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Timestamp: 2017-09-24 11:11:20+00:00
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Stati africani e migrazioni La sfida dell institution building Ricerca-azione sulle politiche di alcuni Stati africani verso la diaspora - PDF
Stati africani e migrazioni La sfida dell institution building Ricerca-azione sulle politiche di alcuni Stati africani verso la diaspora
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Geraldina Sarti
1 39/2008 Stati africani e migrazioni La sfida dell institution building Ricerca-azione sulle politiche di alcuni Stati africani verso la diaspora Lorenzo Coslovi, Angela Zarro Coordinamento di Ferruccio Pastore Ricerca condotta nell ambito del programma DIASPORE PER LO SVILUPPO AFRICANO OPPORTUNITÀ E OSTACOLI PER LA MESSA A PUNTO DI UNA STRATEGIA INTEGRATA Con il contributo della Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo, Ministero degli Affari Esteri Aprile 2008 Via d Aracoeli, Roma (Italia) Tel Fax web:
2 INDICE 1. LE POLITICHE MIGRATORIE AFRICANE: UN NUOVO OGGETTO DI STUDIO IL NORDAFRICA: DAL CONTROLLO ALLA PARTNERSHIP L AFRICA SUB-SAHARIANA: UNA CONOSCENZA ANCORA FRAMMENTARIA RINFORZARE I LEGAMI CON LA DIASPORA E COINVOLGERLA NEI PROCESSI DI SVILUPPO DELL AFRICA I RISULTATI DELLA RICOGNIZIONE DUE CASI STUDIO: EGITTO E SENEGAL La politica emigratoria egiziana Le diverse tappe dell emigrazione egiziana La politica emigratoria egiziana: le istituzioni La politica emigratoria egiziana, sfide e orientamenti Il quadro migratorio senegalese La politica migratoria senegalese: tra prevenzione e valorizzazione dei flussi La questione migratoria nel quadro istituzionale senegalese: nuove sfide ed opportunità Relazioni politiche con l Italia e i Paesi di principale destinazione in Europa (Francia e Spagna) Relazioni stato-diaspora: un agenda in costruzione PRIME INDICAZIONI DI POLICY...46 ALLEGATO BIBLIOGRAFIA...58 La ricerca, coordinata da Ferruccio Pastore, è stata realizzata da Lorenzo Coslovi e Angela Zarro. La prima parte ed il caso studio egiziano sono stati redatti da Lorenzo Coslovi. Il caso studio del Senegal è stato redatto da Angela Zarro. Il capitolo delle riflessioni conclusive è frutto di un lavoro congiunto. Si ringraziano tutti gli intervistati per la loro disponibilità, il loro impegno e la loro competenza. 2
3 1. LE POLITICHE MIGRATORIE AFRICANE: UN NUOVO OGGETTO DI STUDIO Nella letteratura sulle migrazioni internazionali, le politiche migratorie dei paesi di origine hanno sinora ricevuto poca attenzione. L influenza degli stati di origine, serbatoi di manodopera situati al sud del mondo, è stata generalmente subordinata alle richieste dei paesi sviluppati e confinata alla firma di accordi di lavoro; al reclutamento dei lavoratori (e in alcuni casi al loro ritorno); al controllo sulle uscite o, al contrario, alla facilitazione dell emigrazione di alcune categorie di migranti (oppositori politici); alla protezione/controllo nei paesi di destinazione; alla canalizzazione delle rimesse. La globalizzazione delle migrazioni ha tuttavia portato gli stati di origine al centro delle migrazioni internazionali. Pur senza procedere a una generalizzazione assoluta, si può asserire che, nello stesso modo in cui esiste una forte convergenza nelle politiche di immigrazione poste in essere dagli stati del nord del mondo caratterizzate da un rafforzamento dei controlli in entrata e da un progressivo allargamento dei diritti per gli stranieri residenti 1 si osserva una convergenza speculare nei paesi di origine verso la realizzazione di politiche per promuovere e mantenere i legami con le proprie comunità all estero. Sotto quello che Castles (Castles 2007) definisce come developmental paradigm sebbene con ovvie peculiarità nazionali all interno di quadri geo-politici di riferimento diversi, grandi paesi di emigrazione come il Marocco, l India, il Messico, la Turchia e le Filippine (ma lo stesso si potrebbe dire per paesi come l Italia 2, la Russia, la repubblica Domenicana, la Colombia o il Salvador) condividono un percorso che ha portato i rispettivi governi a intervenire in maniera molto più decisa nel controllo della propria emigrazione e soprattutto a ripensare i propri rapporti con la diaspora. Non più traditori della patria o più prosaicamente lavoratori all estero, ma eroi nazionali, angeli dello sviluppo, residenti all estero, fratelli e sorelle espatriati, i migranti, o se si vuole le diaspore 3, pur fra molte cautele, sono divenuti partner da corteggiare, parte integrante della costruzione degli stati di origine, della loro sopravvivenza e del loro sviluppo. Molti stati hanno riformato le proprie istituzioni o ne hanno create di nuove per rinforzare i legami con la diaspora, molti hanno cambiato le proprie leggi sulla cittadinanza ed esteso il diritto di voto ai propri cittadini oltre confine (Bauböck 2002). Nel corso dell ultimo ventennio si è assistito al moltiplicarsi di istituzioni e politiche dedicate a promuovere il mantenimento dei rapporti fra la madrepatria e le comunità emigrate, a proteggerne i diritti, l identità culturale, a facilitarne l integrazione nei paesi di destinazione, a promuoverne il ritorno reale o virtuale, a coinvolgere la diaspora economicamente e, in minor misura, politicamente nello sviluppo locale e nazionale dei paesi di origine. Un analisi approfondita dei motivi che sono alla base di questa evoluzione oltrepassa le finalità del presente rapporto. La costruzione di queste nuove policies avviene infatti all interno di un territorio concettuale estremamente complesso e a tratti ambiguo, cui partecipa una pluralità di attori e che interroga fra gli altri i concetti di sovranità nazionale, di sicurezza internazionale, e di cittadinanza. 1 Questa tendenza appare tuttavia rallentata di recente in importanti paesi di immigrazione come gli USA, l Italia, l Australia. Cfr. Bauböck L Italia ha esteso il diritto di voto ai cittadini residenti all estero il 20 dicembre Per una interessante analisi storica delle relazioni fra l Italia e i propri emigranti si veda Choate Utilizziamo questo termine, ormai in uso nella letteratura sulle migrazioni, anche se esso non è scevro di complicazione. Va ad esempio rilevato come nel corso di alcune interviste realizzate con alcune ambasciate africane l uso di questo termine sia stato rifiutato perché rimanda a concetti quali trauma, esilio e dispersione, ritorno, ed è quindi ascrivibile solo ad alcune diaspore (quella ebraica e palestinese ad esempio). Inoltre, il termine diaspora può suggerire una contrapposizione fra comunità all estero e paese di origine, operando quindi in maniera diametralmente opposta alla necessità dei paesi di origine di ricostruire un rapporto di fiducia e di riavvicinarsi ai propri migranti. 3
4 In maniera estremamente schematica, a spingere gli stati di origine a riavvicinarsi ai propri migranti partecipano motivi di politica internazionale e nazionale, motivi economici e motivi di sicurezza. Fra i primi si possono citare a titolo di esempio la possibilità che la diaspora contribuisca a orientare positivamente la politica estera del paese di destinazione nei confronti del paese di origine, oppure che questa partecipi ai processi di transizione da regimi autoritari a sistemi democratici; fra i moventi di ordine economico, prevale ovviamente la necessità di mantenere alto e costante il flusso di rimesse e investimenti; e fra le motivazioni attinenti alla sfera della sicurezza, la necessità di controllare le comunità espatriate per il loro potenziale eversivo e per mantenere aperti i canali di emigrazione regolare. Queste misure interagiscono con pratiche transnazionali promosse spontaneamente dai migranti e facilitate dalla globalizzazione e dall abbattimento dei costi dei mezzi di comunicazione e con le politiche attuate dai paesi di destinazione, con le quali in alcuni casi possono coincidere e in altri divergere. In questo senso, le politiche di integrazione e di limitazione della mobilità poste in essere dai paesi del nord contribuiscono a modellare le relazioni fra paesi di origine e comunità all estero. L estensione del voto ai cittadini espatriati, l apertura alla doppia cittadinanza, il sostegno a una integrazione che scongiuri i rischi dell assimilazione 4 nei paesi di destinazione sono spesso risposte a politiche promosse unilateralmente dai paesi di destinazione. Inoltre, la costruzione di queste politiche è fortemente caratterizzata e plasmata dalle particolarità geo-politiche regionali e dal momento storico in cui si iscrivono. In tal senso, all interno dello spazio migratorio euro-africano, l emergenza di nuove politiche migratorie nei paesi di origine, oltre a essere una risposta alle opportunità e ai rischi offerti da una maggiore integrazione dei propri emigrati nei paesi di destinazione, è al contempo frutto di un esigenza di maggior controllo sui flussi migratori e sulle comunità espatriate e risultato della priorità crescente accordata a policy capaci di legare migrazioni e sviluppo 5. La transizione migratoria sperimentata da diversi paesi nord-africani, divenuti anche paesi di transito e di immigrazione, il cambiamento dei pattern migratori all interno del continente africano, il moltiplicarsi delle partenze direttamente dalle coste africane, la paventata sovrapposizione fra flussi migratori irregolari e altre dinamiche transnazionali illecite (traffici illeciti, terrorismo internazionale) hanno dato luogo a una sorta di effetto cascata dei controlli migratori, dai confini europei verso i paesi africani, obbligando questi paesi a riformare la propria legislazione e le istituzioni incaricate di controllare le migrazioni. L Europa, anche in virtù dell incapacità di ridurre la pressione migratoria attraverso la repressione, il controllo e il contenimento ha iniziato a interessarsi a come ottimizzare le migrazioni in termini di sviluppo per i paesi di origine (de Haas 2007). All interno del quadro concettuale di Migrazioni & Sviluppo, l Europa e i paesi africani hanno iniziato recentemente a enfatizzare la possibilità di sperimentare alcuni schemi e modelli di migrazione temporanea e circolare 6 che permetterebbero una gestione più ordinata degli ingressi, una migliore integrazione lavorativa dei migranti e migliori ricadute in termini di sviluppo per i paesi di origine. Questi due processi l esigenza di controllo e la crescente pervasività del paradigma Migrazioni & Sviluppo convergono nell investire gli stati africani di una importante responsabilità, e 4 Si veda a tal proposito il recente richiamo del premier turco Erdogan ai rischi dell assimilazione dei cittadini turchi in Germania. Durante una visita in Germania Erdogan ha spronato in maniera decisa un pubblico di migliaia di cittadini tedeschi di origine turca a integrarsi ma a non farsi assimilare. Cfr. Erdogan: un crimine assimilare gli stranieri Corriere della Sera, Commissione Europea 2005 European Commission (2005a), Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Migration and Development: Some Concrete Orientations, Brussels, , COM(2005) 390 final. 6 Comunicazione della Commissione, Circular migration and mobility partnerships between the European Union and third countries 16, maggio Per un attenta analisi delle ambiguità e delle sfide poste dal Modello di Migrazione Circolare, si veda, Pastore, F., Circular Migration Background note for the Meeting of Experts on Legal Migration (Rabat, 3-4 March 2008). 4
