Source: https://lagen.nu/prop/2011/12:59
Timestamp: 2020-05-30 23:02:34+00:00
Document Index: 10142249

Matched Legal Cases: ['Domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', '§ 6', 'domstolen ', '§ 3', '§10', '§17', '§23', '§26', 'domstolen ']

Straff för överträdelser av EU-regler om kemikalier | lagen.nu
4. Straffbestämmelserna
4.1. Långlivade organiska föroreningar
4.2. Ozonnedbrytande ämnen
4.3. Växtskyddsmedel
4.3.1. Miljöfarlig kemikaliehantering
4.3.2. Otillåten miljöverksamhet
4.3.3. Försvårande av miljökontroll
4.3.4. Bristfällig miljöinformation
4.3.5. En ändring i 29 kap. 9 § miljöbalken
4.4. Kemikalieregistreringsförordningen
4.5. Straffbestämmelsernas utformning
5. Ikraftträdandebestämmelsen
Bilaga 1. Lagförslaget i Miljödepartementets promemoria
Bilaga 2. Kemikalieinspektionens lagförslag
Prop. 2011/12:59
Originaldokument: Straff för överträdelser av EU-regler om kemikalier, prop. 2011/12:59 (pdf 3 MB), Källa
I propositionen föreslår regeringen ändringar i miljöbalkens regler om straff (29 kap.) med anledning av EU:s förordningar om långlivade organiska föroreningar och om växtskyddsmedel. Vidare föreslås ändringar i straffreglerna med anledning av att en ny EU-förordning om ämnen som bryter ned ozonskiktet har ersatt den gamla förordningen om sådana ämnen. Ett förtydligande av en gällande straffbestämmelse som avser EU:s kemikalieregistreringsförordning föreslås också.
Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 maj 2012.
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken
Härigenom föreskrivs att 29 kap.3, 4, 5, 6 och 9 §§miljöbalken ska ha följande lydelse.
För miljöfarlig kemikaliehantering döms även den som med uppsåt eller av oaktsamhet
4. på marknaden släpper ut ett tvätt- eller rengöringsmedel eller en tensid för ett sådant medel utan att följa en skyldighet enligt artikel 3 eller 4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 648/2004 av den 31 mars 2004 om tvätt- och rengöringsmedel,
3. på marknaden släpper ut ett tvätt- eller rengöringsmedel eller en tensid för ett sådant medel utan att följa en skyldighet enligt artikel 3 eller 4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 648/2004 av den 31 mars 2004 om tvätt- och rengöringsmedel,
1 Senaste lydelse 2010:742.
4. bryter mot en begränsning för att producera, släppa ut på marknaden eller använda ett ämne enligt artikel 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 850/2004 av den 29 april 2004 om långlivade organiska föroreningar och om ändring av direktiv 79/117/EEG
5. i fråga om åtgärder för bortskaffande eller återvinning av avfall bryter mot artikel 7.2 eller 7.3 i förordning (EG) nr 850/2004,
5. i fråga om åtgärder för att hindra eller åtgärda läckage av fluorerade växthusgaser bryter mot bestämmelserna i artikel 3.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 842/2006 av den 17 maj 2006 om vissa fluorerade växthusgaser,
6. i fråga om åtgärder för att hindra eller åtgärda läckage av fluorerade växthusgaser bryter mot bestämmelserna i artikel 3.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 842/2006 av den 17 maj 2006 om vissa fluorerade växthusgaser,
7. i fråga om att återvinning av fluorerade växthusgaser ska utföras av certifierad personal eller personal med lämplig utbildning bryter mot en bestämmelse i artikel 4.1 eller 4.3 i förordning (EG) nr 842/2006,
8. använder en fluorerad växthusgas eller släpper ut en sådan gas på marknaden och därigenom bryter mot ett förbud i artikel 8 eller 9 i förordning (EG) nr 842/2006,
8. bryter mot en begränsning för att tillverka, släppa ut på marknaden eller använda ett ämne, som sådant eller ingående i en blandning eller i en vara, enligt artikel 67 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG)
9. bryter mot en begränsning för att tillverka, släppa ut på marknaden eller använda ett ämne, som sådant eller ingående i en blandning eller i en vara, enligt artikel 67 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG)
2 EUT L 158, 30.4.2004, s. 7 (Celex 32004R0850).
nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG,
9. släpper ut en kemisk produkt eller ett explosivt föremål på marknaden utan att följa en skyldighet i artikel 35.1 eller 35.2 första stycket i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006, eller
10. släpper ut en kemisk produkt eller ett explosivt föremål på marknaden utan att följa en skyldighet i artikel 35.1 eller 35.2 första stycket i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006,
10. i egenskap av att vara tillverkare, nedströmsanvändare eller någon som för in en kemisk produkt eller ett explosivt föremål till
Sverige, släpper ut produkten eller föremålet på marknaden utan att följa en skyldighet i artikel 35.2 andra stycket i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008.
11. i egenskap av att vara tillverkare, nedströmsanvändare eller någon som för in en kemisk produkt eller ett explosivt föremål till
Sverige, släpper ut produkten eller föremålet på marknaden utan att följa en skyldighet i artikel 35.2 andra stycket i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008,
12. bryter mot ett förbud eller en begränsning för att producera, använda, importera, exportera eller på marknaden släppa ut ett ämne, en produkt eller en utrustning enligt artikel 4, 5, 6, 15.1, 17.1, 20.1 eller 24.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1005/2009 av den 16 september 2009 om ämnen som bryter ned ozonskiktet
13. i fråga om åtgärder för återvinning och destruktion av ozonnedbrytande ämnen bryter mot artikel 22.1, 22.2 eller 22.4 i förordning (EG) nr 1005/2009,
14. i fråga om åtgärder för att hindra eller minska läckage av ozonnedbrytande ämnen bryter mot artikel 23.1, 23.5 eller 23.6 i förordning (EG) nr 1005/2009,
3 EUT L 286, 31.10.2009, s. 1 (Celex 32009R1005).
15. använder ett växtskyddsmedel utan att följa de villkor som framgår av märkningen enligt vad som krävs i artikel 55 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG
16. på marknaden släpper ut ett växtskyddsmedel eller ett hjälpämne som allmänheten får tillgång till, utan att se till att medlet eller ämnet innehåller sådana beståndsdelar som avskräcker från eller förhindrar konsumtion enligt vad som krävs i artikel 64.2 i förordning (EG) nr 1107/2009, eller
17. på marknaden släpper ut ett växtskyddsmedel eller ett hjälpämne utan att följa en skyldighet i artikel 64.3 i förordning (EG) nr 1107/2009.
4 EUT L 309, 24.11.2009, s. 1 (Celex 32009R1107). 5 Senaste lydelse 2010:210.
l) föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 14 kap. 8 § om hantering, införsel, utförsel, tillstånd, godkännande eller anmälan av kemiska produkter, biotekniska organismer eller varor, eller
a) en bestämmelse i denna balk, artikel 62 i förordning (EG) nr 1907/2006 eller artikel 33.1–33.3 i förordning (EG) nr 1107/2009,
3. bryter mot en bestämmelse i 10 kap. 11 §, 12 § första stycket eller
13 § om skyldighet att underrätta tillsynsmyndigheten om en förorening, överhängande fara för en allvarlig miljöskada eller allvarlig miljöskada,
5. i fråga om yrkesmässig tillverkning eller införsel av kemiska produkter bryter mot en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 14 kap. 12 eller 13 § om skyldighet att göra en anmälan för registrering i ett produktregister,
6. i fråga om tillverkning eller utsläppande på marknaden av kemiska produkter eller biotekniska organismer bryter mot bestämmelserna i 14 kap. 18 § om skyldighet att underrätta om skadliga verkningar, eller
7. i fråga om ett godkänt växtskyddsmedel låter bli att lämna sådan information om medlet som krävs enligt artikel 56.1 i förordning (EG) nr 1107/2009.
6 Senaste lydelse 2008:240.
2. i fråga om kemiska produkter bryter mot en bestämmelse i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 689/2008 av den 17 juni 2008 om export och import av farliga kemikalier genom att
4. i fråga om produkter och utrustning som innehåller fluorerade växthusgaser bryter mot förordning (EG) nr 842/2006 genom att låta bli att märka produkter och utrustning enligt vad som krävs i förordningens artikel 7,
5. i fråga om kemiska produkter bryter mot förordning (EG) nr 1907/2006 genom att
c) låta bli att tillhandahålla en mottagare eller konsument information om namn på ett ämne som ingår i en vara enligt kraven i artikel 33,
c) låta bli att enligt vad som krävs i artikel 33 tillhandahålla en mottagare eller konsument information om namn på ett ämne som ingår i en vara och finns angivet i bilaga XIV till förordningen eller angivet i den kandidatförteckning som avses i artikel 59,
7 Senaste lydelse 2011:734.
6. i fråga om kemiska produkter och explosiva föremål bryter mot förordning (EG) nr 1272/2008 genom att
b) felaktigt märka eller låta bli att märka ett ämne, en blandning eller ett explosivt föremål enligt vad som krävs i artiklarna 4.4, 4.7 eller 4.8, eller
7. i fråga om behandlat utsäde eller växtskyddsmedel bryter mot förordning (EG) nr 1107/2009 genom att
a) felaktigt märka eller låta bli att märka ett behandlat utsäde enligt vad som krävs i artikel 49.4,
b) felaktigt märka eller låta bli att märka ett växtskyddsmedel enligt vad som krävs i artikel 65.1 och i kommissionens förordning (EU) nr 547/2011 av den 8 juni 2011 om tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 vad gäller märkningskrav för växtskyddsmedel
c) lämna oriktig eller bristfällig produktinformation enligt vad som krävs i artikel 66.1, 66.2 eller 66.5.
1. bryter mot bestämmelsen i artikel 6.3 i förordning (EG) nr 338/97 om skyldighet att i en ansökan lämna uppgift om tidigare beslut om avslag,
8 EUT L 155, 11.6.2011, s. 176 (Celex 32011R0547). 9 Senaste lydelse 2008:240.
7. bryter mot en bestämmelse om spårbarhet eller märkning enligt artikel 4.1, 4.2, 4.3, 4.4, 4.6, 5.1 eller 5.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1830/2003 av den 22 september 2003 om spårbarhet och märkning av genetiskt modifierade organismer och spårbarhet av livsmedel och foderprodukter som är framställda av genetiskt modifierade organismer och om ändring av direktiv 2001/18/EG,
13. bryter mot en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 15 kap. 25 § första stycket 2 genom att för borttransport lämna annat avfall än hushållsavfall till den som inte har det tillstånd som krävs för en sådan transport, eller
14. i fråga om ett växtskyddsmedel som är godkänt i ett annat land i Europeiska unionen men som inte är godkänt i Sverige bryter mot artikel 52 i förordning (EG) nr
1107/2009 genom att föra in medlet till Sverige, släppa ut det på marknaden eller använda det utan att medlet omfattas av ett sådant parallellhandelstillstånd som krävs enligt artikeln.
Med anledning av nya EU-regler på kemikalieområdet har Miljödepartementet tagit fram en promemoria med förslag till ändringar i miljöbalkens straffbestämmelser.
Promemorians förslag innebär ett förtydligande av en av de straffbestämmelser som är kopplade till EU:s kemikalieregistreringsförordning, dvs. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG (EUT L 396, 30.12.2006, s. 1, Celex 32006R1907).
Vidare innebär promemorians förslag en ändring av den straffbestämmelse som avser EU:s regler om hantering av ämnen som bryter ned ozonskiktet. Ändringen är föranledd av att en ny EU-förordning om detta har ersatt den gamla. Den nya EU-förordningen är Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1005/2009 av den 16 september 2009 om ämnen som bryter ned ozonskiktet (EUT L 286, 31.10.2009, s. 1, Celex 32009R1005).
Promemorian innehåller vidare förslag till nya straffregler för överträdelser av EU:s förordning om långlivade organiska föroreningar, dvs. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 850/2004 av den 29 april 2004 om långlivade organiska föroreningar och om ändring i direktiv 79/117/EEG (EUT L 158, 30.4.2004, s. 7, Celex 32004R0850).
Promemorians förslag återges i bilaga 1. Kemikalieinspektionen har utarbetat ett förslag till de författningsändringar som föranleds av en ny EU-förordning om växtskyddsmedel, dvs. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/116/EEG och 91/414/EEG (EUT L 309, 24.11.2009, s. 1, Celex 32009R1107). I den del förslaget rör sanktioner behandlas det inom ramen för detta lagstiftningsärende. Övriga delar av Kemikalieinspektionens förslag kommer att behandlas i ett annat ärende. Kemikalieinspektionens förslag finns i bilaga 2.
Miljödepartementets och Kemikalieinspektionens förslag har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren och en sammanställning av svaren finns tillgängliga i Miljödepartementet (dnr M2011/1675/R).
Regeringen beslutade den 17 november 2011 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som återges i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Med anledning av Lagrådets synpunkter har förslaget juste-
rats. Detta redovisas i avsnitt 4.2, 4.3.2, 4.3.5, 4.5, 5 och 7. Några språkliga och redaktionella ändringar har också gjorts.
Regeringens förslag: En straffbestämmelse om brott mot EU-förordningen om långlivade organiska föroreningar införs i 29 kap. 3 § andra stycket 4 och 5 miljöbalken. Bestämmelsen innebär att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot förordningens bestämmelser i artikel 3 om begränsningar för att producera, använda eller på marknaden släppa ut ämnen eller mot bestämmelserna i artikel 7.2 eller 7.3 om bortskaffande eller återvinning av avfall döms för miljöfarlig kemikaliehantering till böter eller fängelse i högst två år.
Förslaget i Miljödepartementets promemoria stämmer överens med regeringens.
Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Umeå tingsrätt har ifrågasatt om straffsanktionering är förenlig med kraven på effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner och anfört i huvudsak följande. Det är ett generellt problem att de förordningsartiklar som straffbeläggs är svårtydda och otydliga. Straffbestämmelserna bör därför preciseras så att det direkt av dem framgår vad som är det straffbara beteendet. Länsstyrelserna i Jönköpings och Västra Götalands län har särskilt framhållit betydelsen av ett högt straffvärde för överträdelser av de grundläggande bestämmelserna i förordningen om långlivade organiska föroreningar.
Göteborgs kommun har anfört att överträdelser av artikel 3 är så allvarliga att miljösanktionsavgift inte är tillräckligt.
EU:s genomförande av Stockholmskonventionen
Stockholmskonventionen om långlivade organiska föroreningar, ibland kallad POP:s-konventionen, är en global FN-konvention som syftar till att skydda människors hälsa och miljön från långlivade organiska föroreningar, s.k. POP:s (Persistant Organic Pollutants). Dessa farliga ämnen kan redan i låga halter vara skadliga för levande organismer och orsaka effekter under lång tid, spridas över stora områden och lagras i allt högre koncentrationer innan de bryts ned. Det är fråga om ämnen som kan leda till cancer samt reproduktions- och utvecklingsstörningar. Eftersom ämnena kan spridas över stora områden har en global överenskommelse träffats om begränsningar och förbud mot dessa ämnen. Konventionen trädde i kraft 2004 och vid parternas möte 2009 beslutades att ytterligare ämnen skulle läggas till de som redan tidigare har reglerats.
Sverige är sedan länge part till konventionen. Även EU har ratificerat konventionen och genomför den med en förordning – Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 850/2004 av den 29 april 2004 om
SOU 2017:63: Avsnitt 21.5.1
långlivade organiska föroreningar och om ändring av direktiv 79/117/EEG. Förordningen är naturligtvis direkt gällande i Sverige men, i enlighet med kraven i artikel 13, behöver den kompletteras i svensk lagstiftning genom att sanktioner införs mot överträdelser av vissa av förordningens krav.
Överträdelser av EU-förordningens förbud mot ämnen
I artikel 3 i EU-förordningen om långlivade organiska föroreningar anges ett förbud mot att producera, släppa ut på marknaden eller använda de ämnen som anges i bilaga I till förordningen. Förbudet gäller ämnena för sig, i beredningar eller som beståndsdelar i varor. Bestämmelsen är central i förordningen och de ämnen som omfattas av förbudet är just de farliga ämnen som POP:s-konventionen syftar till att skydda människors hälsa och miljön mot. Brott mot förbudet innebär en påtaglig fara för människors hälsa och för miljön och betydelsen av att förbudet följs är stor. Något annat lämpligt sätt att tillgodose EU-förordningens krav på effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner än genom straff finns inte enligt regeringens bedömning. Brott mot förbudet bör vara kriminaliserat.
