Source: http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2015/REC/SUP-REC-00564-2015.htm
Timestamp: 2018-02-23 22:40:38
Document Index: 316629908

Matched Legal Cases: ['artículo 19', 'artículo 66', 'artículo 65', 'artículo 65', 'artículo 17', 'artículo 61', 'artículo 79', 'artículo 79', 'e contrario', 'artículo 116', 'artículo 35', 'artículo 133', 'artículo 35', 'artículo 35', 'artículo 40', 'artículo 151', 'artículo 206', 'artículo 213', 'artículo 115', 'artículo 1', 'Artículo 191', 'Artículo 270', 'artículo 121', 'Artículo 271', 'Artículo 272', 'artículo 1', 'artículo 35', 'artículo 116', 'artículo 35', 'artículo 1', 'artículo 43', 'artículo 105', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 14', 'Artículo 191', 'artículo 35', 'artículo 116', 'artículo 41', 'artículo 146', 'artículo 199', 'artículo 146', 'artículo 35', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 273', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 143', 'artículo 146', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 273', 'artículo 19', 'artículo 273', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 19', 'Artículo 19', 'Artículo 19', 'Artículo 19', 'artículo 19']

SUP-REC-0564-2015
EXPEDIENTE: SUP-REC-564/2015 Y ACUMULADOS
RECURRENTES: MARÍA DE LA LUZ GONZÁLEZ VILLAREAL Y OTROS
AUTORIDAD RESPONSABLE: SALA REGIONAL DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, CORRESPONDIENTE A LA SEGUNDA CIRCUNSCRIPCIÓN PLURINOMINAL ELECTORAL, CON SEDE EN MONTERREY, NUEVO LEÓN
SECRETARIOS: MARÍA FERNANDA SÁNCHEZ RUBIO, CARLOS VARGAS BACA Y JOSÉ EDUARDO VARGAS AGUILAR
México, Distrito Federal, a siete de octubre de dos mil quince.
Que recae a los recursos de reconsideración identificados con las claves SUP-REC-564/2015, SUP-REC-576/2015, SUP-REC-586/2015 y SUP-REC-587/2015, promovidos por María de la Luz González, y los partidos Acción Nacional, Revolucionario Institucional y Humanista, respectivamente, por medio de los cuales se impugnó la diversa resolución emitida por la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la segunda circunscripción plurinominal electoral, con sede en Monterrey, Nuevo León, en el juicio para la protección de los derechos político electorales del ciudadano SM-JDC-535/2015, en la cual se inaplicaron al caso concreto los artículos 191, 270, 271 y 272 de la Ley Electoral para el Estado de Nuevo León, y en consecuencia se modificó la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional.
I. Antecedentes. De la narración de hechos que los recurrentes hacen en sus respectivos escritos recursales, así como de las constancias que obran en autos, se advierte lo siguiente:
a) Jornada electoral. El siete de junio de la presente anualidad, se llevaron a cabo las elecciones para renovar a los integrantes del Ayuntamiento de San Pedro Garza García, Nuevo León.
b) Cómputo y declaración de validez. En sesión que comenzó el diez de junio y concluyó el doce siguiente, la Comisión Municipal declaró la validez de la elección para la renovación del referido cabildo y otorgó la constancia de mayoría a la planilla postulada por el Partido Acción Nacional.
c) Asignación de regidurías por representación proporcional. El mismo doce de junio, la Comisión Municipal asignó las regidurías correspondientes por el principio de representación proporcional, otorgando dos lugares al Partido Revolucionario Institucional y dos al Partido Humanista, resultando la asignación de la siguiente manera:
Eduardo José Cruz Salazar
José Armando Lara Valdés
María de la Luz González Villarreal
Katya Ayala Chavarría
Guillermo Canales González
Federico Eugenio Cruz Salazar
Patricia Garza Valero
María del Pilar Sada Flores
d) Juicio de inconformidad. Inconformes con la distribución de regidurías por el principio de representación proporcional, el dieciséis de junio de dos mil quince, los integrantes de la planilla de candidatos independientes promovieron el referido medio de impugnación ante el Tribunal Electoral del Estado de Nuevo León, quien el nueve de julio siguiente emitió resolución en el sentido de confirmar los actos impugnados.
e) Resolución emitida por Sala Regional Monterrey. El veinte de agosto siguiente, la Sala Regional Monterrey dictó la sentencia que se impugna en la especie, al tenor de los siguientes puntos resolutivos:
"PRIMERO. Se tiene por no presentado el escrito de Alberto Sada Robles, en su carácter de representante de Eduardo José Cruz Salazar.
SEGUNDO. Se inaplican al caso concreto los artículos 191, 270, 271 y 272 de la Ley Electoral para el Estado de Nuevo León, en las porciones normativas precisadas en el apartado 8 de esta sentencia.
TERCERO. Se revoca la sentencia impugnada.
CUARTO. Se modifica la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional realizada por la Comisión Municipal Electoral de San Pedro Garza García, Nuevo León, para quedar en los términos precisado en el apartado 8 de esta ejecutoria.
QUINTO. Se ordena a la Comisión Municipal Electoral de San Pedro Garza García, Nuevo León, lleve a cabo las medidas necesarias para cumplir lo ordenado en esta sentencia.
SEXTO. Comuníquese a la Sala Superior de este Tribunal Electoral, para los efectos constitucionales conducentes y que por su conducto se informe de esta ejecutoria a la Suprema Corte de Justicia de la Nación."
Como consecuencia de lo anterior, la asignación de las regidurías por el principio de representación proporcional quedó en los siguientes términos:
Posición en la planilla
1º Regidora propietaria
María del Carmen Elosua González
1º Regidora suplente
2º Regidora propietaria
2º Regidora suplente
Virginia Martínez Tirado
1º Regidor suplente
II. Recursos de Reconsideración. El veintitrés y veinticuatro de agosto de dos mil quince, María de la Luz González Villareal, Gilberto de Jesús Gómez Reyes, Eduardo Alonso Bailey Elizondo y Jesús Gerardo López Macías, la primera por su propio derecho, y los restantes en representación de, los partidos Acción Nacional, Revolucionario Institucional y Humanista, respectivamente, interpusieron sendos recursos de reconsideración en contra de la sentencia dictada por la Sala Regional Monterrey en el juicio para la protección de los derechos político electorales del ciudadano SM-JDC-535/2015.
III. Recepción y turno. El veinticinco y veintiséis de agosto, se recibieron en la oficialía de partes de la Sala Superior los cuadernos de antecedentes formados con motivo de la demanda precisada en el antecedente previo, por lo que, en esa fecha, el Magistrado Presidente de este órgano jurisdiccional acordó integrar los expedientes SUP-REC-564/2015, SUP-REC-576/2015, SUP-REC-586/2015 y SUP-REC-587/2015, y turnarlos a la ponencia de la Magistrada María del Carmen Alanis Figueroa, para los efectos establecidos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
IV. Radicación, admisión y cierre de instrucción. En su momento, la Magistrada Instructora radicó los expedientes al rubro indicados; admitió a trámite los escritos de demanda atinentes; declaró cerrada la instrucción y ordenó formular los proyectos de sentencia correspondientes; y,
PRIMERO. Jurisdicción y competencia. Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente para conocer y resolver los medios de impugnación al rubro indicados, de conformidad con lo previsto en los artículos 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción I, y 189, fracción I, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como 4, párrafo 1, y 64 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de recursos de reconsideración interpuestos en contra de una sentencia de fondo dictada por una Sala Regional de este Tribunal Electoral, al resolver el juicio para la protección de los derechos político electorales del ciudadano precisado en el preámbulo de esta sentencia.
SEGUNDO. Acumulación. Del análisis de los escritos recursales presentados por los ciudadanos, respectivamente, se advierte lo siguiente:
En los cuatro escritos de demanda se controvierte la resolución del veinte de agosto de dos mil quince, dictada por la Sala Regional Monterrey, en el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano identificado con la clave SM-JDC-535/2015.
En los escritos de demanda de los recursos de reconsideración se señala como autoridad responsable a la Sala Regional de este Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Segunda Circunscripción Plurinominal, con sede en Monterrey, Nuevo León.
Por tanto, atendiendo al principio de economía procesal, a efecto de resolver de manera conjunta los medios de impugnación precisados, de conformidad con lo previsto en los artículos 199, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 31 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral; y 86 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, lo procedente es acumular los recursos de reconsideración registrados como SUP-REC-576/2015, SUP-REC-586/2015, SUP-REC-587/2015 al diverso SUP-REC-564/2015, toda vez que éste fue el que se recibió en primer término en esta Sala Superior.
En consecuencia, deberá glosarse copia certificada de los puntos resolutivos de la presente resolución, a los autos del recurso acumulado.
TERCERO. Requisitos generales y presupuesto especial de procedencia del recurso de reconsideración.
I. Requisitos generales. En el caso, se cumplen los requisitos generales y de procedencia previstos en los artículos 8, 9, 13, párrafo 1, inciso b); 61, párrafo 1, inciso b), 62, párrafo 1, inciso a), fracción IV, 63, 65, y 66 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, tal y como se demuestra a continuación.
a) Forma. Los recursos se presentaron por escrito ante la autoridad responsable, y en ellos se hacen constar los nombres de los recurrentes, así como la firma de quienes promueven; se identifica el acto impugnado, se enuncian los hechos y agravios en los que se basa la impugnación, así como los preceptos presuntamente violados.
b) Oportunidad. Los medios de impugnación se interpusieron dentro del plazo legal, toda vez que la sentencia impugnada se dictó el veinte de agosto del año en curso, la cual fue notificada a decir de los recurrentes el veinte y veintiuno, respectivamente, sin que dicha situación se encuentre controvertida en autos, por lo que si las demandas de los recursos de reconsideración se presentaron el veintitrés y veinticuatro del mismo mes, resulta inconcuso que se presentaron dentro del plazo de tres días previsto en el artículo 66 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación y, por tanto, se presentaron oportunamente.
c) Legitimación y personería. Los requisitos en cuestión se satisfacen, toda vez que el presente recurso de reconsideración, fue interpuesto por María de la Luz González Villareal, quien compareció como tercero interesado en el juicio para la protección de los derechos político electorales del ciudadano SM-JDC-535/2015, al que recayó la sentencia que por esta vía se impugna; por tanto, se cumple la exigencia prevista por el artículo 65 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
En el caso de Gilberto de Jesús Gómez Reyes, Eduardo Alonso Bailey Elizondo y Jesús Gerardo López Macías, se considera que estos tienen legitimación para interponer el presente recurso de reconsideración, por lo siguiente:
Derivado de la reforma constitucional de dos mil siete y legal de dos mil ocho en materia electoral se advierte que, a fin de darle funcionalidad al sistema de impugnación electoral y para garantizar a los sujetos de Derecho un efectivo acceso a la justicia constitucional en materia electoral, se estableció en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral la competencia de las Salas de este Tribunal Electoral para analizar la constitucionalidad de leyes, a partir de un acto concreto de aplicación.
En este orden de ideas, el recurso de reconsideración es el medio idóneo por el cual se pueden controvertir las sentencias de fondo emitidas por las Salas Regionales en los siguientes casos: 1) en los juicios de inconformidad y 2) en los demás medios de impugnación, cuando hubiesen determinado la no aplicación de una ley electoral, por considerarla contraria a la Constitución federal.
Así, se advierte que una de las finalidades del recurso de reconsideración es que esta Sala Superior revise las sentencias dictadas por las Salas Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, entre otras, cuando determinen la inaplicación de una ley electoral, por considerarla contraria a la Constitución Federal. En este sentido, el recurso de reconsideración constituye una segunda instancia constitucional electoral, que tiene como objetivo que esta Sala Superior revise el control de constitucionalidad de leyes que hacen las mencionadas Salas Regionales.
Por cuanto hace a los sujetos de Derecho legitimados para promover el recurso de reconsideración, el artículo 65, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, establece lo siguiente:
De la normativa trasunta, se advierte que el legislador únicamente consideró como sujetos legitimados para promover el recurso de reconsideración a los partidos políticos y a los candidatos.
No obstante lo anterior a fin de garantizar el ejercicio del derecho al acceso efectivo a la impartición de justicia tutelado en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a juicio de este órgano jurisdiccional, se deben tener como sujetos legitimados para promover el recurso de reconsideración a aquellos que tengan legitimación para incoar los medios de impugnación electoral en la primera instancia federal, es decir, ante las Salas Regionales de este Tribunal.
De lo contrario, se haría nugatorio el acceso efectivo a la impartición de justicia de los sujetos de Derecho distintos a los partidos políticos y candidatos, puesto que no estarían en posibilidad jurídica de impugnar las sentencias dictadas por las Salas Regionales que posiblemente afecten sus derechos subjetivos, en las que se haga control de constitucionalidad.
De ahí que se considere que, los ahora recurrentes tienen legitimación para interponer el recurso de reconsideración al rubro indicado, toda vez que controvierten la sentencia dictada en el juicio para la protección de los derechos político-electorales, identificada con la clave de expediente SM-JDC-535/2015.
d) Interés jurídico. Los recurrentes cuentan con interés jurídico para interponer los presentes medios de impugnación, toda vez que controvierten una sentencia dictada dentro de un juicio para la protección de los derechos político electorales del ciudadano que resulta contraria a sus intereses, en el caso de María de la Luz González Villareal, Eduardo Alonso Bailey Elizondo quien se ostenta como Presidente del Comité Directivo Estatal del Partido Revolucionario Institucional y Jesús Gerardo López Macías Coordinador Ejecutivo del Partido Humanista, la pretensión de los dos primeros recurrentes consiste en que se modifique la sentencia reclamada, para efecto de que se restituya como regidora de representación proporcional a la ya mencionada recurrente, por otro lado el interés del representante del Partido Humanista es que la ciudadana Patricia Garza Valero sea restituida como regidora de representación proporcional postulada por el partido político que representa, ambas ciudadanas al Ayuntamiento de San Pedro Garza García, Nuevo León.
