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Timestamp: 2019-04-25 18:41:47+00:00
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O direito fundamental à moradia digna e a política pública habitacional no Brasil (Civil) - Artigo jurídico - DireitoNet
Análise sobre a política pública habitacional brasileira no período compreendido entre dezembro de 2009 e dezembro de 2015 sob a ótica do atendimento às disposições internacionais de direitos humanos quanto à efetivação do direito à habitação digna.
Por Leopoldo Sellmann Souza Filho
Direito Civil | 07/fev/2019
A partir do último trimestre de 2008 o Brasil começou a sentir os efeitos da crise econômica mundial que eclodiu nos Estados Unidos e que teve como uma de suas principais razões a concessão de hipotecas imobiliárias a clientes de risco. Buscando alavancar o crescimento brasileiro, o Governo Federal lançou em março do ano seguinte o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), integrante de um conjunto de políticas econômicas intitulado Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) (BRASIL, 2010).
Medidas foram adotadas afim de estimular o setor da construção civil e infraestrutura, que possui um relevante papel na economia brasileira, notadamente pelo peso que representa no PIB nacional, bem como por sua elevada capacidade empregadora (BRASIL, 2010). Nesse contexto, através do Plano Nacional de Habitação (2010) o Governo Federal reconhece que o objetivo principal do PMCMV é “criar um ambiente econômico confiável que estimule o crescimento do mercado formal de habitação e crédito, bem como a geração de emprego”. Assim, a proposta social do programa, que consiste na universalização do acesso à moradia, tem um papel secundário no PMCMV, diante do que é possível presumir que a política pública habitacional implementada por este programa não tem permitindo o pleno exercício do direito à habitação digna nos termos em que esta é fixada em instrumentos internacionais de direitos humanos.
A importância do direito à uma habitação digna é reconhecida pela comunidade internacional. É um direito que está intimamente relacionado com inúmeros outros, tendo inclusive a Organização Mundial de Saúde tratado a habitação como o fator ambiental de maior impacto no que diz respeito à doenças e ao aumento das taxas de mortalidade e morbidade (ONU-Habitat, 2010).
Também há uma íntima relação entre habitação e as oportunidades que ela pode promover na vida dos indivíduos. É o que demonstra Maricato (2003) ao tratar da segregação urbana, considerada como tal aquela que resulta da implantação de empreendimentos distantes dos centros urbanos, resultando na dificuldade de acesso aos serviços básicos e à infraestrutura urbana e trazendo consigo menos oportunidades de emprego, menor possibilidade de profissionalização, aumento do risco de exposição à violência, discriminação, difícil acesso ao lazer, dentre outras consequências.
O objetivo deste artigo é analisar a política habitacional brasileira, no período compreendido entre dezembro de 2009 e dezembro de 2015, quanto ao atendimento das disposições internacionais de direitos humanos atinentes ao exercício do direito à habitação digna. Para este fim, será abordado especificamente o Programa Minha Casa, Minha Vida, através de um dos empreendimentos construídos pelo programa: o Morada do Porto, sediado em Ilhéus – BA. Será traçado um breve histórico acerca dos direitos humanos em geral e, posteriormente, sobre o direito à habitação digna, considerando os parâmetros em que este é reconhecido pela comunidade internacional. Em seguida serão apresentadas as características gerais do PMCMV e aspectos do empreendimento construído em Ilhéus – BA.
Quanto à forma de abordagem do problema, a pesquisa desenvolvida é qualitativa, com a análise de dados seguindo o processo indutivo. Tais dados foram coletados a partir da pesquisa bibliográfica e documental, notadamente de legislação relacionada à garantia e proteção de direitos humanos, tratados e normas internacionais sobre o tema e decretos do Poder Executivo. Também foram consultadas bases de dados eletrônicas, como Scielo. Houve ainda a consulta aos sites da Fundação João Pinheiro, do Ministério das Cidades e da Caixa Econômica Federal. Em razão da carência de matérias sobre o Morada do Porto em jornais impressos, foram consultados sites e blogs de notícias com abrangência local. Tais matérias foram relacionadas com os 7 elementos constitutivos do direito à habitação digna, expostos no Comentário Geral nº 4 do Comitê dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da ONU, afim de identificar o atendimento a cada um desses elementos.
Conforme Garcia e Lazari (2015) os direitos humanos são aqueles inerentes ao homem, comumente descritos em instrumentos internacionais e cuja finalidade é “a proteção da dignidade da pessoa humana, resguardando seus atributos mais fundamentais. A conquista de direitos da pessoa humana é, na verdade, uma busca da dignidade da pessoa humana” (GARCIA; LAZARI, 2015, p. 34).
A dignidade humana é entendida como uma qualidade de cada ser humano, que o protege contra tratamento degradante e contra discriminação odiosa, bem como assegura condições materiais mínimas de sobrevivência. Ao Estado são impostos dois deveres afim de proteger a dignidade da pessoa humana: o dever de respeito, relacionado com a limitação de ação dos poderes públicos e o dever de garantia, que se relaciona com a obrigação de fornecer condições materiais que possibilitem a efetiva dignidade (GARCIA; LAZARI, 2015).
O surgimento dos direitos humanos ocorreu em períodos diversos, consoante a demanda de cada contexto histórico. Sua consagração progressiva e sequencial deu origem às chamadas gerações de direitos humanos, termo que a doutrina tem substituído por dimensões de direitos humanos, haja vista que o surgimento de novas gerações não implica na extinção das anteriores. Trata-se de um processo de acumulação de direitos e não de mera sucessão (NOVELINO, 2015).
