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Timestamp: 2019-03-26 00:53:08+00:00
Document Index: 155268603

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Avvocato Generale Nils Wahl, 20/6/2018 n. C-256/17
Sul livello o tipo di controllo previsto dal diritto dell'Ue in relazione ai fornitori del servizio postale universale
presentate il 20 giugno 2018 (1)
Causa C-256/17
[(Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Rechtbank Rotterdam (tribunale distrettuale di Rotterdam, Paesi Bassi)]
«Domanda di pronuncia pregiudiziale - Libera prestazione di servizi - Servizi postali - Fornitore del servizio universale - Principi tariffari e trasparenza contabile - Obbligo del fornitore del servizio universale di tenere conti separati per ciascuno dei servizi che fanno parte dell’obbligo di servizio universale - Correlazione ai costi delle tariffe postali - Profitti ragionevoli»
1. Quale livello o tipo di controllo è previsto dal diritto dell’Unione in relazione ai fornitori del servizio postale universale? Questo è il nucleo delle questioni sollevate dal Rechtbank Rotterdam (tribunale distrettuale di Rotterdam, Paesi Bassi).
2. Il governo dei Paesi Bassi sostiene che sia previsto un livello modesto di controllo. Al contrario, il governo polacco ritiene che sia previsto un livello elevato di controllo. I governi spagnolo e italiano, nelle loro tesi, sembrano attestarsi su una posizione intermedia. Tutti tali governi fondano le loro osservazioni sulla formulazione della direttiva 97/67/CE, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio (2).
3. Considerate da una prospettiva nazionale, tali tesi sono tutte corrette.
4. Nelle presenti conclusioni sostengo che i requisiti imposti agli Stati membri dal diritto dell’Unione dipendono intrinsecamente dalla forma e dallo scopo dell’obbligo di servizio universale scelti da ciascuno Stato membro. Inoltre, nella redazione della direttiva 97/67 e delle sue varie modifiche, il legislatore dell’Unione ha intenzionalmente omesso di armonizzare alcuni aspetti concernenti la fornitura dei servizi postali a causa di preminenti specificità nazionali.
5. La direttiva 97/67 è stata adottata allo scopo di aprire progressivamente il mercato dei servizi postali alla concorrenza. Da allora, essa è stata modificata in modo sostanziale in due occasioni; dalla direttiva 2002/39/CE (3) e dalla direttiva 2008/6/CE (4).
1. Direttiva 97/67 (come modificata)
6. L’articolo 3 della direttiva 97/67 prevede l’istituzione del servizio postale universale:
«1. Gli Stati membri garantiscono che gli utilizzatori godano del diritto a un servizio universale corrispondente ad un’offerta di servizi postali di qualità determinata forniti permanentemente in tutti i punti del territorio a prezzi accessibili a tutti gli utenti.
7. L’articolo 7 riguarda il finanziamento dei servizi universali e dispone quanto segue:
2. Gli Stati membri possono garantire la fornitura del servizio universale appaltando tali servizi in conformità alle norme e ai regolamenti applicabili in materia di appalti pubblici, inclusi (…)il dialogo competitivo o le procedure negoziate con o senza la pubblicazione di un bando di gara.
3. Se uno Stato membro stabilisce che gli obblighi del servizio universale previsti dalla presente direttiva comportano un costo netto (…) e rappresentano un onere finanziario eccessivo per il fornitore o i fornitori del servizio universale, può introdurre:
4. Se il costo netto è ripartito conformemente al paragrafo 3, lettera b), gli Stati membri possono istituire un fondo di compensazione (…).
8. L’articolo 12 della direttiva 97/67 stabilisce quanto segue:
«Gli Stati membri provvedono affinché le tariffe di ciascuno dei servizi che fanno parte del servizio universale siano fissate nel rispetto dei seguenti criteri:
– i prezzi devono essere ragionevoli e permettere di fornire servizi accessibili all’insieme degli utenti, a prescindere dalla situazione geografica e tenendo conto delle condizioni nazionali specifiche. Gli Stati membri possono mantenere o introdurre un servizio postale gratuito per gli utenti non vedenti e ipovedenti,
– i prezzi devono essere correlati ai costi e fornire incentivi ad una efficace fornitura del servizio universale. Ogniqualvolta ciò sia necessario per motivi di interesse pubblico, gli Stati membri possono decidere di applicare una tariffa uniforme in tutto il territorio nazionale e/o oltre frontiera ai servizi forniti a tariffa unitaria e ad altri invii postali,
– l’applicazione di una tariffa unica non esclude il diritto del fornitore o dei fornitori del servizio universale di concludere con gli utenti accordi individuali in materia di prezzi,
– le tariffe devono essere trasparenti e non discriminatorie,
– qualora i fornitori del servizio universale applichino tariffe speciali, ad esempio per servizi prestati ad utenti che esercitano attività commerciali, utenti all’ingrosso o consolidatori postali per utenti diversi, si applicano i principi di trasparenza e non discriminazione per quanto riguarda sia le tariffe sia le condizioni associate (…)».
9. L’articolo 14 così dispone:
a) imputazione diretta dei costi che possono essere direttamente attribuiti ad un servizio o prodotto particolare;
b) imputazione dei costi comuni, vale a dire che non possono essere direttamente attribuiti a un particolare servizio o prodotto, come segue:
i) ove possibile, sulla base di un’analisi diretta dell’origine dei costi stessi;
ii) se non è possibile un’analisi diretta, le categorie di costi comuni sono imputate per collegamento indiretto con un’altra categoria di costi o gruppo di categorie di costi per i quali è possibile l’imputazione o attribuzione diretta; il collegamento indiretto è basato su strutture di costi comparabili;
iii) se non è possibile imputare la categoria dei costi né in modo diretto né in modo indiretto, la categoria dei costi viene attribuita applicando un parametro di assegnazione generale, determinato in base al rapporto fra tutte le spese direttamente o indirettamente attribuite o imputate a ciascuno dei servizi universali, da un lato, e agli altri servizi, dall’altro;
iv) i costi comuni necessari per la prestazione di servizi universali e di servizi non universali sono imputati in modo appropriato; ai servizi universali e ai servizi non universali devono essere applicati gli stessi fattori di costo.
4. Possono essere utilizzati altri sistemi di contabilità dei costi soltanto se compatibili con il paragrafo 2 e se approvati dall’autorità di regolamentazione nazionale. La Commissione è informata prima della relativa applicazione.
7. Su richiesta, le informazioni dettagliate in materia di contabilità risultanti da questi sistemi sono messe in via riservata a disposizione dell’autorità di regolamentazione nazionale e della Commissione.
8. Se un determinato Stato membro non ha utilizzato un meccanismo di finanziamento per la fornitura del servizio universale, come autorizzato dall’articolo 7, e se l’autorità nazionale di regolamentazione si è accertata che nessuno dei fornitori del servizio universale designati in tale Stato membro ha ricevuto assistenza statale, occulta o di altro tipo, e che la concorrenza nel mercato è pienamente efficace, tale autorità può decidere di non applicare i requisiti del presente articolo.
10. L’articolo 22, paragrafo 3 prevede, fra l’altro, quanto segue:
«Gli Stati membri prevedono, a livello nazionale, meccanismi efficienti che consentano a qualunque utente e a qualunque fornitore di servizi postali interessati da una decisione di una autorità nazionale di regolamentazione di ricorrere avverso detta decisione dinanzi ad un organo di ricorso indipendente dalle parti coinvolte. (…)».
11. L’allegato I alla direttiva 97/67 fornisce orientamenti per il calcolo dell’eventuale costo netto del servizio universale. Esso prevede, tra l’altro, che nel calcolo del costo netto si tiene conto di «tutti (…) gli elementi pertinenti, compresi i vantaggi intangibili e commerciali di cui beneficiano i fornitori di servizi postali designati per fornire il servizio universale, il diritto a realizzare profitti ragionevoli e gli incentivi per una maggiore efficienza economica».
2. Direttiva 2008/06
12. Il preambolo della direttiva 2008/06 prevede, fra l’altro, quanto segue:
«(38) In un ambiente pienamente competitivo, tanto per l’equilibrio finanziario del servizio universale quanto per limitare le distorsioni del mercato, è importante che si deroghi al principio secondo cui i prezzi riflettono le condizioni e i costi normali di mercato solo per tutelare gli interessi pubblici (…).
(40) In considerazione delle specificità nazionali di cui si deve tenere conto nella regolamentazione delle condizioni in cui il fornitore di servizi storico deve operare in un ambiente pienamente competitivo, è opportuno lasciare agli Stati membri la facoltà di scegliere le forme più efficaci per controllare le sovvenzioni incrociate.
(41) In considerazione della transizione ad un mercato pienamente competitivo, ed al fine di evitare che le sovvenzioni incrociate abbiano effetti negativi sulla concorrenza, è opportuno continuare a esigere dagli Stati membri che mantengano l’obbligo per i fornitori del servizio universale di tenere conti separati e trasparenti, fatti salvi gli adeguamenti necessari.
