Source: https://www.centrodocumentazionecomuni.it/news/item/4145-enzo-balboni-sul-regionalismo-differenziato
Timestamp: 2019-04-24 07:55:08+00:00
Document Index: 156005016

Matched Legal Cases: ['art. 116', 'art. 116', 'art. 116', 'art. 119', 'art. 117', 'art. 5', 'art. 118', 'art. 118']

1. Nostro compito odierno non è principalmente quello di dare un giudizio sul percorso in atto del c.d. regionalismo differenziato, che vede come protagonisti da una parte tre Regioni a statuto ordinario che prendono l’iniziativa di chiedere ulteriori materie e competenze ai sensi dell’art. 116,3° c. e dall’altra lo Stato che può, eventualmente, sottoscrivere con esse una intesa da trasformare poi in una legge che viene aggravata nel procedimento per due motivi: l’approvazione a maggioranza assoluta di entrambe le Camere, e il preventivo parere delle altre autonomie territoriali.
L’ANCI nazionale e le ANCI regionali entrano in campo come soggetti rappresentativi dei Comuni in quanto a loro – ed eventualmente ai Consigli delle Autonomie Locali: CAL – spetta di soppesare e valutare l’incidenza di quella clausola “sentiti gli enti locali” che è compresa, e non certo per ornamento, nel medesimo art. 116.
Riprendo anch’io l’osservazione iniziale del collega CARAVITA circa la mancanza di un dibattito di livello e tono costituzionale adeguato all’altezza delle questioni. Proseguendo idealmente le osservazioni già contenute in una recente Nota apparsa sul Forum QC (28 febbraio 2019), relativa alle procedure in atto per dare attuazione, su richiesta di tre Regioni a statuto ordinario, al contenuto dell’art. 116,3 c., dico subito che, per quanto mi riguarda, il giudizio, complessivo è ragionevolmente positivo anche se duplicamente condizionato.
Come hanno bene chiarito ancora di recente Franco Gallo [presidente emerito della Corte costituzionale] e prima di lui il prof. PISAURO con rilievi critici espressi nel novembre 2017 davanti alla V Commissione della Camera e ripetuto anche oggi: “le modalità di finanziamento delle competenze differenziate non possono costituire un espediente per consentire alle Regioni ricche di sottrarsi al dovere costituzionale di solidarietà verso le aree economicamente più deboli del Paese”.
L’assunto è stato ribadito ulteriormente nel 2016 (sentenze n. 69 e 83) che hanno dichiarato il concetto parametro del residuo fiscale “inconferente” perché inabile a sostenere una richiesta di differenziazione nelle risorse che si pone in contrasto con i precetti contenuti nell’art. 119 Cost.
In definitiva, su questo che pure è un argomento centrale, il regionalismo differenziato in progress non può sostituire od oscurare il regionalismo cooperativo e solidale che è l’emblema complessivo delle nostre autonomie territoriali, pertanto la “neutralità” perequativa del finanziamento del federalismo differenziato è un requisito necessario.
Sempre per restare nell’argomento, toccando questioni che sono ancora più vicine agli interessi delle comunità locali e dell’ANCI, non si vorrebbe che la vera e propria euforia di realizzazione del 116,3°c. mettesse fuori gioco, ulteriormente, la concretizzazione di quella legge, nominalmente almeno dedicata al federalismo fiscale (n. 42 del 2009), rispetto alla quale le attese e le sofferenze dei Comuni continuano ad essere brucianti, a cominciare dall’imperativo di sostituire la spesa storica delle prestazioni da fornire ai cittadini con i fabbisogni standard, per avvicinarsi ai quali non è bastato un decennio. En passant sono proprio i fabbisogni standard il nuovo paradigma al quale ancorare i quantitativi assegnabili e spendibili nelle Regioni quando venisse attuato il regionalismo differenziato. Hic Rhodus hic salta.
2. Tutto ciò premesso – e fatta salva una dettagliata disamina, che non può sottrarsi dall’essere puntuale, delle materie e delle competenze in via di negoziazione e poi di attribuzione, sulle quali peraltro non c’è ancora chiarezza (e ciò non è buona cosa) – la scommessa del regionalismo differenziato può essere giocata. Dico di più: il risultato finale può essere positivo per tutte le Regioni, comprese quelle del Mezzogiorno, se la partita viene giocata correttamente e con la giusta tattica.
Mi spiego: non è necessario che riprenda qui le principali argomentazioni avversarie messe in pagina da G.F. Viesti, che pure ha divulgato un fortunato pamphlet “Verso la secessione dei ricchi?” perché già me ne sono occupato criticamente in una recente Nota per il Forum di QC, se non per un particolare curioso: la sua refrattarietà ad usare il termine autonomia (salvo che nei titoli dei paragrafi) per parlare invece, sempre, di gradi di decentramento. A parte ciò, egli dà una versione corretta e sostanzialmente completa delle “argomentazioni teoriche e politiche a favore di un maggiore decentramento” (rectius: autonomia). Merita di annotarle: a) avvicinare il governo ai cittadini, favorendo la responsabilizzazione del primo e il controllo da parte dei secondi; b) produrre un miglior allineamento tra responsabilità di spesa e di finanziamento, per la necessità di raccogliere direttamente una parte dei fondi necessari; c) consentire una maggior differenziazione delle scelte politiche in base alle diverse preferenze dei cittadini e alle diverse condizioni territoriali; d) consentire forme di “competizione virtuosa” fra le Regioni; e) raggiungere una maggiore efficienza dell’azione pubblica.
