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Timestamp: 2018-09-19 18:30:47
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EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DERIVADOS
"EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DERIVADOS DEL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA".
Kenia M. Espinosa Velázquez (CV)
El presente trabajo titulado: “El control jurisdiccional de los actos administrativos derivados del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública”, aborda un tema actual, novedoso que reviste de gran significación para el Derecho Administrativo cubano. A través del mismo se exponen las causas que han dado lugar en países del área europea a la conformación de la potestad sancionadora de la Administración Pública y del Derecho Administrativo, a partir de lo cual se analiza cómo ha tenido lugar dicho proceso en nuestro país. De igual forma se hace alusión a los elementos que ilustran el contexto actual en el que se ejerce la potestad sancionadora de la Administración Pública y a los diferentes cuerpos legales que legitiman dicho actuar. Asimismo se analiza la importancia que posee el control jurisdiccional de los actos administrativos sancionadores de la Administración, a fin de garantizar la seguridad jurídica del ciudadano y la justicia social -lo que deviene en objetivo central de esta ponencia- máxime cuando es constatable la progresiva expansión de sus poderes y sus atribuciones, y cuando a partir de su actuación pudieran verse quebrantados derechos legítimamente reconocidos a favor de los ciudadanos.
Palabras claves: Administración Pública, potestad sancionadora, contravenciones, control jurisdiccional, acto administrativo.
Espinosa Velázquez, K.: "El control jurisdiccional de los actos administrativos derivados del ejercicio de la potestad sancionadora de la administración pública", en Contribuciones a las Ciencias Sociales, Julio 2012, www.eumed.net/rev/cccss/21/
La potestad sancionadora de la Administración Pública y el Derecho Administrativo Sancionador. Breve referencia a sus pautas históricas.
La potestad sancionadora de la Administración Pública ha sido concebida como un poder de actuación1 legalmente atribuido, en virtud del cual el referido ente puede imponer sanciones por las transgresiones del ordenamiento jurídico previamente tipificadas como infracción administrativa por una norma2 . Su origen y desarrollo, se justifica a partir de múltiples causas, las cuales, en su mayor parte, se hacen corresponder con los diferentes momentos que señalan la evolución histórica del Estado. No obstante, paralelo a las transformaciones a que ha estado sujeto el mismo, o como derivación de dicho proceso, han tenido lugar un conjunto de acontecimientos que, de igual modo, se han convertido en marco propicio para la consolidación de esta potestad punitiva.
Hasta nuestros días el Estado ha sido depositario de tres esenciales funciones: la función legislativa, la ejecutiva y la judicial –aunque no son las únicas que ejerce en la actualidad-; pero no siempre, como acontece en el presente, estas funciones estuvieron encargadas a órganos debidamente diferenciados que hicieran posible su adecuado ejercicio. Un pasaje por épocas anteriores, nos ilustra como en el Estado absoluto, todas estas funciones -o poderes como así se concebían- se encontraban concentradas en la figura del monarca. Una misma autoridad, a la vez que fungía como creadora de normas y ejecutora de ellas, poseía la facultad de sancionar los comportamientos contrarios a las disposiciones contenidas en estas, adquiriendo así la triple denominación de órgano legislativo, ejecutivo y judicial.
Los inconvenientes que ello trajo consigo, producto al entrelazamiento y confusión de funciones a que dio lugar, desencadenó en el orden doctrinal un conjunto de planteamientos, los cuales, enfocados en la idea de la necesaria división de poderes que debía existir en el Estado 3, hicieron de Montesquieu 4 su principal exponente. Estos hechos condujeron con posterioridad -salvo algunas excepciones- a la delimitación de los poderes anteriormente establecidos y con ello, su atribución específica a determinados órganos. A partir de entonces, el poder de legislar, el de ejecutar y el de sancionar, quedarían residiendo en entes debidamente diferenciados y delimitados.
Con independencia de que en los órganos judiciales quedó centralizada la facultad sancionadora del Estado, los hechos que acaecieron en lo sucesivo -tomemos como punto de referencia los albores del siglo XVIII- y otros que se venían gestando tiempos atrás, impidieron el mantenimiento de esta atribución de manera exclusiva en dichos órganos. Entes carentes de tal naturaleza, también sobrevinieron en ostentadores de facultades sancionadoras, y ello, debido a las diferentes interpretaciones que le fueron dadas a este principio constitucional revolucionario.
Como consecuencia inmediata de esta realidad, durante el siglo XIX siguieron los países europeos5 vías muy diversas a la hora de regular la potestad sancionadora de sus Administraciones Públicas. En Francia y Alemania por ejemplo, se procedió a una radical jurisdiccionalización de la potestad sancionadora en cuanto que su ejercicio fue encomendado, con ligerísimas excepciones, a los Tribunales, mientras que en otros países, como Suiza, Austria y España, el mismo principio de la separación constitucional de poderes en modo alguno impidió a la Administración ser titular de una potestad sancionadora propia6 .
En estos últimos países, el desarrollo de la potestad punitiva de la Administración Pública ha estado en estrecha relación además con la evolución asumida por el Estado, cuya más reciente transformación la encontramos en el tránsito del modelo de Estado Liberal al Social y Democrático de Derecho. Con la adopción de este nuevo modelo, el Estado ha venido a desempeñar en la sociedad variadas y abarcadoras funciones, por lo que su presencia en la vida y en las relaciones de los ciudadanos se ha hecho cada vez más latente y dentro de él, específicamente, la de la Administración Pública.
Teniendo en cuenta que en cada Estado corresponde al referido ente la realización de la función administrativa de aquel y junto a esta, la de un conjunto de actividades y tareas inherentes al interés general que aseguran su cumplimiento, tales como: la protección de la seguridad ciudadana; la proporción a los ciudadanos, directamente o en colaboración con la iniciativa privada y las organizaciones sociales, de una serie de servicios públicos de carácter cívico social y de solidaridad, entre ellos la sanidad, la enseñanza, la seguridad social, la asistencia a personas con dificultades; la defensa de los bienes colectivos entre los que hay que incluir señaladamente la tutela del medio ambiente y del patrimonio histórico, y la administración de los bienes de dominio público-agua, costas-; la construcción y mantenimiento de las infraestructuras públicas –red viaria y ferroviaria, puertos y aeropuertos, obras hidráulicas, etc.-; el apoyo y promoción del desarrollo de los distintos sectores económicos; garantizar el funcionamiento y acceso a los servicios económicos de interés general -energía, transporte, telecomunicaciones, correos-7 , por solo citar algunas, es más que justificada su presencia en la vida social. Lo es doblemente si se tiene en cuenta que no siempre los intereses imperantes en una determinada sociedad, se prolongan de manera invariable en el tiempo, pues en la misma medida en que la sociedad se transforma, se desarrolla, también cambian sus intereses e incluso se incrementan. Ante esta realidad, es lógico que los marcos en los cuales se encierra el actuar de la Administración Pública se amplíen, lo que al propio tiempo exige de la misma, el estar dotada de un conjunto de medios que permitan el logro efectivo de sus fines, dentro de los cuales no escapan los de sancionar 8. Y así aconteció en el orden práctico.
La progresiva expansión de la Administración Pública en diversos sectores de la sociedad durante el siglo XIX, condujo a su favor, a la atribución paulatina de diferentes potestades: la organizatoria, la reglamentaria, la expropiatoria y unido a estas, la sancionadora. Las complejas actividades a desarrollar, los múltiples fines a cumplir y la necesidad de enfrentar las conductas contrarias a los intereses que la Administración Pública debía defender, exigieron que esta, además de contar con facultades que permitieran ordenar y gestionar determinados ámbitos de la vida social y en aras de lograr el cumplimiento eficaz de estas funciones, deviniera en depositaria de parte del poder punitivo de Estado 9. De este modo la Administración fue capaz de conservar, y lo ha sido hasta nuestros días, una amplia potestad sancionadora, cuyos contornos se han ido ensanchando, a la par del ininterrumpido desarrollo experimentado por aquella.
A diferencia de lo acontecido en estos países -Suiza, Austria y España-, en aquellos donde el principio de la tripartición de poderes condujo a la judialización del sistema punitivo -Francia, Alemania e Italia-, tuvieron lugar otros acontecimientos que, sumados a los anteriores, también propiciaron la gestación de una potestad sancionadora de la Administración Pública. Al ser los tribunales los órganos en los que quedó monopolizado el poder sancionador del Estado y el Derecho Penal la rama a través de la cual se ejercía, éste hubo de pronunciarse en relación a los múltiples sectores de la sociedad, pues solo a través suyo podían enfrentarse los innumerables comportamientos ilícitos que se producían en estos y en relación a los cuales no constaban ni entes, ni disposiciones legales específicas separados de los tribunales y de las leyes penales que propiciaran su enfrentamiento. Se produjo así una proliferación de la legislación penal especial que, como bien señala Blanca Lozano, condujo a una «hipertrofia del Derecho Penal», con las consecuencias negativas de un debilitamiento de la prevención general por el excesivo uso de la sanción penal y de una sobrecarga de trabajo del aparato judicial que, saturado de procesos penales, muchos de ellos de escasa relevancia social, se encontraba incapacitado para perseguir con eficacia y rapidez los delitos más graves10 .