– adottare decisioni relative al servizio universale,
– utilizzare tali informazioni al momento di determinare se gli obblighi del servizio universale imposti comportano un costo netto e rappresentano un onere finanziario eccessivo per il fornitore del servizio universale,
– garantire che le tariffe applicate al servizio universale siano conformi ai principi tariffari di cui alla direttiva 97/67/CE,
– garantire l’osservanza dei principi relativi alle spese terminali di cui alla presente direttiva, e
– controllare l’equità delle condizioni di mercato finché la concorrenza non diviene effettiva».
1. Postwet 2009
13. L’articolo 22 della Postwet 2009 (legge postale olandese) impone al fornitore del servizio postale universale l’adozione di un sistema contabile che distingua i costi e le entrate del servizio postale universale dai costi e dalle entrate di altre attività. Inoltre, tali informazioni contabili devono essere rese disponibili all’Autoriteit Consument en Markt (autorità per i consumatori e i mercati, in prosieguo: l’«ACM»).
14. L’articolo 23, paragrafo 1, obbliga il fornitore del servizio postale universale a trasmettere all’ACM una relazione annuale sull’attuazione del servizio postale universale. Tale relazione comprende sia informazioni sulla qualità dei servizi forniti, sia un resoconto dei costi e delle entrate del servizio postale universale.
15. L’articolo 25, paragrafo 2, stabilisce, inoltre, che le tariffe si fondano «sui costi effettivi del servizio postale universale e su un profitto ragionevole».
16. Conformemente all’articolo 25, paragrafo 3, l’autorità di regolamentazione determina, annualmente, il margine tariffario di cui beneficia il fornitore del servizio postale universale.
17. L’articolo 25, paragrafo 5, stabilisce che il ministro competente può, per un dato anno, fissare con decreto ministeriale, sulla base di una decisione ad hoc, il margine tariffario, se ciò è ritenuto necessario per soddisfare il requisito secondo cui tali tariffe devono essere basate sui costi.
2. Postregeling 2009
18. Il Postregeling 2009 (regolamento postale del 2009) è un regolamento ministeriale che fissa criteri dettagliati relativi alla contabilità dei costi dei fornitori del servizio universale nel settore postale.
19. Segnatamente, il regolamento postale del 2009 prevede norme in materia di contabilità dei costi e, in particolare, i diversi tipi di costi che possono essere attribuiti al servizio postale universale (articoli 7 e 8). Inoltre, esso stabilisce le modalità di fissazione del margine tariffario relativo all’obbligo di servizio universale (articoli da 14 a 14d).
20. Sia la ricorrente nel procedimento principale, la Sandd BV (in prosieguo, la «Sandd»), sia la Koninklijke PostNL BV (in prosieguo, la «PostNL») sono attive nel settore postale commerciale olandese. La PostNL è, inoltre, il fornitore designato del servizio postale universale nei Paesi Bassi.
21. Il 25 agosto 2015, la PostNL ha presentato all’ACM il sistema contabile associato al proprio obbligo di servizio universale.
22. Con decisione del 14 settembre 2015, l’ACM, avendo constatato che il sistema contabile della PostNL era conforme agli articoli da 7 a 7d del regolamento postale del 2009, ha fissato il margine tariffario per i servizi universali forniti dalla PostNL, come previsto dagli articoli da 14 a 14e del regolamento postale del 2009. La Sandd si è opposta alla decisione che fissava il margine tariffario di base, il margine tariffario supplementare e il margine tariffario totale.
23. Il 14 giugno 2016, l’ACM ha dichiarato infondata l’opposizione della Sandd. Quest’ultima ha successivamente impugnato la decisione dell’ACM dinanzi al giudice del rinvio.
24. Nel procedimento principale dinanzi al giudice del rinvio, la Sandd ha sostenuto che l’ACM aveva erroneamente approvato, nel sistema di contabilità dei costi della PostNL, l’assenza di una separazione contabile tra i vari servizi nell’ambito del servizio postale universale, in quanto ciò era contrario all’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 97/67. La Sandd ha altresì sostenuto che, nella fissazione del margine tariffario, l’ACM aveva erroneamente offerto alla PostNL il margine per applicare il valore medio delle tariffe dei singoli servizi. Tale margine non avrebbe dovuto essere offerto, in quanto l’articolo 12 della direttiva 97/67 (così come la disposizione nazionale pertinente) impone il requisito che tutti i vari servizi postali siano basati sui costi. Inoltre, la Sandd ha sostenuto che, nella fissazione del margine tariffario, l’ACM si era erroneamente basata su un profitto legale fisso dell’11,11%, il che è contrario al presupposto di cui alla direttiva 97/67, secondo cui il servizio postale universale deve essere correlato ai costi.
25. Nutrendo dubbi riguardo alla corretta interpretazione del diritto dell’Unione, il Rechtbank Rotterdam (tribunale distrettuale di Rotterdam) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 97/67 (…) come modificata dalla direttiva 2008/6 (…) debba essere interpretato nel senso che da esso discende che le disposizioni legislative o regolamentari devono prevedere che i fornitori del servizio universale tengono nella loro contabilità interna conti separati per ciascuno dei servizi e dei prodotti che fanno parte di siffatto servizio per poter fare una chiara distinzione tra ciascuno dei servizi e dei prodotti che fanno parte del servizio universale e i servizi e i prodotti che non ne fanno parte, o se da tale disposizione discenda unicamente che si deve fare una distinzione contabile tra, da un lato, i servizi e i prodotti che fanno parte del servizio universale e, dall’altro lato, i prodotti e i servizi che non ne fanno parte.
2) Se l’articolo 12, parte iniziale e secondo trattino, della direttiva 97/67 (…) come modificata dalla direttiva 2008/6 (…) debba essere interpretato nel senso che ciascun singolo servizio che fa parte del servizio universale deve essere correlato ai costi.
3) Se il requisito imposto all’articolo 12, parte iniziale e secondo trattino, della direttiva 97/67 (…) come modificata dalla direttiva 2008/6 (…), ai sensi del quale i prezzi devono essere correlati ai costi e fornire incentivi ad una efficace fornitura del servizio universale, osti a che per un periodo indeterminato si applichi una percentuale di profitto fissa con cui i costi dei servizi postali universali sono aumentati in considerazione del margine tariffario».
26. La Sandd, la PostNL, i governi dei Paesi Bassi, spagnolo, italiano e polacco, nonché la Commissione hanno presentato osservazioni scritte. La Sandd, la PostNL, il governo dei Paesi bassi e la Commissione hanno altresì discusso le loro argomentazioni nel corso dell’udienza dell’11 aprile 2018.
27. Sono trascorsi più di 10 anni da quando la direttiva 97/67 ha subito l’ultima modifica, quale ulteriore passo verso una liberalizzazione dei mercati postali nell’Unione europea. Da allora, per quanto è a mia conoscenza, la Corte ha avuto l’opportunità di interpretare tale direttiva solo in un numero limitato di casi e non è mai stata chiamata ad interpretare gli articoli 12 o 14 della direttiva 97/67.
28. La presente controversia è stata apparentemente determinata dal timore della Sandd che la PostNL stesse sovvenzionando alcuni dei suoi servizi soggetti a concorrenza con i profitti derivanti dalla fornitura del servizio postale universale nei Paesi Bassi. La Sandd e la PostNL sono concorrenti diretti nella fornitura di servizi postali commerciali non urgenti nei Paesi Bassi ed entrambe tali imprese possiedono una rete di recapito nazionale.
29. Come sostenuto dalla Sandd nelle sue osservazioni scritte, il prezzo dei francobolli ordinari emessi dalla PostNL nel quadro del suo obbligo di servizio universale è continuamente aumentato nel corso degli ultimi anni, da EUR 0.44 nel 2010, a EUR 0.78 nell’anno 2017. Tuttavia, nel corso del medesimo periodo, i prezzi applicati dalla PostNL per invii postali commerciali ordinari non urgenti sono rimasti stabili, permanendo al di sotto di EUR 0.40. La Sandd sostiene che tale divergenza nei prezzi può spiegarsi solo con un calcolo selettivo o inesatto da parte della PostNL. Essa presuppone, dunque, che la PostNL utilizzi sovvenzioni derivanti dal settore del servizio universale al fine di rafforzare la sua competitività nell’acquisizione di clienti commerciali. Al fine di dimostrare tali sospetti, la Sandd sostiene che la PostNL debba trasmettere all’autorità nazionale di regolamentazione informazioni contabili più dettagliate. Un obbligo che la Sandd ricava dall’articolo 14 della direttiva 97/67. La Sandd sostiene, inoltre, che tali sovvenzioni potrebbero essere del tutto evitate se i prezzi per ciascun servizio o prodotto offerto dalla PostNL fossero correlati ai costi, un obbligo imposto dall’articolo 12 della direttiva 97/67.
