Source: http://dictamenes.consejojuridicomurcia.com/dictamen/verdictamen/page/4
Timestamp: 2019-06-17 03:21:13
Document Index: 263750461

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Número de dictamen: 188/19
Tipo: Revisión de Oficio
Consultante: Ayuntamiento de San Javier
Asunto: Revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho correspondiente al expediente sancionador en materia urbanística, por la ejecución de obras sin licencia en un terreno situado en el paraje La Fundación, del Plan Parcial -- y otros.
Dictamen nº 188/2019
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 13 de mayo de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de San Javier, mediante oficio registrado el día 21 de marzo de 2019, sobre revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho correspondiente al expediente sancionador en materia urbanística, por la ejecución de obras sin licencia en un terreno situado en el paraje La Fundación, del Plan Parcial -- y otros (expte. 105/19), aprobando el siguiente Dictamen.
En relación con el presente asunto este Consejo Jurídico ya emitió Dictamen nº 255/2018, en el que se señalaban los siguientes antecedentes que resultan necesarios para la comprensión global de la cuestión:
PRIMERO.- Previo informe técnico, de 25 de octubre de 2011, del Arquitecto Técnico Municipal y la emisión de informe jurídico, de 31 de octubre de 2011, el Concejal Delegado de Urbanismo del Ayuntamiento de San Javier dicta el Decreto núm. 2135/2011, de 3 de noviembre, en virtud del cual acuerda incoar procedimiento sancionador por infracción urbanística a la empresa --, y abrir pieza separada de restablecimiento del orden infringido, por la construcción de una nave de 2000 m2 y vallado de parcela con muro prefabricado de hormigón de 200 metros de longitud y una altura de dos metros.
SEGUNDO.- Mediante Decreto nº 1159/2012 del Concejal Delegado de Urbanismo de 26 de junio de 2012, se declara la imposibilidad de legalizar los actos de edificación realizados por contravenir la normativa y el planeamiento urbanístico vigente y se ordena la demolición de lo construido sin licencia.
Interpuesto recurso potestativo de reposición frente a dicho decreto, es desestimado mediante Decreto nº 1017/2013, de 3 de junio de 2013, del mismo Órgano, resolviendo a su vez el procedimiento sancionador y declarando la responsabilidad de la mercantil --, por la comisión de una infracción urbanística, imponiéndole una multa de 262.240,00 euros.
TERCERO.- Contra los puntos segundo y tercero del citado Decreto 1017/2013 y contra el Decreto nº 1230/2013 que inadmite las alegaciones formuladas extemporáneamente, interpone el interesado recurso de reposición, que es desestimado mediante Decreto nº 1503/2013, de 3 de agosto, del Concejal Delegado de Urbanismo.
CUARTO.- Previo informe jurídico, con fecha 16 de junio de 2014, se dicta Decreto nº 1081/2014 por el Concejal Delegado de Urbanismo por el que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), dispone:
"Primero.- Revocar de oficio el decreto del Concejal Delegado número 1017/2013, de 3 de junio, por el que se dictó resolución final del expediente sancionador, así como el decreto del mismo Concejal Delegado, de 3 de agosto de 2013 que desestimó el recurso de reposición interpuesto por la mercantil interesada contra aquella resolución, por haber sido dictados ambos fuera del plazo máximo legalmente previsto.
Segundo.- En consecuencia con lo anterior, declarar la caducidad del expediente sancionador P02062010/000135, y que se proceda al archivo de las actuaciones obrantes en el mismo, menos del acta de inspección por la que se puso en conocimiento de este Ayuntamiento la comisión de una presunta infracción urbanística, que habrá de incorporarse al nuevo expediente sancionador que se incoe por los mismos hechos..., en tanto que no ha quedado acreditada la prescripción de la infracción".
