Source: https://judicialis.de/Bundessozialgericht_B-6-KA-69-97-R_Urteil_18.03.1998.html
Timestamp: 2018-11-16 07:28:55
Document Index: 262585413

Matched Legal Cases: ['§ 44', '§ 44', '§ 44', '§ 44', '§ 44', '§ 43', '§ 44', '§ 44', '§ 44', '§ 44', 'Art 20', '§ 44', '§ 77', '§ 42', '§ 44', '§ 42', '§ 42', '§ 48', '§ 48', '§ 48', '§ 44', '§ 44', '§ 48', '§ 42', '§ 44', '§ 37', '§ 45', '§ 45', '§ 32', '§ 106', '§ 44', '§ 44', '§ 368', '§ 78', '§ 80', '§ 44']

Bundessozialgericht, Urteil vom 18.03.1998 mit dem Az.: B 6 KA 69/97 R	/* Banner Ads */
Aktenzeichen: B 6 KA 69/97 R
SGB X § 44 Abs 2 Satz 2
Az: B 6 KA 69/97 R
Der 6. Senat des Bundessozialgerichts hat auf die mündliche Verhandlung vom 18. März 1998 durch den Vorsitzenden Richter Dr. Engelmann, die Richter Kruschinsky und Dr. Clemens sowie die ehrenamtliche Richterin Dr. Bert und den ehrenamtlichen Richter Dr. Birkner
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Hessischen Landessozialgerichts vom 18. Juni 1997 wird zurückgewiesen.
Der Kläger nimmt als Internist und Nuklearmediziner an der kassenärztlichen (nunmehr: vertragsärztlichen) Versorgung teil. In den Quartalen IV/1987 bis III/1993 sowie I/1994 kürzte die beklagte Kassenärztliche Vereinigung (KÄV) das kassen- bzw vertragsärztliche Honorar des Klägers wegen übermäßiger Ausdehnung der kassen-/vertragsärztlichen Tätigkeit aufgrund einer Bestimmung ihres Honorarverteilungsmaßstabes (HVM), nach der der Grenzwert zur Feststellung der übermäßigen Ausdehnung erst nach Abschluß des Abrechnungsquartals bestimmt wurde. Die Kürzungsbescheide wurden vom Kläger nicht angefochten. Die Kürzungssumme beläuft sich insgesamt auf ca 511.000 DM.
Nach Erlaß der Senatsurteile vom 26. Januar 1994 (- 6 RKa 16/91 - und - 6 RKa 33/91 -), mit denen eine der Regelung im HVM der Beklagten entsprechende Bestimmung des HVM einer anderen KÄV für rechtswidrig beurteilt worden war, beantragte der Kläger die Auszahlung der einbehaltenen Honorarteile. Mit Bescheid vom 28. Oktober 1994 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30. Dezember 1994 lehnte die Beklagte dies ab. Zur Begründung führte sie aus, eine Rückabwicklung der bestandskräftigen Honorarbegrenzungen ab dem Quartal IV/1987 sei nicht möglich. § 44 Abs 1 Sozialgesetzbuch - Verwaltungsverfahren (SGB X) sei nicht anwendbar, da hierin lediglich Sozialleistungen regelnde Verwaltungsakte betroffen seien. Zwar komme nach einer Entscheidung des Sozialgerichts (SG) Kiel auch die Anwendung des § 44 Abs 2 SGB X nicht in Betracht. Sie - die Beklagte - habe aber überprüft, ob aufgrund der neueren Rechtsprechung des Bundessozialgerichts (BSG) eine Rückabwicklung bestandskräftiger Honorarbescheide geboten sei. Das sei hier nicht der Fall, denn Billigkeitsgesichtspunkte forderten die Rücknahme nicht. Zum einen sei der Verwaltungsaufwand im Verhältnis zum Erfolg unverhältnismäßig hoch. Zudem sei die neue Rechtsprechung des BSG für sie nicht vorhersehbar gewesen. Sie habe bei der Festsetzung der Honorarkürzungen von der Wirksamkeit ihres HVM ausgehen können. Auch habe sie, würde sie die Honorarbegrenzungen rückabwickeln, den Gleichbehandlungsgrundsatz zu beachten und damit alle anderen bestandskräftigen Honorarbegrenzungen ebenfalls aufzugreifen. Dies würde neben einem immensen Verwaltungsaufwand wegen des dadurch verursachten dramatischen Punktwertverfalles in den aktuellen Quartalen zu finanziellen Belastungen ihrer derzeitigen Mitglieder führen. Nach buchhalterischen Grundsätzen sei sie nämlich lediglich verpflichtet (gewesen), für anhängige Verfahren Rückstellungen zu bilden.
