Source: http://docplayer.hu/19348573-Petretei-jozsef-egyetemi-tanar-pte-ajk-alkotmanyjogi-tanszek.html
Timestamp: 2020-05-29 00:48:26
Document Index: 15711792

Matched Legal Cases: ['bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'Kúria ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ']

Petrétei József, egyetemi tanár PTE ÁJK Alkotmányjogi Tanszék - PDF Ingyenes letöltés
Download "Petrétei József, egyetemi tanár PTE ÁJK Alkotmányjogi Tanszék"
1 5 Petrétei József, egyetemi tanár PTE ÁJK Alkotmányjogi Tanszék A magyar Országgyűlésre vonatkozó szabályozás alaptörvényi, törvényi és határozati házszabályi szinten 1 Bevezetés Bár Magyarországon az évi totális alkotmányrevízió többek között megteremtette a többpártrendszerű, parlamentárisdemokratikus politikai és államhatalmi berendezkedés alapjait, illetőleg létrehozta a parlamenti demokrácia követelményeinek megfelelő, folyamatosan működő Országgyűlést. Ezen az új Alaptörvény sem változtatott, de a parlamentre vonatkozó törvényi szabályozás, illetve a parlament ügyrendje különösen a törvényhozási eljárás átalakult. A) Az Országgyűlés alkotmányjogi szabályozása A magyar parlament alkotmányi szintű szabályozását az Alaptörvény Az állam című részének első intézményeként Az Országgyűlés címszó alatt végzi el, megállapítva e szerv legfontosabb hatásköreit, szervezetének és működésének legjellemzőbb előírásait, 2 de az Alaptörvény más fejezeteiben is találhatók utalások az Országgyűlés bizonyos feladataira és jogosítványaira. 3 Az Alaptörvény megköveteli, hogy az Országgyűlés a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott házszabályi rendelkezésekben állapítsa meg működésének szabályait és tárgyalási rendjét. 4 Ez az alaptörvényi rendelkezés 1 A tanulmány szerepel Petrétei József: Magyarország alkotmányjoga II. Államszervezet c. monográfiájában (2., javított és aktualizált kiadás; Kodifikátor Alapítvány, Pécs, 2014). 2 Alaptörvény 1-7. cikk 3 E rendelkezések elsősorban az Országgyűlés választási, kreációs és törvényalkotási funkcióival függenek össze, ezért bemutatásuk a hatásköri és működési szabályok, illetőleg más állami szervek létrejötte vagy megszűnése kapcsán történik. 4 Vö. az Alaptörvény 5. cikk (7) bekezdésével. Az eredeti alaptörvényi szabályozás a Házszabályban az Országgyűlés számára egyszerre jelent szabályozási jogot és olyan kötelezettséget, amelyet feltétlenül teljesítenie kell. 5 Ezáltal az alaptörvényi megbízás autonóm szabályozási lehetőséget biztosít a parlamentnek, 6 anélkül, hogy az ügyrend jogi formáját meghatározta volna. 7 Az Alaptörvény azonban azt is megköveteli, hogy bizonyos kérdések regulációjára az Országgyűlés sarkalatos törvényt alkosson: így az Országgyűlés rendszeres ülésezését biztosító rendelkezésekre, 8 az országgyűlési képviselők jogállására és javadalmazására vonatkozó részletes szabályokra, 9 a képviselői összeférhetetlenségre, 10 az országgyűlési bizottságok vizsgálati tevékenységére, a bizottságok előtti megjelenés kötelezettségére, 11 a Magyarországon élő nemzetiségeknek az Országgyűlés munkájában való részvételére. 12 Ezért a parlament megalkotta az Országgyűlésről szóló évi XXXVI. törvényt (Ogytv.), amely az előző szabályozáshoz képest egységesebb és átfogóbb jellegű megoldásra törekedett: részben felöleli az Országgyűlés szervezetének, működésének, és ülésezésének legfontosabb előírásait amelyek korábban az Alkotmányban, illetve a Házszabályban (az Országgyűlés előző ügyrendjében) szerepeltek, részben az országgyűlési képviselőkifejezést tartalmazta, amit a negyedik alaptörvénymódosítás változtatott házszabályi rendelkezésekben -re. Ennek indoka az volt, hogy az alkotmányozó alaptörvényi szinten ne határozza meg az Országgyűlés házszabályi rendelkezéseinek formáját. Vö. a negyedik alaptörvény-módosítás 22. cikkéhez fűzött indokolással. 5 Korábban ennek a parlament a Házszabály megjelölésű normatív országgyűlési határozattal tett eleget, amely az Országgyűlés ügyrendje volt. Az ügyrend ebben az értelemben az előírások olyan komplexumát jelenti, amelyek valamely testületi szerv feladatellátásának rendjét és módját szabályozzák, és ennek során mind a belső szervezetre, mind az ügyek belső intézésének menetére, továbbá az ezzel kapcsolatos eljárásokra is kiterjednek. 6 Vö. Kisfaludy Zoltán Petrétei József: Az Országgyűlés Házszabályának jogi jellegéről. Magyar Közigazgatás sz o. 7 Pusztán annyit követel meg, hogy a házszabályi rendelkezéseket a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával fogadja el. 8 Alaptörvény 5. cikk (8) bek. 9 Alaptörvény 4. cikk (5) bek. 10 Alaptörvény 4. cikk (2) bek. 11 Alaptörvény 7. cikk (3) bek. 12 Alaptörvény 2. cikk (2) bek.
2 6 ket érintő régebben több különálló törvényben 13 található rendelkezéseket. 14 Harmadrészt itt nyert elhelyezést az Országgyűlés és a Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködésének regulációja. 15 Ebből következően a házszabályi rendelkezések jelentős részét sarkalatos törvény határozza meg, míg az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló normatív országgyűlési határozat (HHsz.) elsősorban eljárási jellegű előírásokat rögzít. 16 Ha az Országgyűlés a házszabályi rendelkezések jelentős részét törvényi formában alkotja meg, akkor nem a parlamenti autonómia alapján őt megillető belső szabályozó hatáskörét, hanem törvényhozó hatáskörét gyakorolja. A törvényben szabályozott kérdések kikerülnek a parlamenti autonómia köréből, a határozati formájú házszabályi rendelkezések ugyanis nem ütközhetnek a törvénybe. 17 A törvényi formában megalkotott szabályoktól az Országgyűlés a normatív határozata meghozatalánál már nem térhet el, a törvényt e határozatával nem módosíthatja, és vele ellenkező rendelkezést nem állapíthat meg. 18 E megoldásnak 13 Lásd pl. az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló évi LV. törvényt, illetve az országgyűlési képviselők javadalmazásáról szóló évi LVI. törvényt, amelyeket az Ogytv. hatályon kívül helyezett. 14 Vö. az Ogytv. általános indokolásával. A szabályozás kitűnő összefoglalását lásd Smuk Péter: A Tisztelt Ház szabályai, 2012 új törvény az Országgyűlésről. Kodifikáció és közigazgatás sz o Ezzel hatályon kívül került az Országgyűlés és a Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködéséről szóló évi LIII. törvény. 16 Lásd az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 10/2014. (II. 24.) OGY határozatot (HHsz.), amely a többször módosított 46/1994. (IX. 30.) OGY határozatot váltotta fel. A HHsz. a jogalkotási törvény szerint közjogi szervezetszabályozó eszköz. Vö. a jogalkotásról szóló évi CXXX. törvény (Jat.) 23. (1) bekezdésével. A törvényi házszabályi rendelkezések mellett tehát ez a dokumentum a határozati házszabályi rendelkezéseket tartalmazza. 17 Vö. Kisfaludy Petrétei: i.m o. 18 Az Alkotmánybíróság szerint az Országgyűlés normatív határozattal törvényt nem módosíthat, normatív határozata törvénnyel ellentétes rendelkezést nem tartalmazhat, mert az sértené a parlament törvényhozó hatáskörét szabályozó alkotmányi ren- azonban előnye is van: az Országgyűlés az országgyűlési képviselőkön kívül másokra is előírhat olyan általánosan kötelező magatartási szabályt, amelyet a korábbi Házszabály normatív határozati jellege következtében nem tehetett meg. Az Országgyűlés alkotmányjogi szabályozásánál feltétlenül meg kell említeni az Országgyűlés erre feljogosított parlamenti bizottságának a házszabályi rendelkezésekhez kapcsolódó állásfoglalásait, amelyek ezeket az előírásokat értelmezik és konkretizálják. 19 Szintén ide sorolhatók az Alkotmánybíróságnak azok a határozatai, amelyek egyrészt a korábbi alkotmányi előírások értelmezésével pontosították az Országgyűlés jellegét szabályozó rendelkezéseket, 20 másrészt a magyar parlament korábbi Házszabályával kapcsolatban születtek, és hozzájárultak a parlamenti jog fejlesztéséhez. 21 B) Az Országgyűlés jellege, feladat- és hatásköre I. Az Országgyűlés jellege Az Alaptörvény szerint az Országgyűlés Magyarország legfőbb népképviseleti delkezéseket. 65/1992. (XII. 17.) AB határozat. ABH , Házszabályi rendelkezések értelmezéséről szóló állásfoglalást a házszabályi rendelkezések értelmezéséért felelős bizottság alakítja ki és fogadja el a tárgyalására vonatkozó általános rendelkezések szerint. A korábbi általános érvényű állásfoglalások az Ogytv. szerint a 2014-ben újonnan megválasztott Országgyűlés házszabályi rendelkezések értelmezéséért felelős bizottságának megalakulásakor hatályukat vesztették. A házszabályi rendelkezések értelmezéséért felelős bizottság az így hatályát vesztett általános érvényű állásfoglalást azonban változatlan tartalommal elfogadhatja. A változatlan tartalommal elfogadott állásfoglalás elutasítására vagy fenntartására vonatkozóan az Országgyűlés döntése nem kérhető. Ogytv. 61. (7) bek. Lásd erről e fejezet E) IV. 1. i) pontját. 20 Lásd erről különösen a 48/1991. (IX. 26.) AB határozatot [ABH ], és a 2/1993. (I. 22.) AB határozatot [ABH ]. 21 Ezek közül különösen a 65/1992. (XII. 17.) AB határozat [ABH ], a 27/1998. (VI. 16.) AB határozat [ABH ], és a 4/1999. (III. 31.) AB határozat [ABH ] emelendők ki.
