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Timestamp: 2020-07-08 10:21:20
Document Index: 104131384

Matched Legal Cases: ['artículo 33', 'artículo 33', 'artículo 34', 'artículo 49', 'artículo 4', 'artículo 33', 'artículo 266', 'artículo 73', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 54', 'artículo 40', 'artículo 122', 'artículo 231', 'artículo 6', 'artículo 29', 'artículo 5', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 238', 'artículo 29', 'artículo 84', 'artículo 85', 'artículo 85', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 122', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 6', 'artículo 33']

Sentencia de Unificación nº 544/01 de Corte Constitucional, 24 de Mayo de 2001 - Jurisprudencia - VLEX 43614781
Sentencia citada en: 603 sentencias, 5 artículos doctrinales
Corresponde al juez determinar cuál es el mecanismo idóneo para lograr la protección del derecho fundamental afectado. Cuando resulta imposible lograr el restablecimiento de las condiciones de ejercicio del derecho fundamental violado -garantizar el ejercicio in natura-, el juez de tutela está en la obligación de disponer que se indemnice a la persona.
Podría aducirse que el acto nunca fue notificado, razón por la cual es inexistente e imposible de demandar. La Corte no comparte esta postura. La publicidad de los actos jurídicos -leyes o actos administrativos- no tiene relación con su existencia, sino con su oponibilidad. El demandante al acudir a la tutela, alegando la existencia del mencionado acto administrativo, realmente confiesa conocer el contenido del acto, lo que constituye, para efectos constitucionales, una notificación por conducta concluyente. De ahí que, durante el trámite de la tutela no pudiera considerarse (i) que el acto era inexistente, por contrariar la función de la notificación dentro de los trámites administrativos y (ii) que el acto era desconocido, ya que desconoce la actuación misma del demandante.
Acción de Tutela instaurada por J.C.B. contra el Consejo Nacional Electoral.
Bogotá D.C., mayo veinticuatro (24) de dos mil uno (2001).
dentro del trámite de revisión de los fallos adoptados por el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en relación con la demanda de tutela instaurada por J.C.B. contra el Consejo Nacional Electoral.
El accionante, doctor J.C.B., solicitó el 30 de junio de 2000 que se declarara la nulidad de la sentencia T-441 del mismo año, proferida por la Sala Primera de Revisión, por considerar que este fallo desconoció lo establecido por la Corte Constitucional en las sentencias C-011 de 1994, SU 640 de 1998, C-069 de 1995 y C-037 de 2000. Estas providencias sirvieron al Tribunal para señalar la distinción entre los periodos institucionales y personales para ejercer cargos de elección, como también para señalar la improcedencia de la excepción de inconstitucionalidad contra actos administrativos de carácter particular.
En concepto del accionante, la sentencia T-441 de 2000 " ... de manera extraordinaria y paradójica se aparta del criterio unificado por la Honorable Sala Plena de la Corporación, para revivir el artículo 33 Transitorio que había perdido actualidad como también perdido su eventualidad, pues que ya fue agotado con la elección del primer registrador Nacional del Estado Civil ...".
"... estima la Corte que la Sentencia T-441 de 2000 sí se aleja de los criterios jurisprudenciales, puesto que el fallo atacado aplicó el artículo 33 transitorio de la Carta Política, norma que, siguiendo la misma interpretación que ha hecho esta Corporación en las citadas providencias, ha debido considerarse sin vigencia actual, por haberse extinguido en el tiempo la hipótesis en ella prevista. A la luz de la citada jurisprudencia de la Corte, dicho precepto superior ya produjo efectos y su fuerza normativa se agotó, motivo por el cual la Sala de Revisión no podía revivirlo, existiendo, como existe, norma de carácter permanente.
Por otra parte, aunque resulta ser cierto que en ninguna de las sentencias citadas se hizo alusión expresa al caso del Registrador Nacional del Estado Civil, no existe razón alguna, desde el punto de vista de la competencia para que una Sala de Revisión de la Corte -y no la Sala Plena- haya variado en ese caso el criterio generalizado en la jurisprudencia. A este funcionario se le aplicó, cambiando la orientación jurisprudencial, un criterio distinto al que se tuvo en cuenta en los casos de las normas referentes al Procurador General de la Nación, el F. General de la Nación, los magistrados, los gobernadores y alcaldes.
El segundo argumento para denegar la protección, consistió en que el Consejo Nacional Electoral, al revocar o desconocer el acto de confirmación del nombramiento del actor, mediante el cual se declaró que éste había sido nombrado `para un período de cinco años contados a partir de la fecha de su posesión', no había vulnerado el debido proceso, en la medida en que el peticionario no tenía derecho a permanecer en el cargo por ese término, sino que solamente podía completar el período de su antecesor, y ello de conformidad con la interpretación que el juez de revisión hizo de las normas constitucionales que rigen esa materia. Se dijo en la parte motiva:
`2.3. La cuestión de fondo se reduce a determinar si el acto administrativo en virtud del cual se señaló que el periodo del Registrador era de 5 años, configura una situación subjetiva particular y concreta a favor del actor y que, en tal virtud, no podía el Consejo Nacional Electoral proceder a la elección del nuevo Registrador. En tales condiciones, la Sala resuelve la situación planteada en los siguientes términos:
Conforme a lo anterior, el acto administrativo invocado por el actor como fuente de su derecho al periodo de 5 años, no tuvo la virtud de crear en su favor un derecho a desempeñar el cargo por este espacio de tiempo, sino por el faltante para concluir el periodo del R.O.A.M.A.. En tales circunstancias, procedió bien el Consejo Nacional Electoral cuando aplicando la Constitución e inaplicando en consecuencia el aludido acto administrativo (art. 4 C.P.) procedió a la elección de un nuevo Registrador, pues no existía como limitante para realizar ésta la existencia de una situación jurídica particular y concreta o un derecho adquirido que debiera ser respetado por el mencionado Consejo'.
Por último, en el aludido fallo se estimó que la acción de tutela era improcedente por existir otro medio de defensa judicial - la acción contencioso administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho- y no haberse probado la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable. Se transcribe el respectivo aparte:
`Por lo demás, considera la Sala que para proteger sus derechos el actor contaba con el medio alternativo de defensa judicial, como es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que debió instaurar contra el acto administrativo que designó como Registrador al doctor I.D.E. y que, según su apreciación, lo colocaba en situación de retiro antes de cumplirse el término de su periodo. Por tal razón, no procede la tutela como el mecanismo definitivo, ni mucho menos como mecanismo transitorio, pues no se ha demostrado en el proceso la existencia de un perjuicio irremediable, vinculado a la violación o a la amenaza de un derecho constitucional fundamental'.
En conclusión, se tiene que, en el presente caso, el giro interpretativo fue hecho por una Sala de Revisión, órgano judicial al que no le fue atribuida esa competencia, en abierta contradicción con lo previsto en el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991. En consecuencia, estima esta Corporación que se ha incurrido en violación del debido proceso y, por tanto, al tenor del artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, la Sentencia T-441 de 2000, proferida por la Sala Primera de Revisión, está viciada de nulidad, y así habrá de declararse. Se dispondrá que se profiera nuevo fallo a cargo de la Sala Plena de esta Corporación". Corte Constitucional, Auto No. 080 de 2000, Magistrado Ponente: Dr. J.G.H.G..
El análisis que corresponde efectuar a la Sala Plena de la Corte Constitucional está basado en los hechos, las pretensiones y los fallos proferidos en relación con la petición del doctor J.C.B.. La sentencia T-441 de 2000 se refirió a estas materias de la siguiente manera:
1.1. Mediante acta No. 57 de 1997, el Consejo Nacional Electoral eligió a J.C.B. como Registrador Nacional del Estado Civil, en reemplazo de O.A.M.A., quien había sido removido del cargo y cuyo período culminaba el 30 de septiembre de 1999.
Dicha elección fue confirmada por esa misma Corporación por Resolución No. 19 del 15 de enero de 1998, `para un período de cinco años contados a partir de la fecha de su posesión', período que debía contarse a partir del 11 de febrero de 1998, fecha en que tomó posesión del cargo.
1.2. El 10 de diciembre de 1998, el Director Regional de F., puso en conocimiento del Consejo Nacional Electoral que se había dictado medida de aseguramiento consistente en detención preventiva sin beneficio de excarcelación contra el peticionario.
1.3. Como consecuencia de lo anterior, el Consejo Nacional Electoral decretó una vacancia temporal en el cargo, y lo suplió temporalmente, por el término de 8 días, con la persona de M.H. de D.. Posteriormente, el 11 de febrero de 1999, el Consejo eligió a C.M.G.Z., con carácter de interina para suplir la vacancia temporal del cargo.
Impetra el demandante la protección de su derecho fundamental al debido proceso, solicitando prevenir al Consejo Nacional Electoral para que se abstenga de proferir un nuevo acto administrativo de nombramiento, `sin antes agotar el procedimiento señalado por la ley y por la jurisprudencia al cual me he referido en la presente demanda'.
O.S.B., en su calidad de Presidente del Consejo Nacional Electoral, contestó la demanda y expuso lo siguiente:
`De ninguna manera la Corporación se ha pronunciado en el sentido de revocar, ni total ni parcialmente, el acto de elección del doctor J.C.B. como Registrador Nacional del Estado Civil. La decisión que se ha adoptado ha sido la de aplicar la excepción de inconstitucionalidad en desarrollo de lo previsto en el artículo 4° de la Constitución Política'.
`Esto por cuanto el artículo 33 transitorio de la Constitución Política es claro al preceptuar:
`El período del actual Registrador Nacional del Estado Civil concluye el 30 de septiembre de 1994'.
`El período del Registrador Nacional del Estado Civil a que se refiere esta Constitución empezará a contarse a partir del 1° de octubre de 1994'.
`Así las cosas, y en concordancia con lo establecido en el artículo 266 de la Carta Política que señala: `El Registrador Nacional del Estado Civil será elegido por el Consejo Nacional Electoral para un período de cinco años...', es fácil concluir que el período iniciado por el doctor O.A.M.A., dentro del cual fue elegido el doctor J.C.B. en su reemplazo, debido a su carácter institucional, debe culminar el 30 de septiembre del año en curso. Para el caso del doctor J.C.B. debe entenderse que según las normas constitucionales, el término de su designación es para culminar el iniciado por el mencionado doctor A.'.
`Anotamos que esta no es una interpretación; éste es un criterio señalado por la Sección Quinta del Consejo de Estado ejerciendo su autoridad, tal como lo expuso en su concepto del 18 de febrero del año en curso, P.D.J.H.H. ...'.
