Source: https://supremo.vlex.es/vid/650637461
Timestamp: 2020-03-30 13:25:47
Document Index: 308565430

Matched Legal Cases: ['artículo 48', 'artículo 49', 'artículo 44', 'artículo 9', 'artículo 30', 'artículo 33', 'artículo 9', 'e contrario', 'artículo 30', 'artículo 1', 'artículo 30', 'artículo 14']

STS 2120/2016, 30 de Septiembre de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 650637461
Número de Resolución: 2120/2016
ENERGÍA ELÉCTRICA. Este régimen se basa en la retribución por la venta de la energía generada al precio del mercado, complementado con una retribución específica que permita a estas tecnologías competir en nivel de igualdad con el resto de las tecnologías en el mercado. Esta retribución específica complementaria debe permitir al titular de la instalación cubrir los costes de inversión y explotación y obtener una rentabilidad adecuada, si bien con referencia a una "instalación tipo" de una empresa "eficiente y bien gestionada". Se desestima la casación.
Esta Sala ha visto el presente recurso contencioso-administrativo con el número 1/584/2014 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Miguel Ángel Heredero Suero en representación de Don Ildefonso , bajo la dirección Letrada de Doña Mercedes González Iturrino, contra el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos; y contra la Orden del Ministerio de Industria, Energía y Turismo IET/1045/2014, de 16 de junio, por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos. Ha sido parte demandada la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
Por medio de escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Supremo el 1 de septiembre de 2014, el representante legal de D. Ildefonso interpone recurso contencioso-administrativo en el que se impugna el Real Decreto 423/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, y la Orden IET/1045/2014 de 16 de junio por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energías renovables, cogeneración y residuos.
Por diligencia de ordenación de fecha 1 de octubre de 2014 se tiene por personado y parte recurrente al Procurador de los Tribunales Don Miguel Ángel Heredero Suero en nombre y representación de Don Ildefonso y se admite a trámite el recurso contencioso-administrativo interpuesto por esta parte, requiriéndose a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48 de la Ley de esta Jurisdicción (Ley 29/1998, de 13 de julio), y que practique los emplazamientos previstos en el artículo 49 de dicha Ley . Asimismo se acuerda la publicación de oficio del anuncio de la interposición del recurso en el Boletín Oficial del Estado.
Por medio de escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Supremo el día 1 de abril de 2015 la representación procesal de Don Ildefonso , formula escrito de demanda alegando los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos.
Solicita que se dicte sentencia declarando la nulidad de pleno derecho del RD 413/2014 y de la Orden IET 1045/2014 y su integra revocación por introducir un nuevo sistema de retribución no ajustado a la Constitución ni a la normativa comunitaria. Y todo ello en base a los motivos de impugnación que pueden sintetizarse en los siguientes:
Vulneración del derecho fundamental a la igualdad del art. 14 de la Constitución .
Considera que la norma objeto de la demanda vulnera el derecho fundamental a la igualdad de los titulares de instalaciones fotovoltaicas, pues introduce una desigualdad en su trato respecto de los titulares de instalaciones productoras de electricidad procedente de otras fuentes no renovables e introduce desigualdades entre instalaciones por el lugar de su ubicación, por la tecnología utilizada, por la potencia instalada y por estar o no agrupada.
Argumenta que la vulneración de esta garantía tiene una íntima relación con el principio de confianza legítima y supone una infracción del principio de jerarquía normativa ( art. 9.3 CE ) porque la Ley necesita del complemento del reglamento pero este no puede discurrir "contra legem".
Vulneración de los principios de irretroactividad, seguridad jurídica y protección de confianza legítima del art. 9.3 de la CE .
A juicio de la parte recurrente, las normas impugnadas incurren en una retroactividad prohibida por el art. 9.3 de la CE por varios motivos:
Previsibilidad de la medida. Las diferentes medidas adoptadas por parte del Estado Español en el marco de la promoción de los proyectos renovables, en cumplimiento de sus compromisos europeos, parecían indicar la firme voluntad de otorgar unos incentivos de forma estable. Así se desprendía, entre otros, de las previsiones contenidas en el R.D. 661/2007 cuyo artículo 44.3 eliminaba el margen de discrecionalidad del Gobierno para revisar a posteriori para dar seguridad a los inversores y en el citado RD el plazo de percepción de las tarifas se encontraba vinculado con la vida útil de la instalación energética sin limitación expresa en la duración de los incentivos; en el RD 1578/2008 que mantiene un criterio de continuidad para las instalaciones ya en servicio revisando a la baja los incentivos solo para las nuevas planteas que se fueran a instalar; en la Directiva 2009/28/CE que establecía un Plan de Acción Nacional en materia de energías renovables para conseguir los objetivos nacionales fijados en la propia Directiva, y entre los elementos que debían de estar presentes para garantizar la sostenibilidad de su crecimiento futuro se encontraba la estabilidad, mediante la garantía de un retorno de las inversiones que incentive un volumen de instalación compatible con los objetivos establecidos; y del art. 4 y la Disposición Transitoria quinta del RD-ley 6/2009 se deducía la continuidad del régimen económico del RD 661/2007.
