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Timestamp: 2020-08-10 11:21:02+00:00
Document Index: 58767895

Matched Legal Cases: ['art.97', 'art. 7', 'art. 97', 'art. 70', 'art. 70', 'art. 5', 'art. 2', 'art. 70', 'art.112', 'art. 70', 'art. 70', 'art. 70', 'art.2', 'art. 3', 'art. 7', 'art.1', 'art. 70', 'art.1', 'art. 6', 'art.4', 'art. 45', 'art.4', 'art. 4', 'art.70', 'art. 70', 'art. 70', 'art. 107', 'art. 112', 'art. 97', 'art. 101', 'art.1', 'artt 105', 'art. 1', 'art. 97', 'art. 101', 'art. 107', 'art. 107', 'art. 97', 'art. 2', 'art. 132', 'art.2', 'art. 2', 'art. 132', 'art. 2', 'art. 1', 'art.1', 'art. 70', 'art. 110', 'art. 70', 'art.1', 'art 2', 'art. 2', 'sentenza ', 'art.2', 'art. 70', 'art. 70', 'art. 70', 'art. 70', 'art. 19', 'art. 2', 'art. 19', 'art. 7', 'art. 70', 'art. 4', 'art. 70', 'art. 70', 'e contrario', 'art. 5', 'art. 5', 'art.5', 'art.5', 'art. 5', 'art. 4', 'art. 4']

In Movimento! - la gestione degli uffici di procura
la gestione degli uffici di procura
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di Sergio LARI - Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Caltanissetta
Il confronto tra diverse prospettive costituisce il terreno di coltura da cui possono germogliare quelle soluzioni condivise di cui vi è tanto bisogno in questo particolare e difficile momento di transizione e fibrillazione del nostro sistema giudiziario.
Un sistema in cui si stanno affastellando riforme che interessano non soltanto il settore dell’ordinamento giudiziario - oggetto di rilevantissime ed innovative modifiche - ma anche quello processual-penalistico caratterizzato dalla introduzione a cascata - spesso col sistema della decretazione d’urgenza - di nuove leggi che costringono i dirigenti degli uffici giudiziari a continui mutamenti dell’assetto organizzativo specie sul versante della distribuzione delle risorse umane.
La classe dirigente della magistratura italiana è dunque chiamata ad affrontare le nuove sfide che il vertiginoso mutamento del panorama ordinamentale e normativo propone in un contesto davvero difficile per la gravissima crisi economico sociale che attraversa l’Italia e per l’altrettanto difficile rapporto che notoriamente intercorre tra magistratura e politica.
Desidero innanzitutto ringraziare gli organizzatori di questo convegno per avermi offerto l’opportunità di confrontarmi con tanti autorevoli ed esperti colleghi su un tema di grande attualità quale è quello della gestione degli uffici di procura.
Il confronto tra diverse prospettive, costituisce ,infatti il terreno di coltura da cui possono germogliare quelle soluzioni condivise di cui vi è tanto bisogno in questo particolare e difficile momento di transizione e fibrillazione del nostro sistema giudiziario.
Un sistema in cui si stanno affastellando riforme che interessano non soltanto il settore dell’ordinamento giudiziario –oggetto di rilevantissime ed innovative modifiche- ma anche quello processual-penalistico caratterizzato dalla introduzione a cascata – spesso col sistema della decretazione d’urgenza- di nuove leggi che costringono i dirigenti degli uffici giudiziari a continui mutamenti dell’assetto organizzativo specie sul versante della distribuzione delle risorse umane.
La classe dirigente della magistratura italiana è dunque chiamata ad affrontare le nuove sfide che il vertiginoso mutamento del panorama ordina mentale e normativo propone in un contesto davvero difficile per la gravissima crisi economico sociale che attraversa l’Italia e per l’altrettanto difficile rapporto che notoriamente intercorre tra magistratura e politica.
Sulla base dell’esperienza acquisita durante la mia carriera mi sembra di potere affermare che l’esigenza di organizzare il lavoro dei magistrati e del personale giudiziario secondo criteri ispirati a razionalità ed efficienza sul solco del principio costituzionale di cui all’art.97 (che prevede che i pubblici uffici siano organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione) sia rimasta estranea per molto tempo alla cultura giuridica italiana.
Si potrebbe obiettare che non è affatto semplice introdurre criteri efficaci di gestione degli uffici quando si è costretti ad operare in un sistema giudiziario in perenne fibrillazione e privo di risorse. Un sistema in cui il Legislatore non ha perso l’abitudine a varare norme penali e processuali senza porsi il problema delle risorse umane e materiali necessarie per la loro efficace applicazione, mentre le strutture ministeriali sono state- e sono tuttora - perennemente alla prese con stanziamenti di bilancio del tutto insufficienti.
Ma, a mio modesto avviso, occorre riconoscere che da parte della magistratura la durata eccessiva del processo penale è stata accettata quasi che fosse un vizio insuperabile del sistema ed a questo sentimento di rassegnazione non sono rimasti estranei neppure i dirigenti degli uffici giudiziari che non sempre si sono impegnati per sfruttare pienamente le potenzialità delle risorse umane e materiali comunque disponibili.
Soltanto negli ultimi anni sta emergendo una nuova cultura della dirigenza che si caratterizza per un approccio più manageriale nella gestione degli uffici giudiziari.
Infatti, mentre nel passato la acquisizione della capacità direttiva era affidata ad un processo di maturazione per lo più attribuito alla buona volontà ed all’impegno dei singoli magistrati, da alcuni anni a questa parte di questa problematica si è fatto carico il “sistema giudiziario” nel suo complesso.
La strada è stata aperta dal C.S.M. negli anni 2000 con le circolari in materia di valutazione della professionalità dei magistrati ed acquisibilità dei provvedimenti giurisdizionali a campione ,con quelle -sempre più rigorose- in tema di valutazione dei magistrati ai fini dell’attribuzione di incarichi direttivi e semidirettivi oltre che con i corsi di formazione in sede centrale e decentrata dedicati alla formazione dei dirigenti degli uffici giudiziari.
Più di recente è stato Legislatore, con le ultime riforme dell’ordinamento giudiziario, ad intervenire in questo settore mutuando talune delle iniziative già assunte dall’organo di autogoverno dei magistrati ed introducendo in particolare più rigorosi sistemi di valutazione quadriennale della professionalità (con acquisizione di provvedimenti a campione) ed il principio della temporaneità degli incarichi direttivi e semidirettivi – cui la magistratura associata aveva da tempo manifestato adesione- che per la prima volta consente al C.S.M. di sottoporre a concreta valutazione la capacità direttiva dei magistrati dopo appena quattro anni dal conferimento dell’incarico stesso e cioè in occasione del suo rinnovo .
E’ ormai evidente che, per essere dei validi dirigenti di un ufficio giudiziario requirente, non basta essere magistrati preparati sotto il profilo tecnico-giuridico, occorre, infatti, essere anche capaci di garantire l’equilibrato funzionamento di un’organizzazione particolarmente complessa che postula il coordinamento di tre categorie di soggetti -magistrati , personale amministrativo e personale della P.G.- ciascuno dei quali è regolato da normative primarie e regolamentari molto diverse tra loro in ragione del diverso stato giuridico che li caratterizza.
Dunque , nessun dirigente di una procura della Repubblica in quanto “unico titolare dell’ufficio” può pensare di adottare un progetto organizzativo senza tenere nel debito conto –oltre che di una accurata analisi dei flussi di lavoro e della tipologia di reati che caratterizzano il proprio ufficio– delle complessive risorse umane e materiali disponibili il che postula la conoscenza dei meccanismi normativi e paranormativi che ne regolano il funzionamento.
Ne deriva,in altri termini, che la professionalità che viene richiesta ad un procuratore della Repubblica travalica i limiti delle competenze “strictu sensu” giurisdizionali ed investigative, per estendersi a quelle inerenti la gestione del personale della polizia giudiziaria e di quello amministrativo che comprendono la regolamentazione dei rapporti di lavoro di tutti gli operatori e le modalità di acquisizione e utilizzazione delle risorse materiali.
Per non dire della gestione dei rapporti con il C.S.M, il Ministero della Giustizia e le altre amministrazioni dello Stato centrali e periferiche oltre che degli ulteriori compiti attribuiti dalla legge ai dirigenti degli uffici requirenti quali : la partecipazione alla commissione manutenzione o ai comitati per la sicurezza e l’ordine pubblico su convocazione del Prefetto od ancora i rapporti con le organizzazioni sindacali (in quest’ultimo caso unitamente al dirigente amministrativo eventualmente presente nella pianta organica).
Né può ritenersi che l’instaurazione della c.d. doppia dirigenza abbia completamente sgravato il procuratore della Repubblica dai compiti organizzativi inerenti la gestione del personale amministrativo, perché è evidente che ad egli spetta il compito di individuare gli obiettivi da raggiungere sulla base delle risorse umane e materiali disponibili e fornire gli indirizzi generali cui il dirigente amministrativo deve finalizzare la propria attività e ciò, a ben vedere, postula la conoscenza approfondita anche di questo settore dell’ufficio.
Del resto, per rendersi pienamente conto di quanto diverso rispetto al passato sia divenuto il ruolo del procuratore delle Repubblica è sufficiente leggere la risoluzione del C.S.M. del 10.04.2008 che ha fissato i nuovi criteri di valutazione delle attitudini direttive (in ossequio alle prescrizioni di cui agli artt. 11 e 13 del D.L.vo n.160/06) e che scolpisce l’immagine di un magistrato che ,oltre alla capacità tecnico-giuridica , deve possedere : “ esperienze di organizzazione del lavoro giudiziario”; “esperienze di coordinamento investigativo e di gruppi di lavoro ” ; “promozione ed utilizzo dell’innovazione tecnologica” ; “rispetto e valorizzazione delle pari opportunità “; “programmazione e gestione di riunioni organizzative funzionali alla trattazione degli affari ed alla risoluzione dei problemi organizzativi oltre che alla discussione ed approfondimento dei innovazioni legislative ed orientamenti giurisprudenziali” ; “sviluppo e promozione delle attitudini organizzative dei collaboratori”; “rapporti con altri operatori del diritto , con il personale amministrativo e con personalità esterne” “capacità di gestire le risorse” “ raggiungimento degli standard di efficienza nel lavoro giudiziario ed amministrativo in relazione al programma organizzativo dell’ufficio .
Questo modello ideale di magistrato è peraltro chiamato a cimentarsi con tipologie di uffici requirenti che possono essere molto diverse tra di loro.
Il ruolo ed il compito del procuratore della Repubblica può,infatti, atteggiarsi diversamente in relazione alle dimensioni ed alle caratteristiche dell’ufficio che è chiamato a dirigere: è evidente che la gestione di una procura distrettuale antimafia richiede specifiche competenze che devono sommarsi a quelle richieste per la gestione della Procura ordinaria e che anche in tale ambito occorre considerare la diversità che può esservi tra le 27 procure distrettuali antimafia operanti in Italia in relazione alla loro dislocazione territoriale ,alla loro consistenza organica ed alle caratteristiche delle organizzazioni criminali che operano sui relativi territori in un determinato contesto temporale .
Anche con riferimento alle procure ordinarie , la dimensione degli organici costituisce un elemento di differenziazione ,come meglio vedremo, di cui tenere conto al momento di predisporre i protocolli organizzativi e decidere se costituire o meno i gruppi di lavoro ed in quale numero.
Ciò che voglio evidenziare sulla base di queste elementari considerazioni è , in ultima analisi, che per affrontare compiutamente il tema della “gestione degli uffici di Procura” e proporre dei modelli organizzativi adeguati, è necessario tenere conto anche delle varie tipologie di uffici di procura che insistono sul nostro territorio e fornire specifici contributi mirati; ma poiché un tale compito richiederebbe ben altro tempo ed approfondimento, mi limiterò in questa sede ad effettuare una analisi delle problematiche più generali che riguardano la direzione e la gestione degli uffici requirenti, quali che siano le loro dimensioni e caratteristiche.
