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Timestamp: 2020-08-13 05:21:34
Document Index: 228736749

Matched Legal Cases: ['artículo 194', 'artículo 194', 'artículo 37', 'Artículo 52', 'Artículo 52', 'Artículo 37', 'artículo 40', 'artículo 28', 'artículo 53', 'artículo 39', 'artículo 58', 'artículo 59', 'artículo 28', 'artículo 54']

ESTUDIO CASTIGLIONI GHIGLINO & ABOGADOS: junio 2015
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AUTONOMÍA MUNICIPAL Y ORGANIZACIÓN DEL SERVICIO CIVIL
La Constitución Política del Perú en su artículo 194º concordante con el artículo II del Título Preliminar de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades; señala que los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia.
Los espacios de autonomía reconocidos por la Constitución presuponen a su vez el reconocimiento de la existencia para cada uno de ellos, de un poder de derecho público al que competen las facultades de dictar normas jurídicas, organizar su aparato administrativo, la aprobación de sus respectivos presupuestos, definir sus políticas, administrar sus bienes y establecer la forma y oportunidad en que sus ingresos serán gastados.
La autonomía que la Constitución Política del Perú establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración con sujeción al ordenamiento jurídico. La autonomía municipal constituye una garantía institucional; esto es, un instituto constitucionalmente protegido; la que supone la capacidad de autodesenvolvimiento en lo administrativo, político y económico de las municipalidades.
La normativa constitucional contenida en los artículos 43º, 188º,189º, 194º, 195º, 196º y 200º inciso 4) de la Constitución de 1993 conciben a la municipalidad como el órgano de gobierno local con autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia, encargado de organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales, planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, ejecutar los planes y programas correspondientes, siendo competentes para administrar sus bienes y rentas como instrumento básico de la descentralización del país.
La autonomía de las municipalidades el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en reiteradas oportunidades; así en el fundamento N° 04 Expediente N° 0016-2003-A1/TC señala que la autonomía municipal garantiza a los gobiernos locales:
“Desenvolverse con plena libertad en los aspectos administrativos, económicos y políticos (entre ellos los legislativos). Es decir, se garantiza que los gobiernos locales en los asuntos que constitucionalmente les atañen, puedan desarrollar las potestades necesarias para garantizar su autogobierno. Sin embargo, la autonomía no debe confundirse con autarquía, pues desde el mismo momento en que aquella le viene atribuida por el ordenamiento, su desarrollo debe realizarse con respeto a ese ordenamiento jurídico. No supone autarquía funcional al extremo de que, de alguna de sus competencias pueda desprenderse desvinculación parcial o total del sistema político o del propio orden jurídico en el que se encuentra inmerso cada gobierno municipal. En consecuencia, no porque un organismo sea autónomo deja de pertenecer al Estado pues sigue dentro de él y, como tal, no puede apartarse del esquema jurídico y político que le sirve de fundamento a éste y, por supuesto a aquél".
El fundamento N° 04 de la sentencia recaída en el Expediente N° 010-2001-AI/TC el Tribunal Constitucional precisa que:
“La autonomía municipal constituye, en esencia, una garantía institucional, esto es, un instituto constitucionalmente protegido que, por su propia naturaleza, impide que el legislador pueda desconocerla, vaciarla de contenido o suprimirla; protege a la institución de los excesos que pudieran cometerse en el ejercicio de la función legislativa, y persigue asegurar que, en su tratamiento jurídico, sus rasgos básicos o su identidad no sean trastocados de forma que la conviertan en impracticable o irreconocible. La autonomía municipal supone la capacidad de autodesenvolvimiento en lo administrativo, político y económico de las municipalidades, sean provinciales o distritales. Ciertamente, la garantía de la autonomía municipal no impide que el legislador nacional pueda regular su régimen jurídico, siempre que, al hacerlo, se respete su contenido esencial. En este contexto, respetar el contenido esencial de la institución constitucionalmente garantizada quiere decir no sujetar o condicionar la capacidad de autodesenvolvimiento pleno de los gobiernos locales a relaciones que se puedan presentar como injustificadas o irrazonables”.
