Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-76-de-febrero-15-de-2012?documento=jurcol&contexto=jurcol_c4803d3e7e5200eae0430a01015100ea&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-17 06:25:42
Document Index: 347002829

Matched Legal Cases: ['artículo 158', 'artículo 161', 'artículo 182', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 161', 'artículo 338', 'artículo 363', 'artículo 10', 'artículo 182', 'artículo 182', 'artículo 182', 'artículo 182', 'artículo 183', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 161', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 879', 'artículo 4', 'artículo 879', 'artículo 187', 'artículo 161', 'artículo 161', 'artículo 1', 'artículo 338', 'artículo 1', 'artículo 363', 'artículo 338', 'artículo 29', 'artículo 230', 'artículo 83', 'artículo 333', 'artículo 58', 'artículo 338', 'artículo 363', 'artículo 338', 'artículo 338', 'artículo 338', 'artículo 53', 'artículo 338', 'artículo 1', 'artículo 338', 'artículo 338', 'artículo 338', 'artículo 338', 'artículo 2', 'artículo 83', 'artículo 333', 'artículo 29', 'artículo 58', 'artículo 338', 'artículo 1', 'artículo 363', 'artículo 161', 'artículo 182', 'artículo161', 'artículo 187', 'artículo 1', 'Artículo 10', 'artículo 338', 'artículo 338', 'artículo 1', 'artículo 363', 'artículo 338']

﻿ Sentencia C-76 de febrero 15 de 2012
SENTENCIA C-76 DE 15 DE FEBRERO DE 2012
CONTENIDO:ANÁLISIS DE HECHOS QUE DETERMINAN LA PUBLICACIÓN DE UNA LEY. CUANDO EXISTAN DUDAS RAZONABLES SOBRE LA LEGALIDAD Y TRANSPARENCIA DE LAS OPERACIONES ADMINISTRATIVAS QUE DA LUGAR A LA PUBLICACIÓN DE UNA NORMA EN EL DIARIO OFICIAL Y NO PUEDE RECONOCERSE LA CONDICIÓN DE PLENA PRUEBA A LA SIMPLE CERTIFICACIÓN DE UN FUNCIONARIO SOBRE LA FECHA DE UNA OPERACIÓN ADMINISTRATIVA, EL JUEZ CONSTITUCIONAL ANTE ESTA SITUACIÓN DEBE RESOLVERSE CON LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO INDUBIO PRO LEGISLATORIS Y, POR CONSIGUIENTE, SE DEBE OPTAR POR LA OPCIÓN MÁS BENÉFICA AL MANTENIMIENTO DEL ORDEN JURÍDICO VIGENTE. SE DECLARA EXEQUIBLE LA LEY 1430 DE 2010 POR LOS CARGOS ESTUDIADOS. NO SE CONFIGURARON LOS VICIOS DE FORMA Y DETERMINÓ QUE NO EXISTE UNA VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD TRIBUTARIA
TEMAS ESPECÍFICOS:PUBLICACIÓN DEL PROYECTO DE LEY, DEDUCCIÓN POR INVERSIÓN EN ACTIVOS FIJOS REALES PRODUCTIVOS, PUBLICACIÓN DE NORMAS, RETROACTIVIDAD DE LA LEY
Sentencia C-76 de febrero 15 de 2012
Sentencia C-76 de 2012
Ref. Expediente D-8598
“ART. 1º—Eliminación deducción especial por inversión en activos fijos reales productivos. Adicionase el siguiente parágrafo al artículo 158-3 http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/codigo/estatuto_tributario_pr007.html - 158-3del estatuto tributario:
La accionante sostiene que se incumplió el artículo 161 de la Constitución, por cuanto no se publicó el informe de conciliación con, por lo menos, un día de antelación a la realización de la sesión en que se debatió y votó dicho informe —folios 1, 2 y 7—.
El artículo 182 del reglamento del Congreso exige que al finalizar el debate de un proyecto de ley por la plenaria de una cámara, el ponente elabore un informe final dentro de los cinco días siguientes dirigido a la otra cámara. Con base en este postulado la accionante manifiesta en su escrito “[e]n efecto, ¿en qué momento se preparó el informe final luego de cada sesión plenaria, teniendo en cuenta la cantidad de normas modificadas y adicionadas en cada una? Y, en ¿qué momento prepararon el texto de conciliación los miembros de la comisión accidental?” —folios 2 y 3—.
2.3. Falta de debate del informe de conciliación.
Al hacer referencia a la forma en que se condujo la sesión de la plenaria de la Cámara de Representantes, la accionante manifiesta “[s]e sometieron, así, a consideración los informes de conciliación que habían sido leídos antes de haber sido aprobado el orden del día, en la etapa de conformación del quórum deliberatorio. Con el procedimiento antes descrito, la premura en leer los informes, la falta de publicación anticipada del informe de conciliación, de la reforma tributaria, la interrupción de la votación del orden del día para atender asuntos diferentes, y el sometimiento a votación a renglón seguido de los informes leídos sin constancia de haber quórum y sin abrir realmente un especio de discusión, es evidente que los congresistas no sabían qué estaban votando. (...) el procedimiento expedito en la forma en que fue aplicado permite concluir que no hubo ningún debate, que las reglas contenidas en la Constitución y en la ley para que sean aprobadas las leyes en Colombia no fueron cumplidas (...)” —folio 4, 7 y 8—
2.4. Aclaración al informe de conciliación.
Manifiesta la accionante que “al votar el informe de conciliación de la reforma tributaria, el secretario manifestó que ya había sido leído y, a continuación, dio lectura a una aclaración relacionada con el artículo 4º, agregando que: ‘es un error de mecanografía, pero hay que dejar la constancia’. [...] “No cambia para nada el sentido del artículo” —negrilla en texto original; cursiva ausente en texto original—.
i) El momento de la publicación: la misma aparece como publicada en la Gaceta del Congreso 1107 de 16 de diciembre, incumpliéndose el requisito de ser publicada por lo menos con un día de antelación —folio 5—.
ii) La firmaron “tres o cuatro” miembros de la Comisión de conciliación, de manera que sería la minoría la que firmó dicho informe y no la mayoría —folio 5—.
iii) La misma, lejos de ser un simple error mecanográfico, cambia el sentido del artículo 4º del proyecto de ley conciliado, pues suprime la expresión “a más de un tercero” y la reemplaza con la expresión “a terceros” —folio 6—
iv) No existió debate de la aclaración presentada —folio 7—.
