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Timestamp: 2020-02-23 05:47:23
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Matched Legal Cases: ['in fine', 'in fine', 'in fine', 'artículo 78', 'artículo 149', 'artículo 10', 'artículo 77', 'artículo 149', 'artículo 10', 'in fine', 'in fine', 'In Fine']

BOE.es - Documento BOE-T-1990-14323
Documento BOE-T-1990-14323
Pleno. Sentencia 96/1990, de 24 de mayo. Recursos de inconstitucionalidad 252/1985, 265/1985, 276/1985 y 279/1985 (acumulados). Interpuestos, respectivamente, por el Parlamento de Cataluña, el Consejo Ejecutivo de Cataluña, la Junta de Galicia y el Consejo de Gobierno del País Vasco, contra determinados preceptos de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1985.
«BOE» núm. 147, de 20 de junio de 1990, páginas 24 a 36 (13 págs.)
BOE-T-1990-14323
El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente, don Francisco Rubio Llorente, don Antonio Truyol Serra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa, don Luis López Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don Álvaro Rodríguez Bereijo y don José Vicente Gimeno Sendra, Magistrados, ha pronunciado
En los recursos de inconstitucionalidad acumulados, núms. 252, 265, 276 y 279/1985, promovidos, respectivamente, por el Parlamento de Cataluña, representado por su Presidente, por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por los Abogados don Ramón María Llevadot Roig y don Manuel Vicens Matas; por la Junta de Galicia, representada por el Abogado don Heriberto García Seijo, y por el Consejo de Gobierno del País Vasco, representado por el Abogado don Javier madariaga Zamalloa, contra determinados preceptos de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1985. Han sido parte el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, y Ponente, el Magistrado don José Luis de los Mozos y de los Mozos, que expresa el parecer del Tribunal.
1. Con fecha 27 de marzo de 1985, el Presidente del Parlamento de Cataluña, en representación de dicha Cámara, formuló ante este Tribunal recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 10.2.°, letras b), c) y párrafo in fine, y 3.°, 70, 71, 72 y disposición adicional tercera de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1985. El recurso se fundamenta en las alegaciones que a continuación se sintetizan:
a) Tras referirse a la legitimación del Parlamento de Cataluña para interponer el presente recurso, señala la representación de dicha Cámara, en relación con el art. 10.2 b), que la fijación de límite del 6,5 por 100 al incremento conjunto de las retribuciones íntegras del personal de la Administración de las Comunidades Autónomas y de los Organismos de ella dependientes no sometido a la legislación laboral no constituye un supuesto de ejercicio de la competencia que el Estado titula en materia de bases de régimen estatutario de los funcionarios públicos (art. 149.1.18 C.E.), ya que la finalidad de la mencionada previsión no es ni la de lograr una mayor funcionalidad, igualdad o eficacia de la función pública, ni la de alterar el sistema de reribuciones de los funcionarios, sino que es una manifestación de la competencia estatal en materia de «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica» (art. 149.1.13 C.E.), pues tal limitación en el incremento de las retribuciones, dado el carácter coyuntural de la medida, obedece a razones de política económica y, en particular, de contención del gasto público corriente. En este sentido, si bien es cierto que la planificación económica no tiene límites en relación a su objeto material, en razón a que a través de los planes del art. 131 de la C.E. puede el legislador estatal fijar las bases de la ordenación económica en general y de los sectores económicos concretos, no es menos cierto, sin embargo, que no toda intervención económica del Estado amparada en el art. 149.1.13 de la C.E. reúne las características y requisitos de la planificación económica, en cuanto del art. 131 de la C.E. son deducibles unos límites fuera de los cuales no puede hablarse de planificación económica. Así, sólo constituiría planificación económica el conjunto de medidas que pretenda alguno de los fines previstos en el citado precepto, debiendo además destacarse, junto al aspecto formal de la reserva de Ley y al procedimental, el contenido estructural que la Constitución exige a las intervenciones económicas de carácter planificador.
Frente a aquellos supuestos en los que por versar la colisión de comeptencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas sobre la ordenación de la economía, la competencia estatal va más allá de la planificación económica, en el presente caso, en el que no se trata de una competencia en materia de ordenación económica de las Comunidades Autónomas (CC.AA.), sino de la regulación de su aparato burocrático, atribuida a la Generalidad de Cataluña por el art. 10.1.1 de su Estatuto de Autonomía (E.A.C.), la competencia autonómica en su aspecto económico no encuentra más límite que el que pudiera derivarse de la competencia que al Estado reserva el art. 149.1.13 de la C.E., cuya intervención tiene necesariamente que moverse dentro de los límites deducibles del art. 131 del Texto constitucional. Pues bien, en tal sentido, si la Ley de Presupuestos cumple con el requisito formal de la reserva de Ley, por tratarse de una norma de tal rango, y puede entenderse, dado el alcance que ha ido adquiriendo como el instrumento más importante de la política económica, que satisface también las exigencias estructurales necesarias para ser considerada actividad de planificación, sin embargo no se ha atendido en el presente supuesto al requisito de carácter procedimental que deriva del art. 131.2 de la C.E., cual es la necesidad para la elaboración de los proyectos de planificación del suministro de previsiones por las CC.AA. La ausencia de toda intervención autonómica en el proceso planificador motiva la inconstitucionalidad del art. 10.2 b) de la Ley de Presupuestos, por no cumplirse los requisitos procedimentales del art. 131 de la C.E. para constituir un supuesto de ejercicio legítimo de la competencia estatal del art. 149.1.13 de la C.E.
b) Por idéntico motivo resultarían inconstitucionales los arts. 10.2 c) y la disposición adicional tercera de la citada Ley. En aquél se fija el límite del 6,5 por 100 al incremento de las retribuciones del personal de las Corporaciones locales y organismos de ella dependientes no sometidos a la legislación laboral y en la disposición adicional se remite al reglamento estatal el establecimiento de otros límites a las retribuciones complementarias del citado personal. Alega al respecto la representación del Parlamento de Cataluña que para las CC.AA. que han asumido el máximo de competencias constitucionalmente posibles en materia de régimen local, así la Comunidad Autónoma de Cataluña al amparo del art. 9.8 del E.A.C., aquellos preceptos devienen inconstitucionales porque estas Comunidades únicamente pueden ver limitada su actuación en materia de régimen local a tenor de las competencias que al Estado le reservan los párrafos 13 y 18 del art. 149.1 de la C.E. Dado que los preceptos impugnados no han pretendido establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, ni el art. 10.3 de la Ley 40/1981 en el que amparan sus previsiones el art. 10.2 c) y la disposición adicional tercera tiene el carácter de normativa básica en materia de función pública, y dado que no pueden sustentarse en la competencia estatal del art. 149.1.13, ya que entonces adolecerían del vicio procedimental ya apuntado –la ausencia de intervención autonómica en el proceso planificador– dichos preceptos están viciados de inconstitucionalidad respecto a las CC.AA. que han asumido el máximo de competencias constitucionalmente posibles en materia de régimen local, siendo necesaria en tal sentido una sentencia interpretativa en la que se declare que el art. 10.2 c) y la Disposición adicional tercera no afectan a dichas CC.AA. y, en particular, a la Generalidad de Cataluña.
c) Asimismo, resulta inconstitucional para la representación del Parlamento de Cataluña el art. 10.2, in fine, al extender el límite del incremento retributivo a los altos cargos de las Administraciones Autónomas y de las Corporaciones Locales por carecer el Estado de título competencial para establecer tal limitación. En efecto, la intervención estatal ni puede ampararse en el art. 149.1.18, por no tratarse de funcionarios públicos, ni en el art. 149.1.13, ya que, dado el número relativamente escaso de altos cargos, difícilmente puede entenderse que el volumen de sus retribuciones incida de manera importante en la marcha de la economía, como lo ponen de manifiesto las excepciones no cuantificadas al citado límite retributivo previstas en el art. 11.4 de la Ley de Presupuestos. Es más, respecto a los altos cargos de las Comunidades Autónomas se trata de una materia de la competencia exclusiva de las Comunidades que deriva de la potestad organizatoria de sus instituciones de autogobierno, que a la Generalidad de Cataluña le atribuye el art. 9.1 del E.A.C. En relación a los altos cargos de las Corporaciones Locales, las Comunidades Autónomas, como es el caso de Cataluña, que han asumido competencias exclusivas en materia de régimen local serían las competentes para fijar el citado límite retributivo.
La generalidad tiene atribuida por el art. 9.8 del E.A.C. competencia exclusiva en materia de régimen local en el marco de las bases, ex art. 149.1.18 de la C.E., que dicte el Estado, de lo que resulta que en materia de Hacienda local y, en concreto, de ingresos locales, sean de la naturaleza que sean, al Estado le corresponde fijar las bases y dentro de éstas, con respecto al principio de autonomía local, la Generalidad tiene competencia exclusiva. Tal interpretación resulta, por lo demás, congruente con la redacción del art. 48.2 del E.A.C., al prever que la participación en los ingresos estatales y subvenciones incondicionadas las reciban los entes locales de Cataluña a través de la Generalidad, que los distribuirá de acuerdo con los criterios que se establezcan para las referidas participaciones. No puede reducirse la intervención de la Generalidad a un papel meramente de intermediario, sino que, en el marco de los criterios básicos que fije el Estado para la distribución de las participaciones, le corresponde, de conformidad con los citados preceptos estatutarios, efectuar la liquidación y el exacto reparto de los ingresos entre los distintos destinatarios. Pues bien, los citados preceptos de la Ley de Presupuestos, arts. 70, 71 y 72, lejos de fijar las bases o criterios básicos de distribución descienden al detalle de realizar prácticamente la liquidación de las participaciones que en los impuestos del Estado corresponde a cada uno de los entes locales asentados en Cataluña, por lo que hacen imposible el ejercicio de una competencia de la Generalidad reconocida en el Estatuto. No puede alegarse en contra de la intervención de la Comunidad Autónoma que ello pugna con la competencia del Estado en materia de planificación económica, pues no se pretende fijar la cantidad que deba transferir el Estado a las Corporaciones locales catalanas en su conjunto, sino que, fijada esta cifra por el Estado, sea distribuida por la Generalidad de acuerdo con los criterios que la misma establezca siguiendo los principios básicos establecidos por el Estado, ni que la intervención autonómica atente contra el principio de solidaridad, pues éste resultaría afectado si la Generalidad pudiera fijar la cantidad global por encima de la que corresponda a otra Comunidad.
Es más, los citados preceptos vulneran directamente el art. 48.2 del E.A.C., en cuanto infringe lo que preceptivamente establece respecto a que tales ingresos se deben percibir a través de la Generalidad, pues en la Ley de Presupuestos se contempla un sistema de transferencia directa del Presupuesto del Estado a los de las Corporaciones Locales. Frente a ello no puede argumentarse que no es necesario especificar que las transferencias a los entes locales de Cataluña deban hacerse a través de la Generalidad porque ya lo dice el Estatuto y que al ejecutar la Ley de Presupuestos los Organismos competentes en cumplimiento del art. 48.2 del E.A.C. efectuarán las transferencias a las Corporaciones locales a través de la Generalidad, puesto que la lectura sistemática de los arts. 70, 71 y 72 indica claramente que en estos preceptos se contiene un mandato para hacer la transferencia directamente a las Corporaciones Locales y porque así resulta del examen del estado de gastos del presupuesto y de los conceptos económicos presupuestarios de los que deben salir las transferencias que se establecen en los arts. 70, 71 y 72. Estas proceden de los conceptos económicos 460 y 461, de la Sección 32, Servicio 23, Programa 912.A, que aparecen, respectivamente, bajo los enunciados «Transferencias a Ayuntamientos» y «Transferencias a las Diputaciones y Cabildos», mientras que cuando se trata de subvenciones destinadas a terceros a gestionar por las Comunidades Autónomas así expresamente se especifica, situándose los fondos en la misma Sección 32 pero en otro Programa y Servicio y fijándose en el concepto presupuestario la denominación de la Comunidad Autónoma perceptora de los fondos
f) Concluye sus alegaciones la representación del Parlamento de Cataluña suplicando al Tribunal Constitucional que en su día dicte sentencia por la que se declare la inconstitucionalidad de los arts. 10.2, letras b), c), y párrafos in fine, y 3.°, 70, 71, 72 y Disposición adicional tercera de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1985.
En efecto, en primer lugar, porque la autonomía financiera de las CC.AA. que consagra la C.E. para el desarrollo y ejecución de las competencias que les atribuyen las Leyes y sus respectivos Estatutos presenta como aspecto cualitativamente significativo la llamada autonomía del gasto, ésto es, la plena disponibilidad de los recursos, sean propios o procedentes de los Presupuestos Generales del Estado, para el ejercicio de las competencias que tienen reconocidas. Ello tiene su consiguiente reflejo legal y presupuestario en la facultad de las CC.AA. de elaborar y aprobar su propio presupuesto y en la de aplicarlo, gestionarlo y controlarlo sin ninguna clase de condicionamientos externos. Presupuesto que, además, habrá de ser único y en el que habrá de incluirse la totalidad de los gastos e ingresos cualquiera que sea su procedencia (arts. 17 L.O.F.C.A. y 49 E.A.C.), de forma que la totalidad de los ingresos, tanto si son recursos propios como si son recursos procedentes del Estado, habrán de integrar la Hacienda propia de las CC.AA. y éstas por medio de los criterios que se señalen en el Parlamento respectivo podrán fijar libremente los gastos para desarrollar y ejecutar sus competencias (así, para Cataluña, arts. 30.1 y 49 E.A.C.). De ahí que desde la vertiente de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas reconocida en el art. 156.1 de la C.E., las previsiones del art. 78 de la Ley de Presupuestos, por su amplitud y generalidad. suponen una injustificada restricción sin cobertura constitucional a la libertad de disposición de una de las fuentes financieras más relevantes de las que habrán de servirse las CC.AA. para orientar y apoyar el desarrollo de una política propia en el ejercicio de las competencias que titulan, dado que al prever el citado precepto que todas las subvenciones recibidas por las CC.AA. con cargo a los Presupuestos Generales habrán de estar sujetas a la normativa de las instituciones centrales en función de su tipología y finalidad, quedan aquéllas convertidas en meras delegaciones de la Administración del Estado, incapacitadas para decidir sobre el destino de los fondos recibidos, en lo que abunda, como ha señalado el Tribunal Constitucional, la idea de que la subvención no es un concepto que delimite competencias, atrayendo toda la regulación que tenga una conexión con ella.
En segundo lugar, aun admitiendo que el condicionamiento de subvenciones en relación con objetivos concretos no es siempre una acción ilegítima para el Estado, y no lo será cuando sea inherente o guarde relación directa con las medidas de planificación básica de la actividad económica general (art. 149.1.13 C.E.), sin embargo es indudable que tal condicionamiento, por lo que se refiere a las CC.AA., no puede contemplar todas las diversas fases o elementos en que es columbrable la acción autonómica. Esto es, podrán señalarse finalidades para ciertos campos de la acción de las CC.AA., pero no es posible que en las mismas se definan o impongan de forma exhaustiva los medios, técnicas o procedimientos a través de las cuales habrá de articularse necesariamente la acción pública. Por ello no es constitucionalmente admisible el art. 78 de la Ley 50/1984, ya que determinando al mismo tiempo la finalidad y habilitando para que se regule, aunque sea en términos generales, la modalidad de acción autonómica en materias que se reconocen expresamente de la competencia de las Comunidades se degenera su autonomía política y se las convierte en meras ejecutoras de decisiones ajenas.
b) Además, el art. 78 de la Ley de Presupuestos incurre en vicio formal de inconstitucionalidad, ya que la normativa que incorpora incide sobre una materia –el ejercicio de las competencias financieras de aquellos entes autónomos sobre unos determinados recursos, que no forman parte del coste efectivo del servicio, consistentes en «otras participaciones en los ingresos del Estado»– cuya regulación el art. 157.3 de la C.E. reserva a una Ley Orgánica, carácter del que obviamente carece la Ley de Presupuestos. En efecto, el art. 157.1 de la C.E., al mencionar los recursos financieros de que podrán disponer las CC.AA., y en análogo sentido el art. 44 del E.A.C., se refiere en su apartado a) a «otras participaciones en los ingresos del Estado», entre las que ha de comprenderse las subvenciones a las que se refiere el art. 78 de la Ley de Presupuestos, y en el apartado 3.° de aquel artículo se reserva a una Ley Orgánica la regulación del ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente apartado 1, de forma que cualquier regulación que se pretenda implantar en relación a las diferentes fuentes de financiación que enuncia el art. 157.1 de la C.E., entre ellas, las denominadas «otras participaciones en los ingresos del Estado», habrán de revestir necesariamente la forma de Ley Orgánica. Así las cosas, la L.O.F.C.A. en su capítulo segundo, relativo a los recursos de las Comunidades Autónomas, no hace referencia alguna a las subvenciones a las que alude el art. 78 de la Ley de Presupuestos, ésto es, a las subvenciones a favor de terceros que sean consecuencia del traspaso de servicios y hayan de otorgarse a las CC.AA. con fondos procedentes de los Presupuestos del Estado, por lo que el precepto impugnado al establecer normas para el seguimiento y control de estas subvenciones incorpora una normativa innovadora en el ordenamiento jurídico e incide sobre una materia reservada por el art. 157.3 de la C.E. a la Ley Orgánica, sin que a ello pueda oponerse el carácter anual de la Ley de Presupuestos.
c) A continuación, tras las consideraciones expuestas por la representación de la Generalidad sobre la inconstitucionalidad del art. 78, procede aquélla a puntualizarlas respecto a cada uno de los apartados del citado precepto. Así, por lo que se refiere al apartado primero, contraviene éste el principio de autonomía financiera proclamado en el art. 156.1 de la C.E., ya que las cantidades correspondientes a las subvenciones han de ser transferidas con carácter global, y por el mismo mecanismo que los otros tipos de participaciones en los ingresos del Estado, a las CC.AA., pasando a integrar los fondos recibidos la partida de ingresos de sus Presupuestos, sin que la normativa del Estado regule todo en detalle, quedando reducida la normativa autonómica a los aspectos instrumentales, adjetivos o procedimentales de las subvenciones y en ningún caso a sus aspectos sustantivos. En relación con el apartado segundo, al consignar las subvenciones en forma globalizada para cada Departamento ministerial y prever que la distribución se efectuará antes del 1 de marzo de 1985, supone una indeterminación en cuanto al importe de los créditos de que podrán disponer cada Comunidad Autónoma y hace inviable una buena y correcta gestión presupuestaria al no poder ser aprobados los presupuestos de cada Comunidad Autónoma antes del primer día del ejercicio correspondiente, conforme al art. 21 de L.O.F.C.A., por lo que debe ser tachado de inconstitucional en la medida en que limita y condiciona la autonomía financiera de las CC.AA., uno de cuyos aspectos más importantes es, la facultad de elaborar sus propios Presupuestos. Además, la letra a) del citado apartado vulnera el art. 134.1 y 2 de la C.E., al trasladar al Gobierno la determinación de los criterios objetivos de distribución, ya que sólo las Cortes Generales tienen atribuida la facultad de aprobar los gastos del Estado que impliquen transferencia de fondos a las CC.AA.; y la letra b), por cuanto corresponde a las Comuidades apreciar la necesidad de cubrir nuevas demandas imprevistas a lo largo de la ejecución del Presupuesto, soslaya la autonomía financiera de las CC.AA. (art. 156.1 C.E.) en conexión con el derecho y deber autonómico de desarrollar y ejecutar las propias competencias. Por lo que se refiere al apartado 3.°, el régimen de justificación y rendición contable que en el mismo se establece no encajan con el principio de autonomía financiera plasmada en el art. 156.1, en tanto que los fondos destinados a subvenciones han de quedar integrados en el Presupuesto de la Comunidad Autónoma y sometidos al régimen de gestión presupuestaria de la misma, dado que son recursos que se le suministran para el ejercicio de sus propias competencias, sin que la procedencia estatal de los fondos recibidos justifique la situación de subordinación o dependencia jerárquica en que quedarían las CC.AA. respecto al ejecutivo central, mediante el control que se impone en este párrafo. La lesión específica al principio de autonomía financiera radica respecto al apartado 4.° en el hecho de desconocer que los fondos procedentes de las subvenciones estatales una vez transferidos pasan a integrarse en la correspondiente partida de ingresos del presupuesto autonómico y que será, por tanto, la Comunidad Autónoma la que ha de poder introducir las modificaciones precisas hasta llegar, si lo estiman oportuno, a la supresión de las subvenciones. Idénticos motivos a los del apartado anterior alega el recurrente en realción con el apartado 5.°, que merma la potestad de los legislativos autonómicos de disponer del Presupuesto de la Comunidad Autónoma. Y, finalmente, la irregularidad advertida en el apartado 6.° consiste en apartar a las Cortes Generales de su facultad y deber constitucional de concretar los gastos de sector público y en supeditar las potestades de las CC.AA. para administrar y ejecutar su propio presupuesto a las decisiones del ejecutivo central.
3. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 30 de marzo de 1985, don Heriberto García Seijo, Letrado de la Junta de Galicia, interpuso en nombre de la misma recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 10.2, letras b), c) e i), y 3.°, 70, 71, 75.5 a) y b), 77, 78 y Disposición transitoria primera, así como contra los restantes preceptos que tengan que entrar en juego por razones de conexión y consecuencia, de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1985.
b) Art. 10.2.°, b), c) e i), y 3.° La fijación en el citado precepto del límite del 6,5 por 100 al incremento global de retribuciones del personal al servicio de las Administraciones de las CC.AA. y Corporaciones Locales no sometido a la legislación laboral deviene inconstitucional al vulnerar no sólo la potestad organizativa de la Comunidad Autónoma de Galicia, ex art. 28.2 del EAG, sino que de modo frontal conculca el principio de autonomía financiera que establece el art. 156 de la Constitución, amén de ser fijado a través de un mecanismo –la Ley de Presupuestos– que no reúne los requisitos determinantes de una «armonización».
En efecto, de conformidad con el art. 28.1 del EAG es competencia de la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y ejecución de la legislación del Estado en los términos que la misma establezca en materia de régimen jurídico de la Administración Pública de Galicia y del régimen estatutario de sus funcionarios, titulando el Estado, al amparo del art. 149.1.18 de la C.E., las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos. En el ejercicio de la competencia estatal fue dictada la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas urgentes en materia de función pública, cuyo art. 24, en materia de retribuciones, no tiene otro alcance que el de mantener las retribuciones básicas igualadas. Este es en el aspecto retributivo el límite de la competencia del Estado a tenor del art. 149.1.18 de la C.E., de forma que al fijar en el art. 10.2.°, letras b), c) e i), y 3.° de la Ley de Presupuestos el límite del 6,5 por 100 en el incremento de retribuciones íntegras del personal al servicio de las CC.AA. y de las Corporaciones Locales invade la competencia que a la Comunidad Autónoma de Galicia atribuye el art. 28.1 del EAG. Asimismo, conculca el principio de autonomía financiera, consagrado en el art. 156 de la C.E., por hallarse comprendida en la materia dentro de los límites competenciales de la Comunidad Autónoma, constituyendo, además, el precepto impugnado un mecanismo de «armonización» del art. 150.3 de la C.E., soslayados los cauces procedimentales instaurados por dicho precepto mediante su inserción en la Ley de Presupuestos.
c) Arts. 70 y 71. Comienza el Letrado de la Junta de Galicia por formular diversas consideraciones sobre la autonomía financiera como manifestación de la autonomía política territorial e instrumento para su realización, que se plasma en la autonomía presupuestaria y en la libertad para realizar gastos y obtener ingresos, y tras relatar los recursos de las CC.AA. en la estructura financiera diseñada por la C.E. y la LOFCA señala como principios que informan aquélla, la participación en los impuestos estatales como poder tributario originario de las CC.AA.; la libertad de gastos de las CC.AA. en el marco de sus competencias, no existiendo control interno alguno por parte de la Intervención General del Estado y reservándose el control externo únicamente al Tribunal de Cuentas; y, finalmente, el principio de coordinación como límite del de la autonomía financiera.
