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Timestamp: 2019-11-12 23:34:04+00:00
Document Index: 285704371

Matched Legal Cases: ['art. 104', 'art. 134', 'art. 101', 'art. 107', 'art. 105', 'art. 107', 'art. 101', 'art. 110', 'art. 105', 'art. 105', "l'article 106", 'arrêt ']

Giacomo Oberto Juge au Tribunal de Turin Secrétaire Général Adjoint de l'Union Internationale des Magistrats
Recrutement, formation et carrière des magistrats en Italie
" Le sujet qu'on va traiter maintenant est l'un des plus difficiles de cette matière. Il s'agit de déterminer les critères par lesquels il faut apprécier les attitudes intellectuelles de ceux qui sollicitent l'honneur d'intégrer les rangs de la magistrature "
(Lodovico MORTARA, Istituzioni di ordinamento giudiziario, Chap. XI, Sect. I)
1. L'indépendance de la magistrature italienne d'après la Constitution et la législation ordinaire.
2. Le Conseil Supérieur de la Magistrature (C.S.M.).
3. Les compétences du Ministre de la Justice.
4. Méthodes de recrutement et de formation des magistrats : leur possible influence sur l'indépendance du pouvoir judiciaire.
5. Le recrutement des magistrats en Italie : généralités.
6. Le recrutement des magistrats en Italie : la réforme du système des concours et les écoles de spécialisation pour juristes.
7. Le recrutement des magistrats en Italie : la réforme du système des concours et la présélection informatisée.
8. La formation initiale des magistrats en Italie.
9. La formation continue des magistrats en Italie.
10. La carrière des magistrats italiens.
Depuis la chute de la dictature fasciste, on peut vraiment dire que le système italien s'inspire au principe de la séparation des pouvoirs, postulat fondamental de ce qu'aujourd'hui on appelle l' " Etat de droit ", à savoir un Etat géré par la loi, par opposition à l'Etat despotique. En effet, le principe de l'indépendance de la magistrature est fermement enraciné dans les textes, ainsi que dans la pratique judiciaire italienne.
La Constitution républicaine, entrée en vigueur le 1er janvier 1948, énonce clairement que " La Magistrature constitue un ordre autonome et indépendant de tout autre pouvoir " (art. 104). Le mot " ordre " (à la place du terme " pouvoir ") a été jugé par une partie des spécialistes en droit constitutionnel comme ambigu ; quelqu'un est même arrivé à douter que la magistrature soit un pouvoir de l'Etat. Mais il suffit de constater qu'en vertu de l'art. 134 de la Constitution, la Cour constitutionnelle est compétente, notamment, pour résoudre les " conflits d'attribution entre les différents pouvoirs de l'Etat ", y compris ceux qui opposent l'ordre judiciaire au Gouvernement ou au Parlement et que la Cour a consacré la légitimité de toute juridiction à être partie dans un conflit avec un autre pouvoir de l'Etat en raison de ce que toutes les juridictions de la République exercent leurs fonctions en pleine indépendance.
Un autre principe fondamental, évidemment lié à celui de la séparation des pouvoirs, est consacré par l'art. 101, selon lequel " Les juges ne sont sujets qu'à la loi ". Comme garantie principale de leur indépendance, " Les juges ne peuvent pas être écartés de leurs postes. Ils ne peuvent pas être renvoyés ou suspendus ni transférés à un autre siège ou fonction que par décision du Conseil Supérieur de la Magistrature, adoptée soit avec leur consentement, soit à la suite d'une procédure entamée pour les motifs et avec les garanties établies par la loi sur le statut des magistrats " (art. 107).
Il doit être ajouté ici que, par une longue tradition, la magistrature italienne n'inclut pas seulement les magistrats du siège, mais aussi les magistrats du parquet. Par conséquent, quand nous traitons du statut des magistrats, de l'indépendance du pouvoir judiciaire et de ses garanties, nous nous référons toujours aux deux catégories de magistrats, dont le nombre total se situe aujourd'hui autour des 9.000 unités.
l'attribution des fonctions administratives concernant l'exercice de la juridiction et la carrière des magistrats au Conseil Supérieur de la Magistrature (art. 105) ;
l'exclusion de toute hiérarchie bureaucratique parmi les magistrats (art. 107) ;
la prévision que le juge n'est soumis qu'à l'autorité de la loi (art. 101) ;
l'attribution au Ministre de la justice du seul pouvoir d'entamer les procédures disciplinaires (mais pas de statuer à cet égard, pour cela étant compétent le C.S.M.) et de la responsabilité relative à l'organisation et au fonctionnement des services concernant la justice (art. 110).
