Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/-208171191
Timestamp: 2019-05-25 06:48:59
Document Index: 10768207

Matched Legal Cases: ['artículo 139', 'artículo 11', 'artículo 13', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 139', 'artículo 139', 'artículo 139', 'artículo 1', 'artículo 139', 'artículo 139', 'artículo 139', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 139', 'artículo 158', 'artículo 158', 'artículo 139', 'artículo 139', 'Artículo 189', 'Artículo 334', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 139', 'Artículo 139', 'artículo 139', 'artículo 139', 'artículo 139', 'artículo 51', 'artículo 5', 'artículo 16']

Sentencia de Constitucionalidad nº 429/09 de Corte Constitucional, 1 de Julio de 2009 - Jurisprudencia - VLEX 208171191
C-429-09 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-429/09
Demandante: L.M.Z.M..
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, la ciudadana L.M.Z.M. demandó el artículo 139 de la Ley 1151 de 2007, Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, considerando que la norma acusada viola los artículos 1, 29, 58, 113 en conexidad con el 116, 150 numeral 10, y 158 en conexidad con el 339 de la Constitución Política.
Mediante Auto del cinco (05) de diciembre de dos mil ocho (2008), el Magistrado sustanciador, Dr. M.J.C.E., admitió la demanda referida. Por consiguiente, ordenó comunicar su iniciación al señor P. de la República, al Presidente del Congreso de la República y al Ministro del Interior y de Justicia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991. Asimismo, ordenó comunicarlo a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. Además, ordenó correr traslado al señor P. General de la Nación, dando cumplimiento a lo prescripto por el artículo 7 del referido decreto. Finalmente, ordenó fijar en lista las normas acusadas para efectos de la intervención ciudadana, cumpliendo lo establecido en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991.
A juicio de la ciudadana L.M.Z.M., el artículo 139 de la Ley 1151 de 2007 debe ser declarado inexequible por la Corte Constitucional, porque viola los artículos 1°, 29, 58, 113 en conexidad con el 116, 150 numeral 10, y 158 en conexidad con el 339 de la de la Constitución Política.
Los seis cargos de la demanda parten de un supuesto, considerar que la norma acusada implica una determinada proposición jurídica implícita. Dice la demanda al respecto,
Cuando el artículo 139 de la Ley 1151 de 2007, faculta a las entidades públicas para formalizar su propiedad sobre bienes inmuebles y fiscales, en realidad les otorga el privilegio de sustraerse del ámbito judicial para determinar, sin ningún límite el respectivo derecho de dominio. []
Con base en la anterior interpretación del artículo 139 del Plan de Desarrollo 2006  2010 (Ley 1151 de 2007), la demandante presenta cada uno de los cargos.
2.1. En primer lugar, plantea una supuesta violación del preámbulo y del artículo 1° de la Carta. Considera que el artículo 139 de la Ley 1151 de 2007, al sustraer del ámbito judicial la determinación del derecho de dominio del Estado sobre ciertos bienes, le confiere un privilegio del que carecen los particulares, a quienes les corresponde iniciar un proceso de declaratoria de pertenencia, de conformidad con las normas del procedimiento civil. A su juicio, se trata de una facultad de carácter judicial, extraña a la función ordinariamente ejecutiva de la Administración pública, que implica, por tanto, una grave violación del principio de separación de poderes. De ese modo, sostiene, [a]l sustraer de la órbita judicial la declaración del dominio de los bienes respecto de los cuales el Estado se pretende dueño se exponen a la arbitrariedad de la Administración los derechos de propiedad que los particulares pueden alegar.
2.2. En segundo lugar, partiendo de la misma interpretación, la demandante acusa la disposición señalada de infringir el derecho al debido proceso (art. 29, CP), porque somete a los particulares que quieran controvertir contra la Administración un mejor derecho sobre los bienes respecto de los cuales ésta pretende su propiedad, a la decisión que ésta adopte para formalizar su dominio, sin observar el principio de imparcialidad, disponer ninguna oportunidad de defensa y vulnerando, en conjunto, el debido proceso.