2. Le fonti normative e paranormative.
Credo che sia preliminarmente opportuno elencare sinteticamente le principali norme primarie e secondarie che regolano la materia in esame senza pretese di approfondimento , ma giusto per evidenziare come il quadro dei poteri e dei doveri che competono ai dirigenti degli uffici giudiziari requirenti debba essere ricostruito in relazione ad un panorama normativo piuttosto articolato e complesso.
Come vedremo, molte di queste norme sono di recentissima elaborazione, sicchè non vi è stato ancora il tempo di maturare degli orientamenti univoci .
Ciò spiega , verosimilmente , perché molti procuratori della Repubblica abbiano preferito rimandare una più completa elaborazione dei progetti organizzativi voluti dalle nuove disposizioni limitandosi ,frattanto, ad effettuare quelle modifiche ritenute assolutamente indispensabili al precedente impianto organizzativo para-tabellare che risale , come si sa ,al periodo 2006-2007.
Questo atteggiamento prudenziale credo meriti di essere condiviso perché ,da una parte, ha evitato l’immediata cancellazione di sistemi organizzativi elaborati a seguito della maturazione di un sistema paranormativo indubbiamente ispirato ad una cultura para-tabellare che sembra estranea alla nuova normativa ed anche perché, per altro verso, consentirà di potere meglio elaborare i futuri progetti organizzativi quando si spera matureranno degli orientamenti condivisi.
E questa maturazione potrebbe, a ben vedere, essere favorita dall’imminente emanazione di una circolare del C.S.M. che, come è stato anticipato in un recente incontro di studi, dovrà fornire delle indicazione di carattere generale – seppure non vincolanti- in materia di criteri organizzativi delle procure .
Si tratta di una iniziativa che ritengo rientrare pienamente nelle prerogative del Consiglio Superiore della magistratura, pur dopo l’abrogazione dell’art. 7 ter del R.D. n. 12 del 1941, sia perché conforme ai principi costituzionali in tema di autogoverno della magistratura, sia perché suscettibile di garantire un livello minimo di uniformità dei protocolli organizzativi degli uffici requirenti sul territorio nazionale in linea con i principi di buona amministrazione di cui all’art. 97 Cost..
Ciò premesso, mi limito ad osservare che:
Le norme primarie -di rango costituzionale e quelle ordinarie- si rinvengono:
- in quegli articoli della Costituzione che regolano la magistratura sovente richiamati nelle circolari e delibere del C.S.M. (quali gli artt.101 c.2 ,102,105,111,112, 25 comma 1 e 97 comma 1 Cost) ;
- nell’ art. 70 ord.giud. ( costituzione del pubblico ministero);
- nell’art. 70 bis ord. giud.(direzione distrettuale antimafia);
-negli artt. 50 (azione penale) e 53(autonomia del P.M. nell’udienza.casi di sostituzione) c.p.p.
-nell’art. 5 dlgs. 28.07.89 n.273 (norma delle disp. att. c.p.p. che impone al procuratore della Repubblica . di comunicare semestralmente al C.S.M. i nominativi dei magistrati sostituiti in udienza per impedimento od altre ragioni).
-nel D.L 05.04 2006 n. 160 (in particolare per l’introduzione del principio della temporaneità delle funzioni semidirettive e direttive).
- nel D.L.n.106 del 20 febbraio 2006 (recante disposizioni per la riorganizzazione dell’ufficio del pubblico ministero );
- nella legge 24 ottobre 2006 n.269 che ha sospeso fino al 31 luglio 2007 l’efficacia delle disposizioni contenute nel D. L. n. 160/2006 ed ha introdotto rilevanti modifiche al decreto legislativo n.106/2006 (il cui art. 2 veniva sostituito ) oltre che ad alcune norme contenute in altre leggi in materia di ordinamento giudiziario;
- nella legge 30 luglio 2007 n. 111 (modifiche alle norme sull’ordinamento giudiziario) che ha introdotto rilevanti modifiche al D.L. 5 aprile 2006 n.160 ed al D.L. 30 gennaio 2006 n. 26.
Le fonti di rango secondario si rinvengono:
-nella circolare del C.S.M. n.2596 del 13.02.1993 e successive modifiche (relativa al funzionamento ed alla composizione delle D.D.A. ed alla applicazione dell’art. 70 bis ord. giud.);
- nella risoluzione del C.S.M. del 5 luglio 2006 riguardante il D.L. n.106/06 con la quale l’organo di autogoverno, dopo avere ribadito le proprie perplessità sulla conformità al modello costituzionale (segnatamente rispetto all’art.112 cost.) di una normativa che esasperava la gerarchizzazione degli uffici del p.m., invitava i consigli giudiziari a soprassedere all’esame dei relativi criteri organizzativi ;
- nella risoluzione del C.S.M. del 12 luglio 2007 dettante disposizioni in materia di riorganizzazione degli uffici del P.M. emanate a seguito dell’entrata in vigore del D.L. n.106/06 così come modificato dalla legge 24 ottobre 2006 n. 269 che indubbiamente contiene le linee guida di maggiore rilevanza nella materia in esame;
- nella risoluzione del C.S.M. del 10 ottobre 2007 in materia di durata delle tabelle degli uffici giudicanti e dei criteri di organizzazione degli uffici requirenti alla luce della modifica introdotta dalla legge 30 luglio 2007 n.111.Tale risoluzione , oltre a prorogare al 31.12.2008 l’efficacia delle tabelle degli uffici giudicanti relative al biennio 2006-2007 ed escludere espressamente dall’applicabilità del regime tabellare i criteri di organizzazione degli uffici requirenti ( come del resto previsto dalla legge) , richiama l’attenzione dei Procuratori della Repubblica sui principi costituzionali di cui agli artt. 105 (prerogative del C.S.M. in materia di assunzioni,assegnazioni, trasferimenti,promozioni e provvedimenti disciplinari riguardanti i magistrati) e 112 (obbligatorietà dell’esercizio dell’azione penale da parte del P.M.) .
- nella circolare del C.S.M. n.20691 dell’8 ottobre 2007 deliberata il 4 ottobre 2007 in materia di “nuovi criteri per la valutazione di professionalità dei magistrati a seguito della legge 30 luglio 2007 n.111 recante modifiche alle norme sull’ordinamento giudiziario” ; circolare che al capo XIV (rapporto e documentazione trasmessa dai dirigenti degli uffici) prevede l’obbligo per i dirigenti degli uffici requirenti di trasmettere entro il mese di febbraio di ciascun anno ai consigli giudiziari le statistiche comparate ed una relazione sull’andamento generale dell’ufficio che deve riguardare la consistenza dell’organico dei magistrati dell’ufficio e del personale amministrativo, le eventuali vacanze, i flussi e la distribuzione degli affari nei vari settori di lavoro e i provvedimenti sulla destinazione interna dei magistrati per fare fronte alle esigenze dell’ufficio.
- nel regolamento del C.S.M. in materia di permanenza nell’incarico presso lo stesso ufficio approvato con deliberazione del 13 marzo 2008 che prevede differenti discipline per le procure composte da magistrati in numero fino ad otto unità ( cui la normativa sulla temporaneità delle funzioni non si applica) e per quelle che superano tale numero (cui si applica il termine decennale a decorrere dal 31. 12. 2001 con eccezione per i magistrati addetti alle D.D.A. per i quali tale termine si conteggia tenendo conto del periodo di permanenza effettivo presso la D.D.A. anche se anteriore all’entrata in vigore della nuova normativa) .
- nella risoluzione del C.S.M. del 10 aprile 2008 che -in ossequio alla previsione di cui al capo XXI della circolare n.20691/2007 – ha fissato i nuovi criteri per la valutazione della professionalità dei magistrati con specifico riferimento alla valutazione delle attitudini direttive.
- nella risoluzione del C.S.M. del 24.07.2008 in tema di conferma per i magistrati che svolgono funzioni direttive e semidirettive ai sensi degli artt. 45 e 46 D.Lvo. n.160/2006.
2.1 Il D.L. 20.02.2006 n. 106 così come modificato dalla L. 26.10.2006 n. 269
Tra le numerose fonti normative e paranormative di cui ho fatto cenno, quella che indubbiamente merita di essere approfondita in questa sede -per i mutamenti che ha introdotto rispetto al precedente assetto della figura e dei poteri del procuratore della Repubblica- è il Decreto legislativo n.106 del 20.02.2006 (pubblicato sulla G.U. del 20.03.2006).
Come è noto la Legge 26/10/2006 n.269 ha introdotto rilevanti modifiche al D.L. n. 106/2006 in particolare ha attenuato l’impostazione accentratrice e gerarchica del ruolo del Procuratore della Repubblica contenuta nell’originaria formulazione degli artt. 1 e 2 del decreto stesso mediante l’eliminazione del riferimento alla “personale responsabilità” del Procuratore della Repubblica e prevedendo che i procedimenti penali non fossero oggetto di delega bensì di “assegnazione “ ai sostituti
L’art. 70 ord. giud.,norma tutt’ora in vigore usa,invece, il termine “designazione” che può apparire sul piano lessicale più rispettoso dell’autonomia e dell’indipendenza del sostituto o del procuratore aggiunto destinatario del procedimento. Ma, a prescindere dalla questione terminologica, occorre chiedersi se sul piano sostanziale il nuovo assetto normativo abbia o meno accentato il carattere gerarchico del ruolo del procuratore della Repubblica rispetto al precedente regime giuridico.
Per dare una risposta a tale quesito mi sembra sufficiente fare , sinteticamente menzione delle più rilevanti previsioni normative in materia:
- Il procuratore della Repubblica viene definito dalla nuova legislazione “titolare esclusivo dell’azione penale” ,mentre l’art. 70 ord. giud. si limita a prevedere in capo al Procuratore della Repubblica il “potere di direzione dell’ufficio” ; tale ultima espressione, è forse opportuno rammentarlo, in una risoluzione del C.S.M. del 25.03.93 era stata interpretata come sintomatica della scomparsa di quel rapporto di gerarchia che,viceversa, caratterizzava l’originaria formulazione dell’art. 70 ord. giud..
- La nuova legge prevede inoltre che il Procuratore possa esercitare l’azione penale personalmente o mediante assegnazione del procedimento a uno o più magistrati dell’ufficio come nel precedente regime; però potenzia le facoltà del Procuratore medesimo attribuendogli espressamente il potere di stabilire, anche al momento della assegnazione del procedimento, i criteri cui il magistrato dovrà attenersi e prevedendo, altresì, che possa delegare il compimento di singoli atti a magistrato diverso da quello titolare del procedimento.
- Al procuratore viene espressamente riconosciuto il potere di revoca dell’assegnazione (cfr. art.2 comma 2) che quindi trova riconoscimento in una fonte normativa primaria, mentre tale potere, in precedenza, era previsto e regolato esclusivamente dalle delibere del C.S.M.;
- a fronte di questa enfatizzazione dei poteri del Procuratore si assiste all’oggettivo indebolimento della posizione del magistrato assegnatario il quale non gode più della prerogativa di dovere essere tendenzialmente il titolare del procedimento nelle varie fasi che ne precedono la definizione in primo grado, essendo stato abrogato l’art. 3 del D. Lvo 271/1989 che prevedeva la concentrazione degli atti del procedimento in capo ad un unico magistrato e che consentiva di riconoscerne la parziale autonomia nella fase delle indagini responsabilizzandolo maggiormente.
- Il procuratore determina,altresì, i criteri di organizzazione dell’ufficio con maggiore autonomia rispetto al precedente regime in quanto, a seguito dell’abrogazione dell’art. 7 ter del R.D. n. 12 del 1941, non deve più rispettare le regole preventivamente dettate dal C.S.M.; né è costretto a sottoporre il progetto organizzativo all’approvazione dell’organo di autogoverno affinchè possa acquisire efficacia . Invero il settimo comma dell’art.1 del D.L. 106 impone al procuratore della Repubblica soltanto tenuto all’obbligo della comunicazione del progetto organizzativo al C.S.M..
- Il procuratore può designare,tra i procuratori aggiunti, il vicario in caso di sua assenza o impedimento (ovvero se l’incarico sia rimasto vacante): si tratta di una prerogativa che adesso viene prevista direttamente dalla legge e che contribuisce ad aumentare le prerogative del procuratore della Repubblica.
