Source: https://radalegislacyjna.gov.pl/dokumenty/stanowisko-z-19-lutego-2016-r-dotyczace-problematyki-upowazniania-do-wydawania-aktow
Timestamp: 2019-07-23 05:19:37+00:00
Document Index: 91512699

Matched Legal Cases: ['art. 87', 'art. 92', 'art. 2', 'art. 93', 'art. 92', 'art. 94', 'art. 92', 'art. 94', 'art. 31', 'art. 92', 'art. 94', 'art. 92', 'art. 94', 'K 47/07 ', 'art. 42', 'art. 84', 'art. 217', 'art. 92', 'art. 94', 'art. 92', 'art. 94', 'art. 92', 'art. 42', 'art. 84', 'art. 217', 'art. 31', 'art. 2', 'art. 146', 'art. 9', 'art. 92', 'art. 92', 'art. 2', 'art. 87', 'art. 92', 'art. 94', 'art. 92', 'art. 16', 'art. 94', 'art. 92', 'art. 94', 'art. 94', 'art. 16', 'art. 165', 'art. 166', 'art. 16', 'art. 166', 'art. 31', 'art. 42', 'art. 84', 'art. 168', 'art. 168', 'art. 169', 'art. 94', 'art. 169', 'art. 8', 'art. 169', 'art. 93', 'art. 93', 'art. 93', 'art. 93', 'art. 93', 'art. 92', 'art. 94', 'art. 93', 'art. 93', 'art. 92', 'art. 94', 'art. 7', 'art. 93', 'art. 93', 'art. 92', 'art. 94', 'art. 93']

Stanowisko z 19 lutego 2016 r. dotyczące problematyki upoważniania do wydawania aktów podustawowych | Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów
Rada Legislacyjna 2016-02-19
RL-0303-18/15
Stanowisko dotyczące problematyki upoważniania
do wydawania aktów podustawowych
Rola, jaką pełni ustawa w systemie źródeł prawa, oraz zasady upoważniania organów władzy publicznej do wydawania aktów podustawowych (rozporządzeń, aktów prawa miejscowego, aktów prawa wewnętrznego) są zagadnieniami szeroko poruszanymi w nauce prawa, orzecznictwie sądów i Trybunału Konstytucyjnego, a także istotnymi dla praktyki prawodawczej. Rada Legislacyjna, analizując w trakcie swoich prac liczne projekty ustaw, jak też propozycje zmian rozporządzenia w sprawie „Zasad Techniki Prawodawczej”, zwróciła uwagę na pewne kwestie, które w dalszym ciągu budzą wątpliwości i wymagają wyjaśnienia oraz uporządkowania.
Z tych przyczyn, na posiedzeniu w dniu 27 listopada 2015 r. – działając na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie zadań Rady Legislacyjnej oraz szczegółowych zasad i trybu jej funkcjonowania – Rada Legislacyjna podjęła uchwałę o przedstawieniu z urzędu stanowiska dotyczącego problematyki upoważniania do wydawania aktów podustawowych.
Niniejsze stanowisko nie ma charakteru wyczerpującego. Problematyka upoważniania do wydawania aktów podustawowych jest bowiem obszerna i wielowątkowa. Przedmiotem tego stanowiska są wyłącznie kwestie, które Rada Legislacyjna uznała za najważniejsze dla aktualnej praktyki, oraz takie, które ujawniły się podczas dotychczasowych prac Rady.
I. Wprowadzenie – rola ustawy w systemie źródeł prawa RP
1. Problematyka stanowienia aktów podustawowych oraz legislacyjnego konstruowania prawidłowych upoważnień do ich wydawania musi być rozpatrywana przez pryzmat statusu ustawy w konstytucyjnym systemie źródeł prawa. Posłużenie się rozporządzeniem, aktem prawa miejscowego, czy aktem prawa wewnętrznego uzależnione jest bowiem od uprzedniego określenia roli ustawy, w szczególności wskazania zakresu spraw, w których Konstytucja pozwala na przeniesienie danej regulacji, ze względu na jej przedmiot, na niższy niż ustawa poziom w hierarchii aktów normatywnych.
Jednym z fundamentalnych założeń systemu źródeł prawa, na które Rada Legislacyjna zwraca szczególną uwagę, jest zasada wyłączności ustawy. Jej treść była już przedmiotem zainteresowania doktryny i orzecznictwa na długo przed uchwaleniem Konstytucji z 1997 r. Zgodnie z jej ówczesnym rozumieniem, zastrzegano dla parlamentu monopol w regulowaniu spraw najważniejszych, co wyznaczało jednocześnie zakres i formy działalności prawodawczej pozostawionej organom rządowym.
Obowiązująca ustawa zasadnicza odeszła jednak od pojmowania zasady wyłączności ustawy sprowadzonego do obowiązku zachowania ustawowej formy normowania określonych zagadnień. Ową ewolucję zauważa Trybunał Konstytucyjny, wskazując, że powiązanie unormowań art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie. W tym sensie wyłączność ustawy nabiera zupełnego charakteru, bo w świetle obowiązującej regulacji konstytucyjnej nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe o charakterze powszechnie obowiązującym, bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii (zob. wyrok TK z dnia 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98). Nie ma więc obecnie potrzeby stawiania pytania, czy dana materia musi być regulowana ustawowo, gdyż jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Powoduje to, że omawiana procedura konstruowania upoważnień do wydawania rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego zawsze będzie musiała być uzgodniona właśnie z treścią zasady wyłączności ustawy. W przypadku aktów prawa wewnętrznego, ze względu na ich ograniczony podmiotowo charakter i moc prawną, wyłączność ustawy będzie miała mniejsze znaczenie, a relacja na linii ustawa – akt wewnętrzny będzie się sprowadzać w zasadzie do obowiązku tworzenia przez ustawodawcę „podstawy” do wydania aktu wewnętrznego (art. 93 ust. 2 Konstytucji).
