Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2004/C-227-04.htm
Timestamp: 2017-10-21 11:58:00
Document Index: 140112264

Matched Legal Cases: ['artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 47', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 42', 'Artículo 9', 'artículo 13', 'artículo 9', 'artículo 13', 'artículo 33', 'artículo 33', 'artículo 39', 'artículo 1', 'artículo 40', 'artículo 18', 'artículo 19', 'artículo 13', 'artículo 42', 'artículo 44', 'artículo 47', 'artículo 48', 'artículo 16']

C-227-04
En su jurisprudencia, la Corte ha sostenido que el control de constitucionalidad en general, y el juicio de igualdad en particular, adoptan diversas modalidades – leve, intermedio o estricto – según su grado de intensidad. En jurisprudencia más reciente la Corte ha reiterado la tesis según la cual la intensidad del control de constitucionalidad y del juicio de igualdad varía dependiendo de la materia objeto de la norma demandada y sus implicaciones, si bien en todo caso es necesario examinar las circunstancias concretas que configuran cada situación para determinar el nivel de intensidad del juicio al que ha de ser sometida una norma que es objeto de control de constitucionalidad.
PENSION ESPECIAL DE VEJEZ DE MADRE O PADRE CON HIJO DISCAPACITADO-Alcance del requisito de invalidez física o mental/ PENSION ESPECIAL DE VEJEZ DE MADRE O PADRE CON HIJO DISCAPACITADO-Alcance del requisito de dependencia/PENSION ESPECIAL DE VEJEZ DE MADRE O PADRE CON HIJO DISCAPACITADO-Finalidad/PENSION ESPECIAL DE VEJEZ DE MADRE O PADRE CON HIJO DISCAPACITADO-Rehabilitación debe continuar en el tiempo sin atender a la edad del hijo/PRINCIPIO DE IGUALDAD EN PENSION ESPECIAL DE VEJEZ DE MADRE O PADRE CON HIJO DISCAPACITADO-Inconstitucionalidad de la expresión “menor de dieciocho años” como límite para obtener el beneficio
El inciso segundo del parágrafo 4 del artículo 9 de la Ley 797 de 2003 tiene como finalidad hacer posible que las personas menores de edad, afectadas por una invalidez física o mental, sean cuidadas por su madre o, en el caso de que ella hubiera fallecido y el padre tuviere la patria potestad, por su padre, acudientes que en este caso tienen derecho a la pensión especial de vejez. La Corte estima que es necesario precisar que la discapacidad física o mental que afecta al niño debe ser de tal entidad que le impida valerse por sí mismo, es decir que no le permita subsistir dignamente en forma autónoma, dado que lo hace, como lo dice la norma, inválido. Es decir, este beneficio no puede ser otorgado por causa de limitaciones ligeras o que no afecten de manera importante el desarrollo del niño. Por otra parte, la dependencia del niño inválido con respecto a la madre debe ser de tipo económico. Es decir, el requisito de la dependencia con respecto a la madre no se satisface con la simple necesidad afectiva o psicológica del niño de contar con la presencia, el cariño y el acompañamiento de su madre. No le cabe ninguna duda a esta Corporación que el apoyo de la madre es fundamental para los niños afectados por una discapacidad, pero para efectos de obtener el derecho a acceder a la pensión especial de vejez esta dependencia no es suficiente. Puesto que una de las metas esenciales del beneficio es la de facilitar la rehabilitación de los niños no es razonable que este proceso de recuperación se traumatice por el simple hecho de que el hijo llegue a la mayoría de edad. Si el fin de la norma es precisamente facilitar la rehabilitación del niño discapacitado, lo propio es que ese proceso de rehabilitación pueda continuar en el tiempo, sin considerar la edad del hijo, hasta que éste pueda culminar su proceso e integrarse a la sociedad. La expresión “menor de 18 años” constituye una diferenciación que no permite que la norma estudiada sea efectivamente conducente para el fin para el que fue creada, pues obliga a la interrupción de los procesos de rehabilitación y no cubre a un sector de hijos afectados por invalidez y dependientes económicamente de su madre. Por ello, y debido a los vacíos que se presentan en el Sistema de Seguridad Social, se declarará que la expresión “menor de 18 años” vulnera el principio de igualdad y, por lo tanto, es inconstitucional.
El demandante solicita declarar la inconstitucionalidad de la frase “menor de 18 años”, contenida en el inciso II del parágrafo 4 del artículo 9 de la Ley 797 de 2003, por ser violatorio de los artículos 1, 13, 42, 47, 48 y 49 de la Constitución Política.
