Source: http://leuropedeslibertes.u-strasbg.fr/article.php?id_article=297&id_rubrique=40
Timestamp: 2018-04-27 06:37:45+00:00
Document Index: 62990354

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Premier visa pour la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne dans l’arrêt de la CJCE validant la directive relative au droit au regroupement familial, (A propos de l’arrêt du 27 juin 2006, Parlement européen c/ Conseil de l’Union européenne )
Le nombre des affaires relatives à l’Espace de liberté, sécurité et justice dont la Cour de justice a eu à connaître est suffisamment réduit pour que cet arrêt, rendu le 27 juin 2006 en formation de Grande Chambre, ne passe pas inaperçu. Le litige opposait le Parlement européen au Conseil de l’Union européenne[1] à propos de la légalité de plusieurs dispositions de la directive 2003/86/CE du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial[2]. Cette directive avait été adoptée, sur la base notamment de l’article 63, 1er alinéa, point 3 a) du Traité CE, au terme d’une procédure longue et laborieuse. Les Etats membres ne parvenant pas à se mettre d’accord sur un standard commun en matière de regroupement familial[3], une certaine flexibilité a été rendue nécessaire, qui s’est traduite par l’introduction de clauses optionnelles ainsi que de clauses dérogatoires. Tandis que les premières permettent aux Etats d’aller au-delà du standard fixé dans la directive[4], les secondes les autorisent à « durcir » certaines des conditions de l’exercice du regroupement familial. Il s’agit notamment de l’article 4, paragraphe 1, dernier alinéa, qui introduit la possibilité pour les Etats de vérifier que les enfants de plus de 12 ans satisfont à un critère d’intégration ; de l’article 4, paragraphe 6 qui permet l’introduction d’un âge maximum de 15 ans pour les demandes de regroupement d’enfants mineurs, ainsi que de l’article 8 qui autorise l’introduction d’une période d’attente de deux à trois ans avant la réalisation du regroupement familial. Ce sont ces trois dispositions que le Parlement européen entendait faire annuler. Dès lors qu’elle autoriserait des législations nationales contraires aux droits fondamentaux, notamment au droit au respect de la vie familiale, ce serait, de l’avis du Parlement, la directive elle-même qui violerait les droits fondamentaux[5].
L’affaire portée devant la Cour de justice présentait un double intérêt relatif tant à la compétence de la Cour à exercer un contrôle de légalité des dispositions contestées de la directive, qu’aux normes de protection des droits de l’homme au regard desquelles effectuer ce contrôle. Examinant dans un premier temps la recevabilité du recours, la Cour énonce le principe de sa compétence sur les dispositions d’une directive qui laisse aux Etats membres une certaine marge d’appréciation allant même jusqu’à pouvoir déroger - éventuellement - à ses règles de principe[6]. Se prononçant ensuite sur le caractère détachable des dispositions dont l’annulation est demandée, la Cour de justice estimait devoir examiner cette question au cours de l’examen au fond du litige[7]. La Cour choisissait, ce faisant, de connaître de leur légalité au regard des droits fondamentaux reconnus et protégés dans l’ordre juridique communautaire. Elle visait alors, à côté de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
Pour la première fois, la Cour de justice est amenée à reconnaître l’importance de la Charte des droits fondamentaux, dans le cadre du contrôle de légalité de la directive relative au droit au regroupement familial (I). Cette prémisse de « consécration » jurisprudentielle est relative et limitée dans son effet. En l’occurrence, les dispositions attaquées de la directive réussissent leur examen de conformité à l’article 8 CEDH tel qu’interprété par la Cour de Strasbourg (II), au terme d’un contrôle de proportionnalité dont la timidité se voit partiellement compensée par l’appel renouvelé à l’application de ces dispositions conformément à l’intérêt de l’enfant.