2. W kontekście przedstawionego rozumienia zasady wyłączności ustawy Rada Legislacyjna zwraca uwagę na dwa jej aspekty. Pierwszy z nich oznacza konieczność oparcia każdej regulacji powszechnie obowiązującej (zwłaszcza rozporządzenia i aktu prawa miejscowego) na normach ustawy, co jest konsekwencją podstawowych założeń konstytucyjnego systemu źródeł prawa. Wyraża się to w konsekwencji w konieczności respektowania przez ustawodawcę reguł konstruowania stosownych upoważnień, co uregulowane zostało w art. 92 ust. 1 oraz art. 94 Konstytucji.
Drugi aspekt wyłączności ustawy – wyłączność kwalifikowana (bezwzględna) – oznacza natomiast, że w pewnych sferach regulacji, na podstawie szczegółowego przepisu Konstytucji, unormowanie ustawowe powinno być egzekwowane z większym rygoryzmem. Słowem, w określonych konstytucyjnie materiach wymagana jest zatem zupełna lub pełniejsza regulacja ustawowa, niż wynika to z modelu ustanowionego w art. 92 ust. 1 i art. 94 Konstytucji. Nie wystarczy wówczas proste respektowanie reguł tworzenia upoważnień do wydawania rozporządzeń czy aktów prawa miejscowego i ograniczenie się do zamieszczenia w ustawie przepisu upoważaniającego, lecz konieczne jest sięgnięcie do innych regulacji Konstytucji, które dodatkowo warunkują posługiwanie się odesłaniami do podustawowych aktów normatywnych.
Rada Legislacyjna podkreśla w konsekwencji, że konieczność ustawowego oparcia każdej powszechnie obowiązującej regulacji (czyli zasada wyłączności ustawy w jej podstawowym kształcie) w żadnym wypadku nie oznacza wyłączenia możliwości normowania pewnych zagadnień w drodze innych aktów normatywnych, w szczególności rozporządzenia czy aktu prawa miejscowego. Podstawowe pytanie w tym zakresie, wynikające właśnie z wyłączności kwalifikowanej, sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii, jak szczegółowa powinna być treść samej ustawy co do normowanych w niej zagadnień oraz czy w ogóle (a jeśli tak, to w jakim zakresie) korzystać można przy normowaniu konkretnych kwestii z odesłań ustawowych do aktów niższej rangi.
3. W przekonaniu Rady Legislacyjnej, treść odpowiednich przepisów Konstytucji oraz dorobek orzecznictwa i doktryny pozwalają na ogólne wskazanie dwóch grup zagadnień, w których zakres regulacji ustawowej powinien być planowany z zachowaniem szczególnej ostrożności. Pierwszą grupę problemów wchodzących w skład kwalifikowanej wyłączności ustawy stanowią unormowania dotyczące korzystania z praw i wolności konstytucyjnych (zwłaszcza art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz wszystkie przepisy rozdziału II Konstytucji odsyłające do regulacji ustawowej – zob. wyliczenie tych przepisów w wyroku TK z dnia 10 grudnia 2013 r. o sygn. akt K 16/13). Sfera ta stanowi materię konstytucyjną, co powoduje, że nawet ustawy zwykłe mogą jedynie konkretyzować przepisy Konstytucji, nie naruszając istoty tych praw. Kwalifikowana wyłączność oznacza w tym wypadku, że unormowanie ustawowe powinno samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności konstytucyjnej, tak aby już na podstawie lektury samych przepisów ustawy można było zorientować się co do treści wszystkich istotnych ograniczeń konstytucyjnego prawa lub wolności oraz wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia. Przyjęcie, że przy prawach i wolnościach mamy do czynienia z kwalifikowaną wyłącznością ustawy implikuje ustanowienie większej niż wymagana w art. 92 ust. 1 oraz art. 94 Konstytucji głębokości regulacji ustawowej w tych wszystkich kwestiach, które dotyczą statusu jednostki. Co za tym idzie, każdy przepis dotyczący ingerencji w prawa lub wolności konstytucyjne modyfikuje treść art. 92 i art. 94 Konstytucji w tym znaczeniu, że konstruując upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia czy aktu prawa miejscowego, należy wyjątkową uwagę zwracać na zakres spraw przekazanych do regulacji podustawowej. W ustawie muszą się bowiem znaleźć wszystkie elementy, które przesądzają o podstawowym kształcie danego prawa lub wolności. W przypadku upoważniania do wydawania rozporządzenia szczególne znaczenie będzie miała natomiast jego szczegółowość przedmiotowa i treściowa. Powoduje to, że wyjątkowo skrupulatnie trzeba badać, czy w ustawie zawarto w ogóle jakieś wytyczne oraz czy sposób ich zredagowania pozostaje w zgodzie z ogólnymi zasadami wyłączności ustawy i nakazami, by pewne kwestie były regulowane w całości w ustawie (zob. np. wyroki TK z dnia: 16 lipca 2009 r., sygn. akt K 36/08; 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07 oraz 27 marca 2013 r., sygn. akt K 27/12).
Na tle kwalifikowanej wyłączności ustawy w kształtowaniu praw i wolności konstytucyjnych Rada Legislacyjna pragnie zwrócić uwagę na dwa dodatkowe zagadnienia, gdzie konstruowanie upoważnień ustawowych wymaga szczególnej skrupulatności. Chodzi o wyłączność ustawy w prawie represyjnym (art. 42 ust. 1 Konstytucji) oraz prawie danin publicznych (art. 84 i art. 217 Konstytucji). To w tych dwóch sferach podwójnie limitowana możliwość posługiwania się ustawowymi odesłaniami do innych aktów normatywnych jest szczególnie widoczna oraz eksponowana w orzecznictwie konstytucyjnym (zob. np. wyroki TK z dnia: 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02, 21 lipca 2006 r., sygn. akt P 33/05 oraz 10 września 2010 r. o sygn. akt P 44/09).
