Source: http://www.tse.go.cr/juris/relevantes/SSC-17302-2008.html
Timestamp: 2018-01-22 16:17:47
Document Index: 107289462

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TSE, SSC-17302-2008
Exp: 05-009550-0007-CO
Res. Nº 2008017302
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas y cincuenta y cinco minutos del diecinueve de noviembre del dos mil ocho.
Acción de inconstitucionalidad interpuesta por BERNY SOLANO SOLANO, mayor, casado, Abogado, portador de la cédula de identidad Nº 1-924-370, vecino de Vista del Mar, Goicoechea, contra la Ley Nº 2741, de 12 de mayo de 1971, que reformó, parcialmente, el artículo 106 de la Constitución Política. Intervienen también en la acción, ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA, según Acuerdo de Consejo de Gobierno Nº 93, de 23 de marzo del 2004, publicado en La Gaceta Nº 82 de 28 de abril del 2004 y OSCAR FONSECA MONTOYA, PRESIDENTE DEL TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES.
Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 14:09 hrs. del 27 de julio del 2005 (visible a folios 1-11), el accionante solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley Nº 2741, de 12 de mayo de 1971, que reformó, parcialmente, el artículo 106 de la Constitución Política, dado que, la misma eliminó el método proporcional del número de diputados, dispuesto en función del crecimiento de la población, y elevó el número de éstos de cuarenta y cinco a cincuenta y siete. En consecuencia, estimó que se infringen los siguientes principios y derechos fundamentales: a) el derecho a elegir y a ser elegido, dado que, se eliminó de manera absoluta la capacidad de muchas personas de aspirar a candidaturas diputadiles y, consecuentemente, al derecho del electorado de ejercer su voto, los cuales, a partir de la ley impugnada, se encuentran excluidos; b) el sistema de representación política proporcional definido por el constituyente originario, el cual, se constituye en un elemento sustancial de nuestro sistema de gobierno; y c) el procedimiento constitucional utilizado para la aprobación de la norma, toda vez que, por el contenido que posee la misma, al modificarse, en su criterio, un elemento esencial de nuestro sistema de gobierno y limitarse el contenido esencial de derechos fundamentales, no debió de haberse tramitado conforme al procedimiento dispuesto en el artículo 195 de la Constitución Política, que implica el ejercicio del poder constituyente derivado, sino, a través de la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente, según lo prevé el artículo 196 constitucional, por cuanto, sólo el poder constituyente originario es soberano. Bajo tal orden de consideraciones, refirió que no es posible reducir y desmotivar el diálogo, bajo argumentos de eficiencia y economía, por cuanto, lo anterior, más bien, afecta el sistema democrático que rige en nuestro país. Finalmente, y, a efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señaló que, por tratarse de materia referida a la representación política, se encuentra legitimado para accionar en forma directa, de conformidad con lo dispuesto al efecto por el artículo 75, párrafo 2), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Adujo, que se trata de un verdadero interés difuso, dado que, no sólo lo afecta a él -en lo individual-, sino, también, a la colectividad en general. Añadió, que no existe un afectado directo que se encuentre en condiciones de impugnar directamente esta ley; con lo cual, éste es el único medio razonable posible para obtener el reestablecimiento del sistema representativo proporcional establecido por el constituyente originario. Solicitó que se declare con lugar la acción planteada y se declare inconstitucional la reforma impugnada.
Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 10:20 horas de 17 de enero del 2006 (visible a folio 13), se le dio curso a la presente acción de inconstitucionalidad.
Los avisos de Ley fueron publicados en los Boletines Judiciales números 18, 19 y 20 de los días 25, 26 y 27 de enero del 2006 (visible a folio 17).