- Il procuratore ,come in passato, può decidere se delegare o meno la direzione della D.D.A. (essendo rimasto in vigore l’art. 70 bis ord. giud.) ad un altro magistrato; ma in aggiunta a tale facoltà può individuare, sulla base di espressa previsione normativa, settori di affari da assegnare ad un gruppo di magistrati al cui coordinamento sia preposto un procuratore aggiunto ovvero un sostituto.
Anche in questo caso, soprattutto con riferimento alla facoltà di delegare per il coordinamento un sostituto, si tratta di una norma espressione di una concezione accentratrice del ruolo del procuratore della Repubblica , ma che comporta inevitabilmente un corrispondente incremento della responsabilità dirigenziale per “culpa in eligendo “ oltre che “in vigilando” .
- Il procuratore fissa i criteri generali per l’impiego delle risorse materiali ed umane;
- Il procuratore è il responsabile unico dei rapporti con la stampa (salva la facoltà di delega di cui dirò più avanti) .
- Il procuratore può trattare personalmente qualunque affare e può decidere quali affari eventualmente assegnare con criteri di tipo automatico: il che significa che, in controtendenza rispetto al precedente regime para-tabellare, l’adozione di criteri automatici di assegnazione dei procedimenti da parte del dirigente dell’ufficio requirente è ormai divenuta facoltativa e certamente questo costituisce un ulteriore sintomo dell’inversione di tendenza per non dire dell’involuzione del nuovo assetto normativo .
-il procuratore infine, ai sensi dell’art.1 del D.Lvo. 25 luglio 2006 n. 240, ha “la titolarità e la rappresentanza dell’ufficio nei rapporti con enti istituzionali e con i rappresentanti degli altri uffici giudiziari, nonché la competenza ad adottare i provvedimenti necessari per l’organizzazione dell’attività giudiziaria e , comunque , concernenti la gestione del personale di magistratura ed il suo stato giuridico”.
2.2 Pesi e contrappesi
A ben vedere, questa sintetica rassegna delle prerogative attribuite dalle recenti disposizioni al procuratore della Repubblica mi induce a ritenere che , anche a seguito delle pur rilevanti modifiche introdotte dalla L. 24/10/2006 n.269 all’originaria impostazione –ben più accentratrice- di cui al decreto n.106/06 , la nuova figura del dirigente dell’ufficio requirente sia stata comunque disegnata dal Legislatore sulla base di una netta accentuazione della concezione gerarchica del ruolo rispetto al regime previgente .
Tuttavia occorre riconoscere che a fronte di ciò , il nuovo sistema ha previsto dei contrappesi di non poco momento sul versante della responsabilità che compete al dirigente dell’ufficio giudiziario requirente.
Innanzitutto vi è una precisa norma (l’art. 6 del D.L.vo n.106/2006) che impone ai procuratori Generali della Repubblica:
- di vigilare sui dirigenti degli uffici requirenti del Distretto giudiziari di competenza acquisendo dati e notizie sulla base dei quali verificare “ il corretto ed uniforme esercizio dell’azione penale ed il rispetto delle norme sul giusto processo , nonché il puntuale esercizio dei poteri di direzione,controllo ed organizzazione degli uffici “ ;
- di redigere annualmente una relazione da inviare al Procuratore Generale della Cassazione che , come è noto, oltre ad essere componente di diritto del C.S.M. e del relativo Comitato di presidenza è anche titolare dell’azione disciplinare.
Inoltre, occorre ricordare che il procuratore della Repubblica ha l’obbligo di trasmettere il progetto organizzativo dell’ufficio al C.S.M. ed al Consiglio giudiziario ; deve redigere unitamente al dirigente amministrativo entro il 15 febbraio di ciascun anno il programma delle attività da svolgersi nel corso dell’anno (cfr. art.4 D.lvo 240/2006) ; deve redigere la relazione prevista dal par. 4 del capo XIV della circolare 20691/07 (sui nuovi criteri di valutazione della professionalità) che riguarda le statistiche , la distribuzione dei carichi di lavoro ,l’andamento dei flussi ed i provvedimenti organizzativi adottati .
Orbene è fin troppo ovvio che tali adempimenti metteranno l’organo di autogoverno ed i consigli giudiziari in grado di avere preziose fonti di conoscenza di cui tenere conto in occasione delle valutazioni quadriennali di professionalità .
Ma,soprattutto, occorre considerare che l’attuale regime in tema di temporaneità delle funzioni direttive prevede che il C.S.M. debba valutare alla scadenza del quadriennio dalla presa di possesso se il dirigente dell’ufficio requirente (che abbia assolto l’onere di presentare l’autorelazione illustrativa dell’attività svolta previsto dalla circolare del 24.07.2008) possa essere confermato.
Orbene, questa valutazione costituirà ,indubbiamente, un banco di prova delle capacità direttive dell’aspirante al rinnovo il quale ,peraltro, in caso di valutazione negativa non potrà partecipare a concorsi per il conferimento di incarichi direttivi per altri cinque anni( art. 45 D.L.vo 160/2006).
E’ bene precisare che la procedura del rinnovo dell’incarico direttivo non costituisce un adempimento di tipo burocratico ma ,piuttosto, un vero e proprio esame approfondito della capacità direttiva del magistrato in valutazione effettuato sia con riferimento alla pregressa attività sia con visione prospettica. Prova ne sia che quest’ultimo ha l’obbligo non soltanto di redigere un’autorelazione che illustri in maniera specifica l’attività dirigenziale svolta utilizzando quali parametri di riferimento gli indicatori per l’attitudine direttiva di cui alla risoluzione del C.S.M. del 10.04.2008 e quant’altro egli ritenga utile sottoporre a valutazione, ma deve anche effettuare un articolato resoconto sugli interventi organizzativi e gestionali attuati in conformità agli obiettivi fissati nel documento organizzativo ( anche con riferimento a quanto previsto dall’art.4 del Decreto 106/2006 , dall’art. 4 D.Lvo. 240/2006 ed alle relazioni per l’inaugurazione dell’anno giudiziario) ed ancora deve allegare un documento programmatico che esponga le linee organizzative che intende seguire per il successivo quadriennio.
Non può sfuggire che si tratta di un vaglio quanto mai approfondito che coinvolge, a ben vedere, non soltanto la figura del procuratore capo ma l’intero ufficio da lui rappresentato specie, se come si auspica, il dirigente abbia adottato una organizzazione dell’ufficio di tipo partecipato : ispirata,cioè, al pieno coinvolgimento dei magistrati (ed anche del personale amministrativo per i profili esulanti l’esercizio della giurisdizione) nella fase della elaborazione delle linee guide e degli obiettivi da raggiungere .
2.3 I profili di costituzionalità delle nuove norme.
Bisogna,tuttavia, riconoscere che l’auspicio di una gestione partecipata dell’ufficio requirente può trovare fondamento esclusivamente nella adozione di linee guida conformi alle prescrizioni contenute nelle recenti circolari del C.S.M. che hanno fornito una interpretazione costituzionalmente orientata del dato normativo (principalmente contenuto nel citato D.L. 106/2006 e nel D.Lvo. 240/2006).
Viceversa , se si propendesse per una applicazione delle nuove norme ancorata al dato letterale , non potrebbe che prendere forma una gestione dell’ufficio di procura ancorata ad una visione assolutamente verticistica del ruolo del procuratore della Repubblica figura assimilabile a quella di un monarca assoluto.
Invero la nuova normativa ,introducendo ampi poteri di natura gerarchica del procuratore della Repubblica e sottraendo quest’ultimo al controllo del C.S.M. con riferimento alla adozione dei criteri di organizzazione dell’ufficio, si è rivelata frutto di una impostazione culturale che si pone in netto contrasto con quella che caratterizzava gli uffici di procura prima delle attuali riforme.
Nel precedente regime , regolato esclusivamente dalle previsioni normative di cui all’art.70 ord.giud.si era,infatti, sviluppata una cultura tabellare che era divenuta ormai appannaggio anche degli uffici requirenti e che era, a mio avviso, maggiormente conforme ai principi costituzionali che regolano l’assetto della magistratura.
Vero è che l’art. 70 è rimasto in vigore, ma poiché si tratta di norma che contiene principi di carattere generale, ha finito con l’essere sopraffatta dalle nuove e più specifiche disposizioni principalmente contenute nel D.L. 106/2006 e succ.mod.e nel D.Lvo. 240/2006; tali ultime disposizioni , regolando più approfonditamente i poteri-doveri dei dirigenti degli uffici requirenti, hanno finito col trasformare l’art. 70 ord. giud. in una “norma cornice” priva di reali contenuti.
L’impostazione così accentuatamente gerarchica del ruolo del Procuratore della Repubblica potrebbe indurre a dubitare della conformità delle nuove norme ai principi costituzionali di cui agli artt. 101 comma 2 (che prevede la soggezione dei giudici solo alla legge) , 102 (la funzione giurisdizionale è esercitata da “magistrati” con espressione al plurale che escluderebbe la concentrazione del potere giurisdizionale in capo ad un solo magistrato) , 107 comma tre ( che prevede che i magistrati si distinguono tra loro solo per diversità delle funzioni) e 112 ( norma che prevede il principio dell’obbligatorietà dell’azione penale attribuendolo impersonalmente a tutti i magistrati del pubblico ministero).
Ma, per altro verso, non si può ignorare che vi è una consistente giurisprudenza costituzionale che ha affermato il principio secondo cui le garanzie di indipendenza costituzionalmente previste riguardano i giudici “uti singuli “, mentre quelle stabilite per il Pubblico ministero riguardano l’ufficio nel suo complesso ( cfr. Corte Cost, sent. N. 52 del 1976).
Si tratta di un indirizzo giurisprudenziale che fa leva principalmente sul quarto comma dell’art. 107 cost. (il pubblico ministero gode delle garanzie stabilite nei suoi confronti dalle norme sull’ordinamento giudiziario) per sostenere che tale norma autorizza il legislatore ordinario ad emanare norme differenziate per i pubblici ministeri (rispetto a quelle che riguardano i giudici che godrebbero di maggiori garanzie costituzionali).
Con riferimento all’art. 112 cost. si è altresì affermato che trattasi di previsione normativa posta a fondamento della indipendenza esterna del P.M. nell’ordinamento, mentre le garanzie di indipendenza interna sarebbero di competenza del Legislatore ordinario cui spetta, appunto, il compito di emanare le norme in materia di ordinamento giudiziario definito “legge costituzionalmente obbligatoria ma dal contenuto costituzionalmente non vincolato” (cfr. Corte Cost. sent. N. 72 del 1991 e sent. N. 420 del 1995) .
Stando a questa impostazione si potrebbe ,pertanto, ritenere che il sistema costituzionale prevede delle tutele differenziate per il giudice ed il P.M. perché in relazione a quest’ultima figura sussistono peculiari esigenze di coordinamento interno al fine di garantire un uniforme esercizio dell’azione penale.
Non è comunque questa la sede in cui affrontare un argomento così complesso ed immaginare l’esito di possibili e futuri giudizi di conformità della nuova normativa ai principi fissati dalla Costituzione .
Mi sono limitato a qualche accenno giusto per evidenziare come, almeno allo stato, non vi siano ragioni evidenti per dubitare della costituzionalità delle nuove norme e che conseguentemente occorre mettere mano con spirito costruttivo alla applicazione del nuovo sistema.
Occorre infatti riconoscere che si tratta di un assetto normativo che contiene anche degli aspetti positivi se si considera che ,pur se ancorato ad una visione di tipo gerarchico, contiene, tuttavia, in coerenza con l’introduzione del principio della temporaneità degli incarichi direttivi e semidirettivi, importanti e del tutto innovativi profili di responsabilizzazione del dirigente.
Ed io aggiungerei a tale considerazione che la responsabilità delle gestione dell’ufficio requirente è in qualche misura da attribuire anche ai magistrati che fanno parte dell’ufficio, sempre che siano coinvolti dal dirigente, come del resto sarebbe doveroso, nella elaborazione del progetto organizzativo in linea con le indicazioni di cui alle citate circolari del C.S.M..
