Source: https://www.noscommunes.ca/About/ProcedureAndPractice3rdEdition/ch_18_2-f.html
Timestamp: 2019-05-24 09:17:06+00:00
Document Index: 318997475

Matched Legal Cases: ['art 43', 'art 43', 'art 46', 'art 43', 'art 49', 'art 46', 'art 49']

Le pouvoir d’emprunt - Les procédures financières - La procédure et les usages de la Chambre des communes, Troisième édition, 2017
Le gouvernement exerce un pouvoir d’emprunt lorsque ses dépenses, qui sont autorisées par le Parlement dans les Budgets principal et supplémentaire des dépenses et les crédits provisoires, sont supérieures à ses recettes, dont les niveaux prévus sont également approuvés par le Parlement. Il le fait principalement en émettant des bons du Trésor, des obligations négociables et des obligations d’épargne du Canada sur les marchés canadien et étranger. Selon la Loi sur la gestion des finances publiques , il faut l’autorisation du Parlement pour contracter des emprunts pour le compte de Sa Majesté du chef du Canada361 et pour l’émission de titres362. La Loi prévoit des circonstances très précises dans lesquelles un ministre peut demander l’autorisation du gouverneur en conseil afin d’exercer son pouvoir d’emprunt sans le consentement du Parlement, tandis que la Loi sur le pouvoir d’emprunt confère au ministre des Finances le pouvoir d’emprunter et prévoit un montant maximum pour certains emprunts363.
Avant 1975, l’usage voulait qu’on incorpore les demandes de pouvoir d’emprunt à l’un des premiers projets de loi portant affectation de crédits du nouvel exercice364. On présentait les nouvelles demandes de cette manière parce qu’on supposait qu’elles devaient être automatiquement acceptées, puisque les insuffisances à couvrir, tout autant que les besoins d’emprunt, résultaient de mesures déjà approuvées par le Parlement. S’il fallait plus tard augmenter ce pouvoir d’emprunt, on présentait alors d’autres projets de loi portant affectation de crédits, comme ceux mettant en œuvre le Budget supplémentaire des dépenses ou les crédits provisoires.
Les changements apportés en 1968 aux procédures sur les subsides ont rendu problématique l’inclusion du pouvoir d’emprunt dans les projets de loi portant affectation de crédits. La nouvelle procédure ne permettait habituellement pas aux députés de débattre des dispositions sur le pouvoir d’emprunt ; les articles habilitant le gouvernement à emprunter ne faisaient pas partie du Budget des dépenses, normalement examiné par les comités permanents, et les projets de loi portant affectation de crédits contenant ces articles étaient généralement adoptés sans débat365. En 1975, le Président a ordonné que l’on raye d’un projet de loi portant affectation de crédits fondé sur un Budget supplémentaire des dépenses une disposition sur le pouvoir d’emprunt parce que l’inclusion de celle-ci empêchait pratiquement toute discussion à son sujet366. Quelques années plus tard, en 1981, le Président ne voyait aucune objection à inclure une demande de pouvoir d’emprunt dans un projet de loi fiscal fondé sur une motion des voies et moyens, pourvu que le gouvernement ait également donné le préavis habituel de 48 heures pour la présentation d’un projet de loi afin de viser les dispositions sur le pouvoir d’emprunt367.
S’il était parfois possible de traiter rapidement les projets de loi portant pouvoir d’emprunt, en d’autres occasions, le débat se prolongeait à tel point que le gouvernement devait recourir à une attribution de temps368. On a donc modifié le Règlement en avril 1991 pour limiter à deux jours de séance le débat à l’étape de la deuxième lecture de projets de loi portant pouvoir d’emprunt369. Même si la nouvelle limite s’appliquait uniquement à la deuxième lecture, il est arrivé deux fois depuis 1991 que la Chambre décide de renvoyer le projet de loi à un comité plénier pour en accélérer l’adoption370. Les derniers projets de loi portant pouvoir d’emprunt ont été déposés lors de la présentation du budget ou peu de temps après371.
Avant 2007, la Loi sur la gestion des finances publiques donnait au gouvernement le pouvoir permanent de refinancer sa dette contractée sur les marchés, tandis quedes autorisations particulières devaient être accordée par le Parlement afin de contracter des emprunts additionnels excédant la réserve permanente pour éventualités de 4 milliards de dollars. La Loi obligeait également le ministre des Finances à déposer chaque année au Parlement un rapport sur le plan de gestion de la dette publique au cours de l’exercice à venir (la Stratégie de gestion de la dette )372, ainsi qu’un rapport distinct sur les résultats des activités de gestion de la dette au cours de l’exercice venant de se terminer (le Rapport sur la gestion de la dette )373.
