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Timestamp: 2018-09-23 18:37:10
Document Index: 227066846

Matched Legal Cases: ['artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 17', 'artículo 16', 'artículo 0204210', 'artículo 87', 'artículo 136', 'artículo 23', 'artículo 287', 'artículo 287', 'artículo 19', 'artículo 289', 'artículo 87', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 60']

﻿ Sentencia 1988-05756 de mayo 26 de 2010
SENTENCIA 1988-05756 DE 26 DE MAYO DE 2010
CONTENIDO:CADUCIDAD DE LA ACCIÓN CONTRACTUAL RESPECTO DE LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO EN VIGENCIA DEL DECRETO-LEY 222 DE 1983.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTROVERSIAS CONTRACTUALES, CONTRATO ADMINISTRATIVO, NORMAS APLICABLES AL CONTRATO ADMINISTRATIVO, CADUCIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO, ACTOS DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO
Sentencia 1988-05756 de mayo 26 de 2010
Rad.: 05001232600019880575601.
Exp.: 18.606
Actor: Construcciones y Equipos S.A.
Para adelantar el estudio de los distintos temas que constituyen materia de la litis, se avanzará en el siguiente orden: 1) competencia de la Sala para conocer del asunto; 2) las pruebas aportadas al proceso; 3) la acción instaurada y el término para proponerla; 4) la liquidación de los contratos de la administración en vigencia del Decreto-Ley 222 de 1983; 5) el caso concreto.
El contrato 165 de 1984 y los contratos 5 de 1985 y 67 del mismo año, se celebraron en vigencia del Decreto-Ley 222 de 1983, el cual fue prácticamente reproducido por las normas del Decreto 150 de 1983, expedido por el Alcalde de Medellín, por medio del cual se expidió el estatuto contractual para ese municipio, cuyas disposiciones resultaban aplicables al municipio de Medellín y a sus entidades descentralizadas.
El Decreto-Ley 222 de 1983 clasificó los contratos celebrados por las entidades públicas en contratos administrativos y contratos de derecho privado de la administración; el artículo 16 de este decreto-ley(2) estableció el listado de los contratos administrativos propiamente dichos y dispuso, de igual forma, que los no contenidos allí serían contratos de derecho privado de la administración.
El contrato de obra pública celebrado por una entidad pública fue uno de aquellos considerados como “administrativos”, pues se encontraba enlistado en el artículo 16; esto adquiere relevancia a efectos de definir la jurisdicción competente para dirimir los conflictos que de ellos se generen, pues el artículo 17 del Decreto-Ley 222 de 1983, vigente al momento de presentación de la demanda —julio 4 de 1989—, prescribía:
Bajo esta perspectiva, hay que tener presente que el contrato celebrado entre el municipio de Medellín y la sociedad Construcciones y Equipos S.A., debe tenerse como contrato administrativo; así las cosas, establecida esta circunstancia se deduce que el Consejo de Estado, en esta instancia, es el competente para conocer de las controversias suscitadas a raíz de este contrato; esta posición ha sido expuesta por la jurisprudencia de esta corporación según los siguientes términos:
“a) Si el contrato era de aquellos que taxativamente se señalaban como administrativos en el artículo 16 de ese estatuto o en otra norma especial con esa categoría, entonces era la jurisdicción contencioso administrativa la competente para conocer del proceso.
“(…)”(3)
Previo a examinar de fondo el recurso de apelación propuesto, se requiere examinar cada una de las pruebas aportadas al proceso de la referencia, a efectos de establecer su autenticidad y, por ende, realizar el respectivo juicio de legalidad; de esta forma se relacionan a continuación los documentos aportados y su respectiva calificación probatoria:
2.1.1. Original del contrato 165 de 1984, celebrado entre el municipio de Medellín y la sociedad Construcciones y Equipos S.A., el día 23 de mayo de 1984; el documento contiene un sello en el cual se lee que el contrato fue registrado por la Contraloría Municipal el día 11 de julio de 1984; se destacan las siguientes cláusulas del contrato (fls. 6 al 22, primer cdno.):
“PRIMERA: Objeto del contrato: Es la construcción de la canalización y cobertura de la quebrada “La Bermejala”, de acuerdo con los siguientes ítems, cantidades de obra y precios unitarios: (…)
“TERCERA: Valor del contrato: El valor de este contrato se estima en la suma de sesenta y un millones cuatrocientos setenta mil pesos M.Cte. ($ 61’470.000). El valor final del contrato será el que resulte de multiplicar las cantidades de obra ejecutada por EL CONTRATISTA y recibidas a satisfacción por EL MUNICIPIO.
“NOVENA: Plazo: EL CONTRATISTA ejecutará las obras objeto de este contrato en un plazo de: ciento setenta (170) días solares, contados a partir de la fecha de registro de la Contraloría Municipal.
“DECIMA: Ampliación del plazo: Cuando haya necesidad de modificar el plazo se suscribirá un contrato adicional, el cual será autorizado por el alcalde y sólo requerirá la firma de las partes y la prórroga de las garantías”.
2.1.2. Copia auténtica de las actas de obra números 261 del 1º de septiembre de 1984, 284 del 2 de octubre de 1984 y 298 del 3 de noviembre de 1984, mediante las cuales el Instituto Metropolitano de Valorización, Inval, en calidad de interventor, recibió los trabajos que a esas fechas se encontraban ejecutados, en desarrollo del contrato 065 de 1984 (fls. 278 a 283, primer cdno.).
