Source: http://www.cslf.gouv.qc.ca/bibliotheque-virtuelle/publication-html/?tx_iggcpplus_pi4%5Bfile%5D=publications/avis113/a113.htm
Timestamp: 2019-10-17 22:33:17+00:00
Document Index: 76646566

Matched Legal Cases: ["l'article 2", "l'article 16", "l'article 2", "l'article 35", "l'article 91", "l'article 1", "l'article 2", "l'article 133", "l'article 35", "l'article 15", "l'article 58"]

Les compétences linguistiques du Québec après l'accord du lac Meech | Conseil supérieur de la langue française
après l'accord du lac Meech
INTRODUCTION : LA PROBLÉMATIQUE
La demande d'avis
Origine de l'accord constitutionnel
Introduction de nouvelles qualifications linguistiques ou culturelles dans la constitution du Canada
UNE BASE NOUVELLE POUR L'ACTION LINGUISTIQUE DU QUÉBEC?
La base d'analyse
LA MISE EN OEUVRE POLITIQUE DE LA DISPOSITION RELATIVE À LA « SOCIÉTÉ DISTINCTE »
Action périphérique à l'emploi des langues
Renforcer l'action de l'État en matière d'emploi du français
Modification de la constitution du Québec
Au-delà du lac Meech
Articulation de l'intervention
1. La demande d'avis
Le Conseil de la langue française s'est intéressé à l'entente constitutionnelle de 1987 dès que les grandes lignes en furent connues, le 30 avril de la même année. Le droit linguistique québécois a été contesté à plusieurs reprises pour raison de son incompatibilité avec la constitution canadienne. Il était donc naturel que le Conseil observât une entente constitutionnelle de cette envergure dans ses tenants et aboutissants. L'entente a fait l'objet d'une demande d'avis de madame la ministre chargée de l'application de la Charte de la langue française. Cette demande d'avis s'est effectuée en trois temps.
Dans une première correspondance, parvenue au Conseil le 22 mai 1987, la ministre demandait au Conseil de lui adresser un avis sur les dispositions des accords du 30 avril (lac Meech) qui traitent du caractère distinct de la société québécoise. Les travaux du Conseil commencèrent alors et un premier projet d'avis fut préparé avec célérité sur la base du seul texte fourni par madame la ministre, à savoir le communiqué de presse sur lequel a travaillé la commission parlementaire de mai 1987. Dans une seconde lettre du 28 mai 1987, la ministre indiquait qu'un avis fondé sur l'analyse d'un simple communiqué de presse serait périlleux et qu'il conviendrait d'attendre les textes juridiques. Par la même lettre, la ministre indiquait qu'elle serait en mesure, après avoir pris connaissance elle-même des textes juridiques, de préciser sa demande d'avis.
Le Conseil, qui venait d'entreprendre diligemment ses travaux, continua son analyse à l'aide des textes nouveaux, connus dès le 3 juin. À cette fin, il a notamment demandé à des experts en droit constitutionnel, le doyen Pierre Blache (Sherbrooke) et le professeur José Woehrling (Montréal), de procéder à une analyse substantielle, à partir d'un questionnaire relatif aux gains réalisés par le Québec quant à ses compétences et pouvoirs en matière de langue.
Par une troisième lettre le 17 septembre 1987, la ministre précisait sa demande d'avis du mois de mai. En substance, elle demandait au Conseil de se pencher sur les horizons nouveaux que la disposition relative à la société distincte ouvre quant à la protection et à la promotion du français. Elle demandait principalement au Conseil d'indiquer des modalités de mise en œuvre de cette disposition constitutionnelle. Par ailleurs, la lettre avisait le Conseil qu'un avis à caractère juridique ne conviendrait pas. Enfin, la ministre indiquait que le processus de ratification n'était pas terminé et qu'en conséquence les travaux sur cette question ne revêtaient pas un caractère d'urgence. Quelque temps après, le Conseil formait un comité spécial chargé de préparer un rapport. Ce rapport a été présenté au Conseil le 13 mai 1988.
Avant de terminer cette introduction par une description de l'origine et de la teneur linguistique des accords à l'étude, le Conseil tient à évoquer des contraintes inhérentes au processus suivi pour cette modification constitutionnelle.
La réflexion sur les concepts sociopolitiques en cause (société distincte, dualité linguistique, caractéristique fondamentale du pays, rôle, etc.) n'a pas précédé leur installation dans la constitution. Est-il possible, dans ce cas, d'en faire une évaluation sociologique utile, alors qu'ils sont déjà intégrés à un texte juridique : la constitution? Leur portée ne peut donc plus s'analyser au seul plan sociologique, mais doit être vue selon l'agencement qu'en fait le texte juridique où ces concepts se trouvent. Le fait qu'ils n'aient pas été présentés au préalable et débattus en tant que vision de la société avant d'être insérés dans la constitution gêne considérablement l'étude de la portée réelle de la constitution ainsi modifiée. L'évaluation de leur contenu doit être faite, maintenant qu'ils se trouvent dans la constitution, en tenant compte de la méthodologie et de la logique juridiques.
Le texte étant déjà sous cette forme, il ne revient d'ailleurs plus à l'État québécois seul de définir ou de révéler le caractère distinct de la société. Cette mission échoit également aux tribunaux canadiens, arbitres ultimes de l'interprétation de la constitution. Sur quels travaux de réflexion ou d'orientation les tribunaux pourront-ils s'appuyer pour savoir quel sens le constituant avait lui-même en tête lorsqu'il a inscrit le concept de société distincte dans le plus haut texte du pays?
L'avis que le Conseil de la langue française donnait, en 19851, et dans lequel il préconisait de reconnaître, dans un texte constitutionnel, le Québec comme une société distincte marquée d'abord par son caractère français, trouve en partie écho dans la réforme Meech-Langevin.
Ce que le Conseil de la langue française préconisait :
« a) Que l'Assemblée nationale du Québec réaffirme de façon plus ferme et plus solennelle les droits linguistiques fondamentaux des Québécois, tels qu'ils sont définis aux articles 2 à 6 de la Charte de la langue française, en les inscrivant dans un document constitutionnel qui en reconnaisse l'importance;
b) Que soit prescrit et garanti, dans ce même document constitutionnel, le statut de la langue française, sur la base du statut que lui reconnaît actuellement la Charte de la langue française. Que le législateur précise l'importance de ce statut pour la survie et le développement de la langue française en Amérique du Nord et qu'il en fixe la portée, si nécessaire, par rapport aux autres valeurs démocratiques et aux droits fondamentaux.
Que le gouvernement du Québec fasse en sorte que soient reconnus, à l'intérieur de la Loi constitutionnelle du Canada, le caractère distinct de la société québécoise, l'obligation que cela impose au Québec et au Canada de prendre des mesures appropriées pour assurer le développement de la langue française et, enfin, le caractère légitime, démocratique et raisonnable de ces mesures. »
Toutefois, le Conseil de la langue française doit noter que l'accord constitutionnel a encadré la reconnaissance du caractère distinct de la société québécoise d'éléments — dualité linguistique canadienne prépondérante, gel des compétences linguistiques — qui donnent à l'entente Meech-Langevin une dynamique différente de celle que proposait le Conseil en 1985. Cette différence est analysée dans les six constats de la première partie du présent avis (pp. 15-23).
Une seconde difficulté se présente qui tient à la complexité des mécanismes juridiques mis en place. Sans vouloir ici traiter la dimension juridique, laquelle est expressément exclue des attentes ministérielles, qu'il suffise de dire que la mise en série de dispositions d'interprétation pose des problèmes que nombre d'observateurs ont soulignés et qu'une commission parlementaire ayant siégé plus d'une semaine (mai 1987) n'a pas réussi à élucider, si l'on en juge par les réserves d'une majorité d'intervenants et l'absence d'une compréhension commune des dispositions en cause.
Malgré ces contraintes, le Conseil ne pouvait se dispenser de chercher une compréhension de l'accord. En livrant dans les pages qui suivent sa lecture du texte de l'accord, le Conseil de la langue française ne prétend pas faire œuvre doctrinale ni ajouter au débat juridique toujours en cours. Il ne s'agit que d'indiquer comment le Conseil a compris les dispositions dont on lui demande d'envisager la mise en œuvre, donc la portée. À cette fin, le Conseil s'est donc donné une base d'analyse résultant, d'une part, de sa lecture du texte et du contexte, et, d'autre part, de l'opinion des auteurs de l'accord, dont le présent avis rend compte.
2. Origine de l'accord constitutionnel
La constitution du Canada a connu une importante réforme en 1982 : elle a été rapatriée après avoir été modifiée une dernière fois par le Parlement de Londres qui y a également ajouté une charte des droits et libertés.
Le Québec n'a pas ratifié la réforme de 1982. Il était donc politiquement absent du Canada bien qu'en pratique il se conformât juridiquement au droit nouveau.
En 1984-1985, le Québec fit des propositions qui, si elles avaient été acceptées, auraient permis à la province de réintégrer le cadre constitutionnel canadien. Monsieur Mulroney, alors chef de l'opposition officielle canadienne, indiquait dans un discours électoral à Sept-Îles son intention d'amener le Québec à réintégrer la fédération, dans l'honneur et l'enthousiasme.
Une fois revenu au pouvoir, monsieur Bourassa, premier ministre du Québec, énonça à son tour les points qui devraient faire l'objet d'une entente constitutionnelle pour que le Québec adhère à la constitution canadienne renouvelée. On peut les résumer ainsi : une participation au choix des juges de la Cour suprême; des pouvoirs accrus en matière d'immigration; la limitation du pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral; la reconnaissance du Québec comme société distincte; une formule de modification de la constitution comportant un droit de veto pour le Québec.
Après des consultations ministérielles et techniques, les premiers ministres réunis au lac Meech, le 30 avril 1987, sont convenus de modifier la constitution du Canada d'une manière qui réponde, dans l'ensemble, aux cinq demandes du Québec. À la suite de cet accord politique, les onze chefs de gouvernement se sont à nouveau réunis à Ottawa les 2 et 3 juin 1987 pour signer cet accord qui, entre-temps, avait été consigné en termes juridiques.
L'ensemble de ce dossier a suscité d'amples débats à l'Assemblée nationale, au Parlement du Canada, mais aussi et surtout au sein des médias et de la population. Au Québec, ces débats ont essentiellement porté sur la reconnaissance du caractère distinct de la société québécoise. Le principe de cette reconnaissance a été salué. Toutefois, maints observateurs ont souligné, notamment lors de la commission parlementaire tenue à Québec en mai 1987, que les dispositions en cause (2(1)b) et 2(3)) étaient vagues et que la technique juridique qui a présidé à leur agencement rendait difficiles leur compréhension et toute mesure de leur portée.
Signalons enfin que l'Assemblée nationale a ratifié l'entente constitutionnelle le 23 juin 1987. Cela ne fait pas entrer pour autant les accords Meech-Langevin dans le droit positif. Il faut en effet attendre que les autres provinces et le parlement fédéral ratifient à leur tour la modification constitutionnelle.
3. Introduction de nouvelles qualifications linguistiques et culturelles dans la constitution du Canada
Dès 1867, la constitution canadienne a fait référence à la langue et à la culture en consacrant, à Québec et à Ottawa, le bilinguisme des lois, le libre usage du français dans les deux parlements de même que devant les tribunaux. Par ailleurs, sans qu'il ne soit jamais fait mention explicite de la langue, la constitution garantissait au Québec un système scolaire biconfessionnel dont le clivage coïncidait à peu près parfaitement avec le partage des deux groupes linguistiques.
En 1982, la réforme constitutionnelle apportait nombre de dispositions nouvelles qui, directement ou indirectement, sont liées au dossier linguistique.
Les dispositions proprement linguistiques : les articles 16 relatif aux langues officielles et 23 relatif à la langue d'enseignement (Charte canadienne des droits et libertés).
Les dispositions indirectement liées : les articles 1er, 2, 15, 27 (multiculturalisme) et 33 (clause dérogatoire) (Charte canadienne des droits et libertés).
