Source: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2018/C-137-18.htm
Timestamp: 2020-02-23 14:49:59
Document Index: 361590469

Matched Legal Cases: ['artículo 222', 'artículo 222', 'artículo 116', 'artículo 241', 'artículo 61', 'artículo 222', 'artículo 2', 'artículo 11', 'artículo 69', 'artículo 160', 'artículo 61', 'ARTÍCULO 61', 'artículo 241', 'artículo 61', 'artículo 222', 'artículo 157', 'artículo 242', 'artículo 61', 'artículo 222', 'artículo 61', 'artículo 222', 'artículo 61', 'artículo 222', 'artículo 161', 'artículo 157', 'artículo 341', 'artículo 242', 'artículo 61', 'artículo 222', 'artículo 61', 'artículo 61', 'artículo 47', 'artículo 61', 'artículo 61', 'artículo 47', 'artículo 47', 'artículo 61', 'artículo 47', 'artículo 61', 'artículo 47', 'artículo 61', 'artículo 47', 'artículo 61', 'artículo 47', 'artículo 61', 'artículo 61', 'artículo 61', 'artículo 67', 'artículo 13', 'artículo 222', 'artículo 2', 'artículo 222', 'artículo 222', 'artículo 13', 'artículo 222', 'artículo 13', 'artículo 222', 'artículo 222', 'artículo 13', 'artículo 222', 'artículo 13', 'artículo 222', 'artículo 222', 'artículo 67', 'artículo 69', 'artículo 61', 'artículo 222', 'artículo 61', 'artículo 69', 'artículo 222', 'artículo 61', 'artículo 222', 'artículo 69', 'artículo 222', 'artículo 69', 'artículo 61', 'artículo 222', 'artículo 157', 'artículo 67', 'artículo 13', 'artículo 61', 'artículo 222', 'artículo 13', 'artículo 67', 'artículo 69', 'artículo 222', 'artículo 69', 'artículo 69', 'artículo 69', 'artículo 1', 'artículo 27', 'artículo 67', 'artículo 16', 'artículo 67', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 67', 'artículo 150', 'artículo 365', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 69', 'artículo 222', 'artículo 69', 'artículo 28', 'artículo 53', 'artículo 54', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 222', 'artículo 222', 'ARTÍCULO 222', 'artículo 222', 'artículo 69', 'artículo 222', 'artículo 116', 'artículo 222', 'artículo 67', 'artículo 222', 'artículo 237', 'artículo 222', 'artículo 69', 'artículo 67', 'artículo 222', 'artículo 222', 'artículo 61', 'artículo 222', 'artículo 161', 'artículo 157', 'artículo 341', 'artículo 13', 'artículo 69', 'artículo 67', 'artículo 69', 'artículo 242', 'artículo 61', 'artículo 47', 'artículo 222', 'artículo 69', 'artículo 13', 'artículo 67', 'artículo 69', 'artículo 69', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 222', 'artículo 116', 'artículo 67']

C-137-18
CREDITOS Y BECAS PARA LA EDUCACION SUPERIOR EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-1018-Inhibición
ACREDITACION DE ALTA CALIDAD A PROGRAMAS DE LICENCIATURA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-1018-Inhibición
ACREDITACION DE ALTA CALIDAD A PROGRAMAS DE LICENCIATURA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-1018-Constitucionalidad del artículo 222 de la Ley 1753 de 2015
[L]a facultad de crear y modificar los planes de estudios de las universidades hacen parte de la autonomía universitaria. Con todo, afirmó que el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 no la desconoció, argumentando que la norma mencionada tiene un propósito constitucional importante, ya que busca promover la calidad de la educación en general, pues la obtención de un título en los programas de licenciatura es un requisito exigido para el ejercicio de la docencia en las instituciones del Estado (artículo 116 de la Ley 115 de 1994), razón por la cual la acreditación de alta calidad en las licenciaturas que se ofrecen a nivel pregrado busca que quienes las cursen y ejerzan como docentes tengan una mejor preparación, que redunde en un aumento en la calidad de la educación que imparten.
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Caduca en el término de un año, contado desde la publicación del acto
Las acciones inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto.
VICIO DE FORMA-Concepto
Los vicios de forma comprenden “aquellas irregularidades en que se incurre en el trámite que antecede a la promulgación de la ley y que ha sido establecido por el constituyente”, por lo que puede entenderse que hace referencia a “la manera como fueron debatidas, aprobadas y promulgadas las disposiciones legales”.
VICIOS SUSTANCIALES O MATERIALES-Concepto
Los sustanciales o materiales, que son aquellos que plantean la existencia de una oposición entre el contenido normativo de una determinada disposición (es decir, lo que ella ordena, prohíbe o permite) con la Constitución.
INHIBICION DE LA CORTE-Disposición derogada que no produce efectos jurídicos
Para que la Corte pueda pronunciarse de fondo sobre una demanda de inconstitucionalidad, esta debe indicar con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.
Es pertinente recordar que la Corte ha considerado que los cuestionamientos relacionados con la posible vulneración del derecho a la igualdad no pueden limitarse a poner de presente un tratamiento distinto a dos o más sujetos o grupos de sujetos, pues ello desconocería que la Constitución no ordena que todas las personas reciban un tratamiento exactamente igual. Por ello, ha afirmado que debe cumplirse una carga de argumentación mínima para formular argumentos de inconstitucionalidad de esta naturaleza, que consiste en “señalar con claridad los grupos involucrados, el trato introducido por las normas demandadas que genera la vulneración del derecho a la igualdad y qué justifica dar un tratamiento distinto al contenido en las normas acusadas”.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Incumplimiento de carga argumentativa
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Fundamento constitucional
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Definición y naturaleza jurídica
GARANTIA INSTITUCIONAL-Concepto
La garantía institucional no asegura un contenido concreto, ni un ámbito de competencias determinado e inmodificable, sino la preservación de los elementos identificadores de una determinada institución en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar, de lo que resultarían importantes diferencias con la figura de los derechos fundamentales.
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Alcance como garantía institucional
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Límites en la Constitución y la ley
La calidad del servicio educativo se ha entendido como una materia sometida a la cláusula general de competencia legislativa y a la reserva general de ley, por lo que su regulación compete en exclusiva al Legislador, que diseña el marco de acción de vigilancia y control al Gobierno nacional.
ACREDITACION Y REGISTRO CALIFICADO DE PROGRAMAS EN LA EDUCACION SUPERIOR-Marco normativo
Accionante: Martha Jeannette Valbuena Buitrago
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Martha Jeannette Valbuena Buitrago solicitó a la Corte que declare la inexequibilidad del inciso 5 del artículo 61 y del artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”, por desconocer lo dispuesto en los artículos 13, 67, 69 y 160 de la Constitución.
Mediante auto del doce (12) de diciembre de dos mil dieciséis (2016), el Magistrado Ponente dispuso admitir la demanda de la referencia, al constatar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. A su vez, adoptó las siguientes determinaciones: (i) correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución; (ii) fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano tuviera la oportunidad de impugnar o defender la constitucionalidad de la norma; (iii) comunicar acerca de su iniciación al Presidente del Congreso y al Presidente de la República, para los fines previstos en el 244 de la Constitución, así como al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Educación Nacional y al Consejo de Acreditación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991; (iv) oficiar a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, al igual que los secretarios de las comisiones conjuntas tercera y cuarta del Congreso de la República, para que remitieran a la Corte los antecedentes legislativos de la Ley 1753 de 2015; (v) invitar a participar en este proceso a las siguientes instituciones y entidades: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (en adelante, “ICETEX”), Academia Colombiana de Jurisprudencia e Instituto Colombiano de Derecho Procesal, así como las facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Nacional, Sergio Arboleda, Libre y del Rosario.
