Source: http://www.fronterad.com/?q=proceso-legislativo-en-intemperie-quien-adopta-y-aprueba-leyes-en-guinea-ecuatorial
Timestamp: 2017-11-19 19:55:23
Document Index: 37093704

Matched Legal Cases: ['artículo 54', 'artículo 80', 'artículo 54', 'artículo 55', 'artículo 79', 'artículo 81', 'artículo 86', 'artículo 88', 'artículo 55', 'artículo 165']

Proceso legislativo en la intemperie. ¿Quién adopta y aprueba las leyes en Guinea Ecuatorial? | FronteraD
Plácido Micó Abogo
La afirmación de que los regímenes dictatoriales son todos iguales, porque les unen determinados rasgos y características comunes, se ha convertido en un tópico y por ello se encuentra con mucha frecuencia en numerosos escritos y artículos de prensa. Y sin embargo, los regímenes dictatoriales tienen otras muchas diferencias que los hacen no ser tan iguales como se afirma.
Por ello creemos que es útil y necesario profundizar en el análisis y descender a los detalles, dado que es precisamente en estos detalles y matices de las diferentes situaciones donde se sitúan las características propias de cada sistema. Uno de estos detalles en que queremos entrar en este texto es en lo que pasa con el procedimiento legislativo en Guinea Ecuatorial, en el que intervienen varios actores, personas e instituciones (Cámara de los Diputados, Senado, Gobierno, jefatura del Estado ) y sin embargo hay lagunas y confusión en la regulación constitucional, y en otras normas, en la materia, que hace que no esté claro quién adopta y aprueba las leyes, ni quién enmienda a quién en el procedimiento legislativo.
La pregunta planteada en el título del presente artículo puede parecer, por una parte, retórica y, por otra, que tiene una respuesta obvia. Se podría sostener que en un régimen dictatorial como el imperante en Guinea Ecuatorial huelga hablar de leyes, dado que lo que reina es la arbitrariedad y, en última instancia, la voluntad del presidente todopoderoso. Podría añadirse que no tiene sentido hablar de leyes en un país donde las mismas autoridades llamadas a aplicar y hacer cumplirlas son las primeras en incumplirlas de forma consciente y con el añadido de manifestar de forma vulgar pero arrogante su más absoluto desprecio a la ley. Y esto ocurre en todas las instituciones y órganos del Estado y a todos los niveles desde el más alto al último, pudiéndose afirmar que al respecto se ha creado una verdadera mentalidad o idiosincrasia de desprecio e ignorancia de la ley.
La respuesta obvia a la pregunta planteada sería afirmar simple y llanamente que las leyes en Guinea Ecuatorial las adopta y aprueba el presidente Teodoro Obiang Nguema Mbasogo, lo que parecería coherente con la naturaleza dictatorial del régimen. Y sin embargo en la realidad la cuestión no resulta ni tan clara ni tan sencilla, dado el importante componente de caos intrínseco al régimen y a la sociedad de Guinea Ecuatorial.
En estas líneas, en contra de lo antes expuesto, sostenemos que en Guinea Ecuatorial hay leyes, ya sea en el sentido de normas jurídicas como en el sentido formal que se refiere a las leyes como las normas de mayor rango jerárquico de un país adoptadas por el poder competente, que en nuestro caso es el Poder Legislativo, o sea, el Parlamento.
Hasta la reforma de la Ley Fundamental, operada en noviembre de 2011, el Parlamento guineano lo componía una única cámara, la Cámara de los Representantes del Pueblo. Tras la reforma, que entró en vigor el 16 de febrero del año 2012, el Parlamento nacional lo componen dos cámaras, por una parte la Cámara de los Diputados, cuyos miembros en número de cien, son todos elegidos, teóricamente, mediante sufragio universal, libre, directo y secreto y, por otra, el Senado, que debiera estar integrado por setenta miembros, según preceptúa la Ley Fundamental, pero que sin embargo actualmente lo componen más de 80 senadores. Pues a los 70 que prevé la Constitución, 55 por elecciones y 15 nombrados a dedo por el presidente de la República, éste ha vuelto a añadir un número indefinido de los llamados senadores natos, designados por él mismo, y que son personas que han ocupado determinados cargos de primera línea en el país.
