Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2006-04197-de-abril-12-de-2012?documento=jurcol&contexto=jurcol_c11a7908bd0700eee0430a01015100ee&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-11-20 08:12:07
Document Index: 399683331

Matched Legal Cases: ['artículo 85', 'artículo 38', 'artículo 32', 'artículo 41', 'artículo 152', 'artículo 38', 'artículo 2', 'artículo 197', 'artículo 152', 'artículo 5', 'artículo 125', 'artículo 125', 'artículo 38', 'artículo 41', 'artículo 84', 'artículo 38', 'artículo 32', 'artículo 36', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 84', 'artículo 178', 'e contrario', 'artículo 38', 'artículo 207', 'artículo 136', 'artículo 197', 'artículo 152']

﻿ Sentencia 2006-04197 de 2012
SENTENCIA 2006-04197 DE 12 DE ABRIL DE 2012
CONTENIDO:FACULTAD DISCRECIONAL DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN. LA FACULTAD DISCRECIONAL PERMITE QUE LOS EMPLEADOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN PUEDAN SER RETIRADOS DE SUS FUNCIONES, CON EL FIN DE GARANTIZAR EL BUEN SERVICIO PÚBLICO, ES DECIR, DICHA CLASE DE VINCULACIÓN LABORAL NO GENERA PERMANENCIA, SALVO PRECISAS EXCEPCIONES LEGALES COMO LA CONTENIDA EN LA LEY 996 DE 2005.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN, EMPLEADO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN, FACULTAD DISCRECIONAL DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA
Sentencia 2006-04197 de 2012
Rad.: 25000-23-25-000-2006-04197-01(0461-09)
Actor: Carlos Francisco Restrepo Palacio
Demandado: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. ESP.
— De la excepción de inepta demanda:
En cuanto a la excepción de ineptitud de la demanda, advierte la Sala que esta no fue sustentada en tanto se limitó a realizar una síntesis de las razones de defensa esgrimidas por la entidad para contrarrestar la prosperidad de las pretensiones, motivo por el cual se desarrollará al compás del análisis de fondo.
— Cuestión previa: La procedencia de la pretensión de nulidad del acto administrativo de nombramiento del funcionario que reemplazó al demandante.
Argumenta el apoderado de la entidad demandada que la pretensión de nulidad y restablecimiento contra el acto de nombramiento del señor Luis Fernando Ulloa Vergara, quien reemplazo al actor, no es procedente ya que no guarda relación con el demandante.
Al respecto, si bien es cierto que el acto administrativo de nombramiento de un empleado, en principio es ajeno y autónomo a la declaratoria de insubsistencia; en el presente caso, la Sala considera que la pretensión de nulidad de la Resolución 997 de 19 de diciembre de 2005, mediante la cual se nombra en propiedad en el cargo de Gerente de zona 3 código 39, grado 06 al señor Luis Fernando Ulloa Vergara, en reemplazo del demandante, resulta procedente, teniendo en cuenta que el actor estima que con dicho acto se ha lesionado su derecho a permanecer en el empleo, toda vez que la persona que lo reemplazó, no garantiza el mejoramiento del servicio, constituyendo tal circunstancia uno de los argumentos para deprecar la nulidad del acto que declaró su insubsistencia.
Asimismo, en criterio de la Sala, la acumulación de las pretensiones de nulidad y restablecimiento contra el acto de insubsistencia y el de nombramiento resulta viable en el presente caso, teniendo en cuenta que se dan los requisitos procesales para su procedencia como son: (i) competencia del órgano, (ii) que no se excluyan entre sí porque persiguen la misma consecuencia jurídica y (ii) que se tramiten por el mismo procedimiento.
Ahora bien, como lo ha señalado, de forma reiterada, la Sección Segunda(1), cuando cualquier persona, en ejercicio de la acción pública de nulidad demanda un acto de nombramiento o elección con el fin único de restablecer el orden jurídico objetivo, sin interés particular, su trámite corresponde al especial que la ley ha señalado para los juicios electorales pues se trata de una acción electoral, pero cuando adicionalmente solicita su reintegroal cargo que venía ocupando y el pago de los salarios dejados de percibir, es decir, cuando solicita el restablecimiento del derecho, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho. Esta pretensión, además, se soporta en un interés directo porque considera el demandante, conforme al artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, que su derecho a permanecer en el cargo se vio afectado por el nombramiento ilegal de quien lo reemplazó, es decir que resultó lesionado por el acto administrativo de nombramiento que es objeto de demanda.
— El problema jurídico.
Consecuente con los argumentos que sustentan los recursos de apelación, le corresponde a la Sala, en primer término, establecer si el acto de insubsistencia del actor y el de nombramiento de su reemplazo, son nulos al haber sido expedidos en vigencia de la prohibición contenida en el artículo 38 de la Ley 996 de 2005 “de garantías electorales” y con desviación de poder; en caso positivo, si resulta procedente el reintegro del actor al cargo que venía desempeñando, el pago de los salarios y de las prestaciones dejadas de devengar.
