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Timestamp: 2020-08-09 03:04:46
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Sinopsis artículo 110 - Constitución Española
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Sinopsis artículo 110
Concordancias: Artículos 66.2, 73, 109, 111.
Significado histórico y político de la presencia del Gobierno en el Parlamento
La presencia del Gobierno en las sesiones parlamentarias es un rasgo característico de los sistemas parlamentarios. Esta presencia está, en cambio, excluida en los sistemas presidencialistas, donde la separación de poderes implica la falta de contacto regular entre los poderes legislativo y ejecutivo.
Durante bastante tiempo fue corriente que los Ministros fuesen a la vez miembros del Parlamento, haciendo que una misma persona acumulase esta doble condición. Como escribió Loewenstein, "el sentido íntimo de esta disposición yace en el hecho de que la asamblea puede ejercer un mejor control sobre sus propios miembros que sobre elementos extraños a ella; de esta manera podrá someterles a una serie de preguntas y respuestas, pidiéndoles cuentas sobre el desempeño de su cargo, y exigiéndoles de esta manera responsabilidad política".
El sistema original ha evolucionado y no en todos los países es regla la pertenencia de los Ministros a las Cámaras. Suele darse más una compatibilidad que una obligación en este sentido, de tal modo que puede haber miembros del Gobierno titulares de un escaño y otros sin él. Y esto parece implicar que la compatibilidad tenga más que ver con el reforzamiento de la posición política de los Ministros que con las necesidades del Parlamento. Pues, la supervisión y el control del Gobierno pueden efectuarse sin necesidad de esa doble pertenencia. Incluso esta última arriesga convertirse en turbadora cuando el Gobierno no cuenta con una mayoría holgada. En tales casos es posible que a los Ministros se les plantee el dilema de escoger entre la presencia en votaciones parlamentarias importantes y la atención de sus responsabilidades gubernamentales.
De todas formas, la doble pertenencia cumple una importante función política y, en modo alguno, puede calificarse de innecesaria. Confiere legitimación al Gobierno y, especialmente, a su Presidente. Éstos difícilmente podrían dirigir el país sin la sustentación democrática que brinda el apoyo recibido en las urnas. Los miembros gubernamentales que son parlamentarios pueden figurar como dirigentes políticos que han comparecido ante las urnas y obtenido el apoyo ciudadano. Al tiempo, la compatibilidad cumple otra función política, derivada de la condición esencialmente interina de los miembros del Gobierno. En caso de cese o dimisión, el interesado que al mismo tiempo es miembro del Parlamento permanece insertado en la vida política, cosa que no se produce con los Ministros que no cuentan con un escaño.
En todo caso, la presencia cotidiana de los miembros del Gobierno en el Parlamento, sean o no miembros del mismo, sigue siendo un rasgo inherente al parlamentarismo, pues es la única forma de garantizar la supervisión continua del primero por el segundo. Si no se diese esta nota, el Gobierno quedaría mucho más alejado de las Cámaras, ganando en independencia lo que perderían éstas en capacidad de control. Entonces el sistema dejaría de ser parlamentario para devenir presidencialista. Por eso la participación del Gobierno en los procedimientos parlamentarios constituye uno de los rasgos verdaderamente definitorios del parlamentarismo. En cierto sentido, la obligación de presencia resulta un sucedáneo de la pertenencia al Parlamento. Puede decirse que esta presencia y la existencia de responsabilidad política son los componentes básicos de la forma parlamentaria de gobierno.
Esta obligación de que los miembros del Gobierno se encuentren presentes en las sesiones parlamentarias tiene una larga tradición histórica en nuestro constitucionalismo. El artículo 125 de la Constitución de Cádiz establecía que "en los casos en los que los secretarios de Despacho hagan a las Cortes algunas propuestas en nombre del Rey, asistirán a las discusiones cuando y del modo que las Cortes determinen y hablarán en ellas; pero no podrán estar presentes en la votación". El artículo 62 de la Constitución de 1837 disponía por su parte que "Los Ministros pueden ser Senadores o Diputados y tomar parte en las discusiones de ambos Cuerpos Colegisladores; pero sólo tendrán voto en aquél a que pertenezcan". Esta fórmula se repite de forma casi inalterada en el artículo 65 de la Constitución de 1845 y en el art. 58 de la Constitución de 1876. Finalmente, el artículo 63 de la Constitución de 1931 fijaba que "El Presidente del Consejo y los Ministros tendrán voz en el Congreso aunque no sean Diputados. No podrán excusar su asistencia a la Cámara cuando sean por ella requeridos".
La única ruptura en esta continuidad la marca el artículo 88 de la Constitución de 1869, que disponía que "No podrán asistir a las sesiones de las Cortes los Ministros que no pertenezcan a uno de los Cuerpos Colegisladores". En un sentido similar parecía apuntar la I República, pues el art. 65 del Proyecto de Constitución Federal establecía que "los Ministros no podrán ser Diputados ni Senadores, ni asistir a las sesiones sino por un mandato especial de las Cámaras", una opción sustancialmente diferente a la que muestran la mayor parte de nuestras Constituciones pasadas.
Dentro de los sistemas políticos parlamentarios predomina también claramente el intento de constitucionalizar la presencia de los miembros del Ejecutivo en las Cámaras. El art. 61.2 de la Ley Fundamental de Bonn, que tuvo una influencia notable en la redacción del artículo que analizamos, prevé que "las Comisiones podrán recabar la presencia, en sus deliberaciones, de los Ministros y directores competentes de otros órganos del Estado con el fin de que faciliten información". Encontramos fórmulas relativamente similares en el art. 180 de la Constitución de la República Portuguesa, el art. 104 de la Constitución de los Países Bajos, el art. 88 de la Constitución de Bélgica o el artículo 4 del Capítulo IV del Instrumento de Gobierno de Suecia.
El derecho a solicitar comparecencias de autoridades
Dentro del contexto descrito, el artículo 110 es uno de los que definen como parlamentario el sistema instaurado en España: las Cámaras pueden requerir la presencia de los miembros del Gobierno y a su vez éstos tienen el deber de comparecer cuando se solicite. Dos caras de la misma moneda sin las cuales es imposible hablar de una auténtica fiscalización de la labor del Ejecutivo por el Legislativo.
La jurisprudencia ha reiterado que la facultad de proponer la solicitud de comparecencias pertenece al núcleo de la función representativa parlamentaria y está por lo tanto protegida por el artículo 23 de la Constitución. Así se han pronunciado las SSTC 177/2002, 89/2005 y 90/2005, entre otras. En ellas se desarrolla la doctrina del "debate trabado", en virtud del cual no cabe la inadmisión de una petición de comparecencia en los casos en los que ésta resulte pertinente por razón de la materia. Sin embargo, la STC 208/2003 introduce una importante matización al reconocer que la simple propuesta de los parlamentarios de solicitud de comparecencia en Comisión no es vinculante para esta última.
De hecho, recientemente, el Tribunal Constitucional a raíz de las SSTC 200, 201 y 202/2014, 1/2015 y 23/2015, en el que la Mesa de una Asamblea Legislativa inadmite diversas solicitudes de comparecencia, además de poner de manifiesto la falta de motivación, señala que la decisión final de la comparecencia corresponde a la Comisión competente y que la Mesa de la Cámara no puede obstaculizar tal decisión a través de la inadmisión.
