Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-577-de-diciembre-4-de-1995?documento=jurcol&contexto=jurcol_7599204164d1f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-10-19 16:07:41
Document Index: 389659038

Matched Legal Cases: ['artículo 145', 'artículo 338', 'artículo 338', 'artículo 338', 'artículo 338', 'artículo 338', 'artículo 49', 'artículo 338', 'artículo 338', 'artículo 338', 'artículo 388', 'artículo 182', 'artículo 9', 'artículo 338', 'artículo 338', 'artículo 338', 'artículo 204', 'artículo 338', 'artículo 156', 'artículo 156', 'artículo 172', 'artículo 172', 'artículo 204', 'artículo 172', 'artículo 172', 'artículo 204', 'artículo 176', 'artículo 115', 'artículo 156', 'artículo 204', 'artículo 189', 'artículo 156', 'artículo 172', 'artículo 156', 'artículo 172', 'artículo 172', 'artículo 156', 'artículo 674', 'artículo 248', 'artículo 156', 'artículo 5', 'artículo 172', 'artículo 204', 'artículo 22', 'artículo 204', 'artículo 222', 'artículo 145', 'artículo 156', 'artículo 204', 'artículo 172', 'artículo 172']

﻿ SENTENCIA C-577 DE DICIEMBRE 4 DE 1995
SENTENCIA C-577 DE 04 DE DICIEMBRE DE 1995
CONTENIDO:COTIZACIONES A LA SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD SON CONTRIBUCIONES PARAFISCALES
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRIBUCIONES PARAFISCALES, SISTEMA DE SALUD, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, SISTEMAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, FALLO DE EXEQUIBILIDAD, COTIZACIÓN AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:290 DE FEBRERO DE 1996, PÁG.161
Sentencia C-577 de diciembre 4 de 1995
COTIZACIONES A LA SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD
SON CONTRIBUCIONES PARAFISCALES
EXTRACTOS: «Texto de la norma revisada (se subraya la parte demandada):
ART. 156.—Características básicas del sistema general de seguridad social en salud. El sistema general de seguridad social en salud tendrá las siguientes características: ...
m) El consejo nacional de seguridad social en salud, a que hacen referencia los artículos 171 y 172 de esta ley, es el organismo de concertación entre los diferentes integrantes del sistema general de seguridad social en salud. Sus decisiones serán obligatorias, podrán ser revisadas periódicamente por el mismo consejo y deberán ser adoptadas por el Gobierno Nacional.
ART. 172.—Funciones del consejo nacional de seguridad social en salud.
El consejo nacional de seguridad social en salud tendrá las siguientes funciones: ...
ART. 204.—Monto y distribución de las cotizaciones. La cotización obligatoria que se aplica a los afiliados al sistema general de seguridad social en salud según las normas del presente régimen, será máximo del 12% del salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al salario mínimo. Dos terceras partes de la cotización estarán a cargo del empleador y una tercera parte a cargo del trabajador. Un punto de la cotización será trasladado al fondo de solidaridad y garantía para contribuir a la financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado.
DECRETO LEY NÚMERO 1298 DE 1994
ART. 5º—Características básicas del sistema general de seguridad social en salud. El sistema general de seguridad social en salud tendrá las siguientes características...
m) El consejo nacional de seguridad social en salud es el organismo de concertación entre los diferentes integrantes del sistema general de seguridad social en salud. Sus decisiones serán obligatorias, podrán ser revisadas periódicamente por el mismo consejo y deberán ser adoptadas por el Gobierno Nacional.
ART. 22.—Funciones del consejo nacional de seguridad social en salud. El consejo nacional de seguridad social en salud tendrá las siguientes funciones: ...
2. Definir el monto de la cotización de los afiliados del sistema, dentro de los límites previstos en el artículo 145 del presente estatuto.
ART. 145.—Monto y distribución de las cotizaciones. La cotización obligatoria que se aplica a los afiliados al sistema general de seguridad social en salud según las normas del presente régimen, será máximo del 12% del salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al salario mínimo. Dos terceras partes de la cotización estarán a cargo del empleador y una tercera parte a cargo del trabajador. Un punto de la cotización será trasladado al fondo de solidaridad y garantía para contribuir a la financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado.
