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Timestamp: 2017-04-25 22:09:42
Document Index: 214672412

Matched Legal Cases: ['§ 25', '§ 25', '§ 25', '§ 25', '§ 4', '§ 18', '§ 23', '§ 1', '§ 39', '§ 18', '§ 1', '§ 25', '§ 18', '§ 25', '§ 8', '§ 25', '§ 25', 'Art. 20', '§ 25', '§ 15', '§ 67', '§ 25', '§ 41', '§ 19', 'Art. 12', '§ 25', '§ 25', 'Art. 12', '§ 25', '§ 25', '§ 119', '§ 119', '§ 19', '§ 113', '§ 41', '§ 18', '§ 19', '§ 19', '§ 25', '§ 123', '§ 76', '§ 100', '§ 77', '§ 62', '§ 77', '§44', '§ 13', '§ 200', '§ 33', '§ 59', '§ 44', '§ 45', '§ 56', '§ 76', '§ 3', '§ 76', '§ 85', '§ 88', '§ 76', '§ 88', '§ 102', '§ 60', '§ 61', '§ 66', '§ 25', '§ 37', '§ 29', '§ 64', '§ 64', '§ 64', '§ 18', '§ 64', '§ 25', '§ 56', '§ 72', '§ 64', '§ 3', '§ 3', '§ 20', '§ 61', '§ 21', '§ 64', '§ 18', '§ 19', '§ 64', '§ 19', '§ 19', '§ 19', '§ 19', '§ 20', '§ 64', '§ 102', '§ 40', '§ 13', '§ 25', '§ 95', '§18', '§ 19', '§ 19', '§ 64', '§ 26', '§ 22', '§ 76', '§ 76']

info also 3/97: Die Hilfe zur Arbeit nach dem BSHG - Reformgesetz (Teil 2)
Erstellt: Donnerstag, 08.07.1999 14:47
Info also 3/97 (Seite 117)
Die Hilfe zur Arbeit nach dem BSHG-Reformgesetz (Teil 2*)
Albrecht Brühl
IV. Anspruchsverlust/-kürzung und Hilfeeinschränkung
1. Anspruchsverlust/-kürzung
a. Verweigerung einer zumutbaren Arbeit
b. Reduzierungsgrundentscheidung
c. Reduzierungsausführungsentscheidung
d. Belehrungspflicht
e. Arbeitszwang und Zwangsarbeit
2. Einschränkung der Hilfe auf das Unerläßliche
VI. Einkommenseinsatz
1. Mitwirkungspflicht nach dem SGB
2. Teilnahme an berufsfördernden Maßnahmen
V. Rechtsschutz bei Heranziehung zur Arbeit und Reduzierung
1. Arbeitsheranziehungsbescheid
2. Hilfereduzierung
VIII. Aufgaben der Sozialhilfeträger als Arbeitshilfe - Fachbehörde
1. Vorgehen bei Arbeitslosigkeit
a. Begutachtung
b. Arbeitseinsatz- und -hilfeentscheidung
c. Hilfereduzierung
a. Fachdienst
b. Arbeits- und Beschäftigungsgesellschaften
c. Arbeitsgemeinschaften
IX. Stellung des Arbeitslosen
1. Kein Recht auf Arbeit
2. Kein Recht auf Bildung
3. Kaum Arbeitsanreize
IV. Anspruchsverlust / -kürzung und Hilfeeinschränkung
1. Anspruchsverlustkürzung
Wer sich weigert, zumutbare Arbeit zu leisten oder einer zumutbaren Arbeitsgelegenheit nachzukommen, hat keinen Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt, die in einer ersten Stufe um 25 % des maßgebenden Regelsatzes zu kürzen ist (§ 25 Abs. 1 S. 1, 2 BSHG). Demnach kommt diese Rechtsfolge zum Zuge, wenn eine Verweigerung zumutbarer Arbeit vorliegt, die zu einem Anspruchsverlust führt. (Zur Neufassung s. jetzt auch Michel NDV 1997, 92 ff. und Gutachten Deutscher Verein NDV 1997, 290.)
Die Anwendung des § 25 Abs. 1 BSHG setzt zunächst voraus, daß eine zumutbare Arbeit oder Arbeitsgelegenheit angeboten worden ist. Mit der Neufassung durch das Konsolidierungsgesetz (vom 23. 6.1993, BGBl. I S. 944 ff.) ist die früher strittige Frage, ob die Vorschrift auch auf Arbeitsgelegenheiten anzuwenden ist, vom Gesetzgeber beantwortet worden. Die Zumutbarkeit bestimmt sich nach dem beim Einsatz der Arbeitskraft maßgeblichen Kriterien (I 2). Sie kann generell gegeben sein oder nur für eine bestimmte Arbeit oder Arbeitsgelegenheit, gegebenenfalls mit begleitender Hilfe; fehlt es im letzten Fall an einem entsprechenden Hilfeangebot des Sozialhilfeträgers, ist die Arbeit nicht zumutbar.
Weiterhin setzt die Anwendung des § 25 Abs. 1 BSHG eine Arbeitsverweigerung voraus, die in jeder Nichtausführung - sei es ausdrücklich oder konkludent - einer vom Arbeitsamt, dem Sozialhilfeträger oder einem Dritten angebotenen oder nachgewiesenen konkreten (zumutbaren) Arbeit oder Arbeitsgelegenheit zu sehen ist; als Weigerung stellt sich auch die Unterlassung einer Meldung bei der Vermittlung des Arbeitsamtes oder Gleichgültigkeit bzw. Nachlässigkeit bei der Inanspruchnahme seiner Dienste (z. B. unregelmäßige oder nur gelegentliche Vorsprache im Amt, mangelnde Erreichbarkeit) dar (S. BVerwG Urteil vom 17.5.1995 — 5 C 20/93 -, NJW 1995, 3200.). Eine Weigerung kann schließlich auch darin liegen, daß ein Hilfesuchender es ablehnt, sich selbst unabhängig vom Arbeitsamt einen Arbeitsplatz zu suchen, sofern dies nach seinen persönlichen Kräften zumutbar und nach der (örtlichen oder regionalen) Arbeitsmarktlage erfolgversprechend ist; bemüht sich ein Hilfesuchender nach einer entsprechenden berechtigten Aufforderung ernsthaft und zielstrebig (neben dem Arbeitsamt) um Arbeit, darf eine Weigerung allerdings nicht angenommen werden, auch wenn die eigene Arbeitssuche noch intensiver hätte ausfallen können (Zur Neufassung s. jetzt auch Michel NDV 1997, 92 ff. und Gutachten Deutscher Verein NDV 1997, 290.). An einer Weigerung fehlt es weiterhin, wenn sie gegenwärtig nicht mehr andauert, sondern in der Vergangenheit festgestellt worden ist, so daß der Hinweis darauf, daß ein Hilfesuchender im Laufe eines Jahres nur neun Firmenbewerbungen belegt habe, nicht aussagekräftig ist. (S. BVerwG Urteil vom 17.5.1995 — 5 C 20/93 -, NJW 1995, 3200.)
Die Formulierung des Gesetzes (§ 25 Abs. 1 S. 1, 2 BSHG), daß bei Verweigerung einer zumutbaren Arbeit(sgelegenheit) kein Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt besteht und die Hilfe in einer ersten Stufe um mindestens 25 % des maßgebenden Regelsatzes zu kürzen ist, bedeutet nicht, daß die Reduzierung der Hilfe zum Lebensunterhalt erfolgen muß, sondern lediglich, daß kein durchsetzbarer Muß-Anspruch (s.§ 4 Abs. 1 BSHG) auf Hilfe zum Lebensunterhalt mehr gegeben ist und die Entscheidung, ob die Hilfe zum Lebensunterhalt weitergewährt oder reduziert wird (sog. Ob-Entscheidung), im Ermessen des Sozialhilfeträgers liegt (Ganz h. M., z.B. Burdenski, Die »Hilfe zur Arbeit« nach §§ 18 - 20, 25 BSHG, 1987 S. 177 ff.). Davon ist bereits der Gesetzgeber (BT-Dr. III/1799 zu § 23 RE 1960.) ausgegangen, nach dem bei Erfüllung der Voraussetzungen für eine Reduzierung die Gewährung von Hilfe »nicht schlechthin ausgeschlossen ist«, sondern »eine besonders geartete oder vorübergehende Hilfe am Platz sein kann«, die der Sozialhilfeträger »nach seinem Ermessen« möglichst wirksam einsetzen soll. Nur bei einer solchen Auslegung fügt sich die Bestimmung in das Gesamtsystem des Sozialhilferechtes (s. § 1 Abs. 2, 18 Abs. 1, 3, 25 Abs. 1, 3 BSHG) ein.
