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Timestamp: 2016-10-26 04:06:07+00:00
Document Index: 241205978

Matched Legal Cases: ['art. 24', 'in fine', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 132', 'art. 34', 'art. 53', 'art. 34', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 97', 'art. 24', 'ATF ', 'art. 34', 'art. 103', 'art. 120', 'art. 24', 'art. 24', 'ATF ', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 114', 'art. 24', 'art. 153', 'art. 156', 'art. 159']

1A.98/2005 (19.02.2007)
1A.98/2005 /col
Commune d'Arzier-le-Muids, 1273 Arzier,
Orange Communications S.A.,
intim�e, repr�sent�e par Me Minh Son Nguyen, avocat,
A.________ et consorts, int�ress�s,
permis de construire, antenne de t�l�phonie mobile,
recours de droit administratif contre l'arr�t du Tribunal administratif du canton de Vaud du 1er mars 2005.
La soci�t� anonyme Orange Communications SA (ci-apr�s: la soci�t� Orange) a conclu avec B.________, propri�taire de la parcelle n� 618 du registre foncier, sur le territoire de la commune d'Arzier-Le Muids, un bail dans le but d'installer un �quipement technique de t�l�phonie mobile (station d'antennes) sur deux silos � fourrage existants ainsi qu'une armoire technique au sol. La parcelle n� 618 est en zone agricole. Les deux silos se trouvent dans la partie sup�rieure de la parcelle, � c�t� de divers b�timents de l'exploitation agricole de la famille B.________, � proximit� d'une ligne de chemin de fer et d'une route.
L'installation de t�l�phonie mobile projet�e a fait l'objet d'une "fiche de donn�es sp�cifique au site", �tablie par l'op�rateur, qui indique notamment que la station comporterait trois antennes GSM/UMTS (bande de fr�quence de 1'800 � 2'000 MHz). Conform�ment aux prescriptions de l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710), le rayonnement provenant des antennes a �t� calcul� � quatre endroits sur la parcelle concern�e: dans deux "lieux � utilisation sensible", � savoir dans des pi�ces habitables de la ferme, et dans deux "lieux de s�jour momentan�", � savoir au pied d'un silo (point 1') et dans un hangar (point 2'). Selon cette fiche, les valeurs limites fix�es par l'ORNI sont respect�es.
La demande de permis de construire pour ce projet a �t� mise � l'enqu�te publique du 9 au 29 avril 2002. Des particuliers ont form� opposition (ci-apr�s: les opposants, ou A.________ et consorts).
Le 7 mai 2002, la Municipalit� de la commune d'Arzier-Le Muids (ci-apr�s: la municipalit�) a refus� le permis de construire. La soci�t� Orange a recouru contre cette d�cision aupr�s du Tribunal administratif du canton de Vaud, en concluant � l'octroi du permis de construire.
Le 30 mai 2002, l'autorisation sp�ciale cantonale pour les constructions hors des zones � b�tir, d�livr�e par le d�partement comp�tent repr�sent� par le Service de l'am�nagement du territoire (SAT), a �t� communiqu�e � la municipalit�. A cette autorisation sp�ciale �tait joint un pr�avis favorable du Service cantonal de l'environnement et de l'�nergie (SEVEN). La municipalit�, invit�e par le Tribunal administratif � se d�terminer sur le recours form� par la soci�t� Orange (supra, let. B), a r�pondu le 24 juin 2002 en d�clarant en outre recourir contre l'octroi de l'autorisation sp�ciale par le Service de l'am�nagement du territoire.
