Source: https://openjur.de/u/59267.html
Timestamp: 2019-09-22 09:19:13
Document Index: 201549430

Matched Legal Cases: ['§ 129', '§ 261', '§ 129', '§ 83', 'EuG', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 16', 'Art. 19', 'Art. 103', '§ 74', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 2', '§ 74', '§ 83', '§ 83', '§ 80', '§ 27', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 19', 'Art. 16', 'Art. 1', 'Art. 17', 'Art. 1', '§ 1', 'Art. 31', 'Art. 34', 'Art. 34', 'EuG', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', '§ 83', '§ 83', '§ 83', '§ 79', '§ 41', '§ 83', '§ 10', '§ 83', '§ 10', 'Art. 16', '§ 95', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 6', 'Art. 7', '§ 95', '§ 34', 'Art. 16', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 16', 'Art. 12', 'Art. 79', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 12', 'EuG', 'Art. 2', 'Art. 16', 'Art. 16', '§ 154', '§ 83', 'Art. 16', '§ 73', 'Art. 6', '§ 83', 'Art. 6', 'Art. 8', '§ 73', 'Art. 6', 'EuG', 'Art. 23', 'Art. 32', '§ 74', 'Art. 83']

BVerfG, Urteil vom 18.07.2005 - 2 BvR 2236/04 - openJur
Urteil vom 18.07.2005 - 2 BvR 2236/04
BVerfG, Urteil vom 18.07.2005 - 2 BvR 2236/04
openJur 2010, 3182
Das Gesetz zur Umsetzung des Rahmenbeschlusses über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (Europäisches Haftbefehlsgesetz ? EuHbG) vom 21. Juli 2004 (Bundesgesetzblatt I Seite 1748) verstößt gegen Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 20 Absatz 3, Artikel 16 Absatz 2 und Artikel 19 Absatz 4 des Grundgesetzes und ist nichtig.
I. 1. a) Der Beschwerdeführer besitzt die deutsche und die syrische Staatsangehörigkeit. Er soll zur Strafverfolgung an das Königreich Spanien ausgeliefert werden und befindet sich seit dem 15. Oktober 2004 in Auslieferungshaft. Gegen den Beschwerdeführer besteht ein "Europäischer Haftbefehl", den das Zentrale Amtsgericht Nr. 5 der Audiencia Nacional in Madrid am 16. September 2004 erlassen hat. Ihm wird die Beteiligung an einer kriminellen Vereinigung und Terrorismus vorgeworfen. Als eine Schlüsselfigur im europäischen Teil des Terrornetzwerks Al-Qaida soll er das Netzwerk im Bereich der Finanzen und der Kontaktpflege zwischen seinen Mitgliedern unterstützt haben. Diese Vorwürfe werden im Europäischen Haftbefehl auf umfangreiche Schilderungen von Besuchen des Beschwerdeführers in Spanien und von Treffen sowie Telefonaten mit mutmaßlichen Straftätern gestützt.
c) Am 14. September 2004 ? nach dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Umsetzung des Rahmenbeschlusses über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union vom 21. Juli 2004 ? Europäisches Haftbefehlsgesetz (EuHbG), BGBl I S. 1748 - wurden die Hamburgischen Strafverfolgungsbehörden vom Bundeskriminalamt darauf hingewiesen, dass die Ausschreibung des Beschwerdeführers im Schengener Informationssystem zur Festnahme zwecks Auslieferung nach Spanien, die einem Europäischen Haftbefehl gleichgestellt ist, noch Bestand habe. Daraufhin wurde das Auslieferungsverfahren wieder aufgenommen. Auf Anfrage teilte der Generalbundesanwalt mit Schreiben vom 1. Oktober 2004 mit, dass gegen den Beschwerdeführer ein Ermittlungsverfahren wegen des Verdachts der Mitgliedschaft in einer terroristischen Vereinigung gemäß § 129a Abs. 1 StGB und wegen des Verdachts der Geldwäsche gemäß § 261 StGB geführt werde. Die Ermittlungen seien noch nicht abgeschlossen; sie beträfen in erster Linie den Zeitraum von 1993 bis 2001. Da keine Anhaltspunkte für entsprechende Aktivitäten nach dem Jahr 2001 vorlägen, werde nicht wegen eines Verdachts der Mitgliedschaft in oder der Unterstützung einer ausländischen terroristischen Vereinigung gemäß § 129b StGB ? strafbar seit dem 30. August 2002 ? ermittelt.
d) Auf der Grundlage dieser Informationen erklärte die Justizbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Justiz am 14. Oktober 2004, dass von der Ablehnungsbefugnis des § 83b Abs. 1 des Gesetzes über die Internationale Rechtshilfe in Strafsachen ? IRG ? (BGBl I 1982 S. 2071) kein Gebrauch gemacht werde. Die Vorschrift regelt Bewilligungshindernisse und erlaubt es der Bewilligungsbehörde, ein Auslieferungsersuchen unter anderem dann abzulehnen, wenn gegen den Verfolgten ein strafrechtliches Verfahren wegen derselben Tat im ersuchten Staat durchgeführt wird oder ein solches Verfahren eingestellt oder abgelehnt wurde.
Auch führe die Straflosigkeit seines Verhaltens in Deutschland zur Tatzeit im Zusammenhang mit seiner deutschen Staatsangehörigkeit nicht dazu, dass er vor ? ausländischer ? Strafverfolgung sicher sei, solange er die Bundesrepublik Deutschland nicht verlasse. Ein Deutscher könne auch dann an einen Mitgliedstaat der Europäischen Union ausgeliefert werden, wenn er außerhalb Deutschlands eine Straftat begangen und sich dadurch nach dem Recht des ersuchenden Staates strafbar gemacht haben solle.
