Source: http://docplayer.fi/2378918-Kaupungit-tilaajina-ja-tuottajina.html
Timestamp: 2018-01-23 06:21:53+00:00
Document Index: 19461771

Matched Legal Cases: ['kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ']

Kaupungit tilaajina ja tuottajina - PDF
Kaupungit tilaajina ja tuottajina
Download "Kaupungit tilaajina ja tuottajina"
1 Kaupungit tilaajina ja tuottajina Kokemuksia ja näkemyksiä Jyväskylän, Tampereen ja Turun toimintamallien uudistushankkeista Olavi Kallio Juha Pekka Martikainen Pentti Meklin Tuija Rajala Jari Tammi Tampereen yliopisto Kunnallistutkimuksia
2 2 Myynti Tiedekirjakauppa Taju PL TAMPEREEN YLIOPISTO puh. (03) fax (03) Kirjan toimituskunta Olavi Kallio Pentti Meklin Tuija Rajala Sari Saastamoinen Jari Tammi Sarjan toimituskunta Aimo Ryynänen, pj. Timo Aarrevaara Arto Haveri Pentti Meklin Lasse Oulasvirta ISBN Tampereen yliopistopaino Oy Juvenes Print Tampere 2006
3 3 Sisällysluettelo Kuviot ja taulukot...6 Esipuhe Tutkimuksen tausta, tavoitteet ja menetelmät Julkisen sektorin muutos ja muutospaineet Tutkimuksen tavoitteet Aineisto, menetelmät ja tutkimuksen toteuttaminen Tilaaja tuottajamallin teoreettiset perusteet Hierarkkinen toimintatapa Tilaaja tuottajamalli Kuntakonserni ja konserniohjaus Tilaajien ja tuottajien nimeäminen Talousarvio valtuuston ja tilaajien ohjauksen välineenä Sopimukset tilaajien ja tuottajien välillä Tuotteet ja niiden vaikuttavuus Palvelujen kustannukset Käytännön ratkaisut vaihtelevat...37 Lähteet, luvut 1 ja Tilaaja tuottajamalli tutkimuskaupungeissa Jyväskylä Teknisen toimen organisaatiouudistus 1990 luvulla Jyväskylän organisaatiouudistus 2000 luvulla Yhdyskuntatekniikan toimiala vuodesta Kuntien yhteistyön ja erityisesti päivähoidon kehittäminen Jyväskylän seudulla Taloushallinnon palvelukeskus Liiketoiminnan kehittäminen vuosina Analyysi Jyväskylän tilaaja tuottajauudistuksista Tampere Tampereen tilaaja tuottajauudistus Tampereen tilaaja tuottajamalli yhdyskuntapalveluissa Tilaaja tuottajamalli päivähoidossa ja opetustoimessa Taloushallinnon palvelukeskus Analyysi Tampereen tilaaja tuottajauudistuksista Turku Tilaaja tuottajamallin kehittyminen Turussa Tilaaja tuottajamalli teknisellä sektorilla Sopimusohjaus päivähoidossa Tietotekniikan palvelukeskus Analyysi Turun kaupungin tilaaja tuottajauudistuksista Yhteenveto Jyväskylän, Tampereen ja Turun tilaaja tuottajaratkaisuista Päivähoidon ja yhdyskuntapalvelujen kustannukset tutkimuskaupungeissa Katualueiden kunnossapidon ja ylläpidon kustannukset tutkimuskaupungeissa Tietojen saanti tutkimuskunnista Yhteenveto katujen kunnossapidon yksikkökustannuksista Teknisen toimialan kokemuksia Oulun ydinkunta palvelukunta mallista Kunnallisen päiväkotihoidon suoritteet ja kustannukset tutkimuskaupungeissa Päivähoitoikäiset ja päivähoidon toimintamenot Kunnallinen päiväkotihoito kuusikkovertailujen mukaan Oulun päivähoidon kokemuksia kokeiluprojektin loppuraportin mukaan Lähteet, luvut 3 ja Keskeisten toimijoiden näkemykset ja kokemukset tilaaja tuottajamallista Haastatteluaineiston hankinta ja analysointi Haastatteluaineiston analysoinnin rakenne Haastattelut tiedon hankintatapana...139
4 Aineiston analysointi, näkökulmat ja tarkastelutaso sekä vertailun toteuttaminen Palvelujen ja muun toiminnan organisoinnin nykytila haastateltavien arvioimana Muutospaineet on tunnistettu Kaupunkien tilaaja tuottajamallit ovat lähtökohdiltaan erilaiset Jyväskylässä on toimittu sisäisin järjestelyin Tampereella siirrytään prosessien johtamiseen Turussa tietoisesti valittu useita ohjausmalleja Kokemuksia tilaaja tuottajamallin soveltamisesta Jyväskyläläisten kokemuksia mallin soveltuvuudesta julkiseen palvelutuotantoon Malli toimii edelleen johtamisen uudistamisen välineenä Tavoitteisto on uudistunut yhteiskunnallisten muutosten myötä Nykyisyys yhdyskuntapalveluissa rakentuu kokemukselle ja osaamiselle Yhdyskuntapalveluissa kehitettäviä kohtia Yhdyskuntapalvelujen tulevaisuus Talouspalvelukeskus toimii keskitettynä asiantuntijayksikkönä Talouspalvelukeskuksen kehittämisen kysymyksiä Päivähoito on organisoitumassa sisäisesti ja alueellisesti Tampereen pilotointikokemukset Periaatteet tunnetaan, tavoitteisto yksikkökohtaista Pilotointikokemuksia yhdyskuntapalveluista Yhdyskuntapalveluissa edellyttäviä kysymyksiä Taloushallinnon palvelukeskuksessa tulevaisuutta koskevaa analysointia Päivähoidon ja perusopetuksen pilotointikokemuksia Turun tilaaja tuottajamallisovellusten kokemuksia Useita rinnakkaisia tapoja toiminnan tehokkaaksi järjestämiseksi Kokemuksia tilaaja tuottajamallista Sopimuskäytäntöjen muotoutuminen Omaa tuotantoa tarvitaan edelleen oli ohjausjärjestelmä muuttunut tai ei Toiminnan laadun arviointiin on luotu menettelytapoja Talousinformaatioon ja kustannustietoisuuden juurruttamiseen panostetaan jatkuvasti Avoimia kysymyksiä ja hyväksi havaittuja kehityspiirteitä Yhteenveto tähänastisista tilaaja tuottajamallin sovelluksista Millaista vaihetta tilaaja tuottajamallin suhteen kesällä 2005 on eletty Jyväskyläläisten arvioita tilaaja tuottajamallin nykytilasta Luottamushenkilöillä yksimielisyyttä Johtavien viranhaltijoiden näkemyksissä korostuu ohjaus Ay edustajat edellyttävät tiedonkulkua ja toiminnan läpinäkyvyyttä Tamperelaisten näkemykset tilaaja tuottajamallin nykyvaiheesta Luottamushenkilöt arvioivat muutoksen käynnistysvaihetta Ylimmän virkajohdon käsitystä taustoittaa yhteiskunnallinen muutos Ay edustus tunnistaa muutoksen välttämättömyyden ja sen ongelmat Turussa kehitetään kokeillen monia ohjausmalleja Turun poliitikkoja kiinnostavat valtasuhteet ja liikelaitosten toiminta Viranhaltijajohto kaipaa selkeyttä käytäntöihin Ay edustus haluaa tietoa tilaaja tuottajamallista Eri toimijaryhmien arvioita tilaaja tuottajamallin soveltamisen nykyisestä vaiheesta Tilaaja tuottajamallin tavoitteisto Jyväskylän tilaaja tuottajamallille asettamat tavoitteet Jyväskylässä tavoitteisto ei rakennu vain tilaaja tuottajamallin varaan Poliitikot ja johtavat viranhaltijat korostavat taloudellisuutta Ay edustus korostaa tasapainoa palvelujen hinnan ja laadun välillä Tampereella laajamittaisia tavoitteita Poliitikot tuntevat uuden toimintalogiikan perusteet Johtavat viranhaltijat ovat valmistelleet perusteellista muutosta Ay edustajat ennakoivat kunnallisen työn tulevan arvostetuksi Turun edustajien näkemykset tavoitteista moninaiset Poliitikot pitävät taloudellisuuden lisäämistä etusijalla...252
5 Viranhaltijat korostavat merkittäviä toiminnallisia uudistuksia Ay edustajat tunnistavat tavoitteistossa taloudellisen rationaliteetin Tavoitteisto eli tutkimuskohteissa Toimintatapojen kulttuuriset muutokset Jyväskylässä kulttuurin muutosta osaamista edistämällä Luottamushenkilöiden organisaatiokulttuurituntemus on monipuolinen Johtavat viranhaltijat tuntevat muutoksen problemaattisuuden Ay edustajat tuntevat kulttuurisokin ja sen vaikutukset Tamperelaiset arvioivat kulttuurisia muutoksia olevan paljon edessä Poliitikot analysoivat muutosta yleisellä periaatteellisella tasolla Johtavat viranhaltijat korostavat konsernin merkitystä Ay edustajat korostavat henkilöstöstrategiaa Turkulaisten arviot organisaatioiden toiminnan kulttuurin muutoksista Poliitikot korostavat päätöksiin sitoutumista Viranhaltijajohdon näkökulma informaatiota korostava Ay edustajat analysoivat organisaatiokulttuuria Yhteenveto kulttuuristen muutosten murroskohdista Tilaaja tuottajamallin soveltaminen ja tulevaisuus Jyväskylä siirtyy sisäisestä mallista markkinoiden suuntaan Poliitikot tunnistavat valta ja toimintarakenteiden uudistumisen Viranhaltijajohto korostaa konsernijohtamisen merkitystä Ay edustajat ja markkinoille menon ongelmat Tampereen tilaaja tuottajamallin tulevaisuus on sisällytetty tämän hetken tavoitteistoon Poliitikot tunnistavat talouden uhkakuvat ja välttämättömät ratkaisut Viranhaltijajohto linjaa muutosta askelittain Ay edustajat luottavat oman työn kilpailukykyisyyteen Turkulaisten arviot tulevaisuudesta Poliitikot korostavat liikelaitostamisen mahdollisuutta Viranhaltijajohto arvioi toiminnan jäsentyvän uudella tavalla Ay edustajat eivät pidä tilaaja tuottajamallia itsestään selvyytenä Tulevaisuudessa myös muutokset muuttuvat Lähteet, luku Tiivistelmä ja päätelmät tutkimustuloksineen Luvun rakenne Teoreettinen ja käsitteellinen perusta Viralliset asiakirjalähteet tilaaja tuottajamallin analyysin perustana Haastattelujen perusteella muodostettuja näkemyksiä Havaintoja pilotoinneista Mitä mieltä eri toimijat ovat tilaaja tuottajamallista? Millä tavoin keskeiset toimijat arvioivat mallin tavoitteistoa? Tilaaja tuottajamallin ja toimintatapojen muutoksien yhteydet Tulevaisuudessa myös muutokset muuttuvat Tilaaja tuottajamallin soveltamisen yhteydessä pohdittavia asioita Tutkimuskysymyksiin vastaaminen Liite 1 Haastateltavat Liite 2 Haastattelun teemat...336
6 6 Kuviot ja taulukot Taulukko 1. Taulukko 2. Taulukko 3. Taulukko 4. Taulukko 5. Taulukko 6. Taulukko 7. Taulukko 8. Taulukko 9. Taulukko 10. Taulukko 11. Taulukko 12. Taulukko 13. Taulukko 14. Taulukko 15. Taulukko 16. Taulukko 17. Taulukko 18. Kuvio 1. Kuvio 2. Kuvio 3. Kuvio 4. Kuvio 5. Kuvio 6. Kuvio 7. Kuvio 8. Kuvio 9. Kuvio 10. Tilaaja-tuottajamallin analyysikehikko. Palveluiden tilaajia ja tuottajia Jyväskylän kaupungissa vuoden 2005 lopussa. Jyväskylän kaupungin tilaaja-tuottajamallin analyysi. Uudistuksen lyhyt historia Tampereen kaupungissa. Päivähoidon tuoteryhmät ja tuotteet Tampereen kaupungin tilaaja-tuottajamallin analyysi. Turun kaupungin ympäristötoimen organisaatio tilaajatuottajamuotoisena. Turun kaupungin tilaaja-tuottajamallin analyysi. Katujen ylläpidon suoritteet ja kustannukset Jyväskylässä. Katujen ylläpidon kustannukset Tampereella. Katujen ylläpidon kustannukset Turussa. Päiväkotihoidon toimintamenot sekä muutos edellisestä vuodesta (%) (Tilastokeskus, Altika -tietokanta). Kaikkien kuntien päiväkotihoidon toimintamenot hoitopäivää kohti (Tilastokeskus, Altika -tietokanta). Päivähoitoikäisten (1 6 v.) lasten määrän muutos (Tilastokeskus, Altika -tietokanta). Kunnallisten päiväkotien vuosikustannukset laskennallista lasta kohden. Kunnallisten päiväkotien vuosikustannukset laskennallista lasta kohti vuonna Laskennallisia lapsia hoitohenkilöä kohti Pilottipäiväkotien toiminnan tehokkuus. Hierarkkinen toimintatapa. Tilaaja-tuottajamallin peruselementit. Tilaaja-tuottaja- ja omistaja-tuottajavaihtoehdot. Periaatteelliset palvelujen tuottajayksiköt. Funktiot ja prosessit palvelujen järjestämisessä. Tuotteen kustannusrakenne tilaaja-tuottajamallissa. Jyväskylän kaupungin organisaatio vuonna Yhdyskuntatoimen tilaaja-organisaatio. Teknisen toimen tuotanto-organisaatio. Sosiaali- ja terveystoimen sekä edelleen lasten päivähoidon organisaatio vuonna 2005.
7 7 Kuvio 11. Kuvio 12. Kuvio 13. Kuvio 14. Kuvio 15. Kuvio 16. Kuvio 17. Kuvio 18. Kuvio 19. Kuvio 20. Kuvio 21. Kuvio 22. Kuvio 23. Kuvio 24. Kuvio 25. Kuvio 26. Kuvio 27. Jyväskylän kaupungin organisaatiouudistukset kohti tilaajatuottajamallia. Tampereen kaupungin organisaatiorakenne Teknisen toimen organisaatio Tampereella vuonna Yhdyskuntapalveluiden organisaatio Tampereella vuosina Yhdyskuntapalvelujen toimialan organisaatio pilottivaiheessa vuosina Prosessiajattelu tilaaja-tuottajamallissa. Päivähoidon ja opetuksen tilaaja-tuottajamalli Tampereella vuosina Kehittämisvaiheen tuotanto-organisaatio (Tampereen päivähoidon, perusopetuksen sekä koululaisten aamu- ja iltapäivätoiminnan yhtenäinen tilaaja-tuottajamalli, s. 31). Tampereen kaupungin valmistautuminen tilaajatuottajamalliin. Turun kaupungin hallinnollinen organisaatio Turun kaupungin valmistautuminen tilaaja-tuottajamalliin. Katujen ylläpidon kustannukset tutkimuskaupungeissa vuosina , /ajorata m2 (v rahanarvossa). Toimintamenot hoitopäivää kohti päiväkotihoidossa, /hoitopäivä. Päivähoitoikäisten lasten määrän kehitys tutkimuskaupungeissa (Tilastokeskus, Altika -tietokanta). Kunnallisen päiväkotihoidon kustannukset , /laskennallinen lapsi (Kuusikkoraportti, liite 3E). Kunnallisten päiväkotien vuosikustannukset laskennallista lasta kohti vuonna Laskennalliset lapset hoito- ja kasvatushenkilöstöä kohti.
9 9 Esipuhe Suomen kunnallishallinnossa on meneillään uudistusprosessi, jossa kunta- ja palvelurakenteiden muutoksista keskustellaan hyvin periaatteellisella tasolla. Uudistustarpeen perusteluna julkisessa keskustelussa esitetään, että nykyisillä rakenteilla ja toimintamalleilla kunnat eivät selviä niille osoitetuista tehtävistä. Tosiasia onkin, että kuntien tehtävät ja menot ovat lisääntyneet ja lisääntyvät nopeammin kuin kuntien tulot. Tämän kehityksen taustalla on monia syitä. Kuntien lakisääteiset tehtävät ovat lisääntyneet ja palvelutarpeet kasvaneet muun muassa väestörakenteen muutoksen vuoksi. Palvelujen rahoitusta sekä kuntien ja valtion välistä rahoitusvastuuta on muutettu. Yksi lähitulevaisuudessa kuntien toimintaan vaikuttava tekijä on väestön ikääntyminen. Kuntien on kyettävä tyydyttämään ikääntyvän väestön kasvavat palvelutarpeet, samalla kun kuntien oma henkilökunta ikääntyy ja siirtyy suurin joukoin eläkkeelle. Tämä kehitys pakottaa pohtimaan palvelujen järjestämistä uudelleen, samalla se kuitenkin tarjoaa tilaa muutosmahdollisuuksille. Monet kunnat ovat oivaltaneetkin tämän tilaisuuden ja ryhtyneet pohtimaan vastausta kysymykseen: Mitkä ovat ne toimintamallit, joilla veronmaksajat saavat kohtuullisella veroasteella ja tiettyjen reunaehtojen rajoissa parhaan vastikkeen veroilleen eli saavat taloudellisesti tuotettuja ja vaikuttavuudeltaan hyviä palveluja. Yksi toimintatapoja ja hallintorakenteita merkittävästi muuttava uudistus on kuntien sisäisten ja ulkoisten tilaaja-tuottajajärjestelmien kehittäminen ja käyttöönotto. Tilaaja-tuottajamallien käyttöönotto
10 10 merkitsee luopumista perinteisestä hierarkkisesta palvelujen järjestämistavasta, jossa ohjaaminen tapahtuu ylemmän hierarkiatason päätöksillä ja useiden organisaatiotasojen välityksellä. Tilaaja-tuottajajärjestelmät purkavat hierarkian ja pelkistäen jakavat organisaation kahtia: toiset tilaavat verovaroilla palveluja, joita toiset tuottavat. Tuottajina voivat olla muutkin kuin kunnan omat yksiköt. Jyväskylän, Tampereen ja Turun kaupungit ovat kehittäneet omalla tavallaan ja omassa tahdissaan tilaaja-tuottajaideaan perustuvaa järjestelmäänsä. Kaupunkien edustajat ovat kokoontuneet säännöllisesti keskustelemaan ja vaihtamaan kokemuksia. Keskustelussa on mukana ollut myös Oulun kaupungin edustajia. Tapaamisten yhteydessä on herännyt ajatus tilata tutkimus näiden kolmen kaupungin kehittelemistä malleista ja niistä saaduista kokemuksista. Vastaavantyyppinen tutkimus on tehty noin kaksi vuotta sitten Oulun kaupungin ydinkunta-palvelukunta hankkeesta. Tutkimuksen tuottajaksi on valittu Tampereen yliopiston taloustieteiden laitoksen tutkijaryhmä. Tutkimuksen valmistuessa on aihetta kiittää tutkimushanketta edistäneitä henkilöitä. Monet viranhaltijat ovat toimittaneet usein työläästikin koottavaa kirjallista aineistoa. Kohteena olevissa kaupungeissa on haastateltu ryhmähaastattelulla noin 70 luottamushenkilöä ja viranhaltijaa. Tutkimuksen tilaajat ja tuottajat esittävät kaikille tutkimukseen osallistuneille parhaat kiitoksensa ja toivovat, että tutkimus antaa rakennuspuita mallien kehittämiselle. Helmikuussa 2006 Tilaajat Jyväskylän, Tampereen ja Turun kaupungista Tuottajat Tampereen yliopiston taloustieteiden laitokselta
11 11 1. Tutkimuksen tausta, tavoitteet ja menetelmät 1.1 Julkisen sektorin muutos ja muutospaineet Kunnalliseen palvelutuotantoon on 1990-luvun alun lamavuosista lähtien kohdistunut lisääntyviä vaatimuksia ja paineita, joiden vuoksi kunnilla on vaikeuksia selvitä palvelutehtävistään. Syitä kehitykseen on sekä meno- että tulopuolella. Menopaineet ovat kasvaneet ja kasvavat koko ajan useasta syystä. Yksilöiden vastuuta omasta hyvinvoinnista on siirretty entistä enemmän yhteiskunnalle ja valtio on asettanut kunnille koko ajan uusia tehtäviä. Väestön ikääntymisen seurauksena erityisesti sosiaalitoimessa vanhustenhuollon palvelutarpeet lisääntyvät. Erikoissairaanhoidon menot kasvavat erityisesti siksi, että uudet, paremmat, mutta entistä kalliimmat teknologiat ja lääkkeet mahdollistavat yhä vaikeampien sairauksien hoidon, mikä tietysti kehityksenä on positiivista. Kansalaiset haluavat myös koko ajan määrällisesti lisää ja entistä laadukkaampia palveluja. Yksi menopaineita aikaansaava ilmiö on väestön muuttoliike, joka lisää ainakin lyhyellä aikavälillä tulomuuttokunnan menoja, mutta ei vähennä samassa suhteessa lähtömuuttokunnan menoja. Kuntien tulot, joista suurimpana verot, eivät eri syistä ole kasvaneet eivätkä ilmeisesti tulevaisuudessakaan kasva menojen tahdissa. Maan hallituksen kansallisena linjauksena on alentaa veroastetta erityisesti kansainvälisen kilpailukyvyn nimissä. Verotuksen kevennykset ovat eräiltä osin (mm. tuloveroista tehtävät vähennykset) kohdistuneet kunnallisveroihin. Samanaikaisesti valtio on myös pienentänyt kuntien yhteisövero-osuutta. Laman jälkeen valtio myös supisti kuntien valtionosuuksia, joiden määrää se on kuitenkin aivan viime vuosina lisännyt. Valtionosuuksien viimeaikainen määrällinen kasvu on ol-
12 12 lut osittain korvausta kunnille osoitettujen lisätehtävien kustannuksista, osittain lisäys on ollut kompensaatiota kuntien verotuloihin tehdyille vähennyksille. Tulojen ja menojen jatkuva epätasapaino ei ole ainoa kuntien toimintojen kehittämiseen pakottava syy. Yhtenä kuntien ja koko julkisen sektorin uudelleenajattelun taustana on väestön ikääntyminen, jonka seurauksena myös kuntien palveluksessa oleva henkilöstö siirtyy lähivuosina suurin joukoin eläkkeelle. Tämän seurauksena kunnat ovat valintatilanteen edessä: kuntien on rekrytoitava uutta henkilökuntaa tai järjestettävä palvelut muulla tavalla. Työnantajana kuntien on tulevaisuudessa oltava kilpailukykyisiä. Kunnat joutuvat kilpailemaan vähenevästä työvoimasta, kun työelämässä olevat ja työelämään tulevat ikäluokat pienenevät. Samanaikaisesti osa työtehtävistä muuttuu erityisesti uuden teknologian käyttöönoton seurauksena. Tulojen ja menojen epätasapaino, rekrytointiongelmat ja uudenlaisen teknologian mahdollisuudet ovat yhdessä suunnanneet huomiota kuntien toimintojen tehostamiseen eli pyrkimykseen saada samoilla voimavaroilla enemmän ja laadukkaampia palveluja tai vähentyvillä voimavaroilla säilymään entinen palvelutaso. Tehokkuuskeskustelu ei suinkaan ole uutta, sillä sitä on käyty vuosikymmenten ajan. Maailmalla voimistuneet, Suomeenkin levinneet uusliberalistiset aatevirtaukset ovat lisänneet julkiseen palvelutuotantoon kohdistuvaa arvostelua ja tehostamisvaatimuksia. Kuntien samoin kuin koko julkisen sektorin palvelutuotantoa on väitetty tehottomaksi ja kalliiksi - vaikkakaan konkreettisia perusteluja näille väitteille ei aina ole pystytty esittämään. Erityisen aktiivista keskustelu on ollut 1990-luvulta lähtien, jolloin lähes kaikissa OECD-maissa ryhdyttiin toteuttamaan laajoja julkishallinnon reformeja (esim. Nashold 1995; Pollit and Bouckart 2000; Nolan 2001 ja Lähdesmäki 2003). Eräänlaisena sateenvarjokäsitteenä on ollut New Public Management (NPM), jonka alle on sijoitettu erilaisia julkisen hallinnon uudistamiseen liittyviä piirteitä. Suomessa reformia on toteutettu käytännössä 1980-luvun jälkipuoliskolta lähtien (Valtioneuvoston päätös toimenpiteistä hallinnon uudistamiseksi 1988). Suomessa uudistuksesta on käytetty nimeä uusi julkisjohtaminen, uusi julkishallinto ja uusi julkisen sektorin hallinta (esim. Lehto 2003, 35). Uuden julkisjohtami-
13 13 sen keinojen käyttöönoton yleisenä päämääränä voidaan sanoa olevan julkissektorin toiminnan tehostamisen. Yhtenä ja varsin keskeisenä piirteenä uudessa julkisjohtamisessa on lisätä managerialismia ja markkinasuuntautuneisuutta julkisen sektorin toiminnassa. Julkishallinnon tehokkuuspyrkimykset eivät ole jäänet pelkästään keskustelun tasolle, sillä lainsäädännössä ja reaalimaailmassa on tapahtunut useita merkittäviä muutoksia. Ensimmäisiä mahdollisuuksia toimintojen uudelleen järjestämiselle tarjosi vapaakuntakokeilu (Laki kuntien vapaakuntakokeilusta 1988), jossa kunnille annettiin lisää vapauksia palvelujen järjestämisen organisoinnissa. Tätä muutossuuntaa tuki myös valtionosuusjärjestelmän uudistaminen vuonna Tässä uudistuksessa valtionosuuksien yksityiskohtaiset menolajipohjaiset jakoperusteet muutettiin lähinnä kuntien asukasluku- ja ikäryhmäperusteisiksi. Kuntalaki toi myös mahdollisuuksia ja velvoitteita toimintojen uudelleen organisoimiselle ja tehostamiselle. Kuntalaissa (365/1995) hyväksyttiin tulosohjausmalli eli kunnan valtuusto päättää määrärahoista kytkemällä ne toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden avulla toiminnan aikaansaannokseen. Kuntalaissa selvennettiin myös nettobudjetointia (Kuntalaki 65.3 ), jonka yhtenä tarkoituksena on edistää tehokasta toimintaa ja aktiivisuutta tulojen hankinnassa. Markkinasuuntautuneen toiminnan merkityksen kasvuun liittyy myös julkisia hankintoja koskeva lainsäädäntö (L julkisista hankinnoista 1505/1992). Kuntien reagointi palvelutuotannon rahoitusongelmiin on myös muuttunut viime vuosikymmenen aikana luvulla monissa kunnissa rahoitusongelmiin pyrittiin vastaaman lyhyen aikavälin ratkaisuilla kuten lomautuksilla ja lomarahavapailla sekä pidättäytymällä välittömistä investoinneista. Näillä toimenpiteillä oli mahdollista vastata akuuttiin rahoituskriisiin säästämällä menoissa, mutta pysyviä ratkaisuja ne eivät tuoneet. Tämän vuoksi alettiin etsiä ratkaisuja, joiden avulla palvelutuotantoa voitaisiin tehostaa niin, että entisillä taloudellisilla resursseilla saataisiin tuotettua aiempaa enemmän ja mahdollisesti myös laadukkaampia palveluja. Erityisen akuutti tilanne on viime vuosina ollut sosiaali- ja terveyspalveluissa, jotka muodostavat suurimman menoerän kunnan taloudessa ja joissa menojen kasvu on ollut voimakkainta.
14 14 Varsinkin suuret kunnat ovat ottaneet käyttöönsä erilaisia markkinasuuntautuneita instrumentteja. Jos valmiita markkinoita ei ole (aidot markkinat), niin kunnat on pyrkinyt luomaan markkinamaisia suhteita muuttamalla organisaatiorakenteita ja suunnittelemalla markkinamaisia asetelmia (näennäismarkkinat). Kunnat ovat lisääntyvässä määrin perustaneet itsenäisempiä talousyksikköjä eli nettoyksiköitä, liikelaitoksia ja osakeyhtiöitä. Eräissä tapauksissa kunnat ovat myös yksityistäneet omistamiaan laitoksia ja muuta varallisuutta. Kunnat ovat myös ulkoistaneet toimintojaan ja lisänneet ostopalvelujen käyttöä sekä erimuotoista yhteistoimintaa, public-private-partnership muotoja, yksityisen sektorin kanssa. Eräissä toiminnoissa on otettu käyttöön palvelusetelimalleja. Kuntien seutuyhteistyötä ja keskinäistä työnjakoa on pyritty edistämään lainsäädännöllisin toimenpitein (Laki seutuyhteistyökokeilusta 2002) ja laajentamalla verkostomuotoista toimintaa. Kunnat ovat oman organisaationsa sisällä kehitelleet sisäisiä markkinoita ja sisäistä laskutusta. Kunnat ovat osin muuttuneet ja muuttumassa erilaisista yksiköistä koostuviksi konserneiksi, jotka hoitavat tehtäviään erilaisten organisaatioyksikköjen ja toimintamallien avulla (esim. Meklin 2005). Kaikissa edellä mainituissa kehityspiirteissä on nähtävissä yhteisenä tekijänä se, että kunnat ovat siirtymässä perinteisestä hierarkkisesti ohjatusta omasta tuotannosta markkinasuuntautuneisiin toimintatapoihin: yksikköjen roolit täsmentyvät ja yksiköt muuttuvat tilaajiksi ja tuottajiksi, jotka käyvät keskenään kauppaa tuotteista. Markkinasuuntautuneet toimintatavat tuovat perinteiseen kuntaterminologiaan joukon uusia käsitteitä, jotka määritellään tämän tutkimuksen tarkoituksiin luvussa 2. Erilaisten markkinasuuntautuneiden toimintatapojen käyttö näyttää siis laajenevan ja yleistyvän kuntasektorilla. Kun viime vuosiin saakka mallien käyttö on rajoittunut lähinnä tekniseen toimeen ja tukipalveluihin, malleja ollaan nyt ottamassa käyttöön myös sosiaali- ja terveystoimessa sekä sivistystoimessa. Muutamien suurten kaupunkien kuten Jyväskylän, Tampereen, Turun ja Oulun suunnitelmat ovat uraauurtavia koko kuntasektoriakin ajatellen.
15 Tutkimuksen tavoitteet Jyväskylän ja Turun kaupungeissa on tehty suunnitelmia tilaaja-tuottajamallin käytön laajentamiseksi muun muassa hyvinvointipalveluihin. Tampereella on tehty päätös mallin ottamiseksi laajamittaiseen käyttöön kahden vuoden siirtymäjakson päätyttyä vuoden 2007 alussa. Näillä kaupungeilla on tiivistä yhteistyötä tilaaja-tuottajamallin kehittämisessä, ja mallin kehittämistä varten kokoontuu työryhmä, jossa kaupunkien edustajat vaihtavat kokemuksia ja tietoja organisaationsa kehittämisen tilasta ja suunnitelmista. Tämä työryhmä päätti kesällä 2004 tilata Tampereen yliopiston taloustieteiden laitokselta tutkimuksen, jonka tavoitteena on selvittää kaupunkien nykyistä tilaa ja valmiuksia soveltaa tilaaja-tuottajamallia kaupunkien tarjoamien palvelujen järjestämisessä. Tutkimuksen tavoitteena on muodostaa käsitys 1) kaupungin palvelutuotannon organisoinnista, 2) tilaaja-tuottajamallille asetetuista tavoitteista ja 3) toimintakulttuurillisesta valmiudesta tilaaja-tuottajamallin käyttöönottoa ajatellen. Ensimmäiseen tutkimuskysymykseen kuuluvia asioita ovat muun muassa: Miten kaupungeissa ymmärretään tilaaja-tuottajaorganisaatio? Miten tilaaminen ja tuottaminen järjestetään luottamushenkilöja viranhaltijaorganisaatiossa sekä miten tuotteet määritellään? Toinen tutkimuskysymys kohdistuu tilaaja-tuottajamallille asetettaviin tavoitteisiin toisin sanoen siihen, mihin kaupungit mallin käyttöönotolla pyrkivät. Tilaaja-tuottajamalliin siirtymisen tavoitteena voi olla muitakin tavoitteita kuin kustannussäästöt. Kolmantena päätutkimustehtävänä on selvittää kaupungin toiminnallisia ja kulttuurillisia valmiuksia tilaaja-tuottajamallin käytössä tai käyttöönottamisessa. Tilaaja-tuottajamallissa luottamushenkilöiden ja koko henkilöstön on kyettävä omaksumaan uudenlainen, aiemmasta selvästi poikkeava rooli. Tilaaja-tuottajamallin soveltaminen edellyttää koko organisaatiolta halua omaksua uusia asioita ja valmiutta kouluttautumiseen.
16 16 Tutkimuksessa laaditaan kuvaus kaupunkien toimintamallien uudistuksen tilasta ja yksityiskohtaisempi selvitys sellaisista yksiköistä, joissa tilaaja-tuottajamalli on käytössä tai jotka päätösten tai suunnitelmien mukaan aiotaan lähitulevaisuudessa siirtää tilaaja-tuottajamallin piiriin. Koska teknisellä sektorilla ollaan kaikissa kolmessa kaupungissa pisimmällä tilaaja-tuottajamalliin siirtymisessä, on tutkimuskohteeksi valittu jokaisesta kaupungista katujen kunnossapito- ja rakentamispalvelut. Kaikki kolme kaupunkia ovat laajentamassa tilaaja-tuottajamallin käyttöä sosiaali- ja terveystoimeen, minkä vuoksi tutkimukseen on valittu jokaisesta kaupungista yksi tehtäväalue sosiaalitoimesta eli lasten päivähoito. Jyväskylän päivähoidon erikoisuutena on suunnitelma järjestää päivähoito seudullisesti naapurikuntien kanssa. Tampereella taas päivähoito on siirretty opetustoimen yhteyteen prosessiorganisaatioajattelun mukaisesti. Kolmas kustakin kaupungista tutkimukseen mukaan otettava yksikkö on konsernille tukipalveluja tuottava palvelukeskus, joka poikkeaa luonteeltaan edellisistä kuntalaisille palveluja tuottavista yksiköistä. Jyväskylästä tutkimuksessa ovat mukana taloushallinnon palvelukeskus ja tietotekniikkakeskus, Tampereelta taloushallinnon palveluja tuottava palvelukeskus ja Turusta tietotekniikkakeskus. 1.3 Aineisto, menetelmät ja tutkimuksen toteuttaminen Tutkimuksen alussa (luku 2) tilaaja-tuottajamallista esitetään lyhyt teoreettinen viitekehys, johon on koottu tilaaja-tuottajamallin keskeiset elementit. Kun käsitteistö varsinkin käytännössä on hyvin vaihtelevaa, on tutkimuksen alussa määriteltävä keskeiset käsitteet. Tilaajatuottajamallin keskeisten piirteiden korostamiseksi mallia verrataan perinteiseen hierarkkiseen toimintatapaan, jossa kunta itse tuottaa palvelut kuntalaisille. Tärkeitä eroja näiden mallien välillä ovat muun muassa palvelujen tuottantoprosessi, toimijoiden valta- ja vastuusuhteet, budjetointi, tuotteiden määrittely ja kustannuslaskenta. Tutkimuksen empiirinen aineisto koostuu kaupunkien kirjallisesta aineistosta ja haastatteluista. Asiakirja-aineisto, jota täydennetään julkisista tilastoista saatavilla tiedoilla, koostuu kaupunkien talousar-
17 17 vioista, tilinpäätöksistä ja strategia-asiakirjoista, joita täydennetään toimielinten pöytäkirjoilla ja tilaaja-tuottajamallia valmistelevien työryhmien muistiolla. Asiakirja-aineiston avulla muodostetaan kuva tutkimuskaupunkien organisaatiosta tilaaja-tuottajamallin näkökulmasta. Asiakirja-aineiston perusteella selvitetään erityisesti palvelutuotannon organisointimuotojen nykytilaa ja kehitysvaiheita sekä organisaatiota koskevia uudistuspäätöksiä (luvut 3 ja 4). Tutkimuksessa on haastateltu kaupunkien poliittista johtoa ja virkahaltijajohtoa, muutamien toimintasektoreiden johtavia viranhaltijoita sekä ammattiyhdistysten luottamusmiehiä. Haastattelujen avulla pyritään kartoittamaan näiden henkilöryhmien näkemyksiä kaupunkien kokonaistilanteesta ja selvittämään miten ryhmät mieltävät tilaajatuottajamallin tavoitteet, millaisia ovat tilaaja-tuottajamallin käyttöönottoon liittyvät asenteet ja toimintakulttuurilliset valmiudet sekä millaiseksi haastateltavat arvioivat tilaaja-tuottajamallin tulevaisuuden (luku 5). Tutkimuksessa muodostetaan kuva kohteena olevien kaupunkien tilaaja-tuottajamallin tilasta sellaisena kuin se kirjallisesta aineistosta ja haastatteluista ilmenee. Tutkimuksessa ei varsinaisesti tehdä arviointeja mallin kehittyneisyydestä tai kehittymättömyydestä, koska tutkimuksessa ei ole asetettu arviointikriteereitä. Muutamissa kohdin raportissa kuitenkin tutkijat esittävät kommentteja esimerkiksi mallin selkeydestä, kehittämisen tarpeista tai kehitystyön etenemisen vaiheista. Tutkimusta on ohjannut kaupunkien ja Tampereen yliopiston edustajista koottu ohjausryhmä. Tampereen kaupunkia ryhmässä on edustanut strategiapäällikkö Kari Hakari, Jyväskylän kaupunkia kehitysjohtaja Sakari Möttönen ja Turun kaupunkia strategiasuunnittelija Juhani Määttä. Hankkeen kokouksiin ovat osallistuneet myös Oulun kaupungin edustajina talous- ja suunnittelujohtaja Esa Katajamäki ja kehittämispäällikkö Juha Ojala. Tampereen yliopistosta ohjausryhmään on kuulunut professori Pentti Meklin. Kaupunkeja edustavat ohjausryhmän jäsenet ovat toimineet myös kaupunkien yhdyshenkilönä aineiston kokoamisessa ja haastattelujen järjestämisessä. Ohjausryhmä on osallistunut aktiivisesti tutkimustehtävän asetteluun ja raportin suunnitteluun. Kaupunkien edustajat ovat
18 18 myös lukeneet kaupunkien tilaaja-tuottajamalleja koskevat kuvaukset (luku 3). Tutkijoina hankkeessa ovat toimineet dosentti, HT Olavi Kallio, joka on vastannut luvuista 3 ja 4, yliopettaja, HT Tuija Rajala ja HM Jari Tammi, jotka ovat vastanneet luvusta 5. Professori Pentti Meklinin vastuulla ovat olleet luvut 1 ja 2. Tutkijat yhdessä ovat kirjoittaneet päätelmiä koskevan 6. luvun. Tutkija, DI, HK Juha Martikainen on koonnut pääosan kirjallisesta aineistosta, toteuttanut kaikki ryhmähaastattelut ja luonnostellut raportin alkuosaa.
19 19 2 Tilaaja tuottajamallin teoreettiset perusteet Tilaaja-tuottajamalliin liittyviä käsitteitä käytetään hyvin vaihtelevasti ja eri merkityksissä. Osittain tämä johtuu epätäsmällisestä kielenkäytöstä, osittain siitä, että toimintamallille on monenlaisia konteksteja ja toteuttamisvaihtoehtoja. Tilaaja-tuottajamalli perustuu muutamiin keskeisiin elementteihin, joiden tarkka hahmottaminen on välttämätöntä toimintamallin logiikan ymmärtämisessä. Tämän vuoksi seuraavassa täsmennetään tilaaja-tuottajamallin keskeiset elementit ja variaatiot sekä määritellään tarpeelliset käsitteet. Tilaaja-tuottajamallin ymmärtämistä edistää myös perinteisen kunnallisen toimintamallin, hierarkkisen oman palvelutuotannon jäsentäminen. Seuraavassa ensiksi esitetään perinteisen hierarkkisen tuotantomallin keskeiset piirteet ja sen jälkeen jäsennetään tilaaja-tuottajamallin keskeiset elementit, variaatiot ja käsitteet. 2.1 Hierarkkinen toimintatapa Palvelujen tuottaminen omana tuotantona. Perinteisesti kunnat ovat tuottaneet palvelut itse oman hierarkkisen toimintatavan avulla. Tätä toimintatapaa esittää kuvio 1. Tilaaja-tuottajamallin ymmärtämiseksi tässä yhteydessä on tärkeätä kiinnittää huomiota hierarkkisen toimintatavan neljään piirteeseen: Tuotantoon, ohjausprosessiin, tuotteisiin ja tuotteiden kustannus-vaikuttavuuteen. Hierarkian toimijat. Palvelujen tuottaminen tapahtuu kunnan omana tuotantona, yleensä sektoreittain linjaorganisaation alimmalla tasolla. Kunnan vastuulla olevia palveluja tuottavat muun muassa
20 20 koulut, terveyskeskukset, vanhainkodit, lastenpäiväkodit, puistoyksiköt tai liikuntapalveluyksiköt. Näitä yksikköjä voidaan kutsua hierarkkisessa toimintatavassa tuotantoyksiköiksi. Tuotantoyksikköjen toimintaa ohjaavat ensisijaisesti tuotantoyksikköä hierarkiassa ylempänä olevat toimijat valtuusto, kunnan hallitus ja lautakunnat esikuntineen (ohjaavat yksiköt). OHJAUSYKSIKÖT Keskushallinto Valtuusto Kunnanhallitus Kunnan virasto Hallintokunta Lautakunta Lautakunnan hallinto xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx TUOTANTOYKSIKKÖ Hallinto xxx Tuotantokustannukset xxx xxx TUOTEEN X KUSTANNUKSET YHTEENSÄ XXXX TUOTE JA SEN VAIKU TUKSET KUNTALAI SET PALVE LUN KÄYT TÄJINÄ Kuvio 1. Hierarkkinen toimintatapa. Ohjausprosessi. Ohjaus perustuu valta-asetelmaan eli ylempi hierarkiataso voi säädösten asettamissa rajoissa määrätä alemman tason toimimaan tietyllä tavalla. Keskeisiä ohjauksen välineitä ovat talousarviot ja suunnitelmat, säädökset ja ohjeet. Tuotantotoiminnan ohjauksessa tärkeä piirre on myös se, että ohjaus tapahtuu resurssiohjauksella, jolla pyritään (a) osoittamaan oikeamääräiset ja laatuiset resurssit (henkilökunnan määrä ja kelpoisuusvaatimukset) ja (b) oh-
21 21 jeistamaan resurssien oikea käyttö. Ohjaavat yksiköt, joiden päätäntävallassa verovarat ovat, toisin sanoen osoittavat budjetissa määrärahat tuotantoyksiköille resurssien hankkimiseen tuotannontekijä-/menolajeittain (esim. palkat, aineet ja tarvikkeet, palvelut). Resurssien käyttöä taas säädellään toiminnan aikana esimerkiksi kouluissa opetussuunnitelmilla. Hierarkiatasojen välinen ohjausprosessi - keskeisenä budjetin laadintaprosessi - voi edetä ylhäältä alas tai alhaalta ylös. Resursseja korostava budjetointi luo edellytyksiä sekä inkrementaaliselle lisäysajattelulle että dekrementaaliselle vähennysajattelulle: erityisesti talouden kasvun aikana budjettia laadittaessa lähtökohtana on aikaisempi resurssien taso, jonka päälle budjetissa tehdään tasaisia prosentuaalisia lisäyksiä. Taantuvassa taloustilanteessa budjettia taas leikataan juustohöyläperiaatteella (ks. klassinen esim. budjettikäyttäytymisestä Niskanen 1971). Seuranta ja tarkastustoiminta kontrolloivat sitä mitä ohjataan eli talousarvion mukaista menolajeittaista resurssien hankintaa ja käyttöä. Tuotteet ja niiden vaikuttavuus. Palvelutehtävässä kunnan tarkoituksena tuottaa palveluja kuntalaisille. Palvelut eivät kuitenkaan ole itseisarvo, vaan välineitä vaikuttavuuden aikaansaamiselle (esim. Meklin 2002, 86-92): Terveyspalveluja tuotetaan kuntalaisten terveyden edistämiseksi ja koulupalveluja tietojen ja taitojen kehittämiseksi. Hierarkkisessa toimintamallissa tuotteet ja niiden vaikutukset eivät ole toimijoiden ajattelussa päällimmäisenä, vaikka ammattihenkilöstö eri sektoreilla ammattietiikkansa vuoksi kantaa huolta oman toimintansa vaikuttavuudesta. Ohjausprosesseissa keskeisessä asemassa ovat kuitenkin resurssitarpeet, joista käydään keskustelua: Toimintamallin kirjoittamaton tausta-ajatus on, että toiminnan vaikuttavuus varmistuu oikeiden resurssien sekä resurssien oikean käytön avulla. Hierarkkisessa toimintamallissa määrärahat perustellaan resurssitarpeilla, ei toiminnan aikaansaannoksilla eli tuotteilla ja niiden vaikutuksilla. Tuotteiden kustannukset. Hierarkian alimmalla tasolla tuotettujen palvelujen kokonaiskustannukset syntyvät kunnan hierarkian eri tasoilla. Ohjauksen hierarkiakustannukset voivat olla kaikille toiminnoille yhteisiä kustannuksia (yhteiskustannuksia) kuten valtuuston, kunnan-
22 22 hallituksen tai kunnan viraston kustannukset tai ne voivat olla yhteisiä jonkin sektorin useille toiminnoille esimerkiksi sosiaali- ja terveystoimessa. Kunnan tuottamien moninaisten palvelujen kustannukset koostuvat siis hierarkkisen toimintatavan ohjauksen kustannuksista ja varsinaisista tuotantokustannuksista. Omassa tuotannossa tuotteiden nimeämiseen ja kustannusten laskemiseen ei ole voimakkaita kannustimia. Tilastointia ja valtionosuusjärjestelmää varten kustannuksia kyllä lasketaan aidoille suoritteille (esim. oppilas, oppitunti) tai sijaissuoritteelle (esim. asukas). 2.2 Tilaaja tuottajamalli Tilaaja-tuottajamallin yhteydessä käytettävä käsitteistö ja ajattelutavat ovat valitettavan selkiintymättömiä. Käytännössä termejä käytetään epämääräisesti ja määrittelemättä, mikä aiheuttaa ongelmia mallista käytävässä keskustelussa. Selvää on, että tilaaja-tuottajamalli poikkeaa perinteisestä hierarkkisesta oman tuotannon mallista ja tuo toimintaan markkinatalouden piirteitä. Täsmentämättä yleensä jää, mikä tilaajatuottajamallin suhde on esimerkiksi markkinoihin, näennäismarkkinoihin, markkinasuuntautuneisiin toimintatapoihin, sopimusohjaukseen, liikelaitostamiseen, kilpailuttamiseen, kumppanuuteen tai vaikkapa ydinkunta-palvelukuntamalliin, jota ilmaisua Oulun kaupunki käyttää (Martikainen ja Meklin 2004). Vaikka tilaaja-tuottajamallia ei ole määriteltykään yhtenäisellä tavalla, on määritelmistä tunnistettavissa keskeisiä elementtejä, joita havainnollistaa kuvio 2.
23 23 Tilaaja Sopimus Tuottaja Tuote Tuotteen käyttäjä Kuvio 2. Tilaaja-tuottajamallin peruselementit. Tilaaja-tuottajamallin lähtökohtana on se, että kunta toimii palvelujen järjestäjänä (Kuntalaki ). Kunnan vastuulla on huolehtia lakisääteisten palvelujen saatavuudesta. Oleellista kuntalaisten kannalta on se, että he saavat verojen vastikkeeksi kunnan vastuulla olevat palvelut, toissijaista on se, kuka palvelun tuottaa. Tilaaja-tuottajamalli muuttaa organisaatiorakenteet, toimijoiden väliset suhteet ja ohjausprosessit sekä koko toimintalogiikan. Mallin nimi tulee siitä, että mallissa erotetaan kaksi keskeistä toimijaryhmää: tilaajat ja tuottajat (englannin kielessä käytetään ilmaisua purchaser-provider split, ks. esim. Siverbo 2004). Tilaaja-tuottajamalliin siirryttäessä hierarkkisen toimintamallin käsky- ja resurssiohjaus muuttuu toimijoiden välisillä sopimuksilla tapahtuvaksi ohjaukseksi (contract management). Sopimuksen kohteena ovat tuotteet, joita tuottaja tuottaa palvelujen käyttäjille. Palvelun käyttäjinä ovat ensisijaisesti kuntalaiset, mutta käyttäjä voi myös olla jokin kunnan oma organisaatioyksikkö. Vaikka mallin perusajatus on yksinkertainen, sen sijoittaminen kunnan todelliseen toimintaan ja organisaatioon synnyttää monta vastausta kaipaavaa kysymystä. Kovasti pohdintaa aiheutta-
24 24 via kysymyksiä ovat muun muassa, ketkä ovat tuottajia, ketkä tilaajia, mitkä ovat tuotteet tai ketkä ovat palvelujen käyttäjiä. Oma ongelmansa on myös yhteydenpito käyttäjiin ja heidän palautteensa (kuviossa katkoviiva). Mikä osa yhteydenpidosta kuuluu tilaajalle ja mikä tuottajalle? Yksinkertaista perusasetelmaa monimutkaistaa se, että kuntakontekstissa on useita tilaaja-tuottaja-asetelmia, joissa esimerkiksi palvelujen käyttäjillä on erilainen asema. Kuvio 3 täsmentää edellisen kuvion yksinkertaista perusasetelmaa ja samalla se tuo mallin lähemmäksi käytännön todellisuutta.
25 25 Kunta rahoittajana, tilaajana, tuottajana ja omistajana D. Omistajat A. Tilaajat B. Rahoittaja Sopimus Sopimus C. Kunnan yksikkö tuottajana Tuote 1. Kuntalaiset palvelun käyttäjinä Muut tuottajat A2B. Kuntalaiset palvelun tilaajina ja käyttäjinä C. Kunnan yksikkö tuottajana Tuote A3B. Kunnan yksikkö palvelun tilaajana ja käyttäjänä C. Kunnan yksikkö verkosto tuottajana Tuote A4B. Verkostokunta palvelun tilaajana ja käyttäjänä Erilaiset kuntayhteistyömallit, joissa yksittäinen kunta voi olla tilaajan, rahoittajan, tuottajan tai omistajan rooleissa. Kuvio 3. Tilaaja-tuottaja- ja omistaja-tuottajavaihtoehdot.
26 26 Kuvion ajatuskulku lähtee liikkeelle siitä, että kunta järjestää kuntalaisille kuntalaisten rahoittamia palveluja. Tästä perusasetelmasta lähtien kunnalle muodostuu neljä toisiinsa liittyvää roolia: A) tilaajan rooli eli päättäminen kuntalaisille tarjottavista palveluista B) rahoittajan rooli eli päättäminen rahoitusvaihtoehdoista C) tuottajan rooli eli päättäminen palvelujen tuottamisvaihtoehdoista D) omistajan rooli eli päättäminen kertyneen omaisuuden hoidosta. Näistä rooleista on vielä nostettava erilleen palvelun käyttäjän rooli, joka kuten seuraavassa esitetään, on perusmallissa erillään kunnan neljästä roolista, mutta se voi yhtyä tilaajan ja maksajan rooleihin. Rooleista kaksi ensimmäistä (A ja B) ja kaksi jälkimmäistä (C ja D) liittyvät kiinteästi toisiinsa, mutta samassa yksittäisessä toiminnassa voivat esiintyä kaikki nämä roolit. Kunnan ydinroolit ovat A ja B. Kunta tilaa ensisijaisesti verovaroilla palveluja kuntalaisille. Sen sijaan kunta voisi luopua huomattavilta osin tuottajan (C) roolista ostamalla palveluja kunnan ulkopuolelta. Kunnalla ei välttämättä tarvitsisi olla omaa tuotantokapasiteettia. Käytännössä tilanne on kuitenkin toisenlainen, sillä kunnat itse tuottavat huomattavan osan palveluista. Kunnan palvelutuotannosta seuraa se, että kunnalle kertyy omaisuutta, jolloin kunta toimii omistajana (D) ja harjoittaa omistajaohjausta. Vaikka tilaaminen ja tuottaminen ovat kunnan keskeisiä rooleja, käytännössä tilanne voi olla sellainen, että tilaamisen ja rahoittamisen hoitavat kuntalaiset ja kunnalle jää ensisijassa tuottaminen ja omistaminen. Kuvio kolme esittää tärkeimpiä asetelmia. Asetelma 1. Tilaaja-tuottajamallin perusasetelma on se, että kunnan tilaajayksikkö (A/B) tilaa verovaroilla kunnan tuottajayksiköltä (C) tai muilta tuottajilta tuotteita kuntalaisille. Asetelma A2/B. Käytännössä hyvin yleinen on asetelma, jossa tilaajana ja palvelun käyttäjänä on kuntalainen (esim. vesi, liikennepalvelut), joka ostaa palvelun ja maksaa kokonaan tai suuren osan palvelukustannuksista (C). Tällainen asetelma on kyseessä myös silloin kun kunta antaa kuntalaisille palveluseteleitä (voucher), joilla kuntalainen ostaa palvelun valitsemaltaan tuottajalta. Tässä tapauksessa kunnan
27 27 roolina ei ole tilata, vaan järjestää palvelun tuotanto ja sijoittaa tuotantoon varoja. Kunnalla on omistajan rooli ja kunta ohjaa näitä yksikköjä omistajaohjauksella. Tällaisissa tapauksissa kyse on omistajan ja tuottajan, ei niinkään tilaajan ja tuottajan erottamisesta. Omistaja ohjaa toimintaa varallisuuden hoidolle asettamiensa tavoitteiden kautta. Omistaja voi asettaa omaisuudelle pääomantuottotavoitteen. Oleellinen piirre tässä vaihtoehdossa on se, että omistaja ja palvelun ostajat ovat eri tahoilla. Yksikköjen tuotot tulevat maksuina palvelujen käyttäjiltä, ei omistajilta. Tällaiset asetelmat eivät ole tilaaja-tuottajamallin perusidean mukaisia asetelmia, mutta on aivan luontevaa, että käytännössä kunnissa kehitetään omistajaohjausta yhdessä tilaaja-tuottajamallin kanssa. Asetelma A3B. Tilaajana ja palvelun käyttäjänä voi myös olla kunnan yksikkö, joka tilaa kunnan omistamalta tuotantoyksiköltä palveluja (esim. tilat). Rahat ovat tilaajilla, jotka maksavat tilojensa käytöstä tilakeskukselle. Tässä sisäisten markkinoiden tilaaja-tuottaja-asetelmassa kunnan pitäisi huolehtia omistajaohjauksesta. Asetelma A4B. Kunnan yksikkö voi toimia verkostotuottajana, jolta muut kunnat hankkivat palveluja. Tässä asetelmassa tuotantoyksikön omistavan kunnan ohjaus on omistajaohjausta. Kuntien toiminnan monimuotoistuessa lisääntyvät myös erilaiset kuntayhteistyömallit, joissa yksittäinen kunta voi olla rahoittajan, tilaajan, tuottajan tai omistajan roolissa. Kuvio nostaa esiin sen oleellisen seikan, että on useita tilaaja-tuottaja-asetelmia ja puhuttaessa tilaaja-tuottajamallista on täsmennettävä mistä asetelmasta on kysymys. Toiminnan ohjaus on periaatteiltaan erilaista verovaroilla tilattavien palvelujen tilaamisessa kuin kuntalaisten suoraan tilaaminen palvelujen järjestämisessä. Käytännön keskustelussa tilaaja-tuottajamallilla useimmiten viitataan vaihtoehtoon 1. Tilaaja-tuottajamalli monipuolistaa kunnan hallinnassa olevien yksikköjen kokoelmaa, mistä syystä kunta muuttuu erilaisista yksiköistä koostuvaksi toiminnalliseksi konserniksi. (vrt. kuntakonserni oikeudellisessa merkityksessä). Seuraavassa pohditaan eri roolien sijoittamista kunnan organisaation.
28 Kuntakonserni ja konserniohjaus Kuntaorganisaatio muodostuu useista tilaajien ja tuottajien yksiköistä, minkä vuoksi kuntaa voidaan luonnehtia toiminnalliseksi konserniksi. Konsernilla on yhteisiä tehtäviä, joiden hoitamista varten on oltava johto esikuntineen. Koska luottamushenkilöt ovat kuntalaisten edustajia, voidaan valtuustolla ja kunnan hallituksella katsoa olevan vastuu kaikista neljästä roolista, tilaajan, rahoittajan, tuottajan ja omistajan rooleista, joihin kuuluvia tehtäviä ne voivat delegoida hallinnossa alaspäin. Omistaminen ja rahoittaminen sijoittuvat kuntakonsernissa ylimmille tasoille, valtuustolle ja kunnan hallitukselle. Omistajapolitiikkaa ja rahoituspolitiikka hoitaa käytännössä kuntakonsernihallinto. Tilaaminen ja tuottaminen ovat taas sen luonteista toimintaa, että ne kuuluvat lähelle palveluja Tilaajien ja tuottajien nimeäminen Yksinkertainen perusajatus tilaajien ja tuottajien erottamisesta synnyttää monia periaatteellisia kysymyksiä. Lähtökohtaisesti tilaaja-tuottajamalli vastaa pääpiirteissään markkinatalouden myyjä- ja ostaja-asetelmaa. Kunnan toiminta markkinoilla eroaa yksityisen sektorin toimijoista ensiksikin siinä tärkeässä suhteessa, että kunta tilaajana tilaa tai ostaa tuotteita ensisijassa kuntalaisille. Verorahat ovat tilaajilla, jotka hankkivat niillä tuotteita kuntalaisille. Kunta tilaajana vastaa tehtävien hoitamisesta, esimerkiksi siitä, että peruskouluopetusta on tarjolla tai kuntalaiset saavat perusterveydenhuollon palvelut. Tältä osin vastuuta ei voida siirtää tuottajille. Tilaaja-tuottajamallin perusajatus on se, että tilaaja tietää, mitä tuotteita ostaa kuntalaisille ja mistä se tuotteet hankkii. Tilaajan vastuu ja ammattitaito kohdistuvat palveluprosessin tuotospuolelle: tilaaja ostaa vaikuttavuutta ja sen aikaansaamiseksi oikeita tuotteita. Tuottajan vastuu ja ammattitaito kohdistuu siihen, miten se tuottaa laadullisesti ja määrällisesti tilauksen mukaiset tuotteet, kyse on toiminnan taloudellisuudesta. Tilaaja-tuottajamallien käytännön toimivuuden arvioinnissa korostetaan, että tilaajien on pidettävä yhteyttä palvelujen käyttäjiin, jot-
29 29 ta tilaajat osaavat tehdä oikeanlaisia tilauksia. Samoin tilaajien on kerättävä palautetta erityisesti tuotettujen palvelujen laadusta (Siverbo 2004, 407). Oma kysymyksensä on se, missä määrin tuottajan on kerättävä palautetta palvelun käyttäjiltä ja millainen työnjako tilaajan ja tuottajan kesken on yhteydenpidossa palvelun käyttäjiin. Tilaajina toimivat elimet. Periaatteellinen kysymys on, ketkä kunnissa toimivat tilaajina ja millainen on poliittisen luottamushenkilöjohdon ja viranhaltijajohdon rooli. Luottamushenkilöiden rooli tilaamisessa sijoittuu perustellusti lautakuntatasolle: lautakunnan vastuulla on järjestää ao. sektorin palvelut kuntalaisille. Valtuusto kohdentaa verovarat lautakunnalle, joka tilaa rahoilla palveluja eri tuottajilta. Virkamiesten aseman perustelut ovat samantapaiset kuin luottamushenkilöiden. Kunnan keskushallinto on vastuussa koko kunnan toiminnasta. Kunnan palvelusektorin ylimmällä tasolla, lautakuntatasolla toimivat viranhaltijat hoitavat lautakuntien tilauksia ja toimivat tilaajaorganisaationa. Työnjako on silloin se, että valtuusto ja kunnan hallitus tekevät toimialojen välisen allokaatioratkaisun ja toimialojen tilaajaorganisaatiot tekevät tilaukset. Tuottajina toimivat yksiköt. Tilaaja-tuottajamallissa tuottajana voi periaatteessa olla kuka tahansa, kunnan oma tuotantoyksikkö, kolmannen sektorin tai yksityisen sektorin tuottaja. Tuottajat voidaan ryhmitellä seuraavalla tavalla: Sisäinen konserni Ulkoinen konserni Markkinat ja kolmas sektori Kunnan budjettitalouden yksikkö Kunnan omistuksessa tai määräysvallassa oleva NettoLiikeyksikkö laitos Kumppanuus Osake- Kuntayhtiö yhtymä Kilpailuttaminen (kumppanuus) Kunnan määräysvallassa oleva Yhteis- Järjestö Yritys työ Järjestö Kilpailuttaminen (kumppanuus) Kuvio 4. Periaatteelliset palvelujen tuottajayksiköt.
