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Timestamp: 2019-09-18 07:38:30
Document Index: 138884641

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﻿ SENTENCIA T-981 DE OCTUBRE 23 DE 2003
SENTENCIA T-981 DE 23 DE OCTUBRE DE 2003
CONTENIDO:INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE UNA PENSIÓN. PLAZO PARA RESOLVER SU SOLICITUD. (REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA)
TEMAS ESPECÍFICOS:REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA, INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE LA PENSIÓN
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:386 DE FEBRERO DE 2004, PG.323
Sentencia T-981 de octubre 23 de 2003
INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE UNA PENSIÓN
PLAZO PARA RESOLVER SU SOLICITUD
Sentencia T-981 de 2003
Ref.: Exp. T-758885
Acción de tutela instaurada por Francia Elena de Ávila Ramos contra la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal.
La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Eduardo Montealegre Lynett, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
Dentro del proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena (Bolívar).
Actuando a través de apoderado, manifiesta la demandante que el día 5 de febrero de 2003, elevó derecho de petición a la Caja Nacional de Previsión Social, solicitando el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a que tiene derecho, de acuerdo con lo establecido en los artículos 37 y 288 de la Ley 100 de 1993. Manifestó en el escrito de tutela que la señora Francia Elena de Ávila atraviesa una crítica situación económica que no le permite seguir cotizando para acceder a la pensión de vejez, pues es una persona de ochenta y dos (82) años de edad, que padece enfermedades que la aquejan constantemente y no cuenta con medios económicos que le permitan costear tratamientos médicos. Agrega que a la citada petición no se había dado respuesta al momento de presentar la tutela (mayo 5/2003).
Solicita que se tutele su derecho constitucional fundamental de petición y se le ordene a la entidad demandada que se pronuncie y profiera pronta resolución “Y no una simple respuesta” respecto al reconocimiento y pago de la indemnización solicitada, pues la petición fue elevada por una persona de la tercera edad y de su pronta resolución depende la efectividad de un derecho fundamental “como es en este caso el derecho a la seguridad del anciano” (fl. 3).
— Folios 1 a 4, escrito de tutela.
— Folio 6, 7 y 8 fotocopia del derecho de petición elevado por la actora a través de apoderado y dirigido a la Caja Nacional de Previsión Social —seccional Bolívar— en el que solicita: “Sírvase ordenar el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez así como sus rendimientos financieros a mi representada (...) toda vez que reúne los requisitos establecidos en las normas en mención”.
— Folio 10 y 11, fotocopia de oficio expedido por los jefes de la sección administrativa (e) y división administrativa y financiera del Instituto de Crédito Territorial Regional Bolívar, mediante el que se certifica que la actora prestó sus servicios en esa entidad, del 1º de marzo de 1957 al 1º de febrero de 1973, así como el último cargo desempeñado y los salarios devengados.
— Folio 13, auto de fecha 7 de mayo de 2003, proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena, mediante el que se admite la acción de tutela y se ordena al doctor Cristóbal Monterrosa o quien haga sus veces, en calidad de representante legal de la accionada, para que en el término de la distancia ejerza su derecho a la defensa.
— Folio 14, notificación del auto admisorio de la acción de tutela a la demandada.
— Folio 15, memorial suscrito por el señor Cristóbal Monterrosa Mosquera, director Cajanal EPS —seccional Bolívar—, a través del que se da respuesta a lo requerido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena, en el auto admisorio de la demanda.
— Folio 16, memorando 086, emanado de la dirección de Cajanal EPS —seccional Bolívar y dirigido al grupo de asuntos judiciales— subdirección general de prestaciones económicas, mediante el que informan de la admisión de la acción de tutela para que “se permitan proceder de conformidad enviando respuesta a ese despacho judicial (...)”.
— Folio 19, fallo de fecha 30 de mayo de 2003, proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena.
III. Respuesta de la entidad accionada
En escrito recibido el día 13 de mayo de 2003 en el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena, el doctor Cristóbal Monterrosa Mosquera, director de Cajanal EPS —seccional Bolívar—, manifestó que en efecto, la accionante presentó en esa seccional el día 5 de febrero de 2003, solicitud de reconocimiento y pago de indemnización sustitutiva de pensión de vejez, sin embargo, dicha petición fue enviada por competencia a la subdirección general de prestaciones económicas del nivel central. Agregó que aún están en tiempo para resolver, pues de acuerdo a lo establecido en el artículo 4º de la Ley 700 de 2001, los operadores públicos y empleados del sistema general de pensiones y cesantías que tengan a su cargo el reconocimiento del derecho pensional, tendrán un plazo no mayor de seis meses a partir del momento en que se haga la solicitud por parte del interesado, para adelantar los trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas correspondientes.