QUINTO.- En sesión celebrada el día 8 de marzo de 2018, el Pleno de la Corporación adoptó el Acuerdo de iniciar el procedimiento para la declaración de nulidad de pleno derecho del decreto 1017/2013 y 1503/2013 por la vía del artículo 106.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), concediendo también un trámite de audiencia a la mercantil interesada, con fundamento en que la Sentencia nº 57/2016, de 28 de marzo, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Cartagena estimó el recurso interpuesto por la mercantil interesada contra el decreto 1081/2014, de 16 de junio al considerar que "el decreto aquí recurrido debe ser declarado nulo de pleno derecho al haber utilizado la vía del artículo 105.1 de la Ley 30/92 (según el fundamento sexto del mismo decreto) para revocar dos Decretos previamente dictados, firmes, y con contenido distinto al ahora establecido en el nuevo Decreto, todo ello inaplicando los artículos 102 y siguientes de la misma norma reguladora del procedimiento administrativo común, única vía posible para alcanzar dicho efecto revocatorio, vía que hubiera permitido alegaciones y audiencia a la mercantil recurrente; aquélla revocación al amparo del artículo 105.1 de la Ley 30/92 es ilegal, pues permite la terminación del expediente a través de dos resoluciones distintas y contradictorias, y genera vulneración del derecho de defensa y de audiencia del recurrente que no pudo ser oído en relación a la decisión de revocar los Decretos ya firmes y recurridos en vía judicial; este es motivo suficiente para colegir que el Decreto recurrido incurre en vicio de nulidad radical del artículo 62.1 a) de la Ley 30/92. Esta declaración de nulidad no impide que la Administración demandada pueda iniciar el procedimiento correcto para la revisión de oficio de los Decretos que sancionaban a la recurrente para el caso de existencia de caducidad del expediente en el momento en que fueron dictados (Decretos 1.503/13 y 1.017/13)".
SEXTO.- Notificado dicho Acuerdo de incoación a la interesada con fecha 20 de marzo de 2018, no consta que haya formulado alegaciones, por lo que tras informe jurídico de fecha 28 de mayo de 2018, con esa misma fecha por el Alcalde del Ayuntamiento de San Javier se eleva propuesta de declaración de nulidad de pleno derecho del Decreto 1.017/2013, de 3 de junio, (y en consecuencia también del Decreto 1.053/2013, de 3 de agosto, que trae causa de aquél), dictados ambos dentro del expediente sancionador por infracción urbanística P02062010/000135.
SÉPTIMO.- Con fecha 31 de mayo de 2018, el Alcalde del Ayuntamiento de San Javier recabó el Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico sobre la revisión de oficio referida, acompañando el expediente administrativo, dictándose Acuerdo nº 6/2018 de este Órgano Consultivo por el que se devuelve el expediente para que se subsanen las deficiencias observadas, teniendo entrada de nuevo en éste con fecha 3 de julio de 2018, y emitiendo nuevo Dictamen nº 225/2018 por el que "Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución del Ayuntamiento de San Javier para que se declare la nulidad de pleno derecho del decreto 1.017/2013, de 3 de junio, (y en consecuencia también del decreto 1.053/2013, de 3 de agosto, que trae causa de aquél), dictados ambos dentro del expediente sancionador por infracción urbanística P02062010/000135, al no fundamentarse en ninguna causa concreta de nulidad de las previstas en el artículo 47.1 LPACAP, debiendo, en su caso, iniciarse por parte del Ayuntamiento nuevo expediente de revisión de oficio con fundamento y motivación en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho del referido artículo".
Iniciado por el Ayuntamiento nuevo expediente de revisión de oficio que es objeto del presente Dictamen, son remitidos los antecedentes que a continuación se expresan.
OCTAVO.- Por Acuerdo del Pleno de la Corporación de 14 de noviembre de 2018 (notificado al interesado el día 29 de noviembre) se resuelve el procedimiento de revisión de oficio anterior sin declarar nulos los actos administrativos a la vista del Dictamen 225/2018 de este Órgano Consultivo; se inicia nuevo procedimiento de nulidad de pleno derecho de ambos decretos por entender que incurren en causa de nulidad radical prevista en el artículo 47.1,a) LPACAP; y se designa instructor del procedimiento al Sr. Alcalde y se concede audiencia a la mercantil interesada, sin que conste que en el indicado plazo formulara alegaciones.