5 rappresentano per questi una finestra di opportunità per iniziare a promuovere politiche tese a incentivare l apporto positivo delle migrazioni sui contesti di origine e portare le migrazioni al centro delle proprie politiche di sviluppo socio economico. Al contempo, questo nuovo ruolo assunto dagli stati africani pone anche alcuni importanti interrogativi conoscitivi e pratici. Per intraprendere qualsiasi iniziativa congiunta è necessario conoscere in che modo le migrazioni vengano pensate e gestite dai paesi di origine, in che misura le politiche migratorie esistenti in Africa si integrino con altre politiche di sviluppo e di crescita economica, in che misura possano convergere e divergere dalle necessità espresse dai paesi europei. Con la parziale eccezione dell Africa del Nord e di alcuni paesi dell Africa occidentale e australe da più tempo inseriti all interno del sistema migratorio euro-africano o importanti poli migratori all interno dello continente africano tale conoscenza risulta estremamente frammentaria ed episodica. I motivi di questa lacuna sono molteplici e possono essere ricondotti alla già citata disattenzione verso le politiche emigratorie tout-court, ancora più forte nel caso dell Africa subsahariana, entrata solo recentemente all interno di un sistema migratorio strutturato con l Europa, alla difficoltà di reperire dati e informazioni su queste politiche e al fatto che, fatti salvi alcuni necessari distinguo, queste sembrano essere generalmente assenti. Proprio per cominciare a colmare questo gap conoscitivo, nel 2008 CeSPI e SID hanno lanciato una prima consultazione con alcune delle Ambasciate dei principali paesi africani a Roma. Proseguendo in un dialogo iniziato nel 2006, sostenuto dal Ministero degli Affari Esteri italiano e terminato con la realizzazione della prima Conferenza Internazionale su Migrazione e Sviluppo, sfide e opportunità per le relazioni euro-africane 7, durante i mesi di gennaio e febbraio 2008, è stato somministrato un questionario esplorativo bilingue (francese-inglese) a 24 8 ambasciate africane a Roma (Vedi Allegato 1). Scopo del questionario era ricavare una prima fotografia delle istituzioni e delle politiche e- migratorie dei paesi africani interpellati. Ai questionari, inviati per via telematica, hanno risposto solo nove sedi consolari (Tunisia, Algeria, Marocco, Mauritania, Ghana, Nigeria, Liberia, Capo Verde, Burundi). Con alcune delle sedi consolari e ambasciate (Ghana, Senegal, Nigeria, Capo Verde, Marocco, Mauritania) è stato inoltre possibile realizzare delle brevi interviste che hanno permesso di approfondire (e alle volte contraddire) alcuni aspetti di particolare interesse emersi dai questionari. Per quanto la scarsa risposta delle ambasciate sia motivata anche da altri fattori (scarsità del personale, etc.), essa riflette indubbiamente anche un certo grado di persistente disinteresse verso il tema migratorio. Questa impressione è rinforzata dal fatto che molti dei questionari sono stati compilati solo in alcune parti e la loro utilità, ai fini della ricerca, risulta limitata e compromessa. Nei paragrafi che seguono vengono brevemente indicate le informazioni di maggior interesse ricavate dai questionari, integrate laddove possibile con quelle emerse durante le interviste. Queste due fonti confermano e rinforzano ciò che emerge dalla letteratura e contribuiscono tratteggiare alcune macro-tendenze in atto nell elaborazione delle politiche emigratorie in Africa. 7 Si veda Conferenza Internazionale Migrazioni e Sviluppo: sfide e opportunità per le relazioni euro-africane, Roma, 6 luglio 2006 organizzata dal CeSPI (Centro Studi Politica Internazionale) e SID (Society for International Development) e realizzata sotto l alto Patronato del Presidente della Repubblica, in collaborazione con il Ministero degli Affari Esteri DGCS. (http://www.cespi.it/prog-convegni/cespisidprogr-it.pdf). 8 Algeria, Angola, Burundi, Camerun, Capo Verde Congo Egitto Etiopia, Ghana, Kenya, Lesotho, Mauritania, Marocco, Madagascar, Mali, Mozambico, Nigeria, Tanzania, Tunisia, Sudan, Zambia. 5
6 2. IL NORDAFRICA: DAL CONTROLLO ALLA PARTNERSHIP La prossimità, l inserimento di ben più antica data all interno del sistema migratorio euro-africano, l importanza assunta dai flussi migratori all interno delle relazioni internazionali con i paesi europei, la transizione migratoria in atto, hanno fatto delle migrazioni una delle priorità dei policy makers nordafricani. La letteratura sulle politiche emigratorie di questi paesi, sebbene ancora limitata, è certamente più ricca e approfondita di quanto non sia per il resto del continente africano. Questo soprattutto nel caso dei paesi del Maghreb e, in minor misura, per l Egitto. Alla Libia, paese di immigrazione, e alla Mauritania, paese di ridotta emigrazione verso l Europa 9, è stata invece prestata meno attenzione. Dagli anni 60 i governi del Maghreb (Algeria, Tunisia e Marocco) e più tardi anche l Egitto (vedi oltre) promuovono la mobilità dei propri cittadini e da tempo l emigrazione è parte integrante dei loro piani di sviluppo nazionale. (Fargues 2005). Negli anni immediatamente successivi all indipendenza, le migrazioni assumono in questi paesi una doppia valenza: positiva per l alleggerimento del mercato del lavoro, la produzione di rimesse e il ritorno di competenze; ma pericolosa per la minaccia che implicitamente portava al processo di costruzione dei nuovi stati nazione. Così ad esempio, la Tunisia e il Marocco promuovono e accettano in questi anni solo l emigrazione temporanea, capace di produrre ricchezza senza veicolare l idea di un fallimento del processo di indipendenza e di costruzione del nuovo stato nazione. Questa ambivalenza perdura durante tutti gli anni 60 ma non impedisce che durante tutto il periodo del guest-woker boom ( ) il Marocco e la Tunisia 10 (Kerdoun, 2008) cerchino accordi di manodopera con diversi paesi europei e creino uffici e strutture ad hoc per la promozione dell emigrazione, la formazione e il reclutamento 11 e la canalizzazione delle rimesse. Nel caso del Marocco, durante gli anni 60, l emigrazione agì anche come valvola di sicurezza per prevenire possibili tensioni politiche, soprattutto nelle aree a maggioranza berbera come il Rif e il Souss (De Haas 2008) 12. La crisi energetica dei primi anni 70 sconvolse i pattern migratori euro-mediterranei e segnò un importante svolta nelle relazioni fra paesi di origine e comunità espatriata. Ai timori per gli effetti di un ritorno di massa (almeno in Marocco e in Tunisia) 13 si sommò l esigenza di promuovere l emigrazione verso nuove destinazioni (i Paesi arabi e del Golfo) e di disegnare i rapporti con la comunità in Europa che da temporanea e da lavoro cominciava a divenire permanente e di ricongiungimento. Per quanto riguarda invece l Algeria, questo paese ha sempre espresso riserve rispetto all emigrazione. Dal 1973 ha interrotto gli accordi di lavoro con la Francia, incoraggiando i propri emigrati a rientrare per partecipare allo sviluppo del paese sostenuto dalle risorse e dai giacimenti di gas e petrolio. Tuttavia, l aumento della disoccupazione ha spinto anche Algeri ad assumere nel tempo un atteggiamento più favorevole verso l emigrazione. 9 L emigrazione mauritana verso l Europa ha avuto luogo soprattutto negli anni 60 e 80 e in direzione quasi esclusivamente della Francia e negli anni 90 verso gli Stati Uniti. 10 L Algeria aveva con la Francia un accordo di libera circolazione dal 1962 e adottò piuttosto un approccio di laissez faire all emigrazione. 11 Si possono citare a titolo di esempio l Ufficio Emigrazione all Interno del Ministero del Lavoro e in un secondo momento l OFPE Ufficio per la Formazione Professionale in Tunisia (poi OTTEEFP Ufficio dei lavoratori tunisini all estero, dell impiego e della formazione professionale, poi diviso in OPETTE- Ufficio dell impiego e dei lavoratori tunisini all estero e OTE Ufficio dei Tunisini all estero), e l Ufficio emigrazione all interno del Ministero del Lavoro incaricato dei rapporti con i paesi con cui esistevano accordi di manodopera in Marocco. 12 Oltre all emigrazione berbera, il Marocco favorì l emigrazione degli oppositori politici. 13 Mentre la politica di aiuto al ritorno promossa dai paesi europei ebbe scarsi risultati e suscitò proteste in Marocco, questa fu incoraggiata dall Algeria che forte delle proprie ricchezze petrolifere e per precise scelta politiche dipendenti dal difficile rapporti con l antica metropoli scelse di sviluppare una politica simmetrica a quella francese incentivando i propri cittadini al ritorno. Anche la Tunisia promosse, con scarsi risultati, politiche di aiuto al ritorno. 6