L'apport de l'entente de 1987
L'entente Meech-Langevin comporte deux articles pertinents au présent avis : l'article 2 relatif à la dualité linguistique et à la société distincte et, accessoirement, l'article 16.
Toute interprétation de la Constitution du Canada doit concorder avec :
la reconnaissance de ce que l'existence de Canadiens d'expression française, concentrés au Québec, mais présents aussi dans le reste du pays, et de Canadiens d'expression anglaise, concentrés dans le reste du pays, mais aussi présents au Québec, constitue une caractéristique fondamentale du Canada;
la reconnaissance de ce que le Québec forme au sein du Canada une société distincte.
Le Parlement du Canada et les législatures des provinces ont le rôle de protéger la caractéristique fondamentale du Canada visée à l'alinéa (l)a).
La législature et le gouvernement du Québec ont le rôle de protéger et de promouvoir le caractère distinct du Québec visé à l'alinéa (l)b).
Le présent article n'a pas pour effet de déroger aux pouvoirs, droits ou privilèges du Parlement ou du gouvernement du Canada, ou des législatures ou des gouvernements des provinces, y compris leurs pouvoirs, droits ou privilèges en matière de langue. »
Comme on le voit, l'article est complexe et convient de l'analyser avant d'en prévoir la mise en œuvre. Essentiellement, cette disposition est un outil d'interprétation de la constitution. Il ne se limite pas à reconnaître le caractère distinct de la société québécoise. Il commence par la reconnaissance de ce qu'on appelle la dualité linguistique du Canada, et ce, aux fins d'interprétation de la constitution du Canada. De cette reconnaissance, le Conseil retient quatre idées :
La reconnaissance indique qu'il s'agit de Canadiens qualifiés par leur langue.
Elle indique que les Canadiens de langues officielles sont présents à la fois au Québec et hors du Québec.
Il y est question simplement de répartition de ces personnes entre le Québec et le reste du Canada. On y dit que la majorité des francophones du Canada sont au Québec et que la majorité des anglophones sont ailleurs au Canada. Cela ne signifie donc pas qu'il y a une situation majoritaire/minoritaire entre les deux groupes, que ce soit au Québec ou ailleurs au Canada.
La dualité linguistique est qualifiée de caractéristique fondamentale du Canada.
Le constituant ne s'est pas contenté de reconnaître la dualité linguistique : au paragraphe (2) il confie aux onze parlements du Canada le rôle de protéger cette caractéristique du Canada. Québec a donc, en vertu de son rôle constitutionnel, à fournir au français et à l'anglais la protection qui est nécessaire pour que ces langues restent présentes dans la province.
L'article 2 reconnaît également le caractère distinct de la société québécoise. Cette disposition appelle trois remarques.
La caractéristique distincte n'est pas qualifiée linguistiquement.
La société distincte est bien située au sein du Canada, déjà caractérisé par sa dualité linguistique fondamentale à l'alinéa précédent (2(1)a)).
La référence est faite à une société et non à des individus. Il s'agit donc d'une reconnaissance de la collectivité et non des individus. On sait ce que cette nuance signifie lorsqu'il s'agit de débattre devant les tribunaux de l'opposition entre les droits individuels et les droits collectifs.
Cette reconnaissance est assortie d'un rôle attribué à l'Assemblée nationale et au gouvernement du Québec de protéger, mais aussi de promouvoir, le caractère distinct de la société québécoise.
Quelques brèves remarques permettent de saisir l'articulation de la dualité linguistique canadienne et de la reconnaissance de la société distincte. On sait en effet qu'en contexte législatif, les dispositions sont interdépendantes : elles doivent être interprétées les unes par les autres.
La reconnaissance du caractère distinct de la société québécoise est faite dans le cadre du Canada fondamentalement marqué par la présence de deux langues (« au sein du Canada »). Cela signifie que la société québécoise ne pourra maintenir ou promouvoir sa distinction d'une manière qui serait incompatible avec son rôle de protection du français et de l'anglais dans le cadre de la dualité linguistique fondamentale du Canada.
Le rôle relatif à la dualité linguistique du Canada ne mentionne que la protection, alors que celui relatif à la société distincte concerne la protection et la promotion du caractère distinct. En commission parlementaire (mai 1987), on a pu tirer de cette différence un argument selon lequel le rôle opérationnel plus important attribué au Québec quant à la société distincte était indicatif du fait que la reconnaissance du caractère distinct du Québec primait celle de la dualité linguistique canadienne. Il est toutefois à remarquer que le caractère limité du rôle de simple protection ne semble pas avoir été perçu comme restrictif par le Parlement fédéral puisque le projet de loi sur les langues officielles (C-72) annonce une vaste politique de promotion du bilinguisme, jusque dans les domaines provinciaux.
Le caractère distinct de la société québécoise n'accède pas au rang de caractéristique fondamentale du Canada alors que c'est le cas pour la dualité linguistique canadienne 2(1)a).
Le paragraphe 2(4) a été ajouté entre le 30 avril 1987 (Meech) et le 2 juin 1987 (Langevin) et garantit un « plancher » pour les pouvoirs linguistiques du Québec. Ce paragraphe indique que les rôles dévolus aux paragraphes 2(2) et 2(3) ne confèrent aucune compétence nouvelle et que le fédéral, les provinces et le Québec doivent assumer leurs rôles au moyen des pouvoirs qui résultent du partage constitutionnel existant entre le fédéral et les provinces. Ainsi, l'article 2 à venir n'ajoute ni n'enlève de compétences constitutionnelles, notamment en matière d'emploi des langues.
L'article 2 de la Loi constitutionnelle de 1867 n'a pas pour effet de porter atteinte aux articles 25 ou 272 de la Charte canadienne, des droits et libertés, à l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 ou au point 24 de l'article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867.
Au-delà de ses aspects techniques, cet article limite clairement la portée des reconnaissances et des rôles énoncés à l'entente Meech-Langevin. Aux fins d'interprétation de la Charte canadienne des droits et libertés, ni la dualité linguistique, ni le caractère distinct de la société québécoise ne peuvent être protégés ou promus d'une manière qui porterait atteinte à la valorisation et à la promotion du patrimoine multiculturel des Canadiens. On a déjà vu que le Québec ne pourra porter atteinte à la dualité linguistique fondamentale du Canada lorsqu'il veillera à protéger et à promouvoir son caractère distinct. L'article 16 de l'entente Meech-Langevin indique maintenant que la protection de cette dualité linguistique fondamentale doit, elle-même, être assurée dans le respect du multiculturalisme canadien, valeur dont on a fait, en 1982, un paramètre d'interprétation de la Charte canadienne des droits et libertés. Cette optique est corroborée par certains passages des projets de loi sur les langues officielles (C-72) et sur le multiculturalisme (C-93).
Les éléments législatifs étant posés, il reste à voir en quoi le droit nouveau peut être utilisé pour la protection et la promotion de la langue française au Québec, ainsi que le demandait la ministre.
Il est nécessaire, aux fins du présent avis, de se fonder sur le sens des dispositions à mettre en œuvre. On constate malheureusement que, pour des raisons évoquées plus haut, l'ample débat suscité par cette initiative constitutionnelle a révélé de profondes divergences sur le sens et sur la portée des dispositions relatives au dualisme linguistique, à la société distincte et, dans une certaine mesure, au pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral. La divergence existe tant entre les commentateurs qu'entre ces derniers et le gouvernement (cf. le Journal des débats, première session, trente-troisième législature, nos 53 à 61, mai 1987).
Le Conseil a choisi d'établir sa base d'analyse en deux temps : en premier lieu, il livre ci-après quelques constats qui résultent de sa nécessaire lecture du texte constitutionnel; en second lieu, il résume la compréhension que le gouvernement a lui-même de la portée de la réforme constitutionnelle dont il est le coauteur. Toutefois, dans cette perspective, les pouvoirs et les gains que le gouvernement présume ou les actions que le Conseil suggère à monsieur le ministre revêtent un caractère non seulement prospectif, mais également hypothétique. En effet, pour opportunes que pourraient être ces suggestions, leur application éventuelle sera tôt ou tard appréciée sous l'éclairage du sens que les tribunaux donneront aux dispositions d'interprétation que sont les articles consacrant, d'une part, la dualité fondamentale et le multiculturalisme du Canada et, d'autre part, le caractère distinct de la société québécoise.
I. UNE BASE NOUVELLE POUR L'ACTION
LINGUISTIQUE DU QUÉBEC?
Les déclarations, commentaires et échanges divers ainsi que les travaux parlementaires qui ont accompagné ou suivi l'accord constitutionnel du lac Meech n'ont pas manqué de porter, au Québec, sur les incidences de la réforme constitutionnelle sur le dossier linguistique. La modification apportée à la Loi constitutionnelle de 1867 ne se limite, bien sûr, pas à cette dimension. Toutefois, au-delà de l'acquis que représente par exemple la réintégration du Québec dans les institutions canadiennes, les observateurs, analystes et autres intervenants ont voulu réagir rapidement à l'insertion dans la constitution de notions ou concepts à connotation linguistique, tels la dualité linguistique, caractéristique fondamentale du Canada, et le caractère distinct de la société québécoise.
Aussi, les uns et les autres, politiciens, juristes, journalistes ou représentants d'organismes ont-ils fait valoir leur compréhension de la réforme, leur appréhension ou leurs espoirs quant à la langue de la société distincte. Tous ont tenté de dégager de cette réforme du plus haut texte juridique du pays le parti qu'on peut en tirer ou encore, les précautions ou réticences qu'elle doit inspirer.
Le Conseil doit tenir compte de la nature et de l'importance du changement que l'accord constitutionnel de 1987 apporte aux règles constitutionnelles qui habilitent la province à exercer une influence quelconque sur le destin de la langue française au Québec. Il serait en effet inutile, voire peu convenable, de suggérer au gouvernement un programme d'action alors qu'on aurait omis de prendre la mesure de ce que permet, en contexte institutionnel, la reconnaissance du caractère distinct de la société québécoise. Plusieurs constats s'imposent alors à l'analyse.
Un changement constitutionnel.
Le changement, issu d'une volonté politique, est néanmoins survenu dans le contexte des règles constitutionnelles et dans le cadre d'un accord qui englobe plus que l'inclusion d'une double reconnaissance sociologique. Il inclut notamment le mode de nomination des juges de la Cour suprême, l'encadrement du pouvoir fédéral de dépenser, des variations dans le processus de modification de la constitution.
Un dispositif d'interprétation.
Les dispositions nouvelles relatives à la dualité linguistique, caractéristique fondamentale du Canada, et à la société québécoise distincte seront insérées selon une méthode nouvelle qu'il faut décrire sommairement pour mieux en saisir la portée.
Il ne s'agit pas de règles ordinaires comme celles qui concernent le fonctionnement des institutions politiques ou judiciaires — telle entité peut ou doit faire ceci ou cela. Il s'agit plutôt de « reconnaissances », c'est-à-dire de dispositions déclaratoires.
Cette double reconnaissance est placée dans le texte aux seules fins d'interprétation de la constitution. Sachant qu'on n'interprète pas ce qui est clair, il faut comprendre que le double concept à l'étude n'est là que pour le cas où le sens de telle ou telle disposition constitutionnelle serait contesté. Ce qui veut dire que ces deux concepts ne pourront être évoqués et pris en compte qu'à l'occasion d'une contestation au cours de laquelle le tribunal saisi de l'affaire éprouverait des difficultés à comprendre une disposition constitutionnelle quelconque notamment quant au partage des compétences constitutionnelles.
Des « rôles ».
Les dispositions essentiellement déclaratoires ou interprétatives que constituent les alinéas 2(1)a) et b) sont assorties de paragraphes qui confèrent des « rôles » de protection (2(2)), de protection et de promotion (2(3)). Ces rôles sont respectivement reliés à la dualité linguistique et au caractère distinct de la société québécoise.
Le contexte de ces dispositions semble indiquer que ces rôles s'exercent dans un cadre plus large que celui du prétoire; c'est une mission confiée, dans le premier cas, aux onze parlements du Canada ou, dans le second cas, conjointement à l'Assemblée nationale et au gouvernement du Québec.
