Source: https://www.docsity.com/it/manuale-di-diritto-amministrativo-corso-9/2755/
Timestamp: 2017-05-26 20:50:29+00:00
Document Index: 110449860

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art.32', 'art.33', 'art.38', 'art.114', 'art.95', 'art.100', 'art.95', 'art.16', 'art.113', 'art.95', 'art. 95', 'art.121', 'art.97', 'art.97', 'art.97', 'sentenza ', 'art.97', 'art.118', 'art. 119', 'art. 100', 'art.125', 'art.130', 'art.125', 'art.130', 'art. 5', 'art.114', 'art.114', 'art.114', 'art.118', 'art.118', 'art.97', 'art.117', 'art.118', 'art.117', 'art.118', 'art.125', 'art.130', 'art.95', 'art.95', 'art.95', 'art.97', 'art.118', 'art.117', 'art.118', 'art.117', 'art.117', 'art.118', 'art.118', 'art.6', 'art.42', 'art.107', 'art.95', 'art.117', 'art.118', 'art.117', 'sentenza ', 'art.38', 'art.2201', 'art.87', 'art.2458', 'art.2459', 'art.43', 'art.41', 'art.108', 'art.1', 'art.20', 'art.117', 'art.17', 'art.97', 'art.120', 'art.100', 'art.125', 'art. 130', 'art.100', 'art.125', 'art. 3', 'art.97', 'art.97', 'art.2082', 'art.2555', 'art.822', 'art.117', 'art.32', 'art.45', 'art.44', 'art.41', 'art.11']

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Documenti	Sintesi	Sintesi Giurisprudenza	Sintesi Diritto Amministrativo	myriampier12 febbraio 2010Manuale di diritto amministrativo, Corso, Sintesi di Diritto Amministrativo. Politecnico di TorinoPolitecnico di TorinoDiritto Amministrativo,GiurisprudenzaDOC (517 KB)59 pagine50Numero di download1000+Numero di visite95%su 43 votiNumero di voti39Numero di commentiDescrizioneRielaborazione originale dei concetti presenti nel suddetto manuale di diritto amministrativo. Tutti i concetti sono stati "digeriti" e rielaborati da meAggiungi ai preferitiCommentaSegnala il documento60puntiPunti download necessari per scaricarequesto documentoScarica il documentoAnteprima3 pagine / 59Questa è solo un'anteprima3 pagine mostrate su 59 totaliScarica il documentoQuesta è solo un'anteprima3 pagine mostrate su 59 totaliScarica il documentoQuesta è solo un'anteprima3 pagine mostrate su 59 totaliScarica il documentoQuesta è solo un'anteprima3 pagine mostrate su 59 totaliScarica il documentoCarica altriCerca nell'estratto del documentoMANUALE DI DIRITTO AMMINISTRATIVO Guido Corso
Le Organizzazioni sono insiemi di persone legate fra loro da uno stesso scopo; le persone nelle organizzazioni sono distribuite secondo ruoli ben precisi e complementari tra loro, hanno bisogno di risorse e sono tenute ad agire in modo congruo rispetto agli obiettivi da perseguire. Esempi di organizzazioni sono i ministeri, il Comune ma anche l’IBM o la FIAT lo sono. Ciò che le differenzia è il loro essere pubbliche o private. Tale differenza però passa in secondo piano in quanto il diritto inizialmente le definisce persone, ovvero soggetti di diritto al centro di un fascio di rapporti giuridici, di diritti e di doveri, ispirandosi alla distinzione che Gaio faceva nelle sue Istituzioni, individuandole tra le tre entità dell’ordinamento da lui descritto: persone appunto, cose e azioni. Tale nozione, comune al pubblico e al privato, effettua la distinzione dalla persona fisica, entità che pur differente nel predicato intesse numerose relazioni e ha molti legami con quella giuridica. La distinzione non è poi così netta; Lo è invece quella tra persona giuridica privata e persona giuridica pubblica che nel predicato la esprime nettamente:la persona giuridica pubblica persegue determinati fini che rimandano ad una collettività di persone, implicando diritti, poteri e doveri che ne giustificano un’autonoma trattazione. 2.DUE SCHEMI: ASSOCIAZIONI e FONDAZIONI
Le persone giuridiche, categoria giuridica fondamentale, nel codice civile si distinguono secondo la struttura in:
- Associazioni,nelle quali gli associati sono in primo piano e compongono l’organo sovrano cioè l’Assemblea dei soci, mentre il patrimonio, pur essendo necessario, non è tuttavia un elemento primario;
- Fondazioni, nelle quali, al contrario, hanno maggior rilievo i beni destinati ad uno scopo stabilito dal fondatore (25 c.c.) Nelle associazioni i beneficiari sono gli stessi soci; sono, cioè, organismi che operano a vantaggio di chi li ha costituiti e li gestisce. Nelle fondazioni i beneficiari sono soggetti che sono all’esterno della fondazione stessa (poveri, orfani, ecc).
Le persone giuridiche pubbliche, dette anche enti pubblici, sono per la maggioranza fondazioni, dette anche istituzioni, e ciò comporta che i beneficiari della loro azione siano all’esterno dell’ente e siano, per di più estranei alla nomina di chi amministra l’ente stesso. Negli enti a struttura associativa, quali ad esempio lo Stato, le regioni, le province, invece, gli stessi soci, poiché destinatari della loro stessa azione, eleggono i loro organi sociali. Queste associazioni in particolare, sono dette politiche poiché il loro fine si riscontra in una pluralità di fini (le altre sono invece monofunzionali, soddisfano cioè un solo interesse pubblico), sono territoriali perché i soci si stanziano in un contesto territoriale più o meno vasto che spesso si sovrappone poiché l’associazione più piccola è parte di quella più grande.
La persona fisica può perseguire qualunque fine nelle sue capacità: pur in presenza di divieti può sempre decidere di infrangerli. La persona giuridica, invece, persegue dei fini ben determinati nello statuto o atto costitutivo, che viene a coincidere poi con la legge. Ciò può valere per una Spa ma allo stesso modo per lo stato, che per quanto possa essere un ente a fini generali poiché politico, persegue sempre il benessere sociale. Quest’ultimo tuttavia non è lasciato alla più ampia discrezione. La maggior parte delle Costituzioni contiene, infatti, previsioni di fini, conferimenti di poteri per raggiungerli e limitazioni dei poteri espressamente attribuiti (l’espressa previsione dei poteri ammessi equivale anche ad una limitazione).
Contenuti del genere troviamo nelle leggi della P.A. che stabiliscono fini da raggiungere e interessi pubblici da tutelare conferendone anche i poteri necessari.
Tali poteri conferiti all’ente sono chiamati attribuzioni; All’interno dell’ente sono distribuiti poi fra gli organi prendendo il nome di competenze. Le attribuzionisono un fascio di poteri amministrativi, i soli che l’ente può esercitare, oltre a quelli di diritto privato spettanti perché inizialmente persona giuridica e poi persona giuridica pubblica, e sono ripartiti sulla base di criteri diversi:
per materia, per destinatari, per territorio, per dimensione.
Le attribuzioni, abbiamo detto, sono un fascio di poteri amministrativi attribuiti all’ente. All’interno di ciascun ente vi sono poi una pluralità di organi in cui le attribuzioni sono ripartite, individuando così le competenze dell’organo stesso. In genere, le competenze sono divise per materia e nell’ambito della materia per funzioni; in casi di necessità o urgenza possono essere conferite anche ad organi diversi da quelli che ne son titolari.
La distribuzione del potere per attribuzioni e competenze è lo schema generale corrispondente ad un esigenza di razionalità organizzativa.
Esigenza delineata anche da Taylor nell’affermare la divisione del lavoro in fabbrica che, attuata fra più persone in modo che ciascuna faccia una sola parte del lavoro e non tutto, rende più efficiente e razionale il lavoro stesso.
Inoltre tale distribuzione assicura all’individuo che lo subisce che l’organo che agisce sia abilitato ad esercitare nei suoi riguardi solo quella frazione di potere, risultante dalle attribuzioni e competenze stesse; Per tale motivo l’incompetenza può essere fatta valere come vizio dell’atto messo in essere.
L’ente è una persona giuridica formata al suo interno da più organi, dai quali prescinde la sua stessa esistenza poiché
l’ organo è lo strumento della capacità d’agire dell’ente e pur essendo una parte di esso è privo di soggettività giuridica e non è da questo distinto sicché gli effetti degli atti che compie ma anche gli atti stessi sono imputati alla persona giuridica,
per l’immedesimazione giuridica che li caratterizza e li riconosce come una medesima entità.
L’organizzazione è fatta, oltre che di enti ed organi, anche di meri uffici ovvero strutture alle quali sono addette persone cui non sono assegnate competenze ma bensì compiti. I compiti sono adempiuti con lo svolgimento di attività interne, preparatorie degli atti che costituiscono poi l’esercizio delle competenze; possono cagionare invalidità dell’atto conclusivo dell’organo se svolti in appropriatamente, avendo così rilievo indiretto sull’attività esterna.
L’organo in genere è coperto da una sola persona (sindaco, prefetto,…); in molti altri casi la legge prevede che all’organo siano assegnate più persone; in questo caso l’organo è collegiale. Le ragioni di tale struttura sono molteplici. Sono collegiali gli organi di consulenza col presupposto che il consigliare è dei molti e il decidere di uno e uno solo oppure quegli organi a cui si affidano interessi eterogenei e spesso antagonisti o ancora gli organi chiamati a giudicare poiché il giudizio del singolo può essere opinabile,…
La differenza con l’organo individuale sta nel fatto che quello collegiale ha una vita intermittente, diviene operativo solo a seguito di una convocazione fatta dal presidente del collegio stesso,di solito soggetto autorizzato a farlo. Perché il collegio possa deliberare validamente è sufficiente che si raggiunga il numero legale (o quorum strutturale) ovvero la metà più uno dei componenti il collegio. Tale principio non si applica nei collegi perfetti in cui occorre la presenza di tutti i membri per poter deliberare.
In un collegio quello che potrebbe presentarsi come un problema è il dover estrapolare una decisione unitaria da una pluralità di soggetti; A tal fine è istituita la votazione, tramite il principio di maggioranza, su due alternative ovvero su quella che è definita proposta. Questa sarà approvata se voteranno a favore la metà più uno dei presenti alla seduta ovvero se si raggiungerà il quorum funzionale, accertato dapprima quello strutturale.
La proposta qualora lasci perplessi alcuni componenti il collegio può essere emendata, ovvero modificata. Dopo di chè si passa alla discussione della stessa e se la perplessità di alcuni continuerà a sussistere questi si asterranno dal votarla andandosi a sommare ai contrari, nel raggiungimento del quorum funzionale richiesto.
Un criterio di classificazione di organi e uffici fa riferimento al tipo di attività svolta; distinguiamo pertanto organi di amministrazione attiva, di amministrazione consultiva e di amministrazione di controllo.
Chi agisce deve essere consigliato e successivamente l’attività posta in essere deve essere controllata a garanzia che sia conforme alla legge, all’opportunità, all’efficienza o, comunque, al paradigma di riferimento.
Il reclutamento delle persone che occuperanno i posti dell’ organo consultivo e di controllo, proprio per la natura dell’attività richiesta, viene fatto in base a criteri di competenza professionale e lo status in cui si troveranno poi garantirà loro l’indipendenza dagli altri organi di amministrazione attiva.
L’Investitura è quella particolare operazione che abilita le persone fisiche a ricoprire gli organi e gli uffici, entità astratte che altrimenti non funzionerebbero.Può essere di due specie, Politica e Burocratica.
L’investitura burocratica è tale quando una persona è chiamata a ricoprire un organo o un ufficio in ragione della sua competenza professionale, della sua preparazione e ciò viene verificato attraverso una procedura selettiva che consiste in un concorso aperto ad una pluralità d’aspiranti.
Si è sempre propagandata la supremazia dell’organo politico su quello burocratico in quanto espressione pratica del principio democratico; Tuttavia non risulta essere oggi così vincolante visto la presa di posizione che organi burocratici assumono nei confronti di organi politici.
Nell’ambito di un’organizzazione si viene a creare una relazione di agenzia tra gli individuo preposto all’amministrazione, l’agente, che agisce per conto di un altro soggetto, il principale, ed è tenuto a promuovere l’interesse di quest’ultimo. Nel Diritto pubblico il principale è la collettività dei cittadini e diverse sono le modalità dirette per far sì che l’azione dell’agente e gli interessi del principale non divergano.
L’ elezione, operazione ripetuta nel tempo a cadenza fissa per garantire l’attualità del rapporto, ha il pregio di affidare al principale, nei panni di elettore, la scelta dell’agente.
Il concorso, invece, tende a privilegiare la preparazione professionale dell’agente piuttosto che il rapporto di fiducia messo in risalto dall’elezione.
Sia il concorso che l’elezione subordinano l’ammissione alla competizione elettorale o al concorso stesso a dei requisiti personali, quali ad esempio l’immunità penale, il titolo di studio, ecc. Se mancano tale requisiti vi sarebbe esercizio incompetente.
Guidano la collocazione dell’agente nell’organizzazione. Ricordiamo la gerarchia che tende ad assicurare un controllo del
superiore sull’inferiore, la competenza che prefigura i limiti entro cui l’agente può muoversi.
Le organizzazioni burocratiche sono articolate in ruoli, qualifiche, carriere ecc. nell’ambito dei quali l’agente non occupa una posizione fissa e permanente ma tende ad ascendere verso l’alto, a seconda dalla “performance” effettuata, attraverso la promozione
L’agente che esulerà dalla promozione dell’interesse del principale risponde verso i terzi e verso l’ente da cui dipende con
relativa azione davanti alla Corte dei Conti.
Tuttavia tale affermazione va specificata poiché la persona fisica mantiene comunque la sua natura al di fuori dell’organo o ufficio che ricopre.Pertanto è legata all’ente da due tipi di rapporti:
- il RAPPORTO D’UFFICIO, ovvero quello per cui la persona fisica si identifica con l’ente per il quale agisce: i suoi atti sono atti dell’organo e quindi dell’ente che ne risponde.
- il RAPPORTO DI SERVIZIO, è invece quel rapporto tra due soggetti, una persona giuridica e una fisica, in cui quest’ ultima si impegna, dietro corrispettivo o ad altro titolo, a mettere le sue energie a servizio dell’ente pubblico. Nel primo caso il servizio è professionale, altrimenti è onorario.
La suddetta relazione è particolarmente evidente quando le persone fisiche che ricoprono l’organo o l’ufficio siano assenti
o impedite nello svolgimento delle competenze o compiti loro assegnati. Tuttavia il funzionamento dell’organo deve essere comunque assicurato. Di consueto si applica la supplenza ma non sempre può essere attuabile. Altri criteri concorrono quindi al principio della continuità delle funzioni amministrative, invocato spesso anche per far fronte alla possibilità che l’organo rimanga vacante per decorso di termine della carica del titolare e non si sia ancora provveduto a nominare il successore, ovviato con il mantenimento in carica del vecchio titolare.
Tale congegno è stato drasticamente ridimensionato dalla sentenza della Corte Costituzionale 208/1992 secondo cui tale prorogatio senza limiti temporali contrastava con il principio di legalità poiché abilitava persone prive d’investitura all’esercizio di funzioni. Il limite stabilito è stato di massimo 45 giorni e per soli atti di ordinaria amministrazione. Si realizza così un compromesso tra i due principi.
Un altro criterio per concorrere sempre al principio di continuità è la sostituzione ovvero il potere di un ente previsto in alcuni casi dalla legge di sostituirsi ad un altro che omette di porre in essere un’attività che gli compete.
Il duplice rapporto tra persona fisica ed ente si estrinseca anche per quel che riguarda il regime della responsabilità.
Nell’ambito del rapporto d’ufficio, la persona fisica che agendo come organo o come ufficio cagiona danno a terzi rende responsabile l’ente.
Nell’ambito del rapporto di servizio i termini si invertono. Colui che opera per una p.a. deve adempiere alla prestazione convenuta; il danno a terzo da inadempimento espone la persona fisica a responsabilità nei confronti dell’ente, più precisamente responsabilità amministrativa della quale è chiamata a conoscenza la Corte dei Conti.Sezione Seconda: PROFILI COSTITUZIONALI
La costituzione dedica due soli articoli, il 97 e il 98, alla disciplina della P.A. ma vi fanno riferimento anche le disposizioni che assegnano alla Repubblica fini che non possono essere perseguiti se non con apparati amministrativi (salute art.32, istruzione art.33 e 34, assistenza e previdenza art.38) o che distribuiscono il potere secondo criteri territoriali (art.114) o che ne disciplinano i rapporti con il Governo (art.95) o che ne stabiliscono i controlli (art.100) o che tutelano con riserve di legge il cittadino contro atti della P.A. volti a incidere sulle sue libertà e il suo patrimonio o che assicurano tutela ai singoli dagli atti della p.a. stessa.
I richiami seppur sottointesi sono frequenti pertanto la disciplina primaria dell’amministrazione va tratta dalla Costituzione.
Il primo principio enunciato dalla Costituzione lo si trova nell’articolo 1 che individua il principio democratico. Tale principio distingue le cariche elettive da quelle burocratiche assegnando alle prime prevalenza sulle seconde. Proprio per questo, ad esempio, il Presidente del Consiglio mantiene l’unità di indirizzo politico e amministrativo ovvero l’indirizzo dell’attività dei pubblici uffici organizzati in ministeri ed enti e il ministro risponde dell’attività dei ministeri (art.95). Tale rapporto è verificabile, comunque, anche in altri contesti.
