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Timestamp: 2016-12-07 08:42:40
Document Index: 274091797

Matched Legal Cases: ['Art. 34', 'Art. 64', 'Art. 16', 'Art. 64', 'Art. 16', 'Art. 64', 'Art. 64', 'Art. 85', 'Art. 34', 'Art. 85', 'Art. 84', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 34', 'BGE']

1P.223/2003 (27.08.2003)
1P.223/2003 /bmt
Sitzung vom 27. August 2003
Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident, Bundesrichter Aeschlimann, Reeb, Féraud, Catenazzi, Merkli, Fonjallaz,
1. Peter Schäppi, Farbstrasse 7, 8800 Thalwil,
2. Claus R. Bolanz, Im Wegacher 6, 8157 Dielsdorf,
3. Daniel Elsener, Winkelstrasse 7, 8187 Weiach,
4. Fredy Gujer, Sennhauserweg 11, 8032 Zürich,
5. Ursi Hänni-Hauser, Untere Scheugstrasse 1, 8707 Uetikon am See,
6. Hans Rudolf Kocher, Hauflandweg 3, 8335 Hittnau,
7. Tobias Mani, General Werdmüller-Strasse 10, 8804 Au ZH,
Beschwerdeführer, 2-7 vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Peter Schäppi, Farbstrasse 7, 8800 Thalwil,
Regierungsrat des Kantons Zürich, 8090 Zürich, vertreten durch die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich, Kaspar Escher-Haus, Postfach, 8090 Zurich,
Kantonsrat des Kantons Zürich, 8090 Zürich.
Art. 34 Abs. 2 BV, Einheit der Materie,
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Kantonsrates vom 31. März 2003 über die Änderung der Kantonsverfassung betreffend Neuregelung des Verhältnisses zwischen Kirchen und Staat.
In der Volksabstimmung vom 7. Juli 1963 nahmen die Stimmberechtigten des Kantons Zürich verschiedene Änderungen Staatsverfassung des eidgenössischen Standes Zürich vom 18. April 1869 zum Verhältnis von Kirchen und Staat an (SR 131.211; BBl 1963 II 487 und 852). Danach werden gemäss Art. 64 die Glaubens-, Gewissens- und Kultusfreiheit garantiert, drei Religionsgemeinschaften als öffentlichrechtliche Körperschaften anerkannt, deren Stellung umschrieben, die sog. historischen Rechtstitel gewahrt und für die öffentlichrechtlich nicht anerkannten Religionsgemeinschaften die Bestimmungen des Privatrechts als massgeblich erklärt. Im gleichen zeitlichen Zusammenhang wurde das Verhältnis zwischen Kirchen und Staat mit dem Gesetz über die evangelisch-reformierte Landeskirche und dem Gesetz über das römisch-katholische Kirchenwesen neu geregelt und näher umschrieben.
In der Folge blieben mehrere Fragenkomplexe zum Verhältnis zwischen Kirchen und Staat kontrovers. Zwei kantonale Initiativen auf Trennung von Staat und Kirche wurden in den Jahren 1977 und 1995 abgelehnt. Zu Diskussionen Anlass gaben Fragen der Ablösung der sog. historischen Rechtstitel, der Kirchensteuer (für juristische Personen und Kollektivgesellschaften), der öffentlichrechtlichen Anerkennung von weiteren Religionsgemeinschaften, der Organisationsautonomie der öffentlichrechtlich anerkannten Religionsgemeinschaften sowie des Stimmrechts von Ausländern (vgl. Bericht und Antrag des Regierungsrates an den Kantonsrat Nr. 3689 vom 6. Januar 1999 betreffend Motionen zur Ablösung der historischen Rechtstitel und zur Kirchensteuer; Stellungnahme des Regierungsrates Nr. 3187 vom 6. November 1996 zur parlamentarischen Initiative Dürr und Werner).
