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Timestamp: 2019-10-22 16:13:11+00:00
Document Index: 187795087

Matched Legal Cases: ["l'article 66", 'art. 16', 'art. 36', 'art. 61', 'art. 1', 'art 2', "l'article 324", "l'article 56", 'arrêt ', 'art 230']

Projet de loi contre la criminalité organisée | Projet de loi de réforme constitutionnelle | Point d'information par Commission Libertés et droits de l’Homme du CNB - 12 CNB-RI2016-01-22 LDH PL-Criminalite-PL-Reforme-constitutionnelle MatheA (3) pdf - Fichier PDF
12 CNB RI2016 01 22 LDH PL Criminalite PL Reforme constitutionnelle MatheA (3) .pdf
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Titre: Projet de loi contre la criminalité organisée | Projet de loi de réforme constitutionnelle | Point d'information
Auteur: Commission Libertés et droits de l’Homme du CNB
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ASSEMBLEE GENERALE DES 22 ET 23 JANVIER 2016
PROJET DE LOI CONTRE LA CRIMINALITE ORGANISEE
PROJET DE LOI DE REFORME CONSTITUTIONNELLE
Depuis les attentats du 7 janvier 2015 et plus encore ceux du 13 novembre 2015, le Gouvernement a
fait voter ou proposé au vote des textes organisant un ensemble de dispositifs qui, poursuivant
l’objectif légitime de mettre en œuvre des mécanismes qui permettent d’améliorer la sécurité
collective face au risque élevé et durable d’attaques terroristes, sont de nature à constituer un danger
pour l’exercice des libertés fondamentales.
La combinaison de la loi sur le renseignement, de la loi du 20 novembre 2015 relatif à l’état
d’urgence, du projet de constitutionnalisation de l’état d’urgence, et du « projet de loi renforçant la
lutte contre le crime organisé, son financement, l’efficacité et les garanties de la procédure pénale »
dessine un modèle juridique et social qui rompt durablement avec les équilibres résultant d’une part
de la culture juridique et procédurale française, d’autre part de son évolution au cours des trente
dernières années sous l’influence de la jurisprudence européenne et de celle du Conseil
Constitutionnel à la saisine désormais élargie.
La loi du 20 novembre 2015 prolongeant l’état d’urgence décidé par décret du 14 novembre 2015 a
apporté à la loi du 3 avril 1955, qui en constitue l’origine, des modifications accentuant le
basculement au profit de l’autorité et de la justice administratives des modalités de recours aux
perquisitions administratives, même de nuit.
La constitutionnalisation de l’état d’urgence, présentée par certains comme un moyen de l’encadrer
et d’en assurer la conformité aux garanties constitutionnelles, n’est pas dépourvue d’arrière-pensées
tendant, au contraire, à éluder les conséquences d’un contrôle de constitutionnalité.
Le projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé et son financement, l’efficacité et les
garanties de procédure pénale, crée, au bénéfice de l’autorité administrative, des prérogatives (fouille
des véhicules et des bagages et rétention pendant quatre heures de la personne contrôlée sur simple
décision du Préfet, organisation d’un régime restreignant les libertés de personnes de retour sur le
territoire national à partir d’un théâtre d’opérations sur décision du Ministère de l’Intérieur) qui
constituent la pérennisation d’un état d’urgence de « basse intensité » sans garanties judiciaires.
L’ensemble du texte opère un double basculement de l’équilibre entre l’autorité administrative et
l’autorité judiciaire au bénéfice de la première et, au sein même de l’autorité judiciaire, entre le
Parquet et les juges du siège au bénéfice du Parquet.
Rapport d’information présenté lors de l’Assemblée générale des 22 et 23 janvier 2016
dont les orientations et/ou conclusions ont été formalisées par l’adoption d’une délibération du Conseil
national des barreaux annexée aux présentes. Ce document interne à la profession ne doit en aucun cas,
sauf autorisation expresse, faire l'objet d'une diffusion ou d'une réutilisation en dehors de ce strict cadre.
Projet de loi contre la criminalité organisée
Projet de loi de réforme constitutionnelle
Françoise MATHE, Présidente de la Commission Libertés et droits de l’Homme
SOMMAIRE .......................................................................................................................... 2
BILAN ET CONSTITUTIONNALISATION DE L’ETAT D’URGENCE ET DE LA
DECHEANCE DE NATIONALITE .................................................................................. 3
I- Le régime législatif de l’état d’urgence ...................................................................................................4
II -Le régime constitutionnel de l’état d’urgence .....................................................................................9
LE PROJET DE LOI RENFORÇANT LA LUTTE CONTRE LA CRIMINALITE
ORGANISEE ET SON FINANCEMENT, L’EFFICACITE ET LES GARANTIES DE
LA PROCEDURE PENALE............................................................................................. 12
TITRE I - DISPOSITIONS RENFORÇANT LA LUTTE CONTRE LE CRIME ORGANISE
ET LE TERRORISME .................................................................................................................... 12
Chapitre 1 – Accroissement de l’efficacité des investigations judiciaires .................................. 12
Chapitre 2 - Dispositions renforçant la protection des témoins ................................................ 14
Chapitre 3 - Dispositions améliorant la lutte contre les infractions en matière d'armes et la
cybercriminalité .................................................................................................................................. 15
Chapitre 4 - Dispositions améliorant la lutte contre le blanchiment et le financement du
terrorisme............................................................................................................................................ 15
Chapitre 5 - Dispositions renforçant l'enquête et les contrôles administratifs......................... 16
TITRE II. - DISPOSITIONS RENFORÇANT LES GARANTIES AU COURS DE LA
PROCEDURE PENALE ET SIMPLIFIANT SON DEROULEMENT ............................. 20
Chapitre Ier. - Dispositions renforçant les garanties de la procédure pénale ........................... 20
ANNEXE - DELIBERATION DU CONSEIL NATIONAL DES BARREAUX « VERS
UN ETAT D’URGENCE PERMANENT ? » ................................................................... 25
Parmi les réponses politiques et juridiques aux attentats du 13 novembre 2015, il en est une qui a pu
surprendre par sa rapidité et sa nature : l’annonce par le Président de la République, lors de son
discours devant le Congrès le 16 novembre 2015, de sa volonté de constitutionnaliser l’état
d’urgence et la déchéance de la nationalité française pour les binationaux coupables du crime de
terrorisme. De fait, le Conseil des ministres a adopté le 23 décembre 2015 un projet de loi
constitutionnelle de protection de la Nation qui vise à inscrire ces deux mesures dans la Constitution
de 1958 1.
Ce projet de loi constitutionnelle sera discuté en séance publique par l’Assemblée nationale à partir
du 3 février 2016 2.
La modification de la Constitution n’est jamais un acte anodin ou neutre, qu’il s’agisse d’un
changement apporté au texte lui-même par le Congrès ou par référendum ou de la reconnaissance
par le Conseil constitutionnel d’un nouveau droit ou d’une nouvelle liberté. Ces deux cas mêlent des
considérations juridiques et politiques dès lors qu’est en jeu, à travers le changement du pacte
fondamental, un nouvel équilibre institutionnel ou une évolution des valeurs unissant et définissant
Depuis leur annonce, les deux mesures contenues dans le projet de loi constitutionnelle sont
abondamment et intensément débattues.
Il s’agirait de passer d’un régime uniquement législatif de l’état d’urgence à une consécration
constitutionnelle mise en œuvre par la loi. La constitutionnalisation de l’état d’urgence peut être utile
dès lors qu’elle serait accompagnée des garanties et garde-fous indispensables à sa mise en œuvre, à
son contrôle et à son arrêt.
Voir notamment l’avis du Conseil d’Etat en date du 17 novembre 2015 : http://www.conseil-etat.fr/DecisionsAvis-Publications/Avis/Selection-des-avis-faisant-l-objet-d-une-communication-particuliere/Etat-d-urgence
Le dossier législatif du projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation est accessible sur la page suivante
du site de l’Assemblée nationale : http://www.assemblee-nationale.fr/14/dossiers/protection_nation.asp
I- Le régime législatif de l’état d’urgence
Il importe de préciser d’emblée que la loi du 3 avril 1955 sur l’état d’urgence a été jugée conforme :
- à la Constitution (Conseil constitutionnel, décision n° 85-187 DC du 25 janvier 1985, Etat
d’urgence en Nouvelle-Calédonie),
- à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés
fondamentales (CE Ass., 24 mars 2006, Rolin et Boisvert).
1) Le contexte historique de l’adoption de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence
La loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence a été adoptée dans le cadre de la guerre d’Algérie
pour doter l’Etat d’une capacité de réponse dont il ne disposait pas avec l’état de siège. Elle a été
modifiée par la loi du 20 novembre 2015 prolongeant l’état d’urgence décidé par décret du 14
novembre 2015. Avant sa dernière modification, la loi sur l’état d’urgence a toujours été
profondément empreinte de cet esprit.
