Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-477-de-mayo-10-de-2005?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920420a59f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-05-23 09:21:34
Document Index: 51620530

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 136', 'ARTÍCULO 44', 'artículo 136', 'artículo 241', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 23', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 23', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 23', 'artículo 136', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 136', 'artículo 23', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 23', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 44', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 23', 'artículo 136', 'artículo 44', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 44', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 44', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 44', 'artículo 89', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 44', 'artículo 89', 'artículo 136', 'artículo 44', 'artículo 89', 'artículo 136', 'artículo 44', 'artículo 44', 'artículo 136', 'artículo 44', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 23', 'artículo 44', 'artículo 136', 'artículo 44']

﻿ Sentencia C-477 de mayo 10 de 2005
SENTENCIA C-477 DE 10 DE MAYO DE 2005
CONTENIDO:TÉRMINO DE CADUCIDAD EN UNA ACTO ADMINISTRATIVO QUE HA NEGADO UNA PRESTACIÓN ECONÓMICA. SE DECLARA EXEQUIBLE ALGUNAS EXPRESIONES QUE HACEN PARTE DEL NUMERAL 2 DEL ARTÍCULO 136 DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, MODIFICADO POR EL ARTÍCULO 44 DE LA LEY 446 DE 1998.
Sentencia C-477 de mayo 10 de 2005
Sentencia C-477 de 2005
Ref.: Expediente D-5465
A continuación se transcribe el texto de la disposición objeto de proceso. Se resalta lo demandado.
ART. 44.—Caducidad de las acciones. El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, quedará así:
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada forma parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 446 de 1998.
La Universidad del Rosario, el Ministerio de la Protección Social y el Ministerio del Interior y de Justicia solicitan que se declare la existencia de cosa juzgada constitucional pues en las sentencias C-108 de 1994 y C-351 de 1994 se declaró la exequibilidad de una norma idéntica a la ahora demandada. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por otra parte, solicita que se declare la exequibilidad de la norma acusada pues estima que ella no contraría ningún precepto constitucional.
Finalmente, el Procurador General de la Nación solicita que se declare la existencia de cosa juzgada constitucional por los cargos considerados en la Sentencia C-108 de 2004 y que se declare la exequibilidad de la disposición demandada en relación con los cargos relacionados con la violación del preámbulo y de los artículos 1º, 2º, 29 y 229 superiores.
No obstante, no existe claridad en torno a la existencia o no de cosa juzgada constitucional en relación con la norma jurídica demandada. Así, en tanto que tres de los intervinientes estiman que existe cosa juzgada respecto de todos los cargos, el Procurador General de la Nación considera que existe cosa juzgada solo en relación con dos de ellos y el Ministerio de Hacienda asume que la Corte debe pronunciarse de fondo sobre la totalidad de los cargos planteados en esta ocasión.
1. El contenido original del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
La acción electoral caducará en veinte (20) días contados a partir del siguiente a aquel en el que se verifique el acto por medio del cual se declara la elección o se expida el nombramiento” (negrillas de la Corte).
Nótese como el inciso tercero de esta disposición establecía que “los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo”. Es decir, el contenido original del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo contenía una regla de derecho de acuerdo con la cual para el cuestionamiento de la legalidad de un acto administrativo que reconocía una prestación periódica no existía término de caducidad, es decir, no existían límites temporales. O lo que es lo mismo, la administración y los particulares en cualquier tiempo podían acudir ante la jurisdicción contenciosa a cuestionar la legalidad de un acto de esa índole. No obstante, en esa misma regla se indicaba que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.
En suma, la formulación original del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo consagraba un régimen diferenciado de caducidad para los actos sobre prestaciones periódicas: en tanto que los actos que las reconocían podían demandarse en cualquier tiempo, los actos que las negaban podían demandarse en cuatro meses so pena de caducidad de la acción. Es decir, estos últimos se sujetaban a la regla general en materia de caducidad de actos administrativos, pero para aquellos se configuraba una excepción ya que podían ser demandados en cualquier tiempo.
