Source: https://es.scribd.com/document/64223767/Mexico-Litigio-Estrategico-y-Deportacion-de-Extranjeros-en-Mexico
Timestamp: 2017-02-21 14:23:47
Document Index: 250128023

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Sin Fronteras I.A.P. agradece el apoyo de John D. Catherine T. MacArthur Foundation para la realización de este proyecto
México, junio de 2011 D.R. © 2011, Sin Fronteras I.A.P. Puebla número 153, Col. Roma, México, D.F.
LITIGIO ESTRATÉGICO Y DEPORTACIÓN DE EXTRANJEROS EN MÉXICO
•	mISIóN, vISIóN Y oBJETIvoS •	dIRECToRIo SIN fRoNTERAS, IAp
•	I. INTRoduCCIóN •	II. ANálISIS dE CoNCEpToS lEgAlES SoBRE lA dEpoRTACIóN o ExpulSIóN dE ExTRANJERoS •	III. mARCo JuRídICo INTERNACIoNAl dE lAS dEpoRTACIoNES •	IV. lA ExpERIENCIA dE SIN fRoNTERAS EN El lITIgIo dE CASoS SoBRE dEpoRTACIóN dE mIgRANTES •	V. BIBlIogRAfíA
Litigio Estrátegico y Deportación de Extranjeros en México
Sin Fronteras I.A.P. es una organización civil mexicana, laica, apartidista y sin fines de lucro, que trabaja para contribuir al cambio de las condiciones en las que ocurren las migraciones internacionales y el asilo, a fin de que estos se den en un marco de pleno respeto de los derechos humanos de los migrantes internacionales, solicitantes de asilo, refugiados y sus familiares
Sin Fronteras I.A.P es una organización consolidada y congruente con sus valores, que trabaja desde un enfoque de derechos humanos y cuya capacidad de incidencia se traduce en el acceso efectivo de la población migrante internacional, solicitante de asilo y refugiada a sus derechos.
Contribuir al proceso de empoderamiento de migrantes internacionales, solicitantes de asilo, refugiados y sus familiares, para que estos puedan satisfacer sus necesidades y garantizar el respeto de sus derechos. • Contribuir a la construcción de una cultura incluyente y sustentada en derechos humanos, que permita que las migraciones internacionales y el asilo se lleven a cabo en un ambiente libre de violencia. Promover el desarrollo y la aplicación de un marco normativo, de programas y políticas públicas integrales acordes a los estándares de derecho internacional. Fortalecer la capacidad institucional de Sin Fronteras.
Directorio Sin Fronteras, IAP*
Fabienne Venet Rebiffé Presidenta Directora del Instituto de Estudios y Divulgación sobre Migración, A.C. México D.F. Blanca Lilia Villaseñor Roca Tesorera Directora del Albergue del Desierto Mexicali, Baja California Vladimiro Valdés Montoya Secretario Director del Servicio Jesuita a Migrantes México, México D.F. Adriana María Cortés Jiménez Vocal Directora de la Fundación Comunitaria del Bajío, Irapuato, Guanajuato. Rodolfo García Zamora Vocal Profesor/Investigador del Doctorado en Estudios del Desarrollo en la Universidad Autónoma de Zacatecas, Zacatecas. Leticia Calderón Chelius Miembro Profesora del Instituto Mora, México D.F. Manuel Ángel Castillo García Miembro Profesor/Investigador de El Colegio de México, México D.F. Genoveva Roldán Dávila Miembro Investigadora del Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM, México D.F. Gustavo López Castro Miembro Profesor/Investigador de El Colegio de Michoacán, La Piedad, Michoacán Luis Enrique Graham Miembro Socio, Chadbourne & Parke, S.C.
Aurélie Bellon Encargada de Desarrollo de Proyectos Paulo Sergio Martínez Sumuano Encargado de Comunicación
Diana Martínez Medrano Coordinadora de Atención y Servicios Carolina Carreño Nigenda Sub Coordinadora de Acompañamiento Psicosocial Joselin Barja Coria Psicóloga de Acompañamiento Psicosocial Noemí García Piña Trabajadora Social Perseo Quiroz Rendón Sub Coordinador de Defensoría Mónica Oehler Toca Abogada de Defensoría Sandra Lorena Cano Padilla Abogada de la Clínica Jurídica de Documentación Migratoria e Identidad Pamela Castro Lobato Abogada de la Clínica Jurídica de Documentación Migratoria e Identidad
Perla Xóchitl Morales Salazar Coordinadora de Administración Ricardo Hernández Damián Asistente de Administración Mary Jóse Flores Correa Recepción Ana Belén Hernández Hernández
Nancy Pérez García Directora General Karla Silvia Meza Soto Asistente de Dirección
* Vigente a junio de 2011
El objetivo de este documento es servir como instrumento informativo para el litigio de casos en materia migratoria. Específicamente, aquellos en los que se controvierta la deportación de extranjeros. En principio, conviene tener presente que desde que se abrió el Área de Defensoría en Sin Fronteras, el objeto del litigio que se ha realizado en contra de las deportaciones de personas migrantes, no ha sido el oponerse a que la autoridad migratoria las realice, sino el que su determinación y ejecución sea respetuosa de los derechos humanos de los migrantes afectados por su aplicación. Sin embargo, la realidad fáctica y legal en que se realizan las deportaciones, según lo documentado por Sin Fronteras y el Área de Defensoría, ha sido la comisión sistemática de violaciones a los derechos humanos de las personas migrantes por parte de la autoridad migratoria. En esos ámbitos es importante destacar que los escasos avances también se encuentran relacionados con el hecho de que el tema de la deportación ha sido desvirtuado por académicos y algunos jueces, quienes no han sabido darle un contenido definido atribuible a la falta de interés en su estudio teórico y efectos de su aplicación práctica, tal y como se percibirá de los casos representados. Desde el punto de vista de la defensa de los derechos humanos de los migrantes, son la invisibilidad del extranjero dentro del contexto social y político en México, el poco desarrollo doctrinal y legal que ha existido en torno a las deportaciones lo que ha generado las principales trabas para la reivindicación y ejercicio de derechos de las personas migrantes, creando incluso confusiones que obstaculizan su efectiva defensa y definición. Hasta antes de la última tesis jurisprudencial del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, referente a la procedencia o no de la suspensión de plano en la deportación, el interponer un juicio de Amparo y hacer valer la deportación o la expulsión como actos reclamados significaban la diferencia entre la aceptación o no de la demanda, el tipo de suspensión del acto que se concedía y hasta el otorgamiento del Amparo. En más de una ocasión nos encontramos que los Jueces de Distrito trataban de diferenciar, lo mismo que las autoridades migratorias, el acto de deportación del acto de expulsión, y hay un sin número de argumentos legales, no siempre sólidos, en torno de la semántica empleada que contribuían a no aclarar el punto. En medio de opiniones divergentes o vagas, el Instituto Nacional de Migración enfrentó, seguramente, un gran número de demandas de Amparo en las que su principal línea argumentativa la constituía que las expulsiones que realizaba “no eran deportaciones”. Aunado a la poca certidumbre y claridad sobre los términos empleados, esta hipótesis lograba tener sus efectos en el poder judicial. Más de un juzgador no pudo superar el obstáculo que la semántica presentaba emitiendo criterios realmente lamentables para el goce de los derechos del extranjero y la efectiva protección a la violación de los mismos frente al acto de deportación. En Defensoría pudimos constatar, a raíz del litigio, las diferentes opiniones de los Jueces de Distrito. En ese sentido, un número considerable de jueces consideraba a la deportación como aquella que realizaba el Ejecutivo Federal en uso de la facultad concedida por el artículo 33 Constitucional, mientras que la expulsión, tal como lo señalaba la Ley General de Población, era aquél acto por el que no procedía el Amparo en los términos establecidos por el artículo 22 y 136 de la Ley de Amparo. Otros jueces consideraban que la deportación era la que realizaba la autoridad migratoria
y la expulsión la consagrada en el artículo 33 Constitucional, ya que así parece inferirse de algunas jurisprudencias, contradictorias también; y finalmente, los menos, consideraban a la deportación y a la expulsión como sinónimos. De ahí que en consideración a todas las particularidades y dificultades que se encontraron y se encuentran al abordar la deportación, el presente documento intente plasmar por un lado, los conceptos elementales respecto de la deportación, su distinción del artículo 33 Constitucional y sus homónimos semánticos, mientras que por el otro se establece su marco legal nacional e internacional, así como los avances en el tema y la experiencia de Sin Fronteras en el litigio de estos casos.
b) Elimina de la discusión al artículo 33 Constitucional que constituye no la excepción al término (puesto que sigue siendo deportación o expulsión) sino el caso de excepción a las garantías del debido proceso que otorga la Constitución a toda persona que se encuentra en territorio mexicano. Ello más allá que en algún momento efectivamente se haya intentado dar o no diferenciarle semánticamente. Por otro lado, nos permite delimitar cuál es nuestro interés en llevar a cabo el litigio estratégico de casos sobre las deportaciones, toda vez que, con apoyo en la definición planteada, se llega a la siguiente conclusión: si bien la deportación es un acto soberano que puede ser legítimo, los Estados tienen el deber de que su determinación, perpetración o ejecución no viole los derechos humanos del individuo al que se le impone u obliga a salir del país. De ahí que para que el acto sea válido y no violatorio de derechos humanos, se requiere que: a) Sea el resultado de un procedimiento establecido por ley. b) Respete las garantías procesales que asisten a la persona durante la sustanciación del procedimiento. c) Sea determinado, fundada y motivadamente, por la autoridad competente. La ausencia de respeto a estos elementos en el ejercicio de la potestad del Estado de llevar a cabo las deportaciones, provoca que estas últimas sean de interés para el litigio de casos pues con su no-observancia el Estado viola diferentes derechos humanos de las personas migrantes, a saber: 1. Integridad y libertad personal. 2. Audiencia. 3. Debido Proceso legal. 4. Recurso efectivo y acceso adecuado a la justicia. 5. Seguridad jurídica.
II. Análisis de conceptos legales sobre la deportación o expulsión de extranjeros.
Es importante tener claridad en asegurar que la deportación o la expulsión, más allá de las luces que nos dan el poder judicial o los académicos sobre su significado, podemos definirla, a través de la experiencia del Área de Defensoría, como un acto de soberanía estatal, por el que se determina sancionar a una persona extranjera con su salida de un territorio del que no es nacional. Esta definición que podría parecer obvia es relevante mantenerla como eje de nuestras acciones en tanto que nos aleja de discusiones bizantinas, acercándonos a lo que constituye el objeto de nuestro litigio en el tema. En un principio, la definición propuesta nos hace entender dos aspectos fundamentales: a) Deportación y expulsión son sinónimas, que significan y tienen los mismos efectos en su aplicación porque el acto es el mismo, es decir, se obliga1 a salir a una persona extranjera del territorio nacional.
1 Entiéndase por obligación el poder coercitivo que tiene el Estado para hacer cumplir sus determinaciones.
La violación a estos derechos prácticamente se comente sistemáticamente en los casos de deportaciones. Adicionalmente, otros derechos de índole familiar, laboral y de impartición de justicia entre otros que se crean durante su permanencia en México, resultan vulnerados a partir de una deportación poco respetuosa de las garantías que debe de ofrecer su determinación. En Defensoría, al efectuar un litigio en contra de la forma y métodos utilizados para llevar a cabo las deportaciones, nos hemos encontrado con un sin número de dificultades para lograr el efectivo respeto a estos derechos y la protección del Estado. Las aristas que hemos identificado en torno al tema de deportación se presentan respecto de varios puntos controversiales como son: a) b) c) d) e) Distinción de la deportación y expulsión. Deportación y artículo 33 Constitucional. Ejecución de la deportación como un Acto consumado e irreparable. Competencia de los tribunales que conocen de la deportación. Competencia de las autoridades migratorias.
En cada una de estas dificultades, es necesario sentar posturas claras sobre la dirección que se da al litigio, el objeto último que se persigue y la postura que hay que adoptar tanto en la defensa de un caso como en las acciones de incidencia, cabildeo y difusión que se realizan en la institución. Ello contribuirá a crear una visión y criterio homogéneo desde las diferentes áreas de trabajo, respecto de los mismos temas y dificultades que se enfrentan.
2.1 Distinción doctrinal y jurídica de los términos deportación y expulsión.
La palabra deportar en el diccionario de la Real Academia de la lengua española nos dice que es desterrar a alguien a un lugar, por lo regular extranjero y confinarlo allí por razones políticas o como castigo, mientras que expulsar es empleado para referir el acto de echar a una persona de un país. Estos elementos que nos proporcionan un diccionario común, no difieren en gran medida de lo que encontramos en diccionarios y enciclopedias jurídicas2, por el contrario, puede ser que estos nos lleven a encontrar definiciones que llegan a resultar contradictorias en su análisis con otras. También ocurre que aunque diccionarios jurídicos como el editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, consideran la expulsión y la deportación como sinónimos, al momento de adentrarse a la lectura del concepto, existe al parecer cierta diferencia que no logra desvanecerse. En ese sentido el diccionario en mención precisa como deportación lo siguiente: I. Del latín deportatio-onis. II. La deportación, pena política, aflictiva e infame, encuentra sus orígenes remotos en el sistema punitivo adoptado por los antiguos Estados mediterráneos, y es una pena etimológica e históricamente enmarcada dentro del derecho romano, llevando normalmente aparejada la pérdida de los derechos de ciudadanía y la confiscación de bienes. Si bien puede considerarse que tal sanción cae en desuetudo después de la caída del Imperio Romano, ésta, sin embargo, vuelve a aparecer cuando las grandes naciones europeas extienden sus dominios a ultramar, pero revistiendo ahora un particular aspecto económico y social (población de colonias lejanas). III. Actualmente, la deportación puede calificarse en general como aquel tipo de sanción
2 Se consultaron las definiciones de expulsión y deportación de la enciclopedia jurídica OMEBA y el Diccionario Jurídico Mexicano.
