Source: http://www.jawnosc.pl/?p=4496
Timestamp: 2019-07-23 14:19:24+00:00
Document Index: 35473643

Matched Legal Cases: ['art 55', 'art 21', 'art 19', 'art 19', 'art 19', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 26', 'art. 28', 'art 32', 'art. 21', 'art. 268', 'art. 21', 'art. 19', 'art. 4', 'art. 38', 'art. 30', 'art. 18', 'art. 30', 'art. 31', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 31', 'art. 31', 'art. 19', 'art. 28', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 31', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 5', 'art. 16']

Umarł Król, niech żyje ….kto? | JAWNOSC.PL
Home » Aktualności » Umarł Król, niech żyje ….kto?
Umarł Król, niech żyje ….kto?
Posted by admin on 12.02.2019 in Aktualności | Możliwość komentowania Umarł Król, niech żyje ….kto? została wyłączona
WSA w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 3.1.2019 r. (II SO/RZ 22/18) oddalił wniosek o wymierzenie grzywny przewodniczącemu rady, o której wymierzenie wnioskowano do WSA, powołując się na art 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2018 r., z. 1302 ze zm.; dalej: „P.p.s.a.”), zarzucając naruszenie art 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
WSA w Rzeszowie stwierdził w uzasadnieniu:
,,W utrwalonym orzecznictwie ( patrz uchwała NSA z dnia 13.11.2012 r, sygn. akt I OPS 3/12) przyjmuje się, że w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt, burmistrz lub prezydent miasta i rada gminy nie może w tym zakresie upoważnić przewodniczącego rady do jej reprezentowania. Zakres kompetencji przewodniczącego rady gminy został określony w art 19 u.s.g. Należy do niego wyłącznie: organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Zatem zdolność sądowa właściwego organu gminy, w tym rady reprezentowanej przez przewodniczego, nie może być determinowana jego zadaniami, skoro zadania przyznane są gminie jako takiej, gminę zaś reprezentuje wójt, a przewodniczący rady nie jest organem gminy ( tak w powołanej uchwale). Stanowisko to jest również aktualne w sprawach o udzielenie informacji publicznej. W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 30 marca 2017 r., (IV SAB/Gl 162/16), który Sąd w pełni podziela, Sąd stwierdził, że: „przewodniczący rady gminy wobec enumeratywnie wymienionych w art 19 ust. 2 u.s.g. kompetencji nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W sytuacji, gdyby uznał, że nie może udostępnić wnioskowanej informacji, nie może załatwić wniosku w ramach swoich kompetencji przewidzianych przepisami prawa, tj. art 19 ust. 2 u.s.g„.
Przekładając te uwagi do niniejszej sprawy z całą stanowczością stwierdzić należy, że Przewodniczący Rady Miejskiej nie był zobowiązany do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, o czym Sąd orzekł w wyroku z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 97/18 oddalając skargę na bezczynność Przewodniczącego Rady Miejskiej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej”.
Warto przypomnieć, że w uchwale 7 sędziów NSA z 13.11.2012 r. (I OPS 3/12) czytamy również:
,,W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy. Zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem, który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Zatem właściwym podmiotem do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie odpowiedni organ władzy publicznej. Do kategorii tej niewątpliwie należą organy samorządu terytorialnego, a w niniejszej sprawie właściwy organ gminy. Natomiast właściwym organem do reprezentowania gminy jest co do zasady wójt, a w szczególnych sytuacjach rada gminy reprezentowana jest w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady”.
W uchwale 7 sędziów NSA cytowanej powyżej (I OPS 3/12) czytamy: ,,(…) właściwym organem do reprezentowania gminy jest co do zasady wójt, a w szczególnych sytuacjach rada gminy reprezentowana jest w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady„.
,,(…) w praktyce występować bowiem mogą nadzwyczajne sytuacje. Nieuwzględnienie w konkretnej sprawie takich, szczególnych sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta, mogłoby prowadzić do pozbawienia organu stanowiącego – rady gminy – możności ochrony sądowej jej interesu prawnego, uprawnień i kompetencji.”
Rozważania poczynione w uchwale dotyczą zagadnień zgoła procesowych, gdyż teza uchwały 7 sędziów brzmi: ,,W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Pawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej„.
Zgodnie z art. 21a ustawy o samorządzie gminnym: ,,Przewodniczący rady gminy w związku z realizacją swoich obowiązków może wydawać polecenia służbowe pracownikom urzędu gminy wykonującym zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem rady gminy, komisji i radnych. W tym przypadku przewodniczący rady gminy wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników, o których mowa w zdaniu pierwszym”.
Nic nie wyklucza sytuacji, by pytania dotyczące rady były realizowane przez pracownika biura rady, i udostępnianie następowało w drodze czynności materialno-technicznej dokonanej właśnie przez pracownika biura rady. Sugeruję na te orzeczenia patrzeć w sposób, który nie zabrania by proces informowania o funkcjonowaniu rady, był realizowany przez biuro rady, i koordynowany przez samego przewodniczącego. Jednak uprawnienia pracownika w tym zakresie są pochodną bycia pracownikiem urzędu gminy, a nie biura rady, a w zakresie wydawania ewentualnie decyzji o odmowie udostępnienia decyzji, skutkiem posiadania upoważnienia od organu wykonawczego (art. 268a k.p.a.).
Moim zdaniem w obecnym stanie prawnym przepis art. 21aUSG należy odczytywać następująco: skoro nie jest zadaniem przewodniczącego rady udzielanie informacji w trybie UDIP – to nie powinno ulegać żadnej wątpliwości wobec jasnej treści art. 19 USG i enumeratywnie wymienionych uprawnień przewodniczącego o charakterze organizacyjno-ustrojowym – to nie może on wydawać poleceń służbowych pracownikom urzędu gminy wykonującym zadania związane z funkcjonowaniem organu stanowiącego, zadania rozumiane jako udzielanie informacji publicznej na temat funkcjonowania rady. W sytuacji konfliktu między organem wykonawczym a stanowiącym, niewykluczona jest nawet sytuacja gdy radę w postępowaniu sądowoadministracyjnym będzie reprezentował przewodniczący.
Powyższą argumentację z pewnością wzmacnia oopinia wyrażona w wyroku NSA z 22.11.2013 (I OSK 1695/13) : ,,Na wstępie należy zauważyć, iż w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących ustawy o dostępie do informacji publicznej w orzecznictwie NSAo i WSA było prezentowane stanowisko, iż Przewodniczący Rady Gminy był traktowany jako podmiot uprawniony do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 3 w/w ustawy (por. wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 665/12 i z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt IV SAB/Gl 52/11 ). Należy jednak zauważyć, iż powyższe orzeczenia zapadły przed podjęciem uchwały 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12 odnośnie reprezentacji gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy. W niniejszej sprawie powyższa uchwała wprost nie ma zastosowania, gdyż przedmiot sprawy jest inny, ale nie można pomijać argumentacji przedstawionej w jej uzasadnieniu dotyczącej reprezentacji gminy i sposobu jej działania. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono m.in.: „w myśl art. 38 Kodeksu cywilnego osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Osoba prawna musi być w postępowaniu sądowym prawidłowo reprezentowana. W przypadku gminy oznacza to, że ustawowo przypisana wójtowi kompetencja do jej reprezentowania, obejmuje kompetencje do dokonywania czynności procesowych „na zewnątrz” w postępowaniu sądowym. Te uprawnienia wójta wynikające m.in. z osobowości prawnej gminy, dodatkowo są wzmacniane poprzez charakter jego funkcji. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa a do zadań tych należy m.in. określanie sposobu wykonywania uchwał. Radzie gminy przysługuje domniemanie właściwości, ale tylko w odniesieniu do tych, które nie są ustawowo przypisane innym organom (art. 18 ust. 1 u.s.g.). (…..),Wójt jest reprezentantem gminy w sferze publicznoprawnej, jak i cywilnoprawnej, jest zobowiązany do przedstawiania aktów organów gminy, przyjmowania i składania oświadczeń woli i pism w stosunkach zewnętrznych a tym samym do podpisywania każdego pisma procesowego w postępowaniach sądowych. Regulacje zawarte w art. 30 ust. 1 i art. 31 u.s.g. są wzajemnie powiązane. (……) Nieuprawnione jest zatem, bo nie mające podstawy prawnej a wywodzone w drodze zawiłej – i nieuprawnionej – wykładni, przypisywanie, w takiej sytuacji, zdolności procesowej innemu niż wójt organowi gminy – radzie gminy, reprezentowanej przez przewodniczącego rady. Przewodniczący rady ma bardzo wąsko zakreślone kompetencje ustawowe, w myśl art. 19 ust. 2 u.s.g. „zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady”. Takie rozwiązanie prawne miało na celu m.in. właśnie ograniczenie roli przewodniczącego a wykładnia prowadząca do przyznania zdolności sądowej radzie gminy, która upoważniałaby przewodniczącego do jej reprezentowania w postępowaniu sądowym, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 19 ust. 2 u.s.g. także gdy się zważy, że prowadziłaby do bardzo poważnego (….) obciążenia przewodniczącego dodatkowymi obligatoryjnymi czynnościami procesowymi (udzielanie upoważnień pełnomocnikom procesowym, w tym także pracownikom urzędu gminy, wnoszenie skarg i skarg kasacyjnych, udzielanie odpowiedzi na skargi, przekazywanie ich sądom, dokonywanie innych czynności). Na marginesie można wspomnieć także, że rada nie dysponuje własnymi środkami ani własną obsługą organizacyjną i prawną – zapewnia mu ją urząd gminy, którym kieruje wójt i to on odpowiada za gospodarkę finansową gminy oraz decyduje o ewentualnym obciążeniu rachunku gminy (……) Kolejnym argumentem, powiązanym z poprzednimi, przemawiającym za stanowiskiem, że to wójt ma zdolność procesową w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy, jest wspomniane już ustawowe rozdzielenie zadań i kompetencji rady gminy i wójta. W tym kontekście istotne jest także podniesione we wniosku o podjęcie uchwały stanowisko Trybunału Konstytucyjnego m.in. w uchwale z dnia 10 maja 1994 r., sygn. akt W 7/94, w której Trybunał stwierdził, iż „z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady demokratycznego państwa prawa, wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji do zajmowania się określoną kategorią spraw, to nie można w oparciu o inną rodzajową kompetencję przypisywać zamiaru, którego nie wyraził” (…..) Reasumując, podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. Ma zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy, zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, iż gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz nie jest uprawniony. Takie stanowisko nie oznacza jednak, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym – w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy – w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy gmina nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady”. Mając na uwadze powyższe rozważania, należy przyjąć, iż właściwym podmiotem do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie odpowiedni organ władzy publicznej. Do kategorii tej niewątpliwie należą organy samorządu terytorialnego, a w niniejszej sprawie właściwy organ gminy. Jak wspomniano wyżej właściwym organem do reprezentowania gminy jest co do zasady wójt (burmistrz, prezydent), a w szczególnych sytuacjach rada gminy reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady. Te szczególne sytuacje zachodzą wtedy, gdy istnieje konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, wiec mamy doczynienia z ogólną zasadą reprezentacji gminy, gdzie organem właściwym będzie wójt. Poza wyżej wymienionymi szczególnymi sytuacjami nie należy tworzyć innych wyjątków i przyznawać kompetencje do reprezentacji innemu podmiotowi, który ma je wyraźnie określone w przepisach ustawowych. Takim podmiotem jest przewodniczący rady z enumeratywnie wymienionymi kompetencjami w art. 19 ust. 2 u.s.g., takie rozwiązanie prawne miało na celu m.in. właśnie ograniczenie roli przewodniczącego i wykładnia rozszerzająca w tym zakresie jest nieprawidłowa. Oczywiście jak wspomniano wyżej w szczególnych sytuacjach będzie on mógł być reprezentantem rady gminy na podstawie stosownej uchwały. Wyżej wymieniona uchwała NSA sygn. akt I OPS 3/12 spowodowała, iż [kom. dr Sitniewski: przepisy te nie weszły w życie] w toku prac legislacyjnych jest poselski projekt ustawy o zmianie ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i niektórych innych ustaw (druk nr 1351), który w art. 19 u.s.g. dodaje ust. 2a w brzmieniu:
„2a. Zdolność procesową w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy posiada rada gminy. W imieniu rady gminy dokonuje czynności przewodniczący rady gminy.”,oraz zmienia treść art. 31 us.g., który otrzymuje brzmienie: „art. 31. Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, z zastrzeżeniem art. 19 ust. 2a.” Ta ustawa proponuje również zmiany art. 28 p.p.s.a. poprzez dodanie § 8 w brzmieniu: „§ 3. W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jednostka ta mająca zdolność sądową dokonuje czynności w postępowaniu przez przewodniczącego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będącego jej członkiem.”
Sytuacja procesowa przewodniczącego rady gminy będzie więc bardzo jasna i klarowna i poza enumeratywnie wymienionymi kompetencjami ustawowymi nie będzie można mu w ramach wykładni rozszerzającej przypisać uprawnień do podejmowania innych czynności. [kom. dr Sitniewski: przepisy te nie weszły w życie]
Przenosząc powyższe rozważania na łamy niniejszej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, iż Przewodniczący Rady Gminy Lipno miał kompetencje (art. 19 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej) do załatwienia wniosku skarżącej w zakresie udostępnienia nagrania XXI sesji Rady Gminy Lipno z dnia 28 marca 2012 r. i w ramach tych kompetencji wniosek został załatwiony. Pozostaje natomiast do rozstrzygnięcia kwestia drugiej części wniosku, a mianowicie udostępnienia kserokopii załączników do protokołu w/w sesji. NSA nie podziela w tym zakresie stanowiska Sądu I instancji, iż Przewodniczący Rady powinien wydać decyzję na podstawie art. 16 powołanej ustawy. Przede wszystkim Przewodniczący Rady nie ma kompetencji do wydania takiej decyzji, nie da się takiej kompetencji wywieźć z powołanych wyżej przepisów art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 19 ust. 2 u.s.g. W takiej sytuacji przyjmując ogólna zasadę reprezentacji gminy na zewnątrz (art. 31 u.s.g.) powinien przekazać wniosek w tym zakresie wójtowi gminy, który jest organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 16 powołanej ustawy. Nałożenie więc zaskarżonym wyrokiem obowiązku załatwienia wniosku skarżącej z dnia 1 września 2012 r. w zakresie żądania wydania kserokopii pisma B.N. było nieprawidłowe, gdyż Przewodniczący Rady Gminy Lipno mając wątpliwości co do zasadności ww. wniosku nie mógł go załatwić w ramach swoich kompetencji przewidzianych przepisami prawa. Oczywiście gdyby tych wątpliwości nie miał i uznał, iż żądane kserokopie pism stanowiące załącznik do protokołu obrad sesji rady podlegają udostępnieniu na podstawie art. 19 powołanej ustawy mógłby je udostępnić, jednakże wobec wątpliwości związanych z treścią art. 5 powołanej ustawy nie mógł wydać decyzji na podstawie art. 16 ww. ustawy, gdyż wykracza to poza jego kompetencje ustawowe, a ponadto nie jest on organem gminy. Powyższa argumentacja zapewnia jednolitość w reprezentacji gminy na zewnątrz, oczywiście z przyjęciem szczególnych sytuacji o których była mowa w uzasadnieniu uchwały I OPS 3/12, które nie zachodzą w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotem postępowania sądowego była bezczynność Przewodniczącego Rady Gminy Lipno, a nie uchwała tego organu”.