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Timestamp: 2018-04-26 05:47:05+00:00
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Relazione sulla politica di concorrenza 2012
L’Unione europea (UE) è il più grande spazio economico e commerciale al mondo. Il suo mercato unico, che comprende oltre mezzo miliardo di consumatori e più di 20 milioni di imprese, costituisce una risorsa unica e un incomparabile vantaggio competitivo sulla scena mondiale. Fin dagli inizi, il processo di miglioramento ed espansione del mercato unico è andato di pari passo con lo sviluppo della politica di concorrenza dell’UE. Le prime cause importanti in materia di antitrust relative a ostacoli agli scambi nel mercato unico risalgono agli anni Sessanta, in particolare alla pioneristica decisione del 1964 contro Grundig-Consten. Tale causa riguardava un accordo di ripartizione del mercato che aveva comportato sostanziali differenze di prezzo tra Francia e Germania. La Corte di giustizia aveva avallato la decisione Grundig-Consten, ribadendo la sua posizione in merito agli ostacoli posti in essere da imprese private al commercio transfrontaliero e alla concorrenza in successive sentenze1. L’adozione del regolamento sul controllo delle concentrazioni nel 1989 ha rappresentato un salto di qualità nell’ambito della politica di concorrenza dell’UE che ha rispecchiato lo sviluppo del mercato interno dopo l’entrata in vigore dell’Atto unico europeo nel 1987. La politica di concorrenza dell’UE ha tenuto conto delle nuove realtà di mercato caratterizzate dall’aumento di opportunità per le imprese europee di realizzare fusioni e acquisire attività oltre i confini nazionali. Allo stesso modo, anche il controllo degli aiuti di Stato è divenuto gradualmente un pilastro fondamentale del mercato unico, in quanto garantisce una concorrenza equa tra le imprese indipendentemente dal luogo in cui hanno sede e offre misure di salvaguardia contro il rischio di una corsa alle sovvenzioni tra gli Stati membri, a scapito gli uni degli altri e dell’interesse generale europeo. Infine, l’adozione del regolamento (CE) n. 1/2003, dieci anni fa, ha segnato una nuova era nell’applicazione delle norme in materia di antitrust dell’UE in cui le autorità nazionali garanti della concorrenza hanno assunto un ruolo sempre più attivo. Attualmente, l’applicazione delle norme antitrust dell’UE è condotta da una molteplicità di autorità preposte ad assicurare il rispetto delle normative nel mercato unico conformemente allo stesso standard di valutazione. Tale regime ha aumentato significativamente il livello di applicazione delle norme in materia di antitrust dell’UE, promuovendo la parità di condizioni per le imprese che esercitano attività transfrontaliere in Europa. Senza un’efficace politica di concorrenza dell’UE, il mercato unico non può esprimere tutto il suo potenziale. Non ci sarebbe modo di impedire che ostacoli privati agli scambi e alla concorrenza vengano a sostituirsi agli ostacoli pubblici, che le norme relative alla libera circolazione hanno impiegato più di mezzo secolo per smantellare. E nemmeno si potrebbe impedire agli Stati membri di distorcere gli scambi e la concorrenza tramite una miriade di sovvenzioni, uno scenario che naturalmente favorisce i più forti dal punto di vista finanziario. L’indebolimento della politica di concorrenza dell’UE inciderebbe sul mercato unico a scapito del potenziale di crescita dell’UE, le cui singole economie, in particolare nella zona euro, sono sempre più interdipendenti. Allo stesso tempo, la politica di concorrenza è anche fondamentale per consentire all’UE di reprimere gli abusi di posizione dominante, i cartelli e le pratiche concordate che arrecano danni ai consumatori. Nel 2012 la Commissione europea ha continuato ad assicurare il buon funzionamento del mercato unico, nonostante le occasionali esortazioni di imprese o Stati membri ad assumere una posizione più morbida nei confronti dei comportamenti anticoncorrenziali tenuto conto della crisi economica. 1 Cause riunite C-56/64 e C-58/64, Grundig-Consten (Raccolta 1966, pag. 299), sentenza del 13 luglio 1966. Cfr. anche la sentenza del 4 ottobre 2011 nelle cause riunite C‑403/08 e C‑429/08, Football Association Premier League e altri. Non è il momento di rendere meno rigorosa l’applicazione delle norme in materia di concorrenza
Un caso emblematico è quello dei cartelli relativi a tubi catodici a colori (colour display tubes e colour picture tubes), protrattisi per decenni su scala mondiale, i quali hanno messo in atto le peggiori forme di pratiche anticoncorrenziali nel mercato unico. I tubi catodici a colori sono componenti essenziali necessarie per la costruzione degli schermi dei televisori e dei computer e ne rappresentano il 50-70% del prezzo. Il 5 dicembre 2012 la Commissione europea ha imposto un'ammenda per un totale di 1 470 515 000 EUR a sette gruppi di imprese internazionali in relazione ai due cartelli. Nel corso del 2012 si è continuato ad utilizzare tutti gli strumenti della politica di concorrenza dell’UE (applicazione delle norme in materia antitrust e concentrazioni e controllo degli aiuti di Stato) in segmenti significativi del mercato unico. Nel 2012 si è celebrato inoltre il 20º anniversario del rilancio del mercato unico europeo, avvenuto nel 1992. La presente relazione si concentra pertanto sul ruolo svolto dalla politica di concorrenza nel rilanciare la crescita attraverso il mercato unico. Nel corso dell’anno la Commissione ha inoltre portato avanti la sua collaborazione con le autorità nazionali garanti della concorrenza (ECN) per assicurare un’applicazione coerente delle norme in materia di antitrust dell’UE. In particolare, la Commissione si è impegnata, in stretta cooperazione con tali autorità, nell’ambito della Rete europea della concorrenza (REC), in particolare adoperandosi per promuovere la convergenza delle procedure nazionali volte all’applicazione delle norme antitrust dell’UE, procedure che non sono in genere disciplinate dal diritto dell’UE. Nel corso dell’ultimo anno, l’applicazione delle norme in materia di concorrenza dell’UE si è concentrata in particolare su settori di importanza sistemica e trasversale per l’economia dell’UE: i servizi finanziari, le industrie di rete fondamentali quali energia, telecomunicazioni e servizi postali oltre a mercati ad alto coefficiente di conoscenze quali smartphone, libri elettronici (e-book) e prodotti farmaceutici. In questi settori, l’applicazione delle norme dell’UE in materia di concorrenza (che funziona principalmente ex post) integra la normativa sul mercato unico. Molte questioni trattate nella presente relazione erano già state esaminate nel corso dell’anno nel quadro del dialogo strutturato permanente tra la Commissione e il Parlamento europeo (cfr. la sezione 5 relativa al dialogo sulla concorrenza con le altre istituzioni e, per ulteriori dettagli, il documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente relazione). 1. POLITICA DI CONCORRENZA A SOSTEGNO DI UN SETTORE FINANZIARIO
PIÙ EQUO E TRASPARENTE
Un sistema bancario sostenibile, trasparente e competitivo in grado di finanziare l’economia reale è una condizione necessaria per ripristinare la crescita sostenibile. La crisi finanziaria ed economica attuale ha origine nel settore finanziario e qualsiasi strategia di uscita richiede necessariamente che siano risolte le cause che hanno provocato tale crisi. Nel 2012 la Commissione europea ha quindi continuato ad applicare le norme in materia di aiuti di Stato per controllare le parti del settore bancario dell’UE interessate. Gran parte dell’attività ha riguardato la ristrutturazione delle banche onde evitare che in un futuro prevedibile sia ancora necessario ricorrere ai soldi dei contribuenti. Nel caso di banche in cui era ormai impossibile una ristrutturazione, il controllo degli aiuti di Stato ha continuato a essere utilizzato come un meccanismo di risoluzione de facto in attesa di una legislazione sul mercato unico più completa2. Si è fatto inoltre ricorso alle norme in materia di concentrazione e antitrust per 2 La Commissione presenterà una proposta per un meccanismo di risoluzione unico per le banche. Nel dicembre 2012 il Consiglio europeo ha concordato che tale proposta “dovrà essere esaminata in via prioritaria dai colegislatori con l'intenzione di adottarla durante l'attuale mandato parlamentare”. assicurare che il mercato unico potesse essere sostenuto da un settore finanziario trasparente e competitivo3. Il regime temporaneo di emergenza quale strumento per la ristrutturazione delle banche e la risoluzione de facto All’insorgere della crisi finanziaria nel 2008 e 2009, il controllo degli aiuti di Stato è diventato, più per necessità che per scelta, lo strumento principale a livello dell’UE per affrontare una situazione senza precedenti. La Commissione ha tempestivamente adottato una normativa speciale sugli aiuti di Stato per controllare le operazioni pubbliche di salvataggio finanziario delle banche in difficoltà e, in modo più ampio, tutelare la stabilità del sistema finanziario4. Questa normativa speciale è stata inoltre concepita per assicurare il buon funzionamento del mercato unico. Il fatto che fosse in gioco la sopravvivenza stessa del mercato unico è dimostrato dall’entità degli interventi statali: tra il 