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Timestamp: 2016-10-22 21:37:05+00:00
Document Index: 130062948

Matched Legal Cases: ['art. 95', 'art. 1', 'art. 132', 'art. 34', 'art. 53', 'art. 34', 'ATF ', 'art. 11', 'ATF ', 'art. 103', 'ATF ', 'art. 106', 'art. 105', 'ATF ', 'art. 11', 'ATF ', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 11', 'art. 5', 'art. 11', 'art. 4', 'art. 3', 'art. 11', 'art. 4', 'ATF ', 'art. 11', 'art. 5', 'art. 12', 'art. 3', 'ATF ', 'art. 5', 'art. 105', 'art. 156', 'art. 159']

1A.191/2006 (03.04.2007)
1A.191/2006 /col
Arr�t du 3 avril 2007
recourant, repr�sent� par Me J�rn-Albert Bostelmann, avocat,
TDC Suisse S.A.,
intim�e, repr�sent�e par Me Christophe Piguet, avocat,
Municipalit� de Sion, H�tel de Ville, 1950 Sion,
installation d'�quipements de t�l�phonie mobile,
recours de droit administratif contre l'arr�t du Tribunal cantonal du canton du Valais du 13 juillet 2006.
Le 19 avril 2004, la soci�t� TDC Suisse SA/Sunrise (ci-apr�s: TDC) a d�pos� une demande d'autorisation de construire visant � installer des �quipements de t�l�phonie mobile sur le toit de l'immeuble d'habitation sis sur la parcelle n� 13844 du registre foncier de Sion, en zone � b�tir ("zone d'habitats collectifs A" au sens de l'art. 95 du r�glement communal des constructions). Le projet consiste en l'�dification d'un m�t supportant trois antennes GSM 1800 de 1070 watts et trois antennes UMTS de 770 watts. Il comprend �galement l'installation d'une armoire technique.
Mis � l'enqu�te publique par avis paru au Bulletin officiel du canton du Valais du 23 avril 2004, ce projet a notamment suscit� l'opposition de A.________, dont le domicile se trouve � une cinquantaine de m�tres de l'immeuble susmentionn�. Cet opposant faisait part de ses craintes quant aux cons�quences de ce type d'installations sur la sant�. Il invoquait aussi une violation du principe de pr�vention au sens de l'art. 1 al. 2 de la loi f�d�rale sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) et demandait la mise en oeuvre d'une expertise.
Par d�cision du 22 juillet 2004, le Conseil municipal de la Ville de Sion a rejet� les oppositions et a d�livr� l'autorisation de construire requise, en se r�f�rant notamment au pr�avis positif du Service cantonal de la protection de l'environnement, qui a consid�r� que le projet �tait conforme � l'ordonnance f�d�rale sur la protection contre le rayonnement non ionisant du 23 d�cembre 1999 (ORNI; RS 814.710).
A.________ a recouru contre cette d�cision devant le Conseil d'Etat du canton du Valais, qui a admis le recours par d�cision du 22 mars 2006. Le Conseil d'Etat a notamment consid�r� que des mesures de contr�le conformes � l'ORNI �taient irr�alisables en ce qui concerne les signaux UMTS, car il n'existait pas d'instrument fiable et �prouv� permettant de le faire. De plus, le syst�me d'assurance qualit� - qui devait �tre introduit � la fin de l'ann�e 2006 - n'�tait qu'� l'�tat de projet et il n'�tait pas �tabli qu'un tel syst�me puisse remplacer le calcul math�matique du respect des valeurs limites de l'installation.
