Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-543-de-mayo-23-de-2001?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041bb8ff034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-01-22 19:28:59
Document Index: 365564025

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 4', 'ARTÍCULO 2', 'ARTÍCULO 10', 'artículo 4', 'artículo 2', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 33', 'artículo 4', 'artículo 8', 'artículo 20', 'artículo 33', 'artículo 355', 'artículo 33', 'artículo 355', 'artículo 20', 'artículo 4', 'artículo 355', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 33', 'artículo 4', 'artículo 2', 'artículo 355', 'artículo 355', 'artículo 355', 'artículo 335', 'artículo 355', 'artículo 355', 'artículo 103', 'artículo 355', 'artículo 355', 'artículo 96', 'artículo 209', 'artículo 355', 'artículo 4', 'artículo 20', 'artículo 355', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 359', 'artículo 20', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 150', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 4', 'artículo 150', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 76', 'artículo 150', 'artículo 189', 'artículo 355', 'artículo 2', 'artículo 209', 'artículo 31', 'artículo 209', 'artículo 333', 'artículo 333', 'artículo 209', 'artículo 38', 'artículo 355', 'artículo 10', 'artículo 20', 'artículo 33', 'artículo 4', 'artículo 2']

﻿ SENTENCIA C-543 DE MAYO 23 DE 2001
SENTENCIA C-543 DE 23 DE MAYO DE 2001
CONTENIDO:INDUSTRIA DEL CAFÉ. LOS RECURSOS PROVENIENTES DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES SON ADMINISTRADOS POR LA FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS, SIN QUE SOBRE ELLOS TENGA EL DERECHO DE PROPIEDAD DEFINIDO POR EL CÓDIGO CIVIL. SE RESUELVE SOBRE LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LOS ARTÍCULOS 20 Y 33 (PARCIALES) DE LA LEY 9 DE 1991, EL ARTÍCULO 4 DE LA LEY 66 DE 1942, EL ARTÍCULO 2 DE LA LEY 11 DE 1972 Y EL ARTÍCULO 10 DEL DECRETO 2078 DE 1940.
TEMAS ESPECÍFICOS:MERCADEO AGROPECUARIO, ENTIDAD DEL SECTOR AGROPECUARIO, ADUANA, EXPORTACIÓN, CONTRIBUCIONES PARAFISCALES, EXPORTACIÓN DE CAFÉ, INDUSTRIA, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, ORGANISMOS DE COMERCIO EXTERIOR, CÓDIGO CIVIL
Sentencia C-543 de mayo 23 de 2001
Sentencia C-543/2001
Ref.: Expediente D-3163
Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 20 y 33 (parciales) de la Ley 9ª de 1991, el artículo 4º de la Ley 66 de 1942, el artículo 2º de la Ley 11 de 1972 y el artículo 10 del Decreto 2078 de 1940.
Bogotá D.C., veintitrés de mayo del año dos mil uno.
A continuación, se transcriben los textos demandados conforme a la publicación en sus respectivos diarios oficiales:
Diario Oficial 39.634 del 17 de enero de 1991 (se resalta lo demandado):
"Por la cual se dictan normas generales a las que deberá sujetarse el Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales y se adoptan medidas complementarias".
ART. 20.—Transferencias y destinaciones. Inmediatamente sea efectuado el reintegro del valor de la exportación de café y deducido el valor de las transferencias en el Banco de la República, el Fondo Nacional de Café atenderá, con cargo a la contribución definida en el artículo anterior, a sus otros ingresos o a su patrimonio, las transferencias y destinaciones cuya cuantía y propósito se determinan a continuación:
a) Durante los años 1991 y 1992, el equivalente al dos punto siete por ciento (2.7%), del valor del reintegro se destinará a los comités departamentales de la Federación Nacional de Cafeteros para los programas de desarrollo social y económico de las zonas cafeteras, de fomento y apoyo al cooperativismo, de mejoramiento de las condiciones de la población campesina en zonas cafeteras, directamente o a través de convenios con las entidades territoriales, cuando lo permita la naturaleza de los programas. A partir de 1993, la participación de los comités regionales se incrementará al tres punto siete por ciento (3.7%).
b) El equivalente al dos punto siete por ciento (2.7%), del valor del reintegro para que el propio Fondo Nacional del Café destine prioritariamente, al fortalecimiento de programas dirigidos a incrementar la competitividad y eficiencia de la caficultura colombiana tales como la experimentación científica, tecnología, difusión, extensión y diversificación de las prácticas de cultivos y beneficio del café.
PAR.—Los egresos financiados con las transferencias dispuestas en los literales a) y b) de este artículo deberán incluirse en el presupuesto anual del Fondo Nacional del Café y el control fiscal de estos recursos lo realizará la Contraloría General de la República. El patrimonio que se forme con los recursos previstos en el literal a) será de propiedad de los comités departamentales y municipales de cafeteros, según la proporción de que estos últimos se benefician de estos recursos. De todas maneras, el patrimonio así constituido quedará vinculado a los fines previstos en el literal a) del presente artículo.
Los contratos, que para dar cumplimiento a esta ley, celebre el Gobierno Nacional con entidades públicas solamente requerirán la firma de las partes, el registro presupuestal cuando a ello hubiere lugar, y su publicación en el Diario Oficial, requisito que se entenderá cumplido con la orden de publicación impartida por el Gobierno Nacional (resaltado original).
Las adiciones, prórrogas o modificaciones que se introduzcan al contrato de administración del Fondo Nacional del Café y de servicios que suscriba la Federación Nacional de Cafeteros con el Gobierno Nacional continuarán sujetas a la revisión del Consejo de Estado, del Congreso de la República y a la publicación en el Diario Oficial.
Diario Oficial 25.144 del 2 de enero de 1943:
"LEY 66 DE 1942
"Sobre protección a la industria cafetera”.
ART. 4º—Todos los bienes que adquiera la federación con los fondos destinados al mantenimiento de los precios del café —para los fines del pacto de cuotas— pertenecerán a dicha entidad, una vez pagadas las deudas. La federación no podrá disponer de tales bienes sino en beneficio de la industria cafetera.
Diario Oficial 33.776 de enero 30 de 1973:
LEY 11 DE 1972
"Por la cual se deroga el impuesto a la exportación del café y se dictan otras disposiciones".
ART. 2º—Autorízase al Gobierno Nacional para celebrar con la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia contratos tendientes a impulsar y defender la industria del café. Los contratos que el gobierno celebre en desarrollo del presente artículo, tendrán una duración de diez años y serán prorrogables por períodos de igual duración.
Diario Oficial 24.520 del 23 de noviembre de 1940:
DECRETO 2078 DE 1940
“Por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la industria del café”.
ART. 10.—Autorízase al Gobierno Nacional para celebrar un contrato con la Federación Nacional de Cafeteros, a efecto de que dicha entidad pueda adquirir el café al que se refiere el artículo anterior y disponer de él, invirtiendo en dicho objeto los recursos de que trata el mismo artículo y sirviendo, si fuere necesario, las correspondientes operaciones de crédito.
2. Precisiones previas. Las solicitudes de inhibición. La petición de orden de devolución de bienes y recursos.
De manera previa, la Corte estima necesario, de una parte, resolver las solicitudes de inhibición planteadas en la intervención ciudadana y en la del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y, de otra, formular algunas precisiones acerca de la comprensión del control abstracto de constitucional que se desata por virtud de las acciones ciudadanas de inconstitucionalidad.
2.1. Las solicitudes de decisión inhibitoria.
2.1.1. En la primera de ellas se afirma que las normas acusadas que autorizan al gobierno para celebrar y prorrogar contratos con la Federación Nacional de Cafeteros, han perdido vigencia en el ordenamiento por sustracción de materia, pues, a juicio del interviniente, han agotado la finalidad que estaban llamadas a cumplir.
La Corte observa que en cada una de las normas referidas se adopta una modalidad de autorización diferente que debe ser estudiada teniendo en cuenta el ámbito temporal en el cual se desarrollan. El artículo 10 del Decreto 2078 de 1940 dispuso:
"ART. 10.—Autorízase al Gobierno Nacional para celebrar un contrato con la Federación Nacional de Cafeteros, a efecto de que dicha entidad pueda adquirir el café al que se refiere el artículo anterior y disponer de él, invirtiendo en dicho objeto los recursos de que trata el mismo artículo y sirviendo, si fuere necesario, las correspondientes operaciones de crédito”.
Con fundamento en el decreto del que hace parte la disposición en comento, se creó el Fondo Nacional del Café y de manera casi simultánea se suscribió el específico contrato al que refiere el artículo transcrito, de cuyo texto se puede concluir que se trata de una disposición que en efecto agotó su objeto una vez tuvo lugar todo el recorrido contractual previsto y autorizado en esa ocasión. En consecuencia, carece de objeto que la Corte se pronuncie sobre esta norma, pues la situación allí contemplada se ha consumado, lo que motiva la declaratoria de inhibición atendido el criterio sentado por la jurisprudencia constitucional:
"Cuando se demandan normas que contienen mandatos específicos ya ejecutados, es decir, cuando el precepto acusado ordena que se lleve a cabo un acto o se desarrolle una actividad y el cumplimiento de ésta o aquél ya ha tenido lugar, carece de todo objeto la decisión de la Corte y, por tanto, debe ella declararse inhibida" (16) .
(16) Sentencia C-350 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
La modalidad adoptada en el artículo 2º de la Ley 11 de 1972 es bien diferente, pues autoriza de manera genérica al gobierno para celebrar con la federación “contratos tendientes a impulsar y defender la industria del café" sin que se expongan mayores precisiones a las del término de duración de los mismos. En consecuencia, y en contraste con la disposición anterior, no es posible entender que el objeto o finalidad de esta norma se encuentre agotado, pues con base en ella el gobierno ha celebrado recientemente contratos con la Federación (17) y podrá, así mismo, invocarla en el futuro para ese mismo efecto mientras no salga del ordenamiento.
(17) En efecto, como sustento normativo del contrato vigente de administración del Fondo Nacional del Café, suscrito entre el Gobierno Nacional y la Federación Nacional de Cafeteros el 13 de julio de 1998, se invocó el artículo 2º de la Ley 11 de 1972 junto con el 33 de la Ley 9ª de 1991 (escritura pública 4594 de la Notaria Sexta de Bogotá, pág. 3).
Igual consideración puede hacerse respecto del aparte demandado del artículo 33 de la Ley 9ª de 1991, como quiera que cuando él alude a “Las adiciones, prórrogas o modificaciones que se introduzcan al contrato de administración del Fondo Nacional del Café” toma en cuenta que estas facultades subsisten durante todo el tiempo que el contrato esté vigente, como en efecto lo está, de lo que se puede concluir que es éste —el contrato— el referente material que determina el objeto de la norma y no las facultades aludidas en dicha disposición.
2.1.2. Por su parte, el Ministerio de Hacienda solicita a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse sobre el artículo 4º de la Ley 66 de 1942 cuyo texto es el siguiente:
El argumento esgrimido por el representante del ministerio consiste en que la norma estaría derogada tácitamente por utilizar lo que a su juicio es un “criterio rezagado" sobre la naturaleza de los recursos procedentes de la parafiscalidad, el cual, afirma, sí se incluye en normas posteriores que versan sobre la misma materia. Sin embargo, estos argumentos no son suficientes para afirmar sin lugar a equívocos que el fenómeno de la derogatoria haya tenido lugar en este caso, pues la norma posterior a la que se alude —Ley 11 de 1972— no derogó expresamente la disposición en comento como sí lo hace respecto de otras disposiciones en su artículo 8º, y ante la falta de certeza es necesario estudiar el precepto acusado conforme a lo expresado por la Corte:
“En efecto, cuando la derogatoria de una disposición es expresa, no cabe duda en cuanto a que si se interpone una demanda en contra de la norma derogada, la Corte debe inhibirse, salvo que la disposición continúe proyectando sus efectos en el tiempo. Cuando, por el contrario, la vigencia de una disposición es dudosa, pues existe incertidumbre acerca de su derogatoria tácita, la Corte debe pronunciarse sobre la conformidad o inconformidad con la Constitución, pues ella podría estar produciendo efectos” (18) (negrilla no original).
(18) Sentencia C-037 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
Así pues, la solicitud de inhibición en relación con este artículo no puede prosperar conforme a los argumentos expuestos, por la que será estudiado de acuerdo con los cargos expresados en la demanda.
2.1.3. De otra parte la Corte encuentra que si bien la disposición parcialmente acusada del artículo 20 de la Ley 9ª de 1991, literal a), en cuanto hace referencia a la destinación de un porcentaje del reintegro del valor por concepto de la exportación de café a los comités departamentales de cafeteros para los años de 1991 y 1992 ya no se encuentra vigente y en principio debió cumplir la plenitud de sus efectos en los períodos anuales en ella mencionados, es lo cierto que en la medida en que con tales recursos se pudieron adquirir bienes y que aún no se haya efectuado la liquidación del respectivo contrato, bien puede suceder que esté produciendo efectos jurídicos. Procede, entonces que la Corte realice el estudio y profiera pronunciamiento de fondo.