Cargo primero contra los artículos 172-2 y 204 inciso 2º de la Ley 100 de 1993 por violación del artículo 338 C.P.
1. Según los demandantes las normas acusadas otorgan al consejo nacional de seguridad social en salud la facultad de definir el monto de la tarifa de la cotización obligatoria —que a su juicio es una tasa parafiscal—, pero no señalan, como lo exige el inciso segundo del artículo 338 de la Carta, el sistema y el método para definir los costos y beneficios del servicio, y la forma de hacer su reparto, por lo cual resultan inconstitucionales.
10. En el presente análisis de constitucionalidad habrá de identificarse, en primer lugar la naturaleza de las cotizaciones del sistema de seguridad social de salud, para saber si se trata de tasas o contribuciones e incluso, si teniendo esa naturaleza, a ellas se aplica el segundo inciso del artículo 338 de la Carta. Si así fuera, deberá estudiarse el alcance del inciso segundo del artículo 338 y, particularmente, de las expresiones “sistema y método” y “la forma de hacer su reparto” a fin de establecer si las normas parcialmente demandadas cumplen con tales requisitos.
Naturaleza jurídica de las cotizaciones del sistema de seguridad social de salud.
En el modelo fiscal colombiano, los tributos se clasifican en impuestos, tasas y contribuciones. Los impuestos se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo social, profesional o económico determinado. Se trata de una imposición obligatoria y definitiva que no guarda relación directa e inmediata con la prestación de un bien o un servicio por parte del Estado al ciudadano. En otros términos, los impuestos no incorporan una contraprestación directa a favor del contribuyente. Por ello, en principio, los ingresos recaudados mediante impuestos no tienen destinación específica, pues el Estado dispone de ellos para atender las cargas públicas, de acuerdo con criterios y prioridades políticas que no necesariamente coinciden con los de cada contribuyente.
En la teoría general de la hacienda pública se denomina “tasa” a un gravamen que tiende a la recuperación del costo de un bien o un servicio ofrecido por el Estado. La cuantía del gravamen debe guardar una relación directa y proporcional con el costo del bien o servicio prestado, ya que su objeto es el de financiar servicios públicos divisibles. En principio, puede afirmarse que la tasa no es una imposición obligatoria, toda vez que el particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio. En el establecimiento de la tarifa de este gravamen sólo ocasionalmente caben criterios distributivos a través del establecimiento de tarifas diferenciales como ocurre, por ejemplo, con los precios de los servicios públicos domiciliarios. La tasa se paga a título definitivo, pero el pago se encuentra condicionado a la efectiva prestación del servicio.
Los ingresos parafiscales, denominados en la Carta “contribuciones parafiscales” (art. 150-12), se distinguen de otras especies tributarias en que se trata de recursos exigidos de manera obligatoria y a título definitivo, a un grupo determinado de personas, que se destinan a la financiación de un servicio o un bien específico, dirigido al grupo de personas gravadas. El pago de la contribución otorga al contribuyente el derecho a percibir los beneficios provenientes del servicio, pero la tarifa del ingreso parafiscal no se fija como una contraprestación equivalente al servicio que se presta o al beneficio que se otorga. Los ingresos parafiscales tienen una específica destinación y, por lo tanto, no entran a engrosar el monto global del presupuesto nacional.
”De las anteriores exposiciones quedan varias cosas claras. En primer lugar que el término “contribución parafiscal” hace relación a un gravamen especial, distinto a los impuestos y tasas. En segundo lugar, que dicho gravamen es fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes públicos, semipúblicos o privados que ejerzan actividades de interés general. En cuarto lugar que los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional. Y por último, que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas de derecho privado”.