30. A prima vista, gli argomenti della Sandd potrebbero sembrare convincenti. E, del resto, ci si chiede in che modo informazioni contabili più dettagliate e una correlazione ai costi maggiormente stringente, anziché meno, potrebbero contrastare con la transizione controllata a un mercato pienamente competitivo prevista dalla direttiva 97/67. Tuttavia, sono dell’avviso che le argomentazioni della Sandd non reggano quando considerate alla luce dei principi economici e degli obiettivi sottesi all’assetto del servizio postale universale, così come delineato dal diritto dell’Unione.
31. Nel prosieguo esaminerò, in primo luogo, i principi e gli obiettivi sottesi alla direttiva 97/67, delineando, al contempo, i limiti del mercato interno dei servizi postali nell’Unione europea. Successivamente, mi occuperò delle tre questioni sollevate, una alla volta.
A. Principi e obiettivi sottesi alla direttiva 97/67
32. Nel luglio 1995, la Commissione ha proposto, in primo luogo, misure volte a introdurre norme comuni per lo sviluppo del settore postale e il miglioramento della qualità del servizio, nonché una graduale apertura alla concorrenza dei mercati postali nazionali, in modo controllato. La proposta si fondava sulla garanzia a lungo termine del servizio postale quale servizio universale. Ciò al fine di garantire che chiunque potesse avere accesso a servizi postali di una certa qualità e a prezzi accessibili, anche in aree rurali o scarsamente popolate, in cui le tariffe non coprono necessariamente i costi di fornitura del servizio. Per tale ragione, l’idea era quella di riservare taluni servizi postali a un fornitore di servizio universale, che, di conseguenza, non era soggetto ad alcuna concorrenza in tale settore. La progressiva e graduale apertura dei mercati postali in tale forma garantiva ai fornitori del servizio universale un lasso di tempo sufficiente per introdurre le misure di modernizzazione e ristrutturazione necessarie, assicurando, nel contempo, la fornitura del servizio universale in condizioni di equilibrio finanziario (5).
33. Le misure sono state adottate nel dicembre 1997, attraverso la direttiva 97/67.
34. Quale passo ulteriore nella graduale apertura dei mercati postali nazionali, la direttiva 2002/39 ha limitato in misura maggiore i servizi che potevano essere riservati ai fornitori del servizio universale e, inoltre, ha espressamente introdotto un divieto di sovvenzioni incrociate dal settore riservato al settore non riservato.
35. Nel 2006, la Commissione ha presentato la proposta di una terza direttiva postale, che è stata successivamente adottata come direttiva 2008/6. La nuova direttiva ha eliminato tutti i servizi riservati e aperto alla concorrenza l’intero mercato postale (compresi i servizi coperti da un obbligo di servizio universale). Riconoscendo, tuttavia, la necessità di garantire i servizi postali a prezzi accessibili a tutti gli utenti, a prescindere dalla redditività economica per il prestatore di servizi, l’obbligo di servizio universale è stato mantenuto. Non essendo più possibile il finanziamento di tale obbligo attraverso servizi riservati, la direttiva 2008/6 ha previsto, all’attuale articolo 7 della direttiva 97/67, come modificato, altre forme di finanziamento dei servizi universali.
36. L’obbligo di servizio universale, come attualmente definito dalla direttiva 97/67, include la fornitura permanente di un servizio postale di qualità determinata nell’intero territorio degli Stati membri e a prezzi accessibili, per invii postali fino a 2 kg e pacchi postali fino a 10 kg, nonché per servizi relativi a invii raccomandati e invii con valore dichiarato. Il servizio postale universale comprende, inoltre, la predisposizione di punti di contatto e di accesso, conformemente alle esigenze degli utenti. I servizi postali, segnatamente la raccolta e la consegna, devono essere garantiti come minimo cinque giorni a settimana, salvo circostanze eccezionali (6). Inoltre, gli Stati membri possono aggiungere all’obbligo di servizio universale la fornitura gratuita di servizi postali per persone non vedenti o ipovedenti (7) o altri obblighi supplementari.
37. Date le differenze nelle condizioni geografiche, infrastrutturali e di mercato tra gli Stati membri, questi ultimi sono tenuti, in una certa misura, a specificare il campo di applicazione dell’obbligo di servizio universale. La direttiva 97/67 prevede unicamente un livello minimo di servizi che devono essere forniti (8). Gli Stati membri possono, dunque, scegliere di potenziare l’obbligo di servizio universale, ad esempio introducendo un ulteriore giorno di consegna a settimana (9).
38. Inoltre, gli Stati membri sono tenuti ad adottare un meccanismo di finanziamento della fornitura dei servizi universali, scegliendo fra le varie opzioni di cui all’articolo 7 della direttiva 97/67 (10) o tramite «qualsiasi altro strumento» compatibile con il trattato (11), potendo, dunque, adeguare il finanziamento del servizio postale universale alle condizioni di mercato esistenti sul loro territorio.
39. Nella scelta del finanziamento dell’obbligo di servizio universale, gli Stati membri devono tener conto di una serie di elementi. In primo luogo, le condizioni del servizio universale dipendono in larga misura da fattori legati ai singoli paesi, quali le caratteristiche geografiche, la densità della popolazione e le infrastrutture; inoltre, la direttiva 97/67 esige che la fornitura del servizio universale sia efficiente sotto il profilo dei costi (12). Nell’istituire l’obbligo di servizio universale, dunque, gli Stati membri devono bilanciare la necessità di fornire incentivi all’efficienza economica e l’esigenza di garantire la fornitura del servizio universale, in particolare fornendo le risorse necessarie affinché esso operi in condizioni di equilibrio finanziario (13).
40. Benché il sovvenzionamento di elementi non redditizi del servizio universale attraverso un settore riservato sia stato abolito dalla direttiva 2008/6, le sovvenzioni incrociate rimangono una delle principali forme di finanziamento dell’obbligo di servizio universale negli Stati membri. Pertanto, i fornitori del servizio universale sovvenzionano elementi non redditizi dell’obbligo di servizio universale, quali i servizi postali nelle zone scarsamente popolate, attraverso elementi più redditizi dell’obbligo di servizio universale, normalmente riscontrabili nelle zone più densamente popolate.
41. Omettendo di armonizzare la precisa portata e il finanziamento dell’obbligo di servizio universale in un mercato pienamente competitivo, la direttiva 97/67 esige che gli Stati membri effettuino scelte strategiche fondamentali. Il legislatore dell’Unione, dunque, riconosce le perduranti differenze tra i vari mercati postali nazionali.
42. Al fine di garantire la continuità della fornitura del servizio universale, come previsto nella direttiva 97/67, sia nello stabilire le condizioni alle quali viene affidato il servizio universale, sia nel finanziamento del servizio universale, gli Stati membri devono rispettare i principi di trasparenza, non discriminazione e proporzionalità (14). Contrariamente a quanto suggerito nelle osservazioni presentate dalla PostNL, tali principi non si limitano a fornire orientamenti non vincolanti, bensì devono essere rispettati dagli Stati membri nell’ambito del controllo di un fornitore di servizio universale. Ciò è particolarmente importante in quanto, in molti Stati membri, il fornitore del servizio universale è l’operatore postale storico, spesso di proprietà dello Stato.
43. Inoltre, la discrezionalità degli Stati membri nell’istituire il servizio universale nel loro territorio nazionale è ulteriormente limitata dall’applicazione delle disposizioni del trattato e, in particolare, delle sue regole in materia di concorrenza e libera prestazione di servizi (15). Un fornitore del servizio universale che violi norme in materia di concorrenza sarà soggetto a sanzioni, ai sensi del diritto dell’Unione (16), indipendentemente dalle scelte operate dallo Stato membro interessato relativamente alla fornitura del servizio universale. Inoltre, le norme dell’Unione in materia di aiuti di Stato garantiscono che i fornitori del servizio universale non ottengano vantaggi indebiti rispetto ai concorrenti (17).
44. Tenuto conto delle considerazioni di cui sopra, passo ora a esaminare le questioni sollevate.
B. Prima questione pregiudiziale: i requisiti in materia di contabilità derivanti dall’articolo 14 della direttiva 97/67
45. Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, quale debba essere il livello di dettaglio della contabilità interna del fornitore del servizio universale o, più precisamente, se la direttiva 97/67 obblighi o meno gli Stati membri a imporre ai fornitori del servizio universale l’obbligo di tenere una contabilità separata per ciascun singolo servizio o prodotto nell’ambito del servizio universale.
46. La Sandd sostiene che la differenza di prezzo fra i francobolli emessi dalla PostNL nell’ambito del suo obbligo di servizio universale e la tariffa per unità dei servizi commerciali di quest’ultima può spiegarsi solo con un calcolo dei costi selettivo o inaccurato da parte della PostNL. In seguito al rigetto, da parte dell’autorità di regolamentazione olandese, della denuncia della Sandd in tal senso, la Sandd sembra suggerire, nella causa principale, che la contabilità della PostNL non sia sufficientemente dettagliata affinché l’autorità nazionale di regolamentazione possa valutare correttamente l’attribuzione dei costi della PostNL tra il servizio universale e il servizio non universale, in quanto il fornitore del servizio universale calcola esclusivamente, da un lato, i costi complessivi sostenuti nell’obbligo di servizio universale e, dall’altro lato, i costi complessivi sostenuti nelle attività commerciali. La Sandd sostiene che questa prassi contabile viola l’articolo 14 della direttiva 97/67, il quale impone ai fornitori del servizio universale di tenere «nella loro contabilità interna […] conti separati per distinguere chiaramente tra i singoli servizi ed i prodotti che fanno parte del servizio universale e quelli che non ne fanno parte».
47. La Sandd interpreta ciò nel senso che le spese per ciascun singolo servizio o prodotto devono figurare separatamente nella contabilità interna del fornitore del servizio universale. Tuttavia, la PostNL sostiene che, sulla base degli obiettivi, del contesto e dell’origine dell’articolo 14, in tale disposizione non si rinviene un simile requisito.
48. Come rilevato dal giudice del rinvio, la disposizione di cui trattasi è piuttosto ambigua al riguardo. La versione inglese dell’articolo 14 fa riferimento a «each of the services and products which are part of the universal service». In tale contesto, «each» può essere inteso nel senso di significare sia «ciascun singolo», sia «tutti» Questa ambiguità non può essere superata facendo riferimento alle altre versioni linguistiche della direttiva 97/67. Mentre alcune versioni linguistiche adottano un equivalente di «each», altre fanno riferimento a «tutti i servizi e prodotti» o, semplicemente, «da un lato, ai servizi e prodotti che fanno parte del servizio universale e, dall’altro lato, ai servizi e prodotti che non ne fanno parte», senza specificare ulteriormente, quindi, se la separazione contabile debba essere effettuata in relazione a ciascun singolo servizio o prodotto del servizio universale o, piuttosto, tra i servizi e i prodotti del serviziouniversale nel loro complesso e gli altri servizi e prodotti offerti dal fornitore del servizio universale.
49. Secondo una giurisprudenza constante della Corte, la formulazione utilizzata in una versione linguistica di una disposizione del diritto dell’Unione non può fungere da unico fondamento per l’interpretazione di tale disposizione, né vedersi riconosciuto, a tal fine, carattere prioritario rispetto alle altre versioni linguistiche. Le norme di diritto dell’Unione devono essere interpretate e applicate in modo uniforme, alla luce delle versioni vigenti in tutte le lingue dell’Unione. In tali circostanze, in caso di difformità tra due versioni linguistiche di un testo normativo di diritto dell’Unione, la disposizione in questione deve essere interpretata alla luce dell’economia generale e della finalità della normativa di cui essa costituisce un elemento (18).
50. L’attuale formulazione dell’articolo 14 è stata introdotta tramite la direttiva 2008/6, parallelamente all’abolizione dei servizi riservati e all’introduzione di nuovi meccanismi di finanziamento dell’obbligo di servizio universale. La disposizione stabilisce determinati requisiti per la contabilità interna dei fornitori del servizio universale.
51. Oltre ad obbligare i fornitori del servizio universale a tenere una contabilità separata per il servizio universale e le loro attività commerciali, l’articolo 14 stabilisce norme sull’attribuzione dei costi sostenuti nell’ambito del servizio universale (19). Ove possibile, i costi devono essere direttamente attribuiti a un servizio o prodotto particolare (20). Qualora ciò non sia possibile, i costi devono essere attribuiti sulla base di un’analisi diretta della loro origine, di un collegamento indiretto o di un parametro di assegnazione generale (21). I costi comuni necessari per la prestazione di servizi universali e non universali sono imputati «in modo appropriato», mentre «ai servizi universali e ai servizi non universali devono essere applicati gli stessi fattori di costo» (22).
52. Per quanto riguarda lo scopo della disposizione, risulta chiaro dalla seconda frase dell’articolo 14, paragrafo 2, che le informazioni contabili richieste dalla disposizione devono essere applicate «quando gli Stati membri calcolano il costo netto del servizio universale». L’allegato I alla direttiva 97/67 contiene ulteriori orientamenti per il calcolo di tale «eventuale» costo netto, ove sussistente. Conseguentemente, il calcolo del costo netto del servizio universale deve tenere in considerazione tutti gli elementi pertinenti, compresi «i vantaggi intangibili e commerciali» di cui beneficiano i fornitori del servizio universale (23). L’allegato I chiarisce, pertanto, che il calcolo del costo netto del servizio universale non si configura come una mera operazione contabile, ma esige, piuttosto, una valutazione globale del mercato postale.
53. Inoltre, l’obbligo di tenere conti separati di cui all’articolo 14 mira a «evitare che le sovvenzioni incrociate abbiano effetti negativi sulla concorrenza» (24). Le informazioni contabili mirano ad aiutare gli Stati membri e le rispettive autorità nazionali di regolamentazione a: i) adottare decisioni relative al servizio universale; ii) determinare se gli obblighi del servizio universale imposti comportano un costo netto e rappresentano un onere finanziario eccessivo per il fornitore del servizio universale; iii) garantire che le tariffe applicate al servizio universale siano conformi ai principi tariffari di cui alla direttiva 2008/6; iv) garantire l’osservanza dei principi relativi alle spese terminali di cui alla direttiva 2008/6; e v) controllare l’equità delle condizioni di mercato finché la concorrenza non divenga effettiva (25).
54. Tutte queste misure contribuiscono a perseguire un obiettivo principale: la transizione verso un mercato postale pienamente concorrenziale. Poiché i mercati postali negli Stati membri sono tradizionalmente stati costituiti in forma di monopoli, tale transizione deve avvenire in modo graduale e controllato (26).
55. Gli Stati membri e le rispettive autorità nazionali di regolamentazione svolgono un ruolo fondamentale nel controllo della transizione a un mercato pienamente concorrenziale (27). La direttiva 97/67 si limita a istituire un quadro di principi generali adottati a livello dell’Unione, mentre la determinazione delle procedure specifiche spetta agli Stati membri, i quali devono essere liberi di scegliere il regime più adatto alla loro situazione particolare (28). E le circostanze variano da uno Stato membro all’altro.
56. Ad esempio, il costo netto del servizio universale varia notevolmente tra gli Stati membri (29). Ciò è dovuto alle diverse condizioni di mercato, nonché alle scelte normative prevalenti negli Stati membri. Ad esempio, il costo netto del servizio universale potrebbe essere pari a zero se i vantaggi (tangibili o intangibili) derivanti dalla prestazione dell’obbligo di servizio universale fossero superiori al costo. Sebbene il fornitore del servizio universale sia tenuto a fornire servizi postali anche in zone che comportano costi elevati, esistono determinati benefici di rete derivanti dall’essere l’unico fornitore di servizi postali su tutto il territorio di uno Stato membro, e almeno cinque giorni a settimana (30). Nei paesi che dispongono di una buona infrastruttura e di un territorio facilmente accessibile e densamente popolato (come ad esempio i Paesi Bassi), tali benefici di rete potrebbero essere superiori al costo di dover fornire servizi e prodotti anche in zone meno redditizie. In tali circostanze, non sorge alcun costo netto per il fornitore del servizio universale e, come sottolineato dal governo italiano, requisiti contabili eccessivamente rigorosi determinerebbero esclusivamente un onere economico in capo al fornitore del servizio universale, senza apportare alcun beneficio. Ciò sarebbe in contrasto con il principio di proporzionalità, il cui rispetto è espressamente richiesto dalla direttiva 97/67, nonché con l’obiettivo della direttiva di assolvere gli obblighi di servizio universale in modo efficiente rispetto ai costi (31).
57. Tuttavia, negli Stati membri in cui, a causa delle condizioni di mercato, il costo netto dell’obbligo di servizio universale è piuttosto elevato e, inoltre, è finanziato mediante fondi pubblici o ripartito fra i fornitori di servizi postali e/o gli utenti, è necessaria una contabilità molto più dettagliata, al fine di consentire all’autorità nazionale di regolamentazione di valutare se tali contributi sono utilizzati per il fine previsto dalla direttiva 97/67 (32).
58. In tal senso, la direttiva 97/67 è, realmente, uno strumento di armonizzazione minima.
59. È anche per questo motivo che l’obbligo, per i fornitori del servizio universale, di tenere conti separati e trasparenti è sottoposto ai necessari adeguamenti (33)
60. L’articolo 14, paragrafo 4, consente alle autorità nazionali di regolamentazione di approvare altri sistemi di contabilità dei costi se quest’ultimi operano sulla base di principi di contabilità dei costi applicati coerentemente e obiettivamente giustificabili. Interpretati alla luce del preambolo della direttiva 2008/6, tali principi implicano che le informazioni contabili fornite devono essere sufficientemente dettagliate per consentire agli Stati membri e alle rispettive autorità nazionali di regolamentazione di monitorare adeguatamente la transizione verso un mercato pienamente competitivo (34). La presenza sul mercato di uno o più concorrenti sarebbe, a mio avviso, un segnale del fatto che il mercato è già effettivamente concorrenziale.
