Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/738273609
Timestamp: 2020-04-01 15:31:38
Document Index: 127986637

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 120', 'artículo 226', 'artículo 227', 'artículo 120', 'artículo 93', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 120', 'artículo 120', 'artículo 93', 'artículo 120', 'artículo 120', 'artículo 93', 'artículo 95', 'artículo 93', 'artículo 95', 'artículo 93', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 120', 'artículo 93', 'artículo 95', 'ARTÍCULO 120', 'artículo 95', 'artículo 146', 'artículo 120', 'artículo 95', 'artículo 120', 'artículo 93', 'artículo 93', 'artículo 95', 'artículo 120', 'artículo 93', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 120', 'artículo 93', 'artículo 143', 'artículo 120', 'artículo 93', 'artículo 95', 'artículo 120', 'artículo 95', 'ARTÍCULO 120', 'artículo 95', 'artículo 120', 'artículo 95', 'artículo 120', 'artículo 95', 'artículo 93', 'artículo 95', 'artículo 120', 'artículo 120', 'artículo 93', 'artículo 95', 'artículo 93', 'artículo 95', 'artículo 120', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 120', 'artículo 120', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 120', 'artículo 93', 'artículo 120', 'artículo 93', 'artículo 95', 'artículo 93', 'artículo 95', 'artículo 120', 'artículo 93', 'artículo 95', 'artículo 120', 'artículo 93', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 120', 'artículo 120', 'artículo 95', 'artículo 120', 'artículo 95', 'artículo 197', 'artículo 2794', 'Artículo 2794', 'artículo 1989', 'artículo 2794', 'artículo 113', 'artículo 2842', 'Artículo 1', 'Artículo 2', 'Artículo 3', 'Artículo 5', 'Artículo 12', 'Artículo 15', 'artículo 118', 'Artículo 118', 'artículo 134', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 5', 'Artículo 5', 'Artículo 61', 'Artículo 62', 'Artículo 63', 'artículo 3', 'Artículo 3', 'Artículo 8', 'Artículo9', 'Artículo 10', 'artículo 9', 'artículo 40', 'artículo 134', 'artículo 2', 'ARTÍCULO 120', 'artículo 120', 'artículo 120', 'artículo 95', 'Artículo 93', 'artículo 94', 'artículo 93', 'artículo 95', 'artículo 120', 'Artículo 95', 'artículo 93', 'artículo 93', 'artículo 120', 'artículo 120', 'Artículo 120', 'artículo 120', 'artículo 120', 'artículo 95', 'artículo 93', 'artículo 120', 'artículo 120', 'artículo 175', 'Artículo 175', 'artículo 174', 'artículo 120', 'artículo 282', 'artículo 120', 'ARTÍCULO 120', 'artículo 120', 'artículo 93', 'artículo 95', 'artículo 93', 'artículo 95', 'artículo 120', 'artículo 120', 'artículo 95', 'artículo 120', 'artículo 95', 'artículo 93', 'artículo 120', 'artículo 120', 'artículo 175', 'ARTÍCULO 120', 'artículo 93', 'artículo 120', 'artículo 95', 'artículo 120', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 93', 'artículo 95', 'artículo 120', 'artículo 93', 'artículo 95', 'ARTÍCULO 120', 'artículo 120', 'artículo 120', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 93', 'artículo 95', 'artículo 120', 'artículo 93', 'artículo 95', 'artículo 219', 'ARTÍCULO 120']

Ejecutoria num. 2a./J. 16/2017 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 738273609
Número de Resolución: 2a./J. 16/2017 (10a.)
Localizacion: Décima Época. Segunda Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 40, Marzo de 2017, Tomo II, página 1038.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 287/2016. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL OCTAVO TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEL CENTRO AUXILIAR DE LA TERCERA REGIÓN, CON RESIDENCIA EN GUADALAJARA, JALISCO, Y LOS TRIBUNALES COLEGIADOS TERCERO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEXTO CIRCUITO, PRIMERO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO DEL DÉCIMO PRIMER CIRCUITO Y SEGUNDO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SÉPTIMO CIRCUITO.FIANZAS. EL PLAZO DEL TÉRMINO PARA QUE OPERE LA PRESCRIPCIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 120 DE LA LEY FEDERAL DE INSTITUCIONES DE FIANZAS ABROGADA, TRATÁNDOSE DEL PROCEDIMIENTO ESTABLECIDO EN EL DIVERSO 95 DEL ORDENAMIENTO REFERIDO, INICIA A PARTIR DEL REQUERIMIENTO ESCRITO DE PAGO A LA INSTITUCIÓN AFIANZADORA.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 287/2016. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL OCTAVO TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEL CENTRO AUXILIAR DE LA TERCERA REGIÓN, CON RESIDENCIA EN GUADALAJARA, JALISCO, Y LOS TRIBUNALES COLEGIADOS TERCERO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEXTO CIRCUITO, PRIMERO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO DEL DÉCIMO PRIMER CIRCUITO Y SEGUNDO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SÉPTIMO CIRCUITO. 18 DE ENERO DE 2017. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.L.P., J.F.F.G. SALAS Y M.B. LUNA RAMOS; VOTÓ CON S.M.B. LUNA RAMOS. DISIDENTE: E.M.M.I. PONENTE: M.B. LUNA RAMOS. SECRETARIA: M.A.D.C.T.C..
PRIMERO.-Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente denuncia de posible contradicción de criterios, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 226, fracción II, de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, vigentes estos últimos a partir del tres de abril de dos mil trece, en relación con los puntos primero, segundo, fracción VII, y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, vigente a partir del veintidós siguiente, en virtud de que se trata de una posible contradicción de tesis en materia administrativa especialidad de esta S., entre Tribunales Colegiados de diferente Circuito, resultando innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.
SEGUNDO.-Cabe destacar que no procede al estudio de la contradicción de tesis respecto del criterio hecho valer por el Octavo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región, con residencia en Guadalajara, J., en apoyo del Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, al resolver el amparo directo administrativo 1032/2015, relativo al amparo directo auxiliar 99/2016, pues aun cuando el Primer Tribunal Colegiado Auxiliar mencionado sustentó un criterio diverso al Tribunal Colegiado de Circuito al que auxilia, esta Segunda S. ha sostenido que cuando un Tribunal Colegiado de Circuito Auxiliar asume la jurisdicción del auxiliado, los dos quedarían en el mismo Circuito, por lo que no se actualiza el presupuesto de procedencia establecido en el artículo 226 de la Ley de Amparo, que dispone, entre otros supuestos normativos, que las contradicciones de tesis serán resueltas, entre otros, por el Pleno o las S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación cuando se trate de Tribunales Colegiados de diferente Circuito, lo que no sucede en la especie.
En consecuencia, procede que en torno del criterio sustentado por el Octavo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región, con residencia en Guadalajara, J., se remita la presente contradicción de tesis al Tribunal Pleno de Circuito para que resuelva lo que en su caso corresponda.
Al respecto, resulta aplicable, en lo conducente, la jurisprudencia que enseguida se reproduce:
"CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE UN TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO AUXILIAR, EN APOYO DE UN TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO, Y UN TRIBUNAL COLEGIADO DEL MISMO CIRCUITO. ES COMPETENTE PARA CONOCER DE AQUÉLLA EL PLENO DE ESE CIRCUITO Y, SI NO EXISTE, LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. Los Tribunales Colegiados de Circuito Auxiliares tienen jurisdicción en todo el territorio de la República Mexicana y, sin modificar su sede territorial, brindan apoyo a los Tribunales Colegiados de Circuito durante un determinado periodo, concluido el cual pueden auxiliar a otros, por lo que su competencia se modifica en razón del órgano jurisdiccional al que auxilie, así como de los expedientes y el lapso en el que brinden su apoyo. Ahora, aun cuando los Tribunales Auxiliares apoyan a órganos de distintos circuitos y cuentan con una competencia restringida, limitada al dictado de la sentencia, al prestar su ayuda a determinado Tribunal Colegiado de Circuito asumen la jurisdicción de éste, lo que implica que el Auxiliar tenga que interpretar la normatividad estatal aplicable en dicho circuito. En ese sentido, ya que el Constituyente, el legislador ordinario y el Consejo de la Judicatura Federal establecieron una regla de competencia para decidir las contradicciones de tesis en las que participen Tribunales Colegiados de Circuito Auxiliares, se considera que éstos pertenecen al Circuito del Tribunal Colegiado auxiliado; por tanto, si los Tribunales Colegiados contendientes corresponden a un mismo circuito y a una misma especialidad, el competente para conocer de las contradicciones de tesis que sustenten será el Pleno de Circuito de los Tribunales correspondientes, en el entendido de que si en el circuito de que se trate no existe integrado Pleno, en términos del Acuerdo General 14/2013 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, abrogado por el diverso Acuerdo General 11/2014 del propio órgano, quien debe conocer de la contradicción es esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues debe asumir la competencia para conocer de las contradicciones de tesis en que se actualice el supuesto de referencia, a fin de resolver la cuestión planteada, porque así se otorga certeza jurídica para resolver los asuntos competencia de los Tribunales Colegiados únicos en un circuito que fueron apoyados en el dictado de resoluciones por un Tribunal Colegiado Auxiliar que asumió su jurisdicción." [Décima Época. Registro digital: 2008428. Instancia: Segunda S.. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 15, Tomo II, febrero de 2015, materias constitucional y común, tesis 2a./J. 3/2015 (10a.), página 1656 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 13 de febrero de 2015 a las 9:00 horas»]
TERCERO.-La denuncia de la contradicción de tesis proviene de parte legítima, toda vez que fue formulada por los Magistrados integrantes de la Sexta S. Auxiliar del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que fue parte en uno de los criterios en contradicción como autoridad responsable, en términos de lo dispuesto en el artículo 227, fracción II, de la Ley de Amparo en vigor.
CUARTO.-Por su parte, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, al resolver, por unanimidad de votos, la revisión fiscal 18/2014, el once de septiembre de dos mil catorce, sostuvo, en esencia, en la parte que interesa, lo siguiente:
• El artículo 120 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas (vigente al momento de los hechos) sólo establece expresamente el momento en que da inicio el plazo de la prescripción para las fianzas, cuyo pago se requiere mediante el procedimiento ordinario previsto en el artículo 93, a saber, cuando se presenta la reclamación ante la afianzadora, ya que este último es un requisito previo e ineludible para acudir a los tribunales ordinarios a exigir el cobro de la fianza.
• No sucede lo mismo con las fianzas sujetas al procedimiento especial previsto en el artículo 95, ya que en este caso, para lograr el cobro de las pólizas, no es necesario que los beneficiarios (Federación, Distrito Federal, Estados y Municipios) acudan previamente a los tribunales ordinarios a ejercer una acción, debido a que se trata de un procedimiento de cobro coactivo en el que se faculta a la autoridad ejecutora requerir directamente a la afianzadora el pago de las fianzas, con el apercibimiento que, de no hacer el pago dentro del plazo de treinta días, se rematarán valores de su propiedad, bastantes para cubrir el importe de lo reclamado, según lo dispuesto por el artículo 95, fracciones II, III y IV, de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas.
• Así, al tratarse el procedimiento especial previsto en el artículo 95 de un procedimiento de cobro forzoso, no es necesario que los beneficiarios de las fianzas acudan previamente ante los tribunales ordinarios a ejercer su acción de cobro.
• Por ese motivo, el derecho para cobrar las fianzas en el procedimiento especial no nace cuando se notifica el requerimiento de pago (como lo pretende hacer valer la recurrente), sino cuando la obligación garantizada se hace exigible, en este caso, cuando se rescindió el contrato de obra pública por incumplimiento del fiado, pues a partir de ese momento, la autoridad (beneficiaria) tuvo la posibilidad de requerir directamente a la afianzadora el pago de las fianzas, como accesorio de la obligación garantizada (cumplimiento del contrato).
• Así, la naturaleza accesoria de la fianza acarrea diversas consecuencias importantes, como son: la extinción de la obligación principal conlleva la extinción de la fianza; la prescripción de la obligación principal hace que, al mismo tiempo, prescriba la acción del acreedor contra el fiador; el carácter accesorio de la fianza determina también que el fiador no pueda obligarse en términos más gravosos que el deudor principal.
• Al ser la fianza un contrato accesorio, cuando el contrato principal de obra pública es rescindido por la entidad de la administración pública correspondiente, ante el incumplimiento del fiado, la fianza se vuelve también exigible, porque es una consecuencia de la rescisión, la cual, surte plenamente sus efectos mientras no se declare su invalidez.
• Luego, si el artículo 95, fracción II, segundo párrafo, de la Ley de Instituciones de Fianzas establece que la base para que la beneficiaria de la fianza pueda exigir el pago de la garantía es, precisamente, la comprobación de la "exigibilidad" de la obligación garantizada, entonces, tratándose de contratos de obra pública, dicha "exigibilidad" se da indudablemente cuando el fiado incumple con el contrato de obra, que da lugar a la rescisión administrativa y al otorgamiento del finiquito correspondiente, requisitos para hacer exigibles las garantías otorgadas.
• En ese sentido, contrario a lo aseverado por la autoridad recurrente y como lo sostuvo la S.F., el plazo de tres años previsto en el artículo 120 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas para que opere la prescripción, no debe computarse a partir de que se notificó a la afianzadora el requerimiento de pago impugnado, pues como se ha evidenciado, el derecho de la beneficiaria para cobrar las pólizas de fianzas nació cuando se rescindió el contrato de obra pública, previo otorgamiento del finiquito correspondiente, iniciando en ese momento simultáneamente el plazo de la prescripción, porque dicha figura extingue precisamente la obligación de pago de las fianzas por el transcurso del tiempo y ante la inactividad de la beneficiaria de exigir su cobro.
• No es óbice para lo anterior lo aseverado por la inconforme, de que la rescisión del contrato de obra pública da lugar a que inicie el plazo de la caducidad y no de la prescripción.
Es cierto que, en términos del artículo 120, segundo párrafo, de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, si la afianzadora se obligó por tiempo indeterminado, quedará liberada de sus obligaciones por caducidad, cuando el beneficiario no presente la reclamación de la fianza dentro de los ciento ochenta días naturales siguientes a partir de la fecha en que la obligación garantizada se vuelva exigible, por incumplimiento del fiado.
Esto es, el plazo de la caducidad también inicia a partir de que la obligación garantizada se tornó exigible ante el incumplimiento del fiado.
