Source: https://verfassungsgericht.sachsen-anhalt.de/entscheidungen/details/?tx_tsalvgentscheidungen_tsalvgentscheidungen%5Bentscheidung%5D=167&tx_tsalvgentscheidungen_tsalvgentscheidungen%5Baction%5D=show&tx_tsalvgentscheidungen_tsalvgentscheidungen%5Bcontroller%5D=Entscheidungen&cHash=df04352413a728a4e5da3914f097357e
Timestamp: 2020-03-31 23:50:16
Document Index: 268689967

Matched Legal Cases: ['§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', 'Art. 87', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 75', '§ 91', '§ 2', '§ 2', 'Art. 2', 'Art. 87', 'Art. 2', 'Art. 87', '§ 96', 'Art. 2', 'Art. 87', 'Art. 28', '§ 96', '§ 96', 'Art. 28', '§ 2', 'Art. 2', '§ 4', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', 'Art. 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', 'Art. 75', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 80', '§ 80', '§ 80', '§ 63', '§ 80', '§ 2', 'Art. 21', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 28', '§ 96', 'Art. 28', 'Art. 87']

Aktenzeichen: LVG 25/10 Entscheidungsart: Urteil Entscheidung vom: 10.05.2011
Zitiervorschlag VerfGSA, Urteil vom 10.05.2011 - LVG 25/10 -,
LVG 25/10
Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen ihre Auflösung und Eingemeindung in die Ein-heitsgemeinde Stadt Arnstein zum 01.09.2010 durch § 2 des Gesetzes über die Neugliede-rung der Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt betreffend den Landkreis Mansfeld-Südharz
– GemNeuglG MSH – vom 08.07.2010 (GVBl. S. 416).
Sie war bis zu ihrer Auflösung selbständige Mitgliedsgemeinde der Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine, der ursprünglich 17 weitere Gemeinden angehörten. Von diesen Gemeinden wurde die Gemeinde Wippra zum 01.01.2008 in die Stadt Sangerhausen eingemeindet. Im Rahmen der durch das Erste Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform in Sachsen-Anhalt vom 14.02.2008 (GVBl. S. 40) eröffneten Phase für freiwillige Gemeindeneugliederungen nach Maßgabe des gesetzlichen Leitbildes vereinbarte die Beschwerdeführerin – wie auch die ebenfalls der Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine angehörende Gemeinde Arnstedt – am 28.11.2008 mit der Stadt Hettstedt ihre Eingemeindung in die Stadt Hettstedt. Die von der Beschwerdeführerin am 01.12.2008 beim zuständigen Landkreis Mansfeld-Südharz be-antragte Genehmigung des mit der Stadt Hettstedt geschlossenen Gebietsänderungsvertra-ges lehnte dieser am 31.03.2009 aufgrund einer fachaufsichtlichen Weisung des Ministeri-ums des Innern des Landes Sachsen-Anhalt ab. Den hiergegen erhobenen Widerspruch der Beschwerdeführerin wies das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt mit Widerspruchsbe-scheid vom 23.07.2009 zurück. Daraufhin hat die Beschwerdeführerin am 20.08.2009 beim Verwaltungsgericht Halle Klage auf Erteilung der Genehmigung des mit der Stadt Hettstedt geschlossenen Gebietsänderungsvertrages erhoben. Über diese Klage ist noch nicht ent-schieden.
Parallel zu den Bemühungen der Beschwerdeführerin, in die Stadt Hettstedt eingemeindet zu werden, vereinbarten die zu dieser Zeit ebenfalls der Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine angehörenden Gemeinden Abberode, Braunschwende, Friesdorf, Hermerode, Molmerswen-de und Ritzgerode ihre Eingemeindung in die Stadt Mansfeld. Den zu diesem Zweck ge-schlossenen Gebietsänderungsvertrag vom 27.02.2009 genehmigte der Landkreis Mansfeld-Südharz am 02.03.2009.
Die übrigen zehn der Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine angehörenden Gemeinden Al-terode, Bräunrode, Greifenhagen, Harkerode, Quenstedt, Stangerode, Sylda, Ulzigerode, Welbsleben und die Stadt Sandersleben kamen ihrerseits überein, zum 01.01.2010 die Ein-heitsgemeinde Stadt Arnstein zu bilden. Zu diesem Zweck beantragten sie am 12.06.2009 die Erteilung der Genehmigung des hierüber geschlossenen Gebietsänderungsvertrages. Diesen genehmigte das Ministerium des Innern des Landes Sachsen-Anhalt am 31.07.2009 und ordnete zugleich die sofortige Vollziehung der Genehmigung an. Gegen diese Geneh-migung hat die Beschwerdeführerin am 31.08.2009 beim Verwaltungsgericht Halle ebenfalls Anfechtungsklage erhoben, über die noch nicht entschieden ist. Einen Antrag auf Wieder-herstellung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage hat sie nicht gestellt.
