Source: http://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/sc796_04.html
Timestamp: 2019-10-17 00:46:44
Document Index: 87106038

Matched Legal Cases: ['artículo 209', 'artículo 4', 'artículo 242', 'Artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 29', 'artículo 18', 'artículo 4', 'artículo 158', 'artículo 44', 'artículo 3', 'artículo 44', 'artículo 20', 'artículo 323', 'artículo 209', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 44', 'artículo 4', 'artículo 44', 'artículo 19', 'artículo 1', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 44', 'artículo 12', 'Artículo 12']

Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [C-796_2004]
En punto a la aplicación de este principio en materia legislativa, ha expresado la Corte que “la regulación que se expida sobre los derechos de los menores deberá reflejar la dimensión normativa [del mismo] no sólo desde el punto de vista sustancial sino también procedimental, con miras a la efectividad y garantía de sus derechos y su desarrollo integral y armónico como así lo quiso el Constituyente de 1991”. Por ello, tratándose de los niños, el amor, la educación, la comprensión, el cuidado, la defensa de sus intereses y la rehabilitación, comportan algunos criterios de aplicación que deben anteponerse a aquellas medidas social y políticamente improductivas en beneficio y protección para el infante, y a los instrumentos preventivos o resocializadores-no siempre educativos ni defensivos-que son propios del derecho sancionatorio.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Concepción amplia de la expresión “materia”
A partir del alcance fijado al principio de unidad de materia, este Tribunal también ha precisado que, aun cuando el referido principio tiene un propósito definido: impedir las incongruencias normativas en la ley, el mismo no puede manejarse como un concepto rígido o de interpretación restrictiva, de manera que sobrepase su verdadera finalidad o distraiga su objetivo, y termine por obstaculizar el trabajo legislativo haciéndolo del todo nugatorio. En ese sentido, viene sosteniendo la jurisprudencia constitucional que la expresión “materia” debe entenderse desde una perspectiva “amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley”. Con base en tal apreciación, ha concluido igualmente que “Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”
Un determinado contenido normativo no se aviene a la materia de un proyecto o de una ley, solamente en los casos en que al revisarse dentro del contexto general del proyecto o de la ley en referencia, se constata por el operador jurídico que el mismo constituye una especie de cuerpo extraño o de elemento totalmente ajeno “que invade sin explicación su contenido, es decir, el asunto específico de la regulación”
Tal y como lo explicó esta Corporación en uno de sus primeros fallos, la disciplina, que condiciona y somete el comportamiento del individuo a unos específicos y determinados parámetros de conducta, “es elemento necesario en toda comunidad organizada; factor esencial de su funcionamiento; presupuesto y requisito de su operatividad y eficacia”, razón por la cual justifica su existencia, permanencia y consolidación en todos los ámbitos de la actividad pública como privada.
Conforme lo ha expresado este Tribunal en abundante jurisprudencia, “lo que constituye la diferencia específica de ese régimen frente al general aplicable a los demás servidores públicos, es el señalamiento de una serie de faltas disciplinarias y de sus correspondientes sanciones, que son diferentes de las que pueden ser impuestas a la generalidad de los mencionados servidores públicos”, y cuya previsión, como se mencionó, se justifica por la particular actividad que les compete desarrollar en favor de la conservación del Estado de Derecho y que en ningún caso se identifican con las asignadas a las otras entidades del Estado. Ello, sin embargo, lo ha aclarado la Corte al interpretar el alcance del principio de especialidad previsto en la Carta y desarrollado por la ley, no exime a los miembros de la fuerza pública de ser también sujetos activos de las conductas previstas en el régimen disciplinario general, por supuesto, en cuanto aquellas le sean compatibles y aplicables.
El régimen disciplinario especial reconocido por la Carta a los miembros de la fuerza pública, hace parte integral del concepto de derecho disciplinario general, que según se mencionó, consiste básicamente en la atribución constitucional otorgada a la administración pública para imponer sanciones a todos los servidores que, con sus acciones u omisiones, infrinjan las normas de conducta relativas al correcto desempeño de las funciones estatales que le hayan sido asignadas; y cuyo propósito específico es asegurar el cumplimiento de los fines del Estado y la plena observancia de los principios constitucionales que inspiran el ejercicio de la función administrativa, como son los de “igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”
Esta Corporación viene sosteniendo que, de manera general, “la potestad legislativa en el diseño de los regímenes disciplinarios está limitada por el fin que persigue, cual es el de asegurar el cumplimiento de la función pública por parte de las autoridades, dentro de los principios a que se refiere el artículo 209 Superior”. Así, ha señalado que en materia disciplinaria, cualquiera que sea el régimen de que se trate, el legislador solo tiene atribución para estipular como falta aquellos comportamientos relacionados con las funciones asignadas a los servidores públicos y que afectan el cumplimiento de sus obligaciones, siendo el desconocimiento de esos deberes funcionales el único criterio de imputación. Es lo que se conoce como principio de lesividad, el cual constituye una garantía en beneficio de los destinatarios de la ley disciplinaria, en cuanto prevé que el quebrantamiento de la norma solo es reprochable cuando ésta ha sido concebida en función de preservar la eficacia y efectividad del servicio público.
En lo que se refiere al principio de tipicidad o taxatividad, constituye éste una concreción o derivación del principio de legalidad. Con base en este principio, el legislador no solo esta obligado a describir las conductas que califica como hechos punibles o infracciones disciplinarias, sino además a hacerlo de forma completa, clara e inequívoca, de manera que permita a sus destinatarios tener certidumbre o certeza sobre los comportamientos ilícitos, es decir, de saber con exactitud hasta donde llega la protección jurídica de sus propios actos o actuaciones. En virtud del principio de tipicidad, lo ha expresado la Corte, para que una norma de carácter sancionador se repute constitucionalmente válida, es necesario que su texto sea preciso, esto es, que incluya los elementos esenciales del tipo como son la descripción de la conducta, “la naturaleza de las sanciones, sus montos máximos y mínimos, así como los criterios de proporcionalidad que debe tomar en cuenta el juzgador al imponer en concreto el castigo”; ya que sólo de esta manera se llega a restringir razonablemente el poder discrecional de la autoridad que detenta el poder sancionador. Que el ius puniendi del Estado sea reglado y sometido a los controles necesarios, es precisamente uno de los objetivos que persigue el Estado de Derecho, en cuanto representa la forma de garantizar la plena vigencia de los derechos y garantías de los potenciales encartados, erradicando así la arbitrariedad y el autoritarismo.
En lo que hace al principio de proporcionalidad, hay que señalar que, a partir de su conexidad con los principios de legalidad y tipicidad, el mismo busca que la conducta ilícita adoptada por el legislador no solo tenga un claro fundamento jurídico, sino que permita su aplicación sin afectar irrazonablemente los intereses del potencial implicado o que tal hecho solo se presente en grado mínimo, de manera que éste quede protegido “de los excesos o abusos de poder que podrían provenir del empleo indiscriminado de la facultad legislativa o de la discrecionalidad atribuida a la administración”. Reiterando lo dicho por esta Corte, la proporcionalidad “sirve como punto de apoyo de la ponderación entre principios constitucionales: cuando dos principios entran en colisión, porque la aplicación de uno implica la reducción del campo de aplicación de otro, corresponde al juez constitucional determinar si esa reducción es proporcionada, a la luz de la importancia del principio afectado”
Demandante: Cesar Augusto Ospina Morales.
