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Timestamp: 2020-04-04 14:18:50
Document Index: 50549199

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 33', 'artículo 33', 'artículo 241', 'artículo 33', 'artículo 58', 'artículo 1', 'artículo 125', 'artículo 32', 'artículo 33', 'artículo 33', 'artículo 1', 'artículo 5', 'artículo 33', 'artículo 125', 'artículo 53', 'artículo 225', 'artículo 58', 'artículo 33', 'artículo 33', 'artículo 33', 'artículo 125', 'artículo 2', 'artículo 209', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 33', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 189', 'artículo 189', 'artículo 9', 'artículo 6', 'artículo 32', 'artículo 33', 'artículo 70', 'artículo 33', 'artículo 125', 'artículo 33', 'artículo 70', 'artículo 125', 'artículo 125', 'artículo 125', 'artículo 70', 'artículo 33', 'artículo 125', 'artículo 58', 'artículo 125', 'artículo 125', 'artículo 33', 'artículo 225', 'artículo 225', 'artículo 225', 'artículo 3', 'artículo 150', 'artículo 33', 'artículo 33', 'artículo 33', 'artículo 39', 'artículo 150', 'artículo 1', 'artículo 32', 'artículo 29', 'artículo 32', 'artículo 125', 'artículo 29', 'artículo 225']

﻿ SENTENCIA C-39 DE FEBRERO 1 DE 2006
SENTENCIA C-39 DE 01 DE FEBRERO DE 2006
CONTENIDO:LA CARRERA DIPLOMÁTICA Y CONSULAR. SE DECLARA LA INEXEQUIBILIDAD DEL PARÁGRAFO Y EXEQUIBLE ALGUNAS EXPRESIONES DEL ARTÍCULO 33 DEL DECRETO-LEY 274 DE 2000.
TEMAS ESPECÍFICOS:FUNCIÓN PÚBLICA, CARRERA DIPLOMÁTICA Y CONSULAR, ESTATUTO ORGÁNICO DEL SERVICIO EXTERIOR Y DE LA CARRERA DIPLOMÁTICA Y CONSULAR, REGULACIÓN DE LA CARRERA DIPLOMÁTICA Y CONSULAR, ELEMENTOS DE LA CARRERA DIPLOMÁTICA Y CONSULAR
Sentencia C-39 de febrero 1º de 2006
Sentencia C-039 de 2006
Ref.: Expediente D-5867
Demandante: José Joaquín Gori Cabrera.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 33, parcial, del Decreto-Ley 274 de 2000 “Por el cual se regula el servicio exterior de la República y la carrera diplomática y consular”.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-1 de la Constitución Política el ciudadano José Joaquín Gori Cabrera, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 33, parcial, del Decreto-Ley 274 de 2000.
Por auto de 12 de julio del año en curso, el magistrado sustanciador admitió la demanda presentada, y ordenó fijar en lista la norma acusada. Así mismo, se dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente de la República, al señor presidente del Congreso de la República y la señora Ministra de Relaciones Exteriores, para los fines pertinentes.
A continuación se transcribe el texto de la norma demandada, publicado en el Diario Oficial 43.906 de 28 de abril de 2005. Se resalta lo acusado.
“Decreto-Ley 274 de 2000
“ART. 33.—Actividad de actualización. Los funcionarios pertenecientes a la carrera diplomática y consular que se encuentren en la categoría de embajador, deberán realizar cada cuatro años una actividad de actualización para embajadores de acuerdo con lo que se determine mediante resolución ministerial.
a) Para quienes la hubieren realizado en la oportunidad antes referida, los cuatro años se contarán a partir del año siguiente a aquel en el cual se hubiere realizado la actividad.
b) Para quienes, por tener un tiempo de servicio en la categoría de embajador, igual o inferior a cuatro años, no hubieren realizado la actividad inicial antes mencionada, lo harán en la oportunidad prevista en la resolución ministerial, una vez hubieren cumplido cuatro años en la categoría de embajador y así sucesivamente cada cuatro años, contados a partir del siguiente a aquel en el cual hubieren realizado la actividad.
PAR.—Lo previsto en este artículo aplicará para funcionarios escalafonados como embajadores hasta llegar a la edad de 60 años”.
Aduce el demandante que la norma demandada parcialmente viola los artículos 1º, 29, 53, 58, 125 y 225 de la Constitución Política, por las siguientes razones:
También desconoce la norma acusada el principio aludido, cuando permite al Ministerio de Relaciones Exteriores regular a su antojo el puntaje mínimo aprobatorio y todas las modalidades y condiciones de la respectiva actividad de actualización. A juicio del demandante la expresión “actividad de actualización”, resulta ambigua, confusa y vaga, por cuanto “actividad” puede ser cualquier acción, y el calificativo “actualización”, solamente se puede referir a convertir lo pasado en algo actual, contemporáneo. De esta suerte, la actividad de actualización a la que se refiere la norma demandada, puede consistir en cualquier evento siempre y cuando sea actual; o se puede referir a un curso académico que exija el conocimiento profundo y detallado de cuanto acontecimiento internacional se considere de importancia. Dado que no se definió legalmente el sentido ni el alcance de la expresión “actividad de actualización”, mal puede ser aplicado a los servidores públicos que por méritos y trayectoria han superado los requisitos legales para llegar a la cúspide de la carrera y de esa forma obtener el derecho a la estabilidad.
El artículo 58 de la Carta resulta vulnerado, pues desconoce los derechos adquiridos de los funcionarios de carrera diplomática y consular que atendiendo los requerimientos establecidos en las disposiciones legales que rigen la materia en relación con el ingreso, ascenso, rotación, alternación, régimen disciplinario y retiro, consolidaron su situación en el escalafón, sin que existiera regla alguna que contemplara la actividad de actualización, y mucho menos la sanción con el despido a quienes no superen el puntaje establecido, oscilante según lo determine la cancillería por medio de una simple resolución ministerial. Así, quienes alcanzaron la categoría de embajador en la carrera diplomática obtuvieron su derecho a permanecer en el cargo mientras no incurran en las causales legales de retiro del servicio. Con ello se desconoce el artículo 1º de la Constitución que funda el Estado social de derecho en el respeto de la dignidad humana.