Drugą grupę materii zastrzeżonych do ustawowego normowania, w przekonaniu Rady Legislacyjnej, stanowią podstawowe kwestie związane z ustrojem i funkcjonowaniem państwa. Konstytucja zastrzega zatem, że pewne zagadnienia dotyczące szeroko pojętego aparatu państwowego wymagają pełniejszej regulacji ustawowej, przez co ustawodawca nie może ograniczać się jedynie do respektowania wymogu istnienia prawidłowo skonstruowanego ustawowego upoważnienia do wydania rozporządzenia, czy aktu prawa miejscowego. Wymienić można tu w szczególności warunek ustawowego rozwijania zasad dotyczących przeprowadzania wyborów, wyłaniania niektórych organów państwa (gdzie zasadnicze znaczenie może mieć dodatkowo konstytucyjny status niezależności, czy samodzielności danego podmiotu), organizacji i sposobu działania organów publicznych, czy budżetu państwa (zob. pełne wyliczenie tych zagadnień w wyroku TK z dnia 10 grudnia 2013 r. o sygn. akt K 16/13).
4. W kontekście tych wstępnych rozważań dotyczących roli ustawy w systemie źródeł prawa Rada Legislacyjna pragnie pokreślić konieczność każdorazowego oceniania przez podmiot konstruujący upoważnienie ustawowe, czy regulowana materia jest objęta zwykłą albo kwalifikowaną (bezwzględną) wyłącznością ustawy. W przypadku tej pierwszej – będącej zawsze standardem konstytucyjnym – podstawowa rola powinna zostać przypisana treści art. 92 ust. 1 i art. 94 Konstytucji. Może się zatem okazać, że stopień komplikacji pewnych materii oraz konieczność dokonywania częstych zmian zmuszają do szerszego odsyłania do regulacji wykonawczych. Odesłania podlegają jednak szczególnie starannej ocenie z punktu widzenia wymaganej w art. 92 ust. 1 i art. 94 Konstytucji konstrukcji upoważnienia ustawowego oraz dochowania należytych proporcji między materią ustawową a regulacjami zawartymi w przepisach wykonawczych. W przekonaniu Rady Legislacyjnej, każdorazowe założenie absolutnej kompletności regulacji ustawowej okazuje się idealistyczne oraz trudne do zrealizowania. Takie podejście może bowiem prowadzić do sygnalizowanej coraz częściej w doktrynie „inflacji prawa”, lawinowego wzrostu liczby opublikowanych ustaw i coraz większych trudności w ustaleniu treści obowiązujących norm prawnych. Rada Legislacyjna postuluje w tym zakresie pragmatyczne podejście, polegające na każdorazowym ważeniu wartości przemawiających za i przeciw wyłączności ustawy, z zachowaniem szczególnej ostrożności w zarysowanej ogólnie sferze kwalifikowanej (bezwzględnej) wyłączności ustawy.
II. Przepisy upoważniające do wydawania rozporządzeń wykonawczych
1. Jedną z decyzji podejmowanych przy tworzeniu projektu ustawy jest zagadnienie celowości i dopuszczalności zamieszczenia w ustawie przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia.
Dopuszczalność upoważnienia do wydania rozporządzenia zależy przede wszystkim od dziedziny prawa, która jest regulowana daną ustawą, oraz materii, jaka ma być przedmiotem rozporządzenia. Podstawowym przepisem przyznającym ustawodawcy ogólną kompetencję do upoważniania organów władzy wykonawczej do wydawania rozporządzeń jest art. 92 Konstytucji. Jednak swoboda ustawodawcy w tworzeniu przepisów upoważniających jest istotnie zawężona w pewnych obszarach – w szczególności w dziedzinie prawa represyjnego oraz prawa daninowego (art. 42 ust. 1, art. 84 i art. 217 Konstytucji). Ponadto w aktach podustawowych nie powinno się wprowadzać nowych, nieznanych ustawie ograniczeń wolności lub praw konstytucyjnych (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Istnieje również wiele innych regulacji konstytucyjnych, które wyrażają tzw. kwalifikowaną (bezwzględną) wyłączność ustawy (o koncepcji tej była mowa wyżej).
W sferach objętych kwalifikowaną (bezwzględną) wyłącznością ustawy Konstytucja nie zakazuje formułowania przepisów upoważniających do wydawania rozporządzeń (zob. np. wyrok TK z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00). Jednak w ocenie Rady Legislacyjnej decyzja ustawodawcy w tym zakresie nie może być swobodna i podporządkowana tylko względom celowości, czy racjonalności. Przyzwolenie ustawodawcy na doprecyzowanie norm ustawowych w aktach niższego rzędu jest dopuszczalne jedynie „w szczególnie uzasadnionych sytuacjach” (wyrok TK z dnia 21 lipca 2006 r., sygn. akt P 33/05). Wprowadzanie przepisów upoważniających do wydawania rozporządzeń w sferach objętych kwalifikowaną (bezwzględną) wyłącznością ustawy powinno być zatem poprzedzone oceną proporcjonalności. Chodzi w tym wypadku o ogólnosystemową zasadę proporcjonalności, wynikającą z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Innymi słowy, zamieszczenie w ustawie karnej, daninowej czy regulującej inne materie objęte kwalifikowaną (bezwzględną) wyłącznością ustawy, nie jest wykluczone, lecz powinno być podyktowane koniecznością realizacji, czy ochrony pewnych wartości. Taką wartością jest w szczególności potrzeba uwzględnienia w tworzeniu norm prawa powszechnie obowiązującego wiedzy specjalistycznej, bądź okoliczności, czy czynników charakteryzujących się małą stabilnością. Pozwala to zachować prawu adekwatność do zmieniającej się rzeczywistości, a jednocześnie uniknąć zbyt częstych nowelizacji ustawy i „przeładowania” ustawy regulacjami o charakterze techniczno-specjalistycznym. Rada Legislacyjna pragnie również zwrócić uwagę na fakt, że wykonywanie ustaw jest konstytucyjnym zadaniem egzekutywy (art. 146 ust. 4 pkt 1 Konstytucji). Ustawodawca może, a niekiedy wręcz powinien, stworzyć organom egzekutywy możliwość wykonywania ustaw w drodze rozporządzeń – we wszystkich materiach prawnych, również tych objętych nakazem wyłączności ustawy.
Rada Legislacyjna stoi również na stanowisku, że w omawianej sytuacji w uzasadnieniu projektu ustawy powinien znaleźć się fragment wykazujący konieczność zamieszczenia w ustawie przepisu upoważniającego. Należy przede wszystkim wskazać wartości, dla realizacji których niezasadne byłoby zamieszczenie pewnych treści bezpośrednio w ustawie i tym samym niezbędne jest przekazanie ich uregulowania w rozporządzeniu.
