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Timestamp: 2019-02-20 03:19:17+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 105', 'art. 71', 'art. 105', 'art. 61', 'sentenza ', 'art. 3', 'art. 61', 'art. 105', 'sentenza ', 'art. 105', 'art. 105', 'art. 105', 'art. 89', 'sentenza ', 'art. 105']

Le limitazioni quantitative ai subappalti al vaglio della Corte di Giustizia dell’Unione europea di Riccardo Marletta
Le limitazioni quantitative ai subappalti al vaglio della Corte di Giustizia dell’Unione europea
TAR Lombardia – Milano, Sezione I, ordinanza 19 gennaio 2018, n. 148
08 Feb 2018 di Riccardo Marletta
1. Va rimessa alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea la decisione sulla seguente pregiudiziale: “Se i principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi, di cui agli articoli 49 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), l’articolo 71 della direttiva 2014/24 del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014, il quale non contempla limitazioni quantitative al subappalto, e il principio eurounitario di proporzionalità, ostino all’applicazione di una normativa nazionale in materia di appalti pubblici, quale quella italiana contenuta nell’articolo 105, comma 2, terzo periodo, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, secondo la quale il subappalto non può superare la quota del 30 per cento dell’importo complessivo del contratto di lavori, servizi o forniture”.
2. Secondo la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea una restrizione alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi può essere giustificata solo qualora persegua un obiettivo legittimo di interesse pubblico e purché rispetti il principio di proporzionalità [1].
3. Alla luce di tali principi risulta dubbio che il limite quantitativo di cui all’art. 105, comma 2, del d.lgs. n. 50/2016, che fissa al 30 per cento dell’importo complessivo del contratto la quota massima di subappalto, possa ritenersi giustificato, tenuto conto dell’evoluzione che ha interessato la disciplina del subappalto, a livello sia eurounitario sia nazionale.
4. Al riguardo occorre infatti evidenziare che l’art. 71 della direttiva 2014/24 e l’art. 105 del d.lgs. n. 50/2016 prevedono una serie di obblighi informativi e di adempimenti procedurali, per effetto dei quali l’impresa subappaltatrice può oggi ritenersi assoggettata a controlli analoghi a quelli previsti nei confronti dell’impresa aggiudicataria; in particolare la stazione appaltante è posta in condizione di conoscere in anticipo le parti dell’appalto che si intende subappaltare a terzi e l’identità dei subappaltatori proposti, nonché di verificare, in capo al subappaltatore, il possesso della qualificazione, l’assenza di motivi di esclusione, la posizione di regolarità contributiva ed il rispetto degli obblighi di sicurezza.
[1] Corte di Giustizia dell’Unione Europea, 5 aprile 2017, Causa C-298/15; 23 dicembre 2009, Causa C-376/08; 27 ottobre 2005, Causa C-234/03.
N. 00148/2018 REG.PROV.COLL.
N. 01532/2017 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 1532 del 2017, proposto da:
Vitali S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Marascio e Stefano Genovese, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Francesco Carrea in Milano, via Fontana, n. 5
Autostrade per l’Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Franco Ferrari, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Larga, n. 23
- del verbale n. 2 relativo alla seduta di gara pubblica del 24 maggio 2017, alla quale la ricorrente non ha partecipato, comunicato alla stessa via PEC in data 29.5.2017, recante l'esclusione dalla “Procedura ristretta ai sensi dell'art. 61, D.lgs. n. 50/2016 per l'affidamento dei lavori di ampliamento della quinta corsia dell'A/8 dalla barriera di Milano Nord all'Interconnessione di Lainate, Lotto 2 dal km 7 302,38 al km 9 990,62 ubicati sull'Autostrada A8 Milano Laghi, Codice appalto 0082/A08 – Commessa 0G187 – CIG 6773538462”;
- del verbale n. 1 relativo alla seduta di gara del 22 maggio 2017, alla quale la ricorrente non ha partecipato, comunicato via PEC in data 29.5.2017;
- della lettera di invito in parte qua, relativamente al punto 1.4, laddove individua le categorie superspecialistiche a qualificazione obbligatoria;
- dell'eventuale provvedimento di aggiudicazione definitiva nelle more emesso nonché dell'eventuale nota di rigetto dell'istanza di annullamento in autotutela nelle more comunicata;
- di ogni ulteriore eventuale atto e/o provvedimento presupposto e/o connesso e/o conseguente, ancorché non conosciuto e/o lesivo per la ricorrente;
dell’Amministrazione resistente, previa declaratoria ai sensi degli artt. 121 e 122 del d.lgs. n. 104/2010 di inefficacia ex tunc del contratto nelle more sottoscritto, al risarcimento del danno da disporsi in forma specifica mediante la riammissione della ricorrente alla gara, ovvero, in via meramente subordinata, da disporsi per equivalente.