II. Mit Beschluss vom 24. November 2004 hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts auf Antrag des Beschwerdeführers eine einstweilige Anordnung erlassen, mit der die für denselben Tag geplante Übergabe des Beschwerdeführers an die Behörden des Königreichs Spanien bis zur Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde, längstens für die Dauer von sechs Monaten, ausgesetzt worden ist (EuGRZ 2004, S. 667).
III. Mit der Verfassungsbeschwerde wendet sich der Beschwerdeführer gegen den Beschluss des Oberlandesgerichts, mit dem seine Auslieferung für zulässig erklärt wurde, sowie gegen die Bewilligungsentscheidung der Justizbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg. Er macht die Verletzung seiner Rechte aus Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 16 Abs. 2 und Art. 19 Abs. 4 GG sowie aus Art. 103 Abs. 2 GG geltend.
IV. 1. Die Bundesregierung hat schriftsätzlich durch ihren Bevollmächtigten, Prof. Dr. Johannes Masing (a), und durch den von der Bundesregierung bestellten Gutachter, Prof. Dr. Martin Böse (b), Stellung genommen.
Der Beschwerdeführer sei durch den Ausschluss der Anfechtbarkeit der Bewilligungsentscheidung nach § 74b IRG nicht beschwert. Das Oberlandesgericht habe im Vorgriff auf die noch nicht ausgesprochene Bewilligung bereits ? hilfsweise - die vom Beschwerdeführer geltend gemachten Argumente geprüft. Es habe ausdrücklich festgestellt, dass in der angekündigten Bewilligung der Auslieferung kein erkennbarer Ermessensfehlgebrauch liege. Die später ausgesprochene Bewilligung habe keine neuen Erwägungen hinzugefügt, so dass der Beschwerdeführer in der Sache den Rechtsschutz vor dem Oberlandesgericht präventiv erlangt habe.
(2) Art. 16 Abs. 2 GG sei grundsätzlich nur insoweit anwendbar als das Unionsrecht den Mitgliedstaaten Gestaltungsspielräume belasse. Die Auslieferung deutscher Staatsangehöriger unter gleichen Bedingungen wie die Auslieferung von Angehörigern anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union bei gegenseitiger Anerkennung der Haftbefehle könne als Prinzip durch Art. 16 Abs. 2 GG von vornherein nicht in Frage gestellt werden. Dieser Vorrang stehe nicht in Konflikt mit der Änderungsgeschichte des Art. 16 Abs. 2 GG und dem Verständnis des verfassungsändernden Gesetzgebers. Die Verfassungsrechtslage habe seinerzeit nicht nachgezeichnet, sondern geändert werden sollen. Die Teilnahme an einem flexibleren europäischen Auslieferungsrechtsregime habe, bei gleichzeitigem Festhalten an elementaren Maßgaben, eröffnet werden sollen. Der im Juni 2002 ergangene Rahmenbeschluss gehe nun als verbindliche Regelung mit der Wirkung im Wesentlichen einer Richtlinie über die bisherige Rechtslage hinaus und verdränge ? soweit er die Auslieferung auch eigener Staatsangehöriger gebiete ? Art. 16 Abs. 2 GG schon als Maßstab.
Hinzu komme, dass das Erfordernis der beiderseitigen Strafbarkeit für Deliktsbereiche entfalle, in denen ? wie in den hier relevanten Bereichen ? die Harmonisierung des materiellen Strafrechts durch die Europäische Union so weit fortgeschritten sei, dass die beiderseitige Strafbarkeit regelmäßig gegeben sei. Darüber hinaus habe der Grundsatz der beiderseitigen Strafbarkeit keine grundrechtsschützende Funktion, er diene vielmehr der Wahrung staatlicher Interessen.
Aus diesem Grund lasse sich auch ein Verstoß gegen den nulla poena-Grundsatz nicht feststellen. Die dem Ersuchen zu Grunde liegende Tat sei im konkreten Fall nach dem Recht des ersuchenden ? spanischen ? Staates strafbar; insoweit komme es auf die Frage, ob ein bloßer abstrakter Rückgriff auf die in Art. 2 Abs. 2 RbEuHb genannten Deliktsgruppen ausreiche, nicht an.
Der Ausschluss der Anfechtbarkeit der Bewilligungsentscheidung in § 74b IRG bewirke keine Änderung der Rechtslage und sei deshalb ? wie auch in der Vergangenheit ? verfassungsgemäß. Die Bewilligung sei Teil der Konkretisierung des "außenpolitisch unbegrenzten Ermessens der Bundesregierung", das ausschließlich das Verhältnis zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem die Rechtshilfe ersuchenden Staat betreffe. Subjektive Rechte des Betroffenen seien nicht beeinträchtigt. Der Beschwerdeführer habe keinen Anspruch darauf, bei Vorliegen der Zulässigkeitsvoraussetzungen nicht ausgeliefert zu werden; soweit Grundrechte berührt würden, seien die entsprechenden Maßnahmen durch die Zulässigkeitsentscheidung des Oberlandesgerichts gedeckt. Das Europäische Haftbefehlsgesetz habe an der Konzeption des Auslieferungsverfahrens nichts geändert. Die Fallgruppen des § 83b IRG, in denen Bewilligungshindernisse enthalten seien, verfolgten ausschließlich außenpolitische Zielsetzungen. Das gelte auch für § 83b Nr. 1 IRG, der nicht dem Schutz deutscher Staatsangehöriger vor Auslieferung diene. Die Schutzaspekte seien nach der Systematik des Gesetzes bereits im Rahmen des Zulässigkeitsverfahrens gemäß § 80 IRG zu berücksichtigen. Da im vorliegenden Fall die beiderseitige Strafbarkeit gegeben sei, scheitere eine Rücküberstellung des Beschwerdeführers zumindest nicht an diesem Merkmal.
