Source: https://vlexvenezuela.com/vid/contraloria-municipio-bolivariano-libertador-652460421
Timestamp: 2019-12-16 08:15:48
Document Index: 341214529

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Sentencia nº 01135 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 27 de Octubre de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 652460421
Número de Expediente: 2015-0837
Exp. Nro. 2015-0837
Mediante Oficio Nro. 2015-4892 de fecha 4 de agosto de 2015, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo remitió a esta Sala Político-Administrativa el expediente contentivo del recurso de nulidad interpuesto por el abogado M.A.G.P., inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 95.085, actuando en su propio nombre contra el acto administrativo Nro. UAI-DDR-001-09-2013 de fecha 10 de septiembre de 2013 dictado por la Unidad de Auditoría Interna de la División de Determinación de Responsabilidades de la CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO BOLIVARIANO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL, que le impuso multa de QUINIENTAS CINCUENTA UNIDADES TRIBUTARIAS (550 U.T.), equivalentes a “VEINTICINCO MIL TRESCIENTOS BOLÍVARES (Bs. 25.300,00)”, por presuntamente estar incurso en los supuestos generadores de responsabilidad administrativa contenidos en los numerales 1 y 12 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, con ocasión de las irregularidades advertidas en “la adquisición de servicios por concepto de Póliza de Hospitalización, Cirugía y Maternidad para los funcionarios adscritos a la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador durante el ejercicio fiscal 2008, con Seguros Constitución (...)”.
Dicha remisión fue efectuada en virtud de la apelación interpuesta por la apoderada judicial de la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital el 20 de mayo de 2015, contra la sentencia Nro. 2015-00353 de fecha 12 de mayo de 2015, dictada por la mencionada Corte, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por el citado recurrente.
El 12 de agosto de 2015, se dio cuenta en Sala, se designó ponente a la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero y se fijó un lapso de diez (10) días de despacho para fundamentar la apelación.
En fecha 22 de septiembre de 2015, la abogada F.C.A., inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nro. 66.543, en su carácter apoderada judicial de la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, consignó escrito de fundamentación de la apelación.
Por escrito presentado el 14 de octubre de 2015, el recurrente dio contestación a las razones esgrimidas por la apelante, en sustento del referido medio de impugnación.
En fecha 20 de octubre de 2015, se dejó constancia que la causa entró en estado de dictar la sentencia definitiva.
Mediante diligencia suscrita el 17 de diciembre de 2015, el abogado J.C.M., inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 196.427, consignó poder que lo acredita como apoderado judicial de la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital.
Por auto dictado el 14 de enero de 2016, se dejó constancia que el 23 de diciembre de 2015 se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el Magistrado Marco Antonio Medina Salas y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero, designados y juramentados por la Asamblea Nacional en esa misma fecha. La Sala quedó integrada por cinco Magistrados, conforme a lo dispuesto en los artículos 8 y 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, a saber: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidenta, Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero; la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; y los Magistrados Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y Marco Antonio Medina Salas.
Los días 27 de enero y 22 de septiembre de 2016, la apelante solicitó que sea dictada la sentencia definitiva en el presente juicio.
Mediante escrito de fecha 7 de marzo de 2014, el abogado M.A.G.P., antes identificado, actuando en su propio nombre ejerció recurso de nulidad contra el acto administrativo Nro. UAI-DDR-001-09-2013 de fecha 10 de septiembre de 2013 dictado por la Unidad de Auditoría Interna de la División de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, que le impuso multa de QUINIENTAS CINCUENTA UNIDADES TRIBUTARIAS (550 U.T.), equivalentes a “VEINTICINCO MIL TRESCIENTOS BOLÍVARES (Bs. 25.300,00)”, por estar incurso en los supuestos generadores de responsabilidad administrativa contenidos en los numerales 1 y 12 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, con ocasión de las irregularidades advertidas en “la adquisición de servicios por concepto de Póliza de Hospitalización, Cirugía y Maternidad para los funcionarios adscritos a la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador durante el ejercicio fiscal 2008, con Seguros Constitución (...)”.
En sustento del recurso de nulidad planteado, el actor luego de manifestar que desempeñó el cargo de Director (E) de Administración y Presupuesto de la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital desde el 9 de septiembre de 2008 hasta el 23 de noviembre de 2009, invocó (respecto del acto administrativo impugnado) la violación de su derecho de defensa, por cuanto en el auto de apertura de determinación de responsabilidad, se indicó como supuesto generador de esta última, lo previsto en los numerales 1 y 12 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y en la oportunidad de ser establecida su responsabilidad, expresamente fue señalado que esta última atendía a lo establecido en el numeral 14 del citado artículo. En tal orden de ideas, afirmó:
(...) la Unidad de Auditoría Interna violó flagrantemente mi derecho constitucional a la defensa, por cuanto luego de haberme imputado un supuesto generador de responsabilidad en el auto de apertura (...) termina declarando mi responsabilidad bajo un supuesto generador de responsabilidad administrativa distinto y que no (...) fue calificado en su momento y como consecuencia de esa falta de imputación, no [pudo] (...) ejercer [su] legítimo derecho a la defensa, respecto del hecho por el cual [resultó] declarado responsable (...) Al respecto, la Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia, ha establecido que el derecho a la defensa debe entenderse como la oportunidad para el encausado o presunto agraviado de que se oigan y analicen oportunamente sus alegatos y pruebas. En consecuencia, existe violación al derecho a la defensa cuando el interesado no conoce el procedimiento que pueda afectarlo, se le impide su participación o el ejercicio de sus derechos o se le prohíbe realizar actividades probatorias (...)
. (Sic) (Agregados de la Sala).
Adicionalmente, el recurrente sostuvo que el acto administrativo impugnado, incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho, por cuanto estableció que fue asumido un compromiso presupuestario sin contar con la disponibilidad económica para ello. En tal sentido adujo:
(...) El elemento o hecho fundamental que tuvo y ha debido probar esa Unidad de Auditoría Interna para [dictar el acto impugnado], es la autorización por escrito entregada a la empresa o el contrato (...) no existe tal autorización (...) y (...) como Director de Administración de la Contraloría Municipal no estaba facultado por resolución para contratar, sin embargo si autori[zó] (...) el pago del contrato suscrito por el Contralor Municipal en fecha 12 de noviembre de 2008, por cuanto efectivamente para esa fecha se contaba con la debida disponibilidad presupuestaria, lo cual quedó plenamente demostrado en las actas que conforman el expediente administrativo (...) es importante señalar que para la fecha en que el Contralor Municipal suscribió el contrato de seguro, para cubrir el servicio durante el período 01 septiembre -01 diciembre de 2008, la Contraloría Municipal del Municipio Libertador (...) contaba con la disponibilidad presupuestaria suficiente, toda vez que en la partida se reflejaba la cantidad de (...) (Bs. 13.652,45), restantes de la asignación inicial, más un monto de (...) (Bs. 133.780,oo) producto de una modificación presupuestaria realizada en fecha 3 de septiembre de 2008 (...) más la cantidad de (...) (Bs.2.099.463,67) otorgados mediante un crédito adicional autorizado por el Concejo Municipal del Municipio Bolivariano Libertador en fecha 4 de noviembre de 2008 y aprobado por el Ejecutivo Municipal en fecha 10 de noviembre de 2008, es decir, que a partir de esa fecha 10 de noviembre de 2008 en la partida presupuestaria había un total de (...) (Bs.2.246.896,15) y el contrato que se suscribió era por la cantidad de (...) (Bs. 2.244.880,32), lo cual está plenamente probado en el expediente administrativo (...)
.(Sic) (Agregados de la Sala).
Adicionalmente y respecto a la mencionada denuncia (falso supuesto de hecho), señaló que para la fecha en que ingresó a la Dirección de Administración y Presupuesto (9 de septiembre de 2008) no se había suscrito el segundo contrato con la empresa Seguros Constitución, C.A. (12 de noviembre de 2008), y por lo tanto resulta improcedente sostener que le correspondía acordar su suspensión.
Por otra parte, el recurrente alegó que el acto administrativo objeto de impugnación igualmente incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho por cuanto:
(...) quedó plenamente demostrado (...) que a través de consulta de precios se adjudicó la totalidad del servicio mediante póliza de Hospitalización, Cirugía y Maternidad identificada con el N° 1008-99-0000-65 a la empresa Seguros Constitución, adecuándose a la Ley de Licitaciones Públicas, normativa vigente para la fecha de la adjudicación, suscribiéndose un primer contrato (...) por el componente con disponibilidad presupuestaria (con vigencia del 01 de enero al 01 de septiembre de 2008), quedando condicionada la suscripción de los sucesivos contratos una vez que se contara con la debida disponibilidad presupuestaria, dichas obligaciones estaban reguladas en la cláusula sexta de sendos contratos, que la prima anual era por la cantidad de (...) (Bs. 8.979.521,33) equivalente a (...) (Bs. 748.293,44) mensuales, en consecuencia, el Contralor Municipal con el fin de resguardar el patrimonio Público Municipal con ocasión del incremento de los costos de los servicios para darle el correcto uso al crédito adicional solicitado para cubrir la diferencia de la primera anual y garantizando el restablecimiento inmediato de un derecho de tipo humanitario con rango constitucional, suscribió un segundo contrato (...) con la mencionada empresa el 12 de noviembre de 2008, contando con la debida disponibilidad presupuestaria, ahora bien, la empresa Seguros Constitución siguió prestando el servicio, bajo su propio riesgo, durante los meses de septiembre, octubre y parte de noviembre sin tener la obligación de prestarlo ni la Contraloría Municipal el compromiso de pago (...) no obstante a ello, el Contralor Municipal una vez que verificó el reporte de siniestro por la efectiva prestación del servicio y una vez obtenidos los recursos destinados para el mismo, reconoció de manera sensata los meses de septiembre, octubre y parte de noviembre respecto al pago de la póliza de Hospitalización, Cirugía y Maternidad N° 1008-99-0000-65, la cual se venía cancelando desde el primer contrato suscrito por la máxima autoridad (...)
A su vez y con relación al referido alegato (falso supuesto de derecho), sostuvo que la actividad del servicio de seguro fue adjudicada en su totalidad a la sociedad mercantil Seguros Constitución, C.A., a través de la póliza identificada con el Nro. 1008-99-0000-65 adecuándose a lo previsto en el artículo 52 la Ley de Contrataciones Públicas, cuya aplicación al caso, responde al interés por preservar el derecho de salud de los trabajadores y sus familiares de la manera más expedita, sin afectar el erario municipal. En tal sentido y respecto a la aplicación del citado precepto legal a la situación descrita (contratación de la mencionada empresa de seguros) afirmó que ello se justifica con base en las siguientes razones:
(...) 1. Las cotizaciones presentadas por las empresas en la consulta de precios, fueron realizadas para cubrir el ejercicio fiscal, es decir, por una póliza anual (...) 2.- El monto presupuestado para la adquisición de este servicio, se formula por el ejercicio fiscal y debía contratarse por el año, en este caso no alcanzó el presupuesto, por lo que el órgano se vio obligado a otorgar la totalidad de la actividad por todo el ejercicio fiscal y suscribir el contrato por el componente con disponibilidad presupuestaria y el resto condicionado a la obtención del crédito adicional respectivo. 3. En el contrato inicial (...) se establece el monto de la prima anual. 4.- El segundo contrato fue suscrito por el mismo precio mensual y las mismas condiciones del primero, por cuanto se trataba de la misma póliza de seguro identificada con el Nro. 1008-99-000065 establecida en la cláusula primera de ambos contratos, sin que se ocasionara un daño patrimonial por cuanto se mantenían todas las condiciones contractuales. 5 Si se hubiese contratado por partes se incurre en fraccionamiento, lo cual si es un generador de responsabilidad administrativa (...) no se hizo el llamado a nueva contratación (...) pues no contábamos con disponibilidad presupuestaria para esa fecha y esa nueva contratación sugerida (...) por razones inflacionarias, iba a traer como consecuencia un incremento en la nueva póliza por los meses restantes (...)
