Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-797-de-octubre-30-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_09428760a7390038e0530a0101510038&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-07-22 14:41:19
Document Index: 20725203

Matched Legal Cases: ['artículo 89', 'artículo 27', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 189', 'artículo 158', 'artículo 34', 'artículo 12', 'artículo 49', 'artículo 1', 'artículo 40', 'artículo 44', 'artículo 22', 'artículo 71', 'artículo 54', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 11', 'artículo 77', 'artículo 77', 'artículo 17', 'artículo 89', 'Artículo 1', 'artículo 65', 'artículo 11', 'artículo 1', 'artículo 10']

﻿ Sentencia C-797 de octubre 30 de 2014
SENTENCIA C-797 DE 30 DE OCTUBRE DE 2014
CONTENIDO:SUPERINTENDENCIA DE PUESTOS Y TRANSPORTE -PARÁGRAFO 89 DE LA LEY 1540 DE 2011. LA CORTE CONSTITUCIONAL SE DECLARA INHIBIDA PARA PRONUNCIARSE RESPECTO A LA CONSTITUCIONALIDAD DEL PARÁGRAFO 89 DE LA LEY 1540 DE 2011, PUESTO QUE DICHA NORMA DEBÍA REGIR DURANTE 15 MESES CONTADOS A PARTIR DE LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY, ES DECIR HASTA EL 16 DE SEPTIEMBRE DE 2012, PLAZO QUE SE ENCUENTRA VENCIDO AL MOMENTO DE PROPONERSE LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD, COMO EN EL QUE DEBE PRODUCIRSE LA DECISIÓN JUDICIAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, SENTENCIA INHIBITORIA, SUPERINTENDENCIA GENERAL DE PUERTOS Y TRANSPORTE, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, FALLO DE EXEQUIBILIDAD
Sentencia C-797 de octubre 30 de 2014
Ref.: Exp. D-10218
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo”
Actor: Emilce Rico Coba
EXTRACTOS: «1. La demanda de inconstitucionalidad.
1.1. Contenido de la disposición demandada.
“ART. 89.—Superintendencia de Puertos y Transporte. Amplíese el cobro de la tasa establecida en el artículo 27, numeral 2º de la Ley 1ª de 1991, a la totalidad de los sujetos de vigilancia, inspección y control de la Superintendencia de Puertos y Transporte, para cubrir los costos y gastos que ocasionen su funcionamiento y/o inversión.
1.3. Fundamentos de la demanda.
La actora estima que el precepto impugnado, mediante el cual se otorgaron competencias reglamentarias a la Superintendencia de Puertos y Transporte, transgrede los artículos 2º, 4º, 136, 158, 189, 339 y 374 de la Carta Política, por las siguientes razones:
En primer lugar, como a la luz del ordenamiento superior la facultad reglamentaria corresponde primariamente al Presidente de la República, y solo de manera subsidiaria a los ministros y a las superintendencias, cuando así lo disponga el primer mandatario, la norma que otorga esta atribución a la referida instancia gubernamental, desconoce la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política, y por tanto, el artículo 2º superior.
En segundo lugar, en la medida en que por la circunstancia anterior, la norma acusada trastocó el sistema constitucional de distribución de competencias, se desconoció la fuerza vinculante y la superioridad jerárquica de la Carta Política, y por ende, el artículo 4º superior.
En cuarto lugar, el precepto legal quebranta el artículo 189 de la Carta Política, ya que mientras este último asigna expresamente al Jefe de Gobierno la función reglamentaria mediante la expedición de “decretos, resoluciones y órdenes para la cumplida ejecución de las leyes”, la medida legislativa cuestionada la atribuye a un órgano distinto. Esta disposición se adoptó pasando por alto que en distintas oportunidades la Corte Constitucional ha establecido que la potestad reglamentaria es inalienable, intransferible, inagotable, irrenunciable y necesaria para la debida ejecución de la ley, y que por este motivo, el Congreso de la República no podría ampararse en una interpretación distinta del texto superior, para derivar de allí la posibilidad de adjudicar la referida facultada un órgano distinto al propio Presidente.
En quinto lugar, dado que la facultad reglamentaria asignada a la Superintendencia de Puertos y Transporte no guarda ninguna correspondencia con el Plan Nacional de Desarrollo ni con el plan de inversiones 2011-2014, expedido con el objeto de “consolidar la seguridad con la meta de alcanzar la paz, dar un gran salto al progreso social, lograr un dinamismo económico regional que permita el desarrollo sostenible y el crecimiento sostenido, más empleo formal y menor pobreza, y en definitiva, mayor prosperidad para toda la población”(1), el precepto legal vulnera del principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 del texto superior. En otras palabras, la asignación competencial fue utilizada como un “disfraz” de un supuesto beneficio general, cuando en realidad constituye una medida ajena a la planificación del desarrollo.
En primer lugar, en la medida en que el Departamento Nacional de Planeación, la Asociación Colombiana de Derecho Procesal Constitucional y la Procuraduría General de la Nación estimaron que esta corporación debía inhibirse de fallar de fondo, se evaluará la procedencia del juicio de constitucionalidad a partir de los cuestionamientos esbozados por estas entidades, referidos tanto a la supuesta incompetencia de este tribunal para efectuar el control respecto de una norma cuyos efectos jurídicos han cesado, como a la presunta ineptitud sustantiva de la demanda(10).
Y en segundo lugar, en caso de dar una respuesta afirmativa al interrogante anterior, se examinarán los cargos propuestos por la accionante, por la presunta infracción de los artículos 2º, 4º, 136, 158, 189, 339 y 374 de la Carta Política.