Os direitos humanos de primeira dimensão estão ligados ao valor liberdade, concentrada nos direitos civis e políticos. Tratam-se de direitos individuais, oponíveis sobretudo ao Estado – destinatário de um dever de abstenção. Por sua vez, os direitos humanos de segunda dimensão estão ligados à igualdade material, demandando do Estado a garantia dos direitos sociais, econômicos e culturais. Tratam-se de direitos de uma coletividade a que o Estado garanta oportunidades iguais a todos os cidadãos, o que se dá através de políticas públicas que possibilitem uma vida digna, como as de acesso básico à saúde, habitação, educação, trabalho, lazer, dentre outras (NOVELINO, 2015).
No final do século XX, a constatação da divisão do mundo em nações desenvolvidas e subdesenvolvidas e a necessidade de atenuar as diferenças entre ambas promoveu o surgimento da terceira dimensão de direitos humanos. Abrangem direitos transindividuais, tendo como destinatário todo o gênero humano e compreendendo o direito ao desenvolvimento, o direito à paz, o direito ao meio ambiente, o direito de comunicação, dentre outros (FERNANDES, 2017).
Quanto à quarta dimensão de direitos humanos, em que pese não haver consenso entre doutrinadores, Paulo Bonavides enuncia como tais o direito à democracia, o direito à informação e o direito ao pluralismo. Esses direitos constituem alicerce para o futuro da cidadania e da liberdade de todos os povos numa era de globalização política e econômica. Bonavides propõe também uma classificação para a quinta dimensão dos direitos humanos, que alçaria o direito à paz da terceira para a quinta dimensão, o que, para o autor, conferiria a esse direito a relevância que lhe é devida (FERNANDES, 2017).
1.1.1 O direito internacional dos direitos humanos
Como campo da Ciência Jurídica, o Direito Internacional dos Direitos Humanos é de origem recente. Surgiu como reação às atrocidades promovidas pela Alemanha nazista de Adolf Hitler. É um Direito do pós-guerra, desenvolvido com a crença de que muitas das violações aos direitos humanos cometidas durante o conflito mundial teriam sido evitadas caso um efetivo sistema internacional de proteção aos direitos humanos já existisse. Ele não visa reger relações entre partes que estejam em relação de igualdade, se prestando à defesa dos mais fracos, dos necessitados, dos vulneráveis. O Direito Internacional dos Direitos Humanos consiste em um sistema de normas internacionais, procedimentos e instituições desenvolvidas para implementar a concepção de direitos humanos e promover o seu respeito em todos os países, no âmbito mundial (PIOVESAN, 2012).
No pós-guerra, ano de 1945, durante a chamada Conferência de São Francisco, foi criada a Organização das Nações Unidas (ONU). Em sua Carta de constituição não são listados os direitos que se consideram essenciais, o que somente veio a ocorrer em Paris, no mês de dezembro de 1948, quando se aprovou a Declaração Universal dos Direitos Humanos. A declaração contém 30 artigos que explicitam o rol de direitos humanos com reconhecimento internacional (RAMOS, 2014).
Em seu preâmbulo, a Declaração Universal dos Direitos Humanos expressa a importância da proteção da dignidade humana como fundamento para a obtenção de liberdade, justiça e paz no mundo. A dignidade também é ressaltada em seu art. 1º, na qual se declara que todos os seres humanos nascem livres e iguais tanto em dignidade quanto em direitos, sendo que todos devem agir em relação aos outros em espírito de fraternidade (ONU, 1948).
Nos artigos I ao XXI, a Declaração Universal dos Direitos Humanos lista os chamados direitos políticos e liberdades civis; nos artigos XII a XXVII tem-se os direitos econômicos, sociais e culturais. Os direitos à vida e à integridade física, à igualdade, o de propriedade, à liberdade de pensamento, o de consciência e religião, à liberdade de opinião e de expressão e à liberdade de reunião enquadram-se na primeira categoria citada acima (ONU, 1948).
Por sua vez, os direitos à segurança social, ao trabalho, à livre escolha da profissão e à educação estão compreendidos como direitos econômicos, sociais e culturais. Também está nesta categoria o direito a um padrão de vida suficiente para assegurar a si próprio e à sua família níveis adequados de saúde e de bem-estar, principalmente no que tange à alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais necessários (ONU, 1948).
1.1.2 Direitos humanos e direitos fundamentais
É comum se fazer a correlação entre direitos humanos e direitos fundamentais. Garcia e Lazari (2015) esclarecem que caso se entenda haver diferença entre um e outro, a diferenciação seria tão somente de ponto de vista. Explica-se: os direitos humanos seriam os consagrados no plano supranacional (ou internacional), enquanto os direitos fundamentais seriam aqueles reconhecidos no plano interno de cada país, o que geralmente ocorre nos textos constitucionais. Materialmente, porém, direitos humanos e direitos fundamentais são idênticos, sendo que tanto um quanto outro buscam proteger e promover a dignidade da pessoa humana.
No Brasil, a Constituição Federal de 1988 é uma marca da transição entre a ditadura e o regime democrático. Através dela se ampliou o campo dos direitos fundamentais, o que fez com que a Carta Magna brasileira seja reconhecida como uma das mais avançadas do mundo no tratamento desta matéria. O texto constitucional destaca, no inciso III do artigo 1º, a dignidade da pessoa humana como um dos fundamentos do Estado Democrático de Direito em que se constitui a República Federativa do Brasil. Com isso se demonstra a conjunção entre o princípio do Estado Democrático e os direitos fundamentais, o que confere a estes um papel basilar e de preponderância para que o princípio democrático se realize (PIOVESAN, 2008).
