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Timestamp: 2018-10-21 02:16:28+00:00
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Pubblico impiego, accesso, concorso, scorrimento della graduatoria, decisione dell’amministrazione, presupposto Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 28/06/2016 n° 2929 | Sindacato FSI
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Pubblico impiego, accesso, concorso, scorrimento della graduatoria, decisione dell’amministrazione, presupposto Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 28/06/2016 n° 2929
Sentenza 28 giugno 2016, n. 2929
sul ricorso numero di registro generale 10429 del 2015, proposto da
B.D., rappresentata e difesa dall’avvocato Natale Carbone, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo in Roma, Via Germanico, 172;
Regione Calabria in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Gianclaudio Festa, con domicilio eletto presso l’avvocato Giuseppe Morabito in Roma, Via Matteo Boiardo 12;
Consiglio Regionale della Calabria;
M.G., rappresentata e difesa dagli avvocati Franco Gaetano Scoca, Stefano Salvatore Scoca e Roberta Mazzulla, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, Via Giovanni Paisiello, 55;
della sentenza del T.A.R. Calabria, Sezione Staccata di Reggio Calabria, n. 902/2015, resa tra le parti, concernente procedura di mobilità esterna volontaria;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Calabria e di G.M.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 giugno 2016 il Cons. Raffaele Prosperi e uditi per le parti gli avvocati Carbone e Morabito per delega di Festa;
L’avvocato D.B. impugnava dinanzi al Tribunale amministrativo della Calabria, Sezione Staccata di Reggio Calabria, i provvedimenti con i quali l’Amministrazione Regionale aveva indetto una procedura di mobilità esterna volontaria ex art. 30 D.Lgs. n. 165 del 2001, riservando la procedura de qua al personale attualmente in posizione di comando presso l’Ente medesimo; aveva altresì contestualmente impugnato la deliberazione n. 13 del 25 febbraio 2014, oltre ad ogni atto connesso, presupposto e conseguenziale, in quanto diretto ad impedirle di ottenere la nomina nel posto di cui al concorso mediante lo scorrimento della vigente graduatoria definitiva di merito di cui al profilo di Funzionario Amministrativo D1, profilo per cui sarebbero esistiti posti vacanti all’interno dell’Ente.
La ricorrente assumeva:
di aver partecipato ad apposita procedura concorsuale indetta dalla Regione Calabria per il reclutamento di 26 funzionari amministrativi da assumersi alle dipendenze dell’Ente;
di aver espletato le relative prove concorsuali e di essersi per l’effetto classificata al 31 posto nella graduatoria di merito, risultando idonea alla copertura del posto messo a concorso;
che era intervenuta la relativa determinazione di approvazione della graduatoria e che, previa pubblicazione sul BURC, l’Amministrazione aveva assunto ed immesso in ruolo i primi 26 candidati utilmente collocati;
che era intervenuta formale rinuncia all’assunzione da parte di n. 4 candidati utilmente collocatisi anche in altre graduatorie di merito, attesa la necessità di coprire tutti i posti messi a concorso, l’Amministrazione aveva scorso la graduatoria relativa al predetto profilo di Funzionario Amministrativo D1 ed aveva proceduto all’assunzione ed alla immissione in ruolo dei candidati idonei collocatisi rispettivamente ai posti nn. 27, 28, 29 e 30 della graduatoria definitiva di merito, dunque di coloro che la precedevano immediatamente;
che tuttavia, pur essendo allo stato vacanti ulteriori posti scoperti nell’ambito della qualifica di Funzionario Amministrativo D1 – individuati in 8 unità nella deliberazione n. 13/2014 pubblicata sul BURC in data 9 giugno 2014 recante “programma del fabbisogno di personale per il triennio 2013 – 2015”- il Consiglio Regionale della Calabria in data 11 settembre 2014, aveva emanato e quindi pubblicato l’impugnato avviso di mobilità esterna volontaria riservata a personale proveniente da altre amministrazione attualmente in servizio in posizione di comando presso l’Ente medesimo;
che così facendo l’Ente indiceva apposita procedura per la copertura, tra l’altro, proprio del posto di Funzionario Amministrativo categoria D1;
che pertanto, ritenuta l’illegittimità della condotta posta in essere dall’amministrazione, essa istante notificava un atto di diffida con cui sollecitava la revoca in autotutela degli atti sopra indicati, inoltrando altresì istanza di accesso al fine di ottenere l’ostensione degli atti amministrativi rilevanti.
