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Timestamp: 2019-10-14 05:32:52
Document Index: 323435054

Matched Legal Cases: ['artículo 36', 'artículo 15', 'artículo 36', 'artículo 35', 'artículo 68', 'artículo 7', 'Artículo 114']

STC 162/2012, 20 de Septiembre de 2012 - Jurisprudencia - VLEX 414517774
STC 162/2012, 20 de Septiembre de 2012
Número de Recurso: Recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Conflicto positivoonsejo de Gobierno de la Junta de Andalucía en relación con diversos preceptos de la Ley 53/2002, de 31 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social
Recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía en relación con diversos preceptos de la Ley 53/2002, de 31 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. Competencias sobre Administración de Justicia, costas, juego y Seguridad Social: constitucionalidad de los preceptos legales que regulan el hecho imponible de las tasas sobre el juego (STC 35/2012), crean la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil y contencioso-administrativo y definen los importes mínimos de financiación autonómica de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social; nulidad del precepto que incorpora una interpretación abstracta del sistema de competencias sobre el dominio público marítimo terrestre (STC 149/1991).
STC 162/2012
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Pascual Sala Sánchez, Presidente, don Ramón Rodríguez Arribas, don Manuel Aragón Reyes, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez y don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan José González Rivas, Magistrados, ha pronunciadoEN NOMBRE DEL REY
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1851-2003, promovido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía contra los arts. 12, 35, 68 y 120.6 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. Han comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado y el Senado. Ha sido Ponente el Magistrado don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, quien expresa el parecer del Tribunal.I. ANTECEDENTES
Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 31 de marzo de 2003, la Letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que legalmente ostenta, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 12, 35, 68 y 120.6 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social (en adelante, Ley 53/2002), que se estiman contrarios a los arts. 9.3 y 149.3 de la Constitución, y 13.7, 8, 18 y 33; 15.1 y 7; 52.1; 57; 58 y disposición transitoria sexta del Estatuto de Autonomía de Andalucía así como a los arts. 3, 10, 13 y disposición transitoria primera y concordantes de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA).
En síntesis, la Letrada de la Junta de Andalucía realiza las siguientes alegaciones:
Respecto al art. 12, precepto que modifica el artículo 36 del texto refundido de tasas fiscales, aprobado por Decreto 3059/1966, de 1 de diciembre, en el sentido siguiente:
Su exacción corresponderá al Estado cuando, cualquiera que sea el medio manual, técnico, telemático o interactivo a través del cual se realicen las actividades gravadas, el ámbito territorial de participación sea nacional o superior al de una Comunidad Autónoma. Por el contrario, será exigible por cada concreta Comunidad Autónoma cuando el ámbito territorial de participación no exceda del suyo propio.
En cuanto al art. 35, por el que se crea la denominada “tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil y contencioso-administrativo”, se afirma en la demanda que transgrede la cláusula subrogatoria prevista en el art. 52.1 del Estatuto de Autonomía de Andalucía. Así, tras aludir al régimen competencial en materia de Justicia con cita de la doctrina constitucional al respecto (por todas, STC 105/2000, de 13 de abril) y a la asunción de competencias por parte de la Comunidad Autónoma de Andalucía en virtud de la denominada cláusula subrogatoria, se hace referencia al régimen jurídico de la tasa del que destaca que su hecho imponible viene constituido por el ejercicio de la función jurisdiccional, que la gestión del tributo corresponde al Ministerio de Hacienda y el ingreso correspondiente al Tesoro público. Respecto al hecho imponible se analiza si tal como se define el mismo puede encajar en la prestación de servicio o realización de una actividad de derecho público. En tal sentido, entiende la Letrada autonómica que el ejercicio de la potestad jurisdiccional no constituye, por sí sola, el servicio público de la Justicia, puesto que existe un concepto amplio en el que se integran aquellos elementos personales y materiales que sirven de sustento a la propia función jurisdiccional y que son aportados por las Comunidades Autónomas con competencias sobre la materia. De esa indebida restricción del hecho imponible de la tasa, reduciéndolo al solo supuesto de la actividad jurisdiccional, derivan, a su juicio, una serie de contradicciones en su configuración. Así, resulta que a quien corresponde la realización de la actividad no es a la Administración pública estatal sino al Poder Judicial pues lo que se gravaría es una actividad del Poder Judicial, el Ejecutivo estatal no puede erigirse en prestador de la actividad, en cambio, si el hecho imponible lo constituye el propio servicio público es claro que, en dicho concepto amplio, se integran no solo la propia de la función jurisdiccional sino también las propias del Ministerio de Justicia, en orden al mantenimiento del servicio, y las de las Comunidades Autónomas. Igualmente se estima contrario al principio de equivalencia financiera que la gestión de la tasa y el ingreso de la misma se realice en el Tesoro público puesto que estima que a un principio de reparto del coste del servicio público de la Justicia ha de corresponderle un principio de reparto de los beneficios que genere dicha tasa ya que solamente así podría hacerse efectivo el principio de autonomía financiera de manera que la tasa cubra el coste efectivo de los servicios que grava.
Respecto al art. 68.3, que añade una nueva disposición transitoria séptima a la Ley 21/2001 de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía, la Letrada de la Junta de Andalucía señala que se aparta de lo dispuesto en el art. 7.3 del mismo texto legal, al establecer para el año 2003 que el cálculo de la cuantía mínima que las Comunidades Autónomas deben destinar a la financiación de los servicios de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social habrá de realizarse conforme al nuevo sistema que ella misma fija. Esta modificación obvia la vocación de permanencia predicable de las disposiciones de la Ley 21/2001 y adolece de un importante vicio en su proceso de formación dado que el Gobierno no podía adoptar iniciativa alguna de modificación de la misma sin previa aprobación, no solamente del Consejo de Política Fiscal y Financiera sino también de la Comisión Mixta Estado-Comunidad Autónoma de Andalucía. Dicha omisión determina que el precepto resulte inconstitucional por vulnerar los arts. 2, 3, 10, 13 y disposición transitoria primera LOFCA así como los arts. 57, 58 y disposición transitoria sexta del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
Finalmente se impugna el art. 120.6 que introduce un segundo párrafo en el art. 114 de la Ley 22/1998, de 28 de julio, de costas, en el sentido siguiente:
Mediante providencia de 20 de mayo de 2003 la Sección Segunda del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, así como al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular alegaciones. También acordó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
El día 5 de junio de 2003 se registró en el Tribunal Constitucional un escrito del Presidente del Congreso de los Diputados en el que comunicaba que dicha Cámara no se personaría en el proceso ni formularía alegaciones.
El Abogado del Estado presentó sus alegaciones mediante escrito registrado el día 12 de junio de 2003 interesando la desestimación del recurso por las razones de las que, seguidamente, se deja constancia.
En cuanto al art. 12 de la Ley 53/2002, indica en primer lugar que el recurso se circunscribe al apartado uno del mencionado precepto para, a continuación, apreciar que no interfiere en las competencias autonómicas conforme a las cuales han de organizar y autorizar la celebración de juegos en su territorio. Señala, además, que es doctrina constitucional que las competencias de las Comunidades Autónomas no suponen un desapoderamiento total del Estado aunque aquellas hayan asumido tales competencias con arreglo al art. 149.3 CE, pues ciertas materias y actividades se encuentran estrechamente ligadas al Estado bajo otros títulos competenciales del mismo texto legal. Eso es lo que ocurriría en el presente caso, en el que la competencia de exacción de la tasa corresponde al Estado cuando la actividad gravada se extiende a todo el territorio nacional en virtud del art. 149.1.14 CE. Recuerda el Abogado del Estado la doctrina en materia de juego (SSTC 163/1994 y 164/1994, ambas de 26 de mayo; 216/1994, de 14 de julio y 49/1995, de 16 de febrero) que avalarían la comprensión de las exacciones sobre el juego dentro de la competencia estatal sobre hacienda general establecida en el art. 149.1.14 CE, sin que ello desconozca la competencia exclusiva autonómica para organizar y autorizar la celebración de juegos en el territorio de una Comunidad Autónoma. Finalmente indica que, con la redacción dada por el art. 12 al art. 36 del Decreto 3059/1966, lo que se pretende es hacer desaparecer cualquier ambigüedad o contradicción que la redacción dada al precepto en el año 2001 podía ocasionar y que dio lugar a la interposición del recurso de inconstitucionalidad 1847-2002. Se establece así el criterio de la supraterritorialidad comunitaria en la participación de las actividades gravadas como punto de conexión para la exacción por parte del Estado del tributo, salvando la competencia autonómica para la exacción sin entrar en contradicción sino en coordinación con el punto de conexión territorial de la producción del rendimiento del tributo establecido en la legislación reguladora de la financiación autonómica. Modificación del hecho imponible que es competencia del Estado sin necesidad de la intervención de la comisión mixta, pues no se altera el alcance ni las condiciones de la cesión de los tributos sobre el juego.
