Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/zamestnanost-znaky-zavisle-prace.p2929.html
Timestamp: 2019-11-17 02:33:13+00:00
Document Index: 47787304

Matched Legal Cases: ['§ 2', 'zákona č. 262', '§ 5', 'zákona č. 435', '§ 2', '§ 5', 'zákona č. 435', '§ 139', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 5', '§ 2', 'soud ', '§ 2', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 2', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 2', 'soud ', '§ 384', 'soud ', '§ 2430', '§ 700', 'soud ', '§ 2', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 109', 'soud ', 'soud ', '§ 77', 'soud ', 'Soud ', '§ 77', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 110', 'soud ', '§ 137', 'soud ', 'soud ', '§ 50', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 110', 'soud ', '§ 78']

Zaměstnanost: znaky závislé práce | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Zaměstnanost: znaky závislé práce
k § 2 odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění zákonů č. 116/2008 Sb., č. 185/2011 Sb. a č. 365/2011 Sb.
k § 5 písm. e) bodu 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákonů č. 264/2006 Sb. a č. 376/2011 Sb.
I. Společným rysem všech znaků závislé práce vymezených v § 2 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006 je osobní či hospodářská závislost zaměstnance na zaměstnavateli. Tyto znaky slouží k odlišení závislé práce od jiných ekonomických aktivit (zejména samostatného podnikání), ale také od aktivit jiného charakteru (zejména mezilidské výpomoci). Proto musí správní orgány při postihování nelegální práce [§ 5 písm. e) bodu 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti] obviněnému prokázat naplnění všech těchto znaků – zaměstnanec osobně a soustavně vykonává práci jménem zaměstnavatele a podle jeho pokynů, přičemž se vůči zaměstnavateli nachází v podřízeném vztahu.
II. Odměna sice nepředstavuje samostatný definiční znak závislé, resp. nelegální práce, avšak pokud jedna osoba poskytne nebo přislíbí druhé za její činnost odměnu, jde o významnou skutečnost pro posouzení, zda mezi nimi existuje vztah nadřízenosti a podřízenosti vyplývající z hospodářské závislosti zaměstnance na zaměstnavateli.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2014, čj. 6 Ads 46/2013-35)
č. 157/2004 Sb. NSS, č. 2208/2011 Sb. NSS a č. 2638/2012 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 142/1999 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 279/99); rozsudky Soudního dvora ze dne 3. 7. 1986, Lawrie Blum (66/85, Recueil, s. 2121) a ze dne 10. 12. 1991, Merci convenzionali porto di Genova (C-179/90, Recueil, s. I-5889).
T. H. Nguyen proti Státnímu úřadu inspekce práce, za účasti T. M. T. Ngo, o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně.
Dne 3. 4. 2012 vykonal Oblastní inspektorát práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj (dále jen „oblastní inspektorát“) kontrolu v prodejně textilu. Majitelkou této prodejny byla osoba zúčastněná na řízení. Předmětem kontroly bylo dodržování zákazu výkonu nelegální práce. V provozovně byla přítomna žalobkyně, která je neteří osoby zúčastněné na řízení, a podle zjištění kontrolního pracovníka obsluhovala zákazníky, kasírovala peníze a vydávala zboží. Žalobkyně v průběhu kontroly telefonicky přivolala osobu zúčastněnou na řízení; ta do protokolu uvedla, že nikoho nezaměstnává a že žalobkyně u ní nepracuje – pouze jí vypomáhá, když ona coby majitelka prodejny právě není na pracovišti. Žalobkyně sama žádné vysvětlení ke své činnosti prodavačky nepodala, neboť podle kontrolního protokolu se po příchodu osoby zúčastněné na řízení z obchodu „
vytratila
Následujícího dne kontrolní pracovník prostřednictvím tlumočníka osobu zúčastněnou na řízení poučil, že se v daném případě jedná o výkon nelegální práce, a písemně jí uložil odstranit zjištěné nedostatky do 6. 4. 2012. Proto osoba zúčastněná na řízení ještě téhož dne sepsala s žalobkyní dohodu o provedení práce. V průvodním dopise ze dne 5. 4. 2012, kterým tuto dohodu zaslala oblastnímu inspektorátu, vysvětlila, že vůbec nevěděla, že porušuje zákon. Žalobkyně s ní bydlela v bytě, a proto jí hlídala prodejnu vždy, když byla ona sama jako majitelka pryč (konkrétně v době kontroly byla na obědě). Protože ji však inspektorát práce poučil, že i takovouto krátkodobou výpomoc musí mít ošetřenu pracovní smlouvou nebo dohodou o provedení práce, uzavřela osoba zúčastněná na řízení s žalobkyní dohodu o provedení práce do konce dubna 2012, přičemž v budoucnu, když bude potřeba, zaměstná zaměstnance na pracovní smlouvu.
Oblastní inspektorát následně zahájil se žalobkyní správní řízení o přestupku spočívajícím ve výkonu nelegální práce pro osobu zúčastněnou na řízení. Žalobkyně se prostřednictvím svého právního zástupce hájila tím, že nevykonávala závislou práci mimo pracovní poměr, jelikož nebyla ke své tetě ve vztahu podřízeném, neměla stanovenu pracovní dobu a nepobírala za svou výpomoc žádnou odměnu. S těmito argumenty však neuspěla. Oblastní inspektorát jí uložil rozhodnutím ze dne 18. 5. 2012 za výkon nelegální práce pokutu ve výši 15 000 Kč a povinnost uhradit náklady správního řízení ve výši 1 000 Kč [§ 139 odst. 1 písm. c) a odst. 3 písm. c) zákona o zaměstnanosti].
Žalobkyně podala proti rozhodnutí oblastního inspektorátu odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 13. 8. 2012 zamítl.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Brně, který ji rozsudkem ze dne 15. 5. 2013, čj. 41 A 42/2012-64, zamítl.
Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. V ní uvedla, že své tetě poskytovala pouze výjimečnou výpomoc. Podle stěžovatelky není takováto krátkodobá výpomoc, kterou poskytuje například majitel jedné provozovny majiteli provozovny sousední, v běžném životě nijak výjimečnou událostí. Nemohlo jít o nelegální práci, jelikož stěžovatelka nebyla ke své tetě ve vztahu podřízenosti a nedostávala žádnou odměnu. Své kasační námitky tak stěžovatelka logicky směřuje k tomu, jak se krajský soud vypořádal s provedeným dokazováním ve věci, přičemž rozsudek krajského soudu je podle jejího názoru v tomto ohledu nesprávný, a zčásti dokonce nepřezkoumatelný.
Pokud jde o kontrolní protokol, ten podle stěžovatelky nemůže sloužit sám o sobě jako důkaz, neboť byl vyhotoven ještě před zahájením správního řízení (zde stěžovatelka argumentovala rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2012, čj. 4 Ads 177/2011-120). Navíc stěžovatelka poukázala na možnost zkreslení informací získaných v průběhu kontroly způsobené tím, že záznam o poskytnutí informací ze dne 3. 4. 2012 byl vyhotoven bez přítomnosti tlumočníka, přičemž majitelka prodejny, která vysvětlení podávala, je cizinka. Stěžovatelka se domnívala, že oblastní inspektorát měl v rámci správního řízení vyslechnout jako svědka i ji. Touto argumentací obsaženou již v podané žalobě se podle názoru stěžovatelky krajský soud vůbec nezabýval.
Co se týká dalšího stěžejního důkazu, tedy následně uzavřené dohody o provedení práce mezi osobou zúčastněnou na řízení a stěžovatelkou, ta podle stěžovatelky také není způsobilým důkazním prostředkem, jelikož představuje pouhou reakci na opatření k nápravě uložené oblastním inspektorátem s poučením, že jinak se osoba zúčastněná na řízení dopouští správního deliktu. Krajský soud se však motivací vedoucí k uzavření dohody vůbec nezabýval a pojal ji nejen jako uznání výkonu nelegální práce, ale navíc jako důkaz o tom, že i činnost, vykonávaná před uzavřením této dohody, byla prováděna za úplatu (mzdu). Úvaha o úplatnosti prováděné výpomoci přitom nemá jakoukoliv oporu ve spise.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti označil stěžovatelkou citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 Ads 177/2011-120 za nepřiléhavý, neboť v něm šlo o případ, kdy správní orgán neprovedl řádné dokazování protokolem o kontrole. V nyní posuzované věci správní orgán provedl ve věci ústní jednání, jehož se stěžovatelka zúčastnila a využila možnosti podat k provedeným důkazům (včetně protokolu o kontrole) jakožto obviněná vyjádření; správní orgán nicméně ani poté neměl důvodné pochybnosti o zjištěném stavu věci, proto neshledal důvod vyslýchat stěžovatelku jako svědkyni. Dále žalovaný uvedl, že stěžovatelka nezpochybňovala povahu své činnosti, pouze její právní kvalifikaci jako nelegální práci; ostatně pokud by podle žalovaného nebyla připravena prodat zákazníkovi vystavené zboží, pak samotné hlídání prodejny o polední pauze by nemělo smysl – prodejna by mohla být rovnou zavřena. Stěžovatelka nikdy dříve na možnost záměny pojmů při podávání vysvětlení kvůli své národnosti nepoukazovala, navíc „
hlídat prodejnu
“ ani nejsou právní pojmy.
Žalovaný také odmítl tezi stěžovatelky, že by dohoda o provedení práce byla vynucena tím, že inspektor oblastního inspektorátu provádějící kontrolu uložil majitelce prodejny její uzavření. Podle žalovaného představuje uložení opatření k odstranění nedostatků zjištěných při kontrole zákonem předvídaný postup, za nepodání písemné zprávy o přijatých opatřeních nicméně kontrolované osobě nehrozí žádná sankce. Žalovaný k tomu citoval jednak pasáže z vyjádření právního zástupce stěžovatelky k podkladům řízení, jednak pasáže z odvolání stěžovatelky, v nichž uvádí, že neměla v úmyslu obcházet zákon, proto na základě poučení inspektora dohodu o provedení práce se svou tetou uzavřela. Konečně žalovaný také uvedl, že argumentace krajského soudu ohledně existence odměny má východisko v (nové) definici pojmu „
“ obsažené v zákoníku práce z roku 2006. Podle ní již odměna není definičním znakem závislé práce, nýbrž pouze důsledkem jejího výkonu – jde o povinnost, která pro zaměstnavatele vyplývá z existujícího pracovněprávního vztahu. Proto odměňování stěžovatelky nebylo, a ani nemuselo být, předmětem dokazování.
V replice k vyjádření žalovaného stěžovatelka zdůraznila, že výsledky kontroly nemohou nahradit řádné dokazování ve správním řízení. Ve svém vyjádření k podkladům řízení jasně uvedla, že provozovnu pouze hlídala, proto měl oblastní inspektorát ohledně povahy její činnosti vést dokazování. Úvahy žalovaného o tom, že samotné hlídání prodejny by nemělo smysl, označila stěžovatelka za pouhé domněnky. Ve skutečnosti je uzavření a následné otevření prodejny časově náročné, neboť zboží vystavené mimo prodejnu je potřeba uklidit dovnitř a následně opět vynést ven.
K dohodě o provedení práce stěžovatelka uvedla, že pokud je komukoliv uložena pokuta, sdělen důvod a uložena povinnost k nápravě, pak tato osoba učiní potřebné úkony ve snaze vyhnout se sankci další, ačkoliv třeba s postupem a posouzením správního orgánu nesouhlasí. Tvrzení žalovaného, že odměna není znakem závislé práce, přičemž zároveň uvádí, že jelikož stěžovatelka vykonávala závislou práci, musela za ni obdržet odměnu, považuje stěžovatelka za rozporné.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Krajského soudu v Brně a rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
(...) [13] Pro posouzení důvodnosti stěžovatelčiných námitek musel Nejvyšší správní soud nejprve zodpovědět otázku, jaké jsou definiční znaky závislé práce (jinými slovy, co všechno mělo být v řízení o uložení sankce za nelegální práci prokazováno), a teprve následně se mohl zabývat tím, zda krajský soud zhodnotil provedené dokazování dostatečně a správně.
