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Timestamp: 2016-10-24 23:41:57
Document Index: 285651105

Matched Legal Cases: ['Art. 82', 'Art. 82', 'Art. 23', 'Art. 9', 'BGE', 'Art. 88', 'Art. 82', 'BGE', 'Art. 89', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 42', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 58', 'Art. 56', 'BGE', 'Art. 23', 'Art. 9', 'Art. 34', 'Art. 42', 'Art. 66', 'Art. 68', 'BGE']

1C_51/2014 � � Urteil vom 25. M�rz 2014
Am 20. Januar 2014 f�llte der Kantonsrat Schaffhausen folgenden Grundsatzbeschluss betreffend das Verfahren zur Reorganisation des Kantons und seiner Gemeinden:
Der Regierungsrat hat innert l�ngstens drei Jahren ab Zustimmung durch die Stimmberechtigten Vorschl�ge f�r eine Strukturreform des Kantons Schaffhausen zuhanden des Kantonsrates auszuarbeiten. Diese Vorschl�ge k�nnen die �bertragung von Gemeindeaufgaben bis hin zur Aufl�sung der Gemeinden beinhalten und haben die Auswirkungen auf den innerkantonalen Finanzausgleich und auf die Aufgabenteilung Kanton/Gemeinden aufzuzeigen.
Die Frage nach dem haupts�chlich zu untersuchenden Modell wird den Stimmberechtigten im Sinne einer Konsultativabstimmung unterbreitet. Es stehen folgende Modelle zur Auswahl:
A. Modell���"Wenige leistungsf�hige Gemeinden"
B. Modell���"Aufhebung der Gemeinden - eine kantonale Verwaltung"
F�r die Erarbeitung der Vorlage zur Strukturreform wird ein Kredit in H�he von 300'000 Franken bewilligt. 75 Prozent davon werden dem Finanzausgleichsfonds entnommen.
1 Dieser Grundsatzbeschluss wird dem obligatorischen Referendum unterstellt.
3 Der Grundsatzbeschluss ist im Amtsblatt zu ver�ffentlichen und in die kantonale Gesetzessammlung aufzunehmen.
Der Grundsatzbeschluss wurde im Amtsblatt f�r den Kanton Schaffhausen vom 24. Januar 2014 publiziert. Mit Schreiben vom 27. Januar 2014 reichte Claudio Kuster dagegen beim Regierungsrat des Kantons Schaffhausen eine Abstimmungsbeschwerde ein. Er beantragte im Wesentlichen, der Grundsatzbeschluss sei aufzuheben und nicht der Volksabstimmung zu unterstellen. Eventualiter sei festzustellen, dass der Beschluss diversen rechtlichen Vorgaben und somit der Garantie der politischen Rechte nicht gen�ge und er sei ohne die Konsultativabstimmung der Volksabstimmung zu unterstellen. Zur Begr�ndung machte Claudio Kuster im Wesentlichen geltend, im Kanton Schaffhausen gebe es f�r eine Konsultativabstimmung keine Rechtsgrundlage.
Mit Schreiben vom 30. Januar 2014 leitete die Staatskanzlei des Kantons Schaffhausen die Beschwerde von Claudio Kuster ans Bundesgericht weiter. Sie erkl�rt, auf kantonaler Ebene stehe dagegen kein Rechtsmittel zur Verf�gung, und weist im �brigen darauf hin, dass der Regierungrat den Abstimmungstermin auf den 18. Mai 2014 festgelegt habe.
Im Rahmen des Schriftenwechsels vor Bundesgericht beantragen der Kantonsrat und der Regierungsrat die Abweisung der Beschwerde. Der Beschwerdef�hrer h�lt in seiner Stellungnahme dazu an seinen Antr�gen und Rechtsauffassungen fest.
Mit Pr�sidialverf�gung vom 21. Februar 2014 hat das Bundesgericht das Gesuch des Beschwerdef�hrers um aufschiebende Wirkung abgewiesen.
