Source: https://interjuez.es/2020/05/04/
Timestamp: 2020-05-25 20:54:53
Document Index: 337806908

Matched Legal Cases: ['artículo 45', 'artículo 8', 'artículo 103', 'artículo 106', 'artículo 96', 'artículo 19', 'artículo 7', 'artículo 4', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 2', 'artículo 9', 'artículo 45', 'artículo 31', 'artículo 31', 'artículo 45', 'artículo 23', 'artículo 23']

04/05/2020 – InterJuez.es
La acción pública en defensa del medio ambiente
Premisa de la situación: el estado actual de la concepción judicial de la Acción Pública.
Nuestro Ordenamiento Jurídico es heredero de la tradición romana y de la codificación civil francesa de Savigny, y se ha basado en un fuerte sentido de la protección de la propiedad privada y los derechos individuales; pivota en sus mecanismos procesales de protección y resolución, sobre la idea de un “litigio”, como la controversia de dos partes, privadas y también públicas, en defensa de intereses estrictamente particulares, al entenderse “perjudicadas” por una relación de derecho privado, y con algunas matizaciones y privilegios de la Administración, también de derecho público.
La acción en defensa de la pretendida perturbación de derechos, es un derecho subjetivo de toda persona como tal perjudicada, extendiéndose en el derecho procesal administrativo, al más genérico de “interesado”.
Pero existen, como pasa con el Medio Ambiente, con la ordenación del territorio, el Patrimonio Histórico, con la salud de consumidores y usuarios, que ciertos valores pueden ser considerados colectivos o difusos, no atacan por así decirlo directamente “el bolsillo de nadie en concreto”, pero que indudablemente afectan a todos.
En teoría, se dirá, para ello podría estar la figura del Ministerio Fiscal, cuyo origen histórico está relacionado con la defensa de intereses particulares de personas socialmente consideradas desvalidas, y que sigue estando muy presente en nuestro proceso civil, como los menores, los incapaces, los ausentes; y también con algunos de esos intereses difusos o colectivos; en el ámbito penal puede estar claro, pero fuera de él no lo está en absoluto, y es esto precisamente lo que entiendo aparece como una importante carencia de nuestro sistema de postulación ante los tribunales, en especial para la defensa en el ámbito administrativo, y en el Orden Jurisdiccional Contencioso Administrativo, de valores colectivos, como representan el Medio Ambiente, como las Declaraciones Mundiales, la Unión Europea, o nuestro artículo 45 de la Constitución Española, indudablemente apuntan.
Advertir que en el ámbito del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, no viene siendo el Convenio de Roma de 1950, aplicado, por falta de previsiones al respecto, en materia de medio ambiente, ni cabe hablar del ejercicio de la acción pública; con la salvedad, siempre con carácter personal e individual, eso sí, de que una inmisión contaminante o por ejemplo de ruidos, se pueda relacionar, por su persistencia, intensidad y carácter directo y concreto en personas físicas, con la violación del derecho a la intimidad domiciliaria y familiar, y por ello como una acción personal del perjudicado, por violación del artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Así sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en Asunto 44837/07, sentencia 4 de febrero 2020.
Pues bien, creo que se resume muy bien la situación de porqué, empezando por Convenios Internacionales, comenzó a impulsarse la posibilidad de “accionar” ante la Administración y Tribunales, como legitimados, todavía no a todas las personas individuales, se supone que una garantía de los Poderes Públicos destinatarios de la obligación de dar una respuesta, frente a posibles abusos (piénsese en “querellantes – querulantes”), pero sí al menos a asociaciones legalmente constituidas y con ciertos requisitos sobre tiempo y objetivos en su constitución, registro público y estatutos internos, y eso sí, con alguna matización en el alcance de su ejercicio, como luego veremos, o si se prefiere la denominación de Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), para que se abra la posibilidad de que alguien defienda intereses colectivos, es decir, en beneficio de todos, si entiende que no lo hace la propia Administración, primera obligada en defender el bien común (artículo 103 de la Constitución Española, y sometida al control jurisdiccional, artículo 106 del mismo texto); y así reza el CONVENIO DE AARHUS de 1998, ratificado por España, y por tanto parte de nuestro ordenamiento jurídico (artículo 96 CE), que además ha tenido desarrollo en dos Directivas Europeas, las 2003/4/CE y 2003/35 (una sobre acceso a la información ambiental del público, y otra para la participación pública en decisiones ambientales y el acceso a la Justicia), traspuestas ambas en la Ley española 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente:
“La no aplicación del Derecho medioambiental, se debe con demasiada frecuencia a que la capacidad procesal para recurrir se limita a las personas directamente afectadas por la infracción. De ahí́ que una forma de mejorar la aplicación sea garantizar que las asociaciones representativas de protección del medio ambiente tengan acceso a los procedimientos administrativos o judiciales de medio ambiente. La experiencia práctica adquirida en el reconocimiento de la capacidad procesal de las organizaciones no gubernamentales de medio ambiente, demuestra que ha servido para reforzar la aplicación del Derecho medioambiental”.
La acción pública encontraría así su reconocimiento y justificación, planteándose por ejemplo como una reacción frente incluso a actos y normas cuya fuente sea la Administración, sus funcionarios y autoridades, y no solo frente a particulares, que podrían tener legitimación pasiva conjunta:
El control jurisdiccional de legalidad de normativas y disposiciones inferiores a rango de ley, y de los actos de ellas emanados, y en definitiva de la verificación de la aptitud del sistema para el cumplimiento de los compromisos, objetivos y obligaciones comunitarias, y de las normas de rango de ley (por ejemplo Sentencia de 12 de marzo de 2020 del TS Sala de lo Contencioso – Administrativo), es del Orden Jurisdiccional Contencioso – Administrativo (Artículos 106 CE, 9.4, 24 y 58 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 1 y 12 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa). Tratándose los reglamentos de disposiciones generales emanadas del Consejo de Ministros de la Administración Central del Gobierno, aunque los actos administrativos en ejecución de estos, sea de otras administraciones, la competencia objetiva de los recursos contencioso – administrativos, es del Tribunal Supremo. La legitimación para entablar recurso, hay que buscarla en la Ley de la Jurisdicción Contenciosa, artículo 19, y también en base al Convenio de Aarhus de 1998, Directivas europeas al respecto 2003/4/CE y 2003/35/CE, y ley que la traspone en España 27/2006 de participación pública y derecho a la información en el Medio Ambiente (ONGs Ambientales). Se trataría procesalmente de una “Acción Pública” (como sucede sí en nuestro país en la Ordenación del Territorio y el Urbanismo). Sin embargo y paradójicamente, el Ministerio Fiscal no está legitimado, salvo lo dispuesto por la Disposición Adicional octava de la Ley 26/2007, que luego veremos, conforme a la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala IIIª de lo Contencioso Administrativo, de de 28 de noviembre de 2014, no teniendo el Ministerio Fiscal, por otro lado y en la práctica, un organigrama apropiado para ejercer los recursos en las instancias judiciales adecuadas a esa ley, como sería en Fiscalías de Comunidades Autónomas ante las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia en las CCAAs, dada la primordial competencia de órganos administrativos centrales de estas (aunque expedientes se tramiten en servicios provinciales) en sanciones graves o muy graves, o en aplicación de la LRMA 26/2007 y en ejecución de reglamentos del estado y homólogos de su Comunidad.
Pero las ONGs, sí están como vemos legitimadas, y así está consolidado en la jurisprudencia del Tribunal Supremo y su Sala de lo Contencioso, que, desde una conocida sentencia sobre legitimación, con previo acceso a petición de información medioambiental, para recurrir la autorización del aeropuerto de Castellón. El TS revoca en casación los autos del TSJ Madrid que declararon la inadmisibilidad del recurso contencioso, rechaza las alegaciones previas formuladas por el Abogado del Estado y ordena la continuación del recurso contencioso, relativo a la petición de información medioambiental. La Sala considera que la asociación recurrente está legitimada para la interposición de la acción, pues la especial significación constitucional del medio ambiente amplia el marco de legitimación de las asociaciones como la recurrente, las cuales no actúan movidas exclusivamente por la defensa de la legalidad sino por la defensa de unos cualificados o específicos intereses que repercuten en la misma, y, con ella, en toda la sociedad; asimismo; también estima motivo en el que se alega la infracción del Convenio de Aarhus, en cuanto se deniega legitimación a una organización no gubernamental, y se consideran infringidos los artículos 19.1.a) y b) de la misma Ley de la Jurisdicción Contenciosa, en relación con el artículo 7.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ) y 24.1 de la Constitución Española, que luego reproduciré, por restringir en definitiva la legitimación para ser parte recurrente y no atender al interés legítimo de la Asociación que resulta afectado, así́ como por no haber obtenido la tutela del Tribunal en el ejercicio de los derechos e intereses de la Asociación.
