Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=9572
Timestamp: 2018-04-20 07:09:12
Document Index: 3529260

Matched Legal Cases: ['artículo 13', 'Artículo 1', 'Artículo 2', 'Artículo 3', 'Artículo 4', 'Artículo 5', 'Artículo 6', 'artículo 3', 'artículo 333', 'artículo 6', 'artículo 189', 'artículo 269', 'artículo 333', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 189', 'artículo 268', 'artículo 333', 'artículo 267', 'artículo 268', 'artículo 268', 'artículo 3', 'artículo 333', 'artículo 6', 'artículo 158', 'artículo 6', 'artículo 90', 'artículo 209', 'artículo 189', 'artículo 268', 'artículo 1', 'artículo 267', 'artículo 65', 'artículo 1', 'artículo 268', 'artículo 268', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 6', 'Artículo 257', 'Artículo 371', 'Artículo 265', 'Artículo 268', 'Artículo 268', 'artículo 267']

Sentencia C-384 de 2003 Corte Constitucional
SENTENCIA C-384/03
Referencia: expedientes D-4312
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 598 de 2000, "por la cual se crean el Sistema de Información para la Vigilancia de la contratación estatal, SICE, el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro Único de Precios de Referencia, RUPR, de los bienes y servicios de uso común en la Administración Pública y se dictan otras disposiciones."
Bogotá D.C., trece (13) de Mayo de dos mil tres (2003 ).
Ver la Sentencia de la Corte Constitucional C-892 de 2001 y C-716 de 2002
En ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Luis Ricardo Gómez Pinto solicitó a la Corte declarar inexequible en su totalidad la Ley 598 de 2000 "por la cual se crean el Sistema de Información para la Vigilancia de la contratación estatal, SICE, el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro Único de Precios de Referencia, RUPR, de los bienes y servicios de uso común en la Administración Pública y se dictan otras disposiciones."
Al mismo tiempo, resolvió comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso Nacional y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. De igual manera, de conformidad con el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, envió comunicación al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y Derecho, a la Contraloría General de la República, a la Auditoría General de la República, al Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas -DANE-, a la Confederación de Cámaras de Comercio - CONFECÁMARAS- y a los Departamentos de Derecho Público de las Universidad Nacional, Externado de Colombia, Rosario y Javeriana, a fin de que emitieran su concepto en relación con la demanda de la referencia.
Se transcribe a continuación el texto de la Ley 598 de 2000, conforme a su publicación en el Diario Oficial No 44.092 del 19 de julio de 2000:
DIARIO OFICIAL. AÑO CXXXVI. N. 44092. 19, JULIO, 2000. PAG. 1
Artículo 1°. Créase para la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejan recursos públicos, el Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro Único de Precios de Referencia, RUPR, los cuales serán establecidos por el Contralor General de la República.
Parágrafo. Denomínase Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS, al conjunto de códigos, identificaciones y estandarizaciones, entre otros, de los bienes y servicios de uso común o de uso en obras que contratan las entidades estatales para garantizar la transparencia de la actividad contractual en cumplimiento de los fines del Estado.
Artículo 2°. El Sistema de Información para las Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, estará constituido por los subsistemas, métodos, principios, instrumentos y demás aspectos que garanticen el ejercicio del control fiscal de conformidad con los actos administrativos que expida el Contralor General de la República.
Artículo 3°. Los proveedores deberán registrar, en el Registro Único de Precios de Referencia; RUPR, los precios de los bienes y servicios de uso común o de uso en contratos de obra que estén en capacidad de ofrecer a la administración pública y a los particulares o entidades que manejan recursos públicos, en los términos que para el efecto fije el Contralor General de la República.
Artículo 4°. La Contraloría General de la República, podrá contratar en condición de operador, con personas naturales o jurídicas de naturaleza pública o privada, la administración de los subsistemas o instrumentos del Sistema de Información para la Contratación Estatal, SICE, de conformidad con los métodos y principios definidos por el Contralor General de la República.
Artículo 5°. Para la ejecución de los planes de compras de las entidades estatales y la adquisición de bienes y servicios de los particulares o entidades que manejan recursos públicos, se deberán consultar el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro Único de Precios de Referencia, RUPR, de que trata la presente ley, de acuerdo con los términos y condiciones que determine el Contralor General de la República.
Artículo 6°. La publicación de los contratos estatales ordenada por la ley, deberá contener los precios unitarios y los códigos de bienes y servicios, adquiridos de conformidad con el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS.
Parágrafo. Para evitar la distorsión de precios por el incumplimiento en los pagos, las entidades del Estado, reconocerán un interés equivalente al DTF transcurrido 90 días de la fecha establecida para los pagos.
Así mismo, manifestó que la ley, con la exigencia de su artículo 3º que todos los proveedores registren los precios de los bienes y servicios que están en capacidad de ofrecer a la administración pública y a los particulares, vulnera el derecho económico a la libre competencia, contenido en el artículo 333 de la Constitución Política.
La ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue, obrando en calidad de apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho y como Directora del Derecho y el Ordenamiento Jurídico, intervino dentro de este proceso para defender la constitucionalidad de la norma acusada.