30 30 Sisäinen tilaaja-tuottajamalli. Tuottajana voi toimia kunnan omassa budjettitaloudessa toimiva nettoyksikkö tai liikelaitos, joka kuuluu toiminnallisessa mielessä kunnan sisäiseen konserniin. Jos tilaaja-tuottajasuhde on kunnan sisäinen, käytetään tästä suhteesta erilaisia nimityksiä kuten sisäinen tilaaja-tuottajamalli, sopimusohjausmalli, sisäinen sopimusohjausmalli tai tulossopimusmalli. Tässä raportissa käytetään termiä sisäinen tilaaja-tuottajamalli, jossa toimijoiden suhde on kumppanuussuhde eli kunta juridisessa mielessä ei kilpailuta näitä tuottajia keskenään. Markkinasuuntautunut asetelma näkyy kyllä siinä, että tuotteet on nimetty ja tuotteilla ovat hinnat. Kunnan sisällä voidaan luoda sisäisiä markkinoita sisäisen laskutuksen keinoin. Tehokkuuskannustimena tässä mallissa ei toimi kilpailuttaminen vaan kilpailuttamisen uhka. Osapuolet voivat vertailla tuotteiden hintoja ja tämä tuo tuottajalle paineita pyrkiä tehokkaaseen toimintaan. Ulkoinen tilaaja-tuottajamalli. Toiminnallisessa mielessä ulkoiseen konserniin luetaan ne yksiköt, joissa kunnalla on määräysvalta omistuksen tai muun syyn esim. hallituksen valitsemisvallan kautta ja joiden avulla kunta hoitaa tehtäviään. Tällaisia yksikköjä ovat muun muassa kunnalliset osakeyhtiöt, osakkuusyhtiöt ja kuntayhtymät. Myös eräät yhdistykset ja säätiöt voivat kuulua konserniin toiminnallisessa mielessä, jos kunnalla on näissä määräysvaltaa. Yhteistoiminta ulkoiseen konserniin kuuluvien yksikköjen kanssa voi perustua kumppanuuteen tai kilpailuttamiseen. Yksityiset yritykset ja kolmas sektori tuottajina. Tilaaja-tuottajamallin käyttöönoton tarkoituksena voi olla se, että kunta siirtyy käyttämään yhä suuremmassa määrin tuottajana yksityisellä sektorilla toimivia yrityksiä tai kolmannen sektorin toimijoita. Yhteistyö näiden yksikköjen kanssa perustuu pääsääntöisesti kilpailuttamiseen. Nämä yksiköt voivat myös kilpailla kunnan ulkoiseen konserniin kuuluvien yksikköjen kanssa. Aidot markkinat ja näennäismarkkinat. Markkinasuuntautuneiden toimintatapojen käyttöönotossa on oleellista se, onko jo olemassa toimivat markkinat, joita joskus kutsutaan aidoiksi markkinoiksi. Kun aitoja markkinoita ei ole, niin julkisella sektorilla on pyritty ja pyritään luomaan näennäismarkkinoita (quasi-markets), joilla tarkoitetaan
31 31 suunnitelmallisesti ja keinotekoisesti luotuja tilaaja(ostaja)-tuottaja (myyjä)-asetelmia. Nämä saattavat synnyttää toimivia tilaaja-tuottaja asetelmia, mutta myös uudenlaisia ongelmia (esim. Le Grand & Bartlett 1993; Kähkönen 2002 ja Vakkuri ym. 2003). Viime vuosina kunnat ovat lisänneet markkinoiden käyttöä luopumalla omasta tuotannosta ja siirtymällä ostopalveluihin. Tätä siirtymavaihetta kutsutaan ulkoistamiseksi (contracting out, outsourcing). Ulkoistamista on tutkittu Suomessa varsin vähän verrattuna siihen mitä siitä puhutaan (Haatainen 2003; Martikainen ym. 2003; Johnsen ym ja Jensen 1997). Yksittäinen tuottaja vai tuottajien ketju. Tuottajayksiköt voidaan nimetä juridisesti edellä esitetyllä tavalla. Toiminnallisesti ja toiminnan ohjaamisen kannalta on tuottajayksikkökokonaisuutta pohdittava laajemmin. Kuntalaisten tarpeet eivät aina vastaa funktionaalisesti organisoitujen yksittäisten tuottajien tarjoamia palveluja, vaan kuntalainen tarvitsee useimmiten palveluketjuja, joissa on mukana useita tuottajia (kuvio 5). Kyse on siitä, millainen ja millä tavalla ohjattu tuotantojärjestelmä aikaansaa mahdollisimman hyvät vaikutukset. Tuottajarakennetta on arvioitava erityisesti vaikuttavuuden näkökulmasta, jota käsitellään myöhemmin tässä luvussa. Funktiot Tuottajien palvelut T1 Prosessit Kokonaispalvelutarve T2 Tn A1 A2 T=tuottaja A=asiakas Kuvio 5. Funktiot ja prosessit palvelujen järjestämisessä.
32 32 Vaikuttavuus syntyy usein monen tuotantoyksikön toimintojen tuloksena. Ihmisen elinkaaressa tai yksittäisen perheen arkipäivässä tarvitaan palveluja neuvolapalveluista vanhuspalveluihin. Myös yksittäisissä elämäntilanteissa, esim. sairaustapauksien hoidossa tarvitaan monien tuottajien palveluja, jotta kokonaisuus onnistuu. Yhden funktion huono toiminta saattaa tuhota koko ketjun vaikuttavuuden. Tuotantoyksikköjen ohjauksen kannalta on tärkeätä ratkaista miten funktioita ja prosesseja ohjataan. Kenelle verorahoitus talousarviossa osoitetaan ja ketkä vastaavat erityisesti prosessien sujumisesta? Onko funktioilla ja prosesseilla kummallakin nimetty johto ja ketkä päättävät määrärahojen käytöstä? Luottamushenkilöiden asema tuotanto-organisaatioissa. Kuntien luottamushenkilöiden rooli tuottajaorganisaatiossa on mielenkiintoinen. On itsestään selvää, ettei kunnan luottamushenkilöitä ole markkinasektorin yritysten johdossa. Tilaaja-tuottajamallin käyttöönotossa on aiheellista pohtia, millainen luottamushenkilöiden rooli on kunnan sisäisen tai ulkoisen konsernin yksikköjen johdossa. Hierarkkisessa tuotantojärjestelmässä poliitikoilla on perinteisesti ollut rooli tuottajien johtokunnissa. Luottamushenkilöiden rooli on erilainen yksiköissä, joissa kunta toimii palvelujen tilaajana tai omistajana. Luottamushenkilöiden roolin pohtiminen on mallin selkeyden kannalta varsin keskeinen asia Talousarvio valtuuston ja tilaajien ohjauksen välineenä Tilaaja-tuottajamallia on myös pohdittava kuntalain talousarviosäädösten soveltamisen näkökulmasta. Kuntalain mukaan (65 ) valtuusto hyväksyy kunnan talousarviossa toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet ja osoittaa näitä vastaavat määrärahat ja tuloarviot. Ideaalimallin mukaan valtuuston pitäisi asettaa vaikuttavuustavoitteita ja osoittaa niitä vastaavat määrärahat. Tilaaja-tuottajamallissa joudutaan miettimään mitä tavoitteita ja missä muodossa valtuusto asettaa ja mille toimielimelle. Tilaaja-tuottajamallissa kunnan keskusjohto tekee talousarviossa rahoituksen allokoinnin eli kohdentamispäätöksen jakamalla kunnan käytettävissä olevat rahavarat tilaajille. Samoin valtuusto asettaa tilaa-
33 33 jille edellä mainitut tavoitteet. Määrärahoja ja tavoitteita voi periaatteessa olla yksi tilaajaansa kohti tai tilaajalle voidaan osoittaa tavoitteet ja määrärahat toiminnoittain. Teoreettisesti ja käytännöllisesti mielenkiintoinen kysymys on, millä kriteereillä kunnan keskusjohto suorittaa määrärahojen jaon tilaajayksiköille Sopimukset tilaajien ja tuottajien välillä Seuraavassa vaiheessa tilaajat tilaavat talousarviossa osoitetuilla rahoilla tuotteita kuntalaisille. Tilaus tuottajalta voi vaihdella laajuudeltaan ja sisällöltään, jolloin tilaajan ja tuottajan valta- ja vastuusuhteet vaihtelevat. Periaatteellisia vaihtoehtoja ovat seuraavat: a. Tilaus voi koskea tarkkaan yksilöityjä tuotteita: Tilaaja tietää mitä tuotteita kuntalaiset tarvitsevat ja osaa tilata oikean määrän oikealaatuisia tuotteita. Tarkalla tuotteiden yksilöinnillä tilaaja voi varmistaa mahdollisimman hyvän tuotteiden vaikuttavuuden. Tuotteella on myös yksikköhinta, jolloin tilauksen loppusumma saadaan kertomalla tuotteiden määrä yksikköhinnalla. b. Tilaus voi tapahtua kehyksen muodossa: Tilaaja esimerkiksi tilaa vanhuspalveluita miljoonalla eurolla ja tuottaja sitten päättää millaisia palveluja se rahalla tuottaa. Palvelujen hyvyyden arviointi tapahtuu jälkikäteen. Tässä asetelmassa tuottajalle jää paljon valtaa päättää siitä, miten se priorisoi erilaiset vanhuspalvelut. c. Käytännössä tilaus on usein edellisten vaihtoehtojen välimuoto: Tilauksessa tuotteita voidaan osittain nimetä ja niille voidaan laskea yksikköhintoja, mutta osittain tilaus saattaa jäädä esimerkiksi kapasiteettivarauksen luonteiseksi. Tällaisista esimerkkeinä käyvät katujen puhtaanapito talvella tai erikoissairaanhoitopalvelut. Tilaajan yksilöity tai kehyksen muodossa oleva tilaus voidaan tehdä kunnan sisäisten tai ulkoisten toimittajien kanssa. Valtionhallinnon sisällä on vakiintunut sopimusmenettely, jossa on kummankin edellä esitetyn vaihtoehdon piirteitä. Tätä menettelyä kutsutaan yleisesti tulossopimukseksi. Sopimus voi olla juridisesti sitova sopimus tai
34 34 epävirallinen sopimus sen mukaan onko kyseessä kunnan oma yksikkö, kolmannen sektorin toimija vai yksityinen yritys. Tilaajan ja tuottajan välisessä suhteessa on monia suhteen toimimisen kannalta tärkeitä elementtejä, joita on käsitelty päämies-agenttiteoriassa (esim. Eisenhardt 1989 ja Oulasvirta 1994). Tilaajien ja tuottajien välillä saattaa esiintyä erityisesti kaksi ristiriitaa: Tavoiteristiriita ja informaation epäsymmetria. Tavoiteristiriita tarkoittaa sitä, että tilaaja ja tuottaja saattavat toiminnassa pyrkiä eri päämääriin. Informaation epäsymmetria taas tarkoittaa sitä, että tilaaja ja tuottaja tietävät eri asioita ja kumpikin osapuoli voi tietoa pimittämällä toimia toisen osapuolen vahingoksi. Tilaajan ja tuottajan välisen sopimuksen keskeinen osa on tavoiteristiriitojen ja informaation epäsymmetriaongelman eliminoinen. Sopimusprosessi voi perustua kilpailuttamiseen, kumppanuuteen tai näiden välimuotoon. Ideaalitilanteessa tilaajien ja tuottajien pitäisi olla tasaveroisia neuvottelijoita, mutta käytännössä toisella osapuolella, usein tilaajalla, on vahvempi asema. Sopimuksissa on aivan ratkaisevaa se, mistä sovitaan. Kilpailullisessa tilanteessa tilaaja lähettää tarjouspyynnön, johon tuottajat vastaavat tarjouksilla. Jotta palveluja voidaan tilata ja tuottaa, on palvelut kyettävä nimeämään ja täsmentämään eli palvelut on tuotteistettava. Tilaaja-tuottajamallien toimivuus riippuu ratkaisevasti tuotteistamisen onnistumisesta. Erilaiset kunnalliset palvelut ovat hyvin eri tavoin tuotteistettavissa. On myös mahdollista, että osaa palveluista ei lainkaan pystytä tuotteistamaan Tuotteet ja niiden vaikuttavuus Tuotteistamiseen ja tuotteiden tilaamiseen liittyy kuntien toiminnassa sellaisia tekijöitä, joita yritysten ei tarvitse ottaa huomioon. Seuraavassa on muutamia näkökulmia, joita joudutaan puntaroimaan kuntien tilaaja-tuottajamallissa. Ensiksikin on selvitettävä, onko tilattava yksittäinen tuote (esim. kouluruoka) vai palveluketju tai palveluprosessi, jonka aikaansaamiseen osallistuu useita tuottajia, mahdollisesti yksityinen palveluntuottaja, kolmannen sektorin yksikkö ja kunnan oma yksikkö. Kunnan ja kuntalaisen kannalta palveluketjun osan edullisuutta on arvioitava pal-
35 35 veluketjun kokonaisuutta vastaan: Miten palvelu sijoittuu koko ketjuun tai tukee koko asian onnistumista? Toiseksi, sisältyykö tuotekokonaisuuteen ydinpalvelun lisäksi liitännäispalveluja ja tukipalveluja (ks. Grönroos 1987) ja miten nämä kaikkiaan sovitetaan yhteen taloudellisessa arvioinnissa kunnan ja kuntalaisen näkökulmasta. On siis kysyttävä, mikä merkitys liitännäistai tukipalveluilla kokonaisuudessa on. Esimerkiksi tietokonehankinnoissa itse laitteistojen hankinta saattaa olla hinnaltaan alhainen, samoin ohjelmat, mutta suurimmat kustannukset aiheutuvatkin vuosikausia jatkuvasta ylläpidosta ja koulutuksesta. Myös järjestelmän vaihtaminen voi olla suuritöistä ja kallista. Kolmanneksi aivan ratkaiseva merkitys on sillä, miten tilattavan tuotteen laajuus määritellään. Erikoissairaanhoidossa tilattavana ja ostettavana kokonaisuutena voi olla esimerkiksi yksittäinen toimenpide (esim. DRG) hoitopäivä poliklinikkakäynti hoitojakso hoidettu potilas episodi Edelleen, tilataanko päiväkirurginen toimenpide vai myös mahdollinen komplikaatiohoito. Miten määritellään työn ja vastuunjako tilaajan ja tuottajan välillä? Millaista tuotantokapasiteettia tilaaja jättää itselleen mahdollisia poikkeustilanteita varten? Neljänneksi on korostettava, että kuntien tarkoitus ei ole ostaa tuotteita, vaan tuotteilla aikaansaatavia vaikutuksia: Kouluissa oppimista ja terveyden- ja sairaanhoidossa lisää laadukkaita elinvuosia. Tuotteistamiseen ja kilpailuttamiseen liittyy se vaaratekijä, että tarjouspyynnöissä ja valintojen suorittamisessa tuotteet itsessään korostuvat ja vaikuttavuus jää toissijaiseksi. Kun vaikuttavuuden mittaamisen ongelmat ovat käytännössä useissa palveluissa varsin suuret, niin vaikuttavuuden asemesta mielellään vertaillaan tuotteiden hintoja ja ostetaan kalliimman asemesta halpa tuote, jonka vaikuttavuus mahdollisesti on huono. Pitäisi siis laskea vaikutusten kustannuksia, ei tuotteiden kustannuksia. Tästä näkökulmasta laskelmia ja arviointeja teh-
36 36 dään kustannus-hyötyanalyysissä ja kustannus-vaikuttavuusanalyysissä (esim. Campbell and Brown 2003; Vakkuri ja Meklin 2001). Viidenneksi on muistettava, että kunnat ostavat tuotteita etupäässä kuntalaisille. Minimoiko kunta kustannuksensa lisäämällä kuntalaisten kustannuksia? Palvelujen kustannukset Tilaaja-tuottajamalleissa hankittavien tuotteiden kokonaiskustannukset muodostuvat toisella tavalla kuin hierarkkisessa toimintatavassa. Hierarkkisessa toimintatavassa hierarkian alimmalla tasolla tuotettujen palvelujen kokonaiskustannukset syntyvät kunnan hierarkian eri tasoilla. Tilaaja-tuottajamallissa palvelujen kokonaiskustannukset syntyvät 1. hankittavan tuotteen ostohinnasta ja lisäksi 2. tilaajan kustannuksista, joiden määrä ja sisältö saattavat poiketa hierarkkisen toimintatavan ohjauksen kustannuksista (kuvio 1). Osan hierarkkisen toimintatavan ohjauskustannuksista pitäisi poistua, mutta tilalle saattaa tulla ns. transaktiokustannuksia. Näitä kustannuksia ei usein tunnisteta, sillä kirjanpidossa ei ole omaa tiliä transaktiokustannuksia varten. Transaktiokustannukset voivat olla varsin suuret ja niitä syntyy etukäteen, toiminnan aikana ja jälkikäteen (ex ante, ex nunc tai ex post kustannukset). Nämä voivat olla esimerkiksi tuotteistamisesta johtuvia kustannuksia, koulutus- ja suunnittelukustannuksia, laadun valvontakustannuksia, käräjöintikustannuksia tai tuottajien vaihtamisesta aiheutuneita kustannuksia (vrt. kuitenkin Ghoshal and Moran 1996). Tilaaja-tuottajamallilla hankitun tuotteen kustannusrakenteita havainnollistaa kuvio 6.
37 37 Tilaajan kustannukset Keskushallinto Tilaajahallintokunta Hallinto xxx Transaktio kustannukset xxx xxx xxx Tuotteen ostohinta xxx TUOTTEEN X KUSTANNUKSET YHTEENSÄ XXXX Palvelun tuottaja Hallinto ja markkinointi kustannukset Transaktiokustannukset Valmistuskustannukset Voitto Tuotteen myyntihinta xxx Kuvio 6. Tuotteen kustannusrakenne tilaaja-tuottajamallissa Käytännön ratkaisut vaihtelevat Edellä on kuvattu tilaaja-tuottajamallin yleispiirteitä. Päätelmänä voidaan todeta, että ei ole olemassa yhtä yleistä mallia, mutta on mahdollista hahmottaa tilaaja-tuottajamallin peruselementit, joiden avulla voidaan laatia erilaisia tilaaja-tuottaja-asetelmia. Tilaaja-tuottaja-asetelma voi olla kunnan sisäinen tai ulkoinen. Lähtökohtaolettamus on se, että roolien selkiyttämisen, tuotteistamisen ja kustannustietoisuuden lisäämisen avulla toiminnan tehokkuus paranee. On kuitenkin muistettava, että tilaaja-tuottajamallin suunnittelussa ja toimeenpanossa voidaan monin tavoin epäonnistua. Tästä syystä huolellinen tilanteen kartoitus, suunnittelu ja kouluttautuminen ovat ensi arvoisen tärkeätä tilaaja-tuottaja-asetelmia käyttöönotettaessa. Seuraavissa luvuissa tarkastellaan asiakirja-aineistoon perustuen, millaisia ratkaisuja kohteena olevissa kaupungeissa on tehty tai millaisia suunnitelmia niillä on mallin toteuttamiseksi.
38 38 Lähteet, luvut 1 ja 2 Campbell, H. and Brown, R. (2003) Benefit-Cost Analysis. Financial and Economic Appraisal using Spreadsheets. Cambridge University Press: Cambridge. Eisenhardt, Kathleen (1989) Agency Theory: An Assessment and Review. Academy of Managemenet Review 1989, Vol. 14, nro 1. Ghoshal, S. and Moran, P. (1996). Bad for Practice: A Critique of the Transaction Cost Theory. Academy of Management Review, Vol. 21, No. 1. Groot, Tom and Budding, Tjerk (2004) The influence of New Public Managemet Practices on Product Costing and Service Pricing Decisions in Dutch Municipalities. Financial Accountability & Management. Vol. 20 No 4. Novermber Grönroos, Christian (1987) Hyvään palveluun: Palvelun kehittäminen julkishallinnossa: Valtionhallinnon kehittämiskeskus. Helsinki. Haatainen, Jaana (2003) Bussiliikenteen kilpailuttamisen henkilöstövaikutukset. Tutkimuskohteena pääkaupunkiseudun bussiliikenne. Tampereen yliopisto, Hallintotieteiden laitos, sarja A nro 31: Tampere. Jensen, Wayne (1997) Contracting Out Building Cleaning Services at the National Hospital of Denmark. Teoksessa Contracting Out Government Services. Best Practice Guidelines and Case Studies. OECD Johnsen, Å., Meklin, P., Oulasvirta L. and Vakkuri, J. (2004) Governance structures and contracting out of municipal audit in Finland and Norway. Financial Accountability & Management, 20(4), November Kuntalaki /365 Kuntien valtionosuuslaki /1147 Kähkönen, L. Näennäismarkkinoiden tehokkuus - teoria ja käytäntö. Kunnallistieteellinen Aikakauskirja 3/2002. Laki julkisista hankinnoista /1505 Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta /635 Laki seutuyhteistyökokeilusta /560
39 39 Laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta /733 Laki kuntien vapaakuntakokeilusta 718/ Le Grand, J. & Bartlett, W. (eds.) Quasi-Markets and Social Policy. MacMillan Press LTD: Hong Kong. Lehto, J. (2003) Uusi julkissektorin hallinta ja kilpailuttaminen sosiaali- ja terveydenhuollossa. Teoksessa Ollila, E., Ilva, M. ja Koivusalo, M. (toim.) Kilpailuttaminen sosiaali- ja terveys politiikan näkökulmasta. Sosiaali- jaterveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus STAKES. Raportteja 276. Gummerus Kirjapaino Oy: Saarijärvi. Lähdesmäki, K. (2003) New public management ja julkisen sektorin uudistaminen: tutkimus tehokkuuusperiaatteista, julkisesta yrittäjyydestä ja tulosvastuusta sekä niiden määrittelemistä valtion keskushallinnon reformeista Suomessa 1980-luvun lopulta 2000-luvun alkuun. Universitas Wasaensis: Vaasa. Martikainen J. ja Meklin P. (2004) Oulun ydinkuntapalvelukuntamalli. Kunnallisen palvelutuotannon turvaaminen. Oulun kaupunkisuunnittelu. Sarja B 41: Oulu. Martikainen J., Meklin P., Oulasvirta L. and Vakkuri J. (2002). Kunnallisen tilintarkastuksen ulkoistaminen. Kuntien näkemyksiä tarkastuksesta, sen lisäarvosta ja kehittämistarpeista. Tampere University Press: Tampere. Meklin, P. (2005) Kuntakonserni pelkkä käsite vai tehokas palvelujen järjestäjä? Teoksessa Oulasvirta, L. Kallio, O. Martikainen, J. ja Meklin, P., Talousjohtamisen kehityspolkuja. Tutkimus kuntien talousjohtamisesta KuntaSuomi 2004 tutkimuksia nro 53. Acta nro 175. Suomen Kuntaliitto: Helsinki. Meklin, P. (2002) Valtiontalouden perusteet. 4. uudistettu painos. Edita Oy: Helsinki. Möttönen, S. (2001) Virastosta tuli palvelukeskus. Kunnallisen organisaation muutostarina. PS-Kustannus: Juva. Möttönen, S. & Niemelä, J. (2005) Kunta ja kolmas sektori. Yhteistyön uudet muodot. PS-kustannus: Jyväskylä. Nashold, F. (1995) The Modernization of the Public Sector in Europe.
