Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-377-de-mayo-19-de-2010?documento=jurcol&contexto=jurcol_8ae6a41dc13b90fce0430a01015190fc&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-09-21 16:19:31
Document Index: 266210410

Matched Legal Cases: ['artículo 10', 'artículo 8', 'artículo 154', 'artículo 154', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 160', 'artículo 8', 'artículo 160', 'artículo 160', 'artículo 160', 'artículo 58', 'artículo 9', 'artículo 6', 'artículo 9', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 9', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 2', 'artículo 226', 'artículo 227', 'artículo 9', 'artículo 35', 'artículo 13', 'artículo 100', 'artículo 59', 'artículo 11', 'artículo 4', 'artículo 13', 'artículo 11', 'artículo 20', 'artículo 16', 'artículo 18', 'artículo 226', 'artículo 11', 'artículo 12', 'artículo 14', 'artículo 35', 'artículo 36', 'artículo 37', 'artículo 38', 'artículo 12', 'artículo 42', 'Artículo 42']

﻿ Sentencia C- 377 de mayo 19 de 2010
SENTENCIA C-377 DE 19 DE MAYO DE 2010
CONTENIDO:PROMOCIÓN Y PROTECCIÓN RECÍPROCA DE INVERSIONES. SE DECLARA EXEQUIBLE EL “ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DEL PERÚ Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA SOBRE PROMOCIÓN Y PROTECCIÓN RECÍPROCA DE INVERSIONES”, SUSCRITO EN LIMA, PERÚ, EL 11 DE DICIEMBRE DE 2007. Y LA LEY 1342 DE 2009, POR LA CUAL SE APRUEBA.
TEMAS ESPECÍFICOS:TRATADO INTERNACIONAL, INVERSIÓN EXTRANJERA
Sentencia C- 377 de mayo 19 de 2010
Ref.: Expediente LAT-348
EXTRACTOS:« 2. Ley aprobatoria y tratado internacional sometidos al examen de la Corte Constitucional.
“Por medio de la cual se aprueba “Acuerdo entre el Gobierno de la República del Perú y el Gobierno de la República de Colombia sobre promoción y protección recíproca de inversiones”, hecho y firmado en Lima - Perú, el 11 de diciembre de 2007”.
Visto el texto del “Acuerdo entre el Gobierno de la República del Perú y el Gobierno de la República de Colombia sobre promoción y protección recíproca de inversiones”, hecho y firmado en Lima - Perú, el 11 de diciembre de 2007
ART. 1º—Apruébase el “acuerdo entre el Gobierno de la República del Perú y el Gobierno de la República de Colombia sobre promoción y protección recíproca de inversiones”, hecho y firmado en urna - Perú, el 11 de diciembre de 2007.
ART. 2º—De conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 7ª de 1944, el “Acuerdo entre el Gobierno de la República del Perú y el Gobierno de la República de Colombia sobre promoción y protección recíproca de inversiones”, hecho y firmado en Lima - Perú, el 11 de diciembre de 2007, que por el artículo primero de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
Debido a la extensión del texto del tratado internacional, el mismo puede consultarse en el Diario Oficial 47.427 del 31 de julio de 2009.
2. Análisis formal de la suscripción y aprobación del convenio.
2.1. Suscripción del convenio.
2.1.1. Según el propio texto del acuerdo entre la República de Colombia y la República del Perú para la promoción y protección recíproca de inversiones, el mismo fue suscrito por el señor ministro de comercio industria y turismo, Luís Guillermo Plata Páez, acto que fue confirmado por el Presidente de la República el 29 de julio de 2008(2), a través de la aprobación ejecutiva, que, de acuerdo con la Convención de Viena de 1969 sobre el derecho de los tratados en su artículo 8º(3), subsana cualquier eventual vicio de representación del Estado(4), en la medida en que corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado dirigir las relaciones internacionales.
“El Presidente de la República celebra, entonces, los tratados internacionales, bien participando en forma directa en el proceso de su negociación y firma o ya actuando, en los diferentes pasos que integran el acto complejo en que consiste la celebración de un tratado internacional por intermedio de representantes revestidos de plenos poderes o de poderes restringidos para representar al Estado en la negociación, la adopción u otros actos relativos al convenio de que se trate, así como para expresar el consentimiento estatal en obligarse por él, todo sobre la base de que tales funcionarios son designados por el jefe del Estado en ejercicio de la facultad de nominación de los agentes diplomáticos que le ha sido conferida por la Carta Política, de tal manera que las actuaciones llevadas a cabo por ellos están sujetas, en todo caso, a la posterior confirmación del Presidente antes de que el tratado sea remitido al Congreso para su aprobación” (Sent. C-045/94. M.P. Hernando Herrera Vergara).
2.2. Trámite de aprobación del proyecto de ley en el Congreso de la República.
La Constitución Política no señaló trámite especial para las leyes aprobatorias de los tratados internacionales y su incorporación a la legislación interna, por lo que a estas les corresponde el previsto para las leyes ordinarias (C.P., arts. 157, 158, 160 y 165). Ahora bien, la Carta advirtió que la iniciación del procedimiento legislativo debe efectuarse en el Senado de la República, en virtud de lo previsto en artículo 154 superior, por cuanto la ley que aprueba un instrumento público se inscribe en la órbita de las relaciones internacionales.
“Cabe, señalar en relación a este último aspecto que el procedimiento de expedición de las leyes aprobatorias de tratados internacionales es el mismo de las leyes ordinarias, pues la Constitución no previó un trámite especial para ellas, salvo en cuanto a la necesidad de iniciar su trámite en el Senado de la República, según lo establece el inciso final del artículo 154 de la Carta”(5).
El texto original con la respectiva exposición de motivos radicados en el Senado, aparecen publicados en la Gaceta del Congreso 459 del 28 de julio de 2008, cumpliéndose así, con los requisitos referentes a la iniciación de esta clase de asuntos en el Senado de la República (art. 154 constitucional), y a la publicación del proyecto de ley antes de darle curso en la comisión respectiva (art. 157, num. 1º de la Carta).
La ponencia para primer debate en el Senado de la República fue presentada en forma favorable por los senadores Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda, Marta Lucía Ramírez de Rincón, Luzelena Restrepo Betancur, Cecilia López Montaño, Alexandra Moreno Piraquive, Carlos Emiro Barriga P., Mario Varón Olarte y Jesús Piñacué Achicué. La ponencia fue publicada en la Gaceta del Congreso 690 del 3 de octubre de 2008 (fls. 11 a 16).
El proyecto de ley 006 de 2008 Senado fue inicialmente anunciado para primer debate en el Senado de la República el 7 de octubre de 2008, tal como consta en el Acta 14 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 333 de 19 de mayo de 2009, en los siguientes términos (resaltados fuera de texto):
“Por instrucciones del presidente de la Comisión Segunda del Senado de la República, anuncio de discusión y votación de proyectos de ley para la próxima sesión. (A.L. 01/2003, art. 8º):
1. Proyecto de Ley 06 de 2008 Senado, por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo entre el Gobierno de la República del Perú y el Gobierno de la República de Colombia sobre promoción y protección recíproca de inversiones, hecho y firmado en Lima, el 11 de diciembre de 2007”.
Y al final se indica: “Da por terminada la sesión, convoca para mañana a las 10 de la mañana”.
Con todo, al día siguiente no hubo sesión de la Comisión, lo que se comprueba al observar la consecutividad de los números de las actas 14 del 7 de octubre y 15 del 14 de octubre. A pesar de que el anuncio se realizó para la “próxima sesión” y que esta fue efectivamente realizada el día 14 de octubre de 2008, tampoco en esa fecha se discutió el proyecto de ley pero sí fue debidamente anunciado para fecha posterior, según consta en el Acta 15 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 334 del 19 de mayo de 2009, así (resaltados de la Sala):
“Procede con la lectura del anuncio de discusión y votación de proyectos de ley. Por instrucciones del presidente de la Comisión Segunda del Senado de la República, anuncio de discusión y votación de proyectos de ley para la próxima sesión. (A.L. 01/2003, art. 8º):
(…) Proyecto de Ley 06 de 2008 Senado (...)”.