3. Viabilidad de un pronunciamiento de fondo.
3.3.1. En efecto, este tribunal ha determinado que en principio, el referido escrutinio judicial únicamente recae sobre preceptos infra constitucionales que tienen la potencialidad de producir efectos jurídicos, y no frente a aquellos otros que carecen de esta virtualidad(11). Esta regla se explica por la naturaleza y el objeto del control abstracto de constitucionalidad, ya que como este mecanismo se orienta a garantizar que la totalidad de las disposiciones que integran el sistema jurídico sean compatibles con el ordenamiento superior, y como a su vez, tales prescripciones solo pueden erosionar la supremacía constitucional cuando pueden impactar efectivamente el derecho positivo, la consecuencia ineludible es que el dispositivo referido solo tiene sentido respecto de aquellos preceptos que pueden producir efectos jurídicos.
Es por este motivo que aunque el examen de constitucionalidad envuelve un juicio de validez en el que se confronta un precepto infra constitucional con el ordenamiento superior, a efectos de excluir del sistema aquellas prescripciones que sean incompatibles con este último, la determinación de la vigencia y eficacia de tales normas constituye una fase preliminar del control abstracto, que sirve para determinar la procedencia del mismo(12).
Con fundamento en esta directriz, entonces, la Corte ha fijado el alcance de este dispositivo, estableciendo, por ejemplo, que las disposiciones legales que han perdido su vigencia en razón de una derogación tácita, expresa u orgánica, en principio no son susceptibles de control, salvo que en razón del principio de favorabilidad, de reglas especiales de transición o de circunstancias análogas, tengan efectos ultra activos(13); de igual modo, con fundamento en esta pauta, este tribunal ha concluido que se encuentra facultado para examinar la validez de disposiciones que aún no han entrado a regir, en razón a que aunque actualmente no despliegan sus efectos jurídicos, sí tienen vocación para hacerlo(14).
— Por un lado, existen disposiciones legales cuyo ámbito temporal de aplicación es particularmente estrecho y limitado, y esta circunstancia impide activar y efectuar el control constitucional durante este período. De entenderse que el juicio de validez efectuado por esta corporación recae exclusivamente sobre normas susceptibles de producir efectos jurídicos en un escenario como este, el resultado inexorable sería que las normas que rigen por cortos períodos de tiempo resultarían inmunes al control constitucional, y además, que los órganos de producción normativa podrían recurrir a la estrategia ilegítima de limitar la vigencia de las normas que expiden, a efectos de eludir el escrutinio de este tribunal. Por este motivo se ha entendido que ese mecanismo también opera respecto de normas que rigen durante reducidos lapsos temporales, aun cuando el juicio de constitucionalidad se produzca cuando la disposición haya dejado de ser aplicada por los operadores jurídicos(15).
— De igual modo, existen actos normativos cuyo escrutinio por este tribunal constituye un imperativo a la luz del texto constitucional, motivo por el cual, la circunstancia de que la decisión judicial que determina la validez de los mismos esta llamada a producirse cuando tales actos hayan cesado de producir efectos jurídicos, no afecta la viabilidad del control. Así ocurre, por ejemplo, con los decretos que declaran un estado de excepción o con aquellos que se dictan con fundamento en esta declaratoria, de modo que aunque en muchas ocasiones el fallo sobre su exequibilidad se adopta cuando ya han cesado sus efectos jurídicos porque, o bien se levantó el correspondiente estado de excepción, o bien se venció el plazo determinado en el mismo, la exigencia de que todos estos decretos sean revisados por la Corte, faculta a este organismo para emprender el juicio de validez. En estos casos, la excepción a la regla general se justifica en razón de la existencia de una disposición constitucional expresa de la Carta Política que hace imperativo el control constitucional, independientemente de la vigencia y eficacia del precepto(16).
— En tercer lugar, cuando se encuentra que existe una manifiesta y grave vulneración del ordenamiento superior por parte de una disposición cuyos efectos jurídicos han cesado, y que tal circunstancia justifica un fallo de inexequibilidad con efectos retroactivos, podría adelantarse el juicio de constitucionalidad. En estos eventos, pese a que ha concluido la aplicación de la disposición jurídica, el juez constitucional podría adelantar el juicio de validez sobre la base de que el fallo judicial sí tendría un impacto en el ordenamiento jurídico, al retrotraer los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad.
— Finalmente, en algunas oportunidades excepcionales la Corte ha entendido que el punto de partida para evaluar la competencia del juez constitucional para efectuar el juicio de validez no es el momento en el que se produce la decisión judicial, sino el momento en que se activa este mecanismo. Así las cosas, podría ser viable el control frente a disposiciones legales que han perdido la potencialidad de producir efectos jurídicos, cuando en todo caso la demanda de inconstitucionalidad se interpuso cuando aún tenía esta virtualidad. Esto puede ocurrir, por ejemplo, con cláusulas que rigen por un periodo de tiempo determinado, el escrito de acusación se presenta durante este intervalo, pero durante el trámite judicial expira este plazo y cesan los efectos jurídicos del acto normativo. En estos eventos, entonces, la vocación de la disposición para producir efectos jurídicos se examina, no en el momento en que debe producirse la decisión judicial, sino en el momento en que se activa el mecanismo, en atención al carácter público de la acción de inconstitucionalidad y al derecho de acceso al sistema de administración de justicia(17).
