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Timestamp: 2017-11-24 23:46:24+00:00
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L’Union européenne face à la Cour européenne des droits de l’homme | Les blogs pédagogiques de l'Université Paris Nanterre
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L’Union européenne face à la Cour européenne des droits de...
L’Union européenne face à la Cour européenne des droits de l’homme
Soumis le 25/11/2015 par Eugenie Guichot dans MBDE / Rapports droit interne et droit international ou européen
Suite à la deuxième guerre mondiale, la mise en place d’un instrument de protection des droits fondamentaux efficace sur le continent europeen semblait indispensable.
Ainsi la Convention Européenne des Droits de l’Homme (CEDH) a été adoptee le 4 novembre 1950 et a par la suite été ratifiée par 47 états. Depuis décembre 2000, l’Union Europeenne (UE) dispose egalement d’un instrument de protection des droits de l’homme : la Charte de l’Union Europeenne des droits fondanentaux (la Charte). Le traité de Lisbonne a conferé à cette charte la même force obligatoire que les traités.
Ces deux systèmes de protection des droits de l’homme sont voués à interagir du fait de leur champ d’application matériel et spatial. L’UE n’est pas membre de la CEDH mais ses 28 Etats membres le sont. Selon l’article 51 de la charte celle-ci s’applique aux institutions, organes et organismes de l’UE ainsi qu'aux États membres lorsqu'ils mettent en œuvre le droit de l'Union. De son côté la CEDH ne s’applique pas aux actes de l’UE mais à ceux des Etats, notamment lorsqu’ils mettent en oeuvre le droit de l’Union. Il existe donc clairement une zone d’interation entre les deux textes.
De plus, le catalogue des droits protégés par la Charte reprend l’intégralité des droits civils et politiques protégés par la CEDH et y ajoute des droits économiques et sociaux.
Les Etats membres de l’UE doivent donc respecter le droit de l’UE tout en veillant à se conformer à leurs obligations émanant de la CEDH.
Les traités ne prévoyant pas de hiérarchie entre les deux systemes juridiques, la question de leur articulation a en partie été réglée par les jurisprudences respectives de la Cour Européenne des droits de l’homme (Cour EDH) et de la Cour de Justice de l’Union Europeenne (CJUE). Cependant des incertitudes subsistent. Une solution aurait été l’adhésion de l’UE à la CEDH : une plus grande cohérence entre les deux systèmes et une protection plus effective des droits de l’homme sur le continent européen auraient ainsi été assurées. Cependant le 18 decembre 2015, la CJUE a rejeté le projet d’adhésion de l‘UE à la CEDH car contraire aux traités de l’UE. Ce faisant l’UE a voulu affirmer sa suprématie. Mais l’on peut se denander si cette dernière n’est pas déjà, adhésion ou non, soumise à la Cour EDH.
Nous nous pencherons dans un premier temps sur l’articulation des deux systèmes juridiques (I) pour ensuite examiner la tentative d’adhésion de l’UE à la CEDH (II).
I/ La CEDH et l’UE : deux systèmes juridiques distincts
L’articulation des deux systèmes n’a pas été prévue dans les traités (A), la Cour EDH et la CJUE ont donc tenté de remédier par leur jurisprudence à cette situation incomfortable pour les Etats (B).
A) Absence de hiérarchie entre les systèmes
On note dans un premier temps, que tant les décisions de la Cour EDH que celles de la CJUE s’imposent aux Etats membres des deux systèmes juridiques.
Dans le cadre de la CEDH aucune disposition nationale fût-elle constitutionnelle ne dispense du respect des droits et libertés consacrés par la CEDH. Les arrêts de la Cour EDH n’ont qu’un caractère déclaratoire mais les États signataires se sont engagés à s’y conformer dans les litiges qui les concernent.
Du coté de l’UE, l’arrêt Costa c/ Enel de 1964 pose le principe de primauté du droit communautaire (dont les décisions de la CJUE font partie) sur le droit national. Si une règle nationale est contraire à une disposition européenne les autorités des Etats membres doivent appliquer les dispositions européennes.
