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Timestamp: 2019-10-20 14:34:42+00:00
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L’attuazione dell’art. 49 Cost.: un difficile esercizio
1. Nell’opinione pubblica e nel dibattito politico-istituzionale si discute, in maniera sempre più diffusa ed intensa, della ineludibile necessità di dare attuazione, per via legislativa, al dettato costituzionale dell’art. 49 Cost.
Pare oramai largamente condivisa, anche fra i costituzionalisti, l’opinione che la disposizione costituzionale esiga un intervento legislativo atto a garantire che il “metodo democratico” si realizzi non solo nella condotta dei partiti politici, fra loro e nei rapporti con le istituzioni, ma anche all’interno delle formazioni politiche. Può considerarsi decisamente minoritario l’orientamento interpretativo che esclude che la disposizione costituzionale consenta una simile forma di ingerenza all’interno di quelle peculiari “associazioni non riconosciute” costituite dai partiti politici.
Tale ultima posizione è quella che si è radicata nella prassi costituzionale sino ad oggi. Essa va riguardata, però, nello scenario più ampio del primo cinquantennio della vita politica ed istituzionale italiana: appare, così, con evidenza che essa ha trovato fondamento nel sospetto che una maggioranza parlamentare potesse utilizzare lo strumento legislativo per incidere, attraverso regole di organizzazione, funzionamento, finanziamento e comportamento elettorale, sulla dimensione ideologica e programmatica dei partiti politici (al limite, ponendoli anche fuori legge). In definitiva, la ricaduta sulla vita interna dei partiti politici della c.d. conventio ad excludendum può rintracciarsi nel deciso rifiuto di qualsiasi forma di controllo esterno e di intermediazione normativa, rimettendo l’intera disciplina della vita del partito ai soli organi interni dei partiti politici.
Nella più assoluta anomia e nella sottoposizione al solo diritto comune delle associazioni, si sarebbe toccato il punto più alto della parabola nella vicenda dei rapporti fra lo Stato ed i partiti politici, in quanto “ultima garanzia di libertà” e “atto di sfiducia verso lo Stato”. In realtà, progressivamente, i partiti politici si sono connotati come contenitori di una pluralità di situazione giuridiche soggettive, configurandosi, a seconda delle occasioni, come mere associazioni non riconosciute o come depositari di pubbliche funzioni, con l’obiettivo di godere, a seconda dei casi, del diritto più favorevole. Ne è risultato, già nel corso degli anni ’80, un quadro normativo complessivamente asistematico nel quale i partiti, nella sostanza, sono riusciti a determinare gli assetti di governo di tutti i livelli e inciso profondamente nell’organizzazione e nel funzionamento della pubblica amministrazione e dell’economia, godendo peraltro di forme di sostegno finanziario attraverso il finanziamento pubblico, senza che ciò si accompagnasse ad una qualsivoglia disciplina normativa che li riconoscesse o disciplinasse.
Anche l’intervento del giudice comune nelle vicende interne dei partiti politici si è rivelato (necessariamente) del tutto marginale. Se, infatti, il partito politico – al di là delle funzioni che esso svolge – è da considerarsi una mera associazione non riconosciuta, il giudice comune non ha potuto che far uso dell’armamentario messogli a disposizione dal codice civile: davanti alla disciplina pattizia dei rapporti interni, affidata agli statuti dei partiti, il giudice non può fare altro che giudicare della riconducibilità dei singoli atti alle procedure ed alle disposizioni contenute negli statuti, senza poter travalicare nell’apprezzamento delle motivazioni politiche ed ideologiche sottese all’adozione di un determinato atto. L’invocazione dell’intervento del giudice, quindi, si rivela inutile o, addirittura, dannosa in quanto trascina il giudice sull’impervio terreno della valutazione sull’opportunità o sulla finalità politica di una decisione liberamente adottata dal partito politico.