Interés general subyacente. Tal y como se desprende de la exposición de motivos del RD-ley 9/2013, la reforma viene motivada por la necesidad de adoptar medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, por lo que el cambio del modelo retributivo está motivado por la necesidad de reducir la generación de nuevo el déficit tarifario, pero la obligación de financiar el déficit de tarifa por los productores de energías renovables es contraria a la Directiva 2009/28/CE y debe ceder en aras a la defensa de otro interés general cual es la incentivación de la producción de energía eléctrica a partir de tecnologías renovables como fundamento de la sostenibilidad ambiental, la reducción de la dependencia energética, económica y de suministro del sistema eléctrico.
Periodo transitorio. No ha existido un periodo transitorio para la adaptación de las medidas. Las modificaciones retroactivas afectan a la totalidad de las plantas fotovoltaicas en funcionamiento bajo el RD 661/2007 y el RD 1578/2008 y el principio de confianza legítima establece que la persona pueda confiar en que sus derechos legítimos no serán alienados porque el poder público ha cambiado sus planes y las instituciones legislativas deben garantizar a las personas cierto periodo de tiempo para que los actos normativos entren en vigor, y, sin embargo, en el sector energético se han producido sucesivos cambios normativos de manera repetida en muy corto espacio de tiempo y con una gran dispersión normativa.
Y se vulnera el principio de seguridad jurídica al contradecir el mandato contenido en la Ley 2/2011, de 4 de marzo de Economía Sostenible (artículos 77 a 79 ) en la que establece la necesidad de impulsar la creciente incorporación de las energías renovables, fomentando su desarrollo con una garantía de retorno adecuado de las inversiones en las tecnologías del régimen especial. Se incumpliría la obligación asumida por el Gobierno Español, conforme a la Directiva 2009/28/CE, de alcanzar los objetivos de energías renovables previstos, pues el nuevo régimen especial no solo desincentiva el desarrollo de nuevas instalaciones en el sector sino que podrá abocar al cierre de las que ya están funcionando. Y contradice la Ley del Sector Eléctrico que establece que la remuneración, además de ser razonable, debe fijarse en función de criterios objetivos, transparentes y no discriminatorios.
El nuevo régimen retributivo se aplica a las inversiones realizadas que afectan a empresas o particulares que optaron por diferentes políticas de endeudamiento que, a su juicio, se deben respetar, ya que se realizaron con base en un ordenamiento que garantizaba un precio de retribución a la producción de estas instalaciones durante su vida útil regulatoria. Y para el cálculo de la retribución en lo referente a la inversión deben ser criterios homogéneos para todas las tecnologías, y esta misma homogeneidad debe emplearse al estimar la retribución estándar. Para la retribución futura por la venta en el mercado mayorista, deberá tenerse en cuenta el precio de venta realmente obtenido por cada tecnología. En los criterios de cálculo de los costes de operación y mantenimiento se deben incorporar los costes propios de la tecnología, los costes pasados o futuros de carácter regulatorio o impositivo y evitar que algunas tecnología tenga incentivos a verter energía a la red sin un respaldo del proceso industrial (cogeneraciones o tratamiento de residuos). Y finalmente se deberían haber incorporado los cánones autonómicos y otros impuestos de carácter local.
Infracción del Derecho comunitario. La Directiva 2009/28/CE en su considerando 14 establece que el principal propósito de los objetivos nacionales es proporcionar seguridad a los inversores, por lo que una revisión retroactiva cuando se ha llegado a tales objetivos choca con el principio de proporcionar seguridad y dificulta el alcance de nuevos objetivos por la falta de confianza del inversor. Y si bien se concede libertad de escoger el sistema de apoyo de las energías renovables también se ha de garantizar el funcionamiento adecuado de los sistemas de apoyo con el fin de mantener la confianza inversora. Y se debe respetar que la normativa no sea discriminatoria (art. 13.1.d) de la Directiva).
Con fecha 7 de mayo de 2015 el Abogado del Estado formula su contestación a la demanda, en la que tras alegar cuanto estima procedente, se opuso a la misma, interesando a la Sala que: &lt;&lt;[...] resolver este proceso por sentencia que DESESTIME íntetgramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto. Con costas.
Primer otrosí Dice: la cuantía indeterminada.
Segundo otrosí Dice: se opone al recibimiento del pleito a prueba».
Por auto de la Sala de 1 de junio de 2015, se acuerda recibir el pleito a prueba, con el resultado que es de ver en autos.
Por Providencia de 23 de octubre de 2015, se concede a la representación de la parte demandante el término de diez días para que presente escrito de conclusiones sucintas, lo que lleva a cabo por escrito de fecha 10 de noviembre de 2015.
Por diligencia de ordenación de fecha 13 de noviembre de 2015, se concede, asimismo a la parte recurrida el plazo de diez días a fin de que presente escrito de conclusiones, lo que lleva a cabo en escrito de fecha 25 de noviembre de 2015.
Por providencia de 29 de marzo de 2016 la Sala acordó, oír a las partes sobre la incidencia que pudiera tener en el presente recurso la sentencia de Pleno del Tribunal Constitucional 270/2015, de 17 de diciembre (BOE nº 19, de 22 de enero de 2016), y presentaron escritos de alegaciones el Abogado del Estado, en fecha 31 de marzo de 2016, y la parte recurrente el 12 de abril de 2016.
Por providencia de 6 de julio de 2016 se señaló para votación y fallo de este recurso el día 27 de septiembre de 2016, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado todos los trámites previstos.
El presente recurso interpuesto por D. Ildefonso interpone recurso contencioso-administrativo en el que se impugna el Real Decreto 423/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, y la Orden IET/1045/2014 de 16 de junio por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energías renovables, cogeneración y residuos.
Solicita que se dicte sentencia declarando la nulidad de pleno derecho del RD-ley 413/2014 y de la Orden IET 1045/2014 y su integra revocación por introducir un nuevo sistema de retribución no ajustado a la Constitución ni a la normativa comunitaria.
Y todo ello en base a los motivos de impugnación que han sido reseñados en los antecedentes de esta resolución y que muy sintéticamente consisten en los siguientes.
Vulneración de los principios de irretroactividad, seguridad jurídica y protección de confianza legítima del art. 9.3 de la CE . Por afectar a la previsibilidad de la medida a otros intereses generales prevalentes por carecer de un periodo de adaptación y vulnerar la seguridad jurídica de las inversiones.
Por la Infracción del Derecho comunitario, en concreto de la Directiva 2009/28/CE al haberse procedido a una revisión retroactiva que afecta a inversiones realizadas atentando contra la seguridad de los inversores y la necesidad de adoptar medidas que no sean discriminatorias.
Por otra parte, esta Sala ha examinado de manera conjunta y concordada los recursos 532/2014, 646/2014, 650/2014, 651/2014, 652/2014, 654/2014, 657/2014, 752/2014, 787/2014, 812/2014, 833/2014 y 850/2014, señalados para el día 3 de mayo de 2016; así como los recursos 472/2014, 524/2014,527/2014, 530/2014, 564/2014, 628/2014, 642/2014, 649/2014, 661/2014, 710/2014, 763/2014, 783/2014, 787/2014, señalados para el día 10 de mayo de 2016, los recursos 493/2014, 625/2014, 630/2014, 631/2014, 636/2014, 637/2914, 641/2014, 647/2014, 653/2014 y 660/2014, señalados para el día 17 de mayo de 2016, los recursos 638/2014 y 658/2014 señalados para el día 19 de mayo de 2016 y los recursos 427/2014, 489/2014, 496/2014, 551/2014, 553/2014, 554/2014, 556/2014, 643/2014, 682/2014, 694/2014, 697/2014 711/2014, 715/2014, 745/2014, 790/2014, 851/2014, 852/2014 y 854/2014 señalados para el día 24 de mayo de 2016, por ser objeto de impugnación en estos procesos el Real Decreto 413/2014 o la Orden IET/1045/2014, cuando no ambas disposiciones, habiéndose suscitados en todos estos litigios cuestiones en gran medida coincidentes. Y muy especialmente la STS, de 7 de junio de 2016 (rec. 594/2014 ) en el que se dieron respuesta a los mismos argumentos que se plantean en este recurso.
Sobre el principio de retroactividad .
Como ya señalábamos desde nuestros primeros pronunciamientos ( SSTC 42/1986, de 10 de abril, FJ 3 , y 65/1987, de 21 de mayo , FJ 19), lo que se prohíbe en ese art. 9.3 CE es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores. La irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas [por todas, SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 6 b ), y 178/1989, de 2 de noviembre , FJ 9], de forma que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva a los efectos del art. 9.3 CE cuando incide sobre relaciones consagradas y afecta a situaciones agotadas [ STC 99/1987 , FJ 6 b)], supuesto en el que la prohibición de retroactividad operaría plenamente y solo exigencias cualificadas del bien común podrían imponerse excepcionalmente a tal principio. Por el contrario, en el caso de la retroactividad impropia, que incide en situaciones no concluidas, hay que reconocer al legislador un amplio margen de libertad, de suerte que no entran dentro del ámbito de la retroactividad prohibida las disposiciones que, carentes de efectos ablativos o peyorativos hacia el pasado, despliegan su eficacia inmediata hacia el futuro aunque ello suponga incidir en una relación o situación jurídica aún en curso
Dicha hipótesis constituiría, sin duda, un supuesto de retroactividad prohibida por el artículo 9.3 CE , al afectar a «derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto», como señalan las SSTC 99/1987 , y otras muchas, entre ellas la STC 270/2015 de constante cita en este recurso, pero esa eventualidad invocada por la demanda no tiene cabida en el nuevo régimen retributivo, porque lo impide de forma expresa la disposición final tercera , apartado 4, de la Ley 24/2013 , que establece que « en ningún caso podrá resultar de dicho nuevo modelo retributivo la reclamación de las retribuciones percibidas por la energía producida con anterioridad al 14 de julio de 2013, incluso si se constatase que en dicha fecha pudiera haberse superado dicha rentabilidad» (la rentabilidad razonable a lo largo de toda la vida regulatoria de la instalación, a que se refiere el apartado 3 de la misma disposición final tercera de la Ley 24/2013 ).