Face à deux sources normatives, les Etats doivent savoir laquelle appliquer en priorité. Mais, lors de la signature des traités communautaires, il allait de soit que les questions d’intégration économique relevaient du droit du droit communautaire alors que les problèmes de protection des droits de l’homme entraient dans le champ de la CEDH. Les rapports entre les deux ensembles conventionnels et leurs mécanismes de contrôle juridictionnel respectifs n’ont donc pas été envisagés à cette époque.
Une solution pourrait être d’appliquer les règles sur les traités successifs ou les conceptions classiques sur les rapports entre droit interne et droit international.
Cependant, l’application des règles sur les traités successifs est rendue délicate par l’imbrication des différents systèmes juridiques (L’ONU inclus tous les états membres de le CEDH qui inclut tous les états memmbres de l’UE) et par les cas où les Etats membres ont transféré des compétences à l’organisation à laquelle ils appartiennent (comme c’est le cas pour les états membres de l’UE). De plus, la vision traditionnelle des rapports entre droit interne et droit international, basée sur la pyramide kelsenienne, est remise en question par le principe de primauté du droit communautaire.
L’UE n’est pas, en principe, tenu de respecter la CEDH. Car même si la CJUE a fixé des normes de protection en se fondant sur la CEDH, cette incorporation ne porte que sur le catalogue des droits garantis par la CEDH et non sur le mécanisme de protection juridictionnel institué par la Convention. Il n’est donc pas possible d’attraire un organe de l’UE devant la Cour EDH.
La CJUE fait tout de même directement référence aux dispositions de la Convention et les applique en tant que telles[i] mais elle s’est toujours abstenue de reconnaître qu’elle était d’une manière ou d’une autre liée par la CEDH.
L’adoption par l’UE de la charte a compliqué les rapports entre les deux systèmes normatifs et risque d’entrainer l’avènement de standards de protections différents. L’intérêt d’une telle adoption à une époque où l’UE souhaitait adhérer à la CEDH semble d’ailleurs limité[ii]. Ceci n’est en tout cas pas de nature à améliorer la situation des justiciables, ni à faciliter la tâche des juridictions nationales.
On en vient donc à se demander quelle norme doit être appliquée en cas de désaccord entre les Cours de Strasbourg et Luxembourg [iii]? L’absence de réponse claire à cette question entraîne une certaine insécurité juridique et peut mener à une mauvaise protection des droits de l’homme sur le territoire europeen.
B) Articulation jurisprudentielle des systèmes
Les organes de Strasbourg ont toujours rejeté comme irrecevables les recours dirigés contre la Communauté en tant que telle puisqu'elle n'est pas partie à la Convention[iv]. Certains requérants ont donc cherché à engager la responsabilité collective des États membres à la place de celle de la Communauté. Cette voie n’a pas été formellement condamnée par la Cour de Strasbourg mais elle n’a pas non plus été validée.
La Cour EDH a progressivement élargi le spectre des actes pris en application du droit communautaire par les autorités nationales qu’elle peut controler.
Elle a, par exemple, admis sa compétence pour condamner un État membre pour violation de l’obligation d’exécution des décisions juridictionnelles lorsque la Grèce a refusé d’exécuter un arrêt du Conseil d’Etat grecque imposant l’exécution d’un arrêt de la CJUE [v].
Dans l’affaire Matthews[vi], la Cour EDH accepte de contrôler la conventionnalité du droit primaire de l’UE. Cependant, pour certains auteurs cette décision est particulière aux circonstances de l’affaire, car la requérante se trouvait face à un déni de justice[vii].
Lorsque les États membres bénéficiaient d'une marge d'appréciation dans la mise en oeuvre du droit communautaire, leur responsabilité quant à la manière dont ils l'exercent et donc la compétence des instances de Strasbourg a rapidement été affirmée, l'examen de la conventionnalité de la norme nationale d'application ne revenant pas à apprécier indirectement le droit communautaire.
En revanche, lorsque ces mêmes États ne bénéficiaient pas d'une telle marge, leur responsabilité a d’abord été exclue, dans l’arrêt M & Co. c/ Allemagne[viii]. Dans l’arret Bosphorus[ix], la Cour EDH a cependant abandonné la jurisprudence M& Co qui semblait offrir un blanc-seing à l’UE et accepté de contrôler la conventionnalité du droit dérivé.
