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Timestamp: 2018-02-18 02:16:52+00:00
Document Index: 127353479

Matched Legal Cases: ['CSC ', 'CSC ', 'CSC ', 'CSC ', 'CSC ', 'CSC ']

1 RÉPUBLIQUE FRANÇAISE Décision n 10-D-28 du 20 septembre 2010 relative aux tarifs et aux conditions liées appliquées par les banques et les établissements financiers pour le traitement des chèques remis aux fins d encaissement L Autorité de la concurrence (section I A), Vu la décision n 03-SO-01 du 29 avril 2003 (enregistrée sous le numéro 03/0037 F) par laquelle le Conseil de la concurrence s est saisi d office de la situation de la concurrence concernant les tarifs et les conditions liées appliqués par les banques et les établissements financiers pour le traitement des chèques remis aux fins d encaissement ; Vu l article 81 du traité instituant la Communauté européenne, devenu article 101 du traité sur le fonctionnement de l Union européenne ; Vu le livre IV du code de commerce dans sa version antérieure à l entrée en vigueur de la loi n du 4 août 2008 ; Vu la loi n du 4 août 2008 de modernisation de l économie ; Vu l ordonnance n du 13 novembre 2008 portant modernisation de la régulation de la concurrence, et notamment son article 5 ; Vu les décisions de secret des affaires n 08-DSA-39 du 10 mars 2008, n 08-DSA-192 à 08-DSA-200 du 3 décembre 2008, n 09-DSA-147 et 09-DSA-149 en date du 4 août 2009, n 09-DSADEC-32 et 09-DSADEC-33 en date du 7 août 2009, n 09-DSADEC-34 et 09-DSADEC-35 en date du 10 août 2009, et les décisions n 08-DEC-12 du 2 octobre 2008, n 09-DEC-01 du 17 février 2009, n 09-DEC-22 en date du 20 octobre 2009 autorisant l accès, dans des conditions déterminées, à certaines pièces classées en annexe confidentielle ; Vu les décisions du 16 décembre 2008 et du 17 février 2009 par lesquelles le rapporteur général a désigné un expert, sur le fondement des dispositions des articles L et R du code de commerce ; Vu la décision n 09-S-04 du 11 décembre 2009, par laquelle l Autorité de la concurrence a renvoyé le dossier à l instruction afin de permettre aux parties, d une part, d accéder à l intégralité des données couvertes par les décisions n 08-DEC-12, 09-DEC-01 et 09-DEC-22 et, d autre part, de produire d ultimes observations écrites ; Vu les observations présentées par la Banque de France, les Banques Populaires Participations (anciennement Banque Fédérale des Banques Populaires), La Banque Postale, BNP-Paribas, la Caisse Nationale des Caisses d Epargne, la Confédération
2 Nationale du Crédit Mutuel, Crédit Agricole SA, Crédit du Nord, Crédit Industriel et Commercial (CIC), LCL, HSBC, la Société générale et le commissaire du Gouvernement ; Vu les autres pièces du dossier ; Les rapporteurs, la rapporteure générale, le commissaire du Gouvernement et les représentants de la Banque de France, des Banques Populaires Participations (anciennement Banque Fédérale des Banques Populaires), de La Banque Postale, de BNP- Paribas, de la Caisse Nationale des Caisses d Epargne, de la Confédération Nationale du Crédit Mutuel, du Crédit Agricole SA, du Crédit du Nord, du Crédit Industriel et Commercial (CIC), de LCL, de HSBC et de la Société générale, entendus lors des séances du 24 novembre 2009 et du 13 avril 2010, et les représentants de la Commission européenne, de Carrefour et d EDF entendus lors de la séance du 24 novembre 2009 sur le fondement des dispositions de l article L alinéa 2 du code de commerce ; Adopte la décision suivante : 2
3 I. CONSTATATIONS... 8 A. La procédure... 8 B. Le secteur concerné Le chèque a) L utilisation du chèque en France b) L émission et la remise de chèques en France c) Les modalités de rémunération des services relatifs à l utilisation et à la remise de chèques d) Le système de compensation des chèques interbancaires e) La sous-traitance de la remise de chèques Les parties mises en cause a) Présentation des parties BNP-Paribas La Société Générale Le Crédit du Nord Le Crédit Agricole LCL Le Crédit Lyonnais Les Banques Populaires Les Caisses d Epargne HSBC (Hong Kong Shanghai Banking Corp.) La Banque Postale Le Crédit Mutuel Le Crédit Industriel et Commercial (CIC) La Banque de France b) Volumes de chèques interbancaires émis et remis par les parties C. Les pratiques relevées Le système d échange des chèques interbancaires avant Le passage au système de l Echange Image Chèques (EIC) a) Les conditions favorables au passage à l EIC en b) Les réunions de la Commission Inter-Réseaux La modification des équilibres de trésorerie entre les banques La «cohérence entre les différents moyens de paiement» Les positions respectives des banques sur ces points Le traitement des opérations connexes
4 c) Le bilan prévisionnel du passage à l EIC réalisé par le Crédit Agricole, le Crédit Mutuel et le CIC Le Crédit Agricole Le Crédit Mutuel Le CIC d) L accord sur les conditions interbancaires de la mise en place de l EIC Les conditions interbancaires retenues Durée d application e) Le règlement n du CRBF et la convention professionnelle sur l Echange d Images-Chèques Le montant des commissions interbancaires collectées La révision des conditions interbancaires de l EIC en D. Les griefs notifiés II. DISCUSSION A. Sur la procédure Sur la durée de la procédure a) Arguments des parties b) Le droit applicable c) Appréciation en l espèce En ce qui concerne la durée de la procédure En ce qui concerne la possibilité des parties de se défendre contre les griefs notifiés Sur le respect du principe du contradictoire a) Sur la précision des griefs notifiés b) Sur l accès au dossier En ce qui concerne la communication du sondage de prix En ce qui concerne l accès aux autres pièces du dossier c) Sur la conduite de l instruction En ce qui concerne la collecte des informations En ce qui concerne l impartialité de l instruction En ce qui concerne la charge de la preuve En ce qui concerne l évolution de l analyse des rapporteurs au cours de la procédure En ce qui concerne l envoi d un rapport complémentaire d) Sur les séances du 24 novembre 2009 et du 13 avril Sur le secret des affaires
5 4. Sur la régularité de l expertise a) Sur la définition de la mission de l expert et son accomplissement b) Sur les relations entre l expert et les rapporteurs c) Sur les moyens mis à la disposition des parties pour répondre au travail d expertise Sur la communication de la saisine à la Commission bancaire Sur le respect de la présomption d innocence et du secret de l instruction B. Sur le droit applicable Sur l applicabilité du droit de la concurrence Sur l applicabilité du droit communautaire a) Sur l existence d échanges entre les Etats membres b) Sur l existence de pratiques susceptibles d affecter les échanges entre les Etats membres de manière sensible C. Sur les pratiques Sur l existence d une entente a) Sur le concours de volontés b) Sur la participation individuelle des entreprises mises en cause à l entente Sur la participation à l entente de la Banque de France Sur la participation à l entente du Crédit du Nord Sur la participation à l entente des entreprises non mises en cause c) Sur l absence de contrainte Sur la question des restrictions accessoires a) Le droit applicable b) Appréciation en l espèce Sur l objet des pratiques a) Les arguments des parties S agissant de la CEIC S agissant des CSC b) Le droit applicable Les pratiques anticoncurrentielles par objet La pratique décisionnelle en matière de commissions interbancaires c) Le contexte économique et juridique La nécessaire coordination des banques pour l organisation des systèmes de paiement La gratuité de la délivrance des formules de chèques d) La commission d échange image-chèque (CEIC)
6 Les restrictions de la concurrence sur le marché de la remise de chèques Les restrictions de concurrence sur le marché de l émission de chèques La régulation de l utilisation des différents moyens de paiement e) Les commissions pour services connexes (CSC) Sur l exemption des pratiques a) En ce qui concerne la CEIC Sur le progrès économique Sur la nécessité Conclusion sur la CEIC b) En ce qui concerne les CSC Sur le progrès économique Sur la nécessité Sur le partage des profits Sur l absence d élimination de la concurrence Conclusion sur les CSC D. Sur l imputabilité des pratiques Sur l imputabilité des pratiques à La Banque Postale a) Le droit applicable b) Appréciation en l espèce Sur l imputabilité des pratiques à LCL Sur l imputabilité des pratiques à BPCE E. Sur les sanctions Sur la protection de la confiance légitime des parties Sur le plafond des sanctions a) Sur la loi applicable b) Sur le chiffre d affaires pertinent pour l application du plafond légal Sur les critères de détermination des sanctions a) Sur la gravité des pratiques Les arguments des parties Appréciation en l espèce b) Sur l importance du dommage à l économie S agissant de la CEIC S agissant des commissions AOCT c) Sur la réitération Sur l existence d un constat d infraction antérieur
7 Sur le caractère définitif, à la date de la présente décision, du constat d infraction Sur l identité ou la similitude des pratiques d) Sur la situation individuelle des entreprises Sur le montant des sanctions a) Sur la méthode de calcul des sanctions S agissant des banques autres que la Banque de France S agissant de la Banque de France b) Sur les sanctions individuelles Pour BNP-Paribas Pour BPCE, venant aux droits et obligations de BP Participations Pour BPCE, venant aux droits et obligations de CE Participations Pour le Crédit Agricole Pour LCL Pour HSBC Pour le CIC Pour le Crédit Mutuel Pour la Société Générale Pour le Crédit du Nord Pour La Banque Postale Pour la Banque de France F. Sur le prononcé d une injonction G. Sur l obligation de publication H. Sur les frais de l expertise
