Source: http://gurs.regione.sicilia.it/Pareri/P990160.HTM
Timestamp: 2018-11-21 08:13:57+00:00
Document Index: 18099714

Matched Legal Cases: ['art. 22', 'art. 20', 'art. 8', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 20', 'art. 20', 'sentenza ', 'art. 8', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 39', 'art. 15']

Ufficio legislativo e legale della Regione siciliana - Parere 160 del 1999
Gruppo XIV 160.99.11
OGGETTO: Regione siciliana.- Statuto e norme di attuazione.- Avvalimento uffici statali.
(Rif. nota n. 564/Gr. X del 2 marzo 98)
PRESIDENZA DELLA REGIONE SEGRETERIA GENERALE
1.- Con la nota emarginata, pervenuta allo scrivente il successivo 28 aprile 1999, l'Assessorato regionale dell'agricoltura e delle foreste - premettendo di avere già a suo tempo richiesto l'avviso dell'Ufficio (reso con nota n. 454/365.97.11 del 13 gennaio 1998) in ordine alla competenza dell'Ufficio Tecnico Erariale ad esprimere il giudizio di congruità sul prezzo di acquisto di un immobile, in relazione ad una pratica di finanziamento di un progetto di sviluppo presentato da una cooperativa agricola ex art. 22 della l.r. 23 maggio 1991, n. 32 - rappresenta che la Direzione Compartimentale del Territorio per la Regione Sicilia, in conformità all'orientamento espresso dall'Ufficio del Coordinamento Legislativo e dal Dipartimento del Territorio del Ministero delle Finanze, ha manifestato, con nota n. 13978/Serv. I/Rep. I del 5 dicembre 1998, l'intendimento di non fornire la consulenza richiesta.
Alla luce di tale determinazione si chiede allo scrivente Ufficio "di voler fornire ulteriori elementi in ordine alla posizione da assumere, al fine di pervenire alla definizione della pratica di che trattasi" e si rappresenta altresì che il Comitato di cui all'art. 20 della l.r. 32/1991, che, secondo le valutazioni degli Organi statali avrebbe potuto pronunciarsi sull'idoneità della spesa, risulta in atto decaduto.
2.- Considerato che la questione proposta presuppone, preliminarmente, considerazioni di carattere generale in ordine alle modalità ed ai limiti dell'istituto dell'avvalimento, specificatamente previsto, dall'art. 8 del D.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, recante "Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia finanziaria", nei confronti degli uffici periferici dell'amministrazione finanziaria statale, e ritenuto che le conseguenti determinazioni - comportanti peraltro anche valutazioni e determinazioni di alta amministrazione, aventi carattere prettamente discrezionale, e con rilevanti refluenze politiche (come tali estranee alle competenze dello scrivente) - assumono pregnante rilievo per l'intera Amministrazione regionale, si ritiene di dover rendere il presente avviso, oltre che alla Segreteria Generale, alla quale, ai sensi dell'art. 7 del T.U. delle leggi sull'ordinamento del Governo e dell'Amministrazione della Regione siciliana, risulta ascritta la competenza in materia di "Organizzazione amministrativa generale", nonchè in ordine alle "Direttive generali per lo svolgimento dell'azione amministrativa regionale e relativo coordinamento", anche agli Uffici di Gabinetto dell'On.le Presidente della Regione e dell'On.le Assessore regionale per il bilancio e le finanze al fine di permettere un'idonea conoscenza della problematica, necessaria per consentire agli Organi rappresentativi le iniziative di competenza che i medesimi potranno ritenere utile ed opportuno intraprendere.