que tiene por objeto, a diferencia del destierro, exiliar únicamente a residentes extranjeros de manera temporal o permanente fuera del país por motivos especialmente de oportunidad política; ésta es también susceptible de aplicación en relación con aquellos sujetos presuntamente responsables de haber infringido sustancialmente normas del orden jurídico nacional y constituyen así un eficaz medio de liberarse la sociedad de personas calificadas como peligrosas para la cohesión de la misma. De acuerdo con la C, la deportación, como pena aflictiva, debe considerarse como una sanción no permitida por nuestro sistema jurídico en cuanto que el a.22 de la C prohíbe expresamente toda pena inusitada y trascendental. Por otra parte y a diferencia de lo que sucede en el sistema constitucional norteamericano (en donde existe previo juicio y garantía de audiencia), nuestra C ha investido al Ejecutivo de la Unión con la “facultad exclusiva de hacer abandonar el territorio nacional, inmediatamente y sin necesidad de juicio previo, a todo extranjero cuya permanencia juzgue inconveniente”. […] En este sentido [de juicio previo], la deportación no deberá ser confundida con la figura jurídica de la expulsión consagrada por nuestra LGP y cuya aplicación es prevista para aquellos extranjeros que se hubieren internado ilegalmente en el país, se dediquen a actividades ilícitas, o que se ostenten como poseedores de una calidad migratoria distinta de la que tienen. Como se aprecia en la definición, en un primer momento se reconoce la deportación en términos del artículo 33 Constitucional y
posteriormente se hace la diferencia con la figura jurídica de la expulsión como aquella a la que se refiere la Ley General de Población, sin aclarar los alcances de cada una o si realmente existe una diferencia entre ambas figuras. Se han logrado resultados similares en revisiones a los criterios jurisprudenciales del Poder Judicial de la Federación o en libros especializados en derecho, derecho administrativo o derecho de los extranjeros, especialmente cuando se contrastan las opiniones que se vierten en torno al término deportación y expulsión, así como a la variante que constituye de dicho acto el artículo 33 Constitucional. Como ejemplo de estas disparidades de opinión, tan sólo se hará mención a cuatro criterios jurisprudenciales de los muchos que existen con iguales opacidades. EXTRANJEROS. AMPARO EN CASO DE EXPULSIÓN. RESIDENCIA. No es exacto que, por virtud de haber sido un quejoso expulsado de la República, deba entenderse irreparablemente consumado el acto que se reclama, si éste consiste en la negativa a admitir en el promovente la calidad de inmigrado, es decir, la negativa a reconocer que el propio quejoso ha adquirido “derechos de radicación definitiva en el país” (artículo 64 de la Ley General de Población). El hecho de la expulsión no puede, por sí mismo, impedir la existencia del derecho a radicar definitivamente en México […]” EXTRANJEROS, EXPULSIÓN DE. Aún cuando el artículo 33 de la Constitución otorga al Ejecutivo facultad para hacer abandonar el territorio nacional a los extranjeros cuya permanencia juzgue inconveniente, esto no significa que los propios extranjeros deben ser privados del derecho que tienen
para disfrutar de las garantías que otorga el capítulo 1 de la Constitución; por lo cual la orden de expulsión debe ser fundada, motivada y despachada dentro de las normas y conductos legales. DEPORTACIÓN Aunque es cierto que a la Secretaría de Gobernación corresponde la vigilancia de la entrada y salida de los nacionales y extranjeros y la documentación de los mismos, así como también la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones que dicte respecto a la permanencia en el país y actividades de los inmigrantes y no inmigrantes, la deportación decretada por las autoridades de la Secretaría de Gobernación debe basarse en hechos ciertos que justifiquen la necesidad de tal medida. DEPORTACIÓN, SUSPENSION TRATANDOSE DE. Si fue solicitado el amparo contra la detención del quejoso y la orden de expulsión del mismo de la República, si no se concediera la suspensión de dichos actos, el quejoso sería expulsado y con su expulsión quedaría sin materia el amparo; por consiguiente, es manifiesto que se reúnen los requisitos de las tres fracciones del artículo 124 de la Ley de Amparo, y que por ende, procede la suspensión, siendo aplicable lo dispuesto por el artículo 136 de la Ley de Amparo. A la luz de los criterios antes expuestos, se aprecia que mientras para algunos miembros del poder judicial deportación y expulsión son palabras sinónimas, para otros su utilización es diferenciada e incluso, algunas tesis jurisprudenciales se prestan para crear ficciones terminológicas que llevaron a los jueces de Distrito, principalmente, a crear conflictos en sus resoluciones. Aunque la diferencia terminológica parezca irrisoria, en los casos representados por el Área de Defensoría nos encontramos con resoluciones en las que el juez señalaba que deportación y expulsión no era lo mismo. Algunos razonaban sobre la potencial diferencia entre ambos actos y otros simplemente eran omisos3. En algunos casos también, el error llevaba a tales grados que al momento de promover una demanda urgente en contra de la expulsión, los jueces se negaban a iniciar la demanda de Amparo por no ser la “expulsión” uno de los supuestos que contemplaba la Ley de Amparo como aquéllos que hacían inmediata su intervención y así, finalmente, todavía en 2007 ante el acto violatorio hecho consistir en la deportación y/o expulsión del extranjero, el juez de Distrito dicto dos tipos de suspensión del acto, una de plano en contra de la deportación y una provisional para el acto de expulsión. Esta diferencia quedó zanjada a raíz de la resolución emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en 2007 por la que se emite la jurisprudencia cuyo rubro es: SUSPENSIÓN DE OFICIO. PROCEDE DECRETARLA DE PLANO CONTRA LA EXPULSIÓN DE EXTRANJEROS ORDENADA POR UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA CON FUNDAMENTO EN LA LEY GENERAL DE POBLACIÓN4 Algunos elementos que se recogen en dicha resolución sobre los motivos que dieron lugar a la existencia de confusiones entre los términos es conveniente mantenerlos presentes y en conjunto con otros que en Defensoría hemos detectado, se resumen en los siguientes:
3 Ver caso Edgar Hincapié. 4 Registro No. 170578. Localización: Novena Época Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXVI, Diciembre de 2007 Página: 15, Tesis: P./J. 80/2007, Jurisprudencia, Materia(s): Administrativa
a) Modificaciones a la terminología en la Ley General de Población. Esta ley fue abrogada en varias ocasiones. La primera de ellas, correspondiente a 1936 tenía como acto de autoridad a la deportación. La Ley de 1947 comenzó a utilizar indistintamente y como sinónimos los términos deportación y expulsión y, finalmente, la Ley de 1973 sustituyo el término deportación por el de expulsión. b) Permanencia del artículo 22 de la Ley de Amparo. Este artículo que habla sobre la procedencia inmediata del juicio de Amparo tratándose de deportación y da pie a otorgar la suspensión de plano respecto del acto, permaneció sin reformas desde su creación en 1936, es decir, el mismo año en que se creó la primera ley migratoria. c) Criterios Jurisprudenciales. La gran mayoría de los criterios del poder judicial referentes a la deportación y expulsión de los extranjeros corresponden a las décadas anteriores a los setenta, por lo que no corresponden a la actual terminología de la Ley General de Población y contribuyó a una inadecuada interpretación de los mismos que al final se traducían en las resoluciones desfavorables que dictaba el poder judicial. d) El término que debía emplearse cuando se trata de la aplicación del artículo 33 Constitucional. Dado que parte de la confusión se refería a que la deportación o expulsión era la denominación del acto establecido en el artículo 33 Constitucional, parte de la discusión de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia estuvo orientada a establecer si alguno de los dos términos era exclusivo para el artículo 33 o cómo debía nombrarse a éste. La conclusión de la suprema Corte fue en el sentido de señalar que los términos eran sinónimos toda vez que la Ley de Amparo al hablar de deportación se refería al acto que lleva a cabo el Instituto Nacional de Migración y al que la Ley General de Población vigente denomina como expulsión. Dejando, sin clarificar como se le denomina al acto del
artículo 33 Constitucional y sin aclarar si la expulsión era un término que se utilizó en exclusivo para la aplicación del artículo 33 Constitucional.
2.2 Deportación Constitucional.
Es importante para los objetivos del litigio estratégico realizar una pequeña reseña del artículo 33 Constitucional. Aunque se ha superado uno de los problemas fundamentales que se presentaba respecto a éste y el término deportación o expulsión, es conveniente ver que en ocasiones, el Área de Defensoría sí se ha enfrentado a la aplicación fáctica del artículo 33 Constitucional, pero no frente al poder ejecutivo sino frente a la autoridad migratoria. De ahí la conveniencia en diferenciarles para poder actuar conforme a la situación concreta que se nos plantea, tanto en el litigio como en las demás áreas de incidencia5. Respecto a cómo nombrar al acto establecido en el artículo 33 Constitucional en el Área de Defensoría hemos llegado a la conclusión que el acto que refiere el artículo 33 Constitucional es el de deportación o expulsión, pero a diferencia de la deportación practicada por el Instituto Nacional de Migración, es una expulsión especial aplicada exclusivamente por el titular del ejecutivo federal que constituye una excepción a las garantías de debido proceso. Se considera que en origen, la expulsión era un término que se utilizaba más comúnmente para referir el 33 Constitucional, pero ahora ello ya no es relevante. Lo que importa es la naturaleza del acto, el fundamento y motivación que da lugar a su aplicación. Esa es la diferencia fundamental entre las deportaciones que realiza el Instituto Nacional de Migración y las que realiza el presidente en ejercicio del artículo 33 Constitucional.
5 Cuando se habla de incidencia no se hace referencia a cabildeo o lobbying, sino a una serie de acciones, entre las que se incluyen el litigio estratégico, que pueden incidir o colaborar para que se lleven a cabo cambios estructurales o de políticas públicas.
Antes que nada, conviene citar el contenido del artículo 33 Constitucional que a la letra dice: Artículo 33. Son extranjeros los que no posean las calidades determinadas en el artículo 30. Tienen derecho a las garantías que otorga el Capítulo I, Título Primero, de la presente Constitución; pero el Ejecutivo de la Unión tendrá la facultad exclusiva de hacer abandonar el territorio nacional, inmediatamente y sin necesidad de juicio previo, a todo extranjero cuya permanencia juzgue inconveniente. Los extranjeros no podrán de ninguna manera inmiscuirse en los asuntos políticos del país. El texto de este artículo ha sido uno de los contados artículos constitucionales que no han sufrido modificación alguna desde su aprobación por el Congreso Constituyente. Dentro de las discusiones en torno al tema, es interesante recoger que fue un artículo por cuya gravedad, en cuanto a la posibilidad de sacar a un extranjero sin previo juicio y sin respeto a su garantía de audiencia, fue ampliamente discutida. “La Comisión no considera arreglada a la justicia la facultad tan amplia que se concede exclusivamente al extranjero que juzgue pernicioso, inmediatamente, sin figura de juicio y sin recurso alguno […] La comisión conviene en la necesidad que existe de que la nación pueda revocar la hospitalidad que haya concedido a un extranjero cuando éste se hubiera hecho indigno de ella; pero cree que la expulsión, en tal caso, debiera ajustarse a las formalidades que dicta la justicia; que debieran precisarse los casos en los cuales procede la expulsión y regularse la manera de llevarla a cabo […] dejando siquiera el juicio de amparo al extranjero amenazado de expulsión. Esta garantía que consultamos está justificada por la experiencia, pues hemos visto casos en que la expulsión de un extranjero ha sido notoriamente injusta y en cambio se han visto casos en que la justicia nacional reclama la expulsión y, sin embargo, no ha sido decretada”. De las divergencias de opinión es posible dilucidar cuáles eran las preocupaciones del Constituyente en caso de suprimir el artículo 33 Constitucional. Incluso existió una propuesta de redacción que más o menos atendía a sus preocupaciones primordiales, entre las cuales la fundamental era la injerencia en los asuntos políticos del país. “[…] hemos decidido presentar el mismo artículo 33 en la forma que sigue: Artículo 33. Son extranjeros los que no poseen las calidades determinadas en el artículo 30. Tienen derecho a las garantías que otorga el Capítulo I, Título Primero, de la presente Constitución; pero el Ejecutivo de la Unión tendrá la facultad exclusiva de hacer abandonar el territorio nacional, inmediatamente y sin necesidad de juicio previo:-I. A los extranjeros que se inmiscuyan en asuntos políticos […] –IV. A los que en cualquier forma pongan trabas al Gobierno legítimo de la República o conspiren en contra de la integridad de la misma […] en todos estos casos la determinación que el Ejecutivo dictare en uso de esta facultad, no tendrá recurso alguno, y podrá expulsar en la misma forma a todo extranjero cuya permanencia en el país juzgue inconveniente”6
6 Diario de los Debates del Congreso Constituyente. Estados Unidos Mexicanos, Periodo única, Querétaro, 18 de diciembre de 1916, Tomo I, núm. 29, p. 354.
En este sentido, el artículo 33 Constitucional fue aprobado con intención primordial de expulsar de territorio nacional a los extranjeros que llegaran a tener una participación política y de alguna manera también podía atender a una necesidad de expulsar a todo aquél extranjero que constituía un riesgo a la seguridad o estabilidad del Estado mexicano.7 Las expulsiones por artículo 33 Constitucional han sido numerosas y su identificación requiere de una larga búsqueda en los archivos de la Secretaría de Relaciones Exteriores y la Secretaría de Gobernación, especialmente la primera que fue quien guardó todas las expulsiones que se hicieron en el periodo post revolucionario. Sin embargo, es suficiente con mencionar aquí que mediante solicitud formulada a la Secretaría de Gobernación mediante el Sistema de Información del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental, respecto a cuantos extranjeros se había hecho abandonar el país en términos del artículo 33 Constitucional desde 1917 hasta julio de 2006, se obtuvo respuesta en el sentido que sólo uno fue expulsado en el año 1964 y 13 en el año 19988. De esta información, llama la atención que aparentemente la figura se dejó de utilizar en el año 1998, mientras que las deportaciones de extranjeros con fundamento en actividades políticas, sociales u otras análogas han continuado, como son las deportaciones de los extranjeros que se encontraban en la Cumbre de Guadalajara, en la de Monterrey, e incluso en el conflicto suscitado en San Salvador Atenco. La razón más lógica que encontramos para este fenómeno ha sido que la deportación de extranjeros por motivación política se ha hecho posible dentro del marco de la Ley General de
7 Es posible que el constituyente sí haya realizado una diferencia entre deportación y expulsión, en tanto que al discutir el artículo 33 Constitucional siempre utilizó el término expulsión y en la Ley de Amparo quedo establecido el término deportación. No obstante, al haber cambiado la Ley General de Población de terminología, la posible diferencia de contenido que se quiso realizar dejo de operar al tiempo que creo las confusiones en jurisprudencia aplicable a los casos. 8 Solicitud 000400097406 IFAI. Respuesta en Oficio No. DICOPPU/211/2774/06 de fecha 22 de agosto de 2006.. Unidad de Gobierno de la Secretaría de Gobernación. Archivos de Sin Fronteras.
Población y ejercido por el Instituto Nacional de Migración. De ahí que aparentemente ya no existan, después del año 98, las deportaciones por artículo 33 Constitucional. Así también pudo haber influido para su noaplicación el caso del reverendo Loren Riebe y otros sacerdotes, presentado ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Posterior a su detención y traslado ante autoridades migratorias, el Reverendo Riebe atestigua que fue interrogado por dichas autoridades y que el mismo versaba “sobre los partidos políticos, los grupos políticos indígenas, el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) y las ocupaciones de tierras”9. En este sentido, ha ocurrido que en lugar de realizar una aplicación directa del artículo 33 Constitucional, los extranjeros que de alguna manera han sido puestos a disposición del Instituto Nacional de Migración por haber sido detenidos en un enfrentamiento que posee tintes políticos o bien directamente por presumir algún tipo de participación política o social dentro de algún movimiento, son deportados ya sea porque no tienen una legal estancia en el país (artículo 123 o 119 de la LGP) o bien porque teniéndola, han realizado actividades para las cuáles no estaba autorizada su legal estancia (artículo 120). Es decir, el Estado mexicano ha disfrazado la aplicación del artículo 33 constitucional con, en ocasiones infundadas –ver caso Atenco-, violaciones a las leyes migratorias. Asimismo el ya mencionado caso de los sacerdotes, junto con la información obtenida vía Instituto de Acceso a la Información Pública Gubernamental son relevantes en tanto que dan idea de que es posible que se realizaran deportaciones por participación política conforme a la Ley General de Población y conforme al artículo 33 Constitucional sin distingo10, así como es probable que a partir
9 CIDH. Informe No 49/99, caso 11.610. Loren Laroye Riebe Star, Jorge Barón Guttlein y Rodolfo Izal Elorz contra México. 13 de abril de 1999, párrafo 9. 10 En la información obtenida por Solicitud 000400097406 al IFAI se observa que las últimas deportaciones por artículo 33 Constitucional fueron realizadas en el año de 1998. (Respuesta en Oficio No. DICOPPU/211/2774/06 de fecha 22 de agosto de 2006.. Unidad de
de dicho caso presentado ante el sistema interamericano, las deportaciones por participación política se realicen primordialmente por el Instituto Nacional de Migración ante un riesgo de cuestionar internacionalmente la aplicación del artículo 33 Constitucional11. En el caso de los extranjeros que no tienen una legal estancia en México ha sido mucho más sencillo ocultar la verdadera motivación de la deportación; basta con hacer valer la permanencia indocumentada para ocultar e incluso eliminar la aplicación del artículo 33 Constitucional. Sin embargo, la mayoría de los casos que en algún momento hemos documentado o representado, se refieren a extranjeros que tienen legal estancia en el país, por lo que la tónica que han tomado las deportaciones es la de vincular los artículos 120 y 125 de la Ley General de Población para evadir la utilización del artículo 33. Artículo 120. Se impondrá […] al extranjero que realice actividades para las cuales no esté autorizado conforme a esta Ley o al permiso de internación que la Secretaría de Gobernación le ha otorgado. Por su parte el artículo 125 de la misma ley establece: “Al extranjero que incurra en las hipótesis previstas en los artículos […] 120 […] se le cancelará la calidad migratoria y será expulsado del país, sin perjuicio de que se le apliquen las penas establecidas en dichos preceptos” Dentro del contexto de estos dos artículos la lógica que sigue el Instituto Nacional de Migración para determinar la deportación es la de adjudicar una violación al artículo 120 toda vez que ni la Ley General de Población ni su reglamento permite al extranjero otra actividad que no sea la que se establece en su documento de internación o estancia, al tiempo que no existe una calidad o característica migratoria que permita llevar a cabo actividades consistentes en “participar políticamente”. De ahí que, atribuyendo tal participación a los extranjeros lo procedente es cancelarles la calidad migratoria que ostentan y deportarles en términos de lo establecido por el artículo 125. En uno de los casos representado por Sin Fronteras, podemos observar claramente este vínculo dentro de la resolución emitida por el Instituto Nacional de Migración. “las actividades que se encontraban realizando de manera conjunta el día cuatro de mayo de dos mil seis […] que se clasifican como aquellas que no pueden realizar en territorio de la República Mexicana, por su condición de extranjeros […] se acredita que fueron encontrados realizando actividades no permitidas, de índole político, por lo que es procedente ordenar su inmediata expulsión de México, imponiéndoles restricción para regresar al país por el término de cinco años […] debiendo ordenar la cancelación de su documentación migratoria y de cualquier trámite migratorio que se encuentren realizando ante esta autoridad […] por haber violentado la Ley General de Población en sus artículos 60 y 120 …”12
Gobierno de la Secretaría de Gobernación). Archivo Sin Fronteras. 11 En conversaciones sostenidas por el Área de Defensoría con Arturo Requesens y Federico Anaya Gallardo, abogados del Reverendo Loren Riebe en México y ante la CIDH, estos manifestaron que su intención dentro de todo el proceso que se siguió a nivel nacional e internacional era combatir el artículo 33 Constitucional, pero que no pudieron lograr un pronunciamiento en ese sentido. 12 Resolución Administrativa de fecha 5 de mayo de 2006 emitida por el Jefe del Departamento de Localización y Presentación de Extranjeros, de la Coordinación de Control y Verificación Migratoria, del Instituto Nacional de Migración, en contra de los extranjeros Samantha Dietmar, Cristina Valls, María Sostres, Valentina Palma y Mario Aguirre.
El análisis de este caso, nos ha llevado a cuestionarnos si el Instituto Nacional de Migración, más allá de que tenga elementos para probar la participación política de los extranjeros acto que, dicho sea de paso, requiere más elementos que el asistir a una manifestación, es competente para resolver la cancelación de la calidad migratoria y la deportación de extranjeros basando sus fundamentos y motivos en realizar una actividad para la cual no se permitió su legal estancia en el país y que califica como participación política. Hasta el momento, la respuesta a este cuestionamiento es que el Instituto Nacional de Migración es competente para resolver sobre la realización de actividades distintas a las que se permitió el ingreso o estancia de los extranjeros en México, no obstante es incompetente para resolver sobre la actividad específica denominada “participación política, injerencia en asuntos políticos, participación en movimientos sociales”, o cualquier otra denominación que se le asigne para referir la injerencia en asuntos políticos del país. La participación política o la injerencia en asuntos políticos, es un asunto que sólo se regula y sanciona su incumplimiento a través del artículo 33 Constitucional, por lo que su determinación requeriría la intervención y decisión del Ejecutivo de la Unión. Esta facultad no es delegable a ninguna de las dependencias que integran la Administración Pública Federal, porque como lo apunta la jurisprudencia es una facultad exclusiva del titular del poder Ejecutivo. EXPULSIÓN DE EXTRANJEROS Es exclusiva y discrecional la facultad que el artículo 33 de la Constitución otorga al presidente de la República para hacer abandonar el territorio nacional, inmediatamente y sin forma de juicio, a todo extranjero cuya permanencia en el país juzgue inconveniente.
Si bien es posible que bajo la norma del artículo 33 Constitucional pueden existir diversos supuestos por los que el Ejecutivo de la Unión haría uso de esta facultad, también lo es que se encuentra claramente definido, a la luz de las discusiones históricas en torno al tema, así como del propio texto constitucional, que tratándose de la injerencia en asuntos políticos del país, es exclusiva la facultad del presidente de la República en hacer abandonar de territorio nacional a estos extranjeros. Esto también lo corroboran dos hechos: a) No existe en el sistema jurídico mexicano otra norma que señale una regulación o sanción para aquél extranjero que alejándose de la prohibición de intervenir en asuntos políticos lo hiciera y por ello se le sancionara. Sería absurdo pensar que una prohibición tan importante en términos jurídicos, históricos y culturales como lo ha sido la participación política de los extranjeros y el artículo 33 Constitucional, es una norma imperfecta en el sentido de que existe la prohibición pero no la sanción ante su inobservancia. b) La Ley General de Población no hace mención específica en ninguna de sus sanciones a la prohibición de inmiscuirse en asuntos políticos, pese a que sería, en todo caso, el ordenamiento jurídico idóneo para hacerlo. Evidentemente, si el Instituto Nacional de Migración tuviera la facultad del artículo 33 Constitucional, ello tendría que ser claramente nombrado en su marco jurídico. Así pues, la sanción para los extranjeros que intervienen políticamente en México es precisamente la del artículo 33 Constitucional. Sólo así adquiere coherencia el sistema jurídico mexicano en torno al tema, ya que si ni la Ley General de Población ni otra norma lo regula, entonces, expulsar a un extranjero por
13 Ver también las tesis jurisprudenciales del pleno de la Suprema Corte de justicia tituladas EXPULSION DE EXTRANJEROS, Registros No. 811457 y 811459, así como la titulada Artículo 33 Constitucional con números de registros 286662, 287340, 808981, 810875, 282258 y 284781
participación política es una facultad exclusiva del Ejecutivo de la Unión en términos del artículo 33 Constitucional, mismo que no necesita regulación más extensa que la que la señalada en el artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal: Artículo 27.- A la Secretaría de Gobernación corresponde el despacho de los siguientes asuntos: […] VI. Tramitar lo relativo a la aplicación del artículo 33 de la Constitución Este artículo encuentra su correlativo en el artículo 12 fracción XI del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, donde se comisiona a la Unidad de Gobierno a tramitar lo relativo a la aplicación del artículo 33 Constitucional, entendiendo dicha tramitación no como la determinación, sino a que dicha aplicación se efectúe, puesto que como lo señala la jurisprudencia y lo hacen notar las discusiones del Congreso Constituyente, la única autoridad que puede utilizarlo formalmente es el Presidente de la República, no siendo una facultad delegable. De tal forma que aunque el Instituto Nacional de migración tenga facultades para resolver la expulsión de un extranjero cuando ha llevado a cabo actividades para las cuales no estaba permitida su estancia en México, la competencia que se le otorga se extingue cuando define como la actividad no permitida la participación política o injerencia política. Sobre esa actividad concretamente, el Instituto Nacional de Migración es incompetente para resolver la deportación de un extranjero, porque el determinar una expulsión por participación política es exclusivo del artículo 33 Constitucional. En este tipo de casos, que difieren de las deportaciones que sí son competencia del Instituto Nacional de Migración, hay que mantener presente que en la medida en que se logre evitar que el Instituto Nacional de Migración resuelva sobre deportaciones por participación política, la aplicación del artículo 33 Constitucional tendrá que realizarse en esos casos y en esa tesitura se abrirá la posibilidad de debatir la excepción al debido proceso que establece el multicitado artículo. Ello, a la luz de los tratados internacionales en materia de derechos humanos. Por lo anterior, el objetivo de Sin Fronteras con el litigio de casos, estaría enfocado a lograr que no exista la excepción al debido proceso que establece el artículo 33 Constitucional, ni al ejercicio de derechos reconocidos en diversos tratados internacionales, por la reserva expresa que hace el Estado mexicano a su observancia y cumplimiento con relación al artículo 33 Constitucional.
2.3 Deportación como acto consumado.
Comúnmente ocurre que cuando la deportación se ha ejecutado, es decir, el extranjero ya ha sido sacado del país y se interpone un juicio de Amparo en contra de la deportación, puede existir confusión respecto a si el acto se encuentra o no consumado de forma irreparable, especialmente porque antes de la jurisprudencia que emitió el Poder Judicial sobre la suspensión, algunos consideraban a la deportación como un acto cuya ejecución dejaba sin efectos el juicio de Amparo. De ahí que los jueces pueden seguir siendo objeto de esta confusión señalando que una vez ejecutada la deportación se trata de un acto consumado de imposible reparación14.
14 DEPORTACION, SUSPENSION TRATANDOSE DE. Si fue solicitado el amparo contra la detención del quejoso y la orden de expulsión del mismo de la República, si no se concediera la suspensión de dichos actos, el quejoso sería expulsado y con su expulsión quedaría sin materia el amparo; por consiguiente, es manifiesto que se reúnen los requisitos de las tres fracciones del artículo 124 de la Ley de Amparo, y que por ende, procede la suspensión, siendo aplicable lo dispuesto por el artículo 136 de la Ley de Amparo. Registro No. 299814 Localización: Quinta Época Instancia: Primera Sala Fuente: Semanario Judicial de la Federación Página: 2735 Tesis Aislada Materia(s): Común, Administrativa. Jurisprudencia Superada por contradicción de tesis.
Para hacer frente a este conflicto es necesario concebir -y expresarlo así al poder judicial-, que la ejecución y el acto de deportación, mantienen una unidad. Cierto es que el acto que se combate, al momento de ejecutarse pierde una de sus piezas fundamentales, pero ello no es óbice para no combatir por vía judicial la deportación, especialmente cuando sus efectos se prolongan en el tiempo a través de una determinación “orden de deportación” y sanción de reingreso que imposibilitan al extranjero para internarse nuevamente al país. Este argumento ha logrado hacerse escuchar en el poder judicial. No obstante, como se señaló anteriormente, existe una contradicción en el criterio que llegan a adoptar algunos jueces respecto de actos consumados, por lo que vale la pena rescatar uno de los criterios jurisprudenciales que clarifican esta situación. Entre ellos15, podemos tomar como referente para sortear malas interpretaciones el que se desprende del caso de Loren Riebe antes mencionado. DEPORTACIÓN. ES ILEGAL DESECHAR DE PLANO UNA DEMANDA DE AMPARO CUANDO SE RECLAMA LA. Resulta erróneo desechar de plano una demanda de amparo indirecto cuando el acto reclamado consiste en la deportación del quejoso, por considerar que ese acto se ha consumado irreparablemente y, como consecuencia, se está en presencia de un motivo manifiesto de improcedencia previsto en los artículos 73 fracción IX y 145 de la Ley de Amparo. En primer lugar, aún cuando este último numeral dispone que si el juez de Distrito, al examinar la demanda, encontrare un motivo manifiesto e indudable de improcedencia, la desechará de plano, sin suspender el acto reclamado; esa facultad no es ilimitada ni depende del criterio subjetivo del juzgador, sino que es necesario que dicha causal
se pruebe plenamente y no inferirse simplemente a través de la narración de hechos que hace el peticionario de garantías en su demanda. En segundo lugar, no es suficiente que el acto reclamado se consume para que surja la improcedencia, sino que se requiere que tal consumación sea irreparable; pues el acto consumado de modo irreparable es aquel en que es físicamente imposible volver las cosas al estado que tenían antes de la violación; lo cual no sucede si se otorga el amparo solicitado contra la deportación, pues el quejoso estaría en la posibilidad jurídica de volver al territorio nacional, con lo cual se le restituiría en su garantía individual violada. Máxime que no se reclama una orden de deportación, sino la deportación misma, entendida ésta como un ataque a la garantía de la libertad personal, que aún no está consumado definitivamente, por sufrirla, quien la padece, de momento a momento; es decir, es un acto de realización instantánea pero de efectos que se prolongan en el tiempo, o sea, de tracto sucesivo y, por ende, contra ella procede el juicio de amparo indirecto. SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA PENAL DEL PRIMER CIRCUITO. Amparo en revisión 482/95. Loren Laroye Riebe Star. 15 de septiembre de 1995. Unanimidad de votos. Ponente. Registro No. 203992 Localización: Novena Época Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta II, Octubre de 1995 Página: 518Tesis: I.2o.P.1 K Tesis Aislada Materia(s): Común. Aunque esta es una tesis acertada, resulta relevante destacar que sólo en el caso de que las deportaciones no tuvieran prohibición de reingreso se estaría en presencia de un acto consumado irreparablemente puesto que
tanto la jurisprudencia como la doctrina, sólo reconocen una consumación de actos física y no así jurídica. Es decir, el Amparo procede si a través de la protección que otorga en contra de los actos de autoridad (resoluciones) es posible restituir a la persona en el goce y disfrute de los derechos violentados, debido a que aquéllos siguen surtiendo sus efectos. No así, cuando la resolución por muchas violaciones que se hayan cometido surte todos sus efectos en la persona agraviada o simplemente no los produce. De tal suerte que al no existir una prohibición de reingreso en la orden de deportación o acto de autoridad, sería procedente el Amparo ya que la deportación (resolución y ejecución) no tendría más objetivo que sacar del país a una persona que en cualquier momento podría regresar y la orden por sí misma no puede combatirse una vez que la persona extranjera fue expulsada pues su efecto era justamente sacarle del país consumando con ello la violación de manera irreparable.