Por su parte, la pretensión de Gilberto de Jesús Gómez Reyes representante del Partido Acción Nacional, es que se revoque la sentencia impugnada, para el efecto de que se respete los artículos 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, en este sentido, se otorgue pleno vigor a los artículos 191, 270, 271 y 272 de la Ley Electoral del Estado de Nuevo León que prohíbe el acceso a los candidatos independientes a cargos de elección popular mediante el principio de representación proporcional.
e) Definitividad. En el caso, se controvierte una sentencia dictada por una Sala Regional de este Tribunal Electoral, respecto de la cual no procede otro medio de impugnación que deba de ser agotado previamente. De ahí que se cumpla con el requisito que se analiza.
II. Presupuesto específico de procedibilidad. En la especie se surte el requisito de procedencia conforme a lo dispuesto en el artículo 61, párrafo 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral que establece que el recurso de reconsideración sólo procederá para impugnar sentencias de fondo dictadas en los medios de impugnación que sean del conocimiento de las Salas Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, cuando se determine la no aplicación de una ley electoral, por considerarla contraria a la Constitución General de la República.
Empero, para garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva, la Sala Superior ha ampliado esa procedencia con el fin de contribuir al fortalecimiento de la facultad de revisar el control concreto de constitucionalidad que llevan a cabo las Salas Regionales.
Entre otros, el recurso de reconsideración se ha considerado procedente en los casos en que la Sala Regional inaplique expresa o implícitamente leyes electorales, normas partidistas o normas consuetudinarias de carácter electoral, por considerarlas contrarias a la Constitución, de conformidad con la jurisprudencia 32/2009, de rubro: "RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. PROCEDE SI EN LA SENTENCIA LA SALA REGIONAL INAPLICA, EXPRESA O IMPLÍCITAMENTE, UNA LEY ELECTORAL POR CONSIDERARLA INCONSTITUCIONAL", consultable en la Compilación 1997-2013 Jurisprudencia y Tesis en Materia Electoral, Jurisprudencia, volumen 1, edición del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2013, páginas 627 y 628.
Lo anterior, en el entendido que las hipótesis de procedencia del recurso de reconsideración están relacionadas con el análisis de constitucionalidad o convencionalidad de normas y su consecuente inaplicación, pero de ninguna manera constituye una segunda instancia en todos los casos.
En el caso, se tiene que la Sala Regional responsable inaplicó en el caso concreto los artículos 190, 270, 271 y 272 de la Ley Electoral de Nuevo León, en relación con la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional, razón por la cual se justifica la procedencia del recurso de reconsideración.
Al haberse cumplido los requisitos mencionados en los párrafos que anteceden y, en virtud, de que no se actualiza alguna de las causas de improcedencia o sobreseimiento previstas en la legislación adjetiva electoral federal, se realiza el estudio de fondo de la cuestión planteada.
CUARTO. Planteamiento del problema. Todos los promoventes en los presentes recursos de reconsideración solicitan, en esencia, la revocación de la resolución impugnada, con la finalidad de que no se considere que la planilla de candidatos independientes, encabezada por Lorenia Beatriz Canavati Von Borstel, tiene derecho a participar en la asignación de regidurías de representación proporcional.
Como ha quedado precisado, en la resolución impugnada, emitida por la Sala Regional Monterrey se inaplicaron diversas porciones normativas de la Ley Electoral Local, para que se permitiera que tanto los partidos políticos como las candidaturas independientes pudiesen participar en la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional.
En consecuencia, determinó modificar la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional en el municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León, dando como resultado que se le asignaran dos regidurías de representación proporcional a la planilla de candidatos independientes.
QUINTO. Resumen de agravios. Esta Sala Superior considera que los agravios planteados por cada recurrente, se pueden agrupar de la siguiente forma.
En el caso, se presentaron cuatro recursos de reconsideración, contra la resolución de Sala Regional Monterrey, en los siguientes términos: i) María de la Luz Gonzalez Villareal, otrora Segunda Regidora propietaria del PRI. (SUP-REC-564/2015); ii) Partido Acción Nacional (SUP-REC-576/2015); iii) Partido Revolucionario Institucional (SUP-REC-586/2015), y iv) Partido Humanista (SUP-REC-587/2015).
Por tanto, de la lectura de las demandas correspondientes se advierten siguientes motivos de agravio:
1. Indebida inaplicación de los artículos 191, 270, 271 y 272 de la Ley Electoral para el Estado de Nuevo León.
Los recurrentes se quejan de que la Sala Regional Monterrey realizó un indebido control de convencionalidad ex officio, no admisible en un modelo de control difuso, al inaplicar de oficio las disposiciones normativas 191, 270, 271 y 272 de la Ley Electoral para el Estado de Nuevo León.
Lo anterior, dado que en su concepto, la responsable no toma en cuenta el principio de reserva de ley, el cual indica que el legislador se encuentra facultado para establecer límites o restricciones a los derechos políticos. Por tanto, considera que las reglas que en el caso se inaplican, se encontraban previamente establecidas tanto para partidos políticos como para candidatos independientes, por lo cual, con el ejercicio de inaplicación realizado, se modifica y desnaturaliza el sistema establecido al incluir en la repartición de regidurías de representación proporcional a los candidatos independientes.
De igual forma establece que la Sala Regional responsable pretende derivar un derecho político fundamental de la Constitución o Tratados Internacionales en materia de derechos humanos, con lo cual se transgrede abiertamente el principio de reserva constitucional que contempla los requisitos, condiciones y términos debe contener la legislación para las candidaturas independientes.
2. Indebida aplicación del principio de proporcionalidad al caso concreto.
En otro orden de ideas, los recurrentes se duelen de que la Sala Responsable aplicó de manera indebida el principio de proporcionalidad como canon subjetivo de control para el análisis de la regularidad constitucional, ya que no se tomó en cuenta que el derecho político de acceder a un cargo público en condiciones de igualdad no es absoluto, sino que el mismo tiene límites.
Al respecto, señalan que en el Estado de Nuevo León se legisló sobre la asignación de puestos de representación popular, reservando a los partidos políticos la participación en la repartición de regidurías por el principio de representación proporcional, lo cual es una medida adecuada, proporcional y necesaria al haber determinado tal restricción el legislador local.
3. La sentencia de la Sala Regional responsable incurre en un vicio de petición de principio y congruencia interna ya que presupone un derecho constitucional sin que este exista y parte de una premisa falsa para otorgar regidurías de representación proporcional.
La premisa de los recurrentes se sustenta en el hecho de que consideran que para inaplicar una norma, esta debe ser inconstitucional, y para que sea inconstitucional se requiere de un pronunciamiento por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o de una inaplicación al caso concreto, por lo que si en otras entidades federativas se han reconocido como válidas ciertas restricciones a la figura de candidaturas independientes, en el caso concreto debía considerarse de la misma manera.
4. La inobservancia del artículo 79 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Al respecto, refieren que en la resolución impugnada se le tiene reconocida la representación a Lorenia Beatriz Canavati Von Borstel, sin que tal circunstancia sea admisible, ya que a su juicio no existen documentos que acrediten la representación otorgada en el juicio controvertido.
5. Violación a los artículos 14 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y omisión al principio de exhaustividad.
En otro orden de ideas, los recurrentes refieren que la planilla de candidatos independientes no contaba con interés jurídico para interponer el juicio ciudadano, pues la legislación excluye la posibilidad de que accedan a la repartición de regidurías por el principio de representación proporcional.
6. Inobservancia al principio de "extemporaneidad".
Los recurrentes se quejan de que la Sala Regional Monterrey, para sustentar su dicho, tuvo, indebidamente, por registrada a la planilla de candidatos independientes por ambos principios, cuando la Ley Electoral Local indica que el registro sólo se realizará por el principio de mayoría relativa. En atención a ello, desaplicó preceptos de casos exclusivos y otorgó de forma tácito el registro a la planilla, cuando éste no fue solicitado en tiempo y forma.
7. Contrario a lo sostenido por la Sala Regional Monterrey, no hay derecho a que los candidatos independientes participen en la asignación de regidurías de representación proporcional.
En el mismo orden de ideas, los promoventes aducen que no existe derecho alguno para que los candidatos independientes puedan acceder a cargos de elección popular mediante el principio de representación proporcional, como de forma artificial lo afirma la Sala Regional. Asimismo, consideran que el sistema no establece el acceso a regidurías de representación proporcional para las candidaturas independientes, por lo que con la inaplicación se pretende modificar el sistema democrático instaurado por el legislador federal y local.
8. AI inaplicar diversas porciones normativas de la ley electoral local, la Sala Regional responsable omitió seguir los pasos diseñados al efecto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y, por lo tanto, violenta el principio de legalidad y de presunción de constitucionalidad de las normas.
Al respecto, los recurrentes afirman que la Suprema Corte de Justicia de la Nación definió que si bien los jueces del país cuentan con la facultad de inaplicar leyes, ello en ningún momento supone la eliminación de la presunción de constitucionalidad de ellas, que fue lo que en el caso concreto olvidó la sala responsable. En ese sentido, dicho órgano jurisdiccional debió realizar un contraste previo de constitucionalidad y convencionalidad, antes de proceder a inaplicar diversas porciones normativas válidas.
9. La Sala Regional Monterrey emitió criterios incongruentes respecto al principio de alternancia.
Al respecto, los recurrentes establecen que en la sentencia impugnada se afirma que no se modificara el orden previsto por los partidos políticos, si de eso se logra la paridad, situación que a su juicio resulta incongruente respecto a una resolución previa de la Sala Regional responsable, por lo que solicita que se revoque la resolución en comento para el efecto de que deje válido el criterio adoptado en el juicio previo, respetando así a su juicio la alternancia instaurada mediante un acuerdo administrativo del instituto electoral local.
Antes de proceder al estudio de los motivos de inconformidad, resulta necesario establecer las consideraciones de la Sala Regional Monterrey en el juicio ciudadano SM-JDC-535/2015.
6.1. Consideraciones de la sentencia recurrida.
La Sala Regional Monterrey inaplicó al caso concreto las porciones de los artículos 191, 270, 271 y 272 de la Ley Electoral para el Estado de Nuevo León que excluyen a los candidatos independientes de la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional; en consecuencia, revocó la sentencia impugnada, y modificó la distribución de regidurías por el referido principio, realizada por la Comisión Municipal Electoral de San Pedro Garza García, Nuevo León.
Lo anterior, dado que, en su concepto, la restricción contenida en los preceptos señalados es violatoria del derecho a la igualdad en el ejercicio del voto activo y pasivo, y contraviene las finalidades del principio de representación proporcional.
En esa tesitura, la Sala Regional responsable estimó que el acto impugnado se constituía por: a) El acuerdo definitivo de la Comisión Municipal, mediante el cual asigna las regidurías de representación proporcional; el acta circunstanciada de la sesión respectiva; la aplicación de la fórmula de distribución de regidurías por el mencionado principio, y el otorgamiento de las constancias de asignación; y b) la sentencia dictada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Nuevo León en el juicio de inconformidad JI-107/2015.
Con base en la anterior precisión, el órgano jurisdiccional responsable estimó que los planteamientos de inaplicación respecto de la asignación de regidurías de representación proporcional, eran procedentes en virtud de que los aludidos artículos restringen la posibilidad de que las candidaturas independientes participen en la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional, además de que son contrarios a lo previsto en los artículos 1 y 35, fracción II, de la Constitución Federal, a las finalidades del principio de representación proporcional contenido en el diverso 115, fracción VIII de la propia Carta Magna, y a los artículos 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
En el mismo sentido, la Sala Regional responsable estimó que se violaba, en perjuicio de los accionantes, el derecho a ser votado en condiciones de igualdad. Sobre el punto, la responsable indicó que las candidaturas independientes son compatibles con el principio de representación proporcional, por lo que a partir de la instauración de un sistema de postulación mixto en la Constitución Federal es necesario cumplir con las finalidades de dicho régimen contemplando las distintas vías por las que se ejercen los derechos a votar y a ser votado.
Por tanto, la Sala Regional Monterrey advirtió la violación del carácter igualitario del voto de la ciudadanía que apoyó a la planilla postulada de manera independiente. Al respecto, estimó que de mantenerse la restricción contenida en la normativa analizada, se le otorgaba mayor valor al voto de los ciudadanos que lo emitieron a favor de candidatos postulados por partidos políticos, en detrimento de aquellos que optaron por candidatos independientes, pues mientras los primeros están en la posibilidad de ver reflejada su voluntad en la integración de los órganos de gobierno, aun cuando las planillas de candidatos de partidos por las que voten pierdan las elecciones en las que compiten, los segundos solamente estarán representados en el órgano en cuestión si la planilla de candidatos independientes resulta ganadora.
Finalmente, la Sala Regional Monterrey advirtió la violación de las finalidades del principio de representación proporcional, ya que de subsistir la prohibición de que las candidaturas independientes participen en la asignación de regidurías de representación proporcional, se deja abierta la posibilidad de que en la conformación del ayuntamiento no se refleje de la manera más exacta posible la proporción de votación recibida por cada una de las fuerzas políticas.
Así, se estaría vulnerando la función básica del principio de representación proporcional y el criterio de eficacia de un sistema de esa naturaleza consistente en que la expresión del electorado en el voto se traduzca en escaños.