3.- La problematica in discorso viene portata all'attenzione dello scrivente nella considerazione che, con la citata nota 5 dicembre 1998, n. 13978, la Direzione Compartimentale del Territorio per la Regione Sicilia, preso atto del parere dell'Ufficio del Coordinamento Legislativo del Ministero delle Finanze e delle conseguenti determinazioni della Direzione Centrale dei Servizi Tecnici Erariali del Dipartimento del Territorio dello stesso Ministero, ha rappresentato a codesto Assessorato l'"inammissibilità di assoggettamento di un Ufficio periferico dell'Amministrazione statale ai poteri di decisione e controllo di qualunque Organo regionale", nonchè l'"insussistenza dell'obbligo, da parte degli Uffici periferici del Dipartimento del Territorio, di fornire la consulenza richiesta in virtù della legge regionale in oggetto (n.d.r.: l.r 23 maggio 1991, n. 32), significando che, per l'accertamento della congruità della spesa, codesta Amministrazione dovrà provvedere direttamente servendosi dei propri Uffici tecnici, ovvero, della professionalità di personale tecnico presente presso codesta struttura".
Le suesposte considerazioni traggono fondamento dalle valutazioni - peraltro sostanzialmente di merito più che tecnico-giuridiche - dell'Ufficio del Coordinamento Legislativo del Ministero delle Finanze, il quale, con nota 23 luglio 1998, n. 4005/M, attribuendo alla disposizione contenuta nell'art. 8 del D.P.R. 1074 del 1965, che appunto consente alla Regione di avvalersi degli uffici periferici dell'Amministrazione statale, "una valenza meramente transitoria", e ritenendo "perlomeno inverosimile che la Regione non abbia provveduto ad attivare propri uffici tecnici per l'esercizio delle funzioni amministrative ed esecutive ovvero accusi la totale mancanza di personale competente (ingegnere, geometra o altro tecnico specializzato) cui affidare il compito di che trattasi", asserisce che l'invocato avvalimento "debba essere sempre e comunque subordinato all'accertamento negativo, come sopra cennato, in ordine alla presenza nell'Ente Locale di Uffici o di appositi organismi con competenze analoghe a quelle richieste agli Uffici statali" e pertanto la collaborazione dei suddetti Uffici dell'Amministrazione statale "potrà essere assentita soltanto a seguito della verifica in ordine all'assenza di specifiche professionalità nell'ambito dell'Ente Locale."
4.- Lo scrivente Ufficio si è già espresso (con nota n. 13100/108.98.11 del 7 luglio 1998, indirizzata all'Assessorato regionale degli enti locali, e, per conoscenza, alla Presidenza della Regione - Segreteria Generale) su di una problematica analoga a quella in esame e non può che ribadire quanto allora rilevato, e cioè che il previsto istituto dell'avvalimento - che non incide sulla titolarità delle competenze - costituisce una figura organizzatoria che comporta l'assunzione funzionale di un ufficio di un ente (nell'ipotesi in discorso, dello Stato) nella organizzazione di un altro (nel caso che ci occupa, della Regione); in buona sostanza, in forza del cosiddetto avvalimento l'ufficio locale o periferico si pone in una posizione di dipendenza funzionale dalla Regione (cfr. Gizzi, Manuale di diritto regionale, Milano, Giuffrè, 1976, pag. 501), agendo come ufficio della stessa e restando soggetto, limitatamente all'esercizio delle attribuzioni rientranti nella competenza regionale, ai poteri di direzione e controllo degli organi regionali, con la conseguenza di escludere in capo allo stesso ogni valutazione discrezionale in ordine alle finalità ed alle concrete necessità per le quali è richiesto l'esercizio delle proprie competenze istituzionali.
Nell'ipotesi di avvalimento, quindi, si realizza la formula organizzatoria della codipendenza di un ufficio da più enti, che si presenta, nel caso che ci occupa, come codipendenza funzionale dallo Stato e dalla Regione e dipendenza organica esclusivamente dallo Stato: ed invero, nei confronti dello Stato, Ente di appartenenza dell'Ufficio, quest'ultimo risulta soggetto ad una dipendenza organica, con la conseguenza che è il predetto Ente a provvedere al rapporto di servizio dei suoi titolari e degli addetti, nonchè ai mezzi necessari per il funzionamento, mentre appare sottoposto ad una duplice, distinta, dipendenza funzionale, restando sotto tale profilo in una posizione di subordinazione anche nei confronti della Regione, Ente che, avendone la relativa potestà, dello stesso ufficio si avvale (cfr.: Giannini, Diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 1993, vol. I, pag. 313).