2.4 Competencia de los tribunales y las autoridades migratorias.
Dado que la autoridad migratoria es administrativa, la Ley General de Población y su reglamento establecen que en contra de la orden de expulsión procede el recurso de revisión y en su caso la vía contenciosa administrativa. De tal suerte que siempre es posible el agotamiento de este medio y vía legal para oponerse a un acto de deportación, sin embargo la posibilidad no existiría de no ser porque la ley en la materia así lo estableció sin considerar que el tema de la deportación es legal y tradicionalmente del conocimiento de los jueces de Amparo en materia penal. En nuestra experiencia, lo más conveniente es acudir al juicio de Amparo en materia Penal. En ese sentido lo establecen la Ley de Amparo, la Ley Orgánica del Poder Judicial y algunos criterios jurisprudenciales. Especialmente cuando se está ejecutando un acto atendiendo a las sanciones que establece la Ley General de Población como aquellas que ameritan la expulsión de la persona. De tal suerte que si un extranjero se encuentra detenido en la Estación Migratoria y sabe que será expulsado o ha recibido una orden de deportación aún cuando no se encuentra detenido y en ambos casos se le fija una prohibición de reingreso, lo procedente es acudir a la justicia frente a un Juez de Amparo en materia Penal, argumentando con especial énfasis lo establecido por el artículo 51 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, pues en ese renglón, hay una exclusión directa de la competencia de la autoridad administrativa a favor de la autoridad penal. Artículo 51. Los jueces de distrito de amparo en materia penal conocerán: I. De los juicios de amparo que se promuevan contra resoluciones judiciales del orden penal; contra actos de cualquier autoridad que afecten la libertad personal, salvo que se trate de correcciones disciplinarias o de medios de apremio impuestos fuera de procedimiento penal, y contra los actos que importen peligro de privación de la vida, deportación, destierro o alguno de los prohibidos por el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos [..] No obstante, dado el camino que abre la Ley General de Población, hay opiniones judiciales que difieren sobre la competencia en relación con los oficios de salida del país. Por su trascendencia en el tema, transcribimos las siguientes tesis jurisprudenciales.
COMPETENCIA. CORRESPONDE CONOCER A UN TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL RECURSO DE REVISIÓN DERIVADO DE UN JUICIO DE AMPARO EN EL QUE SE RECLAMAN DIVERSOS ACTOS EMITIDOS POR AUTORIDADES MIGRATORIAS, REFERIDOS A LA SITUACIÓN DE RESIDENCIA DE UN EXTRANJERO EN EL TERRITORIO NACIONAL. Si en un juicio de amparo se reclaman diversos actos emitidos por autoridades migratorias dependientes de la Secretaría de Gobernación, los cuales contienen medidas inherentes a la situación de residencia en el país de un extranjero, como lo es la negativa a prorrogar su autorización para permanecer en el territorio nacional, así como para modificar las restricciones que se le impusieron cuando entró a éste, con el apercibimiento, indicación o invitación de abandonar el país dentro de un cierto plazo, corresponde a un Tribunal Colegiado en Materia Administrativa conocer del recurso de revisión derivado de dicho juicio de garantías, en virtud de que tal determinación sólo constituye un apercibimiento administrativo que está a cargo del quejoso, que no tiene naturaleza penal sino administrativa, en tanto que no implica la privación de la libertad del quejoso (orden de detención), para ser regresado en contra de su voluntad a su país de origen (deportación); máxime si de las constancias que obran en autos se advierte que no fue ordenada la detención del quejoso para su deportación. Registro No. 176366, localización: Novena Época, Instancia: Primera Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXIII, Enero de 2006, Página: 714, Tesis: 1a. CXCIII/2005, Tesis Aislada, Materia(s): Administrativa LIBERTAD PERSONAL, ACTOS QUE AFECTAN LA COMPETENCIA DE LOS JUECES DE DISTRITO EN MATERIA PENAL PARA CONOCER DEL AMPARO, INDEPENDIENTEMENTE DE
LA NATURALEZA DE LAS AUTORIDADES DISTINTAS DE LAS JUDICIALES QUE LOS EMITAN. De conformidad con lo dispuesto por la fracción III del artículo 41 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, los Jueces de Distrito en Materia Penal en el Distrito Federal son competentes para conocer de los juicios de amparo que se promuevan en los siguientes casos: a) Contra resoluciones judiciales del orden penal, lo que implica que el acto debe ser materialmente jurisdiccional y que la autoridad responsable debe ser específicamente judicial; b) Contra actos que afecten la libertad personal, independientemente de la naturaleza de la autoridad que los ordene o ejecute, siempre que no se trate de correcciones disciplinarias o de medios de apremio impuestos fuera de procedimiento penal; c) Contra actos que traigan consigo el peligro de privación de la vida, deportación, destierro o alguno de los actos que como penas prohibidas menciona el artículo 22 de la Carta Magna, sin que tenga relevancia la autoridad que los ordene o ejecute, ni la materia específica de que emanen. Cabe advertir, en relación con las hipótesis competenciales identificadas en los incisos b) y c), que éstas no se establecen en razón de actos de naturaleza formal y materialmente penal, como sucede tratándose del supuesto señalado en el inciso a), pues lo que se toma en cuenta fundamentalmente es que el acto, así sea emanado de un orden distinto al penal y emitido por autoridad administrativa, civil, agraria, o de cualquiera otra naturaleza, traiga consigo o tenga como consecuencia la privación de la libertad o de la vida del gobernado, la deportación, el destierro o alguna de las penas prohibidas por el artículo 22 constitucional. Ahora bien, debe estimarse que los actos reclamados, independientemente de que se lleven a cabo por una autoridad distinta a la judicial y no como consecuencia de la comisión de un delito, deben ser del conocimiento de
un Juez de Distrito en materia penal, si los imputados al secretario de Gobernación y a otras autoridades, consisten en la orden de detención, reclusión y deportación, por una parte, afectan la libertad personal de una persona y, además, existe la posibilidad de que se le deporte. Registro No. 232031 Localización: Séptima Época Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación 217-228 Primera Parte Página: 29 Tesis Aislada, Materia(s): Penal. Conforme se infiere de los criterios jurisprudenciales, el punto controversial lo constituye que la “deportación” se realice de manera forzada, asegurando al extranjero o de manera no forzada mediante oficio de salida del país donde la autoridad migratoria fija un tiempo máximo para cumplir con esa orden. También es motivo de confusión el que se trate únicamente del acto de deportación o bien, se encuentre relacionado con otros. Efectivamente, sería equivocado decir que una orden de salida y una orden de deportación son lo mismo, especialmente si se toma en cuenta que las órdenes de salida del país se giran constantemente en el trámite regular de legal estancia de los extranjeros en el país y que no constituyen órdenes en las que se prohíbe el reingreso al país sino que en más de una ocasión refieren el término de estancia documentada, incluso a solicitud expresa del extranjero interesado. No obstante, no hay que perder de vista que una orden de deportación, es decir una resolución por la que se sanciona al extranjero con su salida del país y su prohibición de reingreso se encuentra relacionada con la afectación a la libertad personal, pero no necesariamente con anterioridad al dictado de la resolución. Es decir, puede dictarse la orden mientras que el extranjero se encuentra gozando de su libertad y únicamente se le priva de la libertad para ser expulsado. En este sentido, contrario al argumento del poder judicial, la privación de la libertad no está relacionada con el acto o con la competencia que en su momento pueda tener un juez penal en el asunto. Por su parte la orden de salida del país puede constituir una orden de deportación si prohíbe el reingreso durante un periodo de tiempo determinado o establece requisitos que debe de cumplir el extranjero una vez que ha abandonado el territorio nacional. Es decir, aunque el Estado no ejecute la orden de deportación, el establecimiento de una prohibición de reingreso u otros requisitos le convierte en una orden de deportación, en cuyo caso corresponderá a los abogados definir la vía y autoridad judicial ante la cual acudirá, dependiendo la relación del acto con otros que se adjudiquen como violatorios y que tengan una naturaleza meramente administrativa. De cualquier manera, en el tema de la competencia tratándose de la expulsión se debe anteponer como regla su naturaleza penal, salvo que las circunstancias y la estrategia planeada para el caso, señale la vía administrativa. En cuyo caso deberá hacerse con mucho cuidado en la manera en la que se describen los actos reclamados a efecto de que en determinado momento, la autoridad ante la que se acuda, no decrete su incompetencia por el acto o la naturaleza del acto que se combate. En esta forma, el tema de la competencia puede ser uno de los cuales presente más problemas en el litigio de los casos, debido a la poca claridad de cómo un acto que ordena la salida y otro que la ejecuta puede o no puede constituir un acto de deportación y, en esa medida, definir la competencia por materia del poder judicial. Finalmente, en el litigio de los casos en el Área de Defensoría, han existido casos en los que constantemente la competencia por materia ha sido un tema controvertido que ha afectado el sano desarrollo del procedimiento legal, de ahí que sea tan importante que antes de iniciar acciones
se tenga muy clara la vía legal y argumentativa a seguir, lo que a su vez permitirá definir claramente la competencia por materia.
III.Marco jurídico internacional de las deportaciones.
En el presente apartado se hace referencia a algunos instrumentos internacionales y nacionales así como a interpretaciones y opiniones de organismos de derechos humanos que han sido o pueden ser de utilidad práctica o de consulta en el litigio de casos relacionados con la deportación.
3.1 Tratados Internacionales en materia de derechos humanos.
Conviene destacar lo preceptuado por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCS)16, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CA)17 y la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares18. En primer lugar, nos encontramos con el artículo 13 del PIDCS, así como el párrafo 6 del artículo 22 de la CA, constituyen un referente importante a nivel internacional para el reconocimiento del derecho de los extranjeros que se encuentren en el territorio de un Estado a no ser expulsado sin un mínimo del debido proceso. Mientras que la CA dispone que el extranjero “sólo podrá ser expulsado de él en cumplimiento de una decisión adoptada conforme a la ley” y prohíbe las deportaciones masivas, el PIDCP establece como garantías adicionales el derecho a ser oído y vencido en juicio, el derecho a solicitar la revisión de la decisión y a ser representado ante la instancia que revise la misma.
16 Adoptada por la Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966 y Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de mayo de 1981. 17 Suscrita en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969 y publicada en México en el Diario Oficial de la Federación el 7 de mayo de 1981. 18 Adoptada por la Asamblea General en su resolución 45/158, de 18 de diciembre de 1990 y publicada en México en el Diario Oficial de la Federación el
Artículo 13 El extranjero que se halle legalmente en el territorio de un Estado Parte en el presente Pacto sólo podrá ser expulsado de él en cumplimiento de una decisión adoptada conforme a la ley; y, a menos que razones imperiosas de seguridad nacional se opongan a ello, se permitirá a tal extranjero exponer las razones que lo asistan en contra de su expulsión, así como someter su caso a revisión ante la autoridad competente o bien ante la persona o personas designadas especialmente por dicha autoridad competente, y hacerse representar con tal fin ante ellas. Artículo 22. Derecho de Circulación y de Residencia […] 6. El extranjero que se halle legalmente en el territorio de un Estado parte en la presente Convención, sólo podrá ser expulsado de él en cumplimiento de una decisión adoptada conforme a la ley. […] 9. Es prohibida la expulsión colectiva de extranjero El reconocimiento expreso del derecho al debido proceso es relativamente reciente, pues no figura ni en la Declaración Universal de Derechos Humanos ni en la Declaración Americana. Si bien estas disposiciones pueden ser muy útiles conviene tener presente que en ambos casos su procedencia está condicionada a la ausencia de “razones imperiosas de seguridad nacional” así como a la “legal estancia” en el país. Lo anterior, no significa que tratándose de personas migrantes irregulares, dichos derechos no deban de ser respetados. Al margen de tales disposiciones que constituyen una lex
specialis de gran trascendencia especialmente en materia de reconocimiento de derechos para los migrantes, existe una manifestación genérica sobre el derecho al debido proceso que se encuentra en el artículo 8, vinculado con el artículo 25 de la CA, que es aplicable a las personas migrantes aún cuando no posean una legal estancia en el país. Por lo que hace a la Convención sobre trabajadores migratorios, ésta debe de ser un referente indispensable al momento de contemplar cualquier tipo de acción relacionada con la deportación ya que también contiene una manifestación específica como la CA sobre el tema, sólo que en esta ocasión reconoce el derecho al debido proceso, entre otros, con independencia de la regular o irregular estancia en el país del migrante. Artículo 22 1. Los trabajadores migratorios y sus familiares no podrán ser objeto de medidas de expulsión colectiva. Cada caso de expulsión será examinado y decidido individualmente. 2. Los trabajadores migratorios y sus familiares sólo podrán ser expulsados del territorio de un Estado Parte en cumplimiento de una decisión adoptada por la autoridad competente conforme a la ley. […] 4. Salvo cuando una autoridad judicial dicte una decisión definitiva, los interesados tendrán derecho a exponer las razones que les asistan para oponerse a su expulsión, así como a someter su caso a revisión ante la autoridad competente, a menos que razones imperiosas de seguridad nacional se opongan a ello. Hasta tanto se haga dicha revisión, tendrán derecho a solicitar que se suspenda la ejecución de la decisión de expulsión.
