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Timestamp: 2017-10-18 03:59:18+00:00
Document Index: 47778689

Matched Legal Cases: ['in fine', "l'article 2", "l'article 2", "l'article 55", "l'article 5", "l'article 43", "l'article 57", "l'article 17", "l'article 3"]

12 juillet 2011 : Archéologie préventive : Pour une gouvernance au service de la recherche ( rapport d'information )
Par MM. Pierre BORDIER et Yves DAUGE
Rapport d'information n° 760 (2010-2011) de MM. Pierre BORDIER et Yves DAUGE, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, déposé le 12 juillet 2011
I. L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE : UNE CHAÎNE COMPLEXE AU SERVICE DE LA SCIENCE
A. LES ÉTAPES DE L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE
2. L'archéologie préventive en chiffres
a) L'archéologie préventive : des taux de prescriptions stabilisés
b) L'épineuse question des délais
c) La montée en puissance des opérateurs privés face à la prédominance de l'Inrap et des services des collectivités territoriales.
B. RECHERCHE ET VALORISATION : UNE MULTIPLICITÉ D'ACTEURS POUR UN RÉSULTAT PARFOIS DIFFICILE À EXPLOITER
1. La chaîne de la recherche : à la recherche d'un fil conducteur...
a) L'État, garant du respect des objectifs scientifiques
2. Le constat d'une dispersion des efforts
a) Beaucoup de travaux, mais le sentiment d'un pilotage défaillant
b) Les limites d'un système partiellement concurrentiel
c) Les conséquences des problèmes structurels de l'Inrap liés au déficit de son financement : un retard accumulé dans la production des rapports de fouille
II. ASSURER L'AVENIR DE LA CONNAISSANCE DU PASSÉ : LES PROPOSITIONS DU RAPPORT
1. Le financement de l'archéologie préventive : la priorité d'une réforme de fond
2. Remettre les objectifs de recherche au coeur de l'archéologie préventive
Le service Archéologie de la ville de Chartres : l'exemple d'un service territorial exemplaire
Éléments de législation comparée : l'archéologie préventive en Europe
au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur l'archéologie préventive et la valorisation scientifique,
Par MM. Pierre BORDIER et Yves DAUGE,
(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Legendre, président ; MM. Ambroise Dupont, Serge Lagauche, David Assouline, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Ivan Renar, Mme Colette Mélot, MM. Jean-Pierre Plancade, Jean-Claude Carle, vice-présidents ; M. Pierre Martin, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Christian Demuynck, Yannick Bodin, Mme Catherine Dumas, secrétaires ; M. Claude Bérit-Débat, Mme Maryvonne Blondin, M. Pierre Bordier, Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Bruguière, Françoise Cartron, MM. Jean-Pierre Chauveau, Yves Dauge, Claude Domeizel, Alain Dufaut, Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Mme Françoise Férat, MM. Jean-Luc Fichet, Bernard Fournier, Mmes Brigitte Gonthier-Maurin, Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-François Humbert, Soibahadine Ibrahim Ramadani, Mme Marie-Agnès Labarre, M. Philippe Labeyrie, Mmes Françoise Laborde, Françoise Laurent-Perrigot, MM. Jean-Pierre Leleux, Claude Léonard, Mme Claudine Lepage, M. Alain Le Vern, Mme Christiane Longère, M. Jean-Jacques Lozach, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Philippe Nachbar, Mmes Mireille Oudit, Monique Papon, MM. Daniel Percheron, Jean-Jacques Pignard, Roland Povinelli, Jack Ralite, René-Pierre Signé, Jean-François Voguet.
Votre commission de la culture s'est depuis toujours particulièrement intéressée à l'archéologie préventive et a suivi de près l'évolution de ce système unique au monde depuis la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 qui en a posé les fondements théoriques et juridiques, créant l'Institut national de recherches archéologiques préventives (Inrap) ainsi que le service public national s'appuyant sur les services régionaux d'archéologie.
Avant l'adoption de cette loi fondatrice pour l'archéologie préventive, la politique était celle des « fouilles de sauvetage » qui avaient pour base juridique la loi du 27 septembre 1941 et consistaient à s'opposer à la destruction des sites archéologiques par les travaux concourant à l'aménagement du territoire, en négociant avec les aménageurs. Cette approche, tout en jetant les bases de l'actuelle archéologie préventive, ne reposait pas sur un cadre juridique solide conforme aux engagements pris par la France en signant en 1992 la Convention européenne pour la protection du patrimoine archéologique.
La loi du 17 janvier 2001 indiquait alors très clairement l'objectif de la politique publique d'archéologie préventive : la recherche scientifique, basée sur un équilibre entre la préservation du patrimoine archéologique et le développement économique. Son article premier disposait que « l'archéologie préventive, qui relève de missions de service public, est partie intégrante de l'archéologie. Elle est régie par les principes applicables à toute recherche scientifique. Elle a pour objet d'assurer, à terre et sous les eaux, dans les délais appropriés, la détection, la conservation ou la sauvegarde par l'étude scientifique des éléments du patrimoine archéologique affectés ou susceptibles d'être affectés par les travaux publics ou privés concourant à l'aménagement. Elle a également pour objet l'interprétation et la diffusion des résultats obtenus ».
Malgré la clarification juridique opérée par ce texte et par la loi n° 2003-707 du 1er août 2003 qui a reconnu le rôle de nouveaux acteurs (collectivités territoriales, opérateurs privés) et a institué la redevance d'archéologie préventive, des problèmes demeurent. Outre le sujet récurrent de son financement, qui sera évoqué dans le présent rapport, l'archéologie préventive est pointée du doigt par les acteurs de l'aménagement du territoire qui en soulignent les lourdeurs et dysfonctionnements.
Les regards critiques sont nombreux, les témoignages d'élus ou d'aménageurs regrettant vivement la durée des opérations et leur impact en termes de développement économique. Les nombreuses questions parlementaires1(*) adressées au ministre de la culture en témoignent, laissant planer un doute sur l'utilité finale de l'archéologie préventive à travers laquelle l'État doit veiller à la détection, la conservation ou la sauvegarde par l'étude scientifique du patrimoine archéologique.
Un récent sondage IPSOS2(*) montre pourtant que 85 % des personnes interrogées perçoivent l'utilité des recherches archéologiques.
Alors la question reste toute entière : à quoi sert l'archéologie préventive ? Tout comme l'archéologie dite « programmée », elle sert un but scientifique et nous aide à mieux connaître notre passé, notre histoire.
Pourtant, lors d'une audition3(*) dédiée à l'archéologie, la commission de la culture du Sénat a entendu deux témoignages qui pouvaient laisser planer un doute sur cette utilité reconnue. Le premier, de l'Union nationale des industries de carrières et matériaux de construction (UNICEM), abondait dans le sens de la critique évoquée plus haut tandis que le second, celui du professeur Chapelot, soulignait l'affaiblissement de l'effort scientifique à partir d'une diminution des publications relatives à l'archéologie médiévale.
Le président Jacques Legendre posait alors cette question : « L'effort de la Nation se traduit-il bien par une amélioration des connaissances scientifiques ? » C'est pour y répondre que vos rapporteurs ont été désignés par la commission de la culture et ont procédé aux auditions et déplacements nécessaires pour saisir tous les enjeux de l'archéologie préventive.
Pour comprendre le processus d'élaboration de la recherche et de la valorisation, ils ont jugé nécessaire de reprendre les fondamentaux de l'archéologie préventive. La présentation des acteurs, des différentes étapes et des problématiques pour l'ensemble de la chaîne sont nécessaires pour dresser un constat pertinent et formuler des préconisations adaptées.
Ainsi, après avoir mis en évidence la complexité de la chaîne au service de l'archéologie préventive, vos rapporteurs ont souhaité présenter 14 propositions visant à réaffirmer la place de la recherche dont il s'agit désormais de renforcer le pilotage.
L'archéologie étudie les éléments du patrimoine enfoui pour en tirer des informations historiques sur les occupations humaines qui se sont succédé et sur leur contexte.
L'archéologie en France s'exerce de deux façons : dans le cadre de l'archéologie préventive, objet du présent rapport, et dans celui de l'archéologie dite « programmée ». L'archéologie préventive vise à assurer la sauvegarde du patrimoine archéologique lorsqu'il est menacé par des travaux d'aménagement tandis que l'archéologie « programmée » est motivée par des objectifs de recherche scientifique en dehors de toute menace pesant sur un gisement archéologique. Seules les modalités opérationnelles distinguent ces deux formes dont l'objectif commun est de faire progresser la science et la connaissance du passé.
Quel que soit le régime juridique, c'est donc une démarche scientifique qui sous-tend la procédure décisionnelle de l'archéologie. Elle constitue le fil conducteur permettant aux différentes instances de définir leurs avis ou d'arrêter leurs décisions, en l'occurrence à chaque étape de l'archéologie préventive. Lorsque la détection d'un patrimoine archéologique justifie d'aller jusqu'au bout de la procédure (soit dans moins de 2 % des cas), celle-ci se compose de deux grandes phases : le diagnostic et la fouille. Il est utile d'en rappeler les étapes intermédiaires, les acteurs, problématiques et liens avec la recherche scientifique présentés dans le schéma ci-après.
DESCRIPTION DES ÉTAPES CLÉS DE L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE
Le diagnostic archéologique a pour objet de détecter la présence éventuelle de vestiges archéologiques et d'en caractériser la nature, d'en déterminer la datation et l'état de conservation. Il « vise, par des études, prospections ou travaux de terrain, à mettre en évidence et à caractériser les éléments du patrimoine archéologique éventuellement présents sur le site et à présenter les résultats dans un rapport » (article R. 523-15 du code du patrimoine).
Il est réalisé par l'Institut national de la recherche archéologique préventive (Inrap) ou par un service archéologique de collectivité territoriale agréé par l'État qui conclut ensuite avec l'aménageur une convention relative aux délais et modalités pratiques de réalisation de la prescription (article L. 523-7 du code du patrimoine). L'exécution des diagnostics relève ainsi d'un monopole public et les modalités de désignation de l'opérateur sont organisées par le décret n° 2004-490 du 3 juin 2004 (nouveaux article R. 523-1 et suivants du code du patrimoine) qui accorde une priorité d'attribution aux services territoriaux agréés sur le territoire desquels l'opération d'aménagement doit avoir lieu. Si plusieurs services agréés coexistent, l'article R. 523-29 donne la priorité du choix de diagnostic à la commune (ou au groupement de communes dans l'hypothèse d'un transfert de compétence et donc d'un service agréé propre), puis au département et enfin à la région. Si aucune collectivité ne décide d'exercer cette compétence, le diagnostic est attribué à l'Inrap. L'établissement public intervient donc en dernier ressort, après exercice de l'option par les services agréés compétents.
La décision d'une collectivité ou d'un groupement de collectivités, dont le service archéologique a été agréé, peut intervenir soit ponctuellement (compétence ponctuelle), soit de façon permanente et exclusive pour toutes les opérations d'aménagement ou de travaux réalisés sur son territoire pendant une durée minimale de trois ans (compétence générale). Ces deux modalités définies par l'article L. 523-4 du code du patrimoine n'ont évidemment pas les mêmes conséquences pour l'organisation du travail de l'Inrap qui, en l'absence de compétence générale, ne peut planifier en amont ses interventions et par conséquent ses besoins. Mais elle permet aux collectivités qui le souhaitent de s'organiser progressivement, comme cela est détaillé ultérieurement.
L'achèvement de toute opération de diagnostic donne lieu à la remise d'un rapport détaillé au service régional de l'archéologie concerné. Il est la référence à partir de laquelle le préfet de région (service régional de l'archéologie) établit (ou non) les prescriptions d'une opération de fouille ou d'une éventuelle décision de conservation.
La fouille d'archéologie préventive constitue l'étape suivante et incombe à la personne projetant d'exécuter les travaux ayant donné lieu à la prescription. Elle « vise, par des études, des travaux de terrain et de laboratoire, à recueillir les données archéologiques présentes sur le site, à en faire l'analyse, à en assurer la compréhension et à présenter l'ensemble des résultats dans un rapport final » (article R. 523-15 du code du patrimoine).
Les opérations de fouilles sont réalisées sous la responsabilité des aménageurs, qui en choisissent4(*) l'opérateur. En effet, depuis l'ouverture à la concurrence de ce secteur décidée par le législateur (loi n° 2003-707 du 1er août 2003 modifiant la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive), trois catégories d'acteurs peuvent réaliser les opérations de fouilles et être candidates sur l'ensemble du territoire : l'Inrap, les services de collectivités territoriales agréés, ou les opérateurs privés agréés. Une convention est conclue entre aménageur et opérateur (article L. 523-9 du code du patrimoine). Ce dernier doit remettre un rapport final au terme des fouilles. L'aménageur notifie l'achèvement des travaux et dans un délai de 15 jours le préfet de région délivre une attestation de libération des terrains : les travaux d'aménagement peuvent alors commencer.
Qu'il s'agisse d'un diagnostic ou d'une fouille, l'opérateur agréé ne peut être compétent que sous réserve que la nature du site et la période chronologique concernée correspondent aux domaines de la recherche pour lesquels ils ont été agréés. En outre certains opérateurs ne demandent l'agrément que pour l'une ou l'autre de ces deux phases opérationnelles de l'archéologie préventive. L'agrément est délivré pour une durée de cinq ans renouvelable par arrêtés conjoints du ministre de la culture et du ministre chargé de la recherche, après consultation du Conseil national de la recherche archéologique (CNRA), selon des modalités définies par l'article R. 522-9 et suivants du code du patrimoine.
A l'issue des fouilles, les différents acteurs interviennent, selon une répartition des rôles qui est détaillée plus loin dans le présent chapitre, pour mettre en oeuvre l'activité de recherche et de valorisation.
Définie par l'article L. 522-5 du code du patrimoine : « Avec le concours des établissements publics ayant des activités de recherche archéologique et des collectivités territoriales, l'État dresse et met à jour la carte archéologique nationale. Cette carte rassemble et ordonne pour l'ensemble du territoire national les données archéologiques disponibles.
Dans le cadre de l'établissement de la carte archéologique, l'État peut définir des zones où les projets d'aménagement affectant le sous-sol sont présumés faire l'objet de prescriptions archéologiques préalablement à leur réalisation ».
L'article R. 523-6 précise qu'un arrêté du préfet de région est adressé au préfet du département ou des départements intéressés par le zonage aux fins de publication au recueil des actes administratifs de la préfecture, ainsi qu'aux maires des communes intéressées. Il fait l'objet d'un affichage en mairie pendant un mois à compter du jour où il a été reçu. Il est tenu à la disposition du public dans les préfectures et dans les mairies.