7 Durante questa prima fase i rapporti fra gli stati di origine e la diaspora sono segnati dalla reciproca diffidenza e da un forte desiderio di controllo dei governi nordafricani sui propri cittadini all estero. Questo controllo, esercitato attraverso le amicales, replicava il rapporto esistente in patria e rispondeva principalmente ai timori che la politicizzazione dei migranti nei paesi europei potesse alimentare processi di contestazione all interno dei regimi. Inoltre, nella visione dei paesi nordafricani, il forte attivismo politico dei propri emigrati nei paesi di destinazione avrebbe potuto ripercuotersi negativamente sulle loro relazioni con i vicini europei e quindi inficiare la loro capacità di continuare a esportare manodopera. La fine degli anni 80 e gli anni 90 segnano un importante cambiamento delle relazioni fra emigranti e paese di origine fino a questo momento plasmate da imperativi di ordine economico (rimesse e investimenti) e di sicurezza. Pur senza abbandonare la dimensione del controllo, la situazione politica ed economica interna, i cambiamenti qualitativi e quantitativi dei flussi emigratori, l interazione con politiche migratorie e di integrazione promosse dai paesi di destinazione obbligano i paesi del Maghreb a ripensare le proprie relazioni con la comunità all estero, a confrontarsi con la necessità di mantenere i legami oltre le prime generazioni e a interrogarsi sui limiti, i rischi e le possibilità dei processi di integrazione dei propri emigranti nei paesi di destinazione. A partire da questi anni, i rapporti fra paesi di origine e comunità all estero passa dal controllo al corteggiamento (de Haas 2006). Sia in Tunisia che in Marocco, nascono nuove istituzioni incaricate di rinforzare i rapporti con la diaspora all estero, si promuovono misure per migliorare la canalizzazione delle rimesse e incrementare gli investimenti dei migranti nei paesi di origine e si avviano processi per la partecipazione politica dei migranti 14. Nel caso tunisino, Ben Ali crea, alla fine degli anni 80, l OTE (Ufficio dei Tunisini all Estero) incaricato di studiare politiche per l attrazione delle competenze e dei capitali economici dei Tunisini all estero.e mantenere i legami con le seconde generazioni. A tal fine il Governo promuove misure economiche ad hoc (conti in moneta estera, tassi preferenziali, sgravi alla dogana, status di residenti anche se non residenti) e vengono creati centri di investimento in ambasciate e consolati europei. Queste misure si realizzano all interno di un recinto concettuale in virtu del quale la Comunità tunisina all estero è parte della madrepatria da cui viene protetta e controllata e alla quale, pur integrandosi nei paesi di destinazione, deve lealtà e contribuzione. In Marocco, per incrementare il volume delle rimesse e degli investimenti dei marocchini all estero viene costituita la Banca Al Amal mentre, per rinforzare i legami con gli MRE (Marocchini Residenti all Estero), vengono istituiti prima il Ministero per i Marocchini residenti all estero con un ministro incaricato della CMRE (1990), chiuso a distanza di pochi anni perchè in contrasto con il Ministero degli Affari esteri, poi la Fondazione Hassan II, incaricata di ricostruire le relazioni con la diaspora e rompere con una tradizione di controllo e repressione incarnata dalle Amicales, e la Fondazione Mohamed V incaricata di facilitare le operazioni di ritorno estivo dei migranti. La creazione di queste istituzioni riflette una piena accettazione del ruolo transnazionale della diaspora marocchina. Abbandonato il rifiuto dell integrazione nei paesi di destinazione, presente fino a quel momento nella retorica ufficiale, la politica emigratoria marocchina, politique d Etat 15, sostiene ormai la piena integrazione nei paesi di destinazione della propria comunità all estero e si avvia verso la costruzione di un vero rapporto di partenership con questa. Anche l Algeria, che dagli anni 70 e dalla metà degli anni 80 ha abbandonato tutte le politiche di cooperazione con i paesi europei per promuovere la propria emigrazione, comincia ora a rivalutare la possibilità di introdurre politiche finalizzate all esportazione della manodopera. Rispetto alle 14 In Tunisia, Ben Ali introduce il diritto di voto all estero per l elezione presidenziale. In Marocco, durante gli anni 80 e 90 la comunità marocchina all estero ebbe la possibilità di eleggere i propri rappresentanti all estero. Si trattava tuttavia di un esperimento poco trasparente, monopolizzato dalla Amicales e destinato a interrompersi negli anni Come ha evidenziato chiaramente il vice console aggiunto del Marocco a Roma, Bouleman, la politica migratoria del Marocco è una politica di Stato, non governativa. Intervista realizzata dagli autori, Roma, marzo
8 relazioni con la diaspora, l azione del governo di Algeri risponde a due priorità: 1) la protezione dei migranti stabiliti all estero (attraverso la concessione del voto per le elezioni presidenziali e legislative; la protezione amministrativa e civile espletata dai consolati e dalle ambasciate; la protezione culturale ed educativa realizzata attraverso l insegnamento della lingua araba); 2) la mobilitazione delle risorse e delle competenze algerine all estero, che è tuttavia ancora embrionale. Al pari degli altri paesi dell area, anche l Algeria di è dotata recentemente di un Ministero Incaricato della Comunità Algerina all Estero (Labdelaoui, 2008). Al contrario degli altri paesi nordafricani, la Mauritania è entrata solo recentemente all interno del sistema migratorio euro-mediterraneo. Il suo ingresso nella geografia dei flussi migratori irregolari via mare diretti alle Canarie l ha portata al centro delle preoccupazioni di Madrid e, in seconda battuta, di Bruxelles. Il primo effetto di questa nuova situazione è stato il rafforzamento del Dipartimento dell Immigrazione all interno del Ministero dell Interno, delle competenze e delle teconolgie a sua disposizione. In virtù di questa nuova situazione, la Mauritania ha potuto negoziare nuovi accordi migratori (formazione e reclutamento) con la Spagna 16. Al contempo, l ingresso nel sistema migratorio euro-mediterraneo ha portato anche la Mauritania a confrontarsi in maniera più convinta, anche se ancora embrionale, con le opportunità offerte dalla partecipazione attiva della diaspora. A livello nazionale, il Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP) del 2006 contiene per la prima volta un riferimento esplicito alla necessità di un contributo deciso dei Mauritani all estero 17, e, quantomeno in Italia, le sedi consolari e le ambasciate sono state invitate a rinforzare i legami con la diaspora. Al pari delle altre ambasciate nordafricane a Roma, anche l Ambasciata mauritana sostiene ad esempio la creazione di nuove associazioni in grado di raccogliere e rispondere alle esigenze, richieste e difficoltà della comunità mauritana in Italia, ancora numericamente molto ridotta. Per quanto riguarda le misure economiche introdotte per attrarre gli investimenti dei migranti, queste sono ancora limitate e riguardano solo i migranti che sono rimasti all estero più di sette anni. Questi beneficiano di forti sconti alla dogana (60%) per l introduzione di materiali e strumenti necessari alla realizzazione di attività commerciali in Mauritania. Per l invio delle rimesse esistono al momento solo accordi con la Francia, dove l esistenza di due banche mauritane permette di ridurre i costi dell invio del denaro in patria. Infine, anche rispetto al diritto di voto all estero si registrano delle timide innovazioni; in particolare è stata riferita la volontà di organizzare due esperimenti pilota (in Francia e in Senegal) in occasione delle prossime elezioni presidenziali 18. Per motivi politici interni, non vi sono invece significativi passi avanti verso la riforma della legge di nazionalità, che, a differenza degli altri paesi nordafricani, proibisce ancora la doppia cittadinanza 19. Tuttavia, per i cittadini mauritani che acquisiscano una seconda nazionalità esiste la possibilità di riacquisire quella mauritana dopo 5 anni dal rientro in patria. 16 L Ambasciata mauritana a Roma ha inoltre espresso l Intenzione di richiedere delle quote di ingresso privilegiato anche all Italia in occasione della prossima Commissione mista italo-mauritana. Intervista con Primo Consigliere, Mariem Mint Mohamed, Febbraio 2008, Roma. 17 Il PRSP della Mauritania riporta: si conta sul contributo dei Mauritani che vivono all estero, attraverso la loro partecipazione nel dibattito pubblico e nel processo democratico, la promozione dell investimento diretto estero (FDI), il trasferimento di tecnologie, know how. Viene inoltre indicata la necessità di una politica ad hoc per l attrazione di skilled workers in grado di partecipare allo sviluppo del paese 18 Intervista con Primo Consigliere, Mariem Mint Mohamed, Febbraio 2008, Roma. In teoria esistono già i Senatori dei Mauritani all Estero, ma le modalità della loro elezione e il loro ruolo sono poco chiari. 19 Sinteticamente, le resistenze a un cambiamento della legge sulla cittadinanza sembrano provenire dalla questione dei rifugiati mauritani in Senegal. Nel 1989, l ex presidente mauritano Maaouya Ould Sid'Ahmed Taya scatenò una caccia ai Mauritani di colore. Migliaia di Mauritani si rifugiarano in Senegal. Molte di queste persone hanno acquisito la nazionalità senegalese. Accettare la doppia cittadinanza significherebbe per la Mauritania dover far fronte a un ritorno di massa di queste persone, quando invece il loro rientro è stato a lungo al centro di trattative diplomatiche fra il governo senegalese, quello mauritano e l UNHCR, risoltesi solo recentemente con un rientro scaglionato dei profughi nel corso di un anno. Al programma hanno tuttavia aderito finora solo 250 persone. 8
