Source: https://www.dirittopa.it/it/interventi/pa/covid-19-questioni-interpretative-del-dpcm-8-3-2020-recante-misure-urgenti-di-contenimento-del-contagio/
Timestamp: 2020-04-06 11:54:07+00:00
Document Index: 38411329

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 12']

COVID-19: questioni interpretative del DPCM 8.3.2020 [aggiornate ai DPCM successivi] / Diritto#PA articoli e approfondimenti di diritto amministrativo
Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 marzo 2020 "Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19"
Circolare Ministro dell'Interno 12 marzo 2020
Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 marzo 2020 "Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19" [G.U.]
Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 marzo 2020 "Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19" [PDF]
COVID-19: sospensione dei termini nei procedimenti amministrativi
La circolare è indirizzata ai Prefetti.
In tema di spostamenti "per comprovate esigenze primarie non rinviabili", la circolare - senza motivazione espressa e comunque non comprensibile - equipara alle situazioni di necessità lo svolgimento di "attività sportiva e motoria all'aperto, rispettando la distanza interpersonale di almeno un metro".
L'11 marzo 2020 il Presidente del Consiglio dei Ministri ha emanato un terzo DPCM, intitolato "Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, applicabili sull'intero territorio nazionale".
Il DPCM è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 64 dell'11.03.2020.
Il DPCM sospende - cone le eccezioni elencate nel testo - le attivita' commerciali al dettaglio, le attivita' dei servizi di ristorazione, le attivita' inerenti i servizi alla persona e attribuisce ai Presidenti delle Regioni la facoltà di disporre la programmazione del servizio erogato dalle Aziende del Trasporto pubblico locale, anche non di linea.
Dalla data di efficacia delle disposizioni del decreto (11.3.2020) cessano di produrre effetti, ove incompatibili, le misure di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 8 marzo 2020 e del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 9 marzo 2020.
Il Ministero dell'Interno ha reso disponibile online il nuovo modulo di autodichiarazione che, ragionevolmente, sostituisce il precedente.
Il nuovo modulo è disponibile a questa pagina.
Mentre il precedente modulo di autocertificazione non era operabile né leggibile da un non vedente, il nuovo modulo non consente più di una riga sulla motivazione, mentre le righe esemplificative non sono operabili.
Il 10 marzo 2020 è stata pubblicata sul sito della Presidenza del Consiglio dei Ministri una pagina contenente le risposte a "domande frequenti sulle misure adottate dal Governo" (FAQ) (link).
Ci asteniamo dal commentarle perchè esse non hanno, come le circolari interpretative, alcun valore giuridico, al di là del fatto che sono soggette a continue modifiche.
Il 9 marzo 2020 il Presidente del Consiglio dei Ministri ha emanato un secondo DPCM, intitolato "Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, applicabili sull'intero territorio nazionale".
Il DPCM è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale Serie Generale n.62 del 09.03.2020.
L'art. 1 del DPCM estende - sino al 3 aprile 2020 - "all'intero territorio nazionale" le misure di cui all'art. 1 del DPCM 8 marzo 2020, vietando nel contempo "ogni forma di assembramento di persone in luoghi pubblici o aperti al pubblico", mentre cessano di produrre effetti le misure di cui agli articoli 2 e 3 del DPCM 8 marzo 2020 "ove incompatibili con la disposizione dell'art. 1 del presente decreto".
Essendo a questo punto superati i riferimenti ai "territori" di cui al DPCM 8 marzo 2020, a prende definitivamente sopravvento la disposizione contenuta nella lettera a) dell'art. 1 secondo cui sono da evitare gli spostamenti delle persone fisiche "all'interno dei territori".
L'unico territorio oggi considerato è quindi quello dello Stato italiano, al cui interno non è consentito alcuno spostamento al di fuori delle ipotesi eccezionali contemplate dall'art. 1, c. 1, lettera a), del DPCM 8.3.2020 ("comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità ovvero spostamenti per motivi di salute").
Direttiva 8 marzo 2020 del Ministro dell'Interno
L'8 marzo 2020 il Ministero dell'Interno ha emanato una direttiva ai prefetti per l’attuazione dei controlli nelle “aree a contenimento rafforzato” (link).
La direttiva conferma che gli spostamenti all'interno e all'esterno dei territori individuati "potranno avvenire solo se motivati da esigenze lavorative o situazioni di necessità o per motivi di salute" ma introduce la possibilità della autodichiarazione, "che potrà essere resa anche seduta stante attraverso la compilazione di moduli forniti dalle forze di polizia".
