Source: http://www.dirittoamministrazioni.it/urbanistica/giurisprudenza/item/907-concetto-di-vicinitas-per-impugnazione-titolo-edilizio-massimata-tar-umbria,-10-gennaio-2019.html
Timestamp: 2019-04-23 05:57:11+00:00
Document Index: 59400194

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 94', 'art. 36', 'art. 31', 'art. 264', 'art. 264', 'art. 264', 'art. 264', 'art. 7', 'art. 2', 'art. 36', 'art. 264', 'art. 7', 'art. 264', 'art. 36', 'sentenza ', 'art. 264', 'art. 36']

Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria, (Sezione Prima), sentenza n. 16 del 10 gennaio 2019, sul concetto di vicinitas per la proposizione di un ricorso in materia edilizia.
La legittimazione alla proposizione del ricorso per l'annullamento di un titolo abilitativo edilizio discende dalla c.d. “vicinitas”, cioè da una situazione di stabile collegamento giuridico con il terreno oggetto dell'intervento costruttivo autorizzato, senza che occorra effettuare indagini in ordine al concreto pregiudizio che i lavori assentiti siano in grado di produrre per il soggetto che propone l'impugnazione (ex multisConsiglio di Stato sez. VI, 10 settembre 2018, n.5307, id. sez. IV, 29 febbraio 2016, n. 851; id. sez. III, 2 ottobre 2015, n. 4612; T.A.R. Emilia-Romagna, Parma 8 marzo 2017, n. 91; T.A.R. Umbria 29 agosto 2013, n. 455). E’ indubbio che il suddetto orientamento non è pacifico, dal momento che secondo altra tesi, ai fini della legittimazione a ricorrere avverso la realizzazione di un intervento urbanistico -edilizio, non è sufficiente il mero criterio della “vicinitas” del fondo o dell'abitazione all'area oggetto di intervento, spettando al ricorrente l'onere di fornire la prova concreta della lesione specifica inferta dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica, che può consistere nel deprezzamento del valore del bene o nella concreta compromissione del diritto alla salute ed all'ambiente (ex multis Consiglio di Stato sez. IV, 22 giugno 2018, n.3843; T.A.R. Veneto sez. II, 21 marzo 2018, n.324).
L’azione di accertamento non può comunque ovviamente costituire il mezzo per eludere il termine decadenziale per l’esercizio dell’azione di annullamento (ex multis Consiglio di Stato sez. IV, 12 novembre 2015, n. 5161) ad esempio per dichiarare l’inefficacia di provvedimenti edilizi ampliativi inoppugnati rilasciati ai controinteressati (T.A.R. Friuli-Venezia Giulia sez. I, 8 agosto 2017, n.275).
Non può considerarsi meritevole di tutela giurisdizionale una posizione di “vicinitas” che non si limita a sollecitare l'esercizio dei poteri di repressione dell'abuso edilizio, ma che si estende sino a pretendere di poter indicare all'Amministrazione la tipologia di sanzione da adottare, con particolare preferenza ove possibile per la demolizione acquisitiva.
OMISSIS, rappresentata e difesa da sé medesima, con domicilio eletto presso T.A.R. Umbria in Perugia, via Baglioni, 3 ai sensi di legge;
Comune di Citta' di Castello, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessio Tomassucci, con domicilio eletto presso il suo studio in Perugia, via Baglioni n. 24;
Istituto Diocesano per il Sostentamento del Clero di Citta' di Castello, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Rossella Tricarico e Iole Ciullo, con domicilio eletto presso lo studio Rossella Tricarico in Perugia, via M. Angeloni, 80/B;
-del permesso di costruire in sanatoria n. 3911 rilasciato dal Comune di Città di Castello il 19 ottobre 2015 in favore di OMISSIS e di OMISSIS per lavori consistenti nella realizzazione di pertinenze a servizio dell’impresa agricola, rimessa materiali per apicoltura, cuccia per cani, recinzione legnaia e costruzione di una pensilina a copertura dell’accesso all’annesso agricolo esistente, immobili distinti al vigente catasto foglio 184 particella 542 del Comune di Città di Castello situati in loc. Candeggio;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2018 il dott. Paolo Amovilli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
1.-Espone l’avv. OMISSIS, odierna ricorrente, di essere proprietaria di immobile, contraddistinto al NCEU al foglio 184 part. 94, confinante con la chiesa e fabbricato accatastato come magazzino deposito per attività agricola di proprietà dell’Istituto Diocesano per il Sostentamento del Clero di Citta' di Castello.