3.3.3. Por último, la Corte ha establecido una regla de cierre para casos cuya solución jurídica representa una dificultad objetiva para el juez constitucional. Puede ocurrir, por ejemplo, que existan dudas razonables y fundadas sobre la derogación tácita de un precepto legal que ha sido demandado, o sobre la posibilidad de que éstos tenga efectos ultra activos después de su derogación, o incluso, que la determinación sobre la insuficiencia del plazo de vigencia de la norma o sobre la gravedad de la infracción al ordenamiento superior, involucre juicios discrecionales, y que en tal calidad, no atienden a un criterio objetivo de valoración. En todos estos eventos, la Corte ha optado por una regla prudencial que favorezca el carácter público de la acción de inconstitucionalidad, la supremacía de la Carta Política y el derecho de acceso a la justicia constitucional, en virtud de la cual, los casos dudosos se resuelven en favor de la competencia de este tribunal(18).
Así ocurre, por ejemplo, con los actos normativos respecto de los cuales no se ha surtido el procedimiento de la promulgación, condición sine qua non para su entrada en vigencia y para que entren a regir. Este es el caso, por ejemplo, de las decisiones de esta corporación respecto del Acto Legislativo 7 de 2011 Senado y 143 de 2011 Cámara de Representantes, mediante el cual se pretendía introducir una reforma integral al sistema de administración de justicia, y que tras la presentación de lo que el gobierno nacional denominó objeciones presidenciales, no fue promulgado. En este escenario se presentaron dos demandas de inconstitucionalidad en contra del referido acto normativo, por la presunta vulneración de los principios de identidad y de consecutividad, y la supuesta sustitución de elementos esenciales de la Carta Política. Ambas demandas fueron rechazadas en su momento(19), y tras haberse cuestionado la decisión mediante el recurso de súplica, la Corte sostuvo que el rechazo era consistente con los principios que orientan el control constitucional, y en particular, con la regla que circunscribe este mecanismo a los actos normativos que producen efectos o tengan vocación de producirlos; en este caso, como quiera que por decisión del propio órgano constituyente el acto legislativo fue archivado, y como quiera que además no se surtió el trámite necesario para su entrada en vigor, como es la promulgación, el acto normativo no tenía la virtualidad de impactar o incidir en el derecho positivo, por lo que la Corte carecía de toda competencia para efectuar el correspondiente control(20).
Así, cuando existe una incompatibilidad entre dos preceptos legales que tienen el mismo ámbito de aplicación, y uno de ellos es posterior a otro, y con esta derogación tácita la disposición derogada pierde plenamente su vigor, esta corporación ha entendido que no hay lugar al juicio de validez. Este es el caso de la Sentencia C-300 de 2002(21), en la que la Corte se inhibió de pronunciarse respecto del aparte normativo del artículo 34 de la Ley 633 de 2000, que fijaba una presunción de derecho sobre los sujetos que hacen parte del régimen simplificado, y que fue derogada tácitamente por el artículo 12 de la Ley 716 de 2001. Asimismo, en la Sentencia C-329 de 2001(22) la Corte estimó que no era procedente el juicio de constitucionalidad respecto de los artículos 24 de la Ley 3ª de 1986 y 50 del Decreto 1222 de 1986, que establecían la prohibición para los diputados y sus parientes para ser designados en las asambleas para cargos remunerados, en cuanto fueron derogadas tácitamente por el artículo 49 de la Ley 617 de 2000; por este motivo, en el referido fallo la Corte se abstuvo de pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad tales preceptos legales, sobre la base de su pérdida de vigencia, y sobre la base de que tampoco podrían ser aplicados ultractivamente.
Lo mismo acontece cuando opera una derogación orgánica de la disposición demandada. Así, en la Sentencia C-724 de 2007(23), este tribunal se abstuvo de evaluar la exequibilidad del artículo 1º de la Ley 15 de 1958, que radicaba en los grandes empleadores el deber de vincular una determinada proporción mínima colombianos mayores de 40 años. Como quiera que la Ley 931 de 2004 fijó una regulación integral de la materia, y por esta vía derogó la disposición demandada, y como quiera que por la circunstancia anterior la norma dejó de regir, la Corte concluyó que carecía de la competencia para efectuar el análisis propuesto.
No obstante, en la medida en que en algunas ocasiones, en razón de principios como el de favorabilidad, una norma derogada puede producir efectos jurídicos, el control constitucional es viable en estas hipótesis excepcionales. En la Sentencia C-774 de 2001(24), por ejemplo, la Corte se pronunció sobre la exequibilidad de distintos preceptos del Decreto 2700 de 1991 (CPP), derogado al momento de expedirse la sentencia correspondiente; a juicio de la Corte, el examen era posible, en cuanto el referido cuerpo normativo podía ser aplicado a las actuaciones y diligencias iniciadas con anterioridad a la derogatoria, según lo dispone el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, y en la medida en que podrían aplicarse ultractivamente en los casos en que esto resultase más benéfico o favorable para el investigado o acusado, que la del nuevo Código de Procedimiento Penal, según lo dispone el artículo 44 de la Ley 153 de 1887. En la Sentencia C-1144 de 2000(25), por su parte, se efectuó el control constitucional respecto del artículo 22 de la Ley 383 de 1997, con excepción de los parágrafos 1º y 2º, sobre la base de que, aunque fueron derogados expresamente por el artículo 71 de la Ley 488 de 1999, podían desplegar sus efectos en razón del principio de favorabilidad en materia penal. Y por su parte, en la Sentencia C-819 de 2011(26), se sostuvo que la derogatoria del artículo 54 de la Ley 196 de 1971, que fijaba el catálogo de las faltas a la honradez del abogado, no implicaba la incompetencia de la Corte para efectuar el análisis de fondo, pues en virtud del régimen de transición previsto en el nuevo Código Disciplinario del Abogado, la referida disposición podría tener efectos ultra activos; así las cosas, la inhibición contenida en el referido fallo se estableció, no en razón de la derogación de la norma, sino en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda.