I den svenska lydelsen av EU-förordningen används ordet ”artiklar” som en motsvarighet till den engelska lydelsens ”articles”. I kemikalieregistreringsförordningen Reach (nr 1907/2006) motsvaras dock engelskans ”article” av det svenska ordet ”vara” och det är också det ordet som används i 14 kap. miljöbalken. Även i straffrättsligt sammanhang bör ordet ”vara” användas. Av samma skäl bör det i förordningen använda ordet ”framställa” i straffbestämmelsen ersättas med ”producera”.
Överträdelser av EU-förordningens regler om avfallshantering
EU-förordningen innehåller i artikel 7 även bestämmelser om avfallshantering. Enligt artikel 7.2 första stycket ska avfall som består av, innehåller eller har förorenats med ämnen som anges i bilaga IV bortskaffas eller återvinnas utan oskäligt dröjsmål, i enlighet med del 1 i bilaga V, på ett sätt som garanterar att de långlivade organiska föroreningarna förstörs eller omvandlas på ett irreversibelt sätt så att återstående avfall och utsläpp inte uppvisar långlivade organiska föroreningars egenskaper. I andra stycket anges att vid ett sådant bortskaffande eller en sådan återvinning får varje ämne som anges i bilaga IV skiljas från avfallet om detta ämne sedan bortskaffas i enlighet med första stycket. I artikel 7.3 finns ett förbud mot bortskaffnings- eller återvinningsmetoder som kan leda till att ämnen som anges i bilaga IV återvinns, återanvänds, återtas eller materialåtervinns.
Även överträdelser av EU-förordningens bestämmelser om bortskaffande och återvinning av avfall utgör en påtaglig fara genom att de långlivade organiska föroreningarna kan komma att användas på nytt. Bestämmelserna har därför grundläggande betydelse för att spridningen av långlivade organiska föroreningar ska motverkas. Gärningar som innebär överträdelser av dessa bestämmelser är därför så allvarliga att de bör vara kriminaliserade.
Det kan vara problematiskt att införa sanktioner i fråga om otydliga handlingsregler eftersom otydligheter försvårar för sanktionsbestämmelserna att få önskad effekt. Det kan även vara svårt för den enskilde aktören att veta vad som krävs av honom eller henne. Det är därför alltid nödvändigt att sträva efter att såväl handlingsregler som sanktionsbestämmelser blir så väl avgränsade och tydliga som möjligt. En sanktionsregel som aldrig leder till ansvar är vare sig effektiv eller avskräckande. När det gäller de nu aktuella handlingsreglerna innehåller artikel 3 ett tydligt förbud mot att framställa, släppa ut på marknaden eller använda de ämnen som anges i bilaga I till EU-förordningen. Även artikel 7 är så preciserad att den går att förena med en effektiv sanktion.
Regeringens förslag: En ändring görs i miljöbalkens straffbestämmelse om miljöfarlig kemikaliehantering med anledning av att den
EU-förordning om ozonnedbrytande ämnen som för närvarande anges i straffbestämmelser har ersatts med en ny förordning. Ändringen innebär att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot ett förbud eller en begränsning för att producera, använda, importera, exportera eller på marknaden släppa ut ett ämne, en produkt eller en utrustning enligt artikel 4, 5, 6, 15.1, 17.1, 20.1 eller 24.1 i den nya EUförordningen döms för miljöfarlig kemikaliehantering till böter eller fängelse i högst två år. Straffansvar för miljöfarlig kemikaliehantering ska även gälla för gärningar som innebär att någon i fråga om åtgärder för återvinning eller destruktion av ozonnedbrytande ämnen bryter mot en bestämmelse i artikel 22.1, 22.2 eller 22.4 i förordningen eller – i fråga om åtgärder för att hindra eller minska läckage av ozonnedbrytande ämnen – bryter mot bestämmelserna i artikel 23.1, 23.5 eller 23.6 i förordningen.
Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft några synpunkter på förslagen. Försvarets materielverk har anfört att gränsen för när ett straffansvar inträder måste vara mycket tydlig och att man mot den bakgrunden bör överväga andra medel för att säkra tillämpningen av förbudet i artikel 23 i EU-förordningen eftersom det råder stor osäkerhet om vad som krävs för att undvika straffansvar.
Göteborgs kommun har instämt i att bestämmelserna i artikel 22 om åtgärder för återvinning och destruktion har sådan betydelse att de bör vara straffsanktionerade men att det är problematiskt att förordningstexten är så oprecis. Enligt kommunen innehåller även artikel 23 oprecisa formuleringar. Sveriges advokatsamfund har avstyrkt förslaget att straffsanktionera vissa bestämmelser i artikel 22 och 23 med hänvisning till att de är alltför oprecist utformade. Advokatsamfundet har avseende artikel 22 i stället föreslagit en anmälnings- eller informationsskyldighet och i fråga
om artikel 23 anfört att läckage kan bli föremål för ansvar enligt reglerna om miljöbrott.
Det internationella samarbetet för att skydda ozonskiktet regleras i en konvention under FN:s miljöorgan, United Nations Environment Programme, UNEP. Konventionen består av en ramöverenskommelse (Wienkonventionen för skydd av ozonskiktet) och ytterligare ett traktat (Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet). Montrealprotokollet trädde i kraft 1989 och har därefter utvecklats vidare utifrån den vetenskapliga och tekniska utvecklingen. Bestämmelserna i protokollet har därför skärpts med tiden. Protokollet har bidragit till att produktion och användning av stora grupper ozonnedbrytande ämnen har fasats ut i industriländerna och till att en sådan process pågår också i utvecklingsländerna. Sverige är part till överenskommelserna.
EU:s förordning om ozonnedbrytande ämnen
År 2009 antog EU en ny förordning om ozonnedbrytande ämnen, Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1005/2009 av den 16 september 2009 om ämnen som bryter ned ozonskiktet. Förordningen ersätter den tidigare förordningen, Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2037/2000 av den 29 juni 2000 om ämnen som bryter ned ozonskiktet. Bestämmelserna i den nya förordningen tillämpas från och med den 1 januari 2010. Med förordningen genomförs Montrealprotokollets bestämmelser, inklusive de senaste skärpningarna.
EU:s förordning om ozonnedbrytande ämnen är omfattande och innehåller regler för produktion, import, export, utsläppande på marknaden, användning, återvinning, återanvändning, regenerering och destruktion av ämnen som bryter ned ozonskiktet. Det finns även bestämmelser för uppgiftslämnande avseende dessa ämnen samt för import, export, utsläppande på marknaden och användning av produkter och utrustning som innehåller eller är beroende av dessa ämnen.
Sverige har länge haft en mycket långtgående reglering avseende ozonämnen och den nya EU-förordningen innebär att man även på unionsnivå infört långtgående regler. EU-förordningen gäller direkt i Sverige och behöver inte genomföras i den svenska lagstiftningen, men de svenska sanktionsbestämmelser som avser överträdelser av EU-reglerna behöver däremot ändras. I EU-förordningen ställs i artikel 29 krav på att medlemsstaterna ska fastställa sanktioner för överträdelser av bestämmelserna i förordningen. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.
Överträdelser av den gamla EU-förordningen (nr 2037/2000) har hittills varit förenade med sanktioner i form av såväl straff som miljösanktionsavgifter. Enligt 29 kap. 3 § andra stycket 3 miljöbalken, i dess nuvarande lydelse, gäller att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot ett förbud eller en begränsning för att producera, använda eller på marknaden släppa ut ett ämne, en produkt eller en utrustning enligt artikel 3, 4, 5 eller 22 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr
SOU 2017:63: Avsnitt 23.2.3
2037/2000 av den 29 juni 2000 om ämnen som bryter ned ozonskiktet döms för miljöfarlig kemikaliehantering till böter eller fängelse i högst två år. Dessa bestämmelser motsvaras av regler om förbud och begränsningar i den nya EU-förordningen. I förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter anges i bilagan, punkterna 6.1.1–6.1.5, att miljösanktionsavgift ska betalas för överträdelser av artiklarna 4.5, 19.1, 19.3, 19.4 och 19.4a i EU-förordningen. Samtliga dessa bestämmelser hänvisar till den gamla EU-förordningen om ozonnedbrytande ämnen som inte längre är i kraft. En ändring av sanktionsbestämmelserna är därmed nödvändig.
Förbud mot produktion, utsläppande på marknaden och användning
I artiklarna 4 och 5 i den nya EU-förordningen finns bestämmelser med förbud mot produktion av kontrollerade ämnen, förbud mot att släppa ut sådana ämnen på marknaden och att använda dem. Enligt artikel 6 gäller ett förbud också utsläppande på marknaden av produkter och utrustning som är beroende av sådana ämnen. Med kontrollerade ämnen avses enligt artikel 3.4 ämnen som förtecknas i förordningens bilaga 1, inklusive deras isomerer, vare sig de förekommer ensamma eller i en blandning och vare sig de är nyproducerade, återvunna, återanvända eller regenererade.
De förbud som gäller för användning, produktion och utsläppande på marknaden är centrala i förordningen och avser ämnen som om de släpps ut orsakar skador på ozonskiktet, bidrar till den globala uppvärmningen och utgör en allvarlig risk för människors hälsa och miljön. Brott mot förbuden är därför gärningar som är så allvarliga att de bör vara förenade med straffansvar. Brott mot de bestämmelser i den gamla EU-förordningen om ozonnedbrytande ämnen (nr 2037/2000) som närmast motsvarar de nu gällande förbuden har också varit kriminaliserade.
Förbud mot import och export av kontrollerade ämnen
I artikel 15 i den nya EU-förordningen finns bestämmelser som innebär ett förbud mot import av kontrollerade ämnen eller produkter och utrustning som innehåller eller är beroende av dessa ämnen. I artikel 17 finns ett motsvarande exportförbud. Vidare finns i artikel 20 ett förbud mot import och export av kontrollerade ämnen från och till stater som inte är parter till Montrealprotokollet. Import- och exportförbud fanns även i den gamla EU-förordningen om ozonnedbrytande ämnen.
Import- och exportförbuden har också grundläggande betydelse för att tillgodose förordningens syfte att minska utsläppen av kontrollerade ämnen. Gärningar som innebär brott mot förbuden är så allvarliga att de bör vara förenade med straffansvar enligt miljöbalken. Import- och exportförbuden i den gamla EU-förordningen om ozonnedbrytande ämnen har också varit förenade med straffansvar.
Lagrådet har i sitt yttrande påpekat att det mot bakgrund av bestämmelsen i 29 kap. 11 § andra stycket miljöbalken, som reglerar förhållandet mellan miljöbalken och lagen (2000:1225) om straff för smuggling, i vissa fall riskerar att råda tvekan om vilket regelverk som ska tillämpas.
Regeringen konstaterar att det för ansvar enligt lagen om straff för smuggling krävs grov oaktsamhet medan det för ansvar enligt den föreslagna bestämmelsen i miljöbalken endast krävs oaktsamhet av normalgraden. Det straffbara området är således större enligt miljöbalken. I
samband med ett tidigare lagstiftningsärende har konstaterats att frågan om förhållandet mellan miljöbalken och smugglingslagen bör ses över. Behovet av en sådan översyn har nu understrukits av Lagrådet och regeringen instämmer i att en sådan översyn bör ske.
Återvinning och andra försiktighetsmått
I EU-förordningens femte kapitel finns bestämmelser om begränsning av utsläpp som kan jämföras med de bestämmelser som finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 842/2006 av den 17 maj 2006 om vissa fluorerade växthusgaser.
I artikel 22 i EU:s nya förordning om ozonnedbrytande ämnen regleras återvinning och destruktion av använda kontrollerade ämnen. Ämnen som använts i kyl-, luftkonditionerings- eller värmepumpsutrustning, i utrustning som innehåller lösningsmedel, i brandskyddssystem eller i brandsläckare ska återvinnas för att destrueras, återanvändas eller regenereras. Destruktion ska ske enligt de tekniker som anges i förordningens bilaga VII eller i övrigt med hjälp av den mest miljömässigt godtagbara teknik som inte medför orimliga kostnader. I artikeln ställs också krav på återvinning och destruktion avseende kontrollerade ämnen som använts i andra typer av utrustning, om detta är tekniskt och ekonomiskt genomförbart. Enligt artikel 22.4 ska kommissionen upprätta en förteckning som preciserar dessa krav. Bestämmelser om återvinning fanns även i den gamla EU-förordningen om ozonnedbrytande ämnen.
I artikel 23.1 finns ett allmänt krav på försiktighetsmått. Företag ska vidta alla praktiskt möjliga försiktighetsåtgärder för att hindra och minska eventuella läckage och utsläpp av kontrollerade ämnen. I artikel 23.2 anges även specifika krav på utförande av läckagekontroller. Ett allmänt krav på försiktighetsåtgärder finns vidare i artikel 23.5. Företag definieras i artikel 3.26 och omfattar varje fysisk eller juridisk person som (1) producerar, återvinner, återanvänder, regenererar, använder eller destruerar kontrollerade ämnen eller nya ämnen, (2) importerar sådana ämnen, (3) exporterar sådana ämnen, (4) släpper ut sådana ämnen på marknaden, eller (5) använder kyl-, luftkonditionerings- eller värmepumpsutrustning eller brandskyddssystem som innehåller kontrollerade ämnen.
Handlingsreglerna har så stor betydelse för att förhindra utsläpp av ozonnedbrytande ämnen att överträdelser av reglerna bör vara kriminaliserade.
Med anledning av remissinvändningarna om att förordningstexten är oprecis och att det därför är problematiskt med en kriminalisering gör regeringen följande överväganden. I dag finns det bestämmelser om straffansvar i 29 kap. 3 § miljöbalken för den som låter bli att vidta de försiktighetsmått som behövs och därigenom orsakar en skada eller risk för skada. Straffansvar gäller också för den som bryter mot vissa särskilt angivna försiktighetsmått eller förbud som anges i bestämmelsen. De försiktighetsåtgärder som föreskrivs i EU-förordningens artiklar 22 och 23 skiljer sig inte från övriga försiktighetsmått som omfattas av 29 kap. 3 § miljöbalken. En jämförelse kan göras med nuvarande 29 kap. 3 § andra stycket 5 enligt vilken straffansvar gäller för den som i fråga om åtgärder för att hindra eller åtgärda läckage av fluorerade växthusgaser bryter mot bestämmelserna i artikel 3.1 i Europaparlamentets och rådets
förordning (EG) nr 842/2006 av den 17 maj 2006 om vissa fluorerade växthusgaser. Enligt artikel 3.1 i nämnda förordning ska alla åtgärder som är tekniskt genomförbara och inte medför orimliga kostnader vidtas för att förhindra eller åtgärda läckage. Bestämmelsen har således ett innehåll som motsvarar det krav som anges i artikel 23.1, 23.5 och 23.6 i EUförordningen om ozonnedbrytande ämnen och som nu föreslås bli föremål för kriminalisering. I EU-förordningen om fluorerade växthusgaser finns vidare bestämmelser om försiktighetsmått som rör återvinning och som är kriminaliserade.
Det är en av miljöbalkens grundläggande principer att den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd är skyldig att ha de kunskaper och handla på det sätt som behövs för att inte orsaka skador och andra olägenheter i miljön eller för människors hälsa. Hanteringen av ozonnedbrytande ämnen ska ske med den försiktighet som behövs. Vid exempelvis återvinning av produkter eller varor som innehåller ozonnedbrytande ämnen innebär det att materialet tas om hand i en gastät process där frisläppta ämnen sugs upp, samlas ihop och sedan destrueras. Det finns vidare branschspecifika krav som ger försiktighetsmåtten närmare precisering. För att leva upp till EU-förordningens krav på sanktioner bör sammanfattningsvis även överträdelser av de här aktuella bestämmelserna i EU-förordningen om ozonnedbrytande ämnen förenas med straffansvar för miljöfarlig kemikaliehantering enligt 29 kap. 3 § miljöbalken.