Para decidir la controversia la Sala seguirá el siguiente orden metodológico:
1. De la naturaleza del empleo desempeñado por el actor: facultad discrecional de libre nombramiento y remoción.
2. La prohibición de alterar la nómina en época preelectoral, por disposición de la Ley 996 de 2005: restricción legal a la facultad discrecional del nominador.
3. La desviación de poder: inversión de la carga de la prueba.
4. El restablecimiento del derecho: la procedencia del reintegro.
— Los actos acusados.
Son los siguientes: i) Resolución 952 de 9 de diciembre de 2005, proferida por el Gerente General de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP, por medio de la cual se declaró insubsistente el nombramiento del señor Carlos Francisco Restrepo Palacio del cargo de gerente de zona 3 nivel 6 código 0830-001 y ii) Resolución 997 de 19 de diciembre de 2005, proferida por el Gerente General de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP, por medio de la cual se nombra en propiedad en el cargo de gerente zona 3, código 39, grado 06, al señor Luis Fernando Ulloa Vergara.
Como hechos relevantes para decidir se probaron los siguientes:
— Antes de su vinculación laboral, el actor ejecutó los siguientes contratos estatales con la empresa, según consta en las certificaciones que reposan en el cuaderno anexo No. 3 que contiene su hoja de vida:
Numero de contrato Duración del contrato Objeto contratado
Contrato 503 de 28 de diciembre de 1993 Seis (6) meses
Adición del plazo en tres (3) meses Contrato de prestación de servicios para elaborar el “diseño y diagnóstico de redes, responder solicitudes y revisar proyectos”.
Orden de consultoría 2-02-7100-137-1999. Mayo 6 de 1999 a mayo 5 de 2000 “Asesorar en la coordinación y desarrollo de las actividades del programa de desmarginalización y en la ejecución de los proyectos de redes, su construcción, el asesoramiento de los actores involucrados y en el seguimiento durante todas sus fases de los sectores subnormales y demás actividades contenidas en la propuesta y en los términos de referencia”.
Orden de consultoría 2-02-7000-142-2000 Junio 1º de 2000 a mayo 31 de 2001 “Asesorar a la dirección de diseño y desarrollo urbano en la coordinación y desarrollo de las actividades del programa de desmarginalización en lo que hace referencia con la ejecución de redes, de construcción y asesoramiento de los actores y demás actividades”.
Orden de consultoría 2-02-7000-119-2001. Junio 26 de 2001 a junio 25 de 2002. “Asesorar a la gerencia técnica en la coordinación y desarrollo en las actividades del programa de mejoramiento integral de barrios, en lo que hace referencia a la contratación y seguimiento durante la construcción de las redes de acueducto y alcantarillado de la ciudad de Bogotá.
— La trayectoria laboral del actor como empleado de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá fue la siguiente, de acuerdo con el registro de personal visible a folios 161 a 164 y la hoja de vida contenida en el cuaderno anexo 3:
Fecha de ingreso Empleo desempeñado Dependencia
De julio 10 de 2002 a septiembre 9 de 2002. Contrato individual de trabajo a término fijo como Profesional Nivel 020. EEAB ESP
De septiembre 2 de 2002 a febrero 2 de 2003. Director operativo nombrado mediante Resolución 1013 de 2 de septiembre de 2002. Dirección de servicio comercial
De febrero 17 de 2003 al 16 de diciembre de 2005 Gerente zona 3 nivel 6, nombrado mediante Resolución 283 de 14 de febrero de 2003 Gerencia corporativa de servicio al cliente.
— Mediante Resolución 932 de 20 de agosto de 2002, proferida por la Gerente General de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP, fueron eliminados y creados, de manera transitoria, algunos cargos dentro de la planta de personal de la entidad, se asignaron sus responsabilidades y requisitos mínimos, entre los que se encuentra, el cargo de Gerente Nivel 06 gerencia zona 3 código 0830-001 del nivel directivo, desempeñado por el actor al momento de su retiro, con las siguientes responsabilidades y requisitos (fls. 275 a 418):
“Responsabilidad general
Es directamente responsable por la formulación de políticas operativas y adopción de planes, programas y proyectos para el logro de los objetivos y metas institucionales.
1. Asegurar la satisfacción de los clientes de la zona.
2. Prestar integral y eficientemente los servicios de acueducto y alcantarillado en la zona.
3. Solucionar los requerimientos, quejas y reclamos relativos al servicio de acueducto y alcantarillado de los clientes de la empresa ubicados en la zona.
4. Formular y desarrollar los planes de acción de la zona.
5. Planear, diseñar y ejecutar los proyectos de infraestructura requeridos para mejorar el servicio en la zona.
6. Planificar, programar y ejecutar la medición de acueducto y alcantarillado de la zona.
7. Formular y desarrollar los planes de mantenimiento y operación de acueducto y alcantarillado de la zona.
8. Planificar y ejecutar las actividades referentes a la gestión ambiental en la zona (dependiendo de las definiciones de la Gerencia de Gestión Ambiental).