Sin embargo, el hecho de que ambas figuras (caducidad y prescripción) coincidan en cuanto al momento de inicio de su operación, ello no significa que el plazo de la prescripción no pueda iniciar a partir de que la obligación garantizada se torna exigible, por incumplimiento del fiado, porque como se precisó, la fianza constituye un accesorio del contrato de obra pública, cuyo cumplimiento se garantizó, por lo que si la obligación garantizada se tornó exigible a partir del incumplimiento del fiado, ello también hizo exigible las fianzas, dada su naturaleza accesoria, por lo que a partir de ese momento nació el derecho de la beneficiaria para exigir su cobro y, por ende, también el plazo de la prescripción.
En otras palabras, al ser la fianza un contrato accesorio, cuando el contrato principal de obra pública es rescindido por la entidad de la administración pública correspondiente, ante el incumplimiento del fiado, la fianza se vuelve también exigible, porque es una consecuencia de la rescisión, la cual, surte plenamente sus efectos mientras no se declare su invalidez.
• Además, en este caso, lo único que puede operar es la prescripción, ya que como lo sostuvo la S.F. en el considerando cuarto de la sentencia recurrida, la figura de la caducidad no opera en la especie, debido a que la autoridad no optó por el procedimiento ordinario previsto en el artículo 93 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, donde para exigir el cobro de la fianzas es necesaria, previamente, la presentación de una reclamación ante la institución afianzadora dentro de los ciento ochenta días naturales siguientes a partir de que la obligación garantizada se torna exigible, so pena que, de no hacerlo, se actualice la caducidad, y donde, además, la prescripción inicia a partir de otro momento, a saber, cuando se presenta la reclamación, en términos del tercer párrafo del artículo 120 de la citada ley.
QUINTO.-El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito, al resolver el doce de septiembre de dos mil trece el amparo directo 384/2013, sostuvo, fundamentalmente, lo siguiente:
• El artículo 120 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas establece los términos en que operan las figuras de caducidad y prescripción que liberan a la institución de fianzas de su obligación de pagar la fianza.
• Para que opere la caducidad, en el caso de que la fianza no sea reclamada dentro de los plazos correspondientes, transcurre a partir de que se haga exigible el pago de la póliza correspondiente, esto es, cuando hubiere transcurrido el término de su vigencia o se hubiere vuelto exigible la obligación garantizada y hasta que se presente directamente ante la institución beneficiaria por las responsabilidades derivadas de los derechos y obligaciones que consten en la póliza.
• Presentada la reclamación, la institución de fianzas no quedará libre de su obligación por caducidad, ya que el beneficiario habrá reclamado el pago de la fianza y, con ello, habrá nacido su derecho para hacer efectiva la póliza, el cual estará sujeto a prescripción.
Por tanto, el derecho para reclamar las responsabilidades derivadas de los derechos que consten en la póliza de fianza estará sujeto a la caducidad; mientras que el derecho para hacer efectiva la póliza, que nace con el inicio del procedimiento correspondiente, estará sujeto a prescripción.
• De acuerdo con lo establecido en los artículos 93 y 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, existen tres procedimientos para hacer efectivas las fianzas otorgadas por las instituciones autorizadas: a) El ordinario o general (artículo 93 de la ley), que se actualiza cuando los beneficiarios son personas diversas a la Federación, Estados o Municipios, entre otros. b) El privilegiado (artículo 95 de la ley), que se presenta cuando los beneficiarios son estas últimas entidades, siempre que no se hayan garantizado obligaciones fiscales cuando se trate de la Federación. Y c) El excepcional, cuando el motivo de la garantía sea un deber tributario de carácter federal.
Cuando los beneficiarios son la Federación, la ahora Ciudad de México, los Estados y los Municipios y no se garantiza una obligación fiscal en favor de la primera, la entidad de que se trate tiene la opción de hacer efectivas las fianzas de acuerdo con los procedimientos establecidos en el artículo 93 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, o bien, conforme al previsto en el artículo 95 de dicha ley.
En caso de optar por el primer procedimiento (establecido en el artículo 93 de la ley en cita), se deberá presentar escrito de reclamación ante la institución de fianzas respectiva, como acto previo y necesario para que, en caso de inconformidad con la improcedencia del pago que comunique la afianzadora, el beneficiario ocurra al arbitraje ante la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (vía de conciliación), o bien, a los tribunales ordinarios (vía jurisdiccional), a fin de vencer a la afianzadora.
De optar por el procedimiento privilegiado (artículo 95 de la ley en cita), se deberá comunicar la exigibilidad de la garantía a la autoridad ejecutora más próxima a la ubicación de la oficina de la institución fiadora, con los documentos establecidos en el propio reglamento del artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones y Fianzas, a fin de que aquélla formule un requerimiento de pago, con apercibimiento que, de no efectuarse, se rematarán valores de la institución mediante la solicitud que se envíe a la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, siempre que no se compruebe el pago relativo o la impugnación del requerimiento ante la S. Fiscal, pues en este último caso, el procedimiento deberá suspenderse.
• Lo anterior, de acuerdo con las consideraciones expuestas en la resolución a la contradicción de tesis 11/98, del Pleno de este Alto Tribunal, en que se expuso que la caducidad prevista en el artículo 120 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, será aplicable a las fianzas otorgadas en favor de las entidades del Estado que no garanticen obligaciones fiscales federales, solamente cuando el beneficiario haya optado por el procedimiento previsto en el artículo 93 de la ley, pero no cuando se haya exigido su pago en términos del artículo 95 de la ley, es decir, a través de la autoridad ejecutora más próxima a la ubicación de la oficina de la institución fiadora, considerando que el procedimiento administrativo de ejecución de fianzas no prevé la presentación de la reclamación como su inicio, sino que se acude ante la autoridad ejecutora más próxima a la ubicación de la oficina de la institución fiadora, para que ésta inicie el procedimiento respectivo con el requerimiento de pago, con base en la jurisprudencia del Tribunal Pleno, de rubro: "FIANZAS OTORGADAS EN FAVOR DE LA FEDERACIÓN, DISTRITO FEDERAL, ESTADOS O MUNICIPIOS, PARA GARANTIZAR OBLIGACIONES DIVERSAS DE LAS FISCALES EN MATERIA FEDERAL A CARGO DE TERCEROS. DETERMINACIÓN DE LA APLICABILIDAD O INAPLICABILIDAD DE LA CADUCIDAD PREVISTA EN EL ARTÍCULO 120 DE LA FEDERAL DE INSTITUCIONES DE FIANZAS."
• En el caso examinado, las dos pólizas de fianza origen del requerimiento impugnado, fueron expedidas por la afianzadora quejosa ante la Secretaría de Finanzas y Planeación en el Estado de Veracruz: en la primera, para garantizar la inversión o la devolución parcial o total, en su caso, del anticipo por igual cantidad recibida a cuenta del contrato de obra pública a base de precios unitarios y tiempo determinado y, en la segunda, el cumplimiento de todas y cada una de las obligaciones a su cargo, la correcta ejecución de la obra, buena calidad de los materiales empleados en ésta, penas convencionales pactadas, responder de los defectos y vicios ocultos que resultaran de la ejecución de los trabajos derivados del contrato de obra pública.
La afianzadora aceptó lo preceptuado en los artículos 95, 95 Bis y 118 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas y el procedimiento establecido endichos numerales.
Que en el caso, el acto impugnado en el juicio contencioso, lo constituyó el requerimiento de pago emitido por el procurador fiscal de la Secretaría de Finanzas y Planeación, en el que, para la exigibilidad de las fianzas descritas, se optó por el procedimiento privilegiado establecido en el artículo 95 de la ley en cita, por lo que la aplicación de este último precepto para requerir el pago de las pólizas de fianzas no era punto controvertido y tampoco se trata de una fianza en que se haya garantizado un tributo, por lo que la S., al analizar el primer concepto de impugnación, partió de manera congruente, de la inaplicabilidad del artículo 146 del Código Fiscal de la Federación y expresó las razones por las que estimó que para determinar si se encontraba o no prescrito el derecho de exigir el cumplimiento de la obligación garantizada de las pólizas de fianza relativas, debía acudirse a lo previsto en el artículo 120 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, ya que las pólizas no garantizaron una obligación fiscal, sino que su exigibilidad se regula por lo dispuesto en el artículo 95 de la ley en cita.
• Opuesto a lo alegado por la actora, ahora quejosa, la S. responsable expuso las razones por las que consideró que no se demostró la figura de la prescripción del derecho para exigir el pago de las prestaciones derivadas del contrato de obra pública a precios unitarios y tiempo determinado.
• Que la pretensión de la ahora quejosa era que en el juicio de nulidad se declarara prescrito el requerimiento para hacer efectivas las pólizas de fianza otorgadas, lo que no aconteció, ya que para que opere debe computarse una vez que se inicia el procedimiento para hacer efectiva la fianza, esto es, cuando se formula el requerimiento de pago y no desde que se hizo exigible la obligación garantizada por incumplimiento del fiado, como lo pretende hacer valer la quejosa.
• Lo anterior, considerando que el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 121/2000, sostuvo que el reclamo de las responsabilidades derivadas de los derechos y obligaciones que consten en la póliza de fianza, está sujeto a caducidad, conforme a lo previsto en los dos primeros párrafos del artículo 120 de la ley en cita, siempre que el procedimiento que deba seguirse para hacerla efectiva sea el previsto en el artículo 93 de la mencionada ley; mientras que el derecho para hacer efectiva la póliza, nace cuando se ha iniciado el procedimiento para ello, está sujeto a prescripción.
• Por tanto, la institución de fianzas puede verse liberada de sus obligaciones, en un primer momento, si la beneficiaria no inicia el procedimiento que prevé el artículo 93 de la ley de la materia para hacer efectiva la fianza (caducidad o prescripción extintiva de la acción de cobro), o bien, una vez iniciado el procedimiento a que se refiere dicho precepto o el diverso del artículo 95 de la ley, cuando transcurra el término del penúltimo párrafo del artículo 120 de la ley en comento (prescripción).
• En este último caso, lo que prescribe no es la acción de cobro, sino el procedimiento de ejecución, pues aquélla se habrá ejercido con la presentación de la reclamación (artículo 93) o requerimiento (artículo 95), según el caso.
• Si el beneficiario de una fianza optó por el procedimiento administrativo de ejecución, previsto en el artículo 95 de la ley en cita, para hacerla efectiva, entonces, la institución de fianzas sólo podría quedar liberada de sus obligaciones a través de la prescripción, ya que dicha figura opera con independencia del procedimiento que se haya elegido para hacer efectiva una fianza.
• De ahí que para que opere la prescripción del procedimiento de ejecución para hacer efectiva la póliza de fianza, previsto en el artículo 95 de la ley, se debe computar a partir del requerimiento formulado a la institución de fianzas por la autoridad ejecutora, en términos de lo dispuesto en la fracción II del citado numeral, en tanto que, como lo prescribe el artículo 120 de la ley en cita, el derecho para hacer efectiva la póliza sujeto a prescripción nace una vez que se ha iniciado el procedimiento correspondiente y no así en el momento en que se hizo exigible la obligación garantizada, pues legalmente el plazo para que prescriba el procedimiento administrativo de ejecución de fianzas, no puede correr cuando aquél no ha iniciado; "de manera que no corresponde sancionar con la prescripción de la facultad para efectuar el cobro de la obligación contraída, debido a que, mientras no se haya iniciado el procedimiento correspondiente, la autoridad está impedida para realizar acto de cobro alguno. ..."
SEXTO.-El Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, al resolver el veintitrés de noviembre de dos mil quince el amparo directo 425/2015, en la parte que interesa, sostuvo, en esencia, lo siguiente:
• El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 11/98, estableció que la efectividad de las pólizas expedidas por las instituciones autorizadas está sujeta a distintos tratamientos procedimentales, atendiendo a la naturaleza de los sujetos beneficiarios y al tipo de obligaciones garantizadas de acuerdo con lo que prevén los artículos 93 y 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas abrogada y 143 del Código Fiscal de la Federación, y que son: a) Procedimiento ordinario o general, seguido cuando los beneficiarios de las fianzas son personas distintas a la Federación, Distrito Federal, Estados o Municipios que no tienen una calidad específica y que se encuentra en el artículo 93 de la ley en cita. b) Procedimiento privilegiado, aplicable cuando los beneficiarios de la fianza son los entes públicos antes referidos, siempre que, tratándose de la Federación, no se hayan garantizado obligaciones fiscales a cargo de terceros y podrán optar por hacer efectivas las pólizas siguiendo los procedimientos establecidos en los artículos 93 o 95 de la ley en cita. Y c) Procedimiento excepcional, es procedente solamente cuando la fianza, cuya efectividad se pretende, fue otorgada en favor de la Federación para garantizar obligaciones fiscales a cargo de terceros, caso de excepción en el que debe aplicarse el artículo 143 del Código Fiscal de la Federación.
• De ahí que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia haya sostenido que cuando son beneficiarios, la Federación, el Distrito Federal, los Estados o los Municipios y no se haya garantizado una obligación fiscal, tales entidades tienen la posibilidad de hacer efectivas las fianzas conforme a los procedimientos establecidos en los artículos 93 o 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas.
• Si se opta por el primero, deberá formular escrito de reclamación ante la institución de fianzas respectiva, como acto previo a que en caso de inconformidad con la improcedencia del pago que comunique la afianzadora, el beneficiario ocurra al arbitraje ante la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, o bien, ante los tribunales ordinarios, ya que en ese procedimiento debe vencerse a la afianzadora.
• De optar por el procedimiento privilegiado, se deberá comunicar la exigibilidad de la fianza a la autoridad ejecutora más próxima a la ubicación de la oficina de la institución fiadora para que ésta formule el requerimiento de pago con el apercibimiento que, de no efectuarse, se rematarán valores de la institución mediante la solicitud que se envíe a la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, siempre que no se compruebe que hubo un pago o que se haya impugnado el requerimiento ante la S.F. correspondiente, pues en este último caso, el procedimiento deberá suspenderse. Lo anterior, pues el artículo 120 de la ley en cita, en lo que se refiere a caducidad, únicamente es aplicable cuando se optó por el procedimiento general previsto en el artículo 93 de la citada ley para hacerlas exigibles, no así cuando se haya escogido el procedimiento de ejecución de fianzas previsto en el artículo 95 de la referida ley, es decir, a través de la autoridad ejecutora más próxima a la ubicación de la oficina de la institución fiadora, ya que la figura de la caducidad, prevista en el artículo 120 de la ley en cita, será aplicable a las fianzas otorgadas en favor de las entidades del Estado, que no garanticen obligaciones fiscales federales, solamente cuando el beneficiario hubiera optado por el procedimiento previsto en el citado numeral 93, pero no cuando se haya exigido su pago en términos del artículo 95 de la ley.