1° ottobre 2008 e la fine del 2011, sono stati trasferiti alle banche circa 1 600 miliardi di EUR e l’importo impegnato dai governi dell’UE è ben tre volte superiore. Buona parte di tale importo, concesso sotto forma di garanzie statali volte a coprire le passività delle banche e di altre forme di sostegno alla liquidità, risulta pari al 9% del PIL dell’UE mentre le ricapitalizzazioni e il sostegno alle attività deteriorate ammontano al 3% del PIL dell’UE. Il regime temporaneo speciale ha continuato a vegliare che il sostegno alle banche fosse garantito a condizioni identiche in tutto il mercato unico. Sulla base di tali norme temporanee, che rimangono in vigore fin quando lo richiedono le condizioni economiche e di mercato, le banche dell’UE in difficoltà possono ricevere il sostegno del governo a condizione di procedere a una ristrutturazione. Risanamento del settore finanziario per sostenere l’economia reale e tutelare i contribuenti La ristrutturazione delle singole banche ha continuato a essere guidata dalla necessità di assicurare modelli commerciali sostenibili a sostegno dell’economia reale. Sono state prese decisioni riguardanti il taglio dei costi, le dismissioni e la concentrazione sulle attività principali, ad esempio, riguardo ad alcune Landesbanken tedesche (NordLB e BayernLB), alle banche spagnole CAM e UNNIM e alla Banca lettone per le ipoteche.5 Si è cercato soprattutto di garantire che il denaro dei contribuenti fosse utilizzato per ripristinare la sostenibilità a lungo termine delle banche e per far sì che, a medio termine, i contribuenti fossero rimborsati senza perdite. Di fatto, alcuni beneficiari degli aiuti hanno già iniziato a restituire ai loro governi il sostegno ricevuto6. Nel quadro di programmi di aggiustamento economico per Irlanda, Portogallo e Grecia, il controllo degli aiuti di Stato ha continuato a contribuire in misura significativa alla ristrutturazione7 dell’intero settore bancario di tali paesi nell’ambito di uno sforzo più ampio che coinvolge non solo la Commissione ma anche la BCE e, nella maggior parte dei casi, l’FMI. Una delle preoccupazioni essenziali è stata quella di assicurare l’integrità del mercato unico in un contesto di massicci finanziamenti pubblici. Ristrutturazione del settore bancario spagnolo
Nel luglio 2012 l’Eurogruppo ha approvato un protocollo di intesa su un programma settoriale per il settore finanziario spagnolo, nel quadro del quale è stata condotta una prova di stress rigorosa su tre anni, che si 3 In risposta agli inviti del Parlamento europeo e del Comitato economico e sociale per un’azione a favore di mercati finanziari equi, ben regolamentati e trasparenti. 4 Essenzialmente l’adozione di norme speciali implica che le tradizionali norme di aiuti al salvataggio e alla ristrutturazione non si applicano al settore finanziario (cfr. IP/11/1488). 5 Per un quadro esauriente, cfr. l’allegato 2 del documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente relazione. 6 Cfr., tra gli altri casi, SA.28487 (cfr. il comunicato stampa IP/12/847). 7 E, ove opportuno, alla liquidazione (come nel caso della Banca Agricola della Grecia). concluderà nel 2014. La prova di stress ha individuato un deficit di capitale di circa 60 miliardi di EUR in dieci banche. Due di queste, Banco Popular e Ibercaja, hanno reperito il capitale necessario sul mercato o tramite azioni di management. Le otto banche restanti che non hanno potuto colmare tale carenza di capitale con risorse private sono state ricapitalizzate tramite i fondi previsti dal programma e sono in corso di ristrutturazione o di liquidazione conformemente alle norme in materia di aiuti di Stato. Un primo gruppo riguarda le banche già controllate dalle autorità spagnole: BFA/Bankia, Catalunya Caixa, Nova Caixa Galicia e Banco de Valencia. I piani di ristrutturazione per tali banche sono stati approvati il 28 novembre 2012. Per un secondo gruppo, che include il Banco Mare Nostrum, Banco CEISS, Caja3 e Liberbank, le decisioni di ristrutturazione sono state adottate il 20 dicembre 2012. Di conseguenza, l’intero settore finanziario spagnolo è stato completamente capitalizzato entro la fine del 2012. I piani di ristrutturazione per queste banche mirano a ripristinare la loro sostenibilità e capacità di fornire credito all’economia reale, riducendo al minimo il costo per i contribuenti e le distorsioni della concorrenza. Dei 57 miliardi di EUR necessari per le otto restanti banche, 37 miliardi di EUR proverranno dal programma dell’UE a favore del settore finanziario spagnolo. Per quanto riguarda i rimanenti 18 miliardi di EUR, 12 miliardi provengono dalla condivisione dell’onere da parte dei detentori di debiti subordinati, 5 miliardi dalle cessioni di attività delle banche e 1 miliardo dal trasferimento di prestiti ipotecari alla SAREB, la bad bank istituita dalle autorità spagnole. La politica di concorrenza accompagna la legislazione dell’UE sul mercato unico volta ad accrescere la trasparenza, l’equità e la solidità dei mercati finanziari È stato messo a punto un ambizioso pacchetto normativo sul mercato unico per rendere i mercati finanziari più trasparenti e di affrontare alla radice le cause della crisi finanziaria in aree quali gli strumenti derivati. La politica di concorrenza dell’UE sostiene naturalmente tale sforzo legislativo. La trasparenza è essenziale per i mercati competitivi. Nel 2012 la Commissione ha continuato a indagare su alcuni casi di violazione delle norme antitrust relative ai tassi interbancari Libor, Euribor e Tibor. Alcune banche e intermediari finanziari sono stati sottoposti a indagine. L’importanza dei prodotti finanziari derivati collegati a tali tassi di riferimento è enorme: secondo la Banca dei regolamenti internazionali (BRI), nel giugno 2012 il valore lordo di mercato in essere dei derivati sui tassi di interesse, calcolando tutte le valute assieme, ammontava a 1 900 miliardi di USD8. Questi prodotti svolgono un ruolo chiave nella gestione del rischio nel mercato unico. Le indagini della Commissione erano state avviate ancora prima dello scandalo Libor, scatenato dalla rivelazione della manipolazione del Libor/Tibor, e, successivamente del tasso di riferimento Euribor. Queste rivelazioni avevano dato l'avvio anche a indagini penali e a indagini nel quadro della normativa sul settore finanziario in diverse giurisdizioni. Nel luglio 2012 la Commissione ha modificato una precedente proposta legislativa per rendere reato il tipo di manipolazione emersa con lo scandalo Libor. La Commissione ha inoltre portato avanti due indagini antitrust nel mercato dei credit default swap che aveva avviato nel 2011. La Commissione ha continuato ad analizzare, in particolare, la cooperazione tra alcune grandi banche di investimento e un fornitore di servizi di informazione, allo scopo di stabilire se tali soggetti abbiano agito per preservare la loro preponderanza nel mercato, piuttosto remunerativo, dei credit default swap negoziati fuori Borsa (OTC, over-the-counter) e ostacolare lo sviluppo dei derivati di credit default swap negoziati sui mercati in violazione delle norme sulla concorrenza dell’UE. Gli sforzi congiunti della Commissione e dei legislatori dell’UE per aumentare la trasparenza sui mercati finanziari attraverso la legislazione sul mercato unico possono essere vanificati da pratiche collusive e abusi anticoncorrenziali. La politica di concorrenza dell’UE può essere utilizzata nel quadro di un insieme più ampio di misure correttive, e già svolge tale ruolo9. 8 Banca per i regolamenti internazionali, novembre 2012, disponibile all’indirizzo http://www.bis.org/statistics/derstats.htm, cifre disponibili presso http://www.bis.org/statistics/otcder/dt21a21b.pdf. 9 Come richiesto dal Parlamento europeo. Nel 2012 la Commissione ha inoltre utilizzato i suoi strumenti di controllo delle concentrazioni per assicurare prezzi competitivi per le società che gestiscono i propri rischi investendo in strumenti derivati nell’UE. Il 1º febbraio 2012, la Commissione ha vietato la concentrazione proposta tra Deutsche Börse e New York Stock Exchange Euronext, essendo giunta alla conclusione che avrebbe eliminato la concorrenza e determinato una situazione di semimonopolio in alcuni mercati di strumenti derivati, in particolare nei mercati mondiali per i derivati su titoli azionari e su indici di borsa europei e per i derivati su tassi di interesse europei. In questi settori, le due borse erano in pratica gli unici attori credibili a livello mondiale. La Commissione ha ritenuto che la concentrazione rischiava di comportare prezzi più elevati e minore innovazione per gli acquirenti di derivati e che le misure correttive proposte dalle parti fossero insufficienti per affrontare questi problemi. Facilitare le transazioni nel mercato unico attraverso il funzionamento più efficace dei sistemi di pagamento Nel 2012 la Commissione ha portato avanti l’applicazione di misure antitrust contro il comportamento anticoncorrenziale nel settore delle commissioni interbancarie multilaterali (o MIF, multilateral interchange fee) applicate dalle società di carte di credito, in particolare Visa e MasterCard. Le MIF costituiscono una parte significativa del costo totale che gli esercizi al dettaglio devono pagare per accettare carte di pagamento. Nel 2010, nello Spazio economico europeo (SEE), sono stati effettuati 35 miliardi di pagamenti con carta, per un totale di 1 800 miliardi di EUR. Le carte di credito e di debito Visa rappresentano circa il 41% di tutte le carte di pagamento emesse nel SEE. Oltre cinque milioni di esercizi al dettaglio accettano tali carte. Nel 2012 la Commissione ha emesso una comunicazione degli addebiti complementare nei confronti di Visa relativamente alle MIF applicate da tale società ai pagamenti eseguiti con le carte di credito al consumo nel SEE10. La Commissione ha concluso in via preliminare che le MIF riducevano la concorrenza dei prezzi tra le banche acquirenti, aumentavano i costi di accettazione delle carte di credito per gli esercizi al dettaglio e, in ultima istanza, facevano lievitare i prezzi al consumo. La Commissione ha rilevato inoltre che l’obbligo per gli acquirenti transnazionali di pagare le MIF applicabili nel paese della transazione ostacolava l’acquisizione transnazionale e manteneva la segmentazione del mercato unico in mercati nazionali, impedendo ai commercianti di beneficiare di MIF inferiori applicate in altri Stati membri. L’analisi della Commissione riguardo alla Visa si ispira in ampia misura alla sentenza emessa dal Tribunale dell’Unione europea nella causa MasterCard, che ha integralmente confermato le conclusioni della Commissione sulla natura anticoncorrenziale delle MIF11. 