2. La reforma introducida por el artículo 23 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989.
El artículo 23 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989 subrogó el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, en los siguientes términos:
“ART. 136.—Subrogado. D.E. 2304/89, art.23. Caducidad de las acciones. La de nulidad absoluta podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto.
Las relativas a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento” (negrillas de la Corte).
En virtud de esta subrogación, si bien se le introdujeron modificaciones al enunciado, la regla jurídica contenida en el inciso tercero del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo se mantuvo incólume.
3. Existencia de cosa juzgada constitucional relativa respecto del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 23 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989.
El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, en su nueva formulación, fue demandado, de forma parcial, ante esta corporación. Lo demandado fue la expresión “que reconozcan”, que hacía parte del inciso tercero de ese artículo. Los cargos presentados por el actor fueron sintetizados por la Corte de la siguiente manera:
“El ciudadano Germán A. Gallo Grau solicitó la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo 3º (parcial) del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, como fue subrogado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989, por considerar que viola los artículos 1º, 13, 209 y 228 de la Constitución Política.
1. El artículo acusado parcialmente permite demandar “en cualquier tiempo” solo los actos que reconocen prestaciones periódicas, pero no prevé la posibilidad de demandar “en cualquier tiempo” los actos que niegan tales prestaciones.
2. Expresa que este ha sido el entendimiento que la jurisdicción contencioso administrativa ha venido dando al inciso 3º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. La mencionada jurisdicción, asevera, ha venido considerando que dicho precepto no prevé la hipótesis en que el acto niega el reconocimiento de una prestación periódica. Por manera que cuando la respectiva prestación periódica es negada, el afectado debe demandar dentro de los cuatro (4) meses contados a partir de la ejecutoria del acto, de su publicación o comunicación, so pena de que se declare la caducidad de la acción.
6. El impugnante estima que también se vulneran los artículos 229 de la Constitución Política, que consagra el acceso a la administración de justicia en igualdad de condiciones, así como el 228 que afirma la prevalencia del derecho sustancial, porque la norma acusada deja de lado que las normas laborales son de orden público, si se tiene en cuenta que en los pronunciamientos del Consejo de Estado prevalece el derecho procesal antes que el sustancial, el cual tiene como fundamento equilibrar las cargas dentro de la sociedad”.
Obsérvese que la pretensión del actor se orientaba a que los actos administrativos que denieguen una prestación periódica puedan demandarse en cualquier tiempo —tal como ocurre con los actos que reconocen un de tales prestaciones— y no solo en el preclusivo término de cuatro meses. En su criterio, ese régimen diferenciado contrariaba los artículos 1º, 13, 29, 228 y 229 de la Carta.
La Corte resolvió esta demanda en la Sentencia C-108 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara. En ella se dio respuesta al criterio del procurador en relación con las deficiencias técnicas advertidas en la demanda y se desarrolló el concepto de prestaciones periódicas. Luego, ya en consideración a algunos de los cargos formulados, se citaron de manera detallada las líneas jurisprudenciales relacionadas, por una parte, con el derecho fundamental de igualdad y, por otra, con el derecho fundamental al trabajo y los derechos que de él se derivan, incluida la protección a las prestaciones de los trabajadores. Con base en ese marco argumentativo se hicieron las siguientes consideraciones:
“Según quedó indicado al sintetizarse la demanda, en el asunto que en esta oportunidad ocupa la atención de la Corte, el actor cuestiona la constitucionalidad del sometimiento de la acción intentada contra los actos que nieguen el reconocimiento de prestaciones periódicas al término de caducidad de cuatro (4) meses. En su opinión, la diferencia de tratamiento procesal que a ellos se da, produce el quebrantamiento del principio democrático de igualdad, pues, sostiene, no hay razón para que a dichos actos no les sea aplicable la regla de intemporalidad que el Código Contencioso Administrativo consagra para la acción de plena jurisdicción, cuando se trata de actos que sí reconocen dichas prestaciones periódicas.