Stante l’inerzia del proprietario OMISSIS provvedeva più volte a sollecitare l’intervento del Comune il quale però non provvedeva all’esecuzione della misura ripristinatoria.
L’avv. OMISSIS ha impugnato il suddetto permesso a sanatoria, deducendo motivi così riassumibili:
II. - Violazione e falsa applicazione dell’art. 36 TU edilizia per tardività della presentazione dell’istanza di sanatoria e per mancanza del requisito della doppia conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia la momento della realizzazione dell’opera sia al momento della presentazione della domanda: la sanatoria impugnata sarebbe stata rilasciata in violazione del prescritto termine perentorio per domandare la sanatoria stessa;
III. - Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 TU edilizia per aver concesso titoli edilizi a soggetti non aventi titolo in quanto i beni abusivi erano già acquisiti al patrimonio comunale e per non aver applicato le sanzioni previste: in seguito all’ inottemperanza dell’ordine di demolizione l’acquisizione al patrimonio comunale avverrebbe ex lege si che l’atto comunale avrebbe effetto solo dichiarativo, per cui il Comune non avrebbe potuto rilasciare la sanatoria;
IV. - Violazione e falsa applicazione dell’art. 264 L.R. Umbria 1/2015, eccesso di potere per difetto di istruttoria, irragionevolezza, illogicità, manifesta contraddittorietà; anche a voler applicare l’art. 264 comma 14 sospettato di incostituzionalità, esso non poteva comunque applicarsi in quanto le opere erano già colpite da provvedimenti sanzionatori; il legislatore statale nei tre condoni succedutisi dal 1985 al 2003 aveva espressamente previsto la condonabilità anche di opere già colpite da sanzioni mentre nel caso di specie nulla direbbe il legislatore regionale;
V. - Violazione dell’art. 264 L.R. Umbria 1/2015, eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento: sarebbero insussistenti i presupposti soggettivi per l’applicazione del citato art. 264 dal momento che le opere in questione non sarebbero utilizzate da imprenditore agricolo; infatti solo dopo l’emanazione dell’ordinanza di demolizione è stato stipulato affitto per la durata di 15 anni con Simonucci Nazzareno, imprenditore agricolo di 87 anni di età;
VI. - Violazione dell’art. 7 della L.241/90, violazione del contraddittorio procedimentale: nel procedimento per il rilascio della sanatoria impugnata avrebbe dovuto essere coinvolta anche la ricorrente;
VII - Violazione dell’art. 2 della L.241/90, eccesso di potere per mancata conclusione del procedimento: l’Amministrazione non avrebbe adempiuto all’obbligo di provvedere scaturente dall’istanza del 8 ottobre 2015 inerente la diffida a concedere titoli in sanatoria;
VIII - Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento, falsa rappresentazione della realtà: il contratto d’affitto sottoscritto dall’Istituto controinteressato con il Simonucci avrebbe finalità illecita al fine di ottenere benefici non consentiti dalla normativa urbanistico edilizia.
- le opere oggetto della sanatoria sarebbero, in considerazione delle dimensioni e caratteristiche costruttive, o libere o al più soggette a CIL o SCIA;
- il termine di cui all’ art. 36 TU edilizia per la presentazione dell’istanza di accertamento di conformità non avrebbe carattere perentorio;
- le norme regionali pro tempore applicabili prevedrebbero la demolizione ma non anche l’acquisizione dell’area;
- anche a non voler avallare l’istituto della sanatoria giurisprudenziale, lo stesso adito Tribunale Amministrativo avrebbe ammesso in ipotesi di opere prive del requisito della doppia conformità ma conformi alla normativa vigente al momento della presentazione della domanda, la possibilità per l’Amministrazione di valutare discrezionalmente in sede sanzionatoria la possibilità di misure alternative alla demolizione, ove non sussistano al riguardo ragioni ostative al pubblico interesse (T.A.R. Umbria sent. n. 282/2014).