Argumenta que la citada disposición desampara a “aquella persona que ya ha sobrepasado los dieciocho años (18) años de edad y aún depende de ‘la madre trabajadora’, es decir, aquel joven que cuenta con ‘X’ edad superior a los dieciocho (18) años y se encuentra estudiando a costas de su madre, o en el hogar de mantenido, por lo que depende, en todo el sentido de la palabra, de ella, a no verse protegido en el momento de padecer invalidez física o mental debidamente calificada, por consiguiente qué sería de ese joven al no ser cobijado por esta disposición (...) qué sería de aquel hijo que depende de su madre y sufre un accidente a sus diecisiete (17) o dieciocho ( 18) años de edad y sólo se le califica la invalidez física o mental después de varios años y habérsele practicado varios estudios científicos, etc., ya pasada la edad señalada en la legislación en estudio (dieciocho años).”
Con base en lo anterior, precisa en relación con la norma acusada: “Por tal motivo, se puede decir que a aquella persona que sobrepasó los dieciocho (18) años de edad y aún depende de su señora madre, y por destino de la vida queda en invalidez física o mental, se le va a dar un trato desigual ante la ley, se le va a vulnerar un derecho constitucional y de los fundamentales como lo es el derecho a la igualdad ante la ley, porque para uno sí podrá su madre entrar a reclamar la pensión de vejez, mientras que para el otro la madre no podrá reclamar la pensión de vejez por ya tener una edad mayor de dieciocho años (18)”. Complementa su argumento con una cita de la sentencia T-422 de 1992, sobre la proporcionalidad y legitimidad que deben tener los medios escogidos por el legislador respecto de los fines de la norma.
En cuanto a la protección de la familia sostiene: “la familia, a la luz de nuestra Constitución posee tres características importantísimas, desde el punto de vista del compromiso en el núcleo familiar, pero valga la pena resaltar la tercera, para no salirnos del enfoque pretendido, en cuanto al tema de estudio, que a la letra nos ha dicho a lo largo de la línea jurisprudencial “Crianza, educación de los hijos y hábitat común, destinada a encontrar en un compromiso nacido de la libertad, la tarea de sacar adelante a una familia””.
Por último resume su acusación con la siguiente afirmación: “sin necesidad de hacer un minucioso estudio, valga la pena decir que aquella persona que ha superado la edad de dieciocho (18) años, y por “x” motivo queda en invalidez bien sea física o mental y depende de su madre trabajadora, no va a poder ser protegida por nuestra legislación y se le va a dar un trato discriminatorio y diferente ante la ley, comparándola con la que tiene dieciocho (18) años de edad, encontrándose en las mismas condiciones”.
A su juicio, el demandante interpreta de manera equivocada la norma acusada. Por eso, en primer lugar, refuta la afirmación acerca de que la pensión especial de vejez se termina cuando el menor cumple 18 años. Al respecto expone que si se interpreta la norma en su conjunto se establece que “la madre continuará disfrutando de este derecho mientras el hijo ‘permanezca en este estado’, es decir, que solamente dejaría de reconocérsele la pensión cuando el hijo se recupere totalmente”. Indica que esta conclusión se deriva del artículo 47 de la Constitución y de la expresión “hasta tanto permanezca en este estado”, contenida en el mismo párrafo de la norma acusada. Por consiguiente, asevera que los hijos que padezcan invalidez física o mental debidamente calificada, sin importar la edad, se verán beneficiados por la pensión especial de vejez para su madre, siempre y cuando permanezcan en ese estado y su madre haya cotizado durante el período exigido.
Para terminar, señala que tampoco es cierta la afirmación del actor acerca de que el hijo mayor de 18 años que sufra una enfermedad o un accidente que le produzca invalidez física o mental no tiene derecho al beneficio de esta norma. Al respecto afirma: “En caso que el hijo mayor que sufra una enfermedad o accidente que lo deje en estado de indefensión, su madre, o a falta de ella su padre, tendrá el derecho a solicitar la pensión especial de vejez, siempre que haya cotizado al Sistema General de Pensiones el mínimo de semanas exigido en el régimen de prima media.”
Respecto de la posible vulneración del artículo 13 de la Constitución, advierte que el análisis de constitucionalidad de la norma debe hacerse en forma integral, “ya que ésta se enmarca dentro de un sistema que se fundamenta entre otros en la equidad y la solidaridad social (...) y fueron precisamente estos principios los que inspiraron al Legislador para expedir la Ley 797 de 2003.” Añade que la norma “establece una diferenciación que (...) es objetiva y razonable y que no puede ser otra que garantizar el beneficio que otorga la ley, con un criterio de eficiencia, racionalización y austeridad en el gasto acorde con la política general del Estado en materia de pensiones.” Además, precisa que ella se orienta a “garantizar y procurar el bienestar individual y colectivo, la dignidad humana y la solidaridad, prevaleciendo el interés general, es decir, el cumplimiento de los fines esenciales del Estado que se concretan en la seguridad social integral de toda la población, incluyendo a los más débiles y vulnerables.”