Ante la imposibilidad de los órganos judiciales para enfrentar cada una de las infracciones que se producían en la sociedad, ya debido al incremento cuantitativo de éstas, al reducido número de operadores con los que contaban dichos órganos para poder llevar a cabo la represión de las referidas infracciones o a la rigidez del sistema que impedía su rápida adaptación a las nuevas situaciones que se venían produciendo en la sociedad y que por consiguiente, generaban lentas respuestas contrario a las soluciones inmediatas que la ciudadanía exigía, se impuso la necesidad de llevar a cabo la despenalización de las conductas delictivas de menor relevancia social, cuya represión fue encomendada a la Administración Pública y para lo cual se procedió a la creación ex novo de un sistema punitivo que armonizara los principios de eficacia y de respeto de las garantías individuales en la punición de estos ilícitos11 . En virtud de este proceso despenalizador, se atribuyó a la Administración Pública, de entre el conjunto de infracciones reguladas por la normativa penal, la punición de aquellas de menor significación para la sociedad, mientras quedó reservada a los órganos judiciales, la represión de aquellas otras que laceraban bienes jurídicos de gran trascendencia.
Este proceso de despenalización de infracciones hubo de extenderse durante largo período de tiempo, hasta el punto de que todavía hoy, cuando han transcurrido más de doscientos años desde que diera inicio, es posible encontrar en relación al mismo algunas manifestaciones; a la vez que se ha hecho acompañar de otro proceso que contrario a sus finalidades, se dirige a la repenalización de aquellas conductas que tienen una importante incidencia en materia de economía y medioambiente, respecto a las cuales se ha incrementado la conciencia social de la necesidad de su represión. Justificado en la existencia de ambos procesos -estrechamente relacionados con las tendencias que marcan el desarrollo del Derecho Penal-, se ha sostenido el criterio de que la evolución de la potestad sancionadora de la Administración Pública en los países a los cuales nos venimos refiriendo, ha sido el resultado de un continuo proceso de trasvase de infracciones entre el ámbito penal y el administrativo que se ha desarrollado desde la Revolución Francesa del año 1789 y que continúa en la actualidad.
Lo significativo de cada una de las ideas expuestas, más allá de permitir el análisis de las causas que motivaron la aparición de la potestad punitiva de la Administración en países del área europea y la precisión del momento en que comienza a admitirse su existencia (entre los siglos XIX y XX), radica en reconocer que junto a su conformación y estrechamente relacionado a ésta, ha tenido lugar la de un Derecho Administrativo Sancionador, y con él, la configuración de un sistema punitivo que ha sido capaz de despertar en la doctrina, numerosas polémicas.
II) Presupuestos históricos del Derecho Administrativo Sancionador en Cuba.
Los móviles que condujeron a la paulatina formación del Derecho Administrativo Sancionador en países del área europea, no han sido los mismos para el caso Cuba, aunque podamos encontrar en estos países su punto partida; y ello se debe a la distinta realidad económica, política, social y jurídica que los ha caracterizado. Nuestro archipiélago, ha sido heredero de los legados dejados por la metrópoli española desde la época de la colonia, por lo que desde ella -tomadas a su vez de Francia- fueron trascoladas a Cuba diversas instituciones jurídicas y copiadas, con leves o nulas variaciones, algunas de sus construcciones en el orden normativo. Un breve repaso por las principales disposiciones jurídicas que rigieron en nuestro país en aquel período y las que posteriormente le fueron añadidas, permite corroborar tal consideración, a la vez que nos devela someros antecedentes del Derecho Administrativo Sancionador en Cuba.
El primer cuerpo normativo de gran trascendencia12 , a partir del cual se aprecian asomos del Derecho Administrativo Sancionador en nuestro país, lo constituye el Código Penal español del año 1870, hecho extensivo a Cuba por Real Decreto de 23 de mayo de 1879. Es concebido de tal manera, no por constituir el primer cuerpo legal que se haya emitido, pues constan con anterioridad al mismo, disposiciones jurídicas en materia administrativa -Ley de 6 de julio de 1859 (Ley de Minas), Reglamento de 9 de julio de 1859 (sobre establecimientos insalubres, peligroso e incómodos), Ley de Orden Público de 23 de abril de 23 de abril de 1870, por solo citar algunos ejemplos 13- en las que también se advierten, respecto aquel, algunos antecedentes; sino porque en comparación con las anteriores, este ha tenido una repercusión jurídica y social más fuerte.
Al interior del presente Código, conformando su contenido, se encontraban regulados además de una pluralidad de delitos, determinadas faltas, concibiéndose ambas categorías como acciones y omisiones voluntarias penadas por ley14 . Estas últimas, entendidas como infracciones a las que la ley señala penas leves15 , conformaban el Libro Tercero del propio texto legal, denominado a tales efectos, "De las faltas y sus penas". Instituidas en diferentes títulos, cuatro eran los tipos de faltas preceptuadas: las faltas contra el orden público; las faltas contra los intereses generales y régimen de las poblaciones; las faltas contra las personas y las faltas contra la propiedad; para cada una de las cuales quedaban previstas sus respectivas sanciones, las que oscilaban entre las penas de multa, reprensión o arresto por períodos cortos de tiempo 16.
Lo significativo de que en este cuerpo normativo además de delitos se regularan faltas y se establecieran respecto a los mismos elementos de distinción, señalaba uno de los primeros pasos que luego tributarían a la configuración del Derecho Administrativo Sancionador cubano. Aún cuando no se hacía alusión a la Administración Pública como ente facultado para imponer sanciones por las faltas establecidas, ni se admitían estas como producidas en algún ámbito concerniente a la Administración; se reconocía, al menos, la existencia de una institución diferente a la de delito, sancionable con penas diferentes a las previstas para este y hasta de menor magnitud, que ameritaba incluso un tratamiento diferente de lo penal. Pero ello no hubo de concretarse en la práctica sino años más tarde. No obstante, fue suficiente su regulación jurídica para que luego fuera tenida en cuenta.
Durante el período en que el Código Penal español del año 1870 mantuvo su validez, se emitieron en nuestro país todo un conjunto de Órdenes Ministeriales, Reglamentos, Leyes, Decretos-Leyes y Decretos, tocantes a múltiples aspectos como: la pesca, la caza y los montes; la aduana, la construcción de obras públicas, la sanidad local y vegetal; el servicio público de transporte y el uso de los bienes de dominio público 17, en relación a los cuales -además de existir pronunciamientos de índole general- se preveían multas por la comisión de determinadas infracciones 18. Con esto, de un modo más concreto, se hacían notar nuevos indicios del Derecho Administrativo Sancionador. De una parte, porque estas disposiciones legales versaban sobre materias propias del Derecho Administrativo y no referentes a otras ramas del ordenamiento jurídico; y de otra, porque en ellas se encontraran previstas determinadas sanciones, expresadas esencialmente en multas, cuya imposición no tenía lugar por la comisión de delitos sino por la de infracciones; a lo que se añadía el hecho de que en su generalidad, estas disposiciones emanaban de Administraciones Públicas.
El Código Penal español de 1870, puso fin a su vigencia con la entrada en vigor en el año 1936 del Código de Defensa Social, así como toda su legislación complementaria. Organizado en cuatro libros, en el tercero de ellos quedaba regulado lo referente a las contravenciones -institución jurídico-penal que sustituyó a las denominadas faltas del Derecho anterior19 -. Su redacción estuvo motivada esencialmente por dos razones, una, en las diferencias constatables entre faltas y contravenciones, que exigía en el orden legislativo una reorientación en su tratamiento; la otra, en la necesidad de unificar o uniformar las sanciones establecidas por leyes especiales 20.
Respaldadas en estas ideas, se incluyen en el Libro III del Código de Defensa Social, aquellas infracciones que atacan primordialmente ciertos preceptos o disposiciones dictadas para la mejor organización social, que afectan condiciones de existencia individual o social no esenciales o de carácter secundario dañinas en mínimo grado o llevadas a cabo sin la marcada intención de causar un daño al efectuarlas y que se castigan primordialmente a fin de prevenir posibles males, clasificando así dichas contravenciones: contra el Orden Público; contra el Régimen Seguridad de las poblaciones; contra las buenas costumbres y el decoro público; contra las prescripciones sanitarias; contra las Leyes del trabajo; contra la integridad personal; contra el derecho de propiedad y contra las disposiciones de carácter administrativo21 .
