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Timestamp: 2020-02-18 14:47:01+00:00
Document Index: 34467993

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 119', 'art. 128', 'art. 119', 'art. 119', 'art. 128', 'art. 119', 'art. 117', 'art. 119', 'art. 119', 'art. 117', 'art. 119', 'art. 117', 'art. 23', 'art. 117', 'art. 119', 'art. 119', 'art. 117', 'art. 119', 'art. 117', 'art. 119', 'art. 2', 'art. 117']

Varenna 24 Settembre 2011 57° Convegno di Studi Amministrativi – Il Federalismo Fiscale alla prova dei decreti delegati -
Varenna 24 Settembre 2011
57° Convegno di Studi Amministrativi – Il Federalismo Fiscale alla prova dei decreti delegati
in Atti e Convegni, Atti e Convegni Bocconi
FEDERALISMO FISCALE, Sistema Fiscale, Autonomie, Modelli Giuridici Comparati
Giuseppe Franco Ferrari – Professore ordinario Iniversità Bocconi di Milano, Presidente IFEL
Il federalismo fiscale nella prospettiva comparatistica
di Giuseppe Franco Ferrari
Sommario: 1. Federalismi e regionalismi oggi. – 2. Il federalismo fiscale come disciplina. – 3. I modelli stranieri: uno sguardo trasversale. – 4. I tributi locali nel federalismo fiscale. – 5. Il versante delle spese degli enti territoriali ed il problema del controllo sulla contabilità delle autonomie locali. – 6. Il c.d. federalismo fiscale in Italia.
1. – Studi politologici calcolano che circa il 40% della popolazione mondiale viva in sistemi costituzionali a struttura federale; la percentuale sale al 50% circa se si tiene conto degli ordinamenti a base regionale.
La formula dello Stato composto sta dunque affermandosi, nelle sue due versioni, e tende a divenire prevalente negli ultimi decenni: l’avvento del modello democratico e la sua diffusione soprattutto in Europa dopo il 1989 sembrano coincidere con la crescita del decentramento politico o istituzionale.
Le teorie federalistiche, di diversa origine ideologica a cominciare dalla concezione kantiana, sono quasi sempre state concepite come antidoto al nazionalismo e come strumento di realizzazione di un ordine sovranazionale, specie quando i federalismi si sono realizzati per aggregazione, come nei casi di Stati Uniti (1787), Svizzera (1848), Germania (1867-1871); in molti altri casi il federalismo per articolazione di ordinamenti statali preesistenti (Argentina, 1853; Brasile, 1891; Austria, 1929; Germania, 1949) è invece valso a prevenire la disintegrazione o a creare nuove unità in contesti di riordino costituzionale. Si individuano di solito come caratteri costitutivi dello Stato federale la garanzia in Costituzione delle entità politiche di livello statale; una compiuta ripartizione, a questo primo livello, di competenze che si estenda a tutti i tre poteri; l’esistenza al secondo livello di una camera variamente rappresentativa degli Stati membri. Ciò a prescindere dagli approcci interpretativi, sia cioè che si valorizzi l’autonomia delle unità costitutive o il dato partecipativo, sia che si configurino schemi di ripartizione della sovranità su due o tre livelli, sia che si enfatizzi la dimensione dinamico-evolutiva applicando più o meno empiricamente la teoria del federalizing process risalente a Carl Friedrich, comunque si realizzi il principio di sussidiarietà.
Il regionalismo è invece di origine più recente, risalendo a modelli come quello spagnolo del 1931, quello italiano del 1948, quello belga del 1970, poi evoluto in senso federalista nel 1993, quello spagnolo del 1978. Non mancano poi regionalismi a diffusione parziale, come in Portogallo, Danimarca, Finlandia, Regno Unito dopo la devolution. I caratteri comuni potrebbero essere rappresentati dalla garanzia costituzionale dell’autonomia del secondo livello di governo, dall’esistenza di una seconda camera con parziale rappresentanza regionale o sistema elettorale che tenga conto delle autonomie regionali, dall’attribuzione a queste ultime di una potestà normativa aggiunta a quella amministrativa, dalla loro partecipazione alle funzioni normative statali, dal coinvolgimento del giudice costituzionale alla regolazione dei conflitti tra i due livelli di governo. Lo Stato regionale è stato di volta in volta classificato come mera forma di decentramento dello Stato unitario, come modello intermedio tra unitario e federale, come variante dello Stato composto non molto distante dalla forma federale, salva la valutazione analitica delle differenze strutturali e di quelle dinamiche tra le due fattispecie.
Il livello locale di governo è dotato di garanzie costituzionali in taluni ordinamenti a base federale, come Brasile, India, Nigeria e Sud Africa, così come in alcuni a conformazione regionale, quali Italia, specie dopo la revisione costituzionale del 2001, e Spagna.
2. – Gli ordinamenti federali, e con essi quelli regionali, hanno necessità di criteri e regole concernenti il ruolo rispettivo e l’interazione tra i due principali livelli di governo ed eventualmente di essi con il terzo, quello locale, con particolare riguardo alla provvista di risorse, attraverso il prelievo tributario o l’utilizzo di risorse derivate, la capacità di indebitamento, la spesa, i regimi di contabilità, il governo complessivo degli aggregati di entrata e spesa, la regolazione del commercio, del mercato del lavoro e delle istituzioni finanziarie in un quadro di circolazione dei beni e dei servizi nel mercato interno. L’insieme di queste regole può definirsi federalismo fiscale, nozione peraltro estesa convenzionalmente anche ai sistemi regionali.
Il federalismo fiscale peraltro non consiste esclusivamente di parametri riconducibili alla scienza delle finanze o della contabilità degli enti pubblici, ma dipende in parte rilevante da fattori istituzionali o politici, come le formule elettorali e la struttura dei sistemi partitici, la conformazione degli apparati amministrativi, il carattere più o meno dualistico o viceversa cooperativo dei meccanismi di interazione tra i due livelli di governo e di produzione normativa, l’esistenza o meno di asimmetrie istituzionali e territoriali. In fatto concorrono a determinare le regole e ad influenzare il loro funzionamento fattori imponderabili o almeno classificabili solo in chiave di scienza dell’amministrazione, come la qualità del personale e l’efficienza dell’azione amministrativa, la stabilità politica, la disponibilità al cambiamento, la propensione all’equità del sistema complessivo, coniugata con l’applicazione del principio di solidarietà nella dimensione verticale ed in quella orizzontale. I fattori del primo come quelli del secondo tipo sono fortemente condizionati da variabili storiche spesso irripetibili e non idonee alla circolazione dei modelli.