Die Beschwerdeführerin sieht sich durch das GemNeuglG MSH in ihrem Selbstverwaltungs-recht verletzt. Es fehle an einem ausreichenden sachlichen Grund für ihre Zwangszuord-nung, und die Vorgehensweise der Genehmigungsbehörden sei willkürlich. Sie habe dem Landkreis Mansfeld-Südharz in der Freiwilligkeitsphase als erste der Mitgliedsgemeinden der Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine eine den gesetzlichen Mindestanforderungen des Ersten Begleitgesetzes entsprechende und damit genehmigungsfähige Vereinbarung über eine Neugliederung vorgelegt. Mangels gesetzlicher Vorgaben für die Behandlung sich über-schneidender Gebietsänderungsvereinbarungen von Mitgliedsgemeinden derselben Verwal-tungsgemeinschaft habe ihr Genehmigungsantrag vor den zeitlich später beim Landkreis Mansfeld-Südharz eingegangenen Anträgen der übrigen Mitgliedsgemeinden bearbeitet werden müssen. Stattdessen habe der Landkreis Mansfeld-Südharz ohne sachlichen Grund zunächst die Eingemeindung einiger anderer Mitgliedsgemeinden in die Stadt Mansfeld ge-nehmigt. Dies habe dazu geführt, dass die später von den übrigen Gemeinden der ehemali-gen Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine neugebildete Einheitsgemeinde Stadt Arnstein ohne sie, die Beschwerdeführerin, und die ebenfalls zwangsweise zugeordnete Gemeinde Arnstedt nicht habe weiterbestehen können. Hinsichtlich der die Einheitsgemeinde Stadt Arnstein bildenden Gemeinden sei eine andere Zuordnung möglich gewesen. So habe die Stadt Sandersleben ohne Weiteres der Stadt Hettstedt zugeordnet werden können, da diese beiden Gemeinden über eine gemeinsame Grenze verfügten. Die übrigen Gemeinden hätten über die bereits eingemeindeten ehemaligen Mitgliedsgemeinden der Verwaltungsgemein-schaft Wipper-Eine ebenfalls in die Stadt Mansfeld eingemeindet werden können.
Ungeachtet dessen sei es dem Gesetzgeber verwehrt, ein Einzelfallgesetz – hier § 2 Gem-NeuglG MSH – zur Regelung eines Sachverhalts zu erlassen, der Gegenstand eines laufen-den verwaltungsgerichtlichen Verfahrens sei. Mit der gesetzlich angeordneten Auflösung werde ihr, der Beschwerdeführerin, die rechtsstaatlich garantierte Möglichkeit genommen, sowohl die Versagung der Genehmigung des von ihr geschlossenen Gebietsänderungsver-trages als auch die Genehmigung der Gebietsänderungsverträge der anderen Gemeinden fachgerichtlich überprüfen zu lassen. Im Übrigen seien die von ihr verwaltungsgerichtlich angefochtenen Genehmigungen der übrigen freiwilligen Gemeindeneugliederungen noch nicht bestandskräftig. Infolgedessen sei die Neubildung der Einheitsgemeinde Stadt Arnstein schwebend unwirksam. Vor diesem Hintergrund sei fraglich, ob sie, die Beschwerdeführerin, dieser Gemeinde überhaupt zugeordnet werden könne. Denn im Falle des Erfolges ihrer insoweit erhobenen Anfechtungsklage werde die Einheitsgemeinde Stadt Arnstein nicht exis-tieren.
§ 2 des Gesetzes über die Neugliederung der Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt betreffend den Landkreis Mansfeld-Südharz für nichtig zu erklären,
hilfsweise § 2 des Gesetzes über die Neugliederung der Gemeinden im Land Sach-sen-Anhalt betreffend den Landkreis Mansfeld-Südharz für unvereinbar mit Art. 87 und Art. 2 Abs. 3 der Landesverfassung zu erklären.
Die Landesregierung tritt der kommunalen Verfassungsbeschwerde im Wesentlichen mit der Begründung entgegen, die angegriffene Zuordnungsentscheidung sei auf Grund der gesetz-lichen Vorgaben notwendig gewesen, da die neue Einheitsgemeinde Stadt Arnstein zum maßgeblichen Stichtag am 31.12.2005 lediglich über 6.313 Einwohner verfügt habe. Durch die Zuordnung der Beschwerdeführerin und der Gemeinde Arnstedt könne die neugebildete Einheitsgemeinde 8.044 Einwohner aufweisen. Damit erreiche sie die vom Gesetzgeber im Ersten Begleitgesetz für den Fall einer – hier gegebenen – besonderen geografischen Lage geforderte Mindesteinwohnerzahl von 8.000 Einwohnern, ab der von der Leistungsfähigkeit einer Einheitsgemeinde ausgegangen werde. Dies sei bereits im Zeitpunkt der Genehmigung der auf freiwilliger Grundlage erfolgten Neubildung der Einheitsgemeinde Stadt Arnstein ab-sehbar gewesen.
Für den Gesetzgeber sei keine andere als die von der Beschwerdeführerin angegriffene ge-meindliche Neugliederung in Betracht gekommen. Bei der von der Beschwerdeführerin be-absichtigten Eingemeindung in die Stadt Hettstedt wäre den übrigen Mitgliedsgemeinden der ehemaligen Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine keine Möglichkeit zur Bildung leitbildge-rechter Strukturen verblieben. Die Stadt Sandersleben (Anhalt) verfüge als bevölkerungs-reichste Gemeinde der ehemaligen Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine lediglich vermit-telt durch die Beschwerdeführerin und die Gemeinde Arnstedt über eine Anbindung an die übrigen Ortsteile der Einheitsgemeinde Stadt Arnstein. Sie wäre daher ohne die hier in Rede stehende Zwangszuordnung als Enklave der neuen Einheitsgemeinde verblieben.
Eine gesetzliche Zuordnung der Stadt Sandersleben (Anhalt) über die Grenzen der ehemali-gen Verwaltungsgemeinschaft hinweg zur Stadt Hettstedt oder zur Stadt Gerbstedt wider-spräche zudem – wie auch die von der Beschwerdeführerin beabsichtigte Eingemeindung in die Stadt Hettstedt – dem im Ersten Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform zum Aus-druck gebrachten Willen des Gesetzgebers, wonach Einheits- oder Verbandsgemeinden vorrangig aus Gemeinden derselben Verwaltungsgemeinschaft zu bilden seien. Zwar weiche auch die genehmigte Eingemeindung einiger Mitgliedsgemeinden der ehemaligen Verwal-tungsgemeinschaft Wipper-Eine in die Stadt Mansfeld vom vorgenannten Grundsatz ab. Je-doch sei dadurch keine andere Gemeinde von den übrigen verwaltungsgemeinschaftsange-hörigen Gemeinden abgeschnitten worden. Außerdem hätten die verbliebenen Mitgliedsge-meinden aufgrund der ihrer besonderen Randlage noch eine Einheitsgemeinde mit 8.000 Einwohnern bilden können.