Como lo ha reiterado la jurisprudencia de la Corte los tributos parafiscales no se identifican con las tasas. En primer lugar, este tipo de gravamen no genera una contraprestación directa y equivalente por parte del Estado y por ello su tarifa se fija con criterios distintos a los que se utilizan para determinar el monto de las tasas: mientras esta última se fija como una contraprestación equivalente al beneficio que el Estado otorga al contribuyente, la de aquéllas pueden determinarse con fundamento en principios distributivos, de solidaridad, eficiencia, etc., con independencia del valor o precio del servicio que el Estado presta como contraprestación por el pago.
Según las característica de la cotización en seguridad social, se trata de una típica contribución parafiscal, distinta de los impuestos y las tasas. En efecto, constituye un gravamen fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo de personas cuyas necesidades en salud se satisfacen con los recursos recaudados, pero que carece de una contraprestación equivalente al monto de la tarifa. Los recursos provenientes de la cotización de seguridad social no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional, ya que se destinan a financiar el sistema general de seguridad social en salud.
Según esta tesis existe en la Constitución una nueva categoría tributaria, distinta a los impuestos, las tasas y las contribuciones, conformada por los “aportes al sistema de seguridad social en salud y saneamiento ambiental” de que tratan los artículos 48 y 49 del texto constitucional y que corresponde justamente a la cotización obligatoria del sistema de seguridad social de salud.
Por el contrario, si la mencionada cotización corresponde a una de las especies tributarias señaladas —tasa o contribución—, la atribución para fijar la tarifa sería constitucional siempre que se cumplieran los otros requisitos de que habla el citado artículo 338, cuales son la fijación del sistema y el método para establecer la tarifa, y la forma de hacer el reparto de los costos y beneficios.
15. Como quedó señalado en aparte anterior de esta sentencia, la cotización obligatoria que se aplica a los afiliados al sistema general de seguridad social en salud, reúne los requisitos de una típica contribución parafiscal. Sin embargo, como se señala en la intervención referida, esta contribución corresponde al aporte de que trata el artículo 49 de la Carta, ya que se destina, precisamente, a financiar el servicio público de salud, con fundamento en los principios de solidaridad, eficiencia y universalidad (arts. 152, 153 y 154 de la Ley 100 de 1993).
No encuentra la Corte razones para aseverar que los aportes al sistema de salud pública no tienen la naturaleza de contribuciones para fiscales, y siendo una especie tributaria de esta naturaleza, no existe ningún argumento para excluirla de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 338, que de manera general se refiere a las “contribuciones”.
Alcance del segundo inciso del artículo 338 de la Carta.
16. Ahora bien, incluso si se trata de una contribución parafiscal, cuando el legislador ha decidido el porcentaje máximo de la tarifa y los criterios de distribución entre los sujetos pasivos de la misma, podría sostenerse —como lo hace uno de los ciudadanos— que no es aplicable el segundo inciso del artículo 338 de la Carta, pues de una u otra manera la tarifa ya fue fijada por el propio legislador al establecer su máxima cuantía.
17. Como regla general, por mandato del primer inciso del artículo 388 de la Carta, y en desarrollo del principio de legalidad del tributo, en virtud del cual no puede haber tributación donde no hay representación, sólo las corporaciones públicas de elección popular están constitucionalmente facultadas para establecer los elementos integrantes de un gravamen.
Así las cosas, incluso cuando el legislador ha fijado el monto máximo de la tarifa, la autoridad encargada de determinar su valor y, por lo tanto, de vincular a los particulares al pago de una suma determinada, debe encontrar en la ley, la ordenanza o el acuerdo respectivo, las directrices concretas —método y sistema —para fijar la tarifa de la tasa en un quantum relativo al costo del servicio que se presta o al precio del beneficio que se otorga.
A este respecto es preciso señalar que la Ley 100 de 1993 consagra los criterios técnicos necesarios para el establecimiento del valor de la unidad de pago por capitación. En efecto, el artículo 182 de la ley establece que por la organización y garantía de la prestación de los servicios incluidos en el plan de salud obligatorio para cada afiliado, el sistema general de seguridad social en salud reconocerá a cada EPS un valor per cápita, que se denominará unidad de pago por capitación. Esta unidad se establecerá en función del perfil epidemiológico de la población relevante, de los riegos cubiertos y de los costos de prestación del servicio en condiciones medias de calidad, tecnología y hotelería, y será definida por el consejo nacional de seguridad social en salud, de acuerdo con los estudios técnicos del Ministerio de Salud (art. 182 de la Ley 100).