2.3. En tercer lugar, la accionante indica que la consecuencia jurídica que implica el artículo 139 del Plan de Desarrollo 2006  2010 (Ley 1151 de 2007), viola el derecho de propiedad y la garantía constitucional a los derechos adquiridos (art. 58, CP). Alega que la norma demandada podría dar lugar a expropiaciones subrepticias. Por ejemplo, en un proceso de declaratoria de pertenencia, de una persona que pretenda adquirir un bien por prescripción. Como se sabe dice la demandante- el objetivo de este proceso es demostrar los elementos configuradores de la adquisición del derecho de dominio mediante prescripción adquisitiva, probando, para tal efecto, ocupación permanente, ininterrumpida y pacífica de un determinado inmueble, así como el ánimo de señor y dueño. Dentro de este proceso, el propietario inscrito, en ejercicio de su derecho de defensa, podrá presentar las excepciones y demás recursos que sustentan su calidad de dueño. Dado que los bienes fiscales no se pueden adquirir por este medio, la entidad deberá probar su dominio para que proceda el rechazo de las pretensiones del particular por imprescriptibilidad. Ante la ausencia de esta prueba, se deberá demostrar la posesión pacífica y no interrumpida por el tiempo que determine la ley. En cambio, al sustraer la determinación del derecho de dominio sobre un bien del Estado, del ámbito judicial, elimina las posibilidades de defensa de una persona con mejor derecho.
2.4. En cuarto lugar, la ciudadana señala que el artículo 139 acusado viola los requisitos constitucionales para que el Congreso pueda conceder facultades jurisdiccionales al Gobierno (arts. 113 y 116, CP). En su concepto, la Constitución faculta al Legislador para conferir determinadas funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas. Sin embargo, entiende que la jurisprudencia (sentencia C-1071 de 2002) especificó que sólo es válido cuando se concede para decidir asuntos delimitados por la propia ley, y a entidades que tengan los atributos de imparcialidad e independencia. Si eso es así, dice la demandante, la norma demandada es inconstitucional, porque transfiere la función jurisdiccional de forma indeterminada a toda entidad pública, sea ocupante/poseedora o no; y por otra, porque el hecho de que entidad administrativa esté facultada para tomar una decisión en virtud de la cual se aumenta su propio patrimonio, pone en tela de juicio su independencia e imparcialidad.
2.5. La demandante expone, en quinto lugar, una supuesta violación del artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política, norma que establece los requisitos constitucionales para que el Congreso conceda facultades extraordinarias al Presidente de la República. A su juicio, la norma demandada consagra una potestad, en cabeza del Estado, de afectar el derecho constitucional a la propiedad privada. Así las cosas, debió haber diseñado un procedimiento para no quebrantar los postulados del estado de Derecho o, cuando menos, debió haberle otorgado facultades extraordinarias al Presidente de la República para establecerlo. Con todo, aduce la demandante, [s]i la norma demandada permite expedir normas que, como el procedimiento para formalizar la propiedad, tienen rango legal, en realidad lo que busca es otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República. Lo cual resulta abiertamente inconstitucional, toda vez que no cumple con los requisitos del artículo 150 numeral 10 de la Carta: omite establecer el término de seis meses para expedir el respectivo procedimiento, no responde a una solicitud expresa del Gobierno y, sobre todo, se refiere al derecho fundamental al debido proceso y afecta la garantía de la propiedad privada, lo cual, como surge de la misma Carta Política, es materia de una ley estatutaria respecto de la cual es improcedente la concesión de facultades extraordinarias.
2.6. Finalmente, la ciudadana acusa al artículo 139 del Plan de Desarrollo 2006  2010 (Ley 1151 de 2007) de infringir el principio de unidad de materia, consagrado en el artículo 158 de la Carta. De acuerdo con lo expuesto en su libelo, la norma demandada no guarda unidad de materia, en los términos establecidos por el artículo 158 de la Constitución Política con el PND ya que su contenido no corresponde a aquél que debe contener el Plan de Inversiones, en particular, ni el Plan en general. La formalización del derecho de dominio de las entidades públicas, y el otorgamiento de facultades judiciales a las autoridades administrativas no revisten la naturaleza de programa ni de proyecto de inversión pública y, por lo tanto, no debe formar parte del Plan Nacional de Desarrollo.
Tras exponer brevemente los criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional para identificar si las demandas tienen la suficiente aptitud como para provocar un pronunciamiento de fondo, el DNP concluye que la demanda es inepta. En su concepto, la demanda no es clara porque al hacer la lectura del artículo de la ley demandada no se percibe ni presume una violación o contradicción con el Estado de Derecho, el debido proceso, y la garantía de la propiedad privada que consagra la Constitución Política; no son ciertas las afirmaciones que contiene, ya que la confrontación planteada en ella es el resultado de una deducción jurídica civilista individual del actor y no de un juicio constitucional directo, donde esté en real contradicción la norma con los preceptos constitucionales de separación de poderes, y facultades extraordinarias; no es específica ni pertinente, puesto que el demandante no expone de forma clara como la norma viola la Constitución desde argumentos Constitucionales y líneas jurisprudenciales sobre la materia, más que a referencias de la doctrina civilista; y tampoco es suficiente, puesto que para un conocedor de la norma Constitucional y civil, es claro que no se constituye violación alguna a la Constitución, por tanto no se construye duda razonable sobre el asunto.
Ahora bien, y pese a que considera inepta la demanda, el DNP hace una exposición del sentido de la norma enjuiciada. En sus palabras [m]ediante la norma transcrita no se pretende introducir un procedimiento especial de la prescripción adquisitiva del derecho de dominio que consagra nuestra legislación civil, toda vez que lo que se pretende es generar un procedimiento administrativo que permita identificar la persona jurídica que representa a la Nación. La Nación por sí sola no puede representarse a sí misma, y por lo mismo no podría ser titular de derechos y obligaciones como efectivamente lo es, si no tuviera quien la representara. Para el DNP [l]a norma demandada está dirigida a regularizar precisamente la propiedad de los bienes fiscales comunes, a que hace referencia la clasificación realizada por la jurisprudencia y no sobre los bienes de propiedad privada, pues en ningún momento el espíritu del legislador fue el de transgredir o afectar los derechos de terceros, sino proporcionar herramientas jurídicas y administrativas que faciliten la gestión de la propiedad de la Nación. A su parecer, el artículo 139 de la Ley 1151 de 2007 no debe ser declarado inconstitucional.
El señor P. General de la Nación, D.A.O.M., en el concepto Nº 4723 de 2009, solicitó a esta Corte que declare exequible el artículo 139 del Plan de Desarrollo 2006  2010 (Ley 1151 de 2007).
Para empezar, expresa que la norma demandada busca concretar en una entidad pública específica, la propiedad que aparezca genéricamente atribuida a la Nación, el Gobierno Nacional o el Estado. En consecuencia, si hay problemas con la definición o aclaración de la propiedad de los inmuebles aludidos, que NO con la concreción de dicha propiedad en cabeza de alguna entidad pública, esto se sustrae a la órbita de esa orden y se debe resolver en las instancias judiciales (énfasis añadido). De ese modo, cuando no esté en discusión el derecho de dominio de la Nación, el Gobierno Nacional o el Estado, la formalización de dicha propiedad en cabeza de alguna entidad pública en concreto hace alusión a un procedimiento administrativo interno que debe reglamentar el Gobierno Nacional (Constitución Política. Artículo 189. Numeral 11), para lo cual debe aplicar dos parámetros fijados expresamente en la ley: uno, el estudio de títulos correspondientes; dos, la formalización concreta de esa propiedad en cabeza de la entidad pública poseedora u ocupante, o, cuando el bien no esté poseído u ocupado, en la entidad pública que lo quiera según las necesidades del servicio (énfasis añadido). Desde esa perspectiva, la norma demandada no violenta el orden justo, ni el derecho de propiedad.
Ahora bien, el director del Ministerio Público advierte que la norma demandada podría acarrear problemas, en lo relacionado con la propiedad que, figurando en cabeza de la Nación, del Gobierno Nacional o del Estado, su titular concreto pueda llegar a ser un ente cobijado por la autonomía constitucional, independientemente de que dicho bien venga siendo poseído u ocupado por una entidad pública del orden ejecutivo nacional. Sin embargo, a su juicio, esos problemas parecen diluirse si se entiende que la norma excluye cualquier bien cuyo titular del derecho de dominio sea la Nación, el Gobierno Nacional o el Estado, pero que la concreción de dicha propiedad se determine en cabeza de un ente constitucionalmente autónomo (entidades territoriales, propiedad indígena o de negritudes, universidades públicas, rama judicial, órganos de control, Banco de la República, etc.), independientemente de que el bien venga siendo poseído u ocupado por una entidad pública que se encuentre dentro de la órbita del Poder Ejecutivo Nacional (énfasis añadido).