2. Wprowadzanie w sferach objętych kwalifikowaną (bezwzględną) wyłącznością ustawy przepisów upoważniających do wydawania rozporządzeń wymaga szczególnego poziomu precyzji w formułowaniu zakresu spraw przekazanych do uregulowania oraz wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Chodzi – po pierwsze – o ograniczenie swobody prawodawczej organu upoważnianego do wydania rozporządzenia oraz – po drugie – o stworzenie dla sądów oraz Trybunału Konstytucyjnego jasnego wzorca kontroli legalności rozporządzenia.
Należy przede wszystkim unikać – poza przypadkami bezwzględnie koniecznymi – formułowania przepisów upoważniających przy posłużeniu się formułą „szczegółowe zasady (warunki) i/lub tryb”. W żadnym razie tego typu upoważnienie nie może być rozumiane jako przyzwolenie do wprowadzania nowych, pozaustawowych ograniczeń wolności lub praw jednostek, ani też dodatkowych – nieznanych ustawie – przesłanek korzystania z uprawnień, czy realizacji obowiązków jednostek, jak również nowych kompetencji organów władzy publicznej względem jednostki.
Przepis upoważniający powinien jednoznacznie, w sposób niebudzący wątpliwości wskazywać, co ma być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Ustawodawca powinien ponadto kierować się zasadą, że im bardziej dana regulacja wiąże się z ingerencją w sytuację prawną jednostki, tym mniejszą swobodą powinien dysponować autor rozporządzenia (por. np. wyrok TK z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt U 5/06). Respektowanie tej reguły wymaga odpowiedniego – adekwatnego do specyfiki normowanej materii prawnej – sformułowania wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Wytyczne te nie mogą być pozorne, to znaczy odwoływać się do okoliczności, czy wartości, których uwzględnienie jest zawsze obowiązkiem organu tworzącego prawo (np. rzetelność, efektywność, sprawność, prawidłowość, interes publiczny itp.). Jest to niestety dosyć często spotykany w praktyce sposób formułowania wytycznych. W konsekwencji, zdaniem Rady Legislacyjnej, warto rozważyć opracowanie nowej koncepcji tworzenia wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, gdyż obecne wskazówki w tym zakresie, zawarte w § 66 Zasad Techniki Prawodawczej, nie są wystarczające.
3. Gdy chodzi o problematykę formułowania wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, to Rada Legislacyjna pragnie również podkreślić, że po przystąpieniu Polski do UE powstała potrzeba reinterpretacji dotychczasowego standardu w tej mierze. Zdaniem Rady Legislacyjnej w przypadku gdy przepis upoważniający jest wprowadzony do ustawy, której celem jest wykonanie regulacji unijnych, to dopuszczalne jest zamieszczenie w takim przepisie odesłania do prawa UE, w tym odesłania o charakterze dynamicznym (w szczególności do aktów prawa pochodnego). Nie można również wykluczyć, w zależności od specyfiki danej regulacji, odesłania do aktów niemających charakteru źródeł prawa, które wymagają wdrożenia do porządku krajowego (np. różnego rodzaju programów unijnych). Taki zabieg legislacyjny pozwala autorowi rozporządzenia na poszukiwanie wytycznych dotyczących treści rozporządzenia nie tylko w ustawie zawierającej upoważnienie, lecz również w – ściśle powiązanym z tą ustawą – akcie unijnym, którego transpozycji ustawa ma służyć. Tego typu podejście wpisuje się również w konstytucyjny nakaz przestrzegania przez RP wiążącego ją prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji).
Rada Legislacyjna pragnie potwierdzić swoje stanowisko, wyrażone w opinii z 18 września 2014 r. o projekcie założeń projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, że „konsekwencje przystąpienia Polski do Unii Europejskiej wymagają przyjęcia nowego spojrzenia na rolę ustawy w systemie źródeł prawa, w tym na relacje zachodzące między ustawą a aktami wykonawczymi, w szczególności rozporządzeniami, o których mowa w art. 92 Konstytucji. Wynika to z faktu, że liczne ustawy same mają de facto charakter wykonawczy względem prawa unijnego (…). W praktyce chodzi tu o ustawy implementujące prawo unijne. Skoro zaś funkcją takiej ustawy jest << wykonanie >> aktu unijnego, to taką samą funkcję może – a nawet powinno – spełniać rozporządzenie wydawane na podstawie takiej ustawy”.
Okoliczność, o której mowa w tym punkcie, jest kolejną przyczyną uzasadniającą podjęcie dyskusji nad zmianą obecnego brzmienia § 66 Zasad Techniki Prawodawczej.
4. Rada Legislacyjna pragnie również zwrócić uwagę na problemy prawne wiążące się z nowelizacją lub uchyleniem przepisów upoważniających do wydawania rozporządzeń. Kwestię tę Rada Legislacyjna poruszyła w opinii z 13 lutego 2015 r. o projekcie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”.
W ocenie Rady Legislacyjnej, należy odrzucić pogląd, jakoby zmiana treści normy upoważniającej do wydania rozporządzenia – również wówczas, gdy polega na zmianie zakresu spraw przekazanych do uregulowania lub wytycznych dotyczących treści aktu – prowadziła automatycznie do utraty mocy obowiązującej rozporządzenia wydanego na podstawie takiej normy. Tego typu reguły walidacyjnej (wyrażonej obecnie w § 32 ust. 2 Zasad Techniki Prawodawczej) nie da się wyprowadzić z Konstytucji, w szczególności z jej art. 92. Wręcz przeciwnie, zasada pewności prawa (wywodzona z art. 2 Konstytucji) nakazuje przyjąć domniemanie, że akt, który nie został wyraźnie uchylony jednoznaczną decyzją prawodawcy – opublikowaną w odpowiednim dzienniku urzędowym – nie utracił mocy obowiązującej. W przypadku zmiany treści normy upoważniającej do wydania rozporządzenia jest to szczególnie istotne z tego powodu, że – zgodnie z powszechnie przyjmowanym dzisiaj poglądem – norma taka może być wywodzona z kilku jednostek redakcyjnych ustawy (a niekiedy także z innego aktu, np. z aktu prawa unijnego, którego implementacji służą ustawa i rozporządzenie – była o tym mowa wyżej). Z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego nie można zaakceptować – zdarzających się w praktyce – przypadków, w których różne organy państwa w sposób odmienny oceniają skutki nowelizacji normy upoważniającej do wydania rozporządzenia. Jeżeli nowelizacja normy upoważniającej prowadzi do niezgodności treści rozporządzenia z tą normą, to okoliczność ta powinna zostać stwierdzona w stosownej procedurze, tj. w postępowaniu przed sądem lub Trybunałem Konstytucyjnym. Nie można bowiem wymagać od każdej jednostki, będącej adresatem rozporządzenia, ani od każdego organu stosującego takie rozporządzenie, dokonywania samodzielnych ocen co do skutków prawnych nowelizacji normy upoważniającej.