Lo anterior, por haber considerado que el procedimiento administrativo de ejecución de fianzas no prevé la presentación de la "reclamación" como inicio del mismo, sino que se acude a la autoridad ejecutora más próxima a la ubicación de la oficina de la institución fiadora, para que ésta inicie el procedimiento respectivo con el requerimiento de pago.
• Así, se plasmó en la jurisprudencia de voz: "FIANZAS OTORGADAS EN FAVOR DE LA FEDERACIÓN, DISTRITO FEDERAL, ESTADOS O MUNICIPIOS, PARA GARANTIZAR OBLIGACIONES DIVERSAS DE LAS FISCALES EN MATERIA FEDERAL A CARGO DE TERCEROS. DETERMINACIÓN DE LA APLICABILIDAD O INAPLICABILIDAD DE LA CADUCIDAD PREVISTA EN EL ARTÍCULO 120 DE LA LEY FEDERAL DE INSTITUCIONES DE FIANZAS.", la que derivó de la ejecutoria que versó sólo sobre la aplicabilidad o no de la figura de la caducidad, tratándose del procedimiento privilegiado, esto es, el previsto en el artículo 95 de la ley en cita, sin que se hubiese hecho pronunciamiento alguno respecto de la figura de la prescripción prevista en los párrafos tercero y cuarto del artículo 120 de la ley en comento.
Este último numeral establece cómo operan la caducidad y la prescripción, como figuras liberatorias de la institución de fianzas de su obligación de pagar la fianza. La caducidad, en el caso de que la fianza no sea reclamada en los plazos indicados en los párrafos primero y segundo de dicho numeral, y la prescripción, cuando transcurra el término establecido en la parte final del tercer párrafo.
• De acuerdo con el citado precepto, para que opere la caducidad, el término transcurre a partir de que se haga exigible el pago de la póliza correspondiente, esto es, cuando haya transcurrido el término de su vigencia o se hubiera vuelto exigible la obligación garantizada, según sea el caso, y hasta que se presente directamente ante la institución beneficiaria la reclamación del beneficiario por responsabilidades derivadas de los derechos y obligaciones que consten en la póliza.
• Presentada la reclamación, la institución de fianzas no podrá quedar libre de su obligación por caducidad, ya que el beneficiario habrá reclamado el pago de la fianza y, con ello, habrá nacido su derecho para hacer efectiva la póliza, el que está sujeto a prescripción, en términos de los párrafos tercero y cuarto del precepto en cita.
• Así, el derecho para reclamar las responsabilidades derivadas de los derechos y obligaciones que consten en la póliza de fianza, estará sujeto a caducidad (como forma de extinción de la acción); mientras que el derecho para hacer efectiva la póliza que nace con el inicio del procedimiento correspondiente, estará sujeto a prescripción.
• En el caso examinado, a la beneficiaria que era una dependencia del Estado de Michoacán y que no garantizó cuestión fiscal alguna, se le siguió el procedimiento establecido en el artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, pues una vez que se resolvió el estado de incumplimiento a las obligaciones pactadas en el contrato a cargo de una constructora, por conducto de la autoridad ejecutora, se le libró el requerimiento de pago correspondiente, apercibiéndola que, de no liquidar, se procedería al remate de valores.
• En el caso, no es aplicable el criterio jurisprudencial establecido al resolverse la contradicción de tesis 121/2001, en tanto que en él no se ocupó el Tribunal Pleno de la aplicabilidad de la institución de la prescripción establecida en la parte final del párrafo tercero y cuarto del artículo 120 de la ley en cita, al procedimiento que prevé el artículo 95 de la citada ley, pues sólo se trató lo relativo a la caducidad, institución diferente y autónoma de la prescripción, pues la primera pertenece al derecho procedimental, al extinguir la facultad para ejercer una acción por inactividad, mientras que la prescripción pertenece al derecho sustantivo, porque extingue la obligación por el transcurso del tiempo, tal y como lo ha señalado el Más Alto Tribunal.
• Aunque ambas instituciones son formas de extinción, ello no es suficiente para considerar que en una se pueden aplicar las reglas de operatividad de la otra, ya que ambas tienen una naturaleza jurídica distinta que impide su aplicación análoga.
• Contrariamente a lo razonado por la S. responsable, la prescripción es una figura que opera tanto en el procedimiento previsto en el artículo 93 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, como en el diverso establecido en el artículo 95 de la citada ley.
• No obstante, son inoperantes los conceptos de violación, porque a ningún fin práctico conduciría conceder la protección constitucional, a fin de que la S. responsable procediera a dictar una nueva sentencia en la que considerara que el artículo 120 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, tratándose de pólizas de fianza otorgadas en favor de la Federación, los Estados o los Municipios que no garanticen obligaciones fiscales, prevé la aplicabilidad de la figura de la prescripción, ya que ello no conduciría a su pretensión final, consistente en que en el juicio contencioso administrativo se declare prescrito el requerimiento para hacer efectiva la póliza respectiva.
• Lo anterior, en atención a que para que opere la prescripción, ésta comienza a computarse una vez que se inicia el procedimiento para hacer efectiva la fianza, esto es, cuando se formula el requerimiento de pago y no cuando se hizo exigible la obligación garantizada por incumplimiento del fiado, porque el derecho para reclamar las responsabilidades derivadas de los derechos y obligaciones que consten en la póliza de fianza está sujeto a caducidad, de conformidad con lo previsto en los dos primeros párrafos del artículo 120 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, siempre que el procedimiento que deba seguirse para hacerla efectiva sea el previsto en el artículo 93 de la propia ley; mientras que el derecho para hacer efectiva la póliza conforme al artículo 95, que nace cuando se ha iniciado el procedimiento para ello, está sujeto a prescripción.
De ahí que la institución de fianzas puede verse liberada de sus obligaciones, en un primer momento, si la beneficiaria no inicia el procedimiento que prevé el artículo 93 de la ley en cita para hacer efectiva la fianza, que es cuando hay caducidad, o bien, una vez iniciado el procedimiento a que se refiere el artículo 95 de la referida ley, cuando transcurra el término previsto en el penúltimo párrafo del artículo 120 en comento, que es cuando se da la prescripción.
• Esto es, no se trata de una acción de cobro la que prescribe, sino el procedimiento de ejecución, pues aquélla se habrá ejercido con la presentación de la reclamación o con el requerimiento, según sea el caso.
• Si en la especie, el beneficiario de la póliza optó por el procedimiento administrativo de ejecución, previsto en el artículo 95 de la ley en cita para hacerla efectiva, tal situación conlleva a determinar que la quejosa sólo tendría posibilidad para quedar liberada de sus obligaciones a través de la prescripción, pues ésta opera con independencia del procedimiento que se haya elegido para hacer efectiva la fianza. Por lo que el término para que opere la prescripción del procedimiento de ejecución para hacer efectiva la póliza de fianza previsto en el artículo 95 de la ley en comento, se debe computar a partir del requerimiento formulado a la institución de fianzas por la autoridad ejecutora, en términos de lo dispuesto en la fracción II de dicho precepto, pues como lo establece el artículo 120 de la ley en cita, el derecho para hacer efectiva la póliza de fianza, sujeto a prescripción, nace una vez que se ha iniciado el procedimiento correspondiente.
• Por tanto, no es posible efectuar el cómputo del plazo para que opere la prescripción, esto es, desde el momento en que se hizo exigible la obligación garantizada, ya que legalmente, el plazo para que prescriba el procedimiento administrativo de ejecución de fianzas no puede correr cuando aquél no se ha iniciado; por lo que no corresponde sancionar con la prescripción de la facultad para efectuar el cobro de la obligación contraída, debido a que mientras no se haya iniciado el procedimiento correspondiente, la autoridad está impedida para realizar acto de cobro alguno.
SÉPTIMO.-Como cuestión previa, cabe determinar si la presente contradicción de tesis reúne o no los requisitos para su existencia.
Al respecto, de los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 226 de la actual Ley de Amparo, se advierte que la figura de la contradicción de tesis se presenta cuando existen dos o más criterios discrepantes, divergentes u opuestos en torno de la interpretación de una misma norma jurídica o punto concreto de derecho y que, por seguridad jurídica, deben uniformarse a través de la resolución que establezca la jurisprudencia que debe prevalecer y, dada su generalidad, pueda aplicarse para resolver otros asuntos de idéntica o similar naturaleza.
Sustenta lo anterior, la jurisprudencia del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que enseguida se transcribe:
"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES.-De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las S.s de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución." (No. Registro digital IUS: 164120. Jurisprudencia. Materia: común. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2010, tesis P./J.72/2010, página 7)
De las consideraciones sustentadas por cada uno de los Tribunales Colegiados de Circuito, se advierte que existe la contradicción de tesis denunciada.
En efecto, de los antecedentes de los asuntos analizados por los Tribunales Colegiados de Circuito, se advierte que se pronunciaron sobre el mismo tema, relativo a si tratándose del incumplimiento de los contratos de obra pública, celebrados entre una dependencia de gobierno y unas empresas constructoras, cuando la entidad gubernamental beneficiada desea hacer efectiva la póliza de fianza no fiscal, la figura de la prescripción establecida en el artículo 120 de la abrogada Ley Federal de Instituciones y Fianzas e invocada por la afianzadora como liberatoria de sus obligaciones, se actualiza a partir de un cierto momento, tomando en cuenta para ello el contenido de los artículos 93, 95 y 120 de la referida ley, y que el procedimiento elegido por la beneficiaria corresponde al establecido en el artículo 95 de la ley en cita.
Así, para el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, el momento a partir del cual empieza a computarse el plazo de la prescripción cuando se pretende su cobro a través del procedimiento establecido en el artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones y Fianzas, nace cuando la obligación garantizada se hace exigible, esto es, cuando se rescindió el contrato de obra pública por incumplimiento del fiado, ya que a partir de ese momento, la autoridad beneficiaria tiene la posibilidad legal de requerir directamente a la afianzadora el pago de fianzas, como accesorio de la obligación garantizada, esto es, que la obligación del fiador existe desde que se otorga la fianza, pero el incumplimiento del deudor principal es lo que legitima al acreedor para accionar en contra del fiador.
En cambio, para el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, considerando que si bien la beneficiaria de la póliza optó por el procedimiento establecido en el artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, lo cierto es que la figura de la prescripción establecida en el artículo 120 de la citada ley, opera tratándose tanto en el procedimiento administrativo de ejecución, como en el diverso establecido en el artículo 93 del citado ordenamiento.
Añade el citado Tribunal Colegiado de Circuito que el término para que opere la prescripción comienza a computarse una vez que se inicia el procedimiento para hacer efectiva la fianza, esto es, cuando se realiza el requerimiento de pago y no desde que se hizo exigible la obligación garantizada por incumplimiento del fiado, ya que el derecho para reclamar las responsabilidades derivadas de los derechos y obligaciones que consten en la póliza de fianza está sujeto a caducidad conforme a los primeros párrafos del artículo 120 de la ley en cita, siempre que el procedimiento que deba seguirse para hacerla efectiva sea el previsto en el artículo 93 de la propia ley; mientras que el derecho para hacer efectiva la póliza, conforme al artículo 95 del citado ordenamiento, nace cuando se ha iniciado el procedimiento para ello y, por tanto, está sujeto a prescripción.
De modo que la institución de fianzas puede verse liberada de sus obligaciones en un primer momento si la beneficiaria no inicia el procedimiento que prevé el artículo 93 de la ley de la materia para hacer efectiva la fianza, esto es, a través de la caducidad, o bien, una vez iniciado el procedimiento a que se refiere dicho numeral o el diverso establecido en el artículo 95 de la ley en comento, cuando transcurra el término del penúltimo párrafo del artículo 120 de ley aludida a través de la prescripción.
Legalmente el plazo para que prescriba el procedimiento administrativo de ejecución de fianzas no puede correr cuando aquél no se ha iniciado.
Por su parte, para el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito, el derecho para reclamar las responsabilidades derivadas de los derechos y obligaciones que consten en la póliza de fianza estará sujeto a la caducidad, como forma de extinción de la acción, mientras que el derecho para hacer efectiva la póliza de fianza, que nace con el inicio del procedimiento correspondiente, estará sujeto a prescripción.
Así, para que se declare prescrito el requerimiento para hacer efectivas las pólizas de fianza, debe computarse una vez que se inicia el procedimiento para hacer efectiva la fianza, es decir, cuando se formula requerimiento de pago y no desde que se hizo exigible la obligación garantizada por incumplimiento del fiado.
De modo que la institución de fianza puede verse liberada de sus obligaciones en un primer momento si la beneficiaria no inicia el procedimiento establecido en el artículo 93 de la Ley Federal de Instituciones y Fianzas para hacer efectiva la fianza (caducidad o prescripción extintiva de la acción de cobro), o bien, una vez iniciado el procedimiento a que se refiere dicho precepto o el diverso previsto en el artículo 95 de la propia legislación, cuando transcurra el término del penúltimo párrafo del artículo 120 de la ley en comento (prescripción). Sin embargo, en este último supuesto, no es la acción de cobro la que prescribe, sino el procedimiento de ejecución, pues aquélla se habrá ejercido con la presentación de la reclamación (artículo 93 de la ley en cita) o con el requerimiento de pago, en que podrá haber prescripción (artículo 95 de la ley en comento), según sea el caso.
Por tanto, el término para que opere la prescripción del procedimiento de ejecución para hacer efectiva la póliza de fianza, establecido en el artículo 95 de la Ley Federal de Instituciones y Fianzas, se debe computar a partir del requerimiento formulado por la institución de fianzas por la autoridad ejecutora, de conformidad con lo dispuesto en la fracción II del citado precepto, pues tal y como lo establece el artículo 120 de la ley en cita, el derecho para hacer efectiva la póliza sujeta a prescripción, nace una vez que se ha iniciado el procedimiento correspondiente.
De ahí que, no obstante que los Tribunales Colegiados de Circuito examinaron el momento a partir del cual debe iniciar el cómputo para la actualización de la figura de la prescripción, liberatoria de las obligaciones de las afianzadoras, en términos de lo dispuesto en el artículo 120 de la abrogada Ley Federal de Instituciones de Fianzas, en que la beneficiaria de la póliza de fianza no fiscal optó por el procedimiento establecido en el artículo 95 de la citada ley, lo cierto es que llegaron a conclusiones discrepantes, ya que para uno de los Tribunales Colegiados de Circuito, el momento a partir del cual debe iniciarse el cómputo para que se configure la prescripción es cuando se notificó al fiado la resolución rescisoria del contrato de obra pública incumplido cuando la obligación garantizada se hace exigible; en cambio, para los dos restantes, el momento para la actualización de la prescripción inicia con el procedimiento para hacer efectiva la fianza, esto es, cuando se realiza el requerimiento de pago.