En primer término señaló que la ley 598 de 2000 ya había sido demandada, operando de esta forma la cosa juzgada relativa respecto a la expresión "transcurridos 90 días de la fecha establecida para los pagos", la cual fue declarada exequible mediante sentencia C-892 de 2001.
Consideró que la obligación de registrar los precios de los bienes y servicios que están en capacidad de ofrecer y que pueden solicitar la actualización, modificación o cancelación no limita la libre competencia y la libertad económica, toda vez que son los mismos proveedores quienes dentro de un marco normativo de igualdad de condiciones y bajo supuestos de ausencia de restricciones, fijan los precios de los productos que están en capacidad de ofrecer, teniendo la posibilidad de actualizarlos o modificarlos de acuerdo con las leyes del mercado.
Finalmente adujo que con la expedición de esta ley no se afectó el principio de unidad de materia, pues a su parecer, el artículo 6º de la Ley 598 de 2000 se encuentra en conexidad con lo preceptuado en la totalidad del texto legal y es consecuencia de las disposiciones que regulan el catálogo de bienes y servicios en los contratos estatales.
Inició su intervención trayendo a colación la sentencia C-716 de 2002, por medio de la cual se declaró la exequibilidad de la ley acusada, esto, con el fin de aclarar que la función que ejerce la Contraloría al regular el SICE no constituye un sistema de control fiscal previo.
En relación con el argumento del accionante que la Ley 598 de 2000, al ordenar que la publicación de los contratos estatales deberá contener los precios unitarios y los códigos de bienes y servicios adquiridos de conformidad con el Catálogo Único de Bienes y Servicios CUBS está adicionando requisitos para la contratación, precisó que esto no implica una reforma a la ley 80 de 1993. Destacó que lo que se logró con tal obligación fue incluir un nuevo elemento y específico en la publicación de los contratos estatales como son los precios unitarios y los códigos de bienes y servicios.
4. Ministerio del Interior
En primer término manifestó que no le asiste razón al demandante en cuanto a que la normatividad de la ley 598 de 2000 quebranta el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, por cuanto le está otorgando facultades al Contralor General de la República para reglamentar materias pertenecientes al régimen de la contratación estatal, toda vez que los artículos 117 y 119 de la Carta, confiere a la Contraloría, por ser uno de los órganos de control, competencia para "dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal (artículo 269 num. 12)".
Respecto a los argumentos de la demanda, en el sentido que la Ley 598 de 2000 vulnera la libre competencia, señaló que por mismo mandato del artículo 333 de la Carta, este derecho no puede ejercerse de manera absoluta. Así mismo, en cuanto a la unidad de materia no comparte los argumentos del accionante.
Con base en lo anterior, realizó un análisis de la ley y consideró que como ésta en sus artículos del 1º al 4º estableció un mecanismo de control fiscal, no se discute la exequibilidad de estas normas.
No obstante respecto al artículo 5º, manifestó que éste desborda lo contemplado en la Constitución, al permitir al Contralor definir los términos y condiciones en que las entidades públicas deberán consultar el sistema para la vigilancia de la contratación estatal, por cuanto se está afectando directamente la contratación pública y por lo que dicha facultad le corresponde al Presidente de la República. A su parecer, lo anterior ha dado lugar a la creación de un nuevo registro de proponentes, que sólo puede ser reglamentado por el Presidente de la República.
Por último señaló que, "teniendo en cuenta que la norma cuestionada propende por establecer un mecanismo ágil para el ejercicio del control fiscal sobre la contratación estatal, así como proporcionar información clara y precisa sobre aspectos que pueden incidir en la contratación estatal, se estima que la medida adoptada en el artículo 6º de la ley guarda relación con la temática general de la ley y por tanto no se ha incurrido en desconocimiento del principio de unidad de materia."
6. Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas -DANE-.
La ciudadana Berta Alicia Suárez Casallas, en calidad de apoderada judicial del Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas -DANE-. Argumentó que la ley no vulnera el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, toda vez que el artículo 268 de la misma estableció que además de las funciones allí señaladas, el Contralor General de la República, tendrá las demás que le señale la ley.
En relación con la vulneración del artículo 333 de la Constitución (libertad económica) manifestó que esta misma norma permite exigir permisos previos y requisitos, siempre y cuando están autorizados por la ley. En adición hizo énfasis en que la ley produce efectos erga omnes, que es de obligatorio cumplimiento y que todo aquel que desee contratar con el estado deberá acogerse a la ley, condición que a su parecer no constituye violación a la libre competencia.
La vista fiscal en su concepto expresó que en relación con el cargo que hace referencia a que la ley 598 de 2000 revivió el control fiscal previo abolido por el artículo 267 de la Carta, existe cosa juzgada constitucional, ya que la Corte se había pronunciado respecto a que las funciones concedida por esta ley no constituían un control fiscal previo ni mucho menos eran incompatibles con la función a él asignadas.
En síntesis consideró que la ley 598 se encuentra ajustada a la Constitución Política, en tanto las facultades concedidas al Contralor General de la República son el desarrollo del numeral 13 del artículo 268 de la Carta, que lo faculta para regular un asunto por medio de reglamento y no en virtud de la potestad reglamentaria que tiene el Presidente de la República, pues el reglamento expedido por el Contralor pretende que se ejerza un control fiscal independiente y autónomo sin injerencias del Ejecutivo.
De otra parte expresó que el deber de registrar los precios de los bienes y servicios que los proveedores se encuentren en condiciones de ofrecer a la Administración, tiene el fin de facilitar la consulta de los precios del mercado, la identificación de proveedores y los precios a los cuales éstos ofrecen sus bienes y servicios a la Administración de manera actualizada y real. Señaló además que tal obligación va acorde con el principio de transparencia de la función administrativa en materia de contratación, pues pretende garantizar la libre competencia leal y así seleccionar el mejor oferente.
Adujo que en cuanto a la publicidad de los contratos y de la exigencia de contener los precios unitarios y los códigos de bienes y servicios no vulnera el principio de unidad de materia. Indicó que la materia eje de la Ley 598 de 2002, es la creación de un sistema de información para la vigilancia de la contratación estatal, que guarda conexidad con la exigencia antes descrita.
1. ¿ la Ley 598 de 2000 está asignándole al Contralor General de la República la potestad de reglamentar una materia que desborda los parámetros señalados en el artículo 268 constitucional?
2. Según el artículo 3º de la Ley 598 de 2000, el deber que tienen los proveedores de registrar, en el "Registro Único de Precios de Referencia, RUPR", los precios de los bienes y servicios de uso común o de uso en contratos de obra que estén en capacidad de ofrecer a la administración pública y a los particulares o entidades que manejen recursos públicos, ¿viola el derecho a la libre competencia garantizado en el artículo 333 constitucional?.
3. El artículo 6 de la Ley demandada, que dispone que la publicación de los contratos estatales ordenada por la ley deberá contener los precios unitarios y los códigos de bienes y servicios, adquiridos de conformidad con el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS, ¿contraviene el principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 constitucional?.
4. Las facultades que la ley demandada le concede al Contralor General de la República para definir los métodos y principios para el funcionamiento de los sistemas en ella previstos, convierte la función de dicha entidad en un control previo contrario a la Constitución?.
La presente demanda se dirige contra la integridad de la Ley 598 de 2000, por la supuesta violación de los artículos 189-11 y 267 constitucionales; asimismo, de manera particular, contra los artículos 3 y 6 en su inciso primero aduciéndose violación a los artículos 333 y 158 de la Constitución, respectivamente.
En sentencia C-892 del 22 de agosto 2001 la Corte, con ocasión de una demanda presentada contra el parágrafo único del artículo 6 de la Ley 598 de 2000, por violación de los artículos 13 y 209 de la Carta Política, la Corte declaró inexequible la expresión "Transcurridos 90 días de la fecha establecida para los pagos", contenida en la citada norma legal, por cuanto:
"encuentra la Corte que la norma parcialmente acusada, en cuanto establece un plazo de gracia de 90 días para que la administración empiece a reconocer intereses de mora, luego de vencido el plazo para el pago, viola el principio de responsabilidad contractual consagrado en el artículo 90 de la Carta y, por esa misma vía, los principios de justicia conmutativa, igualdad, respeto por los derechos adquiridos con justo título y buena fe, contenidos en los artículos 2°, 13, 58 y 83 del mismo ordenamiento Superior. Igualmente, la previsión demandada resulta contraria a los principios que desarrollan la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Carta1.
En consecuencia, en relación con la citada expresión legal, en el presente asunto esta Corporación decidirá estarse a lo resuelto en sentencia C- 892/2001.
Por otra parte, en sentencia C-716 del 13 de Septiembre de 2002, la Corte falló una demanda presentada contra la totalidad de la Ley 598 de 2002, por supuesta violación del Preámbulo y los artículos 267 y 268 del Texto Fundamental. En la parte resolutiva de la sentencia, esta Corporación declaró exequible la mencionada ley, pero exclusivamente en relación con el cargo analizado en la providencia, el cual consistió en atacar la citada ley por cuanto sus disposiciones implicarían una inversión del control fiscal posterior y selectivo que fue impuesto por la Constitución de 1991 y conferido a la Contraloría General de la República por el mismo Estatuto.
Así las cosas, resulta claro que únicamente el último cargo de inconstitucionalidad planteado por el aquí demandante contra la totalidad de la Ley 598 de 2002, resulta ser idéntico al examinado y fallado por esta Corporación en sentencia C-716 de 2002, razón por la cual ha operado el fenómeno de la cosa juzgada relativa.
Por lo tanto, la Corte debe entrar a examinar en este caso la procedencia del cargo dirigido contra las facultadas reglamentarias otorgadas al Contralor General para determinar si invaden la órbita del Presidente de la República y además, los cargos particulares contra los artículos 3 y 6 inciso primero de la misma.
Considera el actor que mediante la normatividad demandada, el legislador le asignó al Contralor General de la República la potestad de reglamentar una materia que es de competencia exclusiva del Presidente de la República (art. 189-11). Al respecto, teniendo en cuenta el texto de la Ley 598 de 2000, entiende la Corte que el cargo de la demanda en este punto se dirige contra las expresiones mediante las cuales el legislador le asignó una competencia reglamentaria al Contralor referidas al Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS y el Registro Único de Precios de Referencia de los bienes y servicios de uso común en la Administración Pública, RUPR, en los artículos 1º, 2º, 3º y 5o.
Con el propósito de determinar si le asiste o no razón al ciudadano demandante, la Corte analizará el contenido y alcance de la potestad reglamentaria que por Constitución tiene el Contralor General de la República. Acto seguido, relacionará y examinará cada una de las funciones que la Ley 598 de 2000 le estableció al Jefe de este órgano de control fiscal con el fin de determinar si éstas se ajustan o no al estricto ámbito competencial del Contralor o si por el contrario invaden el del Presidente de la República.
Al respecto, esta Corte en sentencia C-805/01, con ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil consideró lo siguiente:
"La potestad reglamentaria es "...la producción de un acto administrativo que hace real el enunciado abstracto de la ley ... [para] encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real". Tal facultad se concreta en la expedición de las normas de carácter general que sean necesarias para la cumplida ejecución de la ley. Toda facultad de regulación que tenga como contenido expedir normas para la cumplida ejecución de las leyes, pertenece, en principio, por atribución constitucional, al Presidente de la República, sin necesidad de que la ley así lo determine en cada caso. Dentro del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, la potestad reglamentaria tiene un lugar propio. Por virtud de ella el Presidente de la República expide normas de carácter general, subordinadas a la ley y orientadas a permitir su cumplida aplicación. Tales normas revisten, además, una forma especial, y se expiden con la firma del Presidente y el Ministro o Director de Departamento Administrativo del ramo.
La potestad reglamentaria, entendida como la capacidad de producir normas administrativas de carácter general, reguladoras de la actividad de los particulares y fundamento para la actuación de las autoridades públicas, la tiene asignada de manera general, en principio, el Presidente de la República, en virtud de lo dispuesto en el artículo 189-11 de la Carta Política, quien puede ejercerla en cualquier momento sin necesidad de que la ley así lo determine en cada caso. Excepcionalmente, y por disposición constitucional, existe un sistema de reglamentación especial respecto de ciertas materias y para determinados órganos constitucionales, al margen de la potestad reglamentaria del Presidente de la República2. Tal es el caso del Consejo Superior de la Judicatura3, de la Junta Directiva del Banco de la República4, del Consejo Nacional Electoral5 y de la Contraloría General de la República6.
Así pues, la potestad reglamentaria que constitucionalmente tiene asignada el Contralor General de la República se limita a aquellos ámbitos expresamente mencionados en los numerales 1 y 12 del artículo 268 Superior, es decir, para la prescripción de los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de los fondos o de bienes de la Nación, indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deben seguirse, así como a dictar las normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial.
Así ya lo había precisado esta Corporación7 cuando consideró que la Constitución le ha atribuido al Contralor General de la República cierta potestad reglamentaria a fin de que pueda desarrollar la función de vigilancia de la gestión fiscal, prescribiendo los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación, para que al rendir las cuentas a que están obligados lo hagan de una manera ordenada y sistemática, e indicar los criterios de evaluación que deberán seguirse, así como dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial, para facilitarles a las contralorías el ejercicio de su función8.
Al respecto, la Corte consideró que la autonomía que la Constitución le otorgaba a determinados organismos, entre ellos la Contraloría, significaba básicamente "i ) no pertenencia a alguna de las ramas del Poder; ii ) posibilidad de actuación por fuera de las ramas del Poder y por ende actuación funcionalmente independiente de ellas; iii ) titularidad de una potestad de normación para la ordenación de su propio funcionamiento y el cumplimiento de la misión constitucional encomendada".9 (subrayado fuera de texto ).
4. 2. Funciones atribuidas por el legislador al Contralor General de la República mediante la Ley 598 de 2002.
La Corte10, al estudiar un cargo general contra la Ley 598 de 2002, consistente según el actor, en que al haber atribuido al Contralor General de la República las mencionadas funciones, se implantó un control previo y no posterior como lo establece la Constitución, consideró que el legislador ha conferido a la Contraloría funciones acordes con el ejercicio del control fiscal posterior y selectivo, que no solo lo permiten sino que lo facilitan y optimizan, concluyendo entonces que por ese cargo la mencionada ley era exequible.
Mediante la Ley 598 de 2002 se crea el Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SISE, el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro Único de Precios de Referencia, RUPR, de los bienes y servicios de uso común en la Administración Pública y se dictan otras disposiciones; así mismo, le atribuye competencia al Contralor General de la República para ejercer las siguientes funciones:
1. Establecer el Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro Único de Precios de Referencia, RUPR. (art. 1)
2. Expedir actos administrativos encaminados a crear subsistemas, métodos, principios, instrumentos y demás aspectos que garanticen el ejercicio del control fiscal, los que constituirán el Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SISE,. (art. 2)
3. Fijar los términos en que los proveedores deberán registrar los precios de los bienes y servicios de uso común o de uso en contratos de obra que estén en capacidad de ofrecer a la administración pública y a los particulares o entidades que manejan recursos públicos. (art. 3)
4. Determinar las condiciones y los términos en que se deberán consultar el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS, y del Registro Único de Precios de Referencia, RUPR, para la ejecución de los planes de compras de las entidades estatales y la adquisición de bienes y servicios de los particulares o entidades que manejan recursos públicos. (art. 5)
Debe aclararse que el artículo cuarto de la Ley 598 de 2002 no entrega al Contralor facultad alguna reglamentaria respecto de la contratación, puesto que al disponer que la Contraloría General de la República podrá contratar en condición de operador, con personas naturales o jurídicas de naturaleza pública o privada, la administración de los subsistemas o instrumentos del Sistema de Información para la Contratación Estatal, SICE, de conformidad con los métodos y principios definidos por el Contralor General de la República, solo permite la contratación de la Contraloría de tales subsistemas o instrumentos según los actos administrativos expedidos por el Contralor de acuerdo a la facultad conferida en el artículo segundo de la misma ley.
Así pues, para la Corte la exequibilidad de las funciones que atribuyó el Congreso de la República al Contralor mediante la Ley 598 de 2000 depende de que cada una de ellas se oriente al desarrollo de la función que la Constitución entregó a la Contraloría General11, y se enmarque en el ámbito del ejercicio de la potestad reglamentaria que corresponde al Contralor General de la República.
El Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, se crea por la Ley 598 de 2002, como su nombre lo indica, para la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejan recursos públicos, y reviste vital importancia por cuanto su finalidad es ofrecer información integral, especialmente al órgano de control fiscal, relacionada con todos los datos relevantes en el proceso de contratación estatal, facilitándole de tal manera el ejercicio de su función constitucional, y constituyéndose en una herramienta para el fortalecimiento y garantía del ejercicio del control posterior y selectivo, proporcionando además soportes a la rendición de cuentas por parte del Estado.
El SICE está integrado por dos elementos primarios que son el CUBS y el RUPR. Según lo previsto en el parágrafo del artículo 1º de la Ley 598 de 2002, denominase Catalogo Unico de Bienes y Servicios, CUBS, al conjunto de códigos, identificaciones y estandarizaciones, entre otros, de los bienes y servicios de uso común o de uso en obras que contratan las entidades estatales para garantizar la transparencia de la actividad contractual en cumplimiento de los fines del Estado. Por su parte, al RUPR –Registro Único de Precios de Referencia- lo conforma el catálogo de los proveedores, junto con los bienes y servicios, que éstos se encuentran en capacidad de ofrecer a la administración pública o a los particulares que manejan recursos públicos. Todo proveedor que desee participar en los procesos contractuales con la administración pública deberá inscribirse en el RUPR donde incluirá los precios de los bienes y servicios que ofrece a la misma (Art. 3º Ley 598 de 2000). Este sistema suministrará a cualquier persona natural o jurídica, pública o privada el umbral de precios de un bien o servicio. Nótese cómo estos elementos, el CUBS y el RUPR, orientados de manera particular a la transparencia de la actividad contractual en cumplimiento de los fines del Estado, si bien son elementos del SICE, expanden su órbita de acción al proceso mismo de contratación estatal pues estos catálogo y registro deberán ser consultados en etapas anteriores y concomitantes con dicho proceso, por lo que, quienes deseen intervenir en ella deberán ajustarse al umbral de precios allí registrados y a la reglamentación que para el efecto se expida. Entonces, con el fin de rodear de condiciones de transparencia a la contratación estatal como un factor determinante de su legitimidad, mediante el establecimiento de estos catálogo y registro es evidente que se introducen condiciones y requisitos para el acceso a la contratación estatal.
Debe tenerse en cuenta, que para los efectos del artículo 267 de la Constitución Nacional se entiende por control posterior la vigilancia de las actividades, operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de control y de los resultados obtenidos por los mismos. Por control selectivo se entiende la elección mediante un procedimiento técnico de una muestra representativa de recursos, cuentas, operaciones o actividades, para obtener conclusiones sobre el universo respectivo en el desarrollo del control fiscal12. Por lo tanto, el control fiscal sobre la actividad contractual de la administración pública se realiza una vez se encuentren liquidados o terminados los contratos, según así lo dispone la ley 80 de 1993, artículo 65, disposición que fue encontrada exequible por esta corporación13. Cualquier actividad reglamentaria del Contralor que no se relacione con la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de bienes o fondos de la Nación escapa a sus funciones.
Como el artículo 1º de la Ley 598 de 2000 contiene una amplia autorización legal que desborda en parte las atribuciones constitucionales del Contralor General de la República, la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión "los cuales serán establecidos por el Contralor General de la República", pues a dicho funcionario solo le corresponde establecer el Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, que se orienta a facilitar y garantizar el ejercicio del control fiscal de manera posterior y selectiva, y en el marco del numeral 1º del artículo 268 de la Constitución, es decir, en el proceso de rendición de cuentas los responsables del manejo de recursos y fondos de la nación.
Así las cosas, la habilitación legal al Contralor General de la República para que expida actos administrativos encaminados a crear subsistemas, métodos, principios, instrumentos y demás aspectos que garanticen el ejercicio del control fiscal, los que constituirán el Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE (art. 2), al constituirse en una habilitación que conlleva la expedición de actos administrativos de carácter general y abstracto, con ánimo de permanencia, y orientados al ejercicio de una potestad reglamentaria relacionada directamente con la vigilancia de la gestión fiscal en materia de contratación estatal, se encuentra ajustada a la Constitución.
Debe tenerse en cuenta que, en la exposición de motivos de la ley demandada se evidencia que consideró el legislador para expedir la Ley 598 de 2000, la clara relación existente entre la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejan recursos públicos, la contratación estatal, la rendición de cuentas y el funcionamiento del SICE. Así lo expresó14:
"El SICE, en consecuencia, responderá para:
Garantizar el ejercicio del control fiscal más calificado.
Facilitar y soportar los procesos de preparación y evaluación de los presupuestos públicos.
Mejorar la rendición de cuentas de los funcionarios a los organismos de control ( negrilla fuera de texto ).
Estimular y facilitar el ejercicio del control social".
Además de este claro antecedente legislativo, la Corte considera que un importante componente del proceso de rendición de cuentas guarda una estrecha e indudable relación con la forma en que una determinada entidad estatal ha venido ejerciendo su actividad contractual. En efecto, el mencionado proceso abarca aspectos financieros, de gestión y resultados, que se apoyan sobre el examen del respeto a los principios de eficiencia, es decir, que en igualdad de condiciones y calidad los bienes y servicios se haya obtenido el menor costo; economía, o sea que la asignación de recursos haya sido la más conveniente para maximizar los resultados; eficacia, es decir, que los resultados alcanzados lo hayan sido de manera oportuna y guarden relación con los objetivos y metas15, así como la evaluación del impacto ambiental.
En tal sentido, es indudable la existencia de un claro vínculo material y finalístico entre la facultad consagrada en el numeral 1º del artículo 268 de la Constitución y la habilitación legal al Contralor General de la República para que expida actos administrativos encaminados a crear subsistemas, métodos, principios, instrumentos y demás aspectos que garanticen el ejercicio del control fiscal, los que constituirán el Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE ( art. 2 ).
Así pues, la Corte declarará la exequibilidad de la expresión "de conformidad con los actos administrativos que expida el Contralor General de la República", del artículo 2 de la Ley 598 de 2000.
Por el contrario, cuando el Congreso de la República facultó asimismo al Contralor General de la República para fijar los términos en que los proveedores deberán registrar los precios de los bienes y servicios de uso común o de uso en contratos de obra que estén en capacidad de ofrecer a la administración pública y a los particulares o entidades que manejan recursos públicos y para reglamentar el funcionamiento del Registro Único de Precios de Referencia RUPR (art. 3), lo que significa expedir normas jurídicas encaminadas a regular el registro de los precios de los bienes y servicios de uso común o de uso en contratos de obra que estén en capacidad de ofrecer a la administración pública y a los particulares o entidades que manejan recursos públicos, al no tratarse del ejercicio de una simple actividad de gestión de un sistema informático sino de la expedición de disposiciones jurídicas vinculantes para los entes administrativos mediante las cuales se estructura un sistema de registro público para la transparencia de la contratación estatal en el proceso de contratación estatal, desborda de esta manera las competencias constitucionales del Contralor e invade aquéllas del Presidente de la República, a quien corresponde ejercerla. Por las anteriores razones, la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión "en los términos que para el efecto fije el Contralor General de la República", del artículo 3 de la Ley 598 de 2000.
Una última competencia que la Ley 598 de 2000 le entregó al Contralor General de la República consiste en determinar las condiciones y los términos en que se deberá realizar la consulta del Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS, y del Registro Único de Precios de Referencia, RUPR para la ejecución de los planes de compras de las entidades estatales y la adquisición de bienes y servicios de los particulares o entidades que manejan recursos públicos (art. 5). También en este caso se trata del ejercicio de una potestad reglamentaria por cuanto las normas jurídicas que produzca el Contralor en la materia constituyen no sólo disposiciones administrativas, de gestión u organizativas, sino mandatos imperativos para determinados funcionarios públicos, y que al igual que en el caso del artículo 3 de la citada ley desborda el ámbito de la potestad reglamentaria que la Constitución le reconoce al Contralor e invade aquella del Presidente de la República, a quien le corresponde ejercerla, razón por la cual será declarada inexequible.
4. 3. Funcionamiento del SICE y libertad económica.
Alega el actor que la obligación que tienen los proveedores de registrar en el "Registro Único de Precios de Referencia, RUPR" los precios de los bienes y servicios de uso común en contratos de obra que estén en capacidad de ofrecer a la administración pública y a los particulares que manejan recursos públicos, de conformidad con el numeral 3 de la Ley 598 de 2000, constituye una flagrante violación del derecho económico a la libre competencia. La Corte no comparte estas aseveraciones por las razones que pasan a explicarse.
