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Timestamp: 2018-02-19 08:13:11+00:00
Document Index: 137324207

Matched Legal Cases: ['art. 43', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 43', 'art 57', 'sentenza ', 'art. 117', 'art. 6', 'art. 1', 'art. 43', 'art. 42', 'art. 43', 'art. 42', 'art. 43', 'art. 43', 'art. 43', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 43']

Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) 16 novembre 2007, n. 5830 Importante pronuncia sull'interpretazione dell'art. 43 del DPR n. 327 del 2001, in tema di "acquisizione sanante"
Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) 16 novembre 2007, n. 5830
1) n. 9253 del 2005, proposto dalla s.r.l. “Il Ridotto”, dalla s.r.l. “La Bastia” e dal Consorzio “La nuova fonte meravigliosa”, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Eugenio Picozza, Franco Gaetano Scoca e Paolo Picozza, ed elettivamente domiciliato in Roma, alla via San Basilio n. 61, presso lo studio dell’avvocato Eugenio Picozza;
2) n. 9254 del 2005, proposto dalla s.r.l. “Il Ridotto”, dalla s.r.l. “La Bastia” e dal Consorzio “La nuova fonte meravigliosa”, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Eugenio Picozza, Franco Gaetano Scoca e Paolo Picozza, ed elettivamente domiciliati in Roma, alla via San Basilio n. 61, presso lo studio dell’avvocato Eugenio Picozza;
1. Con gli appelli in esame (già riuniti con la decisione interlocutoria n. 5157 del 2006), la s.r.l. “Il Ridotto” e la s.r.l. “La Bastia” – nonché il consorzio “La nuova fonte meravigliosa”, titolare delle relative quote sociali - hanno chiesto che, in riforma delle sentenze del TAR per il Lazio n. 7356 e n. 7357, siano accolti i ricorsi di primo grado n. 1870 del 2005 e n. 10846 del 2004.
- gli edifici sono stati realizzati dagli assegnatari a seguito di atti d’occupazione d’urgenza di data 7 novembre e 18 dicembre 1986, emessi in attuazione della delibera di adozione del piano di zona (della giunta municipale n. 3133 del 1985, ratificata dal consiglio con la delibera n. 61 del 1986);
- il procedimento d’esproprio non si è poi concluso, perché la successiva delibera di approvazione del piano di zona (n. 7387 del 1987 della giunta regionale) non è mai diventata efficace, in quanto aveva fissato alcune prescrizioni non ottemperate dal Comune, come constatato dalla successiva delibera della giunta regionale n. 278 del 1988.
- ha rilevato che in un precedente giudizio civile la Corte d’appello di Roma (con la sentenza della Sez. I, n. 10576 del 2003, passata in giudicato a seguito della sentenza della Corte di Cassazione, Sez. I, n. 10576 del 2003) ha respinto la domanda con cui le società, nel 1993, avevano chiesto il risarcimento del danno conseguente alla dedotta illegittimità degli atti che avevano condotto all’occupazione delle aree;
- ha annullato tutti gli atti che il Comune di Roma e la Regione Lazio avevano emesso ‘a sanatoria’ tra il 1993 e il 1996 per adeguare la situazione di fatto a quella di diritto e, in particolare, l’atto del commissario straordinario del Comune n. 3177 del 1993 (che ha disposto la dichiarazione di pubblica utilità delle opere) e gli atti successivi, compreso il decreto di espropriazione n. 580 dell’11 aprile 1996, emesso dal presidente della giunta regionale del Lazio.
- per la prima, il Comune sarebbe divenuto proprietario delle aree (come sarebbe stato affermato dalla sentenza n. 500 del 2004 del TAR);
- per la seconda, sarebbe irrilevante l’art. 43 del testo unico, perché per il successivo art 57 si applicherebbe “la disciplina precedente” quando già sia stata dichiarata la pubblica utilità dell’opera.
9. Va respinta l’istanza con cui il Comune, nella sua memoria integrativa depositata in prossimità dell’udienza, ha chiesto l’estromissione dal giudizio del consorzio “La nuova fonte meravigliosa”.
La fondatezza di tali censure – complessivamente rivolte contro entrambe le sentenze - emerge dall’esame della normativa applicabile nel caso di realizzazione di opere di interesse pubblico su un suolo altrui, in assenza di efficaci atti ablatori, e trova conferma dalla lettura della sentenza del TAR n. 500 del 2004 e di tutte le altre sentenze rese in precedenza inter partes.
- l’ordinamento italiano non consente che una Amministrazione, mediante un proprio illecito e in assenza di un atto ablatorio, acquisti a titolo originario la proprietà di un’area altrui, sulla quale sia stata realizzata un’opera pubblica o di interesse pubblico (anche se prevista in una dichiarazione della pubblica utilità);
- anche se l’opera pubblica o di interesse pubblico è ultimata, non comincia a decorrere alcun termine di prescrizione per il risarcimento del danno.
- per l’art. 117, primo comma, della Costituzione, le leggi devono rispettare i “vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario”;
- per l’art. 6 (F) del Trattato di Maastricht (modificato dal Trattato di Amsterdam), «l’Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, ... in quanto principi generali del diritto comunitario»;
- per la pacifica giurisprudenza della CEDU (che ha più volte riaffermato i principi enunciati dalla Sez. II, 30 maggio 2000, ric. 31524/96, già segnalata in data 29 marzo 2001 dall’Adunanza Generale di questo Consiglio, con la relazione illustrativa del testo unico poi approvato con il d.P.R. n. 327 del 2001), si è posta in diretto contrasto con l’art. 1, prot. 1, della Convenzione la prassi giudiziaria interna sulla ‘espropriazione indiretta’, secondo cui l’Amministrazione diventerebbe proprietaria del bene, in assenza di un atto ablatorio (cfr. CEDU, Sez. IV, 17 maggio 2005; Sez. IV, 15 novembre 2005, ric. 56578/00; Sez. IV, 20 aprile 2006).
12.2. In secondo luogo, rileva l’art. 43 del testo unico approvato col d.P.R. n. 327 del 2001, il quale – ispirato all’art. 42 Cost. - attribuisce all’Amministrazione, qualora si sia verificata una patologia dell’azione amministrativa, il potere di acquisire la proprietà dell’area con un atto formale di natura ablatoria e discrezionale (in sostanziale sanatoria), al termine del procedimento legale nel corso del quale vanno motivatamente valutati gli interessi in conflitto.
In altri termini, l’art. 43 – in coerenza col principio di legalità affermato dall’art. 42 Cost. in tema di procedimento ablatorio - contiene le imprescindibili disposizioni che, nel caso di motivata prevalenza dell’interesse pubblico, consentono all’Amministrazione di tornare nell’alveo della legalità, così evitando alla Repubblica Italiana ulteriori sentenze di condanna da parte della CEDU.
- questo Consiglio, con i lavori preparatori del testo unico e con la decisione n. 2 del 2005 dell’Adunanza Plenaria (cui ha manifestato il proprio ‘welcaming’), ha escluso la sussistenza della espropriazione indiretta ed ha affermato che solo l’atto di acquisizione ex art. 43 comporta l’ablazione del diritto di proprietà (fino ad allora da riconoscere alla vittima dell’illecito dell’Amministrazione);
- l’applicazione del medesimo art. 43 ai casi pendenti consente “an end definitively to the practice of indirect expropriation’.
- oppure, quando vi è una patologia e il bene è stato “modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento”, quando è emesso il decreto di acquisizione ai sensi dell’art. 43.
Pertanto, l’istituto sorto praeter legem (per affrontare, nel silenzio della legge e prima dell’entrata in vigore del testo unico, le questioni connesse alla avvenuta realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico sul suolo altrui, in assenza di validi ed efficaci atti ablatori) va oramai considerato contra legem, poiché il legislatore ha compiutamente disciplinato la patologia – da qualsiasi data decorrente - dell’azione amministrativa connessa al procedimento espropriativo ed ha anche determinato l’ambito dei poteri e dei doveri dell’Amministrazione (nonché quelli del giudice amministrativo nella sede della giurisdizione esclusiva, quale giudice naturale dell’esercizio della funzione pubblica).
Non essendovi nemmeno un petitum sul quale il TAR poteva decidere, la sentenza – neppure nel dispositivo - non contiene alcuna statuizione suscettibile di formare un giudicato tra le parti, in ordine al regime di appartenenza delle aree.
Per quanto rileva nel presente giudizio, la sentenza n. 10576 del 2001 - dopo la reiezione del terzo motivo sulla asserita illegittimità degli atti di occupazione d’urgenza per l’assenza della delibera di approvazione del piano di zona - ha dichiarato inammissibile il quinto motivo del ricorso, secondo cui erroneamente la corte d’appello non aveva accolto la domanda risarcitoria basata sulla realizzazione delle opere dopo la scadenza dell’efficacia degli atti di occupazione d’urgenza.
- con la domanda proposta al tribunale civile, era stato chiesto il risarcimento del danno derivante dalla occupazione che ha qualificato ‘usurpativa’, per la mancanza di efficacia degli atti di occupazione d’urgenza dei terreni;
- la Corte d’appello aveva correttamente respinto le deduzioni di primo grado sulla assenza di una efficace dichiarazione di pubblica utilità (potendosi attivare il procedimento espropriativo in base alla delibera di adozione del piano di zona, prima della approvazione regionale);
- la stessa Corte d’appello aveva correttamente considerato irrilevanti le circostanze verificatesi successivamente (e che avevano in fase d’appello indotto le società a chiedere il risarcimento per una occupazione qualificata ‘appropriativa’), in applicazione “del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunziato”.
- a p. 20, ha segnalato come la domanda di primo grado si basasse su “una sola causa petendi, l’occupazione senza titolo dei terreni per mancata approvazione del piano di zona e conseguente mancata dichiarazione di pubblica utilità dei previsti interventi costruttivi”;
- a p. 21, ha rimarcato la correttezza della statuizione della Corte d’appello sulla ‘novità’ e sulla diversità della causa petendi posta a base della domanda risarcitoria in fase d’appello, evidenziando come “l’occupazione appropriativa … introduce nuovi temi d’indagine, inerenti il rapporto tra durata dell’occupazione (comprese le eventuali proroghe), irreversibile trasformazione del fondo e intervento del decreto di esproprio”.
- sussisteva l’interesse delle società all’annullamento della delibera commissariale di dichiarazione di pubblica utilità e del decreto regionale di esproprio, perché in tal caso sarebbe risultata ammissibile la domanda risarcitoria, non preclusa dal precedente giudizio civile, che aveva riguardato fatti diversi e una diversa causa petendi;
- “la eccezione di regiudicata non regge sotto alcun profilo”, poiché nel precedente giudizio civile era stato chiesto il risarcimento del danno in base alla asserita illegittimità degli atti di occupazione d’urgenza (dal TAR ricondotta alla ‘occupazione usurpativa’ a scopo descrittivo), mentre nella specie la fattispecie (sempre ad avviso del TAR) era qualificabile come di ‘occupazione appropriativa’.
- il TAR ha richiamato l’espressione ‘occupazione usurpativa’ per descrivere quale fosse l’oggetto del precedente giudizio civile e per rilevare l’interesse delle società ad ottenere l’annullamento degli atti emessi in sanatoria, al fine di ottenere il risarcimento dei danni;
- il TAR ha richiamato anche le espressioni ‘occupazione appropriativa’ e ‘accessione invertita’ per qualificare la fattispecie posta al suo esame (in cui gli edifici risultavano già realizzati alla data della delibera commissariale dichiarativa della pubblica utilità), così adoperando una terminologia diffusa (anche se in contrasto con le disposizioni del testo unico e con i principi affermati dalla Corte Europea dei diritti dell’uomo), non per incidere sul regime di appartenenza delle aree, ma per rilevare la sussistenza di profili di eccesso di potere della medesima delibera dichiarativa della pubblica utilità., in quanto emessa dopo l’ultimazione degli immobili e senza valutare tale decisiva circostanza.
b) ove tale accordo – per la totalità delle aree - non sia raggiunto entro il termine, il Comune di Roma – entro i successivi sessanta giorni – potrà emettere un formale e motivato decreto, con cui disporrà l’acquisizione delle aree al suo patrimonio indisponibile (con la conseguente definizione dei rapporti con gli assegnatari), ai sensi dell’art. 43 del testo unico (salva la possibilità teorica di restituire la materiale disponibilità delle aree, col risarcimento del danno relativo al periodo della loro mancata utilizzazione).