9 Il graduale passaggio dal controllo al corteggiamento delle diaspore che si registra nei paesi del Nordafrica è un processo estremamente delicato e differenziato. Ne disegnano i contorni la storia migratoria, le caratteristiche della diaspora e la situazione economica e politica all interno dei paesi di origine. E chiaro in tal senso che la deriva autoritaria di Ben Ali in Tunisia o i processi di liberalizzazione economica e di apertura democratica sperimentata dal Marocco alla fine degli anni 90 producono sulle diaspore effetti estremamente diversi. Con tutti i limiti del caso, i processi di decentramento, la presenza di una società civile attiva, la lotta alla corruzione al momento dei rientri estivi hanno senza dubbio partecipato al maggiore attivismo della diaspora marocchina. Allo stesso modo, i rapporti fra i paesi nordafricani e le proprie diaspore dipendono ovviamente da fattori esterni, il primo dei quali è la collocazione di questi paesi nello scenario internazionale e, in particolare, euro-mediterraneo. Dal processo di Barcellona in poi le migrazioni sono divenute uno degli aspetti centrali delle relazioni internazionali e motivo di divergenza e attrito fra i paesi delle due rive del Mediterraneo. All interno dello spazio euro-mediterraneo, la cooperazione in materia migratoria si è tradotta principalmente nell esternalizzazione dei controlli migratori, scivolati dai confini europei verso quelli dei paesi nordafricani. Solo recentemente a questo approccio comincia ad affiancarsene uno maggiormente condiviso di Migrazione & Sviluppo, arricchito ora dalle ipotesi di schemi di migrazione circolare e partenariati per la mobilità. Questo secondo approccio, sebbene assolutamente embrionale e povero di contenuti reali, promette comunque di aprire interessanti spiragli per una politica concertata di valorizzazione delle iniziative e delle pratiche transnazionali realizzate spontaneamente dalle diaspore. Negli ultimi anni un elemento che ha inciso nei rapporti fra gli stati del Nordafrica e la diaspora è senza dubbio la recrudescenza del terrorismo internazionale di matrice islamica. I timori prodotti dagli attentati terroristici sofferti dalle capitali politiche e economiche europee e nordafricane e le preoccupazioni condivise sulle due sponde del Mediterraneo per la diffusione del fondamentalismo islamico all interno delle comunità immigrate in Europa rischia di pregiudicare il rapporto fra paesi di origine e diaspore nei paesi del Maghreb. L urgenza di un maggior controllo sulle proprie comunità emigrate minaccia di riportare indietro le lancette dell orologio e di inficiare gli sforzi realizzati dai paesi di origine per guadagnare la fiducia e gli investimenti della diaspora. 3. L AFRICA SUB-SAHARIANA: UNA CONOSCENZA ANCORA FRAMMENTARIA In contrasto con un trend globale che sembra indicare una aumentata presa di coscienza del potenziale positivo dei fenomeni migratori (Zlotnik 2003), nonostante l esistenza di una Strategia continentale diretta a incentivare il potenziale delle migrazioni in termini di sviluppo 20 dal 2008 la diaspora Africana dovrebbe divenire ufficialmente la 6 regione dell Unione Africana 21 la maggior parte dei paesi dell Africa sub-sahariana si caratterizza ancora per una disattenzione e/o una visione negativa dei fenomeni migratori. In tal senso, i dati UN-ESA evidenziano ad esempio come la maggior parte dei paesi dell Africa Subsahriana consideri in maniera neutra l immigrazione e l emigrazione verso e da il proprio paese, e come conseguentemente non abbia posto in essere politiche ad hoc per ridurre o incrementare le migrazioni (vedi tab. 1 e 2). Un analisi puntuale dei Poverty Reduction Strategy Papers indica allo stesso modo come, a esclusione del Senegal, del Capo Verde e recentemente della Mauritania, la maggior parte dei paesi africani non inserisca le migrazioni all interno delle strategie di riduzione 20 Si vedano in particolare: Strategy Framework for a Policy on Migration, presentato dall Unione Africana in occasione dell High-Level Dialogue (2006), UA, Strategic framework for a policy in Migration. 21 Conferenza Consultiva tra Unione e diaspora Africana, Parigi, settembre
10 della povertà (Black, R., Crush, J. Peberdy, S. et al. 2006) 22, e continui anzi a considerale negativamente, per il loro impatto sulle aree urbane, perché elemento di disgregazione sociale e motore di criminalità e malattia, o perché causa del maggior degrado delle terre e dell aumento della povertà nelle aree rurali. A tal proposito, un analisi più dettagliata della Survey realizzata annualmente dal UNPD evidenzia come, in linea con una tendenza globale, anche in Africa si assista all aumento dei paesi che hanno introdotto politiche dirette a limitare le immigrazioni. Ad esempio il numero di paesi che volevano ridurre l immigrazione è passato da 2 (su 48 rispondenti) nel 1976 a 20 (su 53 rispondenti) nel 2001 (Zlotnik, H, op.cit.) Nel 2007, 7 paesi (su 40 rispondenti) ritenevano troppo alta l immigrazione ma ben 13 hanno messo in atto politiche ad hoc per ridurle (vedi tab 1. e 2.). Conformemente a questa visione, le migrazioni continuano ad essere considerate in maniera ambigua anche all interno degli spazi regionali in cui dovrebbe vigere la libertà di movimento (Adepoju op.cit.). Sebbene con alcune significative differenze, nel loro insieme, i Paesi dell Africa sub-sahariana mancano di politiche migratorie in grado di integrare le migrazioni all interno della propria strategia educativa, di frenare le migrazioni dalle campagne verso la città, di limitare il trafficking e le migrazioni minorili, e di generare un ambiente economico propizio all investimento dei capitali dei migranti. Laddove esistenti, le politiche migratorie sono costruite a partire da una cronica mancanza di dati affidabili, e rimangono frammentate fra istituzioni diverse, disorganiche e centrate principalmente sulla riduzione o incremento dei flussi. 4. RINFORZARE I LEGAMI CON LA DIASPORA E COINVOLGERLA NEI PROCESSI DI SVILUPPO DELL AFRICA Da un analisi della letteratura, emerge con chiarezza come il numero maggiore di iniziative si concentri nell attrazione delle rimesse, nella lotta al brain drain e nel ritorno dei migranti qualificati. Dopo aver a lungo tentato di prevenire le partenze dei migranti qualificati, gli stati africani stanno ora tentando di coinvolgere la diaspora nei processi di sviluppo dei paesi di origine (Adepoju, 2006). All interno di questo quadro generale, alcuni passi avanti sono stati registrati nel riconoscimento del valore e nella necessità di un maggior coinvolgimento della diaspora nei processi di crescita economica e di sviluppo dell Africa. Queste iniziative possono avere un impatto positivo sullo sviluppo dei paesi di origine, ma non sempre hanno una ricaduta diretta sulla situazione di povertà in cui versa la maggior parte della popolazione africana. L attenzione della diaspora africana ai processi di trasformazione politica, economica e sociale dei paesi di origine, testimoniato dal moltiplicarsi di siti internet, programmi radiofonici e altri media, è ormai un dato certo e condiviso a livello teorico e politico. L azione della diaspora, sia essa organizzata sulla base di un appartenenza nazionale o continentale, si traduce in un apporto concreto alla riduzione della povertà, all educazione, alla realizzazione di piccole e medie imprese, ai progetti di sviluppo rurale e comunitario 23, in un trasferimento dal basso di conoscenze e di professionalità, in una forza lobbistica pronta ad influire sulle scelte di politica estera dei paesi di destinazione. 22 Per un aggiornamento di questo studio, sono stati esaminati tutti i PRSP e successivi Progress Report disponili sul sito dell IFM e successivi al 2004 di: Benin, Burkina Faso Burundi, Camerun, Capo Verde, Central African Republic, Ciad, Comore, Repubblica Democratica del Congo, Congo, Costa d Avorio, Gibuti, Etiopia, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea Bissau, Kenia, Lesotho, Liberia, Madagascar, Malawi, Mali, Mauritania, Mozambico, Niger, Nigeria, Rwanda, Sao Tomé, Senegal, Tanzania, Uganda, Zambia. 23 Per una mappatura delle principali iniziative realizzate dalla diaspora Africana si veda: (http://web.worldbank.org/wbsite/external/countries/africaext/extdiaspora/0,,contentmdk: ~isCURL:Y~pagePK: ~piPK: ~theSitePK: ,00.html). 10
11 Come evidenzia un recente studio realizzato dalla Banca Mondiale (World Bank 2007), questa presa di coscienza si è tradotta principalmente in una retorica pro-diasporica, in un avvicinamento e un sostegno all associazionismo della diaspora nei paesi di destinazione (attraverso l azione delle ambasciate e delle sedi consolari) e nella creazione di nuove istituzioni incaricate di rinforzare il dialogo con la diaspora nei paesi di origine. Gli obiettivi prioritari di queste azioni continuano ad essere l attrazione delle rimesse, il sostegno alle pratiche economiche transnazionali spontanee della diaspora, il trasferimento delle competenze e delle professionalità. In alcuni casi, il riavvicinamento alle diaspore passa anche attraverso un loro riconoscimento politico, esplicitato dalla concessione del voto all estero o dall inclusione nei processi di peace-building e di ricostruzione post-conflitto. Nonostante questi sforzi, i legami istituzionali fra paesi di origine e diaspora continuano a prodursi al di fuori di una elaborazione strategica a lungo termine e ad essere deboli ed episodici. Paesi come la Nigeria, il Kenya, l Uganda, il Ghana hanno moltiplicato gli appelli alla propria diaspora e stanno ora esplorando nuove strategie per coinvolgerla in maniera più decisa nei processi di sviluppo. Va in questa direzione la creazione dei NIDO (Nigerian In Diaspora Organization), Ong della diaspora nigeriana creati su richiesta del governo nigeriano da professionisti nigeriani all estero nei primi anni del Sostenute dal governo nigeriano, i NIDO sono presenti ora in Europa, USA, Canada, Africa e Asia e funzionano principalmente come database di competenze e professionalità nigeriane all estero e come snodo ideale fra richieste del governo nigeriano e disponibilità della diaspora 24. E stato inoltre costituito il Nigerian National Volunteer Service 25 all interno del Ministero Federale della Scienza e della Tecnologia che ha come finalità principale quella di creare delle relazioni strategiche fra la comunità scientifica nigeriana all estero e quella in patria per accelerare lo sviluppo tecnologico del paese. Infine, la Nigeria ha lanciato un iniziativa con il sostegno della Banca Mondiale per favorire il rientro di élites nigeriane all estero mantenendo inalterate le loro retribuzioni. L Uganda, dopo aver seguito a lungo una politica di riduzione dell emigrazione ha modificato la propria retorica ufficiale riconoscendo i meriti economici della diaspora ugandese e ha imboccato la strada del ritorno virtuale dei propri emigranti, partecipando prima al programma RAQN (Return of African Qualified National Programme IOM). Anche il Burkina Faso ha realizzato un sito internet che dovrebbe essere in grado di attualizzare costantemente informazioni e possibilità economiche per le comunità burkinabé all estero creando una banca dati delle expertise burkinabé all estero. Il Kenya, ha iniziato un processo di consultazione con la propria diaspora all estero per incrementarne la partecipazione ai processi di sviluppo nazionale, e le ambasciate di questo paese sono state invitate a promuovere l immagine del Kenya presso la diaspora. In maniera simile, ma con finalità ancora più complesse, la Sierra Leone 26, la Liberia e la Costa d Avorio hanno avviato una consultazione e coinvolto la propria diaspora nei processi di peace-building e ricostruzione post conflitto. Sul fronte dei paesi di destinazione, diverse ambasciate africane in Italia, come quella del Capo Verde, del Ghana, della Nigeria, della Liberia e del Burundi sostengono, e in misura diversa favoriscono la creazione e il successivo coordinamento delle associazioni dei propri migranti sul territorio. A questo proposito, durante le interviste con le ambasciate sono emerse sensibilità diverse rispetto ai rapporti fra le ambasciate e le associazioni. Nel caso del Capo Verde, ad esempio, il coordinamento delle diverse associazioni è considerato un processo necessario ma che deve avvenire spontaneamente, mentre questo processo appare fortemente diretto dall ambasciata nel caso mauritano. L ambasciata del Ghana e del Capo Verde sostengono programmi radiofonici realizzati dalle proprie diaspore. Nel caso ghanese, la collaborazione fra la sede consolare e la diaspora si 24 Per un analisi più approfondita dei NIDO si veda ad esempio NIDO Europe, (http://www.nidoeurope.org/). 