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Timestamp: 2017-06-22 20:28:00
Document Index: 171491535

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El riesgo inherente al proveedor como criterio preventivo en la contratación pública | Charris Benedetti | Revista Derecho del Estado
Núm. 37 (2016) >	Charris Benedetti
Doi: http://dx.doi.org/10.18601/01229893.n37.03 El riesgo inherente al proveedor como criterio preventivo en la contratación pública*** The Inherent Risk of the Supplier as a Preventative Criterion in Public Procurement
Juan Pablo Charris Benedetti* Alfonso Carlos Llamas Foliaco** * Abogado de la Universidad Externado de Colombia. Candidato a LL.M. (Masters of Law) en International Dispute Resolution en King's College London. Magíster en Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad Externado de Colombia. Profesor del Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia. Contacto: juan.charris@uexternado.edu.co ** Comunicador Social y Periodista de la Universidad de la Sabana. Magíster en Gobiernoy Políticas Públicas de la Universidad Externado de Colombia; especialista en Contratación Estatalde la Universidad Externado de Colombia; especialista en Gerencia Estratégica de la Universidadde la Sabana; posgraduado en Planeación Urbana de la Pittsburgh University. Contacto: gerencia.llamas@gmail.com
*** Recibido el 11 de junio de 2016, aprobado el 1.° de octubre de 2016.
Para citar el artículo: J. P. CHARRIS BENEDETTI Y A. C. LLAMAS FOLIACO. El riesgo inherenteal proveedor como criterio preventivo en la contratación pública. Derecho del Estado n.° 37,Universidad Externado de Colombia, julio-diciembre de 2016, pp. 95-125. doi: http://dx.doi.org/10.18601/01229893.n37.03 SUMARIO Introducción. I. Aspectos para la clasificación de riesgo inherente al proveedor. II. El Registro Único de Proponentes y el riesgo inherente al proveedor. III.Medidas para contrarrestar la ocurrencia de hechos que perturben la ejecución contractual imputable al contratista. IV. Medidas legales adoptadas por el sistema actual para identificar a los prestadores que representan riesgo para la contratación estatal. V. El caso Ecopetrol en Colombia: estudio del historial de desempeño contractual para la selección de contratistas. VI. Modelos internacionales de evaluación del desempeño para mitigar el riesgo inherente al proveedor. Conclusiones. Referencias.
RESUMEN El manejo del riesgo de incumplimiento atribuible a las características de los proveedores en la contratación pública en Colombia se limita a la exigencia de
garantías, medidas contractuales de presión o la implementación de cláusulas exorbitantes al derecho común. En tal sentido, el Estado colombiano carece
de una metodología para monitorear el riesgo que los proveedores acumulan con el tiempo y el riesgo que les es sobreviniente por circunstancias técnicas,
financieras o de mercado; de ahí que no cuente con un registro de información parametrizada para clasificar a los contratistas acorde con su historial
de desempeño, calidad y proclividad al incumplimiento contractual. Ante lo dicho, el Estado no cuenta con suficientes medidas previas de mitigación para
contrarrestar los efectos nocivos derivados de un reconocido "mal prestador" o de un contratista con potencial de riesgo de incumplimiento medio o alto.
Por el contrario, las garantías y exigencias requeridas durante el proceso de selección aplican de igual forma para todos los interesados, sin que haya
diferenciación frente a quienes presenten un historial de incumplimientos, multas y/o sanciones, entre otras especificaciones de riesgo. El presente
escrito plantea la necesidad de asimilar el concepto de riesgo inherente al proveedor como criterio objetivo y estandarizado, desde una perspectiva
preventiva más que correctiva, de tal suerte que el Estado pueda mejorar la efectividad de sus contratos públicos y disminuir la materialización de los
efectos negativos derivados de la contratación fallida.
PALABRAS CLAVE :Contratación pública, riesgo del proveedor, mitigación del riesgo, evaluación de desempeño, medidas preventivas. ABSTRACT The risk management of non-compliance attributable to the suppliers in
Colombia's public procurement is limited to the guarantees' requirements,
pressures associated with contractual measures, or the Public Administration's
exceptional clauses. In this regard, the Colombian State lacks a methodology
to monitor the performance of contractors and the risk they accumulate over
time, as well as the risk that they are supervening due to technical, financial or
market conditions; hence there is no record of parameterised data to classify
contractors according to their performance, quality and tendency to breach
the contract. Given the above, the State does not have prior measures of risk
mitigation to counteract the harmful effects arising from a recognised 'bad
provider' or a contractor with medium or high risk potential to breach the
contract. By contrast, the guarantees and requirements demanded during the
selection process apply equally to all applicants without any differentiation
for those with a history of non-compliance, fines or penalties, among other
risk specifications. This paper raises the need to assimilate the concept of
inherent risk in the supplier as an objective and standardised criterion, from
a preventative rather than corrective perspective, in such a way that the State
can improve the effectiveness of their public contracts and reduce the negative
outcomes resulting from failed contracting. KEYWORDS : Public procurement, risk of the supplier, risk mitigation, performance assessment,
INTRODUCCIÓN La contratación pública en Colombia confiere un manejo limitado al riesgo
de incumplimiento por circunstancias que rodean a los proponentes (futuros
contratistas) de bienes y servicios del Estado. Para mitigar el riesgo inherente
al proveedor, el enfoque se restringe exclusivamente a lo correctivo, ya sea con
la exigencia de garantías contractuales (como pólizas de seguros) tendientes
a que se ejecute o termine de ejecutar la obra por parte del garante cuando
un prestador negligente incumplió; o con el recurso a medidas contractuales
de presión (como las cláusulas penales, las multas, los descuentos y las
glosas), diseñadas para conminar al contratista a cumplir sus compromisos
contractuales; o por la aplicación de las llamadas cláusulas excepcionales
y exorbitantes al derecho común (como la caducidad y las de terminación,
modificación e interpretación unilateral del contrato), que funcionan como
medidas de choque al amparo de las prerrogativas de la Administración Pública.
Partiendo de la base de que es más difícil mitigar en ejercicio lo que era
reducible antes de la celebración del contrato, resulta pertinente examinar el
escenario de eventuales incumplimientos del contratista con anterioridad al inicio de
la relación contractual. Ahora, ¿por qué con anterioridad? En primer término,
por cuanto a un mal contratista le asiste, por derecho y al amparo del debido
proceso constitucional, un catálogo de recursos y herramientas jurídicas para
dilatar las medidas en su contra, aunado al papel que juegan las compañías
de seguros como coadyuvantes para impedir el pago de un siniestro. Surgen
entonces los siguientes interrogantes: ¿cuándo sería apropiado generar las
medidas de mitigación adecuadas al riesgo inherente al proveedor, antes de
la celebración del contrato o durante la relación contractual?, ¿cómo podría
el Estado mitigar el riesgo proveedor antes del inicio de la relación contractual?,
¿qué medidas podría adoptar el Estado para incentivar al proveedor a
observar una gestión responsable de los recursos públicos?
Por sustracción de materia, el momento idóneo para generar medidas
efectivas de mitigación del riesgo inherente de un proveedor proclive a incumplir
es la fase precontractual. Para lograr esta finalidad, es indispensable
que el Estado conozca, no solo el comportamiento histórico de los proveedores en el mercado (dilaciones de plazo, manejo de anticipos, calidad de
las prestaciones, etc.), sino su caracterización situacional en general (nuevo
proveedor nacional o extranjero, situación financiera en riesgo moderado u
otro tipo de riesgo, empresa en estado de reorganización empresarial, etc.),
en aras de conocer la realidad comercial del sujeto y generar medidas previas
de mitigación diferenciadas, no restrictivas, acorde a su clasificación de
riesgo. Ahora bien, una de las mayores limitantes para abordar el tema de las
medidas de mitigación preventivas y diferenciadas frente a proveedores en
la contratación estatal es que la literatura al respecto es escasa.
El riesgo inherente sería aquel que se encuentra vinculado al sujeto, por
el hecho de ser quien es. Esta circunstancia es valorada por las aseguradoras
en múltiples supuestos, como ante la edad de quien solicita un seguro de
vida, en el caso de tener que tasar el valor del amparo contra incendios de un
laboratorio que trabaja con material explosivo, o bien de decidir si otorgar o
no un seguro de automóvil a un sujeto con múltiples antecedentes de accidentalidad
vehicular. En esencia, existen riesgos propios del sujeto, intrínsecos a
su existencia y características propias, sin perjuicio de que puedan mejorarse
los indicadores de materialización de hechos graves.
Pensar en el riesgo que les es propio a los sujetos tiene especial importancia
en la aplicación de recursos del Estado sobre la iniciativa privada, ya
que impacta las dinámicas del mercado y variables de suma trascendencia
para el desarrollo. En términos macroeconómicos, los contratistas contribuyen
decididamente con la economía y poseen su propia personalidad en
el contexto del mercado acorde a su historial de desempeño y la tipología
contractual en la que transcurren1.
Por su parte, el Estado está llamado a comprender quiénes son sus proveedores
y cómo puede motivar su actuación y competitividad, mientras
que ejerce el control contractual y observa su desempeño, para minimizar el
riesgo y optimizar los recurso públicos. En efecto, según anota Santofimio,
"[l]o que se quiere en nuestro ordenamiento por regla general no son destinos
inciertos y oscuros para el contrato del Estado, o el riesgo absoluto en los
negocios públicos, sino, por el contrario, la mesura, el cuidado, la planeación
suficiente, la distribución de riesgos y no el camino fácil de la asunción de
responsabilidades y riesgos sin control"2.
No obstante, la política pública de contratación en Colombia no prevé
mecanismos de prevención respecto de la reputación o tendencia de sus contratistas a materializar incumplimientos, fuera de las ya conocidas pólizas de
seguros y las medidas legales de presión.
Desconocer que el Estado obtiene beneficios al observar la conducta y
características de sus proveedores, o no atender a la clasificación de riesgo
inherente de quienes actúan o pretenden actuar en el mercado de lo estatal,
es desatender la posibilidad de construir medidas de control e incentivo para
impulsar a estos actores sustanciales de la economía a que se comporten conforme
a los fines esenciales del Estado. Los proveedores, desde luego, son
actores de primer orden en la dinámica socioeconómica, protagonistas que
impactan indicadores básicos de estabilidad, como el empleo y la demanda
agregada de bienes y servicios. En este sentido, al Estado le corresponde
garantizar la rentabilidad y el retorno de la inversión, lo cual en nada transgrede
el ordenamiento jurídico o afecta injustificadamente el patrimonio del
Estado, siempre que se conserve la orientación al beneficio público3.
Ahora, motivar la participación de los proveedores implica simultáneamente
conocerlos y caracterizarlos, en particular en lo relacionado con su
desempeño y situaciones de mercado. Este es el fundamento para desarrollar
estrategias, acciones y medidas de mitigación preventivas, no con intenciones
restrictivas que limiten su participación en el mercado, sino con el propósito
de reducir la materialización de ciertos riesgos, o bien superarlos con mayor
suficiencia si llegasen a concretarse. Tales circunstancias de coexistencia e
interdependencia entre Estado y empresa privada agregan valor a los fines
públicos y al concierto económico, a pesar de la divergencia de sus intereses.
Como advierte Benavides: "[L]os intereses principales de cada una de
las partes del contrato estatal no son equivalentes. Pero la tendencia a la
aproximación de las partes, así como su colaboración recíproca, obliga al
mismo tiempo a que cada una tenga en cuenta el interés de la otra. Así, la
administración debe garantizar los intereses del contratista, y éste ha de tener
en cuenta su condición de colaborador de la administración"4.
En esencia, la reciprocidad debe orientarse al conocimiento mutuo, al
control, fomento y seguimiento, respetando esa facultad dominante del
Estado en sus contratos, en beneficio del bien común. La empresa privada
plantea retos de conocimiento del entorno, desafíos sobre conocerse a sí
mismo, adaptarse y transformarse cuando las circunstancias del mercado
lo requieran; de ahí la importancia de que el Estado conozca la conducta
y las características asociadas al riesgo intrínseco de los proveedores en el
mercado, es decir, que entienda cómo responden a los desafíos, exigencias, competencia, capacidad financiera, mejoramiento tecnológico; cómo trabajan
y cuál es su motivación comercial.
Si entendemos la contratación pública como un mecanismo de intervención
fundamental de la política económica y social, la contratación fallida
�atribuible a la trayectoria de un sujeto�, lejos de contribuir con dichos fines,
los deprime. Al tenor de lo señalado por Suárez Beltrán:
Es este sin duda uno de los objetivos más ambiciosos de la reforma, al permitir
que, dentro de las circunstancias que enmarca la ley con los parámetros que posteriormente
desarrolle el reglamento, pueda el Gobierno Nacional enfocar su poder
de compra como instrumento de intervención en el mercado, buscando resultados
en términos de política económica y social. Si se considera que entre nosotros
el tamaño de la contratación pública superaría el 11% del PIB según Conpes, el
efecto de esta medida puede ser significativo5.
En la actualidad el Estado colombiano no cuenta con una metodología específica
en su normativa (Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública y sus respectivos reglamentos) ni en su política pública de compras
y adquisiciones estatales para evaluar o clasificar el riesgo que acumulan o
adquieren sus proveedores en el tiempo, ya sea por los impases en el desempeño
en contratos anteriores, o bien por circunstancias de mercado que
los afectan, para lograr prevenir efectivamente los efectos socioeconómicos
adversos de la contratación fallida.
Creemos que el conocimiento del mercado en el marco del deber del Estado
en la economía nacional se logra con información centralizada, homogénea y
confiable para hacer los análisis que permitan una inversión pública menos
riesgosa y más objetiva. Ahora, si bien se dispone de un sistema de información
unificado en el Registro Único de Proponentes, este se queda corto
al no permitir valorar, por ejemplo, la clasificación de riesgo inherente de
un empresario extranjero, que por el solo hecho de ser nuevo en la contratación
de un país está sujeto a dificultades contractuales que el Estado puede
mitigar. En contraste, es común encontrar empresas privadas o públicas de
régimen industrial y comercial con sistemas de evaluación de desempeño para
contratistas, y con un catálogo de medidas puntuales para mitigar o evitar
completamente el riesgo proveedor, tendientes a generar información y que
la utilizan para construir parámetros de prevención.
I. ASPECTOS PARA LA CLASIFICACIÓN DE RIESGO INHERENTE AL PROVEEDOR
Los riesgos inherentes al proveedor pueden ser tomados de información que
arroja el mercado, a partir de las estadísticas que producen las entidades que
concentran información de la contratación estatal. Entre tanto, se detectan
incumplimientos contractuales frecuentes de empresas con poca trayectoria
en el mercado. Así mismo, es usual ver empresas extranjeras que llegan a
contratar con el Estado colombiano habiendo tenido buen desempeño en sus
países de origen pero incumplen o incurren en malas prácticas en Colombia.
Es decir, existen situaciones de facto para iniciar una clasificación de niveles
de riesgo por circunstancias meramente situacionales, fuera de aquellas que
tienen que ver con la trayectoria de las empresas.
Existen múltiples evidencias que ayudan a identificar riesgos asociados
a ciertas características: desempeño histórico, circunstancias concretas de
los potenciales contratistas, entre otros, que permiten deducir un proceder
proclive a incurrir en fallas o incumplimientos, es decir, con cierto grado de
riesgo contractual. Como se mencionó, clasificar ese riesgo en las dimensiones
adecuadas de tipo jurídico, técnico, financiero y de mercado (bajo,
medio, medio alto, alto) es el verdadero desafío práctico para conducir a la
adopción de medidas objetivas y diferenciadas, orientadas a prevenir los
eventos indeseables o mitigar el riesgo de mejor manera6.
Bajo el ideal de contar con un acervo significativo de información consignada
en el Registro Único de Proponentes (RUP), que contenga o permita elaborar
una clasificación de riesgo inherente al proponente, sea por su desempeño o
por circunstancias de mercado (distinto a lo que incluye el proveedor �a su
arbitrio� en sus formatos de registro), puede construirse una serie objetiva
de medidas preventivas y diferenciales de aplicación a los proponentes, claro
está, al amparo normativo.
Aunque el Estado colombiano ha precisado la necesidad de conocer los
sectores del mercado en los que interviene, como una necesidad indiscutible
para una mejor práctica contractual7, al parecer las preocupaciones se han
enfocado mayormente en los precios, en los ofrecimientos (portafolios), en
las características generales y en algunas calificaciones financieras de los
actores de mercado. Esta línea ha sido desarrollada de forma general por
Colombia Compra Eficiente a través de guías, sin que el recaudo de información
confiable respecto de la trayectoria o circunstancias particulares de
las empresas sea materia de análisis. Al respecto, Suárez Beltrán considera:
Debe a esta altura comentarse que, aunque el artículo 20 del decreto 1510 de
2013 no incluyó el análisis del sector, dentro de los elementos mínimos que
deben contener los estudios previos, es evidente que allí sí deben constar. En ese
sentido, recuérdese que el artículo 15 del decreto obliga a las entidades a [...]
hacer el análisis económico necesario para conocer el sector relativo al proceso
de contratación [...] y ordena dejar constancia del análisis en los documentos del
proceso. Ciertamente tal "constancia" debe entonces quedar consignada como
parte de los estudios y documentos previos. Sobre cómo deba realizarse ese estudio
de mercado, deberá estarse atento a las instrucciones que sobre el particular
imparta Colombia Compra Eficiente, las que desde luego serán indicativas y será
la entidad quien deba perfilar el documento respectivo según sus necesidades8.
Lo anterior podría derivar en un mero formalismo, puesto que dejar una
tarea tan enorme y técnica, como lo son los estudios de sector, para que sea
implementada individualmente por todas y cada una de las entidades públicas
que en Colombia compran, es un reto de proporciones astronómicas. Si las
entidades públicas en Colombia, aparte de los lineamientos que puedan ser
obtenidos de los manuales de Colombia Compra Eficiente, no cuentan con
estudios especializados válidos a nivel nacional y regional, la construcción de
semejantes estudios es claramente una utopía. No es un secreto que las guías
para estudios de sector suelen ser diligenciadas con toda clase de información
irrelevante, desactualizada, descontextualizada y extraída de internet, sólo
para cumplir requisitos. Finalmente, es frecuente observar que la información
obtenida no sea técnicamente la base para sustentar los requisitos jurídicos,
técnicos y financieros en los pliegos de condiciones. En todo caso, en lo
desarrollado en las mencionadas guías no existe referencia para abordar el
asunto del riesgo inherente al proveedor9.
A partir de lo expuesto cabe hacer referencia a medidas concretas sobre
el rango de clasificación de riesgo inherente al proveedor, antes de la suscripción
del contrato. Sumado a la ventaja preventiva, una herramienta que
permita identificar la clasificación de riesgo de los proponentes les forzaría
a controlar variables de supervivencia y competitividad en el mercado de
lo público. Muy seguramente perseguirían mantenerse en bajos niveles de
riesgo ligado a su nombre comercial, con ventajas asociadas a los costos de
suscripción del contrato (garantías u otras exigencias a lugar) acorde a la
situación de riesgo particular de cada cual.
II. EL REGISTRO ÚNICO DE PROPONENTES Y EL RIESGO INHERENTE AL PROVEEDOR
Hoy en día las entidades públicas tienen la obligación legal de remitir la
información de multas y/o sanciones a las cámaras de comercio para constancia
en el rup. Esta dinámica no incluye variables de riesgo previo a la
materialización de los incumplimientos, que, en determinados periodos de
tiempo, permite describir una curva de comportamiento o tendencia a la
materialización de ciertos hechos o comportamientos de los proveedores.
En todo caso, la información de multas y sanciones, aunque válida y útil,
resulta insuficiente para tomar medidas preventivas, esto por cuanto el daño
ya está ocasionado. Lo anterior porque, aun si la garantía sale a rescatar la
situación, en el siniestro siempre subyacen perjuicios morales que no alcanzan
siquiera a cuantificarse, así como particularidades socioeconómicas
de aquellas que por definición confieren algún grado de deber jurídico en
materia de prevención al Estado10.
Pero hay algo aún más determinante, a saber, que los hechos reportados al
RUP como ya acaecidos no vienen acompañados de indicaciones normativas
para que las entidades públicas adopten medidas de mitigación del riesgo
inherente de ese proveedor, a menos que ya se encuentra incurso en inhabilidades
e incompatibilidades. Este asunto es particularmente grave pues
hay que dejar participar al incumplido en igualdad de condiciones con los
cumplidos, cuando no son en lo absoluto iguales. Si se toma como base el
análisis de riesgo que emplea una compañía de seguros, por ejemplo, para
asignar una póliza de vehículo a un particular, es notable que, en la medida
en que el historial del solicitante reporte altos índices de accidentalidad, la
compañía modificará el valor del seguro, si es que acepta otorgarlo. Y el
propio Estado suele determinar acciones preventivas frente a conductores
alicorados, tal como la suspensión temporal de la licencia, más la imposición
de multas diferenciales según el grado de alcoholemia establecido.
En este sentido, si el Estado registrara en el RUP la información del desempeño
y características generales de los contratistas, podría acoger medidas
objetivas de mitigación. Cuando hacemos énfasis en características generales
no hablamos de asuntos de poca relevancia, sino de temas de la importancia
que tienen, por ejemplo, el incremento sustancial del índice de endeudamiento
de un año a otro, el hecho de tratarse de una empresa en medida de
reestructuración empresarial, el que el proveedor cuente con menos de un
año en el mercado, el que la empresa multinacional sea nueva en Colombia,
el que la compañía esté enfrentando un litigio societario.
No se trata solo del historial de inconvenientes o incumplimientos, sino de
factores objetivos que puedan llevar a un contratista a incumplir un contrato.
Así, pueden existir otras múltiples circunstancias que es oportuno valorar
respecto de un proveedor: contaminación del medio ambiente, condenas por
demandas laborales de sus trabajadores, incumplimiento de obligaciones
laborales, alta accidentalidad en contratos anteriores y, desde luego, todo lo
relacionado con las obligaciones contractuales (tiempos de entrega, calidad
de los productos y servicios, personal acorde a lo solicitado, entre otros). Lo
anterior afecta directamente la ejecución de los contratos y no necesariamente
se resuelve vía multas y/o sanciones debidamente ejecutoriadas. Se pueden
contabilizar inconvenientes recurrentes que otorgan información relevante
sobre el comportamiento de un prestador. Para registrar el resumen de los
mencionados aspectos, nada mejor que el RUP. Por supuesto, cada tema y
aspecto requiere su valoración y su clasificación, así como sus medidas de
Con cierto grado de asertividad, se ha manifestado que el RUP, no obstante
disponer de la plataforma para convertirse en una herramienta vital para el
conocimiento del mercado por parte del Estado, todavía no aporta el suficiente
valor agregado a la contratación pública en Colombia.
Tal insuficiencia es señalada por Suárez Beltrán: "A la situación descrita
se llegó, entre otras razones, porque el Registro Único de Proponentes
creado en la Ley 80 de 1993 no cumplía la función de ser plena prueba de
las circunstancias del proponente que en él deben constar, como quiera que
aquella no les confirió a las cámaras de comercio la facultad de verificar la
información aportada por el proponente"11.
En igual sentido, advierte Safar Díaz: "Bajo la legislación actual, este
registro [refiriéndose al rup] cumple una función puramente informativa,
dado que la calificación de los factores que se denominan de verificación de
cumplimiento y la clasificación en las diferentes actividades económicas es
efectuada por el interesado en contratar con el Estado y no deriva de unos
parámetros de evaluación previamente definidos de conformidad con las
necesidades mínimas de la administración"12.
Efectivamente, el RUP no cumplía la función de ser plena prueba de las
circunstancias del proponente. Ahora bien, aunque se estime que tal situación
quedó subsanada con la adopción de la Ley 1150 de 2007, en la práctica
falta mucho para que el registro arroje información relevante sobre los
contratistas del Estado en los mercados y se convierta en plena prueba de las circunstancias de los proponentes. Hay que agregar que la cobertura del
mismo sigue circunscrita al ámbito del Estatuto General de Contratación
de la Administración Pública, y que solo recibe de las entidades públicas la
información relativa a las multas y/o sanciones ejecutoriadas. Se trata de un
conocimiento escaso y que solo permite saber algo sobre el riesgo proveedor
cuando ya existen hechos consumados.
Se espera, igualmente, que el reporte de información sobre los contratos
de las entidades públicas en Colombia sea ciertamente universal; en otras
palabras, que no se limite solo a entidades regidas por el Estatuto General
de Contratación de la Administración Pública, sino que abarque un mayor
espectro de entidades cobijadas en regímenes especiales y excepcionales. De
tal manera, se cubriría un mayor volumen de información de mercado que
hasta el momento permanece en terreno desconocido.
No pretendemos sugerir que todas las entidades públicas deban sujetarse
al Estatuto General de la Administración Pública; se estima, más bien, que,
con independencia del régimen jurídico para contratar (exceptuado o no), ha
de ser obligatorio el reporte del comportamiento de los contratistas en todos
los contratos estatales en el RUP de las cámaras de comercio. Lo anterior, sin
que la Ley 80 de 1993 tenga injerencia alguna en los tiempos e instancias que,
por manuales internos de contratación y leyes especiales, cobijen a ciertas
entidades exceptuadas. Es decir, no se trata de sometimiento al Estatuto, sino
de espacios universales de información y publicidad. Así como los de apostar
por la transparencia, los beneficios de conocer el mercado son sustanciales.
Adicionalmente, el reporte debe ser centralizado, de tal manera que se
facilite la efectiva recolección de la información, la fácil consulta por los
interesados y un deber y control de actualización permanente. Así lo propone
Safar Díaz:
[S]e sugiere que la función de clasificación sea trasladada a las cámaras de comercio
o a cualquier otro órgano con la capacidad suficiente para realizar esta
tarea, con el fin de conformar un listado único del que todos los entes públicos
que tienen capacidad para celebrar contratos estatales puedan obtener la información
que requieren sobre los proponentes debidamente depurada y actualizada,
de tal manera que pueda abrirse un procedimiento simple de inscripción de los
proponenes en las entidades públicas con las que quieran contratar, y que éstas
realicen una valoración ponderable de las capacidades de cada oferente en cada
contratación específica13.
Vale mencionar que algunas entidades del Estado �por su cuenta y normalmente
bajo regímenes excepcionales de contratación� tienen registros de
proveedores para consignar información de sus contratistas, constituyendo fuentes útiles para la toma de decisiones. Estos mecanismos, sin embargo,
son escasos y no hacen parte de una política pública de compras estatales
consolidada. Se trata de casos excepcionales, que trataremos más adelante.
III. MEDIDAS PARA CONTRARRESTAR LA OCURRENCIA DE HECHOS QUE PERTURBEN LA EJECUCIÓN CONTRACTUAL IMPUTABLE AL CONTRATISTA
En la actualidad los amparos, que constituyen la garantía contractual invocada
en los pliegos de condiciones, son solicitados bajo los mismos parámetros para
todos los participantes en un proceso de selección, independientemente de
que alguno de los proponentes represente mayor o menor riesgo al incumplimiento.
A primera vista tal interpretación parece lógica a la luz del principio
de igualdad en la función administrativa14, consagrado en el artículo 209 CP.
La pregunta, evidente para las compañías de seguros, es la siguiente: ¿son
equiparables dos sujetos de los cuales uno de ellos presenta alta siniestralidad
y el otro baja o nula? No tiene discusión, las aseguradoras diferencian estas
circunstancias y sus decisiones van dirigidas a la protección de su patrimonio,
aun cuando determinen otorgar la póliza. Quien no lo ha contemplado como
parámetro de observación es el Estado, quien tiene a su cargo el patrimonio
público y el bienestar social.
Consideramos que el Estado no ha observado el asunto de la siniestralidad
para modular los amparos y coberturas según el riesgo atribuible a los proveedores
porque sobre el particular no existen desarrollos teóricos en el derecho
administrativo, al menos en Colombia. La garantía contractual se destina,
entre otras cosas, a amparar toda suerte de incumplimientos del contratista, e
incluso asuntos de responsabilidad civil extracontractual, pero el criterio de
asignar parámetros diferenciados acorde al riesgo según si el proveedor es
proclive a incumplir o presenta un índice bajos o nulo de incumplimiento es
un área desconocida en el ámbito estatal. Conforme a lo anterior, estimamos
que es lógico que las entidades públicas puedan y deban adoptar medidas
diferenciadas de mitigación precontractual frente a proponentes cuyo riesgo
de incumplimiento sea diferente.
Adicionalmente, la configuración de las garantías a solicitar a los proponentes
en los pliegos de condiciones de la contratación pública en Colombia
merece mayor precisión y desarrollo. Es preocupante que los porcentajes de los amparos entre distintos procesos de selección, afines en objeto y presupuesto,
difieran sin justificación aparente. Por su parte, las compañías de
seguros expiden las pólizas con vacíos de conocimiento del riesgo inherente
al solicitante, ya que no cuentan con fuentes de información periódicas y por
ende actualizadas sobre eventos o inconvenientes contractuales, fuera de lo
reportado en el rup, lo cual ya es un hecho grave.
En el supuesto ideal de contar con información sobre la mayor o menor
tendencia al conflicto contractual de los proveedores, muy seguramente
cambiarían las condiciones de las aseguradoras para expedir sus pólizas
actuando como reguladores eficientes del mercado. Lo anterior, sin que
necesariamente las entidades públicas adopten medidas restrictivas a la participación
de proponentes interesados en los procesos de contratación. Las
empresas entonces se preocuparían más por guardar una imagen positiva de
riesgo frente a las compañías de seguros, en el interés no solo de obtener sus
garantías en términos competitivos, sino de disminuir la presión comercial
derivada de presentarse al mercado con alto riesgo inherente. En consecuencia,
la reputación mercantil se convierte en un activo valioso, bajo el supuesto
de que manteniendo bajos niveles de riesgo inherente se mejora el atractivo
para obtener contratos.
En el escenario actual, incluso luego de que las entidades estatales han
remitido al RUP información sobre una multa y/o sanción respecto de un
contratista, este no tendrá afectación para suscribir nuevas garantías en
nuevos procesos de selección. Las fórmulas de amparos y coberturas serán
las mismas para el buen y el mal contratista, sin mayor "blindaje" por parte
de las entidades públicas. Lo mismo sucede con la aplicación de la cláusula
penal pecuniaria, los índices financieros y otras imposiciones.
El Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes), mediante
documento n.° 3714 de 2011, denominado "Del riesgo previsible en el marco
de la política de contratación pública", indicó las variables de riesgo a
considerar por las entidades estatales en Colombia, sin mencionar el riesgo
inherente al proveedor de manera particular. Aunque el documento constituye
un avance considerable en la articulación de una política pública de
tipificación, estimación y asignación de los riesgos previsibles durante la
etapa precontractual, se quedó corto, ya que no aporta alguna tipología de
riesgo que considere al contratista o su desempeño. El documento clasifica
los riesgos como se muestra a continuación:
Riesgos Económicos: Son aquellos que se derivan del comportamiento del mercado,
tales como la fluctuación de los precios de los insumos, desabastecimiento
y especulación de los mismos.
[...] Riesgos Sociales o Políticos: Son aquellos que se derivan por cambios de las
políticas gubernamentales que sean probables y previsibles, tales como cambios
en la situación política, sistema de gobierno y cambio en las condiciones sociales
que tengan impacto en la ejecución del contrato.
Riesgos Operacionales: Son aquellos riesgos asociados a la operatividad del contrato.
Riesgos Financieros: Este riesgo tiene dos componentes básicos: el riesgo de
consecución de financiación o riesgo de liquidez, y el riesgo de las condiciones
Riesgos Regulatorios: Son los posibles cambios regulatorios o reglamentarios
que siendo previsibles, afecten el equilibrio contractual.
Riesgos de la Naturaleza: Son los eventos causados por la naturaleza sin la
intervención o voluntad del hombre, que aunque pueden ser previsibles por
su frecuencia o diagnóstico están fuera del control de las partes. Para la determinación
de su existencia y/o previsibilidad, se podrá acudir a las autoridades
públicas o entidades competentes en la recopilación de datos estadísticos o
Riesgos Ambientales: Se refiere a las obligaciones que emanan de las licencias
ambientales, de los planes de manejo ambiental, de las condiciones ambientales
o ecológicas exigidas y de la evolución de las tasas retributivas y de uso del agua.
Por ejemplo, cuando durante la ejecución del contrato se configuren pasivos
ambientales causados por mala gestión de la licencia ambiental y/o el plan de
manejo ambiental o el costo de las obligaciones ambientales resulte superior al
estimado no siendo imputables a las partes.
Riesgos Tecnológicos: Se refiere a eventuales fallos en las telecomunicaciones,
suspensión de servicios públicos, advenimiento de nuevos desarrollos tecnológicos o estándares que deben ser tenidos en cuenta para la ejecución del contrato así
como la obsolescencia tecnológica15.
Como se observa, todo el tratamiento del riesgo en materia de contratación
estatal versa sobre aquel que puede materializarse durante la ejecución del
contrato, distinto a que el propio contratista incumpla acorde a sus circunstancias.
Los funcionarios públicos a menudo lamentan con preocupación
cuando un reconocido mal prestador se convierte en contratista tras un proceso
de selección, a sabiendas de que son elevadas las probabilidades de que se
presenten inconvenientes.
El supuesto para mitigar la situación anterior sigue siendo la garantía
contractual, sin otra o ninguna medida de apoyo agregada. Ahora bien, al
momento de presentarse un incumplimiento, por más que la póliza ayude a
reducir el daño, siempre existe un margen de afectación económica y social
que es irreparable: mayores tiempos de obra, afectación a terceros, sobrecostos,
mayores trámites, mayor contaminación, entre otros aspectos que, aun
compensados económicamente, no dejan de causar un perjuicio a la sociedad
y a la finalidad de la contratación estatal.
Aunado a lo anterior, en el citado documento Conpes, el riesgo contractual
es definido desde la posible ocurrencia de un evento y lo que se pueda desprender
del mismo, sin considerar la responsabilidad del sujeto (contratista),
en los siguientes términos: "El riesgo contractual en general es entendido como
todas aquellas circunstancias que pueden presentarse durante el desarrollo
o ejecución de un contrato y que pueden alterar el equilibrio financiero del
mismo[,] y ha tenido una regulación desde cinco ópticas, asociadas con el
proceso de gestión que se requiere en cada caso"16.
Esta definición no prevé que el riesgo puede tener orígenes desencadenados
por el sujeto en la relación contractual, y tan solo se preocupa por la ruptura
del equilibrio económico del contrato. Necesariamente debe considerarse la
necesidad de ampliar el concepto de riesgo y tener en cuenta al sujeto y sus
Así como existen entidades más proclives a multar o sancionar a sus
contratistas, existen prestadores con mayor tendencia a ser sancionados o
multados, o bien a tener inconvenientes menores que no les generan multas
y/o sanciones efectivas. Habrá que sopesar si existen razones suficientes
para adoptar medidas preventivas de mitigación particular y diferenciadas,
sin restringir el acceso a la contratación hasta determinados límites.
El ya citado documento Conpes hace referencia a cinco ópticas que menciona
y desarrolla la normativa: riesgos previsibles17, riesgos cubiertos por
las garantías18, riesgos imprevisibles19, obligaciones contingentes20 y riesgos
generales por malas prácticas21. La consideración del riesgo inherente al
proveedor cabría en los riesgos cubiertos por la garantía única contractual, sin
tener en cuenta todas las precisiones ya realizadas sobre las ventajas de contar
con información de la conducta y desempeño de los sujetos en el mercado.
Adicionalmente, a pesar de existir unos estándares mínimos para solicitar
los amparos de las garantías contractuales al proponente, las determinaciones
de los pliegos de condiciones para aplicar uno u otro porcentaje normalmente
no están sustentadas en información de mercado, ni en adecuados estándares
clasificados, lo cual supone un margen de incertidumbre sobre el fundamento
objetivo en el ejercicio de la autonomía de las entidades públicas, asunto que,
aunque tratado desde la Ley 80 de 1993, sigue generando confusión en los
A continuación se presenta un ejemplo de cobertura de amparos en varios procesos de obra civil entre 2010 y 2013.
En el cuadro se encuentran procesos de selección de diversas entidades
públicas. Vale la pena observar que en el amparo de cumplimiento algunas
optan por un 20% del valor total del contrato, otra por el 10% y otra por el
15%; la garantía de calidad algunas veces se exige, mientras que otras no;
el amparo de salarios y prestaciones también tiene porcentajes distintos, y
la responsabilidad civil extracontractual algunas veces tiene porcentaje y en
otras valor de cobertura.
Del cuadro se constata la carencia de una conducta homogénea sustentada
en variables objetivas, lo cual ocurre al amparo de la autonomía de las
entidades públicas. En tal sentido, resulta evidente que, aunque pueda existir
sustentación, hay un margen de discrecionalidad de tal envergadura que puede
fácilmente resultar en arbitrariedad. La cuestión es que se requiere estudios
y análisis para la toma de decisiones, esto es, información de mercado como
base para seleccionar uno u otro indicador con razones justificadas, y es
precisamente en este aspecto donde se advierte el vacío de información de
mercado que hoy impera.
IV. MEDIDAS LEGALES ADOPTADAS POR EL SISTEMA ACTUAL PARA IDENTIFICAR A LOS PRESTADORES QUE REPRESENTAN RIESGO PARA LA CONTRATACIÓN ESTATAL
En Colombia las medidas de choque para suprimir el riesgo proveedor se
enmarcan en inhabilidades e incompatibilidades consignadas en la Ley 80 de
1993 y la Ley 1474 de 2011. No obstante, estas medidas no tienen un efecto concreto en la mitigación del riesgo inherente al proveedor, cuando aquel
no ha materializado hechos graves que le limiten legalmente para acceder a
la contratación. En otras palabras, el Estado actúa únicamente frente a contratistas
que ya han incurrido en incumplimiento contractual.