9. Atender las necesidades comerciales y operativas de urbanizadores, constructores, grandes consumidores y municipios.
10. Identificar, formular, negociar y controlar los recursos para realizar los acuerdos de servicio.
11. Identificar y generar el plan de requerimientos de compras y contratación para la operación de la zona.
12. Identificar y ejecutar planes de disminución del índice de pérdidas de agua.
13. Desarrollar y mantener la sectorización hidráulica de la zona.
14. Formular acciones de control de la calidad del agua en las redes de distribución en la zona.
15. Ejecutar los programas de gestión social establecidos para la zona.
16. Planear, revisar y presentar para aprobación el presupuesto general de gastos e inversiones de la gerencia a su cargo para el periodo fiscal correspondiente y controlar su ejecución.
17. Dirigir, coordinar y participar en las investigaciones y estudios de relevancia para el mejoramiento de la gestión de la empresa.
18. Establecer, controlar y responder por el cumplimiento de los cronogramas e indicadores de las metas definidas para el normal desarrollo de las actividades asignadas.
19. Identificar y liderar proyectos y actividades que mejoren la imagen de la empresa en la zona.
20. Evaluar con la periodicidad y parámetros establecidos, el desempeño de los funcionarios a su cargo.
21. Preparar y rendir informes periódicos al gerente corporativo de servicio, al cliente sobre la gestión administrativa realizada en la Gerencia a su cargo con la oportunidad y periodicidad requeridas.
22. Establecer, desarrollar, divulgar y fomentar en la gerencia a su cargo, la formación de una cultura de autocontrol que contribuya al mejoramiento continuo en el cumplimiento de los objetivos institucionales.
23. Fomentar la capacitación y el desarrollo del personal a su cargo, para el desempeño efectivo de sus responsabilidades.
24. Dar estricto cumplimiento a las leyes 734 de febrero de 2002 “Código Único Disciplinario” y 190 de 1995.
25. Asistir a los diferentes comités cuando sea designado por el gerente general o el gerente corporativo de servicio al cliente y presentar las propuestas que considere convenientes para el buen desempeño de la gerencia a su cargo y en general, representar a la Empresa en todos los espacios de participación y eventos donde sea requerido por la importancia de los temas a tratar.
26. Cumplir y hacer cumplir los manuales de responsabilidades y procedimientos y promover su divulgación, aplicación y mejoramiento permanente, conforme a los parámetros definidos por la empresa.
27. Cumplir y hacer cumplir las normas y reglamentos internos de la Empresa.
Las demás que le sean asignadas por el gerente corporativo de servicio al cliente y que correspondan a la naturaleza del área a su cargo.
Título universitario en cualquier rama de la ingeniería, arquitectura, cencas económicas, administrativas, o afines.
Diez (10) años de experiencia profesional.
Las establecidas en el artículo 32 del Decreto 1569 del 5 de agosto de 1998”.
— El actor fue designado por el gerente corporativo de servicio al cliente como interventor del contrato especial de gestión Nº 1-99-8000-604-2002 a cargo de la firma EPM Bogotá Aguas S.A., a partir del 16 de enero de 2003, según se desprende del documento obrante al folio 145 del cuaderno anexo 3.
— Mediante Resolución 881 de 3 de noviembre de 2004, proferida por el Director (E) de gestión de compensaciones de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP, el actor fue comisionado, para desarrollar un proyecto específico de defensa del usuario, a órdenes del gerente general de la empresa, a partir del 4 de noviembre y hasta el 3 de mayo de 2005, situación administrativa en la que permaneció hasta el 12 de octubre de 2005 (fls. 214 y 215 del cdno. anexo 3).
— Por medio de la Resolución 952 de 9 de diciembre de 2005, proferida por el gerente general de la entidad demandada, se declaró insubsistente el nombramiento del actor en el cargo de gerente nivel 6, código 0830-001, gerencia zona 3, gerencia corporativa servicio al cliente (fl. 110).
— Mediante Resolución 997 de 19 de diciembre de 2005, proferida por el Gerente General de la entidad, fue nombrado en propiedad al señor Luis Fernando Ulloa Vergara, en el cargo de gerente, código 39, grado 06, código de dependencia 830-1 Gerencia zona 3, de la gerencia corporativa servicio al cliente de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP (fl. 112).
— De la hoja de vida del señor Luis Fernando Ulloa Vergara, es posible establecer que ostenta el título profesional de Ingeniero Civil (fl. 744) y cuenta con más de diez (10) años de experiencia profesional, reuniendo los requisitos de educación y experiencia exigidos para desempeñar el cargo de gerente de zona 3 nivel 6 (fls 395 a 756 del cdno. anexo 3).
El artículo 41 de la Ley 909 de 2004, cuyo texto dispone:
La Ley 996 de 2005 “por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 2 de 2004, y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 38, dispone una restricción a los nominadores en época preelectoral:
Dicha ley de garantías electorales, fue expedida en desarrollo del artículo 2º del Acto Legislativo 02 de 2004, que reformó el artículo 197 de la Constitución Política permitiendo la reelección para el período inmediatamente siguiente, del Presidente y del Vicepresidente de la República en ejercicio, y adicionó el artículo 152 superior para incluir como materia de regulación por ley estatutaria “la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley”(2) y de esta forma garantizar las condiciones de igualdad y equidad entre los candidatos, en todos los procesos electorales para cargos de elección popular.
— De la naturaleza del empleo desempeñado por el actor: facultad discrecional de libre nombramiento y remoción.