25 (http://www.fmst-nnvs.com/). 26 La diaspora della Sierra Leone è stata coinvolta direttamente nella realizzazione del Long Term Perspective Study D altronde la diaspora della Sierra Leone è attiva in maniera autonoma sul web da moltissimo tempo. Si veda in particolare il sito (http://www.leonenet.net/) oggetto di un interessante articolo di Tynes, R. Nation-building and the diaspora on Leonenet: a case of Sierra Leone in cyberspace che evidenzia come la diaspora abbia costruito l idea di nazione attraverso internet. 11
12 spinge attualmente fino alla realizzazione di un welfare found co-finanziato dalle ambasciate e dalle associazioni di comunità. Il fondo, in costruzione, potrà essere utilizzato per il rimpatrio volontario. La Nigeria, come già evidenziato, sostiene invece direttamente il NIDO Italia 27. La necessità di stringere e rinforzare i rapporti con la diaspora ha un chiaro risvolto istituzionale nei paesi di origine. Il Capo Verde, il Ghana, il Senegal (vedi oltre), la Nigeria e il Mali, la Repubblica Democratica del Congo, si sono dotati di strutture apposite per mantenere e rafforzare i legami con la diaspora, attraverso la costituzione di un Istituto della Comunità all Estero nel caso del Capo Verde, del Non Resident Ghanians Secretariat nel caso del Ghana, dell Office of the Special Assistant to Mr. President on Diaspora Activities, in Nigeria, del Vice-Ministère des Congolais à l'étranger nel caso della RDC. Nel caso del Capo Verde è interessante evidenziare come alcune delle attività realizzate dall Istituto siano co-finanziate direttamente da un fondo finanziato anche dalla diaspora. Normalmente questo fondo serve per finanziare l attività di altre associazioni di capoverdiani e per aiutare gli emigrati in condizioni precarie. Anche il Mali ha creato un Ministero per i Maliani all estero e il Ruanda ha realizzato un pool di ministeri incaricati di rinforzare i legami con la diaspora e proporre misure per l attrazione delle rimesse. Mentre è evidente il valore simbolico di queste istituzioni, è estremamente complesso valutarne la reale portata. E assai probabile che queste strutture non siano sostenute da budget adeguati e che soffrano forti deficit di capacità e conoscenza. Inoltre, per quanto si possa supporre che mantengano una posizione subordinata rispetto agli altri ministeri, e in particolare ai Ministeri degli Interni, è estremamente difficile comprendere in che modo queste istituzioni si integrino nell assetto istituzionale di questi paesi. Dalle interviste realizzate presso le ambasciate, solo in Ghana sembra emergere una certa armonizzazione delle diverse istituzioni incaricate di gestire le migrazioni. Va in questa direzione la creazione di un Comitato interministeriale incaricato di coordinare fra loro il Ghana Immigration Service (istituzione autonoma), il Ministero dell Interno e il Ministero degli Affari Esteri. Nel caso del Capo Verde, l Istituto incaricato della comunità capoverdiana all estero mantiene una posizione di autonomia ma è interno al Ministero degli Affari Esteri. Nel caso della Nigeria invece, nonostante l esistenza delle istituzioni già citate, vi è una chiara tendenza verso un accentramento delle competenze da parte del Ministero dell Interno, che ospita un dipartimento competente sia per l emigrazione che per l immigrazione. Da un punto di vista retorico, l introduzione di misure per l attrazione delle rimesse comincia ad essere avvertita come una priorità dai policy makers africani. Diversi paesi africani hanno realizzato politiche ad hoc per attrarre le rimesse dei migranti all estero, intervenendo in alcuni casi su processi avviati spontaneamente dai migranti, o attraverso accordi con agenzie di trasferimento private, banche commerciali e uffici postali. Il discorso si focalizza ora sulle misure per ridurre i costi delle transazioni, ridurne i rischi e creare un ambiente economico favorevole all investimento dei migranti. Tuttavia, stando ai dati ufficiali, queste politiche faticano ad ottenere risultati. Le rimesse in Africa sub-sahariana, oltre ad essere estremamente variabili, rimangono ancora molto ridotte, e rappresentano solo il 10% del totale del finanziamento estero. La scarsa fiducia nelle istituzioni locali, il gap tecnologico fra paesi di destinazione e paesi di origine, l esistenza di sistemi informali strutturati (come l Hawalla) limitano infatti l efficienza di queste misure. Le interviste realizzate con le ambasciate evidenziano in questo senso la mancanza o, quantomeno, la scarsità di misure per la canalizzazione delle rimesse e degli investimenti dei migranti. Paesi di forte tradizione emigratoria, come il Capo Verde, offrono solo la possibilità di aprire uno speciale conto migrante che prevede condizioni vantaggiose sui tassi di interesse e sulle varie voci di spesa, tassi agevolati per il trasferimento dei fondi e linee di investimento privilegiato. Qualcosa di simile accade anche nel caso della Nigeria, che permette ai propri emigrati di aprire conti in valuta estera e di realizzare operazioni nella valuta estera prescelta. 27 (http://www.nidoeurope.org/indexitaly.html). 12
13 Fanno eccezione alcuni casi virtuosi, come il Ghana, in cui la disseminazione di informazione rispetto alle occasioni di investimento in patria e un corrispondente sistema di incentivi fiscali ha portato a un sorprendente aumento delle rimesse (Adepoju, 2006). E interessante sottolineare come il governo ghanese abbia costituito un sistema di incentivi all investimento che oltre ad attrarre risorse degli investitori (compresi i migranti) può contribuire anche a dirigerle. Dividendo il paese in diverse regioni di investimento, il Ghana offre particolari incentivi a chi investe nelle zone geografiche considerate prioritarie per lo sviluppo del paese. Le banche ghanesi stanno inoltre abbassando i tassi di prestito, misura che dovrebbe contribuire a rinforzare la predisposizione della diaspora all investimento in patria. Per quanto concerne gli investimenti dei migranti, la maggior parte dei paesi interpellati non propone incentivi ad hoc per la propria diaspora, che anzi è solitamente equiparata da un punto di vista fiscale e doganale a qualsiasi altro investitore estero. Fanno eccezione solo alcuni programmi di aiuto al ritorno promossi dal Capo Verde per i migranti intenzionati a investire in piccoli progetti al momento del ritorno. Va qui sottolineato che, mentre all interno del continente africano esistono programmi di assistenza e aiuto al ritorno, quello del Capo Verde è l unico caso, fra quelli esaminati attraverso la consultazione con la ambasciate, in cui è emersa l esistenza di progetti finalizzati all accompagnamento al ritorno dei migranti. Come già evidenziato, a livello globale si riscontra una tendenza dei paesi di origine di importanti flussi emigratori a modificare le proprie leggi sulla nazionalità in direzione dell accettazione della doppia cittadinanza e ad aprirsi alla possibilità del voto all estero. Questi due elementi rispondono a una scelta strategica dei paesi di origine, disposti ad accettare una membership condivisa con i paesi di destinazione dei propri emigrati pur di garantirsene l apporto economico e politico oltre le prime generazioni, ma può essere al contempo il frutto di una pressione esercitata dalla stessa diaspora sui paesi di origine. È questo ad esempio il caso del Ghana, che sotto la pressione del Diaspora Voters Committee ha iniziato un percorso che dovrebbe portare al voto dei migranti all estero attraverso la realizzazione di circoscrizioni elettorali estere e una rappresentanza parlamentare dei migranti eletti. Per quanto concerne la nazionalità, al pari di molti paesi africani, anche quelli interpellati permettono l acquisizione della doppia nazionalità. In alcuni casi, come in quello ghanese 28, si tratta di riforme recenti, in altri, come la Nigeria e il Capo Verde, la possibilità di acquisire una seconda cittadinanza data ormai diversi anni. Per quanto concerne il diritto di voto, all interno del continente africano diversi paesi concedono il voto all estero per i propri emigrati 29 ; fra le ambasciate dei paesi sub-sahariani interpellati (Liberia, Burundi, Ghana, Nigeria) solo la Liberia permette al momento il voto ai propri cittadini espatriati. 5. I RISULTATI DELLA RICOGNIZIONE Nei paragrafi precedenti sono state tratteggiate brevemente, senza alcuna pretesa di completezza, alcune macrotendenze in atto nelle politiche emigratorie dei paesi africani. Tentando una prima sistematizzazione di quanto emerso dall analisi della letteratura, dai questionari e dalle interviste realizzate con le ambasciate africane in Italia, queste possono essere esposte nella maniera seguente: In linea con una tendenza globale, anche all interno del continente africano si regista una tendenza all aumento dei paesi che hanno introdotto politiche dirette a controllare i flussi migratori e più in generale la mobilità umana. Emerge chiaramente l esistenza di una frattura netta fra i paesi del Maghreb (e in minor misura l Egitto) che dispongono di politiche migratorie strutturate, e quelli dell Africa sub-sahariana, 28 Il Ghana ha introdotto una nuova legge nel E il caso ad esempio del Sudafrica, Namibia, Senegal, Mali, Eritrea. 13
14 caratterizzati ancora da una visione fortemente negativa (al di là della retorica di organizzazioni regionali come ECOWAS) della mobilità e dalla presenza di politiche migratorie recenti e ancora solo abbozzate. Questa frattura si riscontra anche a livello conoscitivo. Mentre è possibile attingere a una letteratura relativamente completa rispetto alle politiche emigratorie dei paesi nordafricani e di alcuni paesi di più forte tradizione migratoria (Ghana, Senegal, Mali, Kenya e area SADC), negli altri casi questa è ancora parziale. Sia a livello politico che a livello teorico comincia crescere una certa consapevolezza dei governi africani della necessità di conoscere e confrontarsi con il cambiamento dei pattern migratori all interno del continente. Sul fronte delle politiche emigratorie, diversi paesi africani hanno iniziato a riavvicinarsi alle proprie diaspore, soprattutto per poterne sfruttare in maniera più decisa la dinamicità economica. Questo avvicinamento avviene all interno dell emergente quadro teorico di Migrazione & Sviluppo ed è facilitato dall iniziativa delle grandi organizzazioni internazionali (OIM in primis) 30. Nei paesi del Nordafrica, questi rapporti, plasmati tradizionalmente da imperativi di sicurezza, stanno faticosamente ricomponendosi in direzione di una partnership reale in grado proiettare oltre le prime generazioni la lealtà e l appartenenza (sempre più condivisa con i paesi di destinazione) delle proprie comunità all estero. La persistenza della minaccia terroristica, il basso tasso di apertura, dinamismo e pluralismo politico in tanti paesi, la mancanza di un business environment attraente ostacolano tuttavia una piena partecipazione della diaspora ai processi di sviluppo e crescita di questi paesi. Nel caso dei paesi dell Africa sub-sahariana, le politiche emigratorie sono invece ancora embrionali e in alcuni casi totalmente assenti. Il rafforzamento dei legami con la diaspora è spesso il riflesso di un processo spontaneo, legato alla temporalità dei progetti migratori che contraddistingue tradizionalmente l emigrazione africana e alla forte dinamicità di molte delle diaspore africane. Esso si accompagna a una nuova retorica includente che sollecita esplicitamente la partecipazione della diaspora allo sviluppo socio economico dei paesi di origine. In patria questa retorica si traduce nella creazione di nuove istituzioni incaricate di rinforzare i legami con la diaspora, mentre nei contesti di destinazione le ambasciate operano per avvicinarsi alla diaspora, favorire la nascita di nuove associazione e sostenerne le attività. Mentre si registra una sostanziale uniformità di giudizio rispetto alla necessità di un maggior coinvolgimento economico della diaspora, più difficilmente questo si traduce nella legittimazione della sua richiesta di rappresentanza politica. Per cominciare a delineare con maggiore chiarezza i diversi aspetti delle politiche emigratorie africane, così come illustrate nei paragrafi precedenti, si è scelto di approfondire l analisi dell evoluzione delle politiche emigratorie di due paesi, l Egitto e il Senegal, che per posizione geografica e per importanza emigratoria possono essere considerati rappresentativi di due importanti regioni del continente africano, l Africa Occidentale e l Africa Settentrionale. La comparazione fra questi due paesi permette di ricostruire con maggior chiarezza quali forze, interne ed esterne, plasmino la produzione delle politiche emigratorie in Africa. 30 E questo ad esempio il caso dei programmi RAQN (Return of African Qualified National Programme) e del successivo MIDA (Migrazioni per lo Sviluppo in Africa) gestiti da IOM. o dei programmi lanciati dalla Nazioni Unite come il Digital Diaspora Network, il Research and Development Forum for Science-Led Development in Africa (SANSA) e l African Foundation for Research and Development (AFRD). Più recentemente, anche la Banca Mondiale ha lanciato il programma Mobilizing the African Diaspora for Development Initiative che dovrebbe contribuire a facilitare il ritorno virtuale (investimenti e rimesse) della diaspora africana. Cfr. (http://web.worldbank.org/wbsite/external/countries/africaext/extdiaspora/0,,contentmdk: ~pagePK: ~piPK: ~theSitePK: ,00.html). 14
15 6. DUE CASI STUDIO: EGITTO E SENEGAL 6.1. La politica emigratoria egiziana In un suo recente studio, Ali Sawi riferisce che il governo egiziano avverte l esigenza di promuovere la propria emigrazione verso i Paesi arabi e del Golfo in competizione con la manodopera asiatica, mentre al contempo le riforme economiche in atto in Egitto suggeriscono la necessità di trovare investitori esteri anche all interno della propria comunità espatriata, soprattutto in Europa e Nordamerica. Tuttavia, continua l autore l evidenza empirica sembra dimostrare che il governo egiziano è più interessato a tassare i propri migranti che a regolarne i movimenti, influenzare la loro scelta migratoria e i tempi di permanenza all estero. La politica migratoria egiziana, continua ancora l autore, è un insieme di dazi e di reazioni piuttosto che un agenda con chiari obbiettivi (Sawi 2005) 31. Risposte simili sono state raccolte attraverso le diverse interviste realizzate durante una breve missione al Cairo (10-17 Febbraio 2007) con attori istituzionali, accademici e associazioni non governative. Il comportamento del governo egiziano in materia migratoria viene generalmente considerato come reattivo ed è opinione comune delle persone intervistate che l Egitto non sia in grado di formare ed esportare quei migranti qualificati di cui avrebbero bisogno le economie dei paesi del Golfo e rispondere in tal modo alla sfida portata dall emigrazione asiatica; non esisterebbero misure e politiche sufficienti per mantenere e rinforzare i legami con la diaspora, e nemmeno programmi ad hoc per il ritorno dei migranti. L emigrazione non figurerebbe fra le priorità del Governo e i diversi attori coinvolti mancherebbero di una strategia condivisa. Insomma, al di là di una generica intenzione di incoraggiare gli egiziani a migrare, il governo egiziano sarebbe ancora sprovvisto di una vera politica emigratoria. Lo iato fra la strategia esistente sulla carta e il grado di consapevolezza reale e di traduzione pratica delle strategie sarebbe quindi tale da far sì che, come ha suggerito il responsabile dell UNHCR in Egitto, Mr. Saad el Attar 32, si debba parlare in questo caso di una dinamica migratoria piuttosto che di una politica migratoria. Tuttavia, l Egitto si è dotato precocemente di una corposa normativa sull emigrazione, collegando la politica migratoria allo sviluppo economico del paese (Baldwin Edwards 2005; Fargues 2006a) e, nel passato, ha perseguito una genuina politica di emigrazione al fine di provvedere all esigenza di manodopera e di expertise dei paesi del Golfo. (Fargues 2004) Nel corso di quattro decenni, l Egitto ha visto nascere e modificarsi diverse istituzioni incaricate di gestire i rapporti con la comunità espatriata, ha considerato fin dall inizio le migrazioni internazionali come parte della strategia di sviluppo economico del paese 33 e ha introdotto fin dagli anni 60 misure dirette a facilitare la canalizzazione dell invio delle rimesse e dei risparmi dei migranti. In anni più recenti, al pari degli altri paesi della regione MENA, anche in Egitto è cresciuta la consapevolezza che le migrazioni possono contribuire solo in maniera parziale ad alleggerire il mercato del lavoro, che necessita di profonde riforme per lo sviluppo economico del paese 34 ; in secondo luogo, il rafforzamento del sistema migratorio euro-mediterraneo (in particolare con l Italia 31 Traduzione dell autore, p Intervista dell autore, Cairo febbraio According to the Presidential Decree No. 165 of 1979, the Ministry of Manpower and Immigration links the immigration policy with the State's objectives for economic development and national interests. Egypt Yearbook 2005, (http://www.sis.gov.eg/en/pub/yearbook/yearbook2005/ htm). 34 Come evidenzia Nasser, l impatto dell emigrazione sul mercato del lavoro egiziano è oggetto di controversie. Alcuni autori sostengono che, al pari di altri paesi, l emigrazione non abbia avuto un impatto importante sul mercato del lavoro; secondo altri invece, l Egitto è proprio il paese in cui questo impatto è più evidente. Cfr. Nasser,