2. RIFORMA DEGLI AIUTI DI STATO PER SVILUPPARE ULTERIORMENTE IL
MERCATO UNICO E SOSTENERE LA CRESCITA IN UN CONTESTO DI SCARSE
L’anno scorso sono state adottate le prime decisioni che applicano la nuova disciplina sugli aiuti di Stato a favore dei servizi di interesse economico generale (SIEG) adottata nel 2011. 10 In seguito all’avvio di un procedimento nel marzo 2008, la Commissione ha inviato a Visa una comunicazione degli addebiti nell’aprile 2009 riguardante le commissioni interbancarie multilaterali (MIF) per le transazioni effettuate con carte di debito e di credito al consumo (cfr. MEMO/09/151). Visa Europe ha offerto impegni in base ai quali avrebbe introdotto un livello massimo dello 0,20% per le MIF applicate alle sue carte di debito, impegni che la Commissione ha reso vincolanti nel dicembre 2010 (cfr. IP/10/1684). Le procedure riguardanti le MIF sulle carte di credito al consumo sono ancora in corso. 11 Causa T-111/08, sentenza del 24 maggio 2012, non ancora pubblicata. Nel maggio 2012, la Commissione ha lanciato un programma di riforme ancora più ambizioso: la modernizzazione degli aiuti di Stato. Entrata in vigore delle nuove norme sui SIEG: trarre il massimo beneficio possibile dagli scarsi bilanci pubblici per sostenere il modello sociale ed economico europeo I servizi di interesse economico generale (SIEG) sono servizi pubblici che non verrebbero prestati dalle sole forze di mercato o almeno non in una forma tale da potere essere disponibili per tutti. I SIEG fanno parte integrante del modello europeo di economia sociale di mercato. Le nuove norme SIEG (in vigore dal 31 gennaio 2012) aiutano le autorità pubbliche nella concezione di servizi più intelligenti, efficienti ed efficaci in settori quali energia, trasporti, telecomunicazioni e servizi postali. In base al nuovo approccio, la Commissione concentrerà la sua attenzione sui SIEG che ricevono ingenti fondi statali e, pertanto, presentano un maggiore rischio di falsare indebitamente la concorrenza nel mercato unico. Le prime decisioni (ad esempio, Post Office Limited)12 illustrano in che modo le norme in materia di aiuti di Stato possono garantire l’erogazione costante di servizi postali e di altri servizi pubblici essenziali, assicurando al contempo un’equa concorrenza nel mercato unico13 (cfr. anche la sezione 3.3 sotto riportata). Modernizzazione degli aiuti di Stato: affrontare la duplice sfida della crescita e dei vincoli di bilancio salvaguardando il mercato unico L’8 maggio 2012 la Commissione ha varato il pacchetto di modernizzazione degli aiuti di Stato. Questa riforma dell’intera politica in materia di aiuti di Stato si prefigge, tra gli obiettivi essenziali, di concentrare l’attività di applicazione delle norme sui casi che hanno un impatto significativo sul mercato unico. Un altro obiettivo fondamentale è quello di assicurare che le risorse pubbliche di bilancio, già limitate, siano destinate a ovviare a reali carenze del mercato, ossia che non vengano sprecate per progetti che sarebbero portati a termine in ogni caso. In altri termini, lo scopo della modernizzazione degli aiuti di Stato è agevolare il trattamento di aiuti ben concepiti, destinati a ovviare a reali carenze del mercato e a obiettivi di interesse comune e che hanno minimi effetti distorsivi (aiuti “buoni”). Di contro, gli aiuti che non forniscono incentivi reali per le imprese, escludono gli investimenti privati e mantengono artificialmente in vita le imprese inefficienti e non sostenibili possono essere considerati aiuti “cattivi”14. I primi rafforzano il mercato unico mentre i secondi lo indeboliscono. Gli aiuti di Stato sono strumenti orizzontali la cui portata si estende a tutto il mercato unico nonché, non da ultimo, alle industrie di rete liberalizzate di recente; possono quindi, e devono, essere concepiti e utilizzati per aiutare gli Stati membri a rilanciare la crescita, assicurando al contempo la sostenibilità fiscale. Il processo di attuazione pratica della modernizzazione degli aiuti di Stato ha avuto inizio con la revisione delle discipline e degli orientamenti principali in materia di aiuti di Stato, al fine di allinearli a una filosofia e metodologia globali coerenti. A tal fine la Commissione ha avviato consultazioni pubbliche sulle attuali norme in materia di aiuti di Stato nei settori delle infrastrutture a banda larga, della tutela dell’ambiente e dello sviluppo regionale. Inoltre sono stati portati avanti i lavori, precedentemente avviati, di revisione degli aiuti alla ricerca, allo sviluppo e all’innovazione, degli aiuti al capitale di rischio e degli aiuti al salvataggio e alla 12 Caso COMP/SA.33054, Post Office Limited: Compensation for net costs incurred to keep a non-commercially
viable network for the period 2012-15 and the continuation of a working capital facility (cfr. IP/12/320). Il caso
è stato valutato ai sensi dell’articolo 106 del TFUE.
13 In risposta agli inviti del Parlamento europeo e del Comitato economico e sociale europeo.
14 Discorso del vicepresidente Almunia dell’8 ottobre 2012 (cfr. SPEECH/12/701) presso il Parlamento europeo.
Presentazione del programma di lavoro sulla politica in materia di concorrenza per il periodo 2013/14,
disponibile all’indirizzo: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-701_en.htm.
ristrutturazione. L’intenzione è far sì che la maggior parte delle norme correlate alla modernizzazione degli aiuti di Stato siano finalizzate entro la fine del mandato dell’attuale Parlamento europeo15. 3. PROMOZIONE DELLA CONCORRENZA NELLE INDUSTRIE DI RETE: LA
SPINA DORSALE DEL MERCATO UNICO
3.1 Integrazione dei mercati dell’energia a sostegno della sostenibilità
Per eliminare i rimanenti ostacoli nei mercati del gas e dell’elettricità è necessaria la normativa sul mercato unico sostenuta dalla politica di concorrenza Nel 2005 la Commissione ha condotto un’indagine settoriale approfondita riguardante i mercati del gas e dell’elettricità. Tale indagine ha rivelato che, nonostante gli sforzi di integrazione del mercato unico compiuti dalla fine degli anni Novanta con l’applicazione della normativa settoriale dell’UE, rimanevano ostacoli seri alla concorrenza, rappresentati, in particolare, da mercati concentrati con elevate barriere d’accesso, spesso dominati da operatori storici integrati verticalmente. I problemi erano aggravati dalle limitate capacità di interconnessione tra gli Stati membri, una situazione che provocava differenze nei prezzi e nelle condizioni di approvvigionamento nel mercato unico. La Commissione ha dato seguito alla sua indagine con l’applicazione di norme antitrust, spesso adottando decisioni con le quali accettava gli impegni proposti dagli operatori dominanti del settore del gas e dell’elettricità in molti paesi16. La politica di concorrenza dell’Unione europea non può da sola garantire l'integrazione dei mercati del gas e dell’elettricità dell’UE, assicurare prezzi competitivi e la sicurezza dell’approvvigionamento. Pertanto nel 2011 è stato adottato un terzo pacchetto legislativo sul gas e sull’elettricità, attualmente in fase di attuazione, al fine di creare un mercato unico dell’energia a livello di UE entro il 2014. Spostare la priorità dell'applicazione delle norme antitrust nel settore energetico verso est Sin dalla pubblicazione dell’indagine di settore riguardo al gas e all’energia elettrica nel 2005, la maggior parte delle indagini antitrust e delle decisioni in questo settore si è concentrata sui mercati dell’Europa occidentale. Recentemente, e in particolare nel corso del 2012, l’attenzione si è spostata verso est. Le reti del gas dell’Europa centrale e orientale tendono a essere meno interconnesse a livello transfrontaliero rispetto a quelle dell’Europa occidentale. Nel caso CEZ, riguardante un presunto abuso di posizione dominante da parte dell'operatore storico ceco dell’elettricità, nel 2012 la Commissione ha sottoposto a un test di mercato gli impegni strutturali volti a porre