Lo anterior pues, contrario al principio de proporcionalidad, descontar los votos de una candidatura independiente para efectos de la asignación de regidurías de representación proporcional, no obstante que aquella hubiese alcanzado un porcentaje de sufragios relevante, implicaría la sobrerrepresentación de los partidos políticos que participen en la asignación y, consecuentemente, una composición final del órgano que no constituya el reflejo más fiel posible de la voluntad manifestada en las urnas.
En tales condiciones, es que la sentencia impugnada modifica la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional en el municipio de Sana Pedro Garza García, Nuevo León, asignando dos regidurías a la planilla de candidaturas independientes, una al Partido Revolucionario Institucional y una más al Partido Humanista.
Ahora bien, una vez establecido lo anterior, se procede a realizar el estudio de los motivos de inconformidad hechos valer, conforme al siguiente orden: en primer término, se contestarán los agravios identificados con los números 4, 5 y 6, por tratarse de cuestiones de índole procesal; posteriormente, esta Sala Superior se avocará, en conjunto, al estudio de los agravios 1, 2, 3, 7 y 8, por estar todos relacionados con la inaplicación que de los artículos 191, 270, 271 y 272 de la Ley Electoral del Estado de Nuevo León, realizó la Sala Regional Monterrey, y en consecuencia el derecho de los candidatos independientes a la asignación de regidurías de representación proporcional. Finalmente, se estudiará el agravio relacionado con la incongruencia de la Sala Regional responsable en la aplicación de la regla de alternancia para lograr la paridad de género.
Lo anterior, sin que resulte en perjuicio de los promoventes, en conformidad con la tesis de jurisprudencia 4/2000 de rubro "AGRAVIOS, SU EXAMEN EN CONJUNTO O SEPARADO, NO CAUSA LESIÓN".1
1 Consultable en Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, suplemento 4, año 2001, pp. 5 y 6.
6.2. Inobservancia del artículo 79 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, respecto a la pluralidad de los actores.
Al respecto, refieren que en la resolución impugnada (punto 4.1.1.) se le tiene reconocida la representación a Lorena Beatriz Canavati Von Borstel, sin que tal circunstancia sea admisible, ya que a su juicio no existen documentos que acrediten la representación otorgada en el juicio controvertido.
El motivo de inconformidad deviene infundado, dado que en el juicio controvertido en ningún momento se le otorga la calidad de representante de los accionantes.
En efecto de la lectura de los requisitos de procedencia del juicio ciudadano, se tiene que la Sala Regional estableció que los ciudadanos acudían por sí mismos y de manera individual al juicio haciendo valer presuntas violaciones a sus derechos político-electorales.
Esto es en el juicio ciudadano ante Sala Regional, acudieron once ciudadanos, todos candidatos y candidatas, tanto a presidente municipal, como síndicos y regidores , de la planilla de candidatos independientes.
En tal medida la Sala Regional responsable, consideró que la individualidad exigida en ley, para la promoción del juicio ciudadano, se establece para el hecho de cada ciudadano promueva en defensa de intereses propios, en tal medida la promoción de una sola demanda con pluralidad de actores no genera su improcedencia o violación alguna al marco normativo electoral. Dado que la acumulación de pretensiones en una sola demanda, es procedente, de conformidad con la tesis de jurisprudencia que lleva por rubro "JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. ES PROCEDENTE CUANDO DIVERSOS ACTORES RECLAMEN SENDAS PRETENSIONES EN UNA MISMA DEMANDA". La cual se encuentra publicada en: Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005. Compilación Oficial, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, páginas 158 y 159.
6.3. Violación a los artículos 14 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y omisión al principio de exhaustividad al considerar que los actores ante la Sala Regional no contaban con interés jurídico.
Consideran los recurrentes que la planilla de candidatos independientes no contaba con interés jurídico, toda vez que carecen de un derecho a la asignación de regidurías de representación proporcional, pues el mismo no está previsto en la Ley Electoral Local.
El agravio en comento deviene infundado en atención a lo siguiente.
En primer lugar, cabe resaltar que la premisa hecha valer en los presentes recursos es idéntica a la causal de improcedencia aducida en su calidad de tercera interesada en el juicio ante Sala Regional y hoy actora, María de la Luz González Villareal, misma que fue desestimada, sin que se den mayores argumentos a los hechos valer en su calidad de tercera interesada.
Ahora bien, lo infundado del motivo de inconformidad aducido, se encuentra en el hecho de que, tal y como lo considero la Sala Regional responsable, dentro del estudio de fondo realizado por la misma, uno de los temas a dilucidar era si a los promoventes en la instancia previa, se les debía o no, considerar para participar en la repartición de regidores por el principio de representación proporcional. Situación que finalmente fue reconocida por la Sala responsable.
6.4. Inobservancia al principio de "extemporaneidad".
Para sustentar su dicho, los recurrentes establecen que indebidamente en la resolución impugnada (punto 4.1.6) se da por registrada a la planilla de candidatos independientes por ambos principios, cuando la ley marca que el registro sólo será por el principio de mayoría relativa, por lo que se desaplican preceptos de casos exclusivos. En tal medida refiere que se le da registro de manera tácita a la planilla, cuando no lo solicito en tiempo y forma.
Es infundado el motivo de inconformidad hecho valer.
La desestimación del motivo de inconformidad recae en el hecho de que contrario a lo aducido el registro de la planilla de candidatos independientes al Ayuntamiento de San Pedro García, Nuevo León, se dio en tiempo forma. El ocho de diciembre de dos mil catorce presentaron la solicitud respectiva y la aprobación del mismo se efectuó el cinco de marzo de dos mil quince mediante acuerdo CEE/CG/CI/02/2015.
En ese sentido, contrario a lo aducido, la planilla en comento quedo registrada en tiempo y forma para todos los efectos legales.
Aunado a ello, se tiene que en la resolución impugnada se consideró válida la asignación de regidores por el principio de representación proporcional a la planilla de candidatos independientes, al revocar una resolución de la autoridad jurisdiccional electoral local, y en tal medida no es dable considerar la supuesta extemporaneidad en comento. En efecto, tal y como se estableció en la determinación impugnada, el motivo de inconformidad en la instancia jurisdiccional local, recayó respecto de la asignación de regidurías de representación proporcional y de ahí comenzó la cadena impugnativa que hoy se controvierte, razón por la cual también, no es dable considerar la supuesta extemporaneidad alegada en el registro de una planilla de candidatos por el principio de representación proporcional de candidaturas independientes.
6.5. Contestación de los agravios relacionados con la inaplicación de los artículos 191, 270, 271 y 272 de la Ley Electoral para el Estado de Nuevo León y el derecho de los candidatos independientes a regidurías de representación proporcional.
6.5.1. Indebida inaplicación de los artículos 191, 270, 271 y 272 de la Ley Electoral para el Estado de Nuevo León
En cuanto a los agravios en los que los actores se duelen de lo que consideran un indebido control de convencionalidad ex officio que lleva a ejercer un control difuso e inaplicar de oficio las porciones normativas de los artículos 191, 270, 271 y 272 de la Ley Electoral para el Estado de Nuevo León, esta Sala Superior estima que tales alegaciones resultan inoperantes.
Al respecto, resulta necesario partir de los agravios que los entonces actores hicieron valer en el juicio ciudadano presentado ante la Sala Regional Monterrey:
- En la Ley Electoral Local no se prohíbe asignar a candidatos independientes regidurías de representación proporcional, pues a diferencia de otros ordenamientos, no excluye expresamente a las planillas de candidatos independientes.
- El texto de los preceptos impugnados, si bien contienen la frase "partido político", debe entenderse a todos los contendientes, ya que la circunstancia de que los candidatos sean postulados por un partido o no, no justifica la diferencia de trato.
- El que en la asignación de diputaciones federales de representación proporcional no se incluya a los candidatos independientes, no permite concluir que ello se trate de un privilegio de los partidos políticos, toda vez que el sistema de integración de los ayuntamientos es diferente.
- Si en la exposición de motivos de la reforma del artículo 116 constitucional, expresamente se sostuvo que la supresión de la exclusividad de los partidos de postular candidatos tenía la finalidad de acabar con su monopolio, entonces, la supuesta libertad legislativa no puede justificar que el legislador de Nuevo León haya mantenido como privilegio de los partidos políticos la asignación de regidurías de representación proporcional.
- El artículo 35 constitucional establece como derecho ciudadano participar en todos los cargos de elección popular sin excepción; por tanto, la libertad legislativa debe ejercerse de manera que se permita el ejercicio efectivo del derecho de ser votado como candidato independiente.
- Sostener el criterio de la responsable implica reconocer dos tipos de sufragios: los de eficacia plena a favor de los partidos políticos y los de eficacia limitada a favor de los candidatos independientes.
- Las regidurías de representación proporcional sí son cargos de elección popular, pues se distribuyen en atención a los sufragios obtenidos.
- El precedente invocado por el Tribunal Electoral de Nuevo León (Acción de Inconstitucionalidad 67/2012 y acumuladas) no es obligatorio; además de que se dictó en apoyo de criterios jurisprudenciales anteriores a las reformas constitucionales de dos mil doce y dos mil catorce.
Respecto a tales argumentaciones, la Sala Regional responsable estableció, en primer término, que resultaba inexacto lo afirmado por los ciudadanos actores en el sentido de que no existe restricción alguna en la legislación secundaria relativa al acceso de los candidatos independientes a regidurías de representación proporcional.
Esto en razón de que los artículos 191, 270, 271 y 272 de la Ley Electoral Local señalan, por una parte, que las candidaturas independientes solamente podrán participar en las elecciones bajo el principio de mayoría relativa y, por otro lado, que la votación emitida a favor de los candidatos independientes se restará para efectos de la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional.
No obstante lo anterior, la Sala Regional Monterrey consideró que le asistía la razón a los ciudadanos entonces actores, en cuanto a sus argumentos en el sentido de que la libertad de configuración normativa de las legislaturas estatales no es absoluta y que las disposiciones relativas a la exclusión de las candidaturas independientes de la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional vulneran el derecho de acceso a los cargos púbicos en condiciones de igualdad, el carácter igualitario del voto, y además contravienen las finalidades del principio de representación proporcional.
Para ello, la Sala Regional Monterrey señaló que, como lo afirmó en su momento el Tribunal Electoral de Nuevo León, las entidades federativas del país cuentan con una amplia libertad de configuración normativa en el diseño de la forma como se aplicará el principio de representación proporcional en su sistema político-electoral.
Para sustentar su razonamiento, la Sala Regional advirtió que en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se encuentran dos tipos de normas relacionadas con el principio de representación proporcional:
a) reglas concretas sobre su aplicación para la conformación de la Cámara de Diputados y de la Cámara de Senadores (artículos 52, 54 y 56, de la Constitución Federal), y
b) mandatos generales dirigidos a los órganos legislativos de las entidades federativas para contemplarlo en los métodos de elección de los congresos estatales y de los ayuntamientos (artículos 115, fracción VII y 116, fracción II, de la Constitución General de la República).
En este sentido, esta Sala Superior ha sostenido de manera reiterada, como lo hace en su momento la Sala Regional Monterrey, que de los preceptos constitucionales antes precisados, se aprecia que en la Constitución Federal no se contemplan reglas específicas para las legislaturas locales, en cuanto a cómo regular el principio de representación proporcional, salvo la regla prevista en torno a los límites a la sobre y sub-representación en la integración de los congresos estatales. De tal forma, es criterio de este órgano jurisdiccional electoral el que las entidades federativas cuentan con amplia libertad configurativa en la materia.
No obstante lo anterior, ello no implica que las normas y reglas a través de las cuales se instrumente el principio de representación proporcional, puedan tener cualquier contenido, pues como lo sostiene la Sala Regional Monterrey en su resolución ahora impugnada, de ser así se excluiría a determinadas disposiciones normativas del escrutinio jurisdiccional, particularmente de ser objeto de un análisis de regularidad constitucional y convencional.
En este sentido, la Sala Regional responsable sostuvo que, aunque los órganos legislativos cuentan con una legitimidad democrática –derivada de la elección popular de sus miembros– que da sustento al marco de apreciación del que disponen para el desarrollo de sus funciones, su actuación encuentra límites en los distintos principios y reglas emanados de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
De tal forma, como lo estimó la responsable, de conformidad con el principio de supremacía constitucional previsto en el artículo 133, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la validez de toda producción normativa depende de que encuentre sustento en la Constitución Federal y de que se ajuste a lo dispuesto en ella.
Es así que la Sala Regional Monterrey consideró que, en cuanto al sistema de representación proporcional, su validez a la luz del marco constitucional podía estudiarse a partir de dos perspectivas:
i) el apego a los fines y bases generales de este principio electoral; y
ii) el respeto de los derechos fundamentales, concretamente de los derechos a votar y a ser votado.
En relación al primero de estos aspectos, la Sala Regional Monterrey señaló que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha establecido que a pesar de la amplia libertad para formular el sistema electoral mixto, su ejercicio "no puede desnaturalizar o contravenir las bases generales salvaguardadas por la Constitución que garantizan [su] efectividad", cuestión que "en cada caso concreto debe someterse a un juicio de razonabilidad".
Asimismo, la Sala Regional responsable señaló que la propia Corte ha sostenido que, al establecer las barreras legales para la asignación de cargos mediante ese sistema, "debe tomarse en cuenta, razonablemente, la necesidad de que organizaciones políticas con una representación minoritaria, pero suficiente para ser escuchadas, puedan participar en la vida política".