En primer lugar, el interviniente cita apartes de la exposición de motivos de los proyectos que se convertirían en la Ley 797 de 2003, extraídos de las Gacetas del Congreso 428 y 508 del 2002. De ellos infiere entonces que “el legislador colombiano, dentro de su potestad de configuración del Sistema de Seguridad Social, quiso consagrar un beneficio especial para las madres que en virtud de su situación personal deben dedicar su tiempo y esfuerzos a la atención de sus hijos inválidos.” Por eso, destaca que la discusión legislativa se orientó a “crear un privilegio excepcionalísimo dentro del cual la condición del menor era de particular importancia”.
De otra parte, precisa que en las sentencias C-461/95, C-002/99 y C-088/99 esta Corte ha establecido que el legislador es competente para establecer regímenes especiales o excepciones al Régimen General de Pensiones, a través de los cuales se establece un trato diferenciado para favorecer a cierto grupo de personas. En este caso, “el trato diferenciado se funda en el hecho de que la situación de invalidez del hijo menor es sustancialmente diferente de la del hijo mayor. Durante los primeros años de su vida, el hijo inválido requiere de mayores atenciones de parte de su madre, quien podrá durante este periodo de su vida ofrecerle condiciones y capacitación que le permitan valerse por sí mismo”.
Asevera que lo que pretende el legislador es establecer, por primera vez en la historia legislativa, una protección especial en favor de las madres y los niños inválidos, siempre que éstos sean menores de edad. Este avance es de especial consideración, si se tienen en cuenta las limitaciones fiscales de la Nación y la facultad del legislador para ampliar progresivamente los derechos que genera el Sistema de Seguridad Social. En ese sentido, afirma que “pretender extender este beneficio a otros grupos de personas, por muy loable que sea dicho propósito, excede la capacidad del Sistema de Seguridad Social para ofrecer beneficios al resto de la población y supera igualmente los propósitos iniciales del legislador”.
Así, concluye que el objetivo que persigue la ley es “la superación de las circunstancias de debilidad manifiesta a que se ven reducidos quienes padecen una minusvalía física o psíquica y dependen para su manutención de sus padres. Luego, como tal circunstancia puede ser predicable de un menor de edad como de un adulto que padezca una minusvalía de carácter absoluto, la restricción de la edad que es cuestionada en el presente proceso deviene en discriminatoria. Ello es así, por cuanto no hay justificación alguna para que un mayor de dieciocho (18) años que padezca de invalidez física o mental, debidamente calificada, sea excluido de la posibilidad de ser atendido por sus padres de los cuales depende, al no concedérseles a éstos el beneficio laboral aquí comentado.”
Aclara que hace referencia a los casos de mayores inválidos cuya invalidez tenga carácter absoluto, es decir, que padezcan un tipo de invalidez que no les permita valerse por sí mismo, ni siquiera en un grado mínimo, esto es, que dicha invalidez sea de un grado tal que la presencia del padre o de la madre resulte indispensable para que el inválido pueda desarrollar las más elementales actividades físicas o mentales.”
Plantea la Vista Fiscal que excluir de este beneficio laboral a los padres y madres de un inválido adulto que no puede valerse por sí mismo y, por tanto, requiere de los continuos cuidados de sus padres, es constitucionalmente injustificable, por cuanto carece de razonabilidad y proporcionalidad, “toda vez que siendo semejantes las dos situaciones, la del menor inválido y la del adulto inválido absolutamente, no se encuentra razón alguna ni fundamento objetivo para proporcionarle a los padres del primero dicho beneficio y negárselo a los padres del segundo.” Anota que la restricción de la edad no tiene en este caso ninguna relevancia jurídico- constitucional, e incluso se convierte en “un factor de discriminación negativa por carecer de justificación, si se tiene en cuenta la finalidad tuitiva de la norma, pues es de tener en cuenta que en términos de debilidad manifiesta la situación de un adulto inválido absoluto puede ser en muchos casos más grave que la de un niño inválido relativo, y demandar por ello mayor atención y dedicación del padre o de la madre del cual o de la cual dependa.”
Por consiguiente, el concepto del Procurador concluye que “el trato especial de la norma ha de hacerse extensivo a quienes padezcan de invalidez absoluta, independientemente de su edad y del género de sus padres, en tanto la protección especial es igualmente requerida cuando medie la dependencia de uno u otro.”