Otra cuestión adicional es quiénes pueden ser destinatarios de esa petición de comparecencia. Aunque el artículo comentado se confina a los componentes del Gobierno, no cabe duda que las Cámaras también disponen de resortes para exigir la presencia de otras autoridades y funcionarios. Primero, porque el artículo 109 constitucional así lo autoriza. Y, segundo, porque estando necesitado el Gobierno de la confianza parlamentaria para gobernar no parece que tenga otra alternativa que acceder a los requerimientos que el Congreso efectúe en este sentido. Existen distintas disposiciones legales y resoluciones del Tribunal Constitucional que han contribuido a delimitar los sujetos de estas peticiones.
Por un lado, parece claro que las Cámaras pueden requerir la presencia de funcionarios y miembros de la Administración pública en quienes no concurra la condición de miembros del Gobierno. La dicción literal de los artículos 44 del Reglamento del Congreso de los Diputados, de 10 de febrero de 1982 (RCD) y en el art. 67 del Reglamento del Senado, Texto Refundido de 3 de mayo de 1994 (RS), así parecen indicarlo.
Otra cuestión que se ha suscitado es la de la presencia en las Cámaras de miembros de las llamadas Administraciones independientes. Podemos traer a colación la STC 190/2009, en la que el Tribunal Constitucional estima un recurso de amparo interpuesto contra la decisión de la Mesa del Congreso de los Diputados de inadmitir una petición de comparecencia del Vicepresidente de la Comisión Nacional del Mercado de Valores. La consecuencia que se extrae es que este tipo de organismos sí están sujetos a las peticiones de comparecencia procedentes de las Cámaras. Menor problema produce el requerimiento a comparecer a los responsables de entidades pertenecientes a la Administración institucional. En este caso, dado que no se plantean dudas acerca de su dependencia respecto de la Administración, se asume comúnmente que el Parlamento puede también ejercer sus labores de fiscalización. ".
Especialmente relevante a efectos de delimitar quién puede ser requerido a comparecer ante las Cámaras es el caso de las empresas formalmente privadas que se encuentran bajo el ámbito de influencia de una Administración pública. El dilema se plantea en la STC 177/2002, que estima un recurso de amparo contra la inadmisión de solicitudes de comparecencia de los Presidentes de Telefónica y Endesa, compañías que habían sido recientemente privatizadas. En el FJ 10 se dice que "no se puede compartir que el porcentaje de participación en una empresa sea el criterio decisivo para calificar a una sociedad como privada o pública, como tampoco se puede sostener que un porcentaje minoritario, incluso reducido, pueda excluir el control de una empresa por otros cauces. Importa la conexión de la empresa con una Administración pública, pudiendo esta última realizar su control sobre aquélla bien por cauces jurídico-públicos, bien por cauces jurídico-privados. [...] Lo determinante es que la Administración de alguna manera pueda controlar la empresa determinando su política económica". De ahí que de nuevo tiendan a admitirse este tipo de solicitudes.
Por último podemos referirnos a las solicitudes de comparecencia dirigidas a integrantes del Poder Judicial. En este caso el límite con que se encuentran las Cámaras es el de la independencia judicial que prescribe el art. 117.1 CE. El Tribunal Constitucional tiene ocasión de analizar la cuestión en la STC 208/2003, en la que estima el amparo promovido contra la inadmisión de una solicitud de comparecencia dirigida al Presidente del Consejo General del Poder Judicial. El Alto Tribunal avala que se puedan dar este tipo de peticiones encuadradas en el principio general de colaboración entre los poderes del Estado sin perjuicio de reconocer que, una vez admitida la solicitud, era la Comisión en cuestión la que debía decidir, esta vez empleando criterios de oportunidad, acerca de la idoneidad o no de celebrar la comparecencia. El criterio general que se ha seguido en la práctica parlamentaria es que la Mesa considera que las actuaciones propias de la competencia del Consejo General del Poder Judicial como órgano constitucional no son fiscalizables.
Una vez aclarado el ámbito subjetivo de la obligación de comparecer ante las Cámaras, podemos regresar al que es el núcleo del artículo 110 de la Constitución, la comparecencia de los miembros del Gobierno.
