Source: http://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=20027968
Timestamp: 2019-07-23 18:26:55
Document Index: 331105735

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C-470 de 2011
200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20020027968CC-SENTENCIAC470201113/06/2011CC-SENTENCIA_C_470__2011_13/06/2011200279682011Sentencia C-470/11 ESCOGENCIA DEL JUEZ PARA PRESENTAR LA DEMANDA LABORAL POR PARTE DEL ACTOR Y LA ORDEN DE PAGOS SUSTENTADOS EN CLARA PRUEBA DOCUMENTAL- Vulneran el principio de igualdad, la garantía del debido proceso y derecho de acceso a la justicia La Corte determina que el artículo 45 de la Ley 1395 de 2010 es inconstitucional, pues la regla que él establece resulta contraria al principio de igualdad y a los derechos al debido proceso y de acceso a la justicia, en tanto somete a la parte demandada en los procesos laborales a la posibilidad de tener que comparecer y ejercer su defensa en un espacio territorial no predeterminado y por lo mismo en condiciones desproporcionadamente desfavorables, según lo opte su contraparte. En consecuencia, la Corte declarará la inexequibilidad del referido artículo 45. De igual manera, se ha concluido que el artículo 47 de la misma ley, que permite al juez laboral ordenar antes de la sentencia el pago de aquellos conceptos solicitados en la demanda que correspondan a derechos ciertos e irrenunciables del trabajador y que a su juicio se encuentren debidamente probados por documentos, resulta contrario a la Constitución, por cuanto afecta de manera desproporcionada el debido proceso del sujeto demandado, lesiona la igualdad en perjuicio de la misma parte e impide, sin razones válidas, la impugnación de tan importante decisión. Por lo anterior, se declarará también la inconstitucionalidad de esta norma. INCREMENTO DE CUANTIA PARA EJERCER EL RECURSO DE CASACION ANTE LA JURISDICCION LABORAL- Cosa juzgada constitucional PROCESOS LABORALES- Competencia en razón del territorio CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL -Alcance La jurisprudencia constitucional ha reconocido que en materias procesales ese ámbito de autonomía es especialmente amplio, pues según lo ha explicado esta corporación, en ejercicio de su cláusula general de competencia legislativa, las cámaras tienen la posibilidad de determinar libremente, entre otras materias: i) lo relativo a las distintas acciones de que dispondrán los ciudadanos y los tipos de procesos que a partir de ellas deberán surtirse; ii) la radicación de competencias, salvo en los casos en que la misma Constitución las ha asignado; iii) las diligencias y etapas que comprenderán cada uno de tales procesos; iv) los medios de prueba que en cada caso podrán emplearse; v) los recursos y medios de defensa que los ciudadanos pueden oponer frente a las decisiones judiciales; vi) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del juez e incluso de los terceros intervinientes. Así las cosas, con el fin de no estorbar el libre ejercicio de esa autonomía por parte del poder legislativo, resulta aconsejable no aplicar en este caso un test estricto, sino uno intermedio, o incluso de leve intensidad. JUICIO DE PROPORCIONALIDAD- Elementos/ TEST DE PROPORCIONALIDAD EN SENTIDO ESTRICTO- Alcance Referencia: expediente D-8303
NILSON PINILLA PINILLAD8303CONSTITUCIONALIDADLaura Orjuela Albarracín | otrasDemanda de inconstitucionalidad contra los artículos 45, 47 y 48 de la Ley 1395 de 2010, "Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial".Identificadores20020027969true44753Versión original20027969Identificadores
Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 45, 47 y 48 de la Ley 1395 de 2010, "Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial".
Sentencia C-470/11
ESCOGENCIA DEL JUEZ PARA PRESENTAR LA DEMANDA LABORAL POR PARTE DEL ACTOR Y LA ORDEN DE PAGOS SUSTENTADOS EN CLARA PRUEBA DOCUMENTAL-Vulneran el principio de igualdad, la garantía del debido proceso y derecho de acceso a la justicia
La Corte determina que el artículo 45 de la Ley 1395 de 2010 es inconstitucional, pues la regla que él establece resulta contraria al principio de igualdad y a los derechos al debido proceso y de acceso a la justicia, en tanto somete a la parte demandada en los procesos laborales a la posibilidad de tener que comparecer y ejercer su defensa en un espacio territorial no predeterminado y por lo mismo en condiciones desproporcionadamente desfavorables, según lo opte su contraparte. En consecuencia, la Corte declarará la inexequibilidad del referido artículo 45. De igual manera, se ha concluido que el artículo 47 de la misma ley, que permite al juez laboral ordenar antes de la sentencia el pago de aquellos conceptos solicitados en la demanda que correspondan a derechos ciertos e irrenunciables del trabajador y que a su juicio se encuentren debidamente probados por documentos, resulta contrario a la Constitución, por cuanto afecta de manera desproporcionada el debido proceso del sujeto demandado, lesiona la igualdad en perjuicio de la misma parte e impide, sin razones válidas, la impugnación de tan importante decisión. Por lo anterior, se declarará también la inconstitucionalidad de esta norma.
INCREMENTO DE CUANTIA PARA EJERCER EL RECURSO DE CASACION ANTE LA JURISDICCION LABORAL-Cosa juzgada constitucional
PROCESOS LABORALES-Competencia en razón del territorio
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Alcance
La jurisprudencia constitucional ha reconocido que en materias procesales ese ámbito de autonomía es especialmente amplio, pues según lo ha explicado esta corporación, en ejercicio de su cláusula general de competencia legislativa, las cámaras tienen la posibilidad de determinar libremente, entre otras materias: i) lo relativo a las distintas acciones de que dispondrán los ciudadanos y los tipos de procesos que a partir de ellas deberán surtirse; ii) la radicación de competencias, salvo en los casos en que la misma Constitución las ha asignado; iii) las diligencias y etapas que comprenderán cada uno de tales procesos; iv) los medios de prueba que en cada caso podrán emplearse; v) los recursos y medios de defensa que los ciudadanos pueden oponer frente a las decisiones judiciales; vi) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del juez e incluso de los terceros intervinientes. Así las cosas, con el fin de no estorbar el libre ejercicio de esa autonomía por parte del poder legislativo, resulta aconsejable no aplicar en este caso un test estricto, sino uno intermedio, o incluso de leve intensidad.
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Elementos/TEST DE PROPORCIONALIDAD EN SENTIDO ESTRICTO-Alcance
Referencia: expediente D-8303
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 45, 47 y 48 de la Ley 1395 de 2010, "Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial".
Actor: Laura Orjuela Albarracín y otras
Bogotá, D. C., trece (13) de junio de dos mil once (2011).
En ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241 de la Constitución Política, las ciudadanas Laura Orjuela Albarracín, Diana Estefany Segura Castañeda y Sandra Lucía Tovar Reyes presentaron ante esta corporación demanda de inconstitucionalidad contra el texto de los artículos 45, 47 y 48 de la Ley 1395 de 2010 "Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial".
Mediante auto de octubre 21 de dos mil diez (2010) el Magistrado ponente admitió la demanda y ordenó fijar en lista el presente asunto, y correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.
En esa misma decisión se ordenó también comunicar la iniciación de este proceso a los señores Presidente de la República, Presidente del Congreso y Ministros del Interior y de Justicia y de la Protección Social. También se extendió invitación a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, al Colegio de Abogados del Trabajo y la Seguridad Social de Colombia, y a las facultades de derecho de las Universidades Pontificia Javeriana, Externado de Colombia, de Antioquia, de los Andes, del Norte, de Cartagena, del Rosario, Autónoma de Bucaramanga y Nacional de Colombia, para que, si lo consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad de los preceptos demandados.
El siguiente es el texto de las normas demandadas, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 47.768 del 12 de julio de 2010:
"LEY 1395 DE 2010
"Porla cual se adoptan medidas en materia
de descongestión judicial."
"ARTÍCULO 45. El artículo 5° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 3° de la Ley 712 de 2001, quedará así:
Artículo 86. Sentencias susceptibles del recurso. A partir de la vigencia de la presente ley y sin perjuicio de los recursos ya interpuestos en ese momento, sólo serán susceptibles del recurso de casación los procesos cuya cuantía exceda de doscientos veinte (220) veces el salario mínimo legal mensual vigente."
A continuación se presentan, en relación con cada una de las normas atacadas, las razones con apoyo en las cuales las actoras piden a la Corte declarar su inconstitucionalidad:
3.1. Artículo 45 de la Ley 1395 de 2010, que modifica el artículo 5° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, cambiando la regla según la cual la competencia por razón del territorio se determinaría por el último lugar donde se prestaron los servicios o por el domicilio del demandado a elección del demandante, por el último lugar de prestación de los servicios o el domicilio del demandante, a elección de éste.
Las actoras consideran que esta norma vulnera los artículos 1°, 13, 29 y 229 de la Constitución Política, así como varios instrumentos internacionales vinculantes para Colombia, específicamente los artículos 14.1 y 14.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 y el artículo 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, suscrito en San José de Costa Rica en 1948.
Sobre este tema, explican que la nueva regla sobre escogencia del lugar de tramitación de las demandas laborales a elección del trabajador accionante rompe la igualdad de las cargas procesales en perjuicio del empleador demandado, ya que además de que el demandante puede decidir sobre la localidad donde se realizará el proceso, ahora podrá también obligarlo a comparecer en su propio domicilio, con todas las dificultades que ello implica, por ejemplo, frente a la premura con que deberá constituir un apoderado y contestar la demanda.
Señalan que si bien es claro que la relación laboral se desarrolla dentro de un entorno de intrínseca desigualdad a favor del empleador, razón por la cual resulta válido que el legislador establezca reglas o mecanismos tanto sustanciales como procesales, encaminados a corregir esa situación, ese propósito no puede llevarse al extremo, de crear entonces una situación de desigualdad en perjuicio del empleador, que es lo que en su concepto ocurre como efecto de este cambio normativo.
Las demandantes realizan algunas citas y transcripciones de pronunciamientos de esta corporación en torno a los temas de desigualdad entre empleadores y trabajadores, sentido de las reglas sobre reparto territorial de las competencias judiciales y razonabilidad de esos criterios[1], así como reflexiones propias respecto de tales consideraciones. Sobre estas bases, indican que al someter a los empleadores a la omnímoda decisión del trabajador en lo que atañe a la determinación del foro procesal, el referido cambio normativo crea una ventaja excesiva a favor de los trabajadores, que viola varios derechos y garantías de los empleadores, específicamente la igualdad, el derecho de defensa y la posibilidad de acceder a la administración de justicia, razones que justificarían la inexequibilidad de este precepto.
3.2. Artículo 47 de la Ley 1395 de 2010, que adiciona un nuevo inciso al numeral 3° del parágrafo 1° del artículo 77 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, norma que establece las reglas aplicables a la audiencia obligatoria de conciliación, decisión de excepciones previas, saneamiento y fijación del litigio, que tiene lugar en los procesos laborales. Esta nueva regla señala que, si durante esa audiencia o en cualquier etapa del proceso, resultan probadas mediante documentos pretensiones de la demanda que versan sobre derechos ciertos e irrenunciables del trabajador, el juez deberá ordenar el pago y el proceso continuará entonces en relación con las demás pretensiones.
A partir del contenido de esta disposición, consideran las demandantes que resultan vulnerados el preámbulo constitucional, además de sus artículos 13 sobre derecho a la igualdad, 29 sobre debido proceso, 31 sobre el principio de la doble instancia y 229 sobre acceso a la administración de justicia. En cada caso las presuntas vulneraciones constitucionales son explicadas con base en extensas citas de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Sobre lo primero, comienzan por recordar que esta corporación ha admitido la posibilidad de que una norma legal se declare inexequible a partir de su disconformidad con el preámbulo constitucional, respecto de lo cual citan la sentencia C-477 de 2005 (M. P. Jaime Córdoba Triviño). A continuación, afirman que el artículo 47 aquí demandado no contribuye a asegurar la justicia e igualdad de quienes integran el pueblo de Colombia, ni tampoco a garantizar un orden político, económico y social justo, según el mandato contenido en el preámbulo, sino por el contrario, es abiertamente injusto y desproporcionado. Lo anterior por cuanto, de una parte, no existe un fundamento claro para autorizar al juez a ordenar, en cualquier etapa del proceso, el pago de acreencias que versen sobre derechos supuestamente ciertos e irrenunciables, únicamente del trabajador; y de otra, porque tampoco existen razones que justifiquen el que esta "criticada potestad del juez" no resulte aplicable a los procesos que se adelanten ante otras jurisdicciones distintas a la laboral.
También frente a este tema, explican las demandantes que si bien se comprende la intención de protección al trabajador que subyace tras este tipo de reglas, el propósito debería ser llevar a las dos partes de la relación laboral a un escenario de igualdad, más no de desproporcionada preeminencia del trabajador sobre el empleador, como en su opinión resulta de facultades como la prevista en el artículo 47 aquí censurado. En relación con este mismo tema, y a manera de ejemplo, las accionantes citan los artículos 50 del Código Procesal del Trabajo (sobre fallos extra y ultra petita) y 24 del Código Sustantivo del Trabajo (sobre la carga de la prueba cuando se pretende acreditar que la relación jurídica que da origen al proceso es de naturaleza distinta a la laboral), normas que demostrarían el ya reconocido interés del órgano legislativo por equilibrar una relación originariamente desigual, pero dentro de un espíritu de justicia y proporcionalidad que, según consideran, estaría ausente en el caso de la norma acusada.
En relación con la supuesta vulneración del derecho a la igualdad incorporan una extensa reflexión, basada en gran medida en anteriores pronunciamientos de esta corporación, principalmente de constitucionalidad.
A este respecto mencionan la necesidad de que las medidas que establezcan un trato desigual estén sustentadas en la previa existencia de una desigualdad fáctica relevante, así como la de que la regla que responda a ella consulte adecuadamente criterios de proporcionalidad al comparar las situaciones de los diversos sujetos interesados. Explican entonces que una regla de trato diferenciado con intención presuntamente correctiva sólo podrá ser válida en la medida en que sea clara la previa existencia de condiciones de desigualdad material, y siempre y cuando la situación resultante no resulte excesivamente favorecedora del grupo cuya situación de inferioridad se buscaba remediar.
Sobre este tema las demandantes citan de manera extensa los fallos C-043 de 2002 (M. P. Álvaro Tafur Galvis) y C-561 de 2004 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), en los que la Corte habría analizado la conformidad constitucional de ciertas medidas correctivas de la igualdad en el ámbito procesal, abordando temas tales como cuál es el grado de intensidad o exigencia que en eventos así debe tener el juicio de igualdad para resguardar adecuadamente ese principio sin afectar la autonomía que en todo caso debe reconocerse al legislador, como también las condiciones bajo las cuales un precepto que pretenda corregir la desigualdad de las partes dentro del proceso podría eventualmente devenir discriminatorio contra alguna(s) de ellas.
A partir de estas y otras consideraciones, señalan que la medida contenida en la norma demandada sería inexequible al carecer de "legitimidad o validez constitucional en la finalidad propuesta", por cuanto como consecuencia de ella se sacrificarían bienes de mayor importancia constitucional que los que se pretende proteger. Ello por cuanto, so pretexto de resguardar derechos ciertos e irrenunciables del trabajador, se lesionarían garantías tan sensibles como el derecho de defensa de los otros sujetos procesales, así como el derecho a la igualdad en cabeza de aquéllos.
Sobre el mismo punto, y a propósito de los elementos del test de la igualdad, agregan que si bien sería posible, en gracia de discusión, admitir que la medida podría ser necesaria en razón a la usual inferioridad de condiciones económicas del trabajador, es evidente que no sería idónea, pues no existen en torno a ella, en la misma norma o en otras aledañas, mecanismos procesales adecuados para garantizar que esta facultad será correctamente ejercida.
Por último, y aunque reconocen que estas consideraciones son intrascendentes a efectos de sustentar la inconstitucionalidad de la norma atacada, comentan que otras disposiciones del Código Procesal del Trabajo, entre ellas su artículo 48, otorgan al juez amplios poderes para restablecer el adecuado equilibrio entre las partes, lo que hace que esta nueva regla sea, de un lado innecesaria, y de otro, impráctica e inoportuna. Agregan que en razón al fuerte desbalance que ella genera, los jueces laborales podrán experimentar duda y dificultad en su aplicación, dado que si bien es posible invocar en este tipo de situaciones la excepción de inconstitucionalidad, este mecanismo no suele brindar al juez tranquilidad suficiente, ante la posibilidad de que su proceder sea luego cuestionado en el ámbito disciplinario, o incluso en el penal.
En torno a la posible violación del derecho al debido proceso de que trata el artículo 29 superior, explican las actoras que la forma como la ley reguló esta facultad (que también es una obligación) del funcionario judicial, apenas como una incidencia menor dentro del trámite de la audiencia de conciliación, resolución de excepciones, saneamiento y fijación del litigio, o en cualquier otro momento procesal, no garantiza el derecho a la contradicción de la prueba, que según la jurisprudencia de esta Corte, hace parte del derecho al debido proceso. Específicamente, cuestionan la ausencia, dentro del texto de la norma, de una regulación suficiente sobre la forma de poner en movimiento este poder del juzgador, como también la posibilidad de que con su aplicación se sorprenda indebidamente al empleador demandado, quien no estaría en condiciones de ejercer una defensa adecuada en tales situaciones.
En la misma línea, señalan que tampoco es claro si proceden o no recursos contra una orden proferida en ejecución de esta facultad, situación que infringiría el principio de que trata el artículo 31 de la Constitución Política, teniendo en cuenta que tal decisión podría considerarse como una sentencia parcial, por lo tanto susceptible de reconsideración.
Igualmente, consideran que este mecanismo estorba el proceso de libre formación del convencimiento del juez, que según explican, constituye un principio necesario para la efectividad de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia (arts. 29 y 229 Const.). A este respecto señalan que el hecho de haber tomado una determinación de este tipo entraña un prejuzgamiento, que predispone al juez en relación con las demás medidas que deberá tomar al avanzar el proceso, y especialmente al momento de dictar sentencia, pues difícilmente él estará dispuesto a adoptar decisiones que resulten en contradicción con sus iniciales apreciaciones, aquellas que le condujeron a ordenar un pago inmediato y parcial de lo pedido en la demanda.
Finalmente, aducen que esta facultad que la ley atribuye al juez laboral entra también en conflicto con apartes de varios tratados internacionales de derechos humanos, que en cuanto tales son parte integrante del bloque de constitucionalidad. De manera especial, concluyen que en atención a todas estas consideraciones no podría afirmarse que la participación de un empleador dentro de un proceso ordinario laboral implica para éste la existencia de un recurso judicial efectivo, tal como lo precisa la normatividad internacional sobre la materia, exigencia que resulta aplicable en todos los ámbitos procesales y no únicamente en materia penal, razones que las llevan a concluir que el artículo 47 en comento debe ser declarado inconstitucional.
3.3. Artículo 48 de la Ley 1395 de 2010, que modifica el artículo 86 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, incrementando a 220 veces el salario mínimo mensual más alto la cuantía requerida para la procedencia del recurso de casación en los procesos que se siguen ante esa jurisdicción. Consideran las accionantes que esta regla y el cambio operado frente a aquella previamente vigente[2], son contrarios a los artículos 25, 53 y 229 de la Constitución Política.
En relación con este asunto, las demandantes plantean una comparación de las cuantías contempladas en los sucesivos textos del artículo 86 de este Código, desde su entrada en vigencia en 1948. A este respecto señalan que un elemento de racionalidad común a todos los anteriores incrementos había sido la no superación del 50% de la suma anterior como criterio del respectivo reajuste, parámetro que fue ignorado en esta última reforma, puesto que el crecimiento de la cuantía mínima requerida supera en este caso el 83%.
Seguidamente incluyen otras reflexiones derivadas de la cuantía prevista en esta nueva norma procesal, así como del actual valor del salario mínimo legal y del previsible volumen de personas que en el país devengan apenas esa suma o alguna ligeramente superior, para concluir que esta nueva regla convertirá en absolutamente marginal la posibilidad de que los trabajadores interpongan el recurso extraordinario de casación, situación que en tal medida sería contraria al contenido de los artículos 25 y 53 superiores.
En sustento de esta aseveración, las demandantes presentan un ejemplo numérico frente al cual se aplica la norma acusada, según el cual un caso de indemnización por despido injusto de un trabajador que devengue un salario cercano a diez (10) salarios mínimos no tendría acceso al recurso de casación, salvo en la imposible hipótesis de que el mismo hubiere estado al servicio de ese empleador por un extenso período, incluso superior a la totalidad de la vida laboral de un trabajador promedio.
Sostienen que en tales condiciones no se cumple verdaderamente el derecho de acceder a la administración de justicia de que trata el artículo 229 superior, razón por la cual la norma que contiene esta regla es inconstitucional.
Más adelante, las demandantes realizan una extensa cita de la sentencia C-596 de 2000 (M. P. Antonio Barrera Carbonell), en la que la Corte discurrió sobre la naturaleza y finalidades del recurso extraordinario de casación. Con apoyo en ello, señalan que si bien existen mecanismos judiciales para ventilar las controversias de carácter laboral, la imposibilidad casi generalizada para acceder a este recurso, y para lograr que el órgano límite de esa jurisdicción pueda conocer de tales casos, impedirá que esa alta instancia pueda invalidar sentencias que no apliquen correctamente el derecho sustancial o hayan quebrantado requisitos esenciales del procedimiento en perjuicio de los trabajadores, mermándose así de manera sustancial la efectividad del derecho de acceder a la justicia y la de los derechos y garantías laborales.
Finalmente, citan también la sentencia C-475 de 2003 (M. P. Jaime Araújo Rentería), conforme a la cual el test de razonabilidad resulta aplicable no sólo al analizar la posible violación del derecho a la igualdad, sino en general, al examinar la eventual vulneración de algún otro derecho fundamental, como en este caso, el de acceder a la administración de justicia. De allí concluyen que el señalamiento de una cuantía tan elevada para acceder a este recurso sólo sería constitucionalmente viable en la medida en que la finalidad perseguida, que como es sabido es la descongestión judicial, cumpla un propósito constitucional, y que el beneficio alcanzado sea claramente superior al sacrificio de derechos que con ello se ocasiona.
Consideran las actoras que estos parámetros no se cumplen en el caso concreto de la restricción del recurso de casación en el ámbito laboral, razón por la cual la norma debería ser declarada inexequible.
Durante el término de fijación en lista se recibieron cinco (5) escritos de ciudadanos e instituciones públicas y privadas que dieron su opinión sobre los planteamientos contenidos en la demanda.
4.1. Del Ministerio de la Protección Social
Este Ministerio intervino por conducto de apoderada especial, e hizo llegar a la Corte un extenso escrito en el que pidió declarar la exequibilidad de todas las disposiciones legales acusadas.
En respaldo de su solicitud, esta interviniente realiza en primer lugar una amplia exposición de los antecedentes legislativos de la hoy Ley 1395 de 2010, que incluye las consideraciones generales, las propuestas directamente relacionadas con el procedimiento laboral y fragmentos de las ponencias en los que se sustentaría le conveniencia y/o utilidad de tales iniciativas.
Consta allí, por ejemplo, que dado que el principal móvil de este proyecto era procurar la descongestión de los despachos judiciales, la razón que explica el cambio propuesto en torno a la escogencia de domicilio procesal fue la percepción de que esta regla causa gran acumulación de procesos laborales en los juzgados de las principales ciudades; de igual manera, el aumento de la cuantía para recurrir en casación se justificó en la sobrecarga de trabajo entonces existente en la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Resalta esta apoderada que, según se informó en las ponencias, lo que se pretendía era la descongestión judicial, y "uno de los instrumentos para lograr tal cometido es 'la racionalización del aparato judicial, para hacer más efectiva la justicia, mediante un control más estricto de la demanda de la misma'."
Concluido el relato de tales antecedentes, explica también esta interviniente que las normas aquí demandadas son producto de las decisiones racionales del órgano legislativo, dentro del amplio margen de configuración normativa que aquél tiene respecto de este tipo de materias, en desarrollo de lo previsto en el artículo 150 de la Constitución Política, y de la función que le compete para señalar y establecer las formas propias de cada juicio. Por lo demás, explica también que todas estas medidas efectivamente apuntan a generar un alivio frente al grave problema de la congestión judicial, lo que en su concepto avalaría su razonabilidad, que las demandantes ponen en duda.
Agrega también que el hecho de que, según lo establece el artículo 45 de la Ley 1395 de 2010, ciertas personas deban comparecer a procesos judiciales que se adelantan en municipalidades distintas a aquellas en la que tienen su domicilio, es una circunstancia casual que no es suficiente para poner en duda la constitucionalidad de dicha medida. Afirma además que por regla general en los procesos laborales es necesario concurrir por conducto de apoderado, que es sobre quien recae la responsabilidad de asistir a las audiencias y vigilar el proceso, lo que minimiza la incomodidad y el efecto negativo que ello pudiera generar en los empleadores demandados.
En relación con la facultad de ordenar el pago de derechos ciertos e indiscutibles de que trata el artículo 47 ibídem, resalta esta interviniente que esta norma sólo resulta aplicable en aquellos casos en que el respectivo derecho se encuentre probado más allá de toda duda, evento en el que cualquier posible defensa del demandado resultaría inane y dilatoria. Explica también que en caso de existir alguna incertidumbre sobre el particular, la facultad prevista en esta norma no resulta aplicable. Así las cosas, considera que en ese escenario no podría producirse menoscabo del derecho de defensa del empleador, y que en tal medida, la norma resulta plenamente exequible.
En torno a la regla que modifica la cuantía mínima requerida para la procedencia del recurso de casación (art. 48), reitera la representante de este Ministerio que esta norma se justifica en la necesidad de racionalizar la carga de trabajo de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, objetivo para cuya consecución el Congreso tendría la libertad de diseñar las medidas que considere más apropiadas.
En relación con el mismo tema, transcribe parcialmente y comenta varias decisiones de esta corporación[3] en las que se habría afirmado que la cuantía de las pretensiones es un criterio constitucionalmente válido para racionalizar la demanda y el acceso a la administración de justicia, y que el señalamiento de las reglas de procedibilidad de los distintos recursos procesales es un asunto del resorte exclusivo del órgano legislativo.
También indicó que la restricción resultante del umbral de admisibilidad contenido en el precepto cuestionado aplica por igual a demandantes y demandados, trabajadores y empleadores, por lo que no resulta válido asumir que esa regla perjudica sólo a los primeros. Dijo además que en aquellos casos en que no proceda el recurso de casación, existe aún un conjunto de acciones y recursos procesales suficientes para a través de ellos lograr la apropiada resolución de los conflictos originados en las relaciones de trabajo.
Con apoyo en los anteriores planteamientos, la representante del Ministerio de la Protección Social reitera su solicitud de que se declaren exequibles las disposiciones demandadas.
4.2. Del ciudadano Iván Alejandro Restrepo Pardo
Este interviniente presentó a consideración de la Corte un escrito en el que se pronuncia únicamente en relación con el artículo 45 de la Ley 1395 de 2010, respecto del cual pidió declarar su exequibilidad.
En sustento de su solicitud, este ciudadano señala que la constitucionalidad de esta norma depende directamente del resultado que emane del test de proporcionalidad que sobre ella puede realizarse. Al proceder a ello, indica entonces que esta norma deberá considerarse exequible siempre que observe los tres criterios básicos de necesidad, idoneidad y proporcionalidad.
En relación con el primero de ellos lo entiende cumplido, en la medida en que la congestión judicial existente en Colombia que es visible a todos los niveles, implica un incumplimiento, o por lo menos un cumplimiento imperfecto del deber del Estado de administrar justicia frente a los conflictos que surgen dentro de la sociedad. Así, el interviniente considera necesario que el legislador ofrezca alternativas de descongestión judicial que mejoren las condiciones en que el Estado presta este servicio.
Entiende también que la medida es idónea pues al brindar alternativas a los trabajadores demandantes, entre ellas la de ventilar sus demandas en el lugar donde residen, o la de poder promoverlas ante los jueces civiles o promiscuos en aquellos municipios en los que no existan jueces laborales, efectivamente puede contribuirse al control de la congestión judicial en otros espacios.
En lo que atañe a la proporcionalidad, criterio que también considera cumplido, explica que ofrecer facilidades de acceso a la justicia a los trabajadores, que son normalmente la parte débil de la relación laboral, es una medida adecuada que contribuye a compensar esa situación, pues además no considera que ello deje a los empleadores, que son la parte fuerte de esa misma relación, en condiciones de indefensión ni de irrazonable afectación.
En torno al mismo tema, cita y transcribe apartes de la sentencia C-390 de 2000 (M. P. Alejandro Martínez Caballero) en la que la Corte analizó este mismo tipo de queja pero frente al texto entonces vigente del artículo 5° del Código Procesal del Trabajo, conforme al cual la demanda podría presentarse en el lugar en el que se prestó el servicio o en el domicilio del demandado, a escogencia del actor, bajo la consideración de que esa regla lesionaba los derechos y garantías del trabajador al tener que presentar su demanda, las más de las veces fuera de su domicilio.
El interviniente subraya que en ese caso esta corporación señaló que si bien ciertamente sería más favorable a los trabajadores una regla como la ahora incluida en el artículo 45 de la Ley 1395 de 2010, el legislador tiene amplia facultad para decidir al respecto, por lo que no es función de la Corte censurar la opción por él escogida, ni menos imponer criterio alguno a este respecto. De lo anterior, el ciudadano participante deduce que tampoco en este caso cabría cuestionar la reciente decisión legislativa que permite al actor ante la jurisdicción laboral demandar ante el juez de su propio domicilio.
Este Ministerio se pronunció, también a favor de la exequibilidad de todas las disposiciones acusadas, mediante escrito presentado por apoderada especial, designada por el señor Director de Ordenamiento Jurídico.
En relación con la primera de las normas demandadas, esto es, el artículo 45 de la Ley 1395 de 2010, manifiesta no compartir la perspectiva desde la cual las actoras denuncian su inconstitucionalidad.
Explica además que la nueva configuración del llamado fuero electivo[4] es resultado de la no prosperidad de dos propuestas en las que se buscaba simplemente que las demandas laborales se presentaran en el lugar donde hubieren sido prestados los servicios: de una parte, un artículo del más reciente proyecto de ley de reforma a la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia que fue declarado inexequible por esta corporación al considerarlo regresivo respecto de las opciones antes existentes para los trabajadores demandantes[5], y de otra, la versión inicial del artículo hoy demandado, en la que se proponía también la eliminación del fuero electivo[6], opción que fue cambiada por la finalmente aprobada y ahora cuestionada, precisamente en atención a la reflexión planteada por esta corporación en el pronunciamiento de revisión recién reseñado.
También cita los fallos de esta corporación C-390 de 2000 (M. P. Alejandro Martínez Caballero) sobre el texto entonces vigente del artículo 5° del Código Procesal del Trabajo y C-540 de 1999 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra) sobre una norma de análogo contenido, pero referida a las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, sentencias en las que la Corte resaltó, de una parte, la amplia libertad de configuración normativa que en relación con estos temas tiene el legislador, y de otra, el hecho de que si las normas que determinan competencias jurisdiccionales causan alguna molestia o carga adicional a alguno de los sujetos procesales, ello no puede conducir a considerar que esa norma es inexequible.
Respecto del artículo 47 acusado la interviniente se remite a lo explicado en la exposición de motivos del proyecto antecedente de la Ley 1395 de 2010, en la que se habría sustentado la conveniencia y validez de esta fórmula, resaltando que ella aplica únicamente para aquellos casos en que el respectivo derecho esté "plenamente probado más allá de toda duda", bajo la consideración de que en estos casos no se justifica mayor desgaste procesal, y bien puede procederse a decidir sin necesidad de agotar todo el trámite. Considera que bajo esta perspectiva la norma no vulnera el derecho a la igualdad de las partes ni ninguno otro de los preceptos constitucionales invocados en la demanda (Está en negrilla en el texto original).
Finalmente, acerca del artículo 48, por el cual se modifica la cuantía mínima para ejercer el recurso extraordinario de casación en materia laboral, la apoderada interviniente realizó un recuento de los sucesivos textos del artículo 86 del Código Procesal Laboral resaltando que, más allá de los umbrales específicos definidos en cada oportunidad, la idea subyacente es la limitación de la procedencia de este recurso, que es excepcional y no usual, parámetro que la jurisprudencia ha avalado. En sustento de la exequibilidad de ese precepto, efectuó entonces una extensa cita del referido fallo C-596 de 2000 (M. P. Antonio Barrera Carbonell), en el que la Corte habría relievado la validez constitucional de estas restricciones frente al recurso extraordinario de casación, como también de la sentencia C-103 de 2005 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), en la que en línea semejante se analizó el establecimiento de la única instancia en algunos procesos civiles de baja cuantía.
4.4. Del Instituto Colombiano de Derecho Procesal
Dicho instituto intervino en este proceso con un escrito preparado por uno de sus miembros, el abogado Ernesto Forero Vargas, quien respalda los cargos de la demanda y solicita declarar la inexequibilidad de las normas acusadas.
En relación con la primera de ellas, aquella que reforma el artículo 5° del Código Procesal del Trabajo permitiendo que, por escogencia del trabajador demandante, el proceso deba adelantarse ante el juez del domicilio de éste, considera que esa regla resulta excesivamente desfavorable para los empleadores, podría no contribuir al logro de mayores niveles de descongestión judicial y en cambio crearía dificultades para el manejo de las audiencias y la práctica de pruebas en lugar distinto al del domicilio del demandado y de aquel en que se prestó el servicio. Incluye referencias a varios pronunciamientos de esta corporación, entre ellos los invocados por las actoras y también la sentencia C-588 de 1992, en la que la Corte habría llamado la atención sobre el hecho de que las medidas que pretendan materializar el principio de igualdad deben verdaderamente conducir al logro de esta finalidad y no a un resultado diferente, como en su concepto podría ocurrir en el presente caso.
En torno a la norma que permite ordenar en las audiencias o en cualquier momento del proceso el pago de acreencias probadas mediante documentos, señala que esta regla origina varios interrogantes no resueltos, entre ellos el tipo de providencia que al respecto debe dictarse, su efecto para el caso en que se hubieren propuesto excepciones previas y los recursos que frente a ella serían procedentes. También adhiere al argumento según el cual esta medida, supuestamente encaminada al logro de la igualdad, supera esa finalidad, creando una situación en la que posiblemente aquélla se rompería, en perjuicio del empleador demandado.
Finalmente, en lo que atañe a la regla contenida en el artículo 48, que incrementa la cuantía necesaria para tener acceso al recurso de casación ante la jurisdicción laboral, se remite a los argumentos planteados por ese instituto dentro de otro proceso relacionado con la misma norma[7]. Sin embargo, agrega que ese precepto debe ser declarado inconstitucional, pues este gran incremento incide negativamente en la posibilidad de que los trabajadores logren la efectiva garantía de sus derechos, lo que en su opinión vulnera los artículos 25 y 53 de la Constitución, en cuanto reducen la posibilidad de materializar la especial protección al trabajo prevista en el texto superior.
Así mismo, considera que esta regla dificulta el acceso a la justicia, previsto en el artículo 229 de la carta política, pues este derecho debe garantizarse no solo a nivel de los despachos de instancia sino de todas las acciones y mecanismos de protección que el sistema jurídico ofrece a los ciudadanos. Comenta además que esta norma sería inocua como mecanismo de descongestión en la Corte Suprema de Justicia, pues el artículo 7° de la reciente Ley 1285 de 2009 (modificatoria de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia) permite a sus Salas de Casación seleccionar las sentencias que serán objeto de pronunciamiento de fondo, con lo que no todos los recursos interpuestos deberán necesariamente ser decididos.
Según lo anterior, el artículo 48 acusado sería inconstitucional por dos razones más: de una parte, por su contrariedad con una norma estatutaria, que en cuanto tal, es parámetro de constitucionalidad de las leyes ordinarias, y de otra por su no idoneidad como mecanismo de descongestión, propósito para el cual se aprobó, lo que permite considerar su posible carácter discriminatorio.
4.5. De la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia
Este centro de estudios presentó a consideración de la Corte un documento suscrito por su Decano en el cual analiza las disposiciones demandadas y los cargos que contra ellas se proponen y concluye proponiendo adoptar las siguientes decisiones: i) declarar exequible el artículo 45 de la Ley 1395 de 2010; ii) declarar exequible el artículo 47 de la misma ley, en el entendido de que contra las órdenes que se dicten en desarrollo de esta norma proceden los recursos de reposición y apelación, y iii) en relación con el artículo 48, decidir estarse a lo resuelto en la sentencia que haya decidido sobre la demanda radicada bajo el expediente D-8274, donde está acusada esta misma norma.
En cuanto a la primera norma, afirma que el cambio en la regla sobre el lugar en que debe presentarse la demanda laboral es una medida que cabe sin dificultad dentro del margen de configuración normativa del legislador. También señala que esta modificación pretende aliviar el problema que frecuentemente enfrentan los trabajadores de tener que migrar al terminar un trabajo, lo que en vigencia de la regla anterior, hacía que en muchos casos se quedaran sin reclamar sus derechos. Anota que, por el contrario, los empleadores suelen tener mayor movilidad y condiciones de encarar un proceso en un lugar distinto a su domicilio, por lo cual la norma no resulta discriminatoria en contra de ellos.
En relación con la segunda, manifiesta no compartir el planteamiento según el cual esta regla favorece excesivamente al trabajador y rompe la igualdad en perjuicio del empleador. Recuerda que este último es la parte fuerte de la relación laboral, por lo cual considera que si el juez puede tener por probadas determinadas acreencias mediante documentos aportados el expediente, lo que procede es que el accionado ejercite una defensa particularmente activa. Reconoce que esta norma deja algunos aspectos sin resolver, como el relativo a los recursos que proceden contra una decisión de ese tipo, pero no estima que esta razón sea suficiente para concluir que la misma es inexequible, sino eventualmente para condicionar su exequibilidad. Por último, estima que esta regla favorece la eficiencia del aparato judicial y efectivamente promueve la descongestión, pues no tiene sentido que se aplace hasta el final del proceso la decisión de asuntos que en etapas precedentes parecen suficientemente claros.
Una vez vencido el término de fijación en lista se recibió otro escrito remitido por un profesor de la Facultad de Jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, en el que se solicita declarar la inexequibilidad de todos los preceptos aquí demandados, que en razón a su extemporaneidad no será tenido en cuenta.
En concepto Nº 5059 de fecha diciembre 7 de 2010 el Jefe del Ministerio Público solicitó a la Corte Constitucional que declare inexequible la expresión "o por el domicilio del demandante", contenida en el artículo 45 de la Ley 1395 de 2010, y exequibles por los cargos analizados los artículos 47 y 48 de la misma norma.
En primer término, el Procurador General se remite al concepto expedido por su despacho en relación con el artículo 48 que incrementa la cuantía para recurrir en casación ante la jurisdicción laboral dentro del proceso D-8274, y transcribe los principales apartes del mismo. En ese escrito el Procurador solicitó a la Corte declarar exequible esta disposición, al considerar que no se afecta el principio de igualdad y que el cambio ordenado por la misma cae dentro de la órbita de autonomía del legislador en relación con el tema.
En relación con el artículo 45 acusado sobre posibilidad de que la demanda laboral se presente ante el juez del domicilio del actor por la sola voluntad de éste, considera que ciertamente esa regla excede el propósito de nivelación que en general anima a las normas laborales, y somete al empleador demandado a una situación especialmente gravosa, que vulnera su debido proceso, al tener que comparecer en juicio en un municipio o lugar con el que podría no tener ningún vínculo o cercanía. Resalta que si bien el legislador es libre de regular los procedimientos judiciales en la forma que lo considere más razonable, esa libertad está limitada por los derechos, principios y valores constitucionales, parámetro que en este caso habría sido excedido, en razón a las serias dificultades adicionales que el demandado en un proceso laboral deberá afrontar como resultado de esta norma.
Finalmente, considera que la regla contenida en el artículo 47 demandado que permite ordenar el pago inmediato de los derechos que durante el proceso resulten documentalmente acreditados es un mecanismo de racionalidad y eficacia que el legislador puede válidamente establecer en ejercicio de sus facultades normativas. Anota además que el hecho de que se trate de derechos ciertos e irrenunciables y la exigencia de que los mismos se encuentren debidamente probados por documentos son garantía suficiente de que esta facultad no será mal utilizada, ni resultará especialmente lesiva para los empleadores. Por estas razones solicita a la Corte declarar su exequibilidad.
Para resolver sobre los cargos formulados en la demanda, la Corte los abordará separadamente, en el mismo orden en que fueron planteados.
Sin embargo, antes de ello es necesario recordar que mediante sentencia C-372 de mayo 12 de 2011 (M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) este tribunal decidió sobre la demanda radicada bajo el expediente D-8274, declarando inexequible el artículo 48 de la Ley 1395 de 2010, sobre el incremento de la cuantía necesaria para ejercer el recurso de casación ante la jurisdicción laboral. Así las cosas, por sustracción de materia, la Corte no podrá ya pronunciarse sobre la demanda dirigida contra esta disposición, y se limitará a ordenar estarse a lo resuelto en la mencionada decisión.
Resta entonces definir lo relativo a los cargos de inconstitucionalidad formulados respecto de los artículos 45 y 47 de la misma Ley 1395 de 2010, esto es la norma que cambió la regla sobre el lugar en que debe presentarse la demanda laboral, y la que establece la posibilidad de ordenar, previamente a la sentencia, el pago de unos derechos ciertos e irrenunciables que hayan sido documentalmente probados.
En cada uno de estos casos la Corte abordará la norma acusada, comenzará por establecer con precisión su contenido y efecto, y analizará en qué medida ellas se oponen a las normas superiores invocadas. Estos análisis tendrán algunos elementos en común, derivados del hecho de que, al menos parcialmente, se invocan como violados unos mismos preceptos constitucionales, los artículos 13, 29 y 229, y en ambos casos se plantea un eventual problema de proporcionalidad, en detrimento de los empleadores, en la medida en que se habría favorecido excesivamente a los trabajadores, por ser el sector usualmente asumido como la parte débil de la relación laboral.
A continuación procede la Corte a adelantar tales estudios.
3. Análisis sobre la exequibilidad del artículo 45 de la Ley 1395 de 2010
Como todas las normas que en este caso han sido demandadas, el artículo 45 de esta ley subroga un texto previamente vigente del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social. En este caso se trata del artículo 5° del referido Código, norma que gobierna el tema de la competencia de los jueces del trabajo por razón del territorio.
El cambio que por efecto de esta norma se genera, consiste en que se establece que la competencia para conocer de los procesos laborales se determina por el último lugar donde se haya prestado el servicio o por el domicilio del demandante a elección de éste, mientras que anteriormente y desde la expedición de este Código en 1948, la regla había sido el lugar donde se haya prestado el servicio o el domicilio del demandado, según lo escogiera el actor. Además, ante la realidad de que en muchos municipios del país, incluso en algunos cabecera de circuito, no existen juzgados laborales, la nueva regla estableció que en esos casos "conocerá de los procesos el respectivo juez del circuito, civil o, en su defecto, promiscuo".
Las demandantes consideran que esta norma resulta lesiva a los intereses de los empleadores, quienes usualmente ocupan el extremo demandado en los procesos laborales, con lo cual se vulnerarían los artículos 1°, 13, 29 y 229 de la Constitución Política, además de algunos preceptos integrantes de tratados internacionales ratificados por Colombia, concretamente el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos suscrito en 1966 y la Convención Americana de los Derechos Humanos de 1948.
Como quedó dicho, el planteamiento del eventual conflicto constitucional parte del reconocimiento de que todas las instituciones del derecho laboral han sido establecidas para la protección de los trabajadores. Sin embargo, estiman las actoras que en este caso el efecto favorable que para ellos significa permitirles escoger el municipio en el que se adelantará el proceso que inicien, además de la posibilidad de que esa elección recaiga sobre el lugar de su domicilio, resulta excesivamente gravoso para el empleador demandado, que es la razón por la cual se produciría la vulneración de las citadas normas constitucionales.
Frente a esta reflexión, y con respecto a las situaciones a las que se aplica la norma demandada, es importante recordar que si bien lo usual es que en las acciones de que conoce la justicia laboral el actor sea el trabajador y el demandado el empleador, lo que ocurre por ejemplo en los procesos ordinarios y ejecutivos, no sería exacto asumir que siempre sucede así, pues esos roles se invierten en varios de los casos previstos en el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo, por ejemplo en los correspondientes a los numerales 2°, 3° y 10° de esta norma, o cuando se pide la declaratoria de ilegalidad de una huelga, tema recientemente regulado por la Ley 1210 de 2008. De igual manera, debe tenerse en cuenta que el artículo 5° de este Código Procesal, modificado por la norma aquí acusada, no gobierna el tema de la competencia territorial en la totalidad de los casos atribuidos a la jurisdicción laboral, pues también los artículos 7° a 11 del mismo Código contienen regulaciones sobre el particular.
Ahora bien, por el sentido de los cuestionamientos traídos por las actoras, este tribunal observa que el efecto negativo que esta norma podría representar para los demandados en los procesos laborales al obligarlos a comparecer al domicilio procesal que libremente les señale su contraparte, tendría sus principales repercusiones sobre el principio de igualdad (art. 13 Const.), el debido proceso (art. 29) y el acceso a la administración de justicia (art. 229). Por ello, la Corte abordará primeramente las glosas relacionadas con la eventual infracción de estos tres preceptos, y sólo en caso de concluir que la regla acusada no contraviene ninguno de ellos, proseguirá su análisis con el estudio de la posible vulneración de las demás normas constitucionales e internacionales que en este caso se invocan como violadas.
Ahora bien, dado que ciertamente la regla contenida en la norma acusada implica prima facie una situación desventajosa para quienes resulten demandados en procesos laborales, la Corte observa que la eventual transgresión de los tres preceptos superiores antes indicados como resultado de esa situación debe auscultarse a partir de un juicio de proporcionalidad sobre esa medida. Ello por cuanto, es evidente que la lesión al principio de igualdad vendría dada por la consideración de que esa desventaja resulta excesiva, y en relación con el debido proceso y el acceso a la justicia, esos derechos sólo podrían estimarse afectados si, de igual manera, se concluyera que esa carga dificulta de manera importante su recto ejercicio.
Procede entonces la Corte al análisis de proporcionalidad de esta medida.
3.1. Elementos del juicio de proporcionalidad
Para efectos de este análisis, debe previamente determinar esta corporación lo relativo a qué intensidad o grado de exigencia debe tener el test que en relación con esta norma se aplique.
Uno de los primeros criterios a partir de los cuales debe darse la respuesta a este interrogante lo constituye la mayor o menor amplitud que, dependiendo de la materia regulada, deba reconocerse a la libertad de configuración que es inherente a la función legislativa encomendada al Congreso de la República.
En relación con este aspecto debe la Corte comenzar por resaltar que, desde sus inicios, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que en materias procesales ese ámbito de autonomía es especialmente amplio[8], pues según lo ha explicado esta corporación, en ejercicio de su cláusula general de competencia legislativa, las cámaras tienen la posibilidad de determinar libremente, entre otras materias: i) lo relativo a las distintas acciones de que dispondrán los ciudadanos y los tipos de procesos que a partir de ellas deberán surtirse; ii) la radicación de competencias, salvo en los casos en que la misma Constitución las ha asignado; iii) las diligencias y etapas que comprenderán cada uno de tales procesos; iv) los medios de prueba que en cada caso podrán emplearse; v) los recursos y medios de defensa que los ciudadanos pueden oponer frente a las decisiones judiciales; vi) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del juez e incluso de los terceros intervinientes. Así las cosas, con el fin de no estorbar el libre ejercicio de esa autonomía por parte del poder legislativo, resulta aconsejable no aplicar en este caso un test estricto, sino uno intermedio, o incluso de leve intensidad.
De otra parte es necesario considerar que, según se afirma en la demanda, la norma acusada sería inexequible al afectar el ejercicio de varios importantes derechos fundamentales, la igualdad, el debido proceso y el acceso a la justicia. Esta razón conduce entonces en dirección contraria a la anterior, pues esa posibilidad de afectación justifica un mayor rigor en el análisis de la proporcionalidad de esta norma. Entonces, al apreciar conjuntamente esas dos reflexiones, concluye la Corte que lo adecuado es aplicar en este caso un test de intensidad intermedia.
3.1.1. El primer elemento del test de proporcionalidad es, como bien se sabe, el relativo a la finalidad de la medida de que se trata. En este tipo de análisis el propósito que el precepto cuestionado persigue y los intereses que busca favorecer resultan relevantes, en cuanto si la medida implica alguna restricción o sacrificio de otros derechos o intereses, como a primera vista ocurre en este caso, la validez constitucional de esa limitación depende, entre otros criterios, de la importancia que el texto superior le reconozca al objetivo que la norma pretende alcanzar. La jurisprudencia ha señalado que en los casos en que se aplica un test de proporcionalidad de intensidad intermedia, el propósito que se busca debe ser importante, a la luz del texto constitucional[9].
Ahora bien, en algunas circunstancias el propósito de la norma resulta evidente al lector; sin embargo, una vía más segura para determinar esa finalidad es el estudio de la exposición de motivos que en su momento acompañó al proyecto de cuya aprobación surgió la preceptiva cuestionada, así como las ponencias y debates que durante el trámite legislativo se presentaron. En el caso de autos, el artículo demandado hace parte de la Ley 1395 de 2010, cuyo propósito central es contribuir a alcanzar la descongestión judicial, según se observa desde su mismo título, y pudo apreciarse desde el momento en que el proyecto antecedente fue presentado a consideración del Congreso de la República[10].
Así, en la correspondiente exposición de motivos se incluyó una corta reflexión de carácter general sobre la necesidad de la descongestión en vista del constante crecimiento de la demanda de justicia en el país, que según se afirma, supera con creces el efecto de las medidas, tanto normativas como administrativas, tomadas con este mismo propósito durante los años recientes. Se resalta también que las propuestas allí contenidas apuntan a tres objetivos más específicos como son: i) la desjudicialización de conflictos, mediante la atribución de algunas materias antes judiciales a los notarios y a otras autoridades; ii) la simplificación de procedimientos y trámites, y iii) la racionalización del aparato judicial, según se dijo, para hacer más efectiva la justicia, mediante un control más estricto de la demanda de la misma.
La norma cuya exequibilidad aquí se examina aparece en ese proyecto en el artículo 26, bajo un texto idéntico al que luego fuera aprobado y sancionado. La importancia de este precepto y del cambio que él supone, así como su posible contribución al logro del objetivo planteado aparecen justificadas, de manera equívoca[11], en los siguientes términos:
"Actualmente se le atribuye competencia al juez laboral para conocer de los asuntos, bien por el último lugar donde se haya prestado el servicio o bien por el domicilio del demandado, a elección del demandante, fuero que ha terminado congestionando los juzgados laborales de las grandes y medianas ciudades, ya que estas poblaciones son, por lo general, el domicilio de los empleadores y de los abogados del demandante.
Por tal razón, en el proyecto de ley se prevé que la demanda debe presentarse en el último lugar donde se haya prestado el servicio, lo que redundará en una mejor distribución, desde el punto de vista territorial, de las cargas de los juzgados laborales."
Las ponencias que en relación con este proyecto se presentaron en el Congreso de la República, así como los debates cumplidos con anterioridad a cada votación en las comisiones y plenarias reproducen con mínimas alteraciones esa misma línea de propósito[12], lo que reafirma de manera inequívoca la finalidad que se atribuyó, de una parte a la Ley 1395 como conjunto normativo, y de otra al hoy artículo 45, en torno a la competencia territorial de los jueces laborales. Entre otros aspectos, estos documentos resaltan la importancia del derecho de acceso a la justicia, e indican que esta Corte le ha reconocido el carácter de derecho fundamental, sobre lo cual citan la sentencia C-426 de 2002 (M. P. Rodrigo Escobar Gil). A este respecto, señalan que corresponde a las autoridades diseñar los mecanismos necesarios para que ese acceso sea real y efectivo, lo que implica mayor inversión en el financiamiento de la justicia y en la atención de sus necesidades concretas, pero también la aprobación de reformas legislativas como la que en ese momento era objeto de trámite, que pretenden imprimir mayor agilidad a los asuntos judiciales, así como reducir, en lo posible, la demanda de servicios de justicia[13].
Habiéndose determinado con claridad la finalidad de esta norma, es necesario indagar ahora cuál es la trascendencia constitucional del propósito que animó la expedición de la Ley 1395 de 2010 y de su artículo 45. Sin embargo, debe reconocerse que, pese a la frecuencia con que durante los años recientes se han expedido normas que buscan superar los crónicos problemas de congestión que de tiempo atrás han afectado a la justicia colombiana[14], no son igualmente abundantes en la jurisprudencia constitucional las reflexiones de fondo sobre la importancia que debe atribuirse a ese objetivo, pues con escasas excepciones[15], en la mayoría de los casos la Corte ha examinado la constitucionalidad de las instituciones previstas en tales leyes a partir de su contenido material, sin abordar de manera expresa lo relativo a su finalidad[16].
Con todo, existen dos referentes más precisos sobre la materia que la Corte considera relevante tener presentes en este análisis. El primero de ellos es el artículo 5° transitorio de la Constitución de 1991, que concedió al Presidente de la República facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, una de cuyos objetivos era "descongestionar los despachos judiciales"[17]. Este hecho resulta significativo, pues si bien es sabido que en ese momento la concesión de facultades extraordinarias en relación con diversos temas tenía por objeto suplir la transitoria vacancia del órgano legislativo ordinario en razón al llamado a nuevas elecciones contenido en el artículo 1° transitorio, la circunstancia de que la Asamblea Constituyente hubiera incluido esta materia dentro de aquellas que en su concepto requerían un urgente desarrollo normativo, es reflejo de la importancia que la norma superior le atribuyó al logro de la descongestión judicial, concepto que por lo demás, no aparece mencionado en ningún otro artículo del texto constitucional.
El otro consiste en algunas referencias contenidas en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, tanto en su versión original, Ley 270 de 2006, como en la norma que recientemente le introdujo algunas reformas, esto es la Ley 1285 de 2009, referencias que a su turno dieron lugar a algunas breves reflexiones de esta corporación, en las providencias mediante las cuales se cumplió el control previo y automático de constitucionalidad de los respectivos proyectos de ley[18].
La Ley Estatutaria de 1996 contempló en su artículo 63 las facultades con que contaría la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para tomar decisiones conducentes a aliviar el fenómeno de la congestión judicial, en los casos en que éste se presente, norma que fue declarada exequible por esta corporación, al considerarla un instrumento válido para materializar el principio constitucional conforme al cual la administración de justicia debe ser pronta y eficaz. Esa misma ley previó también, por ejemplo, que el eventual grado de congestión de los despachos judiciales sería uno de los indicadores de rendimiento a tener en cuenta en relación con su desempeño, en disposiciones que así mismo fueron declaradas exequibles en su oportunidad.
Por su parte, la reciente Ley 1285 de 2009 abordó también el tema de la congestión judicial, el cual es objeto de frecuentes referencias a lo largo de su articulado, lo que sin duda pretende responder a la ya mencionada persistencia del problema, pese a la recurrente adopción de medidas encaminadas a luchar contra él. La principal de estas referencias se encuentra en el artículo 15 de esta Ley, por el cual se reforma el ya citado artículo 63 de la Ley Estatutaria, cuyo texto prevé ahora la existencia de un Plan Nacional de Descongestión, hecho que nuevamente subraya la importancia de este problema y la necesidad de contar con herramientas y planes específicamente diseñados para hacerle frente.
Al analizar la exequibilidad de este precepto y la de los demás anteriormente referidos[19], la Corte efectuó extensas y reiteradas consideraciones adicionales sobre el tema de la congestión judicial, de las cuales resulta un nuevo y explícito reconocimiento de la importancia y gravedad de este problema y de la necesidad de contar con mecanismos efectivos para luchar por su superación, lo que abona también la ya referida percepción sobre la trascendencia constitucional de esta finalidad.
De las anteriores consideraciones puede concluirse entonces, que el propósito de buscar la descongestión de los despachos judiciales es, ciertamente, una finalidad constitucionalmente importante, lo que al menos en principio, avala la exequibilidad de las iniciativas legislativas que se sustenten en ese objetivo.
Sin embargo, en la misma línea de los pronunciamientos antes referidos, debe precisar este tribunal que la descongestión judicial no puede ser asumida como un fin en sí mismo, sino apenas como un mecanismo complementario para garantizar el acceso a la justicia, ese sí explícitamente mencionado por el texto superior en su artículo 229 y definido por la jurisprudencia como un derecho fundamental[20]. Pues en efecto, es sólo en la medida en que la demanda de justicia en desarrollo de ese derecho supera y desborda la capacidad institucional del Estado para responder a esa necesidad, que se justifica entonces la descongestión como un interés de la ciudadanía, cuya relevancia avala la necesidad de contar con políticas públicas sobre la materia, las cuales deben entonces tener una necesaria vocación de transitoriedad, siempre atada y condicionada a la persistencia del problema que se busca superar[21].
Esta última reflexión permite a la Corte refrendar su conclusión en el sentido de que la descongestión de los despachos judiciales por la que propenden todas las disposiciones contenidas en la reciente Ley 1395 de 2010 es una finalidad legítima y constitucionalmente importante, no obstante lo cual su relevancia es necesariamente inferior a la del derecho de acceder a la administración de justicia, que es el principal interés al que debe servir.
En este sentido, la regla contenida en el artículo 45 de la Ley 1395 de 2010 cuya exequibilidad estudia ahora la Corte superaría el primer elemento del test de proporcionalidad llevado a cabo a propósito de los cargos propuestos.
Como quedó dicho páginas atrás, la exposición de motivos del proyecto que precedió a la aprobación de la Ley 1395 de 2010, muestra que la principal razón con que se justificó la proposición de esta norma fue la necesidad de aliviar la congestión de los juzgados laborales de los grandes centros urbanos, puesto que, según se explicó, la regla previamente vigente en el artículo 5° del Código Procesal del Trabajo producía ese efecto, dada la usual concentración de empresas y empleadores en torno a las principales ciudades del país.
Sobre este tema debe en primer término indicar la Corte que en realidad el proyecto de ley y su exposición de motivos no ofrecieron, más allá de la ya referida afirmación, evidencia de carácter estadístico ni otros elementos de juicio que sustentaran de manera clara la supuesta idoneidad de esta medida para contribuir a la descongestión judicial.
De otra parte, debe repararse también en el hecho de que, según lo argumentado durante el trámite de este proyecto, el previsible efecto de esta regla consistiría en que un importante volumen de las nuevas demandas laborales corresponda a despachos judiciales ubicados en ciudades y municipios intermedios y menores, aliviándose así en el mediano plazo los niveles de congestión existentes en los juzgados de las grandes ciudades. Esto implica que aun en caso de producirse el efecto visualizado por los autores de la norma, no se reduciría el número total de procesos laborales puestos al conocimiento de esta jurisdicción, lo que desdice de su capacidad para contribuir a la descongestión del sistema.
Observa también esta corporación que el trámite de expedición de esta norma evidencia que ella fue aprobada bajo la presunción de que el demandante es siempre el trabajador, y bajo el supuesto no probado de que la mayoría de ellos reside en un lugar diferente a aquel en el cual se ubica el domicilio de su empleador y a donde tuvo lugar la prestación de los servicios, o que se mudarían de esos lugares al terminar su contrato. Sin embargo, frente a la segunda de estas hipótesis, y no obstante la carencia de evidencia específica en uno u otro sentido, encuentra la Corte que, según lo sugiere la experiencia, en realidad esa puede ser una situación marginal, incluso excepcional, pues lo más frecuente es que ambas partes de la relación laboral estén domiciliadas en un mismo lugar, caso en el cual no se produciría un apreciable efecto de descongestión, ni siquiera a nivel de los despachos de las grandes ciudades.
Por último, es oportuno considerar también que en el evento en que el proceso se adelante en un municipio en el cual la persona o empresa accionada no tiene su domicilio ni tampoco una sucursal, en todo caso será inevitable que algunas diligencias se cumplan en el municipio sede, entre ellas la notificación de la demanda y la práctica de pruebas como la inspección judicial. En estos casos sería necesario entonces solicitar mediante despacho comisorio la colaboración de los jueces del lugar, eventualidad que de hacerse frecuente se convertiría en un nuevo factor de congestión, precisamente el fenómeno que esta norma busca contrarrestar.
Las anteriores reflexiones llevan a la Corte a concluir que es dudosa la capacidad de esta nueva regla para producir un cambio significativo frente a la situación que la Ley 1395 de 2010 en su conjunto pretende afrontar, circunstancia que a su turno crea incertidumbre en torno a la posibilidad de que la norma acusada supere el juicio de proporcionalidad que se viene adelantando. Sin embargo, y dado que el test que en este caso aplica la Corte es de intensidad intermedia, se considera útil y pertinente agotar el análisis de los demás elementos que lo componen para a partir de ello decidir sobre la proporcionalidad de la medida.
En estos términos, la Corte encuentra evidente que la medida contenida en el artículo 45 de la Ley 1395 de 2010 no resulta necesaria. De una parte por cuanto la congestión judicial es una problemática amplia y multifactorial, que en cuanto tal podría agravarse, o por el contrario reducirse, por efecto de una gran cantidad de distintas circunstancias, escenario en el cual resulta difícil afirmar que una específica medida resulta determinante y necesaria para su solución. Y de otra porque, no habiéndose demostrado que esta nueva regla es efectivamente útil para contribuir a la solución del problema ya planteado, deviene aun menos posible especular sobre su posible carácter de necesaria.
3.1.4 Por último, debe analizarse también si esta medida resulta proporcionada en sentido estricto, para lo cual se requiere establecer el balance existente entre los beneficios que su aplicación podría reportar y los costos o dificultades que ello ocasionaría. Sin embargo, surge una primera dificultad al tratar de apreciar esa relación, pues al haberse constatada la alta indeterminación del beneficio que esta nueva regla sobre competencia territorial de los jueces laborales puede generar, al menos frente al objetivo de contribuir a la descongestión judicial, queda entonces en un plano puramente especulativo evaluar la relación costo - beneficio que al respecto pudiera plantearse y, a partir de allí, deducir si se está quebrantando el principio de proporcionalidad.
De cualquier manera, debe anotarse que sí existe en este caso una percepción mucho más amplia sobre el gravamen o dificultad que para la persona demandada podría representar tener que afrontar un proceso en un lugar que no es su domicilio ni tampoco sede de sus negocios, y sobre el carácter posiblemente excesivo de la ventaja que esta regla confiere el accionante, independientemente de quién, empleador o trabajador, ocupe uno u otro rol. Incluso podrían existir percepciones sobre el efecto negativo que esa regla puede tener sobre el sistema judicial en su conjunto, lo que también incidiría en el juicio de proporcionalidad que al respecto pueda hacerse. Por estas razones se estima procedente discurrir brevemente en relación con tales circunstancias.
La posibilidad de ser demandado en lugar distinto al propio domicilio supone siempre dificultades para el adecuado ejercicio del derecho de defensa, que comienzan por la necesidad de desplazar un apoderado desde la sede de los negocios, o por el contrario, emprender la búsqueda de un representante de confianza en un entorno extraño. Además de ello, esta situación supone también mayores costos para la vigilancia del proceso y para la práctica de las pruebas. Por su parte, la posibilidad de escoger autónomamente la sede territorial del juez o tribunal ante quien se presentará una demanda, incluyendo dentro de las opciones posibles el propio domicilio del actor, puede resultar problemática para la otra parte, en razón a la falta de certeza que en ocasiones puede existir sobre la ubicación del domicilio de una persona natural.
El domicilio, concepto sobre el cual se sustenta esta regla, es uno de los atributos básicos de la personalidad, y se encuentra definido en el artículo 76 del Código Civil como "la residencia acompañada, real o presuntivamente del ánimo de permanecer en ella". Más adelante, los artículos 77 a 89 del mismo código establecen diversas reglas y presunciones en relación con el domicilio de las personas naturales, de las cuales resulta la ausencia de registro, la posibilidad de tener varios domicilios simultáneamente (art. 83), y en general, la relativa facilidad para cambiar de domicilio o establecer uno nuevo, usualmente sin que otras personas puedan tener oportuno conocimiento de ello.
Así las cosas, en el escenario más frecuente en la jurisdicción laboral, que es cuando el demandante es una persona natural, éste podría optar libremente por demandar ante el juez de su propio domicilio, y conforme a las normas vigentes no sería necesario que presente un documento u otro tipo de prueba sobre la ubicación de éste. En tales condiciones, la opción que la norma ofrece al actor podría convertirse en una condición puramente potestativa[22], en la que una de las partes escoge el juez ante el cual ventilará su caso, situación sin duda muy favorecedora para la parte que la ejerce, pero gravosa en la misma medida para la parte contraria, que se ve compelida a comparecer en juicio y ejercer su defensa dentro de un lapso limitado y corto, ante el juez de un lugar no predeterminado ni conocido de antemano. Se trata de una circunstancia que tradicionalmente ha repugnado al derecho procesal, precisamente por las dificultades que supone para el ejercicio de la defensa por parte del demandado, y por ello mismo, a juicio de esta Corte, resulta a todas luces desproporcionada.
En casos específicos, la regla analizada puede resultar especialmente desfavorecedora, y por lo mismo desproporcionada, por ejemplo si el lugar escogido como nuevo domicilio es distante o de difícil acceso, circunstancias que pueden también dificultar la oportuna selección o desplazamiento de un representante competente para ejercer el derecho de defensa del demandado.
Ahora bien, en opinión de algunos de los intervinientes dentro de este proceso, esa carga adicional en cabeza del demandado no resulta grave ni trascendente, pues evocando los roles que tradicionalmente se asignan en la relación laboral a los empleadores y los trabajadores, se considera que los primeros estarían en capacidad de asumir ese mayor impacto sin consecuencias importantes, y que la posibilidad de escoger el lugar donde se desarrollará el proceso, incluyendo la opción de que aquel se cumpla ante el propio domicilio del demandante, sería una ventaja razonable que beneficiaría principalmente a la parte débil de la relación laboral. La Corte no comparte estos planteamientos, y por el contrario estima que la regla contenida en el artículo 45 aquí cuestionado resulta desproporcionada y lesiva de los intereses del demandado, completamente al margen de quién ocupe esta posición dentro de un determinado proceso.
Considera esta corporación que esa posibilidad resulta excesiva aún en los casos en que sean los empleadores quienes deban asumir los adicionales costos y cargas resultantes, pues esas mayores dificultades sin duda restringen el derecho de defensa y el acceso a la justicia, garantías que la Constitución reconoce incluso a aquellos sujetos que en razón a sus condiciones socio-económicas y/o a su posición contractual, han sido tradicionalmente rotulados como la parte fuerte de una determinada relación jurídica. Además por cuanto, en el caso concreto de la relación laboral, que sin duda es intrínsecamente desigual, la necesaria corrección viene dada principalmente por las garantías previstas en el Código Sustantivo del Trabajo y las normas que lo modifican[23], sin que sea propio de las normas procesales ni de aquellas que determinan la competencia de los jueces contribuir a equilibrar las cargas, sino garantizar un entorno de igualdad dentro del cual pueda prevalecer el derecho sustancial[24].
El perjuicio injustificado que para el demandado supone esta regla y el beneficio excesivo que se otorga al demandante se aprecian también, aún con mayor razón, en los casos en que es el empleador quien asume el rol de accionante, por ejemplo para solicitar el levantamiento del fuero sindical de un trabajador o la declaratoria de ilegalidad de una huelga. Tanto como en los otros casos, en este también resulta desproporcionado que sea el demandante el que autónomamente determine el territorio ante cuyos jueces deba cumplirse el proceso, situación que podría hacerse más notoria si, por ejemplo, la empresa empleadora decidiera demandar ante el juez de la ciudad donde se localiza una de sus sucursales, lugar con el que el trabajador o el sindicato accionados no tienen ningún tipo de conexión, escenario que sin duda dificultaría al extremo el ejercicio del derecho de defensa por parte de éstos.
Por último, y como quedó dicho páginas atrás al estudiar la idoneidad de la regla analizada para contribuir al logro del propósito para el cual fue aprobada, resulta difícil para un juez conocer de un proceso que versa sobre hechos y situaciones ocurridos en otra localidad, en algunos casos un lugar distante o incluso desconocido, por lo que podría requerir de la frecuente solicitud de comisiones a los funcionarios judiciales de ese otro territorio, circunstancia que además de conspirar contra la deseada descongestión, dificulta gravemente la aplicación del principio de inmediación en la práctica de las pruebas y la posterior adopción de decisiones. Sin duda, todas estas situaciones resultan contrarias al adecuado funcionamiento del sistema judicial, y por lo mismo inciden también en forma negativa en el análisis de proporcionalidad de la medida que se viene estudiando.
En razón a las anteriores consideraciones, concluye entonces la Sala que la regla según la cual el demandante en un proceso laboral podrá ejercer su acción ante el juez del lugar donde se prestaron los servicios o ante el de su propio domicilio es una medida que rompe el principio de proporcionalidad en perjuicio de la parte demandada.
3.1.5. En suma, encuentra la Corte que la regla contenida en el artículo 45 de la Ley 1395 de 2010 no supera el test de proporcionalidad propuesto, por cuanto si bien pretende contribuir a una finalidad legítima y acorde con la Constitución como lo es la descongestión de los despachos judiciales, resulta tener un efecto exiguo y dudoso frente al logro de ese propósito, no puede catalogarse como necesaria, y especialmente, no resulta proporcionada, dado que somete a los demandados a costos y cargas adicionales excesivas y reporta a los demandantes un privilegio injustificado, que puede además conducir a situaciones violatorias del debido proceso y lesivas del derecho de acceder a la administración de justicia.
3.2. Conclusión: la regla según la cual el actor puede escoger que el proceso laboral se adelante ante el juez del lugar donde se prestó el servicio o ante el de su propio domicilio vulnera el principio de igualdad, la garantía del debido proceso y el derecho de acceso a la justicia
Como resultado del anterior juicio de proporcionalidad, observa la Corte que deben prosperar los cargos de inconstitucionalidad propuestos contra el artículo 45 aquí demandado, pues la regla sobre determinación de la competencia por el factor territorial en los procesos laborales en él contenida efectivamente rompe el principio de igualdad entre las partes en perjuicio del demandado, restringe el derecho de defensa que hace parte integrante del derecho al debido proceso, y por lo mismo afecta el derecho del extremo pasivo a acceder a la justicia y aspirar a la pronta e imparcial resolución del conflicto planteado.
Por lo anterior, y sin necesidad de agotar el análisis de los cargos basados en la infracción de otras normas constitucionales e internacionales, esta corporación declarará la inexequibilidad del artículo 45 de la Ley 1395 de 2010, y con él, la de esta nueva regla de asignación de competencia por el factor territorial.
4. Análisis sobre la exequibilidad del artículo 47 de la Ley 1395 de 2010
El segundo precepto demandado dentro de este proceso es el artículo 47 de la Ley 1395 de 2010, que establece un inciso adicional que hará parte del numeral 3° del parágrafo 1° del artículo 77 del Código Procesal del Trabajo, norma que establece las reglas aplicables a la audiencia obligatoria de conciliación, decisión de excepciones previas, saneamiento y fijación del litigio, que debe tener lugar dentro del trámite de los procesos ordinarios laborales.
La norma a la que se integra el texto aquí demandado regula en todas sus partes el trámite de la audiencia que deberá adelantarse al inicio de tales procesos, y que como su nombre lo indica comprende, en primer lugar, un intento de conciliación, que de ser exitoso pone fin a la controversia. Para el caso de no ser así, las reglas contenidas en el parágrafo 1° pretenden, en forma análoga a la contemplada en el actual texto del artículo 101 del Código de Procedimiento Civil, reducir en cuanto sea posible y delimitar claramente el alcance de los temas que deberán ser necesariamente decididos por el juez.
Para ello se prevé que a continuación, pero dentro de la misma diligencia, éste resuelva sobre las excepciones previas, asunto que también podría dar lugar a la terminación anticipada del proceso, inste a las partes a reconocer los aspectos fácticos sobre los cuales estén de acuerdo, lo que podría permitir reducir el número de pruebas que al respecto deban decretarse, y adopte las demás medidas que juzgue necesarias para precaver posibles nulidades.
Como posibilidad adicional, el artículo 47 ahora acusado prevé que "si en la audiencia o en cualquier etapa del proceso resultan probadas con documento pretensiones de la demanda que versan sobre derechos ciertos e irrenunciables de trabajador, el juez ordenará el pago y el proceso continuará en relación con las demás pretensiones". Como puede observarse, esta facultad podrá ser ejercida tanto durante la referida audiencia como más adelante, en cualquier etapa del proceso, y si bien gramaticalmente está concebida en términos imperativos, depende en realidad del concepto que el juzgador pueda formarse sobre el lleno de los presupuestos que según la norma resultan necesarios.
Esta nueva regla ha sido demandada al considerar que la posibilidad de ordenar pagos, bien durante la referida audiencia, bien en momento posterior pero en todo caso anterior a la sentencia, puede implicar una decisión sin fundamento suficiente, que por tanto sería contraria al derecho de defensa y el debido proceso de la parte demandada, y significar además una nueva lesión al principio de igualdad, en cuanto a partir de las precisiones que la misma norma incluye, tal posibilidad está contemplada únicamente a favor del trabajador, y sólo para los procesos laborales.
Adicionalmente, se cuestiona el hecho de que la norma no establece ni regula qué recursos procederían contra una decisión de este tipo, que si se considera materialmente equivalente a una sentencia debería, al menos en principio, ser susceptible del recurso de apelación en desarrollo de lo previsto en los artículos 29 y 31 de la Constitución Política.
Para proceder al análisis de estos cargos, y según quedó planteado páginas atrás, este tribunal considera que la eventual infracción de los artículos 13, 29 y 229 de la carta política puede dilucidarse, al igual que en el caso anterior, mediante la realización de un test de proporcionalidad sobre tal medida, pues sería precisamente la magnitud excesiva del desbalance generado entre las partes la que generaría la lesión de tales preceptos. Por ello, la Sala procederá en primer término a este análisis, dejando el estudio de la posible transgresión de otras normas superiores para una etapa posterior, en caso de que una vez cumplido aquél se concluya que la norma no es contraria a este principio.
4.1. Elementos del juicio de proporcionalidad
También en este caso debe la Sala comenzar por precisar la intensidad que deberá tener el test de proporcionalidad que al efecto se adelante, decisión que al depender de las mismas variables consideradas en el caso anterior, conducirá también al mismo resultado, la aplicación de un test de intensidad intermedia.
Como se recordará, en el análisis del artículo 45 esta determinación tuvo en cuenta el hecho de tratarse de una materia frente a la cual la jurisprudencia le ha reconocido al legislador un amplio margen de configuración normativa, y de otra parte, que según se explica en los cargos de la demanda, la norma acusada generaría restricciones en el disfrute de varios derechos fundamentales. La conjunción de estos dos factores, de efecto opuesto en relación con la intensidad que deba tener este test, arrojó como resultado la necesidad de adelantar un juicio de proporcionalidad de intensidad intermedia.
Ahora bien, al abordar los elementos de dicho estudio, y en relación con la finalidad de la medida, considera la Sala igualmente aplicables las reflexiones vertidas con respecto a este tema al analizar la constitucionalidad de la norma precedentemente estudiada (art. 45). Como ocurre con todas las disposiciones de la Ley 1395 de 2010, el objetivo es contribuir a la descongestión del sistema judicial, propósito que según se explicó, es legítimo e importante a la luz de la Constitución Política, al entenderlo como un mecanismo sucedáneo y complementario para garantizar el acceso a la justicia, que es un derecho fundamental cuya efectividad debe asegurar el Estado. Así pues, deberá considerarse satisfecho el primer elemento de este juicio de proporcionalidad.
En segundo lugar, en lo que atañe a la idoneidad de la medida para alcanzar el fin propuesto, considera la Corte que la posibilidad de que el juez ordene pagos solicitados en la demanda desde el momento mismo en que se acredite documentalmente el correspondiente derecho, y sin esperar hasta el momento de dictar sentencia, es una regla que, al menos en lo inmediato, podría contribuir a la anhelada descongestión de los despachos judiciales.
Observa la Sala que la facultad de ordenar anticipadamente pagos solicitados dentro de las pretensiones de la demanda siempre que concurra razonable y suficiente seguridad sobre la existencia del derecho antecedente, es un mecanismo que permitiría reducir el alcance de la controversia sobre la cual deberá resolver el juez, e incluso eventualmente, el de los medios de prueba que será necesario evacuar para poder tomar una decisión de fondo. Y si ello ocurre podrían obtenerse varias ventajas, todas con algún efecto sobre la posibilidad de avanzar en la descongestión del respectivo despacho judicial, por ejemplo un menor desgaste en la práctica de pruebas, un más reducido acervo probatorio por evaluar en la decisión final, e incluso, una sentencia más breve y concisa, quizás expedida con mayor prontitud que en ausencia de esta orden de pago.
Así las cosas, considera la Corte que en este caso ese elemento podría tenerse por cumplido, pues ciertamente podría conducir a que algunos asuntos laborales concluyan en menor tiempo y con menos actividad judicial, lo que podrá redundar en algún nivel de alivio, y por lo mismo en un poco más de agilidad en el trámite de los asuntos bajo conocimiento de los jueces laborales.
Por esas mismas razones, y tratándose de un test de proporcionalidad de intensidad intermedia, la Corte acepta que la regla contenida en esta norma podría considerarse necesaria, ya que en comparación con otras medidas que pudieran adoptarse para favorecer la descongestión de los juzgados y tribunales colombianos, ésta puede producir un efecto tangible y significativo de agilidad en los casos en que sea aplicada.
Ahora bien, en lo que concierne a la proporcionalidad en sentido estricto, considera la Sala que este criterio no concurre, ya que el efecto positivo que la aplicación de esta norma podría reportar, para el sistema judicial y para los litigantes en general, no resulta superior a los costos y dificultades que como consecuencia de la misma pueden tener lugar.
En efecto, sin ignorar que podrían generarse algunos beneficios de la aplicación de esta norma, la Corte observa que son mayores las dificultades que de ella pueden resultar, en primer término para los empleadores, parte que en todos los casos sería la directamente afectada por la decisión que en desarrollo de la misma se tomaría, pero también para el sistema judicial en su conjunto.
Esta apreciación deriva del hecho de que, pese a las precauciones previstas en la norma, que en principio impedirían su aplicación salvo que exista una prueba cierta y confiable del derecho reclamado, es posible en todo caso que se adopten decisiones, concretamente órdenes de pago, que carezcan del suficiente debate probatorio previo, y especialmente que no observen debidamente el principio de contradicción de la prueba, las que sin duda serían lesivas para la parte a cuyo cargo se ordena el pago.
De otro lado, es evidente que la inserción de una actuación semejante al mandamiento de pago dentro del trámite de un proceso ordinario, en momento indeterminado pero que en todo caso podría ser prematuro, confunde y desnaturaliza la esencia de ese diligenciamiento, lo que incide de manera negativa en las posibilidades de defensa y de acceso a la justicia de la parte demandada. Esta circunstancia, unida al hecho de que, según más adelante se explicará con mayor detalle, la norma no previó la procedencia de recursos contra tan trascendental decisión, lo que aplaza cualquier posible controversia al respecto a la eventual segunda instancia, configuran entonces un escenario en el que los derechos de la parte demandada podrían sufrir importante mengua, lo que demuestra y acentúa la ausencia de proporcionalidad de esta medida.
Si bien la falta de claridad frente a la naturaleza jurídica y procesal de este tipo de decisión podría resultar en sí misma problemática para la parte afectada, lo cierto es que cualquiera de las hipótesis que a este respecto pudieran plantearse es igualmente desfavorecedora para aquélla: en efecto, si se asume que estas órdenes se asemejan a un mandamiento ejecutivo, se observa que frente a ellas no proceden excepciones de fondo, oportunidad de defensa que la ley reconoce incluso en los procesos de única instancia; y si se las entiende como una especie de sentencia, parcial y anticipada, tampoco proceden recursos que permitan la reconsideración de lo decidido. Esta circunstancia resulta entonces contraria al derecho de defensa y al debido proceso de la parte demandada, así como lesiva de su derecho a la igualdad, puesto que no existen a lo largo del proceso laboral momentos o decisiones de comparable trascendencia en los que la parte accionante se vea sometida a circunstancias de indefensión semejantes.
De otra parte, no obstante ser claro que esta norma fue propuesta y aprobada como un mecanismo de descongestión judicial y no como una medida encaminada a favorecer a un determinado tipo de sujeto procesal, por las razones ya explicadas, la Corte también encuentra válido el planteamiento de las actoras según el cual con ella se rompe el principio de igualdad, al otorgar a los trabajadores una ventaja que excede el enfoque corrector propio del derecho laboral, para dejar a éstos en lo que sería una situación de superioridad frente a sus empleadores, originalmente la parte fuerte de esta relación jurídica.
De todo lo anterior concluye la Sala que la regla contenida en el artículo 47 de la Ley 1395 de 2010 no supera el test de proporcionalidad de intensidad intermedia, y resulta contraria a los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución Política, razones que justifican su declaratoria de inexequibilidad.
4.2. Sobre la infracción del artículo 31 superior
Pese a la solidez de la conclusión que viene de anotarse, que por sí sola basta para declarar la inexequibilidad del precepto acusado, la Corte considera válido referirse brevemente a este otro aspecto planteado por las demandantes, que a su juicio conduciría en la misma dirección.
Según lo establece con precisión el artículo 31 de la Constitución Política, toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. Por su parte, la norma acusada no contiene una previsión expresa que excluya la procedencia de recursos, pero el silencio que al respecto se observa es elocuente, y podría conducir a interpretar que tales recursos, tanto el de apelación como el extraordinario de casación, no serían procedentes.
Para determinar si en razón a esta circunstancia la norma demandada sería contraria al referido precepto constitucional es necesaria una primera reflexión, consistente en establecer si, en efecto, puede afirmarse que las órdenes de pago previstas en el artículo 47 acusado equivalen materialmente a una sentencia, de tal modo que resulte aplicable respecto de ellas la regla general consagrada en el artículo 31 superior.
La Corte considera que la respuesta a este interrogante ha de ser positiva, ya que ciertamente el efecto que surge al hacer uso de esta previsión es el de anticipar la decisión de una(s) de las pretensiones planteadas en la demanda, así como reducir el alcance de la materia que más adelante será resuelta al final del proceso, una vez agotadas todas las etapas y diligencias procesales previstas en el respectivo código. Es por ello que esta posibilidad ha sido contemplada en la Ley 1395 de 2010 como un mecanismo de descongestión judicial.
Establecido que tales órdenes tienen el mismo efecto práctico de una sentencia y vienen a suplir una parte de lo que de otro modo sería objeto de decisión en aquélla, surge entonces, al menos en principio, la necesidad de ofrecer a las partes, y especialmente al afectado por esa decisión, la posibilidad de impugnarla, tal como ocurre en aplicación de ese mandato superior con la generalidad de las sentencias, salvo las excepciones que la ley disponga,
Sobre este tema, la Corte ha precisado que si bien el artículo 31 superior deja abierta la posibilidad de que algunos fallos judiciales sean de única instancia, y por lo mismo no puedan ser objeto de nueva consideración a partir de la interposición de un recurso, esa determinación legislativa en ningún caso podrá ser arbitraria, pero resultará aceptable siempre que exista para ello una razón específica y constitucionalmente válida que justifique la ausencia de recursos, como puede ser, entre otras, la baja cuantía de las pretensiones que se reclaman, la naturaleza de la materia controvertida, la existencia de un fuero personal de carácter constitucional, o la ausencia de superior jerárquico que pueda conocer del recurso que al respecto se interpondría[25].
En desarrollo de estos parámetros jurisprudenciales, para que se considere válida la improcedencia de recursos respecto de una decisión judicial que tenga el carácter de sentencia o equivalga a ella, será entonces necesario que las razones que justifiquen esa exclusión sean evidentes y puedan ser directamente apreciadas y reconocidas. En los casos en que la norma de manera expresa establece que una decisión es de única instancia o excluye la procedencia de la impugnación, esas razones, si no son notorias, suelen constar en la respectiva exposición de motivos, a partir de lo cual el juez constitucional tiene elementos para valorar su justificación. Empero, en el presente caso el texto de la norma acusada no establece de manera expresa la improcedencia de tales recursos, lo que impide evaluar las consideraciones que el legislador haya podido tener.
De otra parte, observa la Corte que en el improbable evento de que este tipo de decisión se considerara un auto y no una sentencia, éste sería sin duda un auto interlocutorio, y a partir de ello podría entenderse que contra él procede el recurso de reposición, en desarrollo de lo previsto en el artículo 63 del Código Procesal del Trabajo, pero no el de apelación, por no encontrarse expresamente contemplado en el artículo 65 de la misma obra, modificado por el artículo 29 de la Ley 712 de 2001. La Sala estima que este remedio sería ciertamente insuficiente frente a la trascendencia de la decisión que se viene comentando.
A partir de las anteriores consideraciones observa entonces la Corte que en cuanto la decisión anticipada de ordenar pagos en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 47 demandado equivale materialmente a una sentencia, salvo la única e insuficiente consideración de tratarse de un mecanismo de descongestión judicial, no existen en este caso razones precisas y constitucionalmente válidas que justifiquen la improcedencia del recurso de apelación que ordinariamente procede contra tales providencias. Así las cosas, esa tácita improcedencia de recursos es una razón adicional para concluir que esta regla resulta contraria a la Constitución.
Finalmente, en vista de que las anteriores reflexiones resultan más que suficientes para que la Corte declare la inexequibilidad de este precepto, la Sala se abstendrá de abordar el análisis sobre la posible vulneración de otras normas superiores invocadas en la demanda, entre ellas el preámbulo constitucional y distintas cláusulas de tratados internacionales ratificados por Colombia, que en cuanto tales hacen parte del bloque de constitucionalidad, en la medida en que reconozcan derechos humanos.
Asumido así el análisis de los cargos de inconstitucionalidad propuestos en la demanda, la Corte determina que el artículo 45 de la Ley 1395 de 2010 es inconstitucional, pues la regla que él establece resulta contraria al principio de igualdad y a los derechos al debido proceso y de acceso a la justicia, en tanto somete a la parte demandada en los procesos laborales a la posibilidad de tener que comparecer y ejercer su defensa en un espacio territorial no predeterminado y por lo mismo en condiciones desproporcionadamente desfavorables, según lo opte su contraparte. En consecuencia, la Corte declarará la inexequibilidad del referido artículo 45.
De igual manera, se ha concluido que el artículo 47 de la misma ley, que permite al juez laboral ordenar antes de la sentencia el pago de aquellos conceptos solicitados en la demanda que correspondan a derechos ciertos e irrenunciables del trabajador y que a su juicio se encuentren debidamente probados por documentos, resulta contrario a la Constitución, por cuanto afecta de manera desproporcionada el debido proceso del sujeto demandado, lesiona la igualdad en perjuicio de la misma parte e impide, sin razones válidas, la impugnación de tan importante decisión. Por lo anterior, se declarará también la inconstitucionalidad de esta norma.
Finalmente, y dado que después de la admisión de la demanda que ahora se decide, pero con anterioridad a la fecha de este pronunciamiento, este tribunal profirió la sentencia C-372 de mayo 12 de 2011 (M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) en la que se declaró inexequible el artículo 48 de la Ley 1395 de 2010, en esta oportunidad se ordenará estarse a lo resuelto en la referida decisión.
Primero: Declarar INEXEQUIBLES los artículos 45 y 47 de la Ley 1395 de 2010.
Segundo: ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-372 de 2011, que declaró INEXEQUIBLE el artículo 48 de la Ley 1395 de 2010.
Estarse a lo resuelto Artículo 86 DECRETO_2158_1948_24/06/1948
Inexequible Artículo 45 LEY_1395_2010_12/07/2010
Inexequible Artículo 47 LEY_1395_2010_12/07/2010
Estarse a lo resuelto ... (declaró inexequible ) Artículo 48 LEY_1395_2010_12/07/2010
[1]Citan entre otras las sentencias C- 1541 de 2000, C-1110 y C-1195, ambas de 2001.
[2]El texto del artículo 86 vigente al momento de expedirse la Ley 1395 de 2010 era el contenido en el artículo 43 de la Ley 712 de 2001, que fijó el interés pare recurrir en casación en los procesos laborales en la suma de 120 salarios mínimos mensuales.
[3]Entre ellas las sentencias C-179 de 1995 (M. P. Carlos Gaviria Díaz), C-017 de 1996 (M. P. Alejandro Martínez Caballero), C-596 de 2000 (M. P. Antonio Barrera Carbonell) y C-103 de 2005 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[4]Según se explica, la doctrina procesal laboral conoce con esta denominación la facultad ofrecida por el artículo 5° del Código Procesal de la materia, según la cual la demanda podrá presentarse en el último lugar donde se prestaron los servicios o en el domicilio del actor.
[5] Literal b) del artículo 23 del proyecto de ley estatutaria No. 023/06 Senado y No. 286/07 Cámara "Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia", revisado y declarado inexequible mediante sentencia C-713 de 2008 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández).
[6]Cita la exposición de motivos del proyecto que vino a convertirse en Ley 1395 de 2010, publicada en la Gaceta Legislativa N° 825 de 2008.
[7]Se refiere al proceso D-8274, cuya sustanciación está a cargo del Magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[8]Sobre el margen de configuración normativa del legislador en materias procesales ver, entre muchísimas otras, las sentencias C-742 de 1999, C-111, C-384 y C-1270 de 2000, C-1104 de 2001, C-131 de 2002, C-204 y C-798 de 2003, C-662 de 2004, C-520 y C-807 de 2009.
[9]Cfr. sobre este aspecto, entre muchas otras, las sentencias C-740 de 2003, C-316 de 2008 y C-354 de 2009.
[10]Proyecto 197 de 2008 Senado, presentado el 18 de noviembre de 2008 por el Ministro del Interior y de Justicia, publicado en la Gaceta N° 825 de noviembre 19 de 2008 (páginas 1 a 13).
[11]Exposición de motivos, Gaceta 825 de 2008, página 9. Aparentemente por error, en el segundo párrafo transcrito se dice que la reforma propuesta apunta a que la demanda se presente sólo en el último lugar donde se prestaron los servicios, mientras que el articulado propuesto contenía desde su primera versión la norma finalmente aprobada como artículo 45, es decir la que permite que sea el lugar donde se prestaron los servicios, o el domicilio el demandante, a elección de éste.
[12]Cfr. ponencia para primer debate en el Senado de la República, Gaceta 481 de 2009; ponencia para segundo debate ante la plenaria del Senado, Gaceta 1257 de 2009, páginas 1 a 37; acta N° 28 de la plenaria del Senado, correspondiente a la sesión del día 16 de diciembre de 2009, en la que este proyecto fue aprobado en segundo debate; ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes, Gaceta 262 de 2010; ponencia para segundo debate ante la plenaria de la Cámara, Gaceta 319 de 2010, páginas 1 a 56.
[13] Debe anotarse que las dos primeras de estas ponencias (las presentadas ante la comisión y ante la plenaria del Senado) reprodujeron de manera textual el segundo párrafo de la cita antes transcrita, y con él la imprecisión a que se ha hecho referencia en relación con el contenido de la regla propuesta para el artículo 5° del Código Procesal del Trabajo.
[14] Entre ellas la Ley 23 de 1991, el Decreto Extraordinario 2651 del mismo año, la Ley 446 de 1998 y la Ley 1395 de 2010 de la cual hacen parte las disposiciones demandadas, además de muchas otras normas contenidas en diversas leyes en las que la descongestión judicial no es el único propósito pero sí se encuentra presente.
[15] Cfr. en este sentido, entre otras, la sentencia C-162 de 1999 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[16]Han existido sí, reflexiones puntuales en torno a la importancia de la descongestión de los despachos judiciales en aquellos casos en que la Corte ha examinado la validez constitucional de instituciones tales como la conciliación, el arbitraje o la amigable composición, en cuanto siempre se ha considerado que la existencia de los llamados mecanismos alternativos de solución de conflictos es una opción válida para, de una parte, escapar en casos concretos de los traumatismos ocasionados por la congestión judicial, y de otra, contribuir a nivel global a evitar el crecimiento e incidencia de este fenómeno.
[17]Producto de estas facultades es el ya mencionado Decreto 2651 de 1991, de vigencia transitoria, prorrogado en varias oportunidades, algunas de cuyas disposiciones adquirieron luego carácter permanente con la expedición de la Ley 446 de 1998.
[18]Sentencias C-037 de 1996 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-713 de 2008 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández), respectivamente.
[19]Sentencia C-713 de 2008, antes citada.
[20] Ver a este respecto, entre muchos otros, los fallos T-006 de 1992, C-1195 de 2001, C-1027 de 2002, T-224 de 2003, T-114 de 2007, T-117 de 2009. y T-238 de 2011.
[21]Si bien la parte resolutiva de la sentencia C-713 de 2008 no introdujo condicionamientos a la exequibilidad del artículo 15 de este proyecto que reformó el artículo 63 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en su parte motiva sí incluyó reflexiones en torno al carácter necesariamente transitorio del Plan Nacional de Descongestión desarrollado en esta norma.
[22]Expresión con la que es usualmente conocida la situación contemplada en el artículo 1535 del Código Civil.
[23]El carácter protector y corrector de la desigualdad es inherente a las instituciones del Derecho Laboral y se sustenta actualmente en los artículos 25 y 53 de la Constitución Política. Cfr. sobre este tema, entre muchísimas otras, las sentencias C-893 y C-1110 ambas de 2001 y C-038 de 2004.
[24]Ver en este sentido los artículos 4° y 37 del Código de Procedimiento Civil, el primero de los cuales prevé la igualdad de las partes como uno de los principios que deberán observarse en la interpretación de las normas procesales, mientras que el segundo otorga al juez los poderes necesarios para garantizar en todo momento la observancia de este principio.
[25]Ver sobre este tema, entre muchísimas otras, las sentencias C-142 de 1993, C-040 de 2002, C-670 de 2004 y C-934 de 2006.