Al finalizar la sesión, la presidenta encargada de la Comisión, manifestó: “Levantamos la sesión y convocamos para mañana a las 10:00 a.m.”.
Sin embargo, en la próxima sesión del día 15 de octubre de 2008, tal como se observa en el Acta 16 de esa fecha(6), tampoco se discutió ni aprobó el proyecto de ley pero fue de nuevo anunciado en la siguiente forma (resaltados fuera de texto):
El señor Secretario informa a la presidencia: Los proyectos del día de hoy deben volverse a anunciar para la próxima sesión. Siguiendo instrucciones del presidente de la Comisión Segunda del Senado de la República. Anuncio de discusión y votación de proyectos de ley, para la próxima sesión, de acuerdo al artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003 (...): Proyecto de Ley 06 de 2008 Senado (...)”.
“El señor vicepresidente, senador Jairo Clopatofsky Ghisays, informa que se levanta la sesión y se cita para el próximo martes 21 de octubre a las 9 de la mañana, muchas gracias a todos”.
No obstante, según se lee en el Acta 17, publicada en la Gaceta del Congreso 452 del 8 de junio de 2009, tampoco en la sesión del martes 21 de octubre de 2008, se discutió el proyecto de ley en estudio y nuevamente se anunció para fecha posterior en los términos que a continuación se indican (resaltados de la Sala):
— Proyecto de Ley 06 de 2008 Senado (...)”.
“Se cita a sesión informal para el día de mañana en el auditorio de la Policía Nacional a las 9:00 a.m. y para la aprobación de proyectos el siguiente miércoles y la audiencia pública para el próximo martes”.
Conforme se anunció el 21 de octubre de 2008, el martes 28 de octubre de 2008 solo se convocó a la Comisión para audiencia pública, con todo, el anuncio del proyecto de Ley 006 de 2008 Senado fue allí reiterado para el día siguiente, miércoles 29 de octubre, tal como ya se había hecho en la sesión del 21 de octubre. Esta reiteración del anuncio se realizó de la siguiente manera (resaltados fuera de texto)(7):
“por instrucciones del presidente de la Comisión Segunda del Senado de la República, anuncio de discusión y votación de Proyectos de ley para la próxima sesión. (A.L. 01/2003, art. 8º). - Proyecto de Ley 06 de 2008 Senado”.
Al levantarse la sesión, se informó: “Muchas gracias, de nuevo se levanta la sesión, se convoca para mañana a las 10 de la mañana”.
En efecto, finalmente al día siguiente, miércoles 29 de octubre de 2008, se llevó a cabo la discusión y aprobación del proyecto de ley tal como se observa en el Acta 19 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 454 del 8 de junio de 2009. El siguiente es el texto de la aprobación:
Por lo anteriormente expuesto y con base en lo dispuesto por la Constitución Política y la ley, me permito proponer a los honorables senadores miembros de la Comisión Segunda del Senado de la República, dar primer debate al Proyecto de Ley 06/2008 Senado, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre el Gobierno de la República del Perú y el Gobierno de la República de Colombia, sobre promoción y protección recíproca de inversiones, hecho y firmado en Lima, el 11 de diciembre de 2007.
En consecuencia el señor presidente asigna a los mismos ponentes para el segundo debate en la plenaria del Senado, con la coordinación de la senadora Nancy Patricia Gutiérrez”(8) (resaltados fuera de texto)
De acuerdo con certificación de 25 de septiembre de 2009, suscrita por el secretario general de la Comisión Segunda del Senado de la República, el proyecto de ley en cuestión fue aprobado con un quórum deliberatorio y decisorio integrado por ocho de los trece senadores que conforman la Comisión (ver. fl. 1, cdno. 3). El secretario explicó:
“se informa que al no haber existido solicitud de verificación del mismo [quórum deliberatorio y decisorio] durante la discusión del proyecto de Ley 06 de 2008 Senado, este quedó integrado por ocho (08) de los trece (13) senadores que conforman la Comisión Segunda del Senado, algunos de los cuales contestaron a lista al iniciar la sesión y otros que se hicieron presentes durante el transcurso de la misma (...)”.
2.2.1.4. Ponencia para segundo debate.
La ponencia para segundo debate al proyecto de ley de la referencia fue publicada en la Gaceta 834 del 21 de noviembre de 2008(9), siendo presentada en forma favorable por los Senadores Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda, Martha L. Ramírez de Rincón, Luzelena Restrepo Betancur, Cecilia López Montaño, Alexandra Moreno Piraquive, Carlos Emiro Barriga P., Mario Varón Olarte y Jesús Piñacué Achicué.
2.2.1.5. Anuncio y aprobación del proyecto en segundo debate.
En principio, el proyecto de ley fue anunciado el 25 de noviembre de 2008 para la próxima sesión, tal como consta en el Acta 29 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 114 del 12 de marzo de 2009. El anuncio se realizó así (resaltados fuera de texto):
“Por instrucciones de la presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por secretaría se anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. Proyecto de Ley 06 de 2008 Senado”.
Al final se lee: “Siendo las 11:59 p.m., la presidencia levanta la sesión y convoca para el día miércoles 26 de noviembre de 2008, a las 3:00 p.m.”.
Sin embargo, en la sesión del día 26 de noviembre de 2008 el proyecto de ley no fue discutido pero sí nuevamente anunciado de la siguiente manera (Acta 30, publicada en la Gaceta del Congreso 115 de mar.12/2009):
“Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, la secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobaran en la próxima sesión.
Sí, señor, los Proyectos para debatir, discutir y votar en la próxima sesión plenaria del Senado de la República son: Proyecto de Ley 06 de 2008 Senado (...)”.
Y al finalizar la sesión se informó: “Siendo las 7:50 p.m., la presidencia levanta la sesión y convoca para el día lunes 1º de diciembre de 2008, a las 2:00 p.m.”
Tampoco en la sesión del 1º de diciembre de 2008 se realizó la discusión y votación del proyecto de ley, no obstante, en cumplimiento del artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003 y tal como consta en el Acta 31 de esa fecha (Gaceta del Congreso 116 de mar.12/2009, pág. 47), por instrucciones de la presidencia del Senado de la República, la secretaría anunció los proyectos que serían discutidos y aprobados en la sesión siguiente, dentro de los cuales se incluye el proyecto 06 de 2008 Senado, correspondiente a la ley objeto de revisión. La siguiente es la trascripción del anuncio (resaltados de las Sala):
“Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, la secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. Proyecto de Ley 06 de 2008 Senado (...) la presidencia levanta la sesión y convoca para el día martes 2 de diciembre de 2008, a las 3:00 p.m.”.
Si bien al cerrarse la sesión del 1º de diciembre, se convocó a sesiones para el martes 2 de diciembre, ese día no hubo sesiones como se comprueba al observar la consecutividad de los números de las actas 31 del 1 de diciembre y 32 del 3 de diciembre, fecha esta última que fue en realidad la próxima sesión de la plenaria, por tanto, para esa fecha se entiende cumplido el anuncio.
Así, según consta en el Acta 32 del 3 de diciembre de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso 148 del 19 de marzo de 2009, la plenaria del Senado aprobó el proyecto en la fecha para la cual fue anunciado, con un quórum de 98 senadores de los 102 que conforman la plenaria del Senado. Lo anterior, es ratificado por la certificación expedida el 14 de septiembre de 2009 por el secretario general (E) del Senado de la República (fl .41, cdno. de pruebas 4).
El siguiente es el texto de la aprobación(10):
Por secretaría se da lectura al título del Proyecto de Ley 06 de 2008 Senado.
Cumplidos los trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la presidencia pregunta: ¿Quieren los senadorespresentes que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República? Y estos responden afirmativamente.
La Presidencia indica a la secretaría continuar con el siguiente proyecto de ley del orden del día”.
2.2.2.1. Ponencia para primer debate.
El proyecto de ley de la referencia fue radicado con el número 231 de 2008 en la Cámara de Representantes. La ponencia favorable para primer debate se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso 272 del 5 de mayo de 2009 y el ponente designado fue el representante a la Cámara Silfredo Morales Altamar.
