Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/spravni-rizeni-nevraceni-veci-k-dalsimu-rizeni.p1375.html
Timestamp: 2020-06-05 23:34:55+00:00
Document Index: 24316952

Matched Legal Cases: ['§ 59', '§ 41', 'zákona č. 138', '§ 41', 'soud ', '§ 41', '§ 9', 'zákona č. 50', '§ 88', 'soud ', '§ 41', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 14', '§ 14', 'čl. 11', 'soud ', 'soud ', '§ 59']

Správní řízení: nevrácení věci k dalšímu řízení | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Správní řízení: nevrácení věci k dalšímu řízení
Ej 333/2006
k § 59 odst. 2 a 3 správního řádu (č. 71/1967 Sb.)1a)
k § 41 odst. 1 písm. d) zákona č. 138/1973 Sb., o vodách (vodní zákon)1b)
Skutečnost, že opatření k nápravě uložené správním orgánem prvního stupně již bylo realizováno, nemůže být důvodem pro to, aby odvolací orgán – vyhoví-li odvolání opomenutého účastníka řízení – nevrátil věc k dalšímu řízení správnímu orgánu prvního stupně.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 11. 2006, čj. 3 As 55/2005-48)
Zdeněk S. proti Ministerstvu životního prostředí o opatření k odstranění závad na vodohospodářském díle, o kasační stížnosti žalobce.
Okresní úřad Kutná hora rozhodnutím ze dne 13. 7. 1995 uložil akciové společnosti P. podle § 41 odst. 1 písm. d) vodního zákona opatření k opravě jezu Kuchelník, spočívající ve vyčištění a přespárování jezového tělesa, opravě vývaru a zúžení vorové propusti z osmi na tři metry; termín provedení stanovil do prosince 1995.
Rozhodnutím ze dne 5. 1. 1996 změnil Okresní úřad Kutná hora stanovený termín tak, že opatření měla být provedena do 31. 12. 1996.
Akciová společnost P. opravila jez ke dni 31. 10. 1996.
Žalobce, vlastník malé vodní elektrárny nacházející se asi jeden kilometr od jezu Kuchelník, nebyl v řízení před správním orgánem I. stupně za účastníka řízení považován. Žalobce proto rozhodnutí okresního úřadu napadl dne 1. 11. 1999 odvoláním, jež žalovaný posoudil jako návrh na obnovu řízení. Vrchní soud v Praze rozsudkem ze dne 18. 3. 2002, čj. 5 A 42/2001-18, toto rozhodnutí zrušil a vyslovil právní názor, podle něhož žalovaný pochybil, když odvolání žalobce považoval za návrh na obnovu řízení. Pokud správní orgán I. stupně nedoručil rozhodnutí žalobci, jenž měl být účastníkem řízení, rozhodnutí nenabylo právní moci. Vzhledem k tomu, že opomenutému účastníku posléze rozhodnutí doručil a ten podal odvolání, je třeba jeho včasnost zkoumat ve vztahu k tomuto dodatečnému doručení a o podaném odvolání rozhodnout.
Ministerstvo životního prostředí rozhodnutím ze dne 23. 1. 2003 vyhovělo odvolání žalobce a zrušilo rozhodnutí Okresního úřadu Kutná Hora ze dne 13. 7. 1995 a 5. 1. 1996; nevrátilo však věc k dalšímu řízení. Důvodem pro zrušení rozhodnutí bylo, že žalobce nebyl považován za účastníka řízení před správním orgánem I. stupně, ač jím být měl. Nařízené stavební úpravy však v okamžiku, kdy je akciová společnost P. provedla, byly zcela legální; jelikož okresní úřad uložil opatření podle § 41 vodního zákona, tedy jako opatření k odstranění závadného stavu, a nikoli podle § 9 vodního zákona a příslušných ustanovení zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), nelze věc vrátit správnímu orgánu I. stupně k novému projednání a rozhodnutí. Provedené opatření nebylo ani kolaudováno, splnění uložených opatření vzal žalovaný na vědomí a kontrolu provedl při další technicko-bezpečnostní prohlídce.
