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Timestamp: 2014-10-21 16:45:50+00:00
Document Index: 9350172

Matched Legal Cases: ['artigo 37', 'artigo 43', 'artigo 15', 'artigo 37', 'artigo 194', 'artigo 194', 'artigo 107', 'artigo 13', 'artigo 37', 'artigo 43', 'artigo 43', 'artigo 186', 'artigo 37', 'artigo 37', 'artigo 159', 'artigo 194', 'artigo 37', 'artigo 37', 'artigo 37', 'artigo 15', 'artigo 37', 'artigo 15', 'artigo 15', 'artigo 37', 'artigo 15', 'artigo 43', 'artigo 37']

Responsabilidade Civil do Estado por omiss�o - Ana Carolina Miceli - JurisWay
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O presente trabalho abordar� a responsabilidade civil da Administra��o P�blica se houver uma conduta sua geradora de um preju�zo ao administrado, criando, desta maneira, uma obriga��o para o Estado de indeniz�-lo.Texto enviado ao JurisWay em 24/03/2008. Indique aos amigos Quer disponibilizar seu artigo no JurisWay?Saiba como... Monografia apresentada � Faculdade Nacional de Direito como exig�ncia para conclus�o do curso de bacharel em direito sob orienta��o do Professor Francisco Amaral.
2004 RESUMO
O presente trabalho abordar� a responsabilidade civil da Administra��o P�blica se houver uma conduta sua geradora de um preju�zo ao administrado, criando, desta maneira, uma obriga��o para o Estado de indeniz�-lo. Para isso, a princ�pio, estudar-se-� a evolu��o hist�rica deste tema e seu embasamento no ordenamento jur�dico brasileiro. Ademais, ser�o analisados os fundamentos de tal responsabilidade, suas excludentes e atenuantes, a a��o indenizat�ria, e far-se-�, ainda, um breve estudo jurisprudencial acerca da responsabiliza��o objetiva do ente p�blico pautada na teoria do risco administrativo, decis�es sobre os casos que possibilitam a exclus�o ou a atenua��o desta responsabilidade e a quest�o do quantum indenizat�rio. Finalmente, concluindo este estudo, ser� abordado especificamente o tema escolhido para esta monografia, verificando, assim, que h� a responsabiliza��o do Estado quando de sua conduta omissiva, ou seja, quando este n�o agiu quando deveria faz�-lo, mas que, no entanto, h� posicionamentos antag�nicos no que diz respeito � natureza jur�dica desta responsabilidade tanto na doutrina como nos nossos Tribunais. Apesar disso, o que se observar� � que, n�o obstante dita diverg�ncia, o que tem prevalecido � o entendimento de que a omiss�o do Estado que gera um dano ao administrado e sua conseq�ente obriga��o de indeniz�-lo, deve ser pautada, a priori, na responsabilidade subjetiva, o que seria a denominada omiss�o gen�rica, deixando para os casos em que o Estado tenha um dever individualizado de agir, o fundamento da responsabilidade objetiva, ou seja, independente de culpa, sendo esta �ltima a chamada omiss�o espec�fica.
INTRODU��O.. 9
CAP�TULO 1 - A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO.. 12
1.1 Conceito de responsabilidade civil do Estado.. 12
1.2 Evolu��o hist�rica da responsabilidade civil do Estado.. 13
1.2.1 Teoria da irresponsabilidade. 16
1.2.2 Teoria da culpa administrativa. 17
1.2.3 Teoria do risco administrativo. 18
1.2.4 Teoria do risco integral 19
1.2.5 A teoria aplicada no ordenamento jur�dico brasileiro. 20
CAP�TULO 2 - A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO E O ORDENAMENTO JUR�DICO BRASILEIRO.. 21
2.1 A responsabilidade civil do Estado nas Constitui��es brasileiras anteriores e no ordenamento jur�dico infraconstitucional 21
2.1.1 An�lise do artigo 37, � 6� da Constitui��o da Rep�blica de 1988 e do artigo 43 do atual C�digo Civil brasileiro. 23
CAP�TULO 3 - FUNDAMENTO DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO.. 25
3.1 A responsabilidade subjetiva ou teoria da culpa. 26
3.2 A responsabilidade objetiva. 27
3.3 Fundamento da responsabilidade civil do Estado.. 28
3.4 Excludentes e atenuantes da responsabilidade civil 29
3.4.1 For�a maior e caso fortuito: 30
3.4.2 Culpa exclusiva ou concorrente da v�tima: 31
3.4.3 Fato de terceiro: 31
3.5 A a��o indenizat�ria. 32
3.5.1 O p�lo passivo nas a��es de responsabiliza��o civil estatal 32
3.5.1.1 No��o de agentes p�blicos. 33
3.5.1.2 O direito de regresso. 34
3.5.2 O dano e a indeniza��o. 35
3.6 An�lise jurisprudencial 36
3.6.1 Aplica��o da responsabilidade objetiva fundamentada na teoria do risco administrativo e suas excludentes e atenuantes na praxe forense. 36
3.6.2 A quest�o do quantum da indeniza��o na jurisprud�ncia. 38
CAP�TULO 4 - A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR ATOS OMISSIVOS 41
4.1 Conceito de ato omissivo e apresenta��o do tema. 41
4.2 Posi��es doutrin�rias e jurisprudenciais acerca da responsabilidade estatal por atos omissivos. 43
4.3 A responsabilidade subjetiva estatal pela pr�tica de atos omissivos no C�digo Civil de 1916 55
4.4 As disposi��es do novo C�digo Civil sobre a responsabilidade civil do Estado por omiss�o 58
REFER�NCIAS BIBLIOGR�FICAS.. 62
O tema tratado no presente trabalho � complexo e controvertido. Trata-se de mat�ria de grande repercuss�o jur�dica que � abordada por civilistas, administrativistas e constitucionalistas.
Isto porque no cotidiano vislumbra-se quest�es que exigem solu��es jur�dicas, tendo em vista o surgimento de d�vidas sobre quando que o Estado seria respons�vel por atos omissivos (por n�o ter agido quando deveria faz�-lo).
Assim sendo, aparecem situa��es espec�ficas tais como: existe responsabilidade do Estado quando uma pessoa � assaltada em via p�blica? A Administra��o P�blica � respons�vel pela morte de um paciente sob os cuidados de um hospital p�blico? A omiss�o capaz de gerar a responsabilidade estatal � gen�rica ou espec�fica? Tem o Estado o dever de garantir a incolumidade f�sica e moral de seus cidad�os?
O objetivo deste estudo � confrontar os diversos posicionamentos doutrin�rios e jurisprudenciais acerca do assunto, dando �nfase � responsabilidade por omiss�o.
Por�m, para que se chegue a tal an�lise � indispens�vel que se fa�a um breve estudo sobre o instituto da responsabilidade civil em geral, bem como de sua evolu��o hist�rica.
Ser� analisado com este intuito o desenvolvimento deste tema do momento em que se mostrou relevante at� os dias atuais, em que se adota a responsabilidade objetiva, em v�rios setores.
Explicar-se-� cada uma das teorias criadas para justificar a responsabilidade civil do Estado. Teorias essas que, em determinadas hip�teses, ainda s�o utilizadas at� hoje.
Tratar-se-�, ainda, da teoria da culpa e da teoria do risco, demonstrando os elementos necess�rios � configura��o de cada uma delas e qual teoria � aplicada no ordenamento jur�dico brasileiro.
No cap�tulo seguinte, ser� analisada a presen�a da responsabilidade civil do Poder P�blico at� a atual Carta Magna de 1988.
Posteriormente, ser�o explicados os fundamentos da responsabiliza��o do Estado, com a devida apresenta��o dos conceitos e principais caracter�sticas das responsabilidades subjetiva e objetiva, al�m de suas excludentes e atenuantes.
Neste cap�tulo ser�o ainda abordadas a a��o indenizat�ria, especialmente a abrang�ncia do termo ‘agentes’ presente no texto constitucional, e a quest�o do direito de regresso em rela��o ao causador do dano. Al�m disso, estudar-se-�, em breves linhas, a quest�o atinente aos danos materiais e morais.
No referido cap�tulo, apresentar-se-�o posicionamentos dos nossos Tribunais quando da aplica��o da responsabilidade objetiva fundamentada na teoria do risco administrativo, bem como suas excludentes e atenuantes.
Ser� enfocada, ademais, a quest�o do quantum da indeniza��o na praxe forense.
Por fim, ser� discutida a quest�o da responsabilidade estatal por omiss�o. A priori, abordar-se-� o conceito de ato omissivo e far-se-� uma breve apresenta��o desse tema. Ser� feita tamb�m uma an�lise doutrin�ria e jurisprudencial para que se possa explicar a diferencia��o que se faz, no tocante � responsabilidade do Estado, da conduta comissiva para a omiss�o e a conseq�ente diverg�ncia existente na doutrina quanto � natureza jur�dica da responsabiliza��o estatal quando h� omiss�o deste.
Ser� explicada a aplica��o que se fazia do artigo 15 do antigo C�digo Civil em rela��o �s condutas omissivas e as disposi��es do novo C�digo Civil sobre este assunto. Procurar-se-� demonstrar que a regra da responsabilidade objetiva prevista no artigo 37, par�grafo 6� da Constitui��o da Rep�blica n�o � aplic�vel aos casos de omiss�o do Poder P�blico, pois em tais casos aplicar-se-� a teoria subjetiva, dando �nfase ao posicionamento dos professores Guilherme Couto de Castro e S�rgio Cavalieri Filho quando da abordagem das denominadas omiss�es espec�fica e gen�rica.
CAP�TULO 1 - A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
1.1 Conceito de responsabilidade civil do Estado
No presente estudo discorrer-se-� sobre a responsabilidade civil do Estado decorrente de sua conduta omissiva. Para uma melhor compreens�o do assunto, necess�rio se faz uma brev�ssima an�lise do conceito de responsabilidade civil. Assim, a no��o de responsabilidade vem do latim respondere, com o sentido de replicar, pois est� ligada � id�ia de resposta, conforme explica Jos� dos Santos Carvalho Filho em sua obra.[1] Em sentido amplo, responsabilidade civil � a sujei��o patrimonial do ofensor (no caso o Estado), em virtude de um dano causado ao patrim�nio jur�dico de outrem. Portanto, a Administra��o P�blica responde civilmente pelos danos que forem causados por seus agentes p�blicos, quando do exerc�cio de suas atividades p�blicas, a seus administrados. Poder�, assim, ser o ato dos agentes p�blicos comissivo, no caso de uma conduta positiva, isto �, fazer alguma coisa que resultou no evento danoso a algu�m, ou omissivo, quando o agente p�blico, mesmo possuindo o dever legal de ter determinado comportamento, n�o o faz, sendo esta omiss�o prejudicial ao patrim�nio jur�dico alheio.
Dessa forma, � necess�ria a exist�ncia de tr�s requisitos � ocorr�ncia da responsabilidade civil, que s�o o fato, o dano e o nexo causal, sendo este �ltimo elemento imprescind�vel � imputa��o da obriga��o de indenizar ao Estado. Isso se explica pelo fato de que a mera exist�ncia de uma les�o, sem que haja uma liga��o entre ela e um ato de algum agente p�blico, n�o � suficiente para pleitear a responsabiliza��o civil do Estado. Se o contr�rio fosse poss�vel, a Administra��o P�blica seria obrigada a indenizar todo e qualquer dano, independente de ter havido algum ato seu neste sentido, o que traria grandes transtornos para o er�rio p�blico, al�m de configurar propriamente uma injusti�a.
Embora pare�a que o ato do agente p�blico que poderia gerar um dano seria obrigatoriamente il�cito, � de salientar que h� condutas que mesmo sendo consideradas l�citas, tamb�m geram direito � indeniza��o, por disposi��o da pr�pria legisla��o.
1.2 Evolu��o hist�rica da responsabilidade civil do Estado
Ao longo da hist�ria, a responsabilidade civil do Estado vem sendo tratada de forma diferente, com diversas teorias a respeito da mat�ria, seguindo a evolu��o cultural e jur�dica da pr�pria sociedade. Em tempos atuais, os servi�os prestados pelo Estado, ainda que de forma indireta, ganharam uma amplitude surpreendente, exigindo, desta forma, mudan�as no sentido de se tentar resolver os problemas que surgiam neste �mbito. Conseq�entemente, a no��o da responsabilidade civil do Estado tamb�m mudou, passando de uma no��o estrita � ampla, at� chegar � id�ia hoje tutelada. O primeiro passo no sentido de se criar teorias a respeito da responsabilidade civil do Estado foi com o cl�ssico caso Blanco, de 1873, em Bordeaux, o qual mostra nitidamente uma revolu��o em termos de responsabilidade civil da Administra��o P�blica. Ocorre que uma menina chamada Agn�s Blanco foi atropelada por um dos vagonetes que transportavam mat�ria-prima para a Cia Nacional de Manufatura de Tabaco, tendo uma de suas pernas estra�alhada. Os pais da crian�a ajuizaram ent�o uma a��o indenizat�ria em face do Estado em tribunais civis, alegando que o Estado seria respons�vel pelos atos de seus agentes. Tendo sido suscitado o conflito de atribui��es, o �rg�o competente para resolv�-lo, o Tribunal de Conflitos, ao final entendeu que a compet�ncia para resolver a quest�o era da jurisdi��o administrativa, visto que se tratava da responsabilidade resultante do mau funcionamento do servi�o p�blico. Portanto, com este caso afirmou-se a autonomia administrativa, abandonando-se toda uma posi��o jurisprudencial antes adotada.
No tocante �s etapas hist�ricas da responsabilidade civil da Administra��o P�blica, verifica-se que inicialmente n�o havia a possibilidade de responsabilizar-se o Estado por danos causados por seus agentes p�blicos, pois se tratava de um Estado soberano, absoluto, enfim, inating�vel. Esse entendimento caiu por terra, evoluindo para um extremo inevit�vel como resposta a essa anterior aspira��o, chegando-se a atribuir ao Estado todo e qualquer dano causado a qualquer um de seus administrados, independente das circunst�ncias envolvidas no caso concreto, desde que houvesse nexo causal entre o dano e a a��o do agente respons�vel pela atividade administrativa.
Outrossim, na doutrina cada autor tem sua forma de abordar as fases hist�ricas da responsabilidade civil do Estado, o que na realidade n�o traz grandes discuss�es para a mat�ria. Caio M�rio da Silva Pereira, por exemplo, basicamente divide as etapas hist�ricas em: teoria da irresponsabilidade, e em resposta a esta teoria, teria surgido a id�ia de que “ora o Estado procede na qualidade de ‘pessoa-p�blica’, no exerc�cio do poder soberano e pratica atos em virtude de seu imperium (atos iure imperii), ora age como ‘pessoa-civil’, assemelhado ao indiv�duo na gest�o de seu patrim�nio (atos iure gestionis).”[2] Concluindo este entendimento, o mesmo autor afirma que por via de conseq��ncia somente surgiria a obriga��o de repara��o do dano pelo Estado em virtude do segundo caso (quando age como ‘pessoa-civil’).[3] J� Saulo Jos� Casali Bahia[4] apresenta a evolu��o hist�rica das teorias acerca da responsabilidade civil estatal da seguinte maneira: da irresponsabilidade do Poder P�blico (Teoria da Irresponsabilidade) teria se partido para a admissibilidade da “responsabilidade do Estado baseada na culpa, nos moldes do Direito Civil (Teoria da Culpa Civil�stica), carreando-se, progressivamente, a esta responsabiliza��o, aspectos de Direito P�blico (Teoria da Culpa Administrativa)”, assim dividindo as teorias: Teoria Negativista: Teoria da Irresponsabilidade; Teorias Subjetivistas: Teoria da Culpa Civil�stica: atos de imp�rio e de gest�o, Teoria da Culpa Administrativa, Teoria da Culpa An�nima, Teoria da Culpa Presumida (falsa teoria objetiva), e a Teoria da Falta Administrativa; Teorias Objetivas: Teoria do risco Administrativo, Teoria do Risco Integral e, Teoria do risco social (responsabilidade sem risco).[5]
Dessa forma, tendo em vista o universo de teorias apresentadas pelos in�meros estudiosos do direito, h� necessidade de sintetizar a sua an�lise, raz�o pela qual apenas algumas dessas teorias ser�o verificadas neste cap�tulo, conforme se ver� nos subitens seguintes. 1.2.1 Teoria da irresponsabilidade
Em meados do s�culo XIX, o Estado n�o respondia por seus atos, por tratar-se de um Estado soberano, absoluto, acima de tudo e de todos. Vigorava o princ�pio de que the king can do no wrong / le roi ne peut mal faire (o rei n�o pode errar), e quod principi placuit habet legis vigorem (aquilo que agrada ao pr�ncipe tem for�a de lei). Assim, com base na soberania do Estado, n�o se cogitaria da sua responsabiliza��o civil, pois n�o poderia ele ser igualado a seus administrados. No bom ver de Maria Sylvia Zanella Di Pietro[6], “qualquer responsabilidade atribu�da ao Estado significaria coloc�-lo no mesmo n�vel que o s�dito, em desrespeito a sua soberania.” Al�m disso, em sendo o Estado absoluto, o criador do pr�prio direito, n�o poderia ser ele violador da justi�a.
Nesta fase, a �nica possibilidade de responsabiliza��o civil seria em face dos funcion�rios do Estado, devendo os atos il�citos ser atribu�dos t�o somente a estes. Como bem pondera Sergio Cavalieri Filho: “sustentava-se que o Estado e o funcion�rio s�o sujeitos diferentes, pelo qu� este �ltimo, mesmo agindo fora dos limites de seus poderes, ou abusando deles, n�o obrigava, com seu fato, a Administra��o.”[7]
Contudo, tal teoria foi logo abolida por tratar-se de um entendimento absurdo, visto que, em sendo o Estado uma pessoa jur�dica, � tamb�m possuidor de deveres e direitos, e pass�vel de cometer erros. Os �ltimos pa�ses que adotavam a teoria da irresponsabilidade, que eram os Estados Unidos e a Inglaterra, a derrubaram atrav�s do Federal Tort Claim Act (1946) e do Crown Proceeding Act (1947), respectivamente, passando-se a partir da� a aceitar a responsabiliza��o do Poder P�blico.
Na doutrina h� quem entenda que tal teoria nunca teria sido adotada no Brasil, como � o caso de Yussef Said Cahali, afirmando que dentro do ordenamento jur�dico brasileiro “o princ�pio da responsabilidade civil do Estado jamais foi posto em d�vida.”[8] Entretanto, � sabido que esta teoria efetivamente existiu no direito brasileiro, embora n�o tenha persistido por muito tempo.
1.2.2 Teoria da culpa administrativa
A teoria da culpa administrativa, tamb�m chamada por alguns doutrinadores de teoria do acidente administrativo, “representa o primeiro est�gio entre a doutrina subjetiva da culpa civil e a tese objetiva do risco administrativo que a sucedeu, pois leva em conta a falta do servi�o para dela inferir a responsabilidade da Administra��o,”[9] de acordo com Hely Lopes Meirelles. Assim, n�o se leva em considera��o a culpa subjetiva do agente p�blico, mas sim a falta do servi�o p�blico, onde a culpa estaria impl�cita. Aqui, o que se analisa � o servi�o p�blico objetivamente.
Dentre os doutrinadores que apresentam cr�ticas � teoria da culpa administrativa est� o autor acima mencionado, o qual exp�e que: “esta teoria pede muito da v�tima, que al�m da les�o sofrida injustamente, fica no dever de comprovar a falta do servi�o para obter a indeniza��o.”[10]
Portanto, por for�a desta teoria, nasceu o entendimento de que a responsabilidade civil do Estado surge em fun��o do servi�o p�blico quando este funcionou mal, funcionou atrasado ou nem sequer funcionou quando deveria ter funcionado.
1.2.3 Teoria do risco administrativo
J� na teoria do risco administrativo, imaginada originalmente por Leon Duguit, tendo surgido entre n�s com o advento da Constitui��o de 1946, em seu artigo 194 e par�grafo �nico, n�o h� a an�lise nem da culpa dos agentes, nem da falta do servi�o p�blico. O que aqui ocorre � a obriga��o de indeniza��o decorrente propriamente do ato lesivo e injusto causado pela Administra��o P�blica.
Diferente da teoria da culpa administrativa, que exige a falta do servi�o, estando impl�cita a culpa do Estado, na teoria do risco administrativo se observa o fato do servi�o, ou seja, “a exist�ncia de um dano, sofrido em conseq��ncia do funcionamento do servi�o p�blico.”[11] Na teoria do risco administrativo, conforme bem salienta Caio M�rio “proclama-se em verdade a presun��o iuris et de iure da culpa.”[12]
Nos ensinamentos de Hely Lopes Meirelles a respeito do risco administrativo, tal teoria, como o nome est� a indicar, baseia-se no risco que a atividade p�blica gera para os administrados e na possibilidade de acarretar dano a certos membros da comunidade, impondo-lhes um �nus n�o suportado pelos demais.[13]
Dessa forma, esta doutrina tem como pilar o princ�pio da reparti��o igualit�ria das cargas p�blicas, isto �, um risco decorrente da atividade p�blica que dever� ser suportado na mesma dimens�o por todos os componentes da sociedade. Entretanto, diferentemente da teoria do risco integral, na teoria do risco administrativo, embora a obriga��o de indenizar surja somente do ato lesivo, dispensando o lesado de provar a culpa dos agentes p�blicos, o Estado pode se eximir do dever de indenizar ou amenizar esta obriga��o caso demonstre que houve culpa exclusiva da v�tima ou algum percentual de participa��o desta no evento danoso, o que n�o seria poss�vel com a teoria do risco integral.
1.2.4 Teoria do risco integral
Essa teoria � a mais radical de todas pois, segundo seus adeptos, todo e qualquer dano sofrido por terceiros deveria ser indenizado, independente da prova da exist�ncia da culpa ou dolo dos agentes p�blicos. Aqui tampouco se cogita da apresenta��o de excludentes ou atenuantes da responsabilidade civil do Estado. Essa teoria �, portanto, o exagero da responsabiliza��o civil do Poder P�blico.
Hely Lopes Meirelles nega o acolhimento de tal teoria no Direito Brasileiro, “por conduzir ao abuso e � iniq�idade social.”[14] Entretanto, Jos� Cretella J�nior[15] revela a presen�a da teoria do risco integral no artigo 194 da Constitui��o Federal de 1946, tendo sido acompanhada pela Constitui��o de 1969, em seu artigo 107.
1.2.5 A teoria aplicada no ordenamento jur�dico brasileiro
De todas as teorias apresentadas, a adotada pela doutrina � a do risco administrativo, por tratar-se da teoria mais razo�vel, tendo em vista que possibilita � Administra��o a exclus�o ou atenua��o de sua responsabiliza��o, desde que prove que o fato � decorrente exclusivo ou parcialmente de ato da v�tima do preju�zo, o que n�o seria poss�vel caso fosse aplicada a teoria do risco integral. Contudo, h� autores que entendem ser a teoria do risco integral a aplicada em sede de responsabiliza��o civil estatal, dentre eles Octavio de Barros e Them�stocles Brand�o Cavalcanti, fazendo estes parte da corrente minorit�ria a respeito deste assunto. A respeito disso, Yussef Said Cahali observa que: N�o se pode negar que a teoria do risco integral � a que mais se identifica com a responsabilidade objetiva, j� que se esgota na simples verifica��o do nexo de causalidade material: o preju�zo sofrido pelo particular � a conseq��ncia do funcionamento (regular ou irregular) do servi�o p�blico.[16]
Na opini�o de Caio M�rio da Silva Pereira, a teoria mais plaus�vel a ser aplicada seria a do risco criado, no qual o simples fato de algu�m, no caso o Estado, p�r uma atividade em funcionamento j� responderia por todos os eventuais danos que viessem a ocorrer.
Portanto, embora haja autores que n�o se identificam com a teoria do risco administrativo, esta � a doutrina efetivamente aplicada em sede de responsabiliza��o civil estatal.
CAP�TULO 2 - A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO E O ORDENAMENTO JUR�DICO BRASILEIRO
2.1 A responsabilidade civil do Estado nas Constitui��es brasileiras anteriores e no ordenamento jur�dico infraconstitucional
Tendo em vista que a responsabilidade civil do Estado sofreu mudan�as no decorrer do tempo, torna-se importante fazer uma breve an�lise de sua presen�a no sistema jur�dico brasileiro at� a Magna Carta de 1988, hoje vigorante. Maria Sylvia Zanella Di Pietro comenta que, embora nas Constitui��es de 1824 e 1891 n�o houvesse disposi��o a respeito da responsabilidade civil estatal, havia leis ordin�rias fazendo previs�o do dever do Estado de indenizar.[17] Exemplo disso seriam os Decretos de 08.01.1835, o de 01.12.1845, bem como o de 22.01.1847, os quais responsabilizavam o Tesouro P�blico pelo extravio de objetos recolhidos � suas caixas e cofres, quando resultantes de culpa ou fraude dos respectivos funcion�rios. Tamb�m o Decreto n� 1.930, de 26.04.1857, ainda � exemplo dessa solidariedade civil da Fazenda P�blica, vez que a obrigava a ressarcir os danos causados por servidores de estradas de ferro. Ainda neste diapas�o, t�m-se os Decretos n� 1.663, de 30.01.1894, que tratava da responsabiliza��o estatal pelos preju�zos causados em virtude da coloca��o de linha telef�nica, e o de n� 1.692-A, de 10.04.1894, o qual tratava da responsabiliza��o da Uni�o decorrente dos servi�os de correio.
Ainda em rela��o ao texto da Constitui��o de 1891, segundo o disposto no seu art. 82: os funcion�rios p�blicos s�o estritamente respons�veis pelas obras e omiss�es em que incorrerem no exerc�cio de seus cargos, assim como pela indulg�ncia ou neglig�ncia em n�o responsabilizarem efetivamente seus subalternos, tendo, contudo, sido omisso quanto � responsabiliza��o estatal.
Quase tr�s anos ap�s a Constitui��o de 1891, com o advento da Lei 221, de 20.11.1984, houve a regulamenta��o dos procedimentos relativos ao assunto, assim dispondo em seu artigo 13: “os Ju�zes e Tribunais Federais processar�o e julgar�o as causas que se fundarem na les�o de direitos individuais por atos ou decis�es das autoridades administrativas da Uni�o.” (grifo nosso)
A partir da�, com a Constitui��o de 1934, a responsabiliza��o civil do Estado surgiu no ordenamento constitucional, pois o seu art. 171 tratou da quest�o da solidariedade da Fazenda Nacional, Estadual ou Municipal, quando ocorressem preju�zos aos seus administrados, decorrentes da neglig�ncia, omiss�o ou abuso no exerc�cio dos cargos de seus funcion�rios, dispondo, ainda, em seus par�grafos 1� e 2� que: “na a��o proposta contra a Fazenda P�blica, e fundada em les�o praticada por funcion�rio, este ser� sempre citado como litisconsorte. Executada a senten�a contra a Fazenda, esta promover� execu��o contra o funcion�rio culpado.” (grifo nosso)
Mas foi a partir da Constitui��o de 1946 que a responsabiliza��o da Administra��o ficou mais evidente, visto que o seu art. 194 assim disp�s da mat�ria: “as pessoas jur�dicas de direito p�blico interno s�o civilmente respons�veis pelos danos que seus funcion�rios, nessa qualidade, causem a terceiros.” (grifo nosso) E assim continuava em seu par�grafo �nico: “caber-lhes-� a��o regressiva contra os funcion�rios causadores do dano, quando tiver havido culpa destes.”
O art. 105 da Constitui��o de 1967, que foi repetido no art. 107 da Emenda Constitucional de 1969 segue o mesmo racioc�nio: “as pessoas jur�dicas de direito p�blico responder�o pelos danos que seus funcion�rios, nessa qualidade, causarem a terceiros.” Par�grafo �nico: “caber� a��o regressiva contra o funcion�rio respons�vel, nos casos de dolo ou culpa.” (grifo nosso)
2.1.1 An�lise do artigo 37, � 6� da Constitui��o da Rep�blica de 1988 e do artigo 43 do atual C�digo Civil brasileiro
Finalmente, com a Magna Carta de 05.10.1988 a responsabilidade civil do Estado ficou ainda mais assentada, preceituando seu art. 37, �6� que: as pessoas jur�dicas de direito p�blico e as de direito privado prestadoras de servi�os p�blicos responder�o pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra os respons�veis nos casos de dolo ou culpa.
Assim, a Constitui��o da Rep�blica de 1988 incluiu na �rbita da responsabiliza��o civil as empresas prestadoras de servi�os p�blicos, caso das concession�rias, por exemplo.
J� o C�digo Civil de 1916, em seu art. 15 preceituava que:
As pessoas jur�dicas de direito p�blico s�o civilmente respons�veis por atos de seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo contr�rio ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano.
Tal disposi��o legal foi trazida no art. 43 do C�digo Civil brasileiro de 11.01.2003, ora vigorante, com certas altera��es: “as pessoas de direito p�blico interno s�o civilmente respons�veis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.” (grifo nosso)
Dessa forma, a responsabilidade civil do Estado foi aparecendo aos poucos no ordenamento jur�dico brasileiro, at� o entendimento atuante nos artigos 37, � 6� da Magna Carta, bem como no artigo 43 do atual C�digo Civil.
CAP�TULO 3 - FUNDAMENTO DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
Com a possibilidade da responsabiliza��o civil do Estado surgiu tamb�m a necessidade de fundament�-la, isto �, paut�-la em determinados crit�rios que pudessem determinar quando e como ocorreria o dever de indenizar. Assim, apareceram as responsabilidades subjetiva e a objetiva.
N�o se pode precisar o momento exato do surgimento dessas duas teorias, visto que o Direito Romano n�o teria constru�do um sistema a respeito. Por�m, Caio M�rio da Silva Pereira ensina que “a maior revolu��o nos conceitos jus-roman�sticos em termos de responsabilidade civil � com a Lex Aquilia.”[18] Inclusive, tal revolu��o teria sido t�o relevante, que o surgimento do elemento culpa poderia ser atribu�do a esta fase, o que contraria alguns autores que sustentam que a culpa nunca esteve atrelada � Lei Aquiliana. O autor ainda exp�e a import�ncia que o C�digo de Napole�o trouxe para a teoria da responsabilidade civil modernamente conhecida.[19]
Apenas a t�tulo de ilustra��o, cumpre ressaltar que a culpa tamb�m foi expressa de forma relevante nas Institutas de Gaio, conforme se observa no seguinte trecho de seu texto: “matar injustamente significa matar com dolo ou culpa; nenhuma outra lei pune o dano causado se injusti�a; resta ent�o sem puni��o quem, sem culpa ou dolo mau, comete um dano.”[20] (grifo nosso)
Outrossim, em meio a tantos epis�dios hist�ricos apresentados como poss�veis precursores das teorias aqui estudadas, cabe relembrar que a Revolu��o Industrial tamb�m trouxe relevantes mudan�as a esta mat�ria, j� que muitos problemas surgiram com a propaga��o da rela��o de trabalho, pois importante se fez mudar o entendimento vigorante da �poca, que n�o abrangia todas as necessidades resultantes destas mudan�as. Portanto, tendo em vista a enorme abrang�ncia do assunto, � indispens�vel que se fa�a uma r�pida an�lise a respeito de cada uma dessas teorias, visualizando-se assim apenas os seus aspectos mais importantes.
3.1 A responsabilidade subjetiva ou teoria da culpa
Na teoria da responsabilidade subjetiva, o dever de indenizar reside no elemento culpa, isto �, busca na conduta culposa do agente a contribui��o ao resultado danoso, devendo a culpa ser vista lato sensu, abrangendo a culpa propriamente dita (neglig�ncia, imprud�ncia e imper�cia) e o dolo (inten��o do agente em causar o dano). No tocante � culpa em sentido estrito, Orlando de Almeida Secco explica suas modalidades: “a neglig�ncia � o relaxamento, o desmazelo”; a “imprud�ncia � o desrespeito �s cautelas normalmente exig�veis para cada situa��o em particular”, enquanto que a imper�cia � “a falta de habilidade ou conhecimento t�cnico.”[21]
Dessa maneira, Caio M�rio da Silva Pereira ensina que:[22]
Na teoria da responsabilidade subjetiva, o que sobressai no foco das considera��es e dos conceitos � a figura do ato il�cito, como ente dotado de caracter�sticas pr�prias, e identificado na sua estrutura, nos seus requisitos, nos seus efeitos e nos seus elementos. Essa � a regra adotada no Direito Privado, consagrada no artigo 186 do atual C�digo Civil, vez que liga o dever de indenizar ao comportamento do ofensor contr�rio � lei. Portanto, a figura da ilicitude � fundamental neste caso, juntamente com a imputa��o � consci�ncia do agente do ato praticado e dos seus efeitos (voluntariedade da a��o), ou sua neglig�ncia ou imprud�ncia, conforme disp�e seu texto, in verbis: “aquele que, por a��o ou omiss�o volunt�ria, neglig�ncia ou imprud�ncia, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato il�cito.” Seguiu o C�digo Civil vigorante os caminhos tra�ados pelo C�digo Civil de 1916 (art. 159), acrescentando apenas a quest�o dos danos morais, que v�m sendo t�o desenvolvidos e aplicados �s lides jur�dicas atualmente.
3.2 A responsabilidade objetiva
Em contra-ataque � teoria da culpa surgiu a responsabilidade objetiva como uma sa�da para os diversos casos que a doutrina subjetivista n�o conseguia abranger, sendo muito bem defendida por Saleilles e Josserand ainda no s�culo XIX. O mais interessante na doutrina sustentada por estes dois franceses � que, em s�ntese, eles utilizaram o pr�prio C�digo Civil franc�s, legisla��o subjetivista, para pautar a base da responsabilidade sem culpa, interpretando que a culpa tratada em seu art. 1.382 estaria referindo-se � ‘causa’, elemento este presente em todo o tipo de responsabiliza��o, e n�o exclusivamente na teoria subjetivista.
A responsabilidade objetiva afasta a necessidade de o lesado provar a culpa do agente, por estar esta presumida, bastando a comprova��o da exist�ncia do dano e do seu nexo de causalidade � conduta do agente p�blico. O nexo causal torna-se, portanto, um requisito essencial, uma vez que sem ele n�o h� que falar em imputa��o da responsabilidade civil ao Poder P�blico. Essa doutrina surgiu devido �s situa��es nas quais o lesado ficava praticamente impossibilitado de comprovar a ocorr�ncia da culpa do agente causador do dano. Como nesta rela��o Estado - administrado, obviamente este �ltimo � a parte mais vulner�vel, fica ela dispensada de apresentar a culpa como prova de seu preju�zo, cabendo � Administra��o P�blica apresentar algum fato que afaste no todo ou em parte sua responsabilidade civil.
3.3 Fundamento da responsabilidade civil do Estado
A responsabilidade civil do Estado � em regra objetiva, isto �, o contr�rio da responsabilidade com culpa do Direito Privado. Ent�o, basta o ofendido demonstrar a presen�a do dano e do nexo causal, para ficar configurado o dever de indenizar do Poder P�blico.
Jos� dos Santos Carvalho Filho trata da quest�o da desnecessidade da prova da culpa da Administra��o P�blica por parte do lesado sob a �tica da invers�o do �nus da prova, quando exp�e que “a pretens�o formulada pelo indiv�duo para obter do Estado a repara��o dos preju�zos atenua em muito o princ�pio de que o �nus da prova incumbe a quem alega (onus probandi incumbit ei que dicit, non qui negat).”[23]
Por�m, os artigos 37, � 6� da Constitui��o Federal e 43 do C�digo Civil trazem em seus textos os dois tipos de responsabilidade, porque tratam em sua primeira parte da teoria objetiva, e da subjetiva ao final de seus textos, para efeitos de a��o de regresso conferida � pr�pria Administra��o contra o agente p�blico causador do dano, se este �ltimo agiu com dolo ou culpa. Ocorre que, ao longo das diversas explica��es doutrin�rias a respeito da teoria objetiva, surgiu um novo problema: quais seriam os seus limites? A import�ncia desta d�vida est� na preocupa��o de este tipo de responsabilidade ser levada a extremos a ponto de se responsabilizar o Estado por quaisquer atos de seus agentes p�blicos, indiscriminadamente. Por esta raz�o � que o fundamento da responsabilidade civil da Administra��o P�blica est� assentado na teoria do risco administrativo.
Portanto, tem-se a responsabiliza��o civil do Estado pautada, em regra, na responsabilidade objetiva, sendo aplicada a responsabilidade civil subjetiva em casos excepcionais, como, por exemplo, no caso do direito de regresso assegurado nos artigos 37, � 6� da Magna Carta e 43 do C�digo Civil.
No entanto, como procurar-se-� demonstrar no �ltimo cap�tulo desta monografia, n�o obstante a discuss�o doutrin�ria existente, seguimos a linha de entendimento dos professores Guilherme Couto de Castro e S�rgio Cavalieri Filho, quando tratam tamb�m da aplica��o da responsabilidade subjetiva nos casos de omiss�o gen�rica da Administra��o P�blica.
3.4 Excludentes e atenuantes da responsabilidade civil
Seguindo o racioc�nio da teoria da responsabilidade objetiva do Estado pautada no risco administrativo, conforme foi tratado anteriormente, na qual o nexo de causalidade � requisito relevante para se apurar o dever de indenizar, agora � necess�rio observar os casos apontados pela doutrina e jurisprud�ncia, nos quais h� a quebra deste elemento, excluindo ou atenuando, assim, a responsabilidade civil da Administra��o P�blica, que s�o: for�a maior/caso fortuito; culpa exclusiva ou concorrente da v�tima; fato exclusivo de terceiro.
3.4.1 For�a maior e caso fortuito:
Embora seja comum a utiliza��o desses dois voc�bulos como se sin�nimos fossem, alguns autores nos mostram a diferen�a entre ambos, como � o caso de Caio M�rio da Silva Pereira, que afirma que o caso fortuito “� o acontecimento natural, derivado da for�a da natureza, ou o fato das coisas, como o raio, a inunda��o, o terremoto, o temporal,” enquanto que na for�a maior “h� um elemento humano, a a��o das autoridades ...”[24]
O autor acima referido ainda explica a exist�ncia de dois requisitos para se averiguar a excludente da responsabilidade, que s�o a necessariedade, isto �, a averigua��o do acontecimento que leva efetivamente ao evento danoso e a inevitabilidade de sua ocorr�ncia.[25]
J� Maria Sylvia Zanella Di Pietro caracteriza caso fortuito e for�a maior de maneira inversa ao autor citado; sendo for�a maior “o acontecimento imprevis�vel, inevit�vel e estranho � vontade das partes,” e caso fortuito quando “o dano seja decorrente de ato humano, da falha da Administra��o.”
Acrescenta ainda que, por esta raz�o, o caso fortuito n�o deveria ser considerado excludente da responsabiliza��o, al�m de ressaltar que nem todos os casos de for�a maior excluem o dever de indenizar,[26] como � o caso da omiss�o da Administra��o P�blica quando, por exemplo, deveria ter feito uma obra e, em virtude dessa omiss�o, as enchentes destru�ram bens alheios, assunto que ter� uma abordagem mais expressiva em cap�tulo espec�fico deste estudo.
Portanto, parece que a concep��o trazida pelo autor Caio M�rio � a mais acertada, embora n�o traga maiores problemas essa defini��o de um e outro voc�bulo, visto que normalmente s�o vistos como sin�nimos e servem para desconstituir o nexo causal e afastar a obriga��o de indenizar.
3.4.2 Culpa exclusiva ou concorrente da v�tima:
Sempre que a conduta do ofendido for a causa �nica e exclusiva do evento danoso, n�o h� que falar em responsabilidade do Estado. Isto porque n�o seria justo que o Estado arcasse sozinho com o �nus decorrente de um dano do qual nem sequer participou, j� que foi a atividade do pr�prio lesado que levou � situa��o na qual se encontrou.
Neste diapas�o, se restar comprovado que a v�tima concorreu de alguma forma para a conseq��ncia danosa, ent�o reduzir-se-� o quantum da responsabilidade estatal, na propor��o da sua contribui��o, visto que dever� haver aqui uma compensa��o de culpas, onde ambos tiveram participa��o no evento danoso, n�o cabendo ao Poder P�blico sustentar sozinho toda a responsabiliza��o.
3.4.3 Fato de terceiro:
Considera-se como terceiro aquele que, n�o obstante ser estranho ao bin�mio agente p�blico-ofendido influiu, ainda que indiretamente nesta rela��o jur�dica, sendo o respons�vel pelo resultado danoso. Aqui tamb�m se cogita da possibilidade do terceiro ter contribu�do total ou parcialmente com o evento, sendo aplicada � primeira hip�tese a exclus�o da responsabilidade civil do Estado por fato exclusivo de terceiro, e na segunda, a caracteriza��o da co-participa��o.
Assim, esses s�o casos apontados como desmembradores do nexo causal, e conseq�entemente da obriga��o de indenizar do Estado, que dever�o ser apresentados e comprovados por este �ltimo e n�o pelo ofendido.
3.5 A a��o indenizat�ria
Superadas as devidas explica��es a respeito da base da responsabiliza��o civil do Estado, cabe agora analisar a lide indenizat�ria, na qual se verificar� a exist�ncia da obriga��o de indenizar do Poder P�blico, com o conseq�ente ressarcimento ao lesado do preju�zo sofrido por seu bem jur�dico. Assim, alguns elementos da a��o de ressarcimento ser�o vistos nos pr�ximos subitens.
3.5.1 O p�lo passivo nas a��es de responsabiliza��o civil estatal
Verificando-se o artigo 37, � 6� da Magna Carta, chega-se facilmente aos sujeitos passivos da rela��o jur�dica, pois tal dispositivo legal n�o deixa d�vidas de que o Estado responde pelos atos dos seus agentes p�blicos, sejam pertencentes �s pessoas jur�dicas de direito p�blico, sejam pertencentes �s pessoas jur�dicas de direito privado prestadoras de servi�os p�blicos, tendo em vista que neste �ltimo, estar�o os agentes incumbidos das atividades inerentes ao desenvolvimento de fun��es p�blicas, ressalvado em quaisquer casos, o direito de regresso quando agirem com culpa ou dolo. 3.5.1.1 No��o de agentes p�blicos
A no��o de agente p�blico em sede de responsabilidade civil � a mais ampla poss�vel e est� ligada ao exerc�cio das atividades p�blicas que lhe foram outorgadas pelo Estado. Assim Hely Lopes Meirelles conceitua agente p�blico: “s�o todas as pessoas f�sicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exerc�cio de alguma fun��o estatal.”[27] A doutrina classifica os tipos de agentes p�blicos em: agentes pol�ticos, agentes administrativos, agentes honor�ficos, agentes delegados e agentes credenciados. Dessa forma, agentes pol�ticos s�o os agentes que exer�am atribui��es constitucionais, sendo componentes do Governo em seus primeiros escal�es.[28] Agentes administrativos n�o s�o membros do Poder de Estado nem o representam; se vinculam ao Estado ou aos Entes da Administra��o P�blica Direta por rela��o profissional, estando sujeitos � hierarquia funcional e ao regime jur�dico determinados pela entidade estatal.[29] Agentes honor�ficos exercem a fun��o p�blica momentaneamente, sem que sejam revestidos da condi��o de servidor p�blico.[30] Al�m disso, agentes delegados s�o particulares que recebem a incumb�ncia de realizar alguma atividade p�blica, sob sua responsabilidade, embora respeitando as normas ditadas pelo Estado e se prestando � permanente fiscaliza��o deste.[31] Agentes credenciados s�o aqueles que representam a Administra��o P�blica em determinado ato, ou ainda praticam determinada atividade, mediante remunera��o do credenciante.[32]
Assim, todo aquele que exer�a uma fun��o p�blica legalmente outorgada, ainda que indiretamente, poder� figurar no p�lo passivo da a��o de ressarcimento. Ocorre que uma discuss�o tem surgido a respeito da possibilidade de se executar solidariamente o agente p�blico e o Estado, ou apenas o primeiro. H� entendimentos doutrin�rios no sentido de se admitir que seja acionado diretamente o agente p�blico, at� porque a regra geral seria a de que o causador do dano � quem deveria ser executado judicialmente. Contudo, h� posi��es no sentido de que apenas a solidariedade (facultativa) entre os dois seria poss�vel, sem que se admita somente a presen�a do agente p�blico no p�lo passivo da a��o indenizat�ria, j� que o Estado ficaria impedido de exercer o seu direito de regresso contra o causador do dano, nos casos de dolo ou culpa deste. H� essa discuss�o porque, em termos pr�ticos, muitas vezes seria mais plaus�vel exigir da Administra��o P�blica o ressarcimento do preju�zo sofrido, vez que esta teria melhores condi��es financeiras. Como se v�, a quest�o n�o � pac�fica, havendo as mais variadas opini�es.
3.5.1.2 O direito de regresso
O direito de regresso assegurado ao final do artigo 37, � 6� da Constitui��o Federal de 1988, tem como principal finalidade a condena��o do verdadeiro causador do dano, se averiguada sua culpa ou o dolo. � de lembrar que h� aqui duas rela��es jur�dicas independentes: uma envolvendo o lesado e o Estado, e outra envolvendo o Estado e o agente p�blico causador do dano. Se n�o fosse permitido � Administra��o P�blica executar este �ltimo, haveria a impunidade do sujeito que agiu ilicitamente no exerc�cio da fun��o p�blica que lhe foi incumbida, al�m do fato de que o Poder P�blico seria responsabilizado por um ato que, em tese, n�o cometeu.
3.5.2 O dano e a indeniza��o
Regra geral em qualquer ramo do direito � que o dano causado ao patrim�nio jur�dico de algu�m � indeniz�vel. O dano �, outrossim, pressuposto da obriga��o de indenizar. Entretanto, a doutrina tra�a alguns elementos b�sicos para o ressarcimento do dano causado, que s�o a certeza, a atualidade e, para alguns autores, a subsist�ncia do dano. Dessa maneira, o dano deve existir ou j� ter existido na �poca da responsabilidade; n�o pode o dano ser eventual; o preju�zo sofrido fundamenta a a��o indenizat�ria, e n�o a mera possibilidade de sua ocorr�ncia.
� de mencionar que o dano indeniz�vel n�o � qualquer preju�zo alegado pela v�tima. � necess�rio que seja um preju�zo al�m do que seria normalmente suportado, porque h� danos que, em virtude do interesse coletivo, devem ser suportados pela sociedade. Portanto, ressarc�vel � o sofrimento anormal, aquele que vai al�m do m�nimo suport�vel.
Relativamente � quantidade da indeniza��o, a doutrina e a jurisprud�ncia t�m fixado alguns requisitos, que variam de um caso a outro. Mas em linhas gerais, o quantum indenizat�rio em termos de danos provenientes da a��o ou omiss�o estatal, tem abrangido as despesas de tratamento, quando causar les�o corporal, compreendendo todos os gastos empenhados � sua cura. J� em caso de homic�dio, a liquida��o compreenderia: o pagamento das despesas com seu funeral e o luto da fam�lia, al�m do pagamento de pens�o a quem o de cujus devia, de acordo com sua capacidade laboral. Cabe � jurisprud�ncia decidir o tempo das presta��es de pens�o. Outro ponto importante que deve ser observado neste assunto � que a indeniza��o compreende danos materiais e morais, isolados ou juntamente. Danos materiais configuram o efetivo preju�zo sofrido pela v�tima, abrangendo ainda, conforme a situa��o, os lucros cessantes, que s�o decorrentes do tempo em que a v�tima deixou de usufruir os benef�cios do bem, em virtude do dano causado. Danos morais s�o os danos ocorridos no foro �ntimo do ser humano, isto �, o ato que fere o ps�quico do homem. Surgem algumas complica��es em sede de danos morais, porque � dif�cil calcular um dano que n�o � aparente, nem mesmo palp�vel. Ent�o, cabe analisar todas as circunst�ncias que envolvem o caso concreto. Cumpre mencionar que a indeniza��o dos danos morais n�o leva em conta os par�metros dos danos materiais, tendo em vista que n�o tem, a priori, car�ter de ressarcimento propriamente dito, mas compreende uma tentativa de diminuir o sofrimento suportado pela v�tima.
3.6 An�lise jurisprudencial
3.6.1 Aplica��o da responsabilidade objetiva fundamentada na teoria do risco administrativo e suas excludentes e atenuantes na praxe forense
As decis�es abaixo transcritas mostram claramente a aplica��o da teoria da responsabilidade objetiva ao Estado, pautada no risco administrativo, o que possibilita a exclus�o de parte ou de toda a responsabilidade civil do Estado, desde que comprovada participa��o do lesado no evento danoso.
Assim, a apela��o c�vel n� 38.315 do Tribunal de Justi�a do Estado do Rio de Janeiro, relativa a concorr�ncia de causas ratifica a atenua��o da responsabilidade do Estado e da empresa loteadora, no caso em quest�o, vez que houve deslizamento de massas em conseq��ncia de fato da Natureza.[33]
Outro fator determinante da redu��o da responsabilidade do Estado � quando h� culpa concorrente da v�tima, nos casos em que a conduta do lesado se erige em concausa eficaz do evento.[34]
Exemplo de excludente da responsabilidade civil do Estado est� na decis�o do TFR que trata de pessoa p�blica que, apesar de a responsabilidade ser objetiva, com base na teoria do risco administrativo, admite abrandamentos; a culpa do particular influi, ou para mitigar, ou para excluir a responsabilidade civil do Estado (TFR, 3� T., j. 12 de dezembro de 1979, DJU 12 de mar�o de 1980, p. 1295). Na apela��o c�vel do Tribunal de Justi�a do Estado do Rio de Janeiro, percebe-se com clareza que n�o h� que falar em responsabilidade objetiva do Estado, t�o pouco se pode invocar a teoria do risco administrativo, quando o dano for proveniente de assalto em via p�blica, posto que o dever de agir da Administra��o P�blica neste aspecto � gen�rica, prescindindo, portanto, de comprova��o da culpa,[35] conforme pretender-se-� demonstrar em t�pico pr�prio.
3.6.2 A quest�o do quantum da indeniza��o na jurisprud�ncia
Al�m da preocupa��o com o reconhecimento da ocorr�ncia da responsabiliza��o civil estatal, um outro problema que surge na pr�tica forense � a quantifica��o da indeniza��o. O Superior Tribunal de Justi�a vem fixando o quantum indenizat�rio, conforme se observa abaixo.
No recurso especial n� 418502, proveniente do Estado de S�o Paulo,[36] ficou decidido que:
O quantum a ser fixado na a��o de indeniza��o por danos morais deve assegurar a justa repara��o do preju�zo calcado nos c�nones da exemplariedade e solidariedade sem proporcionar enriquecimento sem causa do autor, devendo, por isso, levar em considera��o a capacidade econ�mica do r�u, tornando a condena��o exemplar, suport�vel.
Assim, a indeniza��o fixada por ocasi�o do julgamento da apela��o foi mantida, no montante de 400 (quatrocentos) sal�rios m�nimos, a t�tulo de danos morais, que s�o devidos pela morte do filho da autora que estava internado em hospital p�blico, tendo sido configurada a culpa in vigilando do hospital, presente na omiss�o do Estado.
No ac�rd�o do recurso especial n� 466969, proveniente do Rio Grande do Norte, ficou decidido que a indeniza��o devida, no caso do enforcamento de suspeito de a��o penal dentro de estabelecimento prisional, deve ser proporcional ao quantum que o de cujus recebia por sua atividade laboral, sendo a fixa��o de 10 (dez) sal�rios m�nimos exorbitante, tendo em vista que “mostra-se excessivo para os padr�es sociais da fam�lia do de cujus, que percebia como verba remunerat�ria na empresa em que era empregado, o equivalente a menos de 02 (dois) sal�rios-m�nimos.”[37]
No ac�rd�o prolatado por ocasi�o do recurso especial n� 115761[38], proveniente de Minas Gerais, assim ficou decidido:
Nos casos em que � reconhecida a responsabilidade objetiva do Estado, resultante de dano provocado por seu preposto, com a conseq�ente morte do filho, de cuja ajuda possa necessitar os pais, a jurisprud�ncia deste STJ tem firmado entendimento, no sentido de que a indeniza��o de car�ter pension�rio n�o encontra limite temporal, avaliando-se o tempo prov�vel de vida da v�tima em sessenta e cinco (65 anos) ou tomando-se por base a data do evento at� a data do falecimento dos autores da a��o de indeniza��o (os pais).
No mesmo sentido � decis�o prolatada na apela��o c�vel n� 2003.001.13202 pelo Tribunal de Justi�a do Estado do Rio de Janeiro, in verbis:
BRASIL. Tribunal de Justi�a do Rio de Janeiro. Responsabilidade civil do Estado. Detento. Morte perpetrada por colega. Obriga��o de indenizar do Estado. Mantendo o Estado detentos sob sua cust�dia tem o dever espec�fico de cuidar da seguran�a dos presos, em tutela ao direito � vida e � integridade f�sica, proclamado como direito fundamental da pessoa humana (art. 5� da CRFB/88). A circunst�ncia do filho da autora ter sido morto por outro detento, utilizando estoque de a�o e n�o arma convencional, n�o descaracteriza a obriga��o de indenizar por parte do Estado, seja pela viola��o do dever de cuidado na teoria objetiva imposta ao ente p�blico pelo art 37, � 6�, da CRFB/88, seja pela neglig�ncia de seus prepostos concorrendo pelo fato de terceiro, ao n�o impedir que detento de uma galeria alcan�asse outra, e, efetivasse a morte brutal de seu colega, malferindo a norma do artigo 159 do c�digo civil, que no campo da responsabilidade civil conflui para o mesmo resultado - obriga��o de reparar os preju�zos perpetrados � v�tima ou � sua genitora. No caso, o dano moral sofrido pela m�e em decorr�ncia do assassinato do filho resulta evidente ipso facto, como revela a regra de experi�ncia comum, raz�o pela qual n�o se exige prova espec�fica de tal les�o de sentimento, de ordem imaterial. A quantifica��o da repara��o dos danos morais em R$ 20. 000, 00 afigura-se compat�vel com o interesse jur�dico violado, na considera��o dos princ�pios da razoabilidade, proporcionalidade, eq�idade e justi�a, ponderando a falta n�o intencional do respons�vel civil, a gravidade dos danos e as circunst�ncias do fato. Sem custas (art. 17, IX da Lei n� 3.350/99). Desprovimento do recurso. Reexame necess�rio. Apela��o c�vel n� 2003.001.13202 - RJ. Relator: Des. Roberto de Abreu e Silva. Rio de Janeiro, 9 de setembro de 2003. Lex - Dispon�vel em < http://www.tj.rj.gov.br/consulta/frameconsulta_wi.htm> Acesso em 10 nov. de 2003.
CAP�TULO 4 - A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR ATOS OMISSIVOS
4.1 Conceito de ato omissivo e apresenta��o do tema
O presente cap�tulo tratar�, finalmente, da quest�o da responsabilidade civil do Estado por omiss�o. Procurar-se-� basear tal estudo na an�lise jurisprudencial e doutrin�ria.
A priori, � indispens�vel que seja explicado o conceito de ato ou conduta omissiva ou, ainda, simplesmente, omiss�o. Desta forma, a omiss�o estatal se d� quando h� uma falta de conduta, ou melhor, quando h� uma n�o presta��o de servi�o p�blico ou sua m� presta��o. E para que se responsabilize a Administra��o P�blica, � necess�rio que o ato omissivo gere dano, ou seja, que ela tivesse o dever individualizado de agir, mas n�o o tendo feito ou o fazendo de forma deficit�ria, tenha proporcionado um preju�zo ao administrado.
Superada a devida explana��o a respeito do que seja ato omissivo, cabe agora demonstrar que, no momento em que foi introduzida a responsabilidade objetiva do Estado no ordenamento jur�dico nacional, surgiu com ela a inc�moda quest�o de definir se esta responsabilidade objetiva seria a sistem�tica regente sobre a responsabiliza��o civil por atos omissivos.
Sendo assim, em que pese a informa��o[39] de que a responsabilidade objetiva estatal chegou at� n�s pela atividade jurisprudencial antes de sua transcri��o expressa pela legisla��o p�tria, foi mesmo o artigo 194 da Constitui��o de 1946 que trouxe de forma definitiva a responsabilidade objetiva do Estado no Brasil.
Regia o referido artigo: “Art. 194. As pessoas jur�dicas de direito p�blico interno s�o civilmente respons�veis pelos danos que os seus funcion�rios, nessa qualidade, causem a terceiros.”
Uma vez que o artigo n�o fazia qualquer men��o, direta ou indireta, � necessidade de culpa na atua��o estatal, restou sedimentada a responsabilidade civil objetiva do Estado, responsabilidade esta que continuou presente tamb�m nos artigos 105 e 107 das Constitui��es de 1967 e 1969, respectivamente, e ainda hoje se encontra expressa no conhecido par�grafo 6� do artigo 37 da Constitui��o de 1988, que assim disp�e:
A dic��o do artigo � clara quanto � responsabiliza��o objetiva do Estado nos atos comissivos, mas certamente n�o esclarece suficientemente acerca da responsabilidade quanto aos atos omissivos.
Como j� analisado, na responsabiliza��o objetiva, basta a prova do dano e do nexo causal entre o comportamento e o evento danoso, o que � facilmente observado nos comportamentos comissivos. Os comportamentos omissivos, por�m, apresentam not�ria dificuldade quanto � caracteriza��o do nexo causal com o dano. A rigor, dependendo da teoria sobre a rela��o de causalidade adotada, o ato omissivo n�o pode ser considerado causa do dano, visto que este tem rela��o direta e imediata com acontecimento natural ou comportamento de terceiro n�o ligado ao Estado.
A responsabiliza��o da Administra��o P�blica, neste caso, derivaria do fato de que o Estado deveria ter evitado ou abrandado os efeitos do ato natural ou humano causador do dano, n�o o tendo feito. Uma vez que a responsabilidade tem fundamento numa falta de conduta do Estado, como anteriormente falado, nos parece necess�ria a comprova��o de que a conduta estatal n�o foi a medianamente esperada visando ao impedimento do dano.
Em face destas considera��es, cabe responder se seria poss�vel responsabilizar objetivamente o Estado por condutas omissivas indiretamente causadoras de dano e, em caso negativo, saber como se operaria a responsabiliza��o estatal por estes atos, em fun��o das disposi��es constantes na legisla��o nacional, principalmente ap�s o advento do novo C�digo Civil.
4.2 Posi��es doutrin�rias e jurisprudenciais acerca da responsabilidade estatal por atos omissivos
Quando se fala em responsabilidade civil do Estado n�o resta mais d�vida de que esta abrange tanto as condutas comissivas como os casos de omiss�o.
A discuss�o que ainda existe � a de se saber se s�o id�nticos os pressupostos da a��o e da omiss�o da Administra��o P�blica que servem de fundamento para a responsabiliza��o civil.
Como j� foi dito anteriormente, o artigo 37, � 6� da Constitui��o Federal prev� expressamente a responsabilidade objetiva das pessoas jur�dicas de direito p�blico e das pessoas jur�dicas de direito privado prestadoras de servi�o p�blico. Contudo, ficar� claro a seguir que tal responsabilidade nem sempre � objetiva. H� que fazer distin��o entre os atos comissivos e os casos de omiss�o. Melhor explicando: a responsabilidade estatal a princ�pio, s� ser� objetiva no caso do dano ser oriundo de um comportamento comissivo.
Cumpre lembrar que de acordo com a teoria objetiva, a v�tima n�o ter� que provar culpa, bastando que prove o dano causado e o nexo causal entre o preju�zo sofrido e a conduta do agente, para que possa obter a indeniza��o.
Assim sendo, na responsabilidade objetiva h� que considerar duas rela��es de naturezas distintas. A primeira entre o Estado e o administrado e a segunda entre o Estado e o agente causador do dano.
Na rela��o entre o Estado e o particular a priori n�o se analisa a culpa, pelo menos no que concerne aos comportamentos comissivos. No entanto, na rela��o entre o Poder P�blico e seu agente a responsabilidade ser� subjetiva, posto que o agente p�blico ser� responsabilizado se restar comprovado que obrou com dolo ou culpa. Na a��o regressiva o Estado buscar� obter do seu agente aquilo que foi pago a t�tulo de indeniza��o � v�tima, pois o patrim�nio p�blico n�o poder� ser prejudicado em raz�o de uma conduta culposa ou dolosa de um agente estatal.
Como j� mencionado, poder� haver tamb�m responsabilidade estatal em raz�o de um comportamento omissivo. Nestes casos, o Estado deveria agir e n�o o fez, deixando de obstar aquilo que podia impedir e estava obrigado a faz�-lo.
Segundo Cretella J�nior:
Omitindo-se, o agente p�blico tamb�m pode causar preju�zos ao administrado e � pr�pria administra��o. A omiss�o configura a culpa in omittendo e a culpa in vigilando. S�o casos de ‘in�rcia’, casos de ‘n�o-atos’. Se cruza os bra�os ou se n�o vigia, quando deveria agir, o agente p�blico omite-se, empenhando a responsabilidade do Estado por ‘in�rcia’ ou ‘inc�ria’ do agente. Devendo agir n�o agiu.[40]
A maior parte da doutrina entende que, no caso de um comportamento omissivo, aplica-se a responsabilidade subjetiva. Deve-se relembrar que, pela teoria subjetiva, para que sobrevenha a obriga��o de indenizar, a v�tima ter� que provar a conduta culposa ou dolosa do agente, o dano causado e o nexo de causalidade entre uma e outro.
Di�genes Gasparini entende, em posi��o minorit�ria, que tanto nos casos de comportamento comissivo como nos casos de omiss�o a regra aplic�vel � a do artigo 37, � 6� da Constitui��o Federal, ou seja, a responsabilidade objetiva, e afirma, citando Hely Lopes Meirelles, que o importante � que se verifique se a a��o ou omiss�o foi praticada pelo agente no exerc�cio de suas fun��es[41]. Este, por�m, n�o � o entendimento de Maria Helena Diniz[42]. Para ela, a regra constitucional, isto �, a responsabilidade objetiva s� deve ser aplicada nos atos comissivos, ou seja, quando se verifique uma conduta positiva do agente p�blico. Tal regra, contudo, n�o seria aplic�vel �s hip�teses de omiss�es, as quais se aplicaria a regra da responsabilidade subjetiva, tendo como fundamento o artigo 15 do antigo C�digo Civil, como se ver� mais adiante.
Cumpre salientar que o dispositivo constitucional atinente � mat�ria utiliza o verbo ‘causar’; em raz�o disso, h� entendimento no sentido de que no caso de omiss�o aplica-se a teoria subjetiva, uma vez que ‘causar’ sugere uma atua��o positiva, e o agente p�blico, ao se omitir, n�o causa dano no sentido de agir positivamente, mas t�o somente d� ensejo a que evento alheio cause o dano[43].
Segundo preleciona Celso Ant�nio Bandeira de Mello, causa � o evento que produz certo resultado, logo, se o Estado n�o � o autor do dano, n�o se pode dizer que ele o causou. Na verdade, a omiss�o seria condi��o do dano e n�o causa. Causa � um fator que positivamente gera o dano. Condi��o seria o evento que n�o ocorreu, mas, que se ocorresse, teria impedido o resultado. Assim, pode-se dizer que a omiss�o � condi��o do dano, uma vez que propicia sua ocorr�ncia. A condi��o seria o evento cuja aus�ncia enseja o surgimento do dano. Quando ocorre uma omiss�o, o dano n�o � causado pelo Estado, mas por evento alheio a ele[44].
Com efeito, se o Estado tinha o dever legal de agir e se omitiu ou agiu deficientemente, em raz�o de comportamento abaixo do padr�o legal exig�vel, incorreu em comportamento il�cito ensejador de responsabilidade.
Segundo Yussef Said Cahali, a quest�o da omiss�o estatal deve ser encarada sob o prisma da exigibilidade da conduta estatal omitida[45]. Surge ent�o um questionamento: o que seria considerado como padr�o exig�vel?
� o professor Celso Ant�nio Bandeira de Mello que vem esclarecer a quest�o:
N�o h� resposta a priori quanto ao que seria o padr�o normal tipificador da obriga��o a que estaria legalmente adstrito. Cabe indicar, no entanto, que a normalidade da efici�ncia h� de ser apurada em fun��o do meio social, do est�gio de desenvolvimento tecnol�gico, cultural, econ�mico e da conjuntura da �poca, isto �, das possibilidades reais m�dias dentro do ambiente em que se produziu o fato danoso.
Como ind�cio dessas possibilidades h� que levar em conta o procedimento do Estado em casos e situa��es an�logas e o n�vel de expectativa comum da sociedade (n�o o n�vel de aspira��es), bem como o n�vel de expectativa do pr�prio Estado em rela��o ao servi�o increpado de omisso, insuficiente e inadequado.[46]
Pelo exposto, pode-se extrair que � atrav�s do estudo do caso concreto, analisando-se as reais possibilidades da m�quina administrativa, que se verifica se um determinado comportamento seria ou n�o exig�vel e dentro de que padr�es.
Deve-se ressaltar ainda que se o evento danoso for resultante do comportamento de terceiros, mas se cabia ao Estado impedir tal fato e n�o o fez, ou se atuou de forma insuficiente, estar� configurada a responsabilidade por omiss�o. Um exemplo disto � o de um assalto que ocorresse diante de policiais militares que, apesar do dever legal de evitar tal fato, nada fizeram para impedir que este tivesse ocorrido.
Uma outra hip�tese em que se vislumbra a responsabilidade civil do Estado por omiss�o ocorre quando o preju�zo � decorrente de fato da Natureza que o Poder P�blico tinha obriga��o e condi��es de evitar, mas n�o o fez, e se o fez, foi de maneira insatisfat�ria.
Cumpre esclarecer, ainda, que o fortuito exclui a responsabilidade do Estado, mas para que tal responsabilidade seja elidida � mister que o agente estatal n�o tenha agido com culpa. Se ficar comprovado que houve omiss�o na pr�tica de dever prescrito em lei, n�o h� que falar em fortuito como excludente de responsabilidade. Contudo, se o dever legal foi cumprido, se o servi�o p�blico foi corretamente prestado, e mesmo assim ocorreu o dano, a� sim, estar� configurado o fortuito capaz de afastar a responsabilidade do Estado.
Assim sendo, a responsabilidade do Estado por conduta omissiva encontrou duas principais vertentes na doutrina nacional. Uma primeira corrente vislumbra a possibilidade de responsabiliza��o objetiva nos atos estatais omissivos e para uma segunda corrente, os autores sustentam que a responsabilidade do Estado por atos omissivos ser� subjetiva, sendo que alguns doutrinadores defendem a responsabiliza��o objetiva apenas em alguns atos omissivos, os determinados atos omissivos espec�ficos, pregando a responsabilidade subjetiva nos atos omissivos gen�ricos.
Na li��o de Gustavo Tepedino, representante da primeira corrente mencionada, a Constitui��o Federal, ao introduzir a responsabilidade objetiva para os atos da Administra��o P�blica, n�o fez qualquer distin��o entre atos comissivos e omissivos, n�o cabendo, portanto, ao int�rprete faz�-lo. Segundo Tepedino, isso n�o levaria, por�m, a uma ‘panresponsabiliza��o’ do Estado, visto que mesmo a teoria objetiva comporta excludentes de responsabilidade, podendo haver situa��es que comportem o rompimento do nexo causal entre a��o preventiva do Estado e o evento danoso.
O doutrinador utiliza o seguinte exemplo para ilustrar seu racioc�nio, in verbis:
Tome-se, como exemplo, a hip�tese em que se configuram danos a particulares decorrentes de enchentes de vias p�blicas, tragicamente corriqueiras nos centros urbanos brasileiros. In�meras vezes, tem-se manifestado o Judici�rio, em desapre�o �s sucessivas previs�es constitucionais, no sentido da necessidade de se comprovar o mau funcionamento dos servi�os p�blicos de escoamento de �guas – limpeza de galerias, conten��o de encostas, etc... -, para que se imponha a condena��o da municipalidade. Se, ao rev�s, o operador adotasse a teoria do risco administrativo, nos termos da previs�o constitucional, a constru��o n�o determinaria uma atribui��o ilimitada de responsabilidade a cargo do Poder P�blico. Caberia ao julgador, no exame do caso concreto, verificar se a enchente, por sua intensidade, caracterizaria for�a maior, capaz de excluir o nexo causal entre a a��o preventiva do munic�pio e os eventos danosos. Ao inv�s de se perquirir a falta de servi�o, nem sempre de f�cil constata��o pericial, sobretudo ap�s a verifica��o da calamidade, � de se examinar se o evento � previs�vel e resist�vel, cingindo-se a investiga��o aos pressupostos da responsabilidade objetiva.[47]
Tamb�m Saulo Jos� Casali Bahia explana de forma breve porque entende que a responsabilidade objetiva tamb�m vale para os atos omissivos:
Enxergamos no art. 37, � 6� da Constitui��o Federal espa�o tamb�m, para os comportamentos omissivos, pois, para a hip�tese, como vimos, ali s� est� expressa uma presun��o de culpa, e as elidentes encontram-se n�o esclarecidas. E, como s�o reconhecidas no caso de comportamentos omissivos, aplica-se, sem problema, o dispositivo constitucional.[48]
Com rela��o aos doutrinadores que defendem a responsabilidade subjetiva do Estado nos atos omissivos, j� foi dito que alguns autores fazem a distin��o entre atos omissivos gen�ricos e espec�ficos. Esta posi��o doutrin�ria est� exposta no pensamento de Guilherme Couto de Castro, em livro cujo tema � ‘A Responsabilidade Civil Objetiva no Direito Brasileiro’. Argumenta o doutrinador que a dic��o do art. 37, �6� da CRFB/88 seria claramente direcionada aos atos comissivos e nunca aos atos omissivos que n�o estejam ligados a um dever espec�fico de agir, raz�o pela qual sustenta a responsabilidade subjetiva quanto a estes �ltimos, onde ocorreria uma omiss�o gen�rica. Ressalte-se, por�m, que valer� a responsabiliza��o objetiva nos casos de omiss�o espec�fica, ou seja, quando existir dever individualizado de agir por parte do Estado, utilizando o doutrinador a seguinte argumenta��o:
Acima de tudo, por�m, o importante � balizar, sempre, o fundamento maior da exist�ncia da imputa��o sem falha, no campo do risco administrativo. H� duas possibilidades: ou existe ato il�cito do ente p�blico, e a indeniza��o se justifica em raz�o da pr�pria contrariedade � lei, ou n�o existe, e ent�o seu fundamento est� na razo�vel reparti��o do gravame pela coletividade, dentro de padr�es civilizat�rios que devem ser buscados.
Da� n�o ser correto dizer, sempre, que toda hip�tese de dano proveniente de omiss�o estatal ser� encarada, inevitavelmente, pelo �ngulo subjetivo. Assim, o ser� quando se tratar de omiss�o gen�rica. N�o quando houver omiss�o espec�fica, pois a� h� dever individualizado de agir.[49]
O autor utiliza como exemplos de indeniza��o em casos de omiss�o espec�fica uma batida de carros causada por falha mec�nica de sinaliza��o e a morte de detento causada por companheiro de cela, ressaltando que em ambos os casos o Estado agiu com presteza necess�ria, mas n�o lhe foi poss�vel evitar o preju�zo. Como lhe cabia manter o correto funcionamento da sinaliza��o e a integridade f�sica do preso e como, nestes casos, se afigura razo�vel a socializa��o dos preju�zos, n�o concorrendo excludente de responsabilidade, seria objetiva a responsabiliza��o do Estado que, segundo ele, a rigor, n�o praticou qualquer il�cito.
No mesmo sentido se posiciona S�rgio Cavalieri Filho, ao registrar:
Tamb�m em nosso entender, quando o dano resulta da omiss�o espec�fica do Estado, ou, em outras palavras, quando a in�rcia administrativa � a causa direta e imediata do n�o impedimento do evento, o Estado responde objetivamente, como nos casos de morte de detento em penitenci�ria e acidente com aluno de col�gio p�blico durante per�odo de aula.[50]
Um dos principais expoentes da doutrina que professa a responsabilidade subjetiva para atos omissivos � o administrativista Celso Ant�nio Bandeira de Mello, que enxerga a responsabilidade do Estado por atos omissivos como uma responsabilidade por atos il�citos, assim dispondo:
Quando o dano foi poss�vel em decorr�ncia de uma omiss�o do Estado (o servi�o n�o funcionou, funcionou tardia ou ineficientemente), � de aplicar-se a teoria de responsabilidade subjetiva. Com efeito, se o Estado n�o agiu, n�o pode, logicamente, ser ele o autor do dano. E, se n�o foi o autor do dano, s� cabe responsabiliz�-lo caso esteja obrigado a impedir o dano. Isto �: s� faz sentido responsabiliz�-lo se descumpriu dever legal que lhe impunha obstar ao evento lesivo.
Deveras, caso o Poder P�blico n�o estivesse obrigado a impedir o acontecimento danoso, faltaria raz�o para impor-lhe o encargo de suportar patrimonialmente as conseq��ncias da les�o. Logo, a responsabilidade estatal por ato omissivo � sempre responsabilidade por il�cito, e necessariamente responsabilidade subjetiva, pois n�o h� conduta il�cita do Estado (embora do particular possa haver) que n�o seja proveniente de neglig�ncia, imprud�ncia ou imper�cia (culpa) ou, ent�o, deliberado prop�sito de violar a norma que o constitu�a em dada obriga��o (dolo). Culpa e dolo s�o justamente as modalidades de responsabilidade subjetiva.[51]
A posi��o de Bandeira de Mello � compartilhada por outros administrativistas como Diogo de Figueiredo Moreira Neto e Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Jos� dos Santos Carvalho tamb�m vislumbra a necessidade da presen�a do elemento ‘culpa’ nos atos omissivos estatais para que possa se dar � responsabiliza��o, mas, discordando expressamente de Bandeira de Mello, n�o entende que por isto haveria responsabilidade estatal subjetiva.
Defende Carvalho Filho, in verbis:
A conseq��ncia, dessa maneira, reside em que a responsabilidade civil do Estado, no caso de conduta omissiva, s� se desenhar� quando presentes estiverem os elementos que caracterizam a culpa. A culpa origina-se, na esp�cie, do descumprimento do dever legal, atribu�do ao Poder P�blico, de impedir a consuma��o do dano.
O �nico ponto discut�vel na li��o do grande publicista � aquele em que considera aplic�vel, na esp�cie, a teoria da responsabilidade subjetiva. Em nosso entender, se � verdadeiro que a omiss�o estatal � sempre caracterizada como conduta culposa, n�o � menos verdade que a responsabilidade objetiva, sendo um plus em rela��o � responsabilidade subjetiva, pode ser sempre a aplic�vel para condutas estatais, ainda que estas sejam revestidas de culpa. Mesmo que culposa a conduta, estar�o presentes os pressupostos suficientes para caracterizar a responsabilidade objetiva do Estado.[52]
Ressalve-se que Celso Ant�nio Bandeira de Mello, apesar de conhecido como defensor da responsabilidade subjetiva para os atos omissivos estatais, ao contr�rio do que defendem alguns doutrinadores[53] tamb�m coloca temperamento semelhante � id�ia de responsabilidade objetiva na omiss�o espec�fica, ao defender a responsabilidade objetiva do Estado nos casos que chama de “danos dependentes de situa��o produzida pelo Estado diretamente propiciat�ria”.
H� determinados casos em que a a��o danosa, propriamente dita, n�o � efetuada por agente do Estado, contudo, � o Estado quem produz a situa��o da qual o dano depende. Vale dizer: s�o hip�teses nas quais � o Poder P�blico quem constitui, por ato comissivo seu, os fatores que propiciar�o decisivamente a emerg�ncia de dano. Tais casos, a nosso ver, assimilam-se aos danos produzidos pela pr�pria a��o do Estado e por isso ensejam, tanto quanto estes, a aplica��o do princ�pio da responsabilidade objetiva.
A guarda de coisas ou pessoas perigosas, conforme se observou inicialmente, � a hip�tese mais comum, mas n�o � a �nica prefiguradora de danos dependentes de situa��o criada pelo Estado e propiciat�ria da les�o. H� outros casos em que o Poder P�blico exp�e terceiro a situa��o igualmente inevit�vel onde o risco de dano � totalmente assumido pelo Estado.
Sirva de exemplo o acidente de tr�nsito causado por sinal semaf�rico que acende concomitantemente para os dois �ngulos de um cruzamento (ainda que o defeito se deva a curto-circuito provocado h� poucos segundos por um raio incidente sobre o sistema central de controle dos sem�foros). N�o h� cogitar, aqui, de ‘falta de servi�o’ para cuja composi��o seria necess�ria a culpa ou dolo do Poder P�blico. Com efeito, em situa��es deste jaez aplica-se a responsabilidade objetiva, pois o Estado exp�s terceiros ao risco oriundo do acatamento do sinal luminoso.[54]
A jurisprud�ncia tem entendido que nos casos de omiss�o vigora a teoria subjetiva, devendo ficar comprovada a exigibilidade da conduta estatal, exceto quando a Administra��o tenha um dever individualizado de agir que, n�o o fazendo, cause um dano ao administrado.
A Administra��o P�blica responde civilmente pela in�rcia em atender a uma situa��o que exija a sua presen�a para evitar a ocorr�ncia danosa. (STF – 2� T. RE – relator Themistocles Cavalcanti – j. 29.5.68 – RDA 97/177)
Recurso especial. DNER. Responsabilidade Civil por acidente causado em rodovia federal. Legitimidade passiva. Omiss�o do Estado. Responsabilidade subjetiva. M� conserva��o da rodovia federal. Culpa da autarquia. Indeniza��o por danos morais. Redu��o. 300 sal�rios m�nimos. Precedentes.
A referida autarquia federal � respons�vel pela conserva��o das rodovias federais
e pelos danos causados a terceiros em decorr�ncia de sua m� preserva��o.
No campo da responsabilidade civil do Estado, se o preju�zo adveio de uma omiss�o do Estado, invoca-se a teoria da responsabilidade subjetiva. Como leciona
Celso Antonio Bandeira de Mello, &ldquo;se o Estado n�o agiu, n�o pode logicamente, ser ele o autor do dano. E, se n�o foi o autor, s� cabe responsabiliz�-lo caso esteja obrigado a impedir o dano. Isto �: s� faz sentido responsabiliz�-lo se descumpriu dever legal que lhe impunha obstar ao evento lesivo&rdquo; ("Curso de direito administrativo",
&nbsp; Malheiros Editores, S�o Paulo, 2002, p. 855).
Na esp�cie, a Corte de origem e o Ju�zo de primeiro grau conclu�ram, com base no exame acurado das provas dos autos, que o acidente que levou � morte da v�tima foi provocado por buracos na rodovia federal, que levaram ao esvaziamento dos pneus do ve�culo acidentado&nbsp; e o conseq�ente descontrole de sua dire��o.
Dessa forma, imp�e-se a condena��o � indeniza��o por danos morais ao DNER, respons�vel pela conserva��o das rodovias federais, nos termos do Decreto-lei n. 512/69. Com efeito, cumpria �quela autarquia zelar pelo bom estado das rodovias e proporcionar satisfat�rias condi��es de seguran�a aos seus usu�rios.
(RESP 549812 / CE ; Recurso Especial 2003/0099286-0 Ministro Franciulli Netto
(1117) DJ 31.05.2004 p.00273)
A��o ordin�ria. Responsabilidade civil da Administra��o P�blica. Morte decorrente de assalto em sinal de tr�nsito. Situa��o em que n�o se pode atribuir responsabilidade por falha do servi�o, uma vez que n�o caracterizada a omiss�o dos agentes do Estado, n�o presentes no momento do fato. A seguran�a p�blica, prevista constitucionalmente, � de ser entendida como "seguran�a coletivamente considerada" e n�o como pessoal, se n�o h� atua��o, comissiva ou omissiva da autoridade. Distin��o entre omiss�o gen�rica e espec�fica. Senten�a de improced�ncia. Recurso n�o provido. (Apela��o C�vel 2004.001.01658 D�cima Primeira C�mara C�vel. Des. Henrique Magalh�es de Almeida . Julgado em 19/05/2004)
Nega-se provimento ao recurso, adotando-se a fundamenta��o da r. senten�a da lavra do M.M. juiz Rui Stoco: A responsabilidade por falta de servi�o, falha do servi�o ou culpa do servi�o � subjetiva, porque baseada na culpa (ou dolo). Caracterizar� sempre responsabilidade por comportamento il�cito quando o Estado, devendo atuar segundo certos crit�rios ou padr�es, n�o o faz ou atua de modo insuficiente. O Estado tanto pode responder pelo dano causado em raz�o da responsabilidade objetiva consagrada no art. 37, � 6� da Constitui��o da Rep�blica (se a atividade da qual decorreu o gravame foi il�cita) como pela teoria subjetiva da culpa (se a atividade foi il�cita ou em virtude da faute de service).(RJTJESP 156/90).
Quando provada a culpa por omiss�o ou falta de dilig�ncia das autoridades policiais, o Estado responde civilmente pelos danos decorrentes de depreda��es praticadas pela multid�o enfurecida. (STF – 1� T – RE – relator Barros Barreto – 11/10/51 – RT 225/581)
Na avalia��o do ato omissivo do Poder P�blico n�o se aplica a teoria da responsabilidade objetiva do Estado, por tratar-se de responsabilidade subjetiva, apreci�vel segundo os crit�rios do caso fortuito e as regras da concorr�ncia de causas. (Ap. 76.928-1, Minas Gerais II 19/08/89, p. 1, e Repert. IOB de jurispr. 3/3.159)
Responsabilidade civil do Estado – Desmoronamento de constru��o – Fato provocado por infiltra��o de �gua – Drenagem inadequada – A��o de indeniza��o proposta contra a Municipalidade – Motivo de for�a maior por estar alegado – N�o comprova��o – Culpa por omiss�o – Verba devida – Comprovada a omiss�o da Municipalidade, justifica-se plenamente a proced�ncia da a��o indenizat�ria contra este movida. (TJSP 7� Cam. Ap. – Nelson Hanada – j. 26/02/86 – RT 609/91)
Administrativo. Responsabilidade civil do Estado. For�a Maior. A for�a maior exclui a responsabilidade civil do Estado, quando descaracteriza o nexo de causalidade entre o evento danoso e o servi�o p�blico; n�o se qualifica com tal a tentativa de roubo de ve�culo apreendido por trafegar sem licen�a, que se encontrava sob a guarda de reparti��o p�blica, porque nesse caso o Estado deve estar preparado para enfrentar a pequena criminalidade. Responsabilidade pelos danos causados no ve�culo. Recurso Especial n�o conhecido. (Resp. 135259/SP STJ 2� T. Relator Ari Pargendler. Julgado em 05/02/98. DJ 02/03/98)
Responsabilidade Civil do Estado. Art. 37, � 6� da Constitui��o. Homic�dio praticado por preso, em regime semi-aberto, que, h� meses, deixara de responder � confer�ncia. Hip�tese de responsabilidade subjetiva, que n�o pode ser reconhecida sem a prova, n�o produzida, de culpa da Administra��o, e, conseq�entemente, do nexo de causalidade entre o evento danoso e a falha no sistema de vigil�ncia. Recurso conhecido e provido. (RE 184118/RS. STF 1� Turma. Relator: Ilmar Galv�o)
Duplo grau obrigat�rio de jurisdi��o. Aplica��o da teoria do risco administrativo, cabendo ao Estado a responsabilidade decorrente da atividade administrativa de guarda de pessoas perigosas. Nexo de causalidade entre a omiss�o espec�fica do Estado, que deixou de cuidar da integridade f�sica dos detentos, n�o reprimindo organiza��o criminosa atuante no Sistema Penitenci�rio e a morte das v�timas. Senten�a confirmada. DUPLO GRAU OBRIGATORIO DE JURIS. (Processo n� 2000.009.00370 �rg�o Julgador: d�cima C�mara C�vel. Des. Gilberto Fernandes. Julgado em 26/03/2003)
Apela��o C�vel. Responsabilidade civil. Omiss�o espec�fica da Administra��o. Responsabilidade objetiva. Dever de indenizar. Restando comprovada nos autos a omiss�o espec�fica da Administra��o P�blica, consubstanciada na falha da sinaliza��o de tr�nsito, tem-se por caracterizado o seu dever objetivo de indenizar pelos eventos lesivos da� decorrentes. Recurso improvido. (Apela��o C�vel n� 2002.001.23030. �rg�o Julgador: D�cima Primeira C�mara C�vel. Des. Jose C. Figueiredo. Julgado em 26/02/2003)
Como se pode notar, a jurisprud�ncia est� em conson�ncia com a maior parte da doutrina que entende que, nos casos de omiss�o, n�o se aplica a responsabilidade objetiva do Estado para todas as situa��es que surgem.
Ademais, como se p�de observar anteriormente atrav�s das transcri��es jurisprudenciais, uma quest�o que deve ser lembrada � que no caso de danos decorrentes de fen�menos da Natureza ou fato de terceiro, a responsabilidade estatal n�o � objetiva, tendo em vista que a Constitui��o fala nos danos que os agentes p�blicos causarem, mas n�o responsabiliza o Estado por danos causados por terceiros nem por fen�menos da Natureza. Assim, o vento, a chuva, o assaltante, n�o s�o agentes do Estado e este s� poder� ser responsabilizado se restar comprovada sua omiss�o.
Celso Ant�nio Bandeira de Mello vem esclarecer mais uma vez a mat�ria:
Ademais, solu��o diversa conduziria a absurdos. � que, em princ�pio, cumpre ao Estado prover a todos os interesses da coletividade. Ante qualquer evento lesivo causado por terceiro, como um assalto em via p�blica, uma enchente qualquer, uma agress�o sofrida em local p�blico, o lesado poderia sempre arg�ir que o ‘servi�o n�o funcionou’. A admitir-se a responsabilidade objetiva nestas hip�teses, o Estado estaria erigido em segurador universal! Razo�vel que responda pela les�o patrimonial da v�tima de um assalto se agentes policiais relapsos assistiram � ocorr�ncia inertes e desinteressados ou se alertados a tempo de evit�-lo omitiram-se na ado��o de provid�ncias cautelares. Razo�vel que o Estado responda por danos oriundos de uma enchente se as galerias pluviais e os bueiros de escoamento das �guas estavam entupidos ou sujos, propiciando o ac�mulo da �gua. Nestas situa��es, sim, ter� havido descumprimento do dever legal na ado��o de provid�ncias obrigat�rias. Faltando, entretanto, este cunho de injuridicidade, que adv�m do dolo, ou da culpa tipificada na neglig�ncia, na imprud�ncia ou na imper�cia, n�o h� cogitar de responsabilidade p�blica.[55]
Vale relembrar o entendimento de S�rgio Cavalieri, quando ressalta, ainda, que s� no caso da omiss�o gen�rica � que a responsabilidade ser� subjetiva. Na hip�tese da omiss�o espec�fica, quando h� o dever individualizado de agir, o Estado responder� objetivamente[56].
A��o ordin�ria de indeniza��o proposta contra o Estado por benefici�rios de v�timas de assalto em via p�blica – Culpa objetiva do Estado – N�o pode configur�-la o ato predat�rio de terceiro – Ininvocabilidade da teoria do risco administrativo, no art. 107 da CF prevista, se a omiss�o em que incorreu a autoridade – relacionada com o dever de, atrav�s de policiamento eficaz, proporcionar � popula��o seguran�a efetiva – foi gen�rica e n�o espec�fica, em rela��o �s v�timas – Improced�ncia mantida. (TJRJ, 4� C. Civil. Relatora Des. �urea Pimentel, DJE 06/02/86)
4.3 A responsabilidade subjetiva estatal pela pr�tica de atos omissivos no C�digo Civil de 1916
Com a introdu��o da responsabilidade objetiva do Estado na legisla��o brasileira, ocorrida a partir das disposi��es da Constitui��o de 1946, alguns doutrinadores professaram a revoga��o do art. 15 do C�digo Civil de 1916, que na opini�o desta mesma doutrina consagrava a responsabilidade subjetiva do Estado, inclusive por atos omissivos.
Dispunha o referido artigo:
Art. 15. As pessoas jur�dicas de direito p�blico s�o civilmente respons�veis por atos dos seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo contr�rio ao direito ou faltando a dever prescrito em lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano.
Defendendo a exist�ncia da revoga��o, assim se manifestou Gustavo Tepedino:
A Constitui��o Federal, ao introduzir a responsabilidade objetiva para os atos da administra��o p�blica, altera inteiramente a dogm�tica da responsabilidade neste campo, com base em outros princ�pios axiol�gicos e normativos (dos quais se destaca o da isonomia e o da justi�a distributiva), perdendo imediatamente base de validade o art. 15 do C�digo Civil, que se torna, assim, revogado ou, mais tecnicamente, n�o foi recepcionado pelo sistema constitucional.[57]
Efetivamente, pela leitura do artigo 37, � 6� da CRFB parece, a princ�pio, que o art. 15 do antigo C�digo Civil j� estaria h� muito revogado, uma vez que a nova disposi��o de sede constitucional regularia integralmente a mat�ria. No entanto, alguns dos que defendem a responsabilidade subjetiva do Estado, em todos ou apenas alguns atos omissivos, apontavam como fundamento desta responsabiliza��o justamente o art. 15 do C�digo Civil de 1916.
Renan Miguel Saad, filiando-se � responsabilidade subjetiva para os atos omissivos do Estado, sustentou do seguinte modo a referida posi��o:
Admitida a teoria do risco, sustenta refinada doutrina a sua adequa��o limitadamente aos atos comissivos do Estado.
Com efeito, na hip�tese de atos omissivos, a aplica��o da teoria do risco importaria em uma exarceba��o descomedida da responsabilidade do Estado. Na ocorr�ncia de comportamento omissivo, a responsabilidade estatal � subjetiva, por depender de procedimento doloso ou culposo.
Os preju�zos, neste caso, n�o s�o causados diretamente pelo Estado, mas por acontecimento alheio a ele, j� que omiss�o, para ser causa de dano, implica na ocorr�ncia de fato a que o agente tem o dever de impedir.
A omiss�o poder� condicionar o implemento do ato danoso, sem, contudo, constituir, a sua causa direta. O Estado, segundo a mesma doutrina, responde por omiss�o quando, devendo agir, n�o o fez, incorrendo no il�cito de deixar obstar aquilo que poderia impedir e estava obrigado a faz�-lo.
O fato danoso pode provir da natureza (eventos cujos efeitos lesivos o poder p�blico n�o impediu, embora devesse faz�-lo), ou se revestir no comportamento prejudicial de algu�m cuja lesividade o Estado deveria impedir e n�o o fez.
Responde em ambas as hip�teses o poder p�blico por culpa ou dolo, n�o sendo necess�ria a identifica��o do funcion�rio faltoso e sim a omiss�o do servi�o.
Na esteira de tais considera��es, aplica-se, na responsabilidade civil do Estado, por ato omissivo, o artigo 15 do C�digo Civil, que se encontra, portanto, em vigor, quanto aos atos omissivos, prevalecendo a responsabilidade objetiva da Constitui��o Federal para os atos comissivos do Estado.[58] (grifo nosso)
Tamb�m Diogo de Figueiredo Moreira Neto preconizou a vig�ncia do art. 15 do antigo C�digo Civil brasileiro, ao dizer:
Antes da responsabilidade patrimonial do Estado ser levada a tema constitucional, quando ainda era pac�fico o conceito privat�stico da responsabilidade civil da Administra��o, o art. 15, do C�digo Civil, regulava a mat�ria.
Da leitura do dispositivo observa-se, por�m, que o legislador nele n�o previu somente a ocorr�ncia de danos a terceiros causados por atos comissivos dos servidores, mas a decorrente de suas omiss�es. Da� resulta que o preceito do art. 15, do C�digo Civil, n�o foi totalmente revogado, mas apenas derrogado no que se refere aos atos comissivos.
A teoria do risco administrativo n�o se aplica, portanto, �s omiss�es dos agentes do Poder P�blico de que decorram danos a particulares, inclusive os retardamentos dos servi�os p�blicos.[59] (grifo nosso)
Igualmente S�rgio Cavalieri Filho, mesmo filiando-se � id�ia de que a responsabilidade subjetiva estatal valeria apenas para os atos omissivos gen�ricos, professou a derroga��o parcial do art. 15 do antigo C�digo Civil, ao sustentar:
Por todo o exposto, � de se concluir que a responsabilidade subjetiva do Estado n�o foi de todo banida de nossa ordem jur�dica. A regra � a responsabilidade objetiva fundada na teoria do risco administrativo, sempre que o dano for causado por agentes do Estado, nessa qualidade; sempre que houver direta rela��o de causa e efeito entre a atividade administrativa e o dano. Resta, ainda, espa�o, todavia, para a responsabilidade subjetiva nos casos acima examinados – fatos de terceiros e fen�menos da Natureza – determinando-se, ent�o, a responsabilidade da Administra��o, com base na culpa an�nima ou falta de servi�o, seja porque este n�o funcionou, quando deveria normalmente funcionar, seja porque funcionou mal ou funcionou tardiamente.
Temos, por isso, sustentado que a Constitui��o de 1946 e as que se seguiram n�o revogaram o art. 15 do antigo C�digo Civil, apenas o derrogaram (parcialmente), deixando campo para sua incid�ncia naqueles casos em que n�o � aplic�vel a responsabilidade fundada no risco administrativo. Entendemos tamb�m que, em face da reda��o amb�gua do citado artigo, � poss�vel dar a ele uma interpreta��o abrangente, de modo a servir de fundamento legal para a culpa an�nima ou falta de servi�o em nosso sistema jur�dico.[60] (grifo nosso)
Em resumo, o artigo 15 do C�digo Civil de 1916 seria aplic�vel aos casos de omiss�o em que ficasse caracterizada a falta impessoal do servi�o p�blico, n�o sendo necess�ria a identifica��o de culpa individual, e o artigo 37, � 6� da Constitui��o Federal ficaria reservado para as hip�teses de condutas comissivas.
No mesmo sentido foi o entendimento de Diogo de Figueiredo Neto, ao ressaltar que o art. 15 do antigo C�digo Civil n�o estaria totalmente revogado, quando do advento da Constitui��o Federal de 1988, mas apenas derrogado no que se refere aos atos comissivos.[61] Vale comentar que Celso Ant�nio Bandeira de Mello teve posicionamento semelhante.
4.4 As disposi��es do novo C�digo Civil sobre a responsabilidade civil do Estado por omiss�o
Percebe-se ent�o que o artigo 15 do C�digo Civil de 1916 funcionava como um fundamento legal para legitimar a responsabiliza��o subjetiva do Estado pela pr�tica de atos omissivos. O novo C�digo Civil, por�m, pela forma que trata a responsabilidade civil estatal, n�o poderia se prestar igualmente a este papel, visto que o artigo que rege especificamente a responsabilidade civil do Estado (art. 43) repete de forma quase id�ntica os preceitos da responsabilidade objetiva do Estado previstos no art. 37, � 6�, da CRFB/88.
Disp�em os artigos 43 e 186 do novo C�digo Civil, que tratam da responsabilidade civil extracontratual e substituem, respectivamente, os arts. 15 e 159 do C�digo Civil de 1916:
Art. 43. As pessoas jur�dicas de direito p�blico interno s�o civilmente respons�veis por atos de seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.
Pela simples leitura do artigo 43 j� se percebe que haver� discuss�es doutrin�rias quanto � defesa da responsabiliza��o subjetiva do Estado nos atos omissivos, invocando os dispositivos constitucionais e infraconstitucionais que tratam especificamente da responsabilidade civil do Estado, visto que ambos apontam no sentido da responsabiliza��o objetiva.
Nasce ent�o a quest�o de saber como posicionar-se-� a doutrina e a jurisprud�ncia com rela��o � responsabiliza��o do Estado por omiss�o a partir das disposi��es do novo C�digo Civil a respeito.
Na presente monografia estudaram-se tra�os gerais do instituto da responsabilidade civil.
Analisou-se a evolu��o deste tema, partindo-se do conceito de irresponsabilidade at� chegar-se � teoria objetiva, baseada no risco, na responsabiliza��o sem culpa.
Foi demonstrado que, ao longo do tempo, doutrina e jurisprud�ncia foram percebendo que a responsabilidade da Administra��o P�blica deveria ser regida por princ�pios pr�prios.
O Estado exerce suas fun��es procurando atender aos anseios da sociedade, n�o sendo justo, desta forma, que apenas um cidad�o seja prejudicado em raz�o de um dano sofrido no exerc�cio de uma atividade que beneficia a todos.
Sendo assim, evolui-se para um conceito de responsabilidade objetiva sem que se necessite provar a culpa do agente estatal, bastando, para que se configure tal responsabilidade, a exist�ncia do dano e o nexo causal entre esse e a atividade estatal.
Por fim, tratou-se da responsabilidade do Estado por omiss�o, onde se procurou evidenciar as distin��es feitas pela doutrina e pelos nossos Tribunais entre as condutas comissivas e as omissivas. No primeiro caso, aplicar-se-�, sem sombra de d�vida, o artigo 37, par�grafo 6� da Constitui��o Federal, ou seja, a responsabilidade objetiva.
Nos casos de omiss�o, contudo, n�o obstante o problema criado pelas disposi��es do novo C�digo Civil, tratado em t�pico espec�fico desta monografia, ficaria valendo a responsabilidade subjetiva, baseada na teoria da faute de service, ou seja, deve-se demonstrar a culpa, mas n�o a culpa do agente, e, sim, a culpa do servi�o, ou melhor, uma falha no servi�o. � necess�rio, para que se configure a responsabilidade civil do Estado por conduta omissiva, que o Poder P�blico tivesse o dever individualizado de impedir o evento danoso e n�o tenha agido ou, se agiu, o fez de forma insuficiente. � a denominada omiss�o espec�fica, cuja responsabilidade, como ficou demonstrado, � objetiva.
Sendo assim, pode-se concluir que, n�o obstante a exist�ncia de diverg�ncias doutrin�rias e jurisprudenciais quanto � natureza jur�dica da responsabilidade civil do Estado por conduta omissiva, ficou demonstrado que o posicionamento dominante, tanto na doutrina como nos nossos Tribunais, � o de que a responsabiliza��o do ente p�blico, quando de sua omiss�o geradora de um dano, a priori, � subjetiva, sendo, excepcionalmente, objetiva, posto que neste caso teria ele um dever individualizado de agir.
Isto porque a Administra��o P�blica n�o pode ser obrigada a indenizar em todos os casos de omiss�o com base na responsabilidade objetiva, pois tal solu��o conduziria a absurdos, o ente estatal seria obrigado a indenizar qualquer dano sofrido pelo administrado, seria o respons�vel por todas as mazelas presentes na sociedade moderna. Isto seria il�gico e faria com que o texto constitucional n�o fosse aplicado, tendo em vista que o er�rio n�o teria como arcar com todas as despesas decorrentes de a��es indenizat�rias.
� importante que se fique atento, tamb�m, para o padr�o de conduta que pode ser exigido do Poder P�blico. Deve-se levar em conta o desenvolvimento tecnol�gico, econ�mico e cultural da sociedade, para que n�o se criem expectativas irreais para a atua��o estatal. N�o se deve pensar numa sociedade ut�pica, ideal, e sim nas reais possibilidades da m�quina administrativa.
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[1] CARVALHO FILHO, Jos� dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 10. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003, p. 429.
[2] PEREIRA, Caio M�rio da Silva. Responsabilidade Civil. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 128.
[4] BAHIA, Saulo Jos� Casali. Responsabilidade Civil do Estado. 1. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997, p. 13.
[6] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12. ed. S�o Paulo: Atlas, 2000, p. 502.
[7] CAVALIERI FILHO, S�rgio. Programa de Responsabilidade Civil. 4. ed. rev, aum. e atual. S�o Paulo: Malheiros, 2003, p. 235.
[8] CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade Civil do Estado. 2. ed. S�o Paulo: Malheiros, 1996, p. 28.
[9] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 28. ed. atual. S�o Paulo: Malheiros, 2003, p. 623.
[12] PEREIRA, Caio M�rio da Silva. Responsabilidade Civil. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 130.
[13] Ibid., p. 623.
[15] CRETELLA J�NIOR, Jos�. Direito Administrativo Brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 90.
[16] CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade Civil do Estado. 2. ed. S�o Paulo: Malheiros, 1996, p. 33.
[17] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12. ed. S�o Paulo: Atlas, 2000, p. 505.
[18] PEREIRA, Caio M�rio da Silva. Responsabilidade Civil. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 3.
[20] GAIUS apud PEREIRA, Caio M�rio da Silva. Responsabilidade Civil. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 3.
[21] SECCO, Orlando de Almeida. Introdu��o ao Estudo do Direito. 4. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1998, p. 114.
[22] PEREIRA, Caio M�rio da Silva. Responsabilidade Civil. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 29.
[23] CARVALHO FILHO, Jos� dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 10. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003, p. 442.
[24] PEREIRA, Caio M�rio da Silva. Responsabilidade Civil. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 303.
[25] Ibid, p. 304.
[26] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12. ed. S�o Paulo: Atlas, 2000, p. 507.
[27] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 28. ed. atual. S�o Paulo: Malheiros, 2003, p. 73.
[28] Ibid., p. 75.
[32] Ibid., p. 80.
[33] BRASIL. Tribunal de Justi�a do Estado do Rio de Janeiro. Apela��o C�vel. Responsabilidade civil. Deslizamento de massas em conseq��ncia de fatos da Natureza e de fatos do particular e do Estado. A responsabilidade proporcional �s causas. A cat�strofe produziu-se pela conjun��o de v�rias causas, destacando-se a fr�gil estrutura geol�gica local, o corte da encosta para abertura de ruas, o lan�amento e “bota-fora” de entulho e de res�duos da explora��o clandestina da saibreira, e finalmente a infiltra��o de �guas pluviais, intensas nos �ltimos dias e em car�ter excepcional. Se as �ltimas foram causa de grande import�ncia, isto n�o exclui do paralelograma de for�as as demais causas, representadas pelas a��es e omiss�es, tanto da empresa loteadora como do Poder P�blico, a que incumbiam a licen�a, a fiscaliza��o e a aceita��o das obras do loteamento. A condena��o de ambos os r�us (C�digo Civil, art. 1518) lastreia-se na culpa, assumindo a do Estado a figura��o espec�fica da falta an�nima do servi�o (faute du service publique) formulada por Paul Duez. Dispens�vel, na esp�cie, a invoca��o � teoria da responsabilidade objetiva do Poder P�blico (Constitui��o Federal, art. 107). Atenua-se a responsabilidade do Estado e da empresa loteadora, diante da ocorr�ncia marcante de fatos da Natureza. Se estes �ltimos existissem com exclusividade, nenhuma seria a indeniza��o (C�digo Civil, art. 1058), mas se apresentam em concorr�ncia com a atividade irregular da Administra��o P�blica e/ou de um particular, opera-se uma atenua��o da responsabilidade dos �ltimos, segundo v�m entendendo a jurisprud�ncia p�tria e o parecer da doutrina. Ap. C�vel 38.315, 6� C�mara Civil do TJRJ, Des. Paulo Roberto de Freitas, m. v., Em 30, DJE 15 de outubro de 1987.
[34] BRASIL, Tribunal de Justi�a do Rio de Janeiro, 3� Gr. Cs., Einfrs 9.515, trel. Des. Basileu Ribeiro Filho. A culpa concorrente da v�tima atenua a responsabilidade civil da pessoas jur�dica de Direito P�blico.
[35] BRASIL. Tribunal de Justi�a do Estado do Rio de Janeiro. Responsabilidade do Estado. Assalto em via p�blica. Ininvocabilidade da teoria do risco. A��o ordin�ria de indeniza��o proposta contra o Estado por benefici�rios de v�timas de assalto em via p�blica. Culpa objetiva do Estado. N�o pode configur�-la o ato predat�rio de terceiro. Ininvocabilidade da teoria do risco de administrativo, no art. 107 da Constitui��o Federal prevista, se a omiss�o em que incorreu a autoridade do governo relacionada com o dever de, atrav�s de policiamento eficaz, proporcionar � popula��o seguran�a efetiva foi gen�rica e n�o espec�fica, em rela��o �s v�timas. Improced�ncia da a��o mantida. Apela��o C�vel 34.510, TJRJ, 4� C�mara C�vel, rel. Desa. �urea Pimentel Pereira.
[36] BRASIL. Superior Tribunal de Justi�a. Processo Civil. Administrativo. Responsabilidade civil do Estado. Morte. Danos Morais. Quantum Indenizat�rio. Compat�vel. Situa��o Econ�mica. R�u. Recurso especial n� 418502 - SP. Relator: Ministro Luiz Fux. Bras�lia, 30 de setembro de 2002. Lex - Dispon�vel em < http://www.stj.gov.br/webstj/> Acesso em 9 de nov. de 2003.
[37] BRASIL. Superior Tribunal de Justi�a. Responsabilidade Civil do Estado. Danos Materiais. Quantum Indenizat�rio. Pens�o. Recurso especial n� 466969 - RN. Relator: Ministro Luiz Fux. Bras�lia, 5 de maio de 2003. Lex - Dispon�vel em < http://www.stj.gov.br/webstj/> Acesso em 9 de nov. de 2003.
[38] BRASIL. Superior Tribunal de Justi�a. Civil e administrativo. A��o ordin�ria de indeniza��o contra o estado de Minas Gerais. Reconhecimento da responsabilidade civil objetiva do Estado, por ter sido agente seu, policial militar, autor de homic�dio cometido contra jovem vestibulando de Direito. Ressarcimento dos danos patrimoniais e morais. Indeniza��o de car�ter pension�rio. Circunst�ncias peculiares do caso. Pensionamento a partir do evento at� a data em que a v�tima completaria 65 (sessenta e cinco) anos. Precedentes jurisprudenciais. Recurso especial n� 115761 - MG. Relator: Min. Dem�crito Reinaldo. Bras�lia, 18 de maio de 1995. Lex - Dispon�vel em < http://www.stj.gov.br/webstj/> Acesso em 9 de nov. de 2003.
[39] CAVALIERI FILHO, S�rgio. Programa de Responsabilidade Civil. 2. ed. S�o Paulo: Malheiros Editores, 1999.
[40] CRETELLA J�NIOR, Jos�. Tratado de Direito Administrativo. V. 8. 1. ed. S�o Paulo: Forense, 1970, p. 210.
[41] GASPARINI, Di�genes. Direito Administrativo. 3.ed. S�o Paulo: Saraiva, 1993, p. 633.
[42] DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro. 7� volume. Responsabilidade Civil. 7.ed. S�o Paulo: Saraiva, 1993.
[43] ALC�TARA, Maria Em�lia Mendes de,. Responsabilidade Civil do Estado por atos legislativos e jurisdicionais. S�o Paulo: RT, 1998, p. 203.
[44] MELLO, Celso Ant�nio Bandeira de,. Curso de Direito Administrativo. 8. ed. S�o Paulo: Malheiros, 1996, p. 587.
[45] CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade Civil do Estado. 2. ed. S�o Paulo: Malheiros, 1995, p. 286.
[46] MELLO, Celso Ant�nio Bandeira de,. Curso de Direito Administrativo. 8. ed. S�o Paulo: Malheiros, 1996, p. 448.
[47] TEPEDINO, Gustavo Mendes. Temas de Direito Civil. Rio de Janeiro: Editora Renovar, 1999, pp. 192-193.
[48] BAHIA, Saulo Jos� Casali. Responsabilidade Civil do Estado. 1. ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 1997, p. 70.
[49] CASTRO, Guilherme Couto de,. A Responsabilidade Civil Objetiva do Direito Brasileiro. 3. ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 1997, pp. 61-62.
[50] CAVALIERI FILHO, S�rgio. Programa de Responsabilidade Civil. 2. ed. S�o Paulo: Malheiros Editores, 1999, p. 169.
[51] MELLO, Celso Ant�nio Bandeira de,. Curso de Direito Administrativo. 12. ed. S�o Paulo: Editora Malheiros, 2000, pp. 794-795.
[52] CARVALHO FILHO, Jos� dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 9. ed. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2002, p. 443.
[53] CAVALIERI FILHO, S�rgio. Programa de Responsabilidade Civil. 2. ed. S�o Paulo: Malheiros Editores, 1999, p. 169.
[54] MELLO, Celso Ant�nio Bandeira de,. Curso de Direito Administrativo. 12. ed. S�o Paulo: Editora Malheiros, 2000, pp. 801-802.
[55] MELLO, Celso Ant�nio Bandeira de,. Curso de Direito Administrativo. 8. ed. S�o Paulo: Malheiros, 1996, p. 588.
[56] CAVALIERI FILHO, S�rgio. Programa de Responsabilidade Civil. 2. ed. S�o Paulo: Malheiros, 1998, p. 169.
[57] TEPEDINO, Gustavo Mendes. Temas de Direito Civil. Rio de Janeiro: Editora Renovar, 1999, p. 191.
[58] SAAD, Renan Miguel. O ato il�cito e a Responsabilidade Civil do Estado. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 1994, pp. 67-68
[59] MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 12. ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2001, p. 580.
[60] CAVALIERI FILHO, S�rgio. Programa de Responsabilidade Civil. 2. ed. S�o Paulo: Malheiros Editores, 1999, pp. 180-181.
[61] MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 11. ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 1996, p. 460.
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