1. El representante del Ministerio de Protección Social afirma que la demanda es inepta y que, por lo tanto, esta Corporación debe dictar un fallo inhibitorio. A su vez, en los conceptos del Ministerio Público y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se manifiesta que el actor solamente sustentó la acusación acerca de la violación del principio de igualdad. Por eso, antes de analizar los problemas jurídicos que surgen de la demanda, la Corte debe entrar a determinar si los cargos formulados por el actor son idóneos, para establecer si es procedente pronunciarse de fondo en relación con la presente demanda. Al respecto es importante mencionar que esta Corporación ha señalado, en forma reiterada, que las demandas de inconstitucionalidad deben exponer razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.[1]
2. En su escrito, el actor refiere el caso de las personas que cumplen con las mismas condiciones de invalidez física o mental, pero han superado el límite de edad indicado en la norma, 18 años, razón por la cual su madre no puede acceder a la pensión especial de vejez que se consagra en el artículo parcialmente demandado. Argumenta entonces que el artículo demandado es inconstitucional “toda vez que desampara aquella persona que ya ha sobrepasado los dieciocho años de edad y aún depende de la madre trabajadora, es decir, aquel joven que cuenta con ‘x’ edad superior a los dieciocho años y se encuentra estudiando a costas de su madre o en el hogar de mantenido, por lo que depende, en todo el sentido de la palabra, de ella, a no verse protegido en el momento de padecer invalidez física o mental debidamente calificada...” Este argumento es posteriormente ampliado cuando advierte “qué sería de aquel hijo que depende de su madre y sufre un accidente a sus diecisiete (17) o dieciocho (18) años de edad y solo se le califica la invalidez física o mental después de varios años...” y luego es reiterado con frases similares en los folios 4 y 6 de la demanda.
Posteriormente, el actor se refiere específicamente a la vulneración del artículo 13 de la Constitución: “Por tal motivo, se puede decir que a aquella persona que sobrepasó los dieciocho (18) años de edad y aún depende de su señora madre, y por destino de la vida queda en invalidez física o mental, se le va a dar un trato desigual ante la ley, se le va a vulnerar un derecho constitucional y de los fundamentales como lo es el derecho a la igualdad ante la ley, porque para uno sí podrá su madre entrar a reclamar la pensión de vejez, mientras que para el otro la madre no podrá reclamar la pensión de vejez por ya tener una edad mayor de dieciocho años (18)”.
La acusación que presenta el actor frente a la posible violación del artículo 42 de la Constitución Política tampoco cumple con los requisitos mencionados para proceder a su estudio. Señala el único párrafo dedicado a fundamentar la acusación: “la familia, a la luz de nuestra Constitución posee tres características importantísimas, desde el punto de vista del compromiso en el núcleo familiar, pero valga la pena resaltar la tercera, para no salirnos del enfoque pretendido, en cuanto al tema de estudio, que a la letra nos ha dicho a lo largo de la línea jurisprudencial “Crianza, educación de los hijos y hábitat común, destinada a encontrar en un compromiso nacido de la libertad, la tarea de sacar adelante a una familia””. Como se observa, el argumento resulta vago y completamente indeterminado, pues en ningún momento se explica en la demanda cuál es la relación entre todo lo que el actor señala acerca de la familia y el hecho de que los padres de hijos inválidos mayores de edad no puedan acceder a la pensión especial de vejez.
5. Se trata de establecer si la expresión “mayor de 18 años”, contenida en el inciso segundo del parágrafo 4 del Artículo 9 de la Ley 797 de 2003, viola el principio de igualdad, contemplado en el artículo 13 de la Constitución, por cuanto no permite que accedan a la pensión especial de vejez las madres trabajadoras de personas mayores de 18 años que sufran una discapacidad física o mental.
El actor considera que la expresión “mayor de 18 años”, incluida en el inciso segundo del parágrafo 4 del artículo 9 de la Ley 797 de 2003, es violatoria del derecho constitucional a la igualdad de aquellas personas que son mayores de edad y padecen una invalidez física o mental debidamente calificada. Lo anterior, por cuanto sus madres – o a falta de ellas, sus padres - no pueden acceder a la pensión especial de vejez creada mediante la Ley 797 de 2003. De esta manera, esas personas se encontrarían en una situación de desventaja frente a aquéllas que tienen las mismas condiciones físicas o mentales, pero son menores de edad, condición que les permite a sus madres – o a falta de ella, sus padres – acceder a ese beneficio pensional para poder dedicarse al cuidado de sus hijos.
Como se observa, el actor y el Procurador ponen en relación dos grupos con iguales características, que sólo se diferencian respecto de la edad. En efecto, los dos grupos de personas padecen de una discapacidad física o mental, debidamente calificada, y dependen de sus madres – o de sus padres, a falta de ellas. Además, sus madres han cotizado al Sistema General de Pensiones al menos el mínimo de semanas exigido en el régimen de prima media para acceder a la pensión de vejez. Así, el problema jurídico que abordará la Corte es el siguiente: ¿viola el artículo 13 de la Constitución una norma que clasifica las personas con “invalidez física o mental” en mayores y menores de 18 años, con el fin de que sólo las madres trabajadoras de los menores puedan acceder al beneficio de recibir la pensión especial de vejez a cualquier edad si se reúnen las demás condiciones fijadas en la ley?