2.2.2.2. Anuncio y aprobación en primer debate.
De conformidad con el texto del Acta 5 del 12 de mayo de 2009 de la sesión conjunta de las comisiones Segunda de Senado y Cámara de Representantes de esa fecha(11), el presidente de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes solicitó al secretario general de la misma anunciar el proyecto de ley en estudio en los siguientes términos:
“Gracias señor presidente. De acuerdo con lo ordenado por el señor presidente de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes y dando cumplimiento al artículo 8º del Acto Legislativo 1 del 2003, procedo a hacer el siguiente anuncio del proyecto de ley para ser debatido y votado en próxima sesión de Comisión Segunda de Cámara.
— Proyecto de ley número ‘por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Perú y el Gobierno de la República de Colombia sobre promoción y protección recíproca de inversiones’, hecho y firmado en Lima, Perú, el 12 de diciembre de 2007. Ponencia primer debate en Cámara Gaceta del Congreso 272 de 2009.
Efectuado el anuncio ordenado señor presidente”.
“Muchas gracias, se convoca la Comisión Segunda del Senado para mañana a las 8:30, sobre la reforma de la Superintendencia de Seguridad Privada, aquí en este recinto. Y la Comisión Segunda de la Cámara mañana en el salón boyacá, a las 10:00 de la mañana para el debate debidamente anunciado de control político. Muchas gracias”.
En efecto, la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes discutió y aprobó el proyecto de ley de la referencia en la siguiente sesión del 13 de mayo de 2009, según consta en el Acta 6 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 545 del 2 de julio de 2009. De acuerdo con certificación expedida por la secretaria general de la Comisión Segunda el 8 de octubre de 2009, la aprobación se dio “por unanimidad en votación ordinaria con la asistencia de 18 Honorables Representantes”(12).
La ponencia para segundo debate al proyecto de la ley de la referencia fue publicada en la Gaceta del Congreso 385 del 28 de mayo de 2009 (pág. 8), con ponencia favorable del representante a la Cámara Silfredo Morales Altamar.
El anuncio de votación del proyecto de ley que ordena el Acto Legislativo 01 de 2003 se hizo en la sesión del 17 de junio de 2009, según consta en el Acta 188 de esa fecha y que se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso 840 del 3 de septiembre de 2009. La trascripción del anuncio es la siguiente:
“Se anuncian los siguientes proyectos para sesión plenaria del día 18 de junio en la cual se debata proyectos de ley o acto legislativo según el acto legislativo 01 del julio 3 del 2003 (...) Proyecto de Ley 231 de 2008, 006 de 2008 Senado (...) Se levanta la sesión y se cita para mañana a la una de la tarde”(13).
En efecto, tal como consta en el Acta 189, en la sesión del 18 de junio de 2009, la plenaria de la Cámara de Representantes aprobó el proyecto de la ley de esta referencia por mayoría de los 153 representantes asistentes (Gaceta del Congreso 861 de sep.8/2009), según lo ratifica la certificación expedida el 21 de septiembre de 2009 por la secretaria general de la Cámara de Representantes (ver. fl. 3, cdno. de pruebas 7).
La aprobación se realizó de la siguiente manera(14):
Así lo quiere, presidente”.
2.2.3. Sanción Presidencial y envío a la Corte Constitucional.
3.3. Constitucionalidad del trámite dado a la Ley 1342 de 2009.
Esta Sala observa que la aprobación ejecutiva del convenio fue suscrita por el Presidente de la República el día 29 de julio de 2008, según certificación expedida el 28 de septiembre de 2009 por el director de asuntos jurídicos internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores. Por otro lado, se verifica que la radicación del proyecto de ley en el Senado de la República por parte de los ministros de Comercio, Industria y Turismo, y de Relaciones Exteriores, se realizó el 20 de julio de 2008 y la publicación del proyecto de ley se llevó a cabo el 28 de julio, según consta en la Gaceta del Congreso 459 de esa fecha.
Se observa entonces que la aprobación ejecutiva fue posterior a la radicación del proyecto de ley en el Congreso e incluso de su publicación en la Gaceta del Congreso. La aprobación ejecutiva es el acto mediante el cual un tratado internacional es sometido a la aprobación del Congreso de la República por parte del Presidente de la República y, además, es la manifestación del reconocimiento del Presidente de la República, como director de las relaciones internacionales (C.P., art. 189, num. 2º), de la suscripción del tratado cuando no ha sido él quien lo suscribió directamente. Esta vez se trataba de la aprobación posterior de la suscripción del acuerdo por parte del el Ministro de Comercio, Industria y Turismo.
Esta Corte constata que el proyecto de la ley fue publicado en el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva: el proyecto de ley fue publicado el 28 de julio de 2009(15) y se inició el trámite en la Comisión Segunda del Senado el 3 de octubre de 2008(16) (C.P., art. 157-1).
Además, fue aprobado en primer debate en las correspondientes comisiones de cada cámara (C.P., art. 157-2), aprobado en segundo debate en las plenarias de cada cámara (C.P., art. 157-3) y recibió la debida sanción presidencial (C.P., art. 157-4).
De otro lado, entre la aprobación del proyecto en el Senado (dic.3/2008) y la iniciación del debate en la Cámara de Representantes (mayo.13/2009) transcurrió un lapso no inferior a quince días, en cumplimiento del artículo 160 de la Carta Política.
Según lo establece la jurisprudencia pertinente, esta disposición busca evitar la votación sorpresiva de los proyectos de ley y actos legislativos, en aras de permitir que los congresistas se enteren de los proyectos que van a ser discutidos y votados en las sesiones siguientes(17). Según la Corte, la finalidad del anuncio es la de“permitir a los congresistas saber con anterioridad cuales proyectos de ley o informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas”(18).
Desde el punto de vista de la defensa de los valores democráticos, la jurisprudencia sostiene que el anuncio “facilita a los ciudadanos y organizaciones sociales que tengan interés en influir en la formación de la ley y en la suerte de esta, ejercer sus derechos de participación política (C.P., art. 40) con el fin de incidir en el resultado de la votación, lo cual es importante para hacer efectivo el principio de democracia participativa (C.P., arts. 1º y 3º)”(19).
Ahora bien, del texto de la disposición constitucional se desprende que el anuncio debe cumplir los siguientes requisitos(20):
2.3.5.1. Revisado el trámite legislativo surtido en la Comisión Segunda del Senado de la República y en la plenaria de la misma corporación, donde se verificaron varias sesiones en las que se anunció de manera reiterada la votación del proyecto de ley, hasta que finalmente se aprobó, resulta claro que en esas oportunidades se dio cumplimiento a la exigencia constitucional prevista en el Acto Legislativo 01 de 2003, artículo 8º.
En efecto, durante la sesión ordinaria de la Comisión Segunda del Senado del día 7 de octubre de 2008(21) se anunció la discusión y votación del proyecto de ley de la referencia para la próxima sesión, que se llevó a cabo el 14 de octubre(22), no obstante, en la sesión de esa fecha no se discutió el proyecto de ley, por lo que se procedió a realizar nuevamente el anuncio para el día siguiente, 15 de octubre(23), sesión en la que no se efectuó la votación del proyecto pero de nuevo fue anunciado para el 21 de octubre de 2008(24), fecha en la que tampoco se aprobó el proyecto de ley, pero se anunció para el miércoles 29 de octubre. El 28 de octubre(25), si bien solo se reunió la comisión para una sesión de control político, se reiteró el anuncio del proyecto para el 29 de octubre(26), sesión en la que efectivamente tuvieron lugar el debate y la aprobación del proyecto de ley.
Algo similar ocurrió con ocasión de la aprobación del proyecto en segundo debate en el Senado de la República, trámite en el que se presentó también una cadena de anuncios, que, como pasa a demostrarse, no sufrió quebrantamiento alguno. Así, el 25 de noviembre de 2008(27) se anunció por primera vez el proyecto de ley en estudio para el día siguiente, 26 de noviembre(28), fecha en la que no se llevó a cabo su discusión y aprobación, pero fue debidamente anunciado para el 1º de diciembre(29) del mismo año, sesión en la que tampoco se aprobó pero en ella fue de nuevo anunciado para la próxima sesión, que se realizó el 3 de diciembre(30) y en la cual efectivamente se discutió y aprobó el proyecto de ley.