Dès lors, et compte tenu des liens implicites, mais peu contestables entre le caractère distinct et la langue, le Québec est investi du rôle de protéger la dualité linguistique, caractéristique fondamentale du Canada, et de protéger et promouvoir la langue française sur son territoire dans le cadre limité des domaines de compétence provinciale. Le Conseil tient à noter ici que, quelle que soit la pluralité de contenu du concept de caractère distinct, il est essentiel que le Québec, par son Assemblée nationale, son gouvernement et ses institutions politiques en général, fasse clairement savoir que la langue française était un élément essentiel de son caractère distinct dans l'esprit même des auteurs de la réforme constitutionnelle. Il est toutefois à remarquer que la référence à la langue est explicite lorsqu'il s'agit de la dualité linguistique canadienne (2(1)a)), alors qu'à (2(1)b)) on ne fait référence qu'à un caractère distinct sans qualification linguistique.
Des rôles sans pouvoirs nouveaux.
Le Québec ne reçoit pas de pouvoir nouveau pour assumer ses rôles de protéger la dualité linguistique du Canada (2(1)a) et 2(2)). Le paragraphe 2(4) ajouté entre l'entente du lac Meech (30 avril 1987) et la signature de l'accord formel (3 juin 1987) indique explicitement que les reconnaissances ou rôles (2(1), 2(2) et 2(3)) ne peuvent être interprétés comme modifiant le partage fédéral-provincial des compétences constitutionnelles. Ce partage étant par ailleurs exhaustif, on ne peut acquérir une compétence et les pouvoirs qui en découlent sans modifier ce partage. La marge de manœuvre dégagée au lac Meech ne permettrait donc au Québec que de convaincre plus facilement les tribunaux de lui reconnaître des compétences nouvelles ou des compétences dont l'attribution est disputée. C'est donc avec des pouvoirs inchangés que le Québec devra protéger la dualité linguistique canadienne, c'est-à-dire veiller à ce que ne disparaisse aucun des deux groupes francophone et anglophone. Plus précisément encore, l'obligation d'Ottawa et des provinces est double :
que les deux groupes linguistiques restent représentés à la fois au Québec et ailleurs au Canada;
que les francophones soient toujours « concentrés » au Québec et les anglophones toujours « concentrés » ailleurs au Canada. Notons que cela ne permet en rien au Québec d'agir en vue de garder aux francophones une position majoritaire dans la province. La concentration n'est pas la majorité.
Avant les accords du lac Meech il n'était pas interdit au Québec de protéger la dualité linguistique canadienne. C'est d'ailleurs ce qu'il faisait en protégeant le français au Québec, seule manière sérieuse d'empêcher le Canada de perdre sa population francophone et sa dualité linguistique, caractéristique fondamentale.
Cinquième constat
Le Québec et les francophones hors Québec.
Cette mise au point sur les pouvoirs inchangés amène à constater que les accords Meech-Langevin, qui confèrent au Québec le rôle conjoint de protéger la dualité linguistique canadienne (2(2)), ne lui confèrent aucun pouvoir pour légiférer ou intervenir hors du Québec afin d'y soutenir les francophones hors Québec. En confiant au Québec le rôle de protéger la dualité linguistique du Canada, on l'amène donc à n'agir que sur son territoire pour qu'anglophones et francophones n'en disparaissent pas. Le Québec intervient déjà en faveur du français de son propre chef depuis 1974; le rôle de protecteur de la dualité linguistique lui commande donc maintenant formellement de protéger l'anglais au Québec, ce qu'il faisait déjà depuis toujours (système scolaire, hospitalier et social).
Sixième constat
Dualité et symétrie.
L'État fédéral a déjà fait connaître sa politique par le projet de loi C-72 relatif au statut et à l'usage des langues officielles au Canada. Cela se résume — aux fins du présent avis — à ceci : le bilinguisme imposé dans les entités sous régime fédéral d'une part, et, d'autre part, des programmes du Secrétariat d'État pour favoriser l'égalité de statut et d'usage de l'anglais et du français dans les services provinciaux et municipaux, dans les entreprises, les organisations patronales syndicales et autres. Le Conseil de la langue française a eu l'occasion de conclure dans un récent avis que cette progression vers l'égalité de statut et d'usage revenait, pour donner un sens au projet de loi, à promouvoir l'anglais au Québec et le français ailleurs au Canada.
Pour comprendre cette dynamique surprenante, il faut considérer la perspective adoptée par l'État fédéral dans sa politique linguistique. En 1982, par son initiative constitutionnelle, il a consacré les provinces comme territoires de référence pour la définition de ce qui constitue ou non une minorité linguistique canadienne de langue officielle. Ainsi, la constitution canadienne, le droit fédéral traitent des minorités sans jamais énoncer qu'à l'échelle du Canada, qui est le cadre de compétence du Parlement fédéral, il existe une seule minorité de langue officielle, constituée de francophones. Cette vision est confirmée par le projet de loi C-72 qui parle de minorités francophones et anglophones de langue officielle, dans une symétrie sans faille et bientôt irréelle puisqu'il met sur le même pied anglo-québécois et francophones hors Québec.
Il faut bien se rendre compte que l'État fédéral devait choisir entre deux attitudes.
Ou bien il voit la situation des langues officielles à l'échelle du Canada et son devoir le porte à protéger celle qui est menacée partout au Canada, y compris au Québec : le français. On comprend que dans cette perspective il devrait renoncer à la symétrie qui aboutit à nier, à occulter le statut minoritaire et la fragilité de la communauté québécoise d'expression française.
Ou bien il se refuse à adopter une vision pancanadienne et préfère, comme il le fait, voir les minorités de langue officielle province par province, sans jamais reconnaître aux Québécoises et Québécois d'expression française le statut de minorité linguistique canadienne à protéger.
La symétrie décrite plus haut est confortée et enrichie par les accords Meech-Langevin. En effet, si l'on fait le bilan des outils de protection et de promotion du français, langue officielle minoritaire du Canada, on trouve ceci :
Les accords n'ont toujours pas ajouté à la constitution la notion selon laquelle le français est la seule des langues officielles du Canada qui nécessite protection, partout au Canada, même au Québec.
Aucune assemblée parlementaire, aucun gouvernement n'est explicitement mandaté pour agir dans une telle perspective; selon une formule bien générale, ils ne sont appelés qu'à protéger la dualité linguistique du Canada, sans qu'on parle du Canada comme territoire de référence aux fins de détermination de ce qui constitue une minorité à protéger.
La modification constitutionnelle a par contre explicitement confié au Québec — mais aussi aux dix autres législatures canadiennes &mdash le rôle de protéger le français et l'anglais sur son territoire (2(2)). Cette analyse a récemment été confirmée par le ministre chargé des Affaires intergouvernementales canadiennes, monsieur Gil Rémillard, de passage à Saskatoon.
« Il est très important de bien se rappeler que le Québec est la seule province canadienne qui a deux langues à défendre : protéger le français, langue de la majorité; et il doit également protéger l'anglais, langue de sa minorité. C'est cela notre situation comme province. » (Radio-Canada, le 13 avril, 12 h 30 émission Présent)
Ces six constats permettent maintenant de mieux évaluer la base nouvelle qui serait celle du Québec dans sa politique et ses interventions en matière d'emploi des langues. Le présent avis n'a qu'effleuré la teneur intrinsèque de cette entente constitutionnelle. Elle a aussi un aspect politique. C'est pourquoi, avant de présenter, en seconde partie de ce document, les éléments de programmation qui seraient désormais envisageables, il convient de donner la parole aux auteurs de l'accord, c'est-à-dire aux responsables politiques, afin qu'ils disent comment ils comprennent l'entente qu'ils ont élaborée et conclue. Le Conseil se limitera aux déclarations qui ont trait aux pouvoirs du Québec en matière linguistique.
Les accords Meech-Langevin du 3 juin 1987 ont été ratifiés par l'Assemblée nationale, mais ne sont pas encore en vigueur. Il n'est donc pas encore possible de constater la portée réelle qu'aura la disposition constitutionnelle relative au caractère distinct de la société québécoise. Dans ces conditions deux voies s'ouvrent au Conseil de la langue française pour savoir ce que permet cette disposition.
S'agissant d'un texte constitutionnel, on peut en faire l'analyse pour dresser le bilan de ses effets de droit, c'est-à-dire faire une lecture intégrée des règles connues afin de savoir ce qu'elles signifient, ce qu'on peut en déduire en termes de droits, pouvoirs et obligations pour l'État, les individus et les groupes. Cela permet également de prévoir l'interprétation qu'en feront tôt ou tard les tribunaux, juges de la compatibilité des lois et de la constitution.
Les textes n'étant pas en vigueur, qui mieux que les auteurs des accords Meech-Langevin peuvent en décrire les objectifs et l'intention? C'est la seconde voie d'analyse, adoptée aux fins du présent avis. Le Conseil de la langue française a donc examiné ce qu'ils ont dit des dispositions sur la société distincte. Les pages qui suivent visent à en livrer par ordre chronologique les éléments les plus significatifs.
Que disent les auteurs de la réforme? À l'issue de la réunion du Lac Meech, le premier ministre Robert Bourassa a indiqué que le Québec venait de réaliser « des gains énormes », faisant un « pas de géant » avec la reconnaissance du caractère distinct de la société québécoise. « La sécurité culturelle est assurée pour des générations à venir. » Dans la même foulée, le premier ministre déclarait que la protection acquise ne connaîtra pas de limites (La Presse, 2 mai 1987, « Bourassa est convaincu d'avoir réalisé des gains énormes »).
Deux jours plus tard, le ministre d'État des relations fédérales-provinciales, Lowell Murray, déclarait au réseau CTV que : « La reconnaissance du caractère distinct de la société québécoise ne change rien au partage des compétences, ne donne au Québec aucun pouvoir qu'il n'ait déjà. » (Émission « Question period », réseau CTV, 4 mai 1987).
Lors des séances de la commission permanente des institutions tenues à l'Assemblée nationale entre l'entente du Lac Meech (30 avril 1987) et celle d'Ottawa (3 juin 1987), le premier ministre et le ministre des Affaires intergouvernementales canadiennes ont informé la commission de la portée de l'accord. Les passages cités ci-après traitent de la reconnaissance du Québec, société distincte.
Le premier ministre du Québec :
« Dans le cas de la société distincte, on me permettra simplement de mettre en relief les gains qui ont été faits par le Québec. En effet, il n'est plus question de préambule. On accepte que le Québec soit reconnu comme société distincte. C'est la première fois depuis le début de la Confédération. On accepte que le Québec soit reconnu comme société distincte dans la constitution canadienne. On ajoute également que c'est son rôle de promouvoir et de préserver le caractère distinct du Québec. Je crois que ceci est très important. C'est dans la constitution canadienne. C'est très conséquent et cela nous permet, sur le plan de la sécurité culturelle, de faire un gain très appréciable et très important pour notre avenir. S'ajoute à cela, dans le domaine de l'immigration, une application concrète, si on peut dire, de cette sécurité culturelle alors qu'on accepte en totalité et même un peu plus les demandes du Québec dans le domaine de l'immigration. » (Journal des débats, 12 mai 1987, p. C12082).
Le ministre des Affaires intergouvernementales canadiennes :
« M. le Président, lorsqu'on lit ce premier élément de l'entente du Lac Meech dans son ensemble, on s'aperçoit que, pour la première fois dans l'histoire de la Fédération canadienne, on aura, inclus dans la constitution — non pas dans le préambule, mais dans un article de cette constitution — le principe de la dualité des deux peuples, des deux communautés nationales qui forment le Canada, l'une francophone, l'autre anglophone, et le principe que le Québec est une société distincte et, en plus, le principe que le gouvernement du Québec, que l'Assemblée nationale du Québec ont le rôle de protéger et de promouvoir le caractère distinct... Il est évident qu'une telle disposition pourra avoir beaucoup de conséquences en ce qui regarde l'interprétation de la constitution. Il est certain qu'une telle disposition qui, dans son dernier élément, en ce qui regarde la société distincte et le rôle de l'Assemblée nationale et du gouvernement de protéger et de promouvoir ce caractère distinct, est une véritable déclaration de pouvoir, qui est même plus qu'une règle d'interprétation... Il est évident que, par une telle disposition, on ne change pas le partage des compétences tel qu'il existe présentement. Ce n'est pas parce que nous avons une telle disposition que l'assurance-chômage, par exemple, qui relève de l'autorité fédérale depuis 1940, va devenir de juridiction provinciale. Cependant, il est évident que, dans des cas d'ambiguïté, où le tribunal devra se référer à des critères d'interprétation pour préciser ce partage des compétences législatives, cette règle d'interprétation, cette déclaration selon laquelle le Québec a le rôle de protéger et de promouvoir le caractère distinct du Québec, de la société québécoise, cela pourra avoir beaucoup de conséquences.
