Source: http://www.rpcstudiolegale.it/2020/07/09/ponte-morandi-secondo-la-corte-costituzionale-non-e-illegittimo-estromettere-autostrade-dalla-ricostruzione/
Timestamp: 2020-08-15 06:56:49+00:00
Document Index: 126504701

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 97', 'sentenza ', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 97', 'art. 3', 'art. 97', 'art. 23', 'art. 97', 'art. 24', 'art. 111', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 41', 'art. 1', 'art 1', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 3']

Ponte Morandi: secondo la Corte Costituzionale non è illegittimo estromettere Autostrade dalla ricostruzione – ROSSI, COPPARONI & PARTNERS
Ponte Morandi: secondo la Corte Costituzionale non è illegittimo estromettere Autostrade dalla ricostruzione
9 Luglio 2020 9 Luglio 2020 Rossi, Copparoni & Partners Studio LegaleApprofondimenti RPC
IL FATTO- La Corte costituzionale, nella camera di consiglio dell’8 luglio 2020, ha affrontato le questioni di legittimità costituzionale riguardanti diversi aspetti del Decreto legge n. 109 del 2018 (c.d. “Decreto Genova”) sollevate dal Tar della Liguria, cui si era rivolta Autostrade per cercare tutela giurisdizionale.
Il Decreto, emanato dopo il crollo del “Ponte Morandi”, affidava a un commissario straordinario le attività di demolizione integrale e successiva ricostruzione del Ponte, nonché la fase delle espropriazioni delle aree a ciò necessarie.
Oltre ciò, era stato demandato al commissario di individuare le imprese affidatarie, stabilendo che gli fosse in ogni caso precluso di di rivolgersi alla concessionaria Autostrade Spa (Aspi) e alle società da essa controllate o con essa a qualsiasi titolo collegate.
Da ultimo, il Decreto ha stabilito che fosse comunque ASPI i a far fronte ai costi della ricostruzione e degli espropri, in vece dello Stato o della Regione Liguria.
Il Governo aveva deciso di costituirsi in giudizio contro il ricorso di Autostrade per l’Italia e successivamente, dopo che il TAR Liguria aveva sollevato questione incidentale di legittimità costituzionale, il Governo aveva deciso di costituirsi anche avanti la Consulta.
Il Tar Liguria lo scorso dicembre a rinviare gli atti alla Consulta per valutare il decreto Genova. I giudici amministrativi liguri scrivevano: “l’esclusione dalle attività di demolizione e ricostruzione del ponte Morandi, insieme all’imposizione di prestazioni patrimoniali di ingente importo statuite ex lege, paiono configurare una restrizione della libertà di iniziativa economica”.
Non solo. Il Tar aveva stabilito che il decreto Genova presentava profili di illegittimità costituzionale perché basato su “una meramente potenziale e nemmeno in via latamente indiziaria accertata responsabilità di Aspi” nella causa del crollo del viadotto che il 14 agosto 2018 aveva causato 43 vittime.
In pratica, secondo i giudici genovesi, si assume che “Autostrade sia colpevole con una valutazione adottata senza garanzie procedimentali, senza istruttoria adeguata a fare emergere anche solo elementi indiziari di responsabilità”, violando il principio di “proporzionalità e ragionevolezza”.
L’avvocatura dello Stato, per conto della Struttura commissariale che gestisce la ricostruzione del ponte, aveva presentato appello su alcune parti delle cinque ordinanze del Tar su alcune eccezioni pregiudiziali formulate dalle stesse amministrazioni
In attesa del deposito della sentenza, l’Ufficio stampa del Giudice delle Leggi fa sapere che la Corte ha ritenuto non fondate le questioni relative all’esclusione legislativa di Aspi dalla procedura negoziata volta alla scelta delle imprese alle quali affidare le opere di demolizione e di ricostruzione.