Así, con relación a los vicios de procedimiento que la accionante considera que afectan las dos normas demandadas, transcribe una nota de prensa del diario El Universal, en su edición del 28 de mayo de 2015, en la que se hace referencia a declaraciones de la en ese entonces Senadora de la República Claudia López Hernández, en la que se reseñan tres irregularidades que, en opinión de la congresista, vician la constitucionalidad de la Ley 1753 de 2015. Se trata de las siguientes: (i) el acta de conciliación del proyecto que dio lugar a esa ley no tuvo fecha, hora, ni registro nominal y público de la votación que allí se realizó; (ii) el informe de conciliación no fue publicado con un día de anterioridad a su votación; y (iii) la sesión plenaria y la reunión de la comisión de conciliación del proyecto de ley que finalmente fue aprobado como Ley 1753 de 2015 coincidieron en el tiempo.
Agrega que también se desconoce la autonomía universitaria debido al incumplimiento del inciso final del artículo 69 de la Constitución, el cual obliga al Estado colombiano a concurrir en la financiación de la educación superior de carácter público para garantizar a todos los habitantes del país su derecho a la educación superior. Según señala, tal situación se presenta por cuanto se ha agravado el déficit de las universidades públicas, situación frente a la cual el Estado no ha actuado de manera efectiva, sino que, por el contrario, ha contribuido a acentuarla, mediante políticas públicas como “Ser Pilo Paga”, a través de la cual se han trasladado recursos públicos a las universidades privadas en forma de subsidios inconstitucionales.
a. Departamento Nacional de Planeación[9]
b. ICETEX[12]
c. Ministerio de Educación Nacional[18]
Posteriormente, el interviniente se refirió a la eventual ocurrencia de vicios de trámite en la aprobación de los artículos 61 y 222 de la Ley 1753 de 2015. Al respecto, indicó que, en virtud del artículo 160 de la Constitución, las plenarias de cada cámara pueden, en el trámite de una iniciativa legislativa, introducir artículos nuevos que guarden relación con la materia de la que trata el proyecto. Explicó que fue justamente eso lo que ocurrió, pues, por un lado, con relación al artículo 61 de la mencionada ley, en el debate en comisiones conjuntas le fue adicionado un inciso nuevo, titulado “focalización de subsidios a los créditos del Icetex”, en virtud de una proposición presentada por los representantes Eloy Chichi y José Alfredo Gnecco y por la senadora Artel Casado. Señaló el interviniente que esta modificación aparece registrada en las Gacetas del Congreso No. 114 y 116 de 2015.
E. SOLICITUD ADICIONAL DE INFORMACIÓN RELACIONADA CON LA VIGENCIA DEL INCISO 5 DEL ARTÍCULO 61 DE LA LEY 1753 DE 2015
1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la presente demanda, por dirigirse contra el inciso 5 del artículo 61 y contra el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”.
2. Algunos intervinientes en el proceso de constitucionalidad de la referencia plantearon dos cuestiones que, por referirse a asuntos que podrían conducir a que no se produjera un pronunciamiento de fondo sobre ciertos cargos formulados por la demandante, deben ser analizados por la Corte antes de proceder al estudio de fondo. Adicionalmente, en esta sección también la Corte analizará si una de las disposiciones demandadas fue derogada por el legislador, ya que, de ser así, también habría lugar a un pronunciamiento inhibitorio.
Caducidad de la acción de inconstitucionalidad
3. El Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Educación Nacional y el Procurador General de la Nación le solicitaron a la Corte declararse inhibida con relación al cargo relacionado con el presunto desconocimiento del principio de consecutividad en el trámite de las normas demandadas, previsto en el artículo 157 de la Constitución.
4. Al respecto, debe señalarse que, de acuerdo con el numeral 3 del artículo 242 de la Constitución, “[l]as acciones [de inconstitucionalidad] por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto”. Se advierte entonces que el término previsto en dicha norma aplica para una categoría específica de cargos que pueden plantearse mediante la acción de inconstitucionalidad. En este sentido, para entender el supuesto de hecho de la norma, conviene precisar que los vicios de forma comprenden “aquellas irregularidades en que se incurre en el trámite que antecede a la promulgación de la ley y que ha sido establecido por el constituyente”[46], por lo que puede entenderse que hace referencia a “la manera como fueron debatidas, aprobadas y promulgadas las disposiciones legales”[47].
5. Estos vicios se diferencian de los sustanciales o materiales, que son aquellos que plantean la existencia de una oposición entre el contenido normativo de una determinada disposición (es decir, lo que ella ordena, prohíbe o permite) con la Constitución[48].
6. Como se reseñó (ver supra, sección I, apartado B), la accionante plantea distintos cargos contra el inciso 5 del artículo 61 y contra el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, algunos de los cuales se relacionan con el trámite que se surtió durante su discusión y aprobación en el Congreso. Así, manifiesta que ocurrieron irregularidades relacionadas con la realización de la conciliación del proyecto de ley que posteriormente dio lugar a la Ley 1753 de 2015, lo cual, en su opinión, afecta la constitucionalidad de las normas demandadas, pues ambas fueron objeto de aprobación en plenarias tras la conformación de una comisión accidental de conciliación.
7. Adicionalmente, agregó que en el trámite de aprobación del inciso 5 del artículo 61 de dicha ley (i) no se realizó el anuncio para discusión y votación para la sesión plenaria del proyecto de ley del que hacía parte; (ii) no se dejó constancia de la solicitud realizada al Gobierno Nacional con el fin de que este autorizara la modificación que se introdujo al mencionado artículo; y (iii) el asunto allí tratado desconoció el principio de consecutividad, pues no fue discutido en los debates de las comisiones conjuntas tercera y cuarta del Congreso de la República.
8. Finalmente, con relación al artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, manifestó la demandante que (i) se desconoció el principio de consecutividad y que (ii) no se dejó constancia de la solicitud realizada al Gobierno Nacional con el fin de que este autorizara la inclusión de ese artículo.
9. Al respecto, se aprecia que todos los vicios que, según el accionante, se configuraron en la tramitación del inciso 5 del artículo 61 y del artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 guardan relación con el debate, aprobación y promulgación, pues se refieren, en términos generales, (i) a la realización de la conciliación (artículo 161 de la Constitución), la cual es una etapa necesaria para la aprobación de las iniciativas legislativas en las que ha existido discrepancias entre las plenarias; (ii) al respeto del principio de consecutividad (artículo 157 de la Constitución), que regula la relación que debe existir entre los debates necesarios para la formación de una ley; y (iii) al visto bueno del Gobierno nacional para la inclusión de un proyecto de inversión en el Plan Nacional de Desarrollo (artículo 341 de la Constitución), el cual es una regla específica para la aprobación de un tipo especial de ley.
10. Así, los cargos formulados por la accionante mencionados en los párrafos precedentes encuadran en la noción de vicios de forma, por lo que se encuentran sometidos al término de caducidad establecido en el numeral 3 del artículo 242 de la Constitución. En consecuencia, teniendo en cuenta que la Ley 1753 de 2015 fue publicada en el Diario Oficial No. 49.538 el día junio 9 de ese mismo año, y que la acción de inconstitucionalidad fue presentada el día 11 de noviembre de 2016, se aprecia que para ese momento había operado la caducidad. En consecuencia, la Corte se inhibirá para pronunciarse con relación a los vicios de forma planteados en ella contra el inciso 5 del artículo 61 y contra el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015.
Derogatoria del inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015, tras la admisión de la acción de inconstitucionalidad de la referencia
11. La Corte debe precisar que una de las normas cuya constitucionalidad se impugna mediante la acción de la referencia fue derogada con posterioridad a que dicha acción fuera admitida. Se trata del inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015, derogado por el artículo 47 de la Ley 1911 de 2018. En ese sentido, la Corte primero explicará las razones por las que considera que dicha norma fue derogada. A continuación, explicará la determinación que corresponde.