Klage und Berufung des Klägers sind ohne Erfolg geblieben (Urteil des SG Frankfurt vom 23. August 1995; Urteil des Hessischen Landessozialgerichts <LSG> vom 18. Juni 1997). Zur Begründung hat das LSG im wesentlichen dargelegt, die Vorschrift des § 44 Abs 2 SGB X erfasse auch Verwaltungsakte, soweit sie sich nicht auf eine Sozialleistung bezögen und sei damit grundsätzlich auf Honorarkürzungsbescheide anwendbar. Obgleich die Beklagte fehlerhaft davon ausgegangen sei, daß § 44 Abs 2 SGB X nicht anzuwenden sei, führe dies nicht zur Aufhebung ihres Bescheides, da dieser nach § 43 Abs 1 SGB X in eine Entscheidung nach § 44 Abs 2 Satz 2 SGB X umgedeutet werden könne. Die Beklagte habe ihr Ermessen im angefochtenen Bescheid in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt. Insbesondere sei es ihr nicht verwehrt gewesen, das Gebot der Verteilungsgerechtigkeit in ihre Ermessenserwägungen einzubeziehen.
Mit der vom LSG zugelassenen Revision rügt der Kläger die Verletzung von Bundesrecht. Insbesondere sei § 44 Abs 2 Satz 2 SGB X verletzt. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift lägen vor. Die Honorarbescheide für die Quartale IV/1987 bis III/1993 und I/1994 seien rechtswidrig. Dies stehe nach den Senatsurteilen vom 26. Januar 1994 fest. Zu Recht habe das LSG § 44 Abs 2 Satz 2 SGB X für anwendbar gehalten, diese Vorschrift aber nicht undifferenziert auf alle Quartale anwenden dürfen. Eine Differenzierung sei schon deshalb geboten gewesen, weil das Urteil des BSG vom 26. Januar 1994 am Beginn des Quartals I/1994 verkündet worden sei, über die Honorarkürzungen für das Quartal I/1994 aber erst einige Monate nach dessen Ablauf durch die Beklagte entschieden worden sei. Die Beklagte habe aber nach der ihr ebenfalls schnell bekannt gewordenen Rechtsprechung des Senats vom 26. Januar 1994 ihre für rechtswidrig erkannte Bestimmung des HVM nicht mehr anwenden dürfen. Zudem sei davon auszugehen, daß nach § 44 Abs 2 Satz 2 SGB X die "wahre Rechtslage" hergestellt werden solle, was auch aus Art 20 Abs 3 Grundgesetz (GG) folge. Nur in Ausnahmefällen dürften rechtswidrige belastende Verwaltungsakte aufrechterhalten bleiben. Dieses Regel-Ausnahmeverhältnis habe das LSG nicht beachtet. Es habe wesentliche Umstände, die für eine nachträgliche Aufhebung der Honorarkürzungsbescheide sprächen, nicht berücksichtigt. Hier sei vor allem von Bedeutung, daß es vorliegend um die Auszahlung von Honorar von über 500.000 DM gehe. LSG und Beklagten hätten hier eine Abwägung treffen müssen, ob es angemessen sei, einen einzelnen Arzt mit einem derart hohen Betrag zu belasten, oder ob es eher angemessen sei, einen Betrag dieser Größenordnung auf viele Schultern zu verteilen. Außerdem habe berücksichtigt werden müssen, daß allein die Beklagte es zu vertreten habe, daß den Honorarkürzungen ein rechtsunwirksamer HVM zugrunde gelegen habe. Außerdem sei die Annahme der Beklagten unzutreffend, er - der Kläger - habe seine vertragsärztliche Praxis unzulässig ausgedehnt. Eine derartige Feststellung setze voraus, daß bestimmte vorher festgelegte Grenzwerte von ihm überschritten worden seien. Gerade an einer solchen Feststellung fehle es jedoch, so daß nicht von einer übermäßigen Ausdehnung der kassenärztlichen Tätigkeit gesprochen werden dürfe. Es sei zwar zutreffend, daß die Beklagte nicht an ihn - den Kläger - zahlen könne, ohne die übrigen Vertragsärzte zu belasten. Dies spreche aber nicht gegen eine Aufhebung der Kürzungsbescheide. Zum einen beruhe dies darauf, daß die Beklagte keine Rückstellungen gebildet habe, was aber nicht zu seinen Lasten gehen könne. Zum anderen könnten mit diesem Argument jegliche Zahlungen an einen Vertragsarzt verhindert werden, denn alle Zahlungen würden aus dem Gesamthonorar vorgenommen und minderten die den anderen Ärzten zustehenden Honorare. Schließlich handele es sich bei den Geldzahlungen der KÄV an den Kassenarzt um Sozialleistungen iS des § 44 Abs 1 SGB X. Zwar habe der Senat bereits entschieden, daß solche Zahlungen keine Sozialleistungen seien (BSGE 56, 116, 117). Der Senat habe aber nunmehr Gelegenheit, die Richtigkeit dieser Ansicht zu prüfen. Die weitaus meisten Ärzte bezögen ihre Einkünfte nahezu ausschließlich aus ihrer vertragsärztlichen Tätigkeit. Sie bestritten vor allem mit diesen Einnahmen ihren Lebensunterhalt. In ihrer Bedeutung seien deshalb diese Zahlungen Sozialleistungen gleichzustellen.