I GIUDIZI AL TAR LIGURIA
Il RICORSO 848/2018:
I MOTIVI DEL RICORSO DI ASPI –Autostrade per l’Italia (ASPI) impugnava, chiedendone l’annullamento, al TAR Liguria (ricorso notificato in data 14.1.2019) i seguenti provvedimenti ed atti:
– il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri datato 4.10.2018, di nomina del dott. Marco Bucci a Commissario straordinario per la ricostruzione ai sensi dell’articolo 1, comma 1, del decreto-legge 28.9.2018, n. 109, pubblicato in data 15.11.2018, esclusivamente nella parte in cui richiama “i commi 3, 4, 5 e 7 del richiamato articolo 1 del decreto-legge n. 109 del 2018, con riguardo ai poteri e ai compiti attribuiti al Commissario straordinario per la ricostruzione, ai fini dello svolgimento dell’incarico”, nonché “il comma 8 del suddetto articolo 1”;
– il decreto del Commissario Straordinario per la ricostruzione n. 17, prot. n. D/2018/17 del 14/12/2018: “Individuazione dei tronchi autostradali funzionalmente connessi al viadotto del Polcevera dell’autostrada A10 sul cui esercizio interferisce la realizzazione degli interventi di ricostruzione dell’infrastruttura, ai sensi dell’art. 1-ter del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito con legge 16 novembre 2018, n. 130, recante “Disposizioni urgenti per la città di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze””;
– la nota del Commissario Straordinario per la ricostruzione, prot. n. CC.2018.374 del 21.12.2018, indirizzata ad Autostrade per l’Italia S.p.A., avente ad oggetto: “applicazione dell’art. 1-ter del decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito con legge 16 novembre 2018, n. 130, recante “Disposizioni urgenti per la città di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze”;
A fondamento del ricorso Aspi ha dedotto:
1) di essere titolare dell’obbligo e, al contempo, del diritto di ricostruire il c.d. “Ponte Morandi” o “Viadotto Polcevera”, e ciò sulla scorta della Convenzione Unica sottoscritta in data 12 ottobre 2007 in forza della quale è previsto l’obbligo per Aspi, quale concessionaria del tratto autostradale, di provvedere “al mantenimento della funzionalità delle infrastrutture concesse attraverso la manutenzione e la riparazione tempestiva delle stesse” (art. 3, comma 1, lett. b)) e ad una ulteriore serie di attività a ciò strumentali;
2) che il d.l. n. 109/2018 e la legge di conversione n. 130/2018 contengono disposizioni in applicazione delle quali sono stati adottati i provvedimenti impugnati, che violano i diritti e gli obblighi suddetti di Aspi a procedere alla demolizione e ricostruzione del Ponte e che si paleserebbero come contrarie ai precetti costituzionali e comunitari: in particolare, secondo parte ricorrente, illegittimi sarebbero i commi 3, 5 e 7 dell’articolo 1 del d.l. n. 109/2018, richiamati espressamente dal Dpcm di nomina del Commissario straordinario con disposizione conformativa dei poteri e dei compiti attribuiti al Commissario Straordinario “ai fini dello svolgimento dell’incarico”; nonché i commi 6, 8, e 8 bis, e artt. 1 bis e 4 in quanto porrebbero unilateralmente in capo alla Concessionaria obblighi estranei alle previsioni della Convenzione Unica ed in contrasto con essa; ancora, andrebbe aggiunto l’art. 1 ter comma primo, che attribuisce al Commissario Straordinario il compito di individuare “i tronchi autostradali funzionalmente connessi al viadotto del Polcevera dell’autostrada A10 sul cui esercizio interferisce la realizzazione degli interventi di ricostruzione dell’infrastruttura. A tal fine – prosegue la norma – le relative tratte delle autostrade A7 e A10 sono immediatamente consegnate dal concessionario al Commissario Straordinario”; trattasi della norma che ha trovato attuazione con gli ultimi provvedimenti impugnati con il presente ricorso;
3) che, più precisamente, l’insieme delle disposizioni sopra ricordate determinerebbe una spoliazione autoritativa operata ex lege dei compiti spettanti alla Concessionaria relativamente alla progettazione e realizzazione dei lavori di demolizione e ricostruzione del Ponte, ponendo in capo al Commissario Straordinario il compito di progettare e realizzare (avvalendosi di soggetti terzi scelti in deroga ad ogni normativa applicabile) la demolizione e ricostruzione del Ponte medesimo, e attribuendo allo stesso il potere di recuperare e disporre fisicamente dei beni, oggetto della concessione assentita ad Aspi, direttamente interessati alle attività; con l’ulteriore previsione “aggravante” che né la Concessionaria, né le società a questa collegate o da questa controllate possono essere chiamate dal Commissario Straordinario a curare la realizzazione delle attività concernenti la demolizione e ricostruzione del Ponte e del connesso sistema viario;
4) che, conseguentemente, secondo la ricorrente, deve ritenersi illegittimo il dpcm di nomina del Commissario straordinario per essere fondato su e in quanto richiama, conformando i poteri del predetto Commissario, le disposizioni sopra censurate del d.l. n. 109 del 2018 come convertito; nonchè il decreto n. 17 del 14.12.2018 con il quale il Commissario Straordinario ha provveduto ad individuare i tronchi autostradali funzionalmente connessi al Ponte, sul cui esercizio interferisce la realizzazione degli interventi di ricostruzione, conseguenti all’evento; parimenti, la nota del Commissario Straordinario del 21.12.2018, anch’essa applicativa della disposizione di cui all’art. 1-ter, DL n. 109/2018, con cui è stata richiesta ad Aspi la consegna dei tronchi autostradali funzionalmente connessi al Ponte;
5) che, più precisamente, le previsioni normative più sopra richiamate devono intendersi violative dei precetti costituzionali e comunitari e, in particolare, sotto il primo profilo, degli artt. 3, 11, 27, 41, 42, 43, 77, 111 e 117, comma 1, Cost. nonché dei principi costituzionali e comunitari di parità di trattamento e non discriminazione, di affidamento, di proporzionalità e di ragionevolezza;
6) che i provvedimenti adottati dal Commissario Straordinario (come il decreto n. 17 del 14.12.2018) oltre ad essere viziati in via derivata per i profili di illegittimità che colpiscono il d.p.c.m. di nomina, sarebbero censurabili nella parte in cui danno diretta attuazione all’articolo 1-ter, comma 1, del d.l. n. 109 del 2018, così come convertito dalla l. n. 130 del 2018, norma ritenuta contrastante con gli artt. 3, 27, 41, 42, 43, 111 e 117, primo comma, 97 Cost. nonché con i principi costituzionali e comunitari di parità di trattamento e non discriminazione, proporzionalità e ragionevolezza.