rimedio alla preclusione del mercato elettrico ceco. In Bulgaria, la Commissione sta indagando sul rischio di preclusione da parte della società nazionale del gas BEH, nonché sugli ostacoli agli scambi transfrontalieri di energia elettrica. Inoltre, l’11 dicembre 2012, la Commissione ha avviato un procedimento di indagine formale nei confronti di OPCOM, che gestisce la compravendita di energia elettrica in Romania, e della sua società madre Transelectrica, un’impresa di proprietà statale che controlla la rete elettrica in questo Stato membro. La Commissione teme che OPCOM possa abusare della sua 15 Idem. 16 Ad esempio, a seguito dell’indagine antitrust della Commissione, la società tedesca E.ON si è impegnata a vendere i suoi impianti di generazione di elettricità e le sue aziende di reti ad alta tensione nel 2008, dando così l’avvio all’apertura del mercato tedesco. Altre indagini hanno consentito di abolire le restrizioni sugli scambi transnazionali di gas ed elettricità. Ad esempio, a seguito dell’indagine della Commissione, sono state apportate modifiche al sistema di trasmissione dell’elettricità svedese che stava ostacolando le esportazioni, limitando la capacità di interconnessione con i paesi vicini. posizione dominante discriminando le società sulla base della loro nazionalità o del luogo di stabilimento. Gli scambi di elettricità sono fondamentali per la formazione trasparente e affidabile dei prezzi dell'energia elettrica. Nel 2012 la Commissione ha avviato un procedimento antitrust contro Gazprom in relazione al comportamento di questa società in un certo numero di mercati del gas dell'Europa centrale e orientale. La Commissione ha avviato il procedimento in quanto temeva che Gazprom aveva abusato, e potrebbe attualmente abusare, della sua posizione dominante nei mercati della fornitura a monte di gas nell’Europa centrale e orientale, in alcuni dei quali Gazprom è praticamente l'unico fornitore. I procedimenti si concentrano sul fatto che Gazprom ha diviso i mercati del gas impedendo il libero flusso di gas tra i paesi dell'UE e che sta imponendo condizioni relative all’uso delle infrastrutture che impediscono la diversificazione delle fonti di approvvigionamento di gas. La portata del procedimento riguarda anche l'eventuale imposizione di prezzi non equi ai clienti. Tener conto delle imprese ad alta intensità energetica nell’ambito del sistema di scambio di emissioni dell'UE Proteggere l'industria ad alta intensità energetica dalla rilocalizzazione delle emissioni di carbonio,
salvaguardando l'integrità del mercato unico
La Commissione ha adottato anche importanti norme sugli aiuti di Stato relativi ai mercati dell'energia elettrica. La riforma del sistema di scambio di emissioni dell’UE (ETS) approvata nel 2009, che entra in vigore nel 2013, implica che la produzione di energia elettrica non potrà più ricevere quote gratuite di emissione di CO2, che comportano bollette dell’elettricità più salate per le imprese dell'UE. Con le nuove norme gli Stati membri potranno compensare le imprese che operano nei settori a maggiore intensità di energia elettrica, per una parte dell’eventuale incremento dei costi dell'energia elettrica derivante dall'ETS a partire dal 201317. Le norme sono state concepite per far sì che, in un periodo di incertezza economica e di necessaria disciplina di bilancio, le distorsioni della concorrenza nel mercato unico sotto forma di corsa alle sovvenzioni siano ridotte al minimo; ad esempio, le norme in questione non permettono la compensazione integrale dell’aumento dei prezzi dell'energia elettrica e prevedono una riduzione progressiva della compensazione. Allo stesso tempo, queste norme sono state progettate per mantenere l'obiettivo dell'UE di decarbonizzazione dell'economia europea. I settori ammessi a beneficiare della compensazione sono la produzione di alluminio, rame, acciaio, fertilizzanti, carta, cotone, prodotti chimici e alcune materie plastiche. Il nuovo regime di aiuto permette agli Stati membri di evitare una delocalizzazione della produzione dall'UE verso paesi terzi con minore regolamentazione ambientale, la quale potrebbe compromettere l'obiettivo di una riduzione globale delle emissioni di gas a effetto serra. 3.2 Legislazione complementare sul mercato unico nel settore delle telecomunicazioni
Negli ultimi 15 anni la legislazione dell'Unione europea sul mercato unico ha fatto passi da gigante, stimolando la concorrenza nei mercati delle telecomunicazioni. Oggi, gli operatori storici non detengono più monopoli e devono fornire servizi all'ingrosso e accesso alla rete agli operatori alternativi. Tuttavia, molti ex monopolisti mantengono ancora forti posizioni di mercato in quanto proprietari delle reti fisse che hanno sviluppato durante l'era monopolista. Inoltre, per quanto riguarda le reti mobili, quattro su cinque cittadini dell’UE possiedono abbonamenti di telefonia mobile con uno dei quattro gruppi principali. Allo stesso tempo, molte caratteristiche del mercato delle telecomunicazioni, come la concessione di licenze agli operatori e lo spettro per i servizi mobili, continuano ad essere prevalentemente nazionali. Ci vorrà ancora del tempo per realizzare il mercato unico dell'UE per le telecomunicazioni, in quanto attualmente esiste una molteplicità di operatori attivi in 27 mercati separati. Inoltre, si riscontrano ancora barriere che limitano la capacità dei consumatori di trarre pieno vantaggio 17 Le norme consentono sussidi fino all’85% massimo dell’aumento sostenuto dalle imprese più efficienti in ogni settore, dal 2013 al 2015. Questo limite massimo scenderà progressivamente al 75% nel 2019-2020. della liberalizzazione del mercato. Un recente studio sulla fornitura di servizi Internet18 dimostra che la mancanza di informazioni trasparenti e comparabili, nonché le barriere contrattuali (come la lunga durata dei contratti e le spese per la loro rescissione anticipata), scoraggiano i consumatori dal cambiare operatore. Potere di mercato e frammentazione dei mercati delle telecomunicazioni: problemi da risolvere in parallelo con la legislazione sul mercato unico In tale contesto, l’applicazione ex post del diritto della concorrenza dell'Unione europea deve andare di pari passo con la regolamentazione ex ante del mercato unico, in particolare per garantire condizioni di accesso eque ai nuovi operatori. Nel 2012 il Tribunale e la Corte di giustizia dell’Unione europea hanno confermato una decisione della Commissione del 200719 che imponeva un’ammenda a Telefónica per un abuso di posizione dominante nel mercato spagnolo della banda larga. A causa dei prezzi fatturati da Telefónica ai suoi clienti all'ingrosso (che erano allo stesso tempo concorrenti a livello di vendita al dettaglio), questi ultimi erano costretti a registrare perdite se desideravano continuare ad operare sul mercato. La Commissione ha portato avanti un caso antitrust relativo al potenziale comportamento anticoncorrenziale tenuto da Slovak Telekom su diversi mercati all’ingrosso della banda larga in Slovacchia e ha esaminato se la società madre Deutsche Telekom potesse essere ritenuta responsabile del comportamento di Slovak Telekom. La Commissione ha inoltre portato avanti un caso antitrust contro Telefónica e Portugal Telecom riguardante l'accordo di non concorrenza che avevano concluso sui mercati iberici delle telecomunicazioni. Si tratta del primo caso di antitrust nel settore delle telecomunicazioni che riguarda un accordo transfrontaliero di ripartizione del mercato. E’ particolarmente importante che la Commissione approfondisca la questione, al fine di evitare che il mercato unico venga artificialmente ripartito in base ai confini nazionali. La Commissione ha inoltre esaminato le modalità secondo cui cinque grandi operatori di telecomunicazioni (Deutsche Telecom, France Télécom, Telefónica, Vodafone e Telecom Italia, anche noti come “l'E5”) e l’associazione del settore della telefonia mobile, GSMA, hanno sviluppato alcuni standard applicabili ai futuri servizi di comunicazione mobile. L'azione della Commissione intendeva assicurare che il processo di standardizzazione non venisse utilizzato per escludere concorrenti. Ai sensi del regolamento dell’UE sulle concentrazioni, la Commissione europea ha approvato, senza prevedere condizioni, la creazione di un’impresa comune tra Vodafone, Telefónica ed Everything Everywhere nel campo del commercio mobile nel Regno Unito. Il commercio mobile, o "portafoglio mobile", è un settore nascente in rapida evoluzione. La preoccupazione centrale della Commissione era quella di assicurare che questi tipi di mercati rimanessero aperti, in modo da consentire l’emergere di un certo numero di soluzioni concorrenti senza ostacoli indebiti. L’indagine ha rivelato che esistevano già alcune alternative e che ne sarebbero emerse probabilmente molte altre nel prossimo futuro, il che avrebbe garantito un'adeguata pressione competitiva sulla piattaforma per il portafoglio mobile della joint venture britannica. 18 The functioning of the market for internet access and provision from a consumer perspective in the European Union. Studio commissionato dalla Commissione europea, direzione generale per la Salute e i consumatori (pubblicazione prevista nell’aprile del 2013). 19 Causa T-336/07, sentenza del 29 marzo 2012, non ancora pubblicata.
