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Timestamp: 2018-10-21 04:29:38
Document Index: 287692738

Matched Legal Cases: ['§1', '§1', '§1', '§1', '§1', '§1', '§3', '§1', '§2', '§6', '§17', 'Art20', '§28', '§ 28', '§ 2', '§ 3', '§ 1', 'EGMR', 'Art. 10', 'EGMR', 'EGMR', 'Art. 133', '§ 1', 'EGMR', 'Art. 20', 'Art. 10', '§ 1', '§ 1', 'Art. 10', 'Art. 20', '§ 1', '§ 1', 'Art. 20', '§ 1', 'Art. 10', '§ 1', '§ 1', '§ 1', 'EGMR', 'Art. 10', 'EGMR', 'Art. 10', 'EGMR', 'Art. 20', 'EGMR', 'Art. 10', 'Art. 20', 'Art. 10', 'EGMR', 'Art. 10', 'Art. 10', '§ 1', 'EGMR', 'EGMR', 'EGMR', 'EGMR', 'Art. 20', 'EGMR', 'EGMR', '§ 1', '§ 42', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 42', '§ 39', '§ 47']

RIS - Ra 2017/03/0083 - Entscheidungstext - Verwaltungsgerichtshof (VwGH)
Entscheidungstext Ra 2017/03/0083
Ra 2017/03/0083
L00209 Auskunftspflicht Informationsweiterverwendung Wien;
AuskunftspflichtG 1987 §1 Abs1;
AuskunftspflichtG 1987 §1;
AuskunftspflichtG Wr 1988 §1 Abs1;
AuskunftspflichtG Wr 1988 §1 Abs3;
AuskunftspflichtG Wr 1988 §1 Abs5;
AuskunftspflichtG Wr 1988 §1;
AuskunftspflichtG Wr 1988 §3 Abs3;
AuskunftspflichtGG 1987 §1;
AuskunftspflichtGG 1987 §2;
AuskunftspflichtGG 1987 §6;
AVG §17;
B-VG Art20 Abs4;
VwGVG 2014 §28 Abs2;
Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Präsident Dr. Thienel und die Hofräte Dr. Handstanger, Dr. Lehofer, Mag. Nedwed und Mag. Samm als Richter, unter Mitwirkung des Schriftführers Dr. Zeleny, über die Revision des M H in W, vertreten durch Mag. Georg Bürstmayr, Rechtsanwalt in 1090 Wien, Hahngasse 25/5, gegen das Erkenntnis des Verwaltungsgerichts Wien vom 14. Juli 2017, Zl. VGW- 101/073/862/2017, betreffend Auskunftserteilung nach dem Wiener Auskunftspflichtgesetz (belangte Behörde vor dem Verwaltungsgericht: Magistrat der Stadt Wien), zu Recht erkannt:
Das angefochtene Erkenntnis wird dahingehend abgeändert, dass der Beschwerde des Revisionswerbers gegen den Bescheid des Magistrats der Stadt Wien vom 5. Dezember 2016, MA 5-861664-2016- 3, Folge gegeben, der Bescheid gemäß § 28 Abs. 3 VwGVG aufgehoben, und die Angelegenheit zur Erlassung eines neuen Bescheides an den Magistrat der Stadt Wien zurückverwiesen wird.
1 Der Revisionswerber richtete am 19. Oktober 2016 ein E-Mail mit dem Betreff "Vorschläge zu Effizienzmaßnahmen" mit folgendem Inhalt an die vor dem Verwaltungsgericht belangte Behörde:
"Seit dem Frühjahr sammelte die Stadt Wien laut Medienberichten Vorschläge zu Effizienzmaßnahmen.
Hiermit beantrage ich gem §§ 2, 3 Wiener Auskunftspflichtgesetz die Erteilung folgender Auskunft:
Wie ist der Wortlaut der etwa 1.200 gesammelten Vorschläge zu Effizienzmaßnahmen?
Wie ist der Wortlaut der Ergebnisse der (etwa 740, laut Medienberichten) Prüfungen dieser Vorschläge?
Ich beantrage die Beantwortung in Form von vollständigen Auflistungen.
Sollte keine oder nur teilweise Auskunft gewährt werden, beantrage ich hiermit die Ausstellung eines Bescheids nach § 3 Wiener Auskunftspflichtgesetz."
2 Mit Bescheid vom 5. Dezember 2016, der nach den vorgelegten Verwaltungsakten ohne weiteres Verfahren ergangen ist, wurde festgestellt, dass die begehrte Auskunft nicht zu erteilen sei.
Begründend wird in diesem Bescheid ausgeführt, der Revisionswerber nenne kein besonderes persönliches Interesse an einem oder mehreren Themenbereichen oder eine persönliche Betroffenheit (etwa durch ein anhängiges Verwaltungsverfahren). Auch werde keine Begründung angeführt, welchen persönlichen Nutzen das Ersuchen für den Revisionswerber selbst habe. Nach der Rechtsprechung (hingewiesen wird auf VwGH 28.6.2006, 2002/13/0133) handle mutwillig, wer mit Mitteln des Auskunftspflichtgesetzes ausschließlich Zwecke verfolge, deren Schutz das Auskunftspflichtgesetz nicht diene. Das im Antrag des Revisionswerbers angeführte Begehren um Erteilung einer vollständigen Auflistung zeige deutlich, dass das Ersuchen hauptsächlich oder lediglich den Zweck verfolge, die Stadt Wien gleichsam "abzuprüfen", welche Vorschläge im Zuge der Effizienzprüfung eingebracht bzw. getroffen worden seien. Zudem sei in einer vollständigen Bekanntgabe sämtlicher Ergebnisse der Prüfung kein Nutzen für den Revisionswerber selbst zu erkennen, zumal es sich dabei im Wesentlichen um interne Willensbildungen zu verwaltungsinternen Vorgängen bzw. Organisationsstrukturen der Stadt Wien handle. Ein solches Begehren falle jedoch nicht unter den Schutz des Wiener Auskunftspflichtgesetzes, zudem sei bei einer Summe von mehr als 1000 Vorschlägen beinahe zwingend davon auszugehen, dass unter diesen Vorschlägen auch Aufgabenbereiche der Stadt Wien betroffen seien, die als sensible Bereiche gelten würden, also Bereiche der internen Verwaltung darstellten, in denen eine besondere Verschwiegenheitspflicht bestehe bzw. Fragen der Organisation bzw. genauen Tätigkeit Vorgänge betreffe, die zum Schutz des Verwaltungsbetriebes einer besonderen Geheimhaltung unterliegen würden bzw. Daten betroffen seien, die von den Regelungen des Datenschutzgesetzes umfasst seien. Es sei somit auch von vornherein klar und absehbar, dass Informationen oder Vorschläge für Effizienzmaßnahmen, die solch sensible Verwaltungsbereiche betreffen würden, nicht beauskunftet werden könnten. Insofern müsse dem gegenständlichen Begehren bereits eine Aussichtslosigkeit in sich attestiert werden, die dem Revisionswerber bewusst gewesen sein müsse. Da angesichts der hohen Zahl an Vorschlägen bzw. Prüfungen dieser Vorschläge zudem der Revisionswerber auf eine vollständige Auflistung auch poche und diese auch explizit anführe und damit der Behörde einen Aufwand aufbürde, der in keiner Weise in einem Verhältnis zu dem daraus erzielbaren Nutzen stehe, sei eine gewisse Freude an der Behelligung der Behörde durch die Erhebung des gegenständlichen Begehrens nicht abstreitbar.
Zusammenfassend sei daher beim gegenständlichen Auskunftsbegehren von einer offensichtlichen Mutwilligkeit im Sinne der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes auszugehen. Gemäß § 1 Abs. 5 Wiener Auskunftspflichtgesetz sei jedoch die Auskunft dann nicht zu erteilen, wenn sie offenkundig mutwillig begehrt werde.
3 Gegen diesen Bescheid erhob der Revisionswerber Beschwerde an das Verwaltungsgericht. In dieser führte er unter anderem aus, er sei Journalist und Mitglied einer NGO, die als "watchdog" (im Sinne des Urteils des EGMR vom 28.11.2013, Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden land- und forstwirtschaftlichen Grundbesitzes, 39534/07) zu sehen sei. Sein Ziel sei nicht, die Stadt abzuprüfen. Im vorliegenden Fall habe der Leiter der Behörde verkünden lassen, dass tabulos zu diskutieren sei (die Beschwerde verweist diesbezüglich auf einen Medienbericht, in dem eine dahingehende Aussage des Wiener Bürgermeisters wiedergegeben werde). Gleichzeitig sei aber die Rede davon, dass von
1.200 Vorschlägen nur 740 geprüft worden seien. Die Formulierung als Anfrage nach vollständigen Listen sei die einfachste Möglichkeit, eine unabhängige Prüfung der Legitimität dieses Unterschieds zu ermöglichen. Die Ermöglichung einer solchen unabhängigen Prüfung ("für BürgerInnen und JournalistInnen") sei Sinn und Zweck der Verwaltungstransparenz. Das Ergebnis der Prüfung von etwa 740 Vorschlägen sei ebenfalls journalistisch relevant, da in Zukunft die Umsetzung der Vorschläge zu überprüfen sein werde. Die Beschwerde verweist auf die Website der Stadt Wien, auf der unter dem Titel "Wien neu denken" eine Sammlung von politischen Statements zum Thema einsehbar sei; weiters verweist sie auf mehrere Quellen, in denen eine hohe Transparenz der Stadt Wien proklamiert werde. Schließlich stützt sich die Beschwerde (unter anderem) ausdrücklich darauf, dass das Wiener Auskunftspflichtgesetz auch im Licht der verfassungsgesetzlich durch Art. 10 EMRK gewährleisteten Rechte anzuwenden sei (wobei näher auf EGMR 28.11.2013, Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden land- und forstwirtschaftlichen Grundbesitzes, 39534/07, und EGMR (Große Kammer) 8.11.2016, Magyar Helsinki Bizottsag, 18030/11, eingegangen wird).
4 Mit dem nunmehr angefochtenen Erkenntnis hat das Verwaltungsgericht die Beschwerde des Revisionswerbers als unbegründet abgewiesen und ausgesprochen, dass die ordentliche Revision an den Verwaltungsgerichtshof nach Art. 133 Abs. 4 B-VG nicht zulässig sei.
In der Begründung wird zunächst der Verfahrensgang und der wesentliche Inhalt der mündlichen Verhandlung dargelegt. Als Sachverhalt stellt das Verwaltungsgericht lediglich fest, dass im Frühjahr 2016 die Stadt Wien intern alle Mitarbeiter dazu aufgerufen habe, bis Herbst 2016 anonym mittels eines Formulars Vorschläge zur Verbesserung von Abläufen in der jeweiligen Organisationseinheit zu machen. Gegenstand sei die Vereinfachung von Verwaltungsabläufen sowie Sparmaßnahmen gewesen. Es seien rund
1.200 Vorschläge eingelangt, von denen etwa 740 einer Überprüfung unterzogen worden seien. Am 19. Oktober 2016 habe der Revisionswerber den verfahrensgegenständlichen Antrag gestellt.
In rechtlicher Hinsicht führte das Verwaltungsgericht aus, dass gemäß § 1 Abs. 1 Wiener Auskunftspflichtgesetz die Organe des Landes und der Gemeinde Wien sowie der durch Landesgesetz geregelten Selbstverwaltung über Angelegenheiten ihres Wirkungsbereiches Auskunft zu erteilen hätten, soweit eine gesetzliche Verschwiegenheitspflicht dem nicht entgegenstehe. Wie der Verwaltungsgerichtshof (Hinweis auf VwGH 13.9.2016, Ra 2015/03/0038) zum Verständnis des Begriffes "Wirkungsbereich" judiziert habe, beziehe sich die Auskunftspflicht sowohl auf Angelegenheiten der Hoheitsverwaltung als auch auf solche der Privatwirtschaftsverwaltung. Die verfahrensgegenständliche Anfrage an die Behörde sei jedoch keinem der beiden Bereiche zuzuordnen. Wie der Vertreter der belangten Behörde in der Verhandlung erläutert habe, seien die Vorschläge das Resultat einer internen Befragung aller Mitarbeiter des Magistrates der Stadt Wien gewesen, welche eine Verbesserung der eigenen Organisationseinheiten zum Ziel gehabt habe. Die interne Organisation einer Behörde bzw. ihrer einzelnen Dienststellen sei weder der Hoheits- noch der Privatwirtschaftsverwaltung zuzurechnen, sondern ein verwaltungsinterner Akt. Daran vermöchten auch diverse politische Statements und Absichtsbekundungen nichts zu ändern. Zu dem vom Revisionswerber angeführten Urteil des EGMR im Fall Magyar Helsinki Bizottsag sei anzumerken, dass es gegenständlich an einer Angelegenheit von öffentlichem Interesse mangle. Zwar sei, insbesondere in Hinblick auf die Entwicklung des Wiener Gemeindehaushaltes während der letzten Jahre, ein öffentliches Interesse an einer effektiven Verwendung von Steuergeldern zu bejahen. Allerdings basierten umfassende Änderungen von Organisationsstrukturen auf strategischen Entscheidungen, die anhand politischer Vorgaben von Führungskräften getroffen würden, und nicht auf Vorschlägen eines Bruchteils der Mitarbeiter, denen ein allgemeiner Aufruf zugrunde gelegen sei. Die interne Organisation von Verwaltungsabläufen innerhalb einer Dienststelle bzw. einzelner Teilbereiche des Magistrats sei keine Angelegenheit, die als wichtiges soziales Thema oder Problem, über das die Öffentlichkeit informiert werden möchte, verstanden werden könne. Im Übrigen sei anzunehmen, dass ein Aufruf an alle Mitarbeiter, anonym Verbesserungspotenzial in der eigenen Dienststelle bekanntzugeben, neben Vorschlägen zu einzelnen Arbeitsprozessen auch mehrfache Nennungen "sowie an Sachlichkeit missen lassende Unmutsbekundungen" zur Folge habe. Ein schutzbedürftiges Interesse der Öffentlichkeit sei daran nicht zu erkennen.
5 Gegen dieses Erkenntnis richtet sich die Revision mit dem Antrag, das angefochtene Erkenntnis wegen Rechtswidrigkeit seines Inhalts, in eventu wegen Verletzung von Verfahrensvorschriften kostenpflichtig aufzuheben. Die belangte Behörde vor dem Verwaltungsgericht erstattete eine Revisionsbeantwortung mit dem Antrag, die Revision als unbegründet abzuweisen.
6 Art. 20 Abs. 4 B-VG lautet:
"(4) Alle mit Aufgaben der Bundes-, Landes- und Gemeindeverwaltung betrauten Organe sowie die Organe anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts haben über Angelegenheiten ihres Wirkungsbereiches Auskünfte zu erteilen, soweit eine gesetzliche Verschwiegenheitspflicht dem nicht entgegensteht; berufliche Vertretungen sind nur gegenüber den ihnen jeweils Zugehörigen auskunftspflichtig und dies insoweit, als dadurch die ordnungsgemäße Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben nicht verhindert wird. Die näheren Regelungen sind hinsichtlich der Organe des Bundes sowie der durch die Bundesgesetzgebung zu regelnden Selbstverwaltung in Gesetzgebung und Vollziehung Bundessache, hinsichtlich der Organe der Länder und Gemeinden sowie der durch die Landesgesetzgebung zu regelnden Selbstverwaltung in der Grundsatzgesetzgebung Bundessache, in der Ausführungsgesetzgebung und in der Vollziehung Landessache."
7 Art. 10 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), die gemäß BGBl. Nr. 59/1964 im Verfassungsrang steht, lautet:
8 Das Bundesgrundsatzgesetz über die Auskunftspflicht der Verwaltung der Länder und Gemeinden (Auskunftspflicht-Grundsatzgesetz), BGBl. Nr. 286/1987, in der Fassung BGBl. I Nr. 158/1998, lautet:
"§ 1. Die Organe der Länder, der Gemeinden sowie der durch die Landesgesetzgebung zu regelnden Selbstverwaltung haben über Angelegenheiten ihres Wirkungsbereiches Auskünfte zu erteilen, soweit eine gesetzliche Verschwiegenheitspflicht dem nicht entgegensteht.
9 Das Wiener Auskunftspflichtgesetz lautet:
"§ 1. (1) Die Organe des Landes und der Gemeinde Wien sowie der durch Landesgesetz geregelten Selbstverwaltung haben über Angelegenheiten ihres Wirkungsbereiches Auskunft zu erteilen, soweit eine gesetzliche Verschwiegenheitspflicht dem nicht entgegensteht.
10 Die Revision bringt zu ihrer Zulässigkeit vor, dass das Verwaltungsgericht sich in seiner Begründung auf Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes gestützt habe, wonach sich die Auskunftspflicht auf Angelegenheiten der Hoheitsverwaltung und der Privatwirtschaftsverwaltung beziehe; das Verwaltungsgericht habe daraus den Schluss gezogen, dass die Anfrage des Revisionswerbers keinem dieser Bereiche zuzuordnen sei und aus diesem Grunde nicht von der Auskunftspflicht erfasst wäre. Die dazu zitierte Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes sei jedoch nicht einschlägig. Dieser Judikatur könne nicht entnommen werden, dass der Verwaltungsgerichtshof die Zulässigkeit von Anträgen aufgrund der Auskunftspflichtgesetze jemals verneint hätte, weil diese weder Angelegenheiten der Hoheitsverwaltung, noch solche der Privatwirtschaftsverwaltung betroffen hätten. Selbst wenn man annehmen würde, dass eine weitere Kategorie des Behördenhandelns vorliege, sei die Anwendbarkeit der Auskunftspflichtgesetze auch nicht lediglich auf Angelegenheiten der Hoheitsverwaltung und der Privatwirtschaftsverwaltung beschränkt. Es liege damit eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung vor, da zur entscheidungsrelevanten Frage, ob die begehrte Auskunft einen verwaltungsinternen Akt betreffe und deswegen vom Anwendungsbereich des Wiener Auskunftspflichtgesetzes ausgeschlossen sei, keine Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes vorliege. Selbst wenn man davon ausgehen würde, dass die vom Verwaltungsgericht herangezogene Judikaturlinie für den gegenständlichen Fall einschlägig sei, weiche das Verwaltungsgericht doch von dieser Rechtsprechung ab. Der Verwaltungsgerichtshof habe bisher lediglich erkannt, dass Anfragen nach dem Auskunftspflichtgesetz, die Angelegenheiten der Hoheitsverwaltung und der Privatwirtschaftsverwaltung beträfen, jedenfalls der Auskunftspflicht unterlägen. Ein Umkehrschluss sei jedoch nicht zulässig, da auch der Verwaltungsgerichtshof bisher offen gelassen habe, ob auch Anfragen, die über Angelegenheiten der Hoheitsverwaltung und der Privatwirtschaftsverwaltung hinausgingen (sofern eine solche Kategorisierung überhaupt bejaht werden sollte), der Auskunftspflicht unterliegen würden. Die Lösung der Rechtsfrage sei über den konkreten Einzelfall hinaus von Bedeutung, weil das Verwaltungsgericht den Anwendungsbereich des Auskunftspflichtgesetzes contra legem einschränke und dadurch auch die aus Art. 10 EMRK und Art. 20 Abs. 4 B-VG abgeleiteten Rechte einschränke. Diese Frage sei auch im Lichte der demokratischen Beteiligung und Willensbildung von Bürgern, Medien und NGOs von überragender Bedeutung, weil sich aus der Beantwortung ergebe, ob und inwieweit deren Rechte auf politische und informationelle Teilhabe eingeschränkt werden dürften.
11 Die belangte Behörde ist in ihrer Revisionsbeantwortung der Zulässigkeit der Revision nicht entgegengetreten.
12 Die Revision ist - entgegen der nur formelhaft und damit nicht gesetzmäßig ausgeführten Begründung im angefochtenen Erkenntnis - aus den von der Revision aufgezeigten Gründen zulässig. Sie ist auch berechtigt.
13 Entgegen der im angefochtenen Erkenntnis vertretenen Ansicht des Verwaltungsgerichtes kann die ständige Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes, wonach sich die Auskunftspflicht nach § 1 Wiener Auskunftspflichtgesetz "sowohl auf Angelegenheiten der Hoheitsverwaltung als auch auf solche der Privatwirtschaftsverwaltung" bezieht (vgl. zuletzt VwGH 29.3.2017, Ra 2017/10/0021), nicht dahingehend verstanden werden, dass davon ein dritter Bereich "verwaltungsinterner" Akte zu unterscheiden wäre, der vom Anwendungsbereich des Wiener Auskunftspflichtgesetzes ausgenommen wäre. Vielmehr dient dieser vom Verwaltungsgericht aufgegriffene Hinweis auf Hoheits- und Privatwirtschaftsverwaltung, der den Erläuterungen zur Regierungsvorlage des Auskunftspflichtgesetzes (ErläutRV 41 BlgNR 17. GP, S. 3) bzw. des Wiener Auskunftspflichtgesetzes (ErläutRV BlgLT 6/1988, S. 5) entnommen ist, zur Klarstellung, dass die Verpflichtung zur Auskunftserteilung gerade nicht etwa bloß auf das hoheitliche Verwaltungshandeln beschränkt sein soll.
14 Die Verpflichtung der Organe des Landes und der Gemeinde Wien zur Auskunftserteilung erstreckt sich nach dem klaren Wortlaut des § 1 Wiener Auskunftspflichtgesetz (insoweit übereinstimmend mit der verfassungsrechtlichen Grundlage in Art. 20 Abs. 4 B-VG und mit § 1 Auskunftspflicht-Grundsatzgesetz) auf "Angelegenheiten ihres Wirkungsbereiches", damit auf Angelegenheiten innerhalb der jeweiligen örtlichen und sachlichen Zuständigkeit des um Auskunft ersuchten Organs (vgl. dazu näher, insbesondere zum auch hier relevanten Wirkungsbereich des Magistrats der Stadt Wien, wiederum VwGH 13.9.2016, Ra 2015/03/0038). Zu den Angelegenheiten im Wirkungsbereich einer Verwaltungsbehörde in diesem Sinne, über die Auskunft zu erteilen ist, sofern keine der im Gesetz genannten Gründe für die Verweigerung einer Auskunft vorliegen, gehören daher auch die im vorliegenden Fall durch das Auskunftsersuchen des Revisionswerbers angesprochenen Angelegenheiten der Verwaltungsorganisation und des innerbehördlichen Vorschlagswesens.
15 Das Verwaltungsgericht hat die Abweisung der Beschwerde des Revisionswerbers alleine auf die - wie dargelegt unzutreffende - Rechtsansicht gestützt, wonach über "verwaltungsinterne" Akte keine Auskunft zu erteilen sei und damit das angefochtene Erkenntnis schon deshalb mit Rechtswidrigkeit des Inhaltes belastet.
16 Darüber hinaus hat das Verwaltungsgericht auch eine rudimentäre Abwägung im Hinblick auf die vom Revisionswerber geltend gemachten, durch Art. 10 EMRK geschützten Interessen auf Zugang zu Informationen vorgenommen. Dabei hat es zwar ein öffentliches Interesse "an einer effektiven Verwendung von Steuergeldern" bejaht, allerdings die Auffassung vertreten, dass das Auskunftsersuchen deshalb keine Angelegenheit von öffentlichem Interesse betreffe, weil die strategischen Entscheidungen für die Änderung von Organisationsstrukturen anhand politischer Vorgaben von Führungskräften getroffen würden und nicht aufgrund von Vorschlägen "eines Bruchteils der Mitarbeiter"; weiters stellt das Verwaltungsgericht Mutmaßungen über unsachliche Unmutsbekundungen an, an denen kein schutzbedürftiges Interesse der Öffentlichkeit bestehe.