Quindi, Aspi ha chiesto l’annullamento dei provvedimenti impugnati, con le conseguenti statuizioni relative al risarcimento in forma specifica o per equivalente, previa sottoposizione alla Corte costituzionale delle questioni di legittimità costituzionale sopra esposte, ovvero previa disapplicazione delle norme e dei provvedimenti impugnati per contrasto con i principi e le norme del diritto comunitario sopra richiamati, ovvero ancora previo rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea per la valutazione di compatibilità delle norme contestate con l’ordinamento comunitario.
Più precisamente le norme censurate e rilevanti ai fini della decisione nel merito e, quindi, ai fini del giudizio di legittimità costituzionale, sono le seguenti:
a) il comma 3 dell’art. 1, d.l. n. 109 del 2018 ai sensi del quale <<per le attivita’ urgenti di progettazione degli interventi, per le procedure di affidamento dei lavori, per le attivita’ di direzione dei lavori e di collaudo, nonche’ per ogni altra attivita’ di carattere tecnico-amministrativo connessa alla progettazione, all’affidamento e all’esecuzione di lavori, servizi e forniture, il Commissario straordinario puo’ avvalersi, anche in qualita’ di soggetti attuatori, previa intesa con gli enti territoriali interessati, delle strutture e degli uffici della Regione Liguria, degli uffici tecnici e amministrativi del Comune di Genova, dei Provveditorati interregionali alle opere pubbliche, di ANAS s.p.a., delle Autorita’ di distretto, nonche’, mediante convenzione, dei concessionari di servizi pubblici e delle societa’ a partecipazione pubblica o a controllo pubblico>>;
b) il comma 5 dell’art. 1 ai sensi del quale, <<per la demolizione, la rimozione, lo smaltimento e il conferimento in discarica dei materiali di risulta, nonche’ per la progettazione, l’affidamento e la ricostruzione dell’infrastruttura e il ripristino del connesso sistema viario, il Commissario straordinario opera in deroga ad ogni disposizione di legge diversa da quella penale, fatto salvo il rispetto delle disposizioni del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, nonche’ dei vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione europea. Con decreto del Ministro dell’interno, da adottare entro quindici giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, sono individuate speciali misure amministrative di semplificazione per il rilascio della documentazione antimafia, anche in deroga alle relative norme. Per le occupazioni di urgenza e per le espropriazioni delle aree occorrenti per l’esecuzione degli interventi di cui al primo periodo, il Commissario straordinario, adottato il relativo decreto, provvede alla redazione dello stato di consistenza e del verbale di immissione in possesso dei suoli anche con la sola presenza di due rappresentanti della Regione o degli enti territoriali interessati, prescindendo da ogni altro adempimento. Anche nelle more dell’adozione del decreto di cui al terzo periodo, il Commissario straordinario dispone l’immediata immissione nel possesso delle aree, da lui stesso individuate e perimetrate, necessarie per l’esecuzione dei lavori, autorizzando ove necessario anche l’accesso per accertamenti preventivi a favore delle imprese chiamate a svolgere le attivita’ di cui al presente comma, con salvezza dei diritti dei terzi da far valere in separata sede e comunque senza che cio’ possa ritardare l’immediato rilascio di dette aree da parte dei terzi..>>;
c) il comma 6 dell’art. 1, ai sensi del quale <<il concessionario del tratto autostradale alla data dell’evento, tenuto, in quanto responsabile del mantenimento in assoluta sicurezza e funzionalita’ dell’infrastruttura concessa ovvero in quanto responsabile dell’evento, a far fronte alle spese di ricostruzione dell’infrastruttura e di ripristino del connesso sistema viario, entro trenta giorni dalla richiesta del Commissario straordinario, versa sulla contabilita’ speciale di cui al comma 8 le somme necessarie al predetto ripristino ed alle altre attivita’ connesse di cui al comma 5, nell’importo provvisoriamente determinato dal Commissario medesimo salvo conguagli, impregiudicato ogni accertamento sulla responsabilita’ dell’evento e sul titolo in base al quale sia tenuto a sostenere i costi di ripristino della viabilita’. Nella determinazione di detto importo, il Commissario straordinario comprende tutti gli oneri che risultano necessari al predetto ripristino, ivi inclusi quelli di cui all’articolo 1-bis. In caso di omesso versamento nel termine, il Commissario straordinario puo’ individuare, omessa ogni formalita’ non essenziale alla valutazione delle manifestazioni di disponibilita’ comunque pervenute, un soggetto pubblico o privato che anticipi le somme necessarie alla integrale realizzazione delle opere, a fronte della cessione pro solvendo della pertinente quota dei crediti dello Stato nei confronti del concessionario alla data dell’evento, potendo remunerare tale anticipazione ad un tasso annuo non superiore al tasso di rendimento dei buoni del tesoro decennali maggiorato di 1,5 punti percentuali….>>;