die Urteile des Hessischen Landessozialgerichts vom 18. Juni 1997 und des Sozialgerichts Frankfurt vom 23. August 1995 sowie den Bescheid der Beklagten vom 28. Oktober 1994 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30. Dezember 1994 aufzuheben, die Beklagte zu verpflichten, die bestandskräftigen Honorarkürzungsbescheide wegen übermäßiger Ausdehnung für die Quartale IV/87 bis III/93 und I/94 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, die insoweit einbehaltenen Honoraranteile an ihn auszuzahlen.
Sie schließt sich dem angefochtenen Urteil an. Dem Revisionsvorbringen des Klägers bezüglich der Honorarkürzung im Quartal I/1994 hält die Beklagte entgegen, daß sie noch im laufenden 1. Quartal 1994 die Berechnungsweise für die Ermittlung des Grenzwertes zum Zwecke der Verhinderung der übermäßigen Ausdehnung nach LZ 503 HVM umgestellt und den Grenzwert für das 1. Quartal 1994 während dieses Quartals bekannt gegeben habe. Der Begrenzungsbescheid für I/1994 sei daher nicht rechtswidrig iS der Entscheidungen des Senats vom 26. Januar 1994. Im übrigen zeige die Entwicklung, daß der Kläger auch in den Quartalen II und III/1994 Kürzungen wegen übermäßiger Ausdehnung habe hinnehmen müssen. Erst ab dem Quartal IV/1994, als er eine angestellte Ärztin beschäftigt habe, bzw ab dem Quartal III/1996, ab dem er eine Gemeinschaftspraxis gebildet habe, sei eine übermäßige Ausdehnung nicht mehr festgestellt worden.
Die Vorinstanzen haben zutreffend entschieden, daß die angefochtenen Bescheide der Beklagten rechtmäßig sind. Die Beklagte hat es zu Recht abgelehnt, die gemäß § 77 Sozialgerichtsgesetz (SGG) bestandskräftig gewordenen, den Zeitraum vom 4. Quartal 1987 bis 1. Quartal 1994 betreffenden - rechtswidrigen - Honorarkürzungsbescheide zurückzunehmen.
Die Entstehungsgeschichte der Vorschrift (§ 42 des Gesetzentwurfes) gibt ebenfalls keinerlei Hinweise darauf, daß auch § 44 Abs 2 SGB X nur auf Verwaltungsakte über Sozialleistungen oder Beiträge beschränkt sei. Im Gegenteil belegt die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zu § 42 Abs 2 SGB X (idF des Entwurfs), daß diese Vorschrift breite Geltung beanspruchen soll (BT-Drucks 8/2034 S 34). Danach entspricht der Inhalt des § 42 Abs 2 SGB X (idF des Entwurfs) dem § 48 Abs 1 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG). Diese Vorschrift bestimmt, daß ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden kann. Sie stellt damit den Grundsatz auf, daß jeder rechtswidrige Verwaltungsakt voraussetzungslos zurückgenommen werden darf (Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 4. Auflage 1993, § 48 RdNr 18). § 48 Abs 1 Satz 1 VwVfG betrifft somit, wie § 44 Abs 2 SGB X, alle Verwaltungsakte, ohne daß es auf ihren Regelungsgehalt ankommt. Die dem § 44 Abs 1 SGB X vergleichbare Sondervorschrift - dort für Verwaltungsakte über Geld- oder Sachleistungen - befindet sich in § 48 Abs 2 VwVfG. Die in den Beschlüssen des Ausschusses für Arbeit und Sozialordnung (11. Ausschuß) vorgeschlagene Änderung des Gesetzentwurfs von einer reinen Kann-Bestimmung hin zu der schließlich als Gesetz verabschiedeten Fassung mit der Verpflichtung zur Rücknahme des Verwaltungsaktes mit Wirkung für die Zukunft (BT-Drucks 8/4022 S 28) hat Änderungen bezüglich des Regelungsinhalts der erfaßten Verwaltungsakte nicht ergeben. Sie sollte lediglich - bezogen auf die Aufhebungen für die Zukunft oder die Vergangenheit - eine "Klarstellung" bewirken (BT-Drucks 8/4022 zu § 42 S 82).