Dans le cadre de l'instruction de cette affaire, le Tribunal administratif a eu connaissance d'une lettre adress�e le 11 novembre 2002 � la municipalit� par la soci�t� Orange, o� celle-ci prend position sur trois propositions de sites alternatifs pour la pose des antennes: la d�chetterie � l'ouest du village, le tunnel du train � l'est du village et le r�servoir au nord du village. La soci�t� Orange faisait valoir qu'aucun de ces sites n'entrait en ligne de compte (couverture insuffisante soit de l'est, soit de l'ouest du village; couverture insuffisante des routes d'acc�s; interf�rences). Cette soci�t�, qui voulait charger ses techniciens de "rechercher d'autres �ventuels sites au sein du village", demandait enfin � la municipalit� de lui indiquer les terrains appartenant � la commune.
Le Tribunal administratif a proc�d� � une inspection locale. Il a �t� inform� par la municipalit� de l'existence d'un projet de station d'antennes d'un autre op�rateur de t�l�phonie mobile (Sunrise), sur le territoire de la m�me commune.
Le Tribunal administratif a statu� par un arr�t rendu le 1er mars 2005. Il a admis le recours form� par la soci�t� Orange, annul� la d�cision de la municipalit� du 7 mai 2002 et renvoy� le dossier � cette autorit� pour d�livrance du permis de construire. Les frais et d�pens ont �t� mis � la charge de la commune. Le Tribunal administratif a retenu que la municipalit� ne contestait pas le pr�avis du service cantonal sp�cialis� (SEVEN) selon lequel les prescriptions de l'ORNI �taient respect�es (consid. 4) puis il s'est prononc� au sujet de l'application de l'art. 24 de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire (LAT; RS 700), en consid�rant que l'appr�ciation de l'autorit� cantonale (SAT) "quant � l'admissibilit� du projet en zone agricole r�sist[ait] � la critique, compte tenu de la situation particuli�re de la zone agricole � cet endroit, qui est d�j� fortement marqu�e par la route, le chemin de fer et les installations agricoles du propri�taire du fonds, et enserr�e par des zones � b�tir" (consid. 6).
Ni le d�but de l'arr�t - o� il est fait mention des parties et de la d�cision attaqu�e -, ni le dispositif n'�voquent le recours de la municipalit� contre l'autorisation sp�ciale du Service de l'am�nagement du territoire. Dans les consid�rants, le Tribunal administratif se borne � relever que le refus du permis de construire, par la municipalit�, aurait �t� justifi� en cas d'admission dudit recours (consid. 6 in fine).
Agissant par la voie du recours de droit administratif, la commune d'Arzier-Le Muids demande au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t du Tribunal administratif, de confirmer la d�cision municipale du 7 mai 2002 et de renvoyer le dossier � la juridiction cantonale pour nouvelle d�cision sur les frais et d�pens. En substance, elle d�nonce des lacunes dans l'instruction effectu�e par la juridiction cantonale, � propos principalement des exigences d�duites par la jurisprudence de l'art. 24 LAT pour l'implantation d'antennes de t�l�phonie mobile en zone agricole. L'instruction aurait �galement �t� lacunaire � propos de la d�termination des lieux � utilisation sensible o� le niveau des immissions devait �tre calcul� selon l'ORNI. La recourante pr�tend qu'elle �tait fond�e � refuser le permis de construire, les exigences minimales du droit f�d�ral n'�tant pas remplies.
La soci�t� Orange conclut au rejet du recours. Le D�partement des institutions et des relations ext�rieures du canton de Vaud, Service de l'am�nagement du territoire, se prononce dans le m�me sens. Les opposants A.________ et consorts n'ont pas d�pos� de r�ponse. Le Tribunal administratif propose le rejet du recours.
L'Office f�d�ral du d�veloppement territorial (ODT) ainsi que l'Office f�d�ral de l'environnement, des for�ts et du paysage (actuellement: Office f�d�ral de l'environnement, OFEV) ont d�pos� des d�terminations �crites. L'ODT conclut � l'admission du recours de droit administratif en faisant valoir que, sur la base des �l�ments du dossier, les conditions d'une autorisation selon l'art. 24 LAT ne sont pas r�unies. L'OFEV s'est prononc� au sujet des exigences de l'ORNI, sans prendre de conclusions formelles. Ces avis des offices f�d�raux ont �t� communiqu�s aux parties, qui ont eu la possibilit� de pr�senter leurs observations �crites.