Rodrigo Suárez Giraldo, en calidad de apoderado del Ministerio de Relaciones Exteriores interviene en defensa de la norma acusada, para lo cual argumenta de la siguiente manera:
Seguidamente pasa a explicar que la actividad de actualización por medio de la cual se evalúa a los servidores de carrera diplomática que ejercen el cargo de embajadores, tiene por objeto garantizar la idoneidad de esos funcionarios, actividad que debe ser aprobada pues es la forma que el legislador estableció para calificar a los funcionarios que se encuentran en el máximo rango de esa carrera, lo cual se encuentra acorde con lo dispuesto por el artículo 125 de la Carta Política.
Aduce la entidad interviniente que el artículo acusado se encuentra ubicado en el capítulo denominado “Evaluación y calificación del desempeño”, del régimen de carrera diplomática y consular, en la que se regula precisamente todo lo concerniente a la evaluación de los funcionarios inscritos en carrera, como el ingreso, ascenso y retiro del servicio en caso de calificación no satisfactoria, todo dentro de los parámetros establecidos en la Constitución. Añade que el parágrafo del artículo 32 del Decreto 274 de 2000 excluyó expresamente a los embajadores de la calificación anual que se realiza a todos los demás funcionarios, sin que ello signifique que esos funcionarios no pueden ser objeto de evaluación. Por el contrario, por tratarse de servidores de carrera, el legislador ideó una particular forma de evaluación del desempeño de los embajadores inscritos en carrera, que es la establecida en el artículo 33 cuestionado, determinada por resolución ministerial.
Explica el apoderado del Ministerio de Relaciones Exteriores, que esa actualización constituye una evaluación propia de los regímenes de carrera que para nada contraría los mandatos constitucionales. A contrario sensu, añade, excluir de evaluación a los embajadores inscritos en el escalafón de la carrera diplomática por el solo hecho de haber accedido a la más alta posición en el escalafón, desvirtuaría la esencia de los regímenes de carrera los cuales tienen como fundamento el mérito.
El Procurador General de la Nación en Concepto 3913 de 5 de septiembre de 2005, solicita declarar exequibles las expresiones “la resolución ministerial debe señalar un porcentaje para aprobar la actividad de actualización, el cual deberá ser como mínimo del 60% del puntaje máximo establecido” y “Si el funcionario no participare en la actividad respectiva o no obtuviere el puntaje requerido, será retirado de la carrera diplomática y consular y, por lo tanto, del servicio”, contenidas en el artículo 33 del Decreto 274 de 2000, por los aspectos analizados.
Inicia su intervención el Procurador General de la Nación, realizando unas consideraciones generales sobre la carrera diplomática y consular. Para ello se refiere a las sentencias C-504 y C-401 ambas del 2001, en la primera de las cuales se declaró exequible la habilitación legislativa que mediante el numeral 6º del artículo 1º de la Ley 573 de 2000 hiciera el Congreso al Presidente de la República para dictar las normas que regularan el servicio exterior, su personal de apoyo y la carrera diplomática y consular; y la segunda, que declaró la exequibilidad del precepto de esa misma ley que facultaba al gobierno para regular las características y disposiciones que sean competencia de la ley, referentes al régimen de personal. Luego de ello, la vista fiscal se refiere al Decreto 274 de 2000 expedido en ejercicio de las facultades legislativas, en el cual se clasifican los cargos en el Ministerio de Relaciones Exteriores como de: libre nombramiento y remoción, carrera diplomática y consular y carrera administrativa (art. 5º).
Cita a su vez el parágrafo primero del artículo 5º del decreto parcialmente acusado, que determina que el cargo de embajador es de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República, y dispone que para el ejercicio de dicho cargo no se requiere pertenecer a la carrera diplomática o consular. Hace una breve alusión a la facultad constitucional del Presidente de la República para dirigir las relaciones internacionales y nombrar a sus agentes diplomáticos y consulares, así como de la importancia y trascendencia de las funciones que ejerce un embajador como representante del Presidente de la República, lo que pone de presente los méritos y calidades que esa dignidad exige, razón por la cual requieren ser evaluados y calificados, a fin de determinar si se dan los méritos y calidades que les permitieron ingresar y ascender en la carrera para establecer su permanencia o su retiro.
Aduce el Ministerio Público, que los embajadores se encuentran sometidos a un proceso de evaluación diferente al que consagra la ley para los demás servidores de la carrera diplomática y consular, pues en virtud de lo dispuesto por el artículo 33 acusado, cada cuatro años se realiza una actividad de actualización en la que deben participar y aprobar quienes desempeñan el cargo de Embajador so pena de ser retirados del servicio. Se trata de una actividad que desarrolla el artículo 125 de la Constitución, quien defirió al legislador la regulación de las condiciones de los procesos de evaluación de los servidores públicos, sin que puedan ser excluidos de dichos procesos los embajadores, pues la Carta Política no consagra ninguna excepción al respecto. De ahí, que el Ministerio de Relaciones Exteriores haya expedido la Resolución 3349 de 29 de julio de 2000 “por la cual se reglamentan las actividades de actualización de los embajadores de carrera diplomática y consular y se establece el procedimiento para adoptar el porcentaje de aprobación de dicha actividad”, en la cual se dispone que esa actividad constará de cuatro temas de gran importancia para la prestación del servicio exterior, a saber: derechos humanos y derecho internacional humanitario; política consular y migratoria; política multilateral y de cooperación internacional; y, política de integración.
Por otra parte, tampoco se presenta la aludida violación del principio de igualdad de oportunidades que consagra el artículo 53 de la Constitución, por el hecho de no proceder la evaluación de los embajadores que han sido nombrados por el Presidente en ejercicio de su facultad de libre nombramiento y remoción de sus agentes diplomáticos y consultares (C.P., art. 189, num. 2º), pues se trata de dos situaciones distintas que impiden establecer tratamientos igualitarios.