Dada la naturaleza de contribución parafiscal del tributo analizado, y bajo el entendido de que la función de la tarifa es la de contribuir a la financiación del sistema general de seguridad social en salud, con fundamento en los principios de solidaridad, eficiencia y universidad, lo pertinente es que la ley señale el sistema y el método para definir los costos del servicio de salud que presta el sistema y cuya financiación corresponde a los recursos provenientes de la cotización.
En efecto, en desarrollo de los principios de solidaridad y universalidad la ley señala que la tarifa no puede superar el 12% de la base gravable de la cotización. Pero dentro de ese rango, la ley establece un nuevo límite, al consagrar, en su artículo 9º, que los recursos captados deben destinarse exclusivamente a sufragar los costos del sistema de salud. Para ello, la ley establece los componentes de dichos costos, a fin de que la autoridad deba someterse a ellos al momento de determinar la tarifa. Así, la ley establece que los recursos recaudados se deben contraer exclusivamente a absorber los costos de la prestación de los servicios de salud del plan de salud obligatorio, las licencias de maternidad y las incapacidades generadas en enfermedad general. Un porcentaje inferior a un punto de la cotización, estará destinado a financiar la subcuenta de las actividades de promoción de salud e investigación, y por último un punto de la cotización será trasladado al “fondo de solidaridad y garantía” para contribuir a la financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado.
Como la función de la tarifa se contrae a absorber los costos del servicio, lo fundamental para evitar la discrecionalidad de la administración, es que la ley establezca los criterios y directrices que permitan determinar los costos —sistema— y el procedimiento para fijarlos —método—, requisitos que, por las razones anotadas, la Corte entiende cumplidos por la Ley 100 de 1993 en cuanto atañe a la tarifa de la cotización obligatoria que se aplica a los afiliados al sistema general de seguridad social en salud.
Alcance de la expresión “la forma de hacer su reparto” del inciso segundo del artículo 338.
22. Los demandantes sostienen que la expresión “forma de hacer su reparto” que se consagra en el segundo inciso del artículo 338, se refiere al reparto que se surte del monto global recibido por cotizaciones entre los distintos subsistemas que componen el sistema integral de seguridad social en salud. Agregan que la ley que faculta a la autoridad para fijar la tarifa de una tasa o contribución debe, a su turno, señalar la forma de hacer su reparto y que la Ley 100 de 1993 no satisface tal requisito.
Al respecto, uno de los ciudadanos sostiene que tal expresión hace referencia “a la forma de hacer el reparto de los costos y beneficios que se quieren obtener al fijar la tarifa de la cotización”. Añade que la Ley 100 estableció de manera clara la forma de hacer el reparto de los costos y beneficios, pues señaló que el patrono cubrirá dos terceras partes de la cotización y el trabajador la tercera parte —costos— y consagró los beneficios a los cuales tiene derecho el trabajador al cotizar al sistema de seguridad social en salud.
23. En cuanto se refiere a tasas y contribuciones, la teoría hacendística coincide en afirmar que el objeto de la tarifa es la recuperación de costos o la participación en los beneficios del bien o servicio por el cual se cobra el tributo. Por ello resulta razonable sostener que la expresión “y la forma de hacer su reparto” contenida en el segundo inciso del artículo 338, se refiera, no al reparto de los ingresos provenientes del tributo, sino a la distribución de los costos o beneficios entre los contribuyentes.
Esta interpretación se confirma con una lectura sistemática del inciso al cual pertenece la expresión que se estudia. El pronombre posesivo “su” hace referencia al reparto de los sustantivos “costos” y “beneficios” que anteceden la mencionada expresión.
