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Timestamp: 2018-01-22 12:40:08
Document Index: 250642630

Matched Legal Cases: ['Artículo 156', 'artículo 156', 'Artículo 156', 'artículo 21', 'artículo 169', 'artículo 140', 'artículo 192', 'artículo 140', 'artículo 9']

SSC-2859-1992
VOTO N.° 2859-92
Acción de Inconstitucionalidad N° 845-91
Ruperto Nova Sánchez Artículo 156 del Código Municipal
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas cuarenta y cinco minutos del ocho de setiembre de mil novecientos noventa y dos.-
Acción de Inconstitucionalidad interpuesta por RUPERTO NOVA SANCHEZ, mayor de edad, soltero, oficinista, vecino de Bribrí de Talamanca, cédula 7-056-872. Figura en el proceso la PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA, representada por FARID BEIRUTE BRENES, mayor, casado, abogado, vecino de San José, cédula 1-394-673, Procurador Adjunto.
PRIMERO: La acción pide que en sentencia se declare la inconstitucionalidad del artículo 156 del Código Municipal, por violación de la garantía al debido proceso y la consecuente de los artículos 27, 30 y 39 de la Constitución Política, al permitir que el Concejo Municipal pueda tomar acciones contra los funcionarios que dependen de él, sin dar previa audiencia y permitirles el ejercicio del derecho a la defensa. Impugna, por las mismas razones, el acuerdo del Concejo Municipal de Talamanca, tomado en la sesión ordinaria número 22, celebrada el 24 de octubre de 1990, que decide su despido del cargo de Ejecutivo Municipal.
SEGUNDO: La Procuraduría General de la República solicita que se declare sin lugar la acción y para ello considera: a) Que el nombramiento y remoción del Ejecutivo Municipal es competencia exclusiva del Concejo Municipal y que los motivos y circunstancias que median en tales acciones son los criterios de política y oportunidad del órgano colegiado, que se expresan mediante actos discrecionales; b) Que el punto ha sido ya resuelto por esta Sala en Voto número 1119-90 de las 14:00 horas del 18 de setiembre de 1990, fallo que establece la plena libertad que existe, para el Concejo Municipal, de elegir y remover al Ejecutivo Municipal, por ser considerado funcionario de confianza y cita para ello, también, la jurisprudencia de la Sala emitida en el Voto número 1692-90 de las 15:46 horas del 21 de noviembre de 1990.
TERCERO: Por resolución de las once horas cincuenta minutos del 8 de mayo de 1991, se dió audiencia a Winston Brooks Shirley, Guillermo Rodríguez Romero, Francisco Salazar Ugalde y Oscar Arce Arias, todos miembros del Concejo Municipal de Talamanca, quienes no obstante haber sido correctamente notificados, no dieron respuesta a esa diligencia procesal.
CUARTO: Es asunto previo de esta acción, el Recurso de Amparo, que bajo expediente número 181-B-90 se tramita ante esta Sala.
QUINTO: Los avisos de Ley se publicaron en los Boletines Judiciales de los días 31 de mayo, 3 y 4 de junio de 1991.
SEXTO: En los procedimientos se han observado los trámites de ley y esta resolución se dicta conforme a las disposiciones del artículo Transitorio II de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y sus reformas.
-Redacta el Magistrado Sancho González; y,-
I- La norma, cuya constitucionalidad se cuestiona en esta acción, dispone literalmente : "Artículo 156.-
Las disposiciones contenidas en este Título sobre procedimientos de nombramiento y remoción, no serán aplicables a los funcionarios que dependen directamente del Concejo, ni a los empleados ocasionales contratados con cargo a las partidas presupuestarias de Servicios Especiales o Jornales. Las acciones laborales que afecten a los funcionarios que dependen del Concejo serán acordadas por éste." De la conjugación del artículo transcrito con el 55 del Código Municipal, que dispone que el nombramiento del Ejecutivo corresponde hacerlo al Concejo, por un término de cuatro años, contados a partir del primero de julio inmediato a la instalación de la respectiva municipalidad, pudiendo ser reelegido, con el inciso e) del artículo 21 ibídem, que en igual forma, establece que el nombramiento y remoción del Ejecutivo Municipal compete al Concejo, el accionante concluye que esas facultades resultan inconstitucionales, puesto que despoja a los funcionarios municipales que dependen del Concejo, de las garantías que el mismo Código tiene por establecidas en los artículos 149 y 154 para los demás empleados y funcionarios municipales, quebrantando de esta forma, la garantía de audiencia y del debido proceso en general. El asunto, en consecuencia, se limita a desentrañar si es constitucional o no, que se puedan remover directa y libremente a los Ejecutivos Municipales, como lo ordenó el Concejo Municipal de Talamanca en el caso concreto.