La burocrazia, invece, è ricavata sulla base di un criterio diverso cioè quello meritocratico in base al quale è tenuta ad agire in conformità a regole quali imparzialità e buon andamento che non hanno nulla a che fare col principio democratico. Nel nostro ordinamento è sottoposta alla politica, ambito in cui il principio democratico invece trova piena applicazione.
3.DIRITTI INVIOLABILI DELL’UOMO E RISERVE DI GIURISDIZIONE. CIO’ CHE LA P.A. NON PUO’ FARE.
La Costituzione all’articolo 2 riconosce i diritti inviolabili dell’uomo, sottoposti oltre che a riserva di legge anche a riserva di
giurisdizione, e per quanto questo appaia un argomento estraneo, la sua menzione qui avviene per rimarcare che tali diritti possono essere ristretti solo nei casi e nei modi previsti dalla legge con atto motivato dell’autorità giudiziaria.
Misure amministrative (della pubblica sicurezza, in questo caso) sono ammesse però solo in casi eccezionali e devono essere comunicati entro 48 ore all’autorità giudiziaria per la convalida.
Non tutti tali diritti sono oggetto di riserva di giurisdizione, come ad esempio la circolazione e la riunione (art.16 e 17). Ciò accade perché un eventuale azione in tali ambiti richiede immediatezza e l’intervento dell’autorità giudiziaria rallenterebbe
di molto i tempi dell’azione stessa.
La garanzia è data dalla riserva di legge che in questi casi risulta essere rinforzata dalla previsione, nella stessa Costituzione, dei motivi che autorizzano la limitazione (sanità e sicurezza per la circolazione, incolumità e sicurezza per la
riunione).
Principio comune agli ordinamenti liberali democratici è la separazione dei poteri: legislativo, esecutivo-amministrativo, giudiziario.
La P.A. trae da queste disposizioni delle determinazioni negative: non può svolgere attività legislativa, perché riservata alle Camere e ai consigli regionali, o giurisdizionale in quanto riservata alla magistratura e agli altri organi di giustizia amministrativa quali Consiglio di Stato o Corte dei Conti, al cui sindacato è però soggetta poiché contro i suoi atti è ammessa la tutela giurisdizionale, di giudici ordinari e amministrativi, dei diritti e degli interessi legittimi (art.113).
Il terzo potere è, visto l’esplicito riferimento della Costituzione stessa alla pubblica amministrazione, caratterizzato come esecutivo-amministrativo; Ciò risulta anche dall’organizzazione dei poteri poiché affidati al presidente del consiglio che si occupa dell’unità di indirizzo politico e amministrativo, promuovendo e coordinando l’attività dei ministri (art.95). I due indirizzi sono così, evidentemente collegati riflettendo quello stesso vincolo già menzionato in precedenza tra attività politica e attività amministrativa, con evidente strumentalità della seconda alla prima.
Tale polarità disegnata all’interno dello Stato dall’art. 95 è riproposta anche a livello territoriale dall’art.121 commi 2 e 3 che riproducono i rapporti a livello di presidente della regione, giunta regionale e amministrazione.
Principio in posizione eminente quello espresso dall’art.97: il principio di legalità.
a) I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge (art.97), e di questi ne sono determinate le competenze, le attribuzioni e le responsabilità dei funzionari. Poiché sono menzionate solo attribuzioni (spettanti all’ente) e competenze (spettanti all’organo), sono esclusi dalla preesistenza della legge gli uffici; il principio di legalità non si riferisce, quindi, all’intero impianto amministrativo ma solo a quella parte costituita da enti e organi.
La funzione garantistica è evidente in quanto non potendo esistere un apparato amministrativo che non sia previsto dalla legge non può esservi esercizio del relativo potere che, visto le conseguenze che può sortire, deve essere istituito dall’ organo diretta espressione della sovranità popolare (il parlamento) che autorizzerà l’istituzione di un apparato volto a limitare gli stessi diritti dei cittadini.
b) La legge non può limitarsi a creare o autorizzare l’istituzione di un apparato amministrativo ma deve anche conferire ad
esso le relative attribuzioni e competenze. Nessun apparato amministrativo può esercitare “pieni poteri” amministrativi né
competenze e attribuzioni non dettate espressamente dalla legge.
c) La legge che crea o autorizza l’istituzione di apparati conferendone attribuzioni e competenze deve anche indicare i fini delle stesse. Intervenendo sui mezzi e sui fini, la legge assolve all’importante funzione garantistica di protezione del privato, nel senso che limita la sfera dei diritti del cittadino ma in modo meno arbitrario di quanto farebbe l’amministrazione stessa se fosse libera di scegliere i fini e i mezzi per raggiungere i suoi scopi.
d) l’ultima accezione del principio fa riferimento sì alla necessità di una previsione di legge per l’esercizio del potere ma tale previsione di legge deve essere preesistente all’esercizio del potere che prevede e destinata a governare singoli casi
concreti, indipendentemente dalla provenienza ovvero dalla fonte giuridica o dal suo rango nel sistema delle fonti. Rileva quindi la norma, interpretazione della disposizione, che prevedendo l’esercizio del suddetto potere fa sì che esso rientri nelle aspettative del cittadino, tutelando il valore della certezza giuridica.
L’articolo 95, come abbiamo anche già visto, esprime un’altro principio di organizzazione: quello della strumentalità dell’amministrazione rispetto alla politica generale del governo, L’amministrazione, infatti, è sottordinata alla politica perché è gestita da apparati non rappresentativi mentre la seconda è espressa da organi a legittimazione elettorale.
Tale principio è strettamente collegato con il principio di democraticità che, come già visto, distingue le cariche elettive da quelle burocratiche assegnando alle prime prevalenza sulle seconde.
Ulteriore importante principio espresso dalla Costituzione all’ art.97 è quello dell’imparzialità dell’amministrazione.
“ I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione” recita l’articolo equivocando sull’ultimo termine che può essere riferito all’apparato o all’attività da esso svolta. L’interpretazione ha stabilito che il concetto valga per entrambi.
a) L’organizzazione è imparziale quando è strutturata in modo che chi amministra non sia personalmente interessato alla materia della decisione (ovvero che non si realizzi il cd. conflitto d’interessi).
A tal fine, ad esempio, la sentenza della corte Cost. 453/1990 ha dichiarato illegittime leggi regionali che, nel disciplinare la composizione delle commissioni esaminatrici nei concorsi presso enti locali, prevedevano che la maggioranza dei componenti della commissione fossero espressione del consiglio comunale anziché esperti in materia.
b) L’organizzazione è imparziale se il suo personale è reclutato in modo imparziale ovvero agli impieghi si acceda tramite concorso per selezionare più capaci e sottrarre il reclutamento stesso al patronato politico.
c) L’organizzazione è imparziale se esulano da essa tutti quei componenti che potrebbero essere parziali anche solo per determinate materie. E’ il caso dei rappresentanti sindacali che per lungo tempo hanno composto i consigli di amministrazione degli enti pubblici, poi progressivamente esulati dagli stessi.
d) L’imparzialità va a valorizzare il procedimento amministrativo poiché richiede che la sequenza di atti che precedono la decisione siano separati dalla sequenza di atti decisori, ovvero che gli uffici con compiti istruttori siano separati da quelli con competenze decisorie.
L’art.97 oltre all’imparzialità fa riferimento anche al buon andamento della p.a. Per buon andamento si intende l’efficienza dell’azione amministrativa, ossia la sua rispondenza all’interesse pubblico affidato alle cure dell’amministrazione stessa; l’espressione comprende sia la relazione fra risorse impiegate e risultati ottenuti (efficienza) e la relazione tra risultati ottenuti e obbiettivi prestabiliti (efficacia)
Tali relazioni non nascono originariamente dalla Costituzione ma ne son divenute poi parametri giuridici a cui attenersi.
Il principio del buon andamento esplica determinati effetti nell’organizzazione:
a) il riparto delle funzioni amministrative deve tener conto delle capacità degli apparati di svolgerle in modo adeguato. E’ questa la ragione per cui se un complesso di attribuzioni viene trasferito, ad esempio, dallo Stato alla Regione, anche le relative risorse, umane e finanziarie, vanno trasferite. Tale problema è affrontato in termini di principio dall’art.118 le funzioni amministrative sono affidate a Comuni, città Metropolitane, province, regioni e stato a cui si ricollega anche l’art. 119 che lo esprime in termini finanziari. le risorse finanziarie degli enti territoriali devono consentire di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite
b) Il principio di buon andamento esclude l’istituzione di apparati amministrativi senza compiti o competenze ben precise col solo scopo di sistemare personale; Anzi prevede che il reclutamento dello stesso sia effettuato sulla base di piante organiche che indichino la distribuzione relativa a qualifiche e mansioni in termini numerici. Tale materia rientra tra quelle in cui principio di legalità e di buon andamento potrebbero contrastare
c) il principio del buon andamento opera come una sorta di deterrente al principio di legalità. Il principio di legalità, come abbiamo visto, non pone limiti al legislatore nell’ambito dell’ordinamento dei pubblici uffici. Il principio di buon andamento invece riserva una parte della disciplina al Governo e all’ amministrazione. Infatti un apparato che fosse integralmente regolato dalla legge sarebbe estremamente rigido e quindi inadeguato ad affrontare i cambiamenti. Necessità di flessibilità, quindi; Flessibilità che le valutazioni della stessa amministrazione può fornire. Conseguenza di ciò la tendenza alla delegificazione il più possibile in materia, rimettendo ai regolamenti e alla contrattazione collettiva la disciplina della materia stessa. d) il principio del buon andamento ha determinato una radicale revisione del sistema dei controlli.
La costituzione prevedeva inizialmente i soli controlli sugli atti dello stato (art. 100), delle regioni (art.125), degli enti locali (art.130). Tali controlli erano articolati in due forme: controllo di legittimità e controllo di merito.
Tuttavia i criteri di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, mutuate come si è detto dalla scienza dell’amministrazione e divenute poi parametri giuridici, richiedono che la valutazione e quindi i controlli si effettuino più che sui singoli atti, sull’attività nel suo complesso.
Ciò ha generato una svolta nei sistemi di controllo volti ad accertare l’efficacia, l’efficienza, l’economicità dell’azione amministrativa al fine di - Controlli di gestione, ovvero di ottimizzare anche tramite correttivi, il rapporto tra costi e risultati.
Tale svolta, attuata con il decreto legislativo 286/1999 è stata pioniera della riforma costituzionale 3/2001 che ha soppresso i controlli sugli atti delle regioni e degli enti locali con relativa abrogazione delle disposizioni della versione originaria della Costituzione (art.125 comma 1 e art.130).
e) Infine, il principio del buon andamento è criterio per la valutazione dell’operato del personale dirigente in base ai risultati del controllo di gestione.
9. AUTONOMIAIl principio di autonomia, differentemente da quelli fin qui esaminati, riguarda solo ed esclusivamente gli enti locali e non si riferisce allo Stato.
L’autonomia è riconosciuta e promossa dall’art. 5 della Costituzione e confermata dall’art.114 che specifica che la repubblica è costituita da comuni, province, città metropolitane, regioni e Stato.
L’art.114, anch’esso riformato dalla legge costituzionale 3/2001, chiarisce due concetti: il primo è che gli enti in esso citati non sono mere ripartizioni della Repubblica ma suoi elementi costitutivi, il secondo è che la “conta” parte dai comuni per giungere allo Stato che nella precedente forma dell’articolo era assente e veniva considerato quale sinonimo di Repubblica.
Essenzialmente l’autonomia implica che gli enti territoriali minori abbiano “propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi
fissati dalla Costituzione” (art.114 comma 2); la legge statale si limita a disciplinare “ legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali”: la determinazione di altri organi non di governo è rimessa alla potestà statutaria e le altre funzioni diverse da quelle fondamentali sono conferite anche con legge regionale nell’ambito delle competenze legislative regionali (art.118)
Proprio l’art.118 prevede che gli enti minori siano dotati di “funzioni amministrative proprie”. Tuttavia ciò non vuol dire che possano attribuirsi funzioni amministrative in aggiunta a quelle previste dalla legge statale o regionale: non sono arbitri dell’estensione dei loro poteri. Questo “infortunio” lessicale della riforma del titolo V della Costituzione è reso innocuo dalla sopravvivenza nel contesto dell’art.97 e dalla regola in esso contenuta per cui i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge.
Di conseguenza, poiché non vi sono funzioni senza pubblici uffici e questi ultimi sono disposti dalla legge non vi possono essere funzioni che non siano previste dalla legge;
Il principio di autonomia non sottrae gli enti locali all’applicazione del principio di legalità ma ne restringe solo la portata.
Alcuni organi dell’ente, diversi da quelli di governo (art.117 p) possono essere istituiti tramite previsioni di statuto, anziché con legge.
Il nuovo testo dell’art.118 che attribuisce funzioni amministrative ai comuni salvo il conferimento a province, città metropolitane, regioni e Stato sulla base di principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza va letto considerando che, tuttavia, la presunzione generale di competenza in fatto di attività amministrativa apparentemente spettante ai comuni deve tener conto del principio di legalità campeggiante nel quadro costituzionale: è comunque la legge a distribuire le competenze amministrative ai vari livelli territoriali tenendo conto dei suddetti criteri di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, senza però esserne troppo vincolata.
Sono criteri “presi in prestito” dalla prima Legge Bassanini (59/1997) ma sono perlopiù generici, senza alcuna particolare direttiva a favore del decentramento o dell’accentramento. Il criterio di sussidiarietà privilegia per lo più il criterio dimensionale attribuendo compiti e funzioni secondo le rispettive dimensioni territoriali;
Analoghe conseguenze per il criterio di adeguatezza: rapporta le funzioni da allocare all’idoneità organizzativa dell’amministrazione ricevente per garantire l’esercizio delle stesse;
Lo stesso si può dire per il criterio di differenziazione, che impone nell’allocazione di tener conto delle diverse caratteristiche associative, demografiche, territoriali e strutturali degli enti riceventi le funzioni.
Tali criteri, presi alla lettera, comporterebbero soluzioni organizzative differenziate che vedrebbero solo comuni di un certo
“calibro” ricevere funzioni; così non sarebbe per gli altri che, a meno che non si associno, vedrebbero le funzioni mantenute dalla provincia o dalla regione. In realtà, per razionalizzare il sistema in tal modo si dovrebbero adottare dei mezzi neppure ipotizzati in Italia.
Il riconoscimento dell’autonomia locale si fonda non su tali considerazioni di efficienza ma sull’applicazione del principio democratico: l’elettività degli organi di base giustifica i poteri di autonomia che si affiancano ai poteri attribuiti dalla legge.
Le assemblee elettive riproducono, a livello locale, la dialettica maggioranza-opposizione del modello parlamentare: è il loro carattere rappresentativo a spiegare il temperamento del principio di legalità.
a) L’autonomia, ossia il potere di dare norme a se stessi (in questo caso tramite statuti e regolamenti), è legata al carattere elettivo delle amministrazioni locali che non hanno, quindi, natura burocratica (la natura elettiva è affermata, senza lasciar dubbi, nell’art.117 lettera p, con la riforma del titolo V).Ciò giustifica la deroga parziale al principio di legalità.
b) La previsione l’art.118 che gli enti minori siano dotati di “funzioni amministrative proprie” va letta nel senso che tali funzioni, inerenti a materie quali l’urbanistica, strettamente legate al territorio, prima disciplinate con regolamenti e oggi con legge, non possono essere sottratte ai comuni stessi perché rappresentano la storia e il profilo istituzionale degli stessi. La Corte Costituzionale ha sempre difeso i comuni ogni qualvolta le Regioni hanno cercato di esautorarli in tali ambiti.
c) L’ente territoriale diversamente da quello non territoriale si occupa di una molteplicità di materie. La stessa legge sull’ordinamento locale 267/2000 chiarisce che il comune è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo (formula equivalente per le province); Tuttavia ciò non vuol dire che gli interessi della comunità racchiusa nei confini comunali sono curati solo e tutti dal comune poiché sullo stesso territorio gravitano come cerchi concentrici più enti. Inoltre, tali interessi, seppur da curare, non sono arbitrariamente individuabili: sono indicati dalla legge analogamente agli strumenti da usare per farlo.
I tratti comuni di tali controlli fanno riferimento all’organo di controllo che si colloca all’esterno dell’amministrazione controllata: o fa parte di un ente diverso o è collocato in una posizione di interdipendenza rispetto all’amministrazione;
In secondo luogo, tali controlli, investono singoli atti ed, infine, si esercitano alla stregua del parametro della legittimità.Con la riforma del titolo V della Costituzione 3/2001 vengono meno le disposizioni sui controlli dello stato sulle Regioni (art.125) e delle regioni sugli enti locali (art.130). Non vengono completamente soppressi ma vengono, in alternativa, internalizzati.