Por sua vez, o art. 3º da Constituição estabelece como objetivos fundamentais do Estado brasileiro a construção de uma sociedade livre, justa e solidária; a garantia do desenvolvimento nacional; a erradicação da pobreza e da marginalização e a redução das desigualdades sociais e regionais; e a promoção do bem de todos, “sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação” (BRASIL, 1988). Diante de tal dispositivo constitucional, Piovesan (2008) conclui o quão importante é a preocupação da Constituição em afirmar a relevância da dignidade e do bem-estar da pessoa humana como indispensáveis para se buscar a justiça social.
No tocante aos tratados e convenções internacionais sobre os direitos humanos, a Constituição brasileira, no parágrafo 3º do artigo 5º, lhes confere status de emenda constitucional, desde que haja aprovação em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros (BRASIL, 1988). Dessa forma, se consolida a interação entre o direito nacional e os tratados internacionais de direitos humanos, estendendo a estes o mesmo tratamento que é constitucionalmente conferido aos direitos e garantias fundamentais.
1.2 Habitação como direito humano
A Declaração Universal dos Direitos do Humanos de 1948, o Pacto Internacional sobre os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais das Nações Unidas (PIDESC) de 1966 e o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos das Nações Unidas de 1966 são os três instrumentos que compõem a chamada Carta Internacional dos Direitos Humanos. Esta constitui a base de dezenas outras convenções, Declarações e princípios adotados pela Organização das Nações Unidas (ONU-Habitat, 2010).
Diversos instrumentos internacionais reconhecem o direito à moradia como necessário para a existência humana com dignidade. O art. XXV da Declaração Universal dos Direitos Humanos afirma que todos têm direito a um padrão de vida que seja capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem-estar, incluindo a alimentação, o vestuário e a moradia (ONU, 1948). Igual reconhecimento é realizado pelos Estados Partes no art. 11 do Pacto Internacional sobre os direitos econômicos, sociais e culturais das Nações Unidas, promulgado no Brasil através do Decreto nº 591 de 1992 (BRASIL, 1992).
A Declaração americana de direitos e deveres do homem (OEA, 1948, p. 3) garante em seu artigo 11 que “toda pessoa tem direito a que sua saúde seja resguardada por medidas sanitárias e sociais relativas à alimentação, roupas, habitação e cuidados médicos correspondentes ao nível permitido pelos recursos públicos e os da coletividade”. Entende-se que o direito à vida não pode ser compreendido como mera sobrevivência. É necessária a existência com dignidade, sendo que os tratados internacionais têm colocado a alimentação, o vestuário e também a moradia como imprescindíveis para a existência humana dentro desses parâmetros.
O tema habitação mereceu se tornar um tema de direitos humanos uma vez que um local adequado para viver possibilita a própria dignidade, além de possibilitar o gozo de outros benefícios de natureza jurídica. Evidencia-se, por exemplo, o caráter de necessidade básica tanto do abastecimento de água potável quanto do saneamento, que são questões diretamente relacionadas à habitação (ONU-Habitat, 2010).
Assim como outros direitos econômicos, sociais e culturais, o direito à habitação imputa aos Estados uma série de obrigações. Aos governos cabe adotar medidas para que aquilo que está juridicamente assegurado se transforme em realidade para os beneficiários (ONU-Habitat, 2010). E não basta a mera afetação de recursos ao setor. As obrigações dos Governos para com o direito à habitação digna são aquelas disciplinadas no inciso I do artigo 2º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos e as de reconhecer, respeitar, proteger e satisfazer este e outros direitos.
O nº I do Artigo 2º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos é indispensável para se compreender quais são as obrigações dos governos quanto a todos os direitos constantes daquele instrumento. Este dispositivo estatui:
1. Cada um dos Estados Partes no presente Pacto compromete-se a agir, quer com o seu próprio esforço, quer com a assistência e cooperação internacionais, especialmente nos planos econômico e técnico, no máximo dos seus recursos disponíveis, de modo a assegurar progressivamente o pleno exercício dos direitos reconhecidos no presente Pacto por todos os meios apropriados, incluindo em particular por meio de medidas legislativas (ONU, 1966, p. 2)
Assim que ratificam o pacto, os Estados devem agir de modo a adequar sua legislação à obrigação assumida. Mas a adoção de medidas legislativas não esgota os deveres dos governos, que devem tornar concretas medidas administrativas, judiciais, econômicas, sociais e educativas, todas com o objetivo de cumprir as obrigações assumidas no pacto.
No que tange à habitação digna, a formulação de políticas compatíveis com o pacto também é obrigatória, cumprindo aos Estados adotar uma estratégia nacional que defina objetivos para melhoria do setor, identifique os recursos disponíveis e a maneira mais eficiente de sua utilização (ONU-Habitat, 2010).
1.2.1 O conteúdo do direito à habitação digna
O exercício do direito à habitação digna exige que se fixe seu conteúdo de forma universalmente reconhecida. Neste artigo, como referência, se adota os sete elementos constantes do Comentário Geral nº 4 do Comitê dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da ONU. Nesse contexto, o direito à habitação digna se confunde com o conceito de moradia adequada e compreende a:
Segurança da posse: a moradia não é adequada se os seus ocupantes não têm um grau de segurança de posse que garanta a proteção legal contra despejos forçados, perseguição e outras ameaças.
Economicidade: a moradia não é adequada, se o seu custo ameaça ou compromete o exercício de outros direitos humanos dos ocupantes.
Habitabilidade: a moradia não é adequada se não garantir a segurança física e estrutural, proporcionando um espaço adequado, bem como proteção contra o frio, umidade, calor, chuva, vento, outras ameaças à saúde.
Adequação cultural: a moradia não é adequada se não respeitar e levar em conta a expressão da identidade cultural (ONU, 1991 apud BRASIL, 2013, p. 13).