El actor desempeñaba el cargo de cargo de gerente nivel 6, código 0830-001, gerencia zona 3, gerencia corporativa servicio al cliente cuando se produjo su declaratoria de insubsistencia mediante la Resolución 952 de 9 de diciembre de 2005, proferida por el gerente general de la entidad demandada.
El cargo desempeñado por el demandante, fue creado por medio de la Resolución 932 de 20 de agosto de 2002 de gerencia general de la entidad (fl. 278), dentro del nivel directivo de la planta de personal, cuyas funciones y responsabilidades asignadas, así como el nivel de dirección y manejo que comporta, lo clasifican como un de libre nombramiento y remoción, atendiendo los lineamientos trazados en el artículo 5º de la Ley 443 de 1998, vigente para la fecha en que este fue creado.
Establecido lo anterior, para la Sala es claro que la permanencia del actor en la entidad se encontraba sujeta al ejercicio de la facultad discrecional del nominador, con amparo en el citado artículo 125 de la Carta, por cuanto no pertenecía a la carrera administrativa.
En tratándose de empleos de libre nombramiento y remoción, la declaratoria de insubsistencia obedece a la facultad discrecional de la cual está investido el nominador para declarar sin efecto un nombramiento, discrecionalidad que no debe corresponder al capricho o arbitrariedad de la administración(3).
Sobre el punto esta Sala(4) ha señalado:
“La regla general en el ejercicio de la función administrativa lo constituye el ingreso mediante el sistema de la carrera administrativa, tal como lo ha previsto el artículo 125 de la Constitución Política. No obstante lo anterior, hay eventos en los que la administración requiere cierta libertad para seleccionar y retirar a sus empleados en atención a la trascendencia de las funciones que desempeñan y el grado de confianza que se exige para ello.
Sobre este particular, vale la pena señalar que es precisamente el grado de confianza que se exige para el desempeño de ese tipo de cargo lo que le permite al nominador disponer libremente su provisión y retiro, incluso sin que sea necesario expresar los motivos que lo llevan adoptar una u otra decisión. En otras palabras, a juicio de la Sala es claro que los actos de desvinculación de los funcionarios de libre nombramiento y remoción no necesitan de motivación, en la medida que la selección de este tipo de personal supone la escogencia de quien va a ocupar el cargo por motivos estrictamente personales o de confianza (...)” (reasaltado fuera de texto).
Sobre este particular la Corte Constitucional en Sentencia C-514 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, sostuvo que:
Así las cosas, la facultad discrecional permite que los empleados de libre nombramiento y remoción puedan ser retirados de sus funciones, con el fin de garantizar el buen servicio público, es decir, dicha clase de vinculación laboral no genera permanencia, salvo precisas excepciones legales como la contenida en la Ley 996 de 2005.
El parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 dispone lo siguiente:
Como lo sostuvo la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación(5), de acuerdo con las expresiones usadas por el legislador a lo largo del parágrafo transcrito, las prohibiciones en él consagradas aplican a todas las elecciones a cargos de elección popular”, incluyendo las presidenciales.
La disposición en cita prohíbe expresamente a sus destinatarios hacer vinculaciones en las nóminas durante los cuatro meses anteriores a “las elecciones a cargos de elección popular”, con lo cual está ordenando a las autoridades territoriales que en los cuatro meses anteriores a las elecciones presidenciales, de Congreso de la República, de asambleas y concejos, gobernadores y alcaldes, no pueden hacer modificaciones en la nómina del respectivo organismo o entidad territorial, salvo las excepciones consagradas: a) la aplicación de la carrera administrativa, y b) cuando en la nómina se produzcan vacantes por “muerte o renuncia irrevocable del cargo correspondiente debidamente aceptada”, es decir, por las causales establecidas en los literales d) y m) del artículo 41 de la Ley 909 de 2004(6).
La interdicción para hacer nombramientos comprende absolutamente todos los certámenes comiciales celebrados en Colombia y se extiende a los empleos de libre nombramiento y remoción, como lo ha venido sosteniendo la Sala(7), pues a pesar de que la reelección presidencial fue el motor de la expedición de la ley de garantías electorales, la finalidad del legislador fue depurar los procesos electorales, introduciendo principios de ética política, motivo por el cual su aplicación extensiva a todos los procesos electorales “favorece la democracia, en la medida en que introduce trasparencia en los certámenes comiciales alejando estrategias, conductas y costumbres que conspiran contra la pureza del sufragio”(8).
En este sentido se pronunció la Corte Constitucional, al realizar el examen de constitucionalidad de la ley(9):
Así las cosas, para la Sala es claro que los gerentes o directores de las entidades descentralizadas como la demandada, están llamados a respetar la prohibición de modificar la nómina de su respectiva entidad, dentro de los cuatro meses anteriores a la elecciones presidenciales, de Congreso de la República, de asambleas y concejos, gobernadores y alcaldes y demás comicios electorales, restricción que de no ser acatada, apareja en el actuar administrativo un vicio de nulidad por violación de la ley, al tenor del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.