La fine della conventio ad excludendum e, dunque, delle ragioni che hanno legittimato – come visto, seppur brevemente, in precedenza – un determinato assetto nel rapporto fra Stato e partiti e una certa interpretazione “minimalista” dell’art. 49, hanno suscitato iniziative della società civile nel tentativo di superare la situazione così cristallizzata. Seppur l’obiettivo del vasto movimento di opinione dei primi anni ’90, molto eterogeneo nella sua composizione, fosse primariamente il passaggio dal sistema elettorale proporzionale a quello maggioritario ricorrendo allo strumento referendario, sullo sfondo rimanevano problemi più ampi: col cambiamento del sistema elettorale, in realtà, si mirava ad un ridimensionamento del ruolo dei partiti politici nel sistema politico italiano, ritenuto incapace di autoriformarsi o di reinventare nuove forme di reclutamento degli eletti. Le modifiche elettorali esprimevano, in radice, una decisa preferenza per personalità meno legate ai partiti ed espressione della c.d. società civile e dei territori. Interrogarsi sui frutti di quella stagione di inizio anni ’90 è esercizio arduo e frustrante. Arduo, poiché tale stagione di “transizione”, come viene oramai comunemente chiamata anche in ambito scientifico, non può ancora dirsi conclusa. Frustrante, invece, perché non sono percepibili segnali significativi di una inversione di tendenza rispetto a quanto si è conosciuto nel primo cinquantennio di storia repubblicana. Anzi, si può affermare che risulta sempre più evidente (e, per certi aspetti, clamoroso) lo iato esistente fra le posizioni della dottrina e lo svolgimento, invece, della vita partitica italiana. In sostanza, anche i pochi connotati percepibili del partito politico in senso giuridico vanno progressivamente sparendo, soppiantati da nuove e non ben definibili realtà fluide ed instabili.
La modifica di tutti i sistemi elettorali (nazionali, locali e regionali) a cavallo fra il 1993 ed il 1995 e le vicende politico-giudiziarie aventi ad oggetto forme di finanziamento illecito e di gestione della vita del partito in maniera assolutamente poco trasparente hanno determinato, quindi, la fine di una lunga stagione ma non una “rottura costituzionale” né un tramonto di modo di essere, nell’ordinamento, dei partiti politici. In sostanza, il modello del partito di massa, già in crisi da tempo, viene del tutto superato ed i nuovi soggetti politici, in parte autenticamente nuovi, in parte frutto di trasformazione di precedenti soggetti, non sono in grado di esprimere né la volontà di dare attuazione dell’art. 49 Cost. né di riformarsi autonomamente.
Iniziative lodevoli languono in Parlamento e i contenuti degli statuti dei partiti pongono seri problemi di democraticità interna. Si susseguono formazioni politiche che rifiutano programmaticamente il nomen “partito” (sul problema definitorio si rimanda al contributo di Emanuele Rossi, in questa stessa rivista); altre che fanno della guida carismatica una caratteristica essenziale; altre, ancora, non esistono che come formazioni parlamentari.
Le nuove formazioni politiche si connotano anche per un vistoso indebolimento della struttura associativa, sia nel senso che le decisioni fondamentali sono adottate da élites sempre meno visibili e frutto di processi cooptativi non partecipati, sia nel senso che la “partecipazione” dell’iscritto al partito politico diviene meno intensa e connotata, così da confondersi con quella del semplice simpatizzante o del generico elettore. Le due tendenze si combinano variamente, con esiti sempre più difficili da decifrare per il giurista: nell’uno e nell’altro caso, infatti, l’idea costituzionale di “partito politico” come associazione che “include” e che, contemporaneamente, “esclude” dalla partecipazione ai processi decisionali interni destinati a riflettersi sulle decisioni assunte dalle istituzioni, pare avviata sulla via di un inesorabile tramonto.
Numero 09 POLITICAL PARTIES novembre, 2013 - Autore:Luca Gori Condividi
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