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Timestamp: 2017-07-25 00:36:47
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[Sentencia C-0621-13] – Constitucionalidad artículo 101 Ley 1450 de 2011 – Plan Nacional de desarrollo
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Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil trece (2013). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Camilo Araque y Juan David Mesa demandaron el literal c) del artículo 101de la ley 1450 de 2011“Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010 – 2014”, por considerar que el aparte acusado vulnera los artículos 150 -12 y 338 de la Constitución.
Como asunto previo a la enumeración de los cargos planteados, resulta pertinente mencionar que la norma acusada hace parte del sistema de estabilización de precios de combustibles –folio 7-. Los sistemas de estabilización de precios habitualmente concretan la constitución de un Fondo, que suele ser una cuenta del sistema de finanzas públicas en la que se depositan recursos; dichos recursos tienen como objetivo atenuar los efectos que incrementos bruscos e intempestivos puedan tener en el consumidor final. Así, cuando los precios internacionales suban, pueden utilizarse los recursos de la estabilización para cubrir parte de los costos de los operadores del mercado, de manera que el precio que estos cobren no varíe de forma tan drástica respecto de los usuarios finales de dicho bien o servicio.
En el caso que ocupa a la Corte, el sistema previsto para estabilizar el precio de los combustibles toma como referencia el precio promedio internacional y, un elemento esencial al problema planteado: el precio interno de los combustibles fijado por el Ministerio de Minas y Energía. De modo que cuando el precio interno sea menor que el precio internacional, el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles –en adelante FEPC- destinará sus recursos para cubrir el menor precio de venta que afecte a quienes deban vender combustibles al precio fijado por el Ministerio.
De acuerdo con el literal c) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011, una de las fuentes de recursos del FEPC es la diferencia negativa que, eventualmente, exista de restar del precio promedio de combustibles en el mercado internacional (precio de paridad internacional), el precio de los combustibles en el territorio colombiano –que es fijado por el Ministerio de Minas y Energía-. En otras palabras, siempre que el precio de venta de los combustibles en Colombia sea superior al precio promedio internacional, la diferencia entre primero y segundo serán recursos que se destinen al FEPC, mencionado en la disposición acusada.
Resulta pertinente resaltar que, lo que los demandantes consideran contrario a la Constitución no es la existencia de un mecanismo de estabilización de precios, como el previsto por el artículo 101 de la ley 1450 de 2011; es decir, la demanda que ahora se resuelve no discute la adecuación constitucional de que la diferencia negativa entre el precio internacional y el precio interno se convierta en recursos del FEPC –folio 38-. En su criterio, lo que contraría la Constitución es que el precio interno de los combustibles, que para este preciso efecto se convierte en un instrumento de recaudo fiscal, sea determinado por el Ministerio de Minas y Energía, sin que por parte del legislador se haya establecido regla o parámetro alguno para llevar a cabo esta tarea. Esta regulación desconocería el principio de legalidad tributaria previsto en el artículo 338 de la Constitución, en tanto la determinación de los elementos esenciales del tributo se lleva a cabo sin la participación del legislador o cualquier órgano de representación –folio 19-.
Para los accionantes “el hecho que el artículo 101 de la ley 1450 de 2011 acusado permita la fijación unilateral del precio de los combustibles en cabeza del Ministerio de Minas y Energía a su antojo –pues valga resaltar que no existe ningún criterio en la norma sobre el cual ha de ser ejercida tan poderosa facultad- para cotejarlo con los precios de referencia internacionales del mercado y luego en caso de haber diferencia negativa (que curiosamente siempre existe porque el Ministerio fija los precios por encima de los del mercado internacional) sea enviada al Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles –FEPC, configura un incontrovertible desconocimiento a la Constitución en sus artículos 150 y 338, como quiera que no fueron definidos los elementos esenciales a que hubiere lugar, sobre los cuales el poder ejecutivo tenía como marco de reglamentación, entre estos: (i) los sujetos activo y pasivo; (ii) el hecho generador, (iii) la base gravable y (vi) (sic) la tarifa de las obligaciones tributarias.” –folio 20-.
Posteriormente, en el escrito de corrección de la demanda, agregaron “se colige que la norma cuestionada, al regular el tema de las fuentes de financiación del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (…) permite que el Ministerio de Minas y Energía fije mediante un acto administrativo el precio de referencia mensualmente a su antojo, es decir el precio que nos cobran a todos los colombianos por los combustibles, el cual se coteja por expreso mandato legal con el precio internacional, (…) [e]n caso de existir una diferencia negativa, esto significa y supone que el precio fijado reglamentariamente por el Ministerio de Minas y Energía, esté por encima del precio internacional de referencia con el Golfo de Estados Unidos de América, estos recursos serán enviados al fondo en mención para alimentarlo bajo la figura diferencial de participación (…)” –folio 38-
Partiendo del presupuesto argumentativo de que el literal c) del artículo 101 consagra un tributo, afirman que “[l]a norma acusada por inconstitucional permite que el Ministerio de Minas y Energía establezca unilateralmente el precio de referencia de los combustibles, por encima de los precios internacionales en detrimento de los consumidores y usuarios sin que medie ningún criterio ponderador fijado por el legislador que obedezca al respeto de la objetividad, razonabilidad y proporcionalidad (…)” –folio 39-
Como corolario de su escrito inicial, expresan “el precio fijado unilateralmente en los combustibles es una carga unilateral –enmarcada como recursos públicos-, propia del mundo de los tributos y que constituye una de sus modalidades (impuesto, tasa o contribución) y si no fuere así, de igual manera y con el mismo grado de intensidad se violan las normas constitucionales mencionadas (artículo 150 y 338), si se tiene presente que los impuestos que son objeto los combustibles, y que tienen naturaleza de recursos públicos, como el IVA, impuesto global y sobre tasa, se fijan con la base gravable y el precio del bien o servicio. Siendo una razón más de peso para comprobar que en la actualidad el Ministerio de Minas y Energía es quien define prevalentemente las políticas fiscales de los combustibles: al fijar el precio y poder alterar los tributos aplicables, bajo su voluntad” –folio 21-. Como síntesis argumentativa de la demanda, encuentra la Sala que los accionantes presentan dos cargos, ambos con base en una presunta vulneración del principio de legalidad tributaria, previsto, entre otros, en el artículo 150 numeral 12 y el artículo 338 de la Constitución:
i)	El primero consistente en que el literal c) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011, al disponer como fuente de recursos del FEPC la diferencia negativa entre el precio internacional y el precio interno de los combustibles –que es fijado por un Ministerio-, estableció un recaudo de naturaleza tributaria, sin que sus elementos esenciales hayan sido previstos por dicha disposición o cualquier otra de rango legal; y
ii)	Con base en que la disposición acusada faculta al Ministerio de Minas y Energía para fijar el precio de referencia de los combustibles en el territorio colombiano, consideran que se desconoce el principio de legalidad tributaria en cuanto el precio fijado en un acto administrativo es la base gravable de otros impuestos como el IVA, el impuesto global y la sobretasa a los combustibles.
1.	Ministerio de Minas y Energía
En su criterio la demanda sostiene que el precio de los combustibles es un tributo y que su fijación corresponde al Congreso mediante ley, así mismo que con la norma demandada se dan atribuciones al Ministerio para alterar los tributos aplicables al combustible –folio 86 cara B-. Con fundamento en esta interpretación de la demanda, se sostiene que los accionantes omiten mencionar que el decreto 0381 de 16 de febrero de 2012 asignó al Ministerio la competencia para fijar el precio y la tarifa de la gasolina, diésel (ACPM), biocombustibles y mezclas anteriores. Por esta razón, esta es una competencia amparada en el ordenamiento jurídico que determina las funciones del Ministerio –folio 86, cara B-. Adicionalmente, sostiene que esto no constituye una tarifa –entendida como especie del género tributo-, pues los combustibles son un bien, cuya adquisición implica el pago de un precio. Sostiene que los demandantes no analizan el contexto en que enmarca el literal c) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011, pues el mismo corresponde a una política de estabilización de precios de los combustibles que obliga la intervención del Ministerio de Minas como ejecutor y participante de las políticas de distribución de los combustibles –folio 87-.
El delgado del Ministro de Hacienda y Crédito Público considera que la demanda presentada no cumple con las exigencias que la jurisprudencia constitucional ha previsto para las acciones de constitucionalidad. En su criterio, la demanda adolece de certeza, pues de la lectura de la disposición acusada no se puede concluir que la norma consagre un tributo –folio132-.
Para sustentar su argumento trascribe apartes jurisprudenciales en los que se definen las características de los impuestos, las tasas y las contribuciones, a partir de lo que concluye la falta de conexidad entre el texto de la norma y la pretensión del demandante, pues “no sobra reiterar que el espíritu por el cual se expidió no tiene un fin diferente al de buscar un medio de financiación del Fondo de Estabilización de Precios de Combustible, de su contenido no se desprenden facultades de creación de tributos, en especial de impuestos” –folio 135-.
Manifiesta que el único objetivo del Fondo ha sido atenuar en el mercado interno el impacto de las fluctuaciones de los precios de los combustibles en los mercados internacionales. Esta estabilización se fundamenta en las fórmulas fijadas en las resoluciones 181491 de 30 de agosto de 2012 y 181602 de 30 de septiembre de 2011. De acuerdo con el delegado del Ministro “en estas resoluciones se estableció una fórmula para el ingreso al productor de diésel y gasolina teniendo en cuenta la tendencia de los precios internacionales, y fijando un tope de 3% para gasolina y 2.8% para diésel como variación máxima del ingreso al productor” –folio 136-.