De ahí que la materia de la contradicción de tesis consiste en determinar, conforme al artículo 120 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas abrogada, el momento a partir del cual se actualiza la figura de la prescripción, tratándose del cobro a las afianzadoras de pólizas de fianza no fiscales, derivadas del contrato de obra pública, cuando es beneficiaria la Federación, los Estados, el entonces Distrito Federal o los Municipios, y se ha seguido el procedimiento establecido en el artículo 95 de la citada ley, esto es, si es a partir de que se haga exigible el pago, es decir, al momento de la notificación de la rescisión del contrato de obra pública, previo finiquito correspondiente, o bien, al momento del requerimiento de pago con que inicia el procedimiento para hacer efectiva la fianza.
No es obstáculo a la conclusión anterior que la Ley Federal de Instituciones de Fianzas se encuentre abrogada por el primer artículo transitorio de la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas, toda vez que pudieran encontrarse en trámite asuntos que aún habrán de resolverse conforme a la citada ley.
Al respecto, resulta aplicable, en lo conducente, la tesis de la entonces Tercera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que, en lo conducente, establece lo siguiente:
"CONTRADICCIÓN DE TESIS. DETERMINACIÓN DEL CRITERIO QUE DEBE PREVALECER, AUNQUE SE REFIERA A PRECEPTOS PROCESALES CIVILES DEROGADOS.-Es procedente resolver la denuncia de contradicción de tesis propuesta, respecto de tesis en pugna que se refieran a preceptos procesales civiles de una entidad federativa que ya se encuentren derogados, pues aun cuando el sentido único de la resolución que se dicte sea fijar el criterio que debe prevalecer, sin afectar las situaciones concretas de los asuntos en los que se sustentaron las tesis opuestas conforme a lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 197-A de la Ley de Amparo, la definición del criterio jurisprudencial es indispensable, por una parte, porque es factible que no obstante tratarse de preceptos procesales civiles locales derogados, pudieran encontrarse pendientes algunos asuntos que, regulados por dichos preceptos, deban resolverse conforme a la tesis que llegue a establecerse con motivo de la contradicción y, por otra parte, porque tratándose de un criterio general sobre legislación procesal civil, el mismo también sería aplicable a preceptos de códigos procesales de otras entidades federativas que coincidieran con los preceptos que fueron derogados." (Octava Época. Registro digital: 207542. Instancia: Tercera S.. Tipo de tesis: aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo I, Primera Parte-1, enero-junio de 1988, materia común, página 284)
OCTAVO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta S., que a continuación se desarrolla:
La Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el siete de octubre de dos mil cinco, la contradicción de tesis 17/2005-PL, aun cuando examinó el momento en que se hace exigible la obligación garantizada en una póliza de fianza, derivada de un contrato de obra pública, analizó diversos aspectos relacionados con la naturaleza jurídica del contrato de fianza y la normativa relacionada con ésta, así como de los contratos de obra pública; dichas consideraciones son útiles para los antecedentes del presente asunto.
En la referida ejecutoria, entre otros aspectos, se sostuvo lo siguiente:
"... En principio, resulta oportuno establecer que fianza deriva de fiar, vocablo que proviene del latín fidere y evoca la idea de confiar.
"A la palabra fianza se le pueden asignar diversos sentidos: uno amplio, equivalente a garantía o caución de cualquier clase, real o personal y otro restringido, que envuelve la garantía personal de una obligación ajena.
"El Diccionario de la Lengua Española, editado por la Real Academia Española, vigésima primera edición, define a la fianza como ‘la obligación que uno adquiere de hacer algo a lo que otro se ha obligado en caso de que éste no lo haga’.
"En nuestro país, el Código Civil Federal define a la fianza en su artículo 2794, el cual es del texto siguiente:
"‘Artículo 2794. La fianza es un contrato por el cual una persona se compromete con el acreedor a pagar por el deudor, si éste no lo hace.’
"De lo anterior resulta que en el contrato de fianza en general, la persona llamada fiador se obliga personalmente hacia el acreedor de otra, llamada deudor principal, a cumplir la obligación de éste en caso de que él no la cumpla por sí mismo.
"Las partes del contrato de fianza son, únicamente, el fiador y el beneficiario -acreedor del deudor principal-, pues el fiado no interviene propiamente. De manera que el contrato de fianza genera una relación jurídica bilateral.
"La garantía que proporciona la fianza es de carácter personal, porque el fiador no responde al acreedor con ningún bien determinado, sino con todo su patrimonio, que es la garantía genérica de todas las personas.
"La obligación que nace de la fianza corresponde a la persona que se obliga subsidiariamente por otra, es decir, al fiador y deriva de un contrato o de un acto en que una persona se constituye fiador. En cambio, la obligación de otorgar fianza incumbe al deudor principal y puede derivar de una convención, de la ley o de la determinación de autoridad judicial.
"En la fianza, la única parte que contrae obligaciones es el fiador, quien se compromete personalmente a cumplir la obligación del fiado, en caso de que éste no lo haga.
"En cuanto a los tipos de fianza, se puede distinguir, principalmente, entre la fianza simple y la solidaria.
"La fianza simple es aquella que garantiza únicamente la obligación del deudor. En la fianza solidaria, en cambio, el fiador responde del total de la obligación del deudor principal y queda privado de hacer uso del beneficio de excusión y también, en caso de ser varios fiadores, del beneficio de división. La privación de ambos beneficios al fiador resulta de la aplicación de las reglas de la solidaridad pasiva, que no los contempla.
"El fiador solidario no puede escudarse en el beneficio de excusión, por lo cual, si el deudor principal no paga al vencimiento de la deuda, el acreedor puede demandar judicialmente al fiador, sin que éste pueda oponer como excepción, que no se demandó primero al deudor principal.
"En la práctica es común la fianza solidaria, por el reforzamiento de la garantía que el acreedor obtiene.
"La solidaridad pasiva, que es la que se da en ese tipo de fianzas, consiste en la existencia de pluralidad de deudores respecto de una sola obligación, exigible por completo a cualquiera de ellos; esto es, la pluralidad de vínculos implica que la obligación de pago del crédito es reclamable, indistintamente, a cualquiera de los obligados.
"Así lo dispone el artículo 1989 del Código Civil Federal, que a la letra dice: (se transcribe).
"En la fianza simple no hay solidaridad pasiva, porque a diferencia de ésta, en que todos los deudores tienen el carácter de principales y directos, en la fianza simple el fiador es deudor subsidiario, porque sólo debe satisfacer la obligación garantizada, ante el incumplimiento del fiado. Los codeudores solidarios no gozan de los beneficios de orden y excusión, ni del de división; mientras que el fiador en aquel tipo de fianza sí goza de tales beneficios.
"Asimismo, en la solidaridad pasiva, la prestación debida por todos los deudores es la misma, mientras que en la fianza simple, la obligación principal puede ser de hacer o de dar algo, en tanto que la prestación del fiador será distinta, porque consistirá siempre en el pago de una suma de dinero.
"La circunstancia de que el fiador se comprometa con el acreedor a cumplir la obligación del deudor principal, si éste no la cumple, induce a sostener que la obligación del fiador está sujeta a la condición consistente en el incumplimiento de la obligación del deudor principal; sin embargo, lo que ocurre en realidad es que la obligación del fiador existe desde que se otorga la fianza, pero el incumplimiento del deudor principal es lo que legitima al acreedor, para accionar en contra del fiador.
"Ahora bien, entre las clasificaciones de los contratos existe la relativa a los principales y los accesorios. El contrato es principal cuando subsiste por sí mismo, sin necesidad de otra convención; en cambio, es accesorio cuando tiene por objeto asegurar el cumplimiento de una obligación principal, de manera que no puede subsistir sin esta última.
"Los contratos accesorios implican el otorgamiento de garantías. Éstos nacen, precisamente, para asegurar el cumplimiento de otra obligación propia o ajena. Tales contratos son la fianza, la prenda y la hipoteca.
"La fianza constituye una obligación accesoria, pues supone necesariamente otra obligación principal que aquélla garantiza; el fiador no se obliga como deudor principal con respecto al acreedor, sino sólo en previsión de que el deudor principal incumpla.
"El carácter accesorio de la fianza deriva de lo dispuesto en el artículo 2794 ya transcrito y de los diversos 2797 y 2842, todos del Código Civil Federal. Estos últimos disponen, respectivamente, que ‘La fianza no puede existir sin una obligación válida’ y que ‘La obligación del fiador se extingue al mismo tiempo que la del deudor y por las mismas causas que las demás obligaciones.’
"Respecto al carácter accesorio de la fianza, el Pleno de este Alto Tribunal ha establecido la jurisprudencia ... del tenor siguiente:
"‘FIANZA, EXIGIBILIDAD DE LA. DEBE ATENDERSE AL CARÁCTER ACCESORIO QUE GUARDA RESPECTO DE LA OBLIGACIÓN PRINCIPAL.-El artículo 113 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, establece que en lo no previsto por esa ley tendrá aplicación la legislación mercantil y el título decimotercero de la segunda parte del libro cuarto del Código Civil para el Distrito Federal. En este sentido es necesario atender al contenido del artículo 2842 del Código Civil para el Distrito Federal que se encuentra en el título mencionado por el ordenamiento que rige a las instituciones de fianzas que dispone que la obligación del fiador se extingue al mismo tiempo que la del deudor y por las mismas causas que las demás obligaciones. Del texto de este precepto se desprende el carácter accesorio que tiene el contrato de fianza respecto de la obligación principal, por lo tanto, si la obligación principal es divisible y se lleva a cabo un cumplimiento parcial de ésta, en la misma proporción debe extinguirse la obligación de la fiadora; por el contrario, si la naturaleza de la obligación es indivisible o las partes o el juzgador así lo determinan, dicha obligación no podrá considerarse cumplida si no se realiza en su totalidad y, consecuentemente, la fianza deberá ser exigible también en forma total. Es decir, dado el carácter accesorio del contrato de fianza, deberá entenderse en los mismos términos del contrato principal, en virtud de que se otorgó para garantizar su cumplimiento y, por lo tanto, deberá ser exigida atendiendo a la naturaleza divisible o indivisible de la obligación garantizada.’
"La naturaleza accesoria de la fianza acarreadiversas consecuencias importantes, como son: la extinción de la obligación principal conlleva la extinción de la fianza; la prescripción de la obligación principal hace que, al mismo tiempo, prescriba la acción del acreedor contra el fiador; el carácter accesorio de la fianza determina también que el fiador no pueda obligarse en términos más gravosos que el deudor principal.
"Por lo que hace al beneficio de excusión que caracteriza a la fianza, el Diccionario de la Lengua Española citado define a la excusión como ‘el derecho o beneficio de los fiadores para no ser compelidos, por regla general, al pago mientras tenga bienes suficientes el obligado principal o preferente’.
"Este beneficio es conocido también como de orden, porque establece precisamente un orden para exigir el cumplimiento de las obligaciones, primero al deudor principal y, después, si éste no tiene bienes suficientes para el pago de la deuda, al fiador.
"El fundamento del beneficio de orden y excusión reside también en la naturaleza accesoria y subsidiaria de la fianza, puesto que el fiador no está obligado a cumplir, sino en defecto del deudor principal.
"Sin embargo, hay ocasiones en que el fiador no puede oponer el mencionado beneficio. Estos casos tienen lugar, entre otros, cuando el fiador renuncia expresamente a tal beneficio, lo que está en aptitud de hacer porque sólo es un beneficio y no un derecho irrenunciable, así como cuando se haya obligado como codeudor-solidario, porque en este último caso, en atención a los principios de la solidaridad, el acreedor tiene derecho a perseguir a cualquiera de los deudores solidarios.
"Ahora bien, una vez que se observaron algunos aspectos generales de la fianza, cabe precisar que hay diversos tipos de fianza, entre otras, la fianza civil, la mercantil y la de empresa.
"Para el objeto de estudio de la presente ejecutoria, el interés debe centrarse en la conocida como ‘fianza de empresa’.
"Esta clase de fianzas está regulada en la Ley Federal de Instituciones de Fianzas y se puede definir como la garantía otorgada por una sociedad anónima, autorizada por el Gobierno para otorgar todo tipo de fianzas y cobrar por este servicio, la cual puede comercializar sus ventas por agentes comisionistas, operar bajo normas técnicas y apegadas a leyes y reglamentos; además que debe tener capacidad de asumir responsabilidades por su solvencia económica y su técnica operacional.
"Los elementos contenidos en la definición se encuentran en la propia Ley Federal de Instituciones de Fianzas, según se observa en sus artículos 1o., 2o., 3o., 5o., 12 y 15, que en lo conducente son del tenor siguiente:
"(Reformado primer párrafo, D.O.F. 10 de noviembre de 1999)
"‘Artículo 1o. La presente ley es de interés público y tiene por objeto regular la organización y funcionamiento de las instituciones de fianzas; las actividades y operaciones que las mismas podrán realizar; así como las de los agentes de fianzas y demás personas relacionadas con la actividad afianzadora, en protección de los intereses del público usuario de los servicios correspondientes.
"(Adicionado, D.O.F. 10 de noviembre de 1999)
"‘Esta ley se aplicará a las instituciones de fianzas, cuyo objeto será otorgar fianzas a título oneroso, así como a las instituciones que sean autorizadas para practicar operaciones de reafianzamiento.
"(Reformado, D.O.F. 3 de enero de 1990)
"‘Competerá exclusivamente a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la adopción de todas las medidas relativas a la creación y al funcionamiento de las instituciones nacionales de fianzas, las que se regirán por sus leyes especiales y, a falta de éstas o cuanto en ellas no esté previsto, por lo que estatuye la presente. ...’
"(Reformado, D.O.F. 29 de diciembre de 1981)
"‘Artículo 2o. Las fianzas y los contratos, que en relación con ellas otorguen o celebren las instituciones de fianzas, serán mercantiles para todas las partes que intervengan, ya sea como beneficiarias, solicitantes, fiadas, contrafiadoras u obligadas solidarias, excepción hecha de la garantía hipotecaria.’
"(Reformado primer párrafo, D.O.F. 3 de enero de 1990)
"‘Artículo 3o. Se prohíbe a toda persona física o moral distinta a las instituciones de fianzas, autorizadas en los términos de esta ley, otorgar habitualmente fianzas a título oneroso. ...’
"(Reformado primer párrafo, D.O.F. 16 de enero de 2002)
"‘Artículo 5o. Para organizarse y funcionar como institución de fianzas o para operar exclusivamente el reafianzamiento, se requiere autorización del Gobierno Federal, que compete otorgar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. ...’
"‘Artículo 12. Las instituciones de fianzas por las fianzas que otorguen, se considerarán de acreditada solvencia. ...’
"(Reformado primer párrafo, D.O.F. 14 de julio de 1993)
"‘Artículo 15. Las instituciones de fianzas deberán ser constituidas como sociedades anónimas de capital fijo o variable con arreglo a lo que dispone la Ley General de Sociedades Mercantiles, en cuanto no esté previsto en esta ley. ...’
"En las disposiciones transcritas se advierten también las principales características de lo que conocemos como fianza de empresa. Tales características son:
"1. En relación con el otorgante. Es otorgada por una institución autorizada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para expedir fianzas.
"2. Respecto a la forma de expedición. Se expide a título oneroso. A este respecto cabe destacar que, por tratarse de un acto mercantil y oneroso, la afianzadora no goza de los beneficios de orden y excusión, lo cual se corrobora con el texto del artículo 118 de la propia Ley Federal de Instituciones de Fianzas, que dice:
"‘Artículo 118. Las instituciones de fianzas no gozan de los beneficios de orden y excusión y sus fianzas no se extinguirán aun cuando el acreedor no requiera judicialmente al deudor por el cumplimiento de la obligación principal. Tampoco se extinguirá la fianza cuando el acreedor, sin causa justificada, deje de promover en el juicio entablado contra el deudor.’
"3. En relación con la obligación principal. La fianza no puede otorgarse sin una obligación existente, que sea válida y legal. La obligación principal nace de la ley o de la voluntad entre dos o más partes.
"4. En relación con la obligación accesoria. La obligación que asume la afianzadora, en relación con la obligación principal preexistente entre el fiado y el beneficiario, es accesoria.
"5. Consecuencias del principio de accesoriedad de la fianza de empresa:
"a) La fianza no puede existir sin una obligación válida. La afianzadora puede obligarse a menos, pero no a más que el deudor principal.
"b) La obligación de la afianzadora se extingue al mismo tiempo que la del fiado. Por ello, la fianza no podrá hacerse efectiva por una cantidad mayor al monto de la obligación principal incumplida por el fiado.
"Como se ve, la fianza regulada por la Ley Federal de Instituciones de Fianzas tiene características propias, distintas a las de la fianza civil.
"Ahora bien, como los casos que los Tribunales Colegiados contendientes analizaron, están relacionados con fianzas otorgadas conforme a la Ley de Instituciones de Fianzas, para garantizar el cumplimiento de obligaciones contraídas en contratos de obra pública, resulta oportuno estudiar algunos aspectos y la naturaleza jurídica de este tipo de contratos.
"En conformidad con lo dispuesto en el artículo 134 constitucional, que ordena que las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de bienes, prestaciones de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoria pública; el Estado celebra contratos para ejecutar obras públicas, así como para adquirir, arrendar o reparar bienes inmuebles, de acuerdo a la regulación específica que al respecto determina el legislador en los ordenamientos correspondientes.
"Tales contratos son de naturaleza administrativa, ya que el Estado interviene en su función de persona de derecho público, soberana, en situación de supraordinación respecto del particular, con el propósito de satisfacer necesidades colectivas y proporcionar beneficios sociales. Debido a esta naturaleza, los contratos de obra pública presentan características distintas a los contratos celebrados entre particulares.
"En estos contratos, el particular se compromete con el Estado a realizar una obra determinada conforme a las exigencias pactadas, por lo que los contratos accesorios de fianza que al efecto se suscriben, se dirigen a garantizar el pago de una cantidad de dinero para el caso de que se incumpla con los términos en que se haya suscrito el contrato; sin embargo, por su propia naturaleza los contratos de obra pública no surgen a la vida jurídica a partir de una decisión libre y espontánea de las partes, conforme a la cual, determinen con quién y en qué términos se comprometen, sino que la formación del consentimiento varía, ya que se sujeta al proceso de licitación pública y adjudicación, por lo que el consentimiento se hace de forma progresiva, de acuerdo a los diversos trámites y requisitos que implica el proceso.
"Luego, a diferencia de los contratos celebrados entre particulares, en los de obra pública la voluntad de la entidad contratante se da a partir del procedimiento administrativo correspondiente y se declara a través de un acto administrativo, como lo es, precisamente, la celebración del contrato de obra pública, el cual, como todo acto realizado por el poder estatal, en su formación y vigencia se encuentra regido no sólo por las manifestaciones que las partes hubieren expresado en el propio contrato, sino por los términos previstos por el legislador en el ordenamiento jurídico aplicable, ya que, como se vio, la voluntad del Estado no puede ser expresada de manera libre y espontánea, sino que se rige conforme a las atribuciones que se le reconocen legalmente.
"Los contratos de obra pública, en los cuales se otorgaron las fianzas analizadas por los Tribunales Colegiados contendientes, se regían, algunos por la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas (abrogada por el artículo segundo transitorio de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, y derogada por el artículo segundo transitorio de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, en lo relativo a la materia de obra pública, ambos ordenamientos publicados en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de enero de dos mil) y otros por la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, actualmente vigente.
"Conforme a los ordenamientos referidos, el contratista asume diversas obligaciones, entre ellas, principalmente la de ejecutar la obra objeto del contrato. Como consecuencia de esta obligación, se generan otras, a saber:
"a) Garantizar el cumplimiento de la obligación principal (artículo (sic) 59, tercer párrafo, de la derogada Ley de Adquisiciones y Obras Públicas, y 48 de la Ley de Obras Públicas vigente).
"b) Cumplir con los reglamentos de construcción (artículo (sic) 79 Bis de la derogada Ley de Adquisiciones y Obras Públicas, y 67 de la Ley de Obras Públicas vigente).
"c) Responder por los vicios ocultos (artículo (sic) 75 de la derogada Ley de Adquisiciones y Obras Públicas, y 66 de la Ley de Obras Públicas vigente).
"No obstante la accesoriedad de la fianza, tal característica no provoca que las fianzas otorgadas en relación con contratos de obra pública participen de la misma naturaleza de la obligación principal, ya que esta última deriva de un contrato administrativo, mientras que la fianza es mercantil, por disposición expresa de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas en su artículo 2o., con la precisión de que a la fianza ‘de obra’, la propia ley la incluye en la que denomina ‘fianza administrativa’; por tanto, la relación entre el beneficiario y el fiado se rige por la ley de obras públicas correspondiente, mientras que la relación entre fiador y la entidad beneficiaria se rige por la Ley de Instituciones de Fianzas.
"En efecto, la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, en su artículo 2o., dispone que las fianzas que dicho ordenamiento regula son de naturaleza mercantil. El precepto invocado es del tenor siguiente:
"Sin embargo, la propia ley de la materia, cuando se refiere en forma particular a las autorizaciones que otorga la Secretaría de Hacienda a las afianzadoras, en el artículo 5o., fracción III, inciso a), califica a las ‘de obra’ como fianzas ‘administrativas’, en los siguientes términos:
"‘Artículo 5o. Para organizarse y funcionar como institución de fianzas o para operar exclusivamente el reafianzamiento, se requiere autorización del Gobierno Federal, que compete otorgar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
"(Reformado, D.O.F. 10 de noviembre de 1999)
"‘Las autorizaciones previstas en el párrafo anterior son por su propia naturaleza intransmisibles y se referirán a uno o más de los siguientes ramos y subramos de fianzas:
"(Reformada, D.O.F. 10 de noviembre de 1999)
"‘III. Fianzas administrativas, en alguno o algunos de los subramos siguientes:
"‘a) De obra; ...’
"De ahí que, aun cuando las fianzas reguladas por la Ley Federal de Instituciones de Fianzas son actos mercantiles, la misma ley califica a las fianzas otorgadas para garantizar obligaciones en contratos de obra pública, como administrativas.
"Ahora bien, en cuanto a la rescisión administrativa, ... la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, actualmente vigente, publicada en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de enero de dos mil, en sus artículos 61, 62, fracción II y 63, dispone lo siguiente:
"‘Artículo 61. Las dependencias y entidades podrán rescindir administrativamente los contratos en caso de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista. ...’
"‘Artículo 62. En la suspensión, rescisión administrativa o terminación anticipada de los contratos deberá observarse lo siguiente: ...
"‘II. En caso de rescisión del contrato por causas imputables al contratista, una vez emitida la determinación respectiva, la dependencia o entidad precautoriamente y desde el inicio de la misma, se abstendrá de cubrir los importes resultantes de trabajos ejecutados aún no liquidados, hasta que se otorgue el finiquito que proceda, lo que deberá efectuarse dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de la comunicación de dicha determinación, a fin de proceder a hacer efectivas las garantías. En el finiquito deberá preverse el sobrecosto de los trabajos aún no ejecutados que se encuentren atrasados conforme al programa vigente, así como lo relativo a la recuperación de los materiales y equipos que, en su caso, le hayan sido entregados; ...’
"‘Artículo 63. De ocurrir los supuestos establecidos en el artículo anterior, las dependencias y entidades comunicarán la suspensión, rescisión o terminación anticipada del contrato al contratista; posteriormente, lo harán del conocimiento de su órgano interno de control, a más tardar el último día hábil de cada mes, mediante un informe en el que se referirá los supuestos ocurridos en el mes calendario inmediato anterior.’
"Conforme al texto de los preceptos transcritos parcialmente, ... las entidades de la administración pública estaban facultadas para declarar la rescisión del contrato de obra pública, en caso de incumplimiento del contratista. Esa rescisión administrativa, debidamente notificada, facultaba a las entidades contratantes, para exigir el pago de las garantías otorgadas.
"El texto transcrito de la ley vigente ... la dependencia o entidad de la administración pública están facultadas para declarar la rescisión por incumplimiento del contratista, la cual debe ser debidamente comunicada al contratista. La diferencia estriba en que ahora, la ley ordena que para que la dependencia o entidad puedan hacer efectivas las garantías, deben otorgar el finiquito que proceda por la rescisión del contrato. ...
"Sin embargo, la rescisión a la cual, las entidades de la administración pública están facultadas a realizar, en relación con los contratos de obra pública que celebren con particulares, constituye una forma de dar por terminado el contrato, exclusivamente por la decisión unilateral de la autoridad.
"Esa modalidad de la rescisión constituye un acto administrativo y, como tal, participa de las características de este último. ...
"En suma, el acto administrativo es la declaración unilateral de la administración pública, que produce consecuencias subjetivas de derecho. El concepto indicado implica excluir de la categoría acto administrativo la actividad reglamentaria, pues ésta no genera consecuencias subjetivas.
"A diferencia del derecho privado, el Estado impone unilateralmente obligaciones y cargas a los particulares; además, dispone de los medios efectivos para cumplirlas, al mismo tiempo que es un creador de derechos. La función administrativa se concreta en actos jurídicos, consistentes en una declaración de voluntad del ejercicio de la potestad pública, en beneficio del interés público.
"Las características del acto administrativo son: a) Es un acto jurídico; b) de derecho público; c) lo emite la administración pública, o algún otro órgano estatal en ejercicio de la función administrativa; y, d) persigue, de manera directa o indirecta, mediata o inmediata, el interés público.
"Es importante destacar que para que exista el acto administrativo, la declaración de voluntad debe provenir de un órgano formalmente administrativo, pues se trata de actos que integran la función administrativa, formal y materialmente considerada; ello, porque si el acto, aunque sea materialmente administrativo, es generado por un órgano perteneciente a un poder distinto, ya sea legislativo o judicial, no entra en la clasificación de los actos administrativos y, por tanto, no será materia del derecho administrativo.
"Los elementos descritos se observan en el artículo 3o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que es del tenor siguiente: ‘Artículo 3o.’ (se transcribe)
"Es así, porque una característica del acto administrativo es que tiene la presunción de legalidad y validez iuris tantum, que opera hasta en tanto no se declare por determinación firme la invalidez del acto. Para que la presunción legal de validez opere es necesario que el acto reúna condiciones externas mínimas de legitimidad. ...
"La presunción de legalidad y validez opera sólo a partir de condiciones externas mínimas que los actos nulos de pleno derecho no reúnen, por lo cual, estos últimos son a los que no se les puede reconocer eficacia jurídica alguna.
"La regla general de la eficacia inmediata de los actos administrativos admite excepciones, porque el propio acto puede aplazar el comienzo de sus efectos, o bien, condicionar la producción de los mismos a un evento futuro (condición suspensiva), todo ello en el marco de las normas aplicables en cada caso.
"Para analizar lo relativo a la eficacia de los actos administrativos, a continuación se reproducen los preceptos atinentes de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que al efecto establecen:
"‘Artículo 8o. El acto administrativo será válido hasta en tanto su invalidez no haya sido declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según sea el caso.’
"‘Artículo9o. El acto administrativo válido será eficaz y exigible a partir de que surta sus efectos la notificación legalmente efectuada. ...’
"‘Artículo 10. Si el acto administrativo requiere aprobación de órganos o autoridades distintos del que lo emita, de conformidad a las disposiciones legales aplicables, no tendrá eficacia sino hasta en tanto aquélla se produzca.’
"La aprobación a que se refiere este último dispositivo es una manifestación típica de la tutela que algunos entes administrativos ejercen sobre otros, cuya exigencia no afecta en absoluto a la perfección ni a la validez del acto inferior. El acto en sí mismo es perfecto y plenamente válido, pero no produce efectos, en tanto no sea aprobado por la autoridad superior.
"La obligación de notificar, prevista en el artículo 9o. transcrito, se refiere a las resoluciones con las que culmina un procedimiento y son las que, por esta razón, afectan directa y frontalmente a los derechos e intereses de su destinatario. El precepto sujeta también a esta obligación, a los demás actos de los que pueda derivar, siquiera directamente, una afectación semejante, esto es, a los actos de trámite que, por su contenido, incidan en los derechos de defensa del interesado en el procedimiento.
"Esta obligación de notificar es estrictamente formal, la cual no incide en modo alguno en la eficacia del acto administrativo, sino que más bien es un requisito necesario para vincular a los administrados que tengan la calidad de interesados en el procedimiento de que se trate, con la determinación correspondiente; es decir, se trata de la formalidad que permite que el acto produzca consecuencias en relación con tales sujetos.
"El carácter estrictamente formal de la notificación implica que una notificación que no haya sido hecha en la forma debida no produce efectos en contra del interesado; por lo cual, puede afirmarse que la notificación demora el comienzo de la eficacia del acto.
"Esa falta de formalidad, incluso, es convalidable si, por algún otro medio, se logra el objetivo de la notificación, esto es, que el destinatario tenga conocimiento de la resolución correspondiente, pues al respecto, el artículo 40 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo señala que ‘las notificaciones irregularmente practicadas surtirán efectos a partir de la fecha en que se haga la manifestación expresa por el interesado o su representante legal de conocer su contenido o se interponga el recurso correspondiente.’