Nel dicembre 2012 la Commissione ha approvato inoltre l’acquisizione da parte di Hutchison 3G Austria del concorrente Orange, che ha ridotto il numero di operatori a tre. L’approvazione è stata subordinata a una serie di condizioni: Hutchinson si è impegnata a rendere disponibile lo spettro, una condizione necessaria per l’ingresso di nuovi operatori di rete mobile. Si è inoltre impegnata a rendere l’accesso all’ingrosso disponibile a un massimo di 16 operatori virtuali privi di una rete propria completa. Prima della realizzazione della concentrazione, le parti hanno dovuto concludere un accordo con l’operatore iniziale. Sostegno all’introduzione dell’infrastruttura a banda larga nel mercato unico
Un altro obiettivo strategico della politica di concorrenza dell’UE nel 2012 è stato quello dell’introduzione di una nuova infrastruttura per le reti a larga banda nel mercato unico. In questo ambito, il problema principale era costituito dal fatto che gli operatori commerciali si sobbarcano la maggior parte degli investimenti, ma hanno pochi incentivi ad estendere la portata delle loro reti in aree rurali remote e scarsamente popolate, in cui il mercato da solo non potrà coprire i loro costi. Allo stesso tempo, l’agenda digitale (una delle iniziative faro della strategia Europa 2020) intende portare servizi di banda larga di base a tutti i cittadini europei entro il 2013 e cerca di assicurare che, entro il 2020, (i) tutti gli europei dispongano di una connessione Internet molto più veloce (oltre 30 Mbps) e (ii) il 50% o più delle famiglie europee sia abbonato a collegamenti Internet ultraveloci (oltre 100 Mbps). È chiaro che in alcuni casi sono necessarie sovvenzioni pubbliche per colmare le lacune del mercato; in effetti, negli ultimi due anni la Commissione ha approvato aiuti pari a circa 4 miliardi di EUR, accertandosi tra l’altro che i finanziamenti pubblici non escludano gli investimenti privati. Nel corso dell’anno, nell’ambito del vasto progetto di modernizzazione degli aiuti di Stato, la Commissione ha completato il proprio aggiornamento delle norme sugli aiuti di Stato sull’infrastruttura a banda larga, ovvero gli orientamenti sulle reti a banda larga, per allinearli ulteriormente agli obiettivi ambiziosi dell’agenda digitale per la promozione dei collegamenti a banda larga ultraveloci in tutta l’UE. A questo scopo, i nuovi orientamenti mirano a realizzare la giusta combinazione tra investimenti pubblici e privati, sviluppando al contempo un ambiente favorevole alla concorrenza (ad esempio garantendo l’accesso aperto a tutti gli operatori del mercato unico a un’infrastruttura finanziata dallo Stato). Gli operatori storici nazionali dominano ancora i mercati della banda larga, tranne nei pochi paesi in cui è stata realizzata un’infrastruttura cablata a livello nazionale. Per contribuire a realizzare l’obiettivo dell’agenda digitale di fornire collegamenti ultraveloci (di oltre 100 Mbps) a metà delle famiglie europee entro il 2020, i nuovi orientamenti consentiranno il finanziamento pubblico anche nelle aree urbane, subordinandolo a condizioni molto rigide per assicurare un esito favorevole per la concorrenza. La Commissione europea ha adottato inoltre una proposta di modifica del regolamento di applicazione del 1998, a seguito della quale la Commissione potrà esentare determinate categorie di aiuti per l’infrastruttura a banda larga dalla notifica preventiva e l’approvazione di alcuni tipi di progetti sarà semplificata. Ciò riguarda in particolare: • gli aiuti relativi alla banda larga di base in regioni in cui non esistono infrastrutture a banda larga e dove è improbabile che tali infrastrutture vengano sviluppate nel prossimo futuro (le cosiddette aree “bianche”) e le misure di aiuto individuali di entità limitata che riguardano reti di accesso di nuova generazione ad altissima velocità (“NGA”) nelle cosiddette aree “bianche NGA”; • aiuti per opere di ingegneria civile relative alla banda larga e per infrastrutture passive a banda larga. 3.3 Promuovere servizi postali transfrontalieri efficienti salvaguardando il servizio
Un'altra tradizionale industria di rete che svolge un ruolo determinante per il funzionamento del mercato unico è quella dei servizi postali. Un numero sempre crescente di imprese europee si affida a forniture “just-in-time” per mantenere i costi di inventario a un livello ottimale. Tali imprese utilizzano spesso servizi di consegna pacchi per espresso all’interno delle loro catene logistiche, in particolare per le spedizioni transfrontaliere. Da una prospettiva di sviluppo, è essenziale che le consegne postali transfrontaliere funzionino in maniera più efficiente possibile. I servizi postali efficienti sono anche uno strumento per sfruttare le crescenti potenzialità del commercio elettronico transfrontaliero. Contemporaneamente, il settore postale rappresenta un servizio di interesse economico generale (SIEG) fondamentale, che potrebbe necessitare di aiuti di Stato in situazioni in cui il mercato da solo non garantisce servizi universali e convenienti. La concorrenza dell’UE e le norme sul mercato unico possono contribuire a soddisfare queste due esigenze. Introduzione graduale delle nuove norme che garantiscono l’attuabilità dei servizi di interesse economico generale e la concorrenza leale nel mercato unico La nuova disciplina sugli aiuti di Stato a favore dei SIEG, entrata in vigore il 31 gennaio 2012, è stata in effetti applicata per la prima volta al settore postale. Nel marzo 2012 la Commissione ha adottato due decisioni relative a UK Post Office Limited basandosi sulla nuova disciplina. La Commissione ha ritenuto che l’aiuto avesse superato il costo netto della missione di servizio pubblico affidata a Post Office Ltd e che l’incarico fosse conforme alle norme in materia di appalti pubblici. Inoltre, la lettera di incarico e l’accordo di finanziamento che regolano il pagamento della compensazione contengono disposizioni adeguate per incentivare una fornitura efficace del servizio pubblico, in linea con il piano strategico di Post Office Ltd per il periodo 2012-2015, che intende modernizzare e migliorare l’offerta di servizi nella sua rete, conformemente a obiettivi annuali di efficienza. Analogamente, la Commissione ha approvato una misura di sgravio fiscale di 764 milioni di EUR concessa dalla Francia all’operatore francese La Poste, per consentirle di coprire i costi relativi al mantenimento di un’alta densità di servizi postali dal 2008 al 2012. Inoltre, ha autorizzato la compensazione di 1,2 miliardi di EUR per i costi sostenuti da La Poste nello svolgimento delle sue mansioni di trasporto e consegna di giornali nello stesso arco di tempo. Le due misure di aiuto sono risultate compatibili con le norme in materia di aiuti di Stato in quanto compensavano solo parzialmente i costi netti delle importanti attività di servizio pubblico che gravavano su La Poste e quindi non le concedevano alcun vantaggio competitivo eccessivo nel mercato unico. Il settore postale meritava un’attenzione particolare in quanto era stato interamente liberalizzato in tutta l’UE entro la fine del 2012. In tale contesto, la Commissione ha adottato quattro decisioni importanti sugli aiuti di Stato concessi da Germania, Belgio, Francia e Grecia ai loro rispettivi operatori postali storici. Per la Germania e il Belgio, la Commissione ha ordinato il recupero di importi notevoli di aiuto incompatibile, mentre ha approvato l’aiuto francese e greco. Deutsche Post e Belgian Post avevano ricevuto un importo di aiuto che superava il livello di compensazione richiesto per la fornitura del servizio di interesse economico generale affidato loro dalle autorità pubbliche. Per tale motivo la Commissione ha deciso che l’aiuto supplementare era incompatibile con il mercato unico perché aveva fornito a tali società un vantaggio sui loro concorrenti nelle attività commerciali che andavano oltre il loro mandato di servizio pubblico. Controllo delle concentrazioni per garantire una concorrenza costante nei mercati transfrontalieri dei pacchi Gli sviluppi nel settore postale sono stati anch’essi sottoposti all’esame alla luce della normativa sulle concentrazioni. La concentrazione proposta, che comporta l’acquisizione di TNT da parte di UPS, avrebbe ridotto il numero delle società che controllano le reti paneuropee di trasporto espresso di pacchi da quattro a tre. Il 20 luglio 2012 la Commissione ha avviato un’indagine approfondita sulla concentrazione prevista e, il 30 gennaio 2013, ha vietato l’acquisizione proposta in quanto l’operazione avrebbe limitato la concorrenza in quindici Stati membri nel settore della consegna espressa di pacchetti verso altri paesi europei. In quegli Stati membri, l’acquisizione avrebbe ridotto il numero degli attori rilevanti a solo tre o due, lasciando talvolta DHL quale unica alternativa a UPS. Pertanto la concentrazione avrebbe probabilmente danneggiato i clienti, producendo aumenti dei prezzi ed eliminando la pressione concorrenziale esercitata da TNT. La Commissione ha effettuato una valutazione approfondita delle misure correttive proposte, compreso un test di mercato in cui sono stati consultati i clienti e altre parti interessate. Tuttavia, tali misure non si sono dimostrate in grado di dissipare le preoccupazioni individuate per la concorrenza. 4. CONTRIBUIRE A SBLOCCARE LE POTENZIALITÀ DELL’ECONOMIA
4.1 Prevenzione dell’uso improprio nei settori digitali di nuova creazione e in rapido
Gli effetti di rete e di vincolo (lock-in) che presentano le industrie digitali possono creare posizioni di mercato radicate che rischiano di essere utilizzate per escludere i concorrenti o i nuovi operatori. La Commissione ha adottato in precedenza decisioni nei settori high-tech, impedendo alle società dominanti di adottare pratiche abusive riguardo alle tecnologie proprietarie o intraprendere altre forme di comportamento anticoncorrenziale20. Per i casi che riguardano l’economia digitale la sfida principale è che i mercati in esame si muovono generalmente a grande velocità e richiedono un intervento tempestivo ed efficace21. Secondo quanto affermato dalla Corte di giustizia nella sentenza Telia Sonera: "la […] applicazione [delle regole di concorrenza] non può dipendere dalla circostanza che il mercato in esame abbia già raggiunto un certo grado di maturazione. Infatti, segnatamente in un mercato in forte crescita, l’art. 102 TFUE esige che si intervenga il più rapidamente possibile per evitare che si stabilisca e si consolidi in tale mercato una struttura concorrenziale falsata dalla strategia abusiva di un’impresa […]”22. Agevolare la continua innovazione dei settori digitali, dagli smartphone alla musica Il potenziale uso improprio dei brevetti “standard essential” nelle cosiddette “guerre dei brevetti” tra i produttori di smartphone è stato al centro dell’attenzione nel corso dell’anno. La Commissione ha considerato la questione di tali brevetti essenziali ai sensi del regolamento dell’UE sulle concentrazioni per approvare l’acquisizione di Motorola da parte di Google23. Inoltre, ha avviato tre procedimenti24 relativi a possibili abusi, da parte di Samsung e Motorola, dei loro brevetti essenziali, parzialmente allo scopo di fornire maggiore chiarezza in questo campo in cui la Commissione ha ricevuto numerose denunce nel corso dell’anno. Il 21 dicembre 2012, in relazione a uno di questi tre procedimenti, la Commissione ha inviato una comunicazione degli addebiti a Samsung, informandola del proprio parere preliminare. Secondo la Commissione, il fatto che Samsung stia raccogliendo ordinanze contro Apple in vari Stati membri a difesa dei suoi brevetti essenziali per telefoni cellulari è assimilabile a un abuso di posizione dominante25. L’importanza critica dei brevetti “standard essential” per l’innovazione nel settore delle TIC
20 In particolare i casi relativi all’articolo 102 del TFUE che coinvolgono Microsoft (cfr. la decisione della
Commissione del 24 marzo 2004 nel caso COMP/C-3/37.792) e Intel (cfr. la decisione della Commissione del
13 maggio 2009 nel caso COMP/C-3/37.990).