Allora viene bene in taglio introdurre qui il concetto di “virtuosità” (nell’operato delle Regioni differenziate) e di “trascinamento all’insù”, per via di imitazione delle buone pratiche altrui, comprese quelle in uso in alcune Province autonome. Ad esempio il “sistema duale” di formazione professionale vigente a Bolzano, che riesce a coniugare positivamente le attività di inculturazione da acquisire nella scuola e l’addestramento professionale/tirocinio in azienda, contribuendo efficacemente a diminuire il tasso di disoccupazione giovanile, dando opportunità a chi ha raggiunto una specializzazione qualificata, specialmente nei settori manifatturiero, turistico, ospedaliero, agricolo ecc. È solo uno fra i tanti esempi possibili di buon uso della differenziazione e della asimmetria normativa ed amministrativa.
Del resto il principio di virtuosità non è totalmente nuovo. Sembra addirittura che la Corte cominci ad accoglierlo in talune delle sue ultime decisioni. Anche il pres. emerito della Corte costituzionale Gallo ne parla in un suo recente commento “… a partire dal 2015 alcune sentenze del giudice delle leggi sembrano, peraltro, avere in qualche modo attenuato l’indirizzo centralistico, puntando però non tanto e solo sull’interpretazione dell’art. 117, 2° e 3° c., quanto sull’espletamento di procedure collaborative e sul rispetto dei principi di proporzionalità e di virtuosità (le prime sono le sentenze nn. 272 del 2015 e n. 6 del 2016)” [su federalismi.it n. 10/2018].
3. Sono stati e continuano ad essere numerosi in questi ultimi tempi gli studiosi che non sono convinti della congruità e della democraticità sostanziale del regionalismo differenziato perché, per loro, il mantenimento dell’uguaglianza di trattamento tra i cittadini, a prescindere dal luogo della residenza, fa premio su ogni altra considerazione.
Uno studioso serio come F. Pallante conclude una sua accurata ed intelligente rassegna sulle attribuzioni e competenze richieste (rivendicate?) da Veneto, Lombardia ed Emilia Romagna con lo stupore di chi, all’improvviso, si trovi di fronte la Medusa quando gli pare che la motivazione profonda del processo in atto sia “riconducibile alla volontà di valorizzare l’autonomia della regione in senso politico”, anziché limitarsi ad individuare singole peculiarità territoriali meritevoli di valorizzazione. Ebbene, a mio parere, proprio questo è il significato profondo dell’art. 5 (che Pallante cita a giusto titolo, pur ricomprendendovi, curiosamente, anche il principio di uguaglianza). Ripeto lo slogan di poco fa: differenziazione non significa sempre disuguaglianza.
Ma poi non fa parte delle idées reçues, cioè dell’ovvio, che la Regione sia un ente dotato di autonomia, nelle tre accezioni classiche: normativa, organizzativa e politica? Così tra i moltissimi, Martines che riprende e cita a tale proposito Mortati e Giannini; e così Paladin che sul punto è chiarissimo: “… si suole affermare in dottrina che i Comuni, le Province e le Regioni dispongono – per definizione – di una autonomia politica (in corsivo nel testo) consistente nella potestà di promuovere un proprio indirizzo, relativamente libero dalle impostazioni statali” (Diritto regionale, 7° ed. 2000, p. 39). Non cito Benvenuti, Pototschnig, Berti e Pastori perché sarebbe come voler portare vasi a Samo.
4. Come si esprimeva Elia, in particolare negli ultimi anni, videantur posteri: “saranno i posteri a vedere, giudicare e provvedere”. È indubbio che questo passaggio ad un regionalismo che si vorrebbe più compiuto e maturo avrebbe dovuto fruire di un dibattito dottrinale, parlamentare, normativo e culturale più profondo, così come le forme del medesimo avrebbero potuto trarre giovamento da una qualche solemnité che sta invece mancando, pur essendo un requisito indispensabile delle stagioni costituzionali. Del resto anche i tentativi di riforme precedenti, fino all’ultima Renzi-Boschi, erano poveri di approfondimenti, senza che i proponenti e i dibattenti se ne dessero particolare cruccio.
Pur senza voler fare pronostici, anche il presente tentativo dipende – questo sì – dalla congiuntura politica, che non esclude un’interruzione della legislatura prima che il procedimento – si ripete: aggravato e dunque lungo ed incerto – giunga alla sua conclusione versandosi infine nella Gazzetta ufficiale.
5. Resta, a questo punto, in sede ANCI, da porci una domanda specifica che esigerebbe una risposta sintetica. Quando poi questo procedimento andasse a buon fine che ne verrebbe di buono e di utile per i Comuni? Teniamo conto che finché l’attuale Costituzione resta in vigore, rimane scolpita nel marmo quella prima proposizione dell’art. 118 novellato in base alla quale “le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni, salvo che…” con quel che ne segue come declinazione principale del principio di sussidiarietà, oltre a quelli di differenziazione e di adeguatezza.
Ed avrà pure un senso ricordare come suonava l’ultimo comma dell’art. 118 nella versione originaria, là dove già stabiliva [perché questo è il significato e il peso che il verbo al presente sancisce nel linguaggio giuridico] che “ la Regione esercita normalmente le sue funzioni amministrative delegandole alle Province, ai Comuni o ad altri enti locali”. Ci aspettiamo, dunque, un procedimento migliore o almeno uguale a quello dei trasferimenti statali intervenuti con i decreti legislativi del 1972, del 1977 e specialmente del 1998, che interessarono anche le autonomie locali.
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