17 Damit verkennt das Verwaltungsgericht das Wesen der gesetzlichen Auskunftspflicht, die als Jedermannsrecht ausgestaltet ist und die insbesondere nicht voraussetzt, dass ein "schutzbedürftiges Interesse der Öffentlichkeit" an der begehrten Auskunft besteht. Wie der Verwaltungsgerichtshof bereits ausgesprochen hat (vgl. VwGH 13.9.2016, Ra 2015/03/0038), fordert das Wiener Auskunftspflichtgesetz kein über das in § 1 Abs. 1 Wiener Auskunftspflichtgesetz anerkannte rechtliche Interesse des Auskunftswerbers an der Auskunftserteilung schlechthin hinausgehendes, aus den besonderen Verwaltungsvorschriften abzuleitendes rechtliches Interesse an der Auskunftserteilung.
18 Auskünfte sind vielmehr grundsätzlich zu geben, soweit eine gesetzliche Verschwiegenheitspflicht dem nicht entgegensteht (§ 1 Abs. 1 Wiener Auskunftspflichtgesetz), und insoweit, als dadurch die Besorgung der übrigen Aufgaben eines Organes nicht wesentlich beeinträchtigt wird; Auskunft ist weiters dann nicht zu erteilen, wenn sie offenkundig mutwillig begehrt wird (§ 1 Abs. 5 Wiener Auskunftspflichtgesetz).
19 Im hier vorliegenden Fall hat der Revisionswerber Auskunft über "Vorschläge zu Effizienzmaßnahmen" in der Verwaltung und über das Ergebnis der Prüfung dieser Vorschläge begehrt, wobei nach seinen Angaben - Feststellungen dazu finden sich weder im angefochtenen Erkenntnis noch im Bescheid der Verwaltungsbehörde - über das Projekt, in dessen Zug diese Vorschläge von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Stadt Wien eingeholt wurden, sowie über erste Ergebnisse der Prüfung dieser Vorschläge in Medien berichtet worden sei.
20 Das Verwaltungsgericht hat - ausgehend von seiner unzutreffenden Rechtsansicht - weder geprüft, ob der Erteilung der begehrten Auskunft eine gesetzliche Verschwiegenheitspflicht entgegenstünde, noch ob durch die Erteilung der begehrten Auskunft die Besorgung der übrigen Aufgaben wesentlich beeinträchtigt würde, oder ob die Auskunft offenkundig mutwillig begehrt wurde.
21 Es mag zutreffen, dass der Auskunftserteilung betreffend einzelne der erstatteten Vorschläge gesetzliche Verschwiegenheitspflichten entgegenstehen könnten, wie dies die vor dem Verwaltungsgericht belangte Behörde in ihrem Bescheid im Ergebnis zum Ausdruck brachte (wobei in diesen Fällen eine Abwägungsentscheidung zu treffen ist, vgl. auch dazu näher VwGH 13.9.2016, Ra 2015/03/0038). Da die Auskunft nach dem Gesetz jedoch nur "soweit" nicht zu erteilen ist, als eine gesetzliche Verschwiegenheitspflicht entgegensteht, kann die pauschale Verweigerung der Auskunft über eine Mehrzahl von Verwaltungsvorgängen nicht damit begründet werden, dass hinsichtlich einzelner dieser Vorgänge Verschwiegenheitspflichten bestehen. Vielmehr wäre in einem derartigen Fall die Auskunft über jene Vorgänge, für die eine gesetzliche Verschwiegenheitspflicht nicht besteht, zu erteilen und - soweit die beantragte Auskunft (teilweise) auf Grund von gesetzlichen Verschwiegenheitspflichten verweigert wird - bescheidmäßig darüber abzusprechen. Im Hinblick auf den durch das Wiener Auskunftspflichtgesetz eingeräumten subjektiven Anspruch auf Auskunftserteilung erfordert dies nachvollziehbare Feststellungen über jene Umstände, auf die sich die Verweigerung gründet. Im Übrigen kann die bloße Vermutung, es könnten in den Informationen, auf deren Erlangung das Auskunftsbegehren abstellt, auch Daten enthalten sein, die aus Gründen gesetzlicher Verschwiegenheitspflichten nicht herausgegeben werden dürften, zur Begründung einer Auskunftsverweigerung nicht ausreichen, da es auf das tatsächliche Vorliegen dieser Gründe ankommt, wozu die Behörde bzw. im Beschwerdeverfahren das Verwaltungsgericht entsprechende Feststellungen zu treffen hat.
22 Zudem ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass nach der Rechtsprechung des EGMR Art. 10 Abs. 1 EMRK dahingehend auszulegen ist, dass dieser - unter bestimmten weiteren Voraussetzungen - ein Recht auf Zugang zu Informationen mit einschließt (vgl. dazu und zum Folgenden EGMR (Große Kammer) 8.11.2016, Magyar Helsinki Bizottsag, 18030/11, insbesondere Z 131 und 156 ff). Ein solches durch Art. 10 EMRK geschütztes Recht auf Zugang zu Informationen hat der EGMR unter anderem dann anerkannt, wenn der Betroffene nach nationalem Recht einen Anspruch auf Erhalt von Informationen hat (wie dies durch das in Art. 20 Abs. 4 B-VG grundgelegte, einfachgesetzlich einzuräumende Recht auf Auskunft in Österreich der Fall ist), insbesondere wenn dieser Anspruch gerichtlich bestätigt wurde. Ein Recht auf Zugang zu Informationen steht auch dann im Raum, wenn der Zugang zur Information für die Ausübung des Rechts auf freie Meinungsäußerung, vor allem die Freiheit zum Empfang und zum Mitteilen von Nachrichten oder Ideen, instrumentell ist und die Verweigerung des Zugangs einen Eingriff in dieses Recht darstellt. Der EGMR nennt für diesen Fall im Wesentlichen folgende Kriterien, die für die Ermittlung der Reichweite eines Rechts auf Zugang zu Informationen nach Art. 10 EMRK relevant sind: den Zweck und das Ziel des Informationsansuchens (ist das Sammeln von Informationen ein relevanter Vorbereitungsschritt für journalistische oder andere Aktivitäten, mit denen ein Forum für eine öffentliche Debatte geschaffen werden soll oder die ein essentielles Element einer solchen darstellen?), die tatsächliche Notwendigkeit des Informationsbegehrens für die Ausübung der Meinungsfreiheit, den Charakter der begehrten Informationen (die Informationen, Daten oder Dokumente, hinsichtlich derer ein Zugang begehrt wird, müssen generell den Test, ob sie im öffentlichen Interesse liegen, bestehen; die Notwendigkeit einer Offenlegung kann dann bestehen, wenn die Offenlegung unter anderem für Transparenz über die Art und Weise der Führung von Amtsgeschäften und über Angelegenheiten sorgt, die für die Gesellschaft als Ganzes interessant sind), die Rolle des Zugangswerbers (als Journalist bzw. als "social watchdog" (gesellschaftlicher Wachhund) oder Nichtregierungsorganisation, deren Aktivitäten sich auf Angelegenheiten des öffentlichen Interesses bezogen), und schließlich die Existenz von bereiten und verfügbaren Informationen.