Para ello importa recordar que el tenor literal de la disposición acusada permite demandar en cualquier tiempo solo los actos que reconocen prestaciones periódicas; no prevé, de manera expresa, análoga posibilidad para los que niegan tales prestaciones, los cuales, a falta de previsión explícita, quedarían sometidos al término de cuatro (4) meses a partir de su ejecutoria, publicación o comunicación.
Empero, cuando se trata de actos que niegan el reconocimiento de prestaciones periódicas en favor de un ciudadano o cualquier derecho particular, que es lo planteado en la demanda, el afectado con la decisión administrativa tiene un término de cuatro meses contados a partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el caso y una vez que haya agotado la vía gubernativa correspondiente de que tratan las disposiciones consagradas en el Código Contencioso Administrativo (D. 01/84, subrogado por el art. 23 del D. 2304/89).
En estas circunstancias se considera que, más bien la igualdad se configura en el sentido de establecer un tratamiento idéntico en relación con los actos de la administración que niega el reconocimiento de derechos de los ciudadanos, entre los cuales se encuentran, los que versan sobre prestaciones periódicas, a través del ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho, dentro de los cuatro meses siguientes, contados a partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto, una vez agotada la vía gubernativa correspondiente, como lo señala el inciso segundo del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, subrogado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989, en razón de que el inciso tercero demandado se refiere a las acciones que tiene la entidad que reconozca prestaciones periódicas, no ajustadas a los ordenamientos superiores y en general a actos que reconozcan prestaciones periódicas, que pueden demandarse en cualquier tiempo.
“DECLÁRASE EXEQUIBLE el inciso tercero del artículo 136 del Decreto Ley 01 de 1984, como fue subrogado por el artículo 23 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989 (CCA), en los términos del presente fallo” (negrillas originales).
De las consideraciones de la sentencia se infiere que a pesar de que los cargos formulados tenían que ver con la vulneración de los artículos 1º, 13, 29, 228 y 229 de la Carta, la Corte solo se pronunció respecto de los problemas suscitados por la posible contrariedad existente entre la norma demandada, por una parte, y los derechos de igualdad y los derechos de los trabajadores, por otra. No obstante que en el fallo se indicó expresamente que la disposición acusada no violaba el derecho de igualdad “ni ninguno de los preceptos constitucionales invocados” por el actor, lo cierto es que los cargos examinados se suscribieron únicamente a esos dos tópicos pues respecto de las restantes disposiciones invocadas como infringidas no se hicieron consideraciones de ninguna índole. Por lo tanto, si tales cargos adicionales no se consideraron, mal se puede inferir que también respecto de ellos existe cosa juzgada constitucional.
Por otra parte, es de destacar que a pesar de que la demanda se instauró contra la expresión “que reconozcan”, que hacía parte del inciso tercero del artículo demandado; la Corte declaró la exequibilidad no solo de esa disposición, sino de todo el inciso del que hacía parte. Esta determinación es comprensible pues las expresiones demandadas solo se dotaban de sentido jurídico en el contexto de la regla de derecho de que hacían parte.
Entonces, en este fallo, la Corte determinó que no violaba ni el derecho de igualdad ni los derechos de los trabajadores un régimen legal que disponía que los actos que reconocen prestaciones periódicas podían demandarse en cualquier tiempo y que establecía que los actos que niegan tales prestaciones podían demandarse solo en el término de cuatro meses.
4. Reconocimiento de la existencia de cosa juzgada constitucional relativa respecto del artículo 23 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989 que subrogó el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
Con posterioridad se presentó una nueva demanda contra el artículo 23 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989, que subrogó el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo Lo que se demandó fue lo que se resalta a continuación:
“ART. 136.—Subrogado. D.E. 2304/89, art. 23. Caducidad de las acciones. La de nulidad absoluta podrá ejercerse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto.