Si è costituito in giudizio anche l’Istituto Diocesano per il Sostentamento del Clero di Citta' di Castello eccependo l’inammissibilità e/o l’infondatezza della pretesa azionata rappresentando, tra l’altro, come l’istanza di sanatoria presentata l’8 agosto 2013 farebbe riferimento non già, come sostenuto dalla ricorrente, all’art. 264 c. 14, L.R 1/2015 ma ad altre norme; inoltre lo stato dei luoghi sarebbe differente rispetto al momento di emanazione dell’ordinanza demolizione 52/2013.
3. - Preliminarmente vanno esaminate le eccezioni in rito sollevate dall’Amministrazione e dall’Istituto controinteressato.
3.1. - Non ritiene il Collegio di poter condividere l’eccezione di inammissibilità dell’intero gravame per insufficienza della c.d. “vicinitas” quale parametro dell’interesse al ricorso, non lamentando parte ricorrente specifici pregiudizi alle proprie facoltà dominicali.
Secondo l’orientamento di segno decisamente prevalente e costantemente seguito dall’adito Tribunale, la legittimazione alla proposizione del ricorso per l'annullamento di un titolo abilitativo edilizio discende dalla c.d. “vicinitas”, cioè da una situazione di stabile collegamento giuridico con il terreno oggetto dell'intervento costruttivo autorizzato, senza che occorra effettuare indagini in ordine al concreto pregiudizio che i lavori assentiti siano in grado di produrre per il soggetto che propone l'impugnazione (ex multisConsiglio di Stato sez. VI, 10 settembre 2018, n.5307, id. sez. IV, 29 febbraio 2016, n. 851; id. sez. III, 2 ottobre 2015, n. 4612; T.A.R. Emilia-Romagna, Parma 8 marzo 2017, n. 91; T.A.R. Umbria 29 agosto 2013, n. 455).
E’ indubbio che il suddetto orientamento non è pacifico, dal momento che secondo altra tesi, ai fini della legittimazione a ricorrere avverso la realizzazione di un intervento urbanistico -edilizio, non è sufficiente il mero criterio della “vicinitas” del fondo o dell'abitazione all'area oggetto di intervento, spettando al ricorrente l'onere di fornire la prova concreta della lesione specifica inferta dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica, che può consistere nel deprezzamento del valore del bene o nella concreta compromissione del diritto alla salute ed all'ambiente (ex multis Consiglio di Stato sez. IV, 22 giugno 2018, n.3843; T.A.R. Veneto sez. II, 21 marzo 2018, n.324).
Ritiene il Collegio di voler ribadire come l'esistenza di uno stabile collegamento con il terreno interessato dall'intervento edilizio è circostanza sufficiente a comprovare la sussistenza sia della legittimazione che dell'interesse a ricorrere, senza che sia necessario al ricorrente allegare e provare di subire uno specifico pregiudizio per effetto dell'attività edificatoria intrapresa sul suolo limitrofo.
3.2. - Va invece accolta l’eccezione di inammissibilità della sola azione di accertamento della avvenuta acquisizione al patrimonio comunale delle opere oggetto di ordine di demolizione, con cui parte ricorrente domanda la tutela di una posizione di interesse legittimo.
Secondo altra tesi, invece, l'assenza di una previsione legislativa espressa non osta all'esperibilità di un'azione di mero accertamento quante volte detta tecnica di tutela sia l'unica idonea a garantire una protezione adeguata e immediata dell'interesse legittimo. Nell'ambito di un quadro normativo sensibile all'esigenza di una piena protezione dell'interesse legittimo come posizione sostanziale correlata a un bene della vita, la mancata previsione, nel testo finale del c.p.a., dell'azione generale di accertamento non preclude la praticabilità di una tecnica di tutela che rinviene il suo fondamento nelle norme immediatamente precettive dettate dalla Carta fondamentale al fine di garantire la piena e completa tutela giurisdizionale (ex multis Consiglio di Stato, sez. V, 27 novembre 2012 n. 6002; T.A.R. Campania Napoli, sez. I, 23 maggio 2018, n.3395).
Va poi aggiunto che anche a voler seguire tale seconda tesi - invero ad avviso del Collegio preferibile - l’azione di accertamento non può comunque ovviamente costituire il mezzo per eludere il termine decadenziale per l’esercizio dell’azione di annullamento (ex multis Consiglio di Stato sez. IV, 12 novembre 2015, n. 5161) ad esempio per dichiarare l’inefficacia di provvedimenti edilizi ampliativi inoppugnati rilasciati ai controinteressati (T.A.R. Friuli-Venezia Giulia sez. I, 8 agosto 2017, n.275)
Non può considerarsi infatti meritevole di tutela giurisdizionale una posizione di “vicinitas” che non si limita a sollecitare l'esercizio dei poteri di repressione dell'abuso edilizio, ma che si estende sino a pretendere di poter indicare all'Amministrazione la tipologia di sanzione da adottare, con particolare preferenza ove possibile per la demolizione acquisitiva ai sensi dell'art. 7, L. 28 febbraio 1985 n. 47 (Consiglio di Stato sez. IV, 4 marzo 2014, n.1009).
3.3. - Nessuna rilevanza assume poi la sopravvenuta ordinanza comunale n. 49/2018 riguardando opere comunque diverse da quelle per cui è causa, come adeguatamente replicato dalla difesa comunale.
3.4. - Infine, va dichiarata l’improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse della domanda di annullamento quanto alla sola cuccia per cani, in quanto allo stato completamente demolita, come documentato dalle controparti e non contestato dalla ricorrente.
4. - Venendo al merito la domanda di annullamento di cui al ricorso è fondata e va accolta.
4.1. - Giova anzitutto rilevare come il titolo a sanatoria oggetto di impugnativa sia stato inequivocabilmente emanato ai sensi dell’art. 264 c. 14 della legge regionale Umbria n. 1/2015 “Testo Unico governo del territorio e materie correlate” il quale contempla, come visto, una speciale forma di sanatoria edilizia per gli interventi riguardanti l’area di pertinenza degli edifici dell’impresa agricola esistenti alla data del 30 giugno 2014, ove (unicamente) conformi alla disciplina urbanistico edilizia vigente a tal data. Trattasi, per inciso, di una sorta di recepimento normativo dell’istituto di derivazione pretoria della sanatoria giurisprudenziale, essendo sufficiente per tale tipologia di opere la sola conformità al momento della presentazione della domanda, e senza alcun effetto in campo penale, diversamente dal modello di sanatoria formale delineato dall’art. 36 TU edilizia (T.A.R. Umbria 3 dicembre 2014, n.590).
4.2. - Tanto premesso, va evidenziato come la Corte Costituzionale con sentenza n. 68 del 5 aprile 2018 abbia dichiarato l’illegittimità costituzionale, per contrasto con gli artt. 117 c. 2 lett. s) e c. 3 Cost. del predetto comma 14 dell’art. 264 in quanto non rispondente al principio fondamentale della doppia conformità richiesto dall’art. 36 TU edilizia, vincolante per l’esercizio della legislazione regionale concorrente in tema di governo del territorio, dando vita ad un ipotesi di sanatoria sostanziale ovvero di vero e proprio condono edilizio.
4.3. - Alla luce delle considerazioni che precedono è dunque fondato il I motivo di gravame, con assorbimento logico degli altri motivi (Consiglio di Stato Ad. Plenaria 27 aprile 2015, n.5) in quanto presupponenti la legittimità del citato comma 14 ovvero della norma posta a base dell’esercizio del potere autoritativo. La domanda di annullamento deve dunque essere accolta, con l’effetto dell’annullamento del permesso di costruire n. 3911/2015.
5. - Tale annullamento, secondo il tipico effetto conformativo delle sentenze del g.a., non preclude all’Amministrazione comunale l’apprezzamento discrezionale circa la sussistenza dei presupposti per procedere al ripristino della legalità urbanistico edilizia violata, valutata la consistenza e l’impatto urbanistico delle opere per cui è causa al momento dell’accertamento della situazione “contra ius” ancorchè diverso dal contesto normativo vigente al momento della realizzazione (T.A.R. Umbria 28 marzo 2017, n.233) nonché le sopravvenienze fattuali e giuridiche.
6. - Per i suesposti motivi, in conclusione, ferma l’inammissibilità dell’azione di accertamento, l’azione di annullamento va in parte accolta ed in parte dichiarata improcedibile, ai sensi di cui in motivazione.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così decide:
Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2018 con l'intervento dei magistrati: