Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2012-00631-de-mayo-28-de-2012?documento=jurcol&contexto=jurcol_c69ccbb9508d00cae0430a01015100ca&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-23 05:40:28
Document Index: 166401457

Matched Legal Cases: ['artículo 19', 'artículo 150', 'artículo 69', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 67', 'artículo 48', 'artículo 150', 'artículo 149', 'artículo 49', 'artículo 19', 'artículo 50', 'artículo 61', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 7', 'artículo 20', 'artículo 83', 'artículo 267', 'artículo 69', 'artículo 38']

﻿ Sentencia 2012-00631 de mayo 28 de 2012
SENTENCIA 2012-00631 DE 28 DE MAYO DE 2012
CONTENIDO:DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. CUANDO LA COMISION DE REGULACION DE COMUNICACIONES ACUDE A UN PROCESO JUDICIAL EN ASUNTOS DONDE ESTÉN EN DISCUSIÓN ASUNTOS RELACIONADOS CON LAS FUNCIONES QUE LEGALMENTE LE HAN SIDO ASIGNADAS, NO PUEDE ENTENDERSE QUE COMPARECE DE MANERA AUTÓNOMA COMO SI SE TRATARA DE UNA ENTIDAD CON PERSONERÍA JURÍDICA, SINO QUE LO HACE EN REPRESENTACIÓN DE LA NACIÓNEN LOS PROCESOS EN QUE LA NACIÓN ES PARTE, DEBE VINCULARSE A LA PERSONA DE MAYOR JERARQUÍA DE LA ENTIDAD QUE EMITIÓ EL ACTO O QUE PRODUJO EL HECHO QUE GENERA LA CONTROVERSIA, SIN EMBARGO, EN OCASIONES EN LOS PROCESOS DONDE ES PARTE LA NACIÓN, SE HACE REFERENCIA A LA NECESIDAD DE VINCULAR A LA ENTIDAD QUE EMITIÓ EL ACTO O PRODUJO EL HECHO CONTROVERTIDO.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHO AL DEBIDO PROCESO, COMISIÓN DE REGULACIÓN DE COMUNICACIONES, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIA JUDICIAL
Sentencia 2012-00631 de mayo 28 de 2012
Radicación: 11001-03-15-000-2012-00631-00(AC)
Actor: Comisión de Regulación de Comunicaciones
Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección B
1. La acción de tutela contra decisiones judiciales.
“Finalmente, la Corte debe advertir, en concordancia con su propia jurisprudencia, que solo es factible fundar una acción de tutela cuando se observa que de una manera manifiesta aparece arbitraria la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia. El error en el juicio valorativo de la prueba “debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia”(6).
Al respecto, indica los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga: (a) Defecto orgánico: Que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece absolutamente de competencia. (b) Defecto procedimental absoluto: Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. (c) Defecto fáctico: Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. (d) Defecto material o sustantivo: Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. (e) Error inducido: Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. (f) Decisión sin motivación: Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. (g) Desconocimiento del precedente: Según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. (h) Violación directa de la Constitución: Procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
2. Análisis del caso en concreto.
2.1. Verificación de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales.
Se estima que en el presente caso se encuentran reunidos los requisitos generales jurisprudencialmente establecidos para controvertir decisiones judiciales a través de la acción de tutela, en tanto se debate un asunto de relevancia constitucional como la garantía de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia al interior de un proceso contencioso, por la presunta indebida conformación del contradictorio, que trae como consecuencia que la parte demandada presuntamente no pueda ejercer en debida forma su derecho a la defensa.
Así mismo se observa que en el escrito de tutela se identifican de manera razonable los hechos que generaron la presunta vulneración de los derechos invocados, así como los relacionados con el trámite que adelantó la comisión ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lograr ser vinculada al proceso contencioso. Particularmente la CRC hace referencia al incidente de nulidad que promovió, el cual fue negado por la referida autoridad judicial, y que en criterio de la Sala constituía el mecanismo idóneo de protección que tenía a disposición para lograr la vinculación que reclama y evitar que el proceso continuara su curso normal hasta la emisión de la sentencia correspondiente, en ese orden de ideas, se considera que la parte accionante ha acudido a la acción de tutela después de agotar los medios ordinarios de defensa.
Añádase a lo expuesto, que con la acción constitucional la comisión pretende evitar un perjuicio, consistente en que en el proceso en que son controvertidos 2 actos administrativos que emitió, se acceda a la pretensiones de la demandada, sin que se le haya brindado la oportunidad de exponer las razones por las cuales estima que las decisiones cuestionados están conformes al ordenamiento jurídico.
En tal sentido, la presunta irregularidad que se acusa es relevante, y además se observa que la acción de tutela ha sido interpuesta dentro de un término razonable, y no mucho tiempo después de las decisiones controvertidas, precisamente porque mediante la acción constitucional se pretende que antes de la emisión de una decisión definitiva sobre el asunto materia del proceso contencioso, se le garantice a la parte demandante de forma integral el derecho a la defensa.
Por lo tanto, de conformidad con las consideraciones expuestas en el numeral 1º de la parte motiva de esta sentencia, la acción de tutela es procedente para verificar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso de nulidad y restablecimiento 2010-00344-01, ha o no vulnerado los derechos fundamentales invocados.
2.2. Planteamiento y resolución del problema jurídico planteado.
En síntesis, mediante la presente acción la CRC pretende que se adelante las gestiones pertinentes para ser vinculada como parte dentro del proceso de nulidad y restablecimiento 2010-00344-01, que promovió la ETB ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de dejar sin efectos las resoluciones 2228 del 28 de octubre de 2009 y 2346 del 26 de enero de 2010, que emitió para resolver un conflicto de interconexión entre la ETB y Comvoz Comunicaciones de Colombia S.A. ESP.
Sostiene la comisión que al no haber sido vinculada al proceso antes señalado se vulneraron sus derechos al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, porque se le impide exponer las razones por las cuales estima que los actos que emitió y que han sido demandados están conformes al ordenamiento jurídico, además porque de emitirse dentro del proceso contencioso un fallo que acceda a las pretensiones de la demandada, vería afectados sus intereses.
Por su parte el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, estima que no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados, en tanto la CRC es una unidad administrativa especial, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, motivo por el cual en su criterio es el ministerio antes señalado, que fue vinculado al proceso contencioso, el que está legitimado para ejercer la representación de la comisión (fl. 98).
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, estima la Sala que el problema jurídico en el caso de autos consiste en establecer, si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, vulneró o no los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al no vincular a la CRC al proceso contencioso en el que se controvierte la legalidad de dos actos administrativos que profirió, teniendo en cuenta que dicha entidad carece de personería jurídica y que está adscrita al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, que sí fue vinculado al referido proceso.
Para resolver el problema jurídico planteado, en primer lugar se estima necesario precisar en cabeza de quién se predican en el caso de autos los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso presuntamente vulnerados.
En efecto, del escrito de tutela se observa que la comisión alega que el debido proceso y el acceso a la administración de justicia se le han vulnerado, y por consiguiente asume que es sujeto de dichos derechos. Sin embargo, en criterio de la Sala las afirmaciones que realiza la CRC en tal sentido no son precisas, pues como ella misma lo reconoce, de conformidad con el artículo 19 de la Ley 1341 de 2009(7), carece de personería jurídica, motivo por el cual en estricto sentido no puede considerarse como un sujeto de derechos y obligaciones (C.C., art. 633).
No obstante lo anterior, estima la Sala que cuando la comisión invoca la protección de los derechos al acceso a la administración de justicia y al debido proceso por la indebida conformación del contradictorio, debe entenderse que estos están en cabeza de la Nación, que es la persona jurídica (L. 153/1887, art. 80) demandada en el mencionado proceso.
Del mismo modo, cuando la CRC acude a un proceso judicial en asuntos donde estén en discusión asuntos relacionados con las funciones que legalmente le han sido asignadas, no puede entenderse que comparece de manera autónoma como si se tratara de una entidad con personería jurídica, sino que lo hace en representación de la Nación.
Respecto a la naturaleza jurídica de las comisiones de regulación y su comparecencia en el proceso, estima la Sala pertinente traer a colación las siguientes consideraciones contenidas en la sentencia 9 de septiembre de 2009, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado(8),
“El legislador en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 150-7 constitucional, que lo faculta jurídicamente para determinar la estructura de la administración nacional, mediante la creación, supresión o fusión de entidades, creó las comisiones de regulación como unidades administrativas especiales con funciones específicas consistentes en regular la prestación de los servicios públicos domiciliarios, así lo establece el artículo 69 de la Ley 142 de 1994(9).
La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, CRA, creada como unidad administrativa especial según la referida ley, se encuentra adscrita al Ministerio de Desarrollo Económico, (hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial), con autonomía administrativa, técnica y patrimonial, la cual forma parte de la Rama Ejecutiva del poder público según los dictados del artículo 38 de la Ley 489 de 1998(10) y cuyas funciones se encuentran establecidas en los artículos 73 y 74.2 de la Ley 142 de 1994.
De conformidad con lo establecido en el citado artículo 38 de la Ley 489 de 1998, las unidades administrativas especiales pueden tener personería jurídica o carecer de ella según que pertenezcan al nivel central o al descentralizado por servicios. Así, las comisiones de regulación de servicios públicos domiciliarios, y dentro de ellas la CRA, hacen parte de las unidades administrativas especiales del primer grupo, es decir, las del nivel central, sin personería jurídica, adscritas a sus respectivos ministerios.
Por su parte el artículo 67 de la misma Ley 489 de 1998 en cuanto a la organización y funcionamiento de las unidades administrativas especiales, establece que estos son “organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que aquella les señale, sin personería jurídica, que cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un ministerio o departamento administrativo”.
Y el artículo 48 de la Ley 489 citada, en relación con las comisiones de regulación dispuso: “Las comisiones que cree la ley para la regulación de los servicios públicos domiciliarios, mediante la asignación de la propia ley o en virtud de delegación por parte del Presidente de la República, para promover y garantizar la competencia entre quienes los presten, se sujetarán en cuanto a su estructura, organización y funcionamiento a lo dispuesto en los correspondientes actos de creación”.
Como se observa, las comisiones de regulación de los servicios públicos domiciliarios, en virtud de lo establecido por la ley, son unidades administrativas especiales sin personería jurídica, que detentan ciertas características particulares a saber: i) Se encuentran sometidas a las reglas que les impongan sus normas de creación (L. 489/98, art. 48); ii) Gozan de independencia administrativa, técnica y patrimonial aun sin tener personería jurídica (L. 142/94, art. 69 en concordancia con L. 489/98, art. 48) y iii) Ejercen su función de regulación a través de las competencias que les asigne el legislador o el Presidente de la República a través de la figura de la delegación (L. 489/98, art. 48).
Sobre la naturaleza jurídica de las comisiones de regulación, la Corte Constitucional, de conformidad con lo prescrito por los artículos 370, 150-7 y 211 constitucionales, hizo las siguientes precisiones:
“Al respecto, cabe recordar que según lo dispuesto en el artículo 150, numeral 7º, de la Constitución, se reconoce al Congreso la facultad de determinar la estructura de la administración nacional, y en desarrollo de esa misma función también se encuentra habilitado para fijar las características de los órganos creados, esto es, para establecer, como en este caso, la independencia administrativa, técnica y patrimonial de ciertas agencias estatales, con o sin personería jurídica —que en este proceso corresponden a las denominadas unidades administrativas especiales—, para modificar sus características y aún para suprimirlas. Como la Constitución no consagra una enunciación taxativa de los tipos de órganos que pueden ser instituidos en desarrollo de dicha norma, tiene el Congreso la potestad de formular nuevas modalidades de órganos y de renovarlas, con miras a garantizar la eficiencia de la acción estatal y del servicio público.
De igual forma es importante recordar que, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, las comisiones en referencia hacen parte de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional (L. 489/98, arts. 38 y 48), e integran la administración pública, en tanto les han sido asignadas funciones administrativas —como se verá más adelante— (art. 39 ib.) y por eso, respecto de aquellas el presidente actúa como suprema autoridad administrativa (C.N., art. 189)(11)” (resaltado fuera del texto).
En este contexto las comisiones de regulación son órganos administrativos, pertenecientes a la Rama Ejecutiva del poder público, que gozan de independencia administrativa, técnica y patrimonial pese a no detentar la calidad de personas jurídicas; en este orden, surge la inquietud de si dichos entes pueden comparecer en el proceso como independientes o autónomos.
De conformidad con lo prescrito por el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo en la forma en que fue modificado por el artículo 49 de la Ley 446 de 1998, “En los procesos contencioso administrativos la Nación estará representada por el ministro, director de departamento administrativo, superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Fiscal General, Procurador o Contralor o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho (...)”.