12. Al respecto, la Corte advierte que la Ley 1911 de 2018, en ninguna de sus disposiciones, señaló de forma expresa que se derogaba lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015, por lo que corresponde analizar si operó una derogatoria tácita. Para ello, en el siguiente cuadro se trascribe el texto original del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 y del artículo 47 de la Ley 1911 de 2018, resaltando el apartado que fue demandado mediante la acción de inconstitucionalidad que se revisa y la modificación que respecto de él se introdujo:
13. Como puede apreciarse, el artículo 47 de la Ley 1911 de 2018 tenía como propósito modificar específicamente lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 cuya constitucionalidad fue impugnada mediante la acción que dio lugar al presente proceso. Así, la norma demandada establecía un criterio de focalización para el otorgamiento de créditos y becas financiados por el ICETEX, de acuerdo con el cual a partir del año 2018 estos solo serían entregados para financiar programas que contaran con acreditación o que, en su defecto, fueran ofrecidos por entidades de educación superior acreditadas institucionalmente. Ahora, con la modificación introducida mediante el artículo 47 de la Ley 1911 de 2018, dicho criterio cambió, pues ahora tales créditos y becas se destinarán para financiar programas en instituciones que cuenten con reconocimiento oficial del Ministerio de Educación Nacional.
14. Teniendo en cuenta lo anterior, concluye entonces la Corte que el inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 fue derogado de manera tácita por el artículo 47 de la Ley 1911 de 2018.
15. En este escenario, conviene recordar que la Corte ha identificado dos supuestos frente a la derogatoria de normas que fueron objeto de acción de inconstitucionalidad, para efectos de determinar el tipo de sentencia al que debe haber lugar. Así, ha señalado que el presupuesto para la realización de un examen de constitucionalidad de una norma es que esta exista, “pues es la única manera como [ella] pued[e] recibir los efectos de los fallos de exequibilidad o inexequibilidad que corresponde dictar a la Corte”[49]. En ese sentido, un fallo de exequibilidad o inexequibilidad sobre una norma derogada sería inocuo, por lo que en tal situación la Corte debe proceder a declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo.
16. Con todo, ha precisado también la Corte que la derogatoria de una norma no en todos los casos conduce automáticamente a su inexistencia, pues es posible que continúe regulando situaciones de manera ultraactiva. En atención a lo anterior, ha afirmado que cuando una acción de inconstitucionalidad recaiga sobre una norma derogada que sigue produciendo efectos, es procedente emitir un pronunciamiento de fondo. Para arribar a esta conclusión, la Corte ha señalado que ella “no solamente debe velar por la constitucionalidad de las disposiciones legales que están rigiendo, sino que igualmente le atañe, en virtud de su delicada responsabilidad como guardiana de la prevalencia del Estatuto Fundamental, evitar que normas pretéritas ya no vigentes, pero inconstitucionales, proyecten sus consecuencias jurídicas hacia el futuro”[50].
17. La jurisprudencia también ha precisado que los efectos de una norma derogada que habilitan un pronunciamiento de fondo de la Corte son aquellos abstractos, generales e impersonales. De esta forma, se excluye del análisis de constitucionalidad la evaluación de situaciones particulares y concretas que fueron reguladas por una norma que, al momento del pronunciamiento de la Corte, fue ya derogada[51].
18. En suma, frente a la constatación de la derogatoria de una norma que fue objeto de acción pública de inconstitucionalidad y que fue admitida para trámite, debe la Corte indagarse si esta produce aún efectos o no, para determinar si procede una sentencia inhibitoria o un pronunciamiento de fondo.
19. Al respecto, considera la Corte que el inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 introdujo un criterio orientador para el otorgamiento de créditos y becas financiados por el ICETEX, con el fin de ser tenido en cuenta, de manera indefinida, a partir de 2018. Con su modificación, tales créditos y becas deberán tener en cuenta un requisito diferente, en virtud del cual el ICETEX se encuentra en el deber de ajustar de manera inmediata los procesos de otorgamiento de tales beneficios para cumplir de forma adecuada lo previsto en el artículo 47 de la Ley 1911 de 2018.
20. Es importante resaltar que el ICETEX y el Ministerio de Educación Nacional comparten la misma interpretación, según la cual el inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 perdió vigencia con la aprobación del artículo 47 de la Ley 1911 de 2018 (ver supra, sección I literal E). De hecho, con base en esta interpretación, el ICETEX modificó su convocatoria de becas para el segundo semestre de 2018, con el fin de aclarar que ellas se otorgan para adelantar estudios en cualquier institución de educación superior que cuente con reconocimiento oficial del Ministerio de Educación (ver supra, sección I literal E). En este sentido, afirmaron dichas entidades que con la expedición y entrada en vigencia de la Ley 1911, se procedió a realizar los ajustes tecnológicos para modificar la convocatoria del segundo semestre de 2018, permitiendo la aprobación de todas las instituciones de educación superior y programas con reconocimiento oficial del Ministerio de Educación Nacional.
21. Se entiende entonces que el inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 ha dejado de regir, en tanto ya no constituye un parámetro que debe ser tenido en cuenta por el ICETEX para efectos de la asignación de créditos y becas que dicha entidad financia a las personas pertenecientes a los estratos 1, 2 y 3 del Sisbén. Esta conclusión no se desvirtúa por el hecho de que la disposición derogada se haya utilizado anteriormente para la asignación de estos beneficios, pues, como se observó (ver supra, numeral 17), los efectos particulares y concretos que haya tenido una norma derogada no son objeto de la acción de inconstitucionalidad. De esta forma, dichos efectos no pueden ser modificados mediante una sentencia de constitucionalidad, por cuanto, dichas relaciones se rigen en su mayoría por normas de derecho civil y comercial.
22. Por lo demás, conviene precisar que la Corte en la sentencia C-087 de 2018, conoció de una demanda contra el inciso 2 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015, y se declaró inhibida, por cuanto, dicha norma no satisfacía las cargas de claridad, certeza, especificidad y pertinencia, desarrolladas por la jurisprudencia constitucional. Cabe resaltar que dicha decisión no hace tránsito a cosa juzgada constitucional, pero pierde relevancia debido a la existencia de una derogatoria de la norma demandada, misma que no produce efectos tras la expedición y entrada en vigencia de la Ley1911 de 2018.
23. En consecuencia, la Corte se inhibirá para emitir un pronunciamiento de fondo relacionado con la constitucionalidad del inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015.
24. El Ministerio de Educación Nacional señaló que el cargo formulado contra las normas demandadas por desconocimiento del artículo 67 de la Constitución es muy general, por lo que no cumple los requisitos de claridad, pertinencia, suficiencia y especificidad. Por su parte, la Universidad Externado de Colombia argumentó que el cargo relacionado con la vulneración del artículo 13 de la Constitución carece de precisión, a tal punto que no satisface los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Teniendo en cuenta los anteriores planteamientos, procederá la Corte a realizar un análisis detallado de la admisibilidad de la demanda únicamente respecto del artículo 222 de la Ley 1753 de 2015.
25. Para empezar, conviene resaltar que el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 contiene los elementos que debe reunir toda demanda en los procesos de control de constitucionalidad. Según dicha norma, para que la Corte pueda pronunciarse de fondo sobre una demanda de inconstitucionalidad, esta debe indicar con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.
26. Al respecto, en la sentencia C-1052 de 2001, reiterada desde entonces de manera uniforme, la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de la violación. Según esta jurisprudencia, para que la Corte pueda pronunciarse de fondo sobre una acción pública de inconstitucionalidad, las razones que la sustenten deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.
27. Según dicha sentencia, tales requisitos implican que: la demanda debe tener un hilo conductor que permita al lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa (claridad); debe formular cargos dirigidos contra una proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida sin conexión con el texto de la disposición acusada (certeza); debe contener cuestionamientos de naturaleza constitucional, es decir, poner de presente la contradicción entre el precepto demandado y una norma de jerarquía constitucional, en oposición a una argumentación basada simplemente en argumentos de tipo legal o doctrinario o sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas (pertinencia); debe plantear, cuando menos, un cargo de constitucionalidad concreto, en contraposición a afirmaciones vagas, indeterminadas, abstractas o globales, que no guarden relación concreta y directa con las disposiciones demandadas (especificidad); y debe exponer todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad, de forma suficientemente persuasiva como para despertar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia)[52].