Todos esses elementos constituem o direito a uma habitação digna. É um direito complexo, que demonstra que os Estados estão juridicamente obrigados a atuar em diversas áreas afim de assegurar o exercício do direito à habitação. Todos os sete elementos devem estar reunidos para que haja a habitação digna; caso não se atenda a qualquer um deles, poderá ser alegado o desrespeito ao direito nos termos em que ele é fixado nos instrumentos internacionais de direitos humanos.
1.2.2 Equívocos comuns quanto à compreensão do direito à moradia
É importante destacar que existem equívocos no entendimento sobre o direito à moradia adequada. O principal deles é acreditar que o Estado tem obrigação de construir habitações para a população. Como destacado anteriormente, o dever do Estado está nos níveis legislativo, administrativo e de políticas. O Governo deve facilitar ações para se promover a habitação; somente em casos específicos, como o de desastres naturais, por exemplo, é que o Estado terá que prestar assistência direta (BRASIL, 2013).
Outro erro é o de confundir o direito à moradia com o direito de propriedade. Entretanto aquele é mais amplo que este, protegendo também os não proprietários de imóveis, afim de assegurar a todos um lugar digno para viver e que pode adquirir formas como aluguel, arrendamento, habitação de emergência, cooperativa de habitação ente outras que não somente a de propriedade (BRASIL, 2013).
1.3 Direito à moradia no Brasil
No âmbito interno o direito à moradia é assegurado no art. 6º da Constituição Federal (BRASIL, 1988, p. 6), que afirma serem direitos sociais “a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados” na forma da Constituição.
Outros artigos da Constituição brasileira também tratam do tema, como o art. 182 que estabelece como objetivo da política de desenvolvimento urbano a ordenação do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia do bem-estar de seus habitantes (BRASIL, 1988). Diante disso, bem como do fato de que a população brasileira vive predominantemente nas cidades, adquire importância o conceito de direito à cidade, definido pelo sociólogo francês Henri Lefebvre como um direito de não exclusão da sociedade urbana das qualidades e benefícios decorrentes da vida urbana. O direito à cidade implica em uma recuperação coletiva do espaço urbano por grupos marginalizados, principalmente aqueles cuja moradia se localiza em áreas periféricas da cidade (ISENSEE, 2013).
Afim de regular o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental foi elaborada a Lei 10.257/2001, conhecido como Estatuto da Cidade, que é tido como uma das leis urbanísticas mais avançadas do planeta (MARICATO, 2009). Outro marco legal é a Lei nº 11.481/2007, que prevê medidas para regularização fundiária de interesse social em imóveis da união.
O Brasil promulgou o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais através do Decreto n° 591, de 6 de julho de 1992. Outros instrumentos internacionais que tratam do direito à moradia também se integraram ao direito nacional. É o caso da Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial, que teve seu texto aprovado pelo Congresso Nacional em 21 de junho de 1967 e foi promulgada em 1969, onde os Estados Partes se comprometem a proibir e eliminar a discriminação racial e a garantir a igualdade de todos perante a lei, principalmente quanto ao gozo dos direitos econômicos, sociais e culturais o que, como já visto, inclui o direito à habitação (BRASIL, 2013).
Disposições semelhantes são encontradas na Convenção sobre a eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Mulheres, promulgada em 2002 e também na Convenção sobre os Direitos da Criança, promulgada em 1990, onde os Estados assumem o compromisso de colaborar para que responsáveis por crianças gozem do efetivo direito à habitação. A Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados, promulgada em 1961, assegura que o alojamento concedido aos refugiados deve ser equivalente ao que é oferecido aos estrangeiros em geral. Um outro instrumento promulgado no Brasil é a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, que estabelece que o Governo Brasileiro deve buscar a eliminação de obstáculos e barreiras à acessibilidade e garantir o acesso a programas habitacionais de natureza pública (BRASIL, 2013).
Em 2005 entrou em vigor a lei nº 11.124, que criou o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS), o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) e instituiu o Conselho Gestor do FNHIS. Em seu artigo 2º foi estabelecido como um dos objetivos do SNHIS a viabilização para a população de menor renda de acesso à habitação digna e sustentável. E foi precisamente para centralizar e gerenciar os recursos orçamentários para os programas do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, destinados a implementar políticas habitacionais para a população de menor renda, que o FNHIS foi criado (BRASIL, 2005).
É nessa parcela da população que se concentra a maior parcela do déficit habitacional brasileiro. A Fundação João Pinheiro (FJP) elabora desde 1995 estudos sobre o déficit habitacional e a inadequação dos domicílios no país; seus relatórios são produzidos com base nos dados coletados pelas Pesquisas Nacionais por Amostra de Domicílios (Pnad) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e o último relatório publicado foi o referente ao período 2011/2012. Nele se demonstra que em 2012, o déficit habitacional na faixa da população com menor renda, a de até três salários mínimos, correspondeu a 82,5% do total (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2015).
O conceito de déficit habitacional utilizado na metodologia da Fundação João Pinheiro compreende as moradias sem condições de serem habitadas em razão de sua precariedade, aquelas em que existe coabitação familiar forçada, as onde existe um ônus superior a 30% da renda com aluguel e a moradia em imóveis e locais com fins não residenciais (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2015). Existe, assim, uma aproximação com a definição de habitação não digna, notadamente por também não atender aos sete elementos do direito à habitação digna elencados no Comentário Geral nº 4 do Comitê dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais.
Como um importante instrumento para implementação da Política Nacional de Habitação, a Lei nº 11.124/2005 previu a elaboração do Plano Nacional de Habitação (PlanHab), o que foi realizado em 2009 pelo Ministério das Cidades, que o considera como um pacto nacional pela moradia digna. No documento é formulada uma estratégia de longo prazo, estruturada em quatro eixos: financiamento e subsídio; política urbana e fundiária; arranjos institucionais e cadeia produtiva da construção civil; que estão articulados afim de universalizar o acesso à moradia digna para a população Brasileira (BRASIL, 2010).