INFORMES DEL MINISTERIO PÚBLICO
Mediante escrito consignado en fecha 4 de febrero de 2015 (ante el tribunal de la causa), el abogado J.B. inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 44.157, en su carácter de Fiscal Segundo del Ministerio Público ante las Cortes en lo Contencioso Administrativo solicitó se declare sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad planteado, con base en las siguientes razones:
Respecto a la presunta violación del derecho de defensa y luego de realizar varias consideraciones sobre la actuación del órgano recurrido, la cual consideró ajustada a derecho, sostuvo: “(...) para el Ministerio Público la Contraloría recurrida se sustentó en los numerales mencionados que aluden a la contratación de obras y servicios, así como de efectuar gastos o contraer compromisos que puedan afectar los recursos del ente que representa el funcionario encargado de ordenar dichas contrataciones o erogaciones, bajo estos supuestos se inició la investigación a los funcionarios involucrados y ese órgano contralor luego de examinar las documentales y alegatos expuestos por las partes concluyó que el recurrente había incurrido en el numeral 14 que se refiere al pago, uso o disposición ilegal de los recursos de dicho ente, lo que encuadra dentro de sus potestades investigativas y no vulnera el derecho a la defensa invocado, ya que el recurrente explanó suficientemente todos los argumentos que a su juicio justificaban el pago ordenado y su actuación, sin que resultaran suficientes para desvirtuar la responsabilidad que le fue señalada (...)”.
En otro orden de ideas y en cuanto a los vicios de falso supuesto de hecho y de derecho alegados indicó:
(...) la Contraloría (...) se sustentó en [las normas] que aluden a la contratación de obras y servicios, así como de efectuar gastos o contraer compromisos que puedan afectar los recursos del ente que representa el funcionario encargado de ordenar dichas contrataciones o erogaciones, bajo estos supuestos se inició la investigación a los funcionarios involucrados y ese órgano contralor luego de examinar las documentales y alegatos expuestos por las partes concluyó que el recurrente había incurrido en el numeral 14 que se refiere al pago, uso o disposición ilegal de los recursos de dicho ente, lo que encuadra dentro de sus potestades investigativas (...) el recurrente explanó suficientemente todos los argumentos que a su juicio justificaban el pago ordenado y su actuación, siendo estos los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan el acto resultando improcedente tal denuncia (...)
Mediante sentencia Nro. 2015-00353 de fecha 12 de mayo de 2015, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declaró con lugar el recurso de nulidad planteado por el abogado M.A.G.P., (actuando en su propio nombre), con base en las siguientes razones:
En cuanto a la denuncia del recurrente referida a la violación de su derecho a la defensa, el a quo señaló:
(...) ciertamente se constató un cambio en la calificación jurídica de los hechos investigados, que si bien fueron los mismos desde el inicio hasta la fase final de la investigación, la Administración los encuadró en una causal jurídica diferente a la propuesta inicialmente. Ciertamente, la Administración Pública Municipal, inició el procedimiento para la determinación de responsabilidad administrativa, imponiendo al demandante de los hechos por los cuales se le investigaba y encuadrando su conducta (...) en lo dispuesto en los numerales 1 y 12 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. Sin embargo, en el acto final cuya nulidad se persigue en la presente causa, la Administración cambió la calificación jurídica de los hechos y la subsumió en el numeral 14 del artículo 91 eiusdem (...) la Sala ha considerado que no puede hablarse de vulneración al derecho a la defensa, cuando los hechos investigados sean los mismos durante todo el procedimiento administrativo, independientemente que la calificación jurídica sea modificada con posterioridad, porque se entiende, que el investigado sobre los hechos puede defenderse en todo estado del procedimiento, así como promover pruebas a su favor. De modo que, para garantizar el derecho a la defensa y al debido proceso basta con una calificación previa que podrá ser susceptible de modificación a raíz del resultado de la investigación efectuada, sin que por ello implique violación de las garantías constitucionales señaladas, pues su satisfacción dependerá de que el administrado haya ejercido en forma efectiva su defensa dentro de las oportunidades que la Ley le otorga a tales fines. En el presente caso, se reitera que la Administración investigó al demandante desde el inicio hasta el final del procedimiento, con fundamento en las presuntas irregularidades suscitadas en la segunda contratación del seguro de hospitalización, cirugía y maternidad durante el año fiscal 2008 con la empresa Seguro Constitución, C.A., esto es, la falta del procedimiento de contrataciones públicas para seleccionar a la empresa que prestaría el servicio y la falta de disponibilidad presupuestaria. Sobre estos hechos, el demandante pudo ejercer su defensa durante el procedimiento administrativo, presentando el escrito de descargo, contestación y asistiendo a la audiencia pública, tal como se indicara en líneas preliminares, motivo por el cual, debe forzosamente desestimarse la denuncia sostenida en este particular. (...)
Por otra parte y con relación a las denuncias igualmente formuladas por la parte actora referidas al falso supuesto de hecho y de derecho, declaró:
(...) siendo que la primera contratación no está en controversia (ni en este o en otro proceso) y tampoco hubo sanción contra algún funcionario por su celebración, esta Corte debe tomar en cuenta las bases allí estipuladas para poder inferir y determinar si la segunda convención era o no una continuidad del servicio como lo esbozara el demandante en su escrito recursivo. Al respecto, se observa que el segundo contrato de servicio, cubrió el período 1º de septiembre al 1º de diciembre del año 2008 (prorrogable hasta el 31 de diciembre del mismo año), estableciendo en la cláusula sexta lo que se cita a continuación: (...) Del contenido de esta cláusula, se desprende implícitamente que el segundo contrato surgió como una continuación del primero, pues la póliza contratada era la misma a la del período 1º de enero al 1º de septiembre de 2008 (Póliza de Hospitalización Cirugía y Maternidad Nº 1008-990000-65), manteniendo el monto establecido por prima anual (Bs. F. 8.979.521,33) y monto mensual (Bs. F. 748.293,44). En otras palabras, se entiende que la intención del organismo con el segundo contrato, era la de mantener la continuidad del primero al haber adjudicado –en aquel- la actividad por el período fiscal 2008 y reconocer los compromisos por los meses restantes al ejercicio fiscal aludido. La singularidad de celebrar contratos consecutivos sin llevar a cabo un nuevo procedimiento de licitación, era permitido a la luz de la Ley de Licitaciones, que justificaba casos excepcionales por los cuales resultaba facultada la autoridad para contratar de forma directa, en virtud de la continuidad y consecución del servicio, el cual podía verse afectado o no verificado por la tramitación de tal procedimiento.
(...) la Administración en la oportunidad de suscribir el primer contrato, lo hizo proyectando sus posibles efectos para el ejercicio fiscal 2008. Esto se desprende, al tomarse la adjudicación total de la oferta de servicio propuesta por la empresa de seguros, a través de una prima anual, lo que sin duda, permitía a la Administración que una vencido ese primer contrato en el mes de septiembre de 2008, pudiese pactar nuevamente con la misma empresa sin necesidad de llevar a cabo un proceso licitatorio, pues el servicio de salud pendiente por garantizar, debía ejecutarse en un lapso perentorio no mayor a los ciento ochenta (180) días (septiembre-diciembre), además de lo oneroso que habría constituido llevar a cabo un proceso licitatorio para tan corto período, atentando igualmente, contra la continuidad del servicio ya encaminado en esa primera contratación. Pese lo anterior, no puede inadvertirse que aún cuando la Administración hubiere proyectado los efectos del primer contrato para el ejercicio fiscal completo (2008), y aun considerando la legalidad de aquel contrato, es lo cierto, que durante ese período entró en vigencia la Ley de Contrataciones Públicas, por lo que tal eventualidad debe ser igualmente analizada. En efecto, al haber quedado pendiente un monto restante por prima anual, correspondería verificar si el segundo convenio en ejecución del primero, estaría dentro o fuera de los límites legales, dado que los créditos del presupuesto, constituyen el límite máximo de las autorizaciones disponibles para gastar, tal como lo preceptúa el artículo 242 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (...)
