Source: https://www.pravniprostor.cz/clanky/trestni-pravo/zakon-o-statnim-zastupitelstvi
Timestamp: 2020-01-25 23:06:42+00:00
Document Index: 37531067

Matched Legal Cases: ['čl. 79', 'čl. 80', '§ 4', '§ 1', '§ 2', '§ 3', '§ 12', '§ 5']

Nový zákon o státním zastupitelství | Právní prostor
Líbí se mi název konference (Ne)možné podoby práva. Od roku 2011 se mým profesním osudem prolíná zákon o státním zastupitelství a po těch čtyřech letech vám řeknu, že možné je všechno. Když si vypůjčím text známé písně od Voskovce a Wericha, mohl bych vývoj kolem zákona parafrázovat slovy „zákon je jen náhoda, jednou jsi dole, jednou nahoře“.
Nicméně, jak již tady zmínil můj předřečník, pan doktor Vávra, posluchači vesměs nejsou trestní právníci, tzn. hovořit o stupních a článcích je zajímavé, poněvadž k soudu se většinou dostanete. Hovořit o státním zastupitelství pro vás nebude možná až tak zajímavé, poněvadž to je skutečně velice úzká výseč trestní justice; v oblasti netrestní působnosti ještě marginálnější. Státní zastupitelství je podle mého názoru nezbytnou součástí dosahování spravedlnosti, a to v kterékoliv zemi. Vezmu si na pomoc citát, který se mi velice líbí. Sv. Augustin ve svém díle De civitate Dei říká: „Čím jiným jsou státy bez spravedlnosti, když ne velkým loupežnictvím? Copak nejsou loupežnické bandy malým královstvím? I loupežnická banda se řídí rozkazem svého vůdce a podle schválené dohody se dělí o kořist.“ Myslím, že je velice důležité mít tento citát na paměti a snažit se, abychom nikdy v takové společnosti neskončili. Domnívám se proto, že státní zastupitelství společně s dalšími institucemi je právě důležitou pojistkou proti takové situaci.
Když už jsem začal u sv. Augustina, dovolte, abych pokračoval lehkým připomenutím římského práva, kde byla delicta privata a delicta crimina. Již z dob římského práva máme veřejnou ochranu společenského řádu, žalobce je vykonavatelem veřejné moci, ať již jej nazýváme králem, tribunem, kvestorem, zkrátka veřejná osoba. Státní zastupitelství, tedy spíše prokuratura má původ ve francouzském právu ve 14. století, v období vlády Filipa Sličného, velkou změnou prošlo pochopitelně v 18. a 19. století, když se od inkvizičního procesu pokročilo k zásadě obžalovací. Tolik jen něco málo z historie.
Před rokem jsem zde hovořil o tom, co státní zastupitelství může a co nemůže, a mám pocit, že jsem hovořil dostatečně o tom, jaký je rozdíl mezi prokuraturou a státním zastupitelstvím. Proto jen zopakuji, že prokuratura je vybudována na monokratické struktuře, monokratickém principu. Hlava skutečně centrálně ovládá celou soustavu prokuratury, může dávat pokyny v konkrétních živých věcech na nižší stupně - kraj, okres. Navíc existuje ještě tzv. atrakce, tedy možnost generálního prokurátora vzít věc k sobě a vyřídit sám. Toto je na státním zastupitelství nemožné, jeho články jsou relativně oddělené, tedy nejvyšší státní zástupce kupříkladu nemůže zasahovat do věcí, které jsou vyřizovány v prvním stupni (jak na kraji, tak na okrese), pouze je tzv. dohledovým orgánem vůči vrchnímu státnímu zastupitelství.