La reforma constitucional a la que antes nos hemos referido fue llevada a cabo de forma antidemocrática y arbitraria y con el único objetivo de perpetuar el actual régimen. Dicha reforma consistió fundamentalmente en la creación de instituciones como el Senado y otras cinco (Consejo de la República, Consejo Nacional para el Desarrollo Económico y Social, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo), para proveer de puestos, salarios y privilegios a la clientela del régimen, en constante aumento, asegurando así su fidelidad (cuando no su sometimiento) al gubernamental Partido Democrático de Guinea Ecuatorial (PDGE), a su presidente-fundador, Obiang Nguema Mbasogo, y asegurar asimismo una sustitución monárquica de éste en la presidencia de la República por uno de sus hijos, para el que se creó el puesto de un vice-presidente de la República. La reforma resultó técnicamente deficiente, mal redactada y encierra muchas e importantes lagunas, fruto de la precipitación, del propósito de engañar que empapó todo el proceso y también de la incompetencia e ignorancia en materia de derecho constitucional de la mayoría de los que participaron en su redacción.
Entre las lagunas que aquí nos interesa señalar está la falta de regulación de las relaciones entre las dos cámaras –la de los Diputados y el Senado– en relación a la producción de las leyes, de tal suerte que actualmente en Guinea Ecuatorial no se sabe quién adopta su texto final y definitivo. Una situación que nos atrevemos a calificar de insólita, sin precedentes, que hemos calificado de “proceso legislativo en la intemperie”.
Durante los años de existencia de la Cámara de los Representantes del Pueblo como único órgano legislativo del Estado el tema estaba claro, al menos en teoría. Era ésta la competente para aprobar las leyes, adoptando la última y definitiva versión de los textos legales, que después debían ser sancionadas y promulgadas por el presidente de la República.
El presidente de la República tenía el poder, y lo sigue teniendo –en caso de desacuerdo con el texto aprobado por el Parlamento–, de pedir una segunda o una tercera lectura del mismo pero, al final, al menos siempre en teoría, era el Parlamento, o sea la Cámara de los Representantes del Pueblo, quien aprobaba el texto definitivo.
No es mucho suponer que el presidente de la República no pudiera leer en toda su extensión todos los proyectos de ley que el Ejecutivo mandaba a la Cámara de los Representantes del Pueblo, para su aprobación. Pero sí podemos imaginar, como cabría esperar, que todos los miembros del Gobierno conocieran el contenido de los proyectos de ley que enviaban al poder legislativo, a la sazón, la Cámara de los Representantes del Pueblo. Sin embargo, la realidad era otra.
Los proyectos de ley que llegaban al Parlamento se adoptaban por el Ejecutivo sin que sus miembros tuvieran conocimiento del contenido de sus textos. Era suficiente que el miembro de Gobierno del área afectada lo explicara al presidente haciéndole entrega de un ejemplar del texto y, que algún asesor del jefe se lo interpretara, para que fuera incluido en el orden del día del Consejo de Ministros, en el que sería aprobado sin que la mayoría de los miembros de éste lo hubiesen leído, y en muchas ocasiones, sin haberlo visto siquiera. La aprobación se producía, cómo fácilmente puede deducirse, sin debate alguno, y en consecuencia sin posibilidad de introducir enmiendas. Así llegaba el texto –proyecto de ley– a la Cámara de los Representantes del Pueblo donde sólo algunos de sus miembros podían disponer del texto del proyecto normativo. El resto de los parlamentarios debían conformarse con seguir la lectura del mismo. Así, el proyecto se convertía en ley. Esto ocurrió así hasta las elecciones del 2004, en que dos diputados del opositor Convergencia para la Democracia Social (CPDS) entraron en la Cámara de los Representantes.
No obstante, ese carácter un tanto clandestino del proceso legislativo ha permanecido inalterado en Guinea Ecuatorial. Con esa expresión hacemos referencia al hecho de que el proceso legislativo en el país nunca tiene en cuenta las opiniones de la gente destinataria de la norma. Tampoco importa la opinión de los conocedores o de las personas profesionales en la materia objeto de regulación. La gente, incluidos los miembros del Parlamento, la primera vez que tienen la oportunidad de enterarse del contenido y entrar en posesión del texto de un proyecto de ley es cuando se reparte en la Cámara. Nadie, a excepción de unos pocos miembros del Gobierno conoce, participa, opina o sugiere nada en el proceso de elaboración de las leyes hasta que el proyecto llega al Parlamento.
Con la presencia desde junio de 2004, de dos diputados de CPDS en la Cámara de los Representantes del Pueblo, se logró que el Gobierno enviara a la Cámara tantas copias de los proyectos de ley como Diputados había, es decir, cien. Se consiguió que los señores diputados pudieran tener todos y cada uno de ellos al menos un ejemplar de los proyectos de ley objeto de tramitación en el Parlamento. Puede imaginarse, no obstante, que muchos de los honorables no se los leyesen, sobre todo aquéllos que no son miembros de la Comisión legislativa encargada, por razón de materia, en primera instancia (que es en realidad la única), del estudio del proyecto en cuestión. Otros diputados no se toman la molestia de leerse los proyectos de ley, porque no entienden la temática que abordan y también por desidia y desinterés, puesto que no les está permitido contradecir las tesis del Gobierno o las que sostiene la portavocía de su grupo parlamentario. Los que en ocasiones se atreven a saltarse estas normas son objeto de amenazas y de llamadas al orden en la oficina nacional del Partido Democrático de Guinea Ecuatorial.
La mayoría de los diputados aprueba los textos definitivos de las leyes sin disponer del correspondiente ejemplar. Sencillamente se fían de lo que les cuenta la secretaría de la Mesa de la Comisión. Pues, es la Comisión la que presenta ante el Pleno el acta de sus sesiones de trabajo, en la que se recogen las enmiendas habidas al proyecto inicial. El acta es automáticamente aprobada por la mayoría del PDGE, que representa el 99% de los diputados de la Cámara. El texto definitivo, que se supone es el de la ley aprobada, sólo lo ven muy pocos diputados, que son los que actúan como secretarios y presidente de la Comisión y el presidente de la Cámara, que ha de firmarlo y enviarlo, vía ministro de Estado encargado de las relaciones con el Parlamento, a la Presidencia de la República, para su sanción y promulgación.
Es precisamente en este proceso en el que, en demasiadas ocasiones, se producen alteraciones de lo que en teoría ha adoptado el Pleno de la Cámara como texto definitivo de la ley. Primero los miembros de la secretaría de la Mesa de la Comisión pueden, introducir alguna modificación en su interés o por indicación de alguien. Lo mismo puede hacer el presidente de la Cámara antes de remitir el texto a la Presidencia de la República.
En ésta última instancia puede ocurrir (como de hecho ocurre muchas veces) que algún miembro del Gobierno interesado en el proyecto de ley en tramitación introduzca, en la secretaría de la Presidencia de la República, modificaciones al texto de dicha ley, supuestamente adoptado por el Parlamento, según sus designios, o siguiendo intereses de alguno que otro poder fáctico. El resultado es que el texto de la ley que termina siendo sancionado y promulgado difiere del aprobado por el Pleno de la Cámara.
Este fraude en el proceso legislativo resulta favorecido por la inexistencia de las publicaciones oficiales de la Cámara, como son el Boletín Oficial de Cámara o el Diario de Sesiones. Así resulta difícil contrastar el contenido de los textos aprobados por el Pleno de la Cámara de los Representantes del Pueblo con los que finalmente son sancionados y publicados en los medios informativos nacionales o en el Boletín Oficial del Estado.
Como ejemplo más reciente de lo que describimos tenemos el caso de la ley por la que se crea el Cuerpo Especial de Inspectores de Comercio. El proyecto de la referida ley fue presentado en la Cámara de los Representantes del Pueblo durante el primer periodo ordinario de sesiones de 2009. Una vez terminados los debates del proyecto de ley en la Comisión legislativa competente y en el Pleno de la Cámara de los Representantes del Pueblo fue aprobado con dos categorías o niveles A) y B) en el referido Cuerpo Especial de Inspectores de Comercio, niveles a los que se accedía con los niveles de estudios universitarios superior y medio respectivamente. Tras la sanción y promulgación de la ley por el presidente de la República apareció incorporado un tercer nivel o categoría C) al que se accedía con el nivel de estudios de bachillerato. Alguien había operado un cambiazo.