En el presente caso, los actos demandados, Resolución 952 de 9 de diciembre de 2005 y Resolución 997 de 19 de diciembre de 2005, expedidos por el Gerente General de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. ESP, por medio de los cuales se modificó la nómina de la entidad disponiendo la insubsistencia y el nombramiento de empleados de la empresa, se encuentran afectados de nulidad porque fueron expedidos dentro del periodo preelectoral, esto es, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones del Congreso de la República realizadas el 12 de marzo de 2006. Así las cosas, como la prohibición de modificar la nómina inició el 12 de noviembre de 2005 y los actos demandados se produjeron los días 9 y 19 de diciembre de 2005, para la Sala es evidente que la entidad al proferir los actos demandados, infringió el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, motivo por el cual se estructura el vicio de violación de la ley.
Esta Sala, ha anulado nombramientos realizados en periodo preelectoral(10), basada en que la restricción impuesta en la Ley Estatutaria de Garantías Electorales, cobija a los empleos de libre nombramiento y remoción que por su importancia, nivel de dirección, manejo y confianza, y alto número de cargos, resultan en ocasiones más atractivos para los intereses clientelistas en etapas de agitación electoral.
Esta restricción para depurar el ejercicio democrático en épocas preelectorales, ha sido tan celosamente resguardada, que ni siquiera es posible llenar las vacantes en cargos recientemente creados, como lo expresó la Sala de Consulta y Servicio Civil al conceptuar sobre el alcance de la limitación:
“En vigencia de las restricciones impuestas por el artículo 32 de la ley 996 de 2005 se suspenderá cualquier forma de vinculación que afecte la nómina estatal en la Rama Ejecutiva del Poder Público, durante el término allí previsto, lo cual incluye los nombramientos para proveer cargos creados por primera vez. Tales cargos, en los términos expuestos en este concepto, en manera alguna pueden considerarse “vacancias definitivas” que puedan ser provistas”(11).
Todo lo dicho, sin perjuicio de que en casos absolutamente excepcionales, se pueda hacer uso de la discrecionalidad, aún en época preelectoral, evento en el cual habría un especial deber de motivar el acto, como sucedería por ejemplo, si se trata de proveer un cargo por necesidad del servicio porque quien lo desempeñaba, no está en capacidad de seguirlo haciendo, porque tal circunstancia constituye una necesidad permanente de la administración que no puede dejar de ser satisfecha por encontrarse en periodo de campaña.
Entonces, considera la Sala que la sentencia recurrida debe ser confirmada en lo concerniente a la prosperidad del vicio de violación de la ley, ya que la facultad discrecional del nominador se encontraba limitada temporalmente por la ley de garantías electorales para modificar la nómina de la entidad.
“La desviación de poder es una modalidad de ilegalidad que se predica del elemento teleológico del acto administrativo, que en los actos discrecionales gira en torno a lograr la mejor prestación del servicio público y la buena marcha de la administración (C.P., art. 2º, CCA, art. 2º del Código Contencioso Administrativo), lo cual constituye la esencia de su ser”.
Se ha dicho también que esta es una causal que no resulta fácil de comprobar, por tratarse de presupuestos subjetivos o personales que en ocasiones no se alcanzan a revelar así pues, como los actos administrativos derivados del ejercicio de la facultad discrecional se presumen legales, quien pretenda desvirtuar esta presunción, debe demostrar dentro del proceso, que la verdadera motivación del acto obedeció a razones ajenas y diferentes a las del buen servicio.
Por otra parte, si bien es cierto que la declaratoria de insubsistencia de los empleados de libre nombramiento y remoción obedece al ejercicio de una facultad discrecional autorizada por la Ley, que se caracteriza por la libertad de ponderación del nominador; también lo es que esa discrecionalidad debe ser adecuada a la finalidad del buen servicio, es decir, inspirada en la búsqueda constante de mejorar las necesidades del servicio, y proporcional a los hechos que le sirven de causa, razonamiento que supone el análisis de dos elementos extrajurídicos como son la oportunidad y la conveniencia de la decisión, tal y como se desprende del artículo 36 del Código Contencioso Administrativo.
En el caso concreto, de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso, y atendiendo las circunstancias de tiempo y modo en que se produjo el acto administrativo de retiro del demandante, —en época preelectoral, y sin justificación alguna ya que el demandante se encontraba en capacidad de continuar desempeñando el cargo—, la Sala considera que se configuró la desviación de poder como un vicio en la causa del acto administrativo, por cuanto que la administración obró arbitraria e inoportunamente en relación con la declaratoria de insubsistencia del actor.
Lo anterior, porque el nominador pasó por alto la restricción legal que le impedía modificar la nómina de la entidad, al tenor del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, y omitió justificar las razones por las cuales la permanencia del demandante en el cargo resultaba inconveniente para la entidad, tornándose el retiro, en una decisión caprichosa y arbitraria.
Así pues, en criterio de la Sala, la conducta asumida por el nominador, denota no sólo el desconocimiento de la ley sino la desproporcionalidad en la toma de decisiones que afectan el buen servicio público, pues como se anotó, el retiro del actor, dentro del término de vigencia de la restricción por época electoral, sin justificación alguna, no consultó los criterios de conveniencia y oportunidad.