Au niveau de la législation ordinaire, la prévision constitutionnelle d'une loi organique portant reforme de l'ordre judiciaire n'a jamais trouvé application : le statut de la magistrature est régi par des lois antérieures à la Constitution, dont les plus importantes sont la loi de 1946 sur les garanties de la magistrature et le décret royal de 1941, souvent amendés. A présent le statut des magistrats résulte d'un mélange de sources diverses, y compris la jurisprudence et les délibérations du Conseil Supérieur de la Magistrature (C.S.M.). Cela dit, les garanties qui entourent la magistrature italienne sont néanmoins remarquablement élevées, justement par le biais des principes fondamentaux contenus dans la Constitution. Par rapport aux autres régimes démocratiques, le système judiciaire italien vante désormais un niveau d'indépendance institutionnelle externe et interne qui semble presque unique. En effet, les reformes des années 70, qui ont bouleversé la carrière des magistrats, ont changé la structure traditionnelle de l'organisation judiciaire, qui est à présent un mélange assez singulier de traits bureaucratiques et professionnels.
La singularité du cas italien vis-à-vis d'autres pays et systèmes d'Europe tient aussi au rôle joué par le Conseil Supérieure de la Magistrature (C.S.M.).
Avant la Constitution républicaine, tout l'ensemble des activités qui peuvent être définies comme " l'administration de la juridiction " était assigné à la branche exécutive, qui exerçait ces fonctions soit directement soit à travers les chefs des juridictions, qui étaient sous ce point de vue explicitement attachés au Ministre de la justice par un lien hiérarchique. Pour isoler l'ordre judiciaire de toute influence politique, la Constitution a coupé presque tous les liens entre l'ordre judiciaire et les autres pouvoirs de l'Etat. On a ainsi réservé au C.S.M. la tâche d'administrer toutes les mesures relatives au statut du magistrat et susceptibles d'interférer avec ses garanties d'indépendance. Plus exactement, " le recrutement, les affectations, les mutations, les avancements et les dispositions disciplinaires " (art. 105 Const.) ont été soustraits au Garde des sceaux et concentrés dans un organe qui constitue le principal, peut-être le seul, point de ralliement institutionnel entre magistrature et système politique.
En ce qui concerne sa composition, le C.S.M. est formé par 33 membres, dont :
3 membres de droit (respectivement le Chef de l'Etat, en qualité de son Président, le Premier Président de la Cour de Cassation et le Procureur Général auprès de la même),
20 magistrats (dont 2 conseillers de la Cour de Cassation), tous directement élus par leurs collègues et
10 experts de matières juridiques (professeurs d'université et avocats), élus par le Parlement.
Pour ce qui est de la composante " de robe " il faut dire qu'un rôle très important est joué par les " courants ", c'est à dire les regroupements dans lesquels est partagée l'association nationale des magistrats et qui parfois agissent comme des partis politiques, des lobbies ou groupes de pression en essayant de faire élire leurs candidats au C.S.M. En ce qui concerne la désignation de la composante " laïque ", la règle suivie jusqu'à maintenant par le Législatif est celle de respecter les proportions qui existent entre les divers partis politiques représentés dans le Parlement, y compris l'opposition. La durée de chaque conseil est fixée à quatre ans ; les membres élus ne sont pas immédiatement rééligibles (Art. 104).
En revenant au fonctionnement de cet organe, il faut savoir que l'activité du C.S.M. se déroule sur deux niveaux : celui de l'assemblée plénière et celui des commissions. Toute délibération du Conseil doit être adoptée par l'assemblée plénière, qui est régulièrement constituée avec la présence de (au moins) quatorze membres magistrats et de sept " laïques ". L'assemblée plénière est présidée par le Président de la République, qui est aussi le Président du C.S.M. En réalité le Chef de l'Etat ne prend part qu'exceptionnellement aux débats du Conseil. Dans la majeure partie des cas le Président délègue ses pouvoirs au Vice-Président du C.S.M., qui joue ainsi un rôle considérable au sein du Conseil.
Le Vice-Président est élu par le Conseil parmi les seuls membres " laïques ". Il est aussi président du Comité de la Présidence, qui est composé aussi par le Premier Président et par le Procureur Général de la Cour de Cassation. A ce comité revient la tâche de prendre les initiatives de caractère économique concernant le Conseil et d'exécuter les délibérations de l'assemblée plénière. L'activité bureaucratique est dirigée par un Secrétaire Général, qui est assisté par un Vice-Secrétaire Général et par une dizaine de Secrétaires, qui sont des magistrats détachés. Le personnel auxiliaire, provenant des rôles des greffes, des secrétaires et des commis est composé par plusieurs dizaines d'unités.