Da ciò deriva che un eventuale atteggiamento di disinteresse e di mancata collaborazione da parte di un magistrato dell’ufficio potrebbe avere effetti negativi in occasione della espressione del parere da parte del Consiglio giudiziario ai fini della valutazione quadriennale di professionalità ovvero, se si tratta di magistrato con funzioni semidirettive, anche in occasione del rinnovo dell’incarico .
3. I progetti organizzativi.
Occorre dunque dare una lettura del nuovo assetto normativo che sia il più conforme possibile ai principi costituzionali che regolano l’assetto della magistratura e la separazione dei poteri in linea con le indicazioni fornite dal C.S.M. e ciò è tanto più necessario in questa fase in cui, proprio in coincidenza con l’adozione delle nuove tabelle per il triennio 1 gennaio 2009 -31 dicembre 2012, dovranno verosimilmente essere rielaborati molti dei nuovi prospetti organizzativi degli uffici requirenti.
E’ per questa ragione che mi sento di condividere pienamente lo spirito ed i contenuti delle delibere del C.S.M. del 5 luglio 2006 e del 20 luglio 2007 che rivendicano all’organo di autogoverno l’individuazione di linee guida per l’organizzazione degli uffici del Pubblico ministero i cui criteri organizzativi vanno ,secondo il C.S.M., elaborati alla luce dei principi di imparzialità, trasparenza e buon andamento dell’amministrazione previsti dall’art. 97 Cost. e di quelli di autonomia ed indipendenza che l’art. 101 comma 2 della costituzione assicura a tutti gli appartenenti all’ordine giudiziario.
Ed è per questa stessa ragione che ritengo rientrare pienamente nelle prerogative dell’Organo di autogoverno l’emanazione della preannunciata circolare che fornisca delle indicazioni di carattere generale sulle modalità di redazione dei programmi organizzativi previsti dal sesto comma dell’art.1 del D.L. n. 106 .
Ciò ,a ben vedere , costituirà garanzia di uniformità dei criteri di gestione delle Procure in ambito nazionale e dunque eviterà disorientamento tra gli utenti e gli operatori del sistema giustizia ed inoltre consentirà al C.S.M. di avere dei parametri di riferimento oggettivi utili a valutare le capacità direttive dei magistrati in occasione del rinnovo o del conferimento degli incarichi direttivi.
Del resto riconoscere siffatta prerogativa al C.S.M. significa ,per un verso, rispettare i valori costituzionali di cui agli artt 105 e 112 della Costituzione ( giustamente richiamati proprio dalla circolare n. 17355 del 20.07.2007 del C.S.M.) e, per altro verso, riempire di contenuti la previsione normativa di cui all’art. 1 comma settimo del D.L. n.106/06 che impone l’obbligo di trasmissione dei progetti organizzativi delle Procure al C.S.M. senza però precisare le ragioni e le finalità specifiche di tale comunicazione.
Tali ragioni ,tuttavia , sono desumibili dal sistema ed , a ben vedere, sono individuabili innanzitutto nell’attribuzione al C.S.M. della prerogativa di valutare la conformità dei progetti organizzativi ai già citati principi di cui all’art. 97 Cost. ed all’art. 101 comma 2 Cost.
Inoltre il C.S.M. potrà tenere conto degli esiti di tale valutazione non soltanto,come si è già evidenziato, “ex post” ai fini della valutazione della professionalità e della capacità direttiva del magistrato, ma anche “ex nunc” per rivolgere al dirigente della Procura l’invito formale a rivalutare gli aspetti ritenuti non condivisibili dall’organo di autogoverno specie “per gli effetti che quel progetto può spiegare sul buon andamento dell’amministrazione e sulla durata ragionevole del processo”. E’ bene precisare ,tuttavia, che anche nel caso in cui il C.S.M. dovesse decidere di interloquire con il procuratore della Repubblica il progetto organizzativo , non essendo per legge soggetto ad approvazione ma soltanto a comunicazione al C.S.M., è destinato ad avere in ogni caso giuridica efficacia al momento stesso in cui viene adottato dal dirigente dell’Ufficio.
L’elaborazione del progetto organizzativo costituisce indubbiamente il banco di prova della capacità del dirigente di un ufficio di procura di utilizzare al meglio le risorse umane e materiali di cui dispone sulla base di una accurata analisi dei flussi procedimentali che dovrà tenere conto sia del dato numerico sia della qualità dei procedimenti .
E’ di palmare evidenza che un compito di tal fatta presuppone,come già anticipato, il coinvolgimento preventivo di tutti i magistrati dell’ufficio (nel rispetto dell’art. 107 Cost.) allo scopo di acquisire il contributo di tutti e favorire positive relazioni all’interno dell’ufficio .
Come si legge nella circolare del C.S.M. n.17355 del 20.07.07 :” Per tale via ,infatti, è possibile sia garantire l’autonomia ed indipendenza dei sostituti sia stimolare una nuova cultura della dirigenza che operi verso una gestione trasparente ed efficiente dell’ufficio , capace – all’interno di un corretto rapporto tra potere e responsabilità – di coniugare la cultura delle garanzie e quella dei risultati , sempre comunque nell’ambito proprio del circuito dell’autogoverno”.
In altri termini il principio della diffusione del potere giurisdizionale tra tutti i magistrati fissato dall’art. 107 cost. postula come evidenziato dall’organo di autogoverno che i progetti organizzativi vengano adottati all’esito di momenti di partecipazione di tutti i magistrati (assemblee dell’ufficio) ed anche –in linea con i principi di buona amministrazione di cui all’art. 97 Cost.- sulla base di una corretta analisi dei flussi e delle risorse finanziarie e tecnologiche disponibili..
Occorre ricordare, inoltre, che sussiste l’obbligo ,previsto anch’esso dalla circolare del C.S.M. del 10.10.2007,di trasmettere ai Consigli giudiziari i “criteri di organizzazione “ degli uffici requirenti ( in particolare in occasione della valutazione tabellare degli uffici giudicanti) al fine di consentire ai consigli giudiziari medesimi di meglio valutare la funzionalità dei progetti tabellari degli uffici giudicanti in relazione ai criteri di organizzazione in discorso.
Ma non può sfuggire come la valutazione da parte dei consigli giudiziari del progetto organizzativo possa incidere –positivamente o negativamente- al momento dell’eventuale espressione di un qualsivoglia parere riguardante il dirigente dell’ufficio requirente che ha trasmesso il progetto medesimo.
3.1 Criteri di priorità
Prima di entrare nel merito di alcuni degli aspetti comuni ai progetti organizzativi è forse opportuno effettuare alcune considerazioni inerenti il primo comma dell’art. 2 del D.L. n. 109/06 che prevede la titolarità esclusiva dell’azione penale in capo al Procuratore della Repubblica ed il secondo comma del medesimo D.Lvo che impone al Procuratore della Repubblica di assicurare “ il corretto, puntuale ed uniforme esercizio dell’azione penale ed il rispetto delle norme sul giusto processo da parte del suo ufficio”( in questo caso le due previsioni vanno lette in relazione al potere dovere previsto dal citato comma 6 lett. a di predisporre i criteri organizzativi dell’ufficio).
Mi riferisco al delicato tema se il Procuratore abbia o meno il potere di impartire direttive in materia di ordine di trattazione degli affari individuando quei procedimenti che –in relazione alla natura e gravità che li caratterizza o per altre rilevanti ragioni - debbano essere trattati con priorità.
Come è noto, si tratta di materia molto delicata in quanto suscettibile di refluire sul principio costituzionale dell’obbligatorietà dell’azione penale qualora l’adozione di criteri di priorità significasse condannare a prescrizione certa le categorie di reati poste in coda alla classifica nel progetto organizzativo dell’ufficio.
Per non dire delle conseguenze sul piano ordinamentale, in relazione al potere di revoca dell’assegnazione da parte del procuratore in caso di mancato rispetto dei criteri di priorità da parte del magistrato assegnatario che, a sua volta, potrebbe contestare che il dirigente dell’Ufficio abbia il potere di adottare siffatti criteri .
Questo tema è argomento di discussione risalente nel tempo ed è stato oggetto di periodiche impennate di attenzione in particolari occasioni quali: l’avvento del nuovo codice che determinò l’eliminazione della Procura presso la pretura e l’entrata in crisi delle procure circondariali che furono sommerse dai fascicoli, od ancora l’approvazione del provvedimento di condono del 2006 .
Soprattutto in queste occasioni vi è stato chi ha sostenuto che l’impossibilità di trattare tutte le notizie di reato giustificherebbe che ciascun procuratore possa dare indicazioni ai magistrati dell’ufficio su quali procedimenti trattare con priorità in modo da garantire l’uniformità della scelta ed evitare che essa venga ,viceversa, affidata alla sensibilità di ciascun sostituto .
Ma sarebbe facile obiettare che ciò significherebbe determinare una lesione dei principi costituzionali di eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge e di obbligatorietà dell’azione penale ; poiché, in relazione alle caratteristiche socio-criminali del territorio e dunque al rapporto tra carico di lavoro ed organico dei magistrati, l’azione penale rischierebbe di essere esercitata in maniera diseguale sul territorio nazionale : in altri termini vi sarebbero uffici dove tutti i reati verrebbero comunque perseguiti ed altri dove ,secondo diverse percentuali, ne verrebbero perseguiti soltanto alcuni e non altri.
Per non dire che non sembra possibile attribuire a singoli procuratori della Repubblica il potere di operare scelte di natura eminentemente politica, senza dovere rispondere del proprio operato.
Con la conseguenza che l’eventuale riconoscimento di un potere di tal fatta renderebbe legittima la sottoposizione del pubblico ministero al controllo di un’autorità esterna .
Ma quale dovrebbe essere questa autorità ? Escluso che possa identificarsi nel Consiglio Superiore della Magistratura ,cui la Costituzione non attribuisce compiti di questo genere, vi sarebbero fondate ragioni per temere che l’organo di controllo possa – de iure condendo- essere identificato nel Ministro della Giustizia con buona pace del principio costituzionale della separazione dei poteri.
A fronte di tali osservazioni critiche, è stato ipotizzato che il potere di dettare i criteri di priorità nella trattazione degli affari possa essere attribuito al Parlamento.
Ma anche questa ipotesi presta, a mio avviso ,il fianco alla seguente obiezione : l’eventuale approvazione da parte del Parlamento di una legge sui criteri di priorità avrebbe un effetto imprevedibile sulle varie procure d’Italia dove a secondo del rapporto tra volume degli affari e contingente situazione degli organici verrebbero perseguiti, secondo meccanismi di pura casualità e con il rischio di possibili abusi, solo alcune tipologie di reati piuttosto che altre, con evidente violazione,anche in questo caso, dei principi costituzionali dell’eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge e della obbligatorietà dell’azione penale.
Non ho,ovviamente, in questa sede, la possibilità di affrontare compiutamente una questione così delicata e complessa, né ho la pretesa di fornire una soluzione; ma credo che nell’affrontare questa delicata tematica si debba innanzitutto convenire su un principio fondamentale : qualunque soluzione si voglia proporre deve comunque essere rispettosa dei sopra richiamati principi costituzionali di eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge e di obbligatorietà dell’azione penale che costituiscono dei pilastri ineliminabili del nostro sistema giuridico .
Ciò significa che non può essere introdotto alcun criterio di priorità la cui concreta applicazione possa determinarne la lesione.
In altri termini nessuno, neppure il Parlamento credo che possa introdurre criteri di priorità nella trattazione dei procedimenti se ciò dovesse significare condannare a prescrizione certa, determinate categorie di reati con conseguente violazione dei richiamati principi costituzionali.
A sostegno di questa tesi mi sembra interessante fare riferimento al rapporto esistente tra il nuovo art. 132 bis delle disposizioni di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale introdotto dall’art.2 bis del Decreto legge 23.05.08 convertito in legge in data 23.07 08 (meglio conosciuto come “pacchetto sicurezza “) e l’art. 2 ter del medesimo recente provvedimento normativo (intitolato misure per assicurare la rapida definizione dei processi relativi a reati per i quali è prevista la trattazione prioritaria).
