Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=39235
Timestamp: 2018-07-22 12:59:47
Document Index: 82989969

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 38', 'artículo 209', 'artículo 20', 'artículo 60', 'artículo 38', 'artículo 158', 'artículo 60']

Sentencia C-077 de 2007 Corte Constitucional
"ARTÍCULO 38. OTRAS Inhabilidades. También constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria
1) En nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia intervinieron los señores CARLOS ARIEL SANCHEZ TORRES eIL VA MYRIAM HOYOS CASTAÑEDA, manifestando que la norma acusada no viola los preceptos superiores invocados por el accionante pues ella guarda relación directa con el conjunto normativo de la Ley 734 de 2002. El legislador consagró dentro del régimen de inhabilidades el haber sido declarado responsable fiscalmente por medio de una norma que no consagra una contradicción o permita el ejercicio indebido de competencias o funciones asignadas expresamente a unos órganos como la Contraloría General de la República.
B La unidad de materia.
Sin embargo, un análisis más detenido muestra que no se trata de un vicio puramente formal, puesto que tiene que ver con el contenido material de la norma acusada. Así, una ley puede haber surtido un trámite intachable, por haber sido aprobadas todas sus disposiciones conforme al procedimiento establecido por la Constitución el Reglamento del Congreso. La ley es pues formalmente inatacable: sin embargo, algunos de sus articulas pueden ser declarados inexequibles por violar la regla de unidad de materia, si su contenido normativo no tiene una conexidad razonable con la temática general de la ley. Y sin embargo, se repite, la ley es formalmente inatacable, pues se surtió de manera regular todo el proceso de aprobación, sanción y promulgación. Esto significa entonces que el vicio de inconstitucionalidad de esos artículos, por desconocer la regla de unidad de materia, no puede ser formal pues la forma no ha s ido cuestionada. El vicio deriva entonces de que el Congreso no tenía competencia para verter esos contenidos normativos en esa forma particular, esto es, en esa ley especifica, y por ello son inconstitucionales, a pesar de que el trámite formal de la ley fue ajustado a la Constitución1
La codificación o integración de las normas en un solo cuerpo caracteriza a los Estados de derecho; con esto se quiso evitar la dispersión en las fuentes jurídicas que era típica de los estados premodernos; ello garantiza la seguridad jurídica, evita la inflación normativa, racionaliza la función democrática asignada a los parlamentos. En los Estados Constitucionales corresponde a los tribunales constitucionales verificar si el legislador ha respetado los límites que a su actividad imponen las normas superiores pues"La consideración de la Constitución como norma jurídica ha situado al Estado, y consiguientemente a la ley, en un segundo nivel, tanto desde el punto de vista formal al exigirse su producción de acuerdo con las regularidades constitucionales establecidas, como material al tener que ajustarse a los ,fines, principios y hasta contenidos concretos establecidos por la Constitución. Resultaron con ello afectados supuestos básicos del Estado democrático y de Derecho, expresión de lo cual fue el debate que surge en Europa sobre constitucionalismo-legalismo, en el que se planteaba la alternativa entre entender que la Constitución impone una dirección concreta a la ley que sólo es actuación de la Constitución o si la ley, en cuanto tiene su propio fundamento (); no dependiendo sólo de la mayor o menor apertura o densidad normativa- de la Constitución), tiene que tener la necesaria libertad para decidir entre las distintas líneas de actuación"2
En este sentido, "…desde sus primeras decisiones en este campo, esta Corporación ha precisado que no puede efectuarse una interpretación restrictiva sino amplia del alcance del tema tratado por una ley. Esto significa que 'la materia' de una ley debe entenderse en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente '. Esta comprensión amplia de la unidad temática de una ley no es caprichosa sino que es una concreción del peso del principio democrático en el ordenamiento colombiano y en la actividad legislativa. En efecto, si la regla de la unidad de materia pretende racionalizar el proceso legislativo y depurar el producto del mismo, al hacer más transparente la aprobación de las leyes y dar coherencia sistemática al ordenamiento, no es congruente interpretar esta exigencia constitucional de manera tal que se obstaculice indebidamente el desarrollo de la actividad legislativa..."3