A continuación, tras referirse a la diferencia cualitativa de la autonomía de los entes locales y de las CC.AA., y el engarce de éstas con aquéllos, afirma al respecto que la Comunidad Autónoma de Galicia tiene competencia exclusiva en materia de régimen local, sin perjuicio de lo establecido en el art. 149.1.18 de la C.E., y en materia de organización de sus instituciones de autogobierno (art. 27.1 y 2 EAG), y que, a tenor del art. 49.1 del EAG, le corresponde como competencia exclusiva la tutela financiera sobre las Corporaciones Locales, estableciendo además el párrafo segundo del citado precepto que «dos ingresos de los entes locales de Galicia consistentes en su participación en ingresos estatales y en subvenciones incondicionadas se percibirán a través de la Comunidad Autónoma Gallega, que los distribuirá de acuerdo con los criterios legales que se establezcan para las referidas participaciones». La competencia autonómica del art. 49.1 del EAG se inserta en la potestad organizatoria del art. 27.2 del EAG y tiene únicamente como límite la autonomía que a los entes locales confieren los arts. 140 y 142 de la C.E.
Pues bien, el art. 71 incurre en inconstitucionalidad por vulneración del principio contenido en el último párrafo del art. 49.2 del EAG, ya que el precepto impugnado establece criterios materiales de distribución territorial soslayando toda intervención de la Comunidad Autónoma, como garantía del principio de solidaridad interregional, no resultando idónea la Ley de Presupuestos dada su naturaleza jurídica para regular el llamado Fondo de Cooperación Municipal. Además, la distribución por la Comunidad Autónoma de los ingresos a los Entes Locales no puede articularse configurándose su participación como una mera «ventanilla de entrega», cuando por tratarse de una competencia exclusiva es la Comunidad Autónoma quien mantiene una relación directa con los Entes Locales, correspondiéndole fijar los criterios legales de distribución dentro de los límites de la legislación básica del Estado. Finalmente, el citado precepto desconoce la competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia para la creación de comarcas y parroquias rurales prevista en el art. 39 del EAG, por cuanto tales entidades locales han de beneficiarse del Fondo Municipal de Cooperación, sin que pueda la Ley de Presupuestos en la determinación de los criterios legales de distribución ignorar la hipotética existencia de las mismas. Argumentos los expuestos que el representante de la Junta de Galicia da por reproducidos respecto a la impugnación del art. 72.
d) Art. 75.a) y b). El citado precepto supone una reiteración de los principios en que se orienta la Ley 43/1984, de 13 de diciembre, por la que se fijan los porcentajes de participación de las CC.AA. en los ingresos del Estado. Deviene inconstitucional no sólo sustantivamente, sino también formalmente. Formalmente, en cuanto la Ley de Presupuestos, dada su naturaleza jurídica singular, no puede contener las espúreas determinaciones que en orden a los porcentajes se introducen en la financiación de las CC.AA.
Por lo que se refiere al aspecto sustantivo, en cuanto al precepto impugnado implica una fijación unilateral por el Estado de los métodos, plazos y formas de determinación de la participación de la Comunidad Autónoma de Galicia en los ingresos del Estado, que infringe, entre otros, los arts. 157 de la C.E., 13 y disposición transitoria primera de la LOFCA y Disposiciones transitorias quinta y adicional segunda del EAG. En efecto, la participación en los tributos del Estado constituye una competencia compartida de la Comunidad de Galicia (arts. 157 C.E., 13 LOFCA y EAG) y en tal concepto y naturaleza resulta claro e incontrovertido que su régimen jurídico no puede quedar a la libre disponibilidad del Estado. Este, por vía de Ley ordinaria y sin haber transcurrido el plazo previsto en la Disposición transitoria primera de la LOFCA, ni darse ninguno de los supuestos contemplados en el art. 13.3 de dicha Ley, deja en vía muerta una determinación financiera elaborada formalmente de acuerdo con la Constitución y los Estatutos para derivar la política financiera de la Comunidad Autónoma de Galicia por cauces no previstos en la metodología de participación ya aprobada. No es admisible, por lo tanto, y ello constituye el soporte de la impugnación del art. 75, que el Gobierno haya instrumentado unilateralmente un nuevo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera, tratando de variar la metodología aprobada el 18 de noviembre de 1982, cuando estaba vigente un mandato constitucional por el período señalado en la Disposición transitoria primera de la LOFCA.
e) Art. 77 y Disposición adicional primera. El art. 158.2 de la C.E. creó el Fondo de Compensación Interterritorial con el fin de corregir los desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, estando destinados los fondos a ser íntegramente transferidos a sus destinatarios para financiar proyectos de carácter local, comarcal, provincial o regional [(arts. 4.2.b), 16.2 y 18 LOFCA)]. Por consiguiente, reúnen las características propias de los créditos para «transferencias de capital», en cuanto son subvenciones condicionadas a la realización de determinados proyectos de inversión pública. El mecanismo de determinación de los proyectos de inversión que han de financiarse total o parcialmente con cargo al Fondo de Compensación Interterritorial parte del «común acuerdo» entre el Estado y las CC.AA. (arts. 16.3 LOFCA y 7 LFCI), exigencia ésta que desnaturaliza en parte el instrumento de financiación que es el Fondo de Compensación porque ello –«el mutuo acuerdo»– equivale a conceder al Estado un derecho de veto sobre todas las inversiones de las CC.AA. que pretendan financiarse con cargo al Fondo de Compensación, aunque se refieran a materias en las que la competencia exclusiva corresponda a la Comunidad Autónoma.
El fundamento último del «mutuo acuerdo» como mecanismo de determinación de los proyectos que deban financiarse con cargo al Fondo de Compensación Interterritorial radica en el art. 131.2 de la C.E., dada su íntima conexión con el sistema planificador, lo que ha de vincularse, a su vez, a la idea de la coordinación y la colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En este sentido, sostiene el recurrente, invocando la STC 76/1983, es posible considerar el «mutuo acuerdo» como instrumento de coordinación siempre que en supuestos de no avenencia o desacuerdo el Estado o las Comunidades Autónomas determinen los proyectos de inversión a financiar con cargo al Fondo de Compensación «dentro de su respectivo ámbito competencial». Interpretación que resulta del art. 7 de la Ley del Fondo de Compensación Interterritorial (LFCI) y, en concreto, de sus apartados 1.° y 4.°, de manera que configuradas las dotaciones presupuestarias del Fondo de Compensación Interterritorial como una «vinculación de destino» a favor de las entidades territoriales, ha de entenderse que el «común acuerdo» según la distribución de competencias no autoriza al Estado a verificar asignación de créditos a materias no transferidas, ya que ello desnaturalizaría la finalidad del Fondo de Compensación Interterritorial y vulneraría abiertamente el art. 158.2 de la C.E., así como los preceptos citados en la LOFCA.
Por ello, argumenta el Letrado de la Junta de Galicia, el art. 77.1 resulta inconstitucional en la medida que en el anexo de la Ley de Presupuestos correspondiente a las dotaciones presupuestarias del precepto aludido se comprenden proyectos relativos a materias no transferidas a la Comunidad Autónoma de Galicia incluidos en los presupuestos de gastos de los Ministerios de Educación y Universidades, Transporte, Turismo y Comunicaciones y Obras Públicas y Urbanismo. Por lo tanto la inconstitucionalidad del precepto radica en los siguientes motivos: En primer lugar, aunque referidas las dotaciones presupuestarias a materias de competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia, no han sido traspasados los servicios y medios, de manera que siendo la Comunidad Autónoma la única legitimada para gestionar dichos créditos, ve reducida ostensiblemente su participación en el Fondo; en segundo lugar, porque el Estado, ex art. 158 de la C.E., carece de competencia para gestionar créditos del Fondo de Compensación Interterritorial; y, finalmente, porque no ha existido «el mutuo acuerdo» al que se refiere el art. 7 de la LFCI. Por todo ello, la asignación que se hace a través del precepto impugnado incide en inconstitucionalidad al sustraer a la Comunidad Autónoma de Galicia las dotaciones correspondientes a materias transferibles pero no transferidas, conculcando así los arts. 158.2 de la C.E., 47 del EAG, 7 de la LFCI y concordantes de la LOFCA.
f) Art. 78. Establece el citado precepto las normas para el seguimiento y control de la gestión de las subvenciones, las cuales considera la LOFCA (art. 15) que han de integrar la financiación de las CC.AA., afectando aquéllas a materias ya transferidas. De tal planteamiento deriva, como primer problema, que no puede imperar la discriminación al imponer el Estado la finalidad de las subvenciones y que en ningún modo puede distribuir unilateralmente entre las CC.AA. las dotaciones presupuestarias asignadas a cada clase de subvención, ya que ello se opone al principio de solidaridad que consagra el art. 16 de la LOFCA, y, en consecuencia, al principio de coordinación.
El art. 78 por su propia enunciación –«normas para el seguimiento y control de las subvenciones»– invade las competencias de ejecución propia de las CC.AA. y su inconstitucionalidad radica, en este aspecto, en que será el Gobierno quien determine los criterios objetivos que servirán de base a la distribución territorial de las subvenciones, oídas las CC.AA. en el correspondiente Departamento ministerial [(artículo 78.2.a)]. Se evidencia que el término «oídas» dista radicamente de los principios que inspiran los criterios constitucionales y estatutarios de solidaridad y coordinación, ya que es el Gobierno quien unilateralmente decide. Es más, las determinaciones contenidas en el precepto impugnado constituyen mandatos propios de «potestad doméstica» que ni la Administración del Estado puede regular en relación con la Comunidad Autónoma de Galicia, ya que las funciones de ejecución de la normativa básica del Estado y de la de desarrollo autonómica le vienen atribuidas por los arts. 30 y 37 del EAG, ni tampoco puede fiscalizar la gestión económica con rendición de cuentas, pues en virtud del principio de autonomía financiera las CC.AA. únicamente pueden ser fiscalizadas ad extra por el Tribunal de Cuentas. Esto es, la regulación de las subvenciones en cuanto a su gestión, incluido el seguimiento y control, constituye una competencia de ejecución propia de la Comunidad Autónoma de Galicia.
4. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 1 de abril de 1985, don Javier Madariaga Zamalloa, Letrado del Consejo de Gobierno del País Vasco, interpuso en nombre de este recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 10.2 y 3, 77 y disposición final undécima de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1985. Tras referirse a la legitimación del Gobierna Vasco para la interposición del presente recurso, por afectar los preceptos impugnados de manera directa al ámbito de autonomía de la Comunidad Autónoma, expuso las alegaciones que a continuación se resumen:
a) El art. 10 en el apartado 2, b) y 2, i), en el párrafo que sigue a dicho apartado 2 i), así como los apartados 1 y 3 por conexión necesaria, incurre en inconstitucionalidad por contravenir los arts. 156.1, 157.3, 137, 131.2 de la C. E., 10.4, 40 y 44 del Estatuto del País Vasco (E. P. V.), y 1, 2 y 3 de la L. O. F. C. A. Inconstitucionalidad que se funda en los argumentos que luego se relatan y pivotan en torno a la autonomía financiera reconocida a las Comunidades Autónomas por el art. 156 de la C. E. Autonomía financiera respecto a la cual juegan como límites el ámbito de competencias de cada Comunidad Autónoma, los principios de coordinación y solidaridad, así como los derivados del principio de unidad económica, si bien por lo que se refiere a estos últimos, los límites derivados del citado principio son tasados y tienen su punto de referencia obligado en un título competencial previo, por lo que no puede el legislador estatal extender los límites por medio de operaciones formales que no se adecuen al título competencial que al Estado se reserva la C. E., ni inmiscuirse materialmente en campos que le están vetados por el ordenamiento jurídico.