Ana Lorena Brenes Esquivel, en su condición de Procuradora General de la República, mediante libelo presentado en la Secretaría de la Sala a las 15:50 hrs. de 31 de enero del 2006 (visible a folios 18-31), rindió el informe de ley y solicitó rechazar por el fondo la acción, sobre la base de las siguientes consideraciones: a) A tenor de lo considerado por el Tribunal Constitucional en el Voto Nº 2771-03, la incompetencia de la Asamblea Legislativa, en uso de su potestad constituyente derivada, se encuentra referida, únicamente, a la reducción del contenido esencial de las libertades y derechos fundamentales que el constituyente originario determinó en la Carta Fundamental, así como a la imposibilidad de modificar los elementos básicos que caracterizan el sistema de gobierno definido por el primero. Desde esa perspectiva, refirió que la doctrina admite la posibilidad que el legislador pueda establecer limitaciones a las libertades y derechos fundamentales para armonizarlas entre sí, por razones de interés público o por cualquier otro motivo que resulte objetivo y razonable, siempre y cuando no afecte su contenido esencial. b) La reforma del artículo 106 constitucional no quebranta el núcleo duro, sea, el contenido esencial de las libertades y derechos políticos, en tanto no cercena el derecho a elegir y de ser electo de los ciudadanos costarricenses, ya que, no impide la posibilidad de ejercer el derecho del voto en condiciones de igualdad formal y legal, así como tampoco la probabilidad de su postulación al cargo de diputado de la Asamblea Legislativa. Lo anterior, dado que, la reforma en cuestión lo que hace es limitar la oferta electoral en los puestos de diputados de la Asamblea de la forma en que había sido prevista, originalmente, por el constituyente originario. c) La reforma cuestionada tampoco reforma un elemento esencial del sistema político, toda vez que, el número de diputados que integran la Asamblea Legislativa no es un elemento esencial que determine la orientación del sistema político de un Estado. El hecho que exista una Asamblea Legislativa numerosa o no, no constituye un elemento clave para clasificar a un sistema político de presidencialista, semipresidencialista, parlamentario, semiparlamentario, directorial, etc. Tampoco, se esta en presencia de un sistema político que gira o en el que existe un predominio del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo, o a la inversa. d) El constituyente derivado lo que hizo fue corregir un error originario, en atención a la cantidad de diputados propietarios y suplentes que tendríamos en la actualidad. Lo anterior, dado que, actualmente, de mantenerse la norma originaria, habrían 260 de los primeros y 86 de los segundos, lo cual, evidentemente, es un número desproporcionado e irrazonable para un país de cuatro y medio millones de habitantes; situación que, a su vez, añadiría un elemento más a la ineficiencia de la labor parlamentaria, sea, su inoperatividad por su tamaño desmedido. e) La representatividad política en la Asamblea Legislativa no se logra a través de un aumento en sus miembros, sino, de una reforma al sistema electoral que logre una relación lógica entre las diversas zonas y regiones del país y los sectores que conforman la población; materia que es un asunto de política legislativa.
Oscar Fonseca Montoya, en su condición de Presidente del Tribunal Supremo de Elecciones, mediante libelo presentado en la Secretaría de la Sala a las 16:28 hrs. de 8 de febrero del 2006 (visible a folios 32-45), rindió el informe de ley. En primer término, adujo que la acción resulta admisible, dado que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 75, párrafo 2), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y, sobre la base de la jurisprudencia dictada por el Tribunal Constitucional, se trata de la defensa de intereses difusos respecto de los derechos de los ciudadanos de elegir y ser electo. En cuanto al fondo del asunto, solicitó la desestimación del proceso en todos sus extremos. Al respecto, explicó que el análisis cuantitativo de la representatividad de la Asamblea Legislativa pasa por el tamiz de la distribución de los escaños a lo interno de un grupo, numéricamente, definido. Es así como se establece una representación proporcional que se refiere al equilibrio que debe establecerse a nivel nacional a partir de un límite fijo en el tiempo de la cantidad de diputados a integrar la Asamblea Legislativa, en relación con el número de escaños definidos por la cantidad de habitantes de cada provincia y el valor de cada voto emitido. De suerte que el número de diputados no modifica los elementos esenciales del sistema político, ni tampoco cercena el núcleo duro de los derechos electorales y políticos de los ciudadanos que el constituyente originario reconoció; con lo cual, es un asunto que puede ser modificado por el constituyente derivado, toda vez que, éste puede imponer limitaciones a los derechos fundamentales a fin de adecuarlos al tiempo y realidad, por las razones de interés público y sin afectar su contenido esencial.
Por resolución de la Presidencia de la Sala de las 09:50 hrs. de 12 de marzo del 2007 (visible a folio 46), se tuvo por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República y al Tribunal Supremo de Elecciones.
LEGITIMACIÓN Y PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. El accionante fundamenta su legitimación en la existencia de intereses difusos, por tratarse del derecho de elegir y de ser electo que ostenta como ciudadano activo. A tenor del artículo 75, párrafo 2), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos que atañen a la colectividad en su conjunto. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional en el Voto Nº 8239-2001 de las 16:07 hrs. del 14 de agosto del 2001, se refirió a los intereses difusos en los siguientes términos:
"(…) De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. (...) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de intereses difusos (...) Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter (...) En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. (…)"
En el presente asunto, el promovente aduce su legitimación por vía del control de constitucionalidad abstracto, dado que, acude en defensa de derechos electorales, sea, en el caso concreto, la integración proporcional de la Asamblea Legislativa. En cuanto al tema, este Tribunal Constitucional ha establecido que los intereses o derechos electorales son de los que pueden denominarse "difusos", de manera que su defensa puede ser asumida por cualquiera, en tanto que su titularidad corresponde a un número indeterminado pero determinable de personas, como miembros de una colectividad. Bajo esta inteligencia, existe a su favor una legitimación directa, la cual hace admisible el conocimiento y resolución de la presente acción de inconstitucionalidad por vía del control abstracto.
OBJETO DE LA ACCIÓN. El gestionante cuestiona la constitucionalidad de la Ley Nº 2741, de 12 de mayo de 1961, que reformó, parcialmente, el artículo 106 de la Constitución Política, al eliminar el método proporcional del número de diputados dispuesto en función del crecimiento de la población, y elevar el número de éstos de cuarenta y cinco a cincuenta y siete. En consecuencia, estimó que se infringen, concretamente, los siguientes principios y derechos fundamentales: a) el derecho a elegir y a ser elegido, dado que, se eliminó de manera absoluta la capacidad de muchas personas de aspirar a candidaturas diputadiles y, consecuentemente, al derecho del electorado de ejercer su voto; b) el sistema de representación política proporcional definido por el constituyente originario, el cual, es en un elemento sustancial de nuestro sistema de gobierno y c) el procedimiento constitucional utilizado para la aprobación de la norma, toda vez que, por el contenido que posee la misma, al modificar, en su criterio, un elemento esencial de nuestro sistema de gobierno y limitar el contenido esencial de derechos fundamentales, no debió de haberse tramitado conforme al procedimiento dispuesto en el artículo 195 de la Constitución Política, sino, a través de la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente, según lo prevé el artículo 196 constitucional.
NORMA IMPUGNADA. En la presente acción de inconstitucionalidad, se cuestiona la Ley Nº 2741, de 12 de mayo de 1961, normativa que dispone lo siguiente:
“ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPUBLICA DE COSTA RICA, DECRETA:
Reformase la Constitución Política, así:
1°- Deróganse los artículos transitorios I, II. III, IV. V, VI, VIII, IX, XII, XIII. XIV. XV, XVI, XVII. XVIII y XIX, correspondientes a los artículos 13, 85, 98, 101, 104, 106, 132, 138, 140. 156, 158, 159, 162, 171, 173, 178 y 183 de la Constitución Política.
2°- Refórmanse los artículos 106 y 171 de la Constitución Política que dispondrán así:
“Articulo 106.-
Los Diputados tienen ese carácter por la Nación y serán elegidos por provincias.La Asamblea se compone de cincuenta y siete Diputados. Cada vez que se realice un censo general de población, el Tribunal Supremo de Elecciones asignará a las provincias las diputaciones, en proporción a la población de cada una de ellas”.
“Artículo 171.-
Los regidores Municipales serán elegidos por cuatro años y desempeñarán sus cargos obligatoriamente. La ley determinará el número de Regidores y la forma en que actuarán. Sin embargo, las Municipalidades de los cantones centrales de provincias estarán integradas por no menos de cinco Regidores propietarios e igual número de suplentes. Las Municipalidades se instalarán el primero de mayo del año correspondiente”.
“Transito (artículo 171). -Los Regidores Municipales que resulten electos en las elecciones de febrero de mil novecientos sesenta y dos, ejercerán sus cargos desde el primero de julio de mil novecientos sesenta y dos hasta el treinta de abril de mil novecientos sesenta y seis”.
Dado en el Salón de Sesiones de la Asamblea Legislativa.- San José, a diez días del mes de mayo de mil novecientos sesenta y uno.
Casa Presidencial.-
San José, a los doce días del mes de mayo de mil novecientos sesenta y uno.”
SOBRE EL SISTEMA DE REPRESENTACIÓN POLÍTICA. Para el accionante, con la promulgación de la ley impugnada, se sacrificó la representatividad en la elección de los diputados por criterios de eficiencia y economía fiscal y se socavó el sistema mismo de representación política proporcional definido por el constituyente originario, el cual, a su parecer, es un elemento sustancial del sistema de gobierno. Como tal ha definirse la forma o estructura organizacional por la cual se manifiesta y pone en práctica el poder del Estado, o lo que es lo mismo, la definición de quién gobierna, la manera en que obtienen el poder, el modo están conformadas las autoridades públicas, cómo ejercen el poder y cómo se controla su ejercicio. A tenor de lo dispuesto en los artículos 1° y 9 de la Constitución Política -fundamentalmente-, se debe concluir que el sistema de gobierno costarricense es eminentemente democrático -que es el sistema o régimen político de un Estado en el que las recíprocas relaciones del gobierno, que se dan entre las diversas instancias públicas de orden constitucional y legal, entre ellas y los miembros de la sociedad civil, y, entre éstos últimos, se desenvuelven del modo más favorable a la dignidad de la persona, su libertad y el respeto y efectividad de los derechos fundamentales (en este sentido, entre otras, véase entre otras las Sentencias Nº 96-00676, 99-06470 y 2003-3475)-; que se caracteriza por ser libre, independiente, popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Así, se ha calificado a nuestro Estado como "Social y Democrático de Derecho", en atención a que el poder es ejercido por diversos detentadores, en virtud de lo cual se derivan los principios de soberanía popular, participación, pluralismos, consenso, principio de la mayoría, respeto de las minorías, responsabilidad de los órganos públicos, y por supuesto, de interdicción de la legalidad (artículos 1º. 9, 11, 50 y 74 constitucionales y 11 de la Ley General de la Administración Pública). Como bien lo señala la Procuraduría General de la República en su informe, la representatividad política en la Asamblea Legislativa no se logra con un mayor número de diputados, sino con el reflejo proporcional del electorado, pues el número de diputados no es un elemento esencial del sistema político costarricense -que se sustenta como se señaló en los principios de representatividad, participación, libertad, independencia, alternatividad y responsabilidad-. Como se puede apreciar con meridiana claridad de la ley impugnada, lo único que se modificó fue el número de legisladores que integran la Asamblea Legislativa. Con lo cual, bien puede afirmarse que la modificación se restringe únicamente a que ahora no se incrementará el número de diputados conforme al crecimiento de la población en general, como se había propuesto inicialmente. Lo anterior no quebranta el sistema de representación, pues la Asamblea Legislativa se integra atendiendo a la población y votación de las Provincias, con base en un criterio objetivo, -los censos generales de la población-, según la distribución que al efecto establece el órgano técnico de la materia -el Tribunal Supremo de Elecciones-, lo cual le permite una integración a "imagen" de la población nacional, según los diversos sectores geográficos del país. Sobre este particular resulta ilustrativo lo expresado en la Asamblea Nacional Constituyente por el diputado Vargas Fernández, que en lo interesa señaló:
"(...) Para darle a los costarricenses la sensación de que el número de diputados no se va aumentar en breve plazo, debe procederse a la fijación definitiva de cuarenta y cinco representantes a la Asamblea Legislativa, sin establecer la llamada cifra tope o básica. Dentro de unos años, si la población y las necesidades del país crecen la opinión pública se manifestará -si es que lo desea- porque el número de diputados se aumente. Repitió que en la nueva Constitución tan solo debe establecerse de una manera definitiva, estricta, que la Asamblea se integrará con cuarenta y cinco diputados sin entrar en otra clase de detalles, que vendrán a afear el texto Constitucional (…) l" (Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, Tomo II. pág. 29,)
Del mismo modo se manifestó el diputado González Herrán:
"(…) De ahí que el procedimiento a seguir es el de fijar en cuarenta y cinco el número de diputados y comisionar al Tribunal Supremo de Elecciones para que haga la distribución debida, en vista de los datos que pueda procurarse. Para el futuro, se puede establecer que, una vez alcanzada determinada cifra tope, la ley fijará el cociente necesario para la elección de los nuevos diputados. Así la opinión pública tendrá la oportunidad de manifestarse libremente cuando llegue la ocasión instando a la Asamblea Legislativa a fijar el cociente en forma satisfactoria (…)" (Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, Tomo II. págs. 30 y 31,)
Sobre este mismo punto, el diputado Gamboa señaló lo siguiente:
"(…) Considero que el número de diputados debe ser rígido y que el aumento debe estar sujeto en el futuro a una reforma constitucional. La opinión pública si está con que se aumente la representación popular en el futuro, sabrá hacerse oír en el seno de la Asamblea Legislativa, lo que creemos de profunda extracción demócrata (…)" (Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, Tomo II., pag. 33.)
De nuevo el diputado Vargas Fernández reiteró:
"(…) Resulta más práctico, más acorde con los deseos del pueblo, que el número de diputados se fije estrictamente en cuarenta y cinco. Con el transcurso de los años, si se siente la necesidad de aumentar la representación nacional, pues se va a una reforma constitucional, con base en las aspiraciones populares. No me explico -continuó diciendo- por qué se ha dicho que esta tesis es antidemocrática. Al contrario, es de la más pura extracción democrática, ya que si dentro de algunos años la opinión pública desea aumentar el número de Diputados, pues acude a la Asamblea Legislativa en demanda de ese aumento, lo que es democrático y plausible en grado sumo (…)" (Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, Tomo II., pag. 33).
Sobre este mismo tema, el diputado Chacón señaló en lo sucesivo:
"(…) la realidad era que el pueblo de Costa Rica no quiere que el número de diputados aumente. Aún más: el actual número de 45 es demasiado alto. En el propio proyecto del 49 se rebajaba ese número. Ahora bien, si ese número no se ha reducido, al menos declaremos que la Asamblea Legislativa estará integrada siempre por cuarenta y cinco diputados, para asegurarle al pueblo de Costa Rica que sus deseos se cumplirán. Si en el futuro las necesidades y los deseos del pueblo cambian en el sentido de que se debe elevar el número de diputados, no existirá dificultad, ya que se procederá a una reforma constitucional. Pero se llegará a ello cuando un fuerte movimiento de opinión pública presione y se haga sentir en la Cámara. Expresó luego que la bondad de un Congreso no estriba en el número de sus integrantes, sino en la capacidad y en la honorabilidad de los mismos (…)." (Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, Tomo II., pags. 364 y 364).
Como se puede apreciar, de las Actas de las sesiones de la Asamblea Nacional Constituyente número 56 y 94, celebradas el 28 de abril y 22 de junio de 1949, se desprende con meridiana claridad la intención de los Constituyentes originarios de determinar un número provisional de 45 diputados y la delegación para que el legislador pudiesen determinar su aumento, según las necesidades del país y deseo del pueblo.
EL DERECHO DE ELEGIR COMO DERECHO FUNDAMENTAL. A juicio del accionante, al promulgarse la ley impugnada, se impuso un límite cuantitativo absoluto al número de candidatos que pueden aspirar a ser diputados y, consecuentemente, al derecho a elegir y ser electo. Esta Sala en el Voto Nº 2007-11626 de las 8:35 hrs. de 15 de agosto de 2007, reconoció que dentro de nuestro sistema político, el principio democrático tiene una triple connotación constitucional. En primer termino, como característica esencial de nuestro Estado Social y Democrático de Derecho, pues la forma de elección de nuestros gobernantes, se traduce en un sistema de democracia representativa, participativa y pluralista, como el ejercicio indirecto del Poder a través de los diversos puestos de elección popular; en segundo lugar, como fuente o parámetro de interpretación, pues se impone como principio rector en la organización política del Estado; y en tercer término, como verdadero derecho, y en esa condición, justiciable ante instancias administrativas y jurisdiccionales. Es la efectiva participación del elector en la gestión pública -a través de sus representantes, elegidos mediante métodos de amplia participación popular- y no la cantidad de diputados que se puedan elegir, lo que viene a ser la expresión por excelencia del principio democrático y la cantidad de diputados electores. Lo anterior puede desprenderse de lo expresado por algunos de los Constituyentes en la Asamblea Nacional Constituyente. Véase, en este sentido la opinión del diputado Volio Sancho que en lo que interesa señaló lo siguiente:
"(...) debe hacerse la distribución de los diputados en proporción a la población de cada provincia, según los datos estadísticos actuales, sin perjuicio de que, una vez levantado el Censo que se anuncia para el año de mil novecientos cincuenta, esa distribución se rectifique o enmiende en virtud de los datos nuevos de población (…)" (Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, Tomo II., pag. 42);
En igual sentido se manifestó el diputado Pinto, quien indicó lo siguiente:
"(…) agregó que sólo existía un sistema para una distribución justa de los Diputados: de acuerdo con el número de habitantes de cada provincia, sin perjuicio de que más tarde se varíe, una vez que haya datos demográficos más exactos y verdaderos (…) "(Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, Tomo II., pag. 42);
Por su parte el diputado González Herrán señaló en lo conducente:
"(…) la distribución debería hacerse en proporción a la población de las provincias, para que de esta manera la representación sea justa. Como en el caso presente no existen datos exactos de población, lo conveniente es adoptar la distribución que se mantendrá hasta que se levante un Censo de población (…)" (Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, Tomo II., pag. 42);
De de la opinión de los Constituyentes citados se desprende con meridiana claridad que, la representatividad no está reflejada en el número de diputados que integren el órgano parlamentario, sino en la forma cómo éstos son elegidos. Precisamente por lo anterior, en tanto la reforma no impida la posibilidad de ejercer el derecho al voto en condiciones de igualdad formal y formal, ni la probabilidad de ser postulado al cargo de diputado de la Asamblea Legislativa, no se quebranta el contenido esencial del derecho a elegir.
VI. SOBRE EL PROCEDIMIENTO CONSTITUCIONAL UTILIZADO PARA APROBAR LA REFORMA IMPUGNADA. En criterio del accionante, por el contenido que posee la ley impugnada, que modifica, un elemento esencial del sistema de gobierno y limita el contenido esencial de derechos fundamentales, la reforma debió haberse tramitado mediante la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente y no con el procedimiento dispuesto en el artículo 195 de la Constitución Política, pues el poder constituyente es soberano. Para este Tribunal Constitucional como la reforma impugnada no modificó el sistema de gobierno, ni supone un vaciamiento del contenido esencial del derecho de elegir y ser elegido -según se consideró anteriormente-, no resulta necesario que la reforma de este numeral constitucional se hiciese mediante la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente que prevé el artículo 196 de la Constitución Política. En este particular, es plenamente aplicable lo dispuesto en el Voto Nº 2003-02771 de las 11:40 hrs. de 4 de abril de 2003, que en lo que interesa señaló lo siguiente: “(…) En nuestro país el órgano competente para reformar parcialmente la Constitución es la Asamblea Legislativa, de conformidad con el Título XVII de la Constitución Política, artículos 195 y 196, siempre y cuando su actividad no afecte negativamente a los derechos fundamentales, ni al sistema político y económico, que sustancialmente se dieron los costarricenses mediante el poder constituyente (...)”.
CONCLUSIÓN.- Como corolario de lo expuesto, se impone declarar sin lugar la acción.-
El Magistrado Cruz Castro consigna- nota
El Magistrado Cruz Castro consigna -nota.
Rosa María Abdelnour G. Jorge Araya G.
Nota separada del magistrado Cruz Castro. Una reforma constitucional que debilita la democracia, pero que es formalmente incuestionable.
La reforma del artículo 106 constitucional, introducida por ley 2741, sí provoca una devaluación de la representatividad del parlamento, incidiendo en la participación democrática de los ciudadanos. El texto reformado contenía a serie de previsiones con la que mantenía vigente la representatividad en función de criterios de proporcionalidad; en este sentido vale la pena citar el texto original del artículo 106 de la constitución: “.. Los diputados tienen ese carácter por la Nación y serán elegidos por provincias. La Asamblea se compone de cuarenta y cinco Diputados; sin embargo, cuando la población pase de un millón trescientos cincuenta mil habitantes, se elegirá un nuevo Diputado por cada treinta mil o residuo mayor de quince mil por provincia. Los suplentes se nombrarán uno por cada tres Diputados propietarios. Cuando se elijan dos propietarios, también se elegirá un suplente. Las vacantes se llenarán con los respectivos suplentes. Cada vez que se realice un censo general de población, el Tribunal Supremo de Elecciones asignará a las provincias las diputaciones, en proporción a la población de cada uno de ellas..” La modificación de esta norma constitucional quebranta el alcance y contenido de las libertades y derechos políticos, porque al mantener fijo el número de diputados, según el texto reformado, sin tomar en cuenta el crecimiento de la población, se debilita la representatividad del parlamento. De esta forma se va diluyendo y devaluando la representatividad del poder legislativo, porque amplias zonas del territorio nacional o aún las que están representadas, no reflejan, como corresponde en una democracia, la representatividad de la ciudadanía.
Se afecta no sólo la representatividad de los parlamentarios, sino que incide indirectamente en el derecho a elegir y ser electo, puesto que conforme crece la población, la capacidad para elegir y ser electo, se reduce progresivamente. De esta forma se debilita la conexión orgánica y sistémica que debe existir entre población, comunidades y número de representantes. No sólo es una limitación de la oferta electoral, sino que la reforma supone el debilitamiento de la representatividad que debe reflejar el órgano legislativo. El número de diputados y su proporcionalidad con relación a su representatividad, lesiona el principio democrático. La cantidad de parlamentarios no es un dato intrascendente, porque no es un problema estrictamente cuantitativo; tiene una incidencia cualitativa y material en el contenido mismo de la democracia. El número de diputados no puede catalogarse como un error del constituyente originario; la reforma que se objeta no corrigió un vicio formal, lo que hizo fue devaluar y reducir la participación y representatividad de los ciudadanos costarricenses. La variación del texto original ignora que el parlamento debe mantener una razonable representatividad frente al crecimiento de la población. La variación que se hace en la reforma del artículo 106 de la Constitución provoca un retroceso del sistema democrático.
