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Timestamp: 2019-09-23 11:20:05
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Matched Legal Cases: ['artículo 12', 'artículo 7', 'artículo 19', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 32']

Servicios de prevención ajenos: los polvos que originaron estos lodos
Si se analizan el texto de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL) y especialmente el del Reglamento de los Servicios de Prevención (RSP), da la impresión de que uno de los objetivos que perseguían sus redactores era conseguir que el máximo número de empresas que no estuviesen obligadas a constituir un servicio de prevención propio contratasen los servicios de un servicio de prevención ajeno (SPA). A ello se aplicaron con singular empeño, pues dispusieron que:
1) Los empresarios que contratasen a un servicio de prevención ajeno quedaran eximidos de la designación de trabajadores para realizar tareas preventivas (artículo 12. 2 del RSP), en abierta contradicción con lo dispuesto en el artículo 7.1 de la Directiva Marco cuyo texto establecía que "Sin perjuicio de las obligaciones contempladas en los artículos 5 y 6, el empresario designará uno o varios trabajadores para ocuparse de actividades de protección y de actividades de prevención de los riesgos profesionales de la empresa y/o del establecimiento". La obligación de "designar trabajadores", como es obvio, era absoluta, sin admitir exención alguna en ningún caso, lo cual no impidió que el RSP las estableciera propiciando así fuertemente que los empresarios contratasen un SPA.
Para los empresarios se trataba de una exención importante, pues los trabajadores designados tienen la misma protección frente al despido que los delegados sindicales y, por tanto, eran un personal potencialmente "incómodo".
2) Impidieron de facto la figura del profesional libre en el marco de la prevención de riesgos laborales, pues solo admitieron su contratación por parte de los SPA "cuando sea necesario para la realización de actividades que requieran conocimientos especiales o instalaciones de gran complejidad" (artículo 19.2 del RSP). En ningún caso los empresarios están autorizados a recurrir directamente al profesional libre, lo cual ignora lo dispuesto en el artículo 7.3 de la Directiva: "Si las competencias en la empresa y / o establecimiento son insuficientes para organizar dichas actividades de protección y de prevención, el empresario deberá recurrir a competencias (personas o servicios) ajenas a la empresa y / o al establecimiento." El término "personas" se refiere obviamente a profesionales libres.
Respecto a este asunto el informe Durán recomendaba[i]: "Abrir la posibilidad, para las pequeñas empresas, de contratar especialistas externos con la debida formación para que se ocupen de la prevención de riesgos".
3) Introdujeron la auditoría legal obligatoria para los empresarios que gestionasen la prevención con medios propios. Una decisión única en la Unión Europea cuyo objetivo era, obviamente, encarecer la prevención con medios propios en las pequeñas y medianas empresas que optasen por gestionar directamente la prevención. Solo se eximía a las empresas de menos de seis trabajadores. Lo absurdo de la decisión ha obligado, posteriormente, a elevar ese umbral hasta cincuenta trabajadores, liberando por tanto a la inmensa mayoría de las empresas de la obligación de la auditoría.
Las consecuencias de estas decisiones fueron pronto obvias y el informe Durán[ii] las resumió perfectamente: "...el RSP, de alguna manera, contribuye a que la prevención con medios propios sea excesivamente costosa, forzando en la práctica a que las empresas recurran, como quedó dicho, de forma mayoritaria a los servicios de prevención ajenos y, además, a que lo hagan para la gestión de todas las actividades preventivas de la empresa."
No puede negarse que el supuesto objetivo se alcanzó plenamente, como evidencian los datos de la figura 1, procedentes del INSHT, que muestran que a finales de 2009 casi el 75% de las empresas habían contratado un servicio ajeno, reforzando lo que ya había detectado el informe Durán en el año 2001[iii]. El informe del INSHT[iv] señalaba además que: "El servicio de prevención ajeno es mayoritario en todos los tramos de plantilla, fundamentalmente como única modalidad preventiva (58,3% del total de empresas) o, con bastante menor frecuencia, combinado con otras modalidades preventivas, sobre todo, con el trabajador designado (8,1% del total)".