Sentado lo anterior, el principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas que consagra el art. 156.1 de la C. E., cuya concreción se efectúa para la Comunidad Autónoma del País Vasco en el art. 40 del E. P. V., implica obligatoriamente una autonomía de ingresos, de gastos, de gestión y presupuestaria, dentro de los límites antes reseñados, proyectándose fundamentalmente la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, como se señala en la exposicón de motivos de la L. O. F. C. A., en el vertiente del gasto. Pues bien, el art. 10 limita en este sentido la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas puesto que prevé que el incremento de las retribuciones del personal al servicio del sector público estatal se hará extensivo en su aplicación al personal dependiente de las Comunidades Autónomas.
Descendiendo de lo general a lo particular, en los arts. 40 y 44 del E. P. V. se determina la existencia de la Hacienda autonómica y se consagra la autonomía presupuestaria de la Comunidad Autónoma, en cuyos presupuestos, elaborados por el Gobierno Vasco y aprobados por el Parlamento, se contendrán los gastos de la actividad pública general. En este sentido, en cuanto que la autonomía financiera de la que goza la Comunidad Autónoma lo es para el desarrollo y ejecución de sus presupuestos y en cuanto el E. P. V. prevé la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de «régimen local y Estatuto de los Funcionarios del País Vasco y su Administración Local, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 149.1.18 de la C. E., es a la Comunidad Autónoma del País Vasco en virtud del principio de autonomía financiera, por medio de sus propios presupuestos, a quien le corresponde determinar el incremento global de las retribuciones de sus funcionarios, con la limitación que resulta de los principios de coordinación y solidaridad. Sin que a ello pueda oponerse el carácter de norma básica del régimen de funcionarios del art. 10 de la Ley de Presupuestos, ya que, de un lado, se trata de una medida meramente coyuntural, cuyo ámbito de actuación no se extiende sólo a los funcionarios, y, de otro lado, aun dentro del régimen estatutario de los funcionarios, no podría atribuirse al carácter de básico al precepto impugnado ya que no responde a la idea de regulación uniforme a la que obedecen las bases.
Finalmente, incurre el precepto impugnado en vicios de inconstitucionalidad formal. Efectivamente, la potestad de la Comunidad Autónoma del País Vasco de elaborar su propio presupuesto encuentra como límite, común a toda la actividad financiera, el previsto en el art. 2 de la L. O. F. C. A., esto es, su coordinación con la Hacienda del Estado. Ahora bien, la propia L. O. F. C. A. (art. 2), prevé el Consejo de Política Fiscal y financiera como un instrumento de coordinación de la actividad financiera de las Comunidades Autónomas y de la Administración del Estado, el cual es el cauce adecuado para coordinar la política presupuestaria desarrollada por aquéllas y éste. Sin embargo, en el art. 10, carenciendo el Estado de título específico, ya que en materia presupuestaria las Comunidades Autónomas gozan de autonomía financiera, se pretende imponer a las Comunidades Autónomas un límite porcentual en el incremento de las retribuciones del personal a su servicio sin haberse observado el procedimiento de coordinación establecido en la L. O. F. C. A., que resulta ser el cauce adecuado para los acuerdos en materia presupuestaria. En la misma línea argumental, tampoco puede entenderse que el art. 10 sea una norma que resulta de las exigencias de la planificación económica, pues esta planificación tiene sus cauces y en los mismos deben ser oídas las Comunidades Autónomas de conformidad con el art. 131.2 de la C. E.
b) El art. 77.2 y la disposición final undécima de la Ley 50/1984 son impugnados al volver a reiterar los principios recogidos en la Ley 7/1984, de 31 de marzo, del Fondo de Compensación Interterritorial, frente a la que la representación del Consejo de Gobierno del País Vasco interpuso en su día recurso de inconstitucionalidad, vertebrando la oposición a aquellos preceptos en el presente procedimiento en la misma línea argumental que en aquel recurso se expuso respecto a la última disposición legal citada.
Del art. 77.2 cabe destacar dos aspectos: a) La obligatoriedad de que toda Comunidad Autónoma elabore un programa de desarrollo regional o plan de inversiones regionales para poder aplicar las cantidades del Fondo de Compensación Interterritorial, y b) que los mencionados planes deben acomodarse necesariamente a una metodología previamente aprobada por el Gobierno. Para el Letrado del Consejo de Gobierno del País Vasco la previsión del art. 77.2 supone, sin que al efecto exista una previsión constitucional o estatutaria en tal sentido, una reformulación del ámbito de competencias definidas por la Constitución, así como una limitación de las potestades atribuidas constitucionalmente a diversos órganos y la creación de controles sobre la actuación de las Comunidades Autónomas que no obedecen al texto constitucional. En efecto, el hecho de que para percibir las cantidades provenientes del Fondo de Compensación Interterritorial se exijan con carácter previo que por cada Comunidad Autónoma se elabore un programa de desarrollo regional coloca a las Comunidades Autónomas en una situación tal que el ejercicio de las competencias reservadas a cada una de ellas se ve condicionado por la existencia de un programa previo cuyas directrices, criterios y metodología debe ser aprobada por el Gobierno, invadiéndose de esta forma las competencias exclusivas que corresponden a aquéllas, y, en particular, por lo que se refiere a la Comunidad Autónoma del País Vasco la que recoge el artículo 10.25 del E. P. V., transformándola, al menos, en materia de competencias compartida a través del sometimiento a las directrices generales y a la metodología de los programas de desarrollo regional aprobados por el Gobierno.
Ciertamente, las obligaciones que a las Comunidades Autónomas impone el artículo 77.2 de la Ley de Presupuestos podrían encuadrarse dentro del planeamiento económico que se describe en los arts. 131 y 138 de la C. E. Pero debe tenerse en cuenta que la programación o planificación de la actividad económica, en el marco del texto constitucional, conlleva la articulación entre una planificación de carácter central compatible con el régimen de autogobierno territorial, Tal planificación ha de ser llevada a cabo mediante Ley (art. 131.1 de la C. E.), y con el protagonismo que en la elaboración de los planes y programas que afectan al ámbito de su interés propio así como en los que se adopten a nivel general confiere a las Comunidades Autónomas el art. 131.2 de la C. E. En este sentido, a través del art. 77.2 se produce una deslegalización en cuanto prevé la aprobación por el Gobierno de una metodología común de los programas desarrollo regional, sin intervención de las Cortes Generales, efectuándose la aprobación de la metodología en dichos planes mediante una consulta no vinculante al Consejo de Política Fiscal y Financiera y no mediante las previsiones que les sean suministradas por las Comunidades Autónomas tal y como sería preceptivo.
En cuanto a la disposición final undécima, en ella se regulan los mecanismos de libramiento de las consignaciones correspondientes al Fondo de Compensación Interterritorial a favor de las Comunidades Autónomas, de conformidad con lo dispuesto en el artícul 10.2 de la Ley 7/1984, de 31 de marzo. El sistema para el libramiento de las consignaciones que establece la citada disposición final supone que el Estado puede imponer límites a la utilización de una dotación económica que es propia de la Comunidad Autónoma, lo que resulta incongruente y vulnerador del principio de autonomía financiera en cuanto que las Comunidades Autónomas, como titulares de dichos créditos, no pueden ver sometida su percepción a limitaciones ajenas a la misma, ni ver limitadas sus potestades de inversión al tener que atender a los plazos y ritmos marcados por el Estado. Se trata, en definitiva, de un control adicional, no justificado que pueda dar lugar a la arbitrariedad al condicionar las percepciones de los créditos de los que son titulares las Comunidades Autónomas a sistemas que no rigen para organismos de la propia Administración del Estado.
6. Mediante escrito que tuvo entrada en el Registro de este Tribunal el 30 de abril de 1985, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se personó en los recursos de inconstitucionalidad y solicitó, por tartarse en muchos casos de los mismos preceptos de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1985 que se dispusiese la acumulación de los mismos, así como la del recurso de inconstitucionalidad número 255/1985, promovido contra determinados preceptos de la citada Ley por 53 Diputados representados por el Comisionado don José María Ruiz Gallardón con arreglo a lo previsto en el art. 83 de la LOTC. Por providencia de 8 de mayo de 1985, la Sección Segunda acordó incorporar dicho escrito a los autos, suspender el plazo que se le había otorgado al Abogado del Estado para formular alegaciones y oír a los promovientes de los recursos en el plazo de diez días en orden a la acumulación solicitada.
a) Comienza sus alegaciones en torno al elemento de referencia común con el que enlazan las argumentaciones de los recurrentes en relación a la constitucionalidad de los preceptos impugnados, cual es el principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas. Señala al respecto el Abogado del Estado que contenido esencial de la autonomía política que consagra la Constitución Española es la autonomía financiera de la que gozan las Comunidades Autónomas para el desarrollo y ejecución de sus competencias, con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y solidaridad entre todos los españoles (art. 156.1 de la C. E.), Autonomía financiera que entronca, positivamente, con el desarrollo y ejecución de las comptencias de cada Comunidad Autónoma, y que negativamente, tiene como límite absoluto todo aquello que sea ajeno al respectivo interés de la instancia de poder actuante, viniendo modulada por los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles, cuya observancia, aplicación y tutela corresponde al Estado. Por ello, no todas las cuestiones de índole financiera que afectan a una Comunidad Autónoma son de su exclusiva competencia, pues cada Comunidad forma parte de un conjunto más general para el que tiene relevancia sus actuaciones y frente al cual el solo criterio material de la atribución de competencias no puede representar un límite absoluto que excluya la actuación del Estado, ya que existen valores superiores de articulación del sistema que aparecen como elementos intrínsecos del contenido y de la configuración constitucional de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas (arts. 149.1.1 y 13., 156 de la C. E.).
En primer lugar, tal justificación podría buscarse en la consideración del precepto como norma básica del régimen estatutario de los funcionarios de las Administraciones Públicas, en razón de la competencia que al Estado reserva el artículo 149.1.18 de la C. E., en cuanto medida tendente a garantizar el principio de igualdad de los funcionarios de las Administraciones en los incrementos posibles de sus retribunciones, sin que sea obstáculo para su consideración de norma básica la naturaleza financiera de la medida o su carácter coyuntural.
En segundo lugar, la referida limitación en el incremento de las retribuciones tiene plena justificación y apoyo constitucional, además, en el art. 149.1.13 de la C.E., al tratarse de una medida de ordenación general de la economía, idónea para hacer frente a la situación económica que atraviesa el país, calificada como de «slupflación», motivada, entre otras causas, por el llamado «empuje de costes», esto es, el crecimiento de las remuneraciones de los factores de la producción. La limitación de los incrementos globales de las retribuciones en el sector público tiende a reducir estos efectos negativos, que sólo pueden ser eficaces si es aplicado con carácter general a todas las Administraciones Públicas y actúa como «efecto demostración» de la austeridad que ofrece el sector público. Desde esta línea argumental, la aplicación del artículo 10 y de la disposición adicional tercera a las Corporaciones Locales se fundamenta en idénticos títulos competenciales (arts. 149.1.13 y 18 de la C.E.), ya que las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de régimen local no representan ni implican a tenor de las competencias que le reservan los citados apartados del art. 149 de la C.E., una exclusión absoluta del Estado. Asimismo, carece de fundamento tratar de excluir de su aplicación a los altos cargos porque desde el art. 149.1.13 es irrelevante que la relación de servicios que les vincula a la Administración no sea ni laboral ni funcionarial.