III.a Znaky závislé práce
[14] Zákon o zaměstnanosti definuje v § 5 písm. e) bodu 1 (který je
pro případ stěžovatelky) nelegální práci jako „
výkon závislé práce fyzickou osobou mimo pracovněprávní vztah
“. O tom, že v době provedené kontroly mezi stěžovatelkou a její tetou nějaká písemná pracovněprávní smlouva či dohoda, jež by formálně nastolila pracovněprávní vztah, uzavřena nebyla, není mezi účastníky sporu. Rozhodující pro posouzení případu bude tedy obsah sousloví „
výkon závislé práce
“. Ohledně pojmu „
“ odkazuje zákon o zaměstnanosti na § 2 zákoníku práce z roku 2006. Toto ustanovení definuje závislou práci ve svém odstavci 1 následovně: „
Závislou prací je práce, která je vykonávána ve vztahu nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance, jménem zaměstnavatele, podle pokynů zaměstnavatele a zaměstnanec ji pro zaměstnavatele vykonává osobně
.“ V odstavci 2 citovaného ustanovení pak zákon dodává: „
Závislá práce musí být vykonávána za mzdu, plat nebo odměnu za práci, na náklady a odpovědnost zaměstnavatele, v pracovní době na pracovišti zaměstnavatele, popřípadě na jiném dohodnutém místě
[15] Mezi účastníky není sporu o tom, že předmětem dokazování ve správním řízení mělo být naplnění znaků obsažených v odstavci 1 citovaného ustanovení zákoníku práce z roku 2006, tj. osobní výkon práce podle pokynů zaměstnavatele a jeho jménem a vztah nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance. Účastníci řízení se liší pouze v názoru, zda se tyto znaky podařilo řádně prokázat, či nikoliv, to však bude předmětem hodnocení v další části rozsudku. Žalovaný nicméně v rozhodnutí o odvolání stěžovatelky i ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uplatnil argument, že vzhledem k odlišnosti výše citované definice závislé práce od definice, která byla v zákoníku práce obsažena dříve, již ke znakům závislé práce nepatří odměna, a tudíž tímto směrem nebylo vůbec potřeba vést dokazování. Uvedenou otázkou se tudíž musel Nejvyšší správní soud zabývat na prvním místě.
[16] Až do 31. 12. 2011 obsahoval zákoník práce z roku 2006 v § 2 odst. 4 následující definici závislé práce: „
Za závislou práci, která je vykonávána ve vztahu nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance, se považuje výlučně osobní výkon práce zaměstnance pro zaměstnavatele, podle pokynů zaměstnavatele, jeho jménem, za mzdu, plat nebo odměnu za práci, v pracovní době nebo jinak stanovené nebo dohodnuté době na pracovišti zaměstnavatele, popřípadě na jiném dohodnutém místě, na náklady zaměstnavatele a na jeho odpovědnost
.“ Ke změně spočívající v rozdělení uvedené definice do dvou samostatných odstavců citovaných výše došlo zákonem č. 365/2011 Sb. Důvodová zpráva k tomuto právnímu předpisu odůvodňuje navrženou změnu následovně: „
V právní teorii i praxi bývá dosavadní legální definici závislé práce vytýkáno, že neorganicky směšuje znaky závislé práce s podmínkami, za kterých musí být vykonávána. Navrhuje se proto upravit legální definici závislé práce tak, že v odstavci 1 jsou vyjádřeny znaky závislé práce a v odstavci 2 podmínky jejího výkonu
[17] Z lapidárního vyjádření v důvodové zprávě není tak úplně zřejmé, na jakou „
právní teorii i praxi
“ se odvolává. Tehdejší komentářová literatura se do žádné kritiky legální definice závislé práce vesměs nepouštěla (srov. např. publikace Hochman, J.; Kottnauer, A.; Úlehlová, H.
Nový zákoník práce s komentářem, použitelnou judikaturou a předpisy souvisejícími
. 2. vyd. Praha: Linde, 2008; Jakubka, J.; Hloušková P.; Hoffmanová, E.; Schmied, Z.; Šubertová, Z.; Tomandlová, L.; Trylč, L.
. 1. vyd. Olomouc: ANAG, 2007; Steinichová, L. a kol.
. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010). Ve vztahu k nyní platné právní úpravě se pak lze např. v komentáři k zákoníku práce z roku 2006 z dílny M. Běliny a kol. dočíst: „
Dle našeho názoru rozlišení znaků závislé práce a podmínek jejího výkonu, tak jak je provedla novela č. 365/2011 Sb., problematiku definice závislé práce spíše zatemňuje a je bez praktického významu
.“ (Bělina, M. a kol.
. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012). Jiný komentář zákoníku práce z roku 2006 však novou definici závislé práce nekriticky akceptuje a nabádá k rozlišování znaků závislé práce na straně jedné a podmínek (povinností), za nichž má být konána, na straně druhé, kam patří i povinnost poskytovat odměnu (Vysokajová, M.; Kahle, B.; Randlová, N.; Hůrka, P.; Doležílek, J.
. 4. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2013).
[18] V odborném tisku z doby před výše citovanou novelou zákoníku práce z roku 2006 lze nicméně dohledat přinejmenším jeden kvalifikovaný pokus o novou definici závislé práce, odlišnou od té zákonné a vycházející z německé právní doktríny (Bezouška, P. Závislá práce.
, 2008, č. 16). Podle ní je klíčovým znakem závislé práce osobní závislost zaměstnance na zaměstnavateli. Na přítomnost tohoto znaku ukazují některé typické objektivní okolnosti, zejména vázanost pokyny zaměstnavatele a začlenění zaměstnance do zaměstnavatelovy organizační struktury. Dalšími (pomocnými) kritérii mohou být kontrolní a disciplinární oprávnění zaměstnavatele, výkon práce zaměstnancem na účet zaměstnavatele a s využitím jeho prostředků a stálost pracovního poměru. Na závislou práci lze pohlížet také tak, že jde o závislost hospodářskou – zaměstnavatel na sebe přebírá hospodářské riziko (ve smyslu nebezpečí, že se dosažené výsledky podnikání budou odchylovat od výsledků předpokládaných) a zaměstnanec se na oplátku dobrovolně zříká svobody využívat ve svůj prospěch šance, které se na trhu nabízejí (neobchoduje na vlastní účet). Autor uzavírá: „
Musíme se dívat velmi pozorně, abychom poznali, kdy právní vztah dosáhne takového stavu, který připouští závěr, že jedna osoba skutečně nakládá s pracovní silou druhé
.“ Z výše uvedeného lze dovodit, že odměna za práci není (resp. nemá být) samostatným znakem závislé práce, ale spíše jednou z „
“, z nichž lze usuzovat na vztah osobní či hospodářské závislosti.
[19] Dosavadní
je pro posouzení znaků závislé práce použitelná jen omezeně, neboť se vztahuje k definici závislé práce před účinností výše uvedené novely. Nelze ovšem v dalších úvahách zcela pominout fakt, že Nejvyšší správní soud podle předchozí právní úpravy opakovaně docházel k závěru, že odměna je definičním znakem závislé práce, a to dokonce jedním ze stěžejních. Například v rozsudku ze dne 29. 9. 2011, čj. 4 Ads 75/2011-73, se Nejvyšší správní soud (za velmi podobných skutkových okolností, jakými se vyznačuje i tento případ) ztotožnil s názorem Městského soudu v Praze, že „
pojem ,
úsluha‘
ve smyslu ,
bezúplatná laskavost‘
není ekvivalentní k pojmu ,
práce‘“. V rozsudku ze dne 23. 3. 2012, čj. 4 Ads 175/2011-92, č. 2638/2012 Sb. NSS, zdejší soud dokonce uvedl: „
Mzda, plat nebo odměna za práci je jedním ze základních definičních znaků závislé práce ve smyslu § 2 odst. 4 zákoníku práce
[z roku 2006].
Z uvedeného tedy plyne, že pracovněprávní vztah bez úplaty nemůže vzniknout, tedy že závislá práce nemůže být vykonávána bez nároku na odměnu
.“ Pro doplnění je možno uvést, že zdejší soud již v minulosti dovodil, že definičním prvkem závislé práce může být i takový znak, který v zákoně není výslovně vyjádřen: ve výše citovaném rozsudku čj. 4 Ads 75/2011-73 uvedl, že „
jedním ze základních pojmových znaků práce je soustavnost
“. Důvody pro vymezení obou znaků (tedy odměny a soustavnosti) vysvětlil Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj. 4 Ads 177/2011-120, kde uvažoval takto: „
K posouzení práce cizincem jako nelegální práce ve smyslu zákona o zaměstnanosti je třeba, aby tuto práci vykonával cizinec soustavně, podle pokynů a za mzdu, plat nebo odměnu
Podle bodu 7 preambule
[směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/52/ES o minimálních normách pro sankce a opatření vůči zaměstnavatelům neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí]
by definice zaměstnání měla zahrnovat jeho zakládající prvky, tj. činnosti, které jsou nebo by měly být vykonávány za odměnu podle pokynů nebo pod dohledem zaměstnavatele, bez ohledu na právní vztah. V článku 2 je vytvořena definice zaměstnání nebo zaměstnávání pro účely této směrnice tak, že ,
zaměstnáním‘
či ,
zaměstnáváním‘
se rozumí výkon činností zahrnujících jakoukoli formu práce upravenou vnitrostátními právními předpisy nebo zavedenou praxí pro zaměstnavatele nebo podle jeho pokynů či pod jeho dohledem. Nepochybně tak není cílem zákona o zaměstnanosti potírat bezúplatnou jednorázovou pomoc mezi příbuznými
[20] Nejvyšší správní soud nicméně dosud v žádném kasačním řízení nečelil otázce, zda by ke změně dosavadního vymezení závislé práce neměl přistoupit na základě toho, jak zákonodárce upravil v roce 2011 její zákonnou definici. Důvod pro setrvání na dosavadní judikatuře by mohl představovat fakt, že shodně zřejmě chápe vztah odměny a závislé práce i Soudní dvůr Evropské unie. Například v rozsudku ze dne 3. 7. 1986,
Lawrie Blum
, 66/85, Recueil, s. 2121, Soudní dvůr uvedl: „
pracovník‘
v článku 48 Smlouvy má komunitární význam a musí být vykládán v souladu s objektivními kritérii, která charakterizují pracovněprávní vztah odkazem na práva a povinnosti dotčených osob. Základní charakteristikou pracovněprávního vztahu je skutečnost, že zaměstnanec vykonává činnost přinášející ekonomickou hodnotu pro jiný subjekt, podle jeho pokynů a za odměnu. Povaha právního vztahu mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem není z hlediska aplikace článku 48 Smlouvy podstatná
.“ Poněkud jinak ovšem vyznívá rozsudek ze dne 10. 12. 1991,
, C-179/90, Recueil, s. I-5889: „
Pojem pracovníka ve smyslu článku. 48 Smlouvy předpokládá, že osoba vykonává po určitou stanovenou dobu služby pro jiný subjekt a na základě jeho pokynů, za což dostává odměnu
.“ Z tohoto vyjádření již není tak zcela zřejmé, zda odměna nemá být skutečně až důsledkem výkonu závislé práce (a povinností vznikající z výkonu práce zaměstnavateli). Navíc aktuální
krajských soudů už se zřejmě vydala tímto směrem (srov. Stádník, J.; Kieler, P. Aktuální rozsudky v oblasti nelegální práce.
, 2014, č. 1) a také právní doktrína, alespoň její část, již změnu legální definice bere na vědomí (srov. Šubrt, B.; Trezziová, D. Závislá práce, nelegální práce a „
“ od 1. 1. 2012 – I. a II. část.
, 2011, č. 12, a 2012, č. 1).
[21] Otázka výkladu pojmu závislá práce je zjevně více než živá. Musíme se tudíž vrátit na začátek a ptát se, jaký je vlastně účel legální definice závislé práce (a z ní vycházející definice nelegální práce). Smyslem uvedené úpravy je nepochybně odlišit závislou práci od jiných aktivit, přičemž tento cíl vystupuje na povrch zejména tehdy, když správní orgán zkoumá, zda zaměstnavatel neporušil svou zákonnou povinnost tím, že neumožnil zaměstnanci vykonávat závislou práci v pracovněprávním vztahu, který je k tomu určen. Pojem závislá práce tak musí být vykládán tak, aby obsáhl veškeré formy zastřených pracovních vztahů, stejně jako práci vykonávanou bez náležité protihodnoty, např. práci „
“ nebo práci vykonávanou pod hrozbou násilí či jiné újmy. Zároveň však nesmí tento pojem zcela ztratit obrysy, aby správní orgány nezaměňovaly závislou práci s ryze obchodními vztahy, s nefalšovaným samostatným podnikáním nebo s upřímnou mezilidskou výpomocí, ať již v podobě úsluhy blízkému člověku či nezištné laskavosti.
[22] Těmto požadavkům ovšem „
“ definice závislé práce vyhoví docela dobře. Stačí pouze spojit jednotlivé znaky uvedené v § 2 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006 společným prvkem osobní či hospodářské závislosti zaměstnance na zaměstnavateli – jenž ostatně vyplývá již ze samotného pojmu „
“ – a naplnit je v duchu této optiky konkrétním obsahem. Za (samostatný) znak je ovšem nutno považovat již první část definice, která hovoří o tom, že práce „
je vykonávána
“. Nejen z tohoto gramatického vyjádření (vid nedokonavý), ale zejména z účelu definice a postihu nelegální práce je zřejmé, že mohou zůstat v platnosti dřívější judikaturní závěry o soustavnosti jako znaku závislé práce, neboť při jednorázové či příležitostné spolupráci se jen těžko může mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem vytvořit jakýkoliv vztah, natožpak vztah závislosti.
[23] Samozřejmě je třeba tento první znak v konkrétních případech aplikovat uvážlivě. Inspekční kontrola zpravidla odhalí jen činnost prováděnou v době kontroly samotné; na její soustavnější charakter je možno usuzovat až z dalších skutečností zjištěných, například z výpovědi obviněného, z výslechu svědků či ze situace na místě (charakter činnosti, množství již provedené práce apod.). Na závadu nemusí být ani to, že se činnost dosud soustavnou stát nestihla (jedná se například teprve o první den práce „
“), jestliže se takovou podle vůle stran následně stát měla (srov. k tomu Stádník, J. Kontrolní činnost inspekce práce v oblasti agenturního zaměstnávání a nelegální práce.
Sborník příspěvků zmezinárodní vědecké konference Pracovní právo 2012 na téma Závislá práce a její podoby
. Brno: Masarykova univerzita, 2012).
[24] Zaměstnanec dále musí práci vykonávat osobně – pokud by používal k plnění úkolů další osoby (např. v době své nemoci), nutně by se vytratil prvek osobní závislosti na zaměstnavateli a šlo by spíše o obchodní vztah, kdy jedna strana poptává u druhé službu či dílo a nezáleží jí na tom, kdo službu provede nebo dílo vytvoří. Zaměstnanec také vykonává práci podle zaměstnavatelových pokynů – jestliže by plnil zadání samostatně a druhá strana by nebyla oprávněna mu průběžně zadávat jednotlivé úkoly a kontrolovat jejich plnění, jednalo by se spíše o vztah zadavatele zakázky a samostatného podnikatele, který ji pro něj plní. Skutečností osvědčující řídící pravomoc zaměstnavatele může být též určování a vykazování pracovní doby. Zaměstnanec musí taktéž jednat jménem zaměstnavatele – v tomto znaku se koncentruje hospodářská závislost zaměstnance na zaměstnavateli, neboť zaměstnavatel poskytuje pro práci svůj
, hmotné i nehmotné prostředky, vytváří pro ni předpoklady a nese riziko neúspěchu, zaměstnanec však nemůže jednat na svůj účet a získávat ze své práce jiné ekonomické výhody než ty, jež mu poskytuje zaměstnavatel. Doplňkovým hlediskem může být i to, zda se osoba jeví jako zaměstnanec z pohledu třetích osob. Konečně posledním znakem závislé práce je vztah nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance – podřízenost zaměstnance typicky vyvěrá z osobní (ať již ekonomické či jiné) závislosti zaměstnance na zaměstnavateli a pomáhá odlišit závislou práci od mezilidské výpomoci. Proto je nutno v souvislosti s posuzovaným případem věnovat tomuto znaku a jeho prokazování zvláštní pozornost.
[25] Vztah podřízenosti zaměstnance vůči zaměstnavateli představuje nutně subjektivní kategorii. Rozhodující je tedy zejména to, zda zaměstnanec sám vnímá své postavení jako podřízené a to je důvodem, proč respektuje pokyny zaměstnavatele. Pokud má ovšem správní orgán naplnění tohoto subjektivního znaku objektivně prokázat, musí zkoumat, zda je dána osobní závislost zaměstnance na zaměstnavateli, a zejména co je její příčinou. A zde začíná být zřejmé, že i když poskytování odměny zaměstnanci není vymezeno v zákoně jako znak závislé práce, neznamená to, že by zcela ztratilo smysl tuto otázku v rámci postihování nelegální práce zkoumat. Neboť právě pobírání odměny představuje typickou skutečnost, která závislé postavení zaměstnance na zaměstnavateli věrohodně prokazuje. Podmínkou samozřejmě je, aby odměna tvořila (ne nutně jediný, ale ekonomicky významný) zdroj zaměstnancových příjmů – poskytnutí drobné protihodnoty např. v podobě daru je běžným zvykem i v případě jednorázové mezilidské výpomoci.
[26] Samozřejmě zaměstnanec může být ke vstupu do podřízeného vztahu vůči zaměstnavateli motivován i jinak – typicky příslibem uzavření pracovněprávního vztahu v budoucnu (tzv. „
“ je jedním z klasických způsobů zastírání nelegální práce). I to může založit určitou formu osobní závislosti na zaměstnavateli a z toho vyplývající snahu vyhovět jeho pokynům. Formálně sem lze zahrnout i případy, kdy zaměstnanec vykonává práci zcela nedobrovolně, jelikož jeho závislost na zaměstnavateli má specifické příčiny (psychická závislost, strach apod.); i pak sice půjde o nelegální práci, její společenská nebezpečnost však již bude ležet spíše v rovině trestního práva (vydírání, obchodování s lidmi apod.). Jestliže ale správní orgán neprokáže ani pobírání či příslib odměny, ani jinou skutečnost, která by zavdávala důvod se domnívat, že byla u jedné osoby dána osobní závislost na druhé, pak se o závislou práci jednat nebude, neboť zde chybí znak spočívající ve vztahu podřízenosti a nadřízenosti. Platí tedy, že když určitá osoba vykonává danou činnost pro jinou osobu dobrovolně a zároveň s vědomím, že protistraně nevzniká závazek poskytnout jí jakoukoliv protihodnotu (resp. nepodaří-li se prokázat opak), půjde zpravidla o přátelskou výpomoc či dobrovolnickou činnost.
[27] Nejvyšší správní soud nehodlá zlehčovat problém nelegální práce a jejího postihování. Odlišovat závislou práci od mezilidské výpomoci je však nezbytné. Nelegální práce je nepochybně závažným a rozšířeným negativním společenským jevem a jeho původci jistě mají a budou mít snahu skrývat jej za jednání jiná, právem dovolená. Prokazování znaků jako je soustavnost či vztah podřízenosti vůči zaměstnavateli představuje v konkrétních případech pro inspektoráty práce velmi náročný úkol. Přesto na ně však nelze rezignovat a namísto odlišování různých činností jednu z nich prohlásit za neexistující (tedy tvrdit, že závislou prací je vlastně jakákoliv činnost, kterou jeden člověk vykonává pro druhého podle jeho požadavků). Není zkrátka a dobře možné v rámci boje proti nežádoucí praxi nelegálního zaměstnávání likvidovat běžný občanský život.
[28] Ostatně je možno doplnit, že na popsanou formu sociální interakce pamatuje samo právo. Takzvaná občanská výpomoc není sice v současnosti v žádném účinném právním předpise definována, avšak § 384 a násl. občanského zákoníku z roku 1964xxx) ve znění účinném do 31. 12. 1991 ji charakterizoval takto: „
Jestliže občan pro jiného občana na jeho žádost provede nějakou práci, poskytne mu půjčku anebo mu jinak vypomůže, jde o občanskou výpomoc
.“ Citovaná právní úprava nevylučovala dokonce ani poskytnutí určité protihodnoty za občanskou výpomoc. Nejvyšší správní soud samozřejmě nehodlá opomíjet fakt, že „
“ občanský zákoník z roku 1964 v podstatě jen nahradil klasický příkazní vztah názvem občanská výpomoc, který byl zřejmě pro tehdejší politické vedení v duchu panující ideologie přijatelnější. Občanský zákoník z roku 2012 kromě klasické příkazní smlouvy v § 2430 a násl. upravuje v § 700 a násl. tzv. rodinný závod, který vymezuje následujícím způsobem: „
Za rodinný se považuje závod, ve kterém společně pracují manželé nebo alespoň s jedním z manželů i jejich příbuzní až do třetího stupně nebo osoby s manžely sešvagřené až do druhého stupně a který je ve vlastnictví některé z těchto osob
.“ V tomto případě se dokonce počítá jak se soustavnou prací členů rodiny, tak i s jejich odměňováním ve formě podílu na zisku, to vše mimo režim zákoníku práce z roku 2006. A tak i tyto instituty, dřívější či současné, jsou projevem skutečnosti, že vzájemná mezilidská výpomoc či ryzí dobrovolnická činnost byly a jsou součástí sociální reality, kterou nemůže právo ignorovat, anebo dokonce popírat. Jde o vztahy přirozené a žádoucí, jež nemohou být demokratickým právním státem postihovány.
[29] Nejvyšší správní soud uzavírá, že společným rysem a jakýmsi leitmotivem všech znaků závislé práce vymezených (nově) v § 2 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006, je osobní či hospodářská závislost zaměstnance na zaměstnavateli. Tyto znaky slouží k odlišení závislé práce od jiných ekonomických aktivit (zejména samostatného podnikání), ale také od aktivit jiného charakteru (zejména mezilidské výpomoci). Proto musí správní orgány při postihování nelegální práce v řízení obviněnému prokázat naplnění všech těchto znaků – zaměstnanec osobně a soustavně vykonává práci jménem zaměstnavatele a podle jeho pokynů, přičemž se vůči zaměstnavateli nachází v podřízeném vztahu. Odměna tedy sice přísně vzato nepředstavuje samostatný definiční znak závislé práce (jde o povinnost, která zaměstnavateli na základě výkonu práce vzniká), avšak pokud jedna osoba poskytne nebo přislíbí druhé za její činnost odměnu, jde o významnou skutečnost pro posouzení, zda mezi nimi existuje vztah nadřízenosti a podřízenosti vyplývající z hospodářské závislosti zaměstnance na zaměstnavateli.
