Source: https://it.scribd.com/document/133453325/Mappa-Fenomeno-Corruzione-2007-last
Timestamp: 2019-11-12 21:31:22+00:00
Document Index: 178999083

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 51', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 323', 'art. 12']

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Normativa Procedimenti Disciplinaripdf
Casanova D | Il caso delle privatizzazioni italiane
IL FENOMENO DELLA CORRUZIONE IN ITALIA ( 1a mappa dellAlto Commissario Anticorruzione)
CAPITOLO I 1.1 Premessa. La conoscenza del fenomeno corruzione ha una rilevanza strategica per lo svolgimento della missione istituzionalmente affidata allAlto Commissario in termini di prevenzione e contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito. E evidente, infatti, che il primo livello per concepire e sviluppare una efficace strategia di contrasto del fenomeno corruzione rappresentato proprio dalla maturazione di una approfondita conoscenza di esso, delle sue cause, delle sue diverse manifestazioni e conseguenze. Solo attraverso una capillare ed aggiornata analisi e ricostruzione delle aree maggiormente esposte, dei comportamenti deviati pi diffusi e della conseguente elaborazione di una mappa dei rischi possibile individuare interventi di tipo correttivo. Ci tanto pi vero nella misura in cui si cerchi non solo e non tanto di reprimere il fenomeno quanto di prevenirlo, apparendo, in questo senso, ancor pi essenziale la conoscenza per anticipare le contromisure atte a diminuire, se non a scongiurare, i rischi apprezzati in fase di analisi. Tale analisi, peraltro, va continuamente aggiornata, per assicurare la tenuta delle strategie di prevenzione rispetto alle nuove manifestazioni ed alla evoluzione dei comportamenti corruttivi, influenzati anche dalla crescita e dallo sviluppo economico. Lindividuazione delle cause e delle diverse forme di manifestazione del fenomeno va, peraltro, accompagnata da unattenta considerazione delle conseguenze della corruzione (intesa in senso ampio), in termini di costi, di sottrazione di risorse, di rinuncia ad opportunit e, pi in generale, di effetti distorsivi per la stessa vita democratica del Paese. Indubbiamente, la riflessione sulle ripercussioni negative della corruzione per lo Stato, sino allincidenza sulle diverse circostanze quotidiane in cui il cittadino si ritrova a misurare il suo rapporto con lagire pubblico, aiuta a promuovere e ad alimentare la coscienza
dellelevato disvalore sociale del fatto, quale fattore essenziale per sostenere unefficace azione di prevenzione. La conoscenza del fenomeno appare, poi, strumentale per il consapevole orientamento dellattivit repressiva, anche sotto il profilo della individuazione delle pi efficaci tecniche di svolgimento delle indagini. Infine, la conoscenza del fenomeno essenziale nellorientare la valutazione di adeguatezza della normativa in materia, non solo nel suo aspetto, per cos dire, statico, ma anche e soprattutto nel necessario adeguamento delle disposizioni alle nuove ed emergenti forme di corruzione ovvero alla evoluzione dei fattori di rischio individuati. In definitiva, lo studio e lanalisi del fenomeno, lo sviluppo di strumenti di rilevazione della natura e dellestensione della corruzione anche attraverso lelaborazione di appositi indicatori, e, in parallelo, la individuazione dei punti di possibile debolezza o permeabilit del sistema rivestono carattere, per cos dire, propedeutico rispetto alla predisposizione di una adeguata strategia di contrasto attraverso lelaborazione di un vero e proprio piano nazionale anti-corruzione. Chiarita, sia pure sinteticamente, la rilevanza strategica del tema, appare altres chiara la ragione per cui, nellesercizio delle prerogative rimesse a questo organismo (consistenti nella possibilit di disporre indagini conoscitive, nella elaborazione di analisi e studi e nel monitoraggio di procedure contrattuali e di spesa), debba essere sempre enfatizzata la finalit precipua sottesa alladempimento della missione istituzionale affidata allAlto Commissario in termini di acquisizione della conoscenza del fenomeno, delle sue cause e concause e dindividuazione delle misure correttive delle criticit riscontrate, piuttosto che di accertamento di singole fattispecie o responsabilit1.
258 e successive modificazioni). In particolare, si veda: - art. 2, comma 2: L'Alto Commissario puo' disporre: a) indagini, anche di natura conoscitiva, di iniziativa propria o per fatti denunciati, con esclusione di quelli oggetto di segnalazioni anonime, o su richiesta motivata delle amministrazioni, tese ad accertare l'esistenza, le cause e le concause di fenomeni di corruzione e di illecito o di pericoli di condizionamento da parte di organizzazioni criminali all'interno della pubblica amministrazione; b) elaborazione di analisi e studi sulla adeguatezza e congruita' del quadro normativo, nonche' delle eventuali misure poste in essere dalle amministrazioni per prevenire e per fronteggiare l'evolversi dei fenomeni oggetto di esame; c) monitoraggio su procedure contrattuali e di spesa e su comportamenti, e conseguenti atti, da cui possa derivare danno erariale. - Art. 5: Obbligo di denuncia. 1. L'Alto Commissario, nell'esercizio delle sue funzioni, denuncia all'autorita' giudiziaria i fatti di reato ed alla Corte dei conti, nei casi previsti dalla legge, i fatti nei quali
In questo senso depone il Regolamento concernente le funzioni dellAlto Commissario (d.p.r. 6 ottobre 2004 n.
In questo senso, lAlto Commissario ha ritenuto di sottolineare limportanza del tema in questione attraverso la pubblicazione dello studio sulla mappa del fenomeno in Italia proprio in occasione delle iniziative per ricordare e celebrare la giornata mondiale della lotta alla corruzione. Tale concomitanza, quindi, non casuale ma vuole essere un preciso impegno che lAlto Commissario intende assumere ogni anno affinch questa giornata, lungi dal caratterizzarsi in termini meramente celebrativi o di prammatica, possa costituire un appuntamento fisso per una seria e pubblica riflessione sullo stato della corruzione in Italia e di conseguente sollecitazione per tutte le istituzioni a perseguire una seria politica di contrasto del fenomeno. Per questo primo anno, si avvertita lesigenza di partire da unampia ricognizione del concetto di corruzione e della sua multiforme natura per giungere a rappresentare da un lato, la difficolt di individuare con esattezza i confini di un fenomeno che, per sua stessa essenza, tende ad essere oscuro, dallaltro la rilevanza economica, in termini di costo, che la corruzione comporta, anche sul piano dei mercati internazionali e della competitivit del Nostro Paese. Tali riflessioni contribuiscono a chiarire la complessit del problema, che non pu neppure essere considerato in termini meramente etici, n adeguatamente affrontato con la sola repressione. In questo senso, anche la lettura dei dati statistici contenuti nella presente relazione va operata con molta prudenza, assumendo che il livello della corruzione denunciata e giudizialmente accertata sia un indicatore molto parziale, e per certi versi fuorviante, rispetto alleffettiva situazione del Paese. In questa ottica, si ritenuto opportuno valorizzare alcuni importanti contributi disponibili per completare lanalisi dello stato della corruzione e, soprattutto, per cercare di catturare una fotografia del sommerso. Infine, uno spazio significativo verr dedicato allo specifico tema del pericolo di condizionamento della pubblica amministrazione da parte della criminalit organizzata, quale ulteriore settore di studio e di intervento istituzionalmente affidato allAlto Commissario.
sia ravvisabile danno erariale. 2. La denuncia non determina la sospensione dell'attivita' di competenza dell'Alto Commissario. 3. Qualora dagli accertamenti compiuti emergano fatti rilevanti ai fini della responsabilita' amministrativa e disciplinare dei pubblici dipendenti, l'Alto Commissario trasmette apposita relazione informativa alle rispettive amministrazioni, specificando gli eventuali profili di rilievo disciplinare..
1.2 Il concetto di corruzione. Variet di forme. Uno dei principali problemi da affrontare nellanalisi del problema corruzione rappresentato proprio dalla difficolt di individuare una definizione di corruzione che possa essere ampiamente condivisa e rappresentare un concetto di comune riferimento. La questione, ovviamente, non solo terminologica o puramente formale, ma involge una serie di conseguenze assai rilevanti, a partire dalla possibilit di stabilire efficaci punti di convergenza a livello internazionale per finire con limpostazione di una strategia onnicomprensiva di prevenzione e contrasto a livello nazionale, con definizione degli ambiti di applicazione e competenza dei diversi strumenti normativi ed autorit coinvolti. In effetti, non esiste una definizione di corruzione unica, completa ed universalmente accettata, non solo per motivi legati a diversit di tradizioni giuridiche, ma anche a causa di diverse sensibilit politiche, storiche e sociali. Inoltre, accanto alla questione relativa alla individuazione dei comportamenti corruttivi di rilievo penale ed alla conseguente necessit di stabilire una comune soglia di minimo garantito di criminalizzazione in materia, si pone anche lesigenza di circoscrivere lambito di astratto interesse rispetto a tematiche solitamente correlate in quanto identificate come particolarmente sensibili rispetto al problema specifico, considerato nella sua valenza economica, politica e sociale. Sotto il primo profilo, quello relativo alla definizione della corruzione nella sua rilevanza penale, bene subito precisare che la scelta operata dalle principali Convenzioni internazionali in materia (prima fra tutte la Convenzione ONU contro la corruzione, per il ruolo di strumento di riferimento fondamentale che sta assumendo nella comunit internazionale) stata quella di rinunciare a prevedere uno specifico reato denominato come corruzione, preferendo indicare una lista di reati che vengono considerati come espressione di atti corruttivi o comunque rientranti nellalveo della corruzione. Fra questi, accanto alle tipiche condotte legate alla promessa, offerta o dazione (e, specularmente, sul fronte c.d. passivo, alla sollecitazione o accettazione) di tangenti, intese come vantaggio o beneficio non dovuto, anche di ordine non economico, si annoverano il peculato e/o la malversazione, il traffico di influenza, labuso di poteri, lillecito arricchimento. Inoltre, sul versante complementare e/o strumentale, si pongono i tipici reati finanziari, primo fra tutti il 4
riciclaggio. Ed bene, tuttavia, considerare che, pur essendo la lista dei reati e le definizioni utilizzate per ciascuna fattispecie piuttosto convergenti fra le differenti convenzioni (come, ad esempio, la Convenzione penale contro la corruzione del Consiglio dEuropa e la Convenzione ONU contro la corruzione), diversa la graduazione della cogenza della prevista criminalizzazione, registrandosi una diversit nella individuazione di quel minimo garantito fra convenzione e convenzione, dovuta, per lappunto, alla necessit di raggiungere un diverso livello di concertazione a seconda del contesto di riferimento. Ad esempio, ladozione di alcune fattispecie criminose viene semplicemente consigliata ai sensi della Convenzione ONU (come, ad esempio, il trading in influence), mentre viene prevista come obbligatoria dalla Convenzione penale del Consiglio dEuropa; sotto altro profilo, si registra, ad esempio, una diversa sensibilit nei Paesi rispetto al tema della c.d. corruzione impropria susseguente, anche per la preoccupazione di definire chiaramente lambito della corruzione rispetto allofferta o ricezione di mance o regali dopo il compimento dellatto dovuto. Tale situazione, se da un lato palesa la difficolt di individuare con certezza i termini della corruzione, dallaltra denota il progressivo sviluppo di unacuita sensibilit al problema, ci che ha indotto la comunit internazionale a promuovere un percorso per giungere alla enucleazione di alcuni tratti ricorrenti ed identificativi del fenomeno, al fine di rendere possibili comuni azioni di contrasto. In questo senso, al di l delle differenti qualificazioni, possibile cogliere alcune caratteristiche fondamentali della corruzione: essa implica una violazione di un dovere inerente alla propria posizione (che non deve essere necessariamente di rilievo pubblico, essendo prevista anche la corruzione nel settore privato), presuppone un sistema normativo di riferimento (politico, giuridico, economico), non sempre si concretizza nella commissione di un atto anti-giuridico ( il caso della c.d. corruzione impropria, cio finalizzata alla commissione di un atto non contrario ai doveri di ufficio), mentre evoca sempre laspettativa di un beneficio extra (non necessariamente economico) ed solitamente realizzata in maniera segreta o riservata2. Se, dunque, sul fronte della rilevanza penale, nella pur dichiarata rinunzia alla individuazione di una definizione comune, si assiste alla progressiva affermazione di alcuni elementi qualificanti della corruzione come crimine, ancora pi ampio e, sotto certi profili,
In tal senso, Jorge F. Malem Sena: Globalizzazione, commercio internazionale e corruzione.
difficilmente circoscrivibile, il terreno delle aree o dei temi che, in qualche misura, ruotano intorno alla corruzione intesa in senso lato, cio come fenomeno culturale e sociale. Ci si intende qui riferire a quegli aspetti che solitamente vengono attratti nellorbita delle politiche anti-corruzione, soprattutto di carattere preventivo, perch costituiscono assai spesso terreno elettivo per comportamenti corruttivi. In questo senso, traendo ispirazione dallo specifico capitolo sulle misure di prevenzione della Convenzione ONU contro la corruzione, vengono in rilievo le tematiche del conflitto di interessi, delle lobbies e del finanziamento dei partiti politici, delle dichiarazioni patrimoniali dei pubblici funzionari, dellintegrit e dei codici etici di comportamento, della formazione e della cultura alla legalit, della promozione della partecipazione della societ civile, del rapporto con i media per veicolare una informazione corretta ed adeguata; sotto altro profilo, va altres considerato il sistema dei controlli, con particolare riferimento alla gestione della finanza pubblica. Pertanto, quando si intenda fare una valutazione di ampio spettro di uno specifico sistema quanto al suo rischio di esposizione alla corruzione, non si pu fare a meno di tenere in conto anche questi ulteriori e differenziati ambiti, che, se pure non immediatamente collegati con la sfera di rilevanza penale del fatto, possono rappresentare, a seconda della loro concreta disciplina, fattori di disincentivo e dissuasione ovvero di facilitazione e agevolazione dei comportamenti corruttivi. Lampiezza dello scenario di riferimento del fenomeno corruzione d conto di unulteriore sua caratteristica peculiare, rappresentata dalla variet di forme che essa pu assumere pur nella identit di quegli elementi fondamentali sopra individuati. In effetti, la tipologia del fatto corruttivo pu variare enormemente gi solo considerando la variet della utilit o del risultato che il corruttore intende raggiungere, ovvero la natura del beneficio che il corrotto si attende, o, infine, le modalit di estrinsecazione dellaccordo criminoso in termini di occasionalit o continuit. Solitamente, infatti, si parla di grande e piccola corruzione: la prima giunge a coinvolgere addirittura i vertici dellapparato governativo, minando complessivamente la fiducia nelle istituzioni; la seconda si connota, invece, per lo pi in termini di favori o trattamenti preferenziali su temi di minore portata ottenuti in virt di conoscenze personali o del pagamento di tangenti singolarmente considerate di non rilevante entit. E se la prima sicuramente pi allarmante perch arriva a distorcere lo stesso funzionamento del cuore del 6
sistema Paese, la seconda non va comunque trascurata, perch si presenta solitamente in termini di grande diffusivit ed estensione, s da incidere negativamente sulla qualit della vita quotidiana del cittadino, soprattutto nella fruizione dei servizi della pubblica amministrazione. Volendo, poi, caratterizzare i contesti nel cui ambito la corruzione si sviluppa possiamo parlare di corruzione politica, in senso soggettivo, per la qualit dellautore, o in senso oggettivo, per la natura degli interessi coinvolti. Si pu parlare, invece, di una corruzione burocratica, quando essa trova il suo sostrato fondamentale nellapparato e nel funzionamento della pubblica amministrazione. Si pu parlare di corruzione elevata a sistema, quando essa appare radicata nelle principali leve socio-economiche del Paese e con connotati di stabilit anche nei modi di esplicazione e di coinvolgimento. Unaltra interessante classificazione proposta, analizza la corruzione come fattore integrante, se condotta attraverso meccanismi che promuovono le relazioni fra i singoli e i gruppi in sistemi duraturi di scambio e di interessi condivisi (quale la corruzione sistemica, che tende anche ad accreditarsi secondo regole non scritte di ingresso e di permanenza3), ovvero disintegrante, se crea potenziali divisioni fra chi partecipa allo scambio di corruzione e chi ne escluso ( il caso dello scambio con valore elevato ed unico, come nel caso di unopera pubblica importante)4. Di assoluto rilievo, infine, la sensibilit dellopinione pubblica e della societ civile nel discernere ci che viene avvertito nel comune sentire come comportamento corruttivo moralmente riprovevole e, quindi, da combattere, da ci che, invece, viene accettato quasi con indifferenza o rassegnazione, per terminare con ci che viene considerato tollerabile o addirittura necessario (il c.d. olio del sistema). E evidente, infatti, che anche la volont e capacit di reazione della collettivit pu condizionare in maniera pressoch determinante la concreta possibilit di contrastare il fenomeno al di l della sua criminalizzazione a livello giuridico. Si tratta, quindi, di comprendere il fenomeno nella sua realt sociologica, prima ancora che giuridica, poich solo dalla consapevolezza della necessit di interrompere la tolleranza
Donatella della Porta e Alberto Vannucci, Mani Impunite, vecchia e nuova corruzione in Italia. Michael Johnston, The political consequences of corruption.
sociale verso la corruzione pu derivare una sicura identificazione di efficaci politiche di contrasto, non solo sul versante repressivo ma anche e soprattutto sotto il profilo della prevenzione. Proprio in questi termini si caratterizza la missione dell'Alto Commissario, per come descritta nell'articolo 1 della legge istitutiva 16 gennaio 2003, n. 3, laddove il mandato istituzionale conferito si identifica nella prevenzione e nel contrasto della corruzione e delle
altre forme di illecito all'interno della pubblica amministrazione. Una definizione assai ampia
giacch, come appare evidente, essa si incentra sicuramente sulla prevenzione e sul contrasto del fenomeno corruttivo all'interno dell'agire pubblico, ma estesa anche ad analoghe forme di illecito che abbiano manifestarsi nel medesimo operato. La definizione normativa consente certamente di ritenere che le funzioni attribuite dalla legge all'Alto Commissario sono volte ad assicurare l'osservanza dei principi costituzionali di correttezza, imparzialit e buon andamento che regolano l'attivit dell'intera pubblica amministrazione ed appaiono correlate alla volont del legislatore di accrescere la fiducia dei cittadini nei confronti della legalit dell'agire pubblico5. In questi termini, dunque, stato affrontato il tema anche ai fini della ricostruzione del fenomeno.
Chiarito il nucleo fondamentale della missione dellAlto Commissario, si ritiene di poter prescindere, in questa sede, dallapprofondimento sul concetto di altre forme di illecito, sul quale si rinvia alla relazione del primo semestre 2007, consultabile sul sito istituzionale dellorganismo, www.anticorruzione.it.