23 Der Umfang des durch die Auskunftspflichtgesetze auf der Grundlage des Art. 20 Abs. 4 B-VG, hier das Wiener Auskunftspflichtgesetz, eingeräumten subjektiven Rechts auf Auskunft ist - ebenso wie die Reichweite der dieses Recht gegebenenfalls einschränkenden Bestimmungen über die zulässige Verweigerung der Auskunft aus Gründen der Verschwiegenheit, der wesentlichen Beeinträchtigung der Besorgung der übrigen Aufgaben und der Mutwilligkeit eines Auskunftsersuchens - aufgrund der in Verfassungsrang stehenden Bestimmung des Art. 10 EMRK im Lichte der dazu ergangenen Rechtsprechung des EGMR verfassungskonform auszulegen. Im hier relevanten Zusammenhang ist daher im Hinblick auf die Frage, ob gesetzliche Verschwiegenheitspflichten der begehrten Auskunftserteilung entgegenstehen, eine Abwägung unter Berücksichtigung des Art. 10 EMRK vorzunehmen. Im Zuge dieser Abwägung ist unter anderem zu prüfen, ob allfällige gesetzliche Verschwiegenheitspflichten dem materiellen Gesetzesvorbehalt des Art. 10 Abs. 2 EMRK entsprechen, also einen legitimen Eingriffszweck im Sinne dieser Bestimmung verfolgen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sind und schließlich im Ergebnis verhältnismäßig sind.
24 Auch zum Auskunftsverweigerungsgrund der wesentlichen Beeinträchtigung der übrigen Aufgaben ist darauf hinzuweisen, dass die Berufung auf diesen Grund im Regelfall eine pauschale Auskunftsverweigerung - im Hinblick auf alle mit einem Auskunftsantrag begehrten Auskünfte - nicht zu rechtfertigen vermag. Auch in diesem Fall ist nämlich die begehrte Auskunft "insoweit" zu erteilen, als dadurch die Besorgung der übrigen Aufgaben nicht wesentlich beeinträchtigt wird, was etwa zur Folge haben kann, dass Übersichtsauskünfte zu geben sind, wenn erst die Erteilung von darüber hinaus begehrten detaillierten Auskünften zur wesentlichen Beeinträchtigung der Besorgung der übrigen Aufgaben führen würde. Wie bei der Verweigerung der Auskunft aufgrund von Verschwiegenheitspflichten erfordert auch eine Verweigerung der Auskunftserteilung im Hinblick auf die wesentliche Beeinträchtigung der Besorgung der übrigen Aufgaben nachvollziehbare Tatsachenfeststellungen, insbesondere betreffend die konkreten Gegebenheiten der Verwaltungsorganisation, von denen es abhängt, welcher Aufwand mit dem Auffinden der Daten, die zur richtigen und vollständigen Erteilung der begehrten Auskünfte erforderlich sind, verbunden ist (vgl. VwGH 23.10.1995, 93/10/0009).
25 Im Hinblick auf das Vorbringen in der Revisionsbeantwortung, welches - wie bereits der Bescheid der vor dem Verwaltungsgericht belangten Behörde - dem Auskunftsersuchen des Revisionswerbers "eine gewisse Freude an der Behelligung der Behörde" unterstellt, ist auch auf die Frage der offenkundigen Mutwilligkeit im Sinne des § 1 Abs. 5 Wiener Auskunftspflichtgesetz einzugehen. Nach der ständigen Rechtsprechung (vgl. zum Folgenden wiederum VwGH 13.9.2016, Ra 2015/03/0038, mit weiteren Nachweisen) nimmt die Behörde mutwillig in Anspruch, wer sich in dem Bewusstsein der Grundlosigkeit und Aussichtslosigkeit, der Nutzlosigkeit und Zwecklosigkeit seines Anbringens an die Behörde wendet, sowie wer aus Freude an der Behelligung der Behörde handelt. Der Begriff der Zwecklosigkeit eines Auskunftsersuchens im Sinne der Judikatur des Verwaltungsgerichtshofs zur Mutwilligkeit ist spezifisch vor dem Hintergrund jener Zwecke zu sehen, denen die Auskunftspflicht dient, also dem Gewinn von Informationen, über die der Auskunftswerber nicht verfügt, an denen er jedoch ein konkretes Auskunftsinteresse besitzt. Im Bewusstsein der Zwecklosigkeit seines Begehrens, und damit mutwillig, handelt ein Auskunftswerber daher dann, wenn er mit den Mitteln der Auskunftspflicht ausschließlich Zwecke - mögen sie auch durchaus von der Rechtsordnung anerkannt oder gewollt sein - verfolgt, deren Schutz die Auskunftspflicht nicht dient. Die Verfolgung eines solchen Zwecks sowie die Stellung von Auskunftsersuchen auch aus einer gewissen Freude an der Behelligung von Behörden begründet die Mutwilligkeit eines Auskunftsersuchens aber nur dann, wenn zusätzlich zu diesen missbräuchlichen Zwecken kein konkretes Auskunftsinteresse des Antragstellers besteht. Ein Auskunftsbegehren ist außerdem dann mutwillig, wenn im Hinblick auf die allgemeine Offenkundigkeit bestimmter Fakten kein Amtsgeheimnis vorliegt.