Dlatego też, w przekonaniu Rady Legislacyjnej, zmianie treści przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia powinna towarzyszyć odpowiednia regulacja przejściowa, wyraźnie rozstrzygająca o losach rozporządzenia wydanego na podstawie tej regulacji – tj. albo przesądzająca o derogacji takiego rozporządzenia, albo utrzymująca czasowo takie rozporządzenie w mocy.
W ocenie Rady Legislacyjnej, nie ulega natomiast wątpliwości, że uchylenie przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia, skutkujące utratą mocy obowiązującej normy upoważniającej, pociąga za sobą ex lege skutek w postaci utraty mocy obowiązującej rozporządzenia wydanego na podstawie takiego przepisu.
5. Rada Legislacyjna pragnie odnotować, że w praktyce zdarzają się przepisy upoważniające do wydawania rozporządzeń mających w istocie charakter aktów stosowania prawa. Są to – na przykład – przepisy przyznające ministrowi kompetencję do określenia w rozporządzeniu konkretnych podmiotów, do których znajdują zastosowanie pewne przepisy ustawy, bądź do upoważnienia podlegających mu organów do dokonywania – w jego imieniu – określonych czynności (zob. np. opinię Rady Legislacyjnej z 12 stycznia 2016 r. o projekcie ustawy o obowiązkowej, automatycznej wymianie informacji w dziedzinie opodatkowania).
Należy podkreślić, że rozporządzenie jest – zgodnie z art. 87 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji – źródłem prawa Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji, rolą rozporządzenia jest wprowadzenie do porządku prawnego tzw. nowości normatywnej, a więc regulacji wyrażających powinności o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Rozporządzenie nie powinno być aktem stosowania prawa (tj. aktem indywidualnym i/lub konkretnym), nie taka jest bowiem konstytucyjna funkcja rozporządzenia.
Dlatego też należy unikać wprowadzania do ustaw przepisów upoważniających do wydawania rozporządzeń w sytuacji, gdy rozporządzenie miałoby być aktem indywidualnym i/lub konkretnym (aktem stosowania, a nie stanowienia prawa). Wypada podkreślić, że tego typu przepisy upoważniające mogą być narażone na zarzut niekonstytucyjności. Wszak w orzecznictwie TK wyrażono pogląd, że „rozporządzenie winno być (…) aktem normatywnym i <<zawierać>> nowość normatywną w postaci norm generalnych i abstrakcyjnych” (wyrok TK z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt K 33/01). W cyt. wyroku Trybunał stwierdził niekonstytucyjność przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia, będącego w istocie aktem stosowania, a nie stanowienia prawa. Ponadto w swoim orzecznictwie TK sceptycznie odnosił się do regulacji zakładającej ustalanie granic gmin w drodze rozporządzenia – właśnie ze względu na to, że są to akty stosowania prawa. Trybunał wskazał ponadto m.in., że „postanowienia rozporządzeń Rady Ministrów (…) dotyczące tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin wymykają się spod kontroli ich poprawności sprawowanej – jako kontrola konstytucyjności (hierarchicznej zgodności norm) – przez Trybunał Konstytucyjny oraz – jako kontrola sądowoadministracyjna legalności aktów i decyzji administracyjnych – przez sądy administracyjne” (postanowienie TK z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt S 6/09).
W sytuacji więc, gdy ustawodawca dostrzega potrzebę wyposażenia organu władzy publicznej w kompetencję do wydania aktu stosowania prawa, bardziej odpowiednią formą jest – w zależności od okoliczności konkretnego przypadku – zarządzenie, uchwała, postanowienie itp.
III. Przepisy upoważniające do wydawania aktów prawa miejscowego
1. Zgodnie z art. 94 Konstytucji „Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa”.
Powyższy przepis wprowadza innego typu warunki dopuszczalności wydawania aktów podustawowych niż art. 92 Konstytucji, dotyczący rozporządzeń wykonawczych do ustaw. Przede wszystkim akt prawa miejscowego nie został – w odróżnieniu od rozporządzenia – określony jako akt wykonawczy względem ustawy. Wynika to między innymi z faktu, że część aktów prawa miejscowego jest wydawana przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Zasadniczą rolą samorządu terytorialnego w RP nie jest zaś wykonywanie ustaw; samorząd „uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej”, wykonując przysługujące mu zadania „w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność” (art. 16 ust. 2 Konstytucji).
Porównanie brzmienia art. 94 do art. 92 Konstytucji prowadzi ponadto do wniosku, że upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego nie zostało określone jako „szczegółowe”, ani też nie musi zawierać wytycznych dotyczących treści aktu. Wynika stąd, że – co do zasady – wystarczy, iż upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego wskazuje organ, który otrzymuje kompetencję do wydania aktu, oraz zakres spraw, jakie powinny być w takim akcie uregulowane.