7. La norma cuya constitucionalidad se cuestiona surge de un proyecto de ley presentado por la senadora Flor Modesta Gnecco. El proyecto es el 98 de 2002 –Senado, “por la cual se reforma el artículo 33 del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993”, disposición que precisa los requisitos para acceder a la pensión de vejez. El propósito del proyecto era establecer un régimen especial para acceder a la pensión de vejez para las madres trabajadoras de niños afectados por una discapacidad física o mental. La parte pertinente del proyecto original rezaba:
“La madre trabajadora cuyo hijo menor de 18 años padezca minusvalía física o mental, debidamente diagnosticada por la EPS a la cual se encuentre afiliada, tendrá derecho a recibir la pensión especial de vejez a cualquier edad, siempre que haya cotizado al Sistema General de Pensiones un mínimo de 1.000 semanas. Si la madre ha fallecido y el padre tiene la patria potestad del menor inválido, podrá pensionarse en las condiciones establecidas en este artículo.”
En la exposición de motivos que acompañó a la presentación del proyecto se justificaba la creación de esta pensión especial de vejez de la siguiente manera:[2]
“Este proyecto de ley fue concebido en beneficio de la madre trabajadora responsable de la manutención de un hijo menor de edad minusválido, con objeto de facilitar la rehabilitación, cuidados y atención que requiere el niño deficiente o discapacitado en orden a proporcionarle una digna calidad de vida en el interior de su núcleo familiar, bajo la efectividad de los derechos contemplados en los artículos 13, 44 y 47 del ordenamiento constitucional, a saber: la protección especial que debe dar el Estado a aquellas personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta; la protección de los derechos fundamentales de los niños, los cuales tienen prevalencia sobre los derechos de las demás personas; y la atención especializada que debe prestar el Estado para la rehabilitación e integración social de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos
“(...) la iniciativa que se somete a consideración del Congreso de la República tiene por objeto desarrollar lo dispuesto en los art. 13, 44 y 47 de la Constitución Política, a fin de darles un tratamiento diferente en materia de pensiones a aquellas madres de menores minusválidos que hayan cotizado para efectos de pensión un mínimo de 1.000 semanas, con la finalidad de que puedan suplir las deficiencias de sus hijos que se encuentran limitados por carecer de la capacidad física o mental suficiente que les permita desenvolverse íntegramente como sus semejantes.
“2. Ser responsable del cuidado de un hijo menor de edad que como consecuencia de una discapacidad o deficiencia, bien sea física o mental, se le considere como minusválido, y que como tal, requiera tratamiento para su rehabilitación e integración social. Esta condición de invalidez debe ser debidamente comprobada de conformidad con la especificidad del problema y la historia clínica del menor afectado, mediante un diagnóstico clínico de carácter técnico o científico, expedido por la Empresa Promotora de Salud a la que se encuentre afilada la madre.
“Para efectos de determinar la importancia del amparo que demanda la población infantil minusválida en Colombia, se tendrán en cuenta las normas constitucionales y legales vigentes, en armonía con aquellos convenios y tratados que hacen parte del bloque de constitucionalidad, en los cuales se contempla de manera específica la protección, cuidado y asistencia necesaria que se debe dar a los niños menores que viven en condiciones excepcionalmente difíciles y a sus padres como los directos responsables de la atención que su condición de menor requiere, tomando como base el alcance de las obligaciones que surgen para el Estado social de derecho cuando se encuentra frente a estas circunstancias.
“Notables autores que han abordado el tema de la población infantil discapacitada en lo que atañe a la importancia de la atención que brindan los padres a sus hijos lisiados, siempre coinciden en que la preocupación y el amor de los progenitores es un elemento fundamental para el bienestar, desarrollo y rehabilitación del menor minusválido. Muchas veces se ha dicho que ‘la mejor enfermera del niño que padece afecciones de salud es la madre.’
“En síntesis, ante todo lo expuesto, no queda duda que la protección, el bienestar mental y físico de los menores minusválidos de nuestra nación, debe convertirse en uno de los principales fines sociales del Estado, por lo que se pretende que de la misma forma en que se ha reconocido regímenes especiales para determinados sectores laborales, con mayor justicia y equidad merecen este tratamiento las madres trabajadoras de los niños incapaces y de contera sus hijos discapacitados, en virtud de lo cual aspiramos que con la iniciativa que hoy se presenta a consideración del Congreso, quede regulada la obligatoriedad del Estado sobre este aspecto fundamental, haciéndose necesario modificar el artículo 33 del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993.”