La disposición acusada no riñe con el artículo 225 de la Constitución, pues la comisión asesora de relaciones exteriores, como cuerpo consultivo del Presidente de la República puede entre otros asuntos estudiar la reglamentación de la carrera diplomática y consular, pero no le corresponde intervenir cuando el legislador ordinario o extraordinario ejerce su función de regulación de esa carrera, como si lo puede hacer cuando el Presidente ejerza la potestad reglamentaria en estas materias, mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes para la cumplida ejecución de las leyes.
El artículo 58 constitucional no resulta violado, pues si bien en los sistemas de carrera administrativa y diplomática y consular existen los derechos adquiridos, lo que se traduce en que una ley posterior no puede desconocer los derechos que alcanzaron los servidores que ingresaron a la carrera con fundamento en normas vigentes al momento de su ingreso, no se puede desconocer los fines constitucionales que orientan el sistema de carrera, tales como la igualdad, eficiencia, eficacia y celeridad en la administración pública, así como la estabilidad en el empleo los cuales solo pueden alcanzados siempre y cuando quienes pertenezcan al sistema de carrera cuenten con el mérito profesional requerido para ello. Así, la circunstancia de que el legislador estableciera por primera vez que los embajadores serán sometidos a un sistema de calificación, no desconoce ningún derecho adquirido de esos servidores, pues su estabilidad laboral depende del cumplimiento de los requisitos y condiciones que se establezcan para ello.
Por último, en relación con el cargo en contra del parágrafo del artículo 33 cuestionado, encuentra el procurador general que vulnera el ordenamiento constitucional, pues no existe una razón jurídica que fundamente el límite de la edad que se establece en ese parágrafo para las actividades de actualización de los embajadores inscritos en la carrera diplomática y consular, por cuanto todos los que se hallen en carrera deben ser examinados no importa si están ad portas de cumplir la edad de retiro forzoso, que es otra causal para retirarse del servicio.
2. Problemas jurídicos que se plantean.
Para el demandante los apartes acusados del artículo 33 del Decreto-Ley 274 de 2000, así como su parágrafo, son inexequibles porque desconocen el debido proceso, la igualdad de oportunidades para los trabajadores, los derechos adquiridos de los servidores de la carrera diplomática y consular, las facultades otorgadas al legislador para establecer las causales de retiro de los empleados de carrera, así como las funciones de la comisión asesora de relaciones exteriores.
La entidad interviniente considera que la disposición acusada no desconoce la Constitución Política, pues por mandato constitucional en cualquier régimen de carrera se exige a los funcionarios inscritos en ella una evaluación periódica que permita verificar su idoneidad para el desempeño del cargo, sin que puedan ser excluidos quienes están ubicados en la máxima categoría del escalafón, como sucede en este caso con los embajadores. En ello coincide el Procurador General de la Nación, con la salvedad hecha del parágrafo del artículo 33 demandado, pues no encuentra una justificación constitucional razonable que permita excluir de la “actividad de actualización”, a los funcionarios escalafonados en el cargo de embajador cuando superen la edad de 60 años.
1. ¿Viola el debido proceso, la igualdad de oportunidades para los trabajadores, sus derechos adquiridos, o la facultad conferida al legislador para regular las causales de retiro, deferir las reglas que han de observarse en la respectiva “actividad de actualización”, al Ministerio de Relaciones Exteriores mediante resolución ministerial, entre ellas, el puntaje mínimo aprobatorio so pena de ser retirado del servicio en caso de no superarlo o de no presentarse a dicha actividad?
2. ¿Desconoce la norma acusada la comisión asesora de relaciones exteriores, por tratarse de un órgano consultivo del gobierno que tiene entre sus funciones la vigilancia del cumplimiento de la carrera diplomática y consular?
3. ¿Es constitucional establecer la edad de sesenta años para eximir del requisito de la “actividad de actualización” a quienes la superen?
2. La carrera administrativa como regla general. La carrera diplomática y consular.
La Constitución Política consagra en el artículo 125 la regla general de que el ingreso a todos los órganos o entidades del Estado se hace por el sistema de carrera, con excepción de los cargos de elección popular, de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Dispone la norma superior citada que el ingreso y ascenso en los cargos de carrera se hará previo el cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley, a fin de determinar los méritos y calidades de los aspirantes; y determina que el retiro de dichos cargos se hará “por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución y la ley”.
El tema de la carrera administrativa, como se sabe, ha sido ampliamente desarrollado por esta corporación, la cual en su variada jurisprudencia ha reiterado los fines constitucionales que se persiguen con la implementación de la misma, como son: la eficiencia y la eficacia en el servicio público, principios en virtud de los cuales los servidores públicos han de ser seleccionados por medio de concurso público que garantice el acceso al servicio con fundamento exclusivamente en el mérito; la garantía de igualdad de oportunidades de los trabajadores para acceder al desempeño de cargos y funciones públicas, como lo establecen los artículos 40 y 53 de la Carta Política; por último, la protección de los derechos subjetivos del trabajador a la estabilidad y permanencia en el cargo, “el sistema para el retiro de la carrera y los beneficios propios de la condición de escalafonado, pues esta corporación ha señalado que las personas vinculadas a la carrera son titulares de unos derechos subjetivos adquiridos, que deben ser protegidos y respetados por el Estado” (1) .
Recientemente, en la Sentencia C-1119 de 2005 magistrado ponente Alfredo Beltrán Sierra, se recordó precisamente que “Con la carrera administrativa buscó el constituyente garantizar la estabilidad del trabajador al servicio del Estado, de suerte que solo ante el incumplimiento de las condiciones fijadas por el legislador para el ejercicio y desempeño del cargo, pueda ser retirado del mismo previo cumplimiento del procedimiento para ello establecido que garantice su derecho de defensa, con lo cual se buscó eliminar el factor de discrecionalidad que orientaba de antaño la provisión de los empleos en los órganos y entidades del Estado. Con la implementación de la carrera administrativa se crean instrumentos que permiten el ingreso, ascenso y permanencia en el servicio en igualdad de oportunidades, con fundamento solamente en el mérito laboral, académico y profesional, según los parámetros que para el efecto establezca el legislador dentro de los límites constitucionales consagrados en la ley fundamental.