"Es oportuno tomar en cuenta también que no obstante la eficacia y exigibilidad de los actos administrativos, cuando éstos son combatidos a través del medio de impugnación correspondiente, sus efectos son susceptibles de suspenderse, si el impugnante cumple con los requisitos que la ley exija y siempre que con la suspensión no se siga perjuicio al interés social, ni se contravengan disposiciones de orden público. ..."
Ahora bien, como se ha indicado, aun cuando el referido criterio examinó el momento en que la obligación garantizada en una póliza de fianza expedida con motivo de un contrato de obra pública se hace exigible y que dio origen a la jurisprudencia 2a./J. 136/2005, de rubro: "FIANZAS OTORGADAS EN CONTRATOS DE OBRA PÚBLICA. SON EXIGIBLES AUN CUANDO EN EL MEDIO IMPUGNATIVO CORRESPONDIENTE NO SE HAYA RECONOCIDO, POR RESOLUCIÓN FIRME, LA VALIDEZ DE LA RESCISIÓN DECRETADA POR INCUMPLIMIENTO DEL OBLIGADO PRINCIPAL, SALVO CUANDO EL DEUDOR PRINCIPAL OBTENGA LA SUSPENSIÓN O CUANDO EN LA PÓLIZA SE PACTE LO CONTRARIO Y LA LEY PERMITA CONVENIR SOBRE ESE ASPECTO."; de las consideraciones que le dieron origen destaca lo siguiente:
• De acuerdo con el Código Civil Federal, se define a la fianza como "un contrato por el cual una persona se compromete con el acreedor a pagar por el deudor, si éste no lo hace."
• Las partes del contrato son propiamente el fiador y el beneficiario, porque propiamente el fiado no interviene.
• La garantía que proporciona la fianza es de carácter personal y, por lo mismo, el fiador responde frente al acreedor con todo su patrimonio.
• La obligación que nace de la fianza corresponde a la persona que se obliga subsidiariamente por otra, es decir, el fiador.
• Dicha obligación que nace de la fianza deriva de un contrato o de un acto en que una persona se constituye en fiador.
• La obligación de otorgar fianza incumbe al deudor principal y puede derivar de una convención, de la ley o de la determinación de una autoridad judicial.
• La única parte que contrae obligaciones es el fiador.
• Entre la clasificación de los contratos en principales y accesorios, el principal es el que subsiste por sí mismo, en cambio, el accesorio tienen por objeto asegurar el cumplimiento de una obligación principal y no puede subsistir sin esta última.
• El carácter accesorio de la fianza se prevé en los artículos 2794, 2797 y 2842 del Código Civil Federal y esto se ha reconocido por el Tribunal Pleno en la jurisprudencia de voz: "FIANZA, EXIGIBILIDAD DE LA. DEBE ATENDERSE AL CARÁCTER ACCESORIO QUE GUARDA RESPECTO DE LA OBLIGACIÓN PRINCIPAL."
• Entre las consecuencias de la naturaleza accesoria de la fianza se encuentran: que la extinción de la obligación principal conlleva la extinción de la fianza; la prescripción de la obligación principal hace que al mismo tiempo prescriba la acción del acreedor contra el fiador y que el carácter accesorio de la fianza determina también que el fiador no pueda obligarse en términos más gravosos que el deudor principal.
• Entre los tipos de fianza se encuentran las llamadas "de empresa", que se encuentran reguladas en la Ley Federal de Instituciones de Fianzas y se definen como "la garantía otorgada por una sociedad anónima, autorizada por el Gobierno Federal para otorgar todo tipo de fianzas y cobrar por este servicio, la cual puede comercializar sus ventas por agentes comisionistas, operar bajo normas técnicas y apegadas a las leyes y reglamentos; además que debe tener capacidad de asumir responsabilidades por su solvencia económica y su técnica operacional."
• Como características de esta clase de fianza se encuentran: a) Es otorgada por una institución autorizada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. b) Se expide a título oneroso y no goza de los beneficios de orden y excusión. c) No puede otorgarse sin una obligación existente, válida y legal. La obligación principal nace de la ley o por la voluntad entre dos o más partes. d) La obligación que asume la afianzadora en relación con la obligación principal preexistente entre el fiado y el beneficiario, es accesoria. Y e) Como consecuencias de su accesoriedad, la fianza no puede existir sin una obligación válida y se extingue al mismo tiempo que la del fiado.
• Con apoyo en el artículo 134 constitucional, el Estado celebra contratos para ejecutar obras públicas, entre otros, de acuerdo con la regulación específica que al respecto determina el legislador.
• Los referidos contratos de obra pública son de naturaleza administrativa, en tanto que el Estado interviene en su carácter de persona de derecho público, soberana, en situación de supraordinación respecto del particular, con el propósito de satisfacer necesidades colectivas y proporcionar beneficios sociales.
• En los contratos de obra pública, el particular se compromete con el Estado a realizar una determinada obra conforme a las exigencias pactadas, por lo que los contratos accesorios que al efecto se suscriban, se dirigen a garantizar el pago de una cantidad de dinero para el caso de que se incumpla con los términos en que se haya suscitado el contrato, siendo que el consentimiento se sujeta a un proceso de licitación pública y adjudicación, por lo que el consentimiento se hace de forma progresiva, de acuerdo con los diversos trámites y requisitos que implica el proceso.
• En los contratos de obra pública, la voluntad de la entidad contratante se da a partir del procedimiento administrativo correspondiente y se declara a través de un acto administrativo, es decir, el contrato de obra pública, rigiéndose en su formación y vigencia no sólo por las manifestaciones de las partes del contrato, sino por los términos previstos por el legislador en el ordenamiento jurídico aplicable, ya que la voluntad del Estado no puede ser expresada de manera libre y espontánea, sino que se rige conforme a las atribuciones que se le reconocen en los ordenamientos.
• De acuerdo con la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, el contratista asume, entre otras obligaciones, la de ejecutar el objeto del contrato, generándose como consecuencia de dicha obligación, entre otras, la relativa a garantizar el cumplimiento de la obligación principal, cumplir con los reglamentos de construcción y responder por los vicios ocultos.
• No obstante la accesoriedad de la fianza, las otorgadas en relación con los contratos de obra pública no participan de la misma naturaleza que la obligación principal, ya que esta última deriva de un contrato administrativo, mientras que la fianza es de naturaleza mercantil, de acuerdo con el artículo 2o. de dicha ley, con la precisión de que a la fianza "de obra", la Ley Federal de Instituciones de Fianzas la incluye como "fianza administrativa" y, por tanto, la relación entre el beneficiario y el fiado se rige por la Ley de Obras Públicas correspondiente, mientras que la relación entre el fiador y la entidad beneficiaria se rige por la Ley de Instituciones de Fianzas.
• La Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas prevé que las entidades de la administración pública están facultadas para declarar la rescisión del contrato de obra pública en caso de incumplimiento del contratista; de modo que tal rescisión administrativa debidamente notificada faculta a los contratantes para exigir el pago de las garantías otorgadas.
• La rescisión a la cual las entidades de la administración pública están facultadas a realizar, en relación con los contratos de obra pública que celebren con los particulares, constituye una forma de dar por terminado el contrato, exclusivamente por la decisión unilateral de la autoridad, modalidad ésta que constituye un acto administrativo que participa de las características de éste, entre las que se encuentra la presunción de legalidad y validez hasta que no se declare la invalidez debidamente notificada.
• Ahora bien, partiendo de la base relativa a que la relación entre el fiador (institución afianzadora) y la entidad beneficiaria (Federación, Estados, Distrito Federal o Municipios), se rige por la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, se procede a examinar lo establecido por dicho ordenamiento, tratándose de la figura de la prescripción, como medio de extinción de las obligaciones de la institución afianzadora cuando el contratista ha incumplido las obligaciones que contrajo a través del contrato de obra pública.
Pues bien, esta Segunda S., al resolver la contradicción de tesis 316/2015, emitió la siguiente jurisprudencia, en la que fue disidente la Ministra M.B.L.R., que a continuación se reproduce:
"PRESCRIPCIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 120 DE LA LEY FEDERAL DE INSTITUCIONES DE FIANZAS ABROGADA. ES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ESPECIAL ESTABLECIDO EN EL DIVERSO 95 DE LA PROPIA LEY, PARA HACER EFECTIVAS LAS FIANZAS NO FISCALES OTORGADAS A FAVOR DE LA FEDERACIÓN, DEL DISTRITO FEDERAL, DE LOS ESTADOS Y DE LOS MUNICIPIOS. La figura de la prescripción prevista en el artículo 120 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas abrogada, es aplicable cuando se instaura el procedimiento especial establecido en el numeral 95 de la citada ley, para hacer efectivas las fianzas no fiscales otorgadas a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, debido a que el último párrafo del propio artículo 120, da la pauta para arribar a dicha conclusión, al señalar que la figura de la prescripción sólo se interrumpe en dos casos: cuando se presenta la reclamación de la fianza ante la institución de fianzas, o con cualquier requerimiento escrito de pago hecho por el beneficiario a la institución correspondiente; lo cual es propio del procedimiento especial contenido en el artículo 95 aludido." [Décima Época. Registro digital: 2011658. Segunda S., jurisprudencia, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 30, Tomo II, mayo de 2016, materia administrativa, tesis 2a./J. 52/2016 (10a.), página 1286 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 20 de mayo de 2016 a las 10:20 horas»]
Las consideraciones que le dieron origen fueron del tenor siguiente:
"QUINTO.- ...
"En vía de dirimir la contradicción de criterios que nos atañe, en principio, es menester precisar que la fianza es un acto comercial, por medio del cual, una parte llamada fiador se obliga subsidiariamente ante otra denominada acreedor al cumplimiento de una prestación determinada, o su equivalente, para el caso de que un tercero deudor de aquél no cumpla con la obligación pactada.
"Así, el contrato de fianza tiene por objeto garantizar el cumplimiento de una obligación pactada en otro acuerdo de voluntades, es decir, con este tipo de contrato se crea una obligación subsidiaria a cargo del fiador de pagar por el deudor, si éste no lo hiciera.
"En el caso en que el deudor incumpla con sus obligaciones se actualiza la condición para que la afianzadora cumpla con la obligación pactada, y es en ese momento que el beneficiario tiene derecho a requerir de la afianzadora el pago que ampara la póliza expedida para garantizar su cumplimiento, pues sólo ante el incumplimiento, el beneficiario tendrá la posibilidad de iniciar el procedimiento de reclamación.
"Para hacer efectivas las fianzas otorgadas a favor de los beneficiarios, por responsabilidades derivadas de los derechos y obligaciones que consten en las pólizas respectivas, los artículos 93 y 95 de la abrogada Ley Federal de Instituciones de Fianzas establecen lo siguiente:
"‘Artículo 93. Los beneficiarios de fianzas deberán presentar sus reclamaciones por responsabilidades derivadas de los derechos y obligaciones que consten en la póliza respectiva, directamente ante la institución de fianzas. En caso que ésta no le dé contestación dentro del término legal o que exista inconformidad respecto de la resolución emitida por la misma, el reclamante podrá, a su elección, hacer valer sus derechos ante la Comisión Nacional para la Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros; o bien, ante los tribunales competentes en los términos previstos por el artículo 94 de esta ley. En el primer caso, las instituciones afianzadoras estarán obligadas a someterse al procedimiento de conciliación a que se refiere el artículo 93 Bis de la misma.
"‘En las reclamaciones en contra de las instituciones de fianzas se observará lo siguiente:
"‘I. El beneficiario requerirá por escrito a la institución el pago de la fianza, acompañando la documentación y demás elementos que sean necesarios para demostrar la existencia y la exigibilidad de la obligación garantizada por la fianza.
"‘La institución tendrá derecho a solicitar al beneficiario todo tipo de información o documentación que sean necesarias relacionadas con la fianza motivo de la reclamación, para lo cual dispondrá de un plazo hasta de 15 días naturales, contado a partir de la fecha en que le fue presentada dicha reclamación. En este caso, el beneficiario tendrá 15 días naturales para proporcionar la documentación e información requeridas y de no hacerlo en dicho término, se tendrá por integrada la reclamación.
"‘Si la institución no hace uso del derecho a que se refiere el párrafo anterior, se tendrá por integrada la reclamación del beneficiario.
"‘Una vez integrada la reclamación en los términos de los dos párrafos anteriores, la institución de fianzas tendrá un plazo hasta de 30 días naturales, contado a partir de la fecha en que fue integrada la reclamación para proceder a su pago, o en su caso, para comunicar por escrito al beneficiario, las razones, causas o motivos de su improcedencia;
"‘II. Si a juicio de la institución procede parcialmente la reclamación podrá hacer el pago de lo que reconozca dentro del plazo que corresponda, conforme a lo establecido en la fracción anterior y el beneficiario estará obligado a recibirlo, sin perjuicio de que haga valer sus derechos por la diferencia, en los términos de la siguiente fracción. Si el pago se hace después del plazo referido, la institución deberá cubrir los intereses mencionados en el artículo 95 Bis de esta ley, en el lapso que dicho artículo establece, contado a partir de la fecha en que debió hacerse el pago, teniendo el beneficiario acción en los términos de los artículos 93 Bis y 94 de esta ley;
"‘III. Cuando el beneficiario no esté conforme con la resolución que le hubiere comunicado la institución, podrá a su elección, acudir ante la Comisión Nacional para la Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros a efecto de que su reclamación se lleve a través de un procedimiento conciliatorio, o hacer valer sus derechos ante los tribunales competentes, conforme a lo establecido en los términos de los artículos 93 Bis y 94 de esta ley; y
"‘IV. La sola presentación de la reclamación a la institución de fianzas en los términos de la fracción I de este artículo, interrumpirá la prescripción establecida en el artículo 120 de esta ley.’