8 I. Constatations A. LA PROCÉDURE 1. Par une décision n 03-SO-01 du 29 avril 2003, le Conseil de la concurrence s est saisi d office de la situation de la concurrence concernant les tarifs et les conditions liées appliqués par les banques et les établissements financiers pour le traitement des chèques remis aux fins d encaissement. 2. Par lettre en date du 26 novembre 2004, le rapporteur général du Conseil a saisi pour enquête la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), qui a remis son rapport le 7 octobre Le rapporteur, désigné le 1 er février 2006 par le rapporteur général pour instruire l affaire, a adressé à sept cents entreprises un questionnaire portant sur leurs conditions bancaires en matière de remise de chèques tant en volumes qu en montants, sur une période couvrant les années 2000 à 2006, en vue d établir une statistique générale (ci-après le «sondage de prix»). Les données issues de ce sondage ont fait l objet de la décision n 08-DSA-39 du 10 mars 2008, par laquelle le président du Conseil de la concurrence a classé en annexe confidentielle les réponses des entreprises sondées. 4. Une notification des griefs a été adressée aux banques et établissements financiers mis en cause le 14 mars La saisine et la notification des griefs ont été communiquées à la Commission bancaire, qui a transmis son avis le 22 mai Un deuxième rapporteur a été désigné pour instruire en commun l affaire, par décision du rapporteur général en date du 11 juin A la suite de la réception des observations des parties, un rapport leur a été adressé le 14 août En septembre 2008, les parties ont formulé des demandes d accès aux données du sondage de prix sur le fondement de l article R du code de commerce. Certaines d entre elles ont sollicité un accès total à ces données, alors que d autres ont sollicité uniquement la communication des données les concernant. 8. L accès de chaque établissement financier aux données le concernant a été accordé par décision n 08-DEC-12 du 2 octobre Par décisions n 08-DSA-192 à 08-DSA-200 du 3 décembre 2008, le président du Conseil a fait droit aux demandes de protection du secret des affaires présentées par les parties s agissant des données ainsi communiquées. 9. Par ailleurs, l accès des parties aux données du sondage de prix concernant les banques et établissements financiers concurrents a été aménagé selon des modalités spécifiques visant à préserver la protection du secret des affaires et le respect des droits de la défense. 10. Pour tenir compte du fait que chaque partie, bien qu ayant accès à l intégralité des données de ses propres clients, n avait pas connaissance des données intéressant les autres parties et se trouvait ainsi dans l incapacité de contrôler l agrégation des données rassemblées par le 8
9 rapporteur, le rapporteur général a, par décisions du 16 décembre 2008 et du 17 février 2009, désigné un expert sur le fondement des dispositions des articles L et R du code de commerce, chargé, après avoir accédé à l ensemble des réponses reçues, d établir un tableau recensant les données du sondage jugées exploitables, en intégrant au besoin les corrections qui pourraient être apportées par chaque partie à la suite de la vérification de ses données propres. L expert a rendu un pré-rapport le 20 février 2009 et un rapport définitif le 11 août Le tableau a été versé au dossier sous une forme préservant l anonymat des entreprises interrogées. 11. La Banque Fédérale des Banques Populaires a de nouveau sollicité le déclassement intégral des données du sondage de prix par courrier en date du 12 janvier De même, la Caisse Nationale des Caisses d Epargne a sollicité un déclassement complet, à l exception des noms des entreprises concernées. Par courriers des 20, 21 et 22 janvier 2009, BNP Paribas, le Crédit Lyonnais, le Crédit industriel et commercial (CIC), la Confédération nationale du Crédit mutuel, le Crédit du nord, HSBC, la Banque de France, la Caisse Nationale des Caisses d Epargne et la Société Générale ont fait connaître leur opposition à un déclassement intégral des données. 12. Afin d apporter une réponse à ces demandes inconciliables, le président du Conseil de la concurrence a, par décision n 09-DEC-01 du 17 février 2009, autorisé les conseils représentant les parties à consulter dans les locaux du Conseil l intégralité des données mentionnées ci-dessus, sous leur forme confidentielle, selon des modalités excluant d en prendre copie, et sous réserve d un engagement comportant interdiction de révéler, y compris à leurs clients, les noms des clients des banques dont ils pourraient prendre connaissance 1. Ces consultations se sont tenues à deux reprises, du 2 au 24 avril 2009 et du 13 au 20 juillet Un rapport prenant en compte les résultats de l expertise a été adressé aux parties le 19 août 2009, afin de compléter le rapport du 14 août 2008 s agissant de l évaluation de l incidence sur l économie des pratiques reprochées. 14. L accès aux données relatives aux volumes et aux montants de chèques émis et remis par chacune des banques a été accordé par décision n 09-DEC-22 en date du 20 octobre 2009, selon des modalités similaires à celles qui avaient été arrêtées par la décision n 09-DEC-01 s agissant des résultats du sondage de prix. 15. La Commission bancaire a émis deux avis complémentaires en date du 4 novembre 2008 et du 23 octobre Une séance devant l Autorité de la concurrence s est tenue le 24 novembre 2009, au cours de laquelle le conseil des Banques Populaires, s exprimant au nom de l ensemble des parties, a réclamé un accès sans restriction aux données couvertes par les décisions n 08-DEC-12, 09-DEC-01 et 09-DEC Par décision n 09-S-04 du 11 décembre 2009, l Autorité de la concurrence a renvoyé le dossier à l instruction afin de permettre aux parties, d une part, d accéder à l intégralité des données en cause et, d autre part, de produire d ultimes observations écrites. 18. Cette décision expose que : 1 Les modalités d accès aux données du sondage de prix sont inspirées de la pratique communautaire dans l affaire UK International Roaming, COMP/38.097, qui a fait l objet d une décision du médiateur européen du 30 septembre 2008, qui a considéré que le principe du contradictoire avait été respecté en l espèce. 9
10 «25. Il résulte des termes mêmes des dispositions [des articles L et L du code de commerce] que le droit des entreprises et associations d'entreprises à l accès au dossier doit être mis en balance avec la protection de leurs secrets d affaires, et que cette mise en balance nécessite une appréciation au cas par cas. 26. L article L du code de commerce, dans sa rédaction antérieure à celle issue de l ordonnance n du 13 novembre 2008, opère cette conciliation en prévoyant qu à la demande d une partie, la protection de secrets d affaires d une autre partie peut être levée si la communication ou la consultation des documents visés lui est nécessaire pour l exercice de ses droits de la défense. En vertu de l alinéa 2 de l article R du code de commerce, le président du Conseil de la concurrence procède, en cas d opposition de la partie qui a demandé le classement des documents concernés, à un arbitrage entre ces intérêts opposés, compte tenu de la situation concrète des parties, de la nature des informations concernées et de la nécessité pour la partie requérante d y avoir accès pour se défendre, elle-même liée à la nature du grief notifié et au contexte du marché examiné. C est ainsi qu en présence de données particulièrement sensibles, dont on peut comprendre qu une entreprise ne veuille pas qu elles soient connues de ses concurrents, l accès des parties doit être limité aux seules données strictement nécessaires à l exercice de leurs droits de la défense, ce qui implique que les parties à la procédure consentent à limiter leur demande d accès à ces seules données. 27. Le questionnaire mentionné au paragraphe 5 [le sondage de prix] a été envoyé à la fin de l année 2007 à sept cents entreprises choisies en raison de leur importance sur le marché. Leurs réponses permettaient de connaître leurs conditions bancaires pour le traitement de leurs remises de chèques, tant en volumes qu en montants, sur une large période de temps (couvrant les années 2001 à 2006). Leur divulgation à l ensemble des banques, concurrentes entre elles sur ce marché du traitement des chèques, ne pouvait être envisagée sans précaution. 28. Les décisions n 08-DEC-12, 09-DEC-01 et 09-DEC-22, en ordonnant, d une part, que chaque partie aurait accès aux données la concernant et que l accès intégral aux données intéressant les autres parties se ferait par l intermédiaire des seuls avocats et économistes des parties, au sein des locaux du Conseil de la concurrence, selon des modalités garantissant l impossibilité de prendre copie des données occultées, et en prévoyant, d autre part, qu un tiers certificateur accèderait à la totalité des pièces avant de dresser un tableau anonymisé recensant les données du sondage et consultable par les parties, ont tenté de concilier l accès le plus large possible aux pièces du dossier avec la protection légitime des secrets d affaires. 29. L assentiment de la grande majorité des parties, exprimé dans leurs écritures, était un élément important de l équilibre ainsi dégagé. 30. Lors de la séance du 24 novembre 2009 au cours de laquelle les banques mises en cause, comme cela avait été convenu avec le président de séance, se sont partagé les interventions orales, le conseil des Banques Populaires Participations (anciennement Banque Fédérale des Banques Populaires) a soutenu que les décisions n 08-DEC-12, 09-DEC-01 et 09-DEC-22 n étaient pas conformes à la lettre des dispositions des articles L et R à R du code de commerce. Il a souligné en particulier que ces dispositions n autorisaient pas un aménagement du droit d accès au dossier, qui ne distingue pas entre la consultation et la communication et ne permet pas de traiter différemment les parties de leurs 10