Les commissions ont pour but d'élaborer et de soumettre à l'assemblée plénière les propositions de délibération. Tout dossier de compétence du C.S.M. doit d'abord être étudié par la compétente commission, qui rédige une proposition sur laquelle le Conseil va voter. Ainsi, par exemple, lorsque le poste de Président d'une Cour d'appel est mis à concours, la commission qui s'occupe des postes " supérieurs " va récolter les demandes, étudier les dossiers, écouter les candidats et proposer un nom. Si l'assemblée plénière ne vote pas la proposition, celle-ci est renvoyée à la commission, afin que la commission formule une proposition différente. Les commissions sont formées chaque année par le Président sur avis du Comité de la Présidence. Leur composition est toujours la suivante : deux tiers membres magistrats et un tiers membres " laïques ". Pour chaque commission sont nommés un président et un vice-président.
Les fonctions du C.S.M. sont surtout des fonctions d' " administration de la juridiction ". En premier lieu on pourra citer les fonctions relatives à l'organisation du Conseil même : on pourra citer à ce propos la vérification des titres d'admissibilité de ses membres, l'élection du Vice-Président, la formation des commissions, le choix des magistrats qui composent le Secrétariat, etc. En deuxième lieu le C.S.M. exerce les fonctions - qu'on a déjà mentionnées - concernant le statut des magistrats ; il s'agit, plus exactement, des suivantes : " le recrutement, les affectations, les mutations, les avancements et les dispositions disciplinaires " (art. 105 Const.). Dans ce cadre un rôle très important concerne l'approbation - toutes les deux années - des " tableaux " concernant la distribution des matières, des affaires et des magistrats dans chaque juridiction, sur avis des Conseils Judiciaires auprès de chaque Cour d'appel.
Chaque magistrat peut s'adresser au Conseil en lui posant des questions concernant le statut des magistrats et les rapports avec les chefs de juridiction. Le Conseil dispose aussi d'un bureau d'études, à qui revient la tâche d'élaborer les propositions de réponse à ces questions ainsi que d'étudier toute question juridique qui puisse intéresser le Conseil. Le C.S.M. a aussi le pouvoir d'élaborer des propositions adressées au Ministre sur n'importe quelle matière concernant l'organisation et le fonctionnement des services relatifs à la justice. Il peut aussi donner des avis sur les propositions de loi en matière de statut des magistrats et d'administration de la justice. Il peut aussi présenter au Parlement des relations sur l'état de la justice. Le Conseil peut enfin s'exprimer par des " ordres du jour " ou d'autres délibérations sur n'importe quel événement qui intéresse le fonctionnement de la justice.
La compétence du Ministre de la Justice reste limitée à l'organisation et à la direction des services relatifs à la justice (Art. 110). Sa seule prérogative concernant les juges est celle de déclencher les poursuites disciplinaires, qui se déroulent pourtant devant la Section Disciplinaire du C.S.M.
Actuellement le Ministère se divise en 4 directions : " organisation judiciaire et affaires générales ", qui soigne les rapports avec le C.S.M., l'organisation des concours d'accès à la magistrature et la gestion du personnel auxiliaire de l'administration de la justice ; " affaires civiles et professions libérales ", qui s'occupe aussi des rapports avec les organes juridictionnels étrangers ; " affaires pénales, grâces et casier judiciaire ", dans les compétences de laquelle figurent les commissions rogatoires internationales en matière pénale et les extraditions ; enfin, l'administration pénitentiaire et de son personnel relèvent de la direction homonyme. Une particularité tout autre que négligeable de l'administration centrale du Ministère tient au fait que son effectif est presque entièrement formé par des magistrats.
Dans l'exercice de ses fonctions le Ministre est d'ailleurs assisté par d'autres services, le plus important desquels est l'Inspectorat général. Dans sa qualité de structure chargée de vérifier le rendement du personnel de robe et le respect des démarches procédurales, l'Inspectorat constitue le principal instrument de contrôle disciplinaire. Comme on l'a déjà dit, aux termes de la Constitution, le déclenchement des poursuites disciplinaires contre les magistrats tant du siège que du Parquet ressort au Garde des sceaux, qui d'ailleurs partage cette fonction avec le Procureur Général près de la Cour de Cassation.
Le recrutement des magistrats est effectué, dans les différents systèmes du monde, de façon très variée. Chaque méthode présente des avantages et des inconvénients.
La première méthode consiste à recruter les magistrats en les faisant choisir par le pouvoir exécutif ou bien par le pouvoir législatif : si - d'un côté - la légitimité du juge en est renforcée, il y a - d'autre côté - des risques évidents d'une forte dépendance de la magistrature par rapport aux autres pouvoirs, aussi bien qu'au cadre politique.
L'élection par le corps électoral est la méthode qui confère aux juges le plus haut degré de légitimité, provenant celle-ci directement du peuple. Mais ce système oblige le juge à organiser une campagne électorale humiliante et aussi parfois démagogique avec l'inévitable aide financière d'un parti politique, qui tôt ou tard pourra demander qu'on lui retourne le service. En plus, le juge peut être tenté de courber ses jugements dans la direction de son électorat.
La cooptation par la magistrature elle-même offrirait l'avantage de pouvoir choisir des juges techniquement préparés, mais il y a un fort risque de conservatisme et de préférences de l'amitié.
La désignation par un comité de juges et professeurs de droit, menée par un concours public, constitue le dernier système, qui est pratiqué dans plusieurs pays, y compris l'Italie.
La culture juridique dominante en Italie depuis au moins un siècle considère le concours comme la seule voie d'accès à l'ordre judiciaire capable à la fois de réaliser une sélection efficace sur le plan professionnel et de mettre la magistrature à l'abri de toute influence politique. Il s'agit cependant de deux buts qui n'ont pas été atteints dans la même mesure. En effet, personne ne doute que l'indépendance à été assurée au sens le plus large du terme. Plusieurs incertitudes restent, par contre, en ce qui concerne l'efficacité de la méthode du concours par rapport à l'aspect de la sélection.
Les conditions d'admission au concours - qui est géré par le Conseil Supérieur de la Magistrature avec l'aide du Ministère de la Justice - comprennent la jouissance des droits civiques et politiques, l'aptitude physique et psychique à exercer comme magistrat, la bonne moralité, la licence en droit, aussi bien que le fait de ne pas avoir dépassé les 40 ans d'âge (sauf quelques exceptions prévues par la loi). Du moment que le choix de la carrière judiciaire se fait d'habitude tout de suite après la conclusion des études universitaires, les candidats au concours sont presque toujours dépourvus de toute expérience professionnelle. En tout cas, celle-ci ne pourrait faire l'objet d'aucune évaluation dès qu'elle ne constitue pas un titre de préférence. On verra tout de suite comme une récente loi a essayé de remédier à cette situation.
Avant d'entrer dans les détails du système de recrutement des magistrats italiens il faudra encore ajouter que la loi n. 303 du 5 août 1998 a donné exécution à l'article 106, troisième alinéa de la Constitution, prévoyant la possibilité que des professeurs d'université et des avocats soient appelés - " ayant bien mérité " - à intégrer les rangs de la Cour de Cassation. Le nombre maximum de ces nouveaux magistrats ne peut pourtant excéder la dixième partie des places prévues au total pour les conseillers de la Cour Suprême. C'est au C.S.M. qui revient la tâche de choisir ces nouveaux conseillers de la Cour, parmi les listes présentées par le Conseil Universitaire National et par le Conseil National des Barreaux.
Depuis une quinzaine d'années l'offre des candidats s'est accrue de façon à créer de très graves difficultés à la gestion du recrutement. En effet, dans la période comprise entre le début des années 80 et la fin des années 90, ils étaient passés de 5.000 à 10.000-15.000. Le nombre de ceux qui se présentaient aux épreuves écrites était cependant inférieur, étant passé dans la même époque de 1.000 à 6.000 unités environ ; parmi eux, ceux qui terminaient toutes les trois épreuves écrites étaient environs 2.000 (dans le concours du mois de juillet 1995, par exemple, ils avaient été 2.303, dans celui de juin 1997, ils avaient été 2.414). Les places disponibles variaient dans la même période d'un minimum de 92 à un maximum de 300. Le nombre des personnes admises aux épreuves orales était toujours à peux près égal à celui des places mises à concours.