El aserto anterior es doctrina reiterada de esta corporación que, respecto de la expresión que se analiza, ha señalado que se refiere a la forma de hacer el reparto de los costos que se busca recuperar mediante el tributo y de los beneficios en los que habrá de participar el contribuyente(1).
El artículo 204 de la ley, señaló que el monto máximo de la cotización obligatoria será del 12% del salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al salario mínimo. Cualquiera sea la tarifa que, siguiendo los parámetros estudiados para la definición de costos, se fije, el artículo citado señala que dos terceras partes de la cotización estarán a cargo del empleador y una tercera parte a cargo del trabajador, salvo cuando se trate de un trabajador independiente quien por este hecho deberá sufragar la totalidad de la tarifa. Ello implica que un porcentaje de los costos del sistema contributivo se sufraga en su totalidad por los trabajadores independientes, mientras que el porcentaje restante lo absorbe, en sus dos terceras partes, el patrono y la parte restante, el trabajador asalariado. A juicio de la Corte esta disposición satisface el requisito consagrado en el inciso segundo del artículo 338, pues señala la forma de distribuir la carga fiscal entre los contribuyentes.
Cargo segundo contra el literal m del artículo 156 de la Ley 100 de 1993 por violación de los artículos 113,115 y 189 de la C.P.
25. Los demandantes consideran que el Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, no está sujeto a ninguna otra autoridad de esta naturaleza. Las normas acusadas en el aparte que dice “y deberán ser adoptadas por el Gobierno Nacional”, condicionan el ejercicio de la potestad reglamentaria y las funciones de inspección y vigilancia del Presidente de la República a las decisiones adoptadas por el consejo nacional de seguridad social en salud, que es una autoridad administrativa de creación legal, contrariando la estructura estatal colombiana.
36. En los términos de la demanda y a la luz de las intervenciones antes resumidas, la cuestión que debe resolver la Corte se centra en determinar si la obligatoria adopción por parte del Gobierno Nacional de las decisiones del consejo nacional de seguridad social en salud, vulnera la estructura y la independencia orgánica de la rama ejecutiva del poder público.
Este órgano está conformado por el Ministro de Salud —quien lo preside—; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social o su delegado; el Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado; dos representantes de las entidades departamentales y municipales de salud; dos representantes de los empleadores; dos representantes de los trabajadores; el representante legal del Instituto de Seguros Sociales; un representante de las entidades promotoras de salud distintas del ISS; un representante de las instituciones prestadoras de servicios de salud; un representante de los profesionales del área de la salud, y un representante de las asociaciones de usuarios de servicios de salud del sector rural.
Se trata de un órgano plural de concertación entre funcionarios de sector central, descentralizado y miembros de la sociedad civil relacionados con el servicio de salud. Las decisiones del consejo tienen carácter concertado. A través de ellas se desarrolla el principio constitucional de la democracia participativa consagrado, entre otros, en el preámbulo, y en los artículos 1º y 103 de la Carta.
(1) definir el plan obligatorio de salud para los afiliados según las normas de los regímenes contributivo y subsidiado; (2) definir el monto de la cotización de los afiliados del sistema; (3) definir el valor de la unidad de pago por capitación; (4) definir el valor por beneficiario del régimen de subsidios en salud; (5) definir los medicamentos esenciales y genéricos que harán parte del plan obligatorio de salud; (6) definir los criterios generales de selección de los beneficiarios del régimen subsidiado de salud por parte de las entidades territoriales; (7) definir el régimen de pagos compartidos; (8) definir el régimen que deberán aplicar las entidades promotoras de salud para el reconocimiento y pago de las incapacidades originadas en enfermedad general y de las licencias de maternidad a los afiliados según las normas del régimen contributivo; (9) definir las medidas necesarias para evitar la selección adversa de usuarios por parte de las entidades promotoras de salud y una distribución inequitativa de los costos de la atención para los distintos tipos de riesgo; (10) recomendar el régimen y los criterios que debe adoptar el Gobierno Nacional para establecer las tarifas de los servicios prestados por las entidades hospitalarias en los casos de riesgo catastrófico, accidentes de tránsito y atención inicial de urgencias; (11) reglamentar los consejos territoriales de seguridad social en salud; (12) ejercer las funciones de consejo de administración del fondo de solidaridad y garantía; (13) presentar ante las comisiones séptimas de Senado y Cámara, un informe anual sobre la evolución del sistema general de seguridad social en salud; (14) adoptar su propio reglamento; (15) las demás que le sean asignadas por ley o que sean necesarias para el adecuado funcionamiento del consejo.
38. Según el literal m del artículo 156 demandado, las decisiones del consejo, “deberán ser adoptadas por el Gobierno Nacional”. Por su parte, el parágrafo 3º del artículo 172 de la ley, señala que deben ser adoptadas por el Gobierno las definiciones de que tratan los numerales 1º, 4º, 5º, 7º y 11 arriba transcritos. El numeral 2º del artículo 172 consagra como función del consejo definir el monto de la cotización de los afiliados del sistema. Esta norma se complementa con lo dispuesto en el artículo 204 de la ley que establece que el Gobierno Nacional, previa aprobación del consejo nacional de seguridad social en salud, definirá el monto de la cotización obligatoria.
39. El ciudadano Jesús Vallejo Mejía considera en su intervención que el cargo del demandante reposa sobre una premisa equivocada consistente en suponer que las disposiciones acusadas establecen a cargo del Gobierno el deber de adoptar las decisiones que apruebe el consejo. En su concepto, “lo que las disposiciones ordenan es que para que sean obligatorias las decisiones de dicho consejo, se requerirá que las adopte el Gobierno Nacional, que conserva, por supuesto, su poder de darles curso o no, según lo considere conveniente”.
Sin embargo, una lectura detallada permite sin dificultad entender que las normas de la Ley 100 de 1993 establecen, en primer lugar, que el consejo tiene una serie de funciones que ejerce de manera autónoma (Ley 100 de 1993; art. 172); que las decisiones que el consejo adopte en ejercicio de sus funciones son obligatorias (Ley 100 art. 176 literal m); que el Gobierno debe adoptarlas mediante decreto (ibídem). El carácter vinculante de los acuerdos que expide el consejo en ejercicio de las funciones que la ley le adscribe y la obligación del Gobierno —que surge, entre otros, del mandato imperativo de la norma parcialmente demandada—, permiten a la Corte concluir que, por lo que hace a las decisiones de que trata el artículo 172 de la Ley 100, se prevé la expedición de dos actos administrativos: el primero que corresponde al acuerdo expedido por el consejo, y, el segundo, que es el decreto del Gobierno, que no hace otra cosa que reproducir el contenido del acuerdo.
Por las razones expuestas, comparte la Corte la interpretación de la demanda a cuyo tenor la disposición acusada, así como el parágrafo 3º del artículo 172 de la Ley 100, y el artículo 204 de la misma norma, consagran, en cabeza del Gobierno Nacional, el deber legal de adoptar mediante decreto las decisiones aprobadas por el consejo nacional de seguridad social en salud, que, de conformidad con el literal m, del artículo 176 de la ley, son actos administrativos obligatorios y no meras recomendaciones.
Con independencia del análisis de las funciones que la ley confiere al consejo —que no son materia de estudio en el presente juicio de constitucionalidad dado que la demanda no se refiere a las normas que las consagran—, la Corte advierte que los ministros que participan en el consejo a su vez integran el Gobierno cuando se trata de decidir aquellos asuntos que por su naturaleza les competen. No cabe duda, de otro lado, que estos funcionarios actúan bajo la suprema dirección del Presidente de la República.
Sin embargo, como lo señala el artículo 115 de la Carta, el Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. El Presidente y el ministro o director de departamento correspondientes, en cada negocio particular constituyen el Gobierno. Sólo cuando los ministros actúan en relación con el Congreso, se entiende que son voceros del Gobierno Nacional (art. 208). En las otras actuaciones, los ministros obran como jefes de la administración en su respectiva dependencia. Por lo tanto, cuando los ministros que integran el consejo nacional de seguridad social en salud participan en la adopción de las decisiones de este órgano, actúan en su calidad de jefes de la administración de su respectiva dependencia, vale decir, como miembros del consejo y no en representación del Gobierno.
41. El decreto gubernamental que expide el Gobierno es una acto administrativo sometido a una específica condición: la adopción por parte del consejo de un acuerdo previo cuyo contenido debe ser fielmente reflejado en el acto administrativo emanado del Gobierno. En virtud de lo dispuesto en la norma parcialmente demandada, el acto precedente —acuerdo del consejo— se convierte en presupuesto necesario del acto sucesivo —decreto del Gobierno— que debe reflejar su contenido.
El Gobierno y el Presidente conforman las máximas instancias de dirección política y administrativa dentro de la rama ejecutiva del poder público. Por la situación jurídico-política en la que se encuentra el Gobierno y en particular el Presidente —como suprema autoridad administrativa—, las demás entidades o articulaciones administrativas quedan sujetas a sus directrices, pese a que en el ejercicio de funciones legales o constitucionales propias, estas entidades adopten decisiones obligatorias, las cuales, de acuerdo con los asuntos tratados, pueden ser más o menos autónomas.
Ahora bien, la ley puede atribuir a entidades administrativas de creación legal o constitucional ciertas funciones que no estén sujetas a la reserva legal y que la C.P. no haya atribuido a otro órgano. En el ejercicio de tales funciones, las entidades administrativas competentes pueden expedir los acuerdos o resoluciones del caso, sin necesidad de que se contemple la expedición posterior de un decreto presidencial que responda o acoja integralmente su contenido. Pero la función derivada del poder reglamentario de estas entidades no puede llegar hasta el punto de constreñir al Gobierno y, en particular, al Presidente —único titular constitucional de la potestad reglamentaria de las leyes— a actuar al margen de su voluntad para adoptar normas decididas por un órgano de inferior jerarquía sujeto a su autoridad. En otras palabras, la facultad constitucional de desarrollar, reglamentar y ejecutar las leyes, que compete al Presidente, no puede someterse al ejercicio de facultades reglamentarias derivadas de la ley, radicadas en autoridades subalternas, que le supriman capacidad de creación o de decisión autónomas.
En consecuencia la Corte considera que el literal m del artículo 156 demandado —en virtud del cual las decisiones del consejo, “deberán ser adoptadas por el Gobierno Nacional”—, y el segundo inciso del artículo 204 —según el cual el Gobierno Nacional, previa aprobación del consejo nacional de seguridad social en salud, definirá el monto de la cotización obligatoria y su distribución entre el plan obligatorio de salud y el cubrimiento de las incapacidades y licencias de que tratan los artículos 206 y 207 de la citada ley, funciones estas que, según lo dispuesto en los artículos 172, 206, 207 y 222 competen al consejo nacional de seguridad social en salud—, vulneran la estructura orgánica de la rama ejecutiva del poder público y desconocen las calidades del Presidente como suprema autoridad administrativa y jefe de Gobierno (C.P., artículo 189); y en consecuencia serán declaradas inexequibles en la parte resolutiva de la presente providencia.
“ART. 172.—Funciones del consejo nacional de seguridad social en salud.
PAR. 2º—El valor de pagos compartidos y de la unidad de pago por capitación —UPC— serán revisados, por lo menos una vez por año, antes de iniciar la siguiente vigencia fiscal. En caso que no se haya revisado la UPC al comenzar el año, ésta se ajustará en forma automática en una proporción igual al incremento porcentual del salario mínimo aprobado por el Gobierno Nacional el año inmediatamente anterior.
PAR. 3º—Las definiciones de que tratan los numerales 1º, 4º, 5º, 7º y 11 del presente artículo deberán ser adoptadas por el Gobierno Nacional” (negrillas fuera del texto).
El parágrafo 3º citado, reproduce la parte demandada del literal m del artículo 156 de la Ley 100. El citado parágrafo obliga al Gobierno Nacional a reproducir en un decreto las decisiones que adopte el consejo. De este modo, se reitera la vinculación del Gobierno respecto de las decisiones adoptadas por el consejo en virtud de lo dispuesto en los numerales 1º, 4º, 5º, 7º y 11 del artículo 172.