Aus den vorgenannten Gründen sei die Beschwerdeführerin auch nicht in der Freiwilligkeits-phase gegenüber den anderen Gemeinden der ehemaligen Verwaltungsgemeinschaft Wip-per-Eine willkürlich benachteiligt worden. Ungeachtet dessen stellten die von der Beschwer-deführerin beanstandeten Entscheidungen über die Erteilung oder Versagung der Genehmi-gung für die freiwilligen Gebietsänderungsvereinbarungen Akte der Exekutive dar. Mit ihrer kommunalen Verfassungsbeschwerde könne die Beschwerdeführerin aber nur eine Un-gleichbehandlung durch den Gesetzgeber rügen.
Schließlich habe der Gesetzgeber auch nicht den Ausgang der von der Beschwerdeführerin in Gang gesetzten verwaltungsgerichtlichen Verfahren abwarten müssen. Die parlamentari-sche Gesetzgebung werde durch anhängige fachgerichtliche Verfahren grundsätzlich nicht beschränkt. Der Gesetzgeber müsse zwar Vertrauensschutzgesichtspunkte beachten. Die Beschwerdeführerin habe aber kein verfassungsrechtlich schützenswertes Vertrauen dahin-gehend bilden können, dass der Gesetzgeber ihr die Möglichkeit einer freiwilligen Einge-meindung in die Stadt Hettstedt bis zum rechtskräftigen Abschluss der verwaltungsgerichtli-chen Verfahren offen halte. Der Gesetzgeber habe im Ersten Begleitgesetz ausdrücklich bestimmt, dass diejenigen Gemeinden, die sich nicht an einer freiwilligen Vereinbarung einer bestimmten Mehrheit der Mitgliedsgemeinden einer Verwaltungsgemeinschaft beteiligt ha-ben, nach dem 30.06.2009 durch Gesetz zugeordnet würden. Außerdem habe er seiner Zu-ordnungsentscheidung auch die Neubildung der Einheitsgemeinde Stadt Arnstein zugrunde legen dürfen. Diese Neubildung sei nicht als schwebend unwirksam anzusehen, da der Landkreis Mansfeld-Südharz in seiner Genehmigungsverfügung den Sofortvollzug angeord-net habe.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten und den Gesetzentwurf (LT-Drs. 5/2408 v. 05.02.2010) Bezug genommen.
– LVG 2/93 –, LVerfGE 2, 227, [245 f.]; Urt. v. 31.05.1994 – LVG 1/94 –, LVerfGE 2, 273, [289 f.]; Urt. v. 31.05.1994 – LVG 4/94 –, LVerfGE 2, 323, [334 f.]). Soweit – wie hier von der Beschwerdeführerin – eine Verletzung des durch Art. 2 Abs. 3 und 87 LVerf garantierten Selbstverwaltungsrechts behauptet wird, handelt es sich um eine sog. kommunale Verfas-sungsbeschwerde im Sinne des Art. 75 Nr. 7 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt
BVerfGE 107, 1 [8]; Magen, in Umbach/Clemens/Dollinger [Hrsg.], Bundesverfassungsge-richtsgesetz, 2. Aufl. 2005, § 91, RdNr. 18). Dies ist hier der Fall. Das angegriffene Gesetz greift gegenwärtig in das Selbstverwaltungsrecht der Beschwerdeführerin ein, ohne dass es eines weiteren angreifbaren Umsetzungsaktes bedarf. Die Beschwerdeführerin wird durch § 2 GemNeuglG MSH unmittelbar in ihrem Bestand aufgelöst.
Die kommunale Verfassungsbeschwerde hat in der Sache keinen Erfolg. § 2 GemNeuglG MSH ist mit Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LVerf vereinbar.
Die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 2 Abs. 3, Art. 87 LVerf steht Veränderungen des Gebietsbestandes einzelner Gemeinden nicht entgegen. Sie gewährleistet zwingend nur den Bestand von Gemeinden überhaupt, d.h. institutionell, nicht aber den Fortbestand jeder ein-zelnen, historisch gewachsenen Gemeinde (Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht II, 7. Aufl. 2010, § 96, RdNr. 49, 54). Auflösungen von Gemeinden, Gemeindezusammen-schlüsse, Eingemeindungen und sonstige Gebietsänderungen von Gemeinden beeinträchti-gen den verfassungsrechtlich geschützten Kernbereich der Selbstverwaltung grundsätzlich nicht. Zum Inhalt des verfassungsrechtlich gewährleisteten Kernbereichs der kommunalen Selbstverwaltung gehört jedoch, dass Bestands- und Gebietsänderungen von Gemeinden nur aus Gründen des öffentlichen Wohls und nach Anhörung der betroffenen Gebietskörper-schaften zulässig sind (BVerfG, Beschl. v. 12.05.1992 – 2 BvR 470/90 u.a. –, BVerfGE 86, 90 [107] zu dem mit Art. 2 Abs. 3, Art. 87 LVerf inhaltsgleichen Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG; Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht II, 7. Aufl. 2010, § 96, RdNr. 115 f.).