La obligación gubernamental de comparecer ante las Cámaras
Dentro del contexto descrito, como ya se ha dicho, el artículo 110 es uno de los que definen como parlamentario el sistema instaurado en España: el Gobierno resulta obligado a comparecer ante las Cámaras y sus Comisiones, posibilitándose así la fiscalización y control directos que son de regla en este sistema. No ha querido nuestra Constitución exigir la pertenencia a las Cortes de los miembros del Gobierno, contentándose con admitirlo como algo posible (artículo 70.1.b) CE). Incidentalmente, puede decirse que la lógica constitucional, ya que no la letra, demanda esta pertenencia al Presidente del Gobierno, si bien no podemos olvidar que la moción de censura contra el Presidente González incluía un candidato a la Presidencia del Gobierno que era Senador. Hasta el momento todos los Presidentes del Gobierno has ostentado la condición de Diputado. Sin embargo, no todos los Ministros lo han sido.
Resulta claro que, sean o no parlamentarios, los miembros del Gobierno están obligados a comparecer a requerimiento de las Cámaras. Lo que el apartado 1 establece es una potestad del legislativo sobre el ejecutivo, lo cual trae consigo una consecuencia importante, cual es la de reconocer que las Cortes Generales se alzan en una posición de superioridad frente al Gobierno. De este modo se asegura la fiscalización permanente del segundo por las primeras.
Naturalmente, la obligación del Gobierno alcanza a todos sus miembros que, según el artículo 1.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, abarca al Presidente, al Vicepresidente o Vicepresidentes y a los Ministros.
La obligación de comparecer se dispone con relación a las dos Cámaras, Congreso y Senado, por lo que ambas pueden, y de hecho así lo hacen, requerir la comparecencia de cualquier miembro del Gobierno. Esto concuerda con el bicameralismo general instaurado, esto es, con el hecho de que ambas Cámaras participan de las mismas funciones constitucionales (artículo 66.2 de la Constitución), lo que conduce a que el mismo motivo o circunstancia puede provocar el requerimiento por parte de las dos.
En caso de incumplimiento de los requerimientos de comparecencia no están previstas sanciones distintas de las puramente políticas, salvo las penales para las que se produzcan en el ámbito de las Comisiones de investigación. Las Cámaras pueden reaccionar expresando su rechazo a través de proposiciones no de ley, quejas durante los debates, etcétera. El Congreso cuenta además con la posibilidad -al menos teórica- de presentar una moción de censura.
Sin embargo, con ocasión de la situación de Gobierno en funciones durante la XI Legislatura y algunos meses durante la XII Legislatura, se solicitó la comparecencia de varios miembros del Gobierno ante el Pleno y Comisiones en el Congreso de los Diputados. El Gobierno consideró que, teniendo en cuenta que estaba en funciones, la Cámara no era competente para reclamar su presencia a los efectos de fiscalizar su actuación y, en consecuencia, ningún miembro del Gobierno compareció a menos que fuese a iniciativa propia. Esto supuso que el Congreso de los Diputados interpuso un conflicto de competencias entre órganos constitucionales con el fin de que se delimitara el alcance de la responsabilidad del Gobierno en funciones y las facultades de un Parlamento investido de la totalidad de sus poderes.
La facultad de acceso del Gobierno a las sesiones parlamentarias
La facultad de los miembros del Gobierno de asistir a las sesiones parlamentarias, prevista en el apartado 2, es la otra cara de la moneda de la obligación de hacerlo cuando sean requeridos que se recoge en el apartado 1.
El Gobierno está interesado en dicha presencia, pues precisamente el Parlamento es el principal foro político del país. A través de éste, puede dar a conocer su programa y las adaptaciones que se vayan imponiendo, así como cuantas razones puedan justificar sus decisiones y omisiones. Como Gobierno responsable, dispone de la oportunidad de ser oído en cualquier momento.
Esta facultad gubernamental está presente en los sistemas parlamentarios. Prueba de ello es lo dispuesto en los artículos 64 de la Constitución italiana, 31 de la Constitución francesa y, sobre todo, habida cuenta de su influencia en la española, 43 de la Ley fundamental de Bonn. A diferencia de estos textos, la Constitución española no precisa cuándo deben ser escuchados los miembros del Gobierno por las Cámaras. Pero el artículo 70.5 del Reglamento del Congreso dispone que esto debe ocurrir "siempre que lo soliciten". Lo mismo establece el artículo 84.4 del Reglamento del Senado.
Ámbito de la facultad del Gobierno
Esta presencia gubernativa y este derecho a hacerse oír se proyectan tanto en las sesiones plenarias como en las de comisiones. Lo cual obedece a la conveniencia de que la opinión del Gobierno pueda conocerse en todas las fases del trabajo parlamentario y, en particular, de la legislativa. El Gobierno es el mejor conocedor de la realidad merced a sus servicios administrativos. Al tiempo es el encargado de ejecutar las leyes aprobadas por el Parlamento. Por todo ello, su opinión es relevante para cuanto puedan aprobar las Cámaras.
Naturalmente, esta participación se limita a los debates. Los miembros del Gobierno, en cuanto tales, no participan en las votaciones. Sólo aquellos en que concurra la condición de Diputado o Senador pueden hacerlo en la Cámara respectiva. Sin embargo, pueden solicitar la palabra en cualquier momento.
Información por autoridades y funcionarios
La presencia de otras autoridades o altos cargos que no forman parte del Gobierno (secretarios de Estado, subsecretarios, directores generales y asimilados, etcétera) es también posible, aunque no se mencione en artículo 110. Puede afirmarse que están cubiertos por el término "funcionarios" que consta en su apartado 2. Sería absurdo admitir la facultad gubernamental referida a los "funcionarios" y denegarla para las "autoridades", por lo que hay que convenir que unos y otros pueden ser sujetos de la comparecencia informativa cuando lo demande el Gobierno.
Pero, lo que se configura es una facultad de proponer, no un derecho o potestad. El Gobierno y sus Ministros no pueden exigir que las Cámaras reciban a estas autoridades y funcionarios, sino sólo proponerlo. Solución congruente con la supremacía jurídica formal de las Cortes y con el hecho de que, en un sistema parlamentario, el órgano con que se relacionan las asambleas es el Gobierno, y no autoridades o funcionarios inferiores.
La presencia de los funcionarios puede producirse también a requerimiento de las Cortes. Y no sólo porque lo admitan así los reglamentos de una y otra Cámara, sino porque es lógico que si pueden exigir la presencia de los Ministros, puedan hacerlo también con otras autoridades subordinadas.
En su tenor literal, el artículo comentado admite que la presencia de los funcionarios pueda producirse tanto ante las Cámaras como ante sus Comisiones. Sin embargo, en la práctica y a tenor de los reglamentos, esta presencia, de darse, se produce en las Comisiones. La condición técnica de estos profesionales se corresponde, como de hecho ocurre, con los órganos de estudio y propuesta de las Cortes, que no son otros que las Comisiones.
Un caso especial que conviene destacar es el relativo a las comparecencias que se producen con ocasión de la tramitación del proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado. Durante varios días comparecen altos cargos de los Ministerios en su Comisión correspondiente para dar cuenta del proyecto de presupuesto en cada Departamento.
Procedimientos específicos para la comparecencia del Gobierno
La obligación de comparecencia que sienta el presente artículo no supone dejar a los miembros del Gobierno a merced del capricho de cualquier parlamentario ni que los asuntos gubernamentales tengan que quedar desatendidos. Son los Reglamentos parlamentarios los destinados a ahormar esta potestad de las asambleas, estableciendo límites, requisitos, plazos, posibilidad de aplazamiento en las comparecencias, etcétera.