Bien sûr qu'une première conséquence, Monsieur le Président, est en relation directe avec l'application de la Charte canadienne des droits et libertés. Nous avons depuis 1982 une Charte canadienne des droits et libertés de la personne du Québec, mais qui n'a pas la valeur constitutionnelle, qui établit des droits, des libertés qui appartiennent en premier lieu aux Canadiens et Canadiennes qui vivent dans le fédéralisme canadien.
Monsieur le Président, il est évident que cette disposition, en particulier en ce qui regarde la société distincte, aura une application certaine en ce qui regarde l'article 1er de cette Charte canadienne des droits et libertés. En effet, cet article 1er permet au gouvernement provincial — comme au gouvernement fédéral aussi, mais parlons du gouvernement provincial pour illustrer notre propos — à l'Assemblée nationale du Québec de faire une loi qui pourrait aller à l'encontre de certains droits et de certaines libertés au nom de l'intérêt de la collectivité pour faire valoir des intérêts de l'ensemble de la collectivité québécoise.
C'est ce que l'on appelle le test de la légitimité. Dans la mesure où cette loi est raisonnable, qu'elle se justifie dans une société libre et démocratique, il est donc possible qu'une telle loi puisse aller à l'encontre de droits et de libertés.
J'ai insisté sur le fait que nous avons le mot “doit”. Le mot “doit” fait en sorte que nous sommes devant une règle d'interprétation qui n'est pas facultative pour les tribunaux, mais qui est bien obligatoire. C'est donc dire que le tribunal devra recourir à cette règle d'interprétation pour interpréter l'ensemble de la constitution du Canada. C'est donc une règle de très grande importance qui reconnaît deux principes fondamentaux dans le fédéralisme canadien, soit la dualité, d'une part, et la société distincte qu'est le Québec, d'autre part.
Monsieur le Président, j'ai insisté aussi sur le fait que cette règle d'interprétation devient une base juridique au rôle du Québec “de protéger et de promouvoir le caractère distinct de la société québécoise”. Ce que cela signifie, Monsieur le Président, c'est que, dorénavant, dans la constitution canadienne, il y aura une disposition spécifique pour bien mentionner que l'Assemblée nationale et le gouvernement du Québec ont le rôle de protéger, c'est-à-dire de faire en sorte qu'on puisse prendre des mesures de conservation, mais aussi de promouvoir, voir à ce qu'on puisse évoluer en fonction de ce caractère distinct caractérisant la société québécoise. » (Journal des débats, 12 mai 1987, pp. C12103 -2104 -2105).
Afin d'expliquer de manière plus précise et plus approfondie le sens de l'accord, des membres du gouvernement ont rencontré la presse en compagnie des hauts fonctionnaires qui l'ont conseillé au long du processus. Ce fut l'occasion d'aller plus loin dans l'explication de tel ou tel aspect de l'accord. La seule trace de cet intéressant entretien réside dans ce qu'en ont retenu les journalistes. Les lignes ci-après sont extraites du compte rendu fait dans Le Soleil sous la plume de monsieur Jacques Samson :
« Le Québec n'a techniquement gagné aucun pouvoir [...] puisque la clause de sauvegarde obtenue par le Québec dit précisément que le partage des pouvoirs n'est pas changé. Il est toutefois possible “qu'à la marge” selon l'expression d'un juriste, la portée qui sera donnée à “société distincte” lui permette des gains en matière linguistique. Un gouvernement québécois ne peut toutefois plus penser adopter une loi qui contiendrait par exemple les dispositions de la loi 101 dans sa version originale. Les articles qui ont été invalidés par les tribunaux contrevenaient à des articles de la Charte canadienne des droits et libertés qui n'ont d'aucune façon été touchés dans l'entente du 3 juin [1987]. Les jugements de la Cour suprême seraient donc théoriquement les mêmes. Monsieur Bourassa a exigé une clause de sauvegarde imperméable pour s'assurer qu'un tribunal ne viendrait pas modifier à la baisse le partage actuel des responsabilités. Il tenait à ce que le gouvernement se garde toute latitude pour arbitrer entre les places qu'occuperont le français et l'anglais dans la société québécoise. Le libellé de l'article devrait à la fois cimenter sur le plan juridique le plancher des pouvoirs québécois et placer le plafond le plus haut possible. » (Le Soleil, 10 juin 1987, « Le fédéralisme coopératif prend la relève »).
Le 15 juin, le ministre d'État des Relations fédérales-provinciales, Lowell Murray, s'exprimait dans La Presse et le Globe and Mail par un long article où il traite du Québec société distincte dans les termes suivants :
« S'il reconnaît que le Québec forme une société distincte au sein du Canada, l'accord constate aussi que les Canadiens d'expression française ne sont pas présents qu'au Québec et que les Canadiens d'expression anglaise ne vivent pas exclusivement dans les autres provinces. Cette dimension de notre identité nationale se trouve elle aussi affirmée avec force et clarté. » (La Presse, 15 juin 1987, « L'accord d'Ottawa ne change pas la nature du Canada : il en reconnaît la réalité »).
Enfin, en présentant quelques jours plus tard la motion proposant que l'Assemblée nationale autorise la modification de la constitution du Canada en conformité avec l'entente d'Ottawa, le premier ministre du Québec et le ministre délégué aux Affaires intergouvernementales canadiennes se sont exprimés sur le concept de société distincte :
« Il n'y a pas de doute que le Québec sort grand gagnant de cette opération constitutionnelle de 1987. Les gains sont substantiels. La constitution reconnaîtra, pour la première fois en 120 ans d'histoire, le Québec comme société distincte. [...] La constitution assurera au Québec les moyens pour préserver et promouvoir le caractère distinct du Québec et donnera une assise constitutionnelle au fait français du Québec. La constitution assurera au Québec la sécurité qui lui est nécessaire pour son développement à l'intérieur de la fédération. [...] La langue française constitue une caractéristique fondamentale de cette spécificité, mais celle-ci comporte d'autres aspects comme la culture et les institutions politiques, économiques et juridiques. [...] Il faut observer que cette spécificité du Québec sera protégée et promue par l'Assemblée nationale et le gouvernement, alors que la dualité sera réservée par les législateurs. [...] L'exercice des compétences législatives est visé et cela nous permettra de consolider les acquis et de gagner du terrain.
Nous avons, avec l'article 2 concernant la spécificité du Québec, obtenu des moyens constitutionnels sûrs et solides pour consolider nos pouvoirs en matière linguistique. Grâce à l'aménagement de l'article, notamment par la clause de sauvegarde, les pouvoirs de l'Assemblée nationale sont maintenus et sauvegardés. [...] Aucun recul ne sera possible, c'est une protection absolue, comme je l'ai dit à plusieurs reprises à l'Assemblée nationale. Le seul chemin que nous prenons est celui du renforcement et de la consolidation de la langue française. » (Journal des débats, 18 juin 1987, vol. 29, no 127, pp. 8708 et 8708).
Le ministre délégué aux Affaires intergouvernementales canadiennes :
« Une société distincte, qu'est-ce que cela signifie? Monsieur le Président, nous n'avons pas voulu définir ce qu'est la société distincte québécoise parce que nous avons pensé à l'avenir, nous avons pensé aux générations futures, nous avons pensé au Québec moderne qui évolue dans ce contexte nordaméricain. Nous savons tous que cette société distincte est fondamentalement, essentiellement, fondée sur la langue et la culture françaises. [...] maintenant, dans la Loi constitutionnelle de 1867, dans le premier article substantiel, nous aurons la reconnaissance de ce principe de la dualité et du principe que le Québec forme une société distincte et aussi, comme deuxième partie de cette règle d'interprétation en fonction de ces deux grands principes, dualité et société distincte, la reconnaissance que le gouvernement du Québec, l'Assemblée nationale, cette Assemblée, a le rôle de protéger et promouvoir la spécificité du Québec.
[...] Ça ne change pas le partage des compétences législatives tel qu'il est établi clairement dans la constitution. Cependant, ce que cela apporte de nouveau, c'est un instrument d'interprétation pour faire en sorte que ce partage des compétences législatives puisse avoir sa réelle signification parce qu'il y a des zones grises, des ambiguïtés et c'est normal.
[...] Il y a des dizaines de causes chaque année partout au Canada concernant le partage des compétences législatives. Nous avons là, avec la reconnaissance du Québec comme une société distincte, un outil fondamental, un outil premier pour interpréter ce partage des compétences législatives.
[...] Ce que nous avons maintenant avec la reconnaissance du Québec comme société distincte, c'est la possibilité d'utiliser cet élément d'interprétation constitutionnelle [...] pour démontrer que Radio-Québec est un outil essentiel pour le développement culturel du Québec et que, par conséquent, nous avons compétence en matière d'éducation [...]. Nous devons avoir des outils pour plaider que les caisses populaires sont vraiment de compétence provinciale. [...] nous voulons la possibilité de nous exprimer très clairement sur la scène internationale en fonction de notre spécificité.
[...] Nous avons aussi une clause de sauvegarde qui permet au Québec d'avoir la garantie de ses droits linguistiques, d'avoir la garantie qu'il y a un plancher, un minimum de garantie qui peut nous permettre ensuite d'acquérir des éléments nouveaux pour cette sécurité culturelle qui est essentielle pour nous. [...] On nous dit, du côté de l'opposition, qu'il faut revendiquer les pleins pouvoirs pour le Québec en matière de langue. Nous les avons, ces pleins pouvoirs.
[...] ce que nous voulons, c'est que le Québec ait pleine juridiction sur sa langue, et c'est ce que nous avons. [...] C'est la garantie culturelle, linguistique qui va nous permettre ensuite d'acquérir le statut que nous voulons à l'intérieur de la fédération canadienne. » (Journal des débats, 19 juin 1987, vol. 29, no 128, pù8784, 8785, 8786).
Voilà donc, parmi les déclarations des auteurs de l'accord, celles qui sont susceptibles de décrire leurs intentions ainsi que les objectifs de l'accord. Cela étant, il reste à déterminer les mesures qui s'offrent au Québec pour rester aussi distinct qu'ont voulu lui permettre les constituants de 1987.
II. LA MISE EN OEUVRE POLITIQUE DE LA DISPOSITION RELATIVE À LA « SOCIÉTÉ DISTINCTE »
En s'appuyant sur l'esprit de la disposition relative à la société distincte tel que le livrent les auteurs de la réforme dans les pages précédentes, il reste à envisager ce qu'une société distincte peut se permettre, au sein du cadre constitutionnel renouvelé, pour assurer et conforter l'avenir de la langue officielle du Québec. Il convient de dégager et préciser des objectifs de mise en œuvre puis d'esquisser des éléments de stratégie.
Objectifs et stratégies ont pour corollaires naturels les modalités de mise en œuvre de la politique ainsi suggérée. Le présent document mettra l'accent sur les objectifs et les stratégies; les modalités d'intervention ne seront traitées qu'en dernier, sans entrer dans le détail qui pourrait mener trop avant sur le terrain du droit.
La situation linguistique du Québec est maintenant bien connue; les enjeux linguistiques sont clairs et l'objectif général de tout parti politique au Québec est depuis plusieurs décennies le même : maintenir et promouvoir la langue française. Si dans les années 1960 et 1970, les stratégies et les moyens ont varié, force est de constater que le droit linguistique québécois ébauché en 1969 a été puissamment construit en 1974 pour être mis au point et stabilisé en 1977. L'expérience s'accumule et nul ne saurait voir entre la Loi sur la langue officielle (1974) et la Charte de la langue française (1977) le fossé qui séparait à tous égards la Loi pour promouvoir la langue française (1969) et la loi qui, en 1974, ouvrait la voie au droit linguistique moderne.