Am 31. März 2003 beschloss der Kantonsrat eine grundlegende Neugestaltung der Stellung von Religionsgemeinschaften. Zum einen verabschiedete er eine Änderung der Kantonsverfassung zur Neuregelung des Verhältnisses zwischen Kirchen und Staat, zum andern das Kirchengesetz und das Gesetz über die Anerkennung von Religionsgemeinschaften (Anerkennungsgesetz). Die Änderung der Kantonsverfassung (im Folgenden: nKV) hat folgenden Wortlaut:
Abs. 1 und 2 unverändert.
Die kirchlichen Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie die weiteren, als Körperschaften des öffentlichen Rechts anerkannten Religionsgemeinschaften regeln das Stimm- und Wahlrecht ihrer Mitglieder unter Wahrung der rechtsstaatlichen Anforderungen selbst.
Dem Regierungsrat kommen wesentlich folgende Pflichten und Befugnisse zu:
Ziffern 1-3 unverändert.
4. Die Oberaufsicht über das Unterrichtswesen und über die Besorgung des Armenwesens sowie über die sämtlichen ihm untergeordneten Behörden und Angestellten;
Ziffern 5-7 unverändert.
Abs. 1-3 unverändert.
Die Zuständigkeit zur Neubildung, Vereinigung oder Auflösung von Kirchgemeinden kann durch die Gesetzgebung den kirchlichen Körperschaften übertragen werden.
Abs. 4 wird Abs. 5.
Die Verwaltungsorgane der Gemeinden sind:
die Gemeindeversammlung;
die Gemeindevorsteherschaft (Gemeinderat, Schulpflege, Zivilvorsteherschaft) und die übrigen Gemeindebehörden.
Abs. 2 wird Abs. 1.
Religionsgemeinschaften können staatlich anerkannt werden.
Durch die Anerkennung werden die Religionsgemeinschaften zu Körperschaften des öffentlichen Rechts oder erlangen andere Rechte. Das Gesetz regelt die Voraussetzungen, Formen und Wirkungen der Anerkennung.
Die evangelisch-reformierte Kirche, die römisch-katholische Kirche und die christkatholische Kirche sind staatlich anerkannt. Die evangelisch-reformierte Landeskirche und ihre Kirchgemeinden, die römisch-katholische Körperschaft und ihre Kirchgemeinden sowie die christ-katholische Kirchgemeinde sind Körperschaften des öffentlichen Rechts.
Die kirchlichen Körperschaften des öffentlichen Rechts sind im Rahmen des kantonalen Rechts autonom. Die Gesetzgebung regelt die Grundzüge ihrer Organisation, ihre Kompetenz zur Besteuerung der natürlichen und juristischen Personen sowie die staatlichen Beiträge. Die Oberaufsicht des Staates bleibt vorbehalten.
Die Stimmberechtigten der Kirchgemeinden wählen ihre Pfarrerinnen beziehungsweise Pfarrer auf Amtsdauer.
Übergangsbestimmungen zu der Verfassung des eidgenössischen Standes Zürich
Neue Ziffer 7
Die Änderung der Art. 16, 40, 47, 49, 52 und 64 der Kantonsverfassung tritt gleichzeitig mit der Ausführungsgesetzgebung in Kraft.
Zur Änderung der Kantonsverfassung führte der Regierungsrat in seinem Antrag das Folgende aus: Mit der angestrebten Neuordnung des Verhältnisses zwischen Kirchen und Staat solle zum einen eine erhöhte Autonomie der Kirchen erreicht werden. Das bedinge Änderungen vor allem in den Bereichen des Stimmrechts sowie der strukturellen und organisatorischen Zuständigkeiten. Zum andern werde die staatliche Finanzierung kirchlicher Tätigkeiten auf eine neue Grundlage gestellt werden. Hierfür sollen die Bestimmungen über die historischen Rechtstitel aufgehoben und das Recht der Kirchen zur Erhebung von Kirchensteuern für juristische Personen in der Verfassung verankert werden. Hinsichtlich Art. 64 führte er aus, die drei genannten Religionsgemeinschaften würden als öffentlichrechtliche Körperschaften mit weitgehender Autonomie anerkannt. Ferner werde die verfassungsrechtliche Grundlage für ein Gesetz zur Anerkennung weiterer Religionsgemeinschaften geschaffen (vgl. Antrag des Regierungsrates Nr. 3949 vom 6. März 2002 zur Änderung der Kantonsverfassung [Neuregelung des Verhältnisses zwischen Kirchen und Staat] und zum Kirchengesetz).