El ciudadano Cesar Augusto Ospina Morales, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad parcial consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad parcial del parágrafo del artículo 4° de la Ley 124 de 1994, “por la cual se prohíbe el Expendio de Bebidas Embriagantes a Menores de Edad y se dictan otras disposiciones”.
El Magistrado Sustanciador, mediante Auto del diez (10) de diciembre de 2.003, admitió la demanda, dispuso su fijación en lista, y simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia, se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministro del Interior y de Justicia, al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Director de la Policía Nacional, al Defensor del Pueblo y al Director del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia, aclarando que el Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa no participó en la discusión por encontrarse de permiso, siendo necesario designar como conjuez al Doctor Alfonso Gómez Méndez con el fin de poder adoptar la decisión de fondo[1].
"LEY 124 de 1994
Artículo 4°. Para la aplicación de la presente ley, en ningún caso el menor infractor será detenido sino citado mediante boleta para que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, comparezca ante el Defensor de Familia o quien haga sus veces, en compañía de sus padres o acudientes, y del Personero Municipal o delegado.
PARAGRAFO. Sin perjuicio de las sanciones penales correspondientes, cualquier abuso de la autoridad policial cometido en contra del menor, será sancionado por el Comisionado Nacional para la Policía o su Delegado, con la destitución inmediata del responsable o responsables."
En concepto del demandante, la norma parcialmente acusada, al consagrar que "cualquier abuso" de la autoridad policial contra el menor infractor será sancionado "con la destitución inmediata del responsable o responsables", desconoce el principio de dignidad humana y los derechos a la igualdad y al debido proceso, por las siguientes razones:
- En cuanto se refiere a la dignidad humana, sostiene que la sanción de destitución por "cualquier abuso", coloca al miembro de la policía nacional "en la condición de cosa o máquina ejecutora de la función de policía", ya que la misma no toma en cuenta la clase de abuso, es decir, el nivel de menor o mayor gravedad de la conducta asumida por el servidor público.
- Respecto al principio de igualdad, sostiene que éste se desconoce al consagrar la norma acusada un tratamiento disciplinario diferente al que se aplica a los demás servidores públicos, quienes gozan del derecho "de proporcionalidad en cuanto a la tasación en la aplicación de la sanción", prerrogativa no considerada por dicho precepto para los miembros de la Policía Nacional.
Con base en tal criterio, señala que se viola el principio alusivo a que "nadie podrá ser juzgado sino conforme a las Leyes preexistentes al acto que se le imputa", pues la ley procesal -Ley 734 de 2002- señala los criterios para fijar la intensidad de la sanción disciplinaria, criterios que no son tenidos en cuenta por la preceptiva acusada en cuanto ésta "no da la posibilidad de graduar la sanción porque la única que se puede aplicar es la destitución independientemente de la intensidad del abuso cometido por el policíal."
La ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue, actuando en representación del Ministerio del Interior y de Justicia, intervino en el presente proceso con el fin de exponer las razones por las cuales considera que se debe declarar exequible la norma demandada.
En relación con el principio de interés superior de los niños, señala que éste "es el mecanismo jurídico eficaz para oponerse a la amenaza y vulneración de su desarrollo y autonomía, [y] en ese sentido, las decisiones de las autoridades públicas y privadas, sin excepción deben tener relevancia directa en la protección superior de los niños". Aduce que dicho principio, que propugna por la protección integral del menor y por la promoción de sus derechos fundamentales, encuentra un claro fundamento y pleno respaldo en innumerables tratados de derechos humanos suscritos por Colombia, en la propia Constitución Política, en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la legislación interna, concretamente, en el Código del Menor y en la Ley 124 de 1994 acusada en la presente causa.
3. Comisionado Nacional para la Policía
De acuerdo con dichos preceptos, manifiesta el interviniente que siempre se tiene en cuenta que la sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta cometida y que se deben aplicar los criterios de graduación de la sanción. Por lo tanto, "como lo señala la disposición objeto de estudio, se aplicará la máxima sanción, como lo es la destitución consagrada en la ley disciplinaria, una vez se hubiere dado curso al debido proceso observando las garantías contempladas en la Constitución Política y en el procedimiento, concediéndole el derecho al disciplinado de conocer las diligencias para controvertirlas pudiendo solicitar la práctica de pruebas que considere pertinentes a su defensa."
Indica que en los últimos dos años, con base en los criterios expuestos, la Oficina del Comisionado Nacional para la Policía, en aplicación del artículo 4° de la Ley 124 de 1994, ha emitido los siguientes fallos sancionatorios: "Suspensión: 11; Multa: 10; Destitución: 14."
- En relación con el aspecto de fondo, sostiene la Vista Fiscal que corresponde al legislador, mediante ley, determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva, de tal forma que se garantice el correcto funcionamiento de la administración pública, la cual se encuentra al servicio de la comunidad y del interés general. Dicha facultad la ejerce con la expedición de normas de contenido disciplinario que hacen parte del derecho administrativo sancionador, "el cual, de conformidad con el artículo 29 superior debe observar los principios del debido proceso y los principios consagrados en el Código Disciplinario Único".
Dentro de los principios que rigen el debido proceso disciplinario, se destaca el de la razonabilidad de la medida sancionatoria, el cual comporta varios aspectos: "la adecuación entre los medios elegidos y el fin perseguido, la necesidad de la medida es decir que no exista otro medio para garantizar la protección del bien y la proporcionalidad en sentido estricto que contempla dos aspectos, la ponderación entre el principio que se protege y el principio que se sacrifica para la protección del primero (sentencia C-022 de 1996) y la correspondencia que debe guardarse entre la falta disciplinaria y la sanción".
Desde el punto de vista del principio de la adecuación, la norma acusada se ajusta a la Constitución en cuanto busca proteger a los menores que hayan consumido bebidas embriagantes o se encuentren en estado de beodez, de cualquier abuso por parte de las autoridades de policía. En cuanto al principio de la necesidad, la norma es indispensable si se tiene en cuenta que ante la situación de indefensión del menor y en particular en las circunstancias de que trata la ley, las autoridades de policía pueden incurrir en abusos. En relación con el principio de la proporcionalidad, estima el Ministerio Público que la norma resulta contraria a la Carta, al establecer una relación entre el tipo de conducta "cualquier abuso" y la sanción "destitución inmediata del responsable o responsables", pues se está estableciendo una falta gravísima sin tipificar de manera taxativa y detallada el tipo de conducta que da lugar a esta sanción, desconociendo el carácter restrictivo de las faltas gravísimas.
En virtud de lo anterior, considera el Jefe del Ministerio Público que asiste razón al demandante en cuanto a la falta de proporcionalidad de la norma, puesto que la conducta "abuso" puede comprender actuaciones de diverso nivel de gravedad a la luz de los criterios establecidos en la Ley 734 de 2002. Así, algunos de ellos, pueden corresponder a las conductas tipificadas como gravísimas frente a las cuales corresponderá imponer la sanción de destitución, pero en otros los abusos pueden ser menores y configurar faltas graves o faltas leves, dolosas o culposas, en cuyo caso, corresponderá imponer los restantes tipos de sanción contempladas en el Código Disciplinario Único: suspensión, multa, amonestación y las correspondientes sanciones accesorias, guardando la proporcionalidad entre la falta y la sanción como corresponde al principio consagrado en el artículo 18 del Código Disciplinario Único.