28. Así mismo, la jurisprudencia ha precisado que, en aplicación del principio pro actione, le corresponde a la Corte indagar en qué consiste la pretensión del accionante para así evitar en lo posible un fallo inhibitorio. Al respecto, la Corte ha dicho:
29. En el caso concreto, observa la Corte que la demanda señala y transcribe las disposiciones que se solicita sean declaradas inconstitucionales, por lo que se identifica con precisión el objeto demandado. Igualmente, indica la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda. Por su parte, respecto del concepto de la violación, la demanda, además de los cargos relacionados con la ocurrencia de vicios de forma en la aprobación de las normas demandadas (respecto de los cuales la Corte no se pronunciará por haber operado la caducidad de la acción), plantea tres cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015.
30. En primer lugar, la accionante argumenta que el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 vulnera el derecho a la igualdad (artículo 13 de la Constitución), ya que crea una distinción entre universidades de élite y las que “funcionan en ciudades intermedias y prestan servicios educativos a la población que no puede desplazarse a las grandes ciudades a realizar estudios universitarios”[54]. A juicio de la demandante, ello sucede por cuanto la norma mencionada obliga a los programas académicos de licenciaturas a nivel de pregrado a que obtengan la acreditación en un plazo determinado.
31. Para analizar la aptitud de este cargo, es pertinente recordar que la Corte ha considerado que los cuestionamientos relacionados con la posible vulneración del derecho a la igualdad no pueden limitarse a poner de presente un tratamiento distinto a dos o más sujetos o grupos de sujetos, pues ello desconocería que la Constitución no ordena que todas las personas reciban un tratamiento exactamente igual[55]. Por ello, ha afirmado que debe cumplirse una carga de argumentación mínima para formular argumentos de inconstitucionalidad de esta naturaleza, que consiste en “señalar con claridad los grupos involucrados, el trato introducido por las normas demandadas que genera la vulneración del derecho a la igualdad y qué justifica dar un tratamiento distinto al contenido en las normas acusadas”[56]. Con base en este criterio, considera la Corte que el cargo planteado contra el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 por desconocimiento del artículo 13 de la Constitución carece de certeza, especificidad y suficiencia.
32. Por lo anterior, la Corte considera que el cargo no es cierto, pues la accionante señala que el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 plantea una distinción entre universidades de élite (que, según ella, son aquellas que se encuentran en las “grandes ciudades”[57]) y todas las demás (es decir, aquellas que, de acuerdo con su interpretación, se encuentran en “ciudades intermedias”[58]). No obstante, estas no son categorías que utiliza el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015. Por el contrario, esta norma hace referencia a programas académicos de licenciaturas de pregrado. Así, la norma analizada sí se refiere a algunos programas educativos de nivel superior, y en esa medida puede afirmarse que establecen una distinción (con aquellos programas de licenciatura nivel pregrado que no cuentan con acreditación), pero ese trato diferenciado no se da entre los sujetos identificados por la accionante.
33. Ahora bien, aún si se aceptara que la accionante acierta al identificar que las normas demandadas establecen efectivamente una distinción entre los programas educativos mencionados por la norma demandada (es decir, aquellos que cuentan con acreditación y aquellos que no), debe precisarse que en todo caso el cargo no resulta específico, pues no realiza una explicación mínima propia de los cargos que sugieren el desconocimiento del derecho a la igualdad, encaminada a mostrar que la distinción que se acusa resulta injustificada (ver supra, numeral 31). En otros términos, la accionante no explica por qué el Estado, en el marco de su política pública de educación, no puede realizar distinciones entre programas de licenciatura acreditados y programas de licenciatura que no lo están. Este requisito argumentativo es indispensable frente a los cargos por desconocimiento del artículo 13 de la Constitución, ya que, como lo ha sostenido la Corte de forma reiterada, no cualquier diferenciación constituye per se una discriminación.
34. Como resultado de lo anterior, estima la Corte que el cargo no es suficiente, pues no logra despertar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición analizada, debido a que no aborda los elementos argumentativos indispensables para analizar la distinción de trato que ella establece.
35. En conclusión, el cargo por desconocimiento del principio de igualdad alegado respecto del artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 no solo carece de una identificación precisa de los grupos que se consideran asimilables, sino que no explica por qué tal distinción es inconstitucional. En consecuencia, la Corte señala que el cargo relacionado con el presunto desconocimiento del derecho a la igualdad (artículo 13 de la Constitución) por el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 no es apto, por lo cual no se pronunciará de fondo respecto de él.
36. En segundo lugar, la accionante plantea que el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 desconoce el artículo 67 de la Constitución, ya que incumple la obligación del Estado de participar en la financiación de los servicios educativos. En su opinión, ello se debe a que tal norma limita el libre acceso a instituciones educativas de los beneficiarios de becas o créditos otorgados por el ICETEX, pues los obliga a realizar sus estudios solo en ciertas universidades (las que la accionante califica como “de élite”[59]).
37. El anterior argumento se complementa con la razón por la que, según la accionante, se desconoce el inciso 4 del artículo 69 de la Constitución, el cual también hace referencia al deber del Estado de facilitar mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior.
38. Respecto de este cargo, observa la Corte que se dirige exclusivamente contra el inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015, sin cuestionar el artículo 222 de la misma ley, pues solo la primera de estas normas se refería a la focalización de créditos y becas otorgados por el ICETEX. Adicionalmente, puede observarse que el cargo de inconstitucionalidad parte de una realidad que es el reconocimiento de su derogatoria (ver supra, numeral 11). De igual forma, señala la Corte que el cargo formulado por la demandante conlleva una ambigüedad, evidenciando una carencia de certeza, al señalar que la distinción que realiza el inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 es entre universidades de élite y las que no lo son, cuando él en realidad hace referencia a programas que cuenten con acreditación o en su defecto programas en instituciones de educación acreditadas institucionalmente.
39. En consecuencia, la Corte tampoco se pronunciará de fondo por el supuesto desconocimiento del inciso 4 del artículo 69 de la Constitución por parte del artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, ya que, al interpretar la demanda, se advierte que este cargo se dirige exclusivamente contra el inciso 5 del artículo 61 de la misma ley.
40. Finalmente, en tercer lugar, la demanda de inconstitucionalidad señala que el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 desconoce la autonomía universitaria, establecida en el artículo 69 de la Constitución, ya que la acreditación de alta calidad que las universidades están obligadas a conseguir para los programas en licenciatura de nivel pregrado depende del Ministerio de Educación Nacional y no de pares académicos. Adicionalmente, afirma que esto impacta en el funcionamiento de las universidades, pues ellas no podrán seguir ofreciendo los programas que en ejercicio de su autonomía han decidido establecer.
41. Considera la Corte que el anterior cargo es apto, por lo que procederá a examinarlo de fondo. Ello se debe a que resulta claro, pues es posible identificar la tesis que se utiliza para cuestionar la constitucionalidad del artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, relacionada con los supuestos impactos negativos que este tiene sobre la autonomía de las universidades que ofrecen programas de licenciatura de nivel pregrado; es cierto, pues identifica que, en efecto, la norma demandada hace referencia a la acreditación de las licenciaturas que se ofrecen a nivel pregrado; es pertinente, pues el fundamento jurídico que se identifica para justificar la solicitud de inconstitucionalidad es el artículo 69 de la Constitución, que, como bien lo señala la accionante, consagra la autonomía universitaria; es específica, pues plantea la posible tensión que puede existir entre, por un lado, la autonomía universitaria, y, por otro lado, el establecimiento de requisitos tendientes a asegurar la calidad de la educación superior (específicamente, la acreditación de los programas de licenciatura a nivel pregrado); y es suficiente, ya que expone elementos de juicio capaces de hacer surgir una duda sobre la constitucionalidad de la disposición que se analiza.
42. Delimitado de esta forma el objeto de la acción de inconstitucionalidad, procederá la Corte a revisarla de fondo.
43. La demandante considera que el inciso 5 del artículo 61 y el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 deben ser declarados inconstitucionales, por haber incurrido en distintos vicios de forma y de fondo.