2.1.4. El artículo 33 de la Ley 9ª de 1991, en el inciso tercero prevé que las adiciones, prórrogas, o modificaciones que se introduzcan al contrato de administración del Fondo Nacional del Café y de servicios que suscriba la Federación Nacional de Cafeteros continuarán sujetas a la revisión por parte del Consejo de Estado y a la publicación en el Diario Oficial (19) . Si bien es cierto que estos apartes no fueron objeto de la demanda, pues dentro de la orientación de la misma, se busca la inconstitucionalidad como consecuencia de la vulneración del artículo 355 de la Constitución, es lo cierto que dentro del ejercicio de su competencia de control integral, la Corte debe realizar la conformación de la unidad normativa, pues un eventual pronunciamiento de inconstitucionalidad, circunscrito a la parte demandada dejaría sin sentido alguno los fragmentos restantes de la disposición en estudio. Por ello debe analizar el citado inciso en su totalidad.
(19) La expresión “del Congreso de la República” que formaba parte del mismo inciso fue objeto de decisión de inexequibilidad por la Corte en Sentencia C-499 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
En ese orden de ideas, la Corte encuentra que la exigencia de revisión por parte del Consejo de Estado, fue suprimida, para todos los contratos que celebraren las entidades estatales, por la Ley 80 de 1993 y en ese sentido hay que entender que la norma en análisis fue objeto de derogatoria, a partir de la vigencia de aquélla. Y así habrá de señalarse en la parte resolutiva de esta sentencia.
De otra parte, en cuanto toca con el requisito de la publicación en el Diario Oficial, referido tanto a los contratos como a las adiciones, modificaciones y prórrogas de los mismos, es necesario tener en cuenta, también, que conforme a la misma Ley 80 de 1993, tal requisito se establece como previo a la ejecución del contrato; por ello, la aplicación de la exigencia establecida en el artículo 33 de la Ley 9ª de 1991 debe armonizarse con el entendimiento dado a la exigencia de publicación en el Diario Oficial por la citada Ley 80 de 1993 (art. 41, par. 3º).
2.2. La petición de órdenes de devolución de bienes y recursos.
El actor solicita que consecuencialmente a las declaraciones de inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, la Corte ordene a la Federación Nacional de Cafeteros la devolución a la Nación de todos los bienes y recursos concernidos en aquéllas.
Sobre el particular y sin perjuicio de las decisiones que habrá de adoptar la Corte como resultado del control abstracto de constitucional propio de la acción pública ciudadana, la corporación debe llamar la atención acerca de que las finalidades y características de dicha acción de inconstitucionalidad establecida por la Constitución Política como un instrumento de participación política, por ello restringida a quienes acrediten su condición de ciudadanos colombianos en ejercicio. En efecto por principio mediante ella los ciudadanos han de buscar la preservación del orden constitucional objetivo y por ello las pretensiones que pueden ser postuladas ante la Corte son de inconstitucionalidad y la consecuencial inexequibilidad. Así las cosas, toda pretensión que busque satisfacción de intereses específicos de un demandante o que signifiquen efectos jurídicos específicos exigibles de alguien en concreto, autoridad o no, está proscrita por principio del juicio de constitucionalidad. Esa finalidad y características de la acción pública de inconstitucionalidad, por supuesto, condicionan las posibilidades del juez de constitucionalidad al decidir sobre las respectivas demandas. Por ello, también por principio la sentencia que ponga fin al proceso constitucional deben pronunciarse tan solo sobre si la norma demandada se encuentra o no acorde con la Constitución. Sólo excepcionalmente, como es sabido el juez constitucional, profiere las denominadas sentencias “integradoras” o “interpretativas”, como lo ha puntualizado esta corporación. Pero en esos casos se trata de señalar, en aras de la efectividad del principio de la “conservación del derecho" el entendimiento que permite a la Corte reputar acorde con la Constitución una determinada disposición sometida a su juicio, pero siempre desde una perspectiva de derecho objetivo.
La petición consecuencial formulada por el demandante, implicaría para la Corte hacer enjuiciamientos no sólo sobre el contenido de la disposición acusada sino sobre la ejecución y aplicación de la misma y determinar la propiedad de bienes específicos, lo cual de manera evidente rebasa los límites del proceso de constitucionalidad en los términos que él ha sido ordenado por la Constitución y desarrollado en la ley (20) . En consecuencia no habrá lugar a pronunciamiento sobre el particular.
(20) Sentencia C-357 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
Hechas las anteriores precisiones cabe señalar entonces que las normas demandadas contienen reglas relacionadas con el manejo de los recursos públicos destinados al fomento y beneficio de la industria cafetera, a las actividades de desarrollo social y económico de las zonas cafeteras así como con los contratos que el gobierno celebra con la Federación Nacional de Cafeteros para el efecto.
Los cargos del actor apuntan a la inconstitucionalidad de estos preceptos, con los argumentos, de una parte, que con ellos se autoriza al Estado para efectuar de manera velada una donación en favor de una persona jurídica de carácter privado y, de otra, que la entidad con la cual se dispone la celebración de contratos para el recaudo, administración y gestión de los recursos públicos destinados al desarrollo y fomento de la actividad cafetera no cumple los requisitos para la celebración de tales contratos, todo ello en contraposición del artículo 355 superior y del concepto de parafiscalidad desarrollado por la jurisprudencia constitucional.
El ciudadano interviniente, al igual que los representantes de los ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Comercio Exterior, postulan la declaratoria de constitucionalidad de las normas que en su opinión pueden ser objeto de decisión material por parte de la Corte. Al respecto invocan el especial carácter de las rentas a que hacen referencia las disposiciones acusadas, y el reconocimiento del mismo a partir de la Constitución de 1991 con la previsión de reglas especiales para la administración y control de las mismas y la necesidad de que aquellas se interpreten, en la actualidad, en consonancia con los nuevos preceptos y orientaciones para, si fuere necesario, se condicione su constitucionalidad.
Para el Contralor General de la República, las disposiciones acusadas vulneran los artículos 13, 333 y 355 de la Constitución pues el constituyente prohíbe expresamente que las ramas u órganos del poder público decreten auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. Como fundamentos de su aserto tiene en cuenta el carácter de contribuciones parafiscales de los recursos autorizados por las disposiciones acusadas, lo que afirma con base en cita de disposiciones legales y de decisiones de esta Corte, y en la circunstancia de que la Federación Nacional de Cafeteros sea una asociación gremial sin ánimo de lucro, de carácter privado que mediante un contrato suscrito con el Gobierno Nacional, administra el Fondo Nacional del Café, al cual ingresan contribuciones parafiscales.
Finalmente cabe indicar que conforme al concepto del señor Procurador General de la Nación, el artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 no realiza ni prevé donación de bienes o recursos del Estado, que pudiere contrariar disposiciones superiores; no obstante considera que es pertinente que la Corte al resolver sobre la constitucionalidad precise que la administración de los recursos en cuestión por parte de la Federación Nacional de Cafeteros no comporta la titularidad de la propiedad de los mismos en cabeza de los comités regionales de cafeteros. Igual afirmación hace respecto del artículo 4º de la Ley 66 de 1942, y señala que los recursos a que éste se refiere deben conservar su carácter público y deben sujetarse a las reglas del contrato de administración que al efecto celebre el Estado con la Federación Nacional de Cafeteros. Por lo demás para el ministerio público las disposiciones acusadas buscan de manera razonable orientar las políticas nacionales de comercialización, regulación y sostenibilidad de precios del grano y poder competir en los acuerdos o convenios que se realicen para el sistema de cuota cafetera.
La Corte, entonces con el fin de proferir su decisión, y teniendo presentes las alegaciones contenidas en la demanda, en las intervenciones y en el concepto del señor Procurador General de la Nación, deberá determinar si las disposiciones acusadas en cuanto prevén que los recursos a que ellas se refieren, integrantes del denominado Fondo Nacional del Café, sean administrados, en virtud de los contratos que allí mismo se autorizan, por la Federación Nacional de Cafeteros, y algunos de ellos se destinen a los comités departamentales y municipales de cafeteros, correspondiendo a éstos la propiedad de los bienes que con aquellos se adquieran, contrarían disposiciones constitucionales superiores, entre ellas las invocadas por el actor, esto es, los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 13, 333 y 355 de la Constitución Política.
Con tal propósito, previa determinación del contenido y alcance de los textos legales acusados y sobre los cuales procede decisión de fondo, se deberá precisar el ámbito de aplicación del artículo 355 de la Constitución y su pertinencia al caso en estudio, así como la violación de las demás normas superiores que el demandante endilga a las disposiciones acusadas y de aquellas otras que la Corte en desarrollo de su propia competencia de control constitucional encuentre necesario.
3.1. El contenido y alcances de las disposiciones acusadas.
Mediante la Ley 9ª de 1991 el legislador dictó normas sobre la regulación de los cambios internacionales y adoptó medidas complementarías entre ellas las relativas al reintegro del valor de la exportación de café y determinó la destinación específica de tales rentas imponiendo al Fondo Nacional del Café las transferencias y destinaciones cuya cuantía y propósito determinó precisamente en el artículo 20, literal a), parcialmente acusado, en cuanto a la destinación que allí se hace a favor de los comités departamentales de la Federación Nacional de Cafeteros para los programas de desarrollo social y económico de las zonas cafeteras, de fomento y apoyo al cooperativismo, de mejoramiento de las condiciones de la población campesina en zonas cafeteras, directamente o a través de convenios con las entidades territoriales cuando lo permita la naturaleza de los programas. Esta disposición estableció con tales fines un porcentaje del 2.7% para los años de 1991 y 1992 y dispuso que a partir de 1993 el mismo sería del 3.7%. El demandante circunscribe su glosa de constitucionalidad a la destinación que allí se prevé a favor de los comités departamentales de la Federación Nacional de Cafeteros.
En el parágrafo del mencionado artículo 20 se expresa que los egresos financiados con las transferencias a que se refieren los literales a) y b) del mismo artículo deberán incluirse en el presupuesto anual del Fondo Nacional del Café y que el control fiscal de esos recursos lo realizará la Contraloría General de la República. Así mismo, se dispone (y es el aparte acusado) que el patrimonio que se forme con los recursos previstos en el literal a) será de propiedad de los comités departamentales y municipales de cafeteros según la proporción en que estos últimos se beneficien de estos recursos. “De todas maneras, el patrimonio así constituido quedará vinculado a los fines previstos en el literal a) del presente artículo”.
Del artículo 33 de la Ley 9ª de 1991 que contiene autorizaciones contractuales y presupuestales al gobierno que se requieran para dar cumplimiento a lo dispuesto en esa misma ley, el demandante acusa el inciso tercero que de manera explícita dispone que las adiciones, prórrogas o modificaciones que se introduzcan al contrato de administración del Fondo Nacional del Café y de servicios que suscriba la Federación Nacional de Cafeteros con el Gobierno Nacional continuarán sujetas a la revisión del Consejo de Estado, del Congreso de la República y a la publicación en el Diario Oficial.
La Ley 66 de 1942, contiene reglas orientadas a la protección de la industria del café. En ese orden de ideas se fijaron funciones e instrucciones al gobierno para prorrogar el pacto de cuotas cafeteras y los contratos celebrados con la federación para el cumplimiento del mismo, por otra parte, se señalaron los requisitos necesarios para obtener la licencia de exportación del grano, se estableció en cabeza del Comité Nacional de Cafeteros —integrado por representantes gubernamentales y gremiales— la dirección de la campaña de sanidad rural y en los comités departamentales la responsabilidad administrativa sobre la misma, los términos para la modificación de los estatutos de la federación y la forma de defender los mercados y sostener los precios del café para evitar la especulación.
El artículo 4º demandado dispuso que todos los bienes que adquiera la federación con los fondos destinados al mantenimiento de los precios del café —para los fines del pacto de cuotas— pertenecerán a dicha entidad, una vez pagadas las deudas. La federación no podrá disponer de tales bienes sino en beneficio de la industria cafetera.
Por su parte el artículo 2º de la Ley 11 de 1972 “por la cual se deroga el impuesto a la exportación del café y se dictan otras disposiciones” autorizó “al Gobierno Nacional para celebrar con la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia contratos tendientes a impulsar y defender la industria del café. Los contratos que el gobierno celebre en desarrollo del presente artículo tendrán una duración de diez años y serán prorrogables por períodos de igual duración".