L’état d’urgence a été mis en œuvre 6 fois depuis 1955 :
- 1955 : contexte de la guerre d’Algérie
- 1958 : à la suite des évènements du 13 mai 1958 à Alger
- 1961 : après le putsch des généraux à Alger, renouvelé́ jusqu’en mai 1963 (totalité́ du
territoire métropolitain)
- 1984 : en Nouvelle-Calédonie à la suite des premières émeutes
- 2005 : émeutes urbaines (25 départements, incluant l’Ile-de-France)
- 2015 : attentats coordonnés à Paris (totalité́ du territoire métropolitain)
2) Les conditions de mise en œuvre de la déclaration de l’état d’urgence
2.1. Conditions de fond
L'état d'urgence peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain :
- soit « en cas de péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public » (p. ex. situations de menace
ou de conflit armé) ;
- soit « en cas d'événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique » (p.
ex. les catastrophes naturelles : inondations, tremblements de terre, explosions, etc.).
La notion d'ordre public montre que les considérations de police l'emportent sur celle de défense qui
caractérise l’état de siège.
2.2. Procédure et conditions de mise en œuvre
a) Un décret du premier ministre
L’état d’urgence est, comme l’état de siège, décidé par décret en conseil des ministres.
Durée initiale : 12 jours.
La prolongation au delà de 12 jours nécessite le vote d’une loi (à cet égard, voir la loi du 20
La loi autorisant la prorogation au-delà de 12 jours de l’état d’urgence fixe sa durée définitive.
Les mesures prises en application de la loi cessent d’avoir effet en même temps que prend fin l’état
c) Territoire visé
Le décret détermine la ou les circonscriptions territoriales concernées.
3) Les effets de la déclaration d’état d’urgence : l’extension des pouvoirs de police
3.1. Pouvoirs de police du préfet
Le préfet peut prendre par arrêté les mesures suivantes :
- interdire la circulation des personnes ou des véhicules dans les lieux et aux heures fixés ;
- instituer des zones de protection ou de sécurité où le séjour des personnes est réglementé ;
- « interdire le séjour dans tout ou partie du département à toute personne cherchant à entraver, de quelque
manière que ce soit, l'action des pouvoirs publics. »
3.2. Pouvoir du ministre de l’intérieur de prononcer l’assignation à résidence
l’obligation de se présenter périodiquement à la police ou à la gendarmerie, selon une
fréquence qu’il détermine dans la limite de trois présentations par jour ;
de remettre son passeport ou tout document justificatif de son identité en contrepartie d’un
récépissé valant justification de son identité ;
l’interdiction de se trouver en relation, directement ou indirectement, avec certaines
personnes, nommément désignées, dont il existe des raisons sérieuses de penser que leur
comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics ;
de porter un bracelet électronique mobile si elle a été condamnée à une peine privative de
liberté pour un crime qualifié d’acte de terrorisme ou pour un délit recevant la même
qualification puni de dix ans d’emprisonnement et a fini l’exécution de sa peine depuis moins
3.3. Régime de perquisitions dérogatoire au droit commun
Les autorités administratives peuvent ordonner des perquisitions en tout lieu, y compris un domicile,
de jour et de nuit, sauf dans un lieu affecté à l’exercice d’un mandat parlementaire ou à l’activité
professionnelle des avocats, des magistrats ou des journalistes, « lorsqu’il existe des raisons sérieuses de
penser que ce lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre
publics » (disposition ajoutée par la loi du 20 novembre 2015).
La décision ordonnant une perquisition précise le lieu et le moment de la perquisition. Le procureur
de la République territorialement compétent est informé sans délai de la décision. La perquisition est
conduite en présence d’un officier de police judiciaire territorialement compétent. Elle ne peut se
dérouler qu’en présence de l’occupant ou, à défaut, de son représentant ou de deux témoins.
La perquisition peut permettre la saisie de données informatiques et leur copie.
La perquisition donne lieu à l’établissement d’un compte rendu communiqué sans délai au procureur
Lorsqu’une infraction est constatée, l’officier de police judiciaire en dresse procès-verbal, procède à
toute saisie utile et en informe sans délai le procureur de la République.
3.4. Autres pouvoirs de police administrative mis en œuvre par le ministre de l'intérieur ou le
préfet, chacun pour l’aire géographique le concernant :
dissolution des associations ou groupements de fait qui participent à la commission d’actes
portant une atteinte grave à l’ordre public ou dont les activités facilitent cette commission ou
y incitent ;
fermeture provisoire des salles de spectacles, débits de boissons et lieux de réunion de toute
nature dans les zones déterminées ;
interdiction des réunions « de nature à provoquer ou à entretenir le désordre » ;
ordonner la remise des armes de première, quatrième et cinquième catégories ;
prendre toute mesure pour assurer l’interruption de tout service de communication au public
en ligne provoquant à la commission d’actes de terrorisme ou en faisant l’apologie.
4) La combinaison de différents contrôles sur les mesures mettant en œuvre l’état
4.1. Le contrôle juridictionnel des décisions administratives
Les voies de recours sont ouvertes devant le juge administratif. En cas d’appel le Conseil d’Etat doit
statuer dans des délais très brefs. Le référé-liberté peut naturellement être mis en œuvre.
Une QPC peut être soulevée contre la loi de 1955 modifiée à l’occasion de la contestation d’un acte
réglementaire pris sur son fondement. A l’occasion de 7 recours de militants écologistes assignés à
11 décembre 2015 une QPC au Conseil constitutionnel portant sur le pouvoir du ministre de
l’intérieur dans le cadre du régime d’assignation à résidence. Par une décision n° 2015-527 QPC du
22 décembre 2015, le Conseil constitutionnel a jugé que les dispositions contestées de l’article 6 de la
loi de 1955, tant par leur objet que par leur portée, ne comportent pas de privation de la liberté
individuelle au sens de l'article 66 de la Constitution et ne portent pas une atteinte disproportionnée
à la liberté d'aller et de venir.
4.2. Le contrôle par les autorités politiques
La loi du 20 novembre 2015 a introduit une nouveauté : l’Assemblée nationale et le Sénat sont
informés sans délai des mesures prises par le Gouvernement pendant l’état d’urgence. Ils peuvent
requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l’évaluation de ces
Pour l’Assemblée nationale voir http://www2.assemblee-nationale.fr/14/commissionspermanentes/commission-des-lois/controle-parlementaire-de-l-etat-d-urgence/controle-parlementaire-de-l-etatd-urgence
Pour le Sénat voir http://www.senat.fr/commission/loi/comite_etat_durgence.html
5) Bilan de la mise en œuvre de l’état d’urgence
Au 12 janvier 2016 (selon les données collectées par la Commission des Lois de l’Assemblée
nationale), il y a eu 4 :
3.021 perquisitions administratives
58,7 % d’entre elles avaient eu lieu au cours des deux premières semaines de l’état d’urgence
La moitié des perquisitions administratives (50,4 %) a été réalisée de nuit, les forces de l’ordre,
selon le Président de la Commission, Jean-Jacques URVOAS souhaitant « bénéficier d’un effet de
surpris ou intervenant dans des zones connues pour des désordres »
Il notait que : « cette proportion de perquisitions nocturnes est pourtant stable dans le temps alors même que
l’effet de surprise s’est estompée, que les cibles prioritaires se raréfient et que les unités spécialisées interviennent
moins fréquemment. »
Il notait également : « dans quelques départements, les Préfets ont choisi de ne pas intervenir la nuit et
présentent cependant des volumes de perquisition quantitativement comparables. »
La moitié des perquisitions a été conduite à partir d’éléments venant des services de
renseignements (SCRT et DGSI).
Toujours selon Jean-Jacques URVOAS, ces perquisitions, réalisées au cours des deux premières
semaines pour la plupart, avaient « pour but de déstabiliser le microcosme radicalisé, d’éviter des répliques
d’attentats bénéficiant de l’effet de sidération post 13 novembre et de s’assurer que les individus concernés
n’avaient pas échappé à des procédures judiciaires anti-terroristes. Pour l’autre moitié des perquisitions, dans la
quasi-totalité des cas à l’initiative des services de sécurité publics, les objectifs sont nettement moins prioritaires »,
certaines perquisitions concernant explicitement des infractions aux législations sur les armes et
sur les stupéfiants.
Il notait qu’elles avaient « pour objectif d’obtenir des éléments qui, croisés avec d’autres, sont de nature à
prévenir un trouble à l’ordre public. Elles n’ont donc pas vocation à conduire systématiquement à une procédure
Les transmissions d’informations relatives aux procédures judiciaires ayant débouché sur des
audiences de jugement et, dans certains cas, sur la contestation de la légalité des perquisitions,
actes administratifs dont dépend l’issue de la poursuite, ont mis en évidence l’utilisation des
perquisitions administratives pour collecter, en dehors du cadre fixé par le Code de Procédure
Pénale, des éléments de preuve relatifs à des actes de délinquance de droit commun.