Överträdelser som medför utsläpp av ozonnedbrytande ämnen kan aktualisera straffansvar för miljöbrott enligt 29 kap. 1 § miljöbalken. Av 29 kap. 3 § tredje stycket 1 framgår att i sådana fall ska miljöbrottsbestämmelsen ha företräde.
I fråga om artikel 22.2 kan konstateras att när det gäller kontrollerade ämnen som inte anges i bilaga VII används sådana ämnen överhuvudtaget inte i Sverige, varför några oklarheter inte kommer kunna uppstå i fråga om destruktionstekniker avseende dessa ämnen. För övriga kontrollerade ämnen enligt artikel 22.2 innehåller bilaga VII särskilt angivna destruktionstekniker.
I EU-förordningens fjärde kapitel finns bestämmelser om nya ämnen. Nya ämnen är de ämnen som förtecknas i förordningens bilaga II, vare sig de förekommer ensamma eller i en blandning och vare sig de är nyproducerade, återvunna, återanvända eller regenererade (artikel 3.10). Enligt artikel 24 är det med vissa angivna undantag förbjudet att producera, importera, släppa ut på marknaden, använda och exportera nya ämnen i del A i bilaga II.
Även ämnen som omfattas av förbudet i artikel 24 är sådana som har en ozonnedbrytande effekt och utsläpp av dem till atmosfären riskerar i förlängningen att medföra mycket svåra skador på människors hälsa och miljön. En överträdelse av förbudet är därför en så allvarlig gärning att den bör vara kriminaliserad.
Prop. 2011/12:59: Avsnitt 3, 4.3.5
Den 14 juni 2011 började den nya EU-förordningen om växtskyddsmedel att tillämpas. Växtskyddsmedel är sådana bekämpningsmedel som främst används inom jordbruk och trädgårdsnäring. Förordningen ersätter växtskyddsmedelsdirektivet (91/414/EEG) och innehåller en utförlig reglering av processen för godkännande på EU-nivå av verksamma ämnen i växtskyddsmedel och för den nationella prövningen av växtskyddsmedel som innehåller verksamma ämnen.
De grundläggande principer för prövningen av växtskyddsmedel som fanns i växtskyddsmedelsdirektivet finns kvar i den nya förordningen, men förordningen innehåller också en del nyheter. Syftet med förordningen är att säkerställa en hög skyddsnivå för människors och djurs hälsa och för miljön samt att förbättra den inre marknadens funktionssätt genom att harmonisera reglerna för utsläppande på marknaden av växtskyddsmedel och samtidigt förbättra jordbruksproduktionen. Tillämpningsområdet, dvs. avgränsningen av vad som anses vara växtskyddsmedel är i huvudsak detsamma som tidigare.
I och med att de EU-rättsliga reglerna på växtskyddsmedelsområdet nu har fått formen av en förordning och således är direkt gällande i Sverige måste en anpassning ske av den svenska lagstiftningen. I detta lagstiftningsärende behandlas enbart de lagändringar som berör sanktionsbestämmelserna. EU-förordningen ställer i artikel 72 krav på att medlemsstaterna inför sanktioner för överträdelser av förordningen och att sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Arbetet med den övriga anpassningen av svensk rätt sker inom ramen för ett annat lagstiftningsärende.
Regeringens förslag: En ändring görs i miljöbalkens straffbestämmelse om miljöfarlig kemikaliehantering. Ändringen innebär att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot artikel 55 i EU:s växtskyddsmedelsförordning genom att inte följa de villkor som framgår av märkningen, döms för miljöfarlig kemikaliehantering till böter eller fängelse i högst två år. Detsamma gäller den som bryter mot artikel 64.2 genom att på marknaden släppa ut ett växtskyddsmedel eller ett hjälpämne som allmänheten har tillgång till utan att se till att medlet eller ämnet innehåller sådana beståndsdelar som avskräcker eller förhindrar konsumtion samt den som på marknaden släpper ut ett växtskyddsmedel eller ett hjälpämne utan att följa en skyldighet enligt artikel 64.3.
Kemikalieinspektionens förslag skiljer sig från regeringens på så sätt att Kemikalieinspektionens förslag i den del det gäller artikel 64.2 delvis hade en annan utformning. När det gäller artikel 64.3 innehöll Kemikalieinspektionens promemoria inte något förslag till straffbestämmelser eftersom myndigheten ursprungligen bedömde att artikeln redan omfatta-
des av straffansvar. När det gäller artikel 55 innebar promemorians förslag att överträdelser av den artikeln skulle omfattas av straffbestämmelsen i 29 kap. 4 § första stycket 2.
Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Nacka tingsrätt (mark- och miljödomstolen) har anfört att den nya växtskyddsmedelsförordningen innehåller ett stort antal materiella bestämmelser som kan behöva sanktion i någon form. Domstolen har därför ansett att det behövs ytterligare beredning av förslaget. Domstolen har också i fråga om artikel 64.2 anfört att förordningstexten anger att växtskyddsmedel och hjälpämnen ska ”innehålla” vissa beståndsdelar medan Kemikalieinspektionens lagförslag använder ordet ”tillsätta”. Om beståndsdelarna inte alltid måste tillsättas bör, enligt domstolens mening, ordet innehålla användas. Vidare har domstolen anfört att det bör övervägas att ha en motsvarighet till ”förhindra” i den föreslagna straffbestämmelsen. Kemikalieinspektionen har anfört att en straffsanktion även bör införas för överträdelser av artikel 64.3. Rikspolisstyrelsen har anfört att man närmare bör överväga om förslaget är det mest ändamålsenliga sättet att uppfylla EU-kravet på sanktioner eller om befintliga bestämmelser i miljöbalken och brottsbalken kan anses uppfylla växtskyddsmedelsförordningens krav på straffsanktioner. Svenskt Växtskydd har anfört att det vore önskvärt att bestämmelsen i 29 kap. 3 § andra stycket 2 förtydligades.
Straffbestämmelsen om miljöfarlig kemikaliehantering i 29 kap. 3 § första stycket miljöbalken omfattar brott mot den allmänna skyldigheten att vidta försiktighetsmått. För straffbarhet krävs att gärningen ska ha begåtts med uppsåt eller av grov oaktsamhet. Kravet på grov oaktsamhet har bedömts lämpligt mot bakgrund av straffbestämmelsens vida tillämpningsområde (se prop. 2005/06:182 s. 78 ff.). I 29 kap. 3 § andra stycket finns bestämmelser som avser brott mot vissa särskilt angivna försiktighetsmått eller förbud. För ansvar enligt dessa bestämmelser krävs uppsåt eller oaktsamhet av normalgraden.
I frågan om inte de redan befintliga bestämmelserna i miljöbalken och brottsbalken kan anses uppfylla växtskyddsmedelsförordningens krav på straffsanktioner gör regeringen den bedömningen att, som framgår av den fortsatta redogörelsen, det i den nuvarande strafflagstiftningen inte finns bestämmelser som i tillräcklig utsträckning täcker överträdelser av de handlingsregler som finns i EU-förordningen om växtskyddsmedel. Det är därför nödvändigt att införa nya sanktionsregler med koppling till förordningen.
I EU-förordningens artikel 55 finns krav på att växtskyddsmedel ska användas på ett korrekt sätt. Med korrekt användning avses dels att principerna för god växtskyddssed ska tillämpas, dels att de villkor för produktgodkännandet som fastställts enligt artikel 31 och som kommer till uttryck i märkningen ska följas.
Med korrekt användning avses även att man ska följa bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/128/EG av den 21 oktober 2009 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder för att uppnå en hållbar användning av bekämpningsmedel med särskild betoning på de allmänna principer för integrerat växtskydd som finns i detta direktiv. Dessa principer omfattar krav på rationell användning av biologiska, biotekniska, kemiska, odlings- eller växtförädlingsmässiga åtgärder, som begränsar användningen av växtskyddsmedel till vad som är absolut nödvändigt för att hålla skadedjursbeståndet på en så låg nivå att ekonomisk oacceptabel skada eller förlust inte orsakas.
Kravet i artikel 55 motsvarar de krav som gäller enligt växtskyddsmedelsdirektivet och som genomförs i svensk rätt med förordningen (2006:1010) om växtskyddsmedel. I 39 § förordningen om växtskyddsmedel finns krav på vad som enligt den nya EU-förordningen kallas korrekt användning. Kraven i den svenska förordningen är föremål för straffansvar enligt 29 kap. 3 § andra stycket 2 miljöbalken. Det finns inte anledning att se annorlunda på användningskraven i den nya EU-förordningens artikel 55 än vad man hittills har gjort avseende de nu gällande kraven i den svenska förordningen om växtskyddsmedel. Att inte följa de villkor för användning som följer med produktgodkännandet innebär en risk för skador på såväl hälsa som miljö. Överträdelser av artikel 55 bör därför vara förenade med straffansvar.
En överträdelse av de allmänna kraven på att följa god växtskyddssed faller inom ramen för straffbestämmelsen i 29 kap. 3 § första stycket miljöbalken och föranleder inte någon ändring av den bestämmelsen. Sådana försiktighetsmått som hör samman med ett utvidgat produktgodkännande enligt EU-förordningens artikel 51 är exempel på vad som genom kravet på korrekt användning omfattas av straffansvar enligt 29 kap. 3 § första stycket miljöbalken. Att inte följa de villkor som uttryckligen anges i märkningen genom etiketten är dock ett så preciserat krav på vad som utgör korrekt användning enligt EU-förordningens artikel 55 att gärningen bör bli föremål för en särskild straffbestämmelse i 29 kap. 3 § andra stycket miljöbalken.
Förpackningars utformning
I artikel 64 i EU:s växtskyddsmedelsförordning finns krav på utformningen av förpackningar för växtskyddsmedel och hjälpämnen. Reglerna liknar de som tidigare gällt enligt växtskyddsmedelsdirektivet.
Att kemiska produkter paketeras på ett betryggande sätt har stor betydelse för att förhindra skador på människor och omgivande miljö. Undermåliga förpackningar kan leda till att hälso- och miljöfarliga ämnen läcker ut eller bildar farliga föreningar med materialet i förpackningen, vilket medför risk för skada på människor och i miljön. Därför bör man se allvarligt på överträdelser av förpackningsreglerna.
Sedan tidigare är brott mot förpackningsreglerna i EU:s kemikalieklassificeringsförordning, dvs. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förord-
ning (EG) nr 1907/2006, förenade med straffansvar enligt den nuvarande straffbestämmelsen i 29 kap. 3 § andra stycket 9 och 10 miljöbalken.
Att förpacka så att man minimerar risken för förväxling med livsmedel
I EU:s växtskyddsmedelsförordning ställs krav på att växtskyddsmedel och hjälpämnen som kan misstas för mat, dryck eller foder ska förpackas på ett sådant sätt att sannolikheten för ett sådant misstag minimeras (artikel 64.1). Att växtskyddsmedel och hjälpämnen förpackas på ett betryggande sätt är mycket viktigt för att förhindra skador på människor. Den som bryter mot bestämmelsen genom att inte vidta de försiktighetsmått som krävs för att minimera riskerna för misstag bör därför kunna dömas till ansvar. Bestämmelsen i artikel 64.1 är av övergripande karaktär och en överträdelse av bestämmelsen bör därför lämpligen leda till ansvar för miljöfarlig kemikaliehantering enligt 29 kap. 3 § första stycket miljöbalken. Mot bakgrund av att den nuvarande straffbestämmelsen är utformad på ett sätt som redan täcker den aktuella handlingsregeln i artikel 64.1 behöver någon ändring av bestämmelsen inte göras.
Att avskräcka från eller förhindra att någon äter eller dricker medlet
Växtskyddsmedel och hjälpämnen som allmänheten har tillgång till och som kan misstas för mat, dryck eller foder ska vidare innehålla sådana beståndsdelar att de avskräcker från eller förhindrar konsumtion (artikel 64.2 i EU:s växtskyddsmedelsförordning). Överträdelser av denna handlingsregel kan orsaka allvarliga förgiftningsfall och drabbar ofta sårbara befolkningsgrupper – i första hand barn. Man bör se allvarligt på överträdelser av denna regel och det bör därför införas straffansvar för sådana överträdelser. En ny punkt bör införas i 29 kap. 3 § andra stycket miljöbalken som uttryckligen sanktionerar överträdelser av artikel 64.2 i EUförordningen. Punkten bör utformas så att den på ett bra sätt återspeglar texten i EU-förordningen.
Förpackningar för farliga ämnen
Enligt EU-förordningens artikel 64.3 ska artikel 9 i direktiv 1999/45/EG gälla för växtskyddsmedel och hjälpämnen som inte omfattas av det direktivet. Artikel 9 i det nämnda direktivet avser krav på utformningen av förpackningar och gäller för farliga ämnen. I svensk rätt genomförs direktivet med förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer vars krav på försiktighetsmått sanktioneras genom 29 kap. 3 § andra stycket 2 miljöbalken. När det gäller växtskyddsmedel regleras emellertid kraven på förpackning nu direkt i den nya EU-förordningens artikel 64.3. För att förpackningskraven för växtskyddsmedel fortfarande ska vara förenade med straffansvar behöver därför en komplettering göras i straffbestämmelsen i 29 kap. 3 § miljöbalken så att straffansvaret knyts till överträdelser av EU-förordningens krav.
De krav som det hänvisas till i EU-förordningens artikel 64.3 är så preciserade att de lämpar sig för ett uttryckligt straffansvar i miljöbalkens bestämmelse om miljöfarlig kemikaliehantering. Såsom redan konstaterats är det nödvändigt att kraven på säkra förpackningar av kemikalier följs för att ett effektivt skydd av hälsa och miljö ska kunna upprätthållas.
SOU 2017:63: Avsnitt 21.5.2
Överträdelser av förpackningskraven är således så allvarliga att det, som Kemikalieinspektionen anfört, är motiverat att även förena överträdelser av artikel 64.3 med straffansvar.
Behovet av fler sanktionsbestämmelser
Regeringens bedömning är att de nu presenterade förslagen medför att det i Sverige kommer att finnas tillräckliga sanktionsbestämmelser som avser överträdelser av EU:s växtskyddsmedelsförordning. För det fall det senare visar sig att det behövs ytterligare eller ändrade sanktionsregler, kommer regeringen att se över reglerna och föreslå de eventuella kompletteringar som det föranleder. Regeringen ser inte att det nu finns något behov av att se över straffbestämmelsen i 29 kap 3 § andra stycket 2 om brott mot föreskrifter om försiktighetsmått.
Regeringens förslag: En ändring görs i miljöbalkens straffbestämmelse om otillåten miljöverksamhet. Ändringen innebär att den som med uppsåt eller av oaktsamhet påbörjar eller bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utan ett produktgodkännande enligt vad som krävs i artikel 28 i EU:s växtskyddsmedelsförordning, döms till böter eller fängelse i högst två år. Straffansvaret omfattar även överträdelser av ett villkor i ett beslut om godkännande som har meddelats med stöd av förordningen.
Kemikalieinspektionens förslag skiljer sig från regeringens på det sättet att Kemikalieinspektionens förslag innebar att även överträdelser av artikel 58 skulle förenas med straffansvar. Regeringens förslag har vidare en annan språklig utformning.
Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Nacka tingsrätt (mark- och miljödomstolen) har anfört att artikel 28 och artikel 58 bör behandlas i separata punkter i straffbestämmelsen samt att det i fråga om hjälpämnen behövs en hänvisning till den förordning som kommissionen ska besluta enligt artikel 58.2. Statens jordbruksverk har i frågan om straffbarhet för överträdelser av villkor anfört att det är svårt både för verksamhetsutövare och inspektörer att särskilja vad som är villkor för en produkts användning och vad som är rekommendationer samt att detta gör det svårt att åtala och döma ut straff för överträdelser av artikel 55 som ett villkorsbrott. Svenskt Växtskydd har anfört att med de föreslagna bestämmelserna kommer det att vara brottsligt att befatta sig med ett växtskyddsmedel som är godkänt enligt det tidigare regelverket samt att det därför behövs ett förtydligande då växtskyddsmedel som är godkända i enlighet med direktiv 91/414/EEG kommer att finns på marknaden under lång tid framöver.
Ett produktgodkännande krävs för att ett växtskyddsmedel ska få släppas ut på marknaden eller användas. Ett sådant godkännande krävs liksom tidigare i varje enskild medlemsstat inom EU. De grundläggande kraven för produktgodkännande är i princip oförändrade.