Wprowadzenie do przepisu upoważniającego wytycznych, a więc wskazówek merytorycznych, ograniczających swobodę organu prawodawczego, nie jest jednak wykluczone w świetle art. 94 Konstytucji. W pewnym stopniu leży to w sferze uznania ustawodawcy. Ustawodawca może w konkretnym wypadku – zwłaszcza gdy przyznaje kompetencję prawodawczą terenowemu organowi administracji rządowej – przesądzić, że akt prawa miejscowego będzie pełnił funkcję podobną do rozporządzenia, a więc będzie aktem wykonawczym do ustawy. Ponadto również w przypadku aktów prawa miejscowego aktualne jest stanowisko TK o tym, że im silniej dany akt podustawowy wkracza w sferę praw lub obowiązków jednostek, tym większej szczegółowości należy wymagać od przepisu upoważniającego (zob. wyżej).
2. W świetle art. 94 Konstytucji do wydawania aktów prawa miejscowego mogą być upoważniane – po pierwsze – organy samorządu terytorialnego oraz – po drugie – terenowe organy administracji rządowej. Zróżnicowanie to przekłada się na treść standardu wymaganego od upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z odmiennej pozycji ustrojowej – z jednej strony – samorządu terytorialnego oraz – z drugiej strony – administracji rządowej.
W opinii Rady Legislacyjnej zakres spraw, do których uregulowania można ustawowo upoważnić pochodzący z wyborów powszechnych organ samorządu terytorialnego (a więc przede wszystkim organ stanowiący), jest znacznie szerszy niż ma to miejsce w przypadku terenowych organów administracji rządowej. Jest to konsekwencją bezpośredniej demokratycznej legitymacji organów samorządu terytorialnego oraz zasadą samodzielności jednostek samorządu, wynikającą m.in. z art. 16 i art. 165 ust. 2 Konstytucji.
Znaczenie powinno mieć również to, czy upoważnienie dotyczy sfery należącej do zadań własnych, czy też do zadań zleconych jednostkom samorządu. W pierwszym przypadku ustawodawca powinien zapewnić odpowiedni poziom samodzielności prawodawczej samorządom; upoważnienie ustawowe co do zasady nie powinno być więc nadmiernie szczegółowe i krępujące w ten sposób samodzielność samorządów. W skrajnym przypadku zbyt szczegółowo sformułowany przepis upoważniający do wydania aktu prawa miejscowego w sferze zadań własnych może na tyle ograniczać samodzielność jednostek samorządu, że uzasadnione będzie postawienie takiemu upoważnieniu zarzutu niezgodności z Konstytucją (w szczególności z art. 166 ust. 1 Konstytucji). Samorząd terytorialny w sferze zadań własnych powinien bowiem korzystać z realnych – a nie tylko formalnych i pozornych – kompetencji prawodawczych, pozwalających mu na rzeczywiste wykonywanie tych zadań „w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność” (art. 16 ust. 2 Konstytucji).
Gdy natomiast chodzi o zadania zlecone, to należy pamiętać, że zgodnie z art. 166 ust. 2 zd. 2 Konstytucji „sposób wykonywania” tych zadań powinna określać ustawa. Daje to ustawodawcy możliwość wprowadzenia bardziej szczegółowego upoważnienia niż w przypadku sfery zadań własnych, np. zawierającego rozbudowane wytyczne.
3. Rada Legislacyjna pragnie podkreślić, że ze względu na przedstawione powyżej wartości konstytucyjne upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego nie powinno być – zwłaszcza gdy chodzi o akty wydawane przez organy jednostek samorządu terytorialnego – oceniane przy użyciu argumentacji stosowanej (np. przez Trybunał Konstytucyjny) do oceny upoważnień do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustaw. To samo można powiedzieć o ocenie legalności obu ww. aktów, tj. zgodności aktu prawa miejscowego i rozporządzenia z ustawami i przepisami upoważniającymi. Konstytucja dopuszcza bowiem pozostawienie organom wydającym akty prawa miejscowego większego zakresu swobody prawodawczej niż organom wydającym rozporządzenia.
W szczególności przepis upoważniający organ samorządu terytorialnego do wydania aktu prawa miejscowego nie musi co do zasady cechować się analogicznym stopniem precyzji, jakiego wymaga się od przepisów upoważniających do wydawania rozporządzeń. Nie można wykluczyć np. posłużenia się w przepisie upoważniającym klauzulami generalnymi, czy pojęciami nieostrymi, co w przypadku rozporządzeń jest niedopuszczalne. Wynika to m.in. z faktu, że upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego nie musi być – w odróżnieniu od upoważnienia do wydania rozporządzenia – „szczegółowe” (była o tym mowa wyżej).
Ponadto – z analogicznych przyczyn – w sferach objętych tzw. kwalifikowaną (bezwzględną) wyłącznością ustawy (np. art. 31 ust. 3 i art. 42 ust. 1) ustawodawca dysponuje szerszą swobodą w zakresie upoważnienia organu jednostki samorządu terytorialnego do wydania aktu prawa miejscowego niż w przypadku upoważnienia organu egzekutywy do wydania rozporządzenia (zob. wyrok TK z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02). W szczególności uwagę należy zwrócić na zagadnienia związane z możliwością wydawania aktów prawa miejscowego w sferze prawa karnego. Możliwość taka występuje zwłaszcza w przypadku ustanawiania przestępstw przeciwko mieniu, obrotowi gospodarczemu, czy przeciwko interesom fiskalnym państwa. W tych sytuacjach konieczność dostosowania norm określających poszczególne zakazy i nakazy do zmieniających się stosunków gospodarczych, społecznych, czy ekologicznych, może w pewnym zakresie wymagać posługiwania się właśnie formą aktu prawa miejscowego. Możliwość taką dopuszcza Trybunał Konstytucyjny, wskazując, że akty prawa miejscowego mogą precyzować warunki ponoszenia odpowiedzialności w wypadku zagrożeń karami o stosunkowo niewielkim stopniu dolegliwości (zob. wyrok z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt P 65/07). Ustawodawca może w konsekwencji posługiwać się odesłaniami w prawie karnym. Zawsze jednak nakazy lub zakazy, których niewykonanie ustawodawca chce poddać penalizacji, powinny zostać określone w akcie prawa miejscowego w sposób respektujący zasadę proporcjonalności (wyrok TK z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt K 17/13).