d) il comma 7 dell’art. 1 ai sensi del quale <<il Commissario straordinario affida, ai sensi dell’articolo 32 della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, la realizzazione delle attivita’ concernenti il ripristino del sistema viario, nonche’ quelle connesse, ad uno o piu’ operatori economici diversi dal concessionario del tratto autostradale alla data dell’evento e da societa’ o da soggetti da quest’ultimo controllati o, comunque, ad esso collegati, anche al fine di evitare un ulteriore indebito vantaggio competitivo nel sistema delle concessioni autostradali e, comunque, giacche’ non puo’ escludersi che detto concessionario sia responsabile, in relazione all’evento, di grave inadempimento del rapporto concessorio. L’aggiudicatario costituisce, ai fini della realizzazione delle predette attivita’, una struttura giuridica con patrimonio e contabilita’ separati>>;
d) il comma 8 dell’art. 1 ai sensi del quale <<per la realizzazione degli interventi urgenti di cui al presente articolo, e’ autorizzata l’apertura di apposita contabilita’ speciale intestata al Commissario straordinario, sulla quale confluiscono le risorse pubbliche all’uopo destinate nonche’ quelle tempestivamente messe a disposizione dal soggetto concessionario al momento dell’evento>>;
e) il comma 8 bis dell’art. 1 ai sensi del quale <<il Commissario straordinario, nell’esercizio delle funzioni attribuite dal presente decreto, puo’ avvalersi e puo’ stipulare convenzioni con le strutture operative e i soggetti concorrenti di cui all’articolo 4, comma 2, del codice della protezione civile, di cui al decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1.>>;
f) il comma 1 dell’art. 1ter, ai sensi del quale <<per l’esecuzione delle attivita’ di cui all’articolo 1, il Commissario straordinario individua i tronchi autostradali funzionalmente connessi al viadotto del Polcevera dell’autostrada A10 sul cui esercizio interferisce la realizzazione degli interventi di ricostruzione dell’infrastruttura conseguente all’evento. A tal fine le relative tratte delle autostrade A7 e A10 sono immediatamente consegnate dal concessionario al Commissario straordinario>>.
LA DIFESA DEL GOVERNO -Si sono costituiti in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dei Trasporti e il Commissario straordinario contestando l’ammissibilità e fondatezza del ricorso e chiedendone, comunque, il rigetto nel merito.In particolare, parte resistente ha eccepito:
– il difetto di giurisdizione del TAR Liguria;
– il difetto di interesse attuale da parte di ASPI ad impugnare i provvedimenti in epigrafe ricordati tenuto conto dell’intervenuto sequestro penale dell’area interessata da parte della Procura di Genova;
– il difetto di interesse ad impugnare i provvedimenti in epigrafe indicati, sotto altro profilo, in quanto, non essendo più in esercizio il c.d. “Ponte Morandi”, l’utilizzo dei tronchi autostradali per i quali è causa, funzionalmente connessi al “Viadotto Polcevera”, in ogni caso, non sarebbe possibile per ASPI, di talchè un eventuale annullamento dei provvedimenti medesimi risulterebbe del tutto privo di rilevanza, tanto che con propria ordinanza del 20 agosto 2018 ASPI aveva di sua sponte disposto la chiusura in entrambe le direzioni del tratto della A10 e della A7;
– il difetto di interesse ad agire in mancanza di una posizione giuridica soggettiva da tutelare, non sussistendo, in capo a parte ricorrente, un diritto di ricostruire il Ponte e non avendo la stessa partecipato alla procedura di affidamento disposta dal Commissario.
LA DECISIONE DEL TAR LIGURIA DI RIMETTERE LA QUESTIONE ALLA CONSULTA –
Secondo il Tar ligure, il punto nodale risiede nel fatto che sia il d.p.c.m. di nomina del Commissario straordinario, sia, conseguentemente, i provvedimenti da questo adottati, e in questa sede impugnati, sono stati emessi in attuazione della disciplina prevista dal d.l. 28.9.2018, n. 109 convertito in l. 16.11.2018, n. 130.
I vizi dedotti da ASPI, tanto con riguardo al d.p.c.m. di nomina del Commissario straordinario, quanto per gli ulteriori atti nel presente giudizio impugnati, sono fondati sulla illegittimità costituzionale delle disposizioni del predetto decreto legge convertito che costituiscono la fonte normativa di tutti i provvedimenti oggetto di contestazione.
Da qui consegue l’ammissibilità e rilevanza della questione di costituzionalità ai fini della decisione: infatti, laddove fosse ritenuta l’incostituzionalità delle norme attributive dei poteri del commissario straordinario e/o di quelle fondanti gli ulteriori provvedimenti in questa sede impugnati, questi ultimi risulterebbero conseguentemente e automaticamente nulli o comunque annullabili.
A questo proposito, occorre rammentare che il d.p.c.m. di nomina del 14.10.2018 ha attribuito al Commissario Straordinario il potere di adottare, tra gli altri, i decreti in questa sede impugnati, richiamando espressamente, in particolare, per quanto qui interessa, i commi 3, 5 e 7 dell’art. 1, d.l. n. 109 del 2018; inoltre, quale norma direttamente concernente il decreto e la nota in questa sede impugnati viene in esame l’art. 1 ter. Ancora, sono pertinenti alla fattispecie in esame gli artt. 6, 8 e 8 bis, del d.l. n. 109 del 2018 come convertito.
Si tratta del complesso delle norme attributive e conformative della legittimazione pubblica e del potere, in assenza delle quali non avrebbe potuto essere adottato dal Commissario straordinario il decreto relativo ai tronchi autostradali e la successiva nota in questa sede impugnati: di qui l’indubbia rilevanza della questione di costituzionalità nel presente giudizio.