Per analizzare e comprendere il federalismo fiscale, che consiste in una nozione sia economica che giuridica, occorre dunque ricorrere ad una molteplicità di strumenti conoscitivi, che attingono per un verso alla scienza del diritto costituzionale, ed a quelle del diritto amministrativo, regionale e degli enti locali, tributario, fiscale e comparato, e, per altro verso, alle diverse scienze economiche, vale a dire la scienza delle finanze, l’economia politica, l’economia sociale o “civica” e la politica economica, nonché infine alle discipline politologiche.
Si tratta, peraltro, non soltanto di una nozione a spiccata dimensione transdisciplinare, ma anche di una materia particolarmente adatta alla circolazione fra i vari modelli offerti dall’esperienza comparatistica, come dimostrato fra l’altro dalla stessa diffusione della concezione del federalismo fiscale dalla sua “patria” storica d’origine, rappresentata dagli Stati Uniti d’America dell’Ottocento, in un primo momento verso gli ordinamenti del mondo anglosassone e successivamente nella direzione della generalità dei Paesi appartenenti alla western legal tradition e al modello dello Stato di democrazia classica o liberale, rispetto ai quali ha finito per dare nuova conformazione agli assetti dei differenti livelli di governo, come pure ai profili più strettamente di ordine economico e fiscale. È possibile affermare, anzi, che il federalismo fiscale costituisce una chiave privilegiata di lettura, ovvero una sorta di “cartina al tornasole”, per inquadrare correttamente i rapporti fra centro e periferia, tanto negli Stati federali quanto in quelli regionali, dato che oramai si parla sia di federalismo che di regionalismo duale ovvero competitivo oppure cooperativo, con declinazione quindi delle relazioni fra gli anelli o le istanze di governo nell’ottica specifica delle relazioni finanziarie intergovernative. In definitiva, alle iniziali elaborazioni dovute all’apporto di economisti e politologi, nonché di filosofi della politica, hanno fatto seguito gli approfondimenti compiuti dagli studiosi di diritto pubblico comparato, che hanno tratto le mosse dall’analisi degli ordinamenti finanziari federali ma sono ben presto passati ad esaminare il quadro generale della distribuzione delle competenze di natura finanziaria nei sistemi giuridici ispirati ai principi del decentramento politico-amministrativo; con ciò rimangono esclusi da questo campo d’indagine unicamente gli ordinamenti degli Stati tuttora unitari, i quali conoscono ora, specialmente dopo l’eclissi degli Stati socialisti nell’Oriente europeo, una significativa fase recessiva sul mappamondo giuridico, con la parziale eccezione della Cina popolare, a proposito della quale peraltro si è parlato recentemente della realizzazione in itinere di una sorta di federalismo fiscale de facto.
La comparazione giuridica di area pubblicistica ha, infine, acquisito piena consapevolezza che la reale comprensione di aspetti fondamentali dell’organizzazione statuale, quali sono i rapporti fra gli enti territoriali, passa attraverso l’adeguata considerazione dei profili finanziari di tali rapporti, cosicché questi ultimi esplicano una non trascurabile incidenza sulle stesse coordinate generali sottese alle varie teorie in tema di forma di Stato e di tipi di Stato.
3. – Il primo problema del federalismo fiscale non può non essere quello della scelta tra entrate proprie (own-source resources) per il secondo livello di governo o trasferimenti dal centro, ovvero per un mix delle due tipologie di risorse ovvero infine per entrate condivise (shared revenues). I tributi propri possono ricollegarsi a potestà esclusive o concorrenti a livello costituzionale. Le entrate tributarie condivise possono essere e nella maggior parte dei casi sono riscosse a livello federale o comunque centrale e poi ridistribuite, secondo formule vincolate o al contrario flessibili e modificate periodicamente.
La dottrina, finanziaria, politologica e costituzionalistica, ha diffusamente esaminato i vantaggi e gli svantaggi delle diverse soluzioni, tutte sperimentate nella pratica. L’autonomia tributaria del secondo livello di governo, ed entro certi limiti del terzo, si ritiene promuova la responsabilità degli amministratori e la loro inclinazione alle scelte politico-amministrative locali, oltre che la semplicità della gestione delle risorse, correlata alla prossimità agli amministrati ed agli utenti nella filosofia dello smaller government. Per converso, un’ampia indipendenza finanziaria in periferia necessita di correttivi in direzione equitativa, al fine di operare redistribuzioni, e prima ancora di meccanismi di controllo e di uniformazione contabile e finanziaria a cui correlare le correzioni del flusso diretto di risorse.
Lo spettro quantitativo della percentuale di risorse proprie raccolte in proprio mostra che al vertice della scala si trova l’ordinamento della Nigeria, in cui oltre il 90% delle entrate è riscosso in sede centrale; appena sotto si collocano Messico, Russia e Malesia; Argentina, Sud Africa, Australia, Belgio e Brasile si collocano nella fascia tra l’85 e il 70% del totale; Germania, Austria, Spagna e India sono tra il 65 e il 60%; gli Stati Uniti sono al 55%; solo Canada, con il 47%, e Svizzera, con il 40%, lasciano al centro meno della metà del gettito fiscale complessivo.
In vari sistemi federali e regionali determinati tributi, segnatamente quelli sul reddito e sul valore aggiunto, possono essere assegnati, a livello costituzionale o legislativo, ad entrambi i livelli superiori di governo, con potestà impositiva autonoma per ciascuno e non con condivisione di un’imposta prelevata in sede centrale. L’accesso diretto alla potestà impositiva tende a consentire la disponibilità di ampie risorse ma rende necessaria una armonizzazione dal centro per delimitare il prelievo della seconda istanza o disciplinarne gli aggiustamenti: così in Spagna, in Italia, in Scozia. In mancanza, si creerebbero problemi di competizione nell’utilizzo della stessa base imponibile. Effettivamente, in tempi di transizione o di particolare emergenza finanziaria, tendono a verificarsi fenomeni di progressiva occupazione centralistica della tax room comune: così in Australia, Stati Uniti e Svizzera durante la seconda guerra mondiale, mentre il Canada ha ottenuto lo stesso risultato con la tecnica degli accordi bilaterali. Taluni ordinamenti di tradizione più risalente, come quello statunitense, utilizzano in funzione di uniformazione il metodo della preemption, con il quale il previo intervento federale preclude la legislazione statale istitutiva o maggiorativa di tributi, soprattutto quelli più suscettibili di condizionare la circolazione di persone o beni, attraverso la cd. commerce clause (art. 1, sez. 8, par. 3, della US Constitution); l’Unione Europea, che si può probabilmente considerare un ordinamento in corso di federalizzazione, non dispone di leve uniformative dirette e si avvale di strumenti collaterali, che non riescono ad eliminare completamente il rischio di distorsioni della concorrenza attraverso politiche fiscali particolarmente attrattive.
La gestione dei tributi, a prescindere dalla titolarità di essi, può venire allocata a livelli di governo diversi. La regola generale sembra essere che ciascuna istanza riscuota i tributi di pertinenza, come negli Stati Uniti e in India. Ma non mancano casi di delegazione alla riscossione, con un rapporto che gli studiosi di economia definiscono di agenzia, verso l’alto o verso il basso: in Russia ed in Malesia il governo centrale riscuote anche per quelli locali, mentre Germania e Svizzera sono esemplari dell’esperienza opposta, in cui prevale il federalismo di esecuzione o il ruolo dei cantoni. In altri casi ancora, si praticano sistemi disomogenei, come in Canada dove il fisco federale riscuote a livello provinciale ad eccezione che in Quebec, e in Spagna, dove la riscossione coincide con la titolarità, meno che in Navarra e nel Paese basco, dove sono le comunità autonome ad amministrare i tributi centrali.
Scendendo all’analisi dei tributi ed al loro riparto per livelli di governo, di norma le imposte sui redditi delle persone fisiche e giuridiche e quelle sul valore aggiunto competono al centro. Ma non mancano significative eccezioni. L’imposta sui redditi delle persone fisiche, molto importante negli ordinamenti economicamente avanzati, si fonda su competenze concorrenti su due livelli in Canada, Stati Uniti, Messico e Brasile, su tre in Svizzera. La centralizzazione è piena in Australia, Sudafrica e Belgio, mentre in India è riservata agli Stati la base imponibile costituita dal reddito agricolo e in Germania il Bundesrat adotta le determinazioni sul prelievo con la partecipazione dei Länder. L’imposta sul reddito delle persone giuridiche presenta problemi analoghi, con un’accentuazione delle esigenze di centralizzazione derivante dalla maggiore complessità di un tributo riferito per lo più a società commerciali dall’attività estesa come minimo a tutto il territorio nazionale. L’imposta sul valore aggiunto e le relative varianti si prestano ancor meglio all’avocazione al centro per motivi di omogeneità: infatti Germania, Svizzera, Italia, Spagna, Russia, Sud Africa la collocano in capo alla federazione, e così il Canada su base di accordi volontari con le Province, mentre l’India sta pervenendo all’unificazione centrale. In Brasile il prelievo sulla produzione di beni è federale, con ripartizione successiva a favore dei governi statali e locali, ma questi ultimi possono imporre tributi analoghi su beni diversi, e si è venuta a creare una disomogeneità su base regionale, che ha imposto accorgimenti non del tutto efficaci ed anzi suscettibili di incentivare l’evasione.
Il prelievo sulla proprietà immobiliare è invece tradizionalmente tipico del governo locale o al più di quello regionale intermedio, essenzialmente per essere la base imponibile stabile per definizione, come il gettito, e per la facilità di controllo locale dell’evasione, tranne che forse nei Paesi in via di sviluppo. Nei grandi ordinamenti federali, come Stati Uniti, Canada e Australia la property tax è la principale fonte di entrata delle unità locali di governo, nel caso statunitense sia per le amministrazioni a fini generali che per le unità distrettuali monofunzionali, come quelle scolastiche o di gestione idrica. Tuttavia, l’imposta patrimoniale nella sua versione immobiliare è fortemente presente anche in ordinamenti non federali, come la Nuova Zelanda e la Gran Bretagna, nella quale ultima anzi tale forma di tassazione esaurisce addirittura l’autonomia tributaria locale. Le ricorrenti critiche di eccessivo aggravio fiscale per gli immobili, in specie industriali, non trovano accoglienza. In Russia l’imposizione è ripartita tra i governi statale e locale. In Sud Africa la federazione disciplina la base imponibile, mentre le aliquote sono individuate localmente. In Argentina la federazione esercita l’imposizione sui patrimoni immobiliari personali, le Province sulla proprietà rurale e le municipalità su quella urbana.
I tributi su risorse naturali invece tendono al centro: pur essendo facilmente prelevabili a livello locale, genererebbero problemi di equità distributiva, da compensarsi con formule redistributive anche complesse. In qualche caso la scoperta di risorse naturali è all’origine di istanze regionalistiche o indipendentistiche, come è accaduto in Gran Bretagna con il petrolio scozzese. Solo nei sistemi federali più risalenti si ammettono le unità regionali al controllo del gettito fiscale fornito dal petrolio e dal gas, anche se negli Stati Uniti enormi federal lands sono eccettuate dall’intervento statale sia sul piano della tutela naturalistica che su quello dello sfruttamento. Gli ordinamenti a struttura composta più recenti di solito riservano l’esclusivo prelievo al centro, salva l’adozione di accorgimenti di condivisione compensativa a favore di entità di secondo livello, come in Argentina, specie dopo la revisione costituzionale del 1994, Russia e India, o anche del terzo, come in Brasile. In molti sistemi si pratica altresì la tecnica di accantonare fondi per garantire una certa stabilità alle entrate nel tempo (stabilization funds) o assicurare la conservazione di almeno una parte delle risorse alle generazioni future (savings funds): così ad esempio in Messico. Le risorse idriche si prestano meglio all’assegnazione alla seconda istanza di governo: esemplare il trasferimento operato in Italia in tempi diversi, a cominciare alle previsioni degli statuti speciali di Valle d’Aosta e Trentino per finire con le disposizioni del d.lgs. 112/1998.
I servizi, infine, tendono ovunque a venire erogati contro tasse sufficienti a coprire l’intero costo. I servizi pubblici locali sono quindi somministrati a corrispettivo di tasse locali, non solo in presenza di vincoli europei di patto di stabilità, ma in linea generale in tutti gli ordinamenti composti.