Anlässlich der Kantonsratssitzungen vom 27. Januar und vom 31. März 2003 wurde u.a. die Frage einer allfälligen Aufteilung der Verfassungsvorlage in zwei Teile diskutiert, nämlich in einen Teil A betreffend Entflechtung und Neuregelung des Verhältnisses von Kirchen und Staat unter Einbezug der historischen Rechtstitel (Änderungen der Art. 16, 40, 47, 49, 52 sowie von Art. 64 Abs. 1 und 4 - 6) und einen Teil B betreffend Anerkennung von (weiteren) Religionsgemeinschaften (Änderung von Art. 64 Abs. 2 und 3). Die entsprechenden Anträge wurden abgelehnt und die Änderung der Kantonsverfassung als eine einheitliche Vorlage verabschiedet.
Die Verfassungsänderung untersteht dem obligatorischen Referendum; gegen die beiden Gesetzesvorlagen (Kirchengesetz und Anerkennungsgesetz) ist das Referendum ergriffen worden.
Mit Eingabe vom 9. April 2003 haben Peter Schäppi, Claus R. Bolanz, Daniel Elsener, Fredy Gujer, Ursi Hänni-Hauser, Hans Rudolf Kocher und Tobias Mani beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde nach Art. 85 lit. a OG erhoben. Sie stellen folgende Anträge:
1. Der Beschluss des Kantonsrates vom 31. März 2003 betr. Änderung der Kantonsverfassung zur Neuregelung des Verhältnisses zwischen Kirchen und Staat sei aufzuheben und der Regierungsrat sei anzuweisen, die Vorlage aufgeteilt in einen 1. Teil "Entflechtung des Verhältnisses der anerkannten Kirchen zum Staat" und einen 2. Teil "Anerkennung weiterer Religionsgemeinschaften" der Volksabstimmung zu unterbreiten (...).
2. Eventualiter sei der Kantonsrat anzuweisen, die Vorlage selber in diesem Sinne aufzuteilen. (...)
Die Beschwerdeführer machen geltend, die Verfassungsvorlage verletze den Grundsatz der Einheit der Materie und beeinträchtige damit die Stimmfreiheit der Stimmberechtigten nach Art. 34 Abs. 2 BV. Die Zusammenfassung der Entflechtung des Verhältnisses zwischen Kirchen und Staat einerseits und der Anerkennung weiterer Religionsgemeinschaften anderseits verunmögliche eine freie Willenskundgabe zu den beiden Teilen der Vorlage.
Der Kantonsrat und die Direktion der Justiz und des Innern für den Regierungsrat beantragen in ihren Vernehmlassungen die Abweisung der Beschwerde. Sie verweisen auf die Entstehungsgeschichte und den Zweck der Revision, welche die einzelnen Teile der Verfassungsvorlage als engstens miteinander verknüpfte und geschlossene Einheit erscheinen lassen.
In der Beschwerdeergänzung bekräftigen die Beschwerdeführer ihre Auffassung. Der Kantonsrat und die Direktion der Justiz und des Innern haben auf eine weitere Stellungnahme verzichtet. Schliesslich haben die Beschwerdeführer dem Bundesgericht unaufgefordert eine weitere Eingabe eingereicht.