Sobre la infracción de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima .
El principio de seguridad jurídica, entendido como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable, la ausencia de confusión normativa y la previsibilidad en la aplicación de derecho, no resulta afectado por los preceptos que son objeto del presente recurso de inconstitucionalidad, ni se justifica en el texto de la demanda en qué medida tales preceptos pueden generar confusión o incertidumbre en su aplicación. No estamos ante una norma incierta o falta de la indispensable claridad, pues cuenta con un contenido preciso y unos efectos perfectamente determinados
En palabras de este Tribunal, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima no «permiten consagrar un pretendido derecho a la congelación del ordenamiento jurídico existente ( SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 13 , y 183/2014, de 6 de noviembre , FJ 3) ni, evidentemente pueden impedir la introducción de modificaciones legislativas repentinas, máxime cuando lo hace el legislador de urgencia ( STC 237/2012, de 13 de diciembre , FJ 6). En estos casos, es precisamente la perentoriedad de la reacción legislativa -cuya concurrencia en este caso ya ha sido examinada- la que abre la puerta a la injerencia del gobierno en la legislación vigente, al amparo del art. 86.1 CE » ( STC 81/2015, de 30 de abril , FJ 8). No sería coherente con el carácter dinámico del ordenamiento jurídico y con nuestra doctrina constante acerca de que la realización del principio de seguridad jurídica, aquí en su vertiente de protección de la confianza legítima, no puede dar lugar a la congelación o petrificación de ese mismo ordenamiento (por todas, STC 183/2014 , FJ 3), por lo que no cabe sino concluir que la regulación impugnada se enmarca en el margen de configuración del legislador, que tiene plena libertad para elegir entre las distintas opciones posibles, dentro de la Constitución.
Aceptada la conformidad con los principios constitucionales de seguridad jurídica y confianza legítima del nuevo régimen retributivo de la producción de energía eléctrica a partir de fuentes renovables, instaurado por el RD-ley 9/2013, debe resaltarse, en lo que se refiere a este recurso, que el escrito de demanda, a pesar de que se dirige contra las normas de desarrollo, el RD 413/2014 y la Orden IET/1045/2014, sin embargo guarda silencio sobre la forma en que estas normas reglamentarias impugnadas vulneran los antedichos principios constitucionales de seguridad jurídica y confianza legítima, pues la "revocación" del régimen retributivo anterior y su sustitución por uno nuevo no es obra de las normas reglamentarias impugnadas en este recurso, sino de las disposiciones con rango legal que desarrollan.
Este principio de confianza legítima encuentra su fundamento último, de acuerdo con las sentencias de esta Sala de 24 de marzo de 2003 (recurso 100/1998 ) y 20 de septiembre de 2012 (recurso 5511/2009 ), « en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia de dicho comportamiento», y en el principio de buena fe que rige la actuación administrativa, pues como afirma la sentencia de la Sala de 15 de abril de 2005 (recurso 2900/2002 ) y nuevamente la ya referenciada de 20 de septiembre de 2012, «si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado».
Así, hace ya más de diez años, esta Sala señalaba, en la sentencia de 15 de diciembre de 2005 (recurso 73/2004 ), recaída en un procedimiento sobre la legalidad del RD 436/2004, de metodología para la actualización y sistematización del régimen jurídico y económico de la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, que « ningún obstáculo legal existe para que el Gobierno, en ejercicio de la potestad reglamentaria y de las amplias habilitaciones con que cuenta en una materia fuertemente regulada como la eléctrica, modifique un concreto sistema de retribución siempre que se mantenga dentro del marco establecido por la LSE» y en el mismo sentido, la STS de 25 de octubre de 2006 (recurso 12/2005 ), recaída en un recurso en el que se impugnaba el RD 2351/2004, de modificación del procedimiento de resolución de restricciones técnicas y otras normas reglamentarias del mercado eléctrico, señalaba que el artículo 30.4 de la Ley del Sector Eléctrico permitía a las empresas correspondientes aspirar a«unas tasas de rentabilidad razonables con referencia al coste del dinero en el mercado de capitales» o, a « una retribución razonable para sus inversiones», sin que el régimen retributivo analizado garantice, por el contrario, a los titulares de instalaciones en régimen especial « la intangibilidad de un determinado nivel de beneficios o ingresos por relación a los obtenidos en ejercicios pasados, ni la permanencia indefinida de las fórmulas utilizables para fijar las primas».
Sobre la vulneración del Derecho Comunitario.
No estimamos que el Real Decreto 413/2014 vulnere la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo formulada en la invocada sentencia de 13 de enero de 2014 , en que sostuvimos que, «aunque consideramos plausible, aún en un escenario de transición energética de carácter global, respetar las exigencias de estabilidad y predecibilidad del marco regulatorio energético, en aras de promover el desarrollo de las tecnologías de producción de energía eléctrica procedente de fuentes renovables, que contribuyen a generar crecimiento económico y oportunidades de empleo, para hacerlas más eficientes y competitivas, así como garantizar la seguridad de las inversiones destinadas a favorecer la extensión de las energías renovables, como se infiere de la Directiva 2009/28/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, estimamos que, dado el alcance de la modificación analizada, que, efectivamente, produce la disminución de las previsiones de los beneficios inicialmente calculados.
Sobre la vulneración de los principios generales del Derecho Comunitario de seguridad jurídica, confianza legítima y retroactividad prohibida .
Sobre la vulneración del derecho a la igualdad ( art. 14 CE ).
Considera la parte recurrente que las normas impugnadas vulneran el derecho fundamental a la igualdad de los titulares de instalaciones fotovoltaicas. Argumenta también, en este motivo, que la vulneración de esta garantía tiene una íntima relación con el principio de confianza legítima y supone una infracción del principio de jerarquía normativa ( art. 9.3 CE ) porque la Ley necesita del complemento del reglamento pero este no puede discurrir "contra legem".
Ya que hemos razonado en anteriores fundamentos jurídicos sobre la habilitación legal conferida a las normas impugnadas por el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, y la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, regulando los elementos esenciales del nuevo sistema retributivo, que las normas impugnadas se han limitado a desarrollar, lo que nos permite descartar la genérica afirmación de que tales normas vulneran el principio de jerarquía normativa y deben ser consideradas normas reglamentarias "contra legem".
A su juicio, la norma vulnera ese derecho fundamental a la igualdad pues "introduce una desigualdad en su trato respecto de los titulares de instalaciones productoras de electricidad procedente de otras fuentes no renovables" y desigualdades entre instalaciones por el lugar de su ubicación, por la tecnología utilizada, por la potencia instalada y por estar o no agrupada. El planteamiento de este motivo de impugnación en términos tan generales fue completado en conclusiones afirmando que la discriminación se produce por entender que existe un mayor quebranto para aquellos productores que invirtieron realizando un mayor esfuerzo económico para conseguir mayor eficiencia o escogieron una ubicación geográfica de mayor insolación sin que la norma contemple estas desigualdades para ajustarse a la realidad concreta de las instalaciones; por entender que solo a una parte de los productores de energía eléctrica se les instaura un procedimiento retributivo basado en la rentabilidad razonables desde estándares concretos, mientras que a otros (hidráulica y nuclear) no se les aplica dicho criterio permitiendo el cobro del precio marginal del mercado eléctrico; por entender la norma es arbitraria entre las propias instalaciones estandarizadas, pues la aplicación de la Orden retribuye de forma diferente instalaciones idénticas, por el mero hecho de encontrarse dentro de Huertas solares de mayor dimensión; y finalmente entiende que los criterios de cálculo en lo referente a la inversión reconocida deben ser homogéneos para todas las tecnologías y esa misma homogeneidad debería emplearse al estimar la retribución estándar, añadiendo que no parece que se pueda hallar un patrón que permita delimitar un estándar de inversión en función de la tecnología y la potencia instalada, pues cada instalación tiene un coste de inversión diferente que varía en función de sus características peculiares.
El propio planteamiento incurre en contradicciones, pues por una parte su queja se basa en dispensar el mismo trato normativo ante situaciones desiguales y por otro por no haber homogenizado la retribución de las instalaciones productoras con diferentes tecnologías.
Para examinar esta alegación resulta oportuno partir de que en la Sentencia 19/2012 de 15 de febrero, el Tribunal Constitucional recuerda su reiterada doctrina sobre el principio constitucional de igualdad afirmando que dicho precepto no consagra «un derecho a la desigualdad de trato, ni ampara la falta de distinción entre supuestos desiguales, por lo que no existe ningún derecho subjetivo al trato normativo desigual» [ STC 69/2007, de 16 de abril , FJ 4, en relación con el principio de igualdad del art. 14 CE ; en el mismo sentido, SSTC 117/2006, de 24 de abril , FJ 2 c); 257/2005, de 24 de octubre, FJ 4 ; 231/2005, de 26 de septiembre, FJ 5 ; 104/2005, de 9 de mayo, FJ 3 ; 156/2003, de 15 de septiembre, FJ 3 ; 88/2001, de 2 de abril , FJ 3 ; 21/2001, de 29 de enero, FJ 2 ; 181/2000, de 29 de junio , FJ 11 ; 36/1999, de 22 de marzo , FJ 4 ; 211/1996, de 17 de diciembre, FJ 4 ; y 308/1994, de 21 de noviembre , FJ 5], menos consagra un pretendido derecho al trato igual de situaciones desiguales.
El nuevo régimen retributivo se basa en la retribución por la venta de la energía generada al precio del mercado, complementado con una retribución específica que permita a estas tecnologías competir en nivel de igualdad con el resto de las tecnologías en el mercado. Para ello fija unos parámetros estándar que pivotan en torno al concepto de "instalación tipo", separándose así del anterior régimen basado en una retribución por "prima" y una rentabilidad razonable calculada sobre los costes de inversión reales en que se hubiese incurrido, por lo que la utilización de unos valores estándar de la inversión y de los costes estándar de explotación es uno de los pilares en torno al que gira el nuevo sistema retributivo diseñado en el Real Decreto-ley 9/2013 y en la Ley 24/2013 por remisión al mismo. Y ello se sustenta en la idea de aplicar una metodología definida por estándares a la enorme diversidad de instalaciones existentes que se agrupan por criterios homogéneos, elaborarlos partiendo de la premisa de que se trata de una instalación "eficiente y bien gestionada". A tal efecto, el art. 30.4 de la Ley del Sector Eléctrico , tras la modificación operada por el Real Decreto-ley 9/2013, ya disponía que el cálculo de la retribución específica debe establecerse en relación con unas instalaciones tipo con referencia a la actividad realizada por una empresa eficiente y bien gestionada, tomando en consideración los "ingresos estándar" por la venta de la energía generada valorada al precio de mercado de producción, los "costes estándar de explotación" y el "valor estándar de la inversión inicial".
De modo que si bien la retribución específica no opera sobre la energía producida sino sobre la potencia instalada ello no impide que las empresas puedan alcanzar una retribución mayor si produce más energía y la venden en el mercado. Cuestión distinta es que para la retribución específica, que sirve para completar el valor obtenido por la venta en el mercado, se fije en atención a unos parámetros retributivos diferentes atendiendo a las características homogéneas de las instalaciones, diferenciando no solo por tecnologías sino por potencia instalada, antigüedad y cualquier otra segmentación necesaria para la aplicación de régimen retributivo. Tal previsión no solo resulta coherente con el nuevo sistema retributivo sino que además, según afirma el informe de la Comisión Nacional del Mercado de la Competencia sobre la propuesta de la Orden, de fecha 3 de abril de 2014, responde al intento de «[...] distinguir tantas categorías como circunstancias normativas históricas hayan existido y años hayan transcurrido, pues en la nueva metodología retributiva es relevante la contabilización y descuento de flujos y costes habidos y previstos». Su finalidad es «ofrecer un tratamiento que se ciña tanto como sea posible a la realidad económica, también dispar, que han vivido las instalaciones» concluyendo que «En definitiva, sin perjuicio de las consideraciones efectuadas, la clasificación empleada es, pese a su complejidad, posiblemente la más objetiva y probablemente también la más robusta; arroja valores esperables cuando una IT engloba un volumen de instalaciones tal que permite alcanzar un grado de representatividad suficiente o bien, cuando aun agrupando un número reducido de instalaciones..estas son muy parecidas entre sí».
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido Que debemos Desestimar el recurso interpuesto por el representante legal de Don Ildefonso contra el Real Decreto 423/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, y la Orden IET/1045/2014 de 16 de junio, sin hacer condena en costas.
D. Pedro Jose Yague Gil D. Eduardo Espin Templado D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat D. Eduardo Calvo Rojas Dª. Maria Isabel Perello Domenech D. Jose Maria del Riego Valledor D. Diego Cordoba Castroverde D. Angel Ramon Arozamena Laso
VOTO PARTICULAR que formula el Magistrado Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado a la sentencia dictada en el recurso contencioso-administrativo ordinario 1/584/2014.
Sobre el sentido del presente voto particular.
En las demás cuestiones planteadas en los diversos recursos, como lo son algunas alegaciones específicas de derecho comunitario, la invocación de la Carta Europea de la Energía, la queja por la inseguridad jurídica originada por el lapso de un año desde la promulgación del Real Decreto-ley hasta la del Decreto y la Orden impugnados, la invocación del derecho a la propiedad privada garantizado por el artículo 33 de la Constitución , la supuesta falta de justificación técnica de la Orden y algunas otras alegaciones, estoy de acuerdo con la respuesta dada en las diversas sentencias de la Sala. No haré referencia pues a dichas cuestiones en el presente voto particular, que se limita por tanto a la referida alegación sobre el ilegítimo carácter retroactivo, con vulneración de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima de las disposiciones impugnadas, respecto a la que coincido con el voto particular elaborado por el Magistrado Eduardo Calvo.
Pese a lo que se arguye en muchos recursos, es preciso recordar que el carácter retroactivo de una norma no la hace necesariamente contraria a derecho. La Constitución, en su artículo 9.3 , sólo excluye la retroactividad de las normas sancionadoras no favorables y, en lo que aquí importa, de aquéllas "restrictivas de derechos individuales", locución que el Tribunal Constitucional ha interpretado en reiteradas ocasiones como referida a derechos individuales y, en todo caso, que afecten a derechos consolidados en la esfera jurídica del ciudadano. Nada pues hay que impida, tanto al legislador como al titular de la potestad reglamentaria, dictar normas que afecten a relaciones jurídicas vivas en mayor o menor grado y que, consiguientemente, implican por propia definición un mayor o menor grado de retroactividad, en la medida en que afectan a relaciones que nacieron bajo una regulación y que quedan sometidas a las disposiciones que se dictan con posterioridad.
El nuevo sistema retributivo implantado por el Real Decreto-ley 9/2013.
Pues bien, este sistema retributivo, que a diferencia de las anteriores modificaciones suponía un nuevo modelo, se habría de aplicar a las instalaciones existentes ( disposición final segunda , primer párrafo, del Real Decreto-ley 9/2013 ), las cuales estaban sometidas previamente al régimen anterior. En ese sentido, el nuevo modelo tiene sin duda un carácter retroactivo, lo que no quiere decir -según lo indicado más arriba- que resulte contrario a derecho. Ahora bien, de acuerdo con lo establecido en la misma disposición final segunda, segundo párrafo, "este nuevo modelo" -como literalmente se le califica-, ajustado a los criterios previstos en el artículo 30 de la Ley 54/1997 en la redacción dada por el propio Real Decreto-ley, "será de aplicación desde la entrada en vigor del presente Real Decreto-ley".
Alcance de la retroactividad del nuevo modelo en el Real Decreto-ley 9/2013 y en el Real Decreto 413/2014 y la Orden IET/1045/2014.
Así, de acuerdo con el nuevo sistema, cada instalación es adscrita a un modelo tipo según sus características técnicas, y se calcula su retribución de acuerdo con los parámetros establecidos en la Orden 1045/2014 para dicha categoría desde el comienzo de la vida regulatoria. De esta forma, si la retribución efectivamente percibida con anterioridad a la entrada en vigor del nuevo sistema es superior a la que según éste corresponde, tal exceso es compensado en la retribución que habrá de percibir tras la entrada en vigor del nuevo modelo. El único límite, tal como hemos señalado antes, es que si dicha retribución pasada excediera la que le hubiera correspondido hasta el momento de instauración del nuevo sistema o, incluso, la que hubiera de corresponderle a lo largo de toda la vida regulatoria, en ningún caso se le podrá reclamar la devolución de lo ya percibido ( disposición final tercera de la Ley 24/2013 ). Pero, de acuerdo con el Real Decreto y Orden impugnados, ello no impide que la retribución a partir de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 9/2014 se minore -incluso hasta cero- de forma que a partir de dicha entrada en vigor una instalación sólo podrá percibir retribución de acuerdo con los parámetros de su tipo y hasta el máximo que le corresponda según el nuevo sistema proyectado sobre toda la vida regulatoria de tal instalación, pasada y futura.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional en relación con el Real Decreto-ley 9/2013.
"c) Se alega, por último, que la regulación impugnada se limita a establecer los principios del nuevo régimen retributivo de producción de energía eléctrica en régimen especial, cuya concreción se deriva a un ulterior desarrollo reglamentario, disponiéndose expresamente que el real decreto de desarrollo será aplicable desde la fecha de entrada en vigor del presente Real Decreto-ley, lo que implicaría el establecimiento de una retroactividad incompatible con lo dispuesto en el art. 9.3 CE .
El desarrollo reglamentario de este nuevo régimen retributivo, previsto en la disposición final segunda del Real Decreto-ley 9/2013 y reiterado en la disposición final tercera de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector eléctrico, se ha llevado a cabo a través del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, y con ello ha cesado la aplicación del régimen transitorio previsto en la disposición transitoria tercera . Como ya afirmamos en las SST 96/2014, FJ 3 c) y 183/2014, FJ 2, ,lo sucedido durante estos meses es que las instalaciones existentes han recibido los pagos procedentes de liquidaciones a cuenta del nuevo sistema, emitidas al amparo de ese régimen transitorio. Este fue previsto al objeto de mantener los flujos retributivos de las instalaciones, evitando los perjuicios que hubiera causado la demora en el desarrollo reglamentario. Una vez aprobadas las disposiciones normativas necesarias para la aplicación definitiva del nuevo régimen retributivo, se procederá a practicar una regularización correspondiente por los derechos de cobro o en su caso las obligaciones de pago resultantes de la aplicación del vigente sistema retributivo, con efectos desde la entrada en vigor del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, tal y como establece su disposición final segunda ,.
Procede ahora recordar que el límite expreso de la retroactividad in peius de las leyes que el art. 9.3 CE garantiza, se circunscribe a las leyes ex post facto sancionadoras o restrictivas de derechos individuales. Fuera de estos dos ámbitos, nada impide al legislador dotar a la ley del grado de retroactividad que considere oportuno, ya que de lo contrario se podrían producir situaciones de congelación o petrificación del ordenamiento jurídico (STC 49/2105, de 5 de marzo, FJ 4). Como ya señalábamos desde nuestros primeros pronunciamientos ( SSTC 42/1986, de 10 de abril, FJ 3 , y 65/1987, de 21 de mayo , FJ 19), lo que se prohíbe en ese art. 9.3 CE es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores. La irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas [por todas, SSTC 99/1987, de 11 de junio , de 2 de noviembre, FJ 9], de forma que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva a los efectos del art. 9.3 CE cuando incide sobre relaciones consagradas y afecta a situaciones agotadas [ STC 99/1987 , FJ 6 b)], supuesto en el que la prohibición de retroactividad operaría plenamente y solo exigencias cualificadas del bien común podrían imponerse excepcionalmente a tal principio. Por el contrario, en el caso de la retroactividad impropia, que incide en situaciones no concluidas, hay que reconocer al legislador un amplio margen de libertad, de suerte que no entran dentro del ámbito de la retroactividad prohibida las disposiciones que, carentes de efectos ablativos o peyorativos hacia el pasado, despliegan su eficacia inmediata hacia el futuro aunque ello suponga incidir en una relación o situación jurídica aún en curso.
No estamos, en suma, ante una norma sancionadora o restrictiva de derechos, ni ante una regulación que afecte a una situación ,agotada,, consolidada, perfeccionada o patrimonializada -en los términos utilizados por nuestra jurisprudencia- que haya sido revertida in peius con efecto retroactivo, por lo que no concurre un supuesto de retroactividad constitucionalmente prohibida, y, en consecuencia, no se produce una vulneración del art. 9.3 CE ." (fundamento jurídico 7)
Por lo demás, el voto particular del magistrado Xiol Ríos -más enfocado a la problemática planteada en este voto particular- es coincidente con la posición mayoritaria, si bien echa en falta un tratamiento más pormenorizado del principio de confianza legítima. Así, entiende también que no se ha producido vulneración del citado principio, puesto que los cambios se insertan "en el marco de un proceso normativo que, como ya se ha expuesto anteriormente, tiene su arranque en el año 2.007", y que no afecta a "las legítimas expectativas de los interesados a las que en este concreto caso daba protección el principio de confianza legítima aparecen vinculadas a la existencia de un sistema de incentivos estatales primados para este tipo de producción de la energía eléctrica, cuya concreción queda al desarrollo reglamentario, y que dicho sistema tuviera como objetivo conseguir unas tasas de rentabilidad razonable con referencia al coste del dinero en el mercado de capitales".
Sobre la predeterminación del desarrollo del nuevo modelo retributivo en el propio Real Decreto-ley 9/2013.
Finalmente, resta por justificar que el desarrollo efectuado por el Gobierno del nuevo modelo retributivo establecido en el Real Decreto-ley 9/2013 no estaba ya prefigurado en esta misma disposición. En efecto, según la posición que ha resultado mayoritaria, el hecho de que el Real Decreto-ley se refiera de manera expresa a la entera vida regulatoria de las instalaciones afectadas, a las inversiones iniciales de las mismas, o a la necesidad de tener en cuenta los ingresos percibidos con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto-ley, evidenciarían que ya en la definición del nuevo modelo por esta disposición estaría implícita su aplicación a toda la vida regulatoria de cada instalación, tal como ha sido desarrollado por el Real Decreto 413/2914 y la Orden 1045/2014.
Los elementos de la retribución específica.
La definición de rentabilidad razonable por la Ley 24/2013.
De nuevo es preciso subrayar que esa referencia a la rentabilidad razonable "a lo largo de toda la vida regulatoria de la instalación" -inciso que no se contiene en las menciones a la rentabilidad razonable en los precepto de la Ley de 1997 modificados por el Real Decreto-ley 9/2013- puede y debería entenderse referida a toda la vida regulatoria restante en el momento de comenzar la aplicación del nuevo modelo con la entrada en vigor del referido Real Decreto-ley 9/2013 .
La prohibición de reclamación de retribuciones ya percibidas.
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO EXCMO. SR. D. Eduardo Calvo Rojas A LA SENTENCIA DE LA SECCIÓN TERCERA DE ESTA SALA EN EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Nº 584/2014), AL QUE SE ADHIERE LA MAGISTRADA EXCMA. SRA. Dª Maria Isabel Perello Domenech.
Es cierto que son normas de rango legal las que establecen las bases del régimen retributivo específico para fomentar la producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos. Así, partiendo del propósito declarado de asegurar una ,rentabilidad razonable a lo largo de toda la vida regulatoria de la instalación,, tales normas legales contemplan un régimen retributivo adicional por la venta de la energía generada por alguna de aquellas instalaciones ,... compuesto por un término por unidad de potencia instalada que cubra, cuando proceda, los costes de inversión para cada instalación tipo que no pueden ser recuperados por la venta de la energía en el mercado, y un término a la operación que cubra, en su caso, la diferencia entre los costes de explotación y los ingresos por la participación en el mercado de producción de dicha instalación tipo , - artículo 1 del Real Decreto-ley 9/2013 (que da nueva redacción al artículo 30 de la Ley 54/1997 ) y artículo 14 de la Ley 24/2013 , así como disposiciones finales 2ª del Real Decreto-ley 9/2013 y 3ª de la de la Ley 24/2013 -.
1/ La referencia que se hace en el Real Decreto-ley 9/2013 y la Ley 24/2013 al concepto de ,rentabilidad razonable a lo largo de toda la vida regulatoria de la instalación, no predetermina la forma en que la actividad desarrollada por las instalaciones existentes antes de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 9/2013 y la rentabilidad obtenida en ese período anterior han de incidir en el cálculo de la rentabilidad razonable pro futuro . Son las normas reglamentarias -Real Decreto 413/2014 y la Orden IET/1045/2014- las que deciden y regulan de forma detallada la forma en que debe ser ponderada esa actividad anterior; y lo establecen en unos términos que a mi entender incurren en retroactividad prohibida y vulneran los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima.
SAP Tarragona 385/2004, 5 de Noviembre de 2004