Ainsi, quel que soit le cadre institutionnel dans lequel on se place, il fait peu de doute que l'objectif reste de faire du français :
« la langue de l'État et de la Loi aussi bien que la langue normale et habituelle du travail, de l'enseignement, des communications, du commerce et des affaires » (préambule de la Charte de la langue française).
L'insertion du concept de société distincte dans la constitution du Canada ne modifie pas cette perspective. Par contre, elle pourrait permettre de concevoir cet objectif sous des éclairages nouveaux.
En adoptant l'entente Meech-Langevin, on inscrit dans la constitution que la spécificité de la société québécoise n'est pas qu'une trace de l'histoire : c'est une valeur que les institutions protègent et que les autorités politiques ont le rôle de promouvoir. Il n'est donc plus question de laisser diglossie et assimilation faire leur œuvre. Le Québec a le rôle d'installer dans la société des balises et des renforts nécessaires à la protection de son caractère distinct. L'entente Meech-Langevin lui en donne-t-elle pour autant le pouvoir?
Il convient de déterminer où et en quoi la notion de société distincte peut être utile pour atteindre les buts de la politique linguistique québécoise.
S'agit-il de compétences nouvelles ou d'une marge de manœuvre accrue au sein des contraintes que la constitution impose au législateur? À proprement parler, la notion de société distincte n'offre, on l'a vu, aucune compétence nouvelle au législateur québécois.
La mise en œuvre de la disposition constitutionnelle de la société distincte aux fins de protection et de promotion de la langue française au Québec doit être envisagée globalement. En effet, si l'on s'accorde à penser que la langue est le principal facteur de distinction de la société québécoise, il n'est pas le seul. Le Québec se caractérise également par certaines de ses institutions, traditions ou politiques qu'il est difficile d'ignorer lorsqu'on veut qualifier la société québécoise.
Ainsi, il est difficile de parler de société distincte sans évoquer notamment le fait que les rapports de droit privé y sont régis par un droit distinct quant à son contenu et quant à ses méthodes. Il est également difficile de décrire la société québécoise et d'en promouvoir le caractère distinct sans se soucier d'en dégager et d'en faire connaître les racines historiques. Sous un autre éclairage encore, il est opportun de se souvenir que le creuset principal de l'être social est l'école. Sans ce fondement essentiel, la société québécoise resterait peut-être distincte; continuerait-elle d'être une société?
C'est pourquoi, pour pouvoir mettre en œuvre tout le potentiel de la reconnaissance du caractère distinct pour protéger et promouvoir le français, il faut d'abord afficher une compréhension claire de ce caractère distinct. Il convient ensuite de veiller à ne pas réduire la distinction à son seul aspect linguistique. En effet, l'évocation du seul paramètre linguistique ferait apparaître le Québec non comme une société, mais plutôt comme un groupe linguistique distinct. Il convient toutefois d'affirmer et d'illustrer de toutes les manières possibles que la langue française est l'élément primordial que les auteurs de la réforme constitutionnelle avaient en tête lorsqu'ils ont installé au plus haut des textes juridiques du pays la reconnaissance du caractère distinct de la société québécoise. Il s'agit là d'une démarche essentielle sur laquelle le Conseil ne saurait trop insister.
Avant même de mettre en œuvre cette disposition constitutionnelle, il convient de lui donner toute l'envergure que la réalité québécoise permet de lui reconnaître.
Il ne revient pas au Conseil d'élaborer une programmation politique aussi vaste; les lignes qui suivent n'ont d'autre utilité que d'évoquer à grands traits les objectifs et les axes que pourrait se donner le Québec pour définir, protéger et promouvoir son caractère distinct.
Si le Code civil, l'histoire, l'éducation, la culture ou le rôle international du Québec ne touchent pas directement au volet linguistique du caractère distinct, il n'est pas indifférent de savoir qu'ils sont autant d'aspects distinctifs d'une société qui se définit comme française. Dans cette optique, se posent d'emblée certaines questions qui ne seront citées qu'à titre indicatif. Les rapports de droit privé, chargés de valeurs centrales de la société, conserveront-ils leurs caractéristiques si le Code civil est passé au crible des valeurs que la Loi constitutionnelle de 1982 a hissées au niveau pancanadien et constitutionnel? La société gardera-t-elle une image cohérente d'elle-même si l'enseignement de son histoire ne s'attache pas à faire ressortir avec un tant soit peu d'uniformité les origines et l'évolution des caractéristiques distinctives de ses valeurs et de ses institutions? L'enseignement de cette histoire comme la transmission des valeurs qui caractérisent la société québécoise ne demandent-ils pas d'une part qu'on renforce les programmes en ce sens et d'autre part qu'on maintienne ou renforce la cohésion du système scolaire?
B. L'action
1) ACTION PÉRIPHÉRIQUE À L'EMPLOI DES LANGUES
La langue est le lot de chaque milieu et l'outil principal ou secondaire de la plupart des activités socio-économiques, et il est possible d'agir sur les situations pour infléchir le choix de la langue utilisée.
Le problème se pose dans les domaines de plus en plus nombreux qui mettent la communauté québécoise en rapport avec des groupes ou réalités qui lui sont extérieurs.
Dans trois domaines parmi d'autres, les recherches entreprises auront sans doute abouti à la fin du siècle à des progrès qui se répandront comme s'est répandue l'électricité ou la télévision. Il s'agit par exemple des recherches japonaises en intelligence artificielle, celles, japonaises encore, relatives à la connaissance totale des mécanismes biologiques ainsi que les recherches considérables liées à l'initiative de défense stratégique, entreprises voilà cinq ans aux États-Unis. Ces développements de la connaissance et des techniques, auxquels le Québec n'est pas directement associé, touchent à plus d'un titre la langue et le caractère distinct de la société québécoise. D'abord, les techniques et connaissances seront vendues, proposées et enseignées en anglais, ce qui ajouterait aux pressions assimilatrices qu'on connaît déjà. Plus encore, des innovations de cette envergure créeraient pour les sociétés qui n'y seraient pas parties prenantes un tissu de dépendances qui, à terme, pourraient porter atteinte à leur spécificité.
Sans imaginer un repli d'ailleurs impossible sur elle-même, la société québécoise pourrait s'efforcer de participer à l'évolution des techniques et connaissances qui comportent ce type d'enjeu économique et culturel. À défaut de pouvoir toujours en partager l'initiative ou la réalisation, le Québec doit tenter, en tant que société, de s'approprier l'innovation en veillant à ce qu'elle soit reçue dans le respect de la langue et de la culture françaises. Dès lors que la réception des connaissances et techniques nouvelles ne se ferait pas dans le respect de la culture distinctive de la société québécoise, on aboutirait à une mutation culturelle qui rendrait progressivement moins évident le besoin ou le désir de partager une même langue; a fortiori si elle est aussi minoritaire que menacée. En ce sens, agir sur les circonstances économiques et culturelles de l'emploi du français au Québec contribue à renforcer le caractère évident et naturel de la langue française au Québec.
2) RENFORCER L'ACTION DE L'ÉTAT EN MATIÈRE D'EMPLOI DU FRANÇAIS
La reconnaissance de la société distincte ne marque pas le début de l'action linguistique du Québec. Ce n'est pas non plus l'occasion de réinventer les champs d'intervention déjà ouverts. La disposition constitutionnelle ne permet pas au Québec de porter son action au-delà des domaines relevant de sa compétence. Tout au plus cette disposition pourrait-elle infléchir l'interprétation de la constitution pour ce qui est de la compatibilité de certaines lois québécoises avec la constitution. Cela ne permettrait qu'une latitude plus grande du législateur québécois vis-à-vis des règles constitutionnelles. Autrement dit, cela permettrait de faire varier les modalités ou la forme de son intervention législative, non d'intervenir en dehors de ses champs de compétence. Si le Québec peut donc espérer convaincre les tribunaux de faire reculer sur tel ou tel point les limites que la constitution lui impose, elle ne peut pas, par exemple, assujettir à la Charte de la langue française les entités de régime fédéral qui agissent sur son territoire dans un domaine de compétence fédérale.
On peut toutefois, pour mémoire, passer en revue les domaines où le français demanderait un renfort ou auxquels on pourrait donner un surcroît de protection ou de promotion grâce au rôle reconnu au Québec.
L'Assemblée nationale a déjà légiféré pour faire du français la langue normale et habituelle de l'État, de l'éducation, du commerce et des affaires. Parmi les domaines où il est utile d'intervenir, on peut distinguer les domaines déjà traités par la législation linguistique actuelle et ceux où, depuis 1977, sont apparus de nouveaux enjeux quant à l'avenir du français au Québec.
a) Les secteurs déjà traités par la législation
— La langue officielle et les
droits linguistiques fondamentaux
Depuis 1974, le français est la langue officielle du Québec. C'est une mesure symbolique de première importance. On s'entend généralement pour considérer qu'une langue est langue officielle lorsqu'elle est la langue du parlement, de la législation, de la justice, de l'administration et de l'éducation. On peut penser que le Québec pourrait invoquer son statut de société distincte au cas où des décisions judiciaires mettraient en cause la validité de l'article premier de la Charte de la langue française à raison qu'il refuse un statut officiel à l'autre langue officielle du Canada, l'anglais. On peut également envisager d'invoquer cette disposition au cas où la législation linguistique serait amputée de dispositions qui, ensemble, donnent son sens à la déclaration de langue officielle.
En effet et à titre d'exemple, depuis que, le 13 décembre 1979, la Cour suprême a rétabli l'anglais comme langue de la législation et de la justice, il est dès lors possible d'affirmer que l'anglais est langue officielle du législatif, du judiciaire et, en partie, de l'exécutif dans la mesure où les règlements qu'il édicte doivent également être bilingues. Si l'on ajoute que le réseau d'enseignement biconfessionnel est, en fait, bilingue, l'article premier de la Charte de la langue française est déjà à la limite du paradoxe. C'est pourquoi, si des décisions de justice devaient à nouveau réduire la portée de cette disposition, il conviendrait de s'appuyer sur la disposition relative à la société distincte pour éviter que l'article premier de la Charte de la langue française, qui fait du français la langue officielle du Québec, ne perde tout sens et toute utilité symbolique ou juridique.
Les droits linguistiques fondamentaux énoncés au chapitre deux de la Charte de la langue française indiquent des objectifs principaux de l'action du Québec en matière linguistique.
« Toute personne a le droit que communiquent en français avec elle l'Administration, les services de santé et les services sociaux, les entreprises d'utilité publique, les ordres professionnels, les associations de salariés et les diverses entreprises exerçant au Québec.
En assemblée délibérante, toute personne a le droit de s'exprimer en français.
Les travailleurs ont le droit d'exercer leurs activités en français.
Les consommateurs de biens ou de services ont le droit d'être informés et servis en français.
Toute personne admissible à l'enseignement au Québec a droit de recevoir cet enseignement en français. »
Ce chapitre propose des balises importantes aux fins du présent avis.
La mise en œuvre de la disposition relative à la société distincte deviendrait nécessaire, avec l'envergure que lui prêtent ses auteurs, si tel ou tel autre des chapitres de la Charte de la langue française ne pouvait plus garantir la réalisation des droits linguistiques fondamentaux dont il prévoit la mise en œuvre.
— La langue de la législation
et de la justice
Le législateur avait choisi en 1977 de concrétiser le statut du français seule langue officielle de la province (depuis 1974) en limitant le bilinguisme des lois et de la justice.
Ainsi, bilingue dans les recueils, la législation n'était officielle que dans son texte français. Les personnes morales devaient s'adresser en français aux tribunaux, à moins d'un consentement de toutes les parties pour l'emploi d'une autre langue. Enfin, les jugements devaient toujours comporter un texte français ou une version française authentifiée, seuls le texte ou la version en français étant officiels.