El ejercicio de las competencias que corresponden a una autoridad municipal deben ser ejercidas dentro de la circunscripción territorial correspondiente, de !o contrario se llegaría a pretender que los actos administrativos de una entidad municipal puedan vincular y obligar a las demás municipalidades, más aún cuando el artículo 194º de la Constitución no distingue entre un gobierno municipal y otro, sean de rango provincial o distrital debido justamente, al ámbito territorial dentro del que cada uno de ellos puede hacer uso de sus atribuciones.
Los gobiernos locales poseen autonomía, no puede olvidarse que éstos forman parte de un ordenamiento jurídico que nace de la Constitución, de modo que sus relaciones deben respetar las reglas inherentes al principio de lealtad constitucional. En consecuencia, la garantía institucional de la autonomía municipal no puede contraponerse, en ningún caso, al principio de unidad del Estado.
La Constitución, otorga y garantiza a los gobiernos locales una autonomía plena para aquellas competencias que se encuentran directamente relacionadas con la satisfacción de los intereses locales; sin embargo, dicha autonomía no podrá ser ejercida deliberadamente respecto de aquellas que los excedan, como los intereses supralocales, donde necesariamente tal autonomía tendrá que ser graduada en intensidad, debido a que de esas competencias también, según las circunstancias, coparticipan otros órganos estatales.
La coparticipación se da a través de las competencias exclusivas y las competencias compartidas. Las competencias exclusivas, son aquellas cuyo ejercicio corresponde de manera exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno. Las competencias compartidas, son aquellas en las que intervienen dos o más niveles de gobierno que comparten fases sucesivas de los procesos implicados.
El Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos a través de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo posteriormente desarrollado en el Decreto Legislativo Nº 1023, que define en la organización del Sistema a la Autoridad Nacional del Servicio Civil, como el ente rector y a las oficinas de recursos humanos de las entidades públicas, como responsables de la gestión de recursos humanos. Posteriormente a través de la Ley del Servicio Civil se incorpora como íntegramente del Sistema al Tribunal del Servicio Civil, que tiene como responsabilidad la resolución de las controversias individuales que se susciten al interior del Sistema.
Las entidades públicas, entre ellas los gobiernos locales están obligados a dar cumplimiento estricto y obligatorio a las disposiciones que regulan el servicio civil dictada por la Autoridad Nacional del Servicio Civil.
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ACCESO AL SERVICIO CIVIL E INCUMPLIMIENTO
En las entidades del sector público, los servidores y funcionarios públicos estuvieron sujetos a un régimen laboral distinto a los trabajadores de la actividad privada, situación que se presenta en la Constitución Política del Perú de 1979 como en la de 1993.
A la fecha en las entidades del Estado se tiene tres regímenes laborales, la cual se proyecta al interior de las municipalidades en el artículo 37 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, respecto al régimen laboral de los obreros municipales, derivando a estos trabajadores al régimen laboral de la actividad privada.
RÉGIMEN LABORAL MUNICIPAL
Artículo 52 de la Ley Nº 23853, Ley Orgánica de Municipalidades.
Artículo 52 de la Ley Nº 23853, modificado por la Ley Nº 27469.
Artículo 37 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
Todos en el régimen público
· Funcionarios, empleados y personal de vigilancia, régimen público.
· Obreros, régimen privado.
· Funcionarios y empleados, régimen laboral aplicable a la administración pública.
· Obreros, régimen laboral privado.