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Autostrade per l’Italia S.p.A.;
Vista la sentenza non definitiva di questo Tribunale n. 28 del 5 gennaio 2018;
Visto l’art. 3 della legge 13 marzo 1958, n. 204;
Visti gli artt. 23 e 23 bis dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione Europea;
Visto il Regolamento di procedura della Corte di giustizia dell’Unione Europea;
Viste le “Raccomandazioni all’attenzione dei giudici nazionali, relative alla presentazione di domande di pronuncia pregiudiziale” (2016/C 439/01, in G.U.U.E del 25 novembre 2016) della Corte di giustizia dell’Unione europea;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 novembre 2017 il dott. Oscar Marongiu e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
1. Esposizione succinta dell’oggetto della controversia.
1.1. Con bando di gara pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, V serie speciale n. 93 del 12.8.2016, e sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea S153 del 10.8.2016, Autostrade per l’Italia S.p.A. ha indetto una procedura ristretta ai sensi dell’art. 61 del decreto legislativo n. 50 del 18 aprile 2016 per l’affidamento dei lavori di ampliamento della quinta corsia dell’Autostrada A8 dalla barriera di Milano Nord all’Interconnessione di Lainate, Lotto 2 dal km 7+302,38 al km 9+990,62, con un importo a base di gara pari a € 85.211.216,84 IVA esclusa, di cui € 6.056.940,86 per oneri della sicurezza non soggetti a ribasso.
1.2. La società Vitali S.p.A., esclusa dalla gara in quanto “la Commissione ha rilevato il superamento della percentuale del 30% prevista dall’art. 105, comma 2, del decreto legislativo n. 50 del 18 aprile 2016, in materia di subappalto”, ha proposto ricorso a questo Tribunale avverso la propria esclusione, deducendo varie censure.
1.3. Con sentenza parziale n. 28 del 5 gennaio 2018 questo Tribunale ha rigettato tutti i motivi proposti dalla Vitali S.p.A., salvo quello con cui la ricorrente ha contestato che il limite quantitativo al subappalto stabilito dall’art. 105, comma 2, del d.lgs. n. 50/2016 non sarebbe conforme alla normativa dell’Unione Europea, in quanto quest’ultima, in materia di subappalti, non prevede alcuna limitazione quantitativa.
1.4. In ordine a tale censura il Collegio ha ritenuto di sospendere il giudizio, al fine di sollevare, con separata ordinanza, questione pregiudiziale di interpretazione del diritto dell’Unione Europea, volta ad accertare se quest’ultimo osti all’applicazione delle regole nazionali che, nel settore degli appalti pubblici, impongono che il subappalto non possa superare la quota del 30 per cento dell’importo complessivo del contratto di lavori.
Stante l’infondatezza di tutti gli altri motivi, la censura in questione diventa rilevante e decisiva ai fini della risoluzione della controversia in esame.
2. Il contenuto delle disposizioni nazionali che trovano applicazione nel caso di specie.
2.1. La ricorrente è stata esclusa dalla procedura di gara per aver superato la percentuale del 30% prevista come limite al subappalto dalla normativa nazionale.