La direttiva è disponibile nel testo integrale a questo indirizzo.
Il modulo è disponibile a questo indirizzo.
Il DPCM 8 marzo 2020
In data 8 marzo 2020 il Presidente del Consiglio dei Ministri ha emesso il DPCM recante misure urgenti di contenimento del contagio da COVID 19 nella Regione Lombardia e in altre province del Nord Italia nonché per il contenimento del contagio nel territorio nazionale.
Il testo è stato pubblicato sul numero straordinario della Gazzetta Ufficiale dell'8 marzo 2020.
In queste ore si susseguono richieste al Governo di spiegazioni sulla portata effettiva della disposizione.
Il punto su cui vertono la quasi totalità delle istanze riguarda l'art. 1, comma 1, lettera a), a norma del quale:
Allo scopo di contrastare e contenere il diffondersi del virus COVID-19 nella regione Lombardia e nelle province di Modena, Parma, Piacenza, Reggio Emilia, Rimini, Pesaro e Urbino, Alessandria, Asti, Novara, Verbano Cusio Ossola, Vercelli, Padova, Treviso e Venezia, sono adottate le seguenti misure:
a) evitare ogni spostamento delle persone fisiche in entrata e in uscita dai territori di cui al presente articolo, nonché all'interno dei territori medesimi, salvo che per gli spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità ovvero spostamenti per motivi di salute. E' consentito il rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza;
E' possibile dare una risposta? Sì, è possibile, ma la premessa, forse non banale, è che in uno stato di diritto non sono le conferenze stampa e neppure le circolari che forniscono i canoni di interpretazione della legge, ma l'art. 12 delle preleggi a norma del quale
Il che a dire che tenendo davanti a sé una norma di diritto ed al contempo un ottimo vocabolario ed una seria grammatica chiunque dovrebbe essere in grado di comprendere la volontà e l'intenzione del legislatore (voce "Interpretazione giuridica", Wikipedia).
Se così non è, abbiamo un problema, che non sta tanto nella interpretazione della norma ma nella sua applicazione, poiché una norma mal scritta ne sconta il difetto sino a rendere inattuabile il migliore degli intenti perseguiti.
L'ambito spaziale di applicazione della norma
In primo luogo, l'espressione "evitare ogni spostamento delle persone fisiche in entrata e in uscita dai territori di cui al presente articolo" pare evidente che non consenta la migrazione tra gli stessi, vuoi per il dato testuale ("in entrata e in uscita dai territori") vuoi perché alcuni di questi non neppure sono confinanti tra loro vuoi perché se si consentisse la circolazione tra tutti i territori le finalità della disposizione sarebbero vanificate.
La circostanza che nell'espressione "territori" ci siano sia regioni (la Lombardia) che province (Modena, Parma, Piacenza ecc.), è ininfluente, data la (ragionevolmente voluta) atecnicità dell'espressione.
La norma non individua un destinatario specifico né esprime un divieto, limitandosi a prescrivere di "evitare ogni spostamento delle persone fisiche".
Non è dato sapere se la disposizione è indirizzata agli organi dello Stato ai quali è affidato il compito di impedire questi spostamenti piuttosto che ai cittadini direttamente. Sta di fatto che per la generalità della disposizione "persone fisiche" (non chiediamoci perchè il legislatore ha voluto precisare che si tratta delle persone fisiche, come a differenziarle dalle persone giuridiche), è solare che essa si applica a chiunque, cittadino o meno dello Stato italiano, indipendentemente dalla sua residenza nei territori indicati piuttosto che in altri.
La portata del ^divieto^ di circolazione
Utilizziamo il termine ^divieto^ nonostante questa espressione non compaia nella disposizione, che ricorre a una terminologia prescrittiva quantomeno curiosa
[...] sono adottate le seguenti misure: a) evitare ogni spostamento delle persone fisiche in entrata e in uscita dai territori di cui al presente articolo, nonché all'interno dei territori medesimi [...]
Al di là dell'espressione utilizzata, della quale è forte il sospetto che costituisca il frutto del desiderio di evitare l'espressione "è fatto divieto", sta di fatto che se questa deve essere interpretata come un divieto allora esso non può che essere inteso, in ragione del dato letterale, nel senso che le uniche ipotesi in cui esso non si applica sono quelle previste dalla lettera a) ("spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità ovvero spostamenti per motivi di salute").
Al di fuori di queste fattispecie non è consentito alcuno spostamento, neppure all'interno dei rispettivi territori e per nessuna ragione.
C'è da chiedersi che senso abbia l'avere successivamente previsto la chiusura serale dei ristoranti, che quindi possono rimanere aperti a pranzo (lettera n): il motivo di due disposizioni così contraddittorie può risiedere nel fatto che, come confermato nelle interviste ai rappresentanti di Regione Lombardia, questi avevano richiesto la chiusura totale di ristoranti e negozi ma che il Governo ha deciso diversamente, senza tuttavia raccordare le due disposizioni.
Le comprovate esigenze lavorative
Dispone la norma che la prescrizione relativa agli spostamenti in entrata e in uscita dai territori in questione nonché al loro interno possa essere derogata in presenza di
spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative [...]
La disposizione non utilizza l'espressione "documentati", bensì "comprovati". La circostanza suggerisce che il mero evento dell'esigenza lavorativa non sia semplicemente documentato (es. il tesserino del dipendente) ma comprovato, ossia che ci sia una attività, presumibilmente di un terzo, che valuta la circostanza.
A ciò si aggiunga che non è chiaro cosa debba essere comprovato: il fatto in sé della necessità dello spostamento per effettuare la prestazione lavorativa o piuttosto il dover effettuare una prestazione lavorativa non svolgibile da remoto?
La norma non prevede l'autocertificazione.
Le eccezioni al divieto di spostamento
La previsione finalizzata ad "evitare ogni spostamento delle persone fisiche" in entrata e in uscita nonché all'interno dei territori descritti ha un'eccezione, costituita dalla necessità di spostamento per "comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità ovvero spostamenti per motivi di salute".
L'eccezione riguarda sia gli spostamenti interni che quelli all'esterno: tra questa e la previsione da cui si discosta è infatti presente un periodo chiuso da virgole ("evitare ogni spostamento delle persone fisiche in entrata e in uscita dai territori di cui al presente articolo, nonché all'interno dei territori medesimi, salvo che per gli spostamenti motivati [...]").
L'eccezione "salvo che per gli spostamenti motivati" si riferisce a tutto il periodo che lo precede, e quindi a qualsiasi spostamento, non solo a quelli all'interno dei territori elencati, senza limitazioni numeriche o temporali.
Abolire ovvero
Dispone la norma che il divieto (?) di spostamento possa essere derogato in presenza di "spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità ovvero spostamenti per motivi di salute".
Il motivo per cui il legislatore non riesca a non utilizzare "ovvero" è incomprensibile.
Come è stato da tempo sottolineato (G. Acerboni, Abolire ovvero, 2008):
'ovvero' ha infatti il curioso e raro destino di avere due significati opposti. Quando questa congiunzione viene utilizzata in una legge significa 'oppure' (significato disgiuntivo) e quando viene utilizzata comunemente o nei titoli di alcune opere letterarie e drammaturgiche (Frankenstein, ovvero Il moderno Prometeo) significa 'cioè' (significato esplicativo, dichiarativo, correttivo).
L'espressione "ovvero spostamenti per motivi di salute" viene quindi letta dal cittadino come alternativa alle esigenze lavorative o alle più generali situazioni di necessità, mentre è stata scritta come esplicativa di non meglio definite "situazioni di necessità".
Il rientro presso il proprio domicilio
La norma si chiude con la previsione della possibilità di "rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza".
Per la genericità dei destinatari, di cui si è detto sopra, e per il fatto che l'espressione derogatoria è posta alla fine del periodo che la precede, essa - in quanto canone derogatorio all'intera previsione precedente, chiusa dal più forte segno di punteggiatura - può essere letta in modo biunivoco: è consentito cioè il rientro all'interno dei territori vincolati, sia l'uscita verso quelli esterni, purché motivata dal raggiungimento del proprio domicilio, abitazione o residenza.
Il caso dei frontalieri
Ogni giorno circa 70.000 italiani si recano in Ticino per lavoro.
Ad essi dovrebbe applicarsi la disposizione che mira a "evitare ogni spostamento delle persone fisiche in entrata e in uscita dai territori" ma la circostanza che il territorio confinante non è territorio italiano - e come tale è escluso dalla portata del DPCM - dovrebbe escluderli, fermo restando il diritto di "rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza" al termine della giornata lavorativa.
Sul punto il Ministero degli Affari Esteri ha diramato la "Nota esplicativa al DPCM 8 marzo 2020" nella quale si legge
Il caso degli stranieri non residenti
La norma si rivolge indifferentemente alle persone fisiche. La nazionalità pare indifferente ai fini della sua applicazione: valgono per essi le medesime disposizioni per i cittadini italiani.