I sistemi composti hanno tutti necessità di operare redistribuzioni verso e tra le unità di secondo livello ed anche quelle di terzo, sia per mettere tutte nella condizione di possedere requisiti finanziari adeguati sia per attenuare differenze di dotazione troppo vistose e contrastanti con l’esigenza di garanzia di soglie omogenee di qualità delle prestazioni. I trasferimenti o il revenue sharing tra il centro e le unità regionali rappresentano meno di un quarto delle entrate delle seconde negli Stati Uniti, in Canada e in Svizzera, ovvero in ordinamenti multilivello di antica tradizione; raggiungono quasi la metà in Germania, Austria e Australia; toccano percentuali altissime, anche sopra il 90%, in ordinamenti a federalismo debole, come Messico, Argentina, Nigeria. Numerose costituzioni dettano principi vincolanti ma generali, come quella tedesca con i livelli di vita uniformi, riecheggiati dai livelli essenziali delle prestazioni del testo italiano, o la ragionevole comparazione dei servizi e dei livelli di prelievo della versione canadese. Alcuni ordinamenti collocano in una camera, di norma la seconda in quanto rappresentativa delle autonomie regionali, il luogo della decisione intorno al revenue sharing, come accade in Germania ed in Sud Africa. Altri lasciano spazio a negoziazioni informali non costituzionalizzate, come l’Australia, o prescrivono il ricorso a commissioni di riparto a composizione mista, come in India e in Nigeria. L’apporto giurisprudenziale di vertice è vario, ma non di rado molto significativo, come in Germania ed Austria.
Trasferimenti e revenue sharing sono molto condizionati anche dalla durata e dalla costanza delle formule utilizzate, dalla trasparenza del metodo e dalla sua stabilità nel medio periodo, dal fatto che incorporino o meno un cap. Conseguentemente, in assenza di previsioni costituzionali, molte tensioni trovano sfogo nella disciplina legislativa centrale dei metodi da utilizzare e della loro permanenza nel tempo o rivedibilità, e nella giurisprudenza costituzionale relativa a tale regolazione.
La dominanza delle tecniche di tax sharing rispetto ai trasferimenti ovvero il loro carattere residuale rispetto ai tributi propri rappresentano un altro connotato essenziale dei sistemi fiscali multilivello. Stati Uniti, Canada e Svizzera si sono consolidati intorno a sistemi a fiscalità separata, integrata semmai da limitati trasferimenti, mentre Germania, Austria e Nigeria ricorrono molto largamente al tax sharing; anche Argentina, Brasile e Australia fanno ampia applicazione della condivisione dei tributi centrali, e ancora più marcatamente l’India, mentre in Belgio e Spagna circa il 40% del gettito fiscale complessivo delle entità regionali proviene dal tax sharing.
La finanza delle unità territoriali regionali non coperta da tributi propri o da tax sharing è costituita da trasferimenti: di questi ultimi tuttavia l’esperienza comparatistica esibisce tipologie diversissime. Dal punto di vista del titolo, si danno finanziamenti discrezionali o vincolati, da prescrizioni costituzionali o legislative; dall’angolo visuale dell’entità, si possono avere grants meramente contributivi (block grants) o connessi a compartecipazione di spesa da parte dell’entità territoriale ricevente (matching grants o cost-shared grants), in vista della promozione di determinati tipi di spesa; nelle modalità di erogazione, si distinguono grants condizionati a requisiti di gestione o invece subordinati a particolari criteri o risultati della spesa. L’esperienza statunitense è pionieristica nella sperimentazione delle varie forme di trasferimento. Si può pensare che i conditional grants siano figli del metodo dualistico, che tendono a correggere, ma gli insostituibili studi dell’Advisory Commission on Intergovernmental Relations sul contesto statunitense attestano anche che nei periodi di emersione del federalismo cooperativo le forme di collaborazione nel prelievo e nella spesa crescono notevolmente. Le centinaia di trasferimenti categorici e vincolati a condizioni specifiche dimostrano verosimilmente l’imprescindibilità delle metodiche del grant anche in relazione all’articolazione del sistema partitico, che spinge per la disponibilità di fondi federali a prescindere dal suo costo in termini di attenuazione dell’autonomia statale. Analogamente in Svizzera, dove pure il dato costituzionale vieterebbe fondi federali sotto condizione, gli enti cantonali accettano o sollecitano fondi con prescrizioni. Sud Africa, India e Australia, Austria e Germania praticano sia l’uno che l’altro sistema di trasferimenti.
I trasferimenti sono spesso correlati all’esigenza di equalizzazione tra aree territoriali, che spesso viene inserita nelle carte costituzionali, specie dopo il 1989. Tale necessità si ricollega alla logica della solidarietà territoriale, che molti ordinamenti tendono a valorizzare e che sottende la valenza economica della prevenzione di migrazione di persone o beni in funzione dell’utilità marginale della ricchezza delle diverse comunità e dei conseguenti effetti fiscali. Sono dunque molto varie le reazioni degli ordinamenti alla diseguale distribuzione del reddito lordo e delle relative basi imponibili dei principali tributi. L’Australia reagisce in modo deciso a differenze di ricchezza tra l’1 e l’1,4 tra i suoi elementi costitutivi, mentre Argentina e India contrastano solo blandamente differenze da 1 a 9. Quando l’effetto equalizzante non deriva in misura sufficiente dalla spesa diretta dei governi centrali o da revenue sharing o da trasferimenti dall’alto, possono essere realizzati appositi equalization programs, che tengano conto della capacità di incasso delle unità costitutive di secondo livello, o della loro necessità di spesa, o di entrambi i fattori. Si distinguono gross equalization programs, che si limitano a portare le entità territoriali più povere a uno standard prestabilito in sede nazionale, e net equalization programs, che cercano di livellare tutte le unità ad un livello comune. Degli uni e degli altri possono fare parte anche trasferimenti orizzontali, da un territorio ad un altro. Così ad esempio nella formula tedesca a quattro tempi e in quella svizzera.
4. – Il governo locale, nei sistemi a struttura composta, può essere fatto oggetto di espressa garanzia costituzionale, come in Svizzera, Brasile, Sud Africa, Nigeria e Italia, o rientrare nel controllo delle unità statali o regionali di secondo livello, con conseguenti poteri di creazione, dissoluzione o fusione, come tipicamente negli Stati Uniti. Il finanziamento degli enti locali può per conseguenza dare luogo a schemi bi- o tri-laterali di varia complessità. La capacità tributaria degli enti locali può dunque venire integrata da trasferimenti centrali o del secondo livello di governo e da forme di revenue sharing a doppia o anche tripla articolazione.