Rada Legislacyjna zwraca także uwagę, że w przypadku podatków i innych danin publicznych – zagadnień objętych bezwzględną wyłącznością ustawy – reguły posługiwania się aktami prawa miejscowego mają specyficzny charakter. Są one bowiem determinowane z jednej strony postanowieniami art. 84 i 217 Konstytucji, a z drugiej – treścią art. 168 Konstytucji, który pozwala na ustalanie przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. W kontekście tych postanowień Rada Legislacyjna przypomina, że do danin lokalnych (stanowiących, na podstawie kwalifikacji ustawowej, dochód jednostki samorządu terytorialnego) należy odnieść wszystkie konstytucyjne wymogi dotyczące danin publicznych, w szczególności zasadę wyłączności ustawy oraz zasadę zaufania jednostki do państwa i stanowionego przezeń prawa (zob. np. wyrok TK z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. K 7/08). W konsekwencji wszystkie istotne z punktu widzenia konstrukcji danego świadczenia elementy (w szczególności podmiot i przedmiot opodatkowania) muszą być określone wprost w ustawie, z wyjątkiem tych na rzecz wysokości świadczenia. Ta ostatnia część składowa może być bowiem przedmiotem regulacji aktu prawa miejscowego.
Ustawowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego nie może być jednak dowolne. Zgodnie z art. 168 Konstytucji, ustalanie wysokości podatków i opłat lokalnych następuje bowiem „w zakresie określonym w ustawie”. Rodzi to obowiązek określenia przez ustawodawcę dolnej i górnej granicy wysokości świadczenia, co będzie następowało najczęściej przez wskazanie minimalnej i maksymalnej stawki podatku lub opłaty lokalnej. Konstytucja nie pozwala zatem na pozostawienie organom samorządu zupełnej swobody co do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych. O regule tej wydaje się zapominać projektodawca rządowy, co dało się zaobserwować na przykładzie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zob. wyrok TK z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12).
4. W ocenie Rady Legislacyjnej w Konstytucji RP istnieje bezpośrednia podstawa prawna do wydawania pewnych typów aktów prawa miejscowego. Chodzi o art. 169 ust. 4 Konstytucji, który mówi: „Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące”. Przepis ten stanowi lex specialis względem art. 94 Konstytucji w tym sensie, że nie wymaga, aby akt prawa miejscowego był wydany „na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie”, lecz wyłącznie „w granicach ustaw”.
Odczytując art. 169 ust. 4 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji, wyrażającym zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji, należy dojść do wniosku, że art. 169 ust. 4 powinien być traktowany jako konstytucyjne upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego. Dopuszczalne jest wydanie aktu regulującego „ustrój wewnętrzny jednostki samorządu terytorialnego” bezpośrednio na podstawie ww. przepisu Konstytucji. Nie ma w tym zakresie wymogu istnienia upoważnienia ustawowego. Ustawodawca nie może również pozbawić jednostek samorządu prawa do wydawania ww. aktów.
5. Rada Legislacyjna dostrzega potrzebę wypracowania reguł techniki prawodawczej odnoszących się do tworzenia przepisów upoważniających do wydawania aktów prawa miejscowego. Warto by rozważyć uzupełnienie o te kwestie rozporządzenia w sprawie „Zasad Techniki Prawodawczej”. Obecnie „Zasady Techniki Prawodawczej” nie regulują tej problematyki, lecz ograniczają się do zasad tworzenia przepisów upoważniających do wydawania rozporządzeń (zob. Dział I, Rozdział 8 ZTP). Rada Legislacyjna pragnie natomiast po raz kolejny podkreślić, że akty prawa miejscowego co do zasady nie są – w przeciwieństwie do rozporządzeń – aktami wykonawczymi do ustaw, dlatego też standardy tworzenia przepisów upoważniających do wydawania rozporządzeń nie w każdym przypadku są adekwatne do przepisów upoważniających do wydawania aktów prawa miejscowego.
IV. Przepisy upoważniające do wydawania aktów prawa wewnętrznego
1. Szczególne zasady tworzenia przepisów upoważniających, w przekonaniu Rady Legislacyjnej, obowiązują w zakresie aktów prawa wewnętrznego. Uwarunkowane jest to faktem ustanowienia w art. 93 Konstytucji jego ogólnego modelu. Do każdego aktu prawa wewnętrznego należy zatem stosować jednolite kryteria konstytucyjne – może on obowiązywać tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu ten akt (art. 93 ust. 1); może być wydawany tylko na podstawie ustawy (art. 93 ust. 2); podlega kontroli co do jego zgodności z powszechnie obowiązującym prawem (art. 93 ust. 3); nie może stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2).
Wobec powyższego Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że przeciwieństwie do przeanalizowanego standardu wynikającego z art. 92 ust. 1 Konstytucji („szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie”) oraz art. 94 Konstytucji („na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie”), art. 93 ust. 2 zd. 1 Konstytucji narzuca jedynie konieczność istnienia „podstawy w ustawie”. A contrario, z konstytucyjnego punktu widzenia upoważnienie nie jest niezbędne do wydania aktu wewnętrznego, musi jedynie istnieć szeroko rozumiana podstawa ustawowa. Konstytucja do wydania aktu wewnętrznego nie wymaga zatem, aby przepis ustawy ustanawiał kompetencję prawodawczą dla konkretnego organu w konkretnie określonej w ustawie materii.
Regulacja konstytucyjna dotycząca aktów wewnętrznych, zdaniem Rady Legislacyjnej, pozostawia zatem organom administracji dużą swobodę tak co do zakresu, jak i co do treści przyjmowanych regulacji. Mogą one bowiem stanowić akty prawa wewnętrznego w tych wszystkich sprawach, które pozostają w ramach ich kompetencji i zadań. Co za tym idzie, dopuszczalne jest tworzenie normy kompetencyjnej do wydawania aktów prawa wewnętrznego na podstawie ustawy lub ustaw normujących różne dziedziny spraw, jeżeli wyznaczają jakiemuś podmiotowi kompetencje, zadania lub nakładają obowiązki. Rada Legislacyjna zwraca bowiem uwagę, że przepisu art. 93 ust. 2 zd. 1 Konstytucji nie należy odczytywać w sposób tak restrykcyjny i zwężający, jak art. 92 ust. 1 i art. 94 Konstytucji. Konstytucja nie formułuje, w przeciwieństwie do rozporządzeń wykonawczych oraz aktów prawa miejscowego, ścisłych warunków ich wydawania, lecz odwołuje się jedynie do podstawy ustawowej. Powoduje to, że odmienne powinno być rozumienie konstytucyjnego terminu „upoważnienie” (jako skonkretyzowanego co do podmiotu, formy i treści przyzwolenia na stanowienie prawa) oraz terminu „podstawa” (jako ogólnego zakotwiczenia ustawowego). Rada Legislacyjna przypomina, że wymóg upoważnienia celowo został odniesiony do pozaustawowych form aktów prawa powszechnego, a podstawa ustawowa do aktów wewnętrznych, posiadających odmienną konstytucyjną charakterystykę – obowiązujących w relacjach organizacyjnej podległości.