- Todo acto administrativo, como lo es el nombramiento del Registrador, en la forma como lo realizó el Consejo Nacional Electoral, es susceptible de los recursos dentro de la vía gubernativa y ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, razón por la cual es a esa jurisdicción a quien compete determinar la legalidad o no de la conducta desplegada por el Consejo Nacional Electoral al inobservar el período de cinco años para el que afirma el accionante fue elegido, así como la legalidad del acto de nombramiento de I.D.E. en el referido cargo.
- La acción de tutela también es improcedente, toda vez que el nombramiento de I.D.E. ya se produjo, siendo evidente que el daño que pudo habérsele producido al actor ya se ha consumado.
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, S.L., mediante sentencia del 27 de octubre de 1999, confirmó en todas sus partes el fallo de primera instancia, con similares argumentos".
Según lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991, la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para proferir el fallo que habrá de sustituir a la Sentencia T-441 de 2000, declarada nula mediante el auto No. 080 del 24 de agosto de dos mil (2000).
En el asunto que ahora se examina el accionante recusó a los Magistrados J.A.R. y J.C.T.; la Sala Plena de la Corporación consideró improcedente la recusación. De otra parte, según consta en el acta de Sala Plena de la Corte Constitucional del 2 de abril de 2001, fue sometido a votación el impedimento manifestado por el Magistrado J.A.R., el cual fue aceptado teniendo en cuenta que fue miembro del Consejo Nacional Electoral, entidad demandada en el presente caso.
El demandante solicitó al juez de tutela que, ante el hecho público -basado en informes de prensa- de que se iba a nombrar nuevo Registrador Nacional del Estado Civil en su remplazo, se ordenara al Consejo Nacional Electoral que se abstuviera de dicha designación, por cuanto en su concepto, el período de dicho funcionario era individual y el había sido elegido por un término de 5 años, los cuales vencían en el año 2003. Luego de presentada la tutela y antes de que el juez de conocimiento recibiera el proceso, el demandante solicito al juez que, dado que el día 6 de septiembre de 1999 se había nombrado nuevo Registrador, se modificara la orden en el sentido de que se abstuvieran de confirmar la decisión, pues incurrirían en violación del derecho al debido proceso, ya que al confirmarse el nombramiento se configuraría una revocatoria directa de un acto administrativo particular sin su consentimiento.
Al momento de interponer la tutela el demandante consideraba que se encontraba amenazado este derecho, ante el anuncio del Consejo Nacional Electoral de nombrar un nuevo Registrador Nacional del Estado Civil. Con todo, como ya se indicó, antes de que el juez de primera instancia tuviese conocimiento del proceso, dicha elección se produjo y ante ello, el demandante solicitó al juez que ordenara al Consejo Nacional Electoral se abstuviera de confirmar la designación.
Las particularidades de este caso llevan a observar dos temas en la designación del nuevo registrador. De una parte, en concepto del demandante se trataría de una revocatoria directa de un acto administrativo subjetivo -su nombramiento-, el cual no procede sin la anuencia del beneficiario del acto y, por otra, el hecho de que se hubiese apelado a la excepción de inconstitucionalidad en materia de actos administrativos subjetivos.
3.1 La excepción de inconstitucionalidad no es un asunto sobre el cual las autoridades cuenten con amplia discreción pues, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, en caso de ser manifiesta la violación de la Constitución, se está en la obligación de excepcionar. Sobre el particular, en la sentencia T-067 de 1998 M.P.E.C.M., la Corte sostuvo:
Si ante la flagrante violación de la Constitución por parte de la ley, el juez se inhibe de examinar su constitucionalidad, incumplirá con ello el deber superior de imponer la norma constitucional por encima de las normas que le sean contrarias y, además, dejará de proteger de manera efectiva los derechos fundamentales violados con ocasión de la actualización singular de dicha ley.
"Lo anterior no se predica de la norma jurídica de contenido particular, individual y concreto, que crea derechos en favor de un particular, la cual no puede dejar de aplicarse a través de la excepción de inconstitucionalidad, en presencia de la garantía de que gozan los derechos adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, hasta tanto no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción competente, o revocados por la misma administración con el consentimiento expreso y escrito de su titular." Sentencia C-069 de 1995 M.P.H.H.V.
3.2. El segundo aspecto del cual podría derivarse una violación del derecho al debido proceso tiene que ver con la revocación del acto administrativo de nombramiento del demandante. La decisión de nombrar un nuevo Registrador, existiendo uno nombrado, teniendo en cuenta la discusión sobre la terminación o no de su período constitucional -y mientras dicha discusión no se resuelva judicialmente-, supone, dado que el demandante fue elegido por un término inicial de 5 (cinco) años, la revocación de un acto administrativo de contenido particular.
"De acuerdo a lo señalado por el Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984, artículo 73, los actos administrativos creadores o modificadores de situaciones concretas y particulares, no son susceptibles de ser revocados sin el previo consentimiento del particular, consentimiento que deberá ser dado de forma expresa y por escrito. De esta manera, al partirse de una situación jurídica surgida de un acto administrativo de estas características, la administración o ente que profirió tal acto, no podrá bajo ninguna circunstancia revocar su propio acto, sin que medie para ello la previa, expresa y escrita autorización que el particular informe. El particular respecto de quien ya se creó una situación jurídica personal, y que en esa medida tiene un derecho adquirido, confía en la seguridad jurídica que recae sobre tal acto de la administración, y bajo el cual se encuentra cobijado por sus efectos. De esta manera, es un requisito sine qua non, la aquiescencia del particular para que la administración proceda a revocar un acto que de forma personal beneficia a un individuo. Sólo en dos casos excepcionales dichos actos administrativos de carácter particular y concreto pueden ser revocados por la administración sin previo consentimiento del particular: primero, cuando dicho acto administrativo es consecuencia del silencio administrativo positivo, y segundo, cuando el acto es fruto de una actuación ilegal y fraudulenta por parte del particular que llevó a la administración a cometer un error." Sentencia T-611 de 1997 M.P.H.H.V. En igual sentido, entre otras, sentencia T-639 de 1996 M.P.V.N.M..
Dicho de otra manera, los actos administrativos expresos expedidos por la administración que reconocen un derecho subjetivo no son revocables por ésta sino en los términos ya indicados (arts. 73, inciso 1 del C.C.A.). En tal virtud cuando la administración observe que un acto de esta naturaleza es contrario a la Constitución o la ley debe proceder a demandar su propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 149 inciso 1 del C.C.A.), pero no podrá revocarlo directamente." Sentencia T-347 de 1994 M.P.A.B.C.. En igual sentido T-611 de 1997.
Respecto de la eventual amenaza o vulneración del derecho al trabajo, de la demanda se desprende que el accionante considera tener derecho a ocupar el cargo de Registrador Nacional del Estado Civil. La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que el derecho al trabajo ostenta carácter fundamental. Así, en sentencia C-221 de 1992, la Corte expresó:
"En el marco normativo del Estado social de derecho vigente en Colombia, el trabajo tiene la doble calidad de derecho fundamental y de obligación social (artículo 25 C.P.); además, es doctrina reiterada de esta Corte que: "El trabajo tiene un carácter de derecho-deber y, como todo el tríptico económico de la carta -propiedad, trabajo, empresa-, cumple una función social. Es una actividad que goza en todas sus modalidades de la especial protección del Estado".
"2.3. La Constitución Colombiana, por su parte, no sólo consagra todos los postulados esenciales del Estado social de derecho, sino que de manera específica, define al trabajo como uno de los fundamentos del Estado (C.P. art. 1) y contempla plenas garantías laborales para la consecución de los fines propuestos (C.P. Arts. 53, 54, 55, 56 y 57).
Como características esenciales de esta nueva concepción de las relaciones obrero-patronales sobresalen las siguientes: 1) percepción dialéctica y conflictiva de los intereses que confluyen; 2) carácter funcional de los conflictos como impulsadores de una sociedad pluralista, solidaria y justa y 3) excepción al principio del derecho romano de igualdad contractual en beneficio de la protección especial de los intereses de los trabajadores". Sentencia T-230 de 1994, M.P.E.C.M..
Lo anterior, por cuanto el trabajo tiene distintas dimensiones, con consecuencias constitucionales diversas. En la sentencia T-576 de 1998, M.P.A.M.C., la Corte precisó:
"Está por un lado el derecho al trabajo como derecho subjetivo (artículo 25 C.P.) y por otro lado la política de empleo (`El Estado debe propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar', artículo 54 C.P.) que constituye un derecho programático; son dos aspectos muy diferentes".
"La vulneración del derecho al trabajo se produce cuando una acción u omisión arbitraria de las autoridades limita injustificadamente el ejercicio de una actividad laboral legítima".
Por otra parte, se ha entendido que el derecho al trabajo comprende el derecho a que las condiciones de trabajo sean dignas. Sobre el particular, en la sentencia T-644 de 1998, M.P.F.M.D., la Corte sostuvo:
El numeral 7º del artículo 40 de la Carta Política consagra el derecho a "acceder al desempeño de funciones y cargos públicos". Desde sus inicios, la Corte ha destacado el carácter fundamental de dicho derecho. En la sentencia T-003 de 1992, la Corte señaló al respecto:
La protección, el respeto y el desarrollo por parte del Estado del derecho a acceder a cargos públicos, supone análisis distintos, según el momento en el cual entra a operar la norma-derecho. Así, frente al nivel abstracto -propio de los juicios de control de constitucionalidad-, interesa determinar si las restricciones, limitaciones o condiciones de acceso a los cargos públicos son proporcionados y si respeta el núcleo esencial. Por su parte, el juicio propio de la acción de tutela supone, en principio, establecer si frente al caso concreto, a la persona le ha sido desconocido un derecho subjetivo de acceso a un cargo público determinado.
Frente a tales juicios, prima facie no resulta suficiente la norma constitucional, sino que ésta ha de ser completada por disposiciones legales relativas al cumplimiento de condiciones para el acceso al cargo y su permanencia. En la mencionada decisión, la Corte precisó Sentencia T-003 de 1992:
"Ahora bien, para que el derecho enunciado pueda ejercerse de manera efectiva es indispensable, ante todo, que concurran dos elementos exigidos por la misma Carta: la elección o nombramiento, acto condición que implica designación que el Estado hace, por conducto del funcionario o corporación competente, en cabeza de una persona para que ejerza las funciones, deberes y responsabilidades que el ordenamiento jurídico ha previsto respecto de un determinado cargo, y la posesión, es decir, el hecho en cuya virtud la persona asume, en efecto, esas funciones, deberes y responsabilidades, bajo promesa solemne de desempeñarlos con arreglo a la Constitución y la ley Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de agosto 12 de 1977, C.P.: H.M.O...
Mientras la persona no se ha posesionado, le está vedada cualquier actuación en desarrollo de las atribuciones y actividades que corresponden al cargo, de tal modo que, pese a su designación, carece del carácter de servidor público. Es la posesión, en tal sentido, un requisito sine qua non para iniciar el desempeño de la función pública, pues, según el artículo 122 de la Carta Política, `ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben".