Das dem Sozialhilfeträger demnach zustehende Ermessen ist entsprechend dem Zweck der Ermächtigung unter Beachtung der gesetzlichen Grenzen auszuüben (§ 39 Abs. 1 5. 1 SGB I). Bezüglich des Zwecks der Ermächtigung herrscht Uneinigkeit darüber, ob es sich um eine reine Hilfe- (So z. B. Birk, ZfSH/SGB 1984, 109, 112, Krahmer, ZfSH 1981, 39, 41.) oder (auch) eine Sanktionsnorm (So z.B. Oetker, DVBI. 1983, 1175, 1177, Rode, ZfS 198O, 323, 325 f.) handelt. Das Bundesverwaltungsgericht hat in einem grundlegenden Urteil (BVerwG Urteil vom 31.1.1968 - V C 22/67 -, BVerwGE 29, 99, 105 ff.) die Auffassung vertreten, daß es sich bei der Bestimmung letztlich um ein Hilfsmittel handele, mit welchem dem mangelnden Selbsthilfestreben eines Sozialhilfeempfängers begegnet werden solle. Diese Zielsetzung, mit der ein Verständnis als Verwirkungstatbestand nicht vereinbar sei, habe der Sozialhilfeträger maßgeblich zu berücksichtigen: tue er dies nicht, so sei seine Entscheidung nicht durch den Zweck der Vorschrift gedeckt und die entsprechende Kürzung oder Einstellung der Hilfe müsse aufgehoben werden. In einem späteren Urteil hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG Urteil vom 10.2.1983 - 5 C 115/81 -. BVerwGE 67, 1, 6: ebenso OVG Hamburg Beschluß vom 24.5.1982 - BS. I 37/82 -, FEVS 31, 468, 477.) seine Auffassung dahin modifiziert, daß die Vorschrift »in erster Linie Hilfenorm«, aber auch »Sanktionsnorm« sei. Nur eine solche Auffassung wird dem Charakter der Vorschrift gerecht, die im Rahmen der Hilfe zur Arbeit dem Sozialhilfeträger ein sanktionierendes Mittel in die Hand gibt, das aber auch dazu dient, das Selbsthilfestreben zu fördern. Dementsprechend spricht Burdenski (a.a.O. S. 190 f.) zu Recht von einer Doppelfunktion der Vorschrift, die er wie folgt umschreibt: »Hilfesuchende, die ein zumutbares Arbeitsangebot in zurechenbarer Weise ablehnen, sollen mit einer gesetzlich vorgesehen repressiven Reaktion auf ihr Verhalten - nämlich der drohenden Kürzung oder Entziehung ihrer Sozialhilfeleistungen - konfrontiert und damit in nachhaltiger Weise zur Erfüllung der ihnen durch die §§ 18 ff. BSHG auferlegten Pflicht zum Einsatz der eigenen Arbeitskraft angehalten werden; der auf diese Weise bewirkte mittelbare Zwang zur Arbeitsaufnahme soll andererseits helfen, den Hilfesuchenden letztendlich von der Sozialhilfe unabhängig zu machen und damit das mit der sozialhilferechtlichen Arbeitshilfe angestrebte Ziel (§ 1 Abs. 2 S. 2 Hs. 2 BSHG) zu erreichen. Aufgabe und Funktion des § 25 Abs. 1 BSHG bestehen also darin, Maßnahmen des Sozialhilfeträgers nach den §§ 18 - 20 BSHG zu unterstützen.« Wegen seiner Kopplung mit diesen Hilfenormen ist auch § 25 Abs. 1 BSHG selbst Hilfenorm; sein Zweck zeigt sich insbesondere darin, daß die Weigerung, zumutbare Arbeit zu leisten, nicht zur Folge hat, daß der Hilfesuchende aus der Betreuung des Sozialhilfeträgers entlassen wird, sondern dieser lediglich bei der Gestaltung der Hilfe und ihrer Anpassung an die Besonderheit des Einzelfalles freier gestellt wird, was ihm ermöglicht, eine Hilfereduzierung als ein Mittel in Betracht zu ziehen, um den Hilfesuchenden zur Arbeit anzuhalten, ihn also letzten Endes auf den Weg zur Selbsthilfe zu führen (BVerwG Urteil vom 17.5.1995 - 5 C 20/93 -, NJW 1995, 3200.).
Aus diesem Zweck der Vorschrift folgt zunächst, daß nicht nur die (verweigerte) Arbeit oder Arbeitsgelegenheit selbst, sondern gerade auch die Sanktion der Reduzierung der Hilfe ein geeignetes Mittel sein muß, die Selbsthilfekräfte des Hilfesuchenden anzuregen und ihn zu einer Erwerbstätigkeit zu motivieren (BVerwG Urteil vom 31.1.1968 - V C 22/67, BVerwGE 29, 99.). Das hängt ganz entscheidend von der Person des Hilfesuchenden und der ihm persönlich zumutbaren Arbeit ab. Dementsprechend ist davon auszugehen, daß die Reduzierung in erster Linie bei Personen in Betracht kommt, die in der Lage sind, Arbeit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt zu verrichten, oder denen im Rahmen einer Arbeitsgelegenheit eine reguläre Arbeit mit sozialversicherungsrechtlichen Schutz angeboten ist, aber kaum bei Personen, die in einem sozialhilferechtlichen Arbeitsverhältnis beschäftigt werden (So auch Burdenski a.a.O. S. 194.). Ganz oder teilweise versagt werden dürfen regelmäßig nur Geld- oder Sachleistungen, nicht jedoch die auch dann weiterhin zu gewährende persönliche Hilfe (§ 8 Abs. 1 BSHG) einschließlich der damit verbundenen Hilfe zu Arbeit, es sei denn, jemand verweigert sich ihr bewußt, oder es ist eine Einstellungsänderung allenfalls durch ihren Entzug zu erwarten. Gehört ein Arbeitsunwilliger zu den Personen, die auf den mit der Kürzung/Einstellung verbundenen wirtschaftlichen Druck überhaupt nicht ansprechbar sind, ist die gänzliche oder teilweise Verweigerung der Hilfe zum Lebensunterhalt kein taugliches Mittel, gerade diesen Hilfesuchenden zur Arbeit und damit letztendlich zur Unabhängigkeit von der Sozialhilfe zu bewegen, und darf deshalb auch vom Sozialhilfeträger nicht vollzogen werden. Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 31.1.1968 - 5C22/67 -, BVerwG 29, 99.) bereits 1968 ausgesprochen, es könne nicht davon ausgegangen werden, daß die teilweise oder gänzliche Verweigerung der Hilfe zum Lebensunterhalt allgemein ein taugliches Mittel sei, den Hilfesuchenden wieder in eine ihn selbst und seine Familie erhaltende Erwerbstätigkeit zu bringen. Schon die Tatsache, daß der wirtschaftliche Erfolg und die persönliche Erfüllung, die durch die Arbeit vermittelt werden könnten, in vielen Fällen keinen ausreichenden Anreiz bieten würden, unabhängig von den verhältnismäßig niedrigen Leistungen der Sozialhilfe zu leben, zeige, daß sich unter den Arbeitsunwilligen vielfach Personen befänden, die auch auf wirtschaftliche Druckmittel nicht ansprechbar seien. Die Arbeitsunwilligen stellten auch keine einheitliche Merkmale aufweisende Gruppe dar, so daß sich die bei Arbeitsverweigerung einzusetzenden Mittel nach den jeweiligen Eigenarten der Hilfesuchenden zu richten hätten und nicht nur in einer Hilfereduzierung, sondern etwa auch einer Beratung durch den Sozialhilfeträger, Vermittlung einer besonders überwachten und geschützten Tätigkeit oder Arbeitstherapie unter ärztlich-psychologischer Anleitung oder psychotherapeutischer Behandlung bestehen könnten, was bei seelisch Behinderten gegebenenfalls im Wege der Eingliederungshilfe als Hilfe in besonderer Lebenslage zu geschehen habe; in einzelnen Fällen scheide eine wirksame Hilfe überhaupt aus, z. B. bei Personen mit psychischen Fehlhaltungen im fortgeschrittenen Alter. Das Gesetz gebe dem Sozialhilfeträger in § 25 Abs. 1 BSHG lediglich die Möglichkeit, die Hilfe zum Lebensunterhalt einzuschränken oder zu versagen, lasse aber die grundsätzliche Verpflichtung des Sozialhilfeträgers, den einzelnen Fall unter Kontrolle zu halten, unberührt.
Bei seiner Ermessensentscheidung hat der Sozialhilfeträger darüber hinaus als Grenze des Ermessens zu berücksichtigen, daß soweit wie möglich zu verhüten ist, daß die Angehörigen der Arbeitsverweigerer oder andere mit ihnen in Haushaltsgemeinschaft lebende Hilfeempfänger durch die Versagung oder Einschränkung der Hilfe mitbetroffen werden (§ 25 Abs. 3 BSHG). Sofern dem nicht durch andere Maßnahmen - z. B. Direktauszahlung der ihnen zustehenden Hilfeleistungen - zu begegnen ist, muß die Hilfe unbeschränkt weitergeleistet werden, was vor allem bei Kindern indiziert ist. Weiter stellt sich als allgemeine aus dem Rechtsstaatsgrundsatz des Grundgesetzes (Art. 20, 28) abgeleitete Grenze des Ermessens der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz dar. Aus ihm ist insbesondere zu folgern, daß die Reduzierung der Hilfe das äußerste und letzte Mittel sein muß (BVerwG Urteil vom 31.1.1968 - V C 22/67 -, BVerwGE 29, 99, 106, Urteil vom 10.2.1983 -5 C 115/81 -,BverwGE 67, 1, 6.). Dementsprechend hat der Sozialhilfeträger davor zu prüfen, ob der Arbeitsverweigerung nicht mit anderen, weniger belastenden Maßnahmen begegnet werden kann (BVerwG Urteil vom 31.1.1968 -V C 22/67 -, BVerwGE 29, 99, 106.). So ist im Regelfall - außer bei kategorischer Ablehnung jeder Arbeit (VGH Mannheim Beschluß vom 4.4.1989 - 6 S 307/89 -, FEVS 39, 201.) - vor einer Reduzierung ein nochmaliges auf den Hilfesuchenden zugeschnittenes konkretes Arbeitsangebot zu machen und erforderlichenfalls begleitende Betreuung anzubieten.
Darf die Hilfe zum Lebensunterhalt grundsätzlich reduziert werden (b.), so ist sie nach einer durch das Reformgesetz neu eingeführten Vorschrift (§ 25 Abs. 1 5. 2 BSHG) - bei deren Begründung im Regierungsentwurf (BT-Dr. 13/2440, 25; dazu Brühl, info also 1996, 3 ff.) ausdrücklich Bezug auf die vom Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 31.1.1968 - 5 C 22/67 -, BVerwGE 29, 99 ff.) in seiner wegweisenden Entscheidung entwickelten Grundsätze genommen und damit die Reduzierungsgrundentscheidung weiterhin vorausgesetzt wird - in einer ersten Stufe von mindestens 25 % des maßgebenden Regelsatzes zu kürzen (sog. Wie-Entscheidung); beide Entscheidungen können in einem Verwaltungsakt miteinander verbunden werden. Das bedeutet einerseits, daß in der Regel die Hilfe zum Lebensunterhalt nicht sofort vollständig eingestellt werden darf, andererseits aber in einer ersten Stufe um mindestens 25 % des maßgebenden Regelsatzes - aber auch außer bei Vorliegen ganz besonderer Umstände nicht mehr - zu kürzen ist. Fraglich ist, ob das ebenso für Personen zu gelten hat, die Sozialhilfe noch nicht einmal in Höhe eines Regelsatzes, sondern lediglich in geringerem Umfang als ergänzende laufende oder einmalige Hilfe - z. B. neben Arbeitslosenhilfe - erhalten. Hier gebietet es der verfassungsrechtliche Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (IV. 1. b.), daß lediglich in Höhe von 25 % der tatsächlichen Leistung gekürzt wird.
Die vom Gesetz offengelassene Frage, wie nach einer Kürzung in der ersten Stufe weiter zu verfahren ist, muß aufgrund der Intention der Vorschrift dahin beantwortet werden, daß bei Fortdauer der Arbeitsverweigerung innerhalb eines übersehbaren Zeitraums - etwa drei Monate -, dies zunächst Anlaß zu geben hat, noch einmal zu prüfen, ob die Reduzierung überhaupt ein geeignetes Hilfsmittel darstellt. Ist dies weiterhin zu bejahen und stehen auch andere Gründe nicht entgegen - insbesondere die Betroffenheit der Angehörigen und die Sicherung der Unterkunft (arg. § 15 a Abs. 1 BSHG) -, darf in einer zweiten Stufe der Kürzungsumfang noch gesteigert werden, im Extremfall bis zur Reduzierung der Hilfe auf Null. Auch hier ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (IV. 1. b.) zu beachten, so daß bei gelegentlichem Verlassen einer öffentlich-rechtlichen Sozialhilfearbeit und sogar bei ihrem Abbruch im Fall von sehr geringen Chancen zur Vermittlung auf den allgemeinen Arbeitsmarkt eine vollständige Streichung nicht rechtmäßig ist (OVG Lüneburg Beschluß vom 31.8.1987 - 4 OFG B 198/87 -, info also 1988, 26, VGH Kassel Urteil vom 5.7.1988 - 9 U E 2983/84 -, FEVS 39, 316, 321.).
Aus der Funktion der Vorschrift folgt, daß der Sozialhilfeträger in allen Stufen der Reduzierung Arbeitsverweigerer weiter betreuen muß und sie nicht aus seiner Obhut entlassen darf (BVerwG Urteil vom 31.1.1968 - V C 22/67 -, BVerwGE 29, 99, 103 ff. und Urteil vom 10.2.1983 - 5 C 115/81 -, BVerwGE 67, 1, 6.). Dies kann etwa durch intensive persönliche Hilfe zur Überwindung der Gründe für die Arbeitsverweigerung oder durch das Angebot einer »genehmen« Arbeit geschehen. Bei Arbeitsbereitschaft ist die Hilfe zum Lebensunterhalt sofort wieder in vollem Umfang zu leisten und auch eine nachträgliche Hilfeerbringung möglich (arg. § 67 SGB). Ein Automatismus, nach einer bestimmten Zeit die Hilfe zum Lebensunterhalt wieder anzuheben oder in voller Höhe aufzunehmen, ist aus der weiter wirkenden Obhutspflicht jedoch nicht abzuleiten, sondern lediglich eine permanente Pflicht zur Überprüfung der Entscheidung; demgemäß ist auch ein Entzug der Hilfe zum Lebensunterhalt über einen längeren Zeitraum möglich (VGH Mannheim Urteil vom 2.10.1974 - VI 473/73, FEVS 23, 117, 122, VGH Kassel Beschluß vom 14.1.1976 - VII TG 101/75, FEVS 24, 425.). Die Reduzierung ist jedoch in jedem Fall zu beenden, falls einem Hilfesuchenden schwere gesundheitliche Gefahr oder gar der Hungertod droht (Zuleeg. ZAR 1983, 188, 192 f.).
Vor der Reduzierung ist der Hilfeempfänger über die Folgen der Verweigerung einer zumutbaren Arbeit zu belehren (§ 25 Abs. 1 S. 3 BSHG), was schriftlich oder mündlich geschehen kann und so rechtzeitig zu erfolgen hat, daß noch ein Überlegung- und Entscheidungsspielraum verbleibt. Fehlt es an einer vorangegangenen Belehrung, so ist die Hilfereduzierung rechtswidrig und wird erst nach ihrer Vornahme wirksam (eine nachträgliche Heilung gemäß § 41 SGB X ist nicht möglich, weil die unterlassene Belehrung nicht zu den dort aufgeführten Fällen zählt).