De acuerdo con la accionante la comisión de conciliación se conformó por 10 congresistas, de los cuales solo firmaron el informe de conciliación 8 (5 representantes y 3 senadores). Sin embargo, “se observa que los ponentes para segundo debate en el Senado fueron 11, para el segundo debate en la Cámara fueron 8 los ponentes, y que en ambas plenarias hubo congresistas que formularon reparos, observaciones y propuestas. Por tanto, la comisión accidental no se conformó como lo señala el reglamento, y de los comisionados, la firmó una minoría cuya decisión, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 161 constitucional, no puede ser la que prime” —folio 6, negrilla en texto original; cursiva ausente del texto original—.
La razón sería que, de acuerdo con las certificaciones del subgerente de producción de la Imprenta Nacional, el proceso de publicación de la Ley 1430 de 2010 se realizó el 4 de enero de 2011 en la página web de la imprenta y el 5 de enero en la versión impresa. Que la publicación haya tenido lugar una vez iniciado el período fiscal 2011 tendría como consecuencia la imposibilidad que las normas sobre impuestos de período se aplicaran durante ese año, ya que el artículo 338 exige su entrada en vigencia en el período anterior al cual serán aplicadas; por la misma razón, sostiene la accionante que su aplicación durante el año 2011 también contraría la prohibición de retroactividad del artículo 363 de la Constitución —folios 8, 9 y 10—.
Finalmente, debe anotar la Corte que existen partes de la demanda de las que no es posible extraer el sentido de la acusación que quería plantearse, como son el numeral 5º —folio 3—, en el cual se mencionan fechas de publicación de “textos” remitidos por las cámaras legislativas, sin que se señale la norma vulnerada y la razón de esta vulneración; y la acusación según la cual se leyó el informe mientras se votaba el orden del día —folio 3 y 4—. Por tal razón encuentra la Sala que no tiene siquiera la apariencia de un cargo de constitucionalidad que sirva para motivar un análisis de validez constitucional, razón por la cual no hará referencia a ellos.
3.1.1. Actuaciones procedimentales probadas en desarrollo del procedimiento legislativo de la Ley 1430 de 2010.
Se encuentra probado en el expediente que las cámaras legislativas aprobaron en segundo debate el proyecto de ley que ahora se demanda; la Cámara de Representantes el día 14 de diciembre de 2010 y el Senado de la República el día 15 de diciembre del mismo año. En razón a que existieron discrepancias entre uno y otro proyecto se conformó una comisión accidental de conciliación, con el ánimo de acordar un único texto que deberían aprobar las plenarias de Senado y Cámara. La comisión finalizó y presentó su informe, el cual fue publicado en la Gacetas del Congreso 1103 y 1104 de fecha 15 de diciembre de 2010; el debate y votación del informe se llevó a cabo al día siguiente, esto es el 16 de diciembre, siendo aprobado este mismo día en ambas plenarias, según consta en acta 35 de Senado —publicada en Gaceta 81 de 14 de marzo de 2011— y en acta 43 de Cámara de Representantes —publicada en Gaceta del Congreso Nº 237 de 06 de mayo de 2011—.
3.1.3. Incertidumbre respecto de la fecha de publicación manifestada por la accionante.
En efecto, en el expediente figuran dos certificaciones expedidas por el subgerente de producción de la Imprenta Nacional en las que informa sobre fechas de arribo y publicación de textos elaborados en desarrollo del trámite legislativo de la Ley 1430 de 2010. La relacionada en la demanda —folio 2— para sustentar el cargo que ahora se estudia es la de fecha 10 de febrero de 2011 —folio 30 y 31— y en ella nada se dice sobre las fechas de recepción en la Imprenta o publicación en la Gaceta del Congreso del informe de conciliación elaborado por la comisión accidental conformada para este efecto. El texto de la mencionada certificación es el que a continuación se trascribe:
El documento (proyecto de ley 174 de Senado) se publicó en la página web el día 16 de diciembre de 2010 a las 08:00 a.m., hora en que estuvo a disposición al público y su impresión se realizó el día 16 de diciembre de las 09:20 horas [sic]” —negrilla ausente en texto original—.
Observa la Corte que en el texto trascrito nada se dice sobre la publicación en la Gaceta del Congreso del informe de conciliación de los proyectos 124 de Cámara y 174 de Senado. La información que alguna relación pudiera tener respecto de este tema se consigna en los numerales 4º y 5º del documento, y en ellos se menciona es el arribo a la Imprenta y la posterior publicación por parte de esta del texto de los proyectos 124 y 174 de Cámara y Senado.
Tampoco es aportada al expediente otra certificación que contenga la información que sustentaría el cargo. En efecto, la única certificación existente, aparte de la antes mencionada, es la de febrero 4 de 2011 —folio 15 y 16— y en ella se relacionan fechas de recibo y publicación de “textos enviados por el Senado de la República” y “textos enviados por la Cámara de Representantes”, sin que se haga referencia a número o título de proyecto de proyecto de ley alguno.
Aunque sería poco técnico, encuentra la Corte que ni siquiera es posible determinar a qué se refiere el primer oficio mencionado, esto es el de fecha 10 de febrero, a partir de la lectura de la petición de información a la que da respuesta. En efecto, el oficio expresa que es respuesta a un derecho de petición recibido en la Imprenta Nacional el día 26 de enero de 2011; sin embargo, en el expediente no figura ningún oficio con fecha de recibido de 26 de enero de 2011. Al expediente se adjuntan dos oficios recibidos en la Imprenta Nacional el día 27 de enero de 2011, ninguno el día anterior. Y, aunque figura un oficio que, con sello de recibido de 27 de enero, tiene fecha de “enero 26 de 2011”, en este no se solicita información sobre la publicación del informe de la comisión de conciliación, sino, por el contrario, de los “textos aprobados en las plenarias del senado de la República y de la Cámara de Representantes, del proyecto de ley 124 de 2010 Cámara, 174 de 2010 Senado ‘Por el cual se adoptan medidas en materia tributaria en el marco de la emergencia económica, social y ecológica declarada por el Decreto 4580 de 2010’” —folio 28 y 29; negrilla en texto original; cursiva ausente del texto original—.
Y, aunque sí figura un oficio en donde en ejercicio del derecho de petición se solicita la fecha de publicación en la Gaceta del Congreso del “informe de conciliación al proyecto de ley 124 de 2010 Cámara - 174 de 2010 Senado, ‘Por medio del cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad’” —folio 33—, este no tiene fecha de 26 de enero de 2011, ni sello de recibido en aquel día.
Adicionalmente, se resalta que el caso planteado ante la Corte es especial en el sentido que se trata de una acusación por vicios de procedimiento en la elaboración de una ley, de manera que necesariamente tendrá como fundamento las actuaciones que el órgano legislativo, el Gobierno o entidades administrativas hayan cumplido. En este sentido la certeza de los planteamientos no radica en la lectura de la disposición que se considere contradice la Constitución, sino en la precisión de los hechos que desconocen lo preceptuado por la norma parámetro, razón por la cual existe una carga de diligencia del accionante que quiere controvertir la validez de la ley, en el sentido de demostrar sin lugar a duda alguna la veracidad de los hechos que sustentan sus afirmaciones. Contrario sensu, cuando falta certeza respecto de algún hecho debe privilegiarse la validez de la ley elaborada por el Congreso de la República —indubio pro legislatoris—, pues es la que resulta acorde con la presunción de constitucionalidad que se predica de la misma.
3.1.4. Conclusión.
Como contraargumento de la conclusión a la que llega la Corte, podría decirse que el magistrado sustanciador tenía la facultad de decretar las pruebas que considerara conducentes para determinar si existieron irregularidades en la actuación del Congreso(2) y de esta forma determinar si existe sustento del cargo que solicita declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1430 de 2010 por el vicio alegado; máxime cuando esta posibilidad es prevista por el propio reglamento de la Corte Constitucional, Decreto 2067 de 1991, que en su artículo 10 consagra “Siempre que para la decisión sea menester el conocimiento de los trámites que antecedieron el acto sometido al juicio constitucional de la Corte o de hechos relevantes para adoptar la decisión, el magistrado sustanciador podrá decretar en el auto admisorio de la demanda las pruebas que estime conducentes, las cuales se practicarán en el término de diez días”.
La razón que lleva a desechar este razonamiento es sencilla: dentro del proceso fue posible establecer la fecha de publicación del informe de conciliación de los proyectos 174 de 2010 de Senado y 124 de 2010 de Cámara. En efecto, en desarrollo del proceso se tuvo oportunidad de acceder a las Gacetas del Congreso en las que fue publicado dicho informe y estas son de fecha 15 de diciembre de 2010. No es este el caso de un proceso de constitucionalidad en el que hubiese quedado un vacío probatorio respecto de algún aspecto fundamental para el análisis constitucional; por el contrario, existe una publicación oficial que informa de la fecha en que se llevó a cabo una actuación del Congreso.
3.2. Cargo dos: Incumplimiento del artículo 182 de la Ley 5ª de 1992.
Este informe, que será remitido a la otra Cámara, presentará el ordenamiento de las modificaciones, adiciones y supresiones, así como la elaboración del texto definitivo con las explicaciones pertinentes”.
Para argumentar su desconocimiento, la accionante realiza la siguiente manifestación “[e]n efecto, ¿en qué momento se preparó el informe final luego de cada sesión plenaria, teniendo en cuenta la cantidad de normas modificadas y adicionadas en cada una? Y, en qué momento prepararon el texto de conciliación los miembros de la comisión accidental?” —folios 2 y 3—. Posteriormente, vuelve sobre el punto al decir: “[t]ampoco se cumplió lo dispuesto en los artículos 182 y 186 inciso 2º de la Ley 5ª de 1992, en la medida en que no hubo un informe final de cada plenaria que incluyese el texto aprobado con todas las modificaciones, (...)” —folio 11—.
3.2.1. Solución.
El mandato contenido en el artículo 182 del reglamento del Congreso —en adelante RC— busca proteger el principio de publicidad, que en ese escenario implica la idea de transparencia y acceso a la información sobre lo realizado por la plenaria de una cámara en segundo debate de un procedimiento legislativo. De esta forma, la exigencia del artículo 182 del RC busca asegurar que los miembros de la segunda cámara legislativa tengan una información precisa sobre lo hecho por su antecesora en el trámite de aprobación de un proyecto de ley o acto legislativo.
Siendo este el fin que busca la exigencia del artículo 182 del reglamento del Congreso, es claro que la misma no aplica para procedimientos legislativos en donde, en razón a que las comisiones permanentes sesionaron conjuntamente, las plenarias de las cámaras legislativas debaten y votan sin conocer el texto aprobado por la otra cámara; por el contrario, ambas plenarias debaten y votan exclusivamente sobre el texto discutido y votado por las comisiones permanentes de forma conjunta, siendo probable, incluso, que los debates de las plenarias sean concomitantes o, al menos, muy cercanos en el tiempo. Por esta razón, en estos casos no tiene sentido exigir que el ponente de segundo debate redacte un informe final con destino a la otra cámara legislativa.
Adicionalmente, no puede perderse de vista que conforme al artículo 183 del reglamento del Congreso se autoriza el debate simultáneo de las plenarias de cada una de las cámaras legislativas, cuando la propuesta ha sido discutida y aprobada en primer debate en forma conjunta por las respectivas comisiones constitucionales permanentes del Congreso”.
3.3. Cargo tres: Falta de debate del informe de conciliación.
Al hacer referencia a la forma en que se condujo la sesión de la plenaria de la Cámara de Representantes, la accionante manifiesta “[s]e sometieron, así, a consideración los informes de conciliación que habían sido leídos antes de haber sido aprobado el orden del día, en la etapa de conformación del quórum deliberatorio. Con el procedimiento antes descrito, la premura en leer los informes, la falta de publicación anticipada del informe de conciliación, de la reforma tributaria, la interrupción de la votación del orden del día para atender asuntos diferentes, y el sometimiento a votación a renglón seguido de los informes leídos sin constancia de haber quórum y sin abrir realmente un especio de discusión, es evidente que los congresistas no sabían qué estaban votando. (...) el procedimiento expedito en la forma en que fue aplicado permite concluir que no hubo ningún debate, que las reglas contenidas en la Constitución y en la ley para que sean aprobadas las leyes en Colombia no fueron cumplidas (...)” —folio 4—.
Del debate que sobre el informe de conciliación se llevó a cabo en la plenaria del Senado manifestó la accionante “[p]or su parte el Senado de la República aprobó la conciliación en sesión plenaria del día 16 de diciembre de 2010. Se leyó por el secretario el informe de conciliación, y la nota aclaratoria antes referida. Se indicó que firman tres senadores y dos firmas ilegibles. Se abrió el registro a continuación; esto es, no hubo ni siquiera la invitación a un debate, aún más, mientras se votaba, se comenzó a repartir un obsequio a los senadores, de parte de la mesa directiva, como se observa en la grabación de la sesión a que hago alusión” —folio 7—.
3.3.1. Solución.
En efecto, puede observarse en el acta 43 de las sesiones de la Cámara de Representantes, que corresponde a la sesión de 16 de diciembre de 2010 publicada en la Gaceta del Congreso Nº 237 de 6 de mayo de 2011, que se dio lectura al informe de conciliación; posteriormente se abrió el debate sobre el mismo y, al comprobar que no había representantes interesados en participar, se cerró la oportunidad para debatir y se procedió a la votación del proyecto. En efecto, puede leerse en el acta mencionada
Se aclara por parte de la secretaría general de la Cámara de Representantes, que el resultado de la votación electrónica y manual adjunto, Informe de conciliación al P. L. 124 de 2010, se dictan normas tributarias de control y para la competitividad, es: por el Sí 97, por el No 3.
Jesús Alfonso Rodríguez Camargo —negrilla y cursiva ausentes en texto original—.
De esta forma se comprueba que en la plenaria de la Cámara de Representantes se cumplió con la exigencia de dar la oportunidad para debatir el informe de conciliación, algo que incluso reconoce la accionante en su escrito, en el que consagra “[p]osteriormente, el secretario señaló que había que hacer una aclaración al informe de conciliación de la reforma tributaria; se abrió el registro para votar el primer informe de conciliación (con la formula de debate según la cual ‘se abre su discusión, continúa su discusión, va a cerrarse, se cierra la discusión, abra el registro’)” —folio 4—.
Otro tanto vale decir del debate en el Senado de la República. En el acta de plenaria 35 de 16 de diciembre de 2010, publicada en Gaceta del Congreso Nº 81 de 14 de marzo de 2011, se lee:
“Proyecto de ley 174 de 2010 Senado, 124 de 2010 Cámara, por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad.
Por secretaría, se da lectura al informe de mediación que acordaron las comisiones designadas por los presidentes de ambas corporaciones, para conciliar las discrepancias surgidas en la aprobación proyecto de ley número 174 de 2010 Senado, 124 de 2010 Cámara, por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad.
La presidencia somete a consideración de la plenaria el informe de conciliación al proyecto de Ley 174 de 2010 Senado, 124 de 2010 Cámara; cierra su discusión y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2009, abre la votación e indica a la secretaría abrir el registro electrónico para proceder a la votación nominal” —negrilla y cursiva ausentes en texto original—.
3.4. Cargo cuatro: Aclaración al informe de conciliación.
Una de las acusaciones presentadas por la accionante se dirige contra el trámite que se dio a la aclaración del informe de conciliación respecto del artículo 4º de la Ley 1430 de 2010. De acuerdo con la accionante “al votar el informe de conciliación de la reforma tributaria, el secretario manifestó que ya había sido leído y, a continuación, dio lectura a una aclaración relacionada con el artículo 4º, agregando que: ‘es un error de mecanografía, pero hay que dejar la constancia’. (...) “No cambia para nada el sentido del artículo” —negrilla en texto original; cursiva ausente en texto original—.
3.4.1. Solución.
“En cuanto al cargo formulado por vulneración del artículo 161 de la Constitución, en razón a que la aclaración del texto conciliado aprobado por las plenarias de la cámaras legislativas fue publicado el mismo día de la votación sobre el informe de conciliación, la Corte encontró que en esta ocasión no tiene lugar dicha vulneración ya que la aclaración que fue publicada en la Gaceta del Congreso Nº 1107 de 2010, consistía en un error de transcripción del inciso segundo del artículo 4º del proyecto de ley, por lo tanto, no era una aclaración sustancial o de fondo sobre el contenido de la ley, ni tampoco hacía referencia a la disposición acusada, razón por la cual este cargo queda desvirtuado. Adicionalmente, observó que el aparte demandado fue consignado exactamente, en los mismos términos, en los textos definitivos aprobados en la plenaria de la Cámara y del Senado, por lo cual el texto de conciliación no alteró ni introdujo ninguna modificación con respecto a esta disposición. En consecuencia, el segmento demandado fue declarado exequible, por no configurarse los vicios de forma alegados por la demandante”.
Como puede observarse, en la misma se da respuesta a las presuntas irregularidades derivadas de la fecha de publicación de dicha aclaración y del supuesto cambio sustancial que esta implicaba en el proyecto, razón por la cual la Corte se abstendrá de pronunciarse al respecto.
En efecto, el texto del artículo 4º aprobado en segundo debate por la plenaria de la Cámara de Representantes (antes de la comisión de conciliación), y que fue publicado en Gaceta del Congreso Nº 1143 de 29 de diciembre de 2010, es el que a continuación se trascribe:
“ART. 4º—GMF en operaciones de compensación y liquidación de valores u operaciones de reporto, operaciones simultáneas o transferencia temporal de valores. Modifícase el numeral 5º del artículo 879 del estatuto tributario el cual quedará así:
Las operaciones de pago a terceros por cuenta del comitente, fideicomitente o mandante por conceptos tales como nómina, servicios, proveedores, adquisición de bienes o cualquier cumplimiento de obligaciones fuera del mercado de valores se encuentran sujetas al gravamen a los movimientos financieros, así se originen en operaciones de compensación y liquidación de valores u operaciones de reporto, operaciones simultáneas o transferencia temporal de valores. Para estos casos el agente de retención es el titular de la cuenta de compensación y el sujeto pasivo su cliente” —negrilla ausente en texto original—.
Por su parte, en el proyecto aprobado en segundo debate por la plenaria del Senado (antes de la comisión de conciliación), publicado en Gaceta del Congreso Nº 1118 de 22 de diciembre de 2010, incluía la siguiente redacción del artículo 4º:
“ART. 4º—GMF en operaciones de compensación y liquidación de valores u operaciones de reporto, operaciones simultáneas o transferencia temporal de valores. Modifícase el numeral 5º del artículo 879 del estatuto tributario, el cual quedará así:
En sus palabras “según el artículo 187 de la Ley 5ª, debía estar integrada ‘por miembros de las respectivas comisiones permanentes que participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las plenarias’” —folio 5; negrilla y subrayado presente en texto original—.
Partiendo de este presupuesto, afirma que la comisión de conciliación se conformó por 10 congresistas, de los cuales solo firmaron el informe de conciliación 8 (5 representantes y 3 senadores). Sin embargo, “se observa que los ponentes para segundo debate en el senado fueron 11, para el segundo debate en la Cámara fueron 8 los ponentes, y que en ambas plenarias hubo congresistas que formularon reparos, observaciones y propuestas. Por tanto, la comisión accidental no se conformó como lo señala el reglamento, y de los comisionados, la firmó una minoría cuya decisión, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 161 constitucional, no puede ser la que prime” —folio 6, negrilla en texto original; cursiva ausente del texto original—.
3.5.1. Solución.
Esta, considera la Sala, es una interpretación inaceptable del primer inciso de la disposición reglamentaria.
En segundo lugar, seguir la interpretación de la actora, conduciría a un resultado en contra del artículo 161 de la Constitución, de acuerdo con el cual las comisiones de conciliación estarán conformadas por un número igual de senadores y representantes a la cámara. Sería poco probable cumplir esta exigencia constitucional si se interpretara que todos los autores, los ponentes y, sobre todo, los partícipes en los debates de comisión y plenaria de cada cámara deben integrar la comisión accidental de conciliación, pues, evidentemente, sería más que improbable que estos fueran idéntico número en cada cámara legislativa.
Para finalizar, reitera la Corte que el desconocimiento de las normas reglamentarias solo se entenderá como un vicio de procedimiento, cuando implique la afectación de alguno de los elementos que integran el principio democrático, en cuanto que se reflejará en la vulneración de un elemento sustancial del orden constitucional.
La razón sería que, de acuerdo con las certificaciones del subgerente de producción de la Imprenta Nacional, el proceso de publicación de la Ley 1430 de 2010 se finalizó el 4 de enero de 2011 para la versión de la Gaceta del Congreso que aparece en la página web de la Imprenta Nacional y el 5 de enero para la versión impresa. Que la publicación, en concepto de la actora, se haya producido una vez iniciado el período fiscal 2011 tendría como consecuencia la inexequibilidad del aparte del artículo 1º de la Ley 1430 de 2010 que determina su vigencia a partir del 1º de enero de 2011, pues para las disposiciones de esta naturaleza el artículo 338 de la Constitución exige su entrada en vigencia en el período anterior al cual serán aplicadas; por la misma razón, sostiene la accionante que la aplicación del aparte demandado del artículo 1º durante el año 2011 contraría la prohibición de retroactividad del artículo 363 de la Constitución —folios 8, 9 y 10—.
3.6.1. Sentido de la regla especial de vigencia contenida en el artículo 338 de la Constitución.
Como ocurre al interpretar cualquier exigencia de tipo formal, su lectura literal debe acompañarse de la indagación acerca del valor sustancial que con ella se busca proteger o aplicar. En este caso, encuentra la Corte que el principio cuya salvaguarda está de por medio es el de seguridad jurídica. En efecto, al considerarse las leyes tributarias leyes que, en general, imponen cargas a las personas que determinan como sujetos pasivos, se ha entendido que estos deben tener plena claridad respecto de las actividades que generen tributos y el monto al que los mismos ascenderán, para que dichas cargas no resulten un imprevisto que afecte desproporcionadamente el debido proceso —artículo 29 de la Constitución—, la equidad —artículo 230 de la Constitución—, la buena fe —artículo 83 de la Constitución—, la libertad de empresa —artículo 333 de la Constitución— o el derecho de propiedad —artículo 58 de la Constitución(3)—, entre otros. La exigencia del artículo 338 de la Constitución tiene sentido en cuanto evita la variación intempestiva en las condiciones de tributación de los contribuyentes, de manera que se afecte la confianza legítima que durante un período fiscal se había generado en torno a las reglas de tributación que regirían el mismo. Así, se salvaguarda al sujeto pasivo de los tributos de sorpresas, hechos intempestivos o, incluso, fraudes que un Estado fiscalista pueda obrar en su contra. En ciertas ocasiones esta protección también implica que situaciones acaecidas antes de que la ley entre en vigencia se constituyan en fuente de obligaciones para el sujeto pasivo; por esta razón, en casos anteriores, y a criterio de la Corte de manera errónea, suele entenderse complementada —o, incluso, reiterada— por la limitación del artículo 363 de la Constitución que prohíbe la retroactividad de las leyes tributarias, en cuanto que su objetivo o razón de ser es la misma: evitar que una nueva ley tome como base de imposición hechos acaecidos con anterioridad a su entrada en vigencia.
La interpretación teleológica del artículo 338 de la Constitución —que entiende como razón de ser del artículo 338 de la Constitución la seguridad jurídica y los resultados equitativos que de su aplicación se desprenden— ha sido el principio de decisión en ocasiones en que la Corte ha tenido que evaluar la aplicación de leyes tributarias que entraban en vigencia una vez iniciado el período fiscal al cual se aplicaban; más exactamente, leyes que entraron a regir en los últimos días del período al que aplicarían. En este sentido, entre otras, se encuentran las sentencias:
i) C-527 de 1996, en la que la Corte encuentra que el artículo 338 de la Constitución está previsto para proteger la buena fe de los contribuyentes(4).
ii) C-1251 de 2001, en la que se discutió la posibilidad de aplicar una disposición sobre el impuesto predial —impuesto de período— en el período en que la ley había entrado en vigencia —Ley 641 de 25 de julio de 2000—; en esta ocasión la Corte Constitucional para el estudio de la eventual inconstitucionalidad del artículo demandado, tomó como referencia el principio de equidad que la norma significaba para los contribuyentes y, por consiguiente, la no vulneración del principio de seguridad jurídica que busca garantizar el 338 de la Constitución(5).
iii) C-625 de 2003, en la cual se demandó la expresión “de los previstos en esta ley” del artículo 53 de la Ley 550 de 1999, dado que el accionante consideró una violación al derecho de igualdad y equidad frente a los empresarios que adelantaron acuerdos de reestructuración previos a la ley en mención. En esta ocasión se reitera que el artículo 338 de la Constitución no puede aplicarse sin tener en cuenta el principio de equidad(6).
iv) C-430 de 2009, en la que se demandó el artículo 1º de la Ley 1250 de 2008, que establecía en el 12% la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados. Dicha norma consagraba que su vigencia sería desde el 1º de noviembre de 2008, sin embargo su entrada en vigencia se dio el 27 de noviembre de ese año. En esta ocasión se reiteró el carácter finalista de la regla especial de vigencia del artículo 338 de la Constitución, entendiendo que el telos de la misma es garantizar la seguridad jurídica de los contribuyentes(7).
El principio de decisión aplicado en los casos anteriores deja ver los criterios interpretativos que la Corte ha utilizado en la lectura del artículo 338 de la Constitución. Así, puede observarse que, lejos de hacer una lectura exclusivamente literal y, por consiguiente, simplista y exegética del artículo 338 de la Constitución, la Corte realiza una interpretación que, basada en los principios teleológico y de unidad constitucional, deduce las normas que se adecuen al contexto constitucional de las situaciones objeto de análisis. La misma se ha justificado en estos casos concretos en que, como anteriormente se expresó, la lectura y aplicación de las normas constitucionales no puede llevar a resultados que nieguen o anulen otros principios incluidos en la propia Constitución; la lectura de esta debe respetar la coherencia interna que todo cuerpo normativo tiene y que, por consiguiente, la anulación o completa negación de alguno o algunos de sus elementos normativos no puede ser el resultado de la labor interpretativa de otras disposiciones de la propia Constitución. Si esto ocurriera, se estaría ante una interpretación inconexa y parcial de la norma máxima de nuestro ordenamiento, lo que conllevaría el falseamiento del sentido de la Constitución y la negación de su papel como norma base de nuestro ordenamiento jurídico.
Con base en las razones antes expuestas, la Corte resalta que detrás de la consagración literal del artículo 338 de la Constitución, subyace el objetivo de proteger el valor de la seguridad jurídica dentro del ordenamiento jurídico, en cuanto su respeto implica la protección de principios sustanciales del ordenamiento constitucional, como pueden ser el de equidad —artículo 2º de la Constitución—, los de buena fe y confianza legítima —artículo 83 de la Constitución— el de libertad de empresa —artículo 333 de la Constitución—, el debido proceso —artículo 29 de la Constitución— y el de propiedad privada —artículo 58 de la Constitución—.
Una vez esclarecido el sentido de la norma constitucional que ahora sirve como parámetro —es decir, la seguridad jurídica que debe garantizarse a los sujetos pasivos de un tributo— y planteados los principales puntos del análisis que debe realizar el juez de la constitucionalidad, pasa la Sala a desarrollar el análisis de constitucionalidad de la Ley 1430 de 2010.
3.6.2. Situación fáctica objeto de análisis.
El expediente legislativo, junto con la versión final del proyecto, fue enviado al Presidente para obtener la respectiva sanción, lo que ocurrió el 29 de diciembre de 2010. El proyecto en mención se convirtió en la Ley 1430 de 2010, publicada en el Diario Oficial Nº 47937 de 29 de diciembre de ese año.
No obstante la Ley 1430 de 2010 presenta fecha de publicación de 29 de diciembre de 2010, la accionante aporta certificación del subgerente de producción de la Imprenta Nacional en la que se menciona que la Ley 1430 de 2010 fue recibida en la Imprenta el 29 de diciembre de 2010, que su proceso de digitación inició el 30 de diciembre de 2010 —folio 34— y que la culminación de dicho proceso se dio el 04 de enero de 2011 para la versión aparecida en la página web y el 05 de enero del mismo año para la impresión en papel —folio 30—.
3.6.3. Hechos que determinan la publicación de una ley.
“Sobre la publicación en el Diario Oficial, la directora de la Imprenta Nacional, mediante certificación de octubre 29 de 2009, informó que el proceso mecánico que comprende la diagramación, digitación y corrección del material que contendría el Diario Oficial Nº 47205 de 16 de diciembre de 2008 se inició a las 19 horas 45 minutos del día 16 de diciembre, finalizando al día siguiente, esto es el 17 de diciembre de 2008 a las 18 horas 20 minutos; en desarrollo de este proceso fue recibido el Decreto 4742 de 2008 a las 23 horas del día 16 de diciembre de 2008. Adicionalmente, la gerente confirmó que el contenido del Diario Oficial fue incluido en la página web de la Imprenta Nacional el día 17 de diciembre a las 16 horas 44 minutos.
El contexto fáctico que debe analizar la Corte se completa con la información respecto del momento en que se realizó la sesión extraordinaria de la plenaria de la Cámara de Representantes, que de acuerdo con el acta inició a las 0 horas cinco minutos del 17 de diciembre de 2008(8).
La comparación de los hechos con la normatividad aplicable al caso arroja que en el momento en que la plenaria de la Cámara de Representantes se reunió, el Decreto 4742 de 2008 que la convocaba a sesiones extraordinarias no había sido publicado en el Diario Oficial. Siendo este el escenario la Corte concluye que el Congreso, específicamente la Cámara de Representantes, a las 0 horas 5 minutos no había sido convocada válidamente a sesiones extraordinarias; en realidad, tal convocatoria solo se presentó a partir de las 18 horas 20 minutos del 17 de diciembre, cuando finalizó el proceso de elaboración del Diario Oficial, momento a partir del cual se puede afirmar que el Decreto 4742 de 2008 fue publicado y, en consecuencia, entró en vigor y vinculó a los representantes destinatarios de la citación”.
Debe la Corte resaltar que en este caso las pruebas que informaban sobre un fecha de publicación diferente a la que figuraba en el Diario Oficial en cuestión, ofrecían plena certeza, no solo respecto del momento en que se había llevado a cabo la publicación, sino acerca de la transparencia y apego a la legalidad del proceso de impresión.
3.6.4. Solución al cargo planteado.
De acuerdo con lo comprobado en el expediente, la Ley 1430 de 2010 terminó su trámite de elaboración en el Congreso el 16 de diciembre de 2010, fue sancionada el 29 diciembre de ese mismo año y su publicación tuvo lugar el 29 de diciembre de 2010, en el Diario Oficial Nº 47937. No obstante ser esta la fecha del Diario Oficial en que se encuentra publicada, por certificación expedida por el subgerente de producción de la Imprenta Nacional, se tiene que la publicación del mencionado diario oficial tuvo lugar el día 4 de enero —en su versión Internet— y 5 de enero —en su versión en papel—; de acuerdo con la actora, esto tendría como consecuencia que la entrada en vigor de la Ley 1430 no fue en el período fiscal que finalizó en el 2010, sino en el que inició el 1º de enero de 2011, razón por la cual el aparte demandado estaría en contra de los postulados que busca proteger el artículo 338 de la Constitución. Esto motivaría la declaratoria de inexequibilidad del aparte del artículo 1º de la Ley 1430 de 2010 que fue demandado.
a) El Diario Oficial 47937 tiene fecha de publicación de 29 de diciembre de 2010.
Sea lo primero decir que una publicación oficial, como es el Diario Oficial, cuenta con una presunción de veracidad respecto de su contenido, así que, verbigracia, será la primera fuente al indagar por el contenido, día de publicación, partícipes en la realización, etc., de un cuerpo normativo o un documento público en este inserto.
i) Informe de la Procuraduría Primera Distrital ante queja presentada por Juan Esteban Sanín Posada el 14 de julio de 2011, en la que se solicitaba que se investigara la posible ocurrencia de irregularidades en la publicación de la norma [L. 1430/2010] —folio 206—; e
ii) Investigación disciplinaria realizada por la propia Imprenta Nacional en contra del subgerente de producción de dicha entidad, funcionario que expidió la certificación de promulgación de la Ley 1430 de 2010 en fecha diferente a la que figura en el Diario Oficial en el que misma se inserta. Dicho proceso, iniciado el nueve (09) de agosto de 2011, finalizó el seis (6) de septiembre con fallo absolutorio —folio 206 y 206 cara B—.
Esta situación motivó al Ministro de Hacienda y Crédito Público para que solicitara al Procurador General de la Nación que adelantara las investigaciones a que haya lugar, con el objetivo de verificar la eventual comisión de un hecho sancionable por parte de los funcionarios de la Imprenta Nacional involucrados en el proceso de publicación y al subgerente de producción, en cuanto encargado de certificar el momento de finalización de dicho proceso —folios 206 cara B y 207—. En este sentido manifestó:
“De acuerdo con lo anterior, pareciera ser que la publicación en el Diario Oficial fuera irregular y se adelantó mediante actuaciones que invalidan la voluntad del órgano legislativo. Por lo mismo, y sin perjuicio de que la publicación de las leyes no es competencia de esta cartera, solicito amablemente que, en ejercicio de sus competencias, y de considerarlo pertinente, adelante las investigaciones que correspondan para verificar la eventual comisión de un hecho sancionable por parte de los funcionarios a quienes les correspondía la debida y oportuna publicación de la norma, así como la investigación de las omisiones verificadas en esa entidad” —folio 207—.
Ante esta situación, debe optarse por la versión más favorable a la conservación de la Ley 1430 de 2010, no porque sea este el deseo discrecional de la Corte Constitucional, sino porque es la decisión que mejor honra el principio democrático dentro del proceso de decisión política. En efecto, el proceso de propuesta, discusión y aprobación de ley en comento fue un proceso transparente, público, incluyente, plural y que fue aprobado por la mayoría de los integrantes de una y otra cámara del Congreso de la República; en este sentido la Ley 1430 de 2010 es la conclusión de un proceso de decisión política en el que se cumplió con cada uno de los pasos que exige el principio de decisión democrática en la creación de actos normativos, y que concluyó con su publicación en el Diario Oficial Nº 47397 de 29 de diciembre de 2010.
3.7. Cargo siete: Fecha de publicación de la Ley 1430 de 2010 y la prohibición de retroactividad del artículo 363 de la Constitución.
1. Declarar EXEQUIBLE la Ley 1430 de 2010 respecto del cargo por incumplimiento del requisito de publicación del informe de conciliación con por lo menos un día de antelación, consagrado en el artículo 161 de la Constitución.
2. Declarar EXEQUIBLE la ley 1430 de 2010 por el cargo de vulneración del artículo 182 del reglamento del Congreso.
3. Declarar EXEQUIBLE la Ley 1430 de 2010 por el cargo de ausencia de debate del informe de conciliación en los términos exigidos por el artículo161 de la Constitución.
4. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-822 de 02 de noviembre de 2011 en relación con los cargos de falta de publicación con un día de antelación y alcance sustancial de la aclaración presentada al informe de conciliación en el procedimiento legislativo de la Ley 1430 de 2010.
5. Declarar EXEQUIBLE la Ley 1430 de 2010 con relación a los cargos de ausencia de debate y aprobación por una minoría de la aclaración presentada al informe de conciliación en el procedimiento legislativo de la Ley 1430 de 2010.
6. Declarar EXEQUIBLE la Ley 1430 de 2010 respecto de la presunta vulneración del artículo 187 del reglamento del Congreso por la conformación de la comisión accidental de conciliación en el trámite legislativo de la Ley 1430 de 2010.
7. Declarar EXEQUIBLE la expresión “A partir del año gravable 2011” contenida en el artículo 1º de la Ley 1430 de 2010 por los cargos ahora estudiados.
(2) Artículo 10 del Decreto 2067 de 1991; y autos A-360 de 2006, A-221 de 2005, A-055 y A-056 de 2003.
(3) En el mismo sentido se expresó la Corte en la Sentencia C-149 de 1993, en la que al interpretar el sentido del artículo 338 de la Constitución concluyó que:
“El fundamento jurídico de las aludidas limitaciones al poder del Congreso, las asambleas y los concejos no es otro que el criterio de justicia, preconizado por la Constitución desde su preámbulo. Como en el caso de la imposición de sanciones, la de tributos requiere la predeterminación de los mismos y de las reglas exigibles a los contribuyentes a objeto de evitar el abuso del gobernante y de permitir a quienes habrán de pagarlos la planeación de sus propios presupuestos y la proyección de sus actividades tomando en consideración la carga tributaria que les corresponderá asumir por razón de ellas. La persona debe estar preparada para cancelar el impuesto y, por tanto, sufre daño cuando la imposición de gravámenes cubre situaciones o hechos que ya están fuera de su control y previsión”.
(4) En este sentido un apartado de la decisión consagra:
(5) Un aparte de la Sentencia C-1251 de 2001 señaló:
“Ciertamente, aún admitiendo que el impuesto de renta es un impuesto de período y que como tal le sería aplicable el mandato del artículo 338 superior, en virtud del cual las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen sus aspectos estructurales solo pueden aplicarse a partir del período que comience después de iniciar su vigencia, no existe ningún problema en que la medida contenida en el artículo 1º de la Ley 601 de 2000 sea aplicada en el periodo fiscal en el cual comenzó a regir este ordenamiento legal, toda vez que al haber eliminado la actualización automática del avalúo catastral con referencia al índice de precios al consumidor, el impuesto a pagar a partir del año gravable de 2000 resulta ser más equitativo, dada la actual situación del mercado inmobiliario”.
(6) En este sentido, además de reiterar lo previsto en las sentencias antes mencionadas, se consagra en la Sentencia C-625 de 2003:”Como puede observarse la Corte ha aceptado que excepcionalmente si una norma beneficia al contribuyente puede aplicarse al mismo período por razones de justicia y equidad”.
(7) En este sentido, un aparte de la Sentencia C-430 de 2009 consagró:
“[E]n materia tributaria esta elasticidad se encuentra limitada por el artículo 363 superior que establece de manera perentoria que las leyes tributarias no se aplican con retroactividad —sin diferenciar si son o no favorables al contribuyente— y el artículo 338 superior, según el cual tratándose de leyes que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, solo pueden aplicarse a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, con lo cual se proscribe de manera categórica cualquier efecto hacia el pasado.
La irretroactividad de las normas jurídicas tributarias se respalda tradicionalmente en el concepto de seguridad jurídica, de manera que la norma impositiva tenga un carácter previo a la producción de los hechos que regula, con el fin de que su alcance pueda ser conocido por los destinatarios de la norma y por los eventuales realizadores de los hechos generadores del gravamen, evitando de esta manera que los sujetos pasivos de la obligación tributaria y, aún los beneficiarios del gravamen, puedan ser tomados por sorpresa, lo que a su turno garantiza la realización del principio de legalidad, a partir del cual se amparan los hechos causados y consolidados bajo el imperio de una norma jurídica” —negrilla ausente en texto original—.
(8) Gaceta del Congreso Nº 37, 16 de febrero de 2009, pág. 8.