I. L’importance soulignée de la Charte des droits fondamentaux pour le contrôle de légalité des dispositions contestées de la directive
Depuis la proclamation de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, lors du Conseil de Nice du 7 décembre 2000[8], celle-ci n’a encore jamais été évoquée sur initiative propre de la Cour de justice. Les seules références que l’on trouve de la charte dans les arrêts de la Cour correspondent à l’évocation des arrêts du TPI relatif à la même affaire, des conclusions des avocats généraux, des arguments des requérants et des institutions de la Communauté, ainsi que des observations des parties intervenantes soumises à la Cour[9]. Face à l’absence de valeur contraignante de la Charte, la Cour se refusait en effet à aller plus loin que ce que l’impossibilité pour les Etats membres de s’accorder sur sa valeur juridique lui imposait comme réserve. Jusqu’à cet arrêt Parlement c/ Conseil, la Cour n’a donc encore jamais formulé le moindre commentaire relatif à la valeur juridique de la Charte. Mais, sous l’influence de l’importance que lui ont accordée les institutions de la Communauté lors de l’élaboration de la directive relative au regroupement familial, la Cour fait un premier pas dans le sens de la reconnaissance jurisprudentielle de la Charte (A). Si celle-ci fait ainsi son entrée parmi les normes de référence au regard desquelles la Cour exerce son contrôle de légalité, sa portée reste néanmoins limitée à la fonction réaffirmative des dispositions de la CEDH (B).
A. Reconnaissance de la Charte comme instrument de référence du contrôle de validité de la directive
Singulière par sa forme, et par le projet qu’elle se propose de réaliser - le parachèvement de la communautarisation des droits fondamentaux -, novatrice par l’actualisation qu’elle offre des dispositions de la CEDH[10], la Charte a été élaborée « comme si » elle devait un jour entrer en vigueur, en tant que déclaration contraignante des droits fondamentaux de l’Union européenne. L’échec de la ratification du Traité établissant une Constitution pour l’Europe[11] la contraint à demeurer, pour le moment, cette déclaration commune, signée par le Parlement européen, le Conseil de l’Union et la Commission européenne. C’est pourtant à ce titre qu’elle a commencé à développer ses effets dans le processus législatif de l’Union européenne. En effet, la Commission a approuvé, dès le 13 mars 2001, une communication visant à tirer les conséquences concrètes de la charte dans son action quotidienne[12]. Elle y décidait que toute proposition d’acte législatif et tout acte réglementaire ferait l’objet, lors de son élaboration selon les procédures habituelles, d’un contrôle a priori de compatibilité avec la Charte. Un nouveau « considérant-type » serait alors introduit dans les actes présentant un lien spécifique avec les droits fondamentaux.
Parmi de nombreux autres textes, la directive 2003/86/CE du Conseil relative au droit au regroupement familial témoigne de cet engagement des institutions européennes à prendre en compte la Charte des droits fondamentaux dans l’élaboration des règlements et directives ayant à voir avec les droits de l’homme. Son deuxième considérant précise ainsi que « (...) la présente directive respecte les droits fondamentaux et observe les principes qui sont reconnus notamment par l’article 8 de la convention européenne pour la protection des droits humains et des libertés fondamentales et par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ». La distinction tracée entre le respect des droits fondamentaux d’une part et l’observation des principes contenus dans la CEDH et la Charte des droits fondamentaux d’autre part interpelle. Ce qui s’entend bien en ce qui concerne la Charte des droits fondamentaux se laisse moins facilement expliquer en ce qui concerne la CEDH, qui constitue depuis plusieurs décennies maintenant une source reconnue de la légalité communautaire. En outre, ce considérant de la directive place les deux instruments sur le même plan, ce qui ne manque de surprendre au regard de leur rôle respectif dans l’ordre juridique communautaire.
Quoi qu’il en soit, la Cour de justice va donner un sens à l’engagement des institutions communautaires de se conformer à la Charte, tel que formalisé dans ce considérant de la directive sur le regroupement familial[13]. La Cour reconnaît alors pour la première fois que « si cette charte ne constitue pas un instrument juridique contraignant, le législateur communautaire a cependant entendu en reconnaître l’importance en affirmant, au deuxième considérant de la directive, que cette dernière respecte les principes qui sont reconnus non seulement par l’article 8 de la CEDH, mais également par la charte » (pt 38). L’évocation de la Charte par la Cour trouve donc sa raison d’être dans la médiation - involontaire ? - du législateur communautaire, et s’impose en l’espèce comme la conséquence de l’attention que celui-ci lui porte. En réalité, il s’agit de distinguer entre d’un côté, le visa accordé à la Charte, qui n’aurait vraisemblablement pas trouvé place dans cet arrêt si la directive attaquée ne lui avait pas consacré un considérant, et de l’autre la portée qui lui est reconnue, et qui est strictement limitée par la considération objective de son absence de force contraignante dans l’ordre juridique communautaire.