Adicionalmente, señala que el legislador actuó dentro de sus competencias, y la reglamentación que debe expedir el Gobierno Nacional, debe surtirse para garantizar la debida ejecución de la Ley.
Por último, indica que la norma acusada no infringe el principio de unidad de materia, toda vez que lo perseguido por el legislador es formalizar la propiedad estatal en cabeza de entidades públicas en concreto para que sea objeto del más óptimo uso posible, lo cual redunda necesariamente en el crecimiento y desarrollo del país (Constitución Política. Artículo 334), aspecto que se encuentra íntimamente relacionado con la finalidad de los planes de desarrollo).
La demanda no contempla argumentos que puedan ser estudiados de fondo en sede de constitucionalidad, por lo que la Corte se inhibirá
La demanda de la referencia no presenta cargos susceptibles de ser conocidos en sede de constitucionalidad, pues, de acuerdo con las reglas aplicables y la jurisprudencia, éstos no cumplen con el requisito de ser ciertos.
2.1. Como lo ha indicado de forma reiterada la Corte Constitucional, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.[1]
2.2. El segundo de los elementos de toda demanda de inconstitucionalidad, el concepto de la violación, supone la exposición de las razones por las cuales la persona considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de la acción pública de inconstitucionalidad. Por esto, se ha indicado, al ciudadano le corresponde (i) hacer el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas (artículo 2 del numeral 2 del Decreto 2067 de 1991); (ii) exponer el contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas; y (iii) presentar las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 1991).[2]
2.4. Que las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas, ha precisado la jurisprudencia () significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[5] y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita[6] e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda.[7] Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden.[8][9]
2.5. En el presente caso, los cargos presentados no son ciertos, pues no se dirigen contra una proposición jurídica que se encuentra contemplada dentro de una norma legal, sino contra una proposición jurídica inferida por el demandante, a partir de un texto legal.
2.5.1. La demandante afirma que cuando el artículo 139 de la Ley 1151 de 2007, faculta a las entidades públicas para formalizar su propiedad sobre bienes inmuebles y fiscales, en realidad les otorga el privilegio de sustraerse del ámbito judicial para determinar, sin ningún límite el respectivo derecho de dominio. (acento fuera del texto). Así pues, reconoce que no se trata de una facultad expresa que la norma conceda, sino de una interpretación de lo que a su juicio, en realidad, implica el texto normativo acusado.
Artículo 139. Habilitación de predios. Para el caso de aquellos inmuebles, poseídos u ocupados por entidades públicas, en donde el titular del derecho de Dominio sea la Nación, el Gobierno Nacional o cualquier otra denominación que haga referencia al Estado Colombiano y que no permita identificar la entidad pública titular del derecho de dominio, el Gobierno Nacional, mediante decreto, establecerá el procedimiento para formalizar la respectiva propiedad en favor de la entidad pública poseedora u ocupante.
En el caso en que no exista posesión y/u ocupación, la Comisión Intersectorial de Gestión de Activos Fijos Públicos, o quien haga sus veces, realizará el estudio de títulos correspondiente. Cuando se determine que el bien objeto de estudio es de los enunciados en el inciso anterior, el Gobierno Nacional, mediante decreto, establecerá el procedimiento para formalizar la respectiva propiedad.
2.5.2.1. El principal objeto de la norma es facultar (i) al Gobierno Nacional para que, mediante decreto, (ii) establezca el procedimiento para formalizar la propiedad, (iii) a favor de (1) entidades públicas (2) poseedoras u ocupantes, de (3) inmuebles (4) donde el titular del derecho de Dominio sea la Nación, el Gobierno Nacional o cualquier otra denominación que haga referencia al Estado Colombiano y (5) que no permita identificar la entidad pública titular del derecho de dominio.
2.5.2.2. Así pues, la norma acusada, en su primer inciso, no faculta a la administración para definir cuándo la Nación tiene o no derecho de propiedad sobre un inmueble. Por el contrario, la norma establece una facultad que puede ejercerse, únicamente, cuándo sí se sabe quién es el propietario. Es más, la facultad no sólo presupone que exista la propiedad sobre el inmueble del que se trate, también implica que se cumplan los dos requisitos finales a los que se hizo mención en el aparte anterior [requisitos 4 y 5], a saber, que la propiedad sea del Estado, pero en tal forma, que no permita identificar la entidad pública titular del derecho de dominio.
2.5.2.3. El segundo inciso contempla una hipótesis adicional. Consiste en la posibilidad que tendría el Gobierno Nacional de ejercer la facultad de establecer el procedimiento para formalizar la propiedad, también en aquellos casos en los que no exista posesión y/u ocupación. En este caso, indica la norma, la facultad podría ejercerse cuando (1) la Comisión Intersectorial de Gestión de Activos Fijos Públicos, o quien haga sus veces (2) realice un estudio de títulos y, (3) determine que el bien objeto de estudio es de los enunciados en el inciso anterior; es decir, de aquellos inmuebles que cumplen las condiciones de propiedad ya aludidas [que sea del Estado, pero en tal forma, que no permita identificar la entidad pública titular del derecho de dominio].
2.5.2.5. No desconoce la Sala que esta norma, como todas aquellas que confieren poderes y facultades a los diferentes órganos del Estado, pueden ser empleadas inadecuadamente. Es cierto que existe la posibilidad de que, eventualmente, se alejen de lo dispuesto por la norma y se emplee la facultad contemplada allí  artículo 139 del Plan de Desarrollo 2006  2010 (Ley 1151 de 2007) impropiamente. Concretamente, la posibilidad de que no se use la facultad para formalizar un derecho de propiedad en cabeza del Estado, como lo manda la norma, sino para tratar de definir que la propiedad de un inmueble es del Estado, cuando ello no es claro. Como se dijo, si no se sabe con certeza que la propiedad es del Estado, la facultad no puede ser ejercida, pues este es un requisito que la propia norma exige. Sin embargo, considera la Sala que el mal uso de las facultades, es un problema de la aplicación de la norma, no de la norma en sí. Cuando estas situaciones ocurren, si es que llegaran a pasar, los ciudadanos cuentan con los medios de defensa judiciales correspondientes para impugnar dichas decisiones. La norma acusada en ningún momento suspende, modifica o deroga los recursos judiciales existentes; tampoco establece que contra las decisiones que se adopten en virtud de tales facultades no proceden recursos judiciales.
2.6. En conclusión, los cargos presentados en la acción pública de inconstitucionalidad que se estudia no son ciertos, pues no se dirigen contra una proposición jurídica que se encuentra contemplada dentro de una norma legal, sino contra una proposición jurídica inferida por el demandante, a partir de un texto legal; el artículo 139 del Plan de Desarrollo 2006  2010 (Ley 1151 de 2007). Por lo tanto, la Sala se inhibirá para pronunciarse de fondo sobre la demanda de la referencia.
INHIBIRSE para pronunciarse sobre los cargos de la demanda en contra del artículo 139 del Plan de Desarrollo 2006  2010 (Ley 1151 de 2007) estudiada en la presente sentencia, porque no contempla razones ciertas.
[1] Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP M.J.C.E.). En este caso, la Corte se inhibió de conocer una demanda de constitucionalidad en contra del artículo 51 de la Ley 617 de 2000.
[2] Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP M.J.C.E..
[3] Al respecto ver: Corte Constitucional, sentencia C-898 de 2001 (MP M.J.C.E.). La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214 del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la demanda.
[4] Ver, entre otros, los Autos de Sala Plena 244 de 2001 (MP J.C.T.) y de 2001 (MP J.C.T.. En dichas oportunidades la Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los actores, confirmó los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar razones específicas, claras, pertinentes y suficientes. Esta decisión fue reiterada en estos términos por la sentencia C-1052 de 2001 (MP M.J.C.E.).
[5] Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001 (MP A.T.G., la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella.
[6] Corte Constitucional, sentencia C-504 de 1995 (MP J.G.H.G.. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales, pues la acusación carece de objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador.
[7] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 (MP J.G.H.G.. La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000 (MP J.G.H.G., C-1516 de 2000 (MP C.P.S., y C-1552 de 2000 (MP Alfredo Beltrán Sierra).
[8] En este mismo sentido pueden consultarse, además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (M.P.V.N.M., C-1048 de 2000 (M.P.J.G.H.G., C-011 de 2001 (M.P.A.T.G., entre otras.
[9] Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001 (MP M.J.C.E.).