Source: http://medienpolizei.de/txt/MpoText011.html
Timestamp: 2018-12-11 14:25:06
Document Index: 373896230

Matched Legal Cases: ['§ 73', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 87', '§ 71', '§ 6', '§ 8', '§ 47', '§ 47', '§ 8', '§ 47', '§ 47', '§ 47', '§ 47', '§ 47', '§ 47', '§ 47', '§ 8', '§ 47', '§ 47', '§ 47', '§ 47', '§ 47', '§ 47', '§ 47', '§ 8', '§ 47', '§ 47', '§ 8', '§ 47', '§ 8', '§ 47', '§ 47', '§ 47', '§ 47', '§ 47', '§ 42', '§ 47', '§ 47', '§ 47', '§ 47', '§ 47', '§ 47', '§ 47', '§ 47', '§ 47', '§ 47', '§ 47', '§ 50', '§ 20', '§ 47', '§ 20', '§ 47', 'de lege ferenda', '§ 47', '§ 66', 'Art. 87', 'Art. 5', 'Art. 30', 'Art. 87', 'Art. 5', 'Art. 83', 'Art. 87', '§ 44', '§ 47', '§ 66', '§ 47', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', '§ 47', '§ 47', '§ 42', 'Art. 5', 'Art. 5', '§ 70', '§ 47', '§ 47', '§ 47', '§ 42', '§ 47', '§ 74', '§ 75', '§ 47', '§ 73', '§ 74', '§ 74', '§ 13', '§ 65', '§ 65', '§ 42', '§ 74', '§ 13', '§ 65', '§ 42', '§ 47', '§ 8', '§ 47', '§ 47', '§ 47', '§ 47', 'Art. 5']

Medienpolizei - Die rechtliche Stellung der Rundfunkveranstalter bei der
Die rechtliche Stellung der Rundfunkveranstalter bei der
Frequenzvergabe, insbesondere gegenüber der
Der folgende Text ist eine Rechtsauskunft für die Arbeitsgemeinschaft Privater Rundfunk (APR) und den Verband Privater Rundfunk und Telekommunikation e.V. (VPRT) vom 19. Januar 1998. Er ist mit Fußnoten abgedruckt in AfP 1998, 155.
2.	Vorbemerkung: Stellung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten
3.	Rechtsbeziehungen der Beteiligten
3.1	Sendernetzbetreiber und Rundfunkveranstalter
3.2	Regulierungsbehörde und Sendernetzbetreiber
3.3	Landesstellen und Rundfunkveranstalter
3.4	Regulierungsbehörde und Landesstellen
3.5	Sendernetzbetreiber und Landesstellen
3.6	Rundfunkveranstalter und Regulierungsbehörde
4.	Rechtsstellung der Rundfunkveranstalter
5.	Verhältnis zur Regulierungsbehörde
5.1	Frequenzplanung und Abstimmung im internationalen Bereich
5.2	Technische Regulierung der Nutzung von Rundfunkfrequenzen
5.3	Einzelmaßnahmen
5.4	Verfahren nach §§ 73 ff TKG
Die Entscheidungen der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (Regulierungsbehörde - RegTP) über die Nutzung und Änderung von Frequenzen, die der Rundfunk nutzt oder nutzen möchte, hat weitreichende Konsequenzen für die betroffenen Rundfunkveranstalter. Publizistische und in der Folge ökonomische Märkte werden von diesen Entscheidungen betroffen. Ökonomische Teilaspekte der Rundfunktätigkeit sind bekanntlich anders geregelt als die publizistischen Aspekte. Das Telekommunikationsgesetz vom 25. Juli 1996 (TKG) behandelt die Übertragungsfrequenzen als ökonomische Basis der Sendetätigkeit der Rundfunkveranstalter nach wettbewerblichen Grundsätzen, die Möglichkeit der meistbietenden Versteigerung von Übertragungswegen charakterisiert das Gesetz deutlich. Demgegenüber hebt die Rundfunkordnung die der öffentlichen Meinungsbildung dienende Funktion der Rundfunktätigkeit hervor. Marktchancen seien keine Frage der Meinungsfreiheit, die Programmqualität hänge nicht ohne weiteres von der Wirtschaftskraft des Veranstalters ab, befand das Bundesverfassungsgericht - die praktischen Erfahrungen der Privatfunker sehen anders aus. Immerhin bescheinigt ihnen das Gericht, daß sie nicht dauerhaft durch die Rundfunkordnung zu Verlusten verurteilt sein dürfen. Die rechtlichen Rahmenbedingungen der Telekommunikation einerseits und des Rundfunks andererseits folgen also sehr unterschiedlichen Grundkonzeptionen. Bei der Frequenznutzung berühren sich beide Rechtsbereiche. Die Frequenzverwaltung tangiert den Kernbereich der Rundfunktätigkeit, nämlich den Vertrieb des Programms zum Rezipienten. Die Maßnahmen der Regulierungsbehörde haben somit Auswirkungen auf die Tätigkeit jedes einzelnen Rundfunkveranstalters. Diese haben also ein Interesse daran, von der Behörde gehört zu werden. Die rechtliche Stellung der Rundfunkveranstalter gegenüber der Regulierungsbehörde soll nachfolgend erörtert werden. Es ist zu untersuchen, ob die Rundfunkveranstalter gegenüber der Regulierungsbehörde als "Bedarfsträger" gelten, um den alten fernmelderechtlichen Begriff als Schlagwort im Rahmen dieser Einführung zu verwenden.
Dabei wird auch die Rolle der nach Landesrecht zuständigen Stellen, insbesondere die der Landesmedienanstalten zu beleuchten sein. Die Rundfunkveranstalter hörten in der Vergangenheit oft, die Interessen des Privatfunks seien in diversen Gremien und bei Anhörungen doch schon berücksichtigt und zwar durch die Landesmedienanstalten. Die Interessenvertretungen des Privatfunks sind aber die von den Unternehmen selbst gegründeten Verbände. Die Interessen von Privatfunkunternehmen und Landesmedienanstalten stimmen nicht zwangsläufig überein. Es ist der Frage nachzugehen, ob bei der Frequenzverwaltung auch unterschiedliche Rechtspositionen bei Rundfunkveranstaltern und Landesmedienanstalten zu beachten sind.
Schließlich gibt die Fragestellung Anlaß, sich mit der Rolle der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten auseinanderzusetzen. Diese sind im Gegensatz zu den privaten Rundfunkveranstaltern jedenfalls derzeit zugleich auch Sendernetzbetreiber für ihre Programme, was zu einer strukturellen Verzerrung des Wettbewerbs der Beteiligten im dualen Rundfunksystem führen kann.
Hinweis: In dieser Form werden nachfolgend zu einzelnen Abschnitten der Ausarbeitung Zwischenergebnisse festgehalten.
Als Problembeschreibung soll der rechtlichen Erörterung ein Beispiel vorangestellt werden, zu dem derzeit existierende Sendernetzbetreiber vielleicht die Auffassung vertreten mögen, es sei praxisfremd. Aus Sicht eines Rundfunkveranstalters, der seine Senderanlagen nicht selbst betreibt, sondern sich auf Gedeih und Verderb einem Sendernetzbetreiber ausgeliefert fühlt, sind in dem gewählten Beispiel Befürchtungen zusammengefaßt. Aber schon diese Vorüberlegungen zur Auswahl eines Beispiels machen deutlich, daß gegenwärtig eines fehlt: Transparenz für den Rundfunkveranstalter bei denjenigen Entscheidungen, die seine Tätigkeit unmittelbar berühren.
Sendernetzbetreiber A betreibt UKW-Anlagen für die Radioveranstalter X und Y, die in zwei verschiedenen Bundesländern zur Rundfunkveranstaltung zugelassen sein mögen. Die von beiden Veranstaltern genutzten Frequenzen liegen geographisch und innerhalb des Frequenzbandes so eng zusammen, daß eine Änderung der für den einen Veranstalter betriebenen Sendeanlage Auswirkungen auf die Qualität des Empfangs des Programms des anderen Rundfunkveranstalters haben kann. Der Hörfunkveranstalter X möchte eine höhere Sendeleistung, die ihm der Sendernetzbetreiber gerne realisieren möchte, erhöht sich doch auch das Entgelt in diesem Fall; ohnehin ist X ein wirtschaftlich wichtigerer Kunde als der Radiobetreiber Y. Der Sendernetzbetreiber setzt sich also mit der Regulierungsbehörde in Verbindung, die ihn darauf aufmerksam macht, daß die begehrte Änderung auf dem Standort für X Nachteile auf dem Standort für Y nach sich ziehen wird. Andere UKW-Sender sind entsprechend den Koordinierungsabsprachen weder im In- noch im Ausland betroffen, um das Beispiel an dieser Stelle überschaubar zu halten. Sendernetzbetreiber A teilt der Regulierungsbehörde mit, das gehe in Ordnung, schließlich seien die störenden Auswirkungen nur im eigenen Sendernetz feststellbar, andere Sendernetzbetreiber könnten keine Schutzansprüche, wie sie etwa in der UKW-Richtlinie enthalten sind, geltend machen.
Hörfunkveranstalter Y erfährt von den Absichten und macht selbst den Schutz für "seine" Frequenz bei der Regulierungsbehörde geltend. Y begehrt, an allen seine Frequenz betreffenden Planungen von Anfang an beteiligt und insbesondere frühzeitig über ihn möglicherweise frequenztechnisch betreffende Änderungen informiert zu werden. Y beruft sich gegenüber der Regulierungsbehörde auf Richtlinien, aus denen sich Schutzrechte für koordinierte Frequenzen ergeben. Diese Rechte macht er gegenüber der Regulierungsbehörde in eigenem Namen geltend und zwar gegen die Interessenlage des "eigenen" Sendernetzbetreibers.
