Source: http://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/ius557792010.html
Timestamp: 2019-09-18 07:22:34
Document Index: 78459560

Matched Legal Cases: ['artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 22', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 40', 'artículo 143', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 48']

Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [IUS557792010]
NOTA DE RELATORIA: Se eliminan los datos relativos a direcciones personales en garantía de los derechos a la intimidad y seguridad
INTERVENCIÓN EN POLÍTICA-Elementos para su configuración
Mal podría sancionársele a un servidor público que no es del nivel directivo, no ejerce autoridad administrativa, ni pertenece a los órganos judiciales o de control, por dar un buen concepto y opinión acerca de la persona por quien se le preguntó en una reunión que no era oficial, ni convocada por el servidor público investigado y cuyo objeto tampoco tenía relación con actividades de carácter partidista, pues en ese contexto específico no se advierte cuál es el poder utilizado por el servidor público para ser puesto a favor de una campaña política.
INTERVENCIÓN EN POLÍTICA-Utilización del cargo con fines partidistas
Se debe reiterar que el reproche al servidor público deriva de la utilización del cargo con fines partidistas lo cual no se advierte a partir de la respuesta a una pregunta que no estaba relacionada con el objeto de la reunión, ni puede identificarse en ello la intención de influenciar a un sector de la población prevaliéndose del cargo público que se ostenta, el cual en todo caso no implica autoridad o dirección, como se mencionó antes.
INTERVENCIÓN EN POLÍTICA-Núcleo de conducta de los servidores públicos, es la sanción al comportamiento
Ahora, en lo que tiene que ver con la idoneidad del mensaje emitido para el fin de favorecer una campaña política, hemos de recordar primeramente que el núcleo de la conducta de intervención en política de los servidores públicos es la sanción a los comportamientos que impliquen la utilización del cargo público, del poder derivado de su calidad de servidor público poniendo la función pública al servicio de intereses particulares, asunto que definitivamente no puede predicarse del actuar del disciplinado en las precisas circunstancias en que se desarrolló la multicitada reunión.
INTERVENCIÓN EN POLÍTICA-Carácter público o privado, diferencia
Al efecto aborda los elementos de la definición que presenta el diccionario de la Real Academia de la Lengua que señala que lo privado es: “lo que se ejecuta a vista de pocos, familiar y domésticamente, sin formalidad ni ceremonia alguna”, para evidenciar que como la reunión en que se expresaron las frases varias veces mencionadas no comportaba el carácter de familiar ni doméstico, por no estar vinculados sus asistentes por lazos de parentesco y que como fueron dichas en un acto que revestía algo ceremonial, tal reunión tenía el carácter de público.
Pues bien, la Sala se aparta de esta consideración, porque resulta discutible la afirmación de que dicha tertulia pudiera tener la connotación de pública cuando los asistentes a la misma acudieron previa invitación de carácter individual, por ser restringida a los integrantes del denominado grupo de emprendedores dedicados a las artesanías que querían hacer el reconocimiento a la alcaldía de Cali.
Sobre el punto, esta dependencia colegiada ha encontrado que las reuniones a las que no ha sido citada toda una determinada comunidad de manera indeterminada o genérica, sino que para su celebración ha mediado invitación a unas determinadas personas a efectos de su asistencia, solo pueden entenderse como privadas.
INTERVENCIÓN EN POLÍTICA-Falta de inscripción como candidato debe ser motivo de estudio en cada caso particular
Sobre este particular hemos de decir que la jurisprudencia de lo contencioso administrativo, en fallo reciente (Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P. Ana Margarita Olaya, 28 de abril de 2005, de Carlos Alberto Ferro contra la Procuraduría General de la Nación) en caso parecido en algunas de las particularidades fácticas al que nos ocupa, ha echado de menos la inscripción de la candidatura del aspirante promocionado, como presupuesto para que pueda hablarse de intervención en política. De manera tal, que siguiendo con dicho fallo, la falta de inscripción como candidato de una persona de la que se hace referencia o se da una opinión por parte de un servidor público no es aspecto secundario cuando se trata de evaluar sobre la incursión en la falta del numeral 39 del artículo 48 del CDU, sino que debe ser motivo por lo menos de estudio en cada caso particular.
INTERVENCIÓN EN POLÍTICA-Elementos para identificar la falta
Se encuentran varios elementos que no permiten identificar la falta de coincidencia típica que conduzca a sancionar la conducta, pues se reitera que es importante para la adecuación fáctica de la conducta contenida en el numeral 39 del artículo 48 del CD.U. que el servidor público utilice su investidura al servicio de una causa política, realizando actividades que tengan un connotado interés o intención de favorecer a un candidato determinado para que gane adeptos a su campaña. Así, vemos que a pesar de que hay unas expresiones que resaltan las calidades del candidato, las mismas no tuvieron ni la finalidad ni la idoneidad para utilizar el cargo público ostentado con el fin de auspiciar una condición favorable electoralmente al mismo, es decir que el comportamiento analizado no alcanza a entrar en los linderos de lo sancionable al servidor público respecto de la utilización del cargo para participar en actividades de los partidos y movimientos políticos o en controversias de esa índole.
Bogotá, D.C., Julio ocho (8) de dos mil diez (2010).
Aprobado en Acta de Sala No. 30
Radicación: 161-4719 (IUS 55779/2010)
Disciplinado: LUIS ALFREDO VALENZUELA DUQUE.
Cargo y Entidad: Asesor del Despacho del Alcalde de la Ciudad de Cali.
Fecha queja: 22 de febrero de 2010.
Fecha Hechos: 28 de enero de 2010.
Asunto: Apelación fallo de primera instancia proceso verbal.
P.D. PONENTE: Dra. MARGARITA CABELLO BLANCO.
Con fundamento en las atribuciones conferidas en el numeral 1 del artículo 22 del Decreto 262 de 2000 y en razón del recurso de apelación interpuesto por el apoderado del doctor LUIS ALFREDO VALENZUELA DUQUE, conoce la Sala Disciplinaria el fallo de primera instancia de fecha 30 de abril de 2010, por medio del cual el Despacho de la Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, de la Procuraduría General de la Nación sancionó al servidor público implicado, con destitución e inhabilidad general por diez (10) años.