40 40 A Comparative Perspective on the Scandinavian Experience. Ministry of Labour: Helsinki. Niskanen, W. A. (1971) Bureaucracy and Representative Government, Aldine: Chicago. Nolan C. B. (ed.) (2001) Public Sector Reforms. An International Perspective. Palgreve Publishes Ltd: Basingstoke. Oulasvirta, L. (1994) Uusi organisaatioiden taloustiede ja kunnallishallinnon tutkimus. Teoksessa Ari-Veikko Anttiroiko (toim.) Kunnallishallinto & politiikan taloustiede. Tampereen yliopisto. Kunnallistieteiden laitos. Julkaisuja 1/1994: Tampere Pollit, C.-Bouckart, G. (2000) Public Management Reform. A comparative Analysis. Oxford University Press: Oxford. Siverbo, S. (2004) The Purchaser-provider Split in Principle and Practice: Experiances from Sweden. Financial Accountability & Management. Vol. 20 No 4. Novermber Vakkuri J. ja Meklin P. (2001) Taloudellinen näkökulma projektiarvioinnissa. Artikkeli teoksessa Pirkko Vartiainen (toim.) Näkökulmia projektiarviointiin. Tasapainottelua taloudellisessa, hallinnollisessa ja sosiaalisessa kontekstissa. FINNPUBLISHERS OY: Tampere Vakkuri, J., Meklin, P., and Oulasvirta, L. (2003). Emergence of Markets Institutional Change of Municipal Auditing in Finland. Paper presented at Nordic Conference on Business Studies, track Public Management and Public Sector Reforms, Reykjavik, Iceland, August 14-16, Valtioneuvoston päätös toimenpiteistä hallinnon uudistamiseksi (1988). Valtiovarainministeriö , J 349/01/88.
41 41 3. Tilaaja tuottajamalli tutkimuskaupungeissa Tässä luvussa kuvataan käytettävissä olleen kirjallisen dokumenttiaineiston perusteella kolmen tutkimuskaupungin tekemiä valintoja tilaaja-tuottajamallin soveltamisessa. Kaupunkikohtaisissa ratkaisuissa on yhtäläisyyksiä, mutta toisaalta löytyy myös merkittäviä eroja. Kuvauksen yhteydessä tehtyjä ratkaisuja analysoidaan lyhyesti aikaisempiin lukuihin pohjautuvan viitekehyksen valossa. Keskeisiä kysymyksiä kaupunkien omaksumissa malleissa ovat seuraavassa taulukossa esitetyt asiakokonaisuudet. Taulukko 1. Tilaaja tuottajamallin analyysikehikko. Asiakokonaisuus Tavoitteet Organisaation työnjako eli jako tilaajiin ja tuottajiin Ulkoinen vai sisäinen tilaajatuottajamalli Kysymykset Mitä tavoitteita uudistuksille on asiakirjoissa asetettu? Millä tavoin tilaajien ja tuottajien tehtävät on määritelty? Ovatko tilaajayksiköt erillään tuottajayksiköistä? Koskeeko tilaaja-tuottajaerottelu sekä virasto- että luottamushenkilöorganisaatiota vai ainoastaan ensiksi mainittua? Tavoitellaanko mahdollisimman aitoa kilpailutilannetta, jossa sisäiset tuottajayksiköt kilpailevat muiden yritysten ja järjestöjen kanssa sopimuksista? Vai onko tavoitteena kaupungin sisäinen tilaaja-tuottajamalli, jossa ei ole mukana em. ulkoista kilpailuasetelmaa? Keskushallinnon Asettaako valtuusto toiminnallisia tavoitteita tilaajille vai ohjaus (tilaajatuottajille vai molemmille? Onko kysymys selvästä tilaajavai omistajaohjauksesta vai onko mallissa mukana myös omistajaohohjaus) jauksen piirteitä? Millä perusteella valtuusto suorittaa määrärahojen jaon eri yksiköille? Kummalle määrärahat osoitetaan tilaajille vai tuottajalle? Tuotteet, joista Mistä asioista tilaajan ja tuottajan välillä sovitaan (määrä, sovitaan laatu, hinta, vaikutukset)? Ovatko tuotteet liitännäis- ja tukipalveluja vai ydinpalveluja? Onko tehty tuotteistamistyötä? Tuotteen saaja Kenelle tuotteita tilataan kuntalaisille vai kunnan toisille yksiköille? Seuranta Miten sopimusehtojen täyttymistä seurataan?
42 42 Tutkimuskaupunkien tilaaja-tuottajauudistusta kuvataan asiakirjojen (esim. kaupunginhallituksen ja -valtuuston päätökset) ja kaupunkien www -sivuilla esitetyn aineiston perusteella. Millaisia vastauksia dokumentoiduista toiminta- ja organisaatiouudistuksista löytyy taulukossa esitettyihin kysymyksiin? 3.1 Jyväskylä Jyväskylä kaupunki oli eräs ensimmäisistä kunnista Suomessa, jossa tilaaja-tuottajamallia alettiin laajamittaisesti soveltaa kokonaisella toimialalla. Jyväskylän tilaaja-tuottajamallin juuret ulottuvat yli kymmenen vuoden taakse, jolloin teknisen toimen, tai rakennusviraston kuten toimialaa silloin kutsuttiin, organisaation uudistus alkoi. Jyväskylän kaupungin nykyinen kehitysjohtaja Sakari Möttönen on koonnut kaupungin rakennusviraston uudistamisen vaiheista kirjan Virastosta tuli palvelukeskus kunnallisen organisaation muutoskertomus, jossa on käsitelty varsin laajasti ja yksityiskohtaisesti uudistamisprosessia ja sen taustoja Teknisen toimen organisaatiouudistus 1990 luvulla Varsinainen suuri muutos Jyväskylän kaupungin rakennusvirastossa alkoi vuonna 1989, jolloin organisaatiorakenteita alettiin uudistaa. Monien vaiheiden jälkeen vuoden 1989 rakennusviraston osastot lakkautettiin ja tilalle muodostettiin tulosyksiköitä. Samalla päätösvaltaa delegoitiin, hierarkiatasoja vähennettiin ja organisaatiota muutettiin muun muassa johtamiskäytäntöjen osalta yritysmäisempään suuntaan. Syntyi tekninen palvelukeskus, jonka uutta roolia ja luonnetta korostettiin sillä, että palvelukeskuksen johtajan virkanimike muutettiin toimitusjohtajaksi. Tilaaja-tuottajamalli oli esillä jo tässä yhteydessä, mutta tätä uutta organisointitapaa ei pidetty vielä toteuttamiskelpoisena. Tilaaja-tuottajamallia koskenut kaupungininsinööri Osmo Rostin esitys oli jäänyt kuitenkin elämään ja sen käyttöönottoa alettiin pohtia pian uudestaan. Niinpä vuoden 1992 keväällä tekninen lautakunta te-
43 43 kikin periaatepäätöksen tilaaja-tuottajamalliin siirtymisestä. Mallin tavoitteet ja keinot Jyväskylän tekninen lautakunta esitti seuraavasti: (Jyväskylän tekninen lautakunta , ks. Möttönen 2001, 92) Mallin tavoitteena on parantaa kustannustehokkuutta erottamalla puhdas tuotantotoiminta (toimittajat) viranomaistoiminnoista (tilaajat) ja saattamalla toimittajat kilpailunomaiseen tilanteeseen. Malli selkeyttää työnjakoa osoittamalla tarpeen mukaisen toiminnan järjestämisvastuun tilaajalle ja antamalla tehokkaan toteuttamisvastuun toimittajalle. Näin oli syntynyt Suomessa aivan uudenlainen kunnallisen palvelutuotannon organisointimalli. Vaikka asiaa oli muissakin kunnissa pohdittu, siihen ei vielä tuolloin oltu samassa mitassa valmiita. Mallia kehiteltiin Jyväskylän kanssa samoihin aikoihin esimerkiksi Tampereella, jossa hanke on ollut kuitenkin haudattuna lähes 10 vuotta. Jyväskylän tilaaja-tuottajamallista saadut kokemukset ovat pääosin vastanneet niitä odotuksia, joita mallille asetettiin. Taloudellisuus on tähänastisten kokemusten mukaan parantunut ja kustannustietoisuus lisääntynyt. Toiminnan ja palvelujen laatuun on alettu kiinnittää enemmän huomiota ja asiakkaiden tarpeet ja vaatimukset pystytään ottamaan paremmin huomioon. Palvelutuotannon joustavuus ja sopeutumiskyky on parantunut byrokraattisen jäykkyyden vähennyttyä. Teknisen palvelukeskuksen johdon ja henkilöstön yhteistyö on myös ajan myötä tiivistynyt, vaikkakin uudistusten toteuttamisvaiheessa esiintyi myös melko hankalia ristiriitatilanteita. (Möttönen 2001, 176) Jyväskylässä sovellettua tilaaja-tuottajamallia kohtaan on esitetty myös kritiikkiä. Yksi arvostelun aihe on ollut se, ettei tilaaja-tuottajajakoa ole viety pitemmälle. Nyt yksiköt kuuluvat samaan organisaation tekninen palvelukeskus ja toimivat yhteisen johdon alaisuudessa. Luottamushenkilöt ovat esittäneet, että seuraava askel olisi tilaaja- ja tuottajayksiköiden erottaminen omien luottamushenkilöelinten alaisuuteen (Möttönen 2001, 116). Möttönen kysyykin kirjassaan, että onko se aitoa tilaaja-tuottajatoimintaa, kun sekä tilaajat että tuottajat kuuluvat samaan organisaatioon ja toimivat saman johdon alaisuudessa? (Möttönen 2001, 178.)
44 44 Tilaaja- ja tuottajatoimielinten riittävää ja selkeää erottelua pidetään tärkeänä myös muun muassa Oulussa, jossa tilaaja-tuottajamallia on kokeiltu muutaman vuoden ajan. (Ks. Martikainen Meklin 2004, ) Jyväskylän organisaatiouudistus 2000 luvulla Jyväskylän kaupungin organisaatioon ei ole 1990-luvun puolivälin jälkeen tehty merkittäviä uudistuksia eikä organisaation toimintaa ja toimivuutta ole kokonaisuutena arvioitu. Vuoden 2003 aikana kaupungin virkamiesten ja luottamushenkilöiden keskuudessa syntyi näkemys siitä, että seuraavien vuosien aikana kaupungin organisaatioon kohdistuu sellaisia haasteita, jotka edellyttävät johtamis- ja ohjausjärjestelmien voimakasta kehittämistä. (Kaupunginhallituksen pöytäkirja ) Tavoitteena oli kehittää organisointimalli, jonka avulla hallintoa saataisiin tehostettua ja parannettua kuntalaisten palveluja ja myös kuntalaisten vaikutusmahdollisuuksia. Tavoitteena oli muun muassa koota kaupungin hallinto aiempaa selkeämmiksi kokonaisuuksiksi ja parantaa toiminnan hallinnollista ja poliittista ohjausta. Kaupungin talouden tulevan kehityksen katsottiin edellyttävän toimintojen kehittämistä ja tehostamista niin, että palvelutuotannon taloudellisuus paranee. Suunnitelman mukaan palveluista vastaaville organisaatioille annettaisiin aiempaa laajempi itsenäisyys ja samalla edistettäisiin yksiköiden välisen yhteistyön kehittämistä. Uudistusta valmisteltaessa esillä olivat myös uusien organisointitapojen luominen sekä tukipalvelujen kehittäminen. Seudullisten palvelujen kehittäminen ja yhteistyö naapurikuntien, yritysten ja kolmannen sektorin toimijoiden kanssa tulivat myös tässä yhteydessä esille. Uudistusta aloitettaessa esillä oli kaksi vaihtoehtoista organisointimallia. Apulaiskaupunginjohtajamallissa kaupunginhallituksen alainen johtaminen jaettaisiin kaupunginjohtajan ja yhden tai useamman apulaiskaupunginjohtajan kesken. Toimialajohtajamallissa johtaminen jaettaisiin kaupunginjohtajan ja suhteellisen itsenäisten toimialajohtajien kesken. Organisointiuudistukseen liitettiin myös poliittisen päätöksenteko-organisaation uudistaminen niin, että viranhaltijaorgani-
45 45 saatio ja päätöksenteko-organisaatio tukevat toisiaan. Tavoitteena oli selkeyttää luottamushenkilöorganisaation ja viranhaltijaorganisaation välistä työnjakoa ja myös vastuusuhteita. Organisaatiouudistuksen valmistelun tuloksena päädyttiin esittämään uuden organisaation muodostamista toimialajaon pohjalta, jossa kaupungin ylimmän tason johtaminen jaettaisiin kaupunginjohtajan ja suhteellisen itsenäisistä toimialoista vastaavien toimialajohtajien kesken. Kunnan perustehtävät esitettiin jaettavaksi kolmen toimialan kesken, jotka olisivat sosiaali- ja terveystoimi, sivistystoimi sekä tekninen ja ympäristötoimi. Mainittujen toimialojen lisäksi esitykseen sisältyi ehdotus liiketoimintojen kokoamisesta omaksi neljänneksi toimialakseen. Uudistuksen keskeisenä ideana oli myös tilaaja-tuottajamallin soveltaminen siten, että tilaajayksiköt ja tuottajayksiköt erotetaan organisatorisesti toisistaan. (Kaupunginhallitus ) Tuossa vaiheessa ei kuitenkaan ollut vielä lopullista käsitystä siitä, kuinka laajalle tilaaja-tuottajamalli kaupungin organisaatiossa ulotettaisiin ja ulottuisiko tilaaja-tuottajamalli viranhaltijaorganisaation lisäksi myös luottamushenkilöorganisaatioon. Jälkimmäinen tarkoittaisi sitä, että tuottajayksikkö olisi aina eri toimieliminen alaisuudessa kuin palvelujen hankinnasta vastaava tilaajaorganisaatio. Jyväskylän kaupunginvaltuusto teki päätöksen hallinnon uudistuksen periaatteista, joiden mukaan uudistuksen valmistelua jatketaan (Kaupunginvaltuusto ). Hallinnonuudistukset periaatteet olivat: 1) Hallinnon kustannukset eivät nouse. 2) Luottamushenkilöiden vaikutusmahdollisuuksia parannetaan ja luottamushenkilöpaikkojen määrä pidetään nykyisellä tasolla. 3) Luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden päätösvaltasuhteisiin ei tehdä oleellisia muutoksia. 4) Sääntörakennetta yksinkertaistetaan ja eri toimintoja koskevia määräyksiä yhdenmukaistetaan. 5) Hallintorakenne muodostetaan toimialaperiaatteen mukaisesti. Jatkovalmistelun pohjana pidetään seuraavaa ohjeellista toimialajakoa: sosiaali- ja terveystoimi sivistystoimi
46 46 tekninen ja ympäristötoimi liiketoiminnan toimiala 6) Lautakuntarakenne muodostetaan toimialajaon mukaisesti kuitenkin siten, että yhdellä toimialalla voi olla useampi lautakunta. 7) Liikelaitoksille nimetään johtokunnat kuitenkin siten, että saman johtokunnan alaisena voi olla useampi liikelaitos. Uudistuksen valmistelu jatkui mainittujen periaatteiden pohjalta ja kaupunginvaltuusto teki uutta organisaatiota koskevat päätökset hyväksymällä uuden hallintosäännön , toimialojen johtosäännöt ja liikelaitosten johtosäännöt Uusi organisaatio astui voimaan uuden organisaatiomallin mukaisten lautakuntien valinnan jälkeen.
47 47 Kuvio 7. Jyväskylän kaupungin organisaatio vuonna 2005.
48 48 Uudessa organisaatiomallissa kaupungin toiminta on jaettu neljään toimialaan, joista vastaavat kolme toimialajohtajaa ja apulaiskaupunginjohtaja. Apulaiskaupunginjohtajan tehtäviin kuuluu tiettyjen keskushallinnon yksikköjen lisäksi vastata kaupungin liiketoiminnasta. Lisäksi hänen vastuualueelleen kuuluu Keski-Suomen pelastuslaitos. Uudessa organisaatiomallissa on pyritty ottamaan huomioon tilaaja-tuottajamallin vaatimukset yhdyskuntatoimen ja liiketoiminnan toimialoilla. Tämä näkyy muun muassa siinä, että kaupunkikonsernille tukipalveluja tuottavat yksiöt, kuten Altek (yhdyskuntarakentaminen), Total (kiinteistöpalvelut) ja Kylän Kattaus (ruokapalvelut) toimivat liikelaitoksina apulaiskaupunginjohtajan alaisuudessa. Liiketoiminnan toimialueella toimii liikelaitoksena myös Keski-Suomen pelastuslautakunnan alainen Pelastuslaitos, jolta kunnat hankkivat pelastuspalvelut. Kustannusten jakamisesta on tehty kuntien välinen sopimus.
49 49 Taulukko 2. Palveluiden tilaajia ja tuottajia Jyväskylän kaupungissa vuoden 2005 lopussa. Palvelu- tai toimiala Yhdyskuntatoimi yhdyskuntatekniset palvelut (katujen ja alueiden rakentaminen sekä kunnossapito ja hoito) * Yhdyskuntatoimen vesihuoltotyöt Tilaajat Kaupunkisuunnittelula utakunta katu- ja puistoyksikkö Jyväskylän Veden johtokunta Jyväskylän Vesi (liikelaitos) Kiinteistöpalvelut * Tilapalvelun (tilaaja-tuottajaketju) ** johtokunta Tilapalvelu (liikelaitos, joka vastaa kaupungin omistamista kiinteistöistä ja tiloista) Ruokapalvelut Lautakunnat niiden toimialat ja yksiköt Työterveys Jyväskylän kaupunki Hallintokeskus Tuottajat Tuotannollisten tukipalvelujen johtokunta Altek (liikelaitos) Altek (liikelaitos) Tuotannollisten tukipalvelujen johtokunta Total (liikelaitos) Kylän Kattauksen johtokunta Kylän Kattaus(liikelaitos) Työterveyshuollon johtokunta Jyväskylän seudun työterveys (liikelaitos) * Osa palveluista hankitaan kaupungin ulkopuolisilta palvelutuottajilta kilpailuttamalla, johon Altek ja Total eivät osallistu. ** Kiinteistöpalveluissa toimii eräänlainen tilaaja-tuottajaketju: toimialat hankkivat palvelut Tilapalvelulta, joka sitten tilaa varsinaiset toimialojen ja niiden yksiköiden tarvitsemat palvelut. Toimialat siis tekevät Tilapalvelun kanssa sopimukset hankittavista palveluista.