"‘Artículo 95. Las fianzas que las instituciones otorguen a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, se harán efectivas a elección del beneficiario, siguiendo los procedimientos establecidos en los artículos 93 y 93 Bis de esta ley, o bien, de acuerdo con las disposiciones que a continuación se señalan y de conformidad con las bases que fije el reglamento de este artículo, excepto las que se otorguen a favor de la Federación para garantizar obligaciones fiscales a cargo de terceros, caso en que se estará a lo dispuesto por el Código Fiscal de la Federación:
"‘I. Las instituciones de fianzas estarán obligadas a enviar según sea el caso, a la Tesorería de la Federación, a la Tesorería del Gobierno del Distrito Federal, o bien a las autoridades estatales o municipales que correspondan, una copia de todas las pólizas de fianzas que expidan a su favor;
"‘II. Al hacerse exigible una fianza a favor de la Federación, la autoridad que la hubiere aceptado, con domicilio en el Distrito Federal o bien en alguna de las entidades federativas, acompañando la documentación relativa a la fianza y a la obligación por ella garantizada deberá comunicarlo a la autoridad ejecutora más próxima a la ubicación donde se encuentren instaladas las oficinas principales, sucursales, oficinas de servicio o bien a la del domicilio del apoderado designado por la institución fiadora para recibir requerimientos de pago, correspondientes a cada una de las regiones competencia de las S.s Regionales del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
"‘La autoridad ejecutora facultada para ello en los términos de las disposiciones que le resulten aplicables, procederá a requerir de pago, en forma personal, o bien por correo certificado con acuse de recibo, a la institución fiadora, de manera motivada y fundada, acompañando los documentos que justifiquen la exigibilidad de la obligación garantizada por la fianza, en los establecimientos o en el domicilio del apoderado designado, en los términos a que se hace cita en el párrafo anterior.
"‘Tratándose del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, el requerimiento de pago, lo llevarán a cabo en los términos anteriores, las autoridades ejecutoras correspondientes.
"‘En consecuencia, no surtirán efecto los requerimientos que se hagan a los agentes de fianzas, ni los efectuados por autoridades distintas de las ejecutoras facultadas para ello;
"‘III. En el mismo requerimiento depago se apercibirá a la institución fiadora, de que si dentro del plazo de treinta días naturales, contado a partir de la fecha en que dicho requerimiento se realice, no hace el pago de las cantidades que se le reclaman, se le rematarán valores en los términos de este artículo;
"‘IV. Dentro del plazo de treinta días naturales señalado en el requerimiento, la institución de fianzas deberá comprobar, ante la autoridad ejecutora correspondiente, que hizo el pago o que cumplió con el requisito de la fracción V. En caso contrario, al día siguiente de vencido dicho plazo, la autoridad ejecutora de que se trate, solicitará a la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas se rematen en bolsa, valores propiedad de la institución, bastantes para cubrir el importe de lo reclamado;
"‘V. En caso de inconformidad contra el requerimiento de pago, la institución de fianzas dentro del plazo de 30 días naturales, señalado en la fracción III de este artículo, demandará la improcedencia del cobro ante la S. Regional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de la jurisdicción que corresponda a la ubicación de los establecimientos o la del apoderado designado, a que se hace cita en la fracción II, primer párrafo de este artículo, donde se hubiere formulado el citado requerimiento, debiendo la autoridad ejecutora, suspender el procedimiento de ejecución cuando se compruebe que se ha presentado oportunamente la demanda respectiva, exhibiéndose al efecto copia sellada de la misma;
"‘VI. El procedimiento de ejecución solamente terminará por una de las siguientes causas:
"‘a) Por pago voluntario;
"‘b) Por haberse hecho efectivo el cobro en ejecución forzosa;
"‘c) Por sentencia firme del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, que declare la improcedencia del cobro;
"‘d) Porque la autoridad que hubiere hecho el requerimiento se desistiere del cobro.
"‘Los oficios de desistimiento de cobro, necesariamente deberán suscribirlos los funcionarios facultados o autorizados para ello. ...’
"Como se ve, de los preceptos transcritos se desprenden los procedimientos para hacer efectivas las pólizas de fianza otorgadas por las instituciones autorizadas, mismos que han sido clasificados por esta Segunda S., de la siguiente forma:
"a) El primero, designado como ordinario o general, que se presenta cuando los beneficiarios son personas diversas de la Federación, Distrito Federal, Estados o Municipios, esto es, se trata de sujetos en general que no requieren calidad específica o distintiva alguna. Dicho procedimiento está previsto en el artículo 93;
"b) El segundo, de carácter privilegiado, cuando los beneficiarios son las entidades descritas, siempre que no se hayan garantizado obligaciones fiscales cuando se trate de la Federación. El procedimiento está contenido en el numeral 95; y,
"c) El tercero, el procedimiento excepcional, en el caso de que el motivo de la garantía sea, precisamente, un deber tributario de carácter federal.
"De las disposiciones transcritas también se advierte que en el caso del segundo procedimiento -que es el que aquí nos interesa- en el que los beneficiarios son la Federación, Distrito Federal, Estados o Municipios (siempre que no se hayan garantizado obligaciones fiscales), éstos tienen la opción de optar por el procedimiento establecido en el artículo 93, o bien, de acuerdo con las disposiciones del diverso numeral 95.
"En caso de optar por el primer procedimiento, deberá formularse por escrito la ‘reclamación’ ante la institución de fianzas respectiva, como acto previo y necesario, para que, en caso de inconformidad con la improcedencia del pago que comunique la afianzadora, el beneficiario ocurra ante la Comisión Nacional para la Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, o bien, a los tribunales ordinarios.
"De optar por el segundo procedimiento, deberá comunicarse la exigibilidad de la garantía a la autoridad ejecutora más próxima a la ubicación de la oficina de la institución fiadora, con los documentos relativos a la fianza y a la obligación por ella garantizada, para que sea requerida de pago, con el apercibimiento de que, de no efectuarse, se rematarán valores de la institución mediante la solicitud respectiva que se envíe a la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, siempre que no se compruebe el pago relativo o la impugnación del requerimiento ante la S. Regional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que corresponda.
"Precisado lo anterior, cabe recordar que la materia de la contradicción de tesis que nos ocupa se constriñe en determinar si la prescripción a que se refiere el artículo 120 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, opera cuando se instaura el procedimiento especial (o de privilegio) que establece el diverso numeral 95 de la citada ley, para hacer efectivas las fianzas no fiscales que se otorguen a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios.
"Así pues, para lo que aquí interesa, es importante señalar que, doctrinalmente, las distintas formas en que los derechos procesales se pierden o extinguen han sido clasificadas en activas y pasivas. Las primeras suponen la voluntad del interesado de renunciar a los derechos que la ley adjetiva les otorga -lo que refleja la disponibilidad de las partes sobre el proceso- y las segundas se traducen en una actitud omisa por parte del interesado, cuya sanción jurídica consiste, precisamente, en la pérdida de esos derechos.
"Las formas activas consisten en la renuncia y el desistimiento de alguna de las partes, mientras que las segundas comprenden, entre otras instituciones, a la prescripción, a la preclusión y a la caducidad.
"La prescripción tiene su origen en el derecho civil, pudiendo definirse como el medio de adquirir bienes o de librarse de obligaciones, mediante el transcurso de cierto tiempo y bajo las condiciones establecidas por la ley. La adquisición de bienes se llama prescripción positiva o usucapión y la liberación de obligaciones, por no exigirse su cumplimiento, se denomina prescripción negativa.
"La prescripción negativa se ha establecido en la mayoría de los sistemas jurídicos, a fin de evitar que por el no ejercicio de los derechos exista la incertidumbre de su efectividad en las personas que están obligadas. En esa virtud, a los derechos de contenido patrimonial, principalmente, se les ha fijado un término para su ejercicio, transcurrido el cual, el deudor puede excepcionarse válidamente y sin responsabilidad de cumplir con la obligación a su cargo.
"El artículo 120 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas establece lo siguiente:
"‘Artículo 120. Cuando la institución de fianzas se hubiere obligado por tiempo determinado, quedará libre de su obligación por caducidad, si el beneficiario no presenta la reclamación de la fianza dentro del plazo que se haya estipulado en la póliza o, en su defecto, dentro de los ciento ochenta días naturales siguientes a la expiración de la vigencia de la fianza.
"‘Si la afianzadora se hubiere obligado por tiempo indeterminado, quedará liberada de sus obligaciones por caducidad, cuando el beneficiario no presente la reclamación de la fianza dentro de los ciento ochenta días naturales siguientes a partir de la fecha en que la obligación garantizada se vuelva exigible, por incumplimiento del fiado.
"‘Presentada la reclamación a la institución de fianzas dentro del plazo que corresponda conforme a los párrafos anteriores, habrá nacido su derecho para hacer efectiva la póliza, el cual quedará sujeto a la prescripción. La institución de fianzas se liberará por prescripción cuando transcurra el plazo legal para que prescriba la obligación garantizada o el de tres años, lo que resulte menor.
"‘Cualquier requerimiento escrito de pago hecho por el beneficiario a la institución de fianzas o en su caso, la presentación de la reclamación de la fianza, interrumpe la prescripción, salvo que resulte improcedente. ...’
"Como es posible advertir, la disposición transcrita prevé las figuras de la caducidad y de la prescripción, tratándose de los procedimientos establecidos en la ley de la materia para hacer efectivas las pólizas de fianza otorgadas por las instituciones autorizadas.
"Por lo que ve a la prescripción, se desprende que una vez presentada la reclamación a la institución de fianzas dentro del plazo establecido para tal efecto, nace el derecho para hacer efectiva la póliza de fianza, el cual quedará sujeto a la figura de la prescripción; además, se advierte que la institución de fianzas se liberará -por prescripción- cuando transcurra el plazo legal para que prescriba la obligación garantizada o el de tres años, lo que resulte menor.
"Que cualquier requerimiento escrito de pago hecho por el beneficiario a la institución de fianzas o, en su caso, la presentación de la reclamación de la fianza, es suficiente para interrumpir la prescripción, salvo que ésta resulte improcedente.
"Lo anteriormente expuesto permite a esta Segunda S. arribar a la conclusión de que la figura de la prescripción, prevista en el artículo 120 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, también es aplicable cuando se instaura el procedimiento especial que establece el diverso numeral 95 de la citada ley, para hacer efectivas las fianzas no fiscales que se otorguen a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de pero (sic) no los Municipios.
"Ello es así, si se toma en consideración que el propio artículo 120, en su último párrafo, es el que da la pauta para arribar a dicha conclusión, al establecer que la figura de la prescripción sólo se interrumpe en dos casos: presentándose la reclamación de la fianza, ante la institución de fianzas, o con cualquier requerimiento escrito de pago hecho por el beneficiario a la institución correspondiente; lo cual, según se vio, es propio del procedimiento especial establecido por el artículo 95 de la ley de la materia.
"De no considerarlo así y, por el contrario, de estimar que únicamente la figura de la prescripción opera cuando se ha instaurado el procedimiento previsto en el artículo 93 del propio, so pretexto de que el antepenúltimo párrafo del referido artículo 120 sólo hace referencia a la ‘reclamación’, que es con la que se inicia dicho procedimiento, se llegaría al absurdo de pensar, bajo esa misma lógica, que tratándose del procedimiento especial tampoco existe el derecho para hacer efectiva una póliza de fianza, debido a que el párrafo en comento únicamente señala: ‘Presentada la reclamación a la institución de fianzas dentro del plazo que corresponda conforme a los párrafos anteriores, habrá nacido su derecho para hacer efectiva la póliza, el cual quedará sujeto a la prescripción. ...’; lo cual, no es posible, porque su exigibilidad quedaría supeditada a la vía elegida para hacer efectivo el cobro de la póliza; aspecto que ni siquiera es acorde con la propia naturaleza del procedimiento.
"Tampoco pasa inadvertido para quienes resuelven, el que de la lectura del referido último párrafo del artículo 120, se haga alusión a: ‘... Cualquier requerimiento escrito de pago hecho por el beneficiario a la institución de fianzas ...’; sin embargo, tal enunciado no necesariamente debe ser entendido como aquel requerimiento hecho por el propio beneficiario, sino como aquel que se realiza a través de las autoridades ejecutoras correspondientes. De no ser así, se llegaría al extremo de considerar que las fianzas otorgadas para el caso que nos ocupa, podrían hacerse efectivas en cualquier tiempo, con sólo dejar a que el beneficiario elija el procedimiento, lo cual generaría un estado de inseguridad jurídica a las instituciones obligadas al pago, ante la incertidumbre de que se haga efectiva.
"Tal interpretación encuentra sentido, si se atiende al contenido del artículo 175 de la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas, que vino a abrogar la entonces Ley Federal de Instituciones de Fianzas, que aquí se analiza, cuyo contenido es del tenor siguiente:
"‘Artículo 175. Presentada la reclamación a la Institución dentro del plazo que corresponda conforme al artículo 174 de esta ley, habrá nacido su derecho para hacer efectiva la póliza de fianza, el cual quedará sujeto a la prescripción. La institución se liberará por prescripción cuando transcurra el plazo legal para que prescriba la obligación garantizada o el de tres años, lo que resulte menor. Tratándose de reclamaciones o requerimientos de pago por fianzas otorgadas a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, el plazo a que se refiere este párrafo será de tres años.
"‘Cualquier solicitud de pago por escrito hecha por el beneficiario a la institución o, en su caso, la presentación de la reclamación o requerimiento de pago de la fianza, interrumpe la prescripción, salvo que resulte improcedente. ...’
"Como se ve, a diferencia de lo que se establecía en el artículo 120 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, en el precepto antes transcrito el legislador federal -con una redacción más clara y precisa- hizo manifiesta su intención de que la figura de la prescripción sea aplicable al procedimiento especial (previsto ahora en el artículo 282), previsto para hacer efectivas las fianzas no fiscales que se otorguen a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios.
"Ello se puede observar del proceso legislativo que le dio origen a la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas, concretamente del dictamen correspondiente a la iniciativa de Decreto por el que se expide la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas y se reforma y adicionan diversas disposiciones de la Ley sobre el Contrato de Seguro, de fecha once de diciembre de dos mil doce, emitido por las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público y de Estudios Legislativos, en el que se desprende la necesidad de que, a través del referido ordenamiento legal, se ordenen y sistematicen de manera más clara las normas aplicables a los sectores de seguros y de fianzas.
"Al respecto, se dijo:
"‘IV. Análisis, discusión, valoración y consideraciones a la iniciativa
"‘Décima. Los senadores miembros de las comisiones dictaminadoras, analizaron la estructura de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros y de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, pudiendo observar que efectivamente han sido objeto de múltiples reformas, de tal manera que para diferenciar artículos y fracciones con el mismo número, se utilizaron tanto letras como la palabra «Bis» seguida de una numeración progresiva. También, que se han derogado artículos y fracciones dentro de ellas.
"‘De igual forma, se pudo constatar que existe una cantidad importante de textos semejantes en ambos ordenamientos.
"‘Dictamen correspondiente a la iniciativa de Decreto por el que se expide la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas y se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley sobre el Contrato de Seguro.
"‘Todo lo anterior, hace que estas comisiones dictaminadoras, coincidan con la necesidad de integrar las dos leyes citadas en una sola que ordene y sistematice de manera clara las normas aplicables a los sectores de seguros y de fianzas. ...’
"En tales condiciones, se insiste que, a consideración de esta Segunda S., la figura de la prescripción prevista en el artículo 120 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, es aplicable al procedimiento especial que establece el diverso numeral 95 de la citada ley, para hacer efectivas las fianzas no fiscales que se otorguen a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios.