La carte archéologique nationale apparaît comme le pivot de la politique de prévention en matière archéologique. Elle constitue un instrument de recherche et de gestion du patrimoine archéologique qui s'enrichit du résultat des études, diagnostics, fouilles sur l'ensemble du territoire. Cet outil vise à répondre aux engagements de la France dans le cadre de la Convention européenne pour la protection du patrimoine archéologique, signée à Malte le 16 janvier 1992 et ratifiée en 1995. L'article 7 de cette convention prévoit notamment qu'en vue de faciliter l'étude et la diffusion de la connaissance des découvertes archéologiques, chaque partie s'engage à réaliser ou actualiser les enquêtes, les inventaires et la cartographie des sites archéologiques dans les espaces soumis à sa juridiction.
La carte archéologique nationale est gérée par l'outil informatique PATRIARCHE, créé au début des années 2000 alors que les services du ministère de la culture étaient les seuls habilités à l'alimenter. Compte tenu des nouvelles dispositions du code du patrimoine présentées ci-dessus (article L. 522-5) prévoyant la contribution établissements publics et des services territoriaux agréés, cet outil est en cours de refonte afin qu'ils aient un accès direct aux données de la carte qui les concernent. Cela n'a pas empêché les SRA de conclure avec certains services territoriaux agréés des conventions de mise à disposition des données.
Comme l'a indiqué le ministère de la culture à vos rapporteurs : « la participation des opérateurs privés n'est pour l'instant pas prévue par les textes mais bien évidemment les données que ceux-ci recueillent sont intégrées à la carte archéologique par les services de l'État ».
Les prescriptions de diagnostic
Comme l'indique le tableau ci-dessous, à l'exception de la première année de mise en oeuvre du nouveau régime juridique, le taux de prescription s'est très rapidement stabilisé entre 6 et 8 %. Cette zone constitue pour le ministère de la culture et l'Inrap un taux satisfaisant, dans la mesure où il garantit une certaine sécurité aux aménageurs en leur évitant de tomber sur des découvertes fortuites en cours de chantier.
DOSSIERS INSTRUITS ET DIAGNOSTICS PRESCRITS DE 2002 À 2010
Nombre de dossiers d'aménagement instruits (1)
Nombre de diagnostics prescrits dans l'année (2)
Taux de prescription de diagnostics (2/1)
Source : Ministère de la culture et de la communication - Sous-direction de l'archéologie - Juin 2011
Les données ci-après illustrent le détail des chiffres pour l'année 2010 et donnent l'exemple de la région Alsace pour une appréciation locale.
Les DRAC-SRA ont été saisis de 32 524 dossiers d'aménagement de toute nature
29 745 soit 91,46 % par les services instructeurs
2 544 soit 7,82 % par les aménageurs eux-mêmes
235 soit 0,72 % par d'autres circuits
Ils ont émis 2 666 arrêtés de prescription de diagnostic(*)
(et 277 arrêtés d'annulation de prescriptions de diagnostic.)
soit un taux de prescription moyen de 8,20 %
(7,35 % avec les arrêtés d'annulation)
Par exemple la région Alsace a reçu 443 dossiers et a émis 86 prescriptions de diagnostic
représentant 1,36 % des dossiers reçus par les DRAC-SRA
et 3,23 % des prescriptions de diagnostic émises, pour un taux de prescription brut de 19,41 %
13 prescriptions de diagnostic ont été annulées
le taux de prescription réel est de 16,48 %
Comme l'indique le tableau ci-dessous, le taux de prescription de fouilles a quant à lui connu des évolutions plus importantes au cours de ces dernières années, en ne dépassant pas globalement la barre des 2 %.
DOSSIERS INSTRUITS ET FOUILLES PRESCRITES DE 2002 À 2010
Nombre de fouilles prescrites dans l'année (2)
Taux de prescription de fouilles (2/1)
La stabilisation est valable non seulement en nombre de prescriptions mais aussi en surfaces prescrites, plutôt à la baisse. Le tableau suivant montre l'évolution de cette donnée depuis 2004, en hectares.
Ces chiffres permettent donc de répondre aux critiques selon lesquelles les prescriptions connaîtraient une croissance exponentielle. Malgré tout, l'examen de ces mêmes taux par région peut se révéler intéressant. En effet, les chiffres varient d'une région à l'autre, comme le montrent les tableaux ci-après.
Dès lors se pose la question de l'existence de tendances de certains préfets à « surprescrire » ou à « sousprescrire ». Si l'on fait la moyenne des taux de prescriptions par région depuis 2002, on constate de fortes disparités entre territoires. Ainsi les régions d'Alsace, de Champagne-Ardenne, du Languedoc-Roussillon ou de la Martinique connaissent des taux de prescription de diagnostic comme de fouille bien supérieurs aux taux national qui est inférieur à 2 %. Leurs taux moyens de prescription de fouille sur 9 années consécutives sont respectivement de 4,46 %, 3,36 %, 4,25 % et 6,2 %.
Ceux-ci sont-ils le fait d'une conception très personnelle du besoin de prescription ou bien correspondent-ils à l'hétérogénéité des richesses du sol ? Ces différences sont-elles bien cohérentes avec un objectif scientifique décliné sur tout le territoire ? C'est une question que seul un examen scientifique pourrait appréhender, afin de mettre en relation la carte archéologique nationale, les résultats observés au regard des enjeux scientifiques et la politique de prescription de chaque région. Il s'agit de comprendre si ces taux correspondent, in fine, à une production scientifique ayant une valeur ajoutée en termes de développement de la connaissance du passé. Mais, comme la suite du rapport va le montrer, il semble qu'aujourd'hui le pilotage scientifique de l'archéologie préventive ne permette pas de produire ce type d'analyse.
La question des délais d'intervention constitue un point de cristallisation des tensions récurrentes dans le domaine de l'archéologie préventive. Elles sont à la source de toutes les critiques de cette politique publique et souvent au coeur des questions parlementaires depuis 2002.
Les délais fixés par le code du patrimoine, et rappelés dans l'encadré ci-après, ont déjà fait l'objet de réductions en 2009 en contrepartie d'une augmentation du taux de la redevance (loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés).
ÉTAPES CLÉS DE L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE : ACTEURS ET DÉLAIS
La première phase en jeu est celle des diagnostics, pour laquelle l'Inrap indique intervenir dans 90 % des cas, les autres étant traités par les services agréés des collectivités territoriales. Les moyens dont dispose l'établissement public influent donc considérablement la donne. Deux axes d'amélioration des délais peuvent être considérés : un meilleur financement de l'Inrap adapté aux besoins réels, et une montée en puissance des collectivités territoriales pour un partage plus équilibré du monopole public de l'activité de diagnostic.
Le premier axe est crucial puisque, dans la mesure où beaucoup de délais sont normés (cf. extrait du code du patrimoine ci-dessous), les retards peuvent provenir soit de la durée de conclusion de la convention soit de la durée nécessaire pour remettre le rapport de diagnostic une fois l'intervention de terrain achevée. En ce qui concerne le second axe, des débats ont récemment eu lieu sur l'éventualité de modifier le droit d'option dont disposent les collectivités qui peuvent aujourd'hui choisir entre une compétence ponctuelle (ne garantissant donc pas une meilleure planification de l'activité et des besoins de l'Inrap) et une compétence permanente pour une période d'au moins 3 ans. L'hypothèse de réforme évoquée consisterait à n'offrir aux collectivités disposant d'un service agréé que la possibilité de choisir entre la compétence permanente ou le renoncement à toute compétence sur les diagnostics. Vos rapporteurs estiment qu'une telle réforme serait préjudiciable à l'équilibre du système car tous les témoignages recueillis sur le terrain et au cours des auditions montrent clairement que le développement des services territoriaux agréés a justement pu se faire parce qu'un jour les collectivités estimaient que, sur un cas spécifique, elles pouvaient assumer la compétence du diagnostic. C'est parce qu'elles ont pu apprécier les avantages d'une intervention directe sur un chantier qu'elles ont démontré leur efficacité et l'intérêt d'une collectivité à disposer de son propre service agréé et à le renforcer. Si les collectivités n'avaient le choix que de la compétence permanente, pour tous les diagnostics prévus sur leur territoire, cela sonnerait la fin du développement des services territoriaux agréés, ce qui est précisément le contraire de l'objectif recherché. Parce que vos rapporteurs sont convaincus du bien-fondé du développement et de la montée en puissance des services territoriaux agréés pour une meilleure prise en charge des diagnostics, ils sont fermement opposés à la remise en cause du droit d'option dont disposent les collectivités aujourd'hui en application de l'article L. 523-4 du code du patrimoine.
En ce qui concerne les fouilles, deux moments sont identifiables : le temps nécessaire à la conclusion d'un contrat de fouille entre l'aménageur et l'opérateur, et la durée de l'opération. Cette dernière dépend d'un grand nombre de critères (localisation de la fouille, nature des vestiges, nature des sols, emprise du projet, etc.) qui rendent difficile une appréciation de durée moyenne. Le temps de la conclusion du contrat est celui qui cristallise les difficultés. Or cette phase est entre les mains de l'aménageur, qui, selon la loi, est le maître d'ouvrage de l'opération de fouilles. Plusieurs actions se succèdent (appel d'offre et contacts avec les opérateurs concurrents, formalisation de l'offre, sélection de l'opérateur, etc.) sans intervention de l'État. La fixation de nouveaux délais paraît délicate à envisager.
LES DÉLAIS PRÉVUS DANS LE CODE DU PATRIMOINE
C'est l'article L. 523-7 qui encadre les délais : « Une convention, conclue entre la personne projetant d'exécuter des travaux et l'établissement public ou la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales dont dépend le service archéologique territorial chargé d'établir le diagnostic d'archéologie préventive, définit les délais de réalisation des diagnostics et les conditions d'accès aux terrains et de fourniture des matériels, équipements et moyens nécessaires à la réalisation des diagnostics. Les délais courent à compter de la mise à disposition des terrains dans des conditions permettant de se livrer aux opérations archéologiques. Sous réserve des dispositions des troisième et quatrième alinéas applicables en cas d'un dépassement de délai imputable à l'opérateur, la convention détermine les conséquences pour les parties du dépassement des délais.
Faute d'un accord entre les parties sur les délais de réalisation des diagnostics, ces délais sont fixés, à la demande de la partie la plus diligente, par l'État.
Pour les fouilles
C'est l'article L. 523-9 qui précise les délais : Le contrat passé entre la personne projetant d'exécuter les travaux et la personne chargée de la réalisation des fouilles fixe, notamment, le prix et les délais de réalisation de ces fouilles ainsi que les indemnités dues en cas de dépassement de ces délais.
(...) Lorsque, du fait de l'opérateur et sous réserve des dispositions prévues par le contrat mentionné au premier alinéa, les travaux nécessaires aux opérations archéologiques ne sont pas engagés dans un délai de six mois suivant la délivrance de l'autorisation (...), l'État en prononce le retrait. Ce retrait vaut renonciation à la mise en oeuvre des prescriptions édictées(...).
Lorsque, du fait de l'opérateur, les travaux de terrain nécessaires aux opérations archéologiques ne sont pas achevés dans un délai de douze mois à compter de la délivrance de l'autorisation mentionnée au deuxième alinéa, délai prorogeable une fois pour une période de dix-huit mois par décision motivée de l'autorité administrative prise après avis de la commission interrégionale de la recherche archéologique, l'État en prononce le retrait. Les prescriptions édictées en application de l'article L. 522-2 sont réputées caduques.
Quatre catégories d'acteurs interviennent au cours des différentes phases de l'archéologie préventive.
L'Institut national des recherches archéologiques préventives (Inrap), opérateur historique issu de l'Association pour les fouilles archéologiques nationales (AFAN), devenu un établissement public administratif avec la loi du 17 janvier 2001, soit 28 ans après sa création. Les missions de l'Inrap ont été fixées par la loi de 2001 et figurent désormais à l'article L. 523-1 du code du patrimoine.
L'établissement public compte environ 1 665 agents opérationnels, de terrain, et 445 agents fonctionnels (filière administrative ou filière scientifique et technique). Il est organisé autour de huit directions interrégionales5(*), assumant des fonctions déconcentrées du siège (définition et mise en oeuvre de la programmation territoriale, mise en oeuvre de la politique de prévention et de sécurité ; actions de valorisation et de communication ; etc.).
L'établissement évalue sa part de marché à 90 %6(*) pour les diagnostics et 70 % pour les fouilles. En 2010 l'Inrap recense 1 687 diagnostics et 294 fouilles à son actif. Ces chiffres sont évidemment à considérer en tenant compte du décalage dans le temps entre la prescription et la mise en oeuvre effective des opérations de terrain, qu'il s'agisse des diagnostics ou des fouilles. Cette nuance est importante si l'on reporte ces chiffres au nombre de prescriptions qui étaient, en 2010, de 2 389 pour les diagnostics (la part de l'Inrap représenterait alors 70 %) et de 637 pour les fouilles (soit 46 % pour l'Inrap).
Les services archéologiques des collectivités territoriales. Au 27 mai 2011, on dénombrait 64 services archéologiques territoriaux agréés se répartissant de la façon suivante :
- 23 communes (dont 10 ayant opté pour la compétence générale) ;
- 8 établissements publics de coopération intercommunale ou EPCI (dont 2 deux ayant opté pour la compétence générale) ;
- 33 départements (dont 2 ayant opté pour la compétence générale).
Sur les 63 collectivités disposant d'un service archéologique agréé pour les diagnostics (une commune n'a pas demandé l'agrément pour cette phase opérationnelle), 14 seulement (soit 22 %) ont donc choisi d'exercer une compétence permanente d'au moins trois années. Huit collectivités n'ont pas demandé l'agrément pour les fouilles, ne souhaitant intervenir que sur la phase de diagnostic.
D'après l'ANACT (Association nationale pour l'archéologie de collectivité territoriale), représentée dans 47 des 64 services archéologiques territoriaux agréés, environ un millier d'agents travaillent pour ces services qui représentent 76 % des opérateurs agréés en France. Le ministère de la culture évalue la part de marché des services territoriaux à 15 % des opérations de fouilles.
Les opérateurs privés représentent 20 des 76 opérateurs agréés pour les fouilles (8 des 84 collectivités dotées d'un service archéologique y ayant renoncé), soit 26 %, ce qui constitue un bouleversement du paysage de l'archéologie préventive. En effet, en 2003, le législateur adoptait la loi n° 2003-707 du 1er août 2003 ouvrant à la concurrence le secteur des activités de fouille et aucun agrément n'avait été délivré à un opérateur autre qu'un service archéologique territorial. Ce n'est qu'en 2004 que les trois premiers agréments furent délivrés à des opérateurs privés. En sept ans ce sont donc 17 nouvelles structures privées qui ont été reconnues pour pouvoir intervenir dans le secteur concurrentiel des fouilles.
Le statut varie d'un opérateur à l'autre puisqu'il y a :
- 11 SARL (société à responsabilité limitée) soit 55 % des opérateurs ;
- 1 SCOP-SARL (société coopérative de type SARL) ;
- 1 personne physique ;
- 4 associations ;
- 2 SASU (société par actions simplifiée unipersonnelle) ;
- 1 SA (société anonyme).