Bei strukturellen Neugliederungen ist dem Gesetzgeber ein politischer Gestaltungsspielraum eingeräumt, der nach ständiger Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts nur eine eingeschränkte verfassungsgerichtliche Kontrolle des von einer betroffenen Gemeinde im Wege der kommunalen Verfassungsbeschwerde angegriffenen Neugliederungsgesetzes zulässt (Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht II, a.a.O., § 96, RdNr. 117). Gegens-tand der verfassungsgerichtlichen Prüfung ist danach nicht, ob es andere und bessere Alter-nativen zu der streitgegenständlichen Neugliederung gegeben hat. Das Landesverfassungs-gericht überprüft die getroffene Maßnahme vielmehr lediglich darauf, ob der Gesetzgeber den für seine Regelung maßgeblichen Sachverhalt zutreffend ermittelt, dem Gesetz zugrun-de gelegt hat und ob er die im konkreten Fall angesprochenen Gemeinwohlgründe sowie die Vor- und Nachteile der gesetzlichen Regelung in die vorzunehmende Abwägung eingestellt hat. Auf der Grundlage eines in dieser Weise ermittelten Sachverhalts und der Gegenüber-stellung der daraus folgenden verschiedenen – oft gegenläufigen – Belange ist der Gesetz-geber befugt, sich letztlich für die Bevorzugung eines Belangs (oder mehrerer Belange) und damit notwendig zugleich für die Zurückstellung aller anderen betroffenen Gesichtspunkte zu entscheiden. Soweit Ziele, Wertungen und Prognosen des Gesetzgebers in Rede stehen, hat das Landesverfassungsgericht darauf zu achten, ob diese offensichtlich oder eindeutig widerlegbar sind oder ob sie den Prinzipien der verfassungsrechtlichen Ordnung widerspre-chen (zum Ganzen: LVerfG, Urt. v. 21.04.2009 – LVG 12/08 –, http://www.lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de, RdNr. 19 ff. des Intenetauftritts; Urt. v. 31.05.1994 – LVG 1/94 –, LKV 1995, 75 [79 f.]; Urt. v. 25.06.2007 – LVG 8/06 –, http://www.lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de, RdNr. 75 des Internetauftritts; ebenso BVerfG, Beschl. v. 27.11.1978 – 2 BvR 165/75 –, BVerfGE 50, 50 [51] zu Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG).
Das Landesverfassungsgericht hat auch zu prüfen, ob die angegriffene gesetzgeberische Neugliederungsmaßnahme den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wahrt und frei von willkürli-chen Erwägungen ist. Allerdings kommt der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nur in seiner durch legislatorische Beurteilungs- und Prognosespielräume relativierten Geltungskraft zur Anwendung (Heusch, Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Staatsorganisationsrecht, 2003, S. 186 ff.). Hat der Gesetzgeber sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurtei-lung des erreichbaren Materials orientiert, so ist seine Prognose im Hinblick auf Eignung und Erforderlichkeit der Maßnahme, aber auch hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne – abgesehen von Fällen evident fehlsamer Einschätzung – als inhaltlich vertretbar anzusehen (zum Ganzen LVerfG, Urt. v. 21.04.2009 – LVG 12/08 –, RdNr. 23 ff. des Inter-netauftritts m.w.N.).
Gemessen an diesen Anforderungen wird der von der Beschwerdeführerin angegriffene § 2 GemNeuglG MSH der Selbstverwaltungsgarantie der Art. 2 Abs. 3, 87 LVerf gerecht.
In formeller, insbesondere verfahrensrechtlicher Hinsicht sind rechtliche Bedenken gegen die angegriffene Neugliederungsmaßnahme weder von der Beschwerdeführerin erho-ben noch sonst ersichtlich. Insbesondere sind die Bürger der Beschwerdeführerin zu der in Rede stehenden Gebietsänderung angehört worden. Ebenso hat im Gesetzgebungsverfah-ren eine Anhörung der Beschwerdeführerin zu der beabsichtigten Maßnahme stattgefunden.
Die Auflösung der Beschwerdeführerin und ihre Eingemeindung in die Einheitsge-meinde Stadt Arnstein sind auch in materieller Hinsicht verfassungsrechtlich nicht zu bean-standen.
Der Gesetzgeber hat den für die streitgegenständliche Gebietszuordnung erhebli-chen Sachverhalt umfassend ermittelt. Die der angegriffenen Entscheidung zugrunde geleg-ten Tatsachen sind ausführlich in der Gesetzesbegründung (LT-Drs. 5/2408, S. 31-47) dar-gestellt. Es ist weder von der Beschwerdeführerin vorgetragen noch sonst ersichtlich, welche sonstigen Informationen der Gesetzgeber hätte erheben und seiner Entscheidung zugrunde legen müssen.
Die angegriffene Zuordnung der Beschwerdeführerin beruht auch auf tragfähigen Gründen des Gemeinwohls.
Die hier in Rede stehende Neugliederung ist Bestandteil einer landesweiten Gemeindege-bietsreform zur Schaffung dauerhaft leistungsfähiger Gemeindestrukturen im Land Sachsen-Anhalt (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 5/2408, S. 46 f.). Der Gesetzgeber hat hierfür ein mehrstufiges Verfahren vorgesehen. In einem ersten Schritt hat er im Begleitgesetz zur Ge-meindegebietsreform – GemNeuglGrG – vom 14.02.2008 (GVBl. S. 40), zuletzt geändert durch Gesetz vom 26.05.2009 (GVBl. S. 238, 255), die Grundsätze der Neugliederung der Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt normiert. Ziel dieser Neugliederung ist die Schaffung zukunftsfähiger gemeindlicher Strukturen, die die einzelnen Gemeinden in die Lage verset-zen, die Aufgaben des eigenen und übertragenen Wirkungskreises (vgl. §§ 4, 5 GO LSA) dauerhaft sachgerecht, effizient und in hoher Qualität zu erfüllen und die wirtschaftliche Nut-zung der für die Versorgung der Einwohner erforderlichen kommunalen Einrichtungen zu sichern. Dabei soll unter Wahrung der bürgerschaftlichen Beteiligung an und in der kommu-nalen Selbstverwaltung die Leistungsfähigkeit und Verwaltungskraft der gemeindlichen Ebe-ne insbesondere angesichts der demografischen Entwicklung (Rückgang und Alterung vor allem der Bevölkerung im ländlichen Raum) gestärkt und langfristig gesichert werden (vgl. § 1 Abs. 1 GemNeuglGrG). Das GemNeuglGrG selbst ändert nicht den Gebietszuschnitt einzelner Gemeinden, sondern legt ein Leitbild und einzelne Leitlinien zur Verwirklichung der Ziele der Gemeindegebietsreform fest: Nach § 2 Abs. 1 Sätze 1 und 3 GemNeuglGrG sollen vorrangig Einheitsgemeinden gebildet werden. Diese sollen gemäß § 2 Abs. 3 Gem-NeuglGrG mindestens 10.000 Einwohner haben (Satz 1). In Landkreisen, in denen die durchschnittliche Bevölkerungsdichte weniger als 70 Einwohner je Quadratkilometer beträgt oder wenn eine besondere geografische Lage die Bildung einer leistungsfähigen Einheits-gemeinde mit 10.000 Einwohnern ausschließt, sollen Einheitsgemeinden mindestens 8.000 Einwohner haben (Satz 2). Im Ausnahmefall kommt auch der Zusammenschluss von Ge-meinden zu Verbandsgemeinden mit regelmäßig 10.000 Einwohnern in Betracht (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 6 bis 8 GemNeuglGrG).
Im Rahmen der sog. Freiwilligkeitsphase der Gebietsreform hatten die Gemeinden die Gele-genheit, im Wege der freiwilligen Gebietsänderung leitbildgerechte Strukturen zu bilden. Dies sollte nach § 2 Abs. 2 GemNeuglGrG vorrangig in der Weise geschehen, dass benachbarte Gemeinden desselben Landkreises, die grundsätzlich derselben Verwaltungsgemeinschaft angehören, bis zum 30.06.2009 die Bildung einer Einheitsgemeinde vereinbaren, die spätes-tens am 01.01.2010 entstehen soll. Dabei ist eine Vereinbarung über die Bildung einer Ein-heitsgemeinde gemäß § 2 Abs. 4 Satz 1 GemNeuglGrG auch dann genehmigungsfähig, wenn wenigstens drei Viertel der Mitgliedsgemeinden einer Verwaltungsgemeinschaft, in denen zwei Drittel der Einwohner aller Mitgliedsgemeinden wohnen, die Bildung einer Ein-heitsgemeinde nach Maßgabe von § 2 Abs. 2 GemNeuglGrG vereinbart haben und jeden-falls die nachträgliche Zuordnung der an der Vereinbarung nicht beteiligten Gemeinden zum Erreichen der in § 2 Abs. 3 GemNeuglGrG bestimmten Mindesteinwohnerzahl führt. Ähnli-ches gilt für die ausnahmsweise vorgesehene freiwillige Bildung von Verbandsgemeinden (vgl. § 2 Abs. 6 bis 8 GemNeuglGrG).
Die Gemeindegebietsreform kann aber auch gegen den Willen einzelner Gemeinden durch Gesetz vollzogen werden. Nach § 2 Abs. 9 GemNeuglGrG werden Gemeinden, die der Kommunalaufsicht bis zum 30.06.2009 keine genehmigungsfähige Vereinbarung über die Bildung einer Einheitsgemeinde oder einer Verbandsgemeinde vorgelegt haben, durch Ge-setz zu Einheitsgemeinden zusammengeschlossen. Hat nur ein bestimmter Teil der Mit-gliedsgemeinden einer Verwaltungsgemeinschaft eine Vereinbarung über die Bildung einer Einheitsgemeinde nach § 2 Abs. 4 Satz 1 GemNeuglGrG oder einer Verbandsgemeinde nach § 2 Abs. 8 Satz 1 GemNeuglGrG geschlossen, werden die nicht beteiligten Gemeinden nach dem 30.06.2010 der neu gebildeten Gebietskörperschaft durch Gesetz zugeordnet (§ 2 Abs. 4 Satz 2, Abs. 8 Satz 2 GemNeuglGrG).
Das Landesverfassungsgericht hat diese den Rahmen des Reformprozesses bildenden Re-gelungen zur Verwirklichung der Ziele der landesweiten Gemeindegebietsreform verfas-sungsrechtlich nicht beanstandet, weil sie auf tragfähige Gemeinwohlgesichtspunkte gestützt sind und den Gemeinwohlanforderungen der Art. 2 Abs. 3, 87 LVerf entsprechen (vgl. aus-führlich zum Ganzen: LVerfG, Urt. v. 21.04.2009 – LVG 12/08 –, RdNr. 14 ff. des Internetauf-tritts). Die Zielvorstellungen des GemNeuglGrG und die dort normierten Kriterien für deren Umsetzung erlangen auch Bedeutung für die verfassungsrechtliche Beurteilung der streitge-genständlichen konkreten Neugliederungsmaßnahme. Denn hat der Gesetzgeber – wie hier mit dem GemNeuglGrG – ein Leitbild und einzelne Kriterien für eine das Land insgesamt umfassende Neuordnung festgelegt, ist er – will er nicht gegen das Willkürverbot verstoßen – an die von ihm selbst gefundenen Maßstäbe gebunden (LVerfG, Urt. v. 31.05.1994 – LVG 1/94 –, LKV 1995, 75 [79] m.w.N.).
Ausgehend davon ist auch die von der Beschwerdeführerin angegriffene Zuordnungsent-scheidung als am Gemeinwohl orientiert anzusehen. Denn § 2 GemNeuglG MSH steht im Einklang mit dem vom Gesetzgeber zur Schaffung leistungsfähiger Gemeindestrukturen auf-gestellten Leitbild sowie den Leitlinien des GemNeuglGrG.
Die Erforderlichkeit einer Zuordnung der Beschwerdeführerin zu der im Rahmen der freiwilli-gen Phase der Gemeindegebietsreform durch Gebietsänderungsvertrag aus zehn ehemals der Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine angehörenden Gemeinden zum 01.01.2010 neu-gebildeten Einheitsgemeinde Stadt Arnstein folgte daraus, dass letztere gemessen am ge-setzgeberischen Leitbild der Schaffung leistungsfähiger Einheitsgemeinden sonst nicht hätte fortbestehen können. Die neu gebildete Einheitsgemeinde hatte zu dem nach § 2 Abs. 10 GemNeuglGrG maßgebenden Stichtag (31.12.2005) lediglich 6.313 Einwohner. Infolge der Zuordnung der Beschwerdeführerin und der Gemeinde Arnstedt verfügt sie hingegen über 8.044 Einwohner. Mit dieser Einwohnerzahl ist die Einheitsgemeinde Stadt Arnstein als leis-tungsfähig im Sinne des § 2 Abs. 3 Satz 2 GemNeuglGrG anzusehen. Denn aufgrund der – von der Beschwerdeführerin nicht in Frage gestellten – besonderen geografischen Lage der Beschwerdeführerin und der bereits im Rahmen der Freiwilligkeitsphase aus vormaligen Gemeinden der Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine neugebildeten Einheitsgemeinde Stadt Arnstein war die Bildung einer Einheitsgemeinde mit der in § 2 Abs. 3 Satz 1 Gem-NeuglGrG geforderten Regelmindesteinwohnerzahl von 10.000 Einwohnern nicht möglich. Die besondere geografische Lage der angesprochenen Gemeinden im Zeitpunkt der hier streitgegenständlichen Zuordnungsentscheidung begründet sich in der im nördlichen Teil der ehemaligen Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine verlaufenden Landkreisgrenze sowie den bereits im östlichen und südlichen Teil bestehenden bzw. sich bereits in der Bildung befin-denden Einheitsgemeinden Stadt Mansfeld und Stadt Gerbstedt. Mit lediglich 1.128 Einwoh-nern hätte die Beschwerdeführerin auch nicht selbständig als leistungsfähige Gemeinde fort-bestehen können.
Die vom Gesetzgeber vorgenommene Abwägung der für und gegen die Auflösung und Zuordnung der Beschwerdeführerin sprechenden Belange lässt ebenfalls keine verfas-sungsrechtlich zu beanstandenden Fehler erkennen.
Der Gesetzgeber hat nicht allein darauf abgestellt, dass die Einheitsgemeinde Stadt Arnstein ohne die Beschwerdeführerin und die ebenfalls zugeordnete Gemeinde Arnstedt nicht leis-tungsfähig wäre. Er hat in seine Erwägungen unter anderem die von der Beschwerdeführerin befürwortete Alternative einer Eingemeindung der Beschwerdeführerin in die Stadt Hettstedt einfließen lassen. Er hat diese Möglichkeit allerdings zum einen deshalb verworfen, da die an die Beschwerdeführerin räumlich angrenzende Stadt Hettstedt nicht der ehemaligen Ver-waltungsgemeinschaft Wipper-Eine sondern der Verwaltungsgemeinschaft Hettstedt ange-hört hat. Zum anderen hat er dem Gesichtspunkt wesentliches Gewicht beigemessen, dass der Ortsteil Sandersleben (Anhalt) der Einheitsgemeinde Stadt Arnstein, welcher die höchste Einwohnerzahl aller Ortsteile der Einheitsgemeinde aufweist, aufgrund der räumlichen Ge-gebenheiten von allen übrigen Ortsteilen der Einheitsgemeinde gebietlich getrennt wäre, wenn die Beschwerdeführerin sowie die Gemeinde Arnstedt in die Stadt Hettstedt einge-meindet würden.
Mit diesen Gewichtungen hat sich der Gesetzgeber bei der Entscheidung über die Zuord-nung der Beschwerdeführerin zur Einheitsgemeinde Stadt Arnstein an dem im Gem-NeuglGrG normierten Leitbild und den zugehörigen einzelnen Kriterien orientiert. Nach § 2 Abs. 2 GemNeuglGrG sollen Einheitsgemeinden durch benachbarte Gemeinden desselben Landkreises und grundsätzlich auch derselben Verwaltungsgemeinschaft gebildet werden. Diesem Grundsatz hätte eine Eingemeindung der Beschwerdeführerin in die nicht derselben ehemaligen Verwaltungsgemeinschaft angehörende Stadt Hettstedt ebenso wenig entspro-chen wie die von der Beschwerdeführerin angeführte Möglichkeit einer Zuordnung der die Einheitsgemeinde Stadt Arnstein bildenden ehemaligen Mitgliedsgemeinden der Verwal-tungsgemeinschaft Wipper-Eine zu den Einheitsgemeinden Stadt Mansfeld oder Stadt Hett-stedt. Zwar schließt § 2 Abs. 2 GemNeuglGrG seinem Wortlaut nach („sollen“, „grundsätz-lich“) Zusammenschlüsse von Gemeinden, die verschiedenen Verwaltungsgemeinschaften angehören, nicht gänzlich aus. Allerdings ist es angesichts des insoweit eröffneten Beurtei-lungs- und Prognosespielraums des Gesetzgebers verfassungsrechtlich nicht zu beanstan-den, wenn dieser sich bei der konkreten Neugliederung aus sachgerechten Erwägungen für eine vorrangige Umsetzung der für die Gemeindegebietsreform abstrakt formulierten Leitbil-der und Leitlinien am Maßstab des gesetzlichen Regelfalls – hier Bildung von Einheitsge-meinden innerhalb von bereits bestehenden Verwaltungsgemeinschaften – entscheidet.
Dies gilt im Hinblick auf die ehemalige Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine umso mehr, als im Falle einer Eingemeindung der Beschwerdeführerin in die Stadt Hettstedt die Aus-nahme zum Regelfall erhoben worden wäre. Im Rahmen der Freiwilligkeitsphase sind aus der Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine bereits die Gemeinden Abberode, Braunschwen-de, Friesdorf, Hermerode, Molmerswende und Ritzgerode ausgeschieden und in die Stadt Mansfeld eingemeindet worden. Im Hinblick auf die übrigen Gemeinden verblieb aufgrund der dargestellten räumlichen Zusammenhänge und Bevölkerungszahlen keine andere Mög-lichkeit zur Bildung leistungsfähiger und leitbildgerechter Gemeindestrukturen, als diese Ge-meinden Einheits- oder Verbandsgemeinden zuzuordnen, welche ihrerseits aus nicht der ehemaligen Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine angehörenden Gemeinden gebildet wor-den sind.
Im Übrigen hat der Gesetzgeber mit der Zuordnung der Beschwerdeführerin zur Einheitsge-meinde Stadt Arnstein den Vorgaben des § 2 Abs. 4 Satz 2 GemNeuglGrG Rechnung getra-gen. Die Beschwerdeführerin hat sich an der im Rahmen der Freiwilligkeitsphase zwischen den der Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine angehörenden Gemeinden Alterode, Bräun-rode, Greifenhagen, Harkerode, Quenstedt, Stangerode, Sylda, Ulzigerode, Welbsleben und Stadt Sandersleben geschlossenen Gebietsänderungsvereinbarung zur Neubildung der Ein-heitsgemeinde Stadt Arnstein nicht beteiligt. Unter dem 31.07.2009 hat das Ministerium des Innern des Landes Sachsen-Anhalt den Vertrag zur Bildung der Einheitsgemeinde Stadt Arnstein zum 01.01.2010 unter Berufung auf die Regelung des § 2 Abs. 4 GemNeuglGrG genehmigt. Ob die Voraussetzungen dieser Bestimmung tatsächlich vorlagen, die Genehmi-gungserteilung also rechtmäßig war, bedarf hier keiner weiteren Erörterung. Denn das Lan-desverfassungsgericht ist nicht dazu berufen, einen Akt der Exekutive am Maßstab der Lan-desverfassung zu prüfen. Zulässiger Gegenstand der kommunalen Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin ist lediglich ein förmliches Landesgesetz (vgl. Art. 75 Nr. 7 LVerf, §§ 2 Nr. 8, 51 Abs. 1 LVerfGG), hier § 2 GemNeuglG MSH.
Der Gesetzgeber durfte bei seiner Entscheidung, die Beschwerdeführerin nach § 2 Abs. 4 Satz 2 GemNeuglGrG nachträglich der Einheitsgemeinde Stadt Arnstein zuzuordnen, von der rechtlichen Existenz der Einheitsgemeinde Stadt Arnstein ausgehen. Zwar hat die Be-schwerdeführerin gegen die durch das Ministerium des Innern des Landes Sachsen-Anhalt erteilte Genehmigung des Gebietsänderungsvertrages zur Bildung der Einheitsgemeinde Stadt Arnstein vor dem Verwaltungsgericht Halle wirksam Klage erhoben, über die noch nicht entschieden ist. Dieser Klage kommt jedoch wegen der Anordnung der sofortigen Voll-ziehbarkeit der Genehmigungsverfügung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO keine auf-schiebende Wirkung im Sinne des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, d.h. sie suspendiert nicht den Eintritt der tatsächlichen und rechtlichen Folgen der Genehmigung, namentlich die Bil-dung der Einheitsgemeinde Stadt Arnstein ab dem 01.01.2010 (vgl. zur aufschiebenden Wir-kung von Rechtsbehelfen gegen Verwaltungsentscheidungen Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl. 2009, § 80 RdNr. 22 ff.; Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht I, 12. Aufl. 2007, § 63, RdNr. 19 ff.). Um verwaltungsgerichtlichen vorläufigen Rechtsschutz nach §§ 80 a, 80 Abs. 5 VwGO, durch den die aufschiebende Wirkung der Klage wiederhergestellt werden kann, hat die Beschwerdeführerin nicht nachgesucht.
Der Gesetzgeber hat bei der von der Beschwerdeführerin angegriffenen Zuord-nungsentscheidung auch nicht gegen das Willkürverbot verstoßen.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin war er insbesondere nicht verpflichtet, den Ausgang der noch anhängigen Klageverfahren abzuwarten, mit denen die Beschwerde-führerin einerseits die Versagung der Genehmigung ihrer Eingemeindung in die Stadt Hett-stedt und andererseits die Genehmigungen der von den übrigen Mitgliedsgemeinden der ehemaligen Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine geschlossenen Gebietsänderungsverträ-ge einer fachgerichtlichen Überprüfung zugeführt hat. Es gibt kein verfassungsrechtliches Gebot, wonach der Gesetzgeber mit Blick auf laufende fachgerichtliche Verfahren keine Ge-setzesänderungen herbeiführen darf. Die Grenze gesetzgeberischen Handelns im Zusam-menhang mit nicht abgeschlossenen Sachverhalten bilden vielmehr das Rückwirkungsverbot und der hierin zum Ausdruck kommende Vertrauensschutzgedanke. Die Beschwerdeführerin durfte aber kein Vertrauen darauf bilden, nicht gegen ihren Willen der zuvor aus einem Teil der Gemeinden der ehemaligen Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine gebildeten Einheits-gemeinde Stadt Arnstein zugeordnet zu werden. Bereits § 2 Abs. 4 Satz 2 GemNeuglGrG bestimmt unmissverständlich, dass einer Verwaltungsgemeinschaft angehörende Gemein-den, die sich nicht an der Vereinbarung eines die Bevölkerungsmehrheit der Verwaltungs-gemeinschaft repräsentierenden Teils der anderen Mitgliedsgemeinden zur Bildung einer leitbildgerechten Einheitsgemeinde beteiligen, nach dem 30.06.2009 dieser neu gebildeten Gemeinde zugeordnet werden.