NOVENO.- Con fecha 9 de enero de 2019 el instructor del procedimiento concede a la mercantil interesada un nuevo plazo de 15 días para que pueda formular alegaciones, que fue notificado el día 10/01/2019, sin que conste que en el indicado plazo formulara alegaciones.
DÉCIMO.- Con fecha 27 de febrero de 2019 emite informe la Técnico de Administración General del Ayuntamiento, proponiendo que el instructor del procedimiento formule propuesta de resolución en el sentido de "Resolver el procedimiento de nulidad, iniciado mediante acuerdo de este mismo órgano, de fecha 8 de marzo de 2018, declarándose la nulidad de pleno derecho del decreto 1017/2013, de 3 de junio (y en consecuencia también la del decreto 1.503/2013, de 3 de agosto, que trae causa de aquél), dictados ambos dentro del expediente sancionador por infracción urbanística..., por entender que ambos incurren en causa de nulidad radical prevista en el artículo 47.1, a) de la LPACAP, conforme a lo aquí expuesto".
Con la misma fecha el instructor del procedimiento emite propuesta de resolución en idénticos términos.
UNDÉCIMO.- Con fecha 21 de marzo de 2019, el Alcalde del Ayuntamiento de San Javier recabó el Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico sobre la revisión de oficio referida, acompañando el expediente administrativo.
Corresponde al Consejo Jurídico la emisión de Dictamen preceptivo en la revisión de oficio de los actos administrativos de las Corporaciones Locales en supuestos de nulidad de pleno derecho, de conformidad con el artículo 12.6, en relación con el 14, ambos de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ); específicamente en materia de urbanismo, el vigente artículo 60 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, establece que las Entidades Locales podrán revisar de oficio sus actos y acuerdos en materia de urbanismo con arreglo a lo dispuesto en la legislación de régimen jurídico de las Administraciones Públicas.
De igual modo, la aplicación de este régimen general a la revisión de los actos administrativos de las Corporaciones Locales está prevista en el artículo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (en lo sucesivo LBRL), que señala: "Las Corporaciones locales podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común".
Y, finalmente, el artículo 280 de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia establece que en supuestos de nulidad se procederá en los términos previstos en las normas de procedimiento administrativo común, previo Dictamen favorable del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Sobre el procedimiento de revisión de oficio.
1. El procedimiento de revisión de oficio y los trámites que lo integran conforme a la normativa de aplicación.
Cuando se inicia por Acuerdo del Pleno de la Corporación, con fecha 14 de noviembre de 2018, el procedimiento de revisión de oficio, había entrado en vigor la LPACAP, por lo que a tenor de lo dispuesto en su Disposición transitoria tercera, b), le es de aplicación dicha norma.
El artículo 106.1 LPACAP establece que las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo Dictamen favorable del Consejo de Estado u Órgano Consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa, o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en su artículo 47.1.
Sobre el procedimiento seguido, este Órgano Consultivo ha puesto de manifiesto reiteradamente sobre la base de la doctrina consolidada del Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de 5 de diciembre de 2011), que el trámite de la revisión de oficio por parte de la Administración de los actos considerados nulos de pleno derecho ha de ajustarse a un procedimiento distribuido en dos fases: la apertura del expediente que ha de tramitarse con arreglo a las disposiciones del Título VI de la LPAC (ahora el Título IV LPACAP), sin excluir la intervención del Consejo de Estado o del Órgano Consultivo de la correspondiente Comunidad Autónoma, y la fase resolutiva de la pretensión de declaración de nulidad.
Sobre el procedimiento seguido en el presente caso, no hay objeción que realizar, puesto que se ha iniciado por acuerdo del órgano competente, se ha otorgado audiencia al interesado, que finalmente no ha formulado alegaciones y se formula propuesta de resolución que se somete a Dictamen.
