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Timestamp: 2016-10-21 11:25:09+00:00
Document Index: 193687591

Matched Legal Cases: ['art. 97', 'art. 128', 'art. 129', 'art. 74', 'art. 74', 'art. 75', 'art. 108', 'art. 108', 'art. 109', 'art. 109', 'art. 110', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 73', 'ATF ', 'art. 155', 'ATF ', 'art. 73', 'ATF ', 'art. 129', 'art. 73', 'art. 132', 'ATF ', 'art. 104', 'art. 104', 'art. 104', 'art. 105', 'art. 105', 'ATF ', 'art. 114', 'art. 132', 'art. 114', 'art. 74', 'art. 108', 'art. 108', 'art. 74', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 35', 'art. 25', 'art. 35', 'ATF ', 'art. 73', 'art. 74', 'art. 73', 'art. 74', 'art. 28', 'art. 4', 'art. 73', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 134', 'art. 156']

I 76/02 (28.01.2003)
I 76/02
X.________, recourante, repr�sent�e par Me Damien Piller, chemin du Grand-Clos,
1752 Villars-sur-Gl�ne,
Office f�d�ral des assurances sociales, Effingerstrasse 20, 3003 Berne, intim�
(D�cision du 17 d�cembre 2001)
X.________ est une association qui oeuvre dans les domaines de l'information, du conseil et de l'accompagnement des personnes victimes de l'alcoolisme. Elle est membre de la coordination romande des institutions et organisations oeuvrant dans le domaine des addictions (CRIAD).
Le 10 juin 1999, elle a pr�sent� � l'Office f�d�ral des assurances sociales (OFAS) une demande tendant � un �largissement du subventionnement en vue d'engager un nouveau collaborateur, � 50 pour cent d�s le 1er ao�t 1997, puis � 100 pour cent d�s le 1er f�vrier 1998. Cet engagement �tait destin� � garantir une extension de l'activit� de la requ�rante dans la r�gion de Y.________.
Le 14 octobre 1999, l'association a pr�sent� une demande similaire, pour la cr�ation de deux postes � 50 pour cent, l'un dans le sud du canton de W.________, l'autre dans la r�gion de T.________. Il s'agissait d'assurer dans ces r�gions le suivi des personnes concern�es et leur consolidation dans l'abstinence.
Par d�cision du 24 janvier 2000, suivie d'une d�cision sur opposition du 9 f�vrier 2001, l'OFAS a rejet� les demandes.
Statuant le 17 d�cembre 2001, le D�partement f�d�ral de l'int�rieur (DFI) a rejet� le recours form� par X.________ contre la d�cision du 9 f�vrier 2001.
X.________ interjette un recours de droit administratif dans lequel elle conclut � la modification de la d�cision du DFI en ce sens que le droit � l'�largissement du subventionnement pour les nouveaux postes de personnel, soit un premier poste � 100 pour cent pour la r�gion de Y.________ et un second, �galement de 100 pour cent (mais r�parti � raison de 50 pour cent pour la r�gion de V.________ et de 50 pour cent pour la r�gion de T.________), lui soit reconnu.
Le DFI et l'OFAS concluent tous deux au rejet du recours.
2. Le Tribunal f�d�ral des assurances conna�t en derni�re instance des recours de droit administratif contre les d�cisions du DFI au sens des art. 97 et 98 let. b OJ, en mati�re d'assurances sociales (art. 128 OJ). Selon l'art. 129 al. 1 let. c OJ, ne sont pas recevables des recours contre des d�cisions concernant l'octroi ou le refus de prestations p�cuniaires auxquelles la l�gislation f�d�rale ne conf�re pas un droit.
2.1 Selon l'art. 74 al. 1 LAI, l'assurance alloue aux associations centrales de l'aide priv�e aux invalides et aux organismes formant des sp�cialistes de la r�adaptation professionnelle des subventions pour l'exercice des activit�s suivantes, en particulier :
c. Favoriser et d�velopper l'habilet� des invalides en organisant des cours sp�ciaux � leur intention;
d. Former et perfectionner le personnel enseignant et sp�cialis� dans l'assistance, la formation et la r�adaptation professionnelles des invalides.
Les subventions continuent � �tre vers�es lorsque les invalides concern�s ont atteint l'�ge ouvrant le droit � la rente de vieillesse de l'AVS (art. 74 al. 2 LAI).
Conform�ment � l'art. 75 al. 1 LAI, il appartient au Conseil f�d�ral de fixer le montant de ces subventions; il peut en subordonner l'octroi � d'autres conditions encore ou � l'accomplissement de certaines obligations. Se fondant sur cette d�l�gation de comp�tence, le Conseil f�d�ral a adopt� les art. 108 � 114 RAI.