Afin de faire face à cette situation, des importantes nouveautés ont été introduites par le décret législatif n° 398 du 17 novembre 1997, portant modifications à la discipline du concours pour l'accès à la magistrature, ainsi que l'introduction des écoles de spécialisation pour juristes. Pour réduire le grand nombre des candidats dont on vient de faire état, mais aussi pour combler les épouvantables vides dans la formation juridique donnée par les facultés de droit en Italie, ce texte prévoit que les futurs magistrats ne seront admis au concours qu'après avoir obtenu le diplôme d'une des écoles de spécialisations prévues par le même décret législatif. Pratiquement ce système ne sera pourtant appliqué qu'à partir de l'an 2004 : ce n'est en effet que pour les étudiants inscrits en 1998 à la première année de la faculté de droit (qui feront leur maîtrise à partir de 2002) que le diplôme d'une de ces écoles va constituer une condition sine qua non pour l'admission au concours.
Les écoles de spécialisation pour juristes sont créées au niveau local, auprès de plusieurs universités ; le corps enseignant est composé principalement par des professeurs, bien que la loi prévoie aussi la présence de magistrats, avocats et notaires : le but poursuivi par la loi est justement celui de fournir aux candidats - déjà licenciés en droit - une formation à la fois théorique et pratique ; ce but risque pourtant de ne pas être atteint, vu l'excessive importance attribuée dans l'organisation des écoles à ces mêmes structures (c'est-à-dire aux universités) qui ont déjà fait preuve d'échecs tragiques dans la formation des étudiants. Les futurs candidats aux postes de magistrat seront donc obligés - une fois leur licence en droit obtenue - de s'inscrire à une ces écoles, l'immatriculation auxquelles est soumise à un examen d'admission. La période de scolarité est fixée à deux ans pour chaque candidat. A la fin de cette période, caractérisée par la présence d'examens intermédiaires, une épreuve finale aura lieu, pour établir si le candidat aura droit à obtenir son diplôme de spécialisation. Pour les licenciés en droit qui se sont inscrit à la faculté à partir de l'année 1998/1999, ce diplôme va constituer une condition impérative pour pouvoir s'inscrire au concours pour l'accès à la magistrature. On envisage aussi de rendre le diplôme obligatoire pour tous ceux qui voudront accéder à la profession d'avocat, mais pour l'instant cette proposition n'a pas encore été retenue.
Aux termes du décret législatif n° 398 du 17 novembre 1997, jusqu'à ce que le système de " formation préliminaire " par le biais des écoles de spécialisation pour juristes ne soit entré complètement en fonction, les licenciés en droit qui veulent s'inscrire au concours doivent affronter une épreuve préliminaire de sélection informatisée.
Cette " présélection informatisée " est constituée par une épreuve sur un ordinateur, au cours de laquelle le candidat dispose de 80 minutes pour répondre à 60 questions concernant le droit civil, le droit pénal et le droit administratif, en cochant une des quatre réponses proposées pour chaque question. La correction est effectuée ensuite de façon automatique par l'ordinateur. Le nombre de candidats qui se présentent à cette épreuve préliminaire est impressionnant : 25.535 pour le concours ouvert par le décret du Ministre de la Justice en date du 9 décembre 1998. La présélection informatisée se déroule en ce moment sur un total de 160 séances, comprises entre le 3 mai et le 19 juillet 1999 ; chacune de ces séances est consacrée à un groupe de candidats différent.
Afin d'organiser cet immense travail, le Ministre de la Justice, par son décret n. 228 du 1er juin 1998, a organisé une commission dont la tâche est celle de créer et de mettre constamment à jour l'archive informatisé des questions et des réponses. Le nombre des questions ne peut être inférieur aux 5.000 pour chacune des trois matières concernées. Les candidats doivent se présenter - divisés en groupes de 100-150 personnes - selon un calendrier fixé par le Ministère. A chaque candidat est proposée une liste de 60 questions tirées à sort par l'ordinateur. A chaque réponse exacte est assigné un certain nombre de points, correspondant à la difficulté de la question. La correction informatisée est effectuée pour tous les candidats le même jour ; une liste de classement des candidats est dressée suivant les points reçus. Aux épreuves écrites sont admis les candidats ayant obtenu les meilleurs scores, dans la limite d'un nombre de candidats qui ne peut pas dépasser de cinq fois le nombre de candidats mis à concours (par exemple, si 200 places sont mises à concours, le nombre des personnes admises aux épreuves écrites ne peut pas dépasser les 1.000 unités).
Les épreuves écrites se déroulent - comme on l'a déjà remarqué - devant une commission de magistrats et professeurs (25 au total) choisis par le C.S.M. ; elle est composé par un magistrat de la Cour de Cassation, qui en est le président, par 16 autres magistrats (dont un doit avoir atteint le niveau de magistrat de Cassation et les autres celui de magistrat de Cour d'appel), ainsi que par 8 professeurs d'université. La commission peut se diviser en sous-commissions, pourvu qu'au moins 9 membres (dont au moins un professeur) soient présents.
Les épreuves écrites consistent à écrire, en trois différentes journées, trois essais sur des sujets fixés par la commission, dans les domaines, respectivement, du droit civil, du droit pénal et du droit administratif. Sont admis aux épreuves orales les candidats ayant obtenu un score d'au moins 12 points sur 20 dans chacune des trois épreuves écrites. Les épreuves orales consistent à répondre à une interrogation sur chacune des matières suivantes :
droit international (public et privé) et éléments d'informatique juridique.
Sont retenus les candidats qui obtiennent au moins 6 points sur 10 dans chacune des matières de l'épreuve orale et qui au total reçoivent au moins 98 points en sommant le score de l'épreuve orale et celui de l'épreuve écrite.
La formation joue un rôle très important dans l'indépendance du magistrat. Il faudra à cet égard distinguer entre :
En ce qui concerne la première on constate que, dans la plupart des pays qui se rangent au modèle bureaucratique, le recrutement par concours a connu des transformations importantes, même si les " correctifs " mis en place sont divers. Tout d'abord, l'accès latéral à la magistrature, comme moyen apte aussi à contraster les tendances typiques des corps fermés, représente un de ces correctifs soit en France soit en Allemagne. Par contre, le système italien a jusqu'à maintenant refusé d'utiliser les expériences professionnelles qui se forment à l'extérieur de l'organisation judiciaire (mais il ne faut pas oublier ce qu'on vient de dire au sujet des professeurs d'université et des avocats appelés à faire partie de la Cour de Cassation : cf. supra, n. 5). En deuxième lieu, les institutions chargées de la formation juridique des futurs juges et magistrats du parquet se sont désormais répandues. Qu'il s'agisse d'une école ad hoc comme en France ou au Portugal, ou bien d'un service préparatoire comme en Allemagne, la tendance fort visible est celle de donner aux magistrats une préparation professionnelle apte à faire face à la croissance aussi bien qu'à la transformation des tâches dont ils seront chargés. En revanche, en Italie le concours d'entrée n'est ni précédé ni tantôt suivi d'aucune formation gérée par une institution spécialisée et indépendante.
La préparation professionnelle des recrutés, qui est confiée - elle aussi - au C.S.M., a lieu presque exclusivement on the job, c'est-à-dire sous la surveillance et la conduite des magistrats plus âgés. L'apprentissage lors du stage est divisé en deux phases :
la formation " ordinaire " ou " générique ", qui se réalise par une rotation à l'intérieur de divers bureaux, sous la surveillances de magistrats experts, et
la formation dite " visée ", chargée de donner une préparation spécifique à l'exercice des fonctions qui feront l'objet de la première affectation.
L'encombrement des sièges destinés à l'apprentissage, surtout au cours de la formation " ordinaire ", constitue un problème désormais évident et susceptible de compromettre la qualité des stages. Aussi le choix des magistrats aptes à exercer les fonctions de " maître " pose des problèmes : à s'en tenir aux opinions exprimées par les auditeurs, la disponibilité et les capacités didactiques des magistrats désignés ne sont pas toujours à la hauteur de la tâche. Une deuxième difficulté concerne l'exigence d'intégrer les (assez souvent modestes) notions théoriques acquises à l'université.
Toute la matière a été réorganisée par le décret du Président de la République en date du 17 juillet 1998, qui a fixé en 18 mois la durée minimale de la période d'apprentissage (dont 13 de formation " ordinaire " et 5 de formation " visée ") en précisant les règles et les compétences du Conseil Supérieur de la Magistrature ainsi que des Conseils judiciaires et des Commissions pour les auditeurs constituées au niveau des districts des Cours d'appel. Si l'on doit porter une appréciation de ce système, il faut d'abord remarquer que le temps consacré à la formation, au-delà de l'engagement individuel dans l'étude, ne semble pas suffisant. En effet, les auditeurs doivent participer à des cours organisés par les Conseils judiciaires auprès des différentes cours d'appel et par le C.S.M. à Rome. Et pourtant, mis à part les " rencontres romaines ", la situation au niveau locale est tout autre qu'homogène. Plus généralement on peut observer que la prolifération des connaissances juridiques et non juridiques exigées des magistrats, qui correspond à la multiplication des rôles qu'ils sont appelés à tenir, n'a abouti à aucune forme de spécialisation.