2.1.3. Original del contrato 005/85, celebrado el 22 de enero de 1985 entre las partes del contrato 165/84, cuyo objeto constituyó la adición del plazo convenido en este último contrato; se destacan las siguientes cláusulas del contrato (fls. 23 y 304, primer cdno.):
“PRIMERA: Objeto: Es la ampliación en NOVENTA (90) días solares al plazo inicialmente pactado en el contrato 165/84.
“TERCERA: EL CONTRATISTA declara que no hará ninguna reclamación derivada de la presente ampliación”.
2.1.4. Original del contrato 67 de 1985, celebrado el día 7 de marzo de 1985, entre las partes del contrato 165/84, con el objeto de pactar la realización de obra extra y de obra adicional; se destacan las siguientes cláusulas del contrato (fls. 24 a 26, primer cdno. y 305 a 307, del mismo cdno.):
“PRIMERA: Objeto: De conformidad con la comunicación del alcalde del 22 de febrero de 1985, lo constituye las siguientes obras extras y adicionales: (…)
“SEGUNDA: Valor del contrato: El presente contrato adicional se fija en la suma de: veintidós millones trescientos cincuenta y tres mil cincuenta pesos M. Cte. ($ 22’353.050)”.
2.1.5. Copia auténtica del “acta de sobrepago”, firmada por el interventor del contrato, por el ingeniero jefe del departamento de interventoría del Inval y por el representante legal de la sociedad contratista, el día 26 de junio de 1985, en la cual se expresó lo siguiente:
“En el acta Nº 6 de enero/85, el ítem Nº 14, que dice:
“Cargue y botada de escombros a 1 km. con 7.500 M3 a $ 150 el M3, se pagaron 11.396,09, por lo cual hay sobrepago de 3.896,09 M3 y su valor es de $ 584.413,50, el cual será descontado de la última acta Nº 9”.
2.1.6. Documento original que contiene el acta de recibo de la obra correspondiente a los contratos 165/84 y 067/85, calendada el 17 de marzo de 1986, firmada por las partes del contrato, por la interventoría y por una funcionaria de la contraloría municipal, en calidad de testigo; del acta se destacan los siguientes apartes (fls. 60 a 61 y 317 a 318, primer cdno.):
“A los 19 días del mes de marzo de 1985 se hizo la respectiva visita para el recibo del contrato por parte de la comisión fijada por la Secretaría de Obras Públicas del municipio de Medellín, la cual hizo las siguientes sugerencias que se enumeran en la respectiva acta de recibo previo.
“La comisión dejó constancia de las siguientes observaciones:
1. Las bajas resistencias obtenidas en los ensayos de concreto.
2. El plazo contractual se venció el día 28 de marzo de 1985.
3. El contratista realizó trabajos como resane de ‘hormigueros’ y refuerzo de la losa de fondo de acuerdo a las sugerencias hechas por la comisión y recomendaciones de la interventoría del Inval, documento que se anexa con fecha 14 de marzo de 1986.
4. La comisión hace recibo de la obra a satisfacción del municipio de Medellín el día 17 de marzo de 1986.
Para constancia de lo anterior se firma por los que en ella intervinieron a los 17 días del mes de marzo de 1986”.
2.1.7. Copia auténtica de un oficio enviado por el contratista al interventor fiscal de la Contraloría Municipal, el día 6 de junio de 1986, en el cual le pregunta cuáles son las exigencias para liquidar el contrato 165 de 1984 y su adicional 167 de 1985 (fl. 321, primer cdno.).
2.1.8. El Contralor Municipal y el director de la división de interventoría fiscal, en junio 10 de 1986, le responden al contratista que la liquidación no es una función de la Contraloría, por cuanto la misma corresponde al Alcalde Municipal (fls. 322 y 323, primer cdno.).
2.1.9. Copia auténtica de un oficio enviado por el contratista al secretario de obras públicas del municipio, el día 23 de junio de 1986, en el cual le solicitó que efectuara la liquidación del contrato 65 de 1983, por cuanto las observaciones formuladas a la obra, por parte del municipio, habían sido acogidas por el contratista y, además, porque “el plazo del contrato se vencía el 28 de marzo de 1985” y la obra había sido recibida el 17 de marzo de 1986 (fls. 327 y 328, primer cdno.).
2.1.10. Copia auténtica de un oficio enviado por el contratista a la interventoría del contrato, fechado el 1º de julio de 1986, en el cual le solicitó tramitar ante el gobierno municipal el pago del valor correspondiente a obra adicional de botada de escombros y de reajuste del contrato 65 de 1984 (fl. 326, primer cdno.).
2.1.11. Copia auténtica de un documento mediante el cual el secretario de obras públicas del municipio le informó al contratista, el 2 de julio de 1986, que la liquidación se debía realizar de conformidad con la cláusula 17 del contrato y en los términos del acta de liquidación final que el mismo contratista se abstuvo de suscribir; también le informó que para proceder a efectuar el pago de las actas final y de reajuste, debía cumplir con los parámetros consignados en anterior oficio (fls. 319 y 320, primer cdno.).
