Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2011-00189-21836-de-mayo-3-de-2018?documento=jurcol&contexto=jurcol_437d939793b942929b02b181a9154651&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-08-10 21:19:13
Document Index: 121863824

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 86', 'artículo 141', 'artículo 141', 'artículo 160', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 212', 'artículo 212', 'artículo 73', 'artículo 212', 'artículo 81', 'artículo 86', 'artículo 87', 'artículo 52', 'artículo 10', 'artículo 74', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 13', 'artículo 10', 'artículo 177', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 75', 'artículo 25', 'artículo 150', 'artículo 131', 'artículo 2', 'artículo 10', 'Artículo 169', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 177', 'artículo 145', 'artículo 179']

﻿ SENTENCIA 2011-00189/21836 DE MAYO 3 DE 2018
SENTENCIA 2011-00189 DE 03 DE MAYO DE 2018
CONTENIDO:DIFERENCIA ENTRE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN Y LA PLUSVALÍA. SE PRECISA QUE EL ARTÍCULO 86 DE LA LEY 388 DE 1997 PREVÉ QUE LA PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA ES INDEPENDIENTE DE OTROS GRAVÁMENES QUE SE IMPONGAN A LA PROPIEDAD INMUEBLE Y ESPECÍFICAMENTE DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN QUE LLEGUE A CAUSARSE POR LA REALIZACIÓN DE OBRAS PÚBLICAS. EN ESE SENTIDO, EL HECHO GENERADOR DE LA PLUSVALÍA ES: (I) LA INCORPORACIÓN DE SUELO RURAL A SUELO DE EXPANSIÓN URBANA O LA CONSIDERACIÓN DE PARTE DEL SUELO RURAL COMO SUBURBANO(II) EL ESTABLECIMIENTO O MODIFICACIÓN DEL RÉGIMEN O LA ZONIFICACIÓN DE USOS DEL SUELO O (III) LA AUTORIZACIÓN DE UN MAYOR APROVECHAMIENTO DEL SUELO EN EDIFICACIÓN, BIEN SEA ELEVANDO EL ÍNDICE DE OCUPACIÓN O EL ÍNDICE DE CONSTRUCCIÓN, O AMBOS A LA VEZ. DE OTRA PARTE, CUANDO EL MAYOR VALOR DEL PREDIO SE ORIGINE EN LA EJECUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS DISPUESTAS POR LOS INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, LO INDICADO ES LA FINANCIACIÓN POR VÍA DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN. SOLO SI NO SE CONFIGURA DICHA CONTRIBUCIÓN PUEDE ACUDIRSE AL EFECTO PLUSVALÍA COMO MECANISMO QUE RETRIBUYA ESE MAYOR VALOR, LO QUE SIGNIFICA QUE LA UNA (CONTRIBUCIÓN) EXCLUYE AL OTRO (PLUSVALÍA), PORQUE HAY IDENTIDAD TOTAL O PARCIAL EN LA CAUSA DE LA OBLIGACIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA, PLUSVALÍA, CONTRIBUCIONES POR VALORIZACIÓN, SUELO RURAL, IMPUESTO SOBRE LOS BIENES PERSONALES
Sentencia 2011-00189/21836 de mayo 3 de 2018
Rad.: 250002327000-2011-00189-01 (21836)
Demandante: Mariane Banziger de Munger
Temas: Plusvalía. Regulación en el Municipio de Tocancipá. Independencia de la plusvalía respecto de la contribución de valorización. Hecho generador - consideración de parte del suelo rural como suburbano - (rural industrial a suburbano industrial). Estimación del efecto plusvalía - valor comercial
1. Cuestión previa. Impedimento de la dra. Stella Jeannette Carvajal Basto.
La Consejera de Estado dra. Stella Jeannette Carvajal Basto, manifestó su impedimento para conocer de este asunto, por encontrarse incursa en la causal prevista en el numeral 2º del artículo 141 del Código General del Proceso(3), porque conoció en primera instancia del proceso de la referencia. En consecuencia, solicitó que se acepte el impedimento y que se le separe del conocimiento del mismo.