Aucun stage dans une administration publique ou à l'étranger n'est prévu. Aucune réelle sélection n'est effectuée au cours de cette brève période, en dépit d'un système de contrôle inutilement baroque et complexe, prévoyant - entre autres - la tenue d'un " cahier " de formation, qui doit enregistrer les étapes d'un parcours de formation coordonné, rédigé et vérifié à chaque pas avec l'intervention :
des Commissions pour la formation initiale constituées auprès de chaque district de Cour d'appel,
de l'assemblée plénière du C.S.M. .
En effet, sauf cas très exceptionnels, les évaluations d'aptitude rédigées par les magistrats responsables de la formation et par le Conseil Judiciaire compétent sont positives et les auditeurs sont reçus dans l'exercice des fonctions juridictionnelles.
En ce qui concerne la formation continue, il faudra dire d'abord qu'il s'agit d'un sujet auquel l'auteur de cette étude tient d'une façon tout à fait particulière, ayant été engagé dans cette activité au cours de trois ans. Il s'agit d'un thème sur lequel on ne peut parler sans beaucoup de regret pour la chance que l'Italie a perdue de se doter - au moins pour le secteur de la formation continue - d'une Ecole de la Magistrature du genre de l'E.N.M. française.
En premier lieu il faudra dire qu'un système très rudimentaire de formation continue pour les magistrats a débuté en 1973, organisé par le Conseil Supérieur de la Magistrature. A partir de cette année et au cours des années suivantes le C.S.M. a mis en place des cours en forme de " semaines de formation " (en moyenne une dizaine pour chaque année) consacrées à des matières spécifiques : techniques d'enquête criminelles, droit des mineurs, droit du travail, procédure civile, droit de la famille, etc.
Le 23 septembre 1993 le Ministre de la Justice et le Vice-Président du C.S.M. signaient une convention suivant laquelle une " Structure pour la formation des magistrats " (Struttura di Formazione Professionale per Magistrati) était constituée en voie expérimentale. A la tête de cet organisme il y avait un Comité Scientifique, qui était composé par trois membres du C.S.M., trois magistrats du Ministère, trois magistrats appliquées au C.S.M. à plein temps (dont moi-même), et cinq magistrats travaillant pour la " Struttura " à mi-temps. La formation organisée par la Structure n'était pas obligatoire pour les magistrats ; mais il faut aussi ajouter que dans quelques cas particuliers le C.S.M. avait décidé que le fait d'avoir suivi des cours de formation constituait un titre de préférence en vue de la destination à certaines fonctions. La convention qu'on vient de mentionner prévoyait l'organisation, chaque année, de cinquante cours de la durée d'une semaine, chacun de ces cours était réservé à environs cent magistrats : donc, chaque année, 5.000 magistrats (sur un total, à l'époque, de 8.400) pouvaient être touchés par une activité de formation. Bien que la préparation initiale de futurs magistrats ne fût pas indiquée parmi ses buts, " l'Ecole " aurait pu devenir dans le futur un instrument institutionnel en mesure de combler le vide actuel entre la conclusion des études universitaires et l'accès au corps judiciaire.
Malheureusement, après environ neuf mois d'activité et après que l'auteur de cet article avait eu l'honneur et le privilège d'être nommé directeur de cette première école de la magistrature italienne, la convention a été annulée par la Cour des comptes, qui a soutenu qu'une structure de ce genre ne pourrait être constituée que par une loi et non par une convention administrative entre le C.S.M. et le Ministère. A cette époque-là la structure avait organisé déjà une quarantaine de semaines et de cours de formation spécialisés dans les plus différents domaines, avec la participation non seulement de magistrats, mais aussi de professeurs d'université, avocats, notaires, experts, psychologues, sociologues, journalistes, etc.
En conséquence de cette malheureuse décision le C.S.M. a décidé néanmoins de continuer l'activité de formation mise en ouvre par la Structure et d'organiser pour chacune des années suivantes une quarantaine de cours de formation suivant le même schéma de l'année 1994. Pour l'organisation de cette activité de formation le C.S.M. s'est adressé, pour les premières trois années, au même groupe de magistrats qui avaient composé le Comité Scientifique de la Structure démoli par la Cour des comptes. Les cours comprennent des leçons théoriques, suivies par des discussions ouvertes à tous les participants, mais aussi des groupes de travail, chacun d'eux composés par une vingtaine de magistrats, sous la direction d'un coordinateur, auquel revient la tâche de présenter à l'ensemble des participants une relation sur les discussions à l'intérieur de son groupe.