Mit Verfügung vom 13. Mai 2003 ist das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung in Anbetracht der Ausführungen des Regierungsrates abgewiesen worden.
Die Beschwerdeführer sind unbestrittenermassen Stimmberechtigte im Kanton Zürich und daher zur Erhebung der Stimmrechtsbeschwerde befugt. Die Beschwerde ist innert dreissig Tagen seit der Verabschiedung der Änderung der Kantonsverfassung am 31. März 2003 eingereicht und damit rechtzeitig erhoben worden. Es kann sich einzig fragen, ob die Beschwerde verfrüht ist, weil die Abstimmung über die Verfassungsänderung noch nicht förmlich angeordnet worden ist. Es besteht indessen ein Zeitplan für die Abstimmung am 30. November 2003 über die dem obligatorischen Referendum unterstehende Verfassungsänderung. Eine ausdrückliche formelle Anordnung der Volksabstimmung braucht daher nicht abgewartet zu werden.
Stimmrechtsbeschwerden nach Art. 85 lit. a OG sind wie die staatsrechtlichen Beschwerden im Sinne von Art. 84 Abs. 1 OG grundsätzlich rein kassatorischer Natur (BGE 128 I 185 E. 1.5 S. 189 mit Hinweisen). Eine Ausnahme gilt lediglich, wenn der verfassungsmässige Zustand mit der Aufhebung des angefochtenen Entscheides nicht hergestellt werden kann. Dies trifft im vorliegenden Fall nicht zu. Erwiese sich die Beschwerde als begründet, wäre der Beschluss des Kantonsrates über die Änderung der Kantonsverfassung aufzuheben und könnte in dieser Form nicht zur Abstimmung gebracht werden. Einer ausdrücklichen bundesgerichtlichen Anweisung, dass oder in welcher Weise die Vorlage aufzuteilen wäre, bedarf es nicht. Insofern kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.
Die Beschwerdeführer haben dem Bundesgericht über den angeordneten doppelten Schriftenwechsel hinaus unaufgefordert eine weitere Eingabe eingereicht und darauf aufmerksam gemacht, dass nicht nur gegen das Anerkennungsgesetz, sondern nunmehr auch gegen das Kirchengesetz das Referendum ergriffen worden sei und demnach über alle drei Vorlagen - Verfassungsänderung, Kirchengesetz und Anerkennungsgesetz - abzustimmen sein werde. - Im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren können seit dem Zeitpunkt des angefochtenen Entscheides neu eingetretene Tatsachen grundsätzlich nicht berücksichtigt werden (BGE 124 I 208 E. 4b S. 212, 119 Ia 460 E. 4d S. 473, mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall steht ausschliesslich die Verfassungsänderung in Frage. Bei der Prüfung der Einhaltung des Grundsatzes der Einheit der Materie ist den konkreten Verhältnissen Rechnung zu tragen. Dazu gehört von Anfang an auch die Möglichkeit, dass über die Verfassungsvorlage hinaus aufgrund von Referenden auch über das Anerkennungsgesetz und das Kirchengesetz abzustimmen ist. Aus diesem Grunde enthält die sog. Noveneingabe nichts grundsätzlich Neues und braucht daher nicht aus dem Recht gewiesen zu werden.
Die Beschwerdeführer machen mit ihrer Stimmrechtsbeschwerde geltend, die vom Kantonsrat beschlossene Verfassungsänderung missachte den Grundsatz der Einheit der Materie und dürfe daher nicht in dieser Form der Volksabstimmung unterbreitet werden.