In der aufgezeigten Handhabung wird die Hilfereduzierung von der herrschenden Meinung (BVerfG Beschluß vom 8.7.1982 - 1BvR 735/82, zitiert bei Jaksch, Die Heranziehung von Sozialhilfeempfängern zu gemeinnütziger und zusätzlicher Arbeit i. S. des § 19 Abs. 2 Nr. 1 AH. 2 BSHG unter besonderer Berücksichtigung des Art. 12 Abs.2 GG, 1991, S97; BVerwG Urteil vom 23.11.1960 - V C 48/60 -, BVerwGE 11, 252; Urteil vom 22.3.1961 - V C 129 und 130/60 -, BVerwGE 12, 129, 132; Burdenski a.a.O., S. 161 ff., Knopp-Fichtner, BSHG, 7. Aufl. 1992, § 25 Rn. 3, Schellhorn u. a. BSHG, 14. Aufl. 1993, § 25 Rn. 13; a.A. Jaksch a.a.O., S. 241 f., Münder/Birk Sozialhilfe und Arbeitslosigkeit, 2. Aufl. 1985, S. 35 f., von Zezschwitz, NJW 1983, 1878; umfassend jetzt Berlit, RsDE 33, 30 ff.) als mit der Verfassung (Art. 12 Abs. 2, 3 GG) und dem internationalen Abkommen über Zwangs- und Pflichtarbeit vereinbar gesehen, weil der damit intendierte Druck zur Arbeit kein Arbeitszwang und keine Zwangsarbeit sei.
Die Hilfe zum Lebensunterhalt soll auf das zum Lebensunterhalt Unerläßliche - d. h. Kürzungen des Regelsatzes um bis zu 25 % in Anlehnung an § 25 Abs. 1 S. 2 BSHG n. F. (Zur alten Rechtslage s. OVG Bremen, Beschluß vom 19.2.1988 - 2 B 17/88 -, FEVS 37, 471; VGH Kassel Urteil vom 5.7.1988 - 9 U E 2983/84 -, FEVS 39, 316.) - eingeschränkt werden (§ 25 Abs. 2 BSHG) 1. beim Hilfesuchenden, der nach Vollendung des 18. Lebensjahres sein Einkommen oder Vermögen vermindert hat in der Absicht, die Voraussetzungen für die Gewährung oder Erhöhung der Hilfe herbeizuführen, 2. bei einem Hilfeempfänger, der trotz Belehrung sein unwirtschaftliches Verhalten fortsetzt, z. B. den Betrieb eines nicht benötigten PKW (OVG Bremen Beschluß vom 19.2.1988 - 2 B 17/88 -, FEVS 37, 471, 474; VG Hamburg Beschluß vom 2.5.1988 - 5 VG 996/88 -, info also 1988, 174.), 3. für die Zeit bis zu zwölf Wochen bei einem Hilfesuchenden, a) dessen Anspruch auf Arbeitslosengeld/-hilfe oder Eingliederungshilfe für Spätaussiedler ruht oder erloschen ist, weil das Arbeitsamt den Eintritt einer Sperrfrist bzw. das Erlöschen des Anspruchs (§ 119 AFG) festgestellt hat, oder b) die Voraussetzungen (§ 119 AFG) erfüllt, die das Ruhen oder Erlöschen eines Anspruchs auf Arbeitslosengeld/-hilfe oder Eingliederungshilfe für Spätaussiedler begründen: soweit das Arbeitsamt nicht bestandskräftig den Eintritt einer Sperrfrist festgestellt hat bzw. eine Entscheidung darüber wegen grundsätzlichen Fehlens eines Anspruchs, z. B. mangels Anwartschaftszeiten, überhaupt nicht trifft, hat der Sozialhilfeträger in eigener Kompetenz die Entscheidung zu treffen (Zur Bindung des Sozialhilfeträgers an die Entscheidung des Arbeitsamts s. VG Gießen Beschluß vom 24.3.1994 - 6 G 159/94 -, info also 1994, 156.).
Der Rechtsschutz (Allgemein zum Rechtsschutz im Sozialhilfeverfahren s. LPK-BSHG, Anhang Verfahren, speziell zum Rechtsschutz bei Arbeitsheranziehungsbescheiden Krahmer, Blätter der Wohlfahrtspflege 1-2/1995, 30 = IDAS 1/95 II 2.4.) ist besonders bei der Heranziehung zu Arbeitsgelegenheiten und damit verbundenen Reduzierungen der Hilfe zum Lebensunterhalt problematisch. Deshalb soll auf diesem Punkt im folgenden gesondert eingegangen werden. Angesichts der vielfachen mit Belastungs- (in der Terminologie des SGB »nicht begünstigenden«) und Hilfeelementen (»begünstigenden«) verbundenen Bescheiden der Sozialhilfeträger (»Verwaltungsakte mit Doppelwirkung«) ist zunächst hervorzuheben, daß gegen jede in ihnen enthaltene belastende Entscheidung Rechtsmittel möglich sind (Schellhorn u. a. § 19 Rn. 24.); diese haben jedoch bei (teilweiser) Hilfeversagung nach allgemeinen sozialhilferechtlichen Grundsätzen (BVerwG Urteil vom 18.1.1979 - 5 C 4/78 -, BVerwGE 57, 237, 259.) - Sozialhilfe ist keine rentenähnliche Dauerleistung, sondern zeitabschnittsweise gewährte Hilfe - keine aufschiebende Wirkung, so daß sich in solchen Fällen das Rechtsmittelbegehren nicht nur auf Aufhebung der Hilfeversagung, sondern ebenso auf eine Leistungsverpflichtung des Sozialhilfeträgers richten muß.
Bei Arbeitsheranziehungs- und -hilfebescheiden ist davon auszugehen, daß kein Rechtsanspruch auf Arbeit und Schaffung einer Arbeitsgelegenheit besteht, wohl aber in geeigneten Fällen - und das sind fast alle (III. 4.) - auf einen Gesamtplan und auf eine pflichtgemäße Ausübung des Ermessens durch den Sozialhilfeträger. Diesbezüglich besteht ein Anspruch auf eine bestimmte gewünschte Arbeitsgelegenheit nur, wenn es sich dabei um die einzige für den Hilfesuchenden in Betracht kommende Arbeit handelt, d. h. in der Regel nicht. Die Rechtsprechung (BVerwG Urteil vom 19.3.1992 - 5 C 44/87 -. NDV 1992, 376.) erkennt auch einen Anspruch auf ein Rehabilitierungsinteresse in Form einer (Fortsetzungs)Feststellungsklage (s. § 113 Abs. 1 5. 4 VwGO) bei Nichtweiterbeschäftigung in einer Arbeitsgelegenheit nur bei abträglichen Nachwirkungen an, was verneint wurde, nachdem ein Hilfesuchender auf Grund von Auseinandersetzungen mit dem Apotheker nicht mehr in einer Klinikapotheke beschäftigt wurde und er vorgetragen hatte, der Apotheker habe ihn mit Vorwürfen angegriffen und trage allein die Verantwortung für die Auseinandersetzung.
Bei der Heranziehung zum Arbeitseinsatz gibt es eine Fülle von Fehlerquellen (III. 5. (S. das Klagelied von Roscher. »Korrekte Hilfe zur Arbeit - gibt es das?«, in info also 1992, 61.)), z. B. Unbestimmtheit, Nichtvorliegen der Voraussetzungen für eine Heranziehung in einer bestimmten Variante, keine Gemeinnützigkeit und Zusätzlichkeit einer entsprechend angebotenen Arbeitsgelegenheit. Die Rechtswidrigkeit eines Heranziehungsbescheids läßt sich nicht in der Weise beheben, daß der Sozialhilfeträger unter Ausschaltung der Fehlerquellen neu bescheidet; denn eine erneute Aufforderung zur Arbeit kann für einen in der Vergangenheit liegenden Zeitraum nicht mehr ergehen (BVerwG Urteil vom 31.1.1968 - 5 C 22/67 -, BVerwGE 29, 99, 107; Urteil vom 10.2.1983 - 5 C 115/81 -, BVerwGE 67, 1, 8; Urteil vom 13.10.1983 - 5 C 67/82 -, BVerwGE 68, 91, 97.), so daß auch eine nachträgliche Heilung (§ 41 SGB X) ausscheidet.