Le 16 décembre 2015, le ministère de la justice a publié un communiqué de presse présentant les
(http://www.presse.justice.gouv.fr/archives-communiques-10095/archives-des-communiques-de2015-12760/suites-judiciaires-des-perquisitions-administratives-28549.html) 5.
488 procédures judiciaires ont été engagées avec des enquêtes relatives à des infractions à la
législation sur les armes (187 procédures) et à la législation sur les stupéfiants (167 procédures). Les
autres enquêtes ouvertes sont relatives à d’autres types d’infractions (contrefaçon, recel, etc.).
Au titre des mesures administratives, des données détaillées sont mises à disposition par l’Assemblée nationale :
http://www2.assemblee-nationale.fr/14/commissions-permanentes/commission-des-lois/controle-parlementairede-l-etat-d-urgence/controle-parlementaire-de-l-etat-d-urgence/donnees-de-synthese/mesures-administrativesprises-en-application-de-la-loi-n-55-385-du-3-avril-1955-depuis-le-14-novembre-2015-au-28-decembre-2015
On peut aussi se reporter aux données détaillées disponibles sur le site de l’Assemblée nationale :
http://www2.assemblee-nationale.fr/14/commissions-permanentes/commission-des-lois/controle-parlementairede-l-etat-d-urgence/controle-parlementaire-de-l-etat-d-urgence/donnees-de-synthese/suivi-judiciaire-desmesures-prises-pendant-l-etat-d-urgence
Au 16 décembre 2015, 279 procédures étaient encore en phase d’enquête. 209 enquêtes étaient
terminées et avaient donné lieu à une décision du ministère public : 73 renvois en comparution
immédiate et 50 convocations devant les tribunaux correctionnels. 51 personnes ont été écrouées,
soit en détention provisoire, soit en exécution de peine.
Les tribunaux correctionnels, lorsqu’ils ont été saisis, avaient prononcé 58 condamnations (peines
d’emprisonnement avec ou sans sursis, travaux d’intérêt général, sursis avec mise à l’épreuve).
S’agissant des assignations à résidence, le Conseil d’Etat a validé une interprétation extensive des
dispositions de la loi de 1955 sur l’assignation à résidence puisqu’il a admis une distinction entre le
fondement de la déclaration de l’état d’urgence et les motifs pour lesquels elle peut intervenir.
En effet, de nombreux acteurs du monde judiciaire et de la société civile, qui avaient jugé légitime la
mise en œuvre de l’état d’urgence et adopté une attitude de retenue dans les jours qui ont suivi son
adoption, ont considéré qu’il avait été détourné de sa destination légitime dès lors qu’une très grande
partie des mesures d’assignation à résidence et, au demeurant, certaines perquisitions, visaient des
personnes qui n’avaient strictement aucune relation avec les attentats du 13 novembre 2015 mais se
situaient dans une mouvance contestataire ou écologiste susceptible de manifester à l’occasion de la
En outre, de nombreuses perquisitions se sont déroulées dans des conditions de brutalité inutiles,
sans que les personnes qui en avaient été l’objet disposent du moindre mécanisme leur permettant, à
tout le moins, de reconstituer la sécurité et l’habitabilité élémentaires de leur logement, souvent
Plusieurs questions restent en suspens, notamment le recours aux « notes blanches » pour fonder les
arrêtés ordonnant les perquisitions et autorisant les assignations à résidence. Une question écrite, à
ce jour demeurée sans réponse, posée par Isabelle Attard, s’étonne de cette utilisation alors que trois
ministres de l’intérieur successifs ont informé avoir mis un terme à l’existence même de ces notes.
Si le Conseil d’Etat a validé l’interprétation extensive de la portée de l’état d’urgence, il n’en demeure
pas moins que l’ensemble des mesures qui ont été prises dans ce cadre restent assujetties au contrôle
de la Cour Européenne des Droits de l'Homme, la déclaration de dérogation par le Gouvernement
au titre de l’article 15 de la Convention ayant pour effet de justifier les dérogations à certains des
droits protégés par la convention « dans la stricte mesure où la situation l’exige et à la condition que
ces mesures ne soient pas en contradiction avec les autres obligations découlant du droit
Les mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence restent donc assujetties à un contrôle de
proportionnalité et de nécessité qui pourrait ne pas valider l’interprétation extensive adoptée par le
En outre, des recours restent ouverts dans le cadre du contrôle de légalité des perquisitions lorsque
cet examen dépend la solution du procès pénal
A ce titre, le rôle des avocats reste de la plus grande importance.
Le 2 décembre 2015, le Conseil National des Barreaux a appelé les Bâtonniers et les avocats à lui
signaler les abus qu’ils constateraient dans la mise en œuvre de l’état d’urgence afin d’en informer le
Parlement et le défenseur des droits.
Dans de nombreux Barreaux, des observatoires ont été mis en place et collectent actuellement des
informations de cette nature.
De nombreux Barreaux ont également pris l’initiative de mettre en place des actions de formation
concernant l’état d’urgence et les projets de modification de réforme du Code de Procédure Pénale
qui résultent notamment de projets de loi renforçant la lutte contre la criminalité organisée, le
blanchiment et l’efficacité et les garanties de la procédure pénale.
Il est au demeurant regrettable que des mesures qui auraient pu être efficaces et moins attentatoires
aux libertés individuelles, comme le blocage des sites internet diffusant de la propagande à visée
terroriste et le placement sous surveillance électronique, n’aient pas été utilisées par l’administration
qui s’est limitée à des mesures certes plus classiques mais beaucoup plus intrusives comme les
perquisitions et les assignations à résidence.
II -Le régime constitutionnel de l’état d’urgence
1) La mise en œuvre de l’état d’urgence pose deux problèmes essentiels
a) Le premier problème est celui de l’équilibre qui doit être trouvé entre :
d’une part, la protection des atteintes à l’ordre public et le recours à des moyens exceptionnels pour
rechercher les auteurs des crimes du 13 novembre 2015,
et, d’autre part, le respect nécessaire des droits et libertés constitutionnellement garantis de chacun.
C’est la dialectique classique entre liberté et sécurité, entre deux aspirations aussi légitimes l’une que
l’autre. C’est un équilibre que le Conseil constitutionnel impose constamment aux pouvoirs publics,
et singulièrement au législateur, de trouver et de respecter 6.
b) Le second problème est celui des moyens à notre disposition pour contrôler les pouvoirs exceptionnels mis
en œuvre pour assurer la sécurité dans le cadre de l’état d’urgence.
Les moyens de la police administrative sont augmentés. Les pouvoirs du parquet et de la police pour
enquêter, rechercher des preuves, arrêter des personnes sont accrus. A cela s’ajoute la combinaison
de l’état d’urgence et de l’arsenal législatif anti terroriste. Depuis 30 ans, pas moins de 20 lois antiterroristes ont été promulguées. Elles ont chacune augmenté les pouvoirs du parquet sans que les
droits de la défense évoluent significativement.
Ainsi, les moyens de contrôle et les droits de la défense n’augmentent pas. Un tel déséquilibre pose
inévitablement des problèmes car on entérine le fait qu’une conciliation équilibrée entre liberté et
sécurité est impossible. Ce n’est pas satisfaisant dans un Etat de droit.
Par ailleurs, le procureur de Paris a fait part de son souhait d’augmenter les pouvoirs d’enquête du
parquet. S’il a fait un travail remarquable lors des attentats de janvier et novembre 2015, sa
proposition ne paraît pas raisonnable. Les pouvoirs donnés à l’administration et à la police avec l’état
d’urgence, combinés – faut-il le rappeler – avec l’arsenal anti-terroriste, correspondent aux exigences
Aller au-delà pose la question de la gradation de la réponse et du passage de l’état d’urgence à l’état
de siège et à la mise en œuvre des pouvoirs exceptionnels par le Président de la République.
Pour un exemple récent voir Cons. Const. n° 2015-490 QPC du 14 octobre 2015, M. Omar K. [Interdiction
administrative de sortie du territoire], cons. 4, JORF n°0240 du 16 octobre 2015 p.19327.
Nous devons garder des moyens adaptés, nécessaires et proportionnés à chaque type de situation.