IV. Decisión objeto de revisión
De la presente acción de tutela conoció el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena, quien en providencia de fecha 20 de mayo de 2003 decidió no conceder la tutela solicitada, por considerar que según lo dispone la Ley 700 de 2001, en su artículo 4º, los operadores públicos y privados del sistema general de pensiones y cesantías que tengan a su cargo el reconocimiento del derecho pensional, tendrán un plazo no mayor de seis meses a partir del momento en que se eleve la solicitud de reconocimiento por parte del interesado para adelantar los trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas correspondientes. En este sentido se observa que la accionante elevó solicitud ante Cajanal el día 5 de febrero de 2003 y hasta el día 6 de mayo del mismo año, fecha en la que se instauró la tutela, no habían transcurrido aún los seis meses, lo que implica que no estaba vencido el término regulado por la ley para el cumplimiento de este tipo de peticiones por parte de la entidad demandada.
De conformidad con los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, y por la escogencia del caso por la Sala de Selección Número 7, mediante auto del 17 de julio de 2003, esta Sala es competente para revisar la sentencia de la referencia.
De acuerdo con los hechos señalados, procede esta Sala a resolver si con la actitud asumida por la entidad demandada Cajanal EPS al no haber dado respuesta, hasta el momento de instaurar la tutela, a la solicitud de indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, solicitada por la demandante el día 5 de febrero de 2003, vulnera sus derechos de petición, salud y vida.
3. Consideraciones jurídicas y caso concreto.
3.1. La indemnización sustitutiva y su regulación normativa.
La indemnización sustitutiva, en el régimen de prima media con prestación definida, como derecho suplementario dentro del sistema general de seguridad social en pensiones, ha sido definido como, “el derecho que le asiste a las personas que no logran acreditar los requisitos para obtener el reconocimiento de una pensión de invalidez, de vejez y de sobrevivientes, para reclamar —en sustitución de dicha pensión— una indemnización equivalente a las sumas cotizadas debidamente actualizadas” (1) .
(1) Sentencia C-624 de 2003, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil.
De la misma manera, la jurisprudencia ha sostenido que el derecho al reconocimiento “de la pensión de invalidez, o en su defecto de la indemnización sustitutiva, se encuentra en conexidad con el derecho a la vida, la integridad física, el trabajo y la igualdad, entre otros, por cuanto a través de dicha prestación, lo que pretende el Estado es dar cumplimiento al mandato constitucional que impone como deber el de garantizar a todos los habitantes “el derecho irrenunciable a la seguridad social” (2) .
(2) Ver entre otras las sentencias T-888 de 2001, T-609 de 2002, T-259 de 2003 y T-495 de 2003.
Esta corporación en la Sentencia T-081 de 2003, con ponencia del doctor Marco Gerardo Monroy Cabra, se refirió a la regulación normativa de la indemnización sustitutiva de la pensión de invalidez, vejez y sobrevivientes, de la siguiente manera:
“La Ley 100 de 1993, que crea el sistema de seguridad social integral, consagró tres indemnizaciones sustitutivas, diferentes entre sí.
“a) La indemnización sustitutiva en vez de pensión de vejez. Mantiene la exigencia, que venía desde 1966, de haberse cumplido la edad pero no las cotizaciones.
“b) Indemnización sustitutiva a la pensión de invalidez. Es una figura nueva que caracteriza así la Ley 100 de1993:
“ART. 45.—Indemnización sustitutiva de la pensión de invalidez. El afiliado que al momento de invalidarse no hubiere reunido los requisitos exigidos para la pensión de invalidez, tendrá derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a la que le hubiere correspondido en el caso de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, prevista en el artículo 37 de la presente ley”.
“c) Respecto a la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes. Mantiene la estructura proveniente de 1966. No se tiene en cuenta la edad del afiliado sino las condiciones que deben reunir los beneficiarios. Dice el artículo 49 de la Ley 100 de 1993:
“ART. 49.—Indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes. Los miembros del grupo familiar del afiliado que al momento de su muerte no hubiese reunido los requisitos exigidos para la pensión de sobrevivientes, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a la que le hubiera correspondido en el caso de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, prevista en el artículo 37 de la presente ley.
“¿A quién se refiere cuando dice que “no hubiese reunido los requisitos”? La única respuesta correcta es que los “requisitos exigidos para la pensión de sobrevivientes” son aquellos que expresamente se establecen en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, hoy, en el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, transcritos anteriormente.