El artículo 8.° de la Ley 80 de 1993 consagra las circunstancias que
impiden contratar con un proveedor, siendo de resaltar la prohibición para
contratar: durante un tiempo determinado, con personas que hayan sido objeto
de caducidad; con quienes se abstengan sin justa causa de suscribir el
contrato adjudicado; con quienes hayan sido sancionados disciplinariamente
con destitución, y con quienes hayan cometido delitos privativos de la libertad
en contra de la Administración Pública, o incurrido en actos de corrupción,
entre otras inhabilidades e incompatibilidades.
Conviene comentar las medidas legales que hoy se aplican comúnmente
sobre los contratistas, centradas en lo correctivo y punitivo, más no en lo
preventivo. Al respecto, la Ley 1474 de 2011 (Estatuto Anticorrupción) establece
en el artículo 90 las inhabilidades en casos de multas y/o sanciones,
Artículo 90. Inhabilidad por incumplimiento reiterado. Quedará inhabilitado el
contratista que incurra en alguna de las siguientes conductas:
a) Haber sido objeto de imposición de cinco (5) o más multas durante la ejecución
de uno o varios contratos, durante una misma vigencia fiscal con una o varias
entidades estatales;
b) Haber sido objeto de declaratorias de incumplimiento contractual en por los
menos dos (2) contratos durante una misma vigencia fiscal, con una o varias
c) Haber sido objeto de imposición de dos (2) multas y un (1) incumplimiento
durante una misma vigencia fiscal, con una o varias entidades estatales.
La inhabilidad se extenderá por un término de tres (3) años, contados a partir
de la inscripción de la última multa o incumplimiento en el Registro Único de
Proponentes, de acuerdo con la información remitida por las entidades públicas.
La inhabilidad pertinente se hará explícita en el texto del respectivo certificado.
Parágrafo. La inhabilidad a que se refiere el presente artículo se extenderá a los
socios de sociedades de personas a las cuales se haya declarado esta inhabilidad,
así como [a] las sociedades de personas de las que aquellos formen parte con
posterioridad a dicha declaratoria.
De lo anterior es posible concluir que, bajo el condicionamiento de "la
misma vigencia fiscal", un proponente puede ser multado una vez al año sin
que tal circunstancia genere acciones punitivas precisas que lo castiguen
comercialmente, o que orienten a las entidades públicas a tomar medidas de
prevención para mitigar el riesgo que le es inherente al empresario, reflejado,
por ejemplo, en amparos o coberturas diferenciales en las garantías. Las
entidades públicas suelen realizar descuentos de puntos en las evaluaciones
precontractuales de proponentes que se encuentran multados y/o sancionados,
debidamente ejecutoriados y reportados en el rup. Sin embargo, este
actuar carece de un referente objetivo y normativo que señale la manera y el
impacto del descuento, y que afecte la igualdad para competir, en especial
en el evento en que el sancionado cuente con la oferta más ventajosa para la
entidad y los fines que esta persigue.
Habrá que tener en cuenta que si bien una única multa al proveedor no
puede encasillar su comportamiento habitual, sí es cierto que indica algún
factor de riesgo. Cuando una entidad reporta al RUP una multa y/o sanción,
cumple con un deber informativo, y las demás toman decisiones particulares
y autónomas, incluso poco objetivas, sobre cómo actuar frente a los
proveedores que se presentan a los procesos de contratación con algún tipo
de multa o sanción.
A su vez, tomar medidas preventivas relacionadas con la valoración de
los riesgos inherentes a los sujetos no comporta una desventaja directa para
competir por la contratación. El proponente tendría las mismas opciones
frente a sus competidores, pero deberá asumir a su costa algunas acciones
preventivas de aseguramiento y confianza que mitiguen su riesgo inherente
frente al futuro contratante. A esto se añade la necesidad comercial y económica
de mejorar, con cada contrato, su evaluación de riesgo y desempeño que,
como ya se ilustró, termina siendo una motivación de reputación mercantil
y de competitividad.
Lo dicho suscita controversia desde el ámbito del debido proceso y el
non bis in idem, ya que podría considerarse la penalidad de restar puntos
al proponente como un doble castigo por un mismo hecho, pues se supone
que la multa o sanción ejecutoriada significa que el contratista ya respondió
por sus actos. Distinto será que aquel antecedente le clasifique en un cierto
nivel de riesgo para contratar, sobre el cual deberá acatar ciertos requisitos
Las prevenciones para mitigar el riesgo de incumplimiento contractual
en los proveedores son tomadas habitualmente por compañías del sector
privado, quienes evalúan el desempeño y responsabilidad contractual, e
incluso algunas obligaciones no contractuales. La Empresa Colombiana de
Petróleos - Ecopetrol, como se precisa más adelante, mantiene dentro de su
discrecionalidad de contratación determinaciones de este tipo.
Si se quiere hacer una evaluación universal del riesgo proveedor en Colombia
respecto de los empresarios que contratan con todas las entidades
estatales, el marco legal actual ofrece muy poco, ya que se concentra en los
riesgos que se puedan presentar durante la ejecución contractual, lo cual es
un tema distinto al abordado hasta el momento. Aun así, encontramos alguna
referencia en el artículo 6.2 de la Ley 1150 de 2007: "De la información
sobre contratos, multas y sanciones a los inscritos. Las entidades estatales
enviarán mensualmente a la Cámara de Comercio de su domicilio, la información
concerniente a los contratos, su cuantía, cumplimiento, multas
y sanciones relacionadas con los contratos que hayan sido adjudicados, los
que se encuentren en ejecución y los ejecutados".
Del texto se extrae que las condiciones están dadas para que se habilite
por reglamento un estándar de envío de información sobre los contratos terminados
o en ejecución a las cámaras de comercio, lo cual daría paso a un
sistema de clasificación en el RUP sobre el de desempeño y el nivel de riesgo
de incumplimiento contractual de cada contratista a nivel nacional. Esto
solo sería posible si existiera cierto grado de universalidad para conocer de
manera más panorámica el mercado, puesto que la cobertura actual del RUP
es limitada, y la contratación que no tiene ningún tipo de acercamiento al
RUP representa un volumen elevado, igual que el número de contratistas que
están exentos de inscripción.
Así, entonces, hoy día se cuenta con todas las herramientas tecnológicas
y de registro necesarias y en funcionamiento para generar conocimiento de
mercado sobre el riesgo inherente a los proveedores. Solo se requiere la reglamentación
política que promueva la adopción de medidas de mitigación
del riesgo inherente con los proveedores de manera efectiva.
El beneficio sería para todos los actores: las entidades públicas, por acceder
a medidas preventivas particulares y diferenciadas acorde al nivel de
riesgo de sus proponentes; las compañías de seguros, por cuanto contarían
con información determinante para establecer las condiciones de sus amparos
y regular el mercado de alguna manera; los proveedores, quienes buscarían
ser más cuidadosos con los recursos públicos, cuidando su reputación y
competitividad; y finalmente, la sociedad, como destinataria última y razón
de ser de la acción contractual del Estado.
Recuérdese además que la previsiblidad de la contratación pública insta a
advertir y planear las circunstancias que rodean la contratación. En palabras
de Santofimio:
El contrato del Estado está dominado por la regla general de la previsibilidad, lo
que hace que se deba negar el paso a cualquier hipótesis de modalidad negocial
aleatoria, no solo por atentatoria contra el interés público en la medida en que
pone en peligro el patrimonio de la comunidad, sino en cuanto a que a partir del
carácter imperativo de la planeación contractual y de la distribución de riesgos en los términos de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, prácticamente un contrato
del Estado que se caracterice por aleatorio estaría viciado de nulidad absoluta por
causa ilícita puesto que desconocería el derecho público de la Nación22.
La idea es que las entidades puedan identificar factores de riesgo financieros,
inconformidades contractuales anteriores (deberes y obligaciones), riesgo
de proveedor con medida de reestructuración empresarial, empresa sin trayectoria
en el mercado, empresa extranjera nueva en Colombia, entre otras,
con la finalidad de aplicar medidas diferenciales de mitigación del riesgo
inherente al incumplimiento.
V. EL CASO ECOPETROL EN COLOMBIA: ESTUDIO DEL HISTORIAL DE DESEMPEÑO CONTRACTUAL PARA LA SELECCIÓN DE CONTRATISTAS
La entidad pública que cuenta con el sistema de evaluación de proveedores
más exigente del Colombia es la estatal petrolera Ecopetrol S.A.23. Su régimen
de contratación es el aplicable a las empresas industriales y comerciales
del Estado, apegadas al derecho privado. La idoneidad de los mecanismos
utilizados por esta es materia de otro estudio; el presente tiene el objetivo
de analizar cómo la petrolera mitiga el riesgo de contratar con empresas que
puedan afectar la finalidad de sus proyectos.
Ecopetrol informa desde su página oficial24 que su proceso de selección
de contratistas está abierto a la participación de empresas nacionales y extranjeras,
siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos para
ello. Asimismo, dispone una herramienta para consultar sus proveedores en
la que cada uno inscribe su información, algo similar al rup, denominada
siproe25. Señala expresamente que cuenta con un sistema para evaluar el desempeño
de sus contratistas26 y que, derivado de ello, existen consecuencias
que comportarían ventaja o desventaja comercial frente a la estatal petrolera.
De esta manera, al contratista incluido en la lista Inconvenientes Graves27
queda privado de la oportunidad de participar en concursos cerrados e
invitaciones directas. Además, le anticipan que si participa en los concursos
abiertos le serán restados puntos. Para ser incluido en la referida lista no
basta que el contratista incurra en incumplimientos de aspectos relacionados
con las obligaciones contractuales, pues se contemplan, además: aspectos
administrativos, referidos a la administración del talento humano; aspectos
hse, concernientes al régimen de accidentes laborales; y aspectos de responsabilidad
social empresarial, relacionados con el entorno de la operación,
economía local y las obligaciones con sus respectivos contratistas28. De esta
manera, Ecopetrol brinda algunos elementos clave para la eventual adopción
de un sistema de evaluación de desempeño del comportamiento y clasificación
en niveles de riesgo de los proveedores. Valga aclarar que para Ecopetrol es
claro en que una cosa es el registro con la clasificación y calificación general
(como el RUP), y otra muy distinta el desempeño o clasificación de riesgo del
proveedor medido por cada contrato.