11 conseils. Il en a déduit que cette méconnaissance des textes et, par voie de conséquence, du caractère contradictoire de la procédure entachait cette dernière d irrégularité. 31. A la question du président de séance l interrogeant sur le point de savoir si ce moyen était présenté au nom des seules Banques Populaires Participations, dont la position au cours de l instruction a été retracée plus haut, ou au nom de l ensemble des banques en cause, dont la quasi-totalité s était opposée au déclassement et donc à l accès des concurrents aux données les concernant, le conseil des Banques Populaires Participations a déclaré qu il intervenait «au nom de l ensemble des banques en cause». Il n a pas été démenti par les représentants des autres banques ou établissements financiers présents à la séance. 32. Il faut en déduire que l ensemble des parties considèrent désormais que, contrairement aux positions antérieurement exprimées, seul un déclassement total des pièces couvertes par les décisions n 08-DEC-12, 09-DEC-01 et 09-DEC-22 serait de nature à assurer le respect du principe du contradictoire et l exercice effectif de leurs droits de la défense. 33. Cette position nouvelle impose de reconsidérer l équilibre recherché dans les trois décisions précitées. 34. En conséquence, l Autorité, conformément aux dispositions de l article R du code de commerce, renvoie le dossier à l instruction afin qu il soit permis aux parties, d une part, d accéder, dans les conditions qu il appartiendra à la rapporteure générale de déterminer, à l intégralité des données couvertes par les décisions n 08-DEC-12, 09-DEC-01 et 09-DEC-22 et, d autre part, de produire d ultimes observations écrites dans le délai qui sera également fixé par la rapporteure générale». 19. Il a été décidé que : «Article unique : Le dossier enregistré sous le numéro 03/0037 F est renvoyé à l instruction afin de permettre aux parties d une part d accéder, dans les conditions à déterminer par la rapporteure générale, à l intégralité des données couvertes par les décisions n 08-DEC-12, 09-DEC-01 et 09-DEC-22 et d autre part à produire, dans un délai qui sera également fixé par la rapporteure générale, d ultimes observations écrites». 20. Par courrier en date du 5 janvier 2010, la rapporteure générale a transmis aux parties les données relatives au sondage de prix et aux volumes et montants des chèques émis, couvertes par les décisions n 08-DEC-12, 09-DEC-01 et 09-DEC-22. Les parties ont déposé leurs observations, dans le délai de deux mois suivant cette transmission. 21. Une nouvelle séance devant l Autorité de la concurrence s est tenue le 13 avril
12 B. LE SECTEUR CONCERNÉ 1. LE CHÈQUE a) L utilisation du chèque en France 22. Le livre Ier du code monétaire et financier, consacré à la monnaie, distingue entre la monnaie fiduciaire composée de la monnaie métallique et des billets de banque et la monnaie scripturale, dont les principaux instruments sont le chèque, la carte de paiement, le virement, la lettre de change et le billet à ordre. 23. Le chèque est un moyen de paiement très utilisé en France : en 2007, plus de 3,6 milliards de chèques ont été échangés, ce qui représente, en volume, 23,6 % des paiements scripturaux réalisés en France. A ce titre, la France constitue une exception européenne et représentait à elle seule 78 % du total des chèques échangés en 2006 dans la zone euro L'usage du chèque ne cesse de reculer en France, principalement au profit de la carte bancaire : alors qu il représentait 70 % des paiements en 1984, ce chiffre n était plus que de 50 % en 1996, 37 % en 2000 et 26 % en Sa disparition à moyen terme n est toutefois pas acquise, puisque les utilisateurs continuent de le préférer à la carte pour les paiements de montant élevé : selon les données de la Banque de France, le montant moyen du chèque était de 555 euros en 2005, plus de dix fois supérieur au montant moyen des achats par carte bancaire qui était de 50 euros. b) L émission et la remise de chèques en France 25. Les moyens de paiements scripturaux tels que le chèque permettent le transfert de fonds tenus dans des comptes par des établissements de crédit ou des institutions assimilées à la suite de la remise d'un ordre de paiement. 2 Source : Banque de France 12
13 26. Le système quadripartite propre au chèque met en rapport quatre acteurs selon le schéma suivant : Le chèque: un système de paiement quadripartite Système de compensation Banque tirée Banque remettante Payeur Paiement Bénéficiaire du paiement 27. En France, la mise à disposition et la gestion des moyens de paiement relèvent du monopole bancaire et sont en principe réservées aux établissements de crédit, en vertu des dispositions des articles L et L du code monétaire et financier. Le statut d établissement de crédit est subordonné à l obtention d un agrément accordé par le Comité des établissements de crédit et des entreprises d investissement (CECEI) fusionné au sein de l Autorité de contrôle prudentiel (ACP) le 9 mars 2010 et impose le respect d une réglementation contraignante, sous le contrôle de la Commission bancaire. 28. Il existait 775 établissements de crédit agréés en France au 31 décembre Ces établissements de crédit ne sont cependant pas tous actifs sur le marché des moyens de paiement, qui est principalement occupé par les grandes enseignes bancaires dotées de réseaux d agences. 29. L émission du chèque est réglementée afin notamment de protéger les consommateurs face aux établissements de crédit. L'article L du code monétaire et financier impose ainsi aux banques de mettre «les formules de chèques (...) gratuitement à la disposition du titulaire du compte». Dans le cadre du droit au compte, les établissements de crédit ont l obligation de fournir à leurs clients deux chèques de banque par mois (article D du code monétaire et financier). Enfin, les frais bancaires sont encadrés en cas d incidents de paiement. 30. Au contraire, la remise de chèques n est pas, en dehors de la contrainte du monopole bancaire, soumise à des contraintes réglementaires spécifiques. Les banques opèrent une distinction au sein de la catégorie des remettants, selon que ceux-ci remettent des chèques régulièrement et en grand nombre ou sur une base épisodique et en faibles quantités. En effet, si les consommateurs ne sont pas facturés directement, les «grands remettants» le sont, soit sur la base d'un prix global (cas des petits et moyens commerçants) soit à l'acte (cas des très grands remettants comme les entreprises de la grande distribution qui manipulent, au niveau national, des volumes de chèques allant de quelques millions à près de 100 millions de chèques par an). 3 Rapport annuel 2007 du CECEI 13
14 c) Les modalités de rémunération des services relatifs à l utilisation et à la remise de chèques 31. De manière générale, les banques recherchent la rentabilité globale des services qu elles proposent au niveau de chaque client et non pas service par service. Dans le cadre de cette relation globale, tous les flux de paiement (cartes bancaires, chèques, espèces etc.), les crédits, les placements ou encore la gestion du compte peuvent être pris en compte par la banque afin de déterminer le prix des services bancaires qui seront effectivement facturés à un client donné. Un service peut dès lors être proposé à un prix impliquant une perte si un autre poste permet de couvrir cette perte. 32. Par ailleurs, les modes de rémunération des services liés à l utilisation des moyens de paiement tels que le chèque sont variés et peuvent être combinés entre eux : - la tarification directe du service de la remise de chèques, par exemple par le moyen de commissions à la transaction facturées aux clients ou de forfaits ; - le float, qui correspond au produit du placement par la banque et pour son propre compte des sommes disponibles au crédit des comptes courants lesquels ne sont normalement pas rémunérés, le système des dates de valeur venant le cas échéant accroître cette rémunération 4 ; - les commissions de mouvement, appliquées à une clientèle professionnelle, qui correspondent à un prélèvement sur chaque opération au débit réalisée par l entreprise ou les commissions de recette, plus rares, qui consistent en un prélèvement sur chaque opération au crédit. 33. La rapidité d un système de paiement influe sur le niveau de la rémunération des banques par le float : un système lent, caractérisé par un délai important entre l émission de l ordre de paiement et le débit du compte du client, avantage la banque du payeur, qui bénéficie plus longtemps des sommes disponibles au crédit du compte de son client afin de les placer à son profit. A l inverse, un système de paiement rapide avantage la banque du bénéficiaire du paiement. d) Le système de compensation des chèques interbancaires 34. La banque de l émetteur d un chèque (le «tireur») n étant pas nécessairement la même que la banque du bénéficiaire (le «remettant») 5, un système de règlement interbancaire permet la compensation quotidienne des créances respectives des banques nées de ces paiements. 35. Cette procédure est régie par l article L du code monétaire et financier, qui dispose que : «Un système de règlements interbancaires ( ) s'entend d'une procédure nationale ou internationale organisant les relations entre deux parties au moins, permettant l'exécution à titre habituel, par compensation ou non, de paiements (...) / Le système doit soit avoir été institué par une autorité publique, soit être régi par une convention-cadre 4 La pratique des jours de valeur consiste à décaler la date de débit ou de crédit du compte courant du client par rapport à la date d opération, afin de tenir compte des délais techniques d encaissement, et donc de la date effective à laquelle la banque est elle-même débitée ou payée. Lorsque le décalage est supérieur au délai technique d encaissement, cela constitue un mode de rémunération indirecte pour la banque, qui peut placer les sommes correspondantes à son profit dans l intervalle. 5 Dans l hypothèse où la banque tirée n est pas la banque remettante, le chèque est dit «interbancaire» ; dans le cas contraire, il est dit «intrabancaire». 14
15 respectant les principes généraux d une convention-cadre de place ou par une convention type». Dans le cas des chèques, le règlement n du 29 octobre 2001 du Comité de la réglementation bancaire et financière (CRBF) relatif à la compensation des chèques énonce que «tout établissement assujetti tiré de chèques est tenu de participer, directement ou par l intermédiaire d un mandataire, aux opérations de compensation de chèques dans le cadre d un système de règlement interbancaire au sens de l article L du code monétaire et financier». 36. Il existe en France trois systèmes interbancaires de paiement : deux systèmes réservés aux montants élevés, TBF et PNS, et un système spécifique aux paiements de détail, le Système Interbancaire de Télécompensation (SIT). En 2007, le SIT a échangé et compensé milliards d'opérations interbancaires, dont 24 % de paiements par chèques, pour un montant de 5 206,95 milliards d'euros Interrogé par les services d instruction, l administrateur du G-SIT, le groupement d intérêt économique constitué par les banques pour exploiter le SIT, a estimé à 18 % du nombre total de chèques en France la part des chèques ne transitant pas par le SIT (soit 720 millions de chèques sur les 4,1 milliards de chèques émis en 2004), à savoir essentiellement les chèques intrabancaires (voir aussi site internet de la Banque de France). e) La sous-traitance de la remise de chèques 38. La sous-traitance des procédures de présentation au paiement des chèques, en principe exclue par le principe du monopole bancaire, est cependant autorisée par une convention professionnelle signée le 9 juillet 2003 en application des dispositions de l article 7 du règlement du CRBF. La convention prévoit que les sous-traitants doivent être agréés par les banques et agissent sous la responsabilité pleine et entière de ces établissements. 39. Dans son avis n 03-A-15 en date du 25 juillet 2003 relatif à l acquisition de la société Atos Investissement par la société Experian Holding France, le Conseil de la concurrence estimait que la sous-traitance représentait en 2002 un volume de 3,3 milliards de chèques sur les 4,5 milliards de chèques émis. Sur ce marché, d une valeur évaluée à 221 millions d euros, les cinq premières entreprises détenaient 85 % des parts de marché, les deux premières ayant décidé de fusionner (ce qui a donné lieu à l avis du Conseil). Le marché de la sous-traitance en matière de chèques est soumis à deux influences contraires que sont le recul de l utilisation du chèque et l externalisation croissante par les banques des activités de traitement des chèques. 2. LES PARTIES MISES EN CAUSE a) Présentation des parties BNP-Paribas 40. Le groupe BNP-Paribas est né de la fusion entre BNP et Paribas en mai En mai 2009, il a fait l acquisition des activités de Fortis en Belgique et au Luxembourg, devenant ainsi un acteur de premier plan des services bancaires et financiers en Europe. Il s agit par 6 Source : G-SIT 15
16 ailleurs la première banque française en termes de produit net bancaire. Elle a tiré 45 % de ses revenus dans l activité de banque de détail en La Société Générale 41. Fondée en 1864, la Société Générale figure au troisième rang des grandes banques françaises en termes de produit net bancaire. Le groupe s appuie en France sur deux réseaux de distribution complémentaires, les agences de la Société Générale et celles du Crédit du Nord, dont il détient l intégralité du capital depuis Si la Société Générale est présente sur les principaux métiers bancaires, la banque de détail constitue sa première activité et représente environ 50 % de son produit net bancaire. Le Crédit du Nord 42. Le groupe Crédit du Nord est une fédération réunissant sept banques régionales, une société de gestion d actifs et une société de bourse. La Société Générale détient l intégralité de son capital depuis le 11 décembre Le Crédit Agricole 43. Le Crédit Agricole SA est une société anonyme assurant les fonctions d organe central du réseau du Crédit Agricole. Elle est contrôlée majoritairement par les Caisses régionales du Crédit Agricole. 44. Le groupe est actif dans les secteurs de la banque de détail, en France et à l international, des services financiers spécialisés (gestion d actifs, assurances, banque privée, crédit à la consommation, crédit-bail, affacturage) ainsi que de la banque de financement et d investissement. 45. Le Crédit Agricole SA a acquis le Crédit Lyonnais le 19 juin LCL Le Crédit Lyonnais 46. Le 4 août 2003, le Crédit Lyonnais (devenu LCL en 2005) est devenu une filiale à plus de 99 % de Crédit Agricole SA. Opérant sous son enseigne propre, LCL est une banque de proximité en France pour les particuliers, les professionnels et les entreprises, à forte implantation urbaine. Son offre bancaire englobe toute la gamme de produits et services bancaires, les produits de gestion d actifs et d assurance et la gestion du patrimoine. Les Banques Populaires 47. La Banque Fédérale des Banques Populaires (ci-après «BFBP») est une société anonyme ayant la qualité d établissement de crédit agréé en qualité de banque et assurant les fonctions d organe central du réseau des Banques Populaires. 48. Elle est détenue par les différents établissements qui lui sont affiliés, à savoir 18 Banques Populaires régionales, la CASDEN Banque Populaire et, depuis l acquisition en 2002 du groupe Crédit Coopératif, le Crédit Coopératif Banque Populaire. Ces établissements ont le statut légal de sociétés anonymes coopératives de banque populaire à capital variable. 49. La BFBP, en tant qu organe central, exerce au sein du GBP les missions de définition de la stratégie, de coordination et d animation de l ensemble des entités sur lesquelles elle exerce un contrôle administratif, technique et financier. Elle met en œuvre la solidarité financière du groupe, définit la politique et les orientations stratégiques, négocie et conclut, pour le compte de son réseau, des accords nationaux et internationaux. 16
17 50. Le 31 juillet 2009, la BFBP a fusionné avec la Caisse Nationale des Caisses d Epargne pour former BPCE (voir la décision de l Autorité de la concurrence n 09-DCC-016 du 22 juin 2009 relative à la fusion entre les groupes Caisse d'epargne et Banque Populaire). A cette occasion, la société a changé de dénomination pour devenir Banques Populaires Participations («BP Participations»). 51. Le groupe est essentiellement actif dans les secteurs bancaires, immobiliers et de l assurance. Les Caisses d Epargne 52. La Caisse Nationale des Caisses d Épargne (ci-après «CNCE»), société anonyme, est un établissement de crédit agréé en qualité de banque, réunissant les fonctions d organe central des établissements qui lui sont affiliés et de tête de réseau. 53. Le Groupe Caisse d Épargne est constitué de 17 Caisses d Épargne et de Prévoyance régionales (regroupant 287 sociétés locales d épargne et 3,7 millions de sociétaires), lesquelles détiennent le capital de la CNCE. L instance de concertation et de représentation de la CNCE est la Fédération Nationale des Caisses d Épargne. 54. Le 31 juillet 2009, la CNCE a fusionné avec la Banque Fédérale des Banques populaires pour former BPCE. A cette occasion, la société a changé de dénomination pour devenir les Caisses d Epargne Participations («CE Participations»). 55. Le groupe est actif dans les secteurs de la banque de détail et de la banque commerciale via les Caisses d Épargne, le Crédit Foncier, la Banque Palatine, dans le secteur des services immobiliers via un ensemble de sociétés et dans le secteur de l assurance. HSBC (Hong Kong Shanghai Banking Corp.) 56. HSBC, société de droit anglais dont le siège social est situé à Londres, est l un des plus importants groupes de services bancaires et financiers au monde. Son réseau international se compose d environ agences réparties dans 88 pays. 57. HSBC France regroupe depuis 2000 l ensemble des banques de l ancien groupe Crédit Commercial de France (CCF) : UBP, Banque Hervet, Banque de Picardie, Banque de Baecque-Beau. Son activité s exerce dans les métiers de banque de réseau, de grande clientèle, de gestion d actifs et d assurance ainsi que de banque privée. La Banque Postale 58. La Banque Postale est une filiale bancaire du groupe La Poste, qui détient l intégralité de son capital. Sa création est intervenue en application d un accord conclu entre La Poste et l Etat le 13 janvier 2004, par changement de dénomination de la société Efiposte, filiale de La Poste qui avait pour activité la réception, transmission et exécution d ordres financiers, et par extension de son objet social aux opérations de banque. A partir du 1 er mars 2010, La Banque Postale est devenue une société anonyme. 59. Le groupe La Poste est actif dans les secteurs du courrier, colis et express et des services financiers. Le Crédit Mutuel 60. Le Crédit Mutuel est une banque mutualiste française. La Confédération nationale du Crédit Mutuel, association régie par la loi du 1 er juillet 1901, constitue l organe central du réseau. 17