Per quanto riguarda la finanza locale, un’analisi approfondita condotta sull’autonomia finanziaria del livello territoriale di base ha evidenziato una tendenziale maggiore misura della suddetta autonomia per i governi locali rispetto ai governi intermedi. Si tratta di indagini svolte nell’ambito della Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), che hanno preso in considerazione ventisei Paesi, segnatamente Australia, Austria, Belgio, Canada, Corea del Sud, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Giappone, Grecia, Islanda, Italia, Lussemburgo, Norvegia, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Regno Unito, Repubblica ceca, Spagna, Svezia, Svizzera, Stati Uniti d’America, Turchia e Ungheria. Se, in primo luogo, si prende in considerazione il dato aggregato che si riferisce alle autorità territoriali intermedie e locali (c.d. governi sub-centrali o amministrazioni territoriali), emerge che la fonte principale del finanziamento territoriale è costituita dalle imposte sui redditi delle persone fisiche e sui profitti conseguiti dalle società commerciali. Tale fonte di finanziamento rappresenta, infatti, il 41,7% del totale, comprendendo le imposte su redditi, profitti e capital gains. Inoltre, il finanziamento territoriale del tipo appena indicato rientra, nella misura di approssimativamente il 60%, nelle categorie di prelievo più spiccatamente autonomistiche, vale a dire quelle nelle quali il governo territoriale fissa direttamente l’aliquota e lo sgravio senza necessità di preventiva consultazione con alcun livello di governo superiore (intermedio, statale o federale), ovvero quelle in cui il governo territoriale ha il potere di definizione delle aliquote e degli sgravi a condizione che abbia prima consultato almeno un livello di governo territoriale di gradino o anello superiore. Vi sono, naturalmente, elementi di rischio per le finanze locali, poiché da un lato il regime delle imposte sui redditi d’impresa potrebbe determinare una sorta di concorrenza fiscale al ribasso, secondo l’orientamento c.d. race to bottom, mentre dall’altro lato il gettito derivante dalle imposte sui redditi personali è soggetto a (elevata) variabilità congiunturale. Tuttavia, quanto al primo aspetto, elementi di relativa tranquillità derivano ai governi territoriali dalla frequente ricorrenza di accordi taciti fra autorità decentrate del medesimo livello territoriale per il mantenimento di un grado di tassazione omogeneo; inoltre, quanto sia al primo che al secondo aspetto, entra in gioco pure la disciplina dei trasferimenti finanziari dal centro, nel senso che per un verso i trasferimenti dal centro alla periferia svincolati da premialità allo sforzo fiscale locale liberano le autorità subnazionali da vincoli troppo stringenti in materia di fissazione delle imposte sulle imprese, e per altro verso l’eventuale diminuzione congiunturale del gettito delle imposte sui redditi personali è pur sempre compensabile, a favore dei livelli decentrati di governo, modificando in aumento le aliquote di compartecipazione ai tributi ovvero il calcolo dei trasferimenti finanziari dal governo centrale a quelli locali.
L’imposta sulla proprietà rappresenta, per i governi intermedi e locali, il 27,3% delle entrate complessive, di cui la parte preponderante, pari al 18,6% dell’ammontare complessivo delle entrate, è costituita dall’imposta tributaria sulla proprietà immobiliare ordinaria, seguita a distanza dal gettito proveniente dall’imposta applicata alle transazioni finanziarie, ossia quelle che abbiano per oggetto capitali mobiliari e immobiliari, che raggiungono la percentuale del 4,6%.
Le imposte indirette contribuiscono complessivamente al finanziamento degli enti territoriali subnazionali nella misura del 21,4% sul totale, e al contrario di quanto si è visto sopra accadere per le imposte su reddito, profitti e capital gains, rientrano in prevalenza nelle categorie meno autonomistiche del prelievo fiscale, ossia in quelle definibili come sistema di compartecipazioni in cui i criteri di distribuzione vengono stabiliti annualmente da un governo di livello sovraordinato, oppure quelle nelle quali è comunque il governo centrale che fissa imponibili e aliquote dei tributi locali. Nel complesso, quindi, si assiste sul piano tassonomico a una polarizzazione delle categorie di prelievo fiscale locale, nella misura in cui le imposte su reddito, profitti e capital gains sono di tipo tendenzialmente più autonomistico, laddove le imposte locali sulla proprietà sono invece prevalentemente ascrivibili alle categorie di prelievo meno autonomistiche.
Se, ora, sulla base dei medesimi dati elaborati dall’OECD, si scorpora dalle entrate complessive dei governi territoriali intermedi e locali la quota spettante ai governi del livello meso, è dato rilevare una serie di scostamenti rispetto al quadro complessivo innanzi delineato, poiché per un verso avanzano le imposte indirette rispetto a quelle dirette e, per altro verso, la presenza delle categorie di prelievo più autonomistiche discende dalla punta massima del 94% raggiunta per l’imposta sulle proprietà spettante all’insieme dei livelli di governo subnazionale ad un livello per i soli governi intermedi di poco inferiore al 60%.
Passando, quindi, alla considerazione del dato relativo ai soli governi del livello locale (ottenuto per scorporo dal dato complessivo concernente anche i governi subnazionali), si riscontra in primo luogo un significativo aumento della presenza di categorie di prelievo più autonomistiche, specialmente con riguardo a una delle principali fonti di entrata delle finanze locali, vale a dire l’imposta sulle proprietà che si assesta al 33,7% del totale, seconda soltanto al gettito dell’imposta su reddito, profitti e capital gains, che raggiunge invece il 42,5% delle entrate complessive degli enti locali. In definitiva, dunque, l’indagine comparatistica evidenzia che i governi locali appaiono dotati di autonomia tributaria maggiore di quella accordata ai governi del livello intermedio, e che inoltre le amministrazioni territoriali di base traggono particolare giovamento sul piano finanziario dall’applicazione dell’imposta immobiliare ordinaria, che assicura il 28,6% delle entrate complessive (sul totale, come si è detto, del gettito dell’imposta sulle proprietà pari al 33,7% del totale). Concludendo su questo punto, l’analisi svolta dimostra soprattutto che le dinamiche del decentramento amministrativo e della fiscalità locale possono divergere, poiché il livello intermedio dispone di minore taxing power rispetto al livello locale, ciò anche naturalmente in connessione alla diversa tipologia di spese e responsabilità rispettivamente assegnate dall’ordinamento ai due menzionati livelli di governo territoriale.
