Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6355
Timestamp: 2018-07-20 17:55:12
Document Index: 7358607

Matched Legal Cases: ['artículo 40', 'artículo 40', 'Artículo 5', 'Artículo 6', 'Artículo 8', 'Artículo 22', 'Artículo 24', 'artículo 22', 'Artículo 113', 'artículo 105', 'artículo 148', 'artículo 154', 'artículo 158', 'artículo 161', 'artículo 172', 'artículo 157', 'artículo 20', 'artículo 17', 'artículo 2', 'artículo 52', 'artículo 53', 'artículo 113', 'artículo 365', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 17', 'artículo 40', 'artículo 158', 'artículo 158', 'artículo 241', 'artículo 158', 'artículo 17', 'artículo 2', 'artículo 138', 'artículo 52', 'artículo 53', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 356', 'artículo 357', 'artículo 150', 'artículo 155', 'artículo 113', 'artículo 113', 'artículo 158', 'artículo 158', 'artículo 155', 'artículo 17', 'artículo 2', 'artículo 113', 'artículo 105', 'artículo 148', 'artículo 154', 'artículo 158', 'artículo 161', 'artículo 172', 'artículo 157', 'artículo 20', 'artículo 52', 'artículo 86', 'artículo 158']

Sentencia C-618 de 2002 Corte Constitucional
SCC06182002
Demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 715 de 2001
"Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros", en su totalidad, y, en particular, contra los artículos 5.7; 5.18; 6.2.3; 6.2.6; 6.2.10; 6.2.11; 6.2.15; 7.3; 7.4; 7.15; 8.2; 10.7; 10.8; 10.10; 10.11; 15.1; 17; 21; 22; 24; 34; parágrafos 1 y 2 del artículo 40; 40.3; 111.2 y 113, parcial, de la misma Ley.
Existencia y vigencia de una norma, diferencias conceptuales
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, la ciudadana Gloria Inés Ramírez Ríos, alegando su calidad de Presidenta de la Federación Colombiana de Educadores ¿FECODE¿, demandó la Ley 715 de 2001 "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros", y, en particular, contra los artículos 5.7; 5.18; 6.2.3; 6.2.3; 6.2.6; 6.2.10; 6.2.11; 6.2.15; 7.3; 7.4; 7.15; 8.2; 10.7; 10.8; 10.10; 10.11; 15.1; 17; 21; 22; 24; 34; parágrafos 1 y 2 del artículo 40; 40.3; 111.2 y 113, parcial, de la misma Ley.
Artículo 5. Competencia de la Nación en materia de educación. Sin perjuicio de las establecidas en otras normas legales, corresponde a la Nación ejercer las siguientes competencias relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural:
Artículo 6. Competencias de los departamentos. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias:
Artículo 8. Competencias de los municipios no certificados. A los municipios no certificados se les asignarán las siguientes funciones:
Artículo 22. Traslados. Cuando para la debida prestación del servicio educativo se requiera el traslado de un docente o directivo docente, éste se ejecutará discrecionalmente y por acto debidamente motivado por la autoridad nominadora departamental, distrital o del municipio certificado cuando se efectúe dentro de la misma entidad territorial.
Artículo 24. Sostenibilidad del Sistema General de Participaciones. Durante el período de siete años, comprendido entre enero 1º de 2002 y 30 de diciembre de 2008, el ascenso en el escalafón de los docentes y directivos docentes, en carrera, se regirá por las siguientes disposiciones:
Parágrafo 1º. Cuando se requieran traslados de plazas de docentes y directivos docentes entre departamentos, se trasladarán en el siguiente orden de prioridad: vacantes, plazas recién provistas por la incorporación de quienes tenían orden de prestación de servicios, docentes vinculados con una antigüedad no mayor de 5 años. Los traslados de docentes procederán según lo previsto en el artículo 22 y en las normas que lo reglamenten. Los traslados de docentes y directivos docentes en carrera serán realizados por la respectiva autoridad nominadora.
Artículo 113. Vigencia y derogatorias. La presente Ley rige a partir de la fecha de su sanción y deroga la Ley 60 de 1993, los artículos 82, 102, 103, tercer inciso y parágrafo primero del artículo 105, 120, 121, 122, 123, 124, 134, el literal d) del numeral 1 del artículo 148, el artículo 154, el literal g) del artículo 158, del literal e) del artículo 161 y el artículo 172 de la Ley 115 de 1994; los artículos 37, 61, las secciones 3 y 4 del Capítulo III del Decreto 2277 de 1979, el último inciso del artículo 157 de la ley 100 de 1993, los incisos tercero y cuarto del artículo 20 de la Ley 344 de 1996 y las demás normas que le sean contrarias.