V. Das Bundesverfassungsgericht hat am 13. und 14. April 2005 eine mündliche Verhandlung durchgeführt, in der die Beteiligten ihre Rechtsstandpunkte erläutert und vertieft haben. Das Gericht hat die Professoren Dr. Helmut Fuchs, Dr. Kay Hailbronner und Dr. Thomas Weigend, von der Europäischen Kommission Prof. Dr. Jürgen Grunwald und Dr. Martin Wasmeier, von der Generalstaatsanwaltschaft Karlsruhe Generalstaatsanwältin Dr. Christine Hügel und Oberstaatsanwalt Dr. Martin Nothhelfer, von der Generalstaatsanwaltschaft Koblenz Oberstaatsanwalt Harald Kruse sowie Vertreter der Bundesrechtsanwaltskammer und des Deutschen Anwaltvereins als sachkundige Auskunftspersonen (§ 27a BVerfGG) gehört.
I. Das Europäische Haftbefehlsgesetz verstößt gegen Art. 16 Abs. 2 Satz 1 GG, weil der Gesetzgeber bei der Umsetzung des Rahmenbeschlusses über den Europäischen Haftbefehl die verfassungsrechtlichen Anforderungen des qualifizierten Gesetzesvorbehalts aus Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG nicht erfüllt hat (1.). Durch den Ausschluss des Rechtswegs gegen die Bewilligung einer Auslieferung in einen Mitgliedstaat der Europäischen Union verstößt das Europäische Haftbefehlsgesetz gegen Art. 19 Abs. 4 GG (2.).
bb) Die Auslieferung auch eigener Staatsangehöriger entspricht einer allgemeinen überstaatlichen und völkerrechtlichen Entwicklung, gegen die das völkerrechtsfreundliche Grundgesetz keine unübersteigbaren Hürden errichtet. Die Bundesrepublik Deutschland ist als Mitglied der Vereinten Nationen verpflichtet, die Resolutionen des Sicherheitsrates nach Kapitel VII der Satzung grundsätzlich zu befolgen und umzusetzen (vgl. Frowein/Krisch, in: Simma <Hrsg.>, The Charta of the United Nations, 2. Aufl. 2002, Bd. 1, S. 701 <708 f.>, Rn. 21 ff.). Die beiden Resolutionen 827 und 955 des Sicherheitsrates, mit denen ad hoc die internationalen Strafgerichtshöfe für das ehemalige Jugoslawien und Ruanda in Den Haag und Arusha errichtet wurden, sehen die Auslieferung eigener Staatsangehöriger vor, weil regelmäßig erst dadurch die beabsichtigte internationale Strafverfolgung von mutmaßlichen Kriegsverbrechern ermöglicht wird (siehe das Gesetz über die Zusammenarbeit mit dem Internationalen Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien vom 10. April 1995, BGBl I S. 485 sowie das Gesetz für die Zusammenarbeit mit dem Internationalen Strafgerichtshof für Ruanda vom 4. Mai 1998, BGBl I S. 843; dazu Uhle, Auslieferung und Grundgesetz ? Anmerkungen zu Art. 16 II GG, NJW 2001, S. 1889 <1890>).
Für das völkervertragliche Statut des ständigen Internationalen Strafgerichtshofs in Den Haag (vgl. Gesetz zum Römischen Statut des Internationalen Strafgerichtshofs vom 17. Juli 1998 ? IStGH-Statutgesetz, BGBl 2000 II S. 1393, in Kraft getreten am 1. Juli 2002, Bek. vom 28. Februar 2003, BGBl 2003 II S. 293) wurde insoweit auf diese beiden Vorbilder zurückgegriffen, allerdings mit der wichtigen Maßgabe, dass die internationale Zuständigkeit nur subsidiär begründet ist. Die Vertragsparteien des Statuts haben ohne weiteres die Möglichkeit, die Auslieferung eigener Staatsangehöriger durch eine geeignete nationale Strafverfolgung abzuwenden (zum Grundsatz der Komplementarität siehe Art. 1 und Art. 17 des Statuts und Art. 1 § 1 Abs. 1 des Gesetzes vom 21. Juni 2002 zur Ausführung des Römischen Statuts des Internationalen Strafgerichtshofs vom 17. Juli 1998, BGBl I S. 2144). Damit wird die Verantwortung für die Ahndung bestimmter Straftaten durch eine abgestimmte Kompetenzzuweisung geteilt. In den Prozess der Herausbildung einer internationalen Strafjustiz für Verbrechen gegen die Humanität, der mit den Kriegsverbrechertribunalen von Nürnberg und Tokio nach dem Zweiten Weltkrieg begonnen hat, fügt sich die Bundesrepublik Deutschland als Mitglied der internationalen Staatengemeinschaft in besonderer, auch historisch begründeter Verantwortung ein (zur strafrechtlichen Verfolgung von Völkermord siehe den Beschluss der 4. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Dezember 2000 - 2 BvR 1290/99 -, NJW 2001, S. 1848 ff.).