Del contenido del texto normativo anteriormente transcrito y teniendo en cuenta que las comisiones de regulación como unidades administrativas especiales pertenecen al nivel central; que no tienen personería jurídica; que sus funciones son de carácter administrativo orientadas a desarrollar o ejecutar programas propios de un ministerio o departamento administrativo y concretamente a regular los servicios públicos domiciliarios; su comparecencia en el proceso no puede hacerse de manera autónoma como si se tratara de un ente con personería jurídica, sino que deberán comparecer en representación de la Nación”.
Hecha la anterior precisión, debe establecerse si el hecho de que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no haya vinculado a la comisión en el proceso en el que se pretende la nulidad de los actos que emitió esta, vulnera o pone en peligro los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la Nación.
Sobre el particular se evidencia que mediante auto del 26 de agosto de 2010 (fls. 32-33), el tribunal antes señalado ordenó que se notificara la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho al Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, y que en el auto del 23 de septiembre de 2010 (fls. 36-39), a través del cual resolvió el recurso de reposición contra la anterior decisión (interpuesto por la ETB), el tribunal afirmó que no vinculaba a CRC porque está adscrita al mencionado ministerio que sí fue vinculado al proceso.
Respecto a la afirmación que realiza el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el segundo de los autos antes señalados y en el informe rendido en el presente trámite, consistente en que la CRC se encuentra representada en el proceso judicial por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, teniendo en cuenta que aquella se encuentra adscrita a este por lo dispuesto por en el artículo 19 de la Ley 1341 de 2009, es necesario aclarar si en virtud de la referida adscripción puede considerarse que no es necesario vincular a la comisión en el proceso contencioso en el que se controvierte la legalidad de dos de sus actos administrativos.
Para tal efecto se recuerda que de conformidad con el artículo 50 de la Ley 489 de 1998, la ley que disponga la creación de un organismo o entidad administrativa del orden nacional debe indicar el ministerio o el departamento administrativo al cual estará adscrito o vinculado, con el fin de que las distintas entidades de la Rama Ejecutiva del poder público ejerzan de forma coordinada las funciones que les son asignadas.
En efecto, la Ley 489 de 1998 buscó que las entidades que pertenecen a la Rama Ejecutiva del poder público y que ejercen funciones afines estén integradas por sectores administrativos, los cuales estarán integrados por el ministerio o departamento administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley definan como adscritas o vinculadas a aquellos según correspondiere a cada área (L. 489/98, art. 42), y en tal sentido encomendó a los ministerios y departamentos administrativos la orientación del ejercicio de las funciones a cargo de los organismos y entidades que conforman el sector que presiden (L. 489/98, art. 44).
En ese orden de ideas para el caso de autos el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, es el encargado de la orientación del ejercicio de las funciones que legalmente se le han asignado a la CRC, sin embargo, se advierte que la relación existente entre las entidades antes señaladas en virtud de la adscripción de la segunda a la primera, es respecto al ejercicio de la funciones administrativas que ejercen, mas no respecto a la capacidad para acudir a un proceso judicial en representación de la Nación, tanto así que el parágrafo del artículo 61 de la Ley 489 de 1998, después de señalar las funciones a cargo de los ministros, entre las cuales se encuentra dirigir y orientar la función de planeación del sector administrativo a su cargo, señala que “la representación de la Nación en todo tipo de procesos judiciales se sujetará a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo y a las disposiciones especiales relacionadas”.
En atención a la anterior situación, para establecer de qué forma se representa a la Nación en los procesos judiciales, que constituye el aspecto central de la presente controversia, debemos remitirnos al Código Contencioso Administrativo, que sobre el particular en su artículo 149 establece lo siguiente:
PAR. 2º—Cuando el contrato haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación, la representación de esta se ejerce por él o por su delegado” (el destacado y subrayado es nuestro).
Nótese que en el inciso segundo de la norma transcrita, se indica que la Nación puede ser representada por una serie de funcionarios, respecto de los cuales se advierte que pertenecen a entidades que carecen de personería jurídica, y por consiguiente que actúan en virtud de la personería jurídica de la Nación. Dentro de las personas que pueden representar a la Nación en un proceso judicial, llama la atención la parte final del referido inciso, en tanto hace referencia al funcionario de mayor jerarquía de la entidad que expidió el acto o produjo el hecho, lo que quiere decir que aparte de los servidores públicos que se indican en el mismo artículo, pueden existir otros que válidamente pueden acudir a un proceso judicial en representación de la Nación, particularmente cuando pertenecen a la entidad que produjo los actos o hechos que dan lugar a la controversia judicial.