Este es el caso, por ejemplo, de los decretos dictados con fundamento en una declaratoria de un estado de excepción que posteriormente es declarado inexequible. Aunque este tribunal ha sostenido que esta circunstancia hace cesar inmediatamente los efectos de todos los decretos expedidos en desarrollo del estado de excepción , en todo caso ha mantenido su competencia para efectuar el control sobre tales actos, no solo porque respecto de ellos existe un control automático a la luz de la Carta Política, sino porque, además, en estos casos es posible otorgar efectos retroactivos a la declaratoria de inexequibilidad para impedir que se convaliden “los efectos de una norma con graves vicios formales desde su nacimiento”.
Así, en la Sentencia C-619 de 2003(27), por ejemplo, la Corte evaluó la exequibilidad del Decreto 900 de 2003, dictado con fundamento en el estado de excepción prorrogado el año anterior, pero que fue declarado inexequible. Pese a que según este tribunal, tal declaratoria de inexequibilidad tenía como consecuencia inexorable la pérdida de la vigencia de todos los decretos dictados con fundamento en este acto, se concluyó que “lo procedente en estos casos no es la inhibición para decidir sobre la constitucionalidad de las normas expedidas al amparo de un estado de excepción indebidamente declarado, sino el pronunciamiento sobre su constitucionalidad y el alcance de su decisión. De lo contrario, el período comprendido entre la expedición de un decreto legislativo y la declaratoria de inexequibilidad de la norma en que se basó aquel, estaría sustraído del control judicial (...) y estaría convalidando los efectos de una norma con graves vicios desde su nacimiento”. De acuerdo con este planteamiento, se determinó no solo que el Decreto 900 de 2003 era inconstitucional por haberse fundamentado en un estado de conmoción interior indebidamente prorrogado, sino además, que la decisión judicial debía tener efectos retroactivos, en razón a que el vicio se presentaba desde su origen, en razón a que por tener una naturaleza presupuestal, el principio democrático se vio seriamente comprometido, y en razón a que si se otorgaban efectos hacia el futuro, se estaría validando una norma dictada bajo el amparo de un estado de anormalidad indebidamente extendido.
En principio, la tesis que ha imperado en esta materia es que el control constitucional solo procede cuando la respectiva disposición o acto normativo impugnado produce o puede producir efectos jurídicos, de modo que una vez expirado el plazo en el cual debe regir, o una vez satisfecho su objeto porque se han realizado los mandatos en ella contenidos, no procede el juicio de validez.
En este entendido, este mecanismo sí puede versar sobre disposiciones que no han entrado a regir porque la ley en la que se encuentran incorporadas difirió en el tiempo su aplicabilidad, ya que aunque actualmente no producen efectos jurídicos, sí tienen la potencialidad de hacerlo en el futuro, y existe una expectativa razonable de que así ocurrirá próximamente. Así, en la Sentencia C-818 de 2011(28), por ejemplo, la Corte se pronunció sobre la exequibilidad de los artículos de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) que regulaban el derecho de petición, pese a que el correspondiente cuerpo normativo únicamente entraría en vigencia posteriormente, en julio del año 2012. En su momento, la Corte sostuvo que como tales normas regulan elementos estructurales del derecho de petición, y contiene un desarrollo integral y sistemático del mismo, han debido ser objeto de una ley estatutaria, por lo cual, fueron declaradas inexequibles(29).
En la Sentencia C-709 de 2005(30), por ejemplo, se resolvió la demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 38 de la Ley 715 de 2001, que establecía la vinculación a título de provisionalidad de algunos tipos de docentes. La Corte estimó, sin embargo, que no era procedente el juicio de constitucionalidad, en razón a que la respectiva disposición no tenía la potencialidad de producir efectos jurídicos, porque, por un lado, se encontraba incorporada en una norma de carácter transitorio, por lo cual no tenía vocación de aplicación indefinida, y por otro, porque el efecto jurídico allí previsto debía producirse en el año 2002. Así las cosas, y en la medida en que resultó claro para este tribunal que de las expresiones acusadas contenidas en el artículo 38 de la Ley 715 de 2001 no podía predicarse ningún efecto jurídico, la Corte concluyó que su pronunciamiento carecía de objeto, y en ese entendido se inhibió de examinar la constitucionalidad de la norma demandada. Con una lógica semejante, en los autos 169 de 2005(31) y 266 de 2005(32), este tribunal confirmó la decisión de rechazar otras demandas de inconstitucionalidad presentadas en contra del mismo precepto, sobre la misma base argumentativa.
Tal como se expresó anteriormente, esto puede ocurrir cuando el plazo de vigencia de la disposición o acto normativo acusado es manifiestamente corto, y resulta insuficiente para interponer la correspondiente demanda y para ser resuelto por este tribunal. En la Sentencia C-803 de 2003(33), por ejemplo, la Corte se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 11 de la Ley 779 de 2003, modificatoria del Presupuesto General de la Nación del mismo año, y cuyos efectos cesaban, por tanto, el 31 de diciembre de 2003; como quiera que la correspondiente ley fue publicada el día 17 de diciembre de 2003, y que la Corte entraba en vacancia el día 20 de diciembre del mismo año y hasta mediados del mes de enero del año siguiente, cuando ya habría entrado a regir el nuevo presupuesto, pretender que el accionante se informara sobre el contenido de la ley, advirtiera la inconstitucionalidad de una de sus disposiciones, y elaborara y presentara el correspondiente escrito de acusación en tan solo dos días, cuando en todo caso el pronunciamiento judicial se produciría cuando ya la disposición habría cesado de producir sus efectos, no solo restringía de manera injustificada el acceso a la justicia constitucional, sino que además hacía nugatorio este mecanismo respecto de disposiciones jurídicas que tienen vocación de permanencia limitada, en perjuicio de la supremacía de la Carta Política. Por este motivo, la Corte examinó los cargos propuestos por el actor, pese a que recaían sobre un precepto legal carecía de toda eficacia(34).
