Source: http://esolde.uni-bayreuth.de/entscheidungen/164-allgemeines-verwaltungsrecht/handeln/verwaltungsakt/merkmale/regelung/180-rechtsnatur-der-zusammenschaltungsanordnung
Timestamp: 2019-05-20 22:45:10
Document Index: 253693171

Matched Legal Cases: ['§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 36', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 35', 'Art. 12', '§ 113', 'BGH', 'BGH', 'BGH', 'BGH']

eSolDE - BVerwG – Rechtsnatur der Zusammenschaltungsanordnung
BVerwG – Rechtsnatur der Zusammenschaltungsanordnung
Weitere Urteile zu: Regulierungsermessen | Verwaltungsakt
BVerwGE 120, 263 = NVwZ 2004, 1365.
Merkmale eines Verwaltungsaktes
Privatrechtsgestaltender Verwaltungsakt
Die Anordnung der Zusammenschaltung von Telekommunikationsnetzen i.S. von § 37 Abs. 1 Satz 1 TKG begründet zwischen den beteiligten Netzbetreibern ein privatrechtliches Schuldverhältnis.
Die Regulierungsbehörde ist nur dann verpflichtet, in die Zusammenschaltungsanordnung Kündigungsrechte aufzunehmen, wenn dies im Interesse eines fairen Ausgleichs der berechtigten Interessen der beteiligten Netzbetreiber unter Berücksichtigung der Interessen der Nutzer erforderlich ist. Ein Kündigungsrecht darf dem Zweck der Zusammenschaltungsanordnung nicht zuwiderlaufen.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. [...] Die Klägerin hat die von dem Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision eingelegt [...].
[...] B. Die Klage ist hingegen unbegründet. In dem für ihre gerichtliche Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt der Erledigung des Verwaltungsaktes (vgl. Urteil vom 24. Januar 1992 - BVerwG 7 C 24.91 - BVerwGE 89, 354 <357>) hatte die Klägerin keinen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten, die von der Klägerin vermissten Kündigungsrechte anzuordnen. Insoweit kann dahinstehen, ob die Frage des Bestehens eines ehemaligen Anspruchs uneingeschränkter gerichtlicher Kontrolle unterliegt oder ob die Regulierungsbehörde darüber, ob die Kündigungsrechte angeordnet werden oder nicht, im Rahmen eines ihr zustehenden und einer nur eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle zugänglichen "Regulierungsermessens" zu entscheiden hatte. Die Klägerin hatte auf keinen Fall einen Anspruch auf Anordnung von Kündigungsrechten.
Dass sich die Ermächtigung des § 37 Abs. 1 Satz 1 TKG auch auf die Festlegung der Bedingungen der Zusammenschaltung erstreckt, wird von § 37 Abs. 3 TKG bestätigt. Danach sind durch Rechtsverordnung die erforderlichen Einzelheiten der Zusammenschaltungsanordnung zu bestimmen (Satz 1), ferner ist zu regeln, welchen Inhalt die Zusammenschaltungsanordnung haben muss (Satz 2). Die Bestimmung verpflichtet den Verordnunggeber zur Normierung eines Grundbestandes an Festlegungen, die in einer Zusammenschaltungsanordnung zu treffen sind und die nicht nur die bloße Verbindung der Netze betreffen. Sie setzt also voraus, dass die Regulierungsbehörde zu solchen Festlegungen befugt ist. Dies wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt. Nach der Begründung des Entwurfs zu § 37 TKG stellt die Bestimmung klar, dass die Regulierungsbehörde Anordnungen erlassen kann, die die technischen, betrieblichen und wirtschaftlichen Bedingungen bei Zusammenschaltungen regeln.
Die Zusammenschaltungsanordnung begründet gegenüber den Netzbetreibern ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis, das die Verpflichtung zur Zusammenschaltung zu den festgelegten Bedingungen zum Gegenstand hat. Davon zu unterscheiden sind die Rechtsbeziehungen, die aufgrund der Anordnung zwischen den beteiligten Netzbetreibern entstehen. Diese werden zwar durch den Verwaltungsakt begründet, sind aber privatrechtlicher Natur. Das zwischen den Adressaten der Anordnung entstehende Rechtsverhältnis ist ein durch Verwaltungsakt angeordneter privatrechtlicher Vertrag. Dies folgt aus dem durch die Gesetzessystematik bestätigten Sinn und Zweck der Zusammenschaltungsanordnung.
