Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-1996-11250-de-abril-24-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_de5bad7b4a01003ce0430a010151003c&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-19 00:34:55
Document Index: 30457223

Matched Legal Cases: ['artículo 129', 'artículo 13', 'e contrario', 'artículo 41', 'artículo 898', 'artículo 13', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 1742', 'artículo 1', 'artículo 63', 'artículo 136', 'artículo 44', 'artículo 48', 'artículo 185', 'artículo 1', 'artículo 44', 'artículo 136']

SENTENCIA 1996-11250 DE 24 DE ABRIL DE 2013
CONTENIDO:NULIDAD ABSOLUTA SOBRE CONTRATO ESTATAL. EN RELACIÓN CON LAS RESTITUCIONES DERIVADAS DE LA DECLARACIÓN DE NULIDAD ABSOLUTA, SE CONSIDERA QUE SI BIEN NO PROCEDEN POR CAUSA ILÍCITA, LA LEY 80 DE 1993 PERMITE QUE LO DADO O PAGADO, SIEMPRE QUE APROVECHE A LA ENTIDAD, LO COMPENSE ÉSTA. SE TRATA DE LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE EQUIDAD, QUE, SALVADA LA BUENA FE, ORDENA PAGAR LAS PRESTACIONES RECIBIDAS EN TODO AQUELLO QUE HA FAVORECIDO A LA OTRA PARTE DEL CONTRATO. DE ALGUNA MANERA, ESTA DISPOSICIÓN TAMBIÉN SUPONE, PARCIALMENTE, LA APLICACIÓN DE LA PROHIBICIÓN DEL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA, PORQUE IMPIDE QUE UNA PARTE DEL CONTRATO SE BENEFICIE IMPUNEMENTE DE LOS SERVICIOS PRESTADOS POR OTRA, QUE NO ACTUÓ DE MALA FE.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA, CONTRATO DE EMPRÉSTITO, NULIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO, ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
Sentencia 1996-11250 de abril 24 de 2013
Rad.: 13001-23-31-000-1996-11250-01 (24.512)
Demandante: Carlos del Río Viafora
Previo al estudio correspondiente para decidir el recurso, advierte la Sala que no se accederá a lo pretendido, y para tal efecto se expondrán las razones que conducen a ello, siendo necesario analizar: i) la competencia de la corporación para conocer del presente asunto; ii) lo probado en el proceso, iii) el caso concreto, y iv) la no configuración del enriquecimiento sin causa.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 129(3) del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 del Consejo de Estado —modificado por el Ac. 55/2003(4)—, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de las sentencias proferidas por los tribunales administrativos en las controversias de naturaleza contractual.
Adicionalmente, en el asunto que nos ocupa, el demandante presentó —en primera instancia— acción contractual contra el municipio de Turbaco —Bolívar—, por el incumplimiento de los contratos de empréstito celebrados entre ellos. Adicionalmente, cuando se incoó la demanda —jun. 20/96— para que un proceso fuera de doble instancia su cuantía debía exceder de $ 13’460.000, y en el caso bajo estudio la pretensión mayor superaba tal monto, por lo que podía impugnarse.
a. Se destaca, inicialmente, la existencia de un contrato de empréstito —fl. 9, cdno. 1— celebrado el 30 de septiembre de 1994, entre Carlos del Río Viafora —denominado el financiero— y Celedonio Cabarcas Puello, quien obró en condición de alcalde del municipio de Turbaco —denominado el municipio—. Allí se estableció que el financiero “ha entregado al municipio la cantidad de veinte y tres millones novecientos sesenta y seis mil novecientos cuarenta y un peso ($ 23’966.941.oo) m/l” —fl. 9, cdno 1—, y además que la suma fue recibida a satisfacción para el pago de obras públicas y funcionamiento del municipio.
b. Así mismo se incluyó una cláusula penal del 50% del valor total del negocio, en caso de incumplimiento por parte del municipio. Al final, el documento lo firmaron Carlos del Río Viafora y Celedonio Cabarcas Puello, este además estampó un sello, que dice “alcaldía mpal., Turbaco Bol.”.
c. El demandante manifestó que del negocio jurídico nació para el municipio la obligación de pagar, en los siguientes términos: “El municipio para garantizar la obligación nacida de los contratos estatales, constituye a favor de mi representada (sic) pagarés por valor del capital, y en ellos se estipula claramente la fecha de vencimiento de las obligaciones”(5).
d. A folio 13 del cuaderno 1 se encuentra el segundo contrato, firmado en la misma fecha —sep. 30/94—; allí se confirma que entre el demandante —el financiero— y el municipio de Turbaco, se suscribió un segundo contrato de empréstito, que también señala que el financiero “ha entregado al municipio la cantidad de diez y ocho millones cuatrocientos dos mil cuatrocientos pesos m/cte. ($ 18’402.400.oo) m/l”, se acordó, además, que la suma fue recibida a satisfacción para el pago de obras públicas y funcionamiento del municipio. En la cláusula tercera pactaron un plazo de doce meses para el pago, contados a partir de la suscripción del contrato; adicionalmente, establecieron un porcentaje de 3% mensual por concepto de intereses remuneratorios y del 4.5% en caso de mora.
