Source: https://szukio.pl/podglad/65896?date_start=1986-01-01&fraza=&organ=Prasa&page=2&position=21&summary_limit=1000
Timestamp: 2020-07-06 22:33:06+00:00
Document Index: 747631

Matched Legal Cases: ['art. 67', 'art. 67', 'art. 12', 'art. 67', 'art. 67', 'art. 67', 'art. 67', 'art. 67', 'art. 67', 'art. 146', 'art. 144', 'art. 67']

Zamówienia in-house – czym są, kiedy można je stosować i jak ich udzielać?, BzG Prasowe z dnia 2016-09-15, - - Podgląd
22 / 257 BzG Prasa z dnia 2016-09-15, Zamówienia in-house – czym są, kiedy można je stosować i jak ich udzielać? Zamówienia in-house – czym są, kiedy można je stosować i jak ich udzielać?, BzG Prasa, 2016-09-15
Bednarczyk Grzegorz, Buduj z Głową, BzG 3/2016
Frazy: in-house in house PZP ZAMÓWIENIA IN HOUSE spólka córka "art. 67 ust. 1 pkt 12" zamówienie in-house zamówienie in house "wiarygodne prognozy handlowe" "art. 67 ust. 10"
Powołano sygnatury: C-107/98 – C-182/11 – C-183/11 – C-231/03 – C-26/03 – C-295/05 – C-324/07 – C-340/04 – C-458/03 – C-573/07 – C-574/12
Zagadnieniem, które chyba najczęściej pojawiało się w publicznej debacie
związanej z wdrożeniem nowych dyrektyw zamówieniowych do prawa polskiego
była kwestia implementacji zasad dotyczących tzw. zamówień "in-house". To
angielskie określenie w dosłownym tłumaczeniu odnosi się do przedsięwzięcia
realizowanego we własnym zakresie, własnymi siłami, w ramach własnego
przedsiębiorstwa. I o takie zamówienia tu właśnie chodzi -gdy zamawiający
zamiast udzielać zamówienia na wolnym rynku, w konkurencyjnych trybach
przewidzianych w ustawie Prawo zamówień publicznych, zlecają wykonanie zadań
zależnym od siebie spółkom (niekiedy - zależnym nie bezpośrednio, ale na
którymś kolejnym szczeblu piętrowych związków).
Jest to model dość powszechny na rynku. Jednostki sektora finansów
publicznych mogą tworzyć do realizacji określonych celów odrębne osoby
prawne (zwykle spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółki akcyjne,
choć istnieją także inne modele), które choć formalnie stanowią odrębne
byty, w praktyce są kontrolowane przez podmioty publiczne posiadające 100%
udziałów czy akcji w ich kapitale. Decyzja, czy podmiotem realizującym
zadanie w ramach struktur podmiotu publicznego powinna być odrębna spółka
czy jakaś forma organizacyjna objęta ustawą o finansach publicznych (np.
zakład budżetowy) w każdym przypadku jest indywidualna i zależy od korzyści
dla interesu publicznego. W przypadku jednostek działających formalnie jako
jednostki sektora finansów publicznych (np. wspomniany zakład budżetowy)
problem w ogóle nie istnieje - zlecenie realizacji zamówienia nie następuje
bowiem na podstawie umowy między podmiotami (gdyż nie da się zawrzeć umowy,
której obiema stronami jest ten sam podmiot - np. gmina), ale na podstawie
delegowania zadań w odpowiednim wewnętrznym dokumencie (np. budżecie
jednostki samorządu terytorialnego). W przypadku odrębnych osób prawnych
umowa jest już niezbędna i tu pojawia się problem związany z zamówieniami
Z praktycznego punktu widzenia nie powinno być żadnej różnicy pomiędzy
obiema sytuacjami. Oczywiście, w szczegółach pojawią się różnice (choćby
pojawienie się wspomnianych umów, a także faktur i podatku VAT w
transakcji), ale nie mają one charakteru zasadniczego. Z tego też powodu,
chociaż żaden akt prawny przez długie lata nie wyłączał wprost stosowania
przepisów o zamówieniach publicznych w takich transakcjach, pojawiły się
liczne wyroki Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości oparte właśnie na
zasadzie swobody wyboru podmiotu publicznego - czy chce realizować określone
zadanie własnymi siłami, czy na rynku konkurencyjnym. Pierwszy taki wyrok
zapadł w sprawie Teckal[[1]] - wskazano w nim dwa warunki
umożliwiające wyłączenie takiego zamówienia z rynku konkurencyjnego:
zamawiający musi mieć w stosunku do wykonawcy (spółki zależnej)
"uprawnienia podobne do uprawnień przysługujących mu wobec jego własnych
wydziałów",
wykonawca (spółka zależna) wykonuje swoją działalność na rzecz
zamawiającego (wykonuje jego zadania).