En el presente caso, los actos demandados dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2010-00344-01, que se tramita ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, fueron proferidos por la CRC, lo que quiere decir que el funcionario de mayor jerarquía de esta en virtud del artículo 149 del Código Contencioso Administrativo debe acudir al referido proceso en representación de la Nación.
Ahora bien, de conformidad con la norma antes señalada en estricto sentido debe afirmarse que en los procesos en que la Nación es parte, debe vincularse a la persona de mayor jerarquía de la entidad que emitió el acto o que produjo el hecho que genera la controversia, sin embargo, en ocasiones en los procesos donde es parte la Nación, se hace referencia a la necesidad de vincular a la entidad que emitió el acto o produjo el hecho controvertido, como ocurre en el presente caso con la CRC, que reclama no haber sido vinculada al referido proceso contencioso invocando en su favor el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, aunque se reitera en estricto sentido de conformidad con dicho artículo, a quien debe vincularse es al funcionario de mayor jerarquía de dicha entidad, para que represente a la Nación.
Por lo tanto teniendo en cuenta las consideraciones hasta aquí realizadas, un asunto es que la CRC esté adscrita el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, y por lo tanto que deba atender las directrices establecidas por aquel por presidir el sector administrativo al que pertenecen, y otro muy distinto, es la capacidad que tiene la comisión, en términos más precisos, la persona de mayor jerarquía de esta, para acudir a un proceso judicial en representación de la Nación, cuando lo que se pretende es que se declare la nulidad de unos actos administrativos emitidos por la CRC.
Confundir los asuntos antes descritos equivaldría a predicar que las personas de mayor jerarquía de las entidades sin personería jurídica adscritas o vinculadas a un ministerio o departamento administrativo, no pueden comparecer en representación de la Nación a los procesos judiciales en que se controvierten los actos que emitieron las entidades que dirigen, porque supuestamente solo pueden acudir al proceso correspondiente el ministro o director del ministerio o departamento administrativo al que están adscritas aquellas, conclusión que por supuesto es contraria a la intención prevista en el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, que por ejemplo, prevé que un superintendente, es decir el funcionario de mayor jerarquía de una superintendencia, esto es, una entidad que debe estar adscrita a un ministerio o departamento administrativo (L. 489/98, art. 50, par.), sí puede representar a la Nación en un proceso judicial.
Por las razones expuestas estima la Sala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, incurrió en un defecto sustantivo, al no considerar lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, respecto a las solicitudes que se le realizaron en el sentido de vincular a la CRC, de forma precisa al funcionario de mayor jerarquía de esta, al proceso judicial en el que se demanda a la Nación, con el fin controvertir la legalidad de los actos administrativos de la comisión.
El defecto en que incurrió el tribunal antes señalado, pone en riesgo el derecho a la defensa de la Nación, pues sin duda alguna el servidor público de mayor jerarquía de la CRC, es el que de forma principal está llamado a adelantar las actuaciones pertinentes para promover una debida defensa, fundamentalmente porque está al frente de la entidad que emitió los actos controvertidos, es decir, de la entidad que tiene conocimiento detallado de las razones de hecho y derecho por las cuales se profirieron los mismos.
En otras palabras, no vincular al referido proceso al funcionario de mayor jerarquía de la CRC, equivaldría a privar a la Nación de ser representada por la persona que de forma principal está llamada a adelantar las actuaciones pertinentes para el ejercicio de una defensa integral, e incluso, que en el evento que se emita un fallo que acceda a las pretensiones de la demandada, tiene la aptitud fáctica y jurídica para velar por el cumplimiento de las órdenes que pudieran llegar a emitirse contra la Nación.
No obstante las anteriores consideraciones, la ETB afirma que no existe problema alguno con que únicamente se haya vinculado al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, de forma más precisa, al Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, porque este de conformidad con el artículo 20 de la Ley 1341 de 2009(12), es el que preside la CRC, con lo cual eventualmente podría entenderse que dicho ministro es el funcionario de mayor jerarquía de esta, y por consiguiente quien debe acudir en representación de la Nación, al proceso contencioso en que se controvierte la legalidad de los actos emitido por la referida comisión.