"Lo anterior, sin que implique obstáculo alguno lo sostenido en la jurisprudencia P./J. 121/2000, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, bajo el rubro: ‘FIANZAS OTORGADAS EN FAVOR DE LA FEDERACIÓN, DISTRITO FEDERAL, ESTADOS O MUNICIPIOS, PARA GARANTIZAR OBLIGACIONES DIVERSAS DE LAS FISCALES EN MATERIA FEDERAL A CARGO DE TERCEROS. DETERMINACIÓN DE LA APLICABILIDAD O INAPLICABILIDAD DE LA CADUCIDAD PREVISTA EN EL ARTÍCULO 120 DE LA LEY FEDERAL DE INSTITUCIONES DE FIANZAS.’, debido a que en el caso que nos ocupa, la materia de análisis gira en torno a la prescripción y no así a la caducidad prevista en el referido artículo 120 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas."
De lo anteriormente considerado se advierte, en esencia, lo siguiente:
• Los artículos 93 y 95 de la abrogada Ley Federal de Instituciones de Fianzas establecen los procedimientos para hacer efectivas las fianzas otorgadas en favor de los beneficiarios por responsabilidades derivadas de los derechos y obligaciones que consten en las pólizas de fianza respectivas.
• Dichos procedimientos han sido clasificados por esta Segunda S. de la siguiente forma: a) El procedimiento ordinario o general, que se presenta cuando los beneficiarios son personas diversas a la Federación, Estados, Distrito Federal o Municipios, es decir, de sujetos que no requieren de una calidad específica, contenido en el artículo 93 de la ley referida. b) Procedimiento privilegiado, cuando los beneficiarios son las anteriores entidades, siempre que no se hayan garantizado obligaciones fiscales cuando se trate de la Federación, el cual está contenido en el artículo 95 de la ley citada. Y c) El procedimiento excepcional, cuando el motivo de la garantía sea un deber tributario de carácter federal.
• Que particularmente, las entidades beneficiarias tienen la opción de seguir el procedimiento previsto en el artículo 93, es decir, el ordinario en que se formulará por escrito una reclamación ante la afianzadora como acto previo y necesario para que, en caso de inconformidad con la improcedencia del pago que comunique la afianzadora, el beneficiario ocurra ante la Comisión Nacional para la Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, o ante los Tribunales ordinarios, o bien, la otra opción es que las entidades beneficiarias acudan al procedimiento privilegiado establecido en el artículo 95 de la ley en cita, en cuyo caso, deberán comunicar la exigibilidad de la garantía a la autoridad ejecutora más próxima a la ubicación de la oficina de la afianzadora, con los documentos relativos a la fianza y a la obligación por ella garantizada, para que sea requerida de pago, con el apercibimiento que de no efectuarse, se rematarán valores de la institución mediante la solicitud respectiva que se envía a la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, siempre que no se compruebe el pago relativo o la impugnación del requerimiento ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
• Que dentro de las distintas formas en que los derechos procesales se pierden o se extinguen, se encuentra la prescripción negativa, como medio para liberarse de obligaciones, a fin de evitar que por el no ejercicio de los derechos exista la incertidumbre de su efectividad en las personas que están obligadas. De ahí que a los derechos de contenido patrimonial, principalmente, se les ha fijado un término para su ejercicio, transcurrido el cual, el deudor puede excepcionarse válidamente y sin responsabilidad de cumplir la obligación a su cargo.
• Así, el artículo 120 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas prevé las figuras de caducidad y de prescripción, tratándose de los procedimientos establecidos en la ley de referencia para hacer efectivas las pólizas de fianza otorgadas por las afianzadoras.
• Que una vez presentada la reclamación a la afianzadora dentro del plazo establecido para tal efecto, nace el derecho para hacer efectiva la póliza de fianza, el cual quedará sujeto a la figura de la prescripción, además, se advierte que la institución de fianzas se liberará por prescripción cuando transcurra el plazo para que prescriba la obligación garantizada o el de tres años, lo queresulte menor. Asimismo, se advierte que cualquier requerimiento escrito de pago por el beneficiario a la institución de fianzas o, en su caso, la presentación de la reclamación de la fianza, es suficiente para interrumpir la prescripción, salvo que ésta resulte improcedente.
• De ahí que la figura de la prescripción, prevista en el artículo 120 de la ley en cita, también es aplicable cuando se instaure el procedimiento especial que establece el artículo 95 de la referida ley para hacer efectivas las fianzas no fiscales que se otorguen en favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios.
• Que lo anterior es así, porque el propio artículo 120 de la ley en cita da la pauta para ello, al establecer que la figura de la prescripción sólo se interrumpe en dos casos: 1) presentándose la reclamación de la fianza ante la afianzadora, o 2) con cualquier requerimiento escrito de pago hecho por el beneficiario a la institución afianzadora, lo cual es propio del procedimiento privilegiado establecido en el artículo 95 de la ley en comento.
• Estimar que la figura de la prescripción se ha instaurado sólo cuando se trata del procedimiento previsto en el artículo 93 de la ley en cita, so pretexto de que el antepenúltimo párrafo del referido artículo 120 sólo hace referencia a la "reclamación", que es con la que se inicia dicho procedimiento, se llegaría al absurdo de pensar que, tratándose del procedimiento especial, tampoco existe derecho para hacer efectiva una póliza de fianza, ya que el referido párrafo únicamente establece: "Presentada la reclamación a la institución de fianzas dentro del plazo que corresponda conforme a los párrafos anteriores, habrá nacido su derecho para hacer efectiva la póliza, el cual quedará sujeto a la prescripción.", lo que no es posible, porque su exigibilidad quedaría supeditada a la vía elegida para hacer efectivo el cobro de la póliza, aspecto que no es acorde con la propia naturaleza del procedimiento.
• Si bien el último párrafo del artículo 120 de la ley citada establece: "... Cualquier requerimiento escrito de pago hecho por el beneficiario a la institución de fianzas ..."; tal enunciado no debe entenderse necesariamente como aquel requerimiento hecho por el propio beneficiario, sino como aquel que se realiza a través de las autoridades ejecutoras correspondientes, ya que, de no ser así, se llegaría al extremo de considerar que las fianzas otorgadas para el caso examinado, podrían hacerse efectivas en cualquier tiempo, con sólo dejar que el beneficiario elija el procedimiento, lo que generaría un estado de inseguridad jurídica a las instituciones de pago, ante la incertidumbre de que se haga efectiva.
• El aserto anterior encuentra sentido con el actual artículo 175 de la Ley de Instituciones de Seguros y Fianzas que abrogó a la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, que alude a que "la institución se liberará por prescripción cuando transcurra el plazo legal para que prescriba la obligación garantizada o el de tres años, lo que resulte menor", y que "Tratándose de reclamaciones o requerimientos de pago por fianzas otorgadas a favor de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, el plazo a que se refiere este párrafo será de tres años.-Cualquier solicitud de pago hecha por el beneficiario a la institución, o en su caso, la presentación de la reclamación o requerimiento de pago de la fianza, interrumpe la prescripción salvo que resulte improcedente. ..."
• Que no es obstáculo a lo considerado la jurisprudencia P./J. 121/2000, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "FIANZAS OTORGADAS EN FAVOR DE LA FEDERACIÓN, DISTRITO FEDERAL, ESTADOS O MUNICIPIOS, PARA GARANTIZAR OBLIGACIONES DIVERSAS DE LAS FISCALES EN MATERIA FEDERAL A CARGO DE TERCEROS. DETERMINACIÓN DE LA APLICABILIDAD O INAPLICABILIDAD DE LA CADUCIDAD PREVISTA EN EL ARTÍCULO 120 DE LA LEY FEDERAL DE INSTITUCIONES DE FIANZAS.", pues se refiere a la figura de la caducidad y, en el caso examinado, se trata de la prescripción.
De lo anterior se advierte que de acuerdo con la interpretación que hizo esta Segunda S., relativa a que, al igual que el procedimiento ordinario para hacer efectivas las pólizas de fianza establecido en el artículo 93 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, la figura de la prescripción establecida en el artículo 120 de la ley de referencia, también es aplicable al procedimiento privilegiado establecido en el artículo 95 de la citada ley para hacer efectivas fianzas no fiscales, otorgadas en favor de la Federación, del entonces Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, debido a que el artículo 120 de la ley en cita da la pauta para llegar a dicha conclusión, al señalar que la figura de la prescripción sólo se interrumpe en dos casos; esto es, cuando se presenta la reclamación de la fianza ante la afianzadora, o con cualquier requerimiento escrito de pago hecho por el beneficiario a la institución correspondiente, lo que es propio del procedimiento especial contenido en el artículo 95 del referido ordenamiento, en el entendido que el requerimiento no necesariamente debe ser aquel hecho por el propio beneficiario sino el que se realiza a través de las autoridades ejecutoras correspondientes; por lógica consecuencia, debe estimarse que el momento a partir del cual se actualiza la figura de la prescripción, tratándose del cobro a las instituciones afianzadoras de pólizas de fianza no fiscales derivadas del contrato de obra pública, cuando es beneficiaria la Federación, los Estados, el entonces Distrito Federal o los Municipios, en que estas últimas han elegido el procedimiento privilegiado contenido en el artículo 95 de la ley en comento, comienza a correr precisamente a partir del requerimiento escrito de pago hecho a la institución afianzadora.
Lo anterior, considerando que la institución de fianzas puede verse liberada de sus obligaciones, en un primer momento, si la beneficiaria no inicia el procedimiento que prevé el artículo 93 de la ley de la materia para hacer efectiva la fianza (caducidad o prescripción extintiva de la acción de cobro), o bien, una vez iniciado el procedimiento a que se refiere dicho precepto o el diverso del artículo 95 de la ley, cuando transcurra el plazo del penúltimo párrafo del artículo 120 de la ley en comento (prescripción). Sin embargo, en este último supuesto no es la acción de cobro la que prescribe, sino el procedimiento de ejecución, pues aquélla se habrá ejercido con la presentación de la reclamación (artículo 93) o requerimiento (artículo 95), según el caso.
En consecuencia, atento a las consideraciones antes relatadas, debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio que a continuación se reproduce:
FIANZAS. EL PLAZO DEL TÉRMINO PARA QUE OPERE LA PRESCRIPCIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 120 DE LA LEY FEDERAL DE INSTITUCIONES DE FIANZAS ABROGADA, TRATÁNDOSE DEL PROCEDIMIENTO ESTABLECIDO EN EL DIVERSO 95 DEL ORDENAMIENTO REFERIDO, INICIA A PARTIR DEL REQUERIMIENTO ESCRITO DE PAGO A LA INSTITUCIÓN AFIANZADORA. Si de acuerdo con la jurisprudencia de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 2a./J. 52/2016 (10a.) (*), la figura de la prescripción prevista en el artículo 120 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas abrogada, es aplicable cuando se instaura el procedimiento especial establecido en el numeral 95 del ordenamiento citado, para hacer efectivas las fianzas no fiscales otorgadas en favor de la Federación, del Distrito Federal (ahora Ciudad de México), de los Estados y de los Municipios, debido a que el último párrafo del propio artículo 120, da la pauta para arribar a dicha conclusión, al señalar que la figura de la prescripción sólo se interrumpe en dos casos: cuando se presenta la reclamación de la fianza ante la institución de fianzas, o con cualquier requerimiento escrito de pago hecho por el beneficiario a la institución correspondiente, lo cual es propio del procedimiento especial contenido en el artículo 95 aludido, en el entendido de que el requerimiento no necesariamente debe ser el efectuado por el propio beneficiario, sino el realizado a través de las autoridades ejecutoras correspondientes; por lógica consecuencia, el cómputo del plazo para que opere la prescripción, tratándose del cobro a las instituciones de fianzas respecto de pólizas no fiscales cuando son beneficiarios la Federación, los Estados, el Distrito Federal (ahora Ciudad de México) o los Municipios, en que se haya elegido el procedimiento privilegiado contenido en el artículo 95 mencionado, inicia a partir del requerimiento escrito de pago hecho a la institución de fianzas correspondiente. Lo anterior, considerando que la institución de fianzas puede verse liberada de sus obligaciones, en un primer momento, si la beneficiaria no inicia el procedimiento que prevé el artículo 93 de la ley de la materia para hacer efectiva la fianza (caducidad o prescripción extintiva de la acción de cobro), o bien, una vez iniciado el procedimiento a que se refiere dicho precepto o el diverso del artículo 95 de la ley, cuando transcurra el plazo del penúltimo párrafo del artículo 120 de la ley en comento (prescripción). Sin embargo en este último supuesto no es la acción de cobro la que prescribe, sino el procedimiento de ejecución, pues aquélla se habrá ejercido con la presentación de la reclamación (artículo 93) o requerimiento (artículo 95), según el caso.
PRIMERO.-Remítase al Pleno de Circuito correspondiente, la contradicción de tesis existente entre el Octavo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región, con residencia en Guadalajara, J., y los Tribunales Colegiados de Circuito Primero en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito y Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito, en términos del considerando segundo de este fallo.
SEGUNDO.-Existe la contradicción de tesis denunciada entre los Tribunales Colegiados de Circuito Primero en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito y Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito.
TERCERO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda S., en los términos de la tesis redactada en el último considerando de esta sentencia.
N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados de Circuito; envíese la jurisprudencia que se sustenta al Pleno y a la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, así como a los Plenos de Circuito, Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 219 de la Ley de Amparo; remítanse de inmediato la indicada jurisprudencia y la parte considerativa de este fallo a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta y, en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.
Así, lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los Ministros A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S. y M.B.L.R.. El Ministro presidente E.M.M.I. emitió su voto en contra. La Ministra M.B.L.R. emitió su voto con salvedades.
En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
Nota: (*) La tesis de jurisprudencia 2a./J. 52/2016 (10a.) citada, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 20 de mayo de 2016 a las 10:20 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 30, Tomo II, mayo de 2016, página 1286, con el título y subtítulo: "PRESCRIPCIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 120 DE LA LEY FEDERAL DE INSTITUCIONES DE FIANZAS ABROGADA. ES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ESPECIAL ESTABLECIDO EN EL DIVERSO 95 DE LA PROPIA LEY, PARA HACER EFECTIVAS LAS FIANZAS NO FISCALES OTORGADAS A FAVOR DE LA FEDERACIÓN, DEL DISTRITO FEDERAL, DE LOS ESTADOS Y DE LOS MUNICIPIOS."
Esta ejecutoria se publicó el viernes 10 de marzo de 2017 a las 10:13 horas en el Semanario Judicial de la Federación.