Source: https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2001/2001453DC.htm
Timestamp: 2020-05-25 14:58:40+00:00
Document Index: 172767850

Matched Legal Cases: ["l'article 16", "l'article 67", "l'article 17", "l'article 16", "l'article 34", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 16", "l'article 8", "l'article 42", "l'article 12", "l'article 18", "l'article 18", "l'article 45", "l'article 18", "l'article 10", "l'article 10", "l'article 20", "l'article 34", "l'article 14", "l'article 20", "l'article 42", "l'article 55", "l'article 55", "l'article 34", "l'article 59", "l'article 23", "l'article 68", "l'article 23", "l'article 33", "l'article 33", "l'article 48", "l'article 50", "l'article 51"]

Décision n° 2001-453 DC du 18 décembre 2001 | Conseil constitutionnel
5. Considérant que les auteurs des deux saisines contestent le réalisme des prévisions d'évolution de la masse salariale et de croissance du produit intérieur brut sur lesquelles se fondent les prévisions de recettes figurant à l'article 16 ; que les députés requérants invoquent le rapport présenté lors de la réunion du 20 septembre 2001 de la commission des comptes de la sécurité sociale, aux termes duquel « l'hypothèse retenue en matière de dépenses d'assurance maladie est particulièrement ambitieuse » et selon lequel la réalisation de l'objectif fixé pour 2002 « supposerait un freinage considérable par rapport à la tendance moyenne des deux dernières années », alors que, pour les sénateurs requérants, la loi déférée ne comprendrait « aucun dispositif permettant d'espérer un ralentissement des dépenses d'assurance maladie » ; que, selon les sénateurs requérants, au vu des prévisions et des réalisations des années précédentes, l'objectif de dépenses de la branche famille pour 2002 aurait été surestimé ; que, dès lors, les objectifs fixés aux articles 69 et 71 seraient entachés d'une « erreur manifeste d'appréciation » ;
7. Considérant, en second lieu, que les députés requérants mettent en cause l'insuffisance de la part affectée au fonds de réserve des retraites par l'article 67, relatif à la répartition du produit des prélèvements sociaux mentionnés aux articles L. 245-14 et L. 245-15 du code de la sécurité sociale sur les revenus du patrimoine et les produits de placement ; qu'ils allèguent que ni ce relèvement ni l'affectation nouvelle de recettes de privatisation prévue dans le cadre du projet de loi de finances pour 2002, soumis par ailleurs à l'examen du Parlement, ne suffiraient à compenser la « réduction drastique » du prix des autorisations d'établissement et d'exploitation de réseau de téléphonie mobile de troisième génération ; que, pour contester la sincérité de ces prévisions, ils font état de l'annonce par le Gouvernement de l'affectation desdites recettes de privatisation à d'autres dépenses ;
9. Considérant que les sénateurs auteurs de la seconde saisine mettent en cause la constitutionnalité du « volet rectificatif pour 2001 » figurant aux articles 17, 70 et 72 de la loi déférée, « qui évite au Gouvernement de déposer un projet de loi de financement rectificatif » ;
12. Considérant que les dispositions figurant à cet effet dans la loi déférée ont pour objet de tirer les conséquences d'une mesure, figurant dans le projet de loi de finances rectificative pour 2001 actuellement examiné au Parlement, qui relève de 1,5 milliard de francs la fraction de ladite contribution affectée au budget annexe des prestations sociales agricoles en 2001 ; qu'à l'article 17, l'évaluation révisée des « impôts et taxes affectés » en 2001 est majorée en conséquence du même montant ; que le solde à reporter en 2002 est donc réduit de 1,5 milliard de francs ; que, toutefois, cette diminution du solde est partiellement compensée par une plus-value de recettes de 0,8 milliard de francs constatée en 2001 ; que, dès lors, l'article 16 réduit de 0,7 milliard de francs la rubrique « Impôts et taxes affectées » pour 2002 ;
14. Considérant que les sénateurs requérants font valoir que la loi déférée aurait « pour principal effet, sinon pour objet, de dégrader considérablement les comptes des régimes de base pour les exercices 2000, 2001 et 2002 afin d'éviter de faire supporter au budget de l'Etat les conséquences financières des politiques décidées par le Gouvernement » ; qu'ils estiment ces mouvements contraires à l'objectif constitutionnel d'équilibre financier de la sécurité sociale découlant du dix-neuvième alinéa de l'article 34 de la Constitution ;