Además el Tribunal refiere la infracción de los artículos 22 y 23 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, mencionada, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, y las Directivas antes señaladas, así́ como el Convenio de Aarhus ratificado por España el 15 diciembre de 2004 y que entró en vigor el 31 de marzo de 2005, en cuanto prevén una acción pública en asuntos medioambientales con independencia del interés legítimo.
Pero, sobre todo, debemos destacar como, desde un perspectiva jurisdiccional, las normas internacionales imponen a las legislaciones nacionales la obligación de permitir a toda persona que estime que su solicitud de información no ha sido atendida, o que ha sido rechazada ilícitamente en todo o en parte, o que no ha recibido una respuesta suficiente, o, en fin, que no ha recibido en tratamiento previsto en el artículo 4 de dicho Convenio, “la posibilidad de presentar un recurso ante un órgano judicial o ante otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley” mediante el “acceso a un procedimiento rápido establecido por la ley que sea gratuito o poco oneroso…”.
Y, por lo que aquí́ interesa, en el apartado 2 del mismo artículo 9, en relación con el 2.5 del mismo Convenio, se concreta el concepto de “público interesado”, considerando por tal “el público que resulta o puede resultar afectado por las decisiones adoptadas en materia medioambiental o que tiene un interés que invocar en la toma de decisiones”, añadiéndose que “a los efectos de la presente definición, se considerará que tienen tal interés, las organizaciones no gubernamentales que trabajan a favor de la protección del medio ambiente y que cumplen los requisitos exigidos por el derecho interno”.
Pues bien, el Tribunal Supremo establece en relación con tal “público interesado”, que el artículo 9.2 del Convenio impone a las legislaciones nacionales que los integrantes del mismo puedan “interponer recurso ante un órgano judicial… para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo o en cuanto al procedimiento de cualquier decisión, o cualquier acción u omisión que entre en el ámbito de las disposiciones del articulo 6…”, considerando que las organizaciones no gubernamentales contempladas en el citado artículo 2.5 cuentan con interés suficiente y pueden entender lesionados los derechos a los efectos de poder impugnar la legalidad de las decisiones u omisiones medioambientales.
Por ello en la línea jurisprudencial señalada, al haberse negado la legitimación a la asociación recurrente, deben considerar infringido el citado artículo 9, en relación con el 2.5, del Convenio de Aarhus.
Pero es importante referir que la acción pública de las ONGs, presentan algunas matizaciones respecto de lo que sería un interesado o perjudicado en general, tales como las pretensiones de indemnizaciones, y el carácter de los actos y disposiciones administrativas recurribles, veamos dos ejemplos de sentencias que perfilan el alcance de la acción pública por parte de ONGs:
Sobre pretensión de indemnizaciones:
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de 12 de diciembre de 2019, Sala de lo Contencioso-Administrativo:
Una ONG pretende que se declare la nulidad de una resolución recurrida, una disposición de caza de una especie, y de cuantas actuaciones se hayan llevado a cabo como consecuencia de su cumplimiento, y se condenase a la Administración a abonar una indemnización por los daños y perjuicios ocasionados a la fauna silvestre.
En relación con la petición de indemnización la Sala parte de la obligación de reparar el daño consagrada en el artículo 45 CE, conectada directamente con el principio de “quien contamina paga”. Se detiene en la previsión legal del artículo 31 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa, que permite no solo la declaración de que determinados actos administrativos no sean conformes a derecho sino también el reconocimiento de una situación jurídica individualizada.