L'ufficio locale o periferico si viene dunque a trovare in un diretto rapporto di dipendenza con la Regione, alla quale spetterà un conseguente e correlato potere di direzione, di controllo e di vigilanza in relazione alle funzioni regionali svolte dall'ufficio di cui si avvale (cfr. Staderini, Diritto degli enti locali, Cedam, Padova, 1997, pagg. 117 e seguenti).
Va ancora osservato che, ai sensi dell'articolo 8 delle Norme di attuazione in materia finanziaria, secondo cui "per l'esercizio delle funzioni esecutive ed amministrative spettanti alla Regione ai sensi dell'art. 20 dello Statuto, essa si avvale, fino a quando non sarà diversamente disposto, degli uffici periferici dell'amministrazione statale",la prevista facoltà di avvalersi degli uffici periferici statali non risulta limitata a particolari ipotesi o a determinati settori di attività, ma appare bensì esercitabile in relazione a tutte le funzioni, esecutive ed amministrative, spettanti alla Regione ai sensi dell'art. 20 dello Statuto, e cioè in relazione a tutte le materie di cui agli articoli 14, 15 e 17 dello Statuto, in ordine alle quali risulta affidata alla Regione una potestà legislativa esclusiva o concorrente, nonchè per tutte le altre, non comprese tra le precedenti, per le quali il Presidente e gli Assessori svolgono un'attività amministrativa decentrata.
Chiarito il quadro di riferimento normativo nel cui ambito trova applicazione l'istituto dell'avvalimento nonchè il tipo di competenza che nel caso di specie va esercitata, si osserva che, alla luce delle considerazioni svolte, non appare legittimo - e potrebbe persino, a sommesso avviso dello scrivente, prefigurare un'ipotesi di omissione di atti di ufficio - il rifiuto opposto dagli Uffici tecnici erariali e/o Uffici del territorio, nonchè dalla Direzione compartimentale del territorio per la Regione Sicilia di prestare l'attività richiesta, ed alla quale, in quanto uffici periferici del Ministero delle finanze, risultano tenuti, in base all'istituto dell'avvalimento, senza possibilità di valutare le ragioni e le finalità per le quali la loro attività istituzionale va prestata.
5.- Premesse tali considerazioni, deve rilevarsi l'estrema problematicità della risoluzione del conflitto insorto, in via generale, a seguito dell'orientamento espresso dai competenti organi centrali dello Stato, assolutamente contrastante con le valutazioni dello scrivente.
Deve infatti, innanzitutto, valutarsi improponibile un ricorso per conflitto di attribuzione innanzi la Corte costituzionale, in quanto sarebbe ritenuto non tempestivamente sollevato.
Ora, premesso che qualunque atto (al di fuori degli atti legislativi, per i quali vige una regolamentazione separata), deve ritenersi idoneo a configurare un conflitto, poichè non è questione del particolare regime dell'atto che si ritiene lesivo, bensì dell'integrità delle sfere di competenza che dal medesimo si presumono lese, va rilevato che in relazione alla citata nota 5 dicembre 1998, n. 13978 della Direzione Compartimentale del Territorio per la Regione Sicilia - con la quale è stata portata a conoscenza di codesto Assessorato la posizione assunta in materia dallo Stato, e che poteva quindi ritenersi idonea a ledere la competenza regionale e le prerogative alla stessa riconosciute dallo Statuto e, quali fonti interposte, dalle norme di attuazione - il predetto termine di 60 giorni risultava abbondantemente decorso già alla data di formulazione della richiesta di parere che si riscontra.