Lo característico de los preceptos en que se encontraban reguladas las contravenciones enunciadas, era su reiterada remisión a otras disposiciones jurídicas -figuraban así Leyes, Decretos, Decretos-Leyes, Reglamentos, convertidas todas en su complemento22 -, por lo que no era difícil advertir que se trataban de normas penales en blanco. Asimismo, más allá de constituir preceptos sancionadores de hechos concretos, se dirigían a evitar la producción de daños y peligros. En correspondencia con ello, aún cuando las referidas contravenciones no constituían hasta ese momento parte integrante de un Derecho Administrativo Sancionador debidamente conformado, lo cierto es que se hacía notar desde ese entonces uno de los caracteres que a este le atribuiría Alejandro Nieto, quien hubo de considerarlo como un Derecho de riesgos23 .
Si bien el Código de Defensa Social, como señalábamos anteriormente, estaba dirigido a unificar e incluso uniformar las sanciones establecidas por leyes especiales, dándole carácter judicial al procedimiento sancionador y sustrayéndolo de la jurisdicción administrativa al cual estaban sometidos anteriormente24 ; ello no impidió que durante su vigencia, nuevas disposiciones jurídicas fueran emitidas. Ya expresadas en Leyes-Decretos, Decretos, Resoluciones, Circulares o Acuerdos, referidas a la sanidad, a los servicios públicos de transporte, acueducto y electricidad; a la caza, la pesca, la hacienda pública, el orden público o el sistema de aduanas, por solo citar algunas, quedaron reguladas en ellas diversidad de aspectos. Algunas devinieron en contentivas de determinados reglamentos25 , otras por su parte, llegaron a establecer determinadas prohibiciones26 . Sin embargo, entre el conjunto de disposiciones legales adoptadas, encontramos aquellas otras que anunciaban nuevos indicios del Derecho Administrativo Sancionador y de la potestad sancionadora de la Administración Pública en nuestro país.
Teniendo en cuenta que algunas de dichas disposiciones, contenían expresas habilitaciones sancionadoras a favor de entes ajenos a los órganos judiciales -destáquese aquí Directores de Ministerios o entidades y Ministros- 27; que se establecían en las mismas reglas para la tramitación de expedientes por infracciones de disposiciones legales o reglamentarias de carácter social 28; que algunas hasta se pronunciaban sobre la amnistía de delitos y contravenciones, correcciones disciplinarias o gubernativas impuestas, era evidente que en el ámbito penal, pero sobre todo en el administrativo, venían produciéndose importantes cambios que alejaban toda posibilidad de mantener exclusivamente en órganos judiciales el poder de sancionar.
La protección de los bienes de nuestra sociedad socialista, se fue adecuando paulatinamente a fórmulas muchos más prácticas y más humanas, dejando a la consideración de los tribunales de lo penal aquellas cuestiones altamente lesivas a la sociedad y al ser humano y dándole un tratamiento administrativo a las que carecían realmente de peligrosidad social por la escasa entidad de sus consecuencias y las condiciones personales de su autor; de acuerdo con la definición socialista de lo que debía ser o no delito y ello obedecía a que a medida que se iba consolidando la Revolución, los bienes e intereses a tutelar venían variando e influyendo en los mecanismos a utilizar para tutelarlos, teniendo en cuenta el factor humano 29.
De este modo, con posterioridad al triunfo de la Revolución fueron dictadas en nuestro país disposiciones legales que reconocían determinadas conductas infractoras fuera de la legislación penal y de todo tratamiento sobre la base de la técnica penal, entre las que se encontraban: la Ley 1059, de 27 de septiembre de 1962, que corregía administrativamente, sin intervención de los tribunales, las violaciones sobre licencias, autorizaciones o permisos de circulación relacionados con el transporte motorizado de carga o pasaje; la Ley 1278, de 11 de septiembre de 1974 modificativa de la Ley 1234, de 15 de junio de 1971 sobre “Régimen de Carné de Identidad y Registro de Direcciones”; la Ley 1279, de 9 de octubre de 1974, “Ley de Registros Pecuarios y Razas Puras”; la Ley 1312, de 29 de septiembre de 1976 “Ley de Migración” y la Ley 1313, de 29 de septiembre de 1976 “Ley de Extranjería”, con iguales soluciones30 .
La existencia de normas penales que resultaban incongruentes con el desarrollo económico, político y social que se venía produciendo en el país, a pesar de las modificaciones introducidas en ellas desde el triunfo revolucionario de 1959 31, exigieron la necesidad de adoptar un nuevo Código Penal acorde con los ideales de Estado Socialista, que desde la Constitución cubana de 1976 se comenzó a gestar en el país 32. Por ello, en sustitución del Código de Defensa Social que regía en Cuba desde el año 1936, se promulga, bajo la denominación de Ley 21 de 15 de febrero de 1979, un nuevo Código Penal.
En comparación con el cuerpo normativo que le precedió, además de los nuevos aspectos que en él se introdujeron, recogiendo el sentir de nuestro pueblo y el pensamiento de nuestros dirigentes sobre la necesidad y conveniencia de sustraer de la esfera penal determinadas conductas para su tratamiento en la vía administrativa33 , de su contenido quedó eliminado lo relativo a las contravenciones, pasando a ser consideradas, en algunos casos, delitos leves y en otros, infracciones que la legislación no penal sanciona con multas administrativas34 . Respecto a estas últimas y como resultado de la exclusión de que fueron objeto en el Código Penal de 1979, bajo el nombre “Sobre las infracciones administrativas”, comienza a regir en nuestro país el Decreto-Ley 27 de 27 de octubre de 1979.
El nuevo régimen legal, calificado por Gómez Treto “ reflejo del cambio jurídico más radical dado en Cuba con respecto a esta materia de las violaciones leves de la legalidad” 35, en tanto reguló por primera vez las llamadas infracciones administrativas -transformando en estas algunas de las antiguas contravenciones penales-, figuró como portador de un conjunto de infracciones administrativas concernientes al orden público, la seguridad general, el ornato de las poblaciones, la salud y la propiedad; definiendo como tales “las acciones y omisiones que, no constituyendo delitos, lesionan levemente dichos ámbitos”36 . Conjuntamente con estas, quedaron instituidas para los casos en que se produjeran, las respectivas sanciones a imponer, los entes encargados de su imposición y ejecución, el procedimiento a seguir para ello, así como la posibilidad de interponer recurso ante las inconformidades que tuvieran lugar37 .
El Decreto Ley 27 reproducía gran parte de las contravenciones del derogado Código de Defensa Social. La diferencia fundamental consistía en que no se instituyó la sanción de privación de libertad admitida por algunas contravenciones por el legislador del Código de Defensa Social; y que dada la lenidad de las sanciones pecuniarias que establecía, el procedimiento para imponerlas quedó sustraído del sistema judicial y atribuido a órganos administrativos de inspección y de policía38 . Los inconvenientes que en el orden práctico imprimió el procedimiento establecido en el Decreto-Ley 27 de 1979 para la aplicación y el correspondiente cumplimiento de las sanciones impuestas, unido a los que se advertía podrían derivar de la implantación de diversos tipos de procedimientos destinados a sancionar las acciones u omisiones resultantes de la infracción de las normas atinentes a la protección del medio ambiente y el uso racional de los recursos naturales39 , al amparo de lo establecido en la Ley 33 de 1981 y su legislación complementaria 40; motivó la conveniencia de instrumentar un procedimiento más adecuado, generalizador de su ámbito de aplicación y atemperado a la estructura y funcionamiento de los órganos y organismos del Estado 41. Bajo esta premisa, se erigió como documento rector en materia de infracciones administrativas, el Decreto-Ley 80 de 28 de marzo de 1979 42.
