de Desenvolvimento Institucional Alexandre dos Santos Cunha
Diretor de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia Roberto Dutra Torres Junior
Diretor de Estudos e Políticas Sociais André Bojikian Calixtre
e Políticas Internacionais Brand Arenari
Chefe de Gabinete José Eduardo Elias Romão
© Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2015
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – Ipea Assessoria de Planejamento e Articulação Institucional (Aspla)
Coordenação Nacional da Rede Ipea Marco Aurélio Costa — Ipea
Coordenação Nacional do Projeto Marco Aurélio Costa — Ipea
Relatório de Pesquisa Coordenadora Estadual do Projeto Andrea de Cássia Lopes Pinheiro – Coordenadora do Núcleo de Estudos Urbanos (Neurb) — Instituto de Desenvolvimento Econômico, Social e Ambiental do Pará (Idesp)
Equipe Estadual Leila de Fátima Oliveira Monte — Bolsista Idesp Thiago Allan Guedes Sabino — Bolsista Idesp Rovaine Ribeiro — Bolsista Idesp Juliano Pamplona Ximenes Ponte — Bolsista Ipea Roberta Menezes Rodrigues — Bolsista Ipea
Revisão Técnica Bárbara Oliveira Marguti — Ipea
É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas
2 CONTEXTUALIZAÇÃO E CARACTERIZAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA
3 ARRANJO INSTITUCIONAL DA GESTÃO METROPOLITANA
ARRANJOS INSTITUCIONAIS DE GESTÃO METROPOLITANA DA REGIÃO METROPOLITANA DE BELÉM 1
presente relatório se propõe a elaborar uma análise sobre a governança metropolitana
Região Metropolitana (RM) de Belém e, para isso, buscamos, no primeiro momento,
fazer uma breve caracterização dessa região, considerando sua formação socioespacial e sua dinâmica econômica. Em seguida, foi realizado um histórico da criação das RMs no país e, posteriormente, da RM de Belém, tendo como recorte temporal a sua criação, em 1973, até os dias atuais, analisando como ocorreu a gestão e o planejamento integrado dos municípios que a compõem.
Para tanto, utilizamos como referencial de análise os planos diretores municipais (PDMs), os Planos Plurianuais (PPAs) do governo do estado do Pará das seguintes gestões:
2008 a 2011; e 2012 a 2015 (neste caso, considerando que poderá ainda sofrer alterações), além de projetos que visam, a princípio, a uma integração metropolitana, mesmo que restritos a alguns setores, como o projeto Ação Metrópole do Governo do Pará, que tem como foco de intervenção a infraestrutura de transporte e mobilidade urbana.
Além disso, foi realizada uma breve análise do quadro da organização institucional da RM de Belém no período atual (2013), a partir das definições estabelecidas na legislação vigente acerca desta organização.
Assim, o que se pretende é a compreensão, de modo geral, da configuração atual da gestão metropolitana da RM de Belém, levando em conta alguns elementos de análise que permitem um primeiro olhar sobre esta realidade.
2.1 Aspectos socioeconômicos, demográficos e infraestrutura
A RM de Belém, composta atualmente por sete municípios (até o ano de 2010, por Belém, Ananindeua, Marituba, Benevides, Santa Bárbara do Pará e Santa Isabel do Pará e, a partir
de 2011, também por Castanhal), está situada na foz do rio Pará, sendo ainda cortada por
vários rios e igarapés, formando uma grande área de várzea (Moreira, 1989). Esta RM possui terreno parcialmente peninsular, por ter sido implantada às margens do rio Guamá e da baía de Guajará (formada pela confluência dos rios Guamá, Moju e Acará) e, por sua formação geomorfológica fluvial recente, é composta por um conjunto de ilhas, com um revelo pouco acidentado e de origem sedimentar, tanto na sua porção continental quanto insular, influenciando no perfil do seu sítio urbano, com características de inclinações suaves e de pouco desnível (Gregório e Mendes, 2009). Penteado (1968) destaca que, pelo relevo possuir pouco desnível, existe a impressão de que a cidade de Belém seja inteiramente plana:
as formas de relêvo (sic), pela sua singeleza, na qual se evidencia a presença e o predomínio de
plataformas interfluviais, localizadas em posições altimétricas, que se diferenciam umas das outras
1. Relatório elaborado com base em informações disponíveis até novembro de 2012.
por poucos metros de desnível, dão uma falsa impressão de que a cidade seja inteiramente plana (Penteado, 1968, p. 43).
A RM de Belém possui o território cortado por mais de trinta cursos d’água, com seu
aproveitamento progressivo na drenagem urbana. A região concentra um alto percentual de domicílios e pessoas em moradia e condições urbanísticas e infraestruturais precárias, com
ocupação frequente e histórica de áreas alagáveis e outras topograficamente mais baixas, estando submetidas a alagamentos regulares (Gregório e Mendes, 2009).
Analisando a RM de Belém, verificamos que a capital paraense possui uma grande concentração populacional e de equipamentos urbanos diante do conjunto de municípios metropolitanos. Belém é a cidade que apresenta a maior implantação de serviços e de empregos, principalmente no setor terciário da economia, conforme será apresentado, posteriormente, na tabela 8 (Lima e Moysés, 2009).
Em relação à população, a RM de Belém vem apresentando, desde o Censo 1970, 2 taxas de crescimento populacional positivas. No que se refere à taxa de urbanização populacional, sempre esteve superior a 60%, sendo que, nos dois últimos censos (2000 e 2010), foi superior a 90%. Analisando o valor absoluto da população da RM de Belém, ela passou de 1.973.259, no Censo 2000, para 2.275.032, no Censo 2010. Ressalta-se que, neste intervalo, houve a anexação do município de Santa Isabel do Pará, que não foi somado à RM de Belém em nenhum componente nos censos anteriores a 2010 (tabela 1).
Na variável número de domicílios (tabela 2), Belém também apresenta concentração em relação à RM e seus municípios. No Censo 2010, a capital concentrou 66,42% dos domicílios da RM de Belém, seguida por Ananindeua com 22,65%. Analisando a variação absoluta dos domicílios nos Censos 2000 e 2010, Belém continuou apresentando a maior variação do número de domicílios dentre todos os municípios da RM de Belém, mostrando que, ao longo do decênio, continuou sendo o município com o maior crescimento absoluto de domicílios na RM.
Entretanto, quando analisamos a densidade demográfica bruta da região (tabela 3), nota-se, que Ananindeua apresentou níveis mais altos entre os municípios integrantes da RM de Belém no Censo 2010, com 2.476,29 habitantes/km 2 . Este fator tem relação com a extensão territorial e o padrão de ocupação dos municípios da RM de Belém. Ananindeua possui ocupação mais densa, situada em mais de um núcleo (Rodovia BR-316, conjuntos habitacionais, como o Cidade Nova, distritos), e território proporcionalmente compacto.
A densidade demográfica bruta da RM apresentou aumento em todos os municípios
no último decênio. Além de Ananindeua, Belém apresentou a segunda maior densidade do período, com 1.307,99 habitantes/km 2 . É importante destacar que a densidade mais baixa de Belém em relação à Ananindeua se deve ao fato de que a área total do município inclui a porção insular, com baixa densidade demográfica, diminuindo a densidade total.
2. Pelo fato de os municípios de Marituba e Santa Bárbara do Pará só terem sido criados posteriormente ao Censo 1991, e o município de Benevides ter sido anexado, junto com os dois primeiros, no ano de 1995, os três só entraram nos cálculos da RM de Belém a partir do Censo 2000.
Arranjos Institucionais de Gestão Metropolitana da RM de Belém
1.381.475
1.973.259
849.187
964.546
824.405
864.346
1.100.140
TABELA 1 RM de Belém: população residente (1970-2010)
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2010).
Ananindeua Belém Benevides Castanhal Marituba Santa Bárbara do Pará Santa Isabel do Pará RM de Belém
TABELA 2 RM de Belém: número de domicílios por município componente (2000 - 2010)
368.877
O município de Marituba, ao longo destes dois últimos censos, vem apresentando altos índices de urbanização e uma tendência de conurbação mais evidente em relação ao município de Ananindeua, o que deve intensificar o processo de conurbação da malha urbana entre os municípios de Belém, Ananindeua e Marituba (mapa 1 e tabela 3). Cabe ainda destacar que a área territorial da RM de Belém sofreu alterações, uma vez que houve uma revisão dos limites municipais entre Belém e Ananindeua durante a década de 1990, bem como a progressiva inclusão de novos municípios, o que influenciou os resultados do cálculo de densidade para os municípios da RM.
MAPA 1 RM de Belém: esquema viário geral e ocupação territorial urbana dos municípios componentes
Fonte: Instituto de Desenvolvimento Econômico, Social e Ambiental do Pará (Idesp)/Núcleo de Estudos Urbanos (Neurb), 2012. Obs.: Imagem cujos leiaute e textos não puderam ser padronizados e revisados em virtude das condições técnicas dos originais disponibilizados pelos autores para publicação (nota do Editorial).
Densidade demográfica (habitantes/km 2 )
61,64Santa
(1 mil km 2 )
População (1 mil habitantes)
2.448,19
TABELA 3 RM de Belém: população, área territorial e densidade demográfica (1980 - 2010)
No que se refere à evolução da urbanização do território e à disponibilidade de infraestrutura 3 na RM de Belém, destaca-se a dificuldade de ampliar o número de domicílios atendidos pela rede geral de abastecimento de água (tabela 4) e pela rede geral de esgotamento sanitário (tabela 5), isto é, de saneamento básico.
RM de Belém: proporção de domicílios atendidos pela rede geral de abastecimento de água – Censos
Proporção total de domicílios com rede geral de abastecimento de água (%)
Proporção de domicílios urbanos com rede geral de abastecimento de água (%)
Proporção de domicílios rurais com rede geral de abastecimento de água (%)
TABELA 5 RM de Belém: proporção de domicílios atendidos pela rede geral de esgoto e fossa séptica – Censos
Proporção total de domicílios com rede geral de esgoto e fossa séptica (%)
Proporção de domicílios urbanos com rede geral de esgoto e fossa séptica (%)
Proporção de domicílios rurais com rede geral de esgoto e fossa séptica (%)
Os dados recentes do Censo Demográfico 2010 do IBGE apontaram a RM de Belém como a RM brasileira com a maior proporção de domicílios em situações precárias, localizados em setores censitários classificados como aglomerados subnormais 4 (IBGE, 2010), na ordem de 52,5%. Os serviços públicos que apresentam maior cobertura são a coleta de lixo 5 (tabela 6) e o fornecimento de energia elétrica (tabela 7), de forma que o número de domicílios atendidos se aproxima de 100%. Esse valor só diminui quando analisamos os domicílios localizados nas áreas rurais da RM de Belém e em especial no município de Marituba.
3. De acordo com Santos (1993), “a urbanização do território” seria a criação de equipamentos do meio técnico-científico-informacional
no espaço, principalmente nos locais onde já acontece uma concentração de atividades econômicas que necessitam de infraestrutura para o funcionamento, destacando primeiramente as cidades. Assim, podemos perceber que a urbanização do território não se espacializa de uma forma contínua, escolhendo apenas os espaços em que haja a necessidade de infraestrutura. Este texto, mais especificamente, refere-se a redes e sistemas técnicos de infraestrutura e serviços urbanos.
4. Segundo o IBGE (2010), os aglomerados subnormais (favelas e similares) são constituídos pelo conjunto de, no mínimo, 51 unidades
habitacionais (barracos, casas etc.), ocupando – ou tendo ocupado –, até período recente, terreno de propriedade alheia (pública ou particular), dispostas, em geral, de forma desordenada e densa, além de carentes, em sua maioria, de serviços públicos e essenciais.
5. A RM de Belém conta com poucas iniciativas de tratamento de lixo, que é feita por empresas privadas ou cooperativas de reciclagem.
Entretanto, a maioria do lixo coletado é descartada sem tratamento.
TABELA 6 RM de Belém: proporção de domicílios atendidos pela coleta de lixo – Censos 2000 e 2010
Proporção total de domicílios com coleta de lixo seletiva (%)
Proporção de domicílios urbanos com coleta de lixo seletiva (%)
Proporção de domicílios rurais com coleta de lixo seletiva (%)
TABELA 7 RM de Belém: proporção de domicílios atendidos pela rede geral de fornecimento de energia elétrica – Censos 2000 e 2010
Proporção total de domicílios com fornecimento de energia elétrica (%)
Proporção de domicílios urbanos com fornecimento de energia elétrica (%)
Proporção de domicílios rurais com fornecimento de energia elétrica (%)
A análise dos dados sobre acesso à infraestrutura urbana corrobora a descrição
e os aspectos analíticos iniciais expostos no relatório oficial do IBGE (2010) sobre as
características dos aglomerados subnormais dos municípios brasileiros. No geral, a alta incidência destes aglomerados (áreas de população pobre, com carências de infraestrutura e condições do domicílio), estatisticamente, representava índices de menor cobertura de redes
e serviços urbanos de infraestrutura, como soluções adequadas de esgotamento sanitário, de pavimentação, drenagem urbana e mesmo de abastecimento de água. Considerando que
a RM de Belém, com mais de 50% do total de seus domicílios, caracteriza a RM brasileira
com maiores níveis proporcionais de precariedade da moradia e da infraestrutura urbana em geral, nota-se a comprovação do padrão já deduzido nacionalmente.
Em particular, deve ser dado destaque à baixa cobertura de soluções técnicas adequadas de esgotamento sanitário na RM de Brasília. O padrão de respostas dado por entrevistados do Censo Demográfico e a baixa disponibilidade de redes de esgotamento sanitário criam, há décadas, dados superdimensionados de adequação da solução de esgotamento sanitário na RM de Belém.
2.1.1 Produto interno bruto dos municípios da RM de Belém
Analisando o produto interno bruto (PIB) dos municípios da RM de Belém (tabela 8), verifica-se que o setor terciário é o que mais se destaca na composição deste indicador em todos os municípios componentes, mas é na capital que há maior proporção,
configurando a concentração de riqueza característica da centralidade 6 do município de Belém dentro da RM, com fortes relações também em diversas escalas (regional, nacional e, eventualmente, internacional).
