Source: https://www.luisleguizamon.com/2013/11/21/el-enfoque-regional-en-el-ordenamiento-territorial-las-regiones-de-planificacion-y-de-gestion/?share=google-plus-1
Timestamp: 2020-05-29 15:23:43
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El enfoque regional en el ordenamiento territorial: las regiones de planificación y de gestión – Luis Leguizamon
I. Enfoque regional
Conforme lo señala el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014,[1] “Colombia se caracteriza por ser un país heterogéneo en su geografía, con diferentes niveles de desarrollo regional”, lo que genera “complejidad de las relaciones territoriales”. Para ello, la política que se desarrolle en relación con el ordenamiento territorial, debe reconocer “las diferentes capacidades económicas, sociales, institucionales e iniciativas de desarrollo regional”,[2] adoptando para el efecto un “enfoque regional” en el diseño y ejercicio de la política nacional y territorial, el cual se ha materializado principalmente en las Leyes 1450 de 2011[3] y 1454[4] del mismo año (Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial — LOOT).
De acuerdo con el documento citado, el enfoque regional permitirá establecer “objetivos y lineamientos estratégicos que guíen y permitan articular las decisiones de políticas e inversiones nacionales en los territorios”. En este contexto, el enfoque regional se halla orientado a generar una “institucionalidad fortalecida para el diseño e implementación de políticas regionales diferenciadas”. Para el efecto, este enfoque regional es consistente con la LOOT, que contiene “una amplia gama de posibilidades de establecer esquemas asociativos territoriales para promover procesos de desarrollo asociativos y concertados”.
Las disposiciones que soportan normativamente el enfoque regional, se hallan orientadas a fortalecer la institucionalidad para el diseño e implementación de políticas regionales diferenciadas a nivel territorial, debido a la existencia de fenómenos de conurbación o aglomeraciones urbanas resultantes de procesos metropolitanos, institucionalizados y de hecho; iniciativas de ciudad — región o regiones metropolitanas; procesos subregionales de desarrollo sustentable e integración regional; Zonas de Inversión Especial para superar la pobreza, los que a su turno, exigirán esquemas de gobierno inter-jurisdiccionales, fundamentalmente de carácter asociativo, con el fin de atender estos fenómenos específicos de carácter económico, social, cultural, ambiental, urbano regional, de desarrollo fronterizo y costero que trascienden la jurisdicción de una única entidad territorial.
Estos fenómenos de integración constituyen, además, el escenario que permite la articulación de acciones sectoriales, públicas y privadas, con el fin de estructurar proyectos integrales de desarrollo regional, así como la unión de acciones de actores de las principales organizaciones públicas y privadas en función de propósitos de desarrollo territorial con visión de largo plazo, acciones de desarrollo que demandarán la existencia de acuerdos entre el gobierno nacional y las entidades territoriales y entre entidades territoriales, así como esquemas asociativos para su concreción, que materializan la convergencia de propósitos de desarrollo entre la nación y los gobiernos locales.
Es decir, el enfoque regional y las disposiciones normativas que le dan soporte, disponen un contexto con sujeción al cual se desarrollan procesos de asociación de esfuerzos entre entidades territoriales y de éstas con el sector privado, las cuales se constituyen en insumos fundamentales para el desarrollo competitivo, sostenible, equitativo y gobernable de los territorios.
En el contexto señalado, diversas regulaciones han desarrollado el enfoque regional en relación con la organización territorial. Ello es corroborable en la estructuración, financiación y ejecución de proyectos de desarrollo de impacto inter-jurisdiccional con cargo a recursos del Sistema General de Regalías (SGR); en la conformación de Áreas de Desarrollo Territorial (ADT), consistentes en fenómenos de conurbación e integración física alrededor de los principales ejes viales;[5] en el diseño de macroproyectos de inversión que facilitan la articulación pública y privada a través de las Asociaciones Público Privadas (APP); así como en la conformación de esquemas asociativos de carácter territorial para el desarrollo de proyectos de interés común (de dos o más entidades territoriales), los cuales pueden materializarse en cualquier de los esquemas de asociatividad previstos por la legislación vigente.
En la organización territorial, el enfoque regional complementa el diseño de la organización estatal en el nivel subnacional de gobierno. En efecto, teniendo en consideración que la finalidad del ordenamiento territorial consiste promover el aumento de la capacidad de descentralización, planeación, gestión y administración de sus propios intereses para las entidades e instancias de integración territorial, la Ley 1454 de 2011 prevé que el ordenamiento territorial propicie las condiciones para concertar políticas públicas entre la Nación y las entidades territoriales, con reconocimiento, entre otros aspectos, de la identidad regional.
Para que este propósito se consolide, entre otros, en un contexto de desarrollo regionalmente armónico, la citada Ley 1454, dispone que los procesos de ordenamiento procuraran el desarrollo equilibrado de las diferentes formas de división territorial.