1.4 Políticas públicas e direitos fundamentais
O Poder Executivo detém a competência para efetivação das políticas públicas, agindo discricionariamente para a sua concretização, porém dentro dos limites previamente delimitados pelo Legislativo. A criação e execução das políticas públicas tem como objetivo a materialização da vontade constitucional, promovendo os direitos decorrentes da vontade do constituinte (GRAU, 2001).
Assim, a execução das políticas públicas está ligada à concretização dos direitos e garantias fundamentais constitucionalmente previstos, principalmente os da ordem social, dentre os quais está o direito à moradia. Além disso, a dignidade da pessoa humana – um dos fundamentos da República Federativa do Brasil – também requer a satisfação de direitos e garantias fundamentais para que seja concretizada. É nesse contexto que ganha relevo o estudo da efetivação pelo PMCMV, política pública habitacional brasileira, do direito à habitação digna.
1.5 O Programa Minha Casa, Minha Vida
Em 25 de março 2009 o Governo Federal editou a Medida Provisória nº 459, posteriormente convertida na Lei nº 11.977, que dispôs sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV). Em seu texto original, o programa se destinava a criar mecanismos de incentivo à produção e à aquisição de novas unidades habitacionais pelas famílias com renda mensal de até 10 (dez) salários mínimos, que residam em qualquer dos Municípios brasileiros (BRASIL, 2010). O presente artigo foca apenas a chamada Faixa I do programa, que compreende as ações destinadas à parcela da população com renda entre 0 e 3 salários mínimos.
Como já foi citado, o PMCMV surgiu como uma medida emergencial para minimizar os efeitos da crise internacional que eclodiu em 2008. O governo pretendeu promover o aquecimento da economia com incentivos ao setor da construção civil, capaz de gerar demanda por mão de obra e que costuma ser mobilizado por políticas econômicas anticíclicas em tempos de recessão. Assim, o PMCMV se afastou das diretrizes urbanísticas e de enfrentamento do déficit habitacional, priorizando fatores macroeconômicos e setoriais (BRASIL, 2010).
Em sua vertente urbana, o programa foi operacionalizado com a alocação de recursos da União para o Fundo de Amparo Residencial (FAR) no valor total de 14 bilhões de reais e de 500 milhões para o Fundo de Desenvolvimento Social (FDS); o gerenciamento desses fundos ficou sob a responsabilidade da Caixa Econômica Federal (CEF). O contrato é firmado diretamente entre o beneficiário do programa e a Caixa Econômica Federal, sendo importante destacar que a cláusula 10 do contrato de compra e venda prevê o vencimento antecipado da dívida nas hipóteses de atraso a partir de 30 dias no pagamento das obrigações, na falta de pagamento de quaisquer tributos e taxas condominiais que incidam sobre o imóvel, dentre outras (CEF, 2015).
Em sua primeira fase, o programa tinha como meta a construção de um milhão de moradias, distribuídas por faixas de renda. 400 mil moradias para famílias com renda mensal de até três salários mínimos, outras 400 mil moradias para famílias com renda mensal entre três e seis salários mínimos e 200 mil moradias para aquela parcela da população com renda familiar mensal entre seis e dez salários mínimos (D’AMICO, 2011).
O programa contempla a concessão de subsídios diretos de forma proporcional ao rendimento das famílias. Para as famílias com renda de até três salários mínimos o subsidio é fixado em seu patamar máximo, com isenção de seguro e com pagamento de prestações de 10% da renda pelo período de 120 meses. O valor desembolsado pelos beneficiários ao longo de 10 anos irá corresponder a uma parcela pequena do custo individual de cada unidade habitacional; o saldo restante é subsidiado pelo FAR, que recebe aportes do Orçamento Geral da União. Além do subsidio o programa também busca elevar o volume de crédito tanto para a aquisição quanto para a produção de novas moradias, alia-se a isso a redução de juros com a criação do Fundo Garantidor da Habitação, que assume o pagamento das prestações em caso de inadimplência em razão de desemprego, por exemplo. (CARDOSO, ARAGÃO, ARAÚJO, 2011).
A segunda etapa do programa foi lançada em 2011, quando a Lei 11.977 efetuou alterações na lei que instituiu o programa. Nessa fase foi estipulada uma meta de construção de dois milhões de moradias até 2014, o dobro da primeira fase. A principal diferença para a fase anterior foi a atualização dos valores de contratação por unidade habitacional, a obrigatoriedade de instalação de aquecimento solar nas unidades isoladas e exigência de unidades com acessibilidade universal em todas as edificações da faixa de renda de 0 a 3 salários mínimos (SOARES et al., p.129).
Na faixa de zero a três salários, as empresas do setor da construção são remuneradas pela execução do projeto diretamente com os recursos do FAR. Não há risco de inadimplência para elas, que não exercem qualquer ação relacionada com a comercialização dos imóveis (ROLNIK, 2015). Com destaca Cardoso, Aragão e Araújo (2012) o promotor do empreendimento deixou de ser o setor público e passou a ser o setor privado.
O papel dos Estados e dos Municípios é tão somente o de organizar a demanda, elaborar os cadastros e encaminhá-los à CEF e o de facilitar a produção, o que vem ocorrendo com a desoneração tributária e flexibilização da legislação urbanística e edilícia quando necessário. Para municípios com mais de 50 mil habitantes, como o caso de Ilhéus – BA, pode haver ainda a contrapartida do poder público local com a doação do terreno para edificação do empreendimento. (ROMAGNOLI, 2012).