El entonces ministro de Economía, Comercio y Pequeñas y Medianas Empresas, que presentó y defendió el proyecto y asistió a los debates parlamentarios, estaba de acuerdo con la creación de sólo dos categorías de inspectores de comercio, tal como se recogía en el proyecto de ley adoptado en Consejo de Ministros. Se percató del cambiazo y, en el siguiente período ordinario de sesiones, el segundo del año 2009, de la Cámara de los Representantes del Pueblo, presentó otro proyecto de ley (aprobado también en Consejo de Ministros ) por el que se modificaban determinados artículo de la ley recientemente aprobada, al objeto de restablecer las dos categorías de inspectores, A) y B), y suprimir la C) introducida en el cambiazo.
El proyecto de reforma de la ley, recientemente promulgada, fue aprobado como era de esperar. Pero, a pesar del jolgorio que se armó con esa situación, y de las preguntas de algunos diputados, no se supo quién fue el responsable de dicha manipulación. Algunos comentarios apuntaban que se habría producido en la Cámara de los Representantes del pueblo, antes de la remisión del texto definitivo a la Presidencia de la República, mientras que otros apuntaban a la secretaría de ésta última como lugar en el que se habría cometido el fraude. Si no fuera porque el ministro del Departamento se oponía a la introducción de una tercera categoría de inspectores de comercio, nadie hubiera denunciado ni mucho menos corregido el engaño. Lo curioso y sorprendente es que, pocos meses después, el ministro fue destituido.
Otro caso muy revelador del descontrol, fraude e irresponsabilidad de los dirigentes del PDGE en sus actuaciones en general y particularmente en lo referente al procedimiento legislativo lo encontramos con los Presupuestos del Estado del ejercicio económico 2003, aprobados en el mes de septiembre de 2002 durante el segundo período ordinario de sesiones de la Cámara de los Representantes del Pueblo, siendo presidente Salomón Nguema Owono. La Ley de los Presupuestos Generales del Estado fue aprobada (como cabe suponer sin debate alguno y ninguna enmienda al proyecto presentado por el Gobierno) por el Pleno de la Cámara de los Representantes del Pueblo, y sancionada y promulgada por el presidente de la República. Y se publicó por los medios de comunicación social, es decir, por la radio y televisión estatales.
La lectura de los presupuestos suscitó muchísimo interés aquel inicio del ejercicio económico 2003, dado que se había producido un importante aumento de los salarios de los funcionarios que superaba en algunas categorías el 50% del salario base. Todo el mundo se puso contento. La noticia no tardó en llegar al presidente de la República, Obiang Nguema Mbasogo, en forma de felicitaciones, agradecimientos y reconocimientos de todo tipo. La noticia llegó también a los asesores económicos internacionales del país, incluidos los representantes y responsables de las instituciones financieras internacionales. Se armó un gran revuelo, que no cabe relatar en estas páginas. No obstante, conviene señalar que el ministro Portavoz del Gobierno, el mismo que presentó y leyó los Presupuestos anunciando el aumento de los salarios de los funcionarios, tuvo que volver a comparecer ante los medios de comunicación estatales para desmentir la primera información y rectificarla en el sentido de que no se había producido ninguna modificación en los salarios de los funcionarios, que seguían siendo los mismos del ejercicio económico anterior.
El revuelo, el escándalo, el cachondeo, el ridículo que se produjo fueron teatrales. Lo más impresionante fue que nadie sabía nada del aumento salarial. El presidente de la República que sancionó y promulgó la Ley de los Presupuestos en cuestión no sabía nada. El primer ministro, que con su refrendo debía responder de la firma del presidente de la República, tampoco se había enterado de nada. El presidente de la Cámara de los Representantes del Pueblo se defendió alegando que en la Cámara no se tocó ni se cambió, ninguna “coma” de lo que vino del Consejo de Ministros, porque si el Consejo de Ministros desconocía el origen del aumento de los salarios del personal de la Administración Pública sólo podía él afirmar que el cambio no se produjo en la Cámara. Además, se defendía el doctor Salomón, diciendo que él había estado de viaje, por lo que no podía ser responsable de nada. El ministro de Hacienda y Presupuestos prefirió endosar la culpa al ministro de Información y Portavoz del Gobierno, Antonio Fernando Nvé Ngú (q. e. p. d.), pretendiendo que lo que leyó no era obra del departamento de Hacienda y Presupuestos y, por consiguiente, sólo el portavoz podía explicar el origen de la información.