D'après le syndicat national des archéologues professionnels, ces structures privées représentent environ près de 500 emplois. Leur taille est très variable, allant de une à cent personnes. Leur part de marché globale serait comprise entre 15 % et 30 % selon les évaluations estimées pour les autres opérateurs.
NOMBRE D'AGRÉMENTS DÉLIVRÉS POUR DES OPÉRATIONS DE FOUILLES (CUMUL)
ÉVOLUTION DU NOMBRE D'OPÉRATEURS DE FOUILLES
Deux remarques liminaires sont nécessaires pour appréhender la problématique de la recherche en matière d'archéologie préventive.
Tout d'abord, la majorité des personnes auditionnées ont souligné le lien très étroit existant entre la recherche et ce que l'on peut considérer comme son prolongement, c'est-à-dire la valorisation des résultats de ces recherches.
Ensuite, la notion de recherche peut se décliner de plusieurs façons selon l'interlocuteur considéré. Elle doit notamment répondre, dans le cas de l'archéologie préventive, à deux logiques, l'une patrimoniale, l'autre scientifique, autour desquelles doivent se positionner les différents acteurs présentés ci-dessous. Lorsque ces deux logiques ne se rejoignent pas, on est en mesure de s'interroger sur l'existence d'un « fil conducteur » de la recherche.
L'État tout d'abord, demeure le garant de la conciliation des exigences respectives de la recherche scientifique, de la conservation du patrimoine et du développement économique et social (article L. 522-1 du code du patrimoine). Pour cette mission, l'État exerce seul le pouvoir de prescription en matière d'archéologie préventive. Hormis dans le cas des biens culturels maritimes7(*) dont le présent rapport ne traite pas, le pouvoir de prescripteur est confié au préfet de région qui s'appuie sur les services régionaux de l'archéologie (SRA) des directions régionales des affaires culturelles (DRAC). Le préfet délivre l'autorisation de fouille et désigne le responsable scientifique de toute opération d'archéologie préventive.
Au titre de l'action de l'État, deux ministères interviennent : le ministère de la culture et de la communication (MCC) et le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (MESR). Tous deux assurent d'ailleurs la cotutelle de l'Inrap mais leurs champs d'intervention - et leur implication - sont bien distincts.
Le pilotage de la politique publique d'archéologie préventive revient au ministère de la culture à travers l'action de la sous-direction de l'archéologie, qui agit au sein de la direction générale des patrimoines et comprend quatre bureaux (le bureau de l'élaboration et de l'utilisation des inventaires archéologiques ; le bureau du suivi des opérations et des opérateurs archéologiques ; le bureau de la gestion des vestiges et de la documentation archéologiques ; le centre national de la préhistoire). Si le ministère joue un rôle clé dans la mise en oeuvre de la politique publique et plus précisément des phases « de terrain », elle a un rôle néanmoins partagé en matière de recherche, d'autres acteurs intervenant.
Le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche joue un rôle très différent, tout d'abord dans la formation des archéologues (à travers les universités et établissements assimilés) pour lesquels l'archéologie préventive constitue le premier débouché. La création de masters dans ce domaine illustre le succès de ces filières. En outre, parmi les acteurs clés de la recherche archéologique figurent les UMR ou Unités mixtes de recherche.
LES UMR ET L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE
Ce sont des structures formelles créées par le CNRS ou par l'université pour regrouper les chercheurs ou enseignants-chercheurs travaillant sur des domaines identiques ou voisins. Chaque UMR comprend plusieurs laboratoires ou équipes constituées de chercheurs institutionnels en activité ou retraités, de chercheurs associés français ou étrangers et d'étudiants en thèse de IIIe cycle. Les programmes de recherche des UMR sont constitués pour 4 ans et sont évalués par l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES).
37 UMR travaillent sur le territoire national tant en archéologie que dans d'autres disciplines appliquées à l'archéologie (biologie, physique, chimie, etc.). Elles regroupent près de 4 3008(*) personnes dont 1 000 étudiants en doctorat, 1 150 universitaires et 800 chercheurs du CNRS.
Le ministère de la culture (MCC) a passé des conventions avec 14 de ces UMR9(*), trois autres étant actuellement en négociation. De nombreux agents des opérateurs d'archéologie préventive sont membres de ces UMR, notamment ceux de l'Inrap (250) qui y sont encouragés par le MCC.
Les travaux des UMR s'appuient très souvent sur les données issues des fouilles préventives (actes de colloques, monographies de sites, articles dans les revues à comité de lecture). Ces unités mixtes de recherche constituent aujourd'hui la plateforme de rencontre et d'échanges entre les experts et chercheurs.
Si le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche estime ne pas devoir financer les opérations de fouilles préventives, vos rapporteurs estiment qu'il pourrait en être autrement pour les missions de recherche dont l'Inrap a la charge au regard des missions définies par le code du patrimoine (exploitation scientifique des opérations d'archéologie préventive, diffusion de leurs résultats, et participation à l'enseignement, à la diffusion culturelle et à la valorisation de l'archéologie). Lors de l'examen du budget pour 2011, la question du « sauvetage financier » de l'Inrap a été soulevée, et seul le MCC est intervenu par le biais de redéploiement de crédits. Le MESR aurait pu contribuer au titre du financement des activités dites de recherche, mais sa position est toute autre car sa conception de la recherche est différente de celle aujourd'hui dévolue à l'établissement public.
Vos rapporteurs ont perçu l'ambiguïté existant sur la notion de recherche dans le cadre de l'Inrap. En effet, le code du patrimoine reconnaît à l'établissement un rôle scientifique (exploitation scientifique et diffusion des résultats) sans pour autant que celui-ci soit un organisme de recherche, et un rôle dans l'enseignement alors que l'Inrap n'est pas un établissement d'enseignement supérieur. Le MESR serait donc plus enclin à parler de « politique scientifique » (qui peut s'exercer à travers les missions de diagnostic et de fouilles et peut justifier la tutelle du MESR) que de « politique de recherche ». Cette problématique pèse évidemment sur le positionnement de l'Inrap, dans son rôle de « pilote » de la recherche en archéologie préventive, et par rapport aux autres opérateurs pouvant aujourd'hui afficher des résultats concrets dans le même domaine de la recherche et de la valorisation.
Le premier des opérateurs est évidemment l'Inrap, dont l'article L. 523-1 du code du patrimoine rappelle les missions dans le domaine de la recherche et de la valorisation : « L'établissement public assure l'exploitation scientifique des opérations d'archéologie préventive et la diffusion de leurs résultats. Il concourt à l'enseignement, à la diffusion culturelle et à la valorisation de l'archéologie.
Pour l'exécution de ses missions, l'établissement public peut s'associer, par voie de convention, à d'autres personnes morales dotées de services de recherche archéologique. »
Le statut de l'Inrap est précisé par le décret n° 2002-90 du 16 janvier 2002 - récemment codifié dans la partie réglementaire du code du patrimoine - qui précise qu'« il exerce toutes les activités qui se rattachent directement ou indirectement à l'accomplissement de ses missions » (article R. 545-25).
L'établissement distingue bien les deux domaines que sont la recherche et la valorisation. La première, qui représente un volume d'activité de 19 600 jours/homme se décompose en recherche (17 000 j/h), en participation à des fouilles programmées (2 000 j/h) et participation à des activités de recherche à l'étranger (600 j/h). Les 17 000 jours de recherche correspondent, pour 2010, à 6 % du volume global d'activité de l'Inrap.
La recherche correspond à l'exploitation des données recueillies et doit répondre à un objectif de programmation scientifique de l'établissement, soumise pour avis à son conseil scientifique et approuvée par son conseil d'administration. L'exploitation, toujours selon les réponses de l'Inrap, doit également permettre de développer la politique de diffusion scientifique et culturelle de l'établissement. Elle repose, d'une part sur la mise en ligne des rapports de fouille, attendue par la communauté scientifique en France et à l'étranger, et d'autre part sur la publication d'ouvrages scientifiques (une cinquantaine depuis sa création).
La valorisation de l'archéologie représente quant à elle un volume d'activité de 3 700 j/h, soit 1,3 % de l'activité de l'Inrap. Elle s'exerce à travers la production de documentaires, la publication d'ouvrages grand public (une vingtaine depuis sa création), l'organisation de colloques (une dizaine) et d'expositions, principalement en régions (environ 180), de visites de chantier (environ 500) et, depuis 2010, l'organisation d'un événement national, renouvelé en 2011 sous l'égide du ministère de la culture et de la communication : les Journées nationales de l'Archéologie. Ce dernier point a d'ailleurs souvent été évoqué par les autres opérateurs auditionnés qui soulignaient la confusion des rôles en la matière, regrettant sur le terrain que l'appel aux autres acteurs ne soit pas plus large ou systématique, l'Inrap n'étant que chargé de mettre en oeuvre cette opération pour le compte du ministère de la culture.
En outre, comme le précise l'article L. 523-1 du code du patrimoine, l'établissement public peut s'associer par voie de convention à d'autres personnes morales dotées de services de recherche archéologique. L'Inrap a donc indiqué avoir mis en oeuvre différentes voies de collaboration ainsi permises. Depuis 2002, quinze conventions ont ainsi été signées avec des UMR, six sont en cours de signature10(*). Une convention cadre avec le CNRS a également été signée et devrait être prochainement renouvelée.
Six conventions ont été signées avec les universités et portent sur la formation des étudiants à l'archéologie préventive, deux sont en cours de négociation et deux en projets11(*). L'Inrap négocie également trois conventions scientifiques avec des laboratoires d'université12(*).
L'Inrap se présente comme le pilote de ces domaines en s'appuyant sur les missions décrites dans le code du patrimoine. Pourtant, les autres opérateurs font montre d'efforts soutenus et de résultats convaincants dans ce domaine, sans pour autant que cela s'effectue de manière coordonnée avec l'établissement public. Leurs actions en termes de publications, d'organisation de colloques, ou de manifestations en direction du grand public démontrent qu'ils constituent des acteurs à part entière de la recherche et de la valorisation en archéologie préventive. Pour autant, cette valeur ajoutée ne semble pas reconnue ou acceptée de la part de l'Inrap qui a parfois beaucoup de mal à les associer, arguant du fait que la mise en concurrence des opérateurs de fouille ne permet pas de telles collaborations.
Au sein des opérateurs, l'Inrap tient donc un rôle ambigu dans le domaine de la recherche. Il peine à trouver sa place, entre une communauté de chercheurs dont les travaux sont avant tout reconnus via les UMR et le CNRS, et des opérateurs agréés à qui il ne reconnaît pas la légitimité pour intervenir dans ce domaine.
Le Conseil national de la recherche archéologique et les commissions interrégionales de recherche archéologique constituent les clés de voûte du système de l'archéologie préventive dans la mesure où ils ont pour mission d'orienter et de valider la dimension scientifique des décisions et opérations de terrain.
Les dispositions relatives à ces instances sont fixées par le décret n° 2007-823 du 11 mai 2007 relatif au Conseil national et aux commissions interrégionales de la recherche archéologique.
Comme le précise l'article 2 de ce décret : « Le Conseil national de la recherche archéologique est compétent pour les questions relatives aux recherches archéologiques sur le territoire national, sous réserve des compétences attribuées aux commissions interrégionales de la recherche archéologique définies au titre II. Le Conseil national de la recherche archéologique est consulté sur toute question intéressant la recherche archéologique que lui soumet le ministre chargé de la culture. Il examine et il propose toute mesure relative à l'étude scientifique du patrimoine archéologique et à son inventaire, à la publication et à la diffusion des résultats de la recherche ainsi qu'à la protection, à la conservation et à la mise en valeur de ce patrimoine.
2° Peut être consulté sur tout dossier transmis au ministre chargé de la culture par le préfet d'une région, siège de commission interrégionale de la recherche archéologique, en particulier sur les dossiers concernant plusieurs interrégions ;
6° Etablit chaque année la liste des experts, prévue à l'article premier du décret du 19 avril 1947 susvisé, compétents pour déterminer la valeur d'objets provenant de fouilles archéologiques et de découvertes fortuites. »
Le Conseil national élabore, tous les quatre ans, un rapport détaillé sur l'état de la recherche archéologique effectuée sur le territoire national.
En ce qui concerne le CNRA, l'examen des derniers travaux de l'instance et les témoignages recueillis par vos rapporteurs permettent de souligner plusieurs points :
- les travaux du CNRA se sont très longtemps cantonnés à l'analyse des délivrances d'agrément dont il a la responsabilité, même si quelques avis sur des questions générales (la politique de diagnostics, les détecteurs de métaux) lui ont permis de mener une réflexion d'ensemble. Il serait injuste de ne pas citer également des travaux tels que ceux relatifs à l'archéologie et aux conflits contemporains. La réflexion sur ce sujet, pilotée par deux conservateurs régionaux, a en effet permis au CNRA13(*) d'appréhender de façon transversale et très complète tous les aspects de cette thématique, en distinguant les enjeux d'archéologie programmée et ceux de l'archéologie préventive et en formulant des propositions très concrètes notamment en termes de politique de recensement du patrimoine. Malheureusement, ces exemples ne reflètent pas un effort constant du CNRA et les sujets transversaux passés en revue sont davantage des points d'information que des réflexions communes à tous les membres du CNRA.
Si la question des agréments est cruciale pour la légitimité scientifique des opérateurs, elle n'en reste pas moins partielle compte tenu du rôle de pilotage que devrait jouer le Conseil national en matière d'archéologie préventive. Finalement tout donne l'impression qu'il ne joue pas son rôle de pilote, le délaissant au profit des membres des UMR. Cela est néfaste pour l'archéologie préventive dans la mesure où toute une partie de la réflexion et de l'orientation scientifique échappe à l'approche transversale qu'est censée garantir la composition du CNRA. En outre, l'éparpillement des compétences et des sujets de réflexion au sein de la communauté scientifique entre 14 UMR ne permet pas de disposer d'une vision globale susceptible de dégager les orientations scientifiques qui doivent guider l'archéologie préventive sur l'ensemble du territoire.
- l'absence des opérateurs privés agréés ne paraît pas justifiée compte tenu de leur rôle croissant dans la mise en oeuvre des opérations d'archéologie préventive ;
- enfin, même si les membres des CIRA sont représentés au sein du CNRA, aucun examen systématique et rigoureux des avis de ces commissions interrégionales n'est effectué, en dehors des bilans quadriennaux qui n'étaient pas normés et dont la valeur ajoutée variait par conséquent selon les CIRA14(*). Le CNRA semble donc se cantonner à des questions très générales et très abstraites, alors que le besoin de cohérence de la politique publique exigerait que soient confrontées les visions et logiques des différentes CIRA sur l'ensemble du territoire.
LES COMMISSIONS INTERRÉGIONALES
DE LA RECHERCHE ARCHÉOLOGIQUE (CIRA)
Chaque CIRA (elles sont 7 au total) est présidée par le préfet de région et est compétente pour les questions relatives aux recherches archéologiques qui relèvent de son ressort territorial.