50 50 Kaupunginjohtajan vastuualueella toimivalla Tilapalvelulla on myös omistajan rooli, sillä sen hallinnassa ovat kaupungin yksiköiden käyttämät kiinteistöt. Konserni pyrkii omistajaohjauksella siihen, että tilaomaisuudesta pidetään huolta ja että tilat ovat tehokkaassa käytössä. Tilapalvelu valmistelee tiloja koskevan investointiohjelman. Yhdyskuntatoimessa kunnallisteknisten töiden investointiohjelmista vastaa tilaaja eli kaupunkisuunnittelulautakunta ja sen alainen tilaajaorganisaatio. Talousarviossa liikelaitoksille asetetaan sitovina talouden ylijäämää (tai alijäämää) koskevat tavoitteet. Jos liikelaitos on tuottanut edellisenä vuonna alijäämää, sille asetetaan alijäämän kattamistavoite. Palvelujen hankintaan tarkoitetut resurssit osoitetaan talousarvissa tilaajaorganisaatioille. Lisäksi talousarvissa liikelaitoksille on määritelty toiminnallisia tavoitteita, jotka koskevat mm. hinnoittelua, tuottavuutta ja asiakastyytyväisyyttä. Kaikkein selkeimmin tilaaja-tuottajamalli ja sen mukainen organisatorinen jako tilaajiin ja tuottajiin on näkyvissä yhdyskuntatekniikan tehtävien ja palveluiden kohdalla. Sosiaali- ja terveystoimen sekä sivistystoimen toimialoilla tilaaja -tuottajamallia ei ole otettu käyttöön. Ainoastaan työterveys toimii liikelaitoksena sosiaali- ja terveystoimessa. Työterveydellä on oma johtokunta ja kaupunki (keskushallinto) hankkii siltä henkilökunnalleen työterveyspalvelut. Lisäksi Työterveys tuottaa palveluja muille julkisille ja yksityisille organisaatioille. Työterveyshuollon kohdalla kyse on enemmän omistajaohjauksesta kuin tilaajaohjauksesta Yhdyskuntatekniikan toimiala vuodesta 2005 Jyväskylän kaupungin uudessa voimaan tulleessa organisaatiossa teknisen toimialan organisaatio on jaettu lautakuntien alaisuudessa olevaan tilaajaorganisaatioon (yhdyskuntatoimi) ja johtokuntien alaiseen tuottajaorganisaatioon (osa liiketoimintatoiminnasta). Yhdyskuntatoimen alueella toimii kaksi lautakuntaa; kaupunkisuunnittelulautakunta ja rakennus- ja ympäristölautakunta. Kaupunkisuunnittelulautakunnan vastuualueeseen kuuluvat muun muassa perinteisesti monissa kaupungeissa tekniselle lautakunnalle kuuluvat tehtävät kuten katuverkon rakentamiseen ja kunnossapitoon liittyvät tehtä-
51 51 vät. Kaupunkisuunnittelulautakunta toimii tuotteiden ja palvelujen tilaajina. Rakennus- ja ympäristölautakunta toimii pääasiassa viranomaistehtäviä hoitavana lautakuntana, jonka keskeinen tehtävä liittyy rakennus- ja ympäristölupamenettelyihin. YHDYSKUNTATOIMI Jyväskylän Veden johtokunta Kaupunkisuunnittelu lautakunta Rakennus ja ympäristölautakunta Yhdyskuntatoimenjohtaja Hallinto ja kehittäminen Jyväskylän Vesi Kaupunki suunnittelu Kadut ja puistot Tontit Rakennus valvonta Ympäristö Kuvio 8. Yhdyskuntatoimen tilaaja-organisaatio. Luottamushenkilöorganisaatio jakaantuu lautakuntiin ja liikelaitosten johtokuntiin. Lautakuntaorganisaatiota uudistettiin siten, että ympäristölautakunta ja rakennuslautakunta yhdistettiin. Uusi lautakunta sijoittuu yhdyskuntatoimeen. Yhdyskuntatoimen toimialueella toimi vuonna 2005 Jyväskylän Vesi -liikelaitos, jolla on oma johtokunta. Jyväskylän Vesi siirtyy vuoden 2006 alussa Jyväskylän Energia Oy:n yhteyteen. Jatkossa yhtiö voi tilata vesihuoltotöitä edelleen Altek-liikelaitokselta. Vuoden 2005 alussa voimaan tulleessa uudessa organisaatiossa tilaaja-tuottajamalli on toteutunut siten, että perinteiset teknisen toimen tuottajatehtävät ovat siirtyneet liiketoimintatoimialueelle. Kunnallisteknisiä palveluja tuottaa Altek Aluetekniikka ja toimitiloihin liittyviä palveluja Total Kiinteistöpalvelut. Molemmat yksiköt ovat kunnallisia liikelaitoksia ja niillä on yhteinen johtokunta. Lisäksi apulaiskaupun-
52 52 ginjohtajan alaisella liiketoiminnan toimialueella on ruokapalveluja tuottavana liikelaitoksena Kylän Kattaus. LIIKETOIMINTA Apulaiskaupunginjohtaja Talouspalvelu ja hankintakeskus Tietohallinto Tuotantopalvelujen johtokunta ALTEK TOTAL Kylän Kattauksen johtokunta Kylän Kattaus Keski Suomen pelastuslautakunta Pelastuslaitos Yhtiöitä Yhteisöjä Kuvio 9. Teknisen toimen tuotanto-organisaatio. Tilaajan ja tuottajan erottelua ei ole tehty hierarkkisesti heti valtuuston alapuolelta. Jako on tehty kaupunginjohtajan alaisuudessa olevalla toimialatasolla. Yhdyskuntatoimen johtajan ja liiketoiminnasta vastaavan apulaiskaupunginjohtajan yhteisenä esimiehenä on kaupunginjohtaja. Apulaiskaupunginjohtajan alaisuudessa olevilla tuottajatehtäviä hoitavilla liikelaitoksilla on omat johtokunnat. Tilaajina toimivat yhdyskuntatoimen tehtäväalueella oleva kaupunkisuunnittelulautakunta ja sen alaiset yksiköt. Yhdyskuntateknisten palvelujen tilaustehtävät hoidetaan pääosin katu- ja puistoyksikössä. Tilahallinnon
53 53 tilaajatehtävistä huolehtii Tilapalvelu, joka on suoraan kaupunginjohtajan alaisuudessa ja jolla on oma johtokunta. ALTEK Aluetekniikka tuottaa kaupungin liiketoimintatoimialaan kuuluvana liikelaitoksena pääasiassa yhdyskuntatekniikan sekä viheralueiden rakentamis- ja ylläpitopalveluita, korjaamo- kuljetus- ja teräsrakennepalveluita, maa- ja kiviainespalveluita, maastomittauksen tehtäviä. vastaa lisäksi kaupungin autokeskuksen toiminnasta. Palveluiden saajina ovat kaupungin omat yksiköt ja osaksi myös suoraan asukkaat. TOTAL Kiinteistöpalvelu tuottaa tukipalveluja, joilla huolehditaan työympäristön toimivuudesta auttaen näin asiakasta onnistumaan omassa perustehtävässään. Palvelutuotannossa korostuu kiinteistöjen ylläpidon, korjausrakentamisen, puhtauspalvelujen sekä logistiikkapalvelujen hallinta. Tuotteet ovat luonteeltaan liitännäis- ja tukipalveluja, joita tuotetaan kaupungin organisaatioon kuuluville virastoille ja laitoksille. KYLÄN KATTAUS tuottaa ateria- ja ruokapalveluja päiväkodeille, koululaisille, opiskelijoille, kaupungin henkilöstölle, terveyskeskuksen sairaalan potilaille ja vanhuksille. Päivittäinen lounasaterioiden määrä on noin , joista noin 15 % on erityisruoka-annoksia. Kylän Kattauksessa työskentelee yhteensä noin 180 henkilöä ja liikevaihto on noin 9 miljoonaa euroa. Palvelujen saajina ja loppukäyttäjinä ovat kaupunkikonsernin laitosten (mm. päiväkodit, koulut, vanhainkodit ja sairaalat) asiakkaat, joiden puolesta itse laitokset määrittelevät palvelujen tarpeen ja hoitavat tilaustehtävän. Palvelusopimukset tehdään tuottajan (Kylän Kattaus) ja tilaajan (laitokset) välillä, joten laitoksia voidaan pitää Kylän Katatuksen asiakkaina.
54 Kuntien yhteistyön ja erityisesti päivähoidon kehittäminen Jyväskylän seudulla Seudullisen palvelujärjestelmän kehittäminen on eräs Jyväskylän ja sen lähikuntien suuria tulevaisuuden hankkeita. Seudullisen palvelujärjestelmän, jota kutsutaan myös verkostokaupunkiyhteistyöksi1, piiriin on tarkoitus liittää eri tavoin merkittäviä osia Jyväskylän ja sen lähikuntien palveluista. Suunnitelmissa on muun muassa kehittää alueellista maankäytön suunnittelua sekä asunto- ja tonttipolitiikkaa. Seudun kuntien erilaisia tukipalveluja, kuten kiinteistöpalveluja sekä ruokahuoltoa, aiotaan kehittää yhteistyön pohjalta. Erittäin merkittävänä yhteistyön muotona on esitetty seudun yhteistä tilahallintoa, jossa muun muassa koulutilat suunnitellaan yhdessä naapurikuntien kanssa. Tämä seudullinen yhteistyö on tarkoitus ulottaa myös päivähoitoon, jossa selvitetään seudullisesti tilojen käyttöä sekä tehdään yhteisiä tilaverkkosuunnitelmia. Tavoitteena on saada tilat entistä tehokkaampaan käyttöön ja alentaa sitä kautta tilakustannuksia. Myös itse toimintaa eli lasten päivähoitoa on tarkoitus tulevina vuosina kehittää seudullisen yhteistyön pohjalta. Tavoitteena on tarjota seudun asukkaille joustavammat päivähoitopalvelut, mikä käytännössä tarkoittanee sitä, että esimerkiksi naapurikunnassa työssä käyvät vanhemmat voivat saada lapsensa hoitoon myös työssäkäyntikunnan päiväkoteihin. Lisäksi seudullisella mallilla mahdollistetaan päiväkotien tasaisempi käyttöaste. Tavoitteeksi on erikseen kirjattu päivähoitomaksujen seudullinen yhdenmukaistaminen ja päivähoitopaikkojen myynti muille kunnille. (Jyväskylän kaupungin talousarvio 2005, 112.) Sosiaali- ja terveystoimen organisaatio vuoden 2005 uudistuksen jälkeen on esitetty seuraavassa kuviossa. Sosiaali- ja terveysjohtajan alaisuudessa yhtenä vastuualueena on lasten päivähoitopalvelu. 1 Verkostokaupunkihanke pohjautuu Jyväskylän seudun aluekeskusohjelmaan, jossa on mukana 10 kuntaa. Kunnat ovat Hankasalmi, Jyväskylä, Jyväskylän maalaiskunta, Korpilahti, Laukaa, Muurame, Petäjävesi, Suolahti, Toivakka ja Uurainen.
55 55 SOSIAALI JA TERVEYSTOIMI Sosiaali ja terveyslautakunta Työterveyshuollon johtokunta Sosiaali ja terveysjohtaja Jyväskylän Seudun Työterveys Sosiaali ja mielen terveyspalvelut Yksilönhuolto jaosto Hallinto ja kehittäminen Avoterveyden huollon palvelut Lasten päivähoitopalvelut Palveluyksiköt Vanhuspalvelut ja terveyskeskussairaala Kehittämisyksikkö Kuvio 10. Sosiaali- ja terveystoimen sekä edelleen lasten päivähoidon organisaatio vuonna 2005 Seuraavalla suunnittelukaudella ( ) tavoitteena on päivähoidon seudullinen järjestely. Tavoitteena on uudenlaisen organisaatiomallin aikaansaaminen ainakin Jyväskylän kaupungin ja Jyväskylän maalaiskunnan kesken. Selvitystyössä on esitetty seuraavat kolme vaihtoehtoa: nykyisen yhteistyön tiivistäminen, yhteisen lautakunnan perustaminen ja liikelaitoksen perustaminen. Näistä vaihtoehdoista liikelaitos toteuttaisi parhaiten tilaaja-tuottajaperiaatetta Taloushallinnon palvelukeskus Taloushallinnon organisointi on ollut kuntakentällä voimakkaasti esillä viime vuosien aikana. Taloushallintoa on pyritty tehostamaan erityisesti pienissä kunnissa erilaisin kuntien välisin yhteistyöhankkein. Tunnetuimpia esimerkkejä kuntien yhteisistä taloushallintopalveluja tuottavista organisaatioista on Hämeenlinnan seudulla toimiva Seutu-
56 56 keskus Oy Häme, joka tuottaa taloushallinto-, palkanlaskenta- ja hankintapalveluja seudun kunnille. Jyväskylän seudulla on ollut suunnitteilla vastaavan tyyppinen hanke, jonka tavoitteena on seudun yhteinen taloushallinnon palveluja tuottava yksikkö. Taloushallinnon kehittämistyö käynnistettiin vuoden 2003 lopulla hallinnon uudistushankeen rinnalla. Hanketta valmisteli kaupungin työryhmä ja ulkopuolinen konsulttiyritys teki muun muassa resurssi- ja prosessiselvityksiä. Selvitystyössä analysoitiin kirjanpidon, osto- ja myyntireskontran, laskutuksen, perinnän sekä rahoitustoimen prosessit. Selvityksen pohjalta hanketta ohjannut työryhmä päätti esittää taloushallinnon kehittämisen jatkamista palvelukeskusmallin pohjalta. Jyväskylän kaupunginhallitus teki tätä koskevan päätöksen maaliskuussa (Jyväskylän kaupunginhallitus , 137.) Taloushallinnon palvelukeskuksen jatkosuunnittelu käynnistettiin vuoden 2004 toukokuussa edellä mainitun päätöksen pohjalta. Suunnitteluprosessin aikana tehtiin kuvaukset kaikista taloushallinnon prosesseista sekä tuotteistettiin taloushallinnon tehtävät. Taloushallinnon palvelukeskukselle määriteltiin myös visio, toiminta-ajatus ja strategiset tavoitteet. Talous- ja hankintapalvelukeskus perustettiin virallisesti marraskuussa 2004 kaupunginhallituksen päätöksellä (Jyväskylän kaupunginhallitus ). Keskukseen koottiin kaupungin keskitetysti hoidettavat talous-, hankinta- ja palkanlaskentapalvelut. Aiemmin erillisenä yksikkönä toiminut kaupungin hankintakeskus siirrettiin talous- ja hankintapalvelukeskuksen yhteyteen entisine tehtävineen ja virkoineen. Jyväskylän kaupungin talous- ja hankintapalvelukeskus aloitti toimintansa Talous- ja hankintapalvelukeskuksen toiminta-ajatuksena on tuottaa kilpailukykyisiä talous- ja henkilöstöhallinnon peruspalveluita asiakaslähtöisesti nykyaikaisin välinein ja menetelmin Jyväskylän kaupungin toimialojen keskittyessä ydintoimintoihin. Talous- ja hankintapalvelukeskus vastaa Jyväskylän kaupungin palkanlaskennasta, kirjanpidosta, rahoituksesta, hankintatoiminnoista, ostolaskujen käsittelystä sekä laskutuksen ja perinnän toiminnoista. Keskuksen toimintaa ei kuitenkaan käynnistetty heti vuoden 2005
57 57 alussa täydessä laajuudessa. Toimintojen siirtäminen uuteen yksikköön tapahtuu vaiheittain niin, että vuoden 2005 aikana toimialojen taloushallinto siirretään palvelukeskukseen kolmessa vaiheessa. Palkanlaskenta siirtyy ohjelmistojen uusimisen vuoksi talous- ja hankintapalvelukeskukseen vasta vuoden 2006 alussa. Vuoden 2006 alusta keskuksella on mahdollisuus tarjota taloushallinnon palveluja myös seudun muille kunnille. (http://www.jyvaskyla.fi/hallinto/talousjahankinta/) Toimintojen siirron yhteydessä talous- hankintapalvelukeskukseen siirtyi myös näitä tehtäviä tekevä henkilöstö keskushallinnosta (entisestä rahatoimistosta) ja toimialojen yksiköistä. Toimialat siirtyvät samalla palvelujen ostajiksi. Niiden kanssa talous- ja hankintapalvelukeskus on tehnyt palvelusopimukset, joiden aiheuttamat muutokset huomioitiin vuoden 2005 talousarviossa. Talous- ja hankintapalvelukeskuksen kaupungin yksiköille tuottaminen palvelujen hinnoittelu on tapahtunut vuonna 2005 aiheuttamisperiaatteen mukaisesti. Kustannukset on kohdistettu eri yksiköillä niille annettujen työ- ja palvelusuoritteiden mukaisesti. Vuoden 2006 aikana tavoitteena on siirtyä kehittyneempään hinnoittelujärjestelmään, joka on pääasiassa suoriteperusteinen. Keskuksessa on menossa (joulukuu 2005) tuotteiden ja suoritteiden määrittely. Tarkoitus on siirtyä markkinoiden kanssa vertailukelpoiseen hinnoitteluun. Alkuvaiheessa talous- ja hankintapalvelukeskuksen osalta voi puhua enemmän omistaja- kuin tilaajaohjauksesta. Tilaajat (kaupungin yksiköt) eivät ole pystyneet määrittelemään palvelujen tarvetta ja tekemään sen pohjalta palvelusopimuksia. Kaupunkikonserni omistajana on tehnyt nämä määrittelyt. Jatkossa on tarkoitus siirtyä enemmän tilaajaohjauksen suuntaan, mikä on välttämätöntä silloin, kun keskuksella on enenevässä määrin ulkopuolisia asiakkaita. Jatkossa voi tulla kysymykseen keskuksen muuttaminen liikelaitokseksi Liiketoiminnan kehittäminen vuosina Jyväskylän Veden toiminta omana liikalaitoksena päättyy vuoden 2006 alussa. Tällöin se siirtyy Jyväskylän Energia Oy:n yhteyteen.
58 58 Vuoden 2005 aikana on tehty pitemmälle menevää kehittämistyötä, jonka tavoitteena on kilpailuttamisen avaaminen tuotannollisten tukipalvelujen hankinnassa. Kehittämistyössä on selvitetty yhtiömuotoiseen toimintamalliin siirtymistä. Selvitystyön, jossa on käytetty ulkopuolisia konsultteja, tuloksena on esitetty seuraavia toimenpide-ehdotuksia: Jyväskylän kaupunki ja Tieliikelaitos perustavat yhteisen yhtiön, johon siirretään pääosa sekä Altekin että Tieliikelaitoksen KeskiSuomen toimialueen tehtävistä. Uusi yhtiö ottaa siirtymävaiheen ajaksi Altekin sopimukseen sisältyvät työt. Jatkossa kaupunki hankkii kunnallistekniikan hoito-, kunnossapito- ja rakentamistehtävät kilpailuttamalla. Kaupunginhallitus on tehnyt periaatepäätöksen yhtiön perustamiseen tähtäävän valmistelutyön jatkamisesta. Päätökset pyritään tekemään alkuvuonna Total Kiinteistöpalveluista perustetaan kaupungin omistama osakeyhtiö, joka ottaisi siirtymävaiheen ajaksi nykyiset Totalin tehtävät ja jatkossa tehtävät hankittaisiin kilpailuttamalla. Periaatepäätöstä yhtiöittämisestä ei ole tehty. Jatkoselvittelyssä arvioidaan vielä tarkemmin yhtiön menestymismahdollisuudet avoimilla markkinoilla. Kylän Kattauksesta sekä Keski-Suomen sairaanhoitopiirin ja Koulutuskuntayhtymän (Ammattiopiston) Ruokapalveluliikelaitoksista esitetään perustettavaksi seudullinen ruokapalveluja tuottava yhtiö. Ehdotusta tullaan käsittelemään osapuolien päättävissä elimissä. Tarkoitus on tehdä ensin yhtiön perustamista koskeva aiesopimus ja sen jälkeen käynnistää yhtiön perustamistoimet. Strategiset linjaukset Jyväskylän kaupunki on laatinut uudet strategiset linjaukset, jotka kaupunginvaltuuston on hyväksynyt osana vuosien talous- ja toimintasuunnitelmaa. Niissä todetaan organisaation ja toimintamallin kehittämisestä seuraavaa:
59 59 Palvelutuotannossa erotetaan järjestämis- ja tuottamisvastuu sekä kehitetään uusia toiminta- ja rahoitusmalleja. Kehitetään tulos- ja sopimusohjausta tilaaja-tuottajamallin mukaisesti Analyysi Jyväskylän tilaaja tuottajauudistuksista Jyväskylässä tilaaja-tuottajamalliin perustuvia uudistussuunnitelmia on ollut esillä jo 1990-luvun alkupuolella, kun tekninen lautakunta teki periaatepäätöksen tilaaja-tuottajamalliin siirtymisestä. Systemaattisempi organisaatio- ja hallintorakenteen uudistustyö ajoittui kuitenkin vuosikymmenen päähän 2000-luvulle, jolloin kaupunginvaltuusto päätti hallinnon uudistuksen periaatteista. Niistä muodostuu seuraavassa esitettävä yleiskuvaus.