I EU-förordningen om växtskyddsmedel finns ett detaljerat regelverk för hur prövningen av en ansökan om produktgodkännande ska gå till. Förordningen innebär att EU-länderna nu har ett totalharmoniserat system för produktgodkännande av växtskyddsmedel. Som redan konstaterats syftar förordningen till att undanröja hinder för den fria rörligheten för växtskyddsmedel inom unionen och samtidigt garantera en hög skyddsnivå för människors och djurs hälsa och för miljön. Vid prövningen av en ansökan om produktgodkännande måste hälso- och miljöaspekter sättas före intresset av att förbättra växtproduktionen. För att ett växtskyddsmedel ska produktgodkännas och därmed kunna släppas ut på marknaden måste sökanden visa att det aktuella medlet innebär en klar fördel för växtproduktionen och inte har några skadliga effekter på människors eller djurs hälsa, inklusive känsliga befolkningsgrupper, eller har några oacceptabla effekter på miljön. Förordningen genomsyras även av att bedömningen av ansökningar om produktgodkännande ska göras utifrån att växtskyddsmedel ska användas på det sätt som de är avsedda för och att användningen ska ske enligt god växtskyddssed. Det är sökanden som med dokumentation i sin ansökan ska visa att medlet inte har några skadliga effekter eller medför någon oacceptabel påverkan.
En prövning av en ansökan om produktgodkännande tillåts ta upp till tolv månader i anspråk. Det är således en mycket omfattande prövning som ska göras. Ett växtskyddsmedel som inte genomgår en sådan prövning skulle kunna få oacceptabla effekter på hälsa och miljön. Exempelvis skulle farliga resthalter kunna finnas kvar i gröda som sedan når konsumenter, vilket i sin tur riskerar att leda till allvarliga skador, sjukdom eller till och med dödsfall vid konsumtion. Allvarliga risker skulle även kunna uppstå i samband med den yrkesmässiga hanteringen av växtskyddsmedlet om inte kraven på produktgodkännande har följts.
Enligt artikel 28.1 i EU-förordningen får ett växtskyddsmedel, med vissa särskilt angivna undantag, inte släppas ut på marknaden eller användas om det inte har produktgodkänts i den berörda medlemsstaten. Enligt artikel 58.1 får inte heller hjälpämnen släppas ut på marknaden eller användas om de inte har produktgodkänts i enlighet med de villkor som avses i punkt 2 i artikeln. I den sistnämnda punkten anges att närmare föreskrifter för produktgodkännande ska fastställas i en förordning, men någon sådan förordning finns inte för närvarande och det är oklart när det kommer att ske. Det faktiska innehållet i den handlingsregel som artikel 58 avser att omfatta finns därmed inte i nuläget. Frågan om kriminalisering av överträdelser av artikel 58 bör därför anstå till dess att en sådan handlingsregel finns.
De nuvarande kraven i 14 kap. 4 § miljöbalken på produktgodkännande av växtskyddsmedel är förenade med straffansvar enligt 29 kap. 4 § första stycket 1 k miljöbalken. Eftersom kraven på produktgodkännande i
fråga om växtskyddsmedel nu regleras i en EU-förordning behöver en ändring göras av straffbestämmelsen så att kravet på ett sådant godkännande även fortsättningsvis är förenat med straffansvar. Överträdelser av artikel 28.1 bör därför medföra straffansvar för otillåten miljöverksamhet.
Villkor i ett produktgodkännande
Ett produktgodkännande ska förenas med villkor. Det som nu har sagts om kravet på produktgodkännande och sanktioner mot överträdelser av det kravet gäller också i fråga om överträdelser av villkor som godkännandena förenats med. Vid prövningen av ansökan om produktgodkännande ska en bedömning ske av behovet av att förena godkännandet med villkor. Detta måste göras för att säkerställa att medlet uppfyller kraven för godkännande. Exempelvis måste det säkerställas att medlet kan användas på ett korrekt sätt. Bedömningen av vilka villkor ett beslut om produktgodkännande ska förenas med grundas på de förväntade riskerna med användningen av medlet och ska stå i proportion till riskerna.
En hänvisning till EU:s växtskyddsmedelsförordning bör göras i den straffbestämmelse som avser brott mot villkor i ett beslut om godkännande, dvs. 29 kap. 4 § första stycket 2 miljöbalken.
Som Lagrådet har förordat bör ett förtydligande göras i lagtexten så att det klart framgår att ansvar för överträdelse av villkor i enlighet med 29 kap. 4 § första stycket 2 enbart avser den som beviljats det aktuella tillståndet eller beslutet om tillåtlighet, godkännande eller dispens som villkoret är knutet till.
Anståndstider för slutanvändning och liknande
Kemikalieinspektionen har i sitt förslag ansett att överträdelser av anståndstider för slutanvändning m.m. enligt artikel 46 i EU:s växtskyddsmedelsförordning bör anses rymmas inom det straffbara området för 29 kap. 4 § första stycket 2 miljöbalken, dvs. som brott mot villkor i ett godkännande.
Artikel 46 avser situationen när ett produktgodkännande har återkallats eller ändrats och gör det möjligt för medlemsstaterna att ge anstånd för att exempelvis befintliga lager ska kunna avyttras. Överträdelser av artikel 46 bör dock inte betraktas som brott mot ett villkor för produktgodkännande eftersom de aktualiseras först när ett produktgodkännande har upphört. Att inte följa en beslutad anståndsperiod aktualiserar i stället ett brott mot kravet på produktgodkännande i artikel 28.
I remissvaren har det anförts att det kan vara svårt att skilja villkor från rekommendationer och därför svårt att döma ut straff för överträdelser av förordningens krav på korrekt användning i artikel 55 enligt den nu föreslagna bestämmelsen.
En överträdelse av EU-förordningens krav på korrekt användning enligt den nämna artikeln är inte ett sådant villkor som faller inom tillämpningsområdet för 29 kap. 4 § första stycket 2 miljöbalken. Artikel 55 be-
handlas i stället i det föregående avsnittet om miljöfarlig kemikaliehantering.
Växtskyddsmedel som har godkänts enligt äldre regler
I ett remissvar har det anförts att den föreslagna straffbestämmelsen medför att det skulle bli brottsligt att befatta sig med växtskyddsmedel som är godkända enligt det tidigare regelverket.
EU:s växtskyddsmedelsförordning är dock inte tillämplig på produktgodkännanden som beslutats före den 14 juni 2011. Straffansvar för överträdelser av EU-förordningens regler om produktgodkännande kan därför inte inträda för befattning med växtskyddsmedel som godkänts i enlighet med gällande svenska bestämmelser före detta datum och vars godkännande fortfarande är giltigt.
Bestämmelser om sanktioner mot överträdelser av villkor i beslut som fattats med stöd av det tidigare regelverket finns i 29 kap. 4 § första stycket 1 l och första stycket 2 miljöbalken. Dessa bestämmelser kommer även att vara aktuella under en övergångsperiod när beslut om förnyande av produktgodkännanden fattas i enlighet med äldre lagstiftning samt för sådana ansökningar om produktgodkännande som kom in till Kemikalieinspektionen före den 14 juni 2011.
Prop. 2011/12:59: Avsnitt 3, Författningskommentar till 29 kap. 4 § Förslag till lag om ändring i miljöbalken
Regeringens förslag: En ändring görs i miljöbalkens straffbestämmelse om försvårande av miljökontroll. Ändringen innebär att den som med uppsåt eller av oaktsamhet lämnar en oriktig uppgift som från miljö- eller hälsoskyddssynpunkt har betydelse för en myndighets prövning eller tillsyn i en ansökan om produktgodkännande eller en ansökan om ändring av ett produktgodkännande i enlighet med artiklarna 33.1–33.3 i EU:s växtskyddsmedelsförordning döms för försvårande av miljökontroll till böter eller fängelse i högst två år. Detsamma gäller den som i fråga om ett godkänt växtskyddsmedel bryter mot underrättelseskyldigheten i artikel 56.1 i förordningen.
Kemikalieinspektionens förslag skiljer sig från regeringens på det sättet att Kemikalieinspektionens förslag även innebar att överträdelser av artikel 56.4 respektive artikel 67.3 skulle vara förenade med straffansvar. Vidare har den föreslagna kriminaliseringen av överträdelser av artikel 33 begränsats jämfört med Kemikalieinspektionens förslag.
Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Nacka tingsrätt (mark- och miljödomstolen) har anfört att det bör övervägas om hela artikel 33 bör vara straffbelagd eller om det går att begränsa hänvisningen till delar av artikeln. Domstolen har även pekat på frågan om även artikel 15 bör omfattas av straffbestämmelsen. I fråga om förslaget avseende artikel 56.1 har domstolen anfört att det straffbara området är större än den nuvarande bestämmelsen i 29 kap. 5 § 6 miljöbalken. Avseende artikel 56.4 har domstolen anfört att ytterligare överväganden behövs om det ska införas en sanktion samt att straffvärdet bör vara lägre än vid överträd-
else av artikel 56.1. Umeå tingsrätt har anfört att miljösanktionsavgift är den lämpligaste sanktionen för överträdelser av artikel 67.3.
I 29 kap. 5 § miljöbalken straffbeläggs som försvårande av miljökontroll den gärning som består i att lämna en oriktig uppgift eller att underlåta att lämna vissa underrättelser eller uppgifter. Bestämmelsen är avgränsad till sådana uppgiftsskyldigheter som är av omedelbar betydelse för att myndigheterna ska kunna vidta åtgärder till skydd för miljön och rör sådana uppgifter som myndigheterna har svårt att få tillgång till på annat sätt. För straffbarhet krävs uppsåt eller oaktsamhet av normalgraden.
Uppgifter i en ansökan om produktgodkännande
I likhet med vad som gäller för nationella godkännanden och för tillståndsprövningen enligt EU:s kemikalieregistreringsförordning Reach bör oriktigheter i en ansökan om produktgodkännande som från miljö- eller hälsoskyddssynpunkt har betydelse för en myndighets prövning föranleda ansvar för försvårande av miljökontroll.
I artikel 33.1 i EU:s växtskyddsmedelsförordning krävs att den som önskar släppa ut ett växtskyddsmedel på marknaden ska ansöka om produktgodkännande eller ändring av ett produktgodkännande. I artikel 33.2–33.3 ställs närmare krav på vad ansökan ska innehålla m.m. Korrekta uppgifter i en ansökan om godkännande har grundläggande betydelse för bedömningen av om ett medel kan godkännas och hur eventuella villkor ska vara utformade. En bedömning som vilar på felaktiga uppgifter riskerar i förlängningen att leda till skador på människors hälsa och miljön. En överträdelse som består i att någon lämnar oriktiga uppgifter i ansökan är därför så allvarlig att den bör förenas med straffansvar enligt 29 kap. 5 § miljöbalken. Det är lämpligt att begränsa kriminaliseringen i artikel 33 till de delar av artikeln som avser ansökans innehåll. Andra brister i en ansökan bör i stället kunna leda till att ansökan avslås.
Uppgifter i en ansökan om förnyat godkännande av ett verksamt ämne
När det gäller artikel 15 i EU:s växtskyddsmedelsförordning och frågan om även denna artikel bör omfattas av straffbestämmelsen gör regeringen följande bedömning. Artikel 15 reglerar ett förfarande kopplat till det godkännande av verksamma ämnen som sker på EU-nivå och det behöver analyseras om en sanktion i förhållande till det uppgiftslämnande som sker inom ramen för en sådan prövning bör införas men också om det svenska regelverket i övrigt behöver kompletteras med anledning av den typen av prövning. Regeringen avser mot den bakgrunden att närmare överväga frågan om artikel 15 och vid behov återkomma med förslag till de lagstiftningsåtgärder som kan behöva vidtas.
Artikel 56 i EU:s växtskyddsmedelsförordning innehåller bestämmelser om information om potentiellt skadliga eller oacceptabla verkningar. Enligt första punkten i artikeln ska innehavaren av ett produktgodkänn-
ande genast meddela de medlemsstater som beviljat ett sådant godkännande all ny information som tyder på att växtskyddsmedlet inte längre uppfyller kriterierna för ett produktgodkännande eller för godkännande av verksamma ämnen.
Att denna informationsskyldighet uppfylls är en förutsättning för att samhällets kontroll över växtskyddsmedel ska kunna upprätthållas och i förlängningen en mycket viktig del av skyddet för människors hälsa och miljön. En skyldighet att rapportera om att man inte uppfyller kriterierna för produktgodkännande innebär i praktiken detsamma som att en skyldighet att underrätta om skadliga verkningar. Någon utökning av det straffbara området kan det därför inte anses vara fråga om. Den skyldighet till underrättelse som kommer till uttryck i artikel 56.1 är av sådan betydelse att det finns skäl att förena den med straffansvar.
När det gäller artikel 56.4 är även den information som regleras i den bestämmelsen av sådan karaktär att den behövs för att den behöriga myndigheten ska kunna värdera risker från hälso- och miljösynpunkt, låt vara att de uppgifter som berörs av artikel 56.4 inte har samma allvarlighetsgrad som de som ska lämnas enligt artikel 56.1. Eftersom bestämmelsen är utformad så att den innebär en skyldighet att varje år rapportera till myndigheten enbart under vissa angivna förutsättningar kan det vara komplicerat att konstatera om och när en överträdelse skett. Mot den bakgrunden anser regeringen att överträdelser av artikel 56.4 i stället lämpar sig för åtgärder inom ramen för miljötillsynen. Förelägganden, eventuellt kombinerade med vite, får anses utgöra lämpliga verktyg för att åstadkomma att artikel 56.4 effektivt följs.
Uppgifter om försäljningsvolym
Kemikalieinspektionen har också föreslagit att straff ska införas för överträdelser av skyldigheten för innehavare av produktgodkännande att tillhandahålla behöriga myndigheter uppgifter om växtskyddsmedels försäljningsvolym (artikel 67.3). Förslaget har ifrågasatts i remissvaren. Enligt regeringens bedömning är överträdelser av artikel 67.3 inte så allvarliga att de bör vara förenade med straffansvar för försvårande av miljökontroll. I stället är miljösanktionsavgift en lämplig sanktion.
Den närmare regleringen av uppgiftsskyldigheten i artikel 67.3 framgår av 2 kap. 4–6 §§ Kemikalieinspektionens föreskrifter om (KIFS 2008:3) om bekämpningsmedel. Överträdelser av dessa bestämmelser är redan föremål för miljösanktionsavgift enligt punkt 6.9.2 i bilagan till förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter. Någon ytterligare sanktion behövs därför inte.
Regeringens förslag: En ändring görs i miljöbalkens straffbestämmelse om bristfällig miljöinformation. Ändringen innebär att det blir straffbart att bryta mot bestämmelserna om märkning i artikel 49.4 eller artikel 65.1 i EU:s växtskyddsmedelsförordning. Även överträdelser av kravet på produktinformation enligt artikel 66.1, 66.2 eller 66.5 förenas med straffansvar för bristfällig miljöinformation.
Kemikalieinspektionens förslag stämmer i sak överens med regeringens. Bestämmelsen har dock fått en något annorlunda språklig utformning.
Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot förslaget. Nacka tingsrätt (mark- och miljödomstolen) och Statens jordbruksverk har haft synpunkter på förslaget att förena märkningskravet i artikel 49.4 med sanktioner avseende användning av behandlat utsäde som inte är märkt enligt kraven i artikel 49.4. Umeå tingsrätt har anfört att vissa artiklar i EU-förordningen är alltför otydliga, att den föreslagna straffbestämmelsen i 29 kap. 6 § första stycket 7 bör preciseras så att det direkt av bestämmelsen framgår vad som är straffbart i stället för att ha en hänvisning till artikel 49.4 samt att bestämmelser om reklam bör granskas med ett grundlagsperspektiv.
Kemikalieinspektionen har påpekat att dess förslag på grund av ett förbiseende innehåller såväl ett förslag till kriminalisering som ett förslag om att förena överträdelser av märkningskravet med miljösanktionsavgift.
Kemikalieinspektionen har dock förordat en straffsanktion.