Para que exista conexidad entre los diferentes temas que son materia de una ley deben ellos tener por lo menos un referente común, 10 cual se deduce del análisis que relacione su núcleo temático con el resto de proposiciones normativas. Para practicar este juicio la Corte Constitucional ha utilizado un criterio flexible y ha establecido que para que la unidad exigida se presente debe por lo menos existir una conexidad a)temática; b) teleológica; c) causal o, d) sistemática: "...es claro que para respetar el amplio margen de configuración legislativa del órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar las políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en un articulo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa, ni estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que "no se relacionen" los temas de un artículo y la materia de la ley (Art. 158 de la c.P.) y al demandante le corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. La relación puede ser de distinto orden puesto que la conexión puede ser de tipo causal, temático, sistemático o teleológico"4
Para la estimación del daño debe acudirse a las reglas generales aplicables en materia de responsabilidad; por lo tanto, entre otros factores que han de valorarse, debe considerarse que aquél ha de ser cierto, especial, anormal y cuantificable con arreglo a su real magnitud. En el proceso de determinación del monto del daño, por consiguiente, ha de establecerse no sólo la dimensión de éste, sino que debe examinarse también si eventualmente, a pesar de la gestión fiscal irregular, la administración obtuvo o no algún beneficio"5.
c) No tiene un carácter sancionatorio ni penal, siendo en consecuencia una responsabilidad independiente y autónoma,distinta de la disciplinaria o de la penal que pueda corresponder por la comisión de los mismos hechos;
De conformidad con la jurisprudencia constitucional, a pesar de que los principios del derecho penal de naturaleza constitucional se aplican, en principio, a todas las formas de actividad sancionadora del Estado, incluido el derecho disciplinario, éste tiene sus características propias,6 por estar orientado a la protección de la organización y funcionamiento de la administración pública, o más específicamente, en consideración a la importancia del interés público protegido.7Esto ha permitido la aplicación restringida de las garantías que en el sistema penal son exigidas, diferenciando la finalidad del régimen disciplinario de la del régimen penal:
"... el derecho disciplinario pretende garantizar "la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo" (Sent. C-341 de 1996), cometido éste que se vincula de manera íntima al artículo 209 de la Carta Política porque sin un sistema punitivo dirigido a sancionar la conducta de los servidores públicos, resultaría imposible al Estado garantizar que la Administración Pública cumpliese los principios de "igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad ypublicidad" a que hace referencia la norma constitucional.
En este sentido también ha dicho la Corte que si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica de tal principio no podría ser otra que la necesidad de castigo de las conductas que atentan contra tales presupuestos, conductas que - por contrapartida lógica- son entre otras, la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la impericia. En términos generales, la infracción a un deber de cuidado o diligencia (C-181 de 2002).8
Los representantes legales, así como los nominadores y demás funcionarios competentes, deberán abstenerse de nombrar, dar posesión o celebrar cualquier tipo de contrato con quienes aparezcan en el boletín de responsables, so pena de incurrir en causal de mala conducta, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 20 de la ley 190 de 1995. Para cumplir con esta obligación, en el evento de no contar con esta publicación, los servidores públicos consultarán a la Contraloría General de la República sobre la inclusión de los futuros funcionarios o contratistas en el boletín."