Por lo anterior concluye, que “los ingresos que reciba el FEPC en períodos de ahorro no son impuestos, sino compensaciones que se devuelven al consumidor final por medio de la disminución de precios en periodos en los cuales el ingreso al productor sea menor que el precio de paridad, y la tendencia de los precios internacionales sea decreciente” –folio 136-.
Por las razones expuestas se solicitó la inhibición o, en su defecto, se declare la exequibilidad del literal c) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011. 3.	Departamento Nacional de Planeación
El apoderado del Departamento Nacional de Planeación solicitó que esta Corporación se inhiba frente a la acusación de fondo de la norma demandada, por ausencia concreta de cargo. Indicó que “al terminar la lectura de la demanda queda la duda en torno a cómo y por qué ocurre esa eventual vulneración y qué es lo que en concreto se opone a la Carta Política” –folio 102-. Para esta entidad el demandante no cumplió con las exigencias de precisión, suficiencia y claridad, y, por ello, “la argumentación vaga y subjetiva no permite una real confrontación de sus argumentos en la Constitución”.
En su opinión, el actor tachó equivocadamente el literal c) demandado, toda vez que no es cierto que se autorice al Ministerio de Minas y Energía la creación de un impuesto, debido a que el propio Legislador fue quien creó un sistema que incluye tanto subsidios como ahorros forzosos a quienes consumen gasolina motor y ACPM –folio 103-.
Por ello, la norma demandada no implica que se ordene “subsidiar siempre” ni tampoco aplicar a rajatabla, automáticamente los precios internacionales. Según la norma demandada en ningún caso se permite que los eventuales excedentes sufraguen gastos distintos a subsidiarlos; por lo que no podría el Gobierno apropiarlos para gastos en otros rubros presupuestales.
Sin embargo, a continuación expresa que el literal acusado prevé un “ahorro”, el cual tiene el adecuado fundamento legal. En este sentido manifestó “fue el legislador mismo quien ordenó ese ahorro; contra lo que equivocadamente sostiene la demanda, el ahorro como tal sí lo prevé el artículo 101 en el literal c) tachado de inconstitucional, ahorro que al ser obligatorio equivale a un impuesto” –folio 105-. Pero, dicha situación no implicaría vulneración del principio de legalidad tributaria, pues en la misma disposición habría determinado los elementos estructurales del tributo, según el literal c) del artículo 101: “i) el ahorro lo harán los consumidores, es decir son ellos los sujetos pasivos; (ii) el sujeto activo es el FEPC; iii) la tarifa es el cien por ciento (100%) del excedente que arroja el precio al consumidor cuando supere el precio en los mercados internacionales, y; iv) tiene una destinación específica catalogable como “gasto social” permitida por el artículo 359 Constitucional” –folio 105-.
4.	Intervención de los ciudadanos Luis Fernando Velazco Chávez, Alexandra Moreno Piraquive y Guillermo García Realpe
Para los intervinientes la disposición cuestionada desconoce el artículo 338 de la Carta Política, pues el acto administrativo que fija el precio de referencia para los combustibles tiene naturaleza impositiva y pecuniaria para el administrado por cuenta del sobreprecio en los combustibles, que es el hecho generador de la carga tributaria, aunque el Gobierno Nacional le de otro nombre –folio 144-.
Sostienen que con la entrada en vigencia del literal C del artículo 101 de la Ley 1450 de 2011 se modificó sustancialmente la base gravable de la sobretasa pues a mayor precio mayor será el tributo, tema que corresponde al legislador por ser un elemento esencial del tributo. Advierten que los elementos esenciales del tributo no pueden ser fijados mediante el ejercicio de una facultad administrativa. Sólo el legislador puede exigir a los ciudadanos el cobro de cargas pecuniarias unilaterales para satisfacer las necesidades de los colombianos. Se trata de una facultad indelegable, salvo cuando el Gobierno Nacional asume facultades excepcionales haciendo las veces de poder legislativo, condición no dada en este caso –folio 145-.
Argumentan que la norma acusada también desconoce el artículo 209 Superior, porque permite al ministro de Minas y Energía fijar bajo su criterio y sin sometimiento a factores objetivos, razonables y proporcionales, el valor de los precios de los combustibles –folio 148-.
Con base en lo anterior solicitan declarar la inexequibilidad del literal C del artículo 101 de la Ley 1450 de 2011 y ordenar al Ministerio de Minas y Energía que se abstenga de fijar en el futuro el precio de referencia de los combustibles frente al de paridad internacional, hasta que el Congreso establezca límites ciertos, objetivos, razonables y proporcionales a esa competencia administrativa y fije integralmente los elementos del tributo –folio 151 y 152-.
5.	Grupo de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana
Respecto del primer aspecto indicado, manifiesta que “la fijación del precio de referencia por parte de la autoridad administrativa de turno conduce a que se exija a favor del Estado el cumplimiento y la observancia del precio de referencia, obligación que debe ser asumida de forma ineludible por el ciudadano quien está constreñido a pagar una suma de dinero si desea adquirir el combustible, realizando una erogación a cargo de su patrimonio con sustento normativo fijado por una entidad no competente para ello” –folio 96-.
En cuanto esta actuación coincide con los elementos de la relación tributaria, debe darse prevalencia a la sustancia sobre la forma y concluir que dicha actuación produce efectos tributarios –folio 97-.
6.	Representante legal de la Asociación de Propietarios de Taxis y Conductores –Asoprotax-
Considera el representante de Asoprotax que les asiste razón a los accionantes. En su criterio, permitir que el Ministerio de Minas y Energía fije “bajo su voluntad” el precio de los combustibles, ha hecho que el precio de los mismos siempre se encuentre por encima del precio internacional –folio 78-. Sostiene que la intervención del Estado debe llevarse a cabo en acuerdo con la ley, donde deben plasmarse los límites a dicha facultad, por lo que considera que la disposición acusada vulnera el artículo 334 de la Constitución –folio 81-.
Adicionalmente, considera que al no existir norma legal que determine los parámetros para que el Ministerio fije el precio de los combustibles se desconoce la exigencia de que sea la ley la que defina los elementos esenciales del tributo –folio 82-. Señala que el debate ha sido conducido de forma errónea, pues aunque válida desde la perspectiva económica, la facultad de fijar el precio de los combustibles influye hasta en un 30% en el precio final que estos tienen, si se cuenta que el precio es, además, base gravable de otros impuestos –folio 82-.
7.	Intervención del ciudadano Boris Andrés Lombana Salazar
Indica el ciudadano que la norma demandada desconoce el principio constitucional de la división de poderes y la reserva de ley que se encuentra en cabeza del poder legislativo, por cuanto la facultad de fijar tasas, tarifas y contribuciones no se encuentra en cabeza del poder ejecutivo sino del poder legislativo. Facultad que, según él, no puede ser delegada, pues “los destinatarios principales de las reservas de la ley son los órganos que producen el derecho, que lo crean, y no aquellos encargados de su aplicación; igualmente las reservas son también normas sobre la competencia en tanto la misma técnica de la reserva de ley consiste en una distribución –o asignación- de las potestades normativas (…)” –folio 120-.
En cuanto a la competencia del Ministerio de Minas y Energía, considera que la norma demandada no establece ni determina cómo el ejecutivo debe reglamentar la ley objeto de la presente demanda, al menos, frente a las finalidades que han de guiar a la administración y los criterios materiales que orientarán la regulación para alcanzarlas. Lo cual pone en riesgo los principios básicos del Estado social y democrático de derecho. Al respecto, pone de presente que la Corte Constitucional reiteró, mediante sentencia C-675 de 2005, que la competencia de los ministerios puede “materializar un tema a través de una regulación siempre que tal facultad se ejerza dentro de los limites señalados por la Constitución y la ley que se reglamenta, pero depende además de que las disposiciones legales establezcan criterios inteligibles, claros y orientadores dentro de los cuales deba actuar la administración, de tal forma que se preserven los principios básicos de un estado social y democrático de derecho” –folio 121-.
8.	Universidad Libre de Bogotá – Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional
El Coordinador del Observatorio considera que la disposición acusada prevé un tributo, el cual no es definido totalmente por el Congreso, lo que desconoce el principio de reserva de ley tributaria –folio 115-. Adicionalmente, esta facultad desconocería el principio de control interorgánico, pues en ejercicio de dicha competencia el Ministerio de Minas y Energía no tendría un parámetro de control –folio 115-.
Afirma que con el literal c) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011 se vulnera, además, el principio de equidad, en cuanto la disposición no determina qué personas se encuentran en una posición desigual y, en consecuencia, deben soportar una carga menor –folio 116-.
9.	Universidad Santo Tomás
10.	Universidad Autónoma de Colombia
El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Colombia, Dr. Luis Francisco Ramos Alfonso, intervino para avalar la solicitud de inconstitucionalidad del literal c) del artículo 101 de la Ley 1450 de 2011, por considerar que desconoce los principios de legalidad y certeza de los tributos por cuanto no compete al Ministerio de Minas y Energía fijar el hecho generador, la base gravable y la tarifa del tributo –folio 172-.