60 60 v v v v v Tekninen toimi: lautakunnan periaatepäätös tilaaja-tuottajamalliin siirtymisestä, Teknisen palvelukeskuksen sisäinen tilaajatuottajamalli Tilapalvelusta tuli kiinteistöliikelaitos ja vesilaitoksesta oma liikelaitos Teknisessä palvelukeskuksessa v v v Tilapalvelu siirtyi Teknisestä palvelukeskuksesta kaupunginjohtajan alaiseksi liikelaitokseksi v v v v v v Total (kiinteistöpalvelut) liikelaitokseksi , valtuuston päätös uudistuksen periaatteista - Altek, Kylän Kattaus ja Työterveyshuolto liikelaitoksiksi talous- ja hankintapalvelukeskus, vaiheittainen toteutus vuosina Organisaatiouudistus tammikuussa, jossa on huomioitu TILTU -mallin tekijöitä - tekninen toimiala: lautakuntien/johtokuntien alaiset tilaajat ja johtokuntien alaiset tuottajat - suunnitteilla seudullisia palvelujärjestelmiä; mm. päivähoitoon ja taloushallintoon Jyväskylän Vesi fuusioitui Jyväskylän Energia -yhtiöön v Kuvio 11. Jyväskylän kaupungin organisaatiouudistukset kohti tilaajatuottajamallia. Kuviossa vuosien 2005 ja 2006 väliin sijoittuva viiva kuvaa suuntaa osoittavasti keväällä 2005 suoritettujen haastattelujen ajankohtaa. Niiden jälkeen on mahdollisesti tehty päätöksiä, joista haastateltavilla ei vielä tuolloin ollut kovin tarkkaa tietoa.
61 61 Jyväskylässä tilaaja-tuottajamallissa on lähdetty liikkeelle yhdyskuntatekniikan tehtäväalueella, jonka palvelujen tuottamiseen kuuluvia tehtäviä on siirretty apulaiskaupunginjohtajan vastuulla olevalle liiketoiminnan toimialalle perustettuihin liikelaitoksiin. Tilaajatehtävistä vastaa yhdyskuntatoimen toimialalla kaupunkisuunnittelulautakunta sekä tilojen osalta kaupunginjohtajan alaisuudessa oleva Tilapalvelu. Tuottajina toimivien liikelaitosten ei ole ainakaan toistaiseksi tarvinnut kilpailla sopimuksista ulkopuolisten yritysten ja järjestöjen kanssa.
62 62 Taulukko 3. Jyväskylän kaupungin tilaaja-tuottajamallin analyysi. Asiakokonaisuus Tavoitteet Organisaation työnjako eli jako tilaajiin ja tuottajiin Ulkoinen vai sisäinen tilaajatuottajamalli Keskushallinnon ohjaus Tuotteet, joista sovitaan Tuotteen saaja Seuranta Lyhyt kuvaus Hallinnon ja palvelutuotannon tehostaminen, parantaa kuntalaisten palveluja sekä myös heidän vaikutusmahdollisuuksia. Hallinnon selkeyttäminen, parantaa poliittista ja hallinnollista ohjausta. Tavoitteena on myös saada aikaan seudullista (seutukunnan kuntien yhteistä) Kaikilla liiketoiminnan toimialalla olevilla tuottajaliikelaitoksilla on johtokunnat. Yhdyskuntatoimen toimialalla tilaajatehtävistä huolehtii kaupunkisuunnittelulautakunta ja sen alaiset yksiköt. Tilaaja-tuottajamallia ei sovelleta muilla toimialoilla (sosiaali- ja terveystoimi, sivistystoimi). Tilaajina on sekä lautakuntien että johtokuntien alaisia yksiköitä tuottajina johtokuntien alaisia yksiköitä. Talous- ja hankintapalvelukeskuksesta kehitetään tilaaja-tuottajamallin mukaista yksikköä, joka tekee palvelusopimukset kaupungin yksiköiden kanssa ja tuottaa tulevina vuosina palveluja myös Ei toistaiseksi merkittävää kilpailuasemaa kysymyksessä on kaupungin sisäinen vain osittain toteutettu organisaatiojako tilaajiin ja tuottajiin ilman ulkopuolisten tuottajien kilpailuttamista. Tuottajayksiköiden ohjausta on tehostettu keskittämällä yksiköt liiketoimintatoimialalle apulaiskaupunginjohtajan alaisuuteen. Konserniohjeissa käsitellään myös liikelaitoksia. Määrärahat osoitetaan tilaajayksiköille. Tuotteet ovat voittopuolisesti liitännäis- ja tukipalveluja. Vesilaitos, joka siirtyy Jyväskylän Energia Oy:n yhteyteen tuottaa palveluja suoraan kuntalaisille. Myös Altekin yhdyskuntatekniikan rakentamis- ja ylläpitopalveluja voidaan pitää asukkaiden näkökulmasta ydinpalveluina. Altekin, Totalin ja Kylän Kattaukset tuotteet on pääasiassa määritelty. Talous- ja hankintapalvelukeskuksen tuotteistus on käynnissä. Tuotteiden hinnoittelussa on kautta linjan kehittämistä. Kaupunki tilaa palveluja liikelaitoksilta voittopuolisesti omille toimialoille ja niiden yksiköille (on enemmän omistajaohjausta kuin tilaajaohjausta). Eräitä yhdyskuntatekniikan palveluja tilataan suoraan kuntalaisille, jolloin tilaajaohjauksen piirteet toteutuvat edellistä paremmin. Tilaajat ja tuottajat käyvät tilaussopimuksen toteutumisesta neuvotteluja sopimuskauden aikana. Liikelaitosten tulosta seuraan konsernitasolla kuukausiseurannan ja kolmivuotisraportoinnin yhteydessä.
63 63 Vuoden 2005 aikana on tehty jatkosuunnitelmia ulkoisen kilpailun lisäämiseksi. Liikelaitoksia on tarkoitus yhtiöittää siten, että ne voisivat toimia avoimilla markkinoilla. Tällöin myös kaupungin ao. palvelujen hankinnat tulisivat avoimen kilpailuttamisen piiriin. Muilla hyvinvointipalveluja tuottavilla toimialoilla sosiaali- ja terveystoimessa sekä sivistystoimessa ei ole tarkempia suunnitelmia tilaajatuottajamalliin siirtymisestä. 3.2 Tampere Tampereen tilaaja tuottajauudistus Tampereen kaupungissa oli tilaaja-tuottajamalliin siirtymiseen liittyviä suunnitelmia jo 1990-luvun puolivälissä. Tällöin eräänä ajatuksena oli muun muassa se, että osa kaupungin henkilöstöstä olisi perustanut yrityksiä, joilta kaupunki ostaisi palveluja. Tämä osittain henkilöstöyrityksiin ja sisäiseen yrittäjyyteen perustuvaksi aiottu malli kaatui kuitenkin sekä puolueiden että ammattiyhdistysliikkeen voimakkaaseen vastustukseen. Nyt käynnissä olevan palvelutuotannon kehittämishankkeen alkusysäyksenä on kaupungin vuonna 2001 hyväksytty kaikem paree Tampere -kaupunkistrategia (Kaikem paree Tampere. Tampereen tasapainoinen kaupunkistrategia ). Kaupunkistrategian laadinnassa käytettiin tasapainoisen onnistumisen tai tasapainoisen mittariston (Balanced Scorecard)2 menetelmää, joka perustuu neljän näkökulman huomioimiseen vision ja strategian laadinnassa. Näkökulmiksi tasapainotettuun mittaristoon otettiin kaupungin toiminnan vaikuttavuus (mm. palvelujen laatu ja saatavuus), resurssit (osaava henkilöstö, taloudellinen liikkumavara), prosessit ja rakenteet (strategisten prosessien toimivuus päätöksenteko ja johtaminen) sekä uudistuminen (palvelujärjestelmien uudistaminen). Palvelutuotannon näkökulmasta uudistuminen ja prosessien ja rakenteiden kehittäminen nähtiin kriittisinä menestystekijänä kaupunkilaisille tuotettavien palvelujen turvaamisessa. Uudistumisen element2 Balanced Scorecard -työkalun kehittivät 1990-luvun alussa Robert Kaplan ja David Norton. Katso tarkemmin esimerkiksi Kaplan Norton 1996.
64 64 teinä ovat palvelumarkkinoiden joustava ja tarkoituksenmukainen hyödyntäminen kaupungin oman organisaation rinnalla sekä ostopalvelujen hankintaan liittyvän osaamisen lisääminen. Prosesseihin ja rakenteisiin liittyvä kriittinen palvelutuotantoon liittyvä menestystekijä on johtamisjärjestelmän uudistaminen. Johtamisjärjestelmän uudistamisen periaatteina ovat keskittyminen ydintehtäviin strategialähtöisesti, strategisen toiminnan ja palvelutuotannon erottaminen toisistaan, prosessiajattelu, johtamisjärjestelmän kehittäminen ja ohjauksen uudistaminen sekä toiminnan joustavuuden lisääminen. (Kaikem paree Tampere 2003, 32) Palvelutuotannon johtamis- ja ohjausjärjestelmien kehittäminen on noussut päätöksentekojärjestelmän kehittämisen rinnalla merkittävään rooliin, koska päätöksenteko- ja toimintamallin ei katsottu täyttävän uuden strategian vaatimuksia. Tämän johdosta käynnistettiin vuonna 2002 kaupunkistrategian täytäntöönpanohanke. Hankeen tarkoituksena on uudistaa päätöksenteko- ja toimintamalli uutta strategiaa vastaavaksi. Tilaaja-tuottajamallin kehittäminen on noussut keskeiseksi osaksi tätä täytäntöönpanohanketta. Vaiheittainen siirtyminen tilaaja-tuottajamalliin käynnistettiin vuonna 2004 muun muassa uusimalla lautakuntarakennetta ja organisoimalla joitakin palveluyksiköitä liikelaitoksiksi. Uusina lautakuntina aloittivat vuoden 2004 alusta osaamis- ja elinkeinolautakunta sekä kiinteistö- ja asuntolautakunta, jonka alaisuuteen siirtyivät aiemmin kaupunginhallituksen alaisuudessa toimineet asuntotoimi- ja kiinteistötoimi. Kaupunginhallitukseen perustettiin suunnittelujaosto, jonka tehtäväksi tulee ohjata strategisten asioiden valmistelua. Samaan aikaan lakkautettiin palvelujen hankintalautakunta. Uusina sisäisinä liikelaitoksina3 aloittavat aiemmin nettoyksikköinä toimineet tilakeskus, tietotekniikkakeskus ja auto- ja konekeskus. Tietotekniikkakeskuksen toimintaa suunnattiin aiempaa enemmän verkkojen ja palvelimien ylläpitoon ja toimialojen mikrotuen ja kehittämisen jäädessä aikaisempaa enemmän toimialojen itsensä vastuulle. Vuoden 2004 aikana tilaaja-tuottajamallin edellyttämiä valmisteluja jatkettiin muun muassa palveluja tuotteistamalla. Teknisen toimen 3 Sisäisillä liikelaitoksilla tarkoitetaan sellaisia liikelaitoksia, jotka tuottavat palveluja vain kaupungin oman organisaation tarpeisiin.
65 65 ja sosiaali- ja terveystoimen tuottajaorganisaatiota uudistettiin. Vuonna 2005 käynnistyi tilaaja-tuottajamallin pilottikokeilu päivähoidossa, perusopetuksessa ja yhdyskuntapalveluissa. Tavoitteena on ottaa tilaaja-tuottajamalli laajamittaiseen käyttöön vuonna 2007, jolloin myös lautakuntaorganisaatiota uudistetaan merkittävästi. Vuoden 2007 alkuun ajoittuvat myös kaupungin johdossa tapahtuvat uudistukset, joihin sisältyy muun muassa pormestarimalliin siirtyminen. Taulukko 4. Uudistuksen lyhyt historia Tampereen kaupungissa. Ajankohta Kuvaus Kaupunginvaltuuston päätös kaupunkistrategiasta Kaupunginhallituksen päätös kaupunkistrategian täytäntöönpanohankkeesta (toimintamallin uudistuksesta) Kaupunginvaltuuston päätös uudistuksen periaatteista Kaupunginvaltuuston päätös siirtymisestä pormestarimalliin Kaupunginhallituksen päätös uudistuksen jatkamisen periaatteista ja aikataulusta Kaupunginvaltuuston päätös yhdyskuntapalveluiden sekä perusopetuksen ja päivähoidon uusista toimintamalleista (pilotit) Kaupunginvaltuuston päätös toimintamallin kokonaisuudistuksesta Uudistuksen liikkeelle panevina lähtökohtina ovat Tampereella olleet seuraavat toimintaympäristön muutostekijät ja voimat: Palvelutarpeiden kasvu, jonka seurauksen menojen kasvupaine on tulevaisuudessa suurempaa kuin verotulojen kasvu Ulkoiset paineet kilpailun lisäämiselle Väestön ikääntyminen Henkilöstön eläköityminen Poliittisen järjestelmän luottamuksen heikentyminen. Peruskysymyksenä, johon tilaaja-tuottajauudistuksella haetaan ratkaisua, on miten vastata lisääntyneeseen palvelutarpeeseen nykyisillä resursseilla. Uudistuksen tavoitteiksi on määritelty seuraavat:
66 66 (Tampereen kaupungin uusi toimintamalli Toimintamallin uudistamistoimikunta , luonnos, s. 1) 1) Poliittisen päätöksenteon vahvistaminen valtuuston strategisen ohjausvallan kasvattaminen luottamushenkilöpäätöksenteon vahvistaminen poliittisen johtamisen ja virkamiesjohtamisen työnjaon selkeyttäminen tilaajan ja tuottajan tehtävien eriyttäminen 2) Palvelutuotannon tehostaminen prosessiajattelun toteuttaminen poikkihallinnollisuus vaihtoehtoisten toimintatapojen etsiminen keskittyminen ydintehtäviin tilaajan ja tuottajan tehtävien eriyttäminen 3) Strategisen johtamisen vahvistaminen konsernijohtamisen uudistaminen omistajaohjauksen varmistaminen Kaupunginvaltuusto teki päätöksen kaupungin toimintamallin kokonaisuudistuksesta. Tuolloin kaupunginvaltuusto päätti pormestarimallin lisäksi, että kaupunki siirtyy tilaaja-tuottajamalliin kaikissa toiminnoissaan alkaen, että tilaajalautakuntina toimivat alkaen lasten ja nuorten palveluiden lautakunta, osaamis- ja elinkeinolautakunta, toimintakykyä ja terveyttä edistävien palveluiden lautakunta, sivistystä ja elämänlaatua edistävien palveluiden lautakunta, ikäihmisten palveluiden lautakunta ja yhdyskuntapalveluiden lautakunta että tilaajalautakuntien jäsenet valitaan kaupunginvaltuutetuista tai varavaltuutetuista, että konsernihallintoon muodostetaan tilaajayksikkö, jonka tehtävänä on avustaa tilaajalautakuntia palveluiden tilaajatehtävissä, että tuotanto-organisaatioista vastaavat johtokunnat,
67 67 että hyvinvointipalveluiden tuotanto-organisaatio muodostuu vuodet kahdesta kokonaisuudesta: sosiaali- ja terveyspalveluista sekä sivistyspalveluista, joilla molemmilla on johtajat, että edellä mainituilla hyvinvointipalveluilla on yhteinen kehittämisyksikkö, jonka tehtävänä on koordinoida tuottajaorganisaatioiden välistä toimintaa asiakaslähtöisesti, kehittää palveluprosesseja sekä kehittää hyvinvointipalveluiden talouden ja toiminnan ohjausta, että yhdyskuntapalveluiden tuotanto keskitetään yhden johtokunnan alaisuuteen, että kuntalaisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseksi valmistellaan esitys palvelufoorumeista, niiden tehtävistä ja organisoimisesta ja että kaupunginhallitus velvoitetaan valmistelemaan tarvittavat yksityiskohtaiset päätökset ja johtosäännöt sekä mahdolliset esitykset lainsäädännön muuttamiseksi tai kokeilulainsäädännöksi. (luettelossa olevat tekstivahvennukset ovat tutkijan tekemiä) Kuntalaisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet Tampereen ratkaisussa päävastuu kuntalaisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksien takaamisesta on tulevaisuudessa tilaajalla. Tilaajan ja tuottajan roolit kuntalaisten osallistumisen suhteen ovat erilaiset. Kuntalaisten osallistuminen voi kohdistua suunnitteluprosessin eri vaiheisiin ja ulottua valmistelusta päätöksentekoon ja aina toimeenpanoon asti. Tilaajan roolissa korostuu edustuksellinen demokratia ja kuntalaisten mielipiteen kanavointi poliittiseen päätöksentekoon. Tilaajan tehtävänä on huolehtia riittävästä kuntalaisten kuulemisen tasosta suhteellisen pysyvien ja järjestelmällisten menettelyjen kautta. Tämä voi koskea koko väestön tai tietyn väestöryhmän (esimerkiksi lasten ja nuorten tai ikäihmisten) odotusten ja käsitysten selvittämistä ennen päätöksentekoa. Tuottajan roolissa korostuu puolestaan kuntalaisten kuuleminen palveluiden käyttäjänä, ns. käyttäjädemokratia. Kunnallisten palvelui-
68 68 den käyttäjät ja asiakkaat kytketään entistä kiinteämmin palveluita koskevaan suunnitteluun ja arviointiin. Kun kunnan palvelutuotannosta vastaavat toimijat tuntevat paremmin kuntalaisten tarpeet ja odotukset, voidaan palvelut kohdentaa juuri näiden tarpeiden mukaan (Tampereen kaupungin uusi toimintamalli Toimintamallin uudistamistoimikunta , luonnos, s. 12). Tampereella on todettu edellä kuvattujen muutoksen asettavan uusia vaatimuksia talousarvion ja -suunnitelman rakenteelle. Talousarviossa määrärahat osoitetaan ainoastaan palvelujen tilaajille, jotka maksavat hankkimistaan palveluista tuottajille. Lisäksi tuottajat joutuvat kilpailemaan tilauksista palvelumarkkinoilla. (http://www.tampere.fi/hallinto/toimintamallinuudistus/tilaatuottajamalli/index.html.)
69 69 Kuvio 12. Tampereen kaupungin organisaatiorakenne
70 70 Tampereella tilaaja-tuottajauudistusta on valmisteltu kaikkia palvelutehtäviä ja kaupungin koko organisaatiota sekä virasto- että luottamushenkilöorganisaatiota koskevana. Asiakirjojen mukaan uudistuksen valmistelu on ollut varsin johdonmukaista. Tavoitteena on edetä tiettyjä hallinnon- ja tehtäväalueita koskevien pilottikokeilujen kautta tilaaja-tuottajamallin mukaiseen organisaatiorakenteeseen ja toimintakäytäntöihin. Tärkeinä uudistusperiaatteina ovat muun muassa olleet: poliittisen päätöksenteon ja strategisen ohjauksen vahvistaminen tilaaja- ja tuottajatehtävien selvä erottaminen niin virasto- ja laitosorganisaatiossa kuin luottamushenkilöorganisaatiossa ulkoisten palvelumarkkinoiden hyödyntäminen ja palvelujen tuottajien kilpailuttaminen, joka vaatii palvelujen tuotteistamista perinteiset hallintorajat ylittävään prosessiajatteluun ja -suunnitteluun siirtyminen Tampereen tilaaja tuottajamalli yhdyskuntapalveluissa Ensimmäisiä tilaaja-tuottajamalliin siirtyviä toimialoja Tampereella ovat kaupungin tekninen toimi ja ympäristötoimi, joista yhdessä käytetään nimitystä yhdyskuntapalvelut. Yhdyskuntapalveluiden tilaajatuottajamallin eteneminen alkoi vuonna 2004 sekä talousarviorakenteeseen, organisaatioon että toimintatapoihin tehtävillä muutoksilla. Talousarviorakennetta muutettiin siten, että teknisen toimen kunnossapito- ja investointimäärärahat siirtyivät hallinnollisesti tilaajan määräysvaltaan, kuten tilaaja-tuottajamalli edellyttää. Jatkossa tuottajaorganisaation rahat tulevat tilaajilta eivät valtuustolta budjetin kautta kuten perinteissä hierarkkisessa organisointimallissa. Käytännössä tuottajan resursseissa ei tapahtunut merkittäviä muutoksia ja tuottajaorganisaation toiminnan jatkuvuus siirtymäkauden ajan oli taattu. Uudistuksen tavoitteena on muun muassa kustannustietoisuuden lisääminen, mikä on edellytys tilaaja-tuottajamallin eteenpäin vie-
71 71 miselle. Vuoden 2004 aikana selvitettiin myös uusien toimintatapojen (alueurakointi) käyttöönottoa katuverkon kunnossapidossa. Organisaatiota uudistettiin vuoden 2004 alusta perustamalla kiinteistö- ja asuntolautakunta, jonka alaisuuteen siirrettiin kiinteistötoimi ja asuntotoimi. Samalla aiemmin teknisen lautakunnan alaisuudessa toiminut mittaustoimi siirtyi uuden lautakunnan alaisuuteen. Kuntatekniikka- ja liikennesuunnitteluyksikkö ja puistotoimen suunnitteluyksikkö yhdistettiin yhdeksi teknisen lautakunnan alaisuudessa toimivaksi suunnitteluyksiköksi. TEKNINEN LAUTAKUNTA Kaupungininsinööri Tilaaja Tuottaja Rakentaminen ja ylläpito Katu ja vihertuotanto Hallinto ja viranomaistehtävät Rakennuttaminen ja ylläpito Tuotantosopimukset Maanrakennus Kunnossapito Vihertuotanto Tukitoiminnot Suunnittelu Katusuunnittelu Liikennesuunnittelu Vihersuunnittelu Maastotutkimus Kuvio 13. Teknisen toimen organisaatio Tampereella vuonna 2004.