16 nel caso egiziano) ha generato una richiesta di maggiore controllo sulle migrazioni illegali ma ha al contempo aperto un nuovo campo di sperimentazione per politiche di migrazione temporanea, precedentemente dirette solo verso i limitrofi paesi arabi e del Golfo. Questo processo ha generato di riflesso un esigenza di regolare i processi migratori anche all interno dei paesi della regione, per altro già orientati a profonde riforme dei mercati del lavoro locali e a una riduzione dei flussi immigratori (Baldwin Edwards 2005) 35. Sotto queste spinte, il modello emigratorio egiziano, imperniato tradizionalmente sulla separazione formale fra migrazione temporanea orientata verso i paesi arabi del Golfo e una migrazione permanente orientata verso i paesi occidentali, sta sperimentando importanti cambiamenti che si riflettono direttamente sulle istituzioni e sulla politica emigratoria di questo paese 36. L emigrazione dei lavoratori egiziani verso i paesi arabi del Golfo sta sperimentando quella che viene denominata permanenza dell emigrazione temporanea (Collyer 2004), legata a una sostanziale permanenza dei migranti temporanei in questi paesi 37, mentre il rafforzamento del sistema migratorio euro-mediterraneo, che pone l Egitto di fronte alle sfide portate dalle migrazioni irregolari, ha aperto un nuovo campo di sperimentazione per politiche di migrazione temporanea e circolare che invertono la tendenza precedente di un emigrazione permanente. Questo si riflette direttamente sulle politiche e le istituzioni egiziane incaricate di gestire l emigrazione verso Occidente e verso i Paesi arabi. Come vedremo oltre, rispetto ai paesi occidentali l Egitto sta sperimentando uno slittamento da una politica country nostalgy link oriented ad una legal labour link oriented 38. Rispetto ai secondi, se la regolamentazione dei processi migratori apre la strada a una migliore gestione dei flussi, al contempo rischia di limitare l emigrazione transfrontaliera degli strati più poveri della popolazione egiziana, di incidere negativamente sulle migrazioni interne verso le grandi città egiziane e, in ultima analisi, di rinforzare la pressione migratoria verso i paesi europei. Infine, l Egitto, oltre a doversi confrontare con un importante flusso di rifugiati, deve far fronte a nuovi fenomeni come le migrazioni di transito e le migrazioni illegali che, sebbene in minor misura rispetto agli altri paesi dell Africa settentrionale, coinvolgono direttamente anche questo paese. Questi cambiamenti incidono sulle politiche e sulle istituzioni incaricate di mantenere i rapporti con la comunità egiziana all estero e stanno introducendo alcuni elementi di novità e di cambiamento nella costruzione della politica emigratoria egiziana. Secondo Awad gli obiettivi della politica emigratoria sono sintetizzabili nella salvaguardia degli interessi di sviluppo nazionale, nella massimizzazione del guadagno ricavato dalle emigrazioni a livello micro e macro, nella promozione del welfare dei migranti. L autore iscrive queste tre priorità all interno di due tipologie di politiche emigratorie: politiche della gestione e politiche strutturali (Awad 1999). Nella prima tipologia rientrano un set di interventi a breve termine, che vedono un coinvolgimento dello Stato in difesa dei propri migranti nei paesi di destinazione, nei processi di selezione e reclutamento per evitare abusi da parte dei reclutatori e la fuoriuscita incontrollata di alcune professionalità, così come i tentativi di influenzare e dirigere i flussi di rimesse. 35 Secondo Fargues, questo processo è particolarmente evidente nei paesi del Mediterraneo occidentale, mentre a guidare le politiche immigratorie dei paesi del mediterraneo orientale della Regione sarebbe piuttosto la preoccupazione per la sfida portata dall immigrazione alla ethno-national conception of nation-building nel caso turco e israeliano, agli equilibri demografici, nel caso libanese e turco, e alla persistenza dei lavoratori autoctoni nel mercato del lavoro nazionale nel caso egiziano, giordano e siriano (Fargues et al. 2005). 36 Come vedremo oltre, la differenza fra migrazione temporanea e permanente è chiarita dalla legge 111 del Un fenomeno simile era già stato rilevato da studi realizzati nella seconda metà degli anni 80, che indicavano lo sviluppo di strutture permanenti dell emigrazione egiziana, con l aumento della popolazione femminile, in Kuwait e in Iraq. Tuttavia, il ritorno di massa dei migranti egiziani a seguito dell invasione irachena del Kuwait ha sottolineato la fragilità della residenza degli egiziani in questi paesi (Collyer, 2004, p. 15). 38 Intervista con Ayman Zohry, Egyptian Society for Migration Studies, il Cairo, febbraio
17 La seconda si riferisce invece alle politiche a medio e lungo termine, concentrate principalmente nel vincolare le migrazioni agli obbiettivi di sviluppo nazionale e nell incidere sulle cause, sull entità e sul controllo dell impatto socio-economico dell emigrazione. Ciò può comportare la negoziazione di accordi bilaterali o multilaterali di manodopera. Le politiche strutturali possono inoltre mirare a una riduzione della pressione sui mercati del lavoro e possono ridurre la carenza di competenze attraverso una politica di formazione e scoraggiando o incoraggiando l emigrazione di alcune categorie (Awad 1999). Nei paragrafi che seguono verrà presentata una prima analisi di questi due tipi di politiche così come realizzate attualmente in Egitto. Trattandosi di una indagine preliminare, questo rapporto non ha alcuna pretesa di completezza (in particolare in riferimento a quelle che Awad denomina politiche strutturali ) ma indica solo alcuni possibili spunti di indagine futura Le diverse tappe dell emigrazione egiziana La storia dell emigrazione egiziana viene divisa in diverse tappe, tutte posteriori agli anni 50. Sebbene queste vengano generalmente divise in tre fasi, (verso la Libia nei primi anni 70, verso l Arabia Saudita nella seconda metà degli anni 70 e verso l Iraq nel 1984 (Awad 1999, Badwin Edwards 2005), per completezza si è scelto di utilizzare la classificazione di Zohry (Zohry 2003), che presenta invece 5 diverse fasi delle migrazioni in Egitto: 1) una prima fase anteriore al 1974); 2) la fase espansiva ( ); 3) la fase di contrazione ( ); 4) la fase di deterioramento ( ); e 5) la fase di immigrazione ( ) LA PRIMA FASE (FINO AL 1974). Fra la metà degli anni 50 e il 1967, l Egitto ha attuato una politica di restrizione dell emigrazione (Zohry e Harrell-Bond 2003; Nasser 2004). Come sottolinea Collyer, se da un lato tali restrizioni trovavano la propria ragion d essere nella necessità di conservare un bacino di manodopera e di competenze a cui poter attingere, è altrettanto chiaro che un esodo di massa avrebbe avuto un riflesso negativo sugli ambiziosi progetti di sviluppo lanciati da Nasser. In questi anni, l emigrazione veniva concessa solo a studenti universitari diretti negli USA o in Canada o, sulla base di considerazioni politiche (la promozione del panarabismo e la reiterazione della presenza egiziana all interno del mondo arabo), a insegnanti verso i paesi del Golfo e altri paesi arabi (Collyer 2004; Roman 2006). Risale infatti solo al 1964 la costituzione del Committe For Manpower autorizzato a considerare le richieste di emigrazione, fino a quel momento estremamente controllate. Il Comitato rilasciò pochi permessi fino al 1967, anno in cui invece raccomandò che l emigrazione fosse incoraggiata. L emigrazione fu temporaneamente sospesa nel 1969 e quando riprese fu amministrata da un Dipartimento dell Emigrazione all interno del Ministero degli Affari esteri incaricato di formulare le politiche, coordinare le diverse agenzie di governo gestire le quote insieme ad altri ministeri (Awad, 1999; Collyer, 2004). In questi stessi anni la partenza di molti studenti verso i paesi occidentali diede inizio a un processo di brain drain (Zohry 2006). In controtendenza rispetto agli altri paesi del Maghreb, che nella prima metà degli anni 70 videro concludersi i programmi di reclutamento verso l Europa e l inizio delle politiche di aiuto al ritorno, la promozione dell esportazione della manodopera egiziana è divenuta una priorità proprio a partire da questi anni. E infatti a partire dal 1971 che l emigrazione temporanea e quella permanente diventano un diritto costituzionale 39. In questo stesso anno il Governo annunciò una politica in 8 punti per la promozione dell emigrazione (Awad 1999) e promulgò una legge che garantiva agli impiegati del settore pubblico la possibilità di mantenere il posto di lavoro per un anno dal momento delle dimissioni. 39 L articolo 52 della Costituzione Egiziana recita infatti: "Citizens shall have the right to permanent or temporary immigration". 17
18 Diversi fattori contribuirono alla trasformazione della politica emigratoria egiziana. A livello interno, l ascesa al potere di Sadat coincise con la fine di una gestione stato-centrica e di controllo dell emigrazione e l inizio di una politica di liberalizzazione economica, conosciuta come politica dell Infitah, che ebbe una ricaduta diretta anche sulla politica emigratoria egiziana con, ad esempio, la sospensione dell obbligo di visto in uscita nel A livello internazionale, la crescita del prezzo del greggio e la conseguente inaugurazione di importanti programmi di sviluppo nei paesi produttori di petrolio iniziò a esercitare in questi anni una attrazione incessante sulla forza lavoro egiziana specializzata e non (Zohry e Harrell-Bond 2003, Collyer 2004). Secondo i dati ufficiali diffusi dal Central Agency for Public Mobilization and Statistics (CAPMAS), il numero dei migranti egiziani passò da nel 1970 a circa nel 1976 e 2,3 milioni nell 86 (Zohry e Harrell-Bond 2003; Roman 2006) 40. Durante questa seconda fase ( ), che Zohry denomina di espansione l emigrazione risponde alla necessità di alleggerire il mercato del lavoro nazionale, ridurre la disoccupazione, produrr rimesse, rifornire i paesi arabi della forza lavoro richiesta, allentare le tensioni sociali (Zohry e Harrell-Bond 2003; Collyer 2004, Roman 2006). In particolare, il governo appoggiò in questa fase l emigrazione di personale sanitario dottori, veterinari, farmacisti, e dentisti 41, mentre i low skilled si mossero verso l Iraq. Il governo egiziano firmò accordi con la Libia (1971), Bulgaria (1972), Qatar (1974) che tuttavia fissavano soltanto principi generali di cooperazione (Collyer 2004). Nel 1976, furono introdotte nuove misure di liberalizzazione con l intervento del Fondo Monetario Internazionale mentre altri incentivi all emigrazione furono offerti dalla Gulf Organization for the Development of Egypt attraverso prestiti per l emigrazione e l incoraggiamento all introduzione di nuove misure di liberalizzazione favorevoli all emigrazione di forza lavoro verso i paesi del Golfo (Collyer 2004). Nel 1981 il governo egiziano creò il Ministero di Stato per l Emigrazione 42, che aveva fra le sue responsabilità quella di facilitare l emigrazione egiziana, assicurare una serie di servizi alla comunità egiziana all estero e disegnare una strategia migratoria globale finalizzata allo sviluppo nazionale. A distanza di due anni, fu promulgata la legge n. 111 del Emigrazione e Sponsorizzazione degli Egiziani all estero. La legge, divisa in 5 capitoli, rimane tuttora l ossatura della politica emigratoria egiziana. Nel primo capitolo viene ribadito il diritto all emigrazione temporanea e permanente e vengono indicate le misure da prendere per mantenere e rinforzare i legami con gli egiziani all estero (art. 1). La legge stabilisce e chiarisce quali attività dovranno essere svolte in favore dell emigrazione egiziana, in particolare (art. 2): organizzazione di conferenze e raccolta delle necessità degli emigranti; nomina di incaricati all estero per gestire e promuovere gli interessi degli egiziani all estero; nomina di consoli onorari, promozione di associazioni, club e unioni di egiziani all estero; promozione di programmi culturali e di visite alla madre patria per mantenere i legami, la lingua e la cultura del paese di origine. L art. 3 del primo capitolo stabilisce inoltre che vengano realizzati accordi bilaterali con paesi di destinazione per aumentare il numero di mercati del lavoro aperti all immigrazione egiziana, e allo stesso tempo per garantire la difesa dei diritti dei migranti una volta nel paese di destinazione. La lettura attenta di questo primo capitolo evidenzia come fin da questi anni l Egitto comprendesse la reale portata delle migrazioni. In esso si chiarisce infatti che il Ministero incaricato delle migrazioni, in collaborazione con gli altri Ministeri, è incaricato di pianificare, organizzare, implementare e dare seguito a delle politiche emigratorie miranti a 40 Collyer riporta dati più contenuti, intorno al milione (Collyer 2004). 41 Fargues ritiene che la politica dell Istruzione egiziana in questi anni possa considerarsi parte della politica emigratoria egiziana, cfr. de Haas Decreto presidenziale No. 574 del Disponibile in inglese nel sito (http://www.emigration.gov.eg/migrationlaw/egyptianmigrationlaw.aspx). 18