As empresas do setor da construção civil têm a responsabilidade de elaborar os projetos de acordos com as especificações do PMCMV, principalmente quanto ao cálculo da unidade habitacional, de forma que se enquadre no perfil a ser financiado. Com esse desenho a empreiteira não tem como promover a especulação imobiliária. Contudo, o lucro tem sido produzido a partir da redução dos custos de construção e de aquisição do terreno em que se ergue o empreendimento. Essa lógica tem empurrado as construções pelo PMCMV para a periferia das cidades, regiões muitas vezes carentes de infraestrutura básica. (NETO; MOREIRA; SCHUSSEL, 2011).
Uma outra alternativa encontrada pelas empresas para maximizar seus lucros a partir da redução de custos tem sido buscar a ampliação dos empreendimentos, implantando-os em terrenos de grandes dimensões, que comportem mais unidades, com um projeto comum padronizado e com economia no tempo de produção. Essa medida também empurra os beneficiados pelo programa para a periferia, uma vez que é praticamente impossível se encontrar terrenos de grandes dimensões em regiões centrais das grandes cidades. (CARDOSO; ARAGÃO; ARAÚJO, 2012).
Apesar da regulamentação do PMCMV limitar o número de unidades habitacionais à 500 (quinhentas) por empreendimento (BRASIL, 2012), as empreiteiras têm conseguido burlar esta restrição mediante a aprovação de empreendimentos de forma sequencial em terrenos limítrofes, o que acaba por configurar um grande bairro, que muitas vezes vem a sofrer com a insuficiência de infraestrutura.
1.6 O Empreendimento Morada do Porto em Ilhéus - BA
Infringindo ao que determinado na Instrução Normativa nº 45 do Ministério das Cidades, que limita a construção de unidades habitacionais ao máximo de 500 por empreendimento, a Construtora Sertenge construiu, no km 05 da rodovia que liga as cidades de Ilhéus e Itabuna – BA, 1300 unidades habitacionais destinadas à Faixa I do Programa Minha Casa Minha Vida. O local é distante do centro da cidade de Ilhéus, onde está localizado, não possuindo escola, posto de saúde, creche, padaria ou supermercado, exigindo que os moradores se desloquem para outros bairros quando precisam de quaisquer desses serviços.
O subterfugio utilizado pela empresa foi o mesmo de que se vale inúmeras outras construtoras do PMCMV pelo país: a aprovação e construção de empreendimentos distintos em terrenos limítrofes. A Sertenge conseguiu a aprovação perante a CEF e construiu quatro empreendimentos, o Residencial Morada do Porto, com 316 unidades habitacionais; o Residencial Moradas das Águas I, com 330 unidades; o Residencial Morada das Águas II, com 158 unidades e o Residencial Morada das Brisas, com 496 unidades (AGRAVO, 2012).
Os quatro empreendimentos acabaram por criar um único grande bairro com 1300 unidades habitacionais divididas entre casas e prédios de apartamentos. Este bairro é reconhecido na cidade com o nome de apenas um daqueles empreendimentos que o originou, o Morada do Porto, que é também o nome que identifica as linhas do serviço público de transporte coletivo de acesso ao local e a forma como é tratado pelos munícipes e pela imprensa da região. Diante dessas características, este artigo acompanha a adoção daquela denominação e trata como um único conjunto habitacional – nomeado como Morada do Porto – a reunião daqueles quatro empreendimentos.
1.6.1 O Morada do Porto na imprensa local
Nos últimos anos os sites de notícias têm ocupado o espaço antes dominado pela mídia impressa. A agilidade na divulgação das matérias, a maior proximidade com os envolvidos no fato e o maior distanciamento de interesses comerciais também são observados. Por tais razões, optou-se por utilizar as notícias divulgadas por sites e blogs locais para verificar se os elementos constitutivos do direito à habitação digna expostos no Comentário Geral nº 4 do Comitê dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da ONU foram observados no empreendimento Morada do Porto.
Tabela 1. Correlação entre os elementos constitutivos da moradia adequada e notícias
divulgadas em blogs e sites locais.
Trecho da notícia divulgada
“14. CONSOLIDAÇÃO DA PROPRIEDADE – Decorrido o prazo de que trata o item 13, sem purgação da mora, a propriedade do imóvel será consolidada em nome da CAIXA/FAR mediante o pagamento de tributos devidos pela transmissão. 14.1 Consolidada a propriedade em nome do FAR, o(s) DEVEDOR(ES) lhe entregará(ão) o imóvel, livre e desimpedido, sob pena de pagamento à CAIXA, a título de taxa de ocupação do imóvel, por mês ou fração, o valor correspondente a 1% (um por cento) do valor do imóvel, atualizado na forma definida neste contrato.” (CEF, 2015, p. 5).
Disponibilidade de serviços, materiais, instalações e infraestrutura
“Há nove meses, os moradores cobram intervenções do governo municipal para sanar diversos problemas. Até agora, os apelos foram em vão. Eles reclamam do transporte coletivo, que é escasso no local. [...] A creche e o Posto de Saúde da comunidade estão fechados. Segundo Nildo, uma criança de 8 anos e um senhor de 65 anos morreram por falta de socorro imediato” (BLOG DO GUSMÃO, 2013).
“Dois bandidos de alta periculosidade morreram em confronto com policiais Civis de Itabuna e CIPA Cacaueira (Caerc), na entrada do condomínio da minha casa minha vida, Morada do Porto, localizado na BR 415, em Ilhéus” (AGRAVO, 2015b).
“A dívida será considerada antecipadamente vencida, nas seguintes hipóteses: [...] e) atraso a partir de 30 (trinta) dias no pagamento das obrigações; f) falta de pagamento de quaisquer tributos e taxas condominiais que incidam sobre o imóvel; g) falta de manutenção do imóvel que deprecie a garantia” (CEF, 2015, p. 4).