1.1.�Mit der Beschwerde nach Art. 82 lit. c BGG kann die Verletzung von politischen Rechten geltend gemacht werden. Dazu geh�rt die R�ge, f�r die Durchf�hrung einer Konsultativabstimmung fehle die Rechtsgrundlage. Zwar tr�gt eine Konsultativabstimmung teilweise die Z�ge einer blossen Meinungsumfrage, die der Beschwerde nach Art. 82 lit. c BGG nicht zug�nglich ist. Von einer solchen unterscheidet sich die Konsultativabstimmung aber dadurch, dass sie in den gesetzlichen Formen des Abstimmungsverfahrens erfolgt und zur Teilnahme daran die Gesamtheit der Stimmb�rger aufgerufen - im Kanton Schaffhausen sogar verpflichtet - ist (Art. 23 KV/SH [SR 131.223]; Art. 9 des Gesetzes des Kantons Schaffhausen vom 15. M�rz 1904 �ber die vom Volke vorzunehmenden Abstimmungen und Wahlen sowie �ber die Aus�bung der Volksrechte [Wahlgesetz; SHR 160.100]). Auch wenn sie nicht zu einem rechtlich verbindlichen Entscheid f�hrt, sind die Beh�rden des betreffenden Gemeinwesens doch faktisch an ihr Ergebnis gebunden (BGE 104 Ia 226 E. 1a S. 228; vgl. dagegen zur Unverbindlichkeit einer Konsultativabstimmung f�r die Beh�rden eines �bergeordneten Gemeinwesens Urteil 1P.515/ 2000 vom 14. Mai 2001 E. 1a, in: RDAG 2004 I S. 55; sowie allgemein YVO HANGARTNER/ANDREAS KLEY, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2000, Rz. 2295).
1.2.�Die Pflicht der Kantone, gegen beh�rdliche Entscheide, welche die politischen Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen k�nnen, ein Rechtsmittel vorzusehen, erstreckt sich nicht auf Akte des Parlaments und der Regierung (Art. 88 Abs. 2 BGG). Gegen Akte des Kantonsrats Schaffhausen steht weder die kantonale Wahl- und Abstimmungsbeschwerde noch ein anderes kantonales Rechtsmittel zur Verf�gung (Art. 82bis Abs. 1 lit. c Wahlgesetz; ARNOLD MARTI, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Schaffhausen [insbesondere die allgemeine Verwaltungsgerichtsbeschwerde], 1986, S. 135). Sie k�nnen daher direkt beim Bundesgericht angefochten werden (Urteil 1P.718/2004 vom 23. Dezember 2004 E. 2.4; BGE 139 I 195 E. 1.2 S. 198; je mit Hinweisen).
1.3.�Der Beschwerdef�hrer ist als im Kanton Schaffhausen wohnhafter Stimmberechtigter zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 3 BGG). Auch die �brigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erf�llt, so dass auf die Beschwerde eingetreten werden kann.
2.1.�Der Beschwerdef�hrer macht in erster Linie geltend, f�r die Durchf�hrung einer Konsultativabstimmung fehle eine Rechtsgrundlage, wie sie in der Literatur und in der Rechtsprechung (BGE 104 Ia 226) grunds�tzlich als unabdingbar erachtet werde.
2.2.�Der Kantonsrat und der Regierungsrat weisen darauf hin, dass in der Literatur nicht unumstritten sei, ob eine Konsultativabstimmung ohne entsprechende rechtliche Grundlage angeordnet werden d�rfe. Das Bundesgericht habe im vom Beschwerdef�hrer erw�hnten Urteil auf besondere Umst�nde hingewiesen, welche die Durchf�hrung einer Konsultativabstimmung auch ohne eine solche erlaubten. Bei der hier zur Diskussion stehenden Konsultativabstimmung liege die Besonderheit darin, dass ihr neben den anderen Teilen des Grundsatzbeschlusses keine selbst�ndige Bedeutung zukomme. Es werde dabei n�mlich nur nach der Stossrichtung des auszuarbeitenden Projekts gefragt.