2.1.12. Copia auténtica de una parte del acta Nº 0686, correspondiente a la reunión del Consejo de Gobierno Municipal, efectuada el día 14 de julio de 1986, en la cual consta que se nombró una comisión para que rindiese un informe acerca de la reclamación de la sociedad Construcciones y Equipos S.A. (fls. 276 y 277, primer cdno.).
2.1.13. Copia auténtica del acta de informe de la comisión nombrada por el Consejo de Gobierno, reunida el 23 de julio de 1986, en la cual dejó consignado que el municipio recibió las obras correspondientes al contrato 065 de 1984 y que en tanto el contratista ejecutó obra adicional con autorización de la interventoría, se le debían pagar $ 584.414; además, el representante de la Contraloría solicitó que le fuera llamada la atención al interventor por contratar obra adicional sin autorización del Alcalde (fls. 324 y 325, primer cdno.).
2.1.14. Copia auténtica del acta Nº 0786, correspondiente a la reunión del Consejo de Gobierno Municipal, efectuada el día 6 de agosto de 1986, en la cual se aprobó que el municipio haría un “reconocimiento de $ 584.414”, a la sociedad Construcciones y Equipos S.A., por concepto de obra adicional realizada en desarrollo de los contratos 065 de 1984 y 067 de 1985, la cual había sido autorizada por la interventoría de tales contratos (fls. 147 a 155, primer cdno., 274 a 275 y 308 a 316 del mismo cdno.).
2.1.15. Original de un oficio remitido por el contratista particular a la entidad pública demandada, recibido por esta última el día 19 de septiembre de 1986, en el cual le solicitó la “liquidación definitiva del contrato Nº 165 de 11 de julio de 1984”, así como la cancelación de las sumas correspondientes a los valores de las actas final y de reajuste del contrato (fls. 27 a 40, primer cdno.).
2.1.16. Copia auténtica del acta Nº 02/87, correspondiente a la reunión del Consejo de Gobierno Municipal, efectuada el día 26 de febrero de 1987, en la cual se aprobó efectuar una reunión con funcionarios de la Contraloría Municipal y de la Secretaría de Obras Públicas, con el propósito de “estudiar algunas dudas sobre la contratación” con la sociedad Construcciones y Equipos S.A. (fls. 156 a 162, primer cdno.).
2.1.17. Copia auténtica de la Resolución 394 de abril 18 de 1989, por medio de la cual el Alcalde del municipio de Medellín efectuó “un reconocimiento” al contratista particular, en razón de una obra adicional relacionada con el contrato 165/84; en la resolución se expresó lo siguiente (fls. 139 a 141 y 164 a 166, primer cdno.):
“1. Que el municipio de Medellín celebró con la firma Construcciones y Equipos S.A., el contrato Nº 165 de 1984 y sus adicionales 05 y 067 de 1985, cuyo objeto fue la Construcción de Cobertura y Canalización de la Quebrada la Bermejala.
“2. Que en desarrollo de dicho contrato se llevó a cabo un volumen adicional de 3890 m3 de cargue y botada de escombros, lo que por falta de cuidado del interventor y del contratista no se legalizó oportunamente mediante contrato escrito.
“3. Que el Consejo de Gobierno en sus sesiones de agosto 6 de 1986 —acta 07— y febrero 26 de 1987 —acta 02—, sometió el caso a estudio y dio aprobación al informe de comisión designada para tal efecto, aceptando y reconociendo al contratista la suma de quinientos ochenta y cuatro mil cuatrocientos trece pesos con 50/100 mcte. ($ 584.413,50), resultante de multiplicar 3.890,09 m3, a ciento cincuenta pesos mcte. ($ 150) cada metro cúbico.
“4. Que existe disponibilidad presupuestal según reserva certificada por la Contraloría Municipal 202 de 1989, por un valor de dos millones ochocientos noventa y seis mil pesos mcte. ($ 2.896.000), para disponer el pago de dichas obras, con cargo al artículo 0204210-4832-Materiales y sostenimiento, vías y coberturas.
“5. Que en consecuencia, es procedente disponer el pago de dichos trabajos.
“ART. PRIMERO.—Reconocer el pago de las obras extras y/o adicionales, ejecutadas por el contratista Construcciones y Equipos S.A., en desarrollo de los contratos Nos. 165 de 1984 y adicionales 05 y 067 de 1985, por valor de quinientos ochenta y cuatro mil cuatrocientos trece pesos con 50/100 mcte. ($ 584.413,50).
“ART. SEGUNDO.—La cancelación de las obras extras y/o adicionales, se ejecutará previa la suscripción de un contrato de transacción.
“ART. TERCERO.—Notificar la presente resolución al contratista en los términos del Decreto 1 de 1984.
“ART. CUARTO.—Contra la presente resolución únicamente procede el recurso de reposición, que deberá interponerse directamente y por escrito ante el Alcalde, en el acto de notificación, o dentro de los diez (10) días siguientes”.
2.1.18. Copia auténtica de una constancia secretarial, firmada por la secretaria de la división jurídica de la Alcaldía, en la cual se consignaron los mensajes dejados en diversas fechas al contratista para que procediera a notificarse de la Resolución 394 de 1989; en junio 7 de 1989, se efectuó la siguiente anotación (fls. 142 y 143, primer cdno.):
“Junio 7 de 1989
“En la fecha, presente en este despacho el señor Manuel Osorio Urrea, abogado de la firma Construcciones y Equipos S.A., se le facilitó la Resolución 394 del 18 de abril/89, quien expresó al terminar de leerla: ‘En vista de que sólo se le reconocería la suma de $ 584.413,50 ellos demandarían, por lo tanto no se notificarían ni tampoco harían llegar el certificado de la Cámara de Comercio ni el paz y salvo municipal para la elaboración del contrato de transacción, ya que esto implicaría la aceptación de éste.