A pesar que la reforma del 106 constitucional supone una reducción de los espacios de participación ciudadana, esa devaluación no puede ser corregida en esta instancia jurisdiccional, en virtud de la trascendencia y los efectos que tiene una reforma parcial de la ley fundamental mediante la intervención del constituyente derivado. En algunos casos el poder reformador de la constitución tiene un límite material en relación con el régimen jurídico de los derechos fundamentales; sin embargo, tal reducción debe tener un contenido y efecto de notable contundencia, situación que no ocurre en el caso en examen. Si bien la variación del artículo 106 de la constitución debilita y devalúa la participación de la ciudadanía, tal reducción no amerita la nulidad de la reforma, anulando el poder del constituyen derivado.
En el derecho constitucional comparado, se aprecian previsiones normativas específicas con las que se limita el poder del constituyente derivado. Así lo ha previsto la constitución alemana y la española; estas limitaciones resultan lógicas en los dos países, porque después de los excesos del gobierno nacional socialista, en el caso alemán y del autoritarismo que caracterizó el régimen franquista, en el caso español, se comprende muy bien que en dichas constituciones se reforzara el régimen jurídico de los derechos fundamentales respecto del ejercicio del poder constituyente atribuido al parlamento. En la constitución alemana, el apartado tercero del artículo 79 establece expresamente que son inadmisibles “.. toda modificación de la presente Ley Fundamental que afecta a la división de la Federación en Lander o al principio de la cooperación de los Lander en la legislación o a los principios consignados en el artículos primero y veinte”. En el artículo 168 de la constitución española se instituyen una serie de requisitos que endurecen las exigencias y salvaguardas respecto de las reformas parciales o totales de la constitución, especialmente si afectan el título preliminar, el capítulo segundo, sección primera, del Título I o del Titulo II. La experiencia costarricense no puede compararse con los efectos devastadores del autoritarismo que se vivió en España, Italia y Alemania en la primera mitad del siglo XX, salvo el breve interregno entre 1917-1919, de manera que la desconfianza hacia el parlamento como constituyente derivado, no tiene una justificación política e histórica en Costa Rica.
Asumir que le está vedada a la Asamblea Legislativa, actuando como poder reformador, la reducción del régimen de los derechos fundamentales, crea un inmovilismo jurídico que podría deslegitimar la Carta Fundamental, toda vez que cualquier reducción del régimen de un derecho fundamental necesariamente requería la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente, tarea que no ha sido nada fácil para los costarricenses, ya que, como lo demuestra nuestra historia constitucional, generalmente nuestras leyes fundamentales ha sido el producto o resultado del rompimiento del orden constitucional.
Si bien el poder reformador, efectivamente, tiene un límite material frente al régimen de los derechos fundamentales, pero únicamente cuando se provoca una profunda variación en su contenido esencial, en los demás supuestos, el parlamento sí tiene competencia para reducir su régimen. Si no se aplica esta interpretación, la reforma que se introdujo al numeral 24 constitucional, por ejemplo, según Ley n. 7607 de 29 de mayo de 1996, sería inconstitucional por existir un vicio de competencia –en el sujeto-. La reforma constitucional que se introdujo al artículo 106 de la Constitución, aunque reduce sensiblemente la participación democrática y la representatividad del parlamento, tal retroceso no configura una limitación esencial y radical de un derecho fundamental, manteniéndose, sin objeciones formales, la reforma introducida por el constituyente derivado.
EXPEDIENTE N° 05-009550-0007-CO
* Se advierte que este texto no es una reproducción fiel y exacta de la sentencia oral dictada. La copia electrónica fiel y exacta de la sentencia oral se puede obtener en el Tribunal mediante grabación en DVD.