El análisis de la hoja de vida del demandante, conduce a establecer que éste se encontraba en capacidad de continuar desempeñando el empleo, pues su trayectoria laboral, su participación en los diferentes procesos y programas adelantados por la entidad, su grado de instrucción y la experiencia acreditada lo calificaban como un empleado idóneo y capaz para continuar desempeñando la labor encomendada, y no aparece indicio alguno que hiciera inconveniente su permanencia en la entidad, motivo por el cual no se encuentra justificada la decisión de retiro del demandante durante la vigencia de la restricción legal resultando inoportuna e inconveniente. Tampoco encuentra acreditada la Sala la existencia de justificación alguna por la cual se explique que un funcionario de las calidades del actor, pueda ser retirado para garantizar el buen servicio, sin mediar ni la más leve razón de inconveniencia por lo tanto, el desvío de poder es evidente.
Considera la Sala que por razones de carácter constitucional como la vigencia de los principios rectores de la función administrativa, la administración, durante el periodo preelectoral, sólo podía válidamente ejercer su facultad discrecional en los casos expresamente exceptuados en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, sin que en el presente caso se hubiera presentado alguno de ellos, o ante la necesidad de asegurar el buen servicio, porque el demandante no se encontraba en capacidad para seguir desempeñando el cargo(12), lo que tampoco ocurrió, ya que si la prohibición de modificación de nómina pretende evitar la vulneración de la moralidad administrativa, entonces los retiros y vinculaciones que se presenten en dicho periodo, sólo pueden corresponder a los casos taxativamente exceptuados por el legislador.
Por lo anterior, ante la contundente prohibición legal de retirar al actor durante dicho periodo preelectoral, considera la Sala que la falta de justificación de la declaratoria de insubsistencia constituye un indicio sobre la existencia de razones partidistas en la decisión, y por ende, la vigencia de esta restricción legal para el nominador, desplaza en cabeza de la entidad demandada, la carga probatoria sobre la finalidad perseguida con el acto demandado, correspondiéndole demostrar por qué resultaba adecuada y proporcional la declaratoria de insubsistencia del demandante para garantizar el buen servicio, a pesar de la restricción a la facultad discrecional de insubsistencia.
En el expediente no obra ninguna prueba que permita establecer que el demandante no se encontraba en capacidad de permanecer desempeñando el cargo, y si bien es cierto que, por regla general la idoneidad y capacidad del empelado de libre nombramiento y remoción no es garantía de estabilidad, lo cierto es que bajo la vigencia de la restricción temporal a la facultad discrecional de remoción, a dicho empleado lo cobijaba temporalmente un fuero de inamovilidad y por ende, acreditada su idoneidad y experiencia para ejercer el cargo, se desvirtúa la necesidad de separarlo del servicio. Por lo tanto, encuentra la Sala que en el contexto en el que se dio el retiro del actor, es posible deducir que la intención real del nominador se apartó del buen servicio público porque no obedeció al mejoramiento del servicio, desbordando los límites establecidos por el legislador, de forma concreta, por no cumplir con el principio de proporcionalidad (CCA, art. 36).
Entonces para la Sala es evidente que como el ejercicio de la atribución discrecional ejercida por el Gerente General de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. ESP, fue inoportuna e inconveniente desbordando los límites del buen servicio, se configura el vicio de desviación de poder.
Como quiera que la prosperidad de los cargos de violación de la ley y desviación de poder traen como consecuencia la nulidad de los actos demandados, le corresponde a la Sala ordenar el restablecimiento del derecho.
Respecto a la procedencia del reintegro, el tribunal consideró que no había lugar al mismo toda vez que la limitación a la facultad discrecional del nominador fue temporal, esto es, hasta el 12 de marzo de 2006, lapso que ya se cumplió, por lo tanto, a partir del 13 de marzo adquirió vigencia la desvinculación del servicio del actor, y en tal sentido no es posible que el actor vuelva físicamente a su cargo, por lo que el restablecimiento se limitó al reconocimiento de los salarios y prestaciones dejados de devengar por el actor hasta el 12 de marzo de 2006.
La parte actora en el recurso de apelación, argumentó que la interpretación realizada por el a quo no tiene sustento jurídico ya que si el nominador cambia o modifica la nómina estatal dentro del término de vigencia de la prohibición legal en comento, los actos proferidos son nulos, y los efectos de esa nulidad no son temporales ya que la prohibición legal de modificar la nómina estatal durante el periodo preelectoral es pura y simple, y no se encuentra sujeta a ningún plazo o condición. Además que si un acto administrativo no consagra en su texto la suspensión de sus efectos, estos se entenderán inmediatos. Agregó que la prohibición legal abarca no sólo las elecciones realizadas el 12 de marzo de 2006, sino también las elecciones presidenciales llevadas a cabo el 28 de mayo de 2006, en consecuencia, la facultad nominadora de la entidad demandada se encontraba restringida hasta el 28 de mayo de la misma anualidad.