Secondo i giudici amministrativi liguri la questione di legittimità costituzionale delle norme censurate non sia manifestamente infondata per le seguenti ragioni.
Come si può notare dall’esegesi delle norme che precedono, il legislatore ha adottato delle disposizioni che, pur essendo tendenzialmente generali ed astratte, contengono delle prescrizioni puntuali e specifiche che attengono alla sfera giuridica di ASPI quale concessionaria del tratto autostradale interessato, escludendola non solo dall’eseguire le prestazioni alle quali sarebbe tenuta in forza della Convenzione stipulata con ANAS più volte citata, ma anche da qualunque procedura di gara concernente le operazioni ed opere relative al “Viadotto Polcevera”, imponendo alla stessa, altresì, di consegnare quei tratti autostradali accessori e strettamente necessari per le opere medesime e imponendo, inoltre, ulteriori prestazioni di natura economica.
Dall’esame complessivo delle norme sopra richiamate e, più in generale, della disciplina approntata dal d.l. n. 109/18 convertito in legge, emerge con evidenza la natura di legge provvedimento delle disposizioni censurate in quanto, nel fare specifico riferimento alla posizione di ASPI, incidono sul rapporto convenzionale di gestione del tratto autostradale impedendo ab externo e in via autoritativa alla stessa di adempiere l’obbligo/diritto di ripristino della funzionalità viaria.
Si rammenta, al riguardo, che <<la fattispecie della legge-provvedimento ricorre quando con una previsione di contenuto particolare e concreto si incide su un numero limitato di destinatari, attraendo alla sfera legislativa quanto è normalmente affidato all’autorità amministrativa>> (da ultimo, C. Cost., 09/02/2018, n. 24).
Nell’ordinamento vigente per “leggi-provvedimento” devono intendersi, cioè, quelle leggi che contengono disposizioni dirette a destinatari determinati, ovvero incidono su un numero determinato e limitato di destinatari, che hanno contenuto particolare e concreto, anche in quanto ispirate da particolari esigenze, e che comportano l’attrazione alla sfera legislativa della disciplina di oggetti o materie normalmente affidati all’autorità amministrativa (C. Stato, sez. IV, 03/05/2016, n. 1718).
Queste leggi, anche se ammissibili, devono soggiacere ad un rigoroso scrutinio di legittimità costituzionale per il pericolo di disparità di trattamento insito in previsioni di tipo particolare e derogatorio con l’ulteriore precisazione che tale sindacato deve essere tanto più rigoroso quanto più marcata sia la natura provvedimentale dell’atto legislativo sottoposto a controllo (T.A.R. Lazio, sez. III, 02/11/2015, n. 12321).
Premesso, infatti, che non è preclusa alla legge ordinaria, e neppure alla legge regionale, la possibilità di attrarre nella propria sfera di disciplina oggetti o materie normalmente affidati all’autorità amministrativa, non sussistendo un divieto di adozione di leggi a contenuto particolare e concreto, tuttavia queste leggi sono ammissibili entro limiti non solo specifici, qual è quello del rispetto della funzione giurisdizionale in ordine alla decisione delle cause in corso, ma anche generali, e cioè quello del rispetto del principio di ragionevolezza e non arbitrarietà, sicché la legittimità costituzionale di questo tipo di leggi deve essere valutata in relazione al loro specifico contenuto sulla base di uno scrutinio stretto di costituzionalità essenzialmente sotto i profili della non arbitrarietà e della non irragionevolezza della scelta del legislatore, tanto più rigoroso quanto più marcata sia, come nella specie, la natura provvedimentale dell’atto legislativo sottoposto a controllo (C. Cost., 8.5.2009, n. 137).
La violazione dei principi che normalmente presiedono all’attività amministrativa può essere invocata anche in caso di leggi-provvedimento, allorché emerga l’arbitrarietà e la manifesta irragionevolezza della disciplina denunciata, desumibili anche dalla carenza di ogni valutazione degli elementi in ordine alla situazione concreta sulla quale la legge è chiamata ad incidere o dall’evidente incoerenza del provvedimento legislativo in relazione all’interesse pubblico perseguito, con la conseguenza che in questo caso la protezione del privato trova riconoscimento con il sindacato costituzionale di ragionevolezza della legge, ancor più incisivo di quello giurisdizionale sull’eccesso di potere (C. Stato, sez. III , 25/11/2014 , n. 5831).
Nel caso di specie, il legislatore al comma 7 dell’art. 1 ha indicato, quale motivazione per la soluzione adottata nei confronti di Aspi, l’esigenza <<di evitare un ulteriore indebito vantaggio competitivo nel sistema delle concessioni autostradali>> e il fatto che, comunque, <<non puo’ escludersi che detto concessionario sia responsabile, in relazione all’evento, di grave inadempimento del rapporto concessorio>>.
Il Collegio, pertanto, ha ritenuto che le disposizioni normative censurate e sopra richiamate presentino profili di illegittimità costituzionale per i seguenti motivi:
a. violazione del principio di ragionevolezza e non arbitrarietà ex art. 3 e 97 Cost.