19 rinforzare i legami fra gli Egiziani all estero e la madre patria, e (miranti) a contribuire allo sviluppo socio-economico della Nazione e all interesse nazionale del paese 44. Si contempla la possibilità di coinvolgere attivamente gli emigrati high skilled nello sviluppo scientifico del paese e si insiste sulla necessità di elaborare strumenti e strategie che permettano ai migranti di contribuire con i loro risparmi e con i loro investimenti allo sviluppo di progetti produttivi in Egitto. La legge prevede la creazione di un Comitato Supremo per l Emigrazione (art. 4) alle dipendenze del Ministero incaricato dell emigrazione e che dovrebbe raccogliere responsabili di tutti gli altri Ministeri. Finalità di questo Comitato è la formazione e la qualificazione dei futuri emigranti, mantenere e rinforzare i legami religiosi, linguistici e culturali con gli egiziani all estero, suggerire quali facilitazioni riservare ai migranti prima, durate e dopo l emigrazione (art. 5). L articolo 6 prevede l iscrizione (non obbligatoria) dei lavoratori e delle loro qualifiche nelle liste a disposizione del Ministero dell Emigrazione, per favorire il matching con le professionalità richieste dai paesi di destinazione, stabilendo anche che chi era in possesso di una certificazione aveva un diritto di prelazione. La legge chiarisce i criteri secondo i quali i migranti vengono definiti permanenti (coloro che vivono all estero e hanno acquisito nazionalità di un paese straniero o un permesso di residenza permanente, coloro che sono rimasti all estero almeno 10 anni, e coloro che hanno ottenuto un permesso di immigrazione da un paese di destinazione) e temporanei (chi, non essendo studente o espatriato, non avendo svolto le pratiche per ottenere lo status di migrante permanente, lavora all estero per più di un anno continuativamente, con un tempo di ritorno massimo in Egitto di 30 giorni). La legge chiarisce che i migranti permanenti devono ottenere un permesso di emigrazione 45, che i loro dati devono essere registrati e che possono mantenere la cittadinanza egiziana anche se acquisiscono quella del paese di destinazione. Infine gli ultimi capitoli della legge sono dedicati alle facilitazioni fiscali (tasse su depositi e investimenti) e al mantenimento del posto di lavoro a favore dei migranti. Il deflagrare della prima guerra del Golfo ( ) coincide con una FASE DI CONTRAZIONE ( ) dell emigrazione egiziana. Il calo dei prezzi del petrolio, la recessione delle economie dei paesi del Golfo, la precoce concorrenza dei paesi asiatici e la politica di indigenizzazione inaugurate dai paesi arabi si traduce in un ritorno massiccio di almeno un milione di lavoratori egiziani all estero. I flussi emigratori egiziani subiscono in questi anni un mutamento qualitativo (migranti qualificati in sostituzione di migranti non qualificati) oltre che quantitativo. Infine, l emigrazione egiziana ha attraversato due ulteriori fasi: quella fra il 1988 e il 1992 che ha visto dapprima il ritorno in Egitto di molti migranti 46 (Zohry e Harrell-Bond 2003; Zohry 2003; Roman 2006) (e solo in un secondo momento la partenza di nuovi flussi verso l Arabia Saudita) e quella successiva al 1993, durante la quale il tasso emigratorio egiziano tornò a livelli di normalità mentre aumentò l immigrazione sub-sahariana e sudanese (Zohry 2003). Durante quest ultima fase è stato costituito Il Ministero del Lavoro e dell Immigrazione (Ministry of Manpower and Immigration) 47 a cui fu assegnato l obbiettivo di vincolare la politica emigratoria con l interesse nazionale dello Stato nel raggiungere lo sviluppo socio economico (Fargues 2006). 44 Traduzione dell autore. 45 Il permesso viene perso se non si emigra entro sei mesi e se si rientra in Egitto per più di un anno. 46 Durante la Crisi del Golfo (1990) migranti egiziani rientrarono in patria dalla Giordania, dall Iraq e dal Kuwait (Baldwin Edwards 2005), mentre in questi paesi aumenta ulteriormente la presenza di asiatici e si assiste a una politica di preferenza nazionale o di indigenizzazione della forza lavoro. La politica di indigenizzazione non ha comunque potuto contrarrestare l ingresso semi-legale di migranti provvisti di visti commerciali e attraverso il pellegrinaggio alla Mecca. (de Haas 2007). Con la fine della Guerra del Golfo il tasso di emigrazione egiziano si è infatti normalizzato sui livelli precedenti al conflitto. 47 Decreto presidenziale n. 31del
20 In Egitto e in Giordania, l emigrazione verso i Paesi arabi è denominata temporanea e l emigrazione verso il resto del mondo permanente. Come evidenzia Fargues, questa distinzione non appoggia su dati statistici comparati relativi alla durata della residenza, ma piuttosto riflette delle differenze nelle politiche seguite dai paesi di destinazione. Queste sono infatti orientate all integrazione in Europa e Nordamerica, mentre risultano generalmente contrarie all integrazione nei Paesi arabi (Fargues 2006). Attualmente, sulla base di questa distinzione formale,,due terzi dell emigrazione egiziana è considerata temporanea e un terzo permanente 48 (Nasser 2008). L emigrazione egiziana verso i Paesi arabi e del Golfo si dirige in particolare verso l Arabia Saudita (38%), la Giordania (14%), la Libia e il Kuwait (Nasser 2008). Nella prima fase di emigrazione massiccia verso questi paesi (metà degli anni 70), la maggior parte dei lavoratori egiziani è stata impiegata nella costruzione. Nel corso degli anni la percentuale di scienziati e tecnici impiegati è andata crescendo, mentre è diminuita quella dei migranti non qualificati (Nasser 2008). Nel 2002 la migrazione temporanea verso i Paesi arabi vicini era costituita in pari misura da migranti qualificati e da migranti non qualificati o con bassa qualifica. Gli scienziati e i tecnici costituivano infatti fra il 41% e il 54 % degli emigrati egiziani in Arabia Saudita e Kuwait, e il 57% e il 69% in Libia e Yemen. I migranti non qualificati prevalgono invece in Libano, Iraq e Giordania (Baldwin-Edwards 2005). Per quanto concerne l emigrazione egiziana verso i paesi occidentali, questa ha inizio in maniera episodica durante gli anni 60, principalmente in direzione degli USA e del Canada, mentre per quanto concerne l Europa meridionale, e l Italia in particolare, questa ha preso nuovo vigore durante gli anni 90, in parte per la riduzione delle possibilità di lavoro per i migranti non qualificati nei paesi del Golfo (de Haas 2007), in parte per l attrazione esercitata dal mercato del lavoro italiano e dalla relativa facilità di ingresso nel nostro paese. Come nel caso degli altri paesi nordafricani, a cominciare dagli anni 90 anche l emigrazione egiziana verso il sud dell Europa (in particolare l Italia e in minor misura la Grecia) ha assunto in maniera crescente la forma di migrazione irregolare. I dati diffusi da CAPMAS al 2000 parlavano di migranti permanenti concentrati negli Stati Uniti, in Canada, in Australia, in Italia, Grecia e Regno Unito. Quanto alle caratteristiche della popolazione emigrata, l analisi incrociata di diverse fonti evidenzia che la maggior parte dei migranti egiziani è di sesso maschile, che i migranti temporanei sono in media più giovani di quelli permanenti, sono sposati ma emigrano senza famiglia. Per quanto concerne l educazione, l emigrazione egiziana appare composta da due gruppi principali, diplomati in studi tecnici e universitari, e i migranti sono più educati dei non-migranti. (Nasser 2008) La politica emigratoria egiziana: le istituzioni Il Ministero del Lavoro e dell Immigrazione, nato nel 1996, è il risultato della fusione di due Ministeri precedentemente separati, il Ministry of Manpower and Training, incaricato tradizionalmente di gestire le migrazioni verso i paesi arabi e del Golfo, e il Ministry of Migration, incaricato della gestione dell emigrazione permanente verso l Australia e il Nordamerica. Per motivi legati principalmente a una certa sovrapposizione di ruoli e compiti fra il Ministero dell Emigrazione e il Ministero degli Affari Esteri 49, il Ministero dell Emigrazione è stato declassato a semplice Settore, ed è stato poi messo alle dirette dipendenze del Ministro del Manpower and Training. 48 Ad esempio, nel caso italiano, i dati CAPMAS indicavano la presenza di migranti egiziani nel 2000, mentre i dati italiani riportavano per gli stessi anni una presenza pari a circa un terzo (Zohry e Harrel-Bond 2003 ). Per una visione approfondita della metodologia usata dal CAPMAS nella raccolta dei dati relativi al fenomeno migratorio in Egitto si veda (http://www.unece.org/stats/documents/ece/ces/ge.10/2006/wp.28.e.ppt). 49 E interessante notare come qualcosa di simile sia accaduto anche nel caso del Marocco. Si veda: A. Brand, L., States and Their Expatriates: Explaining the Development of Tunisian and Moroccan Emigration-Related Institutions CCIS, Working Paper 52,
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