Dans cet arrêt la Cour EDH admet la responsabilité de l’Irlande au regard de la Convention puisque l’appartenance de celle-ci à la Communauté européenne n’est pas de nature à la dispenser du respect des obligations qu’elle a contractées au titre de la Convention. Cependant, elle prend en compte le fait que le règlement étant obligatoire dans tous ses éléments, l’Irlande était tenue de l’appliquer sans aucune marge d’appréciation sous peine de violation du droit communautaire. En présence d’un hypothétique conflit entre la CEDH et le droit communautaire, la Cour de Strasbourg fait œuvre de conciliation. Elle s’inspire de la jurisprudence Solange[x] et dégage une présomption de conformité en deux temps.
Dans un premier temps, elle considère qu’une mesure prise par un État en exécution d'obligations résultant de son appartenance à une organisation doit être réputée justifiée si l'organisation en question accorde aux droits fondamentaux une protection au moins équivalente à celle assurée par la CEDH. Ce constat de protection équivalente doit etre réexaminé à la lumière de tout changement pertinent dans la protection des droits fondamentaux.
Ensuite, la Cour de Strasbourg pose une présomption : si l'on considère que l'organisation internationale offre une protection équivalente, on peut présumer qu'un État respecte les exigences de la CEDH lorsqu'il ne fait qu'exécuter des obligations résultant de son adhésion à l'organisation. Cette présomption peut être renversée si la protection des droits est entachée d'une insuffisance manifeste.
Ainsi bien que l’UE ne soit pas formellement liée par la CEDH, la CJUE doit respecter la jurisprudence de Strasbourg si elle veut béneficier de la présomption de protection équivalente.
La méthode de la présomption semble offrir une solution équilibrée, mais le caractère abstrait ou concret du contrôle et son intensité demandent à être précisés. De plus, le critère de « l'insuffisance manifeste » susceptible de renverser la présomption fixe un seuil d'exigence assez bas et nécessite des précisions compte tenu de son importance dans la nouvelle méthode dégagée par la Cour EDH.
Récemment, dans l’arrêt Michaud[xi], la Cour EDH a precisé que le bénéfice de la jurisprudence Bosphorus est conditionné au fait que le juge national respecte les règles relatives au renvoi préjudiciel vers la CJUE. La Cour EDH paraît ainsi préserver le monopole d’interprétation de la CJUE sur le droit communautaire, mais elle s’arroge tout de même le droit d’en connaître en cas de non conformité de ce dernier avec la CEDH. Avec cet arrêt la Cour EDH semble faire, une nouvelle fois, pression sur l’UE afin que celle-ci adhère a la Convention.
II/ tentative d’adhésion de l’UE à la CEDH
Le 5 avril 2013, un projet d’accord pour l’adhésion de l’UE à la CEDH a été mis au point. Puis, le 4 juillet 2013, la Commission a saisi la CJUE pour avis sur la compatibilité du projet d’accord avec le droit de l’Union, conformément à ce que prévoit l’article 218(11) du TFUE. Cependant, le 18 décembre 2014, la CJUE a répondu que cette proposition d’accord n’était pas conforme aux traités de l’UE. Nous examinerons d’abord les raisons de cette décision (A), avant de nous demander si ce ne sont pas en réalité des considérations extra judiciaires qui ont guidé le raisonnement de la CJUE (B).
A) Une proposition d’accord non conforme aux traités de l’UE
En cas d’adhésion de l’UE à la CEDH, la CEDH lierait, par application de l’article 216(2) TFUE, les institutions de l’Union et les Etats membres. La Cour EDH contrôlerait donc la conformité des actes de l’UE par rapport à la CEDH. Une des premières inquiétudes de la CJUE est donc que la proposition d’accord soit susceptible de porter atteinte aux caractéristiques spécifiques de droit de l’UE et à l’autonomie de celui-ci.
Cette inquiétude concerne notamment le processus d’harmonisation au sein de l’UE puisque la Charte établit un niveau maximum de protection des droits de l’homme tandis que la CEDH ne fixe qu’un minimum. De même, elle craint que l’adhésion n’affecte le principe de confiance mutuelle entre états membres, car en cas d’adhésion, l’UE (qui serait alors assimilée à un état ordinaire) et ses états membres devraient vérifier le respect par chacun d’entre eux des droit garantis par la Convetion.