26 Die Revisionsbeantwortung bringt dazu vor, dass die verfahrensgegenständlichen Vorschläge aus einem Projekt stammten, das den ersten Teil eines umfassenden Reformprogramms darstelle; mit einem Abschluss aller Projekte und Vorschläge sei frühestens Anfang 2020 zu rechnen. Zur Beantwortung der vom Revisionswerber gestellten Frage wäre daher eine umfassende Ausarbeitung notwendig gewesen, welche Projekte zum Zeitpunkt der Antragstellung bereits umgesetzt waren, umgesetzt werden könnten und welche verworfen worden seien. Da aber die Behörde im Zuge einer Auskunftserteilung nicht zu umfangreichen Ausarbeitungen und insbesondere nicht zur Mitteilung bloßer Absichten verhalten werden könne, könne der Antrag des Revisionswerbers nicht unter den im Sinne des Wiener Auskunftspflichtgesetzes verstandenen Begriff der Auskunft subsumiert werden.
27 Dem ist entgegenzuhalten, dass der Revisionswerber nach dem Wortlaut seines Antrags keine Ausarbeitung über den Stand der Umsetzung eines Reformprojektes, sondern Auskunft über den Wortlaut der erstatteten Vorschläge sowie über das Ergebnis der laut Medienberichten erfolgten Prüfung begehrt hat. Es ist nicht zu erkennen, dass damit die Frage angesprochen worden wäre, welche allenfalls aus den Vorschlägen und der erfolgten Prüfung dieser Vorschläge resultierenden Maßnahmen umgesetzt worden wären oder welche Maßnahmen die Stadt umzusetzen beabsichtige, sodass das diesbezügliche Vorbringen in der Revisionsbeantwortung die Verweigerung der Auskunft nicht zu tragen vermöchte. Allein der Umstand, dass die begehrte Auskunft auf die Mitteilung einer Vielzahl von Vorschlägen (sowie der Ergebnisse der Prüfung der Vorschläge) gerichtet ist, indiziert für sich nicht die Mutwilligkeit, wurde doch - wie sich aus dem vom Revisionswerber in seiner Beschwerde ausdrücklich zitierten Medienbericht ergibt - offenbar von Mitgliedern des Stadtsenats der Stadt Wien selbst über das Reformprojekt, wenn auch in allgemeiner Form, informiert und in diesem Zusammenhang die Zahl der erstatteten Vorschläge genannt. Der Revisionswerber konnte daher davon ausgehen, dass diese Vorschläge gesammelt vorliegen und auf einfache Art zugänglich gemacht werden könnten. Vor diesem Hintergrund liegt kein Anhaltspunkt dafür vor, dass der Revisionswerber aus Freude an der Behelligung der Behörde und damit mutwillig gehandelt hätte. Es wäre gegebenenfalls an der Behörde gelegen, den Revisionswerber über Umstände zu informieren, aus denen sich hätte ergeben können, dass die Erlangung der begehrten Auskunft aussichtslos wäre, etwa weil die Informationen, die in den vom Revisionswerber angesprochenen Medienberichten enthalten waren, in den hier relevanten Punkten (hinsichtlich der Vorschläge der Mitarbeiter und dem Umstand, dass 740 dieser Vorschläge bereits überprüft worden seien) unzutreffend gewesen wären. Derartiges hat die vor dem Verwaltungsgericht belangte Behörde aber auch im Verfahren nicht behauptet.
28 Der Revisionswerber hat im vorliegenden Fall - wenn auch erst im Beschwerdeverfahren - vorgebracht, er sei Journalist und Mitglied einer NGO, die als "watchdog" (im Sinne des Urteils des EGMR vom 28.11.2013, Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden land- und forstwirtschaftlichen Grundbesitzes, 39534/07) zu sehen sei (Feststellungen dazu hat das Verwaltungsgericht nicht getroffen). Sein Auskunftsbegehren war auf den Wortlaut von Vorschlägen zu Effizienzmaßnahmen in der Stadt Wien (und das Ergebnis der behaupteten Prüfung dieser Vorschläge) gerichtet, dies - für den Magistrat als zur Auskunft verpflichteter Behörde erkennbar - aufgrund von Medienberichten, in denen Mitglieder des Stadtsenats zu möglichen Reformmaßnahmen, wie etwa der Zusammenlegung oder Teilung von Bezirken, Stellung genommen hatten.
29 Zur Beurteilung der Frage, in welchem Umfang und in welcher Art Auskunft zu erteilen ist, kann - wie sich aus der oben zitierten neueren Rechtsprechung des EGMR ergibt - nicht außer Betracht bleiben, ob der Zugang zu den begehrten Informationen für die Ausübung des Rechts auf freie Meinungsäußerung, vor allem die Freiheit zum Empfang und zum Mitteilen von Nachrichten oder Ideen, instrumentell ist, was anhand der vom EGMR genannten Kriterien zu prüfen ist. Jene Bestimmungen, die dem Auskunftspflichtigen nach den Auskunftspflichtgesetzen des Bundes und der Länder die Verweigerung einer begehrten Auskunft ermöglichen, sind daher insbesondere dann eng auszulegen, wenn ein Auskunftsersuchen als relevanter Vorbereitungsschritt für journalistische oder andere Aktivitäten, mit denen ein Forum für eine öffentliche Debatte geschaffen werden soll, zu sehen ist, die begehrten Informationen im öffentlichen Interesse liegen und dem Auskunftswerber eine Rolle als "watchdog" im Sinne der Rechtsprechung des EGMR zukommt.
30 Vor diesem Hintergrund kann es - auch wenn das Recht auf Auskunft gemäß Art. 20 Abs. 4 B-VG und den Auskunftspflichtgesetzen des Bundes und der Länder nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes keinen Anspruch auf Akteneinsicht einräumt (vgl. VwGH 22.10.2013, 2012/10/0002) - zur zweckmäßigen Erteilung einer Auskunft geboten sein, dem Auskunftswerber nicht bloß mündliche oder schriftliche Auskunft über den Inhalt von Dokumenten zu erteilen, sondern den Zugang zu den relevanten Dokumenten zu gewähren (vgl. dazu insbesondere das Österreich betreffende Urteil des EGMR vom 28.11.2013, Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden land- und forstwirtschaftlichen Grundbesitzes, 39534/07), zumal damit gegebenenfalls der Arbeitsaufwand für das auskunftspflichtige Organ - und damit eine mögliche Beeinträchtigung der Besorgung dessen übriger Aufgaben - geringer ausfallen kann.
