Source: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=5467
Timestamp: 2020-08-14 17:47:44+00:00
Document Index: 66723508

Matched Legal Cases: ['art. 69', 'art. 69', 'art. 69', 'art. 26', 'art. 38', 'art. 69', 'art. 69', 'art. 69', 'art. 14', 'art. 69', 'art. 41', 'art. 69']

Al Comune di Niscemi
Ripartizione Gare e Contratti
URFGA Servizio di Caltanissetta
AG 39/13
Oggetto: Istanza di parere, ai sensi dell’art. 69, comma 3, del D.Lgs. n. 163/2006, formulata dal Comune di Niscemi – lavori di recupero e rifunzionalizzazione del complesso edilizio “San Giuseppe” ed aree annesse - clausola sociale di prioritario assorbimento di personale manodopera e maestranze locali in stato di disoccupazione o in cerca di prima occupazione -
Con nota pervenuta in data 17 giugno 2013, prot. 55341, il Comune di Niscemi – reiterando, con integrazioni, una precedente istanza (prot. 11 giugno 2013 n. 53556) sospesa per incompletezza documentale - ha sottoposto all’attenzione di questa Autorità una istanza di parere ai sensi dell’art. 69, comma 3, del D.Lgs. n. 163/2006, allegando bozza del Bando di gara e del Disciplinare.
Il richiedente deve procedere all’indizione della gara d’appalto, mediante procedura aperta, per l’affidamento di “lavori di recupero e ri- funzionalizzazione del complesso edilizio “San Giuseppe” ed aree annesse”, in lotto unico, con applicazione del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, della durata di giorni 600 (seicento) dalla data del verbale di consegna dei lavori. Dall’allegata bozza del bando emerge che l'importo stimato del valore complessivo della gara per l'affidamento suddetto è di € 3.000.000,00, IVA esclusa.
Si comunica che, nella seduta del 16, 17 e 18 luglio 2013 il Consiglio ha adottato il seguente parere.
Il richiedente afferma di voler inserire nel Bando una clausola che prevede l'impegno della ditta aggiudicataria di reperire prioritariamente manodopera e maestranze locali, nella misura non inferiore al 50% (dei lavoratori occupati nell’appalto), con particolare riferimento a soggetti disoccupati o in cerca di prima occupazione che versano in particolari situazioni di disagio economico sociale.
Si rammenta, in generale, che l’art. 69 del Codice dei contratti pubblici – in recepimento dell’art. 26 della Direttiva 2004/18/CE e dell’art. 38 della Direttiva 2004/17/CE – prevede che le Stazioni appaltanti possano esigere condizioni particolari per l'esecuzione del contratto, purché queste siano compatibili con il diritto comunitario e, tra l'altro, con i principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, e purché siano precisate nel Bando di gara, o nell'Invito, in caso di procedure senza bando, o nel Capitolato d'oneri. A tal riguardo, la suddetta disposizione precisa, al comma 2, che dette condizioni possono attenere, in particolare, a esigenze sociali o ambientali ed aggiunge, al comma 3, che la Stazione appaltante che prevede tali condizioni particolari ha facoltà di comunicarle all'Autorità, al fine di ottenerne una pronuncia sulla compatibilità con il diritto comunitario. Si sottolinea, pertanto, al Comune di Niscemi, che ne ha fatto espressa richiesta, che non sussiste alcun obbligo di richiedere il parere, ma che esso deriva da una mera facoltà rimessa alla Stazione appaltante, al fine di verificare la compatibilità della clausola con i principi comunitari di concorrenza e par condicio.
Le norme comunitarie e la disciplina di recepimento prevedono espressamente che debba trattarsi di condizioni di esecuzione, con ciò chiarendo, esplicitamente, che si tratta di condizioni che producono effetti nella fase esecutiva dell’appalto e, implicitamente, che le stesse non devono avere incidenza sulla fase di gara: ciò, in particolare, riguarda la impossibilità di costituire barriere all’ingresso, nella forma della richiesta di elementi di ammissibilità dell’offerta.
Le stazioni appaltanti devono quindi effettuare un’attenta valutazione della conformità delle condizioni particolari di esecuzione richieste ai principi del Trattato UE, concernenti la libera circolazione delle merci e la libera prestazione dei servizi, al fine di evitare discriminazioni, dirette o indirette, tra gli offerenti, e di scongiurare il rischio che le stesse possano avere effetti pregiudizievoli sulla reale ed effettiva concorrenza tra le imprese. Proprio al fine di favorire tale valutazione, il già richiamato art. 69, comma 3, del Codice ha previsto la facoltà per le stazioni appaltanti di richiedere all’Autorità un pronunciamento su tale aspetto delle clausole del bando contemplanti “particolari condizioni di esecuzione del contratto”, onde evitare che le disposizioni in esse contenute incidano negativamente sulle condizioni di concorrenzialità del mercato “in modo tale da discriminare o pregiudicare alcune categorie di imprenditori, determinando così un’incompatibilità delle previsioni del bando o dell’invito con il diritto comunitario” (Cons. St., Sez. cons. per gli atti normativi, Parere 6 febbraio 2006, n. 355).
Si segnala, infine, che in diretta applicazione dell’art. 69, comma 4, del Codice dei contratti pubblici, appare necessario che – negli atti di gara- sia previsto che gli operatori dichiarino – in sede di offerta – di accettare le condizioni particolari, per l’ipotesi in cui risulteranno aggiudicatari; la prassi di questa Autorità ha, inoltre, aggiunto in via interpretativa che di siffatta clausola sociale deve essere dato riscontro nello schema di contratto.
Nel caso di specie, la proposta clausola prevede la seguente formulazione: “ciascun concorrente dovrà impegnarsi già in sede di gara, in caso di aggiudicazione, a reperire prioritariamente manodopera e maestranze locali, nel limite non inferiore al 50%, con particolare riferimento a soggetti disoccupati o in cerca di prima occupazione che versano in particolari situazioni di disagio economico sociale tramite Uffici/Agenzie abilitati al reperimento di manodopera” (Bando di gara, art. VI.3.3 “Condizioni particolari” ).
In via preliminare, con specifico riguardo alle particolari condizioni di esecuzione in concreto richieste, si deve evidenziare, che l’Amministrazione procedente ha previsto una clausola ispirata alla promozione e alla valorizzazione di esigenze sociali. Tale clausola appare, infatti, esser stata adottata nel rispetto di quanto previsto dall’art. 69 del D. Lgs. n.163/2006 e s.m.i., ai sensi di quanto convenuto dalla stazione appaltante con Deliberazione di Giunta Comunale n.93 del 22/05/2013 “Inserimento nei bandi di gara della clausola per il reperimento di manodopera e maestranze locali con particolare riferimento a soggetti disoccupati o in cerca di prima occupazione”.
Si deve riscontrare che la clausola proposta è collocata all’interno del Bando di gara, nonché nel Disciplinare di gara all’art. 14. A tal riguardo, appare osservato il costante indirizzo interpretativo di questa Autorità ha affermato che, per onorare gli obblighi pubblicitari richiesti dalla norma, la stazione appaltante è tenuta ad includere la clausola sociale nel Capitolato speciale di appalto, oltre che a menzionarla nel Bando di gara. Si evidenzia, tuttavia, che una clausola di analogo tenore deve essere riportata nello Schema di contratto. Infatti, giacché tali clausole implicano una parziale deroga alla disciplina comunitaria, ragioni di opportunità inducono a suggerire una formulazione espressa e facilmente individuabile della stessa, tale che essa si possa identificare, con apposita evidenza del Bando, mediante formulazione idonea ad evidenziare la specificità esecutiva. Si può osservare - a tal proposito - che appare opportuno che la clausola assuma una rubrica più esplicita quale, ad esempio “clausola sociale” o “condizioni particolari di esecuzione”, in luogo della succinta formula “condizioni particolari”. Si rammenta alla Stazione appaltante che analoga attenzione deve essere, dunque, prestata affinché gli operatori economici concorrenti dichiarino in sede di offerta di accettare le condizioni particolari di esecuzione previste dal Capitolato speciale.
Si riscontra, inoltre, che la clausola sociale in esame risulta circoscritta nei limiti di una particolare condizione di esecuzione della prestazione, senza che ne conseguano indebite interferenze in sede di requisiti di partecipazione. La clausola non introduce, infatti, una prescrizione che assurge a requisito di capacità economico- finanziaria o tecnico- organizzativa che il concorrente deve possedere per partecipare alla gara, né stabilisce uno specifico criterio di valutazione dell’offerta migliore.
Nel merito, inoltre, la suddetta clausola richiede un confronto con i principi comunitari, volti a tutelare il corretto svolgersi delle dinamiche concorrenziali nel mercato.
A tal proposito, preme osservare – in primo luogo - che la clausola in esame prevede il reperimento di un numero di lavoratori, non inferiore alla misura del 50% dei lavoratori impiegati, appartenenti a categorie di disoccupati o soggetti in cerca di prima occupazione. L’Autorità ha, in altre occasioni, affermato che l’obbligo di impiegare lavoratori svantaggiati, quale condizione di esecuzione dell’appalto, è conforme al disposto dell’art. 69 del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163, purché siano rispettati i criteri individuati dal Regolamento CE del 12 dicembre 2002, n. 2204, relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato a favore dell'occupazione. Alla luce di questo Regolamento, ove sono dettate in linea generale le condizioni di compatibilità degli aiuti di stato di contrasto alla disoccupazione, è da ritenersi compatibile con il diritto comunitario l’indicazione di assumere soggetti che rientrino in una delle categorie previste dall’articolo 2, lett. f). Nel caso di specie, la previsione in esame pare da ritenersi compatibile con il diritto comunitario.
In secondo luogo, si osserva che la clausola sociale di cui trattasi sembra imporre l’obbligo di assunzione senza prendere in considerazione se il numero dei lavoratori e la loro qualifica siano armonizzabili con l’organizzazione d’impresa della ditta aggiudicataria e con le esigenze tecnico-organizzative e di manodopera previste. Nei termini indicati, la clausola appare conforme ai più recenti orientamenti della giurisprudenza sulle misure atte a favorire condizioni di concorrenzialità nel mercato e coerente con una lettura costituzionalmente orientata della libertà di iniziativa economica ex art. 41 Cost. Afferma, infatti, la giurisprudenza che “la c.d. clausola sociale va interpretata nel senso che l’appaltatore subentrante deve prioritariamente assumere gli stessi addetti che operavano alle dipendenze dell’appaltatore uscente, a condizione che il loro numero e la loro qualifica siano armonizzabili con l’organizzazione d’impresa prescelta dall’imprenditore subentrante” (Cons. Stato, V, 15 giugno 2009, n. 3900; in argomento cfr. anche Parere Avcp n. 44/2010, Parere Avcp AG 41/2012 e delibera Avcp n. 97/2012, in cui si fa anche riferimento alla necessità di considerare, in tema di concreta applicazione della clausola, il contenuto del CCNL di categoria applicato di volta in volta dal nuovo aggiudicatario). La formulazione in esame, infatti, da un lato non impone una determinata forma contrattuale, rimettendo tale scelta alla discrezionalità dell’aggiudicatario, e si limita a indicare un obbligo di prioritario reperimento della suddetta manodopera.
Il Comune di Niscemi ha adottato una formulazione che consente tanto di promuovere le legittime esigenze sociali, quanto di rispettare la libertà di concorrenza, anche nella forma della libertà di organizzazione imprenditoriale degli operatori economici potenziali aggiudicatari, i quali potranno bensì assumere l’obbligo di prioritario assorbimento e utilizzo dei soggetti indicati anche solo per il periodo di durata dell’appalto, e comunque subordinatamente alla compatibilità con l’organizzazione d’impresa dell’appaltatore subentrante.
In conclusione, la clausola sociale rappresentata dal Comune di Niscemi nel bando esaminato, la quale richiama quale condizione di esecuzione dell’appalto l’obbligo di prioritario reperimento di soggetti disoccupati o in cerca di prima occupazione nella misura del 50% dei lavoratori impiegati nell’appalto può ritenersi conforme ai principi del Trattato CE in quanto non appare imporre un obbligo di assunzione, ma configura una mera preferenza o priorità di reperimento dei lavoratori tra soggetti svantaggiati così come rappresentati in conformità del Regolamento CE del 12 dicembre 2002, n. 2204. La formulazione attuale, infatti, non appare limitativa della libera concorrenza e risulta compatibile con il diritto comunitario ai sensi dell’art. 69, comma 3, del D. Lgs 163/2006.