En cuanto al art. 35 de la Ley 53/2002, relativo a la creación de la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil y contencioso-administrativo, alude, en primer lugar, el Abogado del Estado a la configuración legal de la gratuidad del proceso, que solamente es predicable de quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar. Señala seguidamente que constituye el hecho imponible de la tasa el ejercicio de la potestad jurisdiccional, a instancia de parte, en los órdenes jurisdiccionales civil y contencioso-administrativo, especificando a continuación los actos procesales que dan lugar a su devengo. Para el Abogado del Estado se trata de solicitudes de realización de una actividad en régimen de Derecho público que pretende beneficiar a determinados ciudadanos a los que se impone la necesidad de acudir a un proceso en virtud del ordenamiento jurídico y que resulta imprescindible para la satisfacción de la tutela judicial efectiva en defensa de sus derechos e intereses legítimos. Son, por tanto, unos servicios suministrados en régimen de monopolio por el Estado cuyo fundamento económico se encuentra en el art. 31.1 CE.
Respecto al art. 68.3 de la Ley 53/2002 señala que incorpora una disposición transitoria a la Ley 21/2001 que determina el mínimo que para el año 2003 deberán destinar las Comunidades Autónomas a los servicios sanitarios de la Seguridad Social como consecuencia de los recursos que proporcionase el nuevo sistema de financiación y determinando que parte del rendimiento anual de estos recursos financieros debe quedar vinculado a tal fin. Con ello, a su juicio, no se produce un cambio en el sistema de financiación, diseñado por el acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera en su sesión de 16 de noviembre de 2001 que incluía la propuesta de modificación del proyecto de ley de lo que después fue la citada Ley 21/2001. No obstante, continua el Abogado del Estado, la vocación de permanencia no significa que a partir de 2001 todo el contenido previsto en la Ley 21/2001 agote todas las cuestiones en relación con la financiación autonómica pues la Ley establece una serie de mínimos normativos cuya base de cálculo quedan pendientes de determinar en cada ejercicio en virtud de índices definidos por ella misma. Así el art. 7.3 de la Ley 21/2001, cuya modificación se pretende formalmente inconstitucional, regula la futura evolución del sistema de financiación desde el 1 de enero de 2002 bajo el concepto de suficiencia dinámica pero en ningún caso los mínimos económicos ligados a la evolución de los índices legalmente definidos. Para el Abogado del Estado, el precitado art. 7.3 establece la obligación para las Comunidades Autónomas de destinar cada año a la financiación de los servicios de asistencia sanitaria de la Seguridad Social como mínimo el importe que resulte de aplicar al valor en el año base establecido para tales servicios, el índice de crecimiento del ITEn, a que se refiere el artículo 15 quedando vinculados todos los recursos del sistema de financiación. Resulta entonces que el concepto legal es permanente y susceptible de vigencia indefinida pero las magnitudes que encierra son contingentes en función de la evolución en cada ejercicio de la recaudación de los impuestos que el ITEn contempla. Señala el Abogado del Estado que, en materia de financiación de los servicios sanitarios de la Seguridad Social ya se advertía, en el acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera incorporado al contenido de la Ley 21/2001 y cuyo modelo de financiación fue aceptado por la Comunidad Autónoma recurrente, que en ese momento estaban pendientes de traspaso a varias Comunidades Autónomas la materia correspondiente a la gestión de los servicios sanitarios de la Seguridad Social que entraron en vigor el 1 de enero de 2002. Para cuando se produjera el traspaso el acuerdo exigía que como año base del sistema de financiación se estableciera la mayor de las cantidades referentes bien a la resultante del reparto de financiación sanitaria total en dicho año bien el coste efectivo acordado en la correspondiente comisión mixta en valores del año base. De dicha cantidad se deduciría la recaudación obtenida por cada Comunidad Autónoma por la cesión parcial del impuesto sobre el valor añadido, los impuestos especiales de fabricación así como la cesión total del impuesto especial sobre la electricidad y del impuesto especial sobre determinados medios de transporte y la recaudación por el impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos. Para el Abogado del Estado de la disposición transitoria impugnada se desprende claramente que su contenido, en coherencia con el sistema de financiación diseñado, establece, en calidad de mínimo, el importe de los recursos que, para el año 2003, deben destinarse a la financiación de los mencionados servicios, de suerte que, como importe de los recursos, se establece la recaudación o parte de la misma de los impuestos señalados en el acuerdo.