“Outro problema emperra a vida dos habitantes do Morada do Porto: o custo alto do transporte coletivo. Muitas crianças do condomínio não podem ir à escola porque seus pais não têm dinheiro para pagar a tarifa cobrada pelas empresas Viametro e São Miguel” (BLOD DO GUSMÃO, 2013c)
“Entregue aos moradores em novembro do ano passado, os apartamentos do Condomínio Morada do Porto, em Ilhéus, ainda aguardam a colocação das cerâmicas e a correção de problemas como infiltrações e o apodrecimento da madeira do teto” (ILHÉUS, 2013).
“Na parte externa estão sendo construídos uma creche, Posto de Saúde da Família (PSF), módulo policial, quatro parques infantis, duas quadras poliesportivas, quiosques e uma ciclovia que terá 1,2 quilômetro. Tudo isso sem contar que 24 imóveis estão sendo totalmente adaptados para atender pessoas com deficiência” (AGRAVO, 2012).
“Moradores do condomínio Morada do Porto, próximo ao Banco da Vitória, em Ilhéus, iniciam, neste momento, protesto contra o abandono da localidade, situada às margens da BR-415. A rodovia está parada” (ILHÉUS 24 HORAS, 2013b)
“As unidades dos Residenciais Morada das Brisas, Morada do Porto, Morada das Águas Etapas I e II são do tipo village e têm dois quartos, sala, cozinha/serviço e banheiro social” (BLOG DO THAME, 2012).
O conjunto habitacional foi entregue aos beneficiários do PMCMV em 20 de dezembro de 2012. Conforme informações dos Portal Sul da Bahia (2012), após a entrega a construtora permaneceu no local para a construção de uma creche, posto de saúde da família (PSF), módulo policial, quatro parques infantis e duas quadras poliesportivas. Vinte quatro unidades habitacionais foram adaptadas para atender moradores com deficiência.
Apesar da infraestrutura para a implantação de creche, posto de saúde e posto policial ter sido construída, não há a efetiva prestação desses serviços no local. Em reportagem do blog Ilhéus 24 Horas (2015) a comunidade questionou quando o posto de saúde seria inaugurado ao tempo em que se relatou a dificuldade enfrentada para se deslocar em busca de atendimento médico em outros bairros.
As casas e apartamentos foram entregues sem cerâmica, sendo que a construtora assumiu o compromisso de instalá-la após a entrega do empreendimento. Tem-se conhecimento de que muitos moradores arcaram com seus próprios recursos a instalação do piso e do revestimento uma vez que tinham urgência em efetuar a mudança para o local e não tinham como aguardar a construtora concluir o processo de instalação da cerâmica em 1300 unidades. Além dessa questão, em 29 de julho de 2013, apenas 6 meses após a entrega das chaves, o blog Ilhéus 24 Horas (2013a) noticiou a existência de infiltrações e o apodrecimento da madeira do telhado de alguns imóveis.
Também não existe regularidade na coleta de lixo, o que promove o acúmulo desse material nas calçadas, atraindo vetores de doenças, como ratos, batatas e insetos. Soma-se a isso o mau-cheiro provocado pelo descarte inadequado de restos de animais por um matadouro próximo ao local (ILHÉUS, 2014a).
Uma Associação de Moradores foi criada afim de representar a comunidade perante o poder público e tem exigido a melhoria de serviços no bairro. O Blog do Gusmão (2013b) noticiou que o presidente da associação de moradores, esteve na Câmara de Vereadores de Ilhéus e informou que existe verba no montante de 3 milhões de reais disponível na Caixa Econômica Federal para a construção de escola e centro comunitário no Morada do Porto, mas que a Prefeitura Municipal não apresentou o projeto exigido para liberação do recurso, forçando assim muitos estudantes a abandonarem os estudos por não terem condições de arcar com o pagamento de transporte.
O acesso ao bairro também é objeto de reclamações. O blog Reclame Boca (2015) noticiou a ausência de sinalização e a existência de buracos no asfalto do acesso ao Morada do Porto o que, conforme notícia do blog O Defensor (2015), também ocorreu nas ruas internas do condomínio. Aliado às más condições das vias, a comunidade também lamenta a insuficiência da oferta de transporte coletivo. A BR-415, no trecho que liga as duas principais cidades da região sul da Bahia, Ilhéus e Itabuna, já foi interditada pelos moradores que cobravam melhorias no local. Transporte, saúde, educação, coleta de lixo, iluminação e segurança sempre estão na pauta de reclamações (ILHÉUS, 2013b).
A segurança é outra preocupação dos moradores. Notícia do blog Agravo (2015b) relata que em fevereiro de 2015 dois indivíduos trocaram tiros com a polícia na entrada do residencial, ambos morreram; em 14 de novembro de 2015 a notícia foi a prisão de uma pessoa por porte irregular de arma de fogo (AGRAVO, 2015a). Já o blog Plantão Itabuna (2015) informou a prisão de dois homens por porte de grande quantidade de drogas, enquanto o blog Bocão News (2014) apresentou um vídeo em que um jovem é espancado no residencial em razão de disputa entre grupos rivais.
Outra questão levantada é a convivência em condomínio, algo novo para a maioria dos moradores, com implicações no custo da moradia, mas também nas relações com os vizinhos. A formação de grupos rivais e o atrito entre eles, como noticiado acerca do espancamento de um jovem (BOCÃO, 2014), revela uma situação preocupante. Já quanto aos custos do condomínio, é importante lembrar que muitos dos beneficiados pelo programa são oriundos de áreas de risco e de moradias precárias, onde não tinham despesas com água ou energia, que muitas vezes eram providas através de instalações irregulares. Hoje, além de arcar com o custo do financiamento do imóvel pelo prazo de 120 meses, possuem despesas com água, energia e, para aqueles que foram deslocados para longe de seu trabalho ou escola, com transporte.