Sobre el particular vale la pena resaltar que aunque en efecto el artículo 20 de la Ley 1341 de 2009 señala que el Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones preside la CRC, dicha norma también hace referencia al director ejecutivo de la entidad, que ejercerá sus funciones de acuerdo al reglamento interno, que está contenido en la Resolución 2242 de 2009(13) (modificada por la Res. 3002/2011(14)), que en sus artículos 2º(15) y 15(16) señala que dicho funcionario para todos los efectos legales hará las veces de jefe de la unidad administrativa especial, lo que está en consonancia con lo dispuesto en el Decreto 89 de 2010, que establece la estructura de la comisión, y que en su artículo 7º señala que el referido servidor público “hará las veces de director de la unidad administrativa especial” en los siguientes términos:
“ART. 7º—Funciones de la dirección ejecutiva. La Comisión de Regulación de Comunicaciones, CRC, tendrá un director ejecutivo quien hará las veces de director de la unidad administrativa especial. Uno de los comisionados, de manera rotativa, ejercerá el cargo de director ejecutivo de la CRC, de acuerdo con el reglamento interno. Son funciones de la dirección ejecutiva las siguientes:
1. Coordinar la elaboración del plan anual de acción, teniendo en cuenta el presupuesto disponible para ejecutarlo, presentarlo a la CRC, y velar por su cumplimiento.
2. Realizar el seguimiento al plan anual de acción, informar a la CRC sobre las dificultades importantes, coordinar las acciones necesarias para corregir los desfases presentados en dicho plan y evaluar los resultados de la gestión de la CRC.
3. Coordinar la formulación de los planes, programas y proyectos de la CRC y del comité de comisionados de la misma.
4. Dirigir la elaboración del proyecto de presupuesto anual teniendo en cuenta las necesidades de la CRC, en particular del cumplimiento de la agenda regulatoria y, una vez aprobado, controlar su ejecución.
5. Dirigir y coordinar la administración de personal al servicio de la entidad.
6. Nombrar y remover el personal de la planta que requiera la CRC para el desempeño de sus funciones; diferente al personal de libre nombramiento y remoción, lo anterior con estricta sujeción a las normas sobre la materia.
7. Distribuir, mediante acto administrativo, los cargos de la planta global, de conformidad con lo establecido en la estructura, los planes y programas trazados por la CRC y las necesidades del servicio.
8. Asignar, delegar o distribuir competencias entre los funcionarios y grupos internos de trabajo, para lograr un eficiente desempeño de la entidad.
9. Administrar los recursos técnicos, financieros y logísticos a cargo de la CRC.
10. Administrar el sistema de control interno de la CRC, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 87 de 1993 y demás normas sobre la materia.
11. Dirigir y coordinar el grupo o las funciones del control interno disciplinario de la CRC, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 734 de 2002 y demás normas sobre la materia.
12. Ordenar el gasto en relación con la ejecución del presupuesto anual de la CRC, con sujeción a las normas presupuestales que rigen la materia.
13. Dirigir y controlar los procesos de contratación que sean necesarios para el desarrollo de los objetivos y funciones institucionales.
14. Previo concepto favorable del comité de comisionados, crear, mediante acto administrativo, con carácter permanente o transitorio, grupos internos de trabajo con el fin de atender las necesidades del servicio y cumplir con eficacia, eficiencia y efectividad los objetivos, políticas y programas de la CRC.
15. Previo concepto favorable del comité de comisionados, aprobar el manual de funciones, requisitos y competencias de los empleos de la planta de personal de la CRC y velar por su cumplimiento.
16. Dirigir el sistema de información general y específico para el cumplimiento de las funciones asignadas por la ley a la CRC.
17. Dirigir la política de calidad de la CRC y efectuar el seguimiento correspondiente.
18. Las demás funciones que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza del cargo”.
En ese orden ideas estima la Sala, que tratándose de la representación de la Nación en asuntos en los que es demandada por actos administrativo proferidos por la CRC, el director ejecutivo en su condición de jefe de dicha unidad administrativa especial, debe ser vinculado al proceso correspondiente, se reitera, porque el mismo en virtud de las funciones que le han sido asignadas y por el hecho de estar al frente de la entidad que emitió los actos controvertidos, es el llamado a adelantar las actuaciones pertinentes para promover la defensa integral de la Nación, y para velar por el cumplimiento de las órdenes que pudieran emitirse contra esta.