El entonces director general de Presupuestos (ahora ministro delegado de la Función pública y Reforma Administrativa) fue fulminantemente destituido, acusado de ser el responsable del enredo y, sobre todo por haber manifestado la verdad cuando fue abordado por los medios de comunicación, ante los que reconoció que el aumento de los salarios de los funcionarios que aparecía en los Presupuestos del Estado había sido estudiado, preparado y aprobado en el Ministerio de Hacienda y Presupuestos, y fue adoptado en el Consejo Directivo del Departamento antes de su remisión al Consejo de Ministros que lo aprobó y remitió después a la Cámara de los Representantes del Pueblo.
El ministro de Hacienda y Presupuestos dijo que era falsa la explicación del director general de Presupuestos y que lo que se había hecho en su departamento fue una especie de estudio “para establecer una proyección de la evolución futura de los salarios”, que el director general de Presupuestos, en una actuación irresponsable, habría remitido al ministro portavoz del Gobierno para su lectura como parte de los Presupuestos, cuando en realidad no lo era.
Ningún otro miembro del Gobierno sabía nada del asunto o se pronunció sobre el mismo. Los diputados no se enteraron de nada. En realidad ni siquiera habían visto, y no digamos leído, aquel proyecto de ley.
Ante esta situación cabe plantearse la pregunta de quién redacta realmente la versión última y definitiva de los textos de las leyes en Guinea Ecuatorial, la presidencia de la República, la Cámara de los Representantes del Pueblo o el Gobierno. La respuesta más ajustada a la realidad sería: cualquier miembro de los tres u otros.
El panorama arriba descrito se ha vuelto aún más confuso si cabe con la creación de la segunda cámara legislativa, es decir, del Senado. A las deficiencias antes señaladas se suma la falta de regulación de las relaciones entre las dos Cámaras en el procedimiento legislativo. De ahí que lo que hasta ahora era una confusión de hecho, una praxis incorrecta, o simplemente fraudulenta, se haya convertido en una confusión formal debido a una deficiente regulación, a las peregrinas luchas por el poder y a los miedos que tienen los miembros del PDGE de expresar cualquier cosa que pueda sonar como opinión en contra de lo establecido por el gran jefe, el presidente-fundador.
Laguna y confusión
El capítulo IV de la Ley Fundamental, dedicado al Parlamento, está dividido en tres epígrafes: disposiciones comunes de las Cámaras, artículo 54 al 79; de la Cámara de los Diputados, artículo 80 al 82; y del Senado, art. 83 al 88.
Sobre el proceso legislativo, la Ley fundamental, en los artículos dedicados a las disposiciones comunes de las Cámaras, aparte del artículo 54 que establece que la potestad legislativa reside en el pueblo, quien la delega en el Parlamento por medio del sufragio universal, solo se habla en el artículo 55, el cual establece: “El Parlamento ejerce el Poder Legislativo del Estado. Está integrado por dos Cámaras: la Cámara de los Diputados y el Senado. Ambos Órganos concurren a la formulación de las leyes y actúan separada y conjuntamente en la forma que establece esta Ley Fundamental y demás Leyes en el ejercicio de sus funciones y competencias respectivas”. Esta es la única mención al proceso legislativo incluido en ese epígrafe, en el que también en el artículo 79, se habla de “las funciones comunes de la Cámara de los Diputados y del Senado”, entre las que se recogen:
—Elegir a los miembros de sus respectivas mesas
—Dictar sus reglamentos internos
—Aprobar la Ley de Presupuestos de ingresos, gastos e inversiones del Estado.
—Legislar en materia tributaria, suprimir y crear impuestos y demás gravámenes según los casos
—Legislar sobre pesas y medidas
—Determinar las bases del Derecho civil, mercantil, procesal, penal y laboral
—Regular los derechos fundamentales y todos los que se refieren a materia de reserva legal
En el epígrafe dedicado a la Cámara de los Diputados, de tan sólo dos artículos, que debiera regular las especificidades de esta Cámara, no se recoge ninguna en lo referente al procedimiento legislativo, ni en su engarce con el Senado. El referido epígrafe, en su artículo 81, se refiere a esas especificidades como competencias de la Cámara de los Diputados. Son cuatro las mencionadas: la aprobación de los tratados –internacionales, se supone–, acordar la autorización al presidente de la República de dictar decretos-leyes, la interpelación a los miembros del Gobierno y la constitución en su seno de comisiones de investigación.
La Ley Fundamental, en los artículos dedicados al Senado, aparte de su composición y elección, sólo recoge, en relación a sus funciones y competencias, la asunción interina del cargo de presidente de la República por el presidente del Senado en caso de vacancia simultánea del presidente y vicepresidente de la República. Pero los artículos 86 y 88 de la Ley Fundamental no ayudan precisamente a clarificar el tema que nos ocupa, sino más bien añaden confusión, por su parquedad y ambigüedad que, en realidad son el reflejo de una errática redacción, prueba de una falta de claridad de propósito del legislador constituyente.
El artículo 86 dice: “Sólo los asuntos comprendidos en sus competencias específicas podrán ser inscritos en el Orden del Día de las Sesiones del Senado y los que expresamente el Presidente de la República y la Cámara de los Diputados soliciten su intervención”.
Por su parte, el artículo 88 establece: “Son funciones del Senado: a) Dictaminar en segunda lectura los proyectos de ley y demás Disposiciones sometidas a su estudio y aprobación por la Cámara de los Diputados. b) Aceptar o no la dimisión del Presidente de la República. c) Las demás que la Ley determine”.
Estos preceptos permiten establecer que, mientras otras leyes no le confieran otras funciones y sin perjuicio de los asuntos que de ellas deriven y de los expresamente remitidos por el presidente de la República, el Orden del Día de las Sesiones del Senado, en materia legislativa, viene determinado por lo que le somete la Cámara de los Diputados.
La Cámara de los Diputados somete al Senado los proyectos de ley y demás disposiciones, para que el Senado en una segunda lectura “dictamine”, es decir, que el Senado emita un dictamen, que es lo mismo que una opinión o un punto de vista. Este dictamen, opinión o punto de vista, tratándose de un procedimiento legislativo en el que al decir de la propia Ley Fundamental, “ambos órganos concurren a la formulación de las Leyes”, ha de expresarse necesariamente en la forma de enmiendas, mejor dicho, propuestas de enmiendas.
Es decir, que la expresión “dictaminar en segunda lectura los proyectos de ley y demás disposiciones sometidos a su estudio” ha de entenderse como emitir un informe (acta) que contiene las propuestas de enmiendas al proyecto de ley sometido a su consideración que ha de ser devuelto a la Cámara de los Diputados para su aprobación definitiva por el Pleno de ésta última. Sin embargo, las cosas no ocurren así y la confusión es total.
La evidencia de la laguna en la regulación constitucional en lo referente al procedimiento legislativo entre las dos Cámaras debió aconsejar una regulación más amplia y sobre todo clara, de esa materia, en los Reglamentos de ambas Cámaras. En la Cámara de los Diputados, todos los intentos en ese sentido del diputado Plácido Micó Abogo, del partido CPDS [autor de este escrito] fueron rechazados por el portavoz del grupo del PDGE, Miguel Edjang Angué, secundado y/o secundando al presidente de la Cámara, quienes se dejaron encantar por la propuesta del diputado del PDGE José Pablo Nvó, que les vendió la idea de que lo más apropiado para abordar la cuestión consistía en la elaboración de un nuevo “proyecto de ley reguladora de las Cortes Generales” que él mismo se encargaría de preparar. Después de dos años no hay tal ley reguladora de las Cortes Generales, ni siquiera un esbozo de borrador.
El título XI del Reglamento de la Cámara de los Diputados, dedicado a las relaciones entre ésta con el presidente de la República y demás órganos del Estado, en su capítulo III (“de las relaciones con el Senado”), se limita a repetir literalmente una parte del enunciado del artículo 55 de la Ley Fundamental, al establecer en el artículo 165: “La Cámara de los Diputados y el Senado concurren a la formulación de las Leyes y actúan separada o conjuntamente en la forma que establece la Ley Fundamental y demás leyes en el ejercicio de sus funciones y competencias respectivas”. Una manifestación de lo que podría llamarse pereza intelectual e insuperable irresponsabilidad política, una constante en el comportamiento de los parlamentarios del PDGE.
El diputado de CPDS insistió en su propuesta de introducir algunos artículos en ese capítulo en los que se recogiera la idea de que las enmiendas acordadas en la Comisión legislativa competente del Senado, y adoptadas por el Pleno de éste, debían ser reenviadas a la Cámara de los Diputados para su incorporación al proyecto de ley, primero a la Comisión legislativa competente y finalmente al Pleno de la misma, donde se adoptaría, en última instancia, el texto definitivo de las enmiendas y su incorporación al texto normativo, estableciéndose así la última y definitiva versión del mismo. Esta propuesta de regulación, insistía el diputado autor de este escrito, debía ser discutida entre las mesas de las dos Cámaras y después, en caso de desacuerdos, negociarla con el presidente de la República. Siendo todos de un mismo partido, el PDGE, no debía haber dificultad alguna en llegar a un “consenso”. La propuesta fue rechazada y se prefirió mantener el vacío de regulación, la confusión y la inseguridad jurídica.
¿Quién enmienda a quién?
Con esta pregunta se puede resumir el quid de la cuestión. La novedad (confusión e inseguridad jurídica) en el procedimiento legislativo en Guinea Ecuatorial introducido por la reforma de la Ley Fundamental de 16 de febrero de 2012. Si bien algunos podrían sostener que la regulación constitucional es suficiente, para otros, y, sobre todo la realidad y la práctica han demostrado que no, que no es suficiente.
La Constitución debió establecer con claridad el alcance y el recorrido de la expresión “dictaminar en segunda lectura…”. Es decir, se debió de haber regulado cómo se produce la segunda lectura en el Senado, estableciendo el modo en que han de incorporarse al texto del proyecto de ley las enmiendas aprobadas por el Senado. Debería haberse determinado quién y cómo se lleva a cabo dicha incorporación.
La situación actual es que el Pleno de la Cámara de los Diputados enmienda el texto del proyecto de ley aprobado por el Consejo de Ministros, y lo envía al Senado para la segunda lectura. El Pleno del Senado a su vez enmienda el texto adoptado por el Pleno de la Cámara de los Diputados y lo “eleva” a la presidenta del Senado. En este punto, los senadores conocen y disponen, se supone, el texto final del proyecto de ley con las enmiendas que ellos han introducido, pero los diputados no saben nada de las modificaciones introducidas en el Senado y no las conocerán hasta que el proyecto de ley haya sido sancionado y promulgado por el presidente de la República y “publicado por los medios informativos nacionales”.
La situación descrita en el párrafo anterior no es del todo exacta. El tema es que, en un primer momento, así se pensó y se procedió a nivel del Senado, remitiendo el texto final de los proyectos de ley adoptados por el Pleno del Senado, al presidente de la República, desde donde les fueron devueltos, recordándoles que, era a la Cámara de los diputados a quien correspondía remitir a la presidencia de la República, los proyectos de ley aprobados por el Parlamento a efectos de su sanción y promulgación por el presidente de la República.
Lo siguiente fue que desde el Senado, una vez introducidas las enmiendas que hubiesen considerado oportunas, se remitían a la Cámara de los Diputados los textos enmendados para su envío a la presidencia de la República, sin informe ni dictamen alguno que permitiese conocer las modificaciones producidas. El presidente de la Cámara de los Diputados tuvo que reaccionar y pedir a su homóloga del senado que, junto con el escrito de remisión de los textos ya enmendados, o no, era necesario adjuntar el informe o dictamen correspondiente.