1.3. I sistemi di monitoraggio e misura della corruzione e dellanticorruzione. Riconosciuta la centralit della conoscenza del fenomeno corruzione nellimpostazione della strategia di contrasto, ne consegue che il livello di partenza dellanalisi della situazione nel Paese costituito dalla valutazione iniziale circa lestensione (in senso quantitativo) e la natura (in senso qualitativo) della corruzione, rivolgendo particolare attenzione ai punti di forza e di debolezza delle istituzioni specificamente chiamate allazione di prevenzione e contrasto. In esito a tale preliminare valutazione, pu disegnarsi la mappa delle priorit, secondo un percorso di progressione che possa individuare gli interventi necessari di breve, medio e lungo periodo. I dati e gli elementi raccolti in questa fase costituiscono il patrimonio di riferimento per stimare in seguito lefficacia delle azioni intraprese ed i progressi raggiunti rispetto alla linea evolutiva tracciata nel piano anti-corruzione. La stima va effettuata in base a rilevazioni di tipo periodico che valgano ad aggiornare la base dati iniziale, fornendo elementi di valutazione che confermino la validit della strategia iniziale ovvero suggeriscano, di volta in volta, correttivi o riallineamenti dellazione. In questo senso, lo studio e lanalisi del livello di corruzione nel Paese, per essere realmente utili, non possono costituire un esercizio da svolgere su base occasionale, ma debbono essere condotti in maniera sistematica e continua, privilegiando metodi che presentino caratteristiche di ripetibilit e validit nel tempo, al fine di consentire anche lelaborazione di tendenze ed andamenti dei fenomeni sotto esame. Determinante, dunque, appare lindividuazione e la scelta di indicatori adeguati, significativi e, possibilmente, di agevole (almeno di non troppo difficile) determinazione. Inoltre, va considerato che accanto ai criteri di rilevazione e misurazione della corruzione vanno identificati anche specifici strumenti di stima dellefficacia delle azioni anti-corruzione intraprese. La fase di scelta e raccolta dei dati che confluiscono nella costruzione del patrimonio informativo assunto come punto di riferimento iniziale per lelaborazione della strategia assume, dunque, un valore cruciale. I dati da raccogliere saranno incentrati sui temi centrali per la ricostruzione del fenomeno nei suoi aspetti quantitativi e qualitativi: lidentificazione 9
delle istituzioni e/o dei settori maggiormente affetti dalla corruzione; laccertamento di specifiche forme di corruzione allinterno dei diversi settori individuati; lindividuazione delle cause e concause della corruzione e, comunque, dei fattori che ne agevolano la diffusione; la determinazione dei costi diretti ed indiretti della corruzione. Se, per, abbastanza facile concordare sulla enucleazione dei temi sui quali focalizzare la raccolta dei dati, pi difficile la individuazione di metodi e sistemi che consentano di svolgere un monitoraggio continuo del fenomeno, secondo criteri obiettivi e ripetibili ed in base ad indicatori davvero univocamente significativi. Infatti, non solo non si registra unanime riconoscimento circa lindividuazione in concreto dei dati di interesse, ma la stessa raccolta del dato pu presentare criticit, sia quanto alla loro pronta disponibilit sia quanto ai criteri di selezione ed aggregazione per le successive elaborazioni. E opportuno, pertanto, svolgere una sia pur sommaria ricognizione dei principali metodi di rilevazione della corruzione e delle pi evidenti difficolt che si incontrano nellindividuare criteri di dignit scientifica per la misurazione di essa. In primo luogo, allorch si parla di monitoraggio nel settore della corruzione (e dellanti-corruzione), occorre chiaramente distinguere fra la rilevazione della natura, del livello, delle cause e dei costi della corruzione in base ad indicatori oggettivi e soggettivi, dal monitoraggio delladeguamento di uno specifico Paese agli standard internazionali in materia, come, ad esempio, quello condotto in ambito GRECO (Group of States against corruption) e OCSE. Peraltro, i due aspetti, pur concettualmente distinti, sono naturalmente destinati ad interagire fra loro, non essendovi dubbio che ladeguamento o meno agli standard internazionali (soprattutto quelli di carattere obbligatorio) possa costituire un utile indice di valutazione, ad esempio, per stimare limpegno del Paese nel contrasto alla corruzione e, correlativamente, la concreta rilevazione del livello di corruzione nello Stato da sottoporre ad esame possa offrire importanti elementi di apprezzamento circa la pratica attuazione e applicazione di un quadro normativo di riferimento apparentemente in linea con i parametri. Chiarito questo aspetto, si pu passare allesame di quello che, almeno in base ad un approccio iniziale, pu essere identificato fra i primi criteri di rilevazione del fenomeno corruzione, quanto meno nella sua rilevanza penale: le statistiche di polizia e giudiziarie relative ai reati di riferimento. Tali dati possono indubbiamente fornire alcune indicazioni 10
importanti circa la fenomenologia riscontrata in concreto, circa la frequenza o meno nella contestazione di determinate fattispecie, circa ladeguatezza della normativa rispetto alle evoluzioni comportamentali, circa lefficacia degli strumenti investigativi a disposizione, etc. Tuttavia, non deve mancare la consapevolezza che il dato giudiziario, di per s solo, non pu esaurire la conoscenza del fenomeno di interesse, potendo viceversa indurre, in relazione al carattere ontologicamente sommerso della corruzione, valutazioni addirittura fuorvianti (si pensi allipotesi di una flessione dei reati, interpretabile come effettiva riduzione della corruzione ovvero, allopposto, in termini di scarsa efficacia degli strumenti di contrasto). Proprio tenendo in debito conto la natura multiforme ed il carattere di segretezza del comportamento corruttivo occorre diversificare le fonti di informazione, senza limitarsi a quelle di emersione del fatto-reato, ed allargare i metodi di raccolta del dato, spaziando dalla collazione di tutto il patrimonio informativo specifico gi disponibile (studi precedenti, analisi di settore, etc.), a sondaggi di tipo ampio e/o focalizzato su specifici campioni, per poi affinare lanalisi attraverso lo studio di casi singoli ovvero con losservazione sul campo di singole attivit. In questo senso, si inteso sviluppare questo primo esercizio di ricostruzione della mappa della corruzione in Italia, partendo dalla ricostruzione della situazione venutasi a determinare a seguito a delle inchieste degli anni novanta secondo i pi recenti studi in materia per giungere a commentare i dati statistici giudiziari sui reati di riferimento, distinti per zone geografiche. Inoltre, stata sviluppata unanalisi specifica quanto al pericolo di condizionamento della pubblica amministrazione da parte della criminalit organizzata nonch in ordine alladeguatezza delle fattispecie normative rispetto alla fenomenologia emersa a seguito delle inchieste di mani pulite. A ci, si aggiunta limmagine del Paese quale emergente dalle elaborazioni svolte da accreditati organismi non governativi sulla base di ampi e perfezionati sondaggi, nonch alcune riflessioni sullimpatto economico della corruzione.
1.4 Lanalisi economica: i costi della corruzione La centralit dellanalisi economica nella comprensione del fenomeno corruzione appare chiara anche solo partendo dalla considerazione dei tratti identificativi essenziali del concetto di corruzione: infatti, alla base dello scambio corruttivo vi fondamentalmente un incrocio di interessi perseguiti dal corruttore e dal corrotto, interessi che possono essere di varia natura (anche non economica, ma comunque suscettibili di valutazione in termini economici) e che valgono a connotare il fenomeno stesso. Vi , dunque, una legge della domanda e della offerta di corruzione che, a seconda dei contesti di riferimento, pu essere variamente influenzata, in maniera tale da incentivare o scoraggiare il mercato della corruzione. Pi in generale, la corruzione si caratterizza per la ricerca di rendite (c.d. rent seeking), sia da parte del corruttore che da parte del corrotto. Il primo, infatti, si pone nellottica di massimizzare nel settore elettivo di interesse le proprie opportunit e, in questo processo di ricerca e valutazione, prender in considerazione anche il comportamento corruttivo, se questo, secondo una stima di costo-beneficio, potr risultare conveniente e non presenti margini di rischio tali da risultare dissuasivi6. Al secondo, invece, si pu presentare (oppure pu ricercare e promuovere direttamente) la opportunit di far fruttare la propria posizione, tipicamente pubblica ma anche privata, nel senso di ottenere attraverso di essa benefici extra rispetto alla remunerazione prevista. In questo senso, lanalisi economica pu essere un canone interpretativo cruciale, non solo per comprendere le dinamiche dello scambio corruttivo nel singolo caso oggetto di indagine (e dunque anche al fine di indirizzare la fase di ricerca della prova), ma anche e soprattutto per capire come la spinta degli interessi sottesa alla corruzione in grado di orientare e condizionare le stesse scelte politiche-istituzionali, economiche e sociali, anche a
Assai esplicito, sul punto Jorge F. Malem Segna, Globalizzazione, commercio internazionale e corruzione, ed. Il Mulino 2004, p. 200, laddove lautore, nellesprimere le proprie perplessit circa la reale efficacia dei codici di condotta aziendale, nel senso che, nellalternativa se rispettare i principi aziendali ben definiti o massimizzare i propri benefici, si preferisce la seconda opzione, riporta una frase davvero significativa Letica bella, ma gli affari sono affari (citata da F. Vincke, The State and the Civil Society in the Fight against Corruption, in the Eighth International Anticorruption Conference, Lima, 7 novembre 1997).
livello macro. Comprendere questi meccanismi di interesse, pertanto, essenziale anche nellindirizzare le attivit di contrasto, nella duplice valenza preventiva e repressiva. Infine, la considerazione e il calcolo dei costi della corruzione, la comprensione delle dinamiche sotterranee che sorreggono certe scelte di allocazione di risorse o di politica economica, costituiscono anche terreno per svegliare le coscienze e sollecitare lattenzione dei
media e della societ civile in generale sulle variabili che condizionano la qualit della spesa
pubblica e, in ultima analisi, lo sviluppo economico del Paese e la qualit della vita dei cttadini. La maturata consapevolezza delleffetto altamente diffusivo della corruzione connesso alla rapida espansione del mercato internazionale, ha indotto un mutamento di pensiero circa la necessit di superare la concezione del fenomeno in termini meramente etici per giungere a comprendere che esiste una vera e propria economia della corruzione, difficile da accertare nella sua precisa entit, ma che sicuramente si attesta su valori ingenti. In questo clima di nuovo interesse per la lotta alla corruzione, sono maturate le pi rilevanti convenzioni internazionali in materia, a partire dalla Convenzione OCSE, principalmente finalizzata a garantire condizioni di parit di concorrenza delle imprese sui mercati internazionali, sino alla Convenzione ONU contro la corruzione, che pu essere considerata come segno di unulteriore evoluzione della sensibilit internazionale al problema, ormai riguardato non solo come un vincolo per lattivit imprenditoriale ma, soprattutto, come uno dei principali ostacoli allo sviluppo economico e sociale del Paese7. Se si prende in diretta considerazione il fattore di interesse del c.d. settore privato di fronte al fenomeno della corruzione, pu dirsi che lattivit descritta in termini di rent
seeking rappresenta la risposta razionale da parte degli agenti economici al contesto
istituzionale in cui essi operano. Ne consegue che, a seconda se il contesto di riferimento sia pi o meno corrotto, essi cercheranno di influenzare le scelte politiche ed economiche in senso a s favorevole con metodi pi o meno corretti, sino a giungere, laddove il livello della corruzione arrivi ad interessare i pi alti livelli istituzionali, ad una attivit di diretto condizionamento circa:
In questo senso, assumono particolare rilievo le norme della Convenzione ONU in tema di recupero dei beni comunque relazionati a fenomeni corruttivi esistenti allestero, significativamente fissato come uno dei principi fondamentali della convenzione (art. 51).
- le decisioni sulle regole del gioco: i gruppi di interesse cercano di influenzare politiche di intervento a s favorevoli (monopoli, tetti di importazioni, tassazione, etc.); se aumenta linfluenza politica pu aumentare la possibilit di creare rendite di posizione, con massimizzazione degli investimenti definiti di tipo improduttivo (ad esempio, consulenze, intermediazioni, etc.) piuttosto che di tipo produttivo (ricerca, innovazione, etc.); - la decisione sulla allocazione delle risorse economiche pubbliche in un settore piuttosto che in un altro ovvero in unarea geografica piuttosto che in unaltra; - la decisione sul tipo di investimenti pubblici (tipicamente, in Paesi con alti livelli di corruzione si privilegiano importanti investimenti per la realizzazione di nuove opere piuttosto che azioni di manutenzione e razionalizzazione dellesistente, e si trascura pressoch completamente la spesa per listruzione); - la decisione sulle modalit di affidamento delle opere pubbliche e dei servizi (trattative private, procedure di urgenza, proroghe di affidamenti, etc.); - le modalit e leffettivit dei controlli sulle opere e sui servizi (problema del controllo sulla qualit fornita rispetto a quella contrattualizzata, ovvero aumenti del corrispettivo aggiudicato a seguito di gara attraverso luso distorto della prassi delle varianti in corso dopera). E chiaro che un condizionamento del tipo di quello indicato non si limita ad accordi di piccole dimensioni o a pagamenti per oliare il sistema burocratico ma si muove secondo i meccanismi della grande corruzione e giunge sino al c.d. State capture, che segna il sopravvento degli interessi di un gruppo di privati rispetto al potere decisionale dellagente pubblico. In questo caso, gli effetti distorsivi non si producono solo sul piano squisitamente economico, ma giungono a minare la credibilit delle istituzioni e a danneggiare lo stesso tessuto della societ civile. Sul piano economico, pu affermarsi che la corruzione, soprattutto ove alimentata da infiltrazioni della criminalit organizzata nella pubblica amministrazione, produce una serie di effetti distorsivi8 quali: a) lalterazione del funzionamento dei prezzi sul sistema dei mercati, ostacolando il libero esplicarsi della concorrenza; b) sul reclutamento delle risorse umane, lalterazione del mercato dellofferta di lavoro, con la prospettazione di facili guadagni in
Su questo, cfr. Ferdinando Ofria, Effetti distorsivi sulleconomia legale: la corruzione, ed. Rubettino 2006.
attivit illegali; c) la chiusura di imprese sane; d) linibizione dellavvio e dello sviluppo di nuove attivit; e) linquinamento degli appalti pubblici (anche sotto il profilo della inefficacia della spesa pubblica, come, ad esempio, nel recente dibattito circa lutilizzo funzionale dei fondi per il Mezzogiorno); f) in generale, la distorsione dellallocazione delle risorse finanziarie. Sul piano delle analisi di impatto della corruzione sulleconomia, sono stati effettuati studi interessanti9 di raffronto fra il livello di corruzione rilevato nel Paese, assumendo come parametro di riferimento il Corruption Perception Index (CPI) elaborato da Transparency
Internazional10, e vari indicatori dello sviluppo economico, quali il Prodotto Nazionale Lordo, il
tasso di crescita del Prodotto Interno Lordo, il costo del rischio di investimento, il costo del credito, il livello degli investimenti diretti esteri: il costante sviluppo di questi raffronti evidenzia una significativa correlazione fra la corruzione ed i fattori indicatori della crescita economica, nel senso che ad alti livelli di corruzione corrisponde un basso livello del PNL, un basso tasso di crescita del PIL, un alto fattore di rischio per gli investimenti, un alto costo del denaro ed un complessivo effetto di scoraggiamento degli investimenti esteri. Se, poi, si procede verso unanalisi pi puntuale dellimpatto della corruzione sulle imprese, si registra che un basso livello di corruzione (sempre misurato utilizzando il CPI) solitamente associato ad una regolamentazione che favorisce la nascita di nuove imprese ed un tempo medio contenuto per dare inizio ad unattivit economica, mentre procedure burocratiche eccessivamente lunghe sono generalmente associate ad alti livelli di corruzione11. Analoghe valutazioni, quanto agli effetti negativi della corruzione, possono essere espresse quanto al costo del capitale, al livello di competitivit e, pi in generale, alla qualit del business environment. Fra i settori maggiormente affetti da corruzione si annoverano quelli in cui sono coinvolti ingenti capitali e/o dove lintervento dello Stato pu condizionare significativamente loperare degli agenti: lavori pubblici e costruzioni, armi e difesa, prodotti energetici e telecomunicazioni, industria farmaceutica e sanit12.
Marco Arnone e Eleni Iliopolus, La corruzione costa, effetti economici, istituzionali e sociali, Vita e pensiero 2005. 10 Sul quale si veda diffusamente oltre. 11 Marco Arnone e Eleni Iliopolus, La corruzione costa, effetti economici, istituzionali e sociali, Vita e pensiero 2005, p. 41 e ss. 12 Vd. Marco Arnone e Eleni Iliopolus, La corruzione costa, effetti economici, istituzionali e sociali, Vita e pensiero 2005, p. 56 e ss.
Unulteriore tema di grande interesse quello dei rapporti tra investimenti diretti esteri e la corruzione, profilo espressamente considerato nella ultima dichiarazione del Summit G8. In base alla evoluzione di pensiero esposta nel paragrafo precedente, la corruzione ormai considerata come un elemento di svantaggio nella competizione internazionale, in quanto generalmente deprime il rendimento degli investimenti diretti esteri (IDE). In questo senso, stata sviluppata unanalisi per verificare le correlazioni fra il livello di corruzione (sempre utilizzando il CPI) ed il rapporto fra gli IDE ed il PIL, considerando separatamente i Paesi avanzati, emergenti ed in via di sviluppo: il risultato evidenzia una relazione diretta fra il corruption-free environment e la propensione agli investimenti diretti esteri, soprattutto nei paesi avanzati ed emergenti, mentre nei paesi in via di sviluppo entrano in gioco altri importanti fattori, come la stabilit politica e la libert di circolazione del capitale13. In definitiva, pu osservarsi che la corruzione genera corruzione, secondo un processo diffusivo in senso orizzontale e verticale, quantitativo e qualitativo. Infatti, tanto dal punto di vista della domanda che dellofferta di corruzione possono essere apprezzati rendimenti di scala crescenti, nel senso che un aumento di queste attivit implica un costo minore per la loro realizzazione14. Dal lato del corrotto, infatti, il superamento della barriera iniziale, rappresentato dalla prima condotta corruttiva, comporta un abbassamento dellefficacia dissuasiva connessa alla minaccia rappresentata dalle sanzioni e dal conseguente biasimo morale; dal lato del corruttore, la necessaria predisposizione di sistemi anche complessi per la perpetrazione della condotta, soprattutto nel caso di episodi di grande corruzione (creazioni
ad hoc di imprese per la diluizione di responsabilit, lindividuazione di intermediari, lapertura
di conti bancari nei c.d. paradisi fiscali, etc.), costituir un elemento di incentivo per la reiterazione della condotta, anche secondo unottica di ottimizzazione delle risorse in base ad economie di scala.
Vd. Marco Arnone e Eleni Iliopolus, La corruzione costa, effetti economici, istituzionali e sociali, Vita e pensiero 2005, p. 78 e ss. 14 In tal senso, vd. Jorge F. Malem Segna, Globalizzazione, commercio internazionale e corruzione, ed. Il Mulino 2004, p. 57 e ss.
CAPITOLO II 2.1. Lanalisi sulla corruzione secondo la letteratura pi recente. Com noto, nei primi anni novanta linchiesta giudiziaria denominata mani pulite port alla luce un vasto sistema di corruzione diffuso nel mondo politico e finanziario, fondato su accordi stabili che assicuravano un flusso costante di finanziamenti ai partiti da parte delle imprese che entravano in contatto con le pubbliche amministrazioni per la prestazione di lavori e servizi, attraverso la pratica delle tangenti. Linchiesta, di notevole ampiezza e spessore, in considerazione del numero e della posizione di vertice dei soggetti coinvolti soprattutto politici ed imprenditori, ma anche burocrati, militari, magistrati - ebbe rilevanti conseguenze sul tessuto politico e istituzionale, con luscita dalla scena dei principali partiti politici e lemergere di nuove formazioni, che dettero lavvio alla cosiddetta seconda repubblica. La corruzione che era stata svelata, aveva carattere ambientale ed era diventata sistema, per cui, non si poneva pi nemmeno il problema di richiedere espressamente la tangente, essendo noto che in determinati ambienti era usuale ricorrere alla promessa e alla dazione diretta di compensi illeciti. Per giungere ad essere sistema, dunque, la corruzione era organizzata, perch corrotti e corruttori costruivano organizzazioni stabili e durature per condurre le transazioni illecite e utilizzavano strumenti ad hoc (bilanci falsi, fondi neri, ecc.) per realizzare manovre finanziarie regolari e strutturate15. Lemersione di tale sistema avvenne, secondo quanto stato ritenuto pi probabile16, perch la corruzione aveva ormai raggiunto un limite insuperabile, quello del debito pubblico, e non poteva espandersi oltre anche a causa di condizioni esterne, quali lappartenenza allUnione europea e gli obblighi che ne derivano. Come, infatti, si vedr pi ampiamente oltre, da considerare che la tangente un costo che non rimane a carico dellimprenditore che la versa, ma si ripercuote sul costo finale dellopera realizzata per lente pubblico. Inoltre, non essendo stimolata la competitivit dellimpresa, i profitti assicurati dalla corruzione non diventano fonte di nuovi investimenti produttivi.
Cos descritta in Dieci anni di lotta alla corruzione in Italia, Andrea di Nicola. In questo senso, La corruzione in Europa, E.U.Savona, L.Mezzanotte.