No obstante, es necesario precisar que tanto en la propuesta de resolución sometida a dictamen como en el informe, de 27 de febrero de 2019, de la Técnico de Administración General del Ayuntamiento en el que se fundamenta, se indica que lo que se resuelve es "el procedimiento de nulidad, iniciado mediante acuerdo de este mismo órgano, de fecha 8 de marzo de 2018...". Resulta evidente que se trata de un error que debe corregirse, puesto que el actual procedimiento que es objeto del presente Dictamen se inició mediante acuerdo de 18 de noviembre de 2018.
2. Respecto al plazo y los efectos del silencio administrativo.
En cuanto al plazo para la resolución, el artículo 106.5 LPACAP establece seis meses para la resolución y notificación, distinguiendo en cuanto a sus efectos si el procedimiento de revisión se ha iniciado de oficio o a solicitud de parte interesada, de manera que cuando no se haya dictado la resolución (y notificado) en el plazo indicado, en el primer caso se produciría la caducidad del procedimiento y, en el segundo, la desestimación presunta por silencio administrativo.
En atención al Acuerdo del Pleno de la Corporación, de fecha 14 de noviembre de 2018, por la que se inicia el presente procedimiento de revisión, lo habría sido de oficio, por lo que el transcurso de los seis meses desde su iniciación produciría la caducidad del procedimiento. Ahora bien, se puede adoptar la suspensión del plazo por el tiempo que media entre la petición de nuestro Dictamen y su emisión (plazo máximo de tres meses), conforme a lo dispuesto en el artículo 22.1,d LPACAP, cumpliendo los requisitos de comunicación a los interesados allí previstos, como así lo ha hecho el Ayuntamiento.
3. Sobre el órgano competente para la declaración de nulidad de pleno derecho.
Aunque el acto proceda de otro órgano municipal, al tratarse de un Ayuntamiento al que no le es de aplicación el régimen de organización de los grandes municipios (Título X de la LBRL), corresponde al Pleno la declaración de nulidad de pleno derecho, conforme a la interpretación sistemática de los artículos 21.1,l), 22.2,k) y j) y 110.1 LBRL, según se ha señalado por este Órgano Consultivo, entre otros, en los Dictámenes núms. 98 y 168 del año 2006. En igual sentido el Consejo de Estado (Dictamen 613/2010), los Consejos Consultivos de Andalucía (Dictamen 722/2014) y de Canarias (Dictamen 102/2014), así como la Comisión Jurídica Asesora del País Vasco (Dictamen 196/2010) y el Consejo Consultivo de Madrid (Dictamen 25/2012).
TERCERA.- Sobre la naturaleza de la acción de nulidad de pleno derecho. Carácter excepcional y supuestos tasados.
Como ya se ha indicado, el artículo 106.1 LPACAP establece que las Administraciones Públicas, a través del procedimiento indicado, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1 de la misma Ley. Este último precepto tipifica los vicios de invalidez más graves y de mayor trascendencia en el ordenamiento jurídico-administrativo, gravedad máxima que trasciende al interés general o al orden público, determinando así que los actos que incurran en ellos puedan ser declarados nulos de pleno derecho.
Nuestro sistema establece la anulabilidad como regla general de la ilegalidad del acto administrativo (artículos 48 en relación con el 107, ambos LPACAP) y sólo como excepción de tal regla se admite que un acto ilegal sea nulo de pleno derecho. En la memoria de este Consejo Jurídico correspondiente al año 2010 se destacó que en la apreciación de las nulidades de pleno derecho, según conocida doctrina y jurisprudencia, se ha de seguir una tendencia restrictiva, dado el carácter marcadamente estricto y riguroso de las causas que lo permiten declarar (Dictámenes 73/2001 y 54/2002), además de añadir que el instrumento de la revisión de oficio, al ser una medida tan drástica e implicar una potestad exorbitante, debe aplicarse con gran cautela. Ello obliga a interpretar con rigor los motivos de nulidad de pleno derecho contemplados en el artículo 62.1 LPAC (hoy 47.1 LPACAP) y no convertir el procedimiento de declaración de nulidad en un cauce ordinario o habitual de expulsión de los actos que hayan infringido el ordenamiento jurídico.