Finalmente, advierte que "la declaratoria de la expresión acusada no conlleva a la desprotección de los menores, por cuanto establece la obligación del Comisionado de Policía o de su Delegado, de sancionar cualquier abuso que se cometa contra los menores por parte de las autoridades de policía, pero remitiendo a la aplicación de los principios, clasificación y criterios establecidos en la Ley 734 y a la tipificación consagrada en el régimen disciplinario especial de la Policía Nacional según sea el tipo de conducta concreta en que se haya incurrido".
2. Asunto sometido a examen.
El demandante solicita a la Corte que declare inexequible la expresión "con la destitución inmediata del responsable o responsables", contenida en el parágrafo único del artículo 4° de la Ley 124 de 1994, por considerar que la misma vulnera las garantías constitucionales de dignidad humana, igualdad y debido proceso, así como el principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 Superior.
A juicio del actor, el desconocimiento de las garantías constitucionales citadas se genera como consecuencia de que la norma castiga con destitución inmediata a los miembros de la Policía Nacional que cometan "cualquier abuso" contra el menor sorprendido consumiendo bebidas embriagantes; sanción que se aplica indiscriminadamente, sin tener en cuenta el alcance o intensidad de la conducta disciplinada y sin fijar criterios que permita modular la aplicación proporcional del castigo. En cuanto al principio de unidad de materia, sostiene que el mismo se desconoce ya que el objeto de la Ley 124 de 1994 es proteger al menor del expendio de bebidas embriagantes y, en ningún caso, regular aspectos relacionados con el régimen disciplinario de la Policía Nacional.
4. El principio de protección especial del menor. Contexto dentro del cual se expidió la norma acusada.
Según lo expresado por la jurisprudencia constitucional, la protección especial de los niños y la prevalencia de sus derechos, reconocidos de forma expresa por el precitado artículo 44 del actual Estatuto Fundamental, representan verdaderos valores y principios que no solo están llamados a irradiar la expedición, interpretación y aplicación de todas las normas de justicia imputable a los menores, sino también a orientar la promoción de políticas y la realización de acciones concretas dirigidas al logro de su bienestar físico, moral, intelectual y espiritual[2]; entendiendo dicho bienestar como una de las causas finales de la sociedad y del Estado, y como un objetivo del sistema jurídico[3].
4.3. Ciertamente, la importancia que se otorga a la defensa de la infancia, sumada a la prevalencia de sus derechos, reconoce al menor como sujeto especial de derecho y objeto de exaltación jurídica -consecuencia de constituir el reconocimiento de tales propósitos un asunto de interés general y superior-, que en palabras de la Corte, se traduce en el ineludible deber del Estado y de la sociedad de respetar dicha prevalencia en todos los actos que involucren a la población infantil, y de actuar de manera inmediata e incondicional siempre que el niño requiera de su asistencia y protección[4]. En la medida en que los derechos de los menores tienen el carácter de fundamentales y prevalentes, la obligación de asistencia y protección necesariamente adquiere esa connotación, por lo que resulta constitucionalmente inadmisible que se antepongan otros cometidos para dilatar la eficacia del Estado y la sociedad en el objetivo de asegurar el bienestar de los menores, toda vez que, por mandato de la Carta, "el deber hacia éstos prevalece sobre cualquier otra consideración social, política, jurídica o económica."[5]
4..4. Conforme se expresó inicialmente, el tratamiento preferencial del infante como interés jurídico relevante, que implica adoptar "una forma de comportamiento determinado, un deber ser, que delimita la actuación tanto estatal como particular en las materias que los involucran"[6], encuentra un claro respaldo y reconocimiento en el derecho internacional contemporáneo a través del llamado principio del interés superior del menor, consagrado por primera vez en la Declaración de Ginebra de 1924 sobre derechos del niño, y posteriormente reproducido en otros instrumentos internacionales como la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Declaración de los Derechos del Niño de 1959 (Principio 2°), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (arts. 23 y 24) y la Convención Sobre Derechos del Niño adoptada por la Asamblea General de la Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989[7], en cuyo artículo 3° se dispuso:
"En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño."
4.6. En obedecimiento a este cometido, y siguiendo el criterio fijado en el artículo 44 Superior, la normatividad legal vigente, representada básicamente en el Decreto Extraordinario 2737 de 1989, por el cual se adoptó el Código del Menor, se ha ocupado de reproducir el principio que propugna por la protección de la población infantil, al consagrar en el artículo 20 del texto citado que: "Las personas y la entidades, tanto públicas como privadas que desarrollen programas o tengan responsabilidades en asuntos de menores, tomarán en cuenta sobre toda otra consideración, el interés superior del menor".
4.7. En punto a la aplicación de este principio en materia legislativa, ha expresado la Corte que "la regulación que se expida sobre los derechos de los menores deberá reflejar la dimensión normativa [del mismo] no sólo desde el punto de vista sustancial sino también procedimental, con miras a la efectividad y garantía de sus derechos y su desarrollo integral y armónico como así lo quiso el Constituyente de 1991"[8]. Por ello, tratándose de los niños, el amor, la educación, la comprensión, el cuidado, la defensa de sus intereses y la rehabilitación, comportan algunos criterios de aplicación que deben anteponerse a aquellas medidas social y políticamente improductivas en beneficio y protección para el infante, y a los instrumentos preventivos o resocializadores -no siempre educativos ni defensivos- que son propios del derecho sancionatorio.
4.8. Pues bien, con el propósito de dar estricto cumplimiento a los mandatos constitucionales y supraconstitucionales que propugnan por la protección especial y prevalente de los niños, el Congreso de la República expidió la Ley 124 de 1994, "por la cual se prohíbe el Expendio de Bebidas Embriagantes a menores de Edad y se dictan otras disposiciones". Conforme lo señala su epígrafe, el objetivo perseguido por la citada ley es prohibir el expendio de bebidas embriagantes a los menores de edad, y aun cuando la referida prohibición ya se encontraba contenida en el artículo 323 del Código del Menor, su reiteración se acompañó de medidas adicionales no previstas anteriormente, dirigidas a asegurar su plena observancia y el respeto por los derechos del menor infractor.
"PARAGRAFO. Sin perjuicio de las sanciones penales correspondientes, cualquier abuso de la autoridad policial cometido en contra del menor, será sancionado por el Comisionado Nacional para la Policía o su Delegado, con la destitución inmediata del responsable o responsables."
5. Primer cargo. Presunta afectación del principio de unidad de materia.
En la Sentencia C-501 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) la Corte tuvo oportunidad de referirse al principio de unidad de materia, en los siguientes términos:
"...el principio de unidad de materia tiene la virtualidad de concretar el principio democrático en el proceso legislativo pues garantiza una deliberación pública y transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta. Permite que la iniciativa, los debates y la aprobación de las leyes se atengan a unas materias predefinidas y que en esa dirección se canalicen las discusiones y los aportes previos a la promulgación de la ley. Esa conexión unitaria entre las materias que se someten al proceso legislativo garantiza que su producto sea resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han sido objeto de conocimiento y discernimiento. Con ello se evita la aprobación de normas sobre materias que no hacen parte o no se relacionan con aquellas que fueron debatidas y se impide el acceso de grupos interesados en lograr normas no visibles en el proceso legislativo. De este modo, al propiciar un ejercicio transparente de la función legislativa, el principio de unidad de materia contribuye a afianzar la legitimidad de la instancia parlamentaria."