Nella specie vengono in rilievo, pertanto, le seguenti disposizioni del decreto legislativo n. 50 del 18 aprile 2016:
- art. 105, comma 2, terzo periodo, ai sensi del quale “Fatto salvo quanto previsto dal comma 5, l’eventuale subappalto non può superare la quota del 30 per cento dell’importo complessivo del contratto di lavori, servizi o forniture”;
- art. 105, comma 5, a tenore del quale “Per le opere di cui all’articolo 89, comma 11, e fermi restando i limiti previsti dal medesimo comma, l’eventuale subappalto non può superare il trenta per cento dell’importo delle opere e non può essere, senza ragioni obiettive, suddiviso”.
A fini di chiarezza, peraltro, è opportuno precisare che l’art. 89, comma 11, del d.lgs. n. 50/2016 fa riferimento alle “opere per le quali sono necessari lavori o componenti di notevole contenuto tecnologico o di rilevante complessità tecnica, quali strutture, impianti e opere speciali”.
- “gli articoli 49 e 56 TFUE ostano a ogni misura nazionale che, pur se applicabile senza discriminazioni in base alla nazionalità, sia in grado di vietare, di ostacolare o di rendere meno attraente l’esercizio della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi (sentenze del 27 ottobre 2005, Contse e a., C-234/03, EU:C:2005:644, punto 25; del 23 dicembre 2009, Serrantoni e Consorzio stabile edili, C-376/08, EU:C:2009:808, punto 41, e dell’8 settembre 2016, Politanò, C-225/15, EU:C:2016:645, punto 37)”;
- “per quanto riguarda gli appalti pubblici, è interesse dell’Unione che l’apertura di un bando di gara alla concorrenza sia la più ampia possibile” e “il ricorso al subappalto, che può favorire l’accesso delle piccole e medie imprese agli appalti pubblici, contribuisce al perseguimento di tale obiettivo”;
- “una disposizione nazionale, come l’articolo 24, paragrafo 5, della legge relativa agli appalti pubblici, può ostacolare, scoraggiare o rendere meno attraente la partecipazione di operatori economici con sede in altri Stati membri alla procedura di gara o all’esecuzione di un appalto pubblico come quello di cui trattasi nel procedimento principale, poiché essa impedisce a tali operatori sia di subappaltare a terzi tutto o parte delle opere qualificate come «principali» dall’ente aggiudicatore, sia di proporre i loro servizi in quanto subappaltatori per tale parte dei lavori”; tale disposizione, pertanto, “costituisce una restrizione alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi”.
- “l’articolo 48, paragrafo 3, di tale direttiva – prevedendo la facoltà per gli offerenti di provare che, facendo affidamento sulle capacità di soggetti terzi, essi soddisfano i livelli minimi di capacità tecniche e professionali stabiliti dall’amministrazione aggiudicatrice, a condizione di dimostrare che, qualora l’appalto venga loro aggiudicato, disporranno effettivamente delle risorse necessarie per la sua esecuzione, risorse che non appartengono loro personalmente – sancisce la possibilità per gli offerenti di ricorrere al subappalto per l’esecuzione di un appalto, e ciò, in linea di principio, in modo illimitato”;
- “tuttavia, qualora i documenti dell’appalto impongano agli offerenti di indicare, nelle offerte, le parti dell’appalto che essi hanno eventualmente l’intenzione di subappaltare e i subappaltatori proposti, conformemente all’articolo 25, primo comma, della direttiva 2004/18, l’amministrazione aggiudicatrice ha il diritto, per quanto riguarda l’esecuzione di parti essenziali dell’appalto, di vietare il ricorso a subappaltatori quando non sia stata in grado di verificare le loro capacità in occasione della valutazione delle offerte e della selezione dell’aggiudicatario (v., in tal senso, sentenza del 18 marzo 2004, Siemens e ARGE Telekom, C‑314/01, EU:C:2004:159, punto 45)”;
- una clausola “che impone limitazioni al ricorso a subappaltatori per una parte dell’appalto fissata in maniera astratta in una determinata percentuale dello stesso, e ciò a prescindere dalla possibilità di verificare le capacità di eventuali subappaltatori e senza menzione alcuna del carattere essenziale degli incarichi di cui si tratterebbe” “risulta incompatibile con la direttiva 2004/18”;
- “una clausola del genere, anche supponendo che costituisca una condizione di esecuzione dell’appalto ai sensi dell’articolo 26 della direttiva 2004/18, non può essere ammessa ai sensi di detto articolo, in forza della formulazione stessa di quest’ultimo, giacché essa è contraria all’articolo 48, paragrafo 3, di tale direttiva, e quindi al diritto dell’Unione”.