I fråga om artikel 66 har Nacka tingsrätt anfört att det behövs fortsatta överväganden av om och på vilket sätt artikeln ska vara sanktionerad i fråga om förbudet mot reklam i vissa fall. Sveriges advokatsamfund har motsatt sig att kravet på att riskfras i reklamtext ska vara lättläst och tydligt urskiljbar ska straffsanktioneras. Samfundet har erinrat om att enligt 35 § förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer ska en statlig tillsynsmyndighet göra anmälan till Konsumentombudsmannen om myndigheten ur hälso- eller miljöskyddsperspektiv anser att det finns skäl för ingripande enligt marknadsföringslagen (2008:846) mot marknadsföringen av en kemisk produkt eller bioteknisk organism. Svenskt Växtskydd har anfört att en överträdelse av bestämmelserna om reklam i artikel 66 är av avsevärt lindrigare art än de andra överträdelser som omfattas av 29 kap. 6 § miljöbalken och att en kriminalisering av dessa överträdelser vore direkt olämplig och inte uppfyller kraven på proportionalitet. Svenskt Växtskydd har därför förordat Kemikalieinspektionens alternativa förslag, dvs. att marknadsföringslagen ska reglera överträdelser av artikel 66.
Till skillnad från straffbestämmelsen om försvårande av miljökontroll handlar bestämmelsen om bristfällig miljöinformation om uppgiftsskyldighet gentemot andra än myndigheter och den rör enbart kemiska produkter och biotekniska organismer. Bestämmelsen innehåller bl.a. straffbestämmelser kopplade till märkningskrav som finns i olika EU-förordningar.
Uppgifter om behandlat utsäde
I artikel 49 i EU:s växtskyddsmedelsförordning finns bestämmelser om utsläppande på marknaden av behandlat utsäde. I artikelns fjärde punkt finns krav på att på den etikett och i de handlingar som följer med behandlat utsäde bl.a. ska anges namnet på det växtskyddsmedel som utsädet har behandlats med, namnet på verksamma ämnen som ingår i pro-
dukten m.m. Utsäde som är behandlat med växtskyddsmedel före sådd, så kallat behandlat eller betat utsäde, används sparsamt i Sverige.
Av artikel 49.1 följer att medlemsstaterna inte kan förbjuda betat utsäde som är behandlat med ett växtskyddsmedel som är godkänt inom EU. Åtgärder för att begränsa användningen kan dock beslutas på EUnivå enligt artikel 49.2.
I artikel 49.4 anges att det på etiketten och de handlingar som följer med det behandlade utsädet ska anges namnet på det växtskyddsmedel som utsädet behandlats med, namnet på det eller de verksamma ämnen som ingår i den produkten, standardfraser för säkerhetsåtgärder enligt direktiv 1999/45/EG och, i förekommande fall, de riskreducerande åtgärder som anges i produktgodkännandet för den produkten.
Märkningsregeln för behandlat utsäde i artikel 49.4 har stor betydelse. Behandlat utsäde kan inte med blotta ögat särskiljas från utsäde som inte är behandlat med växtskyddsmedel. Det måste därför tydliggöras att det är fråga om utsäde som är behandlat, exempelvis för att säkerställa att sådant utsäde inte används för livsmedel. Att släppa ut behandlat utsäde på marknaden utan att se till att märkningsreglerna är uppfyllda innebär således en risk för allvarliga skador på människors hälsa och miljön. Överträdelser av bestämmelsen bör därför föranleda straffansvar. Artikel 49.4 innehåller en tydlig handlingsregel som är direkt gällande i Sverige. Straffbestämmelsen bör därför innehålla en hänvisning till den artikeln.
Handlingsregeln i artikel 49.4 omfattar inte användning av behandlat utsäde utan avser utsläppande på marknaden. Det som i remissvaren har anförts om sanktioner kopplade till användning är därför inte relevant i detta sammanhang.
Artikel 65 i EU:s växtskyddsmedelsförordning innehåller bestämmelser om märkning av växtskyddsmedel som innebär att märkningen av växtskyddsmedel ska omfatta klassificerings-, märknings och förpackningskraven i direktiv 1999/45/EG och de krav som fastställts i kommissionens förordning (EU) nr 547/2011 av den 8 juni 2011 om tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 vad gäller märkningskrav för växtskyddsmedel.
Bestämmelsen innebär ett krav på märkning avseende inneboende egenskaper och att samma bestämmelser ska gälla för växtskyddsmedel som för kemikalier i allmänhet. Märkningen ska t.ex. ange växtskyddsmedlets handelsnamn eller beteckning, koncentrationen av varje verksamt ämne, eventuella särskilda risker, vilka användningsområden som är godkända m.m.
Syftet med kraven på märkning är att växtskyddsmedel ska hanteras på ett sätt som innebär att risker för skador på hälsa och miljö inte uppstår. Varje växtskyddsmedel som godkänts har ett godkännande som gäller viss angiven användning. Någon annan användning har inte varit föremål för bedömning med avseende på risker, utformning av villkor etc. Det är därför mycket viktigt att märkningen följs. Mot denna bakgrund är överträdelser av EU-förordningens krav på märkning så allvarliga att de bör vara förenade med straffansvar enligt 29 kap. 6 § miljöbalken.
Reklam för växtskyddsmedel
EU:s växtskyddsmedelsförordning innehåller vidare i artikel 66 krav på utformningen av reklam för växtskyddsmedel liksom ett förbud mot reklam för medel som inte är produktgodkända. Kraven har stora likheter med de regler om produktinformation som finns i 14 kap.15–17 §§miljöbalken och som avser biocidprodukter och andra kemiska produkter. Dessa regler innebär bl.a. krav på att reklam ska innehålla en särskild uppmaning att ta del av upplysningarna på produktens förpackning och ett förbud mot uttryck som anger att produkten inte är farlig.
Bestämmelserna om reklam i 14 kap. miljöbalken omfattas av straffansvar enligt 29 kap. 6 § första stycket 1 d miljöbalken. Syftet med EUförordningens bestämmelser om produktinformation i form av reklam är, precis som i fråga om de nuvarande bestämmelserna i 14 kap.15–17 §§miljöbalken, i förlängningen att skydda hälsa och miljö från risken att komma till skada.
Som redan konstaterats anses bestämmelser om reklam om kemiska produkter utgöra en form av produktinformation som faller inom ramen för straffbestämmelsen om bristfällig miljöinformation. Det är därför lämpligt att även hantera reklambestämmelserna i EU:s växtskyddsmedelsförordning på samma sätt.
Frågan om reklam föranleder överväganden i förhållande till tryckfrihetsförordningens bestämmelser och det kan i det sammanhanget konstateras att det inte finns något hinder mot att i vanlig lag reglera frågor om reklam, vilket således alltså är förhållandet i t.ex. 14 kap. miljöbalken. Det framgår av 1 kap. 9 § 3 tryckfrihetsförordningen att, utan hinder av förordningen, gäller vad i lag är stadgat om förbud mot kommersiell annons som meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt förpliktelse som följer av anslutning till Europeiska gemenskapen. Med förbud avses inte endast totalförbud utan också villkor för annonsering eller andra begränsningar i rätten att annonsera (prop. 1973:123 s. 47 och 1993/94:114 s. 33). Inte heller yttrandefrihetsgrundlagen innebär något hinder mot reglering av reklam i vanlig lag.
Artikel 66 i EU:s växtskyddsmedelsförordning innehåller ett förbud mot reklam för växtskyddsmedel som inte är produktgodkända och krav på att reklam om växtskyddsmedel ska åtföljas av en särskilt angiven text som ska vara lättläst och tydligt urskiljbar. Reklamen får inte innehålla vilseledande information om risker för människors eller djurs hälsa eller miljön och heller inte innehålla bilder som visar potentiellt farlig hantering som exempelvis att medlet används utan skyddsdräkt, nära livsmedel eller i närheten av barn.
De krav på produktinformation i form av reklam som ställs i EU-förordningen är en mycket viktig del av det skydd som behövs för att skador på människors hälsa och miljön inte ska riskera att uppkomma i samband med hanteringen av växtskyddsmedel. Även växtskyddsmedel som är produktgodkända kan vara farliga för människors hälsa och miljön. Det är därför viktigt att reklam för växtskyddsmedel inte förleder mottagaren att tro något annat. Om en produkt används på fel sätt, riskerar den att orsaka skador både på den som använder produkten och på miljön i övrigt. Överträdelser bör därför vara förenade med straffansvar. Detta
ligger också i linje med den kriminalisering som gäller för överträdelser av bestämmelserna om reklam enligt 14 kap. miljöbalken.
Regeringens förslag: En ändring görs i miljöbalkens straffbestämmelse i 29 kap. 9 §. Ändringen innebär att det blir förenat med straffansvar att med uppsåt eller av oaktsamhet bryta mot kravet på parallellhandelstillstånd enligt artikel 52 i EU:s växtskyddsmedelsförordning.
Kemikalieinspektionens förslag: Överträdelser av EU-förordningens bestämmelse om registerhållning enligt artikel 67.1 kriminaliseras medan överträdelser EU-förordningens regler om parallellhandelstillstånd sanktioneras med miljösanktionsavgift.
Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot förslaget.Nacka tingsrätt (mark- och miljödomstolen) har ifrågasatt om straffvärdet för överträdelser av artikel 67.1 är så högt att det motiverar den föreslagna straffbestämmelsen.
Tingsrätten har, liksom Umeå tingsrätt och Statens jordbruksverk, anfört att miljösanktionsavgift är en lämplig sanktion. Naturvårdsverket har anfört att brott mot artikel 67.1 har ett högt straffvärde eftersom det är viktigt att få in uppgifterna för att tillsyn ska kunna bedrivas. Naturvårdsverket har därför förordat att överträdelser ska sanktioneras med fängelse i straffskalan. Kemikalieinspektionen har anfört att också överträdelser av reglerna om parallellhandelstillstånd bör föranleda straffansvar enligt 29 kap. 9 § miljöbalken.
Lantbrukarnas riksförbund har anfört i huvudsak följande. Det är inte proportionerligt att kriminalisera överträdelser av artikel 67.1 eftersom yrkesmässiga användare av växtskyddsmedel har dokumenterat sin användning i sprutjournaler sedan 1997. Journalföringen är en administrativ hantering som inte alls påverkar hälsa eller miljö. Det är inte rimligt att nykriminalisera en skyldighet som funnits sedan 1997. När det gäller parallellhandelstillstånd är det viktigt att införseln av växtskyddsmedel i landet är kontrollerad och att missbruk sanktioneras. Att använda en felaktig produkt i sin produktion kan få mycket stora ekonomiska och också miljömässiga effekter. Även Svenskt Växtskydd har motsatt sig kriminalisering av överträdelser av artikel 67 och menat att tillsynsåtgärder är tillräckliga för att säkerställa att bestämmelsen följs. Svenskt Växtskydd har i fråga om parallellhandelstillstånd anfört att det förekommer en ökande handel med förfalskade medel och att en miljösanktionsavgift bör vara högre än en ansökningsavgift och verkligen vara avskräckande. Enligt
Svenskt Växtskydd är det en viktig uppgift för myndigheterna att säkerställa att parallellhandel endast sker med identiska produkter och att så långt möjligt hindra förfalskade medel från att komma in i distributionskedjan.
SOU 2017:63: Avsnitt 21.5.5
När det gäller EU-förordningens bestämmelser om parallellhandelstillstånd finns det i artikel 28.2 e ett undantag för kravet på produktgodkännande som innebär att den som på marknaden släpper ut eller använder växtskyddsmedel som har beviljats ett parallellhandelstillstånd i enlighet med artikel 52 inte behöver något produktgodkännande. I artikel 52 anges att ett växtskyddsmedel som har godkänts i en medlemsstat (ursprungsmedlemsstaten) får släppas ut på marknaden i en annan medlemsstat (införselmedlemsstaten) om parallellhandelstillstånd har beviljats. Införselmedlemsstaten måste då fastställa att växtskyddsmedlet till sin sammansättning är identiskt med ett växtskyddsmedel som redan har godkänts på dess territorium. Ansökan om parallellhandelstillstånd görs hos den behöriga myndigheten i införselmedlemsstaten.
Kemikalieinspektionen föreslog i sin promemoria att överträdelser av kravet på parallellhandelstillstånd ska förenas med miljösanktionsavgift, men har senare ifrågasatt lämpligheten av miljösanktionsavgift bl.a. mot bakgrund av de svårigheter som är förenade med en utredning av om ett växtskyddsmedel är identiskt med ett annat växtskyddsmedel. Flera andra remissinstanser har också pekat på allvaret i överträdelser av reglerna om parallellhandelstillstånd.
Mot denna bakgrund gör också regeringen den bedömningen att det inte är lämpligt med miljösanktionsavgift som sanktion för överträdelser av bestämmelsen om parallellhandelstillstånd.
Ett parallellhandelstillstånd avser växtskyddsmedel som är föremål för godkännande i en annan medlemsstat. Därför är en överträdelse av tillståndskravet inte lika allvarlig som en överträdelse av kravet på produktgodkännande. Eftersom växtskyddsmedel i grunden omfattas av krav på produktgodkännande, är det ändå av stor betydelse att kravet på tillstånd följs. En straffsanktion bör därför införas även för överträdelser av EUförordningens krav på parallellhandelstillstånd för den som använder eller på marknaden släpper ut ett växtskyddsmedel som förts in från en annan medlemsstat utan att ett sådant tillstånd har getts. Straffet för en sådan överträdelse kan dock begränsas till böter.
Kraven på parallellhandelstillstånd gäller enligt artikel 52 både för den som för in växtskyddsmedel i landet och släpper ut dem på marknaden och för den som använder växtskyddsmedel. Vid bedömningen av vad som kan betraktas som oaktsamt i förhållande till användning måste hänsyn tas till om den som använt ett växtskyddsmedel på grund av omständigheterna har haft anledning att misstänka att ett sådant tillstånd saknas och exempelvis i samband med inköp av medlet haft skäl att vara särskilt vaksam. Att växtskyddsmedel säljs på platser där sådan försäljning normalt inte förekommer eller att medlen inte är märkta på svenska är faktorer som gör att uppmärksamheten på frågan om parallellhandelstillstånd bör skärpas. Den noggrannhet som kan krävas i detta sammanhang påverkas också av om det är fråga om yrkesmässig eller storskalig användning.
När det gäller den föreslagna bestämmelsens förhållande till lagen (2000:1225) om straff för smuggling har Lagrådet i sitt yttrande fram-
hållit att vissa överträdelser som faller inom ramen för den nu föreslagna straffbestämmelsen även kan antas stå i strid med bestämmelserna i den lagen. Regeringen konstaterar att tillämpningsområdet för den här föreslagna bestämmelsen och bestämmelserna i lagen om straff för smuggling inte är identiskt och att en särskild straffbestämmelse i miljöbalken därmed är nödvändig. När det i övrigt gäller frågan om förhållandet mellan miljöbalken och lagen om straff för smuggling hänvisas till avsnitt 4.2.
I EU-förordningens artikel 67 finns bestämmelser om registerhållning. Artikel 67.1 innebär ett krav på att tillverkare, leverantörer, distributörer, importörer och exportörer av växtskyddsmedel under minst fem år ska föra register över de växtskyddsmedel som de tillverkar, importerar, exporterar, lagrar eller släpper ut på marknaden. Yrkesmässiga användare av växtskyddsmedel ska under minst tre år föra register över de växtskyddsmedel som de använder. Informationen i registren ska på begäran göras tillgänglig för den behöriga myndigheten. Syftet med bestämmelsen är att medlemsstaterna ska få kontroll över antalet växtskyddsmedel som släpps ut på marknaden och används samt över hur och inom vilka områden de används. Kravet på registerhållning är av administrativ karaktär.
Enligt regeringens mening är det viktigt att kravet på registerhållning följs eftersom detta är en förutsättning för en effektiv tillsyn. Överträdelser av kravet på registerhållning är dock inte så allvarliga att det motiverar en kriminalisering. I stället avser regeringen att föreslå en sanktion i form av miljösanktionsavgift.
Prop. 2011/12:59: Avsnitt 3
Regeringens förslag: En ändring görs i miljöbalkens straffbestämmelse om bristfällig miljöinformation. Ändringen innebär ett förtydligande av det straffbara området i fråga om den informationsskyldighet om ämnen i varor som följer av artikel 33 i EU:s kemikalieregistreringsförordning Reach. Förtydligandet medför att det direkt av lagtexten framgår att det straffbara området även omfattar ämnen som finns upptagna på den s.k. kandidatförteckningen men som ännu inte finns i bilaga XIV till förordningen.