5. – Se ora si volge brevemente lo sguardo al versante delle spese delle amministrazioni territoriali (intermedie e locali), è utile consultare i dati elaborati da un recente documento elaborato dal Fondo monetario internazionale. Da essi emerge che, per quanto concerne i principali Stati federali, il volume di spesa affrontata ad esempio dai governi subcentrali in tema di servizi scolastici è notevolmente diversificato. Se, infatti, ben il 44,8% del finanziamento totale della scuola è affrontato negli Stati Uniti d’America dagli enti locali di base, e la misura di tale finanziamento a carico delle amministrazioni territoriali del livello meno elevato appare non di molto inferiore in Canada, dove si assesta al 41,8% delle somme complessivamente stanziate per la scuola, in Australia invece gli enti locali sostengono le spese per il funzionamento delle scuola soltanto per un importo pari allo 0,3% del totale e , addirittura, in Sud Africa essi non sono chiamati a partecipare alla spesa in questione, mentre in Germania, Austria, Svizzera e Belgio l’onere del finanziamento ricade sugli enti territoriali locali per una quota oscillante fra il 15 e il 25%. Nei principali ordinamenti di tipo regionale, d’altro canto, la voce di spesa in esame appare non meno diversificata, se si considera che in Italia gli enti locali spendono per la scuola somme pari all’11,8% del totale del finanziamento complessivamente erogato (ai livelli sia centrale che subnazionale) in favore dei servizi scolastici, mentre tale percentuale discende al solo 3,9% nel caso della Spagna. Nei due ordinamenti regionali da ultimo considerati si riscontra peraltro, simmetricamente rispetto a quanto si è appena detto, che la quota di finanziamento della scuola a carico degli enti territoriali intermedi è rilevante in Spagna, dove si attesta al 26,7% del totale, mentre è ridotta in Italia, dove essa rappresenta soltanto il 3,2% della somma complessivamente destinata dai vari livelli di governo alla scuola. Il finanziamento dei servizi scolastici è, inoltre, mediamente consistente da parte dei governi di livello intermedio negli Stati ad ordinamento federale, come emerge dal fatto che – secondo una scala ascendente – in Austria esso ammonta al 20,1% del totale, in Canada al 22,6%, in Germania al 23,4%, in Svizzera al 24,5%in Australia al 25,7%, per poi salire ancora al 30,9% negli Stati Uniti d’America, al 34,2% nel Sud Africa, fino a raggiungere la quota massima del 41,3% in Belgio.
Con riguardo al settore del finanziamento da parte degli enti territoriali intermedi e locali delle spese per la sanità, si rilevano egualmente dati interessanti, trasversali agli ordinamenti federali e regionali. Mediamente, si nota una prevalenza dell’intervento del livello intermedio di governo, che si attesta alla quota più elevata nell’ordinamento italiano, dove raggiunge ben il 68,8% del totale, senza alcuna partecipazione a carico degli enti locali di base. L’onere economico per le spese sanitarie attribuito al governo del gradino meso è piuttosto elevato anche in Spagna (35,3%), Canada (32,7%), Australia (22,9%), Stati Uniti d’America (22%), e Sud Africa (21,2%), mentre scende al 19,7% in Austria e al 17,3% in Svizzera, per poi ridursi drasticamente all’1,2% in Germania nonché al livello minimale dello 0,7% in Belgio. Nel medesimo settore dell’assistenza sanitaria, gli enti locali partecipano alla spesa complessiva nella misura abbastanza significativa del 18,6% in Svizzera e del 17,1% in Austria, mentre negli altri Paesi ora presi in considerazione la contribuzione finanziaria delle amministrazioni territoriali di base alle spese sanitarie appare senz’altro più contenuta, poiché essa è pari all’8,4% negli Stati Uniti d’America, al 2,9% in Sud Africa, al 2% in Belgio, all’1,8% in Germania, all’1,5% in Australia, all’1,4% in Canada e all’1,3% in Spagna.
L’autonomia riconosciuta agli enti territoriali subnazionali sul versante delle spese implica, infine, la necessità di controlli di natura economico-finanziaria e contabile, affinché le funzioni amministrative dei governi intermedi e locali siano svolte non soltanto secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità, ma altresì di legalità. I rapporti interistituzionali e le relazioni finanziarie, nonché l’uso da parte degli enti territoriali subnazionali delle risorse pubbliche, si accompagnano dunque alla predisposizione di organi con funzioni di controllo economico-finanziario e contabile esterno, secondo modalità che, sebbene nel diritto comparato appaiano piuttosto diversificate, sono comunque riconducibili a tre modelli fondamentali. Sulla base di un primo modello, comune ai Paesi anglosassoni, il controllo di natura economica, finanziaria e contabile sugli enti territoriali decentrati è affidato a organi unipersonali, collocati in una posizione istituzionale di indipendenza rispetto al potere esecutivo e con funzioni ausiliarie del potere legislativo. Questi organi sono incaricati di rilevare le eventuali irregolarità nella gestione economico-contabile degli enti territoriali intermedi e locali, fermo restando che le conseguenti sanzioni sono irrogate dalle autorità giurisdizionali, le quali sono comunque del tutto distinte dagli organi/istituzioni con competenza in materia di controllo contabile. Vi è poi un secondo modello, di area prevalentemente germanofona nella misura in cui è originario della Germania ma viene ora accolto, ad esempio, nei Paesi Bassi. Sulla base di esso, gli organi che esercitano la funzione di controllo economico, finanziario e contabile sugli enti territoriali intermedi e locali sono non unipersonali, ma collegiali. Inoltre, questi organi/istituzioni di controllo sono dotati di piena indipendenza rispetto al potere esecutivo, svolgono funzioni consultive a favore sia dell’Esecutivo che del Legislativo, e condividono con gli organi di controllo del modello di common law la caratteristica di non essere competenti per l’applicazione di sanzioni nel caso di riscontrate irregolarità, dal momento che l’irrogazione di esse spetta alla giurisdizione ordinaria. Infine, il terzo modello, diffuso nei Paesi latini, comprende oltre a Francia, Belgio, Spagna e Portogallo anche l’Italia. Si tratta di un insieme di sistemi nel quale il controllo esterno sull’utilizzazione delle risorse pubbliche sotto il profilo economico-finanziario e contabile viene affidato a peculiari organi collegiali, che esercitano nel contempo funzioni consultive ed inoltre di controllo nonché giurisdizionali per l’applicazione delle sanzioni, in tal modo riconducendosi, a differenza di quanto avviene nei primi due modelli, tanto la funzione di controllo quanto la funzione giurisdizionale ad un’unica tipologia di istituzione superiore di controllo.