Con le disposizioni di legge sopra ricordate, come accennato, il legislatore è intervenuto nell’ambito del rapporto convenzionale di cui era ed è ancora parte ASPI incidendo autoritativamente sull’obbligo/diritto di quest’ultima di porre in essere qualunque attività relativa alla demolizione e ricostruzione del ponte, escludendo altresì l’odierna ricorrente dalla possibilità di partecipare alle gare per gli affidamenti delle opere e servizi necessari per l’esecuzione delle medesime attività e imponendo inoltre alla stessa ulteriori prestazioni patrimoniali.
Se, in via astratta, tale soluzione estrema non può ritenersi inammissibile, la stessa, proprio in considerazione della estesa portata del divieto, deve essere giustificata e puntualmente motivata con riferimento, ad esempio, alle peculiarità dei lavori e delle opere e, quindi, alla ritenuta inidoneità, sotto il profilo tecnico o economico del soggetto obbligato all’adempimento del relativo obbligo contrattuale.
In questo senso, trattandosi di norme integranti un’ipotesi di legge-provvedimento, era onere del legislatore precisare compiutamente gli elementi di opportunità e/o tecnici idonei a giustificare che per nessuna delle attività necessarie con riferimento al “Viadotto Polcevera” fosse possibile mantenere o attribuire in capo ad ASPI. una specifica “competenza”.
Il legislatore non pare avere adeguatamente assolto tale onere motivazionale.
Infatti, dall’espressione sopra ricordata ovvero <<al fine di evitare un ulteriore indebito vantaggio competitivo nel sistema delle concessioni autostradali>> e <<comunque, giacche’ non puo’ escludersi che detto concessionario sia responsabile, in relazione all’evento, di grave inadempimento del rapporto concessorio>>, si evince che il legislatore si è sostanzialmente risolto nell’adottare un provvedimento legislativo totalmente escludente per due motivi, indicati, se vogliamo, in ordine invertito di rilevanza: più precisamente, la disposizione legislativa, partendo dal presupposto che ASPI potrebbe essere considerata responsabile del tragico incidente del “Viadotto Polcevera” occorso il 14 agosto 2018 (non potendosi escludere, cioè, la sua irresponsabilità), è volta ad evitare che Aspi medesima tragga <<un ulteriore indebito vantaggio competitivo nel sistema delle concessioni autostradali>>.
In primo luogo, occorre sottolineare come il legislatore, pur utilizzando un’espressione che richiama un’esigenza apparentemente cautelare (con riferimento alla possibile non irresponsabilità di ASPI), finisce per adottare una “sanzione” o comunque un provvedimento fortemente lesivo delle prerogative vantate da ASPI (la non esecuzione dei lavori per evitare vantaggi competitivi nel sistema delle concessioni autostradali) per la legittimità del quale avrebbero dovuto essere svolti un’istruttoria o, comunque, un accertamento dai quali fosse possibile far emergere quantomeno degli indizi di possibile responsabilità da parte di ASPI (in termini anche solo di potenziale verosimiglianza), dei quali, altresì, avrebbe dovuto essere adeguatamente dato conto nel testo di legge, attesa, come detto, la natura sostanzialmente amministrativa del provvedimento in parte qua.
Ciò, a fortiori, alla luce delle particolari garanzie e prerogative che la convenzione agli artt. 8, 9 e 9 bis riconosce ad ASPI.
Quindi, in questo senso, va censurata, in primo luogo, la possibile illegittimità della norma nella parte in cui, in violazione del principio di ragionevolezza e non arbitrarietà, da un lato, e del principio di buon andamento ed imparzialità di cui all’art. 97 Cost., dall’altro, nell’affermare la non certa irresponsabilità di Autostrade, non risulta aver fatto precedere la stessa da una idonea e compiuta istruttoria e non ne ha fornito una idonea motivazione a sostegno, anche in relazione al rapporto tra la gravità della soluzione adottata e la contraria possibilità che in tutto o in parte l’evento fosse riconducibile alla responsabilità di soggetti diversi da ASPI.
Sotto altro profilo, la Corte Costituzionale ha già da tempo precisato che il giudizio di ragionevolezza consiste in «un apprezzamento di conformità tra la regola introdotta e la “causa” normativa che la deve assistere» (sentenza n. 89 del 1996). La libertà di scelta del legislatore trova il suo limite nel divieto di trattamenti giuridici differenziati, di cui non sia dato capire la motivazione logica e razionale, alla luce dei principi costituzionali. Le norme che incorrono in tale divieto si pongono in contrasto con l’art. 3 della Costituzione. (C. Cost. n. 245 del 2007).
Nel caso di specie, si dubita della legittimità costituzionale, per violazione dell’art. 3, di una soluzione legislativa, così singolare e incisiva della sfera giuridica di un soggetto determinato, fondata, per un verso, su un argomento solo genericamente individuato e di non evidente comprensibilità (ovvero l’ulteriore indebito vantaggio competitivo nel sistema delle concessioni autostradali) e, dall’altro, su una meramente potenziale, perché non accertata, nemmeno in via latamente indiziaria, responsabilità di ASPI nella causazione del sinistro occorso in data 14.08.2018. E ciò anche qualora si ritenesse che la finalità perseguita dal legislatore sia prettamente “cautelare” e non sanzionatoria.
