Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2000-02997-de-febrero-3-de-2011?documento=jurcol&contexto=jurcol_9d0e910da2ad0080e0430a0101510080&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-18 22:27:36
Document Index: 190077645

Matched Legal Cases: ['artículo 126', 'artículo 138', 'artículo 143', 'artículo 37', 'artículo 138', 'artículo 126', 'artículo 126', 'artículo 126', 'artículo 37', 'artículo 41', 'artículo 35', 'artículo 126', 'artículo 28', 'artículo 29', 'artículo 126', 'artículo 126', 'artículo 126', 'artículo 35', 'artículo 178', 'artículo 1', 'artículo 58', 'Artículo 126']

﻿ Sentencia 2000-02997 de febrero 3 de 2011
SENTENCIA 2000-02997 DE 03 DE FEBRERO DE 2011
CONTENIDO:VACANCIA EN LOS EMPLEOS PÚBLICOS. EL ABANDONO DEL CARGO COMPORTA EFECTOS AUTÓNOMOS DISTINTOS, PUES VERIFICANDO EL HECHO, SIN QUE SE EVIDENCIE CAUSA RAZONABLE QUE JUSTIFIQUE LA AUSENCIA POR PARTE DEL EMPLEADO, LA ADMINISTRACIÓN DE MANERA AUTÓNOMA, SIN PERJUICIO DE LA POTESTAD SANCIONATORIA, PUEDE DISPONER EL RETIRO DEFINITIVO DEL SERVICIO POR DECLARATORIA DE VACANCIA DEL CARGO. UN MISMO COMPORTAMIENTO PUEDE IMPLICAR CONSECUENCIAS NEGATIVAS DISTINTAS PARA UN SERVIDOR PÚBLICO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ABANDONO DEL CARGO, VACANCIA EN LOS EMPLEOS PÚBLICOS, SERVIDOR PÚBLICO, DERECHO AL DEBIDO PROCESO
Sentencia 2000-02997 de febrero 3 de 2011
Ref.: 150012331000200002997 01
Número interno: 2270-2008
Actora: Diana Rocío Arias Osorio
Como problema jurídico principal, considera la Sala, que en el presente caso se trata de establecer si la gerencia de la empresa social del Estado Hospital Regional de Duitama, Boyacá, previo a la expedición del acto administrativo que declaró vacante el empleo que ocupaba la demandante, por abandono del cargo, debió adelantar un procedimiento breve y sumario en orden a comprobar las circunstancias en las que se produjo la dejación del empleo.
De acuerdo con la certificación suscrita por la coordinadora de la unidad de talento humano de la empresa social del Estado Hospital Regional de Duitama, Boyacá, la demandante laboró en esa entidad desde el 3 de octubre de 1995, en el cargo de médico general (fl. 45).
El 27 de septiembre de 1998, el gerente la empresa social del Estado Hospital Regional de Duitama, Boyacá, le concedió a la señora Diana Rocío Arias Osorio licencia no remunerada, entre el 27 de septiembre de 1998 y el 26 de julio de 2000 (fl. 10).
Mediante oficios de 26 y 31 de julio y 2 y 8 de agosto de 2000, la demandante solicitó al gerente del Hospital Regional de Duitama, Boyacá, la prórroga por un año de la licencia no remunerada que venía disfrutando, con el fin de culminar la especialización que venía cursando en la Pontificia Universidad Javeriana (fl. 12, 17 y 19).
Mediante oficio de 31 de julio de 2000, recibido por la demandante el 8 de agosto de 2000, el gerente de la empresa social del Estado Hospital Regional de Duitama, Boyacá, le informó que legalmente no era posible prorrogar la licencia que le había sido concedida el 27 de septiembre de 1998 (fl. 21).
Mediante Resolución 462 de 3 de agosto de 2000 el gerente de la empresa social del Estado Hospital Regional de Duitama, Boyacá, declaró vacante el empleo de médico general que venía desempeñando la señora Diana Rocío Arias en la citada ESE (fl. 13).