16. Considérant que l'article 13 de la loi déférée comprend diverses mesures tendant à accroître les recettes du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale ; qu'en particulier son II transfère à ce fonds, à compter du 1er janvier 2002, la totalité de la contribution sur les contrats d'assurance en matière de circulation de véhicules terrestres à moteur ; que le III du même article lui affecte la totalité du droit de consommation sur les alcools dès le 1er janvier 2001 ; qu'il est allégué que, du fait de ces transferts de recettes, le déficit de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés serait aggravé de 5,9 milliards de francs en 2001 et de 11,8 milliards de francs en 2002 ; qu'en outre il serait porté atteinte au principe du consentement à l'impôt, en raison, selon les requérants, de la « grande opacité » des nouvelles affectations ;
17. Considérant que sont également mises en cause deux dispositions au motif qu'elles aggraveraient le déficit du fonds de solidarité vieillesse, organisme créé pour concourir au financement des régimes de base ; que les requérants soutiennent, en premier lieu, que le V de l'article 13 prive le fonds, à compter du 1er janvier 2002, de la totalité du produit de la taxe sur les contributions au bénéfice des salariés pour le financement des prestations complémentaires de prévoyance, à hauteur de 2,9 milliards de francs ; qu'ils font valoir, en second lieu, que la part de la contribution sociale de solidarité des sociétés affectée au même fonds est réduite de 0,7 milliard de francs du fait de l'article 16 de la loi déférée « coordonné avec l'article 8 du projet de loi de finances rectificative pour 2001 » ;
19. Considérant, enfin, que, s'agissant des charges nouvelles pesant sur les comptes de certains régimes de base, les sénateurs requérants mettent en cause l'incidence de l'article 42 qui prévoit en 2001 une participation exceptionnelle de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés au financement du « plan Biotox », à hauteur de 1,3 milliard de francs ;
23. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa du II de l'article 12 de la loi déférée : « Sont annulées les créances sur le fonds créé à l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, enregistrées au 31 décembre 2000 par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale et par les régimes concernés, afférentes aux exonérations visées au 1o de l'article L. 131-9 du même code dans sa rédaction issue de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 précitée. En conséquence, les comptes de l'exercice 2000 des organismes de sécurité sociale concernés sont modifiés pour tenir compte de cette annulation » ;
24. Considérant que les députés requérants soutiennent que seul un motif d'intérêt général suffisant pouvait justifier la remise en cause rétroactive d'un exercice clos ; que l'annulation d'une créance portant sur une somme de plus de 16 milliards de francs compromet l'équilibre financier du régime général pour l'exercice 2000 et « obère la capacité de contrôle du Parlement sur les comptes de la sécurité sociale » ; que « la réouverture des comptes 2000 est contraire au principe de l'annualité qui régit les lois de financement de la sécurité sociale » ;
25. Considérant que, pour leur part, les sénateurs requérants font grief à la disposition précitée d'affecter « substantiellement les conditions de l'équilibre financier arrêté par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, telles que déterminées en application de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale » et de méconnaître « l'objectif d'équilibre financier de la sécurité sociale, devenu un principe à valeur constitutionnelle par la révision constitutionnelle du 22 février 1996 » ; qu'ils estiment en outre que la loi de financement de la sécurité sociale pour l'année 2002 ne peut comporter des dispositions relatives à l'année 2000 ; que la disposition contestée est, selon eux, contraire aux exigences constitutionnelles de clarté et de sincérité régissant les lois de financement de la sécurité sociale ;
31. Considérant que les députés requérants reprochent à ces dispositions de rompre l'égalité entre professionnels de santé en ce que « le pouvoir unilatéral des caisses de prendre des mesures de sanction (application des lettres clés flottantes) est supprimé pour les professions placées sous une convention et maintenu pour les autres » ;
32. Considérant que les sénateurs requérants soutiennent, quant à eux, que l'article 18 a été adopté à l'issue d'une procédure irrégulière ; que, dans un premier temps, « il s'agissait, selon les propres termes du Gouvernement, d'un »amendement d'esquisse", comprenant deux modestes paragraphes" ; que, dans un second temps, « l'article 18 s'est transformé en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale en un dispositif de quinze paragraphes occupant six pages de la petite loi » ; qu'ainsi, selon les requérants, la procédure suivie par le Gouvernement n'aurait tendu qu'à contourner la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à l'introduction de dispositions nouvelles après la réunion de la commission mixte paritaire ;
33. Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles 39, 44 et 45 de la Constitution que le droit d'amendement peut, sous réserve des limitations posées aux deuxième, troisième et quatrième alinéas de l'article 45, s'exercer à chaque stade de la procédure législative ; que le deuxième alinéa de celui-ci précise en particulier que la commission mixte paritaire est « chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion » ;
36. Considérant que l'article 18 ne présente de relation directe qu'avec l'un des articles introduits dans le texte en première lecture, numéroté 10 A en cours d'examen ; que ce dernier est issu d'un amendement gouvernemental déposé la veille de son adoption par l'Assemblée nationale et n'évoque que de façon vague et succincte des « engagements collectifs et individuels, le cas échéant pluriannuels, portant notamment sur l'organisation des soins, sur l'évolution des pratiques et de l'activité des professions concernées » ; que l'amendement insérant l'article 10 A dans le texte de la loi a été présenté par le Gouvernement lui-même comme « un amendement d'esquisse » dont la portée serait déterminée à une étape ultérieure de la procédure législative ; que ce n'est qu'en nouvelle lecture, à la suite d'un amendement déposé par le Gouvernement devant l'Assemblée nationale, que le contenu de l'article 10 A a été présenté ;
40. Considérant que les députés requérants estiment que le législateur est resté en deçà de sa compétence en ne déterminant pas avec précision l'assiette de la taxe et, en particulier, en laissant au pouvoir réglementaire le soin de définir les « frais de prospection et d'information » ; que, pour les mêmes raisons, la loi serait inintelligible et aurait pour effet de restreindre l'exercice des « libertés de communication, de publicité, de réunion et d'entreprendre » ;
41. Considérant que le III de l'article 20 de la loi déférée se borne à compléter le premier alinéa de l'article L. 245-2 du code de la sécurité sociale pour appliquer à l'assiette de la contribution en cause un abattement de 3 % destiné à prendre en compte les dépenses de « pharmaco-vigilance » mentionnées à l'article L. 5122-11 du code de la santé publique ; qu'il ne modifie aucun autre élément de l'assiette ; que, par suite, les griefs tirés de ce que cette disposition porterait atteinte à l'article 34 de la Constitution et à l'objectif d'intelligibilité de la loi manquent en fait ;
42. Considérant que les députés requérants soutiennent que le principe de nécessité de l'impôt n'est pas respecté ; qu'en particulier « la pénalisation fiscale des dépenses de promotion des entreprises pharmaceutiques a pour effet de restreindre leur liberté de communiquer des informations médicales ainsi que la liberté des prescripteurs de recevoir celles-ci » ; que « l'exercice des libertés constitutionnelles en cause participe d'une démarche de santé publique et, comme telle, de la protection constitutionnelle de la santé visée à l'alinéa 11 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 » ;
43. Considérant qu'aux termes de l'article 14 de la Déclaration de 1789 : « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique... » ; qu'en vertu du onzième alinéa du Préambule de 1946, la Nation garantit à tous la protection de la santé ;
45. Considérant qu'il est reproché au même article 20 de méconnaître le principe d'égalité devant les charges publiques ainsi que le principe d'égalité entre laboratoires pharmaceutiques ; que, selon les requérants, la détermination des nouveaux taux de cette contribution, « fortement progressifs », ne prendrait en compte « ni les différences de situations objectives et appréciables » existant entre les entreprises redevables, « ni leurs capacités contributives respectives » ; qu'elle constituerait une « incitation forte à la réduction des personnels affectés aux activités de prospection » et porterait atteinte, par suite, « au droit au travail de ces salariés proclamé par l'alinéa 5 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 » ; qu'elle avantagerait « les redevables réalisant les plus gros chiffres d'affaires » et inciterait, en outre, les laboratoires pharmaceutiques à augmenter leur chiffre d'affaires, « contredisant par là même l'objectif que s'est fixé le législateur de maîtrise des dépenses de santé » ; qu'enfin ses effets de seuil seraient excessifs ;
47. Considérant que la disposition contestée modifie les taux des trois tranches supérieures de la contribution en cause en les faisant passer respectivement de 15 %, 18 % et 21 % à 17 %, 25 % et 31 % ; que le choix de tels taux satisfait à l'exigence d'objectivité et de rationalité au regard du double objectif que s'est assigné le législateur ; qu'il n'implique, contrairement à ce qui est allégué, aucun effet de seuil ; qu'il ne porte pas atteinte au « droit d'obtenir un emploi » mentionné au cinquième alinéa du Préambule de 1946 et n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; qu'en outre, eu égard, notamment, à la circonstance que sont exonérées de cette contribution, en application de l'article L. 245-4 du code de la sécurité sociale, les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à cent millions de francs, l'article 20 ne crée aucune rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ;
49. Considérant que l'article 42 de la loi déférée prévoit que le « Fonds national d'assurance maladie de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés participe de façon exceptionnelle en 2001, à hauteur de 1,3 milliard de francs, au financement du fonds de concours créé en vue de l'achat, du stockage et de la livraison par l'Etat de traitements pour les pathologies résultant d'actes terroristes » ;
50. Considérant que les sénateurs requérants font grief à cette disposition de mettre à la charge des assurés de la Caisse nationale d'assurance maladie une dépense relevant du budget de l'Etat, en violation tant du principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques que du douzième alinéa du Préambule de 1946, aux termes duquel : « La Nation proclame la solidarité et l'égalité de tous les Français devant les charges qui résultent des calamités nationales » ;
54. Considérant que les I, II et III de l'article 55 de la loi déférée insèrent dans le code du travail des dispositions ayant pour objet de créer au bénéfice des salariés, en cas de naissance ou d'adoption, un « congé de paternité » entraînant la suspension du contrat de travail ; que les IV, V, VI et VII du même article ouvrent aux agents de la fonction publique de l'Etat, de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière, ainsi qu'aux militaires, le droit à un congé de paternité « d'une durée égale à celle prévue par la législation sur la sécurité sociale », et, selon le cas, « avec traitement » ou « avec solde » ; que le XI confie à l'assurance maternité « l'octroi des indemnités journalières visées à l'article L. 331-8 pour le compte de la Caisse nationale des allocations familiales et contre remboursement dans les conditions prévues à l'article L. 223-1 » ; que l'article L. 331-8 du code de la sécurité sociale, créé par le XII, détermine les conditions du versement d'indemnités journalières par l'assurance maternité aux assurés relevant du régime général, afin de compenser la perte de salaire résultant, pour eux, de la prise du congé de paternité ; que les autres dispositions de l'article 55 ont pour principal objet d'étendre aux travailleurs et assurés relevant de législations particulières le droit à un congé équivalent et au versement d'une indemnité compensatrice ;
57. Considérant qu'aux termes de l'article L. 223-1 du code de la sécurité sociale : « La Caisse nationale des allocations familiales a pour rôle : 1o d'assurer le financement de l'ensemble des régimes de prestations familiales... » ; que les articles 55 et 56 de la loi déférée ont pour objet de créer au bénéfice des personnes concernées, quelle que soit la législation sociale dont elles relèvent, un droit à congé en cas de naissance ou d'adoption ; que la prestation en cause revêt, dès lors, le caractère d'une prestation familiale dont le financement incombe à la Caisse nationale des allocations familiales, tant à l'égard des salariés que, dans la limite du plafond de la sécurité sociale, à l'égard des fonctionnaires, dont le traitement est maintenu par la loi pendant la durée du congé ;
63. Considérant qu'aux termes du dixième alinéa du Préambule de 1946 : « La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement » ; que, selon son onzième alinéa, la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence » ;
67. Considérant que, selon les sénateurs requérants, les limites ainsi fixées seraient soit inutiles, soit surestimées, soit exagérément optimistes ; que, dès lors, elles seraient contraires à la fois au principe de sincérité et aux dispositions précitées du code de la sécurité sociale, qui en feraient des « indicateurs d'alerte » pour le Parlement ;
70. Considérant qu'aux termes du dix-neuvième alinéa de l'article 34 de la Constitution : « Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique » ;
72. Considérant que le III du même article prévoit en son premier alinéa : « Outre celles prévues au I, les lois de financement de la sécurité sociale ne peuvent comporter que des dispositions affectant directement l'équilibre financier des régimes obligatoires de base ou améliorant le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale » ;
78. Considérant qu'aux termes de l'article 59 de la loi déférée : « Le compte de réserves affectées au financement du Fonds d'investissement pour le développement des structures d'accueil de la petite enfance créé par l'article 23 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 (no 2000-1257 du 23 décembre 2000) est abondé de 228,67 millions d'euros. - Ce montant est prélevé sur l'excédent de l'exercice 2000 de la branche famille du régime général de la sécurité sociale » ;
79. Considérant que le I précité de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale énumère les dispositions devant figurer dans les lois de financement de la sécurité sociale ; que son III précise la nature des dispositions pouvant figurer dans ces lois ; qu'aux termes du II du même article : « La loi de financement de l'année et les lois de financement rectificatives ont le caractère de lois de financement de la sécurité sociale. - Seules les lois de financement peuvent modifier les dispositions prises en vertu des 1o à 5o du I » ; que cette dernière disposition ne fait pas obstacle à ce que la loi de financement de l'année à venir contienne des dispositions s'appliquant à l'exercice en cours, s'il est encore temps de les mettre en oeuvre avant la clôture de l'exercice ;
83. Considérant qu'aux termes de l'article 68 de la loi déférée : « La Caisse nationale des allocations familiales verse en 2002 la somme de 762 millions d'euros au Fonds de réserve pour les retraites mentionné à l'article L. 135-6 du code de la sécurité sociale. Cette somme est prélevée sur le résultat excédentaire 2000 de la branche famille, après affectation d'une fraction de celui-ci au Fonds d'investissement pour le développement des structures d'accueil de la petite enfance créé par l'article 23 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 (no 2000-1257 du 23 décembre 2000). Un arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget fixe la date à laquelle ce versement est effectué » ;
86. Considérant qu'aux termes de l'article 33 de la loi déférée : « Dans un délai de trois mois après la publication de la présente loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport exposant les conditions dans lesquelles les techniciens des laboratoires hospitaliers pourraient être classés en catégorie B active de la fonction publique hospitalière » ; que cette disposition, qui n'a pas d'incidence sur l'équilibre financier des régimes obligatoires de base, n'a ni pour objet, ni pour effet d'améliorer le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale ; que l'article 33 n'a donc pas sa place dans la loi déférée ;
87. Considérant que l'article 48 permet au demandeur qui agit contre le Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante « de se faire assister ou représenter par son conjoint, un ascendant ou un descendant en ligne directe, ou un avocat ou un délégué des associations de mutilés et invalides du travail les plus représentatives » ; que l'article 50 reconnaît comme accident de trajet pris en charge au titre des accidents du travail l'accident survenu à un salarié pendant le trajet entre les établissements de deux employeurs d'un même groupement d'employeurs ; que l'article 51 prend en compte, pour la définition des accidents de trajet des salariés agricoles, les détours entre le domicile et le lieu de travail rendus nécessaires dans le cadre d'un « covoiturage » régulier ; qu'aucune de ces diverses dispositions n'affecte de façon significative l'équilibre financier des régimes obligatoires de base ;
À voir aussi sur le site : Communiqué de presse, Commentaire, Dossier documentaire, Dossier complet et texte adopté sur le site de l'Assemblée nationale, Saisine par 60 députés, Saisine par 60 sénateurs, Observations du gouvernement, Réplique par 60 sénateurs, Références doctrinales, Version PDF de la décision.