La Contraloría está autorizada entonces para incluir a los declarados responsables fiscalmente en esta lista como mecanismo de publicidad de los nombres de quienes han sido procesados legalmente cuando en el manejo de fondos y bienes públicos resultare afectado el patrimonio del Estado y hasta tanto no cumplan con el pago que tiene la finalidad de resarcir el patrimonio afectado del Estado, para lo cual también las Contralorías ejercen jurisdicción coactiva9 La inclusión en dicho boletín, no sirve sólo como base de datos a la Contraloría General y a las contralorías departamentales, pues de él pueden beneficiarse todas las entidades estatales que pretendan contratar a un particular o vinculado como servidor público; por ello la Corte Constitucional ha justificado la existencia de dicho instrumento de la siguiente manera:
El tipo de responsabilidad que se declara en estos casos –de naturaleza fiscal- guarda estrecha relación con la conducta del funcionario o particular, perjudicial a los intereses al Estado solamente en el plano patrimonial, por tanto tiene en primer lugar una incidencia directa en los derechos patrimoniales del sujeto responsable y sólo de manera indirecta afecta derechos no patrimoniales, entre los cuales se cuentan la intimidad, la honra, el buen nombre, el trabajo, el ejercicio de determinados derechos políticos, etc.10
Por tal razón, la inclusión en el boletín de responsables fiscales no puede considerarse como una medida que vulnere por sí misma los derechos alegados por el actor. Debe tenerse en cuenta que lo pretendido con la declaración de responsabilidad, en este caso meramente administrativa, es la preservación de la integridad del patrimonio público, lo cual se logra generando sistemas de información que permitan evitar que las personas declaradas fiscalmente responsables continúen, con su acción u omisión, causando detrimento al erario…"11
Es precisamente esa la finalidad establecida en la parte demandada de la norma correspondiente del Código Disciplinario Único, es decir que quien aparezca en el boletín vigente es inhábil para desempeñar cargos públicos y por eso, para efectos de la posesión, las entidades públicas están solicitando un "paz y salvo" fiscal, lo cual da a entender que no se está incluido en el mencionado boletín, pues ello constituye una inhabilidad. En consecuencia la norma demandada el régimen disciplinario sólo ha establecido una remisión necesaria al régimen fiscal: consecuencia de la inclusión en el boletín es crear una inhabilidad para obstaculizar el ingreso como servidor público. El mismo llamado lo hace el artículo 60 de la Ley 610 de 2000 a los nominadores en el sentido de que quien no tenga en cuenta la inclusión en el boletín de responsabilidad incurrirá en causal de mala conducta.
Tanto doctrina como jurisprudencia han considerado que las inhabilidades están constituídas por determinadas circunstancias, sean de rango constitucional o legal y que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida o designada en un cargo público. Se considera igualmente que su objetivo es lograr la moralización, idoneidad, probidad e imparcialidad de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos.12
Incluso, en anterior oportunidad esta Corporación hubo de pronunciarse frente a una demanda similar y en ella se estableció que hay conexidad temática cuando en la legislación disciplinaria se consagran inhabilidades, lo cual descarta .la invalidez de la norma por el cargo formulado: "...en anteriores decisiones esta Corporación había señalado que las inhabilidades no hacen parte, en sentido estricto, del régimen disciplinario13. Con base en tal criterio, esta Corporación estudió algunas disposiciones del decreto extraordinario 1888 de 1989, que desarrollaba una facultades concedidas por la Ley 30 de 1987 para que el Presidente modificara el régimen disciplinario de la rama jurisdiccional. La Corte concluyó que eran inexequibles los artículos que establecían una inhabilidad aplicable para acceder a la rama jurisdiccional, pues las facultades habían sido otorgadas para modificar el régimen disciplinario 'y las inhabilidades no hacen parte de ese régimen"14.Un interrogante se plantea entonces: Si, en sentido estricto, las inhabilidades no hacen parte del régimen disciplinario, ¿no violan la regla de unidad de materia aquellas disposiciones del CDU estatuto disciplinario- que consagran inhabilidades, pues conforme al articulo 158 de la Carta "todo proyecto debe referirse a una misma materia"?(...)La Corte considera que no es así..., si bien es inconstitucional que el Ejecutivo establezca inhabilidades cuando le fueron concedidas facultades únicamente para modificar el régimen disciplinario, pues en sentido estricto las inhabilidades no hacen parte del tal régimen, en cambio es perfectamente admisible que una ley disciplinaria regule también las inhabilidades pues existe entre estos temas una conexidad temática e instrumental razonable, que permite considerarlos como una misma materia, pues la violación del régimen disciplinario puede configurar una inhabilidad y, a su vez, el desconocimiento de las inhabilidades puede configurar una falta disciplinaria…"15
DECLARAR EXEQUIBLE por lo cargos estudiados el parágrafo primero del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 que consagra que"Quien haya sido declarado responsable fiscalmente será inhábil para el ejercicio de cargos públicos y para contratar con el Estado durante los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria del fallo correspondiente. Esta inhabilidad cesará cuando la Contraloría competente declare haber recibido el pago o, si este no fuere procedente, cuando la Contraloría General de la República excluya al responsable del boletín de responsables fiscales.
el fallo ni hubiere sido excluido del boletín de responsables .fiscales,continuará siendo inhábil por cinco años si la cuantía, al momento de la declaración de responsabilidad fiscal, fuere superior a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes; por dos años si la cuantía fuere superior a 50 sin exceder de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes; por un año si la cuantía fuere superior a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes sin exceder de 50, y por tres meses si la cuantía fuere igual a10 salarios mínimos legales mensuales vigentes."