Dopuszczenie realizacji kompetencji do wydania aktu prawa wewnętrznego na tak określonej podstawie ustawowej jest zatem oparte na argumencie o ograniczonej skuteczności działań przedsiębranych w formach prawa wewnętrznego. Rozwój standardów państwa prawnego powoduje, że obywatele dysponują coraz szerszym zestawem środków uchylania się spod rygorów prawa wewnętrznego, które – z naruszeniem Konstytucji (np. z powodu wyjścia poza stosunek podległości) – zostały zaadresowane do jednostki. Rada Legislacyjna w przyjęciu takiej interpretacji wymogu podstawy ustawowej do wydania aktu prawa wewnętrznego nie widzi także niebezpieczeństwa naruszenia zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji). W świetle tej reguły ustrojowej dopuszczalne jest bowiem takie prawne ukształtowanie pozycji organu władzy publicznej, które stwarza pewien margines swobody decyzyjnej pod warunkiem racjonalnego uzasadnienia. Taką uzasadnioną i pragmatyczną motywacją jest natomiast charakter władztwa sprawowanego w związku z art. 93 Konstytucji (władztwo organizacyjne, którego adresatem jest jedynie struktura podległa organowi wydającemu akt) oraz argumenty funkcjonalne i celowościowe związane z koniecznością zapewnienia sprawności i rzetelności działania organów publicznych.
O prawidłowości przyjętego tu kierunku wykładni przesądza ponadto wyraźna wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego dotycząca terminu „podstawa ustawowa” z art. 93 ust. 2 zd. 1 Konstytucji (zob. wyrok z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt U 8/13). Opiera się ona na porównaniu treści tego przepisu z treścią art. 92 ust. 1 i art. 94 Konstytucji, czego konsekwencją jest stwierdzenie, że ustrojodawca przewidział dla aktów prawa wewnętrznego luźniejszą determinację ustawową niż w odniesieniu do aktów prawa powszechnie obowiązującego. Jak zauważa TK, nie jest bowiem wymagane, aby podstawą ustawową zarządzenia było „szczegółowe upoważnienie”, tak jak w przypadku rozporządzenia, ani aby treść zarządzenia była ściśle wyznaczona przez ustawę, w ten sposób, że zarządzenie miałoby być wydawane „w celu wykonania ustawy”.
2. Ze względu na powyższe argumenty Rada Legislacyjna we wspomnianej opinii z 13 lutego 2015 r. o projekcie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” zwracała uwagę, że uporządkowania wymagają regulacje ZTP dotyczące podstawy prawnej do wydawania aktów prawa wewnętrznego. Rada przeanalizowała bowiem postanowienia § 134 oraz § 72 ZTP i doszła do wniosku, że pierwsza ze wspomnianych regulacji przesądza, iż podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw (pkt 1) albo wyznacza zadania lub kompetencje danego organu (pkt 2). Treść § 72 ZTP wskazuje natomiast, że w przepisie upoważniającym do wydania uchwały albo zarządzenia wskazuje się organ właściwy do wydania aktu normatywnego (pkt 1), rodzaj aktu normatywnego (pkt 2) oraz ogólnie zakres spraw, które w akcie normatywnym muszą albo mogą zostać uregulowane (pkt 3).
Wskazane w omawianej opinii odmienne interpretacje doktrynalne powyższych postanowień i wynikający z tego brak jednoznacznych dyrektyw skierowanych do legislatora rządowego skłonił Radę Legislacyjną do przyjęcia postulatu o konieczności uporządkowania reguł przewidzianych w Zasadach Techniki Prawodawczej dotyczących wydawania aktów prawa wewnętrznego. Rada podkreślała, że pożądane jest stworzenie jednolitego zespołu norm, umieszczonych w bezpośrednim sąsiedztwie, według których organy administracji rządowej wydawałyby akty normatywne dotyczące organów im podporządkowanych. Taka regulacja, dotycząca wszystkich organów (nieograniczona do Rady Ministrów i ministrów), powinna opierać się na alternatywie rozłącznej, pozwalając na skorzystanie z jednej z technik normowania – przepisu upoważniającego albo przepisu wyznaczającego zadania lub kompetencje organu.
Odmienny pogląd reprezentuje RCL, które w stanowisku z 23 października 2015 r. stwierdził, że „uchwały i zarządzenia nie stanowią aktów o charakterze samoistnym, a zatem […] przepis wyznaczający zadania i kompetencje nie może stanowić podstawy prawnej do ich wydawania”.
W tym kontekście Rada Legislacyjna, pragnie podkreślić, że – ze względu na przedstawioną w niniejszej opinii argumentację konstytucyjną – podtrzymuje w całości pogląd o konieczności przyjęcia w ZTP jednoznacznej możliwości opierania aktu wewnętrznego o ogólnie sformułowany przepis ustawy. Odwołanie się do koncepcji aktu niesamoistnego w żaden sposób nie wpływa bowiem na przedstawioną metodę interpretacji art. 93 ust. 2 zd. 1 Konstytucji. Do wymogu podstawy ustawowej należy podchodzić bowiem elastycznie, tak aby zapewnić administracji rządowej odpowiedni instrument wpływania na podległą jej organizacyjnie strukturę.
Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez: dr Adama Krzywonia i dr hab. Marcina Wiącka Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 19 lutego 2016 r.