Teniendo en cuenta las razones que fundamentan el citado impedimento y con fundamento en el numeral 2º del artículo 141 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 160 del Código Contencioso Administrativo(4), la Sala, integrada por tres Consejeros de Estado, quienes conforman el quórum decisorio(5), encuentra fundada la solicitud de impedimento, motivo por el cual, la acepta y, en consecuencia, se le separa del conocimiento del presente proceso.
2. La participación en plusvalía en el municipio de Tocancipá. Alcance del artículo 73 de la Ley 388 de 1997. Competencia del alcalde para expedir el decreto demandado.
2.1. El artículo 73 de la Ley 388 de 1997(6) define la plusvalía y, en su parágrafo dispone que “[l]os concejos municipales y distritales establecerán mediante acuerdos de carácter general, las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios”.
Esta norma se refiere a la competencia que tienen las corporaciones locales, de representación popular, en materia tributaria. Conforme con la misma, los concejos municipales o distritales están facultados para establecer la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios y, para tal fin, es necesario que se expida un acuerdo de carácter general que así lo disponga.
2.2. En el caso concreto, está probado que mediante la sentencia de 10 de octubre de 2014, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión Oral de Zipaquirá, que se encuentra en firme(7), se negó la pretensión de nulidad de los artículos 314 a 319 del Decreto 111 de 2008(8), porque el juez de instancia advirtió que la adición de las normas relacionadas con la plusvalía “a la letra son las mismas que se encuentran previstas en el Acuerdo 014 de 2001 y en el Decreto 80 de 2007”(9), lo que significa que mediante dicho decreto, se actualizó el Estatuto de Rentas del Municipio de Tocancipá.
En otras palabras, con la expedición del Acuerdo 014 de 2001(10), el Concejo Municipal de Tocancipá autorizó la aplicación de la participación en plusvalía en ese territorio.
2.3. Aunque es cierto, como lo advirtió el Tribunal, que en el parágrafo del artículo 212 del Acuerdo 09 de 2010, por el que se revisó y ajustó el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Tocancipá, se dispuso que “[e]l Concejo Municipal establecerá mediante acuerdo de carácter general las normas de aplicación de la participación en la plusvalía en su respectivo territorio (L. 388/97, art. 73)”, esta norma no tiene el alcance que se le otorgó en la sentencia apelada, porque se repite, en ese municipio la participación en plusvalía está establecida desde la expedición del Acuerdo 014 de 2001.
De esta manera, si el Concejo Municipal de Tocancipá ya había hecho uso de la facultad impositiva en materia de participación en plusvalía, no era necesario que con ocasión de la revisión y ajuste del POT se volviera a expedir un acuerdo autorizando nuevamente su implementación.
2.4. Refuerza lo anterior, el hecho que en el Acuerdo 09 de 2010 se hizo referencia a la plusvalía, como instrumento de financiación del POT(11), advirtiendo la Sala que la previsión del artículo 212 de dicho acuerdo —invocado por el a quo—, corresponde a la transcripción del artículo 73 de la Ley 388 de 1997, norma que sirvió de sustento para que se expidiera el Acuerdo 014 de 2001, compilado en el Decreto 80 de 2007 —Estatuto de Rentas—, que posteriormente se “ajustó” con el Decreto 111 de 2008, este último, citado como fundamento del acto impugnado.
2.5. Por lo anterior, se concluye que una vez establecida la plusvalía en el Municipio de Tocancipá con el Acuerdo 014 de 2001, no era necesario que, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 212 del Acuerdo 09 de 2010, se volviera a autorizar su aplicación en ese territorio.
2.6. En este orden de ideas, conforme con lo previsto en el artículo 81 de la Ley 388 de 1997(12), el alcalde del municipio de Tocancipá tenía competencia para expedir el Decreto 80 de 2010, por el que se liquidó el efecto plusvalía, porque este tributo ya estaba autorizado en ese municipio, razón por la cual, la sentencia de primera instancia se debe revocar.
No obstante lo anterior, como el Tribunal no resolvió los demás cargos de ilegalidad planteados en la demanda, es del caso, en esta instancia, referirse a los mismos, para proteger el derecho a la defensa y al debido proceso de la parte actora, que no estaba legitimada para apelar, toda vez que la sentencia le era favorable (CGP, art. 320)(13).