Žalobce v žalobě namítal, že správní orgán I. stupně sice nařídil úpravu vodohospodářského díla, avšak vzhledem k tomu, že žalovaný nařízení takové úpravy zrušil, jde o stavební úpravy nepovolené, o nichž je zapotřebí rozhodnout v souladu s § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Žalobce proto nesouhlasil s tím, že žalovaný rozhodnutí správního orgánu I. stupně pouze zrušil, avšak nevrátil věc k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze žalobu zamítl rozsudkem ze dne 30. 8. 2005. Konstatoval, že je zapotřebí odlišit opatření k odstranění zjištěných závad, uložená podle § 41 odst. 1 písm. d) vodního zákona, od povolení vodohospodářského orgánu ke zřízení, změně či zrušení vodohospodářského díla; v dané věci bylo předmětem správního řízení opatření k odstranění zjištěných závad. Rozhodnutí o nařízení opatření sice bylo v rozporu s právními předpisy, avšak vzhledem k tomu, že v době zrušení opatření již závadný stav neexistoval, nebyl důvod vracet věc k dalšímu řízení.
V kasační stížnosti žalobce soudu mj. vytkl závěr, že nebyl důvod věc vracet k dalšímu řízení, neboť závadný stav již neexistuje. Důsledky toho, že žalobce nemohl chránit svá vlastnická práva jako účastník správního řízení, totiž stále trvají v podobě vzduté řeky nad jezem, čímž je citelně snižován výkon jeho malé vodní elektrárny. Úvaha soudu, že vydáním rozhodnutí žalovaného byly zhojeny nedostatky spočívající v opomenutí účastníka řízení, zcela popírá institut účastenství ve správním řízení. Podle žalobce lze pouze výjimečně toliko zrušit rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, a to tehdy, pokud ještě nenastaly zamýšlené účinky tohoto rozhodnutí. V opačném případě by byl zakonzervován stav zrušovaným – tedy vadným – rozhodnutím nastolený, což by bylo proti smyslu institutu opravných prostředků. V souzené věci byla povinnost vyplývající z rozhodnutí správního orgánu I. stupně již splněna, proto žalovaný neměl nezákonné rozhodnutí pouze zrušit, aniž by učinil i navazující krok a buď sám ve věci nerozhodl, nebo ji nevrátil zpět prvoinstančnímu orgánu. Žalovaný ani soud nezpochybňují, že stavební úpravy jezu Kuchelník byly provedeny na základě nezákonného rozhodnutí; podle žalobce pak není možný jiný závěr, než že jde o nepovolené dílo či nepovolenou stavbu, a že existující stav je tedy v rozporu s právním řádem.
Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s názorem soudu. Úpravy byly provedeny v roce 1996 na základě pravomocného rozhodnutí vodoprávního úřadu. Rozhodnutí posléze žalovaný zrušil; to však nic nemění na skutečnosti, že úpravy jezu byly v roce 1996 prováděny legálně.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že Městský soud v Praze pochybil, pokud se ztotožnil s postupem žalovaného, který na základě žalobcova odvolání rozhodnutí, podle něhož společnost P. realizovala opatření k odstranění závadného stavu, toliko zrušil a věc již nevrátil správnímu orgánu prvního stupně zpět k dalšímu řízení. Rozhodnutí žalovaného totiž nastolilo
situaci: sice vyhovělo žalobcovu odvolání, neučinilo však žádný další krok k nápravě protiprávního stavu založeného vadným rozhodnutím správního orgánu prvního stupně. V konečném důsledku tedy takové rozhodnutí vyznělo pro žalobce stejně, jako kdyby žalovaný jeho odvolání zamítl. Přitom nelze opomenout fakt, že zrušením rozhodnutí správního orgánu prvního stupně pozbylo provedené opatření k nápravě právní opory. Navíc – vzhledem k tomu, že žalobce byl opomenutým účastníkem řízení – rozhodnutí, na jehož základě společnost P. realizovala úpravy jezu, v době těchto prací nebylo ještě pravomocné; žalobci bylo totiž doručeno až dodatečně po několika letech.