31 Für den vorliegenden Fall ist festzuhalten, dass sich die begehrte Auskunft auf (Vorschläge für) Verwaltungsreformmaßnahmen bezieht, über die - nach dem diesbezüglich unwidersprochenen Vorbringen des Revisionswerbers - auch in Medien bereits, wenn auch in allgemeiner Form, berichtet wurde und bei denen nach einem vom Revisionswerber zitierten Medienbericht ein Einsparungspotenzial von rund 100 Millionen Euro im Jahr 2017 geortet worden sei. Die begehrte Auskunft scheint damit geeignet, zur Transparenz über die Art und Weise der Führung von Amtsgeschäften ("the manner of conduct of public affairs", EGMR (Große Kammer) 8.11.2016, Magyar Helsinki Bizottsag, 18030/11, Z 161) beizutragen, sodass nicht zu erkennen ist, dass der Zugang zu den begehrten Informationen nicht im öffentlichen Interesse gelegen wäre.
32 Wie bereits festgehalten, hat das Verwaltungsgericht ausgehend von seiner unzutreffenden Rechtsansicht keine Feststellungen getroffen, die zur Beurteilung der Frage erforderlich wären, ob der vom Revisionswerber begehrten Auskunft ein Verweigerungstatbestand nach § 1 Abs. 1 und 5 Wiener Auskunftspflichtgesetz - unter Berücksichtigung der soeben dargelegten Auslegungsgrundsätze - entgegensteht. Das angefochtene Erkenntnis erweist sich damit als inhaltlich rechtswidrig, sodass der Revision Folge zu geben war.
33 Gemäß § 42 Abs. 4 VwGG kann der Verwaltungsgerichtshof in der Sache selbst entscheiden, wenn sie entscheidungsreif ist und die Entscheidung in der Sache selbst im Interesse der Einfachheit, Zweckmäßigkeit und Kostenersparnis liegt. Dieser Fall liegt hier vor:
34 Wie sich aus den vorgelegten Verfahrensakten ergibt, hat die vor dem Verwaltungsgericht belangte Behörde jedwede Ermittlungstätigkeit unterlassen. Das Verwaltungsgericht hat zwar eine mündliche Verhandlung durchgeführt, in der jedoch keine für die Beurteilung der maßgeblichen Rechtsfragen zielführenden Ermittlungsschritte gesetzt wurden.
35 Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes (vgl. VwGH 26.6.2014, Ro 2014/03/0063) stellt die nach § 28 Abs. 3 zweiter Satz VwGVG bestehende Zurückverweisungsmöglichkeit eine Ausnahme von der grundsätzlichen meritorischen Entscheidungszuständigkeit der Verwaltungsgerichte dar. Das im § 28 VwGVG insgesamt normierte System, in dem insbesondere die normative Zielsetzung der Verfahrensbeschleunigung bzw. der Berücksichtigung einer angemessenen Verfahrensdauer ihren Ausdruck findet, verlangt, dass von der Möglichkeit der Zurückverweisung nur bei krassen bzw. besonders gravierenden Ermittlungslücken Gebrauch gemacht wird. Eine Zurückverweisung der Sache an die Verwaltungsbehörde zur Durchführung notwendiger Ermittlungen kommt nach dieser Rechtsprechung unter anderem dann in Betracht, wenn die Verwaltungsbehörde jegliche erforderliche Ermittlungstätigkeit unterlassen hat.
36 Für den vorliegenden Fall, in dem die Verwaltungsbehörde - wie bereits dargelegt - jede Ermittlungstätigkeit unterlassen hat, bedeutet dies, dass im Falle einer Aufhebung des angefochtenen Erkenntnisses durch den Verwaltungsgerichtshof das Verwaltungsgericht berechtigt wäre, von der Zurückverweisung nach § 28 Abs. 3 VwGVG Gebrauch zu machen, dies im konkreten Zusammenhang eines Rechtsstreits über den Umfang einer zu erteilenden Auskunft insbesondere auch deshalb, weil das Verwaltungsgericht, selbst wenn es die erforderlichen Ermittlungsschritte zur Gänze selbst setzen würde, im Ergebnis - soweit sich aufgrund der getroffenen Feststellungen schließlich ergeben sollte, dass die beantragte Auskunft, allenfalls auch nur teilweise, zu erteilen wäre - die Auskunft nicht selbst erteilen könnte. Das Verwaltungsgericht hätte vielmehr spruchmäßig festzustellen, dass die Verwaltungsbehörde die Auskunft (gegebenenfalls: in näher bestimmtem Umfang) zu Unrecht verweigert hat (was im Ergebnis die Verwaltungsbehörde zur Auskunftserteilung verpflichtet; vgl. zu alldem näher VwGH 13.9.2016, Ra 2015/03/0038, Rn. 40 bis 43). Auch dies zeigt, dass der normativen Zielsetzung der Verfahrensbeschleunigung im hier vorliegenden Zusammenhang am besten dadurch Rechnung getragen werden kann, dass die dem Verwaltungsgericht bei der gegebenen Sachlage offenstehende Möglichkeit der Zurückverweisung an die Verwaltungsbehörde unmittelbar durch den Verwaltungsgerichtshof im Rahmen einer Entscheidung in der Sache nach § 42 Abs. 4 VwGG wahrgenommen wird.
37 Von der beantragten Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof konnte gemäß § 39 Abs. 2 Z 6 VwGG abgesehen werden, weil das Verwaltungsgericht, ein Tribunal im Sinne der EMRK, eine mündliche Verhandlung durchgeführt hat.
38 Der Ausspruch über den Aufwandersatz gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der VwGH-Aufwandersatzverordnung 2014, BGBl. II Nr. 518/2013 in der Fassung BGBl. II Nr. 8/2014.
Sachverhalt Sachverhaltsfeststellung Auslegung Anwendung der Auslegungsmethoden Verhältnis der wörtlichen Auslegung zur teleologischen und historischen Auslegung Bedeutung der Gesetzesmaterialien VwRallg3/2/2
ECLI:AT:VWGH:2018:RA2017030083.L00
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