Das Telekommunikationsgesetz geht in seinem Vierten Teil, in dem auch § 37 TKG seinen Standort hat, von dem Grundprinzip der privatautonomen Gestaltung der Netzzusammenschaltung und der Gewährung des besonderen Netzzugangs, dessen Unterfall die Zusammenschaltung ist, aus. Deshalb verpflichtet § 36 TKG die Netzbetreiber, über die von einem Betreiber nachgefragte Zusammenschaltung zu verhandeln, um eine auf privatautonomer Vereinbarung beruhende Zusammenschaltung der Netze herbeizuführen. Der Gesetzgeber hat die Netzbetreiber sich jedoch nicht uneingeschränkt selbst überlassen, sondern hat einen die Privatautonomie beschränkenden flankierenden Ordnungsrahmen vorgesehen, zu dem auch die Ermächtigung des § 37 Abs. 1 Satz 1 TKG gehört. In den Fällen, in denen die Grundkonzeption der privatautonomen Gestaltung der Zusammenschaltung nicht eingelöst wird, ist die Zusammenschaltung anzuordnen. Diese Anordnung ist ein Instrument zur Durchsetzung der Verhandlungspflicht. Sie tritt gleichermaßen an die Stelle der grundsätzlich angestrebten freiwilligen Vereinbarung der Zusammenschaltung, und zwar nur, "soweit und solange die Beteiligten keine Zusammenschaltungsvereinbarung treffen" (§ 37 Abs. 2 Satz 1 TKG). Dem entspricht es, die öffentlich-rechtlichen Wirkungen der Anordnung auf die Verpflichtung der Adressaten zur Zusammenschaltung unter den angeordneten Bedingungen zu beschränken und das Verhältnis der an der Zusammenschaltung beteiligten Netzbetreiber privatrechtlich auszugestalten. Mit Blick auf die Grundkonzeption der privatautonomen Gewährung und Gestaltung des Zugangs ist es systemgerecht, im Wege der regulatorischen Intervention ein zivilrechtliches Rechtsverhältnis herbeizuführen. Auf diese Weise verwirklicht und gestaltet die Zusammenschaltungsvereinbarung ein privatrechtliches Schuldverhältnis. Der der Privatautonomie Vorrang einräumenden Grundkonzeption des Gesetzes wird dadurch Rechnung getragen, dass sich die Rechtsnatur des durch Verwaltungsakt angeordneten Zusammenschaltungsverhältnisses zwischen den Beteiligten nicht von derjenigen einer vereinbarten Zusammenschaltung unterscheidet.
Bewirkt die Zusammenschaltungsanordnung einen privatrechtlichen Vertrag, kann sie im Grundsatz alle Regelungen enthalten, die im Rahmen einer entsprechenden privatrechtlichen Vereinbarung getroffen werden können. Dazu gehören auch Bestimmungen, nach denen sich einer der Beteiligten oder beide von dem Vertrag lösen können. Ein durch Verwaltungsakt angeordneter Vertrag kann grundsätzlich auch Kündigungsregelungen enthalten, so dass die Regulierungsbehörde im Grundsatz nicht gehindert ist, in eine Zusammenschaltungsanordnung Kündigungsrechte aufzunehmen. Der Umstand, dass die Zusammenschaltungsanordnung durch Verwaltungsakt ergeht, steht dem nicht entgegen. Der Regulierungsbehörde steht es im Grundsatz frei, die Wirkungen ihrer verpflichtenden Regelung in der Weise zur Disposition der Adressaten der Anordnung zu stellen, dass sie ihnen ein Kündigungsrecht einräumt. Dies widerspricht in den Fällen, in denen das Kündigungsrecht unter näher festgelegten Voraussetzungen ausgeübt werden kann, nicht dem Wesen des Verwaltungsaktes, weil dieser ein zivilrechtliches Rechtsverhältnis anordnet, dem Kündigungsrechte nicht fremd sind.