5.3. A partir del alcance fijado al principio de unidad de materia, este Tribunal[9] también ha precisado que, aun cuando el referido principio tiene un propósito definido: impedir las incongruencias normativas en la ley, el mismo no puede manejarse como un concepto rígido o de interpretación restrictiva, de manera que sobrepase su verdadera finalidad o distraiga su objetivo, y termine por obstaculizar el trabajo legislativo haciéndolo del todo nugatorio.
En ese sentido, viene sosteniendo la jurisprudencia constitucional que la expresión "materia" debe entenderse desde una perspectiva "amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley"[10]. Con base en tal apreciación, ha concluido igualmente que "Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley"[11].
Al respecto, dijo esta Corporación en la Sentencia C- 233 de 2003 (M.P. Alvaro Tafur Galvis):
Sobre el particular ha señalado esta Corporación la importancia de determinar el núcleo temático de la ley objeto de análisis y la conexidad de éste con las disposiciones atacadas[12], para establecer si existe una relación causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma."
5.4. De acuerdo con lo expuesto, puede sostenerse que un determinado contenido normativo no se aviene a la materia de un proyecto o de una ley, solamente en los casos en que al revisarse dentro del contexto general del proyecto o de la ley en referencia, se constata por el operador jurídico que el mismo constituye una especie de cuerpo extraño o de elemento totalmente ajeno "que invade sin explicación su contenido, es decir, el asunto específico de la regulación"[13].
"Ahora bien en relación con la afirmación de la demanda en el sentido que las disposiciones atacadas han debido incluirse en el Código Disciplinario Único, dada su naturaleza eminentemente disciplinaria, la Corte considera que dicho argumento carece de sustento, toda vez que no solamente la existencia de un Código Disciplinario Único, no impide que el legislador se refiera a materias disciplinarias en estatutos diferentes[14]..." (Sentencia C-233 de 2002, M.P. Alvaro Tafur Galvis).
6. Segundo cargo. Desconocimiento de las garantías constitucionales de dignidad, igualdad y debido proceso por la aparente violación de los principios de tipicidad y proporcionalidad.
6.1.1. Tal y como lo explicó esta Corporación en uno de sus primeros fallos, la disciplina, que condiciona y somete el comportamiento del individuo a unos específicos y determinados parámetros de conducta, "es elemento necesario en toda comunidad organizada; factor esencial de su funcionamiento; presupuesto y requisito de su operatividad y eficacia"[15], razón por la cual justifica su existencia, permanencia y consolidación en todos los ámbitos de la actividad pública como privada.
6.1.2. En lo que se refiere al servicio público, sin duda que el Estado, entendido como organización política y de servicio, no estaría en condiciones de asegurar para la comunidad el cumplimiento de sus fines y objetivos y la satisfacción de las necesidades básicas, "si careciera de un sistema jurídico enderezado a regular el comportamiento disciplinario de su personal, fijando los derechos y obligaciones de quienes lo integran, las faltas, las sanciones correspondientes y los procedimientos para aplicarlas"[16].
6.1.3. El derecho disciplinario y los distintos regímenes que lo pueden integrar, es entonces connatural a todo sistema de organización política, al tiempo que se constituye en uno de los elementos de mayor importancia en el orden de las instituciones jurídicas, conservando un papel protagónico en el escenario de la función estatal, hasta el punto que su vigencia en el orden interno comporta ante todo un deber del Estado. Según lo ha definido la jurisprudencia, éste derecho-deber "comprende el conjunto de normas, sustanciales y procedimentales, en virtud de las cuales el Estado asegura la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo"[17], sin tener en cuenta el órgano o la rama del poder a la que éstos pertenezcan.
c) El proceso disciplinario, esto es, el conjunto de normas sustanciales y procesales que aseguran la garantía constitucional del debido proceso y regulan el procedimiento a través del cual se deduce la correspondiente responsabilidad disciplinaria."[18]
Conforme lo ha expresado este Tribunal en abundante jurisprudencia, "lo que constituye la diferencia específica de ese régimen frente al general aplicable a los demás servidores públicos, es el señalamiento de una serie de faltas disciplinarias y de sus correspondientes sanciones, que son diferentes de las que pueden ser impuestas a la generalidad de los mencionados servidores públicos"[19], y cuya previsión, como se mencionó, se justifica por la particular actividad que les compete desarrollar en favor de la conservación del Estado de Derecho y que en ningún caso se identifican con las asignadas a las otras entidades del Estado. Ello, sin embargo, lo ha aclarado la Corte al interpretar el alcance del principio de especialidad previsto en la Carta y desarrollado por la ley[20], no exime a los miembros de la fuerza pública de ser también sujetos activos de las conductas previstas en el régimen disciplinario general, por supuesto, en cuanto aquellas le sean compatibles y aplicables[21].
En relación con este último aspecto, la hermenéutica constitucional también ha resaltado que lo fundamental y diferencial para el régimen disciplinario propio de la fuerza pública, es sin duda el aspecto subjetivo o sustancial, esto es, lo correspondiente a las faltas y sanciones especiales, y no el aspecto adjetivo o procedimental, es decir, las normas que conjugan el trámite o ritual a seguir en las definición de la responsabilidad disciplinaria, ya que este segundo aspecto puede regirse por las preceptivas que regulan el proceso disciplinario general, contenido en el respectivo estatuto disciplinario básico y en las demás disposiciones procesales que le sean concordantes. En la Sentencia C-310 de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), recogiendo la posición adoptada previamente en la Sentencia C-088 de 1997, esta Corporación hizo claridad sobre el tema, de la siguiente manera:
"Es que lo que en verdad diferencia los estatutos disciplinarios de las fuerzas militares y de la policía nacional frente a los demás regímenes de esta clase, es la descripción de las faltas en que pueden incurrir sus miembros y las sanciones que se les pueden imponer, precisamente por la índole de las funciones que están llamados a ejecutar, las que no se identifican con las de ningún otro organismo estatal.
No sucede lo mismo con el procedimiento que se debe seguir para la aplicación de tales sanciones, pues éste sí puede ser igual o similar al que rige para los demás servidores públicos, de ahí que el legislador haya decidido establecer uno sólo, el consagrado en el Código Disciplinario Unico."
6.1.6. Por lo demás, el régimen disciplinario especial reconocido por la Carta a los miembros de la fuerza pública, hace parte integral del concepto de derecho disciplinario general, que según se mencionó, consiste básicamente en la atribución constitucional otorgada a la administración pública para imponer sanciones a todos los servidores que, con sus acciones u omisiones, infrinjan las normas de conducta relativas al correcto desempeño de las funciones estatales que le hayan sido asignadas; y cuyo propósito específico es asegurar el cumplimiento de los fines del Estado y la plena observancia de los principios constitucionales que inspiran el ejercicio de la función administrativa, como son los de "igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad"(C.P. art. 209).