En este mismo sentido, cuando se demandaron algunos artículos de la Ley 633 de 2000 en materia tributaria, y cuyos efectos se prologaban únicamente hasta el 31 de julio de 2001, la Corte encontró que durante el trámite del proceso de constitucionalidad, las referidas disposiciones perdieron su vigor, y que por tal motivo, en principio no había lugar a un pronunciamiento de fondo(35). No obstante, la confluencia de tres circunstancias condujo a la Corte a la conclusión contraria: (i) por una parte, el hecho de que la demanda se interpuso cuando la disposición se encontraba vigente, por lo cual, un fallo inhibitorio restringiría de manera indebida el acceso a la justicia constitucional; (ii) por otra parte, el hecho de que el precepto tenía una vigencia temporal claramente estrecha y limitada, de modo tal que de aplicarse la regla jurisprudencial sobre la procedencia del control constitucional, la norma sería inmune al control constitucional; (iii) finalmente, el hecho de que la norma en cuestión fuese, prima facie, contraria a la Carta Política.
Con una lógica semejante, en la Sentencia C-333 de 2010(36) esta corporación examinó la procedencia del juicio de constitucionalidad respecto del artículo 77 de la Ley 1328 de 2009, cuyos efectos cesarían, según la misma disposición, en los seis meses siguientes a la entrada en vigencia de la ley. Pese a que este plazo ya había expirado cuando la Corte debía adoptar su decisión, se estimó que el estrecho término de vigencia impedía un pronunciamiento durante este período, y que además, la inconstitucionalidad del precepto era manifiesta y evidente, circunstancias estas que hacían imperativo el pronunciamiento judicial, a afectos de garantizar la participación ciudadana en el control constitucional del poder político, y con un propósito pedagógico y preventivo. Así las cosas, en la referida providencia la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 77 de la Ley 1328 de 2009, pese a que en el momento del pronunciamiento la disposición había dejado de regir.
A esta conclusión se arribó en la Sentencia C-149 de 1993(37), que se pronunció sobre los artículos 16 y 17 de la Ley 6ª de 1992, mediante los cuales se ordenó una inversión forzosa para algunos contribuyentes a través de los denominados “bonos para desarrollo social y seguridad interna”, según hechos gravables ocurridos en el año 1991, y para ser pagados en el segundo semestre del año 1992. Pese a que los hechos constitutivos de la obligación ocurrirían en el año 1991, que la inversión debía efectuarse en el año 1992, y que en cambio, el pronunciamiento judicial se producía en el año 1993, la circunstancia anterior no fue óbice para el escrutinio judicial. En tal sentido, la Corte declaró la inexequibilidad de los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6ª de 1992, y además, ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público reintegrar dentro de los seis meses siguiente a la comunicación de la sentencia, la totalidad de las sumas recaudadas en razón del artículo 17, así como suspender todo procedimiento investigativo o sancionatorio en contra de los contribuyentes que no cancelaron oportunamente el valor de los referidos bonos.
Finalmente, también se ha establecido una excepción a la regla general sobre la procedencia del escrutinio judicial en los casos en que existe un control constitucional obligatorio y automático, como ocurre con los decretos dictados con fundamento en un estado de excepción, cuando este ya ha expirado y la normatividad correspondiente ya no se encuentra en vigor, o cuando el estado de excepción ha sido levantado previamente.
En la Sentencia C-070 de 2009(38), por ejemplo, se evaluó la validez del Decreto 3929 de 2008, mediante el cual se declaró el estado de conmoción interior en todo el territorio nacional por la afectación en el sistema de administración de justicia provocado por el cese de actividades en este sector. Pese a que la decisión de la corporación se produjo después de que mediante el Decreto 21 de 2009 se levantó el estado de excepción, la Corte consideró que esta circunstancia no afectaba su competencia, como quiera que, por un lado, la regla que supedita el control a la existencia de una disposición susceptible de producir efectos jurídicos no es aplicable cuando recae sobre actos normativos que en virtud de la propia normativa constitucional, tienen un control automático, integral y definitivo, y como quiera que, por otro lado, de sostenerse la tesis contraria, los decretos expedidos en virtud de una declaratoria de un estado de excepción podrían sustraerse del control constitucional mediante mecanismos “como prever plazos de vigencia cortos, de hacer uso de las facultades extraordinarias por reducidos lapsos o de declarar restablecido el orden público con prontitud antes de que haya tenido lugar el pronunciamiento de la Corte Constitucional”. Así las cosas, a Corte emprendió el análisis del referido decreto, y al encontrar que no se habían satisfecho las condiciones para la declaratoria del estado de conmoción interior, declaró su inexequibilidad(39).