Figura 1. Implantación de los distintos tipos de recursos preventivos en 1999, 2003
y 2009. Fuente: INSHT. Encuesta Nacional de Gestión de la Seguridad y Salud en las
Empresas 2009. Madrid. 2010
La experiencia ha demostrado, sin embargo, que el modelo diseñado con tanto empeño estaba afectado de graves problemas estructurales que comprometían seriamente su viabilidad a medio y largo plazo. Quizá la causa última de todo ello fuera la que expuso Concepción Serrano, entonces directora del INSHT, en junio de 1993 en unas declaraciones al Diario de Navarra (figura 2) al referirse a los redactores del texto del anteproyecto de ley de prevención: "Serrano se refirió a los redactores del texto legal como personas que no eran ni profesionales de la prevención ni protagonistas de esa seguridad que estaban legislando" Y solicitó "que se vuelvan a reunir casi con un juramento de que todo lo que no sirva para mejorar la seguridad e higiene se quede fuera, lo mismo que los intereses corporativos". Como es natural, fue cesada al día siguiente.
Figura 2. Declaraciones de Concepción Serrano al Diario de Navarra. 26.6.1993
El primer fallo fue apartarse de los principios básicos de la Directiva Marco. Como en el año 2004 señaló Enrique Valenzuela, presidente de la Asociación de Mutuas de Accidentes de Trabajo (AMAT) [v]: "Aunque la Directiva Marco, en su artículo 7, conceptúa el "servicio de prevención" como sinónimo de actividad recibida por la empresa, la Ley de Prevención ha identificado el servicio de prevención con la existencia de una entidad especializada, lo que constituye una singularidad del sistema español que nos separa de la mayor parte de los modelos europeos de organización de la actividad preventiva".
Y continuaba señalando que: "De ahí que en Europa, en términos generales, no exista un mercado de los servicios de prevención, dado que mayoritariamente los distintos países que han transpuesto la Directiva Marco, han prestado más atención al objetivo que persigue la actuación preventiva, que a la forma o medios para llevar a cabo la misma" [vi].
En la misma dirección apuntaba el informe "El mercado de los servicios prevención. Una visión española y europea" elaborado en el año 2007 por la Asociación para el cuidado de la Calidad de Vida [vii]: "En Europa, en términos generales, ni existe ni se ve como algo necesario las empresas que prestan servicios de prevención, ya que mayoritariamente los distintos países que han transpuesto la Directiva Marco a su ordenamiento nacional, han priorizado los servicios de prevención internos, otorgando a los servicios de prevención externos un carácter secundario o complementario de los anteriores". (La negrita es del original).
Y continuaba, casi calcando lo dicho tres años antes por Valenzuela: "La naturaleza o régimen jurídico de los servicios de prevención externos tampoco preocupa en los distintos países comunitarios pues, en la línea de los establecido por la citada Directiva Marco, no se identifica el término "servicio" con la existencia de una determinada entidad, sino con la realización de una actividad que recibe la empresa y que presta cualquier persona física o jurídica competente".
Los redactores del texto, pues, no solo adoptaron una orientación claramente distinta a la imperante en Europa, aplicándose a crear un "mercado de los servicios de prevención" inexistente en los otros Estados miembros, sino que además lo diseñaron mal, con las graves consecuencias que luego han tenido que sufrir quienes se vieron atrapados por los errores de aquellos.
Un error importante consistió en forzar la coexistencia en el mercado de dos tipos de servicios de prevención ajenos con intereses, características y posibilidades bien distintas: los creados por las mutuas de accidentes de trabajo y los generados ex novo por empresarios deseosos de participar en el supuesto suculento negocio que parecía que la Ley había contribuido a crear.