TABELA 8 RM de Belém: PIB por setores da economia (2009)
2.242.009
2.844.676
2.008.221
12.012.530
14.049.337
1.072.728
3.176.142
15.857.938
19.165.215
A sua tradição comercial, bem como os reflexos da política nacional de desenvolvimento pensada para a região Amazônica, priorizou a implantação de uma Zona Franca Industrial em Manaus, em 1967, o que reforçou o papel de Belém como um centro urbano relacional
de alcance regional, 7 pois, aqui, se localizou a maioria das sedes das instituições públicas da região, configurando-se como um centro administrativo regional das políticas e programas de desenvolvimento da Amazônia (Browder e Godfrey, 2006). Na tabela 8, verificamos a composição do PIB da RM de Belém por setores da economia, em dados do ano de 2009, com destaque para o PIB das atividades de comércio e serviços. O terciário no estado do Pará é caracterizado por apresentar forte presença do comércio de pequeno e médio porte
e por serviços de baixa qualificação.
Este perfil da economia representa baixo valor agregado, remunerações em estratos inferiores do mercado de trabalho e reduzidos investimentos em tecnologia, pesquisa ou desenvolvimento de produtos, com alto índice de informalidade. A avaliação da distribuição das faixas de rendimento mensal para os domicílios da RM de Belém reforça esta afirmativa (mapas 2 e 3).
A atuação na governança metropolitana, contudo, necessita de articulações entre os diversos setores da economia e a implantação e ação do Estado. No caso da RM de
Belém, além das características já levantadas, é importante pensar a receita do setor público em relação ao grande volume das demandas sociais existentes. Tomando como base as transferências constitucionais destinadas aos municípios no ano de 2010 (tabela 9), a capital paraense ainda continua sendo o principal destino dentro da RM de Belém, tendo
o imposto sobre circulação de mercadorias e serviços (ICMS) e o Fundo de Participação
do Município (FPM) com os maiores volumes de transferência. Nestes casos, a maior quantidade de equipamentos públicos, a maior concentração de empresas e atividades econômicas e a população proporcionalmente concentrada em Belém são os fatores que explicam este volume de recursos. Com a base econômica ainda deficiente de vários municípios do estado do Pará, as transferências constitucionais, geralmente, costumam ser um fator importante nas contas das prefeituras municipais. Este dado, aliado ao grande passivo social e econômico do estado, reduz a efetividade do poder público na atuação e na gestão das políticas urbanas e sociais em geral.
6. Sobre o conceito de centralidade urbana, nos aproximamos da definição de Sposito (2001) que utiliza as relações intraurbana, regional, nacional e internacional para explicar o conceito de centro e centralidade. Para a autora, devemos analisar essa relação por uma premissa dialética, levando em consideração o papel que cada lugar exerceu e exerce dentro de uma divisão social e territorial do trabalho. 7. De acordo com Trindade Jr. (2006) inspirado em Santos (1993), um centro urbano relacional é aquele que desempenha um papel de comando, prestação de serviços e distribuição de produtos (material e imaterial) para a região.
MAPA 2 RM de Belém: mapa da proporção da população em idade ativa (PIA) com rendimento nominal mensal de até três salários mínimos (SMs)
Fonte: Idesp/Neurb (2012). Obs.: Imagem cujos leiaute e textos não puderam ser padronizados e revisados em virtude das condições técnicas dos originais disponibilizados pelos autores para publicação (nota do Editorial).
MAPA 3 RM de Belém: mapa da proporção da PIA sem rendimento nominal mensal
TABELA 9 RM de Belém: transferências constitucionais de recursos federais e estaduais para municípios (2010)
FUNDEF 2
47.175.707,39
39.621.330,59
1.827.670,49
49.742.590,00
20.588.906,25
158.956.204,72
210.903.162,51
250.414.741,47
8.170.762,18
103.310.766,65
102.987.136,45
675.786.569,26
8.119.566,21
10.717.189,79
314.566,38
9.773.909,16
1.289.870,19
30.215.101,73
16.855.808,30
653.023,86
34.671.483,50
8.819.265,91
100.620.912,16
9.044.580,08
16.075.784,62
350.403,05
37.421.925,37
2.774.880,97
65.667.574,09
1.952.807,06
5.358.595,13
75.655,21
4.761.676,16
3.015.864,49
15.164.598,05
3.083.379,56
11.788.908,81
119.455,59
18.796.505,87
254.342,83
34.042.592,66
297.135.011,11
373.597.881,00
11.511.536,76
258.478.856,71
139.730.267,09
1.080.453.552,67
Fonte: Portal Transferência Brasil, 2011. Notas: 1 Imposto sobre Produtos Industrializados.
2 Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério.
3 Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores.
A concentração econômica do município de Belém se reflete também em aspectos funcionais da organização territorial e da implantação de atividades econômicas na RM. No que se refere aos fluxos de transportes nos municípios da região, alguns estudos mostram um aumento das relações intraurbanas entre Belém, Ananindeua e Marituba, principalmente nos horários considerados de pico (início da manhã e final da tarde/início da noite) quando verificamos os fluxos convergindo para a capital e divergindo para os demais municípios, respectivamente (mapa 4).
MAPA 4 Diagrama de fluxos de transporte do tipo origem/destino, em número de viagens por hora, considerando cenários para os anos de 2002 e 2012, para os cinco municípios da RM de Belém até 2010, por macrozona de transporte público
Fonte: Plano Diretor de Transportes Urbanos (PDTU), 2001. Obs.: Imagem cujos leiaute e textos não puderam ser padronizados e revisados em virtude das condições técnicas dos originais disponibilizados pelos autores para publicação (nota do Editorial).
Uma questão a ser pontuada é a problemática decorrente destes fenômenos que aglutinamos e apontamos, genericamente, como indícios de certa “concentração” econômica em torno de Belém, a respeito da respectiva RM. Considerando a produção das atividades,
das formas de reprodução social e produção econômica e a própria produção do espaço urbano, qualquer processo de concentração representaria uma forma de polarização e de internalização desigual dos benefícios econômicos, sociais, políticos e culturais decorrentes da estruturação metropolitana. Dessa forma, embora a riqueza social seja, em tese, compartilhada, a tendência à reprodução desta concentração criaria, portanto, dinâmicas de crescimento do PIB municipal de modo desproporcional entre municípios; arrecadação potencialmente maior para localidades em que a disponibilidade de infraestrutura urbana (previamente mais favorável em função de investimentos anteriores e de centralidades mais antigas) atraia maior volume de capital e de empregos; e fluxos de transporte de bens, mercadorias, serviços e da força de trabalho em direção a antigas centralidades que se reproduzem. Mesmo em concepções hoje tidas como mecanicistas e de potencial explicativo limitado, como seria o caso da análise sobre desigualdade socioeconômica e regiões no capitalismo de Myrdal (1968), notamos a tendência estrutural do sistema econômico vigente em criar assimetrias na instalação de riquezas e potenciais de distribuição do produto. Este processo, segundo aquele autor, tenderia a criar fenômenos de reprodução continuada da pobreza, que qualifica como causação circular, em que dinâmicas anteriores de criação de desigualdade e relações diferenciadas de produção, circulação e consumo perpetuam a diferença de produto econômico e demais características (direitos sociais, estrutura institucional) das regiões. Em outra abordagem, mais contemporânea e refinada, Smith (1991) qualifica o desenvolvimento desigual marxista como um fenômeno também estrutural da espacialização da economia no capitalismo, sem propriamente um caráter cíclico, mecânico e previsível em estágios ou níveis. A assimetria própria da acumulação de riquezas (processo estrutural no capitalismo desde, pelo menos, Marx) seria própria do modo de produção, mas teria manifestações em função de dinâmicas atuais: da tendência de concentração de capitais no espaço e no tempo; na própria redução da taxa de lucro; e na identificação empírica do fenômeno de migração de atividades econômicas em busca de contextos e territórios mais rentáveis.
Uma questão para a crítica da concentração econômica em uma RM brasileira é que os níveis de desigualdade social tornam-se muito evidentes e, em contextos de diferentes capacidades institucionais e socioeconômicas, apresentam graus distintos de dificuldade de resolução pelo poder público. A criação de formas assemelhadas a centro/periferia no interior das RMs reproduz, em certo modo, a fragilidade institucional dos municípios periféricos, induz a volumosos fluxos migratórios diários ou periódicos da força de trabalho e cria, proporcionalmente, locais de estagnação e de marginalização nas cidades. Determinados problemas funcionais e sanitários, entretanto, continuam sendo compartilhados relativamente, como a questão dos resíduos sólidos, dos transportes públicos, da saúde pública e mesmo da educação. Haverá, entretanto, diferentes potenciais do estado para lidar com tais questões e, portanto, grande dificuldade de conceber prefeituras municipais de localidades de frágil base econômica capazes de intervir de algum modo efetivo sobre os problemas incidentes em sua própria jurisdição territorial.
2.2 O processo de expansão metropolitana da RM de Belém
Analisando a cidade de Belém desde a origem de sua formação socioespacial, identificamos
o seu papel fundamental no cenário amazônico. Por sua localização geográfica estratégica, Belém possuiu papel relevante na conquista e ocupação do território amazônico,
convergindo para si toda a calha dendrítica da Bacia Amazônica, tornando-se, desta forma,
a cidade primaz da região, com destaque para a intermediação das relações comerciais com
a Europa (Corrêa, 2006).
A partir da década de 1960, com o processo de integração nacional realizado por
meio da abertura de rodovias federais, Belém insere-se em uma dinâmica de urbanização, configurada pelo estabelecimento de outro padrão de rede urbana, denominada por Corrêa (2006) rede urbana complexa, em que os fluxos passam a convergir para a cidade não mais apenas pelas vias fluviais mas também, e principalmente, a partir dos eixos rodoviários. Esse novo padrão de urbanização (da rede urbana) dá origem, em Belém, a outro processo, o de metropolização. Este processo, segundo Trindade Jr. (1998), se deu pela incorporação de vilas e cidades próximas, mesmo que, visualmente, ainda se apresentasse de forma fragmentada, tal como aponta o autor:
Acrescentaríamos a essa periodização de E. Moreira uma outra fase, a de metropolização, que
se inicia ainda na década de sessenta e que se consolida nas décadas seguintes e que pressupõe a
incorporação de cidades e vilas próximas a Belém, definindo uma malha urbana única, ainda que fragmentada (Trindade Jr., 1998, p. 3).
A partir da década de 1970, intensifica-se uma migração que se iniciou com a abertura
da Rodovia Belém-Brasília. Essa movimentação para Belém é resultado de uma política de desenvolvimento regional e colonização, em que se destacam os grandes projetos, no estado do Pará. Segundo Trindade Jr. (1998), a mão de obra volante que migra para as áreas dos grandes projetos, após ser liberada dos seus postos de trabalho ou mesmo, em alguns casos, sem admissão, se direciona à metrópole paraense, na tentativa de (sobre) vivência. Ao chegarem à capital, deparam-se com um esgotamento das áreas de terra firme dentro da Primeira Légua Patrimonial, restando a ocupação das áreas de baixadas, que sofriam inundações com as cheias dos corpos hídricos; ou, como segunda opção, das áreas melhores, do ponto de vista geotécnico, de outros municípios – tais áreas, entretanto, tinham condições piores de acessibilidade espacial. A constituição do tipo mais antigo de “favelização” com registro histórico na RM de Belém, as baixadas, são áreas alagáveis ocupadas por populações do interior do estado, majoritariamente, que migravam, sobretudo, pela situação de pobreza e pelo progressivo controle da terra em seus locais de origem, já desde os anos 1950 (Loureiro, 1992). Nesse sentido, inicia-se uma política habitacional, direcionada pelo governo federal, com a construção de conjuntos habitacionais nas áreas posteriores à Primeira Légua Patrimonial, 8 tendo como objetivo direcionar a expansão
urbana da cidade, e diminuir a densidade populacional do centro confinado. Mesmo com um processo de expansão, sobretudo habitacional, os serviços, comércios e arranjos institucionais ainda continuavam “confinados” 9 na área da Primeira Légua Patrimonial, não acompanhando a expansão para os novos espaços de moradia dentro da RM de Belém. Lima, Cardoso e Holanda (2005) afirmam que a implantação de conjuntos habitacionais não compreendia uma integração metropolitana, pois, nestes projetos, não havia uma articulação entre os municípios e entre municípios-governo do estado. Segundo os autores:
A promoção dos primeiros conjuntos habitacionais foi concentrada em duas áreas específicas na
fronteira entre os dois municípios, que, apesar de terem tido seus projetos submetidos à aprovação da Seplan [Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenação Geral], não constituíram projetos articulados ou de algum modo comprometidos com a integração metropolitana, mas
testemunhos da fragmentação das políticas (
Os conjuntos habitacionais constituíam-se nos
únicos assentamentos “urbanos” existentes após a Primeira Légua Patrimonial de Belém, além das vilas formadas ao redor das paradas de trem (Lima, Cardoso e Holanda, 2005, p. 117).
8. Primeira Légua Patrimonial trata-se de uma porção de 4.110 hectares, doada em 1 o de outubro de 1627 e demarcada oficialmente em 1703, obedecendo ao traço de uma légua em arco quadrante das margens do rio Pará em direção ao sul e do Guamá em direção ao norte. Essa doação foi efetuada por meio de carta de sesmaria pelo então governador do Maranhão e Grão-Pará, Francisco de Carvalho, à Câmara Municipal de Belém. 9. Trindade Jr. (1998) usa este termo para identificar um período da história de Belém em que a cidade tinha uma característica de confinamento.