Considera la demandante que la Ley 715 de 2001, en su integridad, y los artículos transcritos en particular, violan los artículos 25, 53, 125, 151, 158, 159, 169, 288, 356 y 357 de la Constitución Política. En la acusación contra toda la Ley, la actora la denomina falta de competencia del Ejecutivo para presentar el proyecto de ley; las acusaciones contra algunos artículos de esta Ley, la demandante las enfoca desde el punto de la violación a la unidad de materia; y la acusación contra el artículo 17 de la misma Ley, para la actora radica en la violación de los derechos al trabajo. Las razones de la demandante se resumen así:
Según el título de la ley acusada, Ley 715 de 2001 "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros", que pretende reglamentar el Acto Legislativo 01 de 2001, cuyo parágrafo transitorio del artículo 2º señala que el Gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule el Sistema General de Participaciones "a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo". El Acto Legislativo fue discutido en el período legislativo que concluyó el 20 de julio de 2001, lo que quiere decir que el mandato constitucional contenido en el parágrafo, aludía al período legislativo que comenzó el 20 de julio de 2001 y terminó el 16 de diciembre del mismo año. Por ello, "(¿) el Gobierno debió presentar el proyecto de ley en el mes comprendido entre el 20 de julio y el 20 de agosto del año 2001, mandato constitucional que no se cumplió, puesto que el proyecto de ley fue presentado el 25 de septiembre, es decir, un mes y cinco días después de lo ordenado por la Constitución, es obvio concluir que el proyecto fue presentado extemporáneamente, es decir, el Ejecutivo carecía de competencia temporal para tal acusación." (fl. 8)
Para la actora, si el Gobierno Nacional, equivocadamente, consideró que la publicación del Acto Legislativo, que ocurrió el 1º de agosto de 2001, permitía modificar la fecha establecida en el Acto, al acudir por analogía al artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal, querría decir que no tuvo en consideración la excepción establecida en el numeral 1 del artículo 53 del mismo Régimen (1. Cuando la ley fija el día en que deba principiar a regir).
2) Sobre la demanda de inconstitucionalidad contra determinados artículos de la Ley 715 de 2001, la acusación sobre la violación del principio de unidad de materia, la actora se remite a las consideraciones de la sentencia C-778 de 2001 de la Corte Constitucional. Señala que el título de la Ley alude a los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución, por lo que, en su criterio, no se relacionan con la materia de las normas constitucionales, los concursos (arts. 5.7; 6.2 y 7.3), regulación de cargos (art. 5.18); distribución de docentes (arts. 6.2.10; 6.2.11 y 7.4), traslados de docentes (arts. 8.2 y 40.3), los permisos (art. 10.7), selección de personal (art. 10.8), evaluación del desempeño (art. 10.10; 6.2.6 y 6.2.15), sanciones disciplinarias (art. 10.11), regular los ascensos en el escalafón (art. 7.15, 21 y 24), pagos (art. 15.1), transferencia de recursos (art. 17), traslados (art. 22), contratación (art. 23), regulación de estímulos (art. 24), bonificación para retiros voluntarios (art. 26), incorporación a las plantas (arts. 34 y 38), establecimiento de un nuevo régimen de carrera (art. 111.2), derogación de normas de similar contenido laboral como los artículos 37 y 61 del Decreto 2277 de 1979 y los artículos 105, inciso tercero del parágrafo 1º, 134, 154 y 172 de la Ley 115 de 1994, que contemplan estímulos laborales a los docentes, categorías laborales, como jefes de núcleos y supervisores, mediante el artículo 113 de la misma Ley.
En este proceso intervinieron en representación del Ministerio de Salud, el abogado Bernardo Alfonso Ortega Campo; del Ministerio de Educación Nacional, la abogada Julia Betancourt Gutiérrez; y el ciudadano Juan Francisco Espinosa Palacios. Todos los intervinientes defendieron la constitucionalidad de las normas acusadas. Sus argumentos se resumen así:
a) Intervención del Ministerio de Salud. El interviniente se refirió, en general, a los servicios públicos y a la función de regulación económica del Estado para garantizar la convivencia pacífica y la vigencia del orden justo. Para tal efecto, el Estado exige la eficiencia en la prestación de los servicios públicos, y permite que los particulares los presten bajo su vigilancia, tal como lo prescribe el artículo 365 de la Constitución. Esta es la razón de la expedición de la Ley 715 de 2001, en desarrollo de lo dispuesto en el parágrafo transitorio del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2001, Acto que según el artículo 4 entró en vigencia el 1º de enero de 2002. Por esto "no le asiste razón al demandante cuando señala que el Gobierno presentó el proyecto de ley sobre distribución de competencias y participaciones distinguido con el número 120 de 2001 Senado, una vez vencido el término que expresamente se había señalado en el Acto Legislativo, [porque] no era posible que el Gobierno presentará el proyecto de ley para regular la organización y funcionamiento del Sistema General de Participación de los Departamentos, Distritos y Municipios, antes de que el Acto Legislativo que lo ordenaba entrara en vigencia, por consiguiente el argumento expuesto por la demandante no tiene asidero jurídico y debe ser desestimado" (fl. 62).