Als Mitgliedstaat der Europäischen Union ist Deutschland weitere Verpflichtungen eingegangen. Mit der Ratifikation der Verträge von Amsterdam und von Nizza hat sich die Bundesrepublik Deutschland verpflichtet, an dem Auf- und Ausbau des "Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" teilzunehmen. Die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten erfolgt im Bereich der ? intergouvernementalen ? "dritten Säule" des Rechts der Europäischen Union. Art. 31 Abs. 1 lit. b EU sieht in diesem Zusammenhang vor, auch die Auslieferung zwischen den Mitgliedstaaten zu erleichtern. Die Europäische Union verfolgt damit das Ziel, den Prozess des Zusammenwachsens und die Öffnung der Grenzen für Personen, Waren, Dienstleistungen und Kapital mit einer besseren Zusammenarbeit der Strafverfolgungsbehörden zu verbinden. Dies soll durch eine weitere Verrechtlichung der Beziehungen der Mitgliedstaaten untereinander erreicht werden, also unter anderem durch einen Verzicht der mitgliedstaatlichen Regierungen auf ihr im herkömmlichen Rechtsverkehr der Staaten untereinander übliches politisches Ermessen, wie es gerade im Auslieferungsrecht - in Deutschland im Rahmen der Bewilligung - besteht.
bb) Der Gesetzgeber war jedenfalls verpflichtet, die Umsetzungsspielräume, die der Rahmenbeschluss den Mitgliedstaaten belässt, in einer grundrechtsschonenden Weise auszufüllen. Eine im Vergleich zur Umsetzung von Richtlinienrecht der Europäischen Gemeinschaft besondere Verantwortung für die verfassungsgemäße Umsetzung ergibt sich auch aus dem Umstand, dass es sich um Maßnahmen aus dem Bereich der "dritten Säule" der Europäischen Union handelt. Der Rahmenbeschluss über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union vom 13. Juni 2002 ist ein sekundärer Unionsrechtsakt, der die Zielvorgabe des EU-Vertrages rechtlich ausfüllt. Der Rahmenbeschluss ist nach Art. 34 Abs. 2 lit. b EU im Hinblick auf das "zu erreichende Ziel" verbindlich. Die unionsrechtliche Handlungsform ist zwar in ihrer Konzeption der Richtlinie des supranationalen Gemeinschaftsrechts nachgebildet, weicht jedoch in mehrfacher Hinsicht von dieser Sekundärrechtsquelle ab. Ein Rahmenbeschluss ist nicht unmittelbar wirksam (Art. 34 Abs. 1 lit. b EU), er bleibt für seine innerstaatliche Gültigkeit darauf angewiesen, dass er von den Mitgliedstaaten in das nationale Recht umgesetzt wird. Mit dem in den EU-Vertrag aufgenommenen Ausschluss der unmittelbaren Anwendbarkeit wollten die Mitgliedstaaten insbesondere verhindern, dass die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zur unmittelbaren Anwendbarkeit von Richtlinien auch auf den Rahmenbeschluss erstreckt wird (zur sogenannten "vertikalen Direktwirkung" von Richtlinien siehe EuGH, verb. Rs. C-6/90 und C-9/90, Slg. 1991, I-5357 Rn. 11 ? Francovich u.a.; Rs. C-62/00, Slg. 2002, I-6325 Rn. 25 ? Marks & Spencer; zusammenfassend Borchardt, Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union, 2. Aufl. 2002, Rn. 341 ff.).
Das Europäische Haftbefehlsgesetz versucht, den grundrechtlich geschützten Interessen der Bürger durch die teilweise Übernahme der im Rahmenbeschluss vorgesehenen Gründe, aus denen die Vollstreckung eines Europäischen Haftbefehls abgelehnt werden kann (vgl. Art. 4 RbEuHb), Rechnung zu tragen. Der Rahmenbeschluss hat den Mitgliedstaaten der Europäischen Union dabei einen Spielraum gegeben, die in Art. 4 des Rahmenbeschlusses aufgezählten Ablehnungsgründe als fakultative oder obligatorische Auslieferungshindernisse im nationalen Recht zu konkretisieren. Der deutsche Gesetzgeber hat sich bei der Umsetzung von Art. 4 im Wesentlichen für eine Ermessenslösung entschieden (vgl. § 83b IRG: "Die Bewilligung der Auslieferung kann abgelehnt werden, wenn [?]") und sie gleichzeitig zu einem Bestandteil des Bewilligungsverfahrens gemacht. § 83b IRG nennt insgesamt fünf verschiedene Sachverhaltskonstellationen, die die Ablehnung eines Auslieferungsersuchens tragen können. In der Gesetzesbegründung zu § 83b IRG heißt es, dass die Entscheidung über das Vorliegen von Bewilligungshindernissen im Einzelfall von der Bewilligungsbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen mit einem weiten, auch außenpolitischen Gründen zugänglichen Spielraum getroffen werde. Die Bewilligungsbehörde könne Bewilligungshindernisse durch die Stellung von Bedingungen beseitigen, so dass alle Umstände des Einzelfalles angemessen berücksichtigt werden könnten (BTDrucks 15/1718, S. 15).