O Programa Minha Casa, Minha Vida se mostrou como uma decisão acertada do Governo Federal no enfrentamento da crise instalada a partir de 2008. Entretanto, a lógica empresarial superou o caráter habitacional do programa. No Morada do Porto, a precariedade construtiva pode ser constatada diante da deterioração das vias públicas com menos de dois anos da entrega do empreendimento. O apodrecimento de telhados e a ocorrência de infiltrações confirmam isso e constituem ofensa ao elemento “habitabilidade”, estabelecido no Comentário Geral nº 4 do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais como um dos sete componentes do direito à habitação digna.
Ao se efetuar o cruzamento de dados das pesquisas, o que se dá através dos levantamentos bibliográficos e documentais e observações do autor, destacam-se alguns elementos essenciais para compreensão das percepções dos beneficiários sobre o Programa Minha Casa Minha Vida. Primeiramente, vê-se uma dualidade existente entre a percepção sobre a unidade habitacional e a percepção do acesso aos bens e serviços urbanos pelos beneficiários.
Dessa forma, os beneficiários apresentam avaliações extremamente positivas sobre as características da unidade habitacional, tendo em vista discursos que contrastam a atual moradia pelo Programa à antiga moradia sujeita a riscos.
No entanto, o benefício está associado a uma reorientação de expectativas dos beneficiários no que diz respeito ao acesso a bens e serviços urbanos. Como bem destacam o IPEA e o Ministério das Cidades, a avaliação negativa dos beneficiários sobre os serviços de saúde e educação, assim como do traslado até os centros urbanos, não está relacionada à oferta de políticas públicas no período anterior ao benefício.
A avaliação do Programa Minha Casa Minha Vida a partir das percepções dos beneficiários sobre os resultados da política pública aponta para elementos positivos e negativos de efetividade. Como levantado, tal elemento soma-se à ineficácia da resposta dos governos municipais e estaduais na implementação de serviços, notadamente os de saúde e educação, nas áreas próximas aos conjuntos habitacionais.
Em relação a elementos que corroboram com percepções positivas de efetividade da política pública, destaca-se a inclusão da faixa de 0 a 3 salários mínimos no acesso às unidades habitacionais, sendo que a moradia ofertada pelo Programa é percebida pelos beneficiários como elemento garantidor de maior qualidade de vida.
Vale ressaltar que a oferta de unidades habitacionais à faixa inicial do Programa está relacionada à garantia pelo Estado de demanda constante para as empresas contratadas, da mesma forma que expressa um processo de segmentação da política pública. Tal segmentação, demonstrada a partir da periferização dos conjuntos habitacionais destinados à faixa de 0 a 3 salários mínimos, estabelece-se com base na estratificação socioeconômica dos beneficiários.
Entende-se que a avaliação do PMCMV por meio da percepção dos beneficiários, tendo em vista a utilização de dados levantados, permite problematizações profícuas sobre o tema, levando à considerações sobre o Programa e à questionamentos metodológicos sobre o estudo de políticas públicas. Da mesma forma, dialoga com novas possibilidades de estudo sobre as trajetórias de vida dos beneficiários, sendo a percepção sobre os resultados da política pública de fundamental importância para a compreensão sobre o processo de vulnerabilidade vivenciado no cotidiano pelos atores sociais inseridos, sob diferentes condições, no espaço urbano.
Os outros elementos também não têm sido plenamente observados no Morada do Porto. Assim como em todos os empreendimentos construídos pelo “Minha Casa, Minha Vida”, não se pode falar de modo absoluto em “segurança da posse”, uma vez que o contrato firmado com a Caixa, que é comum a todos os beneficiários do PMCMV da Faixa I no país, prevê hipóteses em que há o vencimento antecipado do valor total da dívida, difícil de ser assumido por família de baixa renda, que restará inadimplente e perderá o imóvel.
Os elementos “disponibilidade de serviços, materiais, instalações e infraestrutura”, “economicidade” e “localização” também não foram atendidos com a implantação do empreendimento, que foi construído em região carente de infraestrutura urbana e de serviços básicos como transporte e coleta de lixo, além de criar para famílias de baixa renda uma série de obrigações financeiras que elas não possuíam antes, como a taxa condominial, por exemplo, comprometendo ainda mais o já reduzido orçamento familiar.
No quesito “acessibilidade” houve acerto no empreendimento, notadamente quanto à construção de unidades habitacionais adaptadas à moradores com deficiência. Já quanto ao último elemento, a “adequação cultural”, observa-se que não houve seu atendimento, principalmente em razão da padronização da construção, que impõe uma planta comum, um carimbo sobre as necessidades de cada família, que tem restringida suas possibilidades de se organizar no espaço da forma que melhor lhe convém. A disponibilização de mais de um modelo de planta arquitetônica poderia resolver essa questão, com cada família optando por aquela que melhor atendesse à sua necessidade familiar.
Assim, em que pese os avanços advindos com o Programa Minha Casa, Minha Vida, principalmente com relação aos beneficiários que foram removidos de habitações precárias em área de risco, especificamente no Morada do Porto o programa se limitou ao fornecimento de um teto, o que não corresponde aos compromissos assumidos pelo Brasil perante a comunidade internacional, não atendendo aos sete elementos constitutivos do direito à habitação digna expostos no Comentário Geral nº 4 do Comitê dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da ONU. A política pública habitacional implementada pelo PMCMV, portanto, não foi capaz de promover o pleno exercício do direito à uma habitação digna.
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