A metropolização, mencionada porTrindade Jr. (1998), configura uma fase da urbanização, com características de dispersão, na qual o processo de ocupação urbana da cidade de Belém ultrapassa o “cinturão institucional” formado por grandes glebas de terras federais no território municipal nos limites da Primeira Légua Patrimonial, 10 que limitava o avanço do tecido urbano. Se, por um lado, a limitação à expansão urbana imposta pelo chamado “cinturão institucional” potencializou a ocupação precária de áreas alagáveis ou de baixa acessibilidade espacial na porção mais central de Belém; por outro, a doação de grandes glebas de terra à Companhia de Habitação do Estado do Pará (Cohab-PA) pelo governo federal ao longo da Rodovia Augusto Montenegro, eixo norte de penetração do território continental de Belém, que configura novas formas da periferia urbana na então nascente RM (Rodrigues, 1996).
Assim, a urbanização dispersa da metrópole belenense se deu em um primeiro momento por uma expansão dos assentamentos residenciais populares, que ultrapassam a Primeira Légua Patrimonial. De acordo com Trindade Jr. (1998, p. 134)
A ocupação sistemática da Segunda Légua Patrimonial se iniciou com a doação de glebas pelo
governo federal à Cohab-PA para a implantação de grandes conjuntos habitacionais, ao longo da rodovia Augusto Montenegro (em direção ao distrito de Icoaraci) e da BR-316 (em direção
à Belém-Brasília), ultrapassando as áreas institucionais, que bloqueavam a expansão contínua
da malha urbana. Essa foi uma estratégia de relocalização das classes de baixo poder aquisitivo que possibilitou uma mudança na estrutura da malha metropolitana. Dessa maneira, sua forma compacta vai originar uma forma dispersa dos novos assentamentos residenciais populares.
Como consequência, houve um processo de reestruturação urbana, que valorizou
as áreas centrais, obrigando a difusão da população mais pobre para áreas cada vez mais
distantes do centro. Paralelamente, ocorreu a expansão de condomínios fechados, de caráter residencial e perfil de alta e média renda nos eixos viários da Rodovia Augusto
Montenegro e BR-316 (a noroeste e nordeste da RM de Belém, respectivamente). Não se notou, porém, expansão significativa de equipamentos públicos ou infraestrutura urbana na primeira década desde a implantação dos condomínios fechados de alto e médio padrão.
A precariedade e a deficiência de infraestrutura continuaram a existir, e tais condomínios
se relevavam enclaves, cercados por ocupações e loteamentos irregulares, ou conjuntos habitacionais de caráter popular (Lima, 2002).
Atualmente, esses dois eixos viários concentram uma grande quantidade de empreendimentos imobiliários horizontais e verticais, resultantes do aquecimento do mercado imobiliário nacional e local, em especial, pela ampliação do financiamento habitacional e de programas como o Minha Casa Minha Vida (MCMV), reforçando a conexão entre os principais municípios da RM de Belém (Belém, Ananindeua e Marituba).
Quanto ao papel que Belém vem exercendo na rede urbana brasileira, alguns autores vêm afirmando que a capital paraense perdeu influência para outras metrópoles da região, como Manaus, e para outras metrópoles de abrangência extrarregional, como Goiânia/Brasília e, obviamente, para metrópoles de abrangência nacional e mesmo internacional, como São Paulo (Regic, 2007; Becker, 2004). Entretanto, Amaral (2010) destaca a importância de se olhar o papel que cada cidade exerceu ou exerce para a reprodução do capital em cada contexto histórico. Segundo o autor, as transformações na região, propiciadas
10. As Léguas Patrimoniais correspondiam a uma figura jurídica do Brasil Colônia, em que áreas eram então doadas pela Coroa Portuguesa à municipalidade para sua ocupação territorial e cessão de títulos de terras, por meio do instituto das sesmarias.
com a integração desenvolvimentista nacional e a unificação do mercado nacional por meio das rodovias, contribuíram para que as relações acontecessem em diversas escalas. Se, antes, tínhamos Belém como cidade primaz de toda a rede urbana da Amazônia (Corrêa, 1989), favorecida por sua posição geográfica no sistema dendrítico, no novo contexto surgiram novas cidades polarizadoras dentro da região, ressaltando a importância das cidades médias
e das capitais estaduais, que são chamadas a exercerem um papel de centro regional para a
rede de cidades dos seus estados. Belém, pela sua condição de metrópole, continua exercendo um papel de intermediador dentro da rede urbana amazônica, sobretudo no que se refere às
relações horizontais com as localidades da rede, sendo um ponto nodal desta rede. Portanto, Belém exerce funções ainda tradicionais por ser um centro metropolitano que oferece bens
e serviços para uma determinada porção da região, o que não configura como uma perda de influência, e sim que agora as relações geográficas ocorrem em múltiplas escalas.
Sob outra perspectiva, a caracterização de perda de influência se deve ao modelo
tradicional analítico de construção do método da chamada rede urbana, que pressupõe uma hierarquia de tipos de cidades, ou cidades situadas em diferentes patamares. Desse modo, a cidade de Belém do Pará, e seu entorno metropolitano, se consolidou no final do século XX como um aglomerado urbano de influência regional, e não mais como metrópole nacional
– papel este que seria desempenhado por outras metrópoles, como Salvador e Recife, por exemplo.
2.3 Da criação e institucionalização das RMs no Brasil ao contexto atual: a RM de Belém
No Brasil, as RMs passaram a ser alvo de preocupação do Estado ainda na década de 1960, sendo a RM de Porto Alegre a primeira a ser institucionalizada, no ano de 1968, pelo governo estadual. Em 1973, por meio da Lei Complementar (LC) n o 14, o governo federal instituiu as RMs de São Paulo, Belo Horizonte, Salvador, Recife, Curitiba, Fortaleza e Belém, além da de Porto Alegre, criada anteriormente. Em 1974, houve a institucionalização da RM do Rio de Janeiro (Freitas, 2009).
No que se refere às RMs, Santos (1993) destaca o fato de sua denominação acompanhar
o mesmo nome da cidade maior, ou sede, sendo composta por esta cidade-mãe e, no mínimo, outra cidade ou município, no padrão institucional e na divisão dos entes federativos brasileiros, conforme a Constituição Federal de 1988 (CF/1988).
Quanto à institucionalização, a LC n o 14/1973 estabelecia a formação de um Conselho Deliberativo, composto pelo presidente e mais cinco membros nomeados pelo governador do estado, pelo prefeito da capital e pelos prefeitos dos demais municípios integrantes, que tinham a seguinte função:
promover a elaboração do Plano de Desenvolvimento Integrado da região metropolitana e a programação dos serviços comuns; coordenar a execução de programas e projetos de interesse da região metropolitana, objetivando-lhes, sempre que possível, a unificação quanto aos serviços comuns (Brasil, 1973).
Além de realizar a formação de um conselho consultivo, que seria formado por um representante de cada município integrante, mais o presidente do Conselho Deliberativo, com competência para “opinar, por solicitação do Conselho Deliberativo, sobre questões de interesse da região metropolitana; sugerir ao Conselho Deliberativo a elaboração de
planos regionais e a adoção de providências relativas à execução dos serviços comuns” (Brasil, 1973).
Mais do que estes dois conselhos, a Lei Estadual n o 4.635/1976 criou um Fundo Metropolitano, tendo recursos do estado e dos municípios integrantes, incluídos nos orçamentos plurianuais, além de transferência de recursos da União, destacando o Fundo de Participação do Estado (FPE) e o FPM.
Dessa forma, a criação das RMs estabeleceu, formalmente, a unificação de serviços entre os municípios-membros, destacando-se: o planejamento integrado do desenvolvimento econômico
e social; os serviços de saneamento básico (abastecimento de água, tratamento e rede de esgoto e
serviço de limpeza pública); o uso do solo metropolitano; o transporte e sistema viário; a produção
e distribuição de gás combustível canalizado; o aproveitamento dos recursos hídricos e o controle da poluição ambiental, na forma que dispuser a lei federal; além de outros serviços incluídos na área de competência do Conselho Deliberativo por lei federal. Estes serviços deveriam ser executados conjuntamente por todos os municípios membros da RM.
Deve ser notado que, no período ditatorial e previamente à CF/1988, o município
sequer era um ente federativo autônomo; suas atribuições estavam atreladas ao governo do estado e, inclusive, os prefeitos municipais eram por ele indicados. Desse modo, a pretensa articulação entre municípios de uma RM era “compulsória”, não representando, portanto, qualquer mérito de inovação institucional ou coalizão de poderes. A opção tecnocrática e
o racionalismo burocrático do período ditatorial concebiam a necessidade de integração de políticas na escala metropolitana como forma de controle das políticas públicas.
De acordo com Idesp (1989), podemos dividir este primeiro período de funcionamento da RM de Belém em dois momentos: o primeiro, compreendendo a sua institucionalização (1973-1982), caracterizando-se pelos estudos técnicos (levantamento aerofotogramétrico e cadastro técnico multifinalitário metropolitano) e elaboração do plano de gestão metropolitano; o segundo (1983-1988), pela execução de obras de melhoria viária, como as das avenidas Almirante Barroso e Pedro Álvares Cabral, pela reorganização do tráfego no corredor viário de São Brás, da área central e por melhorias nas áreas de baixadas, com recursos oriundos de programas do Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (Bird) e da União, sendo que a execução destas obras não teve gerenciamento metropolitano, já que, pelas razões expostas anteriormente, o município, como jurisdição, encontrava-se intimamente relacionado ao governo do estado.
Este período de 1973 a 1988 foi marcado pela centralização das decisões pelo governo federal, que detinha praticamente a totalidade das origens de recursos públicos
para investimento em infraestrutura. Com esta política, o governo federal pretendia ter o controle máximo do território, tendo as RMs funções importantes na prestação de serviços
e concentração das instituições governamentais, hierarquizando e criando, portanto, redes urbanas no Brasil. Ainda segundo o relatório sobre a RM de Belém, o governo federal objetivava, com a criação das RMs, de forma geral, prover o controle e a irradiação do desenvolvimento, de forma que:
as regiões metropolitanas estabelecidas pelas leis complementares n o 14/73 e n o 20/74 atendiam as políticas nacionais de desenvolvimento, que objetivavam a implantação de uma rede hierarquizada de cidades, que deveria cobrir todo o território brasileiro, para controle e irradiação do desenvolvimento, sendo as RMs figuras de primeiro plano desta política, seguidas das cidades de grande, médio e pequeno porte (Idesp, 1989, p. 26).
Com o intuito de viabilizar o funcionamento das RMs, o governo federal criou, em 1974, a Comissão Nacional de Regiões Metropolitanas e Políticas Públicas (CNPU), órgão responsável pelas diretrizes e gestão das RMs. Já em 1979, esta comissão foi extinta, dando lugar ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU), com atribuições semelhantes. Em relação à RM de Belém, o governo do estado criou, em 1975, o Sistema Estadual de Planejamento (SEP), por meio da Lei n o 4.583/1975, que tinha a competência de criar políticas públicas de desenvolvimento local, municipal e metropolitano, sendo mais tarde anexado à Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenação Geral (Seplan), tendo uma Coordenadoria de Desenvolvimento Urbano e Metropolitano (Codeurb).
Antes mesmo da criação dos órgãos e secretarias estaduais para a gestão e planejamento urbano metropolitano, a prefeitura de Belém criou, em 1970, pela Lei Municipal n o 6.795/1970, a Companhia de Desenvolvimento da Área Metropolitana de Belém (Codem), cuja finalidade era o ordenamento sociopolítico e econômico da área metropolitana, a ser realizado por meio da elaboração obrigatória de planos e projetos pautados no relacionamento entre poderes estadual e federal (Belém, 1970). A Codem teve também, em anos subsequentes, a atribuição de gerenciamento do patrimônio fundiário do município, em grande parte originalmente composto por terras devolutas.
No ato da criação da SEP, anexada à Seplan, a Codem se transformou em uma espécie de “braço direito” da Secretaria Estadual. Ainda no início da década de 1970, as ações da Codem foram de grande importância, com a criação de planos – denominados “compreensivos” –, que funcionaram como um diagnóstico em relação a vários problemas metropolitanos, buscando com isso um planejamento futuro para a região. Entre outros, três planos se destacaram: Plano de Desenvolvimento da Grande Belém (PDGB); Plano de Estruturação Metropolitana (PEM); e Plano de Desenvolvimento Metropolitano (PDM). No que se refere à prática das ações, tais planos se mostraram um fracasso, principalmente pelo pouco relacionamento com a sociedade civil e a falta de integração com o município de Ananindeua, que, com Belém, formava a RM.
Se, por um lado, estes planos refletiam a mentalidade da tecnocracia da época, por outro, também veiculavam o senso comum do projeto de metrópole então desejável do ponto de vista do setor técnico do planejamento local e regional. Em vários trechos destes planos, podem ser notados esboços técnicos e diretrizes de planejamento que vieram a ser executados futuramente, ainda que com modificações. Entre estes, podemos citar as intervenções viárias em corredores do município de Belém e do eixo metropolitano da Rodovia BR-316; a implantação progressiva de um sistema de transporte público por ônibus; a intervenção crescente na urbanização das margens de rio da cidade de Belém; a criação de conjuntos habitacionais para alojar as camadas populares; e a tentativa sucessiva de criação de subcentros na RM de Belém, como a Rodovia Augusto Montenegro e o conjunto Cidade Nova, em Ananindeua. Com uma temporalidade maior, várias daquelas diretrizes preconizadas nos planos tecnocráticos compreensivos dos anos 1970 e 1980 foram amadurecidas e reproduzidas no setor de planejamento local, sendo postas em prática ou induzidas, posteriormente e com alterações, pelos agentes econômicos.
A década de 1980 foi marcada por poucas alterações na gestão da RM de Belém. Iniciou-se, entretanto, uma tímida expansão e um discreto crescimento populacional em
direção dos municípios de Marituba 11 e Benevides. Este fato fez com que a população pressionasse o governo do estado, a partir de 1990, por uma revisão nas tarifas de transporte público e telefonia, para que o preço fosse igualado em todos estes municípios. Segundo Lima, Cardoso e Holanda (2005) e Fernandes Júnior (2001), a pressão para a equidade das tarifas contribuiu para a ampliação da RM de Belém, que se deu por meio da Lei Complementar Estadual (LCE) n o 027/1995, quando foram inseridos os municípios de Marituba, Benevides e Santa Bárbara do Pará (mapa 5).
