Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bge/c5121362.html
Timestamp: 2017-11-23 20:48:49+00:00
Document Index: 279104437

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'ATF ', 'art. 319', 'art. 132', 'ATF ', 'art. 31', 'arrêt ', 'art. 31', 'arrêt ', 'ATF ', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 319', 'art. 31', 'art. 32', 'art. 31', 'ATF ', 'art. 32', 'art. 3', 'art. 16']

DFR - BGE 121 V 362
BGE 121 V 362
Le 7 avril 1992, les Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds ont déposé un préavis de réduction de l'horaire de travail pour leur secteur "Atelier eau & gaz - Installations sanitaires". Ils indiquaient sous ch. 3 que treize travailleurs - soit douze hommes et une femme - étaient touchés par la réduction de l'horaire de travail, et sous ch. 6 que celle-ci était motivée par la récession économique dans la construction, transformation des bâtiments, produisant les listes des chantiers de 1989 à 1992. Sous la rubrique no 7 du préavis, à la question "Parmi les travailleurs mentionnés sous chiffre 3, y en a-t-il dont le rapport de travail a été résilié?", ils ont répondu "non pour l'instant. Seules 2 personnes non nommées pourraient être licenciées si la situation reste identique".
L'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT) a recouru contre cette décision devant le département de l'Economie publique de la République et canton de Neuchâtel, en concluant à l'annulation de celle-ci. Il alléguait pour l'essentiel que le champ d'application de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail s'étendait uniquement aux travailleurs d'entreprises du secteur privé, celles-ci devant faire face aux risques économiques et en supporter intégralement les conséquences, notamment en ce qui concerne leur existence, par opposition aux services publics, dont les pertes éventuelles sont couvertes par les fonds publics, et qui ne sont donc pas soumis aux mêmes risques. Relevant que les déficits éventuels des Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds étaient à la charge de la commune et que les travailleurs des Services industriels étaient soumis au règlement général pour le personnel de l'administration communale, il en concluait que les travailleurs des services publics ne pouvaient être mis au bénéfice de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail.
Par décision du 24 juillet 1992, le département de l'Economie publique a rejeté le recours. En bref, il s'est fondé sur l'arrêt du Tribunal fédéral des assurances du 3 septembre 1985 dans la cause Commune d'Hérémence contre Office cantonal valaisan du travail, paru aux ATF 111 V 266, selon lequel il faut entendre par "travailleurs" non seulement les personnes physiques qui sont liées à un employeur par un contrat de travail au sens des art. 319 ss CO mais également le personnel des services publics. Il a considéré qu'il fallait tenir compte de cette jurisprudence, bien qu'elle ait trait à un problème d'indemnités en cas d'intempéries; qu'en effet, de nombreuses similitudes existaient entre les réglementations du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail et du droit à l'indemnité en cas d'intempéries; qu'il n'était dès lors pas contraire à l'esprit de la LACI d'englober dans le cercle des bénéficiaires de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail les travailleurs d'entreprises du secteur public.
L'OFIAMT a formé recours contre cette décision devant le Tribunal administratif de la République et canton de Neuchâtel, en concluant à l'annulation de celle-ci. Il invitait la juridiction cantonale à dire que les employés des Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds ne pouvaient être mis au bénéfice de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail. Reprenant son argumentation précédente, il alléguait en substance que le fait qu'un service public offrait des prestations pour lesquelles il entrait en concurrence avec des entreprises du secteur privé ne l'assimilait pas pour autant à une entreprise encourant un risque d'exploitation, pour la raison déjà que le compte général financé par le biais des impôts permet de couvrir le déficit de l'entreprise du secteur public. En outre, déclarait-il, il est possible de licencier des agents de la fonction publique en supprimant leur fonction, mais ce risque de suppression de la fonction ne saurait être couvert par l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail, dont le but est de maintenir des emplois sans pour autant remédier à un manque temporaire de travail, auquel le service public doit pallier par le biais de mutations internes. Réfutant le raisonnement tenu par le département neuchâtelois de l'Economie publique, il faisait valoir que les conditions du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail ne sont pas les mêmes que celles du droit à l'indemnité en cas d'intempéries.
Par jugement du 29 octobre 1992, le tribunal administratif a rejeté le recours. Il a considéré, en bref, que l'atelier des installations sanitaires des Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds exécutait les ouvrages de son cahier des charges sur un pied de libre concurrence avec les installateurs privés; que son activité commerciale était soumise, au même titre que toute entreprise privée, aux lois du marché et à ses impératifs de rentabilité, le Conseil communal et le Conseil général ayant toujours souligné que les comptes des Services industriels étaient soumis à l'obligation de ne pas enregistrer de pertes dans les activités commerciales et qu'ils devaient être équilibrés; que c'était du reste en raison du déficit enregistré en 1991 que le magasin de vente des Services industriels avait été fermé; que le sort identique qui pourrait menacer l'atelier des installations sanitaires, si son avenir économique n'était pas assuré, serait de surcroît le seul à se concilier avec le règlement neuchâtelois sur les finances et la comptabilité des communes, du 18 mai 1992; que les employés de l'atelier des installations sanitaires des Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds encouraient donc des risques identiques - sinon peut-être d'une immédiateté moindre - quant au maintien de leur emploi, à ceux qu'encouraient les travailleurs d'une entreprise privée frappée par la récession économique; qu'il n'y avait dès lors pas de raison de les traiter différemment de ces derniers en ce qui concerne l'allocation de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail, une discrimination se justifiant d'autant moins que la finalité première de cette indemnité tend au maintien des emplois; que c'était donc à bon droit que les autorités inférieures avaient admis que les employés de l'atelier des installations sanitaires étaient exposés à un risque de licenciement et avaient droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail.
L'OFIAMT interjette recours de droit administratif contre ce jugement, en concluant à l'annulation de celui-ci. Il invite le Tribunal fédéral des assurances à dire que les employés des Services industriels de la Ville de La Chaux-de-Fonds ne peuvent être mis au bénéfice de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail.
Par lettre du 8 mai 1995, la Commune de La Chaux-de-Fonds a informé le Tribunal fédéral des assurances que la situation avait empiré et s'était même fortement dégradée en ce sens que les Services industriels avaient de plus en plus de peine à occuper le personnel dans les ateliers, du fait d'un net recul des entrées de commandes. Elle déclarait qu'elle avait été obligée de licencier trois personnes des ateliers, qui n'avaient pas le statut de fonctionnaires, pour le 31 juillet 1995.
Le 28 juin 1995, la Ière Chambre du Tribunal fédéral des assurances a tenu audience.
1.- a) La décision administrative litigieuse du 28 avril 1992, par laquelle l'Office cantonal neuchâtelois du travail n'a pas fait opposition au paiement de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail pour la période du 1er mai au 31 juillet 1992, détermine l'objet de la contestation.
Cependant, dans la procédure de recours portant sur l'octroi ou le refus de prestations d'assurance (y compris la restitution de celles-ci), le pouvoir d'examen du Tribunal fédéral des assurances est plus étendu. Le tribunal peut alors examiner l'opportunité de la décision attaquée; il n'est en outre pas lié par l'état de fait constaté par la juridiction inférieure. Par ailleurs, le tribunal peut s'écarter des conclusions des parties à l'avantage ou au détriment de celles-ci (art. 132 OJ; ATF 118 V 277 ss consid. 1a, 117 V 306 consid. 1a et les références).
2.- La qualité de travailleur selon l'art. 31 LACI dépend uniquement du statut juridique de cotisant à l'AVS, et non pas du statut de l'employeur (communauté et établissement public d'une part, personne physique ou morale au sens du droit civil d'autre part). Ainsi en a décidé le Tribunal fédéral des assurances dans l'arrêt Commune de H. du 26 mai 1994, consid. 3a paru au DTA 1993/1994 no 18 p. 139 ss, où la qualité de travailleurs selon l'art. 31 LACI des contrôleurs des abattoirs de la commune était en cause. Il a tranché cette question dans le même sens que dans l'arrêt Commune d'Hérémence du 3 septembre 1985, publié aux ATF 111 V 266, relatif à la qualité de travailleur selon l'art. 42 LACI. En effet, selon cet arrêt, il faut entendre par "travailleurs" (au sens de l'art. 42 LACI) non seulement les personnes physiques qui sont liées à un employeur par un contrat de travail au sens des art. 319 ss CO, mais également le personnel des services publics (fonctionnaires ou employés).