Dieser Zielrichtung entsprechend ist der Grundsatz der Einheit der Materie bei allen Vorlagen zu beachten, die den Stimmberechtigten zum Entscheid unterbreitet werden. Grundsätzlich ist es daher unerheblich, ob es sich um eine Initiative oder Behördenvorlage, um Partial- oder Totalrevisionen von Verfassungen oder Gesetzen oder um Gesetzes- oder Finanzvorlagen handelt (BGE 116 Ia 466 E. 5 S. 471; 113 Ia 46 E. 4a S. 52; 105 Ia 370 4b S. 376; 104 Ia 215 E. 2b S. 223; 99 Ia 177 E. 3a S. 182, 638 E. 5b S. 646; 97 I 669 E. E. 3 S. 673; ZBl 96/1995 S. 470, E. 4a; vgl. auch Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545, E. 3c).
Damit steht nicht im Gegensatz, dass die Rechtsprechung den Grundsatz der Einheit der Materie entsprechend der Art der Vorlage differenziert gewichtet (BGE 116 Ia 466 E. 5 S. 471; ZBl 96/1995 S. 470). Höhere Ansprüche werden bei Partialrevisionen der Verfassung gestellt als bei Totalrevisionen; insbesondere gilt es Initiativen auf teilweise Verfassungsänderung von solchen auf Totalrevision, die bisweilen ein unterschiedliches Verfahren auslösen, abzugrenzen (BGE 113 Ia 46 E. 4a S. 52; 104 Ia 215 E. 2b S. 223; vgl. Alfred Kölz, Rechtsgutachten über die Gültigkeit der Volksinitiative "40 Waffenplätze sind genug - Umweltschutz auch beim Militär", ZBl 93/1992 S. 421; Cripsin F. M. Hugenschmidt, Einheit der Materie - überholtes Kriterium zum Schutze des Stimmrechts?, Diss. Basel 2001, S. 39). Dem Grundsatz wird bei Initiativen teils grösseres Gewicht beigemessen als bei Behördenvorlagen, weil dem praktischen Bedürfnis des Gesetzgebers Rechnung zu tragen ist, über den unmittelbaren Anlass einer Gesetzesrevision hinaus weitere bereits anstehende Postulate mit einzubeziehen. Zusätzlich soll die Willenskundgabe der Unterzeichner von Initiativen geschützt und missbräuchliche Erleichterungen der Unterschriftensammlung verhindert werden, auch wenn sich eine Kombination von unterschiedlichen Materien negativ auf den Erfolg einer Initiative auswirken kann; allein der Umstand, dass eine behördliche Vorlage bereits einen politischen Prozess durchlaufen und eine Synthese der Meinungen erfahren hat, bietet keine Gewähr für die Einhaltung des Grundsatzes der Einheit der Materie (BGE 113 Ia 46 E. 4a S. 52, 111 Ia 196 E. 2b S. 198; 99 Ia 638 E. 5b S. 645; Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545, E. 3d; ZBl 96/1995 S. 470, teils mit Hinweisen auf Kritik in der Lehre). Schliesslich werden formulierte Initiativen strenger beurteilt als allgemeine, einer Ausarbeitung durch den Gesetzgeber erfordernde Anregungen, obgleich auch solche bereits der Volksabstimmung unterbreitet werden können (vgl. BGE 128 I 190; 125 I 227; 123 I 63; 113 Ia 46 E. 4a S. 53; 111 Ia 292 E. 2 S. 295).
Aus der Sicht einer gesamtheitlichen Neuregelung des Verhältnisses zwischen Religionsgemeinschaften und Staat ergeben sich ferner Aspekte der Gleichbehandlung. Es lasse sich, wie im Laufe der Entstehungsgeschichte zum Ausdruck gebracht worden ist, mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz nicht mehr vereinbaren, die Privilegien (insbes. mit staatlichen Beiträgen und der Möglichkeit der Besteuerung von juristischen Personen) einzig einer festgeschriebenen Zahl von Kirchen zukommen zu lassen; dies erfordere eine Öffnung gegenüber weiteren Religionsgemeinschaften mit der Möglichkeit der Erlangung desselben Status. Kantonsrat und Regierungsrat heben in ihren Vernehmlassungen die Bedeutung der Gleichbehandlung mit Nachdruck hervor und geben zu bedenken, dass diese bei einer Aufteilung der Vorlage schon im Ansatz gefährdet erschiene. Schliesslich zeigt die Entstehungsgeschichte, dass das Ausländerstimmrecht mit der Anerkennung weiterer Religionsgemeinschaften in enger Beziehung steht und in diesem Rahmen diskutiert wurde, da dieses insbesondere für weitere Religionsgemeinschaften mit möglicherweise hohem Ausländeranteil von Bedeutung ist.