A ben vedere ,infatti, mentre l’art. 132 bis contiene un’elencazione dei processi cui deve essere assicurata una priorità assoluta ( che a conti fatti ricomprende circa l’80% dei reati che in genere vengono trattati nei nostri tribunali) l ’art. 2 ter del medesimo decreto prevede la sospensione del termine di prescrizione del reato in relazione ai processi che devono essere rinviati in quanto non rientranti tra quelli di tipo “prioritario”.
Ciò significa, a mio modesto avviso, che il legislatore ordinario ,con questa clausola di salvaguardia, ha voluto farsi carico dei possibili profili di incostituzionalità che si sarebbero potuti ravvisare rispetto agli artt. 3 e 112 Cost. qualora si fossero condannati a prescrizione certa i processi relativi ai reati esclusi dalla trattazione prioritaria.
Del resto sul tema in esame lo stesso C.S.M. si è sempre mostrato estremamente prudente pur quando, prendendo spunto da una nota del Ministero della giustizia del 12 settembre 2006 che prospettava percorsi differenziati per i processi ai quali risultava applicabile l’indulto, ha emanato in data 9.11.2006 una risoluzione con cui raccomandava ai dirigenti degli uffici giudiziari l’adozione di iniziative e provvedimenti idonei a razionalizzare la trattazione degli affari e l’impiego delle risorse.
Come era prevedibile alcuni uffici di procura si sono sentiti legittimati ad adottare criteri organizzativi più o meno audaci tendenti nel loro complesso ad escludere dalla trattazione prioritaria tutti i procedimenti indultabili e mettendo, conseguentemente, il C.S.M. nella condizione di doversi esprimere su alcuni progetti che ,come quello adottato dalla Procura della Repubblica di Torino, sembravano ispirarsi al principio della discrezionalità dell’azione penale piuttosto che a quello della sua obbligatorietà.
Ebbene, proprio con riferimento a quest’ultimo caso ,il C.S.M.,nell’approvare a maggioranza il documento organizzativo, ha sottolineato che i reati non soggetti a trattazione prioritaria non dovevano per ciò solo essere ritenuti consapevolmente abbandonati alla prescrizione sicchè il termine “accantonamento” è stato interpretato come “ dilazione “ , mentre la frase “archiviazione generosa” è stata tradotta come “ rigorosa valutazione della sostenibilità dell’accusa”.
In conclusione bisogna evitare di assimilare la questione dei “criteri di priorità” a quella relativa alla c.d. “discrezionalità dell’azione penale” poiché nel nostro sistema i principi costituzionali di cui agli artt. 3 e 112 sono intangibili .
Piuttosto occorre, a mio avviso, ribadire che il concetto di obbligatorietà dell’azione penale non è incompatibile con l’adozione di criteri di priorità dell’azione penale a condizione che questi ultimi non si risolvano in impedimenti all’esercizio dell’azione penale per tutti i reati.
A coloro i quali obiettano che nella prassi di molti uffici giudiziari ciò sarebbe utopistico e che perseguire a tutti i costi l’applicazione del principio dell’obbligatorietà dell’azione penale significa perdere di vista i principi di efficienza e di buona amministrazione della giustizia, credo si debba rispondere che per garantire l’effettività dell’esercizio dell’azione penale esistono altri strumenti quali: la modifica dell’attuale sistema che regola i termini di prescrizione del reato, una robusta depenalizzazione dei reati di minore allarme sociale, la rinunzia da parte del Legislatore a prevedere sanzioni penali in favore di sanzioni amministrative tutte le volte che vengono introdotte nuove leggi munite di precetti sanzionabili, la revisione delle circoscrizioni giudiziarie e ,per tornare al tema che qui ci interessa, l’introduzione di protocolli organizzativi e tabellari idonei a migliorare rispettivamente i livelli di efficienza e produttività degli uffici requirenti e giudicanti.
Chiarito questo punto , ritengo pertanto, che rientri tra le prerogative del Procuratore della Repubblica “ al fine di garantire il corretto,puntuale ed uniforme esercizio dell’azione penale” concordare con i magistrati dell’ufficio ed inserire nel relativo protocollo organizzativo dei criteri di priorità che tengano conto della natura e gravità dei reati che caratterizzano un determinato contesto territoriale ,dell’allarme sociale che destano nella popolazione e di qualsivoglia altra esigenza che dovesse essere ravvisata; ma ciò sarà possibile unicamente se si tratterà di previsioni condivise da tutto l’ufficio ed inserite in un più ampio contesto organizzativo che garantisca comunque l’uniforme esercizio dell’azione penale in tutti i procedimenti iscritti nel registro delle notizie di reato.
E’ appena il caso di aggiungere che garantire l’uniformità dell’azione penale non significa soltanto evitare che nell’ambito dello stesso ufficio siano i singoli sostituti ,sulla base delle propria sensibilità, a scegliere quali reati trattare prioritariamente, ma significa anche potere dettare regole comuni -discusse ed elaborate nel corso delle assemblee dell’ufficio- su come svolgere le indagini preliminari per classi o tipologie di reati.
3.2 I Gruppi di lavoro
Come ho già anticipato l’art. 1 comma 6 lett b del D.L. n. 106 attribuisce al procuratore della Repubblica il potere di “individuare settori di affari da assegnare ad un gruppo di magistrati” ; si tratta del riconoscimento di una prerogativa già conosciuta ed applicata nelle procure italiane ma che ora trova espresso riconoscimento normativo. La facoltà del procuratore di avvalersi di tale prerogativa, a ben vedere, può assumere diverso significato e valenza in relazione alle caratteristiche dell’ufficio requirente in cui può essere applicata .
Invero negli uffici di piccole dimensioni la previsione di “gruppi di lavoro” si può rivelare velleitaria se non addirittura dannosa, mentre in quelli di dimensioni medio-grandi si rivela assolutamente necessaria, oltre che per assicurare attraverso la specializzazione delle funzioni maggiore efficienza e rapidità nella trattazione dei procedimenti (specie in quei settori che sono caratterizzati da particolare complessità e rilevanza sotto il profilo sociale e giuridico), anche per garantire l’applicabilità del sistema della rotazione decennale dei magistrati previsto dalla recente normativa in materia di temporaneità delle funzioni.
Negli uffici dove è concretamente possibile, in relazione alla consistenza degli organici, attuare il principio della specializzazione in gruppi di lavoro non sempre vi è uniformità di impostazione .
Ad esempio il progetto organizzativo della Procura della Repubblica di Palermo –oltre alla D.D.A.- prevede tre dipartimenti ordinari (oltre ad alcune segreterie che trattano rispettivamente “decreti penali” “affari a trattazione standardizzata” “affari di competenza del giudice di pace”) ; mentre il progetto organizzativo della Procura della Repubblica di Caltanissetta, che attualmente dirigo , prevede oltre la D.D.A ben 12 dipartimenti ordinari : a ben vedere una suddivisione che merita di essere rivista tenuto anche conto della attuale consistenza degli organici.
Altre procure,pure in presenza di organici numericamente assimilabili, hanno organizzato diversamente i dipartimenti sia sotto il profilo numerico sia con riferimento alle tipologie di reato in essi inserite e ciò in genere sulla base delle caratteristiche socio-criminali del territorio di competenza.
Ad esempio nelle regioni centro meridionali si è prestata maggiore attenzione agli organici delle D.D.A. mentre in quelle del centro nord sono stati maggiormente curati gli organici dei dipartimenti chiamati ad occuparsi di reati in materia di pubblica amministrazione, economia o lavoro .
Insomma, occorre prendere atto della circostanza che non è possibile ed anzi sarebbe sbagliato provare a delineare un modello organizzativo tipo della divisione in dipartimenti adatto per ogni procura.
Fatta questa precisazione, mi preme sottolineare che, in tanto si può parlare di divisione in dipartimenti in quanto la Procura disponga di un organico superiore ad almeno otto unità ; questo è ,infatti, il limite oltre il quale scatta l’obbligo della rotazione decennale dei magistrati che hanno svolto la medesima funzione e sotto la cui soglia si rischia di creare dipartimenti con un solo o con due magistrati, tenuto anche conto del tasso di scopertura che interessa tutti gli uffici requirenti.
Quanto alle procure con organico che supera detta soglia, ritengo opportuno evitare che nella divisione in dipartimenti si possa determinare la concentrazione di determinate tipologie di reati in capo a uno o due magistrati in quanto ciò può rivelarsi dannoso per la crescita professionale degli stessi specie se alle prime esperienze professionali; per non parlare del rischio dell’adozione di prassi non condivisibili se non addirittura erronee.
Sono pertanto favorevole, in linea di massima, ad una non eccessiva frammentazione dei gruppi di lavoro.
In ogni caso, a prescindere dalla previsione normativa del limite decennale di svolgimento delle medesime funzioni, ritengo che allo scopo di aumentarne i livelli di professionalità, debba essere incentivata l’introduzione di meccanismi di rotazione tra i magistrati che fanno parte di diversi dipartimenti con cadenza inferiore al decennio ed a domanda degli stessi, purchè non venga intaccata la funzionalità del servizio.
Per concludere su questo tema , credo occorra porsi la domanda se nella divisione in gruppi di lavoro si debba tenere dell’organico astrattamente previsto dall’ordinamento per un determinato ufficio o se ,viceversa , sia preferibile elaborare una divisione che tenga conto “dell’organico di fatto “ : cioè del numero dei magistrati che mediamente sono effettivamente presenti in un determinato ufficio requirente (valutazione che potrebbe rivelarsi conveniente ad esempio se si tratta di ufficio soggetto a frequente “turn over” come nel caso di molte procure meridionali).
Pur rendendomi conto della opinabilità di una simile scelta, tendo ad essere favorevole alla prima opzione; in quanto credo che sia difficile operare una valutazione sufficientemente attendibile della consistenza dell’organico di fatto, essendovi troppe variabili da prendere in considerazione ( si pensi, ad esempio, ai possibili effetti del recente decreto legge in materia di copertura delle sedi disagiate) .
Tuttavia proprio l’estrema volatilità di questo dato suggerisce ,a mio avviso, l’adozione di un progetto organizzativo flessibile che sia in grado di adeguarsi alle variazioni frequenti degli organici oltre che ai continui mutamenti della legislazione processual-penalistica, senza che sia necessario intervenire variando il numero dei dipartimenti ovvero il numero e la tipologia dei reati in essi ricompresi.
Diversamente operando, infatti, ne risentirebbe la funzionalità dell’ufficio specie sul versante amministrativo dove le segreterie, a cominciare dal registro generale, sono organizzate e modellate in relazione alla divisione in “gruppi di lavoro”.
Nei progetti organizzativi occorrerà, inoltre, prevedere come debba comportarsi il magistrato che durante lo svolgimento del turno tratti un determinato procedimento rientrante nelle competenze di un gruppo di lavoro diverso dal proprio: bisognerà stabilire se lo deve necessariamente trasmettere –dopo l’espletamento degli atti urgenti- a quel determinato dipartimento oppure trattarlo direttamente; ritengo che per garantire l’uniformità delle prassi giudiziarie sia preferibile prevedere in linea di principio la trasmissione del fascicolo al gruppo competente .Sarebbe ,tuttavia, possibile introdurre qualche eccezione per ragioni di economia processuale :come ,ad esempio, nel caso di procedimenti di semplice definizione che non richiedano particolari incombenti.
3.3 L’assegnazione e l’autoassegnazione dei procedimenti
La materia dell’assegnazione è regolata dalle lettere b) e c) del sesto comma dell’art.1 del D.L. 106/06 che prevede l’obbligo per il dirigente dell’ufficio requirente di individuare dei criteri generali ed astratti sulla base dei quali assegnare i singoli procedimenti ed eventualmente le tipologie di reati in relazione alle quali prevedere meccanismi di assegnazione automatica.
A ben vedere ciò significa che il potere di assegnazione del procuratore non può essere svincolato da ogni regola ma deve trovare nel protocollo organizzativo la fonte paranormativa che ne regola l’esercizio.
In proposito il C.S.M. ha precisato (con la circolare del 20/07/2007) che “ deve essere esclusa l’esistenza di un potere di assegnazione o di auto assegnazione svincolato da congrua motivazione , che si porrebbe in contrasto con gli artt. 97 e 101 comma 2 Cost.” ed ha aggiunto che “ una volta esercitata tale scelta il potere deve ritenersi consumato e non può rivivere”.
In linea di principio si tratta di una impostazione del tutto condivisibile ,purchè si consideri che nella prassi la motivazione non è necessaria tutte le volte in cui l’assegnazione sia effettuata in aderenza a criteri predeterminati e chiaramente riconoscibili contenuti nel protocollo organizzativo dell’ufficio.
Il problema si pone nei casi in cui non siano previsti meccanismi di assegnazione automatica –che in base al nuovo ordinamento non sono più obbligatori- in questi casi soltanto ,infatti, il potere di assegnazione deve trovare nella motivazione il suo necessario complemento.
Occorre tuttavia considerare che nei protocolli organizzativi dell’ufficio possono esservi settori che per loro natura non si prestano al sistema della assegnazione automatica, ma che tuttavia possono essere in qualche modo regolamentati preventivamente secondo criteri di massima; mi riferisco in particolare alle modalità di assegnazione dei procedimenti nell’ambito delle D.D.A. in cui l’assegnazione avviene sovente con criteri solo in parte discrezionali in quanto la scelta deve essere comunque effettuata dal dirigente dell’ufficio nell’ambito di diverse aree territoriali alle quali sono stati preventivamente assegnati determinati magistrati ( in primo luogo i magistrati facenti parte della D.D.A. ovvero magistrati della procura ordinaria applicati ai sensi dell’art. 70 bis ord giud. od ancora magistrati di altre procure applicati a sensi dell’art. 110 bis ord.giud).
Quanto al potere di autoassegnazione, diversamente da quanto sostenuto dal C.S.M, potrebbe dubitarsi che la motivazione sia necessaria tenuto conto del principio normativo di cui agli artt. 1 e 2 del Dl. L. n.106 cit. secondo cui il procuratore della Repubblica è titolare esclusivo dell’azione penale .
La questione è stata già affrontata dal Consiglio di Stato –con riferimento all’ art. 70 ord giud.- in senso contrario all’impostazione da sempre patrocinata dall’organo di autogoverno della magistratura (cfr. Consiglio di Stato , sez. IV 18.01.2005 n.244 ricorrente Maddalena) proprio sul rilievo che la titolarità dell’esercizio dell’azione penale in capo al Procuratore della Repubblica discende direttamente dalla legge secondo una impostazione coerente con l’organizzazione gerarchica dell’ufficio.
Personalmente ritengo, in linea con la impostazione del C.S.M., che per evidenti ragioni di trasparenza l’autoassegnazione sia possibile a condizione che sia stata regolamentata preventivamente dai protocolli organizzativi dell’ufficio , altrimenti si inserirebbe un meccanismo che verrebbe ad incidere negativamente sui criteri relativi all’assegnazione dei procedimenti agli altri magistrati e dunque si realizzerebbe una violazione dei criteri di distribuzione degli affari di cui al protocollo organizzativo .
Tuttavia, qualora dovessero verificarsi particolari situazioni che richiedano che alla trattazione del procedimento si dedichi il procuratore della Repubblica –al di fuori dalle previsioni del protocollo organizzativo- esiste pur sempre il meccanismo della coassegnazione che costituisce una sufficiente garanzia rispetto a possibili abusi ad opera del dirigente dell’ufficio requirente; meccanismo che dovrebbe essere espressamente previsto dal protocollo organizzativo.
3.4 I criteri per la trattazione del procedimento
Il comma 5 dell’art.1 del D.L. 106/2006 ha introdotto il principio secondo cui il procuratore ha il potere di stabilire preventivamente i criteri cui i procuratori aggiunti ed i sostituti devono attenersi nell’esercizio delle funzioni vicarie o della delega conferita per la trattazione di determinate aree od ambiti dell’ufficio .
La novità sta nel fatto che è stato riconosciuto da una fonte normativa di rango primario un potere che in precedenza era stato esercitato soltanto nella prassi degli uffici giudiziari requirenti.
La nuova previsione è stata evidentemente dettata allo scopo di porre il procuratore della Repubblica nelle condizioni di sfruttare al massimo le risorse umane disponibili sulla base della diretta conoscenza dei magistrati che compongono l’ufficio.
E’ tuttavia una facoltà da utilizzare con molta attenzione e senso di responsabilità anche perché suscettibile di avvantaggiare in termini di carriera alcuni magistrati piuttosto che altri e ciò può essere ammissibile soltanto se la scelta sia indirizzata sui magistrati che siano riconosciuti capaci ,volenterosi ed esperti da tutti i componenti dell’ufficio.
Sulla base di questa previsione non può,dunque, essere messo in discussione il potere-dovere del procuratore della Repubblica di prevedere nel protocollo organizzativo :
- l’obbligo di riferire per determinate categorie di reati preventivamente individuati;
- l’obbligo di riferire sullo svolgimento di quei procedimenti in cui all’atto della assegnazione sia vergata sul fascicolo la dicitura”conferire” giustificata dalla particolare natura e/o gravità del fatto;
- la previsione di criteri di massima in materia di patteggiamento per determinate categorie di reati;
- la previsione del visto per provvedimenti di particolare rilievo quali ad esempio intercettazioni d’urgenza o pareri sulla libertà personale ovvero sulla proroga dei decreti di intercettazione una volta superata una determinata soglia numerica.
- la previsione di protocolli investigativi standard per talune categorie di reati.
Meno agevole è la determinazione dei confini dei poteri del procuratore della Repubblica con riferimento a due previsioni del tutto nuove introdotte dall’art 2 del citato decreto legislativo n. 106.
La prima è costituita dalla facoltà di assegnare ad un magistrato il compimento di singoli atti del procedimento di cui è titolare altro magistrato; la seconda dalla facoltà, all’ atto dell’ assegnazione di un procedimento, e dunque con riferimento ad un caso specifico, di prescrivere al magistrato assegnatario “i criteri ai quali deve attenersi nell’ esercizio della relativa attività”.
Con riferimento alla prima eventualità occorre osservare che se la delega per il compimento di singoli atti dovesse riguardare occasionali situazioni di impedimento del magistrato titolare del procedimento, non vi sarebbe certamente da gridare allo scandalo : si tratterebbe ,infatti, di una prassi già conosciuta nell’ ambito degli uffici di procura ed utile a tamponare situazioni di emergenza.
Potrei citare a tipo di esempio il caso del magistrato designato a svolgere una rogatoria all’ estero non rinviabile in sostituzione del titolare del procedimento assente per malattia.
La novità consiste, a ben vedere, nella circostanza che la norma autorizza il procuratore della Repubblica ad avvalersi di tale facoltà senza porgli alcun limite e dunque anche al di fuori di casi eccezionali.
Nella eventualità di un uso indiscriminato di tale facoltà, a ben vedere, sussisterebbe il rischio che il magistrato cui viene delegato il compimento del singolo atto possa avvertire una limitazione dei margini di autonomia ed indipendenza riconosciutigli dalla costituzione.
In ordine a questo delicato tema il C.S.M. -con la deliberazione del 20. 07. 2007 - ha introdotto dei criteri interpretativi miranti a circoscrivere il potere di assegnazione del procuratore a due categorie di procedimenti: quelli di cui è titolare lo stesso procuratore della Repubblica e quelli , evidentemente riconducibili a casi eccezionali, in cui il titolare del procedimento sia assolutamente impedito ad adottare atti indifferibili ed urgenti.
Lo scopo dichiarato è quello di non incidere negativamente sulla sfera di autonomia professionale ed operativa riconosciuta dall’ordinamento sia al titolare del procedimento ( rispetto al quale si potrebbe altrimenti configurare una revoca parziale dell’ assegnazione) sia al magistrato cui venga delegato il compimento del singolo atto che potrebbe veder compromessa la dignità delle funzioni esercitate.
Il C.S.M ha inoltre auspicato che i presupposti dell’ assegnazione al compimento di singoli atti debbano essere previsti in sede di predisposizione dei criteri di organizzazione.
Infine il medesimo organo di autogoverno ha evidenziato come “ l’ opportunità di associare un magistrato nella trattazione di un procedimento assegnato ad altro ben può essere assecondata per il tramite della coassegnazione”.
Ritengo che proprio tale ultima precisazione possa fornire la soluzione più aderente al sistema costituzionale della problematica in esame; per non dire che si tratterebbe di una soluzione in linea con la prassi in precedenza adottata nell’ ambito di diversi uffici requirenti in casi del genere.
Quanto alla possibilità della previsione della prescrizione dei criteri ai quali attenersi nell’ esercizio dell’ attività giurisdizionale relativa ad un procedimento nella fase di assegnazione, ritengo che essa, alla luce del chiaro dettato normativo, rientri pienamente nelle prerogative del procuratore della Repubblica, anche se bisogna riconoscere che accentua ulteriormente il suo potere gerarchico.
In proposito mi sembra di potere condividere l’indirizzo fornito dal C.S.M. secondo cui i criteri direttivi “dovranno tendenzialmente ricollegarsi a quelli definiti in via generale , assumendo rispetto ad essi carattere attuativo od integrativo “ (cfr. circolare del 20.07.2007).
3.5 La revoca dell’assegnazione
Strettamente connesso al tema della adozione di criteri direttivi da parte del procuratore della Repubblica è quello del potere di revoca allo stesso riconosciuto dal secondo comma del citato art. 2 del D.L. n. 106/2006 nei casi di :
- mancata osservanza dei criteri o principi definiti in via generale o con l’assegnazione;
- contrasto circa le modalità di esercizio della attività giurisdizionale.
In proposito la legge si limita a stabilire che il provvedimento di revoca deve essere motivato e che il magistrato assegnatario può presentare osservazioni scritte al procuratore entro dieci giorni dalla avvenuta comunicazione del provvedimento di revoca.
Pur dovendosi registrare positivamente la circostanza che nella attuale versione non siano state riproposte alcune previsioni normative contenute nell’originaria formulazione del decreto ( quali la trasmissione degli alla Procura generale della Cassazione ed il loro inserimento nel fascicolo personale di entrambi i magistrati) non si può non commentare negativamente l’assenza di una disciplina che regoli in dettaglio l’ipotesi in esame.
Il denunciato vuoto normativo è stato comunque colmato dal C.S.M. che ha previsto la facoltà del magistrato destinatario della revoca di rivolgersi all’organo di autogoverno che a sua volta “potrà intervenire per verificare , all’esito di una procedura destinata a concludersi nelle forme e con la pubblicità proprie della seduta plenaria, l’esistenza,la ragionevolezza e la congruità della motivazione, quale passaggio funzionale imprescindibile delle determinazioni adottate ”.
Ed è bene evidenziare come il C.S.M. abbia affermato che la motivazione in primo luogo dovrebbe basarsi “ sul rilievo che la linea investigativa seguita dal sostituto è diversa dai criteri generali stabiliti dal Procuratore ed eventualmente trasfusi nelle ulteriori indicazioni dettate all’atto dell’assegnazione del procedimento ”.
Si tratta, a ben vedere, di una precisa perimetrazione del potere di revoca del procuratore della Repubblica che dovrebbe limitare possibili arbitri anche perché in caso di revoca ingiustificata è previsto dalla stessa circolare del luglio 2007 che “ sarà l’organo di autogoverno ad intervenire con i provvedimenti ritenuti opportuni ( segnalazione ai titolari della azione disciplinare, inserimento della valutazione negativa nel fascicolo personale ai fini della valutazione della professionalità, iniziative ex articolo 2 legge guarentigie)”.
Mi sembra che le previsioni della citata circolare possano costituire un giusto equilibrio tra poteri di revoca del procuratore e diritto del magistrato assegnatario a vedere rispettata la propria autonomia ed indipendenza di giudizio.
Naturalmente è anche prevista la facoltà del sostituto di essere esonerato dalla trattazione dell’affare sul quale si è registrato il contrasto evitando così che la situazione di conflitto possa dar luogo all’applicazione della procedura in precedenza delineata.
Giusto per concludere sul tema della revoca occorre ricordare che rimane impregiudicato il potere del procuratore della Repubblica di sostituire il pubblico ministero nell’udienza nei casi previsti dall’articolo 53 c.p.p. .
3.6 Prerogative del procuratore della Repubblica in materia di misure cautelari
L’articolo 3 del D.L. numero 106 prevede che il procuratore della Repubblica ( ovvero il procuratore aggiunto o il magistrato appositamente delegati ai sensi dell’articolo 1 comma 4 ) debba prestare preventivamente e per iscritto il proprio assenso in caso di :
- fermo di indiziato di delitto disposto da un magistrato del suo ufficio;
- richiesta di misura cautelare personale e reale ( tranne che con apposita direttiva di carattere generale lo stesso procuratore abbia escluso la necessità dell’assenso scritto per quelle di minore importanza avuto riguardo al valore del bene oggetto della richiesta ovvero alla rilevanza del fatto per il quale si procede).
In verità, ancor prima che entrasse in vigore tale norma, i provvedimenti sopra menzionati erano sottoposti al “visto“ del procuratore della Repubblica (in genere sulla base di espressa previsione contenuta nel progetto organizzativo dell’ufficio).
La novità della nuova disciplina non può però sfuggire all’interprete: l’assenso costituisce adesso un adempimento “necessario” che implica la condivisione dei contenuti del provvedimento predisposto dal magistrato assegnatario e non può essere assimilato ad una semplice presa d’atto.
Secondo alcuni la norma in esame inciderebbe in materia tipicamente processuale con la conseguenza che l’assenso preventivo scritto del procuratore della Repubblica sarebbe necessario affinché qualsivoglia richiesta di misura cautelare possa essere inoltrata dalla segreteria del p.m. alla cancelleria del giudice; con la conseguenza che quest’ ultimo qualora dovesse pervenire al suo esame una richiesta di misura cautelare priva dell’assenso del procuratore della Repubblica non potrebbe provvedere al suo esame e avrebbe l’obbligo di restituirla all’ufficio del p.m. .
Viceversa vi è chi ritiene che l’articolo 3 introduca una disposizione di carattere meramente amministrativo destinata ad operare esclusivamente nell’ambito dell’organizzazione interna all’ufficio del p.m. che non vincolerebbe il giudice dell’indagine preliminare.
Secondo questa impostazione,forse preferibile, il sostituto che dovesse inoltrare una richiesta di misura cautelare senza chiedere o ottenere l’assenso scritto del dirigente dell’ufficio o del magistrato da lui delegato,porrebbe in essere un comportamento suscettibile di valutazione negativa in sede disciplinare, ma che non sarebbe idoneo a esplicare i suoi effetti sul versante processuale; conseguentemente il G.I.P. non potrebbe rifiutarsi di provvedere in ordine a una richiesta di misura cautelare priva dell’assenso scritto (analogamente a quanto ha statuito la V sez.della Cassazione con sentenza n. 355 del 02.03.06 nell’ipotesi patologica in cui un P.M. dovesse chiedere al G.I.P. di emettere provvedimento di archiviazione in un procedimento iscritto a modello 45 piuttosto che a mod. 21).
La questione è dunque controversa e si attende una pronuncia della Suprema Corte in merito ad una vicenda processuale venutasi a verificare presso gli uffici giudiziari di Genova che potrebbe fornire un autorevole risposta a tale interrogativo.
Per concludere su questo tema è bene ricordare che non è richiesto l’assenso del procuratore su riferimento alle richieste di misure cautelari personali o reali formulate rispettivamente in occasione della richiesta di convalida dell’arresto in flagranza o del fermo di indiziato ai sensi dell’articolo 390 c.p.p. , ovvero di convalida del sequestro preventivo in caso d’urgenza ai sensi dell’articolo 321 comma 3 bis c.p.p.
4. Alcune precisazioni relative alla gestione delle procure sedi delle direzioni distrettuali antimafia.
Come avevo anticipato il primo comma dell’art.2 del D.Lvo. n.106/2006, verosimilmente allo scopo di evitare possibili dubbi di abrogazione implicita dell’art. 70 bis R.D. 30 gennaio 1941 n.12, ha espressamente previsto che le disposizioni di tale norma “sono fatte salve”. Ciò significa, a mio avviso, che anche le norme secondarie dettate dal C.S.M. per regolamentare taluni passaggi della citata norma debbono ritenersi tuttora applicabili.
Tuttavia è bene evidenziare che talune disposizioni delle circolari consiliari in materia di art. 70 bis ord. giud. sono divenute in contrasto con le recenti norme emanate -oltre che dal Legislatore anche dal C.S.M. - in materia di temporaneità delle funzioni giurisdizionali nell’ambito del medesimo ufficio.
Ne deriva che spetta all’interprete , almeno finchè non intervenga il C.S.M. con una nuova circolare, farsi carico di una applicazione intelligente delle delibere in materia di art. 70 bis ord. giud.
A tal proposito è bene ricordare che l’art. 70 bis ord. giud. prescrive che la designazione dei magistrati delle D.D.A. debba avere durata “non inferiore ai due anni “ e nulla prevede espressamente in ordine al “dies ad quem” della permanenza del magistrato designato nella D.D.A. medesima.
In subiecta materia era intervenuto il C.S.M. con la circolare P-93-02596 del 13.02.1993 (integrata con modifiche dalle circolari del 16.07.1997 e del 19.10.1999) che ha previsto l’obbligo del rinnovo biennale della designazione ed ha introdotto – nel silenzio della legge- un termine finale di permanenza fissato originariamente in tre bienni e successivamente –dal 16 luglio del 1997 –esteso a quattro bienni (in presenza di imprescindibili e motivate esigenze connesse alla complessità dei procedimenti trattati o altri motivi di particolare rilevanza) .
Di recente il panorama normativo e paranormativo è nuovamente cambiato in quanto , a seguito delle innovazioni introdotte dalla legislazione in materia di ordinamento giudiziario (cfr.in particolare l’art. 19 del Decreto legislativo n.160 del 30.01.2006 come modificato dall’art. 2 comma 5 della Legge 30.07.2007 n.111), il C.S.M., con circolare approvata in data 13.03.2008, esercitando la prerogativa di cui al primo comma del citato art. 19 D.L. n.160/06, ha stabilito che il termine massimo di permanenza nella D.D.A. debba essere di dieci anni e che “il periodo di permanenza trascorso prima dell’entrata in vigore della presente normativa si calcola interamente ai fini del computo del periodo massimo di permanenza” .
Tali prescrizioni, a ben vedere, si inseriscono nel più ampio settore dedicato alla temporaneità delle funzioni esercitate dai magistrati: settore che è stato oggetto di una ridefinizione normativa che ha riguardato l’intero sistema dei gruppi di lavoro delle Procure (divenuto ,pertanto, oggetto di normativizzazione di rango primario ) ivi compresa la D.D.A. .
Si tratta di previsioni normative e regolamentari che, integrate tra di loro, completano la disciplina introdotta dall’articolo 70 bis ord. giud. (che come si è anticipato non prevede un termine finale di permanenza dei magistrati nella D.D.A. ) che , del resto, è rimasto inalterato nella sua originaria formulazione.
In conseguenza di ciò deve ritenersi che la precedente circolare del 13 febbraio 1993 –così come modificata con le successive circolari del 1997 e 1999- non possa trovare integralmente applicazione in quanto modificata ,con riferimento al “dies ad quem” della permanenza dei magistrati nelle D.D.A. -che è stato spostato da otto a dieci anni- dalla recente circolare del marzo del 2008 (analoga inapplicabilità dovrebbe essere ritenuta con riferimento a quella parte della Circolare del 93 che prevede che il C.S.M. abbia il potere-dovere di approvare i progetti organizzativi delle D.D.A.)
In proposito non posso ignorare che nota prot. 19606/g/2006 del 23.11.2006 -indirizzata ai procuratori distrettuali antimafia e per conoscenza al C.S.M. - il Procuratore nazionale antimafia ha espresso l’avviso che la circolare del 13.02.1993 “debba ritenersi caducata per effetto dell’espressa abrogazione del fondamento normativo della più generale potestà consiliare di indirizzo organizzativo sugli uffici di procura in precedenza apprestato dal comma 3 dell’art. 7-ter ord. giud., seguita all’entrata in vigore del D.lgs: n. 106 del 20.02.06”.
Ma tale ,pur autorevole, indirizzo interpretativo, deve, a mio avviso, essere rimeditato anche alla luce dei criteri introdotti dalla nuova circolare del marzo del 2008 che, per un verso, contiene espressi richiami alla circolare del 1993 al capitolo III (direzioni distrettuali antimafia) ed al cap. IX (normativa transitoria) con specifico riferimento al cadenza biennale dei rinnovi della permanenza dei magistrati addetti alle D.D.A. e che, per altro verso, non ha espressamente previsto l’abrogazione della richiamata circolare nelle disposizioni finali come, viceversa, si è verificato in altri casi.
Del resto se il C.S.M. avesse previsto di abrogare la circolare del 1993 si sarebbe dovuto fare carico di dettare una normativa secondaria attuativa dell’art. 70 bis ord. giud. idonea a disciplinare il meccanismo dei concorsi per l’ingresso dei magistrati nelle D.D.A. e quello per il rinnovo della loro permanenza nella medesima struttura.
Se ciò non ha fatto , vuol dire che ha inteso mantenere l’efficacia delle norme regolamentari -non incompatibili con il nuovo sistema normativo e regolamentare- della circolare del 1993 (e succ. mod.).
Sempre collegato al tema della temporaneità delle funzioni è il quesito se durante il termine quinquennale previsto dall’art. 4 del regolamento in materia della temporaneità della funzioni (adottato da C.S.M. con la nota deliberazione del 13/03/2008) che deve trascorrere prima che il magistrato “scaduto” possa rientrare nel precedente gruppo di lavoro, sia possibile disporre applicazioni del medesimo magistrato a procedimenti della D.D.A. ( ex art. 70 bis ord. giud.).
Ed in caso di risposta positiva se ciò possa costituire ostacolo al successivo rientro nell’ambito della D.D.A (che costituisce un gruppo di lavoro obbligatoriamente previsto dalla legge).
Al primo quesito non si può che rispondere positivamente in quanto non vi è alcuna previsione normativa o paranormativa che limiti dal punto di vista soggettivo l’applicabilità dell’art. 70 bis ord. giud. ( se si eccettua la previsione che non consente che siano applicati magistrati con meno di due anni di anzianità che nel caso in esame è del tutto irrilevante).
Aggiungerei che nella prassi degli uffici requirenti ciò si verifica con frequenza proprio per consentire al magistrato “scaduto” di portare a termine indagini e processi di particolare complessità che sarebbe contrario alle esigenze del servizio e quindi ai criteri di buona amministrazione affidare ad altro sostituto.
Non vi è dubbio, tuttavia, che l’eventuale ricorso all’applicazione del magistrato “scaduto” ad un numero eccessivo di procedimenti potrebbe determinare una sostanziale elusione del principio di legge sul termine decennale di permanenza consentito nella stessa funzione.
In altri termini si potrebbe ritenere che l’applicazione a un numero eccessivo di procedimenti possa costituire ostacolo normativo al successivo rientro del magistrato applicato presso la D.D.A. una volta scaduto il termine quinquennale.
In assenza di prescrizioni normative o paranormative, consiglierei ai dirigenti degli uffici requirenti di utilizzare lo strumento dell’applicazione del magistrato “scaduto” nei procedimenti della D.D.A. soltanto nei casi in cui ciò sia indispensabile in relazione alla natura e gravità del procedimento ed alle difficoltà che lo stesso possa essere gestito da un altro magistrato dell’ufficio in tempi ragionevoli. Si tratta in altri termini di una valutazione complessa che dovrà tenere conto di svariati fattori: se si tratta di procedimento che è stato già curato dal magistrato scaduto ovvero di procedimento nuovo ,se si tratta di procedimento di particolare gravità e rilevanza, se vi sia una situazione di crisi dell’organico della D.D.A. o dalla procura ordinaria che impedisce la riassegnazione del procedimento, se vi siano altri diversi profili o esigenze meritevoli di attenzione.