Quanto all’attività consultiva, la Costituzione non contiene norme generali. Ne contiene sugli organi ausiliari, il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro e il Consiglio di Stato. Assicura, in primo luogo, l’indipendenza di quest’ultimo e della
Corte dei conti e dei rispettivi componenti di fronte al Governo, perché possano svolgere le relative funzioni di controllo e consultive autonomamente rispetto all’autore dell’atto controllato o al destinatario del consiglio. Autonomia ribadita soprattutto per le funzioni giurisdizionali dei due organi: il primo per la tutela degli interessi legittimi e, i
particolari materi, dei diritti soggettivi; la seconda per materie di contabilità pubblica e altre materie indicate dalla legge. I due organi fanno parte sì, dell’amministrazione ma, in un certo senso, ne sono estranei, relativamente alle funzioni svolte: non comportano una valutazione di interessi ma confronto tra proposta (nel caso dell’organo consultivo) o decisione (nel caso dell’organo di controllo), da un lato, e criterio di valutazione, dall’altro.Sezione Terza: L’ASSETTO POSITIVO
Nel diritto amministrativo la nozione di Stato sta ad indicare essenzialmente l’insieme dei ministeri, che sono le sue articolazioni fondamentali, ognuna con la sua sfera d’azione delimitata dal complemento di specificazione.
Il Ministero assume un duplice carattere: struttura amministrativa composta da uffici ricoperti da burocrati al cui vertice vi è il ministro: capo di amministrazione e nel contempo componente del Consiglio dei Ministri; Duplice posizione: componente di un collegio politico e capo di un’amministrazione. Posizione sintetizzata nell’art.95: “egli è responsabile collegialmente degli atti del consiglio e individualmente per gli atti del loro dicastero”. Non sono quindi due sfere separate.
Attualmente i ministeri sono 12 più 9 senza portafoglio. Dal 1960 ad oggi i cambiamenti che hanno subito in fatto di numero, struttura o denominazione sono numerosi come numerosi sono i ministeri nati e speso morti perché l’interesse che ne aveva giustificato la nascita aveva perso rilevanza in un nuovo contesto politico. Inoltre, la nascita delle regioni gli ha sollevati da loro numerose funzioni tanto da concorrere alla loro scomparsa.
La stessa riforma ha conferito ai ministeri una struttura organizzativa omologata in fatto di dimensioni e tendenzialmente uniforme: una struttura ad alveare in cui gli uffici costituiscono le sezioni, unità elementari; queste sono a loro volta raggruppate nelle divisioni, a loro volta raggruppate nelle divisioni generali.
Ogni sezione ha il suo capo sezione, ogni divisione il suo direttore della divisione e ogni divisione generale il suo direttore
L’art.95, secondo il quale i ministri sono responsabili degli atti dei loro dicasteri, è stato interpretato in modo da escludere che i direttori generali siano titolari di una sfera di competenze perché su di loro e non sui ministri sarebbe caduta poi la responsabilità facendo venire meno il rapporto che lega questi al parlamento. Le varie componenti dei ministeri, di conseguenza, sono state considerate meri uffici privi di competenze.
Ma la responsabilità ministeriale tanto ribadita si risolveva quasi sempre in una finzione soprattutto quando un ministro sforna centinaia di atti senza conoscerne il contenuto.
Nel 1866, Bettino Ricasoli, presidente del consiglio, a proposito del disegno di legge per il riordino dell’amministrazione, affermò che spesso vi è un’esagerazione del principio della responsabilità ministeriale fingendo che tutti gli atti siano fatti dal ministro anche quando così non è e che tale esagerazione abbia scemato la responsabilità dei capi d’amministrazione
che è la garanzia più immediata del buon andamento della p.a.
Il decreto Ricasoli, che prevedeva l’attribuzione di competenze alle varie amministrazioni del ministero di modo che potessero risolvere direttamente gli affari di loro competenza, non venne convalidato dal parlamento, ma tale idea è tornata alla ribalta quando con il DPR 748/1972 per la prima volta furono attribuite competenze proprie ai dirigenti.
Nel primo gruppo che ricomprende vari ministeri (interni, giustizia, economia, salute, lavoro, politiche sociali, università), struttura di 1° livello è il dipartimento che abbraccia grandi aree di materie omogenee.
Nel secondo gruppo, che ricomprende tutti i ministeri restanti,la struttura di 1° livello è la direzione generale, con ambiti di
materie più ridotti rispetto ai dipartimenti.
Al fianco di dipartimenti e direzioni generali operano gli uffici di diretta collaborazione col ministro, legati al ministro da un rapporto di fiducia e omogeneità politica. Tra i principali si ricordano l’ufficio legislativo e gabinetto. Tali uffici seguono un disegno organizzativo differente dagli uffici burocratici, organizzati per linee; Si trovano, infatti, in posizione di staff, collaterale al vertice politico col quale hanno contatto diretto prescindendo dalla gerarchia.
A completamento del disegno organizzativo le agenzie, strutture di terzo livello a carattere tecnico operativo di interesse nazionale.
I ministeri hanno accanto all’apparato centrale anche uno periferico. Tale apparato fa capo ad un ufficio organo (es. prefetto, provveditore agli studi,…) munito di parziale soggettività (propria dell’organo) invece negata per più di un secolo,
da Ricasoli agli anni 70, alle direzioni generali, giustificata però dall’utilità stessa dell’ufficio organo periferico:se tutti gli atti dovevano essere firmati dal ministro l’organo periferico stesso non avrebbe avuto senso di esistere. Nel 1970 sono state istituite le Regioni che hanno tolto parzialmente competenze alle organizzazioni periferiche per lo più nei settori regionalizzati affidati alla competenza regionale. La riforma del 1999 ha ulteriormente snellito le strutture periferiche concentrandone alcune nelle prefetture, dette anche uffici territoriali di governo.
Il rapporto tra ministri e dirigenti è sempre stato ambiguo. Formalmente, come abbiamo visto, il ministro è responsabile di tutti gli atti del suo dicastero e deve esserne autore ma, sostanzialmente, appone firme ad atti confezionati da altri.
Problema questo, affrontato in parte con la c.d. delega di firma al dirigente per determinati atti. Poi, nel 72 venne attribuita
loro una specifica sfera di competenza corrispondente ai c.d. atti vincolati. Negli anni ‘90 i rapporti sono stati ridefiniti in base ad un criterio funzionale.
In sintesi al Ministro spetta il potere di indirizzo, controllo e attribuzione delle risorse mentre il dirigente ha il potere di adottare atti e provvedimenti amministrativi, compresi quelli verso l’esterno, gestione tecnica, finanziaria e amministrativa.
Seguendo l’iter che originariamente vedeva il dirigente adottare specifici atti che il ministro gli permetteva di firmare per poi negli anni ‘70, predeterminarli in una sfera di atti di sua competenza, si giunge alla riforma del ‘93 che attribuisce una sfera di competenza coincidente con quella dell’alta amministrazione cioè l’attività amministrativa di gestione.
La ragione per cui i Ministri sembra si siano spogliati del potere amministrativo si riscontra dall’interpretazione del quadro costituzionale.L’art.95 afferma la subordinazione dell’amministrazione alla dirigenza politica; gerarchia implicita nella stessa responsabilità ministeriale.
Tuttavia la cultura amministrativistica, lasciando in ombra tali enunciati, ha privilegiato l’art.97 e i relativi principi di imparzialità e buon andamento nei quali si ravvisava una sorta di incompatibilità al punto da ritenere che un esercizio imparziale della potestà amministrativa fosse incompatibile con l’investitura politica. Da qui la potestà amministrativa ai dirigenti di estrazione burocratica; ai politica la potestà di indirizzo e controllo. Infatti solo il titolare di un ufficio che abbia un investitura professionale, e non debba confrontarsi con problemi di consenso, può agire in modo imparziale.
Secondo il decreto legislativo 165/2001 esercitare poteri di indirizzo significa definire (a mezzo direttive generali) obiettivi, priorità, piani, programmi e assegnare ai dirigenti le relative risorse: un’operazione complicata specialmente per un ministro di fresca nomina.
Quasi a compensare i poteri persi dal ministro, la nuova normativa ha rinvigorito i poteri ministeriali di scelta dei dirigenti.
La Qualifica di Dirigenti si scinde dall’incarico dirigenziale. La prima si acquisisce soltanto per concorso mentre l’Incarico Dirigenziale invece viene conferito su proposta del ministro dal Presidente del consiglio.
Durata massima dell’incarico 3 anni o 5 con facoltà di rinnovo e può essere revocato in caso di risultati negativi o mancato raggiungimento degli obiettivi.
In ogni caso cessa sempre decorsi 90 giorni dal voto di fiducia al governo; ciò perché si vuole impedire che il nuovo governo trovi tutti i posti da dirigente occupati da persone che godevano della fiducia del governo precedente ma non dell’attuale.
Il Ministro può, inoltre, riservare il 10% delle assunzioni dei Dirigenti a persone esterne con comprovate capacità professionali; la percentuale scende all’ 8% per i dirigenti di seconda fascia.
Questo potere di scelta si estende indirettamente agli uffici dirigenziali scelti dal dirigente generale, che è scelto dal ministro, appunto.
L’altro grande braccio dell’amministrazione pubblica è l’amministrazione locale (comuni, province, città metropolitane)
Il carattere più importante degli enti locali è la modalità d’investitura elettiva degli organi di base (solo con il fascismo si è cercato di abolirlo ma è stato ripristinato due anni prima della repubblica)
Attualmente invece secondo la L.81/1993 all’elezione diretta del Consiglio si affianca l’elezione diretta del Sindaco e all’elezione della giunta da parte del Consiglio è subentrata la nomina del sindaco.
Per comuni con meno di 15.000 abitanti ciascun candidato sindaco è collegato ad una lista di candidati al consiglio comunale. È eletto sindaco il candidato che ottiene il maggior numero di voti e alla lista collegata vanno i 2/3 dei seggi del
Per comuni con più di 15.000 abitanti il sindaco è eletto con maggioranza assoluta dei voti validi; se nessuno ottiene il 50% dei voti validi si procede al ballottaggio, ovvero la seconda domenica successiva si procede al secondo turno tra i due candidati che hanno ottenuto maggior numero di voti. Particolare interessante è che in questi comuni pure essendo la candidatura a sindaco collegata ad una o più liste, tale collegamento non è così vincolato infatti è possibile votare il candidato sindaco e una lista diversa da quella da lui rappresentata. Poiché non vi è coincidenza tra voti, il sindaco potrebbe essere eletto al primo turno e la lista/e collegata non raggiungere
il 50% dei voti. In questo caso è previsto un premio di maggioranza del 60% purchè la lista abbia conseguito il 40% e nessun’altra lista abbia superato la soglia del 50%.
Le regole dettate per i comuni maggiori trovano applicazione anche per le provincie. I componenti della giunta, come già detto sono nominati dal sindaco (o presidente della provincia). Volendo individuare Il modello costituzionale a cui è ispirato il sistema locale diremo che è di tipo Presidenziale perché Consiglio e Sindaco sono eletti direttamente dal corpo elettorale (es. Stati Uniti). L’investitura popolare fa si che il sindaco scelga gli assessori;
ciò dovrebbe avvenire a prescindere dalle appartenenze alle liste collegate anche se per una certa quota i componenti sono pur sempre espressione dei partiti per via degli accordi fatti in vista delle elezioni.
L’unico elemento dissonante con il modello presidenziale è l’istituto della mozione di sfiducia che fa prescindere dalla fiducia dell’organo legislativo (il consiglio) l’investitura del capo dell’esecutivo. Tale strumento è comunque un disincentivo
per se stesso in quanto i consiglieri che lo propongono sanno che se l’iniziativa avrà seguito, cesserà la loro carica perché l’organo a cui appartengono verrà sciolto. 9.LE FUNZIONI DEL COMUNE
Il comune si distingue dagli altri apparati amministrativi per la pluralità di funzioni che svolge, assicurando una pluralità di servizi, curando una pluralità di interessi.
Tali plurifunzionalità è oggi riconosciuta dal decreto legislativo 267/2000: Articolo 13. Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. Ribadita poi dalla riforma costituzionale n.3 del 2001, nell’art.118 Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni
salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
In realtà è smentita dalla riserva che chiude l’enunciato del comma 1; il “salvo che” come il “salvo quanto” del decreto autorizzano una diversa distribuzione delle funzioni secondo criteri di sussidiarietà, di differenziazione e adeguatezza.Le funzioni amministrative risultano storicamente da due fonti diverse: le leggi comunali e provinciali che dettano l’organizzazione degli enti locali, le leggi di settore che coprono determinati ambiti di intervento.
Il decreto legislativo fa riferimento all’una e all’altra specie. Inteso che da tale ambito esulano le funzioni che pur riferibili alla popolazione e al territorio sono attribuite dalla legge ad enti diversi (Asl, Case popolari,…) o che pur riferibili alla popolazione e al territorio nessuna legge prevede come funzioni pubbliche (cure dimagranti agli obesi).
La nozione di “settori organici” utilizzata dal decreto per delimitare le competenze dei comuni dalle competenze delle province era già noto negli anni ‘70 quando l’art.117 del vecchio testo fu suddiviso nei tre settori organizzativi dei servizi sociali, dello sviluppo economico e dell’assetto ed utilizzo del territorio.
Tuttavia, il testo preesistente alla riforma distingueva le funzioni non solo per contenuti ma anche in ragione del titolo difatti non attribuiva direttamente funzioni agli enti locali (nemmeno l’attuale lo fa). Sicché questi si distinguevano e si distinguono ancora per l’attribuzione di competenze in determinate materie.
Era previsto però che gli enti disponessero sia di competenze proprie attribuibili con leggi dello Stato e regionali sia di competenze delegate dalle regioni. Tale distinzione è transitata nell’attuale art.118 che distingue al comma 1 le funzioni attribuite ai comuni da quelle conferite a province, città metropolitane, regioni e Stato. Al comma 2 è specificato che gli enti locali sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale secondo le rispettive competenze.
L’art.117 nella nuova formulazione elenca al comma 2 lettera p) “legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”
Si pone, pertanto, un problema di distinzione tra funzioni fondamentali dell’art.117 e funzioni dell’art.118, e tra funzioni proprie, attribuite e conferite.
Quanto a quest’ultima è una distinzione priva di senso poiché dato che non possono esserci funzioni amministrative che non siano assegnate per legge, l’art.118 non contiene un titolo per cui attribuirsi funzioni autonomamente poiché sono assegnate con legge statale o regionale.
La distinzione tra funzioni proprie e conferite, quindi, non regge.
Ugualmente quella tra funzioni attribuite e conferite visto che in entrambi i casi è la legge abilitata a farlo. Tutt’al più la distinzione sta ad indicare la presunzione di competenza dei comuni il cui conferimento agli altri enti appare un’ eccezione.
In sintesi quindi, le funzioni agli enti locali, possono essere conferite da leggi regionali nelle materie in cui le regioni dispongono di competenze concorrenti o esclusive; da leggi dello stato nelle materie in cui questo dispone di competenza
legislativa esclusiva; da leggi dello Stato che, nelle materie di competenza concorrente Stato-regioni, determinano funzioni essenziali di comuni e province. Il carattere essenziale delle funzioni, in questo ultimo caso, preclude alla regione
di riappropriarsi delle stesse una volta che la legge dello Stato le abbia conferite agli enti locali.
Le funzioni dell’ente locale sono suddivise tra 3 organi di governo: Consiglio, Giunta, Capo dell’esecutivo (sindaco o presidente).
L’autonomia dell’ente locale si esprime con lo statuto che rappresenta una sorta di piccola costituzione dell’ente stesso tale per cui va approvato con maggioranza dei 2/3 dei consiglieri; se ciò non dovesse verificarsi sono necessarie due successive votazioni nelle quali deve essere approvato a maggioranza assoluta (50% più uno).
Lo statuto si muove entro i limiti stabiliti dalla legge; infatti, per quanto con esso l’ente “stabilisca le norme fondamentali della sua organizzazione” (art.6 267/2000) queste sono pur sempre stabilite dalla legge. Regola l’organizzazione delle funzioni, le forme di collaborazione con altri enti locali, le modalità di partecipazione popolare, l’accesso alle informazioni e procedimenti amministrativi; vengono, con esso, stabilite norme per assicurare pari opportunità tra uomo e donna di presenza negli organi e norme per la partecipazione delle minoranze.
La giunta è composta da non più di 1/3 dei membri del consiglio (comunque non più di 16). È nominata dal sindaco e da lui può essere revocata; quanto a funzioni, la giunta collabora con il capo dell’esecutivo e opera attraverso deliberazioni collegiali. La competenza è residuale: spettano ad essa tutti gli atti che non rientrano nelle funzioni del consiglio o del capo dell’esecutivo.
Il consiglio ha un numero variabile dei componenti: da 12 (per i comuni fino a 3000 abitanti) fino ad arrivare ad un massimo di 60 (per i comuni con oltre un milione di abitanti). Nelle province, invece, i consiglieri oscillano tra 25 e 45 sempre a seconda della popolazione. Quanto alle funzioni è l’organo di indirizzo e controllo politico amministrativo ed ha competenza limitatamente ai seguenti atti fondamentali: statuti, regolamenti, programmi, piani finanziari, bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni, rendiconto, piani territoriali, convenzioni tra i comuni e altre forme associative, istituzioni, norme sul funzionamento degli organismi di decentramento e di partecipazione,organizzazione dei pubblici servizi, tributi, indirizzi da osservare da parte delle aziende
pubbliche e degli enti dipendenti, sovvenzionati o sottoposti a vigilanza, spese pluriennali, escluse quelle relative alle locazioni di immobili ed alla somministrazione e fornitura di beni e servizi a carattere continuativo,acquisti e alienazioni immobiliari, ecc. (art.42 L.267/2000)
Il sindaco (o presidente) è l’organo responsabile dell’amministrazione del comune o della provincia; Quanto a funzioni, rappresenta l’ente, convoca e presiede la giunta e anche il consiglio qualora il presidente dello stesso non sia previsto (nei comuni con meno di 15.000 abitanti)
Il Sindaco, il Consiglio e la Giunta non esauriscono l’ambito degli organi dell’ente: ne costituiscono gli organi di governo. Accanto ad essi vi sono gli organi di gestione, ossia i dirigenti a cui spetta la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica
che si esprime attraverso autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo.
Questi adottano quegli atti e provvedimenti amministrativi che non sono ricompresi tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo.Tuttavia, il confine tra i due ambiti non è così nettamente distinto. Le incertezze sono dovute al modo in cui le funzioni di indirizzo e controllo vengono, dapprima, attribuite al solo consiglio (dal D.Lgs 267/2000) e poi al complesso degli organi di
governo, dall’art.107. Ulteriore confusione derivante dalla non facile circoscrizione dei rapporti tra organi di governo esecutivi e organi di gestione: come distinguere tra il sovrintendere al funzionamento dei servizi e degli uffici (compito riservato al sindaco) e il dirigere gli stessi uffici e servizi (compito riservato ai dirigenti)?
Così come, analogamente, non è facile distinguere tra il sovrintendere all’esecuzione degli atti (di cui il sindaco è competente) e il gestire l’ente dal punto di vista finanziario e tecnico (di competenza dei dirigenti).
Senza contare che tale schema di separazione tra politica e amministrazione è stato pensato per l’amministrazione dello Stato e si prescinde, quindi, da un giudizio di opportunità sul trasferimento all’ente locale dello stesso. Infatti, sarebbe strano e, quanto meno, dubbioso se l’amministrazione storicamente caratterizzata dall’elettività dei suoi organi vedrebbe gli stessi privati della potestà amministrativa (salvo quella di indirizzo e controllo politico-amministrativo).
In tale schema non sono ricompresi i comuni con popolazione inferiore a 5000 abitanti: in essi la responsabilità degli uffici
e dei servizi e il potere gestionale possono essere attribuiti, con regolamento, all’organo esecutivo, organo di governo dell’ente.
Gli enti pubblici (non territoriali) sono la terza grande articolazione dell’amministrazione Italiana, insieme ai Ministeri e agli
enti locali territoriali, fino ai primi anni del secolo unica forma di decentramento di funzioni amministrative.
A partire dal 1900 vengono istituiti enti diversi sempre della P.A. ai quali viene data personalità giuridica (es. INA)
L’ente pubblico non locale è monofunzionale cioè ha un solo interesse da curare ed ha quasi sempre una struttura a fondazione, avendo come suoi organi un presidente e un consiglio d’amministrazione che gestiscono il patrimonio nell’interesse di terzi esterni alla fondazione stessa.
Dalle società di capitali, gli enti pubblici non territoriali hanno adottato un terzo organo, il collegio dei revisori, con funzioni di controllo e di cui di solito ne fa parte un rappresentante del ministero vigilante.
Tale organo controlla l’amministrazione, l’osservanza delle leggi, la corrispondenza del bilancio alle risultanze dei valori e delle scritture contabili.
L’ente pubblico pone un grave problema costituzionale in quanto godendo l’ente di personalità giuridica, i suoi atti sono a
lui imputati e la relativa una fetta dell’attività amministrativa verrebbe quindi sottratta alla responsabilità del Ministro e al controllo del parlamento. La questione posta alla luce dell’art.95 che enuncia il vigente principio della responsabilità ministeriale è stata risolta dalla L.14/1978 sul “controllo parlamentare sulle nomine negli enti pubblici”. In realtà non di controllo si tratta ma di parere preventivo che deve essere richiesto dalle commissioni parlamentari, delle due camere, competenti in materia per la nomina del presidente e vice presidente mentre per i semplici amministratori è prevista invece una comunicazione alle camere di contenuto analogo alla richiesta di parere. Il Presidente e vice sono poi nominati con decreto del presidente della repubblica su proposta del presidente consiglio previa delibera del consiglio dei ministri e lo stesso vale per la revoca del suo mandato (non può essere rinnovato per più di 2 anni).
Tale controllo riguarda le persone di tali enti pubblici poiché come visto in precedenza l’operato è vagliato dal ministro vigilante che controlla le delibere che adottano o modificano il regolamento organico, la consistenza organica e il numero degli addetti. Inoltre su bilancio e conto consuntivo.
Tramite l’esercizio congiunto (nell’ambito del consiglio dei ministri) del potere di nomina, revoca e controllo il ministro finisce col rispondere dell’attività dell’ente davanti al parlamento.
Ulteriore elemento di controllo sull’operato dell’ente pubblico la partecipazione della Corte dei Conti nell’ambito della gestione finanziaria dell’ente stesso la quale riferirà direttamente alle camere del riscontro eseguito.
Tale partecipazione attualmente attribuita come controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche allo scopo di verificare la legittimità e la regolarità delle gestioni nonché il funzionamento dei controllo interni a ciascuna amministrazione dalla L.20/1994, è resa possibile dal raccordo che la Corte stessa instaura con l’ente pubblico mediante il collegio dei revisori di quest’ultimo che è tenuto a fornire alla Corte tutte le informazioni acquisite nell’esercizio delle sue funzioni (di controllo).
Il sistema degli Enti Pubblici è prosperato in Italia sino alla metà del 1970; dopo sono intervenuti due fattori che hanno determinato il ridimensionamento del sistema.
Il primo è riscontrato nell’entrata in funzione delle regioni a statuto ordinario nel 1972. Molti enti pubblici operavano in materie che l’art.117 ha poi riservato alla potestà legislativa delle regioni; materie nelle quali disponevano anche di potestà amministrativa (art.118 vecchio testo), in particolare di potestà organizzativa (art.117 vecchio testo) Di conseguenza, molti enti pubblici sono stati soppressi.
Molti enti pubblici sono stati istituiti nel tempo per prestare assistenza a determinate categorie di persone; a metà degli anni ’70 ci si chiede se è necessaria per far ciò la personalità di diritto pubblico? Moltissimi enti sono stati trasformati in persone giuridiche di diritto privato.
Se l’attribuzione di personalità giuridica di diritto pubblico è solo un espediente per vedersi attribuiti due benefici quali il potere di riscossione dei contributi degli associati in forma obbligatoria (riscossione coattiva) e la dotazione di patrimonio immobiliare pubblico, si possono comunque mantenere in vita tali privilegi e continuare ad assolvere ai compiti assistenziali pur prescindendo dalla personalità giuridica pubblica.
Un ruolo importante nella trasformazione degli enti pubblici in soggetti privati l’ha svolto anche la Corte Costituzionale con
sentenza n.396/1988 che annulla la c.d. Legge Crispi 6972/1890 considerata illegittima nella parte in cui qualifica come istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza le opere pie, contrastando con l’art.38 Cost. secondo cui l’assistenza privata è libera. Tale pubblicità generalizzata limita la libertà del privato di prestare assistenza, anche per mezzo di organizzazioni impersonali. Da tale dichiarazione di illegittimità, i diritto per le istituzioni di assistenza e beneficienza di carattere associativo o religioso o promosse e amministrate da privati di vedersi riconosciuta la personalità giuridica di diritto privato staccando l’etichetta pubblicistica dalla legge Crispi attaccatogli.
Ultima tappa di questo ridimensionamento è il massiccio programma di “trasformazione e soppressione di enti pubblici” enunciato dalla legge finanziaria del 2002 che affida al governo, entro 18 mesi, il compito di individuare gli enti da trasformare in società per azioni o in fondazioni di diritto privato da accorpare ad altri enti che svolgono analoga attività o da sopprimere e liquidare, con lo scopo di diminuire la spesa dell’amministrazione pubblica.
Solo quando il mercato risulta inidoneo a produrre un determinato servizio solo allora è lecita la conservazione della struttura pubblica.
Da tale programma sono esclusi gli enti essenziali per la difesa o la sicurezza o con funzioni per la salute pubblica, o che gestiscono la previdenza sociale a livello di primario interesse nazionale.
La “Fuga dello Stato” ha avuto la sua massima espressione negli enti pubblici; molti dei quali erano prima apparati dei ministeri poi resi autonomi e costituiti in persone giuridiche pubbliche, ma si è espressa anche nelle aziende o amministrazioni autonome, a livello statale (ferrovie stato, poste, telecomunicazioni) e locale, sorte sempre da un ministero ma poi rese autonome in quanto amministrate da un proprio consiglio d’amministrazione. Al ministero sono comunque rimaste legate in quanto a capo del consiglio d’amministrazione stesso vi era il ministro (dei trasporti per le ferrovie, delle finanze per i monopoli stato, ecc…).
Le aziende (o amministrazioni autonome) a livello giuridico restano sempre organi del rispettivo ministero ma godono di una legittimazione separata in forza della quale stanno in giudizio come aziende, hanno un proprio patrimonio e risorse proprie che ricavano dall’attività che svolgono prevalentemente nelle forme di diritto privato (es. vendita biglietti); il personale è distino da quello statale ed ha una propria contrattazione collettiva e proprie organizzazioni sindacali. Questo modello organizzativo è in declino dalla seconda metà degli anni 80: alcune aziende (ferrovie, poste) sono state trasformate prima in enti pubblici economici e poi in società per azioni in mano pubblica.
Tuttavia, l’idea sottostante alle aziende è stata perseguita con l’istituzione delle agenzie in quei settori amministrativi in cui una riforma in senso privatistico dello strumento pubblico è stata sostituita dalla realizzazione di entità, sempre pubbliche, che consentono la gestione manageriale di pubblici interessi ovvero l’attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale, scissa dal carattere politico-decisionale dell’attività stessa in modo più agile e snello.
Nel 1912 con legge fu creata l’INA (istituto nazionale per le assicurazioni), con lo scopo di gestire la vendita di polizze garantite dallo stato, il cui gettito sarebbe stato destinato ai fini pubblici. L’ente era dotato di una struttura snella con rapporti del personale di tipo privatistico e non era un organo della burocrazia statale ma una vera e propria impresa che differisce dalle similari perché appartenente allo Stato e non agli azionisti.
Tale modello venne replicato con grande successo durante il fascismo e negli anni ‘50: nasceva così l’ente pubblico economico ossia l’ente pubblico che ha “per oggetto esclusivo o principale un attività economica” (art.2201 c.c.)
Caratteristica dell’ente è il connubio di attività economica e finalità pubblicistiche perseguite con attività imprenditoriale costituita essenzialmente da contratti. Il fine di lucro che persegue da devolvere cmq a fini pubblici, lo differenzia dal normale imprenditore. Secondo il nostro ordinamento non è necessario il fine di lucro per l’esistenza di un’ impresa, fine che è invece essenziale
per le società; da qui l’accostamento: è possibile quindi che vi sia un ente pubblico imprenditore.
Altra caratteristica controversa il fatto che non siano muniti di poteri amministrativi. Caratteristica che pone una questione in sede di delimitazione della giurisdizione sull’impiego presso l’ente stesso.
Il legislatore fascista nel 1938 sottrasse tali impiegati al divieto di inquadramento sindacale (valido per tutti gli impiegati pubblici), gli sottopose alle norme del libro del lavoro del codice civile, attribuendo la competenza giurisdizionale sulle controversie con gli enti datori di lavoro al giudice ordinario.
Quando cadde l’inquadramento sindacale nacque un lungo contrasto tra Consiglio di Stato e Corte di Cassazione.
Il primo sosteneva che, caduto l’inquadramento sindacale, venisse meno la giurisdizione del giudice ordinario e il relativo contenzioso fosse attratto nella sfera esclusiva del giudice amministrativo.
La Cassazione, invece, sostenne che la giurisdizione ordinaria non dipendesse dall’inquadramento sindacale di tali enti ma dal carattere imprenditoriale della loro attività. Fu quest’ultima tesi a rivelarsi vincente. E a chiarire un’importante aspetto: gli atti di gestione del rapporto di lavoro come anche gli atti organizzativi, presupposto dell’ente, non sono atti amministrativi ma sono piuttosto assimilati ai regolamenti delle imprese private, parte integrante il contenuto del contratto di lavoro.
La disputa si è chiusa con L.533/1973 che ha attribuito al giudice ordinario la giurisdizione su controversie di lavoro degli enti pubblici economici.
- Enti di gestione delle partecipazioni statali, che assumono la veste di titolari delle partecipazioni azionarie dello Stato per
determinati settori economici.
Si è avuta con la collisione degli stessi con il Diritto Europeo. I fondi che il parlamento italiano dava in dotazione agli enti di gestione delle partecipazioni statali sono incappati nel divieto di aiuti di stato sancito dall’art.87 del trattato CE, (ossia nel divieto per gli stati membri di attribuire risorse sotto qualsiasi forma, che favorendo talune imprese, falsano o minacciano la concorrenza).
Ulteriore collisione col diritto europeo i monopoli affidati alle Poste, Ferrovie dello stato o Enel in contrapposizione con il principio secondo cui le imprese che gestiscono servizi pubblici sono sottoposte alle regole di concorrenza. La liberalizzazione comporta la possibilità per altre imprese di accedere al mercato ridimensionando l’ente monopolista.
Inoltre con il c.d. Patto di Stabilità firmato a Maastricht nel1992 fu sancito l’obbligo per gli stati membri di una finanza pubblica sana; il che vuol dire per l’Italia riduzione del debito pubblico tramite dismissioni del patrimonio. In particolare tramite la trasformazione degli enti in s.p.a. (privatizzazione formale) e in un secondo momento, data l’impossibilità di vendita di un solo pezzo dell’ente pubblico, alla vendita del capitale della società ossia la cessione in tutto o in parte del capitale azionario (privatizzazione in senso sostanziale). Si è cominciati col settore di credito e degli enti di gestione delle partecipazioni statali, l’Enel, l’Ina, l’Imi, le Ferrovie, l’ente italiano tabacchi, …
La forma giuridica della s.p.a. utilizzata oggi per dismettere capitale di proprietà pubblica, è stata in passato impiegata per
estendere l’intervento pubblico nell’economia, per assicurare lo svolgimento di attività economiche di particolare rilievo da
parte dello Stato. Per questo ne costituiva di nuove o acquistava quote di già esistenti.
Prima della crisi del ‘29 le banche, vista la crisi di sovrapproduzione delle imprese manifatturiere, ne detenevano i pacchetti azionari; Il dissesto coinvolse però anche le banche che rischiavano di non recuperare, vista la crisi delle imprese, i crediti erogati alle stesse e di perdere parte del loro patrimonio costituito dalle loro azioni.
Furono all’uopo creati due enti pubblici, l’IMI e l’IRI; quest’ultimo acquistò dalle banche le azioni delle società provvedendo a ripianare i loro passivi. Tale operazione doveva essere temporanea fino al nuovo trasferimento del capitale delle imprese ai privati.
Tuttavia l’IRI divenne un ente stabile con un proprio fondo di dotazione e non più con capitale fornitogli da altri enti pubblici nazionali.
Il sistema produttivo fu separato dal sistema bancario e l’IRI divenne una sorta di società finanziaria che dirigeva e controllava numerose imprese private, pur non svolgendo direttamente attività produttiva ma detenendo il capitale di imprese produttive. Anzi, a sua volta, costituì per ciascun tipo di attività produttiva altrettante società finanziarie che ne detenevano il capitale; Un sistema piramidale che vedeva a capo una società finanziaria che deteneva il capitale di altre società finanziarie a loro volta detentrici del capitale delle imprese produttive del settore a loro spettanti.
Inoltre, successivamente, venne istituito con L.1589/1956 il ministero delle partecipazioni statali e da lì il principio secondo cui l’azionariato di Stato, almeno formalmente, non sarebbe stato più tale perché veniva trasferito agli enti di gestione.
Un sistema a catena che così si allungava: il ministro emanava direttive agli enti di gestione che a loro volta indirizzavano
l’azione delle società finanziarie collegate, a loro volta facenti capo al gruppo delle società operative.
A ciò si aggiunge che le imprese a partecipazione statale erano sottoposte ad una serie di vincoli e criteri che hanno condotto l’intero sistema alla deriva. Crollo ulteriormente confermato dal referendum del 1993 che ha portato alla soppressione del ministero delle partecipazioni statali. In contemporanea, la privatizzazione formale (enti trasformati in spa) ha condotto alla privatizzazione sostanziale ovvero ala cessione del capitale azionario in mani private di cui abbiamo
detto in principio.
Ciò accadeva a livello statale; a livello locale invece la società a partecipazione pubblica erano valido strumento per gestire pubblici servizi tant’è che vi fu la trasformazione di aziende speciali in società di capitali.
Attualmente l’azionariato pubblico riguarda solo società a partecipazione pubblica a livello nazionale derivanti dalla trasformazione degli enti di gestione e dei grandi enti pubblici economici (Ina, Poste e Ferrovie). A livello locale, invece, vi è numerosità di società di capitali che gestiscono pubblici servizi, partecipate dagli enti locali.
Le società in mano pubblica sono state, giuridicamente, considerate alla stregua di soggetti di diritto privato anche se investite di finalità pubbliche. Anzi, l’azionariato di Stato è proprio considerato come uno strumento del diritto privato per perseguire e curare interessi pubblici.
Ciò può essere rilevato anche a livello di norme del codice civile infatti al fenomeno sono dedicati solo 3 articoli e ciò denota, contrariamente a come potrebbe apparire, la volontà di far valere la stessa disciplina delle società private.
Uniche deroghe quelle previste nell’art.2458, che prevede una diversa modalità di investitura degli amministratori, resa possibile allo Stato e agli enti pubblici poiché questi hanno partecipazione nelle società e la revoca possibile solo agli enti che gli hanno nominati, e nell’art.2459 che prevede che le norme dell’articolo precedente siano applicate anche nel caso in cui la nomina degli amministratori sia attribuita allo Stato o agli enti pubblici, in mancanza di partecipazione azionaria.
Di recente è stato ribadito l’orientamento tradizionale; tuttavia, il Consiglio di Stato attribuisce “natura pubblicistica” a tali società perché sono affidatarie di rilevanti interessi pubblici e poiché l’unico azionista, il ministro, è tenuto ad indirizzare le
attività ai fini di interesse pubblico a prescindere dall’intento di lucro.
Nasce a partire dagli anni ‘90 un nuovo schema di organizzazione amministrativa:l’autorità amministrativa indipendente. Nasce dal esigenza di tutelare la crescente rilevanza del mercato (frutto della progressiva penetrazione del diritto comunitario in quello nazionale).
L’autorità amministrativa indipendente è quindi un’autorità rivolta a garantire il funzionamento delle regole del mercato; in particolare di specifici mercati che sono stati aperti alla concorrenza dopo essere stati per decenni strutturati in termini di monopolio pubblico.
la prima forma è la proprietà pubblica o monopolio pubblico. Le ragioni di tale riserva sono duplici: da un lato si dice che gli investimenti richiesti perché il servizio possa essere attivato possono essere sostenuti solo dallo stato (si richiama il caso del monopolio naturale di quel particolare bene o servizio che non lascia spazio ad altri produttori; pertanto se monopolio deve esserci è preferibile sia pubblico), dall’altro lato si invoca l’interesse pubblico affinché tutti i cittadini possano accedere al servizio.
La Costituzione, da parte sua, legittima forme di intervento pubblico tali con l’art.43 (A fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale).
L’altra forma di intervento consiste nel controllo amministrativo del mercato, siamo cioè in presenza di un mercato concorrenziale aperto ai privati ma in cui i pubblici poteri stabiliscono le regole per l’accesso e prevedono un intenso sistema di controlli amministrativi (autorizzazioni, licenze, iscrizione albi). La differenza si riscontra nell’iniziativa economica bandita nel primo caso visto l’evidente contrasto, ben accetta nel secondo anche se strettamente controllata poiché potenzialmente in contrasto col pubblico interesse. La costituzione conferma il tutto nell’art.41 (L'iniziativa economica privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali). Il Diritto Comunitario enuncia diversi principi in materia che mettono in discussione tali schemi; Il Trattato di Roma, in primis, enuncia due principi:
Dato per assunto il mercato come valore da tutelare, il contenuto dell’interesse pubblico muta: non si verifica più la compatibilità dell’iniziativa privata con l’interesse pubblico esterno che da questa potrebbe essere pregiudicato ma
l’interesse pubblico viene ad identificarsi con l’interesse al funzionamento pieno del mercato e quindi alla concorrenza sempre più ampia senza indebite limitazioni. Di conseguenza, l’intervento pubblico non può essere più quello amministrativo tradizionale ma esige dei corpi specialistici che siano nella duplice condizione, tecnica e giuridica, di vigilare sull’osservanza, da parte degli operatori, delle regole di concorrenza e di reprimere eventuali violazioni senza subire interferenza alcuna.
L’AGCM (Autorità garante della concorrenza e del mercato) ha proprio in questo la sua genesi. Essa ha il compito di vigilare sull’osservanza da parte delle imprese del divieto di intese o pratiche volte a restringere la concorrenza.
E’ un organo collegiale costituito dal Presidente e da 4 membri nominati d’intesa dai presidenti di camera e senato.
Il presidente è scelto tra persone di notoria indipendenza che abbiano ricoperto incarichi di grande responsabilità e rilievo;
i 4 membri sono scelti tra persone di notoria indipendenza da individuarsi tra magistrati del Consiglio Stato, Corte Conti o Cassazione o professori universitari di materie economiche o giuridiche, personalità provenienti da settori economici di riconosciuta professionalità.
La carica dura 7 anni e non è rinnovabile. Durante la loro carica i membri non possono avere altri incarichi o esercitare altra attività professionale.
Elemento fortemente caratteristico di tutti i requisiti è la garanzia di perfetta indipendenza e autonomia di giudizio e valutazione per l’esercizio efficiente delle funzioni; L’autorità è fuori dal circuito della responsabilità ministeriale: non risponde al parlamento né al ministro di settore ma è comunque soggetta al sindacato del giudice amministrativo (TAR del Lazio)
La CONSOB (commissione nazionale per la società e la borsa) nata nel 1974, vigila sul mercato finanziario e a lei è affidata la tutela degli investitori, l’efficienza e la trasparenza del mercato del controllo societario e del mercato dei capitali.
L’efficienza del mercato richiede una “relativa” stabilità delle quotazioni e ciò può realizzarsi solo se agli strumenti di controllo interni se ne affiancano degli esterni. A tale scopo la Consob regola i mercati definendo e accertando i requisiti perché una società possa essere quotata in borsa e garantendo la completezza delle informazioni che circolano negli stessi mercati.
L’ISVAP (Istituto per la vigilanza sulle Assicurazioni Private) istituita nel 1982, vigila sul settore assicurativo, operando a tutela dei risparmiatori che affidano i loro risparmi a imprese assicurative. La Banca d’Italia è considerato il prototipo delle autorità indipendenti.
Nel 1936 viene trasformata da società per azioni in ente di diritto pubblico con capitale le cui quote possono appartenere esclusivamente a casse di risparmio, istituti di credito di diritto pubblico, banche di interesse nazionale.
Accanto ad essa, a completare l’assetto pubblicistico, vennero istituiti il Comitato dei ministri, con poteri di direttiva, e l’Ispettorato per la difesa del risparmio e dell’esercizio del credito, con il compito di eseguire le direttive governative.
Le tre strutture si raccordavano tra loro grazie al Governatore della Banca d’Italia presidente di quest’ultima e membro di entrambe le altre due. Soppresso l’Ispettorato il sistema bancario è stato retto, fino alla riforma del 1993, dalla diarchia Comitato dei ministri - Banca d’Italia.
1) La funzione monetaria che comprende il potere di emettere moneta, di stabilire il tasso ufficiale di sconto e di disciplinare il sistema dei pagamenti.
Tali poteri sono stati trasferiti poi, in seguito al Trattato di Maastricht, alla BCE (Banca Centrale Europea), la quale, insieme alle banche centrali degli stati membri costituisce il SEBC (Sistema Europeo delle Banche Centrali).
Il potere di emettere moneta in precedenza rigidamente legato alla convertibilità delle riserve auree, è divenuto uno strumento più elastico volto a coprire le esigenze di liquidità del sistema. Tuttavia, compito della BCE è quello di salvaguardare il valore della moneta mantenendo gi equilibri finanziari evitando di introdurre moneta in eccesso. Stessa salvaguardia nei riguardi del potere di stabilire il tasso ufficiale e di sconto, potere anch’esso trasferito alla BCE.
Tale funzione è, nel complesso, molto delicata e ciò ha ispirato una serie di misure volte a scoraggiare eventuali ingerenze politiche in materia; Ciò ha permesso che la banca d’Italia sia un’autorità indipendente: caratteristica ancor più rafforzata dall’ingresso nel SEBC. Ciò è espresso nell’art.108 del Trattato di Roma (Nell'esercizio dei poteri e nell'assolvimento dei compiti e dei doveri loro attribuiti dal presente trattato e dallo statuto del SEBC, né la BCE né una banca centrale nazionale né un membro dei rispettivi organi decisionali possono sollecitare o accettare istruzioni dalle istituzioni o dagli organi comunitari, dai governi degli Stati membri né da qualsiasi altro organismo. Le istituzioni e gli organi comunitari nonché i governi degli Stati membri si impegnano a rispettare questo principio e a non cercare di influenzare i membri degli organi decisionali della BCE o delle banche centrali nazionali nell'assolvimento dei loro compiti).
2) La funzione di vigilanza sulle banche e sugli intermediari finanziari in genere. Tale vigilanza è volta a garantire la concorrenza tra le imprese bancarie compatibilmente con la stabilità del sistema.
Vi sono infine due autorità indipendenti preposte a settori già monopolistici istituite per creare con le proprie regole un processo di liberalizzazione e privatizzazione altrimenti compromesso dalla posizione dominante assunta dall’unico gestore del servizio nel settore dell’energia elettrica e delle comunicazioni. Sono l’Autorità per l’energia elettrica e per il gas e l’Autorità per le Comunicazioni La prima nasce nel1995 con la funzione di promuovere la concorrenza e l’efficienza nei due settori energetici assicurando
adeguati livelli di qualità e fruibilità e diffusione omogenea sull’intero territorio. Per realizzare ciò è dotatadi poteri regolamentari, tariffari, sanzionatori e ispettivi, poteri che sono stati sottratti al ministero dell’industria (oggi delle attività produttive).
Pluralità di fini ancor più accentuata per la seconda, istituita nel 1997; deve promuovere la concorrenza e l’efficienza nei servizi delle telecomunicazioni assicurando adeguati livelli di qualità vigilando sul “pluralismo, l'obiettività, la completezza e l'imparzialità dell'informazione, l'apertura alle diverse opinioni, tendenze politiche, sociali, culturali e religiose, nel rispetto delle libertà e dei diritti garantiti dalla Costituzione” (art.1 223/1990)
Un posto a parte nel panorama delle autorità indipendenti occupa il Garante per la protezione dei dati personali L.675/1996; suo compito è quello di verificare che il trattamento dei datipersonali si svolga nel rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali con particolare riguardo alla riservatezza e all’identità personale.
Pur occupandosi di funzioni di rilievo costituzionale non si occupa di concorrenza, elemento che accomuna tutte le altre autorità indipendenti.
24.LA LEGGE SULLA TUTELA DEL RISPARMIO E IL COORDINAMENTO TRA LE AUTORITÀ
Dal punto di vista organizzativo le autorità amministrative indipendenti, che pur assolvono una comune funzione di tutela e vigilanza del mercato di riferimento, compongono un quadro estremamente frammentato e diverso fra loro.
Presentano caratteristiche diverse a livello di poteri, numero di componenti, durata in carica e di conseguenza a livello di indipendenza rispetto all’indirizzo politico della maggioranza. Ciò è generato dalla diversa genesi storica e spiega anche perché spesso vi sia stata sovrapposizione di funzioni e difetto di coordinamento delle competenze di autorità operanti in settori contigui.
Negli ultimi anni, i tracolli Parmalat e Cirio del 2003 in cui migliaia di risparmiatori hanno perso i propri capitali investiti, e lo scandalo delle scalate di dubbia legittimità a importanti gruppi bancari, favorite dallo stesso governatore della banca d’Italia hanno dimostrato debolezza del sistema dei controlli da parte delle autorità preposte alla vigilanza sul credito e sui
mercati finanziari e hanno fatto sì che il parlamento intervenisse con la L.262/2005 “disposizioni per la tutela del risparmio
e la disciplina dei mercati finanziari”.
La legge interviene sui poteri del governatore Banca d’Italia e ne ridimensiona la portata a favore del Direttorio cioè organo collegiale che decide a maggioranza. Cambia anche il procedimento di nomina dello stesso governatore, nomina che perde il carattere perpetuo e che oggi è disposta per 6 anni con decreto del presidente della repubblica su proposta del presidente del consiglio previa delibera del consiglio dei ministri e sentito il parere del consiglio superiore della banca d’Italia.
Interviene sul comma 2 dell’art.20 L.287/1990 che escludeva nei confronti delle aziende e istituti di credito ogni competenza dell’AGCM: si elimina così una anomalia del sistema (mentre l’Agcm applicava la normativa antitrust a tutte le altre imprese ed ha favorito l’apertura dei mercati il Governatore della Banca si è mostrato più incline a forme di protezionismo).
La legge prevede inoltre che le maggiori autorità preposte alla vigilanza di attività finanziarie (Banca d’Italia, Consob, Agcm, Isvap e Covip), individuino nel rispetto della loro indipendenza, forme di coordinamento delle proprie competenze attraverso protocolli d’intesa o l’istituzione di comitati di coordinamento (sono chiamate quindi a collaborare fra loro e non possono opporsi il segreto d’ufficio).
Dopo l’euforia degli anni 90 dovuta alla creazione di tali autorità indipendenti queste sono state fortemente criticate per non aver impedito i vari tracolli finanziari. La dottrina recente, inoltre, ha segnalato come la politica abbia approfittato per riappropriarsi di spazi che le appartenevano nell’applicazione delle regole in tema di intese restrittive della concorrenza, abuso di posizione dominante e operazioni di concentrazioni, ad esempio con la c.d. Legge Marzano che toglie molte competenze alle autorità per l’energia elettrica e le assegna nuovamente al ministro per le attività produttive e sulla stessa linea poggia il cambiamento di nomina del Governatore Banca d’Italia che ora assegna sostanzialmente al governo il potere di nomina.
In ogni caso il sistema delle amministrazioni indipendenti può subire modifiche e aggiustamenti ma non può essere sicuramente rimesso in discussione nelle linee principali.
L’esistenza di tali autorità, oltre ad essere necessaria per il corretto funzionamento dei mercati, è in larga misura imposta dal diritto comunitario (es. l’indipendenza della Banca d’Italia è necessaria per rimanere nel circuito della SEBC banche europee; l’Agcm diventa strumento della Commissione europea per garantire l’applicazione del trattato in materia di concorrenza; per l’autorità dell’energia elettrica e il gas e l’Autorità per le Comunicazioni, la cui istituzione è disposta dalle
direttive che hanno liberalizzato i mercati).
25.STRUMENTI DI RACCORDOL’organizzazione amministrativa a causa delle sue complessità, esige degli strumenti di raccordo tra enti diversi,tra organi
di uno stesso ente, o fra organi e meri uffici di uno stesso ente o tra organi di un ente e un altro ente e la nozione di competenza non basta a risolvere il problema infatti tale nozione viene in rilievo solo nei rapporti fra organi implicando spesso sovrapposizioni e interazioni da regolare. La ripartizione delle competenze per materia e territorio non garantisce il perfetto funzionamento del sistema. Quanto al riparto territoriale della competenza, che opera nell’ambito della stessa materia, si presuppone che superata la dimensione territoriale da parte di un dato oggetto scatti la competenza della dimensione territoriale superiore. Ciò prevedeva l’art.117 della Costituzione nella precedente formulazione.
Tuttavia la competenza per materia è un criterio che risulterebbe pienamente efficace se l’intero sistema fosse ispirato ad una regola di mutua esclusione. Effettivamente non è così perché ci sono tante materie che vedono coinvolte attribuzioni dello Stato, delle regioni, delle province, delle città metropolitane, comuni e enti pubblici e le competenze dei relativi organi: sicché è necessario il concorso di una pluralità di unità organizzative per raggiungere gli scopi materiali stabiliti in sede di determinazione delle politiche pubbliche relative.
26.IL PROCEDIMENTO
Il primo e più di frequente utilizzato fra gli strumenti di raccordo è il procedimento. E’ per un verso luogo in cui i portatori di
interessi pubblici diversi fanno sentire la loro voce ed esprimono propri pareri e richieste in rapporto ad un progetto; per l’altro verso il procedimento è la sequenza nella quale singoli interventi sono ordinati sulla base di relazioni predefinite.
La molteplicità di relazioni e il reciproco condizionamento portano a degli inconvenienti in quanto rendono vulnerabile il provvedimento finale e soprattutto allungano i tempi di conclusione del procedimento.
Per rimediare a tale inconveniente la L.241/1990 “sul procedimento amministrativo” ha introdotto alcuni correttivi.
Stabilisce un termine per l’esercizio della funzione consultiva (45 giorni) e una volta che tale termine sia decorso infruttuosamente l’amministrazione che ha chiesto il parere può procedere come se l’avesse acquisito
Prevede la possibilità di indire una conferenza di servizi quando si debbano valutare contestualmente una serie di interessi pubblici o debbano essere acquisite intese, nulla osta o altri atti di assenso o quando sia in gioco la programmazione o l’esecuzione di opere pubbliche che richiedano l’intervento di più amministrazioni. Nella conferenza gli
atti che altrimenti dovrebbero essere emessi in sequenza vengono presi in sede collegiale con il criterio della maggioranza così da impedire che un solo dissenso blocchi l’intero progetto.
Prevede, inoltre, per le autorizzazioni, le licenze e i nulla osta che, decorso un certo termine, essi si considerino rilasciati in quanto il silenzio di un’amministrazione, che dovrebbe provvedere alla risposta, viene equiparato ad un atto d’assenso.
27.GLI ACCORDI
Sempre la L.241/1990 prevede la facoltà delle amministrazioni pubbliche di concludere accordi (detti anche Convenzioni o intese), per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune; chiarisce, inoltre, che gli accordi
sono dei veri e propri contratti ai quali si applicano i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti. L’accordo fra più amministrazioni ha permesso, specialmente a quelli più piccoli, di realizzare opere che da soli non sarebbero mai stati in grado di realizzare e viene concluso allo scopo di vincolare l’esercizio delle relative competenze, di stabilire i tempi della realizzazione dell’opera e quantificare gli oneri finanziari di ciascun’amministrazione pubblica. Una ricca tipologia di accordi è prevista dalla legge 662/1996 che distingue gli accordi di programma quadro, i patti territoriali, i contratti di programma e d’area, finalizzati tutti ad obiettivi di sviluppo.