En estas condiciones, la declaratoria de inexequibilidad del literal m del artículo 156 demandado, resultaría inocua si permaneciera vigente el parágrafo 3º del artículo 172 de la Ley 100 de 1993. En virtud de lo anterior, la Corte ha de realizar la respectiva unidad normativa y, en consecuencia, declarará la inexequibilidad del parágrafo 3º del artículo 172 de la Ley 100 de 1993, por las mismas razones por las cuales se declara la inexequibilidad de la parte demandada del literal m del artículo 156.
Es importante señalar que las disposiciones que se declaran inexequibles y que obligan al Gobierno a adoptar las decisiones del consejo son innecesarias. La misma ley establece que las decisiones del consejo son obligatorias y, por lo tanto, el decreto del Gobierno no es condición de validez de aquellos actos. Basta con que sean adoptados y promulgados conforme lo establece la ley para que los acuerdos del consejo resulten vinculantes.
44. El 7 de junio de 1995, la Corte Constitucional mediante sentencia C-255/95 declaró inexequible el Decreto 1298 de junio 22 de 1994 “por el cual se expide el estatuto orgánico del sistema general de seguridad social en salud”, salvo el numeral primero del artículo 674 del mismo decreto, sobre el cual se pronunció la sentencia C-195 de 1994, y el numeral 5º del artículo 248 de la Ley 100 de 1993.
En la consideración cuarta de la sentencia C-255/95, la Corte manifestó lo siguiente:
“Es necesario aclarar que la declaración de inexequibilidad del Decreto 1298 no implica tal declaración en relación con cada una de las normas que en él fueron integradas. Estas normas, en sí mismas consideradas, conservan su validez y su vigencia, si no han sido ya declaradas inexequibles, o derogadas por una norma diferente al Decreto 1298. Lo que desaparece en virtud de la presente declaración de inexequibilidad es el estatuto o código que se pretendió dictar por medio del Decreto 1298 de 1994”.
Las normas del Decreto 1298 de 1994 demandadas en este proceso, reproducen los artículos igualmente demandados de la Ley 100 de 1993. En efecto, el literal m del artículo 156 de la Ley 100 en la parte que dice “deberán ser adoptadas por el Gobierno Nacional” fue reproducido, textualmente, en la parte final del literal m del artículo 5º del Decreto Ley 1298 de 1994. De la misma manera el artículo 172 de la Ley 100, en la parte del numeral segundo que señala “2. Definir el monto de la cotización de los afiliados del sistema, dentro de los límites previstos en el artículo 204 de esta ley”, resultó reiterado por el numeral 2º del artículo 22 del Decreto 1298. Igualmente, el segundo inciso del artículo 204 de la Ley 100, que dispone: “El Gobierno Nacional, previa aprobación del consejo nacional de seguridad social en salud, definirá el monto de la cotización dentro del límite establecido en el inciso anterior y su distribución entre el plan de salud obligatorio y el cubrimiento de las incapacidades y licencias de maternidad de que tratan los artículos 206 y 207, y la subcuenta de las actividades de promoción de salud e investigación de que habla el artículo 222”, se reprodujo en el segundo inciso del artículo 145 del Decreto 1298 de 1994. Por las razones anotadas, el examen constitucional se ha limitado a la revisión de las normas demandadas de la Ley 100 de 1993.
1. Declarar INEXEQUIBLE el aparte del literal m del artículo 156 de la Ley 100 de 1993 que dice “y deberán ser adoptadas por el Gobierno Nacional”.
2. Declarar INEXEQUIBLE el segundo inciso del artículo 204 de la Ley 100 de 1993.
3. Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 3º del artículo 172 de la Ley 100 de 1993.
4. Declarar EXEQUIBLE el numeral 2º del artículo 172 de la Ley 100 de 1993.
(Sentencia C-577 de diciembre 4 de 1995. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).