Al respecto, la jurisprudencia ha precisado que si en la sesión en la cual pretende hacerse la votación —de conformidad con la fecha del anuncio— no es posible adelantar la votación, es requerido por la naturaleza del anuncio que el mismo se vuelva a hacer, pues de lo contrario se rompe la cadena correspondiente y se desnaturaliza la finalidad del requisito. A ese respecto dijo la corporación:
“4. Cuando la votación de un proyecto se aplaza indefinidamente, de manera que no se lleva a cabo en la sesión para la cual fue anunciada, es deber de las mesas directivas continuar con la cadena de anuncios; es decir, reiterar el anuncio de votación en cada una de las sesiones que antecedan a aquella en que efectivamente se lleve a cabo la aprobación del proyecto, toda vez que “no existe otro instrumento constitucional que permita garantizar la efectiva realización del fin que se pretende satisfacer mediante la formalidad del aviso, el cual —según se ha visto— consiste en evitar que los congresistas y la comunidad en general sean sorprendidos con votaciones intempestivas o subrepticias”. Si ello no tiene ocurrencia, es decir, si no se cumple con la secuencia temporal del aviso cuando por razones de práctica legislativa el debate y votación de un proyecto se aplaza indefinidamente, se entiende que la votación se realizó en una sesión distinta a la que fue anunciada, incumpliéndose el requisito previsto en el artículo 160 de la Carta Política.
‘Sobre el particular, ha señalado la Corte que, a pesar de presentarse el fenómeno de la ruptura de la cadena de anuncios respecto de un proyecto de ley cuya votación se ha venido aplazando indefinidamente, no se incurre en un vicio de inconstitucionalidad por desconocimiento del artículo 160 constitucional, cuando en la sesión inmediatamente anterior a aquella en que se surte la aprobación del proyecto, “el mismo fue específicamente anunciado para ser sometido a votación en dicha sesión’(31). Si esto último no tiene ocurrencia, es decir, si además de romperse la cadena de anuncios el proyecto aplazado indefinidamente se vota sin haberse anunciado tal hecho en la sesión inmediatamente anterior, se entiende que se ha incumplido el requisito de “anuncio” previo consagrado en el artículo 160 superior”(32).
2.3.5.2. En el curso del proyecto durante su primer debate en la Comisión Segunda del Senado de la República, el 7 de octubre de 2008 (Acta 14), se anunció el proyecto de ley para la próxima sesión y al finalizar la sesión se convocó para el día siguiente, 8 de octubre. No obstante, de conformidad con la numeración sucesiva de las actas(33), que corresponde y coincide con la secuencia de las sesiones, el 8 de octubre de 2008 no tuvo lugar sesión alguna. La fecha en que realmente se celebró la siguiente sesión fue el 14 de octubre (Acta 15), día en que, aunque no se sometió a votación el proyecto de la ley de la referencia, sí fue debidamente anunciado para fecha posterior, siendo finalmente aprobado el 29 de octubre de 2008.
Igualmente, en el trámite del proyecto de ley en el segundo debate en la Plenaria del Senado de la República, el 1º de diciembre de 2008 (Acta 31) se anunció para la próxima sesión pero se convocó a sesiones para el martes 2 de diciembre. Sin embargo, la consecutividad en los números de las actas, demuestra que el día 2 de diciembre no se llevó a cabo sesión alguna y que, en cambio, la siguiente sesión plenaria se realizó el 3 de diciembre (Acta 31), fecha en la que efectivamente se realizó la votación y aprobación del proyecto de ley.
“La Corte ha establecido que esta disposición requiere para su cumplimiento que en una sesión anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable. La exigencia constitucional apunta al efectivo conocimiento previo de los proyectos que serán objeto de decisión, por lo que, si por razones del desarrollo del debate legislativo, la votación del proyecto no tiene lugar el día inicialmente fijado, no se incurre inexorablemente en una vulneración a la Carta Fundamental, si existen elementos que permitan prever con claridad cuando se realizará la votación”(34).
De los criterios indicados se tendría entonces que si el anuncio que hizo el Presidente de la Comisión Segunda del Senado de la República fue para someter a votación el proyecto de Ley 006 de 2008 Senado el 8 de octubre, se presentaría el rompimiento de la cadena correspondiente pues no se renovó el anuncio para el 14 de octubre. Y de igual manera, si el anuncio realizado por el presidente del Senado en sesión plenaria del 1º de diciembre de 2008 fue para el 2 de diciembre, entonces no podría en principio haberse efectuado la votación el 3 de ese mes sin haberse renovado el anuncio.
No obstante, esta Sala observa que el 8 de octubre de 2008 no tuvo lugar sesión alguna de la Comisión, sino que la única sesión siguiente a la del 7 de octubre destinada a debatir y votar los proyectos de ley anunciados en esa fecha, ocurrió el 14 del mismo mes. La prueba de que el 8 de octubre no se celebró la sesión y que, por tanto, en esa fecha no pudo renovarse el anuncio a efectos de no romper la secuencia, está en que, según el orden sucesivo de numeración de las sesiones, el acta siguiente a la de la sesión del 7 de octubre es la correspondiente a la del 14 de octubre. En efecto, la sesión del 7 tiene asignada el Acta 14, al tiempo que la sesión del 14 tiene asignada el Acta 15, hecho que demuestra que entre ambas no existió otra sesión en la que no se hubiera votado el proyecto y hubiera podido renovarse el anuncio. En últimas, dado que entre la sesión en que se hizo el anuncio y la sesión en que se volvió a anunciar no medió ninguna sesión de la Comisión, esta no incumplió con el deber de renovar el anuncio.
El mismo análisis merece lo sucedido con el proyecto de ley en el segundo debate del Senado, en el que, si bien el 1º de diciembre se convocó a sesiones para el siguiente día, el 2 de diciembre no hubo sesión de la plenaria por lo que no fue posible renovar el anuncio que, no obstante, se había realizado para la “próxima sesión” que fue realizada el día 3 de diciembre de 2008, fecha en la que, en efecto, se discutió y aprobó el proyecto de ley. Lo anterior puede verificarse al observar que el Acta que consigna la sesión del 1º de diciembre es la que corresponde al número 31 y el acta donde consta la sesión de 3 de diciembre es la número 32.
3. El contenido material de la Ley 1342 de 2009 y la constitucionalidad del acuerdo.
3.1. Constitucionalidad general del acuerdo sometido a revisión.
Acuerdos similares han sido suscritos por el Estado colombiano con el fin de alcanzar los niveles de integración que exige la economía de mercado contemporánea. Así, por ejemplo, en 1994, Colombia suscribió el acuerdo de promoción y protección de inversiones con el Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte, tratado que fue hallado conforme a las normas constitucionales según Sentencia C-358 de 1996(35). De igual manera, Colombia suscribió con Cuba, en el mismo año, un convenio sobre promoción y protección recíproca de inversiones(36), que fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-379 de 1996(37).
Asimismo, celebró el Acuerdo entre la República de Colombia y la República de Chile para la promoción y protección recíproca de las inversiones y su protocolo, hechos en Cartagena de Indias, el 22 de enero de 2000 y sus canjes de notas aclaratorios, de 22 de enero de 2000, y de 9 y 30 de marzo de 2000, aprobados mediante Ley 672 de 2001, declarados exequibles en Sentencia C-294 de 2002(38).
Igualmente, fue suscrito el Acuerdo entre la República de Colombia y el Reino de España para la promoción y protección recíproca de inversiones, aprobado mediante Ley 1069 de 2006 y declarado exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-309 de 2007(39).
En el mismo sentido, se celebró el Convenio entre la República de Colombia y la confederación Suiza sobre la promoción y la protección recíproca de inversiones y su protocolo, celebrados en Berna, Suiza, el 17 de mayo de 2006 y aprobados en Ley 1198 de 2008 y declarados exequibles en Sentencia C-150 de 2009(40).