Remissinstanserna har tillstyrkt förslaget. Flera remissinstanser, bl.a.
Sveriges Kommuner och Landsting, Göteborgs kommun, Plast- och Kemiföretagen och Svenska Naturskyddsföreningen, har framhållit vikten av att artikel 33 följs och välkomnat en effektivare straffbestämmelse.
Svenska Naturskyddsföreningen har anfört att tillämpningen av 29 kap. 6 § miljöbalken skulle kunna underlättas om innebörden av termen konsument och innehållet i straffbestämmelsens ansvarsfrihetsregel förtydligas. Föreningen har också anfört att ansvarsfrihetsregeln i 29 kap. 6 §
andra stycket miljöbalken lämnar ett för stort utrymme för godtycke och att det i motivtext bör betonas att regeln måste tolkas restriktivt
I samband med att den svenska lagstiftningen anpassades till EU:s kemikalieregistreringsförordning, Reach, infördes en rad straffbestämmelser i miljöbalken i syfte att genomföra EU-förordningens krav på sanktioner (prop. 2007/08:80). En av de straffregler som infördes innebar att det blev straffbart att bryta mot de krav på information om ämnen i varor som följer av artikel 33 i förordningen. Förarbetena till denna bestämmelse har visat sig innehålla en otydlighet avseende omfattningen av det straffbara området. Det har vid tillämpningen av bestämmelsen varit tveksamt om det för straffbarhet krävs att de ämnen som omfattas av informationsskyldigheten har förts upp på bilaga XIV till förordningen för att straff ska kunna komma i fråga eller om det räcker att ämnet är sådant att det har förts in på den s.k. kandidatförteckningen inför ett eventuellt senare införande i bilagan (jfr a. prop. s. 107).
Ett förtydligande av det straffbara området
Enligt artikel 33 i EU-förordningen är leverantörer av varor skyldiga att under vissa förutsättningar vidarebefordra information om ämnen i varor. Denna skyldighet gäller varor som innehåller ämnen som uppfyller kriterierna i artikel 57 och som har identifierats enligt artikel 59.1. Ämnet måste finnas i varan i en koncentration över 0,1 viktprocent.
De ämnen som omfattas av informationsskyldigheten är sådana som har särskilt farliga egenskaper. Det rör sig om ämnen som är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska, som är långlivade, bioackumulerande och toxiska eller mycket långlivade och mycket bioackumulerande. Det kan även vara fråga om ämnen som på vetenskapliga grunder visats sannolikt medföra liknande risker för människors hälsa eller miljön (artikel 57).
Av artikel 59.1 framgår att de ämnen som har identifieras som sådana ämnen som avses i artikel 57 ska föras upp på kandidatförteckningen inför ett eventuellt införande i bilaga XIV. Arbetet med att upprätta en kandidatförteckning och föra upp ämnen på denna utförs av den europeiska kemikaliemyndigheten Echa. En första version av förteckningen publicerades i oktober 2008.
Informationsskyldigheten i artikel 33 omfattar både yrkesmässiga mottagare av varor och konsumenter. Båda dessa grupper har rätt att få tillgång till information som leverantören har tillgång till så att varan kan användas på ett säkert sätt. Information till konsumenter ska lämnas kostnadsfritt inom 45 dagar efter en begäran från en konsument.
En vara kan påverka människors hälsa och miljön under lång tid och det är nödvändigt att ha kunskaper om vilka ämnen som ingår i en vara så att den kan användas på ett säkert sätt. Även när en vara en gång övergår till att bli avfall är det viktigt att veta vilka kemikalier som finns i varan så att den kan hanteras på ett miljömässigt lämpligt sätt. Möjligheterna att få information om särskilt farliga kemikalier i varor är därför mycket viktig och skyldigheten att lämna sådan information har stor
betydelse. Sanktionen för den som låter bli att följa kraven på att tillhandahålla information måste också vara effektiv.
Den nuvarande straffbestämmelsen i 29 kap. 6 § första stycket 5 c miljöbalken har vid tillämpningen uppfattats som otydlig och som att den innebär att en överträdelse av artikel 33 i EU-förordningen endast kan sägas ha ägt rum om informationsskyldigheten avser ett ämne som har förts upp på bilaga XIV till förordningen. Att ett ämne tagits upp i kandidatförteckningen har inte bedömts vara tillräckligt för att en straffbar överträdelse ska ha ägt rum.
Av ordalydelsen i EU-förordningen framgår dock att den skyldighet som anges i artikel 33 omfattar ämnen som har identifierats som sådana särskilt farliga ämnen som avses i artikel 57 och som av kemikaliemyndigheten har tagits in i kandidatförteckningen enligt den procedur som anges i artikel 59. Ämnet behöver ännu inte ha införts i bilaga XIV.
Mot bakgrund av hur den nuvarande straffbestämmelsen i miljöbalken har uppfattats, bör den svenska straffbestämmelsen förtydligas så att EUförordningens krav på sanktioner uppfylls. Av straffbestämmelsen bör det tydligt framgå att den straffbara gärningen utgörs av att låta bli att tillhandahålla en mottagare eller konsument information om namn på ett ämne i en vara om ämnet förts in i bilaga XIV till förordningen eller tagits upp i kandidatförteckningen. Det kan konstateras att ämnen har tagits upp på kandidatlistan sedan oktober 2008 och att tillämpningen av artikel 33 därmed varit aktuell allt sedan dess.
Innebörden av ”konsument”
När det gäller ordet ”konsument” i straffbestämmelsen i 29 kap. 6 § första stycket 5 c miljöbalken knyter det direkt till den handlingsregel i EU:s kemikalieregistreringsförordning som straffbestämmelsen hänvisar till. Det finns inget utrymme att för att i den svenska lagtexten ge ordet en annan eller mer precis innebörd än den som kan läsas ut av EU-förordningen.
Utrymmet för ansvarsfrihet
I samband med den översyn av miljöbalkens sanktionssystem som skedde under 2006 gjordes det en lagändring avseende 29 kap. 6 § miljöbalken som dels innebar att straffskalan för bristfällig miljöinformation ändrades på så sätt att maximistraffet höjdes från ett års fängelse till två, dels att undantaget för ringa brott enligt 29 kap. 11 § första stycket inte längre omfattar bristfällig miljöinformation. Dessa ändringar gjordes mot bakgrund av att det straffbara området förtydligades och avgränsades till de centrala förpliktelserna om miljöinformation. En förutsättning för att fällas till ansvar är dock att den bristande informationen har varit ägnad att försvåra bedömningen av riskerna för att människors hälsa eller miljön ska skadas.
Av förarbetena till den ändrade straffbestämmelsen (prop. 2005/06:182 s. 102) framgår tydligt att det är överträdelser som saknar betydelse som faller utanför det straffbara området. Ett generöst utrymme för ansvarsfrihet finns således inte och därför bör den nuvarande bestämmelsen inte ändras.
Ds 2017:5: Avsnitt Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan m.m.
Prop. 2012/13:135: Avsnitt 9, 7.1
SOU 2017:63: Avsnitt 23.2.1, 23.2.3
SOU 2020:13: Avsnitt 6.5.2
I fråga om den lagtekniska utformningen av straffbestämmelserna har
Lagrådet anfört att det i framtiden, om det då finns behov av att lägga till ytterligare punkter i straffbestämmelsen i 29 kap. 3 §, finns skäl att på nytt överväga vilken lagteknisk lösning som lämpligen bör väljas. Regeringen konstaterar att den nu använda lagstiftningstekniken sedan länge använts i 29 kap. miljöbalken. Lagstiftningstekniken syftar till att skapa användbara straffbestämmelser med en tydlig avgränsning och ett tydligt innehåll och som tillgodoser kravet på legalitet. Den valda tekniken har också hittills fungerat utan kända problem. I nuläget finns inte anledning att göra några förändringar i fråga om lagstiftningstekniken – vilket inte heller har efterfrågats av Lagrådet – men i framtida ärenden om ändringar i 29 kap. miljöbalken kommer det som Lagrådet nu har anfört att finnas med i övervägandena.
Lagrådet har också påpekat att man i framtiden bör ta hänsyn till de särskilda straffbestämmelsernas förhållande till exempelvis den generella straffbestämmelsen om miljöbrott i 29 kap. 1 § miljöbalken. Den bestämmelsen innebär emellertid bl.a. krav på att ett skadligt utsläpp ska ha ägt rum medan det enligt 29 kap. 3 § andra stycket för ansvar är tillräckligt att en viss där angiven handlingsregel har överträtts. Det är fråga om regler som innehåller krav på förebyggande åtgärder och försiktighetsmått som är centrala för skyddet för hälsa och miljö. Överträdelser av sådana regler bör därför kunna leda till ansvar utan att ett utsläpp faktiskt har skett. Enligt regeringens bedömning finns det, bl.a. mot den bakgrunden, ett behov av särskilda straffbestämmelser i den omfattning som föreslås i denna proposition. Förhållandet mellan 29 kap. 1 § och 3 § är sedan tidigare reglerat i 3 § tredje stycket så att inga tillämpningsproblem riskerar att uppkomma. En bedömning av behovet av särskilda straffbestämmelser görs i varje lagstiftningsärende.
Regeringens förslag: Lagändringarna träder i kraft den 1 maj 2012.
Förslaget i Miljödepartementets promemoria innebar att ändringarna skulle träda i kraft så snart som möjligt.
Kemikalieinspektionens förslag: Ändringarna träder i kraft den 1 maj 2012.
Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på tidpunkten för ikraftträdandet.
Skälen för regeringens förslag: Eftersom samtliga de EU-förordningar som berörs av förslaget har trätt i kraft bör lagändringarna träda i kraft så snart som möjligt.
Lagrådsremissen innehöll ett förslag till övergångsbestämmelse. Lagrådet har dock förordat att bestämmelsen ska utgå eftersom det redan av huvudregeln i 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av brotts-
balken följer att straff ska bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs. Regeringen instämmer i denna bedömning.
Prop. 2011/12:59: Avsnitt 5, 3, Författningskommentar till Förslag till lag om ändring i miljöbalken
Kemikalielagstiftningen är ett viktigt styrmedel för att det ska vara möjligt att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Genom att utgöra effektiva och avskräckande sanktioner bidrar de föreslagna straffbestämmelserna indirekt till förbättrade möjligheter att nå miljökvalitetsmålet.
Umeå tingsrätt har anfört att en effektiv tillämpning av straffsanktionerna förutsätter extra resurser till polis, åklagare och rättsväsende. Domstolsverket har avseende samtliga föreslagna ändringar anfört att även om de ändringar som föreslås i detta lagstiftningsärende inte kommer att kräva någon ökning av personella resurser på domstolarna, så är det ofrånkomligt att ett flertal mindre resurskrävande reformer sammantaget kan medföra behov av resurstillskott.
När det gäller frågan om resurser har Umeå tingsrätt anfört att ytterligare resurser behövs för rättsväsendet medan Domstolsverket pekat på att, trots att de nu föreslagna straffbestämmelserna inte i sig kan antas medföra något behov av ökade resurser, flera reformer sammantagna kan leda till behov av resursförstärkning.
Förslaget om att införa straffbestämmelser till följd av att en ny EUförordning om ozonnedbrytande ämnen har ersatt den gamla innebär att överträdelser av de centrala EU-rättsliga reglerna om hanteringen av ozonnedbrytande ämnen ska vara fortsatt kriminaliserade. Detta medför inga statsfinansiella konsekvenser. Detsamma gäller den förtydligade straffbestämmelsen kopplad till EU:s kemikalieregistreringsförordning Reach.
De föreslagna bestämmelserna bedöms inte heller i övrigt medföra några behov av ytterligare resurser för domstolar eller andra statliga myndigheter. Frågan om de samlade konsekvenserna av flera olika reformer måste dock alltid uppmärksammas och följas löpande.
De föreslagna straffbestämmelserna medför inga konsekvenser för kommunerna.
De föreslagna straffbestämmelserna omfattar i stor utsträckning sådant som för närvarande är föremål för sanktioner men där handlingsreglerna nu ersatts av nya. Förslaget medför därför inte heller i denna del några statsfinansiella konsekvenser eller andra konsekvenser för myndigheter och domstolar.
De föreslagna straffbestämmelserna medför inte några direkta konsekvenser för allmänheten. Genom att bidra till att viktiga regler till skydd för människors hälsa och miljön följs, kan dock bestämmelserna förväntas ha positiva konsekvenser för allmänheten.
De aktuella förordningarna är beslutade av Europaparlamentet och rådet och har trätt i kraft. Förordningarna är därmed direkt gällande i Sverige. Hänsyn till konsekvenserna av förordningarna togs vid beslutandet av förordningarna och behandlas därför inte i denna proposition.
Den föreslagna kriminaliseringen syftar till att de materiella handlingsreglerna ska följas. Effektiva och avskräckande sanktioner för överträdelser av de viktigaste handlingsreglerna är en förutsättning för god konkurrens. För företag som följer de skyldigheter som finns i förordningen är de föreslagna straffbestämmelserna naturligtvis inte alls betungande och medför inga konsekvenser.
Förslaget om att förtydliga straffbestämmelsen som rör informationsskyldighet enligt kemikalieregistreringsförordningen Reach innebär enbart att bestämmelsens innehåll klargörs och medför därmed inga konsekvenser för företagen.
I samtliga berörda EU-förordningar ställs krav på effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner. För att genomföra förordningarna krävs alltså att sanktioner införs. Att i stället för de föreslagna straffbestämmelserna införa andra sanktioner bedöms inte vara lämpligt och inte heller tillräckligt för att följa förordningarnas krav.
Prop. 2012/13:135: Avsnitt 7.2
I inledningen av andra stycket görs, i enlighet med Lagrådets synpunkter, en redaktionell ändring för att förtydliga bestämmelsens omfattning. I stycket utgår den nuvarande punkten 3 eftersom den angivna EUförordningen om ozonnedbrytande ämnen har upphävts och ersatts med den nya EU-förordning som anges i en ny punkt 12. Den nuvarande punkten 4 betecknas i den nya lydelsen som punkten 3.
I andra stycket införs två nya punkter, punkterna 4 och 5. Med den nya punkten 4 införs en sanktion mot överträdelser av de begränsningar som föreskrivs i artikel 3 i EU-förordningen om långlivade organiska föroreningar. Den artikeln innebär krav på kontroll av produktion, utsläppande på marknaden och användning av långlivade organiska föroreningar. Sådana ämnen som enligt bilaga I till förordningen är förbjudna ämnen får inte framställas, släppas ut på marknaden eller användas. Sådana ämnen som enligt bilaga II är underkastade restriktioner får framställas, släppas ut på marknaden eller användas en-
dast på de villkor som anges i den bilagan. De ämnen som är föremål för reglering i EU-förordningen är sådana som medför allvarliga hälso- och miljörisker.
Med den nya punkten 5 införs en sanktion mot överträdelser av de handlingsregler som framgår av artiklarna 7.2 och 7.3 i EU-förordningen om långlivade organiska föroreningar. I artikel 7 finns krav som rör avfallshantering. Enligt artikel 7.2 ska avfall som består av, innehåller eller har förorenats med ämnen som anges i bilaga IV till förordningen bortskaffas eller återvinnas utan oskäligt dröjsmål, i enlighet med del 1 i bilaga V, på ett sätt som garanterar att de långlivade organiska föroreningarna förstörs eller omvandlas på ett irreversibelt sätt så att återstående avfall och utsläpp inte uppvisar långlivade organiska föroreningars egenskaper. Vid ett sådant bortskaffande eller en sådan återvinning får varje ämne som anges i bilaga IV skiljas från avfallet, om detta ämne sedan bortskaffas. Artikel 7.3 innebär ett förbud mot bortskaffnings- eller återvinningsmetoder som kan leda till att ämnen som anges i bilaga IV återvinns, återanvänds, återtas eller materialåtervinns.
Punkterna 6–11 innebär endast en ny numrering av nuvarande punkterna 5–10. Sammanbindningsordet ”eller” i slutet av den nuvarande punkten 9 utgår i den nya punkten 10 eftersom stycket utökas med sex nya punkter, punkterna 12–17.