La de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldíos proferidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, caducarán en dos (2) años contados desde la publicación, cuando ella sea necesaria o desde su ejecutoria, en los demás casos.
El actor planteó que las normas demandadas vulneraban los artículos 1º, 2º, 13, 25, 42, 53 y 229 de la Carta Política. La Corte, en la Sentencia C-351 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara, declaró exequible el inciso segundo y respecto del inciso tercero reconoció la existencia de cosa juzgada constitucional relativa. Sobre este particular indicó lo siguiente:
“Cabe observar que el inciso tercero del artículo 136 del Decreto-Ley 01 de 1984, como fue subrogado por el artículo 23 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989, ya fue objeto de examen de constitucionalidad por la Sala Plena de esta corporación en lo que hace relación con el sometimiento de la acción de restablecimiento del derecho de los actos que nieguen el reconocimiento de prestaciones periódicas, al término de caducidad de cuatro (4) meses.
Dados los efectos de cosa juzgada con alcance definitivo y erga omnes que produce la sentencia que se cita, se ordenará estarse a lo ya decidido en ella, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo”.
Nótese cómo en este pronunciamiento se reconoció la existencia de cosa juzgada constitucional relativa respecto del inciso tercero del entonces artículo 136 del Código Contencioso Administrativo con relación a los cargos formulados por violación del derecho de igualdad y por violación de los derechos de los trabajadores.
5. Nueva formulación del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
El artículo 44 de la Ley 446 de 1998 modificó el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. En el numeral segundo de esa disposición se reguló la materia que antes estaba desarrollada en el inciso tercero de esta última. El texto de ese numeral es el siguiente:
Como puede apreciarse, la nueva formulación del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo mantiene el tratamiento diferenciado que ya se advertía en su formulación originaria y en la subrogación que de esta hizo el artículo 23 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989 y de acuerdo con el cual los actos que reconocen prestaciones periódicas pueden demandarse en cualquier tiempo y los actos que las niegan solo pueden demandarse antes del vencimiento del término de caducidad de cuatro meses. La única diferencia que se advierte es que en la nueva regla se hace una referencia expresa a la administración y a los interesados como sujetos legitimados para la formulación de la demanda contra los actos que reconocen prestaciones periódicas.
6. Existencia de cosa juzgada constitucional relativa respecto del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.
Contra el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo se formuló una demanda de inconstitucionalidad por violación de los artículos 1º, 2º, 29, 83 y 229 de la Carta Política. Los cargos fueron sintetizados de la siguiente manera por la Corte en la Sentencia C-1049 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández:
“El ciudadano José Gregorio Hernández Galindo demanda la expresión “en cualquier tiempo” del numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, por considerar que la misma desconoce los principios del debido proceso (C.P., art. 29), acceso a la administración de justicia y seguridad jurídica (C.P., art. 229), el postulado de Estado social de derecho (C.P., art. 1º) y la obligación del Estado de proteger la vida, honra, bienes, creencias y derechos de las personas residentes en Colombia (C.P., art. 2º).
En su sentir, permitir que la administración pueda demandar en cualquier tiempo es aceptar que la acción no prescriba o caduque, lo cual implica “una pérdida total de la seguridad jurídica y una carencia evidente y total de certidumbre en lo que atañe a los derechos adquiridos, las situaciones jurídicas consolidadas en cabeza de una persona, el postulado de la buena fe (C.P., art. 83), el principio de confianza legítima y la estabilidad de las decisiones administrativas que resuelven sobre asunto tan importante para una persona como el reconocimiento de su pensión de jubilación…”.
Considera que si bien podría pensarse que la disposición acusada persigue un fin “loable”, en la medida en que procura la defensa del tesoro público, el perjuicio que causa a las personas cuya pensión fue reconocida y están sujetos permanentemente a su invalidación judicial es más grave frente al beneficio “muy relativo a favor del interés colectivo”. En efecto, afirma que la norma permite la negligencia de los agentes estatales, por cuanto estos están obligados a actuar dentro del término de caducidad “sin que el recuerdo tardío acerca de posibles irregularidades cometidas por la propia administración perturba después de transcurrido el tiempo y de manera indefinida los derechos consolidados de personas de buena fe”.
Finalmente, aclara que a pesar de que la Corte mediante Sentencia C-108 de 1994 declaró exequible el inciso 3º del artículo 136 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989 (CCA), a su juicio, en el presente caso no se puede predicar la existencia de la cosa juzgada constitucional por dos razones: “a) el texto normativo ha cambiado, en virtud de la Ley 446 de 1998, artículo 44 (posterior a dicho fallo), y por tanto no estamos hablando de la misma disposición. b) La razón de inconstitucionalidad entonces examinada por la Corte era la posible vulneración del derecho a la igualdad, aquí no invocado, y en relación con un aspecto diferente planteado en esta demanda””.
Nótese como en la demanda se formulan cargos por violación de los artículos 1º, 2º, 29, 83 y 229 constitucionales y cómo el actor descarta la existencia de cosa juzgada constitucional dada la modificación introducida a la norma cuestionada luego de la Sentencia C-108 de 1994 y la formulación de cargos no considerados en ese precedente.
La Corte, para resolver la demanda instaurada, en primer lugar descartó la existencia de cosa juzgada constitucional absoluta con ocasión de la Sentencia C-108 de 1994. Estimó que ese precedente tenía el valor de cosa juzgada constitucional relativa respecto de los cargos que en ella fueron considerados. Al respecto expuso:
“… puede concluirse, que en este caso no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, pues si bien la evolución legislativa del inciso tercero, hoy numeral segundo, del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo nos muestra que pudo haberse conservado una similitud respecto del contenido normativo en cuanto a la intemporalidad para interponer la acción contra actos que reconozcan prestaciones periódicas, de todas maneras la decisión contenida en la sentencias (sic) C-108 de 1994, evidencia una cosa juzgada relativa. Y, la Corte no ha examinado, hasta el momento, la constitucionalidad de la citada norma legal frente a los cargos planteados en la demanda que nos ocupa”.
Es decir, la Corte refirió el valor de cosa juzgada constitucional relativa de la Sentencia C-108 de 1994 respecto de los cargos entonces considerados: la supuesta violación del derecho fundamental de igualdad y de los derechos de los trabajadores. Pero como el reconocimiento del valor de cosa juzgada de ese precedente se circunscribió a esos cargos, la corporación procedió al estudio de los nuevos cargos formulados contra el artículo 136 pues sobre estos no existía cosa juzgada.
“… la finalidad perseguida por la norma es doble: brindarle la posibilidad a una persona, que viene recibiendo una prestación periódica, a que en cualquier tiempo demande ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo la reliquidación de su pensión, cuando quiera que existan, por ejemplo, nuevos elementos de juicio o pruebas que le permitan reclamar su derecho; por otra, apunta a la salvaguarda del interés general, en especial, a defender el erario público, al brindarle asimismo a la administración la facultad para que, en cualquier tiempo, pueda demandar su propio acto ante los jueces competentes por cuanto se está ante la imposibilidad jurídica de revocarlos directamente cuando no ha obtenido el consentimiento del particular, salvo cuando se trate de la comisión de un delito.
Contrario a lo que sostiene el demandante, la Corte considera que la intemporalidad que el legislador estableció en beneficio de la administración para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo su propio acto de reconocimiento de prestaciones períodicas, no desconoce los deberes de protección del Estado por cuanto, (i) el Congreso cuenta con un amplio margen de discrecionalidad al momento de establecer los procedimientos judiciales; (ii) si bien la regla general es el establecimiento de términos de caducidad para el ejercicio de las acciones judiciales, nada obsta para que, en determinados casos específicos, se pueda consagrar excepciones en defensa del interés general; (iii) el ordenamiento jurídico no ampara derechos adquiridos en contra de la Constitución y la ley; (iv) la administración no puede directamente revocar el acto; y, (v) el afectado cuenta con todas las garantías procesales para defender su derecho”.
“… el principio de la confianza legítima es un corolario de aquel de la buena fe y consiste en que el Estado no puede súbitamente alterar unas reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares, sin que se les otorgue a estos últimos un período de transición para que ajusten su comportamiento a una nueva situación jurídica. No se trata, por tanto, de lesionar o vulnerar derechos legítimamente adquiridos, sino tan solo de amparar unas expectativas válidas que los particulares se habían hecho con base en acciones u omisiones estatales prolongadas en el tiempo, bien que se trate de comportamientos activos o pasivos de la administración pública, regulaciones legales o interpretaciones de las normas jurídicas. De igual manera, como cualquier otro principio, la confianza legítima debe ser ponderada, en el caso concreto, con los otros, en especial, con la salvaguarda del interés general y el principio democrático.
“Declarar EXEQUIBLE la expresión “en cualquier tiempo por la administración”, del segundo numeral del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, por los cargos analizados en esta providencia”.
Contra la expresión “en cualquier tiempo” que hace parte del numeral segundo del artículo 44 de la Ley 486 de 1998, que modificó el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo se formuló una nueva demanda. En la sentencia que se dictó con base en ella, Sentencia C-116 de 2005, M.P. Humberto Sierra Porto, se resumieron de la siguiente manera los cargos planteados por el actor:
“El ciudadano José Ignacio Arango Bernal demanda la expresión “en cualquier tiempo” del numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, por considerar que la misma desconoce el principio de Estado social de derecho (C.P., art. 1º), la obligación del Estado de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y la obligación del Estado de proteger la vida, honra, bienes, creencias y derechos de las personas residentes en Colombia (C.P., art. 2º), los derechos fundamentales al debido proceso, (C.P., art. 29) y al acceso a la administración de justicia y seguridad jurídica (C.P., art. 229).
Finalmente sostiene que el Congreso excedió su facultad legislativa contemplada en el artículo 89 de la Constitución, pues si bien el legislador es autónomo para establecer la caducidad de las acciones tal libertad no puede convertirse en “arbitrariedad, y menos en factor de inseguridad jurídica para los administrados que nunca verán resueltos sus asuntos de manera definitiva”. En apoyo de esta tesis cita la Sentencia C-115 de 1998”.
Como se aprecia, en esta oportunidad se formularon cargos contra el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, en su actual contenido, por violación de los artículos 1º, 2º, 29 y 229 de la Carta. Respecto de ellos, la Corte consideró lo siguiente:
“Efectuado el estudio de constitucionalidad planteado en el expediente de la referencia, la Sala Plena de esta corporación, en Sentencia C-1049 de 2004, declaró la exequibilidad de la expresión “en cualquier tiempo” contenida en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.
La Corte en esa oportunidad expresamente limitó los alcances de su decisión a los cargos analizados en la providencia, por lo tanto se produjo el fenómeno de la cosa juzgada relativa respecto de la expresión acusada, empero tales cargos son muy similares a los formulados en la demanda que ahora se examina e incluso existe una coincidencia casi total respecto de las disposiciones constitucionales que se consideran infringidas en las dos ocasiones, esto es, los artículos 1º, 2º, 29 y 229 de la Carta Política. Solo habría lugar a un nuevo pronunciamiento, entonces, si en la demanda que dio origen al presente proceso se formularan cargos distintos a los que fueron examinados en la Sentencia C-1049 de 2004.