II- El artículo 169 de la Constitución Política señala que la administración de los intereses y servicios municipales, están a cargo del Gobierno Municipal, formado por un cuerpo deliberante de elección popular y un funcionario ejecutivo que designa la ley, que en este caso particular, es el Código Municipal. De lo anterior se infiere que el Ejecutivo no es sólo un funcionario municipal más, sino, además, un verdadero agente político, responsable de la rama ejecutiva de esa unidad de gobierno autónoma que se denomina Municipalidad. Amplias son sus atribuciones y grandes, por ello, sus responsabilidades, tanto desde el punto de vista legal, como por ser el principal depositario de la confianza popular para la correcta administración y solución de las necesidades comunales, confianza que le es transmitida por la delegación que recibe de la propia Constitución en la norma aquí comentada y de la misma corporación, en virtud del mandato que recibe en el acto de su nombramiento que hace el Concejo. Como administrador general y jefe de las dependencias municipales, encargado de la organización, funcionamiento y coordinación, así como de la correcta ejecución de los acuerdos del Concejo (Art. 57 Código Municipal), tiene funciones políticas, ejecutivas y administrativas y no está subordinado más que a la ley en el ejercicio de sus funciones y al mismo Concejo, en lo que atañe al cumplimiento de los planes, metas y objetivos, la aplicación de los reglamentos y normas internas y la ejecución del presupuesto, facultades que emanan todas del Concejo como manifestación de su propia autonomía.
Por ello, bajo ningún concepto se puede entender, que es un simple subordinado de los regidores municipales, quienes sólo pueden indicarle los límites de sus actuaciones, por medio de acuerdos adoptados en deliberación previa, pero nunca en forma individual o fuera de la solemnidad de la sesión. Es decir, los regidores muncipales ejercen las funciones de Gobierno Local que se les encomienda por el voto directo de los ciudadanos, únicamente, cuando concurren con sus votos en la adopción de decisiones que atañen a todo el municipio, en el decurso de una sesión legalmente convocada para esos efectos. Consecuentemente, la relación del Ejecutivo Municipal con el Concejo, no es jerárquica propiamente dicha, porque lo esencial de las funciones administrativas que le competen, las ejerce en forma exclusiva y con exclusión del mismo Concejo; en síntesis, conforma la parte "ejecutiva" del Gobierno Municipal y por ello no se le aplican, en sus vinculaciones con la Municipalidad, las regulaciones ordinarias de los demás empleados y funcionarios a que aluden los artículos 149 y 154 del Código de esa materia.
III- A juicio de la Sala lleva razón la Procuraduría General de la República, al citar dos sentencias e invocarlas como jurisprudencia vinculante, en la medida en que son aplicables al caso. El Voto No. 1692-90 de las 15:46 horas que establece en lo que interesa que los cargos de confianza no se encuentran protegidos por el régimen del Servicio Civil, por lo que el Poder Ejecutivo -en el caso del Gobierno Central- puede nombrarlos y removerlos libremente, con absoluta discrecionalidad, cuando así lo considere oportuno, sin perjuicio, desde luego, que el servidor pueda ejercer sus derechos para reclamar el pago de los beneficios laborales que puedan corresponderle lo que se tramitará en la vía correspondiente. El caso citado, como se refiere a un servidor del Poder Ejecutivo, debe entenderse, desde luego, como principio general para todos aquellos casos en que la relación de servicio o laboral, sea de confianza, en los términos del inciso 1), artículo 140 de la Constitución Política y los artículos 3 y 5 del Estatuto del Servicio Civil, no por la simple denominación del cargo, sino por la naturaleza de las relaciones que ejerce.
IV- En el Voto No. 1119-90 de las 14:00 horas del 18 de setiembre de 1990, la Sala analiza varios aspectos, que son del caso, ahora, reproducirlos, por ser pertinentes. Así, en el Considerando II se indica : "Es obvio que en la mente del constituyente estaba la idea de que no todos los servidores públicos podían estar cubiertos por el régimen especial, pues la forma de escogencia, las especiales capacidades, las funciones de cada cargo, las relaciones de confianza y dependencia no son iguales en todos los casos, de ahí que los principios derivados del artículo 192 son aplicables a ciertos funcionarios -la mayoría- no a todos. La Constitución misma señaló varios casos de funcionarios de libre escogencia y remoción, como son los ministros de gobierno, los miembros de la fuerza pública, los directores de instituciones autónomas, representantes diplomáticos, y en general, "los empleados y funcionarios que ocupen cargos de confianza" (art. 140 inciso 1), dejando a la ley (Ley de Servicio Civil dice el artículo 140) la determinación de otros funcionarios, que en casos muy calificados, pudieran ser excluidos del régimen general." Lo anterior implica que la ley ordinaria puede, guardando los parámetros constitucionales de la razonabilidad, disponer la determinación y por lo tanto la exclusión de la normativa general, de otros cargos de "confianza", bajo el esquema que ha quedado definido. Y más adelante, en los Considerandos IV y V expresa la Sentencia : "...el Ejecutivo Municipal es un servidor público cuya relación de servicio se encuentra regulada de modo especial en el Código Municipal, el cual lo excluye de la garantía de estabilidad laboral (que sí protege al resto de los empleados municipales) en dos sentidos : por una parte, autoriza un nombramiento a plazo fijo, por cuatro años; de otra, exonera su nombramiento y remoción de los procedimientos que al efecto señala el Títuto V del Código tratándose de funcionarios municipales que no dependen directamente del Concejo. En este caso, la garantía de estabilidad otorgada a los servidores públicos en la Constitución, viene a resultar limitada por la ley, pues la restringe al requisito de una votación calificada (dos terceras partes de los miembros del concejo) para su remoción antes del vencimiento del plazo, sin requerir justa causa... De lo anterior se concluye que los artículos 55 y 58 del Código Municipal no son violatorios de las normas constitucionales invocadas, puesto que el cargo de ejecutivo municipal tiene una naturaleza especial; se trata de una forma de servicio caracterizada por una relación dual con el órgano superior, el Concejo Municipal, que lo nombra y remueve, pero que no es un superior jerárquico propiamente dicho. Entre el Ejecutivo y el Concejo existe, por efecto de sus atribuciones propias, más bien una relación de confianza, compatible con su discrecionalidad en el cumplimiento de las instrucciones que de él recibe. Más que a órdenes del Concejo el Ejecutivo está sometido a sus directrices. Se trata, en suma, de una relación especialísima, que justifica ampliamente la exclusión del régimen común de los servidores públicos. El caso es aún más calificado puesto que la Constitución misma dio un rango y carácter diferente a todo el Régimen Municipal, otorgándole autonomía, y limitándose a señalar, apenas, que la administración de los intereses y servicios locales estará a cargo del Gobierno Municipal (regidores municipales de elección popular) y de un funcionario o ejecutivo que designará la ley. (Art. 169 constitucional). Los constituyentes no quisieron siquiera darle una denominación (y por ello un régimen concreto) al funcionario ejecutivo, y dispusieron que ello lo haría la ley (Actas Asamblea Constituyente No. 80 art. 3). Es claro que se trata de un funcionario de rango especial, de carácter sui géneris, que aunque pueda estimarse un servidor público, es uno de los casos de excepción autorizados por la Constitución..." V- A juicio de la Sala, los conceptos expuestos en la anterior jurisprudencia, son totalmente aplicables al presente asunto y no habiendo otros motivos alegados para variar de criterio, procede rechazar la acción por el fondo, prescindiendo del trámite de la audiencia oral, conforme a lo que dispone el párrafo segundo del artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
Se rechaza por el fondo la acción.-
Presidente R. E. Piza E. Jorge Baudrit G.
Jorge E. Castro B. Luis Fernando Solano C.
Vernor Perera León Secretario
ARTURO\845-E-91
COMP. MAG. SANCHO