El art. 10, por lo tanto, no limita las facultades organizativas de las Comunidades Autónomas, ni la posibilidad de gestionar sus intereses o funciones, ni tampoco iguala de modo absoluto las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas, ya que simplemente establece un límite máximo para una de las partidas de gastos más importantes de las Comunidades Autónomas, quienes dentro de ese límite son libres para establecer los criterios de distribución que estimen oportunos y organizar sus propios servicios. Corresponde al legislador estatal, ex art. 149.1.18 de la C.E., la regulación de las bases del régimen jurídico de los funcionarios públicos, competencia que incluye la regulación de su régimen retributivo en cuanto aspecto esencial de la relación de servicio, por lo que sería un fraude negar al Estado que tome las medidas que considere oportunas para garantizar la vigencia y el mantenimiento de las bases por él decididas. Dicho con otras palabras, si las facultades del Estado incluyen la de establecer el régimen retributivo de los funcionarios públicos, con la determinación de los diferentes componentes y complementos que integran la retribución total, debe reconocérsele también la de limitar la cuantía de los aumentos de cada uno de los componentes y complementos del sueldo global.
Además, al margen de los citados títulos competenciales reseñados, la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas ha de ejercerse en coordinación con la Hacienda estatal y con respeto al principio de solidaridad entre todos los españoles. Como consecuencia de dichos principios los poderes públicos tienen un deber de lealtad a las reglas del sistema para procurar su buen funcionamiento y conservación, evitando discriminaciones como la que podría derivarse entre los funcionarios de las distintas Administraciones por la existencia de diferencias retributivas sin otra explicación que las posiblidades financieras de cada Administración.
Frente a las alegaciones de la representación del Parlamento de Cataluña y de la Junta de Galicia, sostiene que aun cuando pudieran enjuiciarse los preceptos impugnados desde la perspectiva que proporciona la noción de régimen local, no puede admitirse que este concepto configure un ámbito de actuación competencial propio y exclusivo de las CC.AA. ajeno a las facultades del Estado, por lo que no pueden ser estimadas las pretensiones de los recurrentes. En efecto, de estimarse que corresponde a las Comunidades Autónomas de Cataluña y de Galicia fijar el porcentaje de participación de los Municipios incluidos en su ámbito territorial en dichos fondos, resultarían afectadas otras Comunidades, lo que es inadmisible. Asimismo, la «tutela financiera» sobre los entes locales que a aquéllas corresponde en virtud de sus respectivos Estatutos no puede traducirse en una fiscalización previa de los ingresos de las Corporaciones Locales, por lo que en la órbita de esta tutela financiera no puede incluirse la facultad de distribuir, fijando el monto total y los criterios de los fondos asignados a los Municipios en los artículos impugnados, ya que al tiempo que atenta contra la autonomía de los entes locales, propiciaría la aparición en el territorio nacional de criterios de distribución no homogéneos que romperían con los postulados de equilibrio, solidaridad e igualdad que la Constitución proclama con reiteración. En definitiva, de los arts. 48 y 49, respectivamente, de los E.A.C. y E.A.G. no puede deducirse otra cosa que sea «a través» de las CC.AA. de quienes reciban los entes locales su participación en los ingresos estatales, ya que en caso contrario tales asignaciones pasarían a ser ingresos de las CC.AA., lo que no prevé ni la Constitución ni la L.O.F.C.A.
En el citado recurso de inconstitucionalidad impugnaba la Junta de Galicia, a la que se tuvo por desistida en la prosecusión del recurso por Auto de 14 de octubre de 1988, el párrafo segundo de la disposición adicional segunda de la Ley 43/1984, conforme al cual los porcentajes de participación de las CC.AA. en los ingresos del Estado para 1985 se fijarían en función de las nuevas transferencias de servicios que se irían recibiendo y de las necesidades derivadas de la coordinación de la política económica con el fin de mantener el equilibrio financiero de las Administraciones Públicas, por vulnerar los arts. 13.3 y disposiciones transitorias primera y quinta de la L.O.F.C.A.; 43, disposición adicional segunda, y disposición transitoria quinta del E.A.G. A los efectos que al presente recurso de inconstitucionalidad interesa, basaba la Junta de Galicia la inconstitucionalidad de la citada disposición adicional, entre otros motivos, por una parte, en la alteración del porcentaje de participación que correspondía a la Comunidad Autónoma de Galicia en los ingresos impositivos del Estado sin darse ninguno de los supuestos previstos en el art. 13.3 de la L.O.F.C.A., y, por otra parte, en la alteración unilateral por el Estado del método de fijación del porcentaje de participación de dicha Comunidad Autónoma.
Pues bien, respecto al primero de los motivos, considera el Abogado del Estado que el art. 13.3 de la L.O.F.C.A. sólo es aplicable al período definitivo y no al inicial o transitorio. En efecto, si el Estado debe garantizar, como mínimo, el coste de los servicios transferidos y los gastos de inversión correspondientes al porcentaje de participación en que se concreta, la financiación variará hasta el momento en que la totalidad de los servicios transferibles hayan dejado de estar en manos estatales y si esa alteración del porcentaje necesariamente ha de producirse y no está prevista en el art. 13.3 de la L.O.F.C.A., habrá que concluir que no es de aplicación en el momento presente en que no ha terminado para Galicia el período de traspaso de servicios y competencias, debiendo tenerse en cuenta, además, que la variación que la recurrente supone que va a producirse lo será en el sentido de incrementar su porcentaje de participación. Por otra parte, en relación con el segundo de los motivos invocados, entiende el Abogado del Estado que no es exacto mantener que el método o procedimiento de fijación del porcentaje de participación de la Comunidad Autónoma en los ingresos del Estado haya resultado alterado por el hecho de tomar en consideración «las necesidades derivadas de la coordinación de la política económica». El porcentaje se determinó por la Comisión Mixta Paritaria Estado-Comunidad Autónoma conforme al método aprobado por el Consejo Económico de Política Fiscal y Financiera con fecha 18 de febrero de 1982, adoptado como propio por la citada Comisión en su sesión de 19 de febrero del mismo año.
e) Art. 77.1 y 2. El apartado 1.° del art. 77 al limitarse a fijar el importe total de la dotación del fondo de compensación interterritorial, conforme a lo expuesto en el art. 16 de la L.O.F.C.A., y señalar el anexo donde consta el destino de la misma carece de los vicios que le imputa la representación del Consejo de Gobierno del País Vasco y de la Junta de Galicia, precisando el Abogado del Estado, respecto a la argumentación de esta última que aunque fuera cierto que se sustrajeran a la Comunidad Autónoma Gallega las dotaciones correspondientes a materias transferibles pero no transferidas, no cabría ver en ello motivo de inconstitucionalidad, porque no existe precepto constitucional vulnerado y, en todo caso, los menores recursos que en tal supuesto recibiría la Comunidad no serían consecuencia de un trato discriminatorio sino simplemente de la no transferencia de los servicios transferibles.
En contestación a las alegaciones del Consejo de Gobierno del País Vasco en relación al apartado 2.° de dicho precepto, señala el Abogado del Estado que si las CC.AA. no elaboraran sus programas de desarrollo regional el Estado se vería privado de la facultad planificadora que le otorga el art. 131.1 de la C.E., de donde se desprende la posibilidad del Estado de recabar los citados programas, sin que ello implique invasión alguna de la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de planificación regional (art. 10.25 del E.P.V.), pues, no es tal la pretensión de la Ley de Presupuestos, sino la de hacer efectiva la competencia autonómica a la vez que hace factible el ejercicio de la propia competencia del Estado condicionada por las previsiones que tienen que ser suministradas por las CC.AA. (art. 131.2 de la C.E.).
Por último, ni el art. 77 de la Ley de Presupuestos, ni el art. 8 y la disposición adicional de la L.F.C.I. condicionan las disponibilidades de los créditos del Fondo de Compensación Interterritorial a la elaboración de los planes o programas de desarrollo regional, con lo que carece de toda fundamentación la alegación del Letrado del Consejo de Gobierno del País Vasco en tal sentido.
g) Art. 78. Este precepto ni vulnera la autonomía financiera de las CC.AA., ni conculca las competencias por éstas asumidas, ya que, como se señala en su apartado 1.°, existe como principio general un reconocimiento específico de las facultades de gestión de las CC.AA. sobre los fondos procedentes de tales subvenciones y de las facultades de reglamentación de su normativa, es decir, de las precisas para regular sus requisitos, contenido, régimen de cumplimiento, mecanismos de control, etc.
El hecho de que la gestión de esas subvenciones por las CC.AA. haya de hacerse de acuerdo con el destino finalista y conforme a la normativa del Estado que regula cada tipo de subvención, no son sino una manifestación de índole abstracta que responden a la necesidad de prever circunstancias que en un supuesto específico existan en algún tipo particular de subvenciones en lo que a su distribución formal se refiere y que como normativa general y uniforme debe ser tenida en cuenta por las CC.AA., en cuanto instrumento más de la dirección de la política y de la actividad económica general que al Estado corresponde ordenar y promover, determinando los criterios objetivos que han de servir de base para la distribución y estableciendo reservas de créditos presupuestarios que permitan cubrir demandas específicas y coyunturales (art. 78.1 y 2).
1. Los recursos de inconstitucionalidad acumulados en este proceso, aunque dirigidos todos contra la Ley 50/1984, de 31 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1985, atacan dentro de ella una diversidad de preceptos cuyas respectivas impugnaciones es preciso tratar separadamente.
Pero antes parce oportuno examinar la cuestión del desistimiento parcial de la Junta de Galicia en relación con la impugnación del art. 75 de mencionada Ley. Este precepto, bajo la rúbrica «Participación de las Comunidades Autónomas en los ingresos del Estado», en las letras a) y b) de su apartado 5.°, referidas a las normas para la liquidación definitiva conjunta que se practicará a cada Comunidad Autónoma de su «participación en los ingresos del Estado para 1985» y la «subvención para gastos de primer establecimiento y funcionamiento de los órganos de autogobierno», fue impugnado por la representación de la Junta de Galicia en su escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad contra determinados preceptos de al Ley de Presupuestos. La misma Junta con posterioridad, como resulta de dos antecedentes, al amparo de los arts. 86 LOTC y 309 L.E.C., formuló solicitud de desistimiento de la acción ejercitada en relación con el art. 75.5, a) y b). Evacuado traslado de la solicitud de desistimiento a los promovientes de los recursos acumulados en este proceso y a la representación del Gobierno de la Nación al objeto de que alegasen lo que estimasen oportuno, únicamente el Abogado del Estado manifestó su conformidad al desistimiento, no formulando alegaciones al respecto el resto de los recurrentes, acordando el Pleno de este Tribunal por providencia de 14 de octubre de 1988 que el desistimiento formulado «se resolverá en al Sentencia que en su día pronuncie este Tribunal en los presente procesos acumulados».
En el presente supuesto conviene resaltar que, de un lado, las alegaciones de la Junta de Galicia sobre la inconstitucionalidad de la norma impugnada giraban en torno al razonamiento de que ésta no constituye sino una mera reiteración de los principios recogidos en la Ley 34/1984, de 13 de diciembre, por la que se fijan los porcentajes de participación de las CC. AA. en los ingresos del Estado, contra la cual la Junta de de Galicia interpuso recurso de inconstitucionalidad (núm. 194/85) en el que se la tuvo por desistida por Auto de 14 de octubre de 1987, y que los motivos que explican la decisión de desistir la acción ejercitada en relación con el art. 75.5 letras a) y b) de la Ley de Presupuestos para 1985 no son otros, como resulta del acuerdo de la Junta de Galicia, que el desistimiento del recurso contra la Ley 34/1984. De otro lado, dado el alcance del desistimiento formulado, éste, en caso de que se estimase procedente, no podría tener como efecto, tal como prevé el art. 86 LOTC, la finalización del presente proceso de inconstitucionalidad, sino únicamente la no prosecución del mismo en relación al art. 73.5, a) y b) de la Ley de Presupuestos.
Hechas las observaciones anteriores, conviene recordar la reiterada doctrina de este Tribjnal de que en el supuesto de desistimiento en un recurso de inconstitucionalidad no opera sin más el principio dispositivo, de forma que el Tribunal Constitucional esté vinculado a la voluntad unilateral de quien desiste, sino que está facultado «para estimar o rechazar el desistimiento teniendo en cuenta para ello todas las circunstancias que concurren en el caso, singularmente la conformidad o la oposición de los demás personados en el proceso» (ATC 419/1986). Apreciadas las circunstancias concurrentes en el presente proceso y puesto que el Abogado del Estado, en representación del Gobierno, ha mostrado de manera expresa su conformidad con el desistimiento formulado, no habiéndose opuesto los demás personados en el proceso, resulta procedente acceder a lo solicitado y tener por desistida a la Junta de Galicia en la prosecución del recurso de inconstitucionalidad contra el citado precepto de dicha Ley.
2. En cuanto al primer grupo de preceptos impugnados, la representación del Parlamento de Cataluña, de la Junta de Galicia y del Consejo de Gobierno del País Vasco impugnan diversas letras del apartado 2.° y el apartado 3.° del art. 10, en conexión con el apartado 1.°, en cuanto extienden la aplicación del límite porcentual del 6,5 al incremento de las retribuciones del personal al servicio de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones locales así como de los organismos de ellas dependientes. Tal previsión deviene inconstitucional, a juicio de los recurrentes, tanto por razones materiales como formales. Materialmente, en la medida en que la extensión del citado incremento retributivo al personal al servicio de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones locales, alegan al respecto, vulnera la autonomía financiera que a las CC.AA. reconoce el art. 156.1 de la C.E. e invade las competencias que sus respectivos Estatutos de Autonomía confieren a las citadas Comunidades en materia de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y régimen estatutario de sus funcionarios y en materia de régimen local (arts. 10.4 E.P.V., 9.8 E.A.C., 28.1 E.A.G.), careciendo el Estado de título competencial que justifique la medida adoptada, pues no puede atribuírsele el carácter de norma básica del régimen estatutario de los funcionarios públicos, ni resulta de las exigencias de la planificación económica. Además, para la representación del Parlamento de Cataluña el número 3 del art. 10, relativo a la aplicación del citado incremento retributivo al personal laboral, conculca el principio de igualdad, en relación con el derecho de negociación colectiva (arts. 14 y 37.1 C.E.) al prever un diferente trato para los trabajadores de las Administraciones Públicas respecto al resto de los trabajadores en antención a las condiciones subjetivas del empresario en cuanto tales Administraciones Públicas.
Este carácter de la medida adoptada en el art. 10 de la Ley de Presupuestos para 1985 obliga a ponerla en relación con uno de los límites que a la autonomía financiera de las CC.AA. impone expresamente el art. 156.1 de la C.E., cual es la necesaria coordinación con la Hacienda del Estado, y con las competencias que ostentan las Comunidades recurrentes en materia de régimen local. Ni el citado límite permite la adopción por el Estado de cualquier medida limitativa de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, sino únicamente la de aquellas medidas que tengan una relación directa con las exigencias de la política económica general de carácter presupuestario dirigida a la consecución y mantenimiento de la estabilidad económica interna y externa, ni las competencias que en materia de régimen local tienen las Comunidades recurrentes, en el marco del art. 149.1.18 de la C.E., impiden toda intervención del Estado que en virtud de la ordenación general de la economía defina las líneas de actuación tendentes a alcanzar los objetivos de la política económica general o sectorial y adopte las medidas necesarias para garantizar la realización de las mismas, ya que «la necesaria coherencia de la política económica exige decisiones unitarias que aseguren un tratamiento uniforme de determinados problemas en orden a la consecución de dichos objetivos y evite que, dada la estrecha interdependencia de las actuaciones llevadas a cabo en las distintas partes del territorio nacional, se produzca un resultado disfuncional disgregador» (SSTC 186/1988, fundamento jurídico 2.°; 152/1988, fundamento jurídico 2.°).
Sin embargo, no parece justificado, desde la perspectiva de los objetivos de la política económica general, que el Estado predetermine los incrementos máximos de las cuantías de las retribuciones de cada funcionario dependiente de las Comunidades Autónomas y Corporaciones locales. De aquí que, como se ha indicado en la citada Sentencia, las normas contenidas en los apartados 2.° b), c) e i), relativas al personal no laboral, y en el párrafo in fine del citado apartado, relativo a los altos cargos, que como se ha señalado, tienen su razón de ser en la consecución de objetivos de política económica, sólo pueden estimarse conformes a la Constitución si se interpretan en el sentido de que el límite máximo del 6,5 por 100 fijado se refiere al volumen total de las retribuciones correspondientes a cada grupo y no a la retribución de cada una de las personas afectadas.
4. Alegan, por otra parte, los recurrentes la inconstitucionalidad formal de las normas impugnadas. En este sentido, invoca el Consejo de Gobierno del País Vasco la infracción del procedimiento de coordinación de la actividad financiera de las Comunidades Autónomas y de la Hacienda General del Estado previsto en la L.O.F.C.A. (art. 3.2) y del art. 134.2 C.E., al exceder la regulación del art. 10 de la Ley de Presupuesto 50/1984 del contenido que a ésta asigna el mencionado precepto constitucional, así como, razonamiento que es compartido por el Parlamento de Cataluña, la infracción del art. 131.2 C.E., ya que si la medida adoptada resulta de las exigencia de la planificación económica, no han sido oídas las Comunidades Autónomas, por lo que éstas no han podido suministrar las previsiones a las que se refiere el citado precepto de la norma fundamental. Las dos primeras cuestiones planteadas ya han sido resueltas por este Tribunal en la citada STC 63/1986.
De otra parte, el art. 131 C.E. responde a la previsión de una posible planificación económica de carácter general, como indica su propio tenor literal, y se deduce de los trabajos y deliberaciones parlamentarias para la elaboración de la Constitución, refiriéndose la exigencia del citado precepto a una planificación conjunta de carácter global de la actividad económica (SSTC 29/1986, fundamento jurídico 3.°; 227/1988, fundamento jurídico 20; 186/1988, fundamento jurídico 7.°). Por ello, a los efectos que aquí interesa, debemos afirmar que el art. 131 contempla un supuesto distinto del objeto de las normas impugnadas, por lo que la inobservancia del mismo no da lugar a la inconstitucionalidad de tales normas como pretenden la representación del Consejo de Gobierno del País Vasco y del Parlamento de Cataluña. Tampoco es posible compartir la tesis de la Junta de Galicia de que la medida impugnada constituye un mecanismo de «armonización» del art. 150.3 C.E., soslayando los cauces procedimentales instaurados por dicho precepto mediante su inserción en la Ley de Presupuestos, ya que, de un lado, en este caso no se trata de armonizar norma alguna, sino de la adopción de una medida de reducción de déficit público y de contención de gastos consuntivos, dirigida a la consecución de la estabilidad y el equilibrio económico.
Bastaría para desechar el alegato de inconstitucionalidad la consideración de que dado el alcance de la Ley, que se extiende a todo el territorio nacional, la inclusión en ella de esta disposición está perfectamente justificada y que su posible colisión con otras normas que pudiera dictar la Generalidad podría ser resuelta, sin cuestionar su inconstitucionalidad, ya que tal disposición no priva a la Comunidad Autónoma de regular por sí misma esta materia si tiene título competencial al efecto que le ampare. En este sentido, la previsión de desarrollo normativo contenida en la disposición impugnada no es sino consecuencia directa de la aplicación de lo dispuesto entonces en el art. 10.3 de la Ley 40/1981, de 28 de octubre, por la que se aprobaron determinadas medidas sobre el régimen jurídico de las Corporaciones locales, cuyo contenido aparece hoy reproducido en términos similares por el art. 93 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, concretada después en el Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, y cuya finalidad no es otra que la de garantizar de manera generalizada a todas las Administraciones Locales y a todos sus funcionarios la cuantía y régimen de sus retribuciones complementarias y su adaptación a la nueva estructura retributiva de los funcionarios públicos, mediante la determinación de los límites máximos y mínimos del complemento de destino y del porcentaje de los presupuestos dedicados a los complementos específicos y de productividad, lo que por su misma transcedencia rebasa el estricto interés local, y más aún autonómico, y justifica, asimismo, que el Estado asuma, al amparo del título competencial que le reserva el art. 149.1.18 C.E., la fijación de los correspondientes límites, sin que con ello se elimine la posibilidad de todo espacio normativo para la legislación autonómica de desarrollo en la materia. Aparte de que, como ya hemos dicho, la competencia estatal para dictar normas sobre la materia viene amparada y se apoya también en el art. 149.1.13 C.E.
7. En los términos planteados, la cuestión suscitada debe de ponerse en relación con el principio de suficiencia financiera de las Haciendas Locales recogido en el art. 142 C.E. El citado precepto, no garantiza a las Corporaciones locales una autonomía económico financiera en el sentido de que dispongan de medios propios –patrimoniales y tributarios– suficientes para el cumplimiento de sus funciones, sino que lo que dispone es únicamente la suficiencia de aquellos medios, «al decir que las Haciendas locales deban disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas, y que se nutrirán fundamentalmente de los tributos propios y de participación en los del Estado y Comunidades Autónomas» (STC 4/1981). En este sentido, la participación de las Corporaciones locales en los tributos del Estado prevista en el art. 142 C.E. constituye una de las fuentes de financiación constitucionalmente posible, a través de la cual se pretende dotar al conjunto de Entes locales de la necesaria suficiencia de fondos para el cumplimiento de las funciones que legalmente les han sido encomendadas, esto es, para posibilitar y garantizar, en definitiva, el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocido (arts. 137, 140 y 141 C.E.), ello sin perjuicio de que aquella participación viene constituyendo hoy en día para numerosas Entidades locales la única garantía de supervivencia financiera. No otra finalidad distinta más que la de garantizar en el marco de las disponibilidades presupuestarias la suficiencia financiera de todas y cada una de las Corporaciones locales para posibilitar la consecución efectiva de la autonomía constitucionalmente garantizada es la que persiguen los arts. 70 y 71 de la Ley de Presupuestos 50/1984 al fijar unos criterios uniformes y homogéneos de distribución entre los distintos Entes locales en la participación de los ingresos del Estado.
8. Tampoco tienen fundamento las alegaciones referentes a la vulneración de los arts. 48 de E.A.C. y 49 de E.A.G., en cuanto la fijación por las normas impugnadas de la participación de los Entes locales en los tributos del Estado, de una parte, no impide a las CC.AA. recurrentes, como señala el Abogado del Estado, la facultad de «tutela financiera» sobre los citados Entes que le confieren dichos preceptos estatutarios de acuerdo con las competencias asumidas en materia de régimen local, en el marco de lo dispuesto en el 149.1.18 de la C.E.; y, de otra parte, no constituye obstáculo alguno, pese a las alegaciones en tal sentido del Parlamento de Cataluña, para que sea «a través» de las respectivas CC.AA. por medio de quien los Entes locales perciban su participación en los ingresos del Estado, pues con ello no se alcanza a comprender como se puede alterar el destino finalista de los créditos de gastos para tal fin autorizados, siendo precisamente la finalidad específica de tales créditos la razón de los enuciados de los conceptos económicos presupuestarios de los que deben salir las transferencias que establecen los arts. 70, 71 y 72.
Por otra parte, no se advierte cómo los preceptos impugnados han podido entrar en contradicción con el art. 2 de la L.O.F.C.A., ya que el que las CC.AA. estén obligadas a velar por su propio equilibrio territorial y por la realización interna del principio de solidaridad «no descarga al Estado de tales deberes, ni supone la privación del mismo de las competencias correspondientes» (STC 179/1985).
9. En relación con el Fondo de Compensación Interterritorial son impugnados, de un lado, el art. 77.1 y la Disposición transitoria primera, y, de otro, el art. 77.2 y la Disposición final undécima, por la Junta de Galicia y el Consejo de Gobierno del País Vasco, respectivamente. Considera el representante de la Junta de Galicia que el art. 77.1, en relación con la sección 33 y el anexo a la misma, en el que se relacionan los proyectos de inversión a financiar con cargo al Fondo de Compensación Interterritorial, en la medida en que de la participación que a la Comunidad Autónoma de Galicia corresponde en el citado Fondo se asignan créditos de inversiones que figuran en los presupuestos de gastos de diversos Departamentos ministeriales a la realización de proyectos referidos a materias de competencia autonómica pero respecto a las cuales no han sido traspasadas aún las funciones y servicios, ésto es, a materias transferibles pero no transferidas, es inconstitucional por desnaturalizar la finalidad del Fondo de Compensación Interterritorial y vulnerar abiertamente los arts. 158.2 C.E., 44.7 E.A.G., 16.2 y 18 L.O.F.C.A., viendo reducida su participación la Comunidad Autónoma en la distribución del Fondo. Asimismo, la disposición transitoria primera deviene inconstitucional por introducir, con manifiesta infracción del mutuo acuerdo que recoge el art. 7 de la L.F.C.I., nuevos criterios de distribución de asignaciones.
Pues bien, aun dando por cierto el aserto del representante de la Junta de Galicia de que se trata de proyectos de inversión relativos a materias transferibles pero no transferidas, el hecho de que no gestione la Comunidad Autónoma de Galicia los créditos de inversión correspondientes a proyectos a realizar en su ámbito territorial con cargo a su participación en el Fondo por no haber sido transferidas dichas materias y que aquéllos figuren en los presupuestos de gastos de diversos departamentos ministeriales, ni altera la finalidad que al Fondo de Compensación le atribuye la C.E., en cuanto instrumento corrector de los desequilibrios económicos interterritoriales y realizador efectivo del principio de solidaridad, ni vulnera los arts. 158.2 C.E., 16 y 18 L.O.F.C.A. y 44.1 E.A.G., pues la dotación anual del Fondo no deja por ello de ser distribuida entre las CC.AA. y, en su caso, las provincias en cuanto entes en las que territorialmente se estructura el Estado (art. 137 C.E.), siendo transferidos a las Comunidades los créditos correspondientes a los proyectos relativos a materias cuya competencia ha sido asumida, sin que ello suponga que en caso alguno se altere la finalidad que a los créditos del Fondo de Compensación Interterritorial señala el art. 16.1 de la L.O.F.C.A., pudiendo el Estado y las CC.AA. promover y realizar conjuntamente proyectos concretos con cargo a los créditos de Fondo. No puede deducirse del art. 16.1 de la L.O.F.C.A., como sostiene el representante de la Junta de Galicia, que el Estado no pueda gestionar créditos del Fondo de Compensación Interterritorial destinados a financiar proyectos de inversión, ni tal conclusión se impone a partir de una lectura conjunta de los arts. 158.2 y 157 de la C.E. y de la L.O.F.C.A., estando expresamente previsto en la L.F.C.I. (art. 7.2) la financiación de proyectos de inversión con cargo al Fondo de Compensación que sean competencia de la Administración del Estado, a quien le corresponderá en tales supuestos la gestión de los mismos, sin que ello implique, como ya señalamos, que la dotación anual del Fondo no se distribuya entre los entes territoriales a los que se refiere el art. 158.1 C.E. ni que las CC.AA. dejen de recibir transferencias con cargo al Fondo (art. 157 C.E.).
Que en los presupuestos de diversos Ministerios figuren créditos que integran el Fondo de Compensación Interterritorial asignados a la realización, con cargo a la cuota de participación que corresponde a la Comunidad Autónoma, de proyectos de inversión relativos a materias no transferidas, no es consecuencia sino de que tales materias, aún asumidas estatutariamente, no han sido transferidas, por lo que la gestión del crédito y la ejecución del proyecto correspondiente, como señala el Abogado del Estado, quedan lógicamente condicionadas a la transferencia de las funciones y servicios respectivos, de manera que, tal como se prevé en el art. 77.3 de la Ley de Presupuestos, el traspaso de las funciones y servicios determinará el desapoderamiento del Estado, asumiendo desde ese momento la Comunidad Autónoma la ejecución del proyecto y, por tanto, la gestión del crédito correspondiente, sin que en modo alguno tal precisión, motivada por la adquisición gradual por las CC.AA. de sus competencias inversoras, pueda entenderse vulneradora de los arts. 158.2 C.E., 44.7 E.A.G. y 16 y 18 L.O.F.C.A. No es otro el sentido de la disposición transitoria primera de la Ley de Presupuestos 50/1984 en relación a los proyectos de inversión relativos a materias que fueron consideradas como asumidas en aplicación de la metodología para la valoración del Fondo de Compensación Interterritorial para 1985, pero respecto a las cuales no han recibido las CC.AA. el traspaso de funciones y servicios, pues la no recepción por éstas de los recursos presupuestarios correspondientes obedece a idénticos motivos, ésto es, a la no transferencia del servicio correspondiente que permita a la Comunidad Autónoma la ejecución del proyecto y la gestión del correspondiente crédito presupuestario.
El art. 77.2 de la Ley de Presupuestos 50/1984, de conformidad con lo establecido en la disposición adicional segunda de la L.F.C.I., se limita, en su párrafo primero, a imponer a todas las CC.AA., cuya participación por habitante en el Fondo de Compensación Interterritorial supere las 2.600 pesetas, la obligación de elaborar y aprobar un plan de desarrollo regional antes del 31 de mayo de 1985, y en su párrafo segundo prevé la aprobación por el Gobierno, antes del 31 de enero de dicho año, de las directrices y criterios que deberán respetarse, en todo caso, por las CC.AA. al elaborar sus planes de desarrollo regional, a fin de que se consideren en ellos los principios por los que se rige el Fondo Europeo de Desarrollo Regional. Los vicios de inconstitucionalidad que al citado precepto imputa el Consejo de Gobierno del País Vasco son los mismos que alegó contra el art. 8.° de la L.F.C.I., en el recurso de inconstitucionalidad que frente a dicha Ley interpuso, por lo que a la doctrina establecida en la Sentencia que resolvió en su momento el citado recurso debemos remitirnos.
Asimismo, en relación con la vulneración de los requisitos procedimentales del art. 131.2, decíamos en la citada Sentencia, en cuanto a la exigencia de una metodología común para la elaboración de programas de desarrollo regional, que no nos encontramos en este supuesto ante un proyecto de planificación global de la economía, sino ante la fijación de unas directrices dentro de las cuales deben encuadrarse las inversiones de las CC.AA., por lo que no es posible apreciar una vulneración de los requisitos procedimentales del art. 131.2 C.E., a los que habrán de estar los proyectos de planificación global de la economía. En consecuencia, ha de rechazarse, en aplicación de la doctrina expuesta y por ser su contenido mera reproducción de lo previsto en el art. 8.° y disposición adicional segunda de la L.F.C.I., la pretendida inconstitucionalidad del art. 77.2 de la Ley de Presupuestos 50/1984.
Sin embargo, en su párrafo segundo dispone la citada Disposición que «a tal fin para recibir los fondos correspondientes al primer trimestre de 1985, las Comunidades Autónomas deberán haber justificado previamente la inversión de los créditos recibidos en el ejercicio de 1984, justificación que deberá realizarse de conformidad con la normativa de la Ley del Fondo de Compensación Interterritorial». Debe reiterarse aquí lo ya declarado por este Tribunal en las SSTC 63/1986, y 183/1988, en relación con los arts. 22.2 de la Ley 44/1983, de 28 de diciembre, y 10.2 de la L.F.C.I., al encontrarnos ante un supuesto idéntico: el establecimiento de un control por parte de la Administración del Estado sobre las Haciendas de las CC.AA. que no dispone de cobertura constitucional. En efecto, como decíamos en la primera de las Sentencias dictadas, se trata «de un tipo de control» ejercido por la Administración del Estado sobre la actividad financiera de las Comunidades, no previsto en la Constitución ni en la L.O.F.C.A. y contrario al principio de autonomía, el cual –como ha señalado este Tribunal en su STC 76/1983 (fundamento jurídico 12)– exige, en principio, que las actuaciones de la Administración Autonómica no sean controladas por la Administración del Estado. El control en cuestión, de naturaleza administrativa, al condicionar la percepción de fondos a la presentación de los justificantes relativos a su aplicación, coloca a las Comunidades Autónomas en la situación de meros órganos gestores de créditos presupuestarios estatales, dependientes en cierto modo jerárquicamente de la Administración del Estado. Tales consideraciones conducen a estimar la inconstitucionalidad del párrafo segundo de la Disposición final undécima de la Ley de Presupuestos 50/1984.
13. El art. 78 de la Ley de Presupuestos 50/1984 es impugnado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y la Junta de Galicia. Las alegaciones de la representación de la Generalidad se centran en el dato de que al prever el citado precepto que la gestión por las CC.AA. de las subvenciones que no forman parte del coste efectivo de los servicios asumidos habrá de estar sujeta a la normativa general del Estado en función de su tipología y finalidad deviene aquél inconstitucional por oponerse al principio de autonomía financiera consagrado en el art. 156.1 de la C.E., en cuanto supone una injustificada restricción, sin cobertura constitucional, a la libertad de disposición por las CC.AA. de una de las fuentes financieras más relevantes de las que habrían de servirse para alentar y apoyar el desarrollo de una política propia en el ejercicio de sus competencias, convirtiéndolas en meras delegaciones de la Administración del Estado, incapacitadas para decidir sobre el destino de los fondos recibidos. Para la Junta de Galicia, las normas de seguimiento y control invaden las competencias de ejecución propias de la Comunidad Autónoma.
14. El citado precepto, como la rúbrica que le da título indica, establece, con carácter genérico, las normas para el seguimiento y control de los fondos procedentes de las subvenciones que no forman parte del coste efectivo que han de ser gestionadas por las CC.AA. como consecuencia del traspaso de servicios, cuyos créditos aparecen afectados a programas que figuran en los presupuestos de gastos de los distintos Ministerios. Se trata, en definitiva, de medidas de fomento a cargo de fondos estatales cuya gestión corresponde a las Comunidades Autónomas como consecuencia de los traspasos, debiendo considerarse, pues, tales subvenciones transferencias presupuestarias que dotan, en régimen descentralizado, los presupuestos de las CC.AA., sin que su afectación a programas específicos pueda utilizarse para privarlas de la gestión que les corresponde. En los términos planteados, la cuestión a debate se centra en determinar si vulneran el principio de autonomía financiera los mecanismos de seguimiento y control de la gestión de las citadas subvenciones por las CC.AA. que el precepto recoge, pues no impugnan los recurrentes los programas a los que están afectadas dichas subvenciones ni en lo que se refiere a las finalidades perseguidas ni en cuanto al monto de las cantidades disponibles que para cada uno de ellos el legislador establecer en los estados de gastos de los presupuestos. Lo que obliga a analizar tales condicionamientos desde el punto de vista de la autonomía financiera reconocida en los arts. 156.1 C.E. y 1.1 L.O.F.C.A. a las CC.AA. para el desarrollo y ejecución de sus competencias. Autonomía financiera que exige la plena disponibilidad de los fondos financieros por las CC.AA. para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las competencias propias, en especial las que se configuran como exclusivas pero que no excluye, sin embargo, la existencia de controles, incluso específicos, en el presente caso por tratarse de fondos que forman parte de los Presupuestos Generales del Estado y que están afectos a unas finalidades concretas (SSTC 63/1986, 201/1988).