Dass auch der Gesetzgeber die subjektivrechtliche Bedeutung der Bewilligungsentscheidung erkannt hat, zeigt sich daran, dass die Bewilligungsentscheidung zu begründen ist (vgl. § 79 Satz 2 IRG). Diese Regelung, die in der Fassung des Gesetzes über die Internationale Rechtshilfe vor dem Inkrafttreten des Europäischen Haftbefehlsgesetzes nicht enthalten war, ist erst im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens dahingehend ausgestaltet worden, dass nicht nur der ersuchende Staat ? wie ursprünglich vorgesehen ?, sondern auch der Verfolgte eine Begründung erhält. Die Regelung verpflichtet dazu, dem Verfolgten die begründete Bewilligungsentscheidung zur Kenntnis zu geben, so dass weitere Kriterien erfüllt sind, die Bewilligung als klassischen Verwaltungsakt einzuordnen (vgl. § 41 Abs. 1 VwVfG), der der Überprüfung durch die rechtsprechende Gewalt unterliegt.
cc) Zur gebotenen Effektivität des Rechtsschutzes gehört auch, dass die Auslieferungsunterlagen oder ein ihnen gleichstehender Europäischer Haftbefehl eine den betroffenen Grundrechten angemessene gerichtliche Überprüfung erlauben. Damit unvereinbar ist, dass § 83a IRG zwar auf die Auslieferungsunterlagen Bezug nimmt und für den Europäischen Haftbefehl bestimmte Mindestangaben formuliert, aber deren vollständiges Vorliegen ? anders als § 10 IRG für herkömmliche Auslieferungsverfahren - nicht zu einer zwingenden Voraussetzung der Zulässigkeitsentscheidung macht. Die Ausgestaltung des § 83a Abs. 1 IRG als Soll-Vorschrift hat bereits in der kurzen Zeit nach dem Inkrafttreten des Europäischen Haftbefehlsgesetzes dazu geführt, dass die Vollständigkeit der Auslieferungsunterlagen in konkreten Auslieferungsverfahren unter Hinweis auf den Gesetzeswortlaut als für die Zulässigkeit eines Ersuchens entbehrlich angesehen wurde (siehe OLG Stuttgart, Beschluss vom 7. September 2004 - 3 Ausl. 80/04 -, NJW 2004, S. 3437 <3438>; vgl. auch Seitz, a.a.O., S. 546 <548>). Die Abweichung von der zwingenden Formulierung des § 10 IRG lässt sich auch nicht damit rechtfertigen, dass ein "Sollen" regelmäßig eine Rechtsbindung erzeugt, aber bei Vorliegen besonderer Umstände ein Abweichen erlaubt. Für einen effektiven Schutz des Grundrechts aus Art. 16 Abs. 2 GG müsste dann der Gesetzgeber klarstellen, wann solche Umstände gegeben sind.
II. Das Europäische Haftbefehlsgesetz ist nichtig (§ 95 Abs. 3 Satz 2 BVerfGG); eine verfassungskonforme Auslegung oder die Feststellung einer Teilnichtigkeit scheiden aus, weil der deutsche Gesetzgeber in normativer Freiheit unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Maßstäbe erneut über die Ausübung des qualifizierten Gesetzesvorbehalts in Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG entscheiden können muss (1.). Solange der Gesetzgeber kein neues Ausführungsgesetz zu Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG erlässt, ist die Auslieferung eines deutschen Staatsangehörigen an einen Mitgliedstaat der Europäischen Union unzulässig (2.).
Der Gesetzgeber wird die Gründe für die Unzulässigkeit der Auslieferung Deutscher neu zu fassen haben und die Einzelfallentscheidung über die Auslieferung als abwägenden Vorgang der Rechtsanwendung ausgestalten. Das primäre Unionsrecht thematisiert zwar mit Art. 6 EU die Frage der Homogenität der Strukturen zwischen den Mitgliedstaaten. Die bloße Existenz dieser Vorschrift, eines die Strukturprinzipien absichernden Sanktionsmechanismus (Art. 7 EU), und eines gesamteuropäischen Standards des Menschenrechtsschutzes durch die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten rechtfertigen aber nicht die Annahme, dass die rechtsstaatlichen Strukturen unter den Mitgliedstaaten der Europäischen Union materiell synchronisiert sind und eine entsprechende nationale Einzelfallprüfung deshalb überflüssig ist. Insoweit kann durch das Inkraftsetzen eines strikten Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung und der damit verbundenen weitgehenden gegenseitigen Vertrauensbekundung der Staaten untereinander die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Grundrechte nicht eingeschränkt werden (vgl. dazu auch Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, - Waite und Kennedy, NJW 1999, S. 1173 <1175>; ? Matthews, NJW 1999, S. 3107 <3108>).
III. Der Beschluss des Oberlandesgerichts (1.) und die Bewilligungsentscheidung der Freien und Hansestadt Hamburg (2.) beruhen auf einem verfassungswidrigen Gesetz und sind deshalb aufzuheben (§ 95 Abs. 3 Satz 2 BVerfGG).
C. Die Bundesrepublik Deutschland hat dem Beschwerdeführer gemäß § 34a Abs. 2 BVerfGG seine notwendigen Auslagen aus dem Verfahren der einstweiligen Anordnung und der Verfassungsbeschwerde zu erstatten. Die Pflicht zur Kostentragung trifft im vorliegenden Fall allein den Bund. Die Freie und Hansestadt Hamburg hat zwar die Auslieferung bewilligt, dabei hat sie aber im Wege der Organleihe eine Zuständigkeit des Bundes ausgeübt. Die Bewilligungsentscheidung wurde im vorliegenden Fall im Einvernehmen mit den zuständigen Behörden des Bundes getroffen.