Ces dispositions, rapidement résumées, ont été déclarées nulles pour cause d'anticonstitutionnalité en 1979 par la Cour suprême du Canada. Même si l'on jugeait nécessaire de rétablir ce chapitre trois de la Charte de la langue française, il serait illusoire de croire que le rôle de protéger et promouvoir le caractère distinct de la société québécoise permettrait de repousser aussi loin la contrainte de l'article 133 de la loi constitutionnelle de 1867 qui prescrit pour le Québec et le fédéral le bilinguisme du parlement, de la législation et de la justice.
— La langue de l'Administration
Le but de la loi était à cet égard triple. D'abord, garantir aux administrés l'accès à des services en français. Ensuite, limiter la prolifération des postes bilingues à ce qui est nécessaire et éviter ainsi de conforter l'idée selon laquelle le français ne suffit pas pour travailler au Québec, même dans l'Administration. Enfin, il fallait donner à l'Administration québécoise une image française, symbole dont l'effet psychologique est important.
Le chapitre, bien que pourvu de nombreuses exceptions, n'appelle pas en soi un renforcement qui, pour l'instant, justifierait le recours à la disposition constitutionnelle sur la société distincte. Il laisse une importante latitude à l'Administration pour fournir ses services en plusieurs langues et même pour servir le public dans la langue de l'administré. Cette simple faculté ne correspond pas à un droit formel donné à l'administré. Elle n'invite ni n'oblige l'Administration à généraliser ou à systématiser le bilinguisme en son sein.
Les dispositions de la législation linguistique étant largement interdépendantes, il se pourrait que la désintégration éventuelle de l'article premier de la Charte (évoquée page 54) entraîne la revendication d'un bilinguisme global de l'Administration québécoise. Aucun moyen ne serait alors à négliger pour empêcher que ce phénomène n'entraîne une hausse importante de l'exigence de la connaissance de l'anglais pour l'accès aux emplois de l'Administration. L'invocation de la disposition relative à la société distincte, quelle que soit sa forme, permettrait peut-être alors d'éviter un grave déséquilibre dans les tensions linguistiques.
— La langue des services
et des organismes parapublics
Là encore, la disposition relative à la société distincte pourrait être invoquée si du fait d'une contestation en vertu de la Charte canadienne des droits et libertés ou du fait de la mise en œuvre de l'accord de libre-échange Canada-États-Unis3, la portée des dispositions du chapitre cinq était réduite à tel point qu'elles ne permettraient plus de garantir utilement les droits linguistiques fondamentaux. Qu'on songe par exemple au problème non résolu de la libre circulation des prestateurs de services professionnels, à titre temporaire ou non, prévue à l'accord de libre-échange. Va-t-on exiger des professionnels venant des États-Unis qu'ils démontrent une connaissance du français appropriée à l'exercice de leur profession au Québec (article 35 de la Charte de la langue française, reprise par le Code des professions)? On peut présumer que l'exigence linguistique serait acceptable comme faisant partie des conditions d'aptitude et de compétence que l'Accord de libre-échange permet de maintenir. Ce n'est toutefois pas explicite dans le texte de l'Accord. Il est possible de croire que le nombre de ces professionnels des États-Unis ne serait pas suffisamment élevé pour que leur activité unilingue anglaise menace gravement le droit à des services professionnels en français. Par contre, s'ils sont exemptés de cette exigence, il est clair que leurs collègues canadiens anglophones contesteront l'exigence qui leur est faite par l'article 35 de la Charte et par le Code des professions; n'y aurait-il pas en effet une inégalité de traitement entre les Canadiens et leurs collègues des États-Unis qui rendrait les dispositions québécoises précitées contraires à l'article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés (droit à l'égalité)?
Si, dans cette hypothèse, il n'était pas possible, en droit ou en fait, d'exiger des professionnels des États-Unis qu'ils démontrent une connaissance appropriée du français sans pour cela contrevenir à l'Accord de libre-échange, le maintien de l'exigence québécoise serait clairement discriminatoire, avec ou sans le secours du caractère distinct de la société québécoise. Les problèmes susceptibles de se présenter ne se limitent pas forcément au cas hypothétique ci-dessus, mais ce cas permet d'illustrer le type de difficulté susceptible de survenir ainsi que la portée d'un recours à la distinction bientôt reconnue.
— La langue du travail
et la francisation
La langue du travail, enjeu dégagé clairement par la Commission Gendron, reste sans doute le point de passage obligé du salut du français au Québec. Une bonne partie de la Charte de la langue française n'aurait pas d'effet substantiel ni durable si le chapitre six et son corollaire relatif à la francisation n'aboutissaient pas à un succès clair4. L'approche du législateur fut en 1977 de mettre le moins de coercition légale possible dans le rapport langue/entreprise, se limitant à quelques principes qui ne laissent pas de doute sur les objectifs de la loi. Malgré cela, ces dispositions ont connu et connaissent encore une application et surtout un contentieux délicats du fait de la grande diversité des situations en cause. Le législateur ne pouvait répondre à même le texte de la loi à chaque cas susceptible de se présenter. Ces dispositions sont donc appliquées en les adaptant à chaque cas. Les problèmes d'application de la loi à ces chapitres ne résultent pas, pour le moment, de conflits avec les règles constitutionnelles. L'invocation de la protection et de la promotion de la société distincte n'a donc pas d'intérêt pour l'instant.
Pour les problèmes qui ont amené la justice à interpréter la Charte, à ces chapitres, la solution est à la portée du législateur à Québec. C'est également le cas pour une éventuelle extension de la francisation à des entreprises de moins de 50 employés. Si le gouvernement jugeait que cette extension est nécessaire, il lui suffirait de faire modifier la Charte de la langue française en conséquence.
— La langue du commerce
Il s'agit du domaine où l'intervention du législateur a été la plus spectaculaire puisque la Charte de la langue française touche alors au quotidien (étiquettes, modes d'emploi, factures etc.) et au « paysage » en régissant la langue de l'affichage et de la publicité. C'est aussi le chapitre qui connaît la principale contestation judiciaire actuelle, celle qui concerne l'unilinguisme dans l'affichage, la publicité commerciale et les raisons sociales. Face à une décision qui ne lui conviendrait pas, le gouvernement aurait trois voies : se conformer à la constitution telle qu'elle est interprétée par les tribunaux; faire usage de la clause dérogatoire inconditionnelle (article 33 de la Charte canadienne des droits et libertés); plaider la nécessité de ces dispositions pour le maintien et la promotion du caractère distinct de la société québécoise.
La question étant importante et au centre d'un débat au Québec5, il serait intéressant d'évoquer la manière dont l'argument de la société distincte pourrait être présenté. Il s'agit de plaider devant un tribunal une interprétation élargie de la constitution. Il n'en reste pas moins que la langue de service ainsi que l'affichage et les raisons sociales doivent retenir l'attention et les moyens de l'État jusqu'à recourir à l'argument constitutionnel de la société distincte au cas où la constitution du Canada ne permettrait pas de garder le cap vers les objectifs de la Charte de la langue française dans ce domaine.
— La langue de l'enseignement
Le régime d'accès à l'enseignement en anglais est maintenant prévu par la constitution. À ce titre, le Québec a accordé bien avant la réforme constitutionnelle de 1982 et accorde encore à sa communauté de langue anglaise un système scolaire complet d'accès facile. Rien ne laisse prévoir que Québec envisage de réduire l'accès à l'école anglaise à des régions où le nombre d'enfants admissibles serait aussi élevé que c'est le cas dans la plus généreuse des provinces anglophones. Rien ne laisse à penser non plus que Québec pourrait enlever un tant soit peu de la maîtrise que les Anglo-Québécois exercent sur leurs institutions scolaires, que ces dernières restent confessionnelles ou qu'elles deviennent linguistiques.
Comme on le voit, pour ce qui est des domaines déjà traités par la loi, la disposition relative à la société distincte a une portée hypothétique et limitée. En effet, elle n'interviendrait qu'en renfort d'une disposition de la législation linguistique si cette disposition était contestée pour incompatibilité avec la constitution canadienne.
Toutes les dispositions législatives relatives à l'emploi des langues ne se trouvent pas dans la Charte de la langue française. Ainsi, l'Assemblée nationale a récemment légiféré sur le cinéma pour faire en sorte que les films produits en langue anglaise ou autres soient rapidement présentés en français au public du Québec.
b) Les domaines non traités par la loi
On évoquera les champs d'action que le législateur ou le gouvernement devraient investir en cherchant, pour chacun, quel pourrait être l'intérêt d'avoir ou d'utiliser les dispositions qui concernent la société distincte.
Il faut donc partir des besoins. La loi existante répond à des besoins recensés en 1977; certains besoins nouveaux ont surgi depuis.
Le Conseil de la langue française voit quatre champs non occupés qu'il tient pour importants : l'immigration, la création artistique et intellectuelle et sa diffusion, la production d'ouvrages didactiques en français et, enfin, les techniques nouvelles d'information.
L'immigration n'entre pas naturellement dans le champ d'application de la législation linguistique qu'a connue le Québec jusqu'ici. Toutefois, plusieurs constatations portent à penser qu'il pourrait y avoir là un enjeu pour l'avenir de la langue française au Québec6.
En premier lieu, la pérennité de la société du Québec dépend en partie de sa capacité d'attirer un nombre croissant d'immigrants. Par ailleurs, l'immigration des vingt dernières années se portait en majorité vers la communauté anglophone et la langue anglaise pour des raisons largement connues.
Il convient donc d'attirer et de garder au Québec une immigration susceptible de s'intégrer au Québec français. L'entente Cullen-Couture, inscrite dans les ententes Meech-Langevin, renforce les capacités du Québec d'orienter l'immigration selon ses priorités. Il est opportun de développer le plus possible les mécanismes ou institutions propres à faciliter l'intégration des immigrantes et immigrants à la communauté québécoise de langue française.
La création et l'édition
La création intellectuelle et artistique est l'un des piliers d'une société. Elle est essentielle à une société qui veut conserver son caractère distinct. Se posent néanmoins aux créateurs et créatrices un problème de marché et, par conséquent, un problème de ressources. À la différence de certains secteurs d'intervention qui se prêtent mieux à des règles coercitives (langue de l'Administration par exemple), celui de la création et de l'édition appelle une action d'incitation ou de persuasion. Cela n'exclut pas des mesures indirectes d'aménagement de la production ou de la mise en marché, qu'il s'agisse de subventions classiques ou de subventions indirectes sous la forme d'un régime fiscal adapté. Il est clair que la création en langue française par exemple ne peut se développer que si le marché est capable d'une part de rendre économiquement viable une œuvre quelconque, d'autre part de faire vivre convenablement un certain nombre de créateurs et créatrices. À cet égard, quatre avenues non exclusives s'offrent à l'État.
Agrandir le marché en favorisant l'accès des œuvres québécoises au marché de la francophonie.
Aider de façon structurelle et éventuellement conjoncturelle la communauté des créateurs et créatrices par un régime financier ou fiscal qui permette à celles et ceux qui peuvent faire œuvre de création de s'engager dans cette voie dans des conditions acceptables.
Aider le monde de l'édition à faire paraître et à diffuser les œuvres de langue française, l'aide pouvant être également financière ou fiscale.
Aider la création et la diffusion par une politique d'achat par les bibliothèques québécoises.
Le présent avis n'entrera pas dans le détail d'une programmation qui relève plutôt du ministère des Affaires culturelles.
Il s'agit là de mesures de redressement et de promotion du caractère distinct de la société québécoise pleinement justifiées par le rôle reconnu au Québec par la constitution.
et les ouvrages didactiques
Le problème est connu et a fait l'objet de nombreux colloques et même d'un avis du Conseil de la langue française7.
Dix ans après l'adoption de la Charte de la langue française, nombre d'étudiants et d'étudiantes s'étonnent toujours d'être obligés d'étudier avec des manuels d'enseignement ou des ouvrages didactiques rédigés en anglais. Certains se plaignent également que les notes de cours ou la documentation que leur remettent des professeurs sont confectionnées à partir de documents rédigés en anglais.
La loi a traité indirectement cette question en se contentant d'une pression morale qu'exerce l'Office de la langue française en vertu de l'alinéa 114 f.
Étant donné la progression plus lente que prévue à ce chapitre, il convient sans doute de reconsidérer l'orientation incitative de 1977 et de prendre des mesures plus persuasives à cet égard.
Il s'agit ici, d'une part, d'inciter au moins les chercheurs francophones à publier en français et, d'autre part, de garantir aux étudiants et étudiantes francophones la possibilité d'étudier dans des ouvrages didactiques en français. D'un côté comme de l'autre, il ne peut s'agir d'une action coercitive. On peut toutefois prévoir des incitations, subventions ou, pour les publications scientifiques, des facilités de diffusion. Pour inciter les enseignants à concevoir des ouvrages didactiques en français, il conviendrait par exemple de faire en sorte que le travail que cela nécessite soit valorisé au sein des collèges et universités et que la publication de tels ouvrages soit un avantage pour la carrière de l'enseignant, ce qui ne semble pas être le cas dans les universités.
et les industries de la langue
Des innovations rapidement répandues dans les écoles, dans les foyers, mais aussi et surtout dans les lieux de travail mettent en scène la langue de diverses manières. Les techniques ou machines représentent des enjeux linguistiques du fait par exemple que leur fonctionnement rend nécessaire l'utilisation par la travailleuse ou le travailleur d'une langue donnée. Elles représentent également un enjeu du fait que certaines ont pour objet de traiter des textes ou données, comme c'est le cas pour le traitement de textes, les banques de données ou encore pour la micro-informatique. L'apparition de ces techniques nouvelles peut transformer la société québécoise, comme bien d'autres, à des degrés qu'il reste à vérifier. Le Conseil de la langue française a entrepris dès 1980 des recherches à ce sujet (Goulet, Zalinski). Comme on l'a vu quelques pages plus haut, le fait que la société québécoise participera à la recherche, au développement et à la diffusion des machines et programmes lui évitera des liens de dépendance qui, avec d'autres dépendances, l'amèneraient à une intégration non seulement économique, mais, à terme, socioculturelle aux sociétés dominantes dans ces domaines.
Quelle que soit l'influence que ces changements technologiques peuvent avoir sur le français et la francisation — le Conseil s'exprimera prochainement à cet égard — il convient de constater que ce domaine relève probablement de l'opération de francisation.
3) MODIFICATION DE LA CONSTITUTION DU QUÉBEC
La constitution canadienne s'enrichit avec la réforme Meech-Langevin de dispositions qui concernent ou engagent le Québec. Par ailleurs, les auteurs de la réforme, au Québec, y voient un tournant considérable dans la vie et le destin de la société. Ne serait-il pas souhaitable que le Québec codifie la constitution de la province ainsi enrichie par les accords? Cela permettrait non seulement de mieux décrire, mais aussi d'illustrer les valeurs de la société distincte et, éventuellement, leur rang de priorité. Sans entrer dans le détail — ce serait un autre sujet — on peut aisément imaginer qu'une telle constitution contiendrait non seulement les règles constitutionnelles actuellement propres au Québec, mais aussi et entre autres les dispositions essentielles de la Charte des droits et libertés de la personne, de la Charte de la langue française, du Code civil, du Code pénal, du régime d'accès à l'enseignement en langue anglaise, des droits fondamentaux des peuples autochtones, de la communauté anglophone et des diverses communautés culturelles.
Sans qu'il soit besoin d'être ici exhaustif, il est clair que cette démarche serait la façon la plus spectaculaire et sans doute la plus convaincante de décrire et d'illustrer les valeurs et les priorités qui fondent la distinction de la société québécoise.
4) AU-DELÀ DU LAC MEECH
Au-delà de ce qu'on peut espérer obtenir en invoquant le caractère distinct de la société québécoise, restent des domaines entiers que le Québec devrait pouvoir mieux maîtriser ou dont il devrait entreprendre la réforme. Sans qu'il s'agisse d'un programme exhaustif, mentionnons les communications, où il conviendrait de rechercher pour le Québec un statut semblable à celui qu'il a obtenu par l'entente Cullen-Couture en matière d'immigration.
Il conviendrait par ailleurs de négocier un statut plus stable et plus clair quant à la participation du Québec à la vie internationale, qu'il s'agisse des événements particuliers, de la participation aux organisations internationales ou encore des relations bilatérales du Québec avec des pays étrangers.
Enfin, il serait souhaitable de modifier la constitution afin de permettre au Québec de réformer son système scolaire en garantissant l'accès aux réseaux sur une base linguistique plutôt que religieuse.
C. Articulation de l'intervention
Avant de décrire l'articulation pratique des moyens, il convient de prendre en compte certaines considérations générales dont l'éclairage permettra de mieux situer l'action à entreprendre.
Le Québec ne peut éviter d'agir directement sur le statut du français en prenant les moyens d'infléchir le comportement linguistique des Québécoises et Québécois. La province le fait depuis 1974, mais on a pu constater à loisir que ses législations linguistiques ont donné lieu à bien des contestations judiciaires et même à une réforme de la constitution canadienne en 1982. Tout n'a pas été contesté, mais les péripéties judiciaires ont laissé des séquelles importantes, peut-être plus encore qu'au plan symbolique qu'au plan juridique.
Dans la mesure de leur portée, les dispositions relatives à la reconnaissance du caractère distinct de la société québécoise peuvent être invoquées à l'appui d'une mesure législative contestée pour incompatibilité avec la constitution. Il est clair, toutefois, qu'il ne s'agit pas d'un bouclier total dans la mesure où ce moyen de défense doit être plaidé devant un tribunal qui est toujours libre de ne point se rendre aux arguments du Québec. Quels que soient les espoirs qu'il est raisonnable de placer dans ce moyen juridique, on peut y voir un recours supplémentaire pour défendre non seulement la législation actuelle, mais toute nouvelle mesure linguistique que le Québec estimerait devoir prendre pour renforcer et promouvoir la langue française dans ses champs de compétence.
Le caractère distinct du Québec reconnu dans la constitution change plus que le contexte juridique : il teinte le paysage sociopolitique canadien. Le Québec aurait non seulement un moyen de défense contre l'accusation d'anticonstitutionnalité, mais, mieux encore, les mesures qu'il prend pour défendre sa langue seraient reliées à un mandat que donne au moins symboliquement la constitution, celui de protéger et promouvoir le caractère distinct de la société québécoise.
Les domaines d'intervention linguistique potentielle n'ont rien de bien nouveau. Ce qui pourrait l'être est la marge de manœuvre ou le mandat qu'on pourrait trouver dans la constitution. La constitution du pays livre désormais deux messages à cet égard.
Au plan pratique, les tribunaux doivent être plus « larges » ou « compréhensifs » dans l'appréciation de la constitutionnalité des lois québécoises dès lors que la province revendiquerait son caractère distinct en plaidant le caractère justifié, raisonnable et proportionné d'une dérogation à la constitution.
Au-delà du plan pratique, le message ne manque pas non plus de force. On peut en effet comprendre l'énoncé du dispositif constitutionnel de la façon suivante : le Québec restera distinct pour autant qu'il le veuille et pourra agir en ce sens s'il ne porte pas atteinte à la caractéristique fondamentale du Canada. Cette seconde interprétation mène à un premier élément de stratégie.
Premier élément de stratégie :
La représentation de la société distincte
Le message constitutionnel sur la société distincte s'adresse à tous et à toutes, mais, au bout du compte, est destiné au législateur et surtout au juge.
Or, la plupart de ceux qui ont commenté l'accord du 3 juin 1987 se sont publiquement interrogés sur ce qu'est la société distincte. Non pas pour nier que le Québec soit distinct, mais pour savoir en quoi, jusqu'où et depuis quand il l'est. Si chacun a sa propre réponse à ces questions, on ne sait pas pour autant quelles seront les réponses des juges une fois ces questions traitées de façon judiciaire et très vraisemblablement contradictoire dans un chapelet de décisions attirant l'attention des magistrats sur des cas d'application à chaque fois ponctuels et différents.
Le Québec a ici un intérêt en même temps qu'une occasion rare d'informer ceux qui, comme on le sait, ont le dernier mot en matière constitutionnelle. D'une manière générale, il convient à l'Assemblée nationale et au gouvernement de saisir toute occasion (programmation sociale, politique administrative) pour faire ressortir cette distinction et, là où c'est opportun, l'accentuer. Le but et l'intérêt de cette démarche positive sont les suivants :
Le Québec rend plus claire pour lui-même la spécificité qui est la sienne;
Il donne aux Canadiens et aux tribunaux une image moins floue de ce qui le distingue;
Il indique de façon dynamique dans quelle perspective il veut faire voguer et évoluer sa spécificité;
Enfin, et c'est essentiel, le Québec montre ce faisant que le concept n'est ni insaisissable ni vide puisqu'il y puise inspiration pour ses activités politiques et administratives.
En d'autres mots et pour conclure sur ce premier élément de stratégie, la meilleure manière d'établir sa spécificité est de se comporter comme tel. Cela va jusqu'à revendiquer l'aménagement des pouvoirs et priorités du CRTC quant au contenu francophone des ondes, ou encore à exiger, en vertu d'une entente fédérale-provinciale, que les entreprises de la couronne appliquent un certain nombre de règles de la Charte de la langue française. C'est le cas par exemple pour celles qui emploient presque exclusivement des francophones du Québec et desservent une population presque exclusivement francophone. D'une manière générale, on doit permettre à tout observateur des faits politiques et sociaux de comprendre qu'au Québec, le sort qu'on fait à la langue participe concrètement au bien-être ainsi qu'à l'épanouissement de l'individu et de la société. Le concept de langue normale et habituelle n'a rien d'abstrait pour le quotidien des Québécoises et Québécois.
Deuxième élément de stratégie :
Ce second élément est à la fois parallèle et complémentaire au premier. Le Québec devrait occuper rapidement, systématiquement et visiblement le champ d'intervention législative et administrative qu'il se reconnaît aux termes de l'accord du 3 juin 1987 et particulièrement aux termes des dispositions relatives à la reconnaissance de la société distincte (2(1)b)) et du rôle afférent (2(3)). Il s'agit, en d'autres mots, de prendre l'initiative, d'occuper le terrain et de montrer, d'une part, comment la province comprend l'accord du 3 juin et, d'autre part, comment elle compte se conduire dans sa démarche distinguée. Plus précisément, cela permettrait de démontrer par la pratique législative, politique et administrative le souci qu'a le Québec des libertés publiques, des droits fondamentaux, mais aussi des principes et traditions démocratiques.
Cette attitude aurait comme intérêt de permettre au Québec de camper son rôle rapidement et ainsi de ne pas attendre, pour ce faire, d'être obligé d'établir le bien-fondé de sa politique devant les tribunaux, lors de contestations judiciaires dont il n'aurait eu ni l'initiative ni le choix du sujet. De cette façon, le Québec n'aurait pas à attendre pour agir que les tribunaux lui aient dit ce qu'il est, ce qui le distingue.
Le caractère systématique de la démarche suggérée ci-dessus est important en ce qu'il est sans doute le seul moyen réaliste de donner au concept constitutionnel de société distincte toute l'importance qu'il peut raisonnablement revêtir.
La lettre du texte du 3 juin 1987 pourrait laisser à certains l'impression que cette disposition (2(1)b)) est largement défensive et que sa mise en œuvre ne vaut que pour les cas où le Québec voudrait se défendre contre des initiatives judiciaires qui ne seraient pas de son fait. Le paragraphe 2(3) permet sans doute d'aller plus loin. Le rôle de protéger et de promouvoir peut être compris comme autorisant une véritable programmation, c'est-à-dire bien plus que de simples réactions aux événements.
Troisième élément de stratégie :
L'intervention du procureur général
et le recours à l'interprétation judiciaire
À l'occasion de chaque affaire reliée de près ou de loin aux compétences du Québec en matière de langue, il serait souhaitable que le Québec recherche ou favorise des interprétations qui renforcent son rôle en matière de protection et de promotion de son caractère distinct. Qu'on pense à toutes les affaires relatives à la dévolution des compétences, à la liberté d'expression ou d'établissement, au droit à l'égalité, ou encore au multiculturalisme.