3. La valorización y la plusvalía. Independencia de estos tributos.
3.1. El artículo 86 de la Ley 388 de 1997 prevé que la “participación en plusvalía es independiente de otros gravámenes que se impongan a la propiedad inmueble y específicamente de la contribución de valorización que llegue a causarse por la realización de obras públicas”.
Lo anterior, no presenta lugar a dudas cuando el hecho generador de la plusvalía es (i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano, (ii) el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo o (iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez (L. 388/97, art. 74).
Sin embargo, una situación especial se presenta con lo descrito en el artículo 87 de la Ley 388 de 1997:
“ART. 87.—Participación en plusvalía por ejecución de obras públicas. Cuando se ejecuten obras públicas previstas en el plan de ordenamiento territorial o en los planes parciales o en los instrumentos que los desarrollen, y no se haya utilizado para su financiación la contribución de valorización, las correspondientes autoridades distritales, municipales o metropolitanas ejecutoras, podrán determinar el mayor valor adquirido por los predios en razón de tales obras, y liquidar la participación que corresponde al respectivo municipio, distrito o área metropolitana, conforme a las siguientes reglas: (…)”(14).
De acuerdo con esta norma, puede decirse que, cuando el “mayor valor” del predio, se origine en la ejecución de obras públicas dispuestas por los instrumentos de ordenación del territorio, lo indicado es su financiación por vía de la contribución de valorización. Solo, si no se derrama dicha contribución, puede acudirse al efecto plusvalía como mecanismo que retribuya ese mayor valor, lo que significa que la una —la contribución— excluye al otro —el efecto plusvalía—, porque hay identidad, total o parcial en la causa de la obligación tributaria.
3.2. En el caso concreto está probado que el hecho generador de la participación en plusvalía que se discute, corresponde a la “consideración de parte del suelo rural como suburbano” al cambio de rural industrial a suburbano industrial.
En tanto que, la contribución de valorización, conforme con las resoluciones 000132(15) y 00038(16), ambas de 24 de mayo de 2010, expedidas por el gerente financiero de Tocancipá, constituye un instrumento de financiación de la ejecución de varias obras públicas(17).
Es decir, no existe identidad en el hecho generador de la participación de la plusvalía con la contribución de valorización, razón por la cual, este cargo de ilegalidad no prospera.
4. El hecho generador y el cálculo del efecto plusvalía en el caso concreto.
4.1. Para el municipio de Tocancipá, los predios de propiedad de la demandante, ubicados en su jurisdicción y denominados San Antonio y San Luis, se beneficiaron con el efecto plusvalía por el cambio del uso del suelo de rural industrial a suburbano industrial, en tanto que, para la parte actora, al conservarse la misma actividad, la industrial, el cambio de clasificación de rural a rural suburbana no le reportó beneficio a los terrenos.
4.2. Respecto de la clasificación del suelo en el municipio de Tocancipá, se advierte que el artículo 52 del Acuerdo 011 de 2005, por el que se adoptó el POT, disponía que el suelo en ese territorio se clasificaba en urbano y rural, en tanto que, en el artículo 10 del Acuerdo 09 de 2010, por el que se revisó y ajustó el POT, se clasificó en suelo en urbano, rural, de expansión urbana, rural, suburbano y de protección.
En vigencia del Acuerdo 11 de 2005, el suelo rural estaba “[c]onformado por los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales de explotación de recursos naturales y actividades análogas. Pertenecen a esta categoría los centros poblados rurales”(18).
Con el Acuerdo 09 de 2010, se previó que el suelo rural está “[c]onformado por los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales de explotación de recursos naturales y actividades análogas. Pertenecen a esta categoría los centros poblador rurales, las áreas agropecuarias de las veredas Canavita, El Porvenir, Esmeralda, La Fuente, Tibitó y Verganzo”(19).
A diferencia del suelo suburbano que “[c]orresponde a las áreas ubicadas dentro del suelo rural, en la que se mezclan los usos del suelo y las formas de vida del campo y la ciudad, diferentes a las clasificadas como áreas de expansión urbana, que pueden ser objeto de desarrollo con restricciones de uso, de intensidad y de densidad, garantizando el autoabastecimiento en servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo establecido en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 142 de 1994”.
En este mismo acuerdo se dispuso que “[c]on e fin de ajustar (sic) la clasificación del suelo del municipio de Tocancipá a las disposiciones establecidas en el Decreto 3600 de 2007 y 4066 de 2008 y acogiendo las determinantes ambientales del Acuerdo 16 de 1998 de la CAR, hacen parte del suelo suburbano las áreas de actividad industrial”(20).
Decreto aquel, el 3600 de 2007, que prohibía a los municipios ampliar las áreas de actividad industrial u otras áreas destinadas a usos industriales, independientemente de la denominación que adoptaran en los suelos rurales no suburbanos ni crear áreas nuevas, salvo que se tratara de áreas destinadas a la explotación de recursos naturales o al desarrollo aislado de usos agroindustriales, ecoturísticos, etnoturísticos, agroturísticos, acuaturísticos y demás actividades análogas que sean compatibles con la vocación agrícola, pecuaria y forestal del suelo rural.
4.3. Conforme con lo anterior, es claro que con la expedición del Acuerdo 09 de 2010 se configuró el primer hecho generador de la participación en plusvalía, previsto en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997, esto es, la “consideración de parte del suelo rural como suburbano”, porque la zona en donde están ubicados los bienes inmuebles de propiedad de la demandante (Vereda Canavita), según lo expuesto por el municipio demandado y como consta en el estudio hecho por la Compañía de Desarrollo Territorial - Cideter Ltda.(21), pasó de ser suelo rural(22) (Ac. 11/2005)(23) a suelo suburbano (Ac. 9/2010), cuestión que no fue discutida por la parte actora.
4.4. Ahora bien, el hecho que la actividad industrial(24) se permitiera en el área rural no suburbana (en vigencia Ac. 11/2005) y que posteriormente se admitiera en el área rural suburbana (Ac. 9/2010)(25), no excluye la configuración del hecho generador de la plusvalía, porque de la comparación de los usos en el área de actividad industrial, antes y después de que se revisara y ajustara el POT del municipio de Tocancipá, surgen diferencias significativas.
En efecto, se observa que en vigencia del Acuerdo 11 de 2005 (art. 169), en el suelo rural del municipio de Tocancipá se permitían los siguientes usos: (i) principal: industrias con procesos en seco que no generan impacto ambiental y sanitario sobre los recursos naturales y en el área de influencia(26), (ii) compatibles: industrias y actividades que generan mediano impacto ambiental y sanitario sobre los recursos naturales y en el área de influencia y (iii) condicionados: industrias y actividades que generan impactos ambientales que puedan ser controlados y mitigados, actividades recreativas regionales, terminales de carga y plataformas logísticas. Estaban prohibidos los usos de vivienda, suburbanos, parcelaciones rurales y centros vacacionales.
En tanto que, con el Acuerdo 9 de 2010 (art. 183), en el suelo suburbano del mismo municipio, se permitían los siguientes usos: (i) principal: industria grupo II(27) y grupo III(28)28, (ii) compatibles: comercio y servicios grupo II y grupo III(29), centros de eventos regionales y locales, (iii) condicionados: infraestructura de servicios públicos, centros de eventos regionales y locales. Están prohibidos los usos de vivienda, suburbanos, parcelaciones rurales, porcicultura, avícolas, cultivos bajo invernadero.
De lo anterior, es claro que en el suelo suburbano, con el Acuerdo 09 de 2010, se permite una actividad industrial diferente a la que estaba prevista en el Acuerdo 11 de 2005 para el suelo rural, porque corresponde a industria liviana a mediana y mediana a pesada, que genera impacto ambiental y urbanístico en su área de influencia. También se permiten usos compatibles y condicionados diferentes a los autorizados en el área rural.
Refuerza lo anterior, que las áreas suburbanas pueden ser objeto de desarrollo con algunas restricciones de uso, de intensidad y de densidad, como lo prevé el artículo 10 del Acuerdo 9 de 2010 y se expuso en el numeral 4.2 de esta providencia, pero que indiscutiblemente le reporta un beneficio al terreno, en comparación con lo permitido en el área rural.
En consecuencia, este argumento no tiene la fuerza suficiente para anular los actos demandados.
4.5. Otro es el tema de la estimación del efecto plusvalía: la tasación del precio comercial del terreno, antes y después de la acción urbanística, aspecto que cuestiona la parte actora, porque consideró que este no se ajusta a la realidad.
4.6. Por lo tanto, le corresponde a la Sala analizar los medios de prueba que obran en el expediente, con los que la demandante pretende desvirtuar el cálculo del efecto plusvalía realizado por el municipio de Tocancipá.
4.7. Para el efecto, se observa que con la demanda se solicitó la práctica de un dictamen pericial, del que es importante analizar varios aspectos:
4.7.1. Comienza el auxiliar de la justicia afirmando que “[d]e acuerdo al numeral 3º del artículo 10 del capítulo 2 del Acuerdo 09 de 2010, denominado: De la clasificación del suelo en el territorio municipal” al predio le corresponde tratamiento de suelo rural por estar señaladas explícitamente en esta clasificación las áreas agropecuarias de las veredas Canavita, (…). A su vez el artículo 13 definió el perímetro del suelo rural en el plano CR-01, áreas de actividad rural”(30).
4.7.1.1. Al respecto, se advierte que es cierto que en el numeral 3º del artículo 10 del Acuerdo 09 de 2010 se previó que el suelo rural del municipio de Tocancipá está “[c]onformado por los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales de explotación de recursos naturales y actividades análogas. Pertenecen a esta categoría los centros poblados rurales, las áreas agropecuarias de las veredas Canavita, El Porvenir, Esmeralda, La Fuente, Tibitó y Verganzo”(31) (negrilla de la Sala), vereda en la que están ubicados los predios que interesan en este proceso.
Sin embargo, la perito no tuvo en cuenta que en el artículo 177 del citado acuerdo se prevé que en ese municipio se determinan dos zonas específicas para el desarrollo agroindustrial, el área de actividad industrial Canavita y el área de actividad industrial Tibitóc.
Y que en el literal c) del artículo 15 del mismo acuerdo se indicaron las “coordenadas área suburbana industrial vereda Canavita”.
4.7.1.2. Es decir, en la vereda Canavita, las áreas agropecuarias corresponden al área rural, en tanto que, las comprendidas en la delimitación del artículo 15 del Acuerdo 09 de 2010, se consideran suburbanas - industrial.
4.7.1.3. La Sala no tiene elementos de juicio para establecer la zona en la que se encuentran los predios de la parte demandante. Pero, lo cierto es que ese aspecto no es objeto de discusión —la localización del inmueble—, porque en la demanda no se cuestionó lo afirmado por el municipio demandado, en el sentido que los predios en cuestión están ubicados en el perímetro suburbano industrial.
Tampoco se probó su ubicación en el área agropecuaria, que no se debe confundir con la destinación que se le esté dando al predio, motivo por el cual, esta afirmación del auxiliar de la justicia no será tenida en cuenta, porque no es lo suficientemente clara y completa.
4.7.2. Por otra parte, para establecer el efecto plusvalía en los lotes San Luis y San Antonio de la vereda Canavita del municipio de Tocancipá, la auxiliar de la justicia tuvo en cuenta el procedimiento previsto en los artículos 76 de la Ley 388 de 1997 y 26 de la Resolución 620 de 2008 de la IGAC, que se refieren al cálculo del efecto plusvalía resultado del cambio del suelo(32), hecho generador que es diferente de la “consideración de parte del suelo rural como suburbano”, que tiene un procedimiento especial, establecido en los artículos 75 de la Ley 388 de 1997 y 25 de la Resolución 620 de 2008 del IGAC.
4.7.2.1. Esta circunstancia, necesariamente conduce a que no se tengan en cuenta las conclusiones expuestas por la auxiliar de la justicia, porque aunque las normas en cita tienen cierta semejanza en su redacción, presentan diferencias que no puede desconocer la Sala.
4.7.2.2. En efecto, el artículo 75 de la Ley 388 de 1997 prevé que en el evento de clasificación de parte del suelo rural como suburbano, el efecto plusvalía se estimará de acuerdo con el precio comercial que se establezca siguiendo el procedimiento previsto en dicha norma, antes y después de la acción urbanística generadora de la plusvalía, respecto de los terrenos comprendidos en las correspondientes zonas o subzonas, con características similares de zonificación, uso, intensidad de uso y localización.
4.7.2.3. La Sala advierte que en el numeral 2º del capítulo 7 del Acuerdo 09 de 2010, se previeron las normas urbanísticas generales en el suelo rural suburbano, como tipo de edificación, área mínima de lote, frente mínimo de lote, índice de ocupación, índice de construcción, retroceso, aislamiento literal, posterior y contra vías, y número de pisos, según se trate de industrial individual, industrial comercial y comercio y servicios. Además, se previeron las condiciones generales de las normas urbanísticas complementarias como la reforestación, zona de descargue y cerramientos, así como los condicionamientos de uso(33).
De igual manera, se realizó la clasificación industrial en ese municipio, concretamente, para el sector industrial Canavita norte, se acepta la industria de alimentos e industria de madera y sus derivados y para Canavita sur se admite la industria de cosméticos, derivados del papel, textiles, industria química, materiales de construcción y metalmecánica.
4.7.2.4. Teniendo en cuenta lo anterior, aunque en el dictamen pericial decretado y practicado en el curso de la primera instancia, la perito utilizó para el avalúo el método de mercado, como lo dispone el artículo 25 de la Resolución 620 de 2008 del IGAC, y realizó para el efecto el estudio de catorce (14) predios que se encuentran ubicados en la vereda Canavita del municipio de Tocancipá, relacionados en el cuadro 1 del dictamen pericial(34), omitió especificar si en el trabajo realizado tuvo en cuenta características similares de zonificación, uso, intensidad de uso y localización, respecto de los predios en cuestión, porque, se limitó a afirmar que “todos ellos tienen características afines y similares con los predios objeto de avalúos”, sin hacer mayor precisión al respecto(35).
4.7.2.5. Para la Sala, con el fin de establecer el valor comercial “real”, no bastaba con que los terrenos analizados por la perito estuvieran ubicados en la vereda Canavita, porque como se expuso con anterioridad, en esta zona se encuentra tanto suelo rural como suburbano, además, en el caso del suelo suburbano, se permiten varios tipos de industria, dependiendo de la ubicación del terreno, variables que necesariamente se debían tener en cuenta para que los resultados del estudio le permitieran a la Sala tener certeza respecto de la confiabilidad del cálculo realizado por la perito.
4.7.2.6. Adicional, tampoco se observa que con la prueba pericial se haya refutado el estudio de mercado hecho por Cideter Ltda.(36), que sirvió de fundamento para la determinación del efecto plusvalía en el Municipio de Tocancipá —Acuerdo 09 de 2010—, en el suelo suburbano industrial.
4.8. Recuérdese que el juez, al valorar el dictamen pericial, debe ponderar, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, la solidez, claridad, exhaustividad, precisión y calidad de los fundamentos del estudio, amén de la idoneidad del perito, sus conocimientos, experiencia, imparcialidad y la pauta dispuesta en los artículos 219 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 235 del Código General del Proceso: tomar en consideración en el dictamen, “tanto lo que pueda favorecer como lo que sea susceptible de causar perjuicio a cualquiera de las partes”.
4.9. Por todo lo anterior, se revoca la sentencia apelada y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda.
1. ACÉPTASE el impedimento manifestado por la Consejera de Estado dra. Stella Jeannette Carvajal Basto. En consecuencia, SEPÁRASE del conocimiento del presente asunto.
2. REVÓCASE la sentencia de veintisiete (27) de marzo de dos mil quince (2015), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Descongestión. En su lugar:
(3) “Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente”.
(4) “Serán causales de recusación e impedimento para los consejeros, magistrados y jueces administrativos, además de las señaladas en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, [actual Código General del Proceso] las siguientes: (…)”.
(5) CPACA, artículo 131, “NUM. 3º—Cuando en un magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es este, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento. Si lo encuentra fundado, lo aceptará y sólo cuando se afecte el quórum decisorio se ordenará sorteo de conjuez”.
(6) Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 2ª de 1991 y se dictan otras disposiciones.
(7) Esta sentencia quedó en firme el 3 de diciembre de 2014. Folio 317, cdno. ppal.
(8) “Por medio del cual se realizan los ajustes al Estatuto de Rentas Municipal Decreto 80 de 2007, establecidos por el Concejo Municipal mediante Acuerdo 15 de 2008”. Estos artículos se refieren a la noción, hecho generador, monto, exigibilidad y cobro, formas de pago y destinación de los recursos de la participación en plusvalía. Cuaderno anexo 4.