Oba te warunki w późniejszych wyrokach wielokrotnie uszczegóławiano i
komentowano, tworząc w ten sposób spójne stanowisko doktryny[[2]]. W przypadku
pierwszego warunku doprecyzowano później, że w spółce zależnej nie powinny
mieć udziałów podmioty prywatne, że kontrola zamawiającego musi mieć
charakter faktyczny, a nie symboliczny (musi mieć wpływ na ważne decyzje w
zakresie działalności wykonawcy), wreszcie dopuszczalna jest sytuacja gdy
kontrola jest sprawowana wspólnie z innymi podmiotami publicznymi. Także w
przypadku drugiego warunku nastąpiły takie doprecyzowania: m.in. w przypadku
spółek należących do różnych podmiotów, działalność spółki powinna być
świadczona na rzecz ich wszystkich, ponadto spółki mogą świadczyć też usługi
na rynku konkurencyjnym, ale nie może stanowić to istotnego elementu ich
działalności (jedynie marginalny czy pomocniczy).
Reguły te postanowiono wpisać do przyjętych niedawno nowych dyrektyw
zamówieniowych. Stanowi o nich art. 12 dyrektywy 2014/24/UE. Opisano
dokładniej sposób ustalania, czy wykonawca (spółka zależna) prowadzi
zasadniczą część działalności na rzecz zamawiającego (lub grupy
zamawiających) - w tym celu wymagane jest, aby 80% przychodów (ewentualnie
kosztów) działalności wykonawcy pochodziło z działalności o takim
charakterze. Dopuszczono także udział w kapitale wykonawcy kapitału
prywatnego, jednak pod warunkiem, że będzie miał on charakter
"niekontrolujący i nieblokujący" (a zatem o charakterze wyraźnie
mniejszościowym, bez wpływu na ważne decyzje dotyczące bieżącej
działalności).
Wpisanie zamówień "in-house" do dyrektywy oznaczało też konieczność
implementowania tych zasad do prawa krajowego, gdzie dotąd również w
praktyce były nieobecne (ale organy krajowe odwoływały się bezpośrednio do
orzecznictwa ETS). I choć czynność wydawała się dość prosta, nieoczekiwanie
rozgorzała burzliwa dyskusja w tym zakresie. Jej źródłem był problem rynku
odpadowego, jednak stopniowo rozszerzała się na całe zagadnienie. Rynek
odpadowy był o tyle szczególny, że na tym rynku w Polsce w 2011 r.
wprowadzono przymus przetargowy dla gmin (wynikający z ustawy o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach) - było to jednak związane także z faktem
oddania gminom "władztwa nad śmieciami". Interwencja ustawodawcy chroniła
rynek konkurencyjny, który już istniał, bowiem wcześniej każdy właściciel
nieruchomości sam wybierał firmę odbierającą od niego odpady. Obok firm
komunalnych istniało zatem wiele przedsiębiorstw prywatnych - dla nich
oddanie całości rynku w ręce podmiotów komunalnych oznaczałoby upadłość.
Pomijając szczegóły gorącej dyskusji, jej efektem w znowelizowanej ustawie
Prawo zamówień publicznych[[3]] (Pzp) są zapisy do pewnego stopnia kompromisowe.