En el mismo orden de ideas antes señalado y muy especialmente a los fines de verificar si el segundo contrato suscrito con la mencionada empresa de seguros se ajustó a las previsiones legales pertinentes, declaró:
(...) debemos traer a colación lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley de Contrataciones Públicas (vigente para la fecha en que fue suscrito el segundo contrato), que dispone lo siguiente: (...) De la disposición que antecede, se advierten tres (3) supuestos fundamentales; el primero, la facultad que tienen los organismos públicos de adjudicar dentro de un mismo ejercicio fiscal, la totalidad de la actividad objeto de contratación; el segundo, que el contrato se celebre conforme al presupuesto disponible en el momento y; el tercero, que el monto restante quede condicionado a la obtención de los recursos necesarios para poder honrar los pagos del resto de la actividad contratada. En el caso de marras, tal como quedara apuntado en líneas preliminares, se infirió que hubo una adjudicación total del servicio contratado por el año fiscal 2008, por cuanto los contratantes así lo dejaron entrever al estipular una prima anual, por un monto de ocho millones novecientos setenta y nueve mil quinientos veintiún bolívares con treinta y tres céntimos (Bs. 8.979.521,33), en razón de setecientos cuarenta y ocho mil doscientos noventa y tres bolívares con cuarenta y cuatro céntimos (Bs. 748.293,44) mensuales, esto representaría los doce (12) meses del año fiscal. Esta estipulación (prima anual), quedó reflejada en el primer contrato, sobre el cual no se discute su legalidad, por lo que si se partiera de tal particularidad para tomarse la continuidad en la contratación del servicio, el primer supuesto debe considerarse satisfecho. (...) En cuanto al segundo supuesto, se constató que el primer contrato se ejecutó comprometiendo el pago de cinco millones novecientos ochenta y seis mil trescientos cuarenta y siete bolívares con cincuenta y dos céntimos (Bs. 5.986.347,52), quedando la referida cifra dentro del componente disponible en la partida presupuestaria prevista en ese momento, la cual como se dijo antes, era de seis millones de bolívares (Bs. 6.000.000,00). El tercer supuesto de la norma, estaría referido en el monto restante de la póliza anual, que oscilaría entre los dos millones doscientos cuarenta y cuatro mil ochocientos ochenta bolívares con treinta y dos céntimos (Bs. 2.244.880,32), para el caso que el contrato surtiera efecto hasta el 1º de diciembre de 2008 o, los dos millones novecientos noventa y tres mil ciento setenta y tres bolívares con ochenta y un céntimos (Bs. 2.993.173,81), para el caso que el contrato se prorrogara hasta el 31 de diciembre del año 2008. En este contexto y a los fines de verificar el cumplimiento del tercer supuesto en referencia, se observa en primer orden, que el 3 de septiembre de 2008, el Contralor Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, realizó una modificación del presupuesto, incrementando los fondos para los gastos del personal (H.C.M.), con un monto de ciento treinta y tres mil setecientos ochenta bolívares (Bs. 133.780,00). (...) De igual modo, se advirtió que el 20 de octubre de 2008, el hoy demandante en ejercicio del cargo que detentó como Director de Administración y Presupuesto de la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, suscribió el oficio Nº DAP-110-1518-2008, dirigido al Director General de Gestión de Administración de la referida Alcaldía, solicitando un crédito adicional por la cantidad de dos millones noventa y nueve mil cuatrocientos sesenta y tres bolívares con sesenta y siete céntimos (Bs. 2.099.463,67), para cubrir el saldo restante por concepto de póliza de hospitalización, cirugía y maternidad de los meses septiembre a diciembre del año 2008. (...) Igualmente, se constató que tal requerimiento fue avalado por el Contralor Municipal, Secretario Municipal, el Presidente y Vicepresidente de la Comisión Permanente de Finanzas, Economía, Ciencia y Tecnología del Consejo del referido Municipio, el Concejal Presidente de la Comisión Permanente de Finanza, Economía, Ciencia y Tecnología del Concejo del Municipio Bolivariano Libertador. El requerimiento en referencia fue autorizado según Acuerdo del Informe Nº 08-101 de fecha 4 de noviembre de 2008, suscrito por el Presidente del Concejo Municipal del Municipio Bolivariano Libertador y el Secretario Municipal. (...). Asimismo, se advirtió que según Resolución Nº 1.253 del 10 de noviembre de 2008, emanada de la Dirección de Planificación y Presupuesto de la Alcaldía del Municipio Bolivariano Libertador, se acordó el crédito adicional solicitado a los fines de incrementar la partida presupuestaria establecida para el gasto de personal como complemento necesario para cubrir el resto de la póliza contratada. (...).Consta en autos la orden de pago Nº 88451 del 20 de noviembre de 2008, emitida por la Alcaldía del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, por la cantidad de dos millones noventa y nueve mil cuatrocientos sesenta y tres bolívares con sesenta y siete céntimos (Bs. 2.099.463,67), fondos éstos destinados a los gastos de la partida presupuestaria del personal, como complemento de los meses de septiembre a diciembre del año 2008 (H.C.M.). (...). Conforme lo anterior, es preciso establecer cuál era la disponibilidad presupuestaria total para la segunda suscripción, y al efecto se observa lo siguiente: El presupuesto estipulado inicialmente para gastos relacionados con hospitalización, cirugía y maternidad, era de seis millones de bolívares (Bs. 6.000.000,00), tal como lo sustentó el informe de Auditoría del propio organismo demandado y demás autos del expediente judicial y administrativo. Sumado a lo anterior, hubo una modificación de este presupuesto en dos (2) oportunidades que permitió su incrementación; la primera de tales modificaciones, se verificó el 3 de septiembre de 2008, por un monto de ciento treinta y tres mil setecientos ochenta bolívares (Bs. 133.780,00). (...) y la segunda, por la cantidad de dos millones noventa y nueve mil cuatrocientos sesenta y tres bolívares con sesenta y siete céntimos (Bs. 2.099.463,67), último crédito aprobado para el mismo concepto. Todos los montos arribas mencionados sumaron una partida presupuestaria para el ejercicio fiscal 2008, equivalente a los ocho millones doscientos treinta y tres mil doscientos cuarenta y tres bolívares con sesenta y siete céntimos (Bs. 8.233.243,67). El primer contrato fue suscrito por cinco millones novecientos ochenta y seis mil trescientos cuarenta y siete bolívares con cincuenta y dos céntimos (Bs. 5.986.347,52) y el segundo por dos millones doscientos cuarenta y cuatro mil ochocientos ochenta bolívares con treinta y dos céntimos (Bs. 2.244.880,32), esto totalizaron un monto de ocho millones doscientos treinta y un mil doscientos veintisiete bolívares con ochenta y cuatro céntimos (Bs. 8.231.227,84). Visto lo anterior, concluye esta Corte que para la suscripción del primer contrato se tuvo el componente presupuestario necesario para responder por los primeros ocho (8) meses de vigencia del contrato, y para el segundo convenio, también se obtuvieron los recursos presupuestarios a través de la tramitación de un crédito adicional y la modificación de la partida presupuestaria en el mes de septiembre de 2008. Ello así, el organismo para el 12 de noviembre de 2008, fecha de suscripción del segundo contrato, disponía de dos millones doscientos cuarenta y seis mil ochocientos noventa y seis bolívares con veintidós céntimos (Bs. 2.246.896,22) para los gastos relacionados con la póliza de hospitalización, cirugía y maternidad por el lapso restante al ejercicio fiscal 2008, monto suficiente que permitió celebrar ‘… la culminación del resto de la actividad adjudicada, previa suscripción de los contratos respectivos’ tal como lo dispone la parte in fine del artículo 52 de la Ley de Contrataciones Públicas, pues como quedó demostrado, el segundo contrato fue suscrito por dos millones doscientos cuarenta y cuatro mil ochocientos ochenta bolívares con treinta y dos céntimos (Bs. 2.244.880,32). Es importante, apuntalar que la segunda contratación se estipuló por dos millones doscientos cuarenta y cuatro mil ochocientos ochenta bolívares con treinta y dos céntimos (Bs. 2.244.880,32) para cubrir el período 1º de septiembre al 1º de diciembre de 2008, y de acordarse la prórroga hasta el 31 de diciembre del mismo año, el monto adicional a pagar sería de setecientos cuarenta y ocho mil doscientos noventa y tres bolívares con cuarenta y cuatro céntimos (Bs. 748.293,44), lo que sumado en total arrojaría los dos millones novecientos noventa y tres mil ciento setenta y tres bolívares con ochenta y un céntimos (Bs. 2.993.173,81). (...). No obstante, el contrato de servicio a pesar de dejar abierta la posibilidad de prorrogarse hasta el 31 de diciembre de 2008, es lo cierto, que el compromiso financiero técnicamente podía asumirse hasta el 1º de diciembre de 2008 –como en efecto se constató de los autos-, puesto que era lo que permitía el monto disponible en la partida presupuestaria de ese momento, ello en razón de evidenciarse que para la fecha en que se suscribió el referido contrato, la partida sólo disponía de un total de dos millones doscientos cuarenta y seis mil ochocientos noventa y seis bolívares con veintidós céntimos (Bs. 2.246.896,22), siendo que el contrato a suscribir era por dos millones doscientos cuarenta y cuatro mil ochocientos ochenta bolívares con treinta y dos céntimos (Bs. 2.244.880,32), quedando un saldo restante de tan solo de dos mil quince bolívares con noventa céntimos (Bs. 2.015,90), insuficiente para pagar el lapso de prórroga equivalente a los setecientos cuarenta y ocho mil doscientos noventa y tres bolívares con cuarenta y cuatro céntimos (Bs. 748.293,44). En tal sentido, se advirtieron que los pagos correspondientes al segundo contrato abarcaron únicamente el período 1º de septiembre al 1º de diciembre de 2008, todos ellos sobre la base del monto establecido en el contrato, esto es, setecientos cuarenta y ocho mil doscientos noventa y tres bolívares con cuarenta y cuatro céntimos (Bs. 748.293,44), no contemplándose la prórroga hasta el 31 de diciembre. (...).
Con mérito en lo anterior, esta Corte considera que el organismo obtuvo por las vías legales una modificación e incremento de la partida presupuestaria destinada para gastos del personal (H.C.M.), que permitió avalar la sucesión del contrato adjudicado por el ejercicio fiscal completo, lo que a su vez, encuadra en el tercer supuesto establecido en el artículo 52 de la Ley de Contrataciones Públicas (...)
Finalmente y siguiendo el análisis de la denuncia referida al falso supuesto de hecho y de derecho planteada por el recurrente respecto del acto administrativo impugnado, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo señaló:
(...) visto que en la presente causa no se discutió la primera contratación, la cual debe tenerse en consideración para el análisis de la segunda convención, y por cuanto se hizo una modificación presupuestaria a través de la tramitación de un crédito adicional y modificación del presupuesto inicial en el mes de septiembre de 2008, que permitió incrementar la partida definitiva, lo que a su vez, se realizó para cumplir con esta finalidad en beneficio del personal del organismo, entiende esta Corte que el proceder del demandante en ejercicio del cargo de Director de Administración y Presupuesto, estuvo amparado por las vías legales y autorizado por las demás autoridades del Municipio. Con base en ello, el primer contrato al haber cumplido con las exigencias establecidas en el momento de su celebración, y dado que el segundo devino del primero, puede encuadrarse en lo previsto en el artículo 52 eiusdem, concluyéndose de modo palmario, que no era necesario el concurso abierto –aún con la entrada en vigencia de la nueva Ley-, porque la empresa había recibido la adjudicación total para prestar el servicio durante el ejercicio fiscal y las autoridades –entre ellas el demandante- tramitaron la obtención de los recursos adicionales requeridos. (...) En razón de lo cual, esta Corte estima que la Administración habría incurrido en un falso supuesto al sancionar al demandante con fundamento en la no realización del procedimiento de contratación pública. Igualmente, habría errado en lo referente a la disponibilidad presupuestaria, toda vez que tal como se desprende de las actas, la segunda contratación se materializó efectivamente el 12 de noviembre de 2008, fecha en la que se habían obtenido los recursos suficientes para poder honrar la prima anual restante pautada al inicio del año fiscal 2008, contando el organismo con la disponibilidad necesaria para comprometer financieramente al Municipio. Antes de concluir, conviene citar lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, que dispone lo siguiente: (...) Se colige con meridiana claridad, que las entidades y sus autoridades, antes de adquirir compromisos financieros, bien sean bienes o servicios, deben cumplir con una serie de condiciones, entre las que se destaca la disponibilidad presupuestaria, que el gasto esté imputado a la partida del presupuesto o del crédito adicional correspondiente, que se hayan respetado los procedimientos establecidos, que los pagos sean para cumplir compromisos ciertos y debidamente comprobados, etcétera.
Ello así, en la presente causa los requisitos en referencia fueron satisfechos en su totalidad, quedando habilitado el demandante, en ejercicio del cargo que detentó en el organismo, para autorizar las erogaciones correspondientes al contar para el 12 de noviembre de 2008, con disponibilidad presupuestaria suficiente al haber obtenido la aprobación del crédito adicional a tales fines, frente a un contrato cierto que devenía de la ejecución de uno anterior (que no estuvo cuestionado en ninguna fase) y con apego en lo previsto en el artículo 52 de la Ley de Contrataciones Pública. (...)