Par une ordonnance du 30 mai 2005, le Pr�sident de la Ire Cour de droit public a accord� l'effet suspensif au recours.
La d�cision attaqu�e ayant �t� rendue avant le 1er janvier 2007, la loi f�d�rale d'organisation judiciaire (OJ) demeure applicable � la proc�dure de recours au Tribunal f�d�ral (art. 132 al. 1 LTF). L'ancien art. 34 LAT (en vigueur jusqu'au 31 d�cembre 2006), relatif aux voies de recours au Tribunal f�d�ral contre les d�cisions cantonales en mati�re d'am�nagement du territoire, est �galement toujours applicable dans la pr�sente proc�dure (cf. art. 53 al. 1 de la loi sur le Tribunal administratif f�d�ral [LTAF; RS 173.32], en relation avec le ch. 64 de l'annexe de cette loi).
Aux termes de l'art. 34 al. 1 LAT (dans son ancienne teneur), le recours de droit administratif au Tribunal f�d�ral est recevable contre les d�cisions prises par l'autorit� cantonale de derni�re instance sur la reconnaissance de la conformit� � l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises hors de la zone � b�tir et sur des demandes de d�rogation en vertu des art. 24 � 24d LAT. En l'esp�ce, les autorit�s cantonales ont trait� la demande d'autorisation pr�sent�e par la soci�t� intim�e comme une demande de d�rogation au sens de l'art. 24 LAT. La voie du recours de droit administratif (art. 97 ss OJ) est donc ouverte. Par son arr�t, qui certes renvoie l'affaire � l'autorit� communale, le Tribunal administratif a rendu une d�cision finale partielle, tranchant d�finitivement, en particulier, la question de l'application de l'art. 24 LAT. Le recours de droit administratif est recevable contre une telle d�cision, qui n'a dans cette mesure pas un caract�re incident (ATF 132 II 10 consid. 1 p. 13). La commune sur le territoire de laquelle l'installation devrait �tre implant�e a qualit� pour recourir en vertu de l'art. 34 al. 2 (ancien) LAT, en relation avec l'art. 103 let. c OJ. Il y a donc lieu d'entrer en mati�re.
Il n'est pas contest� que le projet d'installation de t�l�phonie mobile, pr�vu en zone agricole, requiert une autorisation sp�ciale pour les constructions hors des zones � b�tir, d�livr�e par le d�partement cantonal comp�tent (art. 120 let. a de la loi cantonale sur l'am�nagement du territoire et les constructions [LATC]). L'autorit� qui d�livre cette autorisation sp�ciale doit v�rifier si les conditions de l'art. 24 LAT sont remplies. La contestation porte pr�cis�ment sur cette question.
3.1 Selon l'art. 24 LAT, une autorisation d�rogatoire peut �tre accord�e pour de nouvelles constructions ou installations hors de la zone � b�tir lorsque l'implantation de ces constructions ou installations est impos�e par leur destination (let. a) et lorsqu'aucun int�r�t pr�pond�rant ne s'y oppose (let. b). Pour que l'implantation hors de la zone � b�tir soit impos�e par la destination d'une construction, celle-ci doit �tre adapt�e aux besoins qu'elle est cens�e satisfaire et ne pouvoir remplir son r�le que si elle est r�alis�e � l'endroit pr�vu. Une n�cessit� particuli�re, tenant � la technique, � l'exploitation ou � la nature du sol, doit exiger de construire � cet endroit et selon les dimensions projet�es; seuls des crit�res objectifs sont d�terminants, � l'exclusion des pr�f�rences dict�es par des raisons de commodit� ou d'agr�ment (ATF 129 II 63 consid. 3.1 p. 68 et la jurisprudence cit�e).
