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Timestamp: 2018-05-20 12:00:01+00:00
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TAR Lazio, sentenza 26 gennaio 2015
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TAR Lazio, sent. 26/01/15: ribadita legittimità costituzionale della mediazione obbligatoria
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Seconda decisione, a stretto giro, da parte del TAR Lazio, che si è pronunciato in ordine ad una serie di ricorsi provenienti da vari ambiti dell’avvocatura (tra cui l’OUA), con cui erano state sollevate diverse censure nei confronti della mediazione civile così come disciplinata dal D.lgs. 28/2010, allo scopo precipuo di provocarne l’ulteriore sindacato di costituzionalità.
Il TAR ribadisce, come di seguito si chiarirà, la piena legittimità costituzionale del modello di mediazione attualmente vigente.
Si tratta del ricorso originariamente proposto da una pluralità di ricorrenti – tra cui l’OUA (Organismo Unitario dell’Avvocatura) – poi integrato da motivi aggiunti a seguito delle sopravvenienze intervenute, allo scopo di sentir pronunciare l’annullamento:
in parte qua del decreto del Ministro della giustizia adottato di concerto con il Ministro per lo sviluppo economico n. 180 del 18 ottobre 2010, pubblicato nella G.U. n. 258 del 4 novembre 2010, avente ad oggetto “Regolamento recante la determinazione dei criteri e delle modalità di iscrizione e tenuta del registro degli organismi di mediazione e dell’elenco dei formatori per la mediazione, nonchè l’approvazione delle indennità spettanti agli organismi, ai sensi dell’art. 16 del decreto legislativo n. 28 del 2010″, (RICORSO);
della circolare del Ministero della Giustizia 4 aprile 2011 avente a oggetto “Regolamento di procedura e requisiti dei mediatori” (PRIMI MOTIVI AGGIUNTI);
per la dichiarazione della non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 del d. lgs. n. 28 del 2010, come modificato nelle more del giudizio dall’art. 84 del d.l. 21 giugno 2013, n. 79, convertito dalla l. 9 agosto 2013, n. 98, in riferimento agli artt. 24 e 77 Cost. (SECONDI MOTIVI AGGIUNTI).
Il processo è stato caratterizzato da numerosi interventi, sia ad adiuvandum sia ad opponendum (tra cui quello di ADR Center s.p.a. e dell’Associazione Avvocati per la mediazione).
Nell’ambito della controversia sono state formulate innanzitutto varie questioni di carattere pregiudiziale.
Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione attiva sollevata dai resistenti Ministero della giustizia e Ministero per lo sviluppo economico nei confronti del ricorrente Organismo Unitario dell’Avvocatura Italiana – O.U.A., ritenuto privo della rappresentanza istituzionale degli interessi della categoria degli avvocati nonché delle associazioni degli avvocati pure ricorrenti, sulla base “…del pacifico principio giurisprudenziale secondo cui un’associazione professionale, se e in quanto ne sia comprovato un apprezzabile grado di rappresentatività – la cui sussistenza nella fattispecie non è stato denegato dall’eccepente – è legittimata a impugnare provvedimenti lesivi, oltre che di interessi propri, di interessi collettivi della categoria (C. Stato, V, 22 ottobre 2007, n. 5498; Tar Lazio, Roma, I, 5 dicembre 2008, n. 11015)”.
In secondo luogo, le parti intervenienti ad opponendum affermano che il ricorso è inammissibile per mancanza di interesse ad agire, non concretando l’atto impugnato, avente natura regolamentare, una diretta ed immediata lesione in capo ai ricorrenti.
Ad avviso del TAR, invece, secondo consolidata giurisprudenza, la domanda risulta pienamente ammissibile i quanto se “… è vero che, secondo un principio consolidato in giurisprudenza amministrativa, le norme regolamentari, categoria cui è pacificamente ascrivibile l’impugnato decreto n. 180 del 2010, vanno impugnate unitamente all’atto applicativo, che rende concreta la lesione degli interessi di cui sono portatori i destinatari”, occorre però considerare che detta regola “…è diretta conseguenza della natura, solitamente generale ed astratta, delle previsioni di fonte regolamentare, sicchè trova eccezione per i provvedimenti che, sia pur di natura regolamentare, presentano un carattere specifico e concreto, e sono idonei ad incidere direttamente nella sfera giuridica degli interessati: in tal caso sorge l’onere di immediata impugnazione, a decorrere dalla pubblicazione nelle forme previste dalla legge (C. Stato, V, 19 novembre 2009; IV, 17 aprile 2002, n. 2032)”.
Tale ultima evenienza si verifica, in effetti, nel caso di specie, in cui il regolamento impugnato regola puntualmente e compiutamente l’iscrizione nel registro degli organismi di mediazione, con criteri che svelano un immediato e certo effetto precettivo.
Si passa poi all’esame del merito.
In sostanza, con l’atto introduttivo del giudizio, i ricorrenti lamentano che l’art. 4 del gravato regolamento 180/2010 subordini l’iscrizione degli organismi di mediazione al relativo registro alla verifica della sussistenza di parametri di tipo amministrativo-economico-finanziario (tra cui la capacità finanziaria e organizzativa, il possesso di polizza assicurativa, la trasparenza amministrativa e contabile), e di meri requisiti di qualificazione.
Il Collegio rileva immediatamente come dette censure “…più che evidenziare l’illegittimità del decreto 180/2010 per violazione degli artt. 5 e 16 del d.lgs.180/2010, sono volte a contestare la stessa disciplina normativa recata dai predetti articoli, ritenuta antinomica rispetto alla direttiva comunitaria 21 maggio 2008, n. 2008/52/CE, e alla legge delega, art. 60 della l. 18 giugno 2009, n. 69”.
E, aggiunge il Giudice, tali rilievi di fondo furono – a suo tempo – ritenuti persuasivi, tanto che con l’ordinanza n. 3202/2011 il giudizio fu sospeso con contestuale rimessione alla Corte costituzionale, circostanza che condusse – come ben si sa – alla nota sentenza 272/2012.
Successivamente, tuttavia, la novella legislativa intervenuta a seguito del c.d. “decreto del fare” (estate 2013) ha apportato rilevanti modifiche all’istituto della mediazione.
Ne consegue la declaratoria di improcedibilità delle censure in parola, in quanto “…affidate a un impianto argomentativo complessivo non più coerente con l’attuale quadro normativo”.
Sempre con l’atto introduttivo, i ricorrenti sostengono che l’art. 4, co. 4, DM 180/2010 (disposizione non modificata dai DD.MM. 6 luglio 2011, n. 145 e 4 agosto 2014, n. 39), nel subordinare anche l’iscrizione degli organismi costituiti dai consigli dell’ordine degli avvocati nel registro degli organismi di mediazione alla presentazione di una polizza assicurativa di importo non inferiore a € 500.000,00, introdurrebbe una limitazione all’accesso all’attività di mediazione di tipo economico e finanziario che è illegittima, in quanto non prevista né dalla legge delega 69/09 né dal decreto delegato 28/10.
Il gravame in questione, però, si rivela infondato, in quanto, secondo il TAR Lazio, “…la pretesa che gli organismi di mediazione presentino, ai fini dell’iscrizione al registro di cui trattasi, una polizza assicurativa, lungi dal costituire una limitazione all’accesso all’attività di mediazione, risponde a un chiaro criterio di opportunità, essendo evidentemente finalizzata a garantire la funzionalità dell’organismo, e, conseguentemente, a tutelare il soggetto privato, che, obbligatoriamente o volontariamente, allo stesso si affida. Né sussistono ragioni per ritenere che il decreto 180/2010 dovesse esentare da tale onere i consigli degli ordini degli avvocati, la cui peculiare posizione rispetto alla materia della mediazione non è stata obliata dalla legge”.
Con riferimento, infine, all’ultimo motivo di gravame ricompreso nel ricorso originario, i ricorrenti lamentano che l’art. 16 del regolamento, disattendendo l’art. 17 del D.lgs. 28/2010: a) non prevede la determinazione dell’importo minimo delle indennità spettanti agli organismi di mediazione in relazione al primo scaglione e non individua il criterio di calcolo e le modalità di ripartizione tra le parti; b) non appronta i criteri per l’approvazione delle tabelle delle indennità proposte dagli organismi costituiti dagli enti privati; c) non indica le maggiorazioni massime delle indennità dovute; d) non prevede la riduzione minima dell’indennità nell’ipotesi in cui la mediazione è condizione di procedibilità della domanda giudiziale.
Dette doglianze, però, vanno ritenute improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, dal momento che l’art. 16, DM 180/2010 è stato oggetto “…di rilevanti modifiche ad opera, prima, del d.m. 6 luglio 2011, n. 145, poi, del d.m. 4 agosto 2014, n. 39. Tra tali modifiche basti rammentare la prevista riduzione dell’indennità per le fattispecie di ricorso obbligatorio alla mediazione [comma 4, lett. d)]. Inoltre, è ora prevista dalla legge la gratuità dell’opera prestata dall’organismo di mediazione, nel caso di mancato accordo all’esito del primo incontro (art. 17, comma 5-ter, d.lgs. 28/2010)”.
In sostanza, dunque, l’atto introduttivo del giudizio va dichiarato in parte improcedibile e per il restante respinto.
Vediamo ora le statuizioni del TAR in ordine ai motivi aggiunti.
Innanzitutto, i ricorrenti hanno domandato l’annullamento, sulla base di una pluralità di doglianze, della circolare del Ministero della Giustizia 4 aprile 2011, avente ad oggetto “Regolamento di procedura e requisiti dei mediatori”.
Tale domanda va dichiarata inammissibile per carenza di interesse ad agire, dal momento che “…come emerge dal titolo dell’atto gravato e come anche fatto palese dal contenuto dello stesso, i mezzi aggiunti in esame sono diretti avverso una vera e propria circolare amministrativa, ovvero avverso un atto privo di qualsiasi valenza provvedimentale (…) secondo la giurisprudenza amministrativa(…) è invero ormai pacifico che le circolari amministrative, in quanto atti di indirizzo interpretativo, non sono vincolanti per i soggetti estranei all’amministrazione, mentre per gli organi destinatari esse sono vincolanti solo se legittime, potendo essere disapplicate qualora contra legem (C. Stato, V, 15 ottobre 2010, n. 7521); le circolari amministrative sono atti diretti agli organi e uffici periferici ovvero sottordinati, e non hanno di per sé valore normativo o provvedimentale o, comunque, vincolante per i soggetti estranei all’amministrazione; una circolare amministrativa contra legem può essere disapplicata anche d’ufficio dal giudice investito dell’impugnazione dell’atto che ne fa applicazione (C. Stato, IV, 21 giugno 2010, n. 3877).
In forza del secondo atto di motivi aggiunti, parte ricorrente ha formulato anche avverso il novellato art. 5 D.lgs. 28/2010 censure di illegittimità costituzionale.
In sostanza, si vuole sostenere l’incompatibilità dell’introduzione a regime del nuovo sistema di accesso alla giustizia con lo strumento del decreto-legge, stante la carenza del carattere di straordinaria necessità e urgenza che ne legittima l’utilizzo, carenza che si ritiene testimoniata dalla previsione che la nuova disposizione si applichi decorsi trenta giorni dall’entrata in vigore della legge di conversione del decreto (art. 84 del “decreto del fare”).
Detta censura deve tuttavia, ad avviso del TAR, essere respinta. Infatti, se da un lato la Corte costituzionale, con giurisprudenza costante sin dal 1995 (sentenza n. 29 del 1995), ha affermato che la sussistenza dei requisiti di straordinaria necessità e urgenza può essere oggetto di scrutinio di costituzionalità, dall’altro, con la sentenza n. 171/2007, il Giudice delle leggi ha chiarito, al riguardo, “…che il relativo giudizio non sostituisce e non si sovrappone a quello iniziale del Governo e a quello successivo del Parlamento, in sede di conversione, dovendosi svolgere su un piano diverso, con la funzione di preservare l’assetto delle fonti normative e, con esso, il rispetto dei valori a tutela dei quali detto compito è predisposto, con l’effetto di riconoscere ai requisiti di necessità e urgenza cui l’art. 77 Cost. subordina il potere straordinario del Governo di emanare norme primarie ancorché provvisorie comporta l’inevitabile conseguenza di dare alla disposizione un largo margine di elasticità”.
Nel caso di specie, rebus sic stantibus, il Giudice non ravvisa l’evidenza richiesta per sollevare nuovamente la questione di legittimità costituzionale in ordine all’obbligatorietà della mediazione, come dedotta dai ricorrenti. D’altronde, ove si consideri l’impatto che la sentenza 272/2012 ebbe sulle finalità deflattive del contenzioso giudiziario perseguite dal legislatore delegato e ove si tenga conto, altresì, delle conseguenze della sentenza medesima sull’attività e sulle prospettive degli Organismi di mediazione, deve senz’altro riconoscersi la sussistenza di quella straordinarietà del caso, tale da legittimare, ai sensi dell’art. 77, come interpretato dalla Corte Costituzionale, la necessità di dettare con urgenza una disciplina in proposito.
Infine, concludendo l’analisi delle censure proposte tramite motivi aggiunti, i ricorrenti hanno anche sostenuto l’illegittimità costituzionale in riferimento all’art. 24 Cost., sotto il profilo della lesione all’accesso alla giustizia e alla frapposizione di ostacoli al diritto di difesa in giudizio.
Posto che la Corte costituzionale, nella sentenza 272/2012, nel dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 5, co. 1, D.lgs 28/2010 per eccesso di delega, ha assorbito ogni questione relativa alla eventuale incostituzionalità della mediazione obbligatoria per violazione dell’art. 24 Cost., e posto altresì che la “nuova” mediazione obbligatoria introdotta dall’art. 5, co. 1-bis, D.lgs. 28/2010, per effetto delle complessive modifiche apportate alla disposizione e al decreto legislativo nel suo complesso, è profondamente difforme dalla precedente, tutto ciò posto anche tale questione deve essere respinta. Si tratta, secondo il Giudice, di questione “…aperta, e non può che essere affrontata alla luce delle novelle apportate in materia dal “decreto del fare”, il cui testo, certamente, presenta non poche criticità, che potranno “…essere risolte in sede di rivisitazione del testo del decreto delegato 28/2010, già programmato. L’art. 5, comma 1-bis, chiarisce, infatti, che “La presente disposizione ha efficacia per i quattro anni successivi alla data della sua entrata in vigore. Al termine di due anni dalla medesima data di entrata in vigore è attivato su iniziativa del Ministero della giustizia il monitoraggio degli esiti di tale sperimentazione”.
Quel che è certo, è che non sono in alcun modo riproducibili nei confronti della “nuova mediazione” quei rilievi cui aveva dato luogo il previgente sistema, data la portata degli interventi innovativi (due per tutti: presenza necessaria dell’avvocato e primo incontro ex art. 8, co. 1, D.lgs 28/2010).
In conclusione, dunque, sulla base dell’articolata motivazione che precede, le doglianze di cui al ricorso e ai motivi aggiunti in esame vanno dichiarate in parte improcedibili, in parte inammissibili e per il restante respinte.
Testo integrale sentenza:
–ADR Center s.p.a., rappresentato e difeso dagli avv.ti Giuseppe De Palo, Rodolfo Cicchetti e Donatella Mangani, con domicilio eletto presso lo studio del terzo in Roma, via Mesopotamia, n. 22;
Analoga eccezione è stata formulata dall’Organismo di mediazione ADR Center s.p.a., pure intervenientead opponendum.
Non vi è dubbio, invero, che la scelta di rendere obbligatoria la mediazione nelle materie delineate dal nuovo comma 1-bisdell’art. 5 del d.lgs. 28/2010 sia stata ora compiuta in esercizio di funzione legislativa, e ciò sia in sede di adozione del decreto-legge n. 69 del 2013, sia in sede di conversione del decreto con la l. n. 989 del 2013.
Depositata il 26/01/2015