A través de escrito consignado ante esta Sala en fecha 22 de septiembre de 2015, la representación judicial de la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital solicitó la nulidad de la sentencia definitiva dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo Nro. 2015-00353 de fecha 12 de mayo de 2015, por haber incurrido en los vicios de incongruencia negativa, suposición falsa e inmotivación, lo cual sustentó en las razones siguientes:
Respecto al vicio de incongruencia negativa, adujo:
(...) la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo no realizó un análisis exhaustivo de los alegatos y elementos probatorios que fueron consignados por esta Contraloría Municipal (...) consta de la sentencia recurrida que la Corte Primera (...) estableció que la adjudicación del primer contrato fue por el ejercicio fiscal 2008 y que solo se comprometió el presupuesto disponible para ese momento, vale decir, 01/01/2008 al 01/09/2008, siendo que en lo que respecta a este punto (...) esta representación judicial alegó y demostró (...) que el primer contrato que celebró esta Contraloría Municipal con la empresa Seguros Constitución, C.A. la (...) adjudicación del servicio de HCM, solo se otorgó por el período comprendido desde 01/01/2008 al 01/09/2008, vale decir, que en el referido contrato no se estableció condición alguna respecto a la disponibilidad presupuestaria, para una posterior celebración por el resto del periodo del ejercicio fiscal del 2008, por lo tanto no comprendía todo el ejercicio fiscal 2008 como erradamente lo determinó el fallo recurrido sin analizar los elementos probatorios que fueron aportados a tales efectos por esta representación judicial, como lo es el propio contrato suscrito en Enero de 2008 y el oficio (...) N° DC-100-542-a-2007 (...) dirigido a la empresa Seguros Constitución (...) suscrito por el Contralor Municipal (...) a través del cual el informó que: ‘(...) He decidido otorgar la Buena Pro a la empresa Seguros Constitución (...) por el periodo de Enero hasta el 01 de septiembre de 2008’ (...)’. Oficio este que no fue analizado en la sentencia (...) el hecho de que se haya establecido el costo de la prima anual en el primer contrato, que era de Bs. 8.979.521,33 como así lo analizó el a quo, ello no lleva implícito que se haya acordado la suscripción de esa póliza por todo el año del ejercicio fiscal 2008, como erradamente lo interpreta, ya que ni siquiera existe cláusula alguna en la que se haya condicionado la celebración de otro contrato o prórroga para darle continuidad al mismo (...)
En la misma línea de las precedentes consideraciones y respecto al señalado vicio de incongruencia negativa sostuvo que el tribunal de la causa omitió pronunciarse respecto al alegato referido a que el contrato “se celebró en fecha 12/11/2008 con retroactividad, ya que este se venía ejecutando desde los meses de septiembre, octubre y parte de noviembre de 2008”, no obstante que para esas fechas la Contraloría Municipal no tenía la disponibilidad presupuestaria, al contar solo con “13.652,45” bolívares. Adicionalmente y con relación al mismo argumento señaló: “(...) si bien es cierto que la Contraloría Municipal tramitó y obtuvo un crédito adicional para la suscripción del contrato de HCM, no es menos cierto que para el momento en que la empresa Seguros Constitución, C.A., comenzó a prestar el servicio en el mes de septiembre de 2008, sin contrato alguno, este órgano de control no contaba con tal disponibilidad ni tan siquiera para el momento en que se celebró el mismo, vale decir para el día 12/08/2008 ya que fue en fecha 27/11/2008, cuando se obtuvo la orden de pago de tal crédito adicional (...) habiéndose comprometido con anterioridad a su obtención, lo cual acarrea la responsabilidad del [recurrente], quien del mismo modo obvió (...) el procedimiento para poderse llevar a cabo la celebración del contrato por el período restante del ejercicio fiscal 2008, ya que la adjudicación no fue total (...) pues la buena pro se otorgó desde el 01/07/2008 al 01/09/2008 y no por todo el ejercicio fiscal 2008 (...)”. (Sic). (Agregado de la Sala).
Adicionalmente y en sustento a la denuncia del vicio de incongruencia sostuvo que no corresponde analizar la celebración del segundo contrato con base en la convención contractual que lo precedió y en tal virtud resulta improcedente aplicar lo previsto en el artículo 52 de la Ley de Contrataciones Públicas. En tal sentido afirmó “la parte actora no logró demostrar (...) que haya realizado el procedimiento de contratación pública”. Asimismo alegó que el propio recurrente admitió que el primer contrato suscrito con la empresa Seguros Constitución, C.A., fue por el período comprendido “desde el 01/01/2008 al 01/09/2008” y agregó: “si bien es cierto que tramitó el crédito adicional y el Municipio aprobó los recursos financieros inherentes al mismo (...) no es menos cierto que (...) no se tenían para el día 12/11/2008 (...) por lo que la ponderación de los derechos e intereses de los empleados y obreros (...) en criterio de esta representación judicial no exime al accionante de su responsabilidad ya que no puede tenerse la Ley como inexistente (...)”.
Por otra parte y en cuanto al vicio de suposición falsa sostuvo que la sentencia apelada incurrió en el mismo, por establecer que el segundo contrato de seguros suscrito por el Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital “surge como continuación del primer contrato”. En tal sentido señaló “(...) por error de percepción [la Corte Primera] estableció en forma inexacta un hecho en la resolución del fallo, al indicar lo siguiente: ‘...Del contenido de esta cláusula, se desprende implícitamente que el segundo contrato surgió como una continuación del primero, pues la póliza contratada era la misma a la del período 1° de enero al 1° de septiembre de 2008 (...) manteniendo el monto establecido por prima anual’ (...) en el primer contrato no se estableció la posibilidad de prórroga alguna previa disponibilidad presupuestaria, tampoco se suscribió por el ejercicio fiscal 2008 completo, ya que la buena pro como se analizó supra y se encuentra demostrado en las actas procesales que conforma el presente expediente fue por el período comprendido desde el 01/01/2008 al 01/09/2008”. (Agregado de la Sala).
De igual modo adujo la ocurrencia del referido vicio (suposición falsa), al declararse en el fallo apelado lo siguiente: “(...) Circunscribiendo lo anterior al caso de autos, puede inferirse que la Administración en la oportunidad de suscribir el primer contrato, lo hizo proyectando sus posibles efectos para el ejercicio fiscal 2008. Esto se desprende, al tomarse la adjudicación total de la oferta de servicio propuesta por la empresa de seguros, a través de una prima anual (...)”. Al respecto expuso:
(...) insistimos que esta Contraloría Municipal desde un inicio acordó y otorgó la Buena Pro, únicamente por el lapso comprendido desde el 01/01/2008 al 01/09/2008, tal como se demostró con la documental que riela al folio 1244 de la pieza N° 5, contenido del Oficio (...) de fecha 14/12/2007, dirigido a la empresa Seguros Constitución, C.A., suscrito por el Contralor Municipal (...) no condicionando en modo alguno la suscripción de contratos posteriores (...) el hecho de que se haya colocado en la Cláusula Sexta del primer contrato el costo de la prima anual era de Bs. 8.979.521,33, ello no lleva implícito que las partes hayan acordado la suscripción de esa póliza por todo el año del ejercicio fiscal 2008. Siendo ello así, no podía esta Contraloría (...) pactar nuevamente con esa misma empresa como (...) lo determina el a quo, sin necesidad de llevar a cabo un proceso de contratación, ya que se reitera ello no fue pactado (...) en el contrato suscrito en enero de 2008 (...)
Por último y con relación al vicio de inmotivación denunciando, la representación judicial de la apelante afirmó:
(...) la recurrida no realizó un análisis exhaustivo de todos los elementos probatorios proporcionados, los cuales fueron incorporados legalmente al proceso, específicamente en lo que respecta al Oficio N°DC-100-542-A-2007 de fecha 14/12/2007, dirigido a la empresa Seguros Constitución, C.A. suscrito por el Contralor Municipal de ese entonces, el cual riela al folio 1244 de la pieza N° 5 del expediente administrativo (...) así como el Acta de ‘Exposición de Motivos para el otorgamiento de la Buena Pro 01/01/2008 al 01/09/2008’, suscrita por el Director de Administración y Presupuesto para ese entonces y que riela al folio 1246 de la misma pieza, los cuales demuestran que desde un inicio se acordó y se otorgó la buena pro únicamente por el lapso comprendido desde el 01/01/2008 al 01/09/2008, no condicionando en modo alguno a la suscripción de contratos posteriores previa disponibilidad presupuestaria, quedando desvinculado de cualquier otra contratación al no haberla previsto en ninguna de sus cláusulas, siendo que tales documentos que cursan en las actas procesales que conforman el presente expediente, no fueron analizados ni valorados por el sentenciador (...)
CONTESTACIÓN DE LA FUNDAMENTACIÓN
Mediante escrito presentado en fecha 14 de octubre de 2015, el abogado M.A.G.P., actuando en su propio nombre, dio contestación a la fundamentación de la apelación ejercida contra la sentencia definitiva dictada por el tribunal de la causa, en los siguientes términos:
Respecto al vicio de incongruencia negativa denunciado, sostuvo:
(...) Como se evidencia de (...) la sentencia recurrida, el Juzgador (...) si se pronunció suficiente y exhaustivamente sobre los aspectos que (...) la representación del órgano contralor accionado, [alega no fueron tomados en cuenta] (...) para el momento de la segunda contratación la administración contaba con la suficiente disponibilidad presupuestaria para realizarla y en consecuencia, el juzgador de instancia si pronunció suficiente y exhaustivamente sobre los aspectos que dice la representación del órgano contralor (...) nunca tuvo ni todavía tiene claro el órgano contralor (...) la significativa y fundamental diferencia entre disponibilidad presupuestaria, lo cual lo lleva a afirmar erróneamente que fue el 27/11/2008 el momento a partir del cual se contó con la disponibilidad presupuestaria (...) para el día 12/11/2008 el órgano contralor contaba con disponibilidad presupuestaria y por lo tanto a partir de esa día podía (...) realizar válidamente la segunda contratación, aun cuando fue hasta el día 27/11/2008 cuando se materializó la disponibilidad financiera (...) se observa en la sentencia recurrida, que quedó plenamente demostrado que el segundo contrato fue una continuación del primero tal como se había asomado en este, evitando con esto los inconvenientes que hubiese significado un nuevo proceso licitatorio, de manera que el juzgador de instancia si se pronunció suficientemente y de manera precisa sobre el proceso de contratación. (...)
Por otra parte, rechazó la procedencia del vicio de suposición falsa, al considerar acertado el análisis realizado por el tribunal de la causa respecto a los dos contratos suscritos con la empresa Seguros Constitución, C.A., específicamente en cuanto a la vinculación establecida entre ambas convenciones.
Finalmente y en cuanto al vicio de inmotivación alegado, el recurrente expuso: “(...) se observa en la sentencia recurrida, que el alegato del órgano accionado relacionado con el vicio de silencio de pruebas no se configura en el caso concreto, pues resulta evidente que la Corte sí valoró las pruebas alegadas dentro del contenido del contrato, tomando en consideración que la Buena Pro es la selección que se hace a la empresa que presenta la mejor oferta y en consecuencia está intrínsecamente ligada a la disponibilidad presupuestaria, en el caso concreto aun cuando las ofertas presentadas [fueron] por todo el ejercicio fiscal, la buena pro solo podía otorgarse por el componente con disponibilidad presupuesta y posteriormente en el contrato establecer las condiciones (...)”.
Le corresponde a esta Sala decidir el recurso de apelación planteado por la representación judicial de la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital el 20 de mayo de 2015, contra la sentencia Nro. 2015-00353 de fecha 12 de mayo de 2015, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por el abogado M.A.G.P., actuando en su propio nombre contra el acto administrativo Nro. UAI-DDR-001-09-2013 de fecha 10 de septiembre de 2013 dictado por la Unidad de Auditoría Interna de la División de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, que le impuso multa de QUINIENTAS CINCUENTA UNIDADES TRIBUTARIAS (550 U.T.), equivalentes a “VEINTICINCO MIL TRESCIENTOS BOLÍVARES (Bs. 25.300,00)”, por presuntamente estar incurso en los supuestos generadores de responsabilidad administrativa contenidos en los numerales 1 y 12 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, con ocasión de las irregularidades advertidas en “la adquisición de servicios por concepto de Póliza de Hospitalización, Cirugía y Maternidad para los funcionarios adscritos a la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador durante el ejercicio fiscal 2008, con Seguros Constitución (...)”.