Tras estos primeros tropiezos y encontronazos, los textos adoptados en el Senado, y “elevados” a la presidencia del Senado, son remitidos a su vez al presidente de la Cámara de los Diputados. Al parecer (expresión que resulta muy elocuente cuando sale del portavoz de un Grupo parlamentario, que es el firmante del presente artículo) los presidentes de las dos Cámaras se reúnen, no se sabe muy bien con quienes, si con los miembros de las mesas de ambas Cámaras, o con los secretarios generales de las mismas, o con sus jefes de Gabinete, para decidir el texto definitivo del proyecto de ley, incorporando las enmiendas del Senado que, a su juicio, “no modifican gran cosa el texto adoptado por los Diputados”, y dejando las que sí lo hacen a la consideración de una Comisión Mixta Cámara de los Diputados-Senado, para su estudio e incorporación si procede, y la adopción del texto definitivo. Parecería que esto último es lo que estaría pasando, aunque tampoco está del todo claro.
Desde las elecciones de junio de 2013, hasta junio de 2015, el Parlamento se ha reunido en cuatro períodos de sesiones ordinarias durante los que se han adoptado varios proyectos de ley (Presupuestos 2014, 2015 y rectificativo de 2015; proyecto de ley de los funcionarios civiles del estado, ley de procedimiento administrativo, proyecto de ley de la administración general del Estado, proyecto de informatización de la administraciones públicas), y nunca se ha reunido ninguna Comisión Mixta Cámara de los Diputados-Senado para abordar la cuestión relativa a las enmiendas del Senado a un proyecto de Ley. El tema sigue pues, entre los presidentes de las dos Cámaras, en una gran confusión. Y mientras tanto, los diputados permanecen completamente marginados sin ningún conocimiento de lo que los presidentes de las Cámaras hayan podido cocer. Y no preguntan nada.
Dentro de esta confusión, el Pleno de la Cámara de los Diputados, en una de sus sesiones, y en un intento por ordenar las cosas, decidió (contra el parecer del diputado de CPDS y portavoz del grupo mixto, quién protestó enérgicamente por el disparate, pero fue ridiculizado por el portavoz del grupo del PDGE) que los textos de los proyectos de ley fueran remitidos al Senado, tras su estudio y aprobación en la Comisión legislativa correspondiente, antes de su adopción por el Pleno de la Cámara de Diputados. De este modo, una vez que el Senado hubiese dictaminado en segunda lectura con sus propuestas de enmiendas, el Pleno de la Cámara adoptaría en última instancia el texto final del proyecto de ley. Se hizo así y la mesa del Senado, de forma poco diplomática, protestó contra tal proceder, no se sabe muy bien si devolviendo la documentación que le fue remitida, pero, eso sí, con la advertencia de que ésa fuera la última vez que se les enviara textos aprobados en una Comisión, debiendo ser siempre los aprobados por el Pleno. Tenía razón el Senado en ese planteamiento, aunque no guardó las formas. Pero la cuestión es que el portavoz del PDGE en la Cámara de los Diputados que en su día defendió la fórmula aquella (remitir los textos aprobados en la Comisión legislativa al Senado) ya no dijo nada.
La situación actual es que no se conoce quién determina el texto o contenido final de los proyectos de ley, lo que significa que no se sabe quién es el que legisla. Si antes de la creación del Senado como segunda Cámara legislativa la duda y la pregunta se producían por situaciones de hecho fraudulentas, que se debían a la falta de publicidad y publicación de los textos en las diferentes etapas del procedimiento legislativo, ahora las referidas situaciones se han multiplicado al menos por dos y, lo más grave, es que se ha añadido una confusión formal, entre las competencias de la Cámara de los Diputados y el Senado en la materia, que permite afirmar que a día de hoy, en Guinea Ecuatorial, el procedimiento legislativo está en la intemperie
Bata, 6 de junio de 2015
Plácido Micó Abogo (Egombegombe Mbini, Guinea Ecuatorial, 1963) es químico industrial y doctorando en Derecho. Miembro del grupo fundador de Convergencia para la Democracia Social (CPDS), secretario de administración y finanzas de la Comisión Ejecutiva Provisional designada en la fundación del partido. Fue elegido secretario general de CPDS en el Congreso Constituyente de 1994. En el V Congreso celebrado en el año 2013 renunció a volver a presentarse a la reelección. Es diputado del Parlamento guineano desde la legislatura del año 2004.
derecho ,
dicturaduras ,
leyes ,