Änderungen bestehender Frequenzen können andere Frequenzen beeinträchtigen. Dies hat Auswirkungen auf den Sendernetzbetreiber der beeinträchtigten Frequenz und zugleich auch auf den Rundfunkveranstalter, der hiermit sein Programm transportiert. Im gewählten Beispiel will der Sendernetzbetreiber auf seine Schutzrechte für die beeinträchtigte Frequenz verzichten, der Programmveranstalter macht diese Schutzrechte bei der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post geltend.
Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sind in der Praxis gelegentlich schwer einzuordnen, wenn es um die Frequenzverwaltung geht. Mal artikulieren sie sich als Sendernetzbetreiber, dann wieder als Hüter der Interessen der Bundesländer, immer aber als Wettbewerber zu den privat-rechtlichen Programmveranstaltern. Die Rolle der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten muß im jeweiligen Zusammenhang deutlich gesehen werden.
Wenn gelegentlich die Landesrundfunkanstalten in der praktischen Diskussion so auftreten, als repräsentierten sie "das Land", als ob es sich bei ihnen um eine zuständige staatliche Stelle des Landes handeln würde, entsteht ein unzutreffender Eindruck: Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist nicht Teil der staatlichen Verwaltung, sondern er beruft sich auf seine Staatsferne; er macht nicht staatsrechtlich begründete Positionen eines Bundesstaates im föderalen Staatsaufbau gegenüber den anderen Bundesländern beziehungsweise gegenüber dem Bundesstaat geltend. Aber auch eine andere Verwischung von Positionen ist bei der Diskussion von frequenztechnischen Aspekten feststellbar, wenn man nicht mehr weiß, ob eine Landesrundfunkanstalt gerade als Sendernetzbetreiber oder als Programmveranstalter agiert.
In der beschriebenen Undeutlichkeit der Position der Landesrundfunkanstalten, welche gelegentlich noch gepflegt wird, um medienpolitisch entsprechend argumentieren zu können, zeigt sich der Wandel im Bereich der Telekommunikation in den zurückliegenden 35 Jahren. Das Bundesverfassungsgericht hat in der ersten Rundfunkentscheidung aus Anlaß des "Adenauer-Fernsehens" die Veranstaltung von Rundfunk, also die inhaltliche Tätigkeit der öffentlich-rechtlichen Anstalten, als öffentliche Verwaltung gekennzeichnet. Die Gründung einer Fernseh-Gesellschaft durch den Bund hat insoweit in die Verwaltungskompetenz der Länder eingegriffen, nicht nur in die Gesetzgebungskompetenz.
Die Zeiten haben sich geändert: Der Betrieb von fernmeldetechnischen Sendeanlagen ist keine öffentliche Verwaltung mehr, auch die Tätigkeit jedenfalls der privaten Veranstalter ist so nicht zu charakterisieren. Sowohl die Einführung des dualen Rundfunksystems, für dessen beide Teile die Länder Garanten sind, als auch die Kennzeichnung der Dienstleistungen der Telekommunikation als privatwirtschaftliche Tätigkeit durch Art. 87 f Abs. 2 GG hat Veränderungen seit der Formulierung der Fernseh-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Jahre 1961 gebracht, die in der Praxis sich auch bei den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten bemerkbar machen. Der Umgang des öffentlich-rechtlichen Rundfunks mit der Regulierungsbehörde ist also nicht mehr das Herstellen des Benehmens einer öffentlichen Verwaltung mit der anderen. Waren früher vor der Postreform beispielsweise die UKW-Richtlinien das Ergebnis der Absprachen zweier öffentlicher Verwaltungen, die sich auf einer Ebene angesiedelt sahen, hat sich dies nun in ein echtes Über- und Unterordnungsverhältnis gewandelt, bei dem die hoheitliche Funktion bei der Regulierungsbehörde liegt.
Die Länder haben den Rundfunkanstalten öffentliche Aufgaben übertragen, die sie selbst unmittelbar wegen des Gebots der inhaltlichen Staatsfreiheit des Rundfunks nicht wahrnehmen können. Das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich festgehalten, daß die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in öffentlicher Verantwortung stehen und, indem sie Aufgaben öffentlicher Verwaltung wahrnehmen, zugleich integrierende Funktion für das Staatsganze erfüllen. In diesem Zusammenhang hebt das Bundesverfassungsgericht hervor, daß die Sendetätigkeit nicht gewerblicher Art ist. Wegen der Bindung an den Anstaltszweck steht den Rundfunkanstalten keine privatautonome Entscheidung darüber zu, ob sie auch privatwirtschaftlich tätig sein wollen. Auch im Falle der fiskalischen Betätigung unterliegen die Anstalten der öffentlich-rechtlichen Bindung.
Art. 87 f Abs. 2 GG gibt Telekommunikationsdienstleistungen als privatwirtschaftliche Tätigkeit vor. Eine Anstalt, die öffentliche Funktionen als nicht-gewerbliche Tätigkeit wahrnimmt, erfüllt dieses Kriterium nicht, auch wenn sie nicht Teil der Staatsverwaltung ist. Eine solche nicht-gewerbliche Anstalt ist daher nicht mit dem Sendernetzbetrieb zu betrauen. Die entgegengesetzte Auffassung hätte zur Folge, daß die öffentliche Fernmeldeverwaltung des Bundes vom Sendernetzbetrieb ferngehalten wird, diese Verwaltung untergeht, während die weiterbestehende öffentliche Verwaltung, die die Länder wenngleich nicht als Teil der ihrer Staatsverwaltung eingerichtet haben, nun an ihre Stelle tritt. Diese Entwicklung widerspräche dem Grundanliegen des Art. 87 f Abs. 2 GG.
Die angeschnittene Frage kann im Rahmen dieser Ausarbeitung nicht vertieft dargestellt werden. Nur ein Hinweis soll im Rahmen des Themas erfolgen: Soweit der öffentlich-rechtliche Rundfunk Sendernetzbetreiber und Veranstalter ist, agiert er gegenüber der Regulierungsbehörde zwar auf der Basis telekommunikationsrechtlicher Bestimmungen, das Handeln der Anstalten ist aber motiviert von der Programmtätigkeit und der Verbesserung der Wettbewerbssituation in diesem Bereich gegenüber den Konkurrenten. Eine Doppelfunktion der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten bedeutet daher zugleich auch eine Wettbewerbsverzerrung zu Lasten der tatsächlich privatwirtschaftlich tätigen Rundfunkveranstalter. Wenn es um die Rechtsstellung als Rundfunkveranstalter geht, kommt es gegenüber der Regulierungsbehörde nicht auf die Rechtsform des Rundfunkveranstalters an, was unter Nr. 4 zu vertiefen sein wird.
Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten treten manchmal als Sendernetzbetreiber, gelegentlich unter Hinweis auf Landesinteressen und immer als Wettbewerber zu den privaten Sendeunternehmen als Programmveranstalter auf. Es ist im jeweiligen Zusammenhang genau zu beachten, auf welcher Basis die Anstalten tätig sind. Im hier interessierenden Zusammenhang der Rechtsposition als Programmveranstalter sind die öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter den privaten Sendeunternehmen gleichgestellt. Ohnehin scheidet der Sendernetzbetrieb durch nicht-gewerbliche Anstalten zukünftig aus, da Art. 87 f Abs. 2 GG den Sendernetzbetrieb privatwirtschaftlicher Tätigkeit vorbehält.
In die Auseinandersetzung des Fallbeispiels der Nr. 1 sind vier Gruppen von Beteiligten involviert: Erkennbar die Regulierungsbehörde, an die unterschiedliche Wünsche herangetragen werden und die letztendlich auf Basis des TKG zu entscheiden und dafür auch die Verantwortung zu übernehmen hat. Beteiligt sind öffentlich-rechtliche oder privat-rechtliche Rundfunkveranstalter, wobei die grundsätzliche Fragestellung für beide Teile des dualen Rundfunksystems gleich ist. Beteiligt sind Sendernetzbetreiber, zukünftig sollen es möglichst viele sein, denn nur dann können sich die Rundfunkveranstalter an den Vorteilen eines wettbewerbsintensiven Marktes für die Dienstleistung der Programmverbreitung erfreuen. Beteiligt sind schließlich nach dem Medienrecht der Länder zuständige Stellen, insbesondere also Landesmedienanstalten, die bei der Frequenzvergabe jeweils bezogen auf ihr Bundesland gesetzlich eingeräumte Kompetenzen haben.
Das Rechtsverhältnis zwischen Sendernetzbetreiber und Rundfunkveranstalter bestimmt sich nach dem allgemeinen Zivilrecht. Die in der Problembeschreibung angesprochenen Fragen der Informations-, Auskunfts- und Beteiligungsrechte der Rundfunkveranstalter könnten im Rahmen von entsprechend ausformulierten allgemeinen Geschäftsbedingungen (AGB) behandelt werden. Hierzu können VPRT und APR gegenüber der Deutschen Telekom AG (DTAG) die Initiative ergreifen. Die skizzierte Problembeschreibung läßt an vertragliche Nebenpflichten eines Sendernetzbetreibers und an mögliche Schadensersatzforderungen des Rundfunkveranstalters denken. All dies ist jedoch nicht Gegenstand dieser Ausarbeitung, zumal ein Rundfunkveranstalter einem ohnehin nur schwer bezifferbaren Schadensersatzanspruch die technisch unbeeinträchtigte Versorgung seines Sendegebiets vorzieht.