Le Tribunal f�d�ral s'est d�j� prononc� sur l'application de l'art. 24 LAT aux projets de nouvelles installations de t�l�phonie mobile en zone agricole. Dans un arr�t rendu en 2003, il a pr�cis� les points suivants (arr�t 1A.186/2002 du 23 mai 2003, publi� in ZBl 105/2004 p. 103, consid. 3). L'exigence de l'implantation impos�e par la destination (en allemand: "Standortgebundenheit") n'est pas absolue mais relative. Il ne faut pas qu'aucun autre emplacement ne puisse entrer en consid�ration, mais il doit cependant exister des raisons objectives importantes qui font appara�tre l'emplacement retenu comme beaucoup plus favorable que d'autres emplacements situ�s dans la zone � b�tir. En principe, l'implantation impos�e par sa destination est admise lorsque, pour des motifs radiotechniques, l'op�rateur ne peut pas supprimer de mani�re suffisante un d�ficit de couverture ou de capacit� du r�seau en retenant un ou plusieurs emplacements � l'int�rieur de la zone � b�tir, ou encore lorsque la r�alisation de l'installation dans la zone � b�tir serait de nature � provoquer des perturbations ou des interf�rences sur le r�seau. L'op�rateur ne peut pas invoquer, pour le choix d'un emplacement en zone agricole, des avantages �conomiques (le prix du terrain moins �lev�) ou la plus grande facilit� � trouver des propri�taires fonciers (ou des voisins) pr�ts � accepter une telle installation. Si l'emplacement hors de la zone � b�tir est pr�f�rable en terme de couverture, encore faut-il que cet avantage soit important. Par ailleurs, si aucun terrain en zone � b�tir n'est disponible, il faut que les lacunes en mati�re de couverture ou de capacit� ne puissent pas �tre combl�es en utilisant un emplacement, en zone agricole ou dans une autre zone non constructible, o� un autre op�rateur a d�j� install� des �quipements de t�l�phonie mobile. Cet �l�ment doit en effet �tre pris en consid�ration dans le cadre de la pes�e des int�r�ts selon l'art. 24 let. b LAT, en vue de d�terminer le meilleur lieu de situation pour une installation dont l'implantation hors de la zone � b�tir est impos�e par sa destination (consid. 3.1 et 3.2 de l'arr�t 1A.186/2002 pr�cit�). Ces pr�cisions au sujet de l'application de l'art. 24 LAT � un projet d'antennes de t�l�phonie mobile ont �t� reprises telles quelles dans un arr�t r�cent (arr�t non publi� 1A.294/ 2004 du 10 mars 2006, consid. 2).
3.2 L'arr�t attaqu� cite, en r�sum�, la jurisprudence ci-dessus. A propos de la pes�e des int�r�ts (selon l'art. 24 let. b LAT), le Tribunal administratif retient que le projet litigieux ne pr�sente pas r�ellement de probl�me d'int�gration au paysage, sur des silos qui comportent d�j� des superstructures, � proximit� d'une voie de chemin de fer et d'une route; il ne porte pas d'atteinte suppl�mentaire � la zone agricole, � un endroit o� cette zone est "enserr�e par des zones � b�tir" (� savoir une zone d'utilit� publique directement voisine des b�timents agricoles, puis au-del� la zone de village et d'autres zones r�sidentielles d'Arzier). Pour la juridiction cantonale, on aurait pu attendre de l'op�rateur qu'il fournisse spontan�ment une description exhaustive des divers sites alternatifs envisag�s; l'appr�ciation de l'autorit� qui a d�livr� l'autorisation sp�ciale r�sisterait n�anmoins � la critique, compte tenu de la situation particuli�re de la zone agricole � cet endroit.
3.3 La commune recourante fait valoir que le dossier ne permettrait pas d'�tablir un besoin pour l'installation des antennes litigieuses � l'endroit pr�vu en zone agricole. Les �l�ments dont disposait le Tribunal administratif sont selon elle lacunaires en ce qui concerne la recherche d'un emplacement ad�quat dans la zone � b�tir. Dans ses observations sur le recours de droit administratif, l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial est du m�me avis, en relevant en outre que l'�valuation du besoin d'antennes pour la couverture d'une r�gion devrait �tre diff�renci�e pour le r�seau GSM d'une part, et pour le r�seau UMTS d'autre part.
Cette �valuation des besoins est en effet une question d�licate. L'arr�t attaqu� comporte peu d'indications � ce sujet. Des explications plus pr�cises ont cependant �t� donn�es par l'op�rateur intim�, dans ses �critures au Tribunal f�d�ral. Sur cette base, l'utilit� d'une nouvelle installation pour couvrir les quartiers habit�s d'Arzier ainsi que les routes d'acc�s pourrait �ventuellement �tre consid�r�e comme d�montr�e. N�anmoins, l'�l�ment d�cisif, pour l'octroi d'une d�rogation selon l'art. 24 LAT, est l'absence d'un emplacement ad�quat dans la zone � b�tir, o� une installation ayant la m�me fonction pourrait �tre implant�e. La commune recourante fait valoir � juste titre que le Tribunal administratif a en r�alit� renonc� � traiter cette question, alors m�me que la recherche "d'autres �ventuels sites au sein du village" avait �t� �voqu�e durant la proc�dure cantonale. Le fait que l'emplacement litigieux est voisin de plusieurs zones � b�tir ne justifie pas que l'on soumette l'octroi d'une d�rogation selon l'art. 24 LAT � des conditions moins restrictives; au contraire, c'est un indice qu'il peut exister un emplacement �quivalent, du point de vue des besoins radiotechniques de l'op�rateur, � proximit� mais � l'int�rieur des zones constructibles. Il en r�sulte que le Tribunal administratif a mal appliqu� l'art. 24 LAT en retenant en quelque sorte a priori qu'une implantation en zone agricole s'imposait, alors qu'il ne para�t pas exclu d'installer les antennes dans une zone � b�tir.
3.4 Il s'ensuit que le recours de droit administratif doit �tre admis. Le Tribunal f�d�ral n'est � l'�vidence pas en mesure, sur la base du dossier, de statuer lui-m�me sur le fond; l'affaire doit donc �tre renvoy�e pour nouvelle d�cision au Tribunal administratif (art. 114 al. 2 OJ).
Vu l'admission du recours pour violation de l'art. 24 LAT, pour les motifs expos�s ci-dessus, il est superflu d'examiner les arguments de la recourante au sujet du regroupement des antennes sur une installation d'un op�rateur concurrent dans les environs, de m�me que les griefs de mauvaise application des prescriptions de l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant.
Les frais du pr�sent arr�t doivent �tre mis � la charge de la soci�t� intim�e, qui succombe (art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ). Dans la pr�sente affaire, les frais judiciaires ne peuvent en effet pas �tre exig�s du canton (art. 156 al. 2 OJ). Conform�ment � la r�gle de l'art. 159 al. 2, 2e phrase OJ, aucune indemnit� ne doit �tre allou�e � la commune, pour ses frais de proc�s. Les opposants A.________ et consorts, qui n'ont pas proc�d� devant le Tribunal f�d�ral, n'ont pas � supporter les frais de justice et n'ont pas droit � des d�pens.
Le recours est admis, l'arr�t rendu le 1er mars 2005 par le Tribunal administratif du canton de Vaud est annul� et l'affaire est renvoy�e pour nouvelle d�cision � ce tribunal.
Un �molument judiciaire de 3'000 fr. est mis � la charge de la soci�t� Orange Communications SA.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie aux mandataires des parties, au D�partement des institutions et des relations ext�rieures, Service de l'am�nagement du territoire, et au Tribunal administratif du canton de Vaud, � A.________ et consorts, ainsi qu'� l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial et � l'Office f�d�ral de l'environnement.