Caracterizado por lo genérico de los contenidos establecidos en sus normas, quedaron regulados en este Decreto-Ley, de manera precisa, los postulados básicos sobre los cuales, sin importar el ámbito en el que se encontraran enmarcadas, las infracciones administrativas cobrarían cuerpo y vida. En correspondencia con lo anterior, este cuerpo legal incluyó dentro de su contenido una nueva y más completa definición de infracción administrativa, concibiendo por tal “la violación de las normas y disposiciones legales de carácter administrativo definidas en la legislación, no constitutiva de delito, resultante de la acción u omisión de persona natural o jurídica, y por la comisión de la cual, por sí o por otro, se responderá administrativamente” 43. Respecto a ella también hubo de dejar consignado el diferente carácter, personal o institucional que podría tener, atendiendo al ente del cual dimanara, bien se tratara de una persona natural o de dirigentes de entidades estatales o sociales o cualquier otra persona jurídica; las posibles sanciones a imponer por su comisión; las autoridades facultadas para su aplicación y ejecución -entre los que figuraba inspectores estatales, dirigentes y funcionarios de los organismos de la Administración del Estado, los miembros de la Policía Nacional Revolucionaria y demás miembros del Ministerio del Interior que expresamente se encontraran autorizados-; el procedimiento a seguir a tal fin; así como la forma en que debían proceder dichos entes ante el incumplimiento de la obligación derivada de la sanción impuesta y los posibles recursos a interponer en caso de inconformidad 44.
Se constataba así una gran similitud entre los Decretos-Leyes 27 y 80 de los años 1979 y 1984 respectivamente, pero con la salvedad de que en este último, no era objeto de tratamiento jurídico ni la tipificación de las conductas sancionables, ni las cuantías de las multas a imponer correlativas a ellas, encomendándose su regulación al Consejo de Ministros a través de los diferentes cuerpos normativos que por él, a tales efectos, serían emitidos, teniendo siempre en cuenta, la rama, subrama o actividad a la cual respondía 45. En virtud de esta habilitación legal, el Decreto 123 de 29 de marzo de 1984 sobre “Infracciones contra el ornato público, la higiene y otras actividades”, se erigió en el primer cuerpo legal que vendría a complementar el Decreto-Ley 80 de 198446 ; con posterioridad al cual, toda una producción legislativa en materia de infracciones administrativas comenzó a tener lugar.
Transcurridos ocho años desde la promulgación del Código Penal del año 1979, otro sería el entorno reinante a su alrededor, por cuanto las razones que motivaron su entrada en vigor, no permanecieron inmutables. Nuevas políticas criminales comenzaron a tomar auge en el ámbito del Derecho Penal, conducentes a reducir los marcos de su aplicación, lo que de conformidad con el progreso experimentado en la implementación de distintas vías para hacer frente a las perturbaciones de la legalidad, se convirtieron en la nota inspiradora a los fines de adoptar un nuevo Código Penal coherente con dichos acontecimientos. Se estableció así la Ley 62 de 29 de diciembre de 1987, derogatoria de la Ley 21 de 25 de febrero de 1979.
El nuevo Código Penal instituido, redujo varios de los marcos penales sancionadores47 que hasta ese momento regían para Cuba -algunos de los cuales contaban con penas muy altas y llegaban a prever incluso la pena de muerte- y destipificó como delitos, aquellas conductas leves que bien podían ser objeto de tratamiento no penal48 . Las referidas conductas no permanecieron desamparadas, fueron acogidas en el interior de las normas que pasarían a integrar el Decreto-Ley 99 de 25 de diciembre de 1987, “De las Contravenciones personales”; con cuya promulgación, Cuba se dotaría a sí misma, de un importante cuerpo legal en materia administrativa sancionadora.
La propuesta de emisión del presente Decreto-Ley, no estuvo justificada exclusivamente en la necesidad de instrumentar un cuerpo legal en el que constaran los delitos destipificados con la puesta en vigor del nuevo Código Penal cubano y a partir del cual pudiera darse a los mismos un tratamiento similar al que el Decreto-Ley 80 de 1984 otorgaba a las infracciones administrativas; sino en propiciarnos una legislación a través del cual se asegurara el debido cumplimiento de las medidas administrativas impuestas. Por esa razón, se consideró prudente separar en diferentes disposiciones legales, las violaciones no delictivas o contravenciones cometidas por personas jurídicas, de las contravenciones personales 49 -las cuales aparecían reguladas de conjunto en el Decreto-Ley 80 de 1979-, simplificando aún más, los aspectos a tratar por una u otra y contribuyendo con ello a su mayor efectividad50 . Así las cosas, con la instauración del Decreto-Ley 99 del año 1987, no solo quedaron simplificados muchos de los aspectos contenidos en el cuerpo legal que le antecedió y al cual vino a sustituir íntegramente, sino que en reemplazo de la categoría “infracción administrativa” en aquel establecida, instituyó el de contravención, definiendo por tal “la infracción de las normas o disposiciones legales que carecen de peligrosidad social por la escasa entidad de sus resultados”, concepto que hasta hoy ha permanecido vigente.
Dando cumplimiento a lo dispuesto en el apartado primero de la Disposición Final Primera del Decreto-Ley 9951 , se promulga el Decreto-Ley 141 de 24 de marzo de 1988, relativo a las Contravenciones del Orden Interior. Entre las contravenciones que este Decreto-Ley regulaba, se hallaban las referentes al orden público, a la seguridad colectiva, al régimen de propiedad, a la economía nacional, al régimen de protección contra incendios, del carné de identidad y de licencia de conducción; para las cuales quedaban establecidos sus respectivas sanciones y los entes facultados para imponerlas. De ese modo, una nueva disposición legal indicaba la existencia en Cuba de una potestad sancionadora de la Administración Pública y junto a ella, la de Derecho Administrativo Sancionador.
Con posterioridad a la promulgación de este Decreto-Ley, toda una producción legislativa tuvo lugar en materia de contravenciones, influenciada por las transformaciones que en el orden económico y social comenzaban a producirse en el país. Tales fueron los cambios y tal su repercusión, que comenzaron a emitirse en el territorio nacional un gran número de Decretos-Leyes y Decretos reguladores de contravenciones52 ; a partir de los cuales se darían apertura a una nueva etapa del desarrollo del Derecho Administrativo Sancionador en el país, que iniciaría en los años noventa y se extendería hasta nuestros días.
Como resultado de este amplio proceso de emisión de disposiciones legales en materia de contravenciones, la Administración Pública cubana fue consolidando paulatinamente su potestad sancionadora, fue apropiándose de nuevos y más amplios espacios en los cuales ejercer dicho poder y fue nutriéndose a su vez, de importantes cuerpos normativos en los que aquella, hubo de encontrar abrigo. Aún con su carácter disperso y su falta de sistematicidad, Cuba logró de esta manera conferirse, a sí misma, un Derecho Administrativo Sancionador, que si bien no ha alcanzado un desarrollo equiparable al de los países europeos anteriormente analizados, ha servido de base para la gestación y proliferación de una nueva e importante manifestación del ius puniendi Estado.
III) Actualidad de la potestad sancionadora de la Administración Pública y del Derecho Administrativo Sancionador en Cuba.
El surgimiento y desarrollo de la potestad sancionadora de la Administración Pública y del Derecho Administrativo Sancionador en nuestro país, como se ha hecho notar, ha tenido lugar en virtud de diferentes causas. Algunas de ellas derivan de la repercusión de modernas tendencias del Derecho Penal dentro del ordenamiento jurídico cubano; mientras otras, encuentran su razón de ser en las transformaciones económicas y sociales producidas en la sociedad o en el progresivo desarrollo alcanzado por la Administración Pública. En correspondencia con estas causas, el Derecho Administrativo Sancionador y la potestad sancionadora de la Administración Pública se nos presentan, en la actualidad, manifestados de disímiles formas y en diversidad de ámbitos.
Si se tienen en cuenta los diferentes espacios donde la Administración Pública ha sido capaz de desplegar su función y por consiguiente, ejercer algunas de sus potestades -destáquense aquí la potestad sancionadora y la disciplinaria-, es perceptible como, junto a estas últimas, el Derecho Administrativo Sancionador se materializa a través de un número considerable de disposiciones legales; las que expresadas en Leyes, Decretos-Leyes o sencillamente Decretos, regulan pluralidad de contravenciones que, o bien se agotan en el plano interno de la Administración Pública o traspasan dicho plano. Pero hasta aquí solo se advierte una de las formas -la más trascendental- en que se hallan expresados la potestad punitiva de la Administración y el Derecho Administrativo Sancionador cubano. Otro de los aspectos que marca con gran vehemencia el contexto en el cual se desenvuelve la potestad sancionadora de la Administración Pública, no así el Derecho Administrativo Sancionador por no constituir parte integrante del mismo sino del Derecho Penal como rama ordenadora, y que deriva precisamente de tendencias minimalistas de este, lo constituye la variante establecida en el apartado 8.3 del Código Penal vigente.