La CJUE considère que le mécanisme du codéfendeur, permettant à l’UE de devenir partie à une instance où l’un de ses états memebres est jugé, est contraire au droit de l’UE car il risquerait de porter préjudice à la répartition des compétences entre l’Union et ses Etats membres. De plus, elle juge que la procédure d’implication préalable de la CJUE, qui devait permettre de préserver son monopole d’interprétation et d’appréciation de la légalité du droit communautaire, est incomplète.
Selon l’article 24(1), second alinéa du Traité sur le Fonctionnement de l’UE certains actes adoptés dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) échappent au contrôle juridictionnel de la CJUE. Mais, avec la proposition d’accord, la Cour EDH serait habilitée à se prononcer sur la conformité avec la CEDH de certains actes intervenus dans le cadre de la PESC. Ceci reviendrait à attribuer exclusivement à une juridiction internationale, externe à l’Union, le contrôle d’actes de l’UE. Même si ce contrôle serait limité puisqu’il ne porterait que sur les droits fondamentaux, il reste contraire au droit de l’Union.
La décision de la CJUE a été fortement critiquée par la doctrine, certains commentateurs[xii] n’hésitant pas à écrire que la décision de la CJUE est en réalité motivée par la crainte de la diminution de son influence sur le système juridique de l’UE.
B) Un refus motivé pas des considérations extra judiciaires ?
Le manque de souplesse de la CJUE dans son examen de la proposition d’accord est regrettable car l’adhésion de l’UE à la CEDH aurait de nombreux avantages.
L’adhésion de l’UE à la CEDH permettrait d’éviter des situations dans lesquelles des justiciables se trouvent dépourvus de voies de recours contre des mesures de l’UE qui ont limité leurs droits. D’une part l’accès des individus à la CJUE est extrèmemnt restreint : ils ne peuvent saisir la CJUE de manière directe que si une décision prise par une institution de l'UE les concerne de manière directe et individuelle. D’autre part, l’UE n’étant pas partie à la convention, elle ne peut être attraite devant la Cour EDH et n’a à répondre de ses actes devant personne.
Une telle situation n’est pas favorable à une protection efficace des droits de l’homme.
Elle mettrait également fin à la situation inconfortable dans laquelle se trouvent les Etats qui sont à la fois membres de l’UE et parties à la CEDH. De fait, lorsqu’ils transposent un acte de l’Union, contraire à la CEDH, sans marge discrétionnaire, les Etats peuvent soit adopter un acte qui sera lui même contraire à la CEDH, ce que revient à violer la CEDH, soit ne pas adopter d’acte, ce qui est constitutif d’une violation du droit de l’Union.
Finalement, en créant un ensemble juridique cohérent, cette adhésion apaiserait les craintes de ceux qui pensaient que l’adoption de la Charte des droits fondamentaux de l’UE nuirait à l’effectivité de la protection offerte aux droits de l’homme par la CEDH en créant des standards de protection différents.
Au vu de tous ces avantages et sachant que l’avocat général J. Kokotte s’était de son côté prononcé en faveur de la compatibilité de l’accord avec le droit de l’UE, en retenant une « compatibilité sous réserves » sur certains points, il semble que la décision de la CJUE soit plus fondée sur des considérations politiques que juridiques.
De fait, certaines des raisons données par la CJUE pour justifier son refus ne sont guère convaincantes et si toutes les objections de la CJUE devaient être prises en compte, l’adhésion se trouverait vidée de son sens.
Par exemple, une adhésion où la compétence de la CEDH serait exclue pour les litiges entre Etats membres de l’UE ou entre ces derniers et l’UE, n’aurait que peu d’intérêt. De plus, la possibilité d’engager une procédure d’infraction contre les Etats membres qui porte leurs différends de droit de l’union devant d’autres instances internationales que la CJUE devrait suffire à apaiser les craintes de l’UE quand à la sauvegarde de son monopole d’interprétation.
Il faudrait également exclure la PESC du champ du contrôle par la Cour EDH, ce qui semble difficilement acceptable politiquement par les parties contractantes non membres de l’UE. La PESC étant un secteur où les risques de violations des droits fondamentaux sont particulièrement importants, la balance qu’établit la CJUE entre ses prérogatives et la protection des droits humains laiss perplexe.