Das Telekommunikationsgesetz enthält keine Bestimmungen, nach denen die Anordnung von Kündigungsrechten ausgeschlossen ist. Soweit die Zusammenschaltungsanordnung nach § 37 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 35 Abs. 2 Satz 1 TKG auf objektiven Maßstäben beruhen, nachvollziehbar sein und einen gleichwertigen Zugang zu den Kommunikationsnetzen gewähren muss, hindert dies nicht die Anordnung von Kündigungsrechten. [...]
Nach dem Gesagten konnte die Klägerin die Anordnung der von ihr begehrten Kündigungsrechte nicht beanspruchen. Soweit sie das in Ziffer 24.3 Satz 1 ihres Vertragsangebots enthaltene Kündigungsrecht aus "wichtigem Grund" begehrte, bedurfte es der Anordnung nicht. Das durch die Zusammenschaltungsanordnung begründete privatrechtliche Vertragsverhältnis unterlag den bürgerlich-rechtlichen Grundsätzen für Dauerschuldverhältnisse. Es konnte deshalb nach der Rechtsprechung aus wichtigem Grund, etwa bei schwerwiegenden Leistungsstörungen, ohne Einhaltung einer Frist gekündigt werden. Die Zusammenschaltungsanordnung schloss dieses Kündigungsrecht nicht aus.
Die Klägerin konnte auch nicht mit Erfolg die Anordnung des in Ziffer 24.3 Satz 2 ihres Vertragsangebots enthaltenen Kündigungsrechts begehren. Nach dieser Regelung sollte ein Recht zur außerordentlichen Kündigung bestehen, wenn der Zusammenschaltungspartner mit einem nicht unerheblichen Teil des von ihm geschuldeten fälligen unbestrittenen Entgelts zwei aufeinander folgende Monate in Verzug geraten war. Auch ohne die Anordnung dieses Rechts war den einschlägigen berechtigten Interessen der Klägerin in der Zusammenschaltungsanordnung ausreichend Rechnung getragen. So stand die Zusammenschaltungsanordnung nach Nr. 7 Buchst. b ihres Tenors unter dem Vorbehalt des Widerrufs, wenn die Beigeladene ihrer Pflicht zur Leistung des von ihr geschuldeten Entgeltes in unzumutbarer Weise nicht oder nicht rechtzeitig nachkam. Nach Ziffer 17.5 Abs. 3 Satz 1 des Vertragsangebots, die Gegenstand der Zusammenschaltungsanordnung geworden war, war die Klägerin berechtigt, sämtliche Leistungen aus der Anordnung zu verweigern, wenn die Beigeladene mit einem nicht unerheblichen Teil des von ihr zu entrichtenden fälligen unbestrittenen Entgeltes in Verzug geriet. Durch diese Regelung und den Widerrufsvorbehalt war die Klägerin ausreichend vor Pflichtverletzungen der Beigeladenen im Zusammenhang mit der ihr obliegenden Entgeltleistungspflicht geschützt. Es kann deshalb dahinstehen, ob sich die Klägerin in Fällen, in denen die Beigeladene ihrer Pflicht zur Entgeltleistung nicht oder nicht ausreichend nachkam, auch auf das Recht zur außerordentlichen Kündigung aus wichtigem Grund nach den allgemeinen bürgerlich-rechtlichen Grundsätzen hätte berufen können. [...]
Die Zusammenschaltungsanordnung griff in den Schutzbereich der Berufsausübungsfreiheit ein. Eine hoheitliche Maßnahme, die zur Folge hat, dass der Adressat zu einem bestimmten seine berufliche Betätigung betreffenden, ökonomisch relevanten Verhalten angehalten wird, stellt einen Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG verbürgte Berufsausübungsfreiheit dar.