“Quedé con el señor Osorio Urrea en que se presentaría nuevamente para hablar personalmente con la doctora Gladys Vásquez, o que de pronto preferiría llamarla”.
2.1.19. Copia auténtica de una “cita única” remitida el 8 de junio de 1989 al representante legal de la sociedad Construcciones y Equipos S.A., para que se enterara del contenido de la Resolución 394 de 1989, la cual contiene, en el renglón correspondiente al “citado”, una firma ilegible y un sello de la firma Construcciones y Equipos S.A.
2.1.20. Copia auténtica del edicto por medio del cual se notificó la Resolución 394 de 1989; el edicto se fijó el día 27 de junio de 1989 y se desfijó el 11 de julio de 1989 (fls. 144 y 167, primer cdno.).
Al proceso se allegaron varios documentos en copia simple y, de conformidad con lo anteriormente mencionado, carecen de valor probatorio; estos documentos se arrimaron por parte del apoderado de la parte demandada —como anexos del escrito de contestación de la demanda—(7).
En desarrollo de la prueba testimonial decretada por el Tribunal Administrativo a quo, en el proceso se recibieron las declaraciones de los señores Juan Guillermo Gómez Roldán, Darío Humberto Moreno Saldarriaga, Jorge Uribe Jaramillo, Humberto Jaramillo Jaramillo, Rodrigo López Ríos y Francisco Darío Bustamante Ledesma; estas declaraciones hicieron referencia a asuntos técnicos relacionados con la ejecución y el recibo de la obra contratada (fls. 95 a 137, primer cdno. y 263 a 270, del mismo cdno.).
3. La acción incoada y el término para proponerla.
La acción incoada en esta ocasión por el demandante es la contractual —consagrada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo— según la cual, de conformidad con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo(8), —antes de ser modificado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989—, se podía intentar en un término de dos (2) años contados desde la expedición de los actos o de ocurridos los hechos que hubiesen dado lugar a ella.
Ahora bien, la Sala ya ha precisado en providencias anteriores y respecto de la norma legal en cita, la forma de computar el plazo para el ejercicio de la acción contractual; en tal sentido ha sido reiterada la jurisprudencia al señalar que todas las acciones que hubiere decidido promover el contratista con ocasión de la ejecución del contrato, debió formularlas a más tardar dentro de los dos años siguientes a su terminación o a su liquidación, si ésta era necesaria, so pena de que operare el fenómeno de la caducidad de la acción(9).
Así, en sentencia del 22 de junio de 1995, expediente 9.965, se señaló:
“En la ejecución de los contratos estatales debe darse especial importancia a la confiabilidad que los contratantes se ofrecen y que les permite conciliar, en el momento de la liquidación final, los conflictos que entre ellos se presenten. Es apenas razonable que el contratista, a quien le interesa mantener una buena relación con la contratante, espere a terminar la relación contractual, para decidir si demanda o no, a la administración”(10).
Ya en auto del 8 de junio del mismo año, expediente 10.684, la Sala había señalado:
“En materia contractual habrá que distinguir los negocios que requieren de una etapa posterior a su vigencia para liquidarlos, de aquellos otros que no necesitan de la misma. En éstos, vale decir, para los cuales no hay etapa posterior a su extinción, cualquier reclamación judicial deberá llevarse a cabo dentro de los dos años siguientes a su fenecimiento. Para los contratos, respecto de los cuales se impone el trámite adicional de liquidación, dicho bienio para accionar judicialmente comenzará a contarse desde cuando se concluya el trabajo de liquidación, o desde cuando se agotó el término para liquidarlo sin que se hubiere efectuado, bien sea de manera conjunta por las partes o unilateralmente por la administración.
“La Sala reitera su punto de vista sentado en oportunidades anteriores en el sentido de que los pagos periódicos que deba efectuar la administración como consecuencia de un contrato, no pueden ser mirados como hechos aislados para aplicarles exegéticamente el concepto de caducidad de la acción, sino que deberá aplicarse la solución consignada en el párrafo inmediatamente anterior de esta providencia. Dicho de otra manera no puede imponérsele al contratista la dura e ilógica tarea de estar presentando demandas sucesivas por los incumplimientos periódicos imputables a la administración, pues ello no se compadece con la lógica, con la cordialidad y armonía que debe reinar entre las partes ni con la seriedad y consideración debida a la administración de justicia. (…)”(11).
Bajo esta perspectiva, la Sala, en el caso que examina, tendrá en cuenta para el cálculo de la caducidad de la acción contractual la fecha en la cual debía liquidarse el contrato demandado.
4. Liquidación de los contratos de la administración en vigencia del Decreto-Ley 222/83.
La liquidación del contrato administrativo (según la terminología del D.L. 222/83) o estatal (según lo establece la L. 80/93), la cual puede ser bilateral, unilateral o judicial, según el caso, tiene por objeto establecer (i) el estado en que quedaron las obligaciones que surgieron de la ejecución del contrato; (ii) los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar según lo ejecutado y lo pagado; (iii) las garantías inherentes al objeto contractual(12), así como, (iv) los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.
“En cuanto corresponde a la liquidación de los contratos de la administración, ha de señalarse que dicha figura corresponde al balance final o corte definitivo de cuentas de la relación contractual, cuyo propósito fundamental es el de determinar quién le debe a quién y cuánto”(13).
“La liquidación del contrato no debe ser entendida como una condición de exigibilidad de las obligaciones a cargo de las partes contratantes, porque como lo prescribe la ley y lo ha precisado la jurisprudencia, es un corte de cuentas entre las partes, en el que se deja constancia de las obligaciones cumplidas y no cumplidas en oportunidad”(14).
En síntesis, independiente de la fuente de la liquidación del contrato —acuerdo, acto administrativo, sentencia o laudo arbitral(15)— lo que se busca es “(…) que, con la liquidación del contrato, se defina el estado económico del mismo y que, liquidado el contrato, debe estarse a lo resuelto en la liquidación respecto de las obligaciones derivadas del contrato estatal, sin perjuicio de que pueda demandarse su modificación, por vía judicial”(16).
3. Cuando se haya ejecutoriado la providencia judicial que lo declare nulo.
Además de los casos señalados, y si a ello hubiere lugar, los contratos de suministros y de obras públicas deberán liquidarse una vez que se hayan cumplido o ejecutado las obligaciones surgidas de los mismos” (negrillas por fuera del original).
De conformidad con la norma legal antes transcrita y, tal como ha sido reconocido por la jurisprudencia de la Sala, la liquidación del contrato partía de un presupuesto previo, cual era la terminación o finalización del contrato, bien porque la misma hubiere ocurrido “en forma normal o de manera anormal”; al respecto la Sala sostuvo lo siguiente(17):
“La liquidación del contrato, para la época en que se celebró el contrato, se encontraba regulada por el artículo 287 del Decreto-Ley 222 de 1983 cuyo texto literal es el siguiente:
“La norma legal anteriormente transcrita [se refiere al artículo 287 del Decreto-Ley 222 de 1983], señalaba los eventos en que procedía la liquidación del contrato, todos los cuales partían de un presupuesto común, previo y obvio, consistente en que el contrato hubiera terminado o finalizado, bien en forma normal o de manera anormal(18).
“Es así como la norma establecía la obligatoriedad de liquidar los contratos cuando las partes, de mutuo acuerdo, decidieran poner fin a la relación contractual, al tiempo que dispuso la observancia de dicha etapa en tres de los eventos de terminación anormal del contrato, consistentes ellos en: i) la declaratoria de caducidad por parte de la administración; ii) la declaratoria de terminación unilateral por las causales previstas en el artículo 19 del citado estatuto y, iii) la declaratoria judicial de nulidad del contrato debidamente ejecutoriada. Además de los casos anteriores, el inciso final exigía la liquidación de los contratos de “suministro y obras públicas”, cuando se hubieren cumplido o ejecutado las obligaciones contractuales, es decir, la terminación de esa clase o tipo de contratos de manera normal, por agotamiento del objeto contractual.
“Así mismo, el artículo 289, inciso 3º del mismo estatuto(19), previó solo dos formas de liquidación de los contratos, a saber: i) por mutuo acuerdo o bilateral y ii) unilateral por parte de la administración, cuando las partes no lograren un consenso, sin que en dicha norma se hubiere consagrado expresamente la liquidación judicial del contrato cuyo fundamento estaba en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto autorizaba a cualquiera de las partes del contrato a solicitar, en ejercicio de la acción relativa a controversias contractuales, cualquier tipo de declaraciones y condenas lo cual incluía, naturalmente, la posibilidad de solicitarle al juez del contrato la adopción de su respectiva liquidación, tal como posteriormente lo hizo expresamente la Ley 446 de 1998 al modificar el texto del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
“En vigencia del Decreto 222 de 1983 precitado, la Sección Tercera se refirió a los modos de terminación de los contratos y a la liquidación subsiguiente en los términos que a continuación se transcriben:(20)
“Además, los contratos administrativos pueden terminar normal o anormalmente. En el primer evento, por el cumplimiento del objeto en la forma y el tiempo debidos. En el segundo, por caducidad o terminación unilateral, o por vencimiento del plazo antes del cumplimiento del objeto convenido.
“Terminado normal o anormalmente un contrato, en especial en los contratos de suministro, obra pública o prestación de servicios, procederá su liquidación, en los términos señalados en el mismo contrato. Liquidación que podrá hacerse de común acuerdo, o en forma unilateral, en caso contrario, por la entidad pública contratante y mediante resolución motivada”.
“El recuento anterior permite puntualizar que la oportunidad para liquidar los contratos estatales —máxime cuando a ello procede la entidad contratante de manera unilateral—, sólo tiene cabida con posterioridad a la terminación del correspondiente vínculo contractual.
“Así lo ha establecido la ley y lo ha reconocido la jurisprudencia, puesto que resulta elemental que en el tiempo se dé primero la terminación del contrato y después se proceda a su liquidación final, por lo cual no será posible liquidar definitivamente un contrato si previamente no ha terminado” (resaltado de la Sala).
Inicialmente la jurisprudencia señaló un término de cuatro (4) meses, contados desde la terminación del contrato; más tarde precisó que el procedimiento para la liquidación del contrato debía cumplirse en un plazo de seis (6) meses, así: cuatro (4) meses para la liquidación por mutuo acuerdo y dos (2) para efectuar la liquidación de manera unilateral, por parte de la administración; la jurisprudencia de la Sala sostuvo lo siguiente(21):
“Está probado en el proceso que el contrato por el cual se demanda fue celebrado en el año de 1991, y que su ejecución se inició el 3 de mayo del mismo año —según acta suscrita por las partes del contrato, que obra a fl. 282 del C. 1—.
“Por este solo aspecto es posible deducir que la norma legal aplicable al contrato es el Decreto 222 de 1983 —con el correspondiente código fiscal que lo adoptó—, ley vigente la momento de sus celebración.
También se encuentra probado que, con el “Acta de recibo material de obra”, suscrita el 13 de septiembre de 1991 —fl. 90, C. 1—, se hizo constar que había concluido la ejecución del contrato, desde el punto de vista de las obligaciones pactadas. Expresamente dice este documento que las partes se reunieron:
“Siendo así las cosas, a partir de este momento se debe empezar a contar el plazo de liquidación del contrato, y a partir de éste el de caducidad de la acción, teniendo presente que para el momento de la celebración del contrato —e incluso de la ejecución del mismo— este plazo era de dos (2) años, contados a partir de la fecha en que debió liquidarse el contrato, dando aplicación al artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, vigente para ese año.
“La dificultad que existía, en vigencia del Decreto 222 de 1983, debido a que no contemplaba un plazo para realizar la liquidación del contrato de obra, hizo que la jurisprudencia de esta corporación definiera el tema de la siguiente manera —sentencia de 30 de agosto de 2001, Rad. 50001-23-31-000-1999-6256-01(16256)—:
“La Sala ha precisado con fundamento en la ley, que el término de caducidad de las acciones contractuales se cuenta a partir de la fecha en que se produce o debió producirse la liquidación del contrato. Así, en sentencia del 8 de junio de 1995, expediente 10.634 señaló: ‘En materia contractual habrá que distinguir los negocios que requieren de una etapa posterior a su vigencia para liquidarlos, de aquellos otros que no necesitan de la misma. En éstos, vale decir, para los cuales no hay etapa posterior a su extinción, cualquier reclamación judicial deberá llevarse a cabo dentro de los dos años siguientes a su fenecimiento. Para los contratos respecto de los cuales se impone el trámite adicional de liquidación, dicho bienio para accionar judicialmente comenzará a contarse desde cuando se concluya el trabajo de liquidación, o desde cuando se agotó el término para liquidarlo sin que se hubiere efectuado, bien sea de manera conjunta por las partes o unilateralmente por la administración...”(22).
“Encuentra la Sala que, en el contrato 010 de 1991, se acordó, en la cláusula 17, que “una vez cumplidas las obligaciones surgidas del presente contrato... se procederá a su liquidación por parte del Fosop mediante actas en las que constarán las respectivas diligencias, las sumas de dinero recibidas por el contratista y las cantidades de obra ejecutadas por él...”
“La jurisprudencia de la Sala se había encargado de señalar como término plausible para que la administración liquidara el contrato el de cuatro meses: dos meses a partir del vencimiento del contrato para que el contratista aportara la documentación requerida para la liquidación y dos para que el trabajo se realizara por mutuo acuerdo. Vencido el último, la administración debía proceder a la liquidación unilateralmente mediante resolución debidamente motivada (sent. ene. 29/88, exp. 3615)(23).
“También ha precisado la Sala que dicho término no es perentorio, vale decir, que pasados ahora 6 meses de haberse vencido el plazo del contrato sin que éste se haya liquidado no se pierde competencia para hacerla. Pueden practicarla los contratantes por mutuo acuerdo o la administración unilateralmente, ya que el fin último es que el contrato se liquide y se definan las prestaciones a cargo de las partes...(24).
“Aplicada la anterior posición jurisprudencial al caso concreto, encuentra la Sala que se debe confirmar la sentencia de primera instancia, pero con la precisión que pasa a hacerse.
“Para el tribunal el cómputo de los términos que hizo para llegar a la conclusión de que había caducado la acción fue el siguiente: A partir de la fecha del recibo de las obras se deben contar 2 meses para intentar la liquidación bilateral del contrato, 2 meses para realizar la liquidación unilateral del contrato y si no se hizo la liquidación en esos plazos, entonces se deben contar desde allí los 2 años para presentar la demanda. En otras palabras, para el tribunal el plazo para intentar la liquidación del contrato es de 4 meses.
“Para la Sala se debe corregir este aspecto de la sentencia, para indicar, en su lugar, que el plazo que estableció la jurisprudencia, para liquidar un contrato regido por el Decreto-Ley 222 de 1983, es de 4 meses para intentar la liquidación bilateral, si lo anterior no se hace la administración cuenta con un plazo de 2 meses para que realice la liquidación unilateral —para un total de 6 meses—, y si esto tampoco se realiza a partir de allí se cuentan los 2 años de caducidad de la acción”.
También señaló la jurisprudencia que aunque el término para adelantar la liquidación no era perentorio, vale decir que bajo esa normatividad no se perdía la competencia para liquidar el contrato a pesar de que hubieren transcurrido los referidos seis (6) meses siguientes al vencimiento del plazo contractual, dicha “facultad subsiste sólo durante los dos años siguientes al vencimiento de esa obligación, que no es otro que el término de caducidad para el ejercicio de la acción contractual”(25).
El Tribunal Administrativo de Antioquia, en la sentencia recurrida, resolvió declarar probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por la parte demandada e inhibirse de examinar las súplicas de la demanda, para lo cual consideró que en tanto las obras contratadas habían sido recibidas por la entidad pública demandada el 17 de marzo de 1986, “el contrato debía liquidarse de común acuerdo a más tardar el 17 de julio de 1986 o unilateralmente el 17 de septiembre del mismo año” y que en tanto el contrato no se liquidó, el contratista disponía de dos años para demandar, contados a partir del 17 de septiembre de 1986.
Dicha decisión fue recurrida en apelación por la parte demandante, en cuanto consideró que los dos años con los cuales contaba el contratista para demandar debían contarse a partir de la ejecutoria de la Resolución 394 de abril 18 de 1989, por medio de la cual la entidad efectuó “un reconocimiento” al contratista, respecto del valor correspondiente por obra adicional.
De conformidad con el Decreto-Ley 222 de 1983, éste resulta ser uno de los contratos que requiere de liquidación, por ser de obra pública, así pues, la Sala contará el término de caducidad desde la fecha límite en la cual el contrato podía ser liquidado por la administración, el cual, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala, era de seis (6) meses que debían contarse desde la terminación del contrato.
En el proceso se encuentra acreditado que las obras contratadas fueron recibidas por la entidad el 17 de marzo de 1986 —prueba 2.1.6—, luego, en esa fecha se entiende terminado el contrato por el cumplimiento del objeto; de acuerdo con lo afirmado anteriormente, el término máximo para liquidar el contrato era de seis (6) meses, los cuales se vencían el día 17 de septiembre de 1986, así pues, el plazo máximo con el cual contaba el contratista para demandar se vencía el 17 de septiembre de 1988; toda vez que la demanda fue presentada el 4 de julio de 1989, la acción se encontraba caducada.
No le asiste razón a la demandante en tanto afirma que el término de caducidad debe contarse desde la ejecutoria de la Resolución 394 de 1989, por cuanto las reclamaciones formuladas por el contratista y las respectivas respuestas de la administración no interrumpen el término de caducidad de la acción, el cual corre para las partes por disposición legal.
Así pues, por las razones expuestas, la Sala confirmará lo decidido por el Tribunal Administrativo a quo.
PRIMERO. CONFIRMAR la Sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, el día dieciocho (18) de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
SEGUNDO. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
(2) ART. 16, Decreto-Ley 222 de 1983. “Son contratos administrativos:
“8. Los de crédito celebrados por la Compañía de Fomento Cinematográfico, Focine.
(3) Consejo de Estado. Sala Contencioso Administrativa. Sección Tercera. Sentencia de diciembre 3 de 2007. Expediente 24.710. C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
(4) ART. 168, Código Contencioso Administrativo: “PRUEBAS ADMISIBLES. En los procesos ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo se aplicarán en cuanto resulten compatibles con las normas de este código, las del procedimiento civil en lo relacionado con la admisibilidad de los medios de prueba, forma de practicarlas y criterios de valoración”.
(6) ART. 253, Código de Procedimiento Civil: “Los documentos se aportarán al proceso originales o en copia. Esta podrá consistir en transcripción o reproducción mecánica del documento”.
(7) Los siguientes documentos fueron aportados en copia simple por el apoderado de la parte demandante:
Documento que en apariencia contiene los “Términos de referencia para la canalización y cobertura de la Quebrada La Bermejala”, los cuales, en apariencia habrían sido elaborados en enero de 1984 por el Departamento Administrativo de Planeación y por la Secretaría de Obras Públicas del municipio de Medellín (fls. 26 a 119, segundo cdno.).
Aparente acta de una reunión que se habría efectuado entre las partes del contrato 065 de 1984 y la interventoría del mismo, el día 24 de enero de 1986, con el supuesto propósito de acordar la realización de algunas reparaciones de la obra, por parte de la sociedad contratista, con el fin de tramitar el pago final del contrato (fl. 71, primer cdno.).
Documento contentivo de una aparente respuesta que el municipio habría dado en julio 2 de 1986, a una reclamación que el contratista le habría formulado el 23 de junio de 1986 (fls. 79 y 80, primer cdno.).
Supuesta acta de la reunión de una comisión nombrada por el Consejo de Gobierno del municipio de Medellín, el día 25 de noviembre de 1986, con el aparente propósito de analizar unas reclamaciones que habrían sido formuladas por el contratista particular (fls. 72 al 78, primer cdno.).
Supuesta comunicación calendada el 12 de julio de 1989, a través de la cual, en apariencia la entidad pública demandada remitió al contratista el acta final del contrato 165 de 1985 (fl. 70, primer cdno.).
(8) ART. 136, Decreto 1 de 1984 (texto original). “CADUCIDAD DE LAS ACCIONES. La de nulidad podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto o después de su publicación, si necesita de este requisito para entrar a regir.
“Las de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día de la publicación, comunicación, notificación o ejecución del acto, según el caso. Si el demandante es una entidad pública, la caducidad será de dos (2) años.