En el sector público los trabajadores son considerados servidores públicos al servicio del Estado y a los cuales se aplican los principios del Derecho de Trabajo, que transita del proteccionismo y la tuitividad a un proceso de flexibilidad de la relación laboral. El régimen de la actividad privada se sustenta en el concepto del contrato de trabajo caracterizado más por la formalidad de su celebración, en la existencia de hecho de la personalidad en el servicio, así como en la dependencia y subordinación en sus diversas modalidades de la relación entre el trabajador y el empleador, a partir sobre todo de la posibilidad de fijar con libertad las remuneraciones, establecer las categorías y determinar directamente las funciones; en ese sentido el régimen público es más rígido y estratificado.
El artículo 40º de la Constitución Política del Perú en su primer párrafo, dispone que:
“La ley regula el ingreso a la carrera administrativa, y los derechos, deberes y responsabilidades de los servidores públicos. No están comprendidos en dicha carrera los funcionarios que desempeñan cargos políticos o de confianza. Ningún funcionario o servidor público puede desempeñar más de un empleo o cargo público remunerado, con excepción de uno más por función docente”.
El texto constitucional reconoce la existencia de una carrera administrativa para los servidores públicos, pero también el ingreso a ella y los derechos, deberes y responsabilidades serán regulados por ley. Estamos frente a un bien jurídico garantizado por la Constitución cuyo desarrollo se delega al legislador ordinario.
Respecto del ingreso al servicio civil los artículos 9º, 14º y 18º del Decreto Supremo Nº 007-2010-PCM, Texto Único Ordenado de la Normatividad del Servicio Civil, establece:
“9.- El ingreso al servicio civil permanente o temporal se realiza mediante procesos de selección transparentes sobre la base de criterios objetivos, atendiendo al principio del mérito.
14.- Acceso al servicio civil. El acceso al servicio civil se realiza mediante concurso público y abierto, por grupo ocupacional, en base a los méritos y capacidad de las personas, en un régimen de igualdad de oportunidades.
18.-Incumplimiento de las normas de acceso La inobservancia de las normas de acceso vulnera el interés general e impide la existencia de una relación válida. Es nulo de pleno derecho el acto administrativo que las contravenga, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas, civiles o penales de quien lo promueva, ordena o permita”.
De acuerdo con la normatividad del servicio civil, el acceso al servicio civil, entendida como la prestación de servicios de un servidor a la administración pública, se da de manera permanente o temporal y se realiza mediante procesos de selección.
La inobservancia de las normas de acceso acarrea la nulidad de los actos administrativos y por consiguiente la existencia de una relación válida, por cuanto se vulnera el interés general.
El ordenamiento jurídico establece que el ingreso a las entidades de la administración pública, se realiza necesariamente por concurso público de méritos, bajo sanción de nulidad de los actos que contravengan dicha disposición.
La normativa del servicio civil señala la obligatoriedad del concurso público en las entidades públicas bajo el ámbito de aplicación, incluso aquellas sujetas al régimen laboral de la actividad privada.
En el régimen de la carrera administrativa, regulado por el Decreto Legislativo Nº 276 y su Reglamento aprobado por el Decreto Supremo Nº 005-90-PCM, se prevé la existencia de dos clases de servidores: el servidor nombrado que pertenece a la carrera administrativa y se le aplican íntegramente las disposiciones de dicho régimen; y los servidores contratados, los que sin formar parte de la carrera administrativa se les aplica en lo que corresponda las disposiciones de la normativa.
Ambos tipos de servidores ingresan a la administración pública necesariamente por concurso público, dicho ingreso se formaliza mediante mecanismos distintos; así mientras el personal nombrado ingresa a la administración pública mediante resolución de nombramiento, sin requerirse de un contrato de trabajo; en cambio, los servidores contratados ingresan mediante la suscripción de contrato.
Al respecto, el artículo 28º del Decreto Supremo Nº 005-90-PCM, establece:
“El ingreso a la Administración Pública en la condición de carrera o de servidor contratado para labores de naturaleza permanente se efectúa obligatoriamente mediante concurso”.