In materieller Hinsicht rücken die Beschwerdeführer die einzelnen Sachfragen in den Vordergrund ihrer Betrachtung und stellen die einzelnen Themenkreise einander gegenüber, um die Unterschiedlichkeit der Teile und das Bedürfnis der Stimmberechtigten nach einer differenzierten Willensbildung und -kundgabe im Sinne der Abstimmungsfreiheit zu belegen. Demgegenüber betonen Kantonsrat und Regierungsrat die grundsätzliche Ausrichtung der Vorlage. Die behördliche Argumentation liegt auf einer höheren Abstraktionsstufe als diejenige der Beschwerdeführer und hebt über die Einzelteile hinaus den grundlegenden Zweck der Verfassungsrevision hervor, das Verhältnis zwischen Kirchen und Religionsgemeinschaften sowie dem Staat auf eine neue Grundlage zu stellen. In dieser Zielrichtung kann ein hinreichender Sachzusammenhang im Sinne der Einheit der Materie erblickt werden. Das gilt nicht bloss für die einzelnen, die Entflechtung, Autonomie und Finanzordnung betreffenden Teile, sondern gleichermassen für die Frage der neu geschaffenen Möglichkeit der öffentlichrechtlichen Anerkennung weiterer Religionsgemeinschaften. Eine grundsätzliche Regelung hat den Kreis der Religionsgemeinschaften, die in einer besonderen Beziehung zum Staat stehen, zu umschreiben, darf diese Umschreibung offen fassen und braucht sich nicht auf das Überlieferte zu beschränken. Die Möglichkeit der öffentlichrechtlichen Anerkennung weiterer Religionsgemeinschaften über die bereits anerkannten Kirchen hinaus reiht sich damit in die Zielrichtung einer umfassenden Verfassungsrevision ein. Daran vermag der Umstand nichts zu ändern, dass dieser Bereich eine getrennte Entstehungsgeschichte aufweist und als Neuerung von grosser Bedeutung wahrgenommen wird. Es steht dem Verfassungsgeber zu, grundlegende Revisionen mit neuen, über das Bisherige hinausreichenden Elementen zu versehen. Unter dem Gesichtswinkel von Art. 34 Abs. 2 BV verfügt er nach der Rechtsprechung über einen weiten Gestaltungsspielraum (oben E. 2.3), in den das Bundesgericht nicht ohne Not eingreift (vgl. BGE 125 I 227; Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545). Dieser Gestaltungsspielraum ist in Anbetracht des Zwecks, eine umfassende Neuregelung zu schaffen, nicht überschritten. Die Stimmbürger können schliesslich aus der Abstimmungsfreiheit keinen Anspruch darauf ableiten, dass ihnen besonders wichtige Fragen getrennt zur Abstimmung unterbreitet werden (oben E. 2.3). Die Stimmbürger erhalten die Gelegenheit, sich in grundsätzlicher Weise zum Verhältnis zwischen Staat und Religionsgemeinschaften im Allgemeinen auszusprechen, und haben sich daher für eine gesamthafte Annahme oder gesamte Verwerfung der Revision der Kantonsverfassung zu entscheiden.
Demnach ist die Stimmrechtsbeschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. - Entsprechend der Praxis zur Stimmrechtsbeschwerde sind trotz des Unterliegens der Beschwerdeführer keine Kosten zu erheben.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern sowie dem Regierungsrat und dem Kantonsrat des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.