(9) Folio 331, cdno. ppal.
(10) Este acuerdo no obra en el expediente, pero en la sentencia de 10 de octubre de 2014, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión Oral de Zipaquirá, aparecen como hechos probados: (i) que con el Acuerdo 4 de 2001 el Concejo Municipal de Tocancipá expidió el estatuto de rentas y, en sus artículos 292 a 299 reguló la participación en plusvalía y (ii) que con el Decreto 80 de 2007 se compiló, entre otros, el Acuerdo 014 de 2001, disposición que conforma el Estatuto de Rentas para ese municipio. Decreto que “hace disposiciones sobre la participación en plusvalía y está contenida en el capítulo VIII artículos 314-319 (…), y son las mismas que se encuentran reguladas en el Acuerdo 014 de 2001” y (iii) que el Decreto 111 de 2008 por el que el alcalde municipal hizo ajustes al Estatuto de Rentas —Decreto 080 de 2007—, “hace disposiciones sobre la participación en plusvalía y está contenida en el capítulo VIII artículos 314-139 (…), estas disposiciones son las mismas que se encuentran reguladas en el Acuerdo 014 de 2001 y en el Decreto 080 de 2007” (negrilla original). Folios 321 a 322, cdno. ppal.
(11) Folios 207 y ss., cdno. anexo 2. En el Acuerdo 011 de 2005, por el cual se revisa y ajusta el POT en el municipio de Tocancipá, ya se había referido a la plusvalía como instrumento de financiación. (arts. 212 y ss.). Folios 172 y ss., cdno. anexo 1.
(12) “ART. 81.—Liquidación del efecto de plusvalía. Con base en la determinación del efecto de plusvalía por metro cuadrado calculado para cada una de las zonas o subzonas objeto de la participación como se indica en el artículo precedente, el alcalde municipal o distrital liquidará, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes, el efecto plusvalía causado en relación con cada uno de los inmuebles objeto de la misma y aplicará las tasas correspondientes, de conformidad con lo autorizado por el concejo municipal o distrital.
(13) En este sentido, cfr. las sentencias de 12 de diciembre de 2014, rad. 130012331000-2009-00446-01 (19121); de 15 de junio de 2016, rad. 250002337000-2012-00409-01 (20873); de 15 de septiembre de 2016, rad. 080012333000-2012-00114-01 (20555); de 23 de noviembre de 2017, rad. 250002327000-2011-00273-01 (20596); de 24 de noviembre de 2017, rad. 250002337000-2012-00019-01 (20700), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, entre otras.
(14) Cfr. el artículo 2º del Decreto 1599 de 1998, por el cual se reglamentan las disposiciones referentes a la participación en plusvalía de que trata la Ley 388 de 1997.
(15) Predio San Luis, por $ 102.714.441. Folios 27 a 31, cdno. ppal.
(16) Predio San Antonio por $ 441.669.746. Folios 34 a 38, cdno. ppal.
(17) En las citadas resoluciones se indicó que de acuerdo con el Acuerdo 14 de 2009, el plan de obras que se financiará con la contribución de valorización corresponden a las siguientes: (i) Construcción camino del medio desde Ebel hasta Colpapel, (ii) construcción anillo vial Vereda Verganzo desde la autopista Jancho Pola IED Técnico Industrial - Sector San Javier - Sector Tolima - Urbanización La Estación - Vía detrás del autódromo - Termoeléctrica Emgesa, (iii) construcción vía de acceso al autódromo desde la autopista a la glorieta de Emgesa - Lucta a Crown (tramo propiedad del municipio) y (iv) construcción vía Piedemonte costado nororiental a empalmar con la variante BTS Vereda Canavita. Folios 28 y 35, cdno. ppal.
(18) Folio 48, cdno. anexo 1.
(19) Folio 24, cdno. anexo 2.
(20) Aparte final del artículo 10 del Acuerdo 09 de 2010.
(21) En el numeral 1.2.2 de dicho estudio, que sirve de fundamento para la liquidación de la plusvalía, consta que el hecho generador de la plusvalía por la consideración de suelo rural como suburbano “[a]plica a los predios localizados en la vereda Canavita, Tibitoc, Verganzo y el Porvenir, que se incluyen en el área de actividad industrial, que en el Acuerdo 11 de 2005 estaban considerados como Rurales”. Folio 81, cdno. anexo 5.
(22) En la aclaración del dictamen pericial, la perito afirmó que con el Acuerdo 11 de 2005 “[e]l uso de los predios objeto de la pericia vigente antes del hecho generador de la plusvalía era el de rural industrial” y “luego de darse o configurarse el hecho generador de la plusvalía el uso cambió a: suburbano industrial”. Folio 178, cdno. ppal.
(23) En el municipio de Tocancipá se establecieron dos áreas destinadas al establecimiento y desarrollo de actividades industriales o manufactureras ubicadas en la zona rural: (i) zona industrial Canavita y (ii) zona industrial Tibitóc. Artículo 169 del Acuerdo 11 de 2005. Folio 129, cdno. anexo 1.
(24) Las áreas de actividad industrial están definidas en el numeral 13 del artículo 1º del Decreto 3600 de 2007, adicionado por el artículo 1º del Decreto Nacional 4600 de 2008 como las “[z]onas rurales suburbanas y rurales no suburbanas del territorio municipal o distrital en las cuales se permite la parcelación del suelo para la localización de establecimientos dedicados a la producción, elaboración, fabricación, preparación, recuperación, reproducción, ensamblaje, construcción, reparación, transformación, tratamiento, almacenamiento, bodegaje y manipulación de materias destinadas a producir bienes o productos materiales. Se excluye de esta definición las actividades relacionadas con la explotación de recursos naturales y el desarrollo aislado de usos agroindustriales, ecoturísticos, etnoturísticos, agroturísticos, acuaturísticos y demás actividades análogas que sean compatibles con la vocación agrícola, pecuaria y forestal del suelo rural” (resalta la Sala).
(25) En el artículo 177 del Acuerdo 09 de 2010, se dispuso que los usos industriales “únicamente pueden desarrollarse en suelo rural suburbano del municipio” de Tocancipá. Folio 161, cdno. anexo 2.
(26) Conforme con el artículo 145 del Acuerdo 11 de 2005, el área de actividad industrial en la zona urbana del municipio de Tocancipá, tenía como uso principal la industria clase III, como usos compatibles estaba la industria clase II y como usos condicionados el comercio clase II. Los demás usos estaban prohibidos. Folio 91, cdno. anexo 1.
(27) Industria grupo II: “[c]orresponde a la industria liviana a mediana, de bajo impacto ambiental y se desarrolla en fábricas o industrias de dimensiones medianas y bajo impacto ambiental, por lo cual son compatibles con otros usos, pero presentan restricciones de localización por su tamaño y alto impacto urbanístico. Se ubica por lo general en bodegas o edificios especializados dentro de zonas o complejos industriales (…)”. Folio 162, cdno. anexo 2.
(28) Industrial grupo III: “[c]orresponde a la industria mediana a pesada, de alto impacto ambiental y se desarrolla en fábricas o industrias por lo general de tamaño mediano, grande y muy grande que generan alto impacto ambiental y urbanístico, por lo cual presentan restricciones especiales de localización (…)”. Folio 162, cdno. anexo 2.
(29) Definidos en el artículo 179 del Acuerdo 09 de 2010.
(30) Numeral 3.6.1 del dictamen pericial. Folio 6, cdno. anexo 6.
(31) Folio 24, cdno. anexo 2.
(32) Cfr. el numeral III del dictamen. Folios 2 y 3, cdno. anexo 6.
(33) Folios 194 a 196, cdno. anexo 2.
(34) Folios 8 a 1, cdno. anexo 6.
(35) En la aclaración al dictamen pericial la auxiliar de la justicia afirmó que “[e]l suelo o terreno de los 14 predios relacionados con el dictamen pericial, es plano y tal como se dijo en el dictamen pericial, se seleccionaron precisamente porque todos ellos tienen características afines y similares con los predios objeto de avalúo, también, para con ello, dar cumplimiento a lo señalado en la Resolución 620 de 2008 del IGAC” Folio 180, cdno. ppal.
(36) En los folios 234, 237, 240, 244 y 247, cdno. anexo 5, constan las fichas del “Estudio de avalúos - Estudio de mercado” “Rural industrial a rural suburbano” en el municipio de Tocancipá.