Darüber hinaus ist auch in der mündlichen Verhandlung weder deutlich noch sonst ersichtlich geworden, dass das rechtliche Instrumentarium der Strafverfolgungsbehörden nicht ausreichend oder nicht hinreichend effektiv wäre. Eine Auslieferung deutscher Staatsangehöriger an Mitgliedstaaten der Europäischen Union kommt deshalb unter der Geltung des Grundgesetzes nur insoweit in Betracht, als eine Verwirklichung des staatlichen Strafverfolgungsanspruchs im Inland aus tatsächlichen Gründen, beispielsweise infolge der Unerreichbarkeit von Zeugen oder auf Grund sonstiger besonderer Erschwernisse bei der Beweisaufnahme, im konkreten Einzelfall zum Scheitern verurteilt wäre. Nur dann ist die Leistungsfähigkeit der deutschen Justiz erschöpft und der Weg für eine Aufgabenwahrnehmung durch die nächsthöhere Ebene ? die Mitgliedstaaten der Europäischen Union ? frei.
4. Demgegenüber vermag die Auffassung der Senatsmehrheit, die mit Recht eine aus der Staatsangehörigkeit abgeleitete Schutzpflicht postuliert, diese jedoch sogleich für den Hauptanwendungsfall des Europäischen Haftbefehls ? die Straftaten mit maßgeblichem Auslandsbezug ? ohne verfassungsrechtliche Legitimation wieder zurücknimmt und dadurch eine Auslieferung deutscher Staatsangehöriger in großem Umfang erst ermöglicht, nicht zu überzeugen. Auch die Justiziabilität der Bewilligung allein bewirkt keinen ausreichenden Schutz. Vielmehr ist das Vertrauen des Verfolgten in die eigene Rechtsordnung sowohl von Art. 16 Abs. 2 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip als auch durch das Subsidiaritätsprinzip (Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG) gerade auch dann in besonderer Weise geschützt, wenn die dem Auslieferungsersuchen zu Grunde liegende Handlung maßgeblichen Auslandsbezug aufweist. Vor allem hier müssen sich die Schutzpflicht des Staates und der Grundsatz der Subsidiarität beweisen - nicht erst bei Straftaten mit maßgeblichem Inlandsbezug, wie die Senatsmehrheit meint.
7. Aus dem Subsidiaritätsprinzip (Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG) erwächst dem Gesetzgeber zugleich auch die ? bislang allerdings kaum beachtete ? Verpflichtung, den "Integrationsmehrwert" eines Gesetzgebungsvorhabens im Bereich der "dritten Säule" der Europäischen Union nachvollziehbar zu begründen. Rechtfertigungsbedürftig ist vor allem, dass und gegebenenfalls inwieweit eine zum Regelungsgegenstand erhobene Aufgabe ? hier die Auslieferung Deutscher zum Zwecke der Strafverfolgung an Mitgliedstaaten der Europäischen Union ? die Leistungsfähigkeit der Justiz von Bund und Ländern übersteigt und nur auf Unionsebene - durch Auslieferung - effektiv zu bewältigen ist (vgl. hierzu Pernice, in: Dreier <Hrsg.>, a.a.O., Art. 23 Rn. 73; Rojahn, in: von Münch/Kunig <Hrsg.>, a.a.O., Art. 23 Rn. 33).
9. Umso mehr überrascht es, dass die Senatsmehrheit es trotz der unter Bezugnahme auf die Staatsangehörigkeit statuierten Schutzpflichten ? in Verkennung von Bedeutung und Tragweite nicht nur des Grundsatzes der Subsidiarität (Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG), sondern auch des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (Art. 20 Abs. 3 GG) - für statthaft erachtet, bei Straftaten mit maßgeblichem Auslandsbezug eine Auslieferung deutscher Staatsangehöriger ohne jede materielle Einschränkung vorzusehen. Ein solches, die Unschuldsvermutung und damit eine tragende Säule des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 3 GG) konterkarierendes Vorgehen bleibt unverständlich.
1. Grundlage des ? eingeschränkten - Verbots der Auslieferung Deutscher ist Art. 16 Abs. 2 Satz 1 GG. Der Versuch, es in höheren (quasi naturrechtlichen), tieferen (historischen) und weiteren (völkerrechtlichen) Sphären zu verankern, führt in die Irre.
Es versteht sich, dass das Verbot der Diskriminierung nach Staatsangehörigkeit in seinem Geltungsbereich begrenzt ist (vgl. Wortlaut des Art. 12 Abs. 1 EG) und begrenzt bleiben muss, wenn es nicht auf die Aufhebung der mitgliedstaatlichen Staatsangehörigkeiten und damit auf die Auflösung der Mitgliedstaaten hinauslaufen soll. Mit der Frage, ob es wegen unzulässiger Entstaatlichung gegen Art. 79 Abs. 3 GG verstößt, dass Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG die Auslieferung deutscher Staatsangehöriger ermöglicht, hat dies aber nichts zu tun. Enthielte der EG-Vertrag ein Diskriminierungsverbot, das die mitgliedstaatlichen Staatsangehörigkeiten ihrer Substanz beraubt, dann läge darin das Entstaatlichungsproblem, nicht in Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG. Die Auskunft, das Diskriminierungsverbot gelte, dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung folgend, nur für bestimmte vertraglich festgelegte Ziele, weicht zudem vom ? auslegungsbedürftigen - Wortlaut des Art. 12 Abs. 1 EG in schwer verständlicher Weise ab. Für die fallabgehobene Aussendung dunkler Signale an den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, der diese Bestimmung kürzlich eher extensiv angewandt hat (vgl. EuGH, Urteil vom 15. März 2005 - C-209/03 -, EuZW 2005, S. 276 ff.), sollten Urteile des Bundesverfassungsgerichts nicht zur Verfügung stehen.