Las consecuencias de conformar un mercado con dos tipos de operadores tan diferentes se pusieron de manifiesto bien pronto, y el informe Durán (página 90) dejó constancia de ello en el año 2001: "La concurrencia en el mercado de entidades especializadas de de distinta naturaleza y sometidas a tan diferentes condiciones como lo están las Mutuas y el resto de entidades que actúan como servicios de prevención externos, viene ocasionando distorsiones en el mercado, que pueden estar dando lugar a una burocratización de la función preventiva desempeñada por los servicios de prevención al introducir distorsiones en los precios y forzar la competencia a la baja".
Y, en consecuencia, recomendaba: "Garantizar la igualdad de las diversas iniciativas que ofrecen servicios a las empresas en el mercado de la prevención de los riesgos en el trabajo" (página 90).
A pesar de tan claras advertencias, la Administración no tomó medidas para atajar los problemas hasta que en el año 2005, forzada por un dictamen del Tribunal de Cuentas [viii], se aprobó el Real Decreto 688/2005, de 10 de junio, por el que se regulaba el régimen de funcionamiento de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social como servicio de prevención ajeno, obligando a las mutuas a convertir sus servicios de prevención en las llamadas sociedades de prevención, propiedad de la mutua pero jurídicamente distintas de ella.
De esta forma se pretendía reducir la distancia entre ambos tipos de operadores, con el fin de que todos ellos pudieran competir en igualdad de condiciones en ese mercado que no existía en ningún otro país de Europa, como había señalado Valenzuela.
Pero la realidad puso de manifiesto que las sociedades de prevención perdían dinero, por lo que la Seguridad Social se vio obligada a autorizar repetidos aumentos de capital de las sociedades de prevención con cargo al patrimonio histórico de sus mutuas propietarias. Como declaró en el año 2010 Miguel Ángel Díaz Peña, director General de la Seguridad Social, a la revista Seguridad y Salud en el Trabajo, órgano oficial del INSHT [ix], "La Administración ha hecho lo posible para que las sociedades de prevención sean viables.... Esperamos que en el medio plazo, una vez que se remonten las mayores dificultades generales de la economía, también la mejor coyuntura va a venir nuevamente a permitirles la viabilidad."
El tiempo se ocupó de demostrar que "lo posible" no fue suficiente y, finalmente, el Gobierno, mediante la ley 35/2014 [x], decidió obligar a las mutuas a vender o liquidar las sociedades de prevención antes de que sucediera lo inevitable y la Seguridad Social tuviera que acabar pagando los platos rotos, es decir, el agujero de las sociedades de prevención.
En el otro lado del ruedo, los servicios de prevención ajenos "mercantiles" como habían sido definidos [xi] - o SPA a secas - han tenido una existencia precaria. Mal regulados desde el comienzo - ¿cómo es posible que se permitiese que pudieran operar SPA con sólo dos especialidades? - e hiperregulados después, su mortandad ha sido considerable.
El máximo exponente de su crisis puede resumirse en la reducción de su número, que pasó de unos 800 en 2010 [xii] a 454 en octubre de 2015 [xiii], y en la caída de la facturación, que en el año 2008 había alcanzado los 1.000 millones de euros [xiv] y en el año 2013 se estimó en 800 millones de euros, de los cuales un 65% correspondería a las extintas sociedades de prevención de las mutuas y el resto a los SPA [xv].
Un aspecto complementario de lo comentado hasta aquí es el hecho de que la disposición final primera de la ley 35/2014 modifica el artículo 32 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales “al objeto de impedir que las Mutuas puedan desarrollar, directa o indirectamente, funciones de los Servicios de Prevención Ajenos”, según explica el preámbulo. Para ello, “Las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social no podrán desarrollar las funciones correspondientes a los servicios de prevención ajenos, ni participar con cargo a su patrimonio histórico en el capital social de una sociedad mercantil en cuyo objeto figure la actividad de prevención”. Así pues, las mutuas quedan definitivamente desvinculadas de cualquier actividad relacionada con los servicios de prevención ajenos.
Si se tiene en cuenta que el preámbulo de la Resolución de 30 de junio de 2009, de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, por la que se establecían los criterios y prioridades a aplicar por las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social en la planificación de sus actividades preventivas para el año 2009, exponía que la acción preventiva con cargo a cuotas “desde el presupuesto ordinario de las mutuas como entidades colaboradoras de la Seguridad Social ha devenido residual y transitoria”, cabe preguntarse cuál será a partir de ahora la implicación de la Seguridad Social en la acción preventiva.
¿Se limitará, como exponía el citado preámbulo, a las acciones realizadas “fundamentalmente a través de la Fundación para la Prevención de Riesgos Laborales y de las encomiendas al Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo”?
En marcha ya un nuevo ciclo alcista de la siniestralidad, no parece que ni las acciones de la Fundación ni las encomiendas al Instituto, cuyo programa Prevención10 ahora devenido Prevención25 no parece suscitar una adhesión apreciable, vayan a ser suficientes para enderezar la situación.
Algo de eso parecen compartir los rectores de la Seguridad Social, que en el año 2015 autorizaron que el presupuesto que las mutuas pueden dedicar a la prevención con cargo a cuotas aumentase desde el 0,5% hasta el 0,7% de sus ingresos por cuotas, es decir, un incremento del 40%. Parece que, finalmente, ha dejado de tratarse de una actuación residual y transitoria aunque sigue siendo extremadamente modesta, pues totaliza uno 45 millones de euros para el ejercicio 2016
A título comparativo, las “mutuas” alemanas dedican a la prevención alrededor del 9% de su presupuesto de gastos, lo que en el año 2014 representó 1.083 millones de euros [xvi] (figura 3). Quizá ello tenga que ver con el hecho de que su índice de incidencia baja ininterrumpidamente desde el año 1960 (figura 4), contrastando con las "montañas rusas" que caracterizan la evolución temporal de la siniestralidad española. O quizá sea casualidad.
Figura 3. Evolución del gasto en prevención de las “mutuas” alemanas entre
1985 y 2014 (millones de euros). Fuente: DGUV
Figura 4. Evolución en Alemania de la siniestralidad absoluta (línea azul) y del índice
de incidencia (línea roja) medido en accidentes con baja por cada mil trabajadores
equivalentes a tiempo completo. 1960-2014. Fuente: BaUA
[i] Durán López, F. Informe sobre riesgos laborales y su prevención. La seguridad y la salud en el trabajo en España. Madrid. Presidencia del Gobierno. 2001. Página 94.
[ii] Durán López, F. Op. cit. Página 269.
[iii] Lamentablemente, el INSHT no dispone de datos más recientes.
[iv] INSHT. Encuesta Nacional de Gestión de la Seguridad y Salud en las Empresas 2009. Madrid. 2010.
[v] Valenzuela de Quinta, E. Modelos de organización preventiva en Europa".La Mutua. 11, 87-99, 2004.
[vi] Valenzuela, E. op. cit.
[vii] Asociación para el cuidado de la Calidad de Vida. El mercado de los servicios prevención. Una visión española y europea. Disponible en:
http://www.cvida.com/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=11
[viii] http://www.boe.es/boe/dias/2006/07/24/pdfs/C00003-00052.pdf
[ix] INSHT. Entrevista a M.A. Díaz Peña. Seguridad y Salud en el Trabajo. 57, mayo 2010.
[x] http://www.boe.es/boe/dias/2014/12/29/pdfs/BOE-A-2014-13568.pdf
[xi] Ver http://pdfs.wke.es/8/1/5/6/pd0000018156.pdf
[xii] http://www.porexperiencia.com/articulo.asp?num=71&pag=08&titulo=-Quien-t...
[xiii] http://prensa.empleo.gob.es/WebPrensa/noticias/laboral/detalle/2671
[xiv] Estimación propia a partir de diversas fuentes.
[xv] González Ruiz, M. El futuro de los SPA. Disponible en: http://prl.foment.com/admin/uploads/docs/20150612143452.pdf
[xvi] DGUV. DGUV Statistiken für die Praxis 2014. Disponible en: http://www.dguv.de/medien/inhalt/zahlen/documents/dguvstatistiken2014d.pdf
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