1C-531 de 1995(MP. Alejandro Martínez Caballero). Consideró en la misma oportunidad esta Corporación que "… la exigencia constitucional de la unidad de materia de todo proyecto de ley no sólo busca racionalizar el proceso legislativo sino que también busca depurar el producto del mismo. Así, esta regla pretende, de un lado, que los debates parlamentarios tengan un eje de discusión a fin de que exista mayor transparencia en la aprobación de las leyes. Pero el sentido de este mandato no se agota en el proceso legislativo sino que también tiene capital importancia en el resultado, esto es, en las leyes mismas y en su cumplimiento. En efecto, la coherencia interna de las leyes es un elemento esencial de seguridad jurídica, que protege la libertad de las personas y facilita el cumplimento de las normas. Esta Corporación ya había señalado esa doble finalidad del mandato del artículo 158 de la Carta, cuando señaló: La exigencia constitucional se inspira en el propósito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su fase de discusión como de elaboración de su producto final. El principio de unidad de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el Órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos. El estado social de derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la República'"
2DE CABO MARTIN Carlos, Sobre el concepto de ley, ed. Trotta, Madrid, 2000, p. 79.
3C- 025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
4Sent. C- 1025 de 2001 M P. José Manuel Cepeda
5Sentencia SU-620 de 1996, M. P. Antonio Barrera Carbonell.
6C-1161 de 2000 MP. Martínez Caballero Alejandro.
7T-143 de 1996, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
8Sent. C-948 de 2002, M. P., Álvaro Tafúr Galvis. Para esta Corte, en dicha decisión "De las consideraciones anteriores se desprende entonces que las normas disciplinarias tienen un complemento normativo compuesto por disposiciones que contienen prohibiciones, mandatos y deberes, al cual debe remitirse el operador disciplinario para imponer las sanciones correspondientes, circunstancia que sin vulnerar los derechos de los procesados8 permite una mayor adaptación del derecho disciplinario a sus objetivos. Así mismo cabe concluir que la infracción disciplinaria siempre supone la existencia de un deber cuyo olvido, incumplimiento o desconocimiento genera la respuesta represiva del Estado y que dado que el propósito último del régimen disciplinario es la protección de la correcta marcha de la Administración pública, es necesario garantizar de manera efectiva la observancia juiciosa de los deberes de servicio asignados a los funcionarios del Estado mediante la sanción de cualquier omisión o extralimitación en su cumplimiento, por lo que la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la impericia pueden ser sancionados en este campo en cuanto impliquen la vulneración de los deberes funcionales de quienes cumplen funciones públicas".
9Según esta Corporación el juicio .fiscal en la nueva Carta asume un nuevo carácter: "Una de las diferencias existentes entre lo que disponía la Constitución derogada y la de 1991 en cuanto a las atribuciones del Contralor General de la República, es, precisamente, que aquella (artículo 60) no incluía la función de "ejercer la jurisdicción coactiva" respecto de quienes se hubiere establecido responsabilidad en su gestión fiscal y deducido un "alcance" a consecuencia de su gestión oficial.
10Exposición de motivos del proyecto de Ley 162 de 1999 Senado Gaceta del Congreso N° 75 de 1999, p. 8.
11Sentencia T-I031 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett
12Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sentencia de junio 9 de 1988, M. P. Fabio Morón Díaz, o C- 546 de 1943
13C-546/93, M.P. Jorge Arango Mejía y C-558/94 MP Carlos Gaviria Díaz.
14Sentencia C-558/94. MP Carlos Gaviria Díaz. 15 C- 280 de 1996, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
15C-280 de 1996, M.P Alejandro Martínez Caballero.