44. Las intervenciones allegadas al presente proceso plantean distintas alternativas que podría seguir la Corte al pronunciarse sobre la acción de inconstitucionalidad de la referencia. Por un lado, con relación a los vicios de forma, se propusieron tres alternativas: (i) el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Educación Nacional y el Procurador General de la Nación solicitaron a la Corte declararse inhibida, por haber operado la caducidad de la acción de inconstitucionalidad; (ii) el Departamento Nacional de Planeación (como pretensión subsidiaria) y el Instituto Colombiano de Derecho Procesal consideraron que las normas demandadas no desconocieron el principio de consecutividad (artículo 157 de la Constitución), por lo que deben declararse exequibles; y (iii) la Universidad Externado de Colombia afirmó que, de comprobarse los hechos planteados por la demanda de inconstitucionalidad, las normas demandadas deben declararse inconstitucionales.
45. Por otro lado, con relación a los vicios de fondo, se plantearon a la Corte dos alternativas: (i) abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo con relación al posible desconocimiento del artículo 67 de la Constitución (petición que fue formulada por el Ministerio de Educación Nacional) o con relación a la eventual vulneración del artículo 13 de la Constitución (tal como lo propuso la Universidad Externado de Colombia), y (ii) declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas, solicitud en la que coincidieron todos los intervinientes.
46. Según se señaló en los numerales 11 a 23 de la sección B de la presente sentencia, la Corte se declarará inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad del inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015. Igualmente, adoptará la misma determinación con relación a los supuestos vicios de procedimiento identificados por la demandante, debido a la caducidad de la acción de inconstitucionalidad. Finalmente, también se declarará inhibida por los cargos contra el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 por el presunto desconocimiento del derecho a la igualdad (artículo 13 de la Constitución) y del deber del Estado en materia de financiamiento de la educación superior (artículo 67 de la Constitución).
47. En consecuencia, la Corte limitará su análisis de fondo a estudiar la presunta vulneración de lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 69 de la Constitución por parte del artículo 222 de la Ley 1753 de 2015. En virtud de lo anterior, a la Corte le corresponde analizar si la obligación impuesta a los programas académicos de licenciaturas a nivel pregrado consistente en obtener la acreditación en alta calidad en un plazo determinado, so pena de la pérdida de vigencia del registro calificado, supone una afectación de la autonomía universitaria, establecida en el artículo 69 de la Constitución. En el mismo sentido, corresponde a la Corte determinar si el otorgamiento del registro calificado con base en parámetros mínimos de calidad establecidos por el Ministerio de Educación Nacional, mediante estudios técnicos, conlleva a una vulneración a la autonomía universitaria (art. 69 Superior).
48. Para resolver el problema jurídico expuesto, la Corte primero analizará el alcance de la autonomía universitaria, para luego pronunciarse con relación al caso concreto que se le plantea.
D. AUTONOMÍA UNIVERSITARIA: FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL Y LIMITACIONES ADMISIBLES
Autonomía universitaria: concepto y alcance
49. El artículo 69 de la Constitución reconoce la autonomía universitaria, en los siguientes términos: “[s]e garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley”.
50. Al definir su naturaleza jurídica, la Corte ha considerado que la autonomía universitaria debe ser entendida como una garantía institucional. Estas últimas han sido definidas por la Corte de la siguiente manera: “la garantía institucional no asegura un contenido concreto, ni un ámbito de competencias determinado e inmodificable, sino la preservación de los elementos identificadores de una determinada institución en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar, de lo que resultarían importantes diferencias con la figura de los derechos fundamentales”[60]. En este caso, la institución que pretende preservar la aludida garantía son las universidades (o, en términos generales, las instituciones de educación superior).
51. La Corte ha entendido que la autonomía universitaria implica dos libertades, mencionadas expresamente en el artículo 69 de la Constitución: la de auto-organización (“darse sus directivas”) y la de auto-regulación (“regirse por sus propios estatutos”)[61]. Así, la Constitución reconoce que dicha garantía institucional se proyecta en dos ámbitos distintos. Por un lado, otorga a las universidades la capacidad para determinar su orientación filosófica, para lo cual “cuenta con la potestad de señalar los planes de estudio y los métodos y sistemas de investigación”[62]. Por otro lado, les permite darse su propia organización interna, lo que implica la posibilidad de definir las normas de funcionamiento y gestión administrativa, el sistema de elaboración y aprobación de su presupuesto, la administración de sus bienes, la selección y formación de sus docentes[63], así como las pruebas a aplicar para efectos de definir la idoneidad de los aspirantes a ingresar en ellas[64].
52. La autonomía universitaria guarda relación con distintos principios y derechos constitucionales, como los siguientes: (i) el pluralismo (artículo 1 de la Constitución), en la medida que permite y promueve la elaboración y difusión de opiniones e información de distintas posiciones académicas y filosóficas; (ii) la libertad de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra (artículo 27 de la Constitución), pues esta, en tanto derecho fundamental, supone como contrapartida la protección colectiva e institucional donde ella se ejerce; (iii) el derecho a la educación (artículo 67 de la Constitución), en la medida en que los destinatarios de la autonomía universitaria son instituciones encargadas de prestar el servicio público de educación; y (iv) el libre desarrollo de la personalidad (artículo 16 de la Constitución), el cual se enriquece con la existencia de alternativas variadas sobre asuntos que la persona considera relevantes, dentro de las cuales pueda elegirse la que más se ajuste a las preferencias.
53. Ahora bien, la autonomía universitaria no supone un total distanciamiento entre las universidades y el Estado, pues, como lo ha afirmado la Corte, “[e]sta libertad de acción no debe entenderse como una autorización que propicie una universidad aislada de la sociedad o emancipada completamente del Estado”[65], ya que encuentra limitaciones derivadas de la propia Constitución. Al respecto, la sentencia C-162 de 2008 señaló:
54. En consecuencia, la Corte ha identificado que la autonomía universitaria “encuentra su límite tanto en el orden constitucional, como en el legal”[66], de modo que “esta capacidad de autodeterminación está limitada por la Constitución, el respeto a los derechos fundamentales de la comunidad universitaria y, en especial, de los estudiantes, y la legislación”[67].
55. Según se mostrará a continuación, tanto la Constitución Política como los tratados internacionales en materia de derechos humanos que obligan a Colombia reconocen que la libertad otorgada a las instituciones educativas no puede ser entendida como absoluta. De manera más específica, tratándose de la autonomía universitaria, lo anterior implica que esta es una garantía institucional que “no constituye un poder omnímodo”[68], pues debe ejercerse (i) respetando los derechos fundamentales y (ii) de conformidad con el marco legislativo que para ese propósito expida el Estado. En este sentido, la autonomía universitaria no excluye la intervención del Estado; antes bien, depende de que se ejerza (en la forma y para los fines previstos en la Constitución).
La calidad como elemento integrante del derecho a la educación
56. La autonomía universitaria tiene una relación cercana con distintos derechos fundamentales (ver supra, numeral 52). Al respecto, la Corte ha manifestado que la libertad de las universidades para auto-regularse y auto-organizarse no puede entenderse como una habilitación para desconocer los derechos de las personas, en particular sus derechos a la educación y al debido proceso (artículos 67 y 28 de la Constitución, respectivamente)[69].
57. Con relación a este último, es oportuno mencionar que un elemento integrante del derecho a la educación es la calidad en su prestación. Así lo ha concluido la Corte al interpretar de manera sistemática el artículo 67 de la Constitución, el artículo 13 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante, “Protocolo de San Salvador”) y el artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante, “PIDESC”)[70].
58. En este sentido, acogiendo los planteamientos expuestos por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante, “Comité DESC”), en tanto constituyen “criterio hermenéutico relevante” para interpretar las normas constitucionales sobre el derecho a la educación[71], la Corte ha afirmado que ese derecho se compone de cuatro características interrelacionadas, a saber: la disponibilidad, la accesibilidad, la aceptabilidad y la adaptabilidad. Es de especial importancia para efectos del asunto estudiado recordar la definición del Comité DESC respecto de la aceptabilidad del derecho a la educación, por lo que a continuación se trascribe:
c) Aceptabilidad. La forma y el fondo de la educación, comprendidos los programas de estudio y los métodos pedagógicos, han de ser aceptables (por ejemplo, pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad) para los estudiantes y, cuando proceda, los padres; este punto está supeditado a los objetivos de la educación mencionados en el párrafo 1 del artículo 13 y a las normas mínimas que el Estado apruebe en materia de enseñanza”[72].