3.- Les travailleurs dont la durée normale du travail est réduite ou l'activité suspendue ont droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail si, entre autres conditions, la perte de travail doit être prise en considération, si la réduction de l'horaire de travail est vraisemblablement temporaire, et si l'on peut admettre qu'elle permettra de maintenir les emplois en question (art. 31 al. 1 let. b et d LACI). La perte de travail n'est prise en considération que si elle est due à des facteurs d'ordre économique et qu'elle est inévitable (art. 32 al. 1 let. a LACI).
L'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail est une mesure préventive au sens large: l'allocation de cette indemnité a pour but d'éviter le chômage complet des travailleurs - soit leurs congés ou leurs licenciements, d'une part, et, d'autre part, de maintenir simultanément les emplois dans l'intérêt des employeurs aussi bien que des travailleurs (GERHARDS, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz (AVIG), vol. I, no 48 ss relatifs aux remarques préliminaires concernant les art. 31-41 LACI, p. 389 ss; BRÜGGER, Die Kurzarbeitsentschädigung als arbeitslosenversicherungsrechtliche Präventivmassnahme, thèse Berne 1991, éd. Lang 1993, p. 54 ss). Or, en règle générale, les conditions précitées du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail ne sauraient être remplies si l'employeur est une entreprise de droit public, faute pour celui-ci d'assumer un risque propre d'exploitation. Au contraire, les tâches qui lui incombent de par la loi doivent être exécutées indépendamment de la situation économique, et les impasses financières, les excédents de dépenses ou les déficits peuvent être couverts au moyen des deniers publics (recettes des impôts). Bien plus, il n'existe en général aucune menace de perdre son emploi là où les travailleurs ont la possibilité d'être déplacés dans d'autres secteurs, ainsi que cela est le cas dans les communautés ou établissements publics d'une certaine importance (ATF 111 V 268 consid. 3). En revanche, compte tenu des formes multiples de l'action étatique, on ne saurait de prime abord exclure que, dans un cas concret, le personnel des services publics remplisse les conditions du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail. Ce qui est déterminant en fin de compte, conformément à la finalité du régime de la prestation, c'est de savoir si, par l'allocation de l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail, un licenciement - respectivement une non-réélection - peut être évité (GERHARDS, op.cit., no 17 relatif aux art. 32-33 LACI, p. 414/415).
Le statut du personnel touché par la réduction de l'horaire de travail est dès lors décisif pour l'allocation de l'indemnité. Ainsi, là où ce personnel est au bénéfice d'un statut de fonctionnaire ou d'un statut analogue limitant les possibilités de licenciement que connaît le contrat de travail, ce statut fait échec à court terme - éventuellement à moyen terme - à la suppression d'emploi. Dans ce cas, les conditions du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail ne sont pas remplies.
4.- a) Selon l'art. 3 du règlement général du 10 novembre 1986 pour le personnel de l'administration communale de la Ville de La Chaux-de-Fonds, le personnel engagé au service de la commune est classé dans l'une des cinq catégories suivantes:
Dès la réception de l'avertissement, l'intéressé peut démissionner, en accord avec l'autorité, dans un délai plus court que celui prévu à l'art. 16. Il renonce alors à toute prétention au traitement contre la Commune.
Or, les treize personnes touchées par cette mesure ne couraient pas de risque économique. Au contraire, il n'était pas question que la Commune de La Chaux-de-Fonds les licencie à court ou moyen terme, ainsi que cela ressort du procès-verbal de la séance de la Commission des Services industriels du 1er avril 1992 (extrait produit par la Ville de La Chaux-de-Fonds). En outre, si elle avait décidé de s'en séparer, et non pas de les transférer dans d'autres secteurs de l'entreprise, elle n'aurait pu le faire que selon la procédure prévue dans le règlement général pour le personnel de l'administration communale, ce qui excluait qu'un licenciement intervienne à court terme (voir aussi BOIS, La cessation des rapports de service à l'initiative de l'employeur dans la fonction publique, in Recueil de jurisprudence neuchâteloise 1983 p. 16 ss; GERHARDS, Arbeitslosenversicherung: "Stempelferien", Zwischenverdienst und Kurzarbeitsentschädigung für öffentliche Betriebe und Verwaltungen - drei Streitfragen, in SZS 1994 p. 355 et 356).
5.- Cela étant, le recours est bien fondé, ce qui entraîne l'annulation du jugement entrepris, de la décision du Département de l'économie publique du canton de Neuchâtel, et de la décision litigieuse de l'Office cantonal neuchâtelois du travail.