Que mediante Resolución 599 del 27 de septiembre de 1998 se le concedió a la doctora Diana Rocío Arias Osorio, médico general de la ESE Hospital Regional de Duitama, licencia no remunerada para adelantar estudios por el término de dos (2) años, contados del 27 de septiembre de 1998 hasta el 26 de julio del 2000.
Que según constancia de la unidad de talento humano, a la doctora Diana Rocío Arias Osorio se le concedió permiso por los días 26, 27 y 28 de julio de los corrientes y debía reintegrarse a sus funciones como médico general de esta Institución el día 31 de julio de los corrientes.
Que hasta la fecha la doctora Diana Rocío Arias Osorio no ha presentado justificación por su ausencia a laborar por lo tanto se tipifica el abandono de cargo contemplado en el Decreto 1950 de 1973 artículo 126 (...)”.
Contra la anterior decisión la interesada interpuso, por conducto de apoderado, recurso de reposición, solicitando se reconsiderara su retiro del servicio por abandono del cargo. El 13 de octubre de 2000, mediante la Resolución 657, el gerente de la empresa social del Estado Hospital Regional de Duitama, Boyacá, al destar [sic] el citado recurso de reposición, confirmó en todas sus partes la Resolución 462 de 2000 (fls. 16 y 25 a 29).
De acuerdo con el texto de la demanda, que obra a folio 2 del expediente, observa la Sala que la proposición jurídica formulada por la parte demandante resulta incompleta toda vez que, en la formulación de la pretensión declarativa, únicamente solicita la nulidad de la Resolución 462 de 3 de agosto de 2000, mediante la cual se declaró vacante el cargo que venía desempeñando la señora Diana Rocío Arias Osorio como médico general de la empresa social del Estado Hospital Regional de Duitama, Boyacá, sin pedir de manera expresa la nulidad de la Resolución 657 de 13 de octubre de 2000, mediante la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 462 de 2000.
La anterior circunstancia, debe decirse, constituye un vicio de forma que torna en inepta la demanda, lo cual da lugar a un pronunciamiento inhibitorio. En efecto, de acuerdo con el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo “Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, solo procede demandar la última decisión” por lo que el juez contencioso administrativo no puede pronunciarse sobre la legalidad de una decisión de la administración, contenida en uno o más actos administrativos, sin que cada uno de ellos hayan sido plenamente individualizado en los términos del referido artículo.
En el caso concreto, el tribunal mediante auto de 25 de abril de 2001 procedió a inadmitir la demanda al considerar que, la parte demandante en primer lugar, no estimó la cuantía de manera razonada y, en segundo lugar, no precisó con claridad las pruebas que pretendía hacer valer en el proceso para lo cual concedió el termino de 5 días con el fin de corregir las falencias anotadas tal como lo dispone el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo.
En estos términos, resulta evidente que el tribunal al momento de admitir la demanda verificó el cumplimiento de cada uno de los presupuestos formales, exigidos por el Código Contencioso Administrativo para su admisión y, sin embargo, pasó por alto el defecto formal en el que incurrió la parte demandante al no formular de manera completa la proposición jurídica, esto es, en relación con la solicitud de nulidad de la Resolución 657 de 13 de octubre de 2000.
Sobre este particular, para la Sala es pertinente recordar que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 37(1) del Código de Procedimiento Civil, el juez en su condición de director del proceso le asiste la obligación de dirigir el debate probatorio hasta la obtención de un pronunciamiento judicial de fondo, en el que se controvierta cada uno de los argumentos expuestos por las partes, y no de carácter inhibitorio como sucede en los caso en que la proposición jurídica se encuentra incompleta.
Bajo este supuesto, si bien es cierto la parte actora en el caso concreto no formuló la proposición jurídica completa, al tenor de lo dispuesto por el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, al no solicitar la anulación de la Resolución 657 de 13 de octubre de 2000, tal omisión debió ser advertida por el tribunal, al momento de estudiar la admisión de la presente demanda, y puesta en conocimiento de la parte actora, mediante el auto de 25 de abril de 2001 por el cual inadmitió la demanda y le concedió el término de 5 días para subsanar los defectos formales que había advertido.
Así las cosas, estima la Sala que las consecuencias derivadas de la omisión en que incurrió el tribunal al inadvertir que la proposición jurídica, en la presente demanda, no estaba integrada en debida forma no pueden ser trasladadas a la parte demandante razón por la cual la Sala, en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia de la demandante, entrará a estudiar la legalidad de las resoluciones 462 de 3 de agosto y 657 de 13 de octubre de 2000, con el fin de evitar un pronunciamiento inhibitorio en relación con cada una de las pretensiones de la demanda.
Con posterioridad, la Sección Segunda, Subsección A, señaló que a partir de la expedición del Código Único Disciplinario (L. 200/95, jul. 28) “el abandono injustificado del cargo o del servicio” era considerado claramente por el legislador como una falta disciplinaria gravísima(2). Significaba, entonces, que las autoridades estarían en la obligación de adelantar un proceso disciplinario con el fin de garantizar el debido proceso y el derecho de audiencia y defensa, conforme a las leyes sustantivas y procesales preexistentes a la falta cometida, en los términos establecidos en los artículos 29 de la Constitución Política, y 1º y siguientes de la Ley 200 de 1995.
El anterior planteamiento fue recogido por la Sala Plena de la Sección Segunda, con el fin de unificar la jurisprudencia en sentencia de 22 de septiembre de 2005(3), en la que se precisó:
Como se lee en todas las precitadas normas tanto para los funcionarios de libre nombramiento como para los de carrera, la declaratoria de vacancia por abandono del cargo no señala condicionamiento alguno de culpabilidad, pues solo basta que este ocurra, en los términos del artículo 126 del decreto 1950 de 1973, para que la administración pueda proveer el servicio, designando a la persona que va a ocupar el lugar del funcionario que sin mediar causa hace dejación de su empleo. Es una previsión que sin duda favorece a la administración no al administrado y que tiene su explicación en el fin de interés general que anima el servicio público, el cual no puede suspenderse por el abandono que haga un funcionario de sus deberes, en los términos del artículo 126 del Decreto 1950 de 1973. Recapitulando tenemos que la vacancia del cargo por abandono es una de las formas establecidas en la ley para la cesación de funciones o retiro del servicio público. Se presenta —conforme lo señala el artículo 126 del Decreto 1950 de 1973— en cuatro casos, el segundo de los cuales ocurre cuando un empleado sin justa causa: “Deja de concurrir al trabajo por tres (3) días consecutivos”.
El artículo 37 de la Ley 443 de 1998(4) (vigente para la fecha de expedición del acto), preveía dentro de las causales de retiro del servicio de los empleados de carrera, en su literal g), la “declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo”(5).
El literal i) del artículo 41 mencionado, fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1189 de 2005(6), en el entendido que para aplicar esta causal, es requisito indispensable que se dé cumplimiento al procedimiento establecido en el inciso primero del artículo 35 del Código Contencioso Administrativo para la expedición de cualquier acto administrativo de carácter particular y concreto, esto es, que se permita al afectado el ejercicio de su derecho de defensa, previa la expedición del acto administrativo que declare el retiro del servicio.
En el presente caso, con fundamento en lo previsto en el artículo 126(7) del Decreto 1950 de 1973, el gerente de la empresa social del Estado Hospital Regional de Duitama, Boyacá, declaró mediante la Resolución 462 de 3 de agosto de 2000 vacante el empleo de médico general, que desempeñaba la señora Diana Rocío Arias Osorio en la citada institución asistencial, por haberse configurado el abandono del cargo.
De la actuación administrativa reseñada en el acápite de hechos probados se desprende, que el acto que dispuso el retiro definitivo del servicio por abandono del cargo, fue expedido, sin que mediara un procedimiento legal que le hubiera permitido a la señora Diana Rocío Arias Osorio ejercer sus derechos de defensa y contradicción.