6. – Venendo, infine, alla versione italiana del c.d. federalismo fiscale, ancora come noto nella fase de iure condendo, gli elementi di novità sul piano costituzionale sono derivati dalla revisione del Titolo V approvata con la riforma costituzionale del 2001. Prima di allora, e cioè secondo la versione originaria dell’art. 119 della Carta costituzionale, era stabilita con riguardo agli enti territoriali decentrati la tutela in via principale e diretta soltanto dell’autonomia finanziaria regionale, mentre l’autonomia finanziaria locale riceveva menzione costituzionale unicamente indiretta, nella misura in cui la legge statale era chiamata ad esercitare la funzione di coordinamento fra la finanza dello Stato, da un lato e, dall’altro lato, quella degli enti intermedi (Regioni e Province) nonché di base (Comuni). Né la situazione migliorava, dal punto di vista dell’autonomia finanziaria locale nel quadro generale delle relazioni finanziarie fra lo Stato centrale e gli enti locali, se si esaminava il testo originario dell’art. 128 della Costituzione, dal momento che quest’ultimo neppure prendeva in considerazione il peculiare profilo dell’autonomia finanziaria degli enti decentrati.
La dottrina non aveva mancato di evidenziare la lacunosità della disciplina ex art. 119 Cost. ante revisione del 2001, soprattutto ponendo in rilievo come la potestà tributaria regionale fosse sostanzialmente allineata e non, invece, qualitativamente diversificata, rispetto a quella degli enti provinciali e comunali, nonché il fatto che in definitiva era assente nel testo costituzionale una effettiva garanzia superprimaria per la finanza degli enti locali. Inoltre, l’autonomia finanziaria regionale, pur contemplata nel testo originario dell’art. 119 della legge fondamentale, era tuttavia fatta oggetto di una normativa costituzionale dai contorni assai vaghi e generici, a ciò aggiungendosi per un verso una disciplina costituzionale in tema di coordinamento fra i differenti livelli territoriali di governo sul piano dei corrispondenti regimi finanziari dalle tonalità sbrigative e sintetiche come anche, per altro verso e in correlazione a quanto appena detto, l’ampia discrezionalità accordata dal testo costituzionale secondo la versione originaria al legislatore dello Stato centrale con riferimento al richiamo ai limiti derivanti dall’interesse nazionale ovvero dai principi generali, richiamo utilizzabile al fine di arbitrare in assenza di vincoli troppo stringenti le articolazioni territoriali infrastatuali. Sullo sfondo di questo assetto costituzionale della finanza regionale e locale stava, con ogni probabilità e come sottolineato da autorevole dottrina, la novità rappresentata al tempo dell’adozione della Carta costituzionale dallo stesso istituto regionale, come pure la non adeguata considerazione, molto viva invece, e da epoca risalente, nelle esperienze dei Paesi di common law, del nesso imprescindibile fra rappresentanza politica (ai vari livelli di governo) e prelievo fiscale. Anche sotto il profilo generale della modellistica costituzionale, l’autonomia finanziaria degli enti territoriali decentrati e, soprattutto, degli enti locali finiva per essere riduttivamente disciplinata dalla Carta costituzionale in maniera da privilegiare la dimensione statica, ossia quella unicamente legata alla messa a disposizione delle risorse economiche sufficienti per l’adempimento dei compiti/doveri istituzionali, senza l’opportuna valutazione invece della dimensione dinamica, connessa all’effettivo sviluppo dell’autonomia normativa e funzionale degli enti del decentramento politico-territoriale della Repubblica.
La Costituzione faceva riferimento, dunque, ad una nozione generica di coordinamento della finanza pubblica statale, regionale, provinciale e comunale, sul presupposto peraltro della netta preminenza in tale contesto della disciplina dettata unilateralmente dall’autorità statale, con la conseguente forte compressione, se non, addirittura svuotamento, dell’autonomia finanziaria specialmente locale. Ciò determinava, ulteriormente, importanti implicazioni di segno prevalentemente negativo sulla dimensione rappresentativa degli stessi enti territoriali decentrati, come anche sul controllo da parte delle collettività territoriali substatali in ordine a quantità e qualità delle prestazioni erogate al rispettivo livello di governo, mettendo a repentaglio o, comunque, sottoponendo a tensioni e distorsioni gli stessi principi dell’autonomia territoriale, del finanziamento autonomo e del controllo democratico al gradino regionale e locale. Emergeva, sottotraccia, il vecchio disegno ordinamentale di matrice ottocentesca dello Stato fondato sul principio autarchico piuttosto che sul principio di autonomia, con evidenti carenze della disciplina costituzionale sul versante dell’attuazione del principio di rappresentanza quale espressione del principio democratico e nel contempo base del regime finanziario degli enti territoriali, poiché le collettività territoriali non venivano considerate equiordinate allo Stato, quest’ultimo rimanendo sostanzialmente libero nella determinazione dell’assetto finanziario degli enti territoriali decentrati.
Gli sviluppi successivi non furono incoraggianti, dal punto di vista dell’autonomia finanziaria locale e del controllo effettivo del livello locale di governo sullo svolgimento della politica amministrativa decentrata (con le ripercussioni già indicate sotto il profilo del lamentato deficit democratico delle amministrazioni locali), poiché la riforma tributaria avviata dalla legge n. 825 del 1971 (e realizzatasi negli anni dal 1971 al 1974) determinò una marcata centralizzazione delle entrate tributarie, privando quasi del tutto le amministrazioni di base di entrate tributarie locali, sostituite dal trasferimento di risorse economiche statali verso gli enti locali al fine di consentire loro di adempiere ai compiti istituzionali. Questa tendenza venne in parte corretta, ma in ogni caso non sovvertita nelle sue coordinate essenziali, dalla legge delega n. 662 del 1996, la quale pur concedendo aperture sul versante dell’autonomia di spesa degli enti territoriali locali, manteneva però in vita il sistema della finanza locale (prevalentemente) derivata.