6.1.7. En ese orden, esta Corporación viene sosteniendo que, de manera general, "la potestad legislativa en el diseño de los regímenes disciplinarios está limitada por el fin que persigue, cual es el de asegurar el cumplimiento de la función pública por parte de las autoridades, dentro de los principios a que se refiere el artículo 209 Superior". Así, ha señalado que en materia disciplinaria, cualquiera que sea el régimen de que se trate, el legislador solo tiene atribución para estipular como falta aquellos comportamientos relacionados con las funciones asignadas a los servidores públicos y que afectan el cumplimiento de sus obligaciones, siendo el desconocimiento de esos deberes funcionales el único criterio de imputación[22]. Es lo que se conoce como principio de lesividad, el cual constituye una garantía en beneficio de los destinatarios de la ley disciplinaria, en cuanto prevé que el quebrantamiento de la norma solo es reprochable cuando ésta ha sido concebida en función de preservar la eficacia y efectividad del servicio público.
Igualmente, hace énfasis la jurisprudencia en que la finalidad de las sanciones debe ser eminentemente preventiva o correctiva conforme lo consagran el Nuevo Código Disciplinario (art. 16 de la Ley 734 de 2002) y los estatutos disciplinarios especiales (Ley art. 14 de la Ley 836 de 2003), y que en el espectro de la potestad disciplinaria, deben aplicarse sin discusión los principios rectores del debido proceso que gobiernan y orientan de forma general y específica el ius puniendi o potestad punitiva del Estado[23] -tales como el de legalidad, tipicidad y proporcionalidad-, así como también los principios especiales de la actividad propiamente disciplinaria -como el de aceptación de la interdicción de las sanciones privativas de la libertad, el de imposición de la multa como sanción prototípica y el de existencia de un prodecimiento especial-.
6.1.8. En lo que toca con las garantías orientadoras del debido proceso, ha concluido este Tribunal, a partir de lo consagrado en el artículo 29 Superior, que los mismos están llamados a irradiar la actividad disciplinaria, aun cuando no con la misma intensidad que en el campo del derecho penal. Como fundamento de esta afirmación, ha esgrimido la jurisprudencia, en plena concordancia con la doctrina especializada[24], que la aplicación de tales principios en materia penal tiene carácter restrictivo y riguroso, en razón de la importancia de los derechos allí involucrados como es el de la libertad individual, que por supuesto no es objeto de afectación en el régimen disciplinario, y del hecho de que el derecho penal proyecta sus efectos normativos a todo el conglomerado social y no a un grupo específico o determinado como sí ocurre en el caso del derecho disciplinario.
En efecto, mientras que las sanciones penales suelen dirigirse a toda la población y se trata de medidas que de ordinario afectan la libertad física del infractor, las sanciones disciplinarias se dirigen únicamente a los servidores públicos y tienen que ver con el incumplimiento de la función que desarrollan, afectando a aquél con llamados de atención, suspensiones, separación de la actividad pública y la imposición de multas; lo cual sin duda marca una diferencia clara en la actividad sancionatoria de uno y otro derecho, que irradia de alguna manera en la aplicación más o menos rígida de las garantías del debido proceso. En este sentido se pronunció la Corte en la Sentencia C-827 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Galvis), citando a su vez la sentencia C-597 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), al afirmar:
"En ese orden de ideas, la Corte ha expresado que "entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial -como los servidores públicos- o a profesionales que tienen determinados deberes especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal."[25]. (Subrayas fuera de texto)
6.1.9. No obstante las diferencias que puedan existir entre los diversos regímenes que integran el derecho sancionador -penal, disciplinario, contravencional, correccional y punitivo por indignidad política-, se ha dicho que éstas se materializan en la consideración menos rígida de las garantías del debido proceso particularmente en el campo disciplinario, pero sin llegar al extremo de hacer nugatoria su plena observancia y aplicación. De hecho, todas las autoridades estatales titulares de la potestad sancionadora, incluyendo por supuesto las que interactúan como creadoras de derecho y como operadores jurídicos en el derecho disciplinario, por expresa disposición constitucional se encuentran obligadas a garantizar y respetar el derecho fundamental del debido proceso, a través de las diversas actuaciones que les corresponda cumplir. En este sentido, el artículo 29 de la Constitución Política es claro en afirmar que: "El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas".
Compartiendo este criterio de interpretación, manifestó esta Corporación en reciente pronunciamiento que, "lo que se exige frente al derecho al debido proceso no es que los principios de la normatividad sustantiva y procesal del derecho penal se apliquen a todas las actuaciones judiciales, administrativas o de carácter sancionatorio, sino que en todo caso de actuación administrativa exista un proceso debido, que impida y erradique la arbitrariedad y el autoritarismo, que haga prevalecer los principios de legalidad y de justicia social, así como los demás principios y fines del Estado, y que asegure los derechos constitucionales, los intereses legítimos y los derechos de origen legal o convencional de todas las personas".[26]
Como es sabido, el principio de legalidad aparece consagrado expresamente en el artículo 29 de la Constitución Política bajo la premisa según la cual: "nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa..."; premisa que además es común al derecho internacional y por lo mismo aparece incorporada en todos los tratados de derechos humanos. En palabras de esta Corporación, el principio de legalidad, de aceptación universal, en la forma como ha sido concebido, busca proteger la libertad individual, controlar la arbitrariedad judicial y asegurar la igualdad material de las personas frente al poder punitivo y sancionador del Estado[27].
Respecto a las finalidades que persigue el principio de legalidad, ha señalado la jurisprudencia que además de otorgar certidumbre normativa sobre la conducta y la sanción a imponer, el mismo exige también que el texto predeterminado tenga fundamento directamente en la ley, sin que sea posible transferir tal facultad al Gobierno o a las autoridades administrativas por ser una competencia privativa del legislador[28].
En virtud del principio de tipicidad, lo ha expresado la Corte, para que una norma de carácter sancionador se repute constitucionalmente válida, es necesario que su texto sea preciso, esto es, que incluya los elementos esenciales del tipo como son la descripción de la conducta, "la naturaleza de las sanciones, sus montos máximos y mínimos, así como los criterios de proporcionalidad que debe tomar en cuenta el juzgador al imponer en concreto el castigo"[29]; ya que sólo de esta manera se llega a restringir razonablemente el poder discrecional de la autoridad que detenta el poder sancionador. Que el ius puniendi del Estado sea reglado y sometido a los controles necesarios, es precisamente uno de los objetivos que persigue el Estado de Derecho, en cuanto representa la forma de garantizar la plena vigencia de los derechos y garantías de los potenciales encartados, erradicando así la arbitrariedad y el autoritarismo.
Ciertamente, de acuerdo con el criterio doctrinal y jurisprudencial de mayor aceptación, el concepto de precisión implica que son varios los criterios reguladores en la valoración normativa de la falta: (i) el grado de culpabilidad del agente (si actuó con dolo o culpa); (ii) la gravedad o levedad de su conducta (si por su naturaleza debe ser calificada como leve, grave o gravísima); y (ii) la graduación de la respectiva sanción (mínima, media o máxima según la intensidad del comportamiento). En la medida en que el precepto que contiene la conducta jurídicamente reprochable no permita definir tales aspectos, el mismo resulta contrario al principio de tipicidad y proporcionalidad y, por tanto, es a todas luces inconstitucional. Al respecto, dijo esta Corporación en la Sentencia C-564 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra:
"El principio de legalidad, en términos generales, puede concretarse en dos aspectos: el primero, que exista una ley previa que determine la conducta objeto de sanción y, el segundo, en la precisión que se emplee en ésta para determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la sanción que ha de imponerse. Aspecto éste de gran importancia, pues con él se busca recortar al máximo la facultad discrecional de la administración en ejercicio del poder sancionatorio que le es propio. Precisión que se predica no sólo de la descripción de la conducta, sino de la sanción misma."
Cabe advertir, sin embargo, que a pesar de que la tipicidad es plenamente exigible en el derecho disciplinario, este Tribunal viene reconociendo que el mismo opera con un cierto nivel de flexibilidad frente a la forma estricta y rigurosa como se concibe en materia penal. Para la Corte[30], la razón fundamental de tal diferencia deviene de la naturaleza misma de las normas penales y disciplinarias, toda vez que mientras en las primeras la conducta reprochable es esencialmente autónoma, en las segundas, por el contrario, suele carecer en la mayoría de los casos de autonomía en cuanto se describe de forma incompleta, siendo necesario remitir a otras preceptivas donde esta contenida la orden o prohibición cuyo incumplimiento conlleva a la respectiva sanción.
Y es que, en el derecho disciplinario la regla general es que la tipicidad de sus infracciones se regula "por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y de aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria". Ese estilo de entrar a definir la tipicidad de la conducta por medio de normas complementarias, comporta un método legislativo conocido por la doctrina y la jurisprudencia como el de las normas o tipos en blanco, que como se dijo, consiste "en descripciones incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por otras normas a las cuales remiten las primeras"[31].
Respecto de los llamados tipos en blanco, ha considerado la Corte que se ajustan al principio de tipicidad y son admisibles constitucionalmente, en los casos en que el correspondiente reenvío normativo permita al operador jurídico establecer y determinar inequívocamente el alcance de la conducta reprochable y de la sanción correspondiente. [32] Así, en principio es válido el establecimiento de tipos disciplinarios que ostentan un grado de determinación menor que los tipos penales, sin que ello signifique que la imprecisión definitiva en la descripción de la conducta sancionable no conduzca a la violación del principio de tipicidad.
6.2.4. Finalmente, en lo que hace al principio de proporcionalidad, hay que señalar que, a partir de su conexidad con los principios de legalidad y tipicidad, el mismo busca que la conducta ilícita adoptada por el legislador no solo tenga un claro fundamento jurídico, sino que permita su aplicación sin afectar irrazonablemente los intereses del potencial implicado o que tal hecho solo se presente en grado mínimo, de manera que éste quede protegido "de los excesos o abusos de poder que podrían provenir del empleo indiscriminado de la facultad legislativa o de la discrecionalidad atribuida a la administración".[33]
Reiterando lo dicho por esta Corte, la proporcionalidad "sirve como punto de apoyo de la ponderación entre principios constitucionales: cuando dos principios entran en colisión, porque la aplicación de uno implica la reducción del campo de aplicación de otro, corresponde al juez constitucional determinar si esa reducción es proporcionada, a la luz de la importancia del principio afectado"[34].
En esa orientación, la jurisprudencia sostiene que el principio de proporcionalidad comprende varios aspectos, a saber: (i) la adecuación entre la medida escogida y el fin perseguido; (ii) la necesidad de la utilización de la medida para el logro del fin, esto es, que no exista otro medio que pueda conducir al mismo fin; y (iii) la proporcionalidad stricto sensu entre la medida y el fin, es decir, la ponderación entre el principio que se protege y el que se sacrifica y la debida correspondencia entre la falta y la sanción.[35]
En materia sancionatoria administrativa, tanto el Código Disciplinario Único (ley 734 de 2002) como el Régimen Disciplinario Especial de la Policía Nacional (Decreto 1798 de 2000), se refieren a la proporcionalidad como principio rector del proceso, al tiempo que disponen como consecuencia de su aplicación material que "La sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta", y que para su valoración deben tenerse en cuenta los distintos criterios de dosificación de la misma.
6.3.2. Como se explicó, por medio de la norma parcialmente acusada se faculta al Comisionado Nacional de Policía o a su Delegado, para sancionar "con la destitución inmediata del responsable o responsables", a la autoridad de policía que cometa cualquier abuso contra el menor que es sorprendido consumiendo bebidas embriagantes o en estado de beodez. Una detenida lectura del texto en cuestión permite establecer, sin la menor discusión, que la tipificación de la conducta es vaga, deficiente y lesiva de las garantías del sujeto disciplinado, ya que se impone al infractor la máxima sanción prevista en la legislación disciplinaria, sin que se concrete en ella de manera taxativa el tipo de conducta que da lugar al referido castigo, permitiendo que los comportamientos que se califican como abusivos dependan de la apreciación subjetiva del funcionario que ejerce la potestad disciplinaria, o de su libre albedrío. Así, cualquier abuso en que incurra la autoridad de policía, por leve o menor que este sea, faculta automáticamente al operador jurídico para imponer la única sanción prevista: la de destitución inmediata, sin ningún tipo de análisis de culpabilidad y responsabilidad.
6.3.8. En relación con esto último, cabe precisar, en concordancia con lo expresado por la Vista Fiscal, que tampoco la declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión "con la destitución inmediata del responsable o responsables", implica un desconocimiento del principio de interés superior del menor y, por tanto, una desprotección de sus derechos frente al consumo de licor. Ello, en atención a que el texto que permanece vigente mantiene incólume la referida infracción, en el sentido de autorizar al Comisionado de la Policía o a su Delegado para sancionar a los miembros de la Policía Nacional que cometan abusos contra los menores sorprendidos consumiendo bebidas embriagantes o en estado de beodez, solo que a partir del presente pronunciamiento tal infracción se castigará aplicando los criterios de valoración de las conductas y las penas establecidos en el Régimen Disciplinario Especial de la Policía Nacional (Decreto-Ley 1798 de 2000) y en el Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002).
6.3.11. De acuerdo con las consideraciones expuestas, por resultar contraria a la Constitución Política, en particular al derecho fundamental del debido proceso en sus garantías de tipicidad y proporcionalidad (C.P. art. 29), en la parte resolutiva del presente fallo se declarará inexequible la expresión "con la destitución inmediata del responsable o responsables", contenida en el parágrafo único del artículo 4° de la Ley 124 de 1994.
Declarar INEXEQUIBLE la expresión "con la destitución inmediata del responsable o responsables", contenida en el parágrafo único del artículo 4° de la Ley 124 de 1994.
Salvamento de voto del Magistrado ALFREDO BELTRÁN SIERRA, en relación con la sentencia C-796 de 24 de agosto de 2004 (Expediente D-4997).
Los niños son en el Derecho Colombiano y en el Derecho Internacional, sujetos de especial protección. En tal virtud, no resulta inconstitucional que "cualquier abuso de la autoridad policial cometido en contra del menor" se sancione con la "destitución inmediata del responsable o responsables", pues no resulta admisible, ni siquiera en principio, que pueda tolerarse el abuso de las autoridades con respecto a menores presuntamente infractores de la Ley 124 de 1994, o de cualquier otra ley, pues jamás puede la sociedad aceptar que el maltrato físico, psicológico o de cualquier otra naturaleza pueda ser legítimo cuando la víctima de él sea un adulto y, con mucha mayor razón, si se trata de un niño.
1ª. Mediante la Ley 124 de 1994, "se prohíbe el expendio de bebidas embriagantes a menores de edad y se dictan otras disposiciones". En el artículo 4º de dicha ley se establece la prohibición de detención al menor infractor, a quien en lugar de detenerle, ha de ser "citado mediante boleta para que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, comparezca ante el Defensor de Familia o quien haga sus veces, en compañía de sus padres o acudientes, y del Personero Municipal o Delegado". En el parágrafo del citado 4º de la Ley 124 de 1994 se dispone que "sin perjuicio de las sanciones penales correspondientes, cualquier abuso de la autoridad policial cometido en contra del menor, será sancionado por el Comisionado Nacional para la Policía o su Delegado, con la destitución inmediata del responsable o responsables", expresión subrayada que fue la demandada en este proceso.
2ª. A mi juicio, la declaración de inexequibilidad que se hizo por la Corte del mandato de destitución inmediata del responsable o responsables de cualquier abuso policial cometido en contra de un menor, resulta equivocado.
Ello es así, por cuanto el artículo 44 de la Carta Política señala de manera contundente, clara, que no deja lugar a duda alguna cuáles son los derechos fundamentales de los niños. Y entre estos, establece el de la protección contra toda forma de "violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica o trabajos riesgosos" y además, señala que en caso de conflicto, "los derechos de los niños, prevalecen sobre los derechos de los demás".
Por otra parte, ha de recordarse que en igual sentido se encuentra la "Convención sobre los Derechos del Niño adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989" y aprobada por Colombia mediante la Ley 12 de 1991.
3ª. Siendo ello así, los niños son entonces en el Derecho Colombiano y en el Derecho Internacional, sujetos de especial protección. En tal virtud, no resulta inconstitucional que "cualquier abuso de la autoridad policial cometido en contra del menor" se sancione con la "destitución inmediata del responsable o responsables", pues no resulta admisible, ni siquiera en principio, que pueda tolerarse el abuso de las autoridades con respecto a menores presuntamente infractores de la Ley 124 de 1994, o de cualquier otra ley, pues jamás puede la sociedad aceptar que el maltrato físico, psicológico o de cualquier otra naturaleza pueda ser legítimo cuando la víctima de él sea un adulto y, con mucha mayor razón, si se trata de un niño.
4ª. Las consideraciones precedentes me impiden compartir lo resuelto en la sentencia. Por ello salvo el voto.
Salvamento de voto del Magistrado Alvaro Tafur Galvis a la Sentencia C-796/04
Por compartir plenamente las consideraciones expresadas en el salvamento de voto presentado por el Doctor Alfredo Beltrán Sierra, adhiero integralmente al contenido del mismo.
Efectivamente en materia disciplinaria el legislador debe respetar el principio de tipicidad, en el sentido de evitar consagrar faltas disciplinarias de manera ambigua, oscura o deficiente. No obstante, en el presente caso dicha situación no se presentaba. En efecto, la expresión "cualquier abuso de la autoridad policial cometido contra el menor" si bien resulta ser amplia, no por ello es indeterminada o imprecisa, por cuanto se trata, genéricamente, de una actuación grave que atenta contra los fines de la actividad policial. En derecho disciplinario es usual que el legislador no describa plenamente la falta del servidor público, sino que prefiera prever determinados reenvíos hacia otras normatividades, con el propósito de concretar el contenido de la infracción al deber funcional.
Actor: César Augusto Ospina Morales.
Con el acostumbrado respeto, la suscrita Magistrada disiente de la decisión mayoritaria que consideró que la Corte debía declarar inexequible la expresión "con la destitución inmediata del responsable o responsables", del parágrafo único del artículo 4º de la Ley 124 de 1994, por las razones que paso a explicar.
1. Relaciones entre el interés superior del menor y el derecho disciplinario.
"Las personas y las entidades tanto públicas como privadas que desarrollen programas o tengan responsabilidades en asuntos de menores tomarán en cuenta sobre toda otra consideración, el interés superior del menor ( subrayado fuera de texto ).
De manera mucho más generosa, el artículo 44 de la Constitución de 1991 reconoce un conjunto de derechos específicos de los niños, señalando además que "Gozarán también de los demás derechos consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia.... los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás". En consecuencia, al momento de establecer el catálogo de derechos fundamentales de los niños, por mandato constitucional, será necesario acudir a determinados instrumentos internacionales, en especial, la Convención sobre los Derechos del Niño de 1989, la cual consagra diversas obligaciones para los Estados, dentro de las cuales se destacan las siguientes:
2. Los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para garantizar que el niño se vea protegido contra toda forma de discriminación o castigo por causa de la condición, las actividades, las opiniones expresadas o las creencias de sus padres, o sus tutores o de sus familiares. ( negrillas agregadas ).
a) Ningún niño sea sometido a torturas ni a otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. No se impondrá la pena capital ni la de prisión perpetua sin posibilidad de excarcelación por delitos cometidos por menores de 18 años de edad. ( negrillas agregadas ).
Sobre el particular, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en sentencia del 19 de noviembre de 1999, en el asunto Villagrán Morales contra Guatemala, realizó las siguientes consideraciones en relación con el interés superior del menor, con los ataques y abusos de que en ocasiones son víctimas los menores, por parte de miembros de los cuerpos de seguridad del Estado:
"El artículo 19 de la Convención Americana no define qué se entiende como "niño". Por su parte, la Convención sobre Derechos del Niño considera como tal (artículo 1) a todo ser humano que no haya cumplido los 18 años, "salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayoría de edad". De conformidad con la legislación guatemalteca vigente para la época en que ocurrieron los hechos del presente caso, igualmente eran menores, quienes no habían cumplido los 18 años de edad. Según esos criterios sólo tres de las víctimas, Julio Roberto Caal Sandoval, Jovito Josué Juárez Cifuentes y Anstraum Villagrán Morales, tenían la condición de niños. Sin embargo, la Corte emplea, en esta sentencia, la expresión coloquial "niños de la calle", para referirse a las cinco víctimas en el presente caso, que vivían en las calles, en situación de riesgo.
A la luz del artículo 19 de la Convención Americana la Corte debe constatar la especial gravedad que reviste el que pueda atribuirse a un Estado Parte en dicha Convención el cargo de haber aplicado o tolerado en su territorio una práctica sistemática de violencia contra niños en situación de riesgo. Cuando los Estados violan, en esos términos, los derechos de los niños en situación de riesgo, como los "niños de la calle", los hacen víctimas de una doble agresión. En primer lugar, los Estados no evitan que sean lanzados a la miseria, privándolos así de unas mínimas condiciones de vida digna e impidiéndoles el "pleno y armonioso desarrollo de su personalidad" , a pesar de que todo niño tiene derecho a alentar un proyecto de vida que debe ser cuidado y fomentado por los poderes públicos para que se desarrolle en su beneficio y en el de la sociedad a la que pertenece. En segundo lugar, atentan contra su integridad física, psíquica y moral, y hasta contra su propia vida.
La Convención sobre los Derechos del Niño contiene diversas disposiciones que guardan relación con la situación de los "niños de la calle" que se examina en este caso y pueden arrojar luz, en conexión con el artículo 19 de la Convención Americana, sobre la conducta que el Estado debió haber observado ante la misma. ( negrillas agregadas ).