b) Intervención de la abogada del Ministerio de Educación Nacional. Manifiesta que no son de recibo las acusaciones sobre la falta de competencia del Ejecutivo para presentar el proyecto de ley, pues "el Acto Legislativo 01 de 2001 fue firmado por el Presidente y Vicepresidente del Congreso de la República el día 30 de julio de 2001 y se publicó en el Diario Oficial 44.506 de 1 de agosto de 2001. Por lo tanto, este Ministerio asume que el mandato de presentar la ley que desarrollara el Acto Legislativo 01 ¿a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo¿, es un mandato que el ejecutivo sólo podía cumplir plenamente una vez se publicara oficialmente dicho Acto Legislativo, hecho que ocurrió, como ya se dijo, el 1 de agosto de 2001, es decir que sólo hasta esa fecha comenzó a regir el aparte acusado por la demandante. Como ya para el 1o de agosto de 2001 había iniciado el período legislativo 20 de julio -16 de diciembre de 2001, en estricto sentido, la expresión ¿próximo período legislativo¿ que señala el Acto Legislativo, se refiere necesariamente al período que va entre el 16 de marzo y el 20 de junio de 2002. Así las cosas, para presentar el proyecto de ley que desarrolla el Acto Legislativo 01 de 2001, el ejecutivo tenía como plazo el mes siguiente al inicio del período legislativo, es decir hasta el 16 de abril de 2002. Toda vez la urgencia de reglamentar el Acto y tener la Ley que permitiera la ejecución de los recursos del Sistema General de Participaciones, el Gobierno optó por presentar el proyecto de ley el 25 de septiembre de 2001 para asegurar su aprobación antes del 1 de enero de 2002, fecha en que entraba en vigencia el Acto Legislativo 01 de 2001, tal como lo indicaba su artículo 4º. En este sentido queda desvirtuada la pretensión de la demandante porque siempre se estuvo ante una oportunidad legal y no extemporánea del proyecto de ley que se convirtió en la Ley 715 de 2001." (FL. 91)
En cuanto a la vulneración del principio de unidad de materia, la interviniente señala que, tampoco es de recibo el argumento de la demandante, pues los artículos acusados se ajustan a las disposiciones constitucionales y su defensa está en algunos pronunciamientos de al Corte. Para tal efecto, cita las sentencias C-604 de 1997; C-187 de 1997; C-897 de 1997; C-837 de 2001, entre otras. Respecto del aparte trascrito de la sentencia C-187 de 1997, la interviniente pone de presente que si bien es cierto que la ley se refiere a asuntos como traslados, nombramientos, permutas y temas inherentes al manejo de personal, no es menos cierto que al establecer la ley las normas básicas de recursos y competencias de las entidades territoriales, no podía dejar de lado estos aspectos que son primordiales para su ejecución.
En la cita de la sentencia C-647 de 2000, la interviniente manifiesta que la ley del Sistema General de Participaciones al ventilar otros asuntos tendientes a organizar la prestación de los servicios de educación y salud, debe contener, necesariamente, las competencias de la nación y de las entidades territoriales en cuanto a la administración del personal docente y administrativo docente que se le entrega y a donde van destinados los recursos que se transfieren en cumplimiento de la ley, es decir, se les debe indicar a dichos entes las pautas generales que se seguirán para el manejo de los recursos y su aplicabilidad en el mediano y largo plazo, a fin de lograr los objetivos de la ley. (fl. 93)
Explica que se hizo necesaria la intervención del Gobierno para incluir dentro de la Ley 715 disposiciones en relación con concursos de docentes, nombramientos, creación, fusión, supresión de empleos, traslados de docentes, transferencias de recursos, dada la complejidad y alcance de la ley, lo que debe entenderse de manera amplia y concordante con los propósitos y objetivos nacionales. Además, las normas acusadas guardan estrecha relación de conexidad causal, temática o sistemática con la materia que domina la ley.
Finalmente se refiere a la acusación del artículo 17 de la Ley 715, que establece que los giros se efectuarán en los 10 días primeros del mes siguiente al que corresponde la transferencia, que según la actora viola los artículos 25 y 53 de la Carta. Para la interviniente, bajo ninguna circunstancia el Gobierno ha pretendido violar el derecho al trabajo. Es diferente que la Ley 715, por flujo de caja y para garantizar el pago cumplido a todos los docentes, establezca que el salario se cancelará en los primeros días de cada mes. No se puede declarar la inexequibilidad de una disposición sólo por la interpretación errada que una persona haga de ella, al presumir que su aplicación traería consecuencias desfavorables para el personal docente.
c) Intervención del ciudadano Juan Francisco Espinosa Palacios. Sobre la acusación de falta de competencia del Ejecutivo para presentar el proyecto de ley, analiza el momento en que la ley se hace exigible. Señala que el Acto Legislativo 01 de 2001 fue publicado el 1 de agosto de 2001, en el Diario Oficial, con vigencia condicionada a 1 de enero de 2002. El parágrafo del Acto Legislativo dispuso que el proyecto de ley deberá presentarse a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo. Como para la demandante el Acto Legislativo fue discutido en el período legislativo que concluyó el 20 de julio de 2001, el interviniente considera que la actora incurre en una gran confusión sobre el momento en que existe la norma jurídica, pues, es absurdo pensar que con la mera discusión se incorpora al ordenamiento jurídico una normatividad. Teniendo en cuenta que el Acto Legislativo fue publicado el 1 de agosto de 2001, el Gobierno no podía presentar el proyecto sobre el supuesto de la existencia de la reforma constitucional "en la medida en que si ésta no hubiese sido probada, la Ley 715 no hubiese tenido ningún fundamento jurídico y lo que es más grave, se hubiese incurrido en un absurdo jurídico. Ahora bien, si bien es cierto que el Acto Legislativo entró en vigencia el primero (1) de enero de 2002, su publicación fue debidamente efectuada el primero (1) de agosto de 2001, y por ende era este el momento en que el Gobierno conocería de la existencia de la reforma constitucional y consecuente con esto, el momento en el cual estaba facultado para iniciar el trámite de la ley que regulara la organización y funcionamiento del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, con la debida urgencia que la Ley implicaba, y dando origen a lo que hoy conocemos como Ley 715 de 2001." (fl. 78)
El señor Procurador General de la Nación, en el concepto N° 2896, de fecha 27 de mayo de 2002, solicitó a la Corte declararse inhibida para fallar de fondo sobre la constitucionalidad de los artículos 5.7; 5.18; 6.2.3; 6.2.3; 6.2.6; 6.2.10; 6.2.11; 6.2.15; 7.3; 7.4; 7.15; 8.2; 10.7; 10.8; 10.10; 10.11; 15.1; 17; 21; 22; 24; 34; parágrafos 1 y 2 del artículo 40; 40.3; 111.2 y 113, parcial, de la Ley 715 de 2001, por ineptitud sustancial de la demanda, y declarar la exequibilidad de la misma Ley por los cargos examinados.