59. En virtud de lo anterior, la garantía del derecho a la educación supone estándares mínimos de calidad, los cuales deben ser establecidos por el Estado. De manera más concreta, según lo sostenido por la Corte, “la calidad del servicio educativo se ha entendido como una materia sometida a la cláusula general de competencia legislativa y a la reserva general de ley, por lo que su regulación compete en exclusiva al Legislador, que diseña el marco de acción de vigilancia y control al Gobierno nacional”[73]. Estos estándares resultan aplicables no solamente a la educación básica o secundaria, pues el derecho a la educación es fundamental “sin distinción por razón de la edad”[74]. Por ello, aun cuando sea posible establecer condiciones de acceso diferentes para la educación que se imparte en distintos niveles de educación[75], la calidad es un elemento que el Estado debe asegurar, mediante su inspección y vigilancia, respecto de todos los niveles de enseñanza.
Facultad del legislador de regular la educación en tanto servicio público
60. Por otro lado, la Constitución habilita, en distintas disposiciones, la intervención del legislador con el propósito de regular el servicio de educación. Así, el artículo 67 afirma de manera general que el Estado debe regular y ejercer inspección y vigilancia sobre la educación, con el propósito de “velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo”. A su vez, en la medida en que la educación es un servicio público, la Constitución señala que el Estado debe intervenir para regularla (artículo 150 numeral 23) y para asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (artículo 365).
61. Igualmente, también el artículo 13 del Protocolo de San Salvador precisa que la libertad de los particulares para establecer y dirigir instituciones educativas no excluye la facultad del Estado de regularla[76]. De manera similar lo establece el artículo 13 del PIDESC[77]. Además de esta habilitación general al Estado para la regulación del servicio de educación, el artículo 69 de la Constitución, previamente citado (ver supra, numeral 49), expresamente señala que la autonomía universitaria debe ejercerse “de acuerdo con la ley”[78]. En desarrollo de esta disposición, la Ley 30 de 1992, “Por la cual se organiza el servicio público de educación superior”, precisó las facultades que les corresponde a las instituciones universitarias, escuelas tecnológicas e instituciones técnicas profesionales[79].
Algunas manifestaciones específicas de la autonomía universitaria
62. La acción de inconstitucionalidad de la referencia trata sobre un tema específico que se relaciona con la autonomía universitaria. En este sentido, conviene recordar que, según la accionante, el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 resulta contrario al artículo 69 de la Constitución, pues, a su entender, obliga a ciertas instituciones de educación superior a obtener la acreditación de alta calidad, lo cual supone una interferencia del Estado en las universidades, ya que tal acreditación es otorgada por el propio Ministerio de Educación Nacional, y además les impide seguir ofreciendo los programas académicos que ellas decidan. Por otro lado, argumenta que el requisito de la acreditación obstaculiza la financiación de las universidades, al impedir que estudiantes beneficiarios de créditos y becas otorgados a través del ICETEX puedan aplicar a ellas. Por lo anterior, la Corte analizará la relación que existe entre el diseño de programas académicos y la autonomía universitaria.
63. Al respecto, el artículo 28 de la Ley 30 de 1992, al referirse a las facultades que comprende la autonomía universitaria, señala que las instituciones de educación superior podrán “crear, organizar y desarrollar sus programas académicos”. Con todo, esa facultad no se opone a que el Estado ejerza su función de regulación del servicio de educación, con el propósito de garantizar la calidad y eficiencia en su prestación. Atendiendo a lo anterior, el artículo 53 de la misma ley creó el Sistema Nacional de Acreditación para las instituciones de educación superior, con el objetivo de “garantizar a la sociedad que las instituciones que hacen parte del sistema cumplen los más altos requisitos de calidad y que realizan sus propósitos y objetivos”. Adicionalmente, el artículo 54 de dicha ley señala que los integrantes del mencionado sistema serán, entre otros, las comunidades académicas y científicas, y que él dependerá del Consejo Nacional de Educación Superior, el cual definirá su reglamento, funciones e integración.
64. Los artículos 53 y 54 de la Ley 30 de 1992 fueron reglamentados mediante el Decreto 2904 de 1994, el cual a su vez fue complicado en el Decreto 1075 de 2015. Para efectos del análisis de constitucionalidad que se realiza en la presente sentencia, es importante mencionar algunas de las normas que este último establece.
65. En primer lugar, el mencionado decreto compilatorio define en su artículo 2.5.3.7.1 la acreditación como “el acto por el cual el Estado adopta y hace público el reconocimiento que los pares académicos hacen de la comprobación que efectúa una institución sobre la calidad de sus programas académicos, su organización y funcionamiento y el cumplimiento de su función social”.
66. Por su parte, el artículo 2.5.3.7.2 del Decreto 1075 de 2015 define los integrantes del Sistema Nacional de Acreditación, a saber: el Consejo Nacional de Educación Superior, el Consejo Nacional de Acreditación, las instituciones que optan por la acreditación y la comunidad académica.
67. A su vez, el artículo 2.5.3.7.3 del mismo decreto define que el proceso de acreditación se lleva a cabo de la siguiente forma: “se inicia con la autoevaluación, continúa con la evaluación externa practicada por pares académicos, prosigue con la evaluación realizada por el Consejo Nacional de Acreditación y culmina[,] si el resultado fuere positivo[,] con el acto de acreditación por parte del Estado”.
68. Por otra parte, conviene mencionar que, mediante la Ley 1188 de 2008, se estableció que los programas que no estén acreditados tendrán que obtener un registro calificado, de acuerdo con las condiciones allí establecidas. Opera entonces como un mecanismo que busca asegurar mínimos de calidad en la educación profesional. En este sentido, ha explicado la Corte que “[s]in el registro calificado, un programa de educación profesional no puede entrar en funcionamiento y, si en la práctica lo hiciere, la consecuencia será la falta de capacidad para emitir un título académico válido”[80]. De esta forma, el Estado cumple su función de regulación de la educación superior también respecto de las instituciones de educación que no estén acreditadas.
69. Finalmente, en el caso de las licenciaturas, la Ley 1753 de 2015, en su artículo 222, estableció que la oferta de programas de pregrado además del registro calificado requería la acreditación en alta calidad. Igualmente, afirmó que, de no hacerlo, el registro calificado otorgado se perdería al cabo de dos años. Para ello, el Legislador otorgó a los programas de pregrado en licenciatura que ya habían alcanzado cuatro cohortes de egresados un plazo para acreditarse de dos años, contados a partir de la entrada en vigencia de esa ley (esto es, el 9 de junio de 2015). Por su parte, los programas que no hubieren logrado este número de promociones contarían con el mismo plazo desde el momento en que cumplieran ese requisito.
70. El parágrafo del mencionado artículo 222 le impuso al Gobierno Nacional el deber de nivelar los criterios de emisión del registro calificado de los programas de pregrado en licenciatura a los estándares de acreditación en alta calidad, lo cual debería hacer dentro de los dos (2) años siguientes a la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015. En desarrollo de este deber, los requisitos del registro calificado y los de la acreditación de alta calidad fueron unificados en el caso de las licenciaturas mediante la Resolución N° 2041 del 3 de febrero de 2016.
71. En suma, el recuento normativo muestra que la garantía de la calidad de los programas de formación docente es parte integrante del derecho a la educación, no solo de aquellos que los cursan, sino de quienes en el futuro serán sus educandos. A través de ella, el Estado cumple sus deberes en relación con la aceptabilidad de los programas, tanto de aquellos de educación superior, como de los de educación preescolar, primaria, básica y media.
E. ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 222 DE LA Ley 1753 DE 2015
72. Con base en las consideraciones expuestas, pasa la Corte a analizar si el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 supone un desconocimiento de la autonomía universitaria, reconocida en el artículo 69 de la Constitución.