Si ritiene, allora, che si sia avuta nella societ italiana, una reazione, non tanto sorretta da motivazioni di ordine morale ma, pi realisticamente, contro un meccanismo che comportava una pressione fiscale insopportabile, anche in relazione ai servizi che lo Stato offriva ai cittadini, reazione che, nel clima di crescente sfiducia verso la classe politica, si tradusse in un appoggio esplicito allopera dei giudici, a cui veniva rivolta listanza di ripristinare il senso della legalit. Proprio in questo senso, gli studiosi rilevano lincidenza sulla nascita e lo sviluppo di mani pulite di una serie di fattori concomitanti, che hanno dato origine ad un circolo virtuoso, ritenuto per molti versi irripetibile. Tuttavia, stato, altres, osservato come, dopo i successi iniziali, le potenzialit di sviluppo dellindagine siano andate esaurendosi, per gli effetti prodotti da provvedimenti adottati dalla classe politica, in propria difesa e laffermarsi di pratiche corruttive pi sofisticate, che hanno reso pi difficile la loro individuazione e repressione. Secondo questo pensiero, la vasta inchiesta giudiziaria avrebbe addirittura contribuito alla evoluzione della specie, inducendo laffinamento delle tecniche corruttive17. Inoltre, stato sottolineato che, a differenza di quanto avvenuto per fronteggiare altre emergenze criminali - dal terrorismo alla criminalit organizzata - per la corruzione non si ritenuto di adottare una legislazione speciale, che potenziasse gli strumenti di indagine e di coercizione, consentendo alla giustizia penale di contrastare efficacemente un sistema di illegalit diffusa. Passata, dunque, londata di consenso popolare allazione dei giudici, determinante nel sostenere i passaggi pi incisivi dellinchiesta, negli anni successivi alla vicenda di tangentopoli nel nostro Paese si manifestato un certo riduttivismo nei confronti del fenomeno corruzione, consistente nella tendenza a sottovalutarne la gravit, a restringerne la portata economica alla dimensione patrimoniale della tangente, allo scambio illecito tra corrotto e corruttore, trascurando il danno effettivo che ne deriva. E ci mentre in letteratura, soprattutto a livello internazionale, venivano indagati i molteplici effetti del fenomeno corruttivo, da quelli economici a quelli istituzionali e sociali ed affermato con sempre
E nota laffermazione di Piercamillo Davigo, riportata negli studi sullargomento: Gli organi repressivi esercitano sulla devianza criminale la funzione tipica dei predatori: migliorano la specie predata. Abbiamo acchiappato le specie pi lente, lasciando libere quelle pi veloci, citato, tra gli altri, in La corruzione nel sistema politico italiano a dieci anni da mani pulite, A. Vannucci, pag. 23, in Il prezzo della tangente. La corruzione come sistema a dieci anni da mani pulite , a cura di G.Forti.
maggiore forza ed unanimit che il danno derivante dalla corruzione va ben al di l della dispersione di risorse imposta dalla tangente al mondo imprenditoriale o degli aggravi aggiuntivi per la spesa pubblica. Il prezzo della corruzione viene, invece, descritto come la tendenza del fenomeno ad avvolgere le economie, le politiche e le amministrazioni mondiali, abbassandone il livello di legalit e quindi di libert e di uguaglianza; il prezzo, dunque, pagato dallintera collettivit, in termini di regole, etiche e giuridiche, e quindi di diritti e di libert, di cultura civile18. In Italia le politiche nazionali sembrano muoversi come se il rischio corruzione non rappresentasse pi un problema. Viceversa, come evidenziato nei recenti studi sul tema, le cronache di questi ultimi anni rendono limmagine di un Paese nel quale prassi comune il pagamento di tangenti nellaggiudicazione degli appalti, nellottenimento di licenze edilizie, nella realizzazione di operazioni finanziarie ma anche nel superamento di esami universitari, nellesercizio della professione medica, nel mondo del calcio19. Nellambito di tali studi, il sistema della corruzione viene descritto come profondamente radicato nei pi diversi settori della vita politico-amministrativa ma anche nella societ civile, nel mondo delle professioni, imprenditoriale e della finanza. La corruzione nella burocrazia appare estremamente diffusa, favorita da alcune caratteristiche di fondo del nostro sistema amministrativo, rappresentate dai meccanismi di reclutamento e di carriera dei pubblici dipendenti, dalla vischiosit ed inefficienza delle procedure. Dallesame delle vicende di corruzione venute alla luce, appare che gli scambi corrotti avvengono secondo meccanismi stabili di regolazione, che assicurano losservanza diffusa di una serie di regole informali, di diverse tipologie a seconda del ruolo predominante svolto dai diversi centri di potere, politico, burocratico, imprenditoriale e mafioso. Lesistenza di tali meccanismi, sottraendo le singole transazioni a nuovi accordi, favorisce lespansione sistematica del fenomeno20.
Da Appalti e responsabilit, a cura di M.A. Cabiddu, pag. 48 e ss. In questo senso, Mani impunite. Vecchia e nuova corruzione in Italia, Della Porta, Vannucci, 2007, pag. 10 e ss. 20 Oltre che in Mani impunite, cit., pag. 14 e ss., anche in La corruzione nel sistema politico italiano a dieci anni da mani pulite, cit., pag. 43 e ss.
Dal quadro tracciato dagli studiosi della materia21, risulta limmagine di una societ in cui si manifestano le dinamiche circolari di una corruzione sistemica la quale, in assenza di contrappesi istituzionali, si autoalimenta e si dilata22. Come stato osservato, quanto pi la corruzione diffusa e praticata, tanto minori sono i rischi di essere denunciati o scoperti e, di conseguenza, pi elevato il costo della scelta di rimanere onesti. Gli stessi vincoli morali di condanna della corruzione tendono ad allentarsi in presenza di corruzione diffusa, man mano che si diffonde quella che stata definita cultura della corruzione23. Se ne ricava che la corruzione si considera diffusa in modo capillare anche dopo mani pulite e con tendenza addirittura ad accrescersi24. Sono state svolte approfondite ricerche sul caso italiano, le quali hanno messo in luce condizioni ambientali favorevoli allo sviluppo e radicamento della corruzione, sulle quali non si intervenuti nel corso degli anni, individuate in una concezione dello Stato, a livello sia di classe dirigente che di popolazione, propizia allaffermarsi di subculture che legittimano la violazione delle regole a favore di gruppi particolaristici e nelle caratteristiche di fondo dellassetto politico-istituzionale. Purtroppo, il nostro sistema conferma quanto evidenziato dalle ricerche svolte in campo internazionale, che ritengono la corruzione correlata al grado di discrezionalit regolativa, allammontare delle risorse amministrate dallo Stato, alla complessit delle leggi e allinflazione normativa, allinefficienza dellamministrazione pubblica, alla macchinosit burocratica che condiziona lattivit delle imprese, al carico fiscale, alla sfiducia nel funzionamento della democrazia. Sotto altro profilo ma nella medesima linea, si ritiene che il livello di corruzione nel Paese sia influenzato negativamente dal grado di libert economica, dalla qualit dello Stato di diritto, dallentit delle sanzioni penali attese ed effettivamente eseguite25.
da un articolato sistema di norme di condotta, che coinvolge molteplici agenti pubblici corrotti con ruoli differenziati, presentando strutture di governo interne, specializzate nellerogazione di sanzioni nei confronti di chi venga meno agli impegni o violi i modelli di condotta prefissati, sostenuta dalla connivenza o protetta rispetto a individui, strutture e organi di controllo non direttamente coinvolti . Le caratteristiche indicate sono tali da renderla particolarmente difficile da sradicare: da Mani impunite, cit. pag. 82 e ss.
Cfr. anche, Appalti e responsabilit, cit., pag. 61 e ss. Su un piano teorico, tale tipo di corruzione viene descritta come una rete allargata di scambi occulti, regolata
La corruzione nel sistema politico italiano, cit., pag. 30 e ss. Per una ampia esposizione sul tema, v. La corruzione in Italia, cit., pag. 101 e ss. Vd. Mani impunite, cit., pag. , che riporta gli studi svolti sul tema.
In definitiva, da ritenere che il sistema della corruzione sia uscito danneggiato ma non scardinato dalle inchieste giudiziarie degli anni 90; addirittura, secondo alcuni, dopo il primo momento, il sistema ha trovato la forza di reagire e riorganizzarsi secondo tecniche e modelli pi sofisticati e difficili da scoprire. E ci perch, chiusa la stagione di mani pulite, non si proceduto alle necessarie riforme strutturali che, agendo sul piano della prevenzione, avrebbero potuto arginare il fenomeno, intervenendo sulle opportunit di corruzione, siano queste la sovrapproduzione e vischiosit delle norme amministrative o la stessa etica pubblica.
2.2. Dati statistici relativi alle denunce ed alle condanne definitive per i reati di interesse. Fermo restando quanto osservato in ordine ai tratti distintivi della corruzione come fenomeno ontologicamente sommerso, in questa parte del documento si intende riportare e commentare alcuni dati statistici di riferimento quanto ai reati di interesse, dati che, pur nella loro visione parziale, rappresentano un imprescindibile riferimento obiettivo con il quale relazionarsi per misurare lincidenza dei reati contro la pubblica amministrazione nel nostro Paese. Da un punto di vista territoriale, lanalisi stata condotta esaminando per un verso i dati a livello nazionale e per laltro commentando e raffrontando a livello regionale le informazioni statistiche e percentuali di maggior interesse. Sotto il profilo oggettivo, sono stati presi in esame i dati riferiti a due momenti distinti dellevento corruttivo: quello dellemersione del reato, che si sostanzia nella materiale denuncia, e quello dellaccertamento definitivo delle responsabilit, segnato dal passaggio in giudicato della condanna. I dati assunti come riferimento sono stati rispettivamente ottenuti dal c.d. Sistema SDI (ove confluiscono le segnalazioni di denuncia delle Forze di Polizia) e dal Casellario giudiziale centrale. bene precisare che i due diversi gruppi di dati, pur considerando il medesimo profilo del fenomeno, vale a dire la sua rilevanza giudiziaria, trattano il dato in base a differenti criteri, in coerenza con il precipuo interesse sotteso al proprio mandato istituzionale. In generale si pu osservare che le informazioni in argomento presentano caratteristiche molto diverse sotto il profilo dinamico. Infatti, mentre i dati relativi alle denunce forniscono, grosso modo, unimmagine attuale del fenomeno, cristallizzando il dato al momento della scoperta del reato, quelli sulle condanne devono essere letti tenendo in considerazione la durata dei procedimenti penali e dei diversi gradi di giudizio, cosicch i dati relativi ad un anno, di fatto, fanno riferimento a reati commessi anche molti anni prima. Per questo motivo i dati non sono tra loro confrontabili o sovrapponibili, ma ciascun gruppo portatore di una diversa informazione che pu contribuire alla comprensione dellentit dei fenomeni corruttivi. Proprio dalla diversa natura dei due gruppi di dati discende la differenza dei periodi presi a riferimento, necessari a disegnare delle tendenze ascendenti e discendenti del 22
fenomeno. Mentre per i dati sulle denunce, per loro natura cristallizzati ogni anno al momento delleffettiva emersione, il raffronto tra due anni gi sufficiente a creare un trend, i dati sulle condanne definitive per i motivi sopra richiamati (durata dei processi, diversi gradi di giudizio, etc.) necessitano di un periodo pi lungo di riferimento. Ecco, quindi, che si ritenuto opportuno prendere in esame un periodo di due anni (2005/2006) con riferimento ai dati sulle denunce forniti, mentre si preferito dare uno spaccato decennale (1996/2006) per i dati concernenti le condanne. Anche per questa ragione temporale in questa sede ci si limiter, pertanto, a commentare separatamente i dati forniti dai diversi organismi al fine di trarne alcune considerazioni, nella piena consapevolezza che, allo stato, rimane preclusa ogni seria possibilit di svolgere valutazioni di comparazione fra i risultati delle singole analisi, stante la eterogeneit dei criteri di riferimento. Limpegno futuro sar, nel breve periodo, quello di sviluppare la collaborazione con gli organismi gi interessati, al fine di ampliare e migliorare la gamma e la qualit dei dati a disposizione, mentre, nel medio periodo, sar quello di procedere ad una attenta ricognizione delle fonti di interesse, anche ulteriori rispetto a quelle giudiziarie, al fine di estendere i riferimenti necessari per unanalisi compiuta. 2.3.1 I dati sulle notizie reato trasmessi dal Dipartimento di Pubblica Sicurezza. Considerazioni di carattere generale. In attuazione del Protocollo dIntesa siglato tra questo Ufficio ed il Dipartimento di Pubblica Sicurezza in data 15 dicembre 2005, il Servizio di Analisi Criminale (S.A.C.) della Direzione Centrale di Polizia Criminale ha trasmesso i dati statistici relativi ai reati per lannualit 2006 di interesse per questo Alto Commissario perch afferenti direttamente o indirettamente (cio strumentalmente quali reati mezzo) allarea tematica dei reati contro la pubblica amministrazione ovvero perch indice di un malfunzionamento della pubblica amministrazione stessa a cagione di un possibile condizionamento da parte della criminalit organizzata. E bene premettere che i dati cd. SDI cio i dati che rappresentano la risultante delle attivit dindagine condotte dalle Forze di Polizia, sono suscettibili di contenere informazioni non sempre omogenee per una serie di ragioni quali, ad esempio, il non allineamento perch 23
limmissione dei dati non avviene in tempo reale, la possibilit che linserimento non venga effettuato correttamente perch in ipotesi, loperatore non segnala la qualifica di pubblico impiegato dellautore del reato ovvero perch il reato contro la pubblica amministrazione venga assorbito da altro pi grave. Tra laltro, il dato di cui si dispone non consente di risalire al settore nel quale opera il pubblico ufficiale presunto autore del reato proprio, circostanza questa che, consentirebbe di individuare i settori della pubblica amministrazione maggiormente coinvolti in fenomeni corruttivi, di tracciare linee evolutive allinterno degli stessi descrivendo le bande di oscillazione di siffatti fenomeni, di elaborare unadeguata strategia di contrasto e di verificarne lefficacia alla luce dei risultati statistici degli anni a venire. Altro aspetto che merita di essere preliminarmente segnalato attiene alla mancata cognizione del numero di indagini, potendosi verificare che limpennata del dato relativo ad uno specifico reato sia il risultato di una sola indagine, piuttosto che di un generalizzato e capillare incremento sul territorio di quella fattispecie criminosa. Come detto, peraltro, il dato SDI pu non trovare un corrispondente sbocco giudiziario, e ci perch, in ipotesi, il pubblico ministero non ravvisi la sussistenza di elementi per sostenere laccusa in giudizio (e pertanto non formuli la richiesta di rinvio a giudizio), ovvero perch non ritenga tecnicamente corretta la forma juris ipotizzata nella notizia di reato, e pertanto proponga il deferimento a giudizio per un reato diverso. Pu verificarsi, inoltre, che nel corso dei gradi di giudizio la posizione di taluni soggetti venga stralciata (con conseguente iscrizione di ulteriori procedimenti penali, che nascono dal filone principale di indagine), ovvero che taluni reati contestati possano essere derubricati, o che si addivenga ad una sentenza di assoluzione o che, infine, il processo si estingua per altre cause o che comunque non si addivenga ad un giudicato di condanna. Tutti i profili sopra delineati vanno tenuti nel debito conto al fine di attribuire il giusto peso e significato alle valutazioni che si vanno ad esprimere in merito allevoluzione dei dati SDI con riferimento ai reati di maggiore interesse e di maggiore pertinenza con la tematica della corruzione nellarco temporale 2005-2006.
2.3.2 I dati sulle notizie reato trasmessi dal Dipartimento di Pubblica Sicurezza. Andamento delle denunce su base nazionale. Passando allesame dei dati trasmessi, con riferimento a quelli ricompresi nel ristretto novero dei reati contro al pubblica amministrazione, si nota come siano in leggero calo (del 10%) rispetto allannualit 2005 labuso di ufficio, il peculato e listigazione alla corruzione. In particolare merita di essere segnalata per la sua importanza strategica la forma juris dellabuso di ufficio, delitto di natura omnicomprensiva e residuale che viene contestato spesso dai pubblici ministeri nelle fasi iniziali dellindagine, in attesa di affinare gli elementi probatori allo scopo di suffragare ipotesi di reato pi specifiche. La natura e la funzione di siffatto reato spiegano perch lo stesso sia oggetto di diffusa contestazione (nel 2006 sono stati segnalati 935 reati commessi), ancorch, come detto, si segnala una flessione del 10% rispetto al 2005 (anno nel quale erano stati segnalati 1051 reati commessi). Significativo, invece, per la flessione, sensibile, stimabile attorno al 40%, il dato delle persone denunciatearrestate per abuso di ufficio nel 2006 (1262, a fronte delle 2075 del 2005), che si giustifica, presumibilmente, considerando il minor numero di persone che sono concorse nei singoli reati (e quindi la minor pericolosit del reato nelle sue forme di manifestazione concreta accertate perch di intuitiva evidenza che un reato commesso da un numero pi basso di soggetti desta minor allarme sociale). Si rileva, altres, un calo sensibile rispetto allannualit 2005 nelle fattispecie di reato della concussione (30%), della corruzione di incaricato di pubblico servizio (50%) e della corruzione per atti dufficio (50%), a fronte di una sostanziale identit di dati con riferimento alla corruzione per atti contrari ai doveri di ufficio. E interessante notare come il dato numerico dei reati di concussione contestati sia molto vicino a quello della corruzione per atto contrario ai doveri di ufficio, che rappresenta il reato di corruzione in senso stretto pi contestato. La riduzione della met delle contestazioni in relazione ai delitti di corruzione di persona incaricata di pubblico servizio e di corruzione in atti di ufficio, pur in considerazione del fatto che il numero dei reati obbiettivamente molto contenuto, pu essere indice, da una parte di un sensibile decremento nella perpetrazione delle dette fattispecie e correlativamente di un tendenziale svolgersi dei pubblici servizi e delle pubbliche funzioni in 25
genere in un solco o secondo direttrici di maggiore legalit e di minore mercimonio delle pubbliche funzioni, dallaltra, alternativamente, di una minore incisivit delle attivit dindagine in materia incapaci di far emergere tali fenomeni criminosi di per s sommersi. Merita di essere segnalato, invece, come il dato che desta maggiore interesse e che si presta a considerazioni, anche di carattere sistematico, di maggiore pregnanza, quello relativo allaumento del 65% rispetto allanno 2005 dei fatti di corruzione in atti giudiziari. Orbene, il dato, come per i reati da ultimo analizzati, caratterizzato da un numero obbiettivamente basso di reati contestati; tuttavia, come detto, appare molto significativo di un particolare settore della pubblica amministrazione, e cio quello dellamministrazione della giustizia, nel quale si registra un trend assolutamente ascendente del fenomeno corruttivo. Le cronache giornalistiche degli ultimi mesi, peraltro, hanno portato alla ribalta fatti di corruzione perpetrati proprio allinterno dei palazzi di giustizia, ad opera di magistrati e di funzionari i quali hanno fatto mercimonio della propria funzione piegandola ad interessi di parte e contribuendo cos al cattivo funzionamento della gi lenta e difficoltosa macchina della giustizia italiana. E di tutta evidenza come, svilire e deviare lesercizio dellattivit giurisdizionale dalla sua funzione originaria e primigenia della ricerca della verit e dellindividuazione delle responsabilit in capo agli autori dei delitti vuol dire anche vanificare le attivit dindagine e gli sforzi investigativi degli organi di Polizia Giudiziaria, importando ci uno spreco di risorse umane e di mezzi. Merita di essere evidenziato, infine, il dato relativo ai delitti di indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato e di truffa aggravata per il conseguimento di erogazione pubbliche, che hanno registrato, rispetto al 2005, un aumento percentuale rispettivamente del 40% e del 200% su un numero di reati contestati gi molto cospicuo. Tali reati, pur non implicando, dal punto di vista della struttura del reato, la partecipazione di soggetti esercenti pubbliche funzioni o servizi, e perci pur non costituendo reati propri, tuttavia hanno un indubbio riverbero nei confronti dello Stato, cagionando un danno al bilancio pubblico mediante deviazione di finanziamenti pubblici dai canali e dai destinatari ai quali dovrebbero essere casualmente e teleologicamente indirizzati. Questo trend ascendente, molto pronunciato, dimostra come gli interessi delle organizzazioni criminali si stanno sempre pi indirizzando, in questultimo periodo, allintercettamento di finanziamenti pubblici (comunitari, 26
statali, regionali), necessitando ci, pertanto, una profonda ed attenta rivisitazione normativa in materia, unimplementazione dei controlli, sotto il profilo delleffettivit e dellefficacia, nonch lintroduzione di strumenti pi adeguati per il tracciamento dei flussi finanziari erogati e per leventuale di recupero in caso di accertato indebito utilizzo dei fondi stessi.