La CIRA, qui se réunit au moins deux fois par an, procède à l'évaluation scientifique des opérations archéologiques et de leurs résultats. Elle examine pour chaque région le bilan de l'année écoulée, le programme de l'année à venir et formule toute proposition et tout avis sur l'ensemble de l'activité archéologique, y compris pour le développement des études et des publications.
1° Emet un avis sur les demandes d'autorisation de fouilles dans les conditions de l'article L. 531-1 du code du patrimoine et de l'article 2 du décret n° 94-423 du 27 mai 1994 portant création des organismes consultatifs en matière d'archéologie nationale, ainsi que sur les opérations de fouilles préventives soumises à autorisation en application du deuxième alinéa de l'article L. 523-9 du code du patrimoine ;
2° Emet un avis conforme avant le retrait d'une autorisation de fouilles dans les conditions de l'article L. 531-6 du code du patrimoine et de l'article 55 du décret n° 2004-490 du 3 juin 2004 ;
3° Emet un avis sur les projets de définition de zones de présomption de prescription archéologique préventive dans les conditions de l'article 5 du décret du 3 juin 2004 susvisé ;
4° Formule une proposition sur le montant de l'indemnité spéciale due en cas de retrait de l'autorisation de fouilles au profit de l'État en application de l'article L. 531-8 du code du patrimoine ;
5° Emet un avis avant toute décision prolongeant la durée de l'intervention archéologique préventive en cas de découverte d'importance exceptionnelle dans les conditions de l'article 43 du décret du 3 juin 2004 susvisé ;
6° Evalue les rapports de fouilles préventives conformément à l'article 57 du décret du 3 juin 2004 susvisé ;
7° Emet un avis préalablement aux décisions relatives aux vestiges immobiliers visées par les articles 63 et 64 du décret du 3 juin 2004 susvisé.
A la demande du ministre chargé de la culture, elle émet un avis sur les opérations archéologiques sous-marines dans les cas définis aux articles 7, 8, 11, 13, 15 et 16 du décret du 5 décembre 1991 susvisé.
Les six CIRA métropolitaines comprennent chacune, outre leur président, huit membres compétents pour les recherches archéologiques, nommés par le préfet de région sur proposition du DRAC de la région où siège la commission :
· un directeur de recherche, un chargé de recherche ou un ingénieur du Centre national de la recherche scientifique, après avis des sections compétentes du Comité national de la recherche scientifique ;
· un professeur, un maître de conférences des universités, ou un membre des personnels qui leur sont assimilés, après avis des sections compétentes du Conseil national des universités ;
· un conservateur général du patrimoine, un conservateur du patrimoine, un ingénieur de recherche, un ingénieur d'étude ou un assistant ingénieur compétent en matière d'archéologie et affecté dans une direction régionale des affaires culturelles, à la direction générale des patrimoines ou dans un service à compétence nationale en relevant ;
· un agent d'une collectivité territoriale compétent en matière d'archéologie ;
· trois spécialistes choisis en raison de leur compétence en matière d'archéologie ;
· un agent de la filière scientifique et technique de l'Institut national de recherches archéologiques préventives, après avis du conseil scientifique de cet établissement public.
Un inspecteur général de l'architecture et du patrimoine compétent en matière d'archéologie, désigné par le ministre chargé de la culture, assiste aux séances avec voix consultative.
Dans chaque commission, au moins trois membres n'ont pas leur résidence administrative sur le territoire des régions sur lesquelles s'exerce la compétence de la commission.
CARTE DE FRANCE DES CIRA PAR REGION
La diffusion des résultats s'appuie sur les résultats issus des fouilles et est très largement orientée par les CIRA qui donnent un avis non seulement sur le contenu des rapports mais également sur le support devant être privilégié pour les publications.
Il convient de sérier les publications en fonction de leur utilité et de leurs destinataires (chercheurs, spécialistes, grand public, etc.).
Les publications scientifiques : il s'agit de la publication des résultats scientifiques des opérations ou recherches archéologiques. Elles s'appuient sur un réseau de revues nationales régionales, ou de collections d'ouvrages monographiques.
D'après la liste des publications transmise à vos rapporteurs, il existerait sept publications à couverture nationale (Bulletin de la société préhistorique française, Gallia, Quaternaire, Archéologie médiévale, ArchéoSciences, Documents d'archéologie française et Paléo).
PUBLICATIONS À COUVERTURE NATIONALE - DONNÉES 1995-2003
Nb articles publiés
- Revue archéologique du Centre de la France (RACF), fondée en 1962, publiée par l'UMR 6173 ;
- Revue archéologique de Narbonnaise (RAN), fondée en 1968, publiée par l'UMR 5140 ;
- Documents d'archéologie méridionale (DAM), fondée en 1978, publiée par l'UMR 5140 ;
- Aquitania, fondée en 1983, publiée par l'UMR 5133 ;
- Archéologie du Midi médiéval (AMM), fondée en 1983, publiée par l'UMR 5608 ;
- Revue archéologique de l'Ouest (RAO), fondée en 1984, publiée par l'UMR 6566 ;
- Archeologia Mosellana, fondée en 1989, publiée par l'UMR 7044 ;
- Revue archéologique d'Ile-de-France (RAIF), fondée en 2009, publiée par le service régional d'archéologie (DRAC Ile-de-France).
Les autres publications spécialisées complètent le réseau de diffusion, dont il est difficile d'effectuer un recensement précis (le Comité des travaux historiques et scientifiques - CTHS - dénombre en effet quelques 500 sociétés savantes oeuvrant en archéologie en France, possédant chacune leur bulletin).
La vulgarisation scientifique : deux revues commerciales disponibles en kiosque sont dédiées à la diffusion du grand public : Archéologia et l'Archéologue / Archéologie nouvelle. Ces revues sont évidemment complétées par la diffusion en ligne via Internet.
A ces listes transmises par le ministère de la culture il convient d'ajouter les publications des opérateurs agréés : 23 articles des archéologues d'Archéopole ont ainsi été publiés dans des revues scientifiques ; Archéodunum a créé sa propre maison d'édition et une revue vendue en kiosque « Archéothéma ». Vos rapporteurs tiennent à souligner les efforts et l'investissement de ces acteurs de l'archéologie préventive, souvent réalisés sur fonds propres, aucune subvention n'étant versée en dehors des cadres précités (UMR, etc.).
Les bases de données : les supports traditionnels de diffusion de la recherche en archéologie sont progressivement complétés ou remplacés par des sites ou portails disponibles sur Internet.
Plusieurs revues d'archéologie ainsi que les publications d'opérateurs institutionnels ou privés sont désormais accessibles en ligne gratuitement, concourant à améliorer leur diffusion. Ainsi, le portail de revues de sciences humaines et sociales revues.org permet la consultation d'anciens numéros de publications à couverture nationale ou interrégionale (ArchéoSciences, Paléo, Quaternaire, Revue de l'archéologie de l'Est, Revue de l'archéologie de l'Ouest, Revue archéologique de Narbonnaise, Revue archéologique du centre de la France). D'autres plates-formes de diffusion scientifique en ligne comme Persée ou HAL Archives ouvertes (plateforme ouverte du CNRS) proposent une information scientifique de haut niveau de recherche dans le domaine de l'archéologie.
Les acteurs institutionnels fournissent également des informations de qualité à destination d'un large public, comme le ministère de la culture et de la communication qui recense sur un site dédié « les grands sites archéologiques » en France ou le ministère des affaires étrangères qui héberge sur son site un catalogue similaire « les carnets de l'archéologie ».
L'Inrap publie également sur son portail des informations sur les opérations archéologiques dont il a la charge à l'aide d'une carte interactive permettant une géolocalisation des sites archéologiques, ainsi qu'un catalogue des ressources documentaires archéologiques « Dolia » dont il assure la conservation permettant d'accéder à plus de 300 rapports de fouilles et à 10 500 notices.
Les opérateurs privés d'archéologie préventive participent également au partage de l'information archéologique. Par exemple, le portail du prestataire de services Archeodunum met à la disposition du public des informations sur ses chantiers passés et en cours ainsi que les rapports de fouilles produits après chaque opération. De même, sur le site Eveha.fr sont disponibles des renseignements scientifiques sur les travaux menés par cet opérateur.
La loi n° 2003-707 du 1er août 2003 a instauré un système concurrentiel pour la réalisation des fouilles archéologiques, la phase de diagnostic demeurant une mission de service public dont la réalisation est confiée aux services agréés des collectivités territoriales (lorsqu'ils existent) ou à défaut à l'Inrap.
La logique de concurrence a permis de faire émerger des nouveaux acteurs dont le rôle a été évoqué plus haut. Leur rôle est important et précieux dans le domaine de la recherche et de la valorisation. En effet, leurs travaux contribuent à l'enrichissement des connaissances par le biais des données collectées, mais aussi par celui de la valorisation dont ils sont désormais des contributeurs à part entière.
Toutefois, vos rapporteurs ont noté que la logique de concurrence, qui intervient au milieu de la chaîne de l'archéologie préventive, peut influencer les comportements des différents acteurs et rendre difficile la circulation de l'information, pesant par conséquent sur l'effort collectif en matière de recherche et de valorisation. En effet, les auditions ont révélé les problèmes suivants :
- une certaine méfiance entre les agents de l'Inrap et ceux des opérateurs privés qui constatent, sur le terrain, un refus de dialogue et de participation aux opérations de communication et de valorisation. Certains ont été résolus par un dialogue avec la direction générale et la présidence de l'établissement public qui ont donné des consignes pour que la collaboration puisse se réaliser. Néanmoins, les témoignages sont unanimes pour décrire une attitude de repli et d'exclusion d'opérations de communication ou de publications de certains agents de l'Inrap qui obéiraient à des consignes des responsables locaux ;
Vos rapporteurs ne peuvent que regretter ce type de comportement préjudiciable à la réalisation des objectifs scientifiques de l'archéologie préventive. Conscients de l'ouverture et du dialogue souhaités par la direction de l'établissement, ils formulent néanmoins le voeu d'un effort collectif en faveur d'une meilleure collaboration entre tous les acteurs de l'archéologie préventive ;
- lors de leur audition, les dirigeants de l'établissement public ont présenté les « Cahiers de l'Inrap » en soulignant l'ambivalence d'une telle activité consistant à diffuser largement les résultats d'une réflexion méthodologique et donc d'un savoir-faire qui profite à tout le monde, c'est-à-dire également à la concurrence. La question soulevée de la perte d'un avantage comparatif montre combien la logique concurrentielle partielle, valable sur l'activité de fouille, peut influencer ou à tout le moins rendre moins évidente la mission de service public confiée à l'Inrap. Il ne s'agit pas d'un jugement de la part de vos rapporteurs, mais plutôt du constat d'une ambigüité née d'un régime juridique original et qui constitue un élément de réflexion pour comprendre les éventuels dysfonctionnements observés.
La question des retards accumulés par l'Inrap est ici centrale. Son mode de financement et son mode d'intervention constituent clairement un obstacle à une meilleure mise en oeuvre de la politique de recherche. Confronté à des déficits structurels, l'établissement public ne parvient pas à dégager le temps et les moyens nécessaires pour assurer la continuité de la chaîne de la recherche.
La loi n° 2003-707 du 1er août 2003, en plus de l'ouverture à la concurrence de l'activité de fouille, a établi un nouveau système de financement de l'archéologie préventive, assuré selon deux modes différents :
- le prix des fouilles est supporté directement par l'aménageur, selon le principe « aménageur-payeur » ;
- la redevance d'archéologie préventive (RAP) finance principalement les diagnostics et le Fonds national pour l'archéologie préventive (FNAP). Elle est due pour tout projet d'aménagement affectant le sous-sol et soumis à certaines déclarations ou autorisations, indépendamment de l'existence de prescriptions. Au moins 30 % du produit de la redevance sont affectés au FNAP qui a pour objet de financer la prise en charge du coût des fouilles prescrites à l'occasion de la construction de logements locatifs aidés ou de logements réalisés par des personnes physiques pour elles-mêmes et les subventions accordées par l'État aux aménageurs. A deux occasions, la RAP a fait l'objet d'aménagements avec l'intervention du législateur. En 2004, avec la loi n° 2004-80415(*) du 9 août 2004, les modalités de calcul de la redevance ont été modifiées, puis la loi n° 2009-17916(*) du 17 février 2009 en a augmenté le taux. Mais votre commission constate chaque année que malgré ces réformes, la RAP n'a jamais permis d'obtenir un niveau de financement suffisant.
En outre, à la complexité du système de financement et du champ d'application de la taxe17(*), déjà soulignée par une mission d'audit de modernisation de l'inspection générale des finances en 2006, s'ajoute une gestion non optimale des sommes perçues. L'Inrap, à partir de l'estimation du produit de la redevance, opère une répartition entre régions pour financer les diagnostics dont il n'a aucune visibilité. Ces derniers sont donc réalisés jusqu'à épuisement du produit de l'impôt, les ajustements intervenant ensuite nécessairement au niveau des délais de négociation des conventions de diagnostic, non normés, qui peuvent ainsi allonger les délais globaux décrits dans un chapitre précédent.
Le rendement de la RAP étant chroniquement insuffisant, des interventions budgétaires sont rendues nécessaires chaque année. La totalité des dotations budgétaires, hors celle versée en 2006 au titre de la dette et celle liée à la recherche versée par le ministère de la culture et de la communication, s'élèverait en cumulé depuis 2002 à 154 millions d'euros. A l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2011, votre commission avait eu l'occasion d'entendre le ministre de la culture évoquer un déficit de 22 millions d'euros pour l'Inrap, devant être comblé de toute urgence. A ce besoin de trésorerie s'ajoutait 19 millions d'euros devant permettre d'apurer la dette de l'établissement, ainsi que 28 millions d'euros de déficit de financement du FNAP, soit un besoin total de rattrapage de près de 70 millions d'euros.
Ce dysfonctionnement du financement de l'archéologie préventive pèse lourdement sur l'objectif final de la politique publique, puisqu'il constitue une entrave à la mise en oeuvre des missions de recherche et de valorisation. En effet, le manque de moyens oblige les différents acteurs à opérer des arbitrages en faveur des opérations de terrain jugées les plus urgentes et sensibles car pesant directement sur les personnes morales en attente de pouvoir réaliser leurs projets d'aménagement. Il est évident que l'Inrap doit donner la priorité à la réalisation des opérations de diagnostics et de fouilles dont il a la charge pour ne plus faire peser sur l'archéologie préventive la responsabilité de bloquer les aménageurs, et pour reprendre l'exemple cité plus haut, les constructions de logements sociaux. Toutefois, cette situation a des conséquences lourdes puisque les arbitrages sont réalisés au détriment des travaux de recherche et de valorisation. Ces derniers deviennent donc tributaires des aléas, alors même qu'ils constituent la raison d'être de l'archéologie préventive.