2.3.�Als Konsultativabstimmung, wie sie nach Ziffer II des angefochtenen Grundsatzbeschlusses vorgesehen ist, werden in der Regel Volksbefragungen bezeichnet, die nicht zu einem rechtlich verbindlichen Entscheid f�hren. Das Merkmal der rechtlichen Unverbindlichkeit unterscheidet die Konsultativabstimmung von der sogenannten Grundsatzabstimmung, welche ebenfalls Teil eines mehrstufigen demokratischen Verfahrens bildet, ohne einen definitiven Entscheid herbeizuf�hren (BGE 104 Ia 226 E. 2a S. 230 f.; HANGARTNER/KLEY, a.a.O., N. 2290). Diese Begriffe wurden in der Vergangenheit indessen nicht einheitlich gehandhabt. So sah in den Kantonen St. Gallen und Nidwalden das anwendbare Gesetz "Konsultativabstimmungen" vor, bezeichnete diese aber gleichzeitig als f�r das Kantonsparlament rechtlich verbindlich (vgl. die Hinweise in BGE 104 Ia 226 E. 2a S. 230 f.). Die fr�here schaffhausische Kantonsverfassung enthielt zwar in Art. 42 Abs. 2 eine Bestimmung �ber eine als "Volksbefragung" bezeichnete Abstimmung, doch fehlte eine ausdr�ckliche Vorschrift dar�ber, ob das Ergebnis der Befragung f�r den Grossen Rat (heute: Kantonsrat) verbindlich war. Wie es sich damit verhielt, war unklar bzw. umstritten (BGE 104 Ia 226 E. 2a S. 231; J�RG PAUL M�LLER/PETER SALADIN, Das Problem der Konsultativabstimmung im schweizerischen Recht, in: Berner Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1979, 1979, S. 419 f.; REGINE STR�ULI, Die konsultative Volksabstimmung in der Schweiz, 1982, S. 8 Fn. 6 und S. 11 Fn. 21; vgl. auch HANS DERENDINGER, Die konsultative Volksbefragung, in: Festgabe Franz Josef Jeger, 1973, S. 395; RETO DUBACH/ARNOLD MARTI/PATRICK SPAHN, Verfassung des Kantons Schaffhausen - Kommentar, 2004, S. 109). In der geltenden Verfassung des Kantons Schaffhausen ist diese Abstimmungsform nicht mehr vorgesehen.
In der Literatur werden die Vor- und Nachteile von Konsultativabstimmungen f�r den demokratischen Prozess kontrovers diskutiert. Auf der einen Seite wird auf das Bed�rfnis hingewiesen, die Stimmb�rger vermehrt in fr�hen Stadien der staatlichen Willensbildung einzubinden, besonders im Rahmen der Planung oder bei der Festlegung von Grunds�tzen f�r die Ausarbeitung umfangreicher Einzelprojekte. Dies wird damit begr�ndet, dass der B�rger auf diese Weise ein Mitspracherecht erhalte, bevor er weitgehend vor vollendete Tatsachen gestellt sei; ferner vermindere die fr�he Beteiligung der B�rger das Risiko, dass eine mit erheblichem Aufwand ausgearbeitete Vorlage in der endg�ltigen Abstimmung scheitere. Auf der anderen Seite wird die Auffassung vertreten, es sollten keine neuen Abstimmungsformen vorgesehen werden, da dies zu Unsicherheiten und zur Gefahr der Manipulation, des Missbrauchs und der Verwischung der Verantwortungen f�hren w�rde; ferner wird geltend gemacht, die rechtzeitige Mitsprache der B�rger k�nne, soweit daf�r ein sachlich begr�ndetes Bed�rfnis bestehe, bereits mit den bestehenden Instrumenten gew�hrleistet werden; schliesslich wird auf die M�glichkeit der verbindlichen Grundsatzabstimmung hingewiesen (vgl. im Weiteren die Literaturhinweise in BGE 104 Ia 226 E. 2c S. 233 f.; vgl. zudem JEAN-FRAN�OIS AUBERT, Le referendum populaire, ZSR 91/1972 I S. 483; ANDREAS BAUMANN, Aargauisches Gemeinderecht, 3. Aufl. 2005, S. 521 f.; ZACCARIA GIACOMETTI, �ber die rechtliche Zul�ssigkeit von Volksabstimmungen in nichtreferendumspflichtigen Materien, SJZ 52/1956 S. 309 f.; ETIENNE GRISEL, Initiative et r�f�rendum populaires, 3. Aufl. 2004, Rz. 110; HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2312-2316; GEORG M�LLER, Konsultativ-, Grundsatz- und Variantenabstimmungen im aargauischen Recht, in: Festschrift f�r Dr. Kurt Eichenberger, 1990, S. 293; M�LLER/SALADIN, a.a.O., S. 423-426 und 443-445, ALEXANDER RUCH, Volksabstimmungen als Entscheidungshilfen f�r die Beh�rden: Zur Problematik einer Volksabstimmung im Kanton Basel-Landschaft �ber einen Anschluss des Laufentales im Vorfeld der Verhandlungen [�berarbeitete und erg�nzte Fassung eines dem Regierungsrat Baselland erstatteten Rechtsgutachtens], ZBl 80/1979 S. 346 f.; STR�ULI, a.a.O., S. 94 f. und 126-128).
Die Frage nach dem Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage ist freilich von derjenigen nach der W�nschbarkeit von Konsultativabstimmungen zu trennen. Vorliegend steht nur Erstere zur Diskussion. Im Folgenden ist somit zu untersuchen, ob der Kantonsrat Schaffhausen die Stimmberechtigten zu einer Konsultativabstimmung �ber das von ihnen vorgezogene Modell f�r eine Strukturreform aufrufen durfte, obwohl das kantonale Recht diese Abstimmungsform nicht vorsieht.
2.4.�Das Bundesgericht hatte sich, soweit ersichtlich, erstmals 1978 in BGE 104 Ia 226 zum Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage f�r die Durchf�hrung einer Konsultativabstimmung zu �ussern. Das Urteil betraf die Gemeinde W�denswil, wo die Stimmb�rger zweimal eine Kreditvorlage f�r die Erstellung eines Schiessplatzes verworfen hatten. Der Gemeinde drohte eine Ersatzvornahme durch die kantonalen oder eidgen�ssischen Beh�rden. Auf Intervention des Vorstehers des Eidgen�ssischen Milit�rdepartements fanden sich die Gemeindebeh�rden bereit, noch eine dritte Abstimmungsvorlage auszuarbeiten. Im Rahmen der Vorbereitungen beschlossen sie, vorg�ngig eine konsultative Volksabstimmung durchzuf�hren und die Stimmb�rger zu fragen, welchen von drei Standorten sie bevorzugten. Am von den Stimmb�rgern favorisierten Standort projektierte die Gemeindeexekutive daraufhin eine Schiessanlage und in der nachfolgenden ordentlichen Abstimmung wurde der n�tige Kredit schliesslich genehmigt.
Das Bundesgericht hielt fest, dass gewichtige Gr�nde daf�r sprechen, nicht nur bei Abstimmungen, die zu einem rechtlich verbindlichen Ergebnis f�hren, sondern auch bei blossen Konsultativabstimmungen eine gesetzliche Grundlage zu fordern. Eine Konsultativabstimmung bindet die Beh�rden faktisch fast ebenso wie eine rechtlich verbindliche Volksbefragung, denn es erscheint politisch kaum denkbar, dass sich die Beh�rden �ber das Abstimmungsergebnis hinwegsetzen. Es entspricht sodann der Bedeutung des Abstimmungsverfahrens, in welchem die Gesamtb�rgerschaft in �ffentlicher Funktion als h�chstes Organ der staatlichen Willensbildung in Anspruch genommen wird, dass dieses Verfahren nur nach Massgabe von Verfassung und Gesetz angeordnet werden kann und dass es in streng rechtlich geordneten Bahnen verl�uft. W�rden ausserhalb der rechtlichen Ordnung und ohne Beachtung der strikten Regeln des Abstimmungsverfahrens Konsultativabstimmungen unter den Stimmb�rgern durchgef�hrt, so w�re nicht nur eine Beeintr�chtigung der Aussagekraft derartiger Volksbefragungen zu erwarten, sondern es w�ren �berdies nachteilige Auswirkungen auf die Autorit�t der ordentlichen Volksabstimmungen zu bef�rchten (a.a.O., E. 2c S. 233).
Ein abschliessender und genereller Entscheid �ber das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage war in jenem Fall indessen nicht notwendig, da aussergew�hnliche Umst�nde vorlagen, welche die Anordnung einer Konsultativabstimmung auch ohne eine solche als zul�ssig erscheinen liessen (a.a.O., E. 2c S. 234). Die Gemeinde befand sich nach dem negativen Ausgang der beiden ersten Volksabstimmungen in einer ausgesprochenen Zwangslage, und es musste alles daran gesetzt werden, dass hinsichtlich der neu zu erstellenden Schiessanlage doch noch ein positiver Entscheid der Stimmb�rger zustande kam. In Anbetracht dieser besonderen Umst�nde konnte nicht gesagt werden, die Beh�rden h�tten durch die Anordnung einer Konsultativabstimmung die ihnen obliegende Verantwortung auf die Stimmb�rger abschieben wollen, und es verhielt sich auch nicht so, dass die Volksbefragung geeignet war, die nachfolgende ordentliche Abstimmung in unzul�ssiger Weise zu beeinflussen. Andere, ebenso taugliche Mittel f�r die Verhinderung der drohenden Ersatzvornahme bestanden nicht. Die Befugnis des Gemeindeparlaments, die Durchf�hrung einer Konsultativabstimmung anzuordnen, konnte in diesem Sonderfall aus der Zust�ndigkeit der kommunalen Beh�rden zur Vorbereitung der Abstimmungsvorlagen abgeleitet werden (a.a.O., E. 3 S. 234 ff. mit Hinweis).
2.5.�Die Ansichten in der Lehre zum Erfordernis der gesetzlichen Grundlage sind nicht einheitlich. DERENDINGER und ETTER sind der Ansicht, eine solche sei entbehrlich, da die Konsultativabstimmung nicht zu einem rechtlich verbindlichen Ergebnis f�hre und damit auch keine verfassungs- und gesetzm�ssigen Zust�ndigkeiten verschiebe. Sie stelle ein blosses Hilfsmittel zur Vorbereitung von Gesetzen und Beschl�ssen dar, von dem die Beh�rden nach ihrem pflichtgem�ssen Ermessen Gebrauch machen k�nnten (vgl. DERENDINGER, a.a.O., S. 400 ff.; ETTER, Die Gewaltendifferenzierung in der z�rcherischen Gemeinde, Diss. Z�rich 1967, S. 72). Andere Autoren verlangen dagegen eine gesetzliche bzw. sogar eine verfassungsm�ssige Grundlage. Zus�tzlich zu den bereits in BGE 104 Ia 226 angef�hrten Argumenten (E. 2.4 hiervor) bringen sie daf�r insbesondere vor, dass mit Konsultativabstimmungen verfassungsrechtlich verankerte Verantwortlichkeiten von den Beh�rden auf das Volk �bertragen w�rden. Dies sei in erster Linie problematisch, wenn die Zust�ndigkeit zum Schlussentscheid einem anderen Organ, beispielsweise der Exekutive, oder einem �bergeordneten Gemeinwesen zukomme (sogenannte prinzipale Konsultativabstimmung), aber auch dann, wenn die Stimmberechtigten selbst den definitiven Entscheid zu treffen h�tten (sogenannte antizipierende Konsultativabstimmung; vgl. dazu unter anderem GIACOMETTI, a.a.O., S. 310; STR�ULI, a.a.O., S. 81 f.). In der neueren, nach dem Bundesgerichtsentscheid von 1978 erschienen Literatur wird, soweit ersichtlich, im Grundsatz einhellig eine gesetzliche Grundlage gefordert ( BAUMANN, a.a.O., S. 522 f.; KURT EICHENBERGER, Verfassung des Kantons Aargau, 1986, Vorbem. zum Vierten Abschnitt, N. 17; GRISEL, a.a.O., Rz. 1065; HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2299-2304; M�LLER, a.a.O., S. 299-301; M�LLER/SALADIN, a.a.O., S. 438-440; REN� A. RHINOW, Volksrechte, in: Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, 1984, S. 162 f.; STR�ULI, a.a.O., S. 95 f.; WERNER W�THRICH, Die kantonalen Volksrechte im Aargau, 1990, S. 238).
2.6.�In einem neueren Urteil hat das Bundesgericht das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage best�tigt (Urteil 1P.470/2005 vom 23. Dezember 2005). Das Urteil betraf eine kantonale Volksinitiative, die eine Konsultativabstimmung �ber ein Flughafenprojekt verlangte. Im Gegensatz zum vorliegenden Fall ging somit der Anstoss vom Volk und nicht von den Beh�rden aus. Unbesehen dieses Unterschieds hielt das Bundesgericht in allgemeiner Weise fest, dass die M�glichkeit der Durchf�hrung von Konsultativabstimmungen eine Erweiterung der politischen Rechte darstellt. Eine solche muss auf dem Wege der Verfassungs�nderung, allenfalls auch auf dem Weg der Gesetzes�nderung stattfinden. Jedenfalls bedarf es einer vorg�ngigen Anpassung des kantonalen Rechts. Eine Initiative, welche darauf abzielt, gleichzeitig das Instrument der Konsultativabstimmung einzuf�hren und eine solche �ber einen konkreten Gegenstand abzuhalten, verst�sst gegen den Grundsatz der Einheit der Materie (a.a.O., E. 4 mit Hinweisen).
2.7.�Aus dem Ausgef�hrten folgt, dass die Durchf�hrung einer Konsultativabstimmung einer Rechtsgrundlage bedarf. Eine solche besteht im Kanton Schaffhausen nicht und wird durch den angefochtenen Grundsatzbeschluss auch nicht geschaffen. Dieser zielt nicht darauf ab, in generell-abstrakter Weise das demokratische Instrument der Konsultativabstimmung einzuf�hren, sondern nur, eine solche einmalig �ber einen konkreten Gegenstand abzuhalten.
2.8.�Der Kantonsrat und der Regierungsrat stellen das Fehlen einer Rechtsgrundlage nicht in Abrede. Sie argumentieren jedoch, dass der Konsultativabstimmung im Rahmen des Grundsatzbeschlusses nur eine unselbst�ndige Bedeutung zukomme; es handle sich bloss um das Erfragen einer Stossrichtung beziehungsweise einen "Gradmesser". Damit besteht ihrer Ansicht nach ein wesentlicher Unterschied zu den Erw�gungen in BGE 104 Ia 226 und in der Literatur, wo es jeweils um selbst�ndige Konsultativabstimmungen gegangen sei. Das �ffentliche Interesse an der Erhaltung einer klaren Abstimmungsordnung sei damit nicht tangiert. F�r den unselbst�ndigen konsultativen Teil der Abstimmungsvorlage gelte die Stimmpflicht nicht und es m�ssten wegen seinem rechtlich unverbindlichen Charakter auch keine weiteren verfassungsrechtlichen Grunds�tze beachtet werden.
Es trifft zu, dass der Auftrag an den Regierungsrat sowie der entsprechende Kreditbeschluss (Ziffern I und III des Grundsatzbeschlusses; vgl. Art. 58 Abs. 1 und Art. 56 lit. d KV/SH) einer verbindlichen Abstimmung unterstellt werden und nur der Entscheid �ber das haupts�chlich zu untersuchende Modell (Ziffer II des Beschlusses) konsultativen Charakter haben soll. Dies ist mit Blick auf das Erfordernis einer Rechtsgrundlage auch f�r diesen Teil der Vorlage jedoch nicht entscheidend. Zum einen hat neben dem "Ob" eines T�tigwerdens (hier: des Regierungsrats) auch das "Wie" (hier: welches Strukturmodell prim�r zu untersuchen ist) zweifellos eine selbst�ndige Bedeutung. Zum andern kann die Verbindung eines unzul�ssigen, als "unselbst�ndig" erkl�rten Teils einer Abstimmungsvorlage mit einem zul�ssigen "selbst�ndigen" Teil nicht zur Entbindung vom Erfordernis einer hinreichenden Rechtsgrundlage f�hren. Die Anforderungen an die Zul�ssigkeit von Abstimmungsvorlagen k�nnten sonst leicht umgangen werden. Es lassen sich zahlreiche F�lle denken, in welchen eine unzul�ssige Konsultativabstimmung ohne Schwierigkeiten mit einer ordentlichen Abstimmung verbunden werden k�nnte. So liessen sich etwa konsultative Abstimmungen �ber den vorzuziehenden Standort einer �ffentlichen Baute mit der Grundsatzfrage verkn�pfen, ob die Exekutive �berhaupt ein entsprechendes Projekt ausarbeiten soll. Ein sachlicher Grund, weshalb bei solchem Vorgehen das Erfordernis einer Rechtsgrundlage f�r die Konsultativabstimmung entfallen sollte, ist weder dargetan worden noch ersichtlich. Der Ansicht, eine Rechtsgrundlage sei dann nicht erforderlich, wenn die Konsultativabstimmung mit einer verbindlichen Abstimmung verkn�pft werde und als deren Bestandteil erscheine, kann somit nicht gefolgt werden.
2.9.�Der Regierungsrat und der Kantonsrat berufen sich nicht auf eine Zwangslage. In BGE 104 Ia 226 bestand f�r das Gemeinwesen zeitliche Dringlichkeit und es drohte eine Ersatzvornahme. Solches wird hier nicht geltend gemacht. Der Kanton Schaffhausen steht am Anfang eines politisch und organisatorisch bedeutsamen Rechtssetzungsprojekts. Nach dem Ausgef�hrten kann bei umfangreichen und konflikttr�chtigen Projekten das Bed�rfnis nach einer fr�hzeitigen Einbindung der Stimmb�rger bestehen. Ob die Vorteile eines solchen Vorgehens die Nachteile �berwiegen und ob die Konsultativabstimmung daf�r das geeignete Instrument darstellt, muss jedoch vorg�ngig im Rahmen eines demokratischen Prozesses beantwortet werden. Das allenfalls bestehende Bed�rfnis nach einer Konsultativabstimmung zu einer bestimmten Frage vermag das Erfordernis einer Rechtsgrundlage nicht zu ersetzen.
2.10.�Zusammenfassend ist festzuhalten, dass es der anberaumten Konsultativabstimmung an der erforderlichen Rechtsgrundlage fehlt. Die Beschwerde ist insofern begr�ndet und hinsichtlich der Konsultativabstimmung gutzuheissen.
Der Beschwerdef�hrer macht weitere Gr�nde geltend, weshalb die Abstimmung unzul�ssig sei. So bringt er vor, die Konsultativabstimmung d�rfe nicht mit der im Kanton Schaffhausen geltenden Stimmpflicht und der damit einhergehenden Bussandrohung verkn�pft werden (Art. 23 Abs. 2 KV/SH und Art. 9 Wahlgesetz). Zudem kritisiert er, die Variantenabstimmung sei zu wenig differenziert. Beispielsweise sei es einem Stimmb�rger, der in erster Linie das Modell A, in zweiter den Status quo und in dritter das Modell B w�nsche, nicht m�glich, dies zum Ausdruck zu bringen. So werde eine zuverl�ssige und unverf�lschte Willensbildung und -�usserung der Stimmberechtigten verhindert (Art. 34 Abs. 2 BV). Die Koppelung einer verbindlichen mit einer unverbindlichen Abstimmung verletzt zudem seiner Ansicht nach die Einheit der Form. Schliesslich weist er darauf hin, dass vor einer allf�lligen Aufhebung der Gemeinden deren Anh�rung geboten sei, wobei er nicht behauptet, dass eine Anh�rung bereits im jetzigen Zeitpunkt erfolgen m�sse (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG). Wie es sich mit all diesen weiteren R�gen verh�lt, braucht nicht weiter untersucht zu werden und kann beim vorliegenden Ergebnis offen bleiben. Eine umfassende Aufhebung des Beschlusses, mithin auch der vom Beschwerdef�hrer nicht beanstandeten Ziffern I, III und IV rechtfertigt sich jedenfalls nicht. Der Beschwerdef�hrer vermag keine Gr�nde zu nennen, weshalb die Abstimmung allein �ber diese Teile des Beschlusses unzul�ssig sein soll; sie k�nnen unabh�ngig von Ziffer II zur Abstimmung gebracht werden. Insoweit erweist sich die Beschwerde als unbegr�ndet und ist sie abzuweisen.
Die Beschwerde ist somit teilweise gutzuheissen und der Beschluss des Kantonsrats vom 20. Januar 2014 insofern aufzuheben, als damit eine Konsultativabstimmung �ber das vom Regierungsrat haupts�chlich zu untersuchende Modell einer Strukturreform anberaumt wird (Ziffer II). Es ist Sache des Kantons Schaffhausen, in dieser Hinsicht das weitere Vorgehen zu bestimmen.
Bei diesem Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens ist auf die Erhebung von Gerichtskosten zu verzichten (Art. 66 Abs. 4 BGG). Der nicht anwaltlich vertretene Beschwerdef�hrer hat keinen Anspruch auf eine Parteientsch�digung (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG; BGE 133 III 439 E. 4 S. 446 mit Hinweis).
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und Ziffer II des Grundsatzbeschlusses des Kantonsrats Schaffhausen vom 20. Januar 2014 betreffend das Verfahren zur Reorganisation des Kantons Schaffhausen und seiner Gemeinden aufgehoben. Im �brigen wird die Beschwerde abgewiesen.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdef�hrer sowie dem Regierungsrat und dem Kantonsrat Schaffhausen schriftlich mitgeteilt.