2.500 2.075 2.000 reati commessi 1.500 1.051 1.000 1.262 935 persone denunciate/arres tate
250 208 200 150 100 50 0 reati commessi 115 86 102 persone denunciate/arrestate
450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 424 800 700 279 243 239 reati commessi persone denunciate/arrestate 600 500 400 300 200 100 0
reati commessi 396 persone denunciate/arrestate 132 120
2.3.3 I dati sulle notizie reato trasmessi dal Dipartimento di Pubblica Sicurezza. Andamento delle denunce su base regionale, distinte per tipologia di reato. Si premette, dal punto di vista metodologico, che lesame e lanalisi dei dati SDI, ripartiti per Regioni, sono stati orientati ad evidenziare, reato per reato, le Regioni nelle quali si sono verificate le oscillazioni pi significative, in aumento ed in diminuzione, nellanno 2006 rispetto allanno 2005 (valore relativo o relazionale), nonch quelle nelle quali si sono verificati, in valore assoluto, il maggior (Regioni a pi alta incidenza dello specifico reato) ed il minor (Regioni pi virtuose) numero di reati di uno stesso tipo. I due dati, in valore relativo ed assoluto, possono, in ipotesi, andare di pari passo, nel senso che, ad esempio, la Regione nella quale si verificato, rispetto allannualit precedente, il trend ascendente pi significativo, anche quella che, in valore assoluto, ha registrato la massima incidenza della 27
specifica fattispecie delittuosa. Viceversa, pu darsi che una Regione, pur registrando un importante incremento percentuale dello specifico fenomeno delittuoso, non faccia emergere un dato parimenti significativo in valore assoluto, ad esempio perch i casi sono passati da 2 a 5, cosa che importa un aumento percentuale del 150%, ma un dato poco significativo, cio una ricorrenza estremamente bassa in termini assoluti. Da ultimo, va sempre sottolineato che, in relazione alla pi volte ricordata difficolt nellemersione del fenomeno, anche quando si parla di Regioni virtuose perch caratterizzate da una bassa incidenza di un determinato tipo di reato, bisogna sempre considerare che la vera spiegazione di tale bassa incidenza potrebbe essere addirittura di segno opposto, nel senso di allargamento del divario fra la cifra conosciuta e la c.d. cifra nera, cio quella che rimane occulta. Per quanto riguarda il delitto di abuso di ufficio, che ha registrato, nel 2006, un trend leggermente discendente rispetto allanno 2005, le Regioni nelle quali il numero di reati commessi calato sono state la Sardegna (50%), la Toscana (30%), la Puglia, la Campania ed il Piemonte dove si registrato un decremento del 20%. Le Regioni, invece, nelle quali il numero dei reati commessi aumentato sono risultate lUmbria (60%) ed il Trentino Alto Adige (50%), seppure in queste ultime due Regioni il numero di reati, in valore assoluto, non sia particolarmente elevato. In termini assoluti, la Regione nella quale risulta essere stato commesso il maggior numero di reati di tale tipo la Sicilia (169), che registra da sola circa il 15% dei reati risultanti su scala nazionale, seguita, a distanza, dalla Calabria e dalla Campania (che entrambe superano i 100 reati commessi) e da Puglia e Lazio (che si attestano sugli 80). La Regione pi virtuosa risultata la Valle dAosta dove si registrato un solo caso, ma anche il Friuli Venezia Giulia, la Liguria ed il Molise si sono segnalate per la bassa incidenza di tale reato.
ABUSO DUFFICIO REATI COMMESSI PERIODO 2005 - 2006
180 160 140 120 100 80 60 35 37 24 40 25 20 0
IA IA O A AT ZZ AN RU BR L IC MP LA AB SI CA CA RO
169 159 134 131 124 101 80 73 38 38 18 14 18 14 59 53 28 20 1416 48 33 105 84 50 22 47 32 15 712 9 1 1 52 46 anno 2005 anno2006
ABUSO DUFFICIO PERSONE DENUNCIATE/ARRESTATE PERIODO 2005 - 2006
R UZ ZO SI LI C AT C A AL AB R C I A E AM FR MIL PA IA IU RO NI A LI VE M AG N EZ N IA A G IU LI A LA ZI O LI G U R LO IA M BA R DI A M AR CH E M O LI S PI EM E O NT E PU SA GLI A R DE G NA SI TR C IL EN IA TO TI N SC O AN AL A TO AD IG E U VA M BR LL E IA D' AO ST A VE N ET O AB BA
96 50 79 59 286 265 214 136 50 25 131 73 3637 17 19 93 40 98 41 38 12 49 21 44 13 60 28 86 1821 53 45 02 226 148 221 479
IA AR DI MA A RC HE MO L IS E PI EM ON T PU E GL SA IA RD EG NA SI CI LI TR A TO EN S TI CA NO NA AL TO AD U M IG VA BR LL IA E D' AO ST VE A NE TO MB
IO U L AL Z GI
Per quanto riguarda il delitto di peculato che, nellanno 2006, rispetto allannualit precedente, ha registrato un trend discendente del 10%, ed i cui valori numerici sono, in valore assoluto, molto significativi, le Regioni nelle quali il dato dei reati di tale tipo commessi 29
risultato in maggiore flessione sono state la Toscana (60%), le Marche, il Molise, il Piemonte e la Sicilia (che hanno registrato un decremento del 50%), la Calabria e la Lombardia (nelle quali il dato diminuito del 40%). Le Regioni che, in controtendenza, hanno registrato un aumento di fattispecie concrete di reato rilevate sono il Trentino Alto Adige (150%, seppur in valori assoluti non molto significativi), Lazio (quasi del 90%), Friuli Venezia Giulia, Sardegna e Umbria (60%). In termini di valore assoluto, la Regione nella quale si sono registrati pi casi di peculato stata il Lazio (43, quasi il 20% del totale nazionale), seguito da Sicilia, Lombardia e Puglia che si sono attestate sui 20 casi circa. Viceversa, le Regioni pi virtuose, che hanno registrato il minor numero di casi di peculato (2 ciascuna), sono risultate la Basilicata ed il Molise.
PECULATO REATI COMMESSI PERIODO 2005 - 2006
50 45 40 35 30 25 20 15 12 8 10 5 0 32 10 6 17 16 18 14 14 11 10 7 11 7 4 2 11 8 5 23 20 22 33 43
23 23 20 16 9 5 5 2 3 16 16
R U Z SI ZO LI C A C AL TA A BR EM CA IA M FR IL IA PA IU N R LI VE OM IA A N EZ GN A IA G IU LI A LA ZI O LI LO GU M RIA BA RD IA M A RC H E M O LI PI SE E M O N TE PU SA G R LIA D EG N A TR SI C EN I TI TO L IA S N C O A A LT NA O AD IG U E M BR VE IA N ET O BA
PECULATO PERSONE DENUNCIATE/ARRESTATE PERIODO 2005 - 2006
140 120 100 80 60 40 36 26 39 35 22 18 16 12 14 11 12 11 20 4 3 0
45 30 26 23 22 19 18 17 12 9 7 77 11 65 3 5 2 23 33
Per quanto riguarda il delitto di concussione, che ha registrato, nel 2006 una flessione del 30% rispetto allannualit precedente, le Regioni nelle quali il numero di reati calato sono lAbruzzo (80%), seppure il dato non parimenti significativo in termini di valore assoluto, il Veneto (50%), la Toscana e la Lombardia (che hanno registrato un decremento del 40%), la Sicilia, la Puglia ed il Lazio (dove tali delitti sono risultati in calo del 30%). Lunica Regione che risultata in controtendenza stata la Campania, dove i reati di concussione sono risultati in aumento del 30%. Tra le Regioni virtuose spicca la Basilicata che, nel 2006, non ha registrato neanche un caso di concussione, seguita dallAbruzzo, dal Friuli Venezia Giulia, dalle Marche, dalla Sardegna e dallUmbria nelle quali stato rilevato un unico episodio di concussione. In valore assoluto, emerge il dato della Campania, nella quale si accertato essere stati commessi 15 delitti (pi del 15% del totale nazionale), seguita dalla Sicilia e dalla Lombardia (con 11).
R U Z SI ZO LI C A C AL TA A C BR E FR M I AM IA IU LIA P A N LI R VE OM IA N EZ AG IA NA G IU L LA IA ZI O LI LO GU M RIA BA RD IA M A RC H E M O LI PI SE E M O N PU TE SA G R LIA D EG N TR SI A EN C I T L TI N OS IA O C A A LT NA O AD IG U E M BR VE IA N ET O BA
CONCUSSIONE REATI COMMESSI PERIODO 2005 - 2006
40 35 30 25 20 15 13 10 5 0 1 3 19 11 10
R U ZZ O SI LI C AT A C AL A BR IA C AM EM P IL A IA N IA R O M AG N A LA ZI O LI G U R LO IA M BA RD IA M A RC H E PI E M O N TE PU G LI A SI C TR IL IA EN TO TI S C N AN O A A LT O AD IG E VE N ET O
18 15 11 7 3 1 1 1 1 8 7 11 8 6 44 22 11
CONCUSSIONE PERSONE DENUNCIATE/ARRESTATE PERIODO 2005 - 2006
36 30 24 20 17 9 0 2 9 6 1 32 44 15 10 1 9 6 0 1
Per quanto riguarda il delitto di corruzione di incaricato di pubblico servizio, che ha registrato, rispetto allannualit 2005, un decremento del 50%, corre lobbligo di 32
ZZ O SI LI C AT C A AL A BR C AM IA EM P IL AN IA IA R O M AG N A LA ZI O LI G U LO R IA M BA RD IA M A RC H PI E E M O N TE PU G LI A SI TR C IL EN TO IA TI S N C O AN A A LT O AD I VE G E N ET O BA
premettere che il dato pare poco significativo in termini di valore assoluto, atteso che, nellannualit 2006 sono stati rilevati solo 6 casi ripartiti tra 6 diverse Regioni. Lunico dato che merita di essere evidenziato concerne lEmilia Romagna, Regione nella quale, a fronte dei 5 casi registrati nel 2005, le indagini non hanno portato ad emersione alcun caso nel 2006. Per quanto riguarda il delitto di corruzione in atti giudiziari, che ha registrato, rispetto al 2005, un incremento del 65%, occorre osservare, come per il reato che si da ultimo analizzato, che il dato non si presenta molto significativo in termini di valore assoluto, atteso che, nellanno 2006, sono stati rilevati solo 10 casi, ripartiti tra 8 regioni. Le 2 Regioni dove risultano essere stati perpetrati 2 reati di tale tipo sono lEmilia Romagna e il Veneto. E interessante notare come, in entrambi gli anni presi in esame, episodi di reati di corruzione in atti giudiziari sono stati accertati in Emilia Romagna, nel Lazio e in Lombardia, mentre gli altri casi sono stati registrati solo in una delle due annualit in ben 11 Regioni diverse. Per quanto riguarda il delitto di corruzione per atti contrari ai doveri di ufficio, che non ha registrato, nel periodo di interesse, scostamenti percentuali significativi, le Regioni dove stata rilevata una flessione significativa del dato relativo ai reati di tale tipo commessi sono lEmilia Romagna (50%), il Piemonte ed il Veneto (dove si registrato un decremento del 40%) ed il Lazio (30%). Tra le Regioni nelle quali si registrato un aumento di reati di tale tipo si segnalano innanzitutto la Basilicata ed il Trentino (che hanno registrato la comparsa di tale fenomeno delittuoso, rispettivamente con 4 e 3 casi, assente nellanno precedente), poi il Molise (aumento del 300%, essendo stati registrati 4 casi), la Puglia (40%) e la Sicilia (20%). In termini assoluti, le Regioni dove si sono registrati pi episodi di siffatto reato sono la Campania e la Lombardia (con 13 casi) che insieme coprono quasi il 30% del totale dei reati di tale tipo commessi sul territorio nazionale, seguite dalla Sicilia (con 11 casi).
Si segnala, per quanto concerne le Regioni pi virtuose, il caso delle Marche che, a fronte di 2 casi accertati nel 2005, non hanno registrato neanche un episodio criminoso nel 2006. Per quanto riguarda il delitto di corruzione per atti dufficio, si registrato, rispetto al 2005, un decremento del 50%. In termini assoluti, il dato relativo ai reati commessi mediamente significativo, e la Regione nella quale si registrato il maggiore numero di fattispecie concrete di tale reato la Lombardia con 4 episodi, pari quasi al 30% del totale delle fattispecie di reato di tale tipo registrate su scala nazionale. In termini relativi, si verificato un decremento del 50% dei reati commessi in Campania ed in Sicilia (passati da 4 a 2), e rispetto al 2005, non si sono registrati fatti di reato in Abruzzo ed in Puglia. Lunica Regione dove il trend relativo alla commissione di tale reato si rivelato crescente la Calabria dove sono stati registrati due casi a fronte dellunico caso che era stato rilevato nel 2005. Per quanto riguarda il delitto di istigazione alla corruzione, che in termini assoluti piuttosto significativo, e che ha registrato, nel 2006, un decremento del 10% rispetto allannualit precedente, le Regioni che hanno fatto rilevare una flessione di reati commessi sono il Lazio (200%) e la Toscana (20%), con la particolare menzione delle Marche nelle quali, a differenza che nel 2005 (2 casi), non si sono registrate fattispecie concrete. Dallaltra parte, invece, le Regioni che hanno fatto rilevare un aumento di tale tipo di reati sono la Calabria (150%, pur su una cifra assoluta non elevata), la Campania (80%), il Friuli Venezia Giulia (60%), il Piemonte ed il Trentino Alto Adige (che hanno fatto registrare un incremento del 50%). Dallanalisi dei dati emerge anche che, a differenza dellannualit 2005, nel 2006 sono stati rilevati reati di tale tipo, seppure in misura minima (di ununit) anche in Molise ed in Umbria.
In termini di valore assoluto, le Regioni nelle quali sono stati commessi pi fatti di reato di tale tipo sono la Campania (47), pari circa al 25% dei reati di tale tipo commessi su tutto il territorio nazionale, la Lombardia (30), ed a seguire Puglia, Toscana e Piemonte nelle quali sono stati registrati fatti di reato in misura di poco superiore alla decina. Si riportano di seguito i grafici relativi alle persone e ai fatti denunciati per corruzione in ciascuna regione precisando che si preferito accorpare in un unico grafico i dati relativi alle diverse fattispecie di corruzione fin qui commentate.
CORRUZIONE REATI COMMESSI PERIODO 2005 - 2006
25 21 20 16 15 10 10 5 0
BR AM IA P IL FR AN IA IU IA R LI O M VE AG N EZ N A IA G IU LI LA A ZI LO O M BA RD IA M A RC H E M O LI S PI E E M O N TE PU SA G LI A R D EG N A SI C IL IA TO S C AN A U M BR IA VE N ET O U AB AL A R ZZ O
20 18 16 14 13 11 11 7 8 4 11 9 7 8 33 8
7 4 5 4 1 5 3 1 1 4
CORRUZIONE PERSONE DENUNCIATE/ARRESTATE PERIODO 2005 - 2006
350 300 250 200 150 100 34 50 23 16 12 0
126 95 44 17 68 72 44 32 20 5 36 15 4 19 53 36 22 15 18 8 15 11 2 11
Per quanto riguarda il delitto di indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato, che nellultimo anno ha registrato un trend ascendente del 40% e che molto significativo in termini di valore assoluto, le Regioni nelle quali, in controtendenza, si rilevata una flessione di fatti di reato commessi sono state la Valle dAosta (85%), la Campania (70%), la Liguria (50%), lAbruzzo (40%), la Puglia ed il Lazio (nelle quali si registrato un decremento del 30%). Le Regioni nelle quali, invece, il reato ha registrato un sensibile incremento si sono rivelate lUmbria (1100%), il Trentino (700%), il Piemonte ed il Veneto (nelle quali si registrato un incremento del 200%), la Calabria e la Sicilia (nelle quali si registrato un aumento superiore al 100%), nonch la Basilicata, il Friuli e la Toscana (nelle quali il dato relativo ai reati commessi cresciuto tra il 70 e l80%). In valore assoluto, le Regioni nelle quali si sono registrati pi casi di indebita percezione sono lUmbria (132) e il Piemonte (126), che insieme arrivano al 30% dei delitti di tale tipo accertati su scala nazionale, seguite a distanza da Trentino Alto Adige e Sicilia (rispettivamente con 84 e 79 casi registrati) mentre Calabria, Friuli Venezia Giulia, Puglia e Toscana hanno fatto rilevare fattispecie concrete di tale reato nellordine dei 50 casi circa.
BR AM IA P IL FR AN IA IU IA R LI O M VE AG N EZ N A IA G IU LI A LA ZI LO O M BA RD IA M A RC H E M O LI SE PI E M O N TE PU G SA LI A R D EG N A SI C IL TO IA S C AN A U M BR I VE A N ET O EM C
Tra le Regioni pi virtuose, nelle quali si sono verificate ipotesi concrete di tale reato al di sotto della soglia dei dieci casi sono da annoverare il Molise (2) e la Valle dAosta (7). Per quanto riguarda il delitto di truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche, che nel 2006 ha registrato, rispetto allannualit precedente, un incremento del 200% e che, in valori assoluti, senza dubbio il reato, tra quelli esaminati, pi significativo, le Regioni che, in controtendenza hanno registrato una flessione del dato sono la Basilicata (40%), il Lazio e la Liguria (che hanno registrato una flessione del 30%) e la Campania (10%). Dallaltra parte, invece, le Regioni che hanno registrato un incremento del numero dei reati di tale tipo sono risultate il Veneto (quasi del 4000%), il Piemonte (1000%), la Toscana (900%), il Trentino Alto Adige (700%), il Friuli Venezia Giulia, la Lombardia e le Marche (che hanno fatto registrare un aumento circa del 300%) e lEmilia Romagna (259%). La Regione nella quale stato registrato il maggior numero di reati commessi il Veneto (con ben 697 casi che rappresentano quasi il 25% dei reati di tale tipo risultati commessi in Italia), seguito da Piemonte e Lombardia (con circa 420 ciascuna, pari quasi al 15% del dato su scala nazionale), Toscana (244), Sicilia (185), Trentino Alto Adige e Campania (circa 110). Le Regioni nelle quali si sono registrati meno casi sono la Liguria (7) e lUmbria (10). Per quanto riguarda, infine, il delitto di turbata libert degli incanti, che non ha fatto registrare oscillazioni percentuali tra gli anni di riferimento, e che appare piuttosto significativo in termini di valori numerici assoluti, la Regione nella quale tale reato ha registrato la flessione pi significativa stata la Toscana (200%), seguita, a distanza, dal Lazio e dalla Puglia. Le Regioni, invece, nelle quali il dato relativo ai reati commessi aumentato sono risultate le Marche (con un aumento del 400%, ancorch il numero non sia particolarmente significativo in termini numerici assoluti), la Liguria (250%, pur rimanendo numericamente piuttosto contenuto), la Campania (130%) ed il Veneto (100%).
La Regione nella quale si sono registrati pi reati di tale tipo la Sicilia (22), il cui dato si attesta attorno al 18% del dato numerico complessivo nazionale, seguita dalla Lombardia (17), dalla Campania (14) e dal Lazio (13). Regioni particolarmente virtuose, che hanno registrato appena un caso di turbativa dasta sono risultate lEmilia Romagna, il Friuli Venezia Giulia, il Molise, lUmbria e la Valle dAosta.
2.4.1 I dati del Casellario Giudiziale Centrale. Andamento delle condanne su base nazionale Il Dipartimento per gli Affari di Giustizia ha fornito, grazie al patrimonio informativo presente nel Casellario Giudiziale Centrale, i dati delle sentenze definitive di condanna nelle materie di interesse per il periodo 1996-2006, sviluppati, nel dettaglio, nei grafici che seguono. Sono state prese in considerazione quattro fattispecie criminose, il peculato, la concussione, labuso dufficio e la corruzione (dato comprensivo delle fattispecie corruzione per un atto dufficio, corruzione per un atto contrario ai doveri dufficio, corruzione in atti giudiziari e corruzione di persona incaricata di un pubblico servizio). Per tutti i reati il dato significativo che emerge la coincidente consistenza numerica riferita allanno 1996 (evidentemente reflusso dellindagine mani pulite). Negli estremi dellarco temporale di riferimento, dal 1996 al 2006, si assiste ad una diminuzione delle sentenze passate in giudicato che oscilla rispetto al valore apicale da un massimo del 96% (abuso dufficio) ad un minimo del 65% (peculato). Il reato con andamento maggiormente costante il peculato, che pur facendo registrare nellanno 2006 il valore pi basso nel decennio, rappresenta nello stesso anno il reato numericamente pi rilevante, tanto che le 210 sentenze di condanna costituiscono il 42% di tutte le sentenze per reati contro la pubblica amministrazione. Le variazioni pi rilevanti nel decennio sono invece riferibili allabuso dufficio, che passato dalle 1305 sentenze del 1996 alle 45 sentenze del 2006, rappresentando ad oggi il reato meno frequente da un punto di vista dellincidenza percentuale. In riferimento a questa 38
fattispecie delittuosa va comunque rilevato che, al decremento esponenziale delle condanne pronunciate in materia pu aver contribuito la modifica del quadro normativo che ha interessato il reato in esame mutandone i caratteri costitutivi in maniera tale da renderne pi difficile la contestazione. Nella compilazione di un ipotetica griglia in ordine decrescente riferita allincidenza numerica delle sentenze emesse nel decennio si prospetta il seguente quadro:
Corruzione Peculato Abuso dufficio Concussione
n. 6603 n. 4737 n. 4634 n. 2579
reati reati reati reati
In sintesi si rileva come a fronte di un totale di 18.553 di reati oggetto di sentenza di condanna passata in giudicato, rispetto al dato complessivo, la corruzione costituisce il 35,5%, il peculato il 25,5%, labuso dufficio il 24,9% e la concussione il 13,9%. Con specifico riferimento alla corruzione il caso di rilevare che si sono avute 6091 sentenze di condanna per corruzione per atto contrario ai doveri del proprio ufficio, n. 348 per casi di corruzione per atto dufficio, n. 83 per corruzione in atti giudiziari e n. 81 sentenze di condanna per corruzione di persona incaricata di un pubblico servizio. Sempre con riferimento alle ipotesi di corruttela strictu sensu, si nota come la corruzione per atto contrario ai doveri del proprio ufficio si attesta dal 1996 al 2000 su valori alti, assorbendo ben il 72 % del dato complessivo riferito allintero decennio e oscillando rispetto al parametro massimo del 1996 (1041) in una soglia compresa tra il 7,3% e il 48,3 %. Il decremento dellandamento rispetto agli estremi di riferimento temporali assolutamente consistente e pari al 87,51%, inferiore solo al summenzionato abuso dufficio. Di assoluto minor rilievo la corruzione per atto dufficio, il cui dato numerico pari solamente al 5,71% della corruzione propria e in cui la sperequazione in termini percentuali dei due estremi temporali di riferimento pari solo al 38%, attestandosi come la minore fatta registrare tra le fattispecie delittuose contemplate. Di assoluta minor rilevanza sono la corruzione in atti giudiziari e di persona incaricata di pubblico servizio, la cui episodicit dei reati perseguiti rappresenta solamente 0,88 % del dato complessivo di interesse.
