Source: https://www.scribd.com/document/18794869/Estudio-implantacion-Administracion-Electronica-en-Administracion-Local
Timestamp: 2017-07-25 09:03:59
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Estudio implantacion Administracion Electronica en Administracion LocalUploaded by Nicky SantoroRelated InterestsDisabilityPublic AdministrationTechnologyScienceTechnology (General)Rating and Stats0.0 (0)Document ActionsDownloadShare or Embed DocumentEmbedDescription: Estudio realizado por el Grupo de investigación sobre Nuevas tecnologías aplicadas la Administración Local (GINTAL) y que se centra en la la situación en la Comunidad ValencianaView MoreEstudio realizado por el Grupo de investigación sobre Nuevas tecnologías aplicadas la Administración Local (GINTAL) y que se centra en la la situación en la Comunidad ValencianaCopyright: Attribution Non-Commercial (BY-NC)Download as PDF, TXT or read online from ScribdFlag for inappropriate contentdocumentosgintal
Las Entidades locales ante la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos Situación en la Comunidad Valenciana
José Luis Blasco Díaz Modesto Fabra Valls
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Depósito legal: CS-121-2009. Castellón, 2009.
Las Entidades locales ante la Ley 11/2007
Índice Introducción ................................................................................................................................................ 5 PRIMERA PARTE Las entidades locales ante la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos............................................................. 9 1. Ámbito de aplicación y principios generales ......................................................................11 1.1. La sujeción de la actividad local por medios electrónicos a la Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos ......................................... 11 1.2. Principios para el desarrollo de la administración electrónica............................... 15 2. Los derechos de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Públicas por medios electrónicos ...............................................................................................21 2.1. El derecho al acceso ................................................................................................................... 21 2.2. Derechos de los ciudadanos en relación con la utilización de los medios electrónicos en la actividad administrativa ............................................................................. 25 3. Algunas dificultades para la implantación de la administración electrónica local...........................................................................................................................................................28 4. La importancia de la cooperación interadministrativa..................................................31 4.1. La cooperación en la LAE: interoperabilidad y prestación de servicios comunes……........................................................................................................................................... 32 4.2. Otras formas de cooperación ................................................................................................. 34 4.3. La cooperación en la administración electrónica y las Diputaciones provinciales 36 4.4. Las entidades supramunicipales .......................................................................................... 39 4.5. Mancomunidades de municipios.......................................................................................... 39 4.6. Las comarcas................................................................................................................................. 41 4.7. La cooperación intermunicipal: consorcios, redes, etc. .............................................. 41 5. La regulación de la administración electrónica por las entidades locales .............42 SEGUNDA PARTE Encuesta sobre administración electrónica en los municipios de la comunidad valenciana ...................................................................................................................................................51 3
José Luis Blasco Díaz y Modesto Fabra Valls
1. Información sobre la encuesta................................................................................................. 53 2. Penetración de las TICs............................................................................................................... 55 3. Tramitación de procedimientos .............................................................................................. 57 4. Información y participación ciudadana ............................................................................... 58 5. Colaboración interadministrativa .......................................................................................... 59 6. Adaptación institucional............................................................................................................. 59 7. Percepción sobre la actitud de los responsables.............................................................. 62 8. Obstáculos y elementos facilitadores para la implantación de la administración electrónica ............................................................................................................ 63 9. Impacto de la administración electrónica........................................................................... 67 10. Conclusiones ................................................................................................................................. 69 TERCERA PARTE ¿Debe ser el coste de la tecnología un obstáculo para la administración electrónica?................................................................................................................................................ 71 1. El software libre como solución .............................................................................................. 73 2. ¿Pueden ofrecerse funcionalidades de administración electrónica con coste reducido de implantación y mantenimiento?............................................................. 73 2.1. Objetivo general........................................................................................................................... 73 2.2. Funcionalidades perseguidas................................................................................................. 74 2.3. Elección del gestor de contenidos....................................................................................... 76 3. Resultados ........................................................................................................................................ 77 3.1. Administrador .............................................................................................................................. 77 3.2. Ciudadano....................................................................................................................................... 79 3.3. Funcionarios.................................................................................................................................. 80 3.5. Funcionalidades adicionales .................................................................................................. 81 4. Conclusiones.................................................................................................................................... 83 ANEXO 1. Índice de tablas............................................................................................................... 85 ANEXO 2. Cuestionario de la encuesta ...................................................................................... 86 4
Introducción Esta publicación se inscribe en el marco de los proyectos de investigación “Administración local y modernización tecnológica: análisis del grado de implantación de la administración electrónica en la Administración local y propuesta de normalización y sistematización de procedimientos telemáticos”, financiado por la Generalitat Valenciana (GV/2007/040), y “Administración electrónica y Entidades locales: análisis de los condicionantes normativos y su aplicación sobre los principales procedimientos municipales”, financiado por la Fundació Caixa Castelló Bancaixa. En la primera parte, se analizan las principales consecuencias que la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos va a implicar para las entidades locales. En la segunda parte, se incluye el resultado de una encuesta llevada a cabo durante el segundo semestre del año 2008 entre una muestra significativa de municipios de la Comunidad Valenciana. El estudio se realizó a partir de entrevistas efectuadas en visitas a los distintos municipios participantes, y completa a otros dos estudios anteriores relativos a la administración electrónica en la provincia de Castellón. A partir de las conclusiones parciales obtenidas en esas dos fases del proyecto, se constató que las administraciones locales, y en particular aquéllas de tamaño medio y reducido, van a tener especiales dificultades por tratar de dar una mínima respuesta a las exigencias de la Ley 11/2007, de Acceso Electrónico de los
Ciudadanos a los Servicios Públicos. Y existen diversos tipos de barreras, dentro de los cuales, sin quitar relevancia a factores sociológicos (desde los ayuntamientos no se percibe una presión de los ciudadanos en demanda de servicios electrónicos), formativos (en especial en entidades locales de tamaño reducido y medio con escasos recursos técnicos, tanto jurídicos como tecnológicos) o culturales (resistencia al cambio), destacan las limitaciones en los recursos con que la mayor parte de los entes locales deben acometer proceso de transformación que implica la Ley de Acceso Electrónico. Por ello, como última parte del proyecto se analizaron distintas herramientas libres que podían ser utilizadas a este respecto y, tras descartar algunas de de las soluciones ofrecidas –que con requerimientos exigentes programación acaban
traduciéndose en un importante coste de implantación–, se analizó si era posible ofrecer funcionalidades de administración electrónica avanzada utilizando herramientas generalizadas de gestión de contenidos, y sobre las que existe un conocimiento compartido que permite encontrar servicios de configuración y mantenimiento a costo reducido. Los resultados se ofrecen en la tercera parte. Este estudio se ha realizado por Modesto Fabra Valls, Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario, y José Luis Blasco Díaz, Profesor Titular de Derecho Administrativo, miembros del Grupo de Investigación sobre Nuevas Tecnologías aplicadas a la Administración Local de la Universitat Jaume I (http://gintal.uji.es). En la tercera parte del proyecto han colaborado Manuel Mollar Villanueva, Profesor Titular de Lenguajes y Sistemas Informáticos y miembro de Gintal, Paúl Santapau Nebot, técnico del Gabinete de Planificación y Prospectiva Tecnológica de la Universitat Jaume I, y
Santiago Manzano Romero, técnico del Departamento de Informática del Ayuntamiento de Vila-real.
PRIMERA PARTE Las entidades locales ante la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos
1. Ámbito de aplicación y principios generales 1.1. La sujeción de la actividad local por medios electrónicos a la Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos Por la diversidad de las relaciones que mantienen las entidades locales con los ciudadanos, especialmente los ayuntamientos, su incorporación plena a la Sociedad de la Información supondrá un gran avance para que pueda hacerse realidad. Sin embargo, su presencia en la esfera local no ha sido ni mucho menos generalizada, por lo que la reforma de la Ley de Bases de Régimen Local (en adelante, LBRL) operada en el año 2003 introdujo un nuevo artículo 70.bis.3, por el que «las entidades locales y, especialmente, los municipios, deberán impulsar la utilización interactiva de las tecnologías de la información y la comunicación para facilitar la participación y la comunicación con los vecinos, para la presentación de documentos y para la realización de trámites administrativos, de encuestas y, en su caso, de consultas ciudadanas». Hace ya casi dos años se dio un paso más en este camino, al establecerse con la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (en adelante, LAE), el nuevo marco legal de la administración electrónica. Con el cambio así producido se mejoró sustancialmente una regulación, la de la Ley 30/1992 (en adelante, LRJPAC), que se había venido considerando insuficiente, de forma que la importancia que para el desarrollo de la administración electrónica local está teniendo aquella norma comienza ya a manifestarse, aunque todavía de un modo insuficiente.
En cualquier caso, no hay que olvidar que la LAE sitúa al ciudadano en el centro de su regulación, pues como se dice en su exposición de motivos «consagra la relación con las Administraciones Públicas por medios electrónicos como un derecho de los ciudadanos y como una obligación correlativa para tales Administraciones». Por ello, «el reconocimiento de tal derecho y su correspondiente obligación se erigen así en el eje central de la de Ley», estableciendo a partir de ese reconocimiento los principios de la administración electrónica, los derechos que aquél asisten en dichas relaciones y sus diversas herramientas. De tal modo, regula los aspectos básicos de la utilización de las tecnologías de la información en la actividad administrativa, en las relaciones entre las Administraciones Públicas, así como en las relaciones de los ciudadanos con las mismas con la finalidad de garantizar sus derechos, un tratamiento común ante ellas y la validez y eficacia de la actividad administrativa en condiciones de seguridad jurídica (artículo 1.1). Según dispone en su artículo 2.1, es de aplicación a las entidades que integran la Administración local, así como las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de las mismas. Consecuentemente, las Administraciones locales utilizarán las tecnologías de la información de acuerdo con lo dispuesto en ella, asegurando la disponibilidad, el acceso, la integridad, la autenticidad, la confidencialidad y la conservación de los datos, informaciones y servicios que gestionen en el ejercicio de sus competencias (artículo 1.2). Por tanto, debemos leer esta Ley junto con aquellas otras normas que con carácter básico también disciplinan la actividad de la Administración, como es la propia LRJPAC, por lo que ambas deberán considerarse complementarias de la que lo hace en el ámbito
local, la LBRL. Asimismo, otra normativa establece el régimen de aspectos esenciales para el desarrollo de la administración electrónica, como es lo concerniente a la identificación de los ciudadanos y de la propia entidad, que determina la aplicación de la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de Firma Electrónica, o la protección de los datos de carácter personal, responsabilidad local especialmente patente en la actuación por esta vía, de acuerdo con la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (en adelante LOPD). Junto a las anteriores, la aplicación integrada de sus preceptos también se proyectará sobre otra normativa de carácter sectorial, pero incidente en esta materia, como lo es la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público o la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (artículo 96), entre otras. Lo anterior supone que, en el caso de las entidades locales, se deba determinar qué espacios quedan para que puedan establecer sus propias previsiones. Normalmente, se ha entendido que la posibilidad de establecer los diversos aspectos de la administración electrónica se justifica es su potestad de autoorganización, reconocida en el artículo 4.1.a) LBRL, que, junto con la reglamentaria también allí prevista, van a permitir disciplinar el uso de las técnicas electrónicas, partiendo del mandato contenido en los artículos 70 bis LBRL y 45 LRJPAC, así como la posibilidad derivada del artículo 1.2 LAE. Por ello, con las debidas garantías para el ciudadano y para la seguridad jurídica, particularmente sobre la validez de esas relaciones, la entidad local puede establecer las adaptaciones necesarias, con respeto a lo establecido en las normas antes mencionadas y, especialmente, a los derechos reconocidos en el artículo 6 LAE, dadas las diversas remisiones que efectúa esta normas para su desarrollo. Ello ha permitido la aparición de un
número creciente de normas locales (ordenanzas y reglamentos) dirigidas a regular la propia administración electrónica o alguno de sus elementos, principalmente los registros, la mayor parte con anterioridad a la LAE. En cuanto al momento en que deba entenderse aplicable, de lo que establecen las disposiciones finales tercera y octava de la LAE para el ejercicio de derechos que reconoce a los ciudadanos, resulta que lo es totalmente a partir del día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado a los procedimientos y actuaciones adaptados a ella. En otros casos, esos derechos podrán ser ejercidos en relación con la totalidad de los procedimientos y actuaciones de su competencia a partir del 31 de diciembre de 2009, siempre que lo permitan las disponibilidades presupuestarias de la respectiva entidad local. Por ello, no existe la obligación de que sus previsiones sean adoptadas de una forma general por las entidades locales a partir de un determinado momento, sino que se deja libertad sobre cuándo hacerlo, momento en el que podrán ejercerse aquellos derechos. Ello permite seguir en el proceso actual, en el que las diversas entidades locales se van incorporando cuando, por decisión política y atendiendo a diversos factores de tipo económico y tecnológico, pasa a considerarse una cuestión prioritaria, dotándola de la consignación presupuestaria necesaria. En cualquier caso, todas las decisiones que se adopten sobre la utilización de los medios electrónicos se deben dirigir a hacer realidad las finalidades establecidas en el artículo 3 LAE, pues son concreción de la búsqueda de una mayor eficacia en la actividad administrativa, atendiendo así al mandato de los artículos 103 CE, 3.1 LRJPAC y 6 LBRL.
De tal modo, y atendiendo a dichas finalidades, el régimen establecido por la LAE y aplicado por cada entidad local, deberá servir para eliminar las barreras que limiten el acceso y para crear las condiciones de confianza en el uso de los medios electrónicos, por lo que se deben establecer las medidas necesarias para la preservación de la integridad de los derechos fundamentales, y en especial los relacionados con la intimidad y la protección de datos de carácter personal, por medio de la garantía de la seguridad de los sistemas, los datos, las comunicaciones, y los servicios electrónicos. Junto a ello, busca que se incremente la eficacia y la eficiencia de la Administración en la realización de sus funciones. Para ello, prevé tanto la simplificación de los procedimientos administrativos como que se proporcionen oportunidades de participación y mayor transparencia, con las debidas garantías legales, posibilitando la proximidad con el ciudadano y la transparencia administrativa, así como la mejora continuada en la consecución del interés general. Todo ello para contribuir al desarrollo de la Sociedad de la Información en el ámbito de las Administraciones Públicas y en la sociedad en general.
1.2. Principios para el desarrollo de la administración electrónica Cada entidad local en el desarrollo o implantación de su administración electrónica debe respetar las normas que conforman su marco legal. Tanto por la sujeción de la Administración a la legalidad, expresamente dispuesta para las entidades locales en el artículo 6 LBRL, como por el carácter de la LAE, aquellas se encuentran condicionadas además de por los preceptos que en cada momento integran el régimen jurídico de cada uno de los elementos de la administración electrónica (registro, notificaciones,
identificación, etc.), por los principios que en uso de estas tecnologías deben observarse (artículo 4) y por el respeto a los derechos que reconoce a los ciudadanos en sus relaciones con la Administración (artículo 6). De tal modo, como se dice en su artículo 4 LAE, la utilización de las tecnologías de la información por la entidad local deberá ajustarse a los principios que establece. Por la novedad que en muchos casos va a suponer la utilización de estos medios, la enumeración de tales principios es de utilidad, al servir de marco informador tanto sobre la forma en la que ha de desenvolverse en su desarrollo como en la interpretación de la LAE. Además, en su mayor parte están estrechamente conectados, por su carácter obligatorio, con los derechos de los ciudadanos que se recogen en el artículo 6. No se trata generalmente de principios nuevos, pues muchos se encuentran ya presentes como valores superiores en nuestro ordenamiento, ahora adaptados a este ámbito, mientras que en otros casos son referibles esencialmente al uso de estas tecnologías. Son los siguientes: (a) El respeto al derecho a la protección de datos de carácter personal en los términos establecidos por la LOPD, en las demás leyes específicas que regulan el tratamiento de la información y en sus normas de desarrollo, así como a los derechos al honor y a la intimidad personal y familiar. Así, en los diversos supuestos en que el ejercicio de las funciones locales requiere la gestión de una gran cantidad de datos sobre las personas, que muchas veces se someten a tratamientos automatizados, se tendrá que respetar el derecho fundamental a la protección de datos personales. En consecuencia, la LOPD impregna toda la filosofía de la administración electrónica,
buscando crear las condiciones de confianza en el uso de los medios electrónicos por medio de la garantía de la seguridad de los sistemas, los datos, las comunicaciones, y los servicios electrónicos. (b) Principio de igualdad, con objeto de que en ningún caso el uso de medios electrónicos pueda implicar la existencia de restricciones o discriminaciones para los ciudadanos que se relacionen con las Administraciones Públicas por medios no electrónicos, tanto respecto al acceso a la prestación de servicios públicos como respecto a cualquier actuación o procedimiento administrativo sin perjuicio de las medidas dirigidas a incentivar la utilización de los medios electrónicos. Opera por ello en el doble sentido de garantizar esa igualdad tanto a quienes utilizan los medios y conductos tradicionales como a quienes lo hacen a través de las tecnologías de la información y la comunicación. (c) Principio de accesibilidad a la información y a los servicios por medios electrónicos en los términos establecidos por la normativa vigente en esta materia, a través de sistemas que permitan obtenerlos de manera segura y comprensible, garantizando especialmente la accesibilidad universal y el diseño para todos de los soportes, canales y entornos con objeto de que todas las personas puedan ejercer sus derechos en igualdad de condiciones, incorporando las características necesarias para garantizar la accesibilidad de aquellos colectivos que lo requieran. (d) Principio de legalidad en cuanto al mantenimiento de la integridad de las garantías jurídicas de los ciudadanos ante las Administraciones Públicas establecidas en la LRJPAC.
Este principio se encuentra en la esencia misma de la administración electrónica, de modo que los ciudadanos nunca deberán resultar perjudicados por la opción de utilizar esa vía. Bien al contrario, tendrán que seguir contando con las mismas garantías, como mínimo, que en su relación presencial. (e) Principio de cooperación en la utilización de medios electrónicos por las Administraciones Públicas, al objeto de garantizar tanto la interoperabilidad de los sistemas y soluciones adoptados por cada una de ellas como, en su caso, la prestación conjunta de servicios a los ciudadanos. En particular, se garantizará el reconocimiento mutuo de los documentos electrónicos y de los medios de identificación y autenticación que se ajusten a lo dispuesto en la LAE. Este principio resulta igualmente crucial en el ámbito local, pues la efectiva implantación de estos medios para su pasa por las y disponibilidades presupuestarias desarrollo
mantenimiento continuo, por lo que la cooperación económica y técnica se hace indispensable. Además, mediante la interoperatividad la administración electrónica será más real, al tratarse de una finalidad que se encuentra en la esencia misma de su concepto, al posibilitar la compatibilidad de las diversas aplicaciones y plataformas tecnológicas que se puedan utilizar, por lo que tendrá unas consecuencias prácticas de primer orden para el desarrollo de la administración electrónica. (f) Principio de seguridad en la implantación y utilización de los medios electrónicos por las Administraciones Públicas, en cuya virtud se exigirá al menos el mismo nivel de garantías y seguridad que se requiere para la utilización de
medios no electrónicos en la actividad administrativa. Su observancia es indispensable para generar confianza en su utilización, debiendo estar seguro el usuario de estas tecnologías de que sus efectos finales serán los mismos que si hubiera utilizado medios convencionales para relacionarse y con las mismas garantías como mínimo (g) Principio de proporcionalidad, en cuya virtud sólo se exigirán las garantías y medidas de seguridad adecuadas a la naturaleza y circunstancias de los distintos trámites y actuaciones. Asimismo, sólo se requerirán a los ciudadanos aquellos datos que sean estrictamente necesarios en atención a la finalidad para la que se soliciten. Garantiza una razonable proporcionalidad, justificando además las modulaciones que en ejercicio de los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la entidad se introduzcan. Ello se manifestará, por ejemplo, en la decisión acerca de la imposición con carácter obligatorio de determinados trámites electrónicos o en lo referente al modo de identificación del ciudadano. (h) Principio de responsabilidad y calidad en la veracidad y autenticidad de la información y servicios ofrecidos por las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos. Se proyecta especialmente sobre la información de diverso tipo que puede suministrar la entidad local, pues su exigencia puede diferir según los efectos que pueda producir. Además, el artículo 10.2 de la LAE establece la responsabilidad de los titulares de las sedes electrónicas respecto de la integridad, veracidad y actualización de la información y los servicios a los que pueda accederse a través de la misma.
adaptabilidad al progreso de las técnicas y sistemas de comunicaciones electrónicas garantizando la independencia en la elección de las alternativas tecnológicas por los ciudadanos y por las Administraciones Públicas, así como la libertad de desarrollar e implantar los avances tecnológicos en un ámbito de libre mercado. A estos efectos las Administraciones Públicas utilizarán estándares abiertos así como, en su caso y de forma complementaria, estándares que sean de uso generalizado por los ciudadanos. (j) Principio de simplificación administrativa, por el cual se reduzcan de manera sustancial los tiempos y plazos de los procedimientos administrativos, logrando una mayor eficacia y eficiencia en la actividad administrativa. Al respecto, la finalidad de prestar un mejor servicio a la comunidad vecinal se colmará en una parte importante simplificando y reduciendo los trámites administrativos que se deben realizar, junto a una racionalización documental. (k) Principio de transparencia y publicidad del procedimiento, por el cual el uso de medios electrónicos debe facilitar la máxima difusión, publicidad y transparencia de las actuaciones administrativas. Aparte de su obligatoriedad, puede considerarse que la transparencia es consustancial a la modernización administrativa, que, realizada a través de estos medios, debe impregnar toda la actuación administrativa. Un aspecto esencial para ello es la utilización de los soportes electrónicos para ofrecer cualquier tipo de información de carácter administrativo.
2. Los derechos de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Públicas por medios electrónicos Los derechos que reconoce a los ciudadanos en sus relaciones con la Administración el artículo 6 ocupan un lugar central en la sistemática de la LAE, pues todo lo que prevé está puesto al servicio de posibilitar su efectividad. Al igual que antes, algunos de tales derechos se individualizan mediante la aplicación al entorno electrónico de los tradicionales del ciudadano en el procedimiento administrativo o en sus relaciones con la Administración, mientras otros se generan por el uso de estas tecnologías, partiendo de derecho esencial a comunicarse con la Administración por medios telemáticos con pleno efectos jurídicos. Esos derechos serán vinculantes para todas las entidades locales, lo que implica que también deben respetarse en cualesquiera que sean sus relaciones electrónicas con los ciudadanos y, asimismo, en los diversos procedimientos que en ellas se puedan seguir.
2.1. El derecho al acceso En primer lugar, en correspondencia con el objeto de la LAE, que «reconoce el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Públicas por medios electrónicos», especifica su artículo 6.1 que ese reconocimiento se realiza «para el ejercicio de los derechos previstos en el artículo 35 LRJPAC», así como «para obtener informaciones, realizar consultas y alegaciones, formular solicitudes, manifestar consentimiento, entablar pretensiones, efectuar pagos, realizar transacciones y oponerse a las resoluciones y actos administrativos». Por consiguiente, la LAE persigue facilitar una relación normal y con plenos efectos jurídicos por estos medios, siendo diversas la cuestiones que se manifiestan en este ámbito
relacionadas con la promoción de ese derecho, partiendo de la garantía a la igualdad en el acceso electrónico a los servicios de las Administraciones Públicas (artículo 6.2.c). Así, junto a las diversas medidas de tipo material que podrán ser adoptadas para facilitar ese derecho a los usuarios (puntos de acceso, redes wi-fi, etc.), hay que tener en cuenta que la LAE reconoce el derecho a elegir, entre aquellos que en cada momento se encuentren disponibles, el canal a través del cual relacionarse por medios electrónicos con las Administraciones públicas (artículo 6.2.a). Al respecto, motiva que «el ordenador e Internet puede ser una vía, pero no es desde luego la única», por lo que no se limita «a regular el uso de los canales electrónicos disponibles hoy en día, ya que la gran velocidad en el desarrollo de las tecnologías de la información hacen posible la aparición de nuevos instrumentos electrónicos que pudieran aplicarse para la administración electrónica en muy poco tiempo, siendo necesario generalizar la regulación de estos canales». Por ello, su artículo 8.1, como garantía de prestación de servicios y disposición de medios e instrumentos electrónicos, dispone que «las Administraciones públicas deberán habilitar diferentes canales o medios para la prestación de los servicios electrónicos, garantizando en todo caso el acceso a los mismos a todos los ciudadanos, con independencia de sus circunstancias personales, medios o conocimientos, en la forma que estimen adecuada». También, otras cuestiones deben ser tenidas en cuenta para garantizar la igualdad en el acceso, especialmente en lo que concierne a determinados colectivos, como las personas con minusvalías. En este sentido, la Ley 34/2002, de 11 de julio, de Servicios de la Sociedad de la Información y de Comercio Electrónico, establece que
necesarias para que la información disponible en sus páginas de internet pueda ser accesible a personas con discapacidad de acuerdo con los criterios de accesibilidad al contenido generalmente reconocidos (disposición adicional quinta). Incidiendo en este camino, la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, encomendó al Gobierno fijar unas condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación para el acceso y utilización de las tecnologías, productos y servicios relacionados con la sociedad de la información y de cualquier medio de comunicación social (disposición final séptima). Asimismo, según la Ley 27/2007, de 23 de octubre, por la que se reconocen las lenguas de signos españolas y se regulan los medios de apoyo a la comunicación oral de las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas, las páginas y portales de Internet de titularidad pública o financiados con fondos públicos se adaptarán a los estándares establecidos en cada momento por las autoridades competentes para lograr su accesibilidad a las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas mediante la puesta a disposición dentro de las mismas de los correspondientes sistemas de acceso a la información en la lengua correspondiente a su ámbito lingüístico (artículo 14.4). El Real Decreto 1494/2007, de 12 de noviembre, aprueba el Reglamento sobre las condiciones básicas para el acceso de las personas con discapacidad a las tecnologías, productos y servicios relacionados con la sociedad de la información y medios de comunicación social, es aplicable a las administraciones públicas. Con tal fin establece unos criterios de accesibilidad aplicables a las páginas de Internet de las Administraciones públicas, que habrá de
ser accesible a las personas mayores y personas con discapacidad. Consecuentemente, según dispone el artículo 10.5 de la LAECSP, la publicación en las sedes electrónicas de informaciones, servicios y transacciones respetará los principios de accesibilidad y usabilidad de acuerdo con las normas establecidas al respecto, estándares abiertos y, en su caso, aquellos otros que sean de uso generalizado por los ciudadanos. Finalmente, la efectividad del derecho de acceso dependerá también de que la entidad local determine los requisitos tecnológicos que deben observar los ciudadanos para poder relacionarse con ella, pues el artículo 6.2.k) reconoce el derecho a elegir las aplicaciones o sistemas para relacionarse con las Administraciones públicas siempre y cuando utilicen estándares abiertos o, en su caso, aquellos otros que sean de uso generalizado por los ciudadanos. Así viene establecido con carácter general en el artículo 4.i) LAE, que fija el principio de neutralidad tecnológica y de adaptabilidad al progreso de las técnicas y sistemas de comunicaciones electrónicas. Su finalidad es la prestación de servicios interoperables de administración electrónica, permitiendo a otras Administraciones y a los ciudadanos relacionarse de modo seguro con los servicios que se ofrezcan y sus sistemas de gestión. De tal modo, como se dice en el artículo 41 LAE, se deberán utilizar las tecnologías de la información aplicando medidas informáticas, tecnológicas, organizativas, y de seguridad, que garanticen un adecuado nivel de interoperabilidad técnica, semántica y organizativa y eviten discriminación a los ciudadanos por razón de su elección tecnológica.
2.2. Derechos de los ciudadanos en relación con la utilización de los medios electrónicos en la actividad administrativa En la LAE también se concretan los derechos que los ciudadanos tienen en relación con la utilización de los medios electrónicos en la actividad administrativa. Por consiguiente, se reconocen tanto derechos de los ciudadanos en su relación general con la Administración por medios electrónicos como derechos que sólo pueden corresponder a quienes sean interesados en un procedimiento que se desarrolle por esta vía. Asimismo, algunos son derechos propios de la utilización de medios electrónicos, mientras que en otros casos se trata de la adaptación de algunos de los previstos en la LRJPAC. En el primer caso, tienen una trascendencia especial, por ser cuestiones consustanciales al sistema, lo relacionado con la constancia de la relación electrónica y con la confidencialidad y seguridad. De tal modo, el artículo 6.2.g) reconoce el derecho a obtener los medios de identificación electrónica necesarios, pudiendo las personas físicas utilizar en todo caso los sistemas de firma electrónica del Documento Nacional de Identidad para cualquier trámite electrónico con cualquier Administración Pública, mientras que el artículo 6.2.h) reconoce el derecho a la utilización de otros sistemas de firma electrónica admitidos en el ámbito de las Administraciones públicas, lo que implica que la entidad local tendrá que reconocer todos los posibles que ofrezcan las debidas garantías. Por su parte el artículo 6.2.i) reconoce el derecho a la garantía de la seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones Públicas, sobre lo que incide el régimen establecido en la LOPD.
En el segundo caso, generalmente los derechos no se ven afectados especialmente por la forma de relación, por el principio de intangibilidad referido, aunque algunos ven potenciadas sus posibilidades de ejercicio. En el primer supuesto situaríamos el derecho a obtener copias electrónicas de los documentos electrónicos que formen parte de procedimientos en los que tengan la condición de interesado (artículo 6.2.e), o del derecho a la conservación en formato electrónico por las Administraciones Públicas de los documentos electrónicos que formen parte de un expediente (artículo 6.2.f), supuestos en los que son necesarias las pertinentes adaptaciones tecnológicas y que encuentran su concreta regulación en la propia norma. También podemos incluir en esta categoría el derecho a conocer por medios electrónicos el estado de tramitación de los procedimientos en los que sean interesados (artículo 6.2.d), pues en la misma LAE se motiva que siendo un derecho de los interesados en un procedimiento acceder al mismo y ver los documentos, igual debe suceder, como mínimo, en un expediente iniciado electrónicamente o tramitado de esta forma, de modo que dicho expediente debe poder permitir el acceso en línea a los interesados para verificar la situación del expediente, sin mengua de todas las garantías de la privacidad. Ello se concreta luego en el artículo 37 LAE, de forma que en los procedimientos administrativos gestionados en su totalidad electrónicamente, el órgano que tramita el procedimiento pondrá a disposición del interesado un servicio electrónico de acceso restringido donde éste pueda consultar, previa identificación, al menos la información sobre el estado de tramitación del procedimiento, salvo restricciones normativas. La información sobre el estado de tramitación del procedimiento comprenderá la relación de los actos de trámite realizados, con indicación sobre su contenido, así como la fecha en la que fueron dictados. Lo anterior implicará poder acceder también electrónicamente a esa información
cuando se siga un procedimiento por los medios tradicionales, por lo que se establece que en el resto de los procedimientos se habilitarán servicios electrónicos de información del estado de la tramitación que comprendan, al menos, la fase en la que se encuentra el procedimiento y el órgano o unidad responsable. En el otro supuesto, en cambio, incluimos el artículo 6.2.b), que establece el derecho de los ciudadanos a no aportar los datos y documentos que ya obren en poder de las Administraciones Públicas, las cuales utilizarán medios electrónicos para recabar dicha información, con el consentimiento de los interesados en los términos establecidos por la LOPD o una norma con rango de Ley así lo determine, salvo que existan restricciones conforme a la normativa de aplicación a los datos y documentos recabados. Para un eficaz ejercicio de este derecho, hay que tener también en cuenta las previsiones que se establecen en cuanto a esas transmisiones de datos entre Administraciones, de modo que, como se dispone en el artículo 9.1 de la LAE, «cada Administración deberá facilitar el acceso de las restantes Administraciones Públicas a los datos relativos a los interesados que obren en su poder y se encuentren en soporte electrónico, especificando las condiciones, protocolos y criterios funcionales o técnicos necesarios para acceder a dichos datos con las máximas garantías de seguridad, integridad y disponibilidad». Finalmente, hay que señalar que estos derechos serán ejercitables ante la entidad local correspondiente en relación con los procedimientos y actuaciones adaptados a lo dispuesto en la LAE, debiendo dicha entidad hacer pública y mantendrá actualizada la relación de dichos procedimientos y actuaciones. Si no se da esta circunstancia, podrán ser ejercidos en cuanto lo permitan las disponibilidades presupuestarias de la entidad, es decir, en el
momento en que decida, y puede garantizar la calidad de los servicios públicos prestados a los ciudadanos por medios electrónicos (artículo 6.2.j).
3. Algunas dificultades para la implantación de la administración electrónica local Hay que diferenciar el papel que la administración electrónica ha de desempeñar en las diversas entidades locales, pues no serán iguales las implicaciones de su implantación en los municipios que en las diputaciones o, en su caso, en las mancomunidades, comarcas o áreas metropolitanas. Del mismo modo, esas implicaciones y la potencialidad de su implantación difiere en función de la diversidad municipal, tanto por lo que atañe a su dimensión como a la ubicación geográfica. La diversa tipología y el número de estas entidades dificulta conocer con certeza su grado de implantación en todo el Estado, aunque de la encuesta realizada y las consideraciones que luego siguen, resulta que todavía existe una cantidad significativa de municipios que no llega a la fase inicial de la administración electrónica (web), mientras que un número elevado todavía no ha iniciado el siguiente paso (formularios, procedimientos), siendo todavía muy pocos los que permiten una completa relación electrónica en parte de su actividad. Por ello, actualmente nos encontramos en un momento propicio para progresar en la generalización de las técnicas de administración electrónica, aun cuando la LAE, no obliga a su inmediata y completa implantación, sino que la hace depender de las condiciones presupuestarias de cada entidad. Aun así, puede entenderse que se ha avanzado
considerablemente en los últimos tiempos en su utilización, en lo que ha influido indudablemente la reciente aparición de la LAE. En esta situación influyen, obviamente, tanto la variedad de entes locales como otros diversos factores de tipo económico y social, que pueden suponer bien un acicate o bien un obstáculo para la implantación y desarrollo de una propia administración electrónica. De ahí, la importancia de poner en práctica diversas políticas de cooperación que permitan, especialmente a los municipios, avanzar es ese camino, para lo que es indispensable la implicación de todas las instancias de poder público. Al respecto, no puede desconocerse que son diversas las circunstancias que determinan un desigual punto de partida, o incluso la imposibilidad, de cualquier iniciativa en la materia. Así, por su trascendencia, hay que señalar en primer lugar la carencia de infraestructuras de telecomunicaciones en muchos lugares, motivada esencialmente por razones geográficas, lo que perjudica principalmente a las zonas rurales y constituye un freno para su desarrollo económico. Otra causa, de más amplio espectro, es la evidente insuficiencia de medios económicos y recursos tecnológicos para asegurar una mínima y efectiva presencia municipal en la red. De ello resulta una doble proyección de la fractura digital, ya que si de ordinario afecta a grupos enteros de ciudadanos definidos pos sus peculiaridades (ancianos, inmigrantes, etc.), en este caso se proyecta también sobre determinadas poblaciones y ámbitos geográficos. De tal modo, se viene privado a los ciudadanos de un buen número de municipios, generalmente pequeños y sobre todo si son de carácter rural, de disfrutar de los beneficios que ofrece la Sociedad de la Información, en lo personal y para cualquier iniciativa
de carácter empresarial, y tanto respecto a su propio Ayuntamiento como a los servicios ofrecidos por otras Administraciones. Identificados así a grandes trazos algunos de los obstáculos que se presentan para el desarrollo de una administración electrónica municipal propia, se hace evidente la necesidad de potenciar y reforzar las infraestructuras de cooperación intermunicipal. Su objeto no debe ser otro que garantizar tanto la ejecución de la misma como la financiación adecuada para su implantación y mantenimiento, lo que puede realizarse a través de las diversas acciones que normalmente se desarrollarán bajo la forma de proyectos, planes, programas, etc., por las diversas Administraciones territoriales de carácter supralocal1. Esta será una forma de hacer efectivos y reales los derechos de los ciudadanos en su relacionen electrónicas con la Administración recogidos en el artículo 6 LAE, comenzando con posibilitar el acceso real a la red. Asimismo, se podrá atender a las finalidades y principios establecidos en los artículos 3 y 4 LAE. Concretamente, facilitando el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes por medios electrónicos, así como el acceso por medios electrónicos de los ciudadanos a la información y al procedimiento administrativo, con especial atención a la eliminación de las barreras que limiten dicho acceso (artículo 3.2).
A modo de ejemplo, algunas de las actuaciones susceptibles de realizar en este sentido pueden ser extender las infraestructuras de telecomunicaciones a todo el territorio de su competencia, procurar un acceso de alta velocidad a todos los municipios, potenciar la presencia de los municipios en la red, crear puntos de acceso en los diversos núcleos de población, constituirse en entidad proveedora de herramientas de gestión electrónica municipal, facilitar servicios de apoyo, como centros de aseguramiento de datos, servicios de asesoramiento tecnológico, etc.
4. La importancia de la cooperación interadministrativa Uno de los principios que rigen las relaciones entre las Administraciones Públicas es que éstas deberán prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias (artículo 4.1.d LRJPAC). En iguales términos se expresa el artículo 55.d) de la LBRL, como factor para la efectividad de la coordinación y la eficacia administrativas, entre las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, de un lado, y las Entidades locales, de otro. Concretándolo, el artículo 57 LBRL dice que la cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración local y las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, tanto en servicios locales como en asuntos de interés común, se desarrollará con carácter voluntario, bajo las formas y en los términos previstos en las Leyes, pudiendo tener lugar, en todo caso, mediante los consorcios o convenios administrativos que suscriban. Junto a ello, hay que considerar la cooperación que puede darse entre los diversos entes locales, también con igual finalidad, y que, como en el caso de las Diputaciones Provinciales, viene expresamente prevista en la LBRL. En consecuencia, la cooperación será el instrumento dirigido a posibilitar el eficaz ejercicio de las competencias de cada ente, para la efectividad de la coordinación y la eficacia administrativas. Precisamente el principio de eficacia se encuentra en base del desarrollo de las diversas acciones sobre administración electrónica. Por ello, puede considerarse que la cooperación interadministrativa es esencial para que se extienda la administración electrónica entre las entidades locales, particularmente en los Ayuntamientos.
4.1. La cooperación en la LAE: interoperabilidad y prestación de servicios comunes La LAE hace referencia en diversas ocasiones a la cooperación, principio que puede tener diversas manifestaciones. El artículo 4.e) LAE dice que la utilización de las tecnologías de la información se ajustará, entre otros, al principio de cooperación en la utilización de medios electrónicos por las Administraciones Públicas. Su objeto será garantizar tanto la interoperabilidad de los sistemas y soluciones adoptados por cada una de ellas como, en su caso, la prestación conjunta de servicios a los ciudadanos. En particular, se garantizará el reconocimiento mutuo de los documentos electrónicos y de los medios de identificación y autenticación que se ajusten a lo dispuesto en la LAE, lo que permitirá, indudablemente, un más fluida comunicación entre las diversas Administraciones. Por consiguiente, se recogen dos de los aspectos sobre los que puede versar la cooperación en esta materia2, siendo su importancia evidente para conseguir unos servicios electrónicos reales y efectivos, pues alcanza a todas las administraciones públicas: (a) Como concreción de tal principio en su primer aspecto, dispone el artículo 41 LAE que «las Administraciones Públicas utilizarán las tecnologías de la información en sus relaciones con las demás administraciones y con los
La LAE dedica su Título IV a la Cooperación entre Administraciones para el impulso de la administración electrónica, estableciendo el marco institucional para ello (con el Comité Sectorial de administración electrónica: órgano técnico de cooperación de la Administración General del Estado, de las administraciones de las Comunidades Autónomas y de las entidades que integran la Administración Local en materia de administración electrónica), y estableciendo diversas previsiones en cuanto a la cooperación en materia de interoperabilidad de sistemas y aplicaciones (artículos 41 y siguientes)
ciudadanos, aplicando medidas informáticas, tecnológicas, organizativas, y de seguridad, que garanticen un adecuado nivel de interoperabilidad técnica, semántica y organizativa y eviten discriminación a los ciudadanos por razón de su elección tecnológica». Para ello prevé el Esquema Nacional de Interoperabilidad y el Esquema Nacional de Seguridad (artículo 42). (b) Como concreción en su segundo aspecto, se prevé la Red de comunicaciones de las Administraciones Públicas españolas (artículo 43), de modo que la Administración General del Estado, las Administraciones autonómicas y las entidades locales, así como los consorcios u otras entidades de cooperación constituidos a tales efectos por éstas, adoptarán las medidas necesarias e incorporarán en sus respectivos ámbitos las tecnologías precisas para posibilitar la interconexión de sus redes con el fin de crear una red de comunicaciones que interconecte los sistemas de información de las Administraciones Públicas españolas y permita el intercambio de información y servicios entre las mismas, así como la interconexión con las redes de las Instituciones de la Unión Europea y de otros Estados Miembros. También en este sentido, el artículo 44 prevé la Red integrada de Atención al Ciudadano, de modo que las Administraciones Públicas podrán suscribir convenios de colaboración con objeto de articular medidas e instrumentos de colaboración para la implantación coordinada y normalizada de una red de espacios comunes o ventanillas únicas.
4.2. Otras formas de cooperación No obstante, como antes hemos apuntado, esa cooperación puede ir más allá, en el sentido expresado en la LBRL, concretado luego también en la LAE. Así, otro aspecto de la cooperación es el que se refiere a la asistencia o ayuda que unas instancias públicas pueden prestara a otras. No son pocas las acciones que se tienen que emprender para poner en marcha un sistema de administración electrónica, actuaciones que requieren unas condiciones económicas y tecnológicas que no todos los municipios pueden asumir. En estos casos será necesaria la cooperación económica o técnica, según cada caso y la fase de desarrollo de su administración electrónica. Con este tipo de actuaciones se posibilitarán dos de sus presupuestos esenciales: el efectivo acceso de los ciudadanos a los servicios públicos, ejerciendo sus derechos y cumpliendo con sus deberes, y que se pueda alcanzar el primer aspecto de la cooperación en cuanto interoperatividad y servicios comunes. Diversas acciones con esta finalidad se han venido
produciendo en los últimos tiempos, como, por ejemplo, las plataformas tecnológicas desarrolladas por la Junta de Andalucía y que facilita gratuitamente a los municipios para modernizar los sistemas de gestión administrativa (con un directorio de certificados digitales, un notario electrónico y un sistema de notificación y alerta)3. Otro ejemplo podría ser el desarrollado por la Generalitat de Catalunya, que dispone de la Administració Oberta de Catalunya
3 Por su parte, como iniciativa de Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y del Ministerio de Administraciones Públicas, en colaboración con la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), Pista Local tiene como llevar la administración electrónica a los pequeños y medianos municipios, en colaboración con las entidades supramunicipales (www2.pistalocal.es)
(AOC), portal único interadministrativo creado con el objetivo de que puedan hacerse trámites completos con validez administrativa respetando las titularidades de las competencias de cada Administración, pero buscando la máxima integración de los procesos administrativos e interadministrativos, o la Generalitat Valenciana a través del proyecto e-Ayuntamientos, para promover actuaciones de modernización en la administración local, especialmente los de menor población o con dificultades de acceso para su incorporación plena a la Sociedad del Conocimiento. Además diversas previsiones en la LAE inciden es esas fórmulas. Por ejemplo, cuando su artículo 45.1 prevé la reutilización de sistemas y aplicaciones de propiedad de la Administración, en el sentido de que las Administraciones titulares de los derechos de propiedad intelectual de aplicaciones, desarrolladas por sus servicios o cuyo desarrollo haya sido objeto de contratación, podrán ponerlas a disposición de cualquier Administración sin contraprestación y sin necesidad de convenio. Asimismo, con la transferencia de tecnología entre Administraciones prevista en su artículo 46.1, de modo que las Administraciones públicas deben mantener directorios actualizados de aplicaciones para su libre reutilización, especialmente en aquellos campos de especial interés para el desarrollo de la administración electrónica y de conformidad con lo que al respecto se establezca en el Esquema Nacional de Interoperabilidad4.
4 Para seguir disponiendo en su punto segundo que «La Administración General del Estado, a través de un centro para la transferencia de la tecnología, mantendrá un directorio general de aplicaciones para su reutilización, prestará asistencia técnica para la libre reutilización de aplicaciones e impulsará el desarrollo de aplicaciones, formatos y estándares comunes de especial interés para el desarrollo de la administración electrónica en el marco de los esquemas nacionales de interoperabilidad y seguridad».
El otro aspecto de la cooperación, la económica, se residencia claramente en las diversas acciones que desde la Administración estatal se realizan para financiar en parte los proyectos de administración electrónica de otras Administraciones, significativamente de los Ayuntamientos (Avanza5, eModel6), lo que también se ha desarrollado en ocasiones por algunas Comunidades Autónomas.
4.3. La cooperación en la administración electrónica y las Diputaciones provinciales En el caso de las Diputaciones provinciales, junto a la utilización de medios electrónicos en su funcionamiento burocrático y en la información que ofrezcan al ciudadano, un importante papel lo pueden desempeñar en el marco de la cooperación con los municipios, una de sus tradicionales funciones. Esa cooperación se constituye en su finalidad y su objeto, a tenor de la LBRL. En este sentido, el artículo 36 LBRL establece que son competencias propias de la Diputación las que les atribuyan, en este concepto, las leyes del Estado y de las comunidades autónomas en los diferentes sectores de la acción pública, y en todo caso:
El programa Avanza Local se centra en los pequeños y medianos municipios, y se dirige a garantizar su presencia en Internet, a favorecer la prestación de servicios básicos on line para los ciudadanos y empresas, y a fomentar el intercambio de información entre los ayuntamientos y el resto de las instituciones públicas (www.planavanza.es)
5 6 Con los proyectos eModel de Modernización Administrativa Local, el Ministerio de Administraciones Públicas cofinancia proyectos y actuaciones que utilicen Tecnologías de la Información para mejorar los servicios, simplificar procedimientos o mejorar las infraestructuras tecnológicas y de comunicaciones (www.map.es).
económica y técnica a los Municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión. b. La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones Públicas en este ámbito. Esta previsión general ha sido concretada posteriormente para la administración electrónica municipal, tanto en la LBRL como en la LAE. En el primer caso, en el artículo 70 bis 3 LBRL, introducido en 2003, cuando establece que : «las entidades locales y, especialmente, los municipios, deberán impulsar la utilización interactiva de las tecnologías de la información y la comunicación para facilitar la participación y la comunicación con los vecinos, para la presentación de documentos y para la realización de trámites administrativos, de encuestas y, en su caso, de consultas ciudadanas», a continuación establece que «las Diputaciones provinciales, Cabildos y Consejos insulares colaborarán con los municipios que, por su insuficiente capacidad económica y de gestión, no puedan desarrollar en grado suficiente el deber establecido en este apartado». Ello se pormenoriza todavía más en el artículo 70 ter LRBRL siguiente, introducido en 2007, pues establece la obligación de publicar por medios telemáticos el contenido actualizado de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística en vigor, del anuncio de su sometimiento a información pública y de cualesquiera actos de tramitación que sean relevantes para su aprobación o alteración, de modo que el os municipios menores de 5.000 habitantes, esta publicación podrá realizarse a través de los entes supramunicipales que tengan atribuida la función de asistencia y
cooperación técnica con ellos, que deberán prestarles dicha cooperación. En cuanto a la LAE, según su disposición final tercera 4, en el ámbito de las Entidades que integran la Administración Local, los derechos reconocidos en su artículo 6 podrán ser ejercidos en relación con la totalidad de los procedimientos y actuaciones de su competencia a partir del 31 de diciembre de 2009 siempre que lo permitan sus disponibilidades presupuestarias, y «a estos efectos las Diputaciones Provinciales, o en su caso los Cabildos y Consejos Insulares u otros organismos supramunicipales, podrán prestar los servicios precisos para garantizar tal efectividad en el ámbito de los municipios que no dispongan de los medios técnicos y organizativos necesarios para prestarlos». En algunos casos ya se están dando pasos en este sentido, siendo estas entidades las que proveen a los municipios de su territorialidad de los instrumentos y aplicaciones esenciales para poder implantar y desarrollar una propia administración electrónica, como registro telemático, plataforma de pagos, servicio de hosting para las páginas municipales, gestión informatizada de servicios municipales (como el padrón o la contabilidad), etc.7, de modo que ha sido fundamental la labor que en muchas ocasiones han realizado para asegurar lo básico, que es la presencia del municipio en la red, aun no generalizada. Por ello mismo, las Diputaciones también pueden contribuir a la reutilización de sistemas y aplicaciones y a la transferencia tecnológica, facilitando de este modo la
Un buen ejemplo de esa cooperación es la prestada por la Diputación de Córdoba con los servicios a los ayuntamientos de Registro Telemático, Padrón Telemático u Oficina Virtual de Tributos (www.dipucordoba.es).
interoperabilidad y la cooperación, verdaderos problemas para la generalización de la administración electrónica. Con ello se ayudará a conseguir el objetivo primero de la LAE, que no es otro que hacer efectivo el derecho de los ciudadanos a relacionarse con la Administración. Además, pueden contribuir realmente a que la población provincial goce de los mismos servicios electrónicos, con independencia del lugar y tamaño del municipio donde residan, mejorándolos, impulsando el proceso de modernización tecnológica, lo que en definitiva mejorará la cohesión y la vertebración territorial8.
4.4. Las entidades supramunicipales Otras entidades de carácter supramunicipal también podrán cooperar en la adopción y desarrollo de los procesos de implantación de administración electrónica, como también prevé la LAE.
4.5. Mancomunidades de municipios En el caso de las mancomunidades de municipios, se encuentra en la esfera de sus posibles atribuciones dada la naturaleza y fines de estas entidades (a tenor de lo dispuesto en el artículo 44 LBRL y en la legislación autonómica) modernizar la prestación de los servicios administrativos y el régimen de información de su
Otro buen ejemplo es la labor que realiza la Diputación de Almería (www.dipalme.org/Servicios/Organizacion/Organiza.nsf/Indice_Servicios_Adm? OpenView&Start=1&Count=200&Expand=13#13).
competencia9, pero también serían la fórmula idónea para poder implantar elementos de administración electrónica (gestor de contendidos, formularios, registro, etc.) en aquellos pequeños municipios que, por motivos económicos y de rentabilidad social, previsiblemente quedarían al margen de ese proceso. Se trataría de una estructura adecuada para desarrollar tales procesos de implantación, para los propios servicios que presta o para los que corren a cargo de los asociados, lo que permitiría ganar en economía y eficiencia, aunando esfuerzos que de otra manera deberán realizar individualmente los ayuntamientos. En el marco de los dispuesto en sus estatutos, realmente nada impide en este campo diseñar conjuntamente herramientas y aplicaciones, su reutilización y transferencia, la cesión de espacios en servidores, la realización de labores de diseño y mantenimiento, etc. Se podrá así acortar en lo posible una brecha digital que también existe entre las distintas Administraciones, al posibilitar que sus ayuntamientos tengan características, por presencia en la red, cuando por sus motivos económicos, demográficos u
organizativos, no lo hagan posible y la cooperación que debería prestar otras entidades no se haya materializado10.
9 Según el artículo 4.3 LRBRL, poseen personalidad y capacidad jurídica para el cumplimiento de sus fines específicos, que ha de entenderse que derivan de las competencias que sobre los mismos ostentan los municipios que las integran,
Por ejemplo, la Mancomunidad de Municipios de las Medianías de Gran Canaria pone a disposición de los ciudadanos los servicios de administración electrónica de sus municipios (www.medianias.org), al igual que la Mancomunidad de Municipios del Bajo Guadalquivir (www.bajoguadalquivir.org).
4.6. Las comarcas Las anteriores funciones también podrán realizar las comarcas allí donde existan, al constituir estas cuestiones indudablemente un interés común, cuya gestión, en caso necesario, podría residenciarse en ella, de conformidad con el artículo 42.1 LBRL y sin perjuicio de lo dispuesto en cada caso por la legislación autonómica. Se trata, en cualquier caso, de una estructura local idónea para ofrecer servicios a los ciudadanos, complementando las actuaciones municipales que se puedan llevar a cabo en esta materia11, y asistiendo a sus municipios cuando fuera necesario.
4.7. La cooperación intermunicipal: consorcios, redes, etc. Hemos resaltado anteriormente la necesidad de la cooperación intermunicipal para la prestación de servicios en el marco de la administración electrónica. Para ello, no es necesario utilizar siempre las previsiones organizativas de la legislación de régimen local, puesto que en esos casos habitualmente se depende de decisiones externas a la propia voluntad municipal. Por ello, existen diversas fórmulas, más flexibles, que permiten a los ayuntamientos avanzar en este camino con base en sus propias decisiones. Así, junto a lo anterior, se viene desarrollando otras formas de cooperación y asistencia a los municipios, aspectos en los que las Comunidades Autónomas pueden desempeñar también un importante papel, bajo el impulso de su liderazgo en la implantación y fomento de la administración electrónica.
Así lo han hecho, por ejemplo, el Consell Comarcal de La Garrotxa (www.infogarrotxa.com) o el Consejo Comarcal del Bierzo (www.ccbierzo.com), con el portal Bierzo Avanza.
En este sentido, la cooperación bajo la forma de los consorcios ha demostrado ser adecuada tanto para la gestión común de servicios públicos electrónicos como para impulsar la modernización tecnológica a través de planes y proyectos, pero también como asistente en esos procesos. Establece al respecto el artículo 87 LBRL que las entidades locales pueden constituir consorcios con otras Administraciones públicas para fines de interés común o con entidades privadas sin ánimo de lucro que persigan fines de interés público, concurrentes con los de las Administraciones públicas12. Otras iniciativas innovadoras de cooperación pueden ser los proyectos o programas de cooperación entre municipios. En ocasiones se ha establecido mediante la integración en redes creadas para fines concretos, con el fin de aunar esfuerzos e intercambiar experiencias. Sus ámbitos en esta materia pueden ser tanto posibilitar el acceso a servicios compartidos de Administración electrónica como conseguir su interoperabilidad13. Junto a ello, las diversas asociaciones de municipios han integrado también como una de sus acciones sectoriales la asistencia a sus miembros en el uso e implantación de las nuevas tecnologías14.
5. La regulación de la administración electrónica por las entidades locales 12
Como el consorcio Localret (www.localret.cat).
13 Por ejemplo, la Red Telemática Wi-fi Campiña Sur Cordobesa (www.arenotech.org/2004/nouvelles_2004/red_wifi_intercomunal_andaludia/ca mpina_sur.htm).
Así, la FEMP, promoviendo la implantación de servicios públicos electrónicos (www.femp.es), o la Associació Catalana de Municipis, que ofrece asesoramiento y consultoría sobre nuevas tecnologías (www.associacio.net).
Como ya hemos tenido ocasión de señalar, el grado de exigencia de la LAE es distinto en función del tipo de administración o entidad. De modo incorrecto se señala con frecuencia que la Ley entra en vigor el 1 de enero de 2010. La LAE entra en vigor para todas las Administraciones y entidades a las que se aplica el día siguiente de su publicación (disposición final octava) y los derechos que en ella se regulan pueden ser ejercidos a partir de ese momento en los procedimientos que a partir de ese momento, se adapten a la Ley (disposición final tercera.1). Además, cada administración debe publicar y mantener actualizada, una relación de los procedimientos que estén adaptados. Este distinto grado de exigencia se concreta en el plazo de que disponen las administraciones para esta adaptación de sus procedimientos. En el caso de la Administración General del Estado, y los organismos y entidades dependientes este plazo finaliza el 31/12/2009, fecha a partir de la cual, los ciudadanos podrán ejercer sus derechos en “todos” sus procedimientos, sin excepción. Al menos, según la voluntad de la Ley. En relación con las restantes administraciones (entre ellas las entidades locales) los ciudadanos también podrán ejercer sus derechos en “todos” sus procedimientos a partir del 31 de diciembre de 2009, aunque en este caso la efectividad de este derecho se condiciona a las disponibilidades presupuestarias de las respectivas administraciones y entidades, “siempre que se lo permitan sus disponibilidades presupuestarias”, dice la Ley, que es tanto como condicionarlo a la voluntad política de los encargados de elaborar los presupuestos. La fórmula utilizada por la Ley no nos parece la más adecuada. Reconocer un derecho a los ciudadanos y no obligar a las Administraciones por impedirlo sus disponibilidades presupuestarias
a cumplirlo es lo mismo que no reconocerlo. Además, puede dar lugar a problemas de aplicación, teniendo en cuenta que hay alguno de estos derechos, como el de no aportar datos que obren en poder de otra administración, cuyo reconocimiento de una Administración implica la colaboración de otras. Hubiese sido a nuestro juicio más adecuado establecer un contenido mínimo menos ambicioso pero obligatorio para cualquier administración. Mínimo entre el que debiera incluirse necesariamente la obligación de un registro general para admitir cualquier solicitud dirigida a esa administración, tal como exige el artículo 24.2.b. Y un catálogo de información esencial o crítica que necesariamente debe ponerse a disposición de las restantes administraciones. Y poner medios para que aquellas administraciones con menos recursos, en especial pequeños municipios, pudiesen cumplir con ambas exigencias. En todo caso, la Ley es la que es y con independencia de que pudiera utilizarse esta disposición final tercera para demorar el necesario esfuerzo de adaptación procedimental que implica la LAE, la Ley resulta plenamente aplicable a las entidades locales su publicación. Las entidades locales deberán analizar qué grado de adaptación procedimental quieren aplicar, en función de sus disponibilidades presupuestarias, y proceder a su aplicación. En todo caso, un elemento que debieran incorporar tempranamente en este proceso de adaptación es la aprobación de una norma propia, una ordenanza que concrete este grado de aplicación en cada entidad local. En cuanto a su contenido, en el marco de los principios establecidos por la LAE en su artículo 4, y con respecto a los derechos de los ciudadanos recogidos en su artículo 6, la norma sobre
administración electrónica deberá dar respuesta a los diversos aspectos e implicaciones de la Ley que han ido analizándose con anterioridad. Nos referiremos únicamente a aquellos que, a nuestro juicio, presentan un mayor interés, teniendo presente que la LAE realiza diversas remisiones a una ulterior normativa de este tipo, para su concreción y adaptación. En función de la entidad local de que se trate puede resultar necesario concretar el ámbito de aplicación de la normativa. No tanto en relación con los órganos y servicios de la entidad, que serán todos, sino pensando en las entidades vinculadas o dependientes de la misma a las que pueda resultar aplicable. Resulta aconsejable aprovechar la norma electrónica para atribuir responsabilidades en el despliegue de la Administración electrónica. Deberá establecerse a quien corresponde dar publicidad a los procedimientos adaptados a la LAE, dar publicidad a los medios de acreditación que se utilizan, aprobar o autorizar los procedimientos automatizados, etc. Y puede aprovecharse para crear un consejo asesor o consultivo que integre a responsables de los distintos ámbitos afectados (jurídico, técnico, organizativo), que será el encargado de elevar o dictaminar las propuestas. También regularse la sede electrónica, respecto a la cual la Ley exige que cada Administración determine las condiciones e instrumentos de su creación con sujeción a los principios de publicidad oficial, responsabilidad, calidad, seguridad, disponibilidad, accesibilidad, neutralidad e interoperabilidad, así como que se garantice la identificación del titular de la sede y los medios disponibles para la formulación de sugerencias y quejas.
La sede electrónica puede presentar una especial complejidad en el caso de las entidades locales teniendo en cuenta que las páginas web ofrecen, en ocasiones, información institucional muy diversa. El propio artículo 10 de la LAE permite efectuar
diferenciaciones entre el contenido publicado en el web institucional. En primer lugar porque según el artículo 10.1 la sede electrónica únicamente comprende aquella dirección que se utiliza por un órgano o entidad administrativa en el ejercicio de sus competencias, pero no las direcciones electrónicas que puedan ser utilizadas a efectos de comunicación difusión etc. Además, en el propio artículo se distingue entre el tablón de anuncios edictos, las publicaciones electrónicas de boletines oficiales y otras publicaciones electrónicas con contenido distinto que tendrán diferentes consecuencias jurídicas y que conviene delimitar en la norma. Por tanto, no toda la información publicada en el web de la institución será sede electrónica y deberá distinguirse entre sede electrónica (páginas identificadas como tales) y páginas con información institucional no administrativa. En el caso de que se cedan espacios para asociaciones locales u otros colectivos o personas deberá aclararse que la información es responsabilidad exclusiva de esas personas o entidades sin que, en ningún caso, se les pueda otorgar la consideración de información de la entidad local. La responsabilidad de la entidad local será similar a la de un proveedor de servicios de Internet (ISP). Un aspecto esencial que deberá regularse en la norma de administración electrónica será la identificación y autenticación, tanto de los ciudadanos, como de los funcionarios y personal de la entidad. Respecto a la identificación de los ciudadanos, la LAE prevé diversos medios (DNI electrónico, firma electrónica avanzada, e
incluso otros sistemas como claves concertadas, es decir, usuario y contraseña, en los cuales la Administración garantizará la integridad y el no repudio y certificará el contenido. Cada entidad local deberá fijar en su normativa qué sistema se admite y si se exige siempre el mismo utiliza siempre el mismo o permite sistemas de identificación distintos para unos u otros en función del perfil de ciudadano y del procedimiento a que se refieren, aplicando el principio de proporcionalidad. En similar sentido, respecto a la identificación de los funcionarios y personal al servicio de la entidad, la normativa deberá concretar los certificados que se utilizan (certificados personales, certificados de atributos o DNI electrónico de los funcionarios). Deberá concretarse, asimismo, cómo se efectuará la
identificación y autenticación en relación con las actuaciones automatizadas (es decir, si se efectúa mediante sello electrónico de Administración Pública basado en certificado electrónico con requisitos de firma electrónica o mediante código seguro de verificación que permita la comprobación mediante el acceso a la sede electrónica) y en qué condiciones. La norma de administración electrónica deberá,
ineludiblemente, crear (ni no se ha hecho ya) y regular el registro electrónico, dado que el 24.2 LAE alude a una norma de creación. Y deberá hacerse de modo que junto a los procedimientos electrónicos normalizados correspondientes a servicios, procedimientos o trámites específicos, siguiendo formatos preestablecidos, se permita la presentación de cualquier solicitud, escrito o comunicación, distintos de los anteriores dirigidos a cualquier órgano de la entidad.
Insistimos en que el registro general como vía de acceso universal y, por tanto, de ejercicio del derecho a relacionarse por medios electrónicos con la Administración, es esencial, por lo que creemos que la LAE debería haber sido más concreta y exigido que este registro general electrónico estuviese a disposición de los ciudadanos en todas las Administraciones públicas en un plazo breve desde su entrada en vigor. Puede tener sentido conceder un plazo de 18 meses para la adaptación de “todos” los procedimientos pero permitir el derecho genérico a relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos mediante un registro electrónico general no requiere de excesivos esfuerzos de adaptación. De hecho, no requiere adaptar ningún procedimiento preexistente, dado que se trata de poner en funcionamiento una herramienta, que puede utilizarse en todos ellos sin necesidad de ningún cambio adicional. Tan sólo requiere dotarse de un sistema de gestión documental para la circulación electrónica de la documentación presentada entre los distintos servicios y, en su defecto, siempre resulta preferible imprimir la documentación electrónica presentada y circularla en papel, como se hace cuando se presenta en este formato, que demorar la entrada en funcionamiento del registro electrónico general. Sin embargo, hay Administraciones que han puesto en funcionamiento registros electrónicos con posterioridad a la entrada en vigor y limitan su aplicación a los procedimientos normalizados. La norma también deberá regular las comunicaciones y notificaciones, que aunque haya derogado el artículo 59 de la LRJPAC, en la LAE mantienen el carácter restrictivo anterior. Es decir, sigue siendo necesario el consentimiento del interesado, que puede cambiarse a mitad del procedimiento, Y se mantiene el sistema de presunción de rechazo cuando transcurran 10 días desde la puesta a disposición sin acceso al contenido. La LAE sí que no se requiere el
consentimiento del interesado cuando el ciudadano está obligado a medios telemáticos. La norma tendrá que regular, no sólo la dirección electrónica en que se podrán las comunicaciones a disposición de los ciudadanos sino también los avisos que se articulan, vía correo electrónico o SMS, para evitar que se produzca el rechazo por desconocimiento del puesta a disposición de la notificación en la dirección electrónica y el transcurso del plazo de 10 días. Asimismo, conviene regular la posibilidad de comunicaciones electrónicas obligatorias respecto al personal al servicio de la entidad local, más flexibles que el régimen de las notificaciones electrónicas. Ya para finalizar y sin ánimo de ser exhaustivos, en la norma se deberán regular aspectos de la tramitación de los procedimientos electrónicos. Si se admite la actuación administrativa automatizada y con qué garantías. Los documentos electrónicos, la compulsa electrónica de documentos en papel, las copias auténticas en papel de documentos electrónicos y los medios para la verificación de su autenticidad. El archivo electrónico. El intercambio de datos entre administraciones y el modo en que se da cumplimiento al derecho del ciudadano a no aportar datos que oren estén en poder de cualquier Administración pública. Y, en general, todas aquellas cuestiones que se han abordado en los restantes apartados de este estudio que requieren de una adaptación y concreción en cada una de las entidades locales.
SEGUNDA PARTE Encuesta sobre administración electrónica en los municipios de la Comunidad Valenciana
1. Información sobre la encuesta Durante el segundo semestre del año 2008 se efectuó una encuesta mediante entrevistas presenciales concertadas, que se realizaron sobre una muestra significativa de municipios de la Comunidad Valenciana. El objetivo era medir diversos aspectos relacionados con la utilización de las TIC en la gestión municipal, tales como su grado de utilización, el despliegue de la administración electrónica en procedimientos concretos, la adaptación normativa e institucional, la percepción de los funcionarios y responsables políticos respecto al cambio que implica la administración electrónica y los principales obstáculos y elementos favorecedores. La segmentación de los municipios por provincia y población se reflejan en la tabla 1.
Provincia Alicante Castellón Valencia TOTAL Menos de 1000 10 18 19
Entre 1000 y 5000 8 7 26
Entre 5.000 y 50.000 12 5 12
Más de 50.0000 3 1 1 TOTAL 33 31 58 122
47 41 29 5 Tabla 1 Segmentación de municipios por población y provincia 53
Interesa destacar que existe una correlación entre habitantes y número de empleados que evidencia las significativas diferencias existentes entre unos y otros municipios. En la tabla 2 se refleja la segmentación de municipios atendiendo al número de empleados.
Empleados Municipios Menos de 10 63 Entre 10 y 50 28 Entre 50 y 100 9 Entre 100 y 1000 19 Más de 1000 3 Tabla 2 Segmentación de municipios por empleados
Adviértase que más de la mitad de los municipios encuestados tienen menos de 10 trabajadores. También puede resultar significativo el cargo que respondió al encuesta. En un número considerablemente elevado de ocasiones la encuesta se respondió por agentes de desarrollo local, auxiliares administrativos o administrativos o (49,18% entre todos). En aquellos municipios en los que existe personal informático fueron éstos quienes respondieron la encuesta, normalmente los responsables del departamento en aquellos municipios de mayor tamaño, tal como se refleja en la tabla 3.
CARGO Agente de desarrollo local/Agente de empleo Auxiliar administrativo/administrativo Policía local/alguacil Bibliotecario Concejal/teniente de alcalde Informático/Departamento informática Secretario NS/NC Tabla 3 Cargo que respondió a la encuesta. Número 16 44 3 1 5 32 14 7
% 13,11 36,07 2,46 0,82 4,10 26,23 11,48 5,74 54
A continuación se reflejan las principales conclusiones. Puede consultarse la tabulación definitiva de las respuestas a los distintos ítems por segmentos de y población agrupada en por http://gintal.uji.es/media/tabupoblacion.pdf
provincias en http://gintal.uji.es/media/tabuprovincias.pdf.
2. Penetración de las TICs El primer bloque de preguntas se refiere a la penetración de las TICs en los municipios de la Comunidad Valenciana. A este respecto conviene destacar que el acceso Internet está generalizado (el 100 por 100 de los municipios declaran disponer de él), aunque su utilización no lo está entre todo el personal al servicio de los municipios. El porcentaje de empleados con acceso Internet es del 83,10%, porcentaje que decrece significativamente a medida que aumenta el tamaño de la población, diferencia que puede encontrar una explicación parcial en la circunstancia de que en los municipios de mayor población se incrementa el personal que no realiza tareas administrativas (limpieza, mantenimiento, jardinería etc.). Similar reflexión se puede realizar respecto al porcentaje de empleados con correo electrónico facilitado por el ayuntamiento, que asciende al 77,53% y que va disminuyendo a medida en que aumenta la población de los municipios. También están prácticamente generalizadas las webs
municipales. El 90,98% de los municipios tienen página web, porcentaje que se eleva al 97,44% en el tramo de 1.000 a 5.000 habitantes y que ascienden a 100 por 100 para municipios de población superior a los 5.000 habitantes.
Como media, los ayuntamientos disponen de página web desde hace casi cuatro años, porcentaje se incrementa con el tamaño de la población hasta casi ocho años de media para los las poblaciones de más de 50.000 habitantes. La gestión de la web se efectúa por el propio Ayuntamiento de forma mayoritaria (70,49% de los municipios frente al 10,66% que encomienda esta tarea a la Diputación y el 8,20% que lo contratan a empresas). El porcentaje sube a medida en que se incrementa la población del municipio. Sin embargo, el alojamiento y diseño del sitio web son mayoritariamente efectuados por otras entidades (Diputación o contratados a empresas). Por último, es de destacar que la penetración de otras tecnologías información como el envío de mensajes cortos de textos de móviles a los ciudadanos con información municipal todavía es minoritaria y únicamente un 16,39% de los municipios disponen de estos sistemas. En cuanto a la distribución por provincias, se producen significativas diferencias en algunos ítems, como el porcentaje de ayuntamientos con páginas web (en el caso de la provincia de Castellón es del 77,42%) o el porcentaje de empleados con acceso a Internet y al correo electrónico (en el caso de Alicante disminuye al 62,40% y al 60,92% respectivamente). Estas diferencias se justifican teniendo cuenta que en el caso de la provincia de Castellón es significativamente mayor el número de municipios con población inferior y en el caso de la provincia de Alicante hay un número más elevado de municipios de mayor tamaño.
3. Tramitación de procedimientos El segundo bloque de preguntas se refiere a la penetración de la administración electrónica en los municipios objeto del estudio. En un primer grupo se mide cual es el grado de despliegue de la administración electrónica en los principales procedimientos municipales prestando especial atención a los la lista de indicadores y a la metodología para el ejercicio de evaluación comparativa definida en el Plan de Acción e-Europe 2002. La lista de servicios sobre los que se ha realizado el estudio se reflejan en la tabla 4.
2.1.1 IMPUESTOS Y TASAS 2.1.10 PERMISOS MEDIOAMBIENTALES 2.1.11 CONSULTAS CIUDADANAS 2.1.12 CERTIFICADOS 2.1.2 PADRÓN MUNICIPAL 2.1.3 CAMBIOS DE DIRECCIÓN 2.1.4 LICENCIAS DE ACTIVIDAD 2.1.5 LICENCIAS DE OBRAS 2.1.6 OPOSICIONES Y CONTRATACIONES DE PERSONAL 2.1.7 CONTRATACIONES PUBLICAS 2.1.8 ATESTADOS Y DENUNCIAS 2.1.9 MATRICULAS EN CURSOS Y OTRAS ACTIVIDADES RECREATIVAS Tabla 4. Relación de procedimientos. En las tabulaciones antes citadas puede consultarse el despliegue en cada uno de los procedimientos. La media del despliegue en el conjunto de ellos se refleja en la tabla 5.
INFORMACIÓN DESCARGA DE FORMULARIOS PRESENTACIONES DE SOLICITUDES 25,60% 13,88% 1,80%
PAGO 0,50% INFORMACIÓN SOBRE EL ESTADO DE LA 1,68% TRAMITACIÓN NS/NC 47,53% Tabla 5. Media del despliegue de la administración electrónica en función del nivel de interacción. Además del alto número de respuestas sin contestar, sorprende que sólo un 25,60 % de los Ayuntamientos entrevistados ofrezca información sobre los procedimientos respecto a los que han sido encuestados, y únicamente un 13,88 % permiten la descarga de formularios. Los Ayuntamientos que permiten la presentación de solicitudes, el pago o información sobre el Estado de la tramitación son testimoniales. El estudio permite concluir que la Administración electrónica tiene un grado de despliegue bajo incluso en los de tamaño medio o grande. En coherencia con el escaso desarrollo de la administración electrónica de nivel 3 y 4 (la que alcanza a la presentación de solicitudes o a la tramitación completa) los sistemas de identificación de usuarios y en particular de firma electrónica están muy poco generalizados. Es mayor el número de municipios disponen de Punto de Registro de Usuarios (PRU) para distribuir certificados de firma electrónica entre los vecinos de la población (un 37,70% de los municipios dispone de de PRU).
4. Información y participación ciudadana Los sistemas de información y participación ciudadana presentan una atención desigual y ligeramente superior a los sistemas de tramitación. El 51,64% de los ayuntamientos disponen de buzón de sugerencias; el 20,49% los municipios ofrecen foros de
participación y debate; el 49,18 por ciento de los municipios dispone de listas de distribución de información municipal; el 26,23% de los municipios dispone de canales para dirigirse de forma personalizada a los responsables municipales y el 11,47% de los municipios dispone de encuestas para sondear la opinión de los ciudadanos.
5. Colaboración interadministrativa El 92,62% de los municipios declaran intercambiar información con alguna otra Administración. Por tipo de información la más intercambiada es la del padrón de habitantes (16,97%), seguida de la información en materia de subvenciones (7,76%). Por tipo de Administración, es la Diputación con un 37,87% la más frecuente. La colaboración interadministrativa recibe una valoración de 4,2 en una escala Likert de 1-7. En los municipios de más de 50.000 habitantes, la valoración asciende a 5,80.
6. Adaptación institucional El cuarto bloque de preguntas se refiere a la adaptación institucional. De las respuestas ofrecidas destacaríamos un bajo porcentaje de adaptación que crece significativamente a medida que aumenta el tamaño de la población. En cuanto a la adaptación jurídica, únicamente el 13,11% de los municipios han aprobado normativas que regulen la utilización de nuevas tecnologías, aunque porcentaje crece al 60% en los municipios de mayor población, e idéntica tendencia se produce en los restantes ítems. En relación con la aprobación de procesos de
sistematización y simplificación de procedimientos, únicamente un 22,13% de los municipios declaran haberlos iniciado aunque porcentaje se eleva al 80% en el tramo de poblaciones de más de 50.000 habitantes. También se preguntó por las medidas para asegurar la seguridad y confidencialidad de la web. Sorprende que únicamente ascienden a 23,77% las medidas confidencialidad o al 29,51% las medidas de seguridad, teniendo cuenta que la utilización de certificados de servidor para dotar de seguridad y confidencialidad a las comunicaciones en Internet es una tecnología generalizada y fácil de aplicar. También es reducida la aplicación de facilidades de acceso sitio web para usuarios con discapacidad (18,03 %), teniendo en cuenta que las Administraciones están obligadas a ellas. En la encuesta se preguntó a los Ayuntamientos por su situación en relación con diversas normativas que afectan a la utilización de las TIC en la actividad municipal. En concreto, por la Ley 15/1999, de13 de diciembre, Orgánica de Protección de Datos, la Ley 34/2002, de 11 de julio, de Servicios de la Sociedad de la Información, la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos y ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público. Atendiendo las respuestas, la adaptación está bastante generalizada en el caso de la LOPD (67,21%). Respecto a la ley 34/2002 existe un elevado desconocimiento del modo en que afecta los municipios (53,28%) y únicamente un 17,21% de los municipios declaran haber realizado adaptación. Respecto a la ley 30/2007, de Contratos del Sector Público, el 45,08% de los municipios declaran haber realizado adaptación. Por último en relación con la Ley 11/2007, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios
Públicos, un porcentaje considerablemente alto de los municipios (40,98%) no saben qué medida les afecta la ley aunque todavía es más preocupante que el 13,11% de los municipios declaran haber realizado la adaptación; porcentaje que no se corresponde con el grado de utilización de la administración electrónica que se desprenden de preguntas anteriores. Los municipios que han decidido cómo realizar la adaptación a la Ley 11/2007 y los que declaran haberla realizado crecen a medida que aumenta el tamaño de la población. En cuanto a la adaptación institucional organizativa, el 40,16% de los municipios declara disponer de un concejal o responsable político con competencias en modernización y utilización de las TIC. Este porcentaje se incrementa al 80% en poblaciones de más de 5.000 habitantes y al 100 por 100 en el supuesto de municipios de más de 50.000 habitantes. El 16,39% de los ayuntamientos declaran disponer de un plan oficial con objetivos y directrices para la implantación de las TIC en la gestión y en las relaciones con los ciudadanos, porcentaje que se de más de 50.000 habitantes. El porcentaje de consignación presupuestaria del incrementa al 36,67% en las poblaciones de más de 5.000 habitantes y al 60% en las poblaciones
Ayuntamiento para la administración electrónica es considerado insuficiente por la mayor parte de encuestados. En una escala Likert 1-7 la media es del 3,21 porcentaje que va incrementándose a medida en que crece la población del municipio para ascender a 3,61 en poblaciones de más de 5.000 habitantes y a cinco en poblaciones de más de 50.000 habitantes.
7. Percepción sobre la actitud de los responsables Los restantes ítems se refieren a la percepción respecto a la Administración electrónica, de acuerdo con la siguiente escala:
Completamente en desacuerdo 1 Muy en desacuerdo 2 En desacuerd o 3 Indeciso De acuerdo 5 Muy de acuerdo 6 Completamente de acuerdo 7 4 En la tabla 6 se muestran las puntuaciones medias obtenidas en cada uno de los ítems, por segmentos de población.
1000‐ 5000
5000‐ 50.000
5,25 5,27 4,85 5,63 5.5.1 El responsable político muestra una actitud activa para el desarrollo de innovaciones derivadas de las TIC 5,25 5,17 4,95 5,67 5.5.2 El responsable político está muy interesado en gestionar y mejorar el sitio web del Ayuntamiento. 4,95 4,88 4,85 5,1 5.5.3 El responsable político tiende a enfatizar las comunicaciones basadas en internet entre los funcionarios y los ciudadanos 4,72 4,52 4,79 4,8 5.5.4 El responsable político considera que la participación on line de los ciudadanos es una parte esencial de la toma de decisiones. 5,34 5,52 5,18 5,23 5.5.5 El responsable administrativo está muy interesado en la gestión y mejora del sitio web del Ayuntamiento. 4,84 4,77 4,87 4,87 5.5.6 El responsable administrativo tiende a enfatizar las comunicaciones basadas en internet entre los funcionarios y los ciudadanos 5,08 4,75 5,26 5,33 5.5.7 Mi ayuntamiento considera la formación en TIC como una inversión y no como un gasto 4,44 4,21 4,82 4,4 5.5.8 La formación en TIC facilitada por mi Ayuntamiento al personal es adecuada y suficiente Tabla 6. Percepción sobre la actitud de los responsables políticos sobre las TIC > 50.00 0 5,8
Como principales conclusiones podemos destacar que los funcionarios y responsables políticos encuestados valoran positivamente la actitud del responsable político frente a la utilización de las TIC, valoración que, con carácter general, crece a medida en que aumenta el tamaño de la población. La valoración acerca de la suficiencia de la formación en TIC facilitada por el Ayuntamiento es el ítem que presenta una valoración más baja.
8. Obstáculos y elementos facilitadores para la implantación de la administración electrónica En un primer bloque de preguntas relacionadas con los elementos favorecedores se les pedía a los encuestados que valorasen la importancia de algunos de estos factores, de acuerdo con la siguiente escala:
Nada Bajo Un poco importante importante 1 2 3 Importancia Algo media importante 4 5 Bastante importante 6 Muy importante 7 Las medias obtenidas por segmentos de población se reflejan en la tabla 7. TOTAL <1000 1000‐ 5000‐ > 5000 50.000 50.000 4,21 4,33 5,4 5,4 6.1.1 Respaldo económico del gobierno 4,52 4,81 central o autonómico 6.1.2 Colaboración tecnológica en el 4,97 5,15 5,15 4,37 proceso por parte de la diputación o el gobierno autonómico 6.1.3 Compromiso de los responsables 5,1 5,17 4,97 5,07 políticos. 6.1.4 Implicación del personal del 5,17 5,38 5,1 4,9 Ayuntamiento. 6.1.5 Presión de los ciudadanos 3,75 3,56 3,79 4 6.1.6 Presión de las empresas 3,8 3,44 3,87 4,23 Tabla 7. Valoración de la importancia de los elementos favorecedores. 5,6 5,4 3,8 4,2 63
Destaca que los ítems que reciben una mayor valoración son la implicación del personal del Ayuntamiento y el compromiso de los responsables políticos, ambos esenciales para la consolidación de la administración electrónica. Sin embargo, la importación más baja se atribuye a la presión de los ciudadanos y de las empresas, muy probablemente porque en el ámbito de la gestión municipal no exista una demanda generalizada de los ciudadanos respecto a los servicios públicos electrónicos. En un segundo bloque de cuestiones, los encuestados tenían que manifestar su acuerdo o desacuerdo sobre una serie de afirmaciones relacionadas con los efectos de la utilización de las TIC, con el fin de apreciar la propia valoración y predisposición de los encuestados. El resultado se refleja en la tabla 8.
6.2.1 Le permite realizar las tareas mas rápidamente 6.2.2 Mejora la calidad del trabajo que se realiza 6.2.3 Facilita la realización del trabajo 6.2.4 Mejora el resultado del trabajo 6.2.5 Aumenta la eficacia en los puestos de trabajo 6.2.6 Permite mayor control sobre el trabajo realizado 6.2.7 Aumenta la productividad 6.2.8 Es completamente compatible con la situación actual del Ayuntamiento 6.2.9 Encaja con los valores, experiencias y necesidades del Ayuntamiento 6.2.10 La utilización de las TIC resulta engorrosa 6.2.11 La utilización de las TIC en la administración electrónica requiere un gran esfuerzo TOTAL 5,52 5,62 5,49 5,5 5,4 5,48 5,24 4,96 4,87 3,48 4,03 <1000 5,35 5,58 5,44 5,38 5,25 5,42 5,21 4,94 4,81 3,65 4,06 1000‐ 5000 5,36 5,49 5,26 5,46 5,33 5,21 5 4,59 4,44 3,59 3,97 5000‐ 50.000 5,83 5,8 5,8 5,7 5,73 5,8 5,5 5,3 5,37 3,17 4,03 > 50.000 6,4 6 6 5,8 5,4 6,4 5,8 6 5,8 3 4,2 64
6.2.12 La utilización de las TIC para la 3,49 3,67 3,69 3,17 administración electrónica a menudo resulta frustrante 6.2.13 La interacción con las TIC resulta 4,68 4,54 4,69 4,73 clara y comprensible 6.2.14 Creo que al Ayuntamiento le resulta 4,42 4,42 4,23 4,5 sencillo conseguir de las TIC lo que desea 6.2.15 Aprender a utilizar las TIC para 4,7 4,6 4,54 4,93 prestar servicios de administración electrónica resulta sencillo 6.2.16 Los Ayuntamientos que prestan 5,46 5,33 5,44 5,6 servicios de administración electrónica tienen mayor prestigio 6.2.17 Los Ayuntamientos que usan la 5,48 5,38 5,46 5,6 administración electrónica tienen mayor notoriedad 6.2.18 Ofrecer servicios de administración 5,8 5,88 5,74 5,73 electrónica es un símbolo de modernización Tabla 8. Valoración de atributos de la administración electrónica. 2,2 5,6 5,4 5,4 6 5,8 6 De nuevo el resultado muestra una predisposición positiva de los gestores encuestados respecto a la utilización de las TIC. Aquellas afirmaciones en las que se reflejan atributos positivos de la utilización de las TIC presentan un grado de acuerdo muy superior a aquellos en que se muestran atributos negativos. No obstante, también se desprende que las dificultades en el aprendizaje de la utilización de las TIC son una barrera importante para la consolidación de la administración electrónica. En un tercer bloque de preguntas se pide a los encuestados que valoren (de nuevo utilizando la escala 1-7 entre completamente en desacuerdo a completamente de acuerdo), los distintos obstáculos en relación con la administración electrónica, cuyos resultados se reflejan en la tabla 9.
6.3.1 Falta de recursos para la renovación 4,65 4,19 de equipos 6.3.2 Falta de recursos para adquirir los 4,63 4,27 4,95 programas adecuados 6.3.3 Falta de personal técnico 5,09 5,1 5,08 6.3.4 Falta de formación de empleados 4,75 4,73 4,77 6.3.5 Falta de apoyo por parte de los 4 3,96 4,15 políticos 6.3.6 Desconocimiento respecto a las 4,46 4,44 4,46 aplicaciones de las TIC en la gestión administrativa 6.3.7 Falta de colaboración entre los 3,43 2,73 3,64 departamentos 6.3.8 Resistencia al cambio por parte del 3,62 2,83 3,95 personal 6.3.9 Dificultad para justificar los 3,59 3 3,97 resultados de la inversión a realizar 6.3.10 Resistencia de los ciudadanos al 3,32 2,77 3,97 cambio 6.3.11 Cuestiones relacionadas con la 3,57 3,02 3,95 seguridad 6.3.12 Falta de interés por parte de los 3,57 2,98 4 ciudadanos 6.3.13 Falta de demanda por parte de las 3,75 3,1 4,36 empresas 6.3.14 Cuestiones relacionadas con el 3,86 3,73 4,21 ancho de banda 6.3.15 Necesidad de rediseñar los 4,42 4,19 4,56 procedimientos 6.3.16 La prioridad de otras tareas y 4,65 4,42 4,79 actuaciones Tabla 9. Valoración de los obstáculos
1000‐ 5000 5,1 5000‐ 50.000 4,93 4,93 5,1 4,87 3,93 4,47 > 50.000 3,8 3,8 5 4,2 3,6 4,6 4,2 4,37 4,2 3,47 3,97 3,7 3,87 3,8 4,53 4,93 4 4,2 2,6 2,6 3,4 5 4,6 2,8 4,8 4 La falta de medios (personal, recursos para la renovación de equipos y adquisición de programas, recursos para formación) así como las dificultades organizativas derivadas de la adaptación (necesidad de rediseñar los procedimientos, la prioridad de otras tareas y actuaciones) se perciben como los principales obstáculos para la consolidación de la administración electrónica en el ámbito municipal. Por el contrario, los ítems que se perciben como obstáculos menos importantes, son los relacionados con la
resistencia al cambio, tanto de los ciudadanos como del propio personal del Ayuntamiento.
9. Impacto de la administración electrónica Por último, se pedía que los encuestados mostrasen su acuerdo o desacuerdo (de nuevo en escala 1-7) con dos baterías de preguntas relativas al impacto de la administración electrónica en aspectos relativos a su utilización (tabla 10) y en aspectos relacionados con los resultados esperados (tabla 11).
2,74 2,83 7.1.1 Ha reducido el número de empleados 3,41 3,21 3,23 4 7.1.2 Ha modificado los roles desempeñados por el personal 4,18 4 4,03 4,63 7.1.3 Ha reducido el tiempo que el personal necesita para realizar sus tareas 3,99 3,98 3,69 4,37 7.1.4 Ha aumentado las necesidades de personal 2,61 2,31 2,26 3,5 7.1.5 Ha aumentado los ingresos no procedentes de impuestos 3,69 3,23 3,79 4,2 7.1.6 Ha aumentado el contacto de los políticos con los ciudadanos 4,39 4,23 4,15 4,8 7.1.7 Ha simplificado la gestión de los procesos y rutinas de trabajo en el Ayuntamiento 4,4 4,17 4,21 4,87 7.1.8 Ha aumentado la eficiencia de los procesos 3,72 3,65 3,33 4,2 7.1.9 Ha reducido los costes administrativos 4,25 4 4,13 4,67 7.1.10 Ha mejorado la comunicación de la administración con el publico 4,36 4,15 4 4,93 7.1.11 Ha aumentado la comunicación interna 4,26 3,98 4,1 4,73 7.1.12 Ha mejorado los tiempos de respuesta de los servicios al ciudadano 4,72 4,63 4,49 5,1 7.1.13 Ha mejorado la organización del trabajo Tabla 10 Valoración del impacto de la administración electrónica.
1000‐ 5000 2,51
5000‐ > 50.000 50.000 2,97 2,2 3,2 4,4 4,2 2,8 4,2 5,2
5,4 4,6 5,2 5,8 5,4 5,2
En cuanto a la valoración de los efectos o impacto de la administración electrónica de nuevo el resultado ofrece un mayor grado de acuerdo con aspectos positivos (ha mejorado la organización del trabajo, ha aumentado la comunicación interna o ha mejorado los tiempos de respuesta son los que tienen una mayor valoración), aunque, en general, el grado de acuerdo no alcanza en ningún caso una valoración de 5 (a partir de la cual se está de acuerdo). Se trata de afirmaciones respecto a cómo han impactado las TIC en la gestión y, por tanto, que requieren de una implantación que, como se ha indicado en respuestas anteriores, es muy baja, lo que puede reflejarse en forma de un número elevado de indecisos.
5,62 5,48 5,51 5,83 7.2.1 La utilización de las TIC para la Administración electrónica mejora el servicio prestado a los ciudadanos 4,98 5,08 4,59 5,1 7.2.2 La implantación de la Administración electrónica encaja bien con la forma en que trabajamos en el Ayuntamiento 4,82 4,69 4,77 4,93 7.2.4 En general, creo que la administración electrónica resulta fácil de utilizar 5,57 5,58 5,23 5,9 7.2.5 En general, la utilización de las TIC resulta ventajosa Tabla 11 Valoración de los resultados esperados de la administración electrónica.
> 50.00 0 6,6
El grado de acuerdo es más alto respecto a los resultados esperados de la administración electrónica. Está cercano al 6 (muy de acuerdo) respecto a las afirmaciones de que las TIC mejoran el servicio de los ciudadanos y su utilización resulta ventajosa. Y cercano al 5 (de acuerdo) cuando se refiere a la facilidad de utilización de la administración electrónica y a su encaje en la gestión municipal.
10. Conclusiones Aunque ya se han ido mencionando conclusiones parciales, al hilo del análisis de cada uno de los ítems, las principales conclusiones generales son: Que el grado de implantación de la administración electrónica entre los municipios de la comunidad valenciana es reducido y se limita a la información sobre los procedimientos y a las descargas de formularios. Que no existe un rechazo respecto a la utilización de las TIC por parte de los gestores municipales sino que, por el contrario, se manifiesta una predisposición favorable y una valoración adecuada. Que la falta de recursos y el desconocimiento del modo en que afecta la administración electrónica a la gestión municipal (que de nuevo puede suplirse con recursos formativos y de asistencia) son el principal obstáculo para el desarrollo de la administración electrónica en el ámbito municipal. Que se considera positiva y necesaria la cooperación y colaboración de otras entidades en esta materia.
TERCERA PARTE ¿Debe ser el coste de la tecnología un obstáculo para la administración electrónica?
1. El software libre como solución La LAE efectúa una clara apuesta por la reutilización de sistemas y aplicaciones y por la transferencia de tecnologías (arts. 45 y 46 LAE). Sin embargo, las experiencias existentes hasta la fecha han ofrecido resultados desiguales. En algunas ocasiones, porque los proyectos ejecutados en relación con cada una de las Administraciones, a pesar de estar desarrollados con software libre, están hechos a medida de cada entidad y son difícilmente reutilizables por otras. En otras, porque se trata de aplicaciones que, a pesar de ser libres, requieren una adaptación y parametrización muy exigente en recursos, que acaba traduciéndose en un importante coste, inasumible para las pequeñas entidades locales.
2. ¿Pueden ofrecerse funcionalidades de administración electrónica con coste reducido de implantación y mantenimiento? 2.1. Objetivo general Para dar respuesta a esta pregunta, y con un presupuesto reducido, se acometió una última fase en la que se pretendía ofrecer un perfil o configuración de un gestor de contenidos (CMS) libre y gratuito, desarrollando los módulos necesarios de modo que permita ofrecer funcionalidades de administración electrónica adaptadas a las principales exigencias de la LAE. Se persigue además que el sistema sea fácilmente
parametrizable, para evitar que, a pesar de tratarse de una solución
de software libre, comporte un coste de adaptación y parametrización elevado, problema que se plantea con la mayor parte de soluciones de administración electrónica de software libre.
2.2. Funcionalidades perseguidas Para la definición de las funcionalidades se partió del estudio de los principales procedimientos de las entidades locales de tamaño medio y reducido a los efectos de analizar cómo se traducen las exigencias de la LAE en su gestión. Las funcionalidades que debe tener el sistema son las siguientes: a) Identificación y autenticación La identificación de los ciudadanos se debe efectuar mediante: Los sistemas de firma incorporados al DNI electrónico. Otros sistemas de firma electrónica avanzada. Mediante claves concertadas (usuario y contraseña) que pueda expedir la administración a través de un procedimiento de registro previo.
b) Registro electrónico El sistema debe permitir a los administradores del sistema, sin necesidad de programación, los que crear se formularios los normalizados mediante iniciarán
procedimientos o servicios que se den de alta. También se
debe poder crear una solicitud genérica (solicita/expone) que permitirá presentar cualquier escrito o solicitud distinto de los anteriores. Las solicitudes o documentos electrónicos mediante los que se inician procedimientos a través de la aplicación se deben firman mediante firma electrónica con carácter opcional u obligatorio, en función de lo que es establezca cuando se cree cada solicitud. A la firma se le debe poder añadir un sello de tiempo. El ciudadano debe tener constancia de la fecha y hora de presentación de las distintas solicitudes.
c) Gestión electrónica de los procedimientos El administrador del sistema debe poder, de nuevo sin necesidad de programación, definir los distintos trámites a efectuar en cada procedimiento. En concreto debe ser posible: Definir los campos de cada trámite, que pueden incluir documentos adjuntos. Definir, por roles, el funcionario o grupo de funcionarios que podrán visualizar y cumplimentar el trámite. Definir el flujo de trabajo y las acciones que cada rol (funcionario o grupo de funcionarios) puede realizar en el trámite (pasa a la siguiente fase, vuelve a la anterior, finalizado, etc.).
El sistema debe permitir: Controlar que cada rol de funcionarios sólo accedan, para consultar o tramitar, a aquellos procedimientos para los están autorizados. Que el ciudadano tenga acceso al estado de tramitación del procedimiento, a los trámites realizados y a la resolución final. Que pueda controlarse el tiempo transcurrido en cada una de las fases del procedimiento. Que un trámite pueda ser reconducido a otro, cuando el ciudadano se haya equivocado al presentar la solicitud o haya presentado una solicitud general para un procedimiento que tiene prevista tramitación.
2.3. Elección del gestor de contenidos Se estudiaron diversos gestores de contenido (CMS) Open Source. Finalmente se optó por DRUPAL, por múltiples motivos entre los que destacan: Su flexibilidad. El tratamiento de los perfiles de usuarios. Sus funcionalidades para la gestión de diversos sitios. La existencia de módulos ya desarrollados que permitían una parte de las funcionalidades pretendidas. Su amplia comunidad de usuarios que permite obtener soporte de instalación y mantenimiento a un coste reducido.
3. Resultados Los resultados obtenidos pueden consultarse en las páginas con información del proyecto: http://drupal.subverting.org/wiki/doku.php https://forja.uji.es/projects/drupalx509/ En síntesis son los siguientes: 3.1. Administrador El administrador ha efectuado, en la demo que puede consultarse en http://demo.gintal.com, las siguientes tareas: Ha creado los roles: urbanismo. actividades. secretario. registro. Ha creado cuatro tipos de procedimientos: Solicitud general. Solicitud información urbanística. Solicitud ocupación vía pública. Solicitud de vado. En cada uno de estos procedimientos: a) Se han creado las solicitudes. Las solicitudes se crean a través de un módulo de Drupal (Webforms) que ha sido modificado para permitir la incorporación de la firma electrónica. La creación de solicitudes no requiere programación.
b) Se han creado los campos de tramitación o documentos que se generarán en la tramitación. Por ejemplo, la solicitud de información urbanística tiene tres campos, Informe técnico, Aprobación y Resolución. Por otro lado, la instancia general sólo tiene un campo, Resolución, que es donde se informará al ciudadano de la resolución del expediente que haya solicitado. En cada caso se configuran los campos dependiendo de los trámites o pasos que requiera cada solicitud. Estos campos se crean de nuevo con un módulo de Drupal (CCK). c) Se han concedido permisos a cada uno de los funcionarios (roles) en relación con los procedimientos en los que intervienen. d) Se ha definido el flujo de trabajo, creando los estados de tramitación posibles en relación con cada trámite (por ejemplo, en el caso de la Solicitud de información urbanística, los estados son pendiente informe técnico, pendiente firma secretario y finalizado). También se han asignado permisos para la modificación de estos estados a cada uno de los funcionarios (roles). En nuestro ejemplo, el cambio de estado entre pendiente informe técnico a pendiente firma secretario lo efectúa urbanismo. Por su parte el secretario puede pasarlo a finalizado o devolverlo a pendiente informe técnico. Estos estados de tramitación se crean con un módulo de Drupal (workflow), sin necesidad de programación. e) Se han definido acciones relacionadas con el cambio de estados. Por ejemplo, la mera presentación de la solicitud desencadena que pase al primer estado de tramitación. De
esta forma se automatiza el inicio de la tramitación de un expediente. Estas acciones pueden servir para enviar mensajes o avisos al siguiente funcionario en intervenir en el procedimiento. De nuevo se hace mediante un módulo de Drupal (Trigger).
3.2. Ciudadano Los usuarios ciudadanos pueden acceder al sitio (en la demo http://demo.gintal.com) mediante usuario/password si previamente están registrados. También pueden acceder mediante certificado de firma electrónica incluso si previamente no están dados de alta en el sistema. En este caso, se les da de alta y se les asigna una contraseña provisional, permitiéndoles su modificación. Para ello se ha desarrollado un módulo específico de autenticación mediante certificados. Una vez identificados, a través del enlace 'Registro
electrónico', pueden acceder a las solicitudes disponibles y presentar una solicitud para iniciar cada uno de los trámites. En la demo se han configurado los trámites con firma electrónica opcional con lo que se puede, bien únicamente enviar, o bien enviar y firmar. El envío genera la creación de un expediente, que se inserta automáticamente en el flujo de trabajo que se ha definido para cada tipo de solicitud. El expediente queda inicialmente en estado pendiente de alguna actuación por parte de los usuarios internos de la administración.
A través del enlace 'Solicitudes presentadas' el ciudadano consulta el contenido de todas las solicitudes presentadas y el estado de tramitación. El estado de tramitación incluye una vista al campo Resolución (o los campos que el administrador defina como visibles) y la tramitación completa completo con indicación de la fecha en la que cambio de un estado a otro.
3.3. Funcionarios Los funcionarios cuando acceden, ven también dos enlaces denominados 'solicitudes pendientes' y 'solicitudes recibidas' que les llevan a la dirección (url) que muestra la carpeta del funcionario con la relación de solicitudes. El funcionario puede ver la solicitud completa presentada por el ciudadano. También dispone de una pestaña que le permite cambiar la solicitud a otro trámite. Esta opción es especialmente útil para el funcionario de registro, que puede reconducir una solicitud general hacia uno de los trámites definidos, por ejemplo, para cuando se solicitud de un vado, que tiene un procedimiento definido y, por error, se utilice la solicitud general. Las solicitudes pendientes son aquellas que se encuentran en un estado que requiere la tramitación por parte de un funcionario. Las solicitudes recibidas son aquellas que afectan funcionario en particular. Aunque ya se haya realizado el trámite oportuno, siempre podrá consultarse el estado actual. En el caso de una solicitud de información urbanística el funcionario de urbanismo puede ver los expedientes que están pendientes de su actuación. Puede editar el expediente, e insertar
contenido en sus campos (emitir su informe técnico). También puede adjuntar también los documentos que estime. Una vez finalizada su actuación, puede pasar el expediente al siguiente estado del expediente, pendiente de firma del secretario. El secretario también puede consultar todos los expedientes para los cuales se ha configurado que tiene permisos. Además podrá consultar un listado de expedientes que se encuentran pendientes de su actuación (tareas pendientes). El secretario puede, asimismo, editar ciertos campos del expediente (los que se definan) y consultar los otros, además de adjuntar los archivos que desee. Finalmente el secretario puede decidir entre pasar el expediente a estado finalizado, o devolverlo al estado pendiente de informe técnico, por si hubiese alguna deficiencia. En cualquier cambio de estado se permite a los usuarios realizar algún comentario para que el siguiente en tratar el expediente lo lea. Los campos de comentario no son visibles por el ciudadano.
3.5. Funcionalidades adicionales El hecho de elegir como base del proyecto un CMS tan potente como DRUPAL permite extender las funcionalidades de la plataforma de una forma sencilla y con un bajo coste. Entre las funcionalidades más comunes de la administración electrónica que podrían añadirse a esta plataforma se encuentran las siguientes: Configuración de alertas, vía correo electrónico o SMS, tanto a los funcionarios avisando de las tareas pendientes como a los ciudadanos informando del cambio de estado de sus trámites.
Extensión de la carpeta ciudadana: Creación de módulos adaptados a las aplicaciones ya instaladas en cada Administración que permitan mostrar al usuario, además de sus expedientes, sus datos del Padrón, unidades fiscales, recibos, y en general toda la información almacenadas en las diversas bases de datos de la entidad, siempre que su proveedor de la aplicación le permita efectuar consultas en esas bases de datos. Extensión de la carpeta del funcionario: Creación de módulos adaptados a las aplicaciones ya instaladas en cada Administración que permitan mostrar al funcionario sus datos personales como Nómina y Control horario, así como la creación de trámites internos como solicitudes de permisos, material, puestos de trabajo, etc. siempre que su proveedor de la aplicación le permita efectuar consultas en esas bases de datos. Creación de la página web de la entidad, aprovechando las funcionalidades propias de DRUPAL. Creación de un sistema de notificaciones adicional a la consulta del estado del expediente, en el que el ciudadano ya puede consultar las distintas resoluciones que se han emitido. Este sistema de notificaciones implicaría la firma, por parte del ciudadano, de la recepción de la notificación. Generación de un objeto electrónico con información del conjunto de documentos de un expediente para su archivo.
4. Conclusiones El coste no debe ser un obstáculo para la implantación de funcionalidades de administración electrónica, por muy reducido que sea el tamaño de la entidad. Además de las aplicaciones ya existentes, específicamente diseñadas para Administraciones locales, con el presente proyecto hemos desarrollado con un coste reducido una plataforma de tramitación basada en Drupal, que ofrece respuesta a las necesidades de administración electrónica de municipios de tamaño medio y reducido. Más aún, esta aplicación es también reutilizable. Puede descargarse y utilizarse sin ningún tipo de limitación.
ANEXO 1. ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1 Segmentación de municipios por población y provincia ............................ 53 Tabla 2 Segmentación de municipios por empleados............................................. 54 Tabla 3 Cargo que respondió a la encuesta............................................................. 54 Tabla 4. Relación de procedimientos. ..................................................................... 57 Tabla 5. Media del despliegue de la administración electrónica en función del nivel de interacción. ......................................................................................................... 58 Tabla 6. Percepción sobre la actitud de los responsables políticos sobre las TIC ... 62 Tabla 7. Valoración de la importancia de los elementos favorecedores. ............... 63 Tabla 8. Valoración de atributos de la administración electrónica. ........................ 65 Tabla 9. Valoración de los obstáculos ..................................................................... 66 Tabla 10 Valoración del impacto de la administración electrónica......................... 67 Tabla 11 Valoración de los resultados esperados de la administración electrónica. ................................................................................................................................. 68 85
ANEXO 2. CUESTIONARIO DE LA ENCUESTA
UTILIZACIÓN DE LAS TIC POR LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN LA COMUNIDAD VALENCIANA Ayuntamiento: Número de empleados: 1. EQUIPAMIENTO INFORMÁTICO Y USO DE TIC 1.1. Indique qué sistema operativo utilizan en los servidores y en los equipos de escritorio: Servidores Equipos escritorio Windows Macintosh Linux Otros:_____________ 1.2. Indique si su Ayuntamiento posee algunas de las siguientes TIC destinadas a la gestión de la información: Sí No, pero está previsto implantarla en los próximos 3 años No está prevista su implantación 1. Intranet 2. Bases de datos comunes 3. Acceso a Internet ( para compartir información, no referido a la página web del Ayuntamiento) 4. Otros (especificar):___________________ 1.3. ¿Dispone el Ayuntamiento de un sistema de envío de información a los ciudadanos a través de mensajes SMS? SÍ NO 1.4. Indique el porcentaje de empleados del Ayuntamiento con: 1. Acceso a Internet 2. Correo electrónico facilitado por el Ayuntamiento 86
1.5. ¿Dispone el Ayuntamiento de página web? SÍ NO 1.6. En caso afirmativo, indique el número de años que tiene la página web 1.7. Señale si las siguientes actividades son desarrolladas por personal del Ayuntamiento, o son realizadas externamente: Gestión propia Diputación
Generalitat Valenciana Contratación a empresas 1. Alojamiento del sitio web 2. Diseño de la web 3. Gestión de la web 4. Integración de la web con las bases de datos locales 2. SERVICIOS DE ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA 2.1. Indique cuáles de los siguientes trámites puede realizarse a través de la web y el grado de interacción que se ofrece en cada uno: Servicio Información Descarga de formularios Presentación de solicitudes Pago Información sobre el estado de tramitación 1. Impuestos y tasas 2. Padrón Municipal 3. Cambios de dirección 4. Licencias de actividad 5. Licencias de obras 6. Oposiciones y contrataciones de personal 7. Contrataciones públicas 8. Atestados y denuncias 9. Matrículas en cursos y otras actividades recreativas 10. Permisos medioambientales 11. Consultas ciudadanas 12. Certificados 87
2.2. En caso de que se puedan hacer trámites completos a través de Internet, indique cómo se realiza la identificación del usuario: 1. Identificación mediante contraseña 2. Identificación mediante firma electrónica 2.3. En caso de que la identificación se produzca a través de la firma electrónica, indique qué tipos de firma electrónica se aceptan: 1. 2. 2.4. ¿Dispone el municipio de punto de registro de usuario para la obtención de firma electrónica avanzada? Sí □ No □ 2.5. Participación ciudadana. El sitio web del Ayuntamiento dispone de: 1. Buzón de sugerencias Sí 2. Foros de participación y debate Sí 3. Listas de distribución de información municipal Sí 4. Canales para dirigirse de manera personalizada a los responsables Sí municipales 5. Encuestas Sí □ □ □ □ □ No □ No □ No □ No □ No □
2.6. ¿Dispone el Ayuntamiento de un sistema de envío de información a los ciudadanos a través de mensajes SMS? NO SÍ 3. INTERACCIÓN CON OTRAS ADMINISTRACIONES 3.1. ¿Intercambia su Ayuntamiento información con otras administraciones a través de Internet? Sí □ No □
3.2. En caso afirmativo, indique qué tipo de información: 1. 2. 88
3.3. Señale con qué administraciones ha colaborado en materia de administración electrónica y el tipo de iniciativa desarrollada: 1. 2. 3. 3.4. Valore el grado de cooperación del Ayuntamiento con otras administraciones en materia de administración electrónica: Muy Bajo
Medio Muy Alto
Grado de cooperación electrónica con otras administraciones 4. ASPECTOS JURÍDICOS 1 2 3 4 5 6
7 4.1. ¿Se ha aprobado en el Ayuntamiento una normativa que regule la utilización de las nuevas tecnologías? Sí □ No □
4.2. ¿Ha realizado el Ayuntamiento un proceso de sistematización y simplificación de los procedimientos administrativos? Sí □ No □
4.3. ¿Ha desarrollado su Ayuntamiento actuaciones específicas sobre los siguientes aspectos? 1. Confidencialidad de la web 2.Facilidades de acceso al sitio web para usuarios con discapacidad ( WAI) 3. Seguridad de la web 4. Traducción de la web a otros idiomas Sí No 4.4. ¿En qué situación se encuentra su Ayuntamiento respecto a la adaptación a lo establecido en las siguientes leyes? No sabemos e Sabemos en qué medida Ya se ha decidido Ya se ha qué medida nos afecta, pero aún no se cómo realizar la realizado la nos afecta ha decidido cómo realizar adaptación, pero aún adaptación la adaptación no se ha puesto en marcha L.O. 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal Ley 34/2002, de 11 de julio, de servicios de la sociedad de la información Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público. 89
5. ASPECTOS ORGANIZATIVOS RELACIONADOS CON LA IMPLANTACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA 5.1. ¿Hay algún concejal o responsable político con competencias en modernización y nuevas tecnologías? Sí □ No □ 5.2. ¿Dispone el Ayuntamiento de un plan oficial con objetivos y directrices para la implantación de las nuevas tecnologías en la gestión y en las relaciones con los ciudadanos? Sí □ No □ 5.3. ¿Qué porcentaje aproximado supone la consignación presupuestaria para la administración electrónica sobre el presupuesto total del Ayuntamiento? 5.4. Valore la consignación presupuestaria de su Ayuntamiento para la administración electrónica a partir de la siguiente escala: Muy Baja Media Muy alta %
Consignación presupuestaria del Ayuntamiento para las TIC 1 2 3
7 5.5. Indique a partir de la siguiente escala su grado de acuerdo/desacuerdo respecto a las siguientes afirmaciones relacionadas con el compromiso con las TIC por parte de los responsables políticos y administrativos de su Ayuntamiento: Completamente en desacuerdo Muy en desacuerdo En desacuerdo Indeciso De acuerdo Muy de acuerdo Completamente de acuerdo 1 2 3 4 5 6 7 1. El responsable político muestra una actitud activa para el desarrollo de innovaciones derivadas de las TIC 2. El responsable político está muy interesado en gestionar y mejorar el sitio web del Ayuntamiento 3. El responsable político tiende a enfatizar las comunicaciones basadas en Internet entre los funcionarios y los ciudadanos. 4. El responsable político considera que laparticipación on line de los ciudadanos es una parte esencial de la toma de decisiones 1 1 1
6 7 6 7 6 7 1
6 7 5. El responsable administrativo está muy interesado en la gestión y mejora del sitio web del Ayuntamiento 6. El responsable administrativo tiende a enfatizar las comunicaciones basadas en Internet entre los funcionarios y los ciudadanos 1 1 2 2 3 3 4 4 5 5 6 7 6 7 90
7. Mi Ayuntamiento considera la formación en TIC como una 1 2 3 4 5 inversión y no como un gasto 8. La formación en TIC facilitada por mi Ayuntamiento al 1 2 3 4 5 personal es adecuada y suficiente 6 6 7 7
6. ELEMENTOS FAVORECEDORES E IMPEDIMENTOS PARA EL DESPLIEGUE DE LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA 6.1. Indique el grado de importancia que tienen los siguientes factores a la hora de favorecer el desarrollo de los servicios prestados a través de las TIC: Nada importante Bajo Un poco importante Importancia Algo media importante Bastante importante Muy importante 1 2 3 4 5 6 7 1. Respaldo económico del Gobierno central o autonómico 2. Colaboración tecnológica en el proceso por parte de la Diputación o el Gobierno Autonómico 3. Compromiso de los responsables políticos 4. Implicación del personal del Ayuntamiento 5. Presión de los ciudadanos 6. Presión de las empresas 1 1 2 2 3 3 4 5 6 7 4 5 6 7 1 1 1 1
4 5 6 7 4 5 6 7 4 5 6 7 4 5 6 7 6.2. Exprese su grado de acuerdo con las siguientes afirmaciones relacionadas con la implantación de la administración electrónica. Completamente en desacuerdo Muy en desacuerdo
En desacuerdo Indeciso
De acuerdo Muy de acuerdo Completamente de acuerdo 1 2 3 4 5 6 7 La administración electrónica: 1. Permite realizar las tareas más rápidamente 2. Mejora la calidad del trabajo que se realiza 3. Facilita la realización del trabajo 4. Mejora el resultado del trabajo 5. Aumenta la eficacia en los puestos de trabajo 6. Permite mayor control sobre el trabajo realizado 7. Aumenta la productividad 8. Es completamente compatible con la situación actual del Ayuntamiento 9. Encaja con los valores, experiencias y necesidades del Ayuntamiento 1 1 1 1 1 1 1 1 2 2 2 2 2 2 2 2 3 3 3 3 3 3 3 3 4 4 4 4 4 4 4 4 5 5 5 5 5 5 5 5
10. La utilización de las TIC en la electrónica resulta engorrosa 11. La utilización de las TIC en la administración electrónica requiere un gran esfuerzo 12. La utilización de las TIC para la AE a menudo resulta frustrante 13. La interacción con las TIC resulta clara y comprensible 14. Creo que al Ayuntamiento le resulta sencillo conseguir de las TIC lo que desea 15. Aprender a utilizar las TIC para prestar servicios de AE resulta sencillo 16. Los Ayuntamientos que prestan servicios de AE tienen mayor prestigio 17. Los Ayuntamientos que usan la AE tienen mayor notoriedad 18. Ofrecer servicios de AE es un símbolo de modernización 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 2 2 2 2 2 2 2 2 3 3 3 3 3 3 3 3 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 5 5 5 5 5 5 5 5 5 6 7 6 7 6 7 6 7 6 7 6 7 6 7 6 7 6 7 6.3. Valore a partir de la siguiente escala cuáles son, a su juicio, los principales obstáculos para la implantación de la administración electrónica: Completamente en desacuerdo 1 Muy en desacuerd o 2 En desacuerdo 3 Indeciso De acuerdo 5 Muy de acuerdo 6 Completamente de acuerdo 7 4 1. Falta de recursos para la renovación de equipos (hardware) 2. Falta de recursos para adquirir los programas adecuados (software) 3. Falta de personal técnico 4. Falta de formación de los empleados 5. Falta de apoyo por parte de los políticos 6. Desconocimiento respecto a las aplicaciones de las TIC en la gestión administrativa 7. Falta de colaboración entre los departamentos 8. Resistencia al cambio por parte del personal 9. Dificultad para justificar los resultados de la inversión a realizar 10. Resistencia de los ciudadanos al cambio 11. Cuestiones relacionadas con la seguridad 12. Falta de interés por parte de los ciudadanos 13. Falta de demanda por parte de las empresas 14. Cuestiones relacionadas con el ancho de banda 15. Necesidad de rediseñar los procedimientos 16. La prioridad de otras tareas y actuaciones 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
6 7 6 7 6 6 6 6 7 7 7 7 6 7 6 7 6 7 6 6 6 6 6 6 6 7 7 7 7 7 7 7 92
7. IMPACTO DE LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA 7.1. Señale su grado de acuerdo con las siguientes afirmaciones relacionadas con la incidencia que ha tenido la administración electrónica en su Ayuntamiento: Completamente en desacuerdo 1 Muy en desacuerd o 2 En desacuerdo 3 Indeciso De acuerdo 5 Muy de acuerdo 6 Completamente de acuerdo 7 4 La administración electrónica: 1. Ha reducido el número de empleados 2. Ha modificado los roles desempeñados por el personal 3. Ha reducido el tiempo que el personal necesita para realizar sus tareas 4. Ha aumentado las necesidades de personal 5. Ha aumentado los ingresos no procedentes de impuestos (por ejemplo: tasas, matrículas…) 6. Ha aumentado el contacto de los políticos con los ciudadanos 7. Ha simplificado la gestión de los procesos y rutinas de trabajo en el Ayunto. 8. Ha aumentado la eficiencia de los procesos 9. Ha reducido los costes administrativos 10. Ha mejorado la comunicación de la administración con el público 11. Ha aumentado la comunicación interna 12. Ha mejorado los tiempos de respuesta de los servicios al ciudadano 13. Ha mejorado la organización del trabajo 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5
7.2. Exprese su grado de acuerdo con la siguiente afirmación: Completamente en desacuerdo 1 Muy en desacuerd o 2 En desacuerdo 3 Indeciso De acuerdo 5 Muy de acuerdo 6 Completamente de acuerdo 7 4 1.La utilización de las TIC para la administración electrónica mejora el servicio prestado a los ciudadanos 2. La implantación de la administración electrónica encaja bien con a la forma en que trabajamos en el Ayuntamiento 3.En general, creo que la administración electrónica resulta fácil de utilizar 4.En general, la utilización de las TIC resulta ventajosa 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5
Grupo de Investigación sobre Nuevas Tecnologías aplicadas a la Administración Local http://gintal.uji.es
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