Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-67-de-febrero-3-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_ffa012923bd9484dac77537f7cb7d92f&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-15 05:10:49
Document Index: 13284068

Matched Legal Cases: ['artículo 12', 'artículo 14', 'artículo 13', 'artículo 43', 'artículo 43', 'artículo 13', 'artículo 12', 'artículo 1620', 'artículo 36', 'Artículo 14', 'Artículo 79', 'artículo 674', 'Artículo 12', 'Artículo 1620', 'artículo 29', 'Artículo 79']

﻿ SENTENCIA T-67 DE FEBRERO 3 DE 2017
SENTENCIA T-67 DE 03 DE FEBRERO DE 2017
CONTENIDO:PROCEDIMIENTO POLICIVO VULNERA DERECHOS FUNDAMENTALES CUANDO NO SE TIENE EN CUENTA LA REUBICACIÓN DE VENDEDORES INFORMALES Y MÁS SI DEBEN TENER UN CRITERIO DIFERENCIAL. SE PRECISA QUE LAS MEDIDAS DE REUBICACIÓN PARA MIEMBROS DE COMUNIDADES INDÍGENAS Y MADRES CABEZA DE FAMILIA NO SOLO TIENEN QUE INCORPORAR LAS CARACTERÍSTICAS PARTICULARES DE QUIENES DETENTAN CADA UNA DE ESTAS CONDICIONES, SINO QUE TAMBIÉN DEBEN SER INMEDIATAMENTE IMPLEMENTABLES. DE ACUERDO CON LO ANTERIOR, UNA MEDIDA DE PROTECCIÓN A UN VENDEDOR INFORMAL QUE ADEMÁS TENGA LA CONDICIÓN DE INDÍGENA, TIENE QUE RESPONDER AL CRITERIO DIFERENCIAL DE MULTICULTURALIDAD PARA PODER SER CONSTITUCIONALMENTE ACEPTABLE. BAJO ESE CRITERIO, LA ADMINISTRACIÓN DEBE PROVEER NO SOLAMENTE UN PLAN DE REASENTAMIENTO EN UN LUGAR DONDE NO SE CORRA EL RIESGO DE DESALOJO POLICIVO POSTERIOR. ESE REASENTAMIENTO DEBE TAMBIÉN PERMITIR AL VENDEDOR EL EJERCICIO DE LA MISMA LABOR COMERCIAL QUE VENÍA DESARROLLANDO, EN CONDICIONES QUE SEAN RESPETUOSAS DE LAS TRADICIONES Y SABERES ANCESTRALES DE SU COMUNIDAD. PARA EL EFECTO, LAS ENTIDADES ENCARGADAS DE PROYECTAR, EVALUAR, SOCIALIZAR E IMPLEMENTAR DICHAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN, DEBEN CONFORMAR LOS EQUIPOS MULTIDISCIPLINARIOS NECESARIOS QUE PERMITAN LA EVALUACIÓN PRECISA DE ESAS TRADICIONES Y SABERES Y REDUNDEN, POR LO TANTO, EN QUE EL REASENTAMIENTO CUMPLA VERDADERAMENTE CON LOS DEBERES CONSTITUCIONALES DE RESPETO A LA MULTICULTURALIDAD.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, RECUPERACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO, DERECHOS FUNDAMENTALES, VENDEDOR AMBULANTE, PROTECCIÓN A LA COMUNIDAD INDÍGENA, POLÍTICAS DE RECUPERACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO, DESALOJO DEL VENDEDOR AMBULANTE
Sentencia T-67 de febrero 3 de 2017
Ref.: exp. T-5.766.116
En el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Treinta y Cuatro Civil Municipal de Bogotá de fecha 13 de julio de 2016 y en segunda instancia por el Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá, de fecha 12 de agosto de 2016, dentro de la acción de tutela instaurada por Blanca Cristina Amaguaña Maldonado contra la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. y el Instituto para la Economía Social IPES. El expediente de la referencia fue escogido para revisión mediante Auto del 27 de septiembre de 2016, proferido por la Sala de Selección Número Nueve de la Corte Constitucional.(1)
La señora Blanca Cristina Amaguaña Maldonado presentó acción de tutela contra la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. y el Instituto para la Economía Social —IPES— solicitando la protección de sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y a la vida digna. Sostiene la accionante que es una mujer cabeza de hogar, perteneciente a la comunidad indígena Kichwa de Bogotá,(2) dedicada a la venta informal de productos artesanales.(3) Afirmó que ella y otras personas suscribieron, a través de apoderado, un documento denominado “conciliación”, con una de las entidades demandadas (el IPES), fechado el 26 de septiembre de 2011, mediante el cual esa entidad se comprometía a “incluirlos en la base de datos de vendedores de la Localidad de Chapinero, para que sean objeto de atención en los programas que brinda el IPES en desarrollo de su función misional (…)”; esa entidad ha procedido, mediante procedimiento policivo, a desalojarla del sitio donde desarrollaba su actividad comercial sin ofrecerle “ningún otro tipo de oportunidad para poder trabajar, ni ninguna prebenda, ni alguna alternativa productiva, acceso a créditos o programas de emprendimiento, para ella y su familia, situación que la dejaría desprotegida, ya que es la única fuente de ingresos que posee junto a su familia”.(4)
1.1. Blanca Cristina Amaguaña Maldonado, manifestó que desarrolla una actividad económica informal “la mayoría de las veces en el espacio público” a través de la venta de artesanías, tejidos, y ropa. Agregó también que “de ahí depende mi sustento diario y el de mi familia"(5).
1.2. La accionante afirmó que para el momento de ocurrencia de los hechos que dan lugar al inicio de la acción de tutela, su única actividad económica se deriva de un “improvisado puesto de ventas artesanales, tejidos y ropa” que tenía instalado en un inmueble “de invasión” de propiedad del Instituto de Desarrollo Urbano —IDU, ubicado en la calle 63 con carrera 9ª de Bogotá (en adelante el “Predio”), cuya administración estaba a cargo del IPES.(6)
1.3. Indicó que ella y otras personas (en adelante los “Querellados”), representados a través de apoderado, suscribieron un documento denominado “conciliación”, fechado el 26 de septiembre de 2011, mediante el cual se puso fin a una querella policiva que en contra de ellos interpuso el IPES.(7)
1.4. Señaló que había venido desarrollando su actividad económica informal de manera pacífica hasta el día 24 de junio de 2016, fecha en la cual el IPES, a través de la Inspección Segunda C Distrital de Policía, la obligó al desalojo del Predio junto con los demás ocupantes.(8) Anota además que el puesto de ropa que funcionaba en el Predio es el único medio de subsistencia con el que cuentan ella y su familia. Expresamente sostuvo que, a pesar del desalojo no se le ha ofrecido “ningún otro tipo de oportunidad para poder trabajar, ni ninguna prebenda, ni alguna alternativa productiva, acceso a créditos o programas de emprendimiento, para ella y su familia, situación que la dejaría desprotegida, ya que es la única fuente de ingresos que posee junto a su familia”.(9)
1.6. Así, consideró que se le han vulnerado sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y a la vida digna y, en consecuencia, solicitó al juez de tutela “ordenar al IPES el cumplimiento urgente de lo pactado en el acta de conciliación respecto de la alternativa productiva, el acceso a créditos y/o programas de emprendimiento y/o demás para mí y mi familia”.(10)
Por intermedio de la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, la Secretaría Distrital de Integración Social solicitó se desvinculara a esa entidad del proceso.(11) Al respecto, afirmó que la accionante es beneficiaria del programa Canasta Complementaria de Alimentos, que impone la entrega mensual, a través del Cabildo Indígena Kichwa, de “una lista de alimentos estructurados en una dieta de acuerdo a las necesidades nutricionales de cada uno de los miembros de su familia y acorde a sus características tradicionales y culturales”.(12) Por lo tanto, afirmó que en el caso de la Secretaría Distrital de Integración Social, desde el año 2006 viene prestando ayuda humanitaria a la accionante, de manera que, argumenta, no hay ninguna violación de los derechos fundamentales de la accionante por parte de esa entidad.
Por intermedio de la Subdirectora Jurídica y de Contratación, el IPES solicitó se denegaran las pretensiones de la accionante.(13) Al respecto, afirmó que el compromiso del IPES derivado del acta consistía en incluir a la accionante en la base de datos de vendedores ambulantes de Chapinero, actuación que se cumplió y que, afirma, consta en la “herramienta RIVI”. Anota además que no es cierto lo que dice la accionante sobre la existencia, en el acta de conciliación, de obligaciones adicionales a la de inscribir a la accionante en la base de datos de vendedores de la localidad de Chapinero. No hay, dice la entidad, otra obligación que “preste mérito ejecutivo”.(14) Adicionalmente, sostuvo que lo que hubo fue un incumplimiento de la accionante de los acuerdos alcanzados en el acta de conciliación y que, por lo tanto, el procedimiento policial de desalojo no tuvo otra naturaleza que ser el “cumplimiento de un mandato judicial previo el lleno de los requisitos legales dentro del proceso Ejecutivo con obligación de hacer adelantado ante el Juzgado 10 Civil del Circuito”.(15) Por último, afirma que en esas condiciones la tutela es improcedente, no solo por no ser el medio adecuado para controvertir la medida judicial de desalojo, sino porque, además, entiende que no se ha vulnerado ningún derecho fundamental a la actora.