“Sin embargo, cuando se demanden actos que reconozcan prestaciones periódicas la acción podrá proponerse en cualquier tiempo, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
“La de reparación directa y cumplimiento y la de definición de competencias caducarán al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir de la producción del acto o hecho.
“La acción sobre los actos presuntos que resuelvan un recurso podrá interponerse en cualquier tiempo.
“Las de nulidad y las de restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldíos, proferidos por el Incora, caducarán en dos (2) años contados desde la publicación cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria en los demás casos.
“Las relativas a contratos caducarán a los dos (2) años de expedidos los actos u ocurridos los hechos que den lugar a ella.
“Los actos separables distintos del de adjudicación de una licitación sólo serán impugnables jurisdiccionalmente una vez terminado o liquidado el contrato.
“La acción electoral caducará en veinte (20) días contados a partir del siguiente a aquel en el que se verifique el acto por medio del cual se declara la elección o se expida el nombramiento” (resaltado fuera del texto).
(9) Ver, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 15 de octubre de 1999, Expediente 10.929, C.P. Ricardo Hoyos Duque; Sentencia del 13 de julio de 2000, Expediente 12.513, C.P. María Elena Giraldo; Sentencia del 1º de agosto de 2000, Expediente 11.816, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros; Sentencia del 30 de agosto de 2000, Expediente 16.256, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; Sentencia del 22 de febrero de 2001, Expediente 13.682, C.P. Ricardo Hoyos Duque; Sentencia del 16 de septiembre de 2004, Expediente 19.113, C.P. María Elena Giraldo.
(10) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 22 de junio de 1995, Expediente 9965, C.P. Daniel Suárez Hernández.
(11) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto del 8 de junio de 1995, Expediente 10.634, citado en la Sentencia del 22 de junio de 1995, Expediente 9965 del 22 de junio de 1995, C.P. Daniel Suárez Hernández.
(12) “En estos trámites de liquidación, el contratista estará obligado, cuando así se lo exija la entidad contratante, a ampliar la póliza que originalmente hubiere constituido. La naturaleza del contrato en cuestión y, particularmente, las singularidades del proceso de liquidación, permitirán en su momento determinar qué coberturas, dentro de la póliza única demandan ampliación”. Mutis Vanegas, Andrés y Quintero Múnera, Andrés. Los contratos del Estado en la Ley 80 de 1993. Santa Fe de Bogotá: Editorial Temis. 1995, pág. 188.
(13) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de diciembre 4 de 2006. Expediente 15239.
(14) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de agosto 30 de 2001. C.P. Alier Eduardo Enríquez Hernández. Expediente 16256.
(15) Según lo disponen los artículos 70 y 71 de la Ley 80 de 1993, las partes, una vez estipulada la cláusula compromisoria o celebrado el compromiso, pueden someter las distintas diferencias que puedan surgir por razón de la celebración del contrato y de su ejecución, desarrollo, terminación o liquidación, a la decisión de los árbitros.
(16) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de julio 17 de 2003. Expediente 24041. C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.
(17) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de agosto 31 de 2006, Radicado 14287.
(18) Original de la Sentencia en cita: “Entre los modos normales de terminación de los contratos, pueden incluirse: a) el cumplimiento del objeto; b) el vencimiento del plazo extintivo de duración del contrato; y c) el acaecimiento de la condición resolutoria expresa, pactada por las partes.
“Y como modos anormales de terminación del contrato se encuentran: - la desaparición sobreviniente del objeto o imposibilidad de ejecución del objeto contratado; b) la terminación unilateral propiamente dicha; c) la declaratoria de caducidad administrativa del contrato; d) la terminación unilateral del contrato por violación del régimen de inhabilidades o incompatibilidades; e) el desistimiento —o renuncia—, del contratista por la modificación unilateral del contrato en cuantía que afecte más del 20% del valor original del mismo; f) la declaratoria judicial de terminación del contrato; y h) la declaratoria judicial de nulidad del contrato.
“Otra causal de terminación de los contratos, es el mutuo consentimiento de las partes, la cual se ubica en un estadio intermedio, entre los dos modos de terminación antes indicados”.
(19) Original de la Sentencia en cita: “ART. 289: Del contenido de la liquidación. (…) Si no hubiere acuerdo para liquidar un contrato, se tendrá por firme la liquidación presentada por la entidad contratante, la cual se expedirá mediante resolución motivada que estará sujeta a los recursos ordinarios por la vía gubernativa”.
(20) Original de la sentencia en cita: “Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de mayo 11 de 1990, Expediente 5335. M.P. doctor Carlos Betancur Jaramillo”.
(21) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de noviembre 10 de 2005, Radicado 13.748, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.
(22) Original de la Sentencia en cita: “En el mismo sentido ver sentencia de 31 de octubre de 2001. Rad. 25000-23-26-000-1991-7666-01(12278)”.
(23) Original de la sentencia en cita: “La Ley 80 de 1993 recogió esta pauta jurisprudencial al establecer en el artículo 60 que el término para liquidar el contrato debe fijarse ‘en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o la fecha del acuerdo que la disponga’”.
(24) Original de la sentencia en cita: “Sentencia de 16 de agosto de 2001. Rad. 25000-23-26-000-1996-4384-01(14384)”.
(25) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 16 de agosto de 2001. Expediente 14.384, C.P. Ricardo Hoyos Duque.