28.STATO, REGIONI ED ENTI LOCALI:I PROBLEMI DI COORDINAMENTO
Il problema del coordinamento è particolarmente complesso quando c’è quando le rispettive attribuzioni sono
costituzionalmente garantite ma tendono a sovrapporsi. Problema manifesto soprattutto quando viene assunto lo “spazio”
come criterio di riparto delle attribuzioni: si genera confusione perché una parte del territorio interessa più enti. Il problema sorge spesso anche quando le attribuzioni sono ripartite per “materia”; anche questo è un criterio sfuggente poiché non è un criterio vero e proprio ma una pluralità di criteri di distinzione; Inerentemente ad una stessa materia, valido esempio i beni culturali, si individuano diverse nozioni di funzioni che i poteri
pubblici possono esplicare nei confronti dei beni stessi (ad esempio la tutela, riservata allo stato, e la valorizzazione alla quale concorrono le regioni e gli enti locali, per i beni di loro proprietà).
La legislazione ha utilizzato il procedimento e l’accordo per i conflitti di competenza tra Stato, regioni ed enti locali ma molto spesso i rapporti da gestire sono asimmetrici, come quello tra lo Stato e le venti regioni o ancora peggio, tra lo Stato e gli enti locali, circa ottomila.
Sono state istituite, per venire incontro a questo problema e garantire la partecipazione ai processi decisionali, due tipi di conferenze:
- la conferenza Stato-Regioni, sentita in tutti i casi in cui la legislazione prevede un intesa fra stato e regioni; quando tale intesa non viene raggiunta il Consiglio dei ministri provvede autonomamente con deliberazione motivata: l’intesa si configura perciò come parere obbligatorio ma non vincolante all’interno di un procedimento che culmina nella delibera del
- la conferenza Stato-Città ed autonomie locali, presieduta dal presidente del consiglio, vede parteciparvi alcuni ministri (infrastrutture, economia e sanità), i presidenti dell’Anci, dell’Unicem e dell’Upi, 14 sindaci designati dall’Anci e 6 presidenti di provincia designati dall’Upi. E’ sentita per le relazioni tra lo Stato e gli enti locali.
Questi due organismi vengono fusi nella conferenza unificata per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province, dei comuni e delle comunità montane.
29.GERARCHIA, DIREZIONE E SOSTITUZIONE
La gerarchia è una tipica relazione organizzativa che accomuna organizzazioni pubbliche e organizzazioni private. Essa designa il diritto di chi riveste una qualifica superiore di comandare colui il quale, nell’ambito dello stesso ufficio o comunque di uno collegato, riveste una qualifica inferiore (gerarchia di persone).
Si parla anche di gerarchia di uffici (o di organi). In tema valgono alcune regole, analizziamole:
- La gerarchia è una relazione interna all’ente.- La gerarchia, pur presupponendo una distinzioni di competenze (fra organi) o di compiti (tra uffici e persone), comporta una certa commistione che si manifesta con il potere di sostituzione che il superiore ha nei confronti dell’inferiore, con il potere di avocare a se un certo affare che rientra nei compiti dell’inferiore, di annullare atti posti in essere da quest’ultimo,
- La gerarchia è una relazione a cui sfuggono gli organi collegiali, in quanto la ratio della collegialità verrebbe meno se la volontà collegiale fosse sostituita da quella di un superiore gerarchico.
- La gerarchia ha un solo limite: quando l’ordine impartito appare illegittimo l’inferiore deve farne rimostranza al superiore spiegandone le ragioni. E’ tenuto ad obbedire solo se l’ordine è rinnovato per iscritto,ma deve astenersi cmq dal farlo se l’atto è vietato dalla legge penale (art.17 D.P.R. 3/1957).
La direzione è diversa dalla gerarchia perché si esprime non in ordini ma in direttive e atti d’indirizzo, ossia di atti che vincolano nel fine ma non nei mezzi per raggiungerlo perché questi sono rimessi al soggetto destinatario della direttiva.
Oggi è essenzialmente interna allo stesso apparato: è la relazione che incorre tra l’organo politico e l’apparato burocratico
(dirigenti).
Gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico amministrativo, definendo gli obiettivi e i programmi da attuare e verificano la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa con le loro direttive; ai dirigenti spetta l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa.
I dirigenti rispondono all’organo politico dell’osservanza della direttiva che sulla base dei risultati può revocare l’incarico dirigenziale o addirittura risolvere il rapporto di lavoro.
La Direttiva non è un rapporto del tutto unilaterale perché è comunque frutto della proposta dei dirigenti i quali concorrono, mediante l’esercizio del potere di proposta, alla formazione dell’atto che servirà di orientamento e di limite della loro stessa attività. Inoltre colui che è soggetto ad una direttiva ha un limitato poter di disattenderla purché ne enunci
le ragioni: ciò non è consentito a chi è soggetto ad un potere di gerarchia. Il riparto delle competenze effettuato dall’art.97 della Costituzione rischia di generare inadempimenti a obblighi internazionali o inerzie pericolose per gli interessi pubblici coinvolti, se contro l’inattività dell’ente munito di attribuzioni o dell’organo dotato di competenze non ci fosse alcun rimedio. Ciò a fronte del fatto che l’esercizio del potere amministrativo è pur sempre doveroso ma tale dovere è particolarmente spiccato in alcuni casi per ciò che a esso è sottoteso.
Il rimedio migliore è la sostituzione che mira ad evitare la paralisi del sistema. Presupposto dell’intervento è l’inerzia di chi
sarebbe tenuto a provvedere, sostituito da un organo o da un ente diverso. Prevista nella Costituzione, fa sì che lo Stato, attraverso il governo, possa sostituirsi alla regione inadempiente qualora questa non dia attuazione agli accordi internazionali, o che possa inoltre sostituirsi a regioni, province e comuni in caso di
grave pericolo per l’incolumità e la sicurezza pubblica (art.120 comma 2).
30.CONTROLLI
Il controllo è una tipica relazione fra figure soggettive: organi di uno stesso ente, fra organi di enti diversi, fra uffici diversi di uno stesso ente.
Presuppone un criterio (o parametro) alla cui stregua valutare l’atto o l’altrui attività al fine di far seguire una eventuale misura. Nella storia delle amministrazioni è prevalente la legge (controllo di legittimità).
Un ruolo a se ha occupato il controllo che il potere amministrativo esercita su se stesso, controllo che un apparato esercita su un altro della stessa o altre amministrazioni.
Tuttavia l’amministrazione attiva è doppiata da un’amministrazione di controllo; tale controllo amministrativo non esclude i
cd. controlli giurisdizionali (attivati dalla parte che si sente lesa), ma mira piuttosto a restringere l’area dell’illegittimità sulla
quale sarà poi eventualmente chiamato a intervenire il giudice.
La Costituzione nella sua versione originaria era, in tal senso, esemplare.
- all’art.100 comma 2, un controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, affidato alla Corte dei Conti.
- all’art.125, un controllo di legittimità sugli atti amministrativi della Regione, affidato ad un organo dello Stato.
- all’art. 130, un controllo di legittimità sugli atti delle province, dei comuni e degli altri enti locali affidato ad un organo delle Regioni.
Il meccanismo prevedeva, come può notarsi, che un organo esterno verificasse la conformità alla legge degli atti sottoposti al suo controllo, negando loro efficacia in caso di difformità da essa: è questa la misura adottata, non espressamente indicata ma, tuttavia, deducibile dalla formula degli articoli stessi.
Il controllo sugli atti si considera essere preventivo ovvero esercitato prima che produca i suoi effetti (l’eventuale illegittimità ne preclude la produzione, il riscontro positivo ne consente il dispiegamento)
Tale considerazione si realizza esplicitamente nell’art.100, negli art.125 e 130 pur non essendoci esplicita menzione si è da sempre configurato come preventivo salvo eccezioni in cui se ne prevedeva uno successivo.
Negli anni ’90 si è registrata una netta diminuzione dei controlli, favorita da una spinta più autonomistica data poi alle regioni con la riforma del Titolo V. dal ’94 il controllo della Corte dei Conti in passato effettuato su tutti i decreti ministeriali,
è limitato ai soli provvedimenti emanati a seguito di deliberazione del Consiglio dei Ministri, agli atti normativi a rilevanza esterna, ai provvedimenti di disposizione del demanio e del patrimonio immobiliare, ai decreti che approvano contratti e a pochi altri. (art. 3 L.20/1994)
Nel ’97 sono stati soppressi i controlli statali sugli atti amministrativi delle Regioni; i controlli sugli enti locali sono stati ridotti. Tali soppressioni si sono poi avute con la riforma del titolo V del 2001 (125 comma 1 e 130 cost.) che gli prevedeva
Tali modifiche sono state sollecitate dalla necessità di conciliare la garanzia costituzionale dell’autonomia con l’impossibilità di emettere atti amministrativi efficaci se non a mezzo di controlli dello Stato e della Regione. Inoltre tale svalutazione dei controlli è stata favorita dall’esperienza infatti prima degli anni ’90 nonostante la rete completa di controlli il numero degli atti impugnati dinanzi al giudice amministrativo e annullati da questo è costantemente cresciuto.Negli ultimi anni il controllo si è spostato dai singoli atti, al controllo dell’attività nel suo insieme; se l’attività dell’amministrazione è retta da criteri di economicità ed efficacia, è logico che anche il controllo si ispiri agli stessi canoni e non più soltanto a quello della legittimità. D’altra parte un simile giudizio può essere emesso solo relativamente all’attività complessiva. Cambiano così i parametri del controllo e anche l’oggetto.
Svolta manifestatasi inizialmente nei comuni e province con L.142/1990 introdotta la revisione economico finanziaria affidandola a un collegio di revisori che collabora con il consiglio nella sua funzione di controllo e di indirizzo e vigila sulla regolarità contabile e finanziaria dell’ente. Successivamente con D.Lgs 70/1995 è stato introdotto il controllo di gestione.
La materia dei controlli è stata poi regolata definitivamente dal D.Lgs 286/1999, in termini generali e per tutte le amministrazioni. Si precisa che il controllo di cui trattasi è interno, interno a ciascuna amministrazione; a sua volta, il controllo interno, viene distinto in Controllo diregolarità amministrativa e contabile, Controllo di gestione e Controllo strategico.
Il controllo di gestione investe il rapporto tra costi e risultati ovvero è volto a verificare l’adeguatezza degli stessi risultati ai
costi sostenuti per ottenerli.
Il controllo strategico riguarda il rapporto tra obiettivi e risultati ovvero è volto a verificare la congruenza degli stessi risultati conseguiti agli obiettivi preposti.
Un posto a se occupa la valutazione dei dirigenti, ossia dei soggetti responsabili della gestione e dei risultati, la valutazione può sfociare in misure correttive.
Punto di riferimento costituzionale dei controlli interni è il principio del buon andamento (all’art.97), mentre la base costituzionale del decadente sistema di controlli di legittimità era il principio di legalità.
La Costituzione indica un terzo tipo di Controllo quello della Corte dei Conti, un controllo successivo sulla gestione del bilancio statale. Partecipa al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo stato contribuisce in via ordinaria; è un controllo finalizzato alla tutela dei contribuenti e tende ad impedire lo sperpero di risorse acquisite tramite il prelievo tributario e anche tale controllo si riallaccia al principio del buon andamento e al controllo di gestione stesso.
31.RISORSE UMANE. DALL’IMPIEGO PUBBLICO AL RAPPORTO DI LAVORO CON P.A.
La p.a. (come quelle private), hanno bisogno di pochi amministratori e molti lavoratori dipendenti, ovvero di risorse umane, oltre che di risorse monetarie.
Il contenuto del rapporto tra ciascuna p.a. e il personale dipendente è orientato verso un “Impiego pubblico” con un assetto distinto da quello del rapporto di lavoro privato.
Diverso e distinto per le modalità della costituzione del rapporto di lavoro, di svolgimento e di estinzione dello stesso. Talmente da risultare da uno statuto degli impiegati civili dello Stato (D.P.R. 3/1957) approvato all’uopo del tutto peculiare a quello che nel ’70 sarebbe stato lo statuto dei lavoratori del settore privato.
Nel 1923 fu attribuito al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale una competenza esclusiva in materia di pubblico impiego e di tutte le questioni relative a diritti; Ciò conclude il processo di pubblicizzazione di tale rapporto che vede il pubblico impiego di competenza esclusiva di un giudice amministrativo, trattato quindi analogamente alla categoria proprie del diritto e procedimento amministrativo.
Il rapporto di pubblico impiego non avviene per contratto ma bensì per un atto unilaterale di nomina (provvedimento amministrativo), rispetto al quale l’accettazione del privato funge solo da mera condizione d’efficacia.
L’Amministrativizzazione del pubblico impiego ha investito l’intero ciclo del rapporto: anche le promozioni o i dinieghi di promozione, i congedi, i trasferimenti, le aspettative, le misure disciplinari, sono considerati provvedimenti amministrativi da impugnare entro il termine di decadenza di 60g e da valutare alla stregua dei canoni di legittimità (eccesso di potere, incompetenza, ecc) propri di tutti i provvedimenti amministrativi.
Vi è stato un ampio dibattito sulla natura pubblicistica del rapporto di pubblico impiego; si sono scontrate due teorie le quali affermavano i seguenti principi:
La prima, opinione corrente fino a 20 anni fa, riteneva che la natura pubblicistica del rapporto di pubblico impiego fosse rafforzata dalla Costituzione che disponeva una riserva di legge relativa in materia di organizzazione dei pubblici uffici che
richiederebbe quindi una disciplina per legge o regolamento; allo stesso tempo gli atti con cui viene instaurato, gestito e risolto il singolo rapporto costituirebbero esercizio di poteri amministrativi.
Tale opinione e’ stata contestata dalla dottrina che sostiene che esiste una distinzione tra organizzazione in astratto degli uffici e organizzazione del lavoro, ovvero concreta provvista degli stessi uffici.
Solo l’Organizzazione degli uffici (in astratto) formerebbe oggetto di riserva di legge (disciplinata quindi a mezzo di legge o regolamento) mentre l’organizzazione del lavoro non sarebbe diversa dall’Organizzazione del lavoro privato e al pari di essa potrebbe essere sottoposta a disciplina contrattuale (collettiva e individuale). A favore di questa distinzione si sono schierati il movimento sindacale e la cultura giuridica vicina riuscendo dapprima a strappare la determinazione del trattamento economico alla legge e al regolamento per affidarla ai contratti collettivi e ad ottenere, successivamente, la privatizzazione quasi completa dell’impiego pubblico.
L’assetto vigente, risultante dal D.Lgs 29/1993 (e successive modifiche del 2001) è il seguente: ciascuna p.a., in base ai principi generali fissati dalla legge, adotta atti organizzativi (regolamenti, ecc.) con cui vengono fissate le linee fondamentali di organizzazione dei pubblici uffici, individuati gli uffici di maggiore rilevanza, stabilite le modalità di copertura e determinate le dotazioni di organico complessive (ossia il fabbisogno del personale distinto per qualifiche e mansioni).
Nell’ambito di tali atti, aventi natura di provvedimenti amministrativi, la gestione, invece, dei rapporti di lavoro, viene fatta con “la capacità e i poteri del privato datore di lavoro” ossia con atti di diritto privato (= contratti) costituenti esercizio del potere direttivo che è proprio del datore privato.
In dipendenza della privatizzazione del pubblico impiego, cambia anche il sistema delle fonti. Diritti e doveri delle parti non sono più stabiliti da legge e regolamenti amministrativi (secondo l’art.97 e relativa riserva di legge in tema di organizzazione di pubblici uffici) ma trovano la loro fonte nel codice civile (libro del lavoro, capo I, titolo II), nelle leggi sul rapporto di lavoro subordinato nell’impresa e nei contratti collettivi di lavoro. I contratti collettivi sono stipulati fra ARAN (Agenzia per la rappresentanza negoziale p.a.) e le confederazioni sindacali che riscuotono non meno del 5% di adesioni dei lavoratori del singolo comparto; tale stipulazione deve essere preceduta dal parere favorevole del comitato del settore interessato e dall’attestazione della Corte dei Conti sull’attendibilità dei costi
e relativa compatibilità con strumenti di programmazione e bilancio.
L’assimilazione dell’impiego pubblico presso enti pubblici all’impiego privato,conosce dei limiti; analizziamoli nel dettaglio:
Innanzitutto, il reclutamento del personale avviene sulla base di piante organiche approvate, nell’amministrazione dello stato, con regolamenti deliberati dal consiglio dei ministri su proposta del ministro competente.
La pianta organica serve a commisurare la quantità del personale al fabbisogno e predetermina il costo del lavoro, in relazione ai livelli retributivi previsti dalla contrattazione collettiva per le singole qualifiche. L’assunzione di dipendenti al di fuori dell’organico è nulla.
Il personale viene assunto con procedure selettive volte ad accertare la professionalità richiesta e a garantire in misura adeguata l’accesso dall’esterno. E’ il principio costituzionale del pubblico concorso che si applica per l’accesso alle qualifiche iniziali e per l’inquadramento nelle qualifiche superiori.