Sostiene el representante del Ministerio Público que el sentido de la norma debe ser analizado en el contexto normativo en que la misma se ubica. Por esta razón, recuerda que el Fondo se creó con el objetivo de atenuar el impacto de las variaciones que en el mercado internacional pudiera presentar el precio de los combustibles; en consecuencia, expresa que, a partir de la lectura de la norma acusada, debe concluirse que “el cargo formulado carece de certeza porque el literal c) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011 se refiere única y exclusivamente a la constitución de un título legal de financiación del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles soportada en ‘los recursos provenientes de las diferencias negativas, entre el Precio de Paridad internacional y el precio de Referencia establecido por el Ministerio de Minas y Energía, o quien haga sus veces, cuando existan’, pero en ninguna parte dicho artículo autoriza ni se le otorga competencia al Ministerio de Minas y Energía para que fije el precio de referencia” –folio 181-. Sustenta su conclusión en que actualmente la competencia para la fijación de los precios de los combustibles es asignada al Ministerio de Minas y Energía por el numeral 2 del artículo 2 y por el numeral 5 del artículo 5 del decreto reglamentario 381 de 2012.
Para el jefe del Ministerio Público la competencia prevista en el literal acusado “se mantiene como una política de regulación de precios atada a la realidad de los precios internacionales de los combustibles y sus fluctuaciones, lo cual se ajusta a la competencia estatal para intervenir en la economía en lo que tiene que ver con la producción, distribución, utilización y consumo de bienes para garantizar el cumplimiento de sus fines esenciales, tal como lo prescriben los artículos 2 y 334 de la Carta Política” –folio 182-.
No obstante no compartir los argumentos que sustentan los cargos de la demanda, dentro del concepto se aprovecha la oportunidad para resaltar lo que se consideran errores de la política de precios de los combustibles desarrollada por el Ministerio de Minas y Energía. En este sentido se expresa: “[l]o que NO resulta válido es que se utilice la diferencia negativa como una constante desproporcionada o alejada del comportamiento real de los precios internacionales de los combustibles para obtener recursos públicos de una manera vedada o indirecta, porque esto va en contra de la justicia tributaria, la libre competencia económica y de los derechos de los consumidores, porque encarece la canasta de consumo y la base gravable de los impuestos que se pagan con el precio de la gasolina, amén de hacer menos competitivo el sector productivo interno frente al internacional por aumentarle sus costos de producción. En ese sentido, ya es bastante el sacrifico del productor y del consumidor al pagar el precio de los combustibles a los precios internacionales como para adicionarle gravámenes no creados por el legislador, cuando en otros países, especialmente aquellos con los cuales Colombia tiene relaciones comerciales, el precio de los mismos se subsidia” –folio 183-.
Adicionalmente, encuentran una falencia en el sustento de la demanda por cuanto “no demuestran fácticamente, mediante las correspondientes actuaciones administrativas y las cifras en los precios de los combustibles, la diferencia negativa excesiva y constante que no esté respondiendo a las variaciones de los precios internacionales, sino que esté configurando un margen de exacción contributiva injustificado desde el punto de vista de la competencia tributaria” –folio 187-.
Con base en lo anteriormente expuesto, para el jefe del Ministerio Público, aunque el problema planteado por la demanda existe –la incoherencia de la política de fijación del precio interno de los combustibles-, dicho problema no surge del contenido normativo de la disposición acusada. Por ser esta su posición, solicita a la Corte que se declare inhibida y que realice un exhorto al Congreso de la República para que expida la ley de intervención económica relacionada con la fijación de los precios de los combustibles en Colombia. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Este sistema de estabilización tiene como elemento principal un fondo –el FEPC-, cuyos recursos son destinados a morigerar los efectos negativos que alteraciones abruptas e inesperadas en el precio de los combustibles puedan tener en las condiciones de mercado de los mismos al interior de Colombia. El mecanismo de estabilización operará cuando el precio promedio internacional de los combustibles sea superior al precio de venta que los mismos tengan en el territorio colombiano; en estos eventos, los recursos del FEPC compensarán a los sujetos que deban vender combustibles por debajo del precio internacional.
Aunque la regulación inicial –artículo 69 de la ley 1150 de 2007- preveía que los recursos para la labor de estabilización antes descrita provendrían de lo ahorrado por Ecopetrol S.A., la regulación posterior modificó esta situación. A partir del decreto 4839 de 2008, ratificado por la disposición que ahora se acusa, los recursos del FEPC tienen como principal fuente el mayor valor, que respecto del precio promedio internacional, tengan los combustibles en el territorio colombiano; proceso en el que resulta fundamental tener en cuenta que dicho el precio de venta en el mercado interno es determinado única y exclusivamente por el Ministerio de Minas y Energía.
En consecuencia, el objetivo de que el FEPC tenga fuentes propias de financiación para realizar la labor de estabilización, parte del supuesto de que se recauden recursos provenientes del mayor valor que tengan los combustibles en el mercado interno, en relación con el precio de los mismos en el mercado internacional.
Un asunto sobre el que debe haber claridad, es que, contrario a lo que se manifestó en el concepto de la Procuraduría General de la Nación, la demanda no discute la adecuación constitucional del mecanismo de estabilización –FEPC-, ni los objetivos que el mismo se plantea, los cuales en criterio de los demandantes se encuentran dentro de las facultades de intervención en la economía que el artículo 334 de la Constitución otorga al Estado colombiano, posición en la que coinciden con el Procurador General. Así mismo, el cargo presentado no busca controvertir la competencia que tiene el Ministerio de Minas y Energía para fijar el precio de los combustibles al interior del territorio colombiano, como sostuvieron el mencionado Ministerio y el Procurador General en los escritos remitidos a esta Corporación. Lo cuestionado en esta ocasión es el presunto carácter tributario del recaudo que se realiza con base en el literal C) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011 y, por consiguiente, la vulneración del principio de legalidad tributaria –artículo 338 de la Constitución-; es decir, no se ataca la existencia de dicha competencia en cabeza del Ministerio, se está en contra de que el legislador, al crear un mecanismo de recaudo tributario, no haya previsto los elementos esenciales del mismo, lo que desconocería las exigencias derivadas del principio de legalidad tributaria –artículo 338 de la Constitución-.
i)	El primero, consistente en que el literal C) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011, al disponer como fuente de recursos del FEPC la diferencia negativa entre el precio internacional y el precio interno de los combustibles –que es fijado por un Ministerio-, creó un recaudo de naturaleza tributaria, sin que sus elementos esenciales hayan sido previstos por dicha disposición o cualquier otra de rango legal, lo que desconocería los artículos 150 numeral 12 y 338 de la Constitución; y
ii)	Con base en que la disposición acusada faculta al Ministerio de Minas y Energía para fijar el precio de referencia de los combustibles en el territorio colombiano, consideran que se desconoce el principio de legalidad tributaria previsto por el artículo 338 de la Constitución, en cuanto el precio fijado en un acto administrativo es la base gravable de otros impuestos como el IVA, el impuesto global y la sobretasa a los combustibles.
De no prosperar el anterior cargo, y para dar solución a la segunda acusación planteada, la Corte tendría que establecer si el hecho de que el Ministerio de Minas y Energía –por medio de acto administrativo- sea el encargado de establecer el precio de referencia de los combustibles y que dicho precio sea, a su vez, base gravable del IVA, del impuesto global y de la sobretasa que se cobra a los mismos, vulnera el principio de legalidad tributaria, que exige la determinación de los elementos esenciales de los tributos por parte del legislador, las asambleas o los concejos municipales, lo que excluiría que la base gravable fuera establecida por medio de acto administrativo.
La disposición legal estableció “[c]réase el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC), sin personería jurídica, adscrito y administrado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual tendrá como función atenuar en el mercado interno, el impacto de las fluctuaciones de los precios de los combustibles en los mercados internacionales.”(…) “La operatividad y funcionamiento de dicho Fondo se adelantará de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional, y en todo caso se sujetará a las normas y procedimientos establecidos en la Constitución Política y el Estatuto Orgánico de Presupuesto”.
En ese entonces se ordenó que para desarrollar su política de estabilización de precios, parte de los recursos del Fondo de Estabilización Petrolera que administraba Ecopetrol S.A serían trasladados al FEPC –inciso 2º del artículo 69 de la ley 1151 de 2007-.
Posteriormente, el artículo 3º del decreto 4839 de 2008 –que reglamentó el mencionado artículo 69 de la ley 1151 de 2007-, previó nuevas fuentes de recursos para el Fondo. Dentro de las nuevas formas de obtener el dinero necesario para esta labor de estabilización se creó un sistema en que el precio de los combustibles estaría determinado por un precio de referencia, que regiría en el mercado interno. El mecanismo de estabilización previsto tiene como fundamento que el precio de venta de los combustibles en Colombia sea fijado por el Ministerio de Minas y Energía. A este valor, primero el artículo 1º del decreto 4839 de 2008 y ahora, el artículo 1º del decreto 2713 de 2012, le denominó precio de referencia y previó que su determinación se hará mensualmente. Otro elemento esencial en la comprensión del funcionamiento del mecanismo de estabilización es el precio de paridad –referido en la disposición acusada como precio de paridad internacional-, que resulta ser el promedio de los precios que los combustibles han presentado en el mes anterior en el mercado de combustibles del Golfo de los Estados Unidos. Los refinadores e importadores que operen en Colombia deben vender su producto al precio de referencia establecido por el Ministerio de Minas y Energía; los días en que este valor sea superior al precio de paridad internacional –lo que se denomina diferencial de participación, por el artículo 1º del decreto en mención-, la diferencia por cada galón vendido dentro del territorio colombiano tendrá como destino el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles. La forma en que opera este sistema de financiación fue definida por el artículo 5º del decreto 2713 de 2012. Esta disposición exige un reporte trimestral de las ventas de los combustibles que hayan realizado refinadores e importadores; dicho reporte deberá especificar las ventas diarias, discriminando el tipo de combustible y su procedencia –nacional o extranjera-. A partir de este reporte, la Dirección de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía establecerá la posición diaria de cada refinador o importador, es decir, si en un determinado día existió diferencial de participación o diferencial de compensación. La sumatoria de las posiciones diarias registradas durante el trimestre determina la posición neta trimestral, que será liquidada por el Ministerio de Minas y Energía –artículo 6º del decreto 2713 de 2012-; de acuerdo con este resultado surge la obligación para refinadores e importadores de girar el valor correspondiente al diferencial de participación –artículo 8º del decreto 2713 de 2012- o de recibir por parte del Fondo el diferencial de compensación, lo que se determina por resolución expedida por el Ministerio –artículo 7º del decreto 2713 de 2012-.
i)	Los rendimientos de recursos que conformen el Fondo; y
ii)	Los recursos de crédito que de manera extraordinaria reciba del tesoro.