Lo que interesa en el presente estudio es constatar que la estatal petrolera
implementa medidas concretas para mitigar el riesgo inherente a los proveedores
proclives al incumplimiento. Nótese que no establece las medidas
anunciadas en casos de multas, sanciones o declaratorias de incumplimiento,
sino que se refiere a inconvenientes graves. Se interesa por el riesgo que le
asiste al sujeto, con independencia de que el mismo se haya materializado
anteriormente en multas y/o sanciones, e incluso tiene en cuenta variables
contractuales y no contractuales, como los deberes del empresario con sus
empleados y el medio ambiente.
A pesar de que la Ley 80 de 1993 establece una serie de inhabilidades e
incompatibilidades para participar en la contratación estatal, el tratamiento
del riesgo proporcionado por Ecopetrol es de mayor envergadura en la medida
en que atiende a los resultados del comportamiento de sus proveedores, tanto
en la relación contractual como en aspectos de responsabilidad empresarial
del contratista. En consecuencia, el desempeño integral de los aspirantes a
la contratación tiene repercusiones comerciales directas sobre el empresario.
Ecopetrol toma previsiones para que los inscritos en la lista de inconvenientes
graves no lleguen a ser contratistas, sin considerar que puedan suscribir cualquier clase de póliza de seguros con la que se supone queda cubierto el
riesgo inherente al proveedor.
Las evaluaciones en Ecopetrol son periódicas y cada determinado tiempo
se promedian, ofreciendo la posibilidad de ir mejorando la calificación asignada
a los contratistas29. Esto presiona y estimula a que los mismos cuiden
cada uno de los aspectos particulares y generales de sus contratos, ya que
mejorando su calificación de desempeño incrementan las posibilidades comerciales
al interior de la misma entidad. No cabe duda de que esto genera
un efecto agregado en términos de calidad y cumplimiento.
Una vez dados a conocer los aspectos generales de la evaluación, el procedimiento
integra los aspectos cuantitativos de esta por medio de indicadores
debidamente parametrizados por rango de cumplimiento (con puntajes
totalizados a 100 puntos), recorrido de criterios técnicos, plazos, asuntos
administrativos y de talento humano, seguridad industrial, salud ocupacional,
medio ambiente, relaciones con el entorno social, mano de obra local y
compromisos con terceros30.
Es relevante precisar que el diseño de la valoración cuantitativa que propone
Ecopetrol con sus indicadores de gestión tiene distintas parametrizaciones en
función de la tipología contractual, es decir, encuentra diferencias para evaluar
el desempeño de indicadores según la clasificación del contrato suscrito.
El reto para los contratistas, en caso de querer mantener sus opciones para
contratar con Ecopetrol, es tener control de sus obligaciones contractuales
y de las variables de responsabilidad empresarial en distintos ámbitos de la
relación contractual y extracontractual, bajo criterios de mejoramiento continuo
que aseguren la supervivencia frente a este gigante comprador de bienes
y servicios en Colombia. Esta debería ser la expectativa en toda relación
comercial con el Estado: la motivación al mejoramiento continuo, al buen
servicio y a la responsabilidad social empresarial. Sin embargo, la realidad
actual de las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública dista considerablemente de este concepto.
Podría pensarse que, en términos de política pública, la idea de evaluar
proveedores en toda la contratación nacional mediante múltiples criterios
resulta complejo, incluso irrealizable. Por eso la apuesta de presentar a la
consideración una clasificación de riesgo para tomar medidas preventivas
diferenciadas de mitigación al incumplimiento, sin promover la restricción
para participar en procesos licitatorios, y auspiciando la libre competencia.
La motivación del empresario por mejorar su competitividad se promueve
igualmente cuando de fondo una clasificación en cierto nivel de riesgo le
afecte de manera directa su rentabilidad y los amparos de las garantías.
La industria petrolera en Colombia, en su conjunto, se apoya en una
entidad para estimar el grado de cumplimiento de las compañías cuando se
trata de seguridad industrial y salud ocupacional, el Consejo Colombiano
de Seguridad, el cual evalúa la situación y el desempeño de los prestadores
respecto de sus responsabilidades en lo indicado. Además, tiene dentro de
sus funciones la promoción de la mejora continua de la gestión del riesgo de
las empresas que se someten a su escrutinio31.
Como producto de las evaluaciones periódicas que realiza el Consejo
Colombiano de Seguridad a los contratistas del sector de hidrocarburos, se
asigna una puntuación que va de 1 a 100, siendo de señalar que normalmente
el sector no tiene en cuenta a contratistas que se encuentran por debajo de
80 puntos, lo cual conmina a los prestadores a ser responsables y cuidadosos
en las variables respecto de las cuales saben que serán observados. De esta
manera, lo que hace el Consejo Colombiano de Seguridad al expedir su calificación
por empresas en el Registro Uniforme de Evaluación a Contratistas
(RUC)32 es informar al sector de hidrocarburos sobre el nivel de responsabilidad
y manejo de la gestión del riesgo de los evaluados. La industria petrolera
establecerá luego a partir de qué valoraciones admite a los contratistas y qué
medidas toma frente a los mismos según su clasificación. En otras palabras,
las empresas mitigan a su manera el riesgo inherente al futuro contratista,
sin perjuicio de las garantías que exijan.
Se considera que el referido sistema constituye, más que un obstáculo,
una motivación para los empresarios, quienes, al lograr una calificación o
clasificación positiva de su riesgo inherente, legitiman su capacidad, responsabilidad
y cumplimiento para contratar con las empresas del sector de
hidrocarburos. Así lo concibe el Consejo Colombiano de Seguridad al decir:
"El RUC® logró consolidar la gestión del riesgo como una ventaja competitiva,
generando más oportunidades al ampliar la participación en el mercado
de las empresas actualmente inscritas a través de la adjudicación de nuevos contratos, optimización de procesos, reconocimiento en otros sectores de la
industria, entre otros"33.
Es pertinente precisar que no se pretende defender la idea de que las
empresas colombianas que quieran contratar con el Estado deban obtener
certificaciones internacionales o someterse a mayores trámites o engorrosos
procedimientos para obtener puntaje en los procesos de selección34; lo
que hemos expuesto es la necesidad de conocer el riesgo inherente de las
personas naturales y jurídicas para que el Estado se proteja del riesgo de
incumplimiento con las medidas adecuadas acorde a la situación clasificada
VI. MODELOS INTERNACIONALES DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO PARA MITIGAR EL RIESGO INHERENTE AL PROVEEDOR
Numerosas empresas del sector privado a nivel internacional han encontrado
en la evaluación del desempeño de sus proveedores una fuente importante
para mitigar los riesgos de incumplimiento inherentes a la conducta de los
contratistas, actuación que resulta pertinente por ser preventiva, sin perjuicio
de las garantías contractuales que se puedan solicitar.
Es así como empresas de amplio reconocimiento internacional, como
Dupont, Pemex, Pacific Rubiales, y tantos otros ejemplos del sector de
hidrocarburos y servicios públicos, administran sistemas para el registro
con clasificación y calificación, así como evaluación del desempeño de los
proveedores. En términos generales, el asunto es similar a como lo aborda
Ecopetrol. Lo que genera preocupación es el riesgo inherente al proveedor,
concepto que se acuña en este escrito.
A nivel de contratación pública en España, la creación de la Oficina Nacional
de Evaluación (ONE), facultada para tomar medidas preventivas a nivel
financiero sobre contratos de concesión obra y servicios públicos, constituye
una garantía para la eficacia y la sostenibilidad de las inversiones públicas.
Si bien la necesidad de fortalecer el sistema encuentra eco en la academia,
en la práctica la evidencia es fehaciente. En palabras de Lazo Vitoria: Hace tiempo que se viene insistiendo en la necesidad de reforzar el sistema de
controles sobre la contratación pública. No se trata de una mera preocupación
teórica o de corte academicista sino que derivada de la constatación práctica
(evidencia hay de sobra) de que este particular ámbito de actuación �extenso y muy complejo� es un "área de riesgo" y que, por lo tanto, requiere de una atención
preferente mediante la articulación de afinados mecanismos de vigilancia35.
No obstante, el espectro de actuación de la ONE se encuentra limitado a los
contratos de concesión de obra y servicios públicos, escapando al control
preventivo una importante porción de la tipología contractual de la Administración
y mecanismos de colaboración público-privada36.
Si bien en Colombia se ha dado un paso relevante para analizar el mercado
de lo público y sus riesgos mediante la creación de Colombia Compra Eficiente,
a través de la cual se construyen en la actualidad mecanismos orientadores y
estándares para lograr en la práctica una mayor seguridad en la contratación
pública, todavía existe la necesidad de implementar medidas que potencien
un mayor control preventivo respecto a la posible contratación fallida.
En lo que respecta a la contratación pública en Chile, el tratamiento del
riesgo inherente a sus proveedores se integra desde el marco constitucional. El
equivalente chileno a la Ley 80 colombiana es la Ley 19.886 del 29 de agosto
de 2003, Ley de Compras Públicas37, la cual sirve de base a los contratos
administrativos de suministro y prestación de servicios. Salta a la vista que,
en materia de principios rectores, solo se mencionan los de transparencia,
eficiencia e igualdad de competencia; y que, por virtud de su expedición, se
crearon simultáneamente la Dirección de Compras y Contratación Pública38, el Tribunal de Contratación Pública39 y el Sistema Electrónico de Compras
y Contratación Pública40.
Haciendo un paralelo con Colombia, el homólogo a la Dirección de Compras
y Contratación Pública de Chile sería Colombia Compra Eficiente; el
tribunal sería nuestro Consejo de Estado; y el sistema electrónico para darle
visibilidad a la contratación sería el Sistema Electrónico de Contratación
Pública (SECOP). Como en Colombia, la ley chilena de contratación cubre con
su régimen a la mayor parte de entidades públicas y exceptúa: empresas de
servicios públicos; entidades que por norma expresa contemplen regímenes
excepcionales, y aquellas que por su naturaleza requieran que su contratación
sea secreta o reservada. Concluimos que, en principio, contamos con
organismos homólogos.
En Chile la entidad encargada de administrar el registro de proveedores,
el RUP de Colombia, es la mencionada Dirección de Compras y Contratación
Pública. El objetivo primordial de la herramienta es compilar toda la documentación
de los proveedores de manera centralizada, y que la misma esté
disponible en formato digital para mayor facilidad de manejo y eficiencia,
con un valor agregado: "garantiza que los organismos públicos accedan a
la información sobre proveedores de mejor calidad en menores tiempos"41.
Básicamente, el sistema es una operación similar a la realizada por el SECOP
en Colombia, dado que su orden es presentar los negocios y los términos
de referencia para la consulta pública, de manera tal que los proponentes
puedan participar en igualdad de condiciones y hacer sus ofrecimientos. La
gran diferencia es que en Chile los proponentes no tienen que usar papel
para presentar sus ofrecimientos, sino que todo lo hacen a través del sistema
electrónico (salvo excepciones), donde además se unifica la documentación
La mencionada norma, además de ocuparse de las definiciones contractuales
y los procedimientos respectivos, aborda el tema de las garantías como parte
de la mitigación del riesgo proveedor y da lugar a la inclusión de cláusulas
exorbitantes al derecho común. Comoquiera que el objetivo es llegar al tema
del seguimiento o evaluación de desempeño que permita evidenciar el tratamiento
del riesgo inherente al proveedor (o concepto similar) en Chile, se
introduce el capítulo 85 del Reglamento de la Ley 19.886[42], titulado "De la
evaluación de proveedores", en donde se aborda el desempeño de proveedores:
El proceso de evaluación tendrá por objeto determinar si concurre alguna causal
de inhabilidad o incompatibilidad para contratar con las Entidades. Además,
tendrá por objeto acreditar la veracidad de los antecedentes, la situación legal y
la situación financiera de los postulantes a proveedores inscritos.
El proceso de evaluación de los postulantes a proveedores inscritos podrá ser
efectuado directamente por la Dirección o podrá ser encomendado a terceros para
que éstos recaben la información necesaria y efectúen la evaluación.
La evaluación se traducirá en informes estandarizados que permitan evaluar a cada
postulante proveedor inscrito. La evaluación de los postulantes a Proveedor deberá
contar con un procedimiento claro y transparente que asegure la confidencialidad
de los antecedentes aportados y la objetividad y celeridad del proceso evaluatorio43.
De lo anterior resulta equivalente con Colombia el manejo del registro de
información, el cual obedece a contratos y antecedentes jurídicos y financieros;
mientras que se identifican como diferencias: i) la potestad del Gobierno
Central para autorizar la contratación de terceros para verificar la veracidad
de los antecedentes, asunto que en Colombia es discrecional de la entidad
que desata el proceso de contratación, y ii) que en Chile sea centralizada la
verificación de autenticidad, mientras que en Colombia la cámara de comercio
no asume tal compromiso sino que parte de la buena fe y efectúa las acciones
pertinentes de clasificación y calificación.
Se podría insinuar que los procesos para determinar el riesgo inherente
al proveedor son prácticamente idénticos en Colombia y Chile, contando
este último con un paso adicional respecto de la revisión de los antecedentes
consignados por las personas naturales y jurídicas que pretenden contratar
con el Estado, acción que puede revelar información importante para tomar
medidas frente a ciertos actores. Sin embargo, el monitoreo de la conducta
de los proveedores para fines de evaluar periódicamente el nivel de riesgo
inherente que se relaciona con el nombre comercial no se aborda a cabalidad
como en el caso de las empresas privadas o estatales que compiten abiertamente
CONCLUSIONES En la actualidad el Estado colombiano carece de una metodología en el
Estatuto de Contratación Estatal para el monitoreo del desempeño de sus
proveedores y la clasificación del riesgo inherente al incumplimiento contractual
que puedan presentar, sin perjuicio de la información de multas y
sanciones que las entidades públicas deben remitir a la cámara de comercio para constancia en el Registro Único de Proponentes. Este escenario dificulta
la toma de medidas preventivas para proteger los objetivos de las contrataciones
y el patrimonio público.
La contratación pública en Colombia requiere contar con registros objetivados
y parametrizados de información significativa del mercado que
puedan arrojar indicadores de riesgo inherente al proveedor, bajo criterios de
desempeño, calidad, tiempo de experiencia, historial contractual y, en general,
las variables que permitan tomar medidas de mitigación por el riesgo de
incumplimiento que le es propio al sujeto que pretende ofrecer productos y
servicios al Estado. Se precisa, además, que el registro debe ser centralizado
y universal, cubriendo el amplio espectro de tipologías contractuales que
ofrece la Administración.
Se ha señalado como un inconveniente en la práctica contractual de las
entidades públicas el hecho de que, aun remitiendo al RUP una multa o sanción
sobre un contratista, este no tendrá afectación alguna en cuanto a las garantías
futuras que pretenda adquirir como adjudicatario en nuevos procesos de selección,
fuera de las inhabilidades e incompatibilidades legales para contratar,
puesto que las garantías y exigencias requeridas en los procesos de selección
serán las mismas para el buen y para el mal contratista, sin mayor "blindaje"
por parte de las entidades públicas. Esta circunstancia resulta contraria al
espíritu de mejoramiento continuo, buen servicio y responsabilidad social
que debe irradiar la contratación pública.
Como se ha reiterado en el presente escrito, en Colombia las medidas
para evitar el riesgo inherente al proveedor se limitan a inhabilidades consagradas
en la Ley 80 de 1993 y la Ley 1474 de 2011. No obstante, dichas
medidas no tienen aplicación para generar acciones o medidas de mitigación
del riesgo cuando el contratista no ha caído en la materialización de hechos
graves. Por consiguiente, se ha hecho énfasis en la necesidad de observar el
comportamiento de los proveedores disponibles e interesados en contratar,
o que han contratado con el Estado, para identificar su riesgo inherente de
incumplimiento y tomar las medidas preventivas correspondientes.
El caso de Ecopetrol es un punto de referencia valioso para el análisis y
registro de resultados del comportamiento de proveedores, tanto en la relación
contractual como en aspectos de responsabilidad empresarial del contratista.
Para Ecopetrol el desempeño histórico contractual tiene repercusiones directas
a la hora de tratar de acceder a la contratación, por cuanto el registro de
antecedentes cuestionables conduce a la exclusión del proceso contractual,
sin importar la eventual suscripción de una póliza de seguro que pretenda
cubrir el riesgo inherente al proveedor.
Este escrito señala la importancia de las medidas para mitigar el riesgo de
contratación con prestadores proclives a inconvenientes o incumplimientos
contractuales, sin que las acciones resten competitividad, como es el conocido descuento de puntos en las evaluaciones de las propuestas por causa de multas
o sanciones, ya que puede el afectado contar con la oferta más ventajosa
para la entidad y los fines que esta persigue. En tal sentido, se considera que
tomar medidas preventivas, acorde a la clasificación de riesgos, no implica
desventaja directa para contratar, sino un castigo cautelar y proporcionado,
que seguramente implicará cargas para los afectados, pero no restringe la
No defendemos que las entidades públicas asuman incumplimientos contractuales
de proveedores sin el debido proceso; aspiramos más bien a que
puedan identificar �a priori� factores de riesgo financieros, y a que dispongan
del historial de inconformidades contractuales y de información sobre
la experiencia en determinado mercado y sobre la calidad en la ejecución de
obras o prestación de servicios, entre otros, que permitan adoptar medidas
diferenciales de mitigación del riesgo inherente de incumplimiento, optimizando
con ello de los recursos públicos invertidos en la contratación pública.
La inclusión del riesgo inherente al proveedor como criterio preventivo en
la contratación pública es perfectamente factible. Existen los recursos tecnológicos,
el sustento normativo y el funcionamiento organizacional necesarios
para generar el conocimiento de mercado que soporte su incorporación en el
esquema de riesgos a considerar por las entidades públicas en sus procesos
1 Basu, K. Más allá de la mano invisible. México: FCE, 2011, 115..
2 SANTOFIMIO, J. O. El carácter conmutativo y por regla general sinalagmático del contrato
estatal y sus efectos respecto de la previsibilidad del riego y del mantenimiento de su equilibrio
económico. Revista digital de Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia,
n.° 1, 2009, 18.
3 MIERR BARROSA, P. Los riesgos, su identificación, asignación y amortización en los contratos
del Estado. En Revista de Ingeniería, Universidad de los Andes, n.° 32 (julio-diciembre),
2010, 100.
4 BENAVIDES, J. L. El contrato estatal. Bogotá: Universidad Externado de Colombia,
5 SUÁREZ BELTRAN, G. La nueva contratación pública en Colombia. Anotaciones sobre
la Ley 1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios. Bogotá: Legis, 2009, 106..
6 Véase Gobierno de Colombia, Colombia Compra Eficiente. En Guía de garantías en
7 Véase Gobierno de Colombia, Colombia Compra Eficiente. En Guía para la
Elaboración de Estudios de Sector.