Das Rechtsverhältnis zwischen Sendernetzbetreiber und Rundfunkveranstalter bestimmt sich nach dem allgemeinen Zivilrecht. Allgemeine Geschäftsbedingungen spielen eine wesentliche Rolle.
Die Regulierungsbehörde tritt dem Sendernetzbetreiber hoheitlich auf der Basis der öffentlich-rechtlichen Normen des TKG gegenüber (vgl. §§ 71 f TKG). Der Sendernetzbetreiber erhält eine Lizenz nach §§ 6, 8 TKG, was als Verwaltungsakt einzustufen ist. Die Lizenzerteilung bescheinigt die Zuverlässigkeit, Leistungsfähigkeit und Fachkunde des Sendernetzbetreibers (§ 8 Abs. 3 TKG). Mit ihr ist nicht die Zuweisung einer konkreten Frequenz verbunden. Dies geschieht durch einen zweiten Verwaltungsakt nach § 47 Abs. 5 TKG. Die Frage der Verknüpfung beider Verwaltungsakte und die Zulässigkeit von Ausgestaltungshandlungen, die durch Nebenbestimmungen insbesondere beim Verwaltungsakt nach § 47 Abs. 5 TKG gesichert werden sollen, bedarf an dieser Stelle keiner Diskussion. Während jeder, der die Voraussetzungen des § 8 Abs. 3 TKG erfüllt, die entsprechende Lizenz erhält ("Führerschein-Modell"), setzt die Zuteilung bestimmter Frequenzen zur Übertragung von Rundfunkprogrammen das Vorliegen einer medienrechtlichen Genehmigung der zuständigen Landesbehörde nach § 47 Abs. 3 TKG voraus.
Die Regulierungsbehörde agiert gegenüber dem Sendernetzbetreiber hoheitlich auf der Basis der öffentlich-rechtlichen Normen des TKG durch Verwaltungsakt.
§ 47 Abs. 3 TKG, der erst im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens Eingang in den Text fand, dient der Verzahnung der beiden Gebiete des Telekommunikations- und Rundfunkrechts bei der Frequenzvergabe. Die Norm lautet:
§ 47 Abs. 3 TKG: Voraussetzung für die Zuteilung von Frequenzen zur Übertragung von Rundfunkprogrammen im Zuständigkeitsbereich der Länder ist das Vorliegen einer medienrechtlichen Genehmigung der zuständigen Landesbehörde für die zu übertragenden Rundfunkprogramme.
In den ersten rechtlichen Erläuterungen zum TKG spielt diese Norm keine Rolle. Da die Verzahnung beider Rechtsgebiete nur unzureichend gelungen ist, ist die Diskussion der Frequenzzuteilungsverordnung nach § 47 Abs. 4 TKG so schwierig: Bund und Länder argwöhnen wechselseitig, die jeweils andere Seite wolle die Balance des § 47 Abs. 3 TKG - die man selbst aus der Bestimmung herausliest - verschieben.
Im Zusammenhang mit der vorliegenden Themenstellung ist von Interesse, ob die Regulierungsbehörde wegen § 47 Abs. 3 TKG gegenüber einem privatwirtschaftlich tätigen Rundfunkveranstalter den Verwaltungsakt nach § 47 Abs. 5 TKG erteilen muß, sofern einer Lizenzerteilung nicht fehlende Zuverlässigkeit, Leistungsfähigkeit oder Fachkunde nach § 8 Abs. 3 TKG entgegensteht. Grundsätzlich erfolgt die Frequenzzuteilung nach § 47 Abs. 1 S. 2 TKG diskriminierungsfrei auf der Grundlage nachvollziehbarer und objektiver Verfahren, was auf einen Ermessensspielraum der Regulierungsbehörde hindeutet. Eine Verpflichtung der Frequenzzuweisung an einen sich darum bewerbenden Rundfunkveranstalter für seine ihm nach Medienrecht zustehende Frequenz setzt also eine Ermessensreduzierung auf Null voraus, die sich aus § 47 Abs. 3 TKG ergeben müßte.
Dem Wortlaut nach normiert § 47 Abs. 3 TKG eine weitere Tatbestandsvoraussetzung für den Verwaltungsakt der Frequenzzuteilung nach § 47 Abs. 5 TKG, nämlich das Vorliegen einer medienrechtlichen Genehmigung der zuständigen Landesbehörde für die zu übertragenden Rundfunkprogramme. Die medienrechtlichen Genehmigungen werden nach den Landesrundfunkgesetzen jedoch den Rundfunkveranstaltern, nicht den Sendernetzbetreibern erteilt. Dementsprechend ist in den Diskussionen über die Anwendung der Bestimmung die Meinung aufgekommen, der Sendernetzbetreiber müsse einen entsprechenden zivilrechtlichen Vertrag mit einem Rundfunkveranstalter vorweisen, der seinerseits die medienrechtliche Genehmigung für die Frequenznutzung besitzt; nach dieser zutreffenden Auffassung wird die nach § 47 Abs. 3 TKG für den Sendernetzbetreiber erforderliche Genehmigung durch zivilrechtliche Vereinbarung quasi vermittelt. Das zeigt, daß es der privatautonomen Entscheidung des Rundfunkveranstalters überlassen ist, ob er einen derartigen zivilrechtlichen Vertrag abschließen oder selbst den Sendernetzbetrieb durchführen möchte - eine Abweichung ergibt sich lediglich nach der hier vertretenen Auffassung für die öffentlich-rechtlichen Anstalten, da ihnen eine privatautonome Entscheidung darüber, ob sie auch privatwirtschaftlich tätig sein wollen, versagt ist.
Da ein antragstellender Sendernetzbetreiber die medienrechtliche Genehmigung nach § 47 Abs. 3 TKG nie selbst von der Landesstelle für einen Dritten, nämlich den Rundfunkveranstalter, erhalten kann, und da der Rundfunkveranstalter autonom darüber entscheidet, ob er einen Sendernetzbetreiber überhaupt beauftragen will oder nicht, hat es der Rundfunkveranstalter letztendlich in der Hand, die Voraussetzungen für die telekommunikationsrechtliche Zuweisung zu schaffen. Die Regulierungsbehörde hat wegen § 47 Abs. 3 TKG nicht die Rechtsmacht, einen anderen Sendernetzbetreiber gegen den Willen des Rundfunkveranstalters auszusuchen und zu lizenzieren. Insoweit ist das Ermessen der Regulierungsbehörde auf Null reduziert. Sie hat den Vorrang der rundfunkrechtlichen Genehmigung zu beachten und - unbeschadet der Fachkundeprüfung nach § 8 Abs. 3 TKG - die Frequenzzuteilung nach § 47 Abs. 5 TKG an denjenigen vorzunehmen, der die medienrechtliche Genehmigung hat. Das bedeutet, daß ein privatwirtschaftlich tätiger Rundfunkveranstalter einen Anspruch auf Zuweisung "seiner" Frequenz nach § 47 Abs. 5 TKG hat; beauftragt er einen im Sinne von § 8 Abs. 3 TKG sachkundigen Sendernetzbetreiber, hat auch dieser einen - insoweit vom Rundfunkveranstalter vermittelten - Rechtsanspruch.
§ 47 Abs. 3 TKG begrenzt das Ermessen der Regulierungsbehörde im Falle eines Antrags eines Rundfunkveranstalters, als Betreiber der eigenen Frequenz zugelassen zu werden. Besitzt der Antragsteller die notwendige Sachkunde nach § 8 Abs. 3 TKG, muß ihm die Frequenz durch Verwaltungsakt nach § 47 Abs. 5 TKG zugewiesen werden.
Daher begegnen die in der DAB-Anhörung vom 17. Dezember 1997 aufgestellten Grundsätze Bedenken, soweit in Ziffern 9 und 11 der § 47 Abs. 3 TKG sozusagen umgekehrt wird. Die noch vom BMPT verfaßte Vorlage formuliert eine Verpflichtung des nach § 47 Abs. 5 TKG zugelassenen Netzbetreibers, die rundfunkrechtlich zugelassenen Veranstalter zu transportieren. § 47 Abs. 3 TKG wird ein Kontrahierungszwang zu Lasten der Netzbetreiber entnommen, wo doch die Norm eigentlich einen Vorrang der rundfunkrechtlichen Genehmigung beinhaltet. Dies ist auch ein zeitlicher Vorrang: es kommt überhaupt nicht zu einer Lizenzierung nach § 47 Abs. 5 TKG, wenn nicht beim antragstellenden Sendernetzbetreiber die medienrechtliche Genehmigung bereits vorliegt, wenn er nicht bereits einen Vertrag mit dem Rundfunkveranstalter abgeschlossen hat. Für den später denkbaren Fall des Verkaufs der Sendeanlagen durch den Netzbetreiber regelt § 42 TKG, daß die bestehenden Verträge auf den Erwerber übergehen. Für einen Kontrahierungszwang ist im Normalfall kein Raum.
Ein Kontrahierungszwang kann überhaupt nur im Zusammenhang diskutiert werden mit digitalen Übertragungswegen, die einen Multiplex bestehend aus den Programminhalten verschiedener medienrechtlich zugelassener Programmveranstalter übertragen. Auch dort stellt sich die Frage eines Kontrahierungszwanges nur für nach der Lizenzierung des Netzbetreibers gemäß § 47 Abs. 5 TKG später hinzukommende neue Rundfunkveranstalter. Für diesen Sonderfall kann der Norm in der Tat ein Kontrahierungszwang entnommen werden, da sonst für den neu auch auf dieser Frequenz zugelassenen Rundfunkveranstalter der zivilrechtliche Zugang nicht gewährleistet wäre. Diese Besonderheit des "Zustiegs" neuer Veranstalter, nachdem die anderen Rundfunkveranstalter und der Sendernetzbetreiber die Tätigkeit bereits aufgenommen haben, könnte möglicherweise unter Rückgriff auf das allgemeine Kartellrecht mit dem gleichen Ergebnis gelöst werden, da der Sendernetzbetreiber für den nachträglich zugelassenen Veranstalter marktbeherrschendes Unternehmen beim Programmvertrieb ist. Die Auslegung des § 47 Abs. 3 TKG als eine dem Netzbetreiber einen Kontrahierungszwang auferlegende Norm gilt demnach nur für die Multiplex-Fälle, in denen ein Rundfunkveranstalter von sich aus später hinzusteigen möchte, obwohl er bei verfügbarer Kapazität von Anfang an hätte dabei sein können, dies aber auf Grund autonomer Entscheidung nicht getan hat.
Eine einschränkende Auslegung des § 47 Abs. 3 TKG als Basis eines Kontrahierungszwangs des Sendernetzbetreibers mit dem Rundfunkveranstalter kommt im Normalfall nicht in Betracht. Nur bei Frequenzen, die von mehreren Rundfunkveranstaltern genutzt werden - wie DAB - kann dies in Frage kommen für später neu hinzukommende Anbieter.
Für den Zeitpunkt der telekommunikationsrechtlichen Genehmigung nach § 47 Abs. 5 TKG bleibt es dabei, daß die medienrechtliche Genehmigung vorliegen muß, der Rundfunkveranstalter kann nicht auf einen späteren Kontrahierungszwang mit dem hoheitlich vorgegebenen Sendernetzbetreiber verwiesen werden. Ist bei einem technischen Übertragungssystem die medienrechtliche Genehmigung des § 47 Abs. 3 TKG fragmentiert, indem unterschiedlichen Rundfunkveranstaltern jeweils Teile der Kapazität der in Rede stehenden Frequenz zugewiesen wurden, genügt es nicht, wenn der Sendernetzbetreiber durch entsprechende Vereinbarung (oder durch Zulassung als Rundfunkveranstalter in seiner Person) einen Teil der rundfunkrechtlichen Genehmigung vorweist. Eine medienrechtliche Genehmigung nur für einen Teil der Frequenzkapazität trägt nicht die in § 47 Abs. 3 TKG geforderte volle medienrechtliche "Freigabe" der Frequenzzuweisung.
Bei der erstmaligen Zuweisung von Frequenzen, die von mehreren Rundfunkveranstaltern zugleich genutzt werden, ist also die positive Entscheidung aller betroffenen Rundfunkveranstalter notwendig. Dies darf auch nicht dadurch umgangen werden, daß die Regulierungsbehörde die Entscheidung nach § 47 Abs. 5 TKG trifft, sobald ein einzelner Rundfunkveranstalter feststeht und dieser sich für einen antragstellenden Netzbetreiber entschieden hat, ohne die Frequenzvergabe für die übrigen Rundfunkveranstalter abzuwarten. Andererseits - dies gehört systematisch in die Rechtsbeziehungen zwischen Programmveranstalter und Medienanstalt - ist es der Medienbehörde verwehrt, zunächst nur einen Teil der Frequenzkapazität auszuschreiben oder vorab zuzuweisen, um den Mechanismus der Auswahl des Sendernetzbetreibers mit dem so privilegierten Rundfunkveranstalter zu beginnen.
Die in § 47 Abs. 3 TKG geforderte medienrechtliche Genehmigung bestimmt sich nach Landesmedienrecht und betrifft damit das unter Nr. 3.3 behandelte Verhältnis von Landesstellen und Rundfunkveranstalter.
Im Fall, daß ein Rundfunkveranstalter einen Sendernetzbetreiber beauftragt und dieser deshalb den Verwaltungsakt nach § 47 Abs. 5 TKG erhält, müßte - gegebenenfalls durch Nebenbestimmungen - sichergestellt werden, daß die telekommunikationsrechtliche Lizenz nicht länger läuft als die rundfunkrechtliche Lizenz. Sonst wären im Falle der Neulizenzierung auf medienrechtlicher Ebene die neuen Sendeunternehmen im kostenintensiven Bereich des Programmvertriebs an die wirtschaftlichen Dispositionen des - nicht im Rechtssinne gemeinten - Vorgängers gebunden, der möglicherweise gerade wegen dieser Fehldisposition gescheitert ist. Auch dieses Problem sei an dieser Stelle nur angedeutet, da durchaus gesehen wird, daß umgekehrt die Investition in ein Sendernetz ganz andere Refinanzierungszeiträume benötigt als die Investition in beispielsweise den Studiobetrieb eines Rundfunkveranstalters. Auch an dieser Stelle ist also die Verzahnung des Telekommunikationssektors mit dem Rundfunkbereich entsprechend der neuen Rechtslage noch offen. Ob überhaupt all diese Details durch öffentlich-rechtliche Normen zur Zufriedenheit der Wirtschaftssubjekte gelöst werden können, ist zum gegenwärtigen Stand der Diskussion nicht sicher. Die Diskussion in der nächsten Zeit sollte auch in die Richtung geführt werden, ob Lösungen auf zivilrechtlicher Ebene gefunden werden, die anerkennen, daß wirtschaftliche Risiken von demjenigen getragen werden, der sie eingegangen ist, die andererseits anerkennen, daß die Übernahme eines wirtschaftlichen Risikos im Rahmen einer Investitionsentscheidung auch mit der notwendigen und notwendig langen Planungssicherheit verbunden sein muß.
Die in § 47 Abs. 3 TKG geforderte medienrechtliche Genehmigung bestimmt sich nach Landesmedienrecht. Sie muß zeitlich vor der Frequenzzuteilung nach § 47 Abs. 5 TKG an einen Sendernetzbetreiber vorliegen. Viele Details der Verknüpfung der Frequenzzuweisung nach dem Rundfunkrecht an den Veranstalter und nach dem TKG an den Sendernetzbetreiber sind ungeklärt, wie das Beispiel unterschiedlicher Lizenzlaufzeiten zeigt.
Der Begriff der Landesstelle statt Landesmedienanstalt ist bewußt gewählt, da in einzelnen Ländern nicht nur die Landesmedienanstalten bei der Frequenzverteilung im dualen Rundfunksystem zuständig sind, sondern auch andere Stellen.
Über die Zuordnung und Nutzung von Übertragungskapazitäten, die zur Verbreitung von Rundfunk dienen, entscheiden die Länder nach Maßgabe des Rundfunkstaatsvertrages (RStV) und des jeweiligen Landesrechtes, bestimmt § 50 RStV. Entsprechend den verfassungsrechtlichen Vorgaben bestimmt die landesrechtliche Frequenzverwaltung im dualen Rundfunksystem im Sinne einer "Frequenzoberverwaltung", welche Frequenzen der öffentlich-rechtliche Rundfunk nutzen darf, welche entsprechend den Landesmediengesetzen an privatrechtliche Veranstalter lizenziert werden können.
Die Landesmedienanstalten treten den privaten Veranstaltern gegenüber hoheitlich auf, die Zulassung erfolgt auf Basis öffentlich-rechtlicher Normen in der Regel durch Verwaltungsakt (vgl. etwa §§ 20 ff. RStV). Diese Entscheidungen, die die Zulassung der Nutzung einer bestimmten Frequenz beinhalten, sind jene in § 47 Abs. 3 TKG angesprochenen Genehmigungen. Die Zulassung bezieht sich auf die Veranstaltung von Rundfunk, also auf die Programmveranstaltung und damit den publizistischen Aspekt der Frequenznutzung. Abstrakte medienrechtliche Zulassungen, die sich nicht auf einen privaten Veranstalter und seine Rundfunkveranstaltung im Sinne von § 20 Abs. 1 RStV und den entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften beziehen, gibt es nicht. Eine programmunabhängige "Sondergenehmigung" eigener Art, die eine Landesstelle gegenüber der Regulierungsbehörde aussprechen könnte, diese möge schon einmal vorab einen bestimmten Sendernetzbetreiber nach § 47 Abs. 3, 5 TKG lizenzieren, bevor das landesrechtliche Verfahren zur Zulassung der Veranstalter überhaupt begonnen wurde, existiert nicht. Ob eine solche besondere Genehmigung de lege ferenda wünschenswert oder zulässig wäre, damit bei komplexen Übertragungssystemen ein Sendernetzbetreiber vor Abschluß der medienrechtlichen Genehmigungen bereits Investitionen tätigen kann, bedarf an dieser Stelle keiner abschließenden Würdigung.
Die Landesmedienanstalten treten den privaten Veranstaltern gegenüber hoheitlich auf. Die nach § 47 Abs. 3 TKG beachtlichen Zulassungsbescheide sind immer an einen Anbieter zur Veranstaltung von Programm gerichtet. Eine rundfunkrechtliche "Sondergenehmigung" an einen Sendernetzbetreiber unabhängig von der Programmveranstaltung ist nicht vorgesehen.
Die Regulierungsbehörde ist nach § 66 Abs. 1 TKG als bundeseigene Verwaltung zur Erfüllung von Hoheitsaufgaben im Bereich der Telekommunikation entsprechend Art. 87 f Abs. 2 S. 2 GG gegründet. Es handelt sich um eine Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Wirtschaft, mithin also um Staatsverwaltung.
Die Länder haben die Landesmedienanstalten eingerichtet, die an der Schnittstelle zwischen staatlicher und gesellschaftlicher Aufgabenstellung angesiedelt sind. Da der Staat selbst nicht beispielsweise das inhaltliche Angebot eines Rundfunkveranstalters als publizistisch unausgewogen rügen darf, denn insoweit richtet sich der Schutz der Meinungsfreiheit ja gerade gegen den Staat, sind die Landesmedienanstalten im Ergebnis nicht Teil der Staatsverwaltung, sondern werden als grundrechtssichernde Anstalten besonderer Art angesehen, die zwar Hoheitsgewalt ausüben aber keine Staatsgewalt.
Den Landesmedienanstalten wird jedenfalls zum Teil Grundrechtsträgerschaft zuerkannt, sie können sich auf die Rundfunkfreiheit berufen. Ihre Aufgabe ist es jedoch nicht, selbst publizistische Inhalte zu erstellen, sondern ihre Aufgabe ist vielmehr, die Grundrechtssicherung für die Privatfunkveranstalter und die Rundfunkordnung insgesamt zu gewährleisten, was ihre Grundrechtsträgerschaft insoweit einschränkt. Hier unterscheiden sich die Landesmedienanstalten grundsätzlich von der Grundrechtsträgerschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und der privaten Veranstalter: Die Landesmedienanstalten haben die Rundfunkfreiheit zu bewahren und zu beschützen, die Rundfunkveranstalter können sie in dem unter Nr. 4 beschriebenen Sinn nutzen. Auch für den Bereich eigener Grundrechtsträgerschaft der Landesmedienanstalten berufen sie sich nicht auf die subjektive Rundfunkfreiheit, wie es die Veranstalter tun, sondern die Landesmedienanstalten können entsprechend ihrem Zweck aus dem objektiven Gehalt der Rundfunkfreiheit abgeleitete Abwehransprüche geltend machen, wenn und soweit Träger hoheitlicher Gewalt in ihre ureigenen Aufgaben eingreifen.
Damit wird deutlich, daß der Rückgriff auf die Rundfunkfreiheit bei der Abwehr einschränkender Maßnahmen anderer Hoheitsträger - darunter die Regulierungsbehörde - durch die Landesmedienanstalten und die Rundfunkveranstalter in sehr unterschiedlicher Weise erfolgt. Die Veranstalter können nicht die objektiven Gewährleistungsrechte der Landesmedienanstalten geltend machen, umgekehrt können die Landesmedienanstalten nicht die subjektiven Rechte der Programmveranstalter für sich reklamieren. In diesem Sinne können die Landesmedienanstalten weder für die Rundfunkveranstalter auftreten, noch können sie die Programmanbieter daran hindern, die eigenen Rechte geltend zu machen, da es sich um zwei völlig isolierte Rechtspositionen handelt, auch wenn beide auf der Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 GG basieren.
Im Ergebnis treten sich eine Bundesverwaltung bei der Erfüllung staatlicher Aufgaben und aus der Landesverwaltung ausgegliederte Einheiten, die nicht staatliche Gewalt ausüben, gegenüber.
Die Regulierungsbehörde ist Teil der staatlichen Bundesverwaltung, die Landesmedienanstalten sind an der Schnittstelle zwischen Staat und Gesellschaft hoheitlich aber nicht als Staatsverwaltung tätig. Die Landesmedienanstalten können sich vielmehr auf objektive Aspekte der Rundfunkfreiheit gegenüber dem staatlichen Handeln der Regulierungsbehörde berufen. Diese Position ist nicht mit dem Rückgriff der Programmveranstalter auf die subjektive Rundfunkfreiheit, wie sie unter Nr. 4 unten dargelegt wird, zu verwechseln. Die Landesmedienanstalten treten daher nicht für den Privatfunk gegenüber Dritten auf.
Soweit die Länder gegenüber dem Bund die Landesmedienanstalten unterstützen, können sie sich bei dieser Tätigkeit nicht auf die Rundfunkfreiheit berufen - sie sind Garant der Rundfunkfreiheit, aber gerade nicht deren Träger. Die Länder machen staatsrechtliche Befugnisse innerhalb des bundesstaatlichen Gefüges geltend (Art. 30 GG). Die Abgrenzung zwischen der bundesstaatlichen Rechtsposition der Länder, ihrem eigenen (restlichen) staatlichen Verwaltungshandeln einerseits und andererseits dem nicht staatlichen aber trotzdem hoheitlichen Handeln der Landesmedienanstalten fällt im medienpolitischen Tagesgeschäft nicht ganz einfach. Soweit staatliche Verwaltungsstellen, etwa die Landesregierungen mit der Regulierungsbehörde in Kontakt stehen, kann auf die erste Fernsehentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts abgestellt werden, wobei die Einführung des Art. 87 f GG als wesentliche Änderung des Rechtsrahmens beachtet werden muß. Das Gericht sah 1961 den historisch gewachsenen Gesamtbereich des Rundfunks aufgeteilt in den fernmelderechtlichen und den medienrechtlichen Teil. Das Fernmeldewesen hat gegenüber dem medienrechtlichen Teil eine dienende Funktion, woran sich auch mit der Umbenennung in den Telekommunikationsbereich nichts ändert. Dies ergibt sich aus der überragenden Bedeutung der Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 GG.
Für das Verhältnis der Verwaltungskompetenzen, die vorliegend im Telekommunikationsbereich entgegen der Grundregel des Art. 83 GG wegen Art. 87 f Abs. 2 S. 2 GG der Gesetzgebungskompetenz folgt, hat das Gericht auf den Verfassungsgrundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens hingewiesen: Aus diesem Grundsatz ergeben sich konkrete, über die in der bundesstaatlichen Verfassung ausdrücklich normierten verfassungsrechtlichen wechselseitigen Pflichten hinaus sowohl neue wechselseitige Pflichten als auch konkrete Beschränkungen in der Ausübung der dem Bund und den Ländern im Grundgesetz eingeräumten Kompetenzen. Auch das Procedere und der Stil zwischen dem Bund und den Ländern stehen unter dem Gebot bundesfreundlichen Verhaltens. Der Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens wird in der aktuellen Diskussion um die Verknüpfung der Rechtsbereiche der Telekommunikation und des Rundfunks - gerade auch im Bereich des Verwaltungshandelns - fruchtbar gemacht.
Dies hat konkrete Auswirkungen beispielsweise bei der Frequenzplanung (§ 44 ff TKG). Unter dem Hinweis, daß jede Frequenzplanung angesichts knapper Frequenzressourcen zwangsläufig und unabdingbar Auswirkungen auf die dem Rundfunk zur Verfügung stehenden Frequenzkapazitäten hat, wird eingewandt, daß die fehlende Länderbeteiligung insoweit zur Verfasssungswidrigkeit der Frequenzordnung des TKG führe. Nicht ganz soweit geht die Auffassung, die aus dem Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens eine Verpflichtung der Regulierungsbehörde herleitet, die auf Landesebene zuständigen Stellen beim Verwaltungshandeln einzubeziehen. Der zuletzt genannten Auffassung ist der Vorzug zu geben, da eine verfassungskonforme Gesetzesanwendung durchaus möglich ist und nicht alle verfahrensmäßigen Details im TKG selbst normativ erfaßt sein müssen.
Im Verhältnis von Bund und Ländern gilt bei der Ausübung der Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen der Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens. Daraus sind konkrete materiellrechtliche Positionen und Verhaltenspflichten abzuleiten, die beim Vollzug des TKG durch die Regulierungsbehörde zu beachten sind.
Zum Teil wird die Auffassung vertreten, die rundfunkmäßige Frequenzoberplanung auf Landesebene sei für die Bundesverwaltung bindend. Diese Auffassung ist durch § 47 Abs. 3 TKG gedeckt, denn danach kommt es letztendlich auf die Genehmigung der Frequenznutzung durch die Landesmedienanstalten an, deren Planungshandeln - jeweils entsprechend den landesgesetzlichen, sehr unterschiedlichen Vorgaben - unbestritten ist. Da die medienrechtlichen Genehmigungen für die Frequenznutzung auch nach Telekommunikationsrecht bindend sind, muß dies konsequenterweise auch für die Planung der Frequenzen zur Übertragung von Rundfunkprogrammen gelten.
Dies betrifft beispielsweise auch den Bereich der internationalen Abstimmung und Koordinierung von Frequenzbändern, die dem Rundfunk zugewiesen sind, zumal im Einzelfall dieser internationalen Abstimmung medienrechtliche Bindungswirkung zugemessen wurde; zu Recht ist dies deutlich kritisiert worden, denn eine Grobplanung, wie sie auf internationaler Ebene erforderlich ist, sagt für die konkrete Zuweisung nach Landesmedienrecht, die völlig anderen Kriterien folgt, noch nichts aus, es kommt ihr allenfalls Indizwirkung zu. Dies gilt um so mehr, wenn - wie im entschiedenen Fall - die internationale Anmeldung für UKW 1984 vor den ersten Landesmediengesetzen und vor Lizenzierung der ersten Privatfunkveranstalter im fraglichen Frequenzband formuliert wurde. Der Vorgang belegt aber, daß unter bestimmten Voraussetzungen die Koordinationsergebnisse der Bundesverwaltung innerhalb der Rundfunkfrequenzbänder die Entscheidungen der Länder präjudizieren, was um so mehr zu einem nach den Grundsätzen des bundesfreundlichen Verhaltens abgestimmten Procedere zwingt. Dies gilt im übrigen auch zwischen den Ländern, da der Bund nicht die Kompetenz besitzt, in Rundfunkbändern gegeneinander gerichtete Frequenzplanungen einzelner Länder zum Ausgleich zu bringen, die Regulierungsbehörde hat insoweit allenfalls beratende Funktion; typischer Anwendungsfall hierfür sind die "Überreichweiten" landesrechtlich zugelassener terrestrisch verbreiteter Programme in Nachbarländer hinein.
Die Regulierungsbehörde hat also gegenüber den Landesstellen eine Auskunftsverpflichtung. Im Fall, daß sie Konflikte zwischen der Frequenzplanung einzelner Länder sieht, trifft die Regulierungsbehörde darüber hinaus eine eigenständige Beratungs- und Hinweispflicht. Im Rahmen der dem Rundfunk zugewiesenen Frequenzbereiche ist die Regulierungsbehörde bei ihrer Detailplanung an die Frequenzplanung der Länder gebunden. Im übrigen hat sie dort, wo es um die Neuausweisung von Frequenzbereichen für den Rundfunk - und damit zwangsläufig zu Lasten anderer Bedarfsträger - geht, den Versorgungsbedarf der Länder mit hoher Priorität zu behandeln und beispielsweise international durchzusetzen, da nur so es den Ländern möglich ist, den Rundfunk angesichts seiner überragenden Bedeutung in verfassungskonformer Art und Weise fortzuentwickeln, was nicht von der frequenzmäßigen Disposition der Bundesverwaltung abhängt. Inwieweit zukünftig die Konvergenz sowohl der Inhalte als auch der Übertragungstechnik zu einer Neubewertung zwingt, kann zum gegenwärtigen Zeitpunkt dahinstehen.
Die Regulierungsbehörde ist gegenüber den Landesstellen wegen des dienenden Charakters des Telekommunikationsbereiches gegenüber dem Rundfunkbereich im wahren Wortsinn Dienstleister. Die Landesstellen haben Auskunftsrechte gegenüber der Regulierungsbehörde. Die Landesstellen sind frühzeitig an der gesamten Frequenzplanung zu beteiligen. Nach der geltenden Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern sind die Planungen der Länder im Bereich der Rundfunkfrequenzen von der Regulierungsbehörde als Bundesverwaltung zu beachten.
Die Betreiber von Übertragungswegen der Telekommunikation berufen sich gegenüber den Landesmedienanstalten auf ihre Eigentumsrechte an den Telekommunikationsanlagen und leiten daraus für sich das Recht ab, nach wirtschaftlichen Überlegungen zu entscheiden, welche Inhalte zu übertragen sind. Die gesamte Debatte um die Kabelbelegung und das Arrangieren von Programmbouquets gehört hierzu. Die Betreiber von Übetragungswegen der Telekommunikation wollen gegen sie wirkende medienrechtliche Entscheidungen der Landesstellen unter Rückgriff auf verfassungsrechtliche Gewährleistungen abwenden. Die Diskussion ist an anderer Stelle breit geführt worden, es bedarf hier keiner weitergehenden Ausführungen. Es genügt hervorzuheben, daß diese bisherige Diskussion im Viereck der Beteiligten eine Diagonale zwischen zwei Beteiligten betrifft, die nicht in unmittelbarer, durch Verwaltungsakt oder zivilrechtlichen Vertrag begründeter Rechtsbeziehung, stehen.
Die Betreiber von Übertragungswegen der Telekommunikation berufen sich gegenüber den Landesmedienanstalten auf ihre Eigentumsrechte an den Telekommunikationsanlagen. Direkte Rechtsbeziehungen bestehen in der Regel nicht.
Auch die Rundfunkveranstalter und die Regulierungsbehörde stehen nach dem bisherigen Befund nicht in unmittelbarer Rechtsbeziehung zueinander. In Bezug auf die Frequenzen scheiden zivilrechtliche Beziehungen, bei denen die privatwirtschaftlich tätigen Rundfunkveranstalter und die nach § 66 TKG eingerichtete Behörde gleichrangig miteinander umgehen würden, ohnehin aus. Die in § 47 Abs. 5 TKG genannten Verwaltungsakte betreffen nicht den Rundfunkveranstalter als Veranstalter, auch dann wenn er als Sendernetzbetreiber in seiner Person neben der Zulassung als Rundfunkveranstalter auch die Zulassung zur telekommunikationsrechtlichen Frequenznutzung vereint. Es handelt sich in dem Viereck der Beteiligten also um die zweite Diagonale, in der die Rechtsbeziehungen nur mittelbar abzuleiten sind. Dem dient der weitere Gang der Überlegung.
Rundfunkveranstalter und die Regulierungsbehörde stehen nicht in unmittelbarer Rechtsbeziehung zueinander.
Die Rundfunkveranstalter können sich umfassend auf die Rundfunkfreiheit berufen. Das Grundrecht der Rundfunkfreiheit steht ohne Rücksicht auf öffentlich-rechtliche oder privat-rechtliche Rechtsform, kommerzielle oder nicht kommerzielle Betätigung jedem zu, der Rundfunkprogramme veranstaltet, denn sie ist in ihrem Kern Programmfreiheit. Davon, so interpretiert der erste Senat die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes, sei dieses seit je her ausgegangen. Einem zugelassenen Rundfunkveranstalter steht somit subjektiv die Rundfunkfreiheit in vollem Umfang und ohne Abstriche zu. Die Rundfunkfreiheit ist also nicht nur objektive Gewährleistung einer vom Landesgesetzgeber auszuformulierenden positiven Ordnung, sondern auch subjektives Abwehrrecht des Rundfunkveranstalters gegenüber staatlichem Handeln.
Die Rundfunkfreiheit wird als "Rundumfreiheit" bezeichnet. Dies wird aus der von der Verfassungsrechtsprechung sich ergebenden überragenden Bedeutung der Rundfunkfreiheit abgeleitet. Die Rundfunkfreiheit ist in diesem Sinn also nicht nur Grundlage für die Ausgestaltungsgesetzgebung, die vielfach in ihrer engen Regulierung als einschränkend empfunden wird, auch wenn sie als Ausgestaltungsgesetzgebung nicht auf Art. 5 Abs. 2 GG basiert. Die Rundfunkfreiheit als "Rundum-Schutz" steht vielmehr den zugelassenen Rundfunkveranstaltern subjektiv zur Seite, um jegliche Einschränkung abzuwehren. Dies gilt nicht nur gegenüber staatlichem Handeln der Länder sondern auch demjenigen des Bundes und damit auch der Regulierungsbehörde.
Das TKG stellt nicht eine die Rundfunkordnung ausgestaltende Gesetzgebung dar, denn diese steht ausschließlich dem Rundfunkgesetzgeber des Landes zu. Soweit das TKG Auswirkungen auf die Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 GG hat, muß sich dies an den Grundrechtsschranken des Art. 5 Abs. 2 GG messen lassen. Das TKG ist insoweit allgemeines Gesetz, das aber wegen der Regulierung der technischen Vertriebsbasis geeignet ist, besondere Auswirkungen auf die Rundfunkfreiheit zu haben. Daher ist das TKG entsprechend den entwickelten Grundsätzen der Verfassungsrechtsprechung selbst im Lichte der Rundfunkfreiheit auszulegen und anzuwenden.
Maßgeblich ist dabei, daß im Kern die Rundfunkfreiheit die publizistische Programmveranstaltung und zum anderen die Programmverbreitung zum Rezipienten schützt. Gerade beim letzten Aspekt hat die Telekommunikation eine dem Rundfunk dienenden Charakter. Diese dienende Funktion des Telekommunikationsbereiches gilt gegenüber jedem, der sich auf die Rundfunkfreiheit berufen kann oder als Garant ihre positive Ordnung zu gewährleisten hat.
Im Bereich der Frequenzverwaltung hat jede Maßnahme potentiell Auswirkungen auf die Chancen eines zugelassenen Rundfunkveranstalters, mit "seinen" Frequenzen ohne Einschränkung technischer Art sein Publikum zu erreichen. Technische Einschränkungen tangieren die Rundfunkfreiheit unmittelbar. Damit sind Maßnahmen der Regulierungsbehörde geeignet, gegenüber den bereits tätigen Rundfunkveranstaltern Einfluß auf den durch die Rundfunkfreiheit geschützten Grundrechtsbereich zu nehmen. Daher bestimmt die durch die subjektive Rundfunkfreiheit im Sinne eines "Rundum-Grundrechts" ausgeformte Rechtsstellung der Rundfunkveranstalter auch ihr Verhältnis zur Regulierungsbehörde.
Die Rundfunkveranstalter können sich unabhängig von ihrer Rechtsform umfassend auf die Rundfunkfreiheit berufen. Die Rundfunkfreiheit wird als "Rundumfreiheit" bezeichnet, sie ist im Kern Programmfreiheit. Sie schützt als solche auch die Programmverbreitung zum Rezipienten. Maßnahmen der Frequenzverwaltung auf Basis des TKG können hier in besonderer Weise eingreifen. Das TKG ist allgemeines Gesetz im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG, es muß daher mit Rücksicht auf die Rundfunkfreiheit angewandt werden.
Gerade die Bereitstellung von Übertragungskapazität ist vom Bundesverfassungsgericht ausdrücklich als denkbarer Anlaß der versuchten subtilen Einflußnahme auf einen einzelnen Rundfunkveranstalter anerkannt; die Rundfunkfreiheit schützt auch gegen derartige Einflüsse. Während die materielle Rechtsposition aus der oben unter Nr. 4 beschriebenen Stellung der Rundfunkveranstalter folgt, soll nachfolgend auf den Aspekt des Rechtsschutzes durch Verfahren abgestellt werden.
Das TKG beinhaltet keine Regeln, wie diese Rechtsstellung der Rundfunkveranstalter von der Regulierungsbehörde zu beachten ist. § 47 Abs. 3 TKG beinhaltet nur eine sehr rudimentäre Aussage, die auslegungsfähig ist, wie sich bei der von der Regulierungsbehörde im Zusammenhang mit DAB aus ihr herausgelesenen Kontrahierungspflicht eines Sendernetzbetreibers zeigt. Gerade mit dieser Überlegung zeigte aber das BMPT als Vorgänger der Regulierungsbehörde, daß es § 47 Abs. 3 TKG nicht nur als Norm begreift, die die Rechtsposition der Bundesländer und der Landesverwaltungen schützen will, sondern daß daraus unmittelbar auch eine Verpflichtung der Regulierungsbehörde herrührt, die Belange der zugelassenen Rundfunkveranstalter zu beachten. Den gleichen Zweck, den Rundfunkveranstalter zu schützen, verfolgt für den Fall der Veräußerung von Sendeanlagen § 42 TKG.
Aus der vom Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung unterstrichenen überragenden Bedeutung der Rundfunkfreiheit folgt, daß es nicht hingenommen werden kann, wenn nur nachträglich in einem langjährigen Verwaltungsrechtsstreit die Verletzung der Rundfunkfreiheit durch bestimmte Maßnahmen der Regulierungsbehörde gerügt werden könnte, da in der Zwischenzeit unwiederbringlich die Teilhabe an der Rundfunkfreiheit für den betroffenen Veranstalter unmöglich gemacht oder eingeschränkt würde. Damit ergeben sich im Sinne der Auslegung des TKG als allgemeines Gesetz im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG im Lichte der Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 GG besondere Anforderungen, bereits bei der Anwendung des TKG, der rundfunkrechtlich geschützten Position der zugelassenen Veranstalter Rechnung zu tragen. Dies ist in generell-abstrakter Weise womöglich auch gar nicht zu regeln, sondern es kommt ein Rückgriff auf den proceduralen Grundrechtsschutz in Frage, wie er zur Sicherung der Rundfunkfreiheit oft realisiert wird.
Damit folgen aus dem Rechtsverhältnis der Rundfunkveranstalter zur Regulierungsbehörde Beteiligungsrechte. Je nach beabsichtigter Maßnahme sehen die Beteiligungsrechte der Rundfunkveranstalter unterschiedlich aus.
Das TKG kennt keine besonderen Verfahrensregeln, nach denen die Regulierungsbehörde gegenüber den Rundfunkveranstaltern vorzugehen hätte. Aus der vom Bundesverfassungsgericht beschriebenen überragenden Bedeutung der Rundfunkfreiheit sind - neben der unter Nr. 4 beschriebenen materiellen Rechtsstellung - Beteiligungsrechte abzuleiten.
Die privaten Veranstalter und ihre Verbände sind bei der Frequenzplanung und bei der Abstimmung im internationalen Bereich durch vorherige Anhörung zu beteiligen. Soweit es um die internationale Koordination von Frequenzen, die dem Rundfunk zugewiesen sind, geht, wird dies inzwischen so gehandhabt. Bei der Frequenzplanung, die darüber entscheidet, ob neue Frequenzen erstmalig für den Rundfunk zugänglich gemacht werden oder nicht, ist dies bislang nicht oder nur sporadisch der Fall. Sinnvoll wäre es, ein Procedere hierzu mit den Interessenvertretungen der Rundfunkveranstalter abzustimmen.
Die nationale und internationale Frequenzplanung hat Auswirkungen auf die Programmtätigkeit der Veranstalter. Ihre Verbände sind zu beteiligen.
Der Ausschuß für die technische Regulierung der Nutzung von Rundfunkfrequenzen (TRR) steht Rundfunkveranstaltern und ihren Verbänden zur Mitwirkung offen. Aufgabe des Ausschusses ist es, die Regulierungsbehörde bei der Erarbeitung von materiellen Grundsätzen, die sie im Sinne der Selbstbindung der Verwaltung bei ihrem Verwaltungshandeln befolgt, zu beraten. Normsetzende Befugnis kommt dem TRR nicht zu. Es besteht zwischenzeitlich unter den Beteiligten im TRR Einvernehmen darüber, daß Richtlinien nicht den Charakter haben, bestimmte technische Anwendungen vorzuschreiben oder zu verhindern, sondern das Ziel haben, der Verwaltung für die Behandlung der üblichen Standardsituationen materielle Hilfestellungen zu geben. Damit kann der TRR, auch wenn er im TKG nicht vorgesehen und auch nicht unter die wissenschaftliche Beratung nach § 70 TKG zu subsumieren ist, als Beispiel der proceduralen Absicherung der grundrechtlich geschützten Position der einzelnen Beteiligten, die von Freuenzentscheidungen betroffen sind, gewertet werden.
Der TRR befaßt sich jedoch nicht mit Einzelmaßnahmen, sondern bemüht sich um generell-abstrakte Beschreibungen in Richtlinien im vorbezeichneten Sinn. Der erforderliche Grundrechtsschutz bei konkreten Verwaltungsakten, bei deren Erlaß die Richtlinie Hilfestellung sein sollen, wird vom TRR entsprechend seiner Aufgabenstellung nicht geleistet.
Der im TKG nicht vorgesehene TRR ist Beispiel der proceduralen Absicherung der grundrechtlich geschützten Position der Rundfunkveranstalter. Er hat keine normsetzende Befugnis, sondern berät die Regulierungsbehörde bei der Erarbeitung von Grundsätzen zur Selbstbindung der Verwaltung bei ihrem Verwaltungshandeln.
Bei Einzelmaßnahmen im Bereich der Rundfunkfrequenzen ist die Beachtung der Rechtsposition der Rundfunkveranstalter besonders wichtig. Es handelt sich um Verwaltungsakte nach § 47 Abs. 5 TKG, die materiell die erstmalige Zuteilung, einen etwaigen Widerruf beziehungsweise zwischenzeitlich erfolgende Änderungen beinhalten. Umfaßt sind Fälle des eingangs unter Nr. 1 zur Problembeschreibung aufgeführten Fallbeispiels. Würde sich dort tatsächlich anhand der Planrechnungen nachweisen lassen, daß sich durch die beabsichtigte Maßnahme im Sendegebiet des davon negativ betroffenen Rundfunkveranstalters Verschlechterungen bei der Versorgung ergeben, dann ist insoweit der Kern der Rundfunkfreiheit gerade dieses Rundfunkveranstalters betroffen. Daraus folgt, daß er aus eigenem Recht die Schutzansprüche, die bei der Frequenzkoordinierung beachtet werden müssen, geltend machen kann und zwar selbst in dem Fall, daß sein Sendernetzbetreiber diese Schutzansprüche nicht geltend macht. Wenn der Sendernetzbetreiber aus welchen Gründen auch immer seine aus den telekommunikationsrechtlichen Bestimmungen sich ergebende Rechtsposition nicht geltend machen möchte, kann er wegen der dienenden Funktion des telekommunikationsmäßigen Vorgangs gegenüber der Rundfunkfreiheit, wie er in § 47 Abs. 3 TKG zum Ausdruck kommt, den zivilrechtlich mit ihm verbundenen Rundfunkveranstalter bezogen auf die Rundfunkfreiheit nicht präjudizieren. Soweit, wie in der Mehrzahl der Landesrundfunkgesetze, der Rundfunkveranstalter einen medienrechtlichen Versorgungsauftrag hat, hat er möglicherweise sogar die Pflicht, seine Rechtsposition gegenüber der Regulierungsbehörde geltend zu machen, um Abstriche bei der Versorgung abzuwenden. Insoweit ist in der Tat der Rundfunkveranstalter "Bedarfsträger", der Sendernetzbetreiber befriedigt diesen Bedarf und die Regulierungsbehörde hat ihn bei ihrem Handeln zu berücksichtigen.
Daraus folgt, daß bei der Änderung von Rundfunkfrequenzen nicht nur der Sendernetzbetreiber, sondern auch der Rundfunkveranstalter über die beabsichtigten Änderungen zu informieren ist. Dieser Rechtsgedanke, daß bei Änderungen, die Auswirkungen auf Rundfunksendeanlagen haben, auch der Rundfunkveranstalter eine schützenswerte Rechtsposition hat, kommt neben § 47 Abs. 3 TKG auch in § 42 TKG für den besonderen Fall der Veräußerung von Sendeanlagen zum Ausdruck. Gesetzlich ist damit ein besonderer Fall des Schutzes der Rechtsposition des Rundfunkveranstalters bei Änderungen seiner Frequenznutzung geregelt. Der allgemeine, hier zum Ausdruck kommende Rechtsgedanke, daß Änderungen bei Rundfunkfrequenzen nicht nur den Sendernetzbetreiber, sondern auch den Rundfunkveranstalter betreffen, gilt im Lichte der grundrechtlich geschützten Position des Rundfunkveranstalters für alle Maßnahmen, die seine Frequenz betreffen. Dies begründet einen umfassenden Informationsanspruch.
Dem Rundfunkveranstalter steht bezogen auf die von ihm genutzten Frequenzen damit ein Auskunftsanspruch gegenüber der Regulierungsbehörde zu. Dieser Anspruch betrifft insbesondere beabsichtigte Änderungen durch Dritte, die die eigenen Frequenzen betreffen könnten. Der Anspruch besteht aber auch dahingehend, ob die eigene Versorgungssituation - etwa durch höhere Leistungsstärke, Änderung im Abstrahlungsdiagramm etc. - verbessert und diese technischen Änderungen genehmigt werden können. Das Auskunftsrecht umfaßt auch das Recht der Akteneinsicht.
Für die Standardsituation der Inbetriebnahme oder Änderung von Frequenzen, die auf die vom Veranstalter genutzte Frequenz Auswirkungen haben könnte, haben die Privatfunkverbände Verfahrensvorschläge in ihrer Stellungnahme zur UKW-Richtlinie unterbreitet. Da es bei der Beteiligung der Rundfunkveranstalter um deren eigene Rechtsposition geht, die mit den staatsrechtlichen Fragen des Verfahrensablaufes, die unter dem Stichwort des bundesfreundlichen Verhaltens zu diskutieren sind, nichts zu tun haben, sollten die von den Verbänden gegenüber dem damaligen BAPT und dem damaligen BMPT geäußerten Vorschläge aufgegriffen und diskutiert werden.
Dem Rundfunkveranstalter steht bezogen auf die von ihm genutzten Frequenzen ein Auskunftsanspruch gegenüber der Regulierungsbehörde zu betreffend die Auswirkungen der Änderungen Dritter bei ihren Frequenzen aber auch betreffend die Möglichkeiten der Optimierung der eigenen Frequenz.
Der dritte Abschnitt des zehnten Teils des TKG regelt Verfahrensfragen. Dies betrifft Sachfragen aus dem siebten Teil des TKG und den Widerruf nach § 47 Abs. 5 S. 2 TKG. Soweit hier Beschlußkammern über Rundfunkfrequenzen entscheiden, sind nach § 74 Abs. 2 Nr. 3 auf ihren Antrag hin Rundfunkveranstalter zu beteiligen, so daß ihnen die Möglichkeiten des § 75 TKG zur Verfügung stehen.
So wäre beispielsweise ein Fall denkbar, in dem tatbestandlich die Voraussetzungen des § 47 Abs. 5 S. 2 TKG vorliegen, weil der Rundfunkveranstalter etwa aus medienrechtlichen Gründen den Sendebetrieb noch nicht aufnehmen konnte. Würde hier ein Widerruf gegenüber dem Sendernetzbetreiber ausgesprochen, hätte dies nicht nur seinen Grund eigentlich im Bereich des Rundfunkveranstalters, sondern würde sein medienrechtliches Verfahren beeinflussen. Dieses Beispiel zeigt, daß die Beteiligung des Rundfunkveranstalters gerade nicht ein Fremdkörper im Verfahren nach §§ 73 ff TKG ist. Das Beispiel macht auch deutlich, daß es in diesen Fällen angezeigt wäre, daß die Regulierungsbehörde den Rundfunkveranstalter auf die Möglichkeit und auch die Notwendigkeit eines Beiladungsantrages nach § 74 Abs. 2 Nr. 3 TKG hinweist.
§ 74 Abs. 2 Nr. 3 TKG entspricht insoweit § 13 Abs. 2 S. 1 VwVfG, wobei die Behörde nach den allgemeinen Verfahrensvorschriften sogar die Möglichkeit - und in den vorliegenden Fällen auch die Pflicht - hat, den Betroffenen von Amts wegen beizuladen. Gleiches gilt im gerichtlichen Verfahren für die Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO, wobei je nach Fallkonstellation auch eine notwendige Beiladung nach § 65 Abs. 2 VwGO diskutiert werden kann. Unabhängig von laufenden Verfahren, an denen ein Rundfunkveranstalter beteiligt werden könnte, vermittelt ihm die materielle Rechtsposition, wie sie von der Rundfunkfreiheit geschützt ist, eine Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO.
Der Rundfunkveranstalter ist auf seinen Antrag in Fällen des § 74 Abs. 2 Nr. 3 TKG an laufenden Verfahren zu beteiligen. Entsprechendes gilt für § 13 Abs. 2 S. 1 VwVfG und § 65 VwGO. Die Klagebefugnis der Veranstalter gegen Maßnahmen der Frequenzzuweisung im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO ist gegeben.
Änderungen bestehender Frequenzen können andere Frequenzen beeinträchtigen. Dies hat Auswirkungen auf den Sendernetzbetreiber der beeinträchtigten Frequenz und zugleich auch auf den Rundfunkveranstalter, der hiermit sein Programm transportiert. Im eingangs gewählten Beispiel will der Sendernetzbetreiber auf seine Schutzrechte für die beeinträchtigte Frequenz verzichten, der Programmveranstalter macht die Schutzrechte bei der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post geltend.
Die Regulierungsbehörde agiert gegenüber dem Sendernetzbetreiber hoheitlich auf der Basis der öffentlich-rechtlichen Normen des TKG durch Verwaltungsakt. § 47 Abs. 3 TKG begrenzt ihr Ermessen im Falle eines Antrags eines Rundfunkveranstalters, als Betreiber der eigenen Frequenz zugelassen zu werden. Besitzt der Antragsteller die notwendige Sachkunde nach § 8 Abs. 3 TKG, muß ihm die Frequenz durch Verwaltungsakt nach § 47 Abs. 5 TKG zugewiesen werden. Eine einschränkende Auslegung des § 47 Abs. 3 TKG als Basis eines Kontrahierungszwangs des Sendernetzbetreibers mit dem Rundfunkveranstalter kommt im Normalfall nicht in Betracht. Nur bei Frequenzen, die von mehreren Rundfunkveranstaltern genutzt werden - wie DAB - kann dies in Frage kommen für später neu hinzukommende Anbieter. Die in § 47 Abs. 3 TKG geforderte medienrechtliche Genehmigung bestimmt sich nach Landesmedienrecht. Sie muß zeitlich vor der Frequenzzuteilung nach § 47 Abs. 5 TKG an einen Sendernetzbetreiber vorliegen. Viele Details der Verknüpfung der Frequenzzuweisung nach dem Rundfunkrecht an den Veranstalter und nach dem TKG an den Sendernetzbetreiber sind ungeklärt, wie das Beispiel unterschiedlicher Lizenzlaufzeiten zeigt.
Die Regulierungsbehörde ist Teil der staatlichen Bundesverwaltung, die Landesmedienanstalten sind an der Schnittstelle zwischen Staat und Gesellschaft hoheitlich aber nicht als Staatsverwaltung tätig. Die Landesmedienanstalten können sich vielmehr auf objektive Aspekte der Rundfunkfreiheit gegenüber dem staatlichen Handeln der Regulierungsbehörde berufen. Diese Position ist nicht mit dem Rückgriff der Programmveranstalter auf die subjektive Rundfunkfreiheit zu verwechseln. Die Landesmedienanstalten treten daher nicht für den Privatfunk gegenüber Dritten auf.
Im Verhältnis von Bund und Ländern gilt bei der Ausübung der Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen der Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens. Daraus sind konkrete materiellrechtliche Positionen und Verhaltenspflichten abzuleiten, die beim Vollzug des TKG durch die Regulierungsbehörde zu beachten sind. Die Regulierungsbehörde ist gegenüber den Landesstellen wegen des dienenden Charakters des Telekommunikationsbereiches gegenüber dem Rundfunkbereich im wahren Wortsinn Dienstleister. Die Landesstellen haben Auskunftsrechte gegenüber der Regulierungsbehörde. Die Landesstellen sind frühzeitig an der gesamten Frequenzplanung zu beteiligen. Nach der geltenden Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern sind die Planungen der Länder im Bereich der Rundfunkfrequenzen von der Regulierungsbehörde als Bundesverwaltung zu beachten.
Rundfunkveranstalter und die Regulierungsbehörde stehen nicht in unmittelbarer Rechtsbeziehung zueinander. Die Rundfunkveranstalter können sich unabhängig von ihrer Rechtsform umfassend auf die Rundfunkfreiheit berufen. Die Rundfunkfreiheit wird als "Rundumfreiheit" bezeichnet, sie ist im Kern Programmfreiheit. Sie schützt als solche auch die Programmverbreitung zum Rezipienten. Maßnahmen der Frequenzverwaltung auf Basis des TKG können hier in besonderer Weise eingreifen. Das TKG ist allgemeines Gesetz im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG, es muß daher mit Rücksicht auf die Rundfunkfreiheit angewandt werden. Das TKG kennt keine besonderen Verfahrensregeln, nach denen die Regulierungsbehörde gegenüber den Rundfunkveranstaltern vorzugehen hätte. Aus der vom Bundesverfassungsgericht beschriebenen überragenden Bedeutung der Rundfunkfreiheit sind - neben der materiellen Rechtsstellung - Beteiligungsrechte abzuleiten.
Maßnahmen der Regulierungsbehörde im Bereich der Rundfunkfrequenzen haben auf die Rundfunkordnung Auswirkungen. Einzelmaßnahmen sind geeignet, konkrete nach Landesrecht zugelassene Rundfunkveranstalter zu tangieren. Diese Rundfunkveranstalter können sich auf die Rundfunkfreiheit berufen. Diese ist in ihrem Kern nicht nur die Freiheit der Programmveranstaltung, sondern schützt auch die Programmverbreitung zum Rezipienten. Damit kann eine Einzelmaßnahme der Regulierungsbehörde im Bereich der Rundfunkfrequenzen grundrechtseinschränkende Wirkung bei einem einzelnen Rundfunkveranstalter haben. Diesem steht dann ein Abwehranspruch gegenüber der Regulierungsbehörde zu. Daraus ergeben sich Informationsansprüche des Rundfunkveranstalters gegenüber der Regulierungsbehörde sowie der Anspruch, an entsprechenden, sich auf seine Interessen auswirkenden Verwaltungsverfahren beteiligt zu werden.
Ory, Die rechtliche Stellung der Rundfunkveranstalter bei der Frequenzvergabe, http://www.medienpolizei.de, Dok. 011, Rz. n.