Non ci si esime, peraltro, dal segnalare che la Corte costituzionale, con sentenza n. 471 del 1995, pronunciata in un giudizio promosso con ricorso della Regione siciliana per la risoluzione di un conflitto di attribuzione concernente anch'esso la problematica dell'avvalimento, ha ritenuto che "la questione di un preteso obbligo di avvalimento non è materia di conflitto di attribuzione, in quanto il dissenso dello Stato non determina una invasione della sfera di competenza regionale."
Tale orientamento appare da valutarsi, in concreto - ed al di là del conseguente risultato di inammissibilità del conflitto che ha determinato - in maniera sostanzialmente sfavorevole in ordine alla tesi esposta, in quanto risulta suffragato, secondo la Corte, dalla considerazione che "l'invocato art. 8 delle norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana va inteso come possibilità per la Regione di avvalersi degli uffici periferici dell'amministrazione statale (per motivi di semplificazione e di economicità), sempre che la richiesta di avvalimento sia ritenuta realizzabile dallo Stato e "fino a quando non sarà diversamente disposto"; da ciò deriva che "l'Amministrazione statale, nel dichiarare di non poter consentire l'avvalimento, esercita una attività che non riguarda nè pregiudica la competenza regionale di chiedere di avvalersi degli uffici statali, e che pertanto non integra gli estremi di invasività necessari per il sorgere di un conflitto di attribuzione."
6.- Alla luce delle considerazioni svolte si rappresenta all'attenzione degli Organi in indirizzo - per le valutazioni di spettanza - l'opportunità di promuovere idonee ed operative intese con i competenti Organi centrali dello Stato, al fine di garantire, nel rispetto del principio di leale collaborazione, il buon andamento dell'Amministrazione regionale, nonchè la funzionalità e l'economicità dell'azione amministrativa.
7.- Passando infine all'esame della fattispecie concreta in relazione alla quale si è posta la questione di carattere generale sin qui affrontata, e constatata, da un lato, l'impossibilità di acquisire il richiesto parere di congruità da parte dell'U.T.E., e dall'altro, la rappresentata decadenza del Comitato di cui all'art. 20 della l.r. 32/1991, che, secondo le valutazioni degli Organi statali avrebbe potuto pronunciarsi sull'idoneità della spesa per l'acquisizione dello stabilimento inerente la pratica di finanziamento in questione, si osserva - in conformità peraltro a quanto già ritenuto dallo scrivente con pareri resi, con note nn. 21229/263.95.11 del 28 dicembre 1995 e 255/297.96.11 del 7 gennaio 1997 - che le valutazioni richieste all'U.T.E. potrebbero essere acquisite, al fine di non determinare un arresto procedurale, presso altri organi dell'amministrazione pubblica od enti pubblici dotati di qualificazione e capacità tecniche equipollenti (cfr.: art. 20, l.r. 30 aprile 1991, n. 10).
L'esercizio della funzione di stima richiesta all'U.T.E. - sostanzialmente configurabile come perizia estimativa o accertamento di valore - può essere, dunque, demandato a quegli enti od organi che, sia sotto il profilo della qualificazione soggettiva pubblica, che dei requisiti tecnici dei funzionari ad esso preposti e che lo compongono, possono considerarsi equipollenti agli uffici tecnici erariali.
In concreto, nell'ambito dell'Amministrazione regionale, detta equipollenza, appare sussistere, ex art. 39 della l.r. 23 marzo 1971, n. 7, nell'Ispettorato regionale tecnico dell'Assessorato regionale dei lavori pubblici, ai cui dirigenti tecnici risulta ascritto il provvedere agli atti di competenza dell'ingegnere e dell'architetto, a termini delle relative norme sull'esercizio professionale, ed ai cui assistenti tecnici la firma degli atti di competenza del geometra, ai sensi delle relative norme sull'esercizio professionale, nonchè negli uffici del Genio civile, ai quali pertanto potrebbe rivolgersi la richiedente Amministrazione.
8.- Conclusivamente inoltre, a termini dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.