Infatti, il “sistema delle concessioni autostradali”, come lo definisce il legislatore, è fondato sull’affidamento in esclusiva delle tratte a determinati operatori: essendo pacifica l’insussistenza di un regime concorrenziale, non è dato individuare il “vantaggio competitivo” – non essendo stato lo stesso compiutamente esplicato – che avrebbe eventualmente potuto ritrarre l’attuale concessionaria dall’esecuzione dei lavori.
L’assunto ipotetico e perplesso “non può escludersi che detto concessionario sia responsabile”, in quanto tale, sembra palesare anche aspetti di incoerenza rispetto al principio di non arbitrarietà delle scelte legislative, in contrasto con il parametro di proporzionalità di cui all’art. 3 Cost., nonché dell’art. 97 Cost., tanto più che il legislatore ha anche posto a carico della Società interessata i costi, di importo non predeterminato, che saranno sostenuti dal Commissario straordinario per la demolizione e ricostruzione dell’infrastruttura.
Con le norme-provvedimento in contestazione, poi, destinate ad incidere sulla sfera giuridica di un solo soggetto, il Governo/Parlamento ha imposto una prestazione di non fare (la non esecuzione di quanto spettante, come diritto-obbligo, in forza della convenzione e la non partecipazione agli affidamenti disposti dal Commissario straordinario), senza che tale “sanzione” sia ragionevolmente giustificata da un precedente accertamento in ordine alla responsabilità del concessionario e senza che, conseguentemente, sia possibile evincere con sufficiente chiarezza dalle disposizioni contestate la ragione per la quale l’interesse pubblico perseguito dal legislatore con le norme del decreto legge in esame (la più celere e completa ricostruzione del ponte e, quindi, il ripristino delle infrastrutture dissestate a seguito dell’evento) risulterebbe meglio tutelato sottraendo la competenza del ripristino ad ASPI anziché consentire a quest’ultima di adempiere agli obblighi previsti in forza del rapporto concessorio.
In particolare, non risulta emergere né dal testo delle norme contestate, né dai considerando preliminari al testo normativo in esame, l’avvenuto ponderato bilanciamento tra l’interesse pubblico perseguito dal legislatore e l’interesse di ASPI, in particolare con riguardo alle ragioni per cui nessuna delle attività necessarie per la demolizione e ricostruzione del ponte, non avrebbe potuto essere eseguita da ASPI, tenuto conto, da un lato, come detto, del fatto che non è stato operato un accertamento nemmeno indiziario della responsabilità della ricorrente, e, dall’altro lato, delle previsioni della Convenzione (i predetti artt. 8, 9 e 9 bis) che, tra l’altro, impongono alla Concedente di “stimolare” l’adempimento del Concessionario senza poter procedere alla decadenza dalla concessione, e ciò anche in caso di grave inadempimento.
Di qui il dubbio di ragionevolezza e non arbitrarietà della soluzione normativa adottata, in violazione tanto dell’art. 3, quanto dell’art. 97 Cost.
b. Violazione dell’art. 23 Cost e dell’art. 97 Cost.;
Per altro verso, è pacifico che la c.d. legge provvedimento sia di per sé sufficiente a far ritenere rispettato il principio di legalità sub specie di riserva di legge di cui agli artt. 97 e 23 Cost.: laddove, però, come nel caso di specie, il legislatore intenda procedere con disposizioni che, per la loro specificità oggettiva e soggettiva e per la loro capacità lesiva della sfera giuridica del soggetto destinatario degli effetti delle stesse, integrano dei provvedimenti impositivi, peraltro in funzione anche sanzionatoria, è necessario che tali disposizioni siano sorrette non solo da un accertamento idoneo a giustificare i profili di anche solo potenziale responsabilità, ma anche da un interesse pubblico all’adozione della sanzione medesima chiaramente evincibile dalla norma in contestazione.
Nel caso di specie, non risulta che il legislatore abbia proceduto ad un accertamento della responsabilità di ASPI in modo sufficiente ed idoneo per poter giustificare l’adozione della sanzione, né è comprensibile dal provvedimento la sussistenza di un interesse pubblico tale da giustificare, proprio in assenza di un tale accertamento, la soluzione così come approntata, considerato, inoltre, che l’adozione di una legge-provvedimento ha di fatto impedito ad ASPI di poter accedere alle garanzie procedimentali delle quali ai sensi della l. n. 241 del 1990 avrebbe potuto fruire laddove l’esercizio del potere pubblico fosse stato esercitato dalla Pubblica Amministrazione.
c. Violazione del principio di separazione dei poteri, di difesa e del giusto processo, ex artt. 102, 103, 24 e 111 Cost.
Peraltro, laddove anche si potesse affermare che con le norme-provvedimento in contestazione il legislatore abbia effettuato un accertamento anche solo sommario e in via cautelare, tale previsione parrebbe essere contrastante con gli artt. 102, 103, 24 e 111 Cost., nella misura in cui il Governo/Parlamento ha ritenuto di potersi esprimere, sia pure in termini possibilistici, sulla responsabilità di ASPI per i fatti noti del c.d. “Ponte Morandi”.
Il principio di separazione dei poteri legislativo e giudiziario, infatti, discende dal combinato disposto degli artt. 102 e 103 primo comma, Cost., dai quali emerge che, salve previsioni specifiche che devono preesistere ai provvedimenti da adottare, l’attività giurisdizionale, in particolare nella declinazione concernente l’accertamento di responsabilità civili, penali o anche amministrative, e la conseguente attività sanzionatoria, deve essere esercitata da magistrati e, nel caso di specie, come visto, dagli organi di giustizia amministrativa.
Avendo, di fatto, quindi, esercitato un potere di accertamento che non gli competeva, il legislatore ha altresì obliterato le garanzie processuali di cui all’art. 24 Cost., in ordine al diritto di difesa, e all’art. 111, primo comma, Cost., ai sensi del quale la giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge; nonché secondo comma, in forza del quale ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo ed imparziale.
Se si considera, poi, la predetta finalità anche sanzionatoria delle disposizioni contestate, si dubita della legittimità di una soluzione così incisiva senza un previo accertamento di responsabilità approfondito, operato dagli organi giudiziari a ciò legittimati e previo idoneo processo.
d. Violazione del principio di proporzionalità ex art. 3 Cost.
Sotto altro profilo, ancora, viene in esame il contrasto tra le disposizioni in esame e l’art. 3 Cost., per violazione del principio di proporzionalità.
Secondo la Corte Costituzionale, occorre verificare la << proporzionalità dei mezzi prescelti dal legislatore nella sua insindacabile discrezionalità rispetto alle esigenze obiettive da soddisfare o alle finalità che intende perseguire, tenuto conto delle circostanze e delle limitazioni concretamente sussistenti» C. Cost., n. 1 del 2014).
In questo senso, dall’esegesi delle norme in contestazione sembra emergere la sussistenza di una possibile irragionevole sproporzione tra l’assenza di un accertamento anche solo non definitivo o sommario della responsabilità di ASPI e il riferimento ad un non ben definitivo “vantaggio competitivo” per essa, da un lato, e la totale esclusione della stessa dall’eseguire qualsiasi progettazione, opera, servizio anche solo strumentali o propedeutici rispetto a quanto necessario a seguito del sinistro occorso, dall’altro.
Va rammentato, a questo riguardo, che le previsioni di legge, tanto più laddove si tratti di leggi-provvedimento, devono rispettare i criteri di proporzionalità e adeguatezza al caso concreto, in mancanza determinandosi la violazione dell’art. 3 Cost., sia per contrasto con il fondamentale canone di ragionevolezza e proporzionalità, a cui tutte le leggi debbono conformarsi, sia per violazione del principio di eguaglianza.
In questo senso, si ritiene che la motivazione addotta dal legislatore a fondamento del provvedimento di “esclusione assoluta” di ASPI dall’esecuzione di qualsiasi attività, compresa, ad es. quella della materiale demolizione del ponte, essendo fondata sul solo “sospetto” di una possibile responsabilità della concessionaria, possa violare il principio di proporzionalità e ragionevolezza, incidendo in modo eccessivamente esteso sulle prerogative della concessionaria del tratto autostradale.
e. Il Collegio dubita, altresì, della conformità del complesso del disposizioni in esame con i principi di libertà imprenditoriale e di libertà della concorrenza tutelati dall’art. 41 della Costituzione.
L’esclusione dalle attività di demolizione e ricostruzione dell’infrastruttura statuita ex lege configura, infatti, una restrizione della libertà di iniziativa economica che, in assenza di previ accertamenti in ordine alla responsabilità dell’evento, non pare giustificata dall’esigenza di tutelare eventuali interessi di rango costituzionale.
In ogni caso, non è possibile evincere con sufficiente chiarezza dalle disposizioni contestate la ragione per la quale l’interesse pubblico perseguito dal legislatore (alla più celere e completa ricostruzione dell’infrastruttura) sarebbe stato meglio tutelato sottraendo la competenza del ripristino alla concessionaria, anziché consentendo a quest’ultima di adempiere agli obblighi previsti in forza del rapporto concessorio.
f. L’art. 1 ter, d.l. n. 109 del 2018, deve ritenersi partecipare dei medesimi vizi di legittimità costituzionale più sopra esaminati, dei quali si ritengono affetti i commi 3, 5, 6, 7, 8 e 8 bis, art 1, d.l. n. 109/2018 convertito. In ogni caso, la ritenuta illegittimità costituzionale delle disposizioni appena indicate, per le ragioni sopra dette, comporta la conseguente illegittimità costituzionale dell’art. 1-ter, d.l. n. 109/2018 convertito, trattandosi di disposizione che in tanto è giustificata, in quanto ASPI venga esautorata del potere di eseguire le opere di ripristino viario, diversamente tale norma risultando priva di utilità e come tale irragionevole ai sensi dell’art. 3 Cost.
In questo senso, quindi, fermo restando quanto sopra rilevato, deve ritenersi corretto rimettere alla Corte specificamente anche la valutazione in ordine alla illegittimità costituzionale derivata della norma predetta, per violazione del principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost., nel senso che qualora vengano ritenute fondate anche solo parzialmente le censure più sopra svolte nei confronti delle norme in contestazione, sia in ogni caso considerata illegittima la norma in esame per mancanza di utilità, i “tronchi autostradali accessori” essendo necessariamente strumentali allo svolgimento delle attività connesse al ripristino della viabilità nei luoghi di causa.
(SEGUE) APPROFONDIREMO IN ALTRI FOCUS I MOTIVI DEGLI ALTRI RICORSI E DELLE RELATIVE ORDINANZE DI RIMESSONE.
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