Une augmentation des pouvoirs d’enquête du parquet dans le cadre de l’état d’urgence ne se justifie
donc pas au regard, d’une part, des très larges pouvoirs dont il dispose déjà et, d’autre part, du fait
que l’on sait pertinemment que l’on n’augmentera pas dans le même temps les droits de la défense,
ce qui ne fera que creuser encore plus, si cela était encore possible, l’écart avec les droits de la
2) Les articles 16 et 36 Const. ne permettent pas de répondre à la situation qui a
justifié la mise en œuvre de l’état d’urgence
En l’état, la Constitution ne prévoit que deux cas de réponse à des situations très graves : les
pouvoirs exceptionnels entre les mains du Président de la République (art. 16 Const.) et l’état de
siège entre les mains des autorités militaires (art. 36 Const.).
a) Les pouvoirs exceptionnels du Président de la République prévus par l’article 16 de la
Dans ce cas, un homme seul exerce l’ensemble des pouvoirs.
L’article 16 est mis en œuvre pour les cas les plus graves :
- menace grave et imminente sur les institutions de la République, l’indépendance de la nation,
l’intégrité du territoire ou l’exécution des engagements internationaux
- et interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels.
b) L’état de siège prévu par l’article 36 de la Constitution.
Il est mis en œuvre en cas de péril imminent résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection à
main armée. Dans ce cas, les pouvoirs sont transférés aux autorités militaires.
Ces deux réponses à des situations de crise prévues par la Constitution ne pouvaient pas être mises
en œuvre après les attentats du 13 novembre 2015 qui ne correspondaient pas aux conditions
requises par les articles précités.
3) La constitutionnalisation de l’état d’urgence doit être strictement encadrée
a) La proposition exprimée par le Président de la République
Lors de son intervention devant le Congrès le 16 novembre 2015, le Président de la République a
proposé d’inscrire l’état d’urgence dans la Constitution. Cette mesure figure dans le projet de loi
constitutionnelle déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale.
L’idée est de permettre d’ajouter une capacité de réponse supplémentaire à des situations qui ne
relèvent pas des pouvoirs exceptionnels du Président de la République ou de l’état de siège.
Cette proposition n’est pas nouvelle. Elle figurait dans le rapport remis en 2007 par le comité présidé
par Edouard Balladur7. Il suggérait de modifier l’article 36 Const. pour y intégrer l’état d’urgence
tout en renvoyant à une loi organique le soin de préciser les conditions d’utilisation de ce régime et
de celui de l’état de siège qui serait maintenu.
http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/074000697.pdf
b) Les conditions d’une constitutionnalisation acceptable de l’état d’urgence
Cependant, et c’est le point fondamental sans lequel la réforme n’est pas acceptable, la
constitutionnalisation de l’état d’urgence doit se faire de manière à éviter qu’il soit dévoyé ou utilisé
n’importe comment par un gouvernement ou un chef de l’Etat ayant des idées non républicaines et
Il faut donc que l’inscription de l’état d’urgence dans la Constitution prévoie son encadrement et
son contrôle. Autrement dit, cela ne peut fonctionner que si nous disposons de garde-fous et de
Plusieurs types de garanties peuvent être imaginés :
La précision de la Constitution par une loi organique qui en porterait application et définirait
les conditions de sa mise en œuvre. Cela a l’avantage de soumettre obligatoirement ce texte
au contrôle de constitutionnalité exercé par le Conseil constitutionnel avant sa promulgation
(art. 61 al. 1 Const.) ainsi que lors de toute modification ultérieure.
Un avis et un pouvoir de contrôle du Conseil constitutionnel sur la mise en œuvre et la fin
de l’état d’urgence, c’est-à-dire un avis extérieur sur la réunion ou non des conditions
ouvrant le recours à cette mesure.
Impérativement préserver le pouvoir de contrôle du juge administratif ou judiciaire, ainsi que
du juge constitutionnel en cas d’adoption et de modification de la loi organique portant
application de l’état d’urgence.
Un contrôle parlementaire renforcé et continu comme celui créé à l’occasion du vote de la
loi du 20 novembre 2015 8.
Une durée strictement encadrée de la mesure et la prévision de sa fin.
A cela, s’ajoute la vigilance des contre-pouvoirs et de la société civile. Les journalistes, certes, mais
aussi et surtout les avocats qui doivent jouer leur rôle de gardiens ou de vigies des libertés comme les
a appelés à le faire le Président du Conseil national des barreaux le 2 décembre 2015 afin de signaler
les abus qu'ils constateraient dans la mise en œuvre de l'état d'urgence pour en informer le Parlement
et le Défenseur des droits.
L’objectif est d’éviter un état d’urgence maintenu après l’urgence ou la fin des évènements justifiant
l’urgence. Constitutionnaliser l’état d’urgence permet de ne pas laisser un tel régime d’exception, un
tel mode particulier de gouvernement, en dehors de la contrainte constitutionnelle et sans contrôle.
C’est ce qui est de nature à le rendre acceptable.
Voir supra les liens dans les notes 3 à 5.
ORGANISEE ET SON FINANCEMENT, L’EFFICACITE ET LES GARANTIES DE LA
Observations sur le texte transmis au Conseil d’Etat le 23 décembre 2015
L’objectif affiché du projet de loi est de doter les services judiciaires et d’enquête de nouveaux
moyens d’action. Il ressort de son intitulé même qu’il adjoint des mesures dites de simplification de
la procédure pénale et de renforcement des garanties, sans lien avec la lutte contre le terrorisme, et
des dispositions de procédure pénale et de police administrative spécifiques à cette lutte conçues à la
suite des attentats du 13 novembre.
Si l’objectif premier du projet de loi était d’accroître l’efficacité de règles de procédure pénale qui ont
fait l’objet de fréquentes réformes les rendant complexes et peu lisibles, en renforçant le rôle des
magistrats du ministère public au cours de la procédure, en renforçant le caractère contradictoire de
la phase d'enquête et en renforçant les garanties procédurales, le tout en simplifiant les procédures,
l’importance prise par les dispositions antiterroristes se manifeste par l’architecture même du projet
de loi. Ces dernières sont inscrites dans le titre I du projet alors que les mesures de simplification et
de renforcement des garanties, qui devaient initialement en constituer l’unique objet, se trouvent
reléguées dans son titre II témoignant en cela de leur caractère secondaire.
Ce projet de loi déplace le point d’équilibre existant entre les pouvoirs de surveillance,
d’investigation et de contrôle de l’autorité administrative et ceux de l’autorité judiciaire et, au sein de
cette dernière, le point d’équilibre existant entre le siège et le parquet, en renforçant les prérogatives
du tandem procureur de la République / juge des libertés et de la détention.
TITRE I - DISPOSITIONS RENFORÇANT LA LUTTE CONTRE LE CRIME
ORGANISE ET LE TERRORISME
Obtenir des outils performants susceptibles de réduire la nécessité de l'état d'urgence, en
complétant d’un volet judiciaire la loi du n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au
renseignement qui a accru et encadré les possibilités de recueil du renseignement ;
Améliorer le dispositif résultant de la loi du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions
relatives à la lutte contre le terrorisme ;
Intégrer une partie du projet de loi Sapin sur la lutte contre le blanchiment d'argent et le
Chapitre 1 – Accroissement de l’efficacité des investigations judiciaires
Les perquisitions de nuit facilitées - art. 1
Les perquisitions de nuit dans les locaux d’habitation pourraient désormais être effectuées, à la
requête du procureur de la République sur autorisation préalable et motivée du JLD, en flagrance
comme en enquête préliminaire, en matière de terrorisme, en cas de risque d’atteinte à la vie ou à
Jusqu’à présent, ces perquisitions n’étaient autorisées, sur requête du procureur et après autorisation
préalable et motivée du JLD, qu’en matière de criminalité ou délinquance organisée, dans le cadre
d’une enquête de flagrance.
Au stade de l’instruction, le juge d’instruction se verrait accorder les mêmes prérogatives. A la
différence des prérogatives dont il dispose déjà en matière de criminalité et délinquance organisées, il
n’aurait pas, en matière de terrorisme, à réunir les conditions posées par l’article 706-91 alinéa 1
(urgence + crime ou délit flagrant ou risque immédiat de disparition des preuves ou des indices
matériels ou raisons plausibles de soupçonner qu'une ou plusieurs personnes se trouvant dans les
locaux où la perquisition doit avoir lieu sont en train de commettre des crimes ou des délits). La
nécessité de prévenir un risque d’atteinte à la vie ou à l’intégrité physique suffit.
Ces extensions sont considérables dans la mesure où elles généralisent assez largement les
perquisitions de nuit dans les locaux d’habitation, mesures intrusives portant atteinte à l’intimité du
domicile. Alors même qu’au vu des résultats collectés par la Commission des lois de l’Assemblée
Nationale, les perquisitions de nuit, dans les départements où elles ont été mises en oeuvre, n’ont
pas été significativement plus productives que les perquisitions conduites de jour là où les préfets
avaient privilégié ces modalités
Il est par ailleurs surprenant qu’au stade de l’instruction, la décision soit abandonnée au juge
d’instruction, c’est-à-dire à l’autorité qui enquête. Une autorisation du JLD aurait l’avantage de
confier la décision à un juge qui n’est pas impliqué dans la conduite de l’enquête, ce dernier ne
pouvant objectivement contrôler sa propre décision. L’intervention du JLD présenterait ainsi une
garantie supplémentaire pour la défense.