Med den nya punkten 12 införs en sanktion mot överträdelser av några förbud i EU-förordningen om ozonnedbrytande ämnen. Det är förbud mot produktion, användning och utsläppande på marknaden av kontrollerade ämnen (artiklarna 4, 5 och 6), mot import och export av kontrollerade ämnen (artiklarna 15, 17 och 20) samt mot produktion, import, utsläppande på marknaden, användning och export av nya ämnen (artikel 24).
Med den nya punkten 13 införs en sanktion mot överträdelser av artikel 22 i EU-förordningen om ozonnedbrytande ämnen. Artikel 22 handlar om återvinning och destruktion av använda kontrollerade ämnen. I artikel 22.1 föreskrivs att kontrollerade ämnen som används i kyl-, luftkonditionerings- och värmepumpsutrustning, utrustning som innehåller lösningsmedel eller brandskyddssystem och brandsläckare ska, vid underhåll eller service, eller före nedmontering eller bortskaffande av utrustningen, återvinnas för att destrueras, återanvändas eller regenereras. I artikel 22.2 anges att kontrollerade ämnen och produkter om innehåller sådana ämnen ska destrueras endast med hjälp av de tekniker som anges i bilaga VII eller, i fråga om kontrollerade ämnen som inte anges i den bilagan, med hjälp av den mest miljömässigt godtagbara destruktionsteknik som inte medför orimliga kostnader, under förutsättning att användningen av dessa tekniker är förenlig med relevant gemenskapslagstiftning och nationell lagstiftning om avfallshantering och att ytterligare krav i denna lagstiftning uppfylls. De ämnen som inte anges i bilaga VII utgörs av metylbromid, HBFC och bromklormetan, vilka inte får användas i Sverige. När det gäller dessa är någon destruktionsteknik därför inte relevant. Artikel 22.4 ställer krav på att kontrollerade ämnen som används i andra produkter och i annan utrustning än de som nämns i artikelns punkt 1 ska, om det är tekniskt och ekonomiskt genomförbart, återvinnas för att destrueras, återanvändas eller regenereras eller ska destrueras utan föregående återvinning med hjälp av de tekniker som avses i artikelns punkt 2. Kommissionen ska upprätta en bilaga till förordningen med en
förteckning över produkter och utrustning för vilka återvinning av kontrollerade ämnen eller destruktion av produkter och utrustning utan föregående återvinning av kontrollerade ämnen ska betraktas som tekniskt och ekonomiskt genomförbar. Det är i nuläget inte känt när denna bilaga kommer att upprättas.
Med den nya punkten 14 införs en sanktion mot överträdelser av artikel 23 i EU-förordningen om ozonnedbrytande ämnen. Artikel 23 innehåller regler om läckage och utsläpp av kontrollerade ämnen och syftar till att förhindra och begränsa eventuella utsläpp. I artikel 23.1 slås fast att det finns en skyldighet att vidta alla praktiskt möjliga försiktighetsåtgärder för att hindra och minska eventuella läckage och utsläpp av kontrollerade ämnen. Sådana åtgärder ska enligt artikel 23.5 och 23.6 även vidtas för att hindra och minska läckage och utsläpp av kontrollerade ämnen som används som råmaterial och som agens i tillverkningsprocessen samt av kontrollerade ämnen som bildas oavsiktligt under framställning av andra kemikalier. Enligt artikel 23.7 får kommissionen upprätta en förteckning över den teknik eller praxis som ska användas av företag för att förhindra och minimera eventuella läckage och utsläpp av kontrollerade ämnen. Det är i nuläget inte känt när denna förteckning kommer att presenteras.
Med den nya punkten 15 införs en sanktion mot överträdelser av artikel 55 i EU:s växtskyddsmedelsförordning. Enligt artikeln ska växtskyddsmedel användas på ett korrekt sätt. Det innebär bl.a. ett krav på att växtskyddsmedlet ska användas i enlighet med de villkor som har fastställts vid produktgodkännandet och som kommer till uttryck i märkningen av medlet. Förslaget innebär att det blir förenat med straffansvar att använda växtskyddsmedel i strid med märkningen.
Med den nya punkten 16 införs en sanktion mot överträdelser av artikel 64.2 i EU:s växtskyddsmedelsförordning. Straffansvar införs för den som på marknaden släpper ut växtskyddsmedel eller hjälpämnen som allmänheten har tillgång till och som kan misstas för mat, dryck eller foder, utan att se till att medlet eller ämnet innehåller sådana beståndsdelar att de avskräcker från eller förhindrar konsumtion.
Med den nya punkten 17 införs en sanktion mot överträdelser av artikel 64.3 i EU:s växtskyddsmedelsförordning. I artikeln anges att artikel 9 i direktiv 1999/45/EG även ska gälla växtskyddsmedel och hjälpämnen som inte omfattas av det direktivet. Det är fråga om sådana medel som visserligen inte har de inneboende egenskaper som medför att direktiv 1999/45/EG är direkt tillämpligt men som när det gäller förpackning alltså ska likställas med dessa. I artikel 9 i direktivet ställs detaljerade krav på hur en förpackning ska vara utformad. Där framgår bl.a. att en förpackning ska vara utformad och konstruerad på ett sådant sätt att innehållet inte kan läcka ut. Genom den föreslagna straffbestämmelsen införs straffansvar för den som på marknaden släpper ut växtskyddsmedel och hjälpämnen utan att följa de angivna förpackningskraven.
En ny bestämmelse införs i första stycket 1 n. I artikel 28.1 i EU:s växtskyddsmedelsförordning finns det ett förbud mot att släppa ut växtskyddsmedel på marknaden om inte medlet har produktgodkänts. Försla-
get innebär att det blir förenat med straffansvar att bryta mot kravet på produktgodkännande enligt artikeln.
En ändring görs i första stycket 2 som innebär att överträdelser av villkor som gäller för ett produktgodkännande enligt EU:s växtskyddsmedelsförordning förenas med straffansvar. I artikel 31 finns en bestämmelse om innehållet i ett produktgodkännande. I ett godkännande ska bl.a. anges kraven för utsläppande på marknaden av växtskyddsmedlet. Den som fått ett produktgodkännande men bryter mot villkoren eller andra bestämmelser i godkännandet kan straffas enligt 29 kap. 4 § första stycket 2. Med anledning av synpunkter från Lagrådet görs ett förtydligande i lagtexten så att det klart framgår att ansvarsbestämmelsen avseende överträdelse av villkor gäller den som har fått ett tillstånd eller beslut om tillåtlighet, godkännande eller dispens (se avsnitt 4.3.2).
En ändring görs i punkt 1 a som innebär att bestämmelsen om oriktiga uppgifter kompletteras och nu även kommer att omfatta uppgifter som ska ges in i ansökan om produktgodkännande av växtskyddsmedel eller om ändring av ett sådant produktgodkännande enligt artikel 33.1–3 i EU:s växtskyddsmedelsförordning.
Till följd av att det införs en ny sjunde punkt flyttas sammanbindningsordet ”eller” i slutet av punkten 5 till slutet av punkten 6.
Den nya punkten 7 innebär att den som i fråga om ett godkänt växtskyddsmedel underlåter att lämna sådan information om medlet som krävs enligt artikel 56.1 i EU-förordningen kan dömas till ansvar. Uppgifter ska enligt den artikeln lämnas om all sådan information som tyder på att växtskyddsmedlet inte längre uppfyller kriterierna i artikel 29 respektive artikel 4. Artikel 29 anger kraven på produktgodkännande för utsläppande på marknaden och artikel 4 kriterierna för godkännande av verksamma ämnen.
I första stycket 5 görs, förutom en språklig justering i punktens ingress, en ändring i punkten c som innebär ett förtydligande av den nuvarande straffbestämmelsen om ansvar för överträdelser av informationsskyldigheten i artikel 33 i EU:s kemikalieregistreringsförordning Reach. Det framgår nu direkt av lagtexten att straffbestämmelsen även omfattar information om namn på ett ämne som ingår i en vara och finns angivet i den kandidatförteckning som avses i artikel 59 och inte enbart ämnen som tagits in i bilaga XIV till förordningen.
I första stycket 6 görs en språklig justering i punktens ingress och i slutet av punkten b införs sammanbindningsordet ”eller” till följd av att en ny sjunde punkt införs i stycket.
Den nya punkten 7 innebär en kriminalisering av reglerna om märkning och produktinformation i EU:s växtskyddsmedelsförordning.
I punkten 7 a kriminaliseras överträdelser av artikel 49.4 i förordningen. Det är den som på marknaden släpper ut behandlat utsäde som är skyldig att se till att det på etiketten och i de handlingar som följer med det behandlade utsädet anges namnet på det växtskyddsmedel som ut-
sädet har behandlats med, namnet på det eller de verksamma ämnen som ingår i det växtskyddsmedlet, standardfraser för säkerhetsåtgärder enligt direktiv 1999/45/EG och, i förekommande fall, de riskreducerande åtgärder som anges i produktgodkännandet för växtskyddsmedlet. Att inte följa detta märkningskrav ska således medföra straffansvar för bristfällig miljöinformation.
Detsamma gäller enligt punkten 7 b den som inte följer kraven på märkning i artikel 65.1. Av den bestämmelsen framgår att märkningen av växtskyddsmedel ska omfatta klassificerings-, märknings- och förpackningskraven i direktiv 1999/45/EG och uppfylla de krav som fastställts i kommissionens förordning (EU) nr 547/2011 av den 8 juni 2011 om tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 i fråga om märkningskrav för växtskyddsmedel.
I punkten 7 c kriminaliseras överträdelser av artikel 66 om produktinformation i reklam. Artikel 66.1 innehåller ett förbud mot reklam för växtskyddsmedel som inte är produktgodkända och krav på att reklam om växtskyddsmedel ska åtföljas av en text som lyder ”Använd växtskyddsmedel med försiktighet. Läs alltid etiketten och produktinformationen före användning”. Denna text ska vara lättläst och tydligt urskiljbar. Artikel 66.2 innebär krav på att reklamen inte får innehålla vilseledande information om risker för människors eller djurs hälsa eller miljön. I artikel 66.5 anges att reklamen inte får innehålla bilder som visar potentiellt farlig hantering som exempelvis att medlet används utan skyddsdräkt, nära livsmedel eller i närheten av barn. Överträdelser av dessa artiklar ska således vara förenade med straffansvar för bristfällig miljöinformation.
Till följd av att det i första stycket införs en ny sjunde punkt flyttas sammanbindningsordet ”eller” i slutet av första stycket 12 till första stycket 13.
Den nya punkten, första stycket 14, innebär att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot kravet på parallellhandelstillstånd i EU:s växtskyddsmedelsförordning genom att till Sverige föra in, på marknaden släppa ut eller använda ett växtskyddsmedel utan att ett sådant tillstånd har beviljats döms till böter. Kravet på parallellhandelstillstånd i artikel 52 utgör ett undantag från kravet på produktgodkännande i enlighet med artikel 28.2 e och innebär att ett växtskyddsmedel som har godkänts i en medlemsstat (ursprungsmedlemsstaten) får släppas ut på marknaden i en annan medlemsstat (införselmedlemsstaten) om parallellhandelstillstånd har beviljats. Att ett sådant tillstånd har beviljats är en förutsättning för användning, införsel och för utsläppande på marknaden.
Ikraftträdandebestämmelsen behandlas i avsnitt 5, där även Lagrådets synpunkter när det gäller avsaknaden av behov av en övergångsbestämmelse behandlas.
Lagförslaget i Miljödepartementets promemoria
Härigenom föreskrivs att 29 kap.3 och 6 §§miljöbalken ska ha följande lydelse.
3 §10 För miljöfarlig kemikaliehantering döms till böter eller fängelse i högst två år den som med uppsåt eller av oaktsamhet tar befattning med en kemisk produkt, bioteknisk organism eller vara som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt utan att vidta de skyddsåtgärder, produktval eller försiktighetsmått i övrigt som behövs på grund av produktens, organismens eller varans inneboende egenskaper och genom denna underlåtenhet orsakar eller riskerar att orsaka skada på människor eller i miljön.
3. på marknaden släpper ut ett tvätt- eller rengöringsmedel eller en tensid för ett sådant medel utan att följa en skyldighet enligt artikel 3 eller 4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 648/2004 av den 31 mars 2004 om tvätt- och rengöringsmedel11,
4. bryter mot en begränsning för att framställa, släppa ut på marknaden eller använda ett ämne enligt artikel 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 850/2004 av den 29 april 2004 om långlivade organiska föroreningar och om ändring i direktiv 79/117/EEG12,
6. i fråga om åtgärder för att hindra eller åtgärda läckage av fluorerade växthusgaser bryter mot artikel 3.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 842/2006 av den 17 maj 2006 om vissa fluorerade växthusgaser13,
7. i fråga om att återvinning av fluorerade växthusgaser ska utföras av certifierad personal eller personal med lämplig utbildning bryter mot artikel 4.1 eller 4.3 i förordning (EG) nr 842/2006,
10 Senaste lydelse 2010:742. 11 EUT L 104, 8.4.2004, s. 1 (Celex 32004R0648). 12 EUT L 158, 30.4.2004, s. 7 (Celex 32004R0850). 13 EUT L 161, 14.6.2006, s. 1(Celex 32006R0642).
9. bryter mot en begränsning för att tillverka, släppa ut på marknaden eller använda ett ämne, som sådant eller ingående i en blandning eller i en vara, enligt artikel 67 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG14,
10. släpper ut en kemisk produkt eller ett explosivt föremål på marknaden utan att följa en skyldighet i artikel 35.1 eller 35.2 första stycket i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/200615,,
11. i egenskap av att vara tillverkare, nedströmsanvändare eller någon som för in en kemisk produkt eller ett explosivt föremål till Sverige, släpper ut produkten eller föremålet på marknaden utan att följa en skyldighet i artikel 35.2 andra stycket i förordning (EG) nr 1272/2008,
12. bryter mot ett förbud eller en begränsning för att producera, använda, importera, exportera eller på marknaden släppa ut ett ämne, en produkt eller en utrustning enligt artikel 4, 5, 6, 15.1, 17.1, 20.1 eller 24.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1005/2009 av den 16 september 2009 om ämnen som bryter ned ozonskiktet16,
13. i fråga om åtgärder för återvinning eller destruktion av ozonnedbrytande ämnen bryter mot artikel 22.1, 22.2 eller 22.4 i förordning (EG) nr 1005/2009, eller
14. i fråga om åtgärder för att hindra eller åtgärda läckage av ozonnedbrytande ämnen bryter mot artikel 23.1, 23.5 eller 23.6 i förordning (EG) nr 1005/2009.
6 §17 För bristfällig miljöinformation döms till böter eller fängelse i högst två år den som med uppsåt eller av oaktsamhet
14 EUT L 396, 30.12.2006, s. 1 (Celex 32006R1907). 15 EUT L 353, 31.12.2008, s. 1 (Celex 32008R1272). 16 EUT L 286, 31.10.2009, s. 1 (Celex 32009R1005). 17 Senaste lydelse 2010:742.
c) låta bli att enligt vad som krävs i artikel 33 tillhandahålla en mottagare eller konsument information om namn på ett ämne som ingår i en vara och finns angivet i den kandidatförteckning som avses i artikel 59 eller angivet i bilaga XIV till förordningen, eller
Kemikalieinspektionens lagförslag
Riksdagens ombudsmän, Svea hovrätt (Miljööverdomstolen), Nacka tingsrätt (miljödomstolen), Malmö tingsrätt, Sundsvalls tingsrätt, Umeå tingsrätt (miljödomstolen), Domstolsverket, Åklagarmyndigheten, Rikspolisstyrelsen, Brottsförebyggande rådet, Konsumentverket, Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Kustbevakningen, Generalläkaren, Läkemedelsverket, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Länsstyrelsen i Uppsala län, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Jönköpings län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Länsstyrelsen i Skåne län, Kungliga Tekniska Högskolan Stockholms universitet (juridiska fakulteten), Uppsala Universitet (juridiska fakulteten), Jordbruksverket, Livsmedelsverket, Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Transportstyrelsen, Arbetsmiljöverket, Sveriges Kommuner och Landsting, Borlänge kommun, Gotlands kommun, Göteborgs kommun, Halmstads kommun, Haninge kommun, Härnösands kommun, Höganäs kommun, Karlshamns kommun, Karlskoga kommun, Karlskrona kommun, Karlstads kommun, Kungälvs kommun, Lomma kommun, Nordmalings kommun, Oxelösunds kommun, Perstorps kommun, Piteå kommun, Sjöbo kommun, Stenungsunds kommun, Stockholms kommun, Strömstads kommun, Timrå kommun, Torsby kommun, Åtvidabergs kommun, Östhammars kommun, Sveriges advokatsamfund, Plast- och kemiföretagen, Lantbrukarnas riksförbund, Kemisk-tekniska Leverantörsförbundet, Kylbranschens Samarbetsstiftelse, Svenska Kylimportörers Förening, Svenska Värmepumpföreningen, Svenskt Näringsliv, Svensk Handel, Svenskt Växtskydd, Svenska Naturskyddsföreningen, Teknikföretagen.