Der Anwendbarkeit des § 44 Abs 2 SGB X auf Honorarbescheide stehen abweichende Regelungen iS des § 37 Satz 1 2. Halbsatz SGB I nicht entgegen. Insofern unterscheidet sich die Rechtslage im Verhältnis zu der bei § 45 SGB X, der die Rücknahme rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakte betrifft. Diese Vorschrift ist kraft abweichender gesetzlicher Regelung oder kraft auf gesetzlicher Grundlage erlassener untergesetzlicher Normen weder auf sachlich-rechnerische Honorarberichtigungen (BSGE 74, 44 = SozR 3-1300 § 45 Nr 21; BSG SozR 3-5425 § 32 Nr 1) noch auf Honorarkürzungsbescheide wegen Unwirtschaftlichkeit (BSGE 68, 97 = SozR 3-2500 § 106 Nr 4) anzuwenden. Vergleichbare Regelungen, die die Anwendung des § 44 Abs 2 SGB X auf den kassen-/vertragsärztlichen Honorarbescheid generell ausschließen, finden sich nicht.
Dieses Ermessen im Rahmen des § 44 Abs 2 Satz 2 SGB X, das bei der Frage besteht, ob ein Verwaltungsakt für die Vergangenheit zurückgenommen wird, hat die Beklagte hier fehlerfrei ausgeübt. Ihre Entscheidung, die unrichtigen Honorarkürzungsbescheide wegen übermäßiger Ausdehnung der kassenärztlichen Tätigkeit nicht aufzuheben, ist ermessensfehlerfrei. Es liegt weder eine sog Ermessensunterschreitung noch eine Ermessensüberschreitung und schließlich auch kein Ermessensfehlgebrauch vor. Die Beklagte war sich ihres Ermessensspielraums bewußt, hat diesen wahrgenommen und sich mit ihrer ablehnenden Entscheidung im Rahmen des ihr zustehenden Ermessensspielraums gehalten. Darüber hinaus läßt sich auch ein sogenannter Ermessensmißbrauch (zweckwidriger Ermessensgebrauch) nicht erkennen, weil die Entscheidung der Beklagten auf sachgerechte Erwägungen gestützt ist. Insbesondere ist es nicht zu beanstanden, daß sie die finanziellen Auswirkungen im Falle einer dem Kläger positiven Entscheidung für die Gesamtheit ihrer Mitglieder berücksichtigt und als ausschlaggebend angesehen hat. Der vorliegende Fall ist nämlich dadurch gekennzeichnet, daß sich die Rechtswidrigkeit der Verwaltungsakte, deren Aufhebung mit Wirkung für die Vergangenheit vom Kläger begehrt wird, nicht jeweils aus singulären Fehlern bei der Rechtsanwendung - etwa Rechenfehlern im Einzelfall - ergibt, sondern sich daraus herleitet, daß die den Honorarkürzungsbescheiden zugrundeliegende Ermächtigungsgrundlage im Honorarverteilungsmaßstab der Beklagten entsprechend den Grundsätzen der Senatsurteile vom 26. Januar 1994 (- 6 RKa 16/91 - SozR 3-2200 § 368 f Nr 3; und - 6 RKa 33/91 - MedR 1994, 376) für unwirksam angesehen werden mußte. Daraus folgt, daß nicht allein die auf die genannte Ermächtigungsgrundlage gestützten Honorarkürzungsbescheide, soweit sie den Kläger betreffen, rechtswidrig sind. Vielmehr sind alle Honorarkürzungsbescheide, die auf der genannten Ermächtigungsgrundlage beruhten, in einer Vielzahl von Fällen rechtswidrig. Die Beklagte mußte deshalb davon ausgehen, daß sie sich nicht nur beim Kläger, sondern in zahlreichen weiteren Fällen Anträgen auf rückwirkende Aufhebung von Honorarkürzungsbescheiden ausgesetzt sehen würde, denen sie, falls sie dem Begehren des Klägers stattgeben würde, ebenfalls hätte entsprechen müssen. Damit wären nicht nur Rückzahlungsverpflichtungen im Falle des Klägers auf sie zugekommen. Sie hätte Honorarrückzahlungen auch in vergleichbaren Fällen leisten müssen. Gesamtvergütungsanteile aus länger zurückliegenden Zeiträumen stünden ihr hierfür nicht mehr zur Verfügung, so daß eine entsprechende Rückzahlungsverpflichtung aus der laufenden Gesamtvergütung hätte beglichen werden müssen. Dies hätte Auswirkungen auf die aktuelle Honorarauszahlung und würde auch diejenigen Ärzte belasten, die in den früheren, hier betroffenen Zeiträumen noch nicht Mitglieder der Beklagten gewesen waren.