Warunki udzielenia zamówienia "in-house" zostały nieco zaostrzone w stosunku
do zapisów dyrektywy. Wprowadzono w art. 67 ust. 1 pkt 12 Pzp trzy takie
posiadanie przez zamawiającego nad wykonawcą kontroli analogicznej
do kontroli sprawowanej nad własnymi jednostkami (w szczególności
poprzez dominujący wpływ na cele strategiczne oraz istotne decyzje
dotyczące zarządzania), przy czym warunek jest uznawany za spełniony
także w przypadku wykazania odpowiedniego poziomu kontroli na kolejnych
szczeblach zależności kapitałowej (czyli np. zamawiający ->
"spółka-córka" -> wykonawca/"spółka-wnuczka");
wykonywanie przez wykonawcę zadań powierzonych jej przez
zamawiającego lub przez inną spółkę, nad którą ten zamawiający sprawuje
odpowiedni poziom kontroli - w zakresie co najmniej 90% działalności (w
dyrektywie progiem jest 80%). Do obliczania progu "90% działalności"
przyjmuje się średni przychód osiągnięty przez wykonawcę w okresie
ostatnich trzech lat przed udzieleniem zamówienia. Jeśli jednak dane
takie są niedostępne (np. wykonawca istnieje krócej niż trzy lata) lub
są nieodpowiednie (np. wykonawca przechodził w tym okresie
reorganizację), do ustalenia spełnienia wymienionego wyżej progu mogą
służyć "wiarygodne prognozy handlowe". Niezbędne są zatem w takim razie
prognozy finansowe oparte na wiarygodnych (odpowiednio udokumentowanych)
założeniach (art. 67 ust. 8 i 9 Pzp);
brak bezpośredniego udziału kapitału prywatnego w kapitale wykonawcy
- wyjątkami są przypadki, gdy wykonawcą jest spółka z udziałem partnera
prywatnego wyłonionego w postępowaniu o partnerstwo publiczno-prywatne
zgodnie z odpowiednimi przepisami, a także spółki, w których do 15%
kapitału zakładowego oraz do 15% głosów na zgromadzeniu wspólników lub
walnym zgromadzeniu należy do pracowników (art. 67 ust. 10 Pzp).
Analogiczne zasady (odpowiednio przystosowane) dotyczą spółek
kontrolowanych przez kilku zamawiających łącznie (art. 67 ust. 1 pkt 14
Pzp). W ślad za postanowieniami dyrektywy w ustawie przewidziano też
możliwość udzielania zamówień nie tylko przez podmiot publiczny spółce
zależnej, ale także przez spółkę zależną podmiotowi kontrolującemu (tzw.
"in-house" odwrócony), a także pomiędzy spółkami kontrolowanymi przez ten
sam podmiot publiczny. W każdym jednak przypadku niezbędne jest odpowiednie
spełnienie wymogów, o których mowa powyżej (art. 67 ust. 1 pkt 13 Pzp).
Ponadto - co niezwykle ważne - zadecydowano, że zamówienia "in-house" nie
będą wyłączone z reżimu ustawy zamówień publicznych, ale będą mogły być
udzielane w trybie zamówienia z wolnej ręki. W praktyce ma to kilka
konsekwencji - chociaż zamawiający będzie miał prawo swobodnego wyboru
spółki zależnej na wykonawcę (po spełnieniu określonych w przepisie
warunków), to zamówienia te będą poddane pewnej kontroli. Zamawiający będzie
musiał prowadzić postępowanie (choć w bardzo uproszczonej formie) oraz
spełnić określone obowiązki informacyjne.
Tok postępowania będzie następujący: zamawiający musi zaprosić wykonawcę
do rokowań i przeprowadzić je z nim. Musi prowadzić protokół postępowania
(zgodnie z wzorami określonymi w odpowiednim rozporządzeniu), pracownicy
zamawiającego muszą składać oświadczenia o braku związków z wykonawcą, a
wykonawca odpowiednie oświadczenia i dokumenty dotyczące braku podstaw do
wykluczenia z postępowania oraz spełnienia ewentualnych warunków udziału w
postępowaniu. Po zakończeniu rokowań w tym trybie, zawierana jest umowa, a
zamawiający ma obowiązek opublikować ogłoszenie o udzieleniu takiego
zamówienia w Biuletynie Zamówień Publicznych (gdy wartość zamówienia jest
niższa od progów unijnych) lub Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (gdy
wartość jest równa lub wyższa od tych progów). Takie postępowanie daje
podmiotom konkurencyjnym możliwość złożenia odwołania do Krajowej Izby
Odwoławczej w przypadku, gdy warunki zlecenia zamówienia wybranemu wykonawcy
nie są spełnione - szybkie i sprawnie działające narzędzie do kwestionowania
niezgodnych z prawem decyzji zamawiającego, którego efektem może być nawet
unieważnienie zawartej umowy.
Ponadto, w przypadku zamówień "in-house" nałożono na zamawiających
dodatkowe obowiązki, których nie ma w innych postępowaniach w trybie
zamówienia z wolnej ręki (art. 67 ust. 11-13 Pzp). Przede wszystkim -
obowiązek publikacji dodatkowych ogłoszeń na stronie własnego Biuletynu
Informacji Publicznej zamawiającego - o zamiarze zawarcia umowy (a więc
przed jej podpisaniem) oraz o jej zawarciu. Ogłoszenie takie będzie musiało
zawierać obok danych oczywistych (dane zamawiającego, wykonawcy, określenie
przedmiotu zamówienia) także szacunkową wartość zamówienia,
wyboru trybu zamówienia z wolnej ręki (a więc wykazanie spełnienia
ustawowych przesłanek do stosowania zamówień "in-house"), wreszcie termin
realizacji zamówienia / czas trwania umowy. Co ważne, umowa będzie mogła być
zawarta nie wcześniej niż po upływie 14 dni od opublikowania ogłoszenia o
zamiarze zawarcia umowy w BIP (umowa zawarta przed upływem tego terminu
podlega unieważnieniu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 7 Pzp). Jeśli mimo
ogłoszenia o zamiarze zawarcia umowy, zamówienie nie zostanie udzielone -
zamawiający będzie musiał opublikować w BIP informację o nieudzieleniu
Do tego, oprócz standardowej kontroli nad udzielaniem zamówień
wprowadzono dodatkowy mechanizm kontrolny dedykowany właśnie do zamówień
"in-house". Zgodnie z nowym art. 144b ustawy Pzp "organ sprawujący nadzór
nad zamawiającym" może zakazać zawarcia umowy "in-house" albo nakazać
zamawiającemu jej zerwanie w określonym terminie - a jeśli zamawiający tego
nie uczyni, będzie mógł wystąpić do sądu o unieważnienie umowy.
Jednocześnie usunięto z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w
gminach obowiązek organizowania przetargu przy realizacji zamówień na odbiór
odpadów - w ostatniej chwili (poprawką wprowadzoną przez Senat) wprowadzono
tylko zmianę pozostawiającą dotychczasowy stan rzeczy dla nieruchomości, na
których nie zamieszkują mieszkańcy... Jednak warto zwrócić uwagę, że
powtórzono tu błędy jakie raziły w dotychczasowych zapisach tej ustawy,
m.in. wzmianka o "przetargu w trybie ustawy Pzp" - gdy tymczasem ustawa ta
nie zna trybu "przetargu", a co najwyżej "przetargu nieograniczonego" i
"przetargu ograniczonego". Pojawia się też kłopot nieruchomości "mieszanych"
(częściowo mieszkalnych, częściowo przeznaczonych na lokale usługowe) -
zlecanie odrębnego odbierania śmieci z jednych i drugich lokali wygląda na
Wszystkie wymienione wyżej nowe przepisy ustawy Prawo zamówień
publicznych nie weszły w życie w lipcu 2016 r., ale (jak większość zmian w
ustawie) zaczną obowiązywać 1 stycznia 2017 r. Oznacza to, że przetargi
odpadowe do końca 2016 r. gminy muszą prowadzić zgodnie z dotychczasowymi
zasadami (bez możliwości bezprzetargowego zlecania spółkom własnym). Pojawia
się natomiast wątpliwość, co ze zwykłymi zamówieniami "in-house"
(niedotyczącymi odbioru odpadów) - dotąd zamawiający mogli nie stosować
ustawy opierając się na orzecznictwie ETS. Od 1 stycznia 2017 r. będą zlecać
takie zamówienia w trybie zamówienia z wolnej ręki na podstawie art. 67
ustawy Pzp. Co w międzyczasie? Jak się zdaje, odebranie zamawiającym prawa
do udzielania zamówień własnym jednostkom organizacyjnym nie byłoby
posunięciem racjonalnym. Wydaje się więc, że wciąż należy opierać się
bezpośrednio na orzecznictwie ETS. Ale sytuacja w tym zakresie na pewno nie
jest jasna.
Wyrok w sprawie C-107/98 (Teckal)
Np. wyroki w sprawach C-26/03 (Stadt Halle), C-231/03 (Coname), C-458/03 (Parking Brixen), C-340/04 (Carbotermo), C-295/05 (Asemfo), C-324/07 (Coditel), C-573/07 (Sea), C-182/11 i C-183/11 (Econord), C-574/12 (Centro Hospitalar)
oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z dnia 13 lipca 2016 r., poz. 1020)
Pełna treść artykułu nie jest udostępniana w serwisie SzuKIO. Dalsze informacje na temat artykułu na stronie BzG Prasa z dnia 2016-09-15, Zamówienia in-house – czym są, kiedy można je stosować i jak ich udzielać?, Bednarczyk Grzegorz, Buduj z Głową, BzG 3/2016