Por las anteriores razones, sin desconocer que el Ministro de Tecnologías de la Información y las Comisiones según el artículo 20 de la Ley 1341 de 2009 preside la comisión, debe considerarse que según la misma norma y aquellas que la desarrollan, es el director ejecutivo de la entidad el que ostenta la condición de jefe de la misma para todos los efectos legales, y a quien le han sido asignadas las funciones de dirección de dicha unidad administrativa especial, motivo por el cual se estima que su intervención es fundamental en los procesos en que es demandada la Nación por los actos emitido por la CRC, con el fin garantizar en debida forma el derecho a la defensa de aquella.
En ese orden de ideas le asiste razón a la parte accionante cuando estima que es necesaria la vinculación de la comisión (específicamente del director ejecutivo) para lograr una defensa eficaz frente a la demanda que pretende desvirtuar la legalidad de 2 actos administrativos que emitió, sobre todo cuando el mencionado ministerio en la contestación de la demanda (fls. 40-48) no presentó argumentos en favor de la legalidad de dichas decisiones, por cuanto se concentró en sostener que no es el llamado a intervenir en el proceso, y que no le constan la mayoría de los hechos de la demanda.
La anterior circunstancia en criterio de la Sala refuerza la necesidad de que el jefe de la CRC intervenga en el mencionado proceso contencioso, a fin de que el mismo como lo ha manifestado a través de su apoderado en el presente trámite, exponga las razones de hecho y derecho por las cuales considera que las decisiones controvertidas están ajustadas al ordenamiento jurídico, sobre todo, antes de que se emita el fallo correspondiente, en virtud del cual eventualmente podría verse afectada la entidad cuya dirección tiene a cargo, generándose un perjuicio que precisamente de forma preventiva a través de la presente acción busca evitar.
Insiste la Sala en que el director ejecutivo de la CRC, de forma preventiva y luego de intentar infructuosamente su vinculación al proceso contencioso mediante un incidente de nulidad, a través de la acción de tutela está procurando que antes de que se emita la sentencia correspondiente, se permita su intervención en representación de la Nación, teniendo en cuenta que si el fallo proferido accede a las pretensiones de la demanda, en primer lugar como no ha sido vinculado al proceso no podría impugnar aquel, y en segundo lugar, podría verse involucrado en el cumplimiento de la decisión judicial, en tanto los actos controvertidos fueron emitidos por la CRC, y por ende probablemente, sin perjuicio de lo que estime el juez competente, las medidas de restablecimiento de los derechos que estén involucrados, deban ser asumidas total o parcialmente por la misma comisión.
En suma, por las consideraciones realizadas en criterio de la Sala se ha vulnerado el derecho a la defensa de la Nación, al no vincular al referido proceso contencioso al director ejecutivo de la CRC, para que en representación de aquella se pronuncie con todas las garantía procesales en favor de la legalidad de los actos administrativos controvertidos.
3. De las órdenes a proferir.
En ese orden de ideas, para garantizar el derecho a la defensa de la Nación en el referido proceso, debe permitírsele al director ejecutivo de la CRC participar en todas la etapas del proceso, en especial contestar la demanda, solicitar y presentar las pruebas que estime pertinentes y controvertir las de la parte demandante (teniendo en cuenta que el proceso se encuentra en la etapa probatoria), motivo por el cual se le ordenará el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que adelante todas las gestiones que estime pertinentes para que se le garantice al mencionado funcionario en representación de la Nación, todas las oportunidades procesales previstas por la ley para ejercer el derecho a la defensa.
Para tal efecto estima la Sala, sin perjuicio de las medidas que dentro de su autonomía funcional puede adoptar el tribunal demandado, que una alternativa para vincular al director ejecutivo de la comisión al proceso contencioso es tener al mismo como litisconsorte necesario, y por consiguiente que se siga el trámite previsto en el artículo 83 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, es decir, que antes de que se profiera la sentencia de primera instancia, se cite a dicho funcionario para que en el escrito de intervención exponga las razones de la defensa y solicite las pruebas que estime pertinentes.
Se precisa que está en cabeza del juez natural del asunto adoptar la vía pertinente para garantizar la vinculación del jefe de la CRC con plena garantía del derecho a la defensa de la persona jurídica que representará (la Nación), en tanto no se desconoce que existen asuntos como la excepción de falta de legitimidad en la causa por pasiva del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, que no deben resolverse en el presente trámite, so pena de desconocer la naturaleza subsidiaria y excepcional de la acción de tutela, pero que pueden estar directamente relacionados con la vía procesal pertinente para vincular a la comisión.