En ese sentido, la Sala Regional Monterrey sostuvo que la Suprema Corte ha especificado que el principio de razonabilidad "opera como pauta sustancial de validez y legitimidad en la creación normativa, en su aplicación e interpretación", razón por la que las autoridades judiciales deben "analizar la norma de modo que ésta guarde una relación razonable entre los medios y los fines legítimos o constitucionales".
De tal forma, la Sala Regional Monterrey consideró que el estudio de un sistema electoral de representación proporcional bajo un juicio de razonabilidad implica determinar si las reglas específicas que lo desarrollan son consecuentes con la finalidad que se persigue y respetan los derechos fundamentales.
Es así que la Sala Regional Monterrey consideró que, a fin de analizar la razonabilidad de las nomas que excluyen a las candidaturas independientes de la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional, era pertinente señalar cuáles son las finalidades que persigue dicho principio, así como el contenido y alcance de los derechos a votar y ser votado.
De tal forma, la Sala Regional responsable procedió a analizar, la finalidad del principio de representación proporcional, sosteniendo que un sistema electoral basado en el principio de representación proporcional tiende a la protección de dos valores esenciales: la proporcionalidad y el pluralismo político.
Primero, proporcionalidad entendida como una conformación del órgano público lo más apegada posible a la votación que cada opción política obtuvo. De este modo se otorga una representación a las fuerzas políticas en proporción con su fuerza medida en votos para compensar las pérdidas de escaños en el sistema de mayoría.
Asimismo, la Sala Regional responsable sostuvo que a través de este modelo se busca maximizar el carácter igualitario del voto, porque se concede valor a todos los sufragios, incluso a los que no hubiesen sido útiles para efectos de ganar la elección por el método de mayoría.
En segundo término, la Sala Regional Monterrey consideró que el principio de representación proporcional también procura una conformación plural del órgano de elección popular, en la medida en que se concede voz y voto a toda corriente política con un grado de representatividad relevante.
Al respecto, la Sala Regional destacó que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que el principio de representación proporcional, como garante del pluralismo político, tiene los siguientes objetivos primordiales:
i) la participación de todos los partidos políticos en la integración del órgano legislativo, siempre que tengan cierta representatividad;
ii) que cada partido alcance en el seno del Congreso o legislatura correspondiente una representación aproximada al porcentaje de su votación total; y
iii) evitar un alto grado de sobre-representación de los partidos dominantes
En este sentido, la Sala Regional Monterrey razonó que el sistema político-electoral mixto –preponderantemente mayoritario– que actualmente se contempla en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, surgió a través de una reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de junio de mil novecientos sesenta y tres, a través de la cual se implementó como sistema electoral el de representación proporcional, el cual ha sido detallado y modificado posteriormente.
De tal forma, la Sala responsable consideró que el mecanismo de representación proporcional se adoptó en México dentro de un contexto normativo caracterizado por un sistema de partidos políticos, que tenían la facultad exclusiva para postular candidaturas a cargos de elección popular.
Ese es uno de los aspectos que ha dado lugar a sostener que una de las finalidades del referido principio es posibilitar que los partidos políticos minoritarios tengan representación en los órganos públicos en una proporción aproximada al porcentaje de votación que recibieron.
Al respecto, la Sala Regional consideró que ello es consecuencia de la implementación de este sistema electoral dentro de un régimen de partidos, porque en el fondo lo que se pretende es que las minorías se encuentren representadas, lo cual, continua siendo aplicable en los sistemas de postulación mixta, en donde se prevé la posibilidad de que la ciudadanía se postule de manera independiente.
Esto, en razón de que la naturaleza de las candidaturas independientes es armónica con la finalidad que se persigue con el sistema de representación proporcional.
Posteriormente, la Sala Regional procedió a estudiar la naturaleza de las candidaturas independientes. Al respecto, sostuvo que mediante la reforma constitucional en materia política publicada en el Diario Oficial de la Federación el nueve de agosto de dos mil doce, se reconoció en la fracción II del artículo 35 constitucional que el derecho a ser votado puede ejercerse de manera independiente, es decir, sin ser postulado por un partido político.
La Sala responsable señaló que la inclusión de esta figura fue motivada, en términos generales, por la necesidad de ampliar el marco de intervención de la ciudadanía en los asuntos de interés público, y entre las circunstancias que influyeron en este reconocimiento se encuentra la percepción de la ciudadanía de un déficit de representatividad por parte de los partidos políticos.
Asimismo, del análisis de las iniciativas que en su momento fueron presentadas en materia de candidaturas independientes, la Sala Regional Monterrey advirtió que los objetivos expuestos giran en torno a la referida finalidad principal, pues se expusieron los siguientes:
a) Movilizar agenda política ciudadana. Otorgar poder de negociación al electorado: si los partidos no incorporan sus exigencias, los ciudadanos pueden servir de competencia en las urnas.
b) Ampliar el abanico de actores que compiten en el "mercado" electoral, debilitando el monopolio de la representación política que hoy ejercen los partidos políticos.
c) Los ciudadanos se conviertan en opositores que pueden generar alternancia, en vez de ser únicamente voces testimoniales de oposición.
d) Disputar efectivamente el poder a quien tradicionalmente lo ha ejercido, como gobierno y como oposición.
e) Incentivar un desempeño de los partidos políticos más apegados a las exigencias ciudadanas, candidatos mejores y más competitivos, por ejemplo.
f) Fortalecer a la ciudadanía con una nueva dimensión de participación política y reforzar el derecho fundamental de todos los ciudadanos mexicanos a ser votados.
g) Establecer una democracia verdaderamente representativa y funcional.
h) Que los partidos tengan un mayor y permanente contacto con la sociedad y los ciudadanos, para que abran sus puertas a la participación amplia y efectiva de sus propios afiliados, de sus simpatizantes y de todos los que están interesados en participar en ellos.
i) Tener partidos mejor valorados, mejor apreciados por la sociedad. Todo ello en el marco de una democracia más sólida, más fuerte y estable.
Es así que la Sala Regional Monterrey consideró que la prohibición de las candidaturas independientes reducía el derecho al voto de la ciudadanía que no se siente representada por los partidos políticos y que, por lo mismo, era necesario que participara como actor político cuando los partidos no representan sus intereses, su agenda o su ideología.
Con base en lo anterior, la Sala Regional Monterrey consideró que era factible sostener que una concepción válida de las candidaturas independientes era la de constituir una alternativa política respecto a los partidos.
De tal forma, contrariamente a lo sostenido por los actores, en el presente caso no es que se haya ignorado el principio de reserva de ley al que aluden los ahora recurrentes, en el sentido de que el legislador se encuentra facultado para establecer límites o restricciones a los derechos políticos, sino que los planteamientos de los entonces actores requirieron de un desarrollo argumentativo que evidenciara el derecho que los candidatos independientes tienen, para participar en la asignación de regidores por el principio de representación proporcional.
Asimismo, tampoco es correcta la afirmación consistente en que la Sala Regional responsable pretendió derivar un derecho político fundamental de la Constitución o Tratados Internacionales en materia de derechos humanos, con lo cual se transgredió abiertamente el principio de reserva constitucional, mismo que establece los requisitos, condiciones y términos contenidos en la legislación para regular las candidaturas independientes, pues dicho derecho a ser electo sí se encuentra previsto en las disposiciones correspondientes.
En efecto, en términos del artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es derecho de todo ciudadano mexicano el acceder al poder ser votado para todos los cargos de elección popular, teniendo las calidades que establezca la ley. Asimismo, en el citado precepto constitucional se prevé que el derecho de solicitar el registro de candidatos ante la autoridad electoral corresponde a los partidos políticos así como a los ciudadanos que soliciten su registro de manera independiente y cumplan con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación.
En este sentido, atendiendo a los planteamientos que se realizaron ante la Sala Regional Monterrey, se abordó el estudio de los correspondientes agravios, tomando como punto de partida, que no se advertía incompatibilidad entre la figura de las candidaturas independientes y el mecanismo de asignación de regidurías por el principio de representación proporcional y, por otra parte, que la posibilidad de acceso a determinados cargos de elección popular no puede derivar del hecho de que determinados ciudadanos participen bajo el sistema de candidaturas de partidos y otros lo hagan por el de candidaturas independientes.
En consecuencia, la Sala Regional Monterrey consideró que las candidaturas independientes son compatibles con el principio de representación proporcional, por lo que a partir de la instauración de un sistema de postulación mixto en la Constitución Federal es necesario cumplir las finalidades de dicho régimen contemplando las distintas vías por las que se ejercen los derechos a votar y a ser votado.
Sobre el particular, esta Sala Superior considera, como lo hace la propia Sala Regional, que desde un punto de vista formal, las candidaturas independientes están en aptitud de satisfacer la totalidad de requisitos previstos en la normativa electoral local.
Al respecto, cabe destacar que el sistema de asignación de regidurías por el principio de representación proporcional en el Estado de Nuevo León, se realiza mediante la planilla registrada para las elecciones de mayoría relativa, de manera que serían los propios candidatos a regidores quienes ocuparían los lugares por la vía de representación proporcional, esto es, a diferencia de otras entidades federativas, no se prevé la postulación de una lista específica para efectos de la asignación de representación proporcional.
De tal suerte que, en forma alguna puede advertirse la existencia de razones que justifiquen un trato diferenciado en el caso concreto, toda vez que, tanto las planillas registradas por los partidos políticos, como aquellas integradas por candidatos independientes, deben recibir el mismo trato.
Por otra parte, desde un punto de vista material, para calcular la votación válida emitida, la cual se emplea para la designación de estos cargos, se parte de la votación recibida exclusivamente en el municipio correspondiente. En consecuencia, la candidatura independiente por sí misma podría alcanzar el porcentaje de votación mínimo que se contempla para adquirir el derecho a la asignación de regidurías de representación proporcional.
Además, en la legislación electoral no se contemplan requisitos adicionales para la asignación de regidurías de representación proporcional, como la participación en un mínimo de municipios, mismo que, además ha sido calificado como inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 57/2012, debido a que excede el ámbito municipal en el que se emite la votación a considerar.
De tal forma, esta Sala Superior sostiene, así como lo hizo la Sala Regional Monterrey, que para asignar regidurías de representación proporcional es viable medir la fuerza política de la planilla compuesta por candidatos independientes en esa demarcación territorial que, al igual que las planillas postuladas por los partidos políticos, se determina con la votación obtenida en el municipio.
Asimismo, como lo razonó la Sala Regional responsable, esta Sala Superior considera necesario destacar que en la Ley electoral local se prevé, en el artículo 40, fracción X, que los partidos políticos deben registrar ante la autoridad electoral, antes de que concluya el término para el registro de candidaturas, la plataforma electoral que corresponda. Estas plataformas electorales deben ser promovidas por los candidatos registrados durante las campañas electorales para la obtención del voto ciudadano, según indica el artículo 151 del mismo ordenamiento.
Por otra parte, en conformidad con los artículos 200, fracción IV, y 204, tercer párrafo, de la Ley electoral local, los aspirantes a la candidatura independiente deben presentar un programa de trabajo que promoverán en caso de ser registrados como candidatos independientes y deben contar con cierto respaldo social por parte de la ciudadanía, lo cual, destaca la Sala Regional Monterrey, se ha señalado por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y un sector de la doctrina, que tiene como finalidad el poder vislumbrar que, en su caso, su participación en la elección sea en condiciones de equidad frente al resto de candidatos de los partidos políticos y que, de cierta forma, se garantice un mínimo de competitividad en la contienda, que justifique el otorgamiento de los recursos públicos y prerrogativas necesarias para el desarrollo de la campaña.
Ahora bien, en el caso de aspirantes a candidaturas independientes de planillas para la elección de ayuntamientos, el artículo 206 de la Ley Electoral Local permite e incentiva que todos sus integrantes lleven a cabo actos públicos de promoción con la intención de que la ciudadanía conozca sus propuestas de gobierno, los objetivos específicos de su plan de trabajo y la oferta política de la planilla en caso de obtener los respaldos necesarios para el registro y participar en la contienda electoral.
Además, una vez registrados como candidatura independiente, en términos del artículo 213, fracción I, del referido ordenamiento local, deben ratificar el programa de trabajo previamente registrado –el cual es el que dan a conocer durante el periodo de campaña electoral–, de modo que el sistema electoral local fue diseñado para que los ciudadanos tuvieran oportunidad de conocer la oferta política y de gobierno de los aspirantes, para que llegado el momento de la jornada electoral, al emitir su voto libre y secreto, en el caso de optar por apoyar la planilla de candidatura independiente, dicho respaldo sea al conjunto de elementos personales, ideológicos y programáticos que la planilla enarbola.
En este orden de ideas, se agrega que los candidatos independientes difunden su programa de trabajo, así como los candidatos postulados por los partidos políticos difunden su plataforma electoral en el proceso electoral en el que contienden, lo cual, en ambos casos se traduce en su oferta política.
Como puede advertirse de lo anteriormente señalado, es claro que en todo momento, las planillas de candidatos independientes y las registradas por los partidos políticos, reciben el mismo trato y gozan de los mismos derechos, de tal suerte que no queda justificado el que reciban un trato diferenciado al momento de realizar la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional.
En este sentido, la Sala Regional Monterrey destacó que el Tribunal primigeniamente responsable manifiesta que la distinción se encuentra en que los partidos políticos representan una fuerza política permanente, mientras que los candidatos independientes únicamente son una opción electoral temporal que fue establecida en conformidad con su libertad de configuración legislativa.