En efecto, a juicio del demandante la infracción del artículo 89 de la Constitución tiene origen en un pretendido exceso del Congreso de la República en el ejercicio de su potestad legislativa, pues dicho órgano al establecer y regular las acciones, recursos o procedimientos judiciales estaría obligado siempre a fijar un término de caducidad de los instrumentos procedimentales creados, aspecto que fue objeto de un extenso estudio en la Sentencia C-1049 de 2004”.
“ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-1049 de 2004 que declaró la exequibilidad de la expresión “en cualquier tiempo”, del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998”.
Nótese como en la fundamentación de este fallo se consideró que existía cosa juzgada constitucional relativa no solo respecto de los cargos expresamente considerados en la Sentencia C-1049 de 2004 y en los que insistía el actor —violación de los artículos 1º, 2º, 29 y 229 constitucionales—, sino también respecto del artículo 89 superior pues advirtió que este cargo giraba en torno a aspectos que sí fueron considerados y debatidos de fondo en ese pronunciamiento.
8. Alcance de la cosa juzgada constitucional relativa respecto del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo modificado por el numeral segundo del artículo 44 de la Ley 446 de 1989.
En las condiciones expuestas, respecto de la regla de derecho contenida en el numeral 2º del artículo 44 de la Ley 446 de 1998 existe cosa juzgada constitucional relativa respecto de los cargos por violación de los artículos 13 y 53 de la Carta Política, en razón de la Sentencia C-108 de 1994, y cosa juzgada constitucional relativa respecto de los cargos por violación de los artículos 1º, 2º, 29, 83, 89 y 229, en razón de la Sentencia C-1049 de 2004.
En tal virtud, la Corte dispondrá estarse a lo resuelto en las sentencias C-108 de 1994 y C-1049 de 2004 respecto de los cargos relacionados con la vulneración de los artículos 1º, 2º, 29, 83, 89 y 229 de la Constitución y se pronunciará de fondo en relación con el cargo formulado contra la disposición acusada por violación del preámbulo de la Carta Política.
E. Examen de la norma acusada.
La demanda se formuló contra la expresión “que reconozcan” que hace parte del numeral segundo del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, tal como fue modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998. No obstante, como lo destaca el Procurador General, el control de constitucionalidad no puede extenderse solo a esos apartes pues ellos por sí mismos carecen de sentido jurídico. Ello es así al punto que, de declararse inexequible esa expresión, la regla de derecho contenida en el aparte final de ese numeral resultaría ininteligible.
Surge, por tanto, la necesidad de extender los pronunciamientos del fallo a aquellos apartes de ese artículo que dotan de sentido a las expresiones demandadas. Para obrar de esa manera se debe tener en cuenta que el numeral 2º del artículo 136 ya citado está integrado por dos enunciados. El primero de ellos consagra una regla jurídica definida: el término de caducidad, como regla general, de la acción de restablecimiento del derecho. El segundo enunciado consagra la excepción a esa regla general —es decir, la posibilidad de que los actos que reconocen prestaciones periódicas se demanden en cualquier tiempo—, indica quiénes son los legitimados para accionar en ese caso y pone a salvo los derechos de los particulares de buena fe.
En estos términos, si se asume que la pretensión del actor se orienta a que los actos administrativos que deniegan una prestación periódica puedan demandarse en cualquier tiempo, un pronunciamiento que considere ese cargo solo es posible si el control de constitucionalidad se realiza sobre el segundo enunciado contenido en el numeral 2º del artículo 136, de acuerdo con el cual “Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. Por lo tanto, sobre tal aparte normativo se emitirá este pronunciamiento.
Siendo ello posible, no hay necesidad de extender los efectos de la decisión también al primer enunciado contenido en el numeral 2º del artículo 136 ya citado, tal como lo solicita el Procurador General. Si se procediera de esta manera se estaría desconociendo el principio dispositivo que orienta los procesos desatados en razón del ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad y en virtud del cual el tribunal constitucional debe pronunciarse únicamente respecto de las normas demandadas y solo en casos excepcionales, y debidamente justificados, puede extender su decisión a normas no cuestionadas en su validez.