18 61. Le Groupe Crédit Mutuel est constitué de 18 groupes régionaux (regroupant 287 caisses régionales et 1890 caisses locales), lesquels détiennent le capital de la Confédération nationale du Crédit Mutuel. 62. Avec sa filiale, le Crédit Industriel et Commercial, le groupe Crédit Mutuel constitue la deuxième banque de détail en France et est actif dans le secteur de la banque et de l assurance. Le Crédit Industriel et Commercial (CIC) 63. Le Crédit Industriel et Commercial (ci-après CIC), créé en 1859, est un groupement de sept banques régionales. Le Crédit Mutuel, qui avait acquis 67 % du capital du CIC en 1998 en est devenu l unique actionnaire en La Banque de France 64. La Banque de France a été créée en Son capital appartient à l Etat en vertu de l article L du code monétaire et financier. Membre depuis 1999 de l Eurosystème, elle contribue à la préparation et à la mise en œuvre de la politique monétaire unique de la zone euro. En tant que banque centrale, elle assure la bonne circulation de la monnaie, le suivi des marchés, la surveillance des moyens et systèmes de paiement et plus généralement la stabilité financière. 65. La Banque de France exerce également une activité bancaire de nature commerciale. Si elle n a plus de clients particuliers à l exception de son personnel, elle reste la banque du Trésor public et de quelques opérateurs historiques tels que la SNCF et France Télécom. b) Volumes de chèques interbancaires émis et remis par les parties 66. Le tableau suivant indique le nombre de chèques interbancaires tirés (correspondant à la colonne de droite «volumes en réception») et de chèques interbancaires émis (correspondant à la colonne de gauche «volumes en émission») des principaux réseaux bancaires actifs en France au cours de l année 2002, première année de mise en œuvre de la dématérialisation de la compensation des chèques interbancaires : 18
19 Source : G-SIT, cote 4076 C. LES PRATIQUES RELEVÉES 1. LE SYSTÈME D ÉCHANGE DES CHÈQUES INTERBANCAIRES AVANT Jusqu en 2002, la compensation quotidienne des créances respectives des banques nées des paiements par chèques était effectuée de manière manuelle, dans l une des 104 chambres de compensation mises à disposition par la Banque de France dans ses succursales. Les banques dépendant du ressort de chaque chambre de compensation y convoyaient physiquement les vignettes de chèque qu elles avaient reçues de leurs clients remettants afin de procéder à leur échange. 68. Jugé archaïque par l ensemble des banques interrogées au cours de l instruction, le système de compensation manuel entraînait pour elles d importants coûts administratifs. C est ce qui explique le projet de dématérialiser l échange des créances nées des paiements par chèque, qui pouvait être réalisé au moyen de la création d une «image» du chèque, soit par le commerçant bénéficiaire du paiement, soit par la banque remettante au moment de sa remise. La dématérialisation avait déjà été mise en œuvre s agissant du virement automatisé, de la lettre de change relevé, des paiements par carte et des télépaiements. A la fin des années 1990, le chèque demeurait le seul instrument de paiement français à ne pas être intégré au SIT du fait de son absence de dématérialisation au niveau national. 69. Un premier essai de dématérialisation du chèque a été réalisé avec la création de neuf Centres Régionaux d Echange d Images Chèques (CREIC) mais la dimension régionale du projet, ainsi que le nombre réduit de chèques traités (moins de 10 % des chèques émis en France selon la Banque de France) ne pouvaient répondre à la demande d une dématérialisation des milliards de chèques échangés chaque année au plan national. Cette réforme d ampleur a été envisagée à deux reprises, en 1988 et en 1991, mais s est heurtée à 19
20 plusieurs obstacles, d ordre technique, social (la suppression des emplois liés à la compensation manuelle des chèques) et financier (l accélération des échanges modifiant les équilibres de trésorerie entre les banques). 2. LE PASSAGE AU SYSTÈME DE L ECHANGE IMAGE CHÈQUES (EIC) a) Les conditions favorables au passage à l EIC en En 1999, une troisième occasion de réaliser la dématérialisation du chèque s est présentée dans un contexte plus favorable. L arrivée de l euro au 1 er janvier 2002 a été perçue à la fois comme une opportunité et comme l une des dernières chances de moderniser le système français. La coexistence temporaire entre les deux monnaies nécessitait la création d un circuit de compensation spécifique pour les chèques en euros aux côtés du circuit de compensation des chèques en francs. Il pouvait alors être envisagé soit de maintenir un système de compensation physique, ce qui aurait entraîné des coûts administratifs supplémentaires, soit de créer un circuit de compensation dématérialisé, laissant l échange papier disparaître en même temps que disparaissaient les chèques en francs. 71. Par ailleurs, la Banque de France souhaitait réduire ses coûts en supprimant la mise à disposition de son réseau de succursales pour le fonctionnement des 104 chambres de compensation 7. Elle indique également dans ses observations que les obstacles sociaux étaient devenus surmontables à cette date (observations du 27 mai 2008, cote 6756 et s., 40). 72. Enfin, le système de compensation des créances non matérielles SIT avait été conçu dès l origine pour pouvoir accueillir à terme les flux de chèques. L administrateur du G-SIT a indiqué lors de son audition du 9 mars 2007 : «pour le G-SIT, la mise en place de l EIC a été totalement absorbée sans surcoût, les coûts fixes n étant pas fonction de la volumétrie et le réseau SIT ayant été conçu dès l origine pour supporter une dématérialisation de 100 % des moyens de paiement interbancaires». L intégration des flux de chèques dans les circuits de paiement dématérialisés avait en outre pour effet de consolider l avance du SIT par rapport à ses concurrents européens, ce qui pouvait conférer aux banques françaises un avantage dans le cadre de la mise en place de l espace unique de paiements européen. 73. Un document interne du Crédit Mutuel indique qu en 1999, les banques évaluaient les gains administratifs liés au passage à un système de compensation dématérialisé à 600 millions de francs (91 millions d euros) par an pour l ensemble de la profession (cote 1901). Cela est confirmé par le rapport du groupe de travail «évolution des échanges de chèques», composé des neuf établissements bancaires traitant les plus gros volumes de chèques, en date du 6 mai 1999 : «comparée à la solution d échange physique dans les compensations, cette solution EIC représenterait globalement une économie pour la profession en matière de coût administratif de traitement» (cote 895). b) Les réunions de la Commission Inter-Réseaux 74. Les négociations qui ont conduit à l adoption du système de compensation de l Echange Image Chèque (EIC) ont été menées au sein de deux commissions réunissant les principaux établissements bancaires. 7 Cf. PV d audition du président du G-SIT 20
21 75. Les modalités techniques de la réforme, consensuelles, ont été définies au sein du comité français d organisation et de normalisation bancaire (CFONB). Il a été décidé d éliminer la circulation physique de 98% des chèques, l échange physique étant maintenu pour les chèques de montant élevé (supérieurs à 5000 euros), les chèques hors norme et des chèques sélectionnés de manière aléatoire à des fins de contrôle (voir la synthèse du rapport du 6 mai 1999 précité, et le rapport au CFNOB du 22 octobre 1999 sur l actualisation des normes relatives à l échange d Images Chèques, cote 1403 et s.). En conséquence, la quasitotalité des chèques sont désormais bloqués au niveau de la banque remettante, qui en assure le traitement administratif. 76. Les enjeux liés à la définition des conditions interbancaires du nouveau système ont fait l objet de négociations au sein de la Commission Inter-Réseaux (ci-après «CIR»), qui regroupait le Crédit Mutuel, le Crédit Agricole, la Banque de France, BNP-Paribas, la Société Générale, les Banques Populaires, La Poste, les Caisses d Epargne, le Crédit Lyonnais, le Crédit Commercial de France, le CIC et le Crédit du Nord. Ont par ailleurs suivi l avancée des négociations le G-SIT, l Office de coordination bancaire et financière (OCBF) et l Association française des banques (AFB). Ces négociations ont porté sur quatre points : - l heure d échange des chèques (HAJE, ou heure d arrêté de la journée d échange) ; - l écart entre la date d échange des chèques et la date de règlement interbancaire 8 ; - le sens, le montant et les modalités de calcul d une commission interbancaire, - et les conditions applicables aux opérations connexes. 77. Un groupe de travail restreint a été mis en place 9, chargé d établir un rapport pour «présenter des solutions en matière de conditions entre banques susceptibles de recueillir un accord au sein de la profession». 78. Le groupe de travail a remis le 22 juin 1999 un rapport sur les trois premières questions identifiées ci-dessus (cotes 914 et s.). Il a émis diverses propositions à l attention de la CIR concernant les deux principaux enjeux de l EIC identifiés par les banques : la modification des équilibres de trésorerie entre banques du fait de l accélération de la compensation des chèques, et la question de la cohérence des moyens de paiement. La modification des équilibres de trésorerie entre les banques Le choix de la date de règlement interbancaire et l accélération des échanges de chèques 79. La dématérialisation des échanges permettait la réduction du temps de traitement des opérations de compensation interbancaire, puisque ce système prévoyait une compensation informatisée en lieu et place d un traitement manuel nécessitant un transport vers la chambre de compensation. 8 La CIR distingue la date d achat (DA) : date à laquelle le tireur remet le chèque à la personne payée, la date de remise (DR) : date à laquelle la personne payée remet le chèque à sa banque, la date d échange (DE) : date de présentation du chèque à la compensation et la date de règlement interbancaire (DRI). 9 Participaient à ce groupe les représentants des Caisses d Epargne, des Banques Populaires, du Crédit Agricole, du Crédit Lyonnais, du Crédit Mutuel, de La Poste, de la Société Générale, de la Banque de France, du CCF et de la BNP (cote 929). 21
22 80. Selon le rapport du 22 juin 1999 (cote 917), le délai moyen entre la date d achat (DA) et la date de règlement interbancaire (DRI) dans l ancien système de compensation manuelle des chèques était estimé à 3,4 jours, décomposé comme suit : 81. Le délai entre date d échange (DE) et date de règlement interbancaire (DRI) était connu : il était de un jour (J+1) pour les chèques tirés sur une banque dépendant de la même chambre de compensation que la banque remettante (chèques «sur place», correspondant à 88 % des capitaux selon le rapport), et de trois jours (J+3) pour les chèques tirés sur une banque dépendant d une chambre de compensation différente de celle de la banque remettante (chèques «hors place», soit 12 % des capitaux selon le rapport), soit 1,2 jour en moyenne. 82. Le délai entre date d achat (DA) et d échange (DE) n était pas connu et son estimation repose sur des hypothèses émises par le groupe de travail. Le rapport prend pour hypothèses un délai moyen entre date d achat (DA) et date de remise (DR) de un jour, ainsi qu un délai entre date de remise (DR) et date d échange (DE) de un jour pour 82 % des capitaux et de deux jours pour 18 % des capitaux (chèques «hors place repaysés» 10 ), soit 1,2 jour en moyenne. 83. Le rapport du 22 juin 1999 propose une évaluation de l accélération des échanges de chèques permise par le futur système EIC. 84. Il tient compte de trois facteurs d accélération : - la possibilité pour les clients de remettre des images-chèques à leur banque (réduction de l écart entre DA et DR) ; - le fait qu une créance immatérielle s échange plus vite qu une créance papier (réduction de l écart entre DR et DE) ; - la disparition des chambres de compensation physiques et donc de la distinction entre chèques «hors place» et «sur place» (réduction de l écart entre DE et DRI). 85. Par ailleurs, le rapport indique que l accélération des échanges repose sur deux facteurs qui doivent faire l objet d une décision de la CIR : - le choix de l Heure d Arrêté de la Journée d Echange (ci-après HAJE), c està-dire de l heure limite d échange des images-chèque présentées au cours d une journée, qui influe sur le délai entre la date d achat (DA) et d échange (DE) ; - la définition du délai entre date d échange (DE) et date de règlement interbancaire (DRI), désormais identique pour tous les chèques. 10 Il s agit de chèques «hors place» dont la banque remettante décide, compte tenu par exemple de leur montant important, de les transporter à la chambre de compensation de l agence bancaire du tireur, le chèque y étant alors identifié comme un chèque «sur place», dont le règlement intervient un jour ouvré après l échange. Ainsi, si le temps de transport du chèque entre les deux chambres de compensation est par exemple de un jour ouvré, le règlement interbancaire interviendra un jour plus tôt que s il avait été traité «hors place». 22
23 86. Le rapport envisage ainsi l accélération attendue des échanges selon diverses hypothèses (HAJE à 9 h ou 18 h ; délai DE-DRI de zéro à deux jours ouvrés). Aux termes du rapport : «c est avec un écart entre échange et règlement de deux jours ouvrés que l on s éloigne le moins de la Date de Règlement Interbancaire moyenne actuelle de 3,4 jours. ( ) Mais on peut, à juste titre, considérer que ce n est pas une bonne solution de substituer à des délais qui trouvaient leur origine dans l acheminement et le traitement de papiers, des délais conventionnels entre échange et règlement appliqués à des enregistrements magnétiques. Dans ce cas, il serait légitime d étudier des solutions où le délai entre échange et règlement serait de un jour, voire de zéro jour dans le cas de l HAJE à 9h pour laquelle cela serait techniquement possible. Et, comme de telles solutions modifient les Dates de Règlement Interbancaire, il faut se poser la question d une commission entre banques pour maintenir les équilibres entre les banques d une part, entre les moyens de paiement d autre part» (cote 922). 87. Pour le choix d une HAJE à 18 h, et d un écart entre DE et DRI de 1 jour ouvré, qui correspond au choix finalement adopté par la CIR, le groupe de travail estime que le délai entre DA et DRI sera compris entre 1,8 et 2,3 jours ouvrés dans le nouveau système EIC (cote 922). Ceci correspond donc, par rapport à l ancien système, à une accélération des échanges comprise entre 1,1 et 1,6 jour ouvré. 88. Le rapport analyse ainsi les conséquences de l accélération des échanges pour le secteur bancaire dans son ensemble, et pour chaque établissement en particulier : «En terme de bilan, si l on se place du seul point de vue des échanges interbancaires, toute modification de la date de règlement interbancaire aboutit à un jeu à somme nulle pour la profession. Chaque établissement gagne ou perd en fonction du solde moyen en capitaux de ses échanges et de sa capacité à profiter, mieux ou moins bien que les autres, des possibilités d encaissement rapides offertes par le nouveau système ( ) [S]i l on se place du point de vue de chaque établissement, chacun doit ajouter aux éléments ci-dessus le concernant : - les économies et surcoûts administratifs de traitement des opérations en tant que banquier remettant et en tant que banquier tiré, - les conséquences que pourraient avoir les nouvelles règles interbancaires sur les transferts potentiels de flux de clientèle. ( ) Ces calculs, dont on sait la part d incertitude qu ils comportent, sont à faire en régime de croisière en intégrant l amortissement des surcoûts liés au passage d un système à l autre» (cote 915). L instauration d une commission interbancaire 89. L accélération du temps de traitement des chèques a pour conséquence la modification des équilibres de trésorerie entre les banques, dès lors que les banques majoritairement tirées de chèques perdent plus rapidement la disposition des soldes oisifs des émetteurs de chèques, et donc la possibilité d obtenir une rémunération par le float en plaçant les sommes correspondantes à leur profit, les banques majoritairement remettantes bénéficiant au contraire de la possibilité de placer plus rapidement les sommes correspondantes encaissées par les bénéficiaires des chèques. 90. Pour compenser cette modification, le rapport du 22 juin 1999 propose à la CIR l application d une commission à la transaction versée par la banque du remettant à la banque du tiré. 91. Le rapport propose de retenir le principe d une commission d un montant fixe par chèque tiré. Il précise que «si cette commission était proportionnelle au montant des chèques, elle 23
24 n apporterait rien d autre par rapport à des écarts entre échange et règlement que l inconvénient d être soumise à la TVA dont une part importante n est pas récupérable par les banques. Si cette commission était d un montant fixe par chèque, elle s intégrerait dans la logique de rémunération des services rendus par des commissions fixes entre banques pour les moyens de paiement automatisés mis en recouvrement par le créancier. En effet, pour les autres moyens de paiement de ce type, Avis de Prélèvement, TIP, LCR et paiements par cartes, le banquier du créancier verse déjà au banquier du débiteur une commission» (cote 922). 92. Le rapport calcule la commission qui serait de nature à compenser en moyenne le «décalage de trésorerie interbancaire», sous diverses hypothèses de choix HAJE / DE- DRI. Ce montant est calculé par le produit du montant moyen du chèque (3 000 francs), de l accélération du délai de règlement interbancaire prévue (1,1 à 1,6 jour ouvré), et du taux d intérêt auquel la banque peut placer les sommes dont elle a la disposition (3 %). cote 924 La «cohérence entre les différents moyens de paiement» 93. La préoccupation de ne pas rendre le chèque plus attractif que d autres moyens de paiement automatisés moins coûteux est également avancée par le groupe de travail restreint de la CIR au soutien du principe de création d une commission interbancaire. 94. Aux termes du rapport du 22 juin 1999 : «Au-delà du bilan propre au passage à l EIC il ne faut pas perdre de vue le fait que le chèque restera un moyen de paiement dont la partie essentielle du traitement restera sous forme papier. Son coût global pour la collectivité restera donc plus élevé que celui des moyens de paiement automatisés. Il ne faudrait pas que certains acteurs soient amenés à préférer le chèque avec EIC à des moyens de paiement automatisés du seul fait que les conditions entre banques qui seraient retenues le 24
25 rendent plus attractif que ceux-ci soit pour le couple créancier-banque du créancier, soit pour le couple débiteur-banque du débiteur» (cote 916). 95. Le rapport compare les conditions interbancaires relatives au chèque avec celles des autres moyens de paiement, tous caractérisés par le paiement de commissions interbancaires (cotes 925 et 926) 11 : 96. Aux termes du même rapport : «Le chèque avec EIC sera aussi performant que les moyens de paiement avec lesquels il est en concurrence en ce qui concerne le délai jusqu'à l'échange interbancaire. Pour que les créanciers et leurs banques ne le préfèrent pas aux autres moyens de paiement il faut que l'ensemble, commission versée par le banquier du remettant, écart entre échange et règlement, ne soit pas plus favorable au banquier du remettant pour le chèque avec EIC. Les principaux concurrents du chèque sont le TIP pour le paiement à distance qui est réglé à J+1 avec 0,50 F de commission et la carte pour le paiement de proximité qui est réglée à J avec une commission fixe de 0,70 F plus commission proportionnelle correspondant à la garantie» (cote 912). 97. La conclusion du rapport du 22 juin 1999 résume les questions soumises à la décision des participants : «les analyses faites par le groupe de travail l amènent à poser aux instances de décision les questions suivantes : - est-il souhaitable que la solution retenue maintienne les équilibres entre banques? - est-il possible et souhaitable de créer pour l EIC une commission fixe entre banques dans la lignée de ce qui se fait pour les autres moyens de paiement présentés au recouvrement? 11 AP : avis de prélèvement ; LCR : lettre de change relevé 25