Existe otro aspecto de suma importancia para que el funcionamiento del Estado social de derecho se adecue a los valores y principios que lo orientan. Es el que devine de una correcta regulación del sistema de carrera administrativa, cual es la excelencia en la selección del recurso humano que ha de ingresar al servicio del Estado para ejercer un empleo público. Recuérdese que entre los principios fundantes del Estado social se encuentran el respeto por la dignidad humana y la prevalencia del interés general (C.P., art. 1º), y que entre sus fines esenciales están los de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes que se consagran en la Carta Política. De ahí, que corresponda al Estado como garante de los derechos de las personas, establecer instrumentos idóneos que permitan cumplir con los fines y propósitos que se consagran en la Constitución en beneficio de toda la comunidad.
En ese orden de ideas, los fines propios de la carrera resultan estropeados cuando el ordenamiento jurídico que la estructura pierde de vista el mérito como criterio de selección y sostén del empleo, o cuando ignora la estabilidad de este como presupuesto indispensable para que el sistema opere” (2) .
En esa misma línea de pensamiento, más recientemente la Corte en Sentencia C-954 de 2001 (3) , recogiendo la jurisprudencia sobre la carrera administrativa como regla general para el acceso a los empleos públicos, señaló que la justificación de esa regla de acceso a la administración pública, encuentra su fundamento constitucional en los objetivos que persigue la función pública, que no son otros que los fines esenciales del Estado consagrados en el artículo 2º superior, así como en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que rigen la función administrativa, en virtud de los dispuesto por el artículo 209 de la ley fundamental. En ese sentido, luego de recordar la definición que de la carrera administrativa consagra el artículo 1º de la Ley 443 de 1998, así como los principios rectores del sistema de carrera, establecidos en el artículo 2º de la misma ley (4) , se expresó por la Corte en la sentencia aludida que:
Se debe recordar que la finalidad misma de la carrera administrativa es reclutar un personal óptimo y capacitado para desarrollar la función pública. Con el propósito de garantizar el cumplimiento de los fines estatales, la carrera permite que quienes sean vinculados a la administración bajo esta modalidad, ejerzan de manera calificada la función pública que se les asigna, ya que dicho sistema está diseñado para que ingresen y permanezcan en él aquellas personas que tengan suficientes calidades morales, académicas, intelectuales y laborales para asumir con eficiencia y honestidad dicho servicio. Existe entonces una estrecha relación entre el cumplimiento de los fines del Estado y la prioridad que el constituyente otorga a la carrera administrativa, que se explica en la naturaleza del sistema y en los principios que lo fundan” (5) .
La Ley 573 de 2001 (6) , otorgó al Presidente de la República facultades extraordinarias, para entre otros asuntos: “6. Dictar las normas que regulen el servicio exterior de la República, su personal de apoyo, la carrera diplomática y consular, así como establecer todas las características y disposiciones que sean competencia de la ley referentes a su régimen de personal”, disposición esta que fue declarada exequible por esta Corte en las sentencias C-401 y C-504 de 2001 (7) . Con fundamento en la habilitación legislativa, el Presidente de la República expidió el Decreto 274 de 2000 del cual hace parte el artículo 33 cuestionado, por medio del cual se regula el servicio exterior de la República, así como la carrera diplomática y consular.
El artículo 5º del Decreto 274 clasifica los cargos en el Ministerio de Relaciones Exteriores, a saber: de libre nombramiento y remoción; de carrera diplomática y consular; y, de carrera administrativa. En el artículo 6º se indican cuáles cargos son de libre nombramiento y remoción, disponiendo en el parágrafo 1º que el cargo de Embajador es de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República y, por tanto, para el ejercicio del mismo no será requisito pertenecer a la carrera diplomática y consular. Con todo, el mismo parágrafo establece que en la planta externa de dicha entidad se mantendrá “un 20% del total de cargos de embajador con el fin de designar en dichos cargos a funcionarios de la carrera diplomática y consular, a medida que se presenten las vacantes”.
Surge entonces una pregunta obligada ¿Pueden ser los cargos de embajador de libre nombramiento y remoción y de carrera diplomática y consular al mismo tiempo? La respuesta a dicho interrogante fue absuelta por este Tribunal Constitucional al examinar varias disposiciones del Decreto-Ley 274 de 2000. Encontró la Corte que a pesar del aparente conflicto que se presentaba entre la regla general de provisión de cargos del Estado mediante el sistema de carrera administrativa y la facultad constitucional del Presidente de la República que como Jefe de Estado le otorga el artículo 189-2 de la Carta, de “Dirigir las relaciones internacionales” y “Nombrar a los agentes diplomáticos y consulares”, el mismo se superaba acudiendo a la identificación de la regla general de carrera y la posibilidad de uso de la excepción “constituida por los nombramientos de libre nombramiento en una carrera especial como la diplomática y consular y con la alterna valoración de la facultad del Presidente de la República de dirigir las relaciones internacionales y nombrar a los agentes diplomáticos y consulares”.
Se adujo en esa oportunidad que por una parte se debe entender que “la ratio juris de una carrera no es otra que racionalizar el ejercicio de la administración por medio de una normatividad que regule el mérito para el ingreso, permanencia, ascenso y retiro del servicio pues ella busca objetivar el manejo del personal del Estado y sustraerlo del uso de factores subjetivos y aleatorios.
Pero, por otra parte, en la particularidad de nuestro sistema jurídico, si bien los embajadores representan al Estado y al Presidente de la República como Jefe de Estado, no puede desconocerse que el criterio de esa representación no se deriva necesariamente de que dichos funcionarios pertenezcan al sistema de carrera sino también de la legitimidad democrática que para estos efectos el propio Presidente transmite a sus agentes diplomáticos y consulares.
El artículo 189.2 de la Constitución le confía como misión especialísima al Presidente de la República la de dirigir las relaciones internacionales y es precisamente para ello que se le reviste de la facultad de nombrar a los agentes diplomáticos y consulares. Ello tiene sentido en la medida en que cuando el Presidente de la República actúa como Jefe de Estado y dirige las relaciones internacionales, está en juego la política de esas relaciones exteriores bajo los principios que precisa el artículo 9º de la Constitución. Eso explica la autonomía de que debe disponer el Jefe de Estado en este aspecto, autonomía que en todo caso está sometida a controles estrictos, no técnicos sino políticos, como el que ejerce el Congreso de la República.