MINISTERO DELLA GIUSTIZIA SENTENZE DI CONDANNA Corruzione
991 1002 988
495 342 272 239 186
400 200 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
MINISTERO DELLA GIUSTIZIA SENTENZE DI CONDANNA Peculato
547 484 447 417 389 325 332
200 100 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
MINISTERO DELLA GIUSTIZIA SENTENZE DI CONDANNA Abuso d dufficio
470 336 229 166 113 115 96
MINISTERO DELLA GIUSTIZIA SENTENZE DI CONDANNA Concussione
329 271 291 225 195 194 159 112 195
2.4.2 I dati del Casellario Giudiziale Centrale. Andamento delle condanne su base regionale Poich i distretti di Corte dAppello sono per lo pi territorialmente riferibili alla ripartizione delle regioni amministrative - con alcune eccezioni superabili attraverso specifici accorpamenti - possibile creare una mappatura regionale dei fenomeni in considerazione. Lanalisi dei dati del Casellario giudiziale centrale, ripartiti come sopra specificato, stata indirizzata ad individuare, reato per reato, le Regioni nelle quali si sono verificate le oscillazioni pi importanti, in aumento ed in diminuzione nel decennio 1996/2006 nonch quelle nelle quali sono stati giudicati, in valore assoluto, il maggiore ed il minore numero di reati di una stessa fattispecie. Per quanto riguarda il delitto di peculato landamento registrato nel decennio 19962006, la maggior parte delle Regioni si attesta su una evoluzione altalenante delle sentenze di condanna orientato comunque ad un trend discendente. Spiccano comunque dei picchi significativi in alcune Regioni quali: il Piemonte, passato dai 180 casi del 1996 ai tre del 2006; la Sicilia che, rispetto ad un andamento compreso tra i 79 casi del 1998 e i 35 del 2005, ha avuto un forte incremento di condanne nel 2003 (202); il Molise, dove a fronte di un valore compreso tra una e nove condanne, nel 2000 ha registrato 60 sentenze passate in giudicato. Significativo il valore decisamente basso, registratosi nel decennio, delle sentenze determinatesi nella Regione Calabria che, tranne per il 2000 (50 casi), si attesta su una media di 16,4 sentenze lanno.
DISTRETTO DI PALERMO, MESSINA, CATANIA E CALTANISSETTA
210 200 190 180 170 160 150 140 130 120 110 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1 2003 2004 2005 2006
DISTRETTO DI BARI E LECCE
40 35 30 25 20 15 10 5 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
DISTRETTO DI CATANZARO E REGGIO CALABRIA
0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1 2003 2004 2005 2006
DISTRETTO DI MILANO E BRESCIA
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
D I S T R E T T O D I NAPOLI E SALERNO
70 60 50 40 30 20 10 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1
D I S T R E T T O D I A N C O N A
20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1
D I S T R E T T O D I B O L O G N A
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1
D I S T R E T T O D I C A G L I A R I
30 25 20 15 10 5 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1
D I S T R E T T O D I CAMPOBASSO
60 50 40 30 20 10 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1
D I S T R E T T O D I F I R E N Z E
0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1
D I S T R E T T O D I G E N O V A
40 35 30 25 20 15 10 5 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1
D I S T R E T T O D I L L A Q U I L A
30 28 26 24 22 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1
D I S T R E T T O D I P E R U G I A
D I S T R E T T O D I P O T E N Z A
D I S T R E T T O D I R O M A
D I S T R E T T O D I T O R I N O
200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1
D I S T R E T T O D I T R E N T O
D I S T R E T T O D I T R I E S T E
D I S T R E T T O D I V E N E Z I A
40 36 32 28 24 20 16 12 8 4 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1
Analizzando il delitto di concussione, landamento registrato nel decennio 1996-2006, anche in questo caso alquanto altalenante, confermandosi, tuttavia, un trend discendente. Spiccano comunque delle anomalie significative in alcune Regioni quali: la gi citata Calabria, dove da un numero comunque irrisorio di sentenze (14) nel 1996, si passa alla assoluta mancanza negli anni 2005-2006; la Campania, che registra una continua diminuzione, fatta eccezione allanno 2000 (54 casi) che porta il numero delle condanne da 50 (1996) a 2 (2006); analoga situazione in Puglia (da 30 casi nel 1996 a 6 nel 2006), in Liguria (da 22 casi nel 1996 a zero nel 2006), in Veneto ( da 50 casi nel 1996 a zero nel 2006), nelle Marche (da 30 casi nel 1996 a zero nel 2006) in Abruzzo (da 38 casi nel 1996 a 7 nel 2006) e nel Lazio (da 27 casi nel 1996 a 8 nel 2006). Significativo per il dato registrato nelle Regioni Lombardia e Piemonte: nella prima si passa da un numero di 124 sentenze nel 1996 ad un numero di 5 nel 2006, mentre nella seconda si passa da un numero di 125 sentenze nel 1996 ad una sentenza nel 2006. facile pensare come questo trend negativo sia il risultato della conclusione degli effetti che, in un determinato periodo storico, hanno portato le note vicende del fenomeno mani pulite. 52
DISTRETTO DI PALERMO, MESINA, CATANIA E CALTANISSETTA
30 25 20 15 10 5 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
130 120 110 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
21 18 15 12 9 6 3 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1
22 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1
Anche per quanto riguarda il delitto di corruzione sono apprezzabili oscillazioni nel decennio 1996-2006, confermandosi comunque il trend discendente. Anche per questo delitto si pu notare come si passati da un numero decisamente elevato di sentenze di condanna, in un periodo storico caratterizzato dal noto fenomeno di mani pulite, ad un numero notevolmente pi basso fatte salve alcune eccezioni. In particolare, si evidenziano i casi della regione Lombardia, passata dalle 421 condanne del 1996 alle 38 del 2006, della Campania, da 156 a 3, della Sicilia, da 123 a 3 e della Emilia Romagna, da 97 a zero. Da notare il picco assolutamente insolito, visti i numeri del decennio, fatto registrare nel 2000 dalla regione Puglia: 537 sentenze di condanna, numero ineguagliato da nessunaltra regione nel decennio di riferimento e rappresentante il 55% del totale nazionale di quellanno.
600 550 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
320 300 280 260 240 220 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1
110 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1
60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1
Analizzando, in ultimo, il delitto di abuso di ufficio, si pu affermare che landamento registrato nel decennio 1996-2006, mostra per tutte le Regioni una generalizzata diminuzione delle sentenze di condanna, maggiormente evidente negli ultimi cinque anni. Ma pi in generale pu osservarsi come questo reato abbia fatto registrare un decremento maggiore degli altri passando da un numero di 1305 sentenze di condanna nel 1996 ad un numero di 45 sentenze nel 2006 (calo del 96%). Spiccano comunque dei picchi significativi in alcune Regioni quali: la Sicilia, passata dai 383 casi del 1996 ad un solo caso nel 2006 determinando una involuzione del 99,7%; la Campania che ha azzerato le sentenze di condanna nel 2006 mentre ne aveva fatte registrare 204 nel 1996; il Piemonte, dove si passati da 114 sentenze nel 1996 a 8 del 2006, con un calo del 92,9%; il Lazio con un calo percentuale del 96,3% passato dai 109 casi del 1996 ai 4 del 2006.
Abuso d dufficio
400 375 350 325 300 275 250 225 200 175 150 125 100 75 50 25 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
70 60 50 40 30 20 10 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1 2003 2004 2005 2006
80 70 60 50 40 30 20 10 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
210 200 190 180 170 160 150 140 130 120 110 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1
35 30 25 20 15 10 5 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1
80 70 60 50 40 30 20 10 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1
120 100 80 60 40 20 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1
2.5 Ulteriori informazioni di interesse: I dati giudiziari trasmessi dalla Corte Suprema di Cassazione. Al di l dei dati fin qui riportati il cui riferimento temporale frutto della scelta gi illustrata al punto 4, una recente collaborazione istaurata con la Corte Suprema di Cassazione - da sviluppare nellimmediato futuro - ha consentito di ottenere i dati relativi ai reati di interesse riferiti al 2006, contenuti nei propri archivi informatici suddivisi per esito e reato, nonch il dato riferito al totale dei procedimenti pervenuti per ciascun anno a partire dal 2000. I dati cos acquisiti sono sviluppati nel dettaglio e riportati nei grafici che seguono. Quanto al breve commento, andr letto con lavvertenza che, con riferimento al numero complessivo dei reati, lattendibilit del dato pu essere inficiata dalla circostanza che, talvolta, viene indicato nel registro informatico solo il reato principale, omettendo, dunque, lindicazione di altri eventuali reati concorrenti. E tuttavia assicurato un aggiornamento
tempestivo del dato, che, per questo verso, consente valutazioni pi aggiornate circa il trend del fenomeno. A differenza della scansione appena descritta, analizzando i dati pervenuti dalla Corte Suprema di Cassazione, si rileva, per le medesime tipologie di reato esaminate, un andamento tendenzialmente costante (talora addirittura crescente). Peraltro, il periodo temporale di riferimento non fornisce un parametro cronologico comune indicativo del valore apicale dei procedimenti perfezionati. Inoltre, va rimarcato che i dati forniti dalla Cassazione si riferiscono non gi alle notizie di reato o alle condanne, quanto, ovviamente, ai procedimenti pendenti presso la Corte ed alle tipologie di esito. Tanto premesso, si osserva che tra le fattispecie di reato in esame quella con andamento maggiormente costante la corruzione per un atto contrario ai doveri dufficio, nel quale le oscillazioni del relativo picco rispetto al valore massimo si attestano nella soglia compresa tra il 5,14% e il 21,64%. Volendo procedere alla compilazione di unipotetica griglia in ordine decrescente riferita allincidenza numerica dei procedimenti definiti nel periodo di tempo esaminato si registra quanto segue: - abuso dufficio n. 1403 - concussione n. 695 - corruzione n. 685 - peculato n. 622 Pertanto, a fronte di un totale di 3454 procedimenti, il 40,6% ha riguardato ipotesi di abuso dufficio, il 20,1 % ipotesi di concussione, il 19,8 % ipotesi di corruzione, il 18% ipotesi di peculato. Sotto il titolo di corruzione vengono fatte confluire la fattispecie di corruzione per atto contrario ai doveri di ufficio, che rappresenta quella percentualmente pi significativa (18,9%), la corruzione per atto dufficio (1,9%), la corruzione di persona incaricata di pubblico servizio (0,23%), la corruzione in atti giudiziari (0,14%). Inoltre, esaminando lesito dei ricorsi per cassazione nella materia di interesse riferiti allanno 2006, pu affermarsi la sussistenza di un certo grado di stabilit della decisione oggetto di ricorso, apprezzandosi unassoluta prevalenza dei casi di riconosciuta inammissibilit o di rigetto del ricorso rispetto ai casi di annullamento (con o senza rinvio). 83
Pressoch inesistenti casi di prescrizione del reato. Maggiori e pi approfondite analisi, soprattutto di carattere qualitativo, potranno essere svolte attraverso un proficuo sviluppo della collaborazione positivamente avviata con la Suprema Corte. In definitiva, volendo tracciare qualche prima considerazione in merito ai dati sopra esposti, si deve, da un lato, ribadire la difficolt di reperire i dati, dallaltro, la prudenza con cui si debbono approcciare i dati ottenuti da fonti diverse, al fine di poter svolgere valutazioni affidabili e serie. Per questo, come gi detto, limpegno futuro deve essere indirizzato a migliorare e sviluppare le collaborazioni gi positivamente avviate, essenziali per avviare su base continuativa la raccolta del dato secondo criteri di qualit, oltre che a studiare metodi di affinamento dellanalisi. Accanto a tale impegno, non deve mancare la consapevolezza che il dato giudiziario, di per s solo, non pu esaurire la conoscenza del fenomeno di interesse, potendo viceversa indurre, in relazione al carattere ontologicamente sommerso della corruzione, valutazioni addirittura fuorvianti (si pensi allipotesi di una flessione dei reati, interpretabile come effettiva riduzione della corruzione ovvero, allopposto, in termini di scarsa efficacia degli strumenti di contrasto). Maggiori e pi specifiche analisi potranno essere svolte attraverso un proficuo sviluppo della collaborazione positivamente avviata con la Suprema Corte. In questo senso, si intende approfondire il dato qualitativo della corruzione, attraverso il monitoraggio delle principali sentenze della Corte in materia, corredate, ove ritenuto opportuno per meglio comprendere il caso concreto di riferimento, dalle relative sentenze di merito: ci che, da un lato, rappresenter un osservatorio privilegiato per rendere effettivo ed efficace il compito attribuito allAlto Commissario di verificare ladeguatezza della normativa in materia sotto il profilo specifico della idoneit delle fattispecie incriminatici a cogliere la realt fenomenologica dei comportamenti corruttivi in atto, dallaltro, consentir di migliorare la mappa del fenomeno, quanto alla identificazione dei settori maggiormente a rischio e delle forme pi diffuse di corruzione.
2.6 Ulteriori informazioni di interesse: una sperimentazione del nucleo speciale tutela pubblica amministrazione della Guardia di Finanza Allo scopo di approfondire la ricerca in ordine ai criteri e ai metodi di rilevazione della corruzione e soprattutto di individuare i settori della amministrazione pubblica che denunciano una maggiore debolezza, lAlto Commissario ha inteso avviare, attraverso il nucleo speciale tutela pubblica amministrazione della Guardia di Finanza26, una codifica sperimentale delle persone denunciate dalla predetta Forza di Polizia. Si , in proposito, ritenuto che un elemento statistico di sicuro interesse pu giungere non solo dalla conoscenza del dato sotto un profilo quantitativo, ma anche dalla acquisizione di informazioni connesse al singolo fatto illecito che consenta, in tal modo, di elaborare una statistica di tipo qualitativo. In particolare, sono stati presi i dati riferiti alle persone denunciate dalla Guardia di Finanza per reato o per illecito amministrativo contro la pubblica amministrazione e sono stati suddivisi in modo da evidenziare, di volta in volta, il settore della pubblica amministrazione nellambito del quale operavano i soggetti denunciati. bene da subito sottolineare che, da un punto di vista quantitativo, linformazione sconta la propria portata limitata, riferendosi, come gi rilevato, alle sole segnalazioni inserite da parte della Guardia di Finanza. Tuttavia, anche in considerazione delle precipue competenze di questa Forza di Polizia, plausibile ritenere che linformazione conservi una sua rilevanza che pu orientare per capire quali siano i settori della pubblica amministrazione maggiormente interessati da questa tipologia di reati. Quanto allintervallo temporale di riferimento, i dati prendono in esame il periodo 1 gennaio 2006/20 novembre 2007. Si ritenuto, infatti, che estendere il periodo non solo allanno solare gi concluso (2006) ma anche a quello in corso, se da un lato riferisce
Il Nucleo Speciale Tutela Pubblica Amministrazione della Guardia di Finanza stato istituito nel febbraio 2005 in attuazione del Protocollo dintesa siglato, in data 14 ottobre 2005 tra lAlto Commissario e la Guardia di Finanza. Opera alle esclusive dipendenze funzionali dellAlto Commissario (di cui costituisce il braccio operativo) che pu delegare lespletamento di indagini conoscitive, di natura amministrativa, concernenti laccertamento di fenomenologie di corruzione, di altre forme di illecito e di condizionamento allinterno della Pubblica Amministrazione.
linformazione a un periodo temporale diverso da quelli fin qui presi in esame, dallaltro pu contribuire a migliorare la cognizione sui settore di interesse. Si ritiene infatti che, pur con i distinguo gi evidenziati, maggiore il numero delle informazioni introdotte maggiore pu risultare lattendibilit circa i settori pi di frequente coinvolti in illeciti contro la P.A.. Nella sperimentazione in argomento viene poi stilata una graduatoria generale che tiene conto del numero complessivo delle persone denunciate nelle diverse regioni per reati o illeciti amministrativi contro la pubblica amministrazione potendo cos individuare le realt pi o meno esposte. Infine, sempre a livello regionale, viene effettuata la distinzione relativa ai settori della pubblica amministrazione cui appartenevano le persone denunciate. Lesiguit del dato di riferimento consiglia di puntare lattenzione solo su quei dati che a livello statistico mostrano percentuali dinteresse e per i quali vi ragione di ritenere una maggiore frequenza. Ritenendo opportuno ribadire a questo punto la parzialit del dato in riferimento si formulano alcune considerazioni di merito. Partendo dallesame dei settori della pubblica amministrazione che a livello nazionale sembrano mostrare una maggiore criticit, Il dato che balza subito allattenzione quello riferito al personale del mondo sanitario denunciato raffrontato al totale delle denunce.
Guardia di Finanza Nucleo Speciale Tutela Pubblica Amministrazione
Totale segnalazioni dipendenti Periodo 2006-2007
sanit appalti opere pubbliche 3% 4% 6% 2%2%1% 7% contabilit pubblica appalti forniture beni e servi 50% finanziamenti pubblici incarichi dirigenziali contributi 12% istruzione 13% fisco altro
Emerge infatti che nel periodo di riferimento su 6.752 persone denunciate nella pubblica amministrazione, 3.219 sono riferibili alla sanit. Certo questo dato non pu essere letto correttamente se non si considera il numero delle persone operanti nel settore, tuttavia, un incidenza vicina al 50 % del totale, fornisce una indicazione in ogni caso rilevante. Di converso il dato riferito allistruzione (123 dipendenti pari al 2%) se da un lato fa collocare questo settore della pubblica amministrazione tra i dieci pi esposti, dallaltro non pu non tener conto del fatto che con oltre un milione di operatori listruzione rappresenta il primo settore per numero di occupati e quindi lincidenza dei dipendenti denunciati risulta essere estremamente bassa. La pi volte ricordata parzialit del dato suggerisce di astenersi da ulteriori considerazioni annotando, a questo punto, esclusivamente losservazione che tra appalti di opere e servizi, finanziamenti, contributi e alterazione della contabilit pubblica si raggiunge un numero di dipendenti pubblici denunciati pari al 38 per cento del totale di quelli segnalati da parte della Guardia di Finanza. Quanto allaspetto territoriale, risalta il dato dei dipendenti pubblici denunciati riferito alla Calabria (1.759 su un totale nazionale di 6.752).
Totale segnalazioni dipendenti per regioni Periodo 2006-2007
745 609 496 475 276
Lo m ba rd ia ab ria La zio Ca m pa ni a Ab ru zz o To sc an a Ba sil ic at a
Li gu ria Ro m ag na
Um br ia
Pu gl ia
ar ch e
Si cil ia
Ve ne t
ol ise M
Ve ne zi
Tr en tin
Allo stesso modo merita di essere segnalata lulteriore informazione concernente il numero delle denunce riconducibili al settore della sanit (1.491) in Calabria. Come dire che il 22% delle segnalazioni effettuate dalla Guardia di Finanza su tutto il territorio nazionale e conseguentemente inserite nello SDI sono riferite a personale della sanit operante in Calabria. In questo quadro va letta anche la specifica iniziativa assunta dallAlto Commissario verso la ASL di Vibo Valentia, proprio attraverso il Nucleo speciale Tutela della Pubblica Amministrazione. I risultati dellindagine sono riportati nella relazione del primo semestre 2007 consultabile sul sito istituzionale.
Contabilit pubblica
Appalti forniture Finanziamenti beni e servizi pubblici
Incarichi Istruzion Contributi dirigenziali e
Calabria Sicilia Lombardia Puglia Lazio Campania Abruzzo Toscana Basilicata Veneto Trentino Alto Adige Friuli Venezia Giulia Sardegna Marche Liguria Emilia Romagna Umbria Piemonte Molise Valle d'Aosta
1.759 939 745 609 496 475 276 248 200 181 146 110 105 104 96 94 94 56 12 7
1.491 276 622 152 138 199 87 64 1 7 2 42 2 9 25 73 13 12 2 2
94 172 40 91 68 23 29 55 98 86 8 10 3 9 22
14 165 14 157 42 92 63 5 25 34 13 69 66 10 1 3 5 7 1
31 47 16 29 44 71 3 1 6 22 44 6 1 9 2 3 45 4 1
31 13 2 45 26 3 38 85 7 5 3 7 7 1
2 11 19 21 65 5 2 7 34 5 1 6 9 4 3
26 34 6 17 20 12 9 1 5 4 3 5
54 9 5 8
4 17 4 14
Il livello di occupazione nella pubblica amministrazione non sembra attutire limpatto di questo dato statistico, se si considera che la Calabria figura al decimo posto nella graduatoria delle regioni con maggior numero di occupati nella pubblica amministrazione. Questa graduatoria che vede al primo posto il Lazio, sembra di converso in grado di attutire la quinta posizione per numero di dipendenti denunciati (496) che il Lazio fa registrare.