Por intermedio de la Subdirectora Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá,(16) la Alcaldía Mayor de Bogotá remitió comunicación al Juzgado anotando que, en tanto “(...) el hecho que motivó la interposición de la presente acción de tutela tuvo origen en hechos u omisiones en que participó el Instituto para el Desarrollo de la Economía Social, se procedió por parte de esta Subdirección a remitir al mencionado Instituto la presente acción de tutela con el objeto que desde esa misma entidad del sector descentralizado, se ejerza la representación judicial del Distrito Capital en este asunto, entendiéndose que no existe ningún tipo de vinculación del Alcalde Mayor del Distrito Capital o de esta dependencia en el trámite de la tutela (...)”.(17)
3.1. El Juzgado 34 Civil Municipal de Bogotá, en sentencia de fecha 13 de julio de 2016, decidió negar el amparo solicitado por la accionante. En su concepto, la accionante incumplió las obligaciones adquiridas en virtud del acta de conciliación de 26 de septiembre de 2011 en tanto ella y los demás Querellados no hicieron entrega real y material del Predio el día lunes 9 de enero de 2012 tal como se habían comprometido a hacerlo. Al respecto, anotó que “el desalojo obedeció a una actuación judicial elevada por la entidad accionada ante el incumplimiento de la accionante, luego no puede endilgarse transgresión alguna a los derechos fundamentales de la actora, puesto que el actuar del ente distrital encuentra respaldo en la normatividad legal para este tipo de situaciones”.(18) A continuación, afirmó que la obligación del IPES fue debidamente cumplida con la inscripción de la accionante en la base de datos de vendedores ambulantes de Chapinero, siendo la accionante la encargada de tramitar las diligencias para materializar las ayudas ofrecidas por el IPES. Por último, afirmó que el hecho de recibir la actora y su núcleo familiar apoyo alimentario de parte de la Secretaría Distrital de Integración Social, pone de presente que se cubren las necesidades básicas alimentarias a través de los programas de apoyo. Al respecto, dijo que si hay solicitudes adicionales que tenga la accionante sobre el otorgamiento de beneficios, debe hacerlos ella directamente pues “le es vedado al juez de tutela inmiscuirse en la procedencia o no de los beneficios que tiene a su cargo, máxime cuando no se evidencia que la negativa provenga de una vía de hecho (...)”.(19)
3.2. La decisión fue impugnada por la accionante. En su criterio la sentencia de primera instancia desconoció el precedente jurisprudencial contenido en la Sentencia T-386 de 2013,(20) por cuanto se desconocieron (i) el derecho de la accionante al debido proceso; y (ii) el principio de confianza legítima jurisprudencialmente reconocido. Al respecto, también afirmó que el procedimiento de recuperación del predio se llevó a cabo incumpliendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Por último, consideró que su inclusión en el programa canasta complementaria no cumple con los requisitos mínimos de apoyo por cuanto “dicho beneficio es esporádico” y “no hay más remedio que proseguir con mi único medio de ingresos que es el comercio informal como actividad económica o trabajo, y la que tengo para respaldar los demás elementos integrales de una vida digna de mi familia, como lo es la educación, la recreación, el pago de impuestos, servicios domiciliarios, alimentación cuando no haya más convenio, vestuario de mis hijas y el mío, etc.”(21)
3.3. En segunda instancia, el Juzgado 25 Civil del Circuito de Bogotá, mediante sentencia de fecha 12 de agosto de 2016, confirmó el fallo de primera instancia. Al respecto anotó, frente a la situación de la accionante, que “no se encuentra probado el hecho de estar debidamente autorizado para ejercer su labor comercial”.(22) Advirtió además, que el debido proceso y la confianza legítima no podían ser estudiados como eventuales elementos de violación “dado que resultan ser puntos nuevos no contenidos en la petición de amparo y respecto de los cuales la parte querellada no tuvo oportunidad de pronunciarse”.(23) Igualmente, el juez de segunda instancia dijo que respecto de las ayudas que recibe la accionante de parte de la Secretaría Distrital de Integración Social, es su responsabilidad “acudir a esa entidad y a través de los trámites allí regulados, para el trámite de esos beneficios de manera permanente y continua (…)”.(24) Por último, y con respecto a las dificultades que aduce la accionante, afirmó la sentencia que “es la propia accionante quien debe adelantar las gestiones para proteger su vida, garantizar su integridad física y psicológica, su patrimonio, pues una persona prudente y cuidadosa no puede permanecer en estado de peligro cuando conoce de los riesgos en que coloca su vida, si es que de la protección a ese precepto se trata”.(25)
5.2.1. La ciudadana Patricia del Rosario Lozano Triviño, en su calidad de Subdirectora Jurídica y de Contratación del IPES, dio respuesta al requerimiento enviado a esa entidad.(26) Al respecto señaló los criterios de entrada, de priorización y de salida de los programas “Quioscos de la REDEP administrada por el IPES”; “Antojitos para todos”; y “Puntos comerciales”.
5.2.2. Con respecto a los plazos de vinculación efectiva en los programas de reubicación de vendedores informales, la representante del IPES afirmó que “los operativos adelantados desde el mes de enero de 2016 a la fecha, por el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, Alcaldías Locales y la Policía Metropolitana, se ha llevado a cabo sobre espacio público recuperado, significa ello que de acuerdo con el Decreto 098 de 2004 no requiere de nuevos ofrecimientos de alternativas económicas a los vendedores que ocupan dichos espacios. Sin embargo, antes del operativo policivo de preservación del espacio público, la administración a través del IPES y de las alcaldías locales realiza ofertas informales de alternativas a las personas que se desempeñan como vendedores informales en el espacio público”.(27) Posteriormente, después de transcribir el artículo 12 del Decreto 098 de 2004, afirma la representante que “(n)ormalmente estas personas son reacias a aceptar estas ofertas, sin embargo las personas que aceptan las alternativas son reubicadas casi de inmediato una vez cumplan con los criterios de entrada a los programas (…) (u)na vez reubicados los vendedores informales continúan ejerciendo su actividad económica dentro de las alternativas ofrecidas y a percibir sus ingresos conforme al movimiento del mercado”.(28)
5.2.3. Sobre las estadísticas de éxito de los emprendimientos de los vendedores informales reubicados se refirió al programa “antojitos para todos” afirmando que “(d)e las 30 alternativas entregadas a la fecha han desertado seis (6) personas, debido a las bajas ventas, estado de salud, y otras obligaciones que les han impedido continuar en la alternativa.”(29) Afirmó también que “a través del convenio 1137-2013 suscrito con la Corporación Minuto de Dios, brindó atención a 520 personas con un total de 702 créditos colocados a septiembre de 2016, los cuales incluyen 182 recolocaciones a aquellas personas que presentaron buen comportamiento de pago con sus créditos anteriores (…)”.(30) También anotó que “(l)as 520 personas atendidas con crédito efectivo pertenecen al grupo poblacional de vendedores informales, los cuales ejercen su actividad económica en el espacio público de la ciudad de Bogotá, de éstas, 34 son víctimas del conflicto armado y 10 en condición de discapacidad”.(31)
5.2.5. Con respecto a la pregunta sobre los miembros de las comunidades indígenas afirmó que si bien sabe que algunos beneficiarios se reconocen como indígenas “la herramienta misional no tiene información sobre el cabildo y comunidad a que pertenece ni de qué región del país son originarias”.(32) Tampoco informó qué personas se reconocen como indígenas ni que datos o información se piden al respecto.
5.2.6. Al pronunciarse sobre las actividades de seguimiento que realiza el IPES para verificar la adecuada implementación de los programas, la representante afirmó que “(e)n quioscos cuenta con cinco (5) gestores que realizan visitas quincenales, para lo cual diligencian el formato 375. Para los puntos comerciales se tiene previsto once (11) gestores quienes realizan visitas dos (2) veces a la semana, diligenciando el mismo formato de informe. Para los Puntos de Encuentro, se tiene (sic) previsto tres (3) gestores que cubren los 4 puntos, dos veces a la semana y las ferias de fin de semana cuentan con dos (2) gestores que son apoyados por 70 funcionarios que se rotan los distintos fines de semana”.(33)
5.2.7. También dijo que para la alternativa de “Emprendimiento Social – Antojitos para Todos” el IPES “desarrolla procesos de seguimiento y acompañamiento en temas como: atención al usuario, mercadeo, fortalecimiento empresarial, desarrollo de la unidad productiva, manipulación de alimentos, seguimiento y monitoreo frente a la atención por parte del beneficiario(a).”(34) También anotó que “establece articulación con las entidades para fortalecer el proceso de seguimiento de los usuarios.”(35)
5.2.8. En cuanto al cumplimiento de las órdenes contenidas en la Sentencia T-772 de 2003 afirmó que el desarrollo de esas órdenes es el contenido en el Decreto Distrital 098 de 12 de abril de 2004. Afirma que “dicho procedimiento garantiza el respeto del debido proceso, del derecho de defensa y el trato digno que debe ser garantizado a todas las personas que ocupan el espacio público (…)”.(36) Por último, la representante del IPES anota cuál es el procedimiento para inscribirse en el IPES. (37)
2.1. La accionante considera que la Alcaldía Mayor de Bogotá y el IPES vulneraron sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y a la vida digna, al ejecutar el procedimiento policivo de desalojo del Predio sin haberse, según ella, implementado la atención en los programas que brinda el IPES para apoyar a los vendedores informales de la ciudad de Bogotá. Igualmente, en el escrito de impugnación, la accionante anotó que también entiende violados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la confianza legítima, lo primero por cuanto afirma que el IPES no ha materializado la ayuda correspondiente a los programas de apoyo de ninguna manera tangible. Y lo segundo, por cuanto afirma que el primer incumplimiento de las obligaciones provenientes del acta de conciliación celebrada entre el IPES y los Querellados, fue del IPES. Sobre estos últimos dos puntos, el juez de segunda instancia manifestó no poder pronunciarse frente a ellos por cuanto “resultan ser puntos nuevos no contenidos en la petición de amparo y respecto de los cuales la parte querellada no tuvo oportunidad de pronunciarse”.(38)
2.2. Al respecto, la Sala hace referencia a la reiterada jurisprudencia en materia de tutela, en la que ha quedado claro que el amparo de los derechos fundamentales de una persona procede sin importar que el accionante relacione adecuadamente los derechos fundamentales particulares de un caso. Al respecto, la Corte Constitucional, al aplicar el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991(39) ha sido enfática en afirmar, desde el inicio de su jurisprudencia que:
Esta, sin embargo, es apenas una orientación preliminar para el juez, quien tiene a cargo la responsabilidad de verificar los hechos, adecuando la normatividad a las circunstancias del caso, proceso durante el cual puede encontrar que ha sido desconocido o sometido a amenaza otro derecho fundamental distinto del invocado y, aun así, tiene la obligación de conceder la tutela si ella cabe a la luz de la Constitución.”(40)
3.1. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que “(l)a acción de tutela procede cuando (i) no existan otros medios de defensa judiciales para la protección del derecho amenazado o desconocido; cuando (ii) existiendo esos mecanismos no sean eficaces o idóneos para salvaguardar los derechos fundamentales en el marco del caso concreto, evento en que la tutela desplaza el medio ordinario de defensa; o cuando (iii) sea imprescindible la intervención del juez constitucional para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable (art. 86, CP), hipótesis en la cual el amparo opera en principio como mecanismo transitorio de protección.”(41)
3.2. En el pasado, la Corte Constitucional ha sostenido que procede la revisión por vía de tutela de los derechos al trabajo, al mínimo vital, a la vida digna y al debido proceso de los vendedores informales en casos relacionados con los procesos de recuperación del espacio público y de otros bienes públicos. Aunque típicamente en estos asuntos hay otras acciones judiciales disponibles,(42) en ciertos casos estas resultan ineficaces para hacer valer la protección real y efectiva de los derechos constitucionales de los vendedores informales. Un porcentaje importante de los vendedores informales son personas que se encuentran en circunstancias apremiantes y que derivan su sustento (generalmente en un nivel de vida muy magro) de la actividad comercial que realizan. En esa medida, el sometimiento al tiempo prolongado de un proceso civil ordinario que eventualmente les permita asegurar el goce efectivo de esos derechos tiende a ser, en lugar de una forma de garantía de acceso a la justicia, una manera de prolongar el estado de desprotección de sus derechos constitucionales. (43)
3.3. Como ejemplo de lo anterior (entre varios otros señalados en esta providencia) en la sentencia T-481 de 2014,(44) la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional analizó la acción de tutela interpuesta por un ciudadano dedicado a la venta informal de aguacates y que a su vez tenía una pérdida de capacidad laboral. En esa ocasión la Corte afirmó que la acción era procedente en tanto el ciudadano era sujeto de especial protección constitucional y por cuanto “la actuación del juez de tutela es urgente y las medidas para proteger los derechos impostergables, pues el actor encuentra serios obstáculos para ofrecer en el mercado laboral su fuerza de trabajo en condiciones de igualdad, y generarse así fuentes de ingresos diferentes a la venta informal de productos, por lo que la actuación de la demandada pone en grave riesgo sus medios para procurarse un mínimo vital en condiciones de dignidad. Y tercero, dadas las circunstancias anteriores, resulta desproporcionado exigirle al actor que acuda a la justicia ordinaria para la defensa de sus derechos, pues ello supondría que realizara trámites que en razón de su estado de salud constituirían una carga irracional, y en términos económicos resultaría muy onerosa.”(45)
“(L)os pueblos indígenas, al igual que las personas con identidad étnica indígena, son sujetos de protección constitucional reforzada, en atención a lo dispuesto en el artículo 13 de la Constitución, especialmente en sus incisos 2º y 3º, que ordenan a todas las autoridades prodigar un trato especial (favorable) a grupos y personas que se encuentran en condición de vulnerabilidad o en situación de debilidad manifiesta. La caracterización de los pueblos indígenas como sujetos de especial protección constitucional atiende a su situación de vulnerabilidad, originada en los siguientes aspectos históricos, sociales y jurídicos: la existencia de patrones históricos de discriminación aún no superados frente a los pueblos y las personas indígenas; la presencia de una cultura mayoritaria que amenaza con la desaparición de sus costumbres, su percepción sobre el desarrollo y la economía y, en términos amplios, su modo de vida buena (lo que suele denominarse cosmovisión); y la especial afectación que el conflicto armado del país ha significado para las comunidades indígenas, principalmente por el interés de las partes en conflicto de apoderarse o utilizar estratégicamente sus territorios, situación que adquiere particular gravedad, en virtud de la reconocida relación entre territorio y cultura, propia de las comunidades aborígenes.”(46)
“(…) en ciertos casos el análisis de la procedibilidad de la acción en comento deberá ser llevado a cabo por los funcionarios judiciales competentes con un criterio más amplio, cuando quien la interponga tenga el carácter de sujeto de especial protección constitucional – esto es, cuando quiera que la acción de tutela sea presentada por niños, mujeres cabeza de familia, discapacitados, ancianos, miembros de grupos minoritarios o personas en situación de pobreza extrema. En estos eventos, la caracterización de perjuicio irremediable se debe efectuar con una óptica, si bien no menos rigurosa, sí menos estricta, para así materializar, en el campo de la acción de tutela, la particular atención y protección que el Constituyente otorgó a estas personas, dadas sus condiciones de vulnerabilidad, debilidad o marginalidad.”(47)
3.7. Cosa similar, aunque por razones jurídicas y constitucionales diferentes, ocurre con las madres cabeza de hogar. Para la Sala es claro que la Constitución defiende un modelo de sociedad en el que el desarrollo de la personalidad es libre y en el que, por lo tanto, los roles preestablecidos de género, en ocasiones, de manera lamentable, que se imponen forzosa y arbitrariamente, y en muchos casos la discriminación histórica asociada a la manera en que esos roles se desarrollan, son constitucionalmente indeseables. La protección de la igualdad que contiene la Constitución implica, necesariamente, que a todas las personas se las considere esencialmente como individuos y no como meros afiliados a un género, una raza o una clase particular.(48) Por lo anterior, los sistemas de discriminación positiva en razón del género, si bien no son inaceptables constitucionalmente, sí deben ser mirados con un estándar alto de escrutinio, con el fin de verificar que no incorporen, en sí mismos, un grado de subvaloración de los sujetos que implique una violación del principio de igualdad consagrado en la Constitución.
3.8. Los roles preestablecidos de género existen en la sociedad. Ahora bien, cuando el producto de su existencia es una condición sistemática de discriminación, la labor del juez constitucional es propender por dar a las personas que la sufren una protección reforzada, sujeta a límites y formalidades menos rigurosos para el acceso a la justicia efectiva de sus derechos. De hecho, la especial protección de las mujeres cabeza de familia proviene directamente de la Constitución, que en el inciso segundo del artículo 43 establece que “El Estado apoyará de manera especial a la mujer cabeza de familia.” Por esa razón, la Sala encuentra que si bien la función preponderante del Estado radica en el alcance de unas condiciones de igualdad material que impongan la abolición de cualquier condición de discriminación (incluyendo la discriminación positiva), también es cierto que en el término en el que la sociedad se mueve hacia la igualdad real, la función de la Corte es mantener vigentes esas condiciones de discriminación positiva como herramientas temporales de cambio social. Por esas razones, la Sala encuentra que en tanto las condiciones sociales de igualdad material entre hombres y mujeres no cambien en beneficio de las mujeres (materializándose, por ejemplo, en el cierre absoluto de la brecha salarial entre unos y otros), los jueces deben seguir entendiendo a las madres cabeza de familia como sujetos de especial protección constitucional, y deben, en esas circunstancias, extenderles un grado mayor de deferencia que a los demás accionantes en tutela en cuanto a la procedibilidad de su acción.(49)
“una de las formas mediante la cual la mujer se ha visto discriminada o excluida socialmente es por la creación y fijación de estereotipos culturales, que aparecen como una descripción ‘natural’ de lo que ‘ella es’ y lo que ‘ella debe ser’. Si bien se han experimentado cambios de gran calado en muy poco tiempo en lo que a la igualdad de género se refiere, el camino recorrido no ha sido suficiente. La situación en la que permanecen muchas mujeres y la existencia de múltiples estereotipos que tienden a discriminar a la mujer, demanda de todas las autoridades públicas cumplir y promover el mandato de respeto e igualdad consagrado en la Constitución Política específicamente en el artículo 43 y genéricamente en el artículo 13, tomando decisiones que sean sensibles a la situación y los intereses de las mujeres.”(50)
3.11. No pasa desapercibido para la Sala que bastaría una sola de las tres características reseñadas anteriormente, para darle a la accionante el trato deferente en cuanto a la procedencia de su acción que ha determinado la Corte para los sujetos de especial protección constitucional.(51) Por eso mismo, cuando en la misma persona confluyen no una sino tres condiciones que dan lugar a un trato deferente por parte del juez constitucional, establecer la improcedencia de la acción de tutela en razón de la existencia de un medio ordinario de protección judicial solo es válido cuando ese medio es prácticamente idéntico en forma, economía y eficiencia al de la tutela. Cualquier otra decisión, implicaría un desconocimiento palmario de la Constitución y sería un acto discriminatorio en sí mismo.
4.1. Aclarado el asunto preliminar y teniendo claro que la acción de tutela es procedente en este caso, corresponde a la Sala Séptima de Revisión resolver el siguiente problema jurídico: ¿un municipio (el Distrito Capital de Bogotá) y un establecimiento público de ese municipio, cuya función es definir, diseñar y ejecutar programas dirigidos a otorgar alternativas para los sectores de la economía informal a través de la formación de capital humano, el acceso al crédito, la inserción en los mercados de bienes y servicios y la reubicación de las actividades comerciales o de servicios del sector de la economía informal,(52) y que está dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal (el IPES), vulneran los derechos al trabajo, al mínimo vital, a la vida digna y al debido proceso de una trabajadora informal que a su vez es madre cabeza de familia y miembro de una comunidad indígena, al proceder con la ejecución de una diligencia policiva de desalojo y limitando su actuación a mantener su inscripción en un registro de vendedores informales, argumentando el cumplimiento de un deber constitucional y legal, a pesar de que (i) dicha actividad es su única fuente de ingresos, (ii) ha estado inscrita como vendedora informal por más de doce años, y (iii) no le han ofrecido ningún programa de reubicación, habiéndole informado verbalmente que acceder a un programa de esa naturaleza puede tomarse entre tres y cinco años, a pesar de haberse comprometido una de esas entidades a vincularla a uno de esos programas mediante un acta de conciliación?(53) Por lo tanto, el estudio de la Sala se centrará en evaluar las condiciones para que sea constitucionalmente aceptable adelantar un procedimiento policivo de desalojo que afecta a una persona que trabaja informalmente, sujeto de especial protección.
5.1. Los bienes cuya titularidad es del Estado se clasifican entre los bienes de uso público y los denominados “bienes fiscales”.(54) Con respecto a la obligación del Estado de administrar adecuadamente los bienes de los que es titular, la Corte ha establecido que “por estar bajo la tutela jurídica del Estado, los bienes de uso público y los bienes fiscales son objeto de protección legal frente a eventos en los cuales los particulares pretendan apropiarse de ellos.”(55)
5.2. Por lo general, la jurisprudencia constitucional, en los casos en que ha analizado la constitucionalidad de los procedimientos policivos de desalojo de bienes pertenecientes al Estado, ha determinado como regla, que “cuando una autoridad local se proponga recuperar el espacio público ocupado por vendedores ambulantes titulares de licencias o autorizaciones concedidas por el propio Estado, deberá diseñar y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación de dichos vendedores ambulantes de manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna.”(56)
5.3. En providencias posteriores, la Corte desarrolló más a profundidad las características de ese plan adecuado y razonable al afirmar que “(…) tales políticas, programas y medidas (i) se han de adelantar siguiendo el debido proceso y dándole a los afectados un trato digno, (ii) deben respetar la confianza legítima de los afectados, (iii) deben estar precedidas de una cuidadosa evaluación de la realidad sobre la cual habrán de tener efectos, con el seguimiento y la actualización necesarios para guardar correspondencia en su alcance y características con dicha realidad, con miras a asegurar el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales, y (iv) no se pueden adelantar en forma tal que se lesione desproporcionadamente el derecho al mínimo vital de los sectores más vulnerables y pobres de la población, ni de manera tal que se prive a quienes no cuentan con oportunidades económicas en el sector formal de los únicos medios lícitos de subsistencia que tienen a su disposición.”(57)
5.7. La Sala encuentra pertinente recoger la regla jurisprudencial que en el pasado se ha establecido sobre la naturaleza de las invasiones al espacio público y sobre el origen de las obligaciones de involucrar a los sujetos de especial protección constitucional en programas de reubicación. Al respecto dijo la Corte que “Si unos ocupantes del espacio público, creen, equivocadamente claro está, que tienen un derecho sobre aquél porque el Estado no solamente les ha permitido sino facilitado que ejecuten actos de ocupación, y han pasado muchos años en esta situación que la Nación y el Municipio contribuyeron a crear, es justo que esos ocupantes no queden desamparados porque estamos en un Estado social de derecho. Pero, es necesario aclarar, la medida de protección que se dé no equivale a indemnización ni a reparación, como tampoco es un desconocimiento del principio de interés general.”(58)
5.8. En el pasado, la Sala Séptima de Revisión se ha referido a la posibilidad de aplicar, mutatis mutandi, las reglas sobre la protección de derechos fundamentales en la protección del espacio público, a los casos en que lo que se protege son bienes fiscales.(59) Así, lo pertinente no es el tipo de bien que se invada, sino entender que en todos los casos, independientemente de esa naturaleza, opera la protección de los derechos constitucionales del trabajador informal invasor.
6.1. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa en afirmar que si bien existe un deber estatal de protección y conservación del espacio público, ese deber no incorpora un derecho absoluto para el Estado de utilizar el poder coercitivo para efectos de eliminar cualquier invasión que exista. Al respecto, se ha afirmado por la Corte que “(e)n casos de ocupación indebida del espacio público por parte de comerciantes informales, cualquier política tendiente a recuperar dichos espacios, que suponga una afectación al goce efectivo de sus derechos, debe adelantarse con plena observancia de la totalidad de los imperativos fundamentales consagrados en la Carta, especialmente aquellos dirigidos a proteger a las personas en situación de vulnerabilidad con ocasión de su contexto socio-económico, y los postulados que garantizan las expectativas legítimas y el mínimo existencial.”(60)
6.2. En esa misma providencia, tras recoger la reiterada jurisprudencia constitucional en la materia, se decantaron las reglas pacífica y reiteradamente aceptadas y que imponen que “(i) las autoridades no pueden interrumpir arbitrariamente la actividad económica de un comerciante informal que ocupa el espacio público, en perjuicio de su confianza legítima y los derechos al trabajo y al mínimo vital, (ii) lo que supone crear una política de recuperación del espacio público proporcional y razonable, que además integre alternativas de reubicación adecuadas.”(61) En el caso que nos ocupa, la Sala acoge íntegramente esas reglas.
6.5. En el pasado, la Corte Constitucional al referirse a la confianza legítima de la que son titulares los vendedores informales frente a los procedimientos de recuperación del espacio público, afirmó que cuando la administración genera para los vendedores informales “la percepción legítima de que sus actividades eran jurídicamente aceptadas”, entonces procede la protección por vía de tutela cuando esa percepción se defrauda por ejemplo, el tiempo transcurrido desde la invasión pacífica del espacio y el momento en que se inician los procedimientos policivos de desalojo.(62)
6.6. En múltiples sentencias, diferentes salas de revisión han tutelado los derechos de los reclamantes, si demuestran que sus conductas comerciales las han desarrollado en el espacio público con anterioridad a la intervención de la administración, y que las actuaciones u omisiones de esta última les ha generado “la percepción legítima de que sus actividades eran jurídicamente aceptadas”.(63) Como es lógico, la confianza legítima no es absoluta, y por lo tanto la Corte también ha explicado que su aplicación depende de la evaluación que en cada caso particular se haga de las acciones u omisiones del Estado y de cómo a partir de ellas un vendedor informal puede haber concluido de manera razonable que su labor estaba siendo tolerada.(64)
6.7. Otro aspecto que ha desarrollado la jurisprudencia tiene que ver con las actuaciones administrativas que están llamadas a generar confianza legítima en los ciudadanos dedicados a las ventas informales.(65) Al respecto, vale la pena anotar que la relación contractual que nace de la suscripción de un convenio de reubicación entre un municipio y un grupo de vendedores no es en ningún caso, una relación simétrica o igualitaria. Por el contrario, es un caso en el cual la entidad estatal, como titular del poder de policía y dueña de una importante capacidad coercitiva, se enfrenta a uno o varios vendedores, muchas veces, en condiciones de debilidad manifiesta, y les notifica de una afectación relevante y generalmente pronta de su condición económica. En esas condiciones, encuentra la Sala, deben aplicarse las reglas jurídicas propias de las relaciones contractuales asimétricas. Esas consecuencias incluyen que la interpretación de cualquier cláusula oscura o poco clara, debe hacerse siempre a favor del vendedor informal y en contra de la administración. Adicionalmente, la Sala entiende que no puede darse la misma entidad al incumplimiento de las obligaciones contenidas en este tipo de convenios cuando ese incumplimiento es de la administración y cuando ese incumplimiento viene del vendedor informal en procura de mantener su sustento mínimo. En esas condiciones, a la autoridad solo le es dado reclamar el incumplimiento cuándo (i) la entidad haya ha cumplido estrictamente con las condiciones del acuerdo, o, habiéndolo incumplido, haya subsanado el incumplimiento e indemnizado íntegramente al vendedor por los perjuicios causados por dicho incumplimiento y (ii) habiéndose incumplido el acuerdo por el vendedor informal, dicho incumplimiento se mantiene después del ofrecimiento por parte de la entidad de un programa de reubicación que implique que el vendedor puede continuar con su actividad comercial de manera pacífica, legal, sin riesgo de desalojo, teniendo acceso a una clientela mínima que le procure un ingreso mensual equivalente por lo menos al salario mínimo legal vigente.
6.10. Al revisar la respuesta del IPES sobre el ofrecimiento de programas de reubicación para los vendedores informales desalojados a lo largo del año 2016, se encuentra que la entidad afirma que la gran mayoría de los espacios públicos en los que se han realizado operativos de desalojo en el año 2016 corresponden a “espacio público recuperado”, en los términos de la definición del artículo 12 del Decreto 098 de 2004.(66)
6.12. No es la primera vez que la Corte Constitucional revisa casos de vendedores informales que operan en espacios públicos supuestamente recuperados. Al respecto, varias salas de revisión de la Corte Constitucional se han pronunciado sobre solicitudes de protección de los derechos fundamentales de personas ubicadas en sitios que han sido catalogados por administraciones municipales como “espacio público recuperado”. Recientemente, por ejemplo, la Corte se refirió al caso de un grupo de trabajadoras sexuales que fueron retenidas en un operativo policial con base en el concepto de espacio público recuperado. Además de reprochar el a todas luces inaceptable uso del concepto de vendedor informal aplicado a una trabajadora sexual, la Corte afirmó que “el despliegue de la actividad de policía, con base en criterios discriminatorios como una forma de perfilamiento, para limitar la circulación en una zona de la ciudad de personas que hacen parte de un grupo vulnerable, comprende una violación de los derechos fundamentales y está prohibido por la Constitución.”(67)
6.13. También en las sentencias T-940 de 2011(68) y T-607 de 2015(69) la Corte se había manifestado de manera particular sobre la violación de derechos de vendedores informales que ocupaban espacio público que la administración municipal consideraba “recuperado”. Al respecto, dijo una de esas providencias:
En consecuencia, las autoridades encargadas de dar aplicación a las políticas de preservación del interés general, deben velar por minimizar el daño que eventualmente se cause a los habitantes afectados con las órdenes de desalojo, para lo cual se desarrollarán programas especiales de atención a la población que, sufriendo desplazamiento masivo, pobreza, indigencia, etc., y a falta de opción distinta, se ve obligada a utilizar el espacio colectivo, único a su alcance.”(70)
7.1. En el pasado, la Corte Constitucional ha determinado que el deber estatal de recuperar el espacio público también está sujeto al límite que imponen los derechos al trabajo y al mínimo vital de los sujetos de especial protección constitucional que se ven afectados por tales intervenciones. En esos casos, cuando al vendedor informal “lo privan de su única fuente lícita de ingresos sin ofrecerle alternativas laborales o de reubicación, le están imponiendo una barrera irrazonable para procurarse autónomamente su mínimo existencial. En contextos de pobreza, desigualdad en el acceso a los recursos económicos y desempleo, a las personas las hacen ver obligadas a ocupar el espacio público para ejercer la venta informal de productos como único medio de subsistencia en condiciones dignas, por lo que arrebatárselos sin consideración alguna hacia sus circunstancias particulares es contrario a la Constitución.”(71)
7.2. Al respecto, la Sala reitera en este caso la regla largamente contenida en la jurisprudencia, según la cual el Estado, al momento de hacer desalojos de personas dedicadas al comercio informal “tiene la obligación de crear una política de recuperación de las áreas comunes proporcional y razonable, que además contenga alternativas económicas adecuadas que se compadezcan con las circunstancias particulares de los afectados. De no adoptarse dicha política, el juez constitucional está en lo obligación de amparar los derechos fundamentales, y ordenar que se inscriba al afectado o los afectados a un programa de reubicación o de oferta de empleo.”(72)
8.1. Otro aspecto en el que la jurisprudencia constitucional ha sido consistente, es en la forma en que ha ordenado a las entidades del Estado proveer la protección constitucional para efectos de proceder con los procesos de recuperación de bienes del Estado que han sido ocupados por vendedores informales. En primer lugar, la jurisprudencia ha sido reiterada en afirmar que la protección constitucional no puede consistir en ordenar restituir las cosas a su estado anterior, pues con ello se estaría desconociendo absolutamente el derecho que le asiste a la comunidad de que los bienes que pertenecen al Estado no sean invadidos.(73) Por lo tanto, la regla de derecho que se ha construido con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, establece que al momento de hacer la reubicación policiva de un vendedor informal, el Estado asume la carga de localizarlo en un sitio cuyo esquema y régimen de propiedad permita el desarrollo de la actividad comercial informal sin que el vendedor tenga el temor de ser desalojado de nuevo.
“El enfoque diferencial como desarrollo del principio de igualdad, en tanto trata diferencialmente a sujetos desiguales, busca proteger a las personas que se encuentren en circunstancias de vulnerabilidad o de debilidad manifiesta, de manera que se logre una verdadera igualdad real y efectiva, con los principios de equidad, participación social e inclusión. Dentro del enfoque diferencial, se encuentra el enfoque étnico, el cual tiene que ver con la diversidad étnica y cultural, de tal manera que teniendo en cuenta las particularidades especiales que caracterizan a determinados grupos étnicos y el multiculturalismo, se brinde una protección diferenciada basada en dichas situaciones específicas de vulnerabilidad, que en el caso de las comunidades étnicas, como lo son las comunidades indígenas, afro, negras, palanqueras, raizales y Rom, se remontan a asimetrías históricas. Dicho principio, permite visibilizar las vulnerabilidades y vulneraciones específicas de grupos e individuos, por lo que partiendo del reconocimiento focalizado de la diferencia se pretenden garantizar los principios de igualdad, diversidad y equidad.”(74)
“Un enfoque diferencial bajo tales circunstancias, ha de tener en cuenta no sólo el respeto por la identidad cultural y con ello la protección de tradiciones, usos y costumbres ancestrales de los pueblos indígenas. Debe reparar también en la situación peculiar de desventaja histórica en la que estas minorías se han encontrado y aún se hallan. Lo anterior tanto más cuanto el fenómeno de desplazamiento forzado ha impuesto a los pueblos indígenas una carga especialmente onerosa. Sus territorios suelen ser invadidos por los actores del conflicto sin respetar la neutralidad que estos pueblos han adoptado. De otra parte, cada vez que los grupos indígenas intentan llamar la atención de manera pacífica respecto de su especial situación de indefensión recae sobre ellos la sospecha y el estigma de encubrir intereses subversivos. Sus marchas, entonces, se descalifican y sus pedidos se mantienen en el olvido.”(75)
9.3. El derecho constitucional de los trabajadores informales no consiste en que se los “transforme” en trabajadores formales, sino en tener un trabajo decente que les permita vivir en condiciones dignas. Si bien ese es un procedimiento perfectamente viable en los casos de trabajadores que desean cambiar del esquema de informalidad a uno de formalidad, también es cierto que las autoridades deben incorporar en sus programas la opción legítima y constitucionalmente protegida que tienen los vendedores informales de continuar en la informalidad, en especial cuando tal condición garantiza efectivamente un trabajo más decente y digno.(76)
9.4. El concepto de acreditación del establecimiento de comercio ha sido analizado ampliamente por la doctrina y la jurisprudencia nacionales para evaluar las medidas de protección que la ley ha establecido para ese tipo de actividades empresariales. Un ejemplo claro de este tipo de protección es el derecho de renovación automática de los contratos de arrendamiento de establecimientos de comercio después de finalizado el segundo año de vigencia. Al respecto la Corte Suprema de Justicia afirmó que “(…)con ese mecanismo se pretende preservar la estabilidad del negocio y, de esa manera, el crecimiento económico, el empleo y la creación de riqueza, es palmario que no se prohíja con él la actividad del arrendador, sino el interés del arrendatario, en tanto con su esfuerzo hace un importante aporte a la sociedad y colabora a la satisfacción de los fines del Estado.”(77) Si bien se trata de casos claramente diferenciables en especial desde el punto de vista legal, constitucionalmente existen conexiones relevantes en cuanto a sus componentes fácticos.
9.6. El funcionamiento interno de las comunidades de vendedores informales en ocasiones ha sido relativamente ignorado por la literatura jurídica colombiana y por varias de las autoridades públicas encargadas de atender a esas poblaciones.(78) Por esa razón, la implementación de los programas de apoyo económico no ha logrado materializar el mandato de permitir a los destinatarios el goce efectivo de sus derechos constitucionales.
10.3. La Sala también destaca que el aseguramiento de la viabilidad fiscal de los programas de reubicación y de reasentamiento económico de vendedores informales es un criterio fundamental para que la ejecución de un procedimiento de desalojo se considere ajustada a la Constitución. En ese orden de ideas, la suscripción de cualquier acuerdo o el inicio de cualquier procedimiento tendiente al desalojo policivo de vendedores informales que ocupen bienes de propiedad del Estado, está sujeto a la obtención del respectivo certificado de disponibilidad presupuestal que, de manera inequívoca, permita establecer que la entidad estatal que está iniciando el proceso de recuperación del bien de propiedad del Estado, tiene los recursos suficientes para implementar de manera inmediata las medidas necesarias para proteger los derechos fundamentales de la población vulnerable. En ese sentido, el inicio de una acción legal de cualquier naturaleza sin que se haya obtenido previamente el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal, es, en sí mismo, un acto violatorio del derecho fundamental al debido proceso del vendedor informal objeto de la acción.(79)
10.4. Hace más de 13 años, la Corte Constitucional describió con un nivel básico de detalle cuáles eran las características que tenían que reunir las políticas, programas y medidas de reubicación y atención de vendedores informales para ser constitucionalmente aceptables.(80) En este caso, la Sala encuentra que esas órdenes no se han cumplido cabalmente, de lo que es clara muestra el número de casos que esta Corporación ha tenido que fallar con problemas jurídicos idénticos, a lo largo de los últimos años. Con ello, se ha mantenido la vulneración de los derechos fundamentales de los afectados. Al respecto, hace ya varios años, la Corte ha resaltado que:
“(…) tales políticas, programas y medidas (i) se han de adelantar siguiendo el debido proceso y dándole a los afectados un trato digno, (ii) deben respetar la confianza legítima de los afectados, (iii) deben estar precedidas de una cuidadosa evaluación de la realidad sobre la cual habrán de tener efectos, con el seguimiento y la actualización necesarios para guardar correspondencia en su alcance y características con dicha realidad, con miras a asegurar el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales, y (iv) no se pueden adelantar en forma tal que se lesione desproporcionadamente el derecho al mínimo vital de los sectores más vulnerables y pobres de la población, ni de manera tal que se prive a quienes no cuentan con oportunidades económicas en el sector formal de los únicos medios lícitos de subsistencia que tienen a su disposición.”(81)
10.10. Por último, la Sala también encuentra que los programas deben tener en cuenta las especiales características desde el punto de vista económico que tiene la población objetivo. Por eso, por ejemplo, deben evaluar si la población objetivo tiene una periodicidad común de gasto que implique erogaciones mensuales o si se trata de una población que deriva su sustento de un ingreso diario particular, situación que según se ha visto es muy extendida en la comunidad de vendedores informales en Colombia.(82) En ese sentido, los programas deben procurar a los destinatarios la consecución de recursos económicos de forma y cantidad sustancialmente similar a la que habrían obtenido de no haberse realizado la reubicación. Solamente así, puede la entidad pública proceder con el inicio del procedimiento judicial o policivo de desalojo sin dejar de asegurar el goce efectivo de los derechos constitucionales fundamentales de la población afectada por un procedimiento de desalojo de vendedores informales.
(a) Tradicionalmente, la jurisprudencia ha establecido un término de 120 días como plazo de implementación del proceso de reubicación al que debe acceder el vendedor informal que es desalojado por una entidad de un inmueble de propiedad del Estado. (83)
(b) Ese plazo, sin embargo, se reduce sustancialmente cuando concurren criterios de urgencia que justifican un término menor de implementación. En varios casos ese caso reducido es de treinta días hábiles. (84)
(c) Igualmente el juez debe propender por un plazo inferior cuando haya situaciones de urgencia que ameriten una atención más inmediata.(85)
12.1.1. En el caso que nos ocupa, la Sala encuentra múltiples elementos de juicio que deben estudiarse conjuntamente para determinar que la señora Blanca Cristina Amaguaña vio vulnerada su confianza legítima. En primer lugar, encontramos que la peticionaria era conocedora de la ilegal invasión a un predio de propiedad del Estado que ella y los demás vendedores estaban llevando a cabo. Eso es tan claro, que la misma peticionaria denomina el lugar un “lote de invasión” en el numeral cuarto de los hechos de su solicitud de tutela.(86) En adición, es también evidente que al momento de la suscripción del documento denominado “acta de conciliación” del que se hizo parte la accionante por conducto de apoderado,(87) se puso de presente que la conducta desplegada por la accionante y los demás vendedores informales allí representados, debía cesar definitivamente el lunes 9 de enero de 2012.
12.1.2. Lo anterior, sin embargo, no implica en ningún caso que la accionante al momento del desalojo no estuviera ejerciendo su confianza legítima. En primer lugar, si bien la accionante y los demás vendedores incumplieron su obligación de entregar el Predio de acuerdo a lo establecido en el acta de conciliación el día 9 de enero de 2012, nota la Sala que la demanda ejecutiva solamente fue instaurada por el IPES el día 16 de agosto de 2012, es decir, más de 7 meses después de ocurrido el incumplimiento en la entrega.(88) En esas condiciones, si bien debía ser claro para la accionante que la demora de la administración no había regularizado la situación, sí encuentra la Sala que se había generado una tolerancia sustancial por un plazo que permitió a la accionante seguir ejerciendo su labor de comerciante informal. La desproporción del plazo de 7 meses es evidente si se tiene en cuenta, por ejemplo, que el plazo entre la fecha de firma del acta de conciliación y la fecha inicial de la obligación de entregar el predio era de menos de 4 meses.(89)
12.1.3. Otro aspecto sobre el que la Sala llama la atención tiene que ver con la interpretación que las entidades accionadas han dado a los compromisos asumidos en el acta de conciliación. El IPES en su contestación inicial, al referirse al hecho sexto de la demanda de tutela,(90) afirmó que la extensión de la obligación contenida en la cláusula octava del acta de conciliación consistía en vincular a la peticionaria en la base de datos de vendedores ambulantes de Chapinero. Al respecto, revisadas las pruebas que constan en el expediente, la Sala encuentra que la impresión del sitio web de consulta del Registro Individual de Vendedores —RIVI—, aportada por el mismo IPES,(91) da cuenta del registro como vendedora informal de la localidad de Chapinero, de la señora Blanca Cristina Amaguaña Maldonado desde el martes 3 de agosto de 2004, esto es, más de 7 años antes de la suscripción del acta de conciliación. Por lo tanto, no puede suponerse, como parece hacerlo el IPES en su contestación, que los compromisos contenidos en el acta de conciliación se cumplían solamente con el desalojo del Predio y sin que el IPES tuviera que iniciar labor alguna por la sencilla razón de ya haberse hecho el registro que es la única obligación que esa entidad reconoce como a su cargo. Esa interpretación no solo vulneraría el postulado constitucional de buena fe; también desconocería radicalmente la disposición fundamental sobre interpretación útil de los contratos contenida en el artículo 1620 del Código Civil colombiano, al privilegiar una interpretación que no produce efectos por sobre una que sí lo hace.(92)
12.1.4. En esas condiciones resulta inaceptable para la Sala la respuesta del IPES a la solicitud oportunamente elevada por la accionante. La constitucionalmente respetuosa de la cláusula octava del acta de conciliación,(93) es aquella que determina que el IPES debía realizar acciones positivas consistentes en la reubicación eficiente y oportuna de los firmantes del documento. Es la actuación constitucionalmente aceptable de acuerdo con la clara línea jurisprudencial que ya estaba trazada para la fecha de la firma del acta de conciliación y de la que el IPES era conocedor al nivel de haber sido parte en un proceso ante esta misma Corte, ocurrido años antes de la firma del acta de conciliación con el apoderado de la accionante.(94) Además, una interpretación como la que parece sugerir el IPES en su contestación tendría por efecto concluir que aquello a lo que el IPES se comprometió no era más que un espejismo, pues la acción que supuestamente esa entidad tenía que realizar, ya había sido realizada por la accionante 7 años atrás. Si esa era la extensión que del acuerdo derivaba el IPES en su momento, se estaría ante una actuación estatal que no sería de buena fe. Si de alguien es exigible una actuación de buena fe exenta de culpa, más aun cuando su contraparte es un sujeto de especial protección constitucional, es del Estado.
12.2.6. El programa al que se vincule a la accionante debe tener en cuenta, al menos, (i) la continuación de la actividad comercial de la accionante, (ii) en una zona que le permita acudir al apoyo de sus hijas menores de edad en un tiempo razonable, (iii) que le permita estar cerca del centro educativo donde estudien sus hijas y (iv) debe garantizar además el estricto cumplimiento de las especiales condiciones culturales de la accionante. Teniendo en cuenta que el desalojo ya ocurrió, y que por lo tanto la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante está en su momento de mayor intensidad, la Sala mantendrá el breve término que la regulación de la acción de tutela prevé para acatar órdenes urgentes, como es el caso.(95) Si el IPES y la Alcaldía Mayor siguieron adelante con el procedimiento de desalojo, y además el IPES ha incumplido sistemáticamente con las obligaciones que asumió en el acta de conciliación, es claro para la Sala que la inmediatez no es, en este caso, una carga desmesurada.
12.2.8. En todo caso, la Sala anota que en el expediente no obran pruebas que permitan concluir que el proceso de desalojo del que fue objeto la actora se realizara en contra del conjunto de la comunidad indígena Kiwcha de la que hace parte. Sin embargo, también se pone de presente que de haber sido así, la actuación del IPES también habría tenido que ceñirse a los compromisos internacionales adquiridos por Colombia en virtud del Convenio 169 de la OIT que hace parte integrante del bloque de constitucionalidad.(96)
13.1. La Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional considera que el Instituto para la Economía Social —IPES— y la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. vulneraron los derechos fundamentales de Blanca Cristina Amaguaña Maldonado al haber seguido adelante con el plan de recuperación del bien inmueble ubicado en la dirección Carrera 9ª No.62-79 y/o Carrera 10 No. 62-79/85 de la ciudad de Bogotá, sin haber antes asegurado la inclusión de la actora en un plan o programa que le permitiera seguir adelante con su actividad de vendedora informal e ignorando además que en la persona de la actora se presenta una confluencia de tres causales de especial protección constitucional. Además, se encuentra que el IPES incumplió la obligación asumida en el documento denominado “acta de conciliación” que suscribió con el apoderado de la actora en septiembre del año 2011. Al hacerlo, y al haber tolerado la presencia de la actora y los demás querellados por un período de 7 meses adicional al plazo de traslado que había dado en el documento original, el IPES defraudó gravemente la confianza legítima de la actora.
13.2. En consecuencia se revocarán los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Treinta y Cuatro Civil Municipal de Bogotá (de fecha 13 de julio de 2016) y en segunda instancia por el Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá (de fecha 12 de agosto de 2016) y en su lugar se concederá el amparo a los derechos al trabajo y al mínimo vital de la accionante. Por lo tanto, se ordenará a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. y al Instituto para la Economía Social —IPES— que en el término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, procedan a verificar la situación personal, familiar, social y económica de Blanca Cristina Amaguaña Maldonado y le ofrezcan, en el término perentorio de diez (10) días hábiles, una alternativa económica, laboral o de reubicación de su oficio de vendedora informal que tenga en cuenta su condición de madre cabeza de familia y su condición de miembro de la comunidad indígena Kiwcha, para efectos de propiciar una solución real y efectiva a la vulneración de sus derechos fundamentales en el marco del principio de respeto por la diversidad cultural de la accionante y de su grupo familiar a cargo.
Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, se encuentra que un municipio (el Distrito Capital de Bogotá) y un establecimiento público de ese municipio, cuya función es definir, diseñar y ejecutar programas dirigidos a otorgar alternativas para los sectores de la economía informal a través de la formación de capital humano, el acceso al crédito, la inserción en los mercados de bienes y servicios y la reubicación de las actividades comerciales o de servicios del sector de la economía informal,(97) y que está dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal (el IPES), sí vulneran los derechos al trabajo, al mínimo vital, a la vida digna y al debido proceso de una trabajadora informal que a su vez es madre cabeza de familia y miembro de una comunidad indígena, cuando proceden con la ejecución de una diligencia policiva de desalojo y limitan su actuación a mantener su inscripción en un registro de vendedores informales, argumentando el cumplimiento de un deber constitucional y legal, a pesar de que (i) dicha actividad es su única fuente de ingresos, (ii) ha estado inscrita como vendedora informal por más de doce años, y (iii) no le han ofrecido ningún programa de reubicación, habiéndole informado verbalmente que acceder a un programa de esa naturaleza puede tomarse entre tres y cinco años, a pesar de haberse comprometido una de esas entidades a vincularla a uno de esos programas mediante un acta de conciliación.
1. REVOCAR los fallos proferidos, por el Juzgado Treinta y Cuatro Civil Municipal de Bogotá (de fecha 13 de julio de 2016) y por el Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá, (de fecha 12 de agosto de 2016) que negaron la acción de tutela presentada, dentro del proceso de la referencia, por Blanca Cristina Amaguaña Maldonado contra el Instituto para la Economía Social —IPES— y la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. En su lugar, conceder la tutela de los derechos al trabajo y al mínimo vital en dignidad de la accionante.
2. ORDENAR a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. y al Instituto para la Economía Social —IPES— que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta sentencia, procedan a verificar la situación personal, familiar, social y económica de Blanca Cristina Amaguaña Maldonado y le ofrezcan, en el término de diez (10) días hábiles, una alternativa económica, laboral o de reubicación de su oficio de vendedora informal en la que se tenga presente (i) su condición de madre cabeza de familia (ii) su condición de miembro de la comunidad indígena Kiwcha en el marco del principio de respeto por la diversidad cultural de la accionante y su grupo familiar a cargo.
3. SOLICITAR a la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla que incorpore las subreglas de derecho sobre obligaciones de protección de vendedores informales decantadas por la Corte Constitucional, en el plan de estudios de los programas académicos que componen el Plan de Formación de la Rama Judicial, si aún no lo ha hecho.
4. COMUNICAR la presente decisión a la Defensoría del Pueblo Regional Bogotá, para que realice el seguimiento al cumplimiento de las decisiones contenidas en el presente fallo, y si lo considera pertinente, informe a las autoridades y al Juez de instancia sobre las dificultades que su ejecución conlleve.
5. EXHORTAR a la Secretaría de Integración Social del Distrito Capital de Bogotá para que cumpla estrictamente con las fechas periódicas de entrega de los alimentos correspondientes al programa “Canasta Indígena”.
6. LIBRAR las comunicaciones —por la Secretaría General de la Corte Constitucional—, así como disponer las notificaciones a las partes —a través del Juez de tutela de instancia—, previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Magistrados: Aquiles Arrieta Gómez—Alberto Rojas Ríos—Luis Ernesto Vargas Silva—Martha Victoria Sáchica Méndez— Secretaria General
1. Integrada por los magistrados Aquiles Arrieta Gómez y Jorge Iván Palacio Palacio.
2. Certificación Emitida por Luis Alfonso Tuntaquimba Q, en su calidad de gobernador del Cabildo Indígena Kichwa de Bogotá, reconocido mediante Decreto 2164-94, Registro OF 105-1848-DET-1000 N.I.T 900.088.976-6, fechada el 5 de mayo de 2016.
3. Folios 1 y 2 del Cuaderno Principal del expediente.
4. Visible a folios 5, 6 y 7 del Cuaderno Principal del expediente y que en esta providencia se denominará “acta de conciliación”.
5. Folio 1 del Cuaderno Principal del expediente. La accionante no especifica si el 100% del tiempo que ha ejercido como vendedora informal lo ha hecho en el Predio, pero sí pone de presente que hizo parte de quienes acordaron su devolución en el año 2011.
6. Dicha administración se entregó al IPES mediante Convenio Interadministrativo de Cooperación No.021 de 2008.
7. En ese documento, visible a folio 6 del Cuaderno Principal del expediente, el IPES y los Querellados acordaron, entre otras (i) que el IPES asumiría la administración del Predio a partir del 26 de septiembre de 2011; (ii) que los Querellados se comprometían con el IPES a cumplir los reglamentos y normas de convivencia que el IPES tiene para ese tipo de puntos comerciales, bajo la supervisión de un gestor nombrado por el IPES; (iii) que los Querellados no venderían o subarrendarían los módulos ocupados dentro del predio, ni permitirían la ocupación del módulo con elementos de propiedad de personas diferentes ni harían, en general, ninguna actividad distinta a la permitida por el IPES; (iv) que los Querellados mantendrían el Predio en buen estado de aseo e higiene, y no consumirían ni venderían bebidas alcohólicas, drogas alucinógenas, ni ninguna otra mercancía cuya comercialización estuviere prohibida por la Ley; (v) que los Querellados harían entrega real y material del Predio al IPES el día lunes 9 de enero de 2012 a las 11am, libre y al día en el pago de servicios públicos; (vi) que los Querellantes pagarían los servicios de vigilancia del Predio que ellos mismos contrataren; (vii) que el IPES no cobraría a los Querellados, entre la fecha del acuerdo y el 9 de enero de 2012, ningún canon de arrendamiento u otro emolumento por el uso, tenencia y goce del Predio; (viii) que el IPES se comprometía con los Querellados a “incluirlos en la base de datos de vendedores de la Localidad de Chapinero, para que sean objeto de atención en los programas que brinda el IPES en desarrollo de su función misional” para lo cual los Querellados tendrían que “adelantar las diligencias que el IPES tiene establecido para tal fin”.
8. Visibles a folios 14 y 45 del Cuaderno Principal, están las actas de inicio y continuación de la diligencia de entrega del inmueble ordenada por el Juzgado 10 Civil del Circuito de Bogotá, dentro del proceso No. 2012-0051300.
9. Numeral Quinto de los hechos de la demanda. Visible a folio 2.
10. Acápite “Peticiones” de la demanda. Visible a folio 2.
11. Respuesta visible a folio 33 del Cuaderno Principal.
12. Numeral III “Frente al Caso Concreto” – visible a folios 34 y 35 del Cuaderno Principal.
13. Visible a folio 48 del Cuaderno Principal.
14. Consideración Séptima de la sección “En cuanto a los hechos” – Visible a folio 49 del Cuaderno Principal.
15. Sección “Respecto a las Peticiones” – Visible a folio 40 del Cuaderno Principal.
16. Visible a folio 52 del Cuaderno Principal.
17. Párrafo final de la comunicación – Visible al anverso del folio 52 del Cuaderno Principal.
18. Numeral 4 “Del Caso Concreto” de la Sentencia de Primera Instancia. Visible al anverso del folio 56.
19. Numeral 4 “Del Caso Concreto” de la Sentencia de Primera Instancia. Visible al anverso del folio 56.
20. Corte Constitucional, Sentencia T-386 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa).
21. Numeral 5 de la impugnación del fallo de primera instancia. Visible a folio 60.
22. Página 8 de la Sentencia de Segunda Instancia – Visible a folio 13 del Cuaderno No. 2.
23. Página 10 de la Sentencia de Segunda Instancia – Visible a folio 15 del Cuaderno No. 2 del expediente.
24. Página 11 de la Sentencia de Segunda Instancia – Visible a folio 16 del Cuaderno No. 2 del expediente.
25. Página 12 de la Sentencia de Segunda Instancia – Visible a folio 17 del Cuaderno No. 2 del expediente.
26. Mediante oficio radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el día 28 de noviembre de 2016.
27. Folio 6 de la Respuesta del IPES.
28. Folios 6 y 7 de la Respuesta del IPES.
29. Folio 8 de la Respuesta del IPES.
30. Folio 8 de la Respuesta del IPES.
31. Folio 8 de la Respuesta del IPES.
32. Folio. 9 de la Respuesta del IPES.
33. Folio. 9 de la Respuesta del IPES.
34. Folio. 9 de la Respuesta del IPES.
35. Folio. 10 de la Respuesta del IPES.
36. Folio. 10 de la Respuesta del IPES.
37. Folios. 10 y 11 de la Respuesta del IPES.
38. Página 10 de la Sentencia de Segunda Instancia – Visible a folio 15 del Cuaderno No. 2 del expediente.
39. Artículo 14. Contenido de la solicitud. Informalidad. En la solicitud de tutela se expresará, con la mayor claridad posible, la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera violado o amenazado, el nombre de la autoridad pública, si fuere posible, o del órgano autor de la amenaza o del agravio, y la descripción de las demás circunstancias relevantes para decidir la solicitud. También contendrá el nombre y el lugar de residencia del solicitante. || No será indispensable citar la norma constitucional infringida, siempre que se determine claramente el derecho violado o amenazado. La acción podrá ser ejercida, sin ninguna formalidad o autenticación, por memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se manifieste por escrito para lo cual se gozará de franquicia. No será necesario actuar por medio de apoderado. || En caso de urgencia o cuando el solicitante no sepa escribir o sea menor de edad, la acción podrá ser ejercida verbalmente. El juez deberá atender inmediatamente al solicitante, pero, sin poner en peligro el goce efectivo del derecho, podrá exigir su posterior presentación personal para recoger una declaración que facilite proceder con el trámite de la solicitud, u ordenar al secretario levantar el acta correspondiente sin formalismo alguno.
40. Corte Constitucional, Sentencia T-062 de 1995 (MP José Gregorio Hernández Galindo). Ver en ese mismo sentido las Sentencias T-310 de 1995 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), T-553 de 2008 (MP Nilson Pinilla Pinilla), T-146 de 2010 (MP María Victoria Calle Correa), y SU-195 de 2012 (MP Jorge Iván Palacio Palacio; SVP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) entre muchas otras.
41. Esta regla está incorporada en numerosísimas providencias. Puede encontrarse de manera textual en las Sentencias T-143 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa), T-121 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa) y T-481 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa).
42. Típicamente acciones contencioso-administrativas que pretenden reclamar el daño antijurídico causado por una actuación constitutiva de daño especial.
43. Ver al respecto las sentencias T-225 de 1992 (MP Jaime Sanín Greiffenstein), T-372 de 1993 (MP Jorge Arango Mejía), T-091 de 1994 (MP Hernando Herrera Vergara) T-578 de 1994 (MP José Gregorio Hernández Galindo), T-115 de 1995 (MP José Gregorio Hernández Galindo), T-438 de 1996 (MP Alejandro Martínez Caballero), T-617 de 1995 (MP Alejandro Martínez Caballero), SU-360 de 1999 (MP Alejandro Martínez Caballero), SU-601A de 1999 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), T-772 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-465 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño), T-773 de 2007 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-895 de 2010 (MP Nilson Pinilla Pinilla), T-437 de 2012 (MP Adriana María Guillén Arango), T-244 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SV Humberto Sierra Porto; AV Luis Ernesto Vargas Silva), T-703 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), T-904 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y T-386 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa). En todas esas providencias se recurrió al principio de confianza legítima para resolver la tensión entre el deber constitucional de preservar y conservar el espacio público, y los derechos fundamentales al trabajo y el mínimo vital de comerciantes informales que ocupaban dichos espacios.
44. Corte Constitucional, Sentencia T-481 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa).
45. Corte Constitucional, Sentencia T-481 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa).
46. Corte Constitucional, Sentencia T-282 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva; SPV Mauricio González Cuervo), en la que se remite al Auto 04 de 2009 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
47. Corte Constitucional, Sentencia T-456 de 2004 (MP Jaime Araújo Rentería), reiterada en la Sentencia T-162 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio). En igual sentido pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-789 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-515A de 2006 (MP Rodrigo Escobar Gil), T-180 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), y T-238 de 2009 (MP Cristina Pardo Schlesinger).
48. No hay nada novedoso respecto de la tesis de las contradicciones de una constitución de un Estado Democrático con los roles de género. En sentencia C-659 de 2016 (MP Aquiles Arrieta Gómez; AV Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Gloria Stella Ortiz Delgado), la Corte Constitucional dijo que: “Para esta Corte resulta, por lo tanto, evidente que existe una evolución en el sentido y alcance de los artículos 13 y 43 de la Carta, que rechaza los estereotipos de género y establece como inaceptables las diferenciaciones que restringen los derechos y oportunidades de las mujeres con base en asignaciones de roles o tradiciones de oficios, contrarias a la igualdad.” || La discusión en derecho comparado tampoco es nueva. Por ejemplo, al respecto, la Corte Suprema de los Estados Unidos ha hecho aseveraciones semejantes. Ver opinión del Juez Jefe Roberts en Parents Involved, 551 U.S. at 730 (quoting Miller v. Johnson, 515 U.S. 900, 911 (1995)), citado por Rosalie Berger Levinson, en Gender-Based Affirmative Action and Reverse Gender Bias: BeyondGratz, Parents Involved, and Ricci, 34 Harv. J.L. & Gender 1 (2011).
49. Como se dijo atrás, así ha ocurrido en el pasado. Ver Corte Constitucional, Sentencia T-456 de 2004 (MP Jaime Araújo Rentería), reiterada en la Sentencia T-162 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio). En igual sentido pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-789 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-515A de 2006 (MP Rodrigo Escobar Gil), T-180 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), y T-238 de 2009 (MP Cristina Pardo Schlesinger).
50. Sentencia C-184 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Jaime Araújo Rentería). Ver en adición la Sentencia T-967 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio Palacio).
51. Como se dijo atrás, así ha ocurrido en el pasado. Ver Corte Constitucional, Sentencia T-456 de 2004 (MP Jaime Araújo Rentería), reiterada en la Sentencia T-162 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio). En igual sentido pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-789 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-515A de 2006 (MP Rodrigo Escobar Gil), T-180 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), y T-238 de 2009 (MP Cristina Pardo Schlesinger).
52. Acuerdo No. 257 de 2006 que establece la estructura, organización y funcionamiento general de la Administración Distrital, transforma el Fondo de Ventas Populares FVP en Instituto para la Economía Social —IPES—, establecimiento público del orden distrital, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito a la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico – Artículo 79.
53. Documento de impugnación – Folio 59 del Cuaderno Principal.
54. Frente a la distinción de unos y otros bienes la Corte Constitucional, citando jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, afirmó: “Bienes de uso público y bienes fiscales conforman el dominio público del Estado, como resulta de la declaración del artículo 674 del Código Civil. La distinción entre “bienes fiscales” y “bienes de uso público”, ambos pertenecientes al patrimonio del Estado, esto es, a la hacienda pública, hecha por las leyes, no se funda pues en una distinta naturaleza sino en cuanto a su destinación y régimen. Los segundos están al servicio de los habitantes del país, de modo general, de acuerdo con la utilización que corresponda a sus calidades, y los primeros constituyen los instrumentos materiales para la operación de los servicios estatales o son reservas patrimoniales aplicables en el futuro a los mismos fines o a la satisfacción de otros intereses sociales. Es decir que, a la larga, unos y otros bienes del Estado tienen objetivos idénticos, en función de servicio público, concepto equivalente pero no igual al de “función social”, que se refiere exclusivamente al dominio privado.” Corte Suprema de Justicia, sentencia de noviembre 16 de 1978, Magistrado ponente, Luis Carlos Sáchica, Gaceta Judicial, tomo CLVII, número 2397, pág. 263. Citada por la Corte Constitucional en Sentencia C-530 de 1996 (MP Jorge Arango Mejía) y recogidas en Sentencia T-314 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
55. Corte Constitucional, Sentencia T-314 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
56. Corte Constitucional, Sentencia T-225 de 1992 (MP Jaime Sanín Greiffenstein) reiterada, entre otras, en la sentencia T-115 de 1995 (MP José Gregorio Hernández Galindo). La Corte Constitucional desde sus inicios ha conocido de procesos de tutela referentes a los vendedores ambulantes, la protección del espacio público y el principio de confianza legítima, sobre esto, se pueden enunciar las sentencias T-225 de 1992 (MP Jaime Sanín Greiffenstein), T-372 de 1993 (MP Jorge Arango Mejía), T-091 de 1994 (MP Hernando Herrera Vergara), T-578 de 1994 (MP José Gregorio Hernández Galindo), T-115 de 1995 (MP José Gregorio Hernández Galindo), T-438 de 1996 (MP Alejandro Martínez Caballero) y SU360 de 1999 (MP Alejandro Martínez Caballero); en las cuales esta Corporación amparó el derecho al trabajo de los vendedores ambulantes que venían desarrollando dicha actividad, como medio para obtener sus ingresos económicos y de su familia, con anterioridad a la orden de desalojo expedida por la autoridad administrativa. Posteriormente, continuando con la línea trazada, en la sentencia T-772 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), se señaló que la Corte “se ha pronunciado en múltiples oportunidades sobre el alcance y los límites propios del citado deber estatal, señalando ciertos requisitos constitucionales que deben respetar las autoridades al momento de darle cumplimiento; pero únicamente lo ha hecho respecto de la situación específica de quienes se encuentran ocupando tal espacio como vendedores informales amparados por la confianza legítima. En estos casos, reconociendo que existe un conflicto entre el cumplimiento del deber estatal de preservar el espacio público y el derecho al trabajo de los vendedores informales que lo ocupan, se ha dado prevalencia a la promoción del interés general reflejada en la ejecución de las medidas pertinentes de desalojo, siempre y cuando éstas vayan acompañadas de una alternativa de reubicación para los afectados”. Posteriormente, en la sentencia T-773 de 2007 (MP Humberto Antonio Sierra Porto) la Corte reiteró lo dicho en los anteriores fallos al señalar que “La jurisprudencia constitucional ha sido clara en reconocer que las políticas de recuperación del espacio público son por entero legítimas, siempre y cuando cumplan con un conjunto de condiciones que la Corte Constitucional ha desarrollado de modo reiterado por medio de sus decisiones en sede de tutela”.
57. Corte Constitucional, Sentencia T-772 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
58. Corte Constitucional, Sentencia T-438 de 1996 (MP Alejandro Martínez Caballero).
59. En la Sentencia T-625 de 2014 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SV Martha Victoria Sáchica Méndez) la Sala Séptima de Revisión Constitucional afirmó que “ [los bienes fiscales] no pueden equipararse a los bienes de uso público, ambos coinciden en que cumplen una “utilidad pública”, pertenecen al Estado y son inembargables, imprescriptibles e inalienables. || En este sentido, las ocupaciones irregulares de los bienes fiscales o de uso público no están permitidas, por lo que la obligación que tiene la administración de recuperar los bienes que le pertenecen, se ciñe a las reglas jurisprudenciales aplicables a la protección del espacio público, en tanto ambos radican en cabeza del Estado y tienen objetivos idénticos, en función del servicio público. || En consecuencia, por compartir características en cuanto a su naturaleza, las autoridades de todo orden que pretendan cumplir con su deber legal de protegerlos y evitar su ocupación irregular, deberán adoptar y proporcionar todas las medidas necesarias para garantizar los derechos fundamentales y la protección del principio de confianza legítima de quienes se vean afectados por las acciones de recuperación.”
60. Corte Constitucional, Sentencia T-481 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa).
61. Corte Constitucional, Sentencia T-481 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa).
62. Corte Constitucional, Sentencia T-481 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa). Al respecto pueden observarse, entre otras, las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: T-225 de 1992 (MP Jaime Sanín Greiffenstein), T-372 de 1993 (MP Jorge Arango Mejía), T-091 de 1994 (MP Hernando Herrera Vergara), T-578 de 1994 (MP José Gregorio Hernández Galindo), T-115 de 1995 (MP José Gregorio Hernández Galindo), T-438 de 1996 (MP Alejandro Martínez Caballero), T-617 de 1995 (MP Alejandro Martínez Caballero), SU-360 de 1999 (MP Alejandro Martínez Caballero), SU-601A de 1999 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), T-465 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño), T-773 de 2007 (MP Humberto Antonio Sierra Porto) y T-895 de 2010 (MP Nilson Pinilla Pinilla). En todas esas providencias se recurrió al principio de confianza legítima para resolver la tensión entre el deber constitucional de preservar y conservar el espacio público, y los derechos fundamentales al trabajo y el mínimo vital de comerciantes informales que ocupaban dichos espacios.
63. Corte Constitucional, Sentencia T-481 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa). En esa misma providencia se hace referencia a la decisión tomada por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la Sentencia SU-360 de 1999 (MP Alejandro Martínez Caballero). Al respecto, se anota que en esa ocasión: “la Sala Plena de la Corte examinó los casos de un número plural de vendedores informales de Bogotá que ocupaban espacios públicos en diversas zonas de la ciudad, y la Administración Distrital los había desalojado de sus lugares de trabajo alegando su deber constitucional de preservación de los bienes comunes. Esta Corporación encontró que varios peticionarios habían ocupado el espacio público durante largos periodos de tiempo con el beneplácito expreso o tácito de las autoridades, y que luego vieron frustradas intempestivamente sus expectativas legítimas de seguir haciéndolo. Para resolver la tensión presentada entre el derecho al trabajo de los comerciantes informales y el deber de las autoridades de preservar el espacio público, se le ordenó a la demandada que inscribiera a los afectados a programas de reubicación adecuados, en los cuales se observaran las necesidades propias de cada persona.”
64. Por ejemplo, en la Sentencia T-904 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), la Sala Séptima de Revisión, estudió el caso de un trabajador informal al que las actividades removieron de su ubicación. En ese caso, a pesar de haberse tutelado los derechos fundamentales del peticionario, se puso de presente que no aplicaba el principio de confianza legítima, al ser claro para la Sala que el vendedor conocía de la ilegalidad de su labor.
65. Al respecto, dijo la Corte en sentencia T-021 de 2008 (MP Jaime Araújo Rentería) que “constituyen pruebas de la buena fe de los vendedores informales: las licencias, permisos concedidos por la administración; promesas incumplidas; tolerancia y permisión del uso del espacio público por parte de la propia administración.” Esa posición jurisprudencial fue reiterada en varias ocasiones, por ejemplo en sentencia T-231 de 2014 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
66. Artículo 12. Espacios Públicos Recuperados y/o Preservados. Aquellas personas que ocupen los espacios públicos que hubieren sido recuperados y/o preservados en cualquier tiempo por parte de la Administración Distrital, como consecuencia de las actuaciones administrativas y judiciales, podrán ser retiradas por parte de los miembros de la Policía Metropolitana. || Los bienes y mercancías serán aprehendidos para ser puestos a disposición de la Secretaría General de Inspección respectiva, sin necesidad de adelantar la actuación administrativa señalada en el presente decreto.
67. Corte Constitucional, Sentencia T-594 de 2016 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado).
68. Corte Constitucional, Sentencia T-940 de 2011 (MP Nilson Pinilla Pinilla).
69. Corte Constitucional, Sentencia T-607 de 2015 (MP Jorge Iván Palacio Palacio).
70. Corte Constitucional, Sentencia T-940 de 2011 (MP Nilson Pinilla Pinilla).
71. Corte Constitucional, Sentencia T-481 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa). En esa sentencia se hace referencia, además, a la clara línea jurisprudencial contenida en las sentencias T-904 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), y T-566 de 2008 (MP Jaime Araújo Rentería) con respecto a la protección de los derechos al trabajo y al mínimo vital en dignidad de los vendedores ambulantes.
72. Corte Constitucional, Sentencia T-481 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa).
73. Al respecto ver, entre otras, las siguientes sentencias: T-729 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño), T-813 de 2006 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), T-053 de 2008 (MP Rodrigo Escobar Gil), T-135 de 2010 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T-908 de 2010 (MP Mauricio González Cuervo), T-454 de 2011 (MP Nilson Pinilla Pinilla) y T-904 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). En esos casos, las personas ya habían sido desalojadas del espacio público en el cual desarrollaban su actividad económica, y la Corte les ofreció como solución la reubicación en otro lugar donde pudieran procurarse los recursos necesarios para cubrir su mínimo vital.
74. Ver al respecto el Auto 004 de 2009 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), ver también la Sentencia T-010 de 2015 (MP Martha Victoria Sáchica Méndez; SPV Luis Ernesto Vargas Silva).
75. Corte Constitucional, Sentencia T-1105 de 2008 (MP Humberto Sierra Porto).
76. En el pasado las órdenes emitidas por la Corte Constitucional no han sido tendientes a “formalizar” forzosamente a los vendedores informales desalojados. Por el contrario, la Corte se ha limitado a afirmar que esas medidas tienen que ser “acordes con el ordenamiento jurídico”. Al respecto ver, por ejemplo, las Sentencias T-244 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SV Humberto Antonio Sierra Porto; AV Luis Ernesto Vargas Silva) y T-334 de 2015 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
77. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil Sentencia de 27 de abril de 2010. Exp 2006-00728 MP César Julio Valencia Copete.
78. Dentro de los pocos estudios jurídicos que existen en el país al respecto se puede resaltar el de PORRAS, Laura, “Viviendo del Rebusque:” A Study of How Law Affects public rebuscadores in Bogotá. Investigación doctoral inédita.
79. El principio de sostenibilidad fiscal es un elemento que condiciona la constitucionalidad de las políticas públicas. Por eso mismo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido enfática en afirmar que no puede invocarse la insostenibilidad de una política como fundamento para evadir la obligación de proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos. Al respecto pueden verse las sentencias C-288 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva; AV Mauricio González Cuervo y Nilson Pinilla Pinilla; SV Humberto Antonio Sierra Porto), C-313 de 2014 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-870 de 2014 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez; AV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, María Victoria Calle Correa y Gloria Stella Ortiz Delgado; SPV Luis Guillermo Guerrero Pérez y Jorge Iván Palacio Palacio).
80. Corte Constitucional, Sentencia T-772 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
81. Corte Constitucional, Sentencia T-772 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Al respecto ver también la Sentencia SU-360 de 1999 (MP Alejandro Martínez Caballero).
82. Ver al respecto, Porras, Laura, “Viviendo del Rebusque:” A Study of How Law Affects public rebuscadores in Bogotá. Investigación doctoral inédita.
83. Ver Sentencias SU-360 de 1999 (MP Alejandro Martínez Caballero) y T-706 de 1999 (MP Alejandro Martínez Caballero).
84. Ver sentencia T-772 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) y Sentencia T-481 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa).
85. Con respecto a la imposición de plazos menores a 30 días hábiles para incorporar al accionante al programa económico que permite el uso de la fuerza para el desalojo, ver, por ejemplo, las Sentencias T-773 de 2007 (MP Humberto Antonio Sierra Porto) y T-437 de 2012 (MP Adriana María Guillén Arango).
86. Numeral 4 de los hechos de la demanda de tutela.
87. En este punto, la Sala pone de presente que no ha visto ningún documento en el que conste la representación de la actora por parte del señor Guillermo León Herrada Polanía. Sin embargo, teniendo en cuenta que tanto la actora como los demandados han reseñado pacíficamente esa calidad, la Sala se abstendrá de decretar una prueba al respecto por considerar que la mayor extensión de tiempo en nada aporta a las resultas del proceso y sí puede exacerbar la violación de los derechos fundamentales de la accionante.
88. Según consulta de antecedentes del proceso número 11001310301020120051300 realizada en el servicio electrónico de la Rama Judicial.
89. El acta de conciliación está fechada el 26 de septiembre de 2011 y la entrega del Predio debía ocurrir el 9 de enero de 2012.
90. Fl. 49 del Cuaderno Principal.
91. Fl. 37 del Cuaderno Principal.
92. Artículo 1620 C.C.: "el sentido en que una clausula puede producir algún efecto, deberá preferirse a aquel en que no sea capaz de producir efecto alguno".
93. En ese aparte del documento se establece “octava.- El IPES se compromete para con los querellados representados por el Dr. Guillermo Leon Herrada Polania, a incluirlos en la base de datos de vendedores de la Localidad de Chapinero, para que sean objeto de atención en los programas que brinda el IPES en desarrollo de su función misional, a partir de la fecha de la firma de esta conciliación, para lo cual deberán ellos adelantar las diligencias que el IPES tiene establecido para tal fin”.
94. Corte Constitucional, Sentencia T-394 de 2008 (MP Humberto Sierra Porto).
95. En los términos del numeral 5 del artículo 29 del Decreto 2591 de 1991.
96. La jurisprudencia vigente, decantada y pacífica de esta Corporación indica que el Convenio 169 de la OIT hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto. En un momento del desarrollo jurisprudencial se afirmó por la Corte Constitucional que el Convenio 169 de la OIT hacía parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato. Al respecto, la Corte en sentencia SU-039 de 1997 (MP Antonio Barrera Carbonell; SV Hernando Herrera Vergara, Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Jaime Vidal Perdomo) puso de presente la unificación de criterio de la Corporación con respecto de la pertenencia del Convenio 169 al bloque de constitucionalidad en sentido estricto. En esa ocasión, la Corte advirtió que “El derecho de participación de la comunidad indígena como derecho fundamental (art. 40-2 C.P.), tiene un reforzamiento en el Convenio número 169, aprobado por la ley 21 de 1991, el cual está destinado a asegurar los derechos de los pueblos indígenas a su territorio y a la protección de sus valores culturales, sociales y económicos, como medio para asegurar su subsistencia como grupos humanos. De este modo, el citado Convenio, que hace parte del ordenamiento jurídico en virtud de los arts. 93 y 94 de la Constitución, integra junto con la aludida norma un bloque de constitucionalidad que tiende a asegurar y hacer efectiva dicha participación.” Reiterando esa posición, ver sentencias T-652 de 1998 (MP Carlos Gaviria Díaz), SU-383 de 2003 (MP Álvaro Tafur Galvis; SV Jaime Araújo Rentería; SPV Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández), C-620 de 2003 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra; AV Álvaro Tafur Galvis y Jaime Araújo Rentería; SV Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño y Clara Inés Vargas Hernández), C-401 de 2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Jaime Araújo Rentería).
97. Acuerdo No. 257 de 2006 que establece la estructura, organización y funcionamiento general de la Administración Distrital, transforma el Fondo de Ventas Populares FVP en Instituto para la Economía Social —IPES—, establecimiento público del orden distrital, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito a la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico – Artículo 79.