Así, las condiciones de dirección y confianza que caracterizan a los cargos de embajador y cónsul general central resultan incuestionables pues se trata de servidores que se desempeñan como agentes directos del Jefe de Estado en el servicio exterior. Ante ello, tiene sentido que el Gobierno Nacional cuente con una fundada discrecionalidad para su designación y que ella se explique como una excepción racional al régimen de carrera...
Entonces, la discrecionalidad razonable y necesaria que debe tener el Presidente de la República para dirigir las relaciones exteriores no riñe con el imperativo constitucional de la carrera administrativa pues la previsión de acceso de funcionarios de carrera diplomática y consular a los cargos de embajador y cónsul general central es una clara muestra de la armonización entre el poder discrecional y la provisión de cargos por medio de la carrera diplomática.
En ese sentido, el parágrafo del artículo 6º no invierte la regla general de la carrera, pues corresponde al principio de razón suficiente el mantener la discrecionalidad del Jefe del Estado en la dirección de las relaciones exteriores y el reconocer la relación de plena confianza y dirección que desempeñan los embajadores en representación directa del Jefe del Estado en el servicio exterior.
Entonces, como se trata de construir una regla que armonice el sistema de carrera y esas facultades del Presidente, es necesario conciliar estos dos aspectos y es por ello que, con buen criterio, la parte final del parágrafo demandado establece un porcentaje en la planta externa con el fin de designar en dichos cargos a funcionarios de carrera” (8) .
¿Qué pasa entonces con los servidores públicos que desempeñan el cargo de embajador producto de su escalafonamiento en la carrera diplomática y consular? ¿Se sujetan a las reglas que rigen la carrera y en ese sentido deben someterse a la evaluación de su desempeño? La respuesta a este interrogante es afirmativa.
El capítulo II del Decreto 274 de 2000 regula lo relacionado con la carrera diplomática y consular, el ingreso a la misma, los ascensos, las etapas del proceso de selección, la evaluación y calificación del desempeño, la actividad de actualización, permanencia, alternación y retiro de la misma. El artículo 32 del decreto en cuestión, dispone que los funcionarios de esa carrera especial serán evaluados anualmente y si durante el tiempo del servicio en cualquiera de las categorías se obtienen dos calificaciones definitivas insatisfactorias, será retirado de la carrera y del servicio (9) . De esa evaluación anual de desempeño y de su calificación respectiva, se exceptuó a los funcionarios de carrera diplomática y consular escalafonados en la categoría de embajador (10) . No obstante, el artículo 33 acusado, establece una “actividad de actualización” a la cual deben someterse los servidores públicos que se encuentren en dicha categoría cada cuatro años, y la no participación en ella o la no superación del puntaje requerido para su aprobación fijado en resolución ministerial constituye causal de retiro de la carrera diplomática y consular y del servicio, así lo determina igualmente el artículo 70 del Decreto 274, al establecer las causales de retiro de los funcionarios de la carrera en mención (11) .
3. El artículo 33 del Decreto 274 de 2000, no vulnera el debido proceso, la igualdad de oportunidades para los trabajadores, ni el artículo 125 de la Constitución Política.
Considera el demandante que la hipótesis que plantea la disposición acusada para el retiro de la carrera diplomática y consular y, consecuencialmente del servicio, de los funcionarios públicos escalafonados en el cargo de embajador, viola el debido proceso pues se trata de un retiro forzado asimilable a una forma de destitución, pues el retiro de los servidores públicos debe ser consecuencia de un proceso reglado, con todas las garantías de defensa, circunstancia que no se presenta en la denominada “actividad de actualización”.
Encuentra la Corte que no le asiste razón al actor. El artículo 33 del Decreto-Ley 274 de 2000, regula la evaluación a la que se someterán los funcionarios de carrera diplomática y consular escalafonados en el más alto rango de esa carrera, esto es, el cargo de embajador, y la denomina “actividad de actualización”, fijando los criterios que orientan ese sistema de evaluación de dichos funcionarios y definiendo como causal de retiro la no participación en esa actividad o la no superación del puntaje previamente establecido, en concordancia con el artículo 70 ibídem que fija las causales de retiro, como ya se vio.
El artículo 125 de la Constitución, dispone que el retiro de la carrera se puede producir: “por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales establecidas en la Constitución y la ley”. En el caso que se estudia, el legislador ha supeditado el retiro de la carrera diplomática y consular y del servicio a la no participación en la actividad de actualización o a la no superación del puntaje requerido, sin que se advierta en ello una contradicción de la norma acusada con la disposición constitucional, pues es precisamente en desarrollo de la misma que se fija como causal de retiro la señalada en la norma acusada.
Recuérdese que una de las finalidades de la carrera es obtener la excelencia e idoneidad de quienes ejercen la función pública, de ahí, que con buen criterio el legislador haya dispuesto que quienes ejercen el cargo de embajador deban ser evaluados mediante una actividad que permite establecer si se puede continuar o no en el ejercicio del cargo, dada la trascendencia de las responsabilidades que se le atribuyen a quienes ejercen dicho cargo, en su condición de representantes del Estado y del Presidente de la República. Por ello, no contraría el ordenamiento superior que cada cuatro años se evalúe a los embajadores a fin de determinar si los méritos y calidades que les permitieron ingresar y ascender en la carrera se mantiene y les permite permanecer en ella.
La evaluación del desempeño es un requisito al cual se deben someter todos los servidores públicos que hacen parte de la carrera administrativa o de las carreras especiales por mandato mismo de la Constitución Política dados los fines que con ella se persiguen. Se trata de un requisito que permite, por una parte, que el Estado cuente con los servidores más idóneos, y, por otra, que los funcionarios y empleados busquen permanentemente su capacitación y actualización en los asuntos que les competen, todo lo cual redunda en beneficio de los fines del Estado (C.P., art. 2º).