73. El artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 dispone que los programas académicos de licenciaturas de nivel pregrado que no cuenten con acreditación de alta calidad deberán obtener ese reconocimiento, estableciendo un plazo determinado dependiendo del número de cohortes de egresados. Agrega que, de no cumplirse con lo anterior, perderán el registro calificado (ver supra, numerales 69 y 70).
74. Adicionalmente, el parágrafo de esta norma contiene una delegación dirigida el Ministerio de Educación Nacional, con el propósito de que establezca, mediante estudios técnicos, unos parámetros mínimos de calidad para la obtención de alta calidad por parte de las licenciaturas y programas académicos enfocados en la educación.
75. La accionante plantea que esta disposición desconoce la autonomía universitaria, con base en dos argumentos. Por un lado, manifiesta que la imposición de un deber dirigido a los programas de licenciatura de nivel pregrado para que estos obtengan la acreditación de alta calidad impacta en el funcionamiento de las universidades, pues ellas no podrán seguir ofreciendo los programas que en ejercicio de su autonomía han decidido establecer. Por otro lado, manifiesta que lo anterior también desconoce la autonomía universitaria pues el proceso de acreditación de alta calidad depende del Ministerio de Educación Nacional y no de pares académicos (ver supra, numeral 40).
76. Al respecto, la Corte señala que, de acuerdo con la Constitución, la autonomía universitaria no debe ser entendida como una habilitación para la existencia de universidades aisladas de la sociedad y del Estado. Por el contrario, la Constitución (especialmente en los artículos 67, 69, 150 numeral 23 y 365) faculta al Estado para regular las condiciones en las que estas instituciones prestan el servicio de educación superior, con el propósito de asegurar los derechos de los estudiantes y de promover la calidad y la eficiencia de este servicio. En este sentido, el simple hecho de establecer requisitos de funcionamiento para las universidades no puede entenderse como un desconocimiento de la autonomía universitaria.
77. Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte considera que la medida mencionada tiene como propósito promover la calidad de la educación en general. Al respecto, es importante recordar que la obtención de un título en los programas de licenciatura es un requisito exigido para el ejercicio de la docencia en las instituciones del Estado (artículo 116 de la Ley 115 de 1994). En este sentido, la acreditación de alta calidad en las licenciaturas que se ofrecen a nivel pregrado busca que quienes las cursen y ejerzan como docentes en tales instituciones tengan una mejor preparación, que redunde en un aumento en la calidad de la educación que impartan.
78. En ese sentido, puede afirmarse que la medida prevista en el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 tiene como propósito cumplir con el elemento de aceptabilidad del derecho a la educación (ver supra, numeral 58). Por ello, la intervención que mediante dicha medida el Estado realiza en el funcionamiento de las universidades es razonable, pues atiende a un criterio constitucionalmente legítimo, y no tiene como propósito ni como efecto desconocer la atribución de las instituciones universitarias de auto-organizarse y de auto-regularse (ver supra, numeral 51).
79. Adicionalmente, la Corte resalta que el parágrafo del artículo mencionado efectivamente delega en el Ministerio de Educación Nacional la facultad de establecer los parámetros mínimos que se tendrán en cuenta para realizar la acreditación de alta calidad. Al respecto, considera que la delegación realizada a la mencionada entidad encuentra fundamento normativo en las distintas normas constitucionales que habilitan al Estado para regular el servicio de educación (especialmente, el artículo 67 de la Constitución), por lo que no es, por ese solo hecho, inconstitucional.
80. Ahora bien, es claro que esta facultad debe ejercerse respetando las normas constitucionales, entre ellas la autonomía universitaria. De hecho, el mismo parágrafo del artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 así lo establece. Con todo, dado que la accionante no formuló cuestionamientos específicos a la manera como el parágrafo de la norma en mención regula la facultad del Ministerio de Educación Nacional de establecer los parámetros de acreditación para los programas de licenciatura, no le corresponde a la Corte analizar tal aspecto. Por lo demás, no podría hacerlo, ya que, en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la Constitución, se trata de una facultad específicamente asignada al Consejo de Estado.
81. Teniendo en cuenta lo planteado, considera la Corte que el artículo 222 de la Constitución no resulta contrario a la autonomía universitaria (artículo 69 de la Constitución), sino que constituye un ejercicio legítimo de la facultad del Estado de regular el servicio público de educación (artículo 67 de la Constitución).
82. Igualmente, la Corte advierte que la accionante formuló cuestionamientos al proceso de acreditación aplicable a las instituciones de educación superior, señalando que este no es imparcial, pues es decidido por el Ministerio de Educación Nacional. Al respecto, le corresponde a la Sala decidir si el otorgamiento del registro calificado con fundamento en unos parámetros mínimos de calidad establecidos por el Ministerio de Educación, es contrario a la autonomía universitaria (Art. 69 de la Carta). Frente a esto, puede señalarse que este argumento en realidad se dirige, no a la obligación impuesta a los programas de licenciatura a nivel pregrado de obtener la acreditación de alta calidad, sino al proceso de acreditación en sí mismo. Dado que la accionante no controvirtió de manera específica las normas que regulan con detalle el proceso de acreditación, no le corresponde a la Corte analizar en esta oportunidad su constitucionalidad. Con todo, las normas que regulan dicho proceso (algunas de las cuales fueron reseñadas supra, numerales 63 a 67) sugieren que la accionante realiza una lectura imprecisa de los pasos que lo componen. Como se evidenció en el recuento normativo, los requisitos del registro calificado y los de la acreditación de alta calidad fueron unificados en el caso de las licenciaturas mediante la Resolución N° 2041 del 3 de febrero de 2016, de lo cual se evidencia que lo dispuesto en el mencionado artículo 222 no desconoce en su esencia el proceso de acreditación, sino que por el contrario, se presenta como un elemento adicional en dicho proceso.
83. Dicho ejercicio de las facultades de regulación del Ministerio de Educación, demuestran una vez más que la garantía de la calidad de los programas de formación docente es parte integrante del derecho a la educación, no solo de aquellos que los cursos, sino de aquellos que en el futuro sean sus educandos. En este mismo sentido, es dado concluir que a través de dicha reglamentación el Estado cumple sus deberes en relación con el componente de aceptabilidad de los programas (ver supra, numerales 56 a 61).
84. Ahora bien, el Procurador General de la Nación advirtió en el concepto remitido a la Corte que era necesario esta realizara un exhorto al Gobierno Nacional, por cuanto el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 no previó un régimen de transición para los estudiantes de las universidades que no logren alcanzar la acreditación de alta calidad en el plazo establecido por la ley y aún no se hayan graduado antes de dicho plazo.
85. Al respecto, es posible advertir que el mencionado artículo dispuso plazos específicos dentro de los cuales debía cumplirse la exigencia de obtener acreditación de alta calidad. Así, para la obtención de la acreditación de alta calidad por parte de los programas académicos de licenciatura a nivel pregrado previó dos hipótesis: (i) los programas académicos de licenciaturas a nivel de pregrado que tengan como mínimo cuatro (4) cohortes de egresados y que no se encuentren acreditados en alta calidad, deberán obtener dicho reconocimiento en un plazo de dos (2) años contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley; y (ii) los programas de licenciaturas a nivel de pregrado que no cuenten con el requisito de cohortes antes mencionado deberán adelantar el trámite de acreditación en alta calidad en un plazo de dos (2) años, una vez cumplido el mismo.
86. La Corte considera que esta distinción establece un periodo razonable dentro del cual los mencionados programas académicos de licenciatura a nivel pregrado puedan cumplir la exigencia prevista en la norma, sin afectación a los derechos de los estudiantes. En todo caso, si llegaran a presentarse instituciones que no cumplan tal deber, en el marco del control concreto podrá analizarse la situación de quienes se encuentren cursando sus estudios en ellas, en aras de hacer valer su derecho a la educación, situación que deberá ser analizada en cada caso concreto y de conformidad con las normas aplicables.