8 SUÁREZ BELTRAN, G. Estudios de Derecho Contractual Público. Bogotá: Legis, 2009, 4..
9 Véase Gobierno de Colombia, Colombia Compra Eficiente. En Manual para la
identificación y cobertura del riesgo en los procesos de contratación.
10 BERNAL PERDOMO, J. Y MOLINA BETANCUR C. En Derecho administrativo. Bogotá: Legis,
2016, 510.
11 SUÁREZ BELTRAN, G. La nueva contratación pública en Colombia. Anotaciones sobre
la Ley 1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios. Bogotá: Legis, 2009, 61.
12 SAFAR DÍAZ, M., Análisis económico de los procedimientos de selección de contratistas
del Estado en el Derecho colombiano: hacia un mecanismos eficiente y transparente. Serie de
Derecho Administrativo n.° 6. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2009, 71.
13 Ibíd., 72.
14 En Sentencia T-731 de 1998, la Corte Constitucional explicó que el principio de
igualdad en la función administrativa "implica la exigencia constitucional de que la gestión de
la Administración Pública no establezca distinciones injustificadas entre los administrados y
obre respecto de ellos y de sus intereses guardando equilibrio, de modo que garantice a todos,
en condiciones adecuadas a sus circunstancias, el acceso a ella y a sus funcionarios y la misma
importancia en cuanto al disfrute de los beneficios que genera la actividad estatal".
15 Departamento Nacional de Planeación. Documento CONPES n.° 3714 de 2011, 20-23.
16 Ibíd., 13.
17 Ibíd., 14: "Son todas aquellas circunstancias que de presentarse durante el desarrollo
y ejecución del contrato, tienen la potencialidad de alterar el equilibrio financiero del mismo,
siempre que sean identificables y cuantificables en condiciones normales".
18 Ibíd., 14 y 15: "Son aquellos relacionados con la seriedad de la oferta, el cumplimiento
de las obligaciones contractuales, la responsabilidad extracontractual que pueda surgir para la
Administración por las actuaciones, hechos u omisiones de sus contratistas o subcontratistas;
y de forma general, los demás riesgos a que se encuentre expuesta la Administración según el
tipo de contrato y de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 1150 de 2007".
19 Ibíd., p. 15: "Regula los efectos de tres situaciones que se pueden presentar al ejecutar
un contrato: un suceso que se produce después de celebrado el contrato cuya ocurrencia no era
previsible al momento de suscribirlo, una situación preexistente al contrato pero que se desconocía
por las partes sin culpa de ninguna de ellas, y un suceso previsto, cuyos efectos dañinos
para el contrato resultan ser tan diferentes de los planeados, que se vuelve irresistible".
20 Ibíd.: "Son aquellas obligaciones en virtud de las cuales una entidad, estipula contractualmente
a favor de su contratista el pago de una suma de dinero, determinada o determinable
a partir de factores identificados, por la ocurrencia de un evento futuro e incierto.
21 Ibíd.: "Son aquellos sucesos que pueden ocasionarse por acciones negativas en la
contratación o por riesgos operacionales que se manifiestan durante el proceso precontractual
y que afectan la ejecución del contrato. Por su proceso de gestión y su relevancia en la contratación
colombiana, este tipo de riesgos se abordan en el Manual de las Buenas Prácticas de la
Contratación Estatal".
22 SANTOFIMIO. El carácter conmutativo y por regla general sinalagmático del contrato
económico, cit., 18.
23 Ecopetrol S.A. es una sociedad de economía mixta, de carácter comercial, organizada
bajo la forma de sociedad anónima, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y
Energía, de conformidad con lo establecido en la Ley 1118 de 2006.
24 Ver: http://www.ecopetrol.com.co/wps/portal/es/ecopetrol-web/ser-contratista/informacion/ser-contratista-info.
25 Sistema de Información de Proveedores Ecopetrol S.A: "es una herramienta de acceso
libre y público, dinámica y auto-sostenible que provee a Ecopetrol S.A. de información
en línea, de potenciales proveedores de las categorías de bienes y servicios requeridos para su
operación". Consulta realizada el 10 de septiembre de 2016 en: https://siproe.ecopetrol.com.co/slc_selfreg(bD1lcyZjptuwMA==)/bspwdapplication.do#view_anchor-ros_top.
26 Ecopterol S.A. Procedimiento de despemeño de contratistas. gab-p-013, versión 2, 2016,
2: "Evaluación de Desempeño del Contratista: Calificación documentada que hace Ecopetrol sobre
el cumplimiento de las obligaciones a cargo del Contratista, aplicando los criterios que se hayan pactado en el contrato; estará en firme una vez se resuelvan las observaciones del Contratista si las presentare, y sea aprobada y comunicada a éste por el Administrador del contrato".
27 Ibíd.: "Incumplimiento Grave: Incumplimiento que le genera a Ecopetrol y/o a algún
integrante del Grupo Ecopetrol, un perjuicio económico, una erogación injustificada, afectación
a su imagen o reputación; o aquel incumplimiento que da lugar a Incidentes de Entorno Social
y/o Ambientales; o aquel incumplimiento reiterado de algún Criterio de la Evaluación de Desempeño
o incumplimiento calificado en este Procedimiento y/u otros documentos aplicables al
Contrato, como grave".
28 Ibíd., 4.
29 Ibíd., 13.
30 Ibíd., 5-11.
31 El Consejo Colombiano de Seguridad (CCS) es una asociación tipo empresarial y profesional
sin ánimo de lucro, con personería jurídica propia, que contempla en su objeto social la
ejecución de actividades científicas y tecnológicas, las cuales se ven representadas de manera
puntual en servicios científico tecnológicos (SCT) dirigidos hacia la promoción, divulgación,
adaptación, aplicación y puesta en funcionamiento de tecnologías relevantes para varios sectores
productivos en actividades específicas de seguridad industrial, salud ocupacional y protección
ambiental. Consulta realizada el 25 de septiembre de 2016 en: http://ccs.org.co/interna_general.php?idcategoria=8&idnoticia=109 .
32 El Registro Uniforme de Evaluación del Sistema de Gestión en Seguridad, Salud
Ocupacional y Ambiente - ssoa para Contratistas - RUC® es la herramienta de evaluación del
desempeño en ssoa, aplicada en empresas contratistas del sector hidrocarburos y de otros sectores
contratantes, con el objetivo principal de impulsar el desempeño y la mejora continua en la
gestión del riesgo y el cumplimiento de los aspectos legales y de otra índole. Consulta realizada
el 25 de septiembre de 2016 en: http://ccs.org.co/interna_ruc.php?idnoticia=77&idcategoria=15. 33 Ibíd.
34 La Ley 1150 de 2007 eliminó la exigencia de certificaciones internacionales, justamente
porque terminaban favoreciendo a determinadas compañías, sin que fuera un asunto de igualdad
material en el mercado.
35 LAZO VITORIA, X. La Oficina Nacional de Evaluación: un control reforzado para las
licitaciones públicas de la Administración General del Estado y de las Entidades locales. En
Observatorio Contratación Pública. Consultado el 29 de agosto de 2016 en: http://www.obcp.es/index.php/mod.opiniones/mem.detalle/id.214/relcategoria.208/relmenu.3/chk.37351ec9ddc005b73e5a5a5086265e28.
37 La Ley 19.886 del 29 de agosto de 2003 entró en vigencia el 24 de octubre de 2004,
mediante Decreto Supremo 250.
38 Ministerio de Hacienda, Gobierno de Chile, Dirección de Compras y Contratación
Pública. Cartilla Ley n.° 19.886 de Compras Públicas y Reglamento, 2003, p. 10. Entre sus
funciones: "(i) Asesora a los organismos públicos en la planificación y gestión de sus procesos
de compras y contrataciones; (ii) Administra el Sistema de Compras Públicas y demás sistemas
necesarios para el desarrollo de un mercado electrónico eficiente, que garantice una óptima
gestión de abastecimiento y óptimos niveles de competencia; (iii) Es responsable de la creación,
administración y actualización constante de ChileProveedores, el Registro Electrónico Oficial
de Proveedores del Estado, que permite a los proveedores presentar centralizadamente toda su
documentación. Se generan así grandes ahorros de tiempo, papel y fotocopias, ya que todo está
disponible en formato digital; (iv) Promueve la máxima competencia entre los proveedores de
la Administración Pública; (v) Garantiza que los organismos públicos accedan a la información
sobre proveedores de mejor calidad y en menores tiempos (vi) Establece las políticas y condiciones
de uso de los sistemas de información y contratación electrónicos o digitales que se
mantengan disponibles". Consulta realizada el 10 de agosto de 2016 en: http://www.dgmn.cl/transparencia/leyes_dgmn/Doc.Legales/Ley%2019.886%20Compras%20P%C3%BAblicas%20y%20Reglamento.pdf.
39 Ibíd., 11: "Garantiza transparencia e igualdad: ante éste, cualquier empresa puede
reclamar de los actos u omisiones ilegales o arbitrarios que lo afecten durante los procesos de
40 Ibíd.: "Sistema Electrónico de Información, de acceso público y gratuito, administrado
por la Dirección de Compras y Contratación Pública".
41 Ibíd., 10.
42 Se aclara que mientras que en Colombia se reglamentan y modifican tales asuntos vía
decreto, en Chile se hace lo propio mediante reglamento, indicando qué ley se reglamenta.
43 Ibíd., 91.
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Contratación de la Administración Pública".
República de Colombia, Ley 1150 de 2007, "por medio de la cual se introducen medidas
para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones
generales sobre la contratación con Recursos Público".
República de Colombia, Ley 1474 de 2011, "por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer
los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción
y la efectividad del control de la gestión pública".
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