Source: http://docplayer.fi/3857851-Sosiaaliturvan-rahoituksen-haasteet.html
Timestamp: 2018-04-24 12:56:46+00:00
Document Index: 4476132

Matched Legal Cases: ['kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ']

Sosiaaliturvan rahoituksen haasteet * - PDF
Sosiaaliturvan rahoituksen haasteet *
Download "Sosiaaliturvan rahoituksen haasteet *"
1 Kansantaloudellinen aikakauskirja vsk. - 2/1994 Sosiaaliturvan rahoituksen haasteet * MARJA-LIISA PARJANNE 1. Taloudellinen kasvuja sosiaalipolitiikka Sosiaaliturvajärjestelmän voimakas uudistaminen jatkui Suomessa vielä viime vuosikymmenellä. Samanaikainen taloudellinen kasvu mahdollisti sen, että uudistuksista huolimatta sosiaalimenojen suhde bruttokansantuotteeseen oli keskimäärin 25 prosenttia. Se on samaa tasoa Euroopan Unionin jäsenmaiden kanssa, joissa sosiaalimenojen bruttokansantuoteosuus on viimeisten kymmenen vuoden aikana ollut keskimäärin noin 26 prosenttia. Vuosikymmenen vaihteessa sosiaaliturvan kehittämisessä törmättiin uusiin haasteisiin. Vuonna 1990 bruttokansantuotteen kasvu pysähtyi ja kääntyi sen jälkeen negatiiviseksi. Entiseltä keskimäärin kolmen prosentin kasvuuralta on nyt jääty jälkeen jo noin viidennes. * Perustuu sosiaalimenotoimikunnan mietintöön (Sosiaali- ja terveysministeriö 1994:9). Toimikunnan puheenjohtajana oli STM:n vt. kansliapäällikkö Markku Lehto ja sihteereinä toimivat Pekka Siren, Bo Lundqvist ja Marja-Liisa Parjanne. Kiitän edellä mainittuja kommenteista. Kirjoituksessa esitetyt tulkinnat ja kannanotot eivät kuitenkaan välttämättä vastaa sosiaali- ja terveysministeriön kantaa. Samanaikaisesti sosiaalimenot ovat jatkaneet kasvuaan lähinnä voimakkaasti lisääntyneiden työttömyys- ja toimeentulotukimenojen vuoksi. Tänä vuonna sosiaalimenojen bruttokansantuoteosuuden arvioidaan nousevan jo yli 38 prosenttiin. Suomen lisäksi Pohjoismaista ja EUmaista vain Ruotsissa ja Hollannissa sosiaalimenot suhteessa bruttokansantuotteeseen ovat olleet yli 30 prosenttia. 1 Laman myötä supistunut veropohja ja kasvavat menot ovat kärjistäneet julkisen taloutemme epätasapainoa. Monista säästötoimenpiteistä huolimatta valtio on joutunut velkakierteeseen, joka laskelmien mukaan tulee pysymään vaikeana ongelmana pitkään, vaikka taloudellinen kasvu olisi nopeaakin. Samanaikaisesti ulkomainen velka on kasvanut ja veroaste on kansainvälisesti vertailtuna korkealla tasolla. Hyvinvointivaltion säilyttämiseksi joudumme siten lähivuosina tasapainottelemaan ristiriitaisten tavoitteiden välillä. Yhtäältä tulisi pyrkiä edistämään talouden tehokkuutta ja toisaalta tulisi säilyttää luottamus I Tilastot: Eurostat ja Nososko. On huomattava, että sosiaalimenojen suhde BKT:hen on hyvin pelkistetty mittari, joka ei sinänsä kuvaa eri maiden hyvinvoinnin tasoa tai sosiaaliturvajärjestelmän tehokkuutta
2 Marja-Liisa Parjanne sosiaaliturvan kestävyyteen ja pyrkiä turvaamaan sosiaalietuuksien rahoitus. Julkisuudessa on esitetty erilaisia käsityksiä siitä, onko Suomen talouden kriisi ensisijaisesti rakenteellinen vai ei (esim. Pohjola 1994, Tarkka ). Esimerkik i OECD:n käsityksen mukaan Suomen talouskriisi johtuu pohjimmiltaan suhdannetekijöistä. Tämän näkemyksen mukaan Suomen omasta päätöksenteosta riippumattomat ulkoiset shokit ovat olleet kyllin voimakkaita voidakseen aiheuttaa Suomen talouskriisin. Sosiaali- ja terveysministeriön sosiaalimenotoimikunnan käsitys vastaa lähinnä viimeksi mainittua näkemystä. Mietinnön johdannossa (1994a, s.6) todetaan seuraavasti: "Talouden taantuma nostaa sosiaalimenojen osuutta kansantuotteesta myös muissa Euroopan maissa. Suomalaisen sosiaaliturvan etuuksia ei ole ylimitoitettu, kun vertailukohteena ovat Keski- Taulukko 1. Sosiaalimenojen suhde bruttokansantuotteeseen ja Pohjois-Euroopan maat 1980-luvulla. Sosiaalimenojen osuuden suhteellisen jyrkkä nousu Suomessa johtuu siitä, että työttömyyden kasvu ja.bruttokansantuotteen aleneminen ovat olleet Suomessa nopeampia ja voimakkaampia kuin muissa Euroopan maissa. Mahdolliset ongelmat riippuvat siitä, kuinka nopea on laman jälkeinen talouden nousu. " Valtiovarainministeriön mukaan puolestaan Suomen julkisella sektorilla on huomattava rakenteellinen alijäämä. Julkaisussa Talouspolitii-, kan linja (Valtiovarainministeriö 1994a, s.31) julkisen talouden tasapainosta todetaan mm. seuraavaa: "Julkisen talouden tasapainottomuuden taustalla on nopean talouskasvun aikana tehdyt päätökset, joilla lisättiin julkisen sektorin tehtäviä ja tulonsiirto ja tavalla, joka olisi johtanut rahoitusongelmiin,.. vaikka talouskasvu olisi jatkunut suotuisana. Julkisten menojen kasvu oli ristiriidassa ikääntyvän väestön Sosiaalimenot Muutos, % BKT käyvin Muutos, % Sosiaalimekäyvin hinnoin, hinnoin, not/bkt, % mrd. mk mrd. mk ,2 191,4 21, ,8 16,0 216,7 13,2 22, ,2 19,7 243,6 12,4 23, ,2 15,7 271,6 11,5 24, ,5 12,5 304,6 12,1 24, ,4 14,7 331,6 8,9 25, ,3 9,2 355,0 7,0 26, ,5 11,0 386,9 9,0 26, ,7 8,9 434,3 12,3 25, ,9 10,0 487,0 12,1 25, ,0 13,0 515,4 5,8 27, ,2 13,7 490,9-4,8 32, ,2 10,1 475,7-3,1 36,8 Lähde: Sosiaali- ja terveysministeriö (1994b). 239
3 Katsauksiaja keskustelua -KAK 2/1994 aiheuttamien kasvavien julkisten menopaineiden ja verotuksen keventämisen kanssa. " Taulukossa 1 kuvataan sosiaalimenojen suhdetta BKT:hen vuosina Oltiinpa mitä mieltä tahansa siitä, miten onnistunutta harjoitettu sosiaalipolitiikka on ollut, osoittaa taulukko selvästi, että vuosina sosiaalimenojen kasvuvauhti oli jatkuvasti suurempi kuin kokonaistuotannon kasvuvauhti. Menojen kasvu oli voimakasta siitä huolimatta, että 1980-luvulla huolto suhde oli vielä edullinen ja työttömyys eurooppalaisittain verrattuna alhainen, oli menojen kasvu suhteellisesti vieläkin voimakkaampaa. Vaikka sosiaaliturvan uudistustyön myötä jotkin etuudet kuten sairausja työttömyyspäivärahat tulivat veronalaisiksi, ei tämän vaikutuksen huomioonottaminen kata koko eroa. Lisäksi on muistettava, että 1980-luvulla tehtiin myös joukko sellaisia uudistuksia, joiden voimaantulo rasittaa sosiaalimenoja vasta tällä vuosikymmenellä. Jotta sosiaaliturvajärjestelmä olisi kestävä, sosiaalimenojen kehitys ei jatkuvasti voi ylittää keskimääräistä taloudellista kasvua. Nykyinen lama on entistä selvemmin muistuttanut siitä, että sosiaaliturvan olisi sopeuduttava joustavammin erilaisiin taloudellisiin kasvuolosuhteisiin. Sosiaaliturvan ja sen rahoituksen tulisi kestää myös taloudellisen taantuman ja hitaan kasvun aikoina, sillä juuri tällaisina aikoina sosiaalisen turvaverkon tarve korostuu. Vuoden 1992 lopulla sosiaali- ja terveysministeriö asetti sosiaalimenotoimikunnan selvittämään sosiaalimenojen, erityisesti eläkemenojen, ja niiden rahoituksen kehitystä keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Toimikunnan asettamisen taustalla olivat paitsi akuutit taloudelliset ongelmat myös tarve arvioida kriittisesti, miten jo vuosia sitten luodut sosiaaliturvajärjestelmät kuten esimerkiksi eläketurva soveltuvat nykyisiin ja tuleviin olosuhteisiin. Sosiaalimenotoimikunnan mietintö julkaistiin tämän vuoden huhtikuussa. Toimikunta ei varsinaisesti esittänyt ehdotuksia, vaan se laati laskelmia paristakymmenestä vaihtoehdosta, joilla sosiaalimenoja voitaisiin supistaa tinkimättä sosiaaliturvan perusperiaatteista. Sosiaalimenoja koskevat laskelmat perustuvat kolmeen eri oletukseen työn tuottavuuden kehityksestä. Peruslaskelmassa työn tuottavuuden pitkän aikavälin kasvun oletetaan olevan 1,5 prosenttia vuoden 2000 jälkeen. Nopean kasvun vaihtoehdossa tuottavuuden kasvu on kaksi prosenttia ja hitaan kasvun tapauksessa yksi prosentti vuodessa. Tämän vuosikymmenen lopulla tuottavuuden on kuitenkin kaikissa vaihtoehdoissa arvioitu kasvavan hieman nopeammin. Nämä luvut saattavat tuntua vaatimattomilta verrattuna useimpien tutkimuslaitosten tänä vuonna julkistamiin ennustuksiin taloudellisesta kasvusta. Vielä ei kuitenkaan ole olemassa vahvoja merkkejä nopeasta elpymisestä eikä sosiaalimenojen suunnittelussa liiallinen optimismi tunnu tässä tilanteessa perustellulta. 2. Edunsaajien lukumäärät Sosiaaliturvan kehittäminen ja työvoimavarojen kehitys ovat monin tavoin sidoksissa toisiinsa. Vielä 1990-luvulla työvoiman potentiaalinen tarjonta kasvaa Suomessa. Useimpiin teollisuusmaihin verrattuna työikäisten osuus on Suomessa suhteellisen hyvä. Vuoden 2000 jälkeen työvoiman kokonaismäärä alkaa kuitenkin laskea ja tilanne kääntyy Suomelle epäedulliseksi. Väestörakenne ikääntyy nopeasti. Vaikka vanhusten osuus väestöstä kasvaa nopeasti lähes kaikissa muissakin Euroopan maissa, ainoastaan Sveitsissä ja Saksassa muutos on Suomea nopeampaa (Sosiaali- ja terveysministeriö 1991). Taulukossa 2 kuvataan eri etuudensaajaryh- 240
4 Marja-Liisa Parjanne Taulukko 2. Etuudensaajien lukumäärä vuosina , tuhatta henkilävuotta Vanhuuseläkkeet Työkyvyttömyysel Työttömyyseläkkeet Eläkeläiset yht Ansiopäivärahat Peruspäivärahat Työmarkkinatuki Työttömyyspäiväraha yhteensä Sairauspäiväraha Vanhempainraha Kotihoidon tuki Opintotuki Kaikki etuuden saajat mien lukumääriä Suomessa vuosina Kaikkien eläkeläisten määrä yhteensä on tällä hetkellä jo runsas miljoona. Vuoteen 2010 mennessä 65 vuotta täyttäneiden määrä kasvaa noin henkilöllä ja sen jälkeen edelleen lähes henkilöllä vuoteen 2030 mennessä.kansainvälisesti Suomen työkyvyttömien suhteellinen osuus on korkea (Sosiaali- ja terveysministeriö 1991). Työkyvyttömyyseläkettä saavien määrän arvioidaan nousevan vuoteen 2010 saakka, mutta sen jälkeen alentuvan. Vaikka väestön ikärakenne on edullinen vielä tällä vuosikymmenellä, sitä ei ole voitu hyödyntää laman vuoksi. Kun vuonna Laskelmat perustuvat Kansaneläkelaitoksen väestöennusteeseen, missä ei ole oletettu nettomaahanmuuttoa, kuolevuuden alenemisen oletetaan jatkuvan edelleen eikä syntyvyydessä tapahdu olennaisia muutoksia. työttömiä oli noin , heit~ oli vuoden 1993 lopussa Tilastokeskuksen työvoimatutkimuksen mukaan Useimpien arvioiden mukaan työttömyysaste tulee pysymään huomattavan korkeana vielä ensi vuosituhannen alkupuolelle saakka, vaikka taloudellinen kasvu kohoaisi kolmenkin prosentin tasolle. Sosiaalimenotoimikunnan oletusten mukaan viiden prosentin työttömyysaste saavutetaan vasta vuoden 2015 tienoilla. Taulukko 2 osoittaa, että laman myötä etuudensaajien kokonaismäärä on kasvanut voimakkaasti eikä se tule pitkällä aikavälillä enää olennaisesti alenemaan nykyiseltä tasoltaan. Viimeisten neljän vuoden aikana etuuksien saajamäärän kasvu on johtunut pääasiassa juuri työttömyydestä. Vaikka työttömyyden arvioidaan vähenevän vuoteen 2010 mennessä, noin henkilöllä kasvaa samanaikaisesti kui- 241
5 Katsauksiaja keskustelua -KAK 2/1994 Kuvio 1. Elatussuhde vuosina , prosenttia työllisistä 160, o Ei työlliset liiii Lapset _ (0-14 v) Vanhuuseläk. (65- v) tenkin eläkeläisten määrä saman verran. Kuvio 1 kuvaa elatussuhteen 3 kehittymistä vuosina Vuonna 1990 elatus suhde oli vielä varsin hyvä - työllisten ja työelämän ulkopuolella olevien suhde oli 1,0. Laman seurauksena suhdeluku on kohonnut ja on tänä vuonna yli 1,5 eli kahta työllistä kohti on kolme työelämän ulkopuolella. Keskeinen ongelma sosiaalimenojen kehityksen kannalta on, että samaan aikaan eläkeläisten määrän kasvaessa, työvoiman kokonaismäärä vähenee vuosituhannen vaihteesta lähtien noin hengellä vuoteen 2030 mennessä. Vaikka työllisyystilanne parani sikin, tulee elatus suhde siten jäämään pitkällä aikavälillä selvästi aiempaa korkeammalle tasolle. Vuonna 2030 elatussuhteen arvioidaan olevan 1,3. Tähän mennessä 3 Yleensä termiä huoltosuhde on käytetty kuvaamaan useita eri asioita. Huoltosuhde (age dependency ratio) kuvaa kuitenkin pelkästään väestön ikärakenteessa tapahtuvia muutoksia. Tarkasteltaessa sitä, miten väestö jakautuu työssäoleviin ja työelämän ulkopuolella oleviin, on selkeämpää käyttää termiä elatussuhde (econornic dependency ratio). elatussuhteen kasvun aiheuttamia rasituksia on torjuttu lähinnä velkaantumalla ja jakamalla maksupaineita useammalle vuodelle. On selvää, että tulevaisuudessa kansantalouden kasvun olisi oltava riittävä, jotta maksupaineista voitaisiin selviytyä. 3. Sosiaalimenot ja niiden rahoitus Tänä vuonna sosiaalimenojen arvioidaan kohoavan noin 190 miljardiin markkaan. 4 Tämä on nimellisesti 50 miljardia markkaa enemmän kuin vuonna Lähes puolet sosiaalimenojen kasvusta aiheutui työttömyysturvamenoista. Kuten edellä on käynyt ilmi, jyrkästi kasvaneet sosiaalimenot eivät ole kuitenkaan vain suhdan- 4 Toimikunnan mietinnössä on käytetty Suomen sosiaalimenotilaston bruttokäsitettä. Poiketen kansainvälisestä käytännöstä Suomessa sisällytetään sosiaalimenon käsitteeseen myös käyttäjämaksut. Bruttolukuja ei siten voi verrata muiden maiden sosiaalimenolukuihin, vaan kansainvälisissä vertailuissa on käytettävä nettososiaalimenoja. 242
6 Marja-Liisa Parjanne Taulukko 3. Sosiaalimenot perusvaihtoehdon mukaan vuosina , mrd markkaa vuoden 1994 hinnoin Eläketurva 73,0 122,3 Solita* 5,6 4,7 Sairausvakuutus ym. 19,6 26,4 Työttömyysturva 29,9 18,6 Valtion avustukset ja 12,7 13,5 palvelut Kuntien avustukset ja 48,4 67,4 palvelut Muut 1.0 1,5 Yhteensä 190,3 254,4 * Sotilasvammakorvaukset, tapaturma-liikenne- ja ryhmähenkivakuutukset ,4 5,3 32,7 13,0 14,3 100, ,9 Kuvio 2. Eläkkeet suhteessa BKT:hen , % % 20 ~ , o Kansaneläke II Työeläke neluonteinen ongelma, vaan sosiaalimenot kasvavat myös tulevaisuudessa, vaikka talouden elpyminen olisi nopeaakin. Taulukossa 3 kuvataan kaikkien sosiaalimenojen kehittymistä ja kuviossa 2 erityisesti eläkemenojen osuutta bruttokansantuotteesta talouskasvun perusvaih- 243
7 Katsauksiaja keskustelua -KAK 2/1994 Kuvio 3. Sosiaalimenot eri talouskasvuilla %/BKT 45 ~ Hidas ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ toehdon mukaan vuoteen 2030 saakka. Pitkällä aikavälillä sosiaalimenojen kehitystä kaikissa sosiaalimenotoimikunnan kasvuvaihtoehdoissa kuvaa kolme yhteistä piirrettä. Ensinnäkin eläkemenojen osuus kaikista sosiaalimenoista kasvaa jatkuvasti yhtäältä väestön vanhenemisen vuoksi ja toisaalta siksi, että aiempien sopimusten mukaan eläke-etuudet nousevat asteittain. Toiseksi perheturvan ja muiden toimeentuloturvamenojen - mukaan lukien työttömyysturvamenot - osuus kokonaismenoista alenee asteittain oletetun työttömyyden pienenemisen myötä. Kolmanneksi väestön ikärakenteen muuttuessa sosiaali- ja terveyspalveluiden tarve lisääntyy, minkä vuoksi kuntien avustus- ja palvelutoiminnan menot kasvavat. Kuvio 3 kuvaa sosiaalimenoja suhteessa bruttokansantuotteeseen eri talouskasvuvaihtoehtojen mukaan. Kun vuonna 1990 sosiaalimenojen suhde kansantuotteeseen oli 27 prosenttia, vuoteen 1993 mennessä se nousi jo lähes 39 prosenttiin. Toimikunnan laskelmien mukaan sosiaalimenojen kansantuoteosuus jää tulevaisuudessakin pysyvästi 30 prosentin ylä- puolelle kaikissa talouskasvuvaihtoehdoissa. Eri talouskasvuvaihtoehdot ja niiden työllisyyskehitys vaikuttavat sen sijaan varsin paljon siihen, kuinka suuri sosiaalimenojen kansan tuoteosuus tulee olemaan keskipitkällä aikavälillä. Perusvaihtoehdon mukaan osuus laskee 36 prosenttiin vuoteen 2010 mennessä. Taloudellisen kasvun ollessa hidasta, osuus kohoaisi 40 prosenttiin ja nopean kasvun vallitessa se laskisi 31 prosenttiin. Pitkällä aikavälillä erot sosiaalimenojen kansantuoteosuuksissa ovat huomattavasti pienemmät (37 %, 38 % ja 35 %) johtuen siitä, että työttömyyden arvioidaan supistuvan vähitellen kaikissa talouskasvuvaihtoehdoissa. 5 5 Valtiovarainministeriö esittää tuoreimmassa talouden viisivuotiskatsauksessaan (Talouspolitiikan linja, 1994) tavoitevaihtoehdon, jonka mukaan kansantuotteen kasvu olisi keskimäärin 5 % vuosina Tämä on keskimäärin 1,1 prosenttiyksikköä sosiaalimenotoimikunnan nopean kasvun vaihtoehtoa suurempi kyseisellä ajanjaksolla. VM:n tavoitteeksi asettama kasvuvauhti alentaisi sosiaalimenojen kansantuoteosuutta arviolta prosenttiinjo vuonna
8 Marja-Liisa Parjanne Kuvio 4. Lakisääteiset maksut palkoista perusvaihtoehdossa , % 50 ~ ~ Valtiotyönantaja 40 Kuntatyönantaja _ sektorin työnantaja Vakuutettu o ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ Sosiaalimenoista rahoittavat vuonna 1994 sekä työnantajat että valtio kumpikin noin 33 prosenttia, kunnat vajaat 16 prosenttia ja vakuutetut ja käyttäjät runsaat 18 prosenttia. 6 Sosiaalimenojen rahoituksen rakenne on parhaillaan muuttumassa. Valtion rahoitusosuus on laman aikana kasvanut, mutta se alkaa supistua työttömyyden laskiessa. Vakuutetun palkansaajan osuus rahoituksesta on kohoamassa ja 6 Näennäinen sosiaalivakuutusmaksujen kohtaanto ei aina vastaa todellista kohtaantoa. Empiiriset tutkimukset eivät anna yhtenäistä ja yksiselitteistä kuvaa siitä, jäävätkö työnantajien pakkaperusteiset sosiaalivakuutusmaksut työnantajien maksettaviksi korkeampina työvoimakustannuksina vai siirtyvätkö ne alhaisempien palkkojen kautta työntekijöiden maksettaviksi. Pehkosen (1991) mukaan johtopäätös eri tutkimuksista näyttäisi olevan se, että sosiaalivakuutusmaksuista siirtyy sitä suurempi osuus työntekijöiden palkkoihin, mitä pidempi tarkastelujakso on. työnantajien osuus supistumassa. Verrattuna muihin Euroopan maihin onkin vakuutettujen rahoitusosuus viime aikoihin asti ollut Suomessa alhainen. Kuviossa 4 kuvataan, kuinka kussakin ryhmässä lakisääteisten sosiaalivakuutusmaksujen arvioidaan kehittyvän suhteessa palkkoihin talouskasvun perusvaihtoehdon mukaan. Maksut ovat nousseet jyrkästi kaikissa ryhmissä. Vuodesta 1993 lähtien palkansaajan on ollut maksettava kansaneläke- ja sairausvakuutusmaksun lisäksi myös työeläkemaksua ja työttömyysvakuutusmaksua. Tänä vuonna palkansaajan työeläkemaksu on 3 prosenttia ja työttömyysvakuutusmaksu 1,87 prosenttia palkasta. Yhteensä vakuutettujen sosiaalivakuutusmaksut ovat kohonneet yli viisi prosenttiyksikköä vuosina ja kohoaminen tulee edelleen jatkumaan. Kasvuoletuksesta riippuen niiden arvioidaan nousevan jopa prosenttiin vuoteen 2030 mennessä. 245
9 Katsauksiaja keskustelua -KAK 2/1994 Kuvio 5. Työnantajien sosiaalivakuutusmaksut, prosenttia palkoista yksityisellä sektorilla vuosina TEL iiii Keva+Sava Työttömyysvakuutus Tapaturmavakuutus Lakisääteiset työnantajan sosiaali vakuutusmaksut suhteessa palkkoihin olivat yksityisellä sektorilla vuonna 1990 noin 24 prosenttia ja ensi vuonna olisi paineita korottaa niitä lähes 33 prosenttiin. Kuviosta 5 ilmenee, että suurimpana syynä maksujen kohoamiseen ovat eläkemaksut ja työttömyysvakuutusmaksut. 7 Pitkällä aikavälillä palkkoihin suhteutettujen vakuutusmaksujen arvioidaan laskevan tämän vuoden tasolle prosenttiin. Valtiotyönantajien palkkoihin suhteutettujen sosiaalivakuutusmaksujen on arvioitu nousevan vuosina prosentista peräti 47 prosenttiin. Kuntatyönantajilla vastaava nousu on 28 prosentista 40 prosenttiin. Pitkällä aikavälillä valtiosektorilla suhteelliset maksut 7 Työnantajan sosiaalivakuutusmaksujen kehityksen rakenne on hyvin saman tapainen myös kunta- ja valtiosektorilla, paitsi että valtiotyönantaja ei maksa työttömyysvakuutusmaksua. tulevat alenemaan tästä vain hiukan, kuntasektorilla 4-5 prosenttiyksikköä. 4. Sosiaaliturvan rahoituksen ongelmat 4.1 Työttömyys Suomen taloudellinen lama on ollut selvästi syvempi kuin muissa teollisuusmaissa. Vuosina työttömien määrä lisääntyi noin henkilöllä. Samanaikaisesti työttömyysjaksojen kesto on pitkittynyt ja yli vuoden yhtäjaksoisesti työttömänä olleiden pitkäaikaistyöttömien määrä on voimakkaassa kasvussa (Santamäki-Vuori 1994). Vielä lähivuosinakaan työttömyyden ei arvioida alenevan merkittävästi. Maamme sosiaaliturvajärjestelmä on vakavien haasteiden edessä. Sen lisäksi että työttö- 246
10 Marja-Liisa Parjanne myys on hyvinvoinnin kannalta merkittävä ongelma jo sinänsä, se muodostaa tällä hetkellä myös sosiaaliturvan rahoituksen suurimman ongelman. Vuonna 1993 työttömyysturvan menot kasvoivat noin 50 prosenttia. Hietala (1992) on arvioinut, että 500 OOO:n työttömän tasolla työttömyyden aiheuttamat välittömät kustannukset ovat yhteensä runsaat 30 miljardia markkaa vuodessa. Työttömyysturva on tästä suurin menoerä, mutta kustannuksia aiheuttavat lisäksi työllisyyden hoidon erityiskustannukset ja työttömyydestä aiheutuvat menot kuten esimerkiksi toimeentulotuki ja työttömyyseläkkeet. Ongelmana on, että sosiaaliturva voi joutua huolehtimaan pitkäaikaistyöttömän toimeentulosta pysyvästi. Paitsi että syvän taantuman johdosta sosiaaliturvajärjestelmää ovat rasittaneet räjähdyksenomaisesti paisuneet menot, lisää maksurasitusta vielä se, että samanaikaisesti sosiaalietuuksien rahoituspohja on romahtanut. Sosiaaliturvajärjestelmän rahoitus on ajautunut välittömiin vaikeuksiin, koska se on hyvin pitkälle palkkasidonnaista. Palkansaajien määrä on tällä hetkellä sama kuin 1970-luvun alussa. Tulevina vuosina on uhkana, että työttömyys saattaa muodostua rakenteelliseksi, jolloin sosiaaliturvan rahoituspohja heikkenee pysyvästi. Nykyisenkaltainen työttömyys on merkki taloudellisten resurssien huomattavasta alikäytöstä, minkä vuoksi kansantulo jää potentiaalista pienemmäksi. Tällä hetkellä työpaikkojen määrä on samalla tasolla kuin vuonna 1950, jolloin työikäistä väestöä oli lähes miljoona vähemmän. Kun rajusti supistunut tulonmuodostus ja sen aiheuttamat veronmenetykset otetaan huomioon työttömyyden aiheuttamien välittömien kustannusten lisäksi, noussevat kansantaloudelliset tappiot useisiin kymmeniin miljardeihin markkoihin. 4.2 Väestön ikärakenteen muutos Pidemällä aikavälillä sosiaaliturvan rahoituksen merkittävin ongelma on elatus suhteen huoles- tuttava kehitys. Etuudensaajien lukumäärä ei alene olennaisesti nykyiseltä tasolta. Eläkeläiset ovat tulevaisuudessakin suurin sosiaalietuuksia saava ryhmä. Lisäksi työelämä on muuttunut siten, että pidentynyt koulutusaika lykkää työelämän alkua, eläkkeelle siirtymisen ajankohta on varhentunut ja samalla keskimääräinen elinikä on pidentynyt. Kärjistäen voidaan todeta, että 2020-luvun puolivälissä vain likimain komannes suomalaisista on työssä toisen kolmasosan valmistautuessa työelämään ja kolmannen kolmasosan ollessa eläkkeellä. Kun eläkemenojen osuus bruttokansantuotteesta vuonna 1990 oli runsaat 11 prosenttia, on se tänä vuonna noin 15 prosenttia.vuoteen 2030 mennessä niiden arvioidaan olevan lähes 19 prosenttiin bruttokansantuotteesta. Lisäksi sosiaali- ja terveyspalveluiden menot kasvavat. Väestön ikärakenteen muutos oli tiedossa jo kauan sitten. Alunperin eläkemenojen kasvuun oli tarkoitus varautua hyvissä ajoin luvulla luvun eläkekomiteoissa päädyttiin siihen, että riittäviä keinoja olisivat eläkkeellesiirtymisiän kohottaminen ja rahastojen kasvattaminen. Laman vuoksi molemmat keinot ovat kuitenkin ongelmallisia. Ensinnäkin työttömyyden kasvu ja vakuutettujen määrän väheneminen ovat muodostuneet rahastojen kasvattamisen esteeksi. Toiseksi eläkeiän myöhentäminen ei nykyisessä työttömyystilanteessa tuone toivottua vaikutusta. Toistaiseksi sosiaaliturvan rahoitusongelmia on yritetty tasoittaa siirtämällä eläke- ja työttömyysturvan vakuutusmaksujen korotuksia myöhemmäksi. Esimerkiksi työnantajien ja palkansaajien TEL-maksut on vuonna 1994 pidetty edellisen vuoden tasolla. Tämän vuoksi ensi vuonna maksujen korotuspaine olisi 4-5 prosenttia palkasta. On ilmeistä, että korotuspaineita lykätään edelleen ja ensi vuonna korotus jäänee kahteen prosenttiin, mikä jaetaan puoliksi työnantajien ja palkansaajien kesken. Vaikka maksujen pienempi korotus on perusteltua tässä taloustilanteessa, on toisaalta vastuuvajauksen jatkuvassa kasvattamisessa vaarana se, että epävarmuus työeläkejärjestelmän tulevaisuu- 247
11 Katsauksia ja keskustelua -KAK 2/1994 desta lisääntyy. 4.3 Julkinen velka ja veroaste Vaikka taloudellinen kasvu olisi lähivuosina nopeaakin, tulee sosiaalietuuksien rahoittamisen ongelmana olemaan suureksi kasvanut julkisen talouden velka ja Suomen korkea veroaste. Mikäli kansantalouden kasvu jää hitaaksi ja työttömyys pysyttelee suurena, ovat sosiaalimenojen rahoitus ja julkisen talouden velanhoito-ongelmat entistä vaikeampia. Vuoteen 1990 saakka julkisen sektorin rahoitusasema oli hyvä ja velkaantuneisuus muihin Euroopan maihin verrattuna vähäistä. Syvää taantumaa on siten ollut mahdollista lievittää velkaantumalla. Nyt etenkin valtio on jo joutunut vaikeasti hallittavaan velkakierteeseen. Velkaantumisvauhti on ollut epätavallisen voimakas ja näyttää siltä, että velka suhteessa bruttokansantuotteeseen kohoaa edelleen talouden elpymisestä huolimatta. Talousarvioesityksen mukaan valtion lainojen kokonaissumma tulee nousemaan vuoden 1994 lopussa 330 miljardin markan tasolle, mikä vastaa noin 64 prosenttia kokonaistuotannosta (Valtiovarainministeriö 1994a). Tästä johtuen myös valtionvelan hoitomenot nousevat nopeasti yltäen tämän vuoden talousarvion mukaan noin 22 miljardiin markkaan. Pelkästään velan hoitokuluista on siten muotoutunut yksi talousarvion suurimmista eristä, jonka vuoksi muita menoja on leikataan. Sosiaaliturvarahastojen taloudessa laman haittavaikutukset eivät sen sijaan merkittävissä määrin näy ja myös kuntien velkaantumisen kasvu on hidastunut. Rahoitustilanne kunnissa on silti vieläkin heikko, vaikka menoja on supistettu ja kunnallisverotusta kiristetty. Muun muassa sosiaali- ja terveyshuollossa on käynnissä henkilökunnan supistaminen keskimäärin kahden prosentin vuosivauhdilla, minkä vuoksi sosiaali- ja terveyspalvelujen menojen kasvu on pysähtynyt. Rahoitusvajeiden kattaminen esimerkiksi verotusta kiristämällä on ongelmallista, sillä verotuksen taso on jo nyt korkea. Vuonna 1993 veroaste oli Suomessa 47 prosenttia bruttokansantuotteesta ja se kohoaa tänä vuonna edelleen 48,5 prosenttiin. Suomen veroaste on viime vuosina ollut OECD-maiden korkeimpia. Tuoreimpien vertailutietojen mukaan, vuonna 1992 Suomen veroaste oli kolmanneksi korkein heti Ruotsin ja Tanskan jälkeen (Valtiovarainministeriö 1994b). Kansainvälisesti katsoen onkin paineita veroasteen alentamiseen. Euroopan yhdentymisen ja kasvavan kansainvälistymisen myötä myös verokilpailu maiden välillä on lisääntynyt. Mikäli Suomen veroaste on huomattavasti korkeampi kuin muissa maissa, voi se aiheuttaa työvoiman ja pääoman virtaamista pois maasta. Tällöin tietenkin myös sosiaalivakuutuksen rahoituspohja kaventuu. Verorasituksen muutokset näkyvät vieläkin selvemmin, kun tarkastellaan työnantajan maksaman työvoimakustannuksen ja palkansaajan saaman nettopalkan välistä verokiilaa. Se koostuu työntekijän tulojen rajaverosta, välillisistä kulutusveroista ja työnantajan lakisääteisistä sosiaalivakuutusmaksuista. Lehtisen (1994) mukaan verotus on viime vuosina noussut näiden kaikkien osalta. Tänä vuonna keskivertotyöntekijän työvoimakustannusten rajaveroaste on jo yli 70 prosenttia eli työvoimakustannusten lisäyksestä menee 2/3 pakollisiin maksuihin ja veroihin. Viime aikoina onkin esiintynyt voimakkaita paineita etenkin tuloverotuksen alentamiseen, jotta talouden tasapainoinen nousu voitaisiin turvata. Raskas verotus aiheuttaa vinoumia kansantaloudessa ja heikentää taloudellisen toiminnan tehokkuutta. Suuri verokiila lisää halukkuutta siirtää taloudellista toimintaa virallisen talouden ulkopuolelle, mikä vaikeuttaa myös sosiaalimenojen rahoitusta. Verokiilan kaventaminen voisi tukea työllisyyttä ja edistää kansantalouden tehokkuutta. Mahdollisuudet veronkevennyksiin näyttävät kuitenkin valtiontalouden velkaantumiskehityksen vuoksi heikoilta. Vero kiilan kaventaminen merkitsisi sitä, että verotulot ja/tai sosiaalivakuutusmaksut 248
12 Marja-Liisa Parjanne pienenisivät, mikä puolestaan johtaisi siihen, että sosiaaliturvajärjestelmän rahoitus vaikeutuisi. Nykyisellä rahoitusrakenteella suuret työttömyys- ja eläkekustannukset edellyttävät korkeita sosiaalivakuutusmaksuja. Jos haluamme säilyttää nykyisen hyvinvointivaltion, joudumme tällä hetkellä miettimään, miten kasvaneet sosiaalimenot, korkea veroaste ja nopeasti kohoava julkinen velka voidaan sovittaa yhteen. Liikkumavara näyttää pieneltä. Yhtälön ratkaisemista helpottaisi se, että talous lähtisi selvään kasvuun. Hitaassa talouskasvussa sosiaalimenot lisäävät julkisen talouden alijäämää edelleen ja uhkana on hallitsematon velkaantuminen. Nopeakaan taloudellinen kasvu ei silti yksinään riitä julkisen taloudentasapainottamiseen, vaan sen lisäksi näyttävät myös julkisen sektorin säästötoimenpiteet tarpeellisilta. Jos vero- ja maksurasitusta halutaan hillitä, on myös sosiaaliturvasta tingittävä. Vaikka paineet säästöihin ovat suuret, sen ei tarvitse kuitenkaan merkitä hyvinvointivaltion perusteiden romuttamista. Sosiaalimenojen säästöjä on mahdollista toteuttaa ilman, että sosiaaliturvan nykyinen rakenne ja maksussa olevat etuudet supistuisivat. Säästöjä voidaan saavuttaa esimerkiksi kehittämällä sosiaaliturvajärjestelmän toimivuutta ja tehostamalla julkisen sektorin toimintaa. Sosiaalimenojen vähentäminen keventäisi osaltaan veropaineita ja voisi siten lisätä luottamusta hyvinvointivaltion säilymiseen ja sosiaaliturvan perusteiden kestävyyteen. Toisaalta myöskään valtiontalouden supistukset eivät ole ongelmattomia. Heikko tulonmuodostus ja sen vuoksi alentunut veronmaksukyky ovat yksi keskeinen syy valtion velkaantumiseen. Kun julkisella sektorilla tehdään leikkauksia, heikkenee työllisyys ja tulonmuodostus entisestään. Lisäksi ne heijastuvat sosiaalipalveluiden kysyntään ja työttömyysturvamenoihin. Nämä tekijät puolestaan pahentavat velkaongelmaa. On myös huomattava, että valtion velanhoitokulut ovat sitä suuruusluokkaa, että pelkästään julkisen sektorin henkilöstön vähennyksellä ei ole olennaista merki- tystä. Esimerkiksi tämän vuoden valtion talousarvion mukaan velan korkomenot ovat huomattavasti suuremmat kuin useimpien ministeriöiden menot. 5. Kehittämis- ja säästömahdollisuudet Kansantalouden kriisi on vaikeuttanut olennaisesti sosiaaliturvan rahoitusta. Etuuksien tasoa ja saatavuutta on jouduttu heikentämään. Säästöjen seurauksena sosiaalimenojen reaalinen kasvu onkin selvästi hidastunut ja julkisen sektorin henkilöstön määrä supistunut. Esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstön pienenemisen arvioidaan vuosina olevan yhteensä runsaat 10 prosenttia. Edelleen julkisen sektorin eläketasoa on päätetty madaltaa samalle tasolle kuin yksityisellä sektorilla. Sosiaalipolitiikan keskeisenä tavoitteena on lisäksi se, että sosiaaliturvajärjestelmään sisältyviä passivoivia piirteitä tulisi muuttaa edunsaajia aktivoiviksi. Tähän on pyritty esimerkiksi työmarkkinatuella, joka tuli voimaan tämän vuoden alusta. Säästöjen lisäksi sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuja korotettu ja palkansaajien osuutta sosiaalietuuksien rahoituksessa lisätty. Sosiaalimenotoimikunnan mielestä jyrkkiä muutoksia sosiaaliturvassa ei tarvita ja sosiaalimenojen rahoitus on mahdollista turvata kohtuullisessakin talouskasvussa, jos veroaste ei kasva ja julkisen talouden velkaantuminen saadaan hallintaan. Toimikunnan periaatteena oli, että perusturvaan ei tarvitse puuttua. Toimikunnassa tehtiin laskelmia erilaisista säästömahdollisuuksista lähinnä eläketurvassa, työttömyysturvassa ja sosiaali- ja terveyspalveluissa. Toimenpiteiden vaikutukset tuntuisivat keskipitkällä ja eläkkeiden osalta lähinnä pitkällä aikavälillä. Mietinnössä ei anneta suosituksia toimenpiteiden toteuttamisesta. Toimikunta esittää vain eri säästöjä koskevat laskelmat pohjaksi sille keskustelulle ja työlle, jota on tarkoitus jatkaa kolmikantaperiaatteen mukaisesti. Kaikilla toimenpiteillä on hyvin moni- 249
13 Katsauksia ja keskustelua -KAK 2/1994 mutkaisia kytkentöjä - kaikkien osalta voidaan esittää argumentteja sekä puolesta että vastaan. Tällä hetkellä suomalaiset jäävät eläkkeelle keskimäärin 58 vuotiaana. Vain 11 prosenttia ikäluokasta siirtyy vanhuuseläkkeelle 65 vuoden eläkeiässä. Toimikunnassa tarkasteltiin kolmea tapaa myöhentää eläkkeelle siirtymistä: yksilöllisen varhaiseläkkeen ikärajan nostoa 60 vuoteen, työttömyyseläkejärjestelmän poistamista ja yleisen eläkeiän korottamista. Näistä kaksi ensiksi mainittua olisi mahdollista toteuttaa melko nopeasti, mutta kumpikaan niistä ei toisi kovin suuria kustannussäästöjä. Eläkeiän nostaminen kolmella vuodella vähentäisi eläkemenoja pidemmällä aikajänteellä jo tuntuvasti. 8 Eläkeiän nostaminen edellyttäisi kuitenkin sitä, että ikääntyneen työvoiman kysyntä ja tarjonta kohtaavat työmarkkinoilla. On vaikea arvioida, tulisiko 68 vuoden eläkeikä jäämään teoreettiseksi mahdollisuudeksi. Helpotus olisi jo se, että keskimääräinen eläkkeellesiirtymisikä olisi käytännössä edes lähempänä nykyistä 65 vuotta. Sosiaalimenotoimikunta tarkasteli useita mahdollisuuksia muuttaa eläkkeiden tarkistamisessa käytettyä TEL-indeksiä. 9 TEL-indeksi lasketaan ansiotaso- ja kuluttajahintaindeksin keskiarvona. Laman aikana on osoittautunut, että tämä TEL-indeksin ominaisuus on suhdanteita voimistava. Samaan aikaan kun työttömyys on rasittanut yhteiskuntaa ja alentanut työnteki j öiden keskimääräisiä reaalipalkkoj a, TEL-indeksi on kasvanut. Indeksiä voitaisiin muuttaa talouden eri suhdannevaiheisiin paremmin sopeutuvaksi eriyttämällä aktiiviaikainen ja eläkeaikainen indeksiturva toisistaan tai korjaamalla indeksiä työllisyys asteen mukaan. Säästöt olisivat tällöin luonnollisesti suurimmat, jos talouskasvu olisi heikko. Edelleen tehtiin laskelmia toimenpiteistä, jotka vaikuttavat eläkkeiden alkumäärään ja karttumiseen. Nykyisin työeläke määräytyy työsuhteen neljän viimeisen vuoden palkkojen mukaan. Tällöin eläkkeiden laskeminen on teknisesti yksinkertaista, mutta eläke riippuu hyvien ja huonojen vuosien ajoittumisesta työuralla. Lisäksi loppupalkkatekniikka ei sovellu hyvin siihen, että liikkuvuus työmarkkinoilla on lisääntynyt. Työura koostuu monellauseista eri työsuhteista ja toisilla yhden työsuhteen mukaan. Työeläkkeen määräytymistä voitaisiin muuttaa esimerkiksi laskemalla eläkepalkka vähintään kymmenen viimeisen vuoden tulojen perusteella tai peräti koko työsuhteen keskipalkan mukaan. Esimerkiksi Ruotsissa on juuri ehdotettu eläkepalkan laskemista koko "elämäntulon" (livsinkomst) perusteella. Tällainen muutos vahvistaisi eläkejärjestelmän vakuutusperiaatetta, kun eläkevkuutusmaksut ja eläke määräytyisivät saman ansion perusteella. Toimikunnan peruslaskelman mukaan säästö vuonna 2030 olisi noin kaksi prosenttia suhteessa palkkoihin. Toimikunnassa tarkasteltiin myös työeläkkeiden tavoitetason laskemista 60 prosentista 50 prosenttiin. Tämä supistaisi eläkekustannuksia olennaisesti ja pienentäisi välittömästi vanhuuseläkerahastointia, mutta johtaisi nykymuotoisen eläketurvan pirstoutumiseen. Nykyisen eläkejärjestelmän ohelle syntyisi kirjava joukko täydentäviä järjestelyjä. Tällä hetkellä Suomen työeläkkeiden tavoitetaso vastaa europpalaista keskitasoa. Tosiasiassa kuitenkin harvat eläkeläiset yltävät tälläkään hetkellä lähelle täyttä eläketasoa. On huomautettava, että kaikki sosiaalimenotoimikunnassa esillä olleet eläkepoliittiset toimenpiteet eivät ole yhtaikaa sovellettavissa. Arvioissa ei ole myöskään otettu huomioon eri säästövaihtoehtojen heijastusvaikutuksia. Toimenpiteiden säästövaikutukset tuntuvat etupäässä pidemmällä aikavälillä. Säästöjen lisäksi toimenpiteet vaikuttaisivat kannustavasti työssä pysymiseen ja eläkkeelle siirtymisen lykkäämiseen ja lisäisivät eläkkeiden määräytymisperusteiden tasapuolisuutta ja eläkemenojen joustavampaa sopeutumista talouden suhdannevaihteluihin. Eläkemenojen ohella tarkastelun kohteena olivat myös työttömyysturvamenot ja sosiaali- 250
14 Marja-Liisa Parjanne ja terveyspalvelumenot. Työttömyysturvan kustannuksia olisi sosiaalimenotoimikunnan mielestä mahdollista supistaa jo lähivuosina muuttamalla päivärahan tasoa ja kestoa. Edellinen voitaisiin toteuttaa esimerkiksi alentamalla ansioon suhteutettua päivärahaa 20 prosentilla 130 päivän jälkeen. Ansiosidonnaista päivärahakautta voitaisiin lyhentää nykyisestä 500:sta ensin 400 päivään ja myöhemmin edelleen 300 päivään. Molempien edellä mainittujen toimenpiteiden arvioidaan aktivoivan työhön hakeutumista. Tälle arviolle ei kuitenkaan ole olemassa yksiselitteistä teoreettista tai empiiristä tukea. Holmlundin (1993) mukaan työsuhdeturvalla ei näyttäisi pitkällä aikavälillä olevan vaikutusta työttömyyteen. Empiiriset tutkimustulokset Suomesta antavat ristiriitaisia tuloksia myös lyhyen tähtäyksen vaikutuksista. Kettusen (1993) mukaan päivärahojen alentamisella työttömyyden kestettyä tietyn aikaa on voimakas positiivinen vaikutus työllistymiseen. Sen sijaan Liljan (1993) tulokset eivät tukeneet alenemien työllistymistä edistävää vaikutusta. Erityisen kyseenalaista on se, miten toimenpiteiden aktivointivaikutukset toteutuisivat nykyisenkaltaisessa työttömyystilanteessa. Sosiaali- ja terveyspalveluiden kehittämisessä on valittavana kaksi päävaihtoehtoa: nykyisen, julkisen sektorin järjestämän sosiaalija terveydenhuollon säilyttäminen tai järjestelmän suuntaaminen siten, että julkisia palveluita vähennetään, jolloin markkinapohjaiset palvelut kasvavat. Laman aikana sosiaali- ja terveydenhuollon palveluita ja kustannuksia on jo supistettu voimakkaasti. Mikäli pyritään lisäsäästöihin ja tuottavuuden parantamiseen, on jatkossa voimistettava jo käynnissä olevaa palvelurakenteen muutosta. Palvelurakenteen 8 Eläkeiän korottaminen on laskelmissa sijoitettu ajankohtaan, jossa talouskasvun perusvaihtoehdon mukaan saavutetaan täystyöllisyystaso eli vuoden 2015 jälkeen. Eläkepolitiikan luonteeseen kuuluu sitoumusten pitkäaikaisuus, joten suunnitteluhorisontti on epätavallisen pitkä. muutoksellla tarkoitetaan lähinnä erikoistasoisen hoidon korvaamista perustasoisella hoidolla ja pitkäaikaisen laitoshoidon korvaamista erilaisilla avopalveluilla. Rakenteen muuttamisen vaatimat investoinnit kasvattaisivat menoja lyhyellä tähtäyksellä, mutta pidemmällä aikavälillä koituisi kustannussäästöjä. Asiakkaan kannalta ei "palvelurakenteen muutos" käytännössä tunnu aina yhtä hienolta. Ylimenovaiheessa monissa kunnissa on lakkautettu laitospaikkoja jo ennen kuin avohoitoa on pystytty järjestämään (Sosiaali- ja terveysministeriö 1994c). 6. Lopuksi Sosiaaliturvan maksurasitus on kohoamassa 1990-luvulla vakavaksi ongelmaksi. Poikkeuksellisen syvän taloudellisen taantuman vuoksi sosiaalimenojen kansantuoteosuus on noussut muutamassa vuodessa yli 10 prosenttiyksikköä. Kyse ei ole kuitenkaan pelkästä suhdanneongelmasta. Sosiaaliturva ja sen rahoitus ovat törmänneet uusiin haasteisiin, jotka edellyttävät koko järjestelmän perusteellista ja ennakkoluulotonta uudelleen tarkastelua. Aiemmissa sosiaalimenojen pitkän aikavälin arvioissa korostuivat kokonaistyövoiman väheneminen ja väestön ikärakenteen vanheneminen. Sen vuoksi sosiaaliturvan maksurasituksen ennakoitiin kohoavan ensi vuosituhannella. Suurtyöttömyys ja sosiaalietuuksien rahoituspohjan romahtaminen ovat kuitenki~ jo nyt kasvattaneet sosiaalimenojen suhteellisen osuuden tasolle, jolla sen aikaisemmissa laskelmissa ennakoitiin olevan vasta 40 vuoden kuluttua. Samalla ovat heikentyneet myös mahdollisuudet lievittää eläkemenojen nousupainetta. Lisäksi sosiaaliturvan rahoitusta tulevat vielä useina vuosina rajoittamaan julkisen talouden velkaantuneisuus ja korkea veroaste. Siinäkin tapauksessa, että taloudellinen 9 TEL-indeksiä käytetään eläkkeiden lisäksi myös monien muiden sosiaalietuuksien tarkistamiseen. 251
15 Katsauksiaja keskustelua -KAK 2/1994 kasvu tulisi olemaan lähivuosina nopeaa, tarvitaan lisäksi myös julkisen sektorin menoleikkauksia. Sosiaalimenotoimikunta on mietinnössään tarkastellut omaan hallinnonalaansa liittyvien eläketurvan, työttömyysturvan ja sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämis- ja säästömahdollisuuksia. Toimikunnan mielestä sosiaalimenojen rahoitus voidaan pitkällä aikavälillä turvata ilman, että sosiaaliturvaa joudutaan olennaisesti muuttamaan. Sosiaaliturvan ja sen rahoituksen tulisi osaltaan tukea talouden tasapainoista kehitystä. Äskettäin ilmestyi valtiovarainministeriön työryhmämuistio (1994b) Suomen eläkejärjestelmän rahoituksen kestävyydestä ja taloudellisista kannustinvaikutuksista. Muistio kuuluu osana tulonsiirtojärjestelmien tuloksellisuutta arvioi vaan projektiin. Valtiovarainministeriön laskelmissa on päädytty hyvin samantapaisiin johtopäätöksiin ja säästövaihtoehtoihin kuin sosiaalimenotoimikunnassakin. Onkin hämmästyttävää, että valtiovarainministeriössäkin on eläkkeiden rahoitus ongelmaa tarkasteltaessa pitäydytty pelkästään eläkepolitiikkaan eikä ole kytketty kysymystä laajempiin yhteyksiin. Barr (1992) toteaa, että ainoa täydellinen ratkaisu suurten ikäluokkien aiheuttamasta maksurasituksesta selviämiseksi on tuotoksen lisääminen. Ensinnäkin voidaan kasvattaa tuotosta työntekijää kohti nostamalla sekä pääoman määrää ja laatua että työvoiman laatua. Tätä voidaan toteuttaa lisäämällä investointeja, panostamalla tutkimukseen ja tuotekehittelyyn ja työvoiman koulutukseen. Toinen mahdollisuus tuotoksen kasvattamiseen Barr'in mukaan on työnteon määrällinen lisääminen. Tähän päästään alentamalla työttömyys astetta, nosta- " malla eläkkeelle siirtymisikää, tuomalla työvoimaa maahan ja kannustamalla naisia työelämään esimerkiksi huolehtimalla lasten päivähoitojärjestelmästä. Edellä mainituissa raporteissa näistä toimenpiteistä on tarkasteltu lähinnä vain eläkkellesiirtymisiän nostamista ja mahdollisuuksia vaikuttaa työttömyysasteeseen työsuhdeturvan muutosten kautta. On selvää, että taloudellises- sa taantumassa tuotoksen lisääminen kaikkia yllämainittuja keinoja käyttäen vaikuttaa hankalalta. Olisi kuitenkin tärkeää pitää mielessä, mihin suurempaan kokonaisuuteen nyt käsillä oleva ongelma liittyy. Tässä tilanteessa tarvittaisiin aktiivista työvoimapolitiikkaa ja rakenteellisia toimenpiteitä, joilla koko kansantaloutta voitaisiin tasapainottaa. Tautia ei voida parantaa hoitamalla pelkästään oireita. Sosiaalipolitiikka ja talouspolitiikka tulisi kytkeä entistä paremmin yhteen. Tämä edellyttäisi sitä, että talous- ja yhteiskuntapolitiikan tavoitteista keskusteltaisiin laajemmin. Sen sijaan, että olisi kaikin tavoin pyritty tuotoksen lisäämiseen, ovat laman aikana korostuneet pikemminkin paineet säästämiseen. Nämä säästöt vaikeuttavat tulevaisuudessa entisestään eläkemaksurasituksesta suoriutumista. Koulutus on nähty yhtenä helpoimmista säästökohteista, koska säästöjen aiheuttamat menetykset eivät yleensä näy välittömästi. Uusien kasvututkimusten mukaan koulutus kuitenkin lisää yhteiskunnan hyvinvointia sekä heti että pitkällä aikavälillä. Kun tehdään pitkän aikavälin suunnitelmia, jollaista juuri eläkepolitiikkakin luonteensa mukaisesti on, on otettava huomioon myös koulutus- samoin kuin tutkimus- ja tuotekehittelyinvestoinnit tuotosta lisäävinä tekijöinä. Edelleen viime aikoina on sekä työttömyyden että sosiaalimenojen alentamistarpeen vuoksi esiintynyt yhä enemmän kannanottoja, joiden mukaan "toisen vanhemmista" tulisi jäädä kotiin hoivatyötä tekemään. Työmarkkinateorian mukaan tällainen toimenpide vaikuttaa pitkällä aikavälillä vastakkaiseen suuntaan kuin toivotaan (Layard, Nickell ja Jackman 1991, luku 10). Sen sijaan että työttömyys alenisi, aleneekin kokonaistuotanto. Toimenpide johtaa siten talouden sopeutumisen kautta entistä alhaisemmalle hyvinvoinnin tasolle. Kun lisäksi ottaa huomioon suomalaisten naisten korkean koulutustason, olisi heidän työelämästä poisjäämisensä valtavaa investointien hukkaan heittämistä. Itsestään selvää on, että sosiaalipoliittisesti suomalaisen hyvinvointi val- 252
16 Marja-Liisa Parjanne tion kehitys kääntyisi taaksepäin. Kirjallisuus Barr,N. (1992): "Economic Theory and the Welfare State: A Survey and Interpretation", Journal of Economic Literature, VoI. XXX, Hietala,K. (1992): "Työttömyyden kustannukset", Työministeriö, Työpoliittisia tutkimuksia 24, Helsinki Holmlund,B. (1993): "Arbetslöshetskrisen - konjunkturfenomen eller systemfel?", Rapport till Ekonomikommissionen, bilaga 12 Kettunen,J. (1993): Re-employment of Finnish Unemployed Workers, ETLA A17 Layard R., S. Nickell ja R. Jackman (1991): Unemployment: Macroeconomic Performance and the Labour Market, Oxford University Press Lilja,R. (1993): "Unemployment Benefit System and Unemployment Duration in Finland", Finnish Economic Papers 6, No.1, Lehtinen,T. (1994): "Keskivertotyöntekijän työvoimakustannusten kokonaisverokiila Suomessa vuosina ", VATTkeskustelualoitteita 57, Helsinki Pehkonen,J. (1991): "Empiiriset palkkayhtälöt - tuloksia 1980-luvun tutkimuksista", Kan- santaloudellinen aikakauskirja 1991:4, Pohjola,M. (1994): "Kansantalouden tehokkuus ja julkinen säätely", esitelmä XVI Kansantaloustieteen päivillä Santamäki-Vuori,T. (1994): "Onko massatyöttömyydestä irtipääsyä?", Kansantaloudellinen aikakauskirja 1994: 1, Sosiaali- ja terveysministeriö (1991): "Kohti hyvää Suomea Sosiaalipolitiikka valintojen edessä", Helsinki Sosiaali- ja terveysministeriö (1994a): "Sosiaalimenotoimikunnan mietintö", Komiteanmietintö 1994:9, Helsinki Sosiaali- ja terveysministeriö (1994b): "Sosiaaliturva Suomessa 1992", Sosiaaliturva 1994: 2, Helsinki Sosiaali- ja terveysministeriö (1994c): "Laatupalveluihin kohtuukustannuksin. Palvelurakennehankkeen seurantamuistio", Sosiaali- ja terveysministeriön monisteita 1994:8 Tarkka,J. (1994): "Ulkoisten tekijöiden merkitys Suomen talouskriisissä", Kansantaloudellinen aikakauskirja 1994: 1, 5-17 Valtiovarainministeriö (1994a): "Talouspolitiikan linja. Kansantalouden kehitys ja talouspolitiikka vuosina ", Helsinki Valtiovarainministeriö (1994b): "Suomen eläkejärjestelmän rahoituksen kestävyys, oikeudenmukaisuus ja taloudelliset kannustimet", Työryhmämuistio 1994:7, Helsinki 253