“6. La Ley 797 de 2003 sólo se refiere a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
“El artículo 12 de la Ley 797 de 2003 fijó los requisitos para la pensión de sobrevivientes pero no estableció modificación a la indemnización sustitutiva a la pensión de sobrevivientes. Por consiguiente continúa vigente el artículo 49 de la Ley 100 de 1993.
“La única indemnización sustitutiva a la cual se refirió la Ley 797 de 2003, fue la indemnización sustitutiva a la pensión de vejez. En su artículo 2º, literal p), se estableció:
“p) Los afiliados que al cumplir la edad de pensión no reúnan los demás requisitos para tal efecto, tendrán derecho a una devolución de saldos o indemnización sustitutiva de acuerdo con el régimen al cual estén afiliados y de conformidad con lo previsto en la presente ley”.
“Es importante aclarar que los demás requisitos a los cuales se refiere la transcripción (por ejemplo, número de semanas cotizadas) pueden llenarse luego de cumplida la edad para pensión, puesto que el artículo 9º de la misma Ley 797 de 2003, en su parágrafo 3º, solamente considera como justa causa para dar por terminado el contrato de trabajo o la relación legal o reglamentaria, que el trabajador del sector privado o el servidor público “cumpla con los requisitos establecidos en este artículo para tener derecho a la pensión”, y tales requisitos son edad y número de semanas (incluyendo dentro de éstas los eventos que aparecen en el par. 1º de dicho artículo)”.
Ahora bien, de lo que se trata en este caso es de precisar si los términos consagrados en la Ley 700 de 2001 para resolver sobre el reconocimiento de derechos pensionales, es aplicable igualmente a la petición relativa a la indemnización sustitutiva de vejez, que es lo reclamado en este caso.
Valga decir que en lo que tiene que ver con el término para resolver solicitudes de pensión de jubilación, la doctrina constitucional recogida recientemente en la Sentencia T-588 de 2003, magistrado ponente Eduardo Montealegre Lynett, ha recurrido a la interpretación integral de varias normas que concurren a la configuración legal del derecho de petición. Estas disposiciones están contenidas en el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, en el artículo 19 del Decreto 656 de 1994 y en el artículo 4º de la Ley 700 de 2001, cuyos textos son los siguientes:
Artículo 6º del Decreto-Ley 1 de 1984 “por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo.
“ART. 6º—Las peticiones se resolverán o contestarán dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo. Cuando no fuere posible resolver o contestar la petición en dicho plazo, se deberá informar así al interesado, expresando los motivos de la demanda y señalando a la vez la fecha en que se resolverá o dará respuesta”.
Artículo 19 del Decreto 656 de 1994 “por el cual se establece el régimen jurídico y financiero de las sociedades que administren fondos de pensiones”.
“ART. 19.—El Gobierno Nacional establecerá los plazos y procedimientos para que las administradoras decidan acerca de las solicitudes relacionadas con pensiones por vejez, invalidez y sobrevivencia (3) , sin que en ningún caso puedan exceder de cuatro (4) meses” (4) .
(3) Sin embargo es importante aclarar que en el caso de la solicitud de reconocimiento y pago de pensión de sobrevivientes, el artículo 1º de la Ley 717 de 2001 fijó un término perentorio de dos meses. Situación reconocida entre otras en la Sentencia T-304 de 2003.
(4) A pesar de que la norma refiere a las sociedades administradoras de pensiones, la Corte la adoptó por vía analógica, como criterio vinculante en la interpretación del contenido del derecho de petición, cuando el mismo se ejerciera frente a personas o entidades que están obligadas al reconocimiento y pago de pensiones pero que no son sociedades administradoras de fondos de pensiones. Sobre el punto sostuvo la Corte que tal aplicación debe darse “en aras de preservar el principio de igualdad entre los solicitantes de pensiones, ya que no pueden tener un tratamiento distinto en un asunto de fundamental importancia sólo porque la entidad responsable de dicha prestación no comparte determinada naturaleza jurídica (T-170/2000, T-1166/2001 y T-191/2002)”.
Artículo 4º de la Ley 700 de 2001 “mediante la cual se dictan medidas tendientes a mejorar las condiciones de vida de los pensionados”.
“ART. 4º—A partir de la vigencia de la presente ley, los operadores públicos y privados del sistema general de pensiones y cesantías, que tengan a su cargo el reconocimiento del derecho pensional, tendrán un plazo no mayor de seis meses a partir del momento en que se eleve la solicitud de reconocimiento por parte del interesado para adelantar los trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas correspondientes”.
Ahora bien, para determinar cuál es el contenido del derecho de petición en materia de pensiones, la Corte ha tenido que fijar el alcance del enunciado del artículo 4º de la Ley 700 de 2001. Para ello ha hecho una interpretación sistemática de las normas que regulan el ejercicio del derecho de petición en materia de seguridad social en pensiones (CCA, D. 656/94 y L. 700/2001), y una interpretación literal del enunciado del referido artículo 4º (5) . Sobre el punto, en la Sentencia T-326 de 2003, magistrado ponente Alfredo Beltrán Sierra, la Corte afirmó:
(5) Sentencia T-588 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
“... las entidades públicas o privadas del sistema general de pensiones para hacer efectivo el derecho solicitado, cuentan, en total, con un término máximo de seis meses para tramitar y comenzar a pagar la pensión respectiva, que se distribuyen así: quince días para atender preliminarmente la petición y hacer las indicaciones que fueren pertinentes al solicitante; cuatro meses para resolver la solicitud de la petición en concreto, de tal manera que se comience a pagar la pensión correspondiente a más tardar seis meses después de que se hizo la solicitud inicial.
Frente al caso objeto de estudio, tenemos que, se trata de diecisiete personas que en forma individual y en distintas fechas elevaron derechos de petición a Cajanal, en el sentido de obtener reconocimiento y pago de pensión o resolución de recursos interpuestos, pero a pesar de que en cada una de las solicitudes ha transcurrido más de cuatro meses, Cajanal ha omitido dar información o establecer la fecha en que dará respuesta efectiva” (6) .
(6) Reiterada en T-422 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
De conformidad con lo anterior, las entidades que hacen parte del sistema general de pensiones, ya sean públicas o privadas cuentan con un término de seis (6) meses para hacer efectivo el derecho solicitado (7) , el cual se concreta en comenzar a pagar la pensión respectiva. El mencionado término se distribuye así: quince (15) días para atender preliminarmente la petición y hacer las indicaciones que fueren pertinentes al solicitante; cuatro (4) meses para resolver la solicitud de la petición en concreto, de tal manera que se comience a pagar la pensión correspondiente a más tardar seis (6) meses después de que se hizo la solicitud inicial.
(7) Posición que además se ha reiterado en las sentencias T-325 de 2003, T-326 de 2003, T-422 de 2003, T-588 de 2003 y T-642 de 2003.
De acuerdo con lo expuesto, y ante la falta de regulación legal expresa que indique el término que tendría Cajanal en este caso para hacer efectivo el reconocimiento del derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, establecidos en el literal p) del artículo 2º de la Ley 797 de 2003, en principio, nada se opondría para que por analogía se apliquen los anteriores términos al pago de esta prestación por parte de los obligados a ello, una vez se cumplan los requisitos legales.
A la anterior conclusión se llega si se tiene en cuenta que la indemnización sustitutiva hace parte del sistema integral de seguridad social en pensiones, convirtiéndose en una especie de ahorro que pertenece al trabajador por los aportes efectuados durante un período de su vida laboral, razón por la cual se traduce en una garantía con que cuentan los afiliados a este sistema que no han podido cumplir con uno de los requisitos para adquirir su derecho a la pensión.
Esta corporación, en Sentencia T-588 de 2003, con ponencia del doctor Eduardo Montealegre Lynett, asumiendo que no existía norma expresa que regulara el término con que contaban las entidades de previsión social para resolver sobre reliquidaciones de pensiones, manifestó que la “determinación del contenido del derecho de petición en lo relativo al término para la respuesta ha quedado deferido al legislador, quien goza de libertad para definir en el marco de lo razonable los términos a los que deben sujetarse las entidades o personas obligadas a resolver peticiones respetuosas. En efecto, toda la jurisprudencia constitucional sobre este punto se ha erigido sobre la previa actividad del legislador. Ahora, la Sala constata que en el caso de las solicitudes de reliquidación no existe una norma expresa que contemple un término específico que sujete la actividad de las entidades o personas encargadas de resolverlas. Por lo tanto, ante la inexistencia de una norma expresamente aplicable en estos asuntos, se debe seguir la regla general establecida en el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo”.
En la misma sentencia citada se señaló que en tanto el ejercicio del derecho de petición “está ligado a las condiciones de goce oportuno de los derechos constitucionales a la seguridad social y en ocasiones al mínimo vital de las personas, la adopción de un término menor que obligue a las entidades a responder es perfectamente armónico con el principio de especial protección a las personas que integran los grupos vulnerables, como es el caso de los pensionados (art. 46 superior), en este sentido, los principios de igualdad real y efectiva y de equidad (art. 13 superior) operan como mandatos constitucionales moduladores de la garantía en que consiste el derecho de petición”.