De conformidad con lo previsto en el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo(8), a la administración le asistía el deber de comunicar a la demandante, la existencia de una actuación administrativa y el objeto de la misma.
El artículo 29 de la Constitución Política, consagra el derecho fundamental al debido proceso en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
Conforme a lo previsto en el artículo 126 del Decreto 1950 de 1973, el abandono del cargo, como causal autónoma de retiro definitivo del servicio (conc. art. 37, L. 443/98), se produce cuando un empleado sin justa causa, entre otras razones “No reasume sus funciones al vencimiento de una licencia, permiso, vacaciones, comisión”, como en efecto ocurrió en el presente caso, en el que el demandante no reasumió sus funciones como enfermero, código 3200 de la ESE Ramón González Valencia.
Los procedimientos legales a los que hace mención la norma, no son otros que los previstos para esta clase de actuaciones administrativas, de conformidad con los artículos 2º, 28, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo.
En la decisión se resolverán todas las cuestiones planteadas, tanto inicialmente como durante el trámite...”.
En este orden de ideas, si bien, el acto administrativo acusado fue expedido con fundamento en lo previsto en el artículo 126 del Decreto 1950 de 1973, que prevé dentro de las causales de abandono del cargo, en su numeral 1), “no reasumir sus funciones al vencimiento de una licencia, permiso...” dicha facultad no podía ser ejercida sin el respeto a la totalidad de las garantías propias del debido proceso, so pena de incurrir la administración en una actuación típicamente arbitraria.
Comoquiera entonces que, la decisión de retiro del servicio por la causa ya señalada, conllevaba para la parte actora una consecuencia negativa y adversa a sus intereses, la administración debió garantizar el debido proceso, previa la expedición del acto.
En el caso concreto, dicha garantía no se respetó en la medida en que de acuerdo con la motivación del acto y los antecedentes que dieron origen a su expedición, para la administración resultó suficiente el hecho objetivo de la inasistencia de la demandante desde el 31 de julio de 2000, sin que se adelantara un procedimiento previo, breve y sumario en orden a comprobar las circunstancias en las que se produjo la dejación del empleo, para permitirle de esta manera a la interesada, ejercer su derecho de defensa al otorgársele la oportunidad de aportar pruebas y controvertir las que le resultaran adversas.
Sobre este particular observa la Sala que, solo hasta la expedición de la Resolución 657 de 2000, mediante la cual se confirma el acto que declara vacante el cargo que venía desempeñando la demandante, la empresa social del Estado Hospital Regional de Duitama, Boyacá, elaboró un recuento de los hechos que antecedieron a la adopción de la citada medida, sin que dentro de ellos se advirtiera que la señora Diana Rocío Arias Osorio haya contado con la posibilidad de explicar las razones por las que no reasumió sus funciones como médico general, al término de la licencia que venía disfrutando, y mucho menos que hubiera podido controvertir las razones que en todo momento adujo el citado centro asistencial para ordenar su retiro del cargo (fls. 25 a 29).
Bajo estos supuestos, debe decirse que, la administración tenía la obligación de garantizar plenamente el derecho de defensa a la demandante, de tal forma que, luego de permitirle acreditar las razones por las que no reasumió sus funciones, una vez finalizada la licencia, procediera a calificar si resultaba razonable o no la justificación que presentaba, pues conforme a lo previsto en el artículo 126 del Decreto 1950 de 1973, el abandono del cargo se produce, cuando concurre en el empleado la causal sin justa causa.
La garantía constitucional al debido proceso en la actuación administrativa que culminó con la expedición del acto que declaró vacante el empleo que ocupaba la demandante, a juicio de la Sala, no se entiende cumplida con la posibilidad de cuestionar la validez de la decisión a través del recurso de reposición interpuesto. El control de legalidad del acto administrativo, a través de los recursos de la vía gubernativa y las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, constituye una garantía posterior, la cual parte del supuesto de que al interesado se le ha permitido ejercer su derecho de defensa en los términos previstos en el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo.
Por eso, en el caso concreto, los recursos agotados por la parte interesada en vía gubernativa, resultan insuficientes para salvaguardar el debido proceso, pues dada la gravedad de las consecuencias que se desprenden de la declaratoria de vacancia del empleo, resultaba absolutamente indispensable que la señora Diana Rocío Arias Osorio contara con las garantías del debido proceso (defensa y contradicción), previo a la expedición del acto administrativo de retiro del servicio.
Sobre el particular reitera la Sala la jurisprudencia constitucional, en el sentido de que las garantías propias del debido proceso deben tener aplicación en todos los juicios y en las actuaciones administrativas por mandato de la Carta Fundamental y de los instrumentos internacionales como el Pacto internacional de derechos civiles y políticos, PIDCP, y la Convención americana sobre derechos humanos.
Las razones expresadas resultan suficientes para revocar la sentencia recurrida, sin necesidad de abordar los restantes motivos de inconformidad expresados por la parte demandante en el recurso de apelación, toda vez que, para la Sala resulta incontrovertible la ilegalidad de los actos de retiro del servicio por declaratoria de vacancia del cargo por abandono del mismo, sin haberse adelantado previamente un procedimiento breve y sumario en orden a comprobar las circunstancias en las que se produjo la dejación del empleo.
Al liquidar las sumas dinerarias, producto de las condenas, en favor del demandante, los valores serán ajustados en los términos del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, utilizando la siguiente fórmula:
REVÓCASE la sentencia de 21 de febrero de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá que negó las súplicas de la demanda formulada por Diana Rocío Arias Osorio contra la Empresa Social del Estado Hospital Regional de Duitama, Boyacá.
DECLÁRASE la nulidad de las resoluciones 462 de 03 de agosto y 657 de 13 de octubre de 2000, por medio de las cuales el gerente de la empresa social del Estado Hospital Regional de Duitama, Boyacá, declaró vacante el empleo de médico general que venía desempeñando la señora Diana Rocío Arias Osorio, y se confirmó la decisión adoptada, respectivamente.
ORDÉNASE a la empresa social del Estado Hospital Regional de Duitama, Boyacá, reintegrar a la señora Diana Rocío Arias Osorio al empleo que venía desempeñando con anterioridad a la declaratoria de abandono del mismo.
CONDÉNASE a la empresa social del Estado Hospital Regional de Duitama, Boyacá, al pago de todas las prestaciones sociales dejadas de percibir por la actora desde la declaratoria de vacancia del cargo que venía desempeñando hasta la ejecutoria de esta sentencia, sin que exista solución de continuidad.
RECONÓCESE personería al abogado Francisco Javier Flechas Ramírez como apoderado de la parte demandada en los términos y para los efectos del poder visible a folio 292 del expediente.
(1) “ART. 37.—Deberes del juez. <Artículo modificado por el artículo 1º, numeral 13 del Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> Son deberes del juez:
(2) Sentencias del 21 de junio de 2001, Expediente 533-00, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, actor: Gustavo Adolfo Betancur Cataño y del 18 de noviembre de 2004, Expediente 5620-03, M.P. Ana Margarita Olaya Forero, actor: Jesús Antonio Hernández Sánchez, entre otras.
(3) Referencia 110010325000200300244-01(2103-03), actor: Cristina Lara Castro, M.P. Ana Margarita Olaya Forero.
(4) Derogada por el artículo 58 de la Ley 909 de 2004.
(5) El pronunciamiento sobre la constitucionalidad de esta disposición tuvo lugar en la Sentencia C-088 de 2002. La Corte declaró la exequibilidad de la disposición acusada, bajo la consideración de que es perfectamente viable y no contraviene la prohibición constitucional del doble enjuiciamiento que dentro del ordenamiento jurídico colombiano coexistan consecuencias negativas tanto en el régimen disciplinario como en el de carrera administrativa para aquel servidor público que abandone injustificadamente su empleo.
(7) Artículo 126: “El abandono del cargo se produce cuando un empleado sin justa causa:
(8) Reza el texto de la norma: “Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a estos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma.