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Timestamp: 2017-01-24 19:17:19
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Matched Legal Cases: ['artículo 31', 'artículo 116', 'artículo 1', 'artículo 116', 'Artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 116', 'artículo 116', 'artículo 116', 'Artículo 116', 'Artículo 1', 'artículo 521', 'artículo 142', 'artículo 40', 'artículo 86', 'artículo 185', 'artículo 1741', 'artículo 1742', 'artículo 1519', 'artículo 1524', 'artículo 10', 'artículo 1', 'artículo 620', 'artículo 17', 'artículo 28', 'artículo 36']

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Sentencia T-464/13
Referencia: Expediente T-2370738.
Acción de tutela instaurada por Victoriana Peñaranda Vaca, Andelfo Mendoza y Ramón Guillermo Mendoza Afanador, contra el Tribunal Superior de Cúcuta, Sala Laboral y el Juzgado 4° Laboral del Circuito de dicha ciudad.
Procedencia: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral. Magistrado sustanciador: Nilson Pinilla Pinilla.
Bogotá, D. C.,julio veintidós (22) de dos mil trece (2013). La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha proferido la siguiente
En la revisión del fallo adoptado por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, no recurrido, dentro de la acción de tutela promovida por Victoriana Peñaranda Vaca, Andelfo Mendoza y Ramón Guillermo Mendoza Afanador, contra el Tribunal Superior de Cúcuta, Sala Laboral y el Juzgado 4° Laboral del Circuito de la misma ciudad.
El expediente arribó a la Corte Constitucional por remisión efectuada por la referida Sala, en virtud de lo ordenado por el inciso final del artículo 31 del Decreto 2591 de 1991; la Sala Novena de Selección lo eligió para revisión.
Los accionantes presentaron acción de tutela, para que les fueran protegidos sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la proscripción de la reformatio in pejus, a recibir una remuneración mínima vital y a la seguridad social que, según afirman, fueron vulnerados por el Tribunal Superior de Cúcuta, Sala Laboral, al proferir el auto de noviembre 11 de 2008, que declaró la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso ejecutivo y en su lugar negó el mandamiento de pago, por considerar que el acta de conciliación era ilegitima.
A. Hechos anteriores a la acción de tutela.
La Ley 6ª de 1992“estableció un reajuste para las pensiones reconocidas con anterioridad al 1° de enero de 1989,con el fin de corregir las diferencias causadas con respecto a los salarios de los empleados activos del Estado, con la aplicación de la Ley 4ª de 1976 a los pensionados, incremento que la ley dispuso fuera efectuado gradualmente a los pensionados del orden nacional a partir de 1993”. Por lo anterior, junto con 128 pensionados solicitaron inicialmente el reajuste al municipio de San José de Cúcuta, obteniendo respuesta negativa a la solicitud, frente a la cual promovieron varias demandas laborales, tramitadas en diferentes juzgados de la ciudad, obteniendo la mayoría decisión favorable, que confirmó en segunda instancia el Tribunal Superior de Cúcuta, Sala Laboral (f. 1 cd. inicial).
Posteriormente, la administración municipal de Cúcuta, a fin de no hacer más gravosa la situación para el municipio, llamó a los apoderados de los demandantes con el fin de llegar a un arreglo de pago y terminar anticipadamente los procesos que aún se tramitaban.
Indican que así, por mutuo acuerdo, se llegó a la suscripción de un documento en febrero 23 de 2005, denominado “acta de conciliación sobre pago diferido de procesos en vía de ejecución y pago anticipado de derechos litigados en procesos ordinarios laborales, todo sobre reajustes pensionales Ley 6ª de 1992”. El acuerdo consagró “rebaja de parte de la deuda, el otorgamiento de un año de plazo para pagar la acreencia a cada apoderado, el compromiso de no embargar al Municipio y la terminación inmediata de los procesos en trámite” (fs. 2 a 3 ib.).
B. Hechos que generaron esta acción.
Afirmaron los demandantes que la administración municipal incumplió los pagos pactados, ocasionando el inicio de sendos procesos ejecutivos, adelantados en el Juzgado 4° Laboral de la misma ciudad. Detallaron las etapas del proceso así:
1.	El municipio de Cúcuta se notificó del mandamiento de pago e interpuso extemporáneamente las excepciones que consideró pertinentes contra el mismo, las cuales fueron resueltas negativamente por el Tribunal Superior de Cúcuta, Sala Laboral, que ordenó seguir adelante con el trámite procesal respectivo.
2.	Así, el Juzgado 4° Laboral del Circuito de Cúcuta, en octubre 17 de 2007, ordenó medidas cautelares y libró los oficios correspondientes. Sin embargo, el mismo Juzgado, en noviembre 26 del mismo año, decretó la nulidad parcial de dicho auto de octubre 17,por indebida conformación del litisconsorcio por activa, ya que el apoderado judicial que intervino en esta etapa no acreditó el poder que lo autorizaba a actuar a nombre de los pensionados; en consecuencia, ordenó el levantamiento de las medidas cautelares impuestas al municipio.
3.	Inconforme con la decisión de nulidad, el apoderado de los pensionados interpuso recurso de apelación contra ese último auto, para atacar lo atinente al levantamiento de las medidas cautelares.
4.	El Tribunal Superior de Cúcuta, Sala Laboral, en noviembre 11 de 2008,“declaró la nulidad de todo lo actuado dentro del presente proceso ejecutivo” y, en su lugar, negó el mandamiento de pago por “ilicitud del objeto del acuerdo señalado” e indicó que no era “aplicable el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992 y el artículo 1° del Decreto 2108 de 1992, para los pensionados del orden territorial”, al ser ese reajuste de pensiones solo para el nivel nacional.
5.	Por lo anterior, los demandantes consideraron que “el auto que desató el recurso de apelación… no decidió sobre el tema apelado, sino que decretó la nulidad total del proceso ya debidamente ejecutoriado desde el 2006”, advirtiendo que contra ese auto se interpuso reposición en noviembre 14 de 2008, que negó dicha Sala Laboral mediante auto de diciembre 10 del mismo año.
6.	Solicitada la nulidad de la decisión antes mencionada, fue rechazada de plano por la citada Sala en enero 21 de 2009, de lo cual por intermedio del apoderado se pidió aclaración y obtuvieron una respuesta negativa, acompañada de la orden de compulsar copias hacia el “Consejo Superior de la Judicatura”.
Por todo lo anterior, consideran los demandantes que sus referidos derechos fundamentales fueron quebrantados y, al haber agotado los medios administrativos y judiciales ordinarios, lo único que les queda es la presentación de la tutela.
C. Respuesta de la alcaldía de San José de Cúcuta.
La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la alcaldía de Cúcuta, después de realizar un recuento de los hechos, argumentó que la tutela no debía prosperar, pues (fs. 20 a 25 cd. 2): i)“la vía de las nulidades absolutas e insaneables no son el límite a las decisiones de los jueces contra las sentencias en firme y que han hecho tránsito a cosa juzgada, como lo consideró la Sala Laboral del Tribunal Superior”;ii) “las decisiones que se tomaron en el juicio ejecutivo se produjeron en un proceso viciado de nulidad absoluta…”;y iii) “la cosa juzgada” es “inatacable por tutela”.
Solicitó reiterar la doctrina de la intangibilidad de la cosa juzgada, para que quede “intacto el acto jurisdiccional atacado por vía de tutela”.
D. Auto proferido en noviembre 11 de 2008 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Laboral, que declaró la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso ejecutivo y negó el mandamiento de pago.
Mediante el referido auto se resolvió el recurso de apelación concedido mediante auto de diciembre 6 de 2007, contra el proveído de noviembre 26 del mismo año, por medio del cual el Juzgado de instancia decretó la “nulidad parcial” del auto de octubre 17 de dicha anualidad, ordenó el levantamiento de las medidas cautelares y libró oficios para dejar sin efectos las mismas. Advirtió que se “declaró desierto un recurso de apelación por no haber suministrado unas expensas para surtir la alzada, por parte del Ministerio Público”.
El Tribunal indicó que revisadas las actuaciones que conforman el proceso ejecutivo que originó la actuación, observa que el “acta de conciliación sobre pago diferido de procesos en la vía de ejecución y pago anticipado de derechos litigados en procesos ordinarios laborales, todo sobre reajustes pensionales ley 6ª de 1992”, es un acuerdo entre Gustavo Villasmil Quintero, como Alcalde y el abogado de uno de los pensionados, pero el proceso ejecutivo se inició a favor de la generalidad de los pensionados, de quienes se desconocía su plena identidad (f. 43 cd. 3).
Los argumentos expuestos por el Tribunal para declarar la nulidad de todo lo actuado fueron los siguientes (fs. 42 a 52 ib.):
1.	Se reconocieron obligaciones, por fuera del marco legal, que comprometieron dineros públicos del municipio de San José de Cúcuta y “no quedan dudas de la ilicitud del objeto del acuerdo señalado, sin que pueda justificarse tal proceder por la existencia de procesos ejecutivos, o procesos ordinarios en marcha”.
2.	La conciliación, además de contener un objeto ilícito, “no fue realizada ante un funcionario público habilitado por la ley para aprobarla”, careciéndose de la presencia de la Procuraduría, la Contraloría o una autoridad judicial que avalará el contenido y la legalidad del acuerdo, lo que hace que el mismo sea meramente privado entre quien fungía como alcalde de Cúcuta y un abogado, de manera que “el documento privado no constituye jurídicamente una conciliación, y menos aún puede estar provisto de los efectos de ‘cosa juzgada’ y de ‘prestar merito ejecutivo’ que allí se consignaron, previsiones éstas carentes de toda validez por las irregularidades ya señaladas”.
3.	No están identificadas las partes “que supuestamente intervienen en la conciliación” y se benefician; así, el acuerdo se lleva a cabo para conciliar los reajustes pensionales de personas indeterminadas, no relacionadas ni identificadas con los nombres, “menos aún se determina el monto de lo que a cada uno de ellos supuestamente le correspondería de acuerdo a su reajuste pensional”. Tampoco aportó el apoderado “los poderes de quienes se dice eran los supuestos poderdantes beneficiarios de los reajustes, pues al menos de ello no se dejó constancia en el acta”.
4.	El documento se suscribió por un valor aproximado a ocho mil millones de pesos, sin elementos de juicio que permitieran determinar la razonabilidad de dicha suma. Igualmente se omitió especificar los lapsos temporales a que correspondería el dinero adeudado.
Sumado a lo anterior, se sustenta la nulidad en la existencia de irregularidades en la actuación procesal, pues “no se comprende cómo, con base en un acto de tal naturaleza, se haya podido librar un mandamiento de pago como lo hizo la señora Juez Cuarta Laboral del Circuito…, sin hacer el más mínimo razonamiento jurídico sobre la legalidad del acto que se le presentaba, sin percatarse que en esas condiciones, la obligación además de ilegal, no resultaba ni siquiera clara y menos exigible; sin constatar si efectivamente los supuestos beneficiarios habrían conferido los poderes que se anuncian en la conciliación; sin exigir que le aportaran copia de las sentencias que condenaban a dichos pagos; sin establecer cuál fue el monto de las costas procesales que también se conciliaban y que supuestamente se rebajan y sin exigir las credenciales que acreditaran al funcionario que suscribía el Acta como Alcalde Municipal… Para la Sala, esta conducta es legalmente reprochable, desde todo punto de vista ya que desconoce abiertamente los deberes constitucionales y legales a los que se comprometió cuando tomó posesión como Juez de la República” (f. 48 ib.).
El Tribunal observó, además, que como juez de segunda instancia se encuentra legitimado para estimar la validez de la actuación procesal en la que se tomó la decisión. Destacó que la función judicial se guía por mandatos superiores, que le imponen al servidor judicial el deber constitucional de velar, para el caso, por la efectiva realización de los fines del proceso laboral y evitar que bajo la aparente legalidad de una actuación de esta índole “se desplieguen maniobras claramente orientadas a defraudar el patrimonio público” por medio de actos de corrupción, con actual frecuencia perpetrados mediante la suscripción ilegal de actas de conciliación, a través de las cuales se reconocen, a cargo de distintas entidades públicas, obligaciones laborales legalmente inexistentes, para luego con base en ellas promover procesos ejecutivos, a través de los cuales se hace efectiva la defraudación del patrimonio público.
En consecuencia, el Tribunal Superior de Cúcuta, Sala Laboral determinó que estaba frente a un proceso “ejecutivo laboral constitucional y legalmente ilegítimo, es decir, nulo”, por lo cual no puede efectuarse ningún juicio sobre la ritualidad de los actos procesales objeto de apelación, pues “tales consideraciones solo serían eficaces si recayeran dentro de un proceso edificado sobre bases legales”.
Finalmente advirtió que el Código Civil indica (artículos 1741 y 1742),frente a una nulidad absoluta producida por un objeto o causa ilícita, que “puede y debe ser declarada por el juez, aún sin petición de parte, cuando aparezca de manifiesto en el acto o contrato”, lo cual conduce a disponer la “nulidad de todo lo actuado dentro del presente proceso y en su lugar, negar el mandamiento de pago, solicitado con base en el ‘acta de conciliación sobre pago diferido de procesos en vía de ejecución y pago anticipado de derechos litigados en procesos ordinarios laborales, todo sobre reajustes pensionales ley 6ª de 1992’”.
D. Fallo único de instancia en la acción de tutela.
La Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, mediante fallo de mayo 19 de 2009, negó el amparo solicitado al considerar que “el proveído del 11 de noviembre de 2008, mediante el cual se tomó la decisión cuestionada, no es producto de la arbitrariedad o el capricho del juzgador, dadas las irregularidades que el Tribunal encontró en el trámite del proceso de ejecución, donde se pretendía el cobro de la suma de $ 7.985.856.757.84, por concepto de reajustes pensionales con base en la Ley 6ª de 1992 para pensionados indeterminados, de quienes no se aportó el respectivo poder, comprometiendo los dineros del municipio”(fs. 42 y 43 cd. Corte Suprema).
Ello además de la improcedencia de la acción de tutela, por falta de legitimación de los accionantes, que no son parte ni tienen interés material reconocido en el proceso judicial en el cual se dictaron “las providencias con las cuales supuestamente se les vulneró sus derechos”.
Advirtió que “el demandante en el proceso ejecutivo no manifestó actuar en nombre y representación de los pensionados, además, ni siquiera en el acuerdo que sirvió de base de recaudo ejecutivo se relacionaron sus nombre”. Todo ello le llevó a “concluir la improcedencia de la presente acción, razón por la cual se denegará el amparo solicitado”.
E. Pruebas recaudadas en sede de revisión.
Para ampliar la información, mediante auto de diciembre 18 de 2009, esta Sala dispuso solicitar“i) copia de las respectivas cédulas de ciudadanía; ii) copia de la resolución o resoluciones mediante las cuales les fue concedida la pensión; iii) los documentos que demuestren que los derechos estaban acreditados o emanaban del acta de conciliación… iv) indiquen cuándo y dónde iniciaron la primera reclamación para obtener el reajuste de la pensión, según el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992 que citan”. Además, se ordenó suspender los términos respectivos, “hasta tanto sean recibidas y analizadas las pruebas solicitadas”. En enero 22 de 2010, los señores Ramón Guillermo Mendoza, Andelfo Mendoza y Victoriana Peñaranda Vaca presentaron un escrito resumiendo los hechos e incluyendo unos elementos de comprobación, a saber:
1. Resolución N° 593 de 1983 de la Caja de Previsión Social Municipal de Cúcuta,“por la cual se sustituye la pensión de invalidez del señor German Pérez Ortiz, a quien fue su compañera permanente, Sra. Victoriana Peñaranda”, a partir de marzo 24 del referido año, “por valor de $11.300”(fs. 31 y 32 cd. Corte).
1.1. Resolución N° 505 de 1982 de dicha Caja de Previsión, “por la cual se reconoce y se ordena pagar una pensión por invalidez al señor German Pérez”, a partir de agosto 1° del mismo año, “por valor de $11.000”(f. 33 ib.).
2. Resolución N° 183 de 1981 de la citada Caja de Previsión, “por la cual se reconoce y ordena pagar pensión vitalicia del señor Andelfo Mendoza”, a partir de marzo 2 del mismo año, por $8.249.94 (fs. 36 a 38 ib.).
3. Resolución 276 de 1970 de la misma Caja de Previsión, “por la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación” al señor Ramón Guillermo Mendoza Afanador, a partir de febrero 28 de 1970,por $1.835.40 (fs. 39 y 40 ib.).
4. Acuerdo N° 004 de enero 3 de 1994, del Concejo de San José de Cúcuta, determinando que a partir de enero 1° de 1994se reajusten “las pensiones de Jubilación del Sector Público Municipal para compensar las diferencias entre los aumentos salariales y las Pensiones jubilación, reconocidas con anterioridad al año de 1989”. Para su cumplimiento, autorizó “al señor Alcalde y a las Juntas Administradoras de las Empresas Municipales y Caja de Previsión Social Municipal, para que con sujeción a las normas preceptuadas en la Ley sexta (6) de 1992, Artículo 19, Parágrafo cuarto (4°) y quinto (5°), en concordancia con el Decreto Nacional 2108, expidan las normas que permitan la aplicación del beneficio en la misma escala remunerativa del Orden Nacional”(fs. 42 y 43 ib.).
5. Fallo del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, proferido en diciembre 5 de 1997, que decretó la nulidad del referido acuerdo N° 004 de enero 3 de 1994al estimar que al Congreso de la República “le compete fijar el régimen prestacional de todos los empleados públicos, incluidos los del nivel municipal, de lo cual puede deducirse la ostensible violación de tal precepto superior por parte del Acuerdo impugnado, sin necesidad de hacer mayores disquisiciones sobre el asunto particular, ante la flagrancia de la violación normativa como así se concluyó en el proveído que decretó la suspensión provisional y que mereció su ratificación por parte del Honorable Consejo de Estado en el interlocutorio del 18 de abril de 1995 en el que además se dilucidó que las normas invocadas por el Cabildo -parágrafos 4 y 5 del artículo 19 de la Ley 6ª de 1992- que también son las traídas a colación por el interviniente ‘solamente gobiernan el destino de las transferencias presupuestales que se hace a los municipios, entre las cuales podrán destinar partidas para el pago de reajuste de pensiones, pero que de ninguna manera debe entenderse que las corporaciones de los entes territoriales puedan crear pensiones a empleados de su nivel o establecer reajustes no provistos en la ley’, ante la claridad de los preceptos supralegales ya analizados” (fs. 44 a 49 ib.).
6.Fallo de julio 25 de 2003, proferido por el Juzgado 3° Laboral del Circuito de San José de Cúcuta, que reconoció el derecho al reajuste de la pensión, a partir de enero 20 de 1999 de la señora Victoriana Peñaranda Vaca y de otros demandantes en aquella oportunidad. También ordenó indexar “las sumas de dinero que se deban cancelar a los actores por concepto del reajuste pensional debido, hasta la fecha en que efectivamente se produzca su cancelación” (fs. 62 a 76 ib.). La providencia indicada en el punto anterior, fue impugnada por los apoderados de la entidad accionada al estimar que “los demandantes solicitaron la aplicación del artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, cuando dicha norma fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia N° C-531 del 20 de Noviembre de 1995. Que los pensionados que pretenden el reajuste son del orden municipal y mal podrán aspirar a que se hiciera extensible un norma que solo cobijaba a los del orden nacional…”. Por otro lado, señalaron que la orden de pago de los intereses de mora no es procedente, debido a que “éstos se generan cuando hay mora en el pago de las mesadas pensionales, situación que no se da en este caso”.
Igualmente, el apoderado expuso que “con el agotamiento de la vía gubernativa efectuado el 28 de enero de 1999, se dejaron a salvo los derechos sobre cada uno de los meses de los tres años inmediatamente anteriores, por tratarse de obligaciones que se causan y hacen exigibles autónomamente en cada mensualidad cumplida, es decir si los seis años de subsistencia del derecho comprendidos entre el 28 de enero de 1996 y el 28 de enero de 2002, fueron superados con la presentación de la demanda ante la justicia ordinaria en uno o dos meses, sólo estarían prescritas una o dos mesadas de comienzos del año 1996, respecto de las cuales estaría superado el término de los seis años de vigencia del derecho”.
7. El Tribunal Superior de Cúcuta, Sala Laboral, mediante providencia de noviembre 25 de 2003, resolvió el recurso de apelación confirmando la sentencia del Juzgado 3° Laboral, ya citado, salvo el numeral cuarto, que revocó “en el sentido de absolver al municipio de Cúcuta de la indexación allí ordenada”.
8. Fallo de junio 12 de 2003, del Juzgado 1° Laboral del Circuito, que reconoció al señor Andelfo Mendoza “el derecho al reajuste de la pensión de jubilación por los años de 1993, 1994, 1995, acorde a la ley 6ª de 1992 y su Decreto 2108 del mismo año por parte del Municipio de San José de Cúcuta” (fs. 88 a 99 ib.).
El mencionado fallo fue apelado por la parte demandada, indicando que el argumento del juzgado de primera instancia “implicaría de una parte hacer regir la jurisprudencia retroactivamente y de la otra subvenir el sentido claro de la inexequibilidad, en cuanto a la razón de su declaratoria respecto del artículo 116 de la Ley 6ª de 1992 pues ella sobrevino fue por falta de unidad de materia al considerar la Honorable Corporación que existía un dispar tratado temático entre el artículo 116 y el resto del contenido de la ley” (f. 106 ib.).
9. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Laboral, confirmó en noviembre 24 de 2003ese fallo recurrido (fs. 100 a 116 ib.).
10. El Juzgado 4° Laboral del Circuito de San José de Cúcuta, en providencia de noviembre 20 de 2003, reconoció “el derecho al reajuste de la pensión por los años de 1993, 1994, y 1995…, para el reconocimiento de los porcentajes según las fechas de reconocimiento de la pensión” al señor Ramón Guillermo Mendoza Afanador (fs. 117 a 131 ib.). Decisión que fue impugnada, empleando similares argumentos a los expuestos anteriormente.
11. Acuerdo N° 0039 emitido por el Concejo Municipal de San José de Cúcuta en agosto 23 de 2004, por el cual se autoriza al Alcalde de esa ciudad, para “enajenar a título oneroso bienes inmuebles de propiedad del Municipio, bienes inmuebles de carácter fiscal que se localicen en el territorio del Municipio de San José de Cúcuta hasta por el monto previsto por el Plan de Desarrollo Municipal Acuerdo 028 de 2004, destinándose el 15% del valor de las ventas para que sean atendidas las condenas en contra del municipio relativas a los ajustes de pensiones a su cargo, conforme el Artículo 116 de la Ley 6ª de 1.992 y el Artículo 1° del Decreto 2108 de 1.992 (reglamentario de la Ley 6ª de 1.992) y el restante 85% para contribuir al desarrollo del programa de gobierno” (f. 143 ib.).
12. Acuerdo N° 0043 de septiembre 23 de 2004, del Concejo Municipal de San José de Cúcuta, por el cual se autorizó al Alcalde para que,“con base a la capacidad de pago del Municipio, gestione en las entidades financieras un empréstito a favor del Municipio, hasta por el valor de dos mil quinientos millones de pesos m/cte($2.500.000.000), destinado al pago de una parte del ajuste de las mesadas pensionales creadas mediante la Ley 6ª de 1992” (f. 144 ib.).
También facultó al Alcalde para “adicionar en el Presupuesto de Rentas e Ingresos y Gastos del Municipio de San José de Cúcuta, las sumas provenientes de los préstamos y los demás recursos que se obtengan para financiar el pago del reajuste pensional a que se refiere este acuerdo, así como para ejecutar las demás operaciones presupuestales que fueren necesarias”.
13.Acuerdo N° 0026 de agosto 12 de 2005, proferido por el referida Concejo, que autorizó igualmente al Alcalde para enajenar bienes, con el fin de destinar un 15% “del valor de las ventas para que sean atendidas las condenas en contra del municipio relativas a los ajustes de pensiones a su cargo”, conforme a los artículos 116 de la Ley 6 de 1992 y 1° del Decreto 2108 de 1992 (reglamentario de la Ley 6ª de 1992)(fs. 145 y 146 ib.). En el mismo sentido, el acuerdo N° 0029 de agosto 31 de 2005 autorizó al Alcalde para entregar “uno (1) o más inmuebles de propiedad del municipio, en garantía para cubrir embargos judiciales hasta por valor de cinco mil millones de pesos”, además de poder suscribir los documentos necesarios para cubrir dichas garantías.
14.Mediante oficio N° 0085, dirigido en enero 25 de 2005 por el Juzgado 3° Laboral del Circuito de Cúcuta al Banco Popular, se informó que dentro del proceso ejecutivo N° 0210-2002,“en cumplimiento a lo ordenado por auto de fecha de enero 26 de 2005”, se decretó “el embargo y retención de las sumas de dineros que posea en esa entidad bancaria el municipio de San José de Cúcuta, en cuentas corrientes, de ahorros y CDTs, hasta cubrir la suma de $1.131.000.000,00 sumas que deberán depositarse en el Banco Agrario de Colombia y a órdenes de este Juzgado” (fs. 149 y 150 ib.).
15. Acta de conciliación suscrita en febrero 23 de 2005,entre el Alcalde Gustavo Villasmil Quintero y un apoderado, para “de una parte conciliar el pago diferido de las sumas en trámite de ejecución por concepto de reajuste de la ley 6ª de 1992 en algunos procesos y de la otra conciliar el pago anticipado y diferido del derecho al reajuste para los pensionados cuyos procesos aun están cursando como ordinarios en la primera y segunda instancia”.
En el acta se acordó, como conciliación, un plan de pagos por parte del municipio y el presunto representante de los pensionados, que conllevaba el retiro inmediato de todos los procesos cursantes en contra del municipio y no intentar procesos posteriores sobre los mismos asuntos. Allí se lee (fs. 151 y 155 ib.): “El Municipio San José de Cúcuta, se obliga para con el abogado… a pagar la suma única de siete mil novecientos ochenta y cinco millones ochocientos cincuenta y seis mil setecientos cincuenta y siete pesos con 84/100 mcte ($7.985.856.757, 84), en cuatro (4) cuotas…:
El día veintiocho… de febrero… (2.005)… mil cuatrocientos treinta y siete millones cuatrocientos cincuenta y cuatro mil doscientos dieciseis pesos con 40/100 mcte($ 1.437.454.216.40).
El día veintinueve… de marzo… (2.005)…quinientos cincuenta y nueve millones nueve mil novecientos setenta y tres pesos…($559.009.973.00).
El día diez… de julio… (2005)…tres mil novecientos noventa y dos millones novecientos veintiocho mil trescientos setenta y ocho pesos con 92/100 mcte($3.992.928.378.92).
El día diez… de enero… (2.006)… mil novecientos noventa y seis mil novecientos noventa y seis millones cuatrocientos sesenta y cuatro mil ciento ochenta y nueve pesos con 46/100 mcte ($1.996.464.189.46).”
En caso de incumplimiento en el pago de alguna de las cuotas estipuladas en la cláusula anterior, se extinguirá automáticamente el plazo otorgado, facultando al acreedor para iniciar inmediatamente las acciones legales a que haya lugar con el fin de exigir la totalidad de la obligación, incluyendo la máxima tasa de interés moratorio establecida.
Esa conciliación “hace tránsito a cosa juzgada y presenta mérito ejecutivo”, además de sustituir y dejar sin efecto cualquier convenio verbal o escrito celebrado con anterioridad entre las mismas partes y sobre el mismo objeto (fs. 151 a 155 ib.).
16. Carta suscrita por el Alcalde de Cúcuta en mayo 17 de 2005, dirigida al Ministro del Interior y Justicia, mediante la cual le solicita que, por su intermedio, se formule consulta ante el Consejo de Estado, acerca del cumplimiento de fallos que ordenan el reajuste de la pensión conforme a la Ley 6ª de 1992 (f. 157 ib.).
17.Consulta elevada en mayo 17 de 2005, por el Alcalde de Cúcuta, a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, exponiendo los hechos y pidiendo ayuda para “determinar que acción se puede orientar a la recuperación de los dineros cancelados a algunos pensionados”, advirtiendo la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia que determina que “los pensionados de orden territorial no tienen derecho al reajuste que ordena la Ley 6ª de 1992”, además de saber que hacer con el “restante 75% que aún se encuentra pendiente por cancelar, que asciende a la suma de 8.500 millones de pesos”, indagando que si “podríamos con base en la reciente jurisprudencia oponernos… y negarnos a cumplir”.
Se explicó que debido a que los procesos en cuestión estaban ejecutoriados y en firme, por los fallos proferidos en primera y segunda instancia, los apoderados se constituyeron en acreedores del municipio.
18.Auto mediante el cual el Juzgado 4° Laboral del Circuito de Cúcuta, en julio 18 de 2005, libró mandamiento de pago correspondiente al proceso ejecutivo N° 2005-0254,en el cual se aprecia:
“… (el nombre de un abogado), quienes actúan (sic) en nombre propio, instaura juicio ejecutivo laboral, contra el municipio de San José de Cúcuta, pretendiendo se libre por parte del juzgado mandamiento de pago en su favor por la suma de $ 3.992.928.378.92, como capital que corresponde al acta de conciliación o transacción sobre el pago diferido en vía de ejecución y pago anticipado de derechos litigados en el proceso ordinario laboral sobre el reajuste pensional e intereses moratorios, causados desde el incumplimiento del pago de la obligación y hasta la fecha en que se efectué el mismo, más las costas del proceso.
1°) Reconocer personería para actuar a nombre propio al Dr. …
2°) Librar orden de pago, en favor de… y en contra del municipio de San José de Cúcuta, por el siguiente concepto:
a)	Por la suma de $3.992.928.378.92, que corresponde a la cuota de capital dejada de pagar el 10 de junio de 2005.
b)	Por la suma de $ 1.996.464.189.46,… cuota de capital que prometió pagar el 10 de Enero de 2006, hoy exigible como consecuencia de la mora del pago de la tercera cuota. Por los intereses moratorios comerciales causados a partir de junio 11 de 2005, de las anteriores sumas y hasta la fecha en que se efectúe dicho pago.
3°) Costas del presente proceso, las que se tasaron en el momento procesal oportuno.”
19. Fallo proferido en septiembre 13 por el Juzgado 4° Laboral del Circuito de Cúcuta, mediante en cual se ordena continuar con la ejecución acorde con el mandamiento de pago de julio 18 de 2005, además de requerir a las partes para que dentro del término establecido en el artículo 521 C.P.C. presenten la liquidación del crédito. También condenó en costas a la parte demandada, que serán tasadas en un 10% sobre el valor que arroje la correspondiente liquidación (fs. 164 a 165 ib.).
20. El Procurador Regional de Norte de Santander, en abril 30 de 2007, respondió al Alcalde informando que comparte la apreciación sobre el asunto, ya que el acuerdo celebrado entre las partes no cumplió con el trámite legal establecido, de conformidad con la Ley 640 de 2001; sin embargo, el Juzgado 4° Laboral del Circuito profirió mandamiento de pago, con base en tal acuerdo entre Gustavo Villasmil Quintero, alcalde encargado de Cúcuta y el apoderado.
Refirió que la “suma conciliada entre las partes fue por un valor de siete mil novecientos ochenta y cinco millones ochocientos cincuenta y seis mil setecientos cincuenta y siete pesos con 84/100 ($ 7.985.856.757.84), siendo embargadas las cuentas del municipio en su momento para cumplir con esa obligación y desembolsado parte de dichos dineros al demandante”.
Advirtió que debido al artículo 142 C.P.C. y dada la instancia procesal actual, la nulidad no es la figura a aplicar, debiéndose “iniciar las acciones disciplinarias tendientes a establecer las responsabilidades éticas que se deriven del presunto irregular acuerdo conciliatorio. Agregó que le han reiterado “al Juez de la causa mantener la orden de no pago por parte de la administración del saldo insoluto hasta tanto no se cumpla con el requisito de presentar las liquidaciones individuales de cada uno de los pensionados por parte del togado que les representa, y por hechos cumplidos se dará inicio a las acciones pertinentes” (fs. 166 a167ib.).
21. Requerimiento urgente enviado en diciembre 29 de 2008, por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de Cúcuta al apoderado, solicitando “devolver al municipio de Cúcuta todos los dineros cancelados con ocasión del proceso ejecutivo N° 2005-00254, los cuales se encuentran certificados por la Secretaría del Tesoro Municipal por valor de $8.286.464.189.40” (f. 170 ib.). Esto fue reiterado en noviembre 23 de 2009, advirtiendo que era en virtud de la nulidad decretada por el Tribunal Superior de Cúcuta en noviembre 11 de 2008 (f. 171 ib.).
22.En el auto dictado en julio 25 de 2006 por el Tribunal Superior de Cúcuta, Sala Laboral, que desató la alzada propuesta contra el proferido por el Juzgado 4° Laboral del Circuito de la misma ciudad, de diciembre 9 de 2005,se recuerda que el a quo reconoció personería jurídica, aceptó el escrito de excepciones, negó provisionalmente el decreto de medidas cautelares y ordenó al municipio de Cúcuta que “en un término de tres días preste caución a través de póliza de seguros en un 10% del valor del capital que asciende a $5.989.392.567 y consigne en efectivo como garantía de los intereses y costas de este proceso la suma de $1.000.000.000 so pena de que se venza el termino otorgado y se ordenen las medidas cautelares solicitadas por la parte ejecutante”, y por último ordenó continuar con el trámite del proceso, una vez venciera el término de traslado de las excepciones.
Esta corporación es competente para examinar la determinación referida, en sede de Revisión, al tenor de lo dispuesto en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
En atención a lo expuesto, esta Sala de Revisión debe determinar si el Tribunal Superior de Cúcuta, Sala Laboral, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y otros,al decretar “la nulidad de todo lo actuado” y negar “el mandamiento de pago”,de un proceso ejecutivo que tenía como título un “acta de conciliación sobre pago diferido de procesos en vía de ejecución y pago anticipado de derechos litigados en proceso ordinario laboral”. Los demandantes estiman que el ad quem “se apartó del asunto que motivó la alzada”, quebrantando además los derechos a la seguridad social, la vida digna, el mínimo vital y la igualdad.
3.1.Debe recordarse que mediante fallo C-543 de octubre 1° de 1992, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, fue declarado inexequible el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991 (también, desde otro enfoque, fueron entonces excluidos del ordenamiento jurídico los artículos 11 y 12 ibídem), norma que establecía reglas relacionadas con el trámite de acciones de tutela contra determinaciones judiciales que pongan fin a un proceso, cuya inexequibilidad derivó de afirmarse su improcedencia contra tal clase de providencias, salvo ante ostensible y grave “actuación de hecho”, perpetrada por el propio funcionario judicial.
Al respecto, al estudiar el asunto frente al tema del “principio democrático de la autonomía funcional del juez”, reconocido expresamente en la Constitución, esta corporación determinó que el juez de tutela no puede extender su decisión para resolver la cuestión litigiosa, obstaculizar el ejercicio de diligencias ordenadas por el juez ordinario, ni modificar sus providencias, o cambiar las formas propias de cada juicio, lo cual sí violaría gravemente los principios constitucionales del debido proceso.
En el referido pronunciamiento C-543 de 1992, se expuso (en el texto original sólo está en negrilla “de hecho”, del primer párrafo que se cita):
3.2. En sustento de esa decisión, entre otras consideraciones convergentemente definitorias, además se plasmó lo siguiente (solo están en negrilla en el texto original las expresiones “alternativo”, “último” y “único”):
3.3. En relación con el mismo asunto, y particularmente sobre el cumplimiento por parte del proceso de una “función garantizadora del derecho”, agregó (no está en negrilla en el texto original, como tampoco en las citas subsiguientes):
3.4.Igualmente, con fundamento en que el constituyente estableció jurisdicciones autónomas y separadas cuyo funcionamiento ha de ser desconcentrado, en ese fallo se indicó que “no encaja dentro de la preceptiva fundamental un sistema que haga posible al juez, bajo el pretexto de actuar en ejercicio de la jurisdicción Constitucional, penetrar en el ámbito que la propia Carta ha reservado a jurisdicciones como la ordinaria o la contencioso administrativa a fin de resolver puntos de derecho que están o estuvieron al cuidado de estas”.
3.5. Sin embargo, a partir de algunas manifestaciones que la propia Corte incluyó dentro de esa providencia, entre ellas que los jueces de la República tienen el carácter de autoridades públicas, y pueden incurrir en “actuaciones” de hecho, fue dándose origen a la doctrina de la vía de hecho, a partir de la cual, de forma muy excepcional, se permite el uso de la acción de tutela para cuestionar aquellas “decisiones” que por contrariar de manera grave, flagrante y grosera el ordenamiento constitucional, no puedan en realidad reputarse como verdaderos pronunciamientos judiciales.
3.6. En la jurisprudencia de esta corporación se vino desarrollando así la noción de la vía de hecho, al igual que, especialmente en los últimos años, la concepción de algunos requisitos generales de procedencia y, sobre todo, causales especiales de procedibilidad. Con todo, es preciso tener en cuenta que la acción de amparo se encuentra reservada para aquellos eventos en los cuales se presente una verdadera conculcación de un derecho fundamental, lo cual suele traducirse en actuaciones ostensiblemente opuestas al ordenamiento jurídico, al punto de requerirse la intervención del juez de tutela como única vía para su restablecimiento, pues de otra forma ese instrumento consignado en el artículo 86 superior habría de convertirse en un mecanismo especial de enmienda de las decisiones judiciales, interpretación que resulta por completo ajena a la especial naturaleza con la cual ha sido concebida la acción de tutela.
3.7. A su vez, es importante considerar que si bien la jurisprudencia constitucional ha paulatinamente admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, pese a la claridad y al efecto de cosa juzgada (art. 243 Const.) que es inmanente a las decisiones contenidas en la sentencia C-543 de 1992 a la que antes se hizo referencia, no sería menos pertinente ni valedero tomar en cuenta también los parámetros de racionalidad dentro de los cuales el legislador extraordinario de 1991 quiso enmarcar la procedencia del amparo.
3.8. De otra parte, la sentencia C-590 de junio 8 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño, circunscrita al estudio y declaración de inexequibilidad de un segmento normativo del artículo 185 de la Ley 906 de 2004, que conducía a la proscripción de la acción de tutela contra sentencias de casación penal, contiene también importantes reflexiones, muy pertinentes al propósito de fijar el ámbito estrictamente excepcional dentro del cual es constitucionalmente admisible la tutela contra decisiones judiciales.
Sobre el tema expuso en esa ocasión esta corporación que“no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia” (no está en negrilla en el texto original, ni en las transcripciones siguientes).
3.9. Empero, luego de esos categóricos raciocinios, en la citada providencia fueron compilados los denominados “requisitos generales de procedencia” y las “causales generales de procedibilidad”, siendo catalogados los primeros de la siguiente manera:
3.10. Adicionalmente se indicó que, “para que procedauna acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas”, siendo agrupadas de la siguiente forma:
f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos yjurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
3.11. Recapitulando esos desarrollos jurisprudenciales, merece también especial atención el criterio de esta Corte en cuanto a la labor específica del juez de tutela, en punto a que no puede desconocer “los conceptos y principios de autonomía, independencia de los jueces, acceso a la administración de justicia, seguridad jurídica y vigencia del Estado social de derecho”.
Es entonces desde las rigurosas perspectivas expuestas en precedencia, donde además converge el deber impostergable de ofrecer amparo efectivo a los derechos fundamentales y el compromiso de acatar los enunciados principios, que el juez debe avocar el análisis cuando razonadamente se plantee por quienes acudieron a un proceso judicial común, la supuesta vulneración de sus garantías fundamentales como resultado de providencias entonces proferidas.
Cuarta. Requisitos y características del acta de conciliación especialmente en materia laboral, según la Ley 640 de 2001. Reiteración de jurisprudencia.
Como ya lo ha señalado esta corporación refiriéndose de manera general al tema de la conciliación, existen una serie de características esenciales que identifican este mecanismo alternativo de solución de conflictos plenamente aceptado en nuestro ordenamiento jurídico. Se ha dicho que la conciliación es una institución en virtud de la cual se persigue un interés público, mediante la solución negociada de un conflicto jurídico entre partes, con la intervención de un funcionario estatal, vinculado a la rama judicial, a un órgano de control o a la administración, y excepcionalmente de particulares.
La Corte ha desarrollado amplia jurisprudencia estructurando las características esenciales de la conciliación, a saber:
i) Es un instrumento de autocomposición de un conflicto, en el que las partes involucradas, con la intervención del conciliador y la voluntad de ellas, llegan a un acuerdo que implica el reconocimiento o la aceptación por una de ellas de los posibles derechos reclamados por la otra, o hay renuncia recíproca de las pretensiones o los intereses alegados.
ii) Constituye una actividad preventiva, en la medida en que busca la solución del conflicto antes de acudir a la vía procesal o durante el trámite del proceso, en cuyo caso no se llega al resultado final normal de aquél, que es la sentencia, constituyendo así una causal anormal de terminación del proceso.
iii) La conciliación no tiene, en estricto sentido, el carácter de actividad judicial ni da lugar a un proceso jurisdiccional, porque el conciliador (autoridad o particular) no interviene para imponer a las partes la solución del conflicto en virtud de una decisión autónoma e innovadora, limitándose a presentar fórmulas para que las partes se avengan a solucionar el conflicto, y a presenciar y a registrar el acuerdo a que han llegado; el conciliador, por consiguiente, no es parte interesada en el conflicto y debe asumir y mantener una posición neutral.
iv) Es un mecanismo útil para la solución de los conflictos, porque: 1) ofrece a las partes involucradas en un conflicto la posibilidad de llegar a un acuerdo, sin necesidad de acudir al proceso judicial, que implica demora, costos para las partes y congestión para el aparato judicial; 2) constituye un mecanismo alternativo de administración de justicia, que se inspira en el criterio pacifista que debe regir la solución de los conflictos en una sociedad; 3) es un instrumento que busca lograr la descongestión de los despachos judiciales, procurando mayor eficiencia de la administración de justicia.
v) La conciliación tiene un ámbito que se extiende a todos aquellos conflictos susceptibles, en principio, de ser negociados, o en relación con personas cuya capacidad de transacción no esté limitada por el ordenamiento jurídico. Así, bien pueden señalarse casos en los cuales válidamente cabe restringir la facultad de conciliar y, naturalmente, no debe confundirse la institución de la conciliación con el contrato de transacción, de estirpe privada, que se gobierna por reglas especiales.
vi) La conciliación es el resultado de una actuación que se encuentra reglada por el legislador en varios aspectos, tales como las autoridades o sujetos competentes para intervenir en la actividad de conciliación y las facultades de las cuales disponen; las clases o tipos de conciliación admisibles y los asuntos susceptibles de ser conciliados; las condiciones bajo las cuales se pueden presentar peticiones de conciliación; los trámites que se deben realizar; la renuencia a intentarla y las consecuencias que se derivan de ello; la audiencia de conciliación, la formalización del acuerdo total o parcial entre las partes o la ausencia de éste; y la documentación de lo actuado.
Quinta. Objeto ilícito y causa ilícita, como generadores de nulidad absoluta.
Las causales que dan origen a la nulidad se encuentran descritas en el artículo 1741 del Código Civil, así: “La nulidad producida por un objeto o causa ilícita, y la nulidad producida por la omisión de algún requisito o formalidad que las leyes prescriben para el valor de ciertos actos o contratos en consideración a la naturaleza de ellos, y no a la calidad o estado de las personas que los ejecutan o acuerdan, son nulidades absolutas.
Hay asimismo nulidad absoluta en los actos y contratos de personas absolutamente incapaces. Cualquiera otra especie de vicio produce nulidad relativa, y da derecho a la rescisión del acto o contrato.”
La nulidad absoluta se produce entonces, cuando existe: i) objeto ilícito; ii) causa ilícita; iii) falta de solemnidades o requisitos esenciales para la validez del acto o contrato, de acuerdo con su naturaleza; y iv) incapacidad absoluta. Puede ser solicitada por cualquier persona que tenga algún interés legítimo, al igual que por el Ministerio Público, en aras de proteger la moral y la ley (artículo 1742 del Código Civil). También debe ser declarada de oficio por el juez del conocimiento, cuando “aparezca de manifiesto” en el acto o contrato, esto es, cuando es ostensible, notoria o evidente.
El referido artículo, indica que se puede sanear la nulidad, cuando no es generada por objeto y causa ilícita, si opera ratificación por las partes o prescripción extraordinaria.
Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1519 del Código Civil, hay objeto ilícito “en todo lo que contraviene al derecho público de la nación. Así, la promesa de someterse en la república a una jurisdicción no reconocida por las leyes de ella, es nula por el vicio del objeto”. En cuanto a la causa ilícita, el artículo 1524 la ubica como “…la prohibida por la ley, o contraria a las buenas costumbres o al orden público”, de manera que, por ejemplo, la promesa de dar algo en pago de una deuda que no existe, carece de causa licita.
Sexta. Legitimación procesal de los accionantes.
De conformidad con lo estatuido en el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela se ejerce por la persona “vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante”,o por un tercero, mediante la figura de la agencia de derechos, cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover la acción. La Corte Constitucional se ha referido a la legitimación en la causa como un requisito de procedibilidad de la acción de tutela, en los siguientes términos: “La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. Es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo.
La legitimación por activa es requisito de procedibilidad. Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona…Adicionalmente, la legitimación en la causa como requisito de procedibilidad exige la presencia de un nexo de causalidad entre la vulneración de los derechos del demandante, y la acción u omisión de la autoridad o el particular demandado, vínculo sin el cual la tutela se torna improcedente.”
7.1. Los demandantes solicitan se suspendan los efectos del auto proferido en noviembre 11 de 2008 por el Tribunal Superior de Cúcuta, Sala Laboral, que declaró “la nulidad de todo lo actuado dentro del presente proceso ejecutivo” y,en su lugar, negó el mandamiento de pago, argumentando “la ilicitud del objeto del acuerdo señalado” (fs. 3 y 4 cd. inicial).
Consideran que el referido Tribunal “se apartó del asunto que motivó la alzada” y que, mediante el auto que declaró la nulidad, desatendió y afectó lo dictado por el Juzgado 4° Laboral del Circuito de Cúcuta, en determinaciones “ya debidamente ejecutoriadas desde el año 2006”.
7.2. Por su parte, el Tribunal accionado indicó que dentro del proceso ejecutivo se advirtieron serias y graves irregularidades, frente al “acta de conciliación” que lo originó, documento generador “de graves reparos que permiten advertir, de manera clara su ilegalidad”, en cuanto:
i) El acta versa sobre un objeto ilícito, al haberse pactado por concepto de reajuste pensional de la Ley 6ª de 1992, a favor de pensionados indeterminados del municipio de San José de Cúcuta, pese a que la norma fue declarada inconstitucional por “sentencia C-531 de la Corte Constitucional, que desde luego no permite entonces su legal aplicación”;ii)se reconocieron obligaciones por fuera del marco legal, que comprometen dineros públicos, “sin que pueda justificarse tal proceder por la existencia de procesos ejecutivos, o procesos ordinarios en marcha”;iii) el acuerdo de conciliación se realizó en ausencia de “un funcionario público habilitado por la ley”, no constituyendo una conciliación propiamente tal y menos con efectos de cosa juzgada; iv) no hay plena identificación de los beneficiarios del acuerdo; y v) se suscribió por “cerca de 8000 mil millones de pesos sin que existieran elementos de juicio que permitieran determinar esa suma”. 7.3. Contra ello los demandantes interpusieron acción de tutela, la cual fue resuelta acertadamente por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, en sentencia de mayo 19 de 2009 que negó el amparo solicitado, al considerar que “el proveído del 11 de noviembre de 2008, mediante el cual se tomó la decisión cuestionada, no es producto de la arbitrariedad o el capricho del juzgador, dadas las irregularidades que el Tribunal encontró en el trámite del proceso de ejecución, donde se pretendía el cobro de la suma de $7.985.856.757.84, por concepto de reajustes pensionales con base en la Ley 6ª de 1992 para pensionados indeterminados, de quienes no se aportó el respectivo poder, comprometiendo los dineros del municipio”(fs. 42 y 43 cd. Corte Suprema).
7.4. Frente a los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, tampoco encontró la Sala Laboral de la Corte Suprema que los demandantes acreditaran legitimación por activa, en cuanto precisamente se declaró la nulidad del proceso ejecutivo por la falta de identificación de quiénes integraban ese grupo anónimo de pensionados, que serían beneficiarios del pretendido acuerdo conciliatorio.
7.5. En sede de revisión, donde actuaron directamente y no por intermedio del apoderado del proceso ordinario y posteriormente del ejecutivo, tampoco presentaron los accionantes soporte que esclareciera su legitimación, ni elemento de juicio alguno que permitiera a la Corte descifrar el presunto quebrantamiento de los derechos fundamentales invocados, que en realidad tampoco fueron vulnerados por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cúcuta al pronunciarse como lo hizo, decretando correctamente la nulidad de lo actuado dentro del proceso ejecutivo.
En efecto, teniendo en cuenta todo lo expuesto en precedencia, es claro que la actuación del Tribunal no fue arbitraria ni lesiva contra algún derecho fundamental, habiendo atinado en la protección del patrimonio público. Recuérdese, según se precisó en la consideración quinta de esta sentencia, que la nulidad absoluta puede y debe ser decretada por el juez, aún sin petición de parte (art. 1742 del Código Civil), y se da cuando se tiene objeto o causa ilícita, o se omite algún requisito o formalidad que la ley señala para el valor de actos o contratos.
Ahora bien, frente al contenido del acta de conciliación, el artículo 1° de la Ley 640 de 2001 indica cuál debe ser su contenido:
“1) Lugar, fecha y hora de audiencia de conciliación; 2) identificación del conciliador; 3) identificación de las personas citadas con señalamiento expreso de las que asisten a la audiencia; 4) relación sucinta de las pretensiones motivo de la conciliación y; 5) el acuerdo logrado por las partes con indicación de la cuantía, modo, tiempo y lugar de cumplimiento de las obligaciones pactadas.”
El parágrafo 2° de ese mismo artículo, antes de la reforma introducida por el artículo 620 de la Ley 1564 de 2012, refería:“Las partes deberán asistir a la audiencia de conciliación y podrán hacerlo junto con su apoderado. Con todo, en aquellos eventos en los que el domicilio de alguna de las partes no esté en el Circuito Judicial del lugar donde se vaya a celebrar la audiencia o alguna de ellas se encuentre fuera del territorio nacional, la audiencia de conciliación podrá celebrarse por intermedio de apoderado debidamente facultado para conciliar, aún sin la asistencia de su representado.”
Además, el artículo 17 de la referida Ley 640 establece una inhabilidad especial del conciliador, que “no podrá actuar como árbitro, asesor o apoderado de una de las partes intervinientes en la conciliación en cualquier proceso judicial o arbitral durante un (1) año a partir de la expiración del término previsto para la misma…”.Asimismo, el artículo 28ídem, referente a la conciliación extrajudicial laboral, indica que podrá ser adelantada ante los inspectores de trabajo, los delegados regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo, los agentes del Ministerio Público en materia laboral; a falta de los anteriores en el municipio, podrá ser atendida por el personero o por el Juez Civil o Promiscuo Municipal.
7.6. Teniendo en cuenta lo anterior, se reafirma frente al caso bajo estudio la pretermisión de algunos de los requisitos exigidos para que la conciliación sea válida. Así, en el acta se lee que se suscribió en febrero 23 de 2005, entre el Alcalde encargado de San José de Cúcuta Gustavo Villasmil Quintero y un apoderado, quien expresó que estaba “debidamente facultado para conciliar”,pero no identificó ni relacionó a cada uno de sus representados, ausentes de la pretendida audiencia de conciliación, ni demostró por medio de los poderes que estaba debidamente facultado para conciliar, lo cual únicamente operaría en cuanto “el domicilio de alguna de las partes no esté en el municipio del lugar donde se vaya a celebrar la audiencia o alguna de ellas se encuentre por fuera del territorio nacional” (cfr. parágrafo 2° art. 1° L. 640 de 2001, recién citado).
Por otra parte, la referida acta contiene un “plan de pagos” a cargo del municipio y a favor del presunto apoderado, por “$7.985856757.84”, comprometiéndose el primero a pagar en cuatro cuotas, definidas con fecha y monto de “cuota obligación”,sin siquiera mencionar cuál es la cuota parte o el monto que corresponde a cada uno de los presuntos representados, ni el periodo de causación del derecho que iría a ser conciliado.
7.7. De lo anterior se infiere que la censura que elevan los accionantes contra la actuación judicial, emerge de su deseo de hacer revocar la decisión de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cúcuta, arguyendo que se extralimitó al resolver la alzada, pero quien invoca vulneración del debido proceso debe comprobar la existencia de la irregularidad sustancial que en realidad afecte la estructura o las garantías que le son inmanentes.
Que el Tribunal haya discrepado de las consideraciones acogidas por el a quo, no es producto de una arbitrariedad o irregularidad sino, por el contrario, del análisis racionalmente realizado, con atinadas consideraciones como las siguientes (no está en negrilla en el texto original, fs. 105 a 107 cd. 3):
“… en el presente proceso no es motivo de apelación la validez del título ejecutivo, que el mandamiento de pago ya cobró ejecutoria y que en esas condiciones no cabría alternativa distinta que la de limitarse a resolver el recurso interpuesto.
Pues bien, la Sala no comparte ese punto de vista, como se sabe, si bien la competencia de la Sala se encuentra sujeta al principio de limitación, también es claro que, como juez de segunda instancia, se encuentra legitimada para advertir la validez o no de la actuación procesal en la que se tomó la decisión sobre la cual habrá de pronunciarse. Y ello es lógico: La Sala solo puede entrar a decidir el recurso interpuesto si previamente verifica que el proceso se ajusta a la Constitución y a la ley. Es más, considera la Sala que la función judicial se guía por mandatos superiores que le imponen al servidor judicial, como deber constitucional, velar por la efectiva realización de los fines del proceso laboral y evitar que bajo la aparente forma de una actuación de esta índole, se desplieguen maniobras claramente orientadas a defraudar el patrimonio público. Con mayor razón en un contexto como el recientemente advertido por la sociedad colombiana, la que ha podido establecer cómo una de las modalidades más graves de corrupción pública radica precisamente en la suscripción ilegal de actas de conciliación, a través de las cuales se reconocen, a cargo de distintas entidades públicas, obligaciones laborales legalmente inexistentes, para luego, con base en ellas, promover procesos ejecutivos a través de los cuales se hace efectiva la defraudación del patrimonio público.
Es por ello que en este caso la Sala concluye que se encuentra ante un proceso ejecutivo laboral constitucional y legalmente ilegitimo, es decir, nulo y que por ello no puede hacer ningún juicio sobre la ritualidad de los actos procesales objeto de apelación, pues tales consideraciones solo serían eficaces si recayeran dentro de un proceso edificado sobre bases legales y por tanto licitas.”
Lo anterior evidencia que el proceder de la Sala Laboral del Tribunal de Cúcuta fue el que legítimamente le correspondía realizar como ad quem, al estudiar, analizar y decidir no solo en cuanto a lo formal, sino sustancialmente sobre el fondo, el asunto objeto de la apelación (fs. 37 a 49 cd. 3), careciendo de fundamento la pretensión de los demandantes,al argüir que el Tribunal no asumió correctamente el sentido del recurso, vulnerando el debido proceso, a partir de lo cual solicitaron la protección de los derechos invocados y que se anule “el auto del 11 de noviembre de 2008”, que declaró la nulidad del proceso ejecutivo y negó el mandamiento de pago dictado por el Juzgado 4° Laboral del Circuito de Cúcuta, despacho que en su momento ordenó el levantamiento de las medidas cautelares que recaían sobre cuentas del municipio de Cúcuta y condujo a que se deseara por los actores limitar la competencia de la corporación de segunda instancia a lo que “era desfavorable al apelante”, e hiciera caso omiso de la ostensible ilicitud referida, generadora de la inexorable nulidad.
Así, no es posible fundamentar lo pretendido por los actores, en su propósitode encontrar actuación alguna de la por ellos cuestionada Sala Laboral, que pudiese constituir vía de hecho y remotamente condujere a la remoción de la justa decisión adoptada por esa corporación, cuando razonadamente resolvió el recurso de apelación contra el auto emitido en noviembre 16 de 2007 por el Juzgado 4° Laboral del Circuito de Cúcuta. De allí, nada da lugar a que la acción de tutela, más que amparar derechos fundamentales eventualmente quebrantados o puestos en riesgo, funja como adicional instancia a las establecidas en la acción respectiva, lo cual, de ser acogido, sí conllevaría flagrante quebrantamiento del debido proceso. Tal como se indicó con antelación y contrario a lo manifestado por los actores, quienes pretenden revivir un debate adicional al que ya se encuentra concluido, el Tribunal accionado sí obró en derecho y valoró no solo la parte formal sino la sustancial del proceso ejecutivo, pero llegó a una conclusión acertadamente adversa a sus pretensiones. A tal conclusión llegó también la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en su sentencia de mayo 19 de 2009, que negó el amparo en fallo que no fue impugnado y que la Corte Constitucional confirmará.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE
Primero. LEVANTAR la suspensión del término de revisión, decretada mediante auto de diciembre 18 de 2009.
Segundo. CONFIRMAR la sentencia proferida en mayo 19 de 2009 por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que negó la tutela solicitada por Victoriana Peñaranda Vaca, Andelfo Mendoza y Ramón Guillermo Mendoza Afanador, contra el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Laboral y el Juzgado 4° Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Tercero. Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.