Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Prawo_podatkowe__Wydanie_11-ebook/p1149668i1305467
Timestamp: 2020-01-28 17:05:51+00:00
Document Index: 78934523

Matched Legal Cases: ['art. 110', 'art. 90', 'art. 113', 'art. 93', 'art. 115', 'art. 94']

Prawo podatkowe. Wydanie 11 [Ryszard Mastalski] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
01548 015371 17020226 na godz. na dobę w sumie
Autor: Ryszard Mastalski Liczba stron: 665
ISBN: 978-83-8158-972-7 Data wydania:
Część I. Wprowadzenie do prawa podatkowego Rozdział I. Pojęcie podatku Literatura: D. Antonów, Opłata skarbowa w polskim porządku prawnym, War- szawa 2017; M. Bouvier, Wprowadzenie do prawa podatkowego i teorii podatku, Warszawa 2000; J. Bełdowski, K. Matelska-Szaniawska, Law and Economics – geneza i charakterystyka ekonomicznej analizy prawa, Warszawa 2007; R. Cooter, T. Ulen, Ekonomiczna analiza prawa, Warszawa 2011; D. Gajewski, Wpływ wy- branych instrumentów prawnopodatkowych na politykę optymalizacji opodatko- wania holdingów międzynarodowych, Warszawa 2012; N. Gajl, Teorie podatkowe w świecie, Warszawa 1992; P.M. Gaudement, Finanse publiczne, Warszawa 1990; H.M. Ferdinand Grapperhaus, Opowieści podatkowe Drugiego Millenium, Toruń 2010; R. Gwiazdowski, Podatek progresywny i proporcjonalny. Doktrynalne prze- słanki, praktyczne konsekwencje, Warszawa 2007; H. Haller, Besteuerung und Wirtschaftswachstum, Tübingen 1970; S. Jankiewicz, Podstawy oddziaływania państwa w gospodarce, Poznań 2005; Księga pamiątkowa ku czci Profesora Apo- loniusza Kosteckiego. Studia z dziedziny prawa podatkowego, Toruń 1998; R. Mastalski, Charakterystyka ogólna prawa podatkowego, [w:] L. Etel (red.), System Prawa Finansowego, t. III, Prawo daninowe, Warszawa 2010; R.A. Mus- grave, P.B. Musgrave, L. Kullmer, Die öffentlichen Finanzen in Theorie und Pra- xis, t. 1–4, Tübingen 1977–1985; W. Nykiel, Pojęcie i konstrukcja podatku, [w:] L. Etel (red.), System Prawa Finansowego, t. III, Prawo daninowe, Warszawa 2010; K. Ostrowski, Prawo Finansowe. Zarys ogólny, Warszawa 1970; B. Polsza- kiewicz, J. Boehlke (red.), Ład instytucjonalny w gospodarce, Toruń 2015; G. Schmölders, K.H. Hansmeyer, Allgemeine Steuerlehre, Berlin 1980; K. Tipke, J. Lang, Steuerrecht, Köln 2010; A. Werner, Adekwatność sytuacji prawnopodat- kowej polskich przedsiębiorców do ich roli w gospodarce, Warszawa 2013. § 1. Zagadnienia ekonomiczne opodatkowania I. Uwagi ogólne Podatki są daninami, które odgrywają współcześnie ogromną rolę. Ich zakres podmiotowy i przedmiotowy jest o wiele szerszy niż innych danin publicznych, w szczególności zaś opłat i ceł. Także rola społeczna podat- ków jest nieporównywalnie większa. Podatnik postrzegany jest obecnie nie 1 Nb. 1 2 3 4 tylko jako podmiot dostarczający dochodów państwu (lub innemu związ- kowi publicznoprawnemu), lecz przede wszystkim jako członek społe- czeństwa dysponujący prawami politycznymi oraz podmiot tworzący pro- dukt społeczny. Skomplikowane i wielopłaszczyznowe więzi, jakie łączą w związku z opodatkowaniem jednostkę ze społeczeństwem – w płasz- czyźnie politycznej, ekonomicznej i prawnej – wykształciły się w histo- rycznym rozwoju i podlegają w dalszym ciągu określonym zmianom. Historyczny rozwój podatków uzależniony był przede wszystkim od rozwoju gospodarki (głównie zaś od roli pieniądza) oraz od kształtowania się struktur społecznych i politycznych społeczeństw, zwłaszcza zaś od rozwoju demokracji. Zawsze jednak były one świadczeniami jednostek na rzecz ogółu, mającymi w początkowym okresie przede wszystkim charak- ter dobrowolny (wynikający najczęściej z prawa zwyczajowego), a potem obowiązkowy. Były to świadczenia naturalne albo pieniężne. Podatki rozwijały się także od świadczenia celowego, często doraźnego, po świadczenie regularne o charakterze ogólnym, od świadczenia ograni- czonego tylko do określonych grup społecznych, po świadczenia obciąża- jące wszystkich członków danej społeczności. Można przyjąć, że nieza- leżnie od epoki historycznej trwałymi cechami podatków są ich ścisłe związki z gospodarką oraz ze stosunkiem władzy do jednostki – zakre- sem zadań uznawanych w danym czasie za publiczne, finansowanych ze źródeł podatkowych oraz wzajemnych relacji pomiędzy władzą a jednost- ką. Podatki stanowią jednak przede wszystkim formę przejmowania rezul- tatów działań gospodarczych jednostek. Dlatego też punktem wyjścia dla określenia podatku powinny być jego cechy ekonomiczne. II. Polityczne i gospodarcze aspekty opodatkowania 1. Ekonomiczne granice opodatkowania Istota ekonomiczna podatku polega, w najszerszym ujęciu, na przejmo- waniu przez państwo rezultatów działalności gospodarczej innych podmio- tów. Jest to swego rodzaju przymusowa ofiara materialna – przyjmująca współcześnie postać pieniężną – ponoszona na rzecz państwa lub inne- go związku publicznoprawnego. Świadczenie podatkowe nie wynika ze związków rynkowych pomiędzy władzą publiczną (państwem, samorzą- dem) a podatnikiem, lecz ma swoje źródło we władztwie podatkowym. Za- kres tych świadczeń zależny jest w pierwszym rzędzie od tego, jak szeroko zostaną zakreślone granice potrzeb publicznych. Potrzeby publiczne nale- ży rozważać w dwóch aspektach – politycznym i gospodarczym. Pierw- Nb. 2–3 Część I. Wprowadzenie do prawa podatkowegoRozdział I. Pojęcie podatku 5 szy z nich jest w pewnym stopniu subiektywny i dość zmienny w czasie. Zależy bowiem od tego, jak daleko władza publiczna wkracza w życie go- spodarcze i społeczne. Stopień jej ingerencji determinowany jest głównie tym, w jakim zakresie dokonuje ona korekty podziału produktu społecz- nego poprzez podatki oraz wydatki publiczne, wprowadzając w życie idee państwa świadczącego, które jest w zasadzie równoznaczne z państwem podatkowym. Zwiększenie ciężarów podatkowych to wzrost roli państwa (innej władzy publicznej) przy równoczesnym ograniczeniu funkcjonowa- nia mechanizmów rynkowych w procesach produkcji i wymiany, a także ograniczeniu swobody ekonomicznej (niekiedy nawet politycznej) jednost- ki. Wzrost opodatkowania nie zawsze prowadzi do wzrostu dochodów pu- blicznych. Zbyt wysokie obciążenia podatkowe powodują bowiem niejed- nokrotnie zmniejszenie działalności gospodarczej, „ucieczki” podatkowe, a także poszukiwanie przez podatników możliwości stosowania agresyw- nej optymalizacji podatkowej prowadzącej często do uchylania się od opo- datkowania (oszustwa podatkowe). Podatnik jest nie tylko dostarczycielem dochodów publicznych (docho- dów budżetowych), lecz także wyborcą. Jeżeli uzna, że korzyści ze świad- czeń publicznych są mniejsze niż dolegliwości związane z silnym opodat- kowaniem, to będzie w wyborach parlamentarnych lub samorządowych głosował na te siły polityczne, które są zwolennikami mniejszej ingerencji władzy publicznej w życie społeczne. Biorąc jednak pod uwagę, że nie zawsze można w sposób obiektywny ocenić skutki polityki podatkowej, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwa- gę, że ciężary podatkowe mogą być w pewnym stopniu rekompensowane określonymi korzyściami związanymi z wydatkami publicznymi, wzglę- dy na przyszłą ocenę władzy politycznej nie mogą stanowić dostatecznej przesłanki dla ustalania optymalnej wielkości obciążeń podatkowych. Jest to tym bardziej możliwe, że w zasadzie nie ma takich stanów faktycznych, które ze swej natury powinny być opodatkowane lub też nie. Ta duża swo- boda ustawodawcy w wyborze źródeł opodatkowania nie zawsze może być w pełni ograniczona czynnikami politycznymi, czy nawet bieżącą kontrolą społeczną wynikającą z konstytucyjnych zasad funkcjonowania społeczeń- stwa i państwa. Granic opodatkowania nie da się zatem wytyczyć w spo- sób obiektywny, opierając się tylko na kryteriach politycznych. Należy więc poszukiwać ich głównie w płaszczyźnie gospodarczej . Podstawowe znaczenie dla ustalenia granic opodatkowania ma odpo- wiedź na pytanie, jakie są w danym miejscu i czasie możliwości pokry- wania potrzeb publicznych dochodami podatkowymi. Oczywiste jest, że publiczne dochody i wydatki są częścią produktu społecznego, a zatem 4 Nb. 4 6 granic opodatkowania należy szukać w efektywności ekonomicznej sys- temu gospodarczego. Są one zatem dość zmienne, uzależnione od ko- niunktury gospodarczej, jej wpływu na zatrudnienie, inwestycje, czy też konsumpcję, jak również międzynarodowej wymiany gospodarczej. Dobra koniunktura nie musi jednak oznaczać wzrostu opodatkowania – zależy ono bowiem od zapotrzebowania budżetu na środki pieniężne kształtowa- nego głównie przez zakres zadań publicznych. Natomiast w przypadku konfliktu między ograniczonymi możliwościami gospodarki a potrzebami budżetu, o stopniu obciążenia podatkowego powinny decydować wzglę- dy gospodarcze – możliwości pokrywania przez gospodarkę potrzeb publicznych. Ważne jest zatem, aby przestrzegać zasady „podatkowego” wkraczania w gospodarkę w zakresie, jaki wyznacza ekonomiczna zdol- ność do świadczenia podatkowego. Chodzi jednak nie tylko o samą wiel- kość dochodu, jaka w danym czasie może być przejęta przez budżet, lecz w co najmniej równym stopniu o to, aby „pobranie” podatkowe uwzględ- niało ekonomiczne zasady funkcjonowania gospodarki – granicą opodat- kowania powinno być zatem przede wszystkim zachowanie sprawności (wydajności) gospodarczej, rozpatrywanej zarówno w stosunku do całej gospodarki, jak i poszczególnych podatników – w skali makroekonomicz- nej i mikroekonomicznej, a także krajowej i międzynarodowej. Przy zbyt wysokich obciążeniach podatkowych nie tylko nie jest moż- liwy rozwój gospodarczy, lecz także bardzo często nie jest możliwe uzy- skanie zaplanowanych dochodów budżetowych. Podstawowym warunkiem właściwego działania podatków w gospo- darce jest ich zgodność z zasadami funkcjonowania rynku – zwłaszcza zaś z zasadą wolności gospodarczej i konkurencji. Wykorzystywanie po- datków do oddziaływania na gospodarkę nie może oznaczać w żadnym wypadku próby „dyrygowania” nią – zastępowania mechanizmów gospo- darczych interwencjonizmem państwowym. Podatki mogą być wykorzy- stywane jako jego instrumenty tylko pod warunkiem, że ich funkcjonowa- nie będzie respektowało rynkowe mechanizmy gospodarcze, pozostając zbieżne z nimi kierunkowo. Istotne znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania podatków w go- spodarce (a nawet szerzej – danin publicznych) ma wyraźne sprecyzo- wanie wizji ich ekonomicznego funkcjonowania. Chodzi zwłaszcza o to, aby wprowadzenie podatku jako elementu zewnętrznego do układu me- chanizmu gospodarczego pozwoliło na jego odpowiednie wkomponowa- nie w ten układ. Ważne jest bowiem, aby podatki niejako automatycz- nie dostosowywały się do zmiennych w czasie zjawisk gospodarczych. W ten sposób można, z jednej strony, zapewnić trwałość pokrycia potrzeb Nb. 5–6 5 6 Część I. Wprowadzenie do prawa podatkowegoRozdział I. Pojęcie podatku 7 publicznych, bez konieczności ciągłego zmieniania konstrukcji podatko- wych, zaś z drugiej strony, stworzyć podmiotom gospodarczym możliwość wydłużania horyzontu czasowego rachunku ekonomicznego. Podatek jest bowiem w gospodarce rynkowej jednym z podstawowych elementów pla- nowania gospodarczego, zaś w przypadku przedsiębiorcy, jednym z za- sadniczych parametrów rachunku ekonomicznego – zmiennej zewnętrznej wpływającej na kierunek jego wyboru gospodarczego. 2. Zasada zdolności świadczenia Opodatkowanie w skali mikroekonomicznej powinno być przede wszystkim zgodne z zasadą zdolności świadczenia – zdolności do zapła- cenia podatku przez podmiot nim obciążony. Chociaż zasada ta wysuwa- na jest współcześnie na czoło prawnych zasad opodatkowania, nierzadko umieszczanych w konstytucjach poszczególnych państw, to jednak mia- ra tej zdolności ma głównie charakter ekonomiczny. Opodatkowanie bo- wiem w pierwszym rzędzie ma zachować źródła podatkowe, a także mieć na względzie możliwości rozwoju gospodarczego podatnika. Realizacja opodatkowania według zdolności świadczenia powinna prowadzić do po- działu ciężarów podatkowych (ciężarów publicznych) według indywidu- alnych możliwości świadczenia, opartych na uwzględnianiu wszystkich jej elementów zarówno osobowych, jak i przede wszystkim ekonomiczno-fi- nansowych. Chodzi bowiem o to, aby ciężary podatkowe były rozłożone na poszczególnych członków społeczeństwa relatywnie równo, zależnie, w pierwszym rzędzie, od ich „siły” ekonomicznej. Ważne jest, aby gospodarcza zdolność świadczenia oparta była na pew- nych zobiektywizowanych miarach ekonomicznych, stosowanych jedno- licie do wszystkich podmiotów podlegających opodatkowaniu, co gwa- rantuje jednakowe opodatkowanie podmiotów znajdujących się w takim samym położeniu gospodarczym. Jeżeli nawet w konkretnym przypad- ku względy socjalne (osobiste, rodzinne) mogą doprowadzić do pewnego zróżnicowania ciężarów podatkowych, to punktu wyjścia do takiego po- zagospodarczego zróżnicowania należy szukać w ustaleniu ekonomicznej miary zdolności świadczenia. Powinna ona decydować o podmiotowym i przedmiotowym zakresie opodatkowania oraz o jego wysokości. Osta- tecznie o ciężarze podatkowym przesądza to, w jakim stopniu podmioty stosujące prawo realizują zasadę zdolności świadczenia, jak kształtują ją administracja i sądy. Zdolność świadczenia ma chronić podatników przed obciążeniem po- nad granice zakreślone ekonomiczną zdolnością wytwórczą. Należy jed- 7 8 Nb. 7–8 8 nak wyraźnie rozdzielić potencjalną zdolność świadczenia (wytwórczą), która powinna być brana pod uwagę przy tworzeniu prawa podatkowego, od zdolności, jaka występuje w praktyce podatkowej. Można ją w pewnym uproszczeniu sprowadzić do faktycznej zdolności dostarczania dochodów budżetowych związanej z zewnętrznymi oznakami potencjału gospodar- czego podatnika – jego dochodem, przychodem czy też majątkiem. Dla opodatkowania obojętne jest w zasadzie, jakim sposobem podatnik osią- gnął określone rezultaty gospodarcze. Dlatego też ustawodawca podatko- wy nie może zmuszać podatnika do pełnego wykorzystywania jego po- tencjalnych zdolności – do osiągania określonych efektów gospodarczych zwiększających jego zdolność podatkową. Jednak tworząc prawo podatko- we, które w odpowiedni sposób uruchamia motywację do zwiększania wy- siłków podatnika skierowanych na powiększenie dochodu, przychodu czy majątku, uzyskuje się zbliżenie rzeczywistych efektów działalności podat- nika do potencjalnych możliwości. Ustalając zatem ekonomiczne granice opodatkowania, należy mieć na względzie możliwości rozwojowe gospo- darki, zwłaszcza zaś indywidualne motywacje ekonomiczne. Istotne jest zwłaszcza, aby prawodawca miał na względzie nie tylko samą wysokość obciążenia podatkowego, lecz także, a może przede wszystkim, wysokość dochodu jakim dysponują członkowie danego społeczeństwa po opodat- kowaniu. Przykładem mogą być współcześnie wysokie obciążenia podat- kowe w krajach skandynawskich, które na ogół nie wywołują większego niezadowolenia społecznego. Zdolność świadczenia odnosi się w zasadzie do podatków bezpośred- nich, kiedy to podmiot prawny jest równocześnie podmiotem ekonomicz- nym, obciążonym ciężarem podatkowym. Inaczej jest jednak w przypad- ku podatków pośrednich, gdzie ma miejsce rozdzielenie tych podmiotów, a podmiot ekonomiczny jest w praktyce podmiotem anonimowym. Po- woduje to trudności w określaniu rzeczywistych ciężarów podatkowych, a także w ustaleniu prawa do zwrotu nadpłaty podatku. W niektórych pań- stwach prawo do zwrotu nadpłaty podatku pośredniego wiąże się jedynie z samą zapłatą podatku w innych natomiast występuje jeszcze druga prze- słanka prawna do zwrotu podatku, jaką jest poniesienie ciężaru ekono- micznego podatku. Ustalając zdolność świadczenia, należy brać pod uwagę, że podatnik obciążony jest również podatkami pośrednimi, które zwłaszcza w przy- padku podatników o niskich dochodach mogą stanowić znaczny ciężar podatkowy. Ważne jest przy tym, że w pośrednich podatkach konsump- cyjnych obciążenie pieniężne związane jest nie z rezultatami działalności gospodarczej, lecz z wydatkami podatnika; w przypadku towarów o małej Nb. 9 9 Część I. Wprowadzenie do prawa podatkowego10 Rozdział I. Pojęcie podatku 9 elastyczności popytu (głównie towary zaspokajające podstawowe potrzeby konsumpcyjne) zmniejszenie obciążeń podatkowych przez ograniczenie wydatków w zasadzie nie występuje, co powoduje, że – inaczej niż w po- datkach bezpośrednich – podatnik ma ograniczone możliwości dostosowy- wania się do zmieniających się obciążeń daninowych. 3. Skutki ekonomiczne opodatkowania Warunkiem osiągnięcia założonych celów opodatkowania jest przede wszystkim wyraźna wizja jego skutków ekonomicznych. Stanowi to za- sadniczą przesłankę zmniejszenia rozbieżności pomiędzy tym, co zamie- rzano osiągnąć, a tym, co uzyskano. Chodzi również o trafne ustalenie wszelkich skutków gospodarczych, jakie związane są z opodatkowaniem, a więc także skutków ubocznych, które nieraz mogą być sprzeczne z zało- żonymi celami opodatkowania. Istotne jest zwłaszcza, aby w polityce po- datkowej dostrzegać wzajemne, często o charakterze zwrotnym, oddzia- ływanie na siebie opodatkowania i gospodarki. Poważne znaczenie z tego punktu widzenia ma elastyczność opodatkowania, jego zdolność dosto- sowywania się do zmieniającej się koniunktury gospodarczej. Zależy to w znacznej mierze od przedmiotu opodatkowania, a także techniki ustala- nia i poboru podatku. Funkcjonowanie ogólnego podatku obrotowego, zwłaszcza zaś podat- ku od wartości dodanej, uzależnione jest głównie od konsumpcji, co po- woduje, że podatek ten wykazuje znaczną „wrażliwość” na zmiany w ko- niunkturze gospodarczej, determinującej z kolei jego „wydajność” jako źródła dochodów budżetowych. Dodatkowym elementem zwiększającym elastyczność rozpatrywanego podatku, jego uzależnienie od zmian w go- spodarce, jest dokonywanie poboru podatkowego „u źródła”, a więc w mo- mencie realizacji obrotu. W ogólnym podatku obrotowym mamy bowiem do czynienia z „zamkniętym” podatkowoprawnym stanem faktycznym, kiedy to powstaje jednocześnie obowiązek i zobowiązanie podatkowe. Podatki dochodowe (zwłaszcza obciążające dochody osobiste) są bez wątpienia mniej podatne na oddziaływanie koniunktury gospodarczej niż podatki obrotowe, chociaż wykazują znaczny stopień wrażliwości na zmia- ny poziomu wynagrodzeń oraz kształtowanie się bezrobocia. Najmniej po- datne na wahania koniunktury gospodarczej są podatki niezwiązane bez- pośrednio z gospodarką, zwłaszcza zaś te o stabilnym, względnie stałym zakresie przedmiotowym, związane z samym posiadaniem majątku (głów- nie podatki lokalne powiązane z posiadaniem nieruchomości gruntowych lub budynkowych). Nb. 10 10 Tworząc określony system podatkowy lub dokonując jego modyfikacji, prawodawca powinien zwracać uwagę na to, aby przy wyborze poszcze- gólnych konstrukcji podatkowych, szczególnie zaś przedmiotu opodatko- wania oraz metody wymiaru i poboru podatków, zachować odpowiednie relacje pomiędzy podatkami wykazującymi znaczny stopień wrażliwości na wahania koniunktury gospodarczej oraz podatkami, które są mniej po- datne na jej zmiany . Podstawowym warunkiem właściwego działania podatków w gospo- darce jest ich zgodność z zasadami funkcjonowania rynku, zwłaszcza zaś z zasadą wolności gospodarczej i konkurencji. Powstaje pytanie, czy po- datki powinny być neutralne w stosunku do gospodarki, a więc oddziały- wać na nią niejako automatycznie w wyniku samego przesunięcia środków pieniężnych pomiędzy podatnikami a państwem, czy też można je wyko- rzystać do celowego na nią oddziaływania. Jest to współcześnie zagadnie- nie dość kontrowersyjne, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę poglądy zwolenników neoliberalnej polityki gospodarczej opowiadających się za ograniczeniem interwencji w gospodarkę w zasadzie do kształtowania po- daży pieniądza. Wydaje się, że podatki mogą być w pewnym zakresie wy- korzystywane jako instrumenty oddziaływania na gospodarkę, pod warun- kiem jednak, że ich działanie jest zgodne z rynkowymi mechanizmami funkcjonowania gospodarki. Nie należy jednak przeceniać oddziaływa- nia na gospodarkę instrumentami podatkowymi i wiązać z nimi zbyt da- leko idących oczekiwań. Wykorzystując podatki do przeciwdziałania bez- robociu, pobudzania procesów inwestycyjnych czy też oddziaływania na stabilizację wartości pieniądza i zapobiegania inflacji, nie należy zapomi- nać, że główną przesłanką wprowadzania ich w życie jest cel fiskalny, zaś raczej wyjątkowo względy pozafiskalne (co oczywiście nie oznacza, że po- litykę podatkową można sprowadzać jedynie do realizacji celu fiskalnego). Podatek może być zatem tylko jednym z instrumentów oddziaływania na gospodarkę, którego skuteczność zależna jest od zgodności z inny- mi instrumentami stosowanymi przez państwo (np. instrumenty pieniężne i kredytowe, wydatki budżetowe), od właściwego doboru tych instrumen- tów w danym miejscu i czasie, zwłaszcza zaś od tego, na ile są one zgodne z rynkowymi mechanizmami funkcjonowania gospodarki. Analiza ekonomiczna opodatkowania powinna być dokonywana także z uwzględnieniem wzajemnego wpływu na siebie gospodarek poszczegól- nych państw. Ma to istotne znaczenie zwłaszcza współcześnie w dobie glo- balizacji gospodarki, powstawania ponadnarodowych struktur gospodar- czych swobodnego przepływu ludzi i towarów pomiędzy poszczególnymi państwami. Obecnie, kiedy większość przeszkód w międzynarodowym Nb. 10 Część I. Wprowadzenie do prawa podatkowego11 Rozdział I. Pojęcie podatku 11 obiegu kapitałów, usług i technologii zostaje znoszona, różnice w opodat- kowaniu występujące w poszczególnych krajach, zwłaszcza zaś wynika- jące z nierównego wykorzystywania podatków do oddziaływania na go- spodarkę, mogą stanowić istotną przeszkodę w integracji ekonomicznej i społecznej. Przyjęta w danym państwie polityka podatkowa może mieć zatem poważny wpływ na funkcjonowanie gospodarki także w innych pań- stwach. Systemy podatkowe państw współczesnych wzajemnie się przeni- kają, co powoduje, że polityka podatkowa określonego państwa „wycho- dzi” poza jego granice, wpływając, nieraz bardzo istotnie, na gospodarkę innego państwa. Globalizacja gospodarki powoduje, że określone podatki występują nie- jednokrotnie na obszarach podlegających jurysdykcji kilku, a nawet wielu państw. Państwa, w tym przypadku Polska, przy ustalaniu ich wpływu na gospodarkę, zarówno kształtowanego świadomie przez prawodawcę, jak i naturalnego wpływu wynikającego z samych mechanizmów rynkowych, powinny brać pod uwagę także politykę podatkową realizowaną w innych państwach. Chodzi zwłaszcza o obserwowaną obecnie coraz wyraźniej na- silającą się swoistą konkurencję podatkową pomiędzy państwami. Jest ona nie tylko niebezpieczna dla możliwości prowadzenia w określonym pań- stwie samodzielnej polityki podatkowej, lecz także w istotnym stopniu za- kłóca same mechanizmy funkcjonowania gospodarki oraz przynosi nie- jednokrotnie daleko idące zakłócenia w budżetach określonych państw. Konkurencja podatkowa prowadzi do „fiskalnego skutku zewnętrzne- go” przejawiającego się we współzależności polityki podatkowej jednego państwa od polityki innego państwa (grupy państw), skutkującej wzajem- nym wpływem na wielkość produktu globalnego uzyskiwanego w tych państwach. Polityka podatkowa podporządkowana jest w tym przypad- ku polityce gospodarczej określonego państwa, w szczególności zaś jako istotny element konkurencji w zakresie pozyskiwania inwestycji podmio- tów gospodarczych, zwłaszcza funkcjonujących w skali międzynarodowej. W wyniku takiej polityki państwo, które pozyskało inwestycje, co prawda może stracić pewne wpływy do budżetu, ale z punktu widzenia całej poli- tyki gospodarczej z reguły zyskuje poprzez wzrost nakładów inwestycyj- nych. Gorsza jest natomiast sytuacja finansowa państwa, z którego odpły- wają inwestycje. Międzynarodowa konkurencja podatkowa, jako jeden z zasadniczych elementów polityki gospodarczej poszczególnych państw, nasiliła się znacz- nie w obecnym stuleciu (zwłaszcza zaś w ostatnich latach). Jest ona bez wątpienia znakiem obecnych czasów, w szczególności zaś nasilającej się globalizacji społecznej i gospodarczej, prowadzącej do faktycznego ogra- Nb. 11 12 niczania suwerenności poszczególnych państw. Nie można jej oczywiście całkowicie wyeliminować, ale można w jakimś zakresie „ucywilizować” działania będące jej efektem, przyjąć w skali międzynarodowej pewne roz- wiązanie prawne ograniczające jej negatywne skutki. Prace w tym zakre- sie można w ostatnim czasie zaobserwować, zarówno w Unii Europejskiej, jak i w ramach Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD). Globalizacja gospodarki powoduje w ostatecznym efekcie, jak po- wszechnie przyjmuje się w literaturze, konieczność zerwania z „prowin- cjonalnym podejściem do podatków”. Dokonanie tego w drodze okreś- lonych umów i porozumień międzynarodowych jest niezwykle żmudne i czasochłonne. Chodzi tu bowiem w ostatecznym efekcie o ogranicze- nie suwerenności określonego państwa, której jednym z istotnych przeja- wów jest jego swoboda w kształtowaniu systemu podatkowego. Niewąt- pliwie znacznie łatwiej można zmniejszyć „prowincjonalne podejście do podatków” w ramach określonych wspólnot politycznych i gospodarczych, gdzie samo ich utworzenie wymaga zgody państw wchodzących w skład tych wspólnot na ograniczenie ich suwerenności. Dotyczy to w szczegól- ności Unii Europejskiej, w której harmonizacja podatków odgrywa nie- zwykle istotną rolę. Stanowi ona bowiem jeden z zasadniczych warunków ujednolicenia prawa wewnątrz państw wchodzących w skład Unii. Zadaniem Unii Europejskiej jest m.in., poprzez utworzenie wspólne- go rynku wewnętrznego, popieranie w całej Unii harmonijnego, zrów- noważonego i stabilnego rozwoju gospodarczego oraz stabilności cen, pełnego zatrudnienia i postępu społecznego oraz wysokiego poziomu ochrony środowiska naturalnego. Nie ulega wątpliwości, iż w polityce tworzenia prawa podatkowego polski prawodawca – szukając kompromi- su pomiędzy celami fiskalnymi, gospodarczymi i społecznymi opodatko- wania – musi uwzględniać także podstawowe cele, jakie legły u podstaw powołania do życia Unii Europejskiej. W tytule VII Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej „Wspólne reguły w dziedzinie konkurencji, podatków i zbliżenia ustawodawstw” znajduje się rozdział 2 „Postanowienia podatkowe” (art. 110–113; dawne art. 90–93 TWE). Treść tego rozdziału ma ważne znaczenie dla kształto- wania prawa podatkowego w poszczególnych państwach członkowskich, determinując w istotnym zakresie ogólne kierunki ich polityki podatkowej. Do tego nie ogranicza się jednak rola tych postanowień. Zawarte w ana- lizowanym rozdziale przepisy art. 113 (dawny art. 93 TWE) odnoszą się bowiem bezpośrednio do określonych rodzajów podatków. Zgodnie z jego treścią Rada uchwala przepisy dotyczące harmonizacji ustawodawstw odnoszących się do podatków obrotowych, akcyzy i innych podatków Nb. 11 Część I. Wprowadzenie do prawa podatkowegoRozdział I. Pojęcie podatku 13 pośrednich w zakresie, w jakim harmonizacja ta jest niezbędna do za- pewnienia ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz uniknięcia zakłóceń konkurencji . W harmonizacji podatków w Unii Europejskiej chodzi przede wszyst- kim o istotne zbliżenie do siebie poszczególnych systemów podatkowych. Podstawowym jej celem jest zatem – w najszerszym ujęciu – doprowa- dzenie do stworzenia w państwach należących do Unii takich systemów podatkowych, które nie będą ograniczały funkcjonowania rynku unijnego. Biorąc pod uwagę, że najbardziej „wrażliwy” na funkcjonowanie gospo- darki jest podatek obrotowy, poddaje się go w najszerszym zakresie pro- cesowi harmonizacji. Natomiast w przypadku podatków bezpośrednich – podatków dochodowych i majątkowych – nakaz ich harmonizacji nie jest bezpośrednio określony w Traktacie, co nie oznacza, że podatki te nie są objęte procesem harmonizacji. Obejmuje ona również i te podatki, choć bez wątpienia nie w takim szerokim zakresie, jak to ma miejsce w przy- padku podatków pośrednich. Ogólnej podstawy prawnej harmonizacji tych podatków należy szukać w postanowieniach tytułu VII Traktatu – „Wspól- ne reguły w dziedzinie konkurencji, podatków i zbliżenia ustawodawstw”, w szczególności zaś w art. 115 (dawny art. 94 TWE), zgodnie z którym Rada uchwala dyrektywy w celu zbliżenia przepisów ustawowych, wyko- nawczych i administracyjnych państw członkowskich, które mają bezpo- średni wpływ na ustanowienie lub funkcjonowanie rynku wewnętrz- nego . Do tego rodzaju uregulowań należy zaliczyć konstrukcje prawne podatków dochodowych (podatków od przyrostu czystego majątku) funk- cjonujące w poszczególnych państwach UE, które mogą (przy odmiennym unormowaniu ich w tych państwach) w istotnym stopniu ograniczać swo- bodę przepływu strumieni dochodów (dywidend, odsetek, opłat licencyj- nych) oraz kapitałów pomiędzy państwami do niej należącymi. Cele opodatkowania realizowane są w określonych formach prawnych. Jest ono bowiem nie tylko zjawiskiem historycznym i ekonomicznym, lecz również prawnym. Istotne dla pojęcia podatku są zatem również jego ce- chy prawne. § 2. Cechy prawne podatku I. Uwagi ogólne Państwo (lub inny związek publicznoprawny) uzyskuje środki pienięż- ne, wykorzystując różnorodne formy prawne i organizacyjne, w tym tak- 12 Nb. 12 14 że wynikające z jego powiązań rynkowych z innymi podmiotami. Istotą prawną podatku nie jest więc to, że podmiotem stosunków prawnych jest państwo, lecz szczególna jego legitymacja prawna do żądania ze strony podatnika świadczenia pieniężnego. Dla określenia cech prawnych podat- ku należy więc wyraźnie przeciwstawić prawno-organizacyjne formy prze- suwania środków pieniężnych oparte na regułach wynikających z przepi- sów prawa cywilnego (prywatnego) formom opartym na regułach prawa publicznego. Z prawnego punktu widzenia podatek należy przeciwstawić cenie – podatek nie stanowi ceny za usługę świadczoną przez państwo lub inny związek publicznoprawny. Dlatego też podatnik nie może z tytułu doko- nanego świadczenia podatkowego kwestionować wydatków publicznych – wykorzystywania jego środków pieniężnych pozyskanych przez podatki. Ma natomiast prawo do ich kwestionowania jako jednostka funkcjonują- ca w społeczeństwie, zwłaszcza zaś gdy wydatki te nie w pełni respektują konstytucyjne zasady funkcjonowania społeczeństwa i państwa. Legity- macją prawną kontroli wydatków publicznych są bowiem ogólne zasady demokracji wynikające z ustroju politycznego danego państwa, a nie do- konane świadczenia podatkowe. Podatek w swym rozwoju historycznym charakteryzował się zawsze bardzo swoistą cechą – świadczeniem jednostki na rzecz państwa lub innego podmiotu publicznego (władcy), któremu nie towarzyszy wza- jemne świadczenie. Przybierało ono różną formę (naturalną, pieniężną), czasami oparte było na zwyczaju, a nawet nieraz miało charakter dobro- wolny. W miarę upływu czasu, pozostając nadal świadczeniem jednostron- nym (nieekwiwalentnym), uzyskiwało ono coraz wyraźniej formę praw- ną zarówno, gdy chodzi o jego stanowienie, jak i stosowanie. Chodziło bowiem o stworzenie prawnych gwarancji ochrony jednostki przed do- wolnym nakładaniem świadczeń podatkowych ze strony władzy. Jedno- stronność świadczenia podatkowego jako stałą, historyczną cechę podatku, należy widzieć obecnie w kontekście współczesnych reguł funkcjonowa- nia prawa podatkowego. 13 II. Władztwo podatkowe państwa (innego podmiotu publicznoprawnego) 14 Prawo do nakładania na określone podmioty obowiązku świadczenia pieniężnego, bez wzajemnego świadczenia ze strony państwa, wynika z władztwa państwowego (publicznoprawnego), suwerenności państwa na danym obszarze, którego przejawem jest m.in. prawo do nakładania po- Nb. 13–14 Część I. Wprowadzenie do prawa podatkowegoRozdział I. Pojęcie podatku 15 datków. Wynika z tego także przymusowość podatku, eksponowana często w literaturze jako jedna z głównych jego cech prawnych. Nie wydaje się to słuszne. Przymusowość jest bowiem jedną z zasadniczych cech prawa w ogóle, a nie tylko prawa podatkowego. Występuje ona nawet w prawie cywilnym, gdzie przy spełnieniu określonego świadczenia podmiot stosun- ku prawnego może domagać się spełnienia wzajemnego świadczenia przez drugi jego podmiot, także wykorzystując środki przymusu zagwarantowa- ne przez państwo. W prawie podatkowym sytuacja jest w gruncie rzeczy podobna, pod warunkiem że weźmie się pod uwagę podstawową cechę podatku – obowiązek spełnienia świadczenia bez świadczenia wzajem- nego. Wynika on z ustawy, która niejako zastępuje umowę cywilnopraw- ną. Dlatego też ustawa podatkowa musi mieć znacznie rozbudowaną treść i precyzyjny sposób uregulowania. Stosunek prawny zobowiązania po- datkowego nie jest bowiem kształtowany przez strony tego stosunku, lecz bezpośrednio w samej ustawie. Także wówczas, gdy podatnik staje się już dłużnikiem wobec państwa (reprezentowanego przez organ administracji) jako wierzyciela z konkretnego stosunku zobowiązaniowego, sam stosu- nek zobowiązaniowy jest ściśle podporządkowany ustawie. Nie zależy on bowiem, tak jak w prawie cywilnym, od woli podmiotu uprawnionego tego stosunku, lecz od treści norm prawnych zawartych w ustawie podatkowej. Chociaż więc administracja podatkowa jest wierzycielem w stosunku zo- bowiązania podatkowego, występując w imieniu państwa, należy przyjąć, że w państwie prawnym powinna być ona nie tyle reprezentantem Skarbu Państwa, co podmiotem realizującym prawo podatkowe. Treść stosunku zobowiązaniowego w prawie podatkowym kształtowa- na jest nie przez jego strony jako swego rodzaju kompromis pomiędzy ich interesami, lecz wynika z woli ustawodawcy. Rola obu podmiotów stosunku zobowiązaniowego sprowadza się więc w zasadzie do realiza- cji norm ustaw podatkowych. Przy określaniu cech prawnych podatku istotne jest zatem nie tyle samo władztwo podatkowe państwa i związany z tym przymus państwowy, który należy postrzegać głównie w płaszczyź- nie politycznej, lecz przejście podatku z faktycznego stosunku władz- twa państwowego w płaszczyznę prawną – związku pomiędzy normo- dawcą, a adresatem normy prawnej. Na związek ten, mający podstawowe znaczenie dla prawa podatkowego, nie zwraca się zwykle uwagi w prawie cywilnym, w którym strony, a nie prawodawca, kształtują stosunek praw- ny na zasadzie swobody umów i autonomii ich woli. Natomiast w prawie podatkowym normodawca poprzez regulację prawną wkracza w sposób bezpośredni w życie społeczne, formułując dla określonych sytuacji odpo- wiadające im zobowiązania adresatów norm, co powoduje, że stosunek zo- Nb. 14 15 16 bowiązaniowy w prawie podatkowym nie jest następstwem woli podmiotu zobowiązania (podatnika), lecz występującego u niego stanu faktycznego (z reguły określonej czynności prawnej lub sytuacji gospodarczej), odpo- wiadającego hipotezie normy prawnej. Istnieje przy tym znaczna swoboda prawodawcy w wyborze rodzaju zjawisk społecznych, które poddawane są opodatkowaniu. Decydujące znaczenie ma tu bowiem wola prawodaw- cy, a nie charakter czy też istota tych zjawisk. Dlatego też powinny istnieć określone reguły prawne, głównie reguły konstytucyjne, ograniczające możliwości zbyt swobodnego tworzenia prawa podatkowego. Jest to tym bardziej konieczne, gdy się zważy, że obciążenia podatkowe uzależnione są głównie od przewidywanych wydatków budżetowych, które mają ten- dencję do wzrostu. III. Cechy determinujące miejsce prawa podatkowego w systemie prawa Przy określaniu cech prawnych podatku podstawowe znaczenie mają te z nich, które determinują miejsce prawa podatkowego w systemie prawa, określając także jego specyfikę. Cechy te powinny być równocześnie zna- czące przy stanowieniu i stosowaniu prawa podatkowego. Najważniejszą, z prawnego punktu widzenia, cechą podatku, związaną także z jego rozwojem historycznym oraz istotą ekonomiczną, jest nakła- danie na określone podmioty przez władzę publiczną (głównie państwo) świadczenia pieniężnego służącego pokrywaniu potrzeb publicznych (mającego nieraz także cele uboczne), któremu nie odpowiada wzajem- ne świadczenie tej władzy . Cecha ta pociąga za sobą drugą ważną cechę podatku, wykształconą w toku jego rozwoju jako instytucji prawnej, a mia- nowicie że obowiązkiem świadczenia podatkowego mogą być objęte tylko te podmioty, które są związane ze stanem faktycznym, z jakim ustawa łączy obowiązek podatkowy . Wskazane cechy stanowią punkt wyjścia dla dalszych rozważań za- wartych w tej części pracy, a poświęconych miejscu prawa podatkowego w systemie prawa, strukturze systemu prawa podatkowego, konstytucyj- nym podstawom opodatkowania, a także jego stosowaniu ze szczególnym uwzględnieniem źródeł prawa podatkowego i jego wykładni. Nb. 15 Część I. Wprowadzenie do prawa podatkowego
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Prawo_podatkowe__Wydanie_11-ebookRO/p1149668i1305467" target="_blank" title="Prawo podatkowe. Wydanie 11 [Ryszard Mastalski] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Prawo podatkowe. Wydanie 11 [Ryszard Mastalski] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>