Suivant une proposition dans son budget de 2007, le gouvernement a modifié la Loi sur la gestion des finances publiques afin de changer les pouvoirs d’emprunt de Sa Majesté qui y étaient prévus, tout en lui conférant davantage de souplesse pour combler ses besoins d’emprunt futurs, particulièrement en ce qui touche la consolidation des emprunts des sociétés d’État374. Ainsi, le précédent plafond permanent et non reportable de 4 milliards de dollars prévu par la Loi et appliqué au pouvoir d’emprunt a été remplacé par un cadre plus souple qui consolide le pouvoir d’emprunt sous une seule disposition générale, relevant du gouverneur en conseil375. Par ailleurs, cette proposition a établi des exigences de divulgation plus élevées dans le cadre de la Stratégie de gestion de la dette , en ce qui touche les emprunts projetés et l’utilisation prévue des fonds, et du Rapport sur la gestion de la dette , en ce qui touche les emprunts réels et l’utilisation faite des fonds par rapport à ce qui avait été prévu, ainsi que la présentation de renseignements détaillés sur les résultats dans les Comptes publics du Canada376 En 2015, à la suite des changements apportés en 2007 visant à éliminer la disposition concernant les modalités de gestion du pouvoir d’emprunt, le Règlement a été modifié afin de supprimer le maximum de deux jours de séance consacrés à l’étude des projets de loi concernant le pouvoir d’emprunt à l’étape de la deuxième lecture377.
En juin 2016, la Loi sur la gestion des finances publiques a été modifiée afin d’exiger à nouveau du Parlement qu’il donne son autorisation pour emprunter de l’argent par l’intermédiaire d’une mesure législative et, en 2017, la Loi sur le pouvoir d’emprunt a été édictée pour encadrer ces emprunts378. Le droit conféré au gouverneur en conseil d’approuver les emprunts à la recommandation d’un ministre a été préservé dans des circonstances très précises379, et tout emprunt approuvé dans lesdites circonstances doit faire l’objet d’un rapport au Parlement380.
Supra note 6, art 43.1.
Ibid ., art 43(2).
Ibid ., art 46.1. Au moment d’écrire ces lignes, les dispositions de la section 8 de la Loi sur la gestion des finances publiques n’étaient pas encore en vigueur. Voir aussi Loi nº 1 d’exécution du budget de 2017 (LC 2017, c 20). Au moment d’écrire ces lignes, l’entrée en vigueur de la Loi sur le pouvoir d’emprunt dépendait de l’entrée en vigueur de l’article 183 de la Loi nº 1 d’exécution du budget de 2016 (LC 2016, c 7).
Débats , 16 décembre 1975, p. 10054–5.
Voir, par exemple, Débats , 10 décembre 1974, p. 2138–9 ; 11 décembre 1974, p. 2143 ; 20 mars 1975, p. 4357–62 ; 21 mars 1975, p. 4364–5.
Voir la décision du Président Jerome ( Journaux , 9 décembre 1975, p. 924, Débats , p. 9880–3). Une fois l’article rayé du projet de loi portant affectation de crédits, le gouvernement a présenté un projet de loi distinct portant uniquement sur le pouvoir d’emprunt, que la Chambre a consenti à adopter après un court débat ( Journaux , 16 décembre 1975, p. 943). Le projet de loi a été étudié à l’étape de la deuxième lecture, en comité plénier et à l’étape de la troisième lecture en une seule séance. En 1977 et en 1978, la Chambre a convenu de tenir un débat à l’étape de la deuxième lecture d’un projet de loi portant affectation de crédits fondé sur des crédits provisoires qui contenait une disposition sur le pouvoir d’emprunt ( Journaux , 21 mars 1977, p. 598 ; Débats , 24 mars 1977, p. 4298 ; Journaux , 13 mars 1978, p. 476 ; Débats , 16 mars 1978, p. 3837–8).
Voir les décisions du Président Sauvé ( Débats , 19 janvier 1981, p. 6319 ; 16 février 1982, p. 15053).
On a eu recours à l’attribution de temps à l’étape de la deuxième lecture de projets de loi portant pouvoir d’emprunt en 1980, 1981, 1983, 1984 et 1990. En 1981 et en 1983, on a aussi eu recours à l’attribution de temps à l’étape du rapport et à l’étape de la troisième lecture.
Art 73(5) du Règlement ; Journaux , 11 avril 1991, p. 2914. Voir aussi Journaux , 27 février 1995, p. 1174 ; 2 mars 1995, p. 1195 ; 3 mars 1995, p. 1199, 1202. Dans un cas, alors que le ministre des Finances avait profité du débat à l’étape de la deuxième lecture pour faire une déclaration économique d’importance, la Chambre a convenu de prolonger les heures de séance des deux jours de débat ( Journaux , 1er décembre 1992, p. 2265–6).
Journaux , 30 avril 1993, p. 2884, 2887 ; 19 mars 1996, p. 114 ; 21 mars 1996, p. 129–30.
En 1985, le ministre des Finances a déposé un document formulant des recommandations afin d’améliorer le processus d’emprunt en se fondant sur le principe fondamental voulant que le gouvernement ne sollicite pas un pouvoir d’emprunt pour un exercice financier sans avoir auparavant fourni au Parlement tous les détails pertinents sur ses besoins financiers. Le document soulignait aussi l’importance d’adopter rapidement les projets de loi portant pouvoir d’emprunt afin que le gouvernement puisse appliquer un programme ordonné de gestion de la dette (document intitulé « Le processus budgétaire canadien — Propositions d’amélioration », p. 11 à 14, déposé à la Chambre le 23 mai 1985 ( Journaux , p. 648–9)). Voir aussi Journaux , 23 février 1994, p. 188 ; 27 février 1995, p. 1174 ; 6 mars 1996, p. 55 ; 18 février 1997, p. 1146.
Voir, par exemple, Journaux , 30 mars 2004, p. 236 ; 21 mars 2005, p. 529 ; 7 avril 2006, p. 36. Depuis 2007, la Stratégie de gestion de la dette est déposée dans le cadre du plan budgétaire. Voir, par exemple, Ministère des Finances, Le plan budgétaire de 2007, Viser : Un Canada plus fort, plus sécuritaire et meilleur , Annexe 3, « Stratégie de gestion de la dette » (Ottawa : Ministère des Finances, 2007), p. 348–65, déposé à la Chambre le 19 mars 2007 ( Journaux , p. 1111) ; Ministère des Finances, Plan d’action économique de 2014, Sur la voie de l’équilibre : Créer des emplois et des opportunités , Annexe 1, « Stratégie de gestion de la dette » (Ottawa : Ministère des Finances, 2014), p. 335–55, déposé à la Chambre le 11 février 2014 ( Journaux , p. 535).
En 2015, puisque le budget avait été présenté après le début du nouvel exercice, la Stratégie de gestion de la dette de 2015–2016 a été déposée en tant que document distinct le 30 mars 2015 ( Journaux , p. 2310), et une version mise à jour est devenue l’annexe 4 du Plan d’action économique de 2015 . Voir Ministère des Finances, Plan d’action économique de 2015, Un leadership fort : un budget équilibré et un plan axé sur des impôts bas pour favoriser l’emploi, la croissance et la sécurité , Annexe 4, « Stratégie de gestion de la dette de 2015–2016 » (Ottawa : Ministère des Finances, 2014), p. 469–88, et en particulier p. 470, déposé à la Chambre le 21 avril 2015 ( Journaux , p. 2381).
Voir, par exemple, Journaux , 9 décembre 2014, p. 1937.
À compter de 2008, le gouvernement a intégré à son programme de placement de titres les emprunts de la Banque de développement du Canada, de la Société canadienne d’hypothèques et de logement (à l’exclusion de la Fiducie du Canada pour l’habitation) et de Financement agricole Canada. Cette mesure visait à réduire les coûts d’emprunt globaux tout en accroissant la liquidité du marché obligataire du gouvernement. Voir Ministère des Finances, Le plan budgétaire de 2007 , p. 359–61 ; Ministère des Finances, Le plan budgétaire de 2008, Un leadership responsable , Annexe 2, « Stratégie de gestion de la dette pour 2008–2009 » (Ottawa : Ministère des Finances, 2008) p. 263 ; Ministère des Finances, Rapport sur la gestion de la dette 2013–2014 (Ottawa : Ministère des Finances, 2014), p. 10.
Le projet de loi C-52, Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 19 mars 2007 , 1re sess, 39e parl, 2007, a reçu la sanction royale le 22 juin 2007 (LC 2007, c 29). Voir aussi Loi sur la gestion des finances publiques , supra note 6, art 43.1.
Loi sur la gestion des finances publiques , supra note 6, art 49. La période au cours de laquelle le Rapport sur la gestion de la dette doit être déposé est passée de 45 à 30 jours de séance suivant le dépôt des Comptes publics du Canada.
L’article 73(5) du Règlement a été supprimé à la suite de la présentation à la Chambre du 28e rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre le 8 décembre 2014 et de son adoption le 4 février 2015 ( Journaux , 8 décembre 2014, p. 1915 ; 4 février 2015, p. 2092).
Le projet de loi C-15, Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 22 mars 2016 , 1re sess, 42e parl, 2016, a reçu la sanction royale le 22 juin 2016 (LC 2016, c 7). Au moment d’écrire ces lignes, les modifications à la Loi sur la gestion des finances publiques énoncées dans le projet de loi C-15 n’étaient pas encore en vigueur. Le projet de loi C-44, Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 22 mars 2017 et mettant en œuvre d’autres mesures , 1re sess, 42e parl, 2017, a reçu la sanction royale le 22 juin 2017 (LC 2017, c 20). Au moment d’écrire ces lignes, l’entrée en vigueur de la Loi sur le pouvoir d’emprunt dépendait de l’entrée en vigueur de l’article 183 de la Loi nº 1 d’exécution du budget de 2016 (LC 2016, c 7).
Loi sur la gestion des finances publiques , supra note 6, art 46.1. Au moment d’écrire ces lignes, les dispositions de la section 8 de la Loi sur la gestion des finances publiques n’étaient pas encore en vigueur.
Ibid. , art 49(1) et 49.1. Au moment d’écrire ces lignes, les dispositions de la section 8 de la Loi sur la gestion des finances publiques n’étaient pas encore en vigueur.