En primer lugar, considera el señor Procurador que los argumentos expuestos por la demandante, respecto del cargo de unidad de materia, no permiten inferir cuál es la violación del ordenamiento superior, ni demuestra cómo los preceptos acusados vulneran el artículo 158 de la Carta. La Corte, para estos casos, ha expresado que la demanda debe reunir unos requisitos mínimos de procedibilidad, en especial, cuando se trata del cargo de unidad de materia. En la sentencia C-540 de 2001, se señaló que el demandante tiene la doble carga de explicar cuál es la materia desarrollada en la ley e indicar las disposiciones que no se relacionan con ella. En el presente caso, debe proferirse fallo inhibitorio, por ineptitud sustancial de demanda, porque la demandante formuló de manera precaria e insuficiente el cargo frente al artículo 158 de la Constitución.
Respecto de la presentación del proyecto de ley por parte del Gobierno, el señor Procurador considera que no se violó la Constitución, pues "el citado acto legislativo, fue publicado en el diario oficial el 30 de julio de 2001 (sic), lo cual significa que en estricto sentido el término del mes a que alude la norma superior, se cumpliría el 16 de abril de 2002. Es decir, que el acto legislativo no cobró vida jurídica formal sino desde el momento de la sanción presidencial y su correspondiente publicación que se llevó a cabo en la fecha arriba mencionada" (fl. 108).
Finalmente, señala el señor Procurador que "la expresión ¿a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo¿, era una exhortación al Gobierno Nacional para que presentara el proyecto de ley con el fin de que fuera debatido y aprobado antes de la entrada en vigencia del acto legislativo, esto es, el 1 de enero de 2002, lo cual no implicaba que si se excedía en dicho término, aquél perdía la competencia para presentarlo y, en consecuencia, que el proyecto no fuera debatido ni aprobado por el Congreso de la República, conclusión ésta que rompe con el principio de eficacia y normal funcionamiento de las instituciones" (fl. 110).
Es más, considera el señor Procurador, que por la complejidad de las materias a tratar, el término resultaría insuficiente para un proyecto de ley de esta envergadura, por lo que es desproporcionado incoar una acción de inconstitucionalidad porque el Gobierno Nacional se demoró unos días para presentar este proyecto de ley, que, a la postre, se convirtió en ley antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2001, que era el fin perseguido por el mismo.
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente acción por pertenecer las normas acusadas a una ley de la República, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política.1
La demanda formula tres acusaciones: la primera es contra toda la Ley 715 de 2001 por la supuesta falta de competencia del Ejecutivo para presentar el proyecto de ley, porque, cuando inició su trámite en el Congreso, ya había vencido el plazo señalado en el Acto Legislativo; la segunda es contra 13 artículos de la Ley, parcialmente, por desconocer el principio de unidad de materia (artículo 158) de la Constitución y la tercera es contra una parte del artículo 17 de la misma Ley, relativo al procedimiento para efectuar los giros mensuales correspondientes a la participación para la educación.
3.1 Señala la actora que, conforme al título de la ley acusada, Ley 715 de 2001 "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros", correspondería a la ley a la que se refiere el parágrafo transitorio del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2001.2
Estos hechos implican, señala, que esta ley fue presentada extemporáneamente, pues el Acto Legislativo fue discutido en el período legislativo que concluyó el 20 de junio de 2001, lo que quiere decir que el Gobierno debió presentar el correspondiente proyecto de ley "en el mes comprendido entre el 20 de julio y el 20 de agosto del año 2001, mandato constitucional que no se cumplió, puesto que el proyecto de ley fue presentado el 25 de septiembre, es decir, un mes y cinco días después de lo ordenado por la Constitución." Recuerda para tal efecto, el contenido del artículo 138 de la Carta.
Manifiesta que si el Gobierno Nacional, equivocadamente, consideró que la publicación del Acto Legislativo, que ocurrió el 1º de agosto de 2001, permitía modificar la fecha de presentación, al acudir por analogía a lo dispuesto en el artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal, olvidó que el numeral 1 del artículo 53 del mismo Régimen, estableció como excepción la circunstancia de que sea la propia norma la que fije el día en que empiece a regir.
3.2 Quienes intervinieron en este proceso y el señor Procurador consideraron que no tiene razón la demandante, en el sentido de que el proyecto de ley debió ser presentado en el mes comprendido entre el 20 de julio y el 20 de agosto del año 2001, pues la actora no tuvo en cuenta que el Acto Legislativo fue publicado el primero de agosto de 2001, en el Diario Oficial. Para la interviniente del Ministerio de Educación Nacional, aplicar rigurosamente el sentido del concepto "próximo período legislativo" querría decir que el Acto Legislativo "se refiere necesariamente al período que va entre el 16 de marzo y el 20 de junio de 2002", lo que significa que el Ejecutivo tenía como plazo el mes siguiente al inicio del período legislativo, es decir hasta el 16 de abril de 2002. Para el señor Procurador la expresión "a más tardar en el primer mes de sesiones del próximo período legislativo", es una exhortación al Ejecutivo para que presentara el proyecto de ley, con el fin de que fuera debatido y aprobado antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo, lo que ocurrió el 1º de enero de 2002.