A quoi sert-il d'imposer des obligations aux aménageurs si l'archéologie préventive ne permet plus de déboucher sur un effort de recherche systématique et une progression constante des connaissances du passé ? Pourquoi imposer un effort budgétaire national si l'objectif d'une meilleure connaissance de l'histoire des sociétés anciennes n'est pas atteint ? Comment faire accepter le coût et les contraintes de l'archéologie préventive si l'on n'est plus capable de produire de façon systématique les résultats susceptibles de remporter l'adhésion de chacun ?
L'Inrap compte aujourd'hui 896 rapports en retard et a prévu un plan de résorption de ce stock pour 2013. De tels retards sont à l'évidence extrêmement préjudiciables, les rapports de fouilles constituant la base de toute recherche. En raison de moyens insuffisants et d'une difficulté de programmation de l'activité, l'Inrap pourrait devenir le « maillon faible » de la chaîne de la recherche si cette tendance devait se confirmer. Le contrat de performance présenté aux ministères de tutelle le 12 juillet 2011 doit remédier à cette question en fixant des objectifs précis à l'établissement. Le document comprend les orientations suivantes, fixées à l'établissement public :
1. améliorer sa capacité à répondre aux prescriptions archéologiques de l'État tout en demeurant la référence en termes scientifiques et techniques ;
2. améliorer sa réactivité et sa compétitivité ainsi que la qualité de service offerte aux aménageurs ;
3. développer sa politique de recherche et d'exploitation scientifique des résultats tout en accélérant leur mise à disposition de la communauté scientifique ;
4. consolider sa politique de valorisation en direction des publics en renforçant les partenariats et en développant les ressources de mécénat ;
5. parachever sa construction tout en recherchant une plus grande performance financière, économique et sociale ;
6. inscrire l'Inrap dans une démarche globale de développement durable.
Par une lettre de mission en date du 4 juin 2010, le Premier ministre a chargé l'Inspection générale des finances (IGF) d'une mission relative au financement de l'archéologie préventive. L'objectif était de faire le bilan de la redevance d'archéologie préventive (RAP) et d'élaborer des propositions alternatives visant à pérenniser le financement.
Les dysfonctionnements décrits plus haut en matière de mise en oeuvre de la politique publique sont liés à un niveau insuffisant du rendement de la redevance auquel s'ajoutent :
· un champ d'application complexe (séparation de son assiette entre les opérations de construction et les autres aménagements, 42 faits générateurs) ;
· l'existence de deux filières de liquidation : une « filière urbanisme » pour les travaux soumis à autorisation préalable en application du code de l'urbanisme, pour lesquels la liquidation est effectuée par les services départementaux de l'équipement (DDT) ; une « filière DRAC » pour les travaux donnant lieu à étude d'impact en application du code de l'environnement, la liquidation étant alors effectuée par les DRAC (directions régionales des affaires culturelles) ;
· des exonérations nombreuses et larges : logements sociaux, logements réalisés par des personnes physiques pour elles-mêmes, lotissements et zones d'aménagement concerté (ZAC) hormis les constructions effectuées sur ces zones lorsqu'elles portent sur une surface hors oeuvre nette (Shon) inférieure à 1 000 m² ;
· une inadéquation entre les moyens affectés par l'Inrap et les besoins réels de diagnostics ;
· des difficultés liées à la gestion du FNAP par l'Inrap ;
· une déconnexion entre le paiement de la taxe et la prescription, cette dernière pouvant s'appliquer à des opérations non soumises à la redevance.
Lors de son audition le 1er juin 2011, le directeur de cabinet du ministre de la culture avait évoqué les pistes de réforme envisagées mais devant encore faire l'objet d'arbitrages interministériels :
· une modification de la redevance actuelle s'appuyant sur un simple aménagement technique de nature à améliorer le rendement de la RAP ;
· la création d'une nouvelle taxe sur les mutations de terrains à bâtir. Ce scénario reviendrait à ajouter une part étatique à un impôt confié aux collectivités territoriales ;
· l'orientation d'une partie de la future taxe d'aménagement vers l'archéologie. Cette hypothèse concernerait la « filière urbanisme », l'autre filière étant maintenue avec quelques simplifications.
C'est cette dernière hypothèse qui a retenu l'attention de vos rapporteurs. Elle aurait le mérite de s'inscrire dans une réforme globale de la fiscalité de l'urbanisme adoptée dans le cadre de la loi de finances rectificative n° 2010-1658 du 29 décembre 2010. La nouvelle « fiscalité de l'aménagement » repose sur une taxe d'aménagement et un versement pour sous-densité, avec un objectif de simplification, de meilleure lisibilité et de lutte contre l'étalement urbain. La taxe d'aménagement succède ainsi à la taxe locale d'équipement (TLE), en regroupant également une dizaine d'anciennes taxes et participations d'urbanisme.
Un tel adossement consisterait en un relèvement du taux de la taxe d'aménagement afin d'affecter cette part à l'archéologie préventive. Elle permettrait d'élargir l'assiette en rendant acceptable la participation pour les « nouveaux payeurs », c'est-à-dire ceux qui ne paient pas la RAP actuellement mais doivent en revanche s'acquitter de la TLE.
Proposition n° 1 : Soutenir une réforme de la RAP permettant d'assurer un financement pérenne de l'archéologie préventive et suffisamment important au regard des besoins en matière de recherche.
Depuis plusieurs années, l'Inrap estime que pour assumer correctement sa mission en matière de recherche, le budget correspondant devrait être de 10 à 11 millions d'euros dans une hypothèse d'objectif de budget global de l'archéologie préventive à atteindre de 120 à 130 millions d'euros, 35 millions d'euros correspondant aux besoins du FNAP pour fonctionner correctement.
Dans le cadre d'une réforme de la RAP visant à pérenniser le financement de l'archéologie préventive, vos rapporteurs souhaitent que cet objectif soit confirmé afin que les efforts en matière de recherche puissent être envisagés sur une base budgétaire plus confortable et pérenne.
Proposition n° 2 : « Sanctuariser » un budget compris entre 10 et 11 millions d'euros suffisant pour la mission de recherche de l'Inrap.
Vos rapporteurs regrettent qu'à l'occasion des « sauvetages budgétaires » de l'Inrap, le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche n'ait pas contribué au même titre que le ministère de la culture au travers des redéploiements de crédits. Cet effort unilatéral peut laisser naître un doute quant à l'importance de la mission de l'Inrap et à son rôle dans le domaine de la recherche.
Certes, le soutien du MESR ne se situe pas au niveau des opérations de diagnostic ou de fouilles. En revanche, il est paradoxal que la mission d'exploitation scientifique de ces opérations et de diffusion de leurs résultats ne soit pas considérée comme une raison suffisante d'une plus grande implication de sa part.
Interrogé sur ce sujet, le MESR rappelle qu'il n'a pas vocation à financer l'Inrap mais à exercer une tutelle visant à :
- assurer le bon exercice par l'établissement de ses missions de diagnostic et de fouilles, ce qui suppose un haut niveau d'expertise scientifique. Le MESR évoque donc l'adoption d'une politique scientifique propre à l'Inrap, « à distinguer d'une politique de recherche » ;
- assurer que les résultats des recherches archéologiques préventives puissent être exploités dans les meilleures conditions par les chercheurs des universités et des organismes de recherche. « La tutelle du MESR permet donc d'articuler les recherches archéologiques préventives et la recherche scientifique proprement dite, ce qui suppose, le cas échéant, d'associer les agents de l'Inrap à ces recherches une fois leurs missions d'archéologie préventive achevées ».
Cette description du rôle de tutelle laisse transparaître une certaine distance à l'égard de l'établissement public. En outre, compte tenu de la structuration des équipes de recherche en UMR, c'est-à-dire selon une approche segmentée de l'archéologie préventive, l'articulation revendiquée par le MESR ne peut être optimale qu'à la condition d'être relayée par une instance transversale. C'est précisément le rôle du CNRA dont les limites de fonctionnement ont été soulignées en première partie. Il s'agit donc de reconsidérer le rôle du MESR à la lumière d'un projet de renouvellement de la gouvernance en matière de recherche archéologique, et donc du Conseil national. Une telle réforme pourrait être le préalable à une réflexion relative à un investissement renforcé du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche.
Proposition n° 3 : Prévoir une plus grande implication du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, notamment à travers une gouvernance renouvelée du pilotage scientifique.
Vos rapporteurs ont commenté, en première partie du présent rapport, certains aspects du fonctionnement du Conseil national qui mériteraient d'être améliorés. Plusieurs pistes de réforme peuvent être proposées :
1) Une structuration en sous-commissions pour une plus grande efficacité
Le principe de fonctionnement du CNRA est celui de la séance plénière, réunissant l'ensemble de ses membres. Deux remarques peuvent être formulées à ce stade. Tout d'abord, en application des articles 7 et 8 du décret n° 2007-823 du 11 mai 2007 relatif au Conseil national et aux commissions interrégionales de la recherche archéologique, le CNRA peut déléguer ses attributions relatives aux agréments à une délégation permanente, présidée par le vice-président du Conseil et 9 autres membres (6 membres élus pour deux ans, le directeur de l'architecture et du patrimoine au ministère de la culture, le directeur de la recherche au ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche). D'après les procès-verbaux transmis à vos rapporteurs, le CNRA n'a pourtant pas utilisé cette possibilité, les questions d'agrément ayant été traitées en séance plénière, prenant ainsi une place trop importante selon les témoignages recueillis. En outre, force est de constater que les quelques thèmes de fond abordés et ayant permis au Conseil de faire réellement avancer la réflexion de l'ensemble de la communauté scientifique, ont été traités par des groupes de travail venant présenter leurs observations et propositions en séance plénière. Aussi, compte tenu des remarques formulées sur le fonctionnement du CNRA en première partie, vos rapporteurs estiment que le Conseil national pourrait être structuré de façon permanente en sous-commissions. Elles pourraient être dédiées aux questions suivantes :
- les agréments ;
- le pilotage et la coordination des acteurs de la recherche.
L'accent devrait être mis sur les échanges ou objectifs communs pouvant mobiliser tant les chercheurs des UMR, du CNRS, que l'Inrap ou d'autres acteurs contribuant à l'exploitation des données scientifiques). Parallèlement à la carte archéologique nationale pourrait se dessiner une carte de la recherche archéologique, permettant de mettre en évidence les besoins sur certains territoires, les rééquilibrages nécessaires sur d'autres, afin que recherche et prescription puissent se faire de manière coordonnée sur l'ensemble du territoire. Si l'on reprend les critiques du professeur Chapelot évoquées en introduction, un tel processus d'analyse permettrait peut-être de mettre en évidence le fait que les connaissances dans le domaine de l'archéologie médiévale sont déjà bien avancées par rapport à d'autres domaines auxquels il s'agit de donner désormais la priorité (ce que plusieurs acteurs ont indiqué à vos rapporteurs). Le MESR pourrait jouer un rôle prépondérant dans ce cadre ;
- l'évaluation de la politique de prescription sur le territoire et l'analyse des travaux des CIRA.
Une telle commission permettrait au MCC de mesurer les évolutions de la politique publique, les difficultés de mise en oeuvre, et les nécessaires efforts de cohérence entre territoires.
L'existence de sous-commissions ne remettrait pas en cause l'existence des séances plénières du CNRA qui garantissent évidemment une approche transversale des questions de recherche. Le CNRA doit continuer de mobiliser toutes les compétences pour aborder l'archéologie sous toutes ses facettes. La structuration en sous-commissions doit en revanche permettre de réagir plus vite, de préparer de façon collégiale les différents travaux du CNRA afin que les orientations et avis soient validés ou les débats tranchés en séance plénière. De ce nouveau mode de fonctionnement pourrait naître un meilleur équilibre entre tous les sujets, afin que les questions d'agrément ne constituent plus l'unique - ou presque - sujet d'archéologie préventive traité au sein du Conseil national. En outre, une évaluation de la politique de prescription offrirait une vision plus précise des objectifs de recherche visés par l'archéologie préventive car il permettrait de réfléchir au lien entre le choix de la prescription et les résultats attendus.
2) Une évaluation systématique des avis des CIRA et un retour de l'appréciation du CNRA
Comme cela vient d'être évoqué, cette évaluation pourrait s'inscrire dans les travaux d'une sous-commission dédiée. Il ne s'agirait en aucun cas de mettre en place une structure d'appel des décisions des CIRA mais plutôt d'analyser dans des délais raisonnables les avis, afin de dresser un bilan clair de l'archéologie préventive en France. En outre, cela permettrait d'orienter de façon coordonnée la politique de publication pour laquelle les CIRA se prononcent. Cela permettrait éventuellement de remédier aux incohérences ou insuffisances pointées par l'enquête18(*) de 2007 sur les revues d'archéologie du territoire national, réalisée par le CPDRA (Comité des publications et de la diffusion de la recherche archéologique) : saupoudrage des financements, niveau d'analyse et d'interprétation trop faible des résultats d'opérations préventives par rapport à l'archéologie programmée, inadéquation entre la localisation des études et l'implantation des équipes.
3) Une transmission systématique des positions du CNRA
Les orientations scientifiques du CNRA doivent nourrir la réflexion des CIRA en vue d'une meilleure coordination de la mise en oeuvre de la politique de recherche archéologique. Par conséquent, il pourrait être utile, dans le cadre d'un CNRA réformé, de prévoir la transmission systématique, aux CIRA, de relevés de décisions ou de positions du Conseil national. Cette question de procédure pourrait avoir un effet d'entraînement positif instaurant un dialogue continu et irriguant de façon permanente la réflexion sur l'ensemble du territoire.
Proposition n° 4 : Renforcer la mission de pilotage de la recherche en réformant le CNRA pour un dialogue entre tous les acteurs de la recherche, une réflexion plus approfondie, une meilleure réactivité grâce à une organisation en sous-commissions et une évaluation permanente de la politique de prescription sur l'ensemble du territoire.
Vos rapporteurs ont assisté aux travaux de la commission interrégionale de recherche archéologique du Centre-Nord, regroupant les régions Centre, Ile-de-France, Nord-Pas-de-Calais et Picardie, lors d'un déplacement effectué le 3 mai 2011 à Orléans. Ils ont pu apprécier l'investissement personnel et le sérieux des analyses établies par les différents membres de la commission ainsi que l'importance des échanges entre représentants du CNRS, de l'enseignement supérieur, de l'Inrap, du ministère de la culture, etc.
Les CIRA jouent un rôle clé car elles garantissent la légitimité scientifique et donc la crédibilité du régime de l'archéologie préventive. Elles sont la cheville ouvrière d'un système dont chaque étape vise à apprécier si l'état des connaissances de notre passé mérite que les opérations de terrain soient poursuivies, et si les rapports prévus par la réglementation sont suffisamment complets et pertinents. En effet, comme le prévoit l'article 17 du décret n° 2007-823 du 11 mai 2007 (récemment codifié à l'article R. 545-17 du code du patrimoine), la CIRA « procède à l'évaluation scientifique des opérations archéologiques et de leurs résultats. Elle examine pour chaque région le bilan de l'année écoulée et le programme de l'année à venir et formule toute proposition et tout avis sur l'ensemble de l'activité archéologique, y compris pour le développement des études et des publications ».