Como se puede apreciar las disposiciones acusadas, dictadas en diversas épocas, todas con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991 (la L. 9ª/91 fue promulgada en ene. 17/91) buscan regular las actividades públicas dirigidas a la protección de la industria del café; para ello, luego de establecer las contribuciones pertinentes, señalan características, destinación específica y forma de recaudo y administración de éstas. Con tales propósitos, las normas acusadas, en lugar de determinar la creación de una organización pública (del tipo del establecimiento público, por ejemplo) encargada directamente de las acciones estatales en esta materia, dispusieron acudir, mediante contrato, a la colaboración de una entidad de origen privado, de especiales características, para confiarle bajo la dirección, regulación y control del propio Estado el recaudo, manejo e inversión de recursos que manteniendo su condición pública, se afectan de manera específica a la industria del café conforme a las políticas que al efecto adopte el propio Estado colombiano.
No se trata, entonces, a través de las disposiciones en cuestión, de apoyar la actividad propia de una determinada entidad de origen privado sino de hacer viable mediante la modalidad doctrinariamente denominada “descentralización por colaboración" (21) , la acción del Estado con el apoyo de entidades de origen privado, propiciando una real participación de los interesados en la solución de necesidades significativas en la política estatal respectiva.
(21) Sentencia C-308 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell. Así mismo se pueden confrontar sobre el tema las sentencias C-226 de 1994, C-360 de 1994, C-166 de 1995, C-492 de 1996, C-181 de 1997 y C-399 de 1999.
Según se analizará más adelante, la jurisprudencia tanto de la Corte Suprema de Justicia como del Consejo de Estado y la de esta misma Corte, se han pronunciado sobre la constitucionalidad de esta modalidad de acción estatal y han precisado, en orientación comúnmente aceptada que los recursos que dentro de dicho contexto se arbitran, manejan y ejecutan no transmutan su naturaleza de recursos “públicos" por la circunstancia de que su manejo y gestión se confíen ya sea unilateralmente o de manera convencional, como en el caso que ocupa ahora a la Corte, a una entidad de origen privado.
Precisamente en atención a la doctrina de la hacienda pública y a antecedentes jurisprudenciales que dentro de este mismo proceso han traído a colación el demandante, los intervinientes y el Ministerio Público, se incorporó en 1991 a Constitución Política la noción de “rentas, ingresos y contribuciones parafiscales”, como recursos públicos destinados a finalidades “públicas" específicas, abstracción hecha de que el manejo y gestión de las mismas se confíe a organismos públicos (como en el caso del SENA, por ejemplo) o a entidades privadas, de carácter generalmente gremial.
3.2. El ámbito de aplicación del artículo 355 de la Constitución Política.
Las principales acusaciones de inconstitucionalidad contra las disposiciones legales objeto del presente proceso de constitucionalidad giran alrededor de la transgresión del artículo 355 de la Constitución. Por ello es pertinente que la Corte vuelva sobre el contenido del mismo y recuerde las orientaciones que sobre el particular ha plasmado en su jurisprudencia.
Dicha disposición superior es del siguiente tenor:
"Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado”.
"El gobierno en los niveles nacional departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo.
El gobierno reglamentará la materia".
En la Sentencia C-254 de 1996 la Corte luego de hacer un recuento de sus anteriores pronunciamientos sobre la materia (22) puntualiza sus orientaciones acerca de los alcances y entendimiento que ha de darse a la regla superior transcrita.
(22) Se alude a las sentencias C-372 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. C-375 de 1994, M.P, Antonio Barrera Carbonell. C-506 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz. C-316 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell. C-520 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara. C-205 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-547 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
Para los efectos del presente estudio es pertinente transcribir los siguientes apartes:
"6. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha delimitado el alcance de la prohibición de conceder auxilios o donaciones a particulares.
En primer término, el estudio de los antecedentes de la prohibición en la asamblea nacional constituyente, asunto que se analizó en la Sentencia C-372 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), permite concluir que se quiso ante todo erradicar la práctica de los denominados “auxilios parlamentarios”, la que se consideró viciosa tanto por pervertir las instituciones democráticas como por alimentar ilegítimas destinaciones de los fondos del erario. En la sentencia citada, sobre este particular, se expresa:
En cuanto a los motivos —conviene reiterarlo— se encuentran, en primer lugar, los evidentes efectos nocivos que suscitó una mala interpretación de la filosofía inspiradora de la reforma de 1968 que, en lugar de fortalecer la justicia social como norma directriz del gasto público, hizo que éste careciera de un control de ejecución. En segundo lugar, los recursos públicos asignados a la entidad privada se estaban manejando con un criterio que no siempre coincidía con los planes y programas de desarrollo, desconociendo así la obligación de procurar el bienestar común, la consolidación de un orden justo y la prevalencia del interés general. Finalmente, la línea determinante en la distribución de recursos no era, propiamente, la justicia, sino la liberalidad; es decir, no había un criterio de dar a cada cual según sus necesidades y de acuerdo con un plan basado en el interés general, sino que se destinaban los bienes del Estado de conformidad con la voluntad subjetiva y algunas veces arbitraria del individuo facultado para ello. En cuanto al fin que busca la norma superior que erradica los denominados “auxilios parlamentarios" (C.P., art. 355), es claro que se procura que exista un control previo y posterior al destino y ejecución de los dineros públicos destinados a la realización de actividades conjuntas de interés público o social, siendo esa es (sic) la razón de ser del contrato que se estipula en el inciso segundo del artículo superior en comento".
La proscripción de los “auxilios parlamentarios”, explica la prohibición de decretarlos —la cual sólo está sujeta a las excepciones derivadas de la Constitución Política y que la Corte ha tenido la oportunidad de establecer, como se expondrá más adelante—, lo mismo que la disposición del segundo inciso del artículo 355 de la Constitución Política, en el que se plasma la figura de los contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro, con el fin de impulsar programas acordes con el plan nacional de desarrollo. Este esquema de apoyo a actividades benéficas, rodeado de controles subjetivos —solamente puede realizarse con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad— y objetivos —la materia del contrato se limita a actividades o programas concretos de interés público y acordes con el plan de desarrollo a nivel nacional o seccional—, a partir de la Constitución de 1991, es el único canal para la función benéfica que el Estado puede llevar a cabo con el concurso de los particulares. Los elementos descritos que entrañan un control previo y posterior a la entrega de los recursos públicos, suponen una transformación profunda de esta técnica de actuación estatal, radicalmente distinta de la que ha sido objeto de censura.
El alcance de la prohibición. puede inferirse de los distintos pronunciamientos de la Corte que, a continuación, se sintetizan:
De lo expuesto puede concluirse: (1) La prohibición de los auxilios y donaciones, es la respuesta al abuso derivado de la antigua práctica de los “auxilios parlamentarios”, y en buena medida explica su alcance. (2) La prohibición de los auxilios y donaciones, no significa la extinción de la función benéfica del Estado, la cual puede cumplirse a través de la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro y reconocida idoneidad. (3) El auxilio o donación, materia de la prohibición, se caracterizan por la existencia de una erogación fiscal en favor de un particular sin que ella tenga sustento en ninguna contraprestación a su cargo. Igualmente, corresponden a estas categorías, las transferencias a particulares, que no estén precedidas de un control sobre los recursos o que éste no pueda realizarse con posterioridad a la asignación. Finalmente, se califican de esta manera, las prácticas que por los elementos que incorporen, puedan tener la virtualidad de revivir la proscrita figura de los auxilios. (4) por vía negativa, no se consideran auxilios o donaciones, las transferencias presupuestales que se hacen a entidades descentralizadas. (5) No se estima que se viole el artículo 335 de la Constitución Política, cuando el Estado otorga subsidios, estímulos económicos, ayudas o incentivos, en razón del cumplimiento de deberes o principios de origen constitucional que describen actividades públicas irrenunciables.
7. Las exclusiones que la Corte ha encontrado en relación con la prohibición, si bien se han presentado como excepciones a la misma, en realidad descubren la faz más característica del Estado social de derecho que asume, como función propia y en la que se actualiza el interés general, la puesta en marcha de un sistema prestacional enderezado a asegurar el mínimo vital y al cual resulta connatural la intervención en la vida económica y social (C.P., art. 334). Se torna necesario, pues, distinguir el campo de la prohibición de otorgar auxilios y donaciones, propia de la esfera presupuestal del concierto de acciones propias del Estado social de derecho imputables al cumplimiento de deberes y principios constitucionales y que, no por representar gasto público, o articularse en bienes o servicios, a veces entregados gratuitamente, ingresan en el campo de la anotada prohibición. El Estado social de derecho, precisamente, reacciona contra la mera proclamación de la libertad y los derechos y, en su lugar, promueve activamente las condiciones reales indispensables para su realización y en ello no solamente está en juego su razón, de ser sino su responsabilidad (…) —negrillas fuera de texto.
Entonces, el ámbito propio del artículo 355, en sus dos incisos, el primero en cuanto prohíbe explícitamente las donaciones y auxilios y el segundo que permite la celebración de contratos para el cumplimiento de actividades de interés público, acordes con los planes de desarrollo, con personas jurídicas privadas, sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, es el de la acción benéfica del Estado, de las actividades de fomento que dentro de un Estado social de derecho corresponden como función propia, insoslayable, de la organización estatal. Se trata de apoyar la acción de organizaciones de origen privado, que en ejercicio de la autonomía de iniciativa para el desarrollo de las más variadas actividades que las personas realizan en sociedad (C.P., art. 38) buscan la satisfacción de finalidades no simplemente lucrativas.
Por ello, la norma constitucional, cuando en el segundo inciso alude a la celebración de contratos hace énfasis en que el objeto de los mismos es el desarrollo de actividades de interés público, acordes con los planes de desarrollo, y para asegurar que la acción de fomento (benéfica como la ha denominado la jurisprudencia de la corporación) se cumpla adecuadamente exige que las instituciones privadas con las cuales se hayan de celebrar sean precisamente de aquellas que conforme a la ley tengan el carácter de instituciones sin ánimo o fin lucrativo (las personas jurídicas, fundaciones y asociaciones, reguladas por el Código Civil - título XXXVI, y disposiciones complementarias) que además tengan reconocida idoneidad en el ámbito donde conforme a sus respectivas reglas estatutarias desarrollan las actividades de beneficio común.
En consecuencia, las disposiciones acusadas, a juicio de la corporación, no corresponden al ámbito descrito en el artículo 355 constitucional. En efecto, mediante aquellas normas el Estado ha buscado desde hace varias décadas el cumplimiento de actividades que le son propias, que se inscriben en el ámbito de la función administrativa, de manera particular de la denominada gestión fiscal. Entonces, no se trata de apoyar a organizaciones particulares, sino de arbitrar mecanismos idóneos de acción del Estado buscando precisamente la descentralización de la gestión, como lo puso de presente esta corporación a propósito de la actividad cumplida precisamente por la Federación Nacional de Cafeteros respecto de los recursos que integran el Fondo Nacional del Café al juzgar otras disposiciones legales que como las actualmente sub iudice propenden por el cumplimiento de las funciones estatales respecto de la industria del café.
Por lo anterior considera la Corte que no es pertinente el análisis que pretende el demandante en torno de las características propias de la Federación Nacional de Cafeteros para que se juzgue si esa entidad cumple los requisitos que a partir de los enunciados constitucionales señalan los reglamentos para la celebración de los contratos allí autorizados respecto de los cuales el demandante, con cita de la Sentencia C-449 de 1992 da a entender que no se satisfacen (23) . No obstante no sobra advertir que estatutariamente —conforme obra en el expediente— dicha entidad se define como entidad gremial, sin ánimo de lucro de carácter privado y que en sus reglas propias no prevé disposición alguna sobre reparto de utilidades o beneficios económicamente valorables a favor de personas determinadas, durante su existencia o al momento de su extinción.
(23) M.P. Alejandro Martínez Caballero. En la citada providencia se lee: “18. La federación es una organización no gubernamental y, en consecuencia, podría constituirse en uno de los mecanismos de participación de la sociedad civil en la gestión pública, de conformidad con el inciso 2º del artículo 103 de la Carta. Así mismo en la medida en que la federación sea realmente una entidad sin ánimo de lucro, podrá contratar con el Estado al tenor del inciso 2º del artículo 355 ídem".
Las consideraciones anteriores llevan, entonces, a la clara conclusión de que las disposiciones acusadas en cuanto autorizan la celebración de contratos, de las prórrogas, modificaciones y adiciones de los mismos, con la Federación Nacional de Cafeteros no violan el artículo 355 superior.
3.3. Las actividades reguladas en las leyes acusadas no obstante su carácter de funciones administrativas pueden ser ejercidas por instituciones surgidas de la iniciativa privada. Marco constitucional y legal.