Ahora, como ha sostenido esta corporación el legislador cuenta con una amplia libertad de configuración para establecer otras causales de retiro de la carrera de conformidad con lo dispuesto por el artículo 125 de la ley fundamental, sin contrariar los principios constitucionales que se persiguen con la misma, como la estabilidad e igualdad de los trabajadores. En esa medida, puede establecer el procedimiento de evaluación y las consecuencias negativas que se derivan para quienes no participen de la misma o no la superen como sucede en el asunto en cuestión. Fue precisamente lo que hizo el legislador extraordinario al fijar los criterios generales y regular las diversas etapas de la carrera diplomática y consular, así como deferir a una resolución ministerial la regulación de los aspectos puntuales en la realización de la “actividad de actualización”, entre ellos el señalamiento del porcentaje para aprobar esa actividad.
Esa facultad que confiere la ley al Ministerio de Relaciones Exteriores para que a través de resolución ministerial establezca las modalidades y condiciones de la “actividad de actualización”, en modo alguno viola la igualdad de oportunidades de los trabajadores, como lo sostiene el actor. Si bien el artículo 125 de la Carta Política hace previsiones sobre el retiro de los servidores de carrera y confiere al legislador la competencia para señalar otras, no significa lo anterior que la ley sea la única facultada para regular las situaciones y condiciones de la actividad de actualización de los embajadores y fijar un porcentaje para aprobar esa actividad dentro del tope mínimo que la ley ha establecido al respecto (12) . Ahora presumir que el Ministerio de Relaciones Exteriores actuará de manera arbitraria y caprichosa en la regulación de las condiciones de la “actividad de actualización” para lograr el retiro de un funcionario de carrera escalafonado en el cargo de embajador, es partir de la mala fe de esa entidad y desconocer por completo que todas las entidades y órganos del Estado se encuentran sujetas al principio de legalidad, circunstancia que de ninguna manera puede ser admitida por esta corporación.
La “actividad de actualización”, como lo pone de presente la entidad interviniente, es establecida mediante un acto administrativo como lo es una resolución ministerial, sujeta en consecuencia a los controles propios de esa clase de actos, como son los recursos por la vía gubernativa y las acciones judiciales correspondientes. Adicionalmente, según lo dispuesto por el parágrafo el artículo 70 del Decreto 274 “Todo retiro de la carrera diplomática y consular se dispondrá por decreto ejecutivo motivado, contra el cual proceden los recursos que señala la ley”. Siendo ello así, el debido proceso de los servidores públicos sujetos a dicha evaluación se encuentra plenamente garantizado.
Aduce también el demandante que el artículo 33 acusado resulta discriminatorio por cuanto en ningún otro cuadro del escalafón se exige la realización de la “actividad de actualización”, ni se “castiga con la decapitación profesional y laboral en el evento de que no se supere el puntaje asignado”. Al respecto, es importante recordar que la ley consagró la verificación de la idoneidad de los funcionarios de carrera diplomática y consular mediante la evaluación anual de su desempeño y ante dos evaluaciones insatisfactorias el retiro de la carrera y del servicio (art. 32), pero excluyó de esa evaluación anual a los embajadores a quienes se valora cada cuatro años, en razón del alto rango que ostentan esos funcionarios y la trascendencia de sus responsabilidades, circunstancia de la cual no se puede predicar discriminación alguna, pues ellos se sujetan como todos los servidores de carrera a evaluaciones de su desempeño pero a través de una modalidad distinta y especial, y con diversa periodicidad, sin que ello contrarié el ordenamiento constitucional, por el contrario, la Corte la encuentra razonable atendiendo la categoría que ostentan dichos funcionarios.
Reprocha también el actor, que quienes ejercen el cargo de Embajador por libre nombramiento y remoción del Presidente de la República, no sean evaluados pues con ello se presenta una discriminación injustificada. Recuérdese que el artículo 125 de la Constitución dispone que todos los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, con excepción, entre otros de los de libre nombramiento y remoción. Pues bien, como ya se señaló en esta providencia, respecto del cargo de embajador se presenta una situación sui generis en el sentido de que se trata de servidores que se desempeñan como agentes directos del Jefe del Estado en el servicio exterior, y por ello, son de su libre nombramiento y remoción. Sin embargo, existe un porcentaje de funcionarios de carrera diplomática y consular que pueden ser escalafonados en el cargo de embajador previo el cumplimiento de los requisitos legales.
4. La norma acusada no desconoce derechos adquiridos.
La disposición acusada al establecer como forma de retiro del servicio la no participación en la “actividad de actualización” o la no superación del puntaje requerido, es considera inconstitucional por el demandante pues con ello se estarían desconociendo derechos adquiridos de un grupo de funcionarios que consolidaron su situación en el escalafón de la carrera diplomática y consular bajo la vigencia de reglas sustanciales de carrera expedidas con anterioridad al Decreto 274 de 2000, en las que no se contemplaban actividades obligatorias de actualización y menos que se sancionara con el retiro del servicio a quien no las superara.
La Constitución Política consagra en el artículo 58 la protección de los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, sin que puedan ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. En ese sentido, los servidores públicos que ingresan al servicio del Estado mediante el sistema de carrera son titulares de unos derechos subjetivos que no pueden ser desconocidos, tales como la estabilidad en el empleo, los beneficios propios del escalafonamiento, la garantía de no ser retirado del empleo sino por razones objetivas y justas previamente definidas en la ley. En ese sentido le asiste razón al demandante cuando sostiene que una ley posterior no puede desconocer los derechos de quienes ingresaron a la carrera diplomática y consular con fundamento en las normas vigentes al momento de su ingreso. Sin embargo, las leyes que han regido el sistema de carrera desde su establecimiento en la legislación colombiana (13) , han tenido por finalidad garantizar el acceso al servicio con fundamento exclusivamente en el mérito, y la estabilidad del trabajador con base en la eficiencia y eficacia de la función pública, con lo cual se persigue que la administración se encuentre conformada por servidores públicos aptos e idóneos, para que la labor que desempeñan se encuentre acorde con los fines que el interés general espera de quienes prestan sus servicios al Estado.