4. 3. 1. Concepto de libertad económica.
En numerosas oportunidades esta Corporación ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el contenido esencial y los límites constitucionales al derecho a la libertad económica16. Es así como en sentencia C-616/01, la Corte se pronunció sobre la libre competencia, en tanto que componente esencial de la libertad económica, en los siguientes términos:
"Elemento característico de la libre competencia es la tensión que se presenta entre los intereses opuestos de los agentes participantes en el mercado, cuyo mantenimiento exige la garantía de ciertas libertades básicas, que algunos doctrinantes han condensado en: a) la necesidad que los agentes del mercado puedan ejercer una actividad económica libre, con las excepciones y restricciones que por ley mantiene el Estado sobre determinadas actividades. b) la libertad de los agentes competidores para ofrecer, en el marco de la ley, las condiciones y ventajas comerciales que estimen oportunas, y c) la libertad de los consumidores o usuarios para contratar con cualquiera de los agentes oferentes, los bienes o servicios que requieren."
En lo que concierne a los límites al ejercicio de la libertad económica, la Corte en sentencia T-461/94 señaló:
Posteriormente, en fallo C-332/00 la Corte insistió en los límites constitucionales existentes al derecho a la libertad económica, en los siguientes términos:
Los límites constitucionales a la libertad económica y a la libre competencia que, por razón de la prevalencia del bien común, del interés público y de la protección de los usuarios financieros, justifican que se prohiba a las instituciones financieras y aseguradoras, transferir el valor de la propaganda comercial por incentivos al ahorrador o usuario del producto o servicio promocionado.
En este orden de ideas, de conformidad con el artículo 2 constitucional, el Estado asume la responsabilidad de garantizar el ejercicio de los derechos de las personas, entre ellos la libre competencia económica. No obstante, no se trata de un derecho absoluto ni de una barrera infranqueable a la intervención del Estado, la cual en este caso se encamina a garantizar los principios de transparencia, eficiencia, eficacia y moralidad en materia de contratación pública. Precisamente, en esta dirección apunta la puesta en marcha del Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, uno de cuyos componentes es el Registro Único de Precios de Referencia, RUPR.
"Visto desde esta perspectiva, el SICE constituye una herramienta de consulta que permite averiguar por los bienes ofrecidos a la administración pública estableciendo los mejores precios ofrecidos en el mercado; permite consultar quiénes los ofrecen y en dónde se ofrecen. Como se infiere de su descripción, es indudable que el sistema redunda en beneficio de la efectividad de la gestión administrativa ya que ofrece a los encargados de los procesos de contratación mayores elementos de juicio a la hora de contratar. Dado que la consulta del SICE arroja resultados reales y actualizados de las diferentes opciones de compra, las entidades cuentan con la posibilidad de escoger, de entre las diferentes propuestas, la que resulte más conveniente a los intereses de la Administración. Nadie dudaría, en este sentido, de que el SICE permite la realización de algunos de los principios más relevantes de la función administrativa, como son la moralidad –en tanto que permite la sana competencia entre los proveedores de los servicios ofrecidos al Estado-, la eficacia –conferida por la misma rapidez en la consulta-, la economía –garantizada por la escogencia de las mejores opciones de compra-, la celeridad y la imparcialidad –representada en la objetividad de los criterios de contratación-, etc. (Art. 209 Constitución Política)" ( subrayado fuera de texto ).
En este orden de ideas, la exigencia que realizó el legislador en el artículo 3 de la Ley 598 de 2000 a los proponentes de registrar en el "Registro Único de Precios de Referencia, RUPR", los precios de los bienes y servicios de uso común en contratos de obra que estén en capacidad de ofrecer a la administración pública y a los particulares que manejan recursos públicos, lejos de violar la libertad económica, la garantiza por cuanto se trata de un requisito de orden legal que se encamina asegurar la libre concurrencia entre los oferentes. Además, por su diseño informático, el proponente puede, cada vez que lo estime conveniente, actualizar, modificar o cancelar los precios registrados en el banco de datos.
Así las cosas, el cargo de constitucionalidad planteado contra el primer inciso del artículo 3 de la Ley 598 de 2000 no está llamado a prosperar.
4. 4. Requisitos para la publicación de los contratos estatales y principio de unidad de materia.
Alega el demandante que el legislador al haber estipulado en el artículo 6 de la Ley 598 de 2000 unos requisitos adicionales que se deben cumplir para la publicación de los contratos estatales, desconoció el principio de unidad de materia. La Corte considera que el cargo no está llamado a prosperar por las razones que pasan a explicarse.
El artículo 6º de la Ley 589 de 2000, dispone que la publicación de los contratos estatales ordenada por la ley, deberá contener los precios unitarios y los códigos de bienes y servicios, adquiridos de conformidad con el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS.
A lo largo de su jurisprudencia, la Corte ha venido decantando y precisando los elementos que conforman el principio de unidad de materia17.
Más recientemente, en sentencia C-309/02, la Corte ahondó en el contenido del principio de unidad de materia, en los siguientes términos:
"Para ejercer el control de constitucionalidad por vulneración del principio de unidad de materia debe determinarse cuál o cuáles son los núcleos temáticos de una ley para inferir si una norma específica tiene vinculación objetiva y razonable con ellos o si por el contrario gravita al interior de la ley sin vínculos ni ejes de referencia que la articulen de manera armónica y coherente con los ejes materiales desarrollados por el legislador."
En el caso del artículo 6 de la Ley 598 de 2002 es claro que no vulneró el principio de unidad de materia por cuanto existe una clara conexidad material entre la disposición demandada y el contenido general de la ley, cual es la creación del Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS y el Registro Único de Precios de Referencia, RUPR.
La publicidad de los contratos como exigencia contractual tiene como finalidad realizar una comunicación masiva que tiene por objeto informar, persuadir y conseguir un comportamiento determinado de las personas que reciben esta información18, principio que nuestra legislación sobre contratación estatal recoge en un conjunto de reglas que lo instrumentalizan, y que bien puede adicionar el legislador en ejercicio de su libertad de configuración en esta materia, al crear sistemas, catálogos y registros para hacerla más transparente y facilitar su vigilancia, como ocurrió en el presente caso, pues sin violar el principio de unidad de materia se armoniza todo el sistema.
PRIMERO. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-892 de 2001 mediante la cual se declaró INEXEQUIBLE la expresión "transcurridos 90 días de la fecha establecida para los pagos", contenida en el parágrafo único del artículo 6 de la Ley 598 de 2000.
SEGUNDO. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-716 de 2002 que declaró EXEQUIBLE la Ley 598 de 2000 pero exclusivamente en relación con el cargo analizado en la providencia.
TERCERO. Declarar INEXEQUIBLE la expresión "los cuales serán establecidos por el Contralor General de la República" contenida en el artículo 1 de la Ley 598 de 2000.
CUARTO. Declarar INEXEQUIBLE la expresión "en los términos que para el efecto fije el Contralor General de la República" contenida en el artículo 3 de la Ley 598 de 2000.
QUINTO. Declarar EXEQUIBLE la expresión "Los proveedores deberán registrar, en el Registro Único de Precios de Referencia; RUPR, los precios de los bienes y servicios de uso común o de uso en contratos de obra que estén en capacidad de ofrecer a la administración pública y a los particulares o entidades que manejan recursos públicos,", del artículo 3 de la Ley 598 de 2000, por no violar la libertad económica.
SEXTO. Declarar INEXEQUIBLE la expresión "de acuerdo con los términos y condiciones que determine el Contralor General de la República" contenida en el artículo 5 de la Ley 598 de 2000.
SÉPTIMO. Declarar EXEQUIBLE la expresión "La publicación de los contratos estatales ordenada por la ley, deberá contener los precios unitarios y los códigos de bienes y servicios, adquiridos de conformidad con el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS" contenida en el artículo 6 de la Ley 598 de 2000, por no violar el principio de unidad de materia.
1. Corte Constitucional, sentencia del 22 de agosto de 2001, C-892/2001, demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 6 de la Ley 598 de 2000. Actora: Sonia Durán. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
2. Sentencia C-805 de 2001
3. Artículo 257, numeral 3 constitucional.
4. Artículo 371, inciso 2 de la Constitución.
5. Artículo 265, numeral 9 constitucional.
6. Artículo 268, numerales 1 y 12.
7. Sentencia C-290 de 2002 M. P. Clara Inés Vargas Hernández
8. Constitución Política, Artículo 268. El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones: 1. Prescribir los métodos y la forma de rendir cuantas, los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse. 12. Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial.
9. Sentencia C-832 de 2000 M. P. Alvaro Tafur Galvis
10. Sentencia C-716 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
11. Constitución Política, artículo 267
12. Sentencia C-623 de 1999 M. P. Carlos Gaviria Diaz
13. " " " " "
14. Gaceta del Congreso núm. 178, miércoles 31 de mayo de 2000, "Ponencia para segundo debate al proyecto de ley número 96 de 1999 Senado, 201 de 1999 Cámara"., p. 5.
15. Younes, D. Régimen del control fiscal y del control interno, Bogotá, Legis, 1998, p. 142.
16. Ver entre otras las siguientes providencias: T-419/92, T-475/92, C-040/93, T-028 de 1994, T-291/94, C-624/98, C-333/99, C-332/00, C-697/00, C-586/01 y C-616/01.
17. En los últimos años se encuentran, entre otras, las siguientes providencias: C-657/00, C-501/01, C-737/01, C-995/01, C-992/01, C-1025/01, C-251/02 y C-309/02.
18. Vinyoles i Castells, M., La adjudicación de los contratos públicos, Madrid, Edit. Civitas, 1995, p. 93, citado por Expósito J.C. La configuración del contrato de la administración pública en derecho colombiano y español. Análisis de la selección de contratistas, Bogotá, Edit. Universidad Externado de Colombia, 2003, p. 573.