La svolta si è avuta con la revisione costituzionale del Titolo V, per effetto della quale e limitatamente a quanto qui interessa è stato innanzitutto abrogato l’art. 128 Cost., e inoltre riformulato l’art. 119 della Carta fondamentale nonché stabilito, rispettivamente alle lett. p) ed m) del comma 2 dell’art. 117 l.f., che spetta alla legislazione esclusiva statale sia la determinazione delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Regioni che la fissazione dei livelli essenziali delle prestazioni riguardanti i diritti civili e sociali (da garantire sull’intero territorio nazionale). Di speciale interesse è il nuovo testo dell’art. 119, in forza del quale l’autonomia finanziaria tanto di entrata quanto di spesa di Comuni, Province e Città metropolitane viene ora equiparata a quella delle Regioni. Inoltre, gli enti territoriali sono tutti accomunati nella versione vigente dell’art. 119, al comma 2, per ciò che concerne il potere di stabilire e applicare tributi ed entrate proprie, sia pure secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica richiamati dallo stesso comma 2, mediante dunque un rinvio operato sotto quest’ultimo profilo all’art. 117 Cost. Occorre, infatti, subito notare che l’art. 119 va letto in modo strettamente correlato con le disposizioni dell’art. 117, che da questo punto di vista assegna alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la determinazione dei tributi erariali, mentre riserva alla legislazione concorrente dello Stato e delle Regioni il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Da ciò derivano due importanti conseguenze: in primo luogo, residua alle Regioni la disciplina esclusiva di tributi regionali e locali; in secondo luogo, l’art. 23 della Costituzione sulla riserva di legge in tema di prestazioni patrimoniali deve probabilmente essere ora inteso nel senso che potrà trattarsi, alla luce dei nuovi commi 3-4 dell’art. 117, sia di legge statale che di legge regionale. Tornando all’art. 119, ancora va detto che: le compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio vengono riconosciute sia alle Regioni che a Comuni, Province e Città metropolitane; sono contemplati fondi perequativi, istituiti mediante legge dello Stato, che da un lato non hanno vincoli di destinazione e, dall’altro lato, sono finalizzati ad accordare benefici economici per i territori con minore capacità fiscale per abitante; infine, le risorse complessivamente disponibili in conformità alle disposizioni innanzi esaminate sono tali da fornire la garanzia del finanziamento integrale delle funzioni assegnate a Regioni, Province, Comuni e Città metropolitane.
L’art. 119 Cost. revisionato, nel combinato disposto degli art. 117 e 123 post-riforma del 2001, disegna quindi una innovativa disciplina superprimaria del regime finanziario del governo locale, aprendo nuovi spazi (prima inesistenti) per l’autonomia tributaria locale, da esplicarsi nella veste di potestà impositiva locale mediante la fonte secondaria del regolamento e come sistema secondario (o sottosistema) della potestà impositiva regionale. Tuttavia, in punto di decorrenza temporale dell’efficacia della disciplina costituzionale successiva alla riforma del 2001 in materia di autonomia tributaria locale, la giurisprudenza costituzionale ha stabilito che, almeno per le Regioni di diritto comune, debba preventivamente intervenire il legislatore statale a dettare i principi del coordinamento del sistema tributario, sia pure con il contemperamento enucleato dal giudice della legittimità costituzionale per il quale lo Stato, in attesa dell’applicazione del regime finanziario ex art. 119 Cost., non può operare una reformatio in peius dell’autonomia tributaria sia regionale che locale, a meno che ciò avvenga nella ricorrenza di certe condizioni, ossia la concessione di margini corrispondenti di autonomia in favore degli enti territoriali che subiscono la deminutio, come anche il riconoscimento (in via di sostituzione) di risorse equivalenti a quelle perdute.
I principi di coordinamento di cui al comma 3 dell’art. 117 e al comma 2 dell’art. 119 sono poi stati tendenzialmente formulati dalla legge n. 42 del 2009, recante delega al Governo in materia di federalismo fiscale. Ne discende che si è ora aperta una fase nuova, dopo il periodo transitorio della finanza locale inaugurato dalla riforma costituzionale del Titolo V e rimasto per quasi un decennio inattuato. Il futuro appare ancora da delineare, poiché si è in attesa dell’adozione dei necessari decreti delegati, mentre non è aprioristicamente da escludere l’introduzione di ulteriori misure sia legislative che regolamentari a completamento e integrazione del sistema complessivo. Certamente i nodi da sciogliere sono molteplici e di non agevole (e soprattutto condivisa) soluzione, a partire dall’esigenza di rispettare il principio costituzionale d’uguaglianza. Molte cose potrebbero essere dette al riguardo, e già sono state osservate sia in sede di audizione parlamentare che in dottrina. Un solo caso per tutti: quello del finanziamento degli enti territoriali non più secondo il criterio della spesa storica, bensì sulla base e previa determinazione dei costi standard. Si tratta, senza dubbio, di una innovazione che riguarda il “cuore” stesso del c.d. federalismo fiscale in Italia, nella misura in cui rappresenta il primo motore della riforma, ossia la razionalizzazione della spesa da rapportarsi appunto ai costi standard. Precisato che il secondo motore della riforma del c.d. federalismo fiscale va probabilmente individuato nella concessione di maggiore autonomia tributaria per gli enti locali, è lecito affermare che il principio o criterio direttivo generale stabilito dall’art. 2, c. 2, lett. m) della legge delega 42/09, che vuole il superamento graduale, per tutti i livelli istituzionali di governo, del sistema della spesa storica in favore di quello dei costi standard avvia una fase di transizione dal carattere che già in altra occasione ho definito “davvero epocale”. Ma come calcolare in concreto i costi standard, ossia il fabbisogno standard per il finanziamento dei livelli essenziali ex art. 117, c. 2, lett. m), Cost. e delle funzioni fondamentali di cui alla lett. p) della medesima disposizione costituzionale? In assenza di precise indicazioni normative “domestiche”, come anche di significative applicazioni in Italia nonché di rilevanti iniziative sul piano comunque limitato del calcolo sperimentale dei costi standard per alcune categorie di servizi, è evidente che di grande aiuto potrà essere l’indagine dedicata alle esperienze straniere, non soltanto nell’ottica generale dell’avanzamento delle conoscenze giuridiche (come è finalità tradizionale degli studi di diritto comparato), ma pure nella dimensione pragmatica della comparazione giuridica, ovvero per approntare soluzioni normative (in questo caso, mediante la decretazione delegata) a comuni bisogni di ordine economico-sociale (vale a dire, utilizzando lo strumento metodologico del c.d. tertium comparationis di cappellettiana memoria) emersi nei diversi ordinamenti nazionali. Con questo spirito, e nel solco delle analisi comparatistiche dedicate al raffronto fra ordinamenti di regionalismo avanzato (o rafforzato) sulle tematiche del federalismo fiscale, si offrono al lettore ed agli operatori i contributi che seguono, dedicati all’esame di un raggio ampio e variegato di istituzioni ed esperienze stranieri.
Non è ovviamente lecito attendersi l’estrapolazione di modelli o istituti meccanicamente applicabili al contesto italiano, ma una gamma già molto ampia di dati e di prassi applicative consente senz’altro di avere a disposizione un background consistente per l’ispirazione del legislatore governativo che si accinge all’emanazione dei decreti delegati previsti dalla l.42. Tuttavia il richiamo alla comparazione non esime mai dalla necessità di una capacità di analisi introversa, che faccia emergere caratteri originali e se possibile largamente condivisi del proprio sistema. Solo un’anima autoctona e genuinamente calibrata sulle esigenze strutturali dello specifico ordinamento è garanzia di successo stabile e duraturo.
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