87. En la presente oportunidad, le correspondió a la Corte estudiar una acción de inconstitucionalidad dirigida contra el inciso 5 del artículo 61 y el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015. La demandante argumentó que estas disposiciones eran inconstitucionales por dos tipos de razones. Por un lado, adujo que en su tramitación se había incurrido en distintos vicios de forma, relacionados principalmente con la realización de la conciliación (artículo 161 de la Constitución), el respeto del principio de consecutividad (artículo 157 de la Constitución) y el visto bueno del Gobierno nacional para la inclusión de un proyecto de inversión en el Plan Nacional de Desarrollo (artículo 341 de la Constitución). Por otro lado, expuso que las normas demandadas desconocían el derecho a la igualdad (artículo 13 de la Constitución), la autonomía universitaria (artículo 69 de la Constitución) y el deber del Estado de participar en la financiación de la educación (inciso 6 del artículo 67 e inciso 4 del artículo 69).
88. Antes de proceder con el análisis de constitucionalidad, la Corte consideró necesario analizar tres asuntos que podrían conducir a que no se produjera un pronunciamiento de fondo sobre ciertos cargos formulados por la accionante.
89. En primer lugar, con relación a la caducidad de la acción de inconstitucionalidad, concluyó que los cargos formulados por la accionante acerca del presunto desconocimiento de los artículos 157, 161 y 341 de la Constitución encuadran en la noción de vicios de forma, por lo que se encuentran sometidos al término de caducidad establecido en el numeral 3 del artículo 242 de la Constitución. En consecuencia, teniendo en cuenta que la Ley 1753 de 2015 fue publicada en el Diario Oficial No. 49.538 el día nueve (9) de junio de ese mismo año, y que la acción de inconstitucionalidad fue presentada el día once (11) de noviembre de 2016, afirmó que para ese momento había operado la caducidad. Por esta razón, concluyó que debía declararse inhibida para emitir un pronunciamiento sobre este asunto.
90. En segundo lugar, la Corte afirmó que el inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 fue derogado de forma tácita por el artículo 47 de la Ley 1911 de 2018. A su vez, consideró que la derogatoria implicó que el inciso mencionado dejara de producir efectos, por lo que sostuvo que frente a todos los cargos contra esa disposición debía también declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo.
91. En tercer lugar, acerca del análisis de la aptitud de la demanda, la Corte consideró que debía circunscribir su pronunciamiento a determinar si el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 había desconocido la garantía institucional de la autonomía universitaria (prevista en el artículo 69 de la Constitución), optando por inhibirse de analizar de fondo los cargos acerca del desconocimiento del derecho a la igualdad (artículo 13 de la Constitución) y de la vulneración de los deberes del Estado en materia de financiamiento de la educación (artículo 67 de la Constitución), en la medida que no habían sido planteados de forma cierta, específica y suficiente.
92. Con base en lo anterior, la Corte consideró que debía analizar si la obligación impuesta a los programas académicos de licenciaturas a nivel pregrado consistente en obtener la acreditación en alta calidad en un plazo determinado, so pena de la pérdida de vigencia del registro calificado, supone una afectación de la autonomía universitaria, establecida en el artículo 69 de la Constitución.
93. Para resolver el problema jurídico expuesto, la Corte explicó el alcance de la autonomía universitaria. En este sentido, sostuvo que se trata de una garantía institucional, que implica dos libertades, mencionadas expresamente en el artículo 69 de la Constitución: la de auto-organización (“darse sus directivas”) y la de auto-regulación (“regirse por sus propios estatutos”). Señaló también que lo anterior no supone que tal garantía sea ilimitada, pues debe ejercerse en el marco de la Constitución y de acuerdo con la ley. Al respecto, indicó que la autonomía universitaria tiene una relación cercana con distintos derechos fundamentales (especialmente, los derechos a la educación y al debido proceso), por lo que es preciso que su ejercicio no los desconozca. Igualmente, recordó que la propia Constitución (en los artículos 67, 69, 150 numeral 23 y 365), al igual que tratados internacionales que conforman el bloque de constitucionalidad en sentido lato (particularmente, el artículo 13 del PIDESC y el artículo 13 del Protocolo de San Salvador), habilitan al Estado para intervenir en la regulación del servicio de educación en aras de perseguir propósitos como, por ejemplo, velar por su calidad.
94. La Corte señaló que la facultad de crear y modificar los planes de estudios de las universidades hacen parte de la autonomía universitaria. Con todo, afirmó que el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 no la desconoció, argumentando que la norma mencionada tiene un propósito constitucionalmente importante, ya que busca promover la calidad de la educación en general, pues la obtención de un título en los programas de licenciatura es un requisito exigido para el ejercicio de la docencia en las instituciones del Estado (artículo 116 de la Ley 115 de 1994), razón por la cual la acreditación de alta calidad en las licenciaturas que se ofrecen a nivel pregrado busca que quienes las cursen y ejerzan como docentes tengan una mejor preparación, que redunde en un aumento en la calidad de la educación que imparten. Para la Corte, esta medida encuadra también en la facultad conferida al Estado para regular el servicio de educación con el propósito de, entre otras, asegurar su calidad (artículo 67 de la Constitución).
[9] El escrito de intervención fue presentado por Mauricio Quiñones Montealegre, actuando como apoderado de la entidad.
[12] El escrito de intervención fue presentado por Nora Alejandra Muñoz Barrios, actuando como Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad.
[18] El escrito de intervención fue suscrito por Martha Lucía Trujillo Calderón, actuando en calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de esa entidad.
[22] Consejo Nacional de Acreditación, Lineamientos para la acreditación de programas de pregrado, enero de 2013, disponible en https://www.cna.gov.co/1741/articles-186359_pregrado_2013.pdf, citado en el Cuaderno principal, fl. 98.
[42] El escrito fue suscrito por Nora Alejandra Muñoz Barrios, actuando como Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad.
[69] En repetidas oportunidades, la Corte ha revisado acciones de tutela que plantean el posible desconocimiento de derechos fundamentales por parte de instituciones de educación superior, analizando así la relación entre la autonomía universitaria y distintos derechos fundamentales. Como ejemplos, pueden citarse las siguientes sentencias: T-102 de 2017, relacionada con la falta de expedición de orden de matrícula a una estudiante en una institución universitaria por una deuda pendiente con la entidad; T-508 de 2016, en la que se estudiaron varios casos acumulados, la mayoría de ellos relacionados con la falta de pago por parte del ICETEX del pago del subsidio de sostenimiento, y el restante relacionado con la decisión de no incluir a una persona al programa “Ser Pilo Paga 2”, argumentando que no cumplía con los requisitos señalados en la convocatoria, alegando el accionante que en realidad sí los cumplía y que había ocurrido un error; T-365 de 2015, relacionada con la pérdida definitiva del cupo de una estudiante de educación superior, por posibles errores administrativos cometidos por la institución donde estudiaba; T-152 de 2015, acerca de la decisión de una universidad de no aceptar certificados de inglés expedidos por una institución con registro de funcionamiento, pero sin certificación Icontec; T-850 de 2014, sobre una persona que sufría de sordoceguera y solicitaba que su institución educativa o el Ministerio de Educación Nacional brindaran el servicio de guías intérpretes que necesitaba; T-531 de 2014, relacionada con la decisión de una institución universitaria de negarle a un estudiante su reintegro hasta tanto no se encontrara a paz y salvo financiero, pese a que él estaba dispuesto a realizar un acuerdo de pago; T-691 de 2012, acerca de un estudiante que solicitó a su universidad adoptar medidas de protección frente al acto de un profesor que, en su opinión era discriminatorio, pese a lo cual decidió no ordenar ninguna de esa naturaleza; T-068 de 2012, sobre una estudiante que no había podido cursar una asignatura obligatoria por falta de giro del crédito del ICETEX del que era beneficiaria y a quien se le inició el cobro coactivo de la deuda luego de que su institución educativa le revocara el periodo de gracia de un año con el que contaba; T-703 de 2008, relacionada con un miembro de una comunidad indígena que aplicó a una universidad a cursar estudios de educación superior y a quien se le negó el acceso al no encontrar probada su calidad de indígena.