61. Inoltre, se uno Stato membro non ha utilizzato un meccanismo di finanziamento e non ha fornito assistenza statale, occulta o di altro tipo, al fornitore del servizio universale, la direttiva 97/67 consente all’autorità nazionale di regolamentazione, persino, di eliminare completamente qualsiasi obbligo in materia di contabilità di cui all’articolo 14 (35). In tali circostanze, cessa di essere richiesto un controllo dettagliato della contabilità del fornitore del servizio universale da parte dell’autorità nazionale di regolamentazione e, di converso, tale controllo rientra nell’ambito del diritto della concorrenza.
62. L’argomento della Commissione secondo cui informazioni contabili sufficientemente dettagliate sono possibili solo attraverso una contabilità separata per ciascun singolo servizio o prodotto costituisce, pertanto, un’eccessiva semplificazione della questione e non può valere per il servizio universale in tutti gli Stati membri.
63. Sebbene il considerando 29 della direttiva 97/67 obblighi i fornitori del servizio universale ad adottare sistemi di contabilità «tali da consentire la più accurata possibile ripartizione dei costi tra i vari servizi», si deve ricordare che tale versione della direttiva consentiva agli Stati membri di mantenere un settore riservato come mezzo di finanziamento del servizio universale. A seguito della modifica del 2008, la portata esatta dell’obbligo contabile per i fornitori del servizio universale può essere determinata solo dagli Stati membri e dalle rispettive autorità nazionali di regolamentazione. Dato che, attualmente, gli Stati membri decidono il finanziamento del servizio universale sulla base dei requisiti minimi di cui alla direttiva 97/67, essi devono altresì determinare il livello di accuratezza del sistema contabile richiesto, al fine di evitare l’imposizione di qualsiasi indebito onere economico in capo al fornitore del servizio universale.
64. Pertanto, concordo con la PostNL, nonché con i governi dei Paesi Bassi, italiano e spagnolo, che gli Stati membri debbano disporre di un ampio margine di manovra nel determinare il livello di dettaglio richiesto nella contabilità interna del fornitore del servizio universale (36).
65. Va altresì ricordato, in questa sede, che la direttiva 97/67 prevede alcune misure di salvaguardia, in considerazione dell’ampio margine di manovra degli Stati membri, quali l’audit del fornitore del servizio universale da parte di un revisore dei conti indipendente, previsto da tale direttiva (37).
66. Ritengo, pertanto, che l’articolo 14 della direttiva 97/67, interpretato alla luce della sua economia generale e finalità , non contenga un obbligo generale di tenere una contabilità separata per ciascun singolo servizio o prodotto nell’ambito del servizio postale universale. Piuttosto, il livello di dettaglio delle informazioni contabili richieste a un fornitore del servizio universale è intrinsecamente legato alle circostanze specifiche nelle quali i servizi postali universali sono forniti in ciascuno Stato membro, quali l’assetto del servizio universale, le condizioni di mercato esistenti e il livello di concorrenza sul mercato postale nazionale.
67. Di conseguenza, occorre risolvere la prima questione sollevata dichiarando che l’articolo 14 della direttiva 97/67 non impone, in capo agli Stati membri, l’obbligo di prevedere nella legislazione nazionale che il fornitore del servizio universale debba, nella sua contabilità interna, tenere conti separati per ciascuno dei servizi e prodotti che fanno parte del servizio universale.
C. Seconda questione pregiudiziale: il principio di correlazione ai costi nella direttiva 97/67
68. Il secondo quesito pregiudiziale riguarda la questione se discenda o meno dal primo e dal secondo trattino dell’articolo 12 della direttiva 97/67 che la tariffa per ciascun singolo servizio facente parte del servizio universale, anziché per la fornitura del servizio universale nel suo complesso, debba essere correlata ai costi.
69. In altri termini, con la sua seconda questione il giudice del rinvio chiede se l’articolo 12 della direttiva 97/67 debba essere interpretato nel senso di vietare sovvenzioni incrociate tra i diversi servizi e prodotti forniti nel quadro dell’obbligo di servizio universale.
70. La Sandd, il governo polacco e la Commissione fanno valere, fondandosi sul testo dell’articolo 12, che la tariffa per ciascun singolo servizio fornito nell’ambito dell’obbligo di servizio universale deve essere correlata ai costi. La PostNL, i governi dei Paesi Bassi, spagnolo e italiano sostengono, a loro volta, che, alla luce del suo contesto giuridico ed economico, l’articolo 12 della direttiva 97/67 non dovrebbe essere interpretato in tal modo.
71. Senza fornire una definizione di ciò che costituisce un «servizio o prodotto» ai sensi della direttiva 97/67, l’articolo 12 esige che «le tariffe di ciascuno dei servizi che fanno parte del servizio universale» rispettino determinati principi. Le tariffe devono essere ragionevoli, correlate ai costi e fornire incentivi per un’efficace fornitura del servizio universale, nonché trasparenti e non discriminatorie (38). Al contempo, l’articolo 12, in primo luogo, consente agli Stati membri di mantenere o introdurre un servizio postale gratuito a beneficio degli utenti non vedenti e ipovedenti (39) e, in secondo luogo, di decidere di applicare una tariffa uniforme in tutto il territorio nazionale e/o oltre frontiera (40). In terzo luogo, la disposizione fa salvo il diritto dei fornitori del servizio universale di concludere con gli utenti accordi individuali in materia di prezzi (41).
72. Risulta chiaramente dalla formulazione e dalla struttura dell’articolo 12 che i principi ivi elencati devono essere applicati cumulativamente. Come sottolineato dalla Post NL, dal governo dei Paesi Bassi e dal governo spagnolo, vi è un certo attrito fra i principi secondo cui i prezzi devono essere correlati ai costi e devono essere ragionevoli. In zone ad alto costo, se le tariffe dovessero essere rigorosamente calcolate sulla base dei costi, il prezzo dei servizi postali non potrebbe essere considerato ragionevole. Effettivamente, è in tale dilemma che si rinviene la vera ragione del mantenimento dell’obbligo di servizio universale, nonostante una progressiva liberalizzazione dei mercati postali. Il presupposto dell’obbligo di servizio universale è che i servizi o i prodotti in questione non sarebbero offerti nell’intero territorio di uno Stato membro a condizioni di mercato. La fornitura di alcuni servizi nell’ambito del servizio universale, dunque, può essere effettuata solo in perdita o a un costo netto superiore alle normali condizioni commerciali. Questa è la ragione per cui la direttiva 97/67 prevede meccanismi per il finanziamento del costo netto del servizio universale laddove i costi non possono essere recuperati unicamente mediante le tariffe (42). Nel calcolo del costo netto del servizio universale non si applicano soltanto principi contabili, ma si tengono in considerazione anche vantaggi intangibili e commerciali (43).
73. Occorre, inoltre, ricordare che l’articolo 12 menziona il principio secondo cui i prezzi devono essere correlati ai costi congiuntamente al principio secondo cui i prezzi devono fornire incentivi a un’efficace fornitura del servizio universale (44). Il termine «incentivo» implica che i fornitori del servizio universale non dovrebbero unicamente recuperare i costi.
74. Di conseguenza, il principio di correlazione ai costi non deve essere interpretato restrittivamente e, inoltre, non può essere concepito come il mero risultato di un’operazione contabile.
75. Ci si chiede, dunque, quali siano il significato e lo scopo del principio di correlazione ai costi di cui all’articolo 12 della direttiva 97/67.
76. L’articolo 12, costruito sulle disposizioni applicabili in precedenza, è stato inserito nella direttiva 97/67 attraverso una modifica del 2008, quando la situazione nel mercato aveva raggiunto una maggiore maturità. Da allora, i servizi postali sono stati offerti in un ambiente pienamente concorrenziale.
77. Da un lato, l’articolo 12 mira a «garantire una corretta gestione del servizio universale» (45). Una corretta gestione del servizio universale implica che i costi degli oneri dell’obbligo di servizio universale sono basati sui costi di una gestione efficiente, anziché su costi potenzialmente dilatati da prassi operative inefficienti e/o salari o altri livelli di costi gonfiati (46), e che i fornitori del servizio universale possono adempiere ai loro obblighi in presenza di condizioni economiche e finanziarie che non accollano loro un onere finanziario eccessivo (47).
78. Dall’altro lato, in un contesto pienamente concorrenziale, i prezzi per la fornitura di servizi postali universali dovrebbero, per quanto possibile, « riflett[ere] le condizioni e i costi normali di mercato». Ciò al fine di evitare distorsioni del mercato e, al tempo stesso, garantire l’equilibrio finanziario del servizio universale. La direttiva 97/67 mira a conseguire ciò continuando a consentire agli Stati membri di imporre tariffe uniformi o massimali nei prezzi ai fornitori di servizi postali per taluni servizi postali (48). Tariffe uniformi garantiscono che i prezzi siano accessibili anche in zone ad alto costo e, al tempo stesso, fungono da incentivo per l’efficienza sotto il profilo dei costi.