Fijaron una cláusula penal del 50% del valor del negocio, en caso de incumplimiento por parte del municipio. Al final, como frente a lo inicialmente acordado, el documento lo firmaron Carlos del Río Viafora y Celedonio Cabarcas Puello, quien además estampó un sello que dice “alcaldía mpal., Turbaco Bol.”. Sobre este contrato —al igual que en el anterior— el demandante aduce que de él nació la obligación para la entidad.
e. También obran dos pagarés: el primero —ene. 15/94—, establece que Celedonio Cabarcas Puello, como alcalde municipal de Turbaco “pagará incondicionalmente al vencimiento del mismo” —ene. 15/95—, y a la orden de Carlos del Río Viafora, “veinte y tres millones novecientos sesenta y seis mil novecientos cuarenta y un pesos”, adicionalmente se estableció el 3% como intereses durante el plazo, y del 4.5%, de intereses de mora.
El segundo pagaré —abr. 15/94— establece, igualmente, que Celedonio Cabarcas Puello, como alcalde municipal de Turbaco, “pagará incondicionalmente al vencimiento del mismo” —abr. 15/95—, y a la orden de Carlos del Río Viafora, “diez y ocho millones cuatrocientos dos mil cuatrocientos pesos m/cte.”. Adicionalmente estableció el 3% mensual como intereses durante el plazo, y 4.5% de intereses de mora.
En relación con estos dos títulos valores, la corporación observa una irregularidad, pues a pesar de que en los contratos(6) y en la demanda(7) se establece que para garantizar la obligación nacida de los acuerdos de voluntades se firmarían unos pagarés, resulta injustificable, o inexplicable por lo menos, que los títulos aportados se suscribieron en fecha anterior —ene. 15 y abr. 15/94— al día en el que se firmaron los contratos, es decir, la garantía del contrato existía antes de suscribirse este.
f. En el oficio del 12 de enero de 1995, suscrito por la tesorera saliente de la administración, dirigido al funcionario que la reemplazó, se informa sobre el estado financiero del municipio de Turbaco. Expresó que con el propósito de cumplir algunas obligaciones pecuniarias, el municipio le firmó a varias personas pagarés dados en garantía, comunicación que además identifica a las personas a favor de quienes se suscribieron esos títulos valores, y entre ellos, en la página tercera de este documento —al final—, se relacionan los dos pagarés suscritos a nombre de Carlos del Río Viafora:
“2584959 $ 23’ 966,941.oo Enero 15 de 1995
“2283003 18’ 402,400.oo Abril 15 de 1995”.
g. Se aportó además copia de la denuncia que presentó el señor Santiago Rafael Torres Puello, alcalde de Turbaco, contra Celedonio Cabarcas —exmandatario del municipio— por la comisión de varios punibles: peculado culposo, celebración indebida de contratos, falsedad documental y peculado por apropiación. En efecto —en lo atinente al sub judice— indicó que el señor Cabarcas suscribió unos contratos de empréstito con personas naturales, y que para garantizar la obligación suscribió unos pagarés, que reposaban en el Banco Ganadero, y también se indica en la denuncia que se desconoce en qué se invirtió el dinero del préstamo.
h. Se adjuntó copia del Decreto 88 de 1994, por medio del cual se adoptó el presupuesto de rentas y gastos del municipio de Turbaco, para la vigencia fiscal de 1995, y copia auténtica del Acuerdo 50 de 1992, por el cual se adicionó el Acuerdo 46 de 1992, expedido por el consejo municipal, quien en uso de sus facultades legales acordó “celebrar contratos, negociar empréstitos con la Nación, entidades de crédito público bancarios reconocidas por la superintendencia o financistas privados de reconocida idoneidad, económica y moral, hasta por la suma de ($ 800’000.000.oo) ochocientos millones de pesos...” —fls. 16 y 17, cdno 1—.