Tanto premesso in fatto la ricorrente ha articolato in ricorso i seguenti motivi di diritto:
I. Violazione e/o erronea interpretazione dell’ art. 30 del D.Lgs. n. 165 del 2001. Eccesso di potere per illogicità manifesta e disparità di trattamento;
II. llegittimità degli atti impugnati per violazione di legge ed eccesso di potere sotto diverso profilo. Contraddittorietà dell’operato della P.A. rispetto ai più recenti orientamenti giurisprudenziali;
III. Censurabilità delle gravate determinazioni provvedimentali sotto l’ulteriore profilo dell’intervenuta violazione del prescritto obbligo di motivazione ex art. 3 L. n. 241 del 1990 e succ. mod.;
IV. Eccesso di potere per violazione dei principi di buon andamento della P.A.
L’avvocato B., sulla base di tali doglianze, chiedeva l’annullamento degli atti impugnati previa tutela cautelare.
Contestualmente la ricorrente avanzava una domanda risarcitoria al fine di vedersi riconosciuto il ristoro del pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale che le sarebbe derivato per effetto dell’illegittima attività amministrativa posta in essere dall’Amministrazione Regionale.
Si costituiva in giudizio la Regione Calabria, la quale eccepiva preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in luogo della giurisdizione del giudice ordinario e contestava nel merito il ricorso, assumendo la piena legittimità del proprio operato.
Con motivi aggiunti, la ricorrente impugnava la determinazione n. 544 del 10 novembre 2014, con la quale, in esecuzione dell’impugnata procedura di mobilità, era stata trasferita ed immessa nella dotazione organica la dr.ssa G.M..
Con i motivi aggiunti venivano dedotti i seguenti ulteriori vizi che avrebbero inficiato i provvedimenti impugnati:
I. Illegittimità della determinazione n. 544/2014 con la quale è stato disposto il trasferimento ed immissione nella dotazione organica della dott.ssa M. per violazione dell’ art. 30 del D.Lgs. n. 165 del 2001 così come modificato dal d.-l. 24 giugno 2014 n. 9 convertito dalla L. n. 124 del 11 agosto 2014.
II. Illegittimità del provvedimento adottato per violazione della normativa in tema di reclutamento. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti, mancanza di specifici requisiti in capo al soggetto beneficiato.
III. Censurabilità della gravata determinazione di trasferimento ed immissione in ruolo sotto l’ulteriore profilo dell’intervenuta violazione del prescritto obbligo di motivazione ex art. 3 L. n. 241 del 1990 e succ. modd..
La ricorrente concludeva per l’annullamento di tutti gli atti impugnati nonché per la condanna dell’amministrazione all’attivazione dello scorrimento della graduatoria; proponeva nuovamente domanda risarcitoria, al fine di ottenere il ristoro del pregiudizio che essa ricorrente avrebbe potuto patire per il ritardo nell’effettuazione dello scorrimento in questione.
Con la sentenza n. 902 del 24 settembre 2015, il Tribunale amministrativo affrontava dapprima le eccezioni di rito sollevate dall’amministrazione regionale e dichiarava dapprima la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, la quale ricomprende i casi in cui il riconoscimento del diritto all’assunzione sia conseguenziale alla negazione degli effetti del provvedimento di indizione di diverse procedure (concorso, mobilità esterna) per la copertura dei posti resisi vacanti, nel qual caso la controversia ha in realtà ad oggetto diretto il controllo giudiziale sulla legittimità della scelta discrezionale operata dell’amministrazione, a fronte della quale la situazione giuridica privata dedotta in giudizio appartiene alla categoria degli interessi legittimi, la cui tutela è demandata, appunto, al giudice amministrativo ai sensi dell’ art. 63, comma 4, D.Lgs. n. 165 del 2001 (in tal senso, Cons. Stato, III, 14 luglio 2015, n. 3513; cfr. Cass.;SS.UU., 6 maggio 2013 n. 10404).
Altrettanto infondata era l’inammissibilità per mancata notifica del ricorso ad almeno uno dei soggetti controinteressati: le operazioni concorsuali erano state avviate al momento dell’impugnazione ed in tale fase, per pacifica giurisprudenza non sussistono soggetti controinteressati.
Nel merito il giudice di primo grado rilevava l’inammissibilità e comunque l’infondatezza dell’impugnativa ed evidenziava che con deliberazione n.13 del 25 febbraio 2014, l’Ufficio di Presidenza del Consiglio Regionale della Regione aveva approvato la “Programmazione Triennale 2013/2015”, con il quale l’Ente aveva rimodulato la dotazione organica di tutti i profili professionali, tra i quali anche quello di cui in causa, inerente il posto di Funzionario Amministrativo Cat. D1; tale deliberazione era stata espressamente menzionata nella motivazione dell’avviso impugnato e non era stata comunque impugnata dall’interessata nei termini di legge.
Alla luce dei principi che configurano l’atto di programmazione del fabbisogno del personale come atto pianificatorio delle risorse umane ed espressione di potere autoritativo della pubblica amministrazione, si doveva affermare che il programma triennale in rilievo – deliberazione n. 13 del 25 febbraio 2014 -avesse contenuto immediatamente e direttamente lesivo dell’interesse sostanziale della ricorrente allo scorrimento della graduatoria concorsuale approvata con determinazione n. 156 del 26 febbraio 2010.
Dal che derivava che la detta delibera di cui al nuovo Fabbisogno del Personale andasse impugnata entro il termine decadenziale di legge, essendo come detto connotata da diretta ed immediata lesività; se è nota l’opzione interpretativa a favore della prevalenza dello scorrimento delle precedenti graduatorie, con la possibilità per l’amministrazione di indire nuovi concorsi solo in via subordinata e in particolari circostanze, si deve anche tenere conto del principio posto dalla norma di cui all’art. 91, comma 4, t. u. enti locali che così recita: “per gli enti locali le graduatorie concorsuali rimangono efficaci per un termine di tre anni dalla data di pubblicazione per l’eventuale copertura dei posti che si venissero a rendere successivamente vacanti e disponibili, fatta eccezione per i posti istituiti o trasformati successivamente all’indizione del concorso medesimo.”
La chiamata degli idonei inseriti in graduatorie concorsuali vigenti per la copertura di posti vacanti in organico è infatti preclusa, allorché si tratti di posti istituiti in organico successivamente all’indizione del concorso da cui è scaturita la graduatoria, come risulta espressamente sancito dall’art. 91, comma 4, cit., con riguardo agli enti locali, nonché dalla giurisprudenza prevalente, che ha affermato la portata generale di tale norma (Cons. Stato, Ad. plen. n. 14 del 2011), né la portata generale del principio è stata intaccata dai più recenti interventi legislativi, da ultimo dall’art. 4, commi 3, 3 bis, 3-ter e 3-quater D.L. 31 agosto 2013, n. 101 convertito dalla l. 30 ottobre 2013, n. 125 – applicabile anche agli enti locali in forza dell’art.3, comma 5-ter, d.-l. 24 giugno 2014 , n.90, convertito dalla L. 11 agosto 2014, n. 114 e dall’art.1, comma 424, L. 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilità 2015).
Il posto per il quale era stata avviata l’impugnata procedura di mobilità derivava in realtà da una rimodulazione della dotazione organica entro la medesima categoria D1, così come emerge dall’esame del Programma Triennale del Fabbisogno del personale 2013-2015 e dei suoi allegati, vista la nuova dotazione organica degli esperti amministrativi D3 nella quale veniva istituito il nuovo posto, per cui la lesione dell’interesse dell’avvocato B. era divenuta diretta, immediata ed attuale per effetto dell’approvazione della rimodulazione della dotazione organica con il superamento della graduatoria precedentemente approvata, che perdeva ogni efficacia ai fini del “diritto allo scorrimento”.
Perciò la mancata tempestiva impugnazione del programma triennale 2013 – 2015 rendeva, a parere del Tribunale amministrativo reggino, inammissibile il ricorso avverso l’avviso di mobilità esterna, essendo stato l’atto programmatico pubblicato sul BURC del 9 giugno 2014 ed il ricorso notificato in data 23 settembre 2014, quindi, oltre il termine decadenziale di legge.
Con appello in Consiglio di Stato proposto il 24 novembre 2015 l’avvocato B. impugnava la sentenza in questione, sostenendo in primo luogo che la deliberazione n. 13 del 25 febbraio 2014 pubblicata sul BURC del 9 giugno 2014 non fosse stata impugnata oltre il termine di decadenza come invece affermato dal Tribunale amministrativo, in secondo luogo che tale deliberazione fosse un mero atto programmatico privo di lesività nella parte in cui rimodulava la quantità della dotazione organica della categoria D1, in terzo luogo l’errato richiamo all’art. 91 del t.u.e.l., poiché non si ravvisano negli atti dell’Amministrazione quei presupposti che impedivano l’utilizzo del criterio preferenziale dello scorrimento della precedente graduatoria e comunque non si intravedono motivazioni in tal senso e comunque era documentato che il posto al quale ambiva l’appellante si era reso vacante con decorrenza 28 giugno 2013 con il transito del dipendente nella dotazione organica del consiglio regionale e ciò dimostrava l’insussistenza di una pretesa nuova dotazione organica.
L’appellante reiterava le censure proposte con il ricorso principale di motivi aggiunti non affrontate in primo grado ed insisteva in via subordinata per la domanda risarcitoria nel caso di impossibilità di una reintegrazione in forma specifica con un utile scorrimento della graduatoria concorsuale relative al profilo di funzionario amministrativo D1 quantificando i danni nell’importo di Euro. 400.000,00, il tutto con vittoria di spese.
Si sono costituiti in giudizio la controinteressata dott.ssa G.M. e la Regione Calabria, la prima tramite appello incidentale con il quale impugnava tra l’altro i capi della sentenza n. 902 del 2015 nella parte in cui essi affermavano la giurisdizione del giudice amministrativo e l’assenza di necessità della notifica a controinteressati, riaffermavano ambedue la tardività dell’impugnazione della deliberazione n. 13 del 25 febbraio 2014 ed il ruolo di tale provvedimento nel rimodulare la pianta organica e quindi da intendersi sostanzialmente come istituzione di nuovi posti e contestavano nel merito le singole tesi sollevate dall’appellante.
Alla odierna udienza del 9 giugno 2016 la causa è passata in decisione.
Deve pregiudizialmente essere affrontata l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sollevata dalla dott.ssa G.M. con l’appello incidentale.
Va ricordata la recente pronuncia Cass. SS. UU., 6 maggio 2013, n. 10404, evocata nella sentenza impugnata che dapprima sottolinea che qualora si debba conoscere del cosiddetto “scorrimento” della graduatoria approvata in esito ad una procedura concorsuale, il fenomeno è connesso alla stipulazione del contratto di lavoro con partecipanti risultati idonei e non vincitori, in forza di eventi successivi alla definizione del procedimento concorsuale e dunque si colloca di per sé fuori dell’ambito della procedura concorsuale e rientra certamente nella giurisdizione del giudice ordinario quale controversia inerente al “diritto all’assunzione”, salva la verifica del fondamento di merito della domanda, esulante dall’ambito delle questioni di giurisdizione.
Quella giurisprudenza ha inoltre precisato che l’operatività dell’istituto presuppone necessariamente una decisione dell’amministrazione di coprire il posto non solo vacante, ma anche disponibile utilizzando la graduatoria rimasta efficace, decisione che, una volta assunta, risulta equiparabile all’espletamento di tutte le fasi di una procedura concorsuale, con l’identificazione degli ulteriori vincitori (v. fra le altre Cass., SS.UU., 29 settembre 2003 n. 14529; 7 febbraio 2007 n. 2698; 9 febbraio 2009 n. 3055).
In questa fattispecie è stato più volte affermato il principio secondo cui “in materia di riparto di giurisdizione nelle controversie relative a procedure concorsuali nell’ambito del pubblico impiego privatizzato, la cognizione della domanda, avanzata dal candidato utilmente collocato nella graduatoria finale, riguardante la pretesa al riconoscimento del diritto allo “scorrimento” della graduatoria del concorso espletato, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, facendosi valere, al di fuori dell’ambito della procedura concorsuale, il “diritto all’assunzione”.
Allorché la pretesa al riconoscimento del suddetto diritto sia conseguenziale alla negazione degli effetti del provvedimento di indizione di una nuova procedura concorsuale, la contestazione investe invece l’esercizio del potere dell’amministrazione di merito, cui corrisponde una situazione di interesse legittimo, la cui tutela spetta al giudice amministrativo ai sensi del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 63, comma 4 (v. Cass., SS.UU., 18 giugno 2008, n. 16527; 16 novembre 2009 n. 24185; 13 giugno 2011, n. 12895; 7 luglio 2011, n. 14955).
Infine è stato anche precisato che l’istituto del cosiddetto “scorrimento della graduatoria” presuppone necessariamente una decisione dell’amministrazione di coprire il posto; quindi l’obbligo di servirsi della graduatoria entro il termine di efficacia della stessa preclude all’amministrazione di bandire una nuova procedura concorsuale ove decida di reclutare personale, ma non la obbliga all’assunzione dei candidati non vincitori in relazione a posti che si rendano vacanti e che l’amministrazione stessa non intenda coprire, restando inoltre escluso che la volontà dell’amministrazione di coprire il posto possa desumersi da un nuovo bando concorsuale, poi annullato, ovvero da assunzioni di personale a termine” (v. Cass., SS.UU., 12 novembre 2012, n. 19595).
In definitiva, allorquando la controversia ha per oggetto il controllo giudiziale sulla legittimità della scelta discrezionale operata dell’amministrazione, la situazione giuridica dedotta in giudizio appartiene alla categoria degli interessi legittimi, la cui tutela è demandata al giudice cui spetta il controllo del potere amministrativo ai sensi dell’art. 103 Cost. , poiché in tale ipotesi, la controversia non riguarda il “diritto all’assunzione”.
In conclusione, nella fattispecie, in sostanza viene censurata la scelta della Regione di coprire i posti ulteriori rispetto a quelli del concorso, non con lo “scorrimento” della graduatoria, bensì con altre procedure (di conferimento di incarichi esterni e di mobilità esterna).
Alla stregua della domanda proposta la detta giurisprudenza sulla giurisdizione individua la competenza del giudice amministrativo.
Per ragioni di necessaria puntualizzazione si deve dapprima osservare che nel merito la causa deve essere risolta secondo una diversa prospettiva rispetto a quanto operato dal giudice di primo grado.
Il Tribunale amministrativo ha affermato che la fondamentale deliberazione n. 13 del 25 febbraio 2014 con cui l’Ufficio di Presidenza del Consiglio Regionale ha approvato la programmazione triennale 2013/2015 del fabbisogno con la rimodulazione della dotazione organica di tutti profili professionali modificando anche quello del posto in controversia, ha un ruolo pregiudiziale ed in quanto tale doveva essere impugnata nei termini di legge: al di là della correttezza di tale statuizione, va rilevato che tale deliberazione è stata pubblicata sul BURC il 9 giugno 2014, mentre il ricorso è stato notificato il 23 settembre successivo, dunque oltre i termini di legge.
In realtà, date queste scadenze, il ricorso è stato avviato alla notifica il sessantesimo ed ultimo giorno utile per la notifica: perciò il giudice di primo grado è partito da un presupposto di fatto del tutto erroneo ed è fondata la censura sollevata in questo senso dall’appellante.
Si può prescindere dalle altre eccezioni pregiudiziali sollevate, perché l’appello è comunque infondato nel merito.
Se non deve essere riconosciuto un ruolo determinante alla soprarichiamata deliberazione n. 13 del 25 febbraio 2014, poiché questa non ha effettivamente istituito posti nuovi, ma ha solamente delineato il fabbisogno di personale con la rimodulazione della dotazione organica senza incidere posto in controversia, va osservato che la p.a. non risulta avere adottato atti illegittimi nell’indizione della procedura di mobilità in questione in luogo dello scorrimento della graduatoria risalente al febbraio del 2010.
Le eventuali incertezze giurisprudenziali sono superate dalla considerazione di sistema che l’indirizzo generale di contenimento della spesa pubblica osta a che possa ritenersi superato il primato dell’ art. 30, comma 1, D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, che recita: “Le amministrazioni possono ricoprire posti vacanti in organico mediante passaggio diretto di dipendenti di cui all’articolo 2, comma 2, appartenenti a una qualifica corrispondente in servizio presso altre amministrazioni, che facciano domanda di trasferimento, previo assenso dell’amministrazione di appartenenza (…)”.
Tale modalità di assunzione del personale è una ipotesi di base per il reclutamento dei pubblici dipendenti già secondo la Corte costituzionale, che con la sentenza 30 luglio 2012, n. 211 – così come rilevato dalle difese regionali – sulla legittimità dell’art. 13 della L.R. Basilicata 4 agosto 2011, n. 17, ha ritenuto che la legge regionale prescrivesse correttamente il ricorso obbligatorio alle procedure di mobilità dell’ art. 30, comma 1 D.Lgs. n. 165 del 2001, prima che si potesse procedere all’utilizzazione delle graduatorie degli altri concorsi precedentemente espletati, oppure, in mancanza, di indirne di nuovi.
La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato distingue la facoltà di bandire un nuovo concorso da quella, diversa, di indizione di una procedura di mobilità di personale già un ruolo presso altri enti.
Si assume che, se l’esistenza di una graduatoria ancora valida limita quando non esclude l’indizione di un nuovo concorso, nondimeno non incide sulla potestà di avviare una procedura di mobilità: la mobilità è infatti alternativa all’assunzione di personale nuovo rispetto al concorso o allo scorrimento delle relative graduatorie; con la mobilità il personale non viene assunto, ma solamente trasferito con il consenso della amministrazione di appartenenza, che esercita una valutazione circa la necessità di mantenere presso di sé determinati soggetti. Del resto, le leggi che hanno bloccato le nuove assunzioni fin dagli anni ’90, non hanno impedito le procedure di mobilità.
L’utilizzo delle graduatorie concorsuali rientra nella scelta discrezionale delle pubbliche amministrazioni e non rappresenta un loro obbligo a fronte dell’attivazione delle procedure di mobilità, allo stesso livello per cui quell’utilizzo è prioritario rispetto all’indizione di un nuovo concorso, come richiamato da Cons. Stato, Ad. plen., 28 luglio 2011, n. 14, dove comunque non si faceva questione della mobilità, ma solo dell’alternativa scorrimento/nuovo concorso.
In conclusione va disatteso l’assunto dall’appellante che si versi in un obbligo a carico della Regione Calabria: si tratta invece di una scelta discrezionale della pubblica amministrazione e che non è oggetto di un vincolo: la scelta serve a fronte delle procedure di mobilità le quali, come ricordato dalla Corte Costituzionale, restano al momento il mezzo prioritario per la copertura dei posti vacanti nei ruoli (cfr. Cons. Stato, V, 6 novembre 2015 n. 5078; III, 14 luglio 2015 n. 3512; V, 5 dicembre 2013 n. 5792; V, 23 gennaio 2012 n. 269; I, 7 dicembre 2012 n. 5217;).
Per le suesposte considerazioni l’appello deve essere respinto, mentre va dichiarato improcedibile l’appello incidentale.
Le spese seguono la soccombenza nei confronti della Regione, mentre possono essere compensate nei confronti della controinteressata, visto il rigetto dell’eccezione di difetto di giurisdizione, avanzata con l’appello incidentale.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, respinge il ricorso di primo grado con diversa motivazione rispetto alla sentenza impugnata.
Condanna l’appellante al pagamento delle spese di giudizio liquidate in complessivi Euro. 2.000,00 (duemila/00) oltre agli accessori di legge nei confronti della Regione Calabria.