Plus généralement, cette disposition tend, à l’instar de nombreuses dispositions de ce texte, à une
extension des prérogatives du tandem procureur de la République/JLD qui ne laisse guère subsister
de différences entre l’enquête préliminaire, l’enquête de flagrance et l’information judiciaire
concernant les mesures portant atteinte aux libertés fondamentales.
Cette augmentation des prérogatives du tandem Parquet/JLD doit nécessairement être accompagnée
d’un rééquilibrage au bénéfice des droits de la défense, les mesures résultant du chapitre II de la loi
sont à cet égard insuffisantes à garantir le caractère impartial, contradictoire de la procédure et
l’égalité entre les parties à un niveau au moins équivalent à celui, encore imparfait, obtenu dans le
cadre de l’instruction.
Des moyens de surveillance renforcés : art 2 et 3
Le projet de loi autorise, en matière de criminalité et de délinquance organisées, le recours par la
police aux dispositifs des IMSI-catchers, sur autorisation du JLD ou, en cas d’urgence, sur simple
autorisation du procureur de la République, sous réserve d’une confirmation de la mesure par le JLD
Le recours à un tel dispositif, source d’atteinte au droit fondamental au respect de la vie privée, est
ainsi laissé à l’appréciation du procureur et non à celle d’un juge indépendant et détaché de la
conduite des investigations, ce qui est encore une fois critiquable.
Le projet de loi prévoit également, en matière de criminalité et de délinquance organisée, la
possibilité de procéder à des sonorisations, fixations d’images et captations de données en enquête
de flagrance ou préliminaire. Ces mesures sont subordonnées à une autorisation du JLD.
Il s’agit là encore d’une extension des mesures surveillance puisque celles-ci ne peuvent actuellement
être décidées que par un juge d'instruction dans le cadre d'une information judiciaire. Elles pourront
désormais être ordonnées dès l'enquête de flagrance ou l'enquête préliminaire, après autorisation du
juge de la liberté et de la détention.
Il importe par ailleurs de noter que contrairement aux perquisitions nocturnes qui sont limitées au
11° de l’article 706-73 (terrorisme), les autres mesures d’extension des prérogatives du parquet
concernent l’ensemble des infractions visées par cet article, soit la criminalité et la délinquance
organisées en son entier.
C’est ainsi que ces articles démontrent là encore que la quasi-totalité des mesures attentatoires aux
libertés qui étaient jusqu’alors réservées au juge d’instruction seraient désormais ouvertes au tandem
Parquet/JLD, au stade de l’enquête, alors même que n’y est pas garanti l’exercice des droits de la
Le glissement général de la procédure vers le parquet et l’ouverture de la quasi-totalité des mesures
intrusives au tandem Parquet / JLD doivent nécessairement s’accompagner de garanties pour la
défense au stade de l’enquête car rien, sauf, bien entendu, la détention provisoire, ne différencie
désormais l’enquête préliminaire de l’information.
Les droits de la défense doivent pouvoir s’exercer dès les premiers instants de l’enquête préliminaire.
Enfin, ces questions ne sauraient être dissociées des modifications statutaires concernant le JLD
envisagées par le projet de loi Justice du 21ème siècle.
Chapitre 2 - Dispositions renforçant la protection des témoins
Audition des témoins à huis clos en matière de crimes contre l'humanité ou pour d'autres
infractions graves - Art. 5
Un nouveau dispositif de protection des témoins à l’audience et dans tous les documents
susceptibles d’être rendus publics (jugements, ordonnances ou arrêts)
Cela concerne (comme le dispositif actuellement applicable en matière d’instruction) les infractions
punies de 3 ans d’emprisonnement au moins, c'est-à-dire une partie très importante du Code Pénal.
L’ensemble du dispositif présente des remaniements graves et de nature à entraîner des limitations
importantes des droits de la défense :
Les critères de recours au huis-clos ou à l’anonymat des témoins sont étendus aux dangers pour
l’intégrité psychique, et non plus seulement physique, « du témoin lui-même ou des membres de sa
famille ou de ses proches ».
La notion d’intégrité psychique introduit un critère d’une subjectivité incontrôlable.
Le dispositif est mis en œuvre par décision du Juge d'Instruction ou du Président de la juridiction de
jugement statuant en Chambre du Conseil, d’office ou à la demande du Procureur de la République
ou des parties, sans que soit prévu un débat contradictoire sur la mesure et toute forme de recours
étant exclue par le texte.
Si l’on peut prétendre que la défense aura eu accès à l’identité du témoin et aux moyens de défense
qui peuvent en être déduits au cours de l’instruction, cela ne sera pas vrai lorsque le témoin aura déjà
bénéficié de l’anonymat déjà organisé à ce stade.
Enfin, le fait de révéler sciemment l’identité d’un témoin ayant bénéficié de ces dispositions ou de
diffuser des informations permettant son identification ou sa localisation est puni de 5 ans
d’emprisonnement et de 75.000 € d’amende.
Rien n’exclut que cette disposition puisse être utilisée contre l’avocat qui, en audience publique, aura,
dans sa plaidoirie, utilisé comme argument de défense, des éléments de nature à permettre
l’identification du témoin.
Le texte devra, pour être compatible avec l’exercice normal des droits de la défense, prévoir :
Exclure le trouble à l’intégralité psychique de la personne ou de ses proches
Prévoir que la mesure d’anonymat du témoin ne pourra être prise qu’après un débat
contradictoire en Chambre du Conseil
Prévoir un recours contre la décision prise par une juridiction de première instance
Prévoir que le nouveau délit de révélation d’identité ou d’élément permettant
l’identification du témoin ne saurait concerner l’exercice des droits de la défense
Le projet de loi prévoit de renforcer le contrôle des armes et munitions, d’alourdir les peines dans les
cas de trafic d’armes et d’élargir les interdictions d'acquisition et de détention pour les personnes
condamnées. La police sera autorisée à utiliser la technique « du coup d’achat », déjà employée dans
la lutte contre le trafic de stupéfiants (les enquêteurs pourront « monter de fausses opérations de
vente ou d'achat et à y participer, afin de mieux infiltrer les réseaux de trafiquants »).
Intégration dans le projet de loi d’une partie du projet de loi Sapin sur la lutte contre le blanchiment
Nouvelle infraction réprimant le trafic de biens culturels émanant de théâtres
d'opérations de groupements terroristes - Art 12
Règlementation des cartes prépayées, afin de prévoir leur plafonnement et leur
utilisation abusive - Art 13
Renforcement du rôle de Tracfin :
o Mécanisme de signalement officiel de Tracfin aux personnes soumises au dispositif de lutte
contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme de situations générales
(zones géographiques ou des types d'opération) ou individuelles (personnes physiques ou
morales) qui présentent des risques élevés de blanchiment de capitaux ou de financement
du terrorisme, en vue de la mise en œuvre de mesures de vigilance renforcée - Art 14.
o Droit de communication de Tracfin étendu aux entités chargées de gérer des systèmes de
paiement, à l’instar des établissements financiers - Art 15
o Instauration d’une présomption simple de l'origine illicite des fonds en matière douanière à
l’instar de celle instaurée en 2013 pour le délit général de blanchiment à l'article 324-1-1 du
code pénal - Art 16
Sur ce dernier point, il importe de souligner que le renversement de la charge de la preuve, qui est
créé dès lors que l’origine illicite des biens ou revenus est présumée lorsque les conditions de
réalisation d’une opération ne peuvent s’expliquer autrement que par la volonté de les dissimuler,
pose difficultés. Ce renversement de la charge de la preuve dote l’accusation de moyens
disproportionnés et porte ainsi atteinte au nécessaire équilibre entre l’accusation et la défense et à la
nécessaire garantie des droits de la défense.
Chapitre 5 - Dispositions renforçant l'enquête et les contrôles administratifs
Renforcement des pouvoirs de police pour les contrôles d'identité, inspection
visuelle et fouilles de bagages et véhicules sans assentiment - Article 17
Contrôles de police judiciaires d’identité, inspection visuelle et fouilles de bagages et véhicules avec assentiment de la personne, sur réquisition écrite du procureur de la République : la
faculté de visite de véhicules octroyée aux officiers de police judiciaire est étendue à
l’inspection visuelle et à la fouille des bagages.
Contrôles de police administrative d’identité, inspection visuelle et fouilles de bagages et véhicules
possibles, sans assentiment de la personne concernée, sur autorisation du préfet écrite et
motivée, à proximité « d’établissements, d’installations ou d’ouvrages sensibles ».
Autorisation qui ne peut excéder douze heures. Le procureur de la République est informé
de l’autorisation du préfet sans délai.