Ahora bien, las leyes que regulan el sistema de carrera se encuentran sujetas a las disposiciones constitucionales, concretamente al artículo 125 superior que regula la evaluación de los funcionarios inscritos en carrera, y determina como una de las causales de retiro del servicio la calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo. La norma acusada al exigir a quienes se encuentran escalafonados en el cargo de embajador una “actividad de actualización”, para verificar su idoneidad en el desempeño de sus funciones, no está creando una causal “novedosa” o “única en el mundo” como lo entiende el demandante, mediante la cual se vulneren los derechos de carrera. Se trata de un procedimiento diseñado por el legislador que no resulta irrazonable, pues con ella se busca establecer la actualización de los embajadores en asuntos relacionados con la órbita de sus funciones.
Los derechos adquiridos que se protegen son la estabilidad laboral y permanencia en el servicio, en el sentido de que los trabajadores inscritos en carrera no pueden ser retirados del servicio por actos arbitrarios del nominador, sino a consecuencia de las causales que para el efecto establezca la ley. No se adquiere un derecho a permanecer en el servicio per se, pues esa permanencia y estabilidad se sujetan a los principios de eficacia y eficiencia en la función pública, los cuales son verificables mediante procesos de evaluación de los servidores de carrera. El hecho de que el legislador en el Decreto 274 de 2000, estableciera por primera vez la evaluación de los embajadores de carrera mediante una “actividad de actualización”, no contraría el ordenamiento constitucional, y particularmente no desconoce los derechos consolidados de dichos funcionarios. Se trata de dar desarrollo a la regla general de carrera consagrada en el artículo 125 de la Carta Política en virtud de la cual el ingreso y la permanencia en el servicio público se sujetan al principio del mérito como criterio de evaluación.
5. El artículo 33 del Decreto 274 de 2000 no vulnera el artículo 225 de la Constitución Política.
Según el actor la disposición acusada viola el artículo 225 de la Carta Política, que consagra la comisión asesora de relaciones exteriores como un cuerpo consultivo del Presidente de la República, y que debe ser oído en todos los asuntos referentes al servicio exterior, incluido lo correspondiente a la vigilancia del cumplimiento de la carrera diplomática y consular, por cuanto en la expedición del decreto parcialmente acusado dicha comisión fue ignorada.
En efecto, el artículo 225 de la ley fundamental elevó a rango constitucional la comisión asesora de relaciones exteriores “cuya composición será determinada por la ley, es cuerpo consultivo del presidente de la república”. En desarrollo de lo dispuesto por la norma constitucional, el legislador expidió la Ley 68 de 1993 (14) , en la cual se consagra entre otros aspectos, por quiénes estará integrada (art. 1º), las calidades para ser miembro de la misma (art. 2º), y las funciones que ejerce (art. 3º).
El artículo 3º citado, dispone como lo establece la Constitución, que la comisión asesora de relaciones exteriores es un cuerpo consultivo del Presidente de la República, y en tal carácter “estudiará los asuntos que este someta a su consideración”, entre los cuales se encuentra la reglamentación de la carrera diplomática y consular (num. 5º). Se trata entonces, de la posibilidad que tiene el Presidente de la República para convocar dicha comisión, para tratar asuntos que a su juicio considera deben ser de conocimiento de la misma dada la trascendencia de los mismos, y atendiendo la importancia de los miembros que la integran (15) , pero, como bien lo señala la vista fiscal, no es una obligación del Presidente de la República convocarla.
Ahora bien, obsérvese que la comisión asesora de relaciones exteriores es un cuerpo consultivo del Presidente de la República, quien la puede convocar para el estudio de asuntos propios del ramo de las relaciones exteriores, en los cuales se incluye, como se señaló la reglamentación de la carrera diplomática y consular, es decir, cuando el Presidente de la República en ejercicio de su potestad reglamentaria expide decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes (C.P., art. 189-11), pero en manera alguna le corresponde intervenir en el ejercicio propio de las funciones del legislador, ya sea este ordinario o extraordinario, como sucede en el asunto sub examine, pues el Presidente de la República habilitado para ello por el legislador en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 150-10 de la Carta, expidió el Decreto 274 de 2000, por medio del cual reguló el servicio exterior de la República y la carrera diplomática y consular, facultades encontradas ajustadas a la Constitución por esta Corte, como ya se vio.
En ese orden de ideas, no comparte la Corte el planteamiento del actor cuando sostiene que la comisión asesora de relaciones exteriores fue ignorada por el gobierno al expedir el decreto en cuestión, pues el Presidente de la República ejerció sus facultades como legislador extraordinario para lo cual no requería la opinión de dicho órgano. Por las razones expuestas el cargo tampoco prospera.
6. El parágrafo del artículo 33 del Decreto-Ley 274 de 2000 es inconstitucional.
Plantea el actor en este cargo, que el parágrafo del artículo acusado resulta discriminatorio porque no existe ninguna razón para eximir del requisito de “actividad de actualización” a los funcionarios escalafonados como embajadores que hayan superado la edad de sesenta años. Encuentra la Corte que en este punto le asiste razón al actor por las siguientes razones:
La “actividad de actualización” establecida en el Decreto 274 de 2000, es un requisito establecido por el legislador extraordinario en cumplimiento de lo dispuesto por la Constitución (art. 125), para la evaluación de los funcionarios de carrera diplomática y consular escalafonados en el cargo de embajador, actividad que como se sostiene en esta sentencia no contraria el ordenamiento constitucional, pues con ella se busca garantizar la idoneidad de los servidores públicos que desempeñan el cargo de embajador producto de su escalafonamiento en la carrera en cuestión. Siendo ello así, no encuentra la Corte un criterio constitucionalmente válido para excluir de la presentación de esa actividad a los embajadores de carrera que hayan superado la edad de sesenta años, como lo consagra el parágrafo acusado.