"Esta Corte ha establecido reiteradamente, a través del análisis de la norma general consagrada en el artículo 1.1 de la Convención Americana, que el Estado está obligado a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a organizar el poder público para garantizar a las personas bajo su jurisdicción el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos. Según las normas del derecho de la responsabilidad internacional del Estado aplicables en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, la acción u omisión de cualquier autoridad pública, de cualquiera de los poderes del Estado, constituye un hecho imputable al Estado que compromete su responsabilidad en los términos previstos en la Convención Americana . Dicha obligación general impone a los Estados Partes el deber de garantizar el ejercicio y el disfrute de los derechos de los individuos en relación con el poder del Estado, y también en relación con actuaciones de terceros particulares . En este sentido, y para efectos de esta Opinión, los Estados Partes en la Convención Americana tienen el deber, bajo los artículos 19 (Derechos del Niño) y 17 (Protección a la Familia), en combinación con el artículo 1.1 de la misma, de tomar todas las medidas positivas que aseguren protección a los niños contra malos tratos, sea en sus relaciones con las autoridades públicas, sea en las relaciones interindividuales o con entes no estatales.
En igual sentido, se desprende de las normas contenidas en la Convención sobre los Derechos del Niño que los derechos de los niños requieren no sólo que el Estado se abstenga de interferir indebidamente en las relaciones privadas o familiares del niño, sino también que, según las circunstancias, adopte providencias positivas para asegurar el ejercicio y disfrute pleno de los derechos. " ( negrillas agregadas ).
2. La expresión acusada no desconocía el principio de tipicidad en materia disciplinaria.
A juicio de la mayoría de los miembros de la Corte, la expresión "cualquier abuso de la autoridad policial cometido contra el menor", resultaría ser una expresión contraria al principio de tipicidad por cuanto sería "vaga, deficiente y lesiva de las garantías del sujeto disciplinado, ya que se impone al infractor la máxima sanción prevista en la legislación disciplinaria, sin que se concrete en ella de manera taxativa el tipo de conducta que da lugar al referido castigo, permitiendo que los comportamientos que se califican como abusivos dependan de la apreciación subjetiva del funcionario que ejerce la potestad disciplinaria, o de su libre albedrío".
Pues bien, efectivamente en materia disciplinaria el legislador debe respetar el principio de tipicidad, en el sentido de evitar consagrar faltas disciplinarias de manera ambigua, oscura o deficiente. No obstante, en el presente caso dicha situación no se presentaba. En efecto, la expresión "cualquier abuso de la autoridad policial cometido contra el menor" si bien resulta ser amplia, no por ello es indeterminada o imprecisa, por cuanto se trata, genéricamente, de una actuación grave que atenta contra los fines de la actividad policial. Al respecto la Corte se pronunció en sentencia C- 024 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, en los siguientes términos:
"En un Estado social de derecho, el uso del poder de policía -tanto administrativa como judicial-, se encuentra limitado por los principios contenidos en la Constitución Política y por aquellos que derivan de la finalidad específica de la policía de mantener el orden público como condición para el libre ejercicio de las libertades democráticas. De ello se desprenden unos criterios que sirven de medida al uso de los poderes de policía. El ejercicio de la coacción de policía para fines distintos de los queridos por el ordenamiento jurídico puede constituir no sólo un problema de desviación de poder sino incluso el delito de abuso de autoridad por parte del funcionario o la autoridad administrativa. ( negrillas agregadas ).
Cabe asimismo señalar que la noción de "abuso de autoridad" ha sido ampliamente analizada por la jurisprudencia nacional, existiendo por tanto un cierto consenso en la materia. Así, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, ya en el año 1982, señalaba lo siguiente:
"...tanto el código anterior como el actual exigen, además, en el abuso de autoridad, que el acto abusivo sea "arbitrario o injusto".
Algún autor (Spizuoco) define el acto arbitrario diciendo que "consiste en la actitud síquica de quien voluntaria y conscientemente sustituye el propio capricho y los propios fines personales a la voluntad de la ley y al interés público" (La reazione a gli atti arbitrari del púbblico ufficiale nel diritto penale, pág. 78).
Lo injusto es simplemente lo contrario al derecho y la noción, así, es más amplia que la de acto arbitario ya que no requiere ninguna finalidad específica". (CSJ, Cas. Penal. Auto, abr. 22/82).
3. La expresión acusada no desconocía el principio de proporcionalidad.
A juicio de la mayoría de integrantes de la Sala Plena, la disposición acusada resultaba ser desproporcionada por cuanto "cualquier abuso en que incurra la autoridad policial, por leve o menor que sea, faculta automáticamente al operador jurídico para imponer la única sanción prevista: la de destitución, sin ningún tipo de análisis de culpabilidad o responsabilidad". No comparto las anteriores aseveraciones, por las razones que paso a explicar.
El artículo 44 de la constitución dispone "....Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás".
De conformidad con el diccionario de la Real Academia de la Lengua, prevalecer significa "sobresalir una persona o cosa; tener alguna superioridad o ventaja entre otras".
En el caso concreto que nos ocupa, a pesar de existir un mandato constitucional que ordena colocar los derechos de los niños sobre los de los demás, la mayoría, incluido el Conjuez Alfonso Gómez Méndez, lo desconoció y dio paradójicamente prevalencia, al derecho de la autoridad policial.
[1] Cfr. las Actas 42 del 8 de julio de 2004 y la 59 del 24 de agosto del mismo año.
[2] Cfr. Sentencia C-019 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón.
[3] Cfr. Sentencia T-029 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[4] Cfr. Sentencia Ibídem
[6] Sentencia C-1064 de 2000, M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[7] la Convención Sobre Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea General de la Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989, fue incorporada a nuestro derecho interno mediante la Ley 12 del 22 de enero de 1991.
[8] Sentencia C-1064 de 2000.
[9] Cfr. las Sentencias C-025 de 1993, C-523 de 1995, C-565 de 1997 y C-233 de 2002, entre otras.
[10] Sentencia C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[11] Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[12] Sentencia C-501 de 2001, M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[13] Sentencia C-178 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[14] Ver Sentencia C- 178/96 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[15] Sentencia C-417 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[16] Sentencia Ibídem.
[17] Sentencia C-341 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[18] Sentencia Ibídem.
[19] Sentencia C-431 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[20] El artículo 12 de la Ley de la Ley 836 de 2003 "Por la cual se expide el reglamento del Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares", define el principio de especialidad de la siguiente manera: "Artículo 12. ESPECIALIDAD. En desarrollo de los postulados constitucionales, al personal militar le serán aplicables las faltas y sanciones de que trata este régimen disciplinario propio, así como las faltas aplicables a los demás servidores públicos que sean procedentes".
[21] Cfr. Sentencia C-431 de 2004.
[22] Cfr. las Sentencias C-252 de 2003 y C-431 de 2004.
[23] Cfr. las Sentencias T-438 de 1992, C-195 de 1993, C-244 de 1996, C-280 de 1996, C-124 de 2003 y C-431 de 2004, entre otras.
[24] Ver Ramón Parada Vásquez. Derecho Administrativo. Tomo I Marcial Pons. Madrid 1996.
[25] Sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[26] Sentencia C-099 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Treviño.
[27] Cfr. las Sentencia C-843 de 1999 y C-099 de 2003, entre muchas otras.
[28] Cfr. las Sentencias C-597 de 1996 y C-827 de 2001.
[29] Sentencia C-843 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[30] Cfr. las Sentencias C-244 de 1996, C-404 de 2001 y C-181 de 2002, entre otras.
[31] Sentencia C-404 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[32] Cf. Sentencias C-127 de 1993 y C-599 de 1999. M.P Alejandro Martínez Caballero.
[33] Cfr. sentencia T-422 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[34] Sentencia C-022 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[35] Cfr. Sentencia Ibídem.