Conforme fuera expresado anteriormente, la representación judicial de la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital adujo que el fallo apelado incurrió en el vicio de incongruencia negativa al dejar de resolver sobre todo lo alegado y probado, específicamente sostuvo que omitió pronunciarse sobre los alegatos que a continuación se resumen:
-Que el primer contrato celebrado entre la sociedad mercantil Seguros Constitución, C.A. y la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, se circunscribió únicamente al período comprendido entre el 1° de enero y el 1° de septiembre de 2008, conforme se desprende de su texto, así como del oficio Nro. DC-100-542-A-2007 de fecha 14 de diciembre de 2007 suscrito por el Contralor Municipal y remitido a la referida empresa.
-Que el segundo contrato suscrito el 12 de noviembre de 2008, entre la sociedad mercantil Seguros Constitución, C.A. y la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, “se venía ejecutando desde los meses de septiembre, octubre y parte de noviembre”, sin contar con la disponibilidad presupuestaria para ello.
-Que la oportunidad en que se fue celebrada la convención contractual referida en el particular inmediato anterior (12 de noviembre de 2008), tampoco se contaba con la disponibilidad presupuestaria, toda vez que fue el 27 del mismo mes y año, cuando “se obtuvo la orden de pago” del crédito adicional.
4-Que es improcedente analizar la celebración del segundo contrato con base en la convención contractual que lo precedió, resultando inaplicable por tanto lo previsto en el artículo 52 de la Ley de Contrataciones Públicas.
Por su parte, el recurrente objetó que hubiere ocurrido el advertido vicio de incongruencia negativa, y en tal sentido afirmó que el juzgado de la causa analizó exhaustivamente todas las denuncias que fueron formuladas por las partes en el desarrollo del iter procesal.
Hechas las anteriores precisiones, interesa destacar que respecto al vicio de omisión de pronunciamiento o incongruencia negativa, esta Sala ha manifestado que de acuerdo con las exigencias impuestas por la legislación procesal, específicamente en el artículo 243, ordinal 5° del Código de Procedimiento Civil, toda sentencia debe contener decisión expresa, positiva y precisa, con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse la instancia. (Vid., sentencia N° 05406 del 4 de agosto de 2005, caso: Puerto Licores, C.A., ratificada en sus decisiones Nos. 01073, 00155, 00034 y 00070, de fechas 20 de junio de 2007, 4 de febrero de 2009, 13 de enero de 2011 y 30 de enero de 2013, casos: PDVSA Cerro Negro, S.A., Telcel Celular, C.A., Redenlake, LTD, S.A., e Inversiones Coutertrade, C.A., respectivamente).
A fin de cumplir con este requisito de forma, exigido para los fallos judiciales, la decisión que se dicte en el curso del proceso no debe contener expresiones o declaratorias implícitas o sobreentendidas; por el contrario, el contenido de la sentencia debe ser expresado en forma comprensible, cierta, verdadera y efectiva, que no dé lugar a dudas, incertidumbres, insuficiencias, contradicciones o ambigüedades; debiendo para ello ser exhaustiva, es decir, pronunciarse sobre todos los pedimentos formulados en el debate, y de esa manera dirimir el conflicto de intereses que constituye el objeto del proceso.
Sin embargo, conviene precisar que no toda omisión de pronunciamiento es capaz de generar una afectación de esta naturaleza y provocar en consecuencia la nulidad de la sentencia aparentemente defectuosa, pues en determinadas circunstancias el ente decisor estaría facultado para obviar en su dictamen aludir a elementos específicos de la controversia, como sucede por ejemplo, cuando el mérito del fallo judicial se sustenta en la escogencia entre dos pretensiones alternativas, cuando se estima una pretensión principal respecto de una subsidiaria, cuando el razonamiento del juzgador excluye por lógica consecuencia al resto de los alegatos esgrimidos, o cuando se declara una excepción de inadmisibilidad, entre otros tantos supuestos. [Vid., fallo Nº 01343 del 13 de noviembre de 2012, caso: Blindados Centro Occidente, S.A. (BLINCOSA)].
Circunscribiendo el análisis al caso bajo examen, se observa que la representación judicial de la Contraloría General de la República alegó que el Tribunal a quo incurrió en el vicio de incongruencia negativa, al no emitir pronunciamiento respecto a los alegatos que fueron resumidos en los párrafos precedentes y que esta Sala pasa a constatar de la siguiente forma:
- Sostuvo la apelante que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo omitió resolver el argumento referido al período al que se limitó el primer contrato celebrado entre la sociedad mercantil Seguros Constitución, C.A. y la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, el cual se desprende de sus propias estipulaciones, así como del oficio Nro. DC-100-542-A-2007 de fecha 14 de diciembre de 2007 suscrito por el Contralor Municipal y remitido a la referida empresa.
Al respecto y de un examen del fallo apelado, se aprecia que en relación al señalado aspecto, esto es, la vigencia del primer contrato celebrado entre la sociedad mercantil Seguros Constitución, C.A. y la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital el a quo -entre otros pronunciamientos- declaró:
1.1.-“(...) Asimismo se advierte que el Contralor Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital, suscribió un primer contrato de servicio para cubrir una póliza de hospitalización, cirugía y maternidad, identificada con el N° 1008-99000065 con la Compañía de Seguros Constitución, C.A., (...) cuya vigencia sería del 1° de enero de 2008, hasta el 1° de septiembre del mismo año (...)”. (Destacado de la Sala).
1.2.- “(...) En tal sentido se vislumbra que el primer contrato de servicio cubrió el período 1° de enero al 1° de septiembre del año 2008 (...)”.(Destacado de la Sala).
1.3.- “(...) Si partimos de una simple operación aritmética, encontramos que el monto mensual ut supra mencionado, al multiplicarlo por el período de vigencia de ese primer contrato (8 meses únicamente computado desde el 1° de enero al 1° de septiembre), arrojaría como resultado un monto equivalente a los cinco millones novecientos ochenta y seis mil trescientos cuarenta y siete bolívares con cincuenta y dos céntimos (Bs. 5.986.347,52), es decir (...)”. (Destacado de la Sala).
1.4.-“(...) Sin embargo, surge la particularidad siguiente: la prima anual convenida quedó estipulada en ocho millones novecientos setenta y nueve mil quinientos veintiún bolívares con treinta y tres céntimos (Bs. 8.979.521,33) esto significa que la adjudicación realizada en aquel momento fue por el ejercicio fiscal 2008 (...) con la peculiaridad que el contrato en sí, sólo comprometió el presupuesto disponible en el momento (eso explica el por qué el contrato tenía vigencia del 1° de enero al 1° de septiembre de 2008) (...)”.(Destacado de la Sala).
Conforme se advierte de las anteriores citas y a diferencia de lo denunciado por la representación judicial del Organismo Contralor, el a quo se pronunció expresamente respecto al período de vigencia del primer contrato celebrado entre la sociedad mercantil Seguros Constitución, C.A. y la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, la cual delimitó (en sintonía con la afirmación de la apelante) entre el 1° de enero al 1° de septiembre de 2008. Siendo así, juzga esta Alzada que en relación al señalado aspecto, no se desprende del fallo apelado que exista falta de correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones de las partes.
-Adicionalmente, la representación judicial de la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital sostuvo que la sentencia apelada está afectada del vicio de incongruencia negativa al omitir pronunciarse respecto del alegato referido a que el segundo contrato suscrito el 12 de noviembre de 2008, entre la sociedad mercantil Seguros Constitución, C.A. y la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, “se venía ejecutando desde los meses de septiembre, octubre y parte de noviembre”, sin contar con la disponibilidad presupuestaria para ello.
Conforme se aprecia, la apelante hace alusión a la ejecución de una relación contractual previa al 12 de noviembre de 2008, oportunidad esta última en que fue suscrita la segunda convención entre la sociedad mercantil Seguros Constitución, C.A. y la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital y adicionalmente afirma, que en esa oportunidad no se contaba con la disponibilidad presupuestaria.
Hecha la anterior precisión, advierte esta Sala que en relación a los contratos suscritos entre las mencionadas partes y expresamente el período indicado por la apelante, esto es el correspondiente a los meses de “septiembre, octubre y parte de noviembre” de 2008, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, declaró:
(...) siendo que la primera contratación no está en controversia (ni en este o en otro proceso) y tampoco hubo sanción contra algún funcionario por su celebración, esta Corte debe tomar en cuenta las bases allí estipuladas para poder inferir y determinar si la segunda convención era o no una continuidad del servicio (...) Al respecto, se observa que el segundo contrato de servicio, cubrió el período 1° de septiembre al 1° de diciembre del año 2008 (...) estableciendo en la cláusula sexta lo que se cita a continuación (...) Del contenido de esta cláusula, se desprende implícitamente que el segundo contrato surgió como una continuación del primero, pues la póliza contratada era la misma a la del período 1° de enero al 1° de septiembre de 2008 (Póliza de Hospitalización, Cirugía y Maternidad N° 1008-990000-65), manteniendo el monto establecido por prima anual (Bs. F. 8.979.521,33) y [el] monto mensual (Bs. 748.293,44). En otras palabras, se entiende que la intención del organismo con el segundo contrato, era la de mantener la continuidad del primero al haber adjudicado -en aquel- la actividad por el período fiscal 2008 y reconocer los compromisos por los meses restantes al ejercicio fiscal aludido (...)
Conforme se aprecia de la anterior cita, el a quo expresamente estableció que el período al que refiere la apelante, específicamente el referido a los meses de “septiembre, octubre y parte de noviembre” de 2008, quedó comprendido en el segundo contrato suscrito entre la sociedad mercantil Seguros Constitución, C.A. y la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, por así haberse estipulado en el texto de dicha convención, y por considerar que la misma constituye una continuación de la primera.
A su vez y con relación a la disponibilidad presupuestaria referida al señalado período (meses de “septiembre, octubre y parte de noviembre” de 2008), que conforme se indicó fue reconocido en el segundo contrato suscrito entre la sociedad mercantil Seguros Constitución, C.A. y la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declaró:
(...) Pese lo anterior, no puede inadvertirse que aún cuando la Administración hubiere proyectado los efectos del primer contrato para el ejercicio fiscal completo (2008), y aun considerando la legalidad de aquel contrato, es lo cierto, que durante ese período entró en vigencia la Ley de Contrataciones Públicas, por lo que tal eventualidad debe ser igualmente analizada. En efecto, al haber quedado pendiente un monto restante por prima anual, correspondería verificar si el segundo convenio en ejecución del primero, estaría dentro o fuera de los límites legales, dado que los créditos del presupuesto, constituyen el límite máximo de las autorizaciones disponibles para gastar, tal como lo preceptúa el artículo 242 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Al efecto, debemos traer a colación lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley de Contrataciones Públicas (vigente para la fecha en que fue suscrito el segundo contrato), (...) De la disposición que antecede, se advierten tres (3) supuestos fundamentales; el primero, la facultad que tienen los organismos públicos de adjudicar dentro de un mismo ejercicio fiscal, la totalidad de la actividad objeto de contratación; el segundo, que el contrato se celebre conforme al presupuesto disponible en el momento y; el tercero, que el monto restante quede condicionado a la obtención de los recursos necesarios para poder honrar los pagos del resto de la actividad contratada. En el caso de marras, tal como quedara apuntado en líneas preliminares, se infirió que hubo una adjudicación total del servicio contratado por el año fiscal 2008, por cuanto los contratantes así lo dejaron entrever al estipular una prima anual (...) En cuanto al segundo supuesto, se constató que el primer contrato se ejecutó comprometiendo el pago de cinco millones novecientos ochenta y seis mil trescientos cuarenta y siete bolívares con cincuenta y dos céntimos (Bs. 5.986.347,52), quedando la referida cifra dentro del componente disponible en la partida presupuestaria prevista en ese momento (...) El tercer supuesto de la norma, estaría referido en el monto restante de la póliza anual, (...) En este contexto y a los fines de verificar el cumplimiento del tercer supuesto en referencia, se observa en primer orden, que el 3 de septiembre de 2008, el Contralor Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, realizó una modificación del presupuesto, incrementando los fondos para los gastos del personal (H.C.M.), con un monto de ciento treinta y tres mil setecientos ochenta bolívares (Bs. 133.780,00). (...). De igual modo, se advirtió que el 20 de octubre de 2008, el hoy demandante en ejercicio del cargo que detentó como Director de Administración y Presupuesto de la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, suscribió el oficio Nº DAP-110-1518-2008, dirigido al Director General de Gestión de Administración de la referida Alcaldía, solicitando un crédito adicional por la cantidad de dos millones noventa y nueve mil cuatrocientos sesenta y tres bolívares con sesenta y siete céntimos (Bs. 2.099.463,67), para cubrir el saldo restante por concepto de póliza de hospitalización, cirugía y maternidad de los meses septiembre a diciembre del año 2008. (...). Igualmente, se constató que tal requerimiento fue avalado por el Contralor Municipal, Secretario Municipal, el Presidente y Vicepresidente de la Comisión Permanente de Finanzas, Economía, Ciencia y Tecnología del Consejo del referido Municipio, el Concejal Presidente de la Comisión Permanente de Finanza, Economía, Ciencia y Tecnología del Concejo del Municipio Bolivariano Libertador. El requerimiento en referencia fue autorizado según Acuerdo del Informe Nº 08-101 de fecha 4 de noviembre de 2008, suscrito por el Presidente del Concejo Municipal del Municipio Bolivariano Libertador y el Secretario Municipal. (...). Asimismo, se advirtió que según Resolución Nº 1.253 del 10 de noviembre de 2008, emanada de la Dirección de Planificación y Presupuesto de la Alcaldía del Municipio Bolivariano Libertador, se acordó el crédito adicional solicitado a los fines de incrementar la partida presupuestaria establecida para el gasto de personal como complemento necesario para cubrir el resto de la póliza contratada. (...). Consta en autos la orden de pago Nº 88451 del 20 de noviembre de 2008, emitida por la Alcaldía del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, por la cantidad de dos millones noventa y nueve mil cuatrocientos sesenta y tres bolívares con sesenta y siete céntimos (Bs. 2.099.463,67), fondos éstos destinados a los gastos de la partida presupuestaria del personal, como complemento de los meses de septiembre a diciembre del año 2008 (H.C.M.). (...).
Conforme lo anterior, es preciso establecer cuál era la disponibilidad presupuestaria total para la segunda suscripción, y al efecto se observa lo siguiente: El presupuesto estipulado inicialmente para gastos relacionados con hospitalización, cirugía y maternidad, era de seis millones de bolívares (Bs. 6.000.000,00), tal como lo sustentó el informe de Auditoría del propio organismo demandado y demás autos del expediente judicial y administrativo.
Sumado a lo anterior, hubo una modificación de este presupuesto en dos (2) oportunidades que permitió su incrementación; la primera de tales modificaciones, se verificó el 3 de septiembre de 2008, por un monto de ciento treinta y tres mil setecientos ochenta bolívares (Bs. 133.780,00). (...) y la segunda, por la cantidad de dos millones noventa y nueve mil cuatrocientos sesenta y tres bolívares con sesenta y siete céntimos (Bs. 2.099.463,67), último crédito aprobado para el mismo concepto. Todos los montos arribas mencionados sumaron una partida presupuestaria para el ejercicio fiscal 2008, equivalente a los ocho millones doscientos treinta y tres mil doscientos cuarenta y tres bolívares con sesenta y siete céntimos (Bs. 8.233.243,67). El primer contrato fue suscrito por cinco millones novecientos ochenta y seis mil trescientos cuarenta y siete bolívares con cincuenta y dos céntimos (Bs. 5.986.347,52) y el segundo por dos millones doscientos cuarenta y cuatro mil ochocientos ochenta bolívares con treinta y dos céntimos (Bs. 2.244.880,32), esto totalizaron un monto de ocho millones doscientos treinta y un mil doscientos veintisiete bolívares con ochenta y cuatro céntimos (Bs. 8.231.227,84). Visto lo anterior, concluye esta Corte que para la suscripción del primer contrato se tuvo el componente presupuestario necesario para responder por los primeros ocho (8) meses de vigencia del contrato, y para el segundo convenio, también se obtuvieron los recursos presupuestarios a través de la tramitación de un crédito adicional y la modificación de la partida presupuestaria en el mes de septiembre de 2008. Ello así, el organismo para el 12 de noviembre de 2008, fecha de suscripción del segundo contrato, disponía de dos millones doscientos cuarenta y seis mil ochocientos noventa y seis bolívares con veintidós céntimos (Bs. 2.246.896,22) para los gastos relacionados con la póliza de hospitalización, cirugía y maternidad por el lapso restante al ejercicio fiscal 2008, monto suficiente que permitió celebrar ‘… la culminación del resto de la actividad adjudicada, previa suscripción de los contratos respectivos’ tal como lo dispone la parte in fine del artículo 52 de la Ley de Contrataciones Públicas, pues como quedó demostrado, el segundo contrato fue suscrito por dos millones doscientos cuarenta y cuatro mil ochocientos ochenta bolívares con treinta y dos céntimos (Bs. 2.244.880,32). Es importante, apuntalar que la segunda contratación se estipuló por dos millones doscientos cuarenta y cuatro mil ochocientos ochenta bolívares con treinta y dos céntimos (Bs. 2.244.880,32) para cubrir el período 1º de septiembre al 1º de diciembre de 2008 (...)
En este orden de consideraciones y como se observa de las anteriores citas, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo expresamente se pronunció respecto al período al que refiere la apelante, específicamente el referido a los meses de “septiembre, octubre y parte de noviembre” de 2008, (el cual consideró reconocido en el segundo contrato suscrito entre la sociedad mercantil Seguros Constitución, C.A. y la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital), así como en relación a la partida presupuestaria disponible para responder por la ejecución de dicha convención contractual. Por lo tanto, a juicio de esta Sala y en cuanto al señalado aspecto, no se desprende del fallo apelado que exista falta de correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones de las partes. Así se decide.
3.-A su vez, la apelante afirmó que la sentencia apelada está afectada del vicio de incongruencia negativa al omitir pronunciarse con relación al alegato referido a que en la oportunidad en que fue celebrada la convención contractual de fecha 12 de noviembre de 2008, tampoco se contaba con la disponibilidad presupuestaria, toda vez que fue el 27 del mismo mes y año, cuando “se obtuvo la orden de pago” del crédito adicional.
Al respecto de la mencionada denuncia y tomando en cuenta las razones expresadas en el particular anterior, se desestima la misma, toda vez que conforme fuera señalado el a quo declaró: “(...) El primer contrato fue suscrito por cinco millones novecientos ochenta y seis mil trescientos cuarenta y siete bolívares con cincuenta y dos céntimos (Bs. 5.986.347,52) y el segundo por dos millones doscientos cuarenta y cuatro mil ochocientos ochenta bolívares con treinta y dos céntimos (Bs. 2.244.880,32), esto totalizaron un monto de ocho millones doscientos treinta y un mil doscientos veintisiete bolívares con ochenta y cuatro céntimos (Bs. 8.231.227,84). Visto lo anterior, concluye esta Corte que para la suscripción del primer contrato se tuvo el componente presupuestario necesario para responder por los primeros ocho (8) meses de vigencia del contrato, y para el segundo convenio, también se obtuvieron los recursos presupuestarios a través de la tramitación de un crédito adicional y la modificación de la partida presupuestaria en el mes de septiembre de 2008 (...)”. (Destacado de la Sala).
De manera que, al evidenciarse que en la decisión apelada el tribunal de la causa expresamente se pronunció con relación al señalado aspecto (disponibilidad presupuestaria para la oportunidad en que se celebró el segundo contrato entre la sociedad mercantil Seguros Constitución, C.A. y la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital), debe concluirse la improcedencia de la denuncia del vicio de incongruencia negativa sustentado en dicho motivo. Así se decide.
4- Finalmente advierte la Sala que en el marco de la denuncia del vicio de incongruencia negativa, la representación judicial de la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital sostuvo que resulta improcedente analizar la celebración del segundo contrato con base en la convención contractual que lo precedió, resultando inaplicable por tanto lo previsto en el artículo 52 de la Ley de Contrataciones Públicas.
Al respecto y tomando en cuenta (como fuera anteriormente advertido), que solo habría lugar a considerar que un fallo está afectado del vicio de incongruencia, cuando la decisión de que se trate contenga expresiones o declaratorias implícitas o sobreentendidas; en lugar de ser comprensible, cierta, verdadera y efectiva, sin incertidumbres, insuficiencias, contradicciones o ambigüedades; debiendo para ello ser exhaustiva, es decir, pronunciarse sobre todos los pedimentos formulados en el debate, en consecuencia y visto que el motivo aludido en sustento de la mencionada denuncia, en nada se corresponde con las señaladas razones, sino que por el contrario objeta una de las conclusiones establecidas por el a quo, en consecuencia resulta forzoso desestimarla por improcedente. Así se decide.
Resuelto lo anterior, pasa esta Sala a decidir el vicio de suposición falsa igualmente planteado por la apelante y en tal sentido se advierte que en apoyo de dicha denuncia esta última sostuvo que la sentencia apelada incurrió en el mismo, por establecer que el segundo contrato de seguros suscrito por el Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital “surge como continuación del primer contrato”. Al respecto afirmó que tal conclusión constituye un error de percepción de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, toda vez que en “el primer contrato no se estableció la posibilidad de prórroga alguna previa disponibilidad presupuestaria, tampoco se suscribió por el ejercicio fiscal 2008 completo, ya que la buena pro como se analizó supra y se encuentra demostrado en las actas procesales que conforma el presente expediente fue por el período comprendido desde el 01/01/2008 al 01/09/2008”. (Agregado de la Sala).
En la misma línea del anterior argumento, señaló que el tribunal de origen incurre el señalado vicio (suposición falsa), por cuanto el órgano que representa “(...) acordó y otorgó la Buena Pro, únicamente por el lapso comprendido desde el 01/01/2008 al 01/09/2008, (...) no condicionando en modo alguno la suscripción de contratos posteriores (...) el hecho de que se haya colocado en la Cláusula Sexta del primer contrato el costo de la prima anual era de Bs. 8.979.521,33, ello no lleva implícito que las partes hayan acordado la suscripción de esa póliza por todo el año del ejercicio fiscal 2008 (...)”.
Hechas las anteriores precisiones, resulta oportuno destacar que en relación al vicio de suposición falsa, la Sala ha establecido que tiene que referirse forzosamente a un hecho positivo y concreto que el juez estableció falsa e inexactamente en su sentencia a causa de un error de percepción, cuya inexistencia resulta de actas o instrumentos del expediente mismo; y que para su procedencia “es necesario demostrar que el error de percepción cometido por el juzgador resulta de tal entidad, que en caso de no haberse producido, otro habría sido el dispositivo del fallo recurrido. Por tanto, puede constatarse la existencia de la suposición falsa, pero si ésta resultare irrelevante para el cambio del dispositivo, no sería procedente, por resultar francamente inútil” (ver sentencia Núm. 29 del 13 de enero de 2011).