72 72 Merkittävin muutos oli kuitenkin tilaaja- ja tuottajayksikköjen erottaminen toisistaan. Hallinnollisesti yksiköt jäivät kuitenkin toistaiseksi saman luottamushenkilötoimielimen, teknisen lautakunnan alaisuuteen. Tekniseen toimeen muodostettiin katujen, puistojen ja muiden yleisten alueiden ylläpidosta ja rakentamisesta vastaava yksikkö, joka toimii tilaajana. Yksikkö on resursseiltaan melko pieni, käsittäen noin kymmenen henkilöä. Teknisen toimen tuottajaorganisaatio muodostettiin yhdistämällä katuyksikkö ja puistoyksikkö yhdeksi tuottajayksiköksi, joka sisäisesti jakautuu maanrakennukseen, kunnossapitoon ja vihertuotantoon. Tämä tuottajaorganisaatio katu- ja vihertuotanto vastaa rakentamisja kunnossapitohankkeiden toteutuksesta tilaajan kanssa tehtävien tuotantosopimusten perusteella ja laskuttaa tilaajaa todellisten menojen mukaisesti. Katu- ja vihertuotanto toimii urakoitsijana myös kaupungin liikelaitosten Tampereen Vesi, sähkölaitos rakennushankkeissa. Tilaaja-tuottajamallin edellyttämä palvelujen tuotteistaminen oli vuonna 2004 teknisen toimen erityisenä kehittämiskohteena. Ilman palvelujen tuotteistamista ei puhdasoppisen tilaaja-tuottaja-ajattelun soveltaminen ole edes mahdollista, koska ostajan ja myyjän on yksiselitteisesti tiedettävä, mikä on heidän välisensä kaupan kohde. Edelleen mallin eteenpäin vieminen edellyttää näiden tuotteistettujen palvelujen hinnoittelua, joka myös oli vuoden 2004 kehittämisohjelmassa. Tilaaja-tuottajamalliin siirtymistä jatkettiin vuoden 2005 alussa tapahtuvilla uudistuksilla yhdyskuntapalveluissa, joka käsittää teknisen toimen ja ympäristötoimen. Vuodenvaihteen uudistukset olivat sellaisia, että niiden jälkeen yhdyskuntapalvelujen organisaatio ja toimintamallit täyttävät entistä paremmin tilaaja-tuottajamallin tunnusmerkit. Yhdyskuntapalveluiden luottamuselinorganisaatio muuttui vuoden 2005 alussa uuden valtuustokauden alkaessa. Tekninen lautakunta lakkautettiin ja tilalle perustettiin yhdyskuntalautakunta, jonka vastuualueeseen kuuluu pääosa ympäristö- ja teknisen toimialan, joita kutsutaan vuoden 2005 alusta yhdyskuntapalveluiksi, tehtävistä. Asiaa valmistellut työryhmä esitti myös kiinteistö- ja asuntolautakunnan lakkauttamista ja sen tehtävien siirtämistä yhdyskuntalautakunnan alai-
73 73 suuteen perustettavalle kiinteistö- ja asuntojaostolle (Tampereen kaupungin yhdyskuntapalvelujen toimintamalli 2005, 18). Tampereen kaupunginvaltuusto päätti teknisen toimen uudesta toimintamallista vuosiksi ja säilytti kiinteistö- ja asuntolautakunnan (Kaupunginvaltuusto , 234). Ympäristölautakunnan nimi muuttui ympäristö- ja rakennuslautakunnaksi ja siitä tuli toimialan julkista valtaa käyttävä viranomaistoimielin, joka vastaa ympäristöasioista, rakennusvalvonnasta ja toimii lupaviranomaisena. Entiselle ympäristölautakunnalle kuuluvat kaavoitusasiat siirrettiin yhdyskuntalautakunnan tehtäviin. Yhdyskuntalautakunnan laajaa vastuualuetta työryhmä perusteli sillä, että lautakunnalla on tällöin mahdollisuus hallita koko kaupunkirakentamisen prosessia aina maanhankinnasta ja tonttien luovutuksesta kaupunkirakenteen ylläpitoon. Perustelu on kaupungissa käyttöön otettavan prosessiajattelun näkökulmasta hyvä, koska yhdyskuntapalveluiden koko ketju on yhden lautakunnan vastuulla. Toisaalta kielteisenä puolena ovat kasvava työmäärä ja kokonaisuuden hallinnassa mahdollisesti esiin tulevat vaikeudet. Tätä tiedostettua ongelmaa olisi pyritty vähentämään lautakunnan kiinteistö- ja asuntojaoston avulla. Pilottivaiheen aikana kiinteistö- ja asuntoasioita hoitaa kuitenkin erillinen lautakunta.
74 74 KAUPUNGINHALLITUS Suunnittelujaosto Kiinteistö ja asuntolautakunta Ympäristö ja rakennus lautakunta Yhdyskuntalautakunta Apulaiskaupunginjohtaja Asuntotoimi Kiinteistö toimi Kaupunkisuunnittelu ja rakentaminen Ympäristönhallinta Toiminnan Maankäyttö suunnittelu Suunnittelu Investoinnit Rahoitus Kadunpito Julkisen tilan hallinta Palvelut Lupa asiat ja valvonta Hallinto ja tukipalvelut Yleis, talous, henkilöstö ja tietohallinto, kehitys, tiedotus, asiakaspalvelu SISÄISET MARKKINAT NEUVOTTELUMENETTELY Asiantuntijapalvelut Yhdyskuntatuotannon johtokunta (tilaajaorganisaation nettoyksiköitä 2005) Asuntoyhteisöt vuokraus kiinteistönhoito Mittaus, kartta ja geotekniikka palvelut ULKOISET MARKKINAT Suunnittelupalvelut kaavoitus liikenne katu viheralueet Katu ja vihertuotanto kadut viheralueet ulkoilualueet KAUPUNKISEUDUN YHTEISTYÖ Kuvio 14. Yhdyskuntapalveluiden organisaatio Tampereella vuosina Vuoden 2005 alusta yhdyskuntapalveluissa suoritettiin myös luottamuselintasolla osittainen tilaajan ja tuottajan erottelu. Yhdyskuntapalveluihin liittyvät asiantuntijapalvelut kuten suunnittelu, mittaus- ja
75 75 kartoituspalvelut jäivät vielä tässä vaiheessa tilaajalautakunnan alaisiksi nettoyksiköiksi. Näiden toimintojen osalta on kuitenkin olemassa kehittämissuunnitelmia, joiden pohjalta organisointia tullaan muuttamaan tulevaisuudessa. Katu- ja vihertuotanto erotettiin tilaajaorganisaatiosta perustamalla sille oma yhdyskuntatuotannon johtokunta. Katu- ja vihertuotanto ei ainakaan vielä tässä vaiheessa muutu liikelaitokseksi, vaan toimii johtokunnan alaisena nettobudjetoituna yksikkönä. Kiinteistö- ja asuntolautakunnan alaisuudessa toimiva kiinteistötoimi on nettobudjetoitu yksikkö. Sen sijaan saman lautakunnan alaisuudessa oleva asuntotoimi jatkaa perinteisenä bruttoyksikkönä. Tampereen kaupungin siirtyminen tilaaja-tuottajamalliin tapahtuu laajemmin vuoden 2007 alusta kahden vuoden siirtymäajan ja pilottivaiheen jälkeen. Lopullisia ja yksityiskohtaisia päätöksiä vuonna 2007 käyttöön otettavasta yhdyskuntapalveluiden organisaatiosta ja toimintamalleista ei ole vielä tehty, vaan malli hioutuu pilottivaiheesta saatujen kokemusten perusteella. Merkittävä tulevaisuuden muutos tulee oleman kilpailuttamisen lisääminen. Esimerkiksi katu- ja vihertuotanto voi jatkossa joutua kilpailemaan tilaajaorganisaation teettämistä töistä ulkoisten tuottajien kanssa. Tähän kuitenkin päästään vasta riittävien siirtymäaikojen jälkeen. Tavoitteena on ensin varmistaa, että kaupungin oman yksikön resurssit ja kilpailukyky luovat sille yhdenvertaiset mahdollisuudet osallistua urakkakilpailuihin. Tähän edellyttää tuotantoyksikölle riittäviä valtuuksia päättää itsenäisesti esimerkiksi konekalustostaan ja hankinnoistaan. Muun muassa kaupungin auto- ja koneliikelaitoksen asema ja tulevaisuus on linjattava ennen kuin katu- ja vihertuotanto voi lähteä mukaan avoimeen kilpailuun. Uudessa vuosina voimassa olevassa organisaatiomallissa yhdyskuntapalvelujen tilaaja- ja viranomaislautakuntina toimivat yhdyskuntalautakunta, kiinteistö- ja asuntolautakunta sekä ympäristöja rakennuslautakunta. Lautakuntien alaisina palveluiden tilaamisesta ja viranomaistoiminnasta vastaavina tehtäväalueina toimivat kiinteistö- ja asuntotoimi, kaupunkisuunnittelu ja -rakentaminen sekä lupaasiat ja valvonta.
76 76 Yhdyskuntapalveluiden palvelutuotanto järjestetään yhdyskuntatuotannon johtokunnan alaisuuteen. Johtokunta vastaa tuottajaorganisaation taloudesta, resurssien riittävyydestä ja markkinoinnista. Tuotannosta vastaavina tehtäväalueina toimivat katu- ja vihertuotanto sekä suunnittelu- ja mittauspalvelut. Tuotantoyksiköt ovat tulorahoituksella toimivia nettobudjetoituja yksiköitä. Kokeiluvaiheessa ainoastaan katu- ja vihertuotanto toimii johtokunnan alaisena palvelujen tuottajana. Katu- ja vihertuotanto jakaantuu maarakennukseen, kunnossapitoon, vihertuotantoon ja tukipalveluihin. Se vastaa rakentamis- ja kunnossapitohankkeista sekä toimii urakoitsijana kaupungin liikelaitoksille. Kokeiluvaiheen ajan sekä tilaaja- että tuottajapuolen organisaatiota johtaa yhdyskuntapalveluista vastaava apulaiskaupunginjohtaja. Toimintamallin uudistukseen kantava ajatus on kaupunkirakentamisen prosessin hallinta ja yhdyskuntapalvelujen toiminnan virtaviivaistus. Toiminnan markkinaehtoisuutta lisätään, mikä puolestaan edellyttää tilaajaosaamisen ja -resurssien kasvattamista. Tavoitteena on, että katu- ja vihertuotannosta tulee lähivuosien aikana liikelaitos. Organisaation koko ja toimintaedellytykset määritellään siten, että se pystyy turvaamaan kilpailukykyisen ja laadukkaan palvelutuotannon.
77 77 Kuvio 15. Yhdyskuntapalvelujen toimialan organisaatio pilottivaiheessa vuosina
78 78 Sopimusten ja tuotteiden määrittely on käytettävissä olleissa asiakirjoissa saanut osakseen vain vähän huomiota. Tampereen yhdyskuntapalvelujen toimintamallia valmistelleen työryhmän loppuraportissa vuodelta 2004 todetaan seuraavaa: Sopimusohjausta voidaan käyttää kunnan ja ulkopuolisen tuottajan väliseen ohjaukseen sekä kunnan sisällä tilaajan ja tuottajan väliseen ohjaustoimintaan. Tässä yhteydessä (vuosille ) sopimusohjausta tarkastellaan pelkästään kunnan sisäisenä palvelutuotannon ohjausmenetelmänä. Tilaaja ja tuottaja sopivat keskenään palvelun määrästä, hinnasta ja laadusta. Yhdyskuntapalveluiden tuotantorakennetta kehitetään jatkuvasti osana tilaaja-tuottajapilottihanketta. Lähtökohtana on, että vuonna 2007 koko yhdyskuntapalveluiden tuotanto on yhden johtokunnan alaista toimintaa. Tuotannon yksityiskohtainen organisointi ja mahdollinen liikelaitostaminen päätetään myöhemmin (Tampereen kaupungin uusi toimintamalli Toimintamallin uudistamistoimikunta , luonnos, s. 10) Tilaaja tuottajamalli päivähoidossa ja opetustoimessa Tampereen kaupunki lähtee päivähoidon ja opetustoimen uudistuksessa täysin uusille urille. Kuten jo edellä on mainittu, kaupungin tilaajatuottajamallin eräs lähtökohta on palvelutuotannon organisointi prosessimallin mukaan. Tämä tarkoittaa sitä, että palveluja ei enää tulevaisuudessa organisoida perinteisen sektorijaon perusteella vaan organisaatio perustuu palveluketjuun, joka kuntalaisen näkökulmasta muodostaa jatkumon. Opetustoimen ja päivähoidon uutta mallia valmistelleiden selvitysmiesten raportissa lasten ja nuorten kasvun tukeminen (ydinprosessi) jakaantuu kolmeen alaprosessiin. Yksi näistä kolmesta alaprosessista on kasvun ja oppimisen tukeminen, joka sisältää päivähoidon, leikkitoiminnan, esiopetuksen, perusopetuksen, toisen asteen koulutuksen ja nuorisotoimen. Päivähoidossa ja opetustoimessa siirryttiin tilaaja-tuottajamalliin vuoden 2005 alussa. Vuosina toteutetaan päivähoidossa rajattu pilottikokeilu, jonka avulla kerätään kokemuksia. Koko sekto-
79 79 ria koskeva tilaaja-tuottajamalli toteutetaan vuoden 2007 alusta alkaen. Kuvio 16. Prosessiajattelu tilaaja-tuottajamallissa. Ensimmäisessä vaiheessa vuoden 2005 alussa päivähoidon tilaajatuottajamallin pilottikokeiluun otettiin 15 päiväkotia (kunnallisia päiväkoteja Tampereella on 82). Tilaaja-tuottajamallin pilottikokeilussa olevat päiväkodit jakautuvat kolmeen tulosalueeseen siten, että kunkin
80 80 alueen päiväkotihoito, perhepäivähoito ja leikkitoiminta muodostavat taloudellisen kokonaisuuden. Luottamushenkilöorganisaatio muuttui vuoden 2005 alusta tilaaja-tuottajamallin mukaiseksi. Päivähoidosta aiemmin vastanneelta sosiaali- ja terveyslautakunnalta siirrettiin päivähoitoa, kotihoitoa ja yksityisen hoidon tukea koskevat viranomais- ja tilaajatehtävät uudelle kasvatus- ja opetuslautakunnalle. Palvelujen tuotantoon liittyvät tehtävät siirtyivät uudelle tuotannosta vastaavalle luottamushenkilöelimelle, päivähoidon ja perusopetuksen johtokunnalle. Kasvatus- ja opetuslautakunnan tehtäviin olisi työryhmän esityksen mukaan kuulunut myös toisen asteen koulutuksen tilaaja- ja viranomaistehtävistä vastaaminen. Tältä osin organisaatiota on kuitenkin tarkistettu niin, että toisen asteen koulutuksen tilaajatehtävät tulivat osaamis- ja elinkeinolautakunnan vastuulle. Lukioiden ja ammatillisen koulutuksen johtoon tuli toisen asteen opetuksen johtokunta, joka toimii myös ammattikorkeakoulun ylläpitäjänä.
81 81 Kasvatus ja opetuslautakunta Osaamis ja elinkeinolautakunta Apulaiskaupunginjohtajan johtama tilaajayksikkö Päivähoito Perusopetus Toisen asteen koulutus SISÄISET MARKKINAT Päivähoidon pilottikokeilun tuotantosopimus ja muun päivähoidon, perusopetuksen ja toisen asteen koulutuksen sopimusohjaus Päivähoidon ja perusopetuksen johtokunta Toisen asteen opetuksen johtokunta päivähoito esiopetus perusopetus lukiot ammatillinen koulutus Päivähoidon tuotanto Perusopetuksen tuotanto Toisen asteen koulutuksen tuotanto Kuvio 17. Päivähoidon ja opetuksen tilaaja-tuottajamalli Tampereella vuosina Siirtymävaiheen aikana tilaaja-tuottaja-asetelma on vielä osittain näennäinen. Tilaajan ja tuottajan erottelu ei ole täydellinen, vaan tämänhetkisten suunnitelmien mukaan sekä tilaaja- että tuottajaorganisaatio ovat saman apulaiskaupunginjohtajan alaisia. Mallia kehitetään kuitenkin vuosien aikana siten, että vuoden 2007 alusta voidaan siirtyä aitoon tilaaja-tuottajamalliin. Tilaaja-tuottajaerottelu viedään tämänhetkisten suunnitelmien mukaan vuoden 2007 alusta tilaaja-tuottajamallin edellyttämälle tasolle myös viranhaltijaorganisaatiossa. Sopimusmenettelyjä kehitetään myös pa-
82 82 remmin tilaaja-tuottajamallin vaatimuksia vastaavaksi ja nykyistä enemmän määriteltyjen tuotteiden hankintaan perustuvaksi. Tämä edellyttää palvelujen tuotteistamisen saattamista loppuun niin päivähoidossa kuin perusopetuksessakin. Siirtymäkauden aikana tuoteperusteista hinnoittelua käytetään vain pilottipäiväkodeissa. Muissa päiväkodeissa ja perusopetuksessa tehdään sopimus kokonaiskustannuksista. Edellä mainittujen muutosten lisäksi kasvatus- ja opetuslautakunnan toimialaa saatetaan vuonna 2007 laajentaa niin, että se sisältää päivähoidon ja perusopetuksen lisäksi esimerkiksi kulttuuritoimen, vapaa-aikatoimen ja mahdollisesti myös kouluterveydenhuollon. Viimeksi mainitun tehtäväalueen liittäminen olisi periaatteellisesti merkittävä muutos, koska se rikkoisi perinteisen opetustoimen ja terveystoimen sektorijaon irrottamalla kouluterveydenhuollon terveystoimesta. Toisaalta tällainen uudistus istuisi hyvin prosessiajatteluun, joka on yksi keskeisistä Tampereen tilaaja-tuottajamallin periaatteista. Tuottajaorganisaatiota on myös tarkoitus kehittää niin, että organisaatiorajat päivähoidon ja perusopetuksen tuotantotoiminnan hallinnon väliltä poistuvat. Pilottivaiheessahan molemmilla tehtäväalueilla on selkeästi oma tuotantotoiminnan hallinto. Päivähoitopalveluja tuottavat yksiköt (päiväkodit, perhepäivähoito) on myös tarkoitus jakaa nettobudjetoiduksi tulosalueiksi, jotka vastaavat oman alueensa palvelujen tuottamisesta. Vastaavasti perusopetukseen luodaan tietyn alueen koulut käsittäviä yhteistoiminta-alueita. Lopulliset päätökset vuonna 2007 käyttöön otettavasta organisaatiosta ja toimintamalleista tehdään pilottivaiheesta saatujen kokemusten perusteella.
83 83 Kuvio 18. Kehittämisvaiheen tuotanto-organisaatio (Tampereen päivähoidon, perusopetuksen sekä koululaisten aamu- ja iltapäivätoiminnan yhtenäinen tilaaja-tuottajamalli, s. 31). Päivähoidon tuotteistus ja hoitopaikan hinta tulosalueilla Tilaaja-tuottajamalliin liittyy tärkeänä tekijänä palvelujen tuotteistaminen. Tampereen päivähoidossa tuotteistus on toteutettu vuosina ja vuonna Uusi vuoden 2004 tuotteistus toteutettiin päivähoidossa toimintolaskennalla ja määrittelemällä eri tuotteille kohdistuvat kustannukset. Tilaaja-tuottajamallin pilottihankkeeseen valittiin kuusi päivähoidon tuotetta, jotka muodostavat neljä tuoteryhmää. Tuoteryhmät ovat päiväkotihoito, perhepäivähoito, esiopetus ja leikkitoiminta.
TILAAJA-TUOTTAJAMALLI MIKÄ SE ON JA MIHIN SILLÄ VAIKUTETAAN? Palvelujen järjestämisen näkökulma
TILAAJA-TUOTTAJAMALLI MIKÄ SE ON JA MIHIN SILLÄ VAIKUTETAAN? Pentti Meklin Emeritusprofessori Tampereen yliopisto Palvelujen järjestämisen näkökulma Kunnan järjestävät kuntalaisten verovaroilla palveluja
KOUVOLAN KAUPUNGIN TEKNIIKKA- JA YMPÄRISTÖTOIMEN TILAAJA-TUOTTAJAMALLI
Saimaan ammattikorkeakoulu Tekniikan ylempi ammattikorkeakoulututkinto Lappeenranta Rakentamisen koulutusohjelma Jari Horppu KOUVOLAN KAUPUNGIN TEKNIIKKA- JA YMPÄRISTÖTOIMEN TILAAJA-TUOTTAJAMALLI Opinnäytetyö