Von der sozialhilferechtlichen Hilfe zur Arbeit (§ 18 Abs. 2 S. 1 BSHG: Hinwirken auf Arbeit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt, §§ 19, 20 BSHG: Schaffung von Arbeitsgelegenheiten) ist das dadurch begründete Arbeitsverhältnis zu unterscheiden; wird nach Schaffung oder Vermittlung einer Arbeitsgelegenheit ein privatrechtlicher Arbeitsvertrag geschlossen, so ist er dem Arbeitsrecht zuzuordnen, was bei diesbezüglichen Streitigkeiten z. B. über Entlohnung, Urlaub, Weihnachtsgeld etc. - den Rechtsweg zur Arbeitsgerichtsbarkeit eröffnet (BVerwG Urteil vom 22.3. 1990 - 5 C 63/86 -, NDV 1990, 252.), während bei öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnissen oder -verträgen selbstverständlich der Verwaltungsrechtsweg offensteht.
Ist die Heranziehung zu einem öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis rechtswidrig - z. B. weil die Arbeit nicht gemeinnützig oder zusätzlich ist - und wird sie deshalb rückwirkend (durch Bescheid oder Gerichtsentscheidung) aufgehoben, hat aber der Herangezogene tatsächlich gearbeitet, so besteht nach der Rechtsprechung (BAG Urteil vom 14.1.1987 -5 AZR 166/85 -, NDV 1989, 27; a. A. Burdenski a.a.O. S. 208 ff., Pfitzer, info also 1987, 58 ff., SchultelTrenk-Hinterberger. § 19 Anm. 10.) kein vor den Arbeitsgerichten geltend zu machender Lohnanspruch; für Streitigkeiten um die Rückabwicklung einer ungerechtfertigten Heranziehung zur Arbeit sei vielmehr der Verwaltungsrechtsweg gegeben, der freilich einen Anspruch auf zusätzliche Zahlungen in der Regel weder unter dem Gesichtspunkt der Folgenbeseitigung noch unter dem der öffentlich-rechtlichen Erstattung bejaht (OVG Lüneburg Urteil vom 9.2.1988 - 4 OVG A 73/87 -, ZfF 1988, 229.).
Bei fehlerhafter Heranziehung einer Arbeitsgelegenheit liegt keine rechtswidrige Arbeitsverweigerung vor, auch wenn der Hilfesuchende kein Rechtsmittel einlegt (BVerwG Urteil vom 10.2.1983 - 5 C 115/81 -, BVerwGE 67, 1, 6, und Urteil vom 4.6.1992 - 5 C 35/88 -, info also 1992, 199 mit Anmerkung Mohrmann-Walter.), doch geht er mit rein passivem Verhalten ein Risiko ein (S. Burdenski a.a.O., S. 204.): Hat er sich in der Beurteilung des seiner Meinung nach rechtswidrigen Heranziehungsbescheids getäuscht, so liegt eine unberechtigte Arbeitsverweigerung vor, die zur Kürzung/Einstellung führen kann.
Legt der Betroffene Rechtsmittel gegen den Heranziehungsbescheid ein, so fragt sich, ob vor dem rechtskräftigen Abschluß dieses Verfahrens dennoch eine Reduzierung der Hilfe zum Lebensunterhalt möglich ist und demnach eine Arbeitsaufnahme geboten ist, um beim Unterliegen im Rechtsmittelverfahren gegen die Heranziehung eine ungerechtfertigte Arbeitsverweigerung und damit die Möglichkeit der Reduzierung - gegen die ebenfalls Rechtsmittel möglich und in dieser Konstellation erforderlich ist - auszuschließen, was unter den Gerichten höchst streitig ist (Für Kürzung/Einstellung während des Rechtsmittelverfahrens OVG Berlin Beschluß vom 31.1.1985 - 6 S 223/84 -, FEVS 35, 103; OVG Bremen Beschluß vom 3.6.1983 - 2 B 58/83 -, FEVS 34, 322: VGH München Beschluß vom 1.3.1989 - Nr. 12 B 86.01600 -, FEVS 39, 140, und Beschluß vom 19.3.1993 -12 CE 90.1734 -, FEVS 43, 331; zu Recht verneinend OVG Lüneburg Beschluß vom 15.10.1986 - 4 OVG B 61/86 -, info also 1987, 92; VGH Kassel Beschluß vom 27.11.1986 - 9 TG 1267/86 -, NDV 1987, 230.). Bei der Reduzierung steht ihm in jedem Fall als Rechtsbehelf der Antrag auf einstweilige Anordnung mit dem Begehren auf Weiterzahlung der Hilfe zum Lebensunterhalt offen, der nach der einen Auffassung schon wegen des Widerspruchs gegen die Heranziehung erfolgversprechend ist und nach der anderen dann, wenn erhebliche Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Heranziehung bestehen (Beispiel VGH Mannheim Beschluß vom 22.1.1992 - 6 S 2681/91 -, FEVS 43, 410.). Auch bei aus anderen Gründen als wegen fehlerhafter Heranziehung rechtswidriger Androhung bzw. erfolgter Reduzierung der Hilfe zum Lebensunterhalt - z. B. wegen Nichtbeachtung des Zwecks des § 25 Abs. 1 BSHG oder Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (IV. 1. b.) - steht dem Hilfesuchenden das Rechtsmittel des Widerspruchs offen und bei dessen Erfolglosigkeit die Möglichkeit einer Anfechtungsklage verbunden mit einer Verpflichtungsklage auf (Weiter)Bewilligung der Hilfe zum Lebensunterhalt. Wegen der Langwierigkeit des Rechtsmittelverfahrens wird er regelmäßig gehalten sein, um vorläufigen Rechtsschutz im Wege eines Antrags auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung (§ 123 Abs. 1 S. 2 VwGO) nachzusuchen; solche Eilverfahren machen den größten Anteil der die »Hilfe zur Arbeit« betreffenden Verwaltungsgerichtsstreitigkeiten aus (So auch die Beobachtung von Burdenski a.a.O., S. 208.).
Einsetzbares Einkommen ist etwa (s. §§ 76 -78 BSHG): Arbeitslosengeld (Zum Zufluß im Sozialhilfe-Bewilligungszeitraum OVG Lüneburg Urteil vom 27.3.1991 -4 L 138/39 -, ZfF 1991, 274.) und -hilfe (§§ 100 ff., 134 ff. AFG (Nicht zweckbestimmt gemäß § 77 Abs. 1 BSHG nach BVerwG Urteil vom 11.10.1985 - 5 B 80/85 -, FEVS 35, 1.)), Darlehen, Erwerbseinkommen, Kindergeld (§§ 62 ff. EStG, 1 ff. BKGG (Nicht zweckbestimmt gemäß § 77 Abs. 1 BSHG nach BVerwG Beschluß vom 14.12.1990 - 5 ER 617/90 -, info also 1991, 100.)), Kost und Logis, Krankengeld (§§44ff. SGB V), Miet- und Pachteinnahmen, (laufendes) Mutterschaftsgeld (§ 13 MuSchG i. V. m. § 200 RVO), soweit es nicht auf das Erziehungsgeld angerechnet wird, Renten an Rentenversicherte bzw. Hinterbliebene wegen Alters, verminderter Erwerbsfähigkeit oder Todes (§ 33 ff. SGB VI), Übergangsgeld (§§ 59 ff. 5GB VII und entsprechende Vorschriften), Unterhaltsgeld (§ 44 AFG), Unterhaltszahlungen, Unterhaltsvorschußleistungen, Untermieteinnahmen, Verletztengeld (§§ 45 ff. SGB VII), Verletztenrente (§§ 56 ff. SGB VII (Nicht zweckbestimmt nach VGH Kassel Urteil vom 22.9.1992 -9 UE 2489/89 -, FEVS 43, 195.)), Warenbezüge, Wohngeld, Zinseinnahmen.
Von einsetzbaren Einkommen sind jedoch abzusetzen (§ 76 Abs. 2, 2 a BSHG) 1. auf das Einkommen entrichtete Steuern, 2. Pflichtbeiträge zur Sozialversicherung einschließlich der Arbeitslosenversicherung, 3. Beiträge zu öffentlichen oder privaten Versicherungen, soweit sie gesetzlich vorgeschrieben oder nach Grund und Höhe angemessen sind, 4. die mit der Erzielung des Einkommens verbundenen notwendigen Ausgaben (gemäß § 3 Abs. 4 -7 Rechtsverordnung zu § 76 Abs. 3 BSHG vor allem notwendige Aufwendungen - mindestens 10 DM bei nichtselbständiger Arbeit - für Arbeitsmittel, notwendige Aufwendungen für Fahrten zwischen Wohnung und Arbeitsstelle, notwendige Beiträge für Berufsverbände, notwendige Mehraufwendungen infolge Führung eines doppelten Haushalts), 5. angemessene Beträge für Erwerbstätige nach näherer Bestimmung einer noch nicht erlassenen Rechtsverordnung. Für einen Arbeitslosen bedeutet dies, daß von Nebeneinkünften ein Betrag für Erwerbstätigkeit - nach den bis zum Erlaß einer Rechtsverordnung maßgebenden Verwaltungsvorschriften der Sozialhilfeträger meist 25 % des Regelsatzes eines Haushaltsvorstands bei unbeschränkt Leistungsfähigen und 30 % des Regelsatzes eines Haushaltsvorstands bei beschränkt Leistungsfähigen -, der Gewerkschaftsbeitrag, Fahrtkosten, 10 DM für Arbeitsmittel und die nach Grund und Höhe angemessenen Versicherungsbeiträge, insbesondere Haftpflicht- und Hausratsversicherung, absetzbar sind und sich damit ein Verdienst in diesem Umfang nicht auf die Höhe der Sozialhilfe auswirkt (also z. B. 160 DM Erwerbstätigkeitsabzugsbetrag plus 15DM Gewerkschaftsbeitrag plus 70 DM Fahrtkosten plus 10 DM Arbeitsmittel plus 25 DM Versicherungsbeiträge = 280 DM, Gewerkschafts- und Versicherungsbeiträge sind jedoch auch vom Nicht-Erwerbseinkommen, also etwa dem Arbeitslosengeld, absetzbar, so daß im Beispiel der auf Grund der Erwerbstätigkeit anrechnungsfreie Betrag sich auf faktisch 240 DM beläuft). Der Erwerbstätigenabzugsbetrag ist nach dem BSHG-Reformgesetz nur noch bei der Hilfe zum Lebensunterhalt absetzbar; bei der Hilfe in besonderen Lebenslagen ist eine Berücksichtigung nur insoweit vorgesehen, als in einer stationären Einrichtung vom Einkommen aus einer entgeltlichen Beschäftigung die Aufbringung der Mittel in Höhe von 1/8 des Regelsatzes für den Haushaltsvorstand zuzüglich 25 % des diesen Betrag übersteigenden Beschäftigungseinkommens nicht verlangt wird (§ 85 Abs. 2 BSHG).
Bei Nachzahlungen - z. B. von Arbeitslohn, Arbeitslosengeld, oder -hilfe, Kindergeld - stellt sich die Frage, ob sie zum gegenwärtigen monatlichen Einkommen - mit der Folge voller Anrechnung auf den Bedarf - oder zum Vermögen - mit der Folge der Nichtverwertbarkeit im Rahmen der Schongrenzen (s. §§ 88 Abs. 2 Nr. 8 BSHG mit DVO) - zählen. Die Rechtsprechung (BVerwG Urteil vom 24.4.1968 - V C 62/67 -, BVerwGE 29, 295; Urteil vom 28.3.1974 -, V C 29/73 -, BVerwGE 45, 135; OVG Lüneburg Urteil vom 26.5.1987 - 4 OVG 61/84 -, ZfF 1988, 207; VGH München Beschluß vom 11.9.1992 - 12 B 91.2588 -, FEVS 43, 274; anders die in der Literatur (z.B. Knopp-Fichtner, § 76 Rn. 11, Schellhorn u. a., § 88 Rn. 15 ff.) überwiegend vertretene sog. Zuflußtheorie, nach der Nachzahlung im Monat des Zuflusses Einkommen sind und die insoweit nicht verbrauchten Teile ab dem nächsten Monat Vermögen.) schließt aus dem Erfordernis der Zeitraumidentität zwischen Bedarf und Einkommen, daß nur Einkünfte anrechenbar sind, die für den gleichen Zeitraum bestimmt sind, für den der Sozialhilfebedarf besteht, und andere zum Vermögen gehören. Die Frage stellt sich nicht für die Zahlungen, auf die der Sozialhilfeträger ab dem Zeitpunkt eigener Leistungsgewährung einen Erstattungs- oder Übergangsanspruch hat (§§ 102 ff. SGB X, 90, 91 BSHG).
1. Mitwirkungspflichten nach dem Sozialgesetzbuch
Bezüglich der im SGB 1 (§§ 60 -67) normierten Mitwirkungspflichten betreffend die Angabe von Tatsachen, persönliches Erscheinen, ärztliche und psychologische Untersuchungen, Heilbehandlungen und Teilnahme an berufsfördernden Maßnahmen stellt sich insbesondere die Frage (Dazu Trenk-Hinterberger in Giese/Krahmer, SGB I §§ 61 - 63, und BVerwG Urteil vom 17.5.1995 - 5 C 20/93 - NJW 1995, 3200.), inwieweit sie im Sozialhilferecht einschlägig sind und ob die Folgen ihrer Verletzung sich aus dem SGB 1 (§§ 66, 67) oder dem BSHG (§ 25) ergeben (s. § 37 5. 1 SGB 1).
Besonders problematisch ist die eben angesprochene Frage für die Teilnahme an berufsfördernden Maßnahmen, d. h. insbesondere solchen der Ausbildung, Fortbildung, Umschulung, Berufsförderung, Arbeitserprobung und Berufsvorbereitung (s. §§ 29 SGB 1, 40 ff, 56 ff. AFG), an denen auf Verlangen des zuständigen Leistungsträgers teilnehmen soll. wer wegen Minderung der Erwerbsfähigkeit oder wegen Arbeitslosigkeit Sozialleistungen beantragt oder erhält, wenn bei angemessener Berücksichtigung seiner beruflichen Neigung und seiner Leistungsfähigkeit zu erwarten ist, daß sie seine Erwerbs- oder Vermittlungsfähigkeit auf Dauer fördern oder erhalten werden (§ 64 5GB 1). Auch wenn diese Voraussetzungen sich offensichtlich am Recht der Sozialversicherung und der sozialen Entschädigung nach Maßgabe des Grundsatzes »Rehabilitation vor Rente« orientieren, sind auch Sozialhilfeleistungen grundsätzlich als Sozialleistungen in diesem Sinne anzusehen, sofern sie aus Anlaß der Minderung der Erwerbsfähigkeit oder der Arbeitslosigkeit beantragt oder gewährt werden und der Leistungsbezug durch berufsfördernde Maßnahmen verringert oder beendet werden kann (Trenk-Hinterberger in Giese/Krahmer, SGB I § 64 Rn.3.1.).
Bezüglich der Umsetzung im Bereich der Sozialhilfe ist zu differenzieren (Im Anschluß an Trenk-Hinterberger in Giese/Krahmer, SGB I § 64 Rn. 3.2.):
Kommt Hilfe zur Arbeit in Betracht, stellen die Mitwirkungspflichten und Folgen des Bundessozialhilfegesetzes (§§ 18 -20, 25) Spezialregelungen dar, die den SGB-Vorschriften vorgehen.
Kommt die Teilnahme an berufsfördernden Maßnahmen in Betracht, so richten sich Mitwirkungspflichten und Folgen nach dem SGB 1 (§§ 64, 66 Abs. 2, 3, 67; die frühere Spezialregelung des § 25 Abs. 2 Nr. 3 BSHG für berufliche Ausbildung, Fortbildung und Umschulung besteht nicht mehr).
Kommt die Teilnahme an Maßnahmen der beruflichen Rehabilitation in Betracht (z. B. nach §§ 56 ff. AFG, 40 Abs. 1 Nr. 4 - 6 BSHG, 9, 10 Rechtsverordnung zu § 72 BSHG), so richten sich Mitwirkungspflichten und Folgen nach dem SGB I (§§ 64, 66 Abs. 2, 3, 67).
Welche dieser Möglichkeiten tatsächlich anzuwenden sind, ist im Einzelfall auf Grund der Person des Hilfeempfängers, der Art seines Bedarfs und den örtliche Verhältnissen sowie unter Berücksichtigung seiner Wünsche, Neigungen, Leitungen und Eingliederungsmöglichkeiten (s. §§ 3 Abs. 1, 2, 19 Abs. 1 S. 3 BSHG, 64 SGB I) zu entscheiden.
VIII. Aufgaben des Sozialhilfeträgers als Arbeitshilfe-Fachbehörde
Das dem Sozialhilfeträger bei Arbeitslosigkeit zur Verfügung stehende lnstrumentarium (Zur Entwicklung s. Becker/Dieckmann/Reis, NDV 1991, 116ff. und zur Evaluation Jacobs, Evaluierung von Maßnahmen der »Hilfe zur Arbeit« in Bremen, 1996.) erfordert ein differenziertes, an den Bedürfnissen, Möglichkeiten und Wünschen des einzelnen ausgerichtetes Vorgehen sowie eine entsprechende konzeptionelle Organisation und verbietet eine schematische »armenpolizeiliche« Abschreckung (Krahmer, DuR 1982, 412, 413.).
Beim Vorgehen lassen sich drei große Schritte unterscheiden: Begutachtung, Arbeitseinsatz- und -hilfeentscheidung einschließlich Gesamtplan, Reduzierung der Hilfe zum Lebensunterhalt.
a) Begutachtung
Jeder Entscheidung des Sozialhilfeträgers hat eine Prüfungsphase vorauszugehen, in der die nach Maßgabe der Besonderheit des Einzelfalles (§ 3 BSHG), vor allem der Person des Hilfesuchenden und seiner Wünsche, der Art seines Bedarfs und der örtlichen Verhältnisse, bedeutsamen Umstände zu ermitteln sind (§ 20 Abs. 2 SGB X), insbesondere ob eine Arbeit oder Arbeitsgelegenheit zumutbar ist, worauf die Gründe der Erwerbslosigkeit beruhen und inwieweit (Teilzeit)Arbeit, eine berufliche Förderungsmaßnahme oder Sozialhilfearbeit angezeigt ist. Zu diesem Zweck hat der Sozialhilfeträger vor allem ein ausführliches Gespräch zu führen (§ 61 SBG I), gegebenenfalls Auskünfte einzuholen und Akten beizuziehen (s. § 21 Abs. 1, 2 SGB X) sowie ärztliche bzw. psychologische Untersuchungen (§ 64 SGB I) durchzuführen.
b) Arbeitseinsatz- und -hilfeentscheidung
Am Ende der Prüfphase hat eine Entscheidung über den Umfang des Einsatzes der Arbeitskraft und der dabei vom Sozialhilfeträger zu leistenden Hilfe zu stehen, deren Bandbreite vom Verweis auf den allgemeinen Arbeitsmarkt über Hilfe zur Arbeit bzw. berufliche Förderungsmaßnahmen bis zur Feststellung der generellen Unzumutbarkeit von Arbeit geht.
Beim Verweis auf den allgemeinen Arbeitsmarkt erübrigt sich begleitende Hilfe des Sozialhilfeträgers zur Arbeit: Wer sich selbst helfen kann, braucht keine öffentliche Hilfe. Mit einem solchen Befund wird regelmäßig die Androhung der Reduzierung der Hilfe zum Lebensunterhalt unter Fristsetzung und nach deren Ablauf der Vollzug verbunden sein. Denjenigen, die konkrete Chancen auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt haben, ist mitwirkende Hilfe anzubieten (§ 18 Abs. 2 BSHG). Ihnen können konkrete eigene Schritte zur Arbeitsfindung vorgeschlagen werden, die aber Aussicht auf Erfolg haben müssen. Rechtswidrig sind formularmäßige Beschäftigungsrituale, wie z. B. die schriftliche Bestätigung von zwanzig Vorstellungsgesprächen durch Arbeitgeber innerhalb eines Monats, sofern dadurch nicht das Finden eines Arbeitsplatze erwartet werden kann (auch aus Gründen des Datenschutzes ist es rechtswidrig, jemanden zur Offenbarung seiner Sozialhilfeempfängereigenschaft zu zwingen, falls dieses nicht erforderlich ist, zumal davon auszugehen ist, daß eine solche Mitteilung für die Einstellungsbereitschaft des Arbeitgebers eher kontraproduktiv ist).
Für diejenigen, die auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt keine Chancen haben, sind nach Aufstellung eines Gesamtplans Arbeitsgelegenheiten (§§ 19, 20 'BSHG) bzw. berufsfördernde Maßnahmen (§ 64 SGB I) anzubieten. Beruht die Chancenlosigkeit in erster Linie auf objektiven (= arbeitsmarktbedingten) Gründen, kommen als Arbeitsgelegenheiten nur reguläre (Teilzeit)Arbeiten mit Sozialversicherungsschutz in Betracht, wobei der Sozialhilfeträger eine große Wahlfreiheit zwischen nicht gemeinnützigen und zusätzlichen (§ 19 Abs. 1 BSHG) sowie gemeinnützigen und zusätzlichen (§ 19 Abs. 2 S. 1 Hs. 1 1. Alternative BSHG) Arbeiten hat. Basiert die Chancenlosigkeit primär auf subjektiven (= persönlichen) Defiziten, sind sozialhilferechtliche Arbeitsverhältnisse mit Mehraufwandsentschädigung indiziert; sie sind zulässig nur bei gemeinnütziger und zusätzlicher Arbeit (§ 19 Abs. 2 S. 1 Hs. 1 2. Alternative BSHG) - von letzterer Voraussetzung kann im Einzelfall abgesehen werden (§ 19 Abs. 2 S. 2 BSHG) - oder Tätigkeiten und Maßnahmen für Personen, deren Gewöhnung an eine berufliche Tätigkeit besonders zu fördern oder deren Bereitschaft zur Arbeit zu überprüfen ist (§ 20 Abs.1 S. 1 BSHG). Eine berufsfördernde Maßnahme (§ 64 SGB I) ist vor allem durchzuführen, wenn ein bestimmter Beruf oder eine Tätigkeit, in der ein Hilfesuchende ausgebildet worden ist oder die er ausgeübt hat, auf dem Arbeitsmarkt nicht mehr nachgefragt wird und für ihn bei Qualifizierung eine wesentlich größere Chance besteht; dabei ist zu berücksichtigen, daß es in der Sozialhilfe keinen Berufsausübungsschutz gibt, wohl aber einen Anspruch auf eine längerfristige menschenwürdige Tätigkeit und nicht nur ein Vegetieren als Tagelöhner. In allen Fällen ist begleitende persönliche Hilfe (wie stützende Arbeitshilfe und Beratung bei Alkohol-, Schulden- und Wohnungsproblemen) anzubieten.
c) Hilfereduzierung
Bei Verweigerung einer Arbeit bzw. Arbeitsgelegenheit hat der Sozialhilfeträger zu erwägen, wodurch der Hilfesuchende zur Arbeit motiviert werden kann, z. B. durch Anbieten einer anderen Arbeit. Bleibt keine andere Möglichkeit, ihn zur Arbeit anzuhalten, ist die Reduzierung der Hilfe zum Lebensunterhalt anzudrohen, wenn davon eine Änderung der Einstellung erwartet werden kann. Bei der Belehrung und Durchführung ist vor allem auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und die Lage der Angehörigen zu achten. Die Kürzung kann stufenweise bis zur Einstellung gesteigert werden. Dabei ist jedoch immer der Fall im Auge zu behalten, soweit der Betroffene sich nicht gänzlich verweigert. Auch wenn die Geld- und Sachleistungen zum Lebensunterhalt eingestellt sind, hat die persönliche Hilfe einschließlich der Hilfe zur Arbeit weiter angeboten zu werden. Bei längerer Kürzung oder Einstellung ist eingehend zu prüfen, ob mit der Leistungsversagung das Ziel der Hilfe erreicht werden kann, eine gesundheitliche Gefahr droht oder eine seelische Behinderung vorliegt, und gegebenenfalls die Hilfe zum Lebensunterhalt in Form von Geld- und Sachleistungen wieder aufzunehmen.
Das beschriebene Vorgehen des Sozialhilfeträgers setzt eine darauf abgestellte Organisation mit den Eckpfeilern Fachdienst und Arbeitshilfe- oder Beschäftigungsgesellschaft sowie Arbeitsgemeinschaften voraus (Zum derzeitigen Stand im Bundesgebiet s. vor allem Pilgrim in BBJ-Consult Info II/1990, 4 ff., Reis (Bearbeiter), »Die Hilfe zur Arbeit« im Spannungsfeld von Sozialhilfe und lokalen Beschäftigungsinitiativen, 1988.).
a) Fachdienst
Der Fachdienst hat einmal die Begutachtung einschließlich der Erstellung eines Gesamtplans sowie die begleitende und nachgehende Betreuung bei der Hilfe zur Arbeit vorzunehmen; dementsprechend wird er insoweit aus Sozialarbeitern und Sozialpädagogen bestehen müssen (s. § 102 BSHG). Zum anderen kommt ihm die Funktion zu, Drittmittel zur Durchführung der dem Sozialhilfeträger obliegenden Aufgaben einzuwerben bzw. interessierte andere Träger darüber zu informieren. Besonders Betriebswirte dürften geeignet sein, die fast unübersehbaren Möglichkeiten (Übersicht bei Lies/Trube, Handbuch Arbeits- und Beschäftigungsförderung. Ein Wegweiser zur Finanzierung von Projekten und Betrieben, 1993; am Beispiel einer Stadt s. Glatzel, ZfF 1995, 73 u. Fittig, NDV 1996, 379.) an Mitteln der EG (z.B. Europäischer Sozialfonds (Zu den Möglichkeiten am Beispiel eines Landkreises Carolus, NDV 1993, 472.)), der Bundesanstalt für Arbeit (z. B. Benachteiligtenförderungsprogramm) und der Länder (z. B. Landesprogramme Arbeit statt Sozialhilfe (Zum Berliner Programm »Hilfe zur Arbeit« s. Mäder, ZfSH/SGB 1994, 618, 627 f., u. RsDE 33, 109 ff.)) sowie anderer Geldgeber (z. B. Alfred-Herrhausen-Stiftung der Deutschen Bank AG »Hilfe zur Selbsthilfe«, besonders für benachteiligte oder behinderte arbeitslose Jugendliche) zu erschließen. Dazu gehören auch vorrangige Leistungspflichten anderer Träger wie die Ausbildungs(förderungs)pflichten der Schulträger und der Ämter für Ausbildungsförderung, die Berufsausbildungsbeihilfen der Arbeitsämter (s. § 40 ff. AFG) sowie die Ausbildungs- und Beschäftigungsmaßnahmen der Jugendhilfeträger (§§ 13 Abs. 2, 3, 27 Abs. 3 S. 2, Abs. 4 SGB VIII), die am besten durch Verwaltungsfachkräfte zu eruieren sind.
b) Arbeits- und Beschäftigungsgesellschaften
Ein vielfältiges, flexibles und damit für die Eingliederung in das Arbeitsleben geeignetes Hilfeangebot wird am besten durch Arbeitshilfe- und Beschäftigungsgesellschaften in der Rechtsform einer GmbH oder gGmbH geschaffen. Beispiele sind etwa die Zukunftswerkstatt Düsseldorf (Dazu Fischer-Josczok, NDV 1992, 191 am Beispiel eines Modellprojektes »Beschäftigungsförderung in Kleinbetrieben«.), die Werkstatt Bremen (Dazu Klein/Leibfried/Priester, NDV 1991, 386.) und die Hamburger Arbeit-BeschäftigungsGmbH (Dazu Gass, BIdW 1983, 277, Häntsch/Mirbach, ZfS 1994, 577 ff.). Die Begründung zum Gesetz zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms (BT-Dr. 12/4401, 79.) weist ausdrücklich auf die Beschäftigungsgesellschaften, die der Sozialhilfeträger selbst gründen oder fördernd anregen kann, hin und betont, daß der Erfolg der an die Erfordernisse des allgemeinen Arbeitsmarktes heranführenden Maßnahmen entscheidend davon abhänge, daß qualifizierte Anleiter und Betreuer zur Verfügung stünden. Daraus ist zu Recht der Schluß gezogen worden (Krahmer/Spindler, ZfSH/SGB 1994, 18, 23.), daß künftig nur ein kostenträchtiger Ausbau des Fach- und Betreuungspersonals eine Heranziehung zu Arbeitsgelegenheiten überhaupt rechtmäßig erscheinen lassen könne, was auch Folgen für Leistungsentzüge (gemäß § 25 Abs. 1 BSHG) habe.
c) Arbeitsgemeinschaften
Die Arbeitsgemeinschaften (§ 95 BSHG) gewährleisten das im Gesetz (§§18 Abs.2 S.3, 19 Abs.4 S.1, 20 Abs.1 5. 2 BSHG) vorgeschriebene Zusammenwirken mit den Dienststellen der Bundesanstalt für Arbeit, den Trägern der Jugendhilfe und anderen auf diesem Gebiet tätigen Stellen (z. B. Wohlfahrtsverbänden, privaten Arbeitgebern).
IX Stellung des Arbeitslosen
Die Stellung des Arbeitslosen im Sozialhilferecht (Übersicht in Brühl, Sozialhilfe für Betroffene von A-Z, 3. Aufl. 1992, 5. 17 ff. und Putz:, info also 1986, 4 ff.; zu fehlenden »Schnittstellen« zwischen BSHG und AFG bei älteren Arbeitnehmern Schulze-Böing, info also 1990, 137 f.) ist wenig akzentuiert und insbesondere dadurch gekennzeichnet, daß ihm kaum Rechte eingeräumt werden und er hauptsächlich als Objekt behördlicher Maßnahmen in Erscheinung tritt.
Die »Hilfe zur Arbeit« ist in erster Linie als Einsatzmaßnahme konzipiert (Zur Frage, ob die »Hilfe zur Arbeit« und die daran anknüpfende Praxis der Arbeitshilfen geeignet sind, eine »Brücke« zwischen dem produktivistischen Kern und arbeitslosen Sozialhilfeempfängem zu bauen, ohne daß die Tendenzen der Spaltung des Sozialstaats durch mögliche arbeitsplatzsubstituierende Effekte verstärkt werden, s. die politikwissenschaftliche Studie von Meendermann, Die »Hilfe zur Arbeit« - Zugangschance oder Ausgrenzungsmechanismus? 1992.). Der Arbeitslose hat kein Recht auf Arbeit, sondern vorrangig Pflichten zum Einsatz seiner Arbeitskraft. Insoweit ist seine Lage durch das Gesetz zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms immerhin dadurch verbessert worden, daß bei der Heranziehung zu Arbeitsgelegenheiten auf seine Eingliederung in das Arbeitsleben zu achten (§ 19 Abs. 1 5. 3 BSHG) und in geeigneten Fällen unter Mitwirkung aller Beteiligten ein Gesamtplan zu erstellen ist (§ 19 Abs. 4 5. 2 BSHG).
Ebensowenig steht dem Arbeitslosen im Rahmen des Sozialhilferechts ein Recht auf schulische oder berufliche Bildung zu. Auch diesbezüglich wird lediglich seine Mitwirkungspflicht (§ 64 SGB 1) angesprochen. Bei nach AFG oder BAföG grundsätzlich förderungsfähiger Ausbildung wird ihm sogar regelmäßig die Hilfe zum Lebensunterhalt gestrichen (§ 26 5. 1 BSHG), auch wenn ein anderer Einsatz der Arbeitskraft nicht zumutbar ist. So bleiben für ihn lediglich Nischen im Bildungssystem: entweder nach AFG bzw. BAföG nicht förderungsfähige Ausbildungen oder Fortbildungs- bzw. Umschulungsmaßnahmen, wobei der Sozialhilfeträger aber auch hier für die Bildungskosten nicht aufkommt, sondern allenfalls für den Lebensunterhalt Leistungen erbringt. Lediglich für Behinderte und Personen in besonderen Lebensverhältnissen mit sozialen Schwierigkeiten sind Rechtsansprüche auf Finanzierung von Bildungsmaßnahmen vorgesehen.
Zur Erwerbstätigkeit wird schließlich der Arbeitslose nur unzureichend motiviert. Das Lohnabstandsgebot (§ 22 Abs. 3 S.4 BSHG) ist dafür ungeeignet und der Absetzungsbetrag für Erwerbstätige (§ 76 Abs. 2 a BSHG) bislang zu gering, so daß die von ihm ausgehenden Auswirkungen auf die Steuerzahlungspflicht oder den -eingeschränkten - Pfändungsschutz nicht durchschlagen. Die noch anstehende Rechtsverordnung zur Bemessung des Absetzungsbetrags, die nach der Gesetzbegründung (BT-Dr. 12/4748, 100; dazu Brühl, info also 1993, 107, 123 und LPK-BSHG § 76 Rn. 37.) ausdrücklich einen Arbeitsanreiz beinhalten soll, eröffnet jedoch Möglichkeiten einer Verbesserung (S. Arbeitsgruppe »BSHG-Reform«, Vorschläge zur Fortentwicklung des Sozialhilferechts, 1994, S. 75, 79.).