Ahora bien, teniendo en cuenta que el sustento de la mencionada denuncia lo constituye muy especialmente el análisis que hiciera el a quo, respecto a los dos (2) contratos suscritos entre la sociedad mercantil Seguros Constitución, C.A. y la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, resulta oportuno verificar el contenido de ambas convenciones, de cuyo examen se aprecia que en ellas fue estipulado lo siguiente:
(Contrato con vigencia entre el 1° de enero y el 1° de septiembre de 2008)
Entre la CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO BOLIVARIANO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL (...) por una parte, y por la otra, la sociedad mercantil, SEGUROS CONSTITUCIÓN, C.A. (...) se ha convenido en celebrar el presente contrato, el cual se regirá por las cláusulas siguientes: PRIMERA: ‘LA COMPAÑÍA’ y ‘LA CONTRALORÍA’ suscribirán una (1) Póliza de Hospitalización, Cirugía y Maternidad identificada con el n° 1008-990000-65, para amparar al personal adscrito a ‘LA CONTRALORÍA’, así como a la familia inmediata de aquellos. SEGUNDA: ‘LA COMPAÑÍA’ se obliga a cubrir los gastos devenidos por Hospitalización, Cirugía y Maternidad, bajo los términos contenidos en los cuadros de Coberturas, Condiciones Generales (...) TERCERA: ‘LA COMPAÑÍA’ podrá evaluar conforme a las normas técnicas y jurídicas aplicables a la Póliza de seguros contratada, las condiciones físicas y de salud en general de los beneficiarios de la póliza (...) CUARTA: ‘LA COMPAÑÍA’ entregará mensualmente a ‘LA CONTRALORÍA’ Reporte de reclamos atendidos en las diferentes modalidades de prestación de servicios (...) QUINTA: La duración del presente contrato será por el período comprendido desde el día primero de enero de 2008 (01/01/2008) oportunidad en la cual comenzarán a correr los riesgos por cuenta de ‘LA COMPAÑÍA’ hasta el primero de septiembre de 2008 (01/09/2008). SEXTA: El pago que debe hacer ‘LA CONTRALORÍA’ por concepto de prima correspondiente a la emisión de la Póliza de Hospitalización, Cirugía y Maternidad (...) por el lapso de duración de este contrato, es por la cantidad de (...) (Bs.F. 5.986.347,55). La prima anual de la póliza es de (...) (Bs. F. 8.979.521,33). Ambas partes convienen en que la forma de pago será mensual y por anticipado por un monto de (...) (Bs. F. 748.293,44). (...) SÉPTIMA: Con ocasión de la contratación de la póliza de Hospitalización (...) las partes convienen que para la incorporación de otros empleados (...) ‘LA COMPAÑÍA’ emitirá los recibos de prima respectivos. OCTAVA: ‘LA CONTRALORÍA’ se reserva el derecho de terminar unilateralmente el presente contrato, en cualquier momento (...) NOVENA: Para todos los efectos derivados y consecuencias del presente contrato (...)
. (Destacado de la cita. Subrayado de la Sala).
(Contrato con vigencia entre el 1° de septiembre y el 1° de diciembre de 2008)
Entre la CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO BOLIVARIANO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL (...) por una parte, y por la otra, la sociedad mercantil, SEGUROS CONSTITUCIÓN, C.A. (...) se ha convenido en celebrar el presente contrato, el cual se regirá por las cláusulas siguientes: PRIMERA: ‘LA COMPAÑÍA’ y ‘LA CONTRALORÍA’ suscribirán una (1) Póliza de Hospitalización, Cirugía y Maternidad identificada con el n° 1008-990000-65, para amparar al personal adscrito a ‘LA CONTRALORÍA’, así como a la familia inmediata de aquellos. SEGUNDA: ‘LA COMPAÑÍA’ se obliga a cubrir los gastos devenidos por Hospitalización, Cirugía y Maternidad, bajo los términos contenidos en los cuadros de Coberturas, Condiciones Generales (...) TERCERA: ‘LA COMPAÑÍA’ podrá evaluar conforme a las normas técnicas y jurídicas aplicables a la Póliza de seguros contratada, las condiciones físicas y de salud en general de los beneficiarios de la póliza (...) CUARTA: ‘LA COMPAÑÍA’ entregará mensualmente a ‘LA CONTRALORÍA’ Reporte de reclamos atendidos en las diferentes modalidades de prestación de servicios (...) QUINTA: La duración del presente contrato será por el período comprendido desde el día primero de septiembre de 2008 (01/09/2008) oportunidad en la cual comenzarán a correr los riesgos por cuenta de ‘LA COMPAÑÍA’ hasta el primero de diciembre de 2008 (01/12/2008). SEXTA: El pago que debe hacer ‘LA CONTRALORÍA’ por concepto de prima correspondiente a la emisión de la Póliza de Hospitalización, Cirugía y Maternidad (...) por el lapso de duración de este contrato, es por la cantidad de (...) (Bs.F. 2.244.880,32). (...)La prima anual de la póliza es de (...) (Bs. F. 8.979.521,33). Ambas partes convienen en que la forma de pago será mensual y por anticipado por un monto de (...) (Bs. F. 748.293,44). (...) SÉPTIMA: Con ocasión de la contratación de la póliza de Hospitalización (...) las partes convienen que para la incorporación de otros empleados (...) ‘LA COMPAÑÍA’ emitirá los recibos de prima respectivos. OCTAVA: ‘LA CONTRALORÍA’ se reserva el derecho de terminar unilateralmente el presente contrato, en cualquier momento (...) NOVENA: Para todos los efectos derivados y consecuencias del presente contrato (...)
Ahora bien, de un examen del contenido de ambas convenciones contractuales, resulta pertinente destacar los siguientes aspectos:
1.-Tanto en el primer contrato como en el segundo, el interés de ambas partes en su celebración (objeto) fue identificado de la siguiente forma: “Póliza de Hospitalización, Cirugía y Maternidad identificada con el N° 1008-990000-65”. Es decir, se trata de la misma póliza de seguros.
2.-En ambas convenciones, la prima anual (año 2008) de la póliza fue convenida en la cantidad de OCHO MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS VEINTIUN BOLÍVARES CON TREINTA Y TRES CENTIMOS (Bs. 8.979.521,33), y el pago mensual en la cantidad de SETECIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y TRES BOLÍVARES CON CUARENTA Y CUATRO BOLÍVARES (Bs. F. 748.293,44), lo cual es el resultante de dividir el monto de la prima anual, entre los doce (12) meses del año.
3.-El costo de la prima que en cada caso pagó la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, fue calculado atendiendo a la cantidad estipulada por concepto de mensualidad, antes referida. En efecto, respecto al primer contrato, la misma quedó fijada en la suma de CINCO MILLONES NOVECIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y SIETE BOLÍVARES CON CINCUENTA Y DOS CÉNTIMOS (Bs. 5.986.347,52), que es el resultado de multiplicar la advertida mensualidad por ocho (8) meses. A su vez y con relación al segundo contrato, la mencionada prima quedó fijada en la cantidad de DOS MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MIL OCHOCIENTOS OCHENTA BOLIVARES CON TREINTA Y DOS CÉNTIMOS (Bs. 2.244.880,32), que es el resultante de sumar tres (3) meses a razón de lo estipulado por pago mensual.
4.- La fecha de inicio del período de vigencia de la segunda convención es precisamente el día del vencimiento del lapso de duración del primer contrato, esto es el 1° de septiembre de 2008.
Conforme se aprecia de los aspectos anteriormente destacados y muy especialmente del hecho que en ambas convenciones el objeto de su celebración quedó identificado como la suscripción de la póliza de seguros Nro. 1008-990000-65; las cantidades correspondientes a la prima anual, así como la mensualidad convenida, son las mismas y visto que uno de los contratos expira en la misma fecha en que establece el inicio de la vigencia del otro, a juicio de esta Sala debe concluirse, conforme lo hiciera el a quo, que el contrato celebrado entre la sociedad mercantil Seguros Constitución, C.A. y la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, con vigencia entre el 1° de septiembre y el 1° de diciembre de 2008, es una continuación del que suscribieran las mismas partes con vencimiento el 1° de septiembre de ese año. Siendo así, se desestima por improcedente el vicio de suposición falsa denunciado. Así se decide.
En otro orden de ideas, se advierte que la representación judicial de la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital sostuvo que la decisión apelada está afectada del vicio de inmotivación por cuanto omitió valorar (silencio de pruebas) el oficio “(...) N°DC-100-542-A-2007 de fecha 14/12/2007, dirigido a la empresa Seguros Constitución, C.A. suscrito por el Contralor Municipal (...) así como el Acta de ‘Exposición de Motivos para el otorgamiento de la Buena Pro 01/01/2008 al 01/09/2008’, suscrita por el Director de Administración y Presupuesto (...), los cuales demuestran que desde un inicio se acordó y se otorgó la buena pro únicamente por el lapso comprendido desde el 01/01/2008 al 01/09/2008, no condicionando en modo alguno a la suscripción de contratos posteriores previa disponibilidad presupuestaria, quedando desvinculado de cualquier otra contratación al no haberla previsto en ninguna de sus cláusulas, (...)”. Ahora bien, con relación al vicio de inmotivación planteado en razón de haberse omitido la valoración de un medio probatorio resulta oportuna la cita de la sentencia dictada por esta Sala Nro. 01291 de fecha 5 de noviembre de 2015, en la que en relación a tales aspectos, se declaró:
(...) En tal sentido resulta preciso señalar que en cuanto al vicio de silencio de pruebas, esta Alzada ha dispuesto que el mismo se presenta cuando el Juez al momento de tomar su decisión, no efectúa el correspondiente análisis de valoración de los elementos probatorios aportados al proceso por las partes, a fin de ponderar las defensas de cada una de ellas con los hechos y las normas aplicables al caso. (Vid. Sentencias de esta Sala Nros. 00162, 00084, 00989 y 00002 de fechas 13 de febrero de 2008, 27 de enero de 2010, 20 de octubre de 2010 y 12 de enero de 2011, casos: Latil Auto, S.A., Quintero y Ocando, C.A., Auto Mundial, S.A. y Rustiaco Caracas, C.A., respectivamente). Asimismo, esta Sala Político-Administrativa mediante decisión Nro. 04577 de fecha 30 de junio de 2005, caso: L.R.Á. contra Banco de Venezuela S.A.C.A., Banco Universal, estableció lo siguiente:‘(…) cabe destacar que aun cuando el mismo no está configurado expresamente como una causal de nulidad en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, sin embargo, la Sala estima que cuando se silencia una prueba en sede judicial, bien porque no se menciona o no se analiza ni juzga sobre su valor probatorio, explicando las razones del por qué se aprecia o se desestima, para luego y a partir de allí, establecer hechos o considerar otros como no demostrados, se infringe el ordinal 4° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, ya que el juez no estaría expresando las razones de hecho y de derecho en que fundamenta su fallo. En efecto, el juez tiene la obligación de analizar todos los elementos probatorios cursantes en autos, aun aquellas que a su juicio no fueren idóneas para ofrecer algún elemento de convicción, expresándose siempre cuál sea el criterio del juez respecto de ellas, de conformidad con lo establecido en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, al no realizarse la debida valoración de los medios probatorios, el juez no expresa las razones de hecho y de derecho que motivan el fallo. (…). No obstante, esta obligación del juez no puede interpretarse como una obligación de apreciación en uno u otro sentido, es decir, el hecho de que la valoración que haga el juez sobre los medios probatorios para establecer sus conclusiones, se aparte o no coincida con la posición de alguna de las partes procesales, no debe considerarse como silencio de prueba; por el contrario, sólo podrá hablarse de silencio de pruebas cuando el Juez en su decisión, ignore por completo, no juzgue, aprecie o valore algún medio de prueba cursante en los autos y que quede demostrado que dicho medio probatorio pudiese, en principio afectar el resultado del juicio (…)
Conforme se aprecia, si bien constituye un deber de los órganos jurisdiccionales el pronunciarse respecto de todos los medios probatorios que hubieren sido promovidos por las partes, solo habrá lugar a considerar que en efecto se configuró el silencio de prueba, al demostrarse que en efecto la referida omisión modifica el resultado del juicio. En tal sentido, se advierte que las pruebas que la representación judicial de la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, y cuya valoración presuntamente no fue realizada por el a quo, demuestran -según sostuvo- que la vigencia del primer contrato suscrito por dicho Órgano Contralor con la sociedad mercantil Seguros Constitución, C.A., fue hasta el 1° de septiembre de 2009 “no condicionando en modo alguno a la suscripción de contratos posteriores previa disponibilidad presupuestaria”, es decir, la comprobación de un hecho que en modo alguno modifica la conclusión a la que arribó el a quo y que esta Sala comparte (como se declaró en forma precedente), referida a que el contrato celebrado entre la sociedad mercantil Seguros Constitución, C.A. y la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, con vigencia entre el 1° de septiembre y el 1° de diciembre de 2008, es una continuación del que suscribieran las mismas partes con vencimiento el 1° de septiembre de ese año.