Compte tenu du nombre de dossiers à étudier et du temps nécessaire pour les préparer mais aussi pour les passer en revue collégialement, les membres des CIRA consacrent deux mois à temps plein à cette activité bénévole. Ils ne bénéficient pas de décharges d'heures dans leurs emplois respectifs et doivent notamment travailler très régulièrement le week-end afin de préparer les réunions se tenant en semaine.
Les témoignages recueillis sur le terrain montrent les limites du système actuel. La constitution des CIRA, par arrêté du préfet de la région dans laquelle la commission a son siège, est une tâche de plus en plus difficile tant cette responsabilité semble contraignante. Car en plus de requérir un investissement dans le temps très lourd, une telle nomination implique aujourd'hui de surcroît un investissement financier personnel. En effet, les membres des CIRA se voient appliquer des frais de remboursement de 60 euros, soit le taux maximal du remboursement des frais d'hébergement fixé pour les missions en métropole (article 1er de l'arrêté du 3 juillet 2006 fixant les taux des indemnités de mission prévues à l'article 3 du décret n° 2006-781 du 3 juillet 2006 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements temporaires des personnels civils de l'État). Un rapide tour d'horizon des tarifs hôteliers pratiqués dans les villes accueillant les réunions des 6 CIRA métropolitaines (Lyon, Orléans, Rennes, Dijon, Marseille, Bordeaux) suffit à mesurer le décalage entre ce taux de remboursement et les coûts réels supportés par ces bénévoles qui se voient contraints de payer « de leur poche » les différentiels.
Vos rapporteurs s'inquiètent de constater le manque de reconnaissance et de soutien de l'activité pourtant essentielle des membres des CIRA qui garantissent la légitimité scientifique de la politique d'archéologie préventive. Ils craignent que tous les passionnés ne s'essoufflent faute de moyens suffisants pour exercer dans des conditions acceptables cette activité bénévole.
Proposition n° 5 : Prévoir un mode de calcul de dédommagement des membres des CIRA à la hauteur de leur responsabilité.
L'Inrap et le MESR avaient indiqué à vos rapporteurs le souhait de voir l'établissement public répondre, avant le 12 septembre 2011, à l'appel à projets « équipements d'excellence » (EQUIPEX) s'inscrivant dans le programme « Investissements d'avenir » du Grand Emprunt national. En effet, sur les 35 milliards d'euros qui seront mobilisés, 21,9 milliards d'euros seront dédiés à l'enseignement supérieur et à la recherche.
Comme l'indique le site de l'appel à projets EQUIPEX, ce dernier vise à doter la France d'équipements scientifiques de taille intermédiaire (c'est-à-dire entre 1 et 20 millions d'euros) de qualité, qui pourront bénéficier à l'ensemble des domaines de recherche. L'utilisation d'équipements scientifiques régulièrement renouvelés, conformes aux standards internationaux, est en effet devenue dans la plupart des disciplines scientifiques une condition impérative de compétitivité au niveau international.
L'organisation du fonctionnement de l'équipement et de son accès, sa bonne articulation aux dispositifs existants, et le rôle structurant qu'il jouera pour la communauté scientifique concernée, ainsi que l'association de la recherche privée et ses retombées potentielles sont les critères pris en compte en complément de l'excellence et de l'ambition scientifique du projet. Les projets s'inscriront dans le cadre des priorités de la stratégie nationale de recherche et d'innovation.
Ce projet constitue une opportunité que l'Inrap doit saisir pour garantir une meilleure exploitation scientifique des travaux de l'archéologie préventive et faciliter la valorisation en offrant un accès plus performant aux bases de données existantes.
Proposition n° 6 : Encourager l'Inrap à répondre à l'appel à projets EQUIPEX afin que la mutualisation des bases de données puisse trouver un financement et devenir une priorité nationale en matière de recherche et d'innovation.
Vos rapporteurs ont été très attentifs à la question de l'utilisation du quota de jours-homme attribué à l'Inrap pour la recherche. Ils ont en particulier envisagé une clé de répartition différente des 17 000 j/h dont dispose aujourd'hui l'établissement public. En effet, le président de l'Association nationale des archéologues de collectivités territoriales (ANACT) comme celui du Syndicat national des archéologues professionnels, ont revendiqué un partage de ces jours au profit des opérateurs agréés, considérant que leurs contributions en matière de recherche dans le domaine de l'archéologie préventive était importante, de qualité, et méritaient ce soutien financier. La différence de traitement entre l'opérateur historique et les autres opérateurs a d'ailleurs été clairement abordée au cours de la réunion de la CIRA-Centre à laquelle vos rapporteurs ont assisté. En effet, dès que se pose la question d'une publication, celle du financement est immédiate. Un sentiment d'injustice était dès lors perceptible dans la mesure où cette question ne soulevait pas de difficulté pour les agents de l'Inrap alors qu'elle nécessitait de rechercher des financements avant de pouvoir valider l'option en ce qui concernait tout autre archéologue ou chercheur.
Vos rapporteurs ont souhaité creuser cette piste de partage en intégrant les contraintes suivantes :
- afin de ne pas fragiliser l'Inrap, un tel partage des jours-homme de recherche devrait se faire à l'occasion de l'augmentation du budget recherche découlant de la réforme de la RAP ;
- s'il paraît équitable de considérer une meilleure répartition du produit de la RAP en faveur de la recherche, il est en revanche primordial de veiller à ce que cela n'aboutisse pas à un phénomène d'éclatement supplémentaire des efforts de recherche. L'objectif de coordination et de mutualisation doit demeurer dans toute hypothèse de réforme.
Ces considérations ont ainsi amené vos rapporteurs à proposer une réforme consistant à allouer, sur le quota de l'Inrap, quelques jours-homme de recherche à des opérateurs agréés. Ce type de collaboration pourrait s'appuyer sur l'article L. 523-1 du code du patrimoine dont le dernier alinéa prévoit que « pour l'exécution de ses missions, l'établissement public peut s'associer, par voie de convention, à d'autres personnes morales dotées de services de recherche archéologique ». Ces conventions sont d'ailleurs déjà largement utilisées par l'Inrap pour des partenariats (la convention-cadre avec le CNRS en illustre la forme la plus approfondie) et rien n'interdit, puisque le code du patrimoine mentionne des « personnes morales », que d'autres conventions puissent naître avec les opérateurs même privés. La mention de l'existence d'un service de recherche archéologique est d'ailleurs une garantie contre les partenariats fragiles qui pourraient dépendre de trop petites structures. Ces conventions pourraient ainsi permettre d'envisager des projets scientifiques avec d'autres chercheurs issus de structures publiques (collectivités territoriales) ou privées sur la base d'une allocation équitable des jours-homme. L'Inrap aurait pour mission de piloter ces équipes polymorphes afin de garantir l'unité et la coordination indispensables.
La question de l'allocation de jours-homme nécessiterait évidemment une phase de validation des projets scientifiques qui pourraient être présentés par les services des collectivités ou par les opérateurs privés. La réflexion devra être affinée sur ce point avec les partenaires concernés, mais vos rapporteurs souhaitent formuler deux remarques à ce stade. Tout d'abord, compte tenu du rôle de coordination que jouerait l'Inrap, il paraît nécessaire que son conseil scientifique se prononce sur ces projets ou à tout le moins sur leur mise en oeuvre pratique. En revanche, compte tenu des tensions évoquées à plusieurs reprises dans le présent rapport, il paraîtrait indispensable d'associer le CNRA dans la procédure de sélection et de validation des projets. Non seulement cela permettrait de s'assurer d'une appréciation équitable des projets présentés, mais cela garantirait également une approche transversale de toutes les activités scientifiques archéologiques.
Vos rapporteurs estiment que, malgré de très probables réticences devant une telle proposition, ce mode de fonctionnement novateur pourra constituer une réforme-clé pour que les efforts de recherche ne soient plus dispersés comme aujourd'hui, pour que le dialogue de la communauté scientifique ne soit plus la grande victime de la concurrence prévalant dans le secteur des fouilles, et pour que la mission de service public scientifique confiée à l'Inrap puisse être menée selon une logique de respect et de reconnaissance de toutes les compétences qui font la richesse du monde de l'archéologie préventive.
Enfin cette nouvelle possibilité pourrait pallier les insuffisances soulignées par l'enquête de 2007 du CPDRA en matière d'archéologie préventive, avec un système similaire à celui des projets collectifs de recherche (PCR) existant dans le domaine de l'archéologie programmée. Ces projets sont jugés indispensables à la mise en commun des données disponibles sur un territoire ou un thème afin d'aboutir à leur synthèse. Environ 60 PCR sont validés par les CIRA chaque année.
Proposition n° 7 : Prévoir le développement de projets de recherche pilotés par l'Inrap qui intégreraient des personnels des services archéologiques territoriaux et des opérateurs privés agréés. Ces derniers pourraient alors bénéficier d'une allocation en jours-homme de recherche.
La réforme du CNRA présentée ci-avant ne pourrait être complète sans une modification de sa composition (cf. encadré). L'une des revendications des opérateurs agréés était relative à leur représentativité au sein du CNRA. Cette question concerne en fait la place des opérateurs privés qui ne sont pas encore considérés comme des acteurs à part entière de la recherche et dont la position peut paraître délicate au regard de la mission du Conseil national en matière d'agrément.
Vos rapporteurs souhaitent rappeler que les travaux de publication issus d'opérateurs privés justifieraient qu'ils soient pleinement associés aux échanges au sein du Conseil national. En outre, les services des collectivités territoriales y sont déjà représentés. Ces dernières jouent certes un rôle particulier en étant investies d'une mission de service public partagée avec l'Inrap pour la réalisation des diagnostics, mais elles sont également concernées par la procédure d'agrément qui intervient pour l'activité de fouilles. Aussi serait-il cohérent d'associer, à tout le moins avec une voix consultative, les opérateurs privés aux travaux du CNRA. Une règle simple de retrait des débats d'agrément les concernant leur éviterait facilement d'être juge et partie dans la procédure d'agrément, ce que faciliterait certainement la structuration du CNRA en commissions.
ART. 4 DU DÉCRET N° 2007-823 DU 11 MAI 2007
Outre son président, le Conseil national de la recherche archéologique comprend trente et un membres :
1° Cinq représentants de l'État, membres de droit :
a) Le directeur de l'architecture et du patrimoine au ministère chargé de la culture ;
b) Le sous-directeur chargé de l'archéologie à la direction de l'architecture et du patrimoine au ministère chargé de la culture ;
c) Le chef de la mission de la recherche et de la technologie à la délégation au développement et aux affaires internationales au ministère chargé de la culture ;
d) Le directeur de la recherche au ministère chargé de la recherche ;
e) Le directeur de l'enseignement supérieur au ministère chargé de l'enseignement supérieur ;
2° Douze personnalités qualifiées, nommées par arrêté du ministre chargé de la culture, choisies en raison de leurs compétences scientifiques en matière d'archéologie dont :
a) Deux membres choisis, sur proposition du directeur de l'architecture et du patrimoine, issus des corps des conservateurs généraux du patrimoine, conservateurs du patrimoine, ingénieurs de recherche et ingénieurs d'étude compétents en matière d'archéologie et affectés dans une direction régionale des affaires culturelles, à la direction de l'architecture et du patrimoine ou dans un service à compétence nationale rattaché à cette direction ;
b) Un membre choisi, sur proposition du directeur des musées de France, au sein des corps de conservateurs généraux du patrimoine et conservateurs du patrimoine, affecté dans un musée de France conservant des collections archéologiques ;
c) Deux membres choisis, sur proposition du conseil scientifique de l'Institut national de recherches archéologiques préventives, parmi les agents relevant, au sens du décret du 2 avril 2002 susvisé, des catégories 4 ou 5 de la filière scientifique et technique de cet établissement public ;
d) Deux membres choisis parmi les conservateurs du patrimoine ou les attachés de conservation du patrimoine travaillant dans un service archéologique de collectivité territoriale ;
e) Deux membres choisis, sur proposition du ministre chargé de la recherche, parmi les directeurs de recherche, les chargés de recherche et les ingénieurs du Centre national de la recherche scientifique, recherche scientifique, à raison d'un membre par section ;
3° Quatorze membres élus en leur sein par les commissions interrégionales de la recherche archéologique à raison de deux membres par commission.
Le vice-président du conseil national est désigné par arrêté du ministre chargé de la culture après accord du ministre chargé de la recherche parmi les membres mentionnés au 2°.
Proposition n° 8 : Prévoir la possibilité d'associer les opérateurs privés aux travaux du CNRA pour une meilleure représentativité de l'ensemble de la communauté scientifique.
Ce dialogue ne doit évidemment pas se limiter aux échanges au sein de la communauté scientifique. Toutes les propositions formulées dans ce rapport ont pour but de réconcilier les différents acteurs pour que les tensions accumulées depuis une dizaine d'années ne jettent plus l'opprobre sur la politique d'archéologie préventive. Des débats récurrents sur les délais, sur la responsabilité de tel ou tel finissent parfois par faire perdre de vue l'objectif scientifique collectif : l'amélioration de la connaissance de notre passé. Compte tenu de tous les enjeux mais aussi de toutes les solutions trouvées sur les territoires qui ont su appliquer les principes de dialogue et d'écoute, vos rapporteurs affirment la nécessité d'un rendez-vous régulier entre tous les acteurs de l'archéologie préventive. Les réformes législatives ou réglementaires ne constituent pas la seule réponse. En outre, vos rapporteurs ont pu constater, au regard des témoignages recueillis lors de leur déplacement à Chartres, que l'archéologie préventive peut devenir un atout de développement économique d'un territoire. La valorisation des travaux réalisés a pu recueillir le soutien des habitants, ce qui n'aurait pas été possible sans le sens du dialogue du service régional d'archéologie, le professionnalisme du service municipal de la Ville de Chartres, et l'ouverture au dialogue de tous les aménageurs concernés, publics comme privés, qui ont su déceler l'intérêt d'un mode opératoire basé sur la communication en amont des projets d'aménagement. Ce qui est vrai pour un territoire constitue une piste de progrès à ne pas négliger pour l'ensemble du pays.
Proposition n° 9 : Organiser, tous les trois ans, des entretiens de l'archéologie préventive réunissant les deux ministères de tutelle, le CNRA, et les opérateurs agréés - collectivités territoriales et opérateurs privés, ainsi que les aménageurs.