Por lo demás, esta norma no solo dejó de regir desde el 16 de septiembre de 2012, sino que además, tampoco existe ningún elemento de juicio que permita inferir esta que proyecte sus efectos al día de hoy, por las siguientes razones: (i) La accionante, sujeto procesal que activó el control constitucional, y a quien correspondía asumir esta carga, no suministró ningún insumo en este sentido; (ii) dentro de la búsqueda efectuada por esta corporación, se encontró que la Superintendencia de Puertos y Transporte no ejerció la facultad reglamentaria prevista en la norma impugnada dentro del término legal, y que tan solo posteriormente, mediante las resoluciones 7034 de 2012, 9304 de 2012 y 13830 de 2014, expedidas el 17 de octubre de 2012, el 3 de diciembre de 2012 y el 23 de septiembre de 2014, respectivamente, reglamentó la materia; (iii) en los considerandos de estos actos, cuando se hace un recuento normativo del tema, se toma como punto de partida la reglamentación prevista en la resolución 7034 de 2012, expedida con posterioridad al vencimiento del plazo en que regía la facultad normativa; esto sugiere que antes de esta fecha no se expidió ningún reglamento en esta materia, y que por tanto, durante el plazo legal no se ejerció la competencia reglamentaria prevista en la disposición acusada; (iv) aunque las resoluciones 7034 de 2012, 9304 de 2012 y 13830 de 2014 invocan como fundamento el referido artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, la circunstancia de que fueron expedidas con posterioridad al 16 de septiembre de 2012 descarta que las mismas sean un efecto jurídico derivado de la aplicación del precepto demandado; por ello, los eventuales reproches a la constitucionalidad y legalidad de tales actos, deberán ser canalizados en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
(1) Artículo 1º del Plan Nacional de Desarrollo y Plan de Inversiones 2011-2014.
(10) La Corte se abstiene de examinar si el cargo por la presunta infracción al principio de unidad de materia fue propuesto oportunamente, es decir, luego de haber transcurrido un año desde la publicación de la Ley 1450 de 2011, no solo porque esta circunstancia no fue considerada por ninguno de los intervinientes como constitutiva de un fallo inhibitorio, sino porque, además, la tesis de que el desconocimiento del principio de unidad de materia es un vicio de orden sustancial, no sujeto a ningún término de caducidad, tiene amplio respaldo en la jurisprudencia de este tribunal. Al respecto cfr. las siguientes sentencias: C-133 de 2012 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo); C-277 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub); C-486 de 2009 (M.P. María Victoria Calle Correa); C-230 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil); C-214 de 2007 (M.P. Álvaro Tafur Galvis); C-211 de 2007 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-531 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y C-025 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
(11) Esta directriz general se encuentra esbozada en la Sentencia C-724 de 2007 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), cuando allí se sostuvo en que para efectuar el juicio de validez envuelto en el control constitucional, se debe establecer previamente si la disposición acusada puede producir efectos jurídicos, pues solo en este evento se justifica el ejercicio de confrontación normativa y el debate constitucional. Esto se explica por la naturaleza misma del control constitucional, como quiera que su objeto consiste precisamente en eliminar del sistema jurídico aquellos preceptos que contravienen el ordenamiento superior, y esto solo ocurre cuando tales disposiciones se encuentran efectivamente dentro del sistema jurídico, y pueden desplegar efectos jurídicos. En este sentido se sostuvo lo siguiente: “En el juicio de validez de la norma demandada, resulta determinante establecer si aquella tiene la capacidad para producir efectos jurídicos que justifique su comparación con la Constitución y permita adelantar un debate constitucional y jurídicamente relevante. // Por este motivo, la jurisprudencia reiterada de esta corporación ha dicho que para que una demanda de inconstitucionalidad pueda ser analizada es necesario que (...) se dirija a discutir la constitucionalidad de una disposición que existe en el ordenamiento jurídico y que se encuentra produciendo efectos jurídicos en el momento en que se profiere la sentencia. // A esa conclusión se llega no solo porque la declaratoria de inexequibilidad tiene, por regla general, un efecto hacia el futuro que haría inocua una decisión de retiro del ordenamiento jurídico de una disposición que ya no existe, sino también porque la naturaleza del control constitucional exige la verificación de normas con capacidad para producir efectos jurídicos actuales, ciertos y pertinentes. De hecho, en anteriores oportunidades, la Corte ha advertido que “no resulta lógico que se retire del orden jurídico lo que no existe, porque con antelación fue retirado o ha desaparecido por voluntad propia del legislador, ni ‘tiene sentido alguno que se acuse un precepto que ha dejado de regir y que por tanto no está en condiciones de quebrantar el Estatuto Máximo. // Así las cosas, se reitera que, a pesar de que la acción de inconstitucionalidad no fue diseñada para declarar formalmente la eficacia de una ley, o para revelar su derogatoria, o para investigar si una disposición legal puede ser aplicada o no en el ordenamiento jurídico, el juicio de validez constitucional de la norma acusada supone, como punto de partida, el análisis de vigencia con el fin de determinar el objeto del control constitucional, pues en caso de que aquella no se encuentre produciendo efectos la Corte debe declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo”.
(12) En este sentido, la Corte ha sostenido que aunque el control constitucional no se orienta a determinar si una disposición jurídica se encuentra vigente o si ha entrado a regir, sí constituye una fase previa a este análisis. Así, en la Sentencia C-898 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), sostuvo que “la acción pública de inconstitucionalidad exige de esta corporación un juicio de validez y un análisis constitucional. No ha sido concebida para que la Corte haga un juicio de vigencia ni un estudio de los efectos derogatorios de las normas jurídicas. Cuando la Corte ha entrado a definir si la norma demandada está vigente, lo ha hecho para determinar la materia legal sujeta a su control. El análisis de vigencia de la norma se vuelve entonces una etapa necesaria para determinar el objeto de control, v.gr., cuáles son las normas vigente o que, a pesar de haber sido derogadas, pueden seguir produciendo efectos jurídicos respecto de las cuales debe hacerse un juicio de inconstitucionalidad”. En este caso, la Corte se inhibió de pronunciarse sobre la exequibilidad de los artículos 186.12, 196, 208 y 214 del Decreto 1355 de 1970 (Código Nacional de Policía), en razón a que los planteamientos del actor se orientaron a demostrar, no que las referidas disposiciones eran contrarias a la preceptiva constitucional, sino a demostrar que esta había sido objeto de una derogación tácita, cuestión esta que no constituye el objeto de este tipo de procesos.
(13) Sobre la improcedencia del control constitucional respecto de normas derogadas, salvo cuando en razón del fenómeno de la ultraactividad sigan produciendo efectos jurídicos, cfr. las siguientes sentencias: C-1155 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), que debía resolver sobre algunas normas del Decreto 1652 de 1991, “por el cual se adoptan medidas administrativas para el funcionamiento del Consejo Superior de la Judicatura”, y que fue derogado expresamente por la ley estatutaria de la administración de justicia (L. 270/96;) C-714 de 2002 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), que se debía pronunciar sobre el artículo 65 del Decreto 2699 de 1991, el estatuto orgánico de la Fiscalía General de la Nación, y que fue derogado por el Decreto 261 de 2000; en esta oportunidad la Corte se pronunció sobre la exequibilidad del precepto, en atención a que la referida disposición proyectaba sus efectos aún después de su derogación. En un sentido semejante se encuentran las sentencias C-423 de 2012 (M.P. Mauricio González Cuervo); C-819 de 2011 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo); C-823 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño); C-104 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto); C-338 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis); C-300 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis); C-329 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil); C-505 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); C-467 de 1993 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
(14) Este es justamente el caso de las disposiciones que aún no han entrado a regir porque la ley en la que se encuentran incorporadas, difiere en el tiempo su aplicabilidad. Así se ha sostenido, por ejemplo, en las sentencias C-818 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y C-634 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), en las que esta corporación se pronunció sobre la exequibilidad de algunas disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que a la fecha de las decisiones judiciales, no había entrado a regir.
(15) Sobre el control constitucional sobre actos normativos que tienen un plazo de vigencia escaso y reducido, cfr. las siguientes sentencias: Sentencia C-803 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), que se pronunció sobre el artículo 11 de la Ley 779 de 2003, en consideración a que tenía un plazo de vigencia de 14 días, y a que el accionante solo contaba con 3 días hábiles para presentar la correspondiente demanda de inconstitucionalidad desde su publicación. También cfr. las sentencias C-333 de 2010 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), C-1114 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y C-992 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). // En la Sentencia C-1114 de 2003 se expresó lo siguiente: “El lineamiento jurisprudencial que allí se reiteró, es bastante claro: Cuando la demanda se dirige contra una norma de efecto temporal y el término de vigencia ha vencido para el momento en que la Corte debe emitir su fallo, una decisión de fondo carece de sentido. No obstante, la improcedencia de un fallo de fondo en ese tipo de supuestos no tiene carácter absoluto. Esto es así en cuanto en aquellos supuestos en que la aplicación de esa regla conduce a la improcedencia del control constitucional sobre normas de dudosa exequibilidad, se torna ineludible garantizar el derecho de acceso a la justicia constitucional. Mucho más si con tal proceder se procura evitar que en el futuro se reproduzca el contenido material de disposiciones declaradas inconstitucionales”.
(16) Al respecto cfr. las siguientes sentencias: C-070 de 2009 (M.P. Clara Elena Reales y Humberto Antonio Sierra Porto), que se pronunció sobre la exequibilidad del Decreto 3929 de 2008, declaratorio del estado de conmoción interior, después de que ya había sido levantado por el Presidente de la República; C-071 de 2009 (M.P. Mauricio González Cuervo), que determinó la exequibilidad del Decreto 3929 de 2008, cuando ya habían cesado todos sus efectos como consecuencia del levantamiento del estado de excepción. También se pueden confrontar las siguientes sentencias: C-216 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez); C-135 de 2009 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto); C-619 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández); C-327 de 2003 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra); C-488 de 1995 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
(17) Al respecto cfr. la Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. En esta oportunidad se demandaron múltiples artículos de la Ley 633 de 2000, “por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la rama judicial”. En esta oportunidad se demandaron normas en materia tributaria cuya vigencia se extendería únicamente hasta el día 31 de julio de 2001; pese a que durante el trámite del proceso de constitucionalidad los efectos de las referidas disposiciones cesaron, este tribunal tomó en consideración el hecho de que el mecanismo fue activado cuando aún se encontraba vigente, y en consonancia con ello, se pronunció sobre su exequibilidad. En este sentido, se afirmó lo siguiente: “De acuerdo a la tesis que se prohíja en este fallo, el órgano de control conserva plena competencia para pronunciarse sobre normas cuya derogatoria se produce después de iniciado el proceso y antes de que se dicte el fallo, sin que pueda ser despojada de ella por ulterior derogatoria del legislador ordinario o extraordinario (...) en el presente caso, las disposiciones acusadas estaban rigiendo para el momento de la admisión de la demanda, razón por la cual la Corte conserva su competencia para pronunciarse sobre su constitucionalidad, aun cuando en el curso del proceso las mismas hayan dejado de regir (...) para garantizar el acceso a la justicia constitucional, cabe hacer un pronunciamiento de fondo (...) cuando no obstante que la norma acusada ha perdido su vigencia, las disposiciones que ella contiene, dada su vigencia limitada en el tiempo, escaparían a la posibilidad del control constitucional (...)”.
(18) Al respecto cfr. la Sentencia C-419 de 2002 (Marco Gerardo Monroy Cabra). En esta oportunidad, la Corte avocó el conocimiento de una demanda contra el artículo 1º (parcial) del Decreto 84 de 1980, sobre cuya vigencia existían dudas en razón de no ser clara la derogación tácita del mismo por parte del Decreto 754 de 1982 o de la Ley 30 de 1992. En razón de esta incertidumbre fundada, la Corte adoptó la referida regla prudencial al afirmar que “cuando la vigencia de una disposición es dudosa, pues existe incertidumbre acerca de su derogatoria tácita, la Corte no puede inhibirse por esta razón pues la disposición podría estar produciendo efectos”. Aunque finalmente esta corporación expidió un fallo inhibitorio, esta decisión se debió, no a la presunta derogación normativa, sino a la ineptitud sustantiva de la demanda.
(19) Auto del 23 de julio de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
(20) Auto 74 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa. Al respecto se sostuvo lo siguiente: “La opinión de los recurrentes apunta a que la Corte emita un pronunciamiento sobre un acto que no produce actualmente efectos jurídicos, ni tiene la potencialidad de producirlos. Lo cual significaría contradecir la jurisprudencia constitucional colombiana, según la cual los fallos de mérito en la justicia constitucional no puede versar sobre normas que no estén produciendo efectos, o que ni siquiera tengan al menos la vocación de producirlos (...) luego de examinar los elementos obrantes en el proceso, y sobre todo las pruebas recaudadas en el magistrado sustanciador, la Sala Plena está convencida de que el proyecto de acto legislativo demandado no tiene vocación de producir efectos. Primero, el Congreso de la república que es el único organismo competente para hacer los actos legislativos decidió archivarlos. Segundo, lo hizo así porque el Presidente presentó ‘objeciones’ al citado proyecto. El proyecto de acto legislativo fue entonces archivado, y en criterio de la Corte Constitucional no tiene siquiera la potencialidad de producir efectos jurídicos en el futuro”.
(29) Dentro de la misma lógica, en la Sentencia C-634 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) se evaluó la exequibilidad del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), pese que a la correspondiente disposición solo entraría a regir en junio de 2012, y la demanda de inconstitucionalidad y la decisión de esta corporación se produjo con anterioridad a esta fecha. Teniendo en cuenta que la disposición actualmente no había entrado a regir, pero que tenía vocación de producir efectos jurídicos en el futuro, la Corte encontró viable el control constitucional, y declaró la constitucionalidad condicionada del precepto impugnado.
(34) En este sentido, en la Sentencia C-803 de 2003 se afirmó lo siguiente. “Observa la Corte que la ley de la que hace parte la disposición demandada se orientaba a modificar el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002, y que si se tiene en cuenta que la ley anual de presupuesto, así como las leyes que la modifiquen, tienen vigencia precaria, la disposición acusada habría perdido vigencia en la fecha en que fue interpuesta la presente demanda. En tales circunstancias, el pronunciamiento de la Corte debería ser inhibitorio (...) Sin embargo (...) esta corporación ha señalad que en precisas y particulares condiciones, es posible que la Corte se pronuncie de fondo, aun cuando las disposiciones acusadas hayan dejado de regir (....) no obstante que en el presente caso la norma fue demandada con posterioridad a la fecha en la que habría dejado de regir, estima la Corte que con el propósito de garantizar, tanto la supremacía de la Constitución como el derecho de acceso a la justicia constitucional, resulta imperativo afirmar la competencia del órgano de control para pronunciarse sobre normas que ya no se encuentren vigentes y aun cuando sus efectos hayan cesado, en los eventos que, como en el presente caso, haya sido materialmente imposible el ejercicio de control de constitucionalidad por la vía de la acción pública de constitucionalidad. En efecto, la Ley 779 de 2002 fue publicada (...) el 17 de diciembre de 2002 y como quiera que la vacancia judicial de fin de año inicia el 20 de diciembre, si se tiene en cuenta, además que por su naturaleza, la norma acusada tendría vigencia solo hasta el 31 de diciembre, los ciudadanos habrían tenido apenas dos días hábiles para enterarse del contenido de la ley, establecer la posible inconstitucionalidad de una de sus disposiciones y presentar la correspondiente demanda ante la Corte Constitucional. Dicho tiempo resulta a todas luces insuficiente y de no afirmarse la competencia de la Corte en las condiciones anotadas se daría lugar a la existencia de normas con fuerza de ley que no serían susceptibles de control de constitucionalidad (....)”.
(35) Sentencia C-1114 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(38) M.P. Clara Elena Reales y Humberto Antonio Sierra Porto.
(39) Esta misma tesis se expuso en la Sentencia C-071 de 2009 (M.P. Mauricio González Cuervo), cuando con ocasión la revisión del Decreto 3929 de 2008, dictado con fundamento en la declaratoria de conmoción interior señalada en el párrafo precedente, se encontró que las medidas allí previstas no tenían ninguna aplicación, en razón a que ya se había levantado el estado de excepción. La circunstancia anterior no fue óbice para que se efectuara el control constitucional del mencionado decreto, en razón a que según la propia preceptiva constitucional, este control es imperativo y no facultativo de la Corte, en razón a la naturaleza los estados de excepción exigen un control constitucional especialmente exigente, y en razón a que un fallo inhibitorio implicaría que este tipo de decretos se encuentran exentos del control constitucional.