En particular, es preciso hacer referencia al anterior APPRI con el Perú, que perderá vigencia con la entrada en vigor del acuerdo en estudio, pues con este último se complementan y amplían las disposiciones sobre promoción y protección de las inversiones entre las partes. Recuérdese que mediante Ley 801 de 2003, el Congreso de Colombia aprobó el Protocolo modificatorio adicional al Convenio sobre Promoción y Protección Recíproca de Inversiones entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República del Perú, suscrito en lima en 2001, el cual se encontró ajustado a la Constitución en Sentencia C-961 de 2003(41). El protocolo modificó algunas disposiciones del Convenio entre Colombia y Perú sobre Promoción y Protección Reciproca de Inversiones,suscrito en lima el 26 de abril de 1994 y aprobado mediante Ley 279 de 1994, tal como fue estudiado por la Corte en la Sentencia C-008 de 1997(42).
En 1999, mediante el Acto Legislativo 1, se modificó el artículo 58 de la Constitución que a partir de esa reforma establece que en todos los casos de expropiación deben acompañarse con la debida indemnización. Con base en este cambio, en 2001 se acordó un protocolo modificatorio para tratar el tema de la indemnización principalmente, así como la no protección de inversiones hechas con activos ilícitos y la posibilidad del Estado de mantener monopolios como arbitrio rentístico. Fue así como el protocolo modificatorio fue declarado exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-961 de 2003 y entrando en vigencia el 21 de marzo de 2004.
Ahora bien, según lo afirma la exposición de motivos(43), ha sido preciso modernizar el acuerdo renegociando su profundización por varias razones: el desarrollo de la inversión, dado especialmente a través de los laudos de arbitraje internacional; la necesidad de profundizar la protección a las inversiones de colombianos en Perú y viceversa; la protección al inversionista incluso desde cuando realiza actividades sustanciales con miras a hacer la inversión; y la existencia de intereses ofensivos en sectores antes no especificados como el financiero.
En las sentencias citadas, la Corte Constitucional de manera reiterada señaló que los acuerdos fundados en la promoción y protección de las inversiones son herramientas usuales de integración internacional a las que acuden los Estados para estrechar lazos comerciales. Normalmente, corresponden a modelos preestablecidos de acuerdo internacional, de estructura estándar, que desarrollan temas vinculados con la definición de las inversiones protegidas; el tratamiento preferencial o no menos favorable del inversionista extranjero en contraste con el inversionista nacional o de un tercer estado; la protección frente a la discriminación; salvaguardas contra la expropiación y señalamiento de las indemnizaciones procedentes; la libre transferencia de inversiones y utilidades, y el establecimiento de mecanismos de solución de controversias. La doctrina especializada identifica este tipo de convenios como acuerdos de promoción y protección de inversiones —APPRI—, internacionalmente conocidos como BIT —Bilateral Investment Treaties—.
Así, la Corte ha afirmado que estos acuerdos: “se ajustan a las previsiones de la Constitución Política, pues satisfacen una necesidad de integración de la economía nacional que se impone como consecuencia de la globalización de la economía mundial”(44). A juicio de la Corte, las exigencias del mundo contemporáneo “y la interdependencia de los Estados, el logro de mayores flujos de inversión extranjera que complementen el ahorro nacional, financien grandes proyectos de infraestructura y apoyen la expansión industrial, es una necesidad indispensable para alcanzar niveles adecuados de desarrollo económico y bienestar social”(45).
Con fundamento en las anteriores consideraciones, es evidente entonces la necesidad e importancia de suscribir este tipo de acuerdos pues permiten la integración económica del país como respuesta a una creciente necesidad impuesta por la dinámica mundial, integración que resulta adecuada a los propósitos de la Carta Política y coincidente con los fines asignados al Estado. En estas condiciones, cabe reiterar lo dicho por la Corte Constitucional al advertir que el desarrollo económico de las naciones avanza hacia la integración, pues este parece ser el único escenario posible del mercado del futuro:
“La desaparición de las fronteras nacionales, para determinados efectos, parece ser, en el largo plazo, un estado de cosas del que los Estados no podrán sustraerse con facilidad. En la actualidad, el proteccionismo económico, que incita a los países a replegarse sobre sí mismos, ignorando los flujos y reflujos del comercio internacional, solo puede conducir a que los países que lo llevan a cabo se sometan a sí mismos al ostracismo y se conviertan en una especie de parias de la sociedad internacional. En este orden de ideas, la internacionalización de las relaciones económicas se convierte en un hecho necesario para la supervivencia y el desarrollo de los Estados que trasciende las ideologías y los programas políticos”(46).
Ciertamente, como mecanismo de promoción de ingreso de capital extranjero al país, estos convenios constituyen herramientas legítimas a la luz de las normas constitucionales, pues la inversión extranjera impulsa la economía local. El empuje que la inversión extranjera da a las economías de los países en desarrollo no solo se manifiesta en el incremento de la capacidad productiva: implica la recepción de nueva tecnología, de maquinaria, de conocimiento especializado y de personal capacitado. Adicionalmente, absorbe mano de obra capacitada y no calificada e incrementa la base imponible en beneficio de aumento de los recursos tributarios del Estado. La inversión extranjera en territorio nacional vincula la economía local con la dinámica internacional, lo cual, en términos generales, evita su aislamiento del concierto mundial de mercado(47).
3.2. Finalidad y contenido del acuerdo, y su compatibilidad con la Carta Política.
En general, las disposiciones del acuerdo están diseñadas para crear condiciones favorables de inversión que atraigan el capital peruano, pero también que propicien la emisión de inversión nacional a ese país(48). Los mecanismos de promoción de las inversiones mutuas que promueve el acuerdo bajo estudio van desde la consolidación de escenarios de seguridad jurídica, que garanticen a los flujos de inversión las condiciones de estabilidad necesarias para asentarse en el país, hasta la concreción de mecanismos de resolución de conflictos que generen confianza en el inversor respecto de posibles controversias surgidas con el Estado en que se inyecten los recursos.
La parte considerativa del acuerdo señala que este se celebra con el ánimo de estimular la actividad empresarial para que sea mutuamente favorable, de intensificar la cooperación económica para beneficio de ambos Estados, y de promover el desarrollo sostenible.
Estas consideraciones responden sin duda a lo querido por el constituyente al disponer desde el preámbulo de la Carta Política el compromiso de “impulsar la integración de la comunidad latinoamericana”, igualmente al establecer en el artículo 9º que “la política exterior de Colombia se orientará hacia la integración latinoamericana y del Caribe”, y, finalmente al propiciar en los artículos 226 y 227 superior “la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional” así como que “el Estado promoverá la integración económica, social y política con las demás naciones y especialmente, con los países de América Latina y del Caribe mediante la celebración de tratados que sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad”. Igualmente, ello es compatible con la finalidad esencial del Estado de promover la prosperidad general (art. 2º superior).
3.2.1. La Sección A dispone las obligaciones sustantivas de las Partes, así.
ii) inversiones cubiertas, que son aquellas existentes a la fecha de entrada en vigencia del acuerdo, así como las inversiones hechas, adquiridas o expandidas con posterioridad a esa fecha(49). Es decir, que el acuerdo es aplicable a las inversiones efectuadas antes o después de su entrada en vigor.
Igualmente establece que los requisitos de desempeño señalados en el artículo 6º, y las medidas sobre salud, seguridad y medio ambiente consagradas en el artículo 9º, deben ser aplicados a todas las inversiones de una Parte que existan en el territorio de la otra Parte sin distinguir el país de origen.
El contenido del artículo 1º del convenio protege, por un lado, el principio de igualdad (art.13 superior) que en este caso rige las relaciones comerciales y la posición de quienes como inversionistas se regían por las prerrogativas del acuerdo anterior y que no pueden verse afectados con la entrada en vigencia del nuevo acuerdo en estudio. Asimismo, respeta el principio de irretroactividad, en el sentido que no es aplicable a las controversias o situaciones consolidadas antes de su entrada en vigencia.
El artículo 3º establece otra cláusula básica en el comercio exterior, conocida como trato de Nación más favorecida, que también se refiere a un trato igual o no más favorable pero ya no en relación con los inversionistas de las Partes, sino en relación con los inversionistas de un Estado que no haga parte del convenio. Es decir, cada Parte concederá a los inversionistas de la otra Parte un trato no menos favorable que el que conceda, en circunstancias similares, a los inversionistas de un país que no sea Parte y que tenga inversiones en su territorio. Además, el artículo aclara que el trato de Nación más favorecida no se aplicará para el mecanismo de solución de controversias de la Sección B (Inversionista - Estado) y de la Sección C (Estado - Estado).
“Preceptos de esta índole no vulneran la ley suprema y, por el contrario, se dirigen a hacer efectivo en todo tiempo la igualdad fundamental sin discriminación entre todos los países interesados. La igualdad de tratamiento otorgada por una cláusula de la nación más favorecida, hace desaparecer toda diferencia entre las inversiones extranjeras beneficiarias de este trato. Por regla general, a partir del momento en el cual el país receptor de la inversión concede una ventaja a un tercer Estado, el derecho de otros Estados a un tratamiento no menos favorable nace en forma inmediata y se extiende a los derechos y ventajas concedidos antes y después de la entrada en vigor del tratado que consagra la aludida cláusula (...) El efecto básico de esta cláusula consiste en hacer desaparecer, dentro del ámbito de materias reguladas por la convención que la contiene, toda desigualdad jurídica presente o futura. En este orden de ideas, si una norma nacional establece diferencias entre categorías de inversiones, aquellas que estén cobijadas por el principio del trato nacional deberán sujetarse al mismo régimen que las inversiones nacionales”(50).
ii) Protección y seguridad plenas: garantizar el estándar mínimo de protección policial exigido por el derecho internacional consuetudinario, el cual es definido como la “práctica general y consistente de los Estados, seguida por ellos en el sentido de una obligación legal, siendo el trato mínimo otorgado a los extranjeros por el derecho internacional consuetudinario que se refiere a todos los principios del derecho internacional consuetudinario que protegen los derechos e intereses de los extranjeros”(51).
Esta disposición busca garantizar el principio de seguridad jurídica, el debido proceso en todas las actuaciones judiciales, y la seguridad y protección de los inversionistas, conforme a los principios constitucionales y los fines estatales (Preámbulo, C.P., art. 2º y 29).
El numeral segundo, permite que, en cambio, en cuanto a los miembros de la junta directiva, la Parte exija que la mayoría tenga una determinada nacionalidad o lugar de residencia, siempre que ello no menoscabe significativamente la capacidad del inversionista para ejercer el control sobre su inversión.
Igualmente, con el ánimo de hacer más efectivo el funcionamiento de la inversión, se otorgan facilidades de entrada temporal a los extranjeros de la otra parte con interés en la inversión pero, de todas maneras, dispone que ello debe enmarcarse dentro de las normas internas sobre políticas de inmigración. Lo anterior, en cumplimiento del principio de soberanía nacional que rige las relaciones internacionales, de conformidad con el artículo 9º superior.
En el artículo 6º, el acuerdo señala los requisitos de desempeño, excluyendo algunos condicionamientos a la inversión extranjera que terminen siendo un desincentivo para su realización o una berrera de entrada que afecta el principio de libertad de empresa(52). En tal virtud, no será posible imponer algunos requisitos para el establecimiento, adquisición, operación o enajenación de una inversión, tales como exportar un determinado porcentaje de la producción, alcanzar cierto grado de contenido nacional, otorgar preferencias a los productos nacionales, relacionar el volumen de exportaciones con el de importaciones, restringir las ventas en función del flujo de divisas, transferir tecnologías particulares (sin perjuicio de obligaciones de capacitación del personal) o proveer exclusivamente en el territorio de una parte el producto de la inversión para un mercado específico.
Tampoco caben condicionamientos similares para la recepción de una ventaja o para que esta se continúe recibiendo. Pero en este caso, no se impide que la exigencia de que en su territorio se ubique la producción, se presten servicios, se capacite o emplee trabajadores, se construyan o amplíen instalaciones o se lleve a cabo investigación o desarrollo.
Por otra parte, siguen vigentes los requisitos para calificar mercancías o servicios respecto de programas de promoción a las exportaciones y de ayuda externa, de tal modo que no se aplican a ellos las restricciones de los parágrafos 1º(a) exportación o importación de ciertos niveles de mercancías o servicios; (b) contenido nacional; (c) preferencia a mercancías producidas o compradas a personas en el territorio; 5(a) contenido nacional en recepción o conservación de ventajas; y 5(b) preferencia a mercancías producidas o compradas a personas en el territorio en cuanto a recepción o conservación de ventajas.
El artículo 7º del acuerdo consagra las medidas disconformes que se refieren a las excepciones a las obligaciones de trato nacional, Nación más favorecida, altos ejecutivos, juntas directivas y entrada temporal, y requisitos de desempeño respecto a la normatividad vigente (anexo I. Medidas disconformes) y en relación con sectores, subsectores o actividades susceptibles de desarrollos normativos posteriores (anexo II. Sectores o actividades excluidas).
El mantenimiento de estas facultades de control en cabeza del Estado es una manifestación clara de la soberanía nacional y de los fines esenciales del Estado consagrados en el artículo 2º superior, en concordancia con los artículos 11, 49 y 79. Asimismo, en cumplimiento de los mandatos de regulación, inspección, vigilancia y control de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público (art. 150, num. 19, lit. d y art. 189, num. 24 de la Carta). Igualmente, de acuerdo con los deberes de la junta directiva como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia (art. 372 superior). Además, en cuanto al deber de protección del hábeas data y del derecho a la intimidad (C.P., art. 15).
Por último se advierte la obligación de adoptar y mantener las medidas que surjan por decisión de La Organización Mundial del Comercio. La OMC establecida el 1 de enero de 1995, como resultado de las negociaciones comerciales de la Ronda Uruguay y sucesora del acuerdo general sobre aranceles aduaneros y comercio (GATT), se constituyó como la plataforma jurídica e institucional del sistema multilateral de comercio. Así lo entendió la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad del tratado Internacional mediante el cual se estableció la OMC y su ley aprobatoria en Sentencia C-137 de 1995(53), en la que señaló:
“Si se examinan el “Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio, “suscrito en Marruecos el 15 de abril de 1994, sus acuerdos multilaterales anexos sobre el comercio de mercancías, el comercio de servicios, los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio, el entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias y el mecanismo de examen de las políticas comerciales, así como el acuerdo plurilateral anexo sobre la carne de bovino, recogidos en el acta final de la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales”, todos aprobados por la Ley 170 de 1994, sancionada por el señor Presidente de la República el 15 de diciembre de 1994, no se encuentra nada que pugne con la Constitución Política.
Por el contrario: puede sostenerse que la creación de la Organización Mundial del Comercio interpreta el artículo 226 de la Constitución, según el cual “El Estado promoverá la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional”. Y consulta, además, el espíritu del artículo 227, de acuerdo con el cual “El Estado promoverá la integración económica, social y política con las demás naciones... mediante la celebración de tratados que sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad, creen organismos supranacionales”.
En cuanto a la coherencia que debe guardarse con el convenio constitutivo del Fondo Monetario Internacional, al ser Colombia Estado Parte en dicho convenio —Ley 96 de 1945— y de sus enmiendas, los acuerdos que en desarrollo del mismo se expidan deben estar acordes con los compromisos adquiridos por los Estados Parte del estatuto del FMI(54).
Ampliando lo anterior, en el artículo 9º las Partes reconocen que con el fin de obtener, ampliar o mantener una inversión, no es legítimo flexibilizar, ignorar o sustraerse de las prerrogativas relacionadas con la salud, la seguridad o el medio ambiente. Si un Estado considera que el otro Estado está ofreciendo este tipo de incentivos, puede iniciar la realización de consultas de acuerdo con el artículo 35.
Dentro de un marco de soberanía nacional, este precepto permite la real protección de los sectores mencionados, los cuales son fines esenciales del Estado y garantías constitucionales de carácter medular. La salud, la seguridad y la protección al medio ambiente tienen rango constitucional como derechos, servicios esenciales y, además, son deberes principales del Estado su garantía, promoción y protección (art. 2º, 49 y 79).
Sobre la compensación por pérdida, la Corte Constitucional ha considerado que dicha cláusula es “consecuencia del principio de trato nacional y cláusula de nación más favorecida, en casos de grave perturbación del orden público o económico, por lo que la misma es garantía implícita del derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 de la Carta”(55).
No obstante, aclara la Corte, en Sentencia C-358 de 1996(56), que el reconocimiento de los principios y garantías consignados en este tipo de disposiciones no excluye la posibilidad, derivada del artículo 100 de la Constitución Política, de que por razones de orden público, la ley subordine a condiciones especiales o incluso niegue el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros. Por ello, reitera la Corte, “en un tratado Internacional no se podría impedir al legislador colombiano hacer uso de esta atribución cuando se configuren las circunstancias que la norma constitucional contempla. De igual modo, la norma no excluye la hipótesis del artículo 59 constitucional, que consagra, en caso de guerra, la expropiación con indemnización posterior”.
El artículo 11 del acuerdo contiene disposiciones relativas a la expropiación e indemnización, y señala como requisitos para su procedencia o la nacionalización directa o indirecta, que el motivo sea de utilidad pública o interés social; que la medida no tenga carácter discriminatorio; que se realice mediante la indemnización pronta, adecuada y efectiva; que se respete el debido proceso y se realice conforme al artículo 4º (nivel mínimo de trato).
Cada Parte puede impedir determinadas transferencias mediante la aplicación “equitativa, no discriminatoria y de buena fe” de sus propias leyes, en caso de insolvencia para proteger a los acreedores, operaciones de valores a futuro, infracciones penales, reportes financieros para colaborar con los entes regulatorios, el cumplimiento de sentencias y el mantenimiento de la seguridad, solidez, integridad o responsabilidad financiera de las instituciones financieras.
Este artículo también debe ser considerado constitucional pues se establece que tales operaciones se deben efectuar de acuerdo con la legislación interna de cada país, en este caso, de las normas que regulan el comercio exterior y el mercado cambiario. Además, con lo dispuesto en el anexo D, de acuerdo a lo dispuesto por la Corte en Sentencia C-294 de 2002(57), se garantiza la competencia atribuida por la carta a la Junta Directiva del Banco de la República en los artículos 371 y 372, y en la Ley 9ª de 1991.
Tal como lo estableció la Corte al estudiar la norma equivalente en el Acuerdo de Promoción y Protección de Inversiones entre Colombia y España(58), la Sala percibe que aquella corresponde a una decisión excepcional, procedente únicamente cuando las circunstancias macroeconómicas del Estado así lo exijan, restricción que de todos modos no se impone de manera automática, sino por decisión autónoma y soberana de los Estados Parte y siempre y cuando las medidas que se adopten sean equitativas, no contengan discriminación alguna y consulten el principio de buena fe.
El artículo 13, estipula que el tratado no tendrá aplicación en asuntos tributarios, con la excepción del artículo 11 (expropiación y compensación) y el artículo 20 (sometimiento de una reclamación a arbitraje). Solo respecto a tales artículos las medidas tributarias estarán cubiertas por este acuerdo. Es decir, si un inversionista alega que una medida tributaria es expropiatoria se podrá someter el asunto a solución de controversias inversionista-Estado siguiendo el procedimiento prescrito en el acuerdo. Lo anterior es reflejo del respeto a la potestad impositiva del Estado como manifestación de la soberanía nacional.
La denegación de los beneficios del acuerdo también se extiende a inversiones que no tengan actividades comerciales sustanciales en ninguna de las Partes. Es consecuente esta disposición considerando que el objeto del acuerdo es la protección por la Parte receptora de las inversiones de nacionales de la otra Parte cuando estas realmente provienen de actividades económicas sustanciales realizadas en alguna de las Partes y no son simplemente empresas de “papel”(59).
EL artículo 16 permite a las Partes mantener las formalidades especiales consagradas en su legislación interna y que se relacionen con la conformación y funcionamiento de las inversiones. Lo anterior reitera el compromiso del convenio de respetar la soberanía nacional como principio de las relaciones internacionales (art. 9º superior).
3.2.2. Secciones B y C. Resolución de controversias inversionista-Estado y Estado-Estado.
En cuanto a las controversias entre un inversionista y un Estado Parte, el artículo 18 fija el ámbito de aplicación de esta sección, limitando los reclamos a lo relacionado con las instituciones financieras, estableciendo que la Sección solo aplica para reclamaciones provenientes de violaciones a las obligaciones de los artículos 11 (expropiación e indemnización), 12 (transferencias) ó 14 (denegación de beneficios).
La posibilidad de someter las controversias a arbitraje internacional, ha sido reconocida en pasados acuerdos internacionales de inversión aprobados por el Congreso de la República y revisados positivamente por la Corte Constitucional, que ha sostenido que preverlo como mecanismo de solución de controversias, no vulnera la Constitución, por cuanto “el arreglo directo y el arbitramento son mecanismos civilizados de dar solución en forma pacífica y pronta a los conflictos que se presentan entre las partes contratantes o entre un inversionista y una de las partes contratantes, en la aplicación, interpretación, desarrollo y ejecución del Instrumento Internacional que es objeto de revisión”. Por otra parte, “la Corte considera que la promoción de la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas de que trata el artículo 226 de la Carta no sería posible sin el recurso, en determinadas oportunidades, a los tribunales internacionales”(60).
Igualmente, es necesario recordar que mediante Sentencia C-442 de 1996(61) fueron declarados exequibles el Convenio sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y nacionales de otros Estados, hecho en Washington el 18 de marzo de 1965, y su ley aprobatoria, la Ley 267 de 1995, siendo el centro internacional de arreglo de diferencias relativas a inversiones —Ciadi—, una de las instituciones a las que pueden acudir las Partes cuando opten por solucionar alguna controversia a través de arbitramento internacional.
El anterior análisis de constitucionalidad es aplicable a lo previsto para la solución de controversias entre las Partes, sobre lo que el acuerdo establece que, en caso de conflicto entre los dos Estados contratantes, acerca de la interpretación o aplicación del acuerdo, este se resolverá, en lo posible, mediante consultas. Si la controversia no puede resolverse por medio de consultas, cualquiera de la Partes podrá presentar la controversia a un tribunal de arbitraje designado de común acuerdo para que este resuelva el asunto.
Además, en cuanto a las controversias que se presenten entre un Estado Parte y un inversionista, se observa que su sometimiento a arbitramento internacional salvaguarda la soberanía nacional, en la medida que dichas controversias solo pueden relacionarse con la aplicación del artículo 11 del acuerdo sobre expropiación e indemnización, artículo 12 sobre transferencias, y artículo 14 sobre denegación de beneficios. Descartándose la posibilidad de solucionar conflictos de otra índole que por su naturaleza necesariamente deben solucionarse a través de las instancias internas. Por lo demás, como ya se advertía, es necesario agotar previamente la vía gubernativa y no desplaza la actuación de la justicia nacional.
La anterior reflexión, conduce a esta Sala a concluir que las normas del acuerdo sobre solución de controversias entre un inversionista y un Estado Parte o entre los Estados Partes, se ajustan a la Carta Política, especialmente a los artículos 9º, 116, 226 y 227.
3.2.3. Sección D: Disposiciones finales.
Así, El artículo 35 establece la posibilidad de las Partes de solicitar consultas a la otra Parte en relación con medidas o asuntos relacionados con la aplicación del acuerdo. El artículo 36 compromete a las Partes a adoptar las medidas necesarias para la realización efectiva de las disposiciones del acuerdo. El artículo 37 crea una Comisión conformada por el Ministro de Comercio, Industria y Turismo de Colombia y el Ministro de Economía y Finanzas de Perú, encargada de supervisar la implementación del Acuerdo, de resolver las controversias que puedan surgir de su interpretación o aplicación y de adoptar un código de conducta para los arbitros. EL artículo 38 prevé lo relacionado con la posibilidad de enmendar el acuerdo según los requisitos constitucionales de cada Parte.
Por otra parte, tal como ya se explicaba, con la entrada en vigor de este acuerdo, se termina la vigencia del “Acuerdo entre el Gobierno de la República del Perú y el Gobierno de la República de Colombia sobre Promoción y Protección Recíproca de Inversiones” y sus protocolos, suscrito en Lima, con fecha 26 de abril de 1994. Lo anterior, sin perjuicio de que toda inversión realizada de conformidad con lo dispuesto en el Appri, en un periodo anterior a la entrada en vigor del presente acuerdo, se regirá por las normas de este nuevo acuerdo. Igualmente, un inversionista solo podrá someter una reclamación a arbitraje por actos, hechos o situaciones originados durante la vigencia del APPRI, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en su artículo 12, siempre que no hayan transcurrido más de tres años a partir de la fecha de entrada en vigor del presente acuerdo.
Finalmente, en el artículo 42 se definen los términos que se usan en el acuerdo. Entre las más importantes definiciones se encuentran la definición de “inversionista”, “inversión”, “nacional” y “servicios financieros”. En este artículo se incorpora una definición de inversión excluyendo aquellas operaciones que no se consideran de esa naturaleza. Entre las operaciones no consideradas inversión están los préstamos concedidos por una Parte a otra, las reclamaciones dinerarias que solo tengan como fundamento contratos comerciales de venta de bienes o servicios entre nacionales de cada Parte, los créditos otorgados en relación con una transacción comercial y las operaciones de deuda pública. La definición de inversionista incluye a quien haya realizado una inversión pero también a la empresa o a la persona natural que haya realizado acciones concretas para efectuar una inversión. En caso de una persona de doble nacionalidad, esta se considerará nacional del Estado de su nacionalidad dominante y efectiva. Adicionalmente, el acuerdo otorga tratamientos particulares a la inversión en servicios financieros por lo que se especifica una definición de estos servicios.
1. Declarar EXEQUIBLE el “Acuerdo entre el gobierno de la República del Perú y el gobierno de la República de Colombia sobre promoción y protección recíproca de inversiones”, suscrito en Lima, Perú, el 11 de diciembre de 2007.
2. Declarar EXEQUIBLE la Ley 1342 de 2009, por la cual se aprueba el “Acuerdo entre el gobierno de la República del Perú y el gobierno de la República de Colombia sobre promoción y protección recíproca de inversiones”, suscrito en Lima, Perú, el 11 de diciembre de 2007.
Magistrados: Mauricio Gonzalez Cuervo—Presidente—María Victoria Calle Correa. Salvamento de voto.—Juan Carlos Henao Pérez—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Ausente en comisión—Jorge Ivan Palacio Palacio. Salvamento de voto—Nilson Pinilla Pinilla—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Humberto Antonio Sierra Porto—Luis Ernesto Vargas Silva.
(2) Folios 161 y 162 del cuaderno de pruebas 1.
(3) Ley 32 de 1985.
(4) Ver Sentencia C-251 de 1997. En la Sentencia C-400 de 1998, dijo igualmente la Corte lo siguiente: “Esta Corporación encuentra perfectamente acorde con el ordenamiento constitucional la figura de la confirmación, según la cual, un acto ejecutado por una persona que no pueda considerarse autorizada para representar al Estado o a una organización internacional, no surtirá efectos jurídicos a menos que sea ulteriormente confirmado por ese Estado o esa organización. Es más, en numerosas ocasiones, la Corte ha hecho referencia a la figura de la confirmación presidencial, como una concreción en el constitucionalismo colombiano de este principio, que le ha permitido considerar subsanado cualquier vicio en la negociación y suscripción de un tratado por nuestro país, si figura en el expediente la aprobación o confirmación por el Presidente de la República, antes de que el tratado sea sometido a consideración del Congreso”.
(5) Sentencia C-334 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(6) Publicada en la Gaceta del Congreso 448 del 8 de junio de 2009.
(7)Se verifica en el Acta 18 del 28 de octubre de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso 453 el 8 de junio de 2009.
(8) Páginas 25 y 26.
(9) Páginas 1 a 5.
(10) Páginas 44 y 45 de la Gaceta del Congreso 148 del 19 de marzo de 2009.
(11) Publicada en la Gaceta del Congreso 918 del 18 de septiembre de 2009 (pág. 18).
(12) Folio 1 del cuaderno de pruebas 5.
(13) Páginas 115 y 116 de la Gaceta del Congreso 840 del 3 de septiembre de 2009 (fl. 116 del cdno. de pruebas 5)
(14) Página 88 de la Gaceta del Congreso 861 del 8 de septiembre de 2009 (fl. 214 del cdno de pruebas 5)
(15) Gaceta del Congreso 459 del 28 de julio de 2008.
(16) Publicación de la ponencia para primer debate en la Gaceta del Congreso 690 del 3 de octubre de 2008.
(17) Cfr. Sentencia C-644 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(18) Cfr. Auto 038 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Sentencia C-533 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(19) Auto A-089 de M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; SV: Jaime Araujo, Alfredo Beltrán, Jaime Córdoba y Clara Inés Vargas.
(20) Sentencia C-576 de 2006.
(21) Ver Acta 14 del 7 de octubre de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso 333 del 19 de mayo de 2009.
(22) Acta 15 del 14 de octubre de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso 334 del 19 de mayo de 2009.
(23) Acta 16 del 15 de octubre de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso 448 del 8 de junio de 2009.
(24) Acta 17 del 21 de octubre de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso 452 del 8 de junio de 2009.
(25) Acta 18 del 28 de octubre de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso 453 del 8 de junio de 2009.
(26) Acta 19 de 29 de octubre de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso 454 del 8 de junio de 2009.
(27) Acta 29 del 25 de noviembre de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso 114 del 12 de marzo de 2009.
(28) Acta 30 del 26 de noviembre de 2008, publicada en la Gaceta del congreso 115 del 12 de marzo de 2009.
(29) Acta 31 del 1 de diciembre de 2008, publicada en la Gaceta del congreso 116 del 12 de marzo de 2009.
(30) Acta No. 32 del 3 de diciembre de 2008, publicada en la Gaceta del Congreso 148 del 19 de marzo de 2009.
(31) Sentencia C- 933 de de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(32) Cfr. La Sentencia C-930 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(33) Acta 14 del 7 de octubre de 2008 y Acta 15 del 14 de octubre.
(34) Auto 089 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(35) MM.PP. Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo.
(36) Ley 245 del 29 de diciembre de 1995.
(37) M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(38) M.P. Jaime Araújo Rentería.
(40) M.P. Mauricio González Cuervo.
(42) M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(43) Gaceta del Congreso 459 del 28 de julio de 2008.
(44) Sentencia C-309 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(45)Sentencia C-379 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(46) Sentencia C-358 de 1996, MM.PP. Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo.
(47) Sentencia C-309 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(48) Según la exposición de motivos presentada por los ministros de comercio, industria y turismo, y de Relaciones Exteriores, “Perú es uno de nuestros principales socios comerciales ya que se ha convertido en un importante destino para las inversiones colombianas. Es así como durante 2006, la inversión extranjera directa, IED, ascendió a 10.39 millones de dólares, cifra superior en -5.45 millones de dólares a la del año anterior. El crecimiento, por lo tanto, fue del 110,5%. Una cifra que ubica a Perú en el puesto número 8 entre 43 países destino de las inversiones colombianas, lo que significa que el 0,9 por ciento de la inversión efectuada por nacionales en el exterior se dirigió a ese país.
Exposición de motivos publicada en la Gaceta del Congreso 459 del 28 de julio de 2009.
(49) Ver Artículo 42 sobre definiciones.
(50) Sentencia C-294 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(51) Anexo A.
(52) Ver por ejemplo el artículo de la 333 Constitución Nacional de Colombia.
(54) Convenio constitutivo del Fondo Monetario Internacional, artículo I, incorporado al ordenamiento nacional mediante Ley 96 de 1945.
(55) Sentencia C-309 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(56) MM.PP. Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo.
(57) M.P. Jaime Araújo Rentería.
(58) Sentencia C-309 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(59) Exposición de motivos presentado por los ministros de Comercio, Industria y Turismo y de Relaciones Exteriores.
(60) Sentencias C-51 de 2001, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-294 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería y C-309 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(61) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.