La inclusión del apartado 3 al artículo 8 del Código Penal, es una modificación introducida por el legislador, que obedece precisamente a una política de despenalización. Esta alternativa tiene su antecedente en el artículo 342, apartado 2, de la Ley 62 de 1987; y se pone en vigor mediante el artículo 1 del Decreto Ley 175, de 17 de junio de 1997, que quedó redactado como sigue: “En aquellos delitos en que el límite máximo de la sanción aplicable no exceda de un año de privación de libertad, o de multa no superior a trescientas cuotas o ambas, la autoridad actuante está facultada para, en lugar de remitir el conocimiento del hecho al Tribunal, imponer al infractor una multa administrativa, siempre que en la comisión del hecho se evidencie escasa peligrosidad social, tanto por las condiciones personales del infractor como por las características y consecuencias del hecho” 53.
Lo primero que destaca cuando se procede a la lectura del citado precepto legal, el cual constituye en sí mismo un principio de oportunidad reglada, es que la potestad sancionadora de la Administración Pública entra a tomar parte, no en virtud de conductas previamente tipificadas en ley como contravención administrativa o delito que dada sus características, amerita ser tratado por un orden legal diferente al habitualmente utilizado cuando se producen y concurren todas las circunstancias que hacen posible corroborar su existencia, sino en razón de sanciones preestablecidas de reducida dimensión -señaladas solo para determinados delitos y en razón de determinadas circunstancias-, que hacen de su aplicación más pertinente en relación a la vía penal54 .
Si se acude nuevamente al análisis del citado precepto legal, pero esta vez se contrasta su contenido con lo establecido en la normativa penal, es constatable como esta alternativa arrastra tras sí, toda una pluralidad de delitos que se enmarcan en las denominaciones genéricas siguientes: delitos contra la Administración y la Jurisdicción; delitos contra la seguridad del tránsito en la vía pública; delitos contra la salud pública; delitos contra el orden público; delitos contra la economía nacional; delitos contra el patrimonio cultural; delitos contra la fe pública; delitos contra la vida y la integridad corporal; delitos contra los derechos individuales; delitos contra los derechos laborales; delitos contra el normal desarrollo de las relaciones sexuales, la infancia y la juventud; delitos contra el honor y delitos contra los derechos patrimoniales.
Cuando se analiza lo dispuesto por el legislador respecto a cada uno de los delitos que integran los grupos de ilícitos penales anteriormente establecidos, se aprecia, en comparación con otros delitos, como su connotación social es menos trascendente. Ello no significa que estemos negando su significación, sino que reconociendo la que poseen para el mantenimiento y preservación de las relaciones sociales, se haga notar como los efectos que derivan de su comisión, no son lo suficientemente gravosos y perjudiciales para con la sociedad en su conjunto, o para aquel que en sentido específico resulte lesionado. De tal manera que, evitando una respuesta penal a los mismos, por todos los inconvenientes que acarrea la imposición de una pena privativa de libertad aún cuando sea de corta duración, puedan encontrar resguardo en otro régimen legal menos lesivo que este y tal vez hasta más efectivo, si llegara darse alcance a la referida finalidad55 .
No cabe dudas de que la alternativa contenida en el artículo 8.3 de nuestra ley penal sustantiva, dota en la actualidad a la potestad sancionadora de la Administración Pública de nuevos ámbitos de actuación, además de aquellos que por su propia naturaleza le vienen encomendados por ley. Sin embargo, no constituye esta variante el único elemento a partir del cual se ilustra el contexto actual en el que se desenvuelve la potestad sancionadora de la Administración.
Como expresamos con anterioridad, el Derecho Administrativo Sancionador cubano se informa a partir de un conjunto de disposiciones legales relativas a ámbitos contravencionales diversos. De ahí que influenciado por estas, pueda hallarse al poder punitivo de la Administración Pública manifestado de formas diferentes a la enunciada; ello, teniendo en cuenta la divergente naturaleza de los cuerpos legales que en cada caso lo rigen, las múltiples materias sobre las cuales recae y la diversidad de entes facultados, de acuerdo a lo establecido previamente en Ley, para ejercerlo. En correspondencia con lo anterior, nuevos elementos ponen al descubierto la realidad que circunda a nuestro Derecho Administrativo Sancionador y a la potestad administrativa sancionadora; por un lado, la pluralidad de disposiciones legales que regulan la referida potestad y por otro, la pluralidad de autoridades y planos, a través de los cuales ésta se ejerce y materializa.
IV) El control jurisdiccional de los actos administrativos sancionadores de la Administración Pública.
Si bien resulta sumamente beneficioso para todo Estado el contar con un amplio y variado sistema de sanciones, que incluye tanto las que corresponden imponerse por hechos tipificados como infracciones administrativas o contravenciones, como las que resultan de hechos tipificados previamente como delitos y por tanto aplicables en vía penal; resulta peligroso el hecho de que la Administración Pública éste dotada de amplios poderes sancionadores, sobre todo cuando pueden ponerse en juego importantes derechos, libertades e intereses de los ciudadanos.
Constituye un hecho más que probado el que la Administración Pública actúa en ámbitos muy diversos, sobre los cuales debe decidir e incluso imponer sanciones administrativas cuando las circunstancias así lo ameriten. Pero el ejercicio de tal potestad, aún cuando se realice siguiendo los requerimientos legales establecidos, puede dar lugar al quebrantamiento no solo de algún trascendental derecho del ciudadano, sino además de sus libertades e intereses legítimos como señalábamos con anterioridad. Por ello, a los fines de poder impugnar los actos administrativos derivados del ejercicio de la actividad sancionadora de la Administración Pública y que pudieran resultar lesivos a los intereses de los particulares, un número considerable disposiciones legales que rigen en materia de contravenciones e infracciones administrativas 56 abren la posibilidad a los destinatarios de estos tipos de actos, de interponer diferentes recursos entre los que se sitúan: el de apelación, el de reforma y el de alzada; característicos de la vía administrativa y agotables en la misma.
No obstante lo anterior, si bien por una parte, conforme a lo establecido en la normativas contravencionales vigentes pueden interponerse los recursos anteriormente señalados, ante las inconformidades que pudieran suscitarse en virtud de lo dispuesto por la Administración Pública en determinado acto administrativo como resultado del ejercicio de su potestad sancionadora; dichas normas vetan a su vez la posibilidad de establecer ulterior recurso en vía judicial una vez que agotada la vía administrativa e incluso, la de establecer más de un recurso en esta última. Ello sin dudas constituye un gran inconveniente al que se enfrentan los destinatarios de las normas jurídico-administrativas y también los operadores del Derecho.
Si analizamos lo preceptuado en el artículo 656 de la Ley de Procedimiento Civil, Administrativo, Laboral y Económico cubana vigente 57, se advierte que el referido precepto también ofrece otra posibilidad de impugnación de los actos administrativos de la Administración Pública en vía judicial, siempre y cuando tras su emisión se quebranten derechos legalmente establecidos –y aquí se establece un nuevo límite, como condición previa para la impugnación del acto, debe haberse quebrantado un derecho legalmente establecido-; posibilidad que se complementa además con lo establecido en los artículo 670 58 y 67259 del propio cuerpo legal y que posee una gran importancia a los fines de garantizar la seguridad jurídica del ciudadano y de preservar la confiabilidad en el sistema de justicia. En este sentido los operadores jurídicos y particularmente los jueces, no deben perder de vista, en su actuar cotidiano, esta y otras tantas posibilidades que la Ley ofrece.
Como ya se ha señalado en párrafo precedentes, la Administración Pública goza a diferencia de otros órganos del Estado de determinadas prerrogativas, que la hacen titular de un conjunto de potestades: la organizatoria, la expropiatoria, la disciplinaria, la reglada, la discrecional, la reglamentaria y la sancionadora; a partir de las cuales puede organizarse a sí misma, llevar a cabo la expropiación de determinados bienes en tanto un interés o necesidad pública así lo requiera, sancionar disciplinariamente a quienes se desempeñen dentro de su ámbito interno como dirigentes o funcionarios, emitir reglamentos o sancionar correctivamente a los particulares que quebranten las disposiciones contravencionales vigentes. Pero de los actos administrativos que se emitan en virtud del ejercicio de alguna de estas potestades, pudieran tener lugar la afectación de intereses y derechos legítimos del ciudadano o del administrado, ante lo cual cabe la posibilidad de reclamar en vía administrativa y a lo que está obligada a responder la Administración Pública conforme al principio de autotutela que rige su actuar. Sin embargo, aún cuando la Administración Pública pueda responder ante la reclamación interpuesta a favor del reclamante e incluso resarcir los daños y perjuicios ocasionados, cabe la posibilidad de que no siempre suceda así y se lacere de manera significativa la libertad o algún derecho legítimo del ciudadano con su actuar e incluso de su no actuar.
Ante tal realidad, urge que nuestros órganos de justicia tomen un papel protagónico en el control de los actos que dicte la Administración Pública, de los cuales no se excluyen los actos administrativos sancionadores -algunos de ellos van dirigidos a imponer una medida correctiva en virtud de la comisión de una contravención o infracción administrativa; a imponer medida disciplinaria a un dirigente o funcionario (cuando de ejercicio de la potestad disciplinaria se trata); o destinado a disponer la confiscación de determinado bien-, pues hasta en el más sencillo de los casos la Administración Pública puede abanderarse como quebrantadora de algún trascendental derecho.
No podemos ignorar que mientras mayores, más amplios son los poderes que ostenta la Administración Pública, mientras más se incrementan los ámbitos en los cuales puede ejercitar esta su potestad sancionadora, mayores son las probabilidades de afectar intereses y derechos de los ciudadano; por consiguiente, mayores posibilidades existen de provocar la inseguridad jurídica de los ciudadanos y su no confiabilidad en el sistema de justicia. Corresponde a los tribunales de justicia por tanto, atacar de raíz los males que con su actuar pudiera ocasionar la Administración, sobre todo en estos últimos tiempos en que su presencia entre nosotros se hace más latente. Es en los órganos judiciales, al amparo de lo establecido en el artículo 120 de nuestra Constitución60 , en los que el Estado cubana ha depositado la facultad de impartir justicia en nombre del pueblo; por consiguiente, ningún otro órgano salvo los Tribunales Populares, se encuentra legitimado para compeler a la Administración ha adoptar una decisión conforme a Derecho y para restituir la justicia social por ella quebrantada. De esto deben estar conscientes legisladores, abogados, fiscales y jueces.
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Real Decreto de 23 de mayo de 1879, Código Penal Español de 1870.
1 La presente categoría se hace corresponder con la definición de potestad dada por Fernando Garrido Falla -“es un poder de actuación que, ejercitándose de acuerdo con normas jurídicas, produce situaciones jurídicas en las que otros sujetos resultan obligados”. Actualmente asumida por la doctrina jurídica, es el resultado de las ideas inicialmente plasmadas por el jurista italiano Santi Romano (Palermo 1875 - Roma 1947). Vid. Gómez-Ferrer Morant, Rafael (Coordinador), Libro homenaje al profesor José Luis Villar Palasí, 1ª edición. Editorial Civitas, S.A. Madrid,1989, p.1357.
2Cano Campos, Tomás, “Derecho Administrativo Sancionador”, en Revista de Administración Pública, No. 43, enero-abril, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1995, p. 339.Refiriéndose a ella Cosculluela Montaner y López Benítez establecen: “Es la potestad atribuida a la Administración Pública por la que se castiga con una sanción la comisión de infracciones administrativas, siendo éstas las conductas tipificadas como prohibidas por las leyes y reglamentos administrativos”. Cosculluela Montaner, Luis y Mariano López Benítez, Derecho Público Económico, 1ra edición, Editorial Iustel, Madrid, 2007, p. 211. Gargerí Llobregat por su parte la concibe como” (…) facultad pública de fiscalización de ciertos comportamientos de los administrados y facultad, aparejada a la anterior, de imponer medidas restrictivas de derechos ante la inobservacia de las reglas que proscriben aquéllos (…)”. Gargerí Llobregat, José, La aplicación de los derechos y garantías constitucionales a la potestad y al procedimiento administrativo sancionador, Editorial Trivium, S.A, Madrid, 1989, p. 51.
3 La primera formulación sobre la teoría de la tripartición de poderes aparece a finales del siglo XVII en Inglaterra y encontraría su exponente en Jhon Locke. Sobre esta misma teoría se pronunciaría con posterioridad Montesquieu, en su obra Del espíritu de las leyes, la cual alcanzaría gran aceptación universal.
4 Al referirse a estos tres poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, Montesquieu señala: “En virtud del primero el príncipe o el Jefe de Estado hace leyes transitorias o definitivas, o deroga las existentes. Por el segundo hace la paz o la guerra, envía y recibe embajadas, establece la seguridad pública y precave las invasiones. Por el tercero castiga los delitos y juzga las diferencias entre los particulares. Se llama a este último poder judicial, y al otro poder ejecutivo del Estado. Cuando el poder legislativo yel poder ejecutivo se reúnen en la misma persona o el mismo cuerpo, no ha liberad; falta la confianza porque puede temerse que el monarca o el Senado hagan leyes tiránicas las ejecuten ellos mismos tiránicamente. No hay libertad si el poder de juzgar no está bien deslindado del poder ejecutivo y legislativo, se podría disponer arbitrariamente de la liberad y la vida de los ciudadanos (…)” Vid. De Montesquieu, Charles Louis, Del espíritu de las leyes, 10ª edición, Editorial Porrúa, México, 1995, p. 104.
5 Hacemos alusión a los países europeos por ser a partir de estos que se irradia, hacia otros contextos, la potestad sancionadora de la Administración Pública y por ser precisamente en ellos, donde mayor desarrollo alcanza hoy la referida potestad; deviniendo así en puntos de obligada referencia.
6 Nieto García, Alejandro, ob.cit., p.50.
7 Vid. Sánchez Morón, Miguel, Derecho Administrativo. Parte General, 4ta edición, Editorial Tecnos, Madrid, 2008, p.432-433.
8 En este punto es prudente enunciar el criterio asumido por los autores Luciano Parejo Alfonso, Antonio Jiménez Blanco y Luis Ortega Álvarez, quienes refieren: “Ante la dificultad creciente del cumplimiento de la Administración de sus fines propios en la sociedad de nuestros días con los medios tradicionales, las políticas públicas formalizadas en sectores administrativizados no pueden prescindir normalmente, si quieren asegurar su efectividad, del instrumento sancionador”. Vid. Parejo Alfonso, Luciano/Antonio Jiménez Blanco, Luis Ortega Álvarez, Manual de Derecho Administrativo. Parte General, Volumen I, 5ª edición, Editorial Ariel, Barcelona, 1998, p. 613. Sobre esta misma idea se pronuncia Marienhoff al decir: “(…) la compleja labor de la Administración no podría cumplirse sin la existencia de una fuerte disciplina externa e interna, de lo contrario la Administración se hallaría indefensa y condenada al desorden”. Vid. Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, 4ª edición actualizada, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1990, p. 608.
9 Vid. De Palma del Teso, Ángeles, El principio de culpabilidad en el Derecho Administrativo Sancionador, Editorial Tecnos, Madrid, 1996, p. 37-38. En relación a este último planteamiento Goldschmidt refiere: “(…) la Administración en cuanto promotora del bienestar es una actividad creadora, caracterizada, en consecuencia, por ser independiente en la elección de sus medios. A consecuencia de esto le corresponde un imperium independiente, al que pertenecen la conminación de penas administrativas y el poder penal administrativo”. Mattes, Heinz, Problemas del Derecho Penal Administrativo, Tomo I, EDERESA (Editoriales de Derecho Reunidas), España, 1979, p. 187.
10 Vid. Lozano, Blanca, “Panorámica General de la Potestad Sancionadora de la Administración Pública en Europa: despenalización y garantía”, en Revista de Administración Pública, No. 121, enero-abril, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1990, p. 398-399.
11 Ídem. pg. 399-400.
12 Al establecer esta consideración, pretendemos no negar la posibilidad de que con anterioridad a la instauración en Cuba del Código Penal Español de 1870, existieran otras disposiciones jurídicas con cierta nota administrativa sancionadora; pues sería un poco apresurado aseverar que constituye este el primer cuerpo normativo en que su existencia se hace evidente.
13 Vid. Borges, Milo A., Compilación ordenada y completa de la legislación cubana (1899-1950), Volumen I (1899-1936), 2da edición, Editorial Lex, La Habana, 1952.
14 Vid. Artículo 1 del Código Penal Español de 1870. p. 16.
15 Vid. Artículo 6 del Código Penal Español de 1870. p. 18.
16 Para una mayor comprensión de lo señalado, sugerimos dar lectura a cada uno de los artículos reguladores de dichas faltas. Vid. artículos 593-627. pp.143-152.
17 Entre estos podemos señalar: Orden Ministerial No. 99 de 3 de marzo de 1900 que reglamenta la pesca marítima; Orden Ministerial No. 173 de 22 de junio de 1901, contentivo de ordenanzas de aduana para los puertos de Cuba en las que se establecen deberes y atribuciones de los funcionarios de la aduana, penalidades, protestas ...; Orden Ministerial No. 50 de 22de febrero de 1902, que fija las penas en que incurrirá todo individuo, compañía, sociedad que construya o instale líneas telegráficas o telefónicas u otras clases de obras públicas o particulares o que pretendan llevarse a cabo sin la debida autorización o que ocupe cualquier porción de bienes de dominio público sin la debida autorización; Orden Ministerial No. 356 de 1900 y 104 de 1902, sobre multas impuestas por sobrestantes en virtud del uso de las carreteras por vehículos de carga pesada y de licencias para circular por caminos públicos; Decreto 282 de 24 de marzo de 1908, sobre sanidad local e imposición de multas por oficiales de sanidad; Decreto No. 67 de 18 de enero de 1909 que promulga la Ley de caza; Decreto 838 de 3 de julio de 1919 en virtud del cual se crea en la Secretaría de la Agricultura, Comercio y Trabajo, una Comisión de Sanidad vegetal y se fijan las multas a los daños de siembra y plantíos por incumplimiento de las Instrucciones de la Comisión; Decreto 1812 de 5 de noviembre de 1928, por el que se faculta a la Administración de Aduana para iniciar tramite y resolver expedientes de carácter gubernativo correccional y los de investigaciones; Ley 181 de 24 de mayo de 1935, por la que se establecen reglas y penalidades aplicables al tránsito. Borges, Milo A., Compilación ordenada y completa de la legislación cubana (1899-1950), Volumen I (1899-1936), 2da edición, Editorial Lex, La Habana, 1952.
18 En relación a este planteamiento de manera similar a como se establece Gómez Treto refiere: “Además existieron en España y Cuba, fuera del Código, las faltas de caza, de pesca, de ferrocarriles y las aguas, minas, montes, contrabando o comercio ilícito, electorales, cementerios, etc., previstas en leyes especiales. También se catalogaron como faltas otras infracciones menores de la legalidad que no eran sancionadas judicialmente sino por los órganos gubernativos y las autoridades político-administrativas o por las militares (faltas gubernativas y militares)”. Gómez Treto, Raúl, “La nueva legislación cubana de Infracciones Administrativas”, en Revista Jurídica, No. 9, octubre-diciembre, Año III, Ediciones Cubanas, La Habana, 1985, p. 20-21.
19 Gómez Treto, Raúl, ob. cit., p. 23.
20 Sánchez Roca, Mariano, Leyes Penales de la República de Cuba y su Jurisprudencia, Volumen I, Editorial Lex, La Habana, 1943, p.1041.
21 Ídem. p. 1040.
22 En aras de visualizar la idea anterior, sugerimos dar lectura al presente cuerpo legal. Vid. Decreto-Ley No. 802 de 4 de abril de 1936, Código de Defensa Social, en Gaceta Oficial de la República de Cuba del 11 de abril de 1936, Edición Extraordinaria de 11 de abril de 1936, La Habana.
23 Vid. Nieto García, Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador, 2ª edición, Editorial Tecnos, Madrid, 1994, p. 185.
24 Vid. Gómez Treto, Raúl, ob. cit., p. 25.
25 Decreto 1887 de 9 de mayo de 1952, pone en vigor el Reglamento para operación y servicio de acueductos; Decreto 1011 de 19 de abril de 1956, promulga el Reglamento de los Servicios Públicos de Transporte Aéreo; Decreto 1116 de 19 de abril de 1956, aprueba y promulga el Reglamento General del Instituto Nacional de la Pesca. Vid. Sánchez Roca, Mariano, Compilación ordenada y completa de la legislación cubana (1951-1958), Volumen IV, 1ra edición, Editorial Lex, La Habana, 1960.
26 Decreto 577 de 15 de febrero de 1951, prohíbe las tales o tumbas rasas en montes vírgenes, en terrenos montañosos o llanos, propiedad del Estado o de particulares; Resolución 190 de 12 de agosto de 1952, prohíbe que se autoricen por el Ministro de salubridad licencias de construcción en repartos donde no se hayan cumplido las ordenanzas sanitarias; Resolución 51 de 22 de julio de 1957, prohíbe toda clase de aprovechamientos forestales (…).Vid. Sánchez Roca, Mariano, Compilación ordenada y completa de la legislación cubana (1951-1958), Volumen IV, 1ra edición, Editorial Lex, La Habana, 1960.
27La Ley-Decreto 1791 de 18 de noviembre de 1954, por ejemplo, extendió a los Directores Generales del Ministerio de Hacienda la facultad de imponer multas administrativas a los administradores de zonas y distritos fiscales y de aduanas por negligencia a infracciones cometidas en el desempeño de sus funciones; de manera similar a como aconteció en esta, el Decreto de 4 de abril de 1956, facultaba al Director Técnico de Fiscalización y Sistema de Contabilidad a imponer sanciones o multas a empleados y funcionarios de Administraciones fiscales y aduanas por el incumplimiento de sus deberes; asimismo encontramos la Ley Constitucional de 4 de abril de 1952, la cual contiene los llamados Estatutos Constitucionales, aprobados y sancionados por el Primer Ministro y el Consejo de Ministros. Vid. Sánchez Roca, Mariano, Compilación ordenada y completa de la legislación cubana (1951-1958), Volumen IV, 1ra edición, Editorial Lex, La Habana, 1960.
28 Como ejemplos encontramos: Resolución 422 de 14 de mayo de 1953, del Ministro del trabajo, sobre sustanciación de expediente de suspensión, corrección o despido de trabajadores; Ley-Decreto 1456 de 3 de junio de 1954, sobre tramitación de expediente de separación por causa de incompatibilidad en el Servicio Público. Vid. Sánchez Roca, Mariano, Compilación ordenada y completa de la legislación cubana (1951-1958), Volumen IV, 1ra edición, Editorial Lex, La Habana, 1960.
29 Vid. Fernández Paz, Juan Antonio, “Las Contravenciones”, en Revista Jurídica, No. 26, enero-marzo, Año VIII, Ediciones Cubanas, La Habana, 1990, p. 23.
31 Vid. Ley 21 de 15 de febrero de 1979, Código Penal, en Gaceta Oficial Ordinaria, No. 3, de 1 de marzo de 1979, La Habana, p. 47.
32 Este cuerpo constitucional dejaba regulado en su primer precepto lo siguiente: “Cuba es un Estado socialista de trabajadores, independiente y soberano, organizado con todos y para el bien de todos, como república unitaria y democrática, para el disfrute de la libertad política, la justicia social, el bienestar individual y colectivo y la solidaridad humana”. Vid. Constitución de la República de Cuba de 24 de febrero de 1976, en Gaceta Oficial, No. 2, Edición Especial de 24 de febrero de 1976, La Habana.
33 Fernández Paz, Juan Antonio, “Las Contravenciones”, en Revista Jurídica, No. 26, enero-marzo, Año VIII, Ediciones Cubanas, La Habana, 1990. p. 44.
34 Ley 21 de 15 de febrero de 1979, Código Penal, en Gaceta Oficial Ordinaria, No. 3, de 1 de marzo de 1979, La Habana, p. 47.
35 Vid. Gómez Treto, Raúl, ob. cit., p. 25.
36 Vid. artículo 1del Decreto-Ley 27 de 27 de octubre de 1979, Sobre las infracciones administrativas, en Gaceta Oficial de la República de Cuba, No 12,Edición Extraordinaria de 29 de octubre de 1979, La Habana, p. 39.
37 Vid. Decreto-Ley 27 de 27 de octubre de 1979, Sobre las infracciones administrativas, en Gaceta Oficial de la República de Cuba, No 12,Edición Extraordinaria de 29 de octubre de 1979, La Habana, pp. 39-42. Vid. también Gómez Treto, Raúl, ob.cit. p. 26-27.
38 Gómez Treto, Raúl, ob. cit., p. 28. En relación a este último aspecto quedó establecido en el artículo 6 del Decreto Ley 27, lo siguiente: Los miembros de la Policía Nacional Revolucionaria y los inspectores de las direcciones administrativas correspondientes de los órganos provinciales y municipales del Poder Popular del lugar en el que se cometió la infracción, cada uno dentro de sus respectivas competencias, están facultados para comprobar la comisión de infracciones a que se refiere este Decreto-Ley, de las cuales hayan tenido conocimiento por sí mismos o a través de denuncia, y notificar las infracciones en que se haya incurrido. Decreto-Ley 27 de 27 de octubre de 1979, Sobre las infracciones administrativas, en Gaceta Oficial de la República de Cuba, No 12,Edición Extraordinaria de 29 de octubre de 1979, La Habana, p. 39 y 40. Vid. Vega Vega, Juan, “Las Contravenciones”, en Revista Cubana de Derecho, No. 33, abril-junio, Año XVII, La Habana, 1988, p. 37.
39 Vid. Decreto 80 de 28 de marzo de 1979, Sobre las infracciones administrativas, en Gaceta Oficial de la República de Cuba, No 6,Edición Extraordinaria de 29 de marzo de 1984, La Habana, pp.28.