Der Senat ist gehindert, darüber zu entscheiden, ob die Ablehnung der Anordnung - unabhängig von dem Nichtbestehen eines Anspruchs auf Anordnung - ermessensfehlerhaft war und die Beklagte deshalb i.S. von § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO verpflichtet war, über die Frage, ob Kündigungsrechte angeordnet werden sollen oder nicht, erneut zu entscheiden. Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausdrücklich klargestellt, dass sie ausschließlich einen ehemaligen Anspruch auf Einfügung von Kündigungsrechten zu ihren Gunsten zur Überprüfung stellen möchte, nicht aber einen etwaigen Beurteilungsfehler im Fall des Bestehens eines Entscheidungsspielraums der Regulierungsbehörde. Daran ist der Senat gebunden. Zwar enthält ein Verpflichtungsantrag regelmäßig auch den in dieselbe Richtung zielenden und nur inhaltlich hinter der erstrebten Verpflichtung zurückbleibenden Antrag auf Neubescheidung. Das muss auch für einen Verpflichtungsfortsetzungsfeststellungsanspruch gelten. Ebenso aber, wie es der Dispositionsbefugnis des Klägers unterfällt, statt der Verpflichtung zum Erlass eines Verwaltungsaktes nur die Verpflichtung zur Neubescheidung zu begehren, ist er berechtigt, mit Bindungswirkung für das Gericht seinen Antrag auf einen Verpflichtungsausspruch zu beschränken und im Fall des Bestehens eines Ermessens- oder Beurteilungsspielraums einen Bescheidungsausspruch auszuschließen. Entsprechendes gilt für den Fall der Verpflichtungsfortsetzungsfeststellungsklage.
Die Klägerin und die Beigeladene betreiben jeweils Telekommunikationsnetze. Zwischen ihnen bestand ein Vertrag über die Zusammenschaltung dieser Netze, der von der Klägerin gekündigt wurde.
Da die geführten Verhandlungen über den Abschluss einer neuen Zusammenschaltungsvereinbarung kein Ergebnis erbrachten, ordnete die Regulierungsbehörde die Zusammenschaltung der Telekommunikationsnetze an. In der Anordnung wurden die Bedingungen der Zusammenschaltung angeordnet. Die Änderungen betrafen u.a. die Streichung der in dem Vertragsangebot enthaltenen Kündigungsregelungen.
Es bestand kein Anspruch, die von der Klägerin vermissten Kündigungsrechte anzuordnen. Die Regulierungsbehörde ist grundsätzlich nicht gehindert Kündigungsrechte in die Zusammenschaltungsanordnung aufzunehmen. Sie war aber nicht verpflichtet. Sie hat insbesondere die Interessen der Nutzer und die unternehmerische Freiheit jedes Netzbetreibers zur Gestaltung seines Telekommunikationsnetzes zu berücksichtigen.
Die Anordnung von Kündigungsrechten scheidet nicht deshalb aus, weil die Zusammenschaltungsanordnung als Verwaltungsakt ergeht. Die Zusammenschaltungsanordnung begründet gegenüber den Netzbetreibern ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis, das die Verpflichtung zur Zusammenschaltung zu den festgelegten Bedingungen zum Gegenstand hat.
Zu unterscheiden sind die Rechtsbeziehungen, die aufgrund der Anordnung zwischen den beteiligten Netzbetreibern entstehen. Diese werden zwar durch den Verwaltungsakt begründet, sind aber privatrechtlicher Natur.
BGHZ 73, 114 (Keine rechtliche Nachprüfung behördlich festgesetzter Krankenhauspflegesätze).
BGHZ 84, 70 (Nachträgliche Genehmigung eines Grundstückskaufvertrages).
BGHZ 157, 133 (Unwirksamkeit ungenehmigter Grundstückskaufverträge mit Sozialversicherungsträgern).
Gärditz, Klaus Ferdinand: "Regulierungsermessen" und verwaltungsgerichtliche Kontrolle, NVwZ 2009, 1005.
Geppert, Martin / Helmes, Patrick: BGH: Neuerdings unzuständig für das Zivilrecht?, MMR 2007, 564.
Klein, Winfried: Die Kündigung kommunaler Angestellter im Wege der Ersatzvornahme, ThürVBl 2011, 1.
Tschentscher, Axel: Der privatrechtsgestaltende Verwaltungsakt als Koordinationsinstrument zwischen öffentlichem Recht und Privatrecht, DVBl 2003, 1424.