TDC a recouru contre cette d�cision aupr�s de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-apr�s: le Tribunal cantonal). Par arr�t du 13 juillet 2006, le Tribunal cantonal a admis le recours et annul� la d�cision attaqu�e, consid�rant en substance que le Conseil d'Etat ne pouvait pas refuser l'autorisation requise en raison de doutes sur les limites admissibles en mati�re d'antennes UMTS. Il n'y avait en effet aucune raison de douter de la fiabilit� des mesures du rayonnement de ce type d'installations et il n'appartenait pas aux autorit�s cantonales d'�valuer elles-m�mes les donn�es et r�sultats scientifiques, en s'�cartant de la pratique des Offices f�d�raux comp�tents. De plus, la mise en oeuvre du syst�me de l'assurance de qualit� (syst�me AQ) permettait un contr�le continu des �missions des installations litigieuses. Le Tribunal cantonal a d�s lors r�tabli l'autorisation de construire d�livr�e en premi�re instance et l'a assortie de la condition que TDC se soumette pour ce projet � la r�glementation de contr�le du syst�me AQ, de mani�re � sauvegarder les droits du voisinage au respect des valeurs limites de l'ORNI.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande au Tribunal f�d�ral d'annuler cet arr�t. Il reproche au Tribunal cantonal d'avoir arbitrairement refus� d'administrer un moyen de preuve qu'il avait requis et d'avoir viol� le principe de pr�vention au sens de la LPE et de l'ORNI. Le Tribunal cantonal du canton du Valais et la Ville de Sion ont renonc� � se d�terminer. L'Office f�d�ral de l'environnement (ci-apr�s: l'OFEV) a pr�sent� des observations. TDC en a fait de m�me; elle conclut au rejet du recours. A.________ a formul� des observations compl�mentaires.
La d�cision attaqu�e ayant �t� rendue avant le 1er janvier 2007, la loi f�d�rale d'organisation judiciaire (OJ) demeure applicable � la pr�sente proc�dure de recours (art. 132 al. 1 LTF). L'ancien art. 34 de la loi sur l'am�nagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700), en vigueur jusqu'au 31 d�cembre 2006, demeure lui aussi applicable dans la pr�sente proc�dure (cf. art. 53 al. 1 de la loi sur le Tribunal administratif f�d�ral [LTAF; RS 173.32], en relation avec le ch. 64 de l'annexe de cette loi).
2.1 L'arr�t attaqu�, rendu en derni�re instance cantonale, concerne une autorisation de construire en zone � b�tir. Contre une telle d�cision, seule la voie du recours de droit public est en principe ouverte en vertu de l'art. 34 al. 3 LAT dans son ancienne teneur. La jurisprudence admet cependant qu'une d�cision relative � une telle autorisation de construire fasse l'objet d'un recours de droit administratif lorsque le litige porte notamment sur l'application du droit f�d�ral de la protection de l'environnement; cette voie de recours permet alors de soulever �galement des griefs concernant l'application du droit constitutionnel f�d�ral ou des normes cantonales autonomes, pour autant qu'il existe un rapport suffisamment �troit avec l'application du droit f�d�ral (ATF 132 II 209 consid. 2 p. 211; 129 I 337 consid. 1.1 p. 339; 125 II 10 consid. 2a p. 13; 123 II 88 consid. 1a p. 91, 231 consid. 2 p. 234; 121 II 72 consid. 1b p. 75 et les arr�ts cit�s).
En l'occurrence, l'arr�t du Tribunal cantonal est fond� sur la l�gislation f�d�rale sur la protection de l'environnement et, plus particuli�rement, sur les normes f�d�rales en mati�re de protection contre le rayonnement non ionisant. Le recourant s'en prend � l'�valuation des immissions provenant des antennes projet�es et conteste la pertinence des valeurs limites fix�es par l'ORNI au regard du principe de la pr�vention consacr� � l'art. 11 al. 2 LPE. C'est bien par la voie du recours de droit administratif que ces griefs doivent �tre invoqu�s (cf. ATF 126 II 399 consid. 4a p. 404).
2.2 Selon l'arr�t attaqu�, le recourant habite � l'int�rieur du rayon fix� par la jurisprudence pour lui reconna�tre la qualit� pour agir en vertu de l'art. 103 let. a OJ (ATF 128 II 168 consid. 2.3 p. 171; arr�t 1A.78/2003 du 20 juin 2003 consid. 2.2 in DEP 2003 p. 697). Il est donc touch� plus que quiconque dans ses int�r�ts dignes de protection au sens de cette disposition et est habilit� � recourir.
2.3 Le Tribunal cantonal a admis le recours form� par l'intim�e et a r�tabli la d�cision de la Commune de Sion octroyant l'autorisation de construire, l'assortissant toutefois d'une condition suppl�mentaire. L'arr�t attaqu� constitue donc une d�cision finale. D�pos� dans les trente jours suivant la notification de l'arr�t, le recours a �t� form� en temps utile (art. 106 al. 1 OJ). Les autres conditions de recevabilit� du recours de droit administratif �tant par ailleurs r�unies, il y a lieu d'entrer en mati�re sur le fond.
2.4 A titre de moyen de preuve, le recourant demande la mise en oeuvre d'une "expertise confi�e � un organisme neutre". L'arr�t attaqu� �manant d'une autorit� judiciaire, le Tribunal f�d�ral est li� par les faits constat�s - sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont �t� �tablis au m�pris des r�gles essentielles de la proc�dure - (art. 105 al. 2 OJ), ce qui exclut pratiquement l'all�gation de faits nouveaux ou de nouveaux moyens de preuve (ATF 125 II 217 consid. 3a p. 221 et les r�f�rences). Le recourant n'explique du reste pas en quoi ce moyen de preuve serait utile ni quel serait son objet, de sorte qu'il n'y a pas lieu de donner suite � cette requ�te. Au demeurant, � supposer qu'elle se rapporte � la n�cessit� all�gu�e de prendre en compte les rayonnements cumul�s des diff�rents op�rateurs de t�l�phonie mobile, il y aurait lieu de la rejeter pour les motifs expos�s ci-apr�s (cf. infra consid. 4.3).
Dans ses dispositions g�n�rales, la LPE pr�voit un concept d'action � deux niveaux pour la limitation des �missions (art. 11 al. 2 et 3 LPE; cf. notamment, � propos de ce concept, ATF 128 II 378 consid. 6.2 p. 384). Les art. 4 et 5 ORNI reprennent ce concept, en prescrivant d'une part une limitation pr�ventive des �missions (titre de l'art. 4 ORNI; cf. art. 11 al. 2 LPE) et d'autre part une limitation compl�mentaire et plus s�v�re des �missions (titre de l'art. 5 ORNI; cf. art. 11 al. 3 LPE).
3.1 Dans le domaine du rayonnement non ionisant, la limitation dite pr�ventive - qui doit �tre ordonn�e en premier lieu, ind�pendamment des nuisances existantes - fait l'objet d'une r�glementation d�taill�e � l'annexe 1 de l'ORNI (par renvoi de l'art. 4 al. 1 ORNI), laquelle fixe notamment, pour les "stations �mettrices pour t�l�phonie mobile et raccordements t�l�phoniques sans fils" (ch. 6 annexe 1 ORNI), des "valeurs limites de l'installation" (ch. 64 annexe 1 ORNI). Dans le cas d'esp�ce, la valeur limite de l'installation � respecter dans les lieux � utilisation sensible du voisinage (principalement les locaux dans lesquels des personnes s�journent r�guli�rement - art. 3 al. 3 ORNI), compte tenu des gammes de fr�quence utilis�es, est de 6.0 V/m (ch. 64 let. b annexe 1 ORNI). La jurisprudence a d'embl�e retenu que les principes de la limitation pr�ventive des �missions (art. 11 al. 2 LPE, art. 4 ORNI) �taient consid�r�s comme observ�s en cas de respect de la valeur limite de l'installation dans les lieux � utilisation sensible, o� cette valeur s'applique (ATF 126 II 399 consid. 3c p. 403; arr�t 1A.134/2003 du 5 avril 2004 consid. 3.2 in DEP 2004 p. 228).
3.2 Par ailleurs, une limitation compl�mentaire ou plus s�v�re des �missions doit, en vertu de l'art. 11 al. 3 LPE, �tre ordonn�e s'il appert ou s'il y a lieu de pr�sumer que les atteintes, eu �gard � la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes. L'art. 5 al. 1 ORNI exprime cette r�gle en ces termes: "S'il est �tabli ou � pr�voir qu'une installation entra�nera, � elle seule ou associ�e � d'autres installations, des immissions d�passant une ou plusieurs valeurs limites d'immissions de l'annexe 2, l'autorit� impose une limitation d'�missions compl�mentaire ou plus s�v�re". Ces valeurs limites d'immissions sont tr�s sensiblement sup�rieures aux valeurs limites de l'installation (58 V/m pour le GSM 1800 et 61 V/m pour l'UMTS - cf. Office f�d�ral de l'environnement, des for�ts et du paysage, Stations de base pour t�l�phonie mobile et raccordement sans fil (WLL) - Recommandation d'ex�cution de l'ORNI, Berne 2002, p. 22).
Invoquant le principe de pr�vention, le recourant craint que le rayonnement des installations projet�es, cumul� avec celui d'autres installations existantes, ne d�passe les valeurs limites de l'ORNI. Il reproche � cet �gard au Tribunal cantonal d'avoir omis d'ordonner une expertise visant � contr�ler le rayonnement des installations de t�l�phonie mobile qui existent d�j� dans la r�gion concern�e.