Sin embargo, la Sala Regional Monterrey consideró, en forma acertada, que dicha justificación no era correcta ni válida, pues, por una parte, la figura de las candidaturas independientes también tiene el carácter de permanente, y tanto los candidatos que contienden a través de ésta como los postulados por partidos políticos aspiran a ocupar durante una temporalidad precisa, un cargo público ya que, los ayuntamientos que gobiernan los municipios son electos para periodos determinados, no superiores a tres años, según establece el artículo 115, fracción I, segundo párrafo, de la propia Constitución Federal.
De todo lo anterior, se puede concluir válidamente que, las candidaturas independientes como las candidaturas partidistas, compiten en las mismas circunstancias que el día de la jornada electoral, formando parte de la oferta política a elegir por el electorado en el ejercicio de su derecho de voto, y que pueden alcanzar cierto grado de representatividad, por lo que no existe justificación alguna para no considerárseles para efectos de la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional.
De tal forma, contrariamente a lo planteado por lo ahora recurrentes, en forma alguna la Sala Regional responsable desatendió el principio de reserva de ley, el cual indica que el legislador se encuentra facultado para establecer límites o restricciones a los derechos políticos, sino que realizó las consideraciones necesarias, a efecto de justificar el criterio en el sentido de que sí le corresponde a la planilla de candidatos independientes, regidurías por el principio de representación proporcional.
No obstante lo antes expuesto, esta Sala Superior advierte que la Sala Regional Monterrey determinó la inaplicación de los artículos 191, 270, 271 y 272 de la Ley Electoral para el Estado de Nuevo León, a partir de considerar lo dispuesto en tales preceptos, en forma conjunta, como una limitación a las candidaturas independientes, para acceder a las regidurías por el principio de representación proporcional.
Sin embargo, esta Sala Superior estima que, a partir de una interpretación conforme de los referidos preceptos, con lo dispuesto en el artículo 1°, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en cuanto a que las normas relativas a los derechos humanos se deben interpretar favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia, es posible afirmar que no se requería llegar a la determinación de inaplicar las citadas normas.
Ello, pues no existe una prohibición expresa para que los candidatos independientes accedan a regidurías de representación proporcional.
En efecto, los referidos preceptos establecen lo siguiente:
"Artículo 191.- Los ciudadanos que cumplan los requisitos que establecen la Constitución y la presente Ley, y que resulten seleccionados conforme al procedimiento previsto en el presente Título, tienen derecho a ser registrados como candidatos independientes dentro del proceso electoral, para ocupar los siguientes cargos de elección popular:
II. Diputados por el principio de Mayoría Relativa; e
III. Integrantes de los Ayuntamientos por el principio de Mayoría Relativa.
Artículo 270.- Declarada electa la planilla que hubiere obtenido la mayoría, se asignarán de inmediato las regidurías de representación proporcional que señala el artículo 121 de la Constitución Política del Estado, a los partidos políticos que:
I. No hayan obtenido el triunfo de mayoría; y
II. Hayan obtenido el tres por ciento de la votación válida emitida en los Municipios de más de veinte mil habitantes inclusive o el diez por ciento de los votos emitidos si el Municipio tiene menos de veinte mil habitantes.
Se entiende por votación válida emitida la que resulte de deducir de la votación total, los votos a favor de los partidos políticos que no hayan obtenido el tres por ciento de dicha votación, los votos emitidos para candidatos independientes y los votos nulos; […]
Artículo 271.- Para la aplicación de los elementos de asignación del artículo anterior se estará al siguiente procedimiento:
I. Se asignará una regiduría a todo aquel partido que obtenga el Porcentaje Mínimo;
II. Si aún hubiere regidurías por aplicar se empleará el Cociente Electoral; en esta forma se asignarán a los partidos tantas regidurías como veces contenga su votación restante dicho cociente; y
III. Si después de aplicar el Cociente Electoral quedaran Regidurías por aplicar, se asignarán por el Resto Mayor siguiendo el orden decreciente de los restos de votos no utilizados.
Exclusivamente a los partidos que no obtengan la mayoría ni la primera minoría se les asignará una Regiduría más, si hubieren obtenido más de dos veces el porcentaje mínimo, siempre y cuando la cantidad total de Regidores de representación proporcional no sea superior a los de mayoría, ni que el partido que haya obtenido la primera minoría resulte con igual o menor número de Regidores de representación proporcional que otro partido.
Artículo 272.- Si en la asignación de las Regidurías por repartir éstas resultaran insuficientes, se dará preferencia al partido que haya obtenido el mayor número de votos.
Asimismo, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 270 a 273 de la propia Ley Electoral para el Estado de Nuevo León, se advierte que la asignación de las regidurías por el principio de representación proporcional se realiza a partir de la misma lista o planilla de candidatos que se registró y contendió por el principio de mayoría relativa, y con la votación que se utilizó para efectos de la referida elección. En este sentido, una interpretación conforme de los preceptos bajo análisis, permite arribar a la convicción de que, tratándose de los candidatos a regidores por el principio de representación proporcional, toda vez que los mismos derivan, como ha quedado precisado, de las candidaturas por el principio de mayoría relativa, no cabe hacer distinción alguna para efectos de la asignación.
En este orden de ideas, y dado que en los referidos artículos se define a la "votación válida emitida", que es la que se utiliza para dicha asignación, como aquella que "resulte de deducir de la votación total, los votos a favor de los partidos políticos que no hayan obtenido el tres por ciento de dicha votación, los votos emitidos para candidatos independientes y los votos nulos", lo congruente es el que la votación obtenida por la planilla de candidatos independientes sí sea considerada para efectos de determinar la votación válida emitida, pues de no considerarla, se provocaría una distorsión en la fórmula de asignación de regidurías de representación proporcional.
Asimismo, atendiendo a una interpretación sistemática de los artículos en cita, en aquellas porciones normativas en donde se indica que la asignación de regidurías se hará a los partidos políticos, este último término deberá entenderse en un sentido amplio e incluir a las planillas de candidatos independientes, como una fuerza política más con pleno derecho a dicha asignación.
En este sentido, como se puede observar, la interpretación más benéfica de los supuestos normativos previstos en los preceptos bajo análisis, permite concluir que el derecho a la asignación de regidurías por el principio de representación proporcional, corresponde tanto a las planillas de candidatos independientes, como a las de los partidos políticos. De ahí que se arribe a la convicción de que resultaba innecesario determinar su inaplicación.
En razón de lo anterior, se debe revocar la inaplicación que de tales artículos realizó la Sala Regional Monterrey. Sin embargo, queda subsistente el reconocimiento del derecho de los candidatos independientes a participar en la asignación de regidurías de representación proporcional, pues es posible derivarlo de una interpretación sistemática y conforme de los artículos en cita.
En este sentido, contrariamente a lo sostenido por los recurrentes, no se trata de derivar un derecho político fundamental de la Constitución o Tratados Internacionales en materia de derechos humanos, ni se transgrede el principio de reserva constitucional que contempla los requisitos, condiciones y términos debe contener la legislación para las candidaturas independientes, pues contrariamente a lo argumentado por los recurrentes, resulta claro que la Sala Regional responsable aplicó válidamente lo dispuesto en el artículo 1°, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al considerar que la restricción en estudio vulnera el carácter igualitario del voto previsto en la fracción I del artículo 35 de la Constitución Federal, así como en los artículos 23, numeral 1, inciso b), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Ahora bien, es importante destacar que tal y como lo refirió la Sala Regional Monterrey, esta interpretación no es contraria a los criterios establecidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las acciones de inconstitucionalidad 67/2012 y sus acumuladas 68/2012 y 69/2012, relativas a la Constitución y la Ley Electoral del Estado de Quintana Roo, ni tampoco al diverso recaído a las acciones de inconstitucionalidad 58/2012, 59/2012 y 60/2012, en las cuales se cuestionó la constitucionalidad de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas.
Lo anterior, en atención a las consideraciones siguientes.
En primer término, porque ambos criterios fueron emitidos con antelación a la reforma del veintisiete de diciembre de dos mil trece, que modificó el artículo 116 constitucional, a efecto de establecer la obligación de las constituciones y leyes de los estados de fijar bases para regular el régimen aplicable a la postulación, registro, derechos y obligaciones de los candidatos independientes.
En este sentido, puede afirmarse que al momento de emitir esos criterios, aún no se observaba la aceptación desde el texto constitucional de esta nueva forma de participación ciudadana y la intención del Constituyente Permanente de que dicha disposición fuera aplicable para los cargos de elección popular locales.
Aunado a lo anterior, es importante destacar que en la acción de inconstitucionalidad 67/2012 y sus acumuladas 68/2012 y 69/2012, el ejercicio de control de constitucionalidad que realizó la Suprema Corte de Justicia de la Nación fue a la luz de los artículos 52, 54, 115 y 116 de la Constitución Federal, es decir, respecto de los que configuran el sistema de representación proporcional para los partidos políticos, y en ese sentido determinó que la asignación de regidurías por este principio a candidatos independientes quedaba sujeto a la libertad configurativa de los Estados.
Contrario a ello, en el presente caso, el estudio se hace a partir del derecho a ser votado, en la vertiente de acceso al cargo, contenido en el artículo 35 constitucional, y la razonabilidad de la restricción al mismo, se analiza respecto al derecho a la igualdad establecido en el artículo 1º.
Asimismo, es importante destacar la existencia de una diferencia sustancial entre las legislaciones analizadas en las acciones de inconstitucionalidad referidas, con la que en el presente caso se estudia: en ellas –Quintana Roo y Zacatecas–, existía una prohibición expresa de que los candidatos independientes accedieran a regidurías de representación proporcional, mientras que en el caso que nos ocupa no la hay.
Finalmente, cabe destacar que ninguno de los criterios establecidos son vinculantes para esta Sala Superior. En efecto, en la acción de inconstitucionalidad 67/2012, las razones contenidas en el considerando noveno que analizó la constitucionalidad de la restricción contenida en la Ley Electoral de Quintana Roo para que los candidatos independientes accedieran a regidurías de representación proporcional, fueron aprobadas por mayoría de seis votos.
En consecuencia, según lo establecido en el artículo 43 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la tesis de jurisprudencia 94/2011 de rubro "JURISPRUDENCIA DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. TIENEN ESE CARÁCTER Y VINCULAN AL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN LAS CONSIDERACIONES SUSTENTADAS EN UNA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD CUANDO SE APRUEBAN POR OCHO VOTOS O MÁS", carecen de efectos vinculatorios para este órgano jurisdiccional.
En el mismo sentido, el criterio planteado a través de la acción de inconstitucionalidad 57/2012 y sus acumuladas, fue desestimado en cuanto a la impugnación de las normas relativas a candidaturas independientes, con el voto en contra de seis de los once ministros del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En atención a dichas consideraciones, esta Sala Superior considera que sostener una postura en la que no se reconozca el derecho de los candidatos independientes a acceder a regidurías de representación proporcional, implicaría, además, una violación al principio de igualdad establecido en el artículo 1º constitucional, según se demuestra a continuación.
6.5.1.1. Juicio de igualdad
La igualdad es una categoría que hace referencia a la existencia en dos o más personas o cosas de un mismo rasgo o elemento desde el cual se establece la comparación entre ellas –lo que se denomina el término de comparación–.
Como principio es entendido unas veces como una exigencia de trato rigurosamente igual, prescindiendo de cualesquiera diferencias que puedan existir entre los destinatarios de la acción –trato paritario–; y en otras, como una necesidad de adecuar la acción a las diferencias existentes en la realidad, es decir, tratar como igual lo igual y lo diferente como diferente –trato igual–.2 Por ello, la doctrina ha distinguido cuatro situaciones o mandatos correlativos al principio de igualdad: (1) uno de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas –trato igual a iguales–; (2) uno de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no compartan ningún elemento común –trato desigual a desiguales–; (3) uno de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes que las diferencias –trato igual a pesar de la diferencia–; y (4) uno de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso, las diferencias sean más relevantes que las similitudes –trato diferente a pesar de la similitud–.3
2 Sobre el particular, véase: "La Igualdad en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Introducción", en: Rubio Llorente, Francisco, La Forma del Poder, Estudios sobre la Constitución, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2012, 3ª edición, volumen III, pp. 1147-1199.
3 Al respecto, véase: Bernal Pulido, Carlos, El derecho de los derechos, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2005, p. 257.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos consagra en su artículo 1º el principio de igualdad. En efecto, el párrafo primero de la normativa en cita indica que en el país "todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales, de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece", mientras que el quinto indica que está "prohibida la discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquiera que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar derechos y libertades de las personas".
La estructura de este artículo revela, por una parte, un principio general de igualdad, es decir, el que todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales, y por la otra, una prohibición de discriminación en razón de circunstancias concretas, o categorías sospechosas. En este sentido, el enunciado general no prohíbe toda diferenciación (diferencia de trato constitucionalmente admisible), sino únicamente aquél trato discriminatorio o derivado de diferenciaciones arbitrarias.
En este sentido, cuando se alegan violaciones al principio de igualdad, en virtud de la existencia de diferenciaciones arbitrarias, es necesario realizar lo que se ha acuñado en la doctrina y en la jurisprudencia de diversas cortes y tribunales constitucionales, –como el estadounidense, el español o el europeo–,4 como un juicio de igualdad.