Esta última pretensión no se reserva en exclusiva en favor de los titulares directos del derecho ni tampoco restringe las formas en las que puede satisfacerse dicha pretensión.
En definitiva, la Sala justifica la legitimación activa de la ONG para la defensa de derechos e intereses legítimos colectivos, así como para pretender el reconocimiento de una situación jurídica individualizada.
Pero muy importante: La indemnización no debe ser percibida directamente por la ONG, como parte actora en el recurso, porque si bien es la Administración la causante del daño al medio ambiente es a ella a quien corresponde asimismo velar por la utilización de los recursos naturales, ya que su posición constitucional sigue siendo la misma.
Por tanto, corresponde a la propia Administración destinar la indemnización reconocida a la presentación de un programa que comprenda las actuaciones necesarias para la recuperación del lobo ibérico, su conservación y divulgación de la importancia de la especie. Programa que deberá especificar las concretas actuaciones que se llevarán a cabo, duración, coste y financiación.
Otro de los puntos clave de esta sentencia es haber considerado a la Asociación Ecologista no solo legitimada para la defensa de los intereses colectivos sino para perseguir el reconocimiento de una situación jurídica individualizada en los términos del artículo 31 de la Ley de la Jurisdicción. De ahí que su derecho a la tutela judicial efectiva se extienda hasta conseguir la reparación del daño causado a través de la indemnización. La Sala viene a asimilarlo a la indemnización que se exige a un infractor por los daños ocasionados a las especies cinegéticas que deberá percibir la persona o entidad titular de los terrenos cinegéticos donde se cometió la infracción. Pero, por otra parte, la Sala justifica por qué esa indemnización no debe ser percibida directamente por la asociación. Al efecto, entiende que la Asociación no actúa en interés propio sino en defensa de un interés colectivo, y en segundo lugar porque sigue siendo la Administración quien tiene la obligación de velar por la utilización racional de los recursos naturales en los términos establecidos en el artículo 45.2 CE.
Respecto de los actos administrativos concretos recurribles:
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 29 de noviembre de 2019, Sala de lo Contencioso-Administrativo:
La ONG recurrente alega que las Asociaciones, en este caso, de Defensa Forestal son entidades declaradas de utilidad pública sin ánimo de lucro por lo que entrarían claramente dentro del ámbito de las entidades legitimadas para el ejercicio de la acción pública en materia de medio ambiente, según lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Asimismo, enmarcándose las acciones subvencionables, a las que se refería en concreto la controversia, en la “mejora del medio ambiente y del medio rural”, con ayudas a la recuperación del potencial forestal e implantación de medidas preventivas”, concluye que su articulación afecta al medio ambiente, pero que el acto concreto y singular, era la concesión de una subvención a otra asociación, y no a la recurrente, que también competía por ella.
De conformidad con el contenido de los artículos 16, 18 y 23 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, la Sala considera que no es posible extender el alcance y la significación de la acción popular en materia medioambiental al concreto aspecto al que se refiere la controversia objeto de ese recurso, que, como se dice, no es otro que la denegación de una concreta ayuda, y no de las bases generales de dichas subvenciones. En definitiva, desestima el recurso planteado, al considerar que, aun tratándose de una cuestión jurídica, debe ponerse de relieve que cualquier materia tangencial con el medio ambiente, como puede ser el resultado de una la convocatoria de ayudas para la prevención y el control de los incendios forestales, no supone un traslado automático de legitimación activa a los efectos de la Ley 27/2006, de 18 de julio, que regula el derecho de acceso a la justicia en materia de medio ambiente; máxime cuando es uno de los socios de dicha entidad el que participa en la convocatoria. En definitiva, el ejercicio de la acción pública medioambiental no puede estirarse tanto, lo que podría dar lugar a “puertas falsas” en el acceso al recurso de otros intereses particulares, y solo se otorgará a las personas jurídicas sin ánimo de lucro y exclusivamente cuando cumplan los requisitos del artículo 23 de la citada Ley.
Publicado el 04/05/2020 15/05/2020 por Jorge MoradellPublicado en Administrativo, In Iudicando, Medio Ambiente