Con base en una nota trasmitida por el noticiero de televisión Noticias Uno el 21 de febrero del presente año y de la reseña que de esta hace el diario El País de la ciudad de Cali al siguiente día, en relación con una presunta intervención del doctor VALENZUELA DUQUE a favor de un candidato al Senado de la República, la Procuraduría Provincial de Cali ordena apertura de investigación disciplinaria el 22 de febrero de 2010 (fls. 3-4, c.o.).
A efectos de notificar el mencionado auto, se libra oficio citatorio al implicado el siguiente día 24 (fl. 11, c.o.), quien otorga poder a su apoderado de confianza (fl. 14, c.o.), al cual a su vez, se le reconoce personería y se le notifica personalmente la providencia el 2 de marzo del presente año ((fls. 13 y 15, c.o.).
Dado que la Personería de la ciudad de Cali había abierto investigación por los mismos hechos, a instancias del poder preferente ejercido por este órgano de control, ese ente disciplinario municipal remite lo actuado por él hasta ese momento, el 11 de marzo de los corrientes (fls. 35-36, c.o.)
El siguiente 26 de marzo el Señor Procurador General de la Nación designó como funcionario especial al Señor Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado (fls. 72-73, c.o.), quien avoca el conocimiento el 7 de abril (fls. 68-69, c.o.) y recibe el expediente procedente de la Provincial de Cali (fl.70, c.o.).
El funcionario especial designado profiere auto de citación a audiencia el 12 de abril de 2010 (fls. 82-91, c.o.), que se notifica personalmente al disciplinado el mismo día (fl. 93, c.o.). Una vez surtida dicha notificación, el doctor VALENZUELA DUQUE postula nuevo defensor (fl. 100, c.o.) al cual se le reconoce personería el 21 de ese mes y año (fl. 102, c.o.).
Antes del inicio de la audiencia, el operador jurídico, con auto del 22 de abril de 2010 decreta una prueba pedida por la defensa (fl. 104) y mediante providencia del siguiente día 23 resuelve una solicitud de nulidad contra el auto de citación a audiencia (fls. 106-107, c.o.).
El 27 de abril de 2010 se da inicio a la referida audiencia (fls. 111-123), a la cual, luego de suspendida, se da continuación el siguiente 30 de abril (fls. 163-165, c.o.).
Culminada la audiencia, el mismo 30 de abril de 2010 el funcionario especial designado para el caso, profiere fallo de primera instancia (fls. 166-178, c.o.) que es recurrido en apelación por la defensa el 4 de mayo del año que avanza (fls. 184-206, c.o.). La primera instancia concede la apelación mediante auto del 5 de mayo (fl. 209, c.o.).
CARGO IMPUTADO PARA CITAR A LA AUDIENCIA
La decisión del trámite por el procedimiento verbal de las presentes actuaciones, asumida por el Señor Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado, se sustentó en la convicción probatoria a la que dicho operador disciplinario arribó, para la formulación del siguiente cargo:
“De acuerdo con las pruebas relacionadas (antes), aparece probable que el doctor LUIS ALFREDO VALENZUELA DUQUE esté incurso en la falta disciplinaria gravísima contemplada en el numeral 39 del artículo 48 de la Ley Disciplinaria, por posiblemente participar en actividades de los partidos y movimientos políticos y en controversias políticas, motivo por el cual se debe ordenar adelantar proceso verbal para que en audiencia pública dé explicaciones de sus actuaciones.
La violación del numeral 39 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 que se le atribuye al doctor VALENZUELA DUQUE, porque en su condición de empleado público probablemente utilizó el cargo para participar en las actividades de los partidos y movimientos políticos y en las controversias políticas, pues se halla reflejada en la exaltación que hizo de las cualidades del candidato al Senado, doctor MAURICIO OSPINA, lo mismo que por manifestar en su favor, que sería la persona que interpreta los deseos renovadores de la obra de gobierno de su hermano el alcalde, como se extrae (de los videos en mención). A ello debe agregarse que este aspirante al senado, como se señaló, es hermano del actual alcalde de Cali, nominador del encartado”. (los paréntesis no hacen parte del texto original).
El Señor Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado, una vez efectuado un recuento de los antecedentes procesales, de los elementos de prueba, de los alegatos de la defensa expuestos en las distintas etapas procesales surtidas hasta el momento y de la transcripción de la conducta imputada, presenta como fundamentos de su fallo las siguientes consideraciones:
-Respecto a la valoración de las pruebas estima el fallador de primera instancia que a partir de lo que se puede observar de los testimonios recaudados, del video allegado en que se registran los hechos materia de investigación, de la visita al sitio en que estos sucedieron y la propia versión libre del implicado, no hay duda de que los mismos tuvieron ocurrencia, así como claramente pueden establecerse sus circunstancias de tiempo, modo y lugar.
Descarta el argumento defensivo de que con la aportación del mencionado video se haya violado el derecho a la intimidad del encartado pues el mismo se produjo en el contexto de un acto público que no impedía que cualquiera de los asistentes lo captara. Así mismo desecha la tesis de una pretendida violación al debido proceso en la aducción de esta prueba porque la misma proviene de un medio de comunicación que la emitió al público y sobre la cual además, se dio oportunidad de controversia al sancionado.
Encuentra probado igualmente que aun cuando para el momento de los hechos (28 de enero de 2010) el doctor MAURICIO OSPINA no se encontraba inscrito como candidato al Senado, de todos modos la aspiración de dicho ciudadano a esa corporación ya era de público conocimiento.
En relación con el medio técnico allegado, esto es el video, del cual predica el dictamen pericial que no es apto para cotejo de voces, sostiene el a quo que a pesar de esto, aquella prueba registra en flagrancia la ocurrencia de la reunión en que el doctor VALENZUELA DUQUE expresó su manifestación a favor del candidato MAURICIO OSPINA.
Enuncia también que la defensa no demerita, no logra revaluar la virtud de lo ya establecido por las pruebas recaudadas, así como controvierte la tesis defensiva acerca de que dicho video no es otra cosa que un montaje, señalando que no lo es y menos aún cuando su contenido es avalado y confirmado por lo dicho por el encartado en su versión libre, quien en dicha oportunidad de defensa no controvirtió la ocurrencia de los hechos, sino la interpretación que se ha dado a estos.
Rechaza en su evaluación probatoria que la reunión mencionada hubiese tenido el carácter de privada.
-El fallo asume también un capítulo de consideraciones generales a partir de las cuales observa que el servicio público y por ende el servidor público están a las órdenes del interés general, que por esta razón existe la prohibición a dichos agentes de intervenir en política, para evitar que aquellos utilicen su posición para intervenir a favor de partidos, movimientos políticos o candidatos, generando desigualdad.
Halla que aún y cuando en los casos de algunos servidores del Estado la prohibición de intervención en política es absoluta mientras que en otros casos, dicha prohibición con carácter de absoluta es discutible, lo cierto es que la prohibición de utilizar el cargo en función de campañas políticas existe y lleva a que los Órganos de Control deban examinar con celo las conductas relacionadas con estos temas para evitar que disimuladamente o mediante argucias se evada ese compromiso con la imparcialidad que la sociedad espera de aquellos.
Eso sí, advierte en relación con esto último que desde luego, tal examen a los procesos debe adelantarse con el mayor rigor para evitar que los mecanismos sancionatorios se utilicen como medios de persecución. Por último, el fallador trata de precisar el concepto de intervención en política partiendo de una serie de presupuestos mencionados en el fallo C-454/93.
-La providencia efectúa un análisis preciso del caso en el que encuentra que es evidente la responsabilidad del disciplinado en el comportamiento reprochado, porque una época preelectoral como aquella en la que este sucedió, obliga a extremar las medidas para evitar actuaciones inclinadas hacia un candidato, de manera tal que su intervención no puede tomarse sino como intervención en política.
El acto en que se produjo la declaración del doctor VALENZUELA DUQUE a favor del citado candidato no era privado ni mucho menos; no tenía una connotación familiar ni doméstica, era una ceremonia pública. Esta aclaración, pues el comportamiento no sería sancionable si el acto hubiese sido privado, esto es, con la asistencia de pocos.
Expresan las consideraciones igualmente, que la intervención en política sancionable disciplinariamente, no es sólo la alusión expresa o el apoyo directo a partido o candidatos; que en el caso sub exámine es claro que la manifestación dicha por el disciplinado demuestra preferencia por el candidato al Senado MAURICIO OSPINA al exaltar las razones para elegirlo ante un auditorio que a su vez había recibido algunos beneficios (lícitos éstos) por la administración municipal y que lo hacía probablemente interesado en el resultado electoral para Senado, cuando se le dice que el referido candidato a esa corporación tendría por misión coadyuvar desde allí la gestión de su hermano el alcalde de Cali JORGE IVÁN OSPINA. Sobre este punto considera que es indicador de la intencionalidad del sancionado respecto de la comisión de la infracción, el que las expresiones favorables a una campaña se presenten en una reunión con beneficiarios de alguna política de la Alcaldía.
Entiende el fallo de la misma manera que tal intervención, en el contexto de la reunión en que se pronunció, surge en consideración a la condición de servidor público del doctor VALENZUELA DUQUE, pues su asistencia al evento en que ésta se dio, se debió a su cargo de Asesor de la Alcaldía de Cali.
Ante la teoría defensiva según la cual el comportamiento no sería sancionable porque el investigado, dado su cargo (Asesor) no tiene poder para ofrecer ningún tipo de beneficio, encuentra el fallador que ello no es así porque tal cargo tiene posibilidad de influir en las decisiones administrativas, pues es de la naturaleza de estos cargos influir las decisiones del asesorado.
Sostiene además que no debe perderse de vista que el aspirante al Senado “promocionado” no sólo es del mismo partido político del disciplinado (Polo Democrático Alternativo), sino que además es hermano del jefe de éste último.
Frente al argumento de que la conducta no comportaría la tipicidad de lo establecido en el numeral 39 del artículo 48 del CDU porque el 28 de enero de 2010 (fecha de los hechos) el señor MAURICIO OSPINA no estaba inscrito como candidato, el a quo considera que la norma en mención no exige que el aspirante a quien se apoye indebidamente esté inscrito o no, y que de todos modos en este caso está probado que en esas fechas ya se encontraba adelantando campaña al Senado.
Identifica el fallador de primera instancia que la falta comporta trascendencia social y que aquella está determinada por la resonancia mediática del caso, así como que, para ser digna de sanción no es necesario que ese actuar se tradujera en otro tipo de acciones.
-La providencia de fallo realiza un ejercicio de tipicidad en el que hace una síntesis de lo que encontró probado y que identifica plenamente coincidente con los elementos constitutivos de la falta, consagrados en el numeral 39 del artículo 48 del CDU.
-Acerca de la responsabilidad del encausado halla que su comportamiento fue voluntario, es decir, libre de condicionamiento y que por esto obviamente el ánimo del agente estuvo dirigido a la consumación de la infracción al decir lo que dijo, lo cual, no sobra recordar, pudo abstenerse de pronunciar.
Que incurre dolosamente en la falta cuando se evidencia que como todos los servidores públicos, el sancionado se hallaba advertido en relación con la posible incursión en este tipo de conductas en épocas preelectorales, más aún teniendo en cuenta sus condiciones personales y profesionales que le permitían conocer con antelación la existencia de la prohibición.
En su examen, el a quo no encuentra que la intervención de parte del disciplinado y a favor del candidato OSPINA GÓMEZ sea desprevenida si se tienen en cuenta los vínculos que atan a dicho aspirante al Senado (para esa época) y al Asesor VALENZUELA DUQUE.
-En consecuencia, al encontrarse frente a una FALTA GRAVÍSIMA cometida a título de DOLO, el operador disciplinario de primera instancia impone como sanción la de DESTITUCIÓN CON INHABILIDAD GENERAL POR DIEZ (10) AÑOS, esto último en consideración a que el implicado no cuenta con antecedentes disciplinarios.
El recurso de apelación, aunque extenso en citas jurisprudenciales sobre diversos temas, en realidad aborda solamente tres frentes: dos de contenido procesal-probatorio y uno que toca temas puramente sustanciales de la falta sancionada.
El primero de dichos grupos (inconformidades procesales-probatorias) como decíamos, está compuesto por dos argumentos a saber: uno, que tiene que ver con que no se le permitió a la defensa el ejercicio de contradicción respecto a la prueba, y el otro, que se contrae a manifestarse en desacuerdo con la apreciación del a quo acerca de que en Derecho Disciplinario se aplican reglas de aducción probatorias propias del Procedimiento Administrativo y no del Derecho Penal.
En lo que atañe a la primera de dichas discusiones procesales- probatorias arguye el recurrente que en su sentir no se le permitió contradicción de la prueba, pues sobre el video que sirvió como fundamento de la acusación (y por ende de la sanción), él quiso conocer, dentro de su estrategia de defensa, si existía una posible edición del mismo, para lo cual solicitó un experticio técnico, que una vez decretado por el a quo (al hallarlo pertinente y conducente), y practicado, no respondió el punto que se quería conocer, falencia que el defensor recalcó al fallador. Que este a su vez, conocedor como era de las limitaciones de la experticia, que no dice nada respecto al objeto de la prueba propuesta en ese momento por el hoy impugnante, decidió continuar la actuación evaluándola y dándole valor probatorio en el fallo.
De esa suerte, a pesar de que el a quo sostenga que se le dio oportunidad de controversia al haberle decretado el peritazgo solicitado, el libelista sostiene que no pudo ejercer contradicción de dicho medio probatorio porque en realidad no se practicó la prueba pedida y decretada, no hubo experticia que dijera si el video había sido editado o no. Además, sobre este punto el libelista denuncia que el operador jurídico invierte la carga de la prueba cuando dice que el implicado no demostró que dicho video fuera un “montaje” o que hubiera sido manipulado y que pese a que no hay elementos de juicio sobre si hubo o no manipulación (por la propia incuria del operador jurídico), aún así falla considerando que no la hubo.
Respecto a la segunda de las quejas sobre el manejo procesal-probatorio, esto es, que el fallador estimó que en el proceso disciplinario no se aplican reglas de aducción probatoria penales sino de procedimiento administrativo, no encontramos más que la enunciación de la misma pero no su desarrollo, es decir no explica en qué consistió la preponderancia que el fallador dio al sistema probatorio administrativo y cómo afectó los intereses de su defendido.
Y por último, el frente de contenido sustancial que contiene la apelación está referido a una denuncia de falta de tipicidad del comportamiento censurado porque la prohibición constitucional de intervención en política es expresa y de carácter absoluto para algunos funcionarios, pero para otros como su defendido (un asesor de la rama ejecutiva del orden territorial) existe un régimen general de libertad solo limitado por una ley estatutaria que aún no ha sido expedida.
Al respecto propone la aplicación de una especie de excepción de inconstitucionalidad respecto del tipo disciplinario del numeral 39 del artículo 48 del CDU, por violación del artículo 40 constitucional, y para el efecto cita jurisprudencia sobre el fundamento de la prohibición de intervención en política de la que resalta que lo constituye el riesgo que corre la imparcialidad del funcionario cuando éste tiene poder de decisión, para dar a entender que si con la posición del funcionario, no se corre tal riesgo, pierde su razón de ser la citada prohibición. En punto al ejercicio de adecuación típica de la primera instancia el impugnante la critica preguntando ¿cómo es que en este caso se ha configurado la utilización del cargo para fines políticos?
A la apelación la acompaña, en el mismo escrito, una solicitud de nulidad para la cual invoca el libelista como fundamento fáctico, una vez más, el hecho de que la práctica de la prueba que solicitó, esto es el dictamen sobre el video, no respondió lo indagado por él porque simplemente se concluyó que no es apto para cotejo de voces pero nada se dijo allí respecto a si pudo ser o no manipulado. Esto, mientras que como fundamento jurídico de la solicitud de nulidad expone a los numerales 2 y 3 del artículo 143 del CDU, dado que identifica a partir de dichos hechos una violación al debido proceso que conduce a irregularidades sustanciales por fundarse la decisión en prueba ilegítima.
Denuncia como irregularidad que debe conducir al decreto de nulidad, al hecho de que el operador jurídico de primera instancia pretenda trasladar la carga de la prueba cuando dice que el implicado no probó la eventual manipulación del medio de prueba. Más aún cuando se ha violentado el derecho de defensa de su cliente al dejar de esclarecerse lo que pretendía conocer con el dictamen pericial requerido, que ha llevado a que se ha obstaculice su actividad probatoria, porque con esto se le negó el derecho de demostrar que la prueba fue manipulada, vicio sustancial que afectó definitivamente la estructura del proceso.
Denuncia que ese acontecimiento procesal condujo a la violación del principio de investigación integral por violación del derecho a la prueba, pues esta se configura no solo por desconocer las pruebas sino también por la inercia investigativa como en este caso, en donde dicha inercia deja ver la parcialidad del operador disciplinario.
1. Sobre la solicitud de nulidad.
Previo al estudio de los aspectos de fondo que deben abordarse en esta providencia de segunda instancia, hemos de atender la solicitud de nulidad presentada por el apoderado de confianza del disciplinado, que como recordamos, tiene por sustento fáctico la aportación de un dictamen pericial que no dilucidó el punto concreto por el cual él había solicitado dicha prueba, esto era, conocer si el video que obra en el acervo probatorio había sido editado o no.
Acabamos de ver también que de lo anterior interpreta una violación al debido proceso que condujo a irregularidades sustanciales por fundarse la decisión en prueba ilegítima, y evidencia un quebrantamiento del derecho de defensa al dejar de esclarecerse lo que pretendía conocer con el dictamen pericial requerido, negándole el derecho de demostrar que la prueba fue manipulada. Igualmente, que ese acontecimiento procesal redundó en violación del principio de investigación integral por pretermisión del derecho a la prueba debido a la inercia investigativa representada en su falta de esclarecimiento.
Bien, una vez delimitado el marco del requerimiento de nulidad encontramos necesario evaluar el peso probatorio de dicho medio, es decir si el establecer que el video fue editado o no, tenía o tuvo la posibilidad de influir en la decisión finalmente adoptada y de cómo, el no establecer certeza sobre ello, pudo mermar las posibilidades de la defensa; todo ello para dilucidar si hubo violación a las garantías procesales de los derechos de defensa y de contradicción con la no obtención de dicha certeza.
En primer término, debemos dejar claro que la imputación por la que fue sancionado el doctor VALENZUELA DUQUE se origina en las frases expresadas por él acerca del doctor MAURICIO OSPINA en una reunión que sostuvo con un grupo de artesanos que quisieron otorgarle un reconocimiento de gratitud por una campaña de la administración de la ciudad de Cali que les reportó un beneficio; palabras que han sido varias veces transcritas a lo largo del expediente pero cuya cita resulta indispensable volver a hacer:
“hoy estamos seguros que MAURICIO OSPINA interpreta esa obra de gobierno, un joven ingeniero industrial y un joven con maestría en logística y organización de la Universidad de Los Andes, muy estudioso que tiene la visión renovadora de la sociedad…. Sabemos que tenemos en la posibilidad del Senado un hombre con la visión y la capacidad gestionadora suficiente; esa es la importancia de tener a una persona de esa capacidad en Bogotá y desde el Congreso de la República para continuar esa obra de gobierno” (en el fallo, fl. 167, c.o.).
En segundo lugar, no podemos perder de vista que respecto de la manifestación de las anteriores expresiones por parte del disciplinado no ha habido controversia; es más, obran los testimonios de los señores PEDRO AUGUSTO GALVIS (fls. 47-48, c.o.), MARÍA EUGENIA TRUJILLO (fl. 117, c.o.), RAMIRO AZUERO (fl. 120, c.o.), LUIS ENRIQUE TENORIO (fl. 121, c.o.) y MAURO ESCOBAR (fl. 122, c.o.) que refieren la ocurrencia de la mencionada alocución, así como la propia versión libre del implicado, quien dentro de aquella oportunidad de defensa admite haberlas expresado, pero explica que las mismas no son más que la manifestación sincera y honesta de su pensamiento y opinión personal sobre el aludido candidato (fl. 59, c.o.)
Lo anterior inevitablemente nos lleva a concluir que el video en el que aparece registrado el momento en que se produjeron tales expresiones, no es el único elemento de prueba por el cual se llegó a la certeza de que el disciplinado pronunció las palabras antes transcritas, como se quiere hacer ver por el impugnante, sino que para arribar a la conclusión a que se llegó, se tuvieron en cuenta, además, los otros elementos que se han enumerado.
De allí se desprende que no haber ahondado en el aspecto requerido por el hoy impugnante, respecto de una prueba que es corroborada por los testimonios y por la propia versión del implicado, en nada afecta las garantías del debido proceso y el derecho de defensa. Es decir, para que existiera una violación a tales derechos se requerirá que efectivamente se hubiese dejado de profundizar en una prueba que pudiera servir de defensa al implicado por apoyar su dicho, cuando este es opuesto a lo que dicen los testigos y/o las demás evidencias allegadas, pero en este caso lo que tenemos es que el medio de prueba, en relación estrictamente con los términos de la imputación, dice tanto como lo hacen los testigos y el propio implicado.
En ese contexto, es decir, en el que el fundamento de la imputación, objetivamente considerado, es la demostración de la mención de estas palabras por el disciplinado, el debate sobre si el video fue editado para crear todo un entorno en el que el encausado se hace aparecer como un agente estatal que interviene en política, o si esto no fue así, carece de importancia, porque el basamento de la censura es precisamente la constatación objetiva de la emisión de esas precisas palabras por el doctor VALENZUELA y no el contexto ofrecido por el medio de comunicación para presentar la noticia.
Es que lo que encuentra este Despacho en relación con la solicitud probatoria de la defensa para indagar si el video fue editado o no, es su armonía con la posición defensiva que asumió el implicado desde el inicio de la investigación, esto es, que aunque expresó las palabras ya mencionadas sobre el candidato OSPINA GÓMEZ, el noticiero de televisión Noticias Uno presentó la nota fragmentariamente y de manera sesgada, editando (mezclando) imágenes de la reunión en la que aquellas fueron pronunciadas con otras posteriores en que incluso ya había una sede de campaña de ese aspirante al Senado y tenía asignado número en el tarjetón electoral, todo esto junto con las apreciaciones de quien presentó la nota, de modo que resultaba presentado a la opinión pública como un franco infractor.
Vemos que una prueba respecto a ese debate en nada afectaría, como venimos sosteniendo, el fundamento fáctico del cargo endilgado cual fue el encontrar probado objetivamente que las palabras alusivas a la aspiración electoral del señor OSPINA GÓMEZ fueron manifestadas por el implicado. Otra importancia probatoria hubiese adquirido si el fundamento de la imputación fuera el contexto de la nota televisiva, que evidentemente es el que acusa el impugnante.
Por las anteriores consideraciones, que podrían sintetizarse en que no hay afectación al debido proceso ni al derecho de defensa por no profundizar en una prueba que dice lo mismo, en relación con la imputación (la manifestación de las frases), que otras que ya obran en el expediente, y cuya controversia se propuso sobre asuntos ajenos a la misma (la presentación fragmentaria de la información), es que no se entiende que esa falta de profundidad haya afectado sustancialmente el sentido del fallo. En consecuencia observamos que el sustento fáctico de la nulidad resulta errado y por ello no se accede a su decreto.
2. Análisis de los aspectos sustanciales del fallo – Examen sobre el comportamiento ejecutado en relación con la tipicidad de la falta.
Una vez establecida la ocurrencia de los hechos materia de juzgamiento, a partir del ejercicio precedente, debemos complementar la información para el propósito de este apartado, señalando las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se desarrolló el proceder reprochado. Vemos que si bien, el ejercicio anterior se encargó de estudiar la solicitud de nulidad planteada, el propio fundamento de la misma nos condujo también a evidenciar que la primera instancia acertó en la formulación de esa premisa fáctica, pues los hechos denunciados efectivamente sucedieron.
Así, se observa del recaudo probatorio, que estos acontecieron el 28 de enero de 2010 en la casa del señor PEDRO AUGUSTO GALVIS en la ciudad de Cali durante una reunión realizada por un grupo de personas dedicadas a la artesanía que pretendieron, con dicho evento, rendir un homenaje de gratitud al disciplinado VALENZUELA DUQUE por la gestión llevada a cabo por la administración municipal, que ha redundado en beneficio de ese gremio; que al mismo asistieron los miembros del citado gremio, previa invitación que se les extendió telefónicamente, así como algunos acompañantes de éstos. También se estableció por la primera instancia que en el lugar donde se celebró la reunión no había publicidad alusiva a ningún candidato o partido político; que durante la reunión no se trató ningún otro tema político; que las expresiones dichas por el disciplinado que originaron este proceso tuvieron por finalidad dar respuesta a una pregunta que de manera concreta, respecto a la aspiración del doctor OSPINA GÓMEZ le hizo uno de los asistentes, cuya identidad no se pudo establecer; que en el momento en que se pronunciaron esas palabras el auditorio ya se estaba retirando del recinto (esto es corroborado con el video); que para la fecha en que sucedieron los hechos el doctor OSPINA GÓMEZ no se encontraba inscrito como candidato, y que formalizó su aspiración apenas el siguiente 2 de febrero.
Verificado como está el panorama fáctico, la etapa con la que corresponde continuar es con la de la evaluación jurídica de estos hechos. Para abordar este punto es vital empezar recordando que la falta endilgada es la contenida en el catálogo de las gravísimas, enumerada como 39 dentro del artículo 48 del CDU que expresamente señala: “…39. Utilizar el cargo para participar en las actividades de los partidos y movimientos políticos y en las controversias políticas, sin perjuicio de los derechos previstos en la Constitución y la Ley”.
El verbo rector del tipo disciplinario descrito en el artículo 48-39 del C.D.U. es “utilizar”, luego la conducta que se califica como antijurídica es aquella que implica aprovechar el poder o la investidura propia del cargo público para adelantar gestiones de tinte partidista, esto es, se describe como falta toda actividad que implique instrumentalizar la cosa pública pues con ello se rompen principios propios de la actuación administrativa como la imparcialidad y la igualdad.
Igualmente es importante recordar que sobre esta falta en particular, doctrinariamente(1) se ha conceptualizado diciéndose de ella que: “Existe una prohibición general para todos los servidores públicos y es la de usar el cargo para participar en proselitismo, o actividades políticas o partidistas y existe una particular en la que se encuentran los otros servidores públicos en los que la prohibición no requiere utilización del cargo sino simplemente pertenecer al poder judicial, órgano de control, electoral o de seguridad. El tema probatorio estará circunscrito a la demostración del uso indebido del cargo, esto es, valerse del cargo para inclinar la balanza en contra de la independencia, la moralidad y la autonomía que guían la función pública”.
Ahora, al momento de adelantar el ejercicio de la adecuación típica de los hechos probados frente al molde de conductas censuradas por el numeral 39 del artículo 48 del CDU, es indispensable evaluar varios puntos que atañen a todas las circunstancias que rodean los hechos, para predicar de ellos si conllevan o no participación en política con carácter disciplinable por utilización indebida del cargo para dicho fin. Ello por cuanto, como bien lo señala el a quo, el examen sobre la violación de esta limitación de los servidores públicos para el ejercicio de los derechos políticos, debe realizarse a la luz de las circunstancias específicas de cada caso.
Bien, bajo ese entendido hemos de observar entonces el contexto en el que se pronunció la frase que originó la sanción impugnada, la finalidad de dicha expresión (que es punto central en la exposición del fallo de primera instancia), la intensidad de la misma y su idoneidad para alcanzar el fin supuestamente propuesto, atendiendo tanto el contexto como a la naturaleza del cargo ostentado por el disciplinado.
Luego de ello se analizarán dos aspectos no relacionados directamente con ese ámbito concreto de la manifestación de las palabras por las que se impuso sanción, pero que son determinantes para el establecimiento de si hubo o no intervención en política. El primero atañe al carácter de la reunión en que se pronunciaron estas frases, esto es, si revestía la condición de pública que le fue atribuida en el fallo, y el segundo, a la relevancia que pueda tener el hecho probado de que el señor MAURICIO OSPINA, para la fecha de los hechos aún no se encontraba inscrito como candidato.
Para adelantar el primer ejercicio; esto es, el análisis del ámbito concreto de la expresión de las frases reprochadas al disciplinado, vemos pues que, lo que se tiene probado, es que el contexto de las declaraciones de VALENZUELA DUQUE es el de una reunión gremial (esto es de carácter social, no oficial o laboral) realizada en la casa del señor PEDRO GALVIS, quien realizó la invitación, donde el objeto general de su intervención fue el de tratar sobre la gestión adelantada por la administración municipal, muy en consonancia con el asunto por el cual fue invitado. De esto último, es decir, del objeto de la reunión (otorgar un reconocimiento), de su naturaleza gremial y de que esta fue convocada para la asistencia de un pequeño grupo de dicho gremio de manera personalizada y por vía telefónica, existe suficiente evidencia adquirida a partir de los testimonios enunciados en párrafos anteriores.
En lo que atañe al aludido tema general de la intervención del disciplinado en esa reunión, se perciben claramente del video varias expresiones a favor de la gestión que ha venido desarrollando la administración municipal de la que hace parte (así como lo corroboran los testimonios); todo ello dentro del ámbito de un evento en el que precisamente un sector de la ciudadanía quería reconocer logros de la administración local.
Dentro de este contexto y siempre en función de establecer si se instrumentalizó el cargo público que el disciplinado ocupaba con el fin de intervenir en política partidista, no debe perderse de vista que en la convocatoria a la reunión en que el disciplinado dijo las palabras que se le censuran no se tuvo en cuenta la filiación política de los concurrentes, ni hubo presencia de candidatos.
Para el a quo, la finalidad de la alocución particular que dio origen a este proceso, y que resultó ser elemento principal en la imputación, no fue otra que la de favorecer una aspiración política al Senado, teniendo como hecho indicador que el candidato de quien se hace alusión tiene la misma filiación política que el disciplinado y además es hermano de su jefe, así como que las frases criticadas fueron pronunciadas ante un auditorio que había recibido beneficios de la gestión de la alcaldía de Cali, lo que lo haría fácilmente influenciable respecto de la aspiración política del señor OSPINA GÓMEZ.
Sin embargo, esta Sala observa que la imputación por la que se ha impuesto la sanción al recurrente no implica la utilización del cargo con fines proselitistas en tanto está limitada a la expresión de las frases transcritas en párrafos anteriores; pues al hacer el estudio del acervo probatorio se advierte que dichas frases fueron manifestadas en respuesta a una pregunta que uno de los asistentes le dirigió al doctor VALENZUELA DUQUE, y se evidencia que su alocución no tenía por finalidad deliberada el invitar a votar por ese candidato, sino dar respuesta a la referida pregunta; si bien es cierto que en las expresiones utilizadas el disciplinado se refiere de manera positiva al señor OSPINA GÓMEZ, lo cierto es que el contenido de sus manifestaciones en torno a la cuestión que está contestando es de su resorte íntimo, personal y no involucra el ejercicio de su cargo, entre otras cosas porque estas son pronunciadas en el marco de una actividad social (esto es, extraoficial), a la que asistía.
Vemos en consecuencia que la finalidad de las expresiones utilizadas por el doctor VALENZUELA DUQUE no fue la de utilizar el cargo público para favorecer ex profeso al candidato OSPINA GÓMEZ, sino la de responder una pregunta sobre su opinión acerca de esta persona a instancias de la inquietud de un tercero, (no por iniciativa propia), en desarrollo de una reunión en la que de acuerdo con los testimonios y con lo que también se puede ver en el video, el centro de la exposición trató sobre la gestión de la administración municipal y la mención del nombre de MAURICIO OSPINA aparece repentinamente respecto del resto del discurso y sólo con ocasión de la pregunta que se le hiciera al doctor VALENZUELA GÓMEZ sobre el particular, expresando su opinión acerca de alguien a quien conoce.
Ahora, en lo que tiene que ver con la idoneidad del mensaje emitido para el fin de favorecer una campaña política, hemos de recordar primeramente que el núcleo de la conducta de intervención en política de los servidores públicos es la sanción a los comportamientos que impliquen la utilización del cargo público, del poder derivado de su calidad de servidor público poniendo la función pública al servicio de intereses particulares, asunto que definitivamente no puede predicarse del actuar del doctor VALENZUELA DUQUE en las precisas circunstancias en que se desarrolló la multicitada reunión.
Así las cosas y observado todo el panorama ya establecido probatoriamente, se aprecia que las expresiones criticadas al disciplinado fueron pronunciadas en el contexto de una reunión que no fue convocada por el servidor público investigado, que se realizó en la casa del señor PEDRO GALVIS, (persona particular), sin observar la existencia de propaganda o publicidad política ni la presencia de candidatos a corporaciones públicas, esto es, hay ausencia de elementos que demuestren con certeza que la reunión celebrada o la intervención del doctor VALENZUELA DUQUE estuvo orientada a favorecer la candidatura del doctor MAURICIO OSPINA aprovechando el cargo ostentado.
Por el contrario, se demostró que el discurso central fue acerca de la gestión de la administración, y las palabras cuestionadas por la primera instancia se produjeron como respuesta a un interrogante que se le planteó al disciplinado, que las mismas se limitaron sólo a unas frases y que aparte de ello se pronunciaron en momentos en que los asistentes ya se retiraban del evento; en esas precisas circunstancias no encuentra este Despacho que en dicho contexto se haya generado un desequilibrio en la campaña política resultante de la utilización del cargo con esas finalidades.
Lo que demuestran todos estos hechos es que se trató fue de la simple expresión de la opinión que el señor VALENZUELA DUQUE tenía o tiene respecto al señor MAURICIO OSPINA, a la cual fue inducido por uno de los asistentes al término de la reunión, con el fin de filmar sus expresiones sobre el tema.
Efectuadas estas precisiones sobre el ámbito concreto de la expresión de las frases que se le reprocharon al encausado (contexto del discurso, finalidad de las expresiones, intensidad e idoneidad de las mismas), abordaremos el estudio de otros dos aspectos de la providencia sancionatoria respecto de la calificación de la conducta estimada como intervención en política; aspectos que consideramos fundantes de la misma y que fueron expuestos por el a quo como respuesta a los argumentos de la defensa.
El primero tiene que ver con que para el a quo, las frases mencionadas involucran participación en política porque fueron dichas en un acto público. Hallamos que para precisar el concepto de lo público, la primera instancia acude a la definición de lo privado, es decir que crea el concepto que le sirve de base para imponer sanción a partir de una definición negativa, al establecer que como el acto no es privado, es de carácter público.
Sobre el punto, esta dependencia colegiada ha encontrado que las reuniones a las que no ha sido citada toda una determinada comunidad de manera indeterminada o genérica, sino que para su celebración ha mediado invitación a unas determinadas personas a efectos de su asistencia, solo pueden entenderse como privadas. Cabe traer a colación en consecuencia, la siguiente cita de este Despacho, proferida con ocasión de otra decisión que tocó un tema de participación en política:
“En relación con el significado de los términos “privado” y “público”, una de las acepciones que tiene el diccionario de la Real Academia de la Lengua del vocablo privado, es lo que se ejecuta a la vista de pocos, mientras que en la misma obra se define lo público, como lo notorio, manifiesto, visto o sabido por todos.
De los diferentes testimonios recepcionados en el proceso, se puede establecer que la reunión de la Asociación Manos Unidas no era de conocimiento de los habitantes de Samaniego, sino que a ella sólo fueron invitadas los afiliados a dicha Asociación, citación que no fue pública, sino que la realizó, de manera personal, el Presidente de la misma, hasta tal punto que el Alcalde Municipal sólo se enteró de la reunión cuando el Presidente de la Asociación lo llamó por celular, de manera insistente, para que se hiciera presente en ella, porque su presencia era indispensable para conversar sobre el plan de vivienda en la que estaban interesados, en consecuencia, no tiene razón el A QUO al calificar la reunión como “pública”.
Demostrado, como quedó, que la reunión de la Asociación tenía el carácter de privada…."(2)
Advierte la Sala además que si bien, en la primera instancia se apeló a enriquecer el debate incorporando el aspecto semántico de lo discutido, se miró solamente una de las orillas y se constató la premisa fáctica únicamente frente a la definición de lo privado, mientras que dejó de consultarse la conceptualización de lo público, que para la obra referida es: “Lo notorio, patente, manifiesto, visto o sabido por todos”.
Utilizando la metodología del a quo en ese ejercicio, vemos que frente a la anterior definición tampoco se podía decir tajantemente que el acto fuese público porque no fue visto ni sabido por todos, no fue de amplia difusión, sino que la noticia de su celebración fue restringida a unos pocos. Con lo dicho no queremos caer en el sinsentido de decir que el acto no fue público ni privado, sino que lo anotamos para resaltar que la calificación de si fue lo uno o lo otro, no podía efectuarse solo con base en el argumento semántico dando categoría de definición legal a los enunciados contenidos en el diccionario.
- Por último, hablaremos del restante elemento de aquellos que hemos identificado como fundantes de la providencia sancionatoria; esto es, el de que a los efectos de la conducta de participación en política es indiferente que el candidato “promocionado” esté o no inscrito como tal.
Del análisis expuesto se encuentran varios elementos que no permiten identificar la falta de coincidencia típica que conduzca a sancionar la conducta, pues se reitera que es importante para la adecuación fáctica de la conducta contenida en el numeral 39 del artículo 48 del CD.U. que el servidor público utilice su investidura al servicio de una causa política, realizando actividades que tengan un connotado interés o intención de favorecer a un candidato determinado para que gane adeptos.a su campaña. Así, vemos que a pesar de que hay unas expresiones que resaltan las calidades del doctor OSPINA GÓMEZ, las mismas no tuvieron ni la finalidad ni la idoneidad para utilizar el cargo público ostentado con el fin de auspiciar una condición favorable electoralmente al mismo, es decir que el comportamiento analizado no alcanza a entrar en los linderos de lo sancionable al servidor público respecto de la utilización del cargo para participar en actividades de los partidos y movimientos políticos o en controversias de esa índole.
En consecuencia, para esta Sala disciplinaria el comportamiento sancionado al doctor LUIS ALFREDO VALENZUELA no se adecua al tipo disciplinario por cuya incursión se le imputaron cargos, esto es, el del numeral 39 del artículo 48 del CDU.
3. Análisis de aspectos sustanciales del fallo - culpabilidad.
El haber descartado la tipicidad de la conducta nos releva de la obligación de pronunciarnos acerca del aspecto subjetivo de la conducta, sin embargo, en este caso queremos retomar parte del acápite anterior, a partir del cual evidenciamos de manera clara, luego de la evaluación de todo el contexto en el que expresó su identificación con el candidato OSPINA GÓMEZ, que no concurre en el disciplinado un propósito de infringir las disposiciones disciplinarias.
En ese mismo sentido identificamos que las expresiones varias veces referidas fueron pronunciadas desprevenidamente y como respuesta a una pregunta formulada por uno de los asistentes al evento, tal y como se logró establecer por el mismo a quo, lo que resta certeza a la tesis de una actitud premeditada, dolosa e inequívocamente dirigida a algún tipo de resultado electoral.
PRIMERO. REVOCAR el fallo proferido por el Señor Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado el 30 de abril de 2010, mediante la cual se impuso la sanción de destitución e inhabilidad general por diez (10) años al doctor LUIS ALFREDO VALENZUELA DUQUE, Asesor del Alcaldía de Cali para las Políticas Públicas y la Participación Social (código 105-02 de la Alcaldía de Cali, Valle del Cauca) y en su lugar, ABSOLVERLO, de responsabilidad disciplinaria del cargo formulado, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte considerativa de este proveído.
SEGUNDO. Por la Delegada de origen, se NOTIFICARÁ el contenido del presente fallo, al Dr. RUBÉN DARÍO HENAO OROZCO, en su condición de apoderado del disciplinado, en la XXXX.
TERCERO. Por la Delegada de origen se remitirán copias de los fallos de primera y segunda instancia a la Oficina de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación para lo de su cargo.
CUARTO. Contra la presente decisión no procede recurso alguno por la vía
Proyectó: Alfredo Zamora Acosta
Exp. 161-4769 (IUS 55779/2010)
[1] Sánchez Herrera, Esiquio Manuel, Yate Chinome, Diomedes y Díaz Brieva, Álvaro: “Estudio Sistemático de las Faltas Gravísimas”.
[2] Sala Disciplinaria, fallo del 4 de marzo de 2010, aprobado en acta Nº 10, Rad. 161-5012 (162-137998/06)