4 "El primer intento de establecer unos parámetros de constitucionalidad de la diferencia de trato provino de la Corte Suprema de EE.UU. Es la teoría de la clasificación razonable, que intenta resolver la confrontación entre el principio constitucional de igualdad y la potestad del legislador de diferenciar. Según esta doctrina jurisprudencial, el principio de igualdad no obliga necesariamente a las leyes a tratar de forma idéntica a todos los ciudadanos. Lo que hace es obligar al legislador a realizar una clasificación razonable, es decir, a que la diferencia en el trato que recoge la ley responda a unos parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. […] En Europa la determinación de la constitucionalidad de la diferenciación se deduce de la existencia de una justificación objetiva y razonable de la misma; objetividad y razonabilidad que se determinan básicamente en función de los parámetros "finalidad constitucionalmente aceptada de la distinción" y "proporcionalidad". Como señala el Tribunal Europeo de Derechos Humanos: "la igualdad de trato queda violada cuando la distinción carece de justificación objetiva y razonable. La existencia de una justificación semejante debe apreciarse en relación con la finalidad y los efectos de la medida examinada, en atención a los principios que generalmente prevalecen en las sociedades democráticas. Una diferencia de trato en el ejercicio de un derecho consagrado por el Convenio no sólo debe perseguir una finalidad legítima; el artículo 14 (que consagra el principio de igualdad) se ve también violado cuando resulta claramente que no existe una razonable relación de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida" (STEDH de 23 de julio de 1968 –caso relativo a ciertos aspectos del régimen lingüístico en Bélgica–. Doctrina reiterada en STEDH de 13 de junio de 1979 –caso Marchx–; STEDH de 28 de diciembre de 1984 –caso Rasmussen–; y STEDH de 21 de febrero de 1986 –caso James–)". Lo anterior en: Giménez Glück, David, Una manifestación polémica del principio de igualdad: acciones moderadas y medidas de discriminación inversa, Valencia, Tirant Lo Blanch, 1999, pp. 33-45.
En la jurisprudencia mexicana, las conculcaciones al principio de igualdad suelen analizarse, básicamente, a la luz de un test de razonabilidad,5 el cual se centra fundamentalmente en determinar si la diferencia de trato está justificada en parámetros que puedan calificarse como objetivos y racionales. Sin embargo, el juicio de igualdad referido con anterioridad, supone establecer, no sólo si la distinción resulta racional, sino además, si es idónea, necesaria y proporcional en sentido estricto.6
5 Confróntense las jurisprudencias 1a./J. 55/2006, 2a./J. 42/2010 y P./J. 28/2011 cuyos rubros y datos de localización son los siguientes: "IGUALDAD. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI EL LEGISLADOR RESPETA ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL", 9ª época; 1ª sala; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, septiembre de 2006; tomo XXIV; p. 75; "IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA", 9ª época; 2ª sala; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; abril de 2010; tomo XXXI; p. 427; y "ESCRUTINIO DE IGUALDAD Y ANÁLISIS CONSTITUCIONAL ORIENTADO A DETERMINAR LA LEGITIMIDAD DE LAS LIMITACIONES A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. SU RELACIÓN", 9ª época; Pleno; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; agosto de 2011; tomo XXXIV; p. 5.
6 "Dentro de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Español, el juicio de igualdad descrito constituye el test ordinario de diferenciación. Básicamente se trata de determinar: a) que la finalidad a conseguir con la diferenciación sea razonable, entendiendo como razonable aquella finalidad que corresponde a un objetivo constitucionalmente admisible; y b) que la relación entre dicha finalidad, la diferencia fáctica y la consecuencia jurídica de la diferencia de trato sea proporcional". Ídem, p. 38.
El segundo tipo de análisis ofrece mayores exigencias de respeto del principio de igualdad, ya que en este no basta que la diferenciación normativa tenga una justificación objetiva y racional, sino que requiere, además, que la misma sea proporcional en sentido lato o amplio, con lo que se garantiza que la diferenciación en el trato se justifique exclusivamente dentro de parámetros admisibles o con la menor intensidad posible, por lo que es el enfoque metodológico que se ha de utilizar en el presente caso.7
7 Este enfoque metodológico ha sido utilizado, entre otras sentencias, en la recaída al juicio ciudadano SM-JDC-31/2014 y acumulados, así como en el diverso identificado con la clave SM-JDC-273/2015.
6.5.1.2. Caso concreto
El primer paso a agotar para realizar un juicio de igualdad es establecer la existencia de una norma en la que se trate de forma diferenciada a un grupo de destinatarios que alega estar en situaciones jurídicas iguales.8
8 Esto es lo que se conoce como el tertium comparationis, y se define como una situación jurídica concreta en la que se encuentran unos ciudadanos y otros no. Vid supra, Nota 1.
En el caso, los artículos 191, 270, 271 y 2729 de la Ley Electoral para el Estado de Nuevo León excluyen a los candidatos independientes del derecho a acceder a los cargos de regidores por el principio de representación proporcional, pues reservan esta figura para los partidos políticos.
9 Artículo 191.- Los ciudadanos que cumplan los requisitos que establecen la Constitución y la presente Ley, y que resulten seleccionados conforme al procedimiento previsto en el presente Título, tienen derecho a ser registrados como candidatos independientes dentro del proceso electoral, para ocupar los siguientes cargos de elección popular:
Dicha exclusión representa el término de comparación, pues coloca a las planillas de candidatos independientes en una categoría menos benéfica que la otorgada a las postuladas por los partidos políticos, pues únicamente pueden acceder a los cargos de mayoría relativa, más no a los de representación proporcional.
Ahora bien, el siguiente paso dentro del juicio de igualdad, es determinar si esta distinción tiene una razón de ser o fundamento constitucionalmente admisible, y si la distinción está relacionada directamente con el cumplimiento de la misma.
Para ello, es necesario ponderar la libertad de configuración que, en materia de representación proporcional, tienen las legislaturas estatales, en contraposición con el principio de igualdad y no discriminación, según se explica a continuación.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido que las legislaturas estatales tienen libertad para definir, dentro de los márgenes que establece la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la reglamentación del principio de representación proporcional. Sin embargo, también ha dejado en claro que esa libertad no se puede desnaturalizar o contravenir las bases generales salvaguardadas por la Ley Suprema que garantizan la efectividad del sistema electoral mixto.10
10 Véase la tesis de jurisprudencia P./J: 67/2011 de rubro: "REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL EN MATERIA ELECTORAL. LA REGLAMENTACIÓN DE ESE PRINCIPIO ES FACULTAD DEL LEGISLADOR ESTATAL", consultable en: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9ª Época, Pleno, Libro I, Octubre de 2011, Tomo 1, p. 304.
Asimismo, en concepto del máximo órgano constitucional, la libertad configurativa del legislador se encuentra limitada por los mandatos constitucionales y el reconocimiento de derechos humanos desde la Constitución y los tratados internacionales suscritos por México. Ello, porque el principio de igualdad y no discriminación aplica de manera transversal a los demás derechos humanos, y cualquier distinción, restricción, exclusión o preferencia en el ejercicio de dicho derecho puede ser susceptible de constituir una violación al citado derecho.11
11 Sobre el particular, tómese en cuenta la ratio decidendi del criterio contenido en la tesis de jurisprudencia 1a./J. 45/2015 de rubro: "LIBERTAD CONFIGURATIVA DEL LEGISLADOR. ESTÁ LIMITADA POR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES A LA IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN QUE OPERAN DE MANERA TRANSVERSAL", consultable en: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, 10ª Época, Primera Sala, Libro 19, Junio de 2015, Tomo I, p. 533.
Dado el margen de libertad que tiene reconocido el legislador para definir, las bases generales para reglamentar el principio de representación proporcional, el nivel de escrutinio que debe aplicarse en el test de proporcionalidad de las restricciones respecto al principio de igualdad, debe ser extenso.
Consecuentemente, bastará que la diferencia en el trato legal responda a una finalidad u objeto legítimo para la conformación del ayuntamiento –que la finalidad sea razonable–, que no resulte contraria a las disposiciones de orden público, y que el trato distinto sea adecuado para la consecución del objeto pretendido –propiamente la proporcionalidad–.
Una finalidad legítima o razonable es aquella que responde a un objetivo constitucionalmente admisible.12 Así, en el caso particular, esta Sala Superior no advierte que la diferencia de trato para las planillas de candidatos independientes en el acceso a las regidurías de representación proporcional responda a una finalidad legítima o razonable, según se explica a continuación.
12 Al respecto, Giménez Glück indica: "El juicio de igualdad tal y como se ha descrito constituye el test ordinario de diferenciación. Básicamente se trata de determinar: a) que la finalidad a conseguir con la diferenciación sea razonable, entendiendo como razonable aquella finalidad que responde a un objetivo constitucionalmente admisible; y b) que la relación entre dicha finalidad, la diferencia fáctica y la consecuencia jurídica de la diferencia de trato sea proporcional". Vid. Supra. Nota 3, p. 38.
El derecho a ser votado y al acceso de cargos de elección popular está reconocido en el artículo 35, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
A partir de la reforma constitucional de nueve de agosto de dos mil doce, se incluyó expresamente en dicho precepto normativo la posibilidad de las personas de ser votadas en su calidad de candidatos independientes, como una alternativa a la participación a través de los partidos políticos.
En consecuencia, mediante posterior reforma de veintisiete de diciembre de dos mil trece, la Constitución Federal sufrió una nueva reforma, esta vez en su artículo 116, a efecto de establecer que la obligación de las constituciones y leyes de los estados de fijar bases y requisitos para los ciudadanos que solicitaran su registro como candidatos independientes a cargos de elección popular.
Esto revela la aceptación desde el texto constitucional de esta nueva forma de participación ciudadana, y si bien la reglamentación de la misma es facultad de las legislaturas estatales, esta libertad no puede llegar al grado de crear diferencias materiales, de modo que el régimen que les sea aplicable durante la asignación de cargos de representación proporcional sea irrazonablemente distinto.
Lo anterior, toda vez que si las personas que aspiran a un cargo de elección popular carecen de posibilidades reales de obtenerlo, se estarían produciendo tres violaciones de gran trascendencia para el orden constitucional: (i) por una parte, se estaría vulnerando su derecho a ser votadas; (ii) por la otra, se estaría afectando el derecho de la ciudadanía a elegir una opción política distinta a la ofrecida por el esquema tradicional de los partidos políticos, trasgrediendo esa dimensión colectiva del derecho de acceder a cargos de elección popular; y (iii) finalmente, se estaría vaciando de contenido un derecho constitucional al limitarlo de tal forma que terminaría por hacerse nugatorio. Efectivamente, si se restringen los efectos del voto por las planillas de candidatos independientes a miembros de los ayuntamientos, al grado de no permitirles participar en la asignación de regidurías de representación proporcional, sin existir una verdadera justificación para ello, se provoca que el valor del voto por las planillas de candidatos independientes sea menor, pues sólo pueden acceder a cargos de mayoría relativa, en contraposición con las planillas de los partidos políticos que pueden acceder a los cargos tanto de mayoría relativa como de representación proporcional.
La base I del artículo 41 constitucional establece que los partidos políticos son entidades de interés público cuya finalidad consiste en promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de los órganos de representación política y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público.
En estos términos, resulta evidente que los partidos políticos no son un fin en sí mismo, sino que su relevancia constitucional deriva del rol instrumental que tienen para la democracia, al permitir el acceso de la ciudadanía al ejercicio del poder público. Así, resultaría un contrasentido limitar las posibilidades de los candidatos independientes de acceder a cargos de representación proporcional, en aras de favorecer a los partidos políticos como consecuencia de su rol para permitir el acceso ciudadano al poder público. Esto equivaldría a limitar un derecho ciudadano en aras de fortalecer el mismo derecho ciudadano ejercido por una vía distinta.
En efecto, para esta Sala Superior no existe diferencia alguna entre una planilla conformada por candidatos independientes y una postulada por un partido político que justifique que la primera no pueda acceder a regidurías de representación proporcional en caso de cumplir con las requisitos exigidos por la normativa electoral.
El artículo 146 de la Ley Electoral para el Estado de Nuevo León establece que las candidaturas para la renovación de ayuntamientos se registrarán por planillas ordenadas, completas e integradas por los nombres de los candidatos a Presidente Municipal, Regidores y Síndicos, con los respectivos suplentes de éstos dos últimos, en el número que dispone la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León. Por su parte, el artículo 199 de la normativa en cita indica que la solicitud de registro de candidatos independientes para el caso de la elección de Ayuntamientos se realizará por planilla, la cual deberá ser integrada en los mismos términos que dispone el artículo 146 ya mencionado.
Las planillas de candidatos independientes, al ser votadas, representan, al igual que la de los partidos políticos, a un grupo de ciudadanos específico, el cual comulga con las ideas propuestas, dentro de un municipio determinado.
En ese sentido, si la finalidad del principio de representación proporcional es que la expresión del electorado en el voto se traduzca en cargos públicos,13 y que todas las opciones políticas estén representadas según la fuerza política y el respaldo popular que tengan, resulta claro que no existe razón alguna para negar a las planillas de candidatos independientes, el acceso a una regiduría de representación proporcional.
13 Véase Nohlen, Dieter, Grámatica de los sistemas electorales. Una introducción a la ingeniería de la representación, Consejo Nacional Electoral de Ecuador, Instituto de la Democracia, Ecuador, 2012, p. 13.
Finalmente, cabe destacar que esta necesidad de igualdad jurídica entre los candidatos también es un estándar internacional, el cual como se indicó en los precedentes sentados en el juicio ciudadano SUP-JDC-1004/2015 y el recurso de reconsideración SUP-REC-193/2015, resulta un referente ineludible. Al respecto, la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho –Comisión de Venecia– emitió el "Código de buenas prácticas en materia electoral", el cual contiene una serie de directrices, entre las cuales destaca la relativa a la igualdad de oportunidades entre los partidos y los candidatos,14 la cual debe entenderse como un mandato de orientar las decisiones hacia la búsqueda de que sea el electorado y no el marco normativo e institucional quien decida quien los representa.