21 Cfr. il discorso di Joaquin Almunia, vicepresidente della Commissione europea, dell’8 ottobre 2012
(SPEECH/12/701).
22 C-52/09, TeliaSonera Sverige (Raccolta 2011, pag. I-527).
23 Caso COMP/M.6381, Google/Motorola Mobility (cfr. IP/12/129). 24 Avvio di un procedimento contro Samsung il 30 gennaio 2012 (caso COMP/C-3/39.939); avvio di un procedimento contro Motorola il 2 aprile 2012 (casi COMP/C-3/39.985 e COMP/C-3/39.986). 25 Cfr. il comunicato stampa all’indirizzo http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-1448_en.htm. I brevetti “standard essential” sono fondamentali per l’innovazione in interi settori. Questi brevetti fanno parte,
per definizione, di uno standard e i titolari di questi brevetti si sono impegnati a concederli in licenza a
condizioni eque, ragionevoli e non discriminatorie (fair, reasonable and non-discriminatory- FRAND). L’ipotesi
peggiore sarebbe il caso in cui una società che desidera acquisire una licenza per tali brevetti a condizioni eque,
ragionevoli e non discriminatorie viene esclusa dal mercato tramite atti inibitori. L’avvio o la minaccia di tali
controversie possono ostacolare pertanto l’innovazione nell’intero settore industriale. Gli standard possono
giovare enormemente a una serie di mercati interconnessi, promuovendo l’interoperabilità e consentendo
economie di scala e di diversificazione nel mercato unico e oltre.
Per quanto riguarda le concentrazioni, la Commissione ha approvato l’acquisizione da parte di Universal, la principale casa discografica mondiale, del ramo di attività della musica registrata di EMI, dopo aver verificato che la concentrazione non avrebbe prodotto effetti negativi per i clienti dei servizi digitali e per lo sviluppo di nuovi servizi digitali. Si tratta di uno dei vari settori che attraversano una trasformazione digitale. La Commissione nutriva alcune preoccupazioni riguardo al fatto che l’operazione, così come era stata inizialmente notificata, avrebbe permesso a Universal di peggiorare notevolmente le condizioni delle licenze che offriva alle piattaforme digitali che vendono musica ai consumatori. Per rispondere a tali preoccupazioni, Universal ha offerto notevoli impegni (consistenti sostanzialmente nella cessione di una parte rilevante del repertorio di EMI nel SEE, compresi gli artisti in testa alle vendite e quelli in catalogo, nonché l’impegno da parte di Universal di non includere le cosiddette “clausole della nazione più favorita” (Most Favoured Nation” (MFN) nei loro contratti di licenza con i servizi musicali digitali nel SEE per un periodo di dieci anni). Alla luce di questi impegni, la Commissione ha concluso che la transazione non sollevava ulteriori preoccupazioni per la concorrenza. Decisioni di impegno quale alternativa flessibile per garantire il rapido ripristino della concorrenza nei mercati digitali in rapida evoluzione Le decisioni di impegno come quella utilizzata nel caso relativo ai libri elettronici (vedi sotto) possono ovviare alla necessità di lunghi procedimenti e consentire alla Commissione di ottenere risultati concreti per i consumatori. Tuttavia, tale metodo funziona soltanto se gli impegni assunti vengono scrupolosamente osservati. In caso contrario, la Commissione ha il potere di imporre sanzioni. Il 12 dicembre 2012 la Commissione ha adottato una decisione di impegno nel settore dei libri elettronici, un altro settore dell’economia digitale emergente e in rapido sviluppo, rendendo legalmente vincolanti gli impegni offerti da Apple e da quattro editori internazionali di libri elettronici: Simon & Schuster (CBS Corp.), Harper Collins (News Corp.), Hachette Livre (Lagardère Publishing) e Verlagsgruppe Georg von Holtzbrinck (proprietario tra l’altro di Macmillan). Nel dicembre 2011 la Commissione aveva avviato alcuni procedimenti contro queste società, nonché contro un quinto editore internazionale di libri elettronici, Penguin (gruppo Pearson). Mentre la decisione del dicembre 2012 non è stata indirizzata a Penguin, perché quel gruppo editoriale aveva scelto di non offrire impegni alla Commissione, la Commissione è attualmente impegnata in discussioni costruttive con questo editore sugli impegni che permetterebbero una chiusura anticipata dei procedimenti avviati anche nei confronti di tale editore. Nella sua decisione, la Commissione ha espresso preoccupazioni secondo cui Apple e i quattro editori internazionali dei libri elettronici avrebbero potuto accordarsi per limitare la concorrenza nei prezzi al dettaglio per i libri elettronici nello Spazio economico europeo (SEE), in violazione delle norme antitrust dell’UE. Prima del gennaio 2010, i libri elettronici venivano venduti dai gruppi editoriali ai rivenditori principalmente nell’ambito del cosiddetto “modello all’ingrosso”, secondo cui i rivenditori compravano libri elettronici dagli editori e ne determinavano liberamente i prezzi al dettaglio al momento della vendita ai consumatori. Nel gennaio 2010 Apple e i quattro editori internazionali di libri elettronici hanno deciso di passare a un “modello di agenzia”, basato su contratti le cui condizioni fondamentali erano identiche, con il risultato che i rivenditori sono diventati agenti di vendita per gli editori che volevano vendere direttamente ai consumatori. In base a questo modello, i quattro gruppi editoriali stabilivano i prezzi al dettaglio per i libri elettronici secondo le norme previste nei contratti di agenzia. Tali norme erano state ideate in modo da determinare prezzi al dettaglio più elevati di quelli offerti da alcuni importanti rivenditori a quell’epoca. In alcuni paesi all’interno del SEE, esse erano state stabilite in modo da escludere qualsiasi possibilità che i consumatori potessero usufruire di prezzi più bassi. Per rispondere alle preoccupazioni della Commissione, Apple e i quattro editori internazionali di libri elettronici hanno concordato di porre termine a tutti i loro accordi di agenzia esistenti comprendenti le limitazioni del prezzo di vendita al dettaglio e le regole di determinazione dei prezzi a cui la Commissione aveva obiettato. Si sono inoltre impegnati ad astenersi per un periodo di cinque anni dal concludere nuovi accordi per la determinazione dei prezzi che la Commissione aveva contestato. I quattro editori internazionali di libri elettronici hanno acconsentito, inoltre, per un periodo di due anni, a permettere ai rivenditori di offrire sconti sul prezzo al dettaglio per i libri elettronici fino a un importo pari alla commissione che il rivenditore riceve dall’editore nell’arco di un anno. Gli impegni hanno messo fine alle pratiche che erano all’origine delle preoccupazioni della Commissione, ristabilendo le condizioni per un riassestamento del mercato dei libri elettronici. Fatte salve le leggi nazionali sui prezzi al dettaglio per i libri elettronici, ciò potrebbe comportare una diminuzione del prezzo dei libri elettronici per i consumatori nel SEE. Un caso che potrebbe implicare un abuso di posizione dominante riguarda Google. La Commissione ha espresso preoccupazioni secondo cui quattro tipi di pratiche aziendali di Google potrebbero costituire un abuso di posizione dominante ai sensi dell’articolo 102 del TFUE, ovvero: (i) il modo in cui i servizi di ricerca verticale di Google sono visualizzati tra i risultati di ricerca generali rispetto ai servizi dei concorrenti; (ii) il modo in cui Google può utilizzare e visualizzare contenuti di terzi nei suoi servizi di ricerca verticali; (iii) gli accordi di esclusività per la fornitura di inserzioni pubblicitarie sulle ricerche di Google su altri siti web e (iv) le restrizioni alla portabilità delle campagne pubblicitarie di AdWords. Google ha presentato un testo dettagliato di impegno alla fine di gennaio 2013. I servizi della Commissione stanno attualmente analizzando la proposta di Google per capire se la Commissione possa avviare il processo di adozione di una decisione ai sensi dell’articolo 9 del regolamento 1/2003. La non conformità con una decisione di impegno precedente è stata esaminata in un caso riguardante Microsoft. Nel dicembre 2009, la Commissione ha reso legalmente vincolanti gli impegni offerti da Microsoft per rispondere alle preoccupazioni in materia di concorrenza relative al fatto di abbinare il suo browser Internet Explorer a Windows, il suo sistema operativo dominante per PC client. In particolare, Microsoft si è impegnata a rendere disponibile per cinque anni (ovvero fino al 2014) nello Spazio economico europeo uno “schermo multiscelta” che consenta agli utenti del sistema operativo Windows di scegliere in maniera informata e non distorta il browser che desiderano installare in aggiunta al browser di Microsoft, o al suo posto. Lo schermo multiscelta avrebbe dovuto essere fornito a partire dal marzo 2010 agli utenti europei di Windows che hanno Internet Explorer impostato come browser predefinito. Tuttavia, in una decisione adottata il 6 marzo 2013, la Commissione ha ritenuto che Microsoft non avesse installato lo schermo multiscelta del browser nel suo Windows 7 Service Pack 1 dal maggio 2011 al luglio 2012, con il risultato che in quel periodo per 15 milioni di utenti di Windows nell’UE lo schermo multiscelta non veniva visualizzato. Microsoft ha riconosciuto pubblicamente che in quel periodo lo schermo multiscelta non veniva visualizzato. 4.2 Prevenzione degli utilizzi impropri dei DPI nel settore farmaceutico