Por ello, considera esta Sala que para determinar los términos aplicables a los casos de solicitud de indemnización sustitutiva de vejez, procede igualmente la aplicación analógica de la interpretación que la jurisprudencia le ha dado al artículo 4º de la Ley 700 de 2001.
En el caso materia de estudio se advierte que la señora Francia Elena de Ávila Ramos, radicó su derecho de petición ante la Caja Nacional de Previsión Social, el día 5 de febrero de 2003, en el que solicitaba le fuera reconocida la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez (fl. 7), por reunir los requisitos establecidos en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, y hasta la fecha de instauración de la acción de tutela, a su solicitud no se le había dado respuesta alguna.
Por su parte, el juez de instancia negó la protección del derecho de petición invocado, por considerar que entre el momento de elevar la petición, cinco (5) de febrero de 2003, y el día de presentación de la demanda de tutela, seis (6) de mayo del mismo año, no habían transcurrido los seis meses de que trata el artículo 4º de la Ley 700 de 2001.
La posición asumida por el a quo, para denegar la protección solicitada no es compartida por la Sala, pues es evidente que no se aviene a la jurisprudencia constitucional en lo que se refiere a la interpretación que se ha hecho de la normatividad que establece los términos que deben observarse por parte de los operadores públicos para el reconocimiento y pago efectivo de los derechos pensionales, que como ya se ha anotado se distribuyen así: quince (15) días para atender la petición preliminar y hacer las indicaciones pertinentes al solicitante; cuatro meses para resolver la solicitud de la petición en concreto, de tal manera que se comience a pagar la pensión efectivamente a más tardar seis meses después de que se hizo la solicitud inicial.
En el caso objeto de estudio la actora elevó el derecho de petición el día 5 de febrero de 2003 (fl. 10), y a la fecha de la presente decisión, la entidad demandada ha guardado silencio sobre lo pedido. La peticionaria buscaba le fuera reconocido y cancelado el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, toda vez que sobrepasaba la edad establecida en la ley para la obtención de la pensión, pero no reunía las semanas cotizadas, y dada su edad (82 años) y su situación económica no le era posible seguir cotizando para acceder a dicha prestación.
Entonces, es evidente que a este momento han pasado más de ocho (8) meses de haberse elevado la petición inicial, sin que se haya contestado sobre lo pedido por la demandante, pues Cajanal EPS —seccional Bolívar—, ha omitido dar información o establecer la fecha en que dará respuesta efectiva, desconociendo así la jurisprudencia sentada por esta Corte desde sus inicios, no solamente sobre el derecho de petición, cuando ha manifestado que el trámite interno de las entidades de previsión social no agotan dicha garantía, sino también cuando se ha referido a la especial protección constitucional brindada a las personas de la tercera edad.
Recuérdese que según los dictados de la jurisprudencia, “algunas personas, en particular, quienes pertenecen a la tercera edad, gozan de lo que se ha denominado un derecho de trato o protección especial. El mencionado derecho apareja, entre otras cosas, la facultad de las personas beneficiadas de solicitar la procedencia inmediata de la acción de tutela cuando, pese a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, queda demostrada una lesión a sus derechos fundamentales que compromete las condiciones de posibilidad de una vida digna” (T-801/98, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Por lo expuesto, se revocará la decisión de fecha veinte (20) de mayo de 2003, proferida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena, y en su lugar se tutelará el derecho de petición vulnerado por Cajanal EPS seccional Bolívar, en consecuencia ordenará a esa EPS, para que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de este proveído, si aún no lo ha hecho, profiera el acto administrativo tendiente a dar solución de fondo a lo pedido por la señora Francia Elena de Ávila Ramos.
1. REVOCAR el fallo de fecha veinte (20) de mayo de 2003, proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena que negó la tutela incoada, y en su lugar CONCEDER la protección del derecho de petición de la señora Francia Elena de Ávila Ramos.
2. ORDENAR a Cajanal EPS, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, si aún no lo ha hecho, profiera el acto administrativo tendiente a dar solución de fondo a lo pedido por la señora Francia Elena de Ávila Ramos, teniendo en cuenta las pruebas que aporte la accionante, y los requisitos que consagre la Ley 100 de 1993 y la Ley 797 de 2003.
3. Se previene a Cajanal EPS, para que en el futuro no incurra en esta clase de omisiones, que como en el caso concreto ha dado como resultado la vulneración de los derechos fundamentales de sus afiliados.