En guise de conclusion, il semble pertinent de s’interroger sur la portée de la décision de la CJUE. On peut se demander si par cette décision la CJUE n’a pas voulu exprimer son souhait de conserver la solution dégagée dans l’arrêt Bosphorus. Cependant une telle issue ne semble possible puisqu’au regard du Traité de Lisbonne, l’UE a l’obligation d’adhérer à la CEDH.
Cette solution n’est pas non plus souhaitable. De fait, comme la présomption de conformité du droit de l’UE à la CEDH n’est pas irréfragable, la CJUE doit respecter la jurisprudence de Strasbourg pour en bénéficier et est donc, d’une certaine façon, subordonnée à la Cour EDH. Ainsi, puisque le droit communautaire sera de toute façon jugé, l’UE gagnerait à être au moins partie à l’instance.
- Droit international public, Pierre-Marie Dupuy, Yann Kerbart, 12ème édition, Dalloz 2014
- Droits de l'Homme et libertés fondamentales, Stéphanie Hennette-Vauchez, Diane Roman, 2ème édition, HyperCours
- D. Symon, Les fondements de l’autonomie du droit communautaire, colloque de SFDI 2000
- J.P. Jacqué, Droit constitutionnel national, droit communautaire, CEDH, Charte des Nations Unies.L'instabilité des rapports de système entre ordres juridiques, Jean-Paul Jacqué, RFDC 2007-1 n°69
– J.-P. Jacqué, L’avis 2/13 CJUE. Non à l’adhésion à la Convention européenne des Droits de l’Homme ?
– Walther Michl, Thou shalt have no other courts before me
- La guerre des juges n’aura pas lieu. Tant mieux ? Libres propos sur l’avis 2/13 de la Cour de justice relatif à l’adhésion de l’Union à la CEDH, Henri Labayle : http://www.gdr-elsj.eu/2014/12/22/elsj/la-guerre-des-juges-naura-pas-lie...
- Adhésion de l’Union Européenne à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales- compatibilité avec les traités UE et FUE. Avis de la Cour de justice de l’Union Européenne, Clément François : http://europe-liberte-securite-justice.org/2015/02/14/adhesion-de-lunion...
- Des influences réciproques entre CJCE et CEDH : « je t’aime, moi non plus » ?, Denys Simon :
https://www.cairn.info/revue-pouvoirs-2001-1-page-31.htm
- Convention Européenne des droits de l’homme : http://www.echr.coe.int/Documents/Convention_FRA.pdf
[i] CJCE, 17 décembre 1998, « Baustahlgewebe GmbH »
[ii] Le traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1er décembre 2009, confère une valeur contraignante à la charte et rend possible l’adhésion de l’UE à la CEDH
[iii] Dans l'arrêt Hoechst du 21 septembre 1989, la CJUE a estimé que la protection du domicile ne couvrait pas les locaux professionnels tandis que la Cour EDH avait jugé l’inverse dans l'arrêt Chappel c/ Royaume-Uni (n°10461/83) du 30 mars 1989
[iv] Déc. 10 juill. 1978, CFDT c/ Communautés européennes
[v] Cour EDH, 19 mars 1997, « Hornsby c. Grèce », n° 18357/91
[vi] Cour EDH, 18 février 1999, « Matthews c. Royaume-Uni», n° 24833/94
[vii] V. G. Cohen-Jonathan et J.-F. Flauss, À propos de l'arrêt Matthews c/ Royaume-Uni : RTDE 1999, p. 646
[viii] Cour EDH, 9 févr. 1990. « M&Co c. Allemagne », No. 13258/87
[ix] Cour EDH, 30 juin 2005, « Bosphorus c. Irlande », n° 45036/98
[x] Cour constitutionnelle, déc., 29 mai 1974, Internationale Handelsgesellschaft
[xi] Cour EDH, 6 décembre 2012, « Michaud c. France », n° 12323/11
[xii] « the overarching leitmotif of the opinion seems to be the Court’s fear of losing even the slightest bit of influence on how things work in the European Union », Thou shalt have no other courts before me,Walter Michl.
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