En el caso del personal sujeto al régimen laboral de la actividad privada y el régimen laboral especial, el ingreso a la administración pública se realiza también por concurso público, en ambos casos la formalización de dicho ingreso se formaliza a través del contrato correspondiente, el cual se sujeta a cada régimen laboral.
Conforme al artículo 53º del Decreto Supremo 007-2010-PCM:
“No están comprendidos en la Carrera Administrativa los servidores públicos contratados ni los funcionarios que desempeñan cargos políticos o de confianza, pero sí en las disposiciones de la Ley en lo que les sea aplicable”
En este sentido, los servidores contratados no forman parte de la carrera administrativa, pero le son de aplicación las disposiciones referidas en lo que corresponda.
Se debe tener en cuenta que las normas del régimen laboral del Decreto Legislativo Nº 276 expresamente diferencia a los trabajadores de la carrera administrativa de los trabajadores contratados.
El artículo 39º del Reglamento de la Carrera Administrativa Decreto Supremo Nº 005-90-PCM, establece que la contratación de un servidor para labores de naturaleza permanente será excepcional, procederá sólo en caso de máxima necesidad debidamente fundamentada por la autoridad competente debiendo contar con la habilitación presupuestal respectiva y las plazas previstas en el Cuadro para Asignación de Personal. El contrato y sus posteriores renovaciones no podrán exceder de 3 años consecutivos.
El acceso de la carrera administrativa el literal d) del artículo 58º, concordante con el artículo 59º del Decreto Supremo 007-2010-PCM, dispone que el ingreso a la carrera administrativa se realiza mediante concurso público de méritos y al nivel de cada grupo ocupacional. En el mismo sentido se encuentra redactado el artículo 28º del Reglamento de la Carrera Administrativa, cuando menciona que el ingreso a la administración pública se realiza obligatoriamente por concurso, siendo nulo todo acto que contravenga lo dispuesto.
El artículo 54º del Decreto Supremo 007-2010-PCM, establece que la carrera administrativa se estructura por grupos ocupacionales, que son categorías que permiten organizar a los servidores en razón de la formación, capacitación o experiencia reconocida y niveles, que son los escalones que se establecen dentro de cada grupo ocupacional para la progresión del servidor en la carrera administrativa.
Las disposiciones presupuestales, Ley de Presupuesto del Sector Público, prohíbe el ingreso de personal en el sector público por servicios personales y el nombramiento, salvo en los casos específicos establecidos en la norma.
La Ley de Presupuesto entre las medidas en materia de personal se encuentra la prohibición de ingreso y el nombramiento, salvo en determinados casos; ratificando que el ingreso a la administración pública se efectúa necesariamente por concurso público de méritos y se encuentra sujeto a los documentos de gestión institucional.
La implementación de acciones en materia de personal que se realiza en las entidades públicas deben sujetarse a lo que sobre el particular se han establecido en las leyes de la materia, entre ellas las leyes de presupuesto la misma que prohíbe el acceso de personal salvo en los supuestos específicos.
En el régimen laboral público el ingreso a la administración en condición de contratado requiere de un concurso público con respeto estricto de los principios de mérito, capacidad e igualdad de oportunidades, formalizándose el ingreso a través de un contrato.
Para el acceso a la carrera administrativa vía nombramiento, los funcionarios y servidores deberán cumplir con el procedimiento y las reglas establecidas en la normatividad, su incumplimiento supone la nulidad del acto que constituya dicha relación jurídica.
La implementación de acciones en materia de personal que realice la entidad debe sujetarse a lo que sobre el particular se ha establecido en las leyes de la materia, entre ellas las leyes de presupuesto de sector público para cada año fiscal.
Los servidores públicos contratados no forman parte de la carrera administrativa; así como no pertenecen a un grupo ocupacional o nivel dentro de éste, pero le son de aplicación las disposiciones del Decreto Legislativo Nº 276, en lo que corresponda.
Lima, 04 de junio de 2014
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