Ce dialogue en amont peut demeurer informel et reposer uniquement sur de simples échanges entre le SRA et l'aménageur. Il peut également être suivi plus formellement par la mise en oeuvre des demandes volontaires de diagnostics (DVD). Cette possibilité est précisée par l'article L. 522-4 du code du patrimoine qui prévoit que, en dehors des zones identifiées dans la carte archéologique nationale, les « personnes qui projettent de réaliser des aménagements, ouvrages ou travaux peuvent saisir l'État afin qu'il examine si leur projet est susceptible de donner lieu à des prescriptions de diagnostic archéologique. A défaut de réponse dans un délai de deux mois ou en cas de réponse négative, l'État est réputé renoncer, pendant une durée de cinq ans, à prescrire un diagnostic, sauf modification substantielle du projet ou des connaissances archéologiques de l'État sur le territoire de la commune. Si l'État a fait connaître la nécessité d'un diagnostic, l'aménageur peut en demander la réalisation anticipée » par l'Inrap. Ce dernier cas entraîne la perception de la RAP.
Vos rapporteurs soulignent la vertu du recours à ce type de procédure, qu'elle soit informelle ou non, car elle permet d'anticiper les éventuels travaux et points de tension entre aménageurs et pouvoirs publics. Les témoignages recueillis lors des auditions et déplacements ont permis d'apprécier les avantages de cette pratique, puisque dans certains cas elle a permis d'alerter et de dégager des consensus évitant des fouilles à des aménageurs, ravis des gains ainsi réalisés, en contrepartie d'une adaptation de leur projets, parfois de seulement quelques mètres. La préservation de vestiges archéologiques est finalement l'objectif implicite, beaucoup de personnes auditionnées ayant d'ailleurs cité spontanément la même phrase : « la meilleure fouille est celle qui n'a pas lieu ». Cette affirmation, partagée par tous les archéologues, est aussi valable pour les aménageurs qui ont tout intérêt à modifier leurs projets, même de façon modérée, lorsque cela est possible car les gains de temps et d'argent peuvent être considérables.
Vos rapporteurs rappellent néanmoins que l'Inrap est déjà confronté à une situation d'engorgement des opérations d'archéologie préventive et qu'il ne s'agirait pas d'aggraver la situation. Cette pratique du DVD ne peut donc être considérée de façon isolée et doit s'envisager parallèlement aux autres pistes de réformes, au titre desquelles figure la meilleure prise en compte des données archéologiques dans l'urbanisme réglementaire.
Proposition n° 10 : Encourager le dialogue en amont des projets entre aménageurs et SRA et les demandes volontaires de diagnostic.
Le réflexe archéologique n'est pas encore acquis et l'anticipation nécessaire devrait se traduire par l'intégration systématique des données archéologiques dans les documents d'urbanisme. Les données issues de la carte archéologique nationale sont précieuses et pourraient, si elles étaient intégrées dans ces documents, aiguiller davantage les aménageurs dans leurs projets. Vos rapporteurs soulignent la nécessaire prudence qui doit accompagner une telle proposition : en effet, l'identification de zones archéologiques ne doit pas déboucher sur une présomption d'absence de vestiges sur les autres zones. Elle doit simplement permettre une meilleure connaissance des sols et l'anticipation éventuelle de déclenchement d'opérations archéologiques par les aménageurs.
Proposition n° 11 : Favoriser une meilleure planification urbaine intégrant systématiquement les informations archéologiques aux documents d'urbanisme.
L'expérience des personnels des SRA est un atout majeur et une qualité indispensable pour mener à bien les échanges entre tous les acteurs de l'archéologie préventive. Pourtant il n'est pas toujours évident, pour les lauréats de l'Institut national du patrimoine, d'avoir eu le temps de se former pour répondre à cette exigence de taille. D'un autre côté, il est indéniable que les archéologues de l'Inrap qui ont oeuvré un certain nombre d'années sur le terrain maîtrisent parfaitement les enjeux liés aux activités de diagnostic et de fouille. Aussi vos rapporteurs souhaitent-ils proposer de développer les passerelles entre DRAC et Inrap.
Les modalités techniques de cette passerelle sont d'ailleurs actuellement à l'étude et ce dispositif ne devrait pas concerner plus de quelques personnes par an, de l'ordre de 5 ou 6.
Proposition n° 12 : Développer les passerelles entre les institutions de l'archéologie préventive.
La qualité de la démarche scientifique et la crédibilité des professionnels de l'archéologie préventive ont été au coeur de tous les échanges entre vos rapporteurs et l'ensemble des personnes auditionnées. Tout d'abord parce qu'elles constituent la clé de voûte du système, mais aussi parce qu'elles sont le fil conducteur de ces professionnels passionnés.
La crédibilité scientifique a aussi été abordée sous un angle un peu moins consensuel, parfois utilisée par certains de façon à semer le doute sur la garantie de sérieux de tel ou tel acteur de l'archéologie préventive. Or, compte tenu de la procédure concurrentielle qui laisse à l'aménageur le choix de l'opérateur pour la fouille, cette question ne manque pas d'être soulevée dans une dialectique opposant l'objectif de coûts et délais à celui de la qualité du projet scientifique. Au regard des contraintes pesant sur les aménageurs parmi lesquels figurent les collectivités, on peut se demander si la cohérence du projet scientifique ne risque pas d'être minorée au profit de considérations économiques évidemment essentielles pour tout acteur de l'aménagement du territoire. En outre, la tâche incombant à l'aménageur est difficile dans la mesure où il lui revient de définir le cahier des charges alors qu'il ne dispose pas nécessairement des compétences scientifiques et techniques nécessaires pour appréhender les enjeux en matière d'archéologie préventive et transcrire en marché les prescriptions de l'État. Il ressort des échanges avec vos rapporteurs que les aménageurs, comme les opérateurs, seraient extrêmement favorables à une assistance à maîtrise d'ouvrage qui permettrait notamment :
- de garantir un cahier des charges complet au regard des enjeux scientifiques des opérations de fouille ;
- de réduire les délais de conclusion du contrat de fouille avec une facilitation de la rédaction du cahier des charges ;
- d'offrir aux opérateurs une nouvelle source d'activité et de revenu, avec pour contrepartie à cette assistance l'interdiction de répondre à l'appel d'offre.
Cette proposition a d'ailleurs été formulée par M. Eric Doligé dans son récent rapport19(*) sur les normes.
Proposition n° 13 : Prévoir une assistance à maîtrise d'ouvrage auprès des aménageurs.
Vos rapporteurs se félicitent enfin que, malgré les réductions d'effectifs liées à la mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), le ministère de la culture ait eu l'autorisation de recruter une personne pour occuper un emploi au sein de la sous-direction de l'archéologie et dont la mission est de procéder à tous les recensements et analyses chiffrées de la politique d'archéologie préventive.
Le rôle de cet « observatoire de l'archéologie préventive » est très important dans une démarche d'amélioration de la gouvernance et d'évaluation de la politique de prescription des différentes régions. La transmission de ces informations sera particulièrement utile aux travaux du CNRA pour mieux apprécier les enjeux de l'archéologie préventive.
Proposition n° 14 : Demander la transmission, par le futur Observatoire de l'archéologie préventive du ministère de la culture et de la communication, des données chiffrées au CNRA.
Réunie le mardi 12 juillet 2011, sous la présidence de M. Jacques Legendre, président, la commission examine le rapport d'information de MM. Pierre Bordier et Yves Dauge sur l'archéologie préventive.
Un débat s'engage après l'exposé des deux rapporteurs.
M. Jacques Legendre, président. - Un point de méthode : avez-vous prévu une fiche synthétique reprenant vos recommandations dans le rapport ?
MM. Pierre Bordier et Yves Dauge, rapporteurs. - Bien sûr !
M. Jean-François Humbert. - L'exposé était intéressant et complet. Qu'advient-il des découvertes ?
Mme Maryvonne Blondin. - Les objets trouvés dans les foyers datant de l'âge de bronze découverts lors des fouilles réalisées à l'occasion du contournement nord-ouest de la ville de Quimper ont été exposés dans des préfabriqués avant d'être reversés au centre archéologique départemental.
Je continue de m'interroger sur le financement : de nombreuses collectivités à hésitent à se lancer dans des fouilles préventives en raison de leur coût. L'Inrap est désormais capable de cibler les endroits susceptibles de contenir des trésors archéologiques grâce à des photos aériennes. Pourriez-vous préciser ?
M. Yves Dauge, rapporteur. - L'information préalable dans les documents d'urbanisme guide les aménageurs. Plus elle sera complète, plus l'on réduira les fouilles. Contrairement à ce que l'on affirme souvent, les archéologues préfèrent ne pas lancer des fouilles. La prévention et le dialogue permettent de les éviter ou, tout du moins, de circonscrire leur ampleur et, donc, de minimiser leur coût.
M. Pierre Bordier, rapporteur. - Dans les zones dotées d'une carte de la recherche archéologique, tout le monde sait où se trouve le principal des sites enfouis. Résultat, les aménageurs peuvent déplacer leur projet pour éviter des recherches. Parfois, 100 mètres changent la donne !
M. Jack Ralite. - Je me souviens de la grande bataille de 2001 autour de l'archéologie préventive. Pourquoi une grande administration comme l'Inrap ne serait-elle pas capable de gérer ces fonds ? Pourquoi les regrouper au sein de la Caisse des dépôts, une grosse machine finalement vulnérable aux décisions de l'État ? L'exemple de France domaine montre que cette solution n'est pas toujours heureuse...
Permettez-moi un autre questionnement : les personnes du privé sont parfois très compétentes, mais faut-il que la bonification du public passe par le privé ? Le bilan que tire le Journal des arts sur les musées apporte un éclairage intéressant à cet égared. Quant à l'exclusion des groupes du BTP, cela reste à vérifier : de nombreux bistrots parisiens appartiennent désormais à des grandes chaînes, bien qu'ils aient conservé leur nom. Tout est affaire de vigilance, comme on dit aujourd'hui.
M. Pierre Bordier, rapporteur. - L'archéologie préventive ne se limite plus à l'Inrap. Compte tenu de la multiplicité des acteurs, mieux vaut confier les fonds à un organisme extérieur d'autant que l'élargissement de l'assiette de la redevance d'archéologie préventive pèsera sur tous.
M. Jean-Pierre Plancade. - Bien sûr, le dialogue est absolument nécessaire. Des difficultés surviennent néanmoins lorsqu'une fouille apparaît nécessaire sur un chantier déjà engagé. Dans ce cas, les collectivités territoriales doivent payer aux entrepreneurs des indemnités de retard alors que l'État, seul, décide la poursuite des recherches. Une journée sur le chantier du métro à Toulouse vaut la prunelle des yeux ! Alors, trois fois trente jours... Après négociation, nous avons finalement trouvé un accord pour réduire les frais : préserver certaines zones pour les générations futures.
M. Alain Dufaut. - Impossible de creuser un parking, qu'il soit public ou privé, à Avignon sans faire des découvertes donnant lieu à des fouilles avec différentes strates... Effectivement, les indemnités de retard sont telles que les opérateurs ne veulent pas entendre parler de fouilles. Parfois, les entreprises, engagées ailleurs, ne peuvent pas reprendre les travaux. Ce problème n'est pas simple, mais il faudrait trouver une solution.
Mme Françoise Cartron. - Dans notre région, la DRAC pousse les collectivités à prendre la compétence d'archéologie préventive. Combien de collectivités ont fait ce choix ? Est-ce effectivement une solution plus souple, plus efficace ?
M. Yves Dauge, rapporteur. - D'après nos données, une cinquantaine. Le service de Chartres, qui compte une centaine de personnes est très impressionnant ; il est...
M. Pierre Bordier, rapporteur. - ... un véritable atout de développement !
M. Yves Dauge, rapporteur. - Etant entendu que cet opérateur public travaille sous le contrôle du SRA. Des villes comme Avignon ou Arles auraient tout intérêt à créer des services pour mieux maîtriser ces situations ou à utiliser la possibilité de conventionnement avec l'Inrap ou les opérateurs privés. Les responsables de l'Inrap, eux-mêmes, ne contestent pas la fin du monopole : reste à passer de la confrontation au dialogue. Bref, nous appelons de nos voeux un changement radical des comportements.
M. Pierre Bordier, rapporteur. - Monsieur Dufaut, seulement 2 % des projets aboutissent à des fouilles. Pour autant, celles-ci sont très concentrées dans certaines zones. Tout dépend également des strates archéologiques : le gallo-romain intéresse peu...
Madame Cartron, la création de services d'archéologie dans les collectivités va dans le sens d'une simplification de la procédure. Le domaine reste largement dominé par le public : 64 services dans les collectivités pour 20 opérateurs privés. Chartres a un service extraordinaire, très réactif, très prospectif. Il compte même embaucher 30 à 50 personnes, un nombre sans commune mesure avec que nous imaginions au début de nos travaux !
M. Yves Dauge, rapporteur. - J'ajoute que la redevance couvrait à peine les frais engagés par les collectivités pour le diagnostic. Sa réforme permettra de le faire et de financer, en partie, ces services.
M. Jean-Pierre Plancade. - Une remarque à notre collègue Ralite : quand les opérateurs privés demandent, avec raison, de participer à des grands travaux publics, c'est le public qui apporte un bonus au privé, et non le contraire !
M. Jacques Legendre, président. - Nous voulions nous assurer que le gros effort consenti pour les fouilles archéologiques se traduisait bien par une meilleure connaissance de la mémoire du sol. Des rigidités, le manque de coordination, avez-vous montré, diminuent la portée de l'investissement national en faveur de l'archéologie préventive. Vous avez évoqué un désengagement du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche : déjà, le texte était porté par la Culture. La Recherche ne doit pas rester aux abonnés absents. Il faut également mieux associer les universités.
Pour finir, il faudra s'assurer que la carte de l'archéologie préventive soit renseignée à mesure des découvertes, et prévoir des dépôts de fouilles sur tout le territoire. Actuellement, certaines découvertes partent dans la nature, ce qui est une perte pour la recherche.
La commission adopte à l'unanimité les conclusions de son rapporteur et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.
M. Frédéric ROSSI, président
Mme Annabelle COQUILLARD, gérante, directrice administratrice et financière, MM. Laurent GUBELLINI, responsable scientifique, archéologue, et Raphaël POURIEL, responsable scientifique, archéologue
Association nationale pour l'archéologie des collectivités territoriales (ANACT)
M. Thomas VIGREUX, président
M. Vincent HINCKER, archéologue au service Archéologie du conseil général du Calvados et membre du conseil d'administration
M. Henri DUDAY, directeur de recherche à l'UMR 5199
M. François BARATTE, vice-président
MM. Jean-Paul JACOB, président, et Arnaud ROFFIGNON, directeur général
M. Pierre HANOTAUX, directeur de cabinet
Mme Isabelle MARECHAL, chef du service du patrimoine, MM. Marc DROUET, sous-directeur de l'archéologie, et Bernard RANDOIN, adjoint au sous-directeur de l'archéologie, chargé des questions scientifiques
M. Matthieu FOUCHS, directeur général
- Ministère de la recherche et de l'enseignement supérieur
Nicolas CASTOLDI (cabinet du ministre)
M. Yves DAUGE, sénateur d'Indre-et-Loire, et M. Pierre BORDIER, sénateur de l'Yonne,
Mme Isabelle MARÉCHAL, chef du service du patrimoine, et M. Marc DROUET, sous-directeur de l'archéologie, à la sous-direction de l'archéologie
MM. Jean-Claude VAN DAM, directeur régional des affaires culturelles, Laurent BOURGEAU, conservateur régional de l'archéologie, Christian CRIBELLIER, service régional de l'archéologie, de la DRAC Centre
· Réunion informelle à la DRAC
· Participation aux travaux de la CIRA (Commission interrégionale de la recherche archéologique) du Centre-Nord dans les locaux de la DRAC
· Visite de deux fouilles préventives :
- Site de La Chapelle Saint Mesmin (Loiret) à la sortie ouest d'Orléans.