18 Senaste lydelse 2010:742.
4. bryter mot en begränsning för att framställa, släppa ut på marknaden eller använda ett ämne enligt artikel 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 850/2004 av den 29 april 2004 om långlivade organiska föroreningar och om ändring av direktiv 79/117/EEG
8. bryter mot en begränsning för att tillverka, släppa ut på marknaden eller använda ett ämne, som sådant eller ingående i en blandning eller en vara, enligt artikel 67 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG)
9. bryter mot en begränsning för att tillverka, släppa ut på marknaden eller använda ett ämne, som sådant eller ingående i en blandning eller en vara, enligt artikel 67 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG)
19 EUT L 158, 30.4.2004, s. 7 (Celex 32004R0850).
14. i fråga om åtgärder för att hindra eller åtgärda läckage av ozonnedbrytande ämnen bryter mot artikel 23.1, 23.5 eller 23.6 i förordning (EG) nr 1005/2009,
20 EUT L 286, 31.10.2009, s. 1 (Celex 32009R1005).
1. påbörjar eller bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utan tillstånd eller godkännande och utan att ha gjort en anmälan, eller efter att ha gjort en anmälan påbörjar en verksamhet eller åtgärd utan att följa en föreskriven tidsfrist, allt enligt vad som krävs i
21 EUT L 309, 24.11.2009, s. 1 (Celex 32009R1107). 22 Senaste lydelse 2010:210.
l) föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 14 kap 8 § om hantering, införsel, utförsel, tillstånd, godkännande eller anmälan av kemiska produkter, biotekniska organismer eller varor, eller
l) föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 14 kap 8 § om hantering, införsel, utförsel, tillstånd, godkännande eller anmälan av kemiska produkter, biotekniska organismer eller varor,
n) bestämmelserna i artikel 28 i förordning (EG) nr 1107/2009 om krav på produktgodkännande av växtskyddsmedel, eller
2. bryter mot ett villkor eller en bestämmelse i det tillstånd eller i det beslut om tillåtlighet, godkännande eller dispens som gäller för verksamheten eller åtgärden och som har meddelats med stöd av balken, förordning (EG) nr 1907/2006 eller förordning (EG) nr 1107/2009.
5 §23
23 Senaste lydelse 2008:240.
c) låta bli att tillhandahålla en mottagare eller konsument information om namn på ett ämne som ingår i varan enligt kraven i artikel 33,
c) låta bli att enligt vad som krävs i artikel 33 tillhandahålla en mottagare eller konsument information om namn på ett ämne som ingår i en vara och finns angivet i den kandidatförteckning som avses i artikel 59 eller angivet i bilaga
XIV till förordningen,
24 Senaste lydelse 2011:734.
9 §26
25 EUT L 155, 11.6.2011, s. 176 (Celex 32011R0547). 26 Senaste lydelse 2008:240.
2. Äldre bestämmelser i 29 kap. 3, 4, 5, 6 och 9 §§ gäller i fråga om straff för överträdelser som ägt rum före den 1 maj 2012.
Dir. 2018:37
Ds 2020:8: Avsnitt 7.13.6
SOU 2013:38: Avsnitt 11.4, 5.3
SOU 2020:13: Avsnitt 1, 6.5.2, 7.2.3
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2011-12-01
Enligt en lagrådsremiss den 17 november 2011 (Miljödepartementet) har regeringen beslutat att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i miljöbalken.
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet Åsa Marklund Andersson.
I remissen lämnas förslag till ändringar av straffbestämmelserna i miljöbalken (29 kap.). Förslagen har alla sin grund i EU-förordningar och innebär att det i de svenska straffbestämmelserna anges att överträdelser av olika föreskrifter i angivna artiklar i förordningarna är straffbara.
Rent lagtekniskt anknyter förslaget till gällande rätt och den ordning för straffbestämmelsernas utformning som redovisades i prop. 2005/06:182 om miljöbalkens sanktionssystem m.m. (se avsnitt 5 Allmänna överväganden om sanktionssystemets utformning s. 37–46). Detta innebär bl.a. att ambitionen är att de handlingsregler som ska medföra straffansvar ska framgå av lag. I förhållande till EU-förordningarna skapar den ambitionen ett särskilt problem då dessa är direkt tillämpliga och att det därför ansetts att de handlingsregler som dessa innehåller inte ska ”tas in i den svenska lagtexten”. I lagtexten har i stället hänvisningar gjorts till de artiklar i förordningarna där de föreskrifter finns som är avsedda att omfattas av straffbuden.
Detta innebär självfallet att det av själva straffbestämmelserna inte mer än antydningsvis framgår vilka förfaranden som omfattas av kriminaliseringen. För att få upplysning om vilka dessa är krävs att man går vidare till förordningarna. Förordningarna innefattar ett stort och omfattande regelsystem vars enskilda delar inte kan förstås utan att de sätts in i sitt sammanhang. Hänvisningarna är ”dynamiska” i den meningen att vad som avses är artiklarna i vid varje tidpunkt gällande lydelse. I många av de artiklar som det hänvisas till i förslaget hänvisas det vidare till andra artiklar och bilagor etc., som t.o.m. i några fall ännu inte finns i sinnevärlden. Härtill kommer att i vart fall vissa av de artiklar som det hänvisas till framstår som komplicerade till sin uppbyggnad och/eller oklara till sin innebörd.
Ds 2020:8: Avsnitt 7.13.7
Prop. 2015/16:161: Avsnitt 7
SOU 2019:67: Avsnitt 8.9.3
Nackdelarna med en på detta sätt utformad lagstiftning blir självfallet mer påtaglig ju fler bestämmelser som den särskilda kriminaliseringen av föreskrifter i förordningarna omfattar. I lagförslaget gör sig detta särskilt gällande beträffande bestämmelserna om miljöfarlig kemikaliehantering i 29 kap. 3 § andra stycket. Enligt förslaget utökas här antalet särskilt straffbelagda punkter i vilka det hänvisas till EU-förordningar, efter att ursprungligen ha varit 2, från 8 till 15. Om utvecklingen, som förefaller antagligt, leder till att det uppkommer behov av att lägga till ytterligare punkter i straffbestämmelsen finns det enligt Lagrådet skäl att på nytt överväga vilken lagteknisk lösning som lämpligen bör väljas.
En omständighet som man då bör beakta är att även om man helt bortser från de bestämmelser i vilka det hänvisas till olika artiklar i EU-förordningarna så innefattar straffbestämmelserna i miljöbalken rent faktiskt en omfattande sanktionering av de handlingsregler som återfinns i förordningarna.
Som bl.a. framgår av de överväganden som redovisas i remissen tar handlingsreglerna i EU-förordningarna sikte på förfaranden som innebär fara för människors hälsa och för miljön. Sådana förfaranden är, om faran sammanhänger med att det släpps ut ett ämne i mark, vatten eller luft, generellt straffbelagda genom bestämmelsen om miljöbrott i 29 kap. 1 §. I den mån det inte är fråga om sådana utsläpp täcker vidare bestämmelsen i 29 kap. 3 § första stycket om miljöfarlig kemikaliehantering genom underlåtenhet att vidta behövliga försiktighetsmått i betydande utsträckning sådana förfaranden som är reglerade EU-förordningarna.
Det är också uppenbart att även om det inte direkt hänvisades till regleringen i EU-förordningarna i de svenska straffbestämmelserna skulle den regleringen ofta vara av avgörande betydelse för bedömningen av erforderlig aktsamhetsstandard och att medvetna överträdelser av förordningarnas bestämmelser i allmänhet skulle uppfattas som ett starkt indicium på uppsåt också i förhållande till den effekt eller fara som en tillämpning av bestämmelserna förutsätter.
Den särskilda straffsanktioneringen av överträdelser av förordningarnas handlingsregler har därför främst självständig betydelse i förhållande till sådana förfaranden som generellt sett, eller i det enskilda fallet, inte är förenade med någon sådan fara som krävs för ansvar enligt 29 kap. 1 § eller 29 kap. 3 § första stycket. I förhållande till 29 kap. 3 § första stycket tillkommer den omständigheten att det för ansvar enligt andra stycket inte krävs grov oaktsamhet.
De olika punkter i 29 kap. 3 § andra stycket i vilka det hänvisas till artiklar i EU-förordningar är s.k. blankettstraffbud. Någon entydig och allmänt accepterad definition av vad som avses med ett blankettstraffbud finns inte. Allmänt sett brukar man därmed avse straffbestämmelser i vilka det hänvisas till en norm eller normer utanför bestämmelsen själv.
I vissa fall är det klart att en hänvisning av detta slag endast används för att slippa upprepa en handlingsregel som finns på annat håll, ofta i samma lag som straffbestämmelsen. I sådana fall ska straffbestämmelsen läsas som om handlingsregeln stod i själva straffbestämmelsen. Detta innebär att ansvar förutsätter att rekvisiten i handlingsregeln är subjektivt täckta. Däremot krävs inte att gärningsmannen haft uppsåt eller varit oaktsam i förhållande till existensen av eller innehållet i den straffbe-
SOU 2020:13: Avsnitt 1
lagda handlingsregeln (med den modifikation som gäller enligt 24 kap. 9 § brottsbalken).
I andra fall är det lika klart att en straffbestämmelse som hänvisar till andra normer inte ska läsas som om dessa normer stod i själva straffbestämmelsen. Vad som straffbeläggs är alltså inte normerna i sig utan att bryta mot dessa. I detta fall krävs alltså subjektiv täckning i förhållande till att gärningen stått i strid mot en norm av det slag som det hänvisas till i straffbestämmelsen. Ett exempel på en sådan straffbestämmelse är 20 kap. 1 § brottsbalken (tjänstefel) i vilken det straffbeläggs att vid myndighetsutövning åsidosätta ”vad som gäller för uppgiften” (jfr NJA 2008 s. 567).
Ordalydelsen av de straffbestämmelser i 29 kap. i vilka det hänvisas till artiklar i EU-förordningar ger inte någon direkt vägledning till i vilken omfattning bestämmelserna är att uppfatta på det ena eller andra sättet av de nu berörda alternativen (jfr Strahl, Allmän straffrätt i vad angår brotten, 1976, s. 155). Inte heller synes det på annat sätt klart framgå av vad som förekommit under beredningen av lagstiftningen eller av rättspraxis (däremot kan det antas att Högsta domstolen i NJA 2006 s. 293 I och II, jfr NJA 2003 s. 533, utgått från att det varit fråga om fall av det tidigare slaget när det vid överträdelse av myndighetsföreskrifter som omfattats av hänvisning i straffbestämmelser i 29 kap. ansetts att fängelse inte ingår i straffskalan).
Vid överväganden om en eventuell ändrad lagteknisk reglering av bestämmelserna om överträdelser av handlingsreglerna i olika EU-förordningar finns det anledning att ta klar ställning i den nu berörda frågan. Enligt Lagrådets uppfattning finns det då starka sakliga skäl för att lagstiftningen, i vart fall i huvudsak, bör utformas med utgångspunkt i det senare alternativet. Härför talar inte minst de olika farhågor som kommit till uttryck i såväl detta som tidigare lagstiftningsärenden angående att handlingsreglerna i förordningarna i många fall är så svårtydda och otydliga att en straffbeläggning inger betänkligheter från legalitetssynpunkt. Dessa betänkligheter blir självfallet väsentligt mindre för det fall att straffansvar förutsätter att också den överträdda normens existens och innehåll omfattas av krav på subjektiv täckning (jfr härtill NJA 2007 s. 227).
Enligt första stycket döms den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet agerar på visst angivet sätt för miljöfarlig kemikaliehantering till böter eller fängelse i högst två år. För straffbarhet krävs att gärningsmannen orsakar eller riskerar att orsaka skada på människor eller i miljön.
Enligt andra stycket ska detsamma gälla den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot regler i 17 närmare angivna punkter, av vilka de flesta hänvisar till olika EG-förordningar. Det kan sättas i fråga hur mycket av innehållet i första stycket som hänvisningen till första stycket omfattar. Under föredragningen har emellertid upplysts att avsikten är att hänvisningen endast ska omfatta brottsbenämningen och straffskalan och alltså inte t.ex. det i första stycket intagna skaderekvisitet. Detta framgår tydligare om andra stycket inleds på förslagsvis följande sätt: ”För miljö-
Ds 2020:8: Avsnitt 7.13.19
Prop. 2018/19:79: Avsnitt 6.3
farlig kemikaliehantering döms även den som med uppsåt eller av oaktsamhet …”
Den föreslagna punkten 12 avser brott mot vissa förbud eller begränsningar i fråga om bl.a. import eller export av ozonnedbrytande ämnen. Det följer emellertid av 11 § andra stycket att det inte ska dömas till ansvar enligt straffbestämmelserna i 29 kap. om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Enligt 1 § i den lagen ska dock, om det i lag eller annan författning föreskrivits straff för den som bryter mot ett förbud eller villkor för att föra in eller ut en vara, i stället den författningen gälla om inte annat är föreskrivet. Lagrådet konstaterar att en reglering konstruerad på detta sätt i vissa fall kan ge upphov till tvekan om vilket regelverk som ska tillämpas.
Vid föredragningen har upplysts att bestämmelserna är avsedda att uppfattas så att överträdelser är att bedöma enligt smugglingslagen vid uppsåtliga brott eller där grov oaktsamhet föreligger, medan straffbestämmelsen i miljöbalken är tillämplig vid oaktsamhet som inte är grov och som därmed inte omfattas av kriminaliseringen i smugglingslagen. Lagrådet vill i sammanhanget erinra om att överträdelser av straffbestämmelserna i smugglingslagen i subjektivt hänseende är att uppfatta enligt det andra av de alternativ som Lagrådet berört inledningsvis under rubriken Allmänt (jfr NJA 2003 s. 268).
Frågan om förhållandet mellan miljöbalken och smugglingslagen uppkommer också i förhållande till den föreslagna punkten 14 i 9 §. Där straffbeläggs uppsåtliga eller oaktsamma brott mot regler för parallellhandel, bl.a. avseende införsel men även när växtskyddsmedel släpps ut på marknaden eller används utan parallellhandelstillstånd. I de senare fallen kan överträdelser under vissa förutsättningar antas stå i strid med bestämmelserna i smugglingslagen om olovlig befattning med smuggelgods.
I prop. 2005/06:182 framhölls (s.108) att det i den praktiska tillämpningen tycktes råda en osäkerhet om miljöbalkens tillämpning i förhållande till smugglingslagen och att den frågan borde ses över särskilt. Någon översyn har dock ännu inte påbörjats. Lagrådet vill understryka att behovet av en sådan kvarstår.
Det har upplysts att avsikten med regleringen i punkten 2 är att endast den som beviljats tillståndet etc. ska kunna dömas till ansvar enligt bestämmelsen. Punkten bör därför lämpligen omformuleras så att detta klart framgår.
Se vad som anförts ovan under 3 § i fråga om smugglingsbrott m.m.
Ikraftträdande – och övergångsbestämmelserna
I remissen föreslås en övergångsregel enligt vilken äldre bestämmelser ska gälla i fråga om straff för överträdelser som ägt rum före ikraftträdandet. Detta avviker inte från vad som redan gäller enligt huvudregeln i 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av brottsbalken. Några
omständigheter som gör att en särskild övergångsregel ändå är motiverad har inte framkommit. Lagrådet förordar att den föreslagna regeln får utgå.
Regeringen beslutar proposition 2011/12:59 Straff för överträdelser av EU-regler om kemikalier
32004R0850 32006R1907 32009R1005 32009R1107 32011R0547