79. Tuttavia, come sottolineato dal governo spagnolo, l’imposizione di una tariffa uniforme implica necessariamente che quest’ultima sarà fissata con riferimento ai costi medi del servizio universale. Diversamente, sarebbe praticamente impossibile che tale tariffa uniforme possa rispecchiare le differenze a livello di costi e servizi inclusi nel servizio universale (49).
80. Inoltre, tariffe uniformi sotto forma di «spese terminali» sono imposte anche per la consegna di posta e pacchi internazionali, come osservato dal governo dei Paesi Bassi in udienza. Tuttavia, a differenza delle spese terminali per la posta transfrontaliera all’interno dell’UE (50), le tariffe terminali per la consegna di pacchi provenienti da paesi terzi non sono fissate sulla base dei costi generati, ma di un accordo internazionale, sulla base di una tariffa per unità che, in molti Stati membri, si colloca a un livello inferiore rispetto ai costi di consegna dei pacchi nazionali (51). Con il progressivo aumento della popolarità del commercio elettronico, il numero di tali pacchi internazionali è in costante aumento. Se ciascun singolo servizio nell’ambito del servizio universale dovesse essere correlato ai costi, le tariffe per i pacchi nazionali diverrebbero, probabilmente, insostenibili, in quanto i costi supplementari determinati dai pacchi internazionali provenienti da paesi terzi potrebbero essere compensati solo da tale tariffa.
81. Il concetto delle sovvenzioni, dunque, sia nel senso di sovvenzioni incrociate tra i vari servizi postali forniti dal fornitore del servizio universale, sia come meccanismo di compensazione, è connaturato all’assetto dell’obbligo di servizio universale, così come previsto dalla direttiva 97/67. Ciò è riconosciuto anche dall’articolo 7 di tale direttiva, che prevede vari metodi per il finanziamento della fornitura del servizio universale. Con l’abolizione del settore riservato, anche le sovvenzioni incrociate dal settore non universale verso il settore universale possono costituire un metodo per tale finanziamento, purché non producano effetti negativi sulla concorrenza (52). Addirittura, la direttiva 2008/6 stabilisce espressamente che i profitti derivanti da attività che esulano dal servizio universale possono essere utilizzati per il finanziamento del servizio universale, nella misura in cui ciò sia conforme al trattato (53). Ricorrendo alle sovvenzioni incrociate, il servizio universale è indipendente da finanziamenti esterni, il che, in ultima analisi, garantisce la competitività del fornitore del servizio universale, nonché la sostenibilità a lungo termine del servizio universale in quanto tale (54).
82. L’interpretazione sostenuta dalla Sandd e dalla Commissione, dunque, non contrasterebbe soltanto con l’economia generale dell’articolo 12, ma anche con la raison d’être del servizio universale. Fintantoché è necessaria l’imposizione di un obbligo di servizio universale, i servizi postali non possono essere forniti a un prezzo rigidamente legato al costo di ciascun singolo servizio.
83. Sia la PostNL, sia il governo polacco hanno osservato (anche se a fini diversi), che la correlazione ai costi per ciascun singolo servizio è possibile, in ogni caso, soltanto se i costi di fornitura di ciascun singolo servizio possono essere identificati. A seconda delle circostanze nazionali, potrebbe essere impossibile attribuire tutti i costi derivanti dalla prestazione di un obbligo di servizio universale per un servizio specifico. L’articolo 14, paragrafo 3, lettera b), della direttiva 97/67, inoltre, riconosce esplicitamente che potrebbe non essere possibile imputare i costi comuni direttamente a un particolare servizio o prodotto. Per di più, la direttiva 97/67 non fornisce orientamenti sufficientemente dettagliati in merito a come attribuire i costi comuni in modo uniforme in tutti gli Stati membri.
84. Ciò è emerso chiaramente nella causa Post Danmark (55), in cui la Corte è stata chiamata a stabilire se costituisse abuso di posizione dominante il fatto che il fornitore del servizio universale offriva riduzioni selettive dei prezzi a un livello inferiore alla media dei costi totali dell’impresa postale, ma superiore ai costi incrementali medi del fornitore del servizio universale. Nella soluzione della questione proposta, la Corte ha espressamente affidato i dettagli della valutazione esatta dei costi comuni alle autorità dello Stato membro (56).
85. Di conseguenza, spetta agli Stati membri e alle rispettive autorità di regolamentazione, che dispongono di un ampio margine di manovra in sede di attuazione della direttiva 97/67 (57) e possiedono, inoltre, «la facoltà di scegliere le forme più efficaci per controllare le sovvenzioni incrociate» (58), definire i dettagli dell’attuazione di ciò che l’articolo 12 della direttiva 97/67 impone. Ciò dipenderà dalle specificità nazionali di ciascun Stato membro. Mentre in alcuni Stati membri potrebbe essere possibile fornire la maggior parte dei servizi postali a tariffe correlate ai costi per ciascun singolo servizio, in altri Stati membri potrebbero essere necessarie più sovvenzioni incrociate, a causa di una percentuale significativa di zone a costo elevato, per ragioni geografiche, per l’ampiezza della portata dell’obbligo di servizio universale o per altre ragioni.
86. La Sandd sostiene che la libertà di beneficiare di una correlazione ai costi del servizio universale esclusivamente nel suo complesso nuocerebbe alla concorrenza e costringerebbe i concorrenti del fornitore del servizio universale a scontrarsi con prezzi artificialmente bassi e con i quali sarebbe impossibile competere. Tuttavia, tale argomentazione trascura il fatto che, nonostante il margine di discrezionalità concesso agli Stati membri nell’istituzione e nel controllo del servizio universale, le azioni dei fornitori del servizio universale, all’interno o al di fuori dell’obbligo di servizio universale, restano soggette alle norme dell’Unione in materia di concorrenza, benché alcuni di tali servizi siano regolamentati (59). In caso di abusi in materia di prezzi da parte dei fornitori del servizio universale, i concorrenti potranno disporre dei rimedi giuridici previsti dal normativa sulla concorrenza.
87. Tuttavia, il semplice fatto che la PostNL offra i suoi servizi a utenti commerciali a un prezzo piuttosto basso, mentre i prezzi dei francobolli sono continuamente aumentati nel corso degli ultimi anni, non significa necessariamente che essa violi le norme in materia di concorrenza. Ai sensi della nuova versione della direttiva 97/67, i fornitori del servizio universale beneficiano di una «maggiore flessibilità tariffaria conformemente al principio di “correlazione ai costi”» (60). In tal modo, i fornitori del servizio universale possiedono un margine di negoziazione con determinati gruppi di clienti (61). Qualora il cliente risieda in una zona a basso costo, o riduca in altro modo il costo connesso alla gestione dei suoi invii (ad esempio mediante uno smistamento preliminare), la PostNL può offrire i suoi servizi a prezzi più bassi, rispettando, al contempo, i principi sanciti dall’articolo 12. Di converso, nella fissazione del prezzo per i francobolli soggetti a una tariffa uniforme e, in taluni Stati membri, anche a un massimale, la PostNL deve tenere in considerazione che le lettere affrancate con tali francobolli potrebbero dover essere consegnate anche in isole remote.
88. Pertanto, occorre rispondere alla seconda questione proposta statuendo che l’articolo 12 della direttiva 97/67 non deve essere interpretato nel senso di imporre ai fornitori del servizio universale l’obbligo che ciascun singolo servizio facente parte del servizio universale sia correlato ai costi. Tuttavia, gli Stati membri o le rispettive autorità nazionali di regolamentazione possono imporre un tale requisito in capo ai fornitori del servizio universale.
D. Terza questione pregiudiziale: condizioni imposte dalla direttiva 97/67 relativamente alla percentuale di profitto del fornitore del servizio universale.
89. Con la sua terza questione, il giudice del rinvio chiede se l’obbligo di cui all’articolo 12 della direttiva 97/67, ai sensi del quale i prezzi devono essere correlati ai costi e fornire incentivi ad una efficace fornitura del servizio universale osti a che, per un periodo indeterminato, si applichi una percentuale di profitto fissa con cui i costi dei servizi postali universali sono aumentati in considerazione del margine tariffario.
90. Di fatto, tale quesito solleva due questioni distinte. In primo luogo, esso solleva la questione se il principio della correlazione ai costi di cui alla direttiva 97/67 impedisca ai fornitori del servizio universale di recuperare un profitto sui loro investimenti nel calcolo dei costi derivanti dalla fornitura del servizio universale. In secondo luogo, inoltre, la terza questione solleva il problema della possibilità per gli Stati membri, ai sensi della direttiva 97/67, di fissare una percentuale di profitto per un periodo di tempo indeterminato.
91. Risulta chiaramente dall’allegato I alla direttiva 97/67 che il calcolo del costo netto del servizio universale comprende il «diritto a realizzare profitti ragionevoli» del fornitore del servizio universale (62). Inoltre, come osservato dal governo spagnolo, il riferimento, nel secondo trattino dell’articolo 12, al fatto che i prezzi devono «fornire incentivi ad una efficace fornitura del servizio universale». (il corsivo è mio), comporta che i fornitori del servizio universale hanno diritto a più di un semplice recupero dei costi (63).
92. Tuttavia, la direttiva 97/67 tace in relazione a che cosa si debba intendere per «profitti ragionevoli». Il profitto in quanto tale è richiamato solo indirettamente, allorché la direttiva impone che la designazione di un fornitore del servizio universale sia tale da coprire «un periodo sufficiente ad assicurare la redditività degli investimenti». Tuttavia, tale designazione deve essere regolarmente riesaminata dagli Stati membri (64).
93. La Sandd, richiamandosi alla giurisprudenza della Corte in altri settori regolamentati relativi a servizi di interesse economico generale (65), sostiene che la nozione di «profitti ragionevoli» deve essere determinata sulla base di una remunerazione del capitale investito. Dato che le tariffe per la fornitura del servizio universale devono essere correlate ai costi, anziché ai profitti, una percentuale di profitto basata sull’investimento effettuato dal fornitore del servizio universale sembra un ragionevole punto di partenza per la determinazione dei profitti ragionevoli. Tuttavia, le conclusioni raggiunte in uno dei settori di servizio universale non possono essere agevolmente trasposte ad altri settori, in quanto sia la forma, sia l’ambito di applicazione degli obblighi di servizio universale variano a seconda della specifica situazione di mercato.
94. Nella giurisprudenza citata supra, la Corte ha fondato il suo ragionamento sugli orientamenti forniti dalla Commissione in relazione alla modalità di valutazione del margine di utile ragionevole per la fornitura di servizi di interesse economico generale (66). La comunicazione della Commissione pertinente definisce «margine di utile ragionevole», essenzialmente, «il tasso di remunerazione del capitale (…) tenendo conto del livello di rischio». La comunicazione della Commissione statuisce, inoltre, che il «livello di rischio dipende dal settore interessato, dal tipo di servizio e dalle caratteristiche della compensazione» (67). Al contempo, la Commissione riconosce che possono essere utilizzati altri indicatori del margine di utile (68).
95. Considerando le differenze nella portata e nel finanziamento del servizio postale universale tra gli Stati membri, devono sussistere anche notevoli differenze nel livello di rischio connesso per il fornitore del servizio universale. In alcuni Stati membri potrebbe essere molto più difficile che in altri trovare un fornitore di un servizio postale disponibile ad assumere l’obbligo di servizio universale. Al fine di garantire la fornitura del servizio universale, che rappresenta uno dei principali obiettivi della direttiva 97/67, la percentuale di profitto per i fornitori del servizio universale in tali Stati membri dovrà essere più elevata che negli altri. Di conseguenza, la nozione di profitti ragionevoli non è la medesima per tutti gli Stati membri e, inoltre, esige una valutazione approfondita delle condizioni esistenti nel mercato postale nazionale.
96. Il silenzio della direttiva 97/67 in merito alle regole dettagliate per il calcolo dei profitti ragionevoli deve pertanto essere interpretato, come sostenuto dal governo spagnolo, come una scelta consapevole, da parte del legislatore dell’Unione, di non armonizzare tale aspetto a livello dell’Unione. Dunque, spetta agli Stati membri stabilire in che cosa consistano i profitti ragionevoli, tenendo conto dei principi elencati all’articolo 12 della direttiva 97/67 e del fatto che il profitto fissato non deve costituire una distorsione della concorrenza (69).
97. Passo ora a esaminare la questione se la percentuale di profitto per il fornitore del servizio universale possa essere fissata per un periodo indeterminato.
98. La direttiva 97/67 offre indicazioni relativamente scarse in proposito. Tuttavia, dato che la designazione del fornitore del servizio universale deve essere riesaminata regolarmente, conformemente all’articolo 4 della direttiva 97/67 (70), mi sembra evidente che anche la percentuale di profitto fissata dagli Stati membri o dalle rispettive autorità nazionali di regolamentazione debba, perlomeno, essere riesaminata periodicamente. Inoltre, poiché ciò che costituisce una percentuale di profitto ragionevole dipende, in larga misura, dalle condizioni esistenti sul mercato postale nazionale, è evidente che la percentuale di profitto deve essere adattata ogniqualvolta le condizioni sul mercato mutino. Nella misura in cui una percentuale di profitto è riesaminata regolarmente e può essere adattata all’evoluzione del mercato, non vedo il motivo per cui non possa essere fissata una percentuale di profitto per il fornitore del servizio universale per un periodo di tempo indeterminato.
99. A tal proposito, la PostNL e il governo dei Paesi Bassi hanno chiarito, nelle loro osservazioni scritte e in udienza, che la percentuale di profitto per il fornitore del servizio universale nei Paesi Bassi è riesaminata dall’ACM annualmente e che, inoltre, è possibile un intervento ministeriale annuale per adeguare i margini tariffari. Essi sostengono che non è stato necessario adeguare la percentuale di profitto dal 2011, in parte a causa delle perdite subite da PostNL nel corso di diversi anni.
100. Inoltre, nei casi in cui la valutazione dell’autorità nazionale di regolamentazione non appaia corretta, gli utenti e i fornitori di servizi postali pregiudicati da una tale decisione devono avere la possibilità di ricorrere avverso la decisione dinanzi a un organo di ricorso indipendente (71), un’opportunità di cui la Sandd, promuovendo il procedimento principale, ha fatto uso. In questo modo, gli utenti e i fornitori di servizi postali sono protetti contro decisioni non corrette o arbitrarie delle autorità nazionali di regolamentazione, nonostante la notevole discrezionalità attribuita a queste ultime dalla direttiva 97/67.
101. Di conseguenza, occorre risolvere la terza questione sollevata nel senso che l’articolo 12 della direttiva 97/67 non osta a che per un periodo indeterminato si applichi una percentuale di profitto fissa con cui i costi dei servizi postali universali sono aumentati in considerazione del margine tariffario, purché la percentuale di profitto sia regolarmente riesaminata e possa essere prontamente modificata. Nel calcolo dei profitti ragionevoli, tuttavia, le autorità nazionali di regolamentazione tengono debitamente conto delle condizioni esistenti sul mercato postale nazionale, rispettano i principi sanciti dall’articolo 12 e garantiscono che il margine tariffario autorizzato non determini una distorsione della concorrenza sul mercato postale.
102. Alla luce di quanto precede, propongo alla Corte di rispondere alle questioni sollevate dal Rechtbank Rotterdam (tribunale distrettuale di Rotterdam, Paesi Bassi) nel modo seguente:
1) L’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 dicembre 1997, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e per il miglioramento della qualità del servizio, come modificata dalla direttiva 2008/6/CE, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 febbraio 2008, che modifica la direttiva 97/67/CE per quanto riguarda il pieno completamento del mercato interno dei servizi postali comunitari non impone in capo agli Stati membri un obbligo generale di prevedere nella legislazione nazionale che il fornitore del servizio universale debba, nella sua contabilità interna, tenere conti separati per ciascuno dei servizi e prodotti che fanno parte del servizio universale.
Il livello di dettaglio delle informazioni contabili richieste a un fornitore del servizio universale dipende dalle circostanze specifiche nelle quali i servizi postali universali sono forniti in ciascuno Stato membro, quali l’assetto del servizio universale, le condizioni di mercato esistenti e il livello di concorrenza sul mercato postale nazionale.
2) L’articolo 12 della direttiva 97/67 non deve essere interpretato nel senso di imporre ai fornitori del servizio universale l’obbligo che ciascun singolo servizio facente parte del servizio universale sia correlato ai costi. Tuttavia, gli Stati membri o le rispettive autorità nazionali di regolamentazione possono imporre un tale requisito in capo ai fornitori del servizio universale.
3) Il requisito imposto all’articolo 12, parte iniziale e secondo trattino, della direttiva 97/67 ai sensi del quale i prezzi devono essere correlati ai costi e fornire incentivi ad una efficace fornitura del servizio universale non osta a che per un periodo indeterminato si applichi una percentuale di profitto fissa con cui i costi dei servizi postali universali sono aumentati in considerazione del margine tariffario, purché la percentuale di profitto sia regolarmente riesaminata e possa essere prontamente modificata.
Nel calcolo dei profitti ragionevoli, tuttavia, le autorità nazionali di regolamentazione tengono debitamente conto delle condizioni esistenti sul mercato postale nazionale, rispettano i principi sanciti dall’articolo 12 e garantiscono che il margine tariffario autorizzato non determini una distorsione della concorrenza sul mercato postale.
2 Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 dicembre 1997 (GU 1998, L 15, pag. 14).
3 Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10 giugno 2002, che modifica la direttiva 97/67/CE per quanto riguarda l’ulteriore apertura alla concorrenza dei servizi postali della Comunità (GU 2002, L 176, pag. 21).