Si la participación en la función pública es, como lo hemos visto, un derecho cuyo ejercicio está pendiente de la posesión, negarla a un ciudadano ya nombrado o elegido -a no ser que falte alguno de los requisitos legales- implica la violación del derecho en cuanto imposibilita su ejercicio.".
"De acuerdo con lo expuesto, el ciudadano G. sería titular de este derecho fundamental, siempre y cuando la negativa por parte del alcalde de posesionarlo tuviera como justificación un hecho distinto al de que el peticionario no reunía los requisitos legales para acceder al cargo de personero municipal".
Sin embargo, en situaciones distintas -por ejemplo la persona ha accedido al cargo y fue desvinculada o está en discusión si cumplió con los requisitos para acceder al cargo- la protección por vía de tutela se debilita, por razón de que otros medios de defensa judicial pueden operar.
"Competencia que conforme al artículo 231 del C.C.A., modificado por el artículo 6o. de la ley 14 de 1988, corresponde a la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, pero que en forma específica en cuanto hace a las demandas de nulidad sobre la elección de Alcaldes, el artículo 29 de la ley 78 de 1986, señala que la competencia para conocer en primera instancia de esos procesos radica en los Tribunales Administrativos y en segunda instancia, en el Consejo de Estado.
Frente a esta decisión, en la que se estima que la acción electoral resulta idónea para proteger el derecho fundamental conculcado, se podría oponer la sentencia T-294 de 1994 en la cual la Corte concede la tutela a un R. de la Cámara de quien no se quería registrar su nombre y facilitar el cumplimiento de sus funciones, a pesar de encontrarse posesionado, por cuanto se estimaba que la renuncia del primer renglón había sido falsa y que, por lo mismo, el demandante no podía ocupar la curul.
Si se observa, se trata de situaciones distintas, razón por la cual la ratio decidendi de un caso no se aplica al otro Sobre este punto, ver sentencia SU-047 de 1999, T-1625 de 2000, entre otras.. En efecto, en el primer caso, estaba en discusión si una persona había sido elegida o no, razón por la cual el punto de discusión era la titularidad del derecho; en el segundo caso, se trataba de asegurar la ejecución de un acto administrativo -posesión-, que no daba espera por la terminación del período del R. a la Cámara. En el primer caso, se entendió que los recursos ordinarios eran eficaces, en tanto que en el segundo no.
Ahora bien, en sentencia SU-250 de 1998 M.P.A.M.C., la Corte fijó como criterio general que la tutela no procede como mecanismo para lograr el reintegro de personas desvinculadas de sus cargos públicos. En dicha oportunidad, al considerar la situación de una notaria desvinculada por decisión del Presidente de la República, la Corporación sostuvo:
"Pues bien, la tutela no puede llegar hasta el extremo de ser el instrumento para garantizar el reintegro de todas las personas retiradas de un cargo; además, frente a la estabilidad existen variadas caracterizaciones: desde la estabilidad impropia (pago de indemnización) y la estabilidad `precaria' (caso de los empleados de libre nombramiento y remoción que pueden ser retirados en ejercicio de un alto grado de discrecionalidad), hasta la estabilidad absoluta (reintegro derivado de considerar nulo el despido), luego no siempre el derecho al trabajo se confunde con la estabilidad absoluta.
"En el presente caso se incurrió en tal omisión, luego la tutela prospera por este aspecto, de lo cual se infiere que debe dársele al Presidente de la República y al Ministro de Justicia y el Derecho la orden de que profieran el acto administrativo para que la doctora D., pueda nuevamente controvertir el asunto ante la jurisdicción contencioso-administrativa, si es que esa sería su determinación."
Tal es la jurisprudencia que se desprende de las decisiones relativas al acceso a la función pública por el sistema de méritos, cuando no se ha nombrado al primero en la lista, pues en tales circunstancias resulta evidente que el derecho del nombrado depende por entero de que, al momento del nombramiento, ocupe el primer lugar de la lista de elegibles. Por lo tanto, en dichos eventos la violación del derecho constitucional fundamental al acceso a los cargos públicos del no elegido, se deriva de la selección de quien tenía un "menor" derecho. Sobre el particular, ver sentencia SU-133 de 1998
El derecho al "reconocimiento", no forma parte del núcleo esencial del derecho fundamental al acceso y desempeño de funciones públicas.
Se podría sostener que la interpretación expuesta en el fundamento anterior desconoce el núcleo esencial del derecho a acceder y a ocupar cargos públicos. En la sentencia T-462 de 1992 la Corte señaló que "en realidad, como decía A., `el hombre es un animal político'. De allí se deriva la natural propensión del hombre a participar en política y a trascender en los demás. Es lo que H. denominaba `el reconocimiento', según el cual es inmanente a la naturaleza humana el deseo de ser tenido en cuenta por los demás", de lo cual se desprendería que el núcleo esencial del derecho en cuestión supone la obligación del Estado de permitir la efectiva participación o realización del cargo público que ocupa.
En segundo lugar, que si bien puede predicarse la existencia de un derecho al "reconocimiento", que no se subsuma en el derecho al buen nombre, no resulta claro que dicho "reconocimiento" se encuentre inescindiblemente ligado, en sentido jurídico, con el derecho en cuestión. El "reconocimiento" no puede entenderse derivado de la ocupación de cierto cargo. El ser tenido en cuenta por los demás, únicamente puede ser el resultado, en el ámbito de la administración pública, de la buena gestión. Sin embargo, debe tenerse presente que la buena gestión no puede optarse, sino que el funcionario público tiene el deber ineludible de alcanzarla. En estos términos, no puede sostenerse que el núcleo esencial del derecho en cuestión sea el cumplimiento de un deber o el resultado de dicho cumplimiento La Corte comprende bien que el hecho mismo de ocupar ciertos cargos públicos supone un "reconocimiento". Sin embargo, el concepto de reconocimiento que propone H. y que hoy en día analiza Fukuyama, trasciende esta idea limitada. Este autor sostiene que el "deseo de reconocimiento" constituye el motor de la historia. Este deseo lleva al ser humano a buscar la libertad: "El hombre difiere fundamentalmente de los animales, sin embargo, en que desea, además, el deseo de los otros hombres, es decir, quiere que >. En especial, quiere que se le reconozca como ser humano, o sea, como un ser con cierto valor y dignidad". Por ser un deseo no determinado por móviles biológicos, se entiende como "el primer destello de la libertad humana". De ahí que, como lo dijera la Corte en la sentencia T-462 de 1992, "haga parte de la propensión a trascender a los demás". Frente a los peligros del "reconocimiento" -la tiranía, el imperialismo y el deseo de dominio-, se reconoce su calidad de fungir como "base sicológica de las virtudes políticas, como el valor, el espíritu público y la justicia". En este orden de cosas, no es la posesión de ciertos bienes -entre ellos los cargos-, lo que conduce al "reconocimiento". Por el contrario, como lo ejemplifica Fukuyama al hablar sobre el logro de la revolución, "[E]s sólo el hombre >, el hombre indignado, celoso de su propia dignidad y de la dignidad de sus conciudadanos, el hombre que siente que su valía está constituida por algo más que por el complejo conjunto de deseos que forman su existencia física, es sólo este hombre el que está dispuesto a caminar delante de un tanque o a hacer frente a una línea de soldados". En este orden de ideas, el derecho a acceder a cargos públicos aparece más como una garantía de igual oportunidad de todos los ciudadanos para ejercer autoridad, que como expresión jurídica del "reconocimiento"..
La necesidad de tener presente las circunstancias concretas y los derechos constitucionales involucrados, a efectos de analizar la eficacia del otro medio de protección judicial, explica el carácter subsidiario de la acción de tutela, que impone establecer si el ordenamiento jurídico no ha dispuesto un remedio judicial idóneo y específico para proteger el derecho. Por lo mismo -carácter subsidiario-, la tutela no tiene por objeto desplazar los diversos mecanismos de protección, sino fungir como último recurso -y, por lo mismo, sin restricciones normativas distintas a las normas constitucionales- para lograr la protección de los derechos fundamentales. La forma en que se han desconocido o puesto en peligro los derechos fundamentales, puede indicar la no idoneidad de los mecanismos ordinarios.
L. jurídicos y naturales de la tutela. La armonización de derechos fundamentales, garantías institucionales, principios y valores de la Carta.
Al momento de proteger en concreto la vulneración de un derecho fundamental, el juez debe tener en cuenta que no siempre es viable ordenar que las cosas vuelvan al "estado anterior a la violación", porque razones naturales, jurídicas o institucionales impiden la protección in natura del derecho quebrantado. Se impone entonces la reparación patrimonial, entre otros, en los siguientes casos:
Hay situaciones de hecho absolutamente consolidadas e irreversibles, en las cuales, razones de orden natural impiden una protección integral que mantenga el derecho fundamental en el mismo estado en que se encontraba antes de su vulneración. Por ejemplo, bienes personalísimos como la vida y la integridad personal, que resultan perdidos o disminuidos como consecuencia de un peligro creado por una autoridad pública.
En tratándose de casos en los cuales no sólo se encuentran en juego los derechos fundamentales del demandante, sino de terceras personas, el juez está en la obligación de armonizar los intereses en juego, así una de las partes no sea partícipe en el proceso. Debe observarse que si bien la tutela se dirige, en general, contra personas dotadas de cierto estatus de poder (sean autoridades públicas o particulares), lo que supone que la decisión de tales personas únicamente afectan el interés del demandante, las circunstancias concretas pueden involucrar derechos de terceros. No se trata, debe observarse, de los casos en los cuales el juez se enfrente al ejercicio de los derechos fundamentales por parte de la persona contra quien se dirige la tutela, sino de aquellos casos en los cuales la decisión violatoria o amenazante ha generado derechos en cabeza de terceros. Si bien resulta deseable que tales personas puedan ser partícipes en el proceso, ello no siempre es posible, en razón a su indeterminación (absoluta o temporal) o en razón a las circunstancias bajo las cuales se ha tramitado el proceso. En tales casos, la armonización, que implica se tomen en serio los derechos del demandante y los de los terceros afectados, constituye una garantía mínima de que el Estado cumpla con su deber genérico (art. 2 C.P.) de garantizar la eficacia y brindar la debida protección a los derechos de todos los ciudadanos.
Además de las razones jurídicas y naturales que impiden volver las cosas al "estado anterior a la violación", también existen otras de orden institucional. En efecto, al momento de adoptar en concreto las formas de protección del derecho fundamental el juez debe ponderar las consecuencias del fallo, y optar por la reparación económica, cuando considere que dadas las circunstancias históricas, el regreso al statu quo ante puede generar una seria desestabilización institucional.