Cet article crée ainsi un nouveau régime de perquisitions administratives dont la mise en œuvre est
d’autant plus inquiétante que la notion d’installations, établissements ou ouvrages sensibles est
particulièrement floue.
L’attribution à l’autorité administrative d’un pouvoir aussi attentatoire à une liberté fondamentale
devrait donner lieu à un contrôle par le juge judiciaire
Il importe par ailleurs, tant à l’égard des contrôles de police judiciaire que des contrôles de police
administrative, de prévoir des dispositions assurant la protection du véhicule et des bagages de
l’avocat assujetti au secret professionnel. De telles pratiques constituent en effet des perquisitions
qui exigent la présence du bâtonnier, l’avocat étant susceptible d’entreposer dans sa voiture ou de
détenir dans ses bagages des dossiers couverts par le secret professionnel.
Rétention des personnes à l’occasion d’un contrôle ou d’une vérification d’identité –
Lorsqu’il y a des raisons sérieuses de penser que son comportement est lié à des activités à caractère
terroristes ou qu’elle en relation directe et non fortuite avec une personne ayant un tel
comportement, une personne peut être retenue le temps nécessaire à l’examen de sa situation,
Le caractère trop imprécis des raisons pouvant justifier la rétention d’une personne n’apporte pas les
garanties requises par un texte susceptible d’entrainer une privation de liberté.
De plus, le texte se limite à prévoir que la personne retenue peut informer à tout moment sa famille
ou la personne de son choix. Il n’est pas expressément prévu la possibilité d’informer son avocat ni
la possibilité de s’entretenir avec lui ni celle d’être assisté par son avocat.
Or, l’avocat ne peut relever de la catégorie visant « toute personne de son choix ». La possibilité de
l’informer de la retenue, de s’entretenir avec lui et d’être assisté par lui doit être expressément
prévue, y compris pour le mineur pour qui est seulement prévu l’obligation d’être assisté de son
La mesure consiste à priver de liberté et sans la présence d’un avocat, une personne qui a justifié de
son identité et qui ne fait pas l’objet, par hypothèse, de suspicion de commission d’une infraction
puisqu’elle n’est pas mise en garde à vue.
Or, on ne saurait nier que les textes, qui prévoient que cette mesure est destinée à « une vérification
approfondies pouvant comprendre une consultation des traitements » relevant de la loi Informatique
et libertés (fichiers et autres), exclut en l’état le possible interrogatoire de la personne retenue.
Par ailleurs, « la personne faisant l’objet de cette retenue est aussitôt informée de son droit d’en faire
aviser le procureur ».
On ne peut admettre que l’information de l’autorité judiciaire d’une retenue administrative soit
laissée à l’initiative de la personne privée de liberté. Il importe également de s’interroger sur le rôle
du procureur informé de la mesure dès lorsqu’il n’a pas accès à la procédure. Sur quelle base
pourrait-il lever la mesure sachant que le procès-verbal qui mentionne les motifs qui justifient la
vérification de la situation administrative (ainsi que le jour et l’heure à partir desquels la vérification a
été effectuée, le jour et l’heure de la fin de la retenue et la durée de celle-ci), lui est transmis à l’issue
de la retenue, après signature de l’intéressé.
C’est ainsi qu’on ne saurait donner à l’autorité administrative des facultés qui relèvent de l’autorité
judiciaire sans y apporter toutes les garanties relatives à l’exercice des droits de la défense, au premier
rang desquels la présence de l’avocat.
Possibilité pour la police administrative et judiciaire d’enregistrer en tous lieux leur
intervention - article 19
Possibilité offerte lorsque se produit ou peut se produire un incident dans le cadre de leur mission de
prévention des atteintes à l’ordre public et de protection des personnes. Durée de conservation des
enregistrements de 6 mois et droit d’accès aux enregistrements interdit aux personnels de police qui
les détiennent
Extension du cadre légal de l’usage des armes - Article 20
Le projet de loi assouplit les règles d’engagement armé des forces de police judicaires,
administratives et armée réquisitionnée en leur permettant l’usage de leur arme lorsque ceci est «
absolument nécessaire pour mettre hors d’état de nuire une personne venant de commettre un ou plusieurs homicides
volontaires et dont il existe des raisons de penser qu’elles sont susceptibles de réitérer ces crimes dans un temps très
voisin des premiers actes ».
Il concerne le cas dit du « périple meurtrier », qui s’entend de l’expédition conduite dans plusieurs
lieux par un ou plusieurs individus au cours de laquelle ils commettent différents homicides
Il s’agit de les autoriser à utiliser leur arme en l’absence de réunion des conditions de droit commun
de l’état de nécessité ou de la légitime défense.
Ce droit est néanmoins soumis à deux conditions censées le justifier :
- son absolue nécessité pour mettre hors d’état de nuire les individus visés ;
- l’existence de raisons de penser que ces individus sont susceptibles de commettre de
nouveaux homicides dans un « temps très voisin » des premiers.
La condition de nécessité souffre d’être relative nonobstant l’exigence de son caractère absolu car
elle est sujette à interprétation. La seconde condition – l’existence de raisons de penser que ces
individus sont susceptibles de commettre de nouveaux homicides dans un délai proche des premiers
– apparaît particulièrement subjective puisqu’elle repose sur une appréciation de la personne, tant
sur les raisons de penser que la personne est susceptible de réitérer que sur le temps très voisin.
Aussi doit-on considérer que ce nouveau droit d’usage de leurs armes par les forces de l’ordre est
insuffisamment encadré, quand bien même la jurisprudence apprécierait strictement les deux
conditions qui le composent.
Contrôle administratif des retours et assignations à résidence, en dehors du régime
d’exception de l’état d’urgence - Article 21.
Cet article permet un contrôle des autorités administratives sur les personnes de retour sur le
territoire national après s’être déplacées à l’étranger afin de participer à des activités terroristes.
Sont visées les personnes pour lesquelles « il existe des raisons sérieuses de penser qu’elles ont accompli des
déplacements à l’étranger ayant pour objet la participation à des activités terroristes, des déplacements à l’étranger sur le
théâtre d’opérations de groupements terroristes ou encore qu’elles ont tenté de se rendre sur un tel théâtre ».
Le ministre de l’intérieur peut, dans le délai maximum d’1 mois suivant la date certaine du retour,
prononcer, pour une durée d’un mois non renouvelable :
- Une obligation de résider dans un périmètre géographique déterminé de manière à permettre
à l’intéressé une vie familiale et professionnelle normale et une assignation à résidence limitée à 8h par tranche de 24h ;
- Un contrôle judiciaire - dans la limite de 3 présentations par semaine au commissariat ou à la
Le ministre de l’intérieur peut également prononcer, pour une période de 3 mois renouvelable une
fois dans l’année suivant la date certaine du retour, des mesures administratives alternatives ou
- Déclaration de domicile et des identifiants de communication électronique ;
- Signalement des déplacements dans un périmètre supérieur à la commune ;
- Interdiction d’entrer en relation avec certaines personnes.
La décision doit être écrite et motivée et communiquée à la personne qui doit pouvoir présenter ses
observations dans un délai maximum de 8 jours. Cette dernière peut être assistée par un conseil ou
représentée par un mandataire de son choix.
Il est par ailleurs prévu que ce contrôle administratif puisse être suspendu en tout ou partie lorsque
la personne se soumet à une action de réinsertion / déradicalisation.
Bien que des garanties encadrent ce contrôle administratif, cet article met en place, pour les
personnes revenant de l’étranger, l’équivalent d’un « contrôle judiciaire dé-judiciarisé » sans y
apporter les garanties requises par un tel niveau de contrôle.
L’autorité administrative se voit en effet attribuer des pouvoirs et de surveillance, fortement
attentatoires aux libertés individuelles, sans l’intervention d’une autorité judiciaire, gardienne des
Le projet de loi s’appuie, sur ce point, sur l’avis du Conseil d’État en date du 17 décembre 2015,
lequel a examiné la conformité à la Constitution et à la Convention européenne des droits de
l’homme de certaines mesures administratives de prévention du terrorisme.
Cela étant, nous assistons à la création d’un véritable contrôle administratif, calqué sur le modèle du
contrôle judiciaire, sans l’entourer des garanties attachées à ce dernier. Ces mesures seront certes
soumises au contrôle du juge administratif, notamment par le biais du référé-liberté, mais il s’agira
d’un contrôle a posteriori qui ne garantira pas suffisamment la nécessité de ces mesures.
Contrôle d’accès aux locaux accueillants des évènements importants exposés à un
risque terroriste - Article 22
Cet article autorise les organisateurs d’évènements à solliciter une enquête administrative sur des
personnes fichées autre que les participants pour des questions intéressants la sécurité de l’Etat.
Information de la personne visée de l’existence d’une enquête administrative.