2. Efecto vinculante del preámbulo de la Constitución.
Así entendido, el preámbulo da cuenta del sentido político y jurídico que el Pueblo de Colombia le imprimió a la formulación de la Carta Política de 1991; es decir, indica los principios que la orientan y los fines a cuya realización se dirige y por ello no solo hace parte de esta como sistema normativo sino que además tiene efecto vinculante sobre los actos de la legislación, la administración y la jurisdicción y constituye parámetro de control en los procesos de constitucionalidad. Y esto es comprensible pues carecería de sentido que una fórmula política y jurídica tan densa de contenidos como la advertida en el preámbulo, no estuviera llamada a tener implicaciones en los ejercicios de poder subordinados a la teleología en ella señalada. Como lo expuso la Corte en la Sentencia C-479 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero:
“Esta Corte… estima indispensable reivindicar la concepción jurídica según la cual el derecho no se agota en las normas y, por ende, el constitucional no está circunscrito al limitado campo de los artículos que integran una Carta Política.
Si la razón primera y trascendente del control constitucional no es otra que la de garantizar la verdadera vigencia y supremacía de la Constitución, ese control deviene en utópico cuando se limita a la tarea de comparar entre sí normas aisladas, sin hilo conductor que las armonice y confiera sentido integral, razonable y sólido al conjunto” (negrillas originales).
3. Consideración del cargo formulado.
El cargo que, por violación del preámbulo de la Carta, se dirige contra la regla de derecho contenida en el segundo enunciado jurídico que hace parte del numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, se basa en que tal regla no permite que se garantice un orden político, social y económico justo. El actor estima que la imposibilidad de demandar, luego de vencido el término de caducidad, un acto administrativo que ha negado una prestación económica desconoce el derecho que tienen los trabajadores o ex trabajadores a devengar tales prestaciones y que ello contraría la justicia en tanto fin del Estado social de derecho previsto en el preámbulo de la Constitución.
a) En primer lugar, el Congreso de la República, como instancia de configuración del derecho positivo del Estado, se halla legitimado para regular el régimen de caducidad de las acciones contencioso administrativas. En ejercicio de esa facultad bien puede fijar un término de caducidad para la acción de restablecimiento del derecho y sujetar a ese régimen los actos administrativos que nieguen prestaciones periódicas. Esto es así dado el interés general en que las controversias judiciales se clausuren de manera definitiva y la consecuente necesidad de establecer mecanismos que pongan fin a la posibilidad de actuar indefinidamente ante la jurisdicción. De allí que sea legítimo que se prevean términos preclusivos para el ejercicio de las acciones como la de restablecimiento del derecho.
b) En segundo lugar, el sistema jurídico consagra mecanismos que permiten que el interesado cuestione la legalidad de un acto administrativo que le ha negado una prestación pues contra él procede la vía gubernativa. Es decir, el administrado bien puede solicitarle a la misma administración la reconsideración de esa decisión. Además, una vez agotada la vía gubernativa, el interesado puede acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo con miras a cuestionar la legalidad de la decisión y a lograr el restablecimiento del derecho afectado. Para ello cuenta con un término de cuatro meses contabilizado a partir del día siguiente a la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto.
Por estos motivos, entonces, se declarará la exequibilidad, por el cargo analizado, de la expresión “Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”, que hace parte del numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
1. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-108 de 1994, que declaró la exequibilidad de las expresiones “Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”, contenidas en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 23 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989, y en la Sentencia C-1049 de 2004, que declaró exequible por los cargos analizados en esa sentencia, la expresión “en cualquier tiempo por la administración”, que hace parte del numeral 2º del artículo 44 de la Ley 446 de 1998.
2. DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”, que hace parte del numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, por el cargo analizado en esta sentencia.