Por esta razón resulta pertinente referirse brevemente al procedimiento por el que se determina el precio de los combustibles para el territorio colombiano –precio de referencia-. 3.2. Procedimiento para la determinación del precio de los combustibles por parte del Ministerio de Minas y Energía
El fundamento jurídico para ejercer esta competencia se encuentra en el numeral 19 del artículo 5º del decreto reglamentario 070 de 2001, que determina como función del Ministro de Minas y Energía “[f]ijar los precios de los productos derivados del petróleo a lo largo de toda la cadena de producción y distribución, con excepción del Gas licuado del Petróleo”. Competencia que menciona la disposición legal acusada al fijar como uno de los elementos de la fórmula para obtener los recursos del FEPC, el precio de referencia establecido por el Ministerio de Minas y Energía. El precio de referencia, de acuerdo con el segundo numeral del artículo 1º del decreto 2713 de 2012 que reglamentó el artículo 101 de la ley 1450 de 2011 –cuyo literal C) es la disposición acusada-, corresponde a lo que denomina Ingreso al Productor, que es definido por las resoluciones 181602 de 30 de septiembre de 2011 y 181491 de 30 de agosto de 2012, proferidas por el Ministerio de Minas y Energía. Ambas resoluciones aplican la misma fórmula para determinar el precio ingreso al productor que regirá el mes siguiente, una de ellas para la gasolina motor corriente y la otra para el ACPM.
En el artículo 1º de dichos cuerpos normativos se define Ingreso al productor vigente –IP como el “valor establecido por el Ministerio de Minas y energía, o quien haga sus veces en materia de regulación de precios de los combustibles, para el Ingreso al Productor por galón de Gasolina Motor Corriente [ACPM para uso en motores diesel] dentro de la estructura de precios para el mes en curso”.
3.3. El concepto de tributo en el orden jurídico colombiano
Respecto de los “impuestos” se ha establecido que sus elementos definitorios son:
i)	Tienen un carácter general, es decir, se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo social, profesional o económico determinado;
ii)	No guardan relación directa e inmediata con un beneficio derivado por el contribuyente;
iii)	Una vez pagado, el Estado dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades de las funciones que presta, no siendo un parámetro el interés o beneficio particular del contribuyente;
iv)	Su pago no es opcional ni discrecional. Puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva;
v)	Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se hace para regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad;
vi)	No se destinan a un servicio público específico, sino a las arcas generales, para atender todos los servicios necesarios.
Por su parte, en la reciente sentencia C-402 de 2010, se definió tasas como “aquellos ingresos tributarios que se establecen en la ley o con fundamento en ella (origen ex lege), a través de los cuales el ciudadano contribuye a la recuperación total o parcial de los costos en que incurre el Estado, para asegurar la prestación de una actividad pública, la continuidad en un servicio de interés general o la utilización de bienes de dominio público. Por su propia naturaleza esta erogación económica se impone unilateralmente por el Estado a manera de retribución equitativa de un gasto público, que no obstante ser indispensable para el contribuyente, tan sólo se origina a partir de su solicitud”. Esta definición ha permitido que la jurisprudencia de esta Corte concluya que se está ante una “tasa” siempre que un gravamen cumpla con las siguientes características:
i)	En virtud de disposición de rango legal, el Estado cobra un precio por un bien o servicio ofrecido;
ii)	El precio pagado por el ciudadano al Estado guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido;
iii)	El precio pagado guarda relación con la recuperación total o parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente prestar una actividad o servicio público o producir un bien;
iv)	aun cuando su pago resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuación directa y referida de manera inmediata al obligado;
v)	El precio cubre los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la inversión;
vi)	Ocasionalmente, caben criterios distributivos (Ejemplo: Tarifas diferenciales).
Finalmente, las contribuciones parafiscales son gravámenes obligatorios que no tienen el carácter de remuneración de un servicio prestado por el Estado, no afectan a todos los ciudadanos sino únicamente a un grupo económico determinado, tienen una destinación específica en cuanto se utilizan para el beneficio del sector económico que soporta el gravamen, no se someten a las normas de ejecución presupuestal y son administrados por órganos del mismo renglón económico o que hacen parte del presupuesto general de la Nación. Éstas se han caracterizado de manera uniforme por la jurisprudencia de la Corte a partir de los siguientes elementos, los cuales son coincidentes con los establecidos por el artículo 29 del decreto 11 de 1996 -Estatuto Orgánico de Presupuesto-:
i)	Son obligatorias, porque se exigen, como todos los impuestos y contribuciones, en ejercicio del poder coercitivo del Estado;
ii)	Gravan únicamente un grupo, gremio o sector económico;
iii)	Se invierten exclusivamente en beneficio del grupo, gremio o sector económico que las tributa;
iv)	Son recursos públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los tributa;
v)	El manejo, la administración y la ejecución de los recursos parafiscales pueden hacerse por personas jurídicas de derecho privado (generalmente asociaciones gremiales), en virtud de contrato celebrado con la Nación, de conformidad con la ley que crea las contribuciones, o ‘por los órganos que forman parte del presupuesto general de la Nación’;
vi)	El control fiscal de los recursos originados en las contribuciones parafiscales, para que se inviertan de conformidad con las normas que las crean, corresponde a la Contraloría General de la República; De lo anotado, concluye la Sala que si el diferencial de participación producto de la venta de combustible en el territorio colombiano fuera un tributo –asunto que será definido en el acápite destinado a la solución del problema jurídico-, éste debería reunir los elementos esenciales a una contribución parafiscal. En este estadio del desarrollo argumentativo se llega a dicha conclusión, más que por una identificación acabada de los elementos típicos de la parafiscalidad en el recaudo previsto en el literal C) de la ley 1450 de 2011, porque las características definitorias de las otras dos manifestaciones de los tributos excluyen cualquier posibilidad de que sea considerado como un impuesto o como una tasa.
No sería un impuesto, entre otras cosas, por cuanto no es un cobro que se haga a los ciudadanos en general, pues está dirigido únicamente a importadores y refinadores de combustible. Los recursos obtenidos a partir de este recaudo no ingresan en el presupuesto nacional, ya que, tal y como lo define el parágrafo del artículo 101 de la ley 1450 de 2011, dichos recursos “no hacen parte del Presupuesto General de la Nación”. Finalmente, los mismos no son recaudados para financiar el funcionamiento del Estado en general, pues los recursos provenientes del diferencial de participación son la principal fuente de un Fondo de estabilización de precios que, por esencia, tiene como objetivo controlar los efectos de las fluctuaciones del mercado en el precio de un producto o ramo de productos específico. Estas características, se reitera, han sido enumeradas de forma constante y pacífica por la jurisprudencia de esta Corporación como elementos distintivos de lo que se ha considerado impuesto en el ordenamiento jurídico colombiano, de manera que resulta imposible encuadrar algún recaudo que no cumpla con estas condiciones en dicha categoría tributaria. Por otra parte, no sería una tasa porque el mayor valor en el precio interno de los combustibles no constituye una contraprestación a un servicio prestado al particular o a un bien obtenido por éste; el diferencial de participación busca beneficiar a importadores de combustible y refinadores en una eventual situación de inestabilidad del precio internacional, algo totalmente distinto de lo planteado como primero o segundo elemento esencial de las tasas. En el mismo sentido, dichos recursos no se cobran en un escenario en que los obligados puedan decidir si adquieren o no un servicio que presta el Estado; el pago del diferencial de participación no es fruto de una situación en la que los obligados al pago se hayan colocado por su propia voluntad. Finalmente, por medio del diferencial de participación no se están compensando de forma alguna los costos en que incurrió el Estado al prestar un servicio público, ni el valor de un bien que el particular ha adquirido; a través del cobro de dicho diferencial de participación se desarrolla una política de recaudo encaminada a desarrollar acciones en beneficio de los sujetos pasivos de la misma. De manera que si el diferencial de participación no encuadra en estas características, no corresponderá a lo que jurisprudencialmente se ha definido como tasa en el ordenamiento jurídico colombiano. Por esta razón, la única posibilidad abierta de que el diferencial de participación sea un tributo, es que el mismo pueda ser clasificado como una contribución parafiscal.
Respecto de contribuciones parafiscales existe abundante jurisprudencia de esta Corporación encaminada a determinar, a la vez que clarificar, sus elementos definitorios. Una de las primeras ocasiones en que a ellas se hizo referencia fue en la sentencia C-308 de 1994, providencia en la que se expresó: “[e]n nuestro ordenamiento jurídico la figura de la parafiscalidad constituye un instrumento para la generación de ingresos públicos, caracterizado como una forma de gravamen que se maneja por fuera del presupuesto -aunque en ocasiones se registre en él- afecto a una destinación especial de carácter económico, gremial o de previsión social, en beneficio del propio grupo gravado, bajo la administración, según razones de conveniencia legal, de un organismo autónomo, oficial o privado. No es con todo, un ingreso de la Nación y ello explica porque no se incorpora al presupuesto nacional, pero no por eso deja de ser producto de la soberanía fiscal, de manera que sólo el Estado a través de los mecanismos constitucionalmente diseñados con tal fin (la ley, las ordenanzas y los acuerdos) puede imponer esta clase de contribuciones como ocurre también con los impuestos. Por su origen, como se deduce de lo expresado, las contribuciones parafiscales son de la misma estirpe de los impuestos o contribuciones fiscales, y su diferencia reside entonces en el precondicionamiento de su destinación, en los beneficiarios potenciales y en la determinación de los sujetos gravados.”
Una sentencia referencia en lo relativo a las características de las contribuciones parafiscales es la C-577 de 1995, ocasión en la que se discutió la exequibilidad de los artículos 172-2 y 204 inciso 2° de la Ley 100 de 1993 “por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones” y los artículos 22 numeral 2, 145 inciso 2°, 5 literal “m” del Decreto 1298 de 1994 “Por el cual se expide el Estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en Salud”. Estimaban los demandantes que con ellas se delegaba al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud la facultad de definir el monto de la tarifa de la cotización obligatoria, sin señalar, como lo exige el inciso segundo del artículo 338 de la Carta Política, el sistema y el método para cumplir dicho propósito. Como solución a la problemática en concreto, esta Corporación consideró que la legislación objeto de estudio sí determinó la forma de repartir las cargas fiscales entre los contribuyentes, de forma que no se ha incumplido con la norma constitucional invocada. En esta sentencia, en relación con el concepto de contribución parafiscal y sus elementos, se estableció que: “[l]os ingresos parafiscales, denominados en la Carta ‘contribuciones parafiscales’ (art. 150-12), se distinguen de otras especies tributarias en que se trata de recursos exigidos de manera obligatoria y a título definitivo, a un grupo determinado de personas, que se destinan a la financiación de un servicio o un bien específico, dirigido al grupo de personas gravadas. El pago de la contribución otorga al contribuyente el derecho a percibir los beneficios provenientes del servicio, pero la tarifa del ingreso parafiscal no se fija como una contraprestación equivalente al servicio que se presta o al beneficio que se otorga. Los ingresos parafiscales tienen una especifica destinación y, por lo tanto, no entran a engrosar el monto global del presupuesto Nacional”. En acuerdo con los preceptos constitucionales –artículo 338 de la Constitución- se recordó que “…la Ley puede delegar en otras autoridades la fijación de la tarifa correspondiente, siempre que establezca el sistema y método para calcularla, así como el modo de hacer el reparto de los costos y beneficios que tiende a sufragar.” (…) “lo fundamental para evitar la discrecionalidad de la administración, es que la Ley establezca los criterios y directrices que permitan determinar los costos – sistema – y el procedimiento para fijarlos – método –…”
Continuando con los parámetros establecidos sobre el concepto y características de las contribuciones parafiscales, se encuentra la sentencia C-152 de 1997, en la cual se discutió la exequibilidad del artículo 182 de la ley 223 de 1995 “Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones”. En aquella ocasión afirmaba el demandante que el legislador al incluir a los importadores de productos agropecuarios y pesqueros como sujetos de la contribución parafiscal que en esa ley establece a este sector económico, se está rompiendo con el principio relacionado con la identidad que debe existir entre el sujeto gravado con la contribución y el beneficiario de lo que se hace con estos recursos. En relación con el problema jurídico planteado, esta Corporación estimó que en efecto se había inobservado el principio de destinación especifica que rige a las contribuciones parafiscales, pues no podía entenderse que exista homogeneidad de intereses entre los importadores de productos agropecuarios y pesqueros y todos los actores que son parte de este sector, pues se trata de una población claramente heterogénea, cuyos intereses, pueden incluso, llegar a entenderse como contrarios. En esta providencia, en relación con el concepto de contribución parafiscal y sus elementos, se estableció que:
“En conclusión, según la Constitución y la ley orgánica de presupuesto, y de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, las características esenciales de las contribuciones parafiscales son éstas:
5. El manejo, la administración y la ejecución de los recursos parafiscales pueden hacerse por personas jurídicas de derecho privado (generalmente asociaciones gremiales), en virtud de contrato celebrado con la Nación, de conformidad con la ley que crea las contribuciones, o “por los órganos que forman parte del presupuesto general de la Nación, como lo prevé el inciso segundo del artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
7. Son excepcionales. Así lo consagra el numeral 12 del artículo 150 al facultar al Congreso para establecer “excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”.”
Así mismo, en sentencia C-298 de 1998 se controvirtió la exequibilidad del artículo 16 (parcial) de la Ley 344 de 1996, “por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones”. En el artículo demandado, entre otras cosas, se modificaba parte de la destinación de los dineros provenientes de una contribución parafiscal, determinación que el demandante estima contraviene el ordenamiento superior, pues según la ley 225 de 1995, artículo 2, las contribuciones parafiscales serán reguladas única y exclusivamente por la ley que las crea, de forma que no puede una ley posterior pretender modificarlas. En relación con el problema jurídico planteado, esta Corporación estimó conveniente resaltar que la interpretación dada a la ley 225 de 1995 por parte del demandante no era la adecuada y que, por el contrario, el legislador al establecer que las contribuciones parafiscales serán reguladas únicamente por la ley que las crea, pretendió decir que eran éstas y las que las modifiquen, las únicas que podrán regular al respecto. En esta sentencia, en relación con el concepto de contribución parafiscal y sus elementos, se estableció que:“[l]os recursos parafiscales, tal y como esta Corte lo ha señalado en numerosas ocasiones, son contribuciones obligatorias impuestas con base en el poder fiscal del Estado, por lo cual se encuentran sometidas al principio de legalidad. Por ello la Ley debe fijar con precisión los hechos generadores, las bases gravables, las tarifas y los sujetos activos y pasivos de estas contribuciones (CP art. 338). Pero, además, y por las características mismas de los recursos parafiscales, la ley también debe señalar cuál es la entidad administradora de estas cuotas así como la destinación especial de las mismas. En efecto, las contribuciones parafiscales tienen una naturaleza excepcional y unos caracteres que las distinguen, en especial por cuanto no afectan genéricamente a todas las personas con igual capacidad de pago, ya que la ley obliga sólo a un grupo de personas a efectuar la cuota. Por ende, como la singularidad de tales contribuciones podría afectar la equidad e igualdad tributarias (CP arts 13, 95 y 363), es necesario que la ley que las regula establezca la destinación sectorial de los beneficios de la cuota, por lo cual la Corte ha considerado que ‘las normas que las crean y las regulan deben establecer, inequívocamente, el segmento de población que será gravado con ellas, la destinación que se les dará, y el organismo que se encargará de su recaudo y ejecución, siendo de obligatorio acogimiento cada una de estas determinaciones’.”
Otra ocasión en la que hizo referencia a este tipo de gravámenes fue en la sentencia C-651 de 2001, en la cual se discutió la exequibilidad de los artículos 30 inciso 2º y 32 inciso 1º de la Ley 101 de 1993 por medio de la cual se fija la “Ley General de Desarrollo Agrario y Pesquero”. En los artículos demandados, entre otras cosas, se estableció la posibilidad de que los bienes producto de contribuciones parafiscales, sean administrados por entidades privadas con ánimo de lucro, tales como las entidades fiduciarias, lo que en concepto del demandante era contrario a la Constitución, ya que a la luz del artículo 355 de la Carta Política debe entenderse que existe una clara prohibición al respecto. En relación con el problema jurídico planteado, la Corte estimó conveniente resaltar que los recursos provenientes de contribuciones parafiscales, no constituyen ningún tipo de donación o auxilio, de forma que el artículo 355 no es aplicable en el caso concreto. Respecto del concepto de contribución parafiscal y sus elementos, en la providencia referida se estableció que: “[la] administración de recursos parafiscales se realiza con fundamento en un contrato especial que celebra el Gobierno con la entidad o sociedad fiduciaria que escoja, el cual necesariamente tiene un componente oneroso. Ahora, dada la naturaleza excepcional de las contribuciones parafiscales, cuando el Congreso de la República, como en este caso, crea una renta de carácter parafiscal debe señalar su régimen, lo que implica que regule la administración, el recaudo e inversión de sus ingresos, por lo que es perfectamente válido, como ya lo ha dicho la Corte que el legislador al expedir la ley que las establece determine con todo detalle las condiciones, modalidades y peculiaridades de esa administración de recursos públicos por parte de los particulares y, en ese orden de ideas, la regla general por parte del órgano legislativo al establecer contribuciones de carácter parafiscal ha sido la de determinar la persona privada encargada de la administración de sus recursos.”
En el recuento que ahora realiza la Sala, debe mencionarse la sentencia C-840 de 2003, en la que se discutió la exequibilidad del artículo 118 de la ley 788 de 2002 “por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial y se dictan otras disposiciones”. En el artículo demandado, entre otras cosas, se derogó el artículo 20 de la ley 9 de 1991, lo que fue señalado como inconstitucional por el demandante, en cuanto implicaba la modificación de materias cuya iniciativa legislativa competen únicamente al ejecutivo. Al respecto, esta Corporación resaltó que la iniciativa legislativa del ejecutivo es exclusiva solo en relación a determinadas cuestiones y que en el caso concreto se limita al establecimiento de exenciones tributarias, lo que en ningún momento fue objeto de pronunciamiento por parte del legislativo en la ley atacada. En adición a lo anterior, se estimó que, contrario a lo expuesto por el demandante, lo que se pretendió con ésta ley fue cambiar la manera como los recursos públicos provenientes de la contribución parafiscal cafetera eran administrados, al establecer unas reglas precisas para el manejo de estos.
“Contribuciones Parafiscales. Son los pagos que deben realizar los usuarios de algunos organismos públicos, mixtos o privados, para asegurar el financiamiento de estas entidades de manera autónoma (sentencia C-545 de 1994).
[E]lemento definitorio de la contribución parafiscal es que ésta no constituye una contraprestación a un servicio prestado, como si ocurre con las tasas, y que la finalidad del gravamen es beneficiar a quienes pagan el tributo.’
(…) las contribuciones parafiscales… son de naturaleza esencialmente públicahttp://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/C-840-03.htm – _ftn14, pues son fruto de la soberanía fiscal del Estado, aun cuando puedan ser administrados por entidades privadas. … su finalidad es la reversión de tales recursos en ese mismo sector.” –negrilla y subrayado ausenten en texto original-
Adicionalmente, en esta sentencia se resaltó cómo el “Consejo de Estado ha seguido la jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional. Y así, en sentencia del 6 de junio de 2002, la Sala de Consulta y Servicio Civil, con ponencia de la Consejera Susana Montes de Echeverri consideró lo siguiente://‘A partir de la consagración constitucional del concepto de parafiscalidad en la Constitución Política de 1991, la Corte Constitucional ha señalado, entre las características esenciales de los ingresos parafiscales, las siguientes: Son de carácter excepcional de conformidad con la disposición Constitucional (artículo 152 numeral 12). Son obligatorias, en tanto son fruto de la soberanía fiscal. Son específicas y singulares: en cuanto al sujeto pasivo del tributo, recae sobre un específico grupo de la sociedad. No confieren al ciudadano el derecho a exigir del estado la prestación de un servicio o la trasferencia de un bien determinado. Los recursos no ingresan al arca común del Estado se convierten en “patrimonio de afectación”, en cuanto su destinación es sectorial y se revierte en beneficio del sector (Corte Constitucional C-536/94). Su administración puede realizarse a través de entes privados o públicos’. ” Otro tanto se consagró en sentencia C-132 de 2009, ocasión en la que se cuestionó la adecuación constitucional del artículo 9º de la ley 117 de 1994 “Por la cual se crea la cuota de fomento avícola y se dictan normas sobre su recaudo y administración”. La disposición legal asignaba la labor de administración de los recursos provenientes del cobro de dicha cuota a Fenavi, lo que los accionantes consideraban contrario a distintas disposiciones constitucionales. En dicha ocasión, al hilo de resolver el problema jurídico principal, se reiteró que las características de las contribuciones parafiscales correspondían a las enumeradas, entre otras, en la sentencia C-152 de 1997-antes referenciada en este recuento-, la cual las sistematizó en siete aspectos esenciales: a) son obligatorias, porque se exigen, como todos los impuestos y contribuciones, en ejercicio del poder coercitivo del Estado; b) gravan únicamente un grupo, gremio o sector económico; c) se invierten exclusivamente en beneficio del grupo, gremio o sector económico que las tributa; d) son recursos públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los tributa; e) el manejo, la administración y la ejecución de los recursos parafiscales pueden hacerse por personas jurídicas de derecho privado (generalmente asociaciones gremiales), en virtud de contrato celebrado con la Nación, de conformidad con la ley que crea las contribuciones, o ‘por los órganos que forman parte del presupuesto general de la Nación’; f) el control fiscal de los recursos originados en las contribuciones parafiscales, para que se inviertan de conformidad con las normas que las crean, corresponde a la Contraloría General de la República; y g) las contribuciones parafiscales son excepcionales. Así lo consagra el numeral 12 del artículo 150 al facultar al Congreso para establecer ‘excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley’.
“Las contribuciones parafiscales están definidas en el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacionalhttp://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2011/C-300-11.htm – _ftn53 y sus características son:
(i) Surge de la realización actual o potencial de obras públicas o actividades estatales de interés colectivo, en donde necesariamente debe existir un beneficio para un individuo o grupo de individuos; (ii) Se trata de una prestación que reconoce una inversión estatal, por lo que su producto está destinado a su financiación; (iii) La prestación que surge a cargo del contribuyente es proporcional al beneficio obtenido (, así lo reconoce el artículo 338 Superior al señalar que: “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [contribuciones] que cobren a los contribuyentes, como (…) participación en los beneficios que les proporcionen”); (iv) El obligado tributario no tiene la opción de negarse a la inversión, por el contrario, se encuentra comprometido con su pago a raíz del provecho que le reporta; (v) La contribución, por regla general, es progresiva, pues se liquida de acuerdo con el rédito obtenido.
Lo anteriormente expuesto, permite concluir que, en términos generales, por contribución parafiscal se ha entendido un recaudo que, con carácter de obligatorio, es creado en virtud del poder coercitivo del Estado, en el que resalta la especificidad o singularidad de los sujetos afectados directamente -en cuanto sólo gravan a un grupo, sector o gremio económico o social-; por esta razón, su destinación debe ser específica, en tanto que lo pretendido es garantizar el beneficio exclusivo del grupo, sector o gremio que los tributa. Al ser una contribución –y no una tasa- no implica una contraprestación equivalente al monto de lo que se paga. Su naturaleza es pública, ya que son recursos que pertenecen al Estado, aun cuando no se cuenten como ingresos de la Nación y no entren a formar parte del presupuesto nacional. Su regulación es excepcional, al tenor de lo dispuesto en el numeral 12 del artículo 150 constitucional, y son recaudos sometidos al control que ejerce la Contraloría General de la República.
Siendo esta la regla general, la jurisprudencia constitucional también registra un caso en que se ha concluido la existencia de recaudos de naturaleza parafiscal que no reúnen todas y cada una de las características anteriormente anotadas, pero que, constituyendo un tributo, no podrían ser consideradas ni impuestos, ni tasas, de acuerdo con los elementos previstos en el ordenamiento jurídico colombiano. En este principio de decisión puede encontrarse, sin duda, un argumento ad excludendum a partir del cual se clasifica el recaudo estudiado en la categoría tributaria más acorde con los elementos y objetivos previstos por la disposición que lo crea. Este fue el caso de arancel judicial previsto en el artículo 2º del proyecto de ley estatutaria que buscaba reformar la ley 270 de 1996 –estatutaria de la administración de justicia-; en dicha ocasión, luego de excluir que se tratara de un impuesto o una tasa, se concluyó que “el ‘arancel judicial’ previsto en el artículo 2º del proyecto se asimila más a la noción de parafiscalidad, aún cuando presenta algunas deficiencias de orden conceptual. En efecto, los recursos por concepto del arancel judicial no son una contraprestación directa por un servicio prestado, no afectan a todo aquel que acude a la administración de justicia (ya que su cobro se restringe a los supuestos allí previstos), tienen una vocación de destino específico (bajo la idea de reinvertir dichos recursos en la función pública de administración de justicia) y se pretende su administración por un Fondo creado para la administración de justicia. // Conviene precisar que si bien es cierto que originariamente las contribuciones parafiscales fueron una consecuencia de la realización de la faceta social del Estado de Derecho, ante la necesidad de acceder a los recursos necesarios para financiar renglones económicos agrícolas y ganaderos, nada se opone a que nuevos sectores sean incorporados al concepto tributario de parafiscalidad, con el fin de imponerles cargas que sean administradas por esos sectores y que redunden en su propio beneficio. Así las cosas, la Corte concluye que el arancel judicial, en los términos concebidos en el proyecto, corresponde a una suerte de recurso parafiscal”. Se resalta que, en el caso del arancel judicial, la Corte, más que un examen formal, desarrolló un examen sustancial de la materia regulada por el proyecto en estudio, de manera que su conclusión se fundara en premisas de verdad material que reflejaran la riqueza y especificidad de los elementos de la disposición estudiada.
El primer elemento que surge del enunciado constitucional hace referencia a la legitimidad que deben tener las disposiciones que creen y definan los elementos fundamentales de los tributos en el ordenamiento colombiano. Así, con fundamento en la previsión constitucional, la Corte ha interpretado que la legalidad en materia tributaria es un principio “derivado del de representación democrática, [que] implica que sean los órganos de elección popular -y no otras autoridades o personas- quienes directamente se ocupen de señalar los sujetos activo y pasivo, el hecho y la base gravable y la tarifa de la obligación tributaria”.
Esta exigencia resulta fundamental en un Estado que abraza la democracia como uno de sus principios esenciales –artículos 1, 2 y 3 de la Constitución- y que, por consiguiente, debe procurar el mayor grado de participación en las decisiones que afectarán la vida económica y política de los destinatarios de las mismas. Participación que no se agota en la faceta subjetiva de la decisión –es decir, el carácter de soberano o de representante del soberano- de quien la toma, sino que exige, además, que el procedimiento por el que son decididos los asuntos más importantes sea un procedimiento que garantice publicidad, acuerdo de la mayoría y pluralismo político, elementos que integran el principio democrático en lo que al procedimiento de decisión legislativa refiere. Participación que, como elemento del principio democrático, resulta esencial en la decisión de las cargas tributarias que deben soportar los ciudadanos y que, por consiguiente, se mantiene aún como uno de los pilares axiales a un Estado al que legitima el carácter democrático de sus actuaciones.
Desde la perspectiva de la legitimidad democrática, una decisión que impone cargas tributarias a los ciudadanos cuando incluida en una ley -aprobada por el Congreso, luego de superar las exigencias del procedimiento legislativo- tiene una significación diametralmente distinta de la decisión tomada por procedimientos que no involucran estos elementos. Es esta la razón para la diferencia que existe entre el espacio reconocido al legislador y el concedido al Gobierno en la decisión sobre la creación o modificación de los tributos en el ordenamiento colombiano. No obstante la importancia del origen democrático de los tributos, el objeto del principio de legalidad no se agota en la legitimidad de la norma que configure los elementos del tributo.
Un contenido fundamental del mencionado principio es, así mismo, la seguridad jurídica en relación con los elementos del tributo. Este aspecto obliga a que los órganos de representación “determinen con suficiente claridad y precisión todos y cada uno de los elementos esenciales del mismo, pues de lo contrario no sólo se genera inseguridad jurídica, sino que en el momento de la aplicación de las normas ‘se permiten los abusos impositivos de los gobernantes’, o se fomenta la evasión, ‘pues los contribuyentes obligados a pagar los impuestos no podrían hacerlo, lo que repercute gravemente en las finanzas públicas y, por ende, en el cumplimiento de los fines del Estado’.”
Es la propia Constitución en el artículo 338 la que determina qué elementos deben ser definidos directamente por el Congreso de la República, las asambleas departamentales o los consejos distritales o municipales: el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho gravado, la base gravable y la tarifa. Estos han sido denominados por la jurisprudencia constitucional elementos esenciales del tributo.
El nivel de determinación de estos elementos puede variar de una regulación a otra, siendo aceptado por la jurisprudencia constitucional que “no se violan los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella”. Exigencia que se entenderá desconocida “sólo cuando la falta de claridad sea insuperable, [caso en el que] se origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los elementos de la obligación tributaria”.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, se debe analizar caso por caso si han sido previstos elementos y directivas suficientes que permitan determinar el sistema y el método para fijar la tarifa de una tasa o de una contribución –ya sea ésta fiscal o parafiscal-, en los casos de delegación a la administración. En este sentido ha concluido que es no es posible extraer de los términos constitucionales un parámetro general sobre qué debe entenderse por sistema y por método, de manera que será un estudio del caso concreto el que permita establecer si fueron satisfechas por el legislador las exigencias derivadas del principio de legalidad tributaria.
Luego de hacer un recuento jurisprudencial de los principios de decisión aplicados hasta el momento por la Corte Constitucional, en sentencia C-155 de 2003 se estableció: “Lo primero que la Sala observa es que para determinar las tarifas de tasas y contribuciones la Constitución no señaló lo que debía entenderse por “sistema” y “método”, pero reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurrió una entidad, (ii) para señalar los beneficios generados como consecuencia de la prestación de un servicio (donde naturalmente está incluida la realización de una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes.
En efecto, un sistema “se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica entre sus partes”. Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, así como la forma de hacer su distribución. Por su parte, el método está referido a los pasos o pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten extrínsecamente. Así, constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de la obligación tributaria”.
Por esta razón, frente a las tasas y contribuciones tanto el “sistema” como el “método”, referidos en el artículo 338 de la Constitución, deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los órganos de representación popular desatiendan un expreso mandato Superior; sin embargo esta exigencia no puede entenderse como una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdería por completo su razón de ser. Resulta valioso recordar que en sentencia C-402 de 2010 se estableció por parte de esta Corporación
“11.1. La determinación del método y el sistema de las tarifas responde a modelo flexible. Así, su cumplimiento no se deriva de la prescripción, por parte del legislador, de fórmulas sacramentales o, inclusive, del uso de los términos “método y sistema”. Sin embargo, tampoco puede extenderse el cumplimiento del deber constitucional de definición legal a una formulación tan vaga, ambigua o insuficiente, que haga nugatoria la obligación fijada por la Carta. Por ende, la Corte ha entendido que ‘… una interpretación coherente de la normatividad constitucional y el fin del precepto superior, llevan a la conclusión según la cual los métodos -pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa- y los sistemas -formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación- son directrices cuyo acatamiento es obligatorio para el encargado de fijar la tarifa y constituyen a la vez garantía del contribuyente frente a la administración’. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-455 del 20 de octubre de 1994).’”
Esta concesión establecida por la propia Constitución, consistente en que en materia de tasas y contribuciones se puede delegar la facultad para fijar las tarifas en otra autoridad diferente a los cuerpos colegiados de elección popular, se ha entendido como restringida y de interpretación estricta por parte de la jurisprudencia de esta Corte, pues i) no se trata de una facultad absoluta e ilimitada para fijar la tarifa respectiva; y ii) es una excepción al elemento de legitimidad democrática que concreta el principio de legalidad tributaria.
i)	La diferencia negativa entre el precio internacional y el precio interno de los combustibles –que es fijado por un Ministerio- creó un recaudo de naturaleza tributaria, sin que sus elementos esenciales hayan sido previstos por el literal C) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011 o cualquier otra de rango legal, lo que desconocería los artículos 150 numeral 12 y 338 de la Constitución; y
ii)	La disposición acusada faculta al Ministerio de Minas y Energía para fijar el precio de referencia de los combustibles en el territorio colombiano, por lo que se desconocería el principio de legalidad tributaria previsto por el artículo 338 de la Constitución, en cuanto el precio fijado en un acto administrativo constituiría la base gravable de otros impuestos como el IVA, el impuesto global y la sobretasa a los combustibles.
Para dar solución al primero de los cargos planteados, la Sala deberá establecer si el literal C) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011, al disponer como una de las fuentes de recursos del FEPC la diferencia negativa entre el precio de paridad internacional y el precio de referencia, creó un tributo –que, luego de lo expresado en la consideración 3.3, sólo puede corresponder a una contribución parafiscal-. De ser afirmativa la respuesta, deberá establecerse si el literal acusado satisface las exigencias del principio de legalidad tributaria previsto en el artículo 338 de la Constitución, en lo relativo a la necesidad de determinación de los elementos esenciales del tributo creado por parte de alguna de las corporaciones de representación popular.
De no prosperar el anterior cargo, y para dar solución a la segunda acusación planteada, la Corte tendría que establecer si el hecho de que el Ministerio de Minas y Energía –por medio de acto administrativo- sea el encargado de establecer el precio de referencia de los combustibles y que dicho precio sea, a su vez, base gravable del IVA, del impuesto global y de la sobretasa que se cobra a los mismos, vulnera el principio de legalidad tributaria, que exige la determinación de los elementos esenciales de los tributos por parte del legislador, las asambleas o los concejos municipales, lo que excluiría que la tasa gravable fuera establecida por medio de acto administrativo.
4.1. Cargo 1: el literal C) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011, al disponer como fuente de recursos del FEPC la diferencia negativa entre el precio internacional y el precio interno de los combustibles –que es fijado por un Ministerio-, creó un recaudo de naturaleza tributaria, sin que sus elementos esenciales hayan sido previstos por dicha disposición o cualquier otra de rango legal
Resolver el presente cargo exige, se reitera, dar respuesta a dos elementos argumentativos diferentes: i) si el literal acusado crea un recaudo de carácter tributario –aspecto al que se responderá en el numeral 4.1.1.-; y, de ser así, si dicho tributo satisface las exigencias del principio de legalidad tributaria –aspecto al que se responderá en el numeral 4.1.2.-.
Con esta perspectiva metodológica, inicia la Sala el estudio del cargo. 4.1.1. El literal C) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011 crea un tributo
i)	Los recursos recaudados dependen del precio de referencia establecido por el Ministerio de Minas y Energía, con base en reglas fijadas por el mismo Ministerio, es decir, son consecuencia de una política pública de recaudo con el objetivo de nutrir de recursos al FEPC. En este sentido, resultan consecuencia del poder coercitivo del Estado –poder de imperio en términos de la jurisprudencia referenciada en la consideración 3.3-.
ii)	Es obligatorio, pues ni refinadores ni importadores, como supuestos sujetos pasivos de la contribución, pueden sustraerse de consignar en las cuentas del Fondo el diferencial de participación que trimestralmente determine, por medio de Resolución, el Ministerio de Minas y Energía;
iii)	El diferencial de participación afectaría a un grupo específico: importadores de combustibles y productores de combustibles en el territorio nacional;
iv)	Los recursos recaudados por esta vía por el FEPC tienen naturaleza pública, es decir, son recursos públicos;
v)	Los recursos por esta vía recaudados serán utilizados para pagar el diferencial de compensación, es decir, serán los dineros que emplee el Fondo para compensar a los importadores y refinadores nacionales cuando el precio al que deban vender el combustible sea inferior al precio de paridad internacional –artículos 1º, 6º y 7º del decreto 2713 de 2012-. Estos recursos tienen como único objetivo atenuar en el mercado interno las consecuencias negativas de las fluctuaciones en el precio de paridad internacional de los combustibles –artículo 2º del decreto 2713 de 2012-, lo que implica un beneficio directo para importadores y refinadores, es decir, el sector económico de donde en la práctica se recaudan los recursos;
vi)	Los recursos por esta vía recaudados, así como el resto de recursos del Fondo, no hacen parte del presupuesto nacional, sino que se consignan en la cuenta del FEPC –parágrafo del artículo 101 de la ley 1450 de 2011-; y
vii)	Finalmente, los recursos del Fondo son administrados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
a)	En todo el sistema de estabilización de precios, subyace el principio de que el mismo va a funcionar, principalmente, con los recursos recaudados de un sector de la economía – éste corresponde a quienes importan o quienes producen, y por tanto venden, combustibles en territorio colombiano-; y
b)	El eventual recaudo se presenta cuando el precio de referencia excede del precio de paridad internacional y no es otra autoridad distinta al Ministerio de Minas y Energía la que tiene competencia para decidir cuándo ocurre esta eventualidad;
Recuerda la Corte que la naturaleza tributaria o no de una obligación no depende de la formulación normativa o de lo común de su esquema de regulación. Por el contrario, son las condiciones o características específicas analizadas en el contexto en el que son aplicadas, las que permiten un análisis material –y no meramente formal- respecto de si un cobro es o no un tributo y, por consiguiente, las que determinan el contenido sustancial del cobro que, en una situación particular, realice el Estado.
En apoyo de esta conclusión, resulta pertinente mencionar el problema resuelto por la sentencia C-1067 de 2002. En dicha ocasión se acusaron los artículos 38 y 40 de la ley 101 de 1993 por vulnerar el principio de legalidad tributaria contenido en el artículo 338 de la Constitución, en razón a que presuntamente se permitía la definición de elementos esenciales de una contribución parafiscal al Gobierno nacional.
Las mencionadas disposiciones determinaban, respectivamente, las fuentes de recursos y el procedimiento de estabilización de precios que debería seguir el Fondo de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros. Dentro de las fuentes de financiación del este Fondo figuraban las cesiones de estabilización que productores, vendedores o exportadores debían hacer al Fondo. El evento que motivaba el recaudo de dichas cesiones estaba definido en el numeral 2 del artículo 40 de la ley 101 de 1993, que consagraba el siguiente procedimiento “[s]i el precio del mercado internacional del producto en cuestión para el día en que se registre la operación en el Fondo respectivo fuere superior al precio de referencia o al límite superior de la franja de precios de referencia, el productor, vendedor o exportador pagará al fondo una cesión de estabilización. Dicha cesión será equivalente a un porcentaje de la diferencia entre ambos precios, fijado por el comité directivo del fondo, con el voto favorable del Ministro de Agricultura, o su delegado” –negrilla ausente en texto original-.
El mecanismo de estabilización de productos agropecuarios y pesqueros funcionaba de forma muy similar a la prevista por el literal acusado en esta ocasión: Con un precio de referencia o franja de precios de referencia –precio para el mercado interno-; la cotización fuente de referencia en el mercado internacional relevante –precio internacional-; y cesiones que debían hacer los sujetos que realizaran operaciones de venta o exportación de productos agropecuarios o pesqueros.
Resulta indicativo para el caso que ahora resuelve la Corte que la propia ley 101 de 1993 en el parágrafo 2º del artículo 38 definió como contribuciones parafiscales a las cesiones de estabilización antes referidas. Pero, además, tiene la categoría de precedente del asunto en resolución, que la Sala Plena de la Corte Constitucional haya compartido el concepto del legislador, en el sentido de considerar que dichas cesiones consistían en contribuciones parafiscales. En este sentido manifestó en aquella ocasión la Corte Constitucional: “Por otro lado, no hay duda que, tal como lo dispone la misma Ley, las cesiones de estabilización que los productores, vendedores o exportadores hagan de acuerdo con ella son contribuciones parafiscales. Dichas cesiones representan una contrapartida a cargo de un determinado grupo de personas y no afectan a un universo de contribuyentes; el producto de esas erogaciones se destinan al mismo sector agropecuario y pesquero, tales dineros no hacen parte del Presupuesto General de la Nación y tienen objetivos orientados a beneficiar a ese sector económico.
Las cesiones de estabilización son las que debe pagar todo productor, vendedor o exportador cuando el precio del mercado internacional de un producto, para el día en que se registre la operación en el Fondo de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros, fuere superior al precio de la referencia o al límite superior de la franja de precios de referencia, y equivale a un porcentaje de la diferencia entre ambos valores.”
ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. En cumplimiento del mandato constitucional, una disposición legal que prevea una contribución parafiscal debe determinar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos, la base gravable y la tarifa a cobrar. A lo sumo, en aplicación de la excepción a esta regla general que ordena el segundo inciso del artículo 338 de la Constitución, podría haberse delegado en la autoridad administrativa la determinación de la tarifa, siempre y cuando se hubiese previsto un sistema y un método para tal propósito, tal y como se explicó en el numeral 3.3 de la parte motiva de esta providencia.
“C) Los recursos provenientes de las diferencias negativas, entre el Precio de Paridad Internacional y el Precio de Referencia establecido por el Ministerio de Minas y Energía, o quien haga sus veces, cuando existan.”
“Pagos a favor del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles -FEPC-. En el evento en que la Posición Neta Trimestral de cada refinador y/o importador sea negativa, los mismos girarán en pesos con destino al Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles – FEPC- dentro de los cinco días (5) siguientes a la expedición de la resolución a que hace referencia el artículo 6 del presente Decreto, el valor que esta determine y en la cuenta que sobre el particular defina el administrador del Fondo.”
Así mismo, el literal C) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011 no satisface la exigencia de determinar plenamente la base gravable de la contribución parafiscal que crea, ni en su enunciado se incluyen elementos a partir de los cuales aquella pueda determinarse. La disposición en comentario prevé que los recursos recaudados por el FEPC provendrán de la diferencia entre el precio de referencia fijado por el Ministerio de Minas y Energía y el precio de paridad internacional, cuando el primero sea superior al segundo. Como fue explicado, el carácter de recaudo impositivo proviene del hecho que el Ministerio de Minas y Energía es el que establece el precio de referencia, por autorización expresa del literal C) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011. En este caso, la base gravable de la contribución parafiscal prevista la constituye la diferencia entre uno y otro precio.
En efecto, ninguno de los elementos de la base gravable es determinado de forma precisa por la disposición legal. Respecto del precio de paridad internacional no se establece cuál será la referencia internacional que debe ser considerada para establecerlo; ni con base en qué promedio se calculará dicho precio; ni los periodos de tiempo que se tomarán como base para el cálculo; ni el precio de cuáles combustibles será tenido en cuenta en el cálculo previsto; entre otros.
Esta decisión reitera el precedente establecido por la sentencia C-1067 de 2002 –antes referida-, ocasión en la que la Corte tuvo oportunidad de estudiar si la llamada regulación legal de la cesión de estabilización –que, como se expuso anteriormente, es una contribución parafiscal que reciben los fondos de estabilización de precios de productos agropecuarios y pesqueros- cumplía con las exigencias del artículo 338 de la Constitución. En aquella oportunidad la Corte encontró que los artículos 38 y 40 de la ley 101 de 1993 definían adecuadamente los elementos de la contribución parafiscal que se creaba y, por consiguiente, los declaró exequibles.
En relación con los elementos que configuran la base gravable de la contribución parafiscal que se creó, la Sala encontró que éstos sí estaban previstos en el artículo 40 de la ley 101 de 1993, una de las disposiciones acusadas en aquella ocasión. Al respecto, el artículo 40 estableció que “[l]os Comités Directivos de los Fondos de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros establecerán la metodología para el cálculo del precio de referencia a partir de la cotización más representativa en el mercado internacional para cada producto colombiano, con base en un promedio móvil no inferior a los últimos 12 meses ni superior a los 60 meses anteriores”. Puede observarse que en este caso fue la ley la que determinó los criterios que debía seguir la autoridad encargada de fijar el precio de referencia utilizado por los fondos de estabilización de precios. Por esta razón, en la sentencia C-1067 de 2002 se concluyó “En lo que respecta al sistema y al método para fijar la tarifa, en el artículo 40 de la Ley 101 de 1993 el Congreso los estableció, tal como se señala en el numeral 3 ibídem. Es decir, que la misma se establece por los Comités Directivos dentro de un margen máximo o mínimo que oscile entre el 80% y el 20% de la diferencia entre ambos precios del producto gravado. Pero para poder fijar ese porcentaje de la diferencia, los Comités deben establecer el precio de referencia a partir de la cotización más representativa en el mercado internacional para cada producto, lo cual se hará con base en un promedio móvil no inferior a los últimos 12 meses ni superior a los 60 anteriores.” –negrilla ausente en texto original-
La regla ahora reiterada por la Corte Constitucional no implica que la ley deba realizar una determinación absoluta y acabada de todos los elementos de las contribuciones parafiscales en cada uno de los casos en que determine su creación. Por el contrario, la regla aplicada en el caso que ahora se resuelve, aunque con distinto resultado por las evidentes diferencias en la disposición objeto de control, es idéntica a la aplicada en la sentencia C-1067 de 2002, consistente en el absoluto respeto del principio de legalidad en los elementos esenciales del tributo –artículo 338 de la Constitución-, sin que ello implique “que la ley, las ordenanzas o los acuerdos tengan que señalar de manera concreta las sumas sobre las cuales ha de liquidarse el gravamen, pues debe existir un mínimo de flexibilidad dada la naturaleza de la actividad que se regula. Una interpretación extrema del referido principio debe ser desechada, toda vez que razones de tipo administrativo y técnico hacen que sea necesario admitir su ductibilidad”. Regla que, se reitera, no puede llevar a extremos que desconozcan el contenido mínimo que, en garantía de los principios de legitimidad democrática del tributo y seguridad jurídica en sus elementos, establece el artículo 338 de la Constitución. Por lo anteriormente expresado, la ausencia de determinación o de parámetros para determinar los sujetos pasivos y la base gravable del ingreso parafiscal previsto en el literal C) del artículo 101 de la ley 1450 de 2011 sirven como fundamento para que la Sala concluya que la disposición acusada no cumple con los requisitos previstos por el artículo 338 de la Constitución y, en consecuencia, deba ser declarada inexequible por parte de la Corte Constitucional. Conclusión que, por demás, hace innecesario el estudio y decisión sobre el segundo cargo planteado por los accionantes.