3.3.1. La Constitución Política vigente dispone que en los términos que señale la ley, los particulares pueden hallarse encargados del ejercicio de funciones públicas, administrativas (C.P., arts. 123 y 210).
Esta Corte ha aceptado que como expresión auténtica del principio de participación los particulares sean encargados del ejercicio directo de funciones administrativas. Así en la Sentencia C-866 de 1999, luego de recordar los antecedentes contenidos en las sentencias C-166 de 1995 y C-316 de 1995, se expresa, en torno del contenido de los artículos 123, 210 y 365 de la Constitución Política:
La atribución de funciones administrativas a particulares hecha por las autoridades, no conlleva, en modo alguno, cambio en la titularidad del patrimonio estatal. Significa simplemente la posibilidad dada a aquéllos de participar en la gestión de los asuntos administrativos, en las condiciones y bajo los parámetros señalados por la Constitución, la ley y los reglamentos".
3.3.2. Ahora bien, la Corte debe destacar que constitucionalmente es posible encauzar la atribución de funciones administrativas a particulares a través de varios supuestos, entre los que pueden enunciarse:
a) La atribución directa por la ley de funciones administrativas a una organización de origen privado. En este supuesto el legislador para cada caso señala las condiciones de ejercicio de la función, lo relativo a los recursos económicos, la necesidad o no de un contrato con la entidad respectiva y el contenido del mismo, su duración, las características y destino de los recursos y bienes que con aquéllos se adquieran al final del contrato, los mecanismos de control específico, etc.
En la Sentencia C-308 de 1994 se expresó, respecto de los recursos confiados a la Federación Nacional de Cafeteros para el cumplimiento de las funciones de gestión fiscal encomendadas contractualmente a ella, a partir de las disposiciones legales, entre ellas las acusadas dentro del presente proceso:
"La intervención de los particulares en la gestión de servicios estatales es una de las expresiones más genuinas de la democracia participativa, porque hace real uno de los fines esenciales del Estado que consiste en “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación" (C.P. art. 2º), y, además, permite involucrar en la acción pública a los propios sectores comprometidos e interesados en la prestación del servicio. Y es, por todo ello, una de las formas que adopta la descentralización administrativa, doctrinariamente reconocida como “descentralización por colaboración".
No cabe duda que al trasladarse a la Federación Nacional de Cafeteros el manejo de los servicios que supone el fomento, comercialización y promoción de la actividad cafetera, tuvo en cuenta el legislador de 1927 y luego el de 1940, el poder contar con la colaboración del sector cafetero interesado, por supuesto, en la gestión de los referidos servicios y ofrecerle, con la administración del fondo, el instrumento de financiación necesario para alcanzar los cometidos sectoriales".
Precisamente en armonía con los mandatos constitucionales (C.P., arts. 267 y 268-4) la gestión que con esos recursos se cumpla está sujeta, entre otros controles, al control fiscal asignado constitucionalmente a la Contraloría General de la República, como sucede en el caso en estudio pues como lo ha expresado la Corte si bien no se trata de recursos presupuestales sí son recursos públicos de la Nación (24) .
(24) Entre otras sentencias, C-678 de 1998 y C-040 de 1993.
b) La previsión legal, por vía general de autorización a las entidades o autoridades públicas titulares de las funciones administrativas para atribuir a particulares (personas jurídicas o personas naturales) mediante convenio, precedido de acto administrativo el directo ejercicio de aquéllas; debe tenerse en cuenta como lo ha señalado la Corte que la mencionada atribución tiene como límite “la imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga" (25) . Este supuesto aparece regulado, primordialmente, por la Ley 489 de 1998, artículos 110 a 114 tal como ellos rigen hoy luego del correspondiente examen de constitucionalidad por la Corte (26) .
(25) Sentencia C-866 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(26) Sentencias C-702 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz y C-866 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
No sobra recordar que la Corte al analizar la posibilidad constitucional de que los particulares sean encargados del ejercicio de funciones administrativas (aspecto común a los supuestos que se han enunciado), ha expresado que las condiciones en que aquellos puedan cumplir las funciones administrativas son las que señale la ley y que si bien es cierto tales funciones pueden ser desarrolladas a título gratuito, según lo prevea la propia ley para un caso (27) , ello no impide que las mismas puedan ser remuneradas. Queda librado a la facultad discrecional del legislador señalar cuándo establece una u otra condición (28) . Así las cosas, bien puede el legislador para efectos del ejercicio de las funciones administrativas —con base en las disposiciones constitucionales en análisis y en armonía con lo previsto en los artículos 150, numeral 9º e inciso final y 189, numeral 23— autorizar al Gobierno Nacional para celebrar los contratos pertinentes (29) , como se hace en las normas legales acusadas y por ello éstas no sólo no resultan contrarias a la Constitución sino que configuran cauce adecuado para asegurar el cumplimiento de las funciones administrativas que la ley ha resuelto confiar a una institución de origen privado.
(27) Sentencia C-091 de 1997, M.P. Dr. Jorge Arango Mejía.
(28) Sentencia C-866 de 1991, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
(29) Citar normas constitucionales…
c) Finalmente en otros supuestos para lograr la colaboración de los particulares en el ejercicio de funciones y actividades propias de los órganos y entidades estatales se acude a la constitución de entidades en cuyo seno concurren aquéllos y éstas. Se trata, especialmente de las llamadas asociaciones y fundaciones de participación mixta acerca de cuya constitucionalidad se ha pronunciado igualmente esta corporación en varias oportunidades (30) .
(30) Entre otras, ver sentencias C-372 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-506 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz, C-316 de 1995, M.P. Antonio Barrera Carbonell, y C-671 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Esta última declarando la exequibilidad del artículo 96 de la Ley 489 de 1998.
3.3.3. Entonces si las actividades cuyo ejercicio regulan las disposiciones acusadas tienen el carácter de funciones administrativas es claro que el cumplimiento de las mismas ha de ajustarse a los dictados de la Constitución (en especial los principios propios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 y las reglas enunciadas en los artículos 63, 64 y 65 habida cuenta de las finalidades específicas de las contribuciones cuyo manejo se confía) y deben ejercerse en armonía con las disposiciones legales que de manera general regulan el tipo de funciones por ellas concernidas, como se analizará adelante.
3.4. La inexistencia de la donación pretendida por el demandante en las disposiciones acusadas.
El demandante afirma que mediante las disposiciones acusadas se pretende disimular donaciones a favor de dependencias de una persona jurídica de origen particular, pues se le asigna a ellas “la propiedad de los bienes o activos” que se adquieran con los recursos derivados de las contribuciones que integran el Fondo Nacional del Café. Sobre el particular la Corte ha de señalar que conforme a la jurisprudencia de la corporación que se ha dejado reseñada —si se dieran los demás supuestos para enmarcar la conducta en el artículo 355— no se daría el supuesto prohibido en la norma superior pues “[el] auxilio o donación, materia de la prohibición, se caracterizan por la existencia de una erogación fiscal en favor de un particular sin que ella tenga sustento en ninguna contraprestación a su cargo. Igualmente, corresponden a estas categorías, las transferencias a particulares, que no estén precedidas de un control sobre los recursos o que éste no pueda realizarse con posterioridad a la asignación. Finalmente, se califican de esta manera, las prácticas que por los elementos que incorporen, puedan tener la virtualidad de revivir la proscrita figura de los auxilios” (31) .
(31) Sentencia C-254 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
En este punto la Corte considera pertinente traer a colación la sentencia de 5 de febrero de 1993 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Cuarta (C.P. Dr. Carmelo Martínez Conn) donde a propósito de una demanda contra actos de la Contraloría General de la República relativos al control fiscal sobre los recursos a cargo de la Federación Nacional de Cafeteros por virtud de leyes (entre ellas algunas de las parcialmente acusadas en el presente proceso de constitucionalidad: L. 66/42, L. 11/72 y la L. 9ª/91) y en armonía con lo pactado entre el Gobierno Nacional y la federación, en los contratos pertinentes, se precisó acerca de la posibilidad de que los recursos percibidos por la federación en cumplimiento de lo dispuesto en la leyes que orientan el desarrollo de la industria del café y que han establecido contribuciones para el desarrollo de las zonas cafeteras, pudieren tener el carácter de donaciones (en concreto se discutía si se trataba de donaciones modales de derecho público). Al respecto señaló el máximo tribunal de lo contencioso administrativo:
"… En efecto, los dineros que la Federación Nacional de Cafeteros pertenecientes al Fondo Nacional del Café recibe, son esencialmente, productos de impuestos nacionales, es decir dineros del erario público, destinados a una finalidad concreta, como lo es la satisfacción de necesidades públicas, que normalmente deben cumplir las agencias del Estado. Es por ello que están destinados a un fin público concreto y por lo mismo, no puede escapar la Federación Nacional de Cafeteros al control fiscal que ejerce en virtud de la Constitución, la ley y el contrato, la Contraloría General de la República. Si se entendiera que tales dineros los recibe la federación a título de donación, tendría que declararlo así la ley, pues la donación no se presume y menos de dineros públicos. Además, el fondo no podría hacer tal declaración, porque carece de personería, ya que es sólo una cuenta del tesoro público y el legislador tampoco lo ha declarado así. Tampoco se entendería que por disposición contractual a la Contraloría General de la República le compete fiscalizar la inversión. Además tampoco cabría la figura de la donación modal frente a las disposiciones de los artículos 267 y 355 de la Constitución Política actual".
Más adelante el consejo puntualizó:
“1. Los dineros públicos que la Federación Nacional de Cafeteros administra por cuenta del Fondo Nacional del Café tienen destinación específica a fines determinados no los recibe a título de donación, porque respecto de ellos no puede ejercer los atributos del derecho de propiedad".
"3. Los ingresos que transfiere el Fondo Nacional del Café, y que son de su propiedad, a la Federación Nacional de Cafeteros siguen perteneciendo a éste, por cuanto tienen destinaciones especiales a fin de atender necesidades colectivas de la región cafetera, por tanto no son bienes ni rentas privadas, puesto que la federación lo que hace es administrar impuestos, en este caso denominados contribuciones parafiscales".
"4. Sin embargo, siendo como es la Federación Nacional de Cafeteros, una entidad gremial de derecho privado, recibe emolumentos en virtud de tal condición, como son los aportes de los afiliados y la remuneración que persigue como administradora del Fondo Nacional del Café y demás actividades que realiza por o para sus afiliados, o para el manejo y la administración de las reservas prestacionales constituidas para atender a sus propios empleados, sobre los cuales no puede haber control fiscal".
La Corte ha de acoger las conclusiones expuestas por el Consejo de Estado para afirmar que efectivamente, mediante las disposiciones acusadas —artículos 20 de la Ley 9ª de 1991 y 4º de la Ley 66 de 1942— no se ha realizado donación alguna, a favor de la Federación Nacional de Cafeteros, o de sus dependencias territoriales, los comités departamentales y municipales y que las rentas surgidas de aquéllas así como los bienes que con éstas se adquieran tienen el carácter de ingresos públicos y que en consecuencia respecto de ellos “no pueden ejercer los atributos del derecho de propiedad".
Como se ha enfatizado, tales rentas y bienes sólo pueden ser aplicados a las finalidades legales que se expresan en las diferentes disposiciones objeto de estudio en el presente proceso. Así en el artículo 4º de la Ley 66 de 1942, se expresa que “La federación no podrá disponer de tales bienes sino en beneficio de la industria cafetera" y en el artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 “… para los programas de desarrollo social y económico de las zonas cafeteras, de fomento y apoyo al cooperativismo, de mejoramiento de las condiciones de la población campesina en zonas cafeteras, directamente o a través de convenios con las entidades territoriales, cuando lo permita la naturaleza de los programas".
Bastan las anteriores consideraciones para concluir que la acusación de violación del artículo 355 de la Constitución no está llamada a prosperar y en consecuencia la Corte declarará, en este punto, ajustadas a la Constitución las disposiciones acusadas.
3.5. Las características patrimoniales de los recursos que conforman el Fondo Nacional del Café y la constitucionalidad de los artículos 4º de la Ley 66 de 1942 y 20 y 33 de la Ley 9ª de 1991.
Como varios de los intervinientes y el señor procurador han postulado la declaratoria de constitucionalidad condicionada de las disposiciones acusadas —artículos 4º de la Ley 66 de 1942 y 20 de la Ley 9ª de 1991— por cuanto en ellas se alude a que “la propiedad" de bienes y recursos corresponde a la Federación Nacional de Cafeteros y, de manera específica a los comités departamentales y municipales de cafeteros, para que se precise que bajo cualquier circunstancia los recursos y bienes a que ellas se refieren pertenecen al Estado colombiano. Al respecto son pertinentes las siguientes consideraciones:
3.5.1. Ya se ha expresado que los recursos a que se refieren las disposiciones en mención, emanan de la llamada la soberanía fiscal del Estado, tienen el carácter de rentas tributarias, se recaudan dentro de un determinado sector y se afectan en su destinación al mismo sector. Se trata como lo ha señalado reiteradamente la Corte de contribuciones parafiscales que por sus características sólo pueden ser destinadas a las finalidades de interés público previstas en la ley que las crea o establece. La circunstancia de que se atribuya a una determinada entidad pública o aun por una institución de carácter privado no modifica esa condición. Así mismo, la calidad de recursos públicos de los derivados del ejercicio de la soberanía tributaria tampoco se afecta por la circunstancia de que la gestión de los mismos se encomiende a una organización de origen y carácter privado.
En ese orden de ideas, es pertinente recordar que la Corte, desde sus primeras sentencias ha precisado que las contribuciones parafiscales tienen en el ordenamiento constitucional a partir de 1991 claro fundamento. En efecto el artículo 150-12, dispone que corresponde al Congreso por medio de ley “Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley". El texto constitucional también se refiere a ellas en los artículos 179-3, sobre inhabilidad de quienes hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales para ser congresista, y 338 a propósito de la reserva de ley, de ordenanza o de acuerdo para imponer “contribuciones fiscales o parafiscales".
A partir de los textos constitucionales la jurisprudencia ha deducido las características principales:
“En nuestro ordenamiento jurídico la figura de la parafiscalidad constituye un instrumento para la generación de ingresos públicos, caracterizado como una forma de gravamen que se maneja por fuera del presupuesto —aunque en ocasiones se registre en él— afecto a una destinación especial de carácter económico, gremial o de previsión social, en beneficio del propio grupo gravado, bajo la administración, según razones de conveniencia legal, de un organismo autónomo, oficial o privado. No es con todo, un ingreso de la Nación y ello explica porque no se incorpora al presupuesto nacional, pero no por eso deja de ser producto de la soberanía fiscal, de manera que sólo el Estado a través de los mecanismos constitucionalmente diseñados con tal fin (la ley, las ordenanzas y los acuerdos) puede imponer esta clase de contribuciones como ocurre también con los impuestos. Por su origen, como se deduce de lo expresado, las contribuciones parafiscales son de la misma estirpe de los impuestos o contribuciones fiscales, y su diferencia reside entonces en el precondicionamiento de su destinación, en los beneficiarios potenciales y en la determinación de los sujetos gravados” (32) .
(32) Sentencia C-308 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
En armonía con la anterior orientación, en la Sentencia C-152 de 1997 se puntualizó:
"Según la Constitución y la ley orgánica de presupuesto, y de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, las características esenciales de las contribuciones parafiscales son:
5. El manejo, la administración y la ejecución de los recursos parafiscales pueden hacerse por personas jurídicas de derecho privado (generalmente asociaciones gremiales), en virtud de contrato celebrado con la Nación, de conformidad con la ley que crea las contribuciones, o “por los órganos que forman parte del presupuesto general de la Nación.
6. El control fiscal de los recursos originados en las contribuciones parafiscales, para que se inviertan de conformidad con las normas que las crean, corresponde a la Contraloría General de la República.
7. Las contribuciones parafiscales son excepcionales. Así lo consagra el numeral 12 del artículo 150 al facultar al Congreso para establecer “excepcionalmente, contribuciones para fiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley" (33) .
(33) Sentencia C-152 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía.
La Corte ha destacado igualmente las características que en el contexto constitucional distinguen los recursos obtenidos en cumplimiento, entre otras de las disposiciones acusadas los cuales se integran en un fondo público especial, el Fondo Nacional del Café. Por revestir especial interés para el entendimiento de los aspectos en discusión dentro del presente proceso, se transcribirá el pormenorizado análisis efectuado al respecto en la Sentencia C-308 de 1994, ya citada:
“4. El Fondo Nacional del Café como un patrimonio de origen parafiscal.
4.1. La actividad cafetera, como ninguna otra del sector agropecuario, ha sido objeto de especial estímulo, promoción y protección del Estado, como una respuesta obvia a la enorme significación que en la vida económica del país y particularmente en el comercio exterior ofrece la industria cafetera. Mucha parte de los buenos resultados en el manejo de la economía cafetera corresponde a la gestión eficiente de la Federación Nacional de Cafeteros y al apoyo de la ramas legislativas y ejecutiva del poder público que establecieron y facilitaron los medios jurídicos y económicos para alcanzar los cometidos propuestos.
De los antecedentes que enmarcan la actividad de la federación en favor del sector cafetero a partir de 1928. Se puede establecer que la fuente de los recursos destinados al financiamiento de los respectivos programas y proyectos, fue la creación por el Estado de sucesivos gravámenes, que bajo la modalidad de impuestos de destinación específica unas veces, o de cuotas parafiscales otras, respaldaron los cometidos de la entidad gremial.
La primera medida en ese sentido se adoptó en 1927, con el establecimiento de un impuesto sobre las exportaciones de café, de destinación especial, porque sus recursos únicamente podían utilizarse en programas que significaran la promoción del grano en el país y fuera de él, ejecutar campañas destinadas a la tecnificación del cultivo en las diferentes zonas del país, a establecer mecanismos que favorecieran la comercialización del producto, como la organización de almacenes generales de depósito y tostadoras de café, y a encauzar la exportación del grano hacia los diferentes mercados europeos, etc. (L. 76/27, art. 1º).
El Decreto 355 de 1928, reglamentario de la Ley 76, definió el impuesto de exportación de café como “la suma de dinero que debe pagar el tesoro nacional todo exportador de dicho artículo, en proporción a la cantidad de café exportada”.
4.2. El primer pacto de cuotas o Convenio internacional del café se suscribió en Washington el 28 de noviembre de 1940, acuerdo que tenía por finalidad regular la oferta del grano en el mercado de los Estados Unidos.
Con el objeto de aprontar los medios necesarios, especialmente de carácter fiscal, para asumir el compromiso suscrito por el país, el Congreso expidió la Ley 45 del 21 de noviembre de 1940, mediante la cual se buscó, “que la Convención sobre cuotas cafeteras pueda llegar a ser aplicada en forma satisfactoria, si el Congreso lo aprobare” (art. 1º).
Con tales propósitos, la ley le otorgó al gobierno facultades extraordinarias para “dictar … las medidas y disposiciones de control de cambios y exportaciones, y las impositivas y de crédito, relativas al café que juzgue necesarias”.
La intervención de los particulares en la gestión de servicios estatales es una de las expresiones más genuinas de la democracia participativa, porque hace real uno de los fines esenciales del Estado que consiste en “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación” (C.P., art. 2º), y, además, permite involucrar en la acción pública a los propios sectores comprometidos e interesados en la prestación del servicio. Y es, por todo ello, una de las formas que adopta la descentralización administrativa, doctrinariamente reconocida como “descentralización por colaboración”.
No cabe duda que al trasladarse a la Federación Nacional de Cafeteros el manejo de los servicios que supone el fomento, comercialización y promoción de la actividad cafetera, tuvo en cuenta el legislador de 1927 y luego de 1940, el poder contar con la colaboración del sector cafetero interesado, por supuesto, en la gestión de los referidos servicios y ofrecerle, con la administración del fondo, el instrumento de financiación necesario para alcanzar los cometidos sectoriales.
Para completar la visión objetiva del Fondo Nacional del Café, debe señalarse que éste se ha nutrido de recursos provenientes de diferentes gravámenes, unos establecidos con anterioridad a su creación, y otros incorporados en el decurso de su operación; entre estos últimos se mencionan los provenientes del diferencial cambiario o diferencial cafetero (D. 637/51, L. 1ª/59), la retención cafetera (D. 80/59, L. 1ª/59, D. 2322/65, D. 444/67), impuesto a las exportaciones (D. 107/57, L. 1ª/59, D. 444/67), impuesto ad-valorem (D. 444/67), impuesto de pasilla (L. 128/41, L. 66/42, D. 1781/44), impuesto a las exportaciones de inferiores o pasilla y consumo (D. 2080/40).
Con la Ley 9ª de 1991, se unificó el apoyo al Fondo Nacional del Café mediante la llamada “contribución cafetera”, que al decir de dicho estatuto, se liquidará sobre el equivalente en pesos del valor en moneda extranjera del producto de la exportación y “será igual a la diferencia entre el valor que debe ser reintegrado y el costo del café a exportar adicionado con los costos internos para colocarlos en condiciones FOB puerto colombiano” (art. 19). Se eliminaron por la ley, el impuesto ad valorem a las exportaciones establecido por el Decreto 444 de 1967 (arts. 226 y 227) y el impuesto de ripio y pasilla a que se refería la Ley 66 de 1942 (arts. 5º y 6º) y el Decreto 1781 de 1984.
4.3. Después de los numerosos pronunciamientos jurisprudenciales y doctrinarios, no es hoy un tema controversial el de la adecuada identificación jurídica de los recursos del Fondo Nacional del Café.
Tal convencimiento se apoya en los criterios reiterados de la jurisprudencia nacional que ha admitido esa caracterización como propia de los referidos recursos, después de superar el examen ponderado de su origen, objetivos y funciones, teniendo en cuenta el hecho de que la Constitución de 1991 reconoció y consagró expresamente el fenómeno de la parafiscalidad como una categoría autónoma dentro de los gravámenes o contribuciones que puede imponer el Estado (C.P., arts. 150-12 y 338).
No obstante que la Constitución de 1886 no le reconoció en forma categórica legitimidad a esta clase de exacción, la doctrina y la jurisprudencia nacionales la admitieron como una categoría de contribución independiente, con identidad propia, diferente por lo mismo, de las otras formas de gravámenes como las tasas y los impuestos. La noción se había incorporado desde mediados de siglo por un concepto fiscal bajo la influencia de las teorías tributaristas formuladas principalmente por tratadistas franceses e italianos.
La Corte Suprema de Justicia, en Sentencia del 10 de noviembre de 1977, no encontró ninguna objeción constitucional a la creación y operación del Fondo Nacional del Café, y admitió incluso, aunque en forma tácita, el carácter de contribución parafiscal de tales recursos. Así se pronunció sobre el punto de la referida sentencia:
“Si en el caso que ahora se estudia, existen las leyes creadoras de los tributos que se causan para el servicio de la industria cafetera, el supuesto constitucional básico para su percepción, se ha cumplido: si a ello se agrega que a las propias leyes que se hace referencia disponen, como se ha dicho, que la federación perciba, reciba e invierta directamente el producto de esos tributos en el fin indicado, mediante contratos celebrados con el gobierno, se tiene ya un sistema especial de percepción o recaudación, no objetable, y un destino claro y preestablecido que, como lo ha dicho repetidamente la Corte, hace parte de la tarea oficial”.
Lo que sí reclamó la Corte fue la necesidad de que dichos recursos debían ser incorporados al presupuesto nacional, pues según su criterio, “éste es un principio de orden en el manejo de los dineros públicos y en su gasto” porque, agregó la Corte, “con arreglo de (sic) los artículos 206 y 210-1 de la Constitución Nacional deberían ser calculados en el presupuesto nacional y aparecer tanto en el renglón de ingresos como en el de apropiaciones, aunque con la característica propia ya anotada de ser percibidos directamente y manejados por la entidad privada contratante con el Estado para su administración”.
Se pueden destacar del pronunciamiento anterior, dos criterios de especial significación en el análisis del tema a saber; que la inversión de recursos del fondo “al servicio de la industria cafetera … hace parte de la tarea oficial”, y que la justificación para que tales recursos se incorporen al presupuesto nacional estriba en el hecho de que es “un principio de orden en el manejo y de los dineros públicos y en su gasto”. Lo que se acaba de señalar supone evidentemente la afirmación por el organismo judicial, de que las atribuciones asignadas por la ley a la Federación Nacional de Cafeteros son funciones públicas y, del mismo modo, que los recursos del Fondo Nacional del Café son ingresos públicos.
4.4. Se dispone por nuestra Carta Política, que “en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales” (art. 338) y que en el orden nacional, el Congreso asume y cumple la referida función tributaria mediante el mecanismo de la ley (art. 150-12).
El manejo de las funciones y recursos se asigna teniendo en cuenta esencialmente consideraciones de mérito y no se considera como una pauta definitoria de su naturaleza el hecho de que las contribuciones parafiscales se manejen a través del presupuesto nacional o sin mediación. Corrientemente se admite que los recursos se utilicen directamente por el organismo administrador mediando, por supuesto, el control fiscal a que se someten todos los recursos públicos.
De esta suerte, en nuestro ordenamiento jurídico la figura de la parafiscalidad constituye un instrumento para la generación de ingresos públicos, caracterizado como una forma de gravamen que se maneja por fuera del presupuesto —aunque en ocasiones se registre en él— afecto a una destinación especial de carácter económico, gremial o de previsión social, en beneficio del propio grupo gravado, bajo la administración, según razones de conveniencia legal, de un organismo autónomo, oficial o privado. No es con todo, un ingreso de la Nación y ello explica porque no se incorpora al presupuesto nacional, pero no por eso deja de ser producto de la soberanía fiscal, de manera que sólo el Estado a través de los mecanismos constitucionalmente diseñados con tal fin (la ley, las ordenanzas y los acuerdos) puede imponer esta clase de contribuciones como ocurre también con los impuestos. Por su origen, como se deduce de lo expresado, las contribuciones parafiscales son de la misma estirpe de los impuestos o contribuciones fiscales, y su diferencia reside entonces en el precondicionamiento de su destinación, en los beneficiarios potenciales y en la determinación de los sujetos gravados.
Los criterios señalados fueron claramente consignados por la Corte Constitucional cuando se pronunció sobre la exequibilidad de la cuota de fomento panelero (L. 40/90), donde tuvo oportunidad de definir y caracterizar el fenómeno de la parafiscalidad, advirtiendo lo siguiente (34) :
(34) Sentencia 040 del 11 de febrero de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón.
“De las anteriores exposiciones quedan varias cosas claras. En primer lugar, que el término “contribución parafiscal” hace relación a un gravamen especial, distinto a los impuestos y tasas. En segundo lugar, que dicho gravamen es fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes públicos o privados que ejerzan actividades de interés general. En cuanto lugar, que los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional, y por último, que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas de derecho privado. Esta fue la visión del constituyente, la cual responde en un todo a la doctrina nacional e internacional que ha desarrollado durante medio siglo el concepto de parafiscalidad”.
“Ahora bien, lo que hace el artículo 359 es excluir del presupuesto las rentas nacionales de destinación específica mas no prohibir la creación de contribuciones parafiscales —que por su naturaleza son de destinación específica— o excluir de los presupuestos de las entidades territoriales distintas a la Nación, dichas rentas. La prohibición que se estudia no excluye la existencia de contribuciones parafiscales, pues la propia Carta consagra esta clase de gravámenes y cuando la norma habla de “rentas nacionales”, se refiere fundamentalmente a las de naturaleza tributaria”.
Las “rentas nacionales” corresponden a los ingresos con los cuales el Estado atiende los gastos que ocasiona la ejecución de los programas y proyectos adoptados en el plan de inversiones de entidades públicas del orden nacional.
Se encuentra fácil entonces el sentido que justifica la vinculación entre el plan de desarrollo y el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones de la Nación, como lo previene la Carta (art. 346), pues si en el primero se planifica el desarrollo en el segundo deben disponerse los ingresos públicos para financiarlo (C.P. 342). De esta manera se convierte el presupuesto en un complemento instrumental del plan de desarrollo, lo cual revela la relación articular entre estos dos instrumentos de manejo del desarrollo económico y social del Estado.
De la Constitución resulta también, que la noción de renta nacional es un concepto fiscal de carácter general que engloba todos los ingresos del Estado que se incorporan al presupuesto para atender el gasto público. Tales rentas nacionales se integran con los recursos de origen tributario y no tributario con los recursos de capital. Ese concepto lo trae la propia Carta cuando señala que al Congreso le corresponde la función de “establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración” (art. 150-11) o dispone que “en tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas…” (art. 345).
De igual modo, de la propia Carta se deduce que la clasificación de la renta se elabora atendiendo especialmente la regularidad del ingreso. Por esa razón se denominan ingresos corrientes a las rentas o recursos de que dispone o puede disponer regularmente el Estado para atender los gastos que demandan la ejecución de sus cometidos, y, a su vez, tales rentas se subclasifican como ingresos tributarios y no tributarios.
En efecto, los artículos 356 y 357 de la Carta autorizan la participación directa o a través del situado fiscal de los municipios, distritos y departamentos en “los ingresos corrientes de la Nación”; y estos ingresos, según el 358, “están constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios con excepción de los recursos de capital”.
Ahora, como se hizo notar arriba, el concepto de “renta” involucra todos los ingresos públicos, y la noción de “contribución” incorpora tanto los impuestos como los recursos parafiscales (C.P., arts. 150-12 y 338).
Se tiene entonces que los impuestos o contribuciones fiscales, por definición, son ingresos públicos de manera que al identificar la Carta la fuente de aquellos ingresos con los parafiscales, permite afirmar que éstos también son ingresos o caudales públicos.
El sistema clasificatorio mencionado se ha venido consagrando en los diversos estatutos orgánicos del presupuesto nacional y fue recogido por la Ley 38 de 1989. Los parágrafos 1º y 2º del artículo 20 de dicho estatuto, asumen la definición de las rentas que se han mencionado, y subclasifican los ingresos corrientes en tributarios (impuestos) y no tributarios (tasas, contribuciones, rentas contractuales, multas, etc.). Los ingresos de capital, por su parte, comprenden, entre otros, los recursos del crédito (interno o externo), los rendimientos por operaciones financieras y los recursos del balance del tesoro.
4.6. La naturaleza de recurso público del Fondo Nacional del Café, queda claramente reconocido de todo el análisis anterior si, como se ha establecido, proviene de unas contribuciones parafiscales.
Con mucha anticipación esa característica especial del fondo había sido objeto de reconocimiento expreso por la Corte Suprema de Justicia, según lo señaló esta corporación al resolver sobre la constitucionalidad del aparte final del artículo 5º de la Ley 11 de 1972 que define la federación como “entidad de derecho privado”, se dijo lo siguiente:
“Si la Federación Nacional de Cafeteros no puede ser encasillada en ninguna de las categorías institucionales de entidades descentralizadas, es precisamente porque no pertenece a ninguna de ellas. La calificación de “sui generis” hecha en el fallo precitado, pues, se explica precisamente porque siendo privada ha sido señalada por la ley como sujeto de un contrato especial con el Estado, por cuya virtud maneja unos dineros públicos destinados exclusivamente al fomento y protección de la industria del café, elemento básico de la economía nacional” (35) .
(35) Sentencia de 20 de octubre de 1997, M.P. Hernando Tapias Rocha.
Debe admitirse entonces, que la Federación Nacional de Cafeteros administra, no obstante tener la condición de persona jurídica de derecho privado, unos recursos públicos que son los que integran el Fondo Nacional del Café. Y debe tenerse en cuenta, así mismo, que dichos recursos se canalizan para sufragar los gastos e inversiones que demandan la ejecución de los programas que asumió la federación como delegataria del Estado “para la defensa, protección y fomento de la industria cafetera colombiana (contrato de dic. 20/78), actividades estas que indudablemente constituyen funciones públicas.
Los criterios precedentes expuestos, impiden aceptar, dentro de una sana lógica jurídica, el criterio de que los recursos del Fondo Nacional del Café no constituyan recursos públicos, sino, como lo pretende el demandante, recursos de la Federación de Cafeteros, en virtud de ser producto de cuotas o contribuciones parafiscales. La parafiscalidad es un fenómeno jurídico de alcance tributario y no un título o modo de adquirir la propiedad.
Deducir de la naturaleza del recurso que alimenta el fondo de la virtualidad de una apropiación particular excede, no sólo los criterios expresados que acreditan los recursos del fondo como bienes públicos, sino el propio sentido de la función de la federación como administradora de éstos, instituida por la ley para ejecutar una tarea precisa y expresa en beneficio de la industria cafetera.
Son bien expresivas, las consideraciones que la Corte Suprema de Justicia hizo en sentencia del 14 de octubre de 1970, al referirse a los impuestos que hacían parte del Fondo Nacional del Café:
“Si bien es cierto que la totalidad de los impuestos sobre exportación del café ha de entregarse a la federación, también resulta claro que esa misma totalidad se destinará a la protección y defensa del café. La federación en consecuencia, al recibir esos fondos no los transforma en elementos integrales de un patrimonio privado, pudiendo disponer de ellos libremente.
Finalmente, hay que dejar en claro que, en razón de sus recursos públicos, provenientes de contribuciones parafiscales, los bienes que integran el Fondo Nacional del Café, no hacen parte del erario, es decir, del tesoro de la Nación. Y por esta razón, en ningún caso, mientras esté vigente el contrato con la federación, podrá dárseles destinación diferente a la prevista en las leyes que establecen las fuentes de financiación del referido fondo. Las contribuciones parafiscales, se repite, son recursos públicos, pero no son ingresos corrientes de la Nación".
De manera textual las disposiciones acusadas señalan que los recursos asignados por ellas y que obtengan la federación y sus comités departamentales y municipales sólo pueden destinarse a las finalidades previstas en ellas mismas. Y en la medida en que conservan su condición de recursos y bienes públicos han de utilizarse en la forma dispuesta en la ley y en los correspondientes contratos, cuya ejecución estará en todo caso, sujeta a los controles pertinentes, entre ellos el control fiscal por parte del Contralor General de la República. Como también tuvo oportunidad de reiterarlo esta corporación se trata de un patrimonio de afectación, que por lo tanto no puede ser utilizado al capricho de la entidad privada encargada de su administración y sobre cuya aplicación, se repite, gravitan los controles propios de la gestión fiscal.
Dijo la Corte en la citada Sentencia C-308 de 1994:
"6. El Fondo Nacional del Café como patrimonio de afectación.
Desde la creación del Fondo Nacional del Café y hasta el momento, sus recursos han estado afectados a unos objetivos específicos como son “la protección y defensa del café”, tal como se señalaron desde la Ley 76 de 1927. Pero también por este estatuto se previó la destinación de los bienes y recursos del fondo, en el supuesto de que se concluyera el contrato de su administración con la federación. Sobre el punto señaló el artículo 6º:
"Terminado el contrato que el gobierno celebre en virtud de esta ley, los valores acumulados por el contratista deben quedar vinculados a los establecimientos creados por ella, junto con los dineros que hubieren en caja, y no podrá distraerse en ningún tiempo a objeto distinto del fomento y protección de la industria cafetera. La Contraloría General de la República quedará encargada de verificar el cumplimiento de esta disposición”.
No cabe duda sobre la intención del legislador en torno a la aplicación y destinación de los recursos del fondo, no sólo bajo la administración de la federación, sino aun bajo el supuesto de que se terminara tal relación contractual con el Estado. Dicho propósito armoniza inclusive hoy con lo dispuesto por el artículo 150-12 de la Constitución Política, en cuanto señala como atribución excepcional del Congreso establecer “contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley". En tal virtud, bajo los anteriores parámetros sigue siendo válida la destinación que el legislador le ha otorgado a los referidos recursos".
En conclusión, los recursos públicos provenientes de contribuciones parafiscales con los cuales se constituyó el Fondo Nacional del Café, constituyen un patrimonio afectado por disposición del legislador al cumplimiento de unas finalidades específicas, como son la protección, defensa y fomento de la industria cafetera. Por consiguiente, el aporte o participación en el Banco Cafetero, hecho con recursos de dicho fondo, así como sus rendimientos, o el eventual producto de su enajenación, igualmente se encuentran afectados a dichas finalidades y sujetos, se reitera, al sistema de administración y manejo contemplado en la ley y en el aludido contrato".
Entonces, en armonía con las orientaciones jurisprudenciales transcritas encuentra la Corte que las leyes acusadas acogen la teoría del denominado patrimonio por afectación o de destino, que doctrinariamente se ha distinguido de la teoría del patrimonio personalidad.
Como bien se destaca en la sentencia que se viene de transcribir (la cual desató una controversia de constitucionalidad donde el demandante postulaba que los recursos que percibía la federación conformaban su patrimonio privado, particular), lo que realmente acontece es que la Federación Nacional de Cafeteros “recauda, administra y ejecuta" unos recursos públicos que son los que integran el Fondo Nacional del Café. Si bien ellos ingresan al patrimonio de la federación deben ser previstos, contabilizados y ejecutados presupuestalmente de manera separada a otros bienes y recursos que obtiene la federación en el giro corriente de sus actividades con sus recursos propios derivados de su capacidad como persona jurídica de derecho privado. Lo mismo cabe afirmar de la destinación que ordena el artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 a los comités departamentales y municipales de cafeteros que son órganos o dependencias territoriales de la federación, con afectación a programas específicos señalados allí mismo: Los programas de desarrollo social y económico de las zonas cafeteras, de fomento y apoyo al cooperativismo, de mejoramiento de las condiciones de la población campesina en zonas cafeteras, directamente o a través de convenios con las entidades territoriales, cuando lo permita la naturaleza de los programas; el fortalecimiento de programas dirigidos a incrementar la competitividad y eficiencia de la caficultura colombiana tales como la experimentación científica, tecnología, difusión, extensión y diversificación de las prácticas de cultivos y beneficio del café.