Por la anterior circunstancia mediante la presente acción no es viable ordenar como lo pretende la parte accionante que se ordene la declaratoria de nulidad de todo lo actuado dentro del referido proceso contencioso, pues se reitera, una decisión de tal naturaleza le corresponde tomarla al juez natural del asunto, máxime cuando en el caso de autos como antes se indicó, pueden existir varias alternativas para vincular al jefe de la referida unidad administrativa especial, una de las cuales también es la mencionada declaratoria de nulidad para rehacer la actuación.
1. TUTÉLASE el derecho a la defensa de la Nación, representada por el director ejecutivo de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
2. ORDÉNASE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2010-00344-01 promovido por la ETB, en el término de 5 días siguientes a la notificación de esta providencia y al recibir el expediente correspondiente al proceso antes señalado, adelante las gestiones que estime pertinentes para vincular al director ejecutivo de la CRC en representación de la Nación, garantizándole que el mismo pueda ejercer de conformidad con el ordenamiento jurídico la adecuada defensa de esta.
3. En firme la presente providencia, DEVUÉLVASE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, el expediente correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2010-00344-01 promovido por la ETB, remitido al presente trámite en calidad de préstamo.
(3) Sobre el particular ver, entre otras, la Sentencia T-452 de 1998 que señaló:
(5) M.P. Eduardo Montealegre Lynett. En similar sentido T-329 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(6) Cfr. Sentencia T-442 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(7) “ART. 19.—Creación, naturaleza y objeto de la comisión de regulación de comunicaciones. La Comisión de Regulación de Telecomunicaciones (CRT), de que trata la Ley 142 de 1994, se denominará Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC), unidad administrativa especial, con independencia administrativa, técnica y patrimonial, sin personería jurídica adscrita al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.
Para estos efectos la Comisión de Regulación de Comunicaciones adoptará una regulación que incentive la construcción de un mercado competitivo que desarrolle los principios orientadores de la presente ley” (el resaltado es nuestro).
(8) Radicación: 11001-03-26-000-2000-01922-01(19224), C.P. Myriam Guerrero de Escobar.
(9) El artículo 69 de la Ley 142 de 1994 dispone: “Créanse como unidades administrativas especiales, con independencia administrativa, técnica y patrimonial, y adscritas al respectivo ministerio, las siguientes comisiones de regulación:
69.1. Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, adscrita al Ministerio de Desarrollo Económico” (...).
(10) El artículo 38 de la Ley 489 de 1998, prevé: “La Rama Ejecutiva del poder público en el orden nacional, estará integrada por los siguientes organismos y entidades 1. Del sector central (...) e) Las superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería jurídica”.
(11) Corte Constitucional, Sentencia C-1162 de 2000.
(12) “ART. 20.—Composición de la comisión de regulación de comunicaciones. Para el cumplimiento de sus funciones, la Comisión de Regulación de Comunicaciones tendrá la siguiente composición:
PAR. 1º—La comisión no podrá sesionar sin la presencia del Ministro de Comunicaciones.
PAR. 2º—La CRC contará adicionalmente con una coordinación ejecutiva. La dirección ejecutiva y la coordinación ejecutiva, cumplirán sus funciones con el apoyo de grupos internos de trabajo, definidos en su reglamento interno.
PAR. 3º—El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones procederá a revisar y a adoptar la estructura y la planta de personal de la Comisión de Regulación de Comunicaciones” (resaltado fuera de texto).
(13) Fls. 147-149.
(14) Fl. 150.
(15) “ART. 2º—Independencia de la Comisión de Regulación de Comunicaciones. De conformidad con la ley, la comisión de Regulación de Comunicaciones, CRC, posee independencia administrativa, técnica y patrimonial, y en desarrollo de esta independencia tiene las siguientes facultades:
Independencia administrativa.
3. El director ejecutivo de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, es el jefe de la unidad administrativa especial para todos los efectos legales (el resaltado es nuestro).
(16) “ART. 15.—Director ejecutivo. Compete a la Comisión de Regulación de Comunicaciones la elección del director ejecutivo en forma rotativa entre los comisionados de dedicación exclusiva, por un término de doce (12) meses, con la posibilidad de prórroga hasta por doce (12) meses adicionales, quien hará las veces de jefe de la unidad administrativa especial. El director ejecutivo elegido tomará posesión dentro de los tres (3) días siguientes a su designación” (resaltado fuera de texto).