El proyecto de ley 98 de 2002- Senado fue acumulado, junto con otros proyectos, a los proyectos de ley 056 de 2002 – Senado y 055 de 2002 – Cámara, “por la cual se define el sistema de protección social, se prevén algunos programas contra el riesgo del desempleo, se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales.” Estos dos últimos proyectos habían sido presentados por el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Ministro de Salud encargado de la cartera del Trabajo y Seguridad Social.
En la ponencia para primer debate, en sesiones conjuntas, al proyecto de ley 056 de 2002 – Senado y 055 de 2002 – Cámara, y a los proyectos acumulados, presentada por varios senadores y representantes a la Cámara, se aceptó la proposición contenida en el proyecto 98.[3] En la ponencia se expresa que se aprueba esa propuesta, “dado que fue concebida en beneficio de la madre trabajadora responsable de la manutención de un hijo menor de edad minusválido, con el objeto de facilitar la rehabilitación, cuidados y atención que requiere el niño deficiente o discapacitado en orden a proporcionarle una digna calidad de vida al interior de su núcleo familiar.”[4]
11. De otra parte, con el objeto de proteger a las personas discapacitadas, se han creado la pensión de invalidez por riesgo común y la pensión de invalidez por riesgo profesional. El artículo 39 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 1 de la Ley 860 de 2003, determina los requisitos especiales para acceder a una pensión de invalidez por riesgo común, mientras que el artículo 40 dispone cómo se liquida el monto de este tipo de pensiones. La reglamentación de las pensiones de invalidez por riesgo profesional fue efectuada a través del decreto ley 1295 de 1994, reformado por la Ley 776 de 2002.[5]
De la misma forma, el D.L. 2070 de 2003 dispone normas especiales acerca de las pensiones de invalidez para los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. Sobre este decreto es importante manifestar que en distintos apartes del mismo se establece que el monto de la pensión se aumentará en un porcentaje determinado en el caso de que el pensionado por invalidez “requiera del auxilio de otra persona para realizar las funciones elementales de su vida.”
12. Finalmente, la Ley 361 de 1997, “por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones”, contempla una serie de normas destinadas a prevenir las discapacidades; a garantizar el acceso a la educación, facilitar la rehabilitación, promover el bienestar social y favorecer la integración laboral de los discapacitados; y a promover el acceso de los discapacitados a los medios de transporte, a las comunicaciones y a las instalaciones físicas abiertas al público. Sobre este punto interesa anotar que el artículo 18 de la ley establece que toda persona afectada por una limitación tiene derecho a “seguir el proceso requerido para alcanzar sus óptimos niveles de funcionamiento psíquico, físico, fisiológico, ocupacional y social”, para lo cual el Gobierno Nacional debe establecer los mecanismos para ofrecer los programas y servicios de rehabilitación necesarios, todo ello sin perjuicio de las obligaciones de las empresas promotoras de salud y las administradoras de riesgos profesionales. Además, el artículo 19 prescribe que el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado debe incluir los servicios de tratamiento y rehabilitación de la población con limitaciones.
En su jurisprudencia, la Corte ha sostenido[6] que el control de constitucionalidad en general, y el juicio de igualdad en particular, adoptan diversas modalidades – leve, intermedio o estricto – según su grado de intensidad. En jurisprudencia más reciente[7] la Corte ha reiterado la tesis según la cual la intensidad del control de constitucionalidad y del juicio de igualdad varía dependiendo de la materia objeto de la norma demandada y sus implicaciones, si bien en todo caso es necesario examinar las circunstancias concretas que configuran cada situación para determinar el nivel de intensidad del juicio al que ha de ser sometida una norma que es objeto de control de constitucionalidad.
14. La norma que se analiza establece beneficios para los menores de edad discapacitados. De esta forma, la norma desarrolla en este aspecto los mandatos constitucionales contenidos en el artículo 13 – que dispone que recibirán una protección especial las personas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta; en el artículo 42 – que prescribe que la familia es el núcleo fundamental de la sociedad y que el Estado y la sociedad garantizan su protección integral; en el artículo 44 – que establece los derechos de los niños y que la familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistirlos y protegerlos para garantizar su desarrollo armónico e integral; y en el artículo 47, que preceptúa que el Estado adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos. De igual manera, con la norma se da cumplimiento a obligaciones internacionales suscritas por el Estado colombiano en distintos tratados internacionales de derechos humanos.[8]
Por lo anterior, el establecimiento de esta “prestación especial y novedosa”, de este “privilegio excepcionalísimo”, como lo califica el escrito del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no genera mayores problemas constitucionales si se lo analiza en relación con las madres trabajadoras que no tienen hijos discapacitados que dependan de ellas y que, por lo tanto, no pueden acceder a la pensión especial de vejez. Ello, por cuanto este beneficio especial se otorga a niños con un alto grado de vulnerabilidad, con el objeto de que sus madres trabajadoras puedan compensar mediante el cuidado personal sus insuficiencias y colaborarles en el proceso de rehabilitación.