Cette mesure, qui vise manifestement les salariés de l’organisateur ou de ses prestataires est de nature
à constituer le vecteur d’une discrimination dans l’accès au travail ou la privation de l’emploi comme
conséquence de l’avis de l’administration ;
Il conviendrait de prévoir la notification de l’avis à la personne concernée et un recours contre cet
PROCEDURE PENALE ET SIMPLIFIANT SON DEROULEMENT
L’objectif poursuivi par ce titre est la prise en compte des conclusions des rapports des
Commissions Nadal et Beaune, respectivement datés de novembre 2013 et de juillet 2014.
Chapitre Ier. - Dispositions renforçant les garanties de la procédure pénale
Le rôle du Procureur de la République dans l’enquête préliminaire – article 23
Il est expressément affirmé que, dans ses attributions de direction de la police judiciaire, le procureur
Contrôle la légalité, la proportionnalité et l’opportunité des actes d’investigation – au regard
de la nature et de la gravité des faits - ainsi que l’opportunité de conduire l’enquête dans telle
ou telle direction et la qualité de son contenu ;
Veille à ce que les investigations tendent à la manifestation de la vérité et qu’elles soient
accomplies dans respect des droits de la victime et du suspect, à charge et décharge.
La création d’une procédure disciplinaire d’urgence – article 24
L’introduction d’une fenêtre de contradictoire dans l’enquête – article 25
Le suspect d’un crime ou un délit qui fait l’objet d’un acte de perquisition, d’audition libre, d’une
garde à vue ou de la saisie de ses biens dans le cadre d’une enquête en cours depuis au moins un an,
peut demander au procureur de la République, 6 mois après l’accomplissement de cet acte, par
LRAR ou déclaration au greffe contre récépissé, de consulter le dossier de procédure afin de faire
Lorsqu’il estime son enquête achevée et avant de prendre sa décision sur l’action publique, à moins
qu’il décide d’un classement sans suite ou de l’ouverture d’une information, le procureur de la
République met à disposition copie de l’intégralité du dossier de procédure à la personne ou à son
avocat, ainsi qu’à la victime, qui disposent d’un mois pour formuler des observations et des
éventuelles demandes d’actes. Le procureur apprécie les suites à donner à ces demandes et
observations. Sa décision est insusceptible de recours.
S’il décide de poursuivre l’enquête préliminaire, de procéder à un interrogatoire ou à une nouvelle
audition, la personne est informée de l’audition au moins 10 jours avant et peut se faire assister d’un
avocat de son choix ou commis d’office avec mise à disposition du dossier 5 jours ouvrables avant
Il s’agit de l’organisation des fameuses « fenêtres de contradictoire » dans le cadre de l’enquête
Ces fenêtres sont très limitées puisqu’elles ne s’ouvrent que lorsque l’enquête préliminaire a duré au
moins un an et que six mois se sont écoulés depuis que la personne « contre laquelle il existe une ou
plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu’elle a commis ou tenter de commettre un crime ou un délit » a fait
l’objet de perquisitions, d’auditions, de gardes à vue ou de saisies.
Cette personne a dès lors la possibilité de consulter le dossier de la procédure, de faire des
observations et de faire des demandes d’acte mais le procureur conserve toute latitude sur les suites à
y donner et sa décision est insusceptible de recours.
Le procureur doit également aviser de la fin de l’enquête la personne concernée ou son avocat, et la
victime, de la mise à disposition d’une copie de la procédure et de la possibilité de formuler des
observations dans un délai d’un mois, hormis le cas où il décide d’un classement sans suite, de
l’ouverture d’une information et d’une convocation par OPJ.
Dans l’hypothèse où, l’enquête préliminaire se poursuivant, une nouvelle audition ou un nouvel
interrogatoire de la personne doit avoir lieu elle en est informée dix jours avant cette audition et a la
possibilité de consulter le dossier mis à sa disposition cinq jours ouvrables avant cette audition.
Au-delà, le Procureur de la République peut, à tout moment de la procédure, communiquer tout ou
partie de la procédure à la victime ou à la personne suspectée pour recueillir ses éventuelles
observations ou celles de son avocat. Ainsi, le Procureur pourrait décider de communiquer le dossier
à la victime sans le communiquer à la personne poursuivie. Il est impératif de modifier l’alinéa 5 de
cet article afin de veiller à ce que le procureur puisse communiquer le dossier à la personne
suspectée et, une fois communiqué à la personne suspectée, le communiquer, le cas échéant
seulement, à la victime.
Les mesures d’ouverture d’une phase contradictoire dans le cadre de l’enquête préliminaire ne
constituent pas un rééquilibrage suffisant, alors même que les prérogatives du Parquet dans le cadre
de cette enquête sont considérablement étendues dans des proportions qui vont conduire
nécessairement à réduire plus encore le recours à l’ouverture d’une information qui constitue le
cadre dans lequel ont été organisées les mesures permettant un développement satisfaisant des droits
de la défense, de l’accès au contradictoire et de l’impartialité des procédures.
Dès lors que l’évolution qui sera nécessairement générée par ce texte va conduire à une extension à
la quasi-totalité de la matière pénale de l’enquête menée par le Parquet dans le cadre d’une enquête
préliminaire et en tandem avec le Juge des Libertés et de la Détention, il importe d’une part que
l’exercice des droits de la défense dans ce cadre soit étendu.
La combinaison du délai d’un an de durée de l’enquête préliminaire et de six mois écoulés à compter
de la mesure intrusive à l’égard de la personne soupçonnée peut conduire au développement d’une
enquête préliminaire dépourvue de phase contradictoire et d’exercice des droits de la défense
pendant dix-huit mois.
Pendant cette période, le Parquet pourrait rendre cette procédure contradictoire à l’égard de la
victime et pas de la personne soupçonnée.
Il importe d’ouvrir la phase contradictoire dès l’exercice d’une mesure intrusive (garde à vue, saisie,
perquisition, audition).
D’autre part, aussi bien le chapitre I que le chapitre II de la loi doivent être l’occasion de créer un
véritable Juge des Libertés doté d’un statut, de prérogatives et de moyens de nature à garantir
l’exercice d’un contrôle effectif et de voir se développer un véritable Juge des Garanties selon un
modèle qui pourrait respecter aussi bien la culture procédurale française que les standards
A défaut, alors que l’institution même du Juge d'Instruction est défendue par une grande partie des
acteurs judiciaires comme constituant le mécanisme de garantie d’un exercice des droits de la
défense, de l’impartialité et du contradictoire dans le cadre de l’enquête pénale, justifiant l’absence
totale de moyens d’enquête dévolus à la défense, la marginalisation de fait du recours à l’ouverture
d’informations remettra en question tout l’équilibre obtenu sous l’influence des juridictions
internationales au bénéfice des droits de la défense.
Obligation nouvelle de motivation des décisions prises au cours de l’instruction et
autorisant les interceptions des communications téléphoniques - Article 26
Ces mesures doivent désormais faire l’objet de décisions motivées et la durée des écoutes être limitée
à un an. Au-delà d’un an, en matière de criminalité et de délinquance organisées, ces écoutes doivent
être autorisées par le JLD sur requête motivée du juge d'instruction, sans que la durée totale ne
puisse excéder deux ans.
Si le projet de loi prévoit désormais la nécessité de motiver la décision d’interception des
communications, il allonge la durée totale de l’interception. Il convient également de s’interroger sur
la raison d’être de la motivation dès lors que la personne mise sur écoute ne dispose d’aucune
possibilité de contester la décision du JLD.
Ces interceptions ne peuvent par ailleurs être ordonnées sur la ligne d’un député, d’un sénateur, d’un
cabinet d’avocat ou de son domicile, d’un cabinet de magistrat ou de son domicile que par décision
motivée du JLD saisie par ordonnance motivée du juge d'instruction lorsqu’il existe des raisons
plausibles de penser que la personne a participé, comme auteur ou complice, à la commission d’une
Dans ce cas, le juge d'instruction communique aux personnes devant être informées (le bâtonnier, le
président de la juridiction, de l’assemblée…) une copie de l’ordonnance du JLD.
Ces dispositions sont prévues à peine de nullité.
S’il est louable que la décision du JLD autorisant la mise sur écoute soit motivée et soit transmise au
bâtonnier, cette décision est insusceptible de recours, tant de la part de l’avocat que du bâtonnier.
Par ailleurs, ces dispositions devraient être l’occasion de définir la notion d’ « interception de
correspondances émises par la voie des télécommunications » et son articulation avec la captation de
données informatiques, rappelant que la captation à distance des données informatiques des avocats
ne peut se faire que par la voie d’une perquisition en présence du bâtonnier. Les courriels de l’avocat
doivent nécessairement rejoindre cette seconde catégorie.