De igual manera, el enfoque regional se expresa en el principio de regionalización que informa el desarrollo del ordenamiento territorial (Artículo 3, numeral 5, Ley 1454 de 2011), el que señala que el ordenamiento territorial promoverá el establecimiento de Regiones de Planeación y Gestión, regiones administrativas y de planificación y la proyección de Regiones Territoriales como marcos de relaciones geográficas, económicas, culturales, y funcionales y hacia donde debe tender el modelo de Estado Republicano Unitario. En tal sentido la creación y el desarrollo de Regiones de Planeación y Gestión, Regiones Administrativas y de Planificación, y la regionalización de competencias[6] y recursos públicos se enmarcan en una visión del desarrollo hacia la complementariedad, con el fin de fortalecer la unidad nacional.
Este carácter flexible en la urbanización territorial se expresa, de manera particular, en la promoción de asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integración territorial para producir economías de escala, generar sinergias y alianzas competitivas, para la consecución de objetivos de desarrollo económico y territorial comunes. (Artículo 3, numeral 13.) Es decir, en orden a concretar este enfoque regional, la LOOT contempla un esquema de organización territorial flexible, al prever la existencia, además de las formas tradicionales de organización territorial (entidades territoriales) de instrumentos de carácter interjurisdiccional denominados Esquemas Asociativos.
Es decir, de la regulación contenida en la LOOT, se deduce que estos esquemas asociativos constituyen un instrumento para el ejercicio de responsabilidades estatales a nivel territorial. Para ello, los esquemas asociativos podrán ser receptores de competencias (Artículo 3, numeral 3), en orden a promover mayor capacidad de planeación, gestión y administración por parte de las entidades del nivel territorial así como de esos esquemas asociativos, para lo cual estas instancias de integración territorial se adaptarán progresivamente, asignándoseles por las respectivas entidades territoriales que las componen, competencias y recursos que les permitan aumentar su capacidad planificadora, administrativa y de gestión. (Artículo 3, numeral 10.) Es decir, estos mecanismos asociativos privilegian la optimización del gasto público y el buen gobierno en su conformación y funcionamiento. (Artículo 3, numeral 16.)
De igual manera, estos esquemas de integración desempeñan un rol de equidad, esto es, las entidades territoriales y las figuras de integración territorial de mayor capacidad política, económica y fiscal, apoyarán aquellas entidades de menor desarrollo relativo, en procura de garantizar el acceso equitativo a las oportunidades y beneficios del desarrollo, para elevar la calidad de vida de la población. (Artículo 3, numeral 8.)
II. Esquemas Asociativos
Conforme se ha señalado en la sección precedente, el enfoque regional introduce un concepto de flexibilidad en la organización territorial, el cual se expresa en las diferentes instancias de integración territorial o diferentes formas de división territorial a las tradicionales de entidades territoriales.
Estas instancias o formas de división territorial se expresan en procesos asociativos entre entidades territoriales para la libre y voluntaria conformación de alianzas estratégicas., lo cual complementa lo señalado por el artículo 3, numeral 13 de la Ley 1454 que señala que el ordenamiento territorial propiciará la formación de asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integración territorial para producir economías de escala, generar sinergias y alianzas competitivas, para la consecución de objetivos de desarrollo económico y territorial comunes.
1. El Gobierno Nacional promoverá la conformación de esquemas asociativos a través de incentivos a las regiones administrativas y de planificación, regiones de planeación y gestión, provincias administrativas y de planificación, áreas metropolitanas y entidades territoriales, para que se asocien con las más débiles.
2. El Gobierno Nacional fortalecerá las asociaciones de departamentos, municipios y distritos ya creadas y promoverá la creación de otros esquemas asociativos.
3. El Estado promoverá procesos asociativos entre entidades territoriales nacionales y las de países vecinos y fronterizos tendientes a la conformación de alianzas estratégicas que promuevan el desarrollo social, económico y cultural.
Estos esquemas asociativos podrán tener a su cargo el ejercicio de competencias, esto es, la facultad o poder jurídico que tienen estas figuras de integración territorial para atender de manera general responsabilidades estatales, con sujeción a los principios dispuestos para el efecto por los artículos 26 y 27 de la LOOT.
B. Tipos de esquemas asociativos
De manera general, el artículo 10 de la Ley 14545 señala que constituirán esquemas asociativos territoriales, los siguientes:
Las regiones administrativas y de planificación;
Las regiones de planeación y gestión;
Las asociaciones de departamentos;
Las áreas metropolitanas;
Las asociaciones de distritos especiales;
Las provincias administrativas y de planificación, y
De igual modo, el artículo 17 de la Ley 1454 señala que las asociaciones de departamentos podrán constituirse en regiones administrativas y de planificación, previa autorización de sus asambleas departamentales.
De manera particular, el parágrafo del artículo 28 de la Ley 1454 señala que los departamentos y municipios a pesar de su autonomía e independencia podrán asociarse entre ellos para procurar el bienestar y desarrollo de sus habitantes.
C. Conformación de esquemas asociativos
En relación con la conformación, el artículo 11 de la Ley 1454 señala, de manera general, que las asociaciones de entidades territoriales se conformarán libremente por dos o más entidades territoriales para prestar conjuntamente servicios públicos, funciones administrativas propias o asignadas a la entidad territorial por el nivel nacional, ejecutar obras de interés común o cumplir funciones de planificación, así como para procurar el desarrollo integral de sus territorios.
Para este efecto, las diversas asociaciones de entidades territoriales podrán conformarse como personas jurídicas de derecho público bajo la dirección y coordinación de la junta directiva u órgano de administración que determinen las entidades territoriales interesadas.
Esta conformación podrá efectuarse mediante dos modalidades:
1. Mediante convenio o contrato-plan suscrito por los representantes legales respectivos, previamente autorizados por los respectivos organismos colegiados, el cual obedecerá a un marco de acción que integre sus respectivos planes de desarrollo en un modelo de planificación integral conjunto (en el caso de las asociaciones de departamentos y de municipios), enmarcado en un plan de acción de mediano plazo (en el caso de las asociaciones de distritos especiales),
2. En concordancia con lo previsto en el artículo 95[7] de la Ley 489 de 1998,[8] las entidades territoriales podrán continuar asociándose mediante la celebración de convenios interadministrativos o mediante la conformación de personas jurídicas de derecho público o derecho privado.
Para estos efectos, el artículo 15 de la Ley 1454 señala que el convenio o contrato-plan se asimilará para los efectos legales a un convenio interadministrativo, en el cual se establecerán las competencias específicas para delegar o transferir entre las distintas entidades territoriales, según el ámbito de su objeto.
Adicionalmente es preciso considerar que el artículo 18 de la Ley 1454 de 2011 dispone que se priorizarán con el Fondo de Desarrollo Regional los esquemas asociativos, así como las entidades territoriales que desarrollen contratos o convenios plan de acuerdo con los numerales 6, 8 y 10 del artículo 3 de esa ley.
D. Naturaleza y funcionamiento
En relación con la naturaleza y funcionamiento de los esquemas asociativos, se señalan dos tipos de reglas. De una parte, las particulares previstas en el artículo 17 de la LOOT y, de otra, las de carácter generan, como se indica en seguida:
El artículo 17 de la Ley 1454 de 2011 señala que las asociaciones de departamentos, las provincias y las asociaciones de distritos y de municipios son entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman.
Es decir, excluye del otorgamiento de personería jurídica a las regiones administrativas y de planificación, las regiones de planeación y gestión y las áreas metropolitanas.
Respecto de las áreas metropolitanas, es preciso señalar, sin embargo, que el artículo 3 de la Ley 1625 de 2013[9] dispone, de manera explícita, que estas entidades están dotadas de personería jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridad y régimen administrativo y fiscal especial.
En relación con el reconocimiento de la personería jurídica a entidades de derecho público, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[10] ha señalado de manera textual,[11] en la parte pertinente, lo que se señala a continuación:
Adquisición de la personería jurídica. La personería jurídica o sea la capacidad de ejercer derechos y contraer obligaciones, y de representación judicial y extrajudicial – como enseña el Código Civil – , se adquiere por las entidades públicas y las asociaciones privadas, respectivamente, mediante estos procedimientos:
Por ministerio de la ley, caso en el cual es conferida directamente por el legislador. Este privilegio legal es atribuible a las entidades de derecho público. Tal es el caso de la Nación, las entidades territoriales de la República (los departamentos, los distritos, los municipios y una vez sean organizados conforme a la Constitución y la ley, las regiones, las provincias y los territorios indígenas), las entidades descentralizadas por servicios de los órdenes nacional, departamental, distrital y municipal, y entidades administrativas como las áreas metropolitanas y las asociaciones de municipios.
Dichas entidades estatales surgen a la vida jurídica desde el momento de su creación, y sin necesidad de trámite o requisito adicional alguno; su fundamento jurídico se encuentra en el artículo 80 de la ley 153 de 1887 y en las leyes que lo adicionan o complementan, en donde se dispone que “son personas jurídicas”.
Por reconocimiento administrativo. Es predicable de fundaciones, corporaciones o sociedades particulares, y de asociaciones religiosas distintas de la Iglesia Católica, a las que les discierne personería jurídica la autoridad competente, una vez acreditados los requisitos previstos en la ley. (Se resalta.)
Conforme lo señalado, se deduce que las asociaciones de entidades territoriales, independiente de su denominación formal, conforman personas jurídicas de derecho público bajo la dirección y coordinación de la junta directiva u órgano de administración que determinen las entidades territoriales interesadas, cuyo reconocimiento de personería jurídica se efectúa por ministerio de la ley, conforme lo indican los artículos 80[12] de la Ley 153 de 1887[13] y 11 de la Ley 1454 de 2011, así como el concepto emitido por la la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado citado.
Este planteamiento se corrobora con lo señalado, de manera textual, por la Corte Constitucional:[14]
(…) el criterio de organización política del Estado no puede emplearse para concluir que las únicas personas jurídicas de derecho público en el nivel territorial son las entidades territoriales, es decir los departamentos, distritos y municipios, por cuanto la Constitución permite que en el orden territorial se organicen personas jurídicas de derecho público, de naturaleza administrativa y diferentes a las entidades territoriales. Es el caso, por ejemplo, de las entidades descentralizadas territoriales, las asociaciones de municipios y las áreas metropolitanas.
(…) en el nivel territorial coexisten diferentes personas jurídicas de derecho público, las cuales obedecen a lógicas distintas de organización, entre otras, al resultado de la asociación entre entidades territoriales y todas ellas cuentan con su propia personalidad jurídica, la cual apareja consigo el reconocimiento de autonomía administrativa, autoridades y patrimonio propios.[15] (Se resalta.)
III. Regiones de planificación y gestión
Conforme se señaló inicialmente, el enfoque regional se expresa en el principio de regionalización que informa el desarrollo del ordenamiento territorial, el que señala que el ordenamiento territorial promoverá el establecimiento, entre otros esquemas, el de Regiones de Planeación y Gestión, cuya creación y desarrollo, así como la regionalización de competencias y recursos públicos se enmarcan en una visión del desarrollo hacia la complementariedad, con el fin de fortalecer la unidad nacional.
Para estos efectos, el artículo 19 de la LOOT dispone que se consideran regiones de Planeación y Gestión las siguientes:
1. Las instancias de asociación de entidades territoriales afines que permitan promover y aplicar de manera armónica y sostenible los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad en el desarrollo y ejecución de las competencias asignadas a las entidades territoriales por la Constitución y la ley.
2. Las asociaciones entre entidades territoriales podrán conformar libremente entre sí diversas Regiones de Planeación y Gestión.
Conforme las disposiciones citadas, las entidades territoriales y las asociaciones de entidades territoriales podrán conformar libremente entre sí, mediate convenio o contrato plan, Regiones de Planeación y Gestión las que constituyen, por autorización legal, una persona jurídica de derecho público, tal como se ha indicado en la sección precedente.
Conforme con el artículo 19 de la LOOT, las Regiones de Planeación y Gestión tienen a su cargo las siguientes funciones generales:
1. Promover y aplicar de manera armónica y sostenible los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad en el desarrollo y ejecución de las competencias asignadas a las entidades territoriales.
2. Actuar como bancos de proyectos de inversión estratégicos de impacto regional durante el tiempo de desarrollo y ejecución de los mismos.
3. Mecanismos encargados de planear y ejecutar la designación de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional.
De igual modo, las regiones de planeación y gestión, en su condición de esquema asociativo territorial podrán ser delegatarias, mediante convenios o contratos plan, de atribuciones propias de los organismos y entidades públicas de la Nación, así como de las entidades e institutos descentralizados del orden nacional.
C. Bancos de proyectos de inversión estratégicos de impacto regional
De acuerdo con el artículo 19 de la LOOT, las Regiones de Planeación y Gestión podrán actuar como bancos de proyectos de inversión estratégicos de impacto regional durante el tiempo de desarrollo y ejecución de los mismos.
En relación con esta disposición, es preciso tener en cuenta lo dispuesto por el artículo 9, numeral 6, de la Ley 1530 de 2012,[16] el cual señala que corresponde al Departamento Nacional de Planeación administrar el banco de proyectos del Sistema General de Regalías.
Esta disposición se complementa con la contenida en le artículo 73 de la Ley 1530 que señala, textualmente, lo siguiente:
Parágrafo. El funcionamiento de estos Bancos de Programas y Proyectos de Inversión, así como el procedimiento de identificación de iniciativas, serán definidos por el reglamento que para tales efectos se expida. (Se resalta.)
Estas disposiciones legales son objeto de reglamentación por parte del Decreto 1949 de 2012,[17] cuyo artículo 3 señala que el Banco de Programas y Proyectos de Inversión del Sistema General de Regalías constituye la herramienta para el registro y disposición de proyectos de inversión considerados como viables para su financiamiento con cargo a los recursos de los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación, de Desarrollo Regional, de Compensación Regional y demás beneficiarios, con excepción de los proyectos de impacto local financiables con cargo a asignaciones directas.
De igual manera., el artículo 4 del citado Decreto 1949 de 2012 señala textualmente, lo siguiente:
Artículo 4. Banco de programas y proyectos de inversión de las entidades territoriales para el Sistema General de Regalías. Los Bancos de Programas y Proyectos de Inversión de las entidades territoriales para el Sistema General de Regalías constituyen la herramienta para el registro y disposición de proyectos de inversión considerados como viables para su financiamiento con cargo a los recursos de asignaciones directas y los proyectos de impacto local financiables con cargo a los recursos a que se refiere el numeral 2 del artículo 34 de la Ley 1530 de 2012.
En cada entidad receptora de asignaciones directas o de recursos para el financiamiento de proyectos de impacto local existirá un Banco de Programas y Proyectos de Inversión para Sistema General de Regalías que será administrado por las Secretarías de Planeación de cada entidad territorial o quien haga sus veces. (Se resalta.)
Es preciso destacar que el artículo 34 de la Ley 1530 de 2012 hace referencia al Fondo de Compensación Regional, el cual tiene como objeto financiar los proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, acordados entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales.
En este orden de ideas, conforme con las disposiciones citadas, las entidades territoriales receptoras de asignaciones directas o de recursos para el financiamiento de proyectos de impacto, deben disponer de un Banco de Programas y Proyectos de Inversión para Sistema General de Regalías el que, en virtud de lo dispuesto por el artículo 19 de la LOOT puede estar a cargo de una Región de Planeación y Gestión, en virtud de dos mecanismos:
Como expresión misma de la decisión espontánea y libre de asociación de entidades territoriales de conferir a la Región de Planeación y Gestión, la administración del Banco de Programas y Proyectos de Inversión para el Sistema General de Regalías o para cualquier otra fuente de recursos.
En desarrollo de una disposición de carácter administrativo que establezca que respecto de proyectos de carácter interjurisdiccional, financiados con cargo al Fondo de Compensación Regional, el Banco de Programas y Proyectos de Inversión para Sistema General de Regalías será administrado por la Región de Planeación y Gestión teniendo consideración que, de una parte, el parágrafo del artículo 73 de la Ley 1530 señala que el funcionamiento de estos Bancos de Programas y Proyectos de Inversión, así como el procedimiento de identificación de iniciativas, serán definidos por el reglamento que para tales efectos se expida y, de otra, que dentro de las funciones legales de la Región de Planeación y Gestión, se halla la relativa a actuar como banco de proyecto de inversión estratégicos de impacto regional durante el tiempo de desarrollo y ejecución de los mismos.
De manera complementaria, el artículo 5 del Decreto 1949 de 2012 señala que corresponde al Departamento Nacional de Planeación definir la metodología e instructivos para la integración de la información entre los Bancos de Programas y Proyectos del Sistema General de Regalías, lo cual flexibiliza normativamente la opción de expedir una regulación administrativa que precise la labor de las Regiones de Planeación y Gestión de actuar como bancos de proyectos de inversión estratégicos de impacto regional durante el tiempo de desarrollo y ejecución de los mismos.
D. Planeación y ejecución de recursos
Conforme lo señala el artículo 19 de la LOOT, las Regiones de Planeación y Gestión son los mecanismos encargados de planear y ejecutar la designación de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional. Para este efecto, el artículo 33 de la LOOT señala que el Fondo de Desarrollo Regional servirá como un mecanismo de desarrollo para las entidades territoriales, el cual tendrá como finalidad la financiación de proyectos regionales de desarrollo en los términos que lo defina la ley y que se regirá por lo dispuesto en la Constitución Política y por aquellas normas que lo modifiquen, desarrollen o sustituyan.
Esta disposición se complementa con la contenida en el artículo 33 de la Ley 1530 de 2012, la cual señala textualmente, en el primer inciso, lo siguiente:
Artículo 33. Fondo de Desarrollo Regional. El Fondo de Desarrollo Regional (FDR) tendrá como objeto mejorar la competitividad de la economía, así como promover el desarrollo social, económico, institucional y ambiental de las entidades territoriales, mediante la financiación de proyectos de inversión de impacto regional, acordados entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales en el marco de los esquemas de asociación que se creen. (…) (Se resalta.)
Conforme lo señala el citado artículo 33, el Fondo de Desarrollo Regional tiene a su cargo la financiación de proyectos de inversión de impacto regional, acordados entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales en el marco de los esquemas de asociación que se creen.
A efectos de precisar el desarrollo de esta disposición respecto de la Región de Planeación y Gestión, es preciso señalar lo siguiente respecto de la presentación y ejecución de proyectos de inversión a ser financiados con cargo a los recursos del Sistema General de Regalías.
1. Presentación y ejecución de proyectos de inversión a ser financiados con cargo a los recursos del Sistema General de Regalías
En relación con la presentación de los proyectos de inversión, el artículo 25 de la Ley 1530 señala que todas las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, y las comunidades étnicas minoritarias podrán formular proyectos de inversión, los cuales serán presentados por las entidades territoriales al respectivo Órgano Colegiado de Administración y Decisión. En todo caso, una característica del proyecto de inversión deberá ser la de su impacto, entendido como la contribución efectiva que realice el proyecto al cumplimiento, entre otra, de las metas regionales. (Artículo 23, numeral 4, Ley 1530 de 2012.)
De manera complementaria, el artículo 6 de la Ley 1530 señala, da manera de regla general, que los órganos colegiados de administración y decisión son los responsables de definir los proyectos de inversión sometidos a su consideración que se financiarán con recursos del Sistema General de Regalías, así como evaluar, viabilizar, aprobar y priorizar la conveniencia y oportunidad de financiarlos, y que también designarán su ejecutor que será de naturaleza pública.
Respecto de la presentación física de los respectivos proyectos de inversión, el artículo 30 de la Ley 1606 de 2012,[18] señala que los proyectos presentados a las entidades territoriales podrán ser radicados en la ventanilla que dispongan para el efecto las secretarías técnicas de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión.
Esta disposición es complementada por los artículos y 3 3 del Acuerdo 13 de 2012,[19] expedido por la Comisión Rectora del Sistema General de Regalías, que señalan que los proyectos de inversión pueden ser formulados por cualquier persona natural o jurídica pública o privada y por las comunidades étnicas minoritarias, y que los mismos solo podrán presentar directamente los proyectos de inversión o la estructuración de los mismos ante los Órganos Colegiados de Administración y Decisión, los representantes legales de las entidades territoriales y de las comunidades indígenas.
Finalmente, el artículo 6 del Decreto 1949 de 202 señala que los proyectos deberán registrarse, para el caso de los Fondos de Ciencia Tecnología e Innovación, de Desarrollo Regional, de Compensación Regional y beneficiarios, en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión del Sistema General de Regalías que administra el Departamento Nacional de Planeación, y para el caso de las asignaciones directas y asimiladas, en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión de la respectiva entidad receptora de asignaciones directas o de recursos para el financiamiento de proyectos de impacto local, administrado por la secretaría de planeación departamental o municipal respectiva o quien haga sus veces.
Respecto de la ejecución de los proyectos de inversión del Sistema General de Regalías, la Ley 1530 de 2012, prevé 2 reglas generales, que se señalan a continuación.
i. Recursos del Sistema General de Regalías
Para este efecto, el artículo 6 de la Ley 1530 señala que corresponde a los órganos colegiados de administración y decisión, entre otras tareas, designar el ejecutor de los proyectos de inversión sometidos a su consideración, que será de naturaleza pública.
Esta disposición se complementa con la contenida en el artículo 28 de la Ley 1530 que señala que los proyectos de inversión que se financien con cargo al Sistema General de Regalías serán ejecutados por quien designe el respectivo Órgano Colegiado de Administración y Decisión.
De igual modo, el artículo 25 del Decreto 1949 de 2012 señala que la ejecución de un proyecto de inversión se adelantará por la entidad pública designada para tal fin por el respectivo Órgano Colegiado de Administración y Decisión. Para el efecto, la designación del ejecutor deberá efectuarse, considerando, entre otros criterios, la zona de influencia del proyecto y la entidad territorial formuladora del mismo, conforme lo señala el artículo 32[20] de la Ley 1606 de 2012.
ii. Asignaciones directas
En relación con esta modalidad de regalías, el parágrafo 2 del artículo 28 de la Ley 1530 señala que los departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a ejecutar directamente estos recursos.
La anterior disposición es complementada por los artículos 8, literal b); 9, literal b) y 10, literal b) del Acuerdo 13 de 2012, que señala que en fases I, II y III (perfil, prefactibilidad y factibilidad), los proyectos financiados con cargo a las asignaciones directas del Sistema General de Regalías y del fondo de Compensación Regional, será la entidad territorial; sin perjuicio, que esta pueda proponer otro ejecutor.
En este orden de ideas, conforme lo señalado en los puntos precedentes, las Regiones de Planeación y Gestión, en su calidad de entidades públicas, se hallan facultadas legalmente, de manera general, para la formulación, presentación y ejecución de proyectos de inversión a ser financiados con cargo a los recursos del Sistema General de Regalías, incluyendo las asignaciones directas. En este último caso, si así lo determinan, conforme las disposiciones vigentes, las respectivas entidades territoriales.
2. La Región de Planeación y Gestión como mecanismo encargado de planear y ejecutar la designación de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional
Conforme se ha señalado de manera previa, el artículo 19 de la LOOT, dispone que las Regiones de Planeación y Gestión son los mecanismos encargados de planear y ejecutar la designación de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional y que el artículo 33 de la Ley 1530 de 2012 señala el Fondo de Desarrollo Regional tendrá a su cargo la financiación de proyectos de inversión de impacto regional, acordados entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales en el marco de los esquemas de asociación que se creen.
Si bien esta referencia a que la financiación de proyectos de inversión de impacto regional serán los, acordados entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales en el marco de los esquemas de asociación que se creen, carece de desarrollo legal o reglamentario, la misma permite contextualizar las funciones a cargo de la Región de Planeación y Gestión respecto de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional.
En este orden de ideas, conforme con las disposiciones citadas, por explícita autorización legal, las Regiones de Planeación y Gestión pueden hacer las veces de Banco de Programas y Proyectos de Inversión respecto de los recursos del Sistema General de Regalías, asignaciones directas o del Fondo de Desarrollo Regional, en este último evento, además de su naturaleza de persona jurídica de derecho público, en su condición de esquema de asociación y conforme con la reglamentación que para el efecto disponga el Gobierno Nacional.
Esta función podrá ser el desarrollo de la decisión asociación de entidades territoriales de conferir a la Región de Planeación y Gestión, la administración del Banco de Programas y Proyectos de Inversión para estos recursos provenientes del Sistema General de Regalías (o para cualquier otra fuente de recursos), durante el tiempo de desarrollo y ejecución de los respectivos proyectos de inversión. Igualmente podrá ser el resultado de una disposición de carácter administrativo que establezca que respecto de proyectos de carácter interjurisdiccional, financiados con cargo al Fondo de Compensación Regional, el Banco de Programas y Proyectos de Inversión para Sistema General de Regalías será administrado por la Región de Planeación y Gestión, como de manera previa se ha señalado.
De igual modo, conforme se ha señalado en los puntos precedentes, las Regiones de Planeación y Gestión, en su calidad de entidades públicas, se hallan facultadas legalmente para la formulación, presentación y ejecución de proyectos de inversión a ser financiados con cargo a los recursos del Sistema General de Regalías, incluyendo las asignaciones directas (si así lo determinan, conforme las disposiciones vigentes, las respectivas entidades territoriales), el Fondo de Compensación Regional o del Fondo de Desarrollo Regional[21] (en este último evento, además, en su condición de esquema de asociación y conforme con la reglamentación que para el efecto disponga el Gobierno Nacional).
La precisión respecto de las funciones de las Regiones de Planeación y Gestión respecto de los recursos correspondientes al Fondo de Compensación Regional es relevante, a efectos de determinar el rol de estas Regiones en el contexto de las Zonas de Inversión Especial para superar la Pobreza, tal como se indica en la sección siguiente.
IV. Zonas de Inversión Especial para superar la pobreza
En relación con las Zonas de Inversión Especial para superar la pobreza, el artículo 34 de la Ley 1450 de 2011 dispone, textualmente, lo siguiente:
Para la definición de estas zonas, el Gobierno tendrá como indicador de desempleo, NBI que se refiere a pobreza relativa, entendida esta no como el número de pobres que habitan los municipios o distritos, sino como el porcentaje de pobres que habitan esos municipios o distritos. (Se resalta.)
De la anterior definición se deduce que las Zonas de Inversión Especial para superar la Pobreza son divisiones de carácter administrativo, autorizadas por la Ley 1454 de 2011 en desarrollo de lo autorización contenida en el artículo 285[22] de la Constitución Política. Sobre el ejercicio de esta atribución, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:
En las disposiciones generales de la organización territorial se prevé la competencia del legislador para adoptar decisiones relativas, entre otros muchos asuntos, a la división general del territorio (art. 285) (…).
En otra dirección, es a partir del tipo de entidades territoriales allí mencionadas [artículo 286 dela Constitución Política] que el Legislador puede diseñar formas de división territorial para el desarrollo de algunas actividades a cargo del Estado (285).[23]
Definida su condición de división administrativa del orden territorial, de la definición contenida en el artículo 34 de la Ley 1454 de 2011 se deduce que las Zonas de Inversión Especial para superar la Pobreza se hallan integradas por distritos o Municipios que registren indicadores de desempleo, NBI que se refiere a pobreza relativa, entendida esta no como el número de pobres que habitan los municipios o distritos, sino como el porcentaje de pobres que habitan esos municipios o distritos.
Conforme se deduce de la definición contenida en el artículo 34 de la Ley 1454, las Zonas de Inversión Especial para superar la Pobreza tienen a su cargo las siguientes funciones:
1. Son las receptoras del Fondo de Compensación Regional
2. Como instrumento para superar condiciones de desequilibrio en el desarrollo económico y social entre las regiones de planeación y gestión y entre los distintos entes territoriales del país
3. Son instrumentos de planificación e inversión orientada a mejorar las condiciones de vida de los habitantes de esas zonas
D. Receptoras de recursos del Fondo de Compensación Regional
Conforme lo señala el artículo 361, inciso 9, de la Constitución Política, los recursos del Fondo de Compensación Regional se destinarán a la financiación de proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia.
Para este efecto, el artículo 34 de la Ley 1530 de 2012 señala que el Fondo de Compensación Regional tendrá como objeto financiar los proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, acordados entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales, de acuerdo con los criterios señalados en el inciso 9 del artículo 361 de la Constitución.
De igual manera, el citado artículo 34 dispone las reglas y criterios de distribución de estos recursos entre las entidades territoriales más pobres del país, incluyendo las reglas relativas a la asignación de recursos para la financiación de proyectos de impacto local en los municipios más pobres del país, los presentados por municipios de cuarta, quinta y sexta categoría, conforme con su NBI, de acuerdo con criterios de población y pobreza que defina el reglamento, y los asignados mediante cupos municipales que se definan en proporción a la población de cada uno de los municipios beneficiarios.
Para la definición y aprobación de estos proyectos, el citado artículo 34 dispone que sesione el Órgano Colegiado de Administración y Decisión establecido para las asignaciones directas de los departamentos productores y que para acceder a estos recursos, los proyectos deberán estar debidamente estructurados y viabilizados. Así mismo, deberán ser presentados al Órgano Colegiado, los cuales serán aprobados con la sola verificación de su inclusión en el plan de desarrollo municipal respectivo.
Los ejecutores de estos proyectos son los municipios beneficiados, sin perjuicio de que el Alcalde, ante el Órgano Colegiado respectivo, proponga otro ejecutor.
Conforme lo señalado, se deduce que las Zonas de Inversión Especial para superar la pobreza podrán estar conformadas por municipios y/o distritos que registren continuidad geográfica, económica, de prestación de servicios públicos y/o similares indicadores y coberturas en los sectores sociales, así como indicadores de desempleo y NBI, lo cual permite señalar que estas Zonas reflejan una división territorial de carácter interjurisdiccional, esto es, comprenden la jurisdicción de más de un distrito y/o municipio.
En este orden de ideas, a efectos de ejercer su función de receptoras de recursos del Fondo de Compensación Regional para la financiación de proyectos de inversión orientados a mejorar las condiciones de vida de los habitantes de esas zonas, las entidades territoriales podrán acudir a un esquema asociativo que les permita adelantar la formulación y ejecución de los respectivos proyectos de inversión financiados con cargo a los recursos mencionados.
De igual manera, teniendo en consideración que las Zonas de Inversión Especial para superar la pobreza son instrumentos de planificación e inversión, que comprende mas de jurisdicción territorial, las mismas son susceptibles de conformación mediante un esquema asociativo que les sirva de soporte normativo o de gestión, , máxime si se considera que el artículo 9 de la Ley 154 de 2011, dispone que la definición de políticas y modos de gestión regional y subregional no estará limitada a la adición de entidades de planeación y gestión e incluirá alternativas flexibles.
En este orden de ideas, dadas sus funciones de Banco de Programas y Proyectos de Inversión respecto de los recursos del Sistema General de Regalías y la posibilidad, en su calidad de entidades públicas, de concurrir en la formulación, presentación y ejecución de proyectos de inversión a ser financiados con cargo a los recursos del Sistema General de Regalías, en su condición de esquema de asociación y conforme con la reglamentación que para el efecto disponga el Gobierno Nacional, las Regiones de Planeación y Gestión constituyen una alternativa institucional asociativa o vehículo institucional adecuado para gestionar la conformación y desarrollo de las Zonas de Inversión Especial para superar la pobreza, máxime si se considera que estas divisiones territoriales tienen como propósito el de servir instrumento para superar condiciones de desequilibrio en el desarrollo económico y social entre las regiones de planeación y gestión y entre los distintos entes territoriales del país, objetivo institucional que se halla concordante con el asignado normativamente a las Regiones de Planeación y Gestión, como se ha señalado en el presente texto.
[1] Pág. 548.
[2] Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, Prosperidad para Todos, Departamento Nacional de Planeación, Pág. 548; 13; 18
[3] Ley 1450 de 2011, Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014. Este enfoque se encuentra previsto, entre otras en las siguientes disposiciones: artículo 7 (Sistema Nacional de Coordinación), artículo 8 (Convenios – plan), artículo 16 (Programa para la generación y fortalecimiento de capacidades institucionales para el desarrollo territorial), artículo 22 (Planes departamentales para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento), artículo 126 (Costos regionales para servicios de acueducto y alcantarillado), y artículo 195 (Fortalecimiento de la consolidación territorial).
[4] Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones.
[5] Es preciso destacar que la ADT será el resultado de la acción conjunta de diversas entidades territoriales, que podrá expresarse en una institucionalidad propia, la cual puede ser soportada en uno de los esquemas asociativos previstos en la legislación vigente.
[6] Conforme con el artículo 26 de la Ley 1454 de 2011, se entiende por competencia la facultad o poder jurídico que tienen la Nación, las entidades territoriales y las figuras de integración territorial para atender de manera general responsabilidades estatales.
[7] Artículo 95. Asociación entre entidades públicas. (Artículo condicionalmente exequible, Sentencia de septiembre 09 de 1999, M. P. Alfredo Beltrán Sierra.) Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro. Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género. Sus Juntas o Consejos Directivos estarán integrados en la forma que prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán igualmente sobre la designación de su representante legal.
[8] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
[9] Por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para las Áreas Metropolitanas.
[10] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, C. P. Javier Henao Hidrón. Radicación No. 1109, junio 03 de 1998.
[11] Concepto relativo al reconocimiento de personería jurídica a las Asociaciones de Municipios.
[12] Artículo 80. La Nación, los Departamentos, los Municipios, los establecimientos de beneficencia y los de instrucción pública, y las corporaciones creadas o reconocidas por la ley, son personas jurídicas.
[13] Por la cual se adiciona y reforma los códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887.
[14] En referencia a las asociaciones de municipios, áreas metropolitanas y regiones administrativas y de planificación.
[15] Corte Constitucional, Sentencia C-1096 de octubre 17 de 2001. M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[16] Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías.
[17] Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 1530 de 2012 en materia presupuestal y se dictan otras disposiciones.
[18] Por la cual se decreta el presupuesto del Sistema General de Regalías para el Bienio del 1 de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2014.
[19] Por el cual se establecen los requisitos para la viabilización, aprobación y ejecución de los proyectos de inversión financiados con cargo al Sistema General de Regalías, y se dictan otras disposiciones.
[20] Es preciso considerar, sin embargo, que el artículo 32 de la Ley 1530 de 2012 señala que su contenido es para los efectos del artículo 31, el cual fue objeto de declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-624 de septiembre 11 de 2013, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[21] En relación con los recursos de los Fondos de Compensación y de Desarrollo Regionales, el parágrafo del artículo 30 de la Ley 1606 de 2012 señala que El Departamento Nacional de Planeación pondrá en funcionamiento una ventanilla única con el fin de que los representantes legales de las entidades territoriales presenten proyectos que se pretendan financiar con recursos del Fondo de Desarrollo Regional y del 60% del Fondo de Compensación Regional, haciendo uso del procedimiento que establezca el Departamento Nacional de Planeación hasta la implementación de una Plataforma Integrada de Información del Sistema General de Regalías. Los representantes legales podrán presentar los proyectos de inversión en las Secretarías Técnicas de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión o en la ventanilla única a la que se refiere el inciso anterior (…).
[22] Artículo 285. Fuera de la división general del territorio, habrá las que determine la ley para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado.
[23] Corte Constitucional, sentencia C-100 de febrero 27 de 2013, M. P. Mauricio González Cuervo.