4 Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 febbraio 2008, che modifica la direttiva 97/67/CE per quanto riguarda il pieno completamento del mercato interno dei servizi postali comunitari (GU 2008, L 52, pag. 3).
5 V. considerando 16 della direttiva 97/67, nonché considerando 12 della direttiva 2008/6.
6 V. articolo 3 della direttiva 97/67.
7 V. il primo trattino dell’articolo 12 della direttiva 97/67.
8 V. articolo 3 della direttiva 97/67.
9 Cfr. «Costing and Financing of Universal Service Obligations in the Postal Sector in the European Union», Final Report for EC DG XIII, National Economic Research Associates (NERA), Londra, novembre 1998 (in prosieguo: la «relazione NERA»), pag. 3.
10 V. articolo 7, paragrafi 2 e 3 della direttiva 97/67. Per una discussione dettagliata, v. la relazione NERA, pag. 77 e seguenti.
11 V. articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 97/67. Ciò può implicare, ad esempio, che occorre richiedere a tutti i fornitori del servizio di adempiere parte dell’obbligo di servizio universale. Per una discussione dettagliata, v. Geradin, D. e Humpe, C., «The Liberalisation of Postal Services in the European Union: An Analysis of Directive 97/67» in Geradin, D. (ed.), «The Liberalization of Postal Services in the European Union», Kluwer Law International, L’Aia, – Londra – New York, 2002, pagg. da 99 a 119.
12 V. il secondo trattino dell’articolo 12 della direttiva 97/67.
13 V. considerando 38 della direttiva 2008/6. V. anche sentenza del 15 novembre 2007, International Mail Spain, C-162/06, EU:C:2007:681, punti 31 e 45.
14 V. articoli 4, paragrafo 2, e 7, paragrafo 5 della direttiva 97/67.
15 V. considerando 41 della direttiva 97/67. V. anche articoli da 11a 14, paragrafo 8, 22, paragrafi 1 e 2 di tale direttiva.
16 V. considerando 16 e 41 della direttiva 97/67. Cfr. anche sentenza del 27 marzo 2012, Post Danmark, C-209/10, EU:C:2012:172.
17 In particolare, la prassi decisionale della Commissione mira a garantire che la compensazione dei fornitori del servizio universale tramite fondi pubblici non ecceda il costo netto effettivamente sostenuto. V., ad esempio, decisioni della Commissione del 24.11.2016 e 01.08.2014, Hellenic Post (ELTA) (SA. 35608), e del 04.12.2015, Poste Italiane (SA.43243).
18 V., ad esempio, sentenza del 20 dicembre 2017, Polkomtel, C-277/16, EU:C:2017:989, punto59 e la giurisprudenza ivi citata.
19 V. articolo 14, paragrafo 3 della direttiva 97/67.
20 V. articolo 14, paragrafo 3, lettera a) della direttiva 97/67.
21 V. articolo 14, paragrafo 3, lettera b), punti da i) a iii) della direttiva 97/67.
22 V. articolo 14, paragrafo, lettera b), punto iv) della direttiva 97/67.
23 V. il terzo paragrafo della parte B dell’allegato I alla direttiva 97/67.
24 V. il primo paragrafo del considerando 41 della direttiva 2008/6.
25 V. il terzo paragrafo del considerando 41 della direttiva 2008/6.
26 V. il secondo paragrafo del considerando 41 della direttiva 2008/6.
27 V. considerando 47 della direttiva 2008/6.
28 V. considerando 10 della direttiva 97/67, nonché la sentenza del 13 ottobre 2011, Express Line, C-148/10, EU:C:2011:654, punto 36 e la giurisprudenza ivi citata.
29 V. la relazione NERA pagg. da 63 a 67.
30 V. la relazione NERA pagg. 96 e 97.
31 V. articolo 4, paragrafo 2 della direttiva 97/67, nonché il considerando 51 della direttiva 2008/6, il quale stabilisce che «(…) Le richieste di informazioni dovrebbero essere proporzionate e non costituire un onere eccessivo per le imprese».
32 Cfr. considerando 28 della direttiva 2008/6.
33 V. considerando 41 della direttiva 2008/6.
34 V. il secondo e il terzo paragrafo del considerando 41 della direttiva 2008/6.
35 V. articolo 14, paragrafo 8, della direttiva 97/67.
36 V. anche l’articolo 22a, paragrafo 2, della direttiva 97/67.
37 V. articolo 15 della direttiva 97/67.
38 V. il primo, il secondo e il quarto trattino dell’articolo 12 della direttiva 97/67.
39 V. il primo trattino dell’articolo 12 della direttiva 97/67.
40 V. il secondo trattino dell’articolo 12, nonché il considerando 38 della direttiva 97/67.
41 V. il secondo e il terzo trattino dell’articolo 12 della direttiva 97/67.
42 V. articolo 7 della direttiva 97/67, in combinato disposto con il considerando 26 della direttiva 2008/6.
43 V. il terzo paragrafo della parte B nell’allegato I alla direttiva 97/67.
44 V. il secondo trattino dell’articolo 12 della direttiva 97/67.
45 V. considerando 26 della direttiva 97/67.
46 V. il secondo trattino dell’articolo 12 della direttiva 97/67, nonché la relazione NERA, pag. vii.
47 Cfr. articolo 7, paragrafo 3 della direttiva 97/67, nonché l’articolo 14 TFEU, che dispone quanto segue: «Fatti salvi l’articolo 4 del trattato sull’Unione europea e gli articoli 93, 106 e 107 del presente trattato, in considerazione dell'importanza dei servizi di interesse economico generale nell'ambito dei valori comuni dell’Unione, nonché del loro ruolo nella promozione della coesione sociale e territoriale, l’Unione e gli Stati membri, secondo le rispettive competenze e nell’ambito del campo di applicazione dei trattati, provvedono affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni, in particolare economiche e finanziarie, che consentano loro di assolvere i propri compiti. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria, stabiliscono tali principi e fissano tali condizioni, fatta salva la competenza degli Stati membri, nel rispetto dei trattati, di fornire, fare eseguire e finanziare tali servizi» (il corsivo è mio).
48 V. supra, paragrafo 71.
49 V. il punto 18 delle osservazioni scritte del governo spagnolo.
50 Cfr. articolo 13 della direttiva 97/67.
51 V. il documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna il documento «Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sull’applicazione della direttiva sui servizi postali (direttiva 97/67/CE come modificata dalla direttiva 2002/39/CE e dalla direttiva 2008/6/CE) (SWD(2015) 207 final), pagg. 34 e 35, nonché Gerardin, D. and Humpe, C., op.cit., pagg. da 107 a 111.
52 V. considerando 41 della direttiva 2008/6. V., per contro, il considerando 28, nella versione precedentemente applicabile, della direttiva 97/67.
53 V. considerando 26 della direttiva 2008/6.
54 Cfr. considerando 12 della direttiva 2008/6.
55 Sentenza del 27 marzo 2012, Post Danmark, C-209/10, EU:C:2012:172.
56 Cfr. sentenza del 27 marzo 2012, Post Danmark, C-209/10, EU:C:2012:172, punti 38 e 39.
57 V., supra, paragrafi da 55 a 58.
58 V. considerando 40 della direttiva 2008/6.
59 V. considerando 16 e 41 della direttiva 97/67, nonché, supra, paragrafo 43.
60 V. considerando 39 della direttiva 2008/6.
61 V. il terzo trattino dell’articolo 12 della direttiva 97/67.
62 V. il terzo paragrafo della parte B nell’allegato I alla direttiva 97/67, congiuntamente al considerando 29 della direttiva 2008/6.
63 V. supra, paragrafo 73.
64 V. il secondo paragrafo dell’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva 97/67.
65 V. sentenze del 6 ottobre 2015, T-Mobile Czech Republic e Vodafone Czech Republic, C-508/14, EU:C:2015:657, e del 29 marzo 2012, Telefónica e Telefónica de España/Commissione, T-336/07, EU:T:2012:172.
66 V. sentenza del 6 ottobre 2015, T-Mobile Czech Republic e Vodafone Czech Republic, C-508/14, EU:C:2015:657, punto 42, che richiama la comunicazione della Commissione sull’applicazione delle norme dell’Unione europea in materia di aiuti di Stato alla compensazione concessa per la prestazione di servizi di interesse economico generale (GU 2012, C 8, pag. 4) (in prosieguo, la «comunicazione della Commissione») e la decisione della Commissione 2012/21/UE del 20 dicembre 2011 riguardante l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, concessi a determinate imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale (GU 2012, L 7, pag. 3).
67 V. punto 61 della comunicazione della Commissione.
68 V. punto 34 della comunicazione della Commissione «Disciplina dell'Unione europea relativa agli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico (2011)» (GU 2012, C 8, pag. 15)
69 V. supra, paragrafo 43.
70 Cfr. supra, paragrafo 92.
71 V. articolo 22, paragrafo 3, della direttiva 97/67.