B. Portée limitée de la Charte à la « fonction confortative » des dispositions de la CEDH
Les institutions étaient divisées sur la place à accorder à la charte des droits fondamentaux dans le contrôle de la légalité des dispositions attaquées de la directive. Au Parlement qui y voyait « un indice utile pour l’interprétation des dispositions de la CEDH » (pt 31), s’opposait le Conseil pour qui cet examen ne devait pas avoir lieu, « étant donné qu’elle ne constitue pas une source de droit communautaire » (pt 34). La Cour lui consacre néanmoins un paragraphe, et ce dans la partie de l’arrêt relative aux normes de droit au regard desquelles la légalité de la directive peut être contrôlée. Elle en précise alors, pour la première fois, la portée actuelle pour la protection juridictionnelle des droits fondamentaux. En l’occurrence, la reconnaissance d’un début de valeur juridique à la Charte des droits fondamentaux ne vaut pas consécration de cet instrument comme source autonome de la légalité communautaire ; l’appréhension de la Charte reste étroitement liée à la référence à la Convention européenne des droits de l’homme.
L’ordre dans lequel la Cour déroule le dispositif relatif au respect des droits fondamentaux dans l’ordre juridique communautaire est particulièrement révélateur de la « hiérarchie » des instruments de protection des droits de l’homme telle que le juge communautaire la conçoit. En premier lieu, la Cour a soin de rappeler les formules traditionnelles par lesquelles elle vise les droits fondamentaux comme faisant partie intégrante des principes généraux du droit dont elle assure le respect, et souligne la signification particulière que revêt la CEDH (pt 35). Le second visa concerne l’article 6, paragraphe 2 du TUE. Le troisième est consacré au pacte international relatif aux droits civils et politiques ainsi qu’à la convention relative aux droits de l’enfant, en tant qu’ils constituent des instruments internationaux de protection des droits de l’homme « dont elle tient compte pour l’application des principes généraux du droit communautaire » (pt 37). Alors seulement intervient la référence à la charte des droits fondamentaux. La « hiérarchie » des instruments de protection des droits de l’homme avancée par la Cour dans cet arrêt reflète la place qu’occupe, à l’heure actuelle, l’instrument communautaire de protection des droits de l’homme au sein des instruments internationaux auxquels la Cour se réfère pour garantir la protection des droits fondamentaux. Dès lors que les autres instruments de protection des droits de l’homme visés (CEDH, pacte international relatif aux droits civils et politiques, convention relative aux droits de l’enfant) lient les vingt-cinq Etats membres, il n’est pas surprenant que la charte soit reléguée au rang auquel sa valeur juridique la destine.
La Cour précise le lien de la Charte à la CEDH dans la seconde phrase du paragraphe qui lui est consacré : « l’objectif principal de la charte, ainsi qu’il ressort de son préambule, est de réaffirmer « les droits qui résultent notamment des traditions constitutionnelles et des obligations internationales communes aux Etats membres, du traité sur l’Union européenne et des traités communautaires, de la [...] CEDH, des Chartes sociales adoptées par la Communauté et par le Conseil de l’Europe, ainsi que de la jurisprudence de la Cour [...] et de la Cour européenne des droits de l’homme » » (pt 38). Ce faisant, la Cour abandonne au Tribunal ce qu’elle lui refusait jusqu’alors : la confirmation de sa tentative de reconnaître une fonction confirmative de la CEDH à la Charte, à défaut de pouvoir en consacrer la pleine force contraignante[14].
Si la Cour de justice vise pour la première fois explicitement la Charte et lui reconnaît un rôle - si limité soit-il - pour le contrôle de légalité de la directive, il n’en reste pas moins que cette initiative ne suffit pas à renverser le rapport existant entre la Charte et la Convention européenne des droits de l’homme, au sein de l’ordre juridique communautaire. Cette dernière demeure l’instrument international de référence en matière de protection des droits fondamentaux, la jurisprudence y afférente del’interprétation qu’en donne la Cour de Strasbourg devenant le standard minimum à respecter pour le juge communautaire. Le contrôle de légalité effectué par la Cour de justice sur les dispositions contestées de la directive sur le regroupement familial ne renvoie ainsi qu’une seule fois à la charte des droits fondamentaux tandis que l’interprétation de l’article 8 de la CEDH fournit le cadre de validité des dispositions dérogatoires attaquées. Une Charte contraignante aurait pu jouer un rôle particulier en ce qu’elle protège les droits de l’enfant dans une disposition distincte de l’article relatif au respect de la vie familiale[15]. A défaut, le juge communautaire ne fait que rappeler l’existence de ces dispositions. Après avoir listé les instruments de protection des droits de l’homme présentant un intérêt pour le contrôle de validité qu’elle exerce sur la directive, la Cour peut procéder à l’examen au fond des dispositions contestées de la directive, dans un contrôle de proportionnalité d’une rigueur toute relative.
II. Des dispositions restreignant l’exercice du droit au regroupement familial jugées non attentatoires aux droits fondamentaux
La question se posait de savoir si le regroupement familial est susceptible d’être compris comme définissant un droit pour les regroupants et leurs familles. Un certain flou règne à ce propos : si la directive vise expressément les conditions d’exercice du droit au regroupement familial, les institutions communautaires sont divisées à ce proposson sujet[16]. S’opposant au Parlement, le Conseil soutient, suivi sur ce terrain par l’avocat général Kokott[17] que « le droit au respect de la vie familiale n’équivaut pas, en soi, à un droit au regroupement familial » (pt 46). Il serait intimement lié au respect par les Etats de leur obligation au titre de la vie familiale (notamment lorsqu’ils décident de l’entrée ou non des non-nationaux sur leur territoire)[18], mais ne saurait pour autant constituer un droit.
Refusant de reconnaître un quelconque droit subjectif au regroupement familial (pt 59), la Cour de justice se contente de rappeler les obligations pesant sur les Etats dans le cadre de la protection offerte, dans l’ordre juridique communautaire, au droit au respect de la vie familiale au sens de l’article 8 de la CEDH[19]. Elle convoque ensuite les principes fixés par la Cour de Strasbourg dans l’arrêt Sen c/ Pays-Bas[20], qui appellent à ménager un juste équilibre entre les intérêts des personnes concernées par le regroupement familial et l’intérêt de la société dans son ensemble. Si la situation des intéressés doit être prise en compte, les Etats membres ne sauraient en aucun cas être privés « d’une certaine marge d’appréciation lorsqu’ils examinent des demandes de regroupement familial » (pt 59). La Cour de justice tente d’en encadrer la portée en la décrivant comme « partiellement » maintenue (pt 61) ou « limitée » (pt 62), et en la faisant correspondre à celle reconnue par la Cour de Strasbourg dans sa jurisprudence relative au droit au regroupement familial. Le contrôle de proportionnalité auquel se livre la Cour est relativement lâche à cet égard : il vise uniquement à déterminer si les dispositions attaquées de la directive empêchent tout regroupement familial. Il en résulte que les conditions plus strictes qu’elles autorisent ne vont pas à l’encontre du droit fondamental au respect de la vie familiale (A), dans la mesure où elles prennent suffisamment en compte l’intérêt supérieur de l’enfant (B).
A.Des critères d’intégration et de restriction en fonction de l’âge de l’enfant ménageant un équilibre entre l’intérêt des regroupants et l’intérêt général
En ce qui concerne le critère d’intégration, que l’Etat peut, conformément à l’article 4, § 1, dernier alinéa de la directive, opposer à un enfant de plus de 12 ans arrivant indépendamment du reste de sa famille, la Cour de justice considère globalement qu’ « il n’apparaît pas qu’il soit, en tant que tel, contraire au droit au respect de la vie familiale exprimé à l’article 8 de la CEDH ». Cela se justifie tant en référence à la marge d’appréciation dont disposent les Etats qu’au regard des buts légitimes visés à l’article 8, paragraphe 2 de la CEDH parmi lesquels figure vraisemblablement la nécessité de l’intégration (pt 66)... L’examen de la légalité de cette disposition repose essentiellement sur l’adéquation de la faculté qu’elle offre aux Etats membres avec le but visé par la directive, à savoir notamment l’objectif d’intégration. La Cour rejette en outre l’idée d’une discrimination dans le traitement des enfants du regroupant par rapport à son conjoint, dès lors que leur situation diffère à l’égard du regroupant - un enfant n’aurait pas vocation à rester encore longtemps avec ses parents. Cet argument dénote quelque peu lorsqu’on le confronte à l’attention affichée de la Cour à l’intérêt supérieur de l’enfant : si celui-ci n’est pas de vivre avec ses parents jusqu’à ce qu’il soit en âge de partir, alors quel est-il ? La Cour précise enfin que la clause de standstill dans laquelle elle ne voit qu’une limite dans le temps à l’adoption par les Etats de régimes dérogatoires à certaines dispositions de la directive, n’est pas non plus « contraire à une norme supérieure de droit ».