3.2 Informes, Opiniones y Jurisprudencia Universal.
Observación General No. 15 del Comité de Derechos Humanos se refiere, entre otras cosas, al artículo 13 del PIDCP. En relación a las garantías con las que se cuenta durante la deportación es de especial interés el párrafo 10 de la Observación, que establece lo siguiente: El artículo 13 regula directamente sólo el procedimiento y no los fundamentos sustantivos de la expulsión. No obstante, al permitir solamente las expulsiones “en cumplimiento de una decisión adoptada conforme a la ley”, su objetivo es claramente impedir las expulsiones arbitrarias. Por otra parte, otorga a cada extranjero el derecho a que se adopte una decisión en su propio caso y, por lo tanto, el artículo 13 no se cumple con leyes o decisiones que dispongan expulsiones colectivas o en masa. Este entendimiento, en opinión del Comité, queda confirmado por otras disposiciones relativas el derecho a aducir argumentos contra la expulsión y a que la decisión sea sometida a revisión ante la autoridad competente o bien ante la persona o personas designadas por ella, y a hacerse representar ante ellas. Se deben dar a los extranjeros plenas facilidades para entablar recursos en contra de la expulsión de manera que ese derecho sea efectivo en todas las circunstancias de su caso. Los principios del artículo 13 relativos a la apelación de la expulsión y al derecho a la revisión del caso por la autoridad competente sólo pueden dejar de aplicarse por “razones imperiosas de seguridad nacional”. En la aplicación del
artículo 13 no se puede discriminar entre las diferentes categorías de extranjeros. La Observación confirma que el artículo 13 “es aplicable a todos los procedimientos que tengan por objeto la salida obligatoria de un extranjero, se describa ésta en el derecho nacional como expulsión o de otra forma.”. Agrega que “Normalmente se debe permitir que todo extranjero expulsado se dirija a cualquier país que acceda a recibirlo.” Este último concepto es reiterado por la Observación General No. 27, que dispone que “un extranjero que sea expulsado legalmente del país tiene derecho igualmente a elegir el Estado de destino, con sujeción al acuerdo de ese Estado.” Aunque el derecho a no ser expulsado sin un mínimo de debido proceso–al igual que la libertad de residencia y de circulación– depende de la situación legal del extranjero, la Observación General No. 27 indica que la cuestión de la legalidad de la situación migratoria de un extranjero depende principalmente del derecho interno, pero las normas de éste deben de adecuarse a las obligaciones internacionales de ese Estado”. En ese sentido, lo esencial no es la legalidad de la entrada al país como tal, sino la situación del extranjero al momento en que se está determinando su deportación. Un extranjero que entró a un país en forma irregular puede haber regularizado su situación y, al contrario, un extranjero que entró en forma legal puede haber permanecido más tiempo del permitido, convirtiendo su presencia en ilegal. De tal forma que si la legalidad de la presencia de un extranjero es controvertida en un procedimiento que lleva a la expulsión, la cuestión debe ser resuelta de conformidad con las garantías establecidas por el artículo 13 del PIDCP. Cabe destacar que la mayor parte de la jurisprudencia sobre la expulsión de extranjeros no trata de las garantías plasmadas en el artículo 13 PIDCP, sino de los riesgos de violaciones
de los derechos del extranjero posteriores a la expulsión, o del impacto de la expulsión sobre la familia del extranjero amenazado con expulsión. En 1981 el Comité de Derechos Humanos adoptó una decisión importante sobre el artículo 13 en el caso Maroufidou. La decisión señala, que el principio de legalidad supone “naturalmente [que] las disposiciones pertinentes de la ley nacional deben en sí ser compatibles con las disposiciones del Pacto” y que la decisión cumple con “las disposiciones sustantivas y procesales de la ley”. En otra decisión adoptada en 1988, el Comité indicó que la decisión de un Estado que considera a un extranjero como una amenaza a la seguridad nacional merece un cierto margen de apreciación. Hasta la fecha, el Comité de Derechos Humanos ha examinado varios casos de personas expulsadas o privadas del derecho a establecer residencia por razones de seguridad, no obstante no existe antecedente alguno de la aplicación de este supuesto. Se recomienda revisar en el tema de las deportaciones los casos presentados en el Comité de derechos humanos que hacen alusión a las expulsiones arbitrarias, como son Maroufidou vs Suecia (58/79); Hammel vs Madagascar (155/83); V.M.R.B. vs Canadá (236/87); Giry vs República Dominicana (193/85). 3.3 Informes, Opiniones y jurisprudencia interamericana La jurisprudencia interamericana sobre la expulsión de extranjeros no es muy extensa. La decisión de la CIDH en el caso Loren Riebe establece que, en relación al párrafo sexto del artículo 22, una decisión adoptada por las autoridades nacionales sin el debido respeto de las garantías de protección judicial y debido proceso reconocidas por la CA no puede considerarse “una decisión adoptada conforme
a la ley”. La decisión pone especial énfasis en el derecho a ser asistido por un asesor letrado, así como a la importancia de las garantías que establece el artículo 8 de la CA. Algunos otros casos presentados ante el sistema interamericano que pueden ser un referente útil por su relación con las deportaciones y extranjeros son: Benito Tide Méndez, Antonio Sesión y otros contra República Dominicana Caso 12.271, José Sánchez Guner Espinales y otros contra Costa Rica, caso 11.529, y Yean y Bosico contra República Dominicana (sentencia de 8 de Septiembre de 2005 Corte Interamericana de Derechos Humanos). Siguiendo esa tónica, existen en el sistema interamericano otras resoluciones que hacen alusión a las garantías judiciales en procedimientos administrativos como en el caso de la Corte Constitucional contra la República del Perú que en su resolución de 31 de enero 2001, (Ser. C) No.71 (2001) párrafo 70 aludiendo al artículo 8 de la CA, establece: “Ya la Corte ha dejado establecido que a pesar de que el citado artículo no especifica garantías mínimas en materias que conciernen a la determinación de los derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del mismo precepto se aplica también a esos órdenes y, por ende, en ese tipo de materias el individuo tiene también el derecho, en general, al debido proceso que se aplica en materia penal”. Finalmente, recientemente, en el caso Velez Loor vs Panamá (noviembre de 2010), la Corte Interamericana de Derechos Humanos indicó que en procedimientos administrativos o judiciales en los cuales se pueda adoptar una decisión que implique la deportación, expulsión o privación de libertad, la prestación de un servicio público gratuito de defensa legal a favor de éstas es necesaria para evitar la vulneración del derecho a las garantías del debido proceso.19 Un criterio similar había sido emitido por el mismo tribunal en la Opinión Consultiva OC-18/03 del 17 de Septiembre de 2003, solicitada por los Estados Unidos Mexicanos denominada Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados.
La experiencia de Sin Fronteras en el litigio de casos sobre deportación de migrantes.
Desde el año 2002 en que se inicio el Área de Defensoría en Sin Fronteras, se han ejercido acciones legales respecto de varios extranjeros que han sido e iban a ser deportados a su país de origen. Sólo respecto de algunos de ellos, que consideramos los más significativos, se ha dado un desarrollo legal considerable haciéndonos posible reseñar ejemplificativamente el contenido de este documento. Así también a través de dichos casos se podrán notar los avances tanto técnicoslegales del Área de Defensoría, y los de los propios miembros del poder judicial. En los casos que reseñamos, pero que quizá en su resumen no se pueda apreciar claramente, se notan algunas confusiones y poca disposición de algunos Jueces y magistrados para impartir justicia. La lectura de los expedientes respectivos permite localizar una serie de contradicciones entre las posturas que adopta un juzgado y otro respecto al tema de las deportaciones, la utilización y aplicación de jurisprudencias emitidas para “extranjeros perniciosos”, cuya permanencia en México “la sociedad está interesada en depurar”20 , y razonamientos jurídicos confusos. En los casos más recientes se aprecia que se obtienen resultados más enfocados en el tema
19 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Vélez loor vs. Panamá. Sentencia de 23 de noviembre de 2010(excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas). 20 Jurisprudencia del Poder Judicial titulada EXTRANJEROS, SUSPENSION CON MOTIVO DE LA EXPULSION DE. Quinta Epoca.
de las deportaciones, se dejan de utilizar algunas jurisprudencias que antes eran un referente importante para los miembros del poder judicial, se resuelve el problema de la suspensión provisional, y existe en general un mayor avance conceptual. Aunque se siguen obteniendo resoluciones poco o nada favorables en términos de respeto efectivo a derechos, sí existen avances cualitativos en contraste con los de años anteriores. Dos de los casos son deportaciones, en términos de lo señalado en el presente documento, de aplicación del artículo 33 Constitucional por parte del Instituto Nacional de Migración. Uno de ellos, los extranjeros en la Cumbre de Guadalajara, no logró tener un desarrollo amplio debido a que conforme a los testimonios de los agraviados, se vieron obligados y presionados por migración para desistirse, después de que hubieran ratificado la demanda de Amparo. No obstante, el caso siguió el mismo método operativo y legal de los extranjeros en Atenco.
fue emitida por una autoridad formalmente administrativa, es por naturaleza intrínseca, materialmente penal, ello en virtud de que la figura de la deportación atenta contra la libertado personal del quejoso”. “La deportación debe estimarse materia penal, y conforme al artículo 41, fracción III, de la Ley Orgánica del poder Judicial de la Federación, aunque provenga de un autoridad administrativa, debe conocer, en cuanto al amparo, un Juez de Distrito en Materia Penal […] Toda vez que el acto reclamado implica materialmente una deportación, entendida ésta como un ataque a la garantía de la libertad personal, que aún no está consumada definitivamente, contra ella procede el juicio de amparo indirecto en materia penal, en términos de la fracción I del artículo 51 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación que establece dicho supuesto”. En el desarrollo del procedimiento ya ante un juez penal, las autoridades migratorias negaron la existencia de actos tendientes a la deportación señalando que no habían emitido orden de deportación alguna sino únicamente una orden de aseguramiento. Por lo anterior y ante la falta de una orden de expulsión que pudiera presentar Luis Castillo para desvirtuar la negativa de las autoridades respecto a la orden de deportación, el juez en su sentencia resolvió “La Justicia de la Unión NO AMPARA NI PROTÉGÉ a LUIS CASTILLO SEPULVEDA contra el acto que reclama del comisionado del Instituto Nacional de Migración porque no existe el mandato de deportación”. Ello pese a que existían elementos para presumir su existencia como era la constancia de declaración realizada por Encargado de la Estación Migratoria ante la CNDH en el sentido de que éste: “expresó que efectivamente al once de enero fue llevado [el quejoso] al aeropuerto de la ciudad de México, Pero no fue expulsado del país, toda vez que aún el agraviado no declara
4.1 Luis Castillo Sepúlveda (DOM) (2002).
Migrante en tránsito asegurado en la Estación Migratoria de Iztapalapa que iba a ser deportado a su país de origen. La demanda de Amparo se presentó ante un Juzgado de Amparo en materia Administrativa y contenía como acto reclamado el consistente en “la deportación, destierro o expulsión que pretenden llevar a cabo en completa violación de los derechos del quejoso”21. El Acuerdo de admisión a la demanda dictado por el juzgado administrativo, tiene como efectos relevantes en relación con este documento: a) Otorgar la suspensión de oficio del acto consistente en la deportación. b) Declinar la competencia ordenando remitir el expediente al juez de Distrito en materia penal, al estimar que: “…[aún cuando] la resolución que señala
21 Demanda Inicial de Amparo presentada el 22 de enero de 2002. Cfr. Expediente.
en el procedimiento administrativo de responsabilidad que se inició por estos hechos, en el Órgano de Control respectivo. Que al parecer el día de hoy podría declarar e inmediatamente sería expulsado, porque reúne los requisitos para ello…” Frente a la sentencia dictada no se interpuso ningún recurso legal debido a que nuestro representado salió de la Estación Migratoria bajo custodia provisional de Sin Fronteras.
4.2 Edgar Hincapié (COL) (2002).
Migrante expulsado por no tener documento vigente de legal estancia en territorio nacional. Fue expulsado con anterioridad a la presentación de la demanda de Amparo y se le impuso una prohibición de reingreso de 10 años. Previo a la demanda de Amparo se interpuso frente a la autoridad migratoria el recurso de revisión que prevé la Ley General de Población. Este recurso tenía como acto recurrido la orden de deportación. Ante el desechamiento del recurso de revisión, se interpuso la demanda de Amparo ante el Juzgado 4º de Distrito de Amparo en materia Penal en el Distrito Federal en contra de los actos hechos consistir en “el emitido por la Comisionada del Instituto Nacional de Migración[…], por el que resuelve rechazar la interposición del recurso de revisión apoderada del quejoso”, así como en contra del acto por el que “la Subdirección de resoluciones de la coordinación de control y verificación migratoria del INM resuelve expulsar Edgar Hincapié”. Asimismo, se pidió la suspensión provisional por lo que hacía al acto de la expulsión que ya se había ejecutado En el Acuerdo de admisión de la demanda se ordena abrir un incidente de suspensión provisional contra la deportación, en tanto que se sigue el juicio principal.
Incidente de Suspensión.
En dicho incidente los resultados fueron los siguientes: a) Se niega la suspensión provisional de la deportación al considerar que la persona ya no se encontraba en territorio nacional por lo que se encontraba consumado de modo irreparable el acto y de conceder la “suspensión se darían efectos restitutorios que son propios de la sentencia que se dicte en el juicio de Amparo” b) Se niega la suspensión definitiva bajo el argumento de que la deportación es un acto consumado en su totalidad. “Dado que el quejoso fue expulsado del país en cumplimiento a la resolución emitida por la autoridad migratoria, de ninguna manera podía considerarse como un acto de tracto sucesivo”. Ante la negativa de la suspensión se interpuso recurso de Revisión ante el Segundo Tribunal Colegiado de Circuito en materia Penal. Este Colegiado resolvió algunos aspectos sobre la deportación que se señalan a continuación. a) La expulsión de un extranjero del territorio nacional se encuentra constituida por dos actos, el primero, uno de carácter formal relativo al pronunciamiento jurídico por parte de la autoridad administrativa respectiva y el segundo, relativo a la ejecución material de esa determinación.
El acto administrativo de expulsión queda consumado en cuanto físicamente el extranjero abandona el territorio de la República Mexicana, pero además tal resolución tuvo ejecución material pues como se advierte de los antecedentes de la demanda de amparo tal persona de nacionalidad colombiana salió del territorio nacional. b) Por lo que hace a la consideración de que el acto no estaba consumado en tanto existía prohibición de reingreso al país la resolución señala que “la prohibición de reingresar al territorio nacional es una consecuencia legal de la orden de expulsión, en virtud de que el artículo 125 de la Ley General de Población, establece que los casos en que se atente en contra de la soberanía o la seguridad nacional22, la Secretaría de Gobernación señalará el período durante el cual el extranjero no deberá reingresar al país. Durante dicho período sólo podrá ser readmitido por acuerdo expreso del Secretario de Gobernación o del Subsecretario respectivo; esto último, en el caso sería materia de un nuevo acto que va más allá, incluso, del análisis constitucional del acto reclamado en el juicio de garantías del cual deriva el presente incidente de suspensión”. c) Sólo los actos reclamados que no se han consumado son susceptibles de suspensión “pero si como en el presente caso, se determinó que los actos son consumados” ya que el extranjero salió del país, entonces ya no es procedente la suspensión. De ahí que “SE NEIGA LA SUSPENSION DEFINITIVA”.
que efectivamente los actos relativos a la expulsión y el recurso de revisión interpuesto en sede migratoria eran ciertos. No obstante precisa en un principio que “si bien es cierto toda deportación implica la expulsión del extranjero, del país, tampoco es menos cierto que, no toda expulsión de un extranjero de un país es una deportación; porque éste es un acto ilegal y prohibido por el artículo 22 de la Constitución […] y la expulsión es una sanción administrativa permitida por el artículo 119 de la Ley General de Población”. Lo anterior para concluir que aunque fueran ciertos los actos que se reclamaban (recurso de revisión y expulsión) el Juez no podía pronunciarse sobre el fondo de los mismos debido a que “los efectos de ese acto reclamado cesaron en el momento que fue resuelto el recurso” y en ese sentido debía de acudirse ante el Juicio Contencioso administrativo en contra de la resolución que recayó al recurso de revisión En contra de la Sentencia definitiva del Juzgado, se interpuso recurso de revisión ante el Tribunal Colegiado de Distrito en materia Penal, mismos que concluyo con una sentencia en la que se revoca la sentencia del juzgado por considerar que se apreciaba en la demanda de Amparo la existencia de un pronunciamiento de inconstitucionalidad de la ley, por lo que se ordenó al primer juez de conocimiento que repusiera el procedimiento, solicitará aclarar la demanda y en su caso señalar los artículos que se consideraban inconstitucionales, así como las autoridades a quienes se atribuía la inconstitucionalidad. Asimismo, se insta al Juez de Amparo en materia penal a analizar su competencia en el juicio por considerar los magistrados que el Juez competente era uno en materia administrativa. Ante la reposición del procedimiento en el juicio de Amparo, se realizó una aclaración de la demanda en la que se combaten de inconstitucionales los artículos 115,117 a 126 y 128 de la Ley General de Población (relativos a las sanciones de deportación).