[30] Ve světle těchto závěrů je nutno hodnotit postup správních orgánů a zejména krajského soudu v dané věci. A zde musí Nejvyšší správní soud konstatovat, že krajský soud zatížil své rozhodnutí vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé, k níž musel Nejvyšší správní soud přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.).
III.b Hodnocení věci krajským soudem
[31] Žalovaný v odůvodnění svého žalobou napadeného rozhodnutí o odvolání jasně a jednoznačně vycházel z toho, že odměna není přísně vzato znakem závislé práce (tento závěr je správný), a že proto její poskytování či příslib nebylo třeba vůbec prokazovat (tento závěr je za daných skutkových okolností, kdy osobní závislost stěžovatelky na její tetě nebyla prokázána žádným jiným způsobem, chybný). Naopak krajský soud bez podrobnějšího odůvodnění založil své rozhodnutí na opačném předpokladu, totiž že odměna závislou práci charakterizuje, nicméně shledal, že naplnění tohoto znaku bylo dostatečně prokázáno obsahem dodatečně uzavřené dohody o provedení práce mezi stěžovatelkou a její tetou (osobou zúčastněnou na řízení). Jakkoliv v obecné rovině platí, že krajský soud v řízení o správní žalobě hodnotí důkazy provedené správním orgánem autonomně, a dokonce může provádět i důkazy nové (srov. § 77 odst. 2 s. ř. s.), možnost vyvozovat z provedených důkazů nové závěry má své meze. Krajský soud nemůže důkazy posoudit prizmatem zcela odlišného právního názoru, než z jakého vycházel správní orgán, a na základě toho žalobu zamítnout, jestliže právní názor zastávaný správním orgánem měl či mohl mít dopad na práva žalobce. Soud by tak totiž zcela nahrazoval žalovaný správní orgán v jeho roli, což soudu nepřísluší. Smyslem § 77 je umožnit krajskému soudu, aby důkazy nově posoudil či doplnil v rozsahu nezbytném pro posouzení důvodnosti žaloby, nikoliv aby namísto žalovaného sám ve věci nově (jinak) rozhodl.
[32] Uvedená pravidla vyplývají například z nálezu Ústavního soudu ze dne 18. 10. 1999, sp. zn. IV. ÚS 279/99, N 142/16 SbNU 63, č. 142/1999 Sb. ÚS, ve kterém Ústavní soud uvedl: „
Změna právního názoru soudu v řízení o žalobě proti rozhodnutím správních orgánů je nevyhnutelně důvodem pro zrušení správního rozhodnutí, jestliže soud dospěje k závěru, že správní rozhodnutí posoudilo věc nesprávně, a nejde přitom o případ, kdy účastník, ačkoli zákon porušen byl, na svých právech nebyl nijak dotčen. V projednávané věci však soud poté, co dospěl k závěru o nesprávnosti posouzení věci správním rozhodnutím, sám právně i skutkově ,
vykročil‘
jiným směrem a předejmul stanovisko, jež by v prvém sledu měl zaujmout správní orgán. V takových případech je totiž účastníkům zcela uzavřena cesta k tomu, aby mohli předložit důkazy, které z dosavadního pohledu se neukazovaly jako
, byť důkazní břemeno zde může býti na straně účastníka, a navíc je takovým soudním rozhodnutím věc posunuta do roviny nepřezkoumatelnosti
.“ Na tuto úvahu navázal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 10. 2004, čj. 5 As 20/2003-64, kde přijal následující závěr: „
Zamítl-li ve svém rozhodnutí krajský soud žalobu, ačkoli vycházel z právního a skutkového stavu odlišného od stavu, z něhož vycházel správní orgán, a ze skutečností, které v řízení před správním orgánem nebyly zjišťovány, resp. není zřejmé, zda vůbec byly zjišťovány, je takové rozhodnutí zatíženo vadami, pro které Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 1 s. ř. s. rozhodnutí soudu prvního stupně zrušil
[33] Z těchto důvodů nezbylo Nejvyššímu správnímu soudu, než zrušit napadený rozsudek krajského soudu a – vzhledem k vadnému právnímu názoru, z něhož žalovaný vycházel ve svém rozhodnutí o odvolání – též rozhodnutí žalovaného. Jelikož věc se tak vrací žalovanému k dalšímu (odvolacímu) řízení, považuje Nejvyšší správní soud za vhodné vyjádřit se i k dokazování, vůči němuž stěžovatelka také v kasační stížnosti vznášela námitky.
III.c Dokazování v řízení navazujícím na státní kontrolu
[34] V řízení navazujícím na státní kontrolu má mimořádný význam § 137 odst. 4 správního řádu, který za nepřípustný důkazní prostředek označuje záznam o podání vysvětlení (tedy nikoliv protokol o státní kontrole, jak se mylně domnívá stěžovatelka). Samozřejmě nepřípustnost použití záznamu o podání vysvětlení není absolutní – jistě je možné se svědka v průběhu svědecké výpovědi dotazovat například na důvody odlišnosti jeho výpovědi od vysvětlení, které podal před zahájením správního řízení. Nicméně k tomu, že čtením záznamu o podání vysvětlení nelze ve správním řízení plnohodnotnou svědeckou výpověď nahradit, existuje již bohatá
zdejšího soudu (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 9. 2010, čj. 1 As 34/2010-73, č. 2208/2011 Sb. NSS). Z tohoto pohledu lze hodnotit jako pochybení oblastního inspektorátu, že využil při ústním jednání jako důkazní prostředek záznam o podání informace sepsaný se stěžovatelčinou tetou v průběhu kontroly.
[35] Naopak protokol o kontrole jakožto listinný důkaz je důkazním prostředkem přípustným, musí být ovšem řádně jako důkaz proveden – a právě k tomu se vyjadřoval Nejvyšší správní soud ve výše již citovaném rozsudku čj. 4 Ads 177/2011-120, na nějž poukazovala v žalobě i v kasační stížnosti stěžovatelka. V daném případě totiž správní orgán vůbec nenařídil ústní jednání ani neoznámil účastníkům řízení, že bude provádět dokazování mimo ústní jednání. Naproti tomu v nyní posuzovaném případě ústní jednání proběhlo a protokol o kontrole na něm byl řádně přečten, což stěžovatelka nezpochybňuje. Relevanci by však kasační námitky mohly mít v tom směru, že samotný kontrolní protokol nepostačuje k prokázání těch skutečností, které jsou pro posouzení věci
. To beze zbytku platí pro otázku vztahu podřízenosti a nadřízenosti jako znaku závislé práce, jak o ní Nejvyšší správní soud pojednal v části
tohoto rozsudku – tohoto tématu se protokol o kontrole nijak nedotýká. Podle stěžovatelky však protokol není způsobilým důkazem ani ohledně naplnění dalších znaků závislé práce, zejména výkonu práce podle pokynů zaměstnavatele a jeho jménem.
[36] Při posouzení této otázky je nutno se opírat o dosavadní judikaturu. Z ní především vyplývá, že protokol o kontrole není důkazem neotřesitelným, ale že jeho závěry mohou být zpochybněny důkazy následně provedenými ve správním řízení nebo navrženými účastníkem řízení (srov. např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 8. 2001, čj. 7 A 59/99-45, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2008, čj. 4 As 21/2007-80). Správní orgán nemůže odmítnout takové důkazy provést například jen proto, že kontrolovaná osoba nepodala proti kontrolním zjištěním včas námitky a ponechala si svou procesní obranu až do samotného správního řízení (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 8. 1993, čj. 6 A 82/93-21). Nelze ovšem přehlížet, že v dosud uvedených případech předkládal účastník řízení vždy návrhy na provedení konkrétních důkazů, zatímco v nyní posuzovaném případě se stěžovatelka omezila na to, že kontrolní zjištění zpochybňovala pouze svými tvrzeními. Přesto ani procesní pasivita stěžovatelky sama o sobě neopravňovala správní orgán k závěru, že postačí vycházet z kontrolního protokolu a dohody o provedení práce jako jediných důkazů o protiprávním jednání stěžovatelky. S ohledem na to, že sankční řízení je trestním řízením ve smyslu článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), byl to správní orgán, kdo měl prokázat vinu stěžovatelky mimo rozumnou pochybnost, veden při tom zásadou vyšetřovací charakteristickou pro řízení zahajovaná z moci úřední (§ 50 odst. 3 správního řádu). Ostatně Nejvyšší správní soud k tomu zaujal stanovisko například již v rozsudku ze dne 18. 12. 2003, čj. 6 A 45/2001-31, č. 157/2004 Sb. NSS, kde uvedl, že
povinnost prokázat, že jde o zastřený pracovněprávní vztah, leží na správním orgánu, jelikož jeho úlohou je vyvrátit tvrzení účastníka řízení o tom, že se o takový zastřený pracovněprávní vztah nejedná
[37] Kontrolní protokol v daném případě zachycuje poměrně jednoznačně pozorování inspektora provádějícího kontrolu o povaze činnosti stěžovatelky (osobně obsluhovala zákazníky, kasírovala peníze a vydávala zboží). Z informací podaných stěžovatelčinou tetou v rámci kontroly by mohlo vyplývat naplnění dalších znaků závislé práce (stěžovatelka zřejmě vykonávala činnost opakovaně a na základě pokynů své tety, s využitím jejích prostředků a vůči zákazníkům zřejmě též jejím jménem). V ostatních otázkách, zejména pokud jde o jakékoliv skutečnosti svědčící o vztahu nadřízenosti a podřízenosti mezi stěžovatelkou a její tetou, je však protokol dosti kusý. Konkrétně trpí tím, že inspektor vůbec informačně nevytěžil stěžovatelku samotnou a nezjistil její postoj k věci, zejména motivy, které ji k výkonu práce vedly a mohly by svědčit o osobní či hospodářské závislosti na její tetě. Protokol o kontrole samotný je tak k prokázání skutku nedostačující. Tento závěr platí tím spíše, že v daném případě k velmi stručným kontrolním zjištěním přistupuje tvrzení stěžovatelky popírající mimo jiné naplnění právě onoho nedostatečně zjištěného znaku závislé práce (vztah nadřízenosti a podřízenosti, resp. výkon práce za odměnu), přičemž stěžovatelka zpochybňuje též relevanci důkazu dalšího – dodatečně uzavřené dohody o provedení práce. Její uzavření a motivy k němu vedoucí stěžovatelka vyložila ve svém vyjádření k podkladům řízení vedeném oblastním inspektorátem ze dne 9. 5. 2012. S těmito skutečnostmi a námitkami se tak bude muset žalovaný v novém řízení přesvědčivě vyrovnat, neboť dosud tak neučinil.
[38] Nejvyšší správní soud uzavírá, že správní orgány dokazování ohledně odměňování stěžovatelky vůbec nevedly a žalovaný to pro posouzení věci nepovažoval za
. Naopak krajský soud otázku odměny vyhodnotil jako podstatnou, nicméně žalobu stěžovatelky přesto zamítl, jelikož poskytování odměny měl za prokázané obsahem později uzavřené dohody o provedení práce. Takovýmto postupem však krajský soud porušil zákon a zatížil své řízení vadou, která mohla mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí, neboť novým právním posouzením věci odňal stěžovatelce možnost obrany ve správním řízení, navržení nových důkazů apod. Proto musel Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušit a – jelikož již v řízení před krajským soudem byly důvody pro zrušení rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., protože správní orgán neprokázal žádným hodnověrným způsobem existenci vztahu podřízenosti a nadřízenosti mezi stěžovatelkou a její tetou – zrušil Nejvyšší správní soud též rozhodnutí žalovaného. Žalovanému také podle § 78 odst. 4 s. ř. s. věc vrací k dalšímu řízení, v němž je podle odstavce 5 téhož ustanovení vázán právním názorem v tomto rozsudku vysloveným.