3 7 szerve. 22 Ebből a lényeges és általános funkció-megjelölést tartalmazó rendelkezésből levezethető a magyar parlament alapvető rendeltetése, és következtetni lehet szervi jellegére, illetve bizonyos feladat- és hatásköreire. 1. Az Országgyűlés az Alaptörvény által konstituált alkotmányos szerv, a népszuverenitás közvetett megvalósítója, mivel a közhatalom forrása a nép, 23 és a nép a hatalmát főszabályként választott képviselői útján gyakorolja, 24 azaz a képviselők összessége testesíti meg a népképviseleti szervként működő parlamentet. Az Országgyűlés tehát olyan testületi szerv, amely a parlamenti választásokon megválasztott képviselőkből áll, ennek következtében az Országgyűlés tagjai az országgyűlési képviselők, 25 akik tevékenységüket a szabad mandátum elve szerint a köz érdekében végzik: 26 őket sem utasítani, sem idő előtt viszszahívni nem lehet, a közügyekben legjobb tudásuk és meggyőződésük szerint döntenek. A képviselők arra kapnak megbízatást, hogy képviselőtársaik véleményét és a nyilvánosság visszajelzéseit is megfontolva az egész ország számára a lehető legjobb döntéseket hozzák meg. 27 Az Országgyűlés egyúttal államhatalmi szerv is: az Alaptörvény az államszervezet legalapvetőbb szabályai között első helyen rendelkezik a parlamentről és hatáskörének megállapításával fontos államhatalmi jogosítványokkal ruházza fel. Az Országgyűlésnek ez az egyszerre érvényesülő kettős minősége biztosítja, hogy Magyarországon minden hatalom így az államhatalom is azé a népé, amely e hatalmát főszabályként a parlament pontosab- 22 Alaptörvény 1. cikk (1) bek. Kérdésként merülhet fel, hogy az Alaptörvény miért használja a legfőbb jelzőt: Magyarországon népképviseleti szervként kizárólag az Országgyűlés működik. Az európai parlamenti képviselők nem magyarországi szervnél működnek, a helyi önkormányzatok pedig nem népképviseleti szervek, mert nem a nép egészét, hanem csak az adott település vagy megye választópolgárainak közösségét képviselik. 23 Alaptörvény B) cikk (3) bek. 24 Alaptörvény B) cikk (4) bek. 25 Vö. a 25/2004. (VII. 7.) AB határozattal. ABH , Alaptörvény 4. cikk (1) bek. 27 6/2013. (III. 1.) AB határozat. ABH , 217 ban az e szervet alkotó képviselők útján gyakorolja. A nép hatalma így effektív módon az Országgyűlésen, mint állami szerven keresztül érvényesül. 2. Az Országgyűlés a politikai kommunikáció fontos szervének és helyszínének is tekinthető, mivel intézményesített formában megteremti a társadalmi publikum (közvélemény) számára a politikai-döntéshozatali folyamatok közvetítését, és a reprezentáción keresztül biztosítja a társadalom tagjainak részvételét e folyamatban. E közvetítési és reprezentációs teljesítmény teszi a parlamentet a nyilvánosság garantálásának szervévé. A demokratikus képviselet feltételezi a parlamenti publicitást. E nélkül hiányzik a parlamenti-politikai folyamatok különösen a döntéshozatal átláthatósága és befolyásolhatósága, és nem biztosítottak a parlamenten kívüli (társadalmi) publikum számára az információk. 28 A parlamentáris képviseleti demokrácia lényege a nép és a parlament közötti kölcsönhatás: az információk szabad áramlásának lehetősége, a nézetek és vélemények cseréje, ütközése és értékelése. Az Országgyűlés kettős értelemben szerve a nyilvánosságnak: egyrészt a nyilvánosság biztosítása érdekében is működik, ami a parlamenti funkciók különösen a politikai szocializációs-nevelő funkció, participációs funkció és a legitimáló funkció gyakorlásakor valósul meg. Másrészt a parlament a nyilvánosság szerveként a politikai és társadalmi aktorok (a képviselők, a parlamenti ellenzék, a tömegmédia) politikai érdek- és akaratközvetítésének fóruma. E kettős sajátosság következtében a parlamenti nyilvánosság mellőzhetetlen ismérve az alkotmányos demokráciának, ezért korlátozása vagy megszüntetése a demokratikus hatalmi berendezkedés csorbulását, illetve megszűnését eredményezi. 28 Szente Zoltán szerint a parlamenti nyilvánosságnak alkotmányjogi értelemben két fő formája van: a parlamenti üléseken való nem közreműködői részvétel (a publikum nyilvánossága), valamint a plenáris ülésekről való tájékoztatás, tudósítás szabadsága (sajtónyilvánosság). Szente Zoltán: Az Országgyűlés. A parlamenti nyilvánosság. In: Az Alkotmány kommentárja I. (Szerk. Jakab András) Századvég Kiadó, Budapest o.
4 8 3. Az államhatalomnak a néptől való eredete és nép általi, állami szervek útján történő gyakorlása e hatalom sajátos célhoz kötöttségét is jelenti: az államhatalomnak a népet kell szolgálnia, vagyis a nép által, a nép érdekében és a népnek felelősen kell gyakorolni. 29 Ez alkotmányjogilag azt jelenti, hogy az államhatalom végső legitimáltságát a nép akarata mint többségi akarat adja, amely elsősorban a demokratikus elveken nyugvó, periodikusan ismétlődő, kompetitív parlamenti választások során nyer kifejezést: a választópolgárok döntik el, hogy kik lesznek azok, akik országos ügyekben képviselőként a közhatalmi döntéseket meghozzák. 30 Az Országgyűlés az egyetlen alkotmányos szerv, amelyik a nép általi közvetlen legitimáltsággal rendelkezik, ezért nélkülözhetetlen elem a demokratikus legitimáltságot közvetítő láncolatban. 31 Az Alkotmánybíróság szerint [a] parlamentáris demokrácia működésének, azaz a mindenkori országgyűlési többség általi közhatalom gyakorlás legitimitásának az alapjai tehát egyrészt az Alaptörvénynek megfelelő választási szabályok, másrészt olyan törvényalkotási eljárási szabályok megléte, amelyek garanciális kereteket adnak ahhoz, hogy az országgyűlési képviselők tevékenységüket megfontoltan, a köz érdekében tudják végezni; harmadrészt pedig ezeknek a szabályoknak a tényleges betartása Az Országgyűlés mint egykamarás népképviseleti szerv a magyar parlamentáris demokráciában olyan állami testületi szerv is, amely közvetlen legitimáltsága a választás demokratikus aktusa, továbbá törvényhozási jogköre, valamint a kormányzati rendszer jellege következtében a politikai uralomgyakorlás szempontjából 29 Ezt támasztja alá az Alaptörvény Nemzeti hitvallásában szereplő kijelentés is: Valljuk, hogy népuralom csak ott van, ahol az állam szolgálja polgárait, ügyeiket méltányosan, visszaélés és részrehajlás nélkül intézi. 30 Vö. a 6/2013. (III. 1.) AB határozattal. ABH , Az összes többi alkotmányos szerv a legitimáltságát a parlamenttől vezeti le. 32 6/2013. (III. 1.) AB határozat. ABH , 217 az állam központi döntési egységét jeleníti meg. Ezért az Országgyűlés a mindenkori parlamenti többség programjához igazodva az államvezetés funkcióját lényegét tekintve politikai funkciót hivatott ellátni, és a többségi alapon meghozott döntések alapvetően politikai karakterűeknek minősülnek. 33 Ennek során összességében komplex szervezeti tevékenységet folytat, amelyre vonatkozóan a parlament funkciói adnak eligazítást. A funkciók különbözőképpen csoportosíthatók, 34 de szinte mindegyikben megtalálható a döntéshozatal valamilyen formája. Az Országgyűlés a politikai döntéshozatal szempontjából hatalmi centrum, a politikai küzdelem legfontosabb arénája, ahol a többségi (kormánypárti) és kisebbségi (ellenzéki) politikai erők összecsapása zajlik. 35 Erre tekintettel megállapítható, hogy a parlament tevékenységének középpontjában a közügyek szabad parlamenti megvitatása és a többségi elv alkalmazásával történő döntéshozatal áll Vö. a 6/2013. (III. 1.) AB határozattal. ABH , A parlament funkcióit elsőként Bagehot határozta meg az angol parlamentről írt klasszikus művében. (W. Bagehot: The English Constitution. London 1867). Az általa megjelölt öt funkció (a választási, az artikulációs, a nevelő, az információs és a törvényhozási funkció) máig megtalálható a parlamenti funkciók között. A parlament funkcióinak rövid összefoglalását lásd Petrétei József: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei. Dialóg Campus Kiadó, Budapest- Pécs o. 35 Az alkotmányos demokráciákban a többségnek és a kisebbségnek kölcsönösen el kell ismernie egymást a parlament mint politikai aréna részeként, akkor is, ha közöttük jelentős érdek- és értékkülönbségek léteznek, és éles konfliktusban állnak egymással. Az Országgyűlés egyik feladata, hogy a társadalomban meglévő ellentétes véleményeket jelenítse meg. Ezzel a tevékenységével mintegy feloldja a társadalomban lévő feszültségeket, még ha ténylegesen sokszor nem is tudja megoldani ezeket. A plurális társadalom stabilitását növeli, ha a parlament nyilvánossága előtt összecsaphatnak a társadalom nagy megosztó kérdései felett a politikai táborok képviselői. 3207/2013. (XI. 18.) AB határozat. Indokolás [19] 36 A közügyek szabad parlamenti megvitatása egyfelől a megfelelő törvényalkotás egyik nélkülözhetetlen előfeltétele. Másfelől a szabad parlamenti vita hozzájárul ahhoz, hogy a választópolgárok megfelelő képet alkossanak az országgyűlési képviselők és más fontos közjogi tisztségviselők tevékenységéről, és kellő információk birtokában vegyenek részt a politikai diskurzusban és döntéshozatalban. 50/2003. (XI. 5.)
5 9 Az Országgyűlés olyan szerv, amely döntéseit a hatáskörébe tartozó kérdésekben a képviselők meghatározott többségének szavazatával hozza. 37 Az Országgyűlés döntései igazodva a parlament jellegéhez és sajátosságaihoz túlnyomórészt politikai döntések, amelyek a legfontosabb esetekben általában törvényi formát öltenek. 38 Ezért az Országgyűlésben zajló folyamatok politikai akaratképzési és döntéshozatali eljárásként is felfoghatók. 39 Az Országgyűlésben zajló politikai akaratképzés a politikai pártok közreműködésével zajlik, ezért a magyar parlament szintén pártok dominálta népképviseleti szerv, vagyis erős pártvonatkoztatottság áll fenn, amely az Országgyűlés politikai tagoltságában és struktúrájában, továbbá a képviselők tevékenységében és szerepfelfogásában is kifejezésre jut. 5. Az Országgyűlés esetében szintén érvényesül a parlamentáris kormányzati rendszer sajátosságának megfelelően az alapvető politikai megosztottság: a magyar parlament a Kormányt alakító többségre és a vele szemben álló kisebbségre (ellenzékre) tagolódik. 40 A hatalommegosztás sajátos AB határozat. ABH , 576. Hasonlóan: 3207/2013. (XI. 18.) AB határozat. Indokolás [18] 37 25/2004. (VII. 7.) AB határozat. ABH , Az Országgyűlés az a terep, ahol az ország sorsát közvetlenül érintő ügyekben érvek és ellenérvek felsorakoztatását követően döntést hoznak a képviselők. Alkotmányos törvényalkotás nem képzelhető el a parlamenti tanácskozás nyilvánossága és a képviselői felszólalások szabadsága nélkül. A valódi nyilvános vita létrejöttét és az azt követően kialakult törvényhozói akarat szabad kinyilvánítását azonban veszélyezteti a képviselőt a parlamenti vitában tett kijelentése miatti széles körű büntetőjogi (szabálysértési) felelősségre vonás lehetősége. 34/2004. (IX. 28.) AB határozat. ABH , A politikai akaratképzésről lásd Petrétei József: A törvényhozás elmélete és gyakorlata a parlamentáris demokráciában. Osiris Kiadó, Budapest o. 40 A modern parlamentek ugyanis főként napjainkban racionálisan szervezett döntéshozó (munka)szervezetek, amelyek egyrészről a szuverenitási jogosítványokkal rendelkező döntéshozó hatalmi szervezetek, másrészről viszont magukban hordozzák az aktuálisan kialakult politikai tagoltságot: a megoszlásokat és arányokat. Bihari Mihály alkotmánybírónak a 12/2006. (IV. 24.) AB határozathoz fűzött különvéleménye. ABH , 254 érvényesüléséből következően az Országgyűlés mindenkori többsége a választásokon általában csak a kormányzati hatalmat szerzi meg, 41 vagyis a döntéshozatali funkcióját gyakorló, a törvényeket elfogadó kormányzati többség elsősorban kormányzati döntések törvényi formában történő kinyilvánítását valósítja meg. 42 A zökkenőmentes kormányzás érdekében természetesen rendkívül fontos, hogy a parlamenti többség számára kellő mozgástér maradjon kormányzati elképzeléseinek törvényhozási úton történő megvalósítására, ugyanakkor az Országgyűlés működését meghatározó eljárási rendben garanciális jelentősége van a kisebbségvédelmi szabályoknak, amelyek a parlamenti működés hatékonysága mellett a mindenkori ellenzék történetileg kialakult jogait hivatottak védeni. 43 Ezeknek a rendelkezéseknek nem az a célja, hogy a kisebbség megkérdőjelezhesse a parlamenti többség akaratát, hanem az, hogy a kisebbségi (ellenzéki) vélemény része lehessen a parlamenti döntéshozatal folyamatának, és esély legyen arra, hogy a kisebbségi vélemény többségi véleményként elfogadásra kerüljön. 44 A döntéshozatalban tehát a többségi elv érvényesül, de a parlamentáris demokráciákban a többségi elv érvényesülésének feltétele a kisebbségi jogok tiszteletben tartása Hacsak a többséget alkotó politikai erő(k) valamely párt vagy koalíció nem éri el az alkotmányozáshoz vagy alkotmánymódosításhoz szükséges többséget. Ebben az esetben ugyanis az adott politikai erő(k) a kormányzati hatalmon túl már az alkotmányozó és alkotmánymódosító hatalommal is rendelkeznek. 42 Az Alkotmánybíróság szerint [a] törvényhozó és a végrehajtó hatalom»elválasztása«ma lényegében a hatáskörök megosztását jelenti az Országgyűlés és a Kormány között, amelyek azonban politikailag összefonódtak. A parlamenti pártok alakítanak kormányt, az Országgyűlés zömmel a Kormány törvényjavaslatait szavazza meg 38/1993. (VI. 11.) AB határozat. ABH , Vö. a 12/2006. (IV. 24.) AB határozattal. ABH , Vö. Bihari Mihály alkotmánybírónak a 12/2006. (IV. 24.) AB határozathoz fűzött különvéleményével. ABH , Vö. Bragyova András alkotmánybírónak a 164/2011. (XII. 20.) AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolásával.
6 10 Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint a mindenkori parlamenti többség és a mindenkori ellenzék szerepe az Országgyűlés működésében más-más érdekek mentén szerveződik: a kormánytöbbség általában a parlament gyors döntési képességében érdekelt, míg az ellenzék a meghozandó döntések kritikájában, és ezáltal a döntéshozatal megfontoltabbá tételében látja feladatát. E tendenciából a mindenkori kisebbségi vélemények fokozott védelme következik, mert ha a többség a felszólalások lehetőségét a gyors döntéshozatal érdekében korlátozza, akkor a kisebbség (a mindenkori ellenzék) a véleménynyilvánítás lehetősége szempontjából elveszti a parlamenti demokráciában őt megillető legfontosabb jogosítványát: az alapos kritika, a közügyek megvitatásának lehetőségét A hatalommegosztás és az államhatalmi ágak elválasztásának elvéből következik, hogy az Országgyűlés csak az Alaptörvény keretei között tevékenykedhet, hatalmának korlátait az Alaptörvény rendelkezései a jogállami elvek (az alapvető jogok védelme és biztosítása, az államhatalmi ágak elválasztásának rendszere, a koncentrált hatalomgyakorlás tilalma) határozzák meg. 47 Magyarországon nem érvényesül a parlamenti szuverenitás elve. Az Országgyűlés nem gyakorolhatja az államhatalom teljességét, mert ez monopolisztikus és omnipotens hatalmat eredményezne, amely ellentétes a magyar állam működését meghatározó hatalommegosztás Alaptörvényben rögzített elvével. Az Alaptörvény az Országgyűlés feladat- és hatáskörének megállapításával konkretizálja a parlament helyét és szerepét az egyes állami tevékenységek ellátásában és az állami szervezetrendszerben. A parlament nem végez sem végrehajtásiigazgatási, sem pedig igazságszolgáltatási tevékenységet. Az államhatalom gyakorlásával és az állami feladatok teljesítésével kapcsolatos döntési jogosultságai és a kormány- 46 Vö. a 12/2006. (IV. 24.) AB határozattal. ABH , Vö. az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével, az I. cikk (1) és (2) bekezdésével, a C) cikk (1) és (2) bekezdésével, valamint a 2/1993. (I. 22.) AB határozattal. ABH , 36 zásban való hatásgyakorlásának lehetőségei tárgyukat tekintve sem korlátlanok: azokra az eszközökre van utalva, amelyeket számára az alkotmányjog a rendelkezésére bocsát, 48 vagyis amelyeket a feladat- és hatásköri szabályok ölelnek fel. II. Az Országgyűlés feladat- és hatásköre Az Alaptörvény az Országgyűlés legfontosabb feladat- és hatásköreit tartalmazza, amelyek ennek következtében alkotmányi védelemben részesülnek, és többféleképpen csoportosíthatók. Az alábbi felosztás az állami alaptevékenységek sajátosságának megfelelően határozza meg az Országgyűlés feladat- és hatásköreit. 1. Az alkotmányozással összefüggő feladat- és hatáskörök Az Alaptörvény szerint az Országgyűlés rendelkezik az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalommal, vagyis Magyarország Alaptörvényének megalkotási és módosítási jogával. 49 E két jogosítvány az Országgyűlés számára kiemelkedő alkotmányjogi pozíciót biztosít: az Alaptörvény megalkotása és megváltoztatása kifejezetten és kizárólagosan az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, vagyis erre sem más állami szerv, sem pedig népszavazás nem jogo- 48 Ilyennek tekinthető pl. a törvényhozás normatív rendjének és alakításának lehetősége, vagy a kormányalakításban a miniszterelnök választása útján történő közreműködés. 49 Alaptörvény 1. cikk (2) a) pont. Alkotmányelméleti szempontból indokolt megkülönböztetni az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalmat: az alkotmányozó hatalom originális és konstituáló, az alkotmánymódosító hatalom pedig derivatív és alapvetően konstituált. Megjegyzendő továbbá, hogy az alkotmányozó hatalom nem fogható fel hatáskörnek, mert a hatáskör jogi kategória, az alkotmányozó hatalom viszont eredeti, jogilag független hatalom. Lásd erről részletesebben Petrétei: Az alkotmányos demokrácia o. Az alkotmányozó hatalmat az alkotmányban azért is paradoxon megjelölni, mert az alkotmányozó legitimitása nem származhat magából az alkotmányból. Csink Lóránt Frölich Johanna: Egy alkotmány margójára. Gondolat Kiadó, Budapest o.
7 11 sult. 50 Az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalomnak a törvényhozó hatalomtól való elválasztása érdekében az Alaptörvény külön cikkben határozza meg az alkotmányozással összefüggő feladat- és hatásköröket, és a törvényhozási hatáskört. Így az Alaptörvény elfogadására vagy módosítására javaslatot a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési bizottság és az országgyűlési képviselő terjeszthet elő. 51 A döntéshez minősített többség szükséges, vagyis az összes képviselő kétharmadának szavazata. 52 Az Alaptörvénnyel vagy módosításával szemben előzetes normakontrollt a köztársasági elnök csak az eljárási követelmények megsértése miatt kérhet az Alkotmánybíróságtól. 53 Más garanciális szabályt azonban pl. sem materiális, sem időbeli korlátot nem ír elő az Alaptörvény. 54 Ez azt is jelenti, hogy az Alaptörvény bármely rendelkezése az eljárási előírások betartásával tartalmilag megváltoztatható vagy hatályon kívül helyezhető, mert a hatályos alaptörvényi rendelkezések sem az új alkotmány normaszövegének kialakítását, sem az alaptörvényi előírások módosítását nem korlátozzák. Ennek következtében azonban csak a mindenkori parlamenti erőviszonyokon múlik, hogy az Országgyűlés mikor látja indokoltnak a magyar alkotmányos berendezkedés akár gyökeres megváltoztatását. Ha ugyanis a kormányzati hatalmat birtokló parlamenti többség eléri a kétharmados határt, a materiális korlátot nem tartalmazó szabályozás alapján tetszése szerinti módosítást akár totális alkotmányrevíziót is megvalósíthat. Ez egyúttal azt is jelenti, hogy az alkotmányozó, az alkotmánymódosító és a törvényhozó hatalom egymásba csúszik, ami könnyen az Alap- 50 Az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről nem lehet országos népszavazást tartani. Alaptörvény 8. cikk (3) bek. a) pont 51 Alaptörvény S) cikk (1) bek. 52 Alaptörvény S) cikk (2) bek. 53 Alaptörvény S) cikk (3) bek. A jogalkotási eljárásnak így az Alaptörvény módosításának is vannak olyan szabályai, amelyek feltétlen érvényesülést kívánnak, és amelyek mellőzése a norma érvényességére is kihat. Vö. a 45/2012. (XII. 29.) AB határozatával. IV pont. Az előzetes normakontrollra vonatkozó eljárást lásd e kötet V. fejezet C) II. 1. pontjában. 54 E korlátokra vonatkozóan lásd Petrétei: Az alkotmányos demokrácia o. törvény törvényhozó hatalmat korlátozó jellegének megszűnését eredményezheti: az Alaptörvény nem válik a törvényhozás viszonyítási pontjává, mércéjévé és korlátjává, mert a kétharmados többség az Alaptörvény szövegét bármikor a törvényhozási elképzeléseihez igazíthatja. 55 Ha ugyanis a kétharmados többség politikai céljainak törvényi formába öntését az alkotmányellenesség elkerülése érdekében úgy oldja meg, hogy módosít az Alaptörvény rendelkezésein, ezzel valójában az alaptörvényi korlátokat oldja fel, és tetszése szerint változtat az alkotmányi mércéken. E megoldás nemcsak azt veti fel, hogy ezáltal valóban kikerülhető az Alkotmánybíróság normakontroll-szerepének érvényesülése, hanem azt is, hogy így magát az Alaptörvényt és az erre épülő alkotmányos berendezkedést teszi instabillá, és ennek következtében az alkotmányosság válik kérdésessé. 56 A modern jogállami demokrácia biztonsága szempontjából ezért indokolt volna az Országgyűlés alkotmányozó, illetőleg alkotmánymódosító hatalmával szemben egyéb alkotmányi garanciákat kiépíteni. 2. A törvényhozással összefüggő feladatés hatáskörök A törvényhozás az Országgyűlésnek mint Magyarország legfőbb népképviseleti szervének a néphatalom közvetett gyakorlásából eredő hatásköre, jelentős hatalmi jogosítvány, amely az Országgyűlést a törvényhozó hatalom letéteményesévé teszi. A törvényhozó hatalom az államhatalom birtokosának önálló, alkotmányjogilag garantált és megragadható tényleges hatalomgyakorlása, amely alapvetően különbözik az 55 E megoldás az Alaptörvény normatív elsődlegességét teszi kérdésessé, mivel normatartalma mellőzi a stabilitást, a bizonytalan normaszöveg pedig nem alkalmas a mérce szerepének ellátására. Az Alaptörvény normativitás-vesztése következtében a jogrendszer alapja vitathatóvá válik, a regulatív funkció a kiszámíthatatlanság következtében megkérdőjeleződik. 56 Vö. Petrétei: Az alkotmányos demokrácia o
8 12 államhatalom más megjelenési formáitól. 57 A törvényhozás az alkotmány által konstituált hatalomként az állami autoritás speciális cselekvésformája, az állam szabályozó hatalma, és ilyenként főszabály szerint mindenkire nézve kötelező rendelkezések kibocsátását jelenti. 58 Az Alaptörvény nem szabályozza részletekbe menően a törvényalkotást, csupán az e tevékenységgel kapcsolatos legalapvetőbb rendelkezéseket foglalja magában: a törvénykezdeményezésre jogosultak körét, a törvényalkotásra felhatalmazott szervet, a törvény elfogadásának, aláírásának, alkotmányos kontrolljának és kihirdetésének szabályait határozza meg. 59 a) Magyarországon kizárólag az Országgyűlés jogosult a törvényhozásra vagyis törvényhozási monopóliummal rendelkezik és e hatáskörét senkire sem ruházhatja át. Törvénnyel más jogszabály nem lehet ellentétes. 60 A törvényben az Alaptörvény rendelkezéseiből is kitűnően a népszuverenitást kifejező Országgyűlés többségi akarata testesül meg, 61 de csak egyedül az Alaptörvénynek megfelelő törvény a jogszerű. Az Alaptörvény által az Országgyűlésnek adott törvényalkotási felhatalmazás univerzális, a törvényben szabályozható jogalkotási tárgyakra nem állít fel korlátokat. 62 Ennek megfelelően az Országgyűlés jogalkotó hatásköre az Alaptörvény és az európai uniós jog keretében 63 teljesnek mondható: 57 Vö. P. Badura: Staatsrecht. C.H. Beck'sche Verlagsbuchhandlung, München o. 58 A törvényhozó hatalom a parlamenti népképviseletnek az alkotmány által megalapozott, rendezett és korlátozott képessége, hogy jogtételeket törvény alakjában kibocsásson. Uo. 59 Vö. az Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdés b) pontjával, illetve a 6. cikkével. 60 Vö. az Alaptörvény T) cikk (2) bekezdésével, a 15. cikk (4) bekezdésével, a 18. cikk (3) bekezdésével, a 23. cikk (4) bekezdésével, a 32. cikk (3) bekezdésével és a 41. cikk (4) bekezdésével /1992. (III. 5.) AB határozat. ABH , Vö. 46/2006. (X. 5.) AB határozattal. ABH , Az Európai Unió tagjaként érvényesül az előfoglalás (preemption) intézménye. Ez azt jelenti, hogy olyan jogterületeken, ahol az uniós jog kimerítően szabályoz, vagy ahol kizárólagos az uniós hatáskör, ott nincs lehetőség nemzeti jogalkotásra. Az uniós jog meghatározott területeken a belső jogban elsődleges- eldöntheti, mely kérdéseket kíván figyelemmel az alkotmányi rendelkezésekre törvényi úton szabályozni, illetve melyek azok a tárgykörök, amelyekben rendeleti szintű szabályozás elegendő, és ennek érdekében jogalkotásra irányuló felhatalmazást ad a jogalkotói hatáskörrel rendelkezőknek. 64 Az Országgyűlés jogosult törvényt alkotni minden jogi szabályozást igénylő társadalmi viszony rendezésére, jogalkotó hatáskörének azonban vannak korlátai: az Országgyűlés által hozott törvény nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel, 65 nem ütközhet az uniós vagy a nemzetközi jogba, és az egyszer már törvényben szabályozott jogviszonyok átalakítása, megváltoztatása csak törvénnyel történhet. 66 Az Alaptörvény szerint törvénykezdeményezési jog illeti meg a köztársasági elnököt, a Kormányt, mint testületet, minden országgyűlési bizottságot és bármely képviselőt. 67 A törvénykezdeményezés a törvényhozási eljárás jogi elindítását jelenti a parlamentben. A törvényhozási tárgykörök közül az Alaptörvény elsősorban az ún. sarkalatos törvényeket jelöli meg, de ezeken túlmenően más helyeken is előír törvényalkotási kötelezettséget. 68 Sarkalatos séget élvez, ami azt jelenti, hogy a jogalkotói (törvényhozói) hatalmat az uniós jogra tekintettel kell gyakorolni. Vö. Drinóczi Tímea Petrétei József: Jogalkotástan. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs o. 64 Vö. Drinóczi Petrétei: i.m. 79. o. 65 Vö. az Alaptörvény T) cikk (3) bekezdésével. Az Országgyűlés az Alaptörvény keretei között bármely társadalmi viszony szabályozását törvényalkotási hatáskörébe vonhatja, a törvény és a rendeleti szintű szabályozás viszonyában pedig a jogforrási hierarchia elve érvényesül. Vö. a 46/2006. (X. 5.) AB határozattal. ABH , Vö. Drinóczi Petrétei: i.m. 79. o. 67 Alaptörvény 6. cikk (1) bek. 68 Így pl. az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerint az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Ebből következően számos alapvető jog esetében szükséges a törvényi konkretizálás [pl. IV. cikk (2) bek., V. cikk, X. cikk (1) és (3) bek., XI. cikk (2) bek., XIII. cikk (2) bek., XVII. cikk (2) bek. stb.]. Emellett törvényt kell alkotni pl. a minisztériumok felsorolásáról [17. cikk (1) bek.], a kormánytisztviselők jogállásáról [17. cikk (5) bek.], a Kormány tagjainak jogállásáról [18. cikk (5) bek.], az alapvető jogok biztosára és helyetteseire
9 13 törvény az a törvény, amelynek elfogadásához és módosításához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 69 A sarkalatos törvény tehát nem önálló jogszabályfajta, hanem a törvény speciális formája: olyan törvény, amelynek elfogadásához minősített többség a megkövetelt. Sem a kezdeményezésben, sem az Országgyűlés hatáskörében, sem pedig a törvényhozási eljárásban nincs különbség a törvény és a sarkalatos törvény között, kivéve az elfogadásukhoz megkövetelt többséget. Ennek következtében a sarkalatos törvény és a törvény között nincs hierarchikus különbség, de sarkalatos törvényt egyszerű törvénnyel nem lehet sem módosítani, sem hatályon kívül helyezni, sem pedig a sarkalatos törvény szabályozási tárgykörébe tartozó kérdésben egyszerű törvényt alkotni. Ha ugyanis ez megtörténne, akkor az alaptörvénysértést jelentene: vagy a szabályozási tárgykörre vonatkozó előírás, vagy az előírt eljárási rend a minősített többség sérelmét okozná, és az ilyen törvény érvénytelen volna, vagyis az Alkotmánybíróság alaptörvénysértés miatt megsemmisítené. Másrészt sarkalatos törvényt csak azokban a tárgykörökben lehet alkotni, amelyeket az Alaptörvény ilyenként megjelölt. Az ettől való eltérés ugyanis sértené az Alaptörvénynek azt a rendelkezését, amely szerint az Országgyűlés a határozatait ha az Alaptörvény eltérően nem rendelkezik a jelen lévő országgyűlési képviselők több mint a felének szavazatával hozza meg, illetve más tárgykörben alkalmazott sarkalatos törvény a későbbi Országgyűlés (többségének) kormányzati cselekvési mozgásterét szűkítené, ami alaptörvény-ellenes megoldás volna. Az Országgyűlés törvényhozási feladatát az alaptörvényi előírások 70 mellett a vonatkozó részletes szabályokról [30. cikk (5) bek.], a központi költségvetésről és a központi költségvetés végrehajtásáról [36. cikk (1) bek.] stb. 69 Alaptörvény T) cikk (4) bek. 70 Az Alaptörvényben szereplő, az alkotmányozó által meghatározott jogalkotási felhatalmazás köti az Országgyűlést: meg kell alkotnia a felhatalmazásban szereplő törvényt, olyan tartalommal és terjedelemben, ahogyan azt az alkotmányozó az Alaptörvényben nemzetközi szerződésekből adódó kötelezettségek, 71 az európai uniós tagságból eredő jogharmonizációs feladatok, továbbá az alkotmánybírósági és bírósági döntések, ombudsmani ajánlások határozzák meg vagy befolyásolják, de a törvényhozás számára a legjelentősebb feladatot a kormányzásból adódó, a parlamenti többséget alkotó párt(ok) által indokoltnak vélt, a társadalom irányítása érdekében szükséges törvényalkotás jelenti. A törvényhozási eljárás részletes kérdései közül a törvénytervezet előkészítésére a jogalkotási törvény, 72 a törvényjavaslat tárgyalására pedig a házszabályi rendelkezések az Ogytv. és a HHsz. tartalmaznak előírásokat. A törvény alkotmányjogi fogalmának szükségszerű elemét alkotják az eljárási szabályok: a törvényhozás fogalmi kelléke, hogy a törvényt az Országgyűlés vitával érvek és ellenérvek megtárgyalásával fogadja el. A törvényhozás eljárása hivatott biztosítani a törvény tartalmának az általánosan kötelező normának általános igazolhatóságát és elfogadhatóságát. Ha a vita minimális lehetősége hiányzik, törvény érvényesen nem jöhet létre. 73 A házszabályi rendelkezések garanciális előírásait mellőző, megsértő törvényhozási eljárás alkalmas arra, hogy az egyébként törvényesen kialakult országgyűlési többség döntésének a legitimitását is aláássa, sőt, rendszeres előfordulása magának a parlamentarizmusnak az intézményét is leértékeli. Ezért a házszabályi rendelkezések lényeges előírásaival ellentétesen megalkotott törvény sérti az Alaptörvényt, közjogilag meghatározta. 45/2012. (XII. 29.) AB határozat IV pont 71 Alaptörvény Q) cikk (2) és (3) bek. Az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó nemzetközi szerződést főszabály szerint törvényben kell kihirdetni. Vö. a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló évi L. törvény (Nkisze.) 9. - ával. 72 Vö. a Jat. IV. fejezetével. 73 Vö. Bragyova András alkotmánybírónak a 164/2011. (XII. 20.) AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolásával. Nem tekinthető alkotmányosan létrejött törvénynek olyan jogszabály, amelynek elfogadását nem is előzheti meg vita, amelynek helyessége, elfogadhatósága mellett és ellen egyáltalán nem is hangozhattak el a törvényhozó szerv nyilvánossága előtt érvek. Uo.
10 14 érvénytelen, ami alapot ad a törvény ha ez a jogbiztonság súlyos sérelmét nem okozza, akár a kihirdetése napjára történő visszamenőleges hatályú Alkotmánybíróság általi megsemmisítésére. 74 A törvényjavaslat elfogadását az Alaptörvény főszabályként az országgyűlési döntéshozatalnak megfelelően a többségi elv alkalmazásának előírásával határozza meg: határozatképes Országgyűlés esetén a jelenlévő országgyűlési képviselők több mint a felének szavazatával hozza meg. 75 Ez alól a sarkalatos törvények jelentenek kivételt, amelyek megalkotásához, módosításához vagy hatályon kívül helyezéséhez a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. b) Az Alaptörvény új lehetőségként vezette be azt a megoldást, hogy az Országgyűlés az elfogadott törvényt a köztársasági elnök mellett maga is megküldheti előzetes normakontrollra az Alkotmánybíróságnak, ha ezt a törvény kezdeményezője, a Kormány, illetve az Országgyűlés elnöke a zárószavazás előtt indítványozza. 76 Erről az indítványról az Országgyűlés a zárószavazást követően határoz. Ha a parlamenti többség az indítványt támogatja, akkor az Országgyűlés elnöke az elfogadott törvényt az Alaptörvénnyel való összhangja vizsgálatára haladéktalanul megküldi az Alkotmánybíróságnak. Ebben az esetben az Országgyűlés elnöke csak akkor írhatja alá, és küldheti tovább a törvényt a köztársasági elnöknek kihirdetésre, ha az Alkotmánybíróság nem állapított meg alaptörvényellenességet. Az Alkotmánybíróságnak az indítványról soron kívül, de legkésőbb harminc napon belül kell határoznia. Ha a testület alaptörvény-ellenességet állapít meg, akkor az Országgyűlés a törvényt az alaptörvény-ellenesség megszüntetése érdekében újra megtárgyalja. Az újratárgyalt és elfogadott törvényt az Országgyűlés az ismertetett szabályok szerint ismét megküldheti az Alkotmánybíróságnak, hogy 74 Vö. a 6/2013. (III. 1.) AB határozattal. ABH , Vö. az Alaptörvény 5. cikk (6) bekezdésével. 76 Alaptörvény 6. cikk (2)-(8) bek. vizsgálja meg a törvénynek az Alaptörvénynyel való összhangját. A testületnek erről az indítványról szintén soron kívül, de legkésőbb tíz napon belül szükséges határoznia. Ha viszont a köztársasági elnök egyet nem értése folytán politikai vétót alkalmazva küldte vissza a törvényt az Országgyűlésnek, és ezt a parlament módosítja, akkor az Alaptörvénnyel való összhang vizsgálatára az Országgyűlés az ismertetett módon előzetes normakontrollt már csak a módosított rendelkezések tekintetében vagy arra hivatkozással kérhet, hogy a törvény megalkotásának az Alaptörvényben foglalt eljárási követelményei nem teljesültek A kormányzással összefüggő feladatés hatáskörök Az Országgyűlés feladat- és hatáskörei közül több is a kormányzással mint állami alaptevékenységgel kapcsolatos, amelyek az alábbiakban foglalhatók össze. a) Az Országgyűlés az összes képviselő több mint felének (abszolút többség) nyílt szavazatával megválasztja a miniszterelnököt, és dönt a Kormánnyal kapcsolatos bizalmi kérdésről. 78 A kormányzással öszszefüggésben lényegében az Országgyűlés és a Kormány Alaptörvényben szabályozott viszonyának van determináló szerepe: a Kormány köteles az Alaptörvény végrehajtásához szükséges törvényjavaslatokat az Országgyűlés elé terjeszteni, 79 köteles a törvények végrehajtását biztosítani, 80 működéséért felelős a parlamentnek. 81 A kormányzati politikáért viselt felelősség alkotmányjogi (parlamenti politikai) felelősségként 82 a többség bizalmához parlamenti támogatottsá- 77 Lásd ezzel összefüggésben Tilk Péter: Az Alkotmánybíróság az Alaptörvényben. Közjogi Szemle sz o. 78 Alaptörvény 1. cikk (2) bek. f) pont. Ennek részletes szabályait lásd e kötet IV. fejezetének B) VI. 3. a) pontjában. 79 Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezések 4. pont 80 Ez következik az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdéséből. 81 Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdés 2. mondat 82 Az alkotmányjogi felelősségről lásd Chronowski Nóra Petrétei József: Az alkotmányjogi felelősségről. Jogtudományi Közlöny sz o.
11 15 gához kapcsolja a Kormányt, és pontosan szabályozza a bizalom megvonásának ennek folytán az alkotmányjogi felelősség érvényesítésének módját és következményét, vagyis a Kormány megbízatásának megszűnését. 83 Ezért a kormányzással összefüggő parlamenti kontrolljogosítványok 84 mellett feltétlenül kiemelendő az Országgyűlés és a Kormány között fennálló bizalomról (támogatottságról) való döntés. 85 b) Az Országgyűlés kormányzással összefüggő feladat- és hatáskörei közé sorolható a központi költségvetés elfogadása és végrehajtásának jóváhagyása, 86 mivel a parlament által gyakorolt költségvetési jog a parlamentáris kormányzati rendszerben a kormányzás céljainak (prioritásainak) és irányának kijelölésére alkalmas, továbbá a végrehajtó hatalom egyik legfontosabb ellenőrzési és korlátozási eszközeként használható. A költségvetési döntések ugyanis a kormányzás nélkülözhetetlen és szükségszerű velejárói, mert ezekkel a pénzforrások elilletve újraoszthatók, és a politikaikormányzati célok valóra váltásának súlypontjai meghatározhatók. 87 Az Alaptörvény szerint az Országgyűlésnek minden évre vonatkozóan törvényt kell alkotnia a központi költségvetésről és a központi költségvetés végrehajtásáról. 88 A költségvetésről és a végrehajtásáról szóló törvények kiemelt kezelését sajátos jogi jellegük és különleges alkotmányos szerepük indokolja, amely kiemelkedő gazdasági és politikai jelentőségükre vezethető vissza: a költségvetés tartalma szerint az állam gazdálkodásának éves terve Ennek részleteit lásd e kötetnek a Kormányról szóló IV. fejezet B) VI. pontjában. 84 A parlamenti kontrollról lásd Petrétei József: A parlamenti kontroll sajátosságairól. In: Ünnepi tanulmányok Holló András 60. születésnapjára (Szerk. Bragyova A.) Bíbor Kiadó, Miskolc o. 85 Alaptörvény 21. cikk 86 Alaptörvény 1. cikk (2) bek. c) pont 87 Részletesebben lásd e kötet VII. fejezetének A) pontját. 88 Alaptörvény 36. cikk (1) bek. 89 Vö. 4/2006. (II. 15.) AB határozattal. ABH , 107 Az Országgyűlés e jogköre ezeknek a törvényeknek a megalkotására vonatkozik, nem pedig minden költségvetési tárgyú intézkedésre. 90 Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a központi költségvetés elfogadása és végrehajtásának jóváhagyása külön, önálló jogi aktust igényel, és kötelezővé (érvényességi feltétellé) tette, hogy az Országgyűlés e törvényekről más tárgyköröktől elkülönítve döntsön: ennek az önálló döntésnek a követelménye a külön szavazás és az azt megelőző elkülönített vita. Az önálló döntéssel történő hatáskörgyakorlás indoka az, hogy az együttes (csomagban való) döntés esetén fontos és alapvető kérdések megvitatása háttérbe szorulhat vagy akár el is maradhat, esetleg vele össze nem függő kérdések eldöntésével kapcsolódik össze, 91 ami megnehezíti, formálissá teheti a parlamenti költségvetési jog érdemi gyakorlását. Az Országgyűlés a költségvetési jogát azonban csak az Alaptörvény keretei között gyakorolhatja: egyfelől be kell tartania az előírt korlátokat elsősorban az államadósság-szabályt 92, másfelől a költségvetési törvény elfogadásához éppen e korlátok betartásának garantálása érdekében a Költségvetési Tanács előzetes hozzájárulása szükséges. 93 Az előzetes hozzájárulás hiányában a költségvetési törvény a parlament nem fogadhatja el. Ennyiben az Országgyűlés költségvetési joga nem tekinthető teljesnek és önállónak. c) A külpolitikával, az európai unióban való tagállami részvétellel, valamint Magyarország biztonságával összefüggésben az Országgyűlés több jogosítvánnyal rendelkezik. Egyrészt felhatalmazást ad a feladatés hatáskörébe tartozó nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére. 94 Másrészt 90 Vö. a 183/B/2004. AB határozattal. ABH , Vö. 4/2006. (II. 15.) AB határozattal. ABH , Alaptörvény 36. cikk (4) és (5) bek. 93 Alaptörvény 44. cikk (3) bek. Lásd erről részletesebben e könyv VII. fejezetének D) II. 2. b) pontját. 94 Alaptörvény 1. cikk (2) bek. d) pont. A nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerése az erre felhatalmazottnak azt a nemzetközi jogi cselekményét jelenti, amellyel nemzetközi síkon a nemzetközi szer-
12 16 az Európai Unióban tagállamként való részvétel érdekében nemzetközi szerződés alapján az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja, és az ilyen nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával felhatalmazást adhat. 95 Emellett a parlament és a Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködése érdekében az Országgyűlés tájékoztatást kérhet a Kormánytól az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában képviselendő kormányálláspontról, és állást foglalhat az eljárásban napirenden szereplő tervezetről. 96 Harmadrészt az Országgyűlés dönt a hadiállapot kinyilvánításáról és a békekötésről, továbbá különleges jogrendet érintő, valamint katonai műveletekben való részvétellel kapcsolatos döntéseket hoz. 97 ca) Magyarország külpolitikai érdekeit, törekvéseit kifejező nemzetközi szerződések megkötésében való parlamenti részvétel érdekében az Országgyűlés joga, hogy felhatalmazást adjon a feladat- és hatáskörébe tartozó nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére. A nemzetközi szerződés egyrészt akkor tartozik az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe, ha ez Magyarországnak az Európai Unió intézményei útján történő hatáskörgyakorlását érinti. Másrészt akkor, ha olyan tárgykört szabályoz, amelyről törvény rendelkezik, illetve amelyről az Alaptörvény szerint sarkalatos vagy egyéb törvénynek kell rendelkeznie. Harmadrészt azok a nemzetközi szerződések tartoznak ide, amelyek az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdést érintenek. 98 Az ződést Magyarországra nézve kötelezőnek ismeri el. Erre azonban csak akkor kerülhet sor, ha a szerződés szövegének ismeretében az erre jogosult felhatalmazást ad. Vö. az Nkisze. 2. e) pontjával és a 7. (1) bekezdésével. 95 Vö. az Alaptörvény E) cikk (2) és (4) bekezdésével. 96 Alaptörvény 19. cikk 97 Alaptörvény 1. cikk (2) bek. h) és i) pont 98 Vö. a Nkisze. 7. (3) bekezdésével. Országgyűlésnek ez az aktusa felhatalmazza a köztársasági elnököt, hogy a nemzetközi szerződést Magyarországra nézve kötelezőnek ismerje el. 99 A felhatalmazás belső jogi cselekménynek számít, és a nemzetközi szerződést kihirdető törvény tartalmazza. 100 Az Országgyűlésnek a nemzetközi kapcsolatok alakításánál tekintettel kell lennie azokra az alaptörvényi előírásokra is, amelyek alkotmányi értékekként és államcélként tartalmi irányt szabnak az állam és az állami szervek működésének, vagyis az Országgyűlésnek a külpolitika és a nemzetközi kapcsolatok alakításakor ezeket az elveket követnie kell. Eszerint Magyarország egyrészt a béke és a biztonság megteremtése és megőrzése, valamint az emberiség fenntartható fejlődése érdekében együttműködésre törekszik a világ valamennyi népével, nemzetével és országával. 101 Másrészt Magyarország az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesedése érdekében közreműködik az európai egység megteremtésében. 102 Harmadrészt Magyarország az egységes magyar nemzet összetartozását szem előtt tartva felelősséget visel a határain kívül élő magyarok sorsáért, elősegíti közösségeik fennmaradását és fejlődését, támogatja magyarságuk megőrzésére irányuló törekvéseiket, egyéni és közösségi jogaik érvényesítését, közösségi önkormányzataik létrehozását, a szülőföldön való boldogulásukat, valamint előmozdítja 99 Az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe nem tartozó nemzetközi szerződés esetében a Kormány hatalmazza fel a köztársasági elnököt, a miniszterelnököt vagy a külpolitikáért felelős minisztert, hogy a nemzetközi szerződést Magyarországra nézve kötelezőnek ismerje el. Vö. az Nkisze. 2. e) pontjával. 100 Mivel a kihirdető jogszabály tartalmazza a szerződés kötelező hatályának elismerésére adott felhatalmazást, így ezáltal biztosítható, hogy a kihirdető jogszabály megalkotása minden esetben megelőzi a szerződés nemzetközi jogi hatálybalépését, mert e felhatalmazás nélkül a szerződés nemzetközi jogilag nem léphet hatályba. Vö. az Nkisze. általános indokolásával. 101 Vö. az Alaptörvény Q) cikk (1) bekezdésével és a preambulummal. 102 Alaptörvény E) cikk (1) bek.
13 17 együttműködésüket egymással és Magyarországgal. 103 cb) Az Országgyűlés hatáskörébe tartozik az Európai Unió keretein belül történő hatáskörgyakorlásról szóló nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére adott felhatalmazás. 104 Az Alaptörvény tartalmazza az ún. csatlakozási (Európa-) klauzulát, amely alkotmányi szinten adja meg a felhatalmazást olyan nemzetközi szerződés kötésére, amely lehetővé teszi Magyarország számára, hogy az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhassa. 105 Az alaptörvényi rendelkezésből a közös hatáskörgyakorlásra két korlát is következik. Egyrészt a hatáskörök közös gyakorlására az Unió alapító szerződéseiből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig kerülhet sor. Másrészt pedig az Alaptörvényből eredő egyes (meghatározott) hatáskörök közös gyakorlására ad felhatalmazást, vagyis a közösen gyakorolt hatáskörök terjedelme korlátozott. 106 Ezért amennyiben az Európai Unió alapító szerződéseinek módosításával újabb hatáskörök esetében válna szükségessé azok közös gyakorlása, az erről szóló nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére adott felhatalmazáshoz alkotmányozó többség az országgyűlési képviselők összlétszámának kétharmada szükséges. 107 Magyarországot az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményei- 103 Vö. az Alaptörvény D) cikkével és a preambulummal. 104 Lásd erről részletesebben Chronowski Nóra: Szuverenitás az EU tagállamaként. In: Alkotmány és jogalkotás az EU tagállamaként. (Szerk. uő.) HVG- ORAC, Budapest o. 105 Alaptörvény E) cikk (2) bek. 106 Vö. a 61/B/2005. AB határozattal. ABH , E felhatalmazás csak olyan hatáskörre vonatkozhat, amelyet az Alaptörvény alapján magyar állami szerv egyébként alkotmányosan gyakorolhatna. 107 E nemzetközi szerződésben ugyanis Magyarország főhatalmának korlátozása történik. ben más tagállamokhoz hasonlóan a Kormány képviseli, de e tevékenységéért felelősséggel tartozik a parlamentnek. Az Unió döntéshozatali folyamatában a tagállami végrehajtó hatalmak képviselői számos olyan kérdésben foglalnak állást, amelyek tagállami szinten a parlamentek hatáskörébe tartoznak. Annak érdekében, hogy az Országgyűlés a Kormánynak az Európai Unió kormányzati részvétellel folytatott tevékenysége felett ellenőrzést gyakorolhasson, szabályozni kell a parlament és a Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködését. 108 Az Alaptörvény előírja, hogy az Országgyűlés tájékoztatást kérhet a Kormánytól az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában képviselendő kormányálláspontról, és állást foglalhat az eljárásban napirenden szereplő tervezetről. A Kormány továbbítás útján vagy egyéb módon biztosítja a hozzáférést az Országgyűlés számára minden uniós jogi aktus-tervezethez, javaslathoz és dokumentumhoz (összefoglalóan: európai uniós tervezethez), amely az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában napirenden szerepel. A Kormány emellett az Országgyűlés kérésére minden további, pontosan megjelölt dokumentumot is megküld az Országgyűlésnek. A Kormány az európai uniós döntéshozatali napirendre figyelemmel megjelöli az 108 Az Országgyűlés e jogait a plenáris ülésén, továbbá a bizottságai vagy az Európai Uniós Konzultációs Testülete útján gyakorolhatja. Főszabály szerint az Országgyűlés kötelezően létrehozandó európai uniós ügyekkel foglalkozó állandó bizottsága rendelkezik adott kérdésekben ügydöntő hatáskörrel, de a plenáris ülés elé is kerülhetnek uniós ügyekkel kapcsolatos kérdések. A házelnök kezdeményezésére az Európai Tanács üléseit és a stratégiai jelentőségű európai uniós eseményeket megelőzően a miniszterelnök az Országgyűlés Európai Uniós Konzultációs Testületét tájékoztatja. E Testület ülésén a házelnök, a képviselőcsoportok vezetői, az európai uniós ügyekkel foglalkozó állandó bizottság elnöke és alelnöke, az alkotmányügyi kérdésekkel foglalkozó állandó bizottság elnöke, a külügyekkel foglalkozó állandó bizottság elnöke, valamint a házelnök által meghívott más személyek vehetnek részt. Ogytv. 69. (3) bek.
14 18 álláspontja szerint az Országgyűlés feladat- és hatáskörét érintő tárgykörbe tartozó európai uniós tervezeteket, különösen azokat, amelyek olyan tárgykört érintenek, amelyről az Alaptörvény szerint sarkalatos vagy egyéb törvénynek kell rendelkeznie, vagy pedig hatályos törvénnyel ellentétes rendelkezést tartalmaznak. Ezen túlmenően a Kormány a soros tanácsi elnökségi félév elején az európai uniós döntéshozatali napirendre figyelemmel megjelöli azokat az európai uniós tervezeteket, amelyek álláspontja szerint Magyarország szempontjából rendkívüli jelentőségűek, ezért indokolt, hogy az Országgyűlés tárgyalja azokat. 109 Az Országgyűlést megilleti az álláspontjavaslat kérésének a joga is: bármely európai uniós tervezettel kapcsolatban tájékoztatást kérhet a Kormánytól, hogy az adott tervezet tárgyalása során milyen álláspontot kíván képviselni az európai döntéshozatalban. 110 A Kormány is jogosult arra, hogy bármely európai uniós tervezettel kapcsolatban megküldje álláspontjavaslatát az Országgyűlésnek, és arról egyeztetést kezdeményezzen. 111 Az Országgyűlés az álláspontjavaslat ismeretében vagy az európai uniós tervezetre figyelemmel egyeztetést kezdeményezhet. Az egyeztetés keretében az európai uniós döntéshozatali napirendre figyelemmel ész- 109 A Kormány megindokolja, hogy a megjelölt dokumentumok miért tartoznak törvényalkotási hatáskörbe, illetve miért rendkívüli jelentőségűek. 110 A Kormánynak az álláspontjavaslatát olyan időpontban kell megküldenie, hogy az európai uniós döntéshozatali napirendre figyelemmel érdemi egyeztetést lehessen biztosítani. Ogytv. 64. (5) bek. 111 A Kormány álláspontjavaslata tartalmazza az európai uniós tervezet tartalmának összefoglalását, továbbá az európai uniós döntéshozatal során alkalmazandó döntéshozatali eljárás megjelölését, valamint az európai uniós tervezet elfogadásának várható uniós menetrendjét és lehetőség szerint a tervezet tanácsi tárgyalásának kezdő időpontját. Tartalmazza továbbá a Kormány európai uniós tervezettel kapcsolatos álláspontját, az Európai Unió döntéshozatali eljárásában elérni kívánt célokat és azok indokait, valamint az európai uniós tervezetből esetlegesen következő jogalkotási feladatok bemutatását. Vö. az Ogytv ával. Az Ogytv. 64. (4) bekezdése azt is lehetővé teszi, hogy az Országgyűlés bővített álláspontjavaslatot kérhessen a Kormánytól. szerű határidőn belül az európai uniós tervezettel kapcsolatban a parlament állásfoglalást fogadhat el, amelyben megjelöli azokat a szempontokat, amelyeket az Európai Unió döntéshozatali eljárásában szükségesnek tart érvényre juttatni. A Kormány az európai uniós döntéshozatal során képviselendő álláspontját az Országgyűlés állásfoglalásának alapulvételével alakítja ki. Ha az európai uniós tervezet olyan tárgykört érint, amelyhez az Alaptörvény értelmében az Országgyűlés minősített többségű döntése szükséges, a Kormány az állásfoglalástól csak indokolt esetben térhet el. 112 Ugyanakkor a Kormány az álláspontjavaslatát az Európai Unió döntéshozatali eljárására figyelemmel módosíthatja. Folyamatosan tájékoztatnia kell azonban az Országgyűlést az európai uniós tervezetek, illetve az álláspontjavaslatok tartalmának lényeges változásáról, mert ennek alapján korábbi állásfoglalását a parlament is módosíthatja. 113 Az Országgyűlés az európai uniós tervezetekkel kapcsolatban állást foglalhat a szubszidiaritás és arányosság elvének érvényesüléséről is. 114 cc) Az Országgyűlést illeti meg a hadiállapot kinyilvánításának és a békekötésnek a joga, mivel ezeknek az állam szuverenitása szempontjából kiemelkedő jelentőségük van. Az Országgyűlés jogosult arra is, hogy a különleges jogrenddel összefüggő döntéseket hozzon. 115 A különleges jogrend esetei közül a rendkívüli állapot, a szükségállapot és a megelőző védelmi helyzet kihirdetése tartozik az Országgyűlés hatáskörébe. A hadiállapot kinyilvánításához, a békekötéshez, valamint a rendkívüli állapot és 112 Ha az Országgyűlés a Kormány álláspontjavaslatával kapcsolatban az európai uniós döntéshozatal napirendje által megkívánt határidőig nem fogad el állásfoglalást, a Kormány ennek hiányában dönt az európai uniós döntéshozatal során képviselendő álláspontról. Ogytv. 65. (7) bek. 113 Az egyeztetési eljárás részletes szabályait lásd az Ogytv aiban. Az Ogytv. a Kormánynak és a miniszterelnöknek egyéb tájékoztatási kötelezettséget is előír. Vö. az Ogytv ával. 114 Ennek részleteiről lásd az Ogytv át. 115 Az Alaptörvény a különleges jogrend öt típusát különbözteti meg, amelyek a rendkívüli állapot, a szükségállapot, a megelőző védelmi helyzet, a váratlan támadás és a veszélyhelyzet. A különleges jogrendről lásd e könyv X. fejezete C) II. 2. pontját.
15 19 a szükségállapot kihirdetéséhez az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. A megelőző védelmi helyzet kihirdetéséhez vagy meghosszabbításához elegendő a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata. - A rendkívüli állapotot az Országgyűlés hirdeti ki, hadiállapot kinyilvánítása vagy idegen hatalom fegyveres támadásának közvetlen veszélye (háborús veszély) esetén, és egyúttal kivételes hatalommal felruházott Honvédelmi Tanácsot hoz létre A szükségállapotot az Országgyűlés a törvényes rend megdöntésére vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló fegyveres cselekmények, továbbá az élet- és vagyonbiztonságot tömeges méretekben veszélyeztető, fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos, erőszakos cselekmények esetén hirdet ki. Szükségállapot idején a Magyar Honvédséget akkor lehet felhasználni, ha a rendőrség és a nemzetbiztonsági szolgálatok alkalmazása nem elegendő A megelőző védelmi helyzetet az Országgyűlés külső fegyveres támadás közvetlennek nem minősülő veszélye 118 esetén vagy szövetségi kötelezettség teljesítése érdekében meghatározott időre hirdeti ki. Ezzel egyidejűleg felhatalmazza a Kormányt sarkalatos törvényben meghatározott rendkívüli intézkedések bevezetésére. A megelőző védelmi helyzet időtartama meghosszabbítható A katonai műveletekben való részvétellel kapcsolatosan is vannak az Országgyűlésnek fontos hatáskörei. Az Alaptörvény 116 Alaptörvény 48. cikk (1) bek. Ennek részleteit lásd e kötet X. fejezet C) II. 2. a) pontjában. 117 Alaptörvény 50. cikk (1) bek. A szükségállapot idején az Országgyűlés akadályoztatása esetén a köztársasági elnök dönt a Magyar Honvédség felhasználásáról. Ennek részleteit lásd e kötet III. fejezet C) III. a) pontjában és a X. fejezet C) II. 2. b) pontjában. 118 Az Országgyűlések idegen hatalom fegyveres támadásának közvetlen veszélye (háborús veszély) esetén rendkívüli állapotot kell kihirdetnie, és létre kell hoznia a Honvédelmi Tanácsot. Vö. Alaptörvény 48. cikk (1) bek. a) pontjával. 119 Ennek részleteit lásd e kötet IV. fejezet B) IV. pontjában és a X. fejezet C) II. 2. c) pontjában. szerint az Országgyűlés a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával dönt főszabály szerint a Magyar Honvédség külföldi vagy magyarországi alkalmazásáról, külföldi állomásozásáról, valamint a külföldi fegyveres erők magyarországi vagy Magyarország területéről kiinduló alkalmazásáról, magyarországi állomásozásáról Az Országgyűlés további feladat- és hatáskörei a) Választási és kreációs jogosítványok Az Országgyűlés a miniszterelnökön kívül megválasztja a köztársasági elnököt, az Alkotmánybíróság tagjait és elnökét, a Kúria elnökét, az Országos Bírósági Hivatal elnökét, a legfőbb ügyészt, az alapvető jogok biztosát és helyetteseit, valamint az Állami Számvevőszék elnökét. 121 Az Alaptörvény meghatározza azoknak a legfontosabb állami szerveknek a körét is, amelyek részletes szabályozására az Országgyűlésnek törvényt kell alkotnia. 122 Az állami szervek kötelező törvényi szabályozásának teljesítésével az Országgyűlés kreációs funkciót gyakorol. Ezen túlmenően az Országgyűlés jogosult arra, hogy alkotmányozóként vagy törvényhozóként szerveket hozzon létre, szüntessen meg, vagy alakítson 120 Az operativitás érdekében azonban a Kormány hatáskörébe tartozik az olyan határátlépéssel járó csapatmozgások engedélyezése, amely nem jelenti a Magyar Honvédség vagy a külföldi fegyveres erők alkalmazását, állomásozását, illetve ha a csapatmozgás akár a Magyar Honvédség vagy a külföldi fegyveres erők alkalmazását, állomásozását is jelenti az Európai Unió vagy az Észak-atlanti Szerződés Szervezete döntésén alapul. Vö. az Alaptörvény 47. cikkéhez fűzött indokolással. Vö. továbbá e kötet X. fejezet C) II. 1. a) pontjával. 121 Alaptörvény 1. cikk (2) bek. e) pont. E közjogi tisztségviselőket az Országgyűlés a miniszterelnök kivételével titkos szavazással választja. Vö. az Ogytv. 44. (1a) bekezdésével. 122 Pl. az Alkotmánybíróságról [Alaptörvény 24. cikk (9) bek.], az alapvető jogok biztosáról [Alaptörvény 30. cikk (5) bek.], az Állami Számvevőszékről [Alaptörvény 43. cikk (4) bek.].
16 20 át, vagyis szervezetalakító kérdésekről számos formában és minőségben dönthet. 123 b) A helyi önkormányzatokkal kapcsolatos jogosítvány Az Országgyűlés jogosult a Kormánynak az Alkotmánybíróság véleményének kikérése után előterjesztett javaslatára feloszlatni azt a helyi képviselőtestületet, amelynek működése alaptörvény-ellenes. 124 E jogával tehát csak akkor élhet, ha a képviselőtestület működése az Alaptörvénnyel ellentétes. Erről a Kormány javaslata alapján az Alkotmánybíróság elvi véleményt nyilvánít, Vö. a 25/2004. (VII. 7.) AB határozattal. ABH , Alaptörvény 1. cikk (2) bek. g) pont, és 35. cikk (5) bek. Az önkormányzat működésének alaptörvényellenessége körébe sorolható, ha a képviselőtestület tartósan nem működik, és működőképességének helyreállítása, illetve működésének folytatása nem várható [1220/H/1992. AB határozat. ABH ], illetve működik ugyan, de alaptörvény-ellenesen, amit esetről-esetre lehet megállapítani. A helyi önkormányzat viszont alkotmányosan működik mindaddig, amíg képes biztosítani a képviselőtestület tervszerű ütemezés szerinti üléseinek jogszerű összehívását, vezetését és működését, vagyis amíg rendszeresen, folyamatosan és jogszerűen gyakorolja az Alaptörvényben, a törvényekben és a saját rendeleteiben meghatározott feladat- és hatásköreit. Vö. Kiss László alkotmánybírónak a 24/2000. (VII. 6.) AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolásával. ABH , Az Alkotmánybíróság a véleményével az ügy által felvetett absztrakt jogi kérdést válaszolja meg, nem pedig a Kormány által előterjesztett konkrét ügy tényállásáról dönt. E feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el, nem tekinti feladatának, hogy saját ténymegállapításokat tegyen, határozatában csak jogi kérdésről nyilatkozik. Vö. az 1220/H/1992. AB határozattal [ABH , 631], és az Alkotmánybíróságról szóló évi CLI. törvény (Abtv.) 34. -ához fűzött indokolással. A szakirodalmi álláspontokat lásd különösen Tilk Péter: Az önkormányzati képviselő-testület feloszlatásában közreműködés egy problematikus alkotmánybírósági hatáskör. Jogtudományi Közlöny sz o. Kiss László: Az önkormányzati képviselőtestületek feloszlatásának néhány elvi és gyakorlati kérdése. In: Emlékkönyv Markos György egyetemi adjunktus tiszteletére. (Szerk. Sükösd Ferenc) PTE Állam- és Jogtudományi Kar, Pécs o. Kocsis Miklós: Az önkormányzati képviselő-testület feloszlatása az alkotmánybírósági jogfejlesztés tükrében. In: Studia Iuvenum Iurisperitorum. (Szerk. Drinóczi Tímea) PTE Állam- és Jogtudományi Kar, Pécs o. Markáns álláspontot foglal el a majd az Országgyűlés a Kormány javaslatáról az Országgyűléshez való benyújtást követően a soron következő ülésén határoz. E napirend tárgyalására meg kell hívni az érintett önkormányzat polgármesterét. A polgármester jogosult arra, hogy a határozathozatal előtt a feloszlatásra vonatkozó javaslattal kapcsolatban ismertesse a képviselő-testület álláspontját. Ha az Országgyűlés az önkormányzati képviselő-testületet feloszlatja, egyidejűleg három hónapon belüli időpontra kitűzi az időközi választást. 126 c) Az Országgyűlés kegyelmezési joga Az Országgyűlést illeti meg a közkegyelem gyakorlásának joga, 127 míg az egyéni kegyelmezési jogot a köztársasági elnök gyakorolja. A közkegyelem (amnesztia) az elítéltek általánosan az elkövetett bűncselekmények fajtái, a kiszabott büntetés nemei vagy mértéke stb. szerint megjelölt csoportjára terjed ki, az egyéni kegyelem címzettje pedig egyetlen, konkrétan megjelölt természetes személy. 128 A parlament a közkegyelmet általában kiemelkedő nemzeti vagy történelmi évforduló, illetve esemény kapcsán törvényi formában rendeli el. A közkegyelem megbocsátást fejez ki a bűncselekményt elkövetők meghatározott kategóriáival szemben, és nem a hatályos büntető jogszabályok, illetőleg a büntető bíróságok ítélkezésének a kritikája: nem igazságszolgáltatási tevékenység, hanem az Országgyűlés olyan közhatalmi aktusa, amely a jogellenes cselekmények elkövetőinek meghatározott körében az állam büntető igényéről való lemondást fejezi ki, 129 és amelyet a parlament kérdésben Erdei Árpád (Erdei Árpád alkotmánybíró különvéleménye a 24/2000. (VII. 6.) AB határozathoz. ABH Vö. Magyarország helyi önkormányzatairól szóló évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) 125. (2) és (3) bekezdéseivel. Az önkormányzati képviselő-testület feloszlatásának a rendeltetése az, hogy az önkormányzati működés lehetetlenné válása esetén, a központi beavatkozás révén ismételten működőképessé tehető legyen az önkormányzat, s annak a választásokkal megújított képviselő-testülete. 127 Alaptörvény 1. cikk (2) bek. j) pont /1992. (III. 5.) AB határozat. ABH , Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint a kegyelmezési jog lényegében korlátlan, köre, mértéke és feltételei tekintetében a kegyelmezési jog gyakorlójá-
17 21 szabad belátása alapján gyakorol. 130 Ezzel összhangban a közkegyelemben részesülő személyek körének meghatározásánál rendszerint humanitárius szempontok érvényesülnek. 131 A közkegyelem lehet végrehajtási kegyelem vagyis a jogerős ítélettel kiszabott büntetések elengedése, illetőleg mérséklése, eljárási kegyelem 132 vagyis a folyamatban levő vagy még meg nem indult büntető eljárásokban az állam büntetőjogi igényéről való lemondás, valamint a büntetett előélethez fűződő hátrányok alóli mentesítés. 133 d) Az országos népszavazással kapcsolatos jogosítvány Az Országgyűlés jogosult az országos népszavazás elrendelésére. Országos népszavazás tárgya csak a parlament feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet, de ez alól is vannak kivételek. 134 A népszavazás elrendelésénél az Országgyűlést mérlegelési jog illeti meg, ha a népszavazást a köztársasági elnök, a Kormány vagy százezer választópolgár kezdeményezte, vagyis a döntésétől függ, hogy elrendeli-e a népszavazást, vagy sem. Ha azonban a népszavazást legalább kétszázezer választópolgár kezdeményezi, akkor a parlamentnek az országos népszavazást el kell rendelnie. 135 Ha az Országgyűlés nak céljától és elhatározásától függ. 39/1991. (VII. 3.) AB határozat. ABH , 188. Korlátként jelenik meg azonban, hogy a szabályozás nem állhat ellentétben az Alaptörvénnyel. 130 Ezért ahogy azt az Alkotmánybíróság megállapította senkinek sincs a közkegyelemre alanyi joga; az Alaptörvény a közkegyelem gyakorlására nem ír elő feltételeket, és korlátozó rendelkezéseket sem tartalmaz. Vö. a 40/B/1990/3. AB határozattal. ABH , Az Országgyűlés általában figyelemmel lehet a bűncselekményt elkövetők előrehaladott életkorára, egészségi állapotára, családi körülményeire stb. 132 A közkegyelmi rendelkezések általános elve, hogy az eljárási kegyelem elfogadása nem kötelező, mivel a már megindult büntetőeljárásnak kegyelem folytán való megszüntetése sértheti annak érdekét, akinek az az álláspontja, hogy nem követett el bűncselekményt. 1624/B/1991. AB határozat. ABH , A mentesítésnek a kegyelmi mentesítésen kívül még két esete van: a törvényi mentesítés és a bírósági mentesítés, amelyeket a Btk. szabályoz. 134 Vö. az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésével. 135 Alaptörvény 8. cikk (1) bek. a népszavazást bármely esetben elrendelte, az érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. Az országos népszavazás érvényes, ha az összes választópolgár több mint fele érvényesen szavazott, és eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott. e) Egyéb, törvénnyel megállapított hatáskörök Az Országgyűlés az alkotmányi keretek között törvénnyel önmaga számára további feladat- és hatásköröket állapíthat meg, vagyis az alkotmányi szabályozás lehetővé teszi a törvények útján történő hatáskörbővítést. Ilyennek tekinthető többek között az állami területbeosztással kapcsolatos hatáskör: az Országgyűlés az érintett önkormányzatok véleményének kikérése után dönt a megyék összevonásáról, szétválasztásáról, határainak megváltoztatásáról, elnevezéséről és székhelyéről, valamint a fővárosi kerületek kialakításáról. 136 A parlament azonban a törvényi úton történő hatáskörbővítéssel más szervek Alaptörvényben biztosított feladat- és hatásköreit nem vonhatja el, és nem korlátozhatja, illetőleg e feladat- és hatáskör-megállapítás a parlament Alaptörvényben biztosított funkcióinak további konkretizálásaként manifesztálódik. 136 Vö. a Mötv (4) bekezdésével. Az Országgyűlésnek az állami területi tagozódást érintő területszervezési kérdésekkel kapcsolatos eljárását Mötv. 96. tartalmazza. Eszerint az Országgyűlés a hatáskörébe tartozó területszervezési kezdeményezésekről az országgyűlési képviselői és az önkormányzati általános választás évének kivételével évente egy alkalommal dönt.
18 22 C) Az Országgyűlés megbízatása és megalakulása I. Az Országgyűlés megbízatása 1. Az Országgyűlés megbízatási idejének meghatározása Az Országgyűlés megbízatása hivatali ideje az alakuló ülésével kezdődik, és a következő Országgyűlés alakuló üléséig tart. 137 Az alakuló ülésnek tehát kiemelkedő jelentősége van az Országgyűlés megbízatásának meghatározásában. Az alakuló ülést a választást követő harminc napon belüli időpontra a köztársasági elnök hívja össze. 138 Mivel az Országgyűlés parlamenti képviselőkből áll, az alakuló ülésre az országgyűlési képviselők megválasztása után kerülhet sor. Fontos rendelkezése az Alaptörvénynek, hogy az országgyűlési képviselők általános választását az Országgyűlés feloszlása vagy feloszlatása miatti választás kivételével az előző Országgyűlés megválasztását követő negyedik év április vagy május hónapjában kell megtartani. 139 Rendkívüli állapot és szükségállapot idején azonban az országgyűlési képviselők általános választását nem lehet kitűzni, és nem lehet megtartani. Ilyen esetben a rendkívüli állapot vagy a szükségállapot megszűnésétől számított kilencven napon belül kell új Országgyűlést választani. Ha viszont az országgyűlési képviselők általános választását már megtartották, de az új Országgyűlés még nem alakult meg, a köztársasági elnök az alakuló ülést a rendkívüli állapot vagy a szükségállapot megszűnésétől számított harminc napon belüli időpontra hívja össze. 140 Főszabály szerint tehát a parlament megbízatási ideje az ún. parlamenti ciklus általában (megközelítőleg) négy évig tart, de a megbízatás csak az új Országgyűlés alakuló 137 Vö. az Alaptörvény 3. cikk (1) bekezdés 1. mondatával. 138 Alaptörvény 3. cikk (1) bek. 2. mondat 139 Alaptörvény 2. cikk (3) bek. A képviselők választásának időpontját a köztársasági elnök tűzi ki. Vö. az Alaptörvény 9. cikk (3) bekezdés e) pontjával. 140 Alaptörvény 48. cikk (7) bek. ülésével szűnik meg. Ez a szabályozási megoldás biztosítja a parlament működésének folyamatosságát, és lehetővé teszi, hogy amíg az új Országgyűlés meg nem alakult, addig a korábbi parlament gyakorolhassa a feladat- és hatásköröket, vagyis ne legyen olyan időszak, amikor nincs hivatalban lévő Országgyűlés. 2. Az Országgyűlés feloszlása és feloszlatása Az Országgyűlés megbízatása az alkotmányi főszabályhoz képest a parlament feloszlásával (önfeloszlatással), vagy a köztársasági elnök általi feloszlatásával a parlamenti ciklus lejárta előtt is befejezhető, következésképpen ilyenkor a parlament megbízatása lerövidül. Ha ugyanis az Országgyűlés megbízatása feloszlással vagy feloszlatással megszűnik, akkor az ettől számított kilencven napon belül előrehozott választásokat kell tartani és új Országgyűlést kell választani. 141 Az új Országgyűlés megbízatása és a korábbi parlament megbízatásának megszűnése azonban ebben az esetben is csak az újonnan választott Országgyűlés alakuló ülésével következik be. A feloszlás és a feloszlatás esetei az alábbiakban jelölhetők meg. a) Az Országgyűlés kimondhatja feloszlását megbízatásának lejárta előtt is, 142 vagyis a parlament saját döntésével a határozatképes Országgyűlésen jelen lévő képviselők több mint felének szavazatával 143 korlátozhatja megbízatási idejét: maga dönthet megbízatása korábbi megszűnéséről, ami kizárólag a parlament szabad elhatározásán 141 Vö. az Alaptörvény 3. cikk (6) bekezdésével. 142 Alaptörvény 3. cikk (2) bek. 143 Erre a többségre az Alaptörvény külön nem utal, de ez következik az 5. cikk (6) bekezdésében megfogalmazott általános határozathozatali szabályból. Vö. Szente: i.m o. Ez az alaptörvényi előírás azonban lehetővé teszi, hogy [a] házszabályi rendelkezések egyes döntések meghozatalát minősített többséghez köthetik, vagyis az Országgyűlés az Ogytv.-ben vagy a HHsz.-ben ettől eltérő többséget határozhat meg. Mivel az Alaptörvény azt nem írja elő, hogy az Országgyűlés milyen esetekben dönthet saját feloszlásáról lényegében tehát a mindenkori többség szabadon dönthet ebben a kérdésben. Szente: i.m o.
19 23 alapul, erre kényszeríteni nem lehet. 144 Ennek egyedüli korlátját a rendkívüli állapot vagy a szükségállapot jelenti: ennek ideje alatt a parlament nem mondhatja ki feloszlását. 145 A már feloszlott Országgyűlést pedig a rendkívüli állapot idején a Honvédelmi Tanács, szükségállapot idején a köztársasági elnök is összehívhatja. b) A köztársasági elnököt megilleti a parlament feloszlatásának joga, amelyet azonban csak két esetben az országgyűlési képviselőválasztások egyidejű kitűzésével gyakorolhat: Az egyik eset az, ha a Kormány megbízatása megszűnik, és a köztársasági elnök által miniszterelnöknek javasolt személyt az első személyi javaslat megtételének napjától számított negyven napon belül a parlament nem választja meg. A köztársasági elnök e jogát addig gyakorolhatja, amíg az Országgyűlés a miniszterelnököt meg nem választja. E rendelkezés azt is jelenti, hogy ha letelt a negyven nap, de az államfő még nem döntött a feloszlatásról, és mielőtt e döntését meghozná, a parlament megválasztja az államfő által utoljára javasolt személyt, 147 az Országgyűlés feloszlatása nem lehetséges. - A másik esetet az jelenti, ha az Országgyűlés az adott évre vonatkozó központi költségvetést március 31-ig nem fogadja el. Az államfő e jogát addig gyakorolhatja, amíg az Országgyűlés a központi költségvetést el nem fogadja. Az államfő parlamentet felosz- 144 A feloszlásra való kényszerítés a feloszlatással jelentene egyet, ezt a jogot azonban az Alaptörvény kizárólag a köztársasági elnök számára tartja fenn [3. cikk (3) bekezdés]. Ez értelemszerűen kizárja a jogi eszközzel való kényszerítés lehetőségét, vagyis az Országgyűlés népszavazással sem kényszeríthető fogalmilag kizárt döntésre. Vö. a 2/1993. (I. 22.) AB határozattal. ABH , Alaptörvény 48. cikk (7) bek. 146 Alaptörvény 3. cikk (3) bek. 147 Ennek feltétele viszont, hogy legyen a parlament előtt jelölt. Mivel másnak nincs joga a miniszterelnök személyére javaslatot tenni, ezért az Országgyűlés csak az államfő jelöltjéről dönthet. Ha viszont a parlament az államfő jelöltjét nem fogadta el, és a köztársasági elnök nem tett új javaslatot, az Országgyűlés jelölt hiányában nem választhat új miniszterelnököt. lató joga ebben az esetben tehát csak akkor nyílik meg, ha az Országgyűlés az adott évre vonatkozó központi költségvetésről március 31-ig még nem döntött, mert ezt megelőzően feloszlatási jogával nem élhet. E rendelkezésekből az is következik, hogy március 31. után a köztársasági elnök az Országgyűlést bármikor feloszlathatja, hacsak a parlament a költségvetést el nem fogadta. 148 Az Országgyűlés feloszlatása előtt a köztársasági elnök köteles kikérni a miniszterelnöknek, az Országgyűlés elnökének, és az országgyűlési képviselőcsoportok vezetőinek a véleményét, de a feloszlatásról maga határoz: dönthet a feloszlatásról, de a fenti esetekben sem köteles feloszlatni a parlamentet. Alaptörvényi korlátot jelent számára az a rendelkezés, hogy rendkívüli állapot vagy szükségállapot ideje alatt az Országgyűlés nem oszlatható fel. c) Az Országgyűlés más módon történő feloszlatását az Alaptörvény nem teszi lehetővé. Nem lehetséges e tárgyban országos népszavazást tartani, 149 mert ez burkolt alaptörvény-módosításra irányulna, és az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről sem lehet országos népszavazást tartani. 150 Így a választópolgárok sem jogosultak a parlament megbízatásának visszavonására A kontinuitás-diszkontinuitás problémája Az Országgyűlés megbízatási idejének kérdésével függ össze a kontinuitásdiszkontinuitás problémája, vagyis annak kérdése, hogy az egyes parlamenti ciklusok között van-e folytonosság, vagy helyette a megszakítottság elve érvényesül. Mivel az 148 A költségvetés elfogadásának a zárószavazás befejezését kell tekinteni. 149 Ezt egyébként az Alaptörvény 8. cikk (3) f) pontja is tiltja. Bár e rendelkezés csak feloszlásról beszél, a feloszlatás joga viszont kizárólag a köztársasági elnököt illeti meg, mást nem, és őt is csak az Alaptörvényben meghatározott esetekben. 150 Alaptörvény 8. cikk (3) bek. a) pont 151 Az Országgyűlés feloszlásának kimondása tárgyában elrendelt népszavazás annak a veszélyét is magában rejti, hogy a népszavazás a parlament döntéseinek szankciójává válik olyan ügyekben, amelyekben népszavazásnak nincs helye. 2/1993. (I. 22.) AB határozat. ABH , 39
20 24 Országgyűlés a megbízatását a választópolgároktól meghatározott időre kapja, és a választás a népszuverenitás egyik legfontosabb kifejeződése, amelyet periodikusan ismétlődve újra és újra ki kell nyilvánítani, ezáltal a parlament összetételét is megújítani, az egyes parlamenti ciklusok között a diszkontinuitás elve érvényesül. Ez felel meg az időbeli (temporális) hatalommegosztás elvének is. 152 Ennek következtében az újonnan választott parlament maga dönthet arról, hogy az Alaptörvényben meghatározott feladat- és hatáskörében eljárva milyen tartalmú tevékenységet kíván folytatni. Éppen ezért a korábbi parlamenthez benyújtott indítványok és javaslatok az új parlamentet főszabályként nem kötik, ezekkel csak akkor kell foglalkoznia, ha az arra jogosultak az előírt szabályoknak megfelelően ismét benyújtják azokat. Ez alól kivételt jelentenek azok az előterjesztések, amelyek olyan előterjesztőtől érkeztek, akiknek a jogállása nem függ a képviselők választásától. 153 II. Az Országgyűlés megalakulása 1. Az alakuló ülés Az Országgyűlés alakuló ülése mint konstituáló aktus a parlamenti autonómia legfontosabb kifejeződése, a parlament autonóm döntése, amelynek során a képviselők létrehozzák az Országgyűlést, 152 Vö. Petrétei: Az alkotmányos demokrácia o. 153 Az ilyen előterjesztések az Országgyűlés megalakulását követően továbbra is a parlament tárgysorozatán maradnak. Vö. a HHsz (1) bekezdésével. Az Országgyűlés a Házbizottság javaslatára dönthet arról, hogy az előző Országgyűléshez benyújtott beszámolót tárgyalás nélkül lezártnak minősíti. Erről az Országgyűlés vita nélkül határoz. A lezártnak minősített beszámoló az Országgyűlés tárgysorozatáról lekerül. Az előző Országgyűlés alakuló ülését megelőzően benyújtott beszámoló külön döntés nélkül lekerül az Országgyűlés tárgysorozatáról. A megalakuló Kormány erre vonatkozó nyilatkozatáig az előző ciklusban a Kormány által benyújtott indítványok az Országgyűlés tárgysorozatán maradnak. Tárgysorozatnak minősül a határozati házszabályi rendelkezések erejénél fogva tárgysorozaton lévő vagy a határozati házszabályi rendelkezésekben meghatározott eljárást követően tárgysorozatba vett, az Országgyűlés ülésének napirendjére vehető önálló indítványok összessége. megválasztják a tisztségviselőket, megalakítják a bizottságokat, és a parlament megkezdi működését. 154 a) Az alakuló ülés összehívása és vezetése Az Országgyűlés alakuló ülését az újonnan megválasztott Országgyűlést a köztársasági elnök a választást követő harminc napon belüli időpontra hívja össze. 155 Az általános képviselőválasztáson megválasztott országgyűlési képviselők a megbízólevelüket amelyet az illetékes választási bizottság ad ki a számukra, és amely megválasztásuk tényét igazolja az Országgyűlés alakuló ülését megelőzően a köztársasági elnöknek nyújtják be. 156 Az Országgyűlés alakuló ülését a köztársasági elnök nyitja meg, ezt követően tájékoztatást ad a megbízólevelek átvételéről. Az alakuló ülést a Házbizottság megalakulásáról szóló tájékoztatás megadásáig a korelnök a legidősebb országgyűlési képviselő vezeti. 157 A korelnök és a korjegyzők a nyolc legfiatalabb képviselő hivatalba lépése után a Nemzeti Választási Bizottság (NVB) elnöke az NVB választáson végzett tevékenységéről, a Nemzeti Választási Iroda elnöke pedig a választással kapcsolatos állami feladatok megszervezéséről és lebonyolításáról beszámol az Országgyűlésnek. 158 A beszámolók elfogadásáról az Országgyűlés a képviselők eskütétele után vita nélkül határoz A megalakulás konstituáló aktusa azonban az Országgyűlés alkotmányos kötelezettsége is. 155 Alaptörvény 3. cikk (1) bek. 2. mondat, és 9. cikk (3) bek. g) pont 156 Ogytv. 30. (1) bek. Az időközi választáson megválasztott, valamint listáról üresedés miatt kijelölt képviselő megbízólevelét a házelnöknek nyújtja be. Ogytv. 30. (2) bek. 157 HHsz. 7. (1) bek. Az Országgyűlés Hivatalának főigazgatója vagy az általa kijelölt munkatársa az Országgyűlés tisztségviselőinek megválasztásáig a korelnök irányítása alatt látja el az Országgyűlés ülésének vezetésével kapcsolatos feladatokat. HHsz. 7. (2) bek. 158 Ogytv. 31. (2) bek. 159 HHsz. 11.