Por lo que respecta al art. 120.6 de la Ley 53/2002, que añade un nuevo párrafo al art. 114 de la Ley de costas, indica que es sabido que corresponde a la Constitución y a los Estatutos de Autonomía la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y cuando las leyes parecen, por su redacción, ordenar dichas competencias el Tribunal Constitucional las ha calificado unas veces de tautológicas, otras de superfluas y ha criticado el rigor técnico pero nunca las ha considerado inconstitucionales puesto que las consideraciones de técnica legislativa le son ajenas. Por ello la norma impugnada, al pretender establecer el alcance de la competencia autonómica sobre ordenación territorial y del litoral, resulta, a los efectos del presente proceso, inocua. Para el Abogado del Estado el alcance de las citadas competencias autonómicas será el que señale la Constitución, los Estatutos de Autonomía y la doctrina del Tribunal Constitucional, al margen de lo que pueda decir la ley ordinaria, pero solo podría procederse a declararla inconstitucional si de aquélla se desprendiera una verdadera eficacia normativa que impidiera o limitara el ejercicio de las competencias autonómicas. Ese no sería el caso pues el precepto respeta el orden competencial en materia de dominio público marítimo terrestre estatal por un lado y sobre ordenación del territorio y del litoral por otro. En este caso, a diferencia del contemplado por la STC 149/1991 en relación al art. 111 d) de la Ley de costas, no se afirma la competencia estatal sino que se pone de manifiesto el alcance de una competencia autonómica. Ello no significa que sobre el mar territorial y sobre las aguas interiores no se puedan solapar competencias autonómicas con las estatales pero eso sería como consecuencia de títulos competenciales distintos a los de ordenación del territorio y del litoral. Concluye el Abogado del Estado señalando que, de la misma forma que el dominio público marítimo terrestre no es un título competencial que impida el ejercicio de competencias autonómicas, tampoco una interpretación autonómica expansiva del concepto ordenación del territorio o del litoral puede impedir que el Estado ejerza competencias que tiene atribuidas en exclusiva.
Mediante escrito registrado el 12 de junio de 2003, el Letrado de las Cortes Generales, jefe de la asesoría jurídica del Senado, don Benigno Pendás García comparece y propugna la desestimación del recurso, conforme a las alegaciones que a continuación se resumen.
Por providencia de 18 de septiembre de 2012 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 20 de dicho mes y año.
El objeto del presente recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía es la impugnación de los arts. 12, 35, 68 y 120.6 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social.
No obstante con carácter previo al examen de fondo de las cuestiones controvertidas, procede realizar las siguientes dos precisiones en relación con el objeto del recurso.