Al respecto, considera la Sala que le asiste razón a la parte actora cuando afirma que carece de sustento jurídico la declaratoria de nulidad parcial temporal del acto de insubsistencia ordenada en la sentencia impugnada, toda vez que la existencia de vicios de violación de la ley y desviación de poder, en la producción de los actos administrativos demandados, generan la nulidad de los mismos, al tenor del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, nulidad que es absoluta y definitiva, mas no temporal, porque no existe en el ordenamiento jurídico colombiano la posibilidad de que tales vicios puedan ser convalidados por el curso del tiempo.
Si bien es cierto que una vez superada la etapa preelectoral, el nominador estaba en posibilidad de ejercer su facultad discrecional, esta circunstancia no conduce a afirmar que a partir de entonces, “adquirió vigencia la desvinculación del servicio del actor”, conforme lo interpreta el Tribunal, pues en primer lugar, no puede desconocerse que el retiro del servicio del actor se produjo por un acto administrativo que nació afectado de nulidad, la cual es insaneable, y por tal motivo no puede convalidarse por el paso del tiempo; y segundo, porque no es dable al intérprete suponer que cumplido el término de la restricción legal, debía producirse efectivamente el retiro del actor, ya que su nombramiento no se sujetó a ningún plazo, y además su retiro dependía de la voluntad del nominador sujeta a la ponderación de las circunstancias de oportunidad y conveniencia, decisión que por sus efectos, debía ser escrita, expresa y debidamente comunicada al empleado, al tenor de las reglas que rigen las relaciones laborales en el servicio público (L. 909/2004, art. 41). Entonces, poner un límite a la permanencia del demandante en el cargo, basado en el hecho de que el nominador estaba facultado para terminar la vinculación laboral del demandante, constituye una restricción injustificada de los efectos patrimoniales que devienen de la declaratoria de nulidad.
Reitera la Sala que la existencia de los vicios de violación de la ley y desviación de poder, en la producción de los actos administrativos demandados, genera la nulidad de los mismos, efecto que no puede considerarse temporal, ya que estos vicios no son susceptibles de saneamiento o convalidación posterior por el paso del tiempo, o vencimiento de un plazo; cuestión diferente es que en forma posterior, el orden jurídico superior se modifique; lo cual no obsta para que el perjuicio irrogado por los actos cuya nulidad se depreca, deba ser resarcido con ocasión de la declaratoria de nulidad de los mismos, en virtud de la cual, las cosas retornan al estado inicial como si los actos nunca hubieran existido, es decir, produce efectos ex tunc (desde entonces).
Como se sabe, la declaración de nulidad de un acto administrativo trae como consecuencia la invalidación o la abolición de la decisión allí contenida, esto es, desde el momento mismo en que ésta ha sido expedida, por los efectos ex tunc que produce una sentencia de tal naturaleza, retrotrayendo por lo tanto la situación al estado anterior.
De suerte que si el efecto de la declaratoria de nulidad es que las cosas retornen a su estado inicial, entonces en el presente caso, el reintegro del actor al cargo desempeñado resulta procedente sin limitación alguna, pues si su desvinculación deviene nula, no resulta jurídicamente viable que pueda tornarse legal, por el vencimiento del periodo preelectoral; una interpretación en tal sentido, no solo menoscaba el derecho fundamental al trabajo de la parte actora, sino que afecta del derecho al restablecimiento pleno del perjuicio irrogado.
Poner un límite temporal a los efectos del restablecimiento del derecho, con fundamento en una ficción legal de que la insubsistencia del actor “cobró vigencia” a partir del 12 de marzo de 2006, vulnera el derecho del actor a obtener el restablecimiento pleno de su derecho y limita sin ninguna justificación, los efectos de la declaratoria de nulidad del acto de declaratoria de insubsistencia.
En este orden de ideas, la Sala procederá a revocar el fallo del tribunal en cuanto declaró la nulidad parcial temporal de las resoluciones 952 de 9 de diciembre de 2005 y 997 de 19 de diciembre de 2005, y en su lugar, dispondrá declarar la nulidad total de tales actos por incurrir en los vicios de violación de la ley y desviación de poder, y ordenará el reintegro del demandante al cargo que desempeñaba cuando fue retirado del servicio, o a otro de igual o superior jerarquía que exista en la planta de personal de la entidad demandada, junto con el pago del valor indexado de los sueldos y demás prestaciones y emolumentos dejados de percibir desde el día en que el actor fue desvinculado del servicio y hasta cuando sea efectivamente reintegrado.
La condena se actualizará de conformidad con el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, hasta la fecha de ejecutoria de la presente providencia, dando aplicación a la siguiente fórmula:
Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada salarial y para los demás emolumentos, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.
— De los efectos de la declaratoria de nulidad del acto de nombramiento del funcionario que reemplazo al actor:
En lo concerniente a la Resolución 997 de 19 de diciembre de 2005, mediante la cual se nombró en propiedad al señor Luis Fernando Ulloa Vergara en el cargo de gerente nivel 6 de zona 3 que ocupaba el actor , la Sala declarará su nulidad por encontrarse expresamente contrario al ordenamiento jurídico superior contenido en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, toda vez que en virtud de tal disposición se encontraba limitada temporalmente la facultad discrecional del nominador, en garantía a los principios de transparencia y moralidad administrativa durante el periodo preelectoral, por lo tanto, dicho nombramiento se encontraba prohibido.