MAPA 5 RM de Belém: configuração territorial dos municípios componentes até o ano de 2010
Em relação à gestão metropolitana, foi proposto um novo desenho para o sistema, criando-se um conselho e uma secretaria geral, contando com um fundo específico. Sobre
anexação de novos municípios, o Projeto de Lei Complementar (PLC) n o 072/2010 foi
aprovado, referente à inclusão de Santa Izabel do Pará. Ainda sobre a inclusão de novos
municípios, outros projetos foram apresentados para a Assembleia Legislativa do estado do Pará e esperaram, até recentemente, a sanção do governador. Entre estes, está a LCE
o 003/2009, que dispõe sobre a inclusão de Castanhal à RM de Belém, e outros, para anexar os municípios de Barcarena e Abaetetuba. O PLC n o 003/2009 também contempla
a criação do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano (FDM), com recursos em torno
de 1% da cota-parte do Fundo de Participação dos Municípios (FPE), que seria repassado
a esses municípios, 1% da arrecadação do ICMS, mais 2% do total arrecadado pelo estado sobre o IPVA, além de orçamentos da União, estado e municípios envolvidos na questão metropolitana. O município de Castanhal, contudo, foi anexado à RM de Belém no
11. Antigo vilarejo criado para ser local de moradia e apoio dos trabalhadores da antiga Estrada de Ferro de Bragança, foi elevado à categoria de cidade após o seu desmembramento de Benevides, pela Lei Estadual n o 5.857/1994. No Censo Demográfico 2010, sua população foi estimada em 108.223 pessoas, tendo uma densidade (habitantes/km ² ) de 996,53.
final do ano de 2011, por meio de lei estadual aprovada na Assembleia Legislativa do estado do Pará. Uma questão colocada a partir da atual configuração de sete municípios na RM de Belém é a da efetividade destas medidas políticas e jurídicas diante do fenômeno metropolitano concreto em suas repercussões usuais, como a gestão de resíduos sólidos, de transportes públicos, de saúde e educação e de emprego e renda.
É evidente que, a partir da anexação destes municípios e da expansão do tecido urbano sobre terras, em transição rural-urbano, 12 deve ocorrer um aumento dos fluxos intraurbanos, sobretudo de pessoas, em função da própria concentração econômica já relatada neste estudo. Outro fator relevante é a dinâmica econômica restrita destes municípios, que não possuem demanda de emprego suficiente para a mão de obra que neles vive, principalmente nos casos de Marituba e Santa Bárbara do Pará, onde a população procura emprego em outros municípios com maior dinâmica econômica, destacando-se a capital, Ananindeua e Benevides.
Olhando o cenário da RM de Belém, verificamos que as políticas públicas são isoladas por município. Este fato dificulta a integração de uma estratégia mais ampla de atuação das políticas urbanas, que contemple toda a RM. Essa característica da RM de Belém pode ser justificada pelo fato de o processo de urbanização do território ter ocorrido de forma diferenciada nesta área. A desarticulação das políticas urbanas em municípios metropolitanos não é novidade no Brasil, mas a formação da RM de Belém é, historicamente, uma sucessão de divisões territoriais e de criação de novos espaços periféricos e pobres. Assim, cada município- membro, na perspectiva da administração pública local, prioriza as intervenções consideradas prioritárias para sua respectiva realidade, por meio de obras de pavimentação, saneamento básico e abastecimento de água. A própria sede da região metropolitana, o município de Belém, não se articula com os outros municípios-membros para tentar criar soluções que venham resolver os problemas comuns. 13 Do ponto de vista das atribuições constitucionais do município no Brasil, esta desarticulação tem se relevado previsível – mesmo com a possibilidade de formação de consórcios como aqueles previstos na Política Nacional de Saneamento Básico (Lei Federal n o 11.445/2007) (Brasil, 2007).
Dessa forma, não existe uma instância de articulação política ou institucional efetiva dos municípios da RM de Belém na abordagem da questão metropolitana e nem há integração de políticas públicas locais entre eles, mesmo que o tema conste, formalmente,
no texto do PDM.
2.4 Funções públicas de interesse comum e os planos diretores dos municípios da RM de Belém
Ipea, a respeito das políticas urbanas e de cunho socioeconômico incidentes sobre os
municípios metropolitanos, aplica a denominação geral de funções públicas de interesse comum (Fpics) à atuação do setor público nas áreas de transporte, habitação, uso e
ocupação do solo e saneamento. No que se refere às Fpics, neste documento, há uma análise preliminar, tendo como referência os planos diretores dos municípios integrantes da RM
de Belém, no intuito de identificar alguns elementos que podem ser considerados como
12. Para maior aprofundamento no assunto, consultar Miranda (2008). 13. Atualmente, Belém é o município da RM de Belém que possui maiores problemas pela falta de uma gestão metropolitana, sobretudo na questão do transporte público e gestão de resíduos sólidos, pois a maior parte do fluxo de veículos (pessoas e cargas, bens e serviços) converge para a capital, saturando e provocando retenção de tráfego em seus principais corredores viários; e o aterro sanitário onde a capital e parte dos municípios descartam o seu lixo é no município de Ananindeua, no bairro do Aurá, espaço que já se encontra, segundo especialistas, em situação de inviabilidade técnica e esgotamento da capacidade.
relativos à gestão metropolitana, podendo haver complemento posterior desta análise, com informações adicionais, tanto do ponto de vista de novos instrumentos como a partir de entrevistas com os agentes envolvidos na gestão da RM. 14
Ao se considerar como instrumento de análise da governança da RM de Belém os planos diretores dos municípios que a integram, foram levados em conta os princípios, diretrizes e objetivos nos quais aparece algum caráter de integração da gestão municipal. Note-se que todos os municípios da RM de Belém possuem plano diretor, entretanto, no caso dos municípios de formação territorial e criação política mais antiga (Belém, Ananindeua e Marituba), esse instrumento foi elaborado com maior abrangência de políticas urbanas setoriais e de diretrizes que delineiam a integração da gestão da referida RM. Em municípios incorporados ou criados posteriormente (Benevides, Santa Bárbara do Pará e Santa Izabel), as disposições do instrumento consideram em maior grau uma atuação municipal. O município de Castanhal, com ocupação consolidada no final do século XIX, foi instalado em 1932, mas sua posição de polo microrregional criou dinâmicas territoriais e econômicas (agrovilas, estradas vicinais, comércio e serviços especializados) que demandaram, inclusive no texto do plano diretor, soluções relativamente mais complexas para lidar com o controle do uso e ocupação do solo no município.
O quadro 1 apresenta as principais disposições dos planos diretores de municípios componentes da RM de Belém relativas à integração da gestão metropolitana. Entre as disposições foram elencadas as seguintes: diretrizes e/ou princípios gerais do plano diretor; objetivos gerais da política urbana; política de desenvolvimento econômico; transporte e/ ou mobilidade urbana; habitação; uso e ocupação do solo; sistema de saneamento – água e esgoto; drenagem urbana; sistema de saneamento – resíduos sólidos; meio ambiente; estrutura espacial; abastecimento e segurança alimentar e nutricional; turismo e saúde.
No que concerne à integração da gestão metropolitana referente às diretrizes e/ou princípios gerais do plano diretor, estas aparecem nos planos de Belém, Ananindeua, Marituba e Benevides.
No Plano Diretor de Belém está disposto que a integração com os demais municípios da RM de Belém será efetuada por meio da articulação de suas infraestruturas físicas, recursos naturais e determinados serviços (Artigo 4 o ).
No Plano Diretor de Ananindeua, a integração é estabelecida a partir de medidas institucionais e legais cabíveis à determinação pormenorizada dos seus limites territoriais (Artigo 200).
14. Para as entrevistas a serem realizadas, foram considerados agentes da gestão pública municipal e estadual, bem como órgãos e/ou entidades da sociedade civil com atuações relativas à governança na RM de Belém. Para tanto, levando em conta o momento político de mudanças no âmbito do município e a dificuldade em obter informações junto aos órgãos estaduais, esta etapa da pesquisa será realizada em período posterior, assim como o levantamento de tais informações.
QUADRO 1 Matriz sintética das diretrizes de caráter metropolitano nos municípios da RM de Belém a partir dos Planos Diretores Urbanos (PDUs)
Diretrizes e/ou princípios gerais do PDU
Presença de definições
Objetivos gerais da política urbana
Ausência de definições
Transporte e/ou mobilidade urbana
Sistema de saneamento - água e esgoto
Sistema de saneamento - resíduos sólidos
Abastecimento e segurança alimentar e nutricional
Fonte: Planos diretores dos municípios da RM de Belém. Elaboração: Idesp.
No Plano Diretor de Marituba, a integração será realizada por meio de planos nacional, regional e estadual de ordenação do território e de desenvolvimento econômico
social (Capítulo I, § 3 o ).
O Plano Diretor de Benevides demonstra apenas, em linhas gerais, uma integração com a RM de Belém, dispondo que a integração regional de Benevides com os demais municípios está associada principalmente aos municípios da RM (Artigo 1 o , Parágrafo único).
Nos Planos Diretores de Santa Izabel do Pará e Santa Bárbara do Pará, não há referência direta a algum tipo de integração da gestão metropolitana nas diretrizes e princípios gerais dos planos. No Plano Diretor de Castanhal, o município mais recentemente integrado
à RM de Belém, a referência à situação metropolitana é feita apenas na introdução, na Mensagem do Prefeito, nos seguintes termos:
O município de Castanhal, que integra a mesorregião metropolitana de Belém do Pará, é hoje um
dos principais polos desenvolvimentistas da região Nordeste do estado do Pará ( 2006, p. 6).
(Castanhal,
Não obstante, a obrigatoriedade de elaboração do Plano Diretor foi ampliada às cidades
integrantes de regiões metropolitanas e de grandes aglomerações urbanas. Cidades estas onde
o poder público deverá utilizar os instrumentos previstos no parágrafo 4º do Artigo 182 da
Constituição Federal (parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, impostos sobre a
propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo, desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública), para o reordenamento da cidade. (op. cit., p. 9).
Nota-se, portanto, a ausência de diretrizes concretas para a gestão metropolitana no texto do Plano Diretor do município de Castanhal. Em termos gerais, mesmo nos casos em que a ideia de uma gestão metropolitana surge com maior clareza, objetividade e materialidade no texto da lei do plano diretor, faltam instrumentos jurídicos e mecanismos institucionais, além de instâncias políticas de participação e colaboração efetivamente existentes e disponíveis no contexto paraense.
No que se refere aos objetivos gerais da política urbana, apenas os Planos Diretores de Belém, Marituba e Santa Bárbara do Pará apresentam elementos relativos à integração da gestão metropolitana. No Plano Diretor de Belém, este item está delineado em dois objetivos: “a) integrar as infraestruturas físicas, recursos naturais e serviços comuns; e b) integrar o planejamento local às questões regionais, ambos relacionados aos municípios vizinhos a Belém (Artigo 5º)” (Belém, 2008).
Quanto ao Plano Diretor de Marituba, há três objetivos referentes à integração da gestão metropolitana, que, de modo geral, são:
a) O Executivo promoverá entendimentos com municípios vizinhos de sua microrregião, podendo formular políticas, diretrizes e ações comuns destinadas à superação de problemas setoriais ou regionais comuns, para a integração, planejamento e organização de funções públicas de interesse comum; b) Os planos, programas e projetos integrantes do processo de gestão democrática da cidade deverão considerar os planos intermunicipais, microrregionais ou de bacias hidrográficas, de cuja elaboração a Prefeitura tenha participado; e c) As deliberações do Conselho de Política Urbana de Marituba deverão garantir a participação da sociedade em nível regional (Arts. 96 e 97) (Marituba, 2007).
No Plano Diretor de Santa Bárbara do Pará, há três objetivos relativos à integração da gestão: “a) articulação técnica e administrativa das ações físico-territoriais e socioeconômicas;
b) preservação e recuperação ambiental, em conjunto com os municípios vizinhos; e
c) gestão integrada dos sistemas de saúde, educação, transporte, segurança e cultura
(Artigo 23)” (Santa Bárbara do Pará, 2006).
Nos Planos Diretores de Ananindeua, Benevides e Santa Izabel do Pará não há referências de integração de caráter metropolitano entre os objetivos gerais da política urbana.
Quanto aos elementos concernentes à integração da gestão metropolitana da RM de Belém presentes nas políticas setoriais, a primeira diz respeito à Política de Desenvolvimento Econômico, e, nessa, apenas os Planos Diretores de Belém, Ananindeua e Benevides apresentam itens relativos à integração metropolitana. No Plano Diretor de Belém, esta integração com a RM de Belém está delimitada a partir de uma “articulação com as políticas de desenvolvimento dos municípios da RM de Belém, bem como através de apoio à criação de redes de cooperação empresarial, que, nesse sentido, fomenta as cadeias produtivas local, metropolitana e regional” (Artigos 7 o e 8 o ).
No Plano Diretor de Ananindeua, a integração da gestão da RM de Belém voltada para este item está referenciada através da criação de um polo municipal industrial e de distribuição nas proximidades da PA 150 (Alça Viária), sendo esta área próxima ao limite municipal com Marituba e ainda a partir da setorização da BR-316 (Artigo 75), considerando os limites municipais com Belém e Marituba.
No Plano Diretor de Benevides, há três pontos relativos à integração metropolitana
política de desenvolvimento econômico. O primeiro diz respeito à promoção e estímulo
desenvolvimento econômico associando-o aos interesses do desenvolvimento da região.
segundo refere-se ao estímulo e fortalecimento das cadeias produtivas do município e
região; atração de novos setores produtivos para o município, em consonância com a
política de desenvolvimento regional, principalmente da RM de Belém. No terceiro, está o incentivo à articulação da economia local à regional, principalmente da RM de Belém. Por fim, tem-se o desenvolvimento de relações regionais, no intuito de estabelecer parcerias e
convênios de interesse da cidade (Artigos 47 e 48).
Os Planos Diretores de Marituba, Santa Izabel do Pará e Santa Bárbara do Pará não fazem referência à integração da gestão metropolitana neste item.
Na integração da gestão referente à política setorial de transporte e/ou mobilidade urbana, apenas o Plano Diretor de Santa Bárbara do Pará não apresenta nenhuma referência; todos os demais planos possuem itens relativos a esta política com integração da RM de Belém.
No Plano Diretor de Belém, está disposto que a integração será realizada por meio da implantação de um sistema integrado de transporte coletivo (Artigo 42).
No Plano Diretor de Ananindeua tem-se a integração com a RM de Belém a partir de
duas principais definições: interconexão da Estrada do 40 Horas com a avenida Secundária
do Conjunto Maguari (em Belém), como importante diretriz metropolitana; e a estrutura
urbana deverá ser definida a partir de um sistema viário hierarquizado, articulado com o sistema viário da RM (Artigos 24 e 25).
O Plano Diretor de Marituba demonstra que a integração da gestão será realizada por
meio de dois principais enfoques: o primeiro relativo à integração física com os municípios
de Belém e Ananindeua, com alguns eixos viários interligando os mesmos; o segundo
está ligado à integração do transporte coletivo, com a criação de terminal de transporte intermunicipal, sendo que esta integração se refere especialmente aos municípios de Belém
e Ananindeua (Artigo 40).
O Plano Diretor de Benevides tem como elementos de integração da gestão no setor
de transportes: garantir o direito de ir e vir, com sustentabilidade, e considerando a melhor
relação custo-benefício social nos níveis regional, municipal e urbano; e, no nível regional, constituir um transporte rodoviário com um sistema unimodal de planejamento e gestão integrada e integrador com os demais níveis de acessibilidade, sendo que, entende-se como regional, a RM de Belém (Artigos 75 e 76).
Por fim, o Plano Diretor de Santa Izabel do Pará apresenta como definições acerca
da integração da gestão com a RM de Belém neste setor a ampliação dos investimentos
em programas de mobilidade urbana, priorizando o transporte coletivo e os modos não
motorizados (pedestres, ciclistas etc.), incentivando a intermodalidade; e a integração intra
e inter-regional entre as redes de transporte coletivo (Artigo 33). O Plano Diretor de Santa Bárbara do Pará é o único que não apresenta nenhuma disposição relativa à integração com
a RM de Belém na política setorial de transporte e/ou mobilidade urbana.
No que tange à integração da gestão da RM de Belém na Política Setorial de Habitação, tem-se que apenas os Planos Diretores de Ananindeua e Benevides possuem definições nesse sentido.
No Plano Diretor de Ananindeua há apenas uma definição que aponta a integração da gestão da política habitacional com a RM de Belém: o estabelecimento de uma estratégia comum de atendimento à demanda habitacional local e regional, bem como à viabilização de formas consorciadas de investimento no setor, em conjunto com os municípios da RM de Belém (Artigo 32).
No Plano Diretor de Benevides, a referência à integração com a RM de Belém está disposta na elaboração do Plano Municipal de Habitação (PMH), contendo, no mínimo, articulação com planos e programas regionais (Artigo 56). Nos planos diretores dos demais municípios da RM de Belém, não há nenhuma disposição que faça referência à integração da gestão na política setorial de habitação.
No que diz respeito à política setorial de uso de ocupação do solo, é importante destacar que nenhum dos planos diretores dos municípios da RM de Belém possui definições acerca da integração da gestão metropolitana; as referências em todos eles são relativas apenas ao âmbito municipal.
Quanto à integração da gestão metropolitana relativa à política setorial do sistema de saneamento – água e esgoto, presentes nos planos diretores dos municípios da RM de Belém, ressalta-se que apenas o Plano Diretor do município de Belém possui definições para o conjunto da região, em que aponta de maneira geral: adequar as diretrizes do plano do sistema de abastecimento de água da RM de Belém com estudos complementares que tenham a participação conjunta dos municípios da região; e participar da elaboração do plano do sistema de esgotamento sanitário da RM de Belém (Artigos 34 e 35). Nos planos diretores dos demais municípios, não há referência de elementos relativos à gestão metropolitana quanto à política setorial do sistema de saneamento – água e esgoto.
Na integração da gestão metropolitana referente à política setorial de drenagem urbana observa-se que aparecem referências a uma gestão conjunta apenas nos planos diretores dos municípios de Belém, Ananindeua e Santa Izabel do Pará. O Plano Diretor do de Belém aponta certa integração por meio da elaboração de um manual de drenagem, contendo diretrizes, parâmetros e metodologias a serem empregados nos projetos de drenagem para o município de Belém e RM (Artigo 37). Tanto o Plano Diretor de Ananindeua quanto de Santa Izabel do Pará delineiam a integração da gestão a partir da elaboração de um plano de drenagem, em colaboração com os demais municípios da RM de Belém (Artigos 193 e 28, respectivamente). Os demais municípios não possuem em seus planos diretores referências quanto à integração da gestão metropolitana nesta política setorial.
Na política setorial relativa ao sistema de saneamento–resíduos sólidos cabe destacar que apenas o Plano Diretor do Município de Belém faz referência a elementos de integração da gestão metropolitana, em que define o estabelecimento de parcerias com os demais municípios da RM de Belém para elaborar e implementar Plano de Gerenciamento Integrado de Resíduos Sólidos da RM de Belém; bem como a promoção da integração, articulação e cooperação entre os municípios da região para o tratamento e a destinação dos resíduos sólidos (Artigo 39). Os planos diretores dos demais municípios da RM de Belém não estabelecem elementos de referência a uma gestão integrada para a política setorial de resíduos sólidos.
No que concerne à política setorial de meio ambiente, nota-se que apenas os Planos Diretores dos municípios de Belém e Ananindeua fazem referência ao caráter de integração da gestão metropolitana nesta política setorial. O Plano Diretor do município de Belém apresenta a integração da gestão por meio de dois elementos: resolver conjuntamente os problemas de saneamento ambiental de interesse comum aos municípios da RM de Belém; e integrar as unidades de paisagem em caráter de proteção ambiental metropolitano (Artigos 32 e 110).
O Plano Diretor de Ananindeua ressalta a integração desta política setorial com a RM de Belém a partir da definição de que as ações de saneamento ambiental devem buscar, na medida do possível, a integração com os outros municípios da região (Artigo 39). Os demais municípios da RM de Belém não estabelecem definições referentes à integração da gestão no âmbito desta política setorial.
Quanto à política setorial de estrutura espacial, tem-se que apenas o Plano Diretor do município de Belém apresenta referência de uma gestão integrada neste setor, em que se ressalta a rede viária, como infraestrutura integradora das diversas partes do município de Belém e da RM (Artigo 77). Os planos diretores dos demais municípios da RM de Belém não possuem definições acerca de uma integração da gestão nesta política.
Na integração da gestão metropolitana referente à política setorial de abastecimento e segurança alimentar e nutricional, cabe destacar que apenas o Plano Diretor do município de Belém possui definições acerca de uma gestão integrada neste setor, definindo a estruturação de um sistema de abastecimento integrado à RM. Os planos diretores dos demais municípios da RM de Belém não possuem definições acerca de uma integração da gestão nesta política setorial.
No que diz respeito à integração da gestão metropolitana na política setorial voltada para o turismo, destaca-se que apenas o Plano Diretor do município de Marituba faz referência a uma gestão integrada para este setor, em que estabelece pontualmente o incentivo a empresas de navegação e turismo na implantação do transporte fluvial de passageiros e turistas entre Marituba e Belém (Artigo 16). Os planos diretores dos demais municípios da RM de Belém não propõem elementos de integração da gestão relativos a esta política setorial.
Por fim, na integração da gestão metropolitana referente à política setorial de saúde, cabe ressaltar que, entre os planos diretores dos municípios da RM de Belém, apenas o Plano Diretor do de Benevides propõe uma gestão conjunta em que define pontualmente
a criação de um sistema apropriado para o destino do lixo hospitalar, integrado à RM de Belém (Artigo 85). Os planos diretores dos demais municípios da RM de Belém não propõem elementos de integração da gestão relativos à política setorial de saúde.
Entre todos os elementos presentes nos planos diretores dos municípios da RM de
Belém, e destacados na análise da integração da gestão metropolitana, nota-se que a ênfase deste instrumento refere-se à política setorial de transporte e mobilidade urbana, em que
a integração está voltada para o aspecto físico do território por meio da construção ou
ampliação de vias de acesso que podem permitir maior circulação entre os municípios da região. Esta integração física aparece também como foco central nas principais diretrizes e princípios gerais dos planos diretores.
Nota-se ainda que não há, em nenhum dos planos analisados, a referência à instituição de um órgão específico voltado para a gestão metropolitana integrada entre os municípios da RM de Belém, e, nesse sentido, também as políticas urbanas acabam tendo caráter pontual, em que pese a concentração de políticas mais estruturadas em Belém, tendo apenas Ananindeua com algum grau mais elevado de integração de suas políticas urbanas, restringindo-se a uma relação vertical com Belém e com Marituba, em menor grau.
No âmbito desta reflexão cabe destacar que três dos outros municípios da RM de Belém apresentam menor grau de integração econômica e de ocupação territorial urbana em relação à RM, quais sejam: Benevides, Santa Izabel do Pará e Santa Bárbara do Pará. Estes municípios possuem dinâmica socioespacial atrelada a modos de vida e movimentação de população, em que a zona rural possui maior representatividade, tendo assim um grau de urbanização mais baixo, concentração de domicílios na área rural do município, menor densidade demográfica, bem como acesso apenas a serviços básicos.
De certo modo, é possível associar a ausência de maior integração de políticas urbanas nos textos dos planos diretores de Benevides, Santa Izabel do Pará 15 e Santa Bárbara do Pará ao caráter rural ainda relevante em suas dinâmicas econômicas e territoriais. Municípios com níveis mais intensos de conurbação física, como Belém e Ananindeua, que se caracterizam também pelo alto grau de urbanização da população e dos domicílios, tenderiam, desse modo, a apresentar articulações mais claras na política urbana expressa em seus planos diretores.
Deve-se levar em conta, de outro modo, que estes municípios acabam por demandar políticas urbanas diferenciadas, considerando a urbanodiversidade 16 regional, pois se trata de uma RM também diferenciada, em que há uma forte concentração de população, infraestrutura, serviços e investimentos na metrópole, Belém, e em Ananindeua, em menor grau; e, no outro extremo, municípios com menor grau de urbanização e com dinâmica socioespacial que possuem baixos níveis de especialização funcional e técnica da economia.
Ao abordar a questão dos Arranjos Institucionais de Gestão para o caso da RM de Belém, é importante destacar que, desde a sua configuração como RM até o presente momento, não foram criados órgãos específicos para desempenhar tal função. Os únicos instrumentos que remetem a essa configuração foram a criação de um fundo e um conselho metropolitano, que, no entanto, não estão em funcionamento. O que se observa, nesse sentido, é a presença de secretarias municipais que têm se delineado com funções e atribuições na escala metropolitana.
15. Localmente, o município é chamado de Santa Izabel do Pará. O IBGE, contudo, refere-se à denominação Santa Isabel do Pará devido ao registro do nome do município em documentação e legislação vigente. Ver Portal em:<http:// www.cidades.ibge.gov.br>.
16. Ao tratar da urbanodiversidade, o autor afirma que: “Trata-se de formas, mas, sobretudo, de formações urbanas que revelam diferentes maneiras de expressar o urbano, desde aquelas que categoricamente difundem os valores da sociedade moderna, até mesmo formas
híbridas do espaço que denunciam fortes conteúdos rurais entremeados de valores urbanos do passado e do presente (
sentido que a urbanodiversidade aparece como uma premissa de reflexão e de ação na construção de teorias e de agendas urbanas que superem o simples pensamento abstrato. Este, mesmo não sendo necessariamente universal, se propõe, algumas vezes, a ser hegemônico. Da mesma forma, a diversidade territorial e urbana, que considere a desigualdade e a diferença, parece se colocar como elemento que estimula ações no âmbito das políticas territoriais e urbanas, no sentido de superar a simples obrigatoriedade do ato de planejar, com base em documentos legais, para se tornar efetivamente um conjunto de ações de gestão pautadas em diagnósticos e diretrizes que sejam permeáveis à realidade socioespacial, a qual, por sua vez, apresenta-se de forma plural e diversa” (Trindade Jr., 2010, p. 252-253).
3.1 Instâncias de gestão metropolitana 3.1.1 Instituições que integram a gestão metropolitana
interesses metropolitanos: o planejamento integrado do desenvolvimento econômico e social, saneamento básico – abastecimento de água, esgoto, limpeza pública – uso do solo,
transportes, sistema viário, gás canalizado, aproveitamento de recursos hídricos e controle
da poluição, sendo estes executados de forma integrada entre os municípios pertencentes às
RMs (Brasil, 1973; Veloso, 2010; Klink, 2010). Com o intuito de executar tais serviços de forma integrada, algumas instituições públicas foram criadas; outras, já internalizadas no âmbito do governo estadual, foram reforçadas, no sentido de direcionar as suas ações para
o planejamento de políticas públicas de caráter metropolitano.
LC n o 14/1973, que criou as RMs brasileiras, considerou como serviços públicos de
As políticas públicas e o desenvolvimento de programas setoriais estão sendo executados por diversos órgãos e entidades vinculados ao governo do estado do Pará, com apoio recente de investimentos por intermédio do Ministério da Cidades(MCidades). Com
institucionalização da Lei Estadual n o 7.543, de 20 de julho de 2011, que dispõe sobre a
reorganização da estrutura administrativa no âmbito do Poder Executivo estadual, foram criadas as Secretarias Especiais de Estado cujas atribuições e competências estão dispostas no
parágrafo único do Artigo 4 o da referida Lei: coordenar e articular a formulação de políticas públicas e o desenvolvimento de programas setoriais; promover a articulação institucional inter e intrasetorial em conformidade com o planejamento estratégico; formular diretrizes gerais e incentivar a adoção de mecanismos de gestão que contribuam para levar a eficiência
e a transparência no uso dos recursos públicos; articular e coordenar a formulação e
implementação de mecanismos de participação da sociedade na programação, controle
e avaliação da prestação dos serviços públicos; coordenar a formulação e consolidação
das propostas setoriais para o PPA de Trabalho e para o Orçamento-Programa Anual e coordenar na sua área de atuação a implantação de projetos de modernização da gestão e sistemas de acompanhamento e avaliação de desempenho relativo à prestação de serviços públicos (Pará, 2011c, p. 2).
A Secretaria Especial de Estado é formada por órgãos e entidades do governo do
estado do Pará, agrupados em cinco secretarias especiais, conforme a nova reorganização das estruturas administrativas: Secretaria Especial de Estado de Gestão; Secretaria Especial de Estado de Desenvolvimento Econômico e Incentivo à Produção; Secretaria Especial de Estado
de Infraestrutura e Logística para o Desenvolvimento Sustentável (Seinfra); e Secretaria de Estado de Proteção e Desenvolvimento Social (Pará, 2011c).
A Seinfra tem como missão institucional “a coordenação da articulação entre os
órgãos e entidades vinculadas e o Governo do Estado” (Pará, 2011c, p. 2). Vinculados a esta secretaria estão os seguintes órgãos: Secretaria de Estado de Obras Públicas (Seop); (Cohab-PA; Secretaria de Estado de Meio Ambiente (Sema); Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia e Inovação (Secti); Companhia de Saneamento do Pará (Cosanpa); Secretaria de Estado de Integração Regional, Desenvolvimento Urbano e Metropolitano (Seidurb); Secretaria de Estado de Transporte (Setran); Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado do Pará (Fapespa); Companhia de Portos e Hidrovias do Estado do Pará (CPH); Instituto de Terras do Pará (Iterpa); Instituto de Desenvolvimento Florestal do Estado do Pará (Ideflor); Agência Estadual de Regulação e Controle de Serviços Públicos do Estado do Pará (Arcon); Núcleo de Gerenciamento de Transporte Metropolitano (NGTM); e Companhia de Gás do Pará (Pará, 2011c).
FIGURA 1 Estado do Pará: estrutura administrativa
Governo do Estado do Pará Reorganização das estrututras administrativas
Secretarias Especiais do Estado
de Estado da Agricultura
(Sacrj)
Estado de Saúde Pública
(Sespa)
de Estado de Pesca
(SEAPAq)
Estado de Trabalho,
(Seter)
(Sepof)
(Jucepa)
(SEJDH)
(Iaesp)
(Immetro Pará)
Econômico, Social e
Ambiental do Estado
(Idesp)
(FCTPM)
Fundação Carlos
(Paraturismo)
Fundação Ouro
Loteria de Estado
(Loterpa)
Estadual Hospital
(Ioepa)
(Faespa)
(Banpara)
Elaboração: Idesp (2010).
Dos quatorze órgãos listados, vinculados à Seinfra, apenas seis serão analisados neste estudo, por apresentar ações conjuntas ou específicas e/ou políticas públicas setoriais que contemplem algum tipo de serviço público de interesse comum ou metropolitano, são eles:
• Seidurb;
• NGTM;
• Sepof, que foi incluída na análise por executar ações de planejamento e de avaliação de políticas públicas no estado do Pará;
• Cosanpa;
• Sema; e
• Iterpa.
No contexto da política estadual de integração regional no estado do Pará, mais precisamente a partir do ano de 2007, diversas ações foram executadas no sentido de se elaborar políticas públicas de forma regionalizada, descentralizada e participativa. Para responder a este objetivo foi criada a Secretaria de Estado de Integração Regional (Seir), pela Lei Estadual nº 7.204, de 24 de julho de 2007, com a missão institucional de “combater as desigualdades regionais através da descentralização regional e do fortalecimento das relações entre os níveis de governo e sociedade” (Pará, 2007, p. 1). Sendo assim, a Seir assumiu a responsabilidade de “estabelecer relações institucionais com as prefeituras, associações de municípios e consórcios intermunicipais” (Costa, 2012, p. 7).
As principais diretrizes estabelecidas para a integração regional do estado do Pará no âmbito das políticas públicas executadas pela Seir foram: i) a promoção da integração político-institucional do governo do estado com municípios e o governo federal; ii) a execução de ações que buscassem incentivar o desenvolvimento de laços comerciais,
produtivos, financeiros, culturais entre as diversas sub-regiões do estado mais dinâmicas para com as menos desenvolvidas; iii) a execução de ações e investimentos capazes de facilitar a internalização da riqueza e da renda; iv) a busca pela diversificação da base produtiva e pela verticalização da produção dentro de um novo modelo de desenvolvimento; o incentivo à participação popular nas decisões de governo ao lado do desenvolvimento de mecanismos
de controle social; e v) o desenvolvimento de mecanismos de coordenação, monitoramento
e avaliação pública (Pará, 2010a, p. 334).
Os pilares que fundamentaram o Sistema de Integração Regional, responsável pela
operacionalização da Política de Integração Regional do Estado a partir de 2007, foram
o desenvolvimento regional sustentável, a descentralização regional e a nova relação
institucional federativa (Pará, 2010a; Costa, 2012). A base deste sistema foi constituída pela criação das Regiões de Integração que caracterizaram a descentralização das políticas públicas do estado. Segundo Costa (2012), o principal eixo da criação dessas Regiões de Integração foi a ideia de que o processo de “planejamento do desenvolvimento deve ser pensado de cima para baixo, através de políticas públicas regionalizadas, e de baixo para
cima a partir da construção de territórios e da participação popular” (Costa, 2012, p. 129).
A visão adotada para a configuração das Regiões de Integração do estado 17 e a sua relação
com a política pública descentralizada e regionalizada com a participação popular em seus
processos de formulação foi a de que:
As Regiões de Integração permitiam ao gestor olhar para determinado espaço a partir de um conjunto relativamente homogêneo em termos de características de sua ocupação, rede urbana, gargalos, potencialidades, tecido social e necessidade de ações e investimentos, configurando-se, desta forma, como uma clássica “região de planejamento” e representando, neste sentido, uma visão de “cima para baixo”. Contudo, esta estratégia incorporava a necessidade de se ter ao mesmo tempo uma visão de “baixo para cima”. A visão adotada, portanto, foi a de que era imprescindível que as comunidades deveriam desenvolver a sua capacidade de governança, e que seriam capazes de em um processo democrático e participativo eleger projetos e ações que deveriam ser apoiados e outros que deveriam ser combatidos (Costa, 2012, p. 9).
17. Assim, as doze Regiões de Integração do estado do Pará (Metropolitana, Guamá, Rio Caeté, Tocantins, Rio Capim, Lago de Tucuruí, Carajás,Araguaia, Marajó, Xingu, Baixo Amazonas e Tapajós) foram identificadas levando em consideração vários aspectos: as características de concentração populacional, acessibilidade, complementaridade, interdependência econômica, índices de desenvolvimento e acesso à infraestrutura econômica e social (Pará, 2010a).
Com a mudança de gestão, em 2011, e com a reorganização das estruturas administrativas, no âmbito do Poder Executivo estadual, as funções da Seir, previstas em sua lei de criação (7.024/2007) foram transferidas para a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano (Sedurb), que passou a denominar-se, a partir desta mesma lei, de Secretaria de Estado de Integração Regional, Desenvolvimento Urbano e Metropolitano. 18 No entanto, até o presente momento, ainda não foi elaborada uma lei específica que regulamente a estrutura administrativa desta secretaria.
Em função disso, cabe ressaltar as funções e as intervenções públicas da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano (Sedurb) no âmbito das políticas públicas de integração regional no estado do Pará. A Sedurb foi criada pela Lei Estadual n o 6.213, de 28 de abril de 1999, tendo como missão institucional: propor e implementar a política de organização urbana e regional, de conformidade com os artigos 50 e 236 da Constituição do estado do Pará e gerenciar a execução dos planos, programas e projetos dela decorrentes, nas áreas de competência estadual e de interesse urbano e regional, em consonância com a Política Estadual de Desenvolvimento (Pará, 1999, p. 1).
No intuito de desempenhar de forma eficiente a missão institucional proposta na lei de criação da Sedurb, foi organizada a sua estrutura administrativa formada pelo Gabinete do Secretário, Secretaria-Adjunta, Gerências Técnicas, Gerência Administrativo-Financeira e Coordenadorias. Cabe ao Gabinete do Secretário Executivo “supervisionar e executar as atividades administrativas de apoio direto e imediato ao titular do órgão” (Pará, 1999, p. 1); às Gerências Técnicas “planejar, organizar, coordenar e acompanhar as atividades e projetos nas áreas de desenvolvimento urbano e regional, desempenhando as suas atribuições de forma integrada e matricial” (Pará, 1999, p. 2); e à Gerência Administrativo-Financeira “planejar, executar, controlar, supervisionar e avaliar todas as atividades de natureza administrativo-financeira e contábil atribuídas à Sedurb” (Pará, 1999, p. 2).
As funções básicas da Sedurb foram expostas no Artigo 2 o de sua lei de criação. São elas:
Promover e gerenciar o ordenamento territorial do Estado, através da formulação de diretrizes e estratégias de desenvolvimento urbano e regional, de forma a garantir a adequada distribuição espacial das atividades econômicas e sociais e dos equipamentos urbanos, público e privado, e a estruturação de um sistema de cidades hierarquizado; promover a institucionalização da Região Metropolitana de Belém, de aglomerações urbanas e de microrregiões, visando ao planejamento, à organização e à execução de funções públicas de interesse comum, de forma integrada; assessorar os municípios nas questões relativas a gestão e planejamento urbano, através do estabelecimento de parcerias, visando elevar os níveis de eficiência da ação pública e a transferência de conhecimento; propor normas de direito urbanístico, nos limites da competência estadual, e promover o desenvolvimento tecnológico, institucional, gerencial, operacional e a qualificação de recursos humanos das instituições envolvidas na gestão e na prestação de serviços urbanos (Pará, 1999, p. 1 e 2).
Na atual estrutura organizacional de gestão do estado do Pará (Pará, 2011b), os programas, projetos ou ações sobre a temática metropolitana estão sendo executados pela Seidurb e pelo NGTM. Pode-se considerar que, atualmente, as principais ações do Programa de Integração Metropolitana desenvolvidas pelo governo do estado estão sendo contempladas no Programa Ação Metrópole, sendo gerenciado diretamente pelo NGTM.
No que se refere ao NGTM, todas as suas ações estão sendo executadas com o objetivo de colocar em prática políticas públicas na área de transporte urbano de forma integrada
18. A sigla, porém, permaneceu a mesma, Seidurb,
com todos os municípios da RM de Belém. As principais atribuições deste núcleo estão dispostas no Artigo 3 o da lei de sua criação:
Planejar e gerenciar a implantação do Sistema Integrado de Transporte Metropolitano; elaborar e gerenciar a implantação do modelo de gestão do Sistema Integrado de Transporte Metropolitano; administrar os recursos financeiros do Projeto, zelando pela sua aplicação correta, eficaz e de acordo com as obrigações estabelecidas e contratadas com as fontes geradoras desses recursos; promover os procedimentos licitatórios necessários à contratação de obras e serviços de interesse do projeto; estabelecer relações institucionais entre os agentes participantes do Sistema Integrado de Transporte Metropolitano e atuar como órgão de interface com as diversas entidades civis e organismos que se relacionam ou que são afetados pelo Projeto (Pará, 2011b, p. 1).
A estrutura organizacional deste núcleo consiste em três diretorias. A primeira direcionada
à área do Planejamento, com coordenadorias de projetos, de gestão ambiental, de gestão em
urbanismo, de regulação, de planejamento de transporte público e assessoria de comunicação. A segunda é a diretoria de obras com coordenadoria de gestão de obras, de validação social e assessoria de comunicação. E, finalmente, a diretoria administrativo-financeiro se responsabiliza pelas questões de gerência financeira, administrativa, coordenaria de sistemas e assessoria administrativa (NGTM, 2012).
De acordo com a Lei n o 7.573, de 1 o de dezembro de 2011, que dispõe sobre a criação do NGTM, este núcleo foi criado com o objetivo de gerenciar a implantação do Projeto Ação Metrópole. O principal objetivo deste projeto é implantar “o Sistema Integrado de Transporte da Região Metropolitana de Belém, suas vias complementares e demais obras de infraestrutura de tráfego e transporte, bem como planejar e implementar o modelo de gestão para esse sistema” (Pará, 2011b, p. 1).
Segundo o relatório da Japan International Cooperation Agency (Jica, 2009), o Projeto Via Metrópole é composto basicamente de um plano sobre o sistema de linha troncal de ônibus e sobre a estruturação de vias. As vias que fazem parte do projeto de linha troncal são: a avenida Almirante Barroso, a Rodovia BR-316, a avenida Augusto Montenegro, a avenida Independência, a avenida Mário Covas e, no Centro Expandido de Belém e em Icoaraci, as selecionadas para a implantação de faixas preferenciais para ônibus. O plano de estruturação e vias engloba a avenida João Paulo II e a estrada da Pedreirinha (Jica, 2009).
Ao todo, o Projeto Ação Metrópole constitui-se de 21 projetos viários e 18 de linha troncal, totalizando 39 projetos. Entre eles, existem cinco com financiamentos contratados
e obras iniciadas e dois já concluídos, tendo como principais fontes financiadoras o Banco do Brasil (BB) e a Caixa Econômica Federal (Caixa), ambos estão sendo gerenciados e executados pelo NGTM do governo do estado do Pará (Jica, 2009).
Entre os diversos efeitos positivos que a introdução dos sistemas de linha troncal ocasionará para a RM de Belém, está a redução do tempo total de viagem entre os municípios integrantes da região. De acordo com o relatório da Jica (2009), o fluxo de transporte público sofrerá redução de aproximadamente 142 mil passageiros/hora:
Essa situação ocorrerá porque será possível fazer as viagens sem sofrer a influência do congestionamento do tráfego geral, pois, com a introdução do sistema troncal, os ônibus troncais passarão a trafegar em canaletas e faixas exclusivas e haverá faixa exclusiva para ônibus. A avenida Almirante Barroso sofrerá diminuição do número de faixas, mas, com a redução do número de ônibus convencionais em operação, o tráfego de veículos em geral não sofrerá influência (Jica, 2009, p. 2).
As funções públicas voltadas para o planejamento, orçamento, elaboração e avaliação de políticas públicas no estado do Pará estão sendo desempenhadas pela Sepof, que está vinculada à Seinfra. A Lei n o 6.565, de 1 o de agosto de 2003, foi instituída pelo governo do estado do Pará, com vistas à alteração da denominação da Secretaria de Recursos Orçamentários e Financeiros (Seof) para a Sepof.
Esta lei, também, reestruturou a composição organizacional desta secretaria, redefinindo a sua missão institucional e as suas funções básicas, entre outras mudanças de caráter administrativo e pessoal. A missão institucional está direcionada a “gerir os processos de elaboração e acompanhamento dos instrumentos de planejamento e de avaliação das políticas públicas, buscando o equilíbrio fiscal e o desenvolvimento socioeconômico do Estado do Pará” (Pará, 2003, p. 1). As principais funções básicas da Sepof foram definidas no Artigo 3 o da Lei n o 6.565/2003:
Coordenar a elaboração, o monitoramento e a avaliação dos instrumentos de planejamento, buscando
a eficácia na aplicação dos recursos públicos; formular estratégias de desenvolvimento estadual
especializadas; administrar, analisar, acompanhar e controlar, no que couber, a execução orçamentária
da Administração Pública Estadual; gerenciar a execução de atividades correlatas à sua responsabilidade
referentes aos poderes do Estado, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive as fundações instituídas e mantidas pelo poder público e as empresas estatais dependentes; gerenciar a aplicação dos recursos dos fundos estatais dependentes; gerenciar a aplicação dos recursos dos fundos estaduais sob sua responsabilidade, entre outras (Pará, 2003, p. 2 e 3).
Para executar suas funções básicas e desempenhar de forma eficiente a sua missão institucional, ficou estabelecido, por meio do Decreto n o 1.437, de 13 de dezembro de 2004, a constituição da estrutura organizacional da Sepof, composta por cinco diretorias,
a saber: Diretoria de Planejamento Estadual, com gerências nas áreas de Proteção e
Promoção Social, Defesa Social, Produção e Integração Regional e Áreas Especiais. As demais diretorias desempenham suas funções em Estudos, Pesquisas e Informações Socioeconômicas; Programação e Execução Financeira; Gestão Contábil e Financeira; e Administrativo-Financeira (Pará, 2004).
As políticas públicas de saneamento básico estão sendo implementadas pelo estado em parceria com o governo federal, com ações do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) direcionadas ao abastecimento de água, esgotamento sanitário, coleta de lixo e meio ambiente. Na execução dos serviços de saneamento básico no estado do Pará está a Cosanpa, criada pela Lei Estadual n o 4.336, de 21 de dezembro de 1970, quando então substituiu o antigo Departamento de Água e Esgoto (DAE). Para administrar os serviços de água e esgoto na RM de Belém, a Cosanpa dividiu a sua área de atuação em quatro unidades operacionais, denominadas Unidades de Negócios (UNs): Unidade de Negócios BR (UN-BR), que abrange alguns bairros dos municípios de Ananindeua, Belém e Marituba; Unidade de Negócio Augusto Montenegro (UN-AM), abrangendo os bairros do município de Belém localizados ao longo da Rodovia Augusto Montenegro; Unidade de Negócio Norte (UN-Norte), que presta serviços aos bairros da Marambaia, Maracangalha, Miramar, Barreiro, Sacramenta, Souza, Telégrafo, entre outros; e Unidade de Negócio Sul (UN-Sul), que contempla os bairros localizados no centro da cidade. Cada uma dessas unidades diz respeito a uma área do município da RM de Belém onde a Cosanpa atua e, nestas, também estão distribuídos os sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário (Farias, 2011, p. 112).
Na RM de Belém, a Cosanpa atende aos municípios de Belém, Ananindeua e Marituba,
e sua atuação em Ananindeua e Marituba começou no final da década de 1970, com a
realização de um estudo sobre o sistema de água existente nos municípios, apresentando proposta de ampliação desses serviços para atender à população local (Farias, 2011).
Ao contrário dos municípios de Ananindeua e Marituba, o município de Benevides não concedeu os serviços de abastecimento de água à Cosanpa. Atualmente, o sistema de abastecimento de água em vigor em Benevides é de propriedade da prefeitura municipal, que, para a sua administração, criou uma autarquia municipal, denominada Serviço Autônomo de Água e Esgoto (Saae). A mesma situação foi observada no município de Santa Bárbara do Pará, onde a autarquia criada pela prefeitura local, denominada Autarquia Municipal de Serviços de Água e Esgoto (SAE), executa os serviços de abastecimento de água no município (Farias, 2011).
As políticas de habitação no estado do Pará são executadas pela Cohab, criada pela Lei Estadual n o 3.282, de 13 de abril de 1965. A Cohab foi instituída com a finalidade de
integrar a estrutura do Banco Nacional de Habitação (BNH) e constitui-se no órgão executor
da política habitacional no estado do Pará, atuando nas áreas de habitação, infraestrutura
e serviços urbanos. Atualmente, ela está subordinada à Seinfra (Pará, 2011c) e, de acordo com a sua lei de criação, os principais objetivos deste órgão são: planejamento e execução dos programas de habitação popular do estado do Pará; aquisição, venda e urbanização de terrenos a serem utilizados em programas habitacionais; produção e comercialização de unidades habitacionais de interesse social, obedecidos os critérios e normas estabelecidas pela legislação federal e estadual; exercício de atividades de construção civil, atuando diretamente ou através de terceiros (Pará, 1965, p. 1).
A atual composição da estrutura organizacional da Cohab foi aprovada na 205 a
Reunião Ordinária do Conselho de Administração, realizada em 2 de julho de 2012.
A sua estrutura organizacional é composta por órgãos colegiados formados por:
Assembleia Geral, Conselho Fiscal, Conselho de Administração e Diretoria Executiva (Cohab-PA, 2012).
Já as células de Direção e Assessoramentos são compostas por quatro diretorias e as
suas respectivas assessorias técnicas. A primeira é a Diretoria de Política Habitacional (Dipol) formada por duas células estratégicas, a de Gerência de Política Habitacional com células executivas de Gestão do Sistema Estadual de Habitação de Interesse Social (Sehis) e
Articulação e Apoio Institucional. A segunda célula estratégica é a de Gerência de Tecnologia
da Informação, com células executivas no Sistema de Informação e Suporte de Informática
(Cohab-PA, 2012).
A segunda Diretoria da Cohab é a Técnica, formada por três células estratégicas:
a Gerência de Projetos, a Gerência de Obras e a Gerência de Trabalho Técnico
Social. A Gerência de Projetos é composta por células executivas de Projetos (Cepro), Avaliação e Orçamento (Ceavo) e Regularização Fundiária (Ceref); a Gerência de Obras conta com células executivas de Controle de Contratos e de Fiscalização. A terceira é a Gerência de Trabalho Técnico Social, que trabalha com as células executivas de Projetos Sociais e a Realocação de Famílias (Cohab-PA, 2012).
A terceira Diretoria é a de Relações com o Cliente (Direc), que possui uma Assessoria
Técnica e a UE Programa Cheque Moradia e, ligadas a esta diretoria, estão as células
estratégicas de Relações Comerciais e a de Gestão de Créditos. A estrutura organizacional
célula estratégica de Relações Comerciais abrange as células executivas de Atendimento
Cliente, Comercial e a Assessoria Técnica. Já a organização estrutural da célula de Gestão
de Créditos é formada pelas células estratégicas de Administração de Crédito e o Fundo de Compensação de Variações Salariais (FCVS) e Seguros (Cohab-PA, 2012).
À Diretoria Administrativa e Financeira (Diafi) estão ligadas as células estratégicas de Gestão de Pessoas, Logística e Econômico-Financeira. As Relações Trabalhistas e o
Desenvolvimento de Pessoas integram a célula estratégica de Gestão de Pessoas, enquanto
a Gestão de Serviços, Suprimentos e Material e Patrimônio são células executivas que
compõem a célula de Logística. A Gerência Econômico-Financeira desempenha as suas atividades com as células executivas de Orçamento, Contabilidade e Custos, e Financeira.
Ligada à Presidência da Cohab está a célula estratégica de Fomento Habitacional (Uefom), composta pelas células executivas de Programas Habitacionais e de Identificação e Regularização de Áreas (Cohab-PA, 2012).
Quanto ao histórico de atuação da companhia em políticas públicas de habitação no estado do Pará, nota-se que a estruturação da primeira Política Nacional de Habitação no Brasil levou à criação das Cohabs nas Unidades da Federação (UFs) do país, entre elas, a criação da Cohab no Pará (Pará, 1965). Com o lançamento do Plano Nacional de Habitação Popular (Planhap) pelo governo federal, a Cohab, no Pará, elaborou o seu Plano Estadual de Habitação (PEH) com vigência para os anos de 1975 a 1979 (Holanda, 2012).
No final da década de 1970, o volume de produção habitacional desta Cohab atingiu
o seu ápice, entretanto se afastou do seu principal objetivo, que era a produção habitacional para a classe popular. O crescimento de movimentos sociais reivindicatórios “por melhores condições de moradia em Belém no final dos anos 1970 levou a Cohab/PA a iniciar intervenções nas áreas de baixada da capital e expandir ações para a região sudeste do estado” (Idesp, 1990 apud Holanda, 2012, p. 77).
Com a fragilidade do sistema estatal durante toda a década de 1980, o ritmo das obras públicas, em termos de construção habitacional, foi reduzido. Isto refletiu, também, na diminuição da produção habitacional no estado do Pará, mas, em contrapartida, realizou uma série de intervenções em áreas de periferia da RM de Belém (Pará, 1997). Com o fechamento do BNH e a “precária gestão administrativa da Cohab/PA” (Pará, 1997 apud Holanda, 2012, p. 77), a Cohab passou por um processo de reestruturação, tendo como principais ações: a instrumentalização do planejamento urbano, com a elaboração de bases cartográficas para a RM de Belém e outras treze sedes municipais; a volta dos investimentos em urbanização de áreas ocupadas e loteamentos; e a produção de habitação em escala reduzida, destinada ao atendimento, principalmente, de servidores públicos estaduais, acessando recursos de programas federais (Pará, 2006 apud Holanda, 2012, p. 77).
A atuação da Cohab, no período de 1966 a 2010, na promoção de políticas habitacionais foi direcionada a diversos projetos vinculados ao governo federal. Atualmente, sua atuação está atrelada ao MCidades, tendo como agente operador a Caixa e outras ações promovidas pelo próprio governo do estado.
De acordo com o demonstrativo da produção habitacional por empreendimentos
e por programas habitacionais no período 1966 a 2006 (Pará, 2010b), a Cohab atuou,
no período 1966-1986, na implantação de conjuntos habitacionais nos municípios de Belém e Ananindeua, ambos pertencentes à RM de Belém, e em outros municípios fora dela como Castanhal, Santarém, Soure, São Geraldo do Araguaia, com ações advindas do Plano Nacional de Habitação Popular (Pnahap) e com recursos do BNH (Pará, 2010b). No período 1998-2000, a Cohab atuou somente na produção de lotes por meio do Plano
de Ação Imediata para a Habitação (Paih), lançado pelo governo federal em maio de 1990, cujas vertentes foram direcionadas a: programas de moradias populares (unidades acabadas); programas de lotes urbanizados (com ou sem cesta de materiais); e programa de ação municipal para habitação popular (unidades acabadas e lotes urbanizados). Para os dois primeiros programas, os agentes promotores eram variados (Cohab, cooperativas, entidades de previdências, carteiras militares etc.); para o último, este papel caberia exclusivamente à prefeitura (Azevedo, 2007, p. 19).
No período 1997-2006, as ações da Cohab foram direcionadas à implantação de infraestrutura em novos loteamentos e áreas invadidas em conjuntos residenciais nos municípios de Belém, Ananindeua e Marituba e também à recuperação e/ou complementação de infraestrutura em conjuntos habitacionais nos municípios de Belém, Ananindeua, Marituba, Santa Izabel do Pará e Castanhal, por meio do Programa Pró-Moradia (Pinheiro et al., 2007; Pará, 2010b).
A atuação da Cohab na implantação de conjuntos habitacionais para servidores do estado com renda de até seis salários mínimos (SMs) e de seis a vinte SMs foi realizada com base no Programa Procred, no período 2000-2006, e o Programa de Arrendamento Residencial (PAR), no período 2003-2005:
O Procred é um programa do governo federal e da Caixa que objetiva a implantação de conjuntos habitacionais, utilizando como sistema de pagamento a chamada carta de crédito. Já o PAR é também do governo federal e da Caixa, em convênio com os governos estaduais e municipais, para a produção de unidades habitacionais por meio da compra do terreno e do projeto, com posterior arrendamento residencial (Pinheiro et al., 2007, p. 166).
Em 2003, foi instituído no contexto do programa habitacional do estado do Pará, o Cheque Moradia, por meio do Decreto n o 0432, de 23 de setembro de 2003. O Cheque Moradia foi um instrumento de operacionalização do Programa Nossa Casa, que teve como objetivo “a melhoria da qualidade de vida da população, mediante a redução do deficit habitacional e da inadequação habitacional no estado do Pará” (Pará, 2003, p.1), sendo dada a responsabilidade da execução deste programa à Secretaria Executiva de Estado da Fazenda, quando relativa à concessão de crédito outorgado do ICMS; e à Cohab do Pará, quando relativa a critérios de concessão, liberação e execução das obras de construção, ampliação e melhorias de unidades habitacionais (op.cit., p. 2).
No que tange ao Programa Habitar Melhor, desenvolvido pela Cohab do Pará, suas ações, visavam viabilizar o acesso à moradia às famílias de baixa renda, com o propósito de combater de forma contínua o deficit habitacional do estado, tanto quantitativo quanto qualitativo, enfocando e integrando a sua ação em questões como a terra, novas moradias e construções com a utilização de recursos em nível federal, estadual e municipal (Pará, 2012). Tomando como referência esse objetivo, a Cohab atuou por meio do Programa Habitar Melhor na área da regularização fundiária beneficiando 12.430 famílias no período 2007-2010, com parcerias das prefeituras de Ananindeua, Castanhal, Santarém, Marabá e Oriximiná (Pará, 2010b).
Outra importante fase da política habitacional no estado do Pará foi a construção do Plano Estadual de Habitação de Interesse Social (Pehis) aprovado pelo Conselho das Cidades no Pará, em abril de 2010, cujo objetivo era a redução do deficit habitacional no estado; a criação do Sehis em janeiro de 2008 (Pará, 2008), do Fundo Estadual
de Habitação de Interesse Social (Fehis) e do Conselho Gestor do Fehis (Pará, 2008; Holanda, 2012).
Por fim, no PAC, a Cohab, no período 2004-2011, desempenhou ações em diversas comunidades localizadas nos municípios de Belém, Ananindeua e Castanhal. As ações foram direcionadas a obras de infraestrutura urbana, como construção de sistema viário, drenagem pluvial, abastecimento de água e esgotamento sanitário; e a construção de unidades habitacionais e/ou melhorias habitacionais (Pará, 2010b).
As políticas de meio ambiente do estado do Pará são desempenhadas pela Sema. De acordo com a sua missão institucional, cabe à Sema promover a gestão ambiental integrada, compartilhada e eficiente, que seja compatível com o desenvolvimento sustentável, assegurando a preservação, a conservação do meio ambiente e a melhoria da qualidade de vida da população.
A atual composição da Sema conta com dois conselhos, um estadual de meio ambiente e o
outro de recursos hídricos. Na estrutura organizacional desta instituição existem cinco diretorias:
a de Controle e Qualidade Ambiental; a de Áreas Protegidas; a de Planejamento Ambiental; a
de Recursos Hídricos; e a de Gestão Administrativa e Financeira. Na Diretoria de Controle e
Qualidade Ambiental estão as Coordenadorias de Licenciamento Ambiental, de Fiscalização e Proteção Ambiental e de Gestão Florestal. As coordenações das Unidades de Conservação da Natureza e de Ecossistemas integram a Diretoria de Áreas Protegidas.
As ações de gestão compartilhadas e de caráter regionalizado se encontram na Diretoria de Planejamento Ambiental, em que a Coordenaria de Gestão Compartilhada
e Regionalizada possui Gerência de Articulação Interinstitucional e Cidadania e Gerência de Gestão Ambiental Regionalizada dividida em cinco unidades, sendo uma com sede no município de Belém. Na Diretoria de Recursos Hídricos se encontram as Coordenadorias
de Informação e Planejamento Hídrico e a Coordenadoria de Regulação. E, por fim, a Diretoria de Gestão Administrativa e Financeira que coordena as atividades administrativas,
a gestão de pessoal e a contábil-financeira (Ponte et al., 2012).
Destaca-se, no âmbito institucional dos seis municípios integrantes da RM de Belém, que as questões ambientais e de saneamento não são articuladas entre os municípios. Cada um deles possui as suas respectivas secretarias de meio ambiente, com ações diferenciadas em decorrência da heterogeneidade observada em suas características econômicas e organizacionais do território (Ponte et al., 2012).
No município de Belém, a Secretaria Municipal de Meio Ambiente (Semma) foi instituída pela Lei Municipal n o 8.233, de 31 de janeiro de 2003, substituindo a antiga Fundação Parques e Áreas Verdes de Belém (Funverde). Esta lei criou também o Conselho Municipal de Meio Ambiente (Consemma) e o Fundo Municipal de Meio Ambiente (FMMA). O Consemma de Belém é um órgão colegiado, de caráter deliberativo da Semma, com a finalidade de “contribuir para a formação, a atualização e o aperfeiçoamento de políticas e programas municipais de meio ambiente e desenvolvimento sustentável” (Pará, 2003, p. 2). Os recursos da Semma e do Cosemma são oriundos do FMMA e de outras atividades, como do licenciamento ambiental e das multas ambientais (Pontes et al., 2012).
Em Ananindeua, a Política Municipal de Meio Ambiente foi instituída pela Lei n º 2.154, de 8 de julho de 2005. Em seguida, a Lei n o 2.231, de 24 de julho de 2006, criou a Secretaria Municipal de Agronegócio e Meio Ambiente (Seama), substituindo assim a Secretaria
Municipal de Desenvolvimento do Meio Ambiente, sendo posteriormente transformada em Semma. Vinculado a esta secretaria está “o Conselho Municipal de Meio Ambiente (Comam), sendo um órgão consultivo e deliberativo tendo como membros representantes tanto do poder público quanto da Sociedade Civil” (Ananindeua, 2006, p. 2). Foi criado, também, por meio desta lei, o Fundo do Meio Ambiente constituído como unidade orçamentária e de natureza contábil autônoma.
No município de Santa Izabel do Pará, o Sistema Municipal do Meio Ambiente (Sisma) foi criado pela Lei n o 60/2006. O órgão normativo, fiscalizador, consultivo e
deliberativo deste sistema é o Conselho Municipal de Meio Ambiente (Coma) e quem exerce
função de órgão central de execução é a SEMMA e, como órgão arrecadador, o FMMA
(Ponte et al., 2012). Os instrumentos usados para a implantação de Política Municipal
de Meio Ambiente neste município são os seguintes: Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, as leis de parcelamento e uso do solo, o planejamento e zoneamento municipal; o licenciamento ambiental, entre outros mecanismos (Ponte et al., 2012).
As políticas agrárias do estado do Pará são executadas pelo Iterpa, criado pela Lei
o 4.584, de 8 de outubro de 1975. A sua missão institucional “é garantir o acesso à terra,
prioritariamente aos diferentes segmentos da agricultura familiar, através da regularização
fundiária, com vistas à promoção do desenvolvimento socioeconômico e ambiental estadual” (Pará, 1975, p. 2).
De acordo com o organograma da estrutura administrativa do Iterpa, ligadas à direção superior deste instituto estão a Comissão de Mediação de Conflitos Fundiários e a Comissão Permanente de Análise de Documentos com vistas à regularização fundiária nas áreas de jurisdição de competência do Estado (Pará, 1975).
Na Diretoria de Gestão de Desenvolvimento Agrário e Fundiário estão sendo desenvolvidas as suas ações com vinculações nas Coordenadorias de Ação Agrária Fundiária que contemplam
gerênciasdearticulaçãoemobilização,regularização fundiáriae arrecadação,questões relacionadas
a terras públicas e aforamentos, a Coordenadoria de Projetos Especiais que trabalha com as
Gerências de Comunidades de Quilombos e a de Projetos de Assentamento e a Coordenadoria de Cadastro e Georreferenciamento de imóveis rurais, Cartografia e Geoprocessamento e a de Cadastro de Reconhecimento (Pará, 1975).
3.1.2 Orçamento e financiamento Inserção da gestão metropolitana na legislação orçamentária
No âmbito das ações de Orçamento e Financiamento relativas à governança metropolitana,
a análise aqui realizada tem caráter preliminar, em que foram tomados como referência os
PPAs do governo estadual, com recorte específico para os programas e ações voltados para
a RM de Belém. Buscando identificar os eixos temáticos centrais, bem como a existência
de uma continuidade dos programas e ações, foram usados como recortes temporais o PPA relativo ao período de 2008 a 2011 e o PPA da gestão atual, correspondente ao período de 2012 a 2015.
No que concerne ao PPA correspondente ao período 2008 a 2011, há apenas um programa especificamente voltado à gestão, denominado “eficiência e qualidade na gestão municipal”, em que a principal ação é a implementação de um plano estratégico
metropolitano, no qual o objetivo é estabelecer um “sistema eficiente e eficaz de integração metropolitana” (Pará, 2007).
Neste PPA, os demais programas apresentados que possuem algum grau de convergência com a gestão metropolitana integrada são “Água para Todos; Caminhos da Parceria; Desenvolve Pará; Ordenamento Territorial; e Programa de Redução da Pobreza e Gestão dos Recursos Naturais do Estado do Pará – Pará Rural” (Pará, 2007).
No programa Água para Todos, a principal ação é voltada para uma gestão integrada
de manejo de resíduos sólidos que visa à erradicação de lixões e dos bota-fora de resíduos da construção na RM de Belém. O Programa Caminhos da Parceria tem ações, com foco no transporte, voltadas para a elaboração de um banco de dados para subsidiar a elaboração de um plano de logística, assim como melhorar as condições de uso do transporte público fluvial e rodoviário.
O programa Desenvolve Pará tem ações voltadas a atender demandas de gestão para o
fomento de cadeias produtivas ligadas à inovação tecnológica. O Programa Ordenamento Territorial tem ações orientadas a partir da gestão ambiental e de recursos hídricos, especificamente voltadas à descentralização da gestão e à criação de sistemas municipais de meio ambiente de gestão de unidades de conservação.
Por fim, o Programa de Redução da Pobreza e Gestão dos Recursos Naturais do Estado do Pará – Pará Rural tem uma ação específica voltada para a gestão fundiária, em que prioriza o “conhecimento e a gestão territorial” (Pará, 2007), fundada em um cadastro massivo e georreferenciado dos imóveis rurais para subsidiar políticas públicas nas áreas rurais.
O PPA elaborado na gestão atual, relativo ao período de 2012 a 2015, tem como
principal programa voltado para a gestão integrada da RM de Belém o denominado Integração Metropolitana, em que há seis ações com foco no eixo de transporte, a partir da criação e melhoria de vias de integração, no intuito de melhorar a fluidez e a mobilidade urbana da região.
Entre os demais programas voltados para a integração da gestão metropolitana deste PPA, estão: “Habitar para Viver Melhor; Saneamento é Vida; Território de Integração Regional; Gestão Ambiental e Territorial; Municípios Verdes; Programa de Redução da Pobreza e Gestão dos Recursos Naturais do Estado do Pará— Pará Rural; Desenvolvimento Sustentável da Agropecuária” (Pará, 2011c).
No programa Habitar para Viver Melhor há uma ação voltada para o “fortalecimento
da capacidade de gestão organizacional” (Pará, 2011b) nos municípios da RM de Belém.
O programa Saneamento é Vida tem as ações voltadas para subsidiar tecnicamente os
municípios da RM de Belém para o desenvolvimento de suas políticas de saneamento, bem
como para a regulação e fiscalização de obras deste setor.
O programa Território de Integração Regional tem ações que priorizam o
desenvolvimento institucional dos municípios da RM de Belém, o desenvolvimento sustentável, bem como a “operacionalização dos convênios e contratos financiados pelo Fundo de Desenvolvimento do Estado (FDE)” (Pará, 2011b) e a modernização do sistema de informações georreferenciadas do estado (GeoPará).
O programa Gestão Ambiental e Territorial tem como foco a elaboração dos planos
municipais de resíduos sólidos com gestão integrada, combate ao desmatamento e descentralização da gestão ambiental.
O Programa de Redução da Pobreza e Gestão dos Recursos Naturais do Estado do
Pará (Pará Rural) tem como foco de suas ações o fortalecimento da “gestão territorial
e ambiental e o ordenamento do uso dos recursos naturais e da ocupação dos espaços costeiros” (Pará, 2011c).
Finalmente, o programa Desenvolvimento Sustentável da Agropecuária tem uma ação específica voltada para o desenvolvimento da gestão da política agrícola dos municípios da RM de Belém.
Ao se comparar, em uma primeira análise, as principais ações voltadas para a RM de
Belém nas disposições presentes nos dois PPAs, o que se nota, de modo geral, é que, em ambos os planos, há apenas ações e/ou programas muito pontuais relativos à gestão integrada da região. Entre as disposições, há certa convergência de determinadas ações e/ou programas nos dois documentos, destacando-se: i) a descentralização da gestão ambiental (presente no PPA
2008 a 2011, no programa de Ordenamento Territorial, e no PPA 2012 a 2015, no programa
Municípios Verdes, nos dois, com o objetivo de desenvolver/fortalecer os sistemas municipais
de meio ambiente) (Pará, 2011c); ii) o gerenciamento costeiro, marítimo e estuarino, presente no PPA 2008 a 2011 no programa de Ordenamento Territorial, e, no PPA 2012 a 2015, no programa Gestão Ambiental e Territorial, nos dois com o intuito de promover o uso ordenado
e sustentável dos recursos naturais dos espaços costeiro, marinho e estuarino; iii) a gestão de recursos hídricos, que, no PPA 2008 a 2011, está no programa de Ordenamento Territorial,
e, no PPA 2012 a 2015, no programa Gestão Ambiental e Territorial, sendo o objetivo nos
dois planos a estruturação/implementação da gestão desses recursos; e iv) Pará Rural, que
possui o mesmo nome nos dois PPAs, mas que tem ações diferenciadas, sendo que, no de
2008 a 2011, tem apenas uma ação voltada à gestão fundiária, por meio da elaboração de um
sistema de conhecimento e gestão territorial (cadastro georreferenciado dos imóveis rurais),
no PPA 2012 a 2015, define ações voltadas à gestão ambiental e ordenamento territorial