Altro dato statistico dinteresse attiene alla Lombardia che su un totale di 745 persone denunciate (terza regione a livello nazionale) registra 622 di queste nel settore sanitario, vale a dire che le persone denunciate in Lombardia per reati o illeciti amministrativi commessi a danno della pubblica amministrazione operano nell83% dei casi nel settore sanitario. Si riporta di seguito una cartina dellItalia nella quale indicata la percentuale dei dipendenti pubblici denunciati in ogni regione rispetto al dato nazionale.
A questo punto, emerge chiaramente come la conoscenza qualitativa del fenomeno sia essenziale anche per orientare le scelte operative del contrasto alla corruzione, secondo quanto si diceva sopra. Lindicazione, sia pure tendenziale, riferita al settore sanitario da porre ad esempio tra le motivazioni che hanno indotto lAlto Commissario ad aprire recentemente nuovi filoni di indagine conoscitiva in tale ambito specifico. 89
2.7. Valutazioni circa landamento statistico dei reati contro la pubblica amministrazione. Alcune considerazioni formulate dai Presidenti delle Corti dAppello nelle proprie relazioni di apertura dellanno giudiziario A commento dei dati statistici, appare opportuno fare un accenno ad alcune considerazioni effettuate dai Presidenti dei distretti di Corti di Appello nellambito delle proprie relazioni di apertura dellanno giudiziario. bene premettere che il settore in argomento non sempre oggetto di attenzione specifica nelle predette relazioni. Ci pu discendere dalla scarsa incidenza del fenomeno nel contesto territoriale di riferimento, dallirrilevanza dello stesso in termini relativi - specie se raffrontato a fattispecie delittuose che presentano profili di maggiore allarme sociale - nonch dalla possibile diversa sensibilit verso questo specifico settore. Si , peraltro, ritenuto di segnalare alcune riflessioni che trascendono il riferimento ad una realt locale ma che, di converso, sono in grado di evidenziare fenomeni che si prestano ad una lettura di carattere generale. La prima di queste considerazioni attiene ad una generalizzata diminuzione dei reati contro la pubblica amministrazione che solo in parte sembra potersi attribuire ad una maggiore attenzione da parte dei competenti organismi di prevenzione e repressione ma che invece sembra trovare le proprie ragioni altrove. Tra queste stata in primo luogo richiamata la rimodulazione della fattispecie criminosa dellabuso dufficio. A tal proposito viene rilevato (Presidente della Corte dAppello di Caltanissetta) come con l'inserimento, nell'art. 323 c.p., dell'avverbio "intenzionalmente", il
legislatore ha richiesto da parte del giudice una pregnante verifica dell'elemento soggettivo che comporta notevoli difficolt nella ricerca della prova in capo al soggetto attivo, poich, quasi sempre, non agevole provare che l'azione posta in essere dall'agente abbia come finalit precipua ed esclusiva quella di arrecare un vantaggio patrimoniale a se stesso ovvero a terzi, nonch quella di produrre un danno a terzi. Pertanto, spesso dalle indagini emerso che l'attivit della pubblica amministrazione, pur risultando contrassegnata da numerose violazioni di legge, tuttavia resta esente dall'applicazione della legge penale. Ed essendo venuti meno anche i controlli preventivi degli atti amministrativi, in sostanza l'attivit della
pubblica amministrazione rimane esente da qualsiasi controllo, sia penale che amministrativo. N il vaglio del giudice amministrativo e contabile sufficiente a garantire un controllo capillare dell'azione della pubblica amministrazione.
questa unaffermazione forte la cui portata non solo merita la pi attenta considerazione in ragione dellautorevolezza di chi la esprime ma che trova anche riscontro nella riflessione di altri Presidenti di Corte dAppello, come ad esempio quello del distretto di Cagliari, che evidenzia altres le obiettive difficolt che si incontrano nellaccertare fatti di corruzione, anche per una trasformazione di questa verso modalit sempre pi costose e sofisticate. Il medesimo Presidente di Corte dAppello prosegue poi con una lunga e attenta riflessione secondo cui se vero che l'inefficienza amministrativa pu trasformare il diritto in
un favore, innestando pericolose spirali, d'altra parte va rilevata la scarsezza di incisive denunzie, con la conseguente difficolt di accertare che nella mala gestione del bene pubblico si siano inseriti anche interessi criminali. Aggiunge, poi, che la normativa in materia sempre pi restrittiva, cos riducendosi anche il campo di intervento del giudice penale, il quale tuttavia continua ad essere visto dal cittadino come sicuro restauratore del diritto violato, quando non anche strumento pi sollecito e meno costoso per rimediare alle varie pastoie degli apparati burocratici. Ma le sue ridotte possibilit di intervento del tutto sproporzionate alle aspettative dei denunzianti danno spesso origine a delusioni e immeritate diffidenze verso l'intero sistema giudiziario. Indubbiamente occorre maggiore collaborazione civica; occorre promuovere la leale collaborazione delle associazioni imprenditoriali e commerciali, anche a sostegno della libera concorrenza; occorrono protezione e garanzie processuali per denunzianti e testimoni, troppo spesso chiamati ad affrontare una corsa ad ostacoli per sostenere le loro accuse; occorrono processi rapidi e certezza della pena.
Tutte osservazioni profondamente condivisibili ma che non possono essere disgiunte da unulteriore considerazione. La lotta alla corruzione, intesa in senso ampio, non pu essere sconfitta solo attraverso la repressione dei comportamenti delittuosi, ma deve essere condotta sul terreno della prevenzione. Per impedire il suo agire silenzioso necessario stimolare leducazione civica in generale e, pi in particolare, la collaborazione tra cittadini per 91
estirpare fenomeni di illiceit e mal costume. Non a caso, come anche osservato di recente, il livello di denunce dei reati contro la pubblica amministrazione presenta numeri particolarmente bassi in zone dove la presenza di organizzazioni criminali appare pi radicata e perci in grado di incidere sulla cultura e le abitudini dei locali. In questo senso, il Presidente di Corte dAppello di Caltanissetta sottolinea come continui ad emergere l'esistenza di contatti e legami tra organizzazioni criminali e mondo politico,
stretti sulla base di un rapporto di scambio tra "aiuti" di tipo elettorale e contropartite da parte di coloro che detengono il potere formale istituzionale, in una sorta di "coabitazione" che consente, da una parte di sottrarre le condotte illecite alle sanzioni disposte dalle leggi codificate e dall'altra permette, attraverso gli amministratori e gli apparati politici, di intercettare il flusso di denaro, spesso ingente, destinato alla realizzazione di opere pubbliche. Pertanto appare evidente come la "scalata" di amministratori in qualche modo vicini o collusi, verso incarichi politici locali, regionali e nazionali, costituisce un gravissimo pericolo di azioni convergenti tra diversi livelli politici "inquinati", che condiziona le scelte di parte della societ, scoraggia la collaborazione, turba il rapporto di fiducia tra cittadini e istituzioni e induce sempre pi alla "rassegnazione", per altro ulteriormente alimentata da una giustizia lenta e dal percorso lungo e tormentato. In tale ottica va letto il dato della flessione delle sopravvenienze presso le Procure, decremento attribuibile pi verosimilmente alla mancata denuncia di alcuni reati piuttosto che ad un effettivo calo del numero dei reati consumati.
Capita spesso infatti, come anche segnalato da pi parti, che le persone offese non forniscono per una sorta di omert autolesionistica alcun apporto probatorio alle indagini di polizia giudiziaria. A quanto fin qui detto fanno anche eco le osservazioni dal Presidente della Corte dAppello di Catanzaro, il quale evidenzia come certi settori della pubblica amministrazione, e
in particolare quelli che si occupano di materie dove vi un maggior giro di denaro e di potere, siano diventati terreni prioritari di intervento affaristico imprenditoriale della criminalit organizzata, e che in questi settori si sia creato un legame tra gli amministratori e i delinquenti mafiosi, che fa riflettere sulla necessit di rivedere il sistema del reclutamento di quei pubblici dipendenti. La stesso alto magistrato prosegue, inoltre, osservando che un significativo elemento sintomatico delle infiltrazioni della criminalit organizzata nelle
amministrazioni locali del resto costituito, almeno per alcune zone del Paese, dai provvedimenti di scioglimento degli organi comunali per condizionamenti o infiltrazioni mafiose, ai sensi della legge n. 55 del 1990.E', infatti, certo che se coloro che occupano i posti chiave delle varie amministrazioni dove si sono verificate infiltrazioni mafiose non fossero corrotti o corrompibili, la criminalit organizzata non avrebbe potuto inserirsi all'interno di quelle strutture pubbliche, per tentare di modellarle secondo i suoi bisogni. Ed , dunque, attraverso una selezione attenta e severa dei pubblici amministratori, tornando ad applicare su vasta scala e con seriet il principio stabilito dall'articolo 97, comma 3, della Costituzione, che si potrebbe conseguire un serio allentamento della pressione criminale su alcuni gangli vitali della nostra societ.
Vi potrebbe essere, infine, unulteriore causa messa in evidenza dal Presidente di Corte dAppello di Messina, secondo il quale il decremento dei reati contro la pubblica
amministrazione si inserisce in un quadro di minori licitazioni di opere pubbliche e di maggiori controlli sullespletamento di esse. Tralasciando laspetto dei maggiori controlli, preoccupa in
questo contesto toccare con mano quanto largamente risaputo a livello teorico, vale a dire come un quadro di corruzione porti inesorabilmente ad una stagnazione economica. Le osservazioni fin qui riportate sottolineano il nesso che pu esserci tra diminuzione dei reati contro la pubblica amministrazione ed altri fattori quali la difficile perseguibilit, gli strumenti di prevenzione insufficienti, il legame inversamente proporzionale con il radicamento delle organizzazioni criminali, uniti ad una minore competitivit sul piano economico.
2.8. Le considerazioni formulate dal Procuratore Generale presso la Corte dei Conti in occasione del giudizio sul rendiconto generale dello Stato sullesercizio 2006. Nella stessa linea del paragrafo che precede si ritiene opportuno riportare le valutazioni svolte dal Procuratore Generale della Corte dei Conti in occasione del giudizio sul rendiconto generale dello Stato sullesercizio 2006. In tale circostanza stato evidenziato come la propensione di taluni appartenenti al settore pubblico ad accettare e a sollecitare dazioni corruttive per svolgere o non svolgere le
proprie funzioni, distorcendo le regole della competitivit, sia confermata dallosservazione dei controlli e della giurisdizione della Corte. Ed stato, altres, sottolineato come restino inesplorate sacche di corruzione che di tanto in tanto emergono anche a livello di amministratori locali, favorite dalla minore sensibilit ai controlli di legalit propriamente detti. Di qui la necessit della predisposizione di una mappa dei rischi cui contrapporre una mappa dei controlli integrati a sistema. Ecco quindi che, anche da quanto osservato dal Procuratore Generale, sempre pi forte e diffusa la consapevolezza che la conoscenza del fenomeno corruttivo, in generale, ed del dato statistico, in particolare, rappresentano il punto di partenza imprescindibile per una azione di prevenzione realmente efficace perch rivolta ai settori che presentano maggiori criticit. In questa prospettiva si condivide pienamente lulteriore assunto del Procuratore circa il ruolo determinante che dovrebbero assumere i servizi di controllo interno garantendo la certezza dei dati finanziari e contabili, predisponendosi ad una coralit di interventi nel quadro della finanza pubblica e assicurando la continuit e laffidabilit dei dati immessi dalla singola amministrazione nei sistemi informativi. Il funzionamento corretto dei controlli interni dovr inoltre garantire il rispetto della legalit sostanziale, e non solo della lettera delle previsioni normative, in modo da evitare comportamenti elusivi delle norme stesse, raggiri e frodi con ricadute negative per la corretta gestione. Proprio nellottica del buon funzionamento dei servizi di controllo interno si sta muovendo questo Alto Commissario, che conta gi dal prossimo anno di arricchire le proprie riflessioni statistiche in tema di corruzione con gli elementi di conoscenza che avranno come punto di partenza le singole amministrazioni e punto di raccordo proprio la Corte dei Conti, anche in virt dello specifico protocollo di intesa siglato di recente.
2.9. I rapporti fra corruzione e criminalit organizzata. Nellambito delle presenti riflessioni non si pu non accennare al problema dei rapporti fra criminalit organizzata e corruzione. In effetti, anche la valutazione circa la c.d. mappatura dei rischi e delle conseguenti azioni di contrasto da porre in essere diventa pi
complessa nellipotesi in cui si riscontri un pesante intreccio fra criminalit organizzata e tessuto economico, politico e sociale. Non casuale, infatti, che la considerazione congiunta del problema della corruzione e della criminalit organizzata ricorra anche nella Convenzione ONU contro la corruzione pi volte citata, laddove, sin dal preambolo, si evidenzia lallarme connesso al collegamento fra la corruzione e le altre forme di crimine, con particolare riferimento alla criminalit organizzata e di tipo economico. Ci a conferma della maturata consapevolezza a livello internazionale, dellallarmante intreccio fra criminalit organizzata e corruzione e, di conseguenza, della necessit di un approccio complessivo e multidisciplinare per lefficacia dellazione di contrasto. A livello nazionale la presenza di radicate forme di criminalit a valenza mafiosa rende allarmante il contesto di riferimento. Infatti, soprattutto in alcuni territori, il condizionamento (o il pericolo di condizionamento) della pubblica amministrazione da parte della criminalit organizzata addirittura laltra faccia della corruzione ordinaria, perch molto spesso non si ricorre neppure ad una effettiva dazione o promessa di utilit, ma, vuoi per il condizionamento derivante dalla forza intimidatoria del vincolo associativo, vuoi per il consolidamento di un intreccio tra criminalit, politica ed economia (con la creazione di interessenze cos strette da rendere addirittura difficile la distinzione) si giunge quasi ad una sistematica pianificazione delle politiche pubbliche, soprattutto a livello locale. Infatti, dallo Studio sui pericoli di condizionamento della pubblica amministrazione da parte della criminalit organizzata, redatto dallAlto Commissario nel giugno 2006
una sostanziale conferma dello scenario delineato anche a livello internazionale, vuoi per la apprezzata dinamicit della criminalit organizzata nel cogliere le opportunit fornite dai processi di internazionalizzazione della economia e dei servizi finanziari, dalla evoluzione tecnologica, dai mutamenti geo-politici nonch dalle differenze di ordinamenti giuridici nazionali, vuoi per il reclutamento di elementi che assicurino ai gruppi di appartenenza professionalit specialistiche e che valgano a consolidare quel fenomeno di commistione fra criminalit, politica ed economia. Come connotato di specificit, si segnala, invece, uno
Lo studio basato su autorevoli fonti in materia, fra cui le relazioni della Commissione parlamentare Antimafia, i rapporti del Ministero dellInterno e della Direzione Investigativa Antimafia, i documenti della Direzione Nazionale Antimafia, le relazioni di inaugurazione dellanno giudiziario.
spiccato radicamento del tessuto delinquenziale sul territorio, apprezzabile in relazione alle diverse geografie e ramificazioni criminali, con assoluta predominanza di tale realt nelle regioni meridionali (ove, in base alle rilevazioni statistiche, permane una distribuzione sbilanciata a sfavore), ma con proiezioni crescenti anche in regioni diverse da quelle di origine dei tradizionali sodalizi criminali. Ma il dato di maggiore interesse proprio quello relativo al rilievo locale del fenomeno, laddove si evidenziato che le forme di condizionamento dellapparato pubblico pi diffuse e pervasive si registrano prevalentemente a livello locale, secondo forme di penetrazione capillare nel tessuto sociale, economico-imprenditoriale, politico e istituzionale. In effetti, parrebbe emergere una situazione di generale e dilagante illegalit, che trae origine non tanto da accordi di massimo livello nazionale, quanto da un esteso processo di coinvolgimento dei livelli locali, secondo una politica di diffusione e espansione della logica corruttiva e di condizionamento sin dalle basi della societ. Ci che consente di moltiplicare le opportunit, diversificare i rischi, beneficiare della copertura fornita dallelevato numero pratiche e di affari, nonch, in buona sostanza, di abbassare la soglia di disvalore del fatto e di accrescere il margine di tolleranza nei suoi confronti, quasi fosse un elemento connaturale al sistema di funzionamento della macchina; il tutto con sostanziale svilimento del senso civico, dei valori istituzionali e della coscienza del munus pubblico. Se questo il panorama generale di riferimento, scendendo nellanalisi dei fatti e dei comportamenti concreti, si riscontrano sul territorio veri e propri tratti comuni e ricorrenti, accanto ad impostazioni peculiari e tipiche della singola area o cosca. Soffermandosi, in questo ambito, sul primo profilo, possibile identificare alcune aree di interesse e di intervento dominanti, aventi il comune denominatore di essere momenti di gestione delle risorse economiche che gravitano intorno alla pubblica amministrazione o che comunque dipendono da pubbliche determinazioni: ambiente e edilizia; economia e il sistema degli appalti e dei lavori per la realizzazione delle opere pubbliche; finanziamenti pubblici e della Comunit Europea; beni sequestrati e confiscati; riciclaggio e investimenti nelleconomia legale; sanit.
Ambiente e edilizia. Nellambito del crimine ambientale (per la cui rilevanza e diffusione si
arrivati a coniare il termine di ecomafie) si distinguono due filoni principali: il ciclo del 96
cemento (che comprende una serie di attivit che vanno da quelle estrattive, alla movimentazione del terreno, alla produzione di cemento e calcestruzzo, sino allabusivismo edilizio in zone turistiche, urbane e rurali) ed il ciclo dei rifiuti (che comprende le fasi di raccolta, trasporto e smaltimento). Sul punto, in estrema sintesi, va sottolineata la grande rilevanza del fenomeno, sia per il livello degli interessi economici in gioco (in particolare, in Campania e in Sicilia gli interventi in questo settore rappresentano una delle principali fonti di reddito per la criminalit di riferimento in quei territori) sia per la perniciosit degli effetti, vuoi sotto il profilo della devastazione ambientale, vuoi sotto il profilo della tossicit e insalubrit connessa allillecito smaltimento dei rifiuti, anche pericolosi (significativa la rilevata sproporzione fra la quantit di rifiuti prodotti e quelli che risultano legalmente smaltiti). Dallanalisi svolta sulle singole realt territoriali si avuto modo di apprezzare che i fattori che favoriscono lo sviluppo dellazione criminale possono essere facilmente identificati, fra laltro, nella mancata adozione di piani regolatori edilizi, con ampi margini di arbitrio, nella carenza o talvolta assoluta mancanza di controlli e di adeguate reazioni rispetto a fenomeni di abusivismo, nonch nellinadeguatezza - per non dire assenza - di programmazione sulla raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti.
Gli appalti per la realizzazione di opere pubbliche e servizi. Rappresenta terreno di elezione
per linfiltrazione della criminalit ed il condizionamento della pubblica amministrazione, in considerazione, anche in questo caso, dei rilevanti interessi economici in gioco. Proprio in questo settore, si riscontra quel fenomeno di progressivo reclutamento, in forza effettiva o secondo il modello del concorso esterno, di professionisti - veri e propri manager - per lefficace gestione e leffettivo inserimento nella c.d. economia legale. Inutile evidenziare gli effetti distorsivi, sul piano dello sviluppo della concorrenza e del libero mercato, dello specifico fenomeno in commento. E interessante notare che in questo settore, si riscontra una pluralit di metodologie di condizionamento dellappalto, che pu intervenire nei diversi momenti della procedura, a partire dalla stessa ideazione e progettazione dellappalto (dove si agisce, ad esempio, gi a livello di individuazione dellopera o del servizio da appaltare, di predisposizione del bando con linserimento di requisiti soggettivi e/o oggettivi assolutamente peculiari o intesi ad escludere concorrenti sgraditi, consentendo la presentazione di offerte plurime riconducibili 97
tutte ad un unico centro di interesse), passando allo svolgimento della procedura di aggiudicazione (come, ad esempio, non tutelando la segretezza delle offerte, non vigilando sulle anomalie dei ribassi nelle offerte, non verificando la documentazione presentata o non rispettando la normativa in materia di certificazione antimafia), per finire con la fase di esecuzione dellopera e del servizio (assenza di controlli sullesecuzione, subappalti non autorizzati, adozione di varianti spesso di valore superiore a quello di aggiudicazione). Inoltre, si registra una strategia diversificata a seconda del valore dellappalto, laddove si riscontrano veri e propri cartelli o meccanismi di turnazione per quelli di importo particolarmente elevato (resi evidenti anche dai ribassi minimi rispetto alla base dasta e nettamente inferiori alla media nazionale), mentre, per quelli di minore entit, si assiste al coinvolgimento e condizionamento dei livelli bassi dellamministrazione (il direttore dei lavori, il sovrintendente, etc.) per intervenire anche solo a livello di svolgimento dellattivit appaltata.
I finanziamenti pubblici e della Comunit Europea. Anche in questo settore si registra una
pluralit di metodologie e di condotte, variabili a seconda del tipo di fondo e di programma. Inquietante, il crescente interesse per i finanziamenti della Comunit Europea (particolare vigilanza si pone per le opportunit offerte dai Fondi Strutturali, soprattutto in considerazione dellavvio della nuova programmazione 2007-2013), in parallelo con il rapido sviluppo del carattere transnazionale della criminalit.
La gestione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalit organizzata. Sul punto, si ormai
raggiunto il convincimento della centralit della lotta ai patrimoni illeciti nella strategia del contrasto antimafia, sia per la particolare efficacia dellazione, volta a colpire al cuore gli interessi che muovono la criminalit, sia per il valore anche simbolico della ri-appropriazione di tali beni da parte della collettivit. In questo senso, a parte la esigenza di opportuni riallineamenti della legislazione in tema (sotto il profilo del coordinamento di alcune disposizioni, ma, pi in generale, di una generale rivisitazione della materia che a valga a ricondurre a sistema i diversi tipi di sequestro e confisca), da salutare con favore lintroduzione della norma che ha esteso lapplicabilit delle disposizioni di cui allart. 12 sexies d.l. 306/92 anche ai reati in materia di corruzione, estensione prevista nella legge finanziaria 2007, che ha altres ampliato lambito delle possibili destinazioni sociali dei beni in questione oltre che dei possibili soggetti destinatari. 98
Riciclaggio e investimenti nelleconomia legale. Essenziale per leconomia aziendale delle
organizzazioni criminali. Anche in questo caso si registra una estrema variet di forme per realizzare lo scopo del re-impiego del denaro illecito, con una fioritura di attivit commerciali, anche di taglio minuto, nei settori dellabbigliamento, dellarredamento, dei prodotti alimentari tipici, delle aziende florovivaistiche, della ristorazione, etc. Ci, che, invero, costituisce la prova tangibile di quella capillare infiltrazione della criminalit nel tessuto sociale e nel vivere quotidiano della collettivit cui si accennava nelle premesse.
La sanit. Si rilevano allarmanti segnali che denotano pesanti condizionamenti nella gestione
della spesa pubblica sanitaria, sia per quel che concerne la gestione degli appalti di servizi, sia per lassunzione, secondo modalit clientelari, allinterno delle medesime strutture sanitarie.
Nello sviluppo dellanalisi dei rapporti fra corruzione e criminalit organizzata, si ritenuto metodologicamente valido il criterio di individuare una direttrice capace di esplorare il fenomeno in valutazione attraverso il riferimento allo scioglimento dei Consigli comunali per infiltrazioni e condizionamenti di tipo mafioso. Partendo da considerazioni di ordine generale, si poi proceduto alla realizzazione di una mappatura suddivisa per aree geografiche (Sicilia, Calabria, Campania) e per famiglie criminali insistenti sul territorio. Lanalisi dei dati e delle informazioni raccolte, che trovano riscontro nei lavori portati a termine dalla Commissione Parlamentare Antimafia28, evidenzia che la quasi totalit dei provvedimenti si riferisce a Comuni del Mezzogiorno. Sotto il profilo dellandamento statistico, si registra una apprezzabile utilizzazione dello strumento, con 167 comuni e 2 aziende sanitarie locali sciolti dal 1991 al 2006, evidenziandosi, tuttavia, una flessione della frequenza, abbastanza significativa, nel periodo pi prossimo, a partire dal 2003. Flessione che, purtroppo, non parrebbe riconducibile ad una minore incidenza del fenomeno che si intende contrastare quanto, forse, ad alcuni profili di criticit dellistituto
Capitolo decimo della Relazione della Commissione Parlamentare Antimafia, del 18.1.2006, a conclusione della XIV Legislatura. 29 Sul punto si rinvia alla puntuale analisi svolta in proposito dalla Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno della criminalit organizzata mafiosa o similare della XIV legislatura ed alla recente iniziativa legislativa assunta in materia dalla Commissione nominata nella attuale legislatura.
Il 2004 lanno nel quale si registra un minor numero complessivo di provvedimenti di scioglimento dei consigli comunali, mentre il 2005 stato caratterizzato da due elementi di novit, lo scioglimento, per la prima volta, di un Consiglio comunale nel Lazio e di una ASL in provincia di Napoli, al quale seguito nel 2006, quello della ASL di Locri. Sotto un profilo pi specificatamente oggettivo, va evidenziato che dallanalisi dei motivi posti a base dei provvedimenti di scioglimento si coglie con immediatezza quellintreccio profondo di mafiosa. In parallelo con le aree tematiche sensibili sopra enucleate, nei vari casi di scioglimento si riscontrato i seguenti motivi ricorrenti: frequentazioni, parentele, contiguit, rapporti con persone affiliate o riconducibili ad organizzazioni criminali; ricorrenza di precedenti penali o carichi pendenti; illegittimit nel rilascio di licenze in materia edilizia o nel settore commerciale; inerzia protratta in materia di grave abusivismo edilizio o di smaltimento dei rifiuti; illegittimit gravi e ripetute in materia di appalti pubblici (mancato rispetto della normativa antimafia, affidamenti diretti, abuso del ricorso alla procedura di somma urgenza, irregolarit nelle gare o affidamento ad imprese in odore di mafia, gare andate deserte, ribassi anomali); assenza di controlli doverosi, anche in ordine ai lavori di esecuzione delle opere pubbliche; assunzioni clientelari; concessione di erogazioni e contributi al di fuori regole; irregolarit palesi nelle assegnazioni di alloggi; mancata riscossione di tributi e canoni. mafia, politica e economia, che sovrintende alle strategie complessive di comportamento e di azione degli enti locali esposti al rischio di infiltrazione
Accanto a questi casi che, per la loro ripetitivit, potrebbero essere addirittura assunti come indicatori di ricorrenza del fenomeno, vengono in rilievo, ovviamente, casi particolari, dovuti a contingenze e peculiarit locali che, nellipotesi di specie, sono valsi a sostanziare i presupposti normativi di riferimento. 100
Per quanto attiene alla localizzazione del fenomeno, non pu non rimarcarsi lassoluta preponderanza dei casi nelle Regioni meridionali, soprattutto in Campania. Sotto altro profilo, si segnalano episodi che hanno interessato comuni anche piccolissimi, ci che evidenzia limportanza della valenza data alla capillarit della presenza e del controllo sul territorio. Approfondendo lanalisi, con riferimento alle tre Regioni maggiormente interessate dal fenomeno, si possono svolgere le seguenti considerazioni. 1. La CAMPANIA riporta un andamento ascendente fino al 2005, anno in cui vengono sciolti ben sette consigli comunali. Peraltro, nonostante la flessione registrata nel 2006, il numero complessivo di comuni sciolti decisamente elevato. Il fenomeno accentuato dalla peculiarit con la quale opera la camorra attraverso la polverizzazione sul territorio delle organizzazioni criminali. Le aree maggiormente colpite sono le province di Napoli e Caserta. Settori di prevalente interesse ai fini del condizionamento della p.a.: il servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani; gravi carenze di controllo nel rilascio delle concessioni edilizie e nelle assegnazioni delle aree per gli insediamenti produttivi; lambiente: in particolare lungo il litorale domitio e nellagro aversano, la Procura di Santa Maria Capua Vetere ha proceduto a migliaia di sequestri di discariche abusive contenenti rifiuti di ogni genere, di cave abusive e di costruzioni abusive; la sanit: la Campania ha il triste primato di aver avuto la prima Azienda Sanitaria Locale sciolta per infiltrazione camorristica, la ASL NAPOLI 4 con sede in Pomigliano d'Arco, commissariata con D.P.R. 25 ottobre 2005, con gestione affidata ad una commissione straordinaria. In quella circostanza stata evidenziata la sussistenza della persistente capacit della criminalit organizzata di intrecciare rapporti con gli organi gestionali della struttura sanitaria, per distrarre a proprio profitto somme destinate ad interventi di pubblica utilit.
2. La CALABRIA dopo il picco del 2003 con ben 8 comuni sciolti, registra un andamento
discendente nel 2004 e 2005 con una lieve risalita nel 2006 per la provincia di Reggio Calabria che, oltre ad essere colpita dallo scioglimento del consiglio comunale di Plat, vede anche commissariata la ASL nr. 9 di Locri. Peraltro sempre nello stesso ambito 101
provinciale si creata una particolare situazione dallarme, in quanto la malavita associata ha rivolto la sua attenzione allo scalo marittimo di Gioia Tauro ed allarea industriale compresa tra il citato comune e quello di Rosarno, nellintento di carpire, con comportamenti illeciti, le opportunit ed i vantaggi economici correlati allo sviluppo della zona. Settori di prevalente interesse ai fini del condizionamento della p.a.: gli appalti: in particolare per i lavori di rifacimento dellautostrada Sa-Rc, la malavita si procurata la complicit dei direttori dei cantieri appaltati e la collusione con funzionari in relazione alle autorizzazioni di subappalti e alle varianti in corso dopera; la sanit: il clamoroso caso Fortugno il segnale inequivocabile dellinteresse della malavita verso il settore sanitario; ambiente: sono stati riscontrati danni all'ambiente marino per lo sversamento nelle fogne dei Comuni rivieraschi, sprovvisti di depuratori; ovvero, le amministrazioni non si attivano per realizzare gli allacci fognari a depuratori esistenti o funzionanti. Come nel caso della Piana di Gioia Tauro dove in funzione il depuratore, peraltro raddoppiato, ma non vi sono gli allacci di parte dei Comuni - circa 40 - che potrebbero utilizzarlo. 3. La SICILIA riporta un aumento dei consigli comunali sciolti negli ultimi anni ed appare la regione pi esposta sia per il numero complessivo, che il pi elevato, sia perch nel quadriennio in esame ha sempre mantenuto un numero consistente e in costante aumento di comuni sciolti. Le province pi esposte sono Palermo e Agrigento. Permane la pressione sistematica esercitata nei confronti di settori economicamente pi remunerativi, con un drenaggio estorsivo attuato capillarmente, che favorisce lampliamento del controllo del territorio e conduce alla esclusione di possibili sconti o di spazi esenti da racket.30
Emblematica laccertata imposizione del pizzo nel quartiere Zen di Palermo per lerogazione dellacqua e della luce, nonch per la pulizia dei quartieri nei padiglioni occupati abusivamente ( Relazione DIA 1 semestre 2005 ).
La tattica quella dell inabissamento o della sommersione volta ad evitare una conflittualit con lo Stato. Settori di prevalente interesse ai fini del condizionamento della p.a.: appalti: il modus operandi di Cosa Nostra in questo settore, si esplica nellapparente estraneit alla fase di individuazione e finanziamento dei lavori da eseguire, che gestita dalla Pubblica Amministrazione, mentre la pressione mafiosa viene esercitata nella fase di aggiudicazione degli appalti in favore di proprie imprese. Il nuovo sistema di controllo invisibile presuppone lutilizzo di imprenditori, dal volto apparentemente pulito e comunque non formalmente implicati, disponibili a farsi diretti od indiretti portatori delle esigenze di Cosa Nostra. Concorsi: gravi illegittimit nelle procedure per la selezione di volontari per il servizio civile e nelle procedure di aggiudicazione delle borse di lavoro in materia sanitaria; settore urbanistico e piano di lottizzazione.
Tabella dei Consigli comunali e ASL sciolti in conseguenza a fenomeni di infiltrazione e condizionamento di tipo mafioso nel periodo 2003-2006 articolati per Regione e raggruppati a livello provinciale.
2003 CALABRIA Catanzaro Crotone Reggio Calabria Vibo Valentia Totale CAMPANIA 2 2 3 1 8
2 2 1 1 1 1 2 2 4 2 12
Napoli Salerno Caserta Totale SICILIA Agrigento Caltanissetta Catania Messina Palermo Trapani Totale LAZIO Roma Totale Totale Generale 12 1 1 3 1 1 1
1 1 2 2 1 3 4 5
1 1 6 13 11 1 42
In definitiva, lanalisi condotta pu costituire uno spunto di partenza per riflessioni e considerazioni ulteriori sul fenomeno, da proseguire ed aggiornare anche al fine di individuare ed attualizzare una sorta di griglia di indicatori di ricorrenza del fenomeno. In tal modo, si potrebbe anche pensare di creare strumenti avanzati di monitoraggio e controllo a servizio degli stessi enti locali e di tutti gli organismi istituzionalmente interessati. In questo senso, si ritiene che lanalisi in questione, preordinata allo sviluppo di iniziative di prevenzione, potr essere migliorata e proseguita anche grazie allo specifico protocollo di intesa siglato di
recente fra lAlto Commissario e la Commissione Parlamentare Antimafia, protocollo nel quale lo specifico tema dello scioglimento dei consigli comunali stato espressamente considerato. Pi in generale, lapprofondimento del tema relativo ai rapporti fra corruzione e criminalit organizzata di tipo mafioso, attraverso la predisposizione di pi vere e proprie mappe del territorio, articolate per aree di interesse, verr nel futuro condotto attraverso una stretta collaborazione fra lAlto Commissario e la Direzione Nazionale Antimafia, in attuazione della convenzione a suo tempo siglata. 2.10. La rilevazione del fenomeno sommerso attraverso il ricorso alla percezione. Affermata la parzialit del dato statistico giudiziario rispetto alla identificazione complessiva del livello di corruzione, secondo quanto sinora ampiamente considerato, occorre riferirsi ad altre fonti di informazione, con particolare riferimento a sondaggi qualificati volti ad accertare la natura e lestensione dei comportamenti corruttivi per come apprezzati da operatori qualificati o per come vissuti nellapproccio quotidiano dai cittadini. Il risultati di queste attivit vengono, poi, rielaborati al fine di costruire specifici indicatori del livello di corruzione. In questo ambito gli indici proposti ed adottati da Transparency International costituiscono un punto di riferimento ineludibile per la notevole considerazione che hanno guadagnato nel corso degli anni e per lampia diffusione di cui godono anche a livello dei mass media. Il sistema di rilevazione adottato da Transparency International, perfezionato negli anni, si articola essenzialmente su tre indici: 1) Corrupt Perception Index; 2) Bribe Payer Index; 3) Global Corruption Barometer. Il Corrupt Perception Index (CPI), concepito nel 1995, ha riscosso molto presto un notevole interesse e, nel corso degli anni, ha contribuito a modificare lapproccio dei Paesi al tema della corruzione, inizialmente considerato in termini semplicistici. Lindice costruito su base decimale (da 0 massima corruzione a 10 assenza di corruzione) ed finalizzato ad attribuire una misura quanto pi obiettiva possibile di un fenomeno soggettivo, quale la percezione della corruzione nel settore pubblico e nella politica, cos come rilevata, per lanno 105
2007, in ormai 180 Paesi. A tale grandezza si perviene attraverso un complesso procedimento che si sviluppa in due fasi: la raccolta di dati da molteplici fonti e la loro doppia elaborazione, sulla base di metodi e tecniche praticati in ambito statistico. Le operazioni di raccolta, confronto e ponderazione dei dati vengono svolte sulla base degli esiti di ricerche sociologiche somministrate ad esperti del mondo degli affari e ad esponenti di importanti istituzioni, condotte per conto di Transparency International da eminenti centri di studio, Universit, articolazioni di organizzazioni internazionali. La metodologia viene modificata ogni anno al fine di riuscire a dare uno spaccato sempre pi attendibile delle realt locali. Ad esempio, Transparency International si avvalsa, tra gli altri, dei contributi forniti dalla Banca Mondiale (per la valutazione del livello di supporto al progresso sostenibile ed alla riduzione della povert), dallEconomist Intelligence Unit (per lanalisi del rischi economici e per le proiezioni macro-economiche), da Freedom House (per lesame dellincidenza del progresso connesso alle riforme democratiche ed economiche nei Paesi dellex area sovietica), dallInternational Institute for Management Development di Losanna (che considera il livello della competizione fra le imprese), dal Merchant International
Group (per la valutazione del livello di rischio Paese), dal Political and Economic Risk Consultancy (per lanalisi specifica dei Paesi dellEstremo Oriente) e dalla U.N. Economic Commission for Africa (per lo sviluppo economico e sociale dellAfrica), dal World Economic Forum (per la rilevazione della percezione da parte degli operatori economici).
Una volta collazionate le diverse fonti di informazione, occorre procedere alla seconda fase, quella della elaborazione ed omogeneizzazione dei dati secondo metodi e criteri statistici. Infatti, ogni fonte adotta parametri propri di valutazione e procede alla standardizzazione dei dati prima della determinazione del valore medio da attribuire a ciascun Paese. A questo punto vengono adottati opportuni accorgimenti e correttivi statistici per poter rendere il dato omogeneo e fruibile secondo il sistema decimale di classifica. Il secondo indice, il Bribe Payer Index (BPI) tende a misurare la propensione alla corruzione e consiste in una classifica dei 30 Paesi leader nelle esportazioni che, nonostante lintroduzione di opportune disposizioni nel proprio ordinamento, ricorrono a condotte corruttive al fine di ottenere commesse allestero. Esso fornisce il metro dei progressi nelladozione della Convenzione OCSE, che consente di perseguire i comportamenti corruttivi 106
praticati nei confronti di funzionari stranieri nelle transazioni internazionali per riaffermare il rispetto della competizione leale. Anche questo indice stato progressivamente aggiornato ed adattato alle esigenze della ricerca. Attualmente fornisce elementi in ordine a: propensione delle aziende esportatrici a corrompere, settori pi interessati dal fenomeno, grado di consapevolezza dei dirigenti delle pi grandi societ circa le caratteristiche della Convezione OCSE contro la corruzione, processo di adeguamento alla Convenzione; percezione delle pratiche commerciali scorrette, effettivo ricorso al pagamento di tangenti per ottenere contratti. La ricerca sul BPI stata condotta tra i paesi emergenti, maggiormente interessati dal flusso di investimenti stranieri e dalle importazioni di beni o servizi attraverso interviste di esperti del commercio internazionale, la cui percezione del fenomeno viene ritenuta particolarmente qualificata ed attendibile. Il terzo indice, il Global Corruption Barometer (GCB) quello ideato pi recentemente (2003) e tende a misurare la percezione della corruzione. Il Barometro, elaborato in collaborazione con la Gallup International, si basa su unintervista proposta ad un campione di cittadini, di condizioni economiche diverse, di diversi Paesi, riuniti in aree almeno tendenzialmente omogenee (UE allargata, Sud-Est Europeo, Nuovi Stati Indipendenti, America Latina, Estremo Oriente, America del Nord). A costoro sono stati posti alcuni quesiti attinenti la percezione della diffusione della corruzione in vari settori fondamentali della vita associata quali la politica, la magistratura, le istituzioni pubbliche, linformazione31. Dai risultati emergono aspetti allarmanti in ordine a determinati settori comunque considerati affetti dalla corruzione, quali: i partiti politici, gli uffici delle imposte, le forze di polizia,
Si riportano di seguito i quesiti specifici::
corruzione su aspetti quali la vita privata, lambiente di lavoro, la vita politica: non rileva affatto, in minima parte, moderatamente, molto? Come valuta gli interventi governativi nel contrasto alla corruzione? Molto efficaci, efficaci, non efficaci, assenti, non solo non la contrasta ma la favorisce. A quale livello ritiene si sia insinuata la corruzione (1-5) nei seguenti organismi: Partiti politici, Parlamento, Affari, Media, Militari, ONG, Corpi religiosi? A quale livello ritiene si sia insinuata la corruzione (1-5) nei seguenti servizi: Educazione, Sistema giudiziario, Servizio sanitario, Polizia, Registri pubblici (stato civile, permessi e licenze), Utilities (acqua, luce, telefono), Entrate fiscali? Negli scorsi 12 mesi ha avuto almeno un rapporto, mediato o diretto, con alcuno di questi? Negli scorsi 12 mesi ha avuto occasione di offrire un dono a loro esponenti? Negli scorsi 12 mesi in quante occasioni ha offerto qualunque tipo di dono a loro esponenti? Di quale entit?
Si ritiene che la corruzione incida su aspetti diversi di questo Paese. Dal suo punto di vista la
lordinamento giudiziario. Senza alcuna pretesa di completezza, ma con riferimento a dati di esperienza, il Barometro costituisce comunque una ricerca a periodicit annuale mirata a rilevare percezione ed esperienze di corruzione in ambito internazionale. Essa fornisce indicazioni circa lo stato delle iniziative e dei successi conseguiti nel contrasto al fenomeno e consente anche di tracciare delle linee evolutive dello stesso nei diversi Paesi, registrando cambiamenti e sensazioni su determinati comparti delle istituzioni. Dopo questa ampia premessa sugli indici elaborati da Transparency International, possiamo ora focalizzare lattenzione sul nostro Paese. Va subito registrata una tendenza, contrastata solo intorno agli anni 2000/2001, ad occupare posizioni progressivamente pi basse nella classifica stilata da Transparency International sia sulla base del CPI che, coerentemente, degli altri indici. In particolare, per gli anni 2000-2001, sono valsi, in senso positivo, limpegno nella formazione, anche scolastica, e la promozione dei patti di integrit ai rappresentanti degli enti locali. Dal 2002 pesano, invece, le due velocit con cui procede il Paese anche in altri settori, con aree che ottengono punteggi di assoluto rilievo ed altre in cui la percezione del fenomeno risulta ben al di sotto della sufficienza, penalizzandone limmagine complessiva. Nel 2003 nonostante il lieve miglioramento nel punteggio medio ottenuto, lItalia perde ancora qualche posizione condividendo assieme ad altri Paesi, la grave infiltrazione del fenomeno in settori quali i partiti politici, la magistratura ed il servizio sanitario. Anche listituzione di questo Alto Commissario, nel corso del 2004, non stata ritenuta sufficiente a sollevare la valutazione del Paese, in cui si evidenza una situazione di criticit delle pubbliche
istituzioni, in termini di autorevolezza, capacit gestionale, efficienza, immagine ed in cui si
avverte ancora lesigenza di insistere sulla formazione etica di dipendenti ed amministratori
pubblici, nonch sulladozione di sistemi di integrit condivisi: un chiaro riferimento alla
necessit di continuare a portare avanti le iniziative gi assunte con i patti di integrit ed i programmi di formazione civica ed etica, anche per la pubblica amministrazione. Il giudizio espresso non muta neanche lanno successivo quando si osserva che, a fronte di una
crescente attenzione verso i danni morali ed economici indotti dalla corruzione e nonostante
ladozione di lodevoli iniziative, tali azioni risultano scarsamente valorizzate dai media e non
riescono a riverberare il valore dellesempio positivo e convogliare gli sforzi di miglioramento.
Nella pur sostanziale genericit dellassunto si ritenuto che sulla valutazione del sistema 108
Paese abbiano inciso negativamente sia le aspettative rimaste deluse in ordine allingresso nel GRECO, che lavvertita necessit di avviare controlli in capo alle societ a capitale pubblico, oltre che lesigenza di maggiore trasparenza nel conferimento di incarichi. Nel 2006 si registra un ulteriore peggioramento della posizione, tanto che vengono spese da Transparency
International le parole pi allarmate degli ultimi anni, con la constatazione di un
appiattimento verso il basso delle voci sulla base delle quali viene elaborato il punteggio attribuito al Paese. Landamento della posizione italiana sintetizzato nel grafico seguente per agevolare la lettura del dato, dovendosi, per, precisare che il CPI, come si dir meglio in seguito, non un indice costruito per sviluppare analisi di trend.
Transparency International - CPI posizione dellItalia nel periodo 1997 -2007
39 35 29 31
Come si vede, per il 2007 si registrato un avanzamento nella classifica (dal 45 al 41 posto, con un indice pari a 5,2 rispetto al 4,9 del 2006), attribuito anche ad alcuni importanti impegni assunti internazionalmente dallItalia, come ladesione al GRECO, fortemente voluta e 109
sostenuta dallAlto Commissario. Tuttavia, il nostro Paese continua ad occupare una posizione medio bassa, come si evidenza compiutamente dalla tabella completa del CPI 200732:
Fonte Transparency International.
LItalia rimane, infatti, un caso anomalo tra le democrazie occidentali industrializzate, facendo registrare livelli di corruzione percepita che la accomunano piuttosto ai Paesi in via di sviluppo, come si evidenzia anche dalla tabella seguente, che fotografa il CPI relativamente ai Paesi dellEuropa occidentale:
Valutazioni non dissimili, purtroppo, emergono dallanalisi dei punteggi riportati dallItalia secondo gli altri due indicatori: il BPI ed il GPI. In base al primo, infatti, lItalia occupa il 20 posto dei 30 Paesi leader nelle esportazioni, ultima dei paesi industrializzati occidentali, come agevole riscontrare dalla tabella seguente, relativa al BPI 200634:
Infine, anche rispetto al terzo indice, il GPB, che rispecchia direttamente il giudizio della gente, il quadro del nostro Paese non particolarmente confortante. Infatti, dallindagine 2006 appaiono alcune aree di preoccupazione o in peggioramento rispetto ai precedenti sondaggi35: il 48% degli intervistati ritiene che il Governo non intraprenda unazione efficace per contrastare la corruzione; l11% ritiene che, addirittura, la favorisca; l89% ritiene i partiti politici corrotti o mediamente corrotti; il 72% ritiene i media corrotti o mediamente corrotti; il 71% degli intervistati ritiene gli uffici delle imposte corrotti o mediamente corrotti; il 67% ritiene il sistema giudiziario corrotto o molto corrotto; addirittura, il 58% degli intervistati ritiene che il segmento che sarebbero costretti a corrompere per avere un giusto processo proprio quello giudiziario; il 65% ritiene il sistema sanitario corrotto o mediamente corrotto. le organizzazioni non governative che sono giudicate dal 61% degli intervistati non corrotte o poco corrotte; il settore educazione con il 60% di risposte; i corpi religiosi e la polizia al 56%; lesercito con il 53%. Fra i settori giudicati meno corrotti:
E, tuttavia, da rimarcare che il 70% degli intervistati non si sente influenzato dalla corruzione nella sua vita familiare, ci che evidenzia la necessit di promuovere e diffondere la consapevolezza circa la pervasivit e diffusivit dei risvolti negativi della corruzione, anche se non direttamente apprezzati dai singoli. Va, comunque, rimarcato come l88% ritiene che la corruzione influenzi il sistema economico, profilo che, come si vedr oltre, assume notevole rilievo. Pur con i limiti di un dato derivante dalla percezione, non pu disconoscersene limportanza, in quanto la percezione del livello di corruzione da parte del cittadino costituisce
Fonte: Transparency International.
un indicatore di riferimento essenziale anche per testare il senso di legalit e lintegrit diffusa nelle istituzioni e nel corpo sociale36. Come si era gi anticipato nei paragrafi precedenti, il divario riscontrato tra criminalit registrata, desunta dalle statistiche ufficiali giudiziarie e criminalit percepita, quale emerge dalle rilevazioni di Transparency International, dunque ascrivibile proprio allesistenza di elevati indici di occultamento del fenomeno, la cosiddetta cifra oscura, che esprime la corruzione sommersa37. Pur riconoscendo, per quanto sinora ampiamente esposto, i meriti dellazione svolta da
Transparency International, i cui indici costruiscono un parametro di riferimento
universalmente accettato anche per lo sviluppo di ulteriori valutazioni e considerazioni38, non si pu non evidenziare alcuni aspetti problematici, utili a comprendere i limiti dei parametri sopra illustrati anche nella prospettiva di un loro auspicabile miglioramento in termini di obiettivit di valutazione ed elaborazione dei dati. Del resto, anche lo stesso teorizzatore del CPI, prof. Johann Graf Lambsdorff, ha ammesso che non facile dimostrare i fattori sulla base dei quali un Paese si collochi in una posizione migliore o peggiore rispetto al passato; ci che costituisce evidentemente un limite al quale tuttora non si riusciti a porre rimedio, anche per la carenza di adeguate risorse economiche da destinare a tale obiettivo. Altro limite pu essere considerato il fatto il CPI non uno strumento concepito per elaborare un trend sulla diffusione della corruzione in un paese (quindi, il CPI di un anno non pu essere comparato ai CPI degli anni precedenti), dal momento che il numero e il contenuto delle interviste proposte a ciascun Paese variano ogni anno, cos come la metodologia impiegata ed il numero delle nazioni esaminate. Per verificare il trend della corruzione in un Paese,
Transparency International ha elaborato il GCB, che, come detto, indaga sul sentire collettivo
di anno in anno. Tale indice, tuttavia, appare pesantemente influenzato dalla valutazione soggettiva e dalla composizione del campione analizzato. Infatti, anche con specifico riferimento alla situazione italiana, se da una parte la collocazione negativa del nostro Paese
In questo senso, Il diritto penale e il problema della corruzione, dieci anni dopo, G. Forti, in Il prezzo della tangente. La corruzione come sistema a dieci anni da mani pulite. 37 In questo senso, La corruzione nel sistema politico italiano, cit., A.Vannucci, pag. 23 e ss. ; La corruzione in Italia, cit., P.Davigo, G. Mannozzi, pag. 93 e ss. 38 Sulle quali si veda, ad esempio, il successivo paragrafo, relativo alla valutazione di impatto economico della corruzione, nel quale lindice CPI assunto come parametro di riferimento del livello di corruzione nel Paese.
nella classifica risulta in linea con le sensazioni nutrite a livello di opinione pubblica e con lanalisi critica sopra riportata, dallaltra non risulta chiaro, almeno nella misura auspicabile, quale sia il peso ponderato di determinati fattori rispetto ad altri nella determinazione del punteggio di volta in volta attribuito, ci che rischia di sminuire la portata dello sforzo compiuto dagli artefici dellindice, non consentendo, di fatto, un confronto tecnico sui dati. Pertanto, il quadro di conoscenza del fenomeno desumibile dagli indici di Transparency
International, mentre offre sicuramente importanti spunti di riflessione, non appare
pienamente soddisfacente per corrispondere alle esigenze di rilevazione ed analisi delle cause e delle diverse forme di manifestazione della corruzione, oltre che per la valutazione di impatto delle politiche anti-corruzione. Unaltra interessante ricerca nel settore, sviluppata assai di recente ed in termini di gran lunga meno estesi di Transparency, quella condotta da Global Integrity, che nel gennaio 2007, ha rilasciato il Global Integrity Report 2006, condotto su pi di 40 Paesi nel mondo39. La peculiarit di questa esperienza proprio rappresentata dal mutamento di prospettiva, con la rinunzia a misurare la corruzione per dedicarsi a misurare il livello di integrit del Paese esaminato, intendendo per lappunto lintegrit come lopposto della corruzione e come sistema per monitorare lefficacia dellimpegno e delle misure anticorruzione in atto. Lanalisi viene sviluppata attraverso lelaborazione di indicatori di integrit organizzati in 6 categorie e 23 sub categorie40 e produce una classificazione dei Paesi
Fra i quali, tuttavia, non risulta annoverata lItalia. Per lEuropa, infatti, i paesi soggetti a valutazione sono stati la Bulgaria, il Montenegro, la Romania, la Russia e la Serbia. 40 Di seguito le categorie e le sub categorie sulle quale si impernia lanalisi sviluppata da Global Integrity per il 2006:
Civil Society Organizations Media Public Access to Information
Voting & Citizen Participation Election Integrit Political Financing
Executive Accountability Legislative Accountability Judicial Accountability Budget Processes
esaminati organizzata secondo il grado di resistenza al rischio corruzione in termini complessivi ed articolate in base alle singole categorie. Lidea di fondo alla base del Global
innovativa ed apprezzabile, fra laltro perch mira ad accentuare
lattenzione sulla costruzione in positivo di un sistema di integrit, piuttosto che sulla mera azione di contrasto della corruzione. Nondimeno, lespressa rinuncia a misurare il livello della corruzione induce a non poter considerare tale tipo di ricerca come esaustiva.
Civil Service Regulations Whistle-blowing Measures Procurement Privatization
National Ombudsman Supreme Audit Institution Taxes and Customs Financial Sector Regulation Business Licensing and Regulation
Anti-Corruption Law Anti-Corruption Agency Rule of Law Law Enforcement
CONCLUSIONI Al termine di questo primo rapporto sullo stato della corruzione in Italia, si ritiene di dover ribadire limpegno dellAlto Commissario nellaffinare, di anno in anno, la mappatura delle aree e dei settori a rischio, grazie anche alle gi richiamate collaborazioni istituzionali, positivamente avviate in questo periodo, che, nel corso del prossimo anno, potranno essere adeguatamente ed efficacemente sviluppate anche attraverso il coinvolgimento di altri organismi pubblici, primo fra tutti lISTAT, o di settore, come la Confindustria, soprattutto per la valutazione di impatto economico. Scorrendo il rapporto si trae ulteriore conferma della valenza strategica della conoscenza del fenomeno nellorientare la misure di contrasto (inteso nella duplice accezione, preventiva e repressiva) verso le iniziative pi idonee ed adeguate in base alla specifica situazione rilevata. E evidente, infatti, che, a seconda della natura, della estensione e delle concrete modalit di manifestazione della corruzione, diverso dovr essere lapproccio per poter risultare efficace. Sotto il versante della prevenzione, infatti, importante individuare, fra i settori di potenziale rischio, quello o quelli in concreto maggiormente esposti e sui quali concentrare gli sforzi, anche secondo una programmazione di priorit. In questo senso, ad esempio, lindividuazione della criticit rappresentata dal settore sanitario ha indotto lAlto Commissario ad assumere specifiche iniziative. Sotto altro versante, fondamentale verificare ladeguatezza fra la norma incriminatrice ed i concreti comportamenti corruttivi rilevati nellesperienza pratica, al fine di evitare il rischio di creare aree di sostanziale impunit per la pratica inapplicabilit di alcune previsioni di reato. In questo senso va segnalata liniziativa di riforma dei reati contro la pubblica amministrazione nellambito del disegno di legge di ratifica della Convenzione penale del Consiglio dEuropa, cui ha contribuito anche lAlto Commissario. La variet di forme di corruzione, poi, impone la necessit di adottare strategie diversificate, trattandosi, in buona sostanza, di fenomeni essenzialmente diversi. Proprio tenendo in debito conto la multiforme variet del fenomeno e le aree di potenziale interesse, agevole concludere che lunica strategia veramente efficace quella 120
che preveda una sapiente combinazione di strumenti di prevenzione e di repressione, che possano agire nel rispettivo campo di esplicazione secondo politiche di coordinamento ed integrazione. Lesperienza del caso italiano, da mani pulite ad oggi, ha dimostrato che anche i positivi risultati connessi allo svolgimento di incisive ed estese indagini giudiziarie sono assolutamente temporanei e, in un certo senso, effimeri, se non accompagnati da una adeguata politica di prevenzione che miri a cambiare il quadro di riferimento che ha reso possibile i comportamenti corruttivi. E ci tanto pi ove, come sopra detto, ci si trovi di fronte ad un fenomeno corruttivo che assume carattere sistemico. Di qui lesigenza di concepire iniziative differenziate, che affianchino ad azioni ad efficacia rapida, ma spesso non durevole, quali le indagini e, in generale, le azioni giudiziarie, interventi pi strutturati e di lungo respiro, quali, ad esempio, quelli indirizzati a promuovere la formazione e lintegrit del personale dipendente. In questa direzione, vanno seguiti anche percorsi di carattere intermedio che esaltino e prolunghino lefficacia deterrente delle azioni giudiziarie attraverso la rapida adozione di conseguenti misure di carattere amministrativo e disciplinare, aventi, talora, maggiore forza dissuasiva della non sempre effettiva sanzione penale. Il contrasto alla corruzione richiede, in buona sostanza, lelaborazione di una vera e propria programmazione di livello nazionale, ideata e sostenuta da tutti i principali attori del sistema, da coinvolgere ciascuno per la parte di competenza, anche attraverso la costituzione di specifici tavoli di lavoro o la organizzazione di periodiche riunioni ad alto livello per la concertazione della strategia ed il monitoraggio della pratica attuazione delle misure decise. Per questo necessario che il contrasto alla corruzione venga inserito fra le priorit dellagenda politica, dal momento che la volont politica costituisce sicuramente un fattore di importanza decisiva per lideazione e lattuazione di un piano nazionale anti-corruzione che preveda lintegrazione di strumenti di livello normativo e burocratico-amministrativo e, pi in generale, interventi di carattere sistematico. Va, a questo punto, sottolineato, che al di l degli aspetti statistici che presenta il fenomeno corruzione oggi in Italia, si registra, talvolta, una mancanza di tensione a livello politico e burocratico verso la materia della anti-corruzione. Questo fa s che negli ultimi dieci anni difficile individuare apprezzabili iniziative intraprese per contrastare il dilagare 121
silenzioso dei fenomeni corruttivi. E stato disperso il patrimonio emotivo scaturito dalle inchieste mani pulite; quella percezione positiva che luomo della strada aveva di dare un taglio ad un passato di corruzione, non stata in alcun modo incanalata verso la creazione di un sistema a prova di corruzione. La rilevata drastica diminuzione delle denunce non va quindi considerata quale sintomo di una riduzione del livello di corruzione ma, al contrario, riflette forse una assuefazione verso una vera e propria cultura della corruzione, che va dalla spicciola richiesta di denaro sino al condizionamento pi elevato. A ci si aggiunga che oggi essere onesti ha in molti casi il risultato di essere esclusi e, di conseguenza, di pagare un costo in termini di perdita di occasioni ovvero di esposizione a ritorsioni. E necessario invertire il senso di rotazione della spirale che la corruzione produce: non un caso che nel lungo periodo i dati mostrino un andamento in costante diminuzione, perch, esaurita la carica emotiva suscitata dalle note inchieste, la fiducia dei cittadini sulla effettiva capacit e volont di contrastare la corruzione progressivamente venuta meno. Si tratta a questo punto di individuare gli strumenti per far emergere il sommerso, ricreando nellopinione pubblica condizioni di fiducia verso lazione di lotta alla corruzione. In questo senso, fra le varie iniziative assunte, lAlto Commissario ha ritenuto prioritario lattivazione di un apposito numero verde, che valesse a promuovere e stimolare un rapporto diretto fra i cittadini ed uno dei principali interlocutori dellanti corruzione. Ci si attende ora che ciascuno si assuma le proprie responsabilit che devono tradursi in concreti provvedimenti. E assai significativo, infatti, che, mentre negli anni immediatamente precedenti alla stagione di mani pulite vi fu un fermento che contribu ad attualizzare i principi della trasparenza, dellaccesso e del buon andamento dellazione amministrativa, negli ultimi dieci anni, nonostante lapposita istituzione di comitati di studio e lelaborazione di ampi pacchetti di proposte di riforma, ben poche sono state le iniziative portate a termine. Questo potrebbe esporre lItalia nel prossimo futuro a dover rispondere davanti ad organismi internazionali di settore primo fra tutti il GRECO (Group of States
against corruption) di carenze normative quali la mancata ratifica delle principali
convenzioni, cio la Convenzione ONU contro la corruzione e le Convenzioni del Consiglio di Europa.
Una rapida approvazione parlamentare consentirebbe allItalia di partecipare a pieno diritto, e non come meri osservatori, alla Seconda Conferenza degli Stati Parte della Convenzione ONU, prevista per il prossimo gennaio. Ancora una volta, come gi capitato per listituzione dellAlto Commissario, le misure anti corruzione sono adottate anche per la pressione internazionale. Non irrilevante, a questo punto, sottolineare come proprio la Convenzione ONU prescriva agli Stati di istituire unautorit nazionale anti corruzione, dotata della necessaria autonomia, sostenuta anche dalla previsione di adeguate risorse umane e finanziarie, che valgano, in buona sostanza, a rendere effettiva lautonomia prevista e la concreta capacit di svolgere la missione istituzionale, consistente nello sviluppo delle politiche nazionali anti corruzione. In questo quadro, lautonomia pur normativamente riconosciuta allAlto Commissario, individuato come autorit nazionale anti corruzione nel disegno di legge di ratifica della citata convenzione, rischia oggi di essere smentita di fatto dalla inconsistenza delle risorse economiche assegnate a regime, oltre che dalla assoluta insufficienza della dotazione di personale, soprattutto ove si consideri la competenza nazionale dellorganismo. Sotto altro profilo, va rimarcata la necessit di adeguare, dopo il primo periodo di funzionamento, gli strumenti a disposizione dellAlto Commissario, soprattutto al fine di dotare lorganismo della concreta possibilit di predisporre un efficace piano anti corruzione. Su questo tema, si incentreranno le riflessioni e le proposte che verranno sviluppate nella prossima relazione semestrale. In conclusione, lAlto Commissario, intende in questa sede assumere limpegno di presentare ogni anno, in occasione della giornata mondiale dellanti corruzione, una mappa non solo sullo stato della corruzione, ma anche sulla effettiva adozione delle misure anti corruzione intraprese a tutti i livelli nel corso dellanno, monitorando il progresso delle iniziative assunte a tutti il livelli, a partire proprio dallazione dellAlto Commissario.
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