V souzené věci se žalovaný i soud prvního stupně shodli, že žalobce byl ve správním řízení zkrácen na svém právu účastníka řízení. Institut účastenství ve správním řízení přitom není institutem samoúčelným; naopak slouží k tomu, aby takový subjekt mohl v řízení vykonávat práva mu příslušející. Podle § 14 správního řádu je účastníkem řízení ten, o jehož právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech má být v řízení jednáno nebo jehož práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny; účastníkem řízení je i ten, kdo tvrdí, že může být rozhodnutím ve svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech přímo dotčen, a to až do doby, než se prokáže opak. Účastníkem řízení je i ten, komu zvláštní právní předpis takové postavení přiznává. Ustanovení § 14 správního řádu vymezuje obecně pojem účastníka řízení, čímž orientuje správní orgány na to, aby zajistily v řízení aktivní účast těch, jichž se správní rozhodnutí týká, popř. může týkat. V souladu s obecným vymezením pojmu účastníka mohou toto postavení přiznat určitým osobám zvláštní předpisy. K tomu, aby měl určitý subjekt postavení účastníka řízení, postačí pouhý hmotněprávní předpoklad existence jeho práv, právem chráněných zájmů nebo povinností nebo dokonce tvrzení o možném dotčení na svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech. Kdo je účastníkem řízení, vymezuje sice správní řád, ale odpověď na to, koho svou definicí správní řád za účastníka řízení povolává, dávají předpisy hmotného práva. Účastenství v řízení přitom nelze vnímat jen jako samoúčelnou hodnotu, neboť účastník řízení je nadán procesními právy, jejichž prostřednictvím usiluje o dosažení co nejlepšího výsledku v daném řízení. V souzené věci nebylo sporu o tom, že rozhodnutím Okresního úřadu Kutná Hora mohlo být – a žalobce tvrdí, že i bylo – dotčeno žalobcovo vlastnické právo, neboť nařízenými a následně provedenými úpravami jezu Kuchelník byly zhoršeny podmínky pro provoz malé vodní elektrárny, která je ve vlastnictví žalobce.
Žalovaný sice deklaroval, že žalobce byl v řízení v prvním stupni nositelem procesních práv, ale tím, že věc nevrátil správnímu orgánu prvního stupně k dalšímu řízení, neumožňuje žalobci jejich realizaci; tím neumožňuje žalobci bránit jeho vlastnická práva, požívající ochrany mj. v čl. 11 Listiny základních práv a svobod. Takový postup žalovaného vykazuje závažné ústavněprávní deficity, což, jak vyplývá z níže uvedeného, v demokratickém právním státě nelze připustit. Je-li subjekt nositelem určitého práva, musí mu být poskytnut prostor k jeho realizaci; v souzené věci byl výkon žalobcova vlastnického práva znemožněn nezákonným rozhodnutím správního orgánu. Postup žalovaného je v rozporu s nedávným nálezem Ústavního soudu ze dne 7. 12. 2005, sp. zn. IV. ÚS 412/04, v němž Ústavní soud mj. uvedl:
„Ústavní soud nemohl přehlédnout, že izolování subjektivního práva od možnosti toto právo vykonávat je oblíbeným trikem totalitních států, který používají při schovávání zvůle a bezpráví za formální fasádu práva. V právním státě tyto praktiky tolerovat nelze.“
Právě v případě žalobce došlo k situaci, kdy žalovaný sice uznal, že žalobci náleží subjektivní právo účastenství v řízení, neumožnil mu však již jeho realizaci.
V souzené věci by byl postup žalovaného, jenž věc nevrátil správnímu orgánu prvního stupně, akceptovatelný v situaci, pokud by se samotné rozhodnutí žalovaného vypořádalo s námitkami žalobce jako účastníka řízení uplatněnými v odvolacím řízení směřujícími proti nařízené a provedené úpravě vodního toku. Žalobce přitom již v této fázi řízení tvrdil, že realizovanými úpravami vodního toku bylo zasaženo jeho vlastnické právo tím, že byl přílišným vzedmutím vodního toku ztížen provoz jeho malé vodní elektrárny; své argumenty k věci uplatňovala i akciová společnost P. Žalovaný se však vůbec nezabýval tím, zda byla opatření k nápravě uložena v souladu se zákonem, a po zrušení prvostupňového rozhodnutí nezavázal takovou povinností ani správní orgán prvního stupně. V rozhodnutí o odvolání žalovaný pouze citoval argumenty jednotlivých stran ohledně zásahu vzedmutí vodního toku do provozu žalobcovy malé vodní elektrárny. Žalovaný měl také možnost provést dokazování – s ohledem na to, že úprava vodního toku byla v době jeho rozhodování již realizována, zde byla možnost dokazovat např. ohledáním či znaleckým posudkem případný zásah do vlastnického práva žalobce. Na základě takto provedeného dokazování pak mohl žalovaný odvolání žalobce zamítnout, či konstatovat rozpor nařízených opatření k nápravě se zákonem, a napadené rozhodnutí zrušit. Postup žalovaného, který sice napadené rozhodnutí zrušil s poukazem na to, že žalobce byl v řízení před správním orgánem prvního stupně opomenutým účastníkem řízení, aniž se vyjádřil k námitkám žalobce, a věc nevrátil správnímu orgánu prvního stupně k dalšímu řízení, nelze s ohledem na shora uvedené akceptovat.
*) S účinností od 1. 1. 2006 zrušen zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád.
**) S účinností od 1. 1. 2002 zrušen zákonem č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon); nyní srov. § 59 zákona.