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Timestamp: 2020-08-04 17:47:37
Document Index: 4568537

Matched Legal Cases: ['§ 1', '§ 1', 'EuG', '§ 1', '§ 19', '§ 1', '§ 19', '§ 19', '§1', '§ 19', '§ 19', 'EuG', '§ 25', 'Art. 85', '§ 1', 'EuG']

Feste Benzinpreise für einen Tag – Mehr Preiswettbewerb durch die 24h-Regel? - Wirtschaftsdienst
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92. Jahrgang, 2012 · Heft 10 · S. 678–686
Feste Benzinpreise für einen Tag – Mehr Preiswettbewerb durch die 24h-Regel? –
Von Andreas Reindl, Thomas Wein
Kein Preis beschäftigt die öffentliche Diskussion so sehr wie der Benzinpreis. Die Preise für Otto- und Dieselkraftstoffe werden als zu hoch empfunden. Es wird beklagt, dass die Mineralölgesellschaften ihre Preise erhöhen würden, ohne dass entsprechende Kostensteigerungen dahinter stehen. Die großen Mineralölgesellschaften werden verdächtigt, ihre Preise abzusprechen. Ein weiteres Indiz für den Tatbestand der Ausbeutung der Kraftfahrer wird in den starken Preisschwankungen auch innerhalb eines Tages gesehen. Die Öffentlichkeit fordert von der Politik Maßnahmen, die den Wettbewerb zwischen den Mineralölgesellschaften stärken und zu „fairen“ Benzinpreisen für Konsumenten führen.
Wettbewerbs- und wirtschaftspolitisch ist fraglich, ob eine solche Ausbeutung wirklich besteht und was gegebenenfalls dagegen getan werden kann. Die erste Frage hat das Bundeskartellamt sehr ausführlich analysiert.1 Es kommt zum eindeutigen Ergebnis, dass die großen Mineralölgesellschaften in Deutschland ein marktbeherrschendes Oligopol bilden und somit die Voraussetzungen für zu hohe Preise bestehen. In der Tat findet das Kartellamt viele Indizien, dass es am Benzinmarkt regelmäßig zu koordinierten Preiserhöhungen durch die führenden Anbieter von Treibstoff kommt, die weder durch Kostensteigerungen noch durch eine erhöhte Nachfrage erklärt werden können. Ein Ausbeutungsmissbrauchsverfahren wegen überhöhter Preise einzuleiten, ist aber wenig sinnvoll, unter anderem da in einem Markt mit so vielfältigen Preisschwankungen keine Verfahren juristisch praktikabel umsetzbar sind. Darüber hinaus gibt es nach Ansicht der deutschen Wettbewerbsbehörde keine Anzeichen für abgestimmtes Verhalten, das als eine „Absprache“ im Sinne des § 1 GWB verfolgt werden könnte. Jedoch wirft die Studie des Kartellamts die Frage auf, ob regulative Eingriffe, die eine Koordination unter den Marktteilnehmern erschweren können, ratsam sind.
Für alle untersuchten Teilmärkte gilt, dass tendenziell am Freitag und Samstagmorgen die höchsten Durchschnittspreise verlangt werden. Unter der Woche haben sich die Preishöchststände von Dienstag- auf Mittwochmorgen sowie am Ende der Betrachtungsperiode auf Donnerstagmorgen verschoben. Am preisgünstigsten war es meist montagmorgens, „second best“ war sonntags.
Vergleicht man die Tankstellennettopreise mit den jeweiligen Großhandelsnettopreisen, ergeben sich Handelsmargen. Diese stellen – unter Vernachlässigung der Vertriebskosten der Tankstelle – die Gewinne je verkauftem Liter dar. Vergleicht man diese Margen nach Wochentagen bzw. Monaten sowie Kraftstoffarten, gibt es eine nicht unerhebliche Volatilität. Montags sind diese Margen deutlich geringer als an Freitagen. Ebenso fallen niedrigere Gewinnpotentiale bei Otto- als bei Dieselkraftstoff an. Im Laufe eines Tages durchgesetzte Preiserhöhungen über mehrere Cents stellen im Vergleich zur Marge Preiserhöhungen im hohen zweistelligen Prozentbereich dar.
Diese Auslegung des § 1 GWB ginge aber nicht nur über den von der Rechtsprechung abgesteckten Anwendungsbereich der Vorschrift hinaus; sie wäre auch nicht zielführend. Zwar finden sich die genannten weitreichenden Interpretationen des EuGH, aber den Entscheidungen lagen immer Sachverhalte zugrunde, bei denen es über eine regelmäßige Marktbeobachtung hinaus zu direkten Kontakten zwischen Unternehmen gekommen ist, die Unsicherheiten über künftiges Marktverhalten verringern. Worauf es daher bei diesen Fällen entscheidend ankam, war nicht so sehr, ob sich das Risiko unternehmerischer Entscheidungen vermindert hatte, sondern dass diese Risikoverminderung das Resultat konkreter Handlungen ist, die durch die am Markt teilnehmenden Unternehmen gesetzt wurden und die sich nicht aus einem „normalen“ Marktverhalten erklären können.12 Eine einseitige Strategie eines Unternehmens, sich den Marktgegebenheiten und dem abzusehenden Verhalten seiner Konkurrenten anzupassen und eine seiner eigenen Gewinnmaximierung dienende Strategie zu entwickeln, ist also erlaubt. Das Kartellrecht ahndet nur Fälle, in denen Unternehmen gemeinsam Handlungen, die darauf abzielen, „künstliche“ Transparenz im Markt zu schaffen und damit eine zukünftige Koordinierung zu erleichtern, vollziehen. Solche Handlungen können am Treibstoffmarkt aber nicht festgestellt werden.
Die Erfordernis eines solchen zusätzlichen Handlungselements, das über eine Marktbeobachtung und eine einseitige Anpassung an das Marktgeschehen hinausgeht, ist auch aus rein praktischen Gründen sinnvoll. Wird eine Rechtswidrigkeit festgestellt, muss ein Gericht darauf mit entsprechenden Rechtsbehelfen, die das rechtswidrige Verhalten beenden, reagieren können. Solange aber eine Abstimmung „über den Markt“ erfolgt, fehlt es an einem solchen Verhalten, dessen Beendigung angeordnet werden könnte.13 § 1 GWB würde ein Preiskontrollinstrument, das nicht auf den Mechanismus der Preisbildung abstellt, sondern nur in bestimmten – allerdings nicht in von vorhinein eindeutig abgrenzbaren – Fällen das Resultat untersagt.
Die Vorschrift in § 19 IV, Nr. 2 GWB wirft folgende rechtspolitische Frage auf:14 Erkennt man die im Zusammenhang mit § 1 GWB festgestellten Grenzen an, wonach in einem marktwirtschaftlichen System einseitige Handlungen von Unternehmen, die unter gegebenen Marktverhältnissen auf eine Gewinnmaximierung für das Unternehmen abzielen, nicht als kartellrechtswidrig beurteilt werden sollten, so ist es schwer zu sehen, wieso anderes im Bereich des § 19 gelten sollte. Nun kann man einwenden, dass § 19 nur dann zur Anwendung kommt, wenn die beteiligten Unternehmen gemeinsam Marktmacht besitzen. Aber dies ist ein ungenügendes Unterscheidungsmerkmal. Die Problematik einer „stillschweigenden Koordination“ der Marktteilnehmer wird sich nur bei einem Oligopol stellen (einem Markt, in dem Innen- und Außenwettbewerb abgeschwächt sind), daher besteht hier kein nützliches Unterscheidungsmerkmal zwischen den Anwendungsbereichen des §1 GWB und des § 19 IV, Nr. 2 GWB.