"Igualmente, para la Corte, en caso de conflicto irresoluble entre derechos constitucionales fundamentales, como la libertad y la autonomía personales, y la persecución de objetivos estatales de interés general, como el aumento de la producción nacional o la protección de la financiación de la seguridad social, debe el juez constitucional dar una prevalencia prima facie a los derechos de la persona, pues es la única forma de conferir un efecto interpretativo real a la Carta de derechos. Este criterio hermenéutico es necesario, tal y como esta Corporación ya lo ha reconocido en anteriores decisiones Ver, entre otras, las sentencias C-606/92, C-221/94, C-350/94 y T-669/96, pues no puede darse preferencia a los intereses de la mayoría y al bienestar colectivo siempre que entran en conflicto con un derecho constitucional de una persona, con el deleznable argumento de que el derecho individual es particular, y el interés general prima siempre sobre el particular, pues se estaría anulando el mandato del artículo 5º de la Carta, según el cual el Estado reconoce la primacía de los derechos inalienables de la persona.
`Por esta razón, no basta ya con que el legislador argumente la necesidad de proteger al interés general para restringir el ejercicio de un derecho. El interés general es un concepto vago e impreciso que requiere de una determinación concreta, probada y razonable. Si esto no fuera así, quedaría en manos del poder público limitar el alcance de los derechos fundamentales, mediante una reglamentación tal que la regla general de libertad se convierta, de hecho en la excepción.
Por consiguiente, la Corte concluye que no es posible admitir que el aumento del bienestar colectivo o la protección de los recursos económicos de la seguridad social sean razones en sí mismas suficientes para imponer coercitivamente a las personas obligaciones relacionadas con el cuidado de su salud, ya que de esa manera se estarían legitimando medidas claramente contrarias a la libertad y dignidad de las personas. Es más, la Corte estaría abriendo el camino a una sociedad totalitaria. Por ejemplo, como existen evidencias médicas de que el ejercicio físico diario disminuye en forma considerable la ocurrencia de enfermedades cardiovasculares, debería entonces admitirse que el Estado tiene la posibilidad de obligar, mediante la amenaza de sanciones penales, a que todos los colombianos efectúen cotidianamente tales ejercicios, con fin de proteger la salud pública, hipótesis a todas luces inadmisible en una sociedad democrática. Igualmente, como es también plausible concluir que, en términos económicos, la vida contemplativa de muchas personas que tienen profundas convicciones religiosas contribuye en menor medida a la creación de riqueza nacional material que la labor productiva de otras personas, ¿deberíamos entonces admitir que se obligue a los religiosos a desarrollar otras actividades consideradas más mundanas?" M.P.A.M.C.
Los derechos fundamentales de los asociados se han entendido, primeramente, como cartas de triunfo Sentencia C-309 de 1997 que pueden ser opuestas por los ciudadanos contra la voluntad de la mayoría o contra todo aquel que las ponga en peligro Sobre el particular, ver sentencia C-531 de 1993 y la referencia a la tutela como un "detente Satanás". En este sentido, operan como principios contramayoritarios y constituyen una salvaguardia del individuo frente a la omnipotencia del Estado. Subyace a esta idea que el Estado (o todo aquel que detente un poder tal que puede generar situaciones de indefensión, subordinación, afectar gravemente el interés público o que presta un servicio público) es una suerte de "mal necesario", al cual hay que imponerle los controles necesarios para evitar que afecte injustificadamente el ámbito personalísimo de las personas. El Estado, en este orden de ideas, únicamente existe para proteger a la persona, y a sus derechos, frente a otras personas.
Los derechos fundamentales tienen por objeto configurar la esfera de existencia libre del sujeto. Dicha esfera de existencia no se limita al ámbito individual, sino que comprende, además, condiciones sociales. En la sentencia SU-111 de 1997 M.P.E.C.M., la Corte recordó que "La cláusula del Estado social de derecho tiene el poder jurídico de movilizar a los órganos públicos en el sentido de concretar, en cada momento histórico, un modo de vida público y comunitario que ofrezca a las personas las condiciones materiales adecuadas para gozar de una igual libertad". La concreción de "un modo de vida público y comunitario" que garantice la igual libertad supone que se deben alcanzar ciertos niveles de estabilidad institucional y de orden en el funcionamiento de la sociedad que hagan posibles, no sólo una igual distribución de la libertad, sino la libertad misma. Dentro de tales elementos deben reconocerse, entre otros factores, la viabilidad -no sólo jurídica, sino social y política- de la democracia, el funcionamiento correcto y justo Lo justo se impone por mandato constitucional. Preámbulo. de la economía, la posibilidad de satisfacer el mínimo vital de los asociados, la existencia de condiciones de paz, etc. El logro de estas condiciones de libertad y la creación de oportunidades para alcanzar la igualdad en la distribución de la libertad, no se consigue con la mera protección de los derechos individuales, los cuales participan del interés general contribuyendo en que haya democracia y limitación del poder. De esta manera, ha de aceptarse que las limitaciones a los derechos fundamentales han de admitirse, no sólo como consecuencia del desarrollo legal de los mismos (principio democrático), sino también cuando la restricción contribuye decididamente a alcanzar tales metas. Es decir, se persigue un fin constitucionalmente válido.
Ello supone, por su parte, que cuando el juez de tutela advierta que la protección -en sentido de restauración- del derecho fundamental implica una devastadora y extremadamente grave puesta en peligro de las condiciones necesarias para lograr la libertad individual y su reparto igualitario, resulta imposible, por colocar en peligro la libertad y demás derechos, otorgar el amparo solicitado. Es decir, no puede ordenar que las cosas vuelvan al estado anterior a la violación y debe optar por la reparación patrimonial. Claro está, tal como se anunció al comienzo de este apartado, le es exigible al juez un rigor extremo en el análisis de la situación, así como la carga de sustentar de manera idónea las razones para negar la protección in natura. Se trata, no de una argumentación suficiente -exigible en cualquier decisión judicial-, sino de un genuino y profundo intento por arribar a la solución correcta.
En conclusión, si resulta imposible volver las cosas al estado anterior a la vulneración, el juez debe ordenar que se indemnice a la persona afectada. La imposibilidad, por parte del Estado de garantizar en los términos indicados el ejercicio del derecho fundamental, no puede tener por única respuesta la confesión de su imposibilidad de proteger a la persona. El Estado está obligado a garantizar el goce de los derechos (C.P. art. 2). Si las circunstancias hacen imposible lograr o brindar dicha protección, éste tiene la obligación de resarcir el daño antijurídico (C.P. art. 90) causado por la imposibilidad de responder a dicho deber. Ello, claro está, sin perjuicio de los casos en los cuales el daño antijurídico sea imputable, en los términos del artículo 86 de la Carta, a particulares, quienes están directamente vinculados a la Constitución (en las condiciones fijadas por la jurisprudencia de esta Corporación). Contra esta regla de conducta judicial puede cuestionarse el hecho de que le restaría eficacia a la tutela como mecanismo de protección. La Corte comparte parcialmente este señalamiento. El interés del constituyente en estatuir la acción de tutela radicó, precisamente, en ofrecer una alternativa adicional a las establecidas, para lograr la plenitud del ordenamiento jurídico. Sin embargo, la tutela no puede convertirse en instrumento para desconocer otros bienes tutelados por el ordenamiento jurídico, es decir, que el efecto de las decisiones en materia de tutela sean contrarias a la Constitución misma. De ahí que, ante imperativos constitucionales, la indemnización sea la última alternativa. Cabe recordar que dicho instrumento -la indemnización- constituye, dentro del pensamiento jurídico occidental, tal como lo han reconocido los tribunales internacionales, un principio de obligatoria observancia: todo daño que no pueda ser reparado debe ser resarcido.
En resumidas cuentas, corresponde al juez determinar cuál es el mecanismo idóneo para lograr la protección del derecho fundamental afectado. Cuando resulta imposible lograr el restablecimiento de las condiciones de ejercicio del derecho fundamental violado -garantizar el ejercicio in natura-, el juez de tutela está en la obligación de disponer que se indemnice a la persona.
Como lo ha explicado esta Corporación, la acción de tutela es un mecanismo excepcional que sólo puede ser empleado ante la ausencia de otro u otros instrumentos judiciales considerados principales u ordinarios. El carácter subsidiario de la acción de tutela condiciona el ejercicio del derecho público subjetivo que tienen las personas para acudir ante los jueces, en demanda de la protección prevista en el artículo 86 de la Carta Política.
La posibilidad de dar trámite a una petición de amparo como mecanismo transitorio requiere, en primer lugar, demostrar que es inminente un perjuicio irremediable para el derecho fundamental y, en segundo lugar, la existencia de otro mecanismo de defensa judicial. Este último, considerado como instrumento judicial principal u ordinario, deberá ser de una entidad tal que por sus características pueda ser homologado temporalmente, es decir, mientras se tutela "transitoriamente". Estos elementos no pueden, nuevamente, considerarse en abstracto, sino a partir de las condiciones propias del proceso.
El trámite de la tutela como mecanismo transitorio exige la existencia de un perjuicio irremediable. En este caso, el peticionario deberá demostrar que se encuentra frente a un riesgo que, según la jurisprudencia, se caracteriza por lo siguiente:
A). El perjuicio ha de ser inminente: `que amenaza o está por suceder prontamente'. Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética. Se puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada. Lo inminente, pues, desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso iniciado. Hay inminencias que son incontenibles: cuando es imposible detener el proceso iniciado. Pero hay otras que, con el adecuado empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo. En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se desvanece el efecto. Luego siempre hay que mirar la causa que está produciendo la inminencia.
El fundamento de la figura jurídica que ocupa la atención de esta Sala es la inminencia de un daño o menoscabo graves de un bien que reporta gran interés para la persona y para el ordenamiento jurídico, y que se haría inevitable la lesión de continuar una determinada circunstancia de hecho. El fin que persigue esta figura es la protección del bien debido en justicia, el cual exige lógicamente unos mecanismos transitorios, urgentes e impostergables, que conllevan, en algunos casos, no una situación definitiva, sino unas medidas precautelativas". Sentencia T-225 de 1993, Magistrado Ponente Dr. V.N.M..
Dicho análisis, por otra parte, deberá llevar a establecer si realmente es posible "restablecer" el derecho fundamental violado. Como se ha indicado antes (ver fundamento jurídico 9) circunstancias naturales, jurídicas o institucionales, pueden hacer imposible que el derecho se restablezca, en el sentido de volver las cosas al estado anterior. Esta consideración parte de reconocer que existe la posibilidad de que hechos amenazantes no agoten el derecho, sino que el perjuicio reviste cierto carácter de tracto sucesivo Sobre el particular, ver sentencia T-823 de 1999.
La existencia de otro medio de defensa judicial no puede ser considerada en abstracto. No basta que teóricamente exista la posibilidad de acudir a medios ordinarios, sino que, habida consideración de las circunstancias particulares del caso, es necesario comprobar que la posibilidad es cierta. Lo anterior por la sencilla razón de que la tutela transitoria supone necesariamente la tramitación de otro proceso ordinario, frente al cual se acude a la tutela para lograr una protección transitoria o cautelar de los derechos fundamentales.
Cabe preguntarse en qué momento debe analizarse la existencia de otro medio de defensa judicial. La jurisprudencia de la Corte ha sido vacilante en este punto, pues en algunas ocasiones ha considerado necesario que se haya iniciado el proceso antes de acudir a la tutela Ver, entre otras, sentencias T-871 de 1999, T-812 de 2000, en otros, que existe la carga del demandante de iniciar el proceso, so pena de que los efectos de la sentencia desaparezcan.
"7.- Sin desconocer que en la práctica los procesos contencioso administrativos pueden resultar prolongados en el tiempo, la Corte estima que, en todo caso, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho sí constituye un mecanismo apto, jurídica y materialmente, para asegurar la protección de los derechos de las personas frente a eventuales excesos de la administración. Y ello ocurre, precisamente, porque la misma Constitución (artículo 238) contempla la posibilidad de decretar la suspensión provisional de los actos administrativos, que es resuelta desde el momento mismo de admitirse la demanda (Artículos 152 y siguientes del C.C.A.). El propio legislador fue consciente de la posibilidad de encontrar procesos enredados en el tiempo, y para ello diseñó esta importante medida. La jurisprudencia de esta Corporación, en anteriores pronunciamientos, ha reconocido expresamente la eficacia de la suspensión provisional, en los siguientes términos:
`Por ello es pertinente reiterar aquí la jurisprudencia de esta Corporación, transcrita en la misma demanda, según la cual la suspensión provisional resulta ser un trámite pronto y por lo mismo no menos eficaz que la vía de la tutela, sin que sea dable compartir los criterios expuestos a lo largo del líbelo, en el sentido de admitir la viabilidad de la tutela y su mayor eficacia, por razones de tiempo, frente a la demora de los procesos ordinarios, pues ello daría lugar a la extinción de estos, si se pudiere escoger alternativamente y por esa circunstancia, entre el juez de tutela y el juez ordinario para la definición apremiante de los derechos reclamados, lo que desde luego desnaturaliza la verdadera finalidad constitucional encaminada a la protección de los mismos, previo el cumplimiento de los presupuestos requeridos'. Sentencia T-533/98 MP. H.H.V.. (Subrayado fuera de texto)
En el mismo sentido conviene citar la sentencia T-640/96 MP. V.N.M., en cuya oportunidad la Corte señaló:
`(...) la suspensión provisional de los actos administrativos es trámite que se ubica como una de las medidas que deben solicitarse antes de que sea admitida la demanda que se formule en contra del acto correspondiente; es concebida como medida cautelar en presencia de excepcionales casos en los que la vulneración de normas superiores sea manifiesta, y como tal es cuestión previa a decidir en el trámite de la acción que se adelanta. Así las cosas, esta posibilidad judicial resulta ser un trámite pronto, y por lo mismo no menos eficaz que la vía de la tutela". (Subrayado fuera de texto). Sentencia T-127 de 2001, Magistrado Ponente Dr. A.M.C..
Tal como se ha indicado, la tutela transitoria tiene como objeto la adopción de medidas de carácter temporal correspondientes a la duración del proceso ordinario, con el propósito de evitar un perjuicio irremediable. Consustancial a este fin es que el alcance de la medida de protección (medida cautelar), no resulte superior al objetivo final del medio ordinario, ni anule el sentido de éste.
De ahí que el alcance de la protección brindada mediante la tutela como mecanismo transitorio ha de ser eminentemente precario, básicamente suspensivo, salvo que, como ocurrió en la sentencia SU-039 de 1997 Caso comunidad U'WA contra el Ministerio del Medio Ambiente y la empresa Occidental de Colombia, Inc., la causa de la violación sea una omisión o abstención, y que la realización del acto en nada incida en la solución final del proceso o que el remedio obtenible por la vía judicial alternativa sea manifiestamente inadecuado para proteger el derecho fundamental invocado. Debe observarse que en dicha oportunidad se recogió de manera genuina el sentido de la medida de protección transitoria, cuando sostuvo que:
"b) Es irrelevante la contradicción existente entre lo decidido por el Consejo de Estado al no acceder a la suspensión provisional y lo que se resolverá en el presente proceso, porque al pronunciarse sobre dicha suspensión no se analizó lo concerniente al aspecto sustancial o de fondo relativo al derecho de participación de la comunidad U'wa.
Por lo demás, tampoco podrá existir contradicción entre lo que se decida en este proceso y lo que resuelva el Consejo de Estado, en el evento de que niegue la nulidad pedida, si se tiene en cuenta que conforme al art. 175 del C.C.A. la cosa juzgada `erga omnes' sólo opera en relación con la `causa petendi' materia de juzgamiento, y como se observó antes en la demanda de nulidad no se señaló como violado el art. 40-2 de la Constitución ni se expuso, por consiguiente, el concepto de su violación. Las referencias que se hacen a dicho artículo en la demanda de nulidad, sin mencionar el numeral 2, son meramente circunstanciales para aludir simplemente a los tipos de mecanismos de participación, pero en modo alguno se formuló un cargo concreto por violación del derecho fundamental de participación de la referida comunidad, con arreglo a la aludida norma".
Como se ha indicado anteriormente (ver fundamentos 3, 4, 5, 6 y 7) es probable la violación a los derechos fundamentales del demandante.
Sobre el particular resulta ilustrativo el caso del ciudadano O.A.M.-Aparicio, quien consideró que había sido removido ilegalmente del cargo de Registrador Nacional del Estado Civil. La decisión adoptada contra este ciudadano quedó consignada en el Acta No. 58 del 23 de noviembre de 1994. Luego del proceso adelantado ante la jurisdicción especializada, el Consejo de Estado, al confirmar la Sentencia del Tribunal de Cundinamarca, declaró la nulidad y ordenó el pago de las sumas adeudadas al demandante, pues determinó que, en su caso, el acto administrativo mediante el cual se adoptó la decisión de removerlo del empleo, fue expedido con violación de las normas que regulan el trámite a seguir para desvincular al Registrador Nacional del Estado Civil. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B., julio 13 de 2000. Expediente No. 484-00, M.P.D.A.O.Q..
Resulta pertinente, para dilucidar definitivamente el asunto, considerar la sentencia dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el proceso de nulidad electoral promovido por G.J.Z.V. de las actas 037 y 039, de 1999, del Consejo Nacional Electoral Sentencia del 17 de agosto de 2000. R. 2342 C.P.: R.M.L..
Como ya se dijo al resolver sobre la ineptitud de la demanda alegada por incluirse en ella la nulidad de la confirmación de la elección del Registrador Nacional del Estado Civil, (Acta No. 39 del 15 de septiembre de 1999 del Consejo Nacional Electoral), dicho acto no constituye una decisión administrativa que con la elección forme un acto complejo, que por lo mismo deba ser sometido al control de esta jurisdicción, por lo cual la Sala se abstendrá de emitir una decisión de fondo sobre su legalidad, limitando en consecuencia el juzgamiento al acto de elección comprendido en el Acta No. 37 del 6 de septiembre de 1999 de la mencionada Corporación.
Dentro de la jurisdicción contenciosa administrativa, las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho tienen por propósito garantizar la supremacía del orden jurídico. El componente de restablecimiento del derecho, en la segunda acción, busca que se reparen o restauren los derechos desconocidos por la violación del orden jurídico. En sentencia C-199 de 1997 M.P.H.H.V., la Corte analizó in extenso estas acciones. En dicha oportunidad señaló:
"Dentro de las acciones consagradas por la vía jurisdiccional contencioso administrativa para la defensa de los derechos e intereses particulares y generales conculcados en la actividad de la administración, así como para garantizar la supremacía del orden jurídico, se encuentran las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho..." (N. fuera del texto).
"De esta manera, la finalidad de la acción de nulidad del acto administrativo demandado es la tutela del orden jurídico, a fin de que aquel que quede sin efecto por contrariar las normas superiores del derecho. Esta acción se encuentra consagrada en interés general para que prevalezca la defensa de la legalidad abstracta sobre los actos de la administración de inferior categoría, y por ello puede ser ejercida en todo el tiempo por cualquier persona." idem. (N. fuera del texto).
"El principio de legalidad consiste en que la administración está sujeta en el desarrollo de sus actividades, al ordenamiento jurídico, razón por la cual todos los actos y las decisiones que profiera, así como las actuaciones que realice, deben ajustarse a lo dispuesto en la Constitución y la ley." Sentencia C-740 de 1999 M.P.A.T.G.
Con posterioridad, en sentencia C-1436 de 2000 M.P.A.B.S., la Corte indicó:
"Como expresión del poder estatal y como garantía para los administrados, en el marco del Estado de Derecho, se exige que el acto administrativo esté conforme no sólo a las normas de carácter constitucional sino con aquellas jerárquicamente inferiores a ésta. Este es el principio de legalidad, fundamento de las actuaciones administrativas, a través del cual se le garantiza a los administrados que en ejercicio de sus potestades, la administración actúa dentro de los parámetros fijados por el Constituyente y por el legislador, razón que hace obligatorio el acto desde su expedición, pues se presume su legalidad."
El sometimiento de la administración a las normas superiores -supuesto conceptual del principio de legalidad- implica que la administración debe respetar tanto las normas formales como las sustanciales a la hora de adoptar decisiones (dictar actos administrativos). Dicho respeto, cabe señalar, comprende en el nivel constitucional, el debido proceso. En efecto, el artículo 29 de la Carta señala que "el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones... administrativas". El concepto de debido proceso no puede restringirse únicamente al respeto por los aspectos formales o de trámite (el proceso), sino que hace parte integrante de éste que se apliquen las normas superiores sustantivas.
En este sentido, debemos decir que la administración debe actuar con sujeción al orden público normativo, entendido éste como "el conjunto de normas positivas absolutamente obligatorias, donde no cabe transigencia ni tolerancia, por afectar a los principios fundamentales de la sociedad, de una institución o de las garantías precisas para su subsistencia..." (Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, G.C., en donde el legislador ha previsto, como una forma de mantener el respeto por ese orden normativo, las acciones de simple nulidad (artículo 84 del Código Contencioso Administrativo), cuyo propósito principal es la conservación y restitución del principio de legalidad y las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 85 del Código Contencioso Administrativo), en las que no sólo se busca la efectividad del principio de legalidad sino la indemnización de los daños causados con la expedición del acto administrativo correspondiente.
Dentro de este contexto, considera esta corporación que la facultad que tiene el Estado, a través de la jurisdicción, para confrontar las actuaciones de la administración con el ordenamiento constitucional y legal normativo, a efectos de determinar si éstas se ajustan al principio de legalidad que les es propio, es competencia exclusiva de la jurisdicción, que los particulares no pueden derogar a través de la cláusula compromisoria o el pacto arbitral." Sentencia C-1436 de 2000 M.P.A.B.S. (N. y subrayado fuera del texto).
No sobra en este punto revisar nuevamente la sentencia proferida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el proceso de nulidad electoral promovido por G.J.Z.V. de las actas 037 y 039, de 1999, del Consejo Nacional Electoral Sentencia del 17 de agosto de 2000. R. 2342 C.P.: R.M.L..
En ella, el primer punto considerado tiene que ver con una indebida acumulación de pretensiones. El actor en dicho proceso solicitaba que una vez se declarara la nulidad del Acta N° 037, se dispusiera el reintegro del C.B.. La Sección resolvió el punto en los siguientes términos:
Se plantea esta excepción sobre la base de considerar que se impugnan los actos mediante la acción electoral porque se han desconocido con ellos los derechos del señor J.C.B., cubriendo así la finalidad indiscutible de obtener su restablecimiento, desvirtuándose el alcance de la acción de nulidad electoral para convertir el proceso en una mezcla inaceptable de situaciones objetivas y subjetivas.
En el asunto sometido a consideración de la Sala, la acción ejercida es la electoral, luego dentro de las pretensiones no se contempla la del restablecimiento del derecho en beneficio del señor J.C.B., lo cual sería incorrecto, ni operaría en forma automática dicho restablecimiento, como consecuencia de la declaratoria de nulidad de la elección de su sucesor. Así las cosas, la excepción planteada carece de sustento.
Pero ante todo se observa que la acusación se dirige a que se protejan derechos particulares ajenos al proceso electoral, concretamente los del designado con anterioridad Registrador Nacional del Estado Civil, derechos que pueden ser reclamados en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., según lo dicho en acápites precedentes.
- Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P.: A.M.O.F., R. 415-99, Actor: H.J.G.P.. Sentencia del 17 de febrero de 2000.
- Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P.: A.M.O.F., R. 93-99, Actor: V.B.G.. Sentencia del 3 de febrero de 2000.
- Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P.: C.A.O.G., R. 120598/689/2.000, Actor: J.C.P.S.. Sentencia del 27 de julio de 2000.
- Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P.: A.O.M., R. 659-00, Actor: W.V.M. y otros. Sentencia del 24 de agosto de 2000.
- Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P.: A.O.M., R. 574, Actor: G.G.A.. Sentencia del 21 de septiembre de 2000.
- Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P.: C.A.O.G., R. 962359 (497-2000), Actor: D.Q.J.. Sentencia del 3 de agosto de 2000.
- Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P.: M.C.G., R. 40425 (433-2000), Actor: J.C.P.S.. Sentencia del 3 de agosto de 2000.
- Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P.: L.A.S.M., R. 15424/3247/99, Actor: J.C.P.S.. Sentencia del 6 de abril de 2000.
16.1.4. Finalmente, podría aducirse que el acto nunca fue notificado, razón por la cual es inexistente e imposible de demandar. La Corte no comparte esta postura. La publicidad de los actos jurídicos -leyes o actos administrativos- no tiene relación con su existencia, sino con su oponibilidad Ver, entre otras, sentencia C-161 de 1999 M.P.C.G.D.. En la sentencia T-419 de 1994, la Corte recordó:
"El ordenamiento jurídico sanciona el acto no notificado con su ineficacia o inoponibilidad. La ley condiciona los efectos de una decisión que pone término a un trámite administrativo a su notificación, a menos que la parte interesada conociendo de la misma, convenga o ejercite en tiempo los recursos legales (C.C.A. art. 48). Así, pues, mientras no se surta o realice materialmente la notificación, la decisión administrativa respectiva carece de efectos jurídicos respecto del administrado, o sea, es ineficaz. Sobre el particular, la jurisprudencia Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia Diciembre 12 de 1983;Sección Primera, S.J. 7 de 1982 y la doctrina administrativas han señalado que los actos administrativos no notificados `ni aprovechan ni perjudican', cabe decir, son "inoponibles al interesado." M.P.E.C.M.
De acuerdo con las consideraciones precedentes, resulta claro que el demandante contaba con otro medio de defensa judicial para lograr la protección de sus derechos constitucionales fundamentales, por conducto de la justicia contenciosa administrativa. Ahora bien, siguiendo la argumentación del demandante, podría sostenerse que la decisión de la justicia contenciosa administrativa resultaría inoportuna, por tardía, para garantizar el goce de sus derechos constitucionales.
En el presente caso, la solicitud de amparo correspondió al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá, despacho judicial que recibió la petición correspondiente el día ocho (8) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
El doctor I.D.E. fue elegido para un término de cinco (5) años, contados desde el primero (1º) de octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999), día siguiente al período constitucional para el cual se había elegido inicialmente al Dr. O.A.M.-Aparicio, quien fue removido y reemplazado por el doctor J.C.B..
El Consejo Nacional Electoral eligió al doctor I.D.E. en reemplazo de J.C.B., el día seis (6) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999). Es decir, la jurisdicción constitucional en materia de tutela tuvo conocimiento del hecho dos (2) días después de que el accionante fuera removido del cargo.
Como se ha dicho, la jurisdicción constitucional conoció de la solicitud de amparo dos (2) días después de que el Consejo Nacional Electoral había designado el reemplazo del accionante. Sin embargo, el Dr. J.C.B. solicitó que no se procediera al "acto de confirmación", por estimar que el Consejo Nacional Electoral estaría revocando un acto de contenido particular sin su consentimiento.
El acto administrativo mediante el cual se ordenó remover de su cargo al accionante, corresponde al acta No. 37 del seis (6) de septiembre de 1999, en la cual consta la elección del Dr. I.D.E. como Registrador Nacional de Estado Civil, para el período constitucional que se inició el 1º. de octubre de 1999.
Para el ocho (8) de septiembre de 1999, fecha en la cual el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito conoció de la petición de tutela, la decisión ya había sido adoptada. Debe observarse que, conforme a la petición elevada por el demandante al a-quo antes de que éste conociera del proceso, el demandante ya conocía de la decisión y, al acudir a la tutela para oponerse a ella, no puede sostenerse que el acto administrativo de remoción no hubiese sido notificado, pues tal conducta constituye, en el ámbito del derecho constitucional, una "notificación por conducta concluyente". Si dicha conducta realmente suplía la necesidad de notificación personal es un asunto que no le compete a la jurisdicción constitucional resolver, sino que debería debatirse dentro del proceso contencioso administrativo correspondiente.
PRIMERO: CONFIRMAR, por cuanto la acción resultaba improcedente, la sentencia del 27 de octubre de 1999, proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, D.C., S.L., que a su vez confirmó el fallo del 17 de septiembre del mismo año, mediante el cual el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá negó la tutela.
El derecho subjetivo de una persona a desempeñar un cargo y, por consiguiente, a realizar sus respectivas funciones, sólo se puede ejercer cuando la persona ya ha accedido al mismo, de conformidad con una correcta aplicación de las reglas y procedimientos establecidos para ello. Antes de acceder al cargo, y de estar posesionada en el mismo, como es lógico, la persona no puede ejercer ni una sola de las funciones que le corresponden. Cuando se ha efectuado un nombramiento en un cargo, como Registrador Nacional del Estado Civil, y se niega a dársele nuevamente posesión (sin siquiera removerlo formalmente del cargo), se está afectando el núcleo esencial del derecho fundamental a desempeñar un cargo público, pues se está impidiendo su ejercicio. Por supuesto, como todos los derechos fundamentales, el derecho a desempeñar funciones públicas tiene un fundamento objetivo, que se relaciona de manera directa con la parte dogmática de la Constitución, es decir, con los principios, valores y objetivos consagrados en la Carta Política. En este sentido, el derecho a desempeñar cargos y funciones públicas tiene un vínculo objetivo no sólo con el carácter democrático y participativo de nuestro Estado social de derecho, sino además, con el trabajo como principio fundamental de dicho Estado. Desconocer la relación que existe entre el derecho a desempeñar materialmente un cargo público una vez se ha sido nombrado o elegido, y el trabajo como principio fundamental -como aspecto objetivo del derecho fundamental-, aduciendo que el derecho al trabajo no lleva consigo la prerrogativa individual de permanecer en un puesto determinado, implica vaciar por completo el contenido del derecho a desempeñar cargos y funciones públicas.
El nombramiento se encontraba cobijado por la presunción de legalidad y de constitucionalidad en el momento en que el Consejo Nacional Electoral decidió inaplicarlo por inconstitucional, considerando que el período del Registrador era institucional y no personal, de acuerdo con una interpretación jurisprudencial del Consejo de Estado. Dicha inaplicación del acto administrativo de nombramiento de C.B. constituyó el presupuesto necesario para nombrar a I.D.E. como nuevo Registrador. Por supuesto, la inaplicación del acto de nombramiento no constituye un acto de remoción del cargo, ni siquiera equivale a su anulación. Tampoco vinculaba formalmente a C., y por lo tanto no le había sido notificado. En la medida en que el acto de nombramiento de D.E. no afectaba, por sí mismo, el nombramiento de C.B., sino que simplemente inaplicaba el acto de nombramiento, se ve claramente que el medio utilizado no es ni razonable ni adecuado para lograr el objetivo que se propuso el Consejo Nacional Electoral.
¿Qué relación existe entre la consideración acerca de la naturaleza del período del Registrador y la presunta inconstitucionalidad del nombramiento de dicho funcionario? La ilegalidad o inconstitucionalidad de un acto de la administración es un juicio que se debe predicar del acto en sí mismo y que, por tanto, se debe derivar de su contenido, o eventualmente de su motivación. Por otra parte, para inaplicar una determinada norma jurídica por inconstitucional, cuando se tiene el deber legal de aplicarla, dicha norma debe ser abiertamente inconstitucional. Las diversas interpretaciones acerca del carácter personal o institucional del período hechas por diversas corporaciones judiciales no constituyen un fundamento para declarar su inconstitucionalidad, pues simplemente no son predicables del contenido del acto de nombramiento. Adicionalmente, las autoridades administrativas no pueden "inaplicar" los actos administrativos de carácter particular y concreto, pues el artículo 4º de la Constitución se refiere a que en todo caso de incompatibilidad entre ésta y otras "normas jurídicas", se aplicarán las disposiciones constitucionales como fundamento de la decisión, pero es absurdo que la Constitución entre a reemplazar la decisión concreta. Lo anterior significa que el artículo 4º de la Constitución se refiere a las normas de carácter general y abstracto que sirven como fundamento jurídico para adoptar sus decisiones particulares mediante los respectivos actos administrativos. Sin embargo, ello no quiere decir que puedan "inaplicar" estas decisiones particulares y concretas, pues, de ser así, el artículo 4º se constituiría en patente de corso para vulnerar los derechos de las personas so pretexto de la cláusula de prevalencia de la Constitución, lo cual es completamente ajeno a la voluntad del constituyente. En esa medida, el nombramiento hecho por el Consejo Nacional Electoral, no podía considerarse inconstitucional con base en la tesis esgrimida durante un tiempo por algunas secciones del Consejo de Estado.
Demandante: Jaime C.B.
El derecho a desempeñar funciones y cargos públicos
Por su parte, como es obvio, el derecho subjetivo de una persona a desempeñar un cargo y, por consiguiente, a realizar sus respectivas funciones, sólo se puede ejercer cuando la persona ya ha accedido al mismo, de conformidad con una correcta aplicación de las reglas y procedimientos establecidos para ello. Antes de acceder al cargo, y de estar posesionada en el mismo, como es lógico, la persona no puede ejercer ni una sola de las funciones que le corresponden. La Corte Constitucional ha reconocido esta distinción desde sus inicios. Tanto es así, que en la Sentencia T-003/92 (M.P.J.G.H.G., en el cual la Corte analizó el caso de una contralora departamental a la que el gobernador se había negado a dar posesión a pesar de haber sido nombrada -como fue también nombrado J.C.B. en el cargo de contralor general-, estableció claramente lo siguiente:
"Ahora bien, para que el derecho enunciado pueda ejercerse de manera efectiva es indispensable, ante todo, que concurran dos elementos exigidos por la misma Carta: la elección o nombramiento, acto condición que implica designación que el Estado hace, por conducto del funcionario o corporación competente, en cabeza de una persona para que ejerza las funciones, deberes y responsabilidades que el ordenamiento jurídico ha previsto respecto de un determinado cargo, y la posesión, es decir, el hecho en cuya virtud la persona asume, en efecto, esas funciones, deberes y responsabilidades, bajo promesa solemne de desempeñarlos con arreglo a la Constitución y la ley55 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de agosto 12 de 1977, C.P.: Doctor H.M.O..."
"Mientras la persona no se ha posesionado, le está vedada cualquier actuación en desarrollo de las atribuciones y actividades que corresponden al cargo, de tal modo que, pese a su designación, carece del carácter de servidor público. Es la posesión, en tal sentido, un requisito sine qua non para iniciar el desempeño de la función pública, pues, según el artículo 122 de la Carta Política, "ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben"."
"Si la participación en la función pública es, como lo hemos visto, un derecho cuyo ejercicio está pendiente de la posesión, negarla a un ciudadano ya nombrado o elegido -a no ser que falte alguno de los requisitos legales- implica la violación del derecho en cuanto imposibilita su ejercicio."
Por lo tanto, cuando se ha efectuado un nombramiento en un cargo, como es el caso de C.B. como Registrador Nacional del Estado Civil, y se niega a dársele nuevamente posesión (sin siquiera removerlo formalmente del cargo), se está afectando el núcleo esencial del derecho fundamental a desempeñar un cargo público, pues se está impidiendo su ejercicio. Según la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, se vulnera el núcleo esencial de un derecho fundamental cuando las restricciones impuestas impiden su ejercicio. Al respecto ver, entre otras, la Sentencia T-426/92 (M.P.E.C.M.): "Por otra parte, la jurisprudencia de intereses ha diseñado una fórmula según la cual el núcleo esencial del derecho fundamental es aquella parte de su contenido que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos. De este modo, se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección." (resaltado fuera de texto).
Por supuesto, como todos los derechos fundamentales, el derecho a desempeñar funciones públicas tiene un fundamento objetivo, que se relaciona de manera directa con la parte dogmática de la Constitución, es decir, con los principios, valores y objetivos consagrados en la Carta Política. Anotando como característica de los derechos fundamentales su vinculación con la parte dogmática de la constitución ver Sentencia T-406/92 (M.P.C.A.B.). En este sentido, el derecho a desempeñar cargos y funciones públicas tiene un vínculo objetivo no sólo con el carácter democrático y participativo de nuestro Estado social de derecho, sino además, con el trabajo como principio fundamental de dicho Estado.
Desconocer la relación que existe entre el derecho a desempeñar materialmente un cargo público una vez se ha sido nombrado o elegido, y el trabajo como principio fundamental -como aspecto objetivo del derecho fundamental-, aduciendo que el derecho al trabajo no lleva consigo la prerrogativa individual de permanecer en un puesto determinado, implica vaciar por completo el contenido del derecho a desempeñar cargos y funciones públicas. En la misma Sentencia T-003/92 se dijo. "Está de por medio, sin lugar a dudas, la efectividad de un derecho que, si bien, dada su naturaleza política, no ha sido reconocido por la Constitución a favor de todas las personas sino únicamente a los ciudadanos colombianos que no sean titulares de doble nacionalidad, tiene, respecto de ellos, el carácter de fundamental en cuanto únicamente la seguridad de su ejercicio concreto permite hacer realidad el principio de la participación, que se constituye en uno de los esenciales dentro de la filosofía política que inspira nuestra Carta, lo cual encuentra sustento no solo en la misma preceptiva constitucional, en su Preámbulo y en sus artículos 1, 2, 3, 40, 41, 103 a 112, entre otros, sino en el texto de la papeleta por medio de la cual el pueblo colombiano votó abrumadoramente el 27 de mayo de 1990 por la convocatoria de una Asamblea Constituyente, cuyo único propósito expreso consistió en "fortalecer la democracia participativa"."
Ahora bien, ¿qué fundamento constitucional puede tener dicha restricción? Si se trata de una restricción legítima del derecho frente a otro bien jurídicamente superior, y no de su simple vulneración, ¿cuál es ese otro bien jurídicamente prevalente, que, al no poderse armonizar, justifica una restricción del derecho fundamental? Por otra parte, aunque la existencia de un objetivo superior justificara una "restricción" del derecho a desempeñar cargos y funciones públicas, la forma como la entidad demandada llevó a cabo dicho objetivo tampoco puede estar exenta de un juicio de constitucionalidad. Mediante este juicio se pretende determinar si se vulneraron las garantías específicas que componen el derecho al debido proceso del demandante y por lo tanto, si el medio utilizado por la administración se justifica para conseguir estos objetivos constitucionalmente superiores.
Podría afirmarse que se trata del interés de la comunidad en el adecuado cumplimiento de la función pública desempeñada por el Registrador Nacional del Estado Civil. Las funciones desempeñadas por el Registrador son sin duda esenciales para garantizar a las personas sus derechos civiles y políticos más fundamentales. Sin embargo, la posesión y el desempeño efectivo de C.B. como Registrador Nacional, por sí mismos, no pueden representar un riesgo para el desempeño de la función pública. Por el contrario, ha dicho la Corte que el adecuado cumplimiento de la función pública está en relación directa con la estabilidad de los funcionarios en los cargos. En la Sentencia T-759/99 la Corte tuteló los derechos al debido proceso y a desempeñar cargos y funciones públicas de una concejal de Santa Marta que había sido nombrada en la mesa directiva del Concejo, el cual después decidió revocar su nombramiento. En aquella oportunidad la Corte sostuvo dentro de sus consideraciones lo siguiente:
Por lo demás, razones del buen servicio administrativo, fundadas en los principios relativos a la necesidad de dar satisfacción de los intereses generales, de igualdad, eficacia e imparcialidad, que rigen la función administrativa, determinan que la conformación de las mesas directivas de los concejos municipales y distritales se mantengan estables durante el periodo respectivo, pues el cambio de éstas sin motivo legítimo impide o por lo menos dificulta el adecuado funcionamiento de estos cuerpos colegiados y les resta credibilidad a sus actuaciones frente a la comunidad.
En esa medida, no puede afirmarse que las necesidades del servicio en el caso de C.B. constituyeran un fundamento jurídicamente superior que justificara la decisión de negar la protección solicitada. Sin embargo, aun aceptando que sí la hubiera, la legitimidad de la finalidad perseguida por el Consejo Nacional Electoral no implica que la medida utilizada para conseguirla estuviera justificada. Dentro de cualquier Estado de Derecho la actuación concreta de los órganos del Estado está sujeta también al ordenamiento jurídico, independientemente de que la finalidad en sí misma esté justificada. Es necesario entonces que la administración logre sus cometidos y a la vez, que su actuación esté sujeta al ordenamiento. La necesidad de permitirle a la administración cumplir sus cometidos enmarcando sus actos dentro del ordenamiento jurídico tiene como consecuencia que sus actos se presumen constitucionales y legales. De otro modo, no podría ejecutar por sí y ante sí sus decisiones.
En principio, los nombramientos que hace el Consejo Nacional Electoral están cobijados por la presunción de legalidad y de constitucionalidad. El problema consiste entonces en determinar quién, cómo y con fundamento en qué criterios se puede desvirtuar dicha presunción. Esta presunción de legalidad y de constitucionalidad de los nombramientos es un atributo de la actividad de la administración que, vista desde su perspectiva constituye una prerrogativa que le permite la ejecución de sus decisiones. Sin embargo, además es una garantía de los vinculados por la respectiva decisión, en cuanto consolide en ellos situaciones particulares y concretas -en este caso el derecho a desempeñar el cargo y las funciones de Registrador Nacional-. Esta garantía para el particular vinculado por el acto de la administración ha sido reconocida por la jurisprudencia constitucional. En reiteradas oportunidades, la Corte ha dicho que la administración está sujeta al principio de respeto por sus propios actos y que no puede, sin más, venirse contra ellos.
"10. Los actos administrativos que crean o modifican una situación jurídica particular y concreta o un derecho de igual categoría no pueden ser revocados por la autoridad competente sin el consentimiento de su titular (C.C.A. art. 73). El principio de la estabilidad de los actos administrativos protege los legítimos intereses y derechos adquiridos de aquellas personas beneficiarias de una decisión oficial particular y concreta. La confianza legítima en la administración se vería lesionada si la permanencia y seguridad de un acto suyo dependiera de la discrecionalidad del funcionario de turno."
"Por tal motivo, la ley establece los casos y procedimientos por los cuales hay lugar a suspender o revocar un acto administrativo generador de intereses legítimos o derechos adquiridos. La autoridad puede revocar las licencias por ella otorgadas cuando se llenan los requisitos legales para ello (C.C.A arts. 69 y 74). El ejercicio de una determinada libertad o actividad inicialmente autorizada puede generar situaciones lesivas de los intereses generales cuya protección es un deber del Estado. En estas circunstancias podría, respetando los cauces y procedimientos legales, justificarse la suspensión o revocatoria de un acto para impedir el abuso de los derechos o el incumplimiento de los deberes ciudadanos (CP art. 95). Mientras ello no ocurra no es posible a la autoridad pública, con fundamento en meros temores o preconceptos, desconocer el principio de estabilidad de los actos administrativos y, por dicha vía, los intereses o derechos individuales protegidos constitucional y legalmente." T-475/92 (M.P.E.C.M.)
A su vez, siguiendo a M., en otra Sentencia, la Corte dijo:
"M.S.M.S. razonamiento se refiere a actos de la administración, aparece en su Tratado de derecho administrativo T. II, p. 607, pero se puede extender a la teoría del respeto al acto propio. dice que: "El acto que creó derechos, si es `regular' no puede ser extinguido por la administración pública mediante el procedimiento de la revocación por razones de `ilegitimidad". Es válido el anterior concepto para toda clase de actos que definen situaciones jurídicas porque la razón para que no haya revocatorias unilaterales también lo es para el respeto al acto propio, por eso agrega el citado autor: "Es este un concepto ético del derecho que, tribunales y juristas, deben tener muy en cuenta por el alto valor que con él se defiende" Ibidem, p. 607 El respeto al acto propio no se predica solo de magistrados y juristas, sino de todos los operadores jurídicos porque se debe a que la estabilidad de dicho acto tiene como base el principio de la buena fe, no solo en la relación del Estado con los particulares sino de estos entre sí, buena fe que hoy tiene consagración constitucional en Colombia." T-295/99 (M.P.A.M.C.)
"La mencionada sentencia T-827/99 dice que el respeto del acto propio requiere de tres condiciones para que pueda ser aplicado: a. Una conducta jurídicamente anterior, relevante y eficaz. b. El ejercicio de una facultad o de un derecho subjetivo por la misma persona o centros de interés que crea la situación litigiosa, debido a la contradicción -atentatorio de la buena fe- existente entre ambas conductas. c. La identidad del sujeto o centros de interés que se vinculan en ambas conductas." T-770/00 (M.P.A.M.C.)
En el presente caso todas estas condiciones están presentes. En primer lugar, el Consejo Nacional Electoral había nombrado a C.B. como Registrador Nacional del Estado Civil, y fue esa misma entidad la que posteriormente inaplicó dicho acto de nombramiento sin siquiera notificarlo ni vincularlo formalmente a su decisión para proceder a nombrar a un tercero en el cargo.
El nombramiento de C.B. se encontraba cobijado por la presunción de legalidad y de constitucionalidad en el momento en que el Consejo Nacional Electoral decidió inaplicarlo por inconstitucional, considerando que el período del Registrador era institucional y no personal, de acuerdo con una interpretación jurisprudencial del Consejo de Estado. Esta interpretación ya hoy no es acogida por dicha Corporación. Dicha inaplicación del acto administrativo de nombramiento de C.B. constituyó el presupuesto necesario para nombrar a I.D.E. como nuevo Registrador. Por supuesto, la inaplicación del acto de nombramiento no constituye un acto de remoción del cargo, ni siquiera equivale a su anulación. Tampoco vinculaba formalmente a C., y por lo tanto no le había sido notificado. En la medida en que el acto de nombramiento de D.E. no afectaba, por sí mismo, el nombramiento de C.B., sino que simplemente inaplicaba el acto de nombramiento, se ve claramente que el medio utilizado no es ni razonable ni adecuado para lograr el objetivo que se propuso el Consejo Nacional Electoral. Por lo tanto, cabe preguntarse si la "inaplicación por inconstitucionalidad" es la forma como debe o siquiera puede actuar la administración, máxime cuando el ordenamiento jurídico dispone otros mecanismos -si se quiere menos eficaces- para hacerlo.
Por otra parte, ¿qué relación existe entre la consideración acerca de la naturaleza del período del Registrador y la presunta inconstitucionalidad del nombramiento de dicho funcionario? La ilegalidad o inconstitucionalidad de un acto de la administración es un juicio que se debe predicar del acto en sí mismo y que, por tanto, se debe derivar de su contenido, o eventualmente de su motivación. Por otra parte, para inaplicar una determinada norma jurídica por inconstitucional, cuando se tiene el deber legal de aplicarla, dicha norma debe ser abiertamente inconstitucional. Las diversas interpretaciones acerca del carácter personal o institucional del período hechas por diversas corporaciones judiciales no constituyen un fundamento para declarar su inconstitucionalidad, pues simplemente no son predicables del contenido del acto de nombramiento. Adicionalmente, las autoridades administrativas no pueden "inaplicar" los actos administrativos de carácter particular y concreto, pues el artículo 4º de la Constitución se refiere a que en todo caso de incompatibilidad entre ésta y otras "normas jurídicas", se aplicarán las disposiciones constitucionales como fundamento de la decisión, pero es absurdo que la Constitución entre a reemplazar la decisión concreta. Lo anterior significa que el artículo 4º de la Constitución se refiere a las normas de carácter general y abstracto que sirven como fundamento jurídico para adoptar sus decisiones particulares mediante los respectivos actos administrativos. Sin embargo, ello no quiere decir que puedan "inaplicar" estas decisiones particulares y concretas, pues, de ser así, el artículo 4º se constituiría en patente de corso para vulnerar los derechos de las personas so pretexto de la cláusula de prevalencia de la Constitución, lo cual es completamente ajeno a la voluntad del constituyente. Ver Gaceta Constitucional No. 7, pp. 4-26 y Gaceta Constitucional No. 34 p. 4. En esa medida, el nombramiento de C.B., hecho por el Consejo Nacional Electoral Elección mediante Acta No. 57/97 del Consejo Nacional Electoral y confirmada por Resolución No. 19 del 15 de enero de 1998., no podía considerarse inconstitucional con base en la tesis esgrimida durante un tiempo por algunas secciones del Consejo de Estado.
Teniendo en cuenta entonces que el Consejo Nacional Electoral desconoció los derechos al debido proceso y a desempeñar cargos y funciones públicas a J.C.B., restaría establecer si esta vulneración de derechos fundamentales era susceptible de restablecerse mediante la acción de tutela.
La existencia o inexistencia de un medio de defensa judicial que haga improcedente la tutela debe analizarse en concreto, teniendo en cuenta las particularidades de cada caso. Esta afirmación, consagrada en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 ha sido reiterada de manera sistemática por la jurisprudencia de esta corporación. Pero, ¿qué significa analizar la existencia de otro medio judicial en concreto? Específicamente, establecer si los derechos vulnerados pueden protegerse o restablecerse a través del medio judicial principal. Para ello es necesario definir el contenido de dichos derechos que es objeto de protección constitucional mediante la acción de tutela. Por supuesto, si el contenido constitucional de un derecho se reduce -ad hoc- a su mínima expresión, o si se pone en duda la certeza sobre su titularidad, la pretensión del demandante parecerá desproporcionada o inadecuada y la tutela resultará improcedente. De ahí la importancia de que se establezcan criterios jurisprudenciales claros y precisos que permitan tener certeza respecto del contenido de los derechos fundamentales que es susceptible de protección mediante la acción de tutela.
En el presente caso la Corte consideró que existía un medio de defensa judicial principal como es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, esta acción no es idónea para proteger el derecho al debido proceso ni el derecho a desempeñar cargos y funciones públicas. En particular, no permite la protección del derecho a desempeñar cargos y funciones públicas porque para el momento en que termine el proceso y se declare la nulidad ya el restablecimiento del demandante en el cargo será jurídicamente imposible. En esa medida, mediante dicha acción será imposible proteger o restablecer el ejercicio concreto del derecho, el cual hace parte de su contenido esencial de acuerdo con la forma como la jurisprudencia lo había interpretado hasta este momento. R. al derecho a desempeñar cargos públicos la Corte, desde sus inicios, estableció una relación entre su ejercicio, como parte de su contenido fundamental y el principio de participación política de nuestro sistema democrático. De este modo se estableció la parte de su contenido amparable mediante la acción de tutela a través de su estrecha relación con un principio constitucional fundamental: "Está de por medio, sin lugar a dudas, la efectividad de un derecho que, si bien, dada su naturaleza política, no ha sido reconocido por la Constitución a favor de todas las personas sino únicamente a los ciudadanos colombianos que no sean titulares de doble nacionalidad, tiene, respecto de ellos, el carácter de fundamental en cuanto únicamente la seguridad de su ejercicio concreto permite hacer realidad el principio de la participación, que se constituye en uno de los esenciales dentro de la filosofía política que inspira nuestra Carta, lo cual encuentra sustento no solo en la misma preceptiva constitucional, en su Preámbulo y en sus artículos 1, 2, 3, 40, 41, 103 a 112, entre otros, sino en el texto de la papeleta por medio de la cual el pueblo colombiano votó abrumadoramente el 27 de mayo de 1990 por la convocatoria de una Asamblea Constituyente, cuyo único propósito expreso consistió en "fortalecer la democracia participativa"." T-003/92 (M.P. J.G.H.G.)
Ahora bien, frente a lo anterior se podría aducir que el derecho que tenía C.B. de ejercer el cargo de Registrador Nacional era incierto, pues no se sabía si su período era institucional o personal. Sin embargo, si la Corte Constitucional ha sostenido sistemáticamente y desde sus inicios que el período del Registrador es personal por la pérdida de vigencia del artículo 33 transitorio de la Constitución, no puede, sin contrariar su propia jurisprudencia, aducir posteriormente que el derecho en cabeza de C.B. es incierto. Con todo, podría reformularse la objeción y afirmar que D.E. tenía un derecho adquirido que la Corte no podría desconocer. Sin embargo, este argumento no es de recibo por dos razones. En primer lugar, porque la Constitución protege los derechos adquiridos con arreglo al ordenamiento jurídico. Como ya se vio, el Consejo Nacional Electoral mediante el acto de nombramiento de D.E. inaplicó el acto de nombramiento de C. con fundamento en una disposición inconstitucional que -conforme a la jurisprudencia de esta Corte-no estaba vigente y, por lo tanto, la Corte tampoco podía denegar la protección del derecho de C.B. con fundamento en el derecho de D.E.. Por otra parte, debe recordarse que C. interpuso la acción de tutela el 6 de septiembre, el mismo día en que se expidió el acto de nombramiento de D., y antes de que se expidiera la resolución que confirmaba este nombramiento, por lo tanto mal puede afirmarse que existiera para ese momento un derecho adquirido por parte de D.E.. Finalmente, aunque ello fuera así, no existe un fundamento para imponer a C. la carga procesal de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, con la consiguiente "reducción" de su derecho a la expectativa de recibir una indemnización, en lugar de atribuirle dicha carga a quien había sido nombrado con posterioridad.
Además de lo anterior, resulta que C. tampoco tenía a su disposición la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no había un acto que lo removiera del cargo. El acto de nombramiento de D. no lo vinculó a él y por lo tanto ni siquiera le fue notificado. Por el contrario, aun aceptando que esta acta es formalmente un acto administrativo susceptible de controvertirse por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el acto no puede ser demandado por esta vía por quien no está vinculado al mismo, pues carece de legitimidad en la causa, particularmente si se trata de un acto que "consolida una situación particular y concreta".