La Cour de justice estime de la même façon que l’article 4, paragraphe 6 de la directive (introduction des demandes de regroupement familial avant que les enfants n’aient atteint l’âge de 15 ans) ne viole pas le droit au respect de la vie familiale exprimé à l’article 8 de la CEDH. Pour le justifier, elle ne recourt pas à la démarche classique qu’empreinte la Cour de Strasbourg. Plutôt que d’examiner si la restriction autorisée n’est pas disproportionnée par rapport à la prise en compte de l’intérêt supérieur de l’enfant, la Cour de justice ne procède qu’à un examen en creux de la disposition contestée par le Parlement. Elle considère alors que celle-ci « [n’]interdi[t] pas aux Etats membres de prendre en considération une demande relative à un enfant de plus de 15 ans », pas plus qu’elle ne les autorise à ne pas le faire. Ainsi, la Cour semble se contenter de ce que la restriction portant éventuellement sur la demande de regroupement pour les enfants de plus de 15 ans ne dispense pas les Etats membres de l’examiner, au titre d’une autre disposition légale, et ce « dans l’intérêt de l’enfant et dans le souci de favoriser la vie familiale » (pt 88). Dès lors qu’il n’y pas d’atteinte absolue à l’exercice du regroupement familial, il ne saurait y avoir, selon elle, de violation du droit au respect de la vie familiale. L’on est loin des critères retenus par le juge de Strasbourg pour juger de la conformité à la Convention des atteintes au droit au respect de la vie familiale[21].
En ce qui concerne maintenant l’article 8 de la directive, celui-ci autorise les Etats à prévoir une période maximale de deux ans de séjour avant que le regroupant ne puisse être rejoint par son conjoint et ses enfants, et par dérogation une période d’attente de trois ans entre le dépôt de la demande et la délivrance d’un titre de séjour aux membres de sa famille. De l’avis de la Cour de justice, cette disposition dérogatoire révèle la préoccupation des Etats membres de permettre une installation stable des personnes bénéficiant du regroupement familial, et poursuit le but légitime de l’intégration. En soi, cette disposition ne va pas non plus à l’encontre du droit au respect de la vie familiale, car la durée de résidence n’est qu’un des éléments que les Etats doivent prendre en compte. Selon nous, cet argument est avancé à mauvais escient par la Cour : dès lors que une disposition relative à la durée minimale de séjour du regroupant avant qu’il ne puisse exercer son droit au regroupement familial figure dans la législation interne, ce critère est nécessaire mais pas suffisant. Pour les Etats qui recourraient aux dérogations autorisées, les critères relatifs à l’âge des enfants ainsi qu’à leur capacité d’intégration s’y ajouteraient pour durcir d’autant plus les conditions de l’exercice du regroupement familial. Quoi qu’il en soit, si le contrôle de légalité des dispositions attaquées par le Parlement semble assez lâche, la Cour de justice encadre toutefois l’interprétation de la directive par les Etats et l’utilisation de la marge d’appréciation qui leur est laissée dans un sens qui se veut protecteur de l’intérêt des enfants concernés par le regroupement familial.
B. Une marge d’appréciation des Etats encadrée par la considération de l’intérêt supérieur de l’enfant
L’ « importance, pour l’enfant, de la vie familiale »[22] innerve l’ensemble du jugement de la Cour. De manière quasi systématique dans l’examen de chacune des dispositions contestées de la directive, la Cour de justice prend soin de se référer à l’intérêt supérieur de l’enfant, dans une démarche qui relève de deux finalités : la validation de la directive communautaire d’une part, l’encadrement de l’exercice par les Etats de leur marge d’appréciation d’autre part.
La Cour de justice valide, dans un premier temps, la prise en compte par le législateur communautaire de l’intérêt supérieur de l’enfant lors de l’élaboration de cette directive : « l’intérêt supérieur de l’enfant a été une considération primordiale lors de l’adoption de [l’article 4, paragraphe1] » (pt 73). Au-delà de cette inscription purement formelle, la Cour ne cherche pas à déterminer si cette considération possède une quelconque portée d’ordre substantiel. L’importance accordée à l’intérêt de l’enfant se limite à la répétition de l’obligation inscrite à l’article 5, paragraphe 5 de « prendre dûment en considération l’intérêt supérieur de l’enfant mineur au cours de l’examen de la demande »., comme si cette disposition devait guider l’interprétation des autres dispositions. Mais la Cour n’en tire aucune conséquence concrète pour les dispositions contestables qui lui étaient soumises. Cela tient peut-être au fait que l’intérêt de l’enfant constitue un principe à prendre en compte et non un droit à respecter. La distinction opérée, au sein de l’article 24 de la Charte, entre d’une part le principe de la considération primordiale à accorder à l’intérêt supérieur de l’enfant (paragraphe 2), et d’autre part le droit de l’enfant d’entretenir régulièrement des relations personnelles et des contacts directs avec ses deux parents (paragraphe 3), semble particulièrement opérante pour l’affaire de l’espèce. Cette distinction est perceptible tout au long de l’arrêt. A aucun moment en effet la Cour de justice ne se réfère-t-elle à un droit de l’enfant de rejoindre ses parents dans le cadre du regroupement familial ; elle ne l’envisage que comme un élément dans l’équilibre à trouver avec l’intérêt général. L’on ne peut alors s’empêcher de penser que si la Charte des droits fondamentaux avait eu force contraignante, alors ce droit de l’enfant aurait constitué un droit fondamental, dont la restriction aurait dû être justifiée au regard des critères de l’article 8 § 2 de la CEDH, et donc faire l’objet d’un contrôle de proportionnalité plus strict que celui auquel se livre la Cour de justice dans l’arrêt d’espèce.
Dans un second temps, et afin de nuancer ce qui vient d’être dit, il nous semble que l’insistance de la Cour de justice relatif à l’intérêt supérieur de l’enfant n’est pas que de pure forme. Considération transversale à tout l’arrêt, elle tend à encadrer la façon dont les Etats membres vont transposer la directive et dont les décisions individuelles seront prises par la suite. Cela se donne à lire dans les considérations par lesquelles la Cour clôt son jugement - « en dernière analyse » et qui constituent autant d’indications sur la manière pour les Etats d’utiliser leur marge d’appréciation. La Cour rappelle en effet que les Etats membres sont liés par le respect des droits fondamentaux protégés dans l’ordre juridique communautaire lorsqu’ils transposent les directives, qu’ils aient recours aux dispositions dérogatoires ou pas[23]. La Cour pourrait être amenée à vérifier cette conformité[24]. Si la marge d’appréciation laissée par la Cour de justice aux Etats membres en matière de regroupement familial est importante - malgré ce qu’elle en dit -, l’on garde à l’esprit que la Cour exerce un contrôle souvent plus strict des actes des Etats membres dans le champ du droit communautaire que des actes des institutions de la Communauté elles-mêmes. Le dernier visa de l’arrêt par lequel la Cour de justice rappelle aux Etats membre leurs obligations au titre de la Charte sociale européenne (pt 107), sans que cette mention n’emporte de conséquences pour le contrôle de légalité exercé par la Cour, reflète particulièrement bien cette exigence de la Cour envers les Etats membres.
Cet arrêt de la Cour de justice relatif à la directive sur le regroupement familial s’avère particulièrement respectueux de la marge d’appréciation des Etats membres. Cette relative clémence du juge communautaire fait écho à la difficulté d’harmoniser les règles nationales en matière de regroupement familial[25] : elle ménage le consensus qui avait fini par se faire jour pour l’adoption de cette directive, tout en posant certaines exigences propres à garantir le respect des droits fondamentaux des regroupants[26]. Ces droits fondamentaux se voient réduits au minimum dans le contexte général européen de lutte contre l’immigration illégale, de maîtrise des flux migratoires et de durcissement des législations nationales relatives aux étrangers, dans lequel s’inscrit cette directive.