Un altro settore in cui la conoscenza, le invenzioni, le idee e i diritti di proprietà intellettuale (DPI) ad essi associati rivestono un’importanza fondamentale è quello dei prodotti farmaceutici. In questo settore, tuttavia, i titolari di brevetti e le società generiche possono essere tentati di stipulare accordi anticoncorrenziali che ritardino l’introduzione di medicine generiche meno costose, soprattutto quando la protezione del brevetto di base relativo alla sostanza attiva si avvicina alla scadenza o anche dopo la scadenza. Allo stesso modo, molti accordi di questo genere sui brevetti possono essere un modo razionale e utile a livello sociale di ridurre l’incertezza ed evitare i costi legati alle controversie. In questo contesto, nel 2008 la Commissione ha avviato un’indagine nel settore farmaceutico, i cui risultati sono stati pubblicati nel luglio 200926. Nel corso del 2012 si è dato seguito all’inchiesta su più fronti. In termini di applicazione delle norme antitrust, il 25 e il 30 luglio 2012 la Commissione ha inviato comunicazioni degli addebiti a più di quattordici società in due casi importanti che riguardano possibili accordi anticoncorrenziali e pratiche unilaterali. Comunicazioni degli addebiti riguardo a comportamenti che potrebbero ritardare l’ingresso di farmaci
antidepressivi generici e medicine cardiovascolari nel mercato unico
Una comunicazioni degli addebiti ha riguardato il caso di Citalopram, nell’ambito del quale l’impresa produttrice Lundbeck e diversi concorrenti generici hanno concluso alcuni accordi che avrebbero potuto ostacolare l’ingresso del citalopram generico nei mercati nel SEE. Il citalopram è il principio attivo di una classe di antidepressivi. La comunicazione degli addebiti è stata indirizzata anche a Merck KGaA, Generics UK, Arrow, Resolution Chemicals, Xellia Pharmaceuticals, Alpharma, A.L. Industrier e Ranbaxy, appartenenti tutti ai gruppi generici che avevano concluso gli accordi. L’invio di una comunicazione degli addebiti non pregiudica il risultato finale dell’indagine. Le società hanno concluso questi accordi quando l’ingresso del prodotto generico era in linea di principio possibile dalla scadenza di alcuni brevetti di Lundbeck relativi al citalopram. Secondo i risultati preliminari della comunicazione degli addebiti, gli accordi prevedevano notevoli trasferimenti di valore da Lundbeck a quattro concorrenti generici. A loro volta, le società di prodotti generici si astenevano dall’accesso al mercato unico per la vendita di citalopram generico. I trasferimenti di valore di Lundbeck ai concorrenti generici comprendevano, tra l’altro, pagamenti diretti per l’acquisto di riserve di citalopram generico destinato alla distruzione nonché profitti garantiti in accordi di distribuzione offerti alle ditte produttrici dei prodotti generici. La Commissione ha espresso in via preliminare il parere secondo cui questo comportamento, se dimostrato, potrebbe aver causato notevoli danni ai consumatori, avendo ritardato l’ingresso dei prodotti generici sul mercato e mantenuto i prezzi più alti come conseguenza degli accordi. La seconda comunicazione degli addebiti riguardava il caso Perindopril, in cui Les Laboratoires Servier e diversi concorrenti generici avevano stipulato accordi che avrebbero potuto ostacolare l’ingresso del perindopril generico nel mercato unico. Perindopril è il principio attivo di una categoria di farmaci per l’apparato cardiovascolare. Secondo il parere preliminare espresso nella comunicazione degli addebiti, in cambio di pagamenti da parte di Servier, le società generiche avevano acconsentito a non entrare nel mercato con i loro prodotti generici più economici e/o a non contestare ulteriormente la validità dei brevetti che proteggevano il farmaco più costoso prodotto da Servier. Analogamente, Servier può aver attuato una strategia globale per impedire l’ingresso delle versioni generiche più economiche di perindopril sul mercato, nel momento in cui la protezione del brevetto di Servier si stava avvicinando alla scadenza. Le pratiche esaminate comprendono le acquisizioni dei brevetti che potrebbero potenzialmente escludere i concorrenti dal mercato nonché gli accordi sui brevetti con altre società che comprendevano il tipo di pagamenti in esame nel caso del Citalopram. Se le accuse dovessero essere provate, le pratiche in esame nei casi relativi al Perindopril e al Citalopram potrebbero comportare notevoli danni in quanto i servizi sanitari nazionali e i piani assicurativi sarebbero costretti a continuare a pagare più a lungo per le versioni più costose di un farmaco protette da brevetto. È necessario ostacolare tali pratiche anticoncorrenziali per preservare gli incentivi a innovare in questo settore. Il comportamento anticoncorrenziale non dovrebbe essere utilizzato per prolungare artificialmente la protezione dei brevetti, che per definizione è limitata nel tempo. Tale limitazione è essenziale per mantenere gli incentivi all’innovazione continua nei settori ad alta intensità di conoscenza, come quello dei prodotti farmaceutici. La Commissione ha continuato a controllare gli accordi di composizione delle controversie in materia di brevetti potenzialmente pericolosi tra le aziende produttrici di farmaci originari e le aziende produttrici di farmaci generici Nel luglio 2012 la Commissione ha pubblicato la sua terza relazione di controllo sulle composizioni delle controversie in materia di brevetti nel settore farmaceutico27. La relazione ha confermato che, mentre il numero complessivo delle composizioni concluse è aumentato significativamente, la percentuale delle composizioni che possono essere problematiche per la concorrenza è scesa della metà rispetto ai livelli osservati al momento dell’indagine nel settore. La percentuale di composizioni delle controversie potenzialmente problematiche si è stabilizzata all’11% rispetto al 21% individuato dall’indagine di settore. Contemporaneamente, il numero totale annuo delle composizioni concluse è aumentato del 500%, a 120 casi rispetto ai risultati dell’indagine di settore. La maggior parte delle composizioni sembra non porre problemi dal punto di vista dell’antitrust. Le cifre indicano che l’esame della Commissione non ha impedito alle aziende di concludere accordi di composizioni di controversie nel mercato unico, contrariamente ad alcuni timori iniziali di alcune parti interessate. Nella sua sentenza nel caso AstraZeneca la Corte di giustizia ha ritenuto che il diritto della concorrenza dell’UE integri le norme sul mercato unico Nel giugno 2005 la Commissione ha adottato una decisione che infliggeva una sanzione ad AstraZeneca (AZ) per due violazioni dell’articolo 102 del TFUE e dell’articolo 54 dell’accordo sullo Spazio economico europeo. La decisione ha ritenuto che AZ avesse abusato delle procedure e dei regolamenti pubblici in alcuni Stati del SEE allo scopo di escludere le aziende produttrici di farmaci generici e gli importatori paralleli dalla concorrenza contro il prodotto antiulcera Losec più venduto di AZ. In una sentenza del 6 dicembre 2012 (causa C-457/10 P), la Corte di giustizia ha confermato la sentenza del Tribunale del 2010 che aveva respinto in larga misura l’appello di AstraZeneca contro la decisione della Commissione del 2005, la prima decisione ad aver imposto delle ammende per abuso di posizione dominante nel settore farmaceutico. In particolare, il Tribunale aveva confermato che l’uso abusivo delle procedure normative può in alcune circostanze costituire un abuso di posizione dominante. La Corte di giustizia ha ritenuto che gli abusi di posizioni dominanti consistono, nella maggioranza dei casi, in comportamenti che alla luce di branche del diritto diverse dal diritto della concorrenza possono essere considerati legittimi. Ciò conferma che le politiche dell’UE in materia di concorrenza sono complementari e non subordinate ad altre branche del diritto dell’UE, comprese le norme sul mercato unico. 5. IL DIALOGO SULLA CONCORRENZA CON LE ALTRE ISTITUZIONI
5.1 Il dialogo strutturato con il Parlamento europeo
La DG Concorrenza partecipa a un dialogo strutturato continuo su questioni relative alla concorrenza con il Parlamento europeo, in particolare con la commissione “Problemi economici e monetari” (ECON). Il dialogo strutturato con la commissione ECON
Nell’ambito del dialogo strutturato, il vicepresidente della Commissione responsabile per la concorrenza si è recato presso la commissione ECON due volte nel 2012. Nel giugno, ha presentato la relazione annuale sulla politica della concorrenza e in ottobre il programma di lavoro della Commissione per il 2013. Inoltre, oltre al dialogo strutturato, il vicepresidente mantiene contatti regolari con il Parlamento europeo. Il 22 maggio 2012, ha partecipato a un seminario sulla relazione europea in materia di concorrenza nel settore alimentare28 e il 24 settembre 2012 ha partecipato a un’audizione sulla manipolazione del mercato LIBOR-EURIBOR. Ha partecipato inoltre a un seminario sulla modernizzazione degli aiuti di Stato (25 settembre 2012) e a un evento sulla protezione dei dati e sulle norme in materia di concorrenza (26 novembre 2012). Nell’ambito della cooperazione, il 7 giugno 2012 la DG Concorrenza ha organizzato un seminario per gli assistenti e i consulenti politici dei membri dell’ECON che riguardava i temi principali contenuti nel programma di lavoro in materia di concorrenza del 201129. Il vicepresidente ha anche intrattenuto uno scambio di opinioni con la Commissione IMCO il 28 febbraio 2012 in materia di concorrenza e di crescita. La DG Concorrenza informa regolarmente le commissioni rilevanti circa le consultazioni pubbliche e l’adozione di nuovi orientamenti. Nel complesso, il vicepresidente si è presentato otto volte dinanzi al Parlamento europeo (cfr. la tabella). Data Riunione
Scambio di opinioni sulla concorrenza e la crescita Gruppo di lavoro “Concorrenza” Relazione delle autorità garanti della della commissione ECON del PE Presentazione della relazione annuale sulla di domande nella Situazione attuale dell’attuazione dell’acquis nel mercato dell’energia (terzo pacchetto) - Gazprom Presentazione del programma di lavoro per il Evento PE – Piattaforma relativa Concorrenza e vita privata nei mercati dei dati alla vita privata Consultazioni pubbliche e valutazioni d'impatto
La DG Concorrenza fornisce informazioni sull’avvio delle consultazioni pubbliche al segretariato della commissione ECON e, più in generale, accoglie i contributi tempestivi dei membri del Parlamento. I suoi servizi 29 Tra le questioni vi erano gi aiuti di Stati nel settore finanziario, nel settore alimentare, nel settore dell’aviazione e l’iniziativa di modernizzazione degli aiuti di Stato. sono disponibili a fornire informazioni ai membri del Parlamento europeo su aspetti di particolare interesse. Le consultazioni pubbliche e le relative risposte, gli studi relativi alla politica di concorrenza, gli studi commissionati, le valutazioni di impatto nell’ambito della politica di concorrenza e tutti i documenti di lavoro dei servizi della Commissione correlati sono pubblicati sul sito Internet della DG Concorrenza30. In risposta all’interesse espresso dai membri della commissione ECON per la comunicazione della Commissione sulla modernizzazione degli aiuti di Stato, il vicepresidente e i funzionari della DG Concorrenza hanno partecipato a un seminario sulla modernizzazione degli aiuti di Stato che si è tenuto al Parlamento europeo l’8 ottobre 2012. Nell’ambito della discussione sulla riforma della politica agricola comune, i membri del Parlamento europeo hanno invitato la Commissione ad esaminare più attentamente la questione del potere contrattuale dei produttori nei confronti dei rivenditori nella catena di fornitura di prodotti alimentari. La Commissione non ha riscontrato particolari problemi di concorrenza nel settore della vendita al dettaglio, secondo quanto espresso nella relazione pubblicata dalla rete europea delle autorità garanti della concorrenza (ECN)31, tuttavia ha avviato uno studio per valutare l’effetto della struttura del mercato della vendita al dettaglio sull’innovazione dei prodotti e sulla scelta nel settore alimentare nel dicembre del 2012. I membri del Parlamento europeo spesso formulano alla Commissione domande su singoli casi di concorrenza attualmente in esame alle quali la Commissione non può rispondere a causa dell’obbligo di riservatezza per quanto riguarda i procedimenti d’indagine. Indagini in corso e indagini di settore
I servizi della DG Concorrenza incontrano regolarmente i membri del Parlamento europeo quando essi ne fanno richiesta per spiegare le fasi procedurali di un’indagine e discutere in generale di un particolare settore, il più possibile nei limiti dell’obbligo di riservatezza rispetto alle parti. La DG Concorrenza dispone di numerosi strumenti per l’applicazione della normativa in materia di concorrenza dell’UE e per rendere i mercati più competitivi con altri mezzi, come le indagini in casi individuali, le indagini di settore e il lavoro con le altre Direzioni generali su misure normative che influiscono sulla concorrenza nel mercato unico. 5.2 Seguito dato alla risoluzione del Parlamento sulla relazione della Commissione sulla
politica della concorrenza del 2010
Nel gennaio 2012 il Parlamento ha adottato una risoluzione sulla relazione della Commissione sulla politica di concorrenza del 201032, in cui formulava alla Commissione una serie di domande. Il commissario responsabile per la concorrenza, oltre a rispondere ufficialmente alla risoluzione, nell’aprile 2012 ha scritto una lettera al presidente della commissione ECON e la DG Concorrenza ha anche risposto dettagliatamente a tutti i punti sollevati dal Parlamento nella risoluzione. Questioni affrontate dalla risoluzione del Parlamento europeo
Il Parlamento si è particolarmente interessato alle attività della DG Concorrenza collegate alla crisi economica e
finanziaria e al ruolo del controllo sugli aiuti di Stato in questo contesto. Nella sua risposta, la Commissione
ha sottolineato le tipologie di condizioni imposte abitualmente nell’ambito dell’applicazione delle misure
temporanee di aiuto di Stato al settore bancario per il momento. Tale cosiddetta condizionalità comprende la
condivisione degli oneri e la ristrutturazione imposta alle banche e agli istituti finanziari per garantire che ne
venga ripristinata la redditività a lungo termine, mantenendo l’integrità del mercato unico.
Nella risoluzione, il Parlamento ha ricordato alla Commissione le proprie richieste precedenti33 di introdurre
disposizioni al fine di agevolare l’effettivo risarcimento dei danni risultanti dalla violazione della normativa
antitrust. Il programma di lavoro della Commissione per il 2012 include anche una proposta di azioni di
risarcimento dei danni per violazione delle norme antitrust che il vicepresidente incaricato della concorrenza
intende presentare nel 2013. In risposta alla richiesta del Parlamento di esaminare la concorrenza nel settore
alimentare, la DG COMP ha istituito una task force interna sul settore alimentare che ha coordinato uno studio
della autorità garanti della concorrenza (ECN) sul settore alimentare. Inoltre, nel dicembre 2012 la Commissione
ha avviato uno studio sugli effetti del moderno settore della vendita al dettaglio sulla scelta e sull’innovazione
5.3 Il dialogo della DG Concorrenza con il CESE e il CdR
La Commissione informa anche il Comitato economico e sociale europeo (CESE) e il Comitato delle regioni (CdR) sulle principali iniziative strategiche e partecipa a gruppi di studio e alle riunioni di sezione. Il 4 settembre 2012 il vicepresidente Almunia ha incontrato il relatore del CESE sull’iniziativa di modernizzazione degli aiuti di Stato e il 7 dicembre 2012 il relatore del CdR sulla revisione degli orientamenti in materia di aiuti regionali. Il 14 novembre 2012 il CESE ha adottato un parere sull’iniziativa di modernizzazione degli aiuti di Stato34 e il 4 dicembre 2012 la sezione INT del CESE ha adottato un parere sulla relazione annuale sulla concorrenza del 201135. Il 29 novembre del 2012 il CdR ha adottato un parere sull’iniziativa di modernizzazione degli aiuti di Stato36 e il 7 dicembre 2012 la commissione COTER del CdR ha adottato un parere sugli orientamenti in materia di aiuti regionali37. 33 Risoluzioni del Parlamento europeo nel 2007, 2009, 2010 e 2011. 34 Disponibile alla pagina Internet http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.int-opinions.23584. 35 Disponibile alla pagina Intern?i=portal.en.int-opinions.24209. 36 Disponibile alla pagina Internet http://www.toad.cor.europa.eu/corwipdetail.aspx?folderpath=ECOS-V/035&id=21619. 37 Disponibile alla pagina Internet http://www.toad.cor.europa.eu/corwipdetail.aspx?folderpath=COTER-V/034&id=21792.
Source: http://www.marinacastellaneta.it/blog/wp-content/uploads/2013/06/concorrenza.pdf