4.1. El parágrafo transitorio del artículo 2° del Acto Legislativo 01 de julio 30 de 2001 señala que
"El Gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule la organización y funcionamiento del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo."
El sentido básico de la norma, como su tenor literal lo indica, consiste en imponer un deber "de hacer" al Gobierno, v.gr. el deber de presentar un proyecto de ley ante el Congreso de la República mediante el cual se establezcan las reglas para (i) la organización y (ii) el funcionamiento del Sistema General de Participaciones de las entidades territoriales. La parte final de la norma se ocupa de establecer un plazo para el cumplimiento de dicho deber: "a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo".
No se trata pues de una norma de competencia, como lo presupone el argumento de la demanda. No es una disposición que "autorice", "faculte" o "confiera potestad al Gobierno", durante un espacio de tiempo limitado (un mes, en este caso) para presentar un proyecto de ley.3 Por tanto, si transcurre el mes indicado por la norma y el Gobierno no ha presentado el proyecto, se está ante el incumplimiento de un deber, no ante la pérdida de una competencia. Es decir, el parágrafo transitorio del Acto Legislativo 01 de 2001 fija el término del plazo que se ha conferido al Ejecutivo para presentar el proyecto de ley, de tal manera que si no lo cumple se pueda establecer, jurídica y políticamente, que ha incurrido en una omisión. Entender que el párrafo en cuestión fija una competencia que el Gobierno pierde al no ejercerla, implicaría una extraña consecuencia jurídica: el Gobierno Nacional al incumplir con su deber de presentar el proyecto de ley encomendado por el Constituyente en el Acto Legislativo 01 de 2001 queda exonerado, liberado de su obligación, lo cual es contrario al texto y al espíritu de la norma citada.
4.3. En efecto, a partir de diferentes criterios de interpretación se concluye que la intención del constituyente era que la ley en cuestión se expidiera lo más pronto posible para que, en todo caso, la reforma constitucional y la ley que la desarrolla, entraran en vigencia al tiempo con el fin de que ambas conformaran una regulación congruente y completa del nuevo régimen de participaciones de las entidades territoriales.
4.3.2. Si se consultan los debates en torno a la norma, se advierte que precisamente el sentido de fijar una fecha para la entrada en vigencia de la reforma constitucional fue el de evitar que su efectividad fuera menoscabada ante la ausencia del correspondiente desarrollo legislativo. Al respecto en el Informe de Ponencia para segundo debate, en segunda vuelta, del Proyecto de Acto Legislativo N° 012 de 200 Senado, 120 de 2000 Cámara, en el capítulo en el que los ponentes proponen algunas modificaciones, se lee:"Se propone precisar la vigencia del acto legislativo dado que dejar su vigencia condicionada a la expedición de la ley, sin límites en el tiempo, puede hacer ineficaz la norma constitucional e implica dejar la posibilidad de no poder después darle cumplimiento con gravísimas consecuencias para el país, para tal fin se propone modificar el parágrafo transitorio del artículo 1º, que modifica el artículo 356 de la Constitución así:
Parágrafo transitorio. El Gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule la organización y funcionamiento del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, a más tardar el próximo mes de sesiones del próximo período legislativo.¿Como complemento, en el artículo tercero, Vigencia, se señala que el acto legislativo regirá desde el 1º de enero de 2002." (Gaceta del Congreso 308, de fecha 15 de junio de 2001, pág. 7)
Son pues varias las conclusiones. Por una parte es claro que el propósito del constituyente, como se dijo, era impedir que la reforma se quedara escrita hasta que el legislador se decidiera a desarrollarla. Se aseguró entonces que las medidas adoptadas entraran en vigencia desde el inicio del presente año. Ahora bien, si el término fijado para la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2001 pretendía evitar que las disposiciones carecieran de fuerza normativa por no haberse desarrollado legalmente, implica que se suponía que antes del primero de enero debía existir la ley en cuestión, para que ambos estatutos comenzaran a regir conjuntamente en el mismo período fiscal (2002). De ahí la consagración de un deber de presentar el proyecto de ley correspondiente radicado en el Gobierno.
4.3.3. Una lectura con base en un criterio de interpretación sistemática lleva a la misma conclusión. Las normas involucradas fueron redactadas para que entren en vigencia rápida y armónicamente, durante la vigencia fiscal del año 2002. Así, el parágrafo 1° transitorio introducido por el Acto Legislativo 01 de 2001 al artículo 357 de la Carta Política señala que "(¿) el Sistema General de participaciones de las entidades territoriales tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este Acto Legislativo, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos."
4.4. Concluye entonces la Corte que el término desde el cuál ha de contarse el mes que tenía el Gobierno para presentar el proyecto de ley en cuestión, es a partir de la existencia de la norma, esto es, a partir de su promulgación. Desde el momento en que se puede afirmar que en efecto el Congreso reformó la Constitución (primero de agosto de 2001) comenzó a correr el plazo fijado por el parágrafo transitorio del artículo segundo de dicha reforma. Ahora bien, aunque el proyecto fue presentado el 8 de septiembre, pese a que el término del plazo ya había vencido siete días antes, el 1° de ese mes, de ello no se sigue que el gobierno nacional hubiese perdido competencia para presentar el proyecto de ley ni el Congreso para hacer las leyes. Como se dijo, la norma imponía un deber y un plazo, luego su inobservancia conllevaba el incumplimiento del mismo, no la pérdida de la iniciativa legislativa del Ejecutivo ni mucho menos la pérdida de competencia del Congreso para expedir la Ley 715 de 2001. La consecuencia del incumplimiento del plazo para presentar el proyecto de ley no es la inconstitucionalidad de la ley puesto que el artículo 150 de la Constitución confía al Congreso el poder de hacer las leyes, sin que los tipos de leyes mencionados en la Constitución represente una enumeración taxativa de las materias sobre las cuales puede el Congreso legislar. Igualmente, la competencia del Ejecutivo para presentar proyectos de ley (artículo 155, C.P.) no se agota una vez cumplido el plazo fijado por el parágrafo. Una interpretación armónica del parágrafo del Acto legislativo citado con las normas sobre iniciativa legislativa y competencias del Congreso conduce claramente a esta conclusión.