Troisième campagne de fouilles d'un habitat du haut Moyen-Âge par la société privée agréée EVEHA en préalable à la construction d'un lotissement.
Visite avec MM. Fabien LOUBIGNAC, responsable scientifique et Julien DENIS, directeur de la société EVEHA.
- Visite du site de Beaudisson dans la ZAC des Portes de Chambord à Mer (Loir-et-Cher) en bordure de l'autoroute A10.
Ouverture de la fouille d'un vaste établissement rural gallo-romain (3,5 hectares) par l'Inrap.
Visite avec MM. Fabrice COUVAIN, responsable d'opération, et Amaury MASQUILIER, adjoint scientifique et technique.
M. Damien LEROY de la Direction générale des patrimoines
M. Laurent BOURGEAU, conservateur régional de l'archéologie de la DRAC Centre
MM. Patrick GEROUDET, représentant le Maire de Chartres, et Dominique JOLY, responsable du service archéologique municipal, à la municipalité de Chartres
· Visite de deux opérations archéologiques réalisées par le service archéologique municipal de Chartres et de ses locaux.
- Visite de la fouille du site de la rue des Grandes-Filles-Dieu.
Fouille d'un quartier romain de la ville avec une voirie et des habitats associés ainsi qu'une partie d'atelier de potiers.
Cette fouille est effectuée par le service archéologique municipal de Chartres en préalable à la réalisation d'un programme immobilier.
Visite avec M. Jérémie VIRÉ, responsable de la fouille.
- Visite du site de la fouille programmée de Saint-Martin-au-Val (quartier des Bas-Bourgs)
A l'occasion de la restructuration d'un quartier a été mis au jour un très grand ensemble culturel romain que la ville envisage d'intégrer dans son aménagement.
Visite avec M. Bruno BAZIN, responsable de cette opération.
« La raison d'être d'une équipe municipale d'archéologie c'est la maîtrise d'un territoire, maîtrise dans le sens où les connaissances nouvelles sur le passé issues de la recherche archéologique sont immédiatement prises en charge, protégées, étudiées, comprises (dans la limite de l'état de la recherche), mises à disposition du plus grand nombre et par conséquent, partagées par tous ceux que cela intéresse, maîtrise aussi dans le sens où l'archéologie est réellement préventive et n'est plus un obstacle au développement urbain, parce qu'elle est prise en compte bien en amont des projets. »
M. Dominique Joly, directeur du service Archéologie de la Ville de Chartres.
Le service Archéologie de la Ville de Chartres (dont l'organigramme est présenté ci-après) a notamment mis en place :
- des ateliers, mallettes pédagogiques ou expositions en illustration des programmes scolaires de tous niveaux ;
- des animations pour les enfants de 6 à 13 ans durant les vacances scolaires ;
- un processus de transmission de la connaissance archéologique et historique auprès des animateurs des « maisons pour tous » situées dans les quartiers de la ville ;
- un site Internet (http://archeologie.chartres.fr)
- la revue Archéo (depuis 2003).
En outre, le service participe régulièrement aux manifestations nationales telles que la Nuit des musées, Sciences en fête, les Journées du Patrimoine ainsi que les Journées de l'Archéologie.
Brochure produite par le service Archéologie de la Ville de Chartres
(lois 2003-707 et 2004-804)
(planning policy guidance 16)
(loi du 7 juin 2001)
(loi du 13 octobre 1998, Cantabrie)
(décret législatif du 22 janvier 2004)
(loi de 1988 sur le patrimoine historique)
Aménagement sur des sites identifiés comme riches archéologiquement ou ceux dont l'emprise au sol est importante.
Travaux révélant des indices de vestiges.
Découvertes fortuites et zones susceptibles de contenir des vestiges.
Principaux acteurs institutionnels et organes compétents pour la prescription des opérations d'archéologie préventive
Compétence exclusive de l'État (exercée par le préfet de région).
Compétence des administrations des länder chargées de la protection du patrimoine historique, et rattachées au ministère de la culture de chaque land.
Compétence des comtés qui délivrent les autorisations et prescrivent les fouilles. Second avis de l'English Heritage, commission pour les monuments historiques.
Compétence exclusive de l'Agence pour le patrimoine culturel, organe rattaché au ministère de la culture, avec le concours des conseils municipaux et des musées.
Compétence du ministère de la culture de chaque communauté autonome (CA) qui dispose de sa propre loi de protection du patrimoine culturel
Compétence exclusive de l'État
(ministère des biens et des activités culturels et surintendances, services déconcentrés du ministère).
Compétence du Service national pour la prospection archéologique, et du Collège pour la qualité archéologique, rattachés au Ministère de la culture. Compétence des communes pour la prescription des opérations de fouilles
Compétence des services archéologiques des préfectures (qui délivrent les autorisations de fouilles) et de la direction nationale du patrimoine, rattachée au ministère de la culture.
Organes compétents pour l'exécution des opérations d'archéologie préventive
(diagnostics et fouilles)
Diagnostic : Inrap ou service archéologique des collectivités territoriales agréé par le ministre de la culture.
Fouilles : Inrap, collectivité ou toute personne titulaire d'un agrément.
Activité libéralisée, les fouilles sont effectuées par les archéologues de l'administration ou par des entreprises privées spécialisées et ayant reçu une autorisation.
Activité libéralisée : les aménageurs recourent à l'entreprise de leur choix (établissement d'un code de bonne conduite par l'Institut des archéologues de terrain).
Compétence exclusive des archéologues des musées, qui réalisent les diagnostics et les fouilles, conformément aux directives de l'Agence pour le patrimoine culturel.
Activité libéralisée mais très encadrée : les opérateurs de fouilles doivent être accrédités par le ministère de la culture de la CA.
Monopole de l'État pour effectuer les diagnostics et fouilles
mais activité ouverte aux prestataires privés par le biais de contrats de concession
Activité libéralisée mais le Collège pour la qualité archéologique définit les normes de qualité pour les prestataires potentiels et l'Inspection archéologique veille à ce que les opérateurs respectent ces normes.
Absence de texte. En pratique, traditionnels acteurs publics et entreprises privées spécialisées (faible part de marché pour les acteurs privés).
Principe du casseur-payeur : financement assumé par l'aménageur mais exception française : redevance versée par les aménageurs pour mutualiser le coût des diagnostics. Le Fonds national d'archéologie préventive verse des subventions aux aménageurs.
Principe du casseur-payeur : financement assumé par celui qui est à l'origine des travaux, dans « la limite du raisonnable »: si le coût est supérieur à 1 % du montant des travaux, la collectivité paie l'excédent.
Principe du casseur-payeur : financement assumé par l'aménageur sauf lors découvertes fortuites ou imprévisibles ou les vestiges d'un intérêt exceptionnel (dans ce cas, financement par l'English Heritage).
Régime critiqué.
Principe du casseur-payeur : fouilles et diagnostics importants assumés par l'aménageur et diagnostics les plus simples pris en charge par les musées. Possibilité de subvention ou de prise en charge par l'État dans certains cas.
Financement par le propriétaire ou par le promoteur. Possibilité d'obtenir une aide financière de la CA si le coût est supérieur à 2 % du montant total des travaux.
Financement public en matière de fouilles. Mais face au manque de moyens, les entrepreneurs privés participent également au financement (mécanisme informel).
Situation critiquée.
Principe du casseur-payeur : financement assumé par l'aménageur dans « la limite du raisonnable » : si le coût est supérieur à 1 % du montant des travaux, la collectivité paie l'excédent.
Principe du casseur-payeur : financement assumé par l'aménageur.
Principales exceptions : vestiges inconnus au début des travaux, coût de l'étude qui excède largement les indications données par les services préfectoraux, travaux.
Source : Commission de la culture à partir de l'étude de législation comparée n° 138 sur l'archéologie préventive, octobre 2004, service des études juridiques du Sénat.
Unités mixtes de recherche (UMR) regroupant des chercheurs
travaillant en archéologie sur le territoire métropolitain
ERL 7230 - LIVE
FRE 2960 - AMIS
UMR 5059 - CBAE
UMR 5060 - IRAMAT
Belfort, Pessac, Orléans
UMR 5133 - Archéorient
Environnement et sociétés de l'Orient ancien
Archéologie, cultures et sociétés
UMR 5607 - Ausonius
Ausonius : institut de recherche sur l'Antiquité et le Moyen-âge
UMR 6042 - GEOLAB
UMR 6130 - CEPAM
Centre d'Études Préhistoire, Antiquité, Moyen-âge
UMR 6223 - CESCM
UMR 6273 - CRAHM
Centre Michel de Boüard - Centre de recherches archéologiques et historiques anciennes et médiévales
UMR 6566 - CREAAH
UMR 6572 - LAMM
UMR 6573 - CCJ
Centre Camille Jullian - Archéologie méditerranéenne et africaine
UMR 6578
UMR 7194 - HNHP
UMR 8096 - ARCHAM
UMR 8164 - HALMA-IPEL
Histoire, archéologie, littérature des mondes anciens - Institut de papyrologie d'Égyptologie
UMR 8546 - AOROC
UMR 8589 - LAMOP
UMR 8591 - LGP
USR 3155 - IRAA
Aix-en-Provence, Paris, Pau, Lyon
ERL 7230
FRE 2960
UMR 5059
UMR 5060
UMR 5204*
UMR 5607*
UMR 6173
UMR 6223
UMR 6572
UMR 6573
UMR 6578*
UMR 6636
UMR 8096
UMR 8591
37 UMR regroupant 4 285 chercheurs (dont 186 du MCC et 396 de l'Inrap)
14 UMR conventionnées avec le MCC soit 2 196 chercheurs (dont 145 du MCC et 304 de l'Inrap)
* 3 UMR projet de convention en cours soit 299 chercheurs (dont 7 du MCC et 3 de l'Inrap)
20 UMR sans projet de convention soit 1 790 chercheurs (dont 34 du MCC et 89 de l'Inrap)
* 1 Au moins 200 depuis 2003.
* 2 IPSOS Marketing - Étude « Image de l'archéologie et de l'Inrap auprès du grand public » - François de SARS - Guillaume CAMBE - Étude n° 10-050090-01 - Décembre 2010.
* 3 Audition de M. Chapelot, 6 décembre 2010, commission de la culture du Sénat.
* 4 Si l'aménageur est une personne publique soumise au code des marchés publics, la passation du contrat de fouilles est soumise aux règles de passation des marchés de travaux fixées par ce code.
* Ce chiffre est à considérer avec prudence car certains arrêtés émis en début d'année correspondent sans doute à des saisines de l'année précédente.
* 5 Centre-Ile-de-France, Grand Est nord, Grand Est sud, Grand Ouest, Grand Sud-Ouest, Méditerranée, Nord-Picardie et Rhône-Alpes-Auvergne
* 6 L'Inrap avance ce chiffre en se basant sur les années 2009/2010 mais sa part de marché était moins importante les années précédentes.
* 7 Dans le cas de l'archéologie préventive subaquatique et sous-marine, c'est le ministre de la culture qui exerce le pouvoir de prescription. Cette compétence est confiée au département des recherches archéologiques subaquatiques et sous-marines (DRASSM).
* 8 Ces chiffres ont été transmis par le ministère de la culture, le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche n'ayant transmis aucune donnée chiffrée à vos rapporteurs.
* 9 Cf. liste en annexe.
* 10. Conventions signées : UMR 5060 Iramat (Belfort), UMR 5140 Archéologie de sociétés méditerranéennes (Lattes), UMR 5199 Pacea (Talence), UMR 5594 Artéhis (Dijon), UMR 5608 Traces (Toulouse), UMR 6042 Geolab (Clermont-Ferrand), UMR 6173 Citeres (Tours), UMR 7041 ArScan (Nanterre), UMR 8164 Halma-Ipel (Villeneuve-d'Ascq), UMR 7044 Etudes civilisations de l'Antiquité : de la Préhistoire à Byzance (Strasbourg), UMR 6130 Cepam (Nice), UMR 6249 Chrono-environnement (Besançon), UMR 6273 Craham (Caen), UMR 7055 Préhistoire et technologie (Nanterre), UMR 7209 Archéozoologie, archéobotanique (Paris).
Conventions en cours de signature : UMR 8546 Aoroc (Paris), UMR 6566 Creaah (Rennes), UMR 3155 IRAA (Aix-en-Provence), UMR 6573 CCJ (Aix-en-Provence), UMR 6578 Anthropologie bioculturelle (Marseille), UMR 8591 LGP (Meudon).
* 11. Universités partenaires : université de Bourgogne, université de Provence, université de Montpellier 3, université de Paris 1, université de Reims Champagne-Ardenne, universités de Rennes 1, Rennes 2 et Nantes.
Projets de partenariats à venir : université de Tours François Rabelais, université de Lille 3, université de Bordeaux 3.
* 12. Universités de Reims, de Poitiers et de Pau.
* 13 Procès-verbal de la séance plénière du 28 janvier 2010 du CNRA.
* 14 Le procès-verbal de la séance plénière des 5 et 6 février 2009 du CNRA met en évidence cet aspect. Les bilans des CIRA Est et Ouest diffèrent largement, la seconde apportant certainement des éléments plus pertinents en termes d'analyse et de mise en perspective des enjeux nationaux (orientation de la politique de prescription, analyse chiffrée de la mise en oeuvre de cette orientation, etc.). La comparaison est encore plus cruelle à la lecture du procès-verbal des 17 et 18 septembre 2009, séance plénière au cours de laquelle d'autres CIRA (Sud-Est et Sud-Ouest) ont présenté un bilan très complet et fourni. En outre, force est de constater que la présentation de bilans quadriennaux 2003-2006 en février 2009 est un signe de réactivité pour le moins relatif, ne pouvant certainement pas répondre aux préoccupations des aménageurs ou élus locaux attirant l'attention sur les dysfonctionnements locaux.
* 15 Loi relative au soutien à la consommation et à l'investissement.
* 16 Loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés.
* 17 Le Conseil constitutionnel a qualifié, dans sa décision du 16 janvier 2001, la RAP d'imposition de toutes natures.
* 18 « Enquête sur les revues d'archéologie du territoire national », publiée par Direction de l'architecture et du patrimoine du ministère de la culture et de la communication, et menée par la CPRDA - Août 2007.
* 19 M. Eric Doligé, rapport sur les normes applicables aux collectivités territoriales, remis au Président de la République le 16 juin 2011.