Wenn man aber akzeptiert, dass der Gesetzgeber diese Bestimmung formuliert hat, um eine Preiskontrolle zu ermöglichen, bestehen praktische Probleme bei der Durchsetzung. Weil man in einem Oligopol ein Anpassen jedes Marktteilnehmers an Marktgegebenheiten erwarten muss, könnten nur erheblich höhere Preise, also Preise, die über ein „akzeptables“ Maß hinausgehen, als überhöht und daher als rechtswidrig angesehen werden. Unter der Anwendung ökonomischer Konzepte könnte das heißen, dass Preise, die als Nash-Gleichgewicht erklärt werden können, auf alle Fälle akzeptabel sind, und nur Preise, die sich davon erheblich in Richtung auf den Monopolpreis entwickeln, in den Anwendungsbereich des § 19 GWB fallen könnten. Das erfordert aber wiederum, eine Art Grenzwert der Erheblichkeit zu definieren, was angesichts des Fehlens von objektiven Kriterien, die dabei eingesetzt werden könnten, ein höchst unzuverlässiges Verfahren ist, das zu unvorhersehbaren Resultaten führen muss. „Ein wenig Anpassung und Koordination sind o.k., aber zu viel darf es nicht sein“, ist keine Regel, die bei der Durchsetzung des Kartellrechts angewendet werden sollte.15
Oligopolist 1 Hoch 11/11 2/15
Niedrig 15/2 9/9
Oligopolist 1 erhöht Oligopolist 2 erhöht 11 11
bleibt Oligopolist 2 erhöht 15 2
Oligopolist 1 erhöht in t+1 11 (0,9) 2 (0,1) 10,1
Oligopolist 1 erhöht in t+1 11 (0,5) 2 (0,5) 6,5
Tabelle 3 zeigt, wie es zu hohen Preisen kommen kann, falls die einzelnen Unternehmen das Verhalten ihrer Konkurrenten nachahmen. Aus Sicht des Oligopolisten 1 sollen sich alle anderen Unternehmen gleichartig verhalten: Entweder sie gehen auf Preiserhöhungen des Oligopolisten 1 ein oder bleiben beim Ursprungspreis. In der Tabelle 3 sind nur die Gewinne des Oligopolisten 1 abgetragen – angelehnt an die Werte der vorherigen Tabelle. Die Konkurrenten ahmen das Verhalten des Oligopolisten mit hoher Wahrscheinlichkeit nach: Mit jeweils einer Wahrscheinlichkeit (Wert in Klammern) von 90% erhöhen sie ihre Preise, wenn der betrachte Oligopolist mit einer Preiserhöhung vorangeht, bzw. lassen die Preise unverändert, wenn der Oligopolist die Preise nicht erhöht. Entsprechend sind dann die Gegenwahrscheinlichkeiten zu interpretieren. Da der Oligopolist Wahrscheinlichkeiten und Gewinne kennt, kann er als (risikoneutraler) Akteur die Erwartungswerte seiner Preisstrategien berechnen und die Strategie mit dem höchsten erwarteten Gewinn auswählen. In diesem Fall würde der Oligopolist seinen Preis erhöhen (10,1 > 9).
Diese kurze spieltheoretische Analyse zeigt, dass es für einen Oligopolisten rationaler ist, den Preis nicht zu erhöhen, falls er nicht erwarten kann, dass seine Mitbewerber sich gleich verhalten wie er. Insofern würde die 24h-Regel tendenziell die Anreize zu Preiserhöhungen reduzieren, falls diese nicht durch Kostenerhöhungen getrieben sind. Unbestritten bleibt natürlich, dass die marktbeherrschenden Oligopolisten lernen bzw. wissen, dass sich gemäß dem Folk-Theorem in unendlichen Spielen Kooperation auszahlt, es also besser ist, auf Preiserhöhungen des anderen einzusteigen. Die 24h-Regel hätte bei unendlichen Spielen dann nur den Effekt, dass die Anzahl der Preiserhöhungsrunden reduziert würde; die Preiszyklen würden seltener auftreten. Ob es „nur“ zu dieser Form der Anpassung kommen würde, hängt letztlich auch davon ab, wie viel ein Kraftstoffanbieter an Marge pro Tag verlieren würde, falls er als Einziger die Preise erhöht. Ceteris paribus gilt: Je höher dieser Verlust, umso wahrscheinlicher wird es, dass nicht durch Kostenerhöhungen bedingte Preiserhöhungen unterbleiben.
Folgt man der Informationsplattform „Informed Sources“, sind im Durchschnitt die Preise um 1 bis 1,5 australische Cents gefallen.
Wissenschaftler des Düsseldorfer Instituts für Wettbewerbsökonomie (DICE) haben sich in jüngster Zeit vergleichend mit der westaustralischen Regelung sowie der österreichischen Regel beschäftigt. Dewenter/Heimeshoff20 können zeigen, dass die Einführung der 24h-Regel in Westaustralien keine signifikanten Auswirkungen auf das Preisniveau hatte. Nach einer relativ kurzen „Verwirrungsphase“ haben die Anbieter wieder Methoden des oligopolistischen Preisverhaltens gefunden. Haucap/Müller21 kommen zum gleichen Ergebnis, wenn sie im Rahmen eines Experimentes verschiedene Preisregulierungsvorschriften durchspielen, indem Experimentteilnehmer über mehrere Runden hinweg als Anbieter über ihre Benzinpreise entscheiden dürfen. Für die Nachfrageseite erfolgt die Anbieterauswahl aus dem Minimum der Benzinpreise und der simulierten Entfernungskosten. Haucap/Müller vernachlässigen jedoch in ihrem Experiment, dass in Westaustralien die Marktteilnehmer für den Folgetag Planungssicherheit und vollständige Transparenz über die Benzinpreise bekommen und sie daher für den Folgetag „strategisch“ entscheiden können, welche Tankstelle sie anfahren. Je dichter das Tankstellennetz bzw. je leichter am Folgetag die Konsumenten zum preisgünstigsten Anbieter wechseln können, umso höher sind die Umsatzzuwächse für den Anbieter mit dem niedrigeren Preis. Dieser zentrale Effekt der 24h-Regel bleibt im Experiment außen vor, insofern sind die Ergebnisse von Haucap/Müller fragwürdig.
Zusammenfassend kann die Empirie nicht belegen, dass diese Regel das Preisniveau gesenkt hat. Allerdings ist fraglich, ob Erfahrungen für Westaustralien mit gut 500 Tankstellen auf das nach Bevölkerungs- und Tankstellendichte sowie Größe ganz unterschiedliche Deutschland übertragbar sind. Bei den Marktgegebenheiten in Deutschland hat eine wesentlich größere Anzahl von Kunden eine viel weitergehende Möglichkeit, zwischen Tankstellen zu wählen. Damit erhöht sich die Wahrscheinlichkeit einer preissensiblen Marktreaktion und auch das Risiko einer „falschen“ Preiserhöhung. Möglicherweise lernen die Tankstellenbetreiber jedoch nach gewisser Zeit, dass sich Parallelverhalten doch auszahlt und es bilden sich Mechanismen heraus, die den Preiswettbewerb eindämmen. Die vorliegende Evidenz aus einem Experiment ist zweifelhaft, da ein wesentlicher preissenkender Effekt nicht abgebildet wird.
Die westaustralische 24h-Regel erschwert insofern das Parallelverhalten, als ein Tankstellenbesitzer, der ohne die Notwendigkeit einer Kostensteigerung seinen Preis erhöht, das Risiko läuft, dass andere Anbieter ihre Preise nicht erhöhen. In Kombination mit der Bekanntgabe der festen Preise für den Folgetag können die Konsumenten die preisgünstigeren Anbieter ansteuern. Folglich werden ungerechtfertigte Preise mit einem Nachfrageeinbruch, analog zu überhöhten Preise bei vollständiger Konkurrenz, „bestraft“. Je preissensibler die Nachfrager reagieren, umso bedeutsamer wird die „Bestrafung“. Spieltheoretisch bedeutet dies, dass die Verhaltensstabilisierung durch Nachahmung erschwert würde. Selbstverständlich kann die 24h-Regel nicht ausschließen, dass derartig gebundene Mineralölgesellschaften nicht wieder neue Preissetzungsmechanismen erlernen, die dann in Parallelverhalten münden.
Die westaustralische 24h-Regel bleibt bisher den Nachweis zwar schuldig, dass sie in der langen Frist die Preise senkt. Sie schadet sogar, da für die Tankstellenbesitzer Kosten durch die Bekanntgabe der Preise des Folgetages entstehen. Da jedoch zumindest in Deutschland die Mineralöloligopolisten bereits jetzt eine hohe (interne) Transparenz schaffen, wären diese Kosten vermutlich sehr gering. Die strukturellen Unterschiede zwischen Deutschland und Westaustralien lassen jedoch vermuten, dass in Deutschland die 24h-Regel Auswirkungen zeigt. Je preissensibler sich die deutschen Autofahrer verhalten, umso wahrscheinlicher werden nicht-kostenbedingte Preiseerhöhungen „bestraft“. Der Markt als Entdeckungsverfahren könnte jedoch neue Methoden des Parallelverhaltens entstehen lassen, so dass die Preisschwankungen zwar abnehmen, die Preise aber nicht sinken würden.
11 So z.B. EuGH: Fall C-8/08, T-Mobile Netherlands, 4.6.2009, Rz. 26; für diese weitreichende Auslegung vgl. unter anderen D. Zimmer: Kartellrecht und neuere Erkenntnisse der Spieltheorie – Vorzüge und Nachteile einer alternativen Interpretation des Verbots abgestimmten Verhaltens (§ 25 Abs. 1 GWB, Art. 85 Abs. 1 EWGV), in: Zeitschrift für das gesamte Handels- und Wirtschaftsrecht, 154. Jg. (1990), S. 470 ff.; anders D. Zimmer, in: U. Immega, E.-J. Mestmäcker: Wettbewerbsrecht: Bd. 2, GWB (4. Aufl. 2007), § 1 GWB, Rn. 101, unter ausdrücklicher Aufgabe der in der 3. Auflage vertretenen Ansicht. Auch die Europäische Kommission hat anerkannt, dass die Einschätzungen des EuGH im Fall von T-Mobile Netherlands eine Beschreibung des Problems in Oligopolen darstelle und keine haftungsbegründende Norm definiere; siehe OECD: Facilitating Practices in Oligopolies 2007, DAF/COMP(2008)24.
15 Zu den Problemen bei der Feststellung eines „überhöhten“ Preises vgl. W. Möschel, a.a.O., Rz 153-161.
Title: Fixed Gasoline Prices for an Entire Day – Increased Competition Through a 24-hour Rule?
Abstract: The German Cartel Office’s recent study of retail gasoline markets provides strong evidence of an oligopoly in which the major suppliers coordinate pricing strategies and achieve supracompetitive prices. Competition law enforcement does not provide effective tools to improve market outcomes. We examine the potential benefits of a regulatory framework that would require gasoline suppliers to announce at a specified time their prices for the following day and prohibit price changes during a 24-hour period. Such a 24-hour rule could complicate coordination and lead to lower prices, although it cannot be ruled out that the oligopolists would adjust and develop new coordination strategies.
DOI: 10.1007/s10273-012-1438-4
Byrne, David P.; DeRoos, Nicolas
Dewenter, Ralf; Heimeshoff, Ulrich; Lüth, Hendrik
Itō, Takatoshi; Yamada, Masahiro
Hussain, Nor Ermawati; Shaari, Mohd Shahidan; Abdullah, Diana Nabila Chau
Rossi, Federico; Chintagunta, Pradeep K.
Siegfried Berninghaus; Michael Hesch; Andreas Hildenbrand