14 2.3. Igualdad de oportunidades
a. Deberá garantizarse la igualdad de oportunidades entre los partidos y los candidatos. Ello implica la neutralidad de las autoridades públicas, en particular por lo que se refiere a:
i. la campaña electoral;
ii. la cobertura por los medios, en particular los medios públicos;
iii. la financiación pública de los partidos y campañas.
b. Dependiendo del caso, la igualdad puede ser estricta o proporcional. Si es estricta, el trato que reciben los partidos políticos no tiene en cuenta su número de escaños en el parlamento ni el apoyo con que cuente el electorado. Si es proporcional, los partidos políticos deberán ser tratados en función de sus resultados electorales. La igualdad de oportunidades se aplica, sobre todo, al tiempo de antena en la radio y la televisión, las subvenciones públicas y otras formas de respaldo. […]
En consecuencia, al concluir que la restricción normativa analizada, consistente en que las planillas de candidatos independientes no pueden acceder a regidurías de representación proporcional, carece de una finalidad legítima, lo procedente es desestimar los agravios de los recurrentes que cuestionan este derecho.
6.5.2. Indebida aplicación del principio de proporcionalidad al caso concreto.
De igual forma, atendiendo a los razonamientos expuestos en el apartado precedente, se puede concluir que resultan infundados los argumentos de los ahora recurrentes, en el sentido de la Sala Regional responsable aplicó de manera indebida el principio de proporcionalidad como canon subjetivo de control para el análisis de la regularidad constitucional, pues no se trata de la existencia de límites para acceder al derecho de acceder a un cargo público en condiciones de igualdad, sino de determinar la validez de disposiciones que implican criterios diferenciados, a efecto de acceder a un cargo de elección popular, como se ha venido evidenciando.
En este sentido, tal y como lo determinó la Sala Regional responsable, no se advierte que exista una justificación para que en el Estado de Nuevo León se haya legislado en forma restrictiva respecto de la posibilidad de las candidaturas independientes, para efecto de participar en la asignación de puestos de representación popular, sin que tampoco se advierta razonabilidad alguna, para reservar a los partidos políticos la participación en la repartición de regidurías por el principio de representación proporcional, pues no se advierte que, como lo manifiestan los recurrentes, ello constituya una medida adecuada, proporcional y necesaria.
6.5.3. La sentencia de la Sala Regional responsable incurre en un vicio de petición de principio y congruencia interna ya que presupone un derecho constitucional sin que este exista y parte de una premisa falsa para otorgar regidurías de representación proporcional.
Por otra parte, los argumentos relativos a que, para inaplicar una norma, esta debe ser inconstitucional, y para que sea inconstitucional se requiere de un pronunciamiento por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o de una inaplicación al caso concreto, por lo que si en otras entidades federativas se han reconocido como válidas ciertas restricciones a la figura de candidaturas independientes, en el caso concreto debía considerarse de la misma manera, resultan infundados.
Al respecto, resulta necesario señalar que, en términos del artículo 35, párrafo primero, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se dispone que son derechos del ciudadano el poder ser votado para todos los cargos de elección popular, teniendo las calidades que establezca la ley.
En este sentido, es evidente que los ciudadanos que participaron como candidatos independientes en la planilla para integrar el ayuntamiento del municipio en cuestión tienen derecho a ser votados para integrar el ayuntamiento de San Pedro Garza García, en el Estado de Nuevo León, sin que exista, como se ha venido razonando a lo largo de la presente ejecutoria, razón alguna para limitar tal derecho.
En ese mismo sentido, debe atenderse al hecho de que, como se ha venido desarrollando a lo largo de las consideraciones en que se sustenta la presente ejecutoria, toda limitación a un derecho como es el de ser votado, requiere de estar no sólo justificado, sino evidenciar en determinado su proporcionalidad y razonabilidad, sin que en el presente caso los recurrentes expresen argumentos lo suficientemente sólidos, para demostrar que no exista el derecho de los ciudadanos que participaron como candidatos independientes, para ocupar el cargo de regidores por el principio de representación proporcional, y que en ese sentido se haga manifiesta la supuesta incongruencia de que se quejan, o que se incurra en el vicio lógico de petición de principio.
Además, contrario a lo que argumentan los ahora recurrentes, en modo alguno puede tomarse como parámetro para determinar la validez o no de determinada regulación, las reglas establecidas respecto de otros cargos de elección popular, además de que en términos de lo previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se dejó al legislador ordinario la regulación específica, la que en determinado momento podrá establecer determinados requisitos o restricciones, los cuales deberán, en todo caso, justificar su razonabilidad y proporcionalidad.
6.5.4. Al inaplicar diversas porciones normativas de la Ley Electoral Local, la Sala Regional responsable omitió seguir los pasos diseñados al efecto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y por lo tanto, violenta el principio de legalidad y de presunción de constitucionalidad de las normas.
En relación con el motivo de inconformidad alegado, es importante destacar que la premisa de los recurrentes se sustenta en el hecho de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación definió que si bien los jueces del país cuentan con la facultad de inaplicar leyes, ello en ningún momento supone la eliminación de la presunción de constitucionalidad de ellas, que fue lo que en el caso concreto olvidó la sala responsable. Al respecto, aduce que se debió realizar primero una interpretación conforme, en segundo lugar de una interpretación en sentido estricto y en tercer lugar la inaplicación.
Por tanto considera que la Sala Regional debió de realizar un contraste previo de constitucionalidad y convencionalidad, antes de proceder a inaplicar diversas porciones normativas válidas.
Sobre el particular, se considera que los agravios hechos valer por los recurrentes son inoperantes, ya que conforme a lo establecido en el apartado 6.5.1. de la presente sentencia, la inaplicación realizada por la Sala Regional Monterrey ha quedado sin efectos jurídicos.
6.6. Criterios incongruentes emitidos por la Sala Regional Monterrey en relación con respetar el principio de alternancia.
El Partido Acción Nacional indica que en la sentencia impugnada se establece que no se modificará el orden de las planillas propuesto por los partidos políticos, si ello tiene como resultado la paridad; situación que en su concepto es incongruente con los criterios sostenidos por la Sala Regional Monterrey. Lo anterior, toda vez que en una resolución previa, en concreto la del juicio SM-JDC-19/2015 y acumulados, dicho órgano jurisdiccional estableció la alternancia como medida para garantizar la paridad de género, por lo que su falta de aplicación viola el principio de certeza en materia electoral.
Es infundado el motivo de inconformidad planteado por el partido recurrente, en atención a las siguientes consideraciones.
En el juicio SM-JDC-19/2015 y acumulados, se confirmó el artículo 19 del acuerdo CEE/CG/29/2014, relativo a los lineamientos y formatos para el registro de las candidatas y candidatos del año 2015, en el cual se estableció una serie de criterios mediante los cuales, ante la falta de reglamentación específica en la Ley Electoral del Estado de Nuevo León para instrumentar el mandato constitucional de paridad de género, se permitió a la Comisión Estatal Electoral del Estado de Nuevo León, en su carácter de garante de los principios constitucionales, instrumentar medidas adicionales, entre las cuales se encuentra el realizar una asignación alternada de regidurías, en caso de que el orden propuesto por los partidos políticos no garantice la paridad de género en la integración del ayuntamiento.
Este criterio fue confirmado, a su vez, por esta Sala Superior en el recurso de reconsideración SUP-REC-39/2015 y acumulados.
Ahora bien, en el caso que nos ocupa, se advierte que la Sala Regional Monterrey, al modificar la asignación de regidurías, consideró que el orden propuesto por los partidos políticos y la planilla de candidatos independientes garantizaba, por sí mismo, la paridad de género. Sobre el particular, destacó:
"…lo establecido en los párrafos tercero a sexto del artículo 19 de los Lineamientos, constituye una medida reparadora. Por tanto, si se logra la paridad en la integración del ayuntamiento conforme a lo señalado en el segundo párrafo de dicho precepto, resulta innecesario modificar el orden establecido por los partidos en ejercicio de su autodeterminación.
En efecto, conforme al párrafo segundo del artículo 19 de los Lineamientos, la asignación de regidurías de representación proporcional se realizará en el orden que ocupen las candidaturas de las listas registradas, siempre que ese orden garantice la paridad en la integración del ayuntamiento. Lo anterior, de conformidad con la primera parte del artículo 273 de la Ley Electoral Local y los criterios de asignación de cargos de representación proporcional sostenidos por este Tribunal Electoral.
En este sentido, siguiendo las reglas establecidas en el artículo 19 de los Lineamientos la asignación de regidurías de representación proporcional para la integración del Ayuntamiento de San Pedro Garza García, se debe realizar primeramente en el orden que ocupen las candidaturas de las listas registradas, siempre que ese orden garantice la paridad en la integración del ayuntamiento. Siguiendo dicho orden, la integración quedaría de la siguiente manera:
En este caso, la integración final del ayuntamiento sería paritaria, pues se compondría por ocho (8) hombres y siete (7) mujeres. Por lo tanto, no resulta necesaria la aplicación de las medidas reparadoras establecidas en los párrafos tercero a sexto del artículo 19 de los Lineamientos".
La asignación que realizó la Sala Regional responsable es acertada porque en las reglas previstas en la legislación electoral de Nuevo León para el registro de candidaturas a los miembros del Ayuntamiento no se prevé la alternancia como elemento para integrar las planillas.
Esto es así, pues en el artículo 143, quinto párrafo, de la Ley Electoral para el Estado de Nuevo León dispone exclusivamente que los partidos políticos promoverán y garantizarán la paridad entre los géneros, en la postulación de candidatos a los cargos de elección popular para la integración del Congreso del Estado y de los Ayuntamientos, en los términos que establezca la Ley.
A su vez, en el artículo 146 de la ley invocada, establece que para la renovación de Ayuntamientos se registrarán planillas ordenadas, completas e integradas por los nombres de los candidatos a presidente municipal, regidores y síndicos, con los respectivos suplentes de éstos dos últimos, y que en ningún caso la postulación de candidatos a regidores y síndicos para la renovación de ayuntamientos debe contener más del cincuenta por ciento de candidatos propietarios de un mismo género, con la precisión de que cuando el cálculo del porcentaje arroje un número fraccionado, éste se elevará al entero inmediato superior cuando la fracción sea igual o mayor a cero punto cinco.
De igual forma se tiene que, con la finalidad de generar las condiciones para que las mujeres tuvieran oportunidad de acceder a los cargos de elección popular que se competirían en el proceso electoral, el Consejo General de la Comisión Estatal Electoral de Nuevo León aprobó el Acuerdo CEE/CG/22/2015, el cual en su artículo 19 contiene reglas para instrumentar la paridad de género en la integración de ayuntamientos.
Así, en el referido artículo 19 se reitera que la postulación de candidatas y candidatos a regidores y síndicos por planilla, en ningún caso debe contener más del cincuenta por ciento de candidatas y candidatos propietarios de un mismo género; asimismo, determina que en caso de un número fraccionado, se dará preferencia a la postulación del género femenino.
En conformidad con esas normas, para la postulación de candidaturas para la integración de los ayuntamientos de Nuevo León no se exige el orden alternado de los géneros en la planilla, ya que sólo se estipula que debe registrarse el cincuenta por ciento de ambos géneros, dando prioridad al femenino, cuando resulte un número fraccionado.
En ese sentido, toda vez que al respetarse el orden de la lista registrada por las candidatas y candidatos independientes se logra la integración paritaria de las cuatro regidurías de representación proporcional que integran el ayuntamiento de San Pedro Garza García, Nuevo León, se considera que lo procedente es atender lo dispuesto por el artículo 273 de la Ley Electoral de Nuevo León y respetar dicho orden de prelación, sin que sea necesario introducir las reglas que contiene el artículo 19 del Acuerdo CEE/CG/22/2015.
Lo anterior, tomando en consideración que la paridad y la igualdad son principios que se encuentran reconocidos en nuestro orden jurídico, a los cuales debe darse vigencia a través de la aplicación de reglas, como la de alternancia; sin embargo, tomando en consideración que ésta es un medio para alcanzar la paridad y, en un primer momento, la mayor integración de mujeres en los órganos de representación popular, se estima que no es una regla que se deba exigir como condición necesaria para lograr la paridad, sino un medio para alcanzarla, por lo que debe aplicarse cuando las condiciones del caso y la legislación aplicable así lo dispongan para cumplir ese principio.
Con esa aplicación, se garantiza la paridad de género, en armonía con el derecho de auto-organización de los partidos políticos y la propuesta de las candidaturas independientes, y se cumple con las reglas propias de la legislación electoral respecto de las regidurías que integran el Ayuntamiento.
Lo anterior, se estima así, de conformidad con criterios mayoritarios emitidos por esta Sala Superior en diferentes asuntos,15 en los cuales se ha sostenido que para definir el alcance del principio de paridad al momento de la integración de un órgano colegiado de elección popular deben atenderse las reglas específicas previstas en la normativa aplicable, a fin de armonizar los principios que sustentan la implementación de una medida especial en la asignación de diputaciones o regidurías por el principio de representación proporcional y hacer una ponderación a fin de que la incidencia de las medidas tendentes a alcanzar la paridad no impliquen una afectación desproporcionada o innecesaria de otros principios, o como en el caso, que la aplicación de la regla de la alternancia incida de manera innecesaria en otros principios o derechos implicados.
15 Véase por ejemplo las sentencias recaídas a los expedientes SUP-JRC-680/2015 y acumulados (Asignación de diputaciones locales al Congreso de Morelos); SUP-JDC-1236/2015 (Asignación diputados de representación proporcional al Congreso de Nuevo León); SUP-REC-575/2015 y acumulado (Asignación diputados de representación proporcional al Congreso de Yucatán); SUP-JRC-693/2015 y acumulados (Asignación diputados de representación proporcional al Congreso del Estado de México); SUP-REC-675/2015 (Asignación diputados de representación proporcional a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; modificación de la lista del Partido Revolucionario Institucional).
Es por estas razones, que este órgano jurisdiccional considera que se debe confirmar la asignación de regidurías de representación proporcional realizada por la Sala Regional Monterrey, ya que con ella se cumple con lo establecido en el artículo 273 de la ley comicial local y se alcanza el principio de paridad, sin que se genere distorsión ni sub representación a ninguno de los sexos.
SÉPTIMO. Efectos de la sentencia.
Conforme a lo precisado en el considerando sexto de esta ejecutoria, y toda vez que se comparte el criterio emitido por la Sala Regional Monterrey en el sentido de que los candidatos independientes tienen derecho a acceder a regidurías de representación proporcional, más no el referente a la necesidad de inaplicar los preceptos normativos contenidos en los artículos 191, 270, 271 y 272 de la Ley Electoral del Estado de Nuevo León para lograrlo, lo procedente es modificar la sentencia impugnada y revocar dicha inaplicación.
No obstante, al advertir que la asignación de regidurías de representación proporcional es el resultado del reconocimiento del derecho de los candidatos independientes a acceder a esta figura, y que la misma respeta el principio de paridad de género, lo procedente es confirmarla en sus términos.
PRIMERO. Se acumulan los recursos de reconsideración SUP-REC-576/2015, SUP-REC-586/2015 y SUP-REC-587/2015 al diverso SUP-REC-564/2015, en consecuencia, se ordena glosar copia certificada de los puntos resolutivos de la sentencia a los autos de los recursos acumulados.
SEGUNDO. Se modifica la sentencia dictada por la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación correspondiente a la Segunda Circunscripción Plurinominal, y en consecuencia, se revoca la inaplicación al caso concreto, de los artículos 191, 270, 271 y 272 de la Ley Electoral para el Estado de Nuevo León.
TERCERO. Se confirma la asignación de regidurías por representación proporcional realizada por la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación correspondiente a la Segunda Circunscripción Electoral Plurinominal para el ayuntamiento de San Pedro Garza García, Nuevo León.
NOTIFÍQUESE, como en términos de Ley corresponda.
Así lo resolvieron, por unanimidad de votos, respecto al primero y segundo resolutivo, los Magistrados Electorales que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, y por lo que respecta al tercer resolutivo, por mayoría de votos, con los votos en contra del Magistrado Flavio Galván Rivera, y de la Magistrada María del Carmen Alanis Figueroa, quien emite voto particular, ante la Secretaria General de Acuerdos, quien autoriza y da fe. Rúbricas.
VOTO PARTICULAR QUE, CON FUNDAMENTO EN LOS ARTÍCULOS 187, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y 11 DEL REGLAMENTO INTERNO DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, EMITE LA MAGISTRADA MARÍA DEL CARMEN ALANIS FIGUEROA RESPECTO DE LA SENTENCIA DICTADA EN LOS RECURSOS DE RECONSIDERACIÓN SUP-REC-564/2015 Y ACUMULADOS.
Con el debido respeto que me merecen los señores Magistrados, disiento de la confirmación de la sentencia emitida por la Sala Regional de del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación correspondiente a la Segunda Circunscripción Plurinominal, en relación con la asignación de regidurías de representación proporcional que se realizó en los recursos de reconsideración identificados con la clave SUP-REC-564/2015 y acumulados.
Lo anterior, toda vez que no comparto las consideraciones relativas a declarar infundados los agravios hechos valer para cuestionar la aplicación de los principios de paridad de género y alternancia en la asignación de las regidurías de representación proporcional en el municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León, y en consecuencia, de la determinación mayoritaria de confirmar la asignación realizada por la Sala Regional Monterrey, motivo por el cual formulamos este VOTO PARTICULAR, a la luz de los siguientes argumentos.
Ahora bien, en el caso que nos ocupa, se advierte que la Sala Regional Monterrey, al modificar la asignación de regidurías que realizó no introdujo la regla de alternancia, toda vez que consideró que el orden propuesto por los partidos políticos garantizaba, por sí mismo, la paridad de género. Sobre el particular, destacó:
Sin embargo, en mi concepto, dicha apreciación es incorrecta, pues la Sala Regional Monterrey no se aseguró de que la paridad se cumpliera en cada uno de los niveles. En efecto, en la sentencia recaída al recurso de reconsideración SUP-REC-735/2015, este máximo órgano jurisdiccional indicó que la exigencia de paridad se actualiza en todos los niveles de manera independiente, sin que el resultado permita convalidar ejercicios contrarios al principio constitucional respectivo. Por ello, para que se garantice la paridad de género, resulta fundamental que una planilla cumpla los estándares correspondientes, y una vez superado este punto, deberá verificarse que esto sea una realidad respecto de distintos tipos de cargos y en relación con los diversos principios. De esta manera, no podría convalidarse una lista en la cual exista una presencia absoluta de candidaturas por el principio de mayoría relativa asignadas a un mismo sexo, so pretexto de que ello se compensará mediante la nominación de candidaturas por el principio de representación proporcional integrada por personas del otro sexo, así como tampoco sería válido que un partido político postule únicamente hombres, en atención a que otro postulará solamente mujeres.
Esta concepción es congruente, además, con el principio de igualdad, pues exigir el cumplimiento de la paridad a determinadas opciones políticas y no a otras, argumentando que el resultado final es paritario, implica un trato diferenciado injustificado. Lo anterior, porque la implementación de la paridad es una obligación constitucional que es exigible a todas las fuerzas políticas. En el mismo orden de ideas, esta postura permite generar certeza y no deja a un resultado aleatorio la integración paritaria del ayuntamiento.
Ahora bien, en el caso particular, se advierte que mediante acuerdo CEE/CG/CI/02/2015 de cinco de marzo de dos mil quince, la Comisión Estatal Electoral del Estado de Nuevo León resolvió la solicitud de registro de la candidatura independiente para integrar el ayuntamiento de San Pedro Garza García, Nuevo León, y lo aprobó en los siguientes términos:
Mónica María Osete Ferrara
María Monteverde Cobo
Cristina Cortes del Valle
Irene Ovalle Araiza
Luis Gerardo Chapa Guerra
César Advento Castillo Guerra
Sexto Regidor Propietario
Abiezer Dávila Venzor
José Benito Irías Rendón
Séptimo Regidor Propietario
Alberto Furber Bortoni
Séptimo Regidor Suplente
Jorge Luis Sagaón Cavazos
Octavo Regidor Propietario
Ana Cristina Franco Reyes
Octavo Regidor Suplente
Elba Nelly Verastegui Rodríguez
Primer Síndico Propietario
Alejandro Guzmán González
Primer Síndico Suplente
Héctor Domene Roel
Segundo Síndico Propietario
Jorge Alberto de la Garza Cadena
Segundo Síndico Suplente
Como se puede observar, dicha lista no cumple con el principio de paridad en todos los niveles, ya que a nivel de síndicos, en vez de postular un hombre y una mujer, postula dos hombres, mientras que a nivel de regidores postula a cinco mujeres y tres hombres.
Lo anterior es contrario a lo establecido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 36/2015 y sus acumuladas,16 dentro de la cual la mayoría de las y los ministros se pronunció en el sentido de que los cargos en los Ayuntamientos deben analizarse por separado, de modo que las regidurías se analicen por una parte, las sindicaturas por otro, y finalmente la presidencia municipal.
16 Véase sesión del pasado jueves 27 de agosto de 2015.
En ese sentido, al no haberse garantizado la paridad en cada nivel de la planilla, lo procedente era que la Sala Regional Monterrey, aplicara las reglas contenidas en el párrafo tercero del artículo 19 del Acuerdo CEE/CG/22/2015, y realizara una asignación de forma alternada. Al no haberlo hecho así, contradijo el criterio contenido en el artículo 19 del acuerdo, así como lo establecido en la sentencia del juicio SM-JDC-19/2015 y sus acumulados, que como ya se indicó, fue confirmada por esta Sala Superior en el recurso de reconsideración SUP-REC-39/2015 y sus acumulados.
A partir de estas consideraciones, en concepto de la suscrita, lo procedente es modificar la asignación de regidurías de representación proporcional realizada por la Sala Regional Monterrey en los subsecuentes términos.
Conforme a los párrafos tercero, cuarto y quinto del artículo 19 del Acuerdo CEE/CG/22/2015, la asignación de regidurías de representación proporcional deberá realizarse de la siguiente manera:
"De acuerdo a lo establecido en el párrafo anterior, en el supuesto de que el partido político o coalición tengan derecho a más de una regiduría de representación proporcional, las Comisiones Municipales, asignarán dichas regidurías garantizando la paridad de género, en la integración del ayuntamiento, independientemente del orden de prelación que ocupen los integrantes de cada planilla. Es decir, la siguiente regiduría de representación proporcional deberá ser asignada a la persona del género distinto a la primera que esté inmediatamente posterior a ésta, aunque no haya sido registrada en segundo lugar de prelación de la planilla; y así subsecuentemente hasta completar el número de asignaciones de representación proporcional que corresponda a cada ayuntamiento.
En todo caso, conforme a las reglas anteriores las Comisiones Municipales Electorales comenzarán la aplicación en la asignación de las regidurías de representación proporcional con el partido político o coalición que, teniendo derecho a ello, haya obtenido el mayor porcentaje de votación; es decir, iniciará con la persona ubicada en el primer lugar de la planilla registrada y enseguida continuará con una persona de género distinto, aunque ésta no se encuentre inmediatamente posterior a aquélla, y así de forma intercalada hasta completar las regidurías a que tiene derecho.
Posteriormente, continuarán con el partido político o coalición que, teniendo derecho a ello, haya conseguido el segundo lugar de porcentaje de votación, y, a fin de garantizar la paridad de género en la integración del ayuntamiento, asignará la primera regiduría de representación proporcional correspondiente a una persona de género distinto a la última que asignó al partido político o coalición con mayor porcentaje de votación, independientemente del lugar en que se haya registrado en la planilla".
En este sentido, la asignación de regidurías por representación proporcional debe quedar en los siguientes términos.
a. Número de regidurías a asignar:
Regidurías por porcentaje mínimo
Regidurías por cociente electoral
Regidurías por resto mayor
Asignación de una regiduría más
b. Asignación de regidurías conforme al orden establecido en los lineamientos del artículo 19 del acuerdo CEE/CG/22/2015:
1. Artículo 19, párrafo cuarto: Se comenzará la aplicación de la asignación de regidurías de representación proporcional con la fuerza política, que teniendo derecho a ello, haya obtenido el mayor porcentaje de votación, esto es: Planilla de candidatos independientes encabezada por Lorenia Beatriz Canavati Von Borstel.
2. La asignación iniciará con la persona ubicada en el primer lugar de la planilla registrada, en la especie: Como propietaria, María del Carmen Elosua González, y como suplente, María Cristina Canales González.
3. Enseguida continuará con una persona de género distinto, aunque ésta no se encuentre inmediatamente posterior a aquélla, y así de forma intercalada hasta completar las regidurías a que tiene derecho, en la especie: Como propietario, Luis Gerardo Chapa Guerra, y como suplente, César Advento Castillo Guerra.
4. Artículo 19, párrafo quinto: Posteriormente, continuarán con la fuerza política que, teniendo derecho a ello, haya conseguido el segundo lugar de porcentaje de votación, en la especie: Partido Revolucionario Institucional.
5. Y, a fin de garantizar la paridad de género en la integración del ayuntamiento, asignará la primera regiduría de representación proporcional correspondiente a una persona de género distinto a la última que asignó a la fuerza política con mayor porcentaje de votación, independientemente del lugar en que se haya registrado en la planilla, en el caso: Como propietaria, María de la Luz González Villarreal, y como suplente, Katya Ayala Chavarría.
6. Artículo 19, párrafo sexto: Este procedimiento se aplicará con las demás fuerzas políticas que tengan derecho a regidurías de representación proporcional, hasta que éstas se agoten. En consecuencia, dado que al Partido Revolucionario Institucional le correspondió la asignación de una mujer, al Partido Humanista le corresponde un hombre, en el caso: Como propietario Guillermo Canales González, y como suplente Federico Eugenio Cruz Salazar.
De lo anterior, se obtiene el resultado siguiente:
5º Regidor propietario
5º Regidor suplente
Este resultado no sólo es paritario, sino que además respeta la regla de alternancia reconocida por esta Sala Superior en la tesis de jurisprudencia 29/2013.
Aunado a lo anterior, cabe precisar que con lo dispuesto en el artículo 19 del acuerdo CEE/CG/22/2015 se establece que, en el caso de que un partido político (en el caso planilla de candidatos independientes) le corresponda más de una regiduría de representación proporcional, se asignará en la primera posición a la persona ubicada en el primer lugar de la lista, y enseguida a una de género distinto, aunque ésta no se encuentre en la posición inmediatamente posterior, con lo cual además de garantizar la paridad en la conformación del ayuntamiento, también se garantiza que las distintas fuerzas políticas con derecho a regidurías de representación proporcional se encuentren representados paritariamente.
En el caso, al aplicar el Acuerdo CEE/CG/22/2015 no sólo se logra paridad en la conformación del ayuntamiento, sino también, en la representación de la planilla de candidatos independientes.
Finalmente, con la determinación adoptada por la mayoría, se deja de aplicar el multicitado acuerdo, que como ya se refirió, fue analizado y confirmado por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con lo que se genera también una falta de certeza. Rúbrica.