Zu widersprechen ist dagegen, soweit darüber hinaus angedeutet wird, dass der Weg gegenseitiger Anerkennung von Haftbefehlen unter Verzicht auf das Erfordernis gegenseitiger Strafbarkeit aus Subsidiaritätsgründen vorzugswürdig und damit auch unionsrechtlich (Art. 2 Abs. 2 EU) verbindlich vorzuziehen sei gegenüber Lösungen, die die gegenseitige Strafbarkeit durch materielle Harmonisierung des Strafrechts sicherstellen. Abgesehen davon, dass keine dieser in der mündlichen Verhandlung erörterten Alternativen das unionsrechtliche System des Europäischen Haftbefehls trifft: Dem Subsidiaritätsprinzip als einer flexiblen Kompetenzzuordnungsregel lassen sich nach meiner Auffassung derartige Maßgaben für die Auswahl zwischen funktionsgleichen alternativen Regelungsinhalten nicht entnehmen. Kompetenzielle und inhaltliche Vorgaben des Verfassungs- und des Unionsrechts ? Vorgaben bezüglich der Zuständigkeit für bestimmte Regelungsgegenstände und Vorgaben bezüglich der Zulässigkeit bestimmter Regelungsinhalte ? müssen, auch wenn das in Grenzfällen Schwierigkeiten bereiten kann, möglichst klar voneinander getrennt werden (vgl. bereits abweichende Meinung zu BVerfGE 111, 226, dort S. 278 f.). Wird dem Subsidiaritätsprinzip Herrschaft auch über die Auswahl zwischen inhaltlichen Regelungsalternativen zugeschrieben, die die Grundrechte Betroffener in unterschiedlicher Intensität berühren können, kann das unter anderem dazu führen, dass der Gesichtspunkt der Kompetenzschonung den Gesichtspunkt der Grundrechtsschonung verdrängt.
I. Das in Art. 16 Abs. 2 GG normierte Auslieferungsverbot soll zum einen verhindern, dass die deutsche Staatsgewalt dazu beiträgt, Strafansprüche anderer Staaten durchzusetzen, die in den Wertungen der deutschen Rechtsordnung keine Entsprechung finden (1.). Zum andern soll der Verfolgte vor den unter Umständen massiven Erschwernissen bewahrt werden, die mit einem Strafverfahren im Ausland verbunden sind (2.). Beide Schutzziele werden bei verfassungskonformer Auslegung und Anwendung des Europäischen Haftbefehlsgesetzes unter Berücksichtigung des Unionsrechts erreicht. Entsprechendes gilt für die Wahrung der Rechtsschutzgarantie (3.).
Jedenfalls nach der Klarstellung des Schutzgehalts und der Normstruktur des Art. 16 Abs. 2 GG durch das Bundesverfassungsgericht dahin, dass die Auslieferung Deutscher nur nach Maßgabe einer Abwägung nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zulässig ist, soweit der Rahmenbeschluss die Verweigerung der Auslieferung erlaubt, versteht es sich von selbst, dass Behörden und Gerichte dieses Verfassungsgebot beachten. Es besteht nicht der geringste Anlass zu besorgen, dass die für die Erhebung der öffentlichen Klage zuständigen Staatsanwaltschaften und die für die Bewilligung der Auslieferung zuständigen Generalstaatsanwaltschaften ihre Entscheidungsspielräume nach § 154b StPO bzw. § 83b IRG nicht in der verfassungsunmittelbar gebotenen Weise wahrnehmen. Der Senat selbst hat in seinem Beschluss vom 12. April 2005 ? 2 BvR 1027/02 - zur Beschlagnahme von Datenträgern besondere gesetzliche Vorkehrungen zur Durchsetzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nicht für geboten gehalten.
Desgleichen ist davon auszugehen, dass die Oberlandesgerichte bei ihrer Entscheidung über die Zulässigkeit der Auslieferung die von Art. 16 Abs. 2 GG gebotenen Prüfungen vornehmen. Die Oberlandesgerichte sind hieran auch nicht durch § 73 Satz 2 IRG gehindert, wonach die Auslieferung auf einen Europäischen Haftbefehl hin unzulässig ist, wenn sie den Grundsätzen des Art. 6 EU widerspricht. Dieser Regelung zu entnehmen, sie stehe einer verfassungsgebotenen Verhältnismäßigkeitsprüfung entgegen, lässt jedenfalls die Normhierarchie außer Acht. Von Verfassungs wegen gebotene Verhältnismäßigkeitserwägungen sind unabhängig von ihrer ausdrücklichen Erwähnung im Gesetzestext anzustellen (vgl. hierzu BVerfGE 61, 126 <134 f.> und zuletzt Beschluss des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 24. Mai 2005 ? 1 BvR 1072/01 -, Umdruck S. 25). Ebenso wenig lässt sich aus der gesetzlichen Ausgestaltung der Bewilligungshindernisse ein Argument gegen die Prüfungs- und Entscheidungsbefugnis der Oberlandesgerichte herleiten. Insbesondere überzeugt die Erwägung nicht, die Zuordnung des Fehlens der gebotenen Überprüfung einer lebenslangen Freiheitsstrafe im ersuchenden Staat zu den fakultativen Bewilligungshindernissen (§ 83b Nr. 4 IRG) schließe es aus, dass das Gericht eine Auslieferung im Hinblick auf BVerfGE 45, 187 <245 f.> für unzulässig erklärt.
Einer gesetzlichen Regelung bedürfte es allenfalls dann, wenn die Verhältnismäßigkeitsprüfung ohne wertende Vorgaben strukturlos wäre und damit den Grundsätzen hinreichender Berechenbarkeit staatlicher Eingriffe nicht genügte. Dies ist aber nicht der Fall. Es liegt auf der Hand, dass neben Umständen der persönlichen Lebensführung - dabei sind insbesondere die für Art. 6 GG, Art. 8 EMRK bedeutsamen Gegebenheiten in den Blick zu nehmen - und einer realisierbaren Rücküberstellung zur Strafvollstreckung in Deutschland der Grad des Inlandsbezugs der vorgeworfenen Tat für die Beantwortung der Frage, ob sich der Verfolgte vor einem ausländischen Gericht verantworten muss, von erheblicher Bedeutung sein wird, aber nicht immer entscheidend sein kann (z.B. wenn ein Deutscher im Inland ein schweres Verbrechen gegen einen Unionsangehörigen begangen hat, alle wesentlichen Beweismittel aber nur im Heimatstaat des Opfers verfügbar sind). Die maßgeblichen Gesichtspunkte für die Einzelabwägung in den Fällen, in denen der Ortsbezug der strafbaren Handlung das Ergebnis der Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht vorzeichnet, ergeben sich aus der Natur der Sache und sind vom Senat zutreffend umschrieben worden. Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass die - auch in diesem Verfahren angeklungene - Befürchtung eines ? unter Umständen sogar mit deutschen Stellen abgesprochenen - forum shopping zu Lasten des Verfolgten von den Gerichten nicht nur unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit unterbunden werden kann, sondern auch gemäß § 73 Satz 2 IRG in Verbindung mit Art. 6 EU, wenn darin ein Missbrauch des Übergabeverfahrens liegt.
II. Auch von seinem Standpunkt aus hätte der Senat das Europäische Haftbefehlsgesetz nicht für insgesamt nichtig erklären dürfen. Er stellt sich bereits nicht der Frage, inwieweit es auf eine Verfassungsbeschwerde hin überhaupt gerechtfertigt ist, ein Eingriffsgesetz wegen des Fehlens bestimmter Regelungen insgesamt für nichtig zu erklären, statt lediglich seine Anwendbarkeit für bestimmte Konstellationen zu verneinen. Bejahendenfalls wäre weiter zu fragen gewesen, ob dies auch dann gilt, wenn die als fehlend erachteten Bestimmungen sicher absehbar für den Ausgangsfall im Ergebnis keine Rolle spielen würden. Wenn der Senat ferner meint, eine Teilnichtigkeit komme nicht in Betracht, hätte er das Europäische Haftbefehlsgesetz im Wege einer Übergangsregelung mit Maßgaben für eine verfassungskonforme Handhabung bis zum Erlass eines neuen Gesetzes bestehen lassen müssen. Die Bundesrepublik Deutschland hat sich verpflichtet, den einstimmig im Rat verabschiedeten und hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlichen Rahmenbeschluss über den Europäischen Haftbefehl bis Ende des Jahres 2003 umzusetzen. Ungeachtet dessen, dass der Unionsvertrag insoweit kein Vertragsverletzungsverfahren vorsieht, verstößt eine andauernde Nichtumsetzung gegen die Pflichten der Bundesrepublik Deutschland gegenüber der Union und das Gebot der Rücksichtnahme und Solidarität im Verhältnis zu den anderen Mitgliedstaaten. Dieser Verstoß wiegt umso schwerer, als nach nationalem Verfassungsrecht die Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes gerade nicht zwangsläufig zur Erklärung seiner Nichtigkeit führt. Sowohl die grundgesetzliche Verpflichtung auf die Integration Deutschlands in ein vereintes Europa - vom Senat in jüngster Zeit mehrfach und mit Nachdruck akzentuiert - als auch die unionsrechtliche Pflicht zu gemeinschaftsrechtskonformer Auslegung in Bezug auf Rahmenbeschlüsse (EuGH, Urteil vom 16. Juni 2005, Rn. 43) zwingen dazu, durch die übergangsweise, wenn auch sachlich reduzierte und verfassungskonform modifizierte Fortgeltung verfassungswidriger Umsetzungsgesetze wenigstens einen möglichst unionsrechtsnahen Rechtszustand herzustellen.
III. Der Gesetzgeber wird bei der Neuregelung zu bedenken haben, ob es angesichts dessen, dass die Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland am Rahmenbeschluss über den Europäischen Haftbefehl verfassungsrechtlich in Art. 23 GG gründet und dieser das Auslieferungsverfahren innerhalb der Europäischen Union seiner völkerrechtlichen und außenpolitischen Elemente weitgehend entkleidet hat, insoweit (noch) gerechtfertigt ist, gestützt auf Art. 32 GG dem Bund die Verwaltungskompetenz zuzuweisen (§ 74 IRG). Dabei geht es nicht darum, ob das Europäische Haftbefehlsgesetz der Zustimmung des Bundesrates bedurfte, sondern um die Frage, ob überhaupt eine von Art. 83 ff. GG abweichende Gestaltung der Vollzugskompetenz zulässig ist. Im vorliegenden Verfahren bedurfte die - mit den Beteiligten nicht erörterte - Frage auch nach meiner Auffassung keiner Entscheidung, weil eine daraus etwa resultierende Verfassungswidrigkeit des Europäischen Haftbefehlsgesetzes seine vorübergehende Weitergeltung nicht in Frage gestellt hätte.
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