Die Beschwerdeführerin wird durch die Entscheidung des Gesetzgebers auch nicht in ihrem verfassungsrechtlich verbürgten Anspruch auf Rechtsschutz gegenüber einem Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht verletzt. Ein solcher Anspruch folgt für Gemeinden als Körperschaf-ten des öffentlichen Rechts nicht aus Art. 21 Abs. 1 LVerf. Das in dieser Norm verbürgte Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz gegenüber Maßnahmen der öffentlichen Gewalt steht nur Grundrechtsträgern zu. Die Gemeinden sind als Teil der Landesstaatsgewalt indes nach Art. 20 Abs. 3 LVerf nicht Träger von Grundrechten, sondern grundrechtsverpflichtet (Reich, Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt, 2. Aufl. 2004, Art. 20, RdNr. 5 m.w.N.). Ihr Rechtsschutzanspruch folgt vielmehr direkt aus der Selbstverwaltungsgarantie (Dreier, in: ders. &#61531;Hrsg.&#61533; Grundgesetz Kommentar, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 28, RdNr. 108 f.; Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht II, a.a.O., § 96, RdNr. 57 ff. m.w.N.) und ist deshalb auch durch deren sachliche Reichweite begrenzt. Im vorliegenden Zusammenhang hat der Landesgesetzgeber den Gemeinden in der freiwilligen Phase Gestaltungsrechte ein-geräumt, die von Verfassungs wegen nicht geboten sind. Er war deshalb auch befugt, im Ersten Begleitgesetz vorzuschreiben, dass nur solche Gebietsveränderungen zu berücksich-tigen waren, die bis zum Stichtag, dem 01.07.2010, rechtswirksam umgesetzt waren. Aus dem verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsrecht folgt nur der Anspruch, dass sich die Gemeinde gegen ihre Auflösung zur Wehr setzen kann, nicht aber, dass sie jedes einfach-gesetzlich eröffnete Gestaltungsrecht gerichtlich überprüfen lassen kann. Die Klagebefugnis der Gemeinden wird mithin durch die (begrenzte) sachliche Reichweite des Selbstverwal-tungsrechts determiniert (Dreier, a.a.O., Art. 28, RdNr. 109). Der Gesetzgeber durfte im Rahmen der Ausgestaltung dieses von der Verfassung nicht verlangten Rechts die Rechts-schutzmöglichkeiten insoweit inzident beschränken. Dies ist auch deshalb mit der Verfas-sung vereinbar, weil das Selbstverwaltungsrecht nach Art. 87 Abs. 1 LVerf nur „im Rahmen der Gesetze“ gewährleistet ist.
Ohne Erfolg wendet die Beschwerdeführerin schließlich ein, sie sei im Rahmen der freiwilli-gen Phase zur Bildung leistungsfähiger gemeindlicher Strukturen ohne sachlichen Grund gegenüber den übrigen Mitgliedsgemeinden der ehemaligen Verwaltungsgemeinschaft Wip-per-Eine benachteiligt worden. Die von der Beschwerdeführerin insoweit beanstandeten Ent-scheidungen des Landkreises Mansfeld-Südharz sowie des Ministerium des Innern des Lan-des Sachsen-Anhalt, der Gebietsänderungsvereinbarung der Beschwerdeführerin die Ge-nehmigung zu versagen, die freiwilligen Gebietsänderungen der übrigen Mitgliedsgemeinden der ehemaligen Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine jedoch zu genehmigen, stellen Akte der Exekutive dar. Zulässiger Gegenstand der Verfassungsbeschwerde der Beschwerdefüh-rerin ist aber – wie dargelegt – nur das GemNeuglG MSH als formelles Landesgesetz. Dass der Gesetzgeber die am Ende der Freiwilligkeitsphase bestehenden Gemeindestrukturen seiner Entscheidung über die Zuordnung der Beschwerdeführerin zugrunde legen durfte, wurde bereits ausgeführt. Soweit die Beschwerdeführerin sich auf den Grundsatz beruft, dass Anträge in der Reihenfolge ihres Eingangs zu bearbeiten sind, ist zu beachten, dass sich dieser Grundsatz nicht aus dem Verfassungsrecht ergibt und es im Rahmen einer Ge-meindegebietsreform vorrangige Aufgabe der Aufsichtsbehörden ist, die Verwirklichung der durch das Gemeinwohl vorgegebenen Gestaltungsziele auch als Maßstab für die Verfah-rensgestaltung zugrunde zu legen.
Ebenfalls kein Verstoß gegen das Willkürverbot liegt in Bezug auf die Genehmigung der Ein-gemeindung der Gemeinden Abberode, Braunschwende, Friesdorf, Hermerode, Molmers-wende und Ritzgerode in die Stadt Mansfeld vor. Dadurch wurde zwar eine Zuordnung au-ßerhalb einer bestehenden Verwaltungsgemeinschaft genehmigt. Der sachliche Grund für diese Vorgehensweise ist aber darin zu sehen, dass eine anderweitige Zuordnung der Stadt Mansfeld deshalb nicht in Frage kam, weil bei dieser bereits vor wenigen Jahren eine neue Zuordnung vorgenommen wurde mit der Folge, dass ihr Fortbestand nach den Grundsätzen der Mehrfachneugliederung in höherem Maße schutzwürdig war, als dies bei den übrigen Gemeinden der Fall ist.
Beruht die angegriffene Entscheidung des Gesetzgebers nach alledem auf einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung und Abwägung, ist der hiermit verbundene Ein-griff in das Selbstverwaltungsrecht der Beschwerdeführerin auch nicht unvereinbar mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit mit seiner hier – wie dargelegt – nur eingeschränkt zur Anwendung gelangenden Geltungskraft.