Sin embargo, la Sala advierte que el acuerdo en mención no se aportó con la demanda ni con la contestación, atendiendo a la relación de pruebas que hace en cada escrito; tampoco se decretó como prueba por parte del tribunal; y además el a quo negó en la providencia apelada su existencia, así que resulta extraño —por decir lo menos— que aparezca a folio 16 del cuaderno 1.
i. Obra la certificación expedida por el jefe de personal de la Alcaldía Municipal de Turbaco, del 1 de septiembre de 1999 —fl 87, cdno. 1—, donde certifica que Celedonio Cabarcas Puello “Prestó sus servicios a la Alcaldía Municipal de Turbaco en calidad de alcalde municipal, desde el primero (1º) De enero de mil novecientos noventa y cuatro (1994) al diez (10) de febrero del mismo año, fecha en la que fue suspendido del cargo mediante Decreto número 101 de fecha 10 de febrero de 1994. Que posteriormente se reincorpora a su cargo el día primero (1º) de mayo hasta el treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994)”.
j. También se encuentra la certificación expedida por el tesorero de Turbaco —sep. 1º/99—, en la que establece: “al momento de asumir la dirección del municipio por parte del señor Santiago Rafael Torres Puello, el día (1º) de enero de 1995, no se encontraron en las oficinas de la tesorería ni en el archivo general de la alcaldía libros de contabilidad alguno ni comprobantes de ingresos y egresos, del período comprendido entre el primero (1º) de enero de 1992 al 31 de diciembre de 1994, lapso dentro del cual ejerció como alcalde el señor Celedonio Cabarcas Puello. Solo se pudo constatar la existencia de unos cuadernos de contabilidad en los que se intentó llevar libros de bancos y se hallaron algunos extractos de cuentas corrientes de los bancos Uconal y Ganadero, especialmente de los años 1992 a 1994” —fl 88, cdno. 1—.
k. En el “Acta de inspección judicial” practicada a la tesorería del municipio —fl. 36, cdno. 2— se dedujo —en atención al contrato de empréstito y al pagaré que allí reposaban— que el señor Carlos del Río Viafora entregó la suma de dinero —$ 23’966.941,oo— al señor Celedonio Cabarcas Puello, pero no ingresó a la tesorería y tampoco se registró en la contabilidad presupuestal y financiera del ente territorial.
Sin embargo, la corporación observa otra irregularidad, pues la copia del contrato hallado en la tesorería —que está firmado por las partes—, no señala el día en que se suscribió, lo que conduce a pensar que con posterioridad, en el original, se estampó la fecha de suscripción, posiblemente cuando se iba a presentar la demanda.
l. Por último, el 15 de enero de 1998 se allegó copia de la actuación de primera y segunda instancia del proceso penal adelantado contra Celedonio Cabarcas Puello, por los delitos de peculado por apropiación y peculado por aplicación oficial diferente.
Con fundamento en las pruebas que obran en el proceso, se advierten varias inconsistencias en el recuento de los hechos que hizo la parte actora, según pasa a analizarse, lo que servirá para efectos de la decisión que se adoptará en la parte resolutiva.
De un lado, se advierte que prácticamente todo lo que manifestó la parte actora sobre los hechos de la demanda es impreciso o falso respecto de la causa de la obligación, pues no provino de los dos contratos de empréstito, sino que —en el mejor de los casos— es anterior a ellos.
En efecto, de la declaración jurada rendida por el mismo demandante, señor Carlos del Rio Viafora, en el proceso penal, aportado a este expediente —por solicitud que hizo la misma parte actora—(8), se deduce que el empréstito surgió de préstamos informales que hizo en el pasado, y que la administración respaldaba con cheques; así se evidenció a partir de la siguiente pregunta formulada en el proceso penal: “sírvase usted manifestar ¿si ha suscrito contrato con el municipio de Turbaco?, en el caso afirmativo explique el objeto y las condiciones del mismo”, a lo cual el actor de este proceso respondió en el penal: “sí, aproximadamente dos años atrás yo venía facilitándole dineros a la administración del municipio de Turbaco, ellos me hacían el requerimiento yo les entregaba el dinero y ellos me respaldaban la deuda con un cheque”.
Posteriormente, cuando se le preguntó: “¿desde qué fecha el municipio dejó de cancelar sus créditos?”, el señor Viafora respondió que “dejó de cancelar sus créditos a partir del 1º de septiembre de 1994, conmigo, hasta ese mes fue cumplido” —fl. 196, cdno. 3—. De donde se deduce, como también lo hizo el juez penal en su proceso, que contrario sensu a lo expuesto en la demanda del proceso contractual, las obligaciones del caso sub judice nacieron antes del 30 de septiembre de 1994.
Ahora bien, la Sala también advierte dos irregularidades aún más concretas respecto de los contratos aportados con la demanda: la primera, hace referencia a la suscripción, porque no se entiende cuándo aparecieron suscritos con fecha del 30 de septiembre de 1994, pues en la inspección judicial practicada en este proceso, y realizada a la tesorería del municipio, se encontró copia del primero de ellos y no consta el día en que se celebró.
Pero más grave es lo que se halló en el proceso penal, teniendo en cuenta que esta Sala no entiende cómo fue que al momento de presentarse la demanda los dos contratos tenían fecha de suscripción, cuando en la declaración jurada que el señor Carlos del Río Viafora rindió ante la fiscalía, en el proceso que se le siguió a Celedonio Cabarcas Puello —fl. 207, cdno 3—, se encuentra que cuando el investigador preguntó: “en los contratos no se señala fecha de su creación. Sírvase señalar a la Fiscalía en qué fecha se firmaron estos contratos”, el demandante en este proceso respondió: “estos contratos se firmaron entre el 26 y el 27 de diciembre de 1994, y se hizo en la misma alcaldía de Turbaco (sic)”, de donde se deducen por lo menos estas inconsistencias —no se puede determinar a cuál de los dos procesos corresponde, si al penal o al contencioso—, pues es inaudito que la justicia penal haya manifestado que en los contratos no constaba la fecha en la que se suscribieron, y resulta que en este proceso contencioso administrativo los dos documentos aparecen firmados con fecha del 30 de septiembre de 1994.
En este sentido, no se entiende de dónde surge que los contratos se suscribieron en la mencionada fecha, cuando el demandante, en la “declaración jurada” en el proceso penal, señaló que se suscribieron con posterioridad, concretamente entre el 26 y 27 de diciembre de 1994.
De otro lado, en relación con los dos pagarés aportados al proceso, la Sala también halló las siguientes irregularidades: a juzgar por los dos contratos que se vienen analizando, los pagarés que respaldan las obligaciones que nacen allí para el municipio debieron suscribirse con posterioridad a ellos, para garantizar el pago —en cumplimiento de la cláusula quinta de los dos negocios—; sin embargo, sorprendentemente la suscripción de ambos títulos valores es anterior a los contratos del 30 de septiembre de 1994 que dicen respaldar, concretamente son: i) el primero, del 15 de enero de 1994 y ii) el segundo, del 15 de abril del mismo año.
Y lo que es más incomprensible en estos hechos, es que el segundo pagaré se suscribió cuando el señor Celedonio Cabarcas Puello ni siquiera ejercía como alcalde de Turbaco, teniendo en cuenta que según la certificación expedida por la jefe de personal del municipio, el alcalde estuvo suspendido de su cargo entre el 10 de febrero de 1994 y el 1º de mayo de 1994, mediante el Decreto 101 de 1994 —fl. 87, cdno. 1—. De esta manera, es inadmisible que la parte actora aporte como prueba de la existencia de la obligación este título valor, cuando quien lo suscribió ni siquiera era el representante legal de la entidad territorial.
Esto significa, sin duda alguna, que los contratos fueron posteriores a los créditos, y que las partes los celebraron no con la finalidad de hacer surgir las obligaciones sino para legalizar todas las irregularidades cometidas hasta ese momento, como incluso se concluyó en el proceso penal donde se condenó al alcalde de Turbaco. De allí que, el móvil de los dos contratos no fue un crédito, sino la urgencia de legalizar las irregularidades cometidas hasta ese momento, tanto por la administración —quizás principalmente por ella—, pero también por el actor, que pasó por encima de la legalidad del contrato, e incurrió en otra al suscribir documentos con fechas que no cuadran, solo para ajustarse a la legalidad sobre la cual pasaron por encima.
Finalmente, respecto a la copia auténtica del Acuerdo 50 de 1992, por el cual se adicionó el Acuerdo 46 de 1992, expedido por el consejo municipal, que obra en el proceso, a la copia de la noticia titulada “fallo contra Celedonio Cabarcas” y a la copia del Decreto 88 de 1994, por medio del cual se adoptó el presupuesto de rentas y gastos del municipio de Turbaco, para la vigencia fiscal de 1995, la corporación no se referirá a ellos, pues no se aportaron con la demanda, ni fueron decretadas por el a quo, de manera que no es posible estudiarlas porque menos aún fueron controvertidas.
En virtud de lo expresado en el punto anterior, se puede concluir que los contratos del caso sub judice carecen de objeto, toda vez que no contemplaron ninguna obligación —y prestación en general—, y por esa razón se podría declarar su inexistencia. En efecto, con su suscripción no se adquirió por parte del contratista el compromiso de prestar una suma de dinero, y tampoco por parte del municipio de constituir pagarés o comprometerse a pagar en un plazo establecido, con determinada tasa de interés corriente y moratorio.
En este sentido, la Sección Tercera señaló en un caso semejante —sent., feb. 18/2010, Exp. 15.596—, donde se celebró un contrato adicional con el exclusivo propósito de legalizar la ejecución de una obra que ya se había cumplido, que:
“De acuerdo con pronunciamientos efectuados en ocasiones anteriores por la Sala(9), la figura de la inexistencia jurídica de los actos o contratos es de recibo en la contratación estatal. Los argumentos que sirven para sustentar tal afirmación están concentrados especialmente en lo siguiente: en primer lugar cabe precisar que en cuanto el artículo 41 de la Ley 80, proferida en el año 1993, determinó los requisitos indispensables para el perfeccionamiento de los contratos estatales, de manera implícita pero clara le dio cabida a la figura de la inexistencia, puesto que a partir de dicha disposición resulta evidente que no podrán tenerse por existentes, es decir que se reputarán como inexistentes en el mundo jurídico, los pretendidos contratos estatales que no alcancen a perfeccionarse; en segundo lugar, cabe sostener que ante la ausencia de una regulación expresa y completa acerca de la figura de la inexistencia de los actos o contratos en el régimen contractual de las entidades del Estado, necesariamente habrá lugar a la aplicación de los dictados del inciso 2º del artículo 898 del Código de Comercio, por cuanto los mismos fueron incorporados a la Ley 80 por orden expresa del inciso 1º de su artículo 13; en tercer lugar, el artículo 87 del Código Contencioso administrativo determina con claridad que la acción de controversias contractuales tiene entre sus fines el de conseguir que el juez competente resuelva los litigios que pudieren surgir acerca de la existencia o inexistencia de los respectivos contratos, aspecto a propósito del cual esa norma legal señala, de manera expresa y precisa, que mediante el ejercicio de dicha acción “cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia”.
En este orden de ideas, no había objeto en este contrato, porque no se hizo desembolso del crédito al momento de celebrarlo —pese a que afirman hacerlo—, ni siquiera los pagarés que respaldarían esa suma se suscribieron con posterioridad, es decir, se trató de una maniobra fraudulenta, y burda, para incorporar en un contrato, que cumpliera con los requisitos de la Ley 80, las sumas impagadas meses o años atrás. No se pierda de vista que, incluso, uno de los dos pagarés lo suscribió el alcalde en una fecha en la que estaba suspendido del cargo.
Además se origina la nulidad absoluta, por vicio en su causa, puesto que la conducta acreditada en este proceso —que también se demostró en el penal, que se incorporó al contencioso administrativo por petición de la parte actora— es “contraria a las buenas costumbres”, al igual que “al orden público”, pues no cabe duda que atenta contra la moral administrativa y el buen comportamiento tanto de los servidores públicos —el acalde de Turbaco en este caso— y del contratista, fingir la celebración de un contrato, incorporando obligaciones que no se ejecutarán, para engañar a todos los ciudadanos y a los órganos públicos interesados en la contratación estatal, dando un ejemplo inverso de lo que en su lugar sí debe hacer la administración: enfrentar, por los causes administrativos y procesales que corresponden, los hechos consumados, que materializó de la mano del particular que le prestó dinero al Estado.
Por las razones anotadas, y siguiendo la línea jurisprudencial citada, la Sala accederá a la pretensión quinta subsidiaria —y negará las demás— que dispone: “Quinta: que se declare la nulidad del contrato de empréstito celebrado entre Carlos del Río Viafora y el municipio de Turbaco (Bol.)”.
Es así como en este caso, incluso, el actor solicita se declare la nulidad, aunque está claro que es posible hacerlo de oficio, en las condiciones finalmente reiteradas por la Ley 80 de 1993, también mantenidas en el artículo 87 Código Contencioso Administrativo —modificado por la ley 446 de 1998— que estableció en el inciso tercero que:
“Sobre este punto se ha pronunciado la Sala Plena, manifestando que la potestad del juzgador para declarar de oficio la nulidad absoluta de un contrato, depende del cumplimiento de dos condiciones: que la nulidad absoluta se encuentre plenamente demostrada en el proceso, y que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes, caso en el cual, surgirá el deber del juez de declararla, cualquiera sea el proceso de que se trate; y ha dicho además la Sala sobre tal facultad oficiosa del juez para declarar la nulidad absoluta del contrato, que la misma no está sometida al término de caducidad de la acción, “... porque el ejercicio de una potestad difiere sustancialmente del ejercicio del derecho de acción, por virtud del cual se acude a la jurisdicción para pedir la declaración judicial...”, no obstante lo cual, sí se impone la limitación contenida en el artículo 1742 del Código Civil, “... que prevé el saneamiento de la nulidad por prescripción extraordinaria de 20 años, aun cuando la misma se haya generado por objeto o causa ilícitos...” (sent., feb. 16/2006, Exp. 13.414).
Sin embargo, la anterior posibilidad tiene un límite. Resulta que en términos del artículo 1.742 del Código Civil —aplicable tanto a la contratación regida por el Decreto-Ley 222 de 1983 como por la Ley 80 de 1993—, “La nulidad absoluta puede y debe ser declarada por el juez, aún sin petición de parte, cuando aparezca de manifiesto en el acto o contrato... Cuando no es generada por objeto o causa ilícitos, puede sanearse por la ratificación de las partes y en todo caso por prescripción extraordinaria”, de allí que trascurridos 20 años —para la época de suscripción del contrato sub judice (10 años ahora, con la reforma de la Ley 791 de 2003)— ni siquiera de oficio procede su declaración, pues la ley sanea los vicios, por ministerio de la ley(10).
No obstante, esta postura tiene, a su vez, una limitante en la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, es decir, un caso en el cual el transcurso del tiempo no impide al juez pronunciarse sobre la nulidad de un contrato, bien de oficio o por solicitud de parte o de un tercero. Se trata de los contratos que disponen de los bienes de uso público, los cuales —por razones constitucionales— son innebargables, imprescriptibles y no se pueden enajenar. Sobre el particular ha expresado esta Sección —sent., jul. 6/2005, Exp. 12.249—:
“Cabe tener en cuenta también, conforme lo ha advertido esta corporación, que tal saneamiento de la nulidad absoluta no opera cuando el vicio de invalidez se produce en consideración a la características de los bienes de uso público, bajo el entendido de que tales eventos están amparados por la imprescriptibilidad, según lo dispuesto en el artículo 63 de la Constitución y en el parágrafo 1º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998(11).
“‘[e]l mero transcurso del tiempo no puede extinguir las acciones encaminadas a que se produzca declaración judicial sobre la propiedad del subsuelo. De no ser así, el paso del tiempo volvería indirectamente enajenable o prescriptible un bien público carente de esas características. Dicho en otras palabras, de aceptarse la tesis sobre la caducidad en casos como este, los bienes de uso público podrían convertirse en patrimonio particular de quienes los detenten por espacio de 20 años’(12)”(13) (se resalta).
Además de lo manifestado, es claro que la nulidad que se puede declarar de oficio es la absoluta, no así la relativa, porque la Ley 80 de 1993, que remite al derecho privado, confirió competencia al juez solo para estos efectos, por ello la nulidad relativa solo puede alegarla la parte interesada(14).
Ahora, si bien puede sorprender a las partes, o a alguna de ellas, que en primera o en segunda instancia el juez declare la nulidad de un contrato o parte de él, cuando el proceso no giró alrededor de este aspecto —aunque el caso sub judice sí tuvo esa pretensión—, lo cierto es que el ordenamiento jurídico lo permite, si la encuentra probada, con el fin de hacer prevalecer en los negocios jurídicos el interés general y el orden público.
De esta forma, bien puede solicitarse en la demanda la nulidad absoluta, o proponerse como excepción —por la parte interesada—(15), o solicitarla el ministerio público en cualquier estado del proceso, o el juez en cualquiera de las instancias.
El juez no puede abstenerse de declarar la nulidad, si la encuentra acreditada, toda vez que la ley no le confiere una potestad discrecional para hacerlo, sino que le impone la obligación de actuar. Por las razones expuestas se declarará, en la parte resolutiva, la nulidad absoluta del contrato.
En relación con las restituciones derivadas de la declaración de nulidad absoluta, se considera que si bien no proceden por vicios como el que se estudió —causa ilícita—, no debe perderse de vista que la Ley 80 de 1993 reguló el tema de manera distinta, permitiendo que lo dado o pagado, siempre que aproveche a la entidad, lo compense esta —L. 80, art. 48(16)—. Se trata de la aplicación del principio de equidad, que, salvada la buena fe, ordena pagar las prestaciones recibidas en todo aquello que ha favorecido a la otra parte del contrato. De alguna manera, esta disposición también supone, parcialmente, la aplicación de la prohibición del enriquecimiento sin causa, porque impide que una parte del contrato se beneficie impunemente de los servicios prestados por otra, que no actuó de mala fe.
En estos términos, siguiendo la orientación filosófica del artículo 48 de la Ley 80, es perfectamente aplicable al caso concreto que las partes paguen todo aquello que las hubiere favorecido, en los términos, condiciones y precios del contrato celebrado. No obstante, tratándose del caso concreto, nada se dio o pagó con base en los dos contratos de empréstito, porque se demostró que ninguna obligación seria surgió de ellos, puesto que solo pretendieron legalizar las actuaciones materiales del pasado, así que nada habría que deshacer con fundamento exclusivamente en estos acuerdos de voluntades.
Incluso, tampoco se accederá a las pretensiones de la demanda desde otro ángulo pues ni siquiera se configuran los elementos propios de la teoría del enriquecimiento sin causa, ya que si bien, existe certeza respecto del “aumento del patrimonio” de un sujeto —el municipio, a juzgar por los resultados del proceso penal, que condenó al alcalde por el delito de peculado—, y el empobrecimiento de otro, lo cierto es que ello tuvo lugar por culpa del acreedor, pues se demostraron las irregularidades y la imprudencia del actor al suscribir documentos que no correspondían a la verdad —e interponer una acción con fundamento en inconsistencias, para “salvar” su dinero— lo cual le resta certeza a esta Sala en relación con que lo ocurrido sucedió únicamente por la irresponsabilidad del alcalde de turno.
De otro lado, es necesario enfatizar el hecho de que los préstamos que pudo hacer el actor no surgieron de verdaderos contratos de empréstito, sino que los negocios jurídicos se suscribieron cuando las obligaciones se habían cumplido por parte del actor, y lo que se pretendió con su aparente celebración fue que el cambio de administración no dudara de la existencia de los compromisos adquiridos por el municipio. Esto no puede admitirlo la Sala, cuando lo cierto es que para estos contratos la ley exige solemnidades que no pueden imprudentemente eludir las partes. La Corporación lo ha señalado en los siguientes términos:
“Pero además el enriquecimiento sin causa no puede ser admitido en este caso porque se trata de un evento en que con él se está pretendiendo desconocer el cumplimiento de una norma imperativa como lo es aquella que exige que los contratos estatales se celebren por escrito, agotando desde luego los procedimientos de selección previstos en la ley”(17).
Y aunque el derecho sustancial prevalece sobre las formalidades, por mandato constitucional, lo cierto es que ni la administración pública ni la administración de justicia pueden reconocer prestaciones dinerarias cuando desde el principio se les condujo a error, con la presentación de documentación inconsistentes, para respaldar obligaciones que no cumplen las características fundamentales, ya que las mismas no son claras, ni expresas y que como se demostró con el pagaré suscrito el 15 de abril de 1994, ni siquiera proviene del deudor.
Otro sería el supuesto si el actor hubiera intentado el reconocimiento de su acreencia sin ocultar la verdad, pues, en efecto, su buena fe se presumiría y se descartaría la culpa, para que no procediera el enriquecimiento que bajo este supuesto sería sin causa, a favor del ente territorial. No obstante, en cada caso concreto el juez de lo contencioso administrativo debe analizar la situación fáctica y jurídica en la que se encuentra el particular frente a la administración pública, con el fin de establecer, mediante ponderación —en aplicación del principio de proporcionalidad—(18), si aquel merece efectivamente el reconocimiento —compensatorio—, de la prestación ejecutada, así en principio se haya desconocido el ordenamiento jurídico contractual. Lo anterior, por cuanto, se reitera, la teoría del enriquecimiento sin causa en sí misma supone simplemente el rebalanceo de los traslados patrimoniales injustificados, cuando no existe otro medio jurídico para solicitarlo.
Entonces, el juez debe analizar cada situación en concreto para establecer si bajo las correspondientes premisas hay lugar al reconocimiento del enriquecimiento sin causa o, si por el contrario, la conducta desplegada por el particular trasgrede tan groseramente el ordenamiento jurídico de tal forma que su comportamiento fue el directo desencadenante del traslado patrimonial; situación en la cual dicho detrimento estaría justificado dada la conducta desplegada por el sujeto de derecho privado Esto sucedió en el caso sub judice. El planteamiento esbozado se puede comprender mejor a través de algunos ejemplos derivados de la experiencia, entre los que encontramos, los siguientes:
a) Eventos en los cuales la administración despliega una serie de actuaciones —actos propios— dirigidos a mover el interés del particular en el desarrollo de determinada obra o servicio, sin que medie contrato estatal de por medio: en estos supuestos, sin lugar a dudas, habrá lugar a analizar la actividad del particular para determinar la forma como intervino en las tratativas con la entidad pública, para a partir de allí establecer si hay lugar a decretar las compensaciones correspondientes.
b) Situaciones en las cuales la entidad pública y el particular celebran el contrato estatal —lo perfeccionan—, pero el mismo resulta inejecutable dada la ausencia de algún requisito para tal propósito (v.gr. registro presupuestal o el otorgamiento de pólizas): en estas hipótesis el juez deberá determinar en cada caso, la conducta desplegada por la entidad pública, así como la desarrollada por el particular, toda vez que, por ejemplo, este último no tiene por qué asumir la carga de la falta de registro presupuestal como evento de inejecución del contrato estatal, ya que dicho procedimiento es de aquellos que corresponden única y exclusivamente a la administración pública.
d) Eventos en los cuales, el particular ejecuta una obra, motu proprio, sin que la administración lo haya convenido o dirigido a ello: en esta hipótesis, es claro que el particular, por sí mismo, sin la intervención previa de la voluntad estatal, ejecuta una obra o presta un servicio sin el consentimiento de la entidad pública; bajo este supuesto, aquel no tendrá derecho a que se le reconozca suma de dinero alguna, o recomposición patrimonial, comoquiera que fue su comportamiento individual y directo —unilateral— el que lo colocó en la situación de detrimento patrimonial. En ese contexto, en estos casos, el enriquecimiento de la entidad pública no es injustificado, sino que se encuentra amparado por el ordenamiento jurídico.
1. Declárase las nulidad de los contratos de empréstito celebrados entre el señor Carlos del Río Viafora y el municipio de Turbaco.
2. Niéganse las pretensiones de la demanda, tanto las principales como las subsidiarias.
(5) Escrito de la demanda, folio 2, cuaderno 1.
(6) En el primer contrato, cláusula Tercera, las partes acordaron: “Tercero: el municipio reintegrará a Carlos del Río Viafora la cantidad antes señalada en el plazo de doce (12) meses contados a partir de la firma del presente, cancelando un interés mensual del tres (3%) por ciento el cuatro punto cinco (4.5%) por ciento en caso de mora, según se estipule en el pagaré o pagarés de respaldo del empréstito...” (cursiva fuera del texto original).
(7) En uno de los hechos, el actor señalo: “Séptimo: el municipio para garantizar la obligación nacida de los contratos estatales, constituye a favor de mi representada pagarés por el valor del capital, y en ellos se estipula claramente la fecha de vencimiento de las obligaciones”.
(8) Dispone el artículo 185. Del Código de Procedimiento Civil “prueba trasladada. Las pruebas practicadas válidamente en un proceso podrán trasladarse a otro en copia auténtica, y serán apreciables sin más formalidades, siempre que en el proceso primitivo se hubieren practicado a petición de la parte contra quien se aduce o con audiencia de ella”.
(9) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 22 de julio de 2009. Expediente 16.106. Actores: Luz Marina González y otros.
(10) El artículo 1.742 fue declarado exequible por la Corte Constitucional, en los siguientes términos: “Al interpretar la norma objeto de demanda no prohíbe el saneamiento de la nulidad absoluta cuando esta es generada por objeto o causa ilícita. Por el contrario, mediante la expresión acusada se autoriza su saneamiento siempre y cuando haya transcurrido un período determinado, que el legislador ha fijado en 20 años (L. 50/36).
“En efecto: según el precepto acusado cuando la nulidad absoluta no es producida por objeto o causa ilícitos puede sanearse por ratificación de las partes ‘y en todo caso por prescripción extraordinaria’. La expresión ‘y en todo caso’ se refiere no solo a las nulidades producidas por causas diferentes a objeto o causa ilícitos sino también a las generadas por estos; pues si el legislador hubiere querido excluir del saneamiento los actos o contratos cuyo objeto o causa es ilícito, bien hubiera podido omitir dicha frase y decir expresamente ‘y por prescripción extintiva’, pero ello no ocurrió así” —Sent. C-597/98—.
(13) El legislador acogió esta tesis jurisprudencial en el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, que prescribe: “PAR. 1º—Cuando el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables la acción no caducará”.
(14) Al respecto ha señalado la Sala —sent., oct. 12/2000, Exp. 13.097—, que: “Se dice como mínimo, porque el juez oficiosamente puede declarar la nulidad del contrato solo por causales de nulidad absoluta. Respecto de las otras causales “las relativas”, únicamente las partes pueden alegarlas”.
(15) En la sentencia de 12 de octubre de 2000 —Exp. 13.097—, expresó la Sección Tercera: “La última codificación mencionada dice, textualmente, que ‘Cuando se proponga la excepción de nulidad o de simulación del acto o contrato del cual se pretenda derivar la relación debatida en el proceso, el juez se pronunciará expresamente en la sentencia sobre tales figuras, siempre que en el proceso sean parte quienes lo fueron en dicho acto o contrato; en caso contrario, se limitará a declarar si es o no fundada la excepción’ (art. 306, inc. 3º).
(16) “ART. 48.—De los efectos de la nulidad. La declaración de nulidad de un contrato de ejecución sucesiva no impedirá el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaratoria.
“Habrá lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas del contrato nulo por objeto o causa ilícita, cuando se probare que la entidad estatal se ha beneficiado y únicamente hasta el monto del beneficio que esta hubiere obtenido. Se entenderá que la entidad estatal se ha beneficiado en cuanto las prestaciones cumplidas le hubieren servido para satisfacer un interés público”.
(17) Sentencia de 19 de noviembre de 2012, radicado 03075-01 (24.897).
(18) “Se trata, sin duda, de un problema complejo, en el que se pone de manifiesto como quizá en ningún otro la tensión existente entre progreso y respeto a las situaciones existentes, entre cambio y tradición, y en el que no podemos detenernos aquí. Solo señalar que la constitucionalidad de una delimitación de derechos que restrinja los previamente reconocidos dependerá, en buena medida, de su justificación en otros preceptos y valores constitucionales; se impone, pues, ante todo, una ponderación (Abwägung) de los diferentes valores constitucionales en juego. En el caso de que la ponderación justifique la delimitación de derechos, deberá verificarse, en segundo lugar, siguiendo al BVerfG, que la misma resulta desproporcionada al objetivo perseguido, que respete el contenido esencial del derecho limitado y otros principios como el de igualdad y, señaladamente, el de confianza”. Puigpelat, Oriol Mir. “La responsabilidad patrimonial de la administración”, Ed. Civitas, pág. 118.