Antes de relacionar los procedimientos de comparecencia conviene recordar que la presencia gubernamental muchas veces se produce a instancia de los propios miembros del Gobierno.
Se exponen a continuación estos procedimientos, según la Cámara de que se trate y, a su vez, diferenciando según se trate de comparecencias en el pleno o en las Comisiones.
I. Comparecencias en el Congreso de los Diputados
A. Ante el Pleno de la Cámara
-Preguntas orales, a iniciativa de los Diputados (artículos 185 - 192 del Reglamento del Congreso)
-Interpelaciones, a iniciativa de los Diputados y grupos parlamentarios (artículos 180 -184)
-Proposiciones no de ley y mociones, a iniciativa de los grupos parlamentarios (artículos 184 y 193 -195)
-Proyectos y proposiciones de ley, pues, según una costumbre parlamentaria impregnada de hondo sentido democrático, los miembros del Gobierno deben acudir para exponer la postura del mismo y responder a los requerimientos y observaciones de los parlamentarios.
-Sesiones informativas a petición propia o por acuerdo de la Mesa de la Cámara y la Junta de Portavoces y al amparo de lo dispuesto en el artículo 203 del Reglamento.
B. Ante las Comisiones:
-Preguntas, que pueden ser respondidas, además de por los miembros del Gobierno, por los secretarios de Estado y subsecretarios (artículo 189 del Reglamento)
-Sesiones informativas a petición del propio Gobierno o por acuerdo de las propias Comisiones (artículo 202). De hecho originan un debate muy cercano al propio de las interpelaciones.
-Sesiones informativas del Gobierno o de otras autoridades (artículos 44, 202 y 203). Implican un acuerdo al respecto de la comisión a iniciativa de algún diputado o grupo. Pero la adopción del acuerdo puede y de hecho se adopta por delegación por la Mesa correspondiente. No tiene un procedimiento regulado y efectos prácticos tiende a confundirse con el inmediatamente reseñado.
-Debate de los textos legislativos, donde es de aplicación el comentario para las sesiones plenarias.
II. Comparecencias en el Senado
A. Ante el Pleno de la Cámara:
-Preguntas orales, a iniciativa de cualquier Senador (artículos 160 -168 del Reglamento del Senado)
-Interpelaciones, a iniciativa de cualquier Senador (artículos 170 -173)
-Mociones, a iniciativa de cualquier comisión, grupo parlamentario o diez Senadores (artículos 174 -179)
-Proyectos y proposiciones de ley, con el mismo alcance que en el Congreso
-Preguntas, que pueden ser respondidas no sólo por miembros del Gobierno sino también por los secretarios de Estado (artículo 168)
-Sesiones informativas, a requerimiento de la propia comisión o del Gobierno (artículo 66).
Respecto a la facultad gubernamental de asistencia a las sesiones parlamentarias, son varias las disposiciones de desarrollo con que cuentan los Reglamentos de las Cámaras.
Así, junto a la previsión del artículo 55.2 del Reglamento del Congreso, de un banco reservado en el salón de sesiones para el Gobierno, el 40.3 reconoce el derecho de sus miembros a asistir con voz, pero sin voto, a las sesiones del Pleno y de Comisiones. Lo mismo hace el artículo 83.3 del Reglamento del Senado.
Además, y según se señaló anteriormente, se reconoce la facultad de los miembros del Gobierno para intervenir siempre que lo soliciten de la Presidencia (artículos 70.5 del Reglamento del Congreso y 84.4 del Senado).
El artículo 44.3 del Reglamento del Congreso contempla la presencia de otras autoridades y funcionarios, pero a requerimiento de la comisión competente.
Entre la bibliografía, a destacar las aportaciones de Loewenstein, Martínez Elipe, Moreno Ara y Santaolalla.
Fernando Santaolalla López. Letrado de las Cortes Generales. Diciembre 2003.