4.1 En l'occurrence, la valeur limite de l'installation (6.0 V/m; cf. supra consid. 3.1) est respect�e, le rayonnement dans les lieux � utilisation sensible les plus charg�s �tant de 5.4 V/m, 2.38 V/m, 1.7 V/m et 0.76 V/m. De plus, compte tenu de la valeur la plus �lev�e - que le Service cantonal de la protection de l'environnement a relev� sur une parcelle voisine n� 9282 - l'autorisation de construire a �t� assortie d'une obligation d'effectuer des mesures de contr�le au sens de l'art. 12 ORNI dans les six mois suivant la mise en service de l'installation. Concernant la valeur limite d'immissions (cf. supra consid. 3.2), la fiche de donn�es indique que sur "l'�dicule ascenseur" (lieu de s�jour momentan� le plus charg�), le niveau du rayonnement atteint 25.65 V/m, soit 43 % de la valeur limite d�terminante.
4.2 La valeur limite de l'installation est une limitation des �missions qui ne concerne que le rayonnement �mis par une installation donn�e (art. 3 al. 6 ORNI). Selon le ch. 62 al. 1 de l'annexe 1 � l'ORNI, on entend par installation toutes les antennes �mettrices de radiocommunication au sens du ch. 61, fix�es sur un m�t ou se trouvant � proximit� les unes des autres, notamment sur le toit d'un m�me b�timent. L'ordonnance ne pr�cise pas la notion de "proximit� les unes des autres". Le Tribunal f�d�ral a jug� qu'il appartenait au Conseil f�d�ral de d�terminer la distance minimale � partir de laquelle deux antennes devaient �tre consid�r�es comme une seule installation du point de vue de la limitation des �missions, tout en admettant que deux antennes �loign�es de 40 m l'une de l'autre se trouvaient dans un rapport �troit de proximit�, qu'elles soient ou non exploit�es par le m�me op�rateur (ATF 128 II 340 consid. 4.2 p. 351; arr�t 1A.10/2001 du 8 avril 2002 consid. 3 in ZBl 103/2002 p. 429, confirm� dans un arr�t 1P.562/2001 du 13 juin 2002 consid. 5 in RDAT 2002 II n� 56 p. 203). La recommandation d'ex�cution de l'ORNI susmentionn�e a pr�cis� cette notion � l'aide du crit�re du p�rim�tre de l'installation, dont l'amplitude d�pend de la puissance �mettrice des antennes et des services de radiocommunication des antennes du m�t ou du toit consid�r�; ce p�rim�tre n'exc�de pas 70 m pour les puissances �mettrices requises et autoris�es � ce jour (Recommandation ch. 2.1.2 p. 13). Dans un arr�t du 1er septembre 2004, le Tribunal f�d�ral ne s'est pas prononc� sur la validit� de cette recommandation au regard de sa jurisprudence, qui d�finit la notion de proximit� en fonction de la grandeur d'un toit moyen, car l'antenne la plus proche de l'installation projet�e, situ�e � 500 m, �tait suffisamment �loign�e pour ne pas devoir en tenir compte dans l'�valuation des immissions, selon l'un ou l'autre des crit�res choisis (arr�t 1A.72/2004 consid. 2.3.2). Il en a fait de m�me dans un arr�t du 3 mai 2005, l'antenne la plus proche de l'installation litigieuse �tant situ�e � 280 m (arr�t 1A.162/2004 consid. 2).
En l'occurrence, il ressort de la fiche de donn�es sp�cifique au site qu'il n'y a pas d'autres antennes dans le p�rim�tre de l'installation, dont le rayon a �t� arr�t� � 50 m�tres. Le recourant ne pr�tend d'ailleurs pas que d'autres antennes seraient sises � proximit� du lieu d'implantation du projet litigieux et rien de tel ne ressort du dossier. Dans ces circonstances, il y a lieu de consid�rer que l'installation se compose exclusivement des six antennes projet�es, et seules ces derni�res sont � prendre en compte pour s'assurer du respect de la valeur limite de l'installation.
4.3 Il pourrait en aller diff�remment en ce qui concerne les valeurs limites d'immissions, dans la mesure o� une limitation compl�mentaire ou plus s�v�re s'impose lorsqu'il est �tabli ou � pr�voir que l'installation en cause entra�nera un d�passement "� elle seule ou associ�e � d'autres installations" (art. 5 ORNI). Toutefois, selon l'OFEV, si le rayonnement cumul� de toutes les sources de rayonnement est certes d�terminant, l'exp�rience montre que c'est pratiquement toujours une seule installation qui est responsable du fait que l'intensit� s'approche de la valeur limite d'immissions, la contribution de stations �mettrices plus �loign�es �tant g�n�ralement situ�e en dessous de 1 V/m. De m�me, aux termes de la recommandation d'ex�cution de l'ORNI pr�cit�e, la pratique montre que la charge de fond n'est � prendre en compte que si les antennes �trang�res � l'installation se trouvent sur le m�me site que l'installation de t�l�phonie mobile (Recommandation ch. 2.2.1 p. 21).
Dans le cas particulier, le niveau du rayonnement n'atteint que 43 % de la valeur limite d'immissions d�terminante dans le lieu de s�jour momentan� le plus charg�. Le recourant n'all�gue pas que d'autres antennes seraient situ�es sur le m�me site que l'installation litigieuse et rien de tel ne ressort du dossier. Il ne mentionne pas non plus l'existence d'autres antennes dans les environs de l'installation projet�e, qui pourraient avoir une incidence significative sur le respect de la valeur limite d'immissions. Dans ces conditions, il n'est nullement �tabli ou � pr�voir que l'installation litigieuse entra�nera un d�passement de la valeur limite d'immissions; les faits constat�s � cet �gard par l'autorit� intim�e n'apparaissent en tout cas pas manifestement inexacts ou incomplets (art. 105 al. 2 OJ; cf. supra consid. 2.4). La n�cessit� d'administrer une expertise � cet �gard n'est donc nullement d�montr�e, un tel moyen de preuve n'ayant au demeurant pas �t� requis devant le Tribunal cantonal.
L'autorit� intim�e a r�tabli l'autorisation de construire d�livr�e en premi�re instance, en l'assortissant de la condition que l'intim�e se soumette � la r�glementation de contr�le AQ. Le syst�me de l'assurance de qualit� (syst�me AQ), mis en oeuvre par une circulaire de l'OFEV du 16 janvier 2006, vise � garantir le respect durable des valeurs limites de l'ORNI. Le recourant semble craindre qu'un tel syst�me de contr�le ne soit pas suffisant pour garantir le respect des valeurs limites. Le Tribunal f�d�ral consid�re toutefois que ce syst�me est conforme aux exigences pos�es par la jurisprudence en mati�re de contr�le effectif des immissions et qu'il constitue en principe une garantie suffisante du respect des valeurs limites de l'ORNI (arr�ts 1A.140/2006 du 1er f�vrier 2007 consid. 2.3; 1A.129/2006 du 10 janvier 2007 consid. 3.3; 1A.57/2006 du 6 septembre 2006 consid. 5.2).
Enfin, le recourant conteste la fiabilit� des mesures de contr�le du rayonnement UMTS. Le Tribunal f�d�ral s'est prononc� r�cemment sur le contr�le de ce type de rayonnement et a consid�r� qu'il existait aujourd'hui des syst�mes de mesures fiables (arr�ts pr�cit�s 1A.129/ 2006 consid. 4; 1A.57/2006 consid. 6). Ce point de vue a �t� confirm� derni�rement par le rapport du 15 janvier 2007 de l'Office f�d�ral de m�trologie (METAS), publiant les r�sultats d'une �tude men�e courant 2006 (METAS-Bericht Nr. 2006-218-598). Il en ressort que les signaux �mis par des antennes UMTS peuvent �tre mesur�s de mani�re fiable. Les r�sultats confirment que la mesure � s�lection de code propos�e en 2003 dans la recommandation m�trologique du METAS et de l'OFEV pour �valuer le rayonnement UMTS des stations de base �tait appropri�e. Dans ces conditions, les doutes du recourant quant � la fiabilit� de ces mesures s'av�rent infond�s.
Il s'ensuit que le recours de droit administratif doit �tre rejet�. Le recourant, qui succombe, doit supporter un �molument judiciaire (art. 156 al. 1 OJ). L'intim�e, qui s'est d�termin�e, a droit � des d�pens (art. 159 al. 1 OJ).
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie aux mandataires des parties, � la Municipalit� de Sion, � la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais, ainsi qu'� l'Office f�d�ral de l'environnement.