Gli atti con cui si espletano le procedure concorsuali, fino all’approvazione della graduatoria, sono considerati atti amministrativi e sottoposti alla giurisdizione del giudice amministrativo.
Ulteriore differenza quella riguardante la disciplina delle mansioni superiori; il lavoratore privato assegnato a mansioni superiori a quelle della propria qualifica (per un periodo non superiore a 3 mesi) ha diritto al trattamento economico corrispondente e all’assegnazione definitiva della nuova qualifica qualora non disposta per sostituire il lavoratore assente con diritto alla conservazione del posto. La legge stabilisce un limite di 6 mesi all’assegnazione del dipendente a mansioni superiori e individua i presupposti in presenza dei quali è ammessa l’operazione (vacanza di un posto in organico o sostituzione di un altro dipendente assente con diritto alla conservazione del posto) e prevede la nullità dell’assegnazione a qualifica superiore al di fuori di questi presupposti. Il lavoratore adibito a mansioni superiori ha diritto si al trattamento economico corrispondente ma non all’inquadramento alla qualifica superiore. Tale disciplina si spiega in relazione alla tutela dei principi in tema del pubblico concorso e di spesa pubblica; Infatti, il principio del pubblico concorso verrebbe eluso se il dipendente potesse accedere alla qualifica superiore conseguentemente al solo esercizio di fatto delle mansioni corrispondenti e quanto alla spesa pubblica il costo del personale lieviterebbe se i dipendenti fossero adibiti automaticamente a mansioni superiori.
Accanto all’impiego privatizzato rimane comunque l’impiego pubblico tradizionale retto da leggi e regolamenti in cui il singolo rapporto è costituito, gestito e risolto con provvedimento amministrativo. Riguarda militari, polizia, diplomatici, magistrati, professori, ricercatori universitari e il prefetto. La giurisdizione dell’ambito rimane al giudice amministrativo.
32.RISORSE MATERIALI. I BENI PUBBLICI.
L’imprenditore (ossia colui che esercita professionalmente un attività economica organizzata al fine di produzione e scambio beni e servizi ai sensi dell’art.2082 c.c.), utilizza dei beni (la fabbrica, gli uffici, gli arredi, ecc.) Tale complesso di beni costituisce l’azienda (art.2555 c.c.)
Ogni amministrazione pubblica a suo modo è un’impresa, un’attività organizzata per la produzione di beni e soprattutto servizi. Questa si avvale oltre che delle risorse umane anche delle risorse materiali organizzate per lo scopo.
Ciò che distingue i beni usati dalle p.a. dai beni dell’azienda di un imprenditore è il fatto che tali beni sono sottoposti ad un
regime giuridico diverso. Il codice civile all’art.822 inoltre classifica i beni appartenenti allo Stato e agli enti pubblici, distinguendoli ulteriormente in:
- Beni demaniali
- Beni patrimoniali indisponibili
- Beni patrimoniali disponibili
Senza ispirarsi a nessun criterio particolare. Ciò ha fatto sì che corrispondano altri tre regimi giuridici differenti:
I beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi se non nei modi e nei limiti stabiliti dalla legge.
I beni che fanno parte del patrimonio indisponibile che includono anche tutti i beni destinati ad un pubblico servizio, non possono essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi stabiliti dalla legge.
I beni del patrimonio disponibile sono quelli che appartengono allo Stato e agli enti pubblici come a qualsiasi proprietario: cioè sono semplicemente preposti alla produzione di reddito e sottoposti alla norme civilistiche sulla proprietà.
Questa particolare disciplina sottointende l’esigenza di salvaguardia dei beni pubblici utilizzati per fini di pubblico interesse dai pericoli dell’applicazione del diritto comune sia nei riguardi dello stesso ente proprietario (che qualora avesse necessità di mezzi finanziari potrebbe disfarsene senza freno se non fossero inalienabili), nei riguardi dei terzi (da
qui l’inammissibilità dell’usucapione) e nei riguardi dei creditori dell’ente (da qui l’impignorabilità).
Nell’ambito dell’organizzazione amministrativa (di risorse umane e materiali) assumono rilievo i beni pubblici tali per destinazione della p.a. tramite atto che simmetricamente può togliere la destinazione stessa.
La destinazione è un concetto contemplato principalmente per il patrimonio indisponibile ma riguarda anche i beni demaniali.
Manca invece per una serie di beni appartenenti al patrimonio indisponibile quali le foreste e/o i beni archeologici.
La destinazione a bene o servizio pubblico presuppone un’attività di costruzione a carico della stessa amministrazione (tale attività manca nel demanio “naturale”) a cui segue l’atto di destinazione che non ha forme particolari.
Il servizio pubblico cui il bene è destinato può essere diretto o indiretto.
Nel primo caso coincide cioè con le effettive modalità d’uso del bene (strade, ferrovie, acquedotti,…).
Nel secondo caso invece il bene è un mezzo attraverso cui la funzione o il servizio possano essere esercitati ma non ne costituisce oggetto proprio degli stessi (es. l’ufficio comunale dove è ubicato il servizio anagrafe).
Come già detto, simmetrica alla destinazione vi è la revoca o cessazione della stessa.
Cessata la destinazione il bene patrimoniale indisponibile transita nel patrimonio disponibile. La destinazione può cessare
anche nei beni demaniali: anche in questo caso, il bene entra a far parte del patrimonio disponibile.Un’altra grande categoria di beni pubblici, tratta da quelli demaniali e indisponibili, è quella dei beni riservati, ossia quei beni che non possono non appartenere allo Stato, quali:
- il demanio marittimo
- il demanio idrico
- le miniere
La riserva è volta a garantire la fruizione da parte della collettività impedendo che soggetti privati se ne approprino.
L’ente pubblico, differentemente dal modello della proprietà privata, è proprietario non per il proprio godimento del bene ma per l’altrui godimento.
Sono definiti anche “demanio naturale” poiché esistono allo stato di natura e non sono suscettibili di atto di destinazione ma solo di un accertamento da parte dell’autorità amministrativa.
Questi ultimi, i beni riservati, e quelli a destinazione pubblica (ad eccezione del demanio militare e i beni indisponibili di carattere militare) sono aperti all’uso del pubblico.
Tuttavia, tale uso generale, può trovare dei limiti determinati dall’esigenza di regolare l’accesso al bene quando diventa impossibile il godimento simultaneo di tutta la collettività.
Inoltre, l’uso generale può esistere in contemporanea a usi particolari a cui sono abilitati determinati soggetti da autorizzazione o concessione. Ciò sottrae una porzione del bene all’uso generale ma l’utilità complessiva può venire incrementata da ciò ma non pregiudicata.
33.LE TRASFORMAZIONI NEL REGIME DEI BENI PUBBLICI
A partire dagli anni ‘90 si possono individuare numerose trasformazioni nel regime dei beni pubblici.
Queste sono il risultato di due tipi di misure: la conversione in enti privati di numerosi enti pubblici e il trasferimento della titolarità di beni pubblici a spa costituite per la gestione o la vendita di detti beni.
Da ciò si prospettano quattro evenienze:
1) Aziende o enti pubblici trasformati in società per azioni (s.p.a.)
Secondo il codice civile fanno parte del demanio pubblico se appartengono allo Stato, le strade, autostrade e ferrate. Con la trasformazione dell’Azienda Autonoma delle Ferrovie dello Stato in ente pubblico economico e poi in spa e col
trasferimento dei beni al nuovo soggetto giuridico è venuto meno il presupposto della demanialità pubblica ossia l’appartenenza dei beni allo stato. Tale regime giuridico è stato tuttavia modificato nel senso che i beni destinati a pubblico servizio non possono essere sottratti alla loro destinazione senza consenso dell’ente; si continua quindi ad escludere che tali beni possano formare oggetto di possesso da parte di terzi o acquisiti per usucapione.
Secondo una recente ricostruzione si ritiene che, nonostante la fuoriuscita di tutti questi beni dal demanio e dal patrimonio indisponibile statale, rimane in vita il vincolo di destinazione che e’ anzi aggravato dall’obbligo dei titolari di renderli accessibili ai concorrenti che chiedono di utilizzarli per l’erogazione del pubblico servizio, una volta ultimata la liberalizzazione dei mercati dai monopoli legali.
2) Enti pubblici in alcuni casi trasformati in persone giuridiche private (associazioni e fondazioni). Essendosi ritenuto che per il loro funzionamento non è necessaria la personalità di diritto pubblico, i beni la cui gestione o
conservazione costituiva lo scopo istituzionale dell’ex ente pubblico, passano al nuovo soggetto privato e perdono quindi la natura di bene patrimoniale indisponibile, ma permangono destinati a tale finalità.
Oggetto delle ultime due evenienze è il bene che viene conferito ad una spa o fondazione allo scopo di gestire, valorizzare, commercializzare il bene pubblico loro affidato, demaniale e/o patrimoniale. Nelle evenienze precedenti il mutamento del soggetto titolare modificava solo parzialmente il regime del bene.
3) A tal fine, la creazione della Patrimonio spa e la Infrastrutture spa, il cui obiettivo è quello di gestire con criteri imprenditoriali il patrimonio e utilizzare economicamente le infrastrutture.
4) I beni conferiti alla Patrimonio s.p.a. (i cui capitali sono detenuti dal ministero dell’economia) possono essere venduti e con la vendita perderebbero del tutto la connotazione pubblicistica o vincolo di destinazione; la vendita può essere preceduta o accompagnata dalla cartolarizzazione cioè quel processo per cui una società intermedia fa acquisire subito liquidità allo Stato comprando il bene dallo Stato stesso per poi venderlo in secondo momento a terzi. Il denaro. I principi costituzionali sulla finanza pubblica. La costituzione distingue le entrate in:  entrate patrimoniali (che lo stato e gli enti pubblici ricavano dalla loro proprietà, in un regime in cui la proprietà è
pubblica o privata e i beni economici possono appartenere allo stato come privati);  entrate tributarie. Queste sono sottoposte a quattro principi: 1) il principio di legalità o riserva di legge perché " nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge " (cioè nessun tributo può essere preteso se non c'è una legge che lo preveda) 2) principio di eguaglianza: tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche ossia tutti, senza esclusione di categorie o ceti; 3) il principio della capacità contributiva: un principio che vale a commisurare l'obbligazione tributaria e il suo importo alla diversa capacità economica delle persone; 4) criterio di progressività: il criterio non vale per il singolo tributo ma vale per il sistema tributario nel suo complesso. La progressività si contrappone alla proporzionalità: sta alla base del sistema a scaglioni (che vale in Italia per l ' IRPEF) ossia di un sistema per cui, quanto un più elevato lo scaglione (la fascia di reddito imponibile) tanto più è elevata l'aliquota di imposta.  Il documento che tiene insieme, collegandole, entrate e spese è il bilancio. Il bilancio si concreta nella previsione
delle entrate che lo Stato o l'ente pubblico, ritiene di realizzare nel corso dell'esercizio finanziario e nella previsione delle spese da effettuare. Sul bilancio dello stato la costituzione dedica alcune regole: A) la competenza: il governo presenta il bilancio e il parlamento lo approva; B) la fonte: il bilancio dello stato è approvato con legge ; C) la durata dell'esercizio finanziaria annuale; D) i contenuti che la legge di bilancio non può avere: con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese; E) il rendiconto: la separata previsione del bilancio e del rendiconto presuppone che il bilancio sia un bilancio preventivo; F) il controllo sulla gestione del bilancio: che è affidato alla Corte dei Conti la quale riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito; G) l'inammissibilità del referendum abrogativo in relazione alle leggi di bilancio e alle leggi tributarie.
Il Trattato di Maastricht aveva portato una modifica del Trattato di Roma del 1957. L ‘ articolo 104 di quest ‘ ultimo prevede che: - Gli stati membri devono evitare disavanzi pubblici eccessivi; - Il rapporto tra disavanzo pubblico e prodotto interno lordo non deve superare un valore di riferimento (che il protocollo annesso al trattato fissa al 3%); - Il rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo non deve superare un valore di riferimento (che il protocollo
fissa nel 60%); - La commissione europea sorveglia l'evoluzione della situazione del bilancio e l'entità del debito pubblico degli stati membri. Trattato di Roma del 1957 articolo 104
Gli stati membri devono evitare disavanzi pubblici eccessivi
Il rapporto tra disavanzo pubblico e prodotto interno lordo non deve superare un valore di riferimento (che il protocollo annesso al trattato fissa al 3%); Disav. Pubbl./PIL 3%
Il rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo non deve superare un valore di riferimento (che il protocollo fissa nel 60%); Debito Pubbl./PIL 60%
La commissione europea sorveglia l'evoluzione della situazione del bilancio e l'entità del debito pubblico degli stati membri. Il processo di bilancio.
 Entro il 30 giugno il governo presenta alle camere (e trasmette alle regioni) il documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF);  Entro il 30 settembre il governo presenta: A) il disegno di legge di approvazione del bilancio annuale e del bilancio pluriennale a legislazione vigente; B ) il disegno di legge finanziaria (LF); C) la relazione previsionale e programmatica; D) il bilancio pluriennale programmatico.  Entro il 15 novembre i disegni di legge collegati alla nuova finanza pubblica (cosiddetti collegati). Documento di programmazione economica-finanziaria (DPEF)
Esso definisce la manovra di finanza pubblica per il periodo compreso nel bilancio pluriennale indicando: -i parametri economici utilizzati e le previsioni tendenziali per grandi comparti, dei flussi di entrata e di spesa del settore statale e del conto consolidato della pubblica amministrazione, con indicazione di fondi nazionali addizionali; -gli obiettivi macroeconomici (in particolare reddito e occupazione); -il fabbisogno del settore statale e l'indebitamento netto del conto consolidato della pubblica amministrazione; -il disavanzo corrente del settore pubblico allargato; -le conseguenti regole di variazioni e le entrate e delle spese e dei bilanci pubblici per il periodo coperto dal bilancio pluriennale; -i criteri e i parametri per la formazione dei bilanci (annuale e pluriennale).
Indica per ciascuna unità previsionale di base l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare (bilancio di competenza) nonché l'ammontare delle entrate che si prevede incassare e delle spese che si prevede pagare nell'anno in cui si riferisce l'esercizio (bilancio di cassa). L'accertamento (delle entrate) e l'impegno (delle spese) coincidono con la nascita del credito e rispettivamente del debito. L'incasso e la spesa si verificano nel momento in cui il credito viene soddisfatto e l'obbligazione viene adempiuta. Bilancio annuale di previsione
Indica per ciascuna unità previsionale di basel'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e
delle spese che si prevede di impegnare (bilancio di competenza)
nonché l'ammontare delle entrate che si prevede incassare e delle spese che si prevede pagare nell'anno in cui si riferisce l'esercizio (bilancio di cassa). Bilancio pluriennale
Copre un periodo non inferiore a tre anni eed espone separatamente: -l'andamento delle entrate e delle spese in base alla legislazione vigente (bilancio pluriennale a legislazione vigente); -la previsione sull'andamento delle entrate delle spese e tenendo conto degli effetti e degli interventi programmati nel DPEF (bilancio pluriennale programmatico) Legge finanziaria
È stata introdotta con la riforma del 1978 per rendere meno rigide le decisioni di finanza pubblica. La legge finanziaria è concepita come strumento per modificare la legislazione di spesa esistente (varata nello stesso esercizio o in esercizi precedenti) quando essa non appaia più in armonia con le scelte programmatiche del governo in carica. Alla legge finanziaria è consentito operare, a fine d ‘ anno, quelle modifiche che l'articolo 81, comma 3 vieta alla legge di bilancio di apportare. Legge finanziaria È stata introdotta con la riforma del 1978 per rendere meno rigide le decisioni di finanza pubblica. La legge finanziaria è concepita come strumento per modificare la legislazione di spesa esistente (varata nello stesso esercizio o in esercizi precedenti) quando essa non appaia più in armonia con le scelte programmatiche del governo in carica. Alla legge finanziaria è consentito operare, a fine d ‘ anno, quelle modifiche che l'articolo 81, comma 3 vieta alla legge di bilancio di apportare. Relazione previsionale programmatica
Essa espone il quadro economico generale e indica gli indirizzi di politica economica nazionale e i conseguenti obiettivi programmatici, rendendo esplicite e dimostrando le coerenze e le incompatibilità tra il quadro economico esposto, l'entità e la ripartizione delle risorse, i predetti obiettivi e gli impegni finanziari previsti nei bilanci dello stato e dell'intero settore pubblico allargato. Relazione previsionale programmatica
espone il quadro economico generale e indica gli indirizzi di politica economica nazionale e i conseguenti obiettivi programmatici, rendendo esplicite e dimostrando
le coerenze e le incompatibilità tra il quadro economico esposto, l'entità e la ripartizione delle risorse, i predetti obiettivi e gli impegni finanziari previsti nei bilanci dello stato e dell'intero settore pubblico allargato. DPEF definisce la manovra di finanza pubblica per il periodo compreso nel bilancio pluriennale
Indica per ciascuna unità previsionale di base l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare (bilancio di competenza)
Copre un periodo non inferiore a tre anni eed espone separatamente: -l'andamento delle entrate e delle spese in base alla legislazione vigente (bilancio pluriennale a legislazione vigente); -la previsione sull'andamento delle entrate delle spese e tenendo conto degli effetti e degli interventi programmati nel DPEF (bilancio pluriennale programmatico) LF È stata introdotta con la riforma del 1978 per rendere meno rigide le decisioni di finanza pubblica. La legge finanziaria è concepita come strumento per modificare la legislazione di spesa esistente (varata nello stesso esercizio o in esercizi precedenti) quando essa non appaia più in armonia con le scelte programmatiche del governo in carica. Alla legge finanziaria è consentito operare, a fine d ‘ anno, quelle modifiche che l'articolo 81, comma 3 vieta alla legge di bilancio di apportare. Relazione previsionale programmatica
espone il quadro economico generale e indica gli indirizzi di politica economica nazionale
e i conseguenti obiettivi programmatici, rendendo esplicite e dimostrando le coerenze e le
incompatibilità tra il quadro economico esposto, l'entità e la ripartizione delle risorse, i predetti obiettivi e gli impegni finanziari previsti nei bilanci dello stato e dell'intero settore pubblico allargato. La legge di bilancio e la sua struttura.