5.1. No obstante, en gracia de discusión podría objetarse que no es posible afirmar que el Acto Legislativo fija como plazo el mes comprendido entre el primero de agosto y el primero de septiembre, cuando aún la norma ni siquiera estaba vigente en ese momento. Es decir, ¿cómo es posible que el Gobierno presente un proyecto de ley cuyo objeto es desarrollar una norma constitucional que no ha entrado en vigencia?
Si se analiza con cuidado esta objeción, se advierte que la manera como se usa la expresión "vigencia" es casi sinónima de "existencia". Se trata pues, de una crítica que parte de una confusión entre dos conceptos diferentes. Por ejemplo, se cree que el Gobierno actuó por fuera del ordenamiento jurídico al querer desarrollar una norma que no estaba vigente, queriendo decir con ello que no existía. No obstante, aun cuando el artículo 113 de la Ley 715 de 2001 habla de "vigencia",4 ante todo, hace referencia a la posibilidad de exigir el cumplimiento de una disposición normativa, y no a su pertenencia o no al sistema, a su existencia dentro del sistema. El jurista Eugenio Bulygin evidenció esta confusión en la obra del jurista Hans Kelsen en los siguientes términos,
"La identificación de la obligatoriedad con la existencia de las normas (de donde resulta que la obligatoriedad es característica necesaria de la norma jurídica) se debe a la ambigüedad del término "validez", que ¿a pesar de ocupar un lugar central en la Teoría Pura¿ es usado por Kelsen para designar propiedades diferentes. Es así que Kelsen da tres definiciones de validez: creación conforme a una norma superior,5 existencia específica de una norma6 y obligatoriedad.7 La presencia de diferencias conceptuales sugieren la conveniencia de adoptar términos distintos para cada uno de estos conceptos: distinguiremos, por tanto, entre validez, existencia y obligatoriedad de las normas. (¿)"8
El hecho de que una norma no haya entrado en vigencia, queriendo decir con ello "que aún no rige", "que aún no debe ser acatada", de ninguna manera implica "que no existe", "que no forma parte del ordenamiento". Por ejemplo, la Sala Plena de la Corte Constitucional ha aceptado en el pasado demandas contra normas que por existir pueden ser objeto de control de constitucionalidad, a pesar de no estar vigentes aún. Tal fue el caso de los nuevos códigos penales; tanto el Código Penal como el de Procedimiento Penal fueron demandados ante esta Corporación en su integridad, por razones formales, y varias de sus normas lo fueron, por razones materiales, a pesar de que aún no estaban vigentes.9
Ahora bien, podría alguien considerar que el artículo 113 usa el concepto "vigencia" para referirse, en realidad, a la existencia de la norma. Pero esta suposición debe ser descartada de plano por cuanto que ello implicaría aceptar un absurdo: que una norma que no existe aún puede determinar desde cuándo, ella misma, comienza a existir.
Segundo, porque en atención al principio de la conservación del derecho, el juez constitucional debe propender por preservar las normas adoptadas por el legislador. El esfuerzo que implica para una sociedad la creación de una ley invita al juez constitucional, en principio, a conservar el derecho, no a desmantelarlo.10
Tercero, porque la ley quedaría sin norma relativa a su vigencia y las disposiciones supletorias al respecto no respetarían, de aplicarse en el caso concreto, la voluntad del constituyente plasmada en el Acto Legislativo citado.11
"(¿) el principio de unidad de materia permite la concreción del principio democrático en el proceso legislativo pues facilita un conocimiento público del proceso de configuración de la ley, desde los contenidos temáticos planteados en las iniciativas y hasta el producto de ese proceso manifestado en la ley promulgada, y permite también que a las discusiones se vinculen los aportes de una opinión pública dinámica como fuente importante de alimentación de los procedimientos jurídicos inherentes a todo sistema democrático. De ese modo, se evita que se incurra en una práctica que, como la inclusión sorpresiva de disposiciones que no se relacionan con la materia debatida, distorsiona el proceso democrático y socava la legitimidad de la instancia parlamentaria.
Además, el principio de unidad de materia produce efectos en el ámbito de la legitimidad del poder político pues, al vincularse también a la intensidad del rigor del control constitucional y al permitir un control flexible que no desconozca la directa ascendencia democrática del parlamento, propicia que los tribunales constitucionales mantengan la Carta más allá de los avatares de grupos políticos particulares y hace que ellos se vinculen al mantenimiento del consenso que posibilita la pacífica convivencia pero sin desconocer la importancia de la instancia legislativa como ámbito de configuración del derecho, esto es, como punto culminante en el que se recogen los aportes de una opinión pública dinámica y comprometida con los procedimientos democráticos y con la fijación de sus contenidos. Esa importancia de las cámaras legislativas y su papel en el orden político se verían limitados por un control rígido que imponga la sujeción de la ley a núcleos temáticos y proscriba su extensión a temas relacionados con ellos por nexos objetivos y razonables."12
"Así pues, es claro que para respetar el amplio margen de configuración legislativa del órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar las políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa, ni estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que "no se relacionen" los temas de un artículo y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y al demandante le corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. La relación puede ser de distinto orden puesto que la conexión puede ser de tipo causal, temático, sistemático o teleológico. A estos criterios reiterados por la jurisprudencia se agrega una modalidad de relación teleológica, la de la conexión de tipo consecuencial ya que recientemente, la Corte aceptó que se respeta el principio de unidad de materia cuando hay una conexión en razón a los efectos fácticos de una norma que aparentemente no guarda relación alguna con el tema de la ley.13"14
"(¿) que cuando se pretende el control de constitucionalidad sobre una ley por violación del principio de unidad de materia, el demandante tiene una doble carga. De una parte debe señalar cuál es la materia desarrollada en la ley y, de otra, debe indicar las disposiciones que no se relacionan con ella. Esto significa que la fundamentación del cargo es insuficiente si la argumentación del actor limita el concepto de la violación sólo al primer aspecto del artículo 158. Es decir, es necesario que el actor exprese específicamente cuáles son las disposiciones de la ley que considera inadmisibles y que indique la razón del cargo, es decir, por qué considera que una o unas normas en concreto no guardan relación con la materia o materias de la ley. Esto impone que el demandante trate la formulación contenida en el artículo 158 como una única proposición jurídica y que en razón de ello presente la materia de la ley, los varios temas que no guardan relación con esa materia e indique cuáles son las disposiciones que resultan inadmisibles con ella."15
La demanda no cumple a plenitud con la carga argumentativa que se requiere para alegar el desconocimiento del principio de unidad de materia, consistente en indicar, uno por uno de todos los textos normativos acusados por qué en cada caso específico la norma carece de toda relación con la Ley 715 de 2001. No obstante, debido a que se esbozan algunas razones - así sean generales ¿ aplicable a tales artículos, y en atención del principio pro actione, entra la Corte a estudiar el punto.
7.5.1. Desde el nombre mismo de la Ley se advierte la conexión formal entre éste y los temas contemplados en las disposiciones acusadas. La Ley 715 de 2001 señala que su objeto es: (i) normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2001 y, (ii) otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. Las normas acusadas tiene que ver con la prestación de dichos servicios, en especial el educativo.
7.5.2. La conexión material también es clara, pues la Ley 715 de 2001 además de transferir recursos, asunto que incluso es el tema central de algunas de las normas acusadas (artículos 15 y 17, por ejemplo), también asigna competencias, tanto generales como específicas (artículos 5°, 6°, 7° y 8°, por ejemplo) y establece reglas referentes a la administración del servicio educativo por parte de los entes territoriales (artículos 10, 22 y 34, por ejemplo).
7.5.3. Las normas acusadas también guardan estrecha relación con la Ley 715 de 2001 con base en un criterio teleológico, pues es su propósito fijar qué servicios están a cargo de quién. De hecho la administración de personal no es sólo un asunto laboral, también es una típica competencia administrativa relativa a la función pública. Concerniente el servicio de educación, asignado a las entidades territoriales según las normas vigentes.
7.5.5 Ahora bien, para establecer si existe o no una conexión material es importante subrayar que la potestad de configuración del legislador contempla tanto la facultad de decidir el contenido específico de las normas, como la facultad de decidir como organizarlas y relacionarlas. El sistema jurídico no está compuesto por un conjunto de compartimientos estancos predeterminados que le imponen al Congreso la forma como debe ser concebido el derecho, que es funcionalmente cambiante para responder a las necesidades, prioridades, expectativas y aspiraciones de la sociedad. Los legisladores, bien sea por iniciativa propia o de alguno de aquellos funcionarios a los que la Constitución les concede iniciativa legislativa (artículo 155, C.P.), pueden reorganizar la normatividad de la manera como consideren conveniente y más acorde con los objetivos de política pública que lo guían, relacionando y uniendo materias que antes se trataban por aparte, o separando aquellos temas que tradicionalmente se consideraban inescindibles.
Así pues, el hecho de que usualmente temas como las pensiones hayan hecho parte de la legislación laboral o temas como la salud hayan sido regulados en leyes específicas independientes, en ningún caso constituyen una barrera al legislador para crear, por ejemplo, un Código Social en el que integre todas las normas que regulan la seguridad social. La estructura que el legislador quiera otorgarle al sistema normativo hace parte esencial de los debates de técnica legislativa que se surten en el seno del Congreso, con relación a cuál es la mejor forma de regular un tema, pues el cumplimiento y eficacia de una ley no sólo depende del contenido material de las normas que la componen, también obedece a la forma como éstas hayan sido organizadas para que sean medios idóneos para lograr los fines de política pública que guían al legislador. En virtud del principio de unidad de materia no puede socavarse la potestad que tiene el legislador para crear y reinventar instrumentos normativos que sirven para organizar un sistema jurídico. Lo contrario implica aceptar que las facultades creadas y definidas por el constituyente, como la potestad de configuración del legislador, encuentran un límite en la tradición, que lo ataría al pasado, o en una teoría sobre el ordenamiento jurídico ideal, que no aparece por ninguna parte en la Constitución.
Según la demandante, el artículo 17 al disponer que "Los giros deberán efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia, para tal efecto se aforará la participación para educación del Sistema General de Participaciones en la ley anual de presupuesto, hasta por el monto que se girará en la respectiva vigencia", constituye una trasgresión del principio de protección al trabajo, por los problemas prácticos que está generando en el pago de los educadores.
Salvamento de voto a la Sentencia C-618/02
4ª. Es tan grave la errónea argumentación de la Corte a que se ha hecho referencia en los numerales precedentes, que si se tratara de un Acto Legislativo que hubiera dispuesto ¿lo que ojalá no ocurra jamás- el restablecimiento de la pena de muerte decretada en sentencia por los Jueces de la República y, al mismo tiempo, ante el horror de su aplicación el constituyente dispusiera que ese Acto Legislativo no podría entrar en vigor sino en el año 2050, a pretexto de que la reforma de la Constitución ya existe se pudiera dictar una ley que desarrollara esa fatídica institución y los jueces la aplicaran de inmediato y antes de llegar el año en que por desgracia empezaría a regir.
Así, con ese pronunciamiento de la Corte se procedió como los generales autoritarios de las guerras civiles del Siglo XIX que fusilaron a sus víctimas sin que llegara la orden; la que, en algunos casos jamás les llegó.
Hasta aquí el proyecto de sentencia presentado originalmente por el Magistrado Alfredo Beltrán Sierra a la Sala Plena de la Corte Constitucional.
2 Acto Legislativo 01 de julio 30 de 2001, artículo 2° , parágrafo transitorio: "El Gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule la organización y funcionamiento del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo."
3 Cosa diferente sería si la norma dijera: "Facúltese al Gobierno, durante un mes, para presentar un proyecto de ley mediante el cual (¿)."
4 Ley 715 de 2001, artículo 113: Vigencia y derogatorias. La presente Ley rige a partir de la fecha de su sanción y deroga la Ley 60 de 1993, los artículos 82, 102, 103, tercer inciso y parágrafo primero del artículo 105, 120, 121, 122, 123, 124, 134, el literal d) del numeral 1 del artículo 148, el artículo 154, el literal g) del artículo 158, el literal e) del artículo 161 y el artículo 172 de la Ley 115 de 1994; los artículos 37, 61, las secciones 3 y 4 del Capítulo III del Decreto 2277 de 1979, el último inciso del artículo 157 de la Ley 100 de 1993, los incisos tercero y cuarto del artículo 20 de la Ley 344 de 1996 y las demás normas que le sean contrarias.
5 "Eine Rechtsnorm gilt ¿darum, weil sie in einer bestimmten, und zwar in letzter Linie in einer von einer vorausgesetzten Grundnorm bestimmten Weise erzeugt ist". RRL, p.200; "Una norma jurídica es válida en cuanto ha sido creada de acuerdo con determinada regla y sólo por ello". "Teoría General ¿", cit. P. 133.
6 "Mit dem Worte ¿Geltung¿ bezeichnen wir die spezifische Existenz einer Norm", RRL, p.9.
7 "Dass eine sich auf das Verhalten aines Mensch in der Norm bestimmten Weise verhalten soll", RRL, p.196.
8 Bulygin, E. Sentencia judicial y creación de derecho, en Análisis lógico y derecho. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1991.
9 Ver entre otras las sentencias C-760/01 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa) y C-775/01 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), con relación al Código de Procedimiento Penal, Ley 600 de 2000; y las sentencias C-646 /01 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y C-431/01 (M.P: Alfredo Beltrán Sierra), con relación al Código Penal, Ley 599 de 2000.
10 En la sentencia C-600ª de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) la Corte decidió declarar exequible una ley ordinaria a pesar de haber sido tramitada como ley orgánica, entre otras razones, en virtud del principio de conservación del derecho.
11 En efecto según el artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal "la ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada", entendiendo por promulgación "insertar la ley en el periódico oficial." Según esto no sólo se estaría nuevamente ante el problema de vigencia suscitado por el hecho de que el Presidente hubiese sancionado la Ley a los dos días de que le fuera enviada, puesto que se promulgó ese mismo día, sino que la observancia de la misma no sería a partir del 1 de enero de 2002, como fue la voluntad del constituyente, sino casi dos meses después.
12 Corte Constitucional, sentencia C-540/01; M.P. Jaime Córdoba Triviño. En este caso la Corte resolvió, entre otras cosas, declarar exequibles varios artículos de la Ley 617 de 2000 "por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional" que habían sido demandados por desconocer el principio de unidad de materia.
13 El artículo 86 sobre el monopolio de Ecopetrol para realizar la distribución de combustible importado, por su efecto fáctico en cuanto facilita "la lucha contra el contrabando, fenómeno que afecta la recaudación de tributos", tiene conexión con una ley, la Ley 633 de 2000, cuya materia es tributaria. La Corte también encontró conexidad temática y teleológica, por esta razón. Sentencia C-714 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
14 Corte Constitucional, sentencia C-540/01; M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En este caso la Corte decidió reiterar la doctrina según la cual una norma desconoce el principio de unidad de materia (artículo 158 de la C.P.), sólo "cuando existe absoluta falta de conexión" entre el asunto tratado por ésta, con el tema objeto de la ley en la que se encuentre consignada. Por ello, no desconoce el principio de unidad de materia incluir dentro del Estatuto de Puertos Marítimos la actividad de remolque como criterio para definir quién es operador portuario.
15 Corte Constitucional, sentencia C-540/01; M.P. Jaime Córdoba Triviño.