Die Ermessensentscheidung der Beklagten erweist sich auch nicht deswegen als rechtswidrig, weil sie für die vom Kläger nunmehr geltend gemachten Honorarrückforderungsansprüche keine Rückstellung gebildet hat. Hierzu war sie nicht verpflichtet. Eine derartige Verpflichtung könnte vor dem Hintergrund ihrer allgemeinen Pflicht zur Beachtung haushaltsrechtlicher Grundsätze (§ 78 Abs 3 Satz 3 SGB V iVm der entsprechenden Anwendung des § 80 Abs 1 SGB IV) allenfalls in den Fällen und in dem Umfang zu erörtern sein, in denen Honorarbescheide angefochten worden sind. Entgegen der Auffassung der Revision besteht sie nicht schon deshalb, weil in einem Quartal ein Honorarbescheid durch einen Arzt angefochten worden ist und sich als Ergebnis dieser Anfechtung die Unwirksamkeit einer Vorschrift des Honorarverteilungsmaßstabes herausstellen könnte. Bei der Vielzahl der Anfechtungen von Honorarbescheiden pro Quartal und der Unterschiedlichkeit der Anfechtungsgründe würde das, folgte man der Auffassung der Revision, dazu führen, daß die KÄV pro Quartal einen erheblichen Teil der Gesamtvergütung als Rückstellung für Nachforderungsansprüche auf der Grundlage des § 44 Abs 2 Satz 2 SGB X zurückhalten müßte. Um diese Folge zu vermeiden, könnte die KÄV - auf entsprechender normativer Grundlage - alle Honorarbescheide eines Quartals unter dem Vorbehalt der Neubescheidung der Honoraransprüche für den Fall der Unwirksamkeit einer HVM-Regelung erlassen. Die eine wie die andere Vorgehensweise widerspräche diametral den Interessen der Mitglieder der KÄV, möglichst schnell und mit Rechtsverbindlichkeit das Honorar für ein Quartal festgesetzt zu erhalten, um auf diese Weise Planungsgewißheit und -sicherheit zu haben. Sowohl die Einbehaltung erheblicher Teile der Gesamtvergütung im Wege von Rückstellungen als auch der generelle Erlaß von Honorarbescheiden unter Vorbehalt späterer Richtigstellung bei Unwirksamkeit der Rechtsgrundlage müßte sich auf die Finanzierbarkeit der vertragsärztlichen Praxen und damit letztlich auch auf die Versorgung der Versicherten auswirken. Sie würde die Funktionsfähigkeit des Systems der vertragsärztlichen Versorgung gefährden. Es erweist sich nicht als ermessensfehlerhaft, daß die Beklagte in Fällen der vorliegenden Art die Funktionsfähigkeit des Systems vor den Anspruch des einzelnen auf materielle Gerechtigkeit gestellt hat.
Bezüglich der von der Beklagten abgelehnten Aufhebung der Honorarkürzung im Quartal I/1994 hat die Revision ebenfalls keinen Erfolg. Ungeachtet des Umstandes, daß die Beklagte nach ihrem Vorbringen im Revisionsverfahren über diese Honorarkürzung schon aufgrund einer geänderten Fassung ihres Honorarverteilungsmaßstabes entschieden haben will, wäre sie ohnehin nicht verpflichtet gewesen, allein aufgrund eines schriftlich noch nicht vorliegenden Urteils des Senates in einem Verfahren, an dem sie nicht beteiligt war, ihren Honorarverteilungsmaßstab noch für das laufende Quartal I/1994 umzustellen.