- dispone la sospensione del giudizio e la rimessione alla Corte di Giustizia dell’Unione europea della questione pregiudiziale indicata in motivazione;
- chiede alla Corte di Giustizia dell’Unione europea di voler disporre la trattazione del relativo giudizio con rito accelerato, ai sensi degli articoli 23 bis dello Statuto della Corte e 105 del relativo Regolamento di procedura;
- manda alla segreteria di provvedere alla comunicazione alla Corte di Giustizia della UE della presente ordinanza e all’invio alla sua cancelleria dell’ordinanza stessa, nonché di tutti gli atti contenuti nel fascicolo di causa.
Così deciso in Milano nelle camere di consiglio dei giorni 8 novembre 2017 e 13 dicembre 2017, con l'intervento dei magistrati:
Con l’ordinanza in commento il TAR Lombardia ha sollevato davanti alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea la questione relativa alla conformità ai principi eurounitari di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi della previsione di cui all’art. 105, comma 2, del d.lgs. n. 50/2016, che individua nella quota del 30 per cento dell’importo complessivo del contratto la percentuale massima del subappalto.
Nell’ordinanza il TAR Lombardia, dopo aver ricostruito il contenuto delle disposizioni nazionali italiane in materia di subappalto, ha richiamato le valutazioni espresse in argomento dal Consiglio di Stato nei pareri resi sugli schemi di decreto legislativo concernenti il nuovo “Codice dei contratti” ed il successivo “Correttivo”.
In tali pareri il Consiglio di Stato ha rilevato che la giurisprudenza della Corte di Giustizia secondo cui il diritto europeo non consente agli Stati membri di porre limiti quantitativi si è formata in relazione alla previgente direttiva 2004/18.
Viceversa, secondo il Consiglio di Stato, le direttive del 2014, pur non contemplando espressamente limiti quantitativi al subappalto, consentirebbero comunque agli Stati membri di introdurre limiti di maggior rigore rispetto alle direttive europee per ragioni di ordine pubblico, di tutela della trasparenza e del mercato del lavoro. In tale prospettiva l’introduzione di limiti quantitativi alla possibilità di affidamento in subappalto non si tradurrebbe in una ingiustificata operazione di “gold plating”, ossia di “quella tecnica che va al di là di quanto richiesto dalla normativa europea pur mantenendosi entro la legalità”.
Dopo aver dato atto di queste valutazioni, il TAR Lombardia ha tuttavia posto in luce alcuni aspetti che hanno infine indotto il TAR stesso a sollevare davanti alla Corte di Giustizia la questione pregiudiziale volta a verificare la compatibilità tra la normativa italiana sul subappalto ed i principi eurounitari.
Ciò sul presupposto che, secondo la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, una restrizione alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi può essere giustificata solo qualora persegua un obiettivo legittimo di interesse pubblico e purché rispetti il principio di proporzionalità.
In particolare il TAR Lombardia ha rilevato che la misura drastica della limitazione quantitativa del subappalto al 30% dell’importo complessivo del contratto non sembra rappresentare lo strumento più efficace ed utile al soddisfacimento dell’obiettivo di assicurare l’integrità del mercato dei contratti pubblici; secondo i Giudici milanesi tale obiettivo, infatti, pare potersi ritenere già adeguatamente soddisfatto per mezzo delle nuove previsioni che consentono di effettuare verifiche e controlli più pregnanti rispetto al passato, finalizzate a garantire che il subappalto venga affidato, in condizioni di trasparenza, ad operatori capaci e immuni da controindicazioni. In particolare il riferimento è alle disposizioni nazionali che prevedono una serie di attività interdittive affidate ai Prefetti, espressamente finalizzate ad impedire l’accesso alle gare pubbliche alle imprese sospettate di condizionamento mafioso o comunque collegate a interessi riconducibili alle principali organizzazioni criminali operanti nel Paese.