En consecuencia, y por las razones anteriormente expresadas, se declara improcedente el vicio de inmotivación denunciado y que tuvo por sustento la presunta omisión de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, respecto a la valoración de las referidas pruebas documentales. Así se decide.
Finalmente, y visto que en el marco de la denuncia del vicio de incongruencia negativa, la representación judicial de la apelante objetó la conclusión a la que arribó el a quo, con relación a que se hubiere omitido el procedimiento administrativo previo a los fines de la suscripción del segundo contrato entre la sociedad mercantil Seguros Constitución, C.A. y la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, pasa esta Sala a analizar dicho alegato, no dentro de los aspectos que corresponde verificar a los fines de determinar si en efecto se configuró el advertido vicio, sino como la objeción planteada por la apelante respecto a una de las conclusiones establecidas por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo al dictar la sentencia definitiva.
En tal sentido y atendiendo a la oportunidad en que fue suscrito el segundo contrato entre la sociedad mercantil Seguros Constitución, C.A. y la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, resulta oportuna la cita de lo previsto en el artículo 52 de la Ley de Contrataciones Públicas (Gaceta Oficial Nro. 38.895 de fecha 25 de marzo de 2008), el cual dispone: “Los órganos o entes contratantes podrán adjudicar la totalidad de la actividad objeto de contratación, dentro de un mismo ejercicio fiscal, al otorgar el contrato por el componente con disponibilidad presupuestaria y el resto quedará condicionado a la obtención de los recursos presupuestarios necesarios para la culminación del resto de la actividad adjudicada, previa suscripción de los contratos respectivos (...)”.
Conforme se aprecia, la norma contempla la posibilidad que determinado contrato se suscriba solo respecto al período con el que se cuenta con disponibilidad presupuestaria, no obstante que la voluntad hubiere sido “adjudicar la totalidad de la actividad”, dejando supeditada la posibilidad de contratar el resto del lapso, una vez que se cuenten con los recursos indispensables para ello. En tal sentido y al haberse establecido (como fue anteriormente referido), que el contrato celebrado entre la sociedad mercantil Seguros Constitución, C.A. y la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, con vigencia entre el 1° de septiembre y el 1° de diciembre de 2008, es una continuación del que suscribieran las mismas partes con vencimiento el 1° de septiembre de ese año, solo correspondía verificar si a los efectos de suscribir el segundo contrato se contaba con la disponibilidad presupuestaria, lo cual fue exhaustivamente verificado por el tribunal de la causa, conforme se indicó en párrafos precedentes.
De manera que la posibilidad de suscribir el segundo contrato por parte del Órgano Contralor por el resto del período anual originalmente concebido y al contar con la disponibilidad presupuestaria, no estaba sometido al procedimiento licitatorio al que alude la apelante, sino que por el contrario constituye un supuesto de excepción permitido por el legislador con relación al cumplimiento de dicha formalidad. Corrobora esta conclusión, lo establecido por esta Sala en la sentencia Nro. 02135 de fecha 9 de octubre de 2001, en la que se declaró:
(...) En primer término, la Sala observa que, resulta incuestionable que todo procedimiento licitatorio tiene como fin primordial, garantizar que la contratación pública sea orientada hacia la selección de los oferentes que ofrezcan mejores condiciones para la satisfacción del fin público perseguido (ejecución de obras, adquisición de bienes muebles y prestación de servicios distintos a los profesionales y laborales), mediante la menor cantidad posible de erogaciones. No obstante, cuando el ordenamiento jurídico exige el cumplimiento previo de un proceso como el que se analiza, lo hace, suponiendo la dificultad natural que implica que en el propio seno de la Administración Pública, todas y cada una de las decisiones que impliquen comprometer al erario público, devengan exentas de cualquier anomalía propia y consustancial con lo que significa la elección de contratistas para la consecución de los fines públicos. En tal sentido, el ordenamiento jurídico supone, que tanto por elementos de subjetividad de las autoridades involucradas en la toma de decisiones públicas, como por diversos elementos de eficiencia y tecnicidad comprometidos con la permanencia y calidad del servicio público, resulta evidente, que la elección de los llamados a contratar con las personas públicas, siempre sea, la decisión más acorde y adecuada, siendo pues, en tal sentido, perentoria la búsqueda de un procedimiento que garantice la satisfacción de tales elementos, y es ese procedimiento, precisamente, el que desde el mismo momento del nacimiento de las Administraciones Públicas es conocido como de licitación o selección pública de contratantes, que hoy por hoy, es adoptado en todos los sistemas de organizaciones públicas. Así pues, un sistema ideal para preparar la voluntad contractual de la Administración, sería aquel en donde la discrecionalidad de los funcionarios u operadores públicos garantizasen no sólo la erradicación de fines extraños a los estrictamente públicos, sino también, a la elección más ajustada técnica y profesionalmente a las exigencias que la satisfacción del servicio público reclame. Ahora bien, a pesar que ningún órgano sujeto a las exigencias de la Ley de Licitaciones puede sustraerse de su normativa, esta Sala advierte que, tales cuerpos normativos siempre han de prever aquellos casos excepcionales por los cuales resulte facultada la autoridad pública para contratar de forma directa, prescindiendo del procedimiento ordinario, en virtud de que la continuidad y consecución del servicio o tarea pública pueda verse afectado o no verificado por la tramitación de un procedimiento licitatorio ordinario, o que el desarrollo de éste último sea más oneroso ante cualquier selección. Tales circunstancias – que justifiquen una contratación directa- pueden darse en los siguientes casos:1. El irrelevante monto a ser comprometido por la Administración, en virtud de la proporción del bien mueble a adquirir, del servicio a prestar o, de la obra a construir, los cuales no justifiquen la apertura de un procedimiento licitatorio; 2. Que la voluntad contractual sea establecida entre organismos públicos. (sea una persona jurídico pública la prestadora del servicio, la suministradora del bien o, la ejecutora de la obra).3. Porque la apertura de un procedimiento licitatorio atente contra la continuidad de un proceso productivo ya encaminado;4. Cuando se trate de circunstancias de evidente y notoria situación de emergencia pública, ocasionada por fuerza mayor;5. Cuando por la complejidad de los servicios o bienes a prestar o adquirir, devenga en insusceptible la verificación de un procedimiento licitatorio;6. Cuando se trate de obras artísticas o científicas;7. Cuando la apertura de un nuevo procedimiento licitatorio atente con la continuidad del servicio, visto que, se relacione con bienes u obras previamente sujetos a una licitación, cuya contratación haya fenecido;8. Cuando según la información otorgada por el asiento oficial - Registro de Contratistas - (a) los bienes o servicios a ser adquiridos o prestados sólo sean producidos o suministrados por un único fabricante o prestador o (b.) cuando por las condiciones técnicas de un bien o servicio determinado, se haga imposible toda posibilidad de competencia. 9. Cuando las obras, servicios o adquisiciones deban ser ejecutadas en un plazo perentorio no mayor de ciento ochenta días (180), conforme a un plan excepcional de desarrollo económico y social, aprobado previamente en C.d.M.. (Principios recogidos del artículo 81 de la vigente Ley de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones: G.O.N° 37.097 del 12 de diciembre de 2000; del artículo 79 de la Ley de Licitaciones parcialmente reformada: G.O. N° 5.386 Extr. del 11 de agosto de 1999; del artículo 92 del vigente Reglamento de la Ley de Licitaciones: G.O. N° 34.830 del 30 de octubre de 1991). Todo lo anterior demuestra como la adjudicación directa, es un modo excepcional para la preparación de la voluntad contractual de la Administración Pública, tal y como se dijo, por cuanto la continuidad o consecución del servicio o tarea pública pueda verse afectado, o no verificado por la tramitación de un procedimiento licitatorio ordinario, bien que el desarrollo de éste último, sea más oneroso aún, elementos éstos, que la propia Ley debe estatuir de forma directa, sin dejar espacio o campo abierto a la especulación de quien pueda valorar tales circunstancias o no, teniendo para ello como única herramienta su mero arbitrio (...)
Por lo tanto, tomando en cuenta las razones precedentes, en el caso no había lugar a exigir el cumplimiento del procedimiento administrativo previo a los fines de la suscripción del segundo contrato entre la sociedad mercantil Seguros Constitución, C.A. y la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, conforme lo sostuvo la apelante. Así se declara.
En conclusión y con base en los motivos anteriormente expresados, se declara sin lugar la apelación ejercida por la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital en contra de la sentencia definitiva dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo Nro. 2015-00353 de fecha 12 de mayo de 2015, la cual se confirma íntegramente. Así se decide.
En virtud de los razonamientos antes expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la apelación planteada por la apoderada judicial de la CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO BOLIVARIANO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL el 20 de mayo de 2015, contra la sentencia Nro. 2015-00353 de fecha 12 de mayo de 2015, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo que declaró con lugar el recurso de nulidad interpuesto por el abogado M.A.G.P., actuando en su propio nombre contra el acto administrativo Nro. UAI-DDR-001-09-2013 de fecha 10 de septiembre de 2013 dictado por la Unidad de Auditoría Interna de la División de Determinación de Responsabilidades del referido órgano contralor, que le impuso multa de QUINIENTAS CINCUENTA UNIDADES TRIBUTARIAS (550 UT), equivalentes a “VEINTICINCO MIL TRESCIENTOS BOLÍVARES (Bs. 25.300,00)”. En consecuencia se CONFIRMA dicho fallo.
Publíquese, regístrese y notifíquese a las partes y a la Procuraduría General de la República. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinticinco (25) días del mes de octubre del año dos mil dieciséis (2016). Años 206º de la Independencia y 157º de la Federación.
En fecha veintisiete (27) de octubre del año dos mil dieciséis, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01135.