A partir de esta doctrina, conviene destacar que la revisión de oficio no está configurada como una vía subsidiaria a la de los recursos administrativos ordinarios, alegando los mismos vicios que hubieran podido ser enjuiciados en tales recursos, puesto que sólo son relevantes los vicios de especial gravedad recogidos en el artículo 62.1 LPAC, hoy 47.1 LPACAP (Dictamen del Consejo Jurídico núm. 227/2010).
Por último, cabe indicar que no procedería la declaración de nulidad de pleno derecho si los actos objeto de revisión de oficio no fueran definitivos en vía administrativa y existieran otras vías procedimentales para su rectificación.
CUARTA.- Causas de nulidad invocadas en el procedimiento.
I. Causa de nulidad invocada en el procedimiento.
Resulta obvio que, dado el carácter extraordinario y restrictivo de este procedimiento, este Órgano Consultivo solo podrá pronunciarse sobre aquellas causas de nulidad que hayan sido debidamente invocadas y justificadas en la propuesta de resolución.
Ésta considera que los actos cuya nulidad se pretende, incurren en la causa del apartado a) del artículo 47.1 LPACAP: "Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional".
Fundamenta el Ayuntamiento su pretensión en que se ha producido una violación del derecho de defensa de la mercantil interesada en el procedimiento sancionador al resolverse el mismo fuera del plazo establecido, ya que aquélla desistió de su demanda frente a los actos cuya nulidad ahora se pretende dado que el Ayuntamiento los revocó y dicha revocación fue declarada nula por sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Cartagena, al no disponer ahora de herramientas jurídicas para oponerse a tales decretos.
Esgrime pues el Ayuntamiento una causa de nulidad que es "extrínseca" a los actos cuya nulidad se pretende, ya que dichos actos no han violado de ninguna manera el derecho de defensa de la mercantil interesada, pues del iter procedimental se desprende que no sólo se le ha dado audiencia durante la tramitación del procedimiento sancionador, sino que tuvo la oportunidad de recurrir, y así lo hizo, tanto en vía administrativa como también en la judicial, y si en un momento de la tramitación del procedimiento judicial desistió, libre y voluntariamente, del mismo, debe correr con los riesgos y desventajas de dicho desistimiento.
Las causas de nulidad deben de predicarse respecto del acto cuya nulidad se pretende y no respecto de causas ajenas al contenido del mismo, por lo que, tras lo dicho, el Dictamen debería ser, sin más trámite, desfavorable a la propuesta de resolución.
II. Causa de nulidad derivada del examen del procedimiento.
Se plantea la propuesta de resolución si se ha generado indefensión al interesado al haberse dictado la resolución final del procedimiento sancionador P02062010/000135 cuando ya había expirado el plazo de caducidad del expediente. La respuesta sigue siendo negativa, puesto que pudo hacer valer ese hecho mediante los recursos oportunos. No obstante, esa caducidad del procedimiento sí será causa de nulidad de pleno derecho prevista en el apartado e) del artículo 47 LPACAP, no por haber generado indefensión al interesado, sino por haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.
La anterior jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sentencia, de 16 de julio de 2013, Sala 3ª), señalaba que no pueden enmascararse como nulidades plenas lo que constituyen meros vicios de anulabilidad, y que la alegación de caducidad del expediente sancionador no justifica la apertura del procedimiento de revisión de los actos nulos. Jurisprudencia que fue seguida por este Consejo Jurídico, entre otros, en el Dictamen nº 352/2016.
Sin embargo, esta doctrina ha de entenderse superada por la más reciente jurisprudencia dictada sobre el particular.
Así, la sentencia nº 45/2017, de 18 de enero, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, del Tribunal Supremo (Fj 4º), afirma:
"Si un procedimiento ha caducado por el transcurso del tiempo fijado por la Ley, como en este caso sucedió, la resolución que, posteriormente, dicte la Administración adolece de falta total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, ya que, al haber caducado éste, carece de validez para justificar la decisión, con independencia de que sea posible incoar un nuevo procedimiento de subsistir razones determinantes para ello, pero lo que no cabe sostener es que el incumplimiento de los plazos para resolver, como ha acaecido en el caso enjuiciado, constituye una mera irregularidad no invalidante, en contra de lo declarado por esta Sala del Tribunal Supremo al definir el alcance y significado de la caducidad del procedimiento administrativo, entre otras en Sentencia de fecha 24 de septiembre de 2008 (recurso de casación 4455/2004).
Cuando la Administración (artículo 44 de la Ley 30/1992, redactado por Ley 4/1999) ejercita potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables, como en el presente caso, y no resuelve el procedimiento en el plazo expresamente establecido por la Ley, la caducidad del procedimiento se produce "ex lege", de modo que dicha Administración, una vez transcurrido el plazo fijado por la Ley para dictar resolución expresa, como acaeció en este supuesto, debe declarar su caducidad y archivar las actuaciones, sin perjuicio de que fuese posible, como hemos indicado, la incoación de un nuevo procedimiento de concurrir las causas para declarar la caducidad de la concesión del embarcadero".
Dicha sentencia recupera la senda de las sentencias del TS de 03/02/2010 y 24/09/2008 en las que se decía, citando a ésta última que "si como hemos expuesto, la caducidad es un modo de extinción de procedimiento administrativo, por ello el artículo 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ordena que en tales casos se proceda al archivo de las actuaciones. Ello supone que si pese a haber caducado el procedimiento disciplinario, se dicta una resolución sancionadora, no es que tal acto administrativo haya sido realizado fuera del tiempo establecido para él, en los términos que dispone el artículo 63.3 de la misma Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sino que se ha impuesto la sanción sin que exista procedimiento previo, pues el existente había ya finalizado de otra manera.
Luego la resolución sancionadora dictada después de que el procedimiento disciplinario haya caducado lo ha sido prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, siendo nula de pleno derecho a tenor de lo dispuesto en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre".
Doctrina que, a su vez, es confirmada por las recientes sentencias del Alto Tribunal nº 436/2018 y 438/2018, de 19 de marzo, que hablan de que en los procedimientos sancionadores y en los que se ejercitan potestades de intervención que pueden producir efectos desfavorables o de gravamen en el ciudadano que hayan caducado, se encuentran extinguidos y son inexistentes, añadiendo a continuación como habían hecho las sentencias anteriores citadas que "La esencia de la caducidad de un procedimiento es que queda inhabilitado como cauce adecuado en el que poder dictar una resolución válida sobre el fondo. Esta ha sido la regla general y ha motivado que numerosas sentencias de este Tribunal hayan venido sosteniendo, con carácter general, la invalidez de las resoluciones administrativas dictadas en un procedimiento caducado al entender que «debía considerarse extinguido, y consecuentemente nula la resolución administrativa recurrida» (STS, de 24 de septiembre de 2008, rec. 4455/2004), o como se sostiene en la STS de 3 de febrero de 2010 (rec. 4709/2005) la obligación impuesta en una resolución administrativa dictada en un procedimiento caducado «ha perdido su soporte procedimental, y, por tanto, también, su validez y eficacia». Es más en nuestra STS nº 9/2017, de 10 de enero (rec. 1943/2016) se afirmaba que «el procedimiento caducado se hace inexistente»... los actos y resoluciones administrativas han de dictarse en un procedimiento válido, ello constituye una exigencia básica de nuestro ordenamiento administrativo que se plasma en numerosos preceptos (art. 53 de la LRJPAC) llegándose a sancionar con la nulidad de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido (art. 62.1.e) de la LRJPAC). De modo que el procedimiento ha devenido inválido e inexistente como consecuencia de su caducidad, ha dejado de ser un cauce adecuado para dictar una resolución administrativa válida que decida sobre el fondo, por lo que la Administración está obligada a reiniciar uno nuevo".
En la línea expuesta se pronuncia el Consejo Consultivo de Andalucía, por ejemplo, en su Dictamen nº 0802/2018, cuando manifiesta que "Obviamente la decisión del legislador de anudar la caducidad del procedimiento de revisión de oficio al transcurso del plazo máximo de resolución sin que ésta se haya dictado, trae su causa y fundamento en el espíritu garantista y respetuoso con los derechos de los posibles interesados en el mismo. Sin embargo, debe hacerse notar que esta declaración de caducidad no es un mero trámite formal pues carecería de sentido si su única consecuencia fuera archivar el expediente para iniciar otro a continuación con el mismo objeto. Por ello reiterada jurisprudencia viene determinando que si se hace preciso iniciar otro procedimiento es por la sencilla razón de que la resolución extemporánea que pudiera dictarse sería nula. En consecuencia, la Administración podrá iniciar un nuevo procedimiento, pero lo que no podrá hacer, so pena de invalidez, es dictar una resolución tardía en un procedimiento caducado".
Igualmente el Dictamen nº 173/2013 del Consejo Consultivo de Galicia indica que "Sobre este particular se recuerda la doctrina del Tribunal Supremo que en una sentencia de 18.03.2008 señaló «la reforma en 1999 (de la Ley 30/1992) ha pretendido introducir una cierta disciplina en la duración de los procedimientos iniciados de oficio que puedan tener efectos gravosos para el administrado, sometiéndolos a un riguroso plazo de caducidad (...) La regla general, como es bien sabido, consiste en que el vencimiento del plazo máximo para resolver dichos procedimientos sin que se haya dictado la Resolución correspondiente determina de modo automático su caducidad y archivo (art. 44.2)».
En el mismo sentido la sentencia del Tribunal Supremo de 28.06.2004 habla de «nulidad de la sanción impuesta de forma extemporánea, pues, producida la caducidad del procedimiento la sanción resulta anulable, puesto que todas las actuaciones del mismo habrían de ser archivadas».
Siguiendo la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 04.06.2008, señala «... el supuesto del procedimiento sancionador el art. 43.4 (LRJPAC) en su primitiva redacción (hoy día, el art. 44.2, todavía con más claridad) establecen ?de forma inequívoca que los plazos concedidos para su tramitación son plazos esenciales cuya finalización da paso a un plazo de caducidad?. La consecuencia de todo ello es que ?la actuación de una Administración Pública en un procedimiento caducado es causa de invalidez de la sanción administrativa. Y el tipo de invalidez será su nulidad de pleno derecho?, pues ?no declarar la caducidad del procedimiento e imponer una sanción administrativa en un procedimiento ya caducado supone dictar un acto sin seguir ningún procedimiento, pues el que se ha seguido se encuentra caducado, es decir, fenecido. Supuesto éste de nulidad de pleno derecho del art. 62.1.e) LRJPAC, los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido".
En el asunto consultado, el plazo de resolución del procedimiento sancionador era de un año (artículo 247 del texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia), mientras que, según se afirma en la propuesta de resolución, aun descontando el tiempo que la tramitación del expediente estuvo suspendida, se ha superado el plazo máximo de un año por 42 días. Por tanto, el procedimiento estaría caducado.
En consecuencia, aplicando la nueva jurisprudencia sobre la caducidad del procedimiento como causa de nulidad de pleno derecho de la resolución sancionadora por prescindir totalmente del procedimiento legalmente establecido, procedería resolver el procedimiento de revisión de oficio objeto de Dictamen de acuerdo con esta causa de nulidad.
ÚNICA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución del Ayuntamiento de San Javier para que se declare la nulidad de pleno derecho del Decreto 1.017/2013, de 3 de junio, (y en consecuencia también del Decreto 1.053/2013, de 3 de agosto, que trae causa de aquél), dictados ambos dentro del expediente sancionador por infracción urbanística P02062010/000135, con fundamento en el apartado a) del artículo 47.1 LPACAP, debiendo, en su caso, declararse la misma con fundamento en el apartado e) de dicho artículo por prescindir total y absolutamente del procedimiento establecido, conforme a lo expuesto en la Consideración Cuarta del presente Dictamen.