15. La gestión por las CC.AA. de los fondos procedentes de aquellas subvenciones deberá hacerse, como se señala en el apartado 1.° del art. 78, «conforme a la normativa general del Estado que regule cada tipo de subvención y de acuerdo con su destino finalista y de la normativa de las Comunidades Autónomas dictada en el ejercicio de sus propias competencias». Tal previsión, considera el representante de la Generalidad de Cataluña, vulnera la autonomía financiera de las CC.AA. en cuanto devienen éstas incapacitadas para decidir sobre el destino de los fondos recibidos, quedando circunscrita la normativa autonómica a los aspectos instrumentales, adjetivos y procedimentales de las subvenciones y, en ningún caso, a sus aspectos sustantivos. No cuestiona la Generalidad de Cataluña cuál puede ser la competencia que autoriza al Estado a incluir en sus Presupuestos Generales unas sumas destinadas a llevar a cabo medidas de fomento en materias en las que han asumido competencias las CC.AA. y cuya gestión les corresponde como consecuencia del traspaso de los servicios operado.
No se cuestiona, pues, la existencia en las diversas materias o subsectores subvencionados de títulos competenciales que amparen la intervención del Estado, sino el que al prever su gestión conforme a la normativa general que para cada tipo de subvención dicte el Estado quedan condicionadas o determinadas las subvenciones de tal modo que la normativa autonómica se ve reducida a aspectos instrumentales, adjetivos o procedimentales de las subvenciones y en ningún caso a sus aspectos sustantivos. Pero del contenido genérico del apartado 1.° del art. 78 no se desprende que la actuación autonómica en la gestión de las citadas subvenciones resulte circunscrita a tales aspectos instrumentales, sino que, al contrario, en el mismo se prevé que aquella gestión habrá de llevarse a cabo conforme a la normativa general del Estado y de la dictada por las CC.AA. en el ejercicio de sus competencias, de modo que el Estado al dictar la normativa general de cada tipo de subvención no podrá exceder de los títulos competenciales que amparen su intervención y habrá de respetar las competencias que sobre la materia subvencionada titulan las CC.AA., las cuales determinan, en última instancia, conforme a la normativa general, la medida y alcance de la gestión de la subvención por la Comunidad Autónoma. Habrá que estar, pues, a la normativa general que para cada tipo de subvención dicte el Estado al objeto de precisar si los condicionamientos que para la gestión de las subvenciones que en la misma se determinan se encuadran dentro de los límites del título competencial que ampara la intervención estatal o, al contrario, van más allá del alcance de dicho título, invadiendo las competencias autonómicas sobre la materia subvencionada, lo que significaría no sólo alterar el sistema competencial, sino también distorsionar la autonomía financiera que para el ejercicio de sus competencias a las CC.AA. reconoce el art. 156.1 de la C.E.
Por otra parte, el que la gestión de las ya citadas subvenciones haya de efectuarse de acuerdo con el destino que a las mismas se establece en la Ley de Presupuestos para 1985 tampoco vulnera la autonomía financiera de las CC.AA., en cuanto es precisamente de ese carácter finalista de donde traen causa la transferencia presupuestaria a las Comunidades de tales fondos estatales afectados a programas específicos en los presupuestos de gastos de los diversos departamentos ministeriales, por versar tales medidas de fomento sobre materias en las que han asumido competencias las CC.AA. O, dicho en otras palabras, el que las CC.AA. ostenten competencias sobre materias en las que se enmarcan los programas específicos a los que están afectadas las subvenciones concedidas constituyen el presupuesto de la disposición por aquéllas de los medios financieros asignados, sin que tal afectación les prive de la gestión de las correspondientes cantidades asignadas ni del desarrollo de una política propia en el sector subvencionado en el ejercicio de las competencias que les correspondan. En el aludido carácter finalista de los fondos transferidos encuentran su explicación las previsiones de los apartados 4.° y 5.° del art. 78, relativas al destino de los remanentes presupuestarios, no implicando limitación alguna a la gestión de las subvenciones por las CC.AA. y a su capacidad de gasto el reintegro de los remanentes, dada su afectación finalista, en el supuesto de suspensión de la medida de fomento de uno a otro ejercicio presupuestario, ni en el mismo supuesto el deber de informar a la Dirección General de Coordinación con las Haciendas territoriales.
16. El apartado 2.° del precepto impugnado establece la fecha de 1 de marzo de 1985 como fecha límite para proceder a la distribución entre CC.AA. de los fondos procedentes de las subvenciones; atribuye al Gobierno la determinación de los criterios objetivos que han de servir de base para la distribución territorial de las subvenciones y prevé la posibilidad de que se establezcan reservas generales de créditos presupuestarios no distribuibles en origen con el fin de cubrir demandas imprevistas a lo largo de la ejecución del presupuesto. Para la representación de la Junta de Galicia, la fijación unilateral por el Gobierno de los criterios de distribución es contraria a los principios constitucionales de coordinación y solidaridad entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Tal alegato no puede compartirse, pues los criterios objetivos de distribución de las subvenciones son fijados oídas las CC.AA. por el correspondiente departamento ministerial en cuyos presupuestos figuran los créditos asignados, resultando constitucionalmente legítimo que sea el Estado, en virtud de las competencias de coordinación que le reconoce el art. 149.1.13 C.E. y en tanto que garante de la realización efectiva del principio de solidaridad interterritorial (art. 138 C.E.), a quien corresponda la determinación de aquellos criterios al objeto de asegurar la distribución homogénea y no discriminatoria de tales créditos en todo el territorio nacional. Tampoco puede prosperar la invocada vulneración de las facultades que a las Cortes Generales atribuye el art. 134.1 y 2 C.E. por ser el Gobierno quien determina los criterios de distribución, ya que los fondos procedentes de las subvenciones, y su afectación a los programas específicos, fueron aprobados por las Cortes Generales mediante las correspondientes autorizaciones de créditos que figuran en los presupuestos de gastos de los diversos departamentos ministeriales, sin que el poder legislativo haya sido privado, por tanto, de la facultad de aprobar gastos o ingresos del sector público estatal que han de incluirse en la Ley de Presupuestos y sin que tal facultad se vea mermada en modo alguno porque sea el Gobierno, por mandato del legislador, quien determine los criterios objetivos de distribución territorial de las subvenciones de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley de Presupuestos 50/1984. Asimismo, el hecho de que no conozcan las CC.AA. en el momento de la elaboración de sus presupuestos las cantidades de las que pueden disponer puede ciertamente dificultarles la elaboración de aquéllos, pero no supone ello límite alguno a la autonomía presupuestaria ni, en consecuencia, a las facultades de elaborar y aprobar sus propios presupuestos y, en su caso, prorrogarlos.
El apartado 3.° prevé la remisión por las CC.AA. a los Ministerios respectivos, «a efectos de su justificación y de acuerdo con lo previsto en el art. 80 de la Ley General Presupuestaria, de un estado trimestral de la situación de los fondos destinados a cada tipo de subvención dentro del mes siguiente a cada trimestre natural y con referencia a las operaciones realizadas en el mismo, así como de un estado de las obligaciones reconocidas y pagos realizados hasta el cierre de cada ejercicio».
No debe entenderse el precepto, como hacen los recurrentes, como la imposición a las CC.AA. de una suerte de control administrativo interno de justificación del gasto por razón del origen estatal de los fondos públicos, lo que ciertamente sería, por exorbitante, incompatible con las exigencias de la autonomía financiera de las CC.AA. (art. 156.1 C.E.), colocando a éstas en una situación de subordinación o dependencia cuasi jerárquica de la Administración del Estado (SSTC 4/1981 y 6/1982). Pues como ya se dijo en la STC 201/1988, «no es aceptable –salvo la expedición de los documentos contables necesarios para la disposición de los fondos por las CC.AA.– que el control de su gasto público por el Estado, de indiscutible aplicación a las subvenciones que constan en los Presupuestos Generales del mismo, pueda llevar a que una mera comunicación administrativa establezca un control incompatible con las exigencias de la autonomía financiera de que gozan las CC.AA.».
A la luz de esta doctrina nada hay que objetar, desde la perspectiva constitucional, a que el apartado 6.° prescriba que las cantidades asignadas se librarán a las CC.AA. trimestralmente, «con excepción de las prestaciones de carácter personal y social que se librarán por doceavas partes». Se trata de una decisión de materia de tesorería relativa a la distribución de los gastos a lo largo del ejercicio presupuestario, que puede considerarse dentro de las facultades encomendadas al Tesoro Público por el art. 117.1 de la Ley General Presupuestaria (STC 63/1986).
Finalmente, tampoco puede prosperar la inconstitucionalidad formal en la que, por infracción del art. 157.3 de la C.E., incurre el art. 78 de la Ley Presupuestaria para 1985 a juicio de la Generalidad de Cataluña, pues, de un lado, no constituyen objeto del citado precepto las competencias financieras de las CC.AA., sino, como indica la propia rúbrica que da título al artículo, la regulación del seguimiento y control por el Estado de las subvenciones gestionadas por las CC.AA. como consecuencia del traspaso de servicios, en cuanto se trata de fondos que forman parte de los Presupuestos del Estado y que están afectos a finalidades concretas, y, de otro, en desarrollo de la citada reserva de Ley fue dictada la L.O.F.C.A., que, entre otros extremos, regula el ejercicio de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas, sin que pueda apreciarse, más allá de lo dicho respecto al apartado tercero, la vulneración de la citada disposición legal por el precepto impugnado.
1.° Tener por desistida a la Junta de Galicia de su impugnación del art. 75 de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1985.
2.° Estimar parcialmente los recursos acumulados núms. 252, 265, 276 y 279/85, y, en su virtud, declarar:
a) Que el art. 10, apartados 2 b), c), i), y párrafo in fine de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1985, no son contrarios a la Constitución interpretados en los términos contenidos en el fundamento jurídico 3.°
3.° Desestimar los recursos en todo lo demás.
Dada en Madrid, a veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa.–Francisco Tomás y Valiente.–Francisco Rubio Llorente.–Antonio Truyol Sena.–Fernando García-Mon y González-Regueral.–Carlos de la Vega Benayas.–Eugenio Díaz Eimil.–Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer.–Jesús Leguina Villa.–Luis López Guerra.–José Luis de los Mozos y de los Mozos.–Álvaro Rodríguez Bereijo.–José Vicente Gimeno Sendra.–Firmado y rubricado.
Fecha de disposición: 24/05/1990
Fecha de publicación: 20/06/1990
CORRECCIÓN de errores en suplemento al BOE núm. 266, de 6 de noviembre de 1990 (Ref. BOE-T-1990-26942).
en los recursos Acumulados núms. 252, 265, 276 y 279/1985 (Ref. BOE-A-1985-6973), (Ref. BOE-A-1985-7744), (Ref. BOE-A-1985-7716) y (Ref. BOE-A-1985-6979).
DECLARA la inconstitucionalidad del párrafo segundo de la disposición final 11 y la La constitucionalidad, Rectamente Interpretados según los Fundamentos Juridicos 3 y 16, de los arts. 10, apartados 2 B), C), I), y párrafo In Fine, y 78.3, en relación con la Ley 50/1984, de 30 de diciembre (Ref. BOE-A-1984-28337).