Juicio Principal.
Una vez sustanciado el procedimiento judicial, el juez resuelve sobreseer el juicio. En sus consideraciones para ello, el Juez determinó
22 Cabe destacar que la deportación de Edgar Hincapié no estaba fundada en razones de seguridad nacional u otras relacionadas, sino en su permanencia en México sin documento migratorio.
En la resolución dictada por el Juez de Distrito en materia Penal, se resuelve que no se ampara ni protege al extranjero en contra del acto de expulsión por existir una causa de improcedencia, en ese tenor, “las violaciones que pudieron haberse cometido […] quedaron consumadas de un modo irreparable al haber operado un cambio en la situación jurídica del extranjero”, es decir, el extranjero ya había sido expulsado del país y no era posible restituir las cosas al estado en que se encontraban con anterioridad al acto de expulsión. Ante esta resolución se interpuso nuevamente un recurso de revisión frente al Segundo Tribunal Colegiado de Circuito en materia Penal. En sus resolutivos, el Tribunal Colegiado determina revocar la resolución emitida en consideración a la competencia por materia de los Jueces: “el Juez Cuarto de Distrito “A” de Amparo en Materia Penal en el Distrito Federal, no era la autoridad competente para dirimir el conflicto constitucional planteado por el quejoso tanto en su escrito inicial de demanda como en su posterior ampliación”. Es decir, era competente un Juez en materia administrativa. Algunos de los argumentos que realizaron para llegar a esa conclusión fueron los siguientes: a. Al quejoso se le impuso la expulsión en términos del artículos 125 de la Ley General de Población, por encontrarse ilegalmente (sic) en el país, es decir, “como consecuencia de una infracción administrativa y no porque se le sancionara penalmente, pues no se le sometió a procedimiento penal alguno”, el cual sería autónomo al del orden administrativo, y su permanencia en la estación migratoria lo fue con la calidad de alojado y no de las leyes mencionado al ampliar el escrito inicial. b. “Los actos no afectan la libertad personal” por tanto del asunto deberá conocer un Juez de Distrito en materia administrativa, “en virtud de que la expulsión del quejoso, como acto principal, derivó de un procedimiento administrativo, atribuyéndosela una infracción administrativa y no un delito”. Ante la determinación del Tribunal Colegiado, el juicio de Amparo fue turnado al Juez Primero de Distrito en materia Administrativa, quien determinó sobreseer el juicio por considerar que al haberse desechado el recurso de revisión todos los actos que se produjeron con anterioridad a él, incluyendo la resolución de expulsión y su ejecución quedaron irreparablemente consumados, o siendo posible restituir el estado de cosas a la situación que guardaban con anterioridad a que se resolviera dicho recurso.
4.3 José Ignacio Mejía Barberena (NIC) (2004)
Migrante asegurado en la Estación Migratoria de Iztapalapa que sería deportado a su país de origen después de vivir 10 años en México, originalmente como refugiado y después como migrante irregular. Se interpuso demanda de Amparo que conoció el Juez Quinto de Distrito “A” de materia Penal en el Distrito Federal, en contra del acto hecho consistir en “la eminente expulsión”23 y se solicitó la suspensión del acto reclamado. El juez admitió la demanda de Amparo ordenando la apertura del incidente de suspensión y siguiéndose el juicio en lo principal.
Escrito Inicial de Demanda presentado el 22 de marzo de 2004. Cfr. Expediente Defensoría
a) Se niega la suspensión provisional del acto reclamado consistente en la expulsión “pues aparte de que dicho acto no es de los expresamente prohibidos24 por el artículo 22 Constitucional, de conceder dicha medida se atentaría contra las facultades discrecionales conferidas al ejecutivo federal por el artículo 33 de la propia ley fundamental […]”. b) Se niega la suspensión definitiva porque el quejoso no aporto “prueba alguna en contario para desvirtuar dicha negativa [de las autoridades] en términos del artículo 131 de la Ley de Amparo”. Ante la no concesión de la suspensión definitiva se hizo valer en recurso de revisión que era procedente la suspensión. Para ello conviene citar el argumento expuesto por Defensoría, pues sería el que a la larga, establecería en jurisprudencia del pleno la Suprema Corte de Justicia de la Nación en 2007. “el quejoso no utiliza el término deportación por no ser este el vocablo con el que actualmente se conoce en el ámbito de aplicación de la ley migratoria […] Ambos términos expulsión y deportación tienen igual significado pues por ambos se entiende indistintamente el acto de autoridad consistente en hacer que una persona abandone el país […] La inclusión del vocablo deportación en la Ley de Amparo […]fue realizada en 1936 […] época en que así se conocía al acto de autoridad por el cual se obligaba a un individuo a abandonar el territorio mexicano. La legislación migratoria [vigente] no fue expedida sino hasta 1974 […] Por ello, el vocablo utilizado en la Ley General de Población para denominar al acto […] es el de expulsión”. En su resolución el Segundo Tribunal Colegiado
24 Se puede apreciar que el párrafo en negrillas guarda similitud con el dictado en el incidente de suspensión del caso Stephane Gendron. Sólo este párrafo es el que se ve modificado en los incidentes de uno y otro juicio. Ambos juicios estaban en el Juzgado Quinto aunque no era el mismo juez quien ocupa el cargo en ambos juicios.
en Materia administrativa en el Primer Circuito determinó: “Resulta inoperante lo argumentado por la parte recurrente, en el sentido de que los términos de deportación y expulsión son sinónimos […] ya que con independencia de que pudiera tratarse de un sinónimo […] las autoridades responsables negaron dicho acto y ante su inexistencia no hay materia sobre la cual decretar la suspensión”.
El Juez Quinto de Distrito determinó que respecto del acto hecho consistir en la eminente deportación lo procedente era el sobreseimiento ante la negativa de las autoridades sobre su existencia y la falta de pruebas aportadas por el quejoso para desvirtuar dicha negativa. Frente a dicha determinación, se interpuso recurso de revisión ante el Tercer Tribunal Colegiado en materia penal quien consideró que era procedente confirmar la decisión del Juzgado Quinto toda vez que si bien era cierto que se llevaba un procedimiento administrativo en términos de la Ley General de Población, que aún no concluía, ello “no implica necesariamente que se le vaya a expulsar del país en forma inmediata” ya que conforme al artículo 152 de la Ley General de Población, primero se debe de llevar a cabo un procedimiento para revisar si tiene una legal estancia y después “podrá procederse a su expulsión”. Adicionalmente, una persona no necesariamente está alojada para ser expulsada, sino para que se resuelva su situación migratoria por lo que puede o no determinarse su expulsión del país25. * Se suspendieron acciones legales ante oficio de salida de la Estación Migratoria para regularización.
4.4 Mario Arellano (CAN) (2007)
Migrante asegurado en la Estación Migratoria de Iztapalapa que sería deportado del país. Se encontraba de visita en México y su permiso se venció.
25 Cfr. Resolución A.P.R. 1033/2004. (Expediente Defensoría)
Se interpuso un Amparo que conoció el Juez Decimo Primero de Distrito en Materia Penal en contra del acto “deportación y/o expulsión de territorio nacional”, solicitándose la suspensión de plano.
El Juzgador determina que si existen constancias que dan certeza de la existencia del acto, considera que es incompetente “por razón de materia para resolver este juicio de garantías” ello en tanto que “el presente asunto se trata de actos (expulsión) administrativos, ejecutados y emitidos por autoridades administrativas, lo que constituye diversa competencia a la asignada a este juzgador”. Por lo que se turna el juicio a un Juez de Distrito en materia administrativa en el D.F. Por lo que hace al acto reclamado como orden de deportación y su ejecución, que sí era de competencia del Juzgador, se resolvió que como las autoridades responsables negaron la existencia del acto de deportación, sin que existiera prueba en contrario del quejoso, se sobresee respecto de dicho acto. *El juicio se interrumpió ante la salida de la Estación Migratoria del agraviado, bajo oficio de salida del país.
4.5 Stephane Gendron (CAN) (2007)
Migrante asegurado en la Estación Migratoria de Iztapalapa que sería deportado a su país de origen por haber permanecido irregular en el país al vencerse su autorización de estancia. Se interpuso demanda de Amparo ante el Juzgado Quinto de Distrito en materia Penal en el Distrito Federal por el acto hecho consistir en “la expulsión y/o deportación que indebidamente pretenden ordenar y ejecutar” en contra del extranjero, solicitándose la suspensión de oficio del acto y especificando que los dos términos eran sinónimos, incluyéndose como cita el vínculo en internet , de la versión estenográfoca de la sesión del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto al tema. En el acuerdo de admisión de la demanda de Amparo el Juez otorgó la suspensión de plano por el acto consistente en la deportación del quejoso y ordenó abrir incidente de suspensión por el acto de expulsión.
En dicho incidente los resultados respecto a la expulsión fueron los siguientes: a) Se niega la suspensión provisional respecto a la expulsión “dado que al margen de que es de los expresamente prohibidos por el artículo 22 Constitucional, de conceder dicha medida se atentaría contra las facultades discrecionales conferidas al Ejecutivo Federal por el artículo 33 de la Propia ley fundamental del país, para hacer abandonar el territorio nacional inmediatamente y sin necesidad de juicio previo a todo extranjero cuya permanencia en el país”. Ello lo sustenta en varias tesis jurisprudenciales relativas a las facultades del artículo 33 Constitucional así como a aquella que se titula “EXTRANJEROS PERNICIOSOS” conforme a la cual suspender su expulsión equivale a consentir los daños que causa el extranjero con su permanencia en México.
b) Se niega la suspensión definitiva dado que las autoridades responsables negaron la existencia del acto y el quejoso no presentó pruebas para probar la existencia del acto de expulsión. Sin la existencia del acto no existe materia para ordenar su suspensión.
b)No mencionó las pruebas de las que se desprendía que transcurrió en exceso el plazo otorgado sin cumplir con las condiciones fijadas en el propio permiso de internación, sin mencionar cuál fue ese plazo y el por qué consideraba que había excedido ese plazo en exceso. c) Omitió exponer las disposiciones administrativas que incumplió el quejoso y que estaba obligado a observar. Estos argumentos, entre otros relativos a aseveraciones que realiza la autoridad para fundar su determinación sin contar con ninguna prueba o sustentar sus razonamientos en la ley u otros elementos, fueron considerados por el Juez para ordenar que ante las violaciones de fundamentación y motivación de la resolución, la autoridad migratoria para el efecto de que la Coordinadora de Control y Verificación Migratoria, “deje insubsistente la resolución de tres de abril de dos mil siete […] ello, desde luego sin perjuicio de que, con plenitud de jurisdicción, emita uno nuevo, el cual podrá ser en el mismo sentido que el aquí analizado, pero purgando las deficiencias formales antes apuntadas, o bien en sentido diverso”. Como se observa, los efectos de la protección que dio el juez fueron realmente limitados y no tienen un efecto pleno y reivindicatorio de derechos al no atacar el fondo del asunto que se les planteó. Así pues, pareciera ser que para no sentar precedentes, los jueces prefieren en todo momento, pronunciarse amparando al quejoso por vicios de forma para no pronunciarse sobre el fondo. Ante la resolución se interpuso recurso de revisión ante el Tribunal Colegiado de Circuito por la falta de pronunciamiento del juez respecto de las violaciones al debido proceso durante el procedimiento administrativo migratorio. Ante ello el Tribunal confirmó la sentencia del Juez de Distrito. El argumento fue que al haberse otorgado el Amparo de la Justicia por vicios formales como la fundamentación y motivación, intervenir en la trasgresión al debido
En los informes que rinden las autoridades ante el juzgado, se exhibe una orden de expulsión y en ese sentido se realizó una Ampliación de la Demanda de Amparo señalando como nuevo acto reclamado “la resolución de fecha 3 de abril del presente año, mediante la cual, determina la expulsión del país, y el impedimento que tengo para retornar al país en un lapso de un año”, así como por violaciones al debido proceso durante el procedimiento administrativo migratorio. Aceptada la Ampliación por el juzgador se obtuvo sentencia de Amparo conforme a la cual el Juez determinó: Se tienen por ciertos los actos reclamados de la Coordinadora de Control y Verificación Migratoria y se tienen por violatoria a la garantía de legalidad la resolución de emitida el 3 de abril, debido a que carecía de fundamentación y motivación. Los argumentos para esta conclusión fueron que aunque se apreciaba la sustanciación de un procedimiento administrativo, en su resolución la autoridad migratoria: a) “no expuso razonamiento alguno relativo, en principio, en que consistieron las investigaciones realizadas que la llevaron a estimar que el aquí quejoso, tiene malos antecedentes en su país de origen […] sólo estableció que ello se acreditaba de acuerdo a constancias que corrían agregadas al expediente […] pero no las mencionó ni valoró, ni siquiera hizo mención de la existencia de alguna constancia en específico, su contenido y si ella o ellas tenían suficiente valor convictico […]”.26
26 Sentencia de fecha 30 de abril de 2007, en el expediente 357/2007 Juzgado Quinto de Distrito en materia Penal en el Distrito Federal (expediente Defensoría)
proceso llevaría a la concesión de un amparo total y con ello se quebrantaría la firmeza de un fallo favorable dictado por el Juez de Distrito que otorgó la protección por indebida fundamentación y motivación27. Finalmente, la autoridad migratoria, ante el fallo, realizó un cambio de orden de expulsión por uno de la salida definitiva del país con lo que se consideró como cumplida la sentencia dictada por el Juzgado de Distrito. No obstante, ante el oficio de salida definitiva del país se interpuso Juicio de Nulidad ante el Tribunal de la Contencioso Administrativo quien no admitió el recurso legal interpuesto al determinar: “…esta Sala no es competente para conocer del presente juicio, en virtud de que lo que demanda la parte actora no se ubica en ninguno de los supuestos señalados por el artículo 11 de la Ley Organiza del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, mismo que establece: Artículo 11. El tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas que se indican a continuación: […] XIII. Las dictadas por autoridades administrativas que pongan fin a u procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente […] Como puede advertirse en ninguno de los supuestos de procedencia del juicio de nulidad ante este tribunal, se encuentra el que se pueda demandar resoluciones emitidas por el Instituto Nacional de Migración, como lo pretende el promovente”28. * Ya no se continuaron acciones legales por falta de interés del usuario.
4.6 Dubraska Alvarado González (VEN) (2007).
Migrante asegurada en la Estación Migratoria de Ciudad de México, que sería deportada a su país de origen por no tener documento migratorio vigente al momento de la verificación y por realizar actividades para las que no había sido autorizada. Se interpuso demanda de Amparo ante el Juzgado Séptimo de Distrito en Materia Penal en el Distrito Federal por los actos consistentes en “la orden de expulsión y/o deportación así como ejecución de la misma en agravio de mi representada”29 violación al debido proceso y acceso a la justicia, solicitándose suspensión de oficio para el acto consistente en la deportación. El juez de Distrito admite la demanda de Amparo ordenando la suspensión de plano del acto reclamado como deportación y/o expulsión. “El efecto de la medida decretada se estableció, atendiendo a que la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la contradicción de tesis […] consideró que es lo mismo la deportación que la expulsión, cuando es emitida por autoridades administrativas. Sin embargo, esa medida no surtirá efectos si la expulsión fue decretada por el Presidente de la República, en términos del artículo 33 de la Constitución”.
27 Cfr. Sentencia de fecha 16 de octubre de 2007, en el expediente R.P. 161/200. Quinto Tribunal Colegiado en materia Penal del Primer Circuito. (Expediente Defensoría) 28 Acuerdo de fecha 15 de Octubre de 2007. Quinta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Expediente 839/07 (Expediente Defensoría) 29 Demanda Inicial de Amparo. Expediente 1112/2007. (Expediente Defensoría).
Posteriormente, la sentencia resuelve sobreseer el juicio ante la negativa de las autoridades sobre la existencia del acto, pues dichas autoridades señalaron que no existía una orden de deportación sino que la extranjera se encontraba asegurada en la Estación Migratoria sujeta al procedimiento administrativo migratorio contemplado en el Capítulo X, de la Ley General de Población. De tal suerte que ante la falta de prueba aportada por la quejosa para probar la existencia de la orden de Amparo o su ejecución, lo procedente era decretar el sobreseimiento. Dicha resolución fue recurrida ante el Primer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito, quien resolvió reponer el procedimiento. En ese sentido, nuevamente resolvió en el sentido de sobreseer el juicio por lo que a la deportación y/o expulsión refería en tanto que no existía dicha orden conforme a las manifestaciones realizadas por las autoridades migratorias pues señalaron que se encontraban sustanciando el procedimiento administrativo migratorio. No obstante, condenó la trasgresión a la garantía de acceso a la justicia al no resolver el procedimiento administrativo migratorio en el plazo de 15 días a que estaba obligada la autoridad migratoria a emitir una resolución sobre la situación legal de la quejosa. Por lo que ordenó dictar la resolución del procedimiento administrativo30. En ejecutoria del juicio el Instituto Nacional de Migración manifestó que no era posible concluir el procedimiento administrativo migratorio debido a que la quejosa se encontraba a disposición de una autoridad penal. Ante dicha respuesta, el juzgador requirió nuevamente a la autoridad migratoria a concluir el procedimiento administrativo migratorio puesto que el hecho de que dicha autoridad no pudiera ejecutar su resolución no impedía que ésta se emitiera. De conformidad con lo señalado por el juzgador, el Instituto Nacional de Migración emitió su resolución que fue la de ordenar la deportación
30 Sentencia de fecha 14 de febrero de 2008 dictada por el Juez Décimo Tercero de Distrito en materia de Amparo en Materia Penal en el Distrito Federal, en el juicio de amparo 839/2007. (Expediente Defensoría)
de la quejosa y ejecutar dicha orden en cuanto fuera posible. * No se continuaron las acciones legales. Se canceló la representación de la migrante una vez que salió de la Estación Migratoria ante la suspensión dictada a su favor por el Juzgador en juicio diverso promovido contra la privación de la libertad.
1.1. María Mar Rodríguez Jurado, Silvia Ordás Amor, Mateo Zanotti, Patrick Leet y otros (nacionalidad española y otras). Expulsados en la Cumbre de Guadalajara (2004)
Fueron detenidos por autoridades del INM desde el día 28 de mayo de 2004 en la ciudad de Guadalajara, Jalisco, y trasladados a la Estación migratorio en Iztapalapa, D.F. Fueron traslados al aeropuerto de la Ciudad de México e intentaron hacerlos abordar un avión con dirección a España, aduciendo las autoridades que estaban siendo expulsados del país, sin darles notificación de dicho acto y sin haberles permitido la debida defensa. Se interpuso demanda de Amparo ante el Juzgado Cuarto de Distrito “A” de Amparo en Materia Penal en el Distrito Federal siendo actos reclamados “la inminente deportación ordenada el día 1 de Junio y la falta de debido proceso”, solicitándose la suspensión de los actos. La demanda fue admitida a trámite ordenándose que se notificara a los quejosos la existencia de un Amparo a su favor a efecto de que manifestaran si era su voluntad ratificar la demanda de garantías y ordenó la suspensión de plano para el efecto de que “los directos quejosos no sean deportados o expulsados del país, hasta en tanto causa ejecutoria la sentencia que en su caso se dicte en el presente juicio garantías, siempre y cuando no se trate del ejercicio de la facultad que otorga al ejecutivo de la unión en el artículo 33 de la Constitución”.
La demanda de Amparo fue ratificada pero al día siguiente los extranjeros fueron llevados por el Instituto Nacional de Migración al Juzgado en donde se desistieron y posteriormente fueron trasladados al Aeropuerto de la Ciudad de México para su expulsión. En el acuerdo emitido por el Juzgado se señala: a. Se sobresee en el presente juicio de garantías por desistimiento de los quejosos. b. Se declina la competencia para emitir la solicitud de los agraviados en el sentido de autorizar su salida y retorno a su país. Deberán hacerla ante la autoridad competente.
4.8 Cristina Valls y María Sostrés, Valentina Palma Novoa, Mario Alberto Aguirre y Samantha Dietmar (nacionalidad española y otras). Expulsados de Atenco (2006),
En la mañana del día 4 de mayo de 2006 se produjo un enfrentamiento entre miembros de la comunidad de San Salvador Atenco y policías locales, municipales y federales en dicho poblado localizado en el Estado de México. De los disturbios y detenciones practicadas a los pobladores, fueron detenidos cinco extranjeros. Los extranjeros fueron trasladados a la prisión de Santiaguito en el Estado de México donde rindieron su declaración ministerial y posteriormente puestos en libertad con las reservas de ley. No obstante, se les puso a disposición de las autoridades migratorias del Estado quienes, a su vez, les trasladaron a la Estación Migratoria del Distrito Federal a donde llegaron en la madrugada del 5 de mayo de 2006. Se interpuso una demanda de Amparo ante el Juzgado Sexto de Distrito en materia Penal en el Distrito Federal, por el acto consistente en la deportación y/o expulsión de los quejosos así como su ejecución. El juez ordenó les notificara a los quejosos la existencia de un Amparo a su favor a efecto de que manifestaran si era su voluntad ratificar la demanda de garantías. Asimismo, dictó la suspensión de oficio contra el acto reclamado como “deportación del país, así como su ejecución, para el efecto de que de manera inmediata cesen tales actos […]”. No obstante agregó: “la suspensión de oficio no impide que los extranjeros sean entregados a un Estado extranjero en cumplimiento de una resolución que concede su extradición o que sean expulsados por las autoridades migratorias en el supuesto que se encuentren ilegalmente en el país, facultad que deriva de lo previsto en el artículo 33 Constitucional y regulada en el artículo 128 de la Ley General de Población”. No obstante la suspensión dictada por el juzgador, debidamente notificada a las autoridades responsables, la deportación material de los extranjeros se llevó a cabo en la noche del día 5 de mayo sin que el Actuario encargado de realizar la ratificación de la demanda pudiera localizar a los extranjeros. El juez ordenó le fuera informado el lugar en que se encontraban los extranjeros en un plazo de 24 horas. Ante el conocimiento de la ejecución de la deportación, el Juez ordenó a la autoridad
migratoria remitir todas las constancias que obraban en el expediente que se les haya seguido por la autoridad, así como la orden de deportación en que se sustentó el acto. Teniéndose así, a través del juzgado, acceso al expediente y a la orden de deportación que señala: “las actividades que se encontraban realizando de manera conjunta el día cuatro de mayo de dos mil seis […] que se clasifican como aquellas que no pueden realizar en territorio de la República Mexicana, por su condición de extranjeros […] se acredita que fueron encontrados realizando actividades no permitidas, de índole político, por lo que es procedente ordenar su inmediata expulsión de México, imponiéndoles restricción para regresar al país por el término de cinco años […] debiendo ordenar la cancelación de su documentación migratoria y de cualquier trámite migratorio que se encuentren realizando ante esta autoridad […] por haber violentado la Ley General de Población en sus artículos 60 y 120 …”31 Ante la deportación se interpuso incidente de violación a la suspensión que concluyó que “las autoridades respecto de las cuales se concedió la suspensión de plano ( Coordinador de Control y Verificación Migratoria, Director de Aplicación de Sanciones y Delegado en el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México) no desobedecieron […] pues no fueron éstas quienes emitieron el mandamiento de expulsión y tampoco quienes lo ejecutaron […] fue el Jefe del Departamento de Localización y Presentación de Extranjeros […] y en virtud de que un presupuesto fundamental para decretar la violación a la suspensión es que se haya notificado el auto de suspensión a las responsables, entonces, es incuestionable que en el caso no existe infracción alguna por parte de las autoridades llamadas a juicio”
31 Resolución Administrativa de fecha 5 de mayo de 2006 emitida por el Jefe del Departamento de Localización y Presentación de Extranjeros, de la Coordinación de Control y Verificación Migratoria, del Instituto Nacional de Migración, en contra de los extranjeros Samantha Dietmar, Cristina Valls, María Sostres, Valentina Palma y Mario Aguirre.
Como la demanda de Amparo no fue ratificada por los quejosos, el Juez ordenó tener por no presentada la demanda de Amparo. Se interpuso recurso de revisión en contra del desechamiento de la demanda al considerar que si los quejosos no ratificaron la demanda de Amparo fue porque no fueron notificados de su existencia y fueron deportados, en cuyo caso lo procedente era el archivo del Amparo por un año, en espera de ratificación de los quejosos o sus representantes legales. El Tribunal Colegiado de Circuito, resolvió en el mismo sentido ordenando al Juez esperar a la ratificación y llevar a cabo diligencias a efecto de lograr la notificación de la demanda de Amparo. Finalmente, como el juicio se presentó por los cinco extranjeros, algunos de los cuales iniciaron otro juicio de Amparo y fue imposible localizar a uno de ellos, se tuvo por no presentada la demanda de Amparo a solicitud del representante legal autorizado por cuatro de los quejosos.
4.9 Caso Edgar Mauricio Molina Gallego (nacionalidad colombiana, expulsado en 2009)
Inmigrante de nacionalidad colombiana, ilegalmente deportado el 24 de diciembre de 2009 del Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México. Edgar Mauricio Molina Gallegos fue denunciado de manera anónima (por correo electrónico) y fue asegurado por agentes del INM mientras se encontraba de visita en San Miguel de Allende el 8 de diciembre de 2009. Bajo la Ley General de Población vigente al momento de su deportación, Edgar Mauricio Molina Gallegos tenía derecho a regularizarse pues entró a México de manera regular y solicitó su regularización al INM, petición que fue ignorada por las autoridades de la Estación Migratoria. Edgar Mauricio contactó a Sin Fronteras IAP a través de su pareja y el 3 de junio de 2010, la Sub coordinación de Defensoría promovió
juicio de amparo indirecto en contra de la deportación o expulsión del quejoso y la prohibición de su reingreso al país. La demanda se interpuso ante un Juzgado de Distrito de Amparo en Materia Penal, sin embargo, el Juez Tercero de Distrito de Amparo en Materia Penal del Distrito Federal se declaró “incompetente legalmente, por cuestión de materia” debido a que el quejoso no se encontraba ya en territorio nacional, los actos reclamados eran de naturaleza administrativa y no penal. Asimismo, el Juez de Amparo en Materia Penal no otorgó la suspensión en contra del acto reclamado debido a que “los efectos de la suspensión de oficio únicamente consistirían en ordenar que cesen los actos que directamente pongan en peligro la vida, permitan la deportación o el destierro del quejoso […] y en la especie quedó de manifiesto que el acto referido ya se verificó”. Ahora bien, el amparo fue turnado al Juzgado Tercero de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal bajo el número de expediente 811/2010. En principio, este Juzgado desechó la demanda de amparo por considerar que se había presentado de manera extemporánea. Ante dicha resolución se interpuso una queja argumentando que las demandas de amparo en contra de deportaciones o expulsiones pueden presentarse en cualquier tiempo. El Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito al resolver la queja 82/2010 indicó que “era fundado el recurso de queja promovido” ya que “el acto reclamado por el quejoso, consistente en la deportación o expulsión del quejoso, no está dentro de los supuestos que al efecto prevé el artículo 21, de la Ley de Amparo, sino en los casos de excepción que señala el artículo 22 de la misma ley” y que “de aceptar el criterio de la juzgadora se podría afectar la esfera jurídica del quejoso, pues ello implicaría que no se estudie dicho acto reclamado, y al efecto debe destacarse que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha sostenido que no es exacto que, si una persona ha sido expulsada de México, debe entenderse irreparablemente consumado el acto que se reclama”. Después de un largo proceso, el 21 de diciembre de 2010, el Juez otorgó el amparo a Edgar Mauricio Molina Gallegos, ordenando la revocación de la orden de expulsión y prohibición de reingreso al país. No obstante, en cumplimiento de la ejecutoria de amparo, la autoridad migratoria emitió un nuevo oficio, en el que ratifica la expulsión del quejoso y la prohibición de reingreso al país. Ante dicha situación, se interpuso un nuevo juicio de amparo indirecto del que nuevamente conoció el Juzgado Tercero de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal. Así pues, el 30 de marzo de 2011, el Juez nuevamente otorgó el amparo al quejoso y al momento de escribir este documento de referencia, está pendiente el cumplimiento del INM. Lo valioso de este caso es que se reconoce a la expulsión y deportación como sinónimos. Asimismo, se reconoce que la deportación no se consuma de manera irreparable por el solo hecho de que el quejoso abandone territorio nacional. Lo inadecuado del caso, es que muestra que no existe un criterio claro respecto a la competencia de los jueces de amparo en materia penal para conocer de los juicios de amparo en contra de deportaciones, pues como se mencionó, el Juez de Distrito en materia de amparo penal declinó la competencia al Juez de Distrito en Materia Administrativa. Asimismo, mantiene, un criterio conservador y legalista al no querer otorgar la suspensión en contra de una deportación ejecutada de manera material.
4.10 Caso Stephen Compton (nacionalidad australiana detenido en 2009)
Stephen es un migrante australiano que ingresó a México el 11 de diciembre de 2004 como turista. Sin embargo, al vencimiento de su forma migratoria continuó de manera irregular en territorio nacional. El 19 de noviembre del 2009 se realizó una visita de verificación migratoria en el “Hotel Mary” en Acapulco, Guerrero. En dicha visita se localizó a Stephen y al no presentar documento
migratorio vigente, ese mismo día, se acordó dar inicio al procedimiento administrativo correspondiente para resolver su situación migratoria y se acordó su aseguramiento. El 20 de noviembre de 2009, Stephen fue puesto a disposición de las autoridades migratorias de la Estación Migratoria en el Distrito Federal para que resolvieran su situación jurídica y el 21 de noviembre de 2009, se dictó acuerdo de radicación, ratificando su Aseguramiento Provisional. El 7 de Diciembre de 2009, se interpuso una demanda de amparo indirecto, radicada en el Juzgado Cuarto de Distrito de Amparo en Materia Penal en el Distrito Federal. Esta demanda fue ampliada el 22 de diciembre de 2009 ya que al momento de rendir sus informes justificados, las autoridades responsables exhibieron una orden de expulsión en contra de Stephen del 26 de noviembre de 2009 en la que además se establecía una prohibición de un año para que ingresara al país y se le impusieron dos multas por un monto de $5,000 cada una. Los argumentos de la demanda y ampliación fueron : (a) que no tuvo un procedimiento administrativo migratorio en el que se cumplieran las formalidades esenciales del procedimiento; (b) que la orden de expulsión, la multa y la prohibición de reingresar al país eran ilegales debido a que Stephen se ajustaba tanto a la hipótesis del último párrafo del artículo 118 de la Ley General de Población como al programa de regularización 2008; (c) que la privación de la libertad de Stephen para efectos de ejecutar su deportación fue ilegal. Al momento de radicar la demanda de amparo, el Juez de Distrito decretó la suspensión de plano (o de oficio) en contra de los actos reclamados consistentes en la deportación y/o expulsión “para el efecto de que las cosas se mantenga en el estado que actualmente guardan y el directo agraviado […], no sea deportado o expulsado del país […] siempre y cuando no se trate del ejercicio de la facultad que otorga al Ejecutivo el artículo 33 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”. Asimismo, el Juez de Distrito indicó que “la medida cautelar no
surtirá ningún efecto en el supuesto de que el quejoso no demuestre su legal estancia en el país y sea considerado como extranjero pernicioso, en razón de que la sociedad se encuentra interesada en que se cumplan con toda exactitud las disposiciones de Ley de Migración que tiendan a evitar que penetren al país personas que puedan entrañar algún perjuicio para la colectividad”. El 13 de enero de 2010 el Juez de Amparo dictó sentencia y otorgó el amparo y protección a Stephen “para el efecto de que la responsable deje insubsistente la resolución del veintiséis de noviembre que ordenó su expulsión del país y dando cumplimiento al artículo 118, último párrafo de la Ley General de Población, haga de su conocimiento si es su deseo regularizar su situación migratoria y en su caso determinar si el hoy quejoso se encuentra en caso de excepción para otorgarle la calidad de asimilado”. Por ello, el 26 de enero de 2010 Stephen fue presentado ante subdirector en la Estación Migratoria del Distrito Federal para ampliar su declaración. En esa diligencia se le hizo saber que tenía derecho a regularizar su situación migratoria. En ese momento Stephen manifestó su deseo de regularizarse. También el 26 de enero de 2010, el subdirector en la Estación Migratoria del Distrito Federal levantó el aseguramiento decretado en contra de Stephen; ordenó elaborar oficio de salida para su regularización migratoria; ordenó emitir oficio para imponerle una multa de $1,096.00 por infracción al artículo 118 fracción c) y $1,096.00 por infracción al artículo 118 inciso d) de la Ley General de Población; y notificó a Stephen Compton de esa resolución. No obstante, el 27 de enero del 2010, el subdirector en la Estación Migratoria del Distrito Federal ordenó que Stephen permaneciera en la estación migratoria. El argumento para ello fue que en esa fecha había recibido un oficio en el que se le informaba que el Agente del Ministerio Público de la Federación adscrito al Juzgado de Amparo interpuso recurso de revisión en contra
de la sentencia definitiva dictada por el Juez de Amparo y por tanto, dado que esa sentencia no se encontraba firme, acordó dejar las cosas en el estado en que se encontraban. El 15 de febrero de 2010 se interpuso recurso de revisión adhesiva ante el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito. En esta revisión se alegó que el haber obtenido una sentencia favorable a los intereses de Stephen Compton y no haberla impugnado no implicó que se hubieran consentido el aspecto del fallo que nos perjudicaba. También se formularon agravios tendientes a combatir las consideraciones de la sentencia que perjudicaban los intereses de Stephen y agravios tendientes a fortalecer las consideraciones de la sentencia que favorecían los intereses. El 18 de marzo de 2010 el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito confirmó la sentencia recurrida en la que se concede al quejoso el amparo solicitado. El 24 de marzo de 2010 el Juez de Amparo reiteró la resolución del 13 de enero de 2010, y confirmó la sentencia recurrida y el 25 de marzo de 2010, el Departamento Técnico Operativo de la Estación Migratoria en el Distrito Federal, remitió al Juez de Amparo copias certificadas de: (1) la ampliación de declaración del 26 de enero de 2010; (2) la resolución definitiva del 26 de enero de 2010; (3) del acuerdo del 27 de enero de 2010; (4) la constancia del 27 de enero de 2010 suscrita por el Subdirector de la Estación Migratoria en el Distrito Federal y (5) del oficio No. EM/0839/2010 de 24 de marzo de 2010 suscrito por la misma autoridad (puesta en libertad de Stephen). La evolución de este litigio reflejó el claroscuro de las decisiones judiciales en el tema. Por una parte, el Juez de Distrito de Amparo en Materia Penal acepta la competencia, reconoce a la expulsión y deportación como sinónimos y concede la suspensión en contra de la deportación o expulsión. Sin embargo, al mismo tiempo, indica que esa suspensión no surtirá efectos en caso de que se ejercite la facultad del artículo 33 constitucional. Al mismo tiempo, en el auto admisorio se percibe una visión criminalizadora de la migración irregular al indicar que “la sociedad se encuentra interesada en que se cumplan con toda exactitud las disposiciones de Ley de Migración que tiendan a evitar que penetren al país personas que puedan entrañar algún perjuicio para la colectividad”. No obstante, al momento de decidir sobre el juicio principal, el juez analiza el fondo del asunto, estableciendo que no se puede deportar a un extranjero si tiene derecho a regularizar su estatus migratorio en México e incluso apoya su resolución en tratados internacionales. En ese sentido, el Juez de Distrito afirmó que “la mencionada Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de los Trabajadores migratorios y de sus Familiares debe ser acatada por la autoridades de este país y consecuentemente respetar el derecho que tienen los trabajadores extranjeros para trabajar en el mismo”.
4.11 Miguel Ángel Beltrán Villegas (nacionalidad colombiana, deportado en 2009)
Ingresó a México en junio del dos mil ocho, con el objetivo de estudiar un post-doctorado. Su entrada fue autorizada mediante la emisión de una forma migratoria FM-3 que le otorgó la calidad y característica migratoria de No Inmigrante Visitante Sin Actividades Lucrativas. En agosto de ese mismo año inició en tiempo el trámite de cambio de característica migratoria ante el Instituto Nacional de Migración (el cual fue dilatado por más de nueve meses sin que mediara una razón justificada). El miércoles veinte de mayo de 2009, Miguel Angel Beltrán fue informado por conducto de su abogado que el siguiente viernes veintidós de mayo de dos mil nueve a las 12:00 hrs, tendría una entrevista con el “Subdirector del INM”. El veintidós de mayo de dos mil nueve, aproximadamente a las 12:20 horas, arribó a las oficinas del INM de la Delegación Regional en el Distrito Federal, Departamento antes referido, ubicadas en Avenida Ejército Nacional 862, Col.
Los Morales Sección Palmas, en la Delegación Miguel Hidalgo, a la audiencia acordada con anterioridad con el “Subdirector del INM”, no obstante nunca se entrevistó con él. Una vez en las instalaciones del Instituto, personal del INM le permitió el paso al área de oficinas del Departamento de Técnicos, Científicos, Profesionistas y Académicos de la Delegación Regional en el Distrito Federal, en la planta baja, a efecto de notificarle la resolución del trámite migratorio ingresado el siete agosto de dos mil ocho. El ingreso a las oficinas se realizó sin permitir que su abogado le acompañara. Una vez que ingresó un funcionario del INM le exhibió un documento de negativa de su trámite de cambio de característica migratoria. Inmediatamente después de firmar el documento, aparecieron varias personas, al parecer funcionarios del INM. Los familiares y amigos del académico en México no supieron nada de él desde que entró a las oficinas de migración y hasta que comenzaron a circular por diferentes medios de comunicación colombianos, que se encontraba camino a Bogotá, expulsado por autoridades migratorias mexicanas y que en realidad se trataba de un miembro del Comité Internacional de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia. En el transcurso en que Miguel Ángel entró a las oficinas y llegó a Colombia, la Subcoordinación de Defensoría promovió un juicio de amparo indirecto en contra de la deportación o expulsión que indebidamente se pretendía ejecutar en contra del señor Miguel Ángel Beltrán Villegas. El Juez Noveno de Distrito de Amparo en Materia Penal concedió la “suspensión de oficio del acto consistente en la incomunicación y deportación, para que estos cesen de inmediato” y comisionó a un actuario judicial para que el quejoso ratificara la demanda de amparo que había sido promovida en su nombre. No obstante, debido a que para cuando el Juez concedió la suspensión Miguel Ángel Beltrán ya se encontraba fuera del país, el 1 de junio de 2009, el Juez ordenó “con fundamento en el artículo 18 de la Ley de Amparo […] suspender el procedimiento en el presente asunto, apercíbase a las promoventes
de amparo que una vez que transcurra el término de un año a que se refiere el numeral en cita, sin que nadie se apersone en este juicio en representación legal del directo agraviado, se tendrá por no interpuesta la demanda de amparo”. El 17 de febrero de 2010, Sin Fronteras IAP, en su carácter de apoderada de Miguel Ángel Beltrán Villegas, ratificó la demanda de amparo indirecto del 22 de mayo de 2009 y amplió la demanda de amparo presentada en esa misma fecha. Ante esto, el Juez de Distrito decidió desechar de plano la demanda de amparo indirecto por su manifiesta en indudable improcedencia debido a que “al haberse cumplimentado por las autoridades migratorias, la expulsión contra el directo quejoso Miguel Ángel Beltrán Villegas, se concluye que el acto reclamado se realizó en todos y cada uno de sus efectos y consecuencias jurídicas, por lo que materialmente el quejoso ya no puede ser restituido en sus garantías violadas, ya que no se pueden retrotraer las cosas al estado en que se encontraban antes de la emisión del acto reclamado”. Por ello, la Subcoordinación de Defensoría interpuso un recurso de revisión en el que se argumentó que “el juez no debió desechar de plano la demanda de Amparo en contra del acto hecho consistir en la deportación, ya que no se trata de un acto que pueda tildarse de consumado irreparablemente sin entrar al fondo de estudio para analizar, en su integralidad, las circunstancias de hecho y de derecho que presenta el caso y la gama de efectos y consecuencias jurídicas producidas por el acto”. Dicha revisión fue conocida por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito quien resolvió que “no es exacto que si una persona ha sido expulsada de México, deba entenderse irreparablemente consumado el acto que se reclama, siendo que en la especie, no se tiene conocimiento de cuáles fueron las causas y antecedentes, esto es, si se relacionó con alguna negativa de admitir al promovente la calidad de inmigrado, o cualquier otra petición que influyera en su estado como extranjero en el país” y por tanto se ordena “a la Jueza Novena de Distrito de Amparo en Materia
Penal en el Distrito Federal, que en caso de no advertir diversa causa de improcedencia, admita la demanda de garantías”. Ante ello, el Juez de Distrito, el 2 de junio de 2010 determinó “este órgano jurisdiccional admite la instancia únicamente por lo que hace a los actos precisados en la demanda de amparo presentada el veintidós de mayo de dos mil nueve, así como el diverso acto señalado en la ampliación de la demanda consistente en la obstrucción para acceder a la justicia y tener acceso a medios o recursos de defensa efectivos contra la orden de deportación” y remite el resto de los actos reclamados en la ampliación de la demanda (relacionados con el reconocimiento de la condición de refugiado), ante un Juez de Distrito de Amparo en Materia Administrativa. A la fecha en que se escribe el presente documento de referencia aún no se ha emitido una sentencia en el presente asunto. Sin embargo, existen algunos elementos importantes a destacar. Primero, al parecer, algunos jueces de Distrito aún consideran que una deportación ejecutada materialmente es un acto irreparablemente consumado. No obstante, los órganos Colegiados, como en este caso y el de Edgar Mauricio Molina Gallego, han revocado esas decisiones. Segundo, a diferencia del caso de Edgar Mauricio Molina Gallego, este juez sí haya admitió la competencia por lo que hace a la deportación o expulsión del quejoso. Finalmente, es relevante que el juez haya ordenado suspender el procedimiento por el término de un año cuando la demanda no pudo ser ratificad en mayo de 2009. Esto permite, que al menos, haya un ejercicio del acceso a la justicia, aunque limitado y con algunas barreras, por parte de los migrantes deportados y que se abra la posibilidad, en caso de ser materialmente posible, de regresar a México si los juicios de amparo son favorables.
1. O’DONELL, Daniel. Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Normativa, jurisprudencia y doctrina de los sistemas universal e interamericano, OACNUDH, Colombia, 2004. 2. CARBONELL, Miguel. Los derechos fundamentales en México, CNDHUNAM, México, 2004. 3. Instituto de Investigaciones Jurídicas. Diccionario Jurídico Mexicano, Tomo D-H, Porrúa-UNAM, México, 2007. 4. Enciclopedia Jurídica OMEBA, Tomo V, ed. Bibliográfica Argentina, Buenos Aires, 1968. 5. SRE. Derechos Humanos. Instrumentos de protección internacional, MexicoComisión Europea, México, 2004. Legislación. 6. Diario de los Debates del Congreso Constituyente. 7. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 8. Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Ley de Amparo) 9. Ley General de Población. 10. Reglamento de la Ley General de Población. 11. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. 12. Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. 13. Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa. 14. Jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación. Tratados Internacionales. 15. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
16. Convención Americana sobre Derechos Humanos. 17. Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares. Otros. 18. Jurisprudencia del Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas. 19. Casos contenciosos ante el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas 20. Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. 21. Casos contenciosos ante la Corte y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
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