L’évocation de la Charte par la Cour de justice dans cet arrêt est essentiellement symbolique. La Charte n’offre en l’espèce aucune protection du droit au regroupement familial plus favorable que la garantie du droit au respect de la vie familiale, conformément à l’article 8 de la CEDH et à son interprétation par la Cour européenne. En attendant une éventuelle entrée en vigueur de la Charte avec force obligatoire dans l’ordre juridique communautaire, et sous réserve que les juridictions communautaires n’hésitent pas à évoquer cette déclaration communautaire des droits fondamentaux dans leurs arrêts, l’interprétation des dispositions de la Charte devrait se poursuivre dans le strict sillage de la Convention européenne. La Charte ne serait alors qu’un instrument supplétif à la CEDH, vouée à ne pas offrir de garanties supérieures au standard de la Convention. Cette question des rapports entre la Charte et la CEDH reste ouverte. L’arrêt Parlement c/ Conseil du 27 juin 2006 n’esquisse qu’un début de réponse à ce qui pourrait être l’avenir jurisprudentiel du tandem Charte des droits fondamentaux / Convention européenne des droits de l’homme au sein de l’ordre juridique communautaire. Il reste à voir si la Cour de justice maintiendra la posture adoptée dans cet arrêt ou si elle s’engagera, à terme, sur le chemin de la reconnaissance jurisprudentielle d’une valeur à la charte[27]. En attendant peut-être que celle-ci se voie attribuer un véritable statut « constitutionnel » de Déclaration communautaire des droits de l’homme par les Etats membres de l’Union européenne...
[1] Ce dernier était soutenu par la Commission européenne ainsi que par la République d’Allemagne.
[2] JO L 251, p. 12.
[3] La proposition initiale de la Commission date du 1er décembre 1999... Sur le processus d’adoption de la directive, voir D. SCHAFFRIN, « Which Standard for Family Reunification of Third-Country Nationals in the European Union ? », in J.-Y. Carlier et P. De Bruycker (dir.), Actualité du droit européen de l’immigration et de l’asile, Bruylant, Bruxelles, 2005, p. 90-143.
[4] Art. 4, § 2 a) et b), art. 4 § 3 (éligibilité au regroupement familial, respectivement, des ascendants en ligne directe, des enfants majeurs célibataires, et du partenaire non marié), art. 14 § 2 (accès au marché du travail).
[5] Cf : CJCE, arrêt du 6 nov. 2003, Lindqvist, aff. C-101/01, Rec. p. I-12971, pt 84
[6] En effet, de l’avis de la Cour, « une disposition d’un acte communautaire pourrait, en tant que telle, ne pas respecter les droits fondamentaux si elle imposait aux Etats membres ou autorisait explicitement ou implicitement ceux-ci à adopter ou à maintenir des lois nationales ne respectant pas lesdits droits » (pt 23).
[7] La Cour ne suit pas, sur cette question, les conclusions de l’avocat général Mme J. Kokott, qui estimait le recours irrecevable, au motif que « les dispositions critiquées par le Parlement ne sont objectivement pas séparables du reste de la directive ». En effet, l’annulation par la Cour de ces dispositions aurait pour conséquence une modification de la substance de la directive, qui interférerait dans le champ de compétence du législateur communautaire (Conclusions prononcées le 8 sept. 2005, requête C-540/03, pt 49).
[8] JOCE, n° C364, p. 1
[9] Voir l’Index des évocations de la charte dans la jurisprudence tant communautaire que conventionnelle et constitutionnelle, qui fait suite à l’article du professeur L. BURGORGUE-LARSEN, « Les juges face à la charte », in La France face à la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, Bruylant, Bruxelles, 2005, p. 24 à 64.
[10] Nous renvoyons pour le débat relatif à cette question aux Actes des Journées d’études consacrées, sous la direction de Florence BENOIT-ROHMER, à « La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne » (Strasbourg, les 16 et 17 juin 2000), R.U.D.H., vol. 12, 15 sept. 2000, p. 1
[11] La Charte y était intégrée dans sa totalité (après quelques remaniements nécessités par cette inclusion) au sein de la Partie II, sa valeur étant par ailleurs précisée dès l’article I-9 § 1 du Traité par une formule selon laquelle « [l]’Union reconnaît les droits, libertés et les principes énoncés dans la Charte des droits fondamentaux (...) » (Traité établissant une Constitution pour l’Europe, signé à Rome le 29 octobre 2004, J.O.U.E., 16 décembre 2004).
[12] SEC (2001) 380.
[13] Ce n’est pas la première fois que la Cour utilise une référence aux droits fondamentaux dans un considérant pour éclairer le texte du dispositif et pour consacrer un droit fondamental. Voir l’arrêt du 26 juin 2001, BECTU, affaire C-173/99, rec. I-4881, à propos du droit au congé payé et de la Charte communautaire des droits sociaux. Le législateur le savait bien et a introduit sciemment la référence à la Charte des droits fondamentaux afin de lier le juge dans l’interprétation de la directive.
[14] TPICE, arrêt du 3 mai 2002, Jégo-Quéré et Cie SA c/ Commission des Communautés européennes, aff. T-177/01, § 47
[15] La Charte présente à cet égard une certaine plus-value par rapport à la CEDH en ce que l’intérêt de l’enfant est consacré dans une disposition spécifique (article 24), distincte de celle relative au droit au respect de la vie familiale (article 7), ce qui tend à accentuer son importance. Ce faisant, la charte intègre un droit protégé par certains instruments internationaux de protection des droits de l’homme auxquels la Communauté européenne n’est pas partie contractante. Les explications relatives au texte complet de la charte ne font toutefois référence qu’à la Déclaration de New York sur les Droits de l’enfant de 1989 (CHARTE 4473/1/00 REV 1)
[16] Pour le Parlement, « ce droit serait protégé par l’article 8 de la CEDH, tel qu’interprété par la Cour européenne des droits de l’homme » (pt. 42). Quant au Conseil, il soutient, suivi sur ce terrain par l’avocat général Kokott (voir les points 65 à 78 de ses conclusions générales), que « le droit au respect de la vie familiale n’équivaut pas, en soi, à un droit au regroupement familial » (pt 46).
[17] Voir les points 65 à 78 de ses conclusions générales.
[18] Voir les arrêts de la Cour EDH, Abdulaziz, Cabales et Balkandali c/ Royaume-Uni du 28 mai 1985, Gül c/ Suisse du 19 fév. 1996, § 38, Ahmut c/ Pays-Bas du 28 nov. 1996, § 63 et Sen c/ Pays-Bas du 21 déc. 2001, § 31
[19] CJCE, arrêts Carpenter du 11 juillet 2002, aff. C-60/00, § 41-42 et Akrich du 23 sept. 2003, aff. C-109/01, § 58-59
[20] Cour EDH, arrêt du 21 décembre 2001, Sen c. Pays-Bas, req. n° 31465/96, § 31 et 36
[21] Voir l’arrêt Sen préc., confirmé par l’arrêt Tuquabo-Tekle e.a. c/ Pays-Bas du 1er déc. 2005, aff. 60665/00, auquel la Cour de justice ne fait aucune référence... Ces deux arrêts concluent pourtant à la violation de l’article 8 CEDH...
[22] Arrêts Sen c. Pays-Bas, préc., § 37 et Rodrigues da Silva et Hoogkamer c/ Pays-Bas, arrêt du 31 janvier 2006, § 39.
[23] La Cour avait ainsi affirmé à propos de l’absence de définition de la notion d’intégration, que la marge de manœuvre qu’elle laisse aux Etats ne leur permet pas de légiférer dans un sens contraire aux principes généraux du droit communautaire (§ 70).
[24] Au travers du recours en manquement à l’initiative de la Commission (art. 226 TCE) ou d’une question préjudicielle relative à l’interprétation ou à la validité de la directive (art. 234 TCE, § 1 b)).
[25] Sur la réalité de cette « harmonisation » des législations, voir D. SCHAFFRIN, op. cit., p. 93-97
[26] C’est ce qui permet d’expliquer pourquoi la Cour ne suit pas les conclusions de l’avocat général sur le terrain de l’article 8. Mme Kokott estimait que « tel qu’il est formulé, [cet] article (...) est (...) pour le moins ambigu. Cette ambiguïté, due au fait que les cas de rigueur excessive ne sont pas pris en compte, augmente le risque de violation des droits de l’homme dont devraient répondre non seulement l’État membre qui transpose cet article en droit interne, mais également le législateur communautaire » (pt 105). Cette rigueur excessive ne laisserait pas de marge pour l’application de l’article 5, par. 5 de la directive et serait non conforme aux droits fondamentaux.
[27] Un « coup de pouce » de la Cour de justice pour faire de la Charte une source à part entière de la légalité communautaire est néanmoins fort peu probable, si tant est qu’il soit souhaitable... Une telle initiative emporterait révision judiciaire des traités, ce à quoi la Cour s’oppose (voir CJCE, 25 juillet 2002, Union de Pequenos Agricultores, aff. C-50/00 P sur la question de l’élargissement de la recevabilité des recours en annulation formés par des personnes physiques et morales conformément à l’article 230 CE).