 Il progetto di bilancio annuale di previsione è articolato, per le entrate e per la spesa, in unità previsionali di base, stabilite in modo che a ciascuna unità corrisponda un unico centro di responsabilità amministrativa cui è affidata la relativa gestione. Le U.P.F. sono determinate con riferimento ad aree omogenee di attività in cui si articolano le competenze di ciascun ministero.
Le spese sono ripartite in: A) funzioni obiettivo, individuate con riguardo all'esigenza di definire le politiche pubbliche di settore e di misurare un prodotto dell'attività amministrativa, ove possibile anche in termini di servizi finali resi cittadini; B) le unità previsionali di base, ciascuna suddivisa in unità relativa alla spesa corrente e unità relativa alle spese in conto capitale; C) capitoli secondo l'oggetto, il contenuto economico e funzionale della spesa, secondo carattere obbligatorio o discrezionale. I capitoli costituiscono le unità elementari ai fini della gestione e della rendicontazione. Pertanto il ministro o comunque il responsabile della gestione dell'unità previsionale di base, è libero di distogliere somme
da un capitolo e assegnarle ad un altro purché venga fatto salvo il limite della UPB. Sempre allo scopo di aumentare la flessibilità del bilancio la legislazione prevede fondi di riserva e un fondo speciale, il
contenuto dei quali è il seguente:
Fondo di riserva per le spese obbligatorie e di ordine. Le somme sono trasferite ai capitoli competenti ogni volta risulti necessario; Fondo di riserva per le spese impreviste; Fondo di riserva per le autorizzazioni di spesa delle leggi permanenti di natura corrente; Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa; Fondo speciale per la rassegnazione di residui perenti delle spese in conto capitale. La procedura di spesa
Il procedimento di erogazione della spesa pubblica è sottoposta ad una disciplina altamente formalizzata. Attraversa le quattro fasi di: 1) dell'impegno; 2) della liquidazione; 3) dell'ordinazione; 4) del pagamento.  L ‘ Impegno costituisce la prima fase del procedimento di spesa, con la quale, a seguito di obbligazione giuridicamente perfezionata, è determinata la somma da pagare, determinato soggetto creditore, indicata alla ragione e viene costituito il vincolo sulle previsioni di bilancio. L'impegno di regola può riferirsi soltanto all'esercizio in corso. Competente ad assumere l'impegno di spesa è il dirigente.  La liquidazione consiste nel complesso di operazioni con le quali viene determinato, in base ai documenti e dei titoli comprovanti il diritto del creditore al pagamento, l'esatto importo della somma certa e liquida da pagare e individuare l'esatta identità del beneficiario;  L' ordinanza consiste nella emissione del titolo di spesa (mandato o ordinativo di pagamento), con il quale viene impartito al tesoriere o cassiere del mente l'ordine di effettuare il pagamento.  Il pagamento consiste nella materiale erogazione del denaro a favore del beneficiario. È effettuato dal tesoriere o
cassiere dell'ente e ad esso corrisponde sul piano contabile l'estinzione del titolo di spesaPARTE SECONDA: L’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA
Sezione Prima PREMESSE
2.INTERESSI
Nel linguaggio corrente della p.a. si usa in genere il termine fine con egual significato di interesse. Tuttavia tale fungibilità risulta possibile nel denotare la stessa cosa. La connotazione è diversa: per fine intendiamo una cosa finita, qualcosa che
si esaurisce nel momento in cui viene realizzata; per interesse, invece, intendiamo qualcosa di permanente, che dura ma allo stesso tempo può mutare.
Tale diversa connotazione dei termini, ovvero la rappresentazione della stessa cosa sotto diverso profilo, ci fa capire perché si parli sempre di più di interesse, nell’ambito pubblico, anziché di fine, in quanto al carattere di permanenza dello stato si addice di più il linguaggio degli interessi. Le “cose” che formano oggetto di interesse sono eventi o processi o stati continui o determinate caratteristiche di queste cose che per qualificarsi come tali devono soddisfare due caratteristiche: a) l’attività desiderata deve essere tale da promuovere la prosperità o le opportunità di sopravvivenza della persona;
b) l’attività desiderata deve essere suscettibile di essere ostacolata o vanificata o da altre persone o da forze della natura;
Tale attività, generante interesse, è gergalmente chiamata sforzo, rivalità o competizione.
La caratteristica alla lettera a) implica la dimensione oggettiva dell’interesse ovvero la possibilità che qualcosa corrisponda al mio interesse sebbene io non lo voglia o non me ne renda conto.
Inoltre, pur non ottenendo strutturalmente all’interesse, vi è la regola secondo cui è l’interessato a indicare e manifestare il suo interesse; la sua presenza o meno,tende a definire un certo regime politico: presuppone una piena capacità della persona negata nei regimi totalitari del nostro tempo o nelle tirannie del passato. Tuttavia anche negli ordinamenti più liberali è contenuta una certa dose di “paternalismo politico” poiché si presuppone sempre una certa insufficienza nella capacità dei singoli di capire il proprio interesse (es. istruzione obbligatoria,…)
3.INTERESSI COLLETTIVI
Quello di cui abbiamo parlato finora è l’interesse privato cioè quello del singolo soggetto.
Al suo fianco vi è l’interesse collettivo, che non è la somma degli interessi privati, è sempre lo stesso interesse reiterato in
una comunità;, inoltre è quell’interesse che il singolo da solo non può soddisfare o perché non ha i mezzi per soddisfarlo o perché presuppone un gioco di squadra o perché l’interesse individuale ha di fronte a sé l’interesse antagonista di un’altra persona destinato a prevalere.
Questo caso è frequente; la frequenza è correlata alla condizione alla lettera b) che fa sì che la soddisfazione dell’interesse è ostacolata da altre persone o da forze della natura.
Ciò è premessa perché l’interesse per essere soddisfatto lo sia sul piano collettivo.
Ad esempio, il lavoratore singolo è destinato a soccombere nello scontro con il datore, ma potrebbe far valere le proprie ragioni se si riunisce in un sindacato di lavoratori che recupera così, sul piano collettivo, la forza contrattuale che al singolo manca.
Ciò fa sì che non si designi una specie di interesse ma quanto il mezzo per soddisfarlo, costituito dalla cooperazione dei portatori.
Tale interesse è quasi sempre parziale poiché la collettività accomunata da un certo interesse è, a sua volta, parte di una comunità maggiore ed è legato ad un certo ruolo o condizione che accomuna chi rientra nella collettività accomunata dal certo interesse.
4.INTERESSI GENERALI
Agli interesse parziali (privati o collettivi) si contrappone l’interesse generale, che è quello che riguarda l’individuo come membro del pubblico (ad esempio, consideriamo l’interesse che sia in vigore una norma che vieta l’omicidio e punisce coloro che lo commettono). Condizione indispensabile perché una tal misura possa essere considerata di interesse generale è che essa tratti allo stesso modo, indistintamente,tutti quelli che ne sono toccati.
Perché ciò possa avvenire è necessario che l’interessato sia toccato come membro del pubblico senza considerare la specifica situazione o ruolo perché se così non fosse, avvantaggiando o svantaggiando quella determinata situazione o ruolo, sarebbe soddisfatto non l’interesse generale ma quello collettivo di un gruppo.
Conformi all’interesse generale, le norme contenute nei codici civili, penali o di procedura che siano: considerano “chiunque” senza operare distinzioni. Vi sono, però, delle norme che invece si rivolgono a soggetti determinati in ragione del ruolo rivestito (es. pubblico ufficiale, giudice,…)
5.INTERESSI PUBBLICI
È l’ultimo della serie ed è spesso scambiato con l’interesse generale: l’interesse pubblico. Si distingue da tutti gli altri perché è stato incorporato in una norma, in una politica o in una misura pubblica. L’interesse generale può essere semmai un criterio per valutare più proposte che abbiano ad oggetto norme o politiche prima che vengano accolte e formalizzate come norme, mentre l’interesse pubblico è già fissato in una norma o una politica in vigore.
Pertanto esso rileva perché è contenuto nella determinazione dei pubblici poteri e vienere reso pubblico da questi ultimi.
I canali attraverso cui ciò avviene, ovvero chi è abilitato a convertire un certo interesse in interesse pubblico e quali mezzi
formali utilizzare, variano a seconda della forma di stato.
Nello stato assoluto si identifica nella volontà del sovrano;
Nello stato costituzionale si identifica nella legge.
In particolare, nello stato liberal-democratico la legge è frutto di un parlamento eletto a suffragio universale o, in alternativa, da un governo espressione della maggioranza elettorale munito di potestà legislativa.
Ciò spiega come interessi collettivi, ma non generali, possano assurgere a interessi pubblici: competente ad individuarli è un certo gruppo sociale, in questo caso la maggioranza parlamentare, numericamente maggioritario che voti compatto per l’adozione di determinate misure o politiche che individueranno l’interesse collettivo.Tuttavia, purchè l’interesse sia convertito in interesse pubblico non è necessario che il gruppo sociale sia numericamente maggioritario: anche l’interesse facente capo ad una minoranza può divenire pubblico.
Tre fattori collaborano affinchè ciò sia possibile.
Innanzitutto ciò che qualifica un interesse collettivo non è solo l’estensione del gruppo che lo individua ma anche i costi necessari e i benefici conseguenti alla soddisfazione. L’adozione di una determinata misura può comportare costi e produrre benefici, concentrati o diffusi. Un costo estremamente diffuso potrebbe non essere percepito come tale se imposto per un beneficio concentrato, a favore di un ristretto gruppo sociale: ciò induce i portatori dell’interesse a battersi per l’approvazione della misura stessa che non incontrerà grossa resistenza visto il carattere diffuso del costo.
Il secondo fattore è legato alla struttura dei parlamenti: il contesto decisionale è continuo, non si esaurisce inun unico voto
come la funzione del corpo elettorale. Ciò vuol dire che le decisioni su cui l’organo collegiale è chiamato a deliberare sono collegate l’una alle altre. Rileva quindi l’intensità delle preferenze ovvero il presupposto psicologico alla base della preferenza stessa.
La diversa intensità delle preferenze è alla base dello scambio. Io potrei votare un provvedimento corrispondente ad una tua intensa preferenza pur non avendo una mia preferenza di elevata intensità a condizione che tu possa far lo stesso nel
momento in cui io proporrò un mio provvedimento.
Ciò vuol dire che, in un’assemblea parlamentare, la maggioranza e la minoranza non sono rigidamente delimitate ma un flusso di persone transita dall’una all’altra ogni qualvolta si attua una votazione.
Il terzo fattore che compete a promuovere interessi collettivi a interessi pubblici è legato alle dinamiche elettorali instaurate. Se vige un sistema elettorale proporzionale vi sono partiti che si fanno portatori di singoli interessi collettivi e seppur minoritari nel contesto nazionale divengono una pedina essenziale per il governo di coalizione per non far crollare la coalizione stessa, formata anche da quei partiti.
Analoghe considerazioni per il sistema maggioritario: istanze e interessi arrivano anche da elettori non schierati, al centro del sistema che non possono comunque essere ignorati dalle parti in lizza per non perdere le elezioni.
Il fenomeno di conversione degli interessi collettivi si è verificato, seppur semplificando il quadro degli interessi, anche nei
regimi autoritativi e totalitari del XX secolo che non hanno potuto comunque fare a meno del consenso di un gruppo sociale.
Gli interessi rappresentano una tematica complessa; il profili che, tra gli altri, costituisce una funzione essenziale è l’aggregazione degli stessi: senza di essa la dirigenza politica riceverebbe le istanze più disparate rendendo impossibile una politica nazionale.
In sintesi, gli interessi pubblici includono gli interessi generali, avvertiti dall’individuo in quanto membro di una comunità, e
gli interessi collettivi riqualificati come interessi pubblici. Alcuni di quelli collettivi non entreranno a far parte del novero degli interessi pubblici.
Si avranno quindi interessi pubblici non generali e interessi generali che non diverranno pubblici.
Ad esempio di ciò si può considerare la Costituzione italiana che indica degli interessi da soddisfare, di natura generale, quali la difesa, l’istruzione, l’ordine pubblico (art.117), la salute (art.32) nei quali ciascuno è coinvolto o potrà esserlo.
Essa indica, però ancora altri compiti per la repubblica a tutela di interessi che non fanno capo a chiunque ma a cerchie più o meno estese di cittadini: la tutela dell’artigianato (art.45), della piccola e media proprietà agraria (art.44),…
Si potrebbe creare un apparente contrasto tra interesse di tutti e interesse di molti; tuttavia, è conforme all’interesse generale che l’artigianato sia tutelato alla luce di obiettivi di giustizia distributiva quali, in tal caso ad esempio, la conservazione di forme di produzione che rischierebbero di essere annientate o sopraffatte, in assenza di tutela, dalla produzione industriale.
6. INTERESSI E MODI PER SODDISFARLI
La distinzione tra interesse pubblico e interesse generale si fonda sulle modalità di soddisfazione.
Infatti, non per il pregio o per il carattere più o meno essenziale del bisogno corrispondente, alcuni rimangono nella sfera privata e latri cono trasferiti sul piano pubblico.
Sono solo, questi ultimi, degli interessi che pur geneticamente privati possono essere soddisfatti solo con l’intervento pubblico (es. la libera circolazione).
7.INTERESSI NON PUBBLICIZZABILI
Il processo di conversione degli interessi in interessi pubblici non è, tuttavia, inarrestabile e libero ma sottoposto a vincoli.
Il primo discende dalle costituzioni, norme e principi che si impongono al legislatore. Ogni costituzione indica gli interessi da perseguire e quindi concorrere alla crescita degli interessi pubblici obbligando il legislatore ordinario a porre in essere e misure necessarie, ma allo stesso tempo esclude o vieta che altri interessi siano assunti nella sfera pubblica e qualificati come interessi pubblici.
L’esempio più pratico è quello della nostra costituzione che impone l’organizzazione di un sistema che qualifichi e tuteli determinati interessi pubblici e, direttamente o indirettamente, dica anche il contrario ovvero che certi interessi non possono essere qualificati come pubblici.
Più precisamente, il riconoscimento delle libertà fondamentali equivale al riconoscere che le attinenti attività a tutela soddisfano sì interessi ma dei singoli e quindi non sono riconducibili ad una dimensione collettiva e poi pubblica.
Unica eccezione, quella dell’art.41 che prevede che l’attività corrispondente ad una libertà individuale (in questo caso riferita alla libertà di iniziativa economica) possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali.
Eccezione in gran parte, però, travolta dal diritto europeo, secondo dei vincoli a carico del legislatore ordinario.
Tali vincoli sono rappresentati dall’ordinamento comunitario ovvero da quelle norme contenute nel Trattato di Roma istitutivo della comunità, nei trattati modificativi successivi, nelle fonti comunitarie quali regolamenti, direttiva e sentenze della Corte di Giustizia.
Tra i vincoli derivanti da queste norme, aventi rango di norma costituzionale per effetto dell’art.11 e della parziale rinuncia alla sovranità della Repubblica in esso contenuta (unico limite all’applicazione, i principi supremi dell’ordinamento) innanzitutto quelli delle norme del Trattato e il mercato, rivolta in parte alle imprese e in parte agli Stati.commenti (39)ceggioDi ottima fattura! ;)manuel86cbinteressantebru_01buono ;)samuele.1991bello!snoopy86buono12345Questa è solo un'anteprima3 pagine mostrate su 59 totaliScarica il documentoAppunti correlatiDiritto Amministrativo - Corso Parte IIManuale di diritto amministrativo CORSOManuale di diritto amministrativo Corso 2010Manuale di diritto amministrativo corsoManuale diritto amministrativo corsodiritto amministrativo corso avanzato Clarizia Carica altriCondividiIntegra questo contenuto sul tuo sito<iframe src="https://www.docsity.com/it/docs/embed-player/manuale-di-diritto-amministrativo-corso-9/" width="383px" height="550px"></iframe>dello stesso utentedettaglifonti del diritto - diritto pubblico - riassuntodiritto privatoIl nomos della Terra - Carl Schmitt - Diritto italiano I diritti - Appunti - Diritto Privato Materie similiDiritto4297Diritto Amministrativo Dello Sport70Diritto Amministrativo I1302Diritto Amministrativo II1029Diritto Pubblico3273Giurisprudenza2535	Il ProgettoIl TeamContattiDocumentiDomandeTutorsBlog	StoreCookie PolicyTermini d'utilizzoPrivacy	Made with love in Rome and Turin	Questo sito utilizza cookie, anche di terze parti,