26 - est-il préférable de maintenir pour le chèque une rémunération entre banques par des délais. Et dans ce cas, faut-il le faire en maintenant les échanges papier actuels. Ou peut-on le faire avec de l EIC et un écart entre échange et règlement de deux jours? - faut-il faire de l EIC dans des conditions qui font bénéficier les remettants d une amélioration des délais d encaissement?» Les positions respectives des banques sur ces points 98. Il résulte du rapport du 22 juin 1999 et du compte rendu de la réunion de la CIR du 1 er juillet 1999 que les banques ont initialement défendu des positions divergentes au cours des négociations : (Synthèse du rapport sur les conditions entre banques de l EIC, cote 913) 99. Les représentants des différents établissements bancaires expriment leur point de vue lors de la réunion de la CIR du 1er juillet Le compte rendu de cette réunion (cotes 930 et s.) montre que certaines banques critiquent la proposition d une commission fixe interbancaire, soit pour des raisons de principe, soit pour des raisons tenant aux modalités envisagées par le groupe de travail : - le représentant de la Société Générale «se pose la question de savoir s il est opportun de lier la mise en place de l EIC et ( ) la mise en place d une commission fixe par chèque» et «se demande si cette commission ne devrait pas être versée par le banquier tiré au banquier remettant» ; 26
27 - le représentant du Crédit du Nord «insiste sur le fait que les équivalences entre commission fixe versée et gain en délai d encaissement, même si elles sont vraies au niveau global, ne le sont plus pour chaque établissement en fonction des montants moyens des chèques qu il présente et reçoit» ; - le représentant de Paribas indique qu il «n est pas favorable à une commission fixe dont il ne voit pas bien la justification économique», - le représentant du Crédit Lyonnais «trouve séduisants les arguments en faveur de la cohérence des moyens de paiement mais n est pas sûr que ce soit le moment de modifier profondément les conditions entre banques du chèque» et «s interroge sur la justification économique d une telle commission» ; - le représentant des Banques Populaires indique qu il «ne sait pas s il est opportun que les conditions entre banques de l EIC permettent de maintenir les équilibres interbancaires qui existent actuellement avec les échanges papier» et qu il «considère que l approche commission fixe ne permet pas un tel maintien à cause des montants moyens différents des chèques des différents établissements» ; - le représentant du CIC indique qu il est «contre les commissions fixes versées par le banquier remettant au banquier tiré» La Banque de France est également opposée à la création d une commission interbancaire, mais cependant disposée à accepter un compromis afin qu un accord soit trouvé sur le projet de l EIC. Son représentant indique ainsi au cours de la réunion du 1 er juillet 1999 que la Banque de France «considère que la commission fixe n est pas souhaitable mais qu une voie de compromis serait soit de réduire le montant de 0,50 F envisagé, soit de réduire la durée de vie de cette commission». Par ailleurs, il indique qu un «délai de J+2 entre échange et règlement interbancaire serait à son avis difficilement acceptable» D autres banques soutiennent le principe de la création d une commission interbancaire telle qu envisagée par le groupe de travail : - le représentant des Caisses d Epargne indique que celles-ci «sont favorables à la première solution présentée par le groupe de travail basée sur une HAJE à 18 h, un règlement à J+1, et une commission fixe de 0,50 F versée par la banque remettante à la banque tirée», - le représentant du Crédit Agricole indique également être favorable à cette première solution, - le représentant de La Poste se prononce également en faveur de cette solution et indique qu à défaut «le maintien des équilibres par conservation du délai d encaissement moyen actuel pourrait être envisagé», - le représentant du Crédit Mutuel «est favorable au règlement à J+1 et serait ouvert à la suggestion de la Banque de France de modération du montant de la commission», - le représentant de la BNP indique être «résolument pour l EIC et la commission fixe versée par la banque remettante, bien qu elle soit elle-même beaucoup plus remettante que tirée» et que la banque «met en majeur dans son analyse la cohérence des moyens de paiement dans leur ensemble» Enfin, le représentant du CCF estime que la dématérialisation entraînera de profondes évolutions du secteur du chèque, qu il convient d «attendre avant de se reposer la question d une réduction des délais d encaissement et d une éventuelle commission fixe». 27
28 Le traitement des opérations connexes 104. Les opérations connexes recouvrent l acheminement des vignettes circulantes, les rejets, l établissement des avis de rejet ou attestation de non-paiement, les demandes et la fourniture des renseignements, les demandes et la fourniture de reproduction des vignettes, les annulations d opérations compensées à tort (AOCT) 12 avec leurs éventuels rejets, l archivage des vignettes ou de leur reproduction Aux termes du rapport du 22 juin 1999 : «Chaque fois que le nombre d opérations d une catégorie relève du choix d un établissement et que la charge de traitement incombe à un autre, il faut prévoir une commission couvrant au minimum le coût de revient de l opération demandée pour inciter à la limitation au strict nécessaire des opérations représentant une charge administrative. Par ailleurs, l EIC a pour conséquence que des fonctions qui étaient précédemment assurées par un banquier vont être assurées par un autre. C est le cas de l archivage et de l établissement des avis de rejet ou attestation de non-paiement» Le rapport envisage deux solutions : «considérer que ceci fait partie pour chaque établissement du bilan qu il doit faire des avantages et inconvénients que lui apporte l EIC, considérer que ces transferts de charge identifiés doivent donner lieu à une rémunération spécifique» La création de huit commissions interbancaires est proposée par le groupe de travail restreint de la CIR dans le cadre du rapport relatif aux opérations connexes de l échange d Images Chèques du 28 décembre 1999 (cote 1429 et s.). Les montants proposés correspondent à ceux qui seront finalement retenus par la CIR lors de sa réunion du 3 février c) Le bilan prévisionnel du passage à l EIC réalisé par le Crédit Agricole, le Crédit Mutuel et le CIC 108. Des évaluations prévisionnelles du passage à l EIC ont été effectuées en interne par le Crédit Agricole, le Crédit Mutuel et le CIC au moment des négociations qui ont pris place au sein de la CIR. Le Crédit Agricole 109. L évaluation interne du Crédit Agricole ressort d un document du comité de direction du CEDICAM du 8 décembre 1999 et porte à la fois sur les conséquences liées aux conditions interbancaires (transferts de trésorerie et gains administratifs) et sur les conséquences éventuelles que l EIC pourrait avoir sur la clientèle de la banque (cotes 1519 et s) La banque prévoit une perte nette de trésorerie liée à l accélération du règlement interbancaire de 50 millions de francs dans le cas d une HAJE située en fin de journée, et des gains administratifs de 155 millions de francs, c est-à-dire un gain net de 105 millions de francs. Le document conclut ainsi : «les conséquences de l organisation des images chèques dans les conditions interbancaires restent mesurées et sont couvertes par les gains que l on peut attendre sur les traitements» (cote 1523) Le document prévoit par ailleurs une incidence négative de l EIC sur les conditions proposées à la clientèle, en prenant pour hypothèse la disparition totale de la pratique des 12 Ce qui correspond également aux opérations intitulées «annulation d image chèque» et «annulation de rejet d image chèque». 28
29 dates de valeur. La banque estime qu une telle disparition se traduirait par une perte de 150 millions de francs côté remettant et de 250 millions de francs côté tiré dans le cas d une HAJE fixée en fin de journée S agissant de la commission interbancaire envisagée en réponse à la modification des équilibres de trésorerie, il est précisé que «cette pratique suppose ( ) la possibilité de répercuter au remettant tout ou partie de cette commission et donc de lui facturer ses remises en fonction du nombre de chèques remis» (cote 1524). Le Crédit Mutuel 113. Le Crédit Mutuel a réalisé le 27 septembre 1999 une estimation des conséquences du passage à l EIC en prenant pour hypothèse une accélération du délai des échanges de chèques (écart entre DA et DRI) de 1,6 jour ouvré (cotes 2520 et 2521) Le Crédit Mutuel estime que le passage à l EIC entraînera, hors mécanisme de compensation, une perte nette de trésorerie de 23,8 millions de francs et des gains administratifs de 42,1 millions de francs, soit un gain net de 18,3 millions de francs (2,8 millions d euros). Le Crédit Mutuel estime qu une commission interbancaire de 0,34 franc lui permettrait de conserver les équilibres de trésorerie antérieurs au passage à l EIC, compte non tenu des gains administratifs attendus du système. Le CIC 115. Une évaluation des conséquences du passage à l EIC a été réalisée par le Crédit Mutuel pour le compte de sa filiale le CIC (cote 1867) Ce document évalue à 27 millions de francs le montant annuel des gains administratifs retirés du nouveau système. Le bilan du passage à l EIC avec création d une commission interbancaire est effectué sous diverses hypothèses : - une commission de 0,025, soit 0,1639 franc, se traduirait par un gain net global de 4,87 millions de francs ; - une commission de 0,030, soit 0,1967 franc, se traduirait par un gain net global de 4,5 millions de francs ; - une commission de 0,035, soit 0,2295 franc, se traduirait par une perte nette globale de 3,98 millions de francs ; - une commission de 0,040, soit 0,2632 franc, se traduirait par une perte nette globale de 8,53 millions de francs. d) L accord sur les conditions interbancaires de la mise en place de l EIC 117. Un accord sur les conditions interbancaires du passage à l EIC est acté lors de la réunion de la CIR en date du 3 février 2000 (voir le compte rendu de cette réunion, cote 941 et s.). Les conditions interbancaires retenues 118. Les modalités interbancaires suivantes sont fixées : - écart entre date d échange (DE) et date de règlement interbancaire (DRI) de 1 jour pour tous les chèques ; - HAJE à 18 h ; 29
30 - création de la commission d échange image-chèque (CEIC), commission interbancaire versée par la banque du remettant à la banque du tireur d un montant maximum de 4,3 centimes d euro ; - création de huit commissions interbancaires versées à l occasion d opérations connexes (commissions pour services connexes - CSC). Cote Durée d application 119. Il résulte du compte rendu de la réunion de la CIR du 3 février 2000 que les conditions interbancaires du passage à l EIC sont fixées pour une durée de trois ans : «M. S. [président de la CIR] précise que les conditions proposées à la Commission seront applicables à partir du 1 er janvier 2002, valables pour 3 ans, c est-à-dire jusqu au 31/12/2004 et propose un rendez-vous à l automne 2004 pour fixer les conditions qui seront applicables à partir du 1/1/2005 sur la base d un bilan des 3 ans écoulés et de l évolution constatée des équilibres par rapport aux équilibres actuels. A M. S [représentant de La Poste] qui s étonne de la nécessité d un réexamen des conditions en 2004, M. S. répond qu il est habituel de revoir les conditions au bout de 3 ans : c est une règle générale de l interbancaire ; ces conditions ne peuvent être fixées pour l éternité. Par ailleurs, cette révision fait partie des conditions nécessaires à l obtention du consensus». 13 La commission d archivage de 0,3 centimes d euros ne figure pas dans ce tableau, puisqu elle vient en déduction du montant de la CEIC (cote 943). 30
31 120. Par ailleurs, le représentant du Crédit Lyonnais souligne que les commissions sur chèque circulant et les commissions pour demandes de télécopie lui paraissent sous-estimées. A l issue des débats, la CIR accepte «de fixer, pour 3 ans à dater du 1/1/2002, les conditions d échange de l EIC» telles que proposées par le groupe de travail, «étant précisé que les commissions relatives aux demandes de télécopies seront à réétudier sur la base des statistiques de la première année, dès que celles-ci seront connues. Elles seraient revues si elles s écartaient des hypothèses de travail retenues à ce stade» (cote 943) Il est établi que les parties à l accord ne se sont pas réunies pour réévaluer, comme elles l avaient prévu, le principe et le niveau des commissions interbancaires avant e) Le règlement n du CRBF et la convention professionnelle sur l Echange d Images-Chèques 122. Le règlement du Comité de la règlementation bancaire et financière (CRBF) n du 29 octobre 2001 relatif à la compensation des chèques, homologué par arrêté du 17 décembre 2001 (JO 20 décembre 2001) encadre les modalités de l échange dématérialisé dans le cadre du nouveau système de l EIC Il prévoit la signature d une convention professionnelle pour définir, notamment, les modalités de réalisation des opérations de compensation des chèques sous forme dématérialisée (article 2). Cette convention a été conclue le 9 juillet 2003 entre l Association Française des Etablissements de Crédit et des Entreprises d Investissement (AFECEI), la Banque de France, la Caisse des Dépôts et Consignations, le ministre en charge des finances publiques, l Institut d Emission des Départements d Outre-Mer et La Poste (cotes 948 et s.) Aux termes de l article 4.5 de cette convention : «L établissement remettant qui a constitué l image-chèque est tenu d assurer l archivage des vignettes définies comme non circulantes. Cette fonction est exercée pour le compte de l établissement tiré sans possibilité de substitution» Aux termes de son article 4.6 : «( ) l établissement tiré est en droit de réclamer et d obtenir auprès de l établissement remettant l original ou la copie du chèque, soit pour son propre compte, aux fins de contrôle, soit pour répondre à la demande d un client ou d un tiers autorisé. ( ) Que l on se trouve ou non dans un contexte interbancaire, la transmission de la vignette ou de sa copie peut donner lieu à défraiement par l établissement tiré de la charge administrative exposée à cette occasion par l établissement remettant, à l exclusion de tout autre paiement. Le montant maximum de ce défraiement est fixé dans les conditions suivantes : - dans le cadre de ses missions, telles que décrites à l article L du code monétaire et financier, l AFECEI organise, au moins tous les 3 ans, une concertation relative à ce sujet, ( ) ; pour la première fois cette concertation sera engagée dans le trimestre suivant l adoption de la présente convention ; - l évaluation du défraiement est effectuée sur la base des coûts estimés par un échantillon d établissements contractants considéré comme représentatif par les signataires La circulation a priori d une partie des vignettes présentées au paiement sous forme d images-chèques s effectue dans des conditions de délai et de défraiement répondant aux mêmes exigences que celles qui sont décrites ci-dessus pour la communication a posteriori». 31
32 3. LE MONTANT DES COMMISSIONS INTERBANCAIRES COLLECTÉES Cote LA RÉVISION DES CONDITIONS INTERBANCAIRES DE L EIC EN La révision des conditions interbancaires de l EIC a été effectuée au cours de l année 2007, alors que l instruction de la présente affaire devant les services du Conseil de la concurrence était en cours Le 20 juillet 2007, le gouverneur de la Banque de France adresse une lettre au président de la Fédération Bancaire Française au sujet des commissions temporaires tarifant les échanges d images-chèques, signalant qu il «considère que ces commissions ne sont plus justifiées et qu il doit donc être mis fin dans les plus brefs délais à leur facturation» (cote 3698) La CEIC est supprimée avec effet rétroactif au 1 er juillet 2007 par une décision du 4 octobre 2007, signée par la Banque de France, la Banque Fédérale des Banques Populaires, BNP Paribas, la Caisse Nationale des Caisses d'épargne, la Confédération Nationale du Crédit Mutuel, le Crédit Agricole SA, HSBC France, La Banque Postale et la Société Générale, aux termes de laquelle : «En réponse à la lettre de la Banque de France en date du 20 juillet 2007 reçue par le GSIT et communiquée aux membres participants, les représentants dûment habilités des établissements ci-dessous qui participaient à la Commission Inter Réseaux du 3 février 2000 et qui opèrent dans l'échange d'imageschèques, conviennent que la [CEIC] est supprimée à compter du 1 er juillet 2007» (cote 4098) Par ailleurs, les établissements qui participaient à la CIR créent le même jour un groupe de travail pour assurer, selon les modalités prévues par la convention professionnelle EIC du 9 juillet 2003, l examen des CSC instituées à l occasion du passage à l EIC, à l exception des commissions pour annulation d opérations compensées à tort (AOCT). A cet effet, un relevé de coûts est réalisé auprès des principaux établissements bancaires, dont le traitement est confié au cabinet de conseil Latham & Watkins afin de respecter la confidentialité des données transmises (cote 4109) Lors de la réunion du comité plénier du groupe de travail en date du 27 novembre 2007, les participants décident la révision des CSC selon les modalités suivantes : - le montant de la commission sur image-chèque circulante est ramené de 0,15 à 0,12 ; 32
33 - le montant de la commission sur rejet d image-chèque est maintenu à 3 ; - les commissions sur demande de télécopie recto de 2,7 et recto/verso de 3 sont réunies en une seule commission de 1 et le montant de la commission sur demande de télécopie avec original est ramené de 7 à 4,12 (voir le relevé de conclusions de la réunion, cote 4102) Les participants conviennent d une révision périodique des CSC selon les modalités suivantes (cote 4102) : D. LES GRIEFS NOTIFIÉS 132. Sur la base des constatations qui précèdent, par courrier du 14 mars 2008, le rapporteur général a notifié à la Confédération Nationale du Crédit Mutuel, à Crédit Agricole SA, à la Banque de France, à BNP-Paribas, à la Société Générale, à la Banque Fédérale des Banques Populaires, à La Banque Postale, à la Caisse Nationale des Caisses d Epargne, à LCL (Le Crédit Lyonnais), à HSBC, au Crédit Industriel et Commercial - CIC et au Crédit du Nord les griefs suivants : «Un premier grief pour s être entendus dans le cadre de la Commission Inter-Réseaux pour créer une commission d échange image-chèque et en fixer en commun le montant à 0,043 par chèque non-circulant» ; «Un second grief pour s être entendus dans le cadre de la Commission Inter-Réseaux pour créer des commissions interbancaires représentatives de services rendus et en fixer en commun le montant, dans les conditions suivantes : - une commission de 0,15 pour chèque circulant ; - une commission de 3 pour rejet d image chèque ; - une commission de 0,61 pour annulation d image chèque ; - une commission de 0,61 pour annulation de rejet d image chèque ; - une commission de 2,7 pour demande de télécopie (recto) ; - une commission de 3 pour demande de télécopie (recto/verso) ; - une commission de 7 pour demande de télécopie (recto + original) ; - une commission pour archivage venue en déduction de la commission pour chèque non-circulant (montant inconnu en l état mais qui devrait être de 0,003 )». 33