Státní zastupitelství je zakotveno v některých mezinárodních dokumentech, např. Doporučení ministrů Rady Evropy členským státům o úloze veřejné žaloby, které stanoví jak práva, tak povinnosti prokurátorů, je v něm stanovena povinnost zamezit neoprávněným zásahům moci výkonné a zákonodárné do veřejné žaloby podotýkám neoprávněným. V podstatě by žádné pochybnosti o jejich nezávislosti a nestrannosti neměly vyvstávat. Pochopitelně je stanovena ještě povinnost vykonávat svou funkci řádně, nestranně a objektivně. Mohu vás ujistit, že svým kolegům říkám, ať pamatují na to, že jsou součástí státních zastupitelství, kde je omezený počet státních zástupců, lidí máme dostatek, platy jsou slušné, takže za ten plat musí předvádět také nějaké výkony. Existují pochopitelně další mezinárodní dokumenty - mohu citovat Benátskou komisi, dokument z roku 2010, a další dokumenty, kde najdete zmínky o státním zastupitelství.
Důležité je zakotvení státního zastupitelství v našem právním systému. Kdo si vzpomene na článek 80 Ústavy, tak v něm máme zakotveno státní zastupitelství. Je to až na konci části, která je věnována moci výkonné a dodnes úplně nevím, názory se liší, proč bylo státní zastupitelství zařazeno do moci výkonné a proč na to není orgánem sui generis. Nicméně podstatný z tohoto hlediska je rozsudek Nejvyššího správního soudu z roku 2012, který hovoří právě o tom, že státní zastupitelství je orgánem sui generis.
Z tohoto rozsudku si dovolím citovat některé klíčové pasáže: „Státní zastupitelství je tedy na ústavní rovině institucionálně upraveno v rámci exekutivní hlavy třetí, pro niž je typický hierarchický a subordinační princip. Není však klasickým správním úřadem v tom smyslu, jak jej užívá čl. 79 odst. 1 Ústavy. Nemá a ani nemůže mít ty pravomoci, které jsou jinak ústavně svěřeny správním úřadům, zejména nemůže vydávat právní předpisy. Státní zastupitelství není takovým orgánem, který by mohl rozhodovat ve správním řízení o právech a povinnostech fyzických a právnických osob (tak, jak to pravidelně činní správní orgány). Ani z Ústavy samotné nelze dovozovat charakter státního zastupitelství jako správního orgánu. Článek 79 odst. 1 hovoří o ministerstvech a jiných správních úřadech, vedle toho pak čl. 80 samostatně upravuje státní zastupitelství. Přestože systematicky je státní zastupitelství řazeno k moci výkonné, nejedná se o vykonavatele veřejné správy ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť při výkonu své působnosti vystupuje jako samostatný, nezávislý a nestranný orgán. Od správních úřadů se též odlišuje druhem své činnosti, tedy zastupováním veřejné žaloby v trestním řízení před soudem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2005, č. j. 6 As 58/2004-45). Nelze též pominout aspekty nezávislosti, které jsou přinejmenším na podústavní rovině implicitně vyjádřeny zejména v zákonu o státním zastupitelství. Státní zastupitelství bylo zřízeno jako soustava úřadů státu, určených k zastupování státu při ochraně veřejného zájmu ve věcech svěřených do působnosti státního zastupitelství (§ 1 odst. 1 zákona o státním zastupitelství). Činnost státního zastupitelství se dále řídí výlučně zákonem (§ 2 odst. 1 zákona o státním zastupitelství) a dochází ke střetu a průniku dvou principů - principů subordinace a principu nezávislosti státního zastupitelství. Podle § 3 odst. 1 zákona o státním zastupitelství nesmí do činnosti státního zastupitelství zasahovat nebo je při jejím výkonu nahrazovat jiné orgány nebo osoby, § 12e odst. 1 až 3 uvedeného zákona pak poskytuje procesní garanci nezávislosti, protože v případě, odmítne-li procesně příslušný státní zástupce splnit pokyn nadřízeného státního zástupce pro jeho rozpor se zákonem, věc vyřídí státní zástupce, jenž pokyn vydal. Hybridní povahu státního zastupitelství akcentuje i doktrína, která považuje státní zastupitelství za orgán sui generis, jehož postavení e kompromisem mezi různorodými cíli.“[1]
Zmiňovaný rozsudek nám v další citované části také říká, kdo jsou státní zástupci, resp. nastavuje limit, jací by státní zástupci měli být: „Státní zástupci sice nepochybně nemají tak silné záruky nezávislosti jako soudci a princip nezávislosti se v rámci jejich činnosti často a nelehce střetává s principem subordinace, je však třeba mít na paměti, že to nemají a nemohou být bezvládné neodpovědné loutky v rukou svých nadřízených, ale nebojácní profesionálové reprezentující veřejný zájem, kteří se v případě pochybností o zákonnosti či správnosti konání svého nadřízeného mohou (a mají) takovému pokynu shora vzepřít. Mají-li být schopni úspěšně plnit svou základní funkci, tedy vést boj se zločinem, musí být kromě odbornosti vybaveni i takovými osobními vlastnostmi, jakými jsou mezi jinými zvláště rozhodnost, statečnost a odvaha. Tuto výbavu nesmí odkládat ani v případě, že dojdou k závěru, že pokyn nadřízeného v konkrétní věci není správný. Plnění společensky významné role veřejného žalobce nemůže ustoupit u jednotlivého státního zástupce ani v situaci, kdy si svým postojem (snad) způsobí těžkosti na pracovišti či v další kariéře. Státní zastupitelství nesmí být souborem bezbarvých anonymních úředníků čekajících na pokyny, kteří nenesou vlastní odpovědnost za rozhodování v konkrétní věci, ať už v přípravném řízení při výkonu dozoru nad činností policejních orgánů či po podání obžaloby při jejím zastupování v hlavním líčení před soudem, a schovají se do byrokratického systému několikastupňového schvalování, aprobování, atd. za své nadřízené, kteří naopak svou odpovědnost ze sebe sejmou s poukazem na samostatnost jednotlivých státních zástupců. Takto je nutno nahlížet na posuzování konkrétního obsahu povinností vymezených zákonem o státním zastupitelství státním zástupcům i jejich vedoucím.“[2]
Tím jsem si připravil půdu pro novou předlohu zákona o státním zastupitelství, poněvadž přesně tímto směrem jde nový zákon o státním zastupitelství. Zejména říká, že státní zastupitelství je soustava justičních orgánů a stanoví, že státní zastupitelství musí být nezávislé, státní zástupci potom musí postupovat nestranně, odborně, rychle a účinně. Co je důležité, zákon upozorňuje na to, že má státní zastupitelství nejenom svoji úlohu v oblasti veřejné žaloby ve věcech trestních, ale že má také netrestní působnost. Netrestní působnost se změnila po účinnosti nového občanského zákoníku, říkám záměrně změnila, poněvadž v něčem ubyla, v něčem přibyla. Každopádně se stala nepřehlednou a povinnosti státních zástupců, které stanoví nový zákon o státním zastupitelství v § 5, jsou důležité z toho důvodu, že jsou navázány na kárnou odpovědnost jednotlivých státních zástupců.
Dalším důležitým momentem zákona o státním zastupitelství je zrušení jednoho článku soustavy. Pan doktor Vávra hovořil o zrušení okresních soudů. V zákoně o státním zastupitelství je presumováno zrušení vrchních státních zastupitelství s tím, že vrchní soudy zůstanou, na vrchní soudy se nesahá. Teď si možná řeknete, kam to asi dospěje, když se zruší okresní soudy a zruší se vrchní státní zastupitelství, jak to bude fungovat. Fungovat to bude, poněvadž já tady zastávám podobný názor jako kolega Vávra, a sice, že na některých okresních státních zastupitelstvích (on hovořil o tom, že na některých okresních soudech mají pouze 6 soudců) máme pouze tři nebo čtyři státní zástupce. To není úplně výhodná situace, když si představíte, že jeden onemocní, další jde na mateřskou a zbude vám tam jeden nebo dva. Státní zástupci také musí držet služby, když chceme dávat třeba návrh na odposlech, když chceme dávat návrh na domovní prohlídku. V počtu čtyř státních zástupců se na každého z nich opravdu minimálně jednou za měsíc dostane a z tohoto hlediska je to velice nekomfortní. Je ovšem těžké toto řídit, protože v rámci kraje máme třeba deset okresů a na jednom okrese je státních zástupců dost, na druhém nedostatek. Navíc se lidé neradi přemisťují, tedy alespoň ve státním zastupitelství (za soudy nemohu mluvit). Každopádně motivovat někoho k tomu, aby jezdil byť 30 kilometrů na vedlejší okres, to je nadlidský úkol. Nový zákon o státním zastupitelství z toho důvodu vlastně dává možnost krajskému státnímu zástupci na určitou omezenou dobu přeložit podřízené i bez jejich souhlasu k jinému působišti.
Abych se dostal k tomu, jak bude vypadat soustava státního zastupitelství, když se zruší vrchní státní zastupitelství. Zase tak moc se nestane, poněvadž vrchní státní zastupitelství má v podstatě tři zásadní úkoly. První je dohled nad kraji a zastupování v odvolacím řízení veřejné žaloby. Dohled by přešel na Nejvyšší státní zastupitelství a u odvolání bych navrhoval model, který uplatňuje advokacie a který je uplatňován v rámci státního zastupitelství i na tzv. odborech závažné hospodářské finanční kriminality. Tedy, že by si svá odvolací řízení zastupoval dozorový státní zástupce z krajů. Jestliže hovořil kolega Vávra o tom, že na krajích jsou zkušenější, lepší, chytřejší, výkonnější, tak těmto lidem bezesporu nebude vadit, když se jednou nebo dvakrát do roka vypraví do Prahy nebo do Olomouce, a tam si budou zastupovat své odvolání. Rozhodně to prospěje procesu, poněvadž když to odvolání napíšou špatně, tak sklidí neúspěch u odvolacího soudu, když si ho napíšou dobře, tak se znalostí věci potom budou, myslím, dobrým protivníkem obhajobě. Co by se stalo, kdyby se zrušily okresní soudy a tím pádem okresní zastupitelství? Nestalo by se vůbec nic. I za tu cenu, že by byla zrušena vrchní státní zastupitelství, poněvadž v systému by to fungovalo dále.
Další oblastí, která je v současné době zpracovávána na vrchním státním zastupitelství, jsou tzv. odbory závažné hospodářské finanční kriminality. Proto se připravuje útvar – v zákoně je nazván speciálním státním zastupitelstvím. (S tím názvem nejsem úplně spokojen, poněvadž když to přeložíme do češtiny, tak je to zvláštní státní zastupitelství a vedoucí bude pan speciální, tedy pan zvláštní.) Tento útvar bude mít působnost po celém území České republiky a má dánu obligatorní příslušnost: to znamená pro majetkovou a hospodářskou trestnou činnost se škodou nad 300 milionů korun, korupční věci, veřejné zakázky, insolvenční řízení a potom podílnictví a legalizace výnosů související právě s těmi trestnými činy, jakož i s trestnými činy zdrojovými. Potom je dána ještě fakultativní příslušnost, což jsou trestné činy majetkové a hospodářské se škodou pod 300 milionů, trestné činy proti republice, cizímu státu a mezinárodní organizaci a opět podílnictví, kde zdrojovým trestným činem je některý z uvedených trestných činů. Je pochopitelně dána možnost, aby toto speciální státní zastupitelství nebylo takzvaně zahlceno, že některé věci spadnou na nižší stupeň státního zastupitelství podle obecné příslušnosti.
Další novinky v připravovaném zákoně
Když jsem hovořil o mobilitě státních zástupců, tak zároveň musím říci, že flexibilita v justici je velice nízká. Justice je konzervativní. Můžeme říci zaplať pánbůh za to, je to skutečně celek, který ze své podstaty má být konzervativní. Ale neměl by být asi úplně zakonzervovaný. Nový zákon o státním zastupitelství stanoví funkční období pro vedoucí státní zástupce (nikoliv pro řadové). Funkční období stanoví sedmileté u všech vedoucích státních zástupců s tím, že u nejvyššího státního zástupce je funkční období neopakovatelné. Zároveň je dán zárodek kariérního řádu a kariérního postupu, poněvadž zákon na jednom místě stanoví, kolik let musíte odsloužit na okrese, abyste se dostal na kraj a kolik na kraji, abyste se dostali na nejvyšší státní zastupitelství. Zároveň stanoví určité požadavky pro vedoucí státní zástupce. Adept na nejvyššího státního zástupce musí mít nejméně sedmiletou praxi, z toho pět let jako státní zástupce, na speciální státní zastupitelství šest na čtyři, na kraji je to pět na čtyři, na okrese čtyři na tři.
Důležité také je, že proces navrhování a jmenování vedoucích státních zástupců je rozložen mezi státní zastupitelství a ministerstvo. Příslušný vedoucí státní zástupce vypisuje výběrové řízení, nejlepšího z tohoto výběrového řízení navrhne ministrovi a ministr potom jmenuje. Má se za to, že ministr zpravidla jmenuje, ledaže by měl zásadní důvody pro to nejmenovat.
Vztahy uvnitř soustavy podle nového zákona o státním zastupitelství (spory o příslušnost) bude i nadále řešit nejblíže společné vyšší státní zastupitelství, dále se zachovává výkon dohledu v rámci soustavy státního zastupitelství s tím, že pokud již nebudou existovat vrchní státní zastupitelství, tak nejvyšší státní zastupitelství bude vykonávat dohled nad krajem, kraje pak nad okresy. Co je důležité u dohledu - velice bych si přál, aby dohled nebyl formální, aby skutečně k něčemu vedl, aby výsledkem dohledu bylo konkrétní zjištění dohledového orgánu. Za prvé: přišli jsme na nějakou chybu, tak tady vám dáváme pokyn, jak ji odstranit. Nepřišli jsme na nic, takže pokračujte i nadále v tom, co děláte. Ten výsledek nesmí typu „No, možná to neděláte špatně, ale zvažte, jestli za určitých okolností by nebylo lze uvažovat o tom, že byste provedli ještě tyto vyšetřovací úkony.“ Toto se mi v rámci dohledu skutečně nelíbí, poněvadž tam se nám ztrácí odpovědnost za kauzu.
Podstatná je zmínka o tom, že dohled nad činností speciálního státního zastupitelství se nevykonává, dále jsou stanovena pochopitelně řídící a kontrolní oprávnění vedoucích státních zástupců vůči podřízeným, je zachována tzv. kontrola skončené věci u nejvyššího státního zástupce a nově je zavedeno zrušení nezákonného příkazu k zachovávání právních předpisů, to se týká oblasti netrestní působnosti.
O zárodku kariérního řádu jsem již hovořil, tedy aby mohl státní zástupce přejít trvale na krajské státní zastupitelství, bude muset odpracovat pět let na okrese, k nejvyššímu a speciálnímu státnímu zastupitelství to bude osm let. Dále se zavádí periodické hodnocení státního zástupce. U nově nastoupivšího po roce, jinak každé tři roky. Pochopitelně je možnost ještě hodnotit na tzv. ad hoc bázi - v případě kariérního postupu nebo kárného řízení. Pro současné vedoucí státní zástupce je v přechodných ustanoveních uvedeno, jak dlouho ještě potrvá jejich funkční období.
Zákon o státním zastupitelství prochází dramatickým vývojem. Kdyby se mě dnes někdo zeptal, jestli si myslím, že skutečně od 1. ledna 2017 budeme mít v účinnosti nový zákon o státním zastupitelství podle této předlohy, odpověděl bych asi parafrází názvu konference: „Možné to je, možné to není.“
Nicméně na začátku jsem hovořil o spravedlnosti, a tím také skončím. Protože chci říci, že zákon o státním zastupitelství je prozatím takovým snem, který se stále vrací. Občas se zdá být noční můrou, rozhodně se však nesní všem stejně.
Je ale nutné si uvědomit, že státní zastupitelství je orgánem veřejné žaloby a je jedním ze zásadních pilířů justice, chcete-li spravedlnosti. Takže pokud necháme každý promluvit své partikulární zájmy bez ohledu na systém, může se stát, že tento pilíř oslabí. Možná se zbortí. A tím přijdeme nejen o spravedlnost, ale i o vládu práva v této zemi.
[1] Rozsudek NSS 1 As 51/2012, s. 248.
[2] Rozsudek NSS 1 As 51/2012, s. 269.