En ese sentido, como bien lo afirma el Ministerio Público la “actividad de actualización” es un requisito esencial para el desempeño del cargo de embajador, al cual se tienen que someter todos los servidores de carrera diplomática y consular que desempeñan ese cargo, mientras estén en ejercicio del mismo y no hayan llegado a la edad de retiro forzoso. Lo contrario, es crear una diferencia de trato injustificada entre quienes ejercen el cargo de embajador de carrera, y entre estos y los demás servidores públicos que hacen parte de la carrera diplomática y consular con fundamento solamente en la edad, lo cual resulta absolutamente injustificado y, por lo tanto, contrario al orden jurídico-constitucional. En efecto, solo por el hecho de llegar a la edad de los sesenta años los embajadores de carrera quedan eximidos del cumplimiento de uno de los requisitos de carrera, como lo es la evaluación de servicios propia de los regímenes de carrera, mientras que los demás funcionarios escalafonados en la misma categoría que no han llegado a dicha edad sí deben someterse a la evaluación correspondiente. Lo mismo sucede con los demás servidores de carrera diplomática y consular, que se encuentran sujetos a evaluaciones anuales mientras estén en ejercicio de sus cargos. Se trata entonces de una distinción absolutamente irrazonable, razón por la cual será declarada inexequible.
1. Declarar la EXEQUIBILIDAD de las expresiones “la resolución ministerial debe señalar un porcentaje para aprobar la actividad de actualización, el cual deberá ser como mínimo del 60% del puntaje máximo establecido” y “Si el funcionario no participare en la actividad respectiva o no obtuviere el puntaje requerido, será retirado de la carrera diplomática y consular y, por lo tanto, del servicio”, contenidas en el artículo 33 del Decreto-Ley 274 de 2000, por los cargos analizados en esta sentencia.
2. Declarar la INEXEQUIBILIDAD del parágrafo del artículo 33 del Decreto-Ley 274 de 2000, que dispone “Lo previsto en este artículo aplicará para funcionarios escalafonados como embajadores hasta llegar a los sesenta años”.
Magistrados: Manuel José Cepeda Espinosa—Jaime Araújo Rentería—(con aclaración de voto)—Alfredo Beltrán Sierra—Jaime Córdoba Triviño—Rodrigo Escobar Gil (con aclaración de voto)—Marco Gerardo Monroy Cabra—Humberto Antonio Sierra Porto—Álvaro Tafur Galvis—Clara Inés Vargas Hernández.
(1) Cfr. T-419 de 1992, C-479 de 1992, C-292 de 2001.
(2) Sentencia C-479 de 1992 Ms.Ps. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero.
(4) Ley 443 de 1998. ART. 1º—“La carrera administrativa es un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público, la capacitación, la estabilidad en los empleos y la posibilidad de ascenso. Para alcanzar estos objetivos, el ingreso, la permanencia y el ascenso en los empleos de carrera administrativa ser hará exclusivamente con base en el mérito, sin que motivos como raza, religión, sexo, filiación política o consideraciones de otra índole puedan tener influjo alguno. Su aplicación, sin embargo, no podrá limitar ni constreñir el libre ejercicio del derecho de asociación a que se refiere el artículo 39 de la Constitución Política”.
(5) C-954 de 2001 ya citada.
(6) “Mediante la cual se reviste al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias en aplicación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución”.
(7) En la Sentencia C-401 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, se demandó el segmento normativo “así como establecer todas las características y disposiciones que sean competencia de la ley referentes a su régimen de personal” contenido en el numeral 6º del artículo 1º de la Ley 573 de 2000, el cual fue encontrado ajustado al ordenamiento superior. Posteriormente en la Sentencia C-504 del mismo año, ante demanda presentada contra la totalidad del numeral 6º en cuestión, la Corte se estuvo a lo resuelto en la Sentencia C-401 que declaró exequible la expresión aludida, y declaró la constitucionalidad de la otra parte de la disposición demandada.
(8) Sentencia C-292 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(9) El literal f) del artículo 32 que establece la concurrencia de dos calificaciones definitivas insatisfactorias como causa de retiro del servicio fue declarado exequible por esta corporación en la Sentencia C-292 ya citada. En esa oportunidad no se observó un exceso por parte del legislador extraordinario que comprometiera los principios de estabilidad y de mérito que fundamentan la carrera administrativa.
(10) Decreto 274 de 2000, art. 32 parágrafo.
(11) ART. 70.—Causales de retiro. Los funcionarios de la carrera diplomática y consular serán retirados de la carrera y, por lo tanto, del servicio, en los siguientes casos: ... g) Por incurrir en las causales de retiro de que tratan los artículos 30, 32 literal f), 33, 34, 38 y 43 de este decreto...
(12) En la Sentencia C-292 de 2001, la Corte declaró exequibles los literales d) del artículo 29 y b) del artículo 32 del Decreto 274 de 2000, que disponen, el primero de los citados que, los temas, clase de prueba, metodología, procedimiento, práctica y calificación del examen de idoneidad profesional para ascenso se determinarán mediante resolución ministerial; y el segundo (lit. b), que la metodología y el procedimiento para realizar el desempeño de los funcionarios se establecerá mediante resolución ministerial. Al respecto adujo la corporación que: “... para la Corte es claro que de esa disposición (se refiere al artículo 125 de la Carta) no se sigue que la ley sea la única habilitada para regular absolutamente todo lo relacionado con el concurso para ascenso. El Gobierno Nacional, obrando como legislador extraordinario, al regular el servicio exterior y la carrera diplomática y consular, emitió disposiciones generales, desarrolló las diversas etapas de la carrera y expidió disposiciones finales y sobre régimen disciplinario. Pero situaciones tan puntuales como las referidas en el artículo 29 y relacionadas con un ámbito tan particular y específico como el servicio exterior no tienen por qué ser privativas del legislador pues nada se opone a que ellas sean establecidas mediante resolución ministerial. Ante ello, no puede decirse que ha existido violación de la reserva legal que en materia de carrera administrativa consagra la Carta. Por el contrario, los ámbitos que se relegan al ámbito de las resoluciones ministeriales son completamente congruentes con su naturaleza”.
(13) Ley 165 de 1938. Posteriormente la carrera administrativa fue elevada a canon constitucional en la reforma plebiscitaria del 1º de diciembre de 1957, art. 62.
(14) “por la cual se reorganiza la comisión asesora de relaciones exteriores y se reglamenta el artículo 225 de la Constitución Política de Colombia”.
(15) Ley 68 de 1993. ART. 1º—La comisión asesora de relaciones exteriores estará integrada por: 1. Los ex presidentes de la República elegidos por voto popular.