“38.- A la luz de lo expuesto, concluye la Corte que una diferenciación con fundamento en la edad, no puede ser tachada como sospechosa de discriminación cuando se establecen mínimos para el ejercicio de una actividad. En cambio, ella se torna más problemática si fija topes (máximos) a partir de los cuales no podrá ejercerse una actividad, sencillamente porque la edad se convierte ahora en rasgo permanente de la persona y del cual no podrá prescindir voluntariamente. Y, además, las evidencias sociológicas tienden a mostrar que las prácticas discriminatorias contemporáneas tienden a recaer primariamente sobre aquellas personas que han superado un cierto umbral cronológico. Así las cosas, la Corte concluye que cuando la ley establece requisitos mínimos para realizar una labor o recibir un beneficio, esa regulación está sujeta a un juicio de igualdad dúctil, mientras que deben ser consideradas problemáticas o semi-sospechosas aquellas normas que establecen límites máximos a partir de los cuales una persona es excluida de una cierta actividad o de un determinado beneficio. Estas últimas regulaciones están entonces sujetas a un escrutinio de igualdad intermedio. Con estas pautas, entra entonces la Corte a examinar específicamente la expresión acusada.”
El Ministerio de Hacienda expresa al respecto que “el trato diferenciado se funda en el hecho de que la situación de invalidez del hijo menor es sustancialmente diferente de la del hijo mayor. Durante los primeros años de su vida, el hijo inválido requiere de mayores atenciones de parte de su madre, quien podrá durante este periodo de su vida ofrecerle condiciones y capacitación que le permitan valerse por sí mismo”. Este aserto no es de recibo, pues es evidente que una persona mayor de 18 años, aquejada por una invalidez absoluta, debidamente certificada, puede requerir una mayor atención de su madre que muchos menores de edad afectados por una discapacidad que, bajo un cierto tratamiento, tenga posibilidades de rehabilitación.
Como se ha manifestado, la intención de la norma es facilitar que la madre trabajadora pueda dedicarse al cuidado de su hijo, cuando éste dependa económicamente de ella y sufra una invalidez que no le permita valerse por sí mismo. Desde esta perspectiva es claro que la limitación que establece la expresión “menor de 18 años” no es efectivamente conducente para obtener el fin perseguido por la disposición. La situación de los hijos inválidos que se encuentran en situaciones extremas de minusvalía no cambia necesariamente por el hecho de alcanzar una edad determinada, incluso cuando se trata de aquella que, convencional y constitucionalmente, es considerada como el comienzo de la madurez. En los casos extremos mencionados, la dependencia económica de la madre y la incapacidad para valerse por sí mismo no se modifican por el simple paso de los años.
“Lo que pretende el legislador es establecer por primera vez en la historia legislativa colombiana una hipótesis de especial protección para las madres y niños inválidos, siempre y cuando éstos sean menores de edad. Las decisiones del legislador en esta materia dependen por tanto de su interés en proteger grupos particulares que en su entender merecen una especial consideración, teniendo en cuenta las obvias limitaciones fiscales de la Nación y su facultad para ampliar progresivamente los beneficios del Sistema de Seguridad Social, al tenor de lo establecido en el artículo 48 de la Carta.
“Pretender extender este beneficio a otros grupos de personas, por muy loable que sea dicho propósito, excede la capacidad del Sistema de Seguridad Social para ofrecer beneficios al resto de la población y supera igualmente los propósitos iniciales del legislador.”
Que el H. Magistrado doctor ALVARO TAFUR GALVIS, no firma la presente sentencia por encontrarse en permiso debidamente autorizado por la Presidencia de esta Corporación.
1. No puede tenerse como un privilegio injustificado la protección especial que el Estado, más allá de los esquemas ordinarios de la seguridad social, brinda a sujetos en condiciones de debilidad manifiesta. Tal medida de protección puede resultar insuficiente en su cobertura respecto de situaciones similares, pero debe mirase como un avance en la dirección correcta y no como el establecimiento de un privilegio inconstitucional. La medida especial, en este caso, responde a condiciones objetivas extremadamente difíciles que deben soportar ciertas personas, y por consiguiente es un instrumento de protección que obedece a expresas previsiones constitucionales.
2. La Corte parte de la consideración de que la limitación del beneficio en razón de la edad es discriminatoria en relación con los discapacitados que sean mayores de edad. Sin embargo, tal conclusión no es de recibo por cuanto la diferencia de trato que se deriva de la norma es una consecuencia del carácter progresivo en la ampliación en la cobertura de la seguridad social, que implica que los servicios se van ampliando en la medida de las posibilidades del Estado y de la sociedad para asumirlos. A este respecto la Corte ha afirmado que “… la ampliación paulatina de la cobertura del servicio de seguridad social en salud obedece a la necesidad de garantizar la continuidad en el servicio, es decir, se trata de una finalidad constitucionalmente válida.”[9] Debe tenerse en cuenta que en este caso no está de por medio el acceso de la persona discapacitada a la seguridad social, sino una medida especial de protección orientada a permitir que la madre, y a falta de ésta, el padre, de un menor de 18 años que padezca de invalidez física o mental, pueda brindarle un cuidado permanente. Esa protección adicional se encuentra en el ámbito de la ponderación que debe hacer el legislador en el momento de definir la cobertura de la seguridad social.
Cabe observar, finalmente, que independientemente de la realidad financiera del caso concreto – esto es, del impacto que la decisión de ampliar la cobertura a la madre, o al padre, de los mayores de 18 años tenga sobre las finanzas del sistema-, debo expresar mi discrepancia con el criterio fijado en la sentencia y según el cual el Estado tiene la carga de demostrar que el impacto económico de una medida de ampliación de cobertura impone limitar la extensión de la misma, y que la deficiencia en hacerlo así conduce a que el juez constitucional deba ampliar la cobertura a los sectores inicialmente excluidos, sin consideración sobre el efecto de esa decisión sobre la estabilidad del sistema.
Tal conclusión no es consistente con la consideración contenida en la propia Sentencia y según la cual “… los derechos que se discuten en este proceso son de aplicación progresiva, lo cual implica que no siempre pueden ser desarrollados en toda su dimensión de un día para otro, y que probablemente es necesario que inicialmente los beneficios se focalicen en algunos grupos”. Y, en ese escenario, corresponde al legislador establecer el modelo de seguridad social y las prestaciones que ofrece, así como las condiciones para la ampliación progresiva de su cobertura.
[1] Ver al respecto, por ejemplo, las sentencias C-142 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, y C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Igualmente, ver el auto de Sala Plena 244 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[2] Gaceta del Congreso N° 428 del 11 de octubre de 2002, pp. 1- 5.
[3] Junto a esta ponencia se presentó una ponencia minoritaria para primer debate en el Senado, en la cual se decidió no incluir dentro del pliego de modificaciones el artículo propuesto por la senadora. El ponente, en armonía con el propósito que guió la presentación de los proyectos 056 – Senado y 055 – Cámara, de suprimir regímenes especiales de pensión, expresó: “Aunque esta es una medida que tiene un claro sentido de consideración humana, creo que no es un problema que se pueda ventilar en el ámbito del sistema pensional, en donde todas las personas deben estar sometidas a las misma reglas. (...) Independientemente de la situación personal o familiar de cada quien, el sistema pensional tiene que regular situaciones impersonales y abstractas y se estaría estableciendo una nueva categoría de colombianos pensionables bajo condiciones distintas a las de los demás.|| Además el sistema pensional debe obedecer a unas normas sobre edad, tiempo de cotización y ahorro programado que en este caso no se estaría cumpliendo para pasar a otorgar una gracia especial, pensionarse a cualquier edad, que distorsiona por completo el sentido y alcance del sistema.”Ver la Gaceta del Congreso N° 533 del 22 de noviembre de 2002, pp. 9-10.
[4] Gaceta del Congreso N° 508 del 15 de noviembre de 2002, p. 5.
[5] También el decreto reglamentario 2681 de 2003 contempla un beneficio especial en materia de pensiones en favor de los discapacitados, al establecer, en su artículo 16, los criterios de priorización para la determinación de las personas que gozarán de una pensión con recursos del Fondo de Solidaridad Pensional. El artículo prescribe que en el proceso de determinación de los beneficiarios de este tipo de pensiones las entidades territoriales deberán aplicar como mínimo los siguientes criterios de priorización: la edad del aspirante, la clasificación en los niveles 1 y 2 del Sisben, el tiempo de permanencia en el municipio, la minusvalía o discapacidad física o mental del aspirante y el número de personas a cargo del mismo.
[6] Corte Constitucional, Sentencias C-333 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz; C-265 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-445 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-613 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-197 de 1997, M.P. Carmenza Isaza de Gómez (E.); C-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-584 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-183 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-318 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-539 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-112 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[7] Corte Constitucional, Sentencias C-404 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-505 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-048 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-579 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre (fallo sobre categorización de departamentos y municipios- Ley 617 de 2000); C-540 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño (fallo sobre unidad de materia); C-199 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-673 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[8] El último de ellos, la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, suscrita en la ciudad de Guatemala, Guatemala, el siete (7) de junio de mil novecientos noventa y nueve, y aprobada en Colombia mediante la ley 762 de 2002. En la sentencia C-401 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, se declaró la exequibilidad de la Convención y de su ley aprobatoria.
[9] Sentencia SU-623 de 2001