En primer lugar, hemos de pronunciarnos sobre la cuestión de la pervivencia de su objeto pues algunos de los preceptos impugnados han sido modificados o derogados durante la pendencia del proceso, para lo cual debemos tener en cuenta que se trata de un recurso de inconstitucionalidad con fundamento competencial. La doctrina constitucional a este respecto la recoge la STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 2 a) en los siguientes términos: “aunque la derogación o modificación de las normas tienen, como regla general, un efecto extintivo del recurso de inconstitucionalidad, esta regla presenta alguna excepción, como la que se produce cuando el fundamento del recurso, esto es, las tachas de inconstitucionalidad que se imputan a los preceptos impugnados, son de índole competencial, como ocurre en el supuesto que nos ocupa. En este sentido, recordábamos en la STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 1, que ‘la función de preservar los ámbitos respectivos de competencia ... no puede quedar automáticamente enervada por la modificación de las disposiciones cuya adopción dio lugar al litigio cuando aquéllas exigen aún, porque así lo demandan las partes ..., una decisión jurisdiccional que constate si se verificó o no la extralimitación competencial denunciada y precise ‘su definición constitucional y estatutaria (SSTC 182/1988, fundamento jurídico 1, y 194/1994, fundamento jurídico 2). Es decir, que partiendo de la base del carácter concreto de la reclamación competencial, el objeto procesal permanece pese a los cambios legislativos cuando se trate de una competencia controvertida (STC 248/1988, fundamento jurídico 2). Criterios que también tienen aplicación cuando, como aquí es el caso, se trata de un recurso de inconstitucionalidad con fundamento en incompetencia, porque también en él habrá de tenerse en cuenta si se produjo alguna extralimitación competencial (STC 43/1996, fundamento jurídico 3)’.”
En segundo lugar, también debemos precisar cuál debe ser el parámetro de control del presente recurso, pues resulta de aplicación nuestra doctrina sobre el ius superveniens, según la cual el control de las normas que incurren en un posible exceso competencial debe hacerse de acuerdo con las normas del bloque de la constitucionalidad vigentes en el momento de dictar Sentencia (por todas STC 5/2012, de 17 de enero, FJ 3). Ello determina que nuestro pronunciamiento deba dictarse a la luz de la delimitación de competencias que se deriva de la reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía llevada a cabo por la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo.
El primer precepto impugnado es el art. 12, precepto que modifica el artículo 36 del texto refundido de tasas fiscales, aprobado por Decreto 3059/1966, de 1 de diciembre, en el sentido siguiente:
Descartada en la forma expuesta el primero de los reproches formulados al art. 12 de la Ley 53/2002 debemos examinar ahora el relativo a la alteración de las condiciones de la cesión de los tributos sobre el juego, alteración que, según el recurrente, se habría producido incumpliendo además la exigencia de previo acuerdo adoptado en el seno de la comisión mixta prevista en el Estatuto de Autonomía de Andalucía.
El segundo precepto impugnado es el artículo 35 de la Ley 53/2002, que crea la tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional en los órdenes civil y contencioso-administrativo.
El siguiente precepto que la Junta de Andalucía estima viciado de inconstitucionalidad es el apartado tres del artículo 68 de la Ley 53/2002, en cuya virtud se añade una nueva disposición transitoria séptima a la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía, con la siguiente redacción:
No obstante lo dispuesto en el artículo 7.3 de esta Ley, en el año 2003, las Comunidades Autónomas deberán destinar a la financiación de los servicios de asistencia sanitaria de la Seguridad Social, como mínimo, el importe de los recursos que, en dicho año, proporcione para la financiación de dichos servicios, el nuevo sistema de financiación.
Cumple examinar, por último, la impugnación del art. 120.6 de la Ley 53/2002, precepto que introduce un nuevo párrafo segundo en el art. 114 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, de suerte que dicho artículo presenta el siguiente tenor literal:
Artículo 114. Competencias de las Comunidades Autónomas.
Estimar parcialmente el presente recurso de inconstitucionalidad y, en consecuencia, declarar que el art. 114.2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, introducido por el art. 120.6 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, es inconstitucional y nulo.
SAP Cantabria 170/2008, 3 de Marzo de 2008
SAP Málaga 1029/2001, 28 de Diciembre de 2001
STS 128/2008, 5 de Febrero de 2008
STSJ Cataluña , 10 de Julio de 2002