En estos casos ha querido la ley que estos recursos se administren y ejecuten no desde la sede central de la federación sino por los órganos territoriales que, de otra parte, se integran en forma democrática con participación de los cafeteros y de los comités municipales respectivos.
Entonces, no encuentra la Corte que las expresiones glosadas por el demandante en los artículos 4º de la Ley 66 de 1942 y 20 de la Ley 9ª de 1991 contravengan por el cargo estudiado disposición constitucional alguna. No obstante en la medida en los desarrollos legales y jurisprudenciales de las disposiciones constitucionales pertinentes, se ha perfilado y afianzado la noción de “contribuciones parafiscales" y ella se predica en integridad de los recursos creados por las leyes acusadas, la Corte, en coincidencia con el concepto del señor procurador —“los recursos a los que refiere la norma, no son de propiedad de la federación y, si bien están al servicio del gremio, su administración por parte de ésta entidad no implica la titularidad de ellos en cabeza de los comités regionales"— encuentra necesario condicionar la constitucionalidad que declarará, bajo el entendimiento que los términos “propiedad" contenido en el parágrafo del artículo 20 de la Ley 9ª de 1991 y “pertenecerán a dicha entidad" del artículo 4º de la Ley 66 de 1942, dicen relación con la administración de rentas parafiscales que como tales no forman parte de un patrimonio privado sino conservan su condición de rentas y bienes públicos afectados a la consecución del fin de interés público señalado en las leyes que las han establecido.
3.6. La administración y gestión de los recursos y bienes parafiscales establecidos por las disposiciones acusadas dentro del presente proceso.
3.6.1. Teniendo en cuenta que las disposiciones acusadas provienen de estatutos legales aprobados con antelación a la vigencia de las modificaciones incorporadas al texto constitucional en 1991, es necesario precisar que ellas deben interpretarse y aplicarse en el contexto apropiado derivado de los nuevos principios constitucionales a que ha aludido la jurisprudencia de esta Corte y que han sido desarrollados por el legislador.
En ese orden de ideas, los recursos provenientes de contribuciones establecidas por las disposiciones acusadas, en cuanto recursos “parafiscales" y la gestión de los mismos para el cumplimiento de finalidades legales, la cual se concreta en actividades originariamente propias del Estado, ha de sujetarse —como se ha expresado— a las disposiciones legales relativas a la formulación y manejo presupuestal y a la administración de las contribuciones parafiscales que pueden resultar aplicables y que han de plasmarse en los contratos que celebre el Gobierno Nacional con fundamento, entre otras, en las disposiciones que se han examinado en la presente sentencia.
De otra parte, es pertinente señalar que las contribuciones parafiscales no están sujetas a un solo régimen legal, puede haber varios regímenes de parafiscalidad, conforme a las finalidades y objeto específico de las mismas. Como expresa el artículo 150-12 las contribuciones parafiscales se establecen “en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley".
Al respecto debe tenerse en cuenta, como puntualizó la Corte en su Sentencia C-678 de 1998 que:
“... el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 contempla dos formas de administración de los recursos parafiscales, a saber, los que se administran por particulares en virtud de contratos que celebra la Nación (inc. primero) y los que se administran por los órganos que forman parte del presupuesto nacional (inc. segundo), los primeros, es decir los administrados por los particulares, no se incorporan en el presupuesto de la Nación, al paso que los segundos sí se incorporan pero sólo para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales. Por lo tanto, como ya lo ha señalado esta corporación, es principio esencial de la parafiscalidad, que sus rentas no hagan parte de los ingresos corrientes de la Nación.
En este orden de ideas, dada la naturaleza excepcional de los recursos parafiscales, cuando el Congreso crea una renta de carácter parafiscal, debe señalar su régimen, lo cual implica que regule su administración, recaudo e inversión, tanto más, que su excepcionalidad no las despoja de su naturaleza pública, por lo que es perfectamente válido que el legislador al expedir la ley que las establece determine con todo detalle las condiciones, modalidades y peculiaridades de esa administración de recursos públicos por parte de los particulares (negrillas fuera del texto).
Así las cosas, teniendo en cuenta las finalidades y objeto de la contribución parafiscal a que hacen referencia las disposiciones acusadas en el presente proceso, el régimen legal propio de la gestión en análisis debe integrarse, dentro del contexto constitucional vigente, con las reglas de manejo presupuestal que a partir de los principios constitucionales se establecen en la ley orgánica de presupuesto; así mismo con aquellas disposiciones legales, en especial la Ley 101 de 1993 “Ley general de desarrollo agropecuario y pesquero”, que en desarrollo de los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política determinan las características y particularidades de manejo de los recursos “parafiscales" “establecidos para el fomento, el desarrollo agropecuario y la estabilización de los ingresos de los agricultores". En ese orden de ideas, dispone el artículo 29 de la mencionada ley que las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras son aquellas que por razones de interés general en casos y condiciones especiales, impone la ley a un subsector agropecuario o pesquero determinado para beneficio del mismo.
3.6.2. Tanto la ley orgánica del presupuesto nacional (L. 225/94, art. 2º, compilado en el art. 29 del D. 111/96) como la ley de desarrollo agropecuario (101/93), al señalar las características de los recursos provenientes de contribuciones parafiscales prevén que el manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.
También se dispone que todas las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras existentes con anterioridad a la vigencia de la Constitución Política de 1991 quedan sujetas a lo que ordena esa ley sin perjuicio de los derechos adquiridos y las disposiciones legales que los regulan y los contratos legalmente celebrados (L. 101/93, art. 35).
De otra parte, se incorpora explícitamente la posibilidad de que se declare la caducidad de los contratos que celebre el gobierno con las entidades gremiales para la celebración de los contratos (L. 101/93, art. 30). Entonces, el incumplimiento de obligaciones en el marco de los contratos que se celebren por el Gobierno Nacional para el recaudo, administración y ejecución de los recursos parafiscales, especialmente en el ámbito del desarrollo agropecuario, da lugar a que se termine el contrato unilateralmente y debe dar lugar también a inhabilidades para contratar ulteriormente con el Estado como sucede en los supuestos de caducidad de los contratos estatales (L. 80/93) cuyas reglas, a falta de disposiciones que específicamente regulen la materia respecto de las contribuciones parafiscales de que se trate, resultan aplicables.
Así las cosas, para la Corte, con acatamiento de los principios que deben guiar la interpretación y aplicación de las reglas de derecho, es claro que sin perjuicio de los derechos adquiridos, como sucede en todos los ámbitos del derecho, y “sin perjuicio del contrato vigente" al momento de expedición de la Ley 101 de 1993, a las relaciones entre el gobierno y las entidades privadas de carácter gremial encargadas del recaudo, administración y ejecución de recursos parafiscales, se deben aplicar las disposiciones de esa ley.
En consecuencia, en la medida en que las leyes que hayan autorizado la existencia de las contribuciones parafiscales en el ámbito del desarrollo agropecuario, no regulen de manera específica aspectos que han sido objeto de la reglamentación general, contenida en la mencionada Ley 101 de 1993, sobre el manejo de las mismas, debe darse aplicación directa a ésta.
3.6.3. Señalan así mismo tales disposiciones (L. 101, art. 30) que el manejo, administración y ejecución, cuando no se realice directamente por los órganos que formen parte del presupuesto general de la Nación se realizará directamente por las entidades gremiales que reúnan condiciones de representatividad nacional de una actividad agropecuaria o pesquera determinada que hayan celebrado un contrato especial con el Gobierno Nacional sujeto a los términos y procedimientos de la ley que haya creado las contribuciones respectivas.
En este punto, habida consideración de que las disposiciones acusadas prevén que los contratos que en ellas se autorizan se celebren con la Federación Nacional de Cafeteros es necesario determinar, de una parte, el fundamento constitucional que asiste al legislador al autorizar al Gobierno Nacional para la celebración de contratos, señalar la entidad con la cual se habrá de celebrar el contrato o contratos autorizados y, de otra, bajo qué parámetros o condicionamientos se han de celebrar, ejecutar, y terminar y liquidar los acuerdos en mención.
3.6.3.1. Sobre la competencia constitucional del legislador para autorizar los contratos que han de celebrarse para el recaudo, administración y ejecución de recursos parafiscales creados por la propia ley.
En la Sentencia C-678 de 1998, ya citada, que puso fin a un proceso donde se discutía, entre otras materias, la competencia del legislador para señalar de manera específica la entidad de carácter gremial llamada a celebrar el contrato para el recaudo, administración y destinación de una contribución parafiscal, precisó la Corte:
“En nuestro país, el legislador por lo general, al establecer contribuciones de carácter parafiscal, ha determinado la persona privada que se encargará de la administración de los recursos y de su recaudo. Así, además de la cuota de fomento ganadero y lechero (L. 89/93), está la Ley 272 de 1996 (cuota de fomento porcino), la Ley 212 de 1995, por la cual se establece la cuota de fomento algodonero, Ley 117 de 1994, por la cual se crea la cuota de fomento agrícola, entre otras.
Es más, el concepto de autorizaciones de la Constitución Política de 1991 (art. 150-12) se encontraba consagrado en la Constitución de 1886 en su artículo 76 numeral 11, en el cual se otorgaba al Congreso la facultad para conceder autorizaciones al gobierno para la celebración de contratos. Es así, como bajo la vigencia de la Carta de 1886, se expidieron las leyes 67 de 1983, 51 de 1966 y 101 de 1963, por medio de las cuales se modificaron unas cuotas de fomento y se crearon unos fondos, se creó la cuota de fomento para el cultivo de cereales y se creó la cuota de fomento arrocero, respectivamente, en todas ellas, el legislador determinó la entidad privada con la cual habría de celebrarse el contrato respectivo".
Entonces, ha de afirmarse que la competencia constitucional del legislador para determinar, en casos como el que es objeto de análisis, la entidad privada con la cual habrá de celebrarse el contrato respectivo emana tanto del artículo 150-12 que habilita al legislador para establecer las condiciones dentro de las cuales se realice la gestión de una determinada contribución parafiscal, como del numeral 9º del mismo artículo constitucional, que prevé que el Congreso puede autorizar al gobierno para celebrar contratos, en concordancia con el artículo 189-23, que asigna al Presidente de la República la función de “celebrar los contratos que le correspondan con sujeción a la Constitución y a la ley".
Ahora bien, es conveniente llamar la atención de que el legislador “autoriza" la celebración del contrato, quedando al gobierno, como corresponde al régimen constitucional de separación de funciones y órganos dentro del Estado, la decisión si realiza o no la autorización en mención.
De otra parte, la Corte, cuando ha declarado la exequibilidad de normas legales que autorizan la celebración de contrato con una entidad determinada de carácter gremial para la gestión de contribuciones parafiscales, ha tenido en cuenta el criterio que, para el caso de las referidas a un subsector agropecuario, fija la Ley 101 de 1993, esto es que se trate, como ya se expresó de entidades que reúnan “condiciones de representatividad nacional de una actividad agropecuaria “y cuyos organización y funcionamiento sean democráticos (36) ". Al respecto conviene destacar que estas exigencias evidencian la diferencia de tratamiento frente a las establecidas por la propia Constitución, para los supuestos puramente de “fomento" de las actividades propias de las entidades de origen privado previstas en el segundo inciso del artículo 355, esto es, que se trate de entidades sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, en el ámbito donde se desempeñan, conforme a lo analizado en esta misma sentencia.
(36) Entre otras sentencias C-678 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra y C-536 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz. En la primera de ellas se expresa que tal exigencia halla fundamento en que “…todos los intereses que conforman el sector gravado parafiscalmente se encuentren adecuadamente representados y puedan incidir en la forma de manejo de tales recursos” y en esos términos desarrolla cabalmente el artículo 2º de la Constitución.
En cuanto a las condiciones que se han mencionado respecto de la celebración de los contratos para la gestión fiscal de las contribuciones parafiscales, debe indicar la Corte que en la medida en que el legislador no señale la entidad encargada de la gestión de la contribución parafiscal, corresponderá al gobierno la designación de la misma; igual regla se ha de seguir cuando la institución inicialmente determinada por el legislador no reúna los requisitos de representatividad y escogencia democrática de los correspondientes órganos de dirección o esas características hayan perdido su vigencia en el tiempo.
Así mismo, es pertinente destacar, en armonía con lo anteriormente expuesto, que si bien la orientación plasmada en las disposiciones acusadas encuentra claro respaldo constitucional, también lo tendrá el que, a partir de la previsión legal general, cuando en un subsector agrícola, como lo es el cafetero, existan dos o más entidades que reúnan idénticas condiciones de representatividad nacional y organización y funcionamiento internos democráticos exigidas por la ley, se escoja, con observancia del principio de transparencia, a cualquiera de ellas. Igual regla debe predicarse, cuando conforme a las cláusulas estipuladas en los respectivos contratos se venza el término de los mismos.
3.6.3.2. Sobre los parámetros del régimen aplicable a los contratos para el recaudo, administración y ejecución de las contribuciones parafiscales en el ámbito del desarrollo agropecuario.
En relación con los parámetros para la determinación del régimen aplicable a los contratos que se celebren para el recaudo, administración y ejecución de recursos parafiscales, es pertinente tener en cuenta las características propias de la parafiscalidad, según las precisiones atrás hechas conforme a la jurisprudencia de esta corporación.
No obstante, conviene destacar que en la medida en que las actividades públicas administrativas que mediante el contrato se transfieren a la entidad gremial, tienen el carácter de funciones administrativas que entrañan una gestión fiscal, y están al servicio de los intereses generales referidos al respectivo sector, se encuentran sujetas a los principios propios de éstas conforme al artículo 209 de la Constitución y por tanto en los respectivos contratos deben constar las estipulaciones pertinentes.
De otra parte, tratándose, como en el caso en estudio, de contratos para la gestión de contribuciones mediante las cuales el Estado manifiesta su competencia de intervención, con las proyecciones señaladas en los artículos 64, 65 y 66 de la propia Constitución, es claro que en ellos habrán de preverse los objetivos constitucionales que puntualiza la Ley 101 de 1993 en su artículo 31: Investigación y transferencia de tecnología, y asesoría y asistencia técnica; adecuación de la producción y control sanitario; organización y desarrollo de la comercialización; fomento de las exportaciones y promoción del consumo; apoyo a la regulación de la oferta y la demanda para proteger a los productores contra oscilaciones anormales de los precios y procurarles un ingreso remunerativo; programas económicos, sociales y de infraestructura para beneficio del subsector respectivo.
En adición a lo que señalen las leyes especiales en cada caso, es pertinente plasmar en los contratos, la cláusula de caducidad para los supuestos de incumplimiento del contrato, y los mecanismos de control de la gestión y tener en cuenta las reglas señaladas en la citada Ley 101 de 1993:
— Los patrimonios formados por recursos provenientes de contribuciones parafiscales, agropecuarias y pesqueras constituirán fondos especiales en las entidades administradoras, las cuales estarán obligadas a manejarlos en cuenta separada, de modo que no se confundan con los recursos y patrimonios propios de dichas entidades (art. 32).
— Los recursos de los fondos parafiscales sólo pueden ser utilizados para las finalidades señaladas en la ley que establezca cada contribución (art. 32).
— La preparación, aprobación, ejecución, control, liquidación y actualización de los presupuestos generales de ingresos y gastos de los fondos parafiscales agropecuarias y pesqueros se sujetarán a los principios y normas contenidos en la ley que establezca la respectiva contribución parafiscal y en el contrato especial celebrado para su administración (art. 33).
— Las entidades administradoras elaborarán presupuestos anuales de ingresos y gastos, los cuales deberán ser aprobados por sus órganos directivos previstos en las normas legales y contractuales con el voto favorable del ministro correspondiente o su delegado según la ley; dicho voto no implica obligaciones a cargo del presupuesto general de la Nación por estos conceptos (art. 33, inc. segundo).
En consonancia con el anterior recuento normativo debe la Corte, entonces, reiterar que el recaudo, administración y ejecución de los recursos parafiscales establecidos en las leyes acusadas en el presente proceso, así como el contrato que mediante ellas se autoriza celebrar al Gobierno Nacional deben ajustarse a las reglas mencionadas pues ellas rigen para las contribuciones fiscales del sector agropecuario.
Por lo demás, no sobra advertir que, como lo ha puesto de presente igualmente la jurisprudencia de esta Corte, la investidura de funciones administrativas a organizaciones privadas, no afecta la calidad subjetiva de éstas —continúan siendo personas jurídicas de derecho privado— ni su esfera jurídica propia y por ello en cuanto a ésta han de desenvolverse en el tráfico jurídico en condiciones de igualdad con los demás agentes. Las previsiones del régimen especial se circunscriben entonces, con exclusividad, a la órbita de ejercicio de las funciones públicas transferidas, en el caso la de gestión fiscal de las contribuciones parafiscales, en los términos de la ley que haya creado éstas (37) .
(37) Sentencia C-637 de 2000, ya citada.
Si bien es cierto que la leyes acusadas en el presente proceso (en especial la 9/91 y la 11/72), autorizan la celebración de contrato con una entidad determinada, la Federación Nacional de Cafeteros, es también cierto que esta entidad, además de cumplir con los condiciones de representatividad en el ámbito nacional y de organización democrática y que desarrolla sus actividades propias de manera desconcentrada, mediante la existencia de comités seccionales (departamentales) y locales —como se evidencia en los estatutos respectivos en torno de la integración de los distintos niveles de dirección y ejecución dentro de la federación— ( art. 6º y cap. VIII y IX).
De otra parte, como ya se señaló, el contrato que dichas disposiciones autorizan tiene un objeto específico, claramente señalado, la administración de ciertos recursos “parafiscales” destinados al fomento y desarrollo del sub sector del café —conforme a la terminología utilizada por la Ley 101 de 1993.
Así las cosas, en consonancia con los principios constitucionales enunciados en el artículo 209 constitucional en el contrato o contratos que plasmen las autorizaciones legales en comento, se deben expresar los objetivos; las funciones específicas; las actividades explícitamente autorizadas; los mecanismos de control; la sujeción a las reglas presupuestales, las causales de caducidad mediante las cuales se busca garantizar el cumplimiento del contrato, la cláusula penal pecuniaria, etc.
Sobre el particular, no sobra advertir que en el contrato actualmente vigente —celebrado el 13 de julio de 1998 que obra en el expediente, para la administración del Fondo Nacional del Café— suscrito entre el Gobierno Nacional y la federación, se contienen estipulaciones sobre los aspectos que se han mencionado y se expresa que la caducidad del mismo se efectuará de conformidad con lo dispuesto al respecto en la Ley 80 de 1993.
Igualmente, encuentra la Corte que las disposiciones acusadas señalan las finalidades a las cuales se deben aplicar los recursos parafiscales objeto del contrato y los programas específicos de mejora y desarrollo de las zonas cafeteras y sus habitantes. Todo ello guarda armonía con las normas superiores de la Constitución.
Finalmente no debe desconocerse que las normas acusadas prevén término máximo al contrato o contratos que para las finalidades en ellas previstas celebre el gobierno con la federación, a cuyo cumplimiento se deberá realizar la correspondiente liquidación. Y debe entenderse que al término de los mismos bien puede celebrarse con otras entidades a condición de que ellas, por supuesto cumplan las exigencias legales.
Entonces las disposiciones legales sujetas al estudio de la Corte, en cuanto autorizan la celebración de contratos para el recaudo, administración y ejecución de contribuciones parafiscales no sólo no violan las reglas constitucionales invocadas por el demandante y las demás a que se ha hecho referencia (art. 150-9 y 12, 189-23 y 338) sino que constituyen medio idóneo para el logro de finalidades esenciales del Estado (arts. 1º y 2º) en el ámbito del interés público en el cual se proyectan, el fomento y desarrollo del subsector del café (arts. 64 y 66) y adecuado cauce para el cumplimiento de las funciones del Estado con observancia de los principios propios del ejercicio de las mismas, cuando éste, conforme a las normas superiores se confía a los particulares (arts. 209 y 210, en consonancia con los arts. 13, 113 y 123 de la misma Constitución).
De otra parte, teniendo en cuenta la invocación al artículo 333 de la Constitución hecha en la demanda, aunque sin el necesario desarrollo del concepto de violación, que en armonía con la Constitución exige la ley para que se desate el mecanismo del control jurisdiccional de la Constitución, es pertinente señalar que mediante las leyes acusadas en el entendimiento constitucional que cabe dar a ellas, conforme a los análisis precedentes, no se afectan los principios postulados y los derechos protegidos en aquella regla superior. En efecto, si bien en su amplia consideración las normas legales acusadas, en cuanto se inscriben como instrumentos idóneos para el logro de finalidades como las enunciadas en los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución, tienen clara estirpe de normas de intervención (art. 334), es lo cierto que miradas en su ámbito más inmediato y directo —determinación de una modalidad y mecanismo de gestión de una contribución parafiscal— en nada afectan la libertad económica y la iniciativa privada, tuteladas por el artículo 333 citado. Por el contrario en la medida en que mediante ese mecanismo se provee al fomento de la actividad cafetera se propicia la acción de los particulares y por ello la entidad encargada del recaudo, manejo y ejecución de la contribución parafiscal debe ajustarse a los principios propios de la función administrativa conforme al artículo 209 (igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad), y a los específicos de la gestión fiscal conforme a la Constitución y a la ley (enunciados en la L. 610, art. 3º), cuya inobservancia por los gestores, genera entre otros efectos, la denominada responsabilidad fiscal, cuyo objeto es “el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal" (L. 610/2000, art. 4º).
Entonces, tampoco se puede afirmar que mediante el contrato o contratos a que se refieren las disposiciones acusadas se da a la entidad señalada para su celebración la explotación de un monopolio en detrimento de “competidores económicos”, pues el objeto específico de los contratos, los requisitos de representatividad nacional del gremio respectivo y organización democrática, la destinación de los recursos de la parafiscalidad, ponen de presente que se está no ante el ejercicio de una actividad económica, librada a la acción de los particulares sino ante el cumplimiento de actividades propias del Estado, en las cuales como instrumento de profundización de la democracia éste busca el auxilio inmediato de los mismos interesados, a quienes de manera directa beneficia el gravamen establecido por la ley, a condición de que se reúnan las exigencias ya señaladas. En síntesis la ley, como ya se ha expresado, en lugar de optar por la creación de un organismo administrativo para el recaudo y gestión de los recursos generados por la contribución obligatoria creada, ha dispuesto la gestión del mismo por la organización representativa que al momento de su expedición resultaba idónea para tal propósito.
Por último conviene señalar que las disposiciones acusadas no comportan agravio alguno al derecho de libre asociación tal como él se establece en el artículo 38 constitucional toda vez que al confiarle el manejo de la contribución parafiscal a una entidad gremial como la Federación Nacional de Cafeteros, con las características ya señaladas, no se impide el surgimiento de otras asociaciones que los cafeteros quieran constituir para defensa de sus intereses comunes. Asociaciones estas, que en la medida en que cumplan las exigencias constitucionales y legales, han de beneficiarse de las políticas de fomento estatal mediante, entre otros instrumentos, la celebración de contratos como los autorizados en el artículo 355 de la Constitución, según lo expuesto en esta misma sentencia. Y de otra parte, cuando ocurran los supuestos legales bien pueden ser llamadas a asumir actividades propias del Estado en relación con el gremio correspondiente.
El anterior análisis de las disposiciones acusadas y su correspondencia con las reglas constitucionales a que se ha aludido llevan a la clara conclusión de que las autorizaciones contenidas en las leyes acusadas para la celebración de contratos con la Federación Nacional de Cafeteros guardan la necesaria armonía con el ordenamiento superior y deberán ser declaradas constitucionales y por ende exequibles, en los términos ya expresados.
En mérito de los expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
1. Declararse INHIBIDA para decidir sobre el cargo formulado respecto del artículo 10 del Decreto 2078 de 1940, por carencia actual de objeto.
2. Declarar EXEQUIBLES las expresiones “a los comités departamentales de la Federación Nacional de Cafeteros" y “comités regionales”, contenidas en el literal a) del artículo 20 de la Ley 9ª de 1991, así como “El patrimonio que se forme con los recursos previstos en el literal a) será propiedad de los comités departamentales y municipales de cafeteros, según la proporción de que estos últimos se beneficien de estos recursos. De todas maneras, el patrimonio así constituido quedará vinculado a los fines previstos en el literal a) del presente artículo”, contenidas en el parágrafo del mismo artículo, bajo el entendido de que los recursos provenientes de contribuciones parafiscales son administrados por la Federación Nacional de Cafeteros, sin que sobre ellos tenga el derecho de propiedad definido por el Código Civil.
3. Declararse INHIBIDA para conocer de la inconstitucionalidad de las expresiones “revisión del Consejo de Estado" contenidas en el inciso tercero del artículo 33 de la Ley 9ª de 1991, en virtud de su derogatoria por la Ley 80 de 1993 y declarar EXEQUIBLE el resto del mencionado inciso tercero.
4. Declarar EXEQUIBLE el artículo 4º de la Ley 66 de 1942. Bajo el entendido de que los recursos provenientes de contribuciones parafiscales son administradas por la Federación Nacional de Cafeteros, sin que sobre ellos tenga el derecho de propiedad definido por el Código Civil.
5. Declarar EXEQUIBLE el artículo 2º de la Ley 11 de 1972.