Enfin, ce projet de loi doit plus largement être l’occasion de préciser les règles régissant les
interceptions et les perquisitions au domicile et en cabinet d’avocat
La perquisition au cabinet d’avocat est par nature une mesure coercitive gravement attentatoire au
secret professionnel de l’avocat. En pratique, elle constitue aujourd’hui une atteinte pure et simple au
libre exercice de la profession d’avocat. Il est en effet constaté la multiplication des perquisitions et
des écoutes téléphoniques visant les avocats de façon directe ou indirecte à la seule fin de collecte
d’éléments pouvant être retenus à l’encontre de leurs clients. Pourtant, la protection du secret ne
concerne pas seulement l’avocat et son cabinet mais l’ensemble des données personnelles que ses
clients lui ont confiées, et ce où qu’elles se trouvent.
Il importe donc de refondre le régime des perquisitions du domicile et du cabinet de l’avocat, afin de
veiller à la nécessaire protection du secret professionnel en n’autorisant que les mesures strictement
nécessaires et proportionnées à l’objectif poursuivi, et d’harmoniser les différents textes régissant les
perquisitions du domicile et du cabinet de l’avocat.
Ce texte doit également être l’occasion de réintroduire un régime des perquisitions fiscales en cabinet
d’avocats. En effet, dans le cadre de l’examen de la loi relative à la lutte contre la fraude fiscale et la
grande délinquance économique et financière, le Parlement avait inséré dans l'article L. 16 B du Livre
des procédures fiscales un paragraphe V bis aux termes duquel : « Dans l'hypothèse où la visite concerne le
cabinet ou le domicile d'un avocat, les locaux de l'ordre des avocats ou les locaux des caisses de règlement pécuniaire des
avocats, il est fait application de l'article 56-1 du code de procédure pénale ». Cette disposition était portée par
l’article 38 de la loi.
Saisi de la constitutionnalité de la loi, le Conseil constitutionnel, par une décision du 4 décembre
2013 (n° 2013-679 DC), a observé que les dispositions des articles 38 et 40 de la loi permettaient aux
administrations fiscale et douanière d'utiliser toutes les informations qu'elles recevaient, quelle qu’en
soit l'origine, à l'appui des demandes d'autorisation de procéder à des visites domiciliaires fiscales
opérées sur le fondement de l’article L. 16 B et qu’il en résultait que le législateur avait privé de
garanties légales les exigences du droit au respect de la vie privée et, en particulier, de l'inviolabilité
du domicile. Les articles 38 et 40 ont donc été annulés dans leur intégralité.
L’inconstitutionnalité ne concernait pas cependant les garanties prévues par le paragraphe V bis qui
devait être ajouté à l’article L 16 B du LPF. Il apparaît, par conséquent, que le dispositif du
paragraphe V bis devrait désormais être repris.
Encadrement des délais des décisions de la chambre d’instruction sur la détention
provisoire et de remise en liberté - Article 27 et 28
Rationalisation des règles de délégation concernant la compétence des OPJ - Article 29
Possibilité, en cas de décision de remise en liberté immédiate consécutive à une nullité de la
décision de la chambre d’instruction (pour non-respect des délais ou des formalités de prise
de décisions), de décider de placer la personne sous contrôle judiciaire ou sous assignation à
résidence avec surveillance électronique si cette mesure est indispensable pour assurer l’un
des objectifs prévus pour la détention provisoire - Article 30
Modalités de convocation en justice d’un prévenu ou d’une personne détenue par un officier
ou agent de police judiciaire ou par un délégué ou un médiateur du procureur de la
République – Article 31
Extension de certains contrôles pour les personnes qui violent leurs contrôles judicaires Article 32
Adaptation et/ou coordination du droit Français au droit européen par voie d’ordonnance Article 33
La transposition de la directive 2015/849/ UE relative à la lutte anti-blanchiment (4ème
directive) ;
La transposition de la directive 2013/48/UE relative au droit d’accès à un avocat dans le
cadre des procédures pénales et des procédures relatives au mandat d'arrêt européen, au
droit d'informer un tiers dès la privation de liberté et au droit des personnes privées de
liberté de communiquer avec des tiers et avec les autorités consulaires ;
La transposition de la directive 2014/41/UE concernant la décision d’enquête en matière
La transposition de la directive relative au gel et la confiscation des instruments et des
produits du crime dans l'Union européenne ;
La modification de l’article 99 CPP - objets sous-main de justice - afin de tirer les
conséquences de la décision du Conseil constitutionnel n° 2015-494 QPC du 16 octobre
Sur le traitement des données à caractère personnel – la modification de l’art 230-8 du code
de procédure pénale afin de tirer les conséquences de la décision n° 21010/ 10 de la Cour
européenne des Droits de l'Homme du 18 septembre 2014 ;
Extension aux auditons par des fonctionnaires et agents relevant des dispositions de l’article
28 du Code de Procédure Pénale (prérogatives de police judiciaire) des droits de la personne
entendue en audition libre ;
 Mise en conformité du code de procédure pénale avec les décisions du Conseil
Constitutionnel et de la Cour Européenne des Droits de l'Homme.
Les modalités de rédaction de l’article 33 dans son ensemble, habilitant le Gouvernement à prendre,
par voie d’ordonnance, des mesures relevant du domaine de la loi, concernant des points
particulièrement sensibles en matière de procédure pénale, ne comportent pas de précisions
suffisantes pour s’assurer de la conformité de ces textes tant sur le plan de la constitutionnalité que
de la conventionalité.
(A titre d’exemple, le 5° du titre II habilite le Gouvernement à « modifier les articles 56 et 57 du Code de
Procédure Pénale et compléter les dispositions de ce code » (lesquelles ?) afin de tirer les conséquences de la
décision du Conseil Constitutionnel (n° 2015-506 QPC du 4 décembre 2015) (protection du secret
du délibéré)
ANNEXE - DELIBERATION DU CONSEIL NATIONAL DES BARREAUX « VERS UN
ETAT D’URGENCE PERMANENT ? »
VERS UN « ETAT D’URGENCE PERMANENT » ?
CONNAISSANCE PRISE de l’existence d’un projet de constitutionnalisation de l’état d’urgence
et du projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, son financement, l’efficacité et les
garanties de la procédure pénale ;
PARTAGE l’inquiétude générale à la suite des attentats meurtriers des 7 janvier et 13 novembre
RECONNAIT la nécessité de mettre en place des mécanismes pour protéger la sécurité collective
face à une menace élevée et durable d’attentats ;
de la loi du 20 novembre 2015 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955
relative à l'état d'urgence et renforçant l'efficacité de ses dispositions,
du projet de loi renforçant « la lutte contre la criminalité organisée et son financement,
l'efficacité et les garanties de la procédure pénale »,
prolonger l’état d’urgence dont l’efficacité s’est épuisée après les premières semaines de sa
la constitutionnalisation de l’état d’urgence dès lors que le texte viserait à éluder le contrôle
de constitutionnalité ;
CONSTATE que le projet de loi octroie à l’autorité administrative des prérogatives en matière de
perquisitions de véhicule et de rétention administrative hors la présence d’un avocat et crée un
véritable contrôle judiciaire « dé judiciarisé » à la discrétion du Ministre de l’Intérieur, sans contrôle de
S’ALARME également du glissement de la procédure et du basculement des pouvoirs du juge du
siège vers le parquet ;
CONSTATE à cet égard que les prérogatives élargies octroyées au procureur sous le contrôle du
juge des libertés et de la détention dans le cadre de l’enquête préliminaire ne garantissent ni le plein
exercice des droits de la défense ni le contrôle effectif du juge du siège ;
DEMANDE que l’octroi de telles prérogatives soit subordonné à la création d’un véritable statut du
juge des libertés et de la détention disposant des garanties de son indépendance et des moyens d’un
contrôle effectif des procédures qu’il autorise ;
DEMANDE que l’exercice des droits de la défense soit ouvert, dans le cadre de l’enquête
préliminaire, dès la mise en œuvre d’une mesure d’audition, de perquisition ou de saisie à l’encontre
de la personne soupçonnée ;
L’introduction de dispositions garantissant de manière effective le secret professionnel de
l’avocat qui couvre notamment ses communications électroniques, ses données informatiques,
son véhicules et ses bagages ainsi que l’ouverture de recours effectifs à l’initiative du bâtonnier
informé de la mise en place d’écoutes téléphoniques;
L’exclusion du recours au dispositif des IMSI Catcher en ce qui concerne les communications
L’exclusion du délit de révélation d’identité ou d’éléments permettant l’identification de témoins
pour les avocats agissant dans l’exercice des droits de la défense.
Fait à Paris, le 22 janvier 2016
Délibération « Vers un état d’urgence permanent ? »
Fichier PDF 12 CNB-RI2016-01-22 LDH PL-Criminalite-PL-Reforme-constitutionnelle MatheA (3).pdf
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