In ogni caso il provvedimento di applicazione che, come è noto, deve essere comunicato al P.N.A. ed al C.S.M. ,deve essere congruamente motivato.
5. I rapporti con gli organi di informazione.
L’art. 5 del D.L. 106/2006 attribuisce al procuratore della Repubblica la titolarità dei rapporti con gli organi di informazione consentendo tuttavia di delegare un magistrato dell’Ufficio.
Il titolare di questo potere chiunque esso sia è comunque tenuto, nel fornire le informazioni, ad attribuirle in modo impersonale all’Ufficio con esclusione di ogni riferimento al o ai magistrati assegnatari del procedimento.
La norma, a ben vedere, oltre che ispirarsi ad una visione gerarchica del ruolo del procuratore della Repubblica, vuole evitare fenomeni di protagonismo da parte degli altri magistrati dell’Ufficio; prova ne sia che il quarto comma dell’art. 5 impone al procuratore della Repubblica l’obbligo di segnalare al Consiglio giudiziario,per l’esercizio del potere di vigilanza e di sollecitazione dell’azione disciplinare, le condotte dei magistrati del suo Ufficio che siano in contrasto con il divieto per i magistrati della Procura di rilasciare dichiarazioni o fornire notizie agli organi di informazione circa l’attività giudiziaria dell’Ufficio.
Come è noto, su questo argomento il Consiglio Superiore della Magistratura, con delibera consiliare del 20 febbraio 2008 ha stabilito che il potere di delega previsto dal primo comma dell’art.5 può essere esercitato da parte del procuratore della Repubblica nei confronti di un unico magistrato dell’ufficio non volta per volta, bensì in via permanente.
Tuttavia tale impostazione, troppo rigorosa, è stata rimeditata dal C.S.M. nell’ambito di una recente delibera, adottata nella seduta plenaria del 24 settembre 2008, con la quale nel rispondere ad un quesito formulato dal procuratore della Repubblica di Napoli, si è stabilito che specie negli Uffici di grande dimensione “ appare compatibile con il precetto normativo la delega operata, anche in via permanente, in favore dei procuratori aggiunti, ciascuno in ragione dei procedimenti assegnati per materia alla propria competenza, come previsto dalle regole organizzative della Procura”.
Nell’ambito della medesima delibera il Consiglio Superiore ha affermato che non appare compatibile con la disposizione dell’art.5 comma 2 la possibilità di prevedere la partecipazione alle conferenze stampa del magistrato titolare del procedimento quando questi sia diverso dal procuratore capo o dal procuratore aggiunto all’uopo delegato.
Ciò in quanto la partecipazione alla conferenza stampa del magistrato titolare del procedimento tradirebbe inevitabilmente tale ruolo e determinerebbe un diretta violazione del divieto di legge.
Il Consiglio conclude rilevando che al magistrato titolare delle indagini rimane soltanto la facoltà di collaborare nella preparazione della conferenza stampa a condizione che tale partecipazione non assuma una dimensione pubblica.
Così riassunta la posizione dell’organo di autogoverno sul delicato tema dei rapporti con la stampa, mi limito ad osservare che indubbiamente gli spazi interpretativi concessi dal citato art. 5 sono piuttosto ridotti, sicché va apprezzato lo sforzo del C.S.M. di estendere i poteri del procuratore della Repubblica anche ai procuratori aggiunti sia pure a determinate condizioni; e comprendo anche che se si fosse consentito ai sostituti di partecipare alla conferenza stampa si sarebbe determinata una “formale” violazione della legge nella parte in cui non consente che venga fatto il nome del magistrato o dei magistrati titolari del procedimento (dico formale perchè sarebbe da ipocriti fingere di ignorare che si tratta di nominativi che normalmente sono già conosciuti dagli organi di stampa anche a seguito della discovery degli atti processuali verificatasi prima della conferenza ).
In ogni caso mi domando se impedire ai sostituti di partecipare alla conferenza stampa affiancando il procuratore capo o il procuratore aggiunto da lui delegato, non possa determinare una limitazione al diritto di cronaca; non potendosi negare che in tal modo il titolare dell’Ufficio o il suo delegato sono privati della possibilità di consultare il titolare del procedimento nel caso in cui vengano poste domande alle quali non sono in grado di rispondere adeguatamente non avendo svolto direttamente le indagini.
6.La gestione amministrativa e contabile degli uffici di procura : la c.d. doppia dirigenza
Come già avevo anticipato, uno degli aspetti più delicati che ineriscono la gestione di un ufficio requirente -la cui pianta organica preveda la figura del dirigente amministrativo di seconda fascia - è costituito dalla necessità che il procuratore della Repubblica abbia la capacità di rapportarsi con competenza e professionalità con il dirigente amministrativo superando le difficoltà che oggettivamente conseguono alla circostanza che quest’ultimo è inquadrato in una organizzazione gerarchica ed è tenuto al conseguimento di un risultato sulla base di un determinato “budget”.
Il procuratore ,invece, gode delle prerogative costituzionali di autonomia ed indipendenza ed ha l’obbligo di perseguire l’uniforme esercizio dell’azione penale secondo le indicazioni di cui agli artt. 97 e 111 cost. e dunque agisce, almeno in astratto, senza condizionamenti di sorta .
Ho usato il termine “astratto” proprio perché ,nella prassi degli uffici, e cioè in “concreto” le cose non stanno proprio così.
Ed invero il nodo del problema sta proprio nel fatto che il procuratore della Repubblica nella fissazione degli obiettivi da raggiungere è condizionato dalla capacità del dirigente amministrativo di gestire al meglio le risorse umane e materiali disponibili : risorse che,peraltro ,quasi sempre sono del tutto insufficienti..
Ciò può determinare una situazione di frizione tra i due dirigenti rispetto alle quali occorre riconoscere che l’attuale sistema non offre soluzione normativamente idonee a superare possibili situazioni di stallo se non addirittura casi di aperto conflitto.
Come è noto il sistema della c.d. “doppia dirigenza” trova la sua fonte normativa primaria nel D.L.vo 25.07.2006 n.240 ( altra fonte di rango primario è costituita dalla legge delega alla riforma dell’ordinamento giudiziario del 25.07.2005 n.150 mentre rilevano in questo settore le circolari ministeriali n.240/2006 e quella del 13.04.07) che attribuisce :
- al procuratore della Repubblica la titolarità e la rappresentanza esterna dell’ufficio;la competenza ad adottare i provvedimenti relativi al personale di magistratura ; la formulazioni di indirizzi sulla gestione del personale amministrativo cui è correlatala redazione ,unitamente al dirigente amministrativo, del programma delle attività entro il 15 febbraio di ciascun anno .
- al dirigente amministrativo la responsabilità della gestione del personale amministrativo in coerenza con gli indirizzi dati dal procuratore e con il programma insieme a quest’ultimo elaborato; la gestione delle risorse materiali affidategli dai competenti organismi centrali e periferici adottando gli atti di spesa che impegnano l’amministrazione;in qualità di funzionario delegato,le spese inerenti i capitoli 136 e 1362 ; concorre,infine, nella redazione del programma delle attività in posizione paritaria con il procuratore.
A ben vedere , da questa suddivisione delle prerogative tra i due dirigenti - oltre che dal sistema normativo ed ordinamentale nel suo complesso- emerge la prevalenza della funzione giurisdizionale rappresentata dal procuratore della Repubblica rispetto alla quale il ruolo del dirigente amministrativo assume una evidente natura ausiliaria.
Stando così le cose, mi sembra criticabile l’assenza di una normativa che in caso di conflitto o comunque di diversità di vedute tra i due dirigenti non preveda una soluzione che attribuisca l’ultima parola al “titolare dell’ufficio” e cioè al procuratore della Repubblica; tale deficit normativo, a ben vedere, potrebbe determinare inammissibili situazioni di stallo.
Sotto tale aspetto è opportuno, tuttavia, evidenziare che in casi del genere la circolare ministeriale del 13 aprile 2007 ha ipotizzato la applicazione analogica dell’art. 4 comma 2 del D.L. 240/2006 che prevede un intervento sostitutivo nel caso di inerzia nella predisposizione o esecuzione del programma.
Naturalmente un problema di tal fatta non si pone in tutti casi in cui le funzioni dirigenziali amministrative siano svolte esclusivamente dal procuratore della Repubblica , e cioè in caso di vacanza del posto di dirigente amministrativo di seconda fascia ( perché non coperto ovvero resosi vacante per trasferimento) ovvero perché nella pianta organica non è previsto del tutto il posto di dirigente di seconda fascia.
Il momento saliente nei rapporti tra dirigente amministrativo e Procuratore della Repubblica è costituito indubbiamente dalla redazione del programma delle attività previsto dall’art. 4 del D.L 240/2006.
In base alla citata norma i due dirigenti devono effettuare la programmazione generale sulla base delle risorse disponibili e dallo scopo di raggiungere determinati obiettivi. Tale ambizioso risultato richiede un rapporto ispirato a leale collaborazione.
Si tratta, invero, di un programma derivante, per espressa previsione di legge, dalla concorde iniziativa del magistrato e del dirigente i quali devono, sulla base dei flussi di lavoro e delle risorse in campo raggiungere gli obiettivi prefissati.
L’esigenza di una leale collaborazione fra i due dirigenti, come già si è detto, nasce non solo dalla espressa indicazione della legge ma anche dalla assenza di meccanismi normativi idonei a dirimere potenziali conflitti.
Per concludere è bene ricordare che il magistrato capo dell’Ufficio è individuato dalla legge 624/94 e succ. mod. quale datore di lavoro e che egli insieme al dirigente amministrativo è chiamato a rappresentare la parte pubblica nella contrattazione collettiva decentrata.
Infine vorrei esprimere la preoccupazione che con la riduzione degli organici del personale amministrativo prevista dalle recenti disposizioni contenute dalla legge finanziaria si possa determinare una crisi del sistema della doppia dirigenza.
In altri termini essendo prevista una notevole riduzione degli organici (sembrerebbe pari a sessantuno unità) dei dirigenti amministrativi di seconda fascia, sarà necessario che le loro funzioni vengano svolte dai procuratori della Repubblica e ciò finirà inevitabilmente col sottrarre risorse all’esercizio della giurisdizione proprio in quegli uffici giudiziari di maggiore importanza dove generalmente le piante organiche prevedono la presenza di queste figure dirigenziali.
Naturalmente la situazione complessiva degli organici del personale amministrativo è destinata per le stesse ragioni ad entrare in sofferenza ed è quindi prevedibile che ne risentiranno pesantemente tutti gli uffici giudiziari requirenti e giudicanti.
Spero con questo mio intervento , che data la vastità degli argomenti da trattare non ha la pretesa di essere esaustivo, di avere almeno fornito degli utili spunti di riflessione in una materia in cui l’affastellarsi di norme e regolamenti (alcuni dei quali ancora in elaborazione) rende non agevole la ricostruzione di regole organizzative comuni.
Il nuovo assetto normativo degli uffici requirenti presenta indubbiamente luci ed ombre , ma nel suo complesso può essere interpretato ed applicato alla luce dei principi costituzionali che regolano l’assetto della magistratura in modo da soddisfare la domanda di giustizia di una società sempre più disorientata di fronte al dilagare del malcostume e della criminalità.
Questo compito è affidato ad una figura di dirigente che, come ha evidenziato il C.S.M. nella circolare del 12.07.2007, dovrà farsi portatore di una cultura delle garanzie che tenga anche conto dei risultati ; di un dirigente capace di gestire l’ufficio coinvolgendo pienamente tutti i magistrati che ne fanno parte ed adottando un metodo di gestione partecipata in cui potere e responsabilità siano perfettamente bilanciati tra loro.
Reggio Calabria 03.10.2008 Sergio Lari