La declaratoria de nulidad del acto de nombramiento de quien reemplazo al actor es procedente en el trámite de la presente acción, por las razones expuestas al desatar la cuestión previa relacionada con la acumulación de pretensiones(13), adicionalmente, destaca la Sala que pese a que el señor Luis Fernando Ulloa Vergara fue vinculado al proceso en virtud de lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 207 de Código Contencioso Administrativo, según consta en el auto admisorio de la demanda (fl. 99) y haber sido notificado personalmente de la demanda (fl. 107), no compareció a ejercer su derecho de contradicción y defensa, de suerte que no resulta sorprendido con el presente pronunciamiento, pues su derecho a la defensa fue debidamente garantizado con su vinculación al proceso.
Así las cosas, por encontrarse configurado el vicio de infracción a la ley se declara la nulidad del acto de nombramiento expedido dentro del periodo de la restricción legal. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, considera la Sala que en este caso no hay lugar a exigir la devolución de los salarios y prestaciones percibidos por el señor Luis Fernando Ulloa Vergara, en virtud de la presunción legal contenida en el artículo 136 numeral 2 del Código Contencioso Administrativo, de haberlos recibido de buena fe, y por cuanto la ilegalidad de su nombramiento es imputable a la entidad. En caso de que el tercero permanezca en el desempeño del cargo, su vinculación laboral terminará como consecuencia de la declaratoria de ilegalidad de su nombramiento.
REVÓCASE la sentencia de 4 de septiembre de 2008, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda presentada por Carlos Francisco Restrepo Palacio contra la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP, que declaró nulas parcialmente, en cuanto a la fecha de vigencia se refiere, las resoluciones 952 de 9 de diciembre de 2005 y 997 de 19 de diciembre del mismo año.
2. DECLÁRASE LA NULIDAD de las resoluciones 952 de 9 de diciembre de 2005 y 997 de 19 de diciembre de 2005, proferidas por el Gerente General de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. ESP.
3. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, condenase a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. ESP, a reintegrar al actor, al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior categoría, y a pagarle los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar, junto con los aumentos o reajustes respectivos, desde la fecha del retiro y hasta que se produzca el reintegro efectivo al cargo.
4. DECLÁRASE para todos los efectos legales que no ha existido solución de continuidad en la prestación de los servicios por parte del actor, entre la fecha del retiro, y la fecha en que se produzca el reintegro al cargo.
5. A la sentencia se dará cumplimiento en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.
(1) Consejo de Estado, Sección Segunda, ver entre otros, autos del 29 de mayo de 1992, expediente 6817, M.P. Diego Younes Moreno; del 3 de junio de 1998, expediente 558-98, M.P. Javier Díaz Bueno.
(2) Acto Legislativo 2 de 2004 (dic. 27), “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones.” D.O. 45774, dic. 27 de 2004. “ART. 2º—El artículo 197 de la Constitución Política quedará así: ART. 197.—Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos períodos (...). PAR. TRANS.—Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la República antes de la vigencia del presente Acto Legislativo solo podrá ser elegido para un nuevo periodo presidencial.” // “ART. 4º—Adicionase al artículo 152 de la Constitución un literal f) y un parágrafo transitorio así: / f) La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley. / PAR. TRANS.—El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentaran, antes del primero de marzo de 2005 un proyecto de Ley Estatutaria (...) El Congreso de la República expedirá la Ley Estatutaria antes del 20 de junio de 2005. Se reducen a la mitad los términos para la revisión previa de exequibilidad del proyecto de Ley Estatutaria por parte de la Corte Constitucional...”.
(3) Sentencia del 17 de abril de 2008, Rad. 25000-23-25-000-2001-01426-01(2404-04), C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.
(4) Sentencia de 7 de julio de 2011, Exp. 050012331000200601107 01 (0740-2010), C.P. Gerardo Arenas Monsalve.
(5) Concepto de 4 de febrero de 2010, C.P. Enrique José Arboleda Perdomo, Rad. 11001-03-06-000-2010-00006-00 (1985).
(6) Ley 909 de 2004, ART. 41.—“Causales de retiro del servicio. El retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa se produce en los siguientes casos: /…/ d) Por renuncia regularmente aceptada; /…/ m) Por muerte; /…/”.
(7) Sentencia de 11 de noviembre de 2010, Rad. 73001-23-31-000-2006-01792-01(0481-10), C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
(9) Corte Constitucional. Sentencia C-1153 del 11 de noviembre de 2005, Marco Gerardo Monroy Cabra.
(10) Sentencia de 11 de noviembre de 2010, Rad. 73001-23-31-000-2006-01792-01(0481-10), C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
(11) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, C.P. Enrique José Arboleda Perdomo, Concepto de 18 de febrero de 2010, Rad. 11001-03-06-000-2010-00006-00(1985)A, Actor: Departamento Administrativo de la Función Pública, Ref. Función Pública. Ley 996 de 2005. Prohibiciones temporales para provisión de cargos públicos.
(12) Corte Constitucional. Sentencia C-1153 del 11 de noviembre de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(13) Cuestión Previa: Procedencia de la acumulación de la pretensión de nulidad del acto de nombramiento del funcionario que reemplazó en el cargo al demandante.