On a évoqué l'intérêt pour le Québec d'occuper concrètement le champ que les dirigeants et coauteurs de l'accord reconnaissent au Québec au titre de la société distincte. Il n'est donc pas question de revenir sur l'inconvénient pour la province de camper son rôle de façon défensive sur le terrain judiciaire.
Toutefois et exceptionnellement, il pourrait être opportun que le Québec interroge les tribunaux pour faire éclaircir un point ou un autre de la constitution. Cela serait le cas par exemple pour des problèmes qu'il serait imprudent de laisser dans le vague au moment où le Québec s'engagerait dans une programmation particulièrement importante nécessitant la jouissance d'une compétence ou d'un pouvoir jusque-là mal établis.
On peut également imaginer de refaire le parcours judiciaire. C'est l'avenue la plus étroite pour la mise en œuvre de la disposition constitutionnelle sur la société distincte. Mais aussi la plus prometteuse pour mesurer l'ampleur du gain qu'elle représente. Le moyen le plus probant de découvrir la marge de manœuvre que le Québec a gagnée par la reconnaissance de son caractère distinct ne serait-il pas de soumettre aux tribunaux la validité constitutionnelle de l'article 58 de la Charte de la langue française, par exemple, en invoquant, cette fois, le rôle que la constitution donne au Québec de protéger et promouvoir le caractère distinct de la société québécoise. Sans vouloir aller plus avant dans l'optique juridique non souhaitée par la ministre, il est permis de penser que quelques tests judiciaires de ce genre seraient le meilleur moyen — le seul? — de vérifier la portée des deux dispositions relatives à la société distincte.
Les suggestions ou avenues présentées par le présent avis ne devraient pas être interprétées comme un plaidoyer pour la singularisation systématique de la société québécoise. Il ne s'agit pas d'être une société distincte pour être distinct, mais de veiller à son caractère distinct pour demeurer une société.
Il doit être clair que les conclusions et recommandations du présent avis ne valent que si la base de compréhension des accords qui est celle du gouvernement est partagée, à terme, par le reste du Canada et par les tribunaux, arbitres ultimes du sens de la constitution.
En guise de conclusion plus pratique, qu'il soit permis de rappeler en synthèse les principales suggestions ou recommandations du Conseil de la langue française, secteur par secteur.
DES DROITS LINGUISTIQUES DANS UNE
CONSTITUTION PROVINCIALE CODIFIÉE
Un des moyens les plus clairs et spectaculaires dont dispose le Québec pour décrire et illustrer les valeurs et le contenu de son caractère distinct serait de codifier sa constitution provinciale et d'y ajouter les dispositions législatives qu'il tient pour fondamentales, extraites de la Charte des droits et libertés de la personne, de la Charte de la langue française, du Code civil, du Code pénal, ainsi que les droits de la communauté anglophone et des autres communautés autochtones et culturelles.
Le Québec pourrait invoquer son statut de société distincte au cas où des décisions judiciaires mettraient en cause la validité de l'article premier de la Charte de la langue française à raison qu'il refuse un statut officiel à l'autre langue officielle du Canada, l'anglais.
Si des décisions de justice devaient à nouveau réduire la portée de cette disposition, il conviendrait de s'appuyer sur la disposition relative à la société distincte pour éviter que l'article premier de la Charte de la langue française, qui fait du français la langue officielle du Québec, ne perde tout sens et toute utilité symboliques ou juridiques.
LES DROITS LINGUISTIQUES FONDAMENTAUX
La mise en œuvre de la disposition relative à la société distincte deviendrait nécessaire si dans tel ou tel autre de ses chapitres, la Charte de la langue française ne pouvait plus garantir la réalisation de tout ou partie de ces droits linguistiques fondamentaux, à savoir le droit à des services en français de la part de l'Administration et des commerces, le droit de s'exprimer en français dans les assemblées délibérantes, le droit de travailler en français et enfin le droit à l'enseignement en français.
LA LANGUE DE L'ADMINISTRATION
LA LANGUE DES SERVICES ET
DES ORGANISMES PARAPUBLICS
La Charte de la langue française contient des exigences linguistiques visant les professionnels. Le traité de libre-échange prévoit la libre circulation des professionnels et, en cas de conflit entre les deux normes, il serait important de conserver à l'exigence québécoise toute sa portée, par les moyens appropriés. Il faudrait sans doute invoquer auprès du gouvernement fédéral le caractère distinct de la société québécoise pour le convaincre de plaider la cause du Québec auprès de son partenaire commercial dans le but d'éviter que l'exigence linguistique québécoise ne soit considérée comme une mesure contraire au traité en ce qu'elle nuirait à la libre circulation des professionnels des États-Unis au Québec.
LA LANGUE DU COMMERCE ET DES SERVICES
La langue des services ainsi que l'affichage et les raisons sociales doivent retenir l'attention et les moyens de l'État jusqu'à recourir à l'argument constitutionnel de la société distincte au cas où la constitution du Canada ne permettrait pas de garder le cap vers les objectifs de la Charte de la langue française dans ce domaine.
LA LANGUE DE L'ENSEIGNEMENT
La disposition constitutionnelle n'interviendrait qu'en renfort d'une disposition de la législation linguistique si ces dispositions étaient contestées pour incompatibilité avec la constitution canadienne.
LA NATALITÉ ET L'IMMIGRATION
Il convient d'attirer et de garder au Québec une immigration susceptible de s'intégrer au Québec français. L'entente Cullen-Couture, inscrite dans les ententes Meech-Langevin, renforce les capacités du Québec d'orienter l'immigration selon ses priorités. Il est opportun de développer le plus possible les mécanismes ou institutions propres à faciliter l'intégration des immigrantes et immigrants à la communauté québécoise de langue française.
Quatre mesures s'imposent qui, si elles étaient contestées justifieraient d'invoquer à leur appui la disposition relative à la société distincte.
LES PUBLICATIONS SCIENTIFIQUES ET
LES OUVRAGES DIDACTIQUES EN FRANÇAIS
Il s'agit ici d'encourager la publication en français des écrits scientifiques et des ouvrages didactiques.
Il convient de faire en sorte qu'au sein des universités, des collèges ou des services de recherche, la publication en français soit encouragée. Il est essentiel également que la production d'ouvrages didactiques en français soit valorisée et constitue un avantage dans la carrière des enseignantes et enseignants.
Sans imaginer un repli d'ailleurs impossible sur elle-même, la société québécoise pourrait s'efforcer de participer à l'évolution des techniques et connaissances qui comportent ce type d'enjeu économique et culturel. À défaut de pouvoir toujours en partager l'initiative ou la réalisation, le Québec doit tenter en tant que société de s'approprier l'innovation en veillant à ce qu'elle soit reçue dans le respect de la langue et de la culture françaises. Dès lors que la réception des connaissances et technologies nouvelles ne se ferait pas dans le respect de la culture distinctive de la société québécoise, on aboutirait à une mutation culturelle qui rendrait progressivement moins évident le besoin ou le désir de partager une même langue; a fortiori si elle est aussi minoritaire que menacée. En ce sens, agir sur les circonstances économiques et culturelles de l'emploi du français au Québec contribue à renforcer le caractère évident et naturel de la langue française au Québec.
En général, d'une manière formelle, les dispositions relatives à la société distincte peuvent être invoquées à l'appui d'une mesure législative contestée pour incompatibilité avec la constitution. Il est clair toutefois qu'il ne s'agit pas d'un bouclier total dans la mesure où ce moyen de défense doit être plaidé devant un tribunal qui est toujours libre de ne point se rendre aux arguments du Québec. Quels que soient les espoirs qu'il est raisonnable de placer dans ce moyen juridique, on peut y voir un recours supplémentaire pour défendre non seulement la législation actuelle mais toute nouvelle mesure linguistique que le Québec estimerait devoir prendre pour renforcer et promouvoir la langue française dans ses champs de compétence.
PREMIER ÉLÉMENT DE STRATÉGIE
Il convient à l'Assemblée nationale et au gouvernement de saisir toute occasion (programmation sociale, politique administrative) de faire ressortir cette distinction et, là où c'est opportun, de la promouvoir. Le but et l'intérêt de cette démarche positive sont les suivants :
Enfin, et c'est essentiel, le Québec montre ce faisant que le concept n'est ni insaisissable ni vide puisqu'il y puise constamment inspiration pour ses activités politiques et administratives.
DEUXIÈME ÉLÉMENT DE STRATÉGIE
Le Québec devrait occuper rapidement, systématiquement et visiblement le champ d'intervention législative et administrative qu'il se reconnaît aux termes de l'accord du 3 juin 1987 et particulièrement aux termes des dispositions relatives à la reconnaissance de la société distincte (2(1)b)) et du rôle afférent (2(3)).
Le paragraphe 2(3) permet sans doute d'aller plus loin. Le rôle de protéger et de promouvoir peut être compris comme autorisant une véritable programmation, c'est-à-dire bien plus que de simples réactions aux événements.
TROISIÈME ÉLÉMENT DE STRATÉGIE
Il convient que dans chaque affaire où sont en jeu les compétences en matière d'emploi des langues, le Québec recherche des interprétations qui renforcent sa capacité de protéger et de promouvoir la langue française. Exceptionnellement, il pourrait être opportun que le Québec procède à un renvoi judiciaire pour faire éclaircir un point ou un autre de la constitution.
Sans vouloir aller plus avant dans l'optique juridique non souhaitée par la ministre, il est permis de penser que quelques tests judiciaires de ce genre seraient le meilleur moyen — le seul? — de connaître la portée des deux dispositions relatives à la société distincte.
Le parti que le Québec voudra tirer de la reconnaissance constitutionnelle de son caractère distinct appelle pour terminer une remarque importante.
Le statut d'exception qu'on propose au Québec pourrait, selon l'utilisation qu'il en fera, être perçu comme un moyen de se soustraire à l'uniformisation pancanadienne des valeurs placées dans la constitution en 1982. En fait, le Québec doit promouvoir et défendre ses propres valeurs et vivre à sa manière celles que lui a proposées la réforme constitutionnelle de 1982.
Il est essentiel que le Québec fasse de la vie de la société québécoise un apport distinct et légitime à la vie canadienne.
Adopté à l'unanimité à la 123e assemblée
du Conseil de la langue française
le 20 mai 1988 à Montréal.
Gaétan RIOUX
Christophe AUGER
Louis BOUDREAU
Michel GUILLOTTE
Maurice BORDUAS
Georges KOUTCHOUGOURA
Lily TASSO
1 Avis sur la situation linguistique actuelle, janvier 1985. [retour au texte]
2 « 27. Toute interprétation de la présente charte doit concorder avec l'objectif de promouvoir le maintien et la valorisation du patrimoine multiculturel des Canadiens. » [retour au texte]
3 Le libre-échange Canada — État-Unis et la langue française au Québec, Avis du Conseil de la langue française, 17 octobre 1986. [retour au texte]
4 Le Conseil de la langue française s'est prononcé sur la francisation des entreprises en octobre 1986 dans un avis à la ministre responsable : État de la francisation des entreprises. Le Conseil y constatait la nécessité de relancer la francisation avec des ressources confirmées et dans le cadre légal et réglementaire déjà établi, même si le cadre réglementaire a besoin d'un réexamen. [retour au texte]
5 Le débat ouvert voilà quelques années sur l'affichage et les raisons sociales a amené le Conseil à conclure à la « nécessité de préciser les intentions gouvernementales en matière linguistique » (Avis adopté en février 1986). [retour au texte]
6 Le Conseil s'est déjà penché et prononcé sur cette problématique pour en dégager les enjeux. Une première fois pour traiter des Aspects démolinguistiques de l'évolution de la population au Québec (Avis adopté le 20 juin 1986). Une seconde fois pour traiter de la place du français dans les écoles de langue française à clientèle pluriethnique de l'île de Montréal (Avis adopté le 27 février 1987). [retour au texte]
7 La place du français dans l'information scientifique et technique (Avis adopté le 20 juin 1986). [retour au texte]