La carrière du magistrat italien se déroule théoriquement au rythme d' " évaluations " effectuées par les Conseils judiciaires placés auprès de chaque Cour d'appel et composés des deux chefs de Cour et de huit autres membres élus par leurs collègues tous les deux ans. Ces évaluations sont réalisées lorsque le juge a obtenu l'ancienneté nécessaire pour passer au grade supérieur, mais on a coutume d'y attacher peu d importance, car ces évaluations n'ont pas beaucoup de signification et sont très rarement négatives.
Mais l'une des plus grandes caractéristiques du système italien est la distinction du grade et de la fonction, dissociation qui s'est progressivement mise en place dans les années 70 et qui consiste en ce que l'avancement d'un magistrat soit indépendant de son affectation à un poste correspondant au grade obtenu, la seule conséquence immédiate pour lui étant évidemment une augmentation de son traitement. C'est ainsi que, pour être affecté à une fonction quelconque en Cour d'appel - soit au siège soit au parquet - il faut d'abord avoir été nommé au grade d'appel. Mais un magistrat du grade d'appel ou même un magistrat qui aurait obtenu le grade de Cassation, peut continuer d'exercer les fonctions qu'il occupait précédemment dans un poste dit inférieur.
Depuis la loi n. 356 du 7 août 1992 le principe dit de la " réversibilité des fonctions " a été introduit, selon lequel tout magistrat ayant exercé les fonctions correspondantes au grade supérieur qu'il a obtenu, peut "redescendre " pour exercer des fonctions réputées inférieures : par exemple un conseiller à la Cour d'appel peut - tout en gardant son grade et son salaire de magistrat de Cour d'appel - être transféré (s'il est d'accord, bien entendu) à un poste de Tribunal. Pour ce qui concerne plus spécialement la nomination aux postes de magistrat à la Cour de Cassation, depuis un arrêt de la Cour constitutionnelle en date de 1982, si la déclaration d'aptitude, ainsi que pour le grade d'appel est principalement liée à l'ancienneté avec effet sur le traitement, l'attribution effective de la fonction de conseiller à la Cour de Cassation par le C.S.M. est faite sur la base d'une évaluation des qualités professionnelles, et en particulier des connaissances juridiques.
Toutes les fonctions de direction sont attribuées pour des durées indéterminées et lorsqu'un poste de chef de juridiction ou de procureur devient vacant par la promotion ou le départ en retraite de son titulaire, le C.S.M. invite tous les magistrats qui possèdent la qualification et le grade nécessaires à présenter leur candidature. On imagine aisément que pour les fonctions les plus importantes, les demandes sont nombreuses et la concurrence vive, dans une atmosphère où les pressions des " courants " de l'associations des magistrats se font sentir. Le C.S.M., dans ces situations, avait pour habitude de s'en tenir à l'ancienneté mais depuis quelques années sa tendance serait plutôt de privilégier le critère des aptitudes professionnelles, et on notera avec intérêt que la loi qui a institué le poste de procureur national anti-mafia a, pour la première fois, établi expressément que l'ancienneté n'était qu'un critère subsidiaire.
Le C.S.M. italien est, comme on l'a dit, tout-puissant. Pourtant, quand il s'agit de nommer un magistrat à un poste de direction, ses choix ne deviennent définitifs qu'après accord du Ministre de la Justice, ce qui pendant de longues années est allé quasiment de soi, à des rares exceptions près. D'ailleurs, le veto du Ministre n'a pas un caractère contraignant. Il faudra encore ajouter que toute décision du C.S.M. en matière de carrière des magistrats, en tant qu'acte administratif, peut être attaquée devant la juridiction administrative (Tribunal administratif régional, en premier ressort, Conseil d'Etat, en degré d'appel), qui peut ainsi annuler, dans ce domaine, les décisions du Conseil Supérieur de la Magistrature. La procédure italienne d'avancement permet ainsi que les promotions aient lieu indépendamment de la disponibilité des postes correspondant aux grades et, d'autre part si elle a fait et fait encore l'objet de multiples critiques il faut reconnaître qu'elle libère pour beaucoup les magistrats des préoccupations, quand ce n'est pas des obsessions de carrière. On songe toutefois pour l'avenir à limiter le temps de carrière effectué sur un même poste, surtout en ce qui concerne les postes de direction, mais il y a encore une très forte résistance à ce projet.