Selon l'art. 108 al. 1 RAI (dans sa version en vigueur jusqu'au 31 d�cembre 2000), ont droit aux subventions les associations centrales de l'aide priv�e aux invalides, y compris les organisations reconnues d'utilit� publique qui leur sont affili�es et qui se consacrent enti�rement ou dans une large mesure � l'aide aux invalides (premi�re phrase); des subventions ne sont accord�es que si le besoin pour une offre de prestations de services au sens de l'art. 109, premier et deuxi�me alin�as, et 109bis est prouv�; l'office f�d�ral �dicte des directives � cet �gard.
Conform�ment � l'art. 109 RAI (version en vigueur jusqu'au 31 d�cembre 2000), les subventions sont notamment accord�es � raison des salaires d�terminants au sens de la LAVS et les charges sociales pour les sp�cialistes qui conseillent ou aident les invalides et conseillent leurs proches (let. e). Enfin, d'apr�s l'art. 110 RAI (toujours dans sa version en vigueur jusqu'au 31 d�cembre 2000), l'office f�d�ral d�termine le mode de calcul et le montant des subventions (al. 1). Les subventions s'�l�vent au plus aux quatre cinqui�mes des frais pris en consid�ration (al. 2).
2.2 Pour que l'on puisse dire de la l�gislation f�d�rale qu'elle conf�re un droit, il faut qu'elle d�finisse de fa�on exhaustive les conditions dont d�pend l'octroi de la subvention, et que la d�cision ne soit pas laiss�e � l'appr�ciation de l'autorit� administrative. Les termes utilis�s par le l�gislateur ne sont pas toujours d�cisifs. La jurisprudence a reconnu � de nombreuses reprises l'existence d'un droit d�coulant de la l�gislation f�d�rale, m�me si le texte l�gal employait le mot �peut� qui implique, a priori, une libert� d'appr�ciation (ATF 118 V 19 consid. 3a, 116 V 319 consid. 1c et les r�f�rences; cf. �galement Barbara Schaerer,Subventionen des Bundes zwischen Legalit�tsprinzip und Finanzrecht, th�se Zurich 1992, p. 175 sv.). Peu importe par ailleurs que les conditions dont d�pend l'octroi de la subvention figurent dans une loi ou dans une ordonnance ou qu'elles r�sultent de plusieurs textes, telles une loi f�d�rale et son ordonnance d'application (ATF 117 Ib 227 consid. 2a).
Dans le cas des subventions aux associations centrales et aux organismes formant des sp�cialistes, selon les 73 LAI et 108 ss RAI, le Tribunal f�d�ral des assurances a jug� que la l�gislation f�d�rale conf�rait un droit aux prestations vis�es (arr�t Stiftung A. du 4 octobre 2000 [I 193/98]). Le tribunal s'est fond� sur le texte des dispositions en cause et sur la jurisprudence relative � d'autres dispositions semblables ou analogues, en mati�re de contributions de l'assurance-invalidit� (voir notamment ATF 118 V 19 consid. 3b [� propos de l'art. 73 al. 2 let. c LAI]; ATF 117 V 140 consid. 5a et RCC 1989 p. 37 ss [� propos de l'art. 155 LAVS]; ATF 106 V 96 consid. 1a [� propos de l'art. 73 al. 2 let. a LAI]). Le tribunal s'est �galement r�f�r� au message du Conseil f�d�ral relatif � un projet de loi sur l'assurance-invalidit� ainsi qu'un projet de loi modifiant celle sur l'assurance-vieillesse et survivants du 24 octobre 1958, d'o� il ressort que les conditions d'octroi des subventions pr�vues devaient �tre d�finies par voie d'ordonnance et ne pouvaient �tre laiss�es � l'appr�ciation des organes d'application de la loi (FF 1958 II 1245 ss et 1306 sv.; voir � ce sujet ATF 118 V 19 sv. consid. 3b). Cette situation n'a pas �t� modifi�e dans l'intervalle.
D�s lors qu'on ne se trouve pas dans l'hypoth�se vis�e par l'art. 129 al. 1 let. c OJ, il y a lieu d'entrer en mati�re sur le recours.
Selon la jurisprudence, les litiges en mati�re de subventions selon les art. 73 ss LAI ne concernent pas des prestations d'assurance au sens des art. 132 et 134 OJ (ATF 124 V 267 consid. 2, 106 V 98 consid. 3; RCC 1983 p. 438 consid. 4; arr�t Stiftung A., pr�cit�). Le pouvoir d'examen du Tribunal f�d�ral des assurances est d�s lors d�fini par les art. 104 et 105 OJ. Le tribunal doit ainsi examiner si l'autorit� intim�e a viol� le droit f�d�ral, y compris par l'exc�s ou par l'abus de son pouvoir d'appr�ciation (art. 104 let. a OJ) ou si elle a constat� de mani�re inexacte ou incompl�te des faits pertinents (art. 104 let. b OJ). Comme le recours n'est pas dirig� contre la d�cision d'une autorit� judiciaire (art. 105 al. 2 OJ), le tribunal peut revoir d'office les constatations de fait (art. 105 al. 1 OJ; ATF 106 V 98 consid. 3). Par ailleurs, il ne peut aller au-del� des conclusions des parties (art. 114 al. 1 OJ a contrario, en corr�lation avec l'art. 132 OJ; sur la notion de contributions publiques au sens de l'art. 114 al. 1 OJ, voir Grisel, Trait� de droit administratif, p. 135).
La d�cision attaqu�e se r�f�re � une pratique de l'OFAS selon laquelle les �prestations nouvelles� ne sont accord�es que pour la p�riode qui suit le d�p�t de la demande. Le DFI en d�duit que la recourante ne peut pr�tendre un �largissement du subventionnement qu'� partir de l'ann�e 2000, d�s lors qu'elle a pr�sent� ses deux demandes en 1999. La recourante ne conteste pas ce point de la d�cision attaqu�e. Dans son recours, elle d�clare au contraire admettre le bien-fond� de la pratique cit�e de l'OFAS et ne requ�rir les subventions qu'� partir de l'ann�e 2000. Le litige porte donc sur le point de savoir si, � partir de cette date, la recourante a droit � un �largissement du subventionnement en vertu de l'art. 74 LAI, 108 ss aRAI pour un poste � 100 pour cent (r�gion de Y.________) et deux demi-postes de travail (pour les r�gions de V.________ et de T.________).
5.1 La d�cision attaqu�e se fonde sur le ch. 1002 de la circulaire de l'OFAS sur les subventions aux organisations de l'aide priv�e aux invalides (valable d�s le 1er janvier 1990), qui pr�cise ce qu'il faut entendre par l'expression �dans une large mesure� figurant � l'art. 108 aRAI (voir aussi l'art. 108 al. 1 RAI dans sa version en vigueur depuis le 1er janvier 2001) : les organisations qui ne se consacrent pas exclusivement � l'aide aux handicap�s ont droit � des subventions, � condition que la moiti� au moins de leur �client�le� soit constitu�e de personnes handicap�es ou que la moiti� au moins des heures de travail concernent les handicap�s et/ou des prestations de service en faveur des personnes handicap�es.
Sur la base des donn�es fournies par la recourante, le DFI constate que celle-ci offre des prestations � 93 personnes (invalides; proches d'invalides; handicap�s ayant atteint l'�ge d'ouverture du droit � une rente de l'AVS; autres personnes et leurs proches). Le nombre de personnes invalides et de leurs proches est de 38. Le DFI constate, par ailleurs, que l'association prend en charge trois personnes ayant atteint l'�ge d'ouverture du droit � une rente de l'AVS et qui �taient pr�c�demment invalides au sens de la LAI. M�me si l'on prend en consid�ration ces trois personnes, conform�ment � l'art. 74 al. 2 LAI, le taux de 50 pour cent pr�vu par les directives n'est pas atteint.
5.2 Les directives pr�cit�es de l'OFAS ont en l'occurrence la valeur de simple ordonnance administrative, qui ne contient aucune r�gle de droit et dont le juge peut s'�carter s'il l'estime contraire � la loi ou � l'ordonnance (voir par ex. ATF 124 V 261 consid. 6b); il en tient compte dans la mesure o� elles permettent une application correcte des dispositions l�gales dans un cas d'esp�ce (ATF 123 II 30 consid. 7, 123 V 72 consid. 4a et les r�f�rences).
L'expression �dans une large mesure� (�in wesentlichem Umfang�, �in larga misura�, selon les versions allemande et italienne) signifie dans une grande proportion ou dans une proportion importante. En pr�voyant que la moiti� au moins des personnes int�ress�es soit des personnes handicap�es (ou des proches de celles-ci), la directive cit�e n'est d�s lors pas contraire � l'ordonnance. Dans d'autres domaines d'ailleurs, il est admis que l'expression �dans une large mesure� fait r�f�rence � une proportion de 50 pour cent. Par exemple, en droit fiscal, l'art. 35 al. 1 let. a LIFD (qui reprend pour l'essentiel le contenu de l'art. 25 al. 1 let. c AIFD, en vigueur jusqu'au 31 d�cembre 1994) ne subordonne pas l'octroi de la d�duction pour enfant � la condition que le contribuable assure dans une large mesure l'entretien de l'enfant; il suffit qu'il en assure l'entretien. La jurisprudence admet que la d�duction peut ainsi �tre accord�e m�me si le contribuable participe pour moins de 50 pour cent aux frais d'entretien de l'enfant (arr�t du 29 mai 2000, 2A.536/2001; Peter Locher, Kommentar zum Bundesgesetz �ber die direkte Bundessteuer, Therwil/B�le 2001, ad art. 35 LIFD, note 20, p. 871; voir aussi ATF 94 I 233 consid. 1).
Dans ces conditions, on ne voit pas de motif de mettre en doute la l�galit� de la directive administrative en question, en ce qui concerne l'exigence de la moiti� au moins de personnes invalides (et leurs proches).
D�s lors, sur la base des donn�es chiffr�es ci-dessus - et non contest�es par la recourante - on doit admettre que celle-ci ne remplit pas les conditions l�gales et r�glementaires pour obtenir un �largissement du subventionnement.
La recourante se place toutefois sur un autre terrain.
6.1 Au d�but du mois d'avril 1998, Mme la conseill�re f�d�rale Ruth Dreifuss, cheffe du DFI, a adress� aux d�partements cantonaux comp�tents en mati�re d'ateliers et de homes pour handicap�s et aux supports juridiques des ateliers et homes une lettre dont il ressort notamment que, devant les difficult�s rencontr�es par l'OFAS dans la mise en place d'un syst�me de preuve de l'invalidit� et afin de ne pas menacer l'existence de certaines institutions pour les personnes d�pendantes, la cheffe du DFI avait d�cid� de faire une concession limit�e aux institutions pour des personnes d�pendantes : concernant les exercices 1997 et 1998, des subventions � l'exploitation de l'assurance-invalidit� seraient accord�es par l'OFAS pour les personnes prises en charge dont l'invalidit� est prouv�e, ind�pendamment du fait que l'institution en question atteigne ou non le seuil de 50 pour cent de personnes handicap�es; cette concession �tait limit�e � deux ann�es de subventions et exigeait des institutions concern�es qu'elles fournissent effectivement les preuves convaincantes de l'invalidit�.
Cette lettre se rapporte aux institutions subventionn�es selon l'art. 73 LAI (�tablissements, ateliers et homes). Toutefois, dans une circulaire d'octobre 1998, adress�e aux associations fa�ti�res de l'aide priv�e aux invalides, l'OFAS - pour des raisons tir�es du droit � l'�galit� de traitement - a d�cid� que cette solution transitoire �tait �galement applicable aux associations subventionn�es au sens de l'art. 74 LAI et prenant en charge des personnes toxicod�pendantes.
Par ailleurs, en avril/mai 2000, un �change de correspondance eut lieu entre le pr�sident de la CRIAD et la conseill�re f�d�rale Dreifuss. Le pr�sident de la CRIAD, dans une lettre du 10 avril 2000, demandait � la cheffe du DFI de prolonger �la mesure de suspension du taux minimum de 50 pour cent d'handicap�s pour les ann�es 1997 et suivantes, jusqu'� l'introduction d�finitive d'un nouveau mod�le de financement�. La cheffe du DFI a r�pondu � cette lettre le 15 mai 2000 en indiquant que cette mesure sp�ciale (les institutions qui s'occupent de personnes d�pendantes peuvent provisoirement accueillir moins de 50 pour cent de personnes handicap�es tout en continuant � b�n�ficier de subventions d'assurance-invalidit�) resterait en vigueur tant que le nouveau mod�le de financement pour les institutions qui s'occupent des probl�mes li�s aux d�pendances ne serait pas �fonctionnel�. Elle pr�cisait que la mise en place de ce nouveau syst�me �tait pr�vue pour l'ann�e 2001, de sorte que les mesures transitoires resteraient en vigueur jusqu'� la fin de l'exercice 2000.
Aussi bien la recourante se pr�vaut-elle de ces diverses correspondances, ainsi que de la circulaire susmentionn�e de l'OFAS, pour en conclure qu'un subventionnement pour l'ann�e 2000 devrait en tout cas lui �tre accord�.
6.2 La recourante ne peut toutefois rien d�duire en sa faveur de cette solution transitoire. Comme cela ressort de la lettre d'avril 1998, l'absence d'une telle solution aurait pu menacer dans leur existence m�me certaines institutions pour les personnes d�pendantes. Le dispositif adopt� vise donc, par principe, les subventions d�j� allou�es � des institutions ou associations. A cet �gard, il convient �galement de se r�f�rer � la lettre de la cheffe du DFI du 15 mai 2000, selon laquelle les institutions qui s'occupent de personnes d�pendantes peuvent provisoirement accueillir moins de 50 pour cent de personnes handicap�es tout en continuant � b�n�ficier de subventions d'assurance-invalidit�. La solution transitoire ne pr�voit donc aucunement un �largissement du subventionnement en faveur d'institutions ou d'associations qui ne satisferaient pas aux exigences l�gales et r�glementaires pour les obtenir.
7.1 La recourante fait encore valoir que, dans un premier temps, l'OFAS a requis des services r�sidentiels (art. 73 LAI) la production de certificats m�dicaux afin d'�tablir l'existence de l'invalidit� des personnes suivies. Il se proposait de proc�der de la m�me mani�re pour les services ambulatoires, avant d'y renoncer, dit la recourante, pour des raisons pratiques insolubles. A ce propos, la recourante expose que l'OFAS a alors adopt� avec la Coordination romande des associations d'action pour la sant� psychique (CORAASP) un syst�me particulier : pour les personnes qui ne b�n�ficient pas d'une rente de l'assurance-invalidit�, l'OFAS se contenterait de la d�livrance d'un certificat d'incapacit� de travail de longue dur�e �tabli, non par un m�decin, mais par un assistant social. La recourante se pr�tend d�s lors victime d'une in�galit� de traitement, dans la mesure o� elle serait soumise � des exigences plus s�v�res en mati�re de preuve de l'invalidit� des personnes dont elle a la charge.
7.2 L'existence d'une invalidit� au sens de l'art. 74 al. 1 LAI et 108 RAI ne suppose pas une invalidit� ouvrant droit � une rente en vertu des art. 28 et 29 LAI. La notion d'invalidit� qui est vis�e ici est la m�me que celle d�finie � l'art. 4 al. 1 LAI, selon lequel l'invalidit� est la diminution de la capacit� de gain, pr�sum�e permanente ou de longue dur�e, qui r�sulte d'une atteinte � la sant� physique ou mentale, provenant d'une infirmit� cong�nitale, d'une maladie ou d'un accident (voir, � propos de l'art. 73 LAI, ATF 124 V 268 consid. 3c, 118 V 24 consid. 6d).
Selon la jurisprudence constante concernant les d�pendances comme l'alcoolisme, la pharmacod�pendance et la toxicomanie, une telle d�pendance ne constitue pas en soi une invalidit� au sens de la loi. En revanche, elle joue un r�le dans l'assurance-invalidit� lorsqu'elle a provoqu� une maladie ou un accident qui entra�ne une atteinte � la sant� physique ou mentale, nuisant � la capacit� de gain, ou si elle r�sulte elle-m�me d'une atteinte � la sant� physique ou mentale qui a valeur de maladie (ATF 124 V 268 consid. 3c; VSI 1996 p. 317, 320 et 323).
On peut ainsi se demander s'il n'est pas justifi� de se montrer plus strict dans la preuve de l'incapacit� de travail et de gain � l'�gard des associations s'occupant des personnes victimes de l'alcoolisme, par rapport � d'autres associations qui prennent en charge des personnes victimes d'atteintes � la sant� physique ou psychique. Cette question n'a toutefois pas � �tre examin�e plus avant, les assertions de la recourante n'�tant �tay�es par aucun �l�ment concret qui permettrait d'admettre qu'en mati�re de preuve l'administration ne traite pas de mani�re identique les associations de l'aide priv�e. Au demeurant, la recourante ne d�montre pas en quoi un syst�me plus souple en mati�re de preuve de l'invalidit� conduirait en l'occurrence � la reconnaissance d'un taux de 50 pour cent au moins de personnes r�put�es invalides.
Vu la nature du litige, la proc�dure n'est pas gratuite (art. 134 OJ a contrario). Succombant, la recourante supportera les frais de la proc�dure (art. 156 al. 1 OJ).
Les frais de justice, d'un montant de 3000 fr., sont mis � la charge de la recourante et sont compens�s avec l'avance de frais qu'elle a vers�e.
Le pr�sent arr�t sera communiqu� aux parties et au D�partement f�d�ral de l'int�rieur.