40 Entre la legislación complementaria de la Ley 33 de 1981 de “Protección del Medio Ambiente y del Uso Racional de los Recursos Naturales” pueden señalarse: el Decreto 103, de 2 de abril de 1982, Reglamento para la Pesca No Comercial; el Decreto-Ley 54, de 23 de abril de 1982, Disposiciones Sanitarias Básicas; el Decreto 104, de 26 de abril de 1982, Reglamento de las Disposiciones e Infracciones sobre Control Sanitario Internacional y el Decreto 110, de 30 de septiembre de 1982, Reglamento para la Protección Sanitaria de Ganado Porcino. Vid. Fernández Paz, Juan Antonio, ob.cit., p. 56-57.
42 Refiriéndose a las causales que condujeron a la abrogación del Decreto-Ley 27 Vega Vega estableció: “(…) Porque el procedimiento que establecía era complicado: las multas no eran fijas (…) y era muy difícil adecuarlas (…) y era necesario establecer todo un sistema de enfrentamiento no penal a las infracciones de la ley que no podían constituir delito, o bien porque no estaban previstas en el Código Penal o porque aún previstas en él, resultaban de trascendencia muy escasa y sus autores no eran antisociales, ni delincuentes”.Gómez Treto, Raúl, ob. cit., p. 29. Vid. Fernández Paz, Juan Antonio, ob. cit. p. 56 y 71.
43 Vid. artículo 2 del Decreto 80 de 28 de marzo de 1979, Sobre las infracciones administrativas, en Gaceta Oficial de la República de Cuba, No 6,Edición Extraordinaria de 29 de marzo de 1984, La Habana, pp.29.
44 Vid. Íbidem. pp. 28-33.
45 Sugerimos en este sentido dar lectura a la primera de las Disposiciones Finales del Decreto-Ley 80/1984.
46 Vid. Gómez Treto, Raúl, ob. cit., p. 129-131.
47 Si bien para algunos delitos, las sanciones ha imponer fueron reducidas, no sucedió igual para con otros delitos, en que se hizo necesario por su connotación, incrementar las mismas, sin que ello significara un aumento aterrador.
48 Aconsejamos en ese sentido dar lectura al Código Penal del año 1979, así como a su sucesor, el Código Penal del año 1937 (vigente hasta hoy entre nosotros).
49 Vid.Decreto-Ley 99 de 25 de diciembre de 1987, De las Contravenciones Personales, en Gaceta Oficial de la República de Cuba, No 12,Edición Extraordinaria de 25 de diciembre de 1987, La Habana, p. 91. Respecto a este particular Ángela Gómez refiere: “(…) el Decreto-Ley 99, de 1987, (…) regula el modo de exigir responsabilidad administrativa por contravenciones personales, del cual se excluyen: las infracciones contenidas en el Libro II, excepto los artículos 111 y 206 de la Ley 60 de 28 de septiembre de 1987, Código de Vialidad y Tránsito; las del régimen de Migración y Extranjería; así como las regulaciones de las Asociaciones”. Vid. AA.VV., Temas de Derecho Administrativo Cubano, Tomo II, Editorial Félix Varela, La Habana, 2004, p. 541.
50 Como aconteció con su predecesor, el del Decreto-Ley 99 se convertiría en el documento rector en materia de contravenciones, pero esta vez solo en cuanto a las personales, siendo complementado con los Decretos que paulatinamente emitiera el Consejo de Ministros.
51 En ella se establece: “Corresponde al Consejo de Ministros: a) definir cada una de las contravenciones; b) determinar las multas y otras medidas que correspondan a cada contravención; c) definir la autoridad que impondrá la multa y las otras medidas que corresponda (…)”. Vid. Decreto-Ley 99 de 25 de diciembre de 1987, De las Contravenciones Personales, en Gaceta Oficial de la República de Cuba, No 12, Edición Extraordinaria de 25 de diciembre de 1987, La Habana, p. 99.
52 Como ejemplo de estos encontramos el Decreto Ley 169/1992 regulador de contravenciones sobre sanidad vegetal; Decreto Ley 179/1993 sobre contravenciones relativas a la protección, conservación y uso de los suelos; Decreto 180/1993 contentivo de contravenciones sobre el patrimonio forestal y la fauna silvestre; Decreto 199/1995 regulador de contravenciones en el ámbito de la protección y uso racional de los recursos hidráulicos; Decreto 260/1998 sobre contravenciones personales de las regulaciones del servicio eléctrico; Decreto 268/1999 referente a las contravenciones de las regulaciones forestales; Decreto Ley 267/1999 sobre contravenciones en materia de normalización y calidad.
53Gómez Pérez, Ángela, Temas de Derecho Administrativo Cubano, Tomo II, Editorial Félix Varela, La Habana, 2004, p. 554.
54 Sobre esta misma idea Ángela Gómez refiere: “(…) el referente para decidir cuándo interviene el Derecho Penal o cuando el Derecho Administrativo Sancionador, no sería el tipo (norma precepto, como se hacía en la variante del artículo 342) sino en la pena (norma sanción, es decir, menos de un año o multa de 300 cuotas o ambas), y ello en dependencia de las circunstancias del hecho y del autor, (…)”. Vid. Gómez Pérez, Ángela, ob.cit., p. 554-555.
55 Como refiere Quirós Pírez: “El estado en el ejercicio de la tarea de protección del orden social, no necesita erigir en delito toda acción que ataque o amenace a toda la relación social, (…) sino sólo el ataque o amenaza de las relaciones sociales más necesitadas de esa protección. Esta particularidad del Derecho Penal con respecto a las demás ramas jurídicas resulta decisiva al momento de la penalización o despenalización de un comportamiento concreto, así como al de enjuiciar esas relaciones internas de las diversas ramas jurídicas (incluida la penal). Las normas jurídico penales constituyen un campo excepcional, accedido o abandonado, con respecto al resto del sistema jurídico. El elemento determinante de este acceso o ese abandono es la peligrosidad social de la acción. La acción efectiva del Derecho Penal solo debe desplegarse cuando del examen previo del objeto de la protección o de la forma de la conducta, se arribe a la conclusión de que la influencia intimidante de otros campos de coerción estatal no se estime lo suficientemente persuasiva. Siempre que la reparación del daño a la relación social pueda obtenerse por medio de sanciones no penales, el empleo de la sanción penal aparece injustificado, excesivo y no idóneo”. Vid. Quirós Pírez, Renén, ob.cit., p. 103.
56 Como ejemplo podemos citar: Decreto-Ley 99/1987 “De las contravenciones personales”;Decreto-Ley 169/1994 “Normas generales y de los procedimientos tributarios”; Decreto 141/1980 “Contravenciones del orden interior”; Decreto 211/1996 “Contravenciones de las regulaciones para los servicios de acueducto y alcantarillado”; Decreto 260/1998 “Contravenciones de las regulaciones del servicio eléctrico”; Decreto 268/1999 “Contravenciones de las regulaciones forestales”; Decreto 272/2001 “Contravenciones en materia de ordenamiento territorial y urbanismo”.
57 La jurisdicción en materia administrativa conocerá de:
Todas las pretensiones que se deduzcan contra las disposiciones de carácter general y resoluciones que emanen de la Administración y que, en uno otro caso, vulneren derechos legalmente establecidos a favor del reclamante (…) Vid. artículo 656 de la Ley No. 7 “Ley de Procedimiento Civil, Administrativo, Laboral y Económico”. 1997. p. 71.
58 El proceso administrativo podrá promoverse únicamente: contra (…) las resoluciones que no sean susceptibles de ulterior recurso en la vía administrativa, ya sean definitivas o de trámites, si estas deciden directa o indirectamente el fondo del asunto de tal modo que pongan término a dicha vía o hagan imposible su continuación. Vid. artículo 670 de la Ley No. 7 “Ley de Procedimiento Civil, Administrativo, Laboral y Económico”. 1997. p. 72.
59 Cuando la autoridad administrativa, en cualquiera de los grados de la jerarquía, no resuelva cualquier recurso dentro del plazo legal o, en su defecto, del de cuarenta y cinco días naturales, el interesado podrá considerarlo desestimado al efecto de establecer, frente a esta denegación presunta, el correspondiente recurso, o esperar a que sea dictada la resolución expresa para establecer el proceso en la forma ordinaria. Vid. artículo 672 de la Ley No. 7 “Ley de Procedimiento Civil, Administrativo, Laboral y Económico”. 1997. p. 73.
60 En este precepto legal se establece: La function de imparter justicia dimana del pueblo y es ejercida a nombre de éste por el Tribunal Supremo Popular y los demás Tribunales que la Ley instituye.