Source: http://sistemimuseali.sns.it/content.php?idDS=34&el=1&c=1&ids=2&idEn=21
Timestamp: 2017-11-21 09:53:45+00:00
Document Index: 17418182

Matched Legal Cases: ['art. 7', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 11', 'art. 8', 'art. 6', 'art. 4', 'art. 7', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 7', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 12', 'art. 17', 'art. 6', 'art. 3', 'art. 117', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 10', 'art. 24']

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Nel 1975 la Regione Umbria approva la sua prima legge specifica sui musei, la legge regionale del 3 giugno 1975 n. 39 dal titolo Norme in materia di musei, biblioteche, archivi di enti locali o di interesse locale. Delega ai Comuni . Tale norma recepiva quanto previsto dal D.P.R. n. 3 del 1972 che trasferiva dallo Stato alle Regioni le funzioni amministrative relative ai musei e alle biblioteche di enti locali o di interesse locale . In base al decreto le Regioni provvedevano all’istituzione, all’ordinamento e al funzionamento dei musei e biblioteche, alla manutenzione, all’integrità, alla sicurezza e al godimento pubblico delle cose raccolte nei musei e nelle biblioteche di enti locali o di interesse locale. Il decreto affidava alle Regioni anche le funzioni amministrative riguardanti gli archivi storici degli enti locali (art. 7, lettera a).
Ci si attendeva dunque che le Regioni svolgessero un ruolo propulsivo e di indirizzo in materia di beni ed istituti culturali. Per realizzare questi nuovi compiti era necessaria l’adozione, a livello regionale, di strumenti legislativi e di programmazione: a questo scopo la Regione Umbria emanava la l.r. 39/1975 che stabiliva il modus operandi della Regione.
La norma non coinvolgeva soltanto i musei ma era finalizzata a favorire «lo sviluppo diffuso ed omogeneo delle attività e delle strutture culturali presenti sul territorio regionale» (art. 1). Per quel che riguarda i musei il legislatore umbro dimostrava grande lungimiranza dato che si prefiggeva già di trasformare i musei da «luoghi di mera conservazione a centri di azione culturale e sociale, di attività didattica, di promozione, di ricerca e di programmazione, organicamente collegati con la molteplicità delle espressioni culturali»(art. 1).
La Regione Umbria dal 1975 aveva effettuato campagne di indagine volte ad appurare l’esistenza, la distribuzione territoriale e lo stato del patrimonio culturale. Le indagini furono svolte unicamente dall’ente regionale in quanto i dati in possesso della Soprintendenza, seppur frammentari, non erano stati messi a disposizione della Regione e dei Comuni. L’indagine ricognitiva si rivelava dunque necessaria per poter stabilire le priorità e razionalizzare al meglio la distribuzione delle risorse finanziarie .
Tali risorse gravavano però solo ed esclusivamente sui bilanci regionali dal momento che al trasferimento alle Regioni delle funzioni in materia di beni culturali, non corrispose da parte dello Stato l’erogazione di finanziamenti . Ininfluente si era dimostrata altresì in Umbria la costituzione della commissione paritetica istituita per garantire il coordinamento tra Stato e Regioni: secondo quanto previsto dalla legge istitutiva del Ministero per i beni culturali, tale commissione, pur essendosi costituita, fu del tutto inoperativa .
Ad una prima ricognizione da parte della Regione sui beni culturali presenti sul territorio, seguì la campagna di catalogazione svolta dall’ Ufficio Beni ambientali, archeologici, architettonici, artistici e storici (Ufficio beni A.A.A.A.S.) in sintonia con quanto disposto dall’art. 2 della 39/1975. In base alla norma, la Regione era infatti chiamata a provvedere direttamente al censimento e alla catalogazione dei beni culturali per acquisire le necessarie conoscenze e poter poi operare in modo consapevole ed efficace. La catalogazione, rivolta in via prioritaria alle raccolte musealizzate e non, venne avviata nel 1978, anno in cui fu emanato il primo Piano regionale di interventi, strumento di programmazione previsto dalla l.r. 39/1975.
Per la catalogazione dei beni, la Regione seguì le indicazioni e i modelli catalografici predisposti dall’ICCD (Istituto Centrale per il Catalogo e la Documentazione) . Seppure con qualche rallentamento l’attività di catalogazione portata avanti dalla Regione procedeva con una certa regolarità e continuità : nel 1987 era stata completata la schedatura di otto raccolte museali ed era piuttosto avanzata la catalogazione di altre sette raccolte . Nel 1991 il numero delle raccolte catalogate era salito a diciassette mentre era notevolmente progredita la schedatura delle collezioni museali . A mano a mano che si andava completando la catalogazione delle raccolte, la Regione provvedeva alla pubblicazione dei relativi cataloghi, strumento di cui erano sprovviste quasi tutte le collezioni: nel 1988 erano cinque i volumi pubblicati e altrettanti erano previsti nel corso del 1989 . Le pubblicazioni facevano parte della collana Catalogo regionale dei beni culturali dell’Umbria che, a partire dal 1987, si arricchì di titoli anno dopo anno, anche in seguito all’emanazione della l.r. 35/1990, abrogativa della l.r. 39/1975. La pubblicazione dei cataloghi da parte della Regione, di cui si rimanda alla seconda parte del dossier, si dimostrò un’operazione svolta con costanza e continuità anche a seguito dei cambiamenti normativi. L’amministrazione regionale aveva prioritariamente scelto di catalogare le opere conservate in raccolte museali. La scelta poteva essere dettata dalla volontà sia di tutelare i beni che di migliorare lo stato dei musei umbri che, nel 1975, eccezion fatta per pochi musei, erano soprattutto depositi che accoglievano «beni di disparata e spesso non rintracciabile provenienza» .
Dunque la Regione Umbria già negli anni Settanta muove passi decisivi per la tutela del patrimonio: la catalogazione, la divulgazione scientifica della conoscenza dei beni e l’approvazione di una norma di riferimento.
La ricognizione dello stato dei musei umbri è contenuta nel Piano pilota per la conservazione programmata dei beni culturali in Umbria, un progetto elaborato nel 1975 dall’Istituto Centrale del Restauro allora diretto da Giovanni Urbani. Il progetto si proponeva di fornire agli addetti ai lavori gli elementi basilari per la programmazione delle attività conservative rivolte ai beni culturali, una sorta di manuale contenente le prescrizioni per la conservazione programmata. Per dare maggiore concretezza al progetto, l’I.C.R. scelse una Regione campione sui cui applicare una metodologia valida per qualsiasi altro territorio: la scelta cadde sull’Umbria, un territorio non troppo esteso, in cui si concentravano varie tipologie di beni di epoche differenti.
Il Piano pilota riportava la situazione delle raccolte museali umbre; elencava tutte le raccolte, musealizzate e non e le relative «condizioni museografiche» : di cinquantasette raccolte museali rilevate, solo otto venivano giudicate in buone condizioni museografiche. La situazione più difficile si rilevava nei musei dei piccoli centri, perlopiù di proprietà civica, mentre risultavano in buone condizioni i due musei nazionali di Perugia, di competenza esclusiva delle Soprintendenze .
La descrizione della condizione dei musei è rappresentativa della difficile situazione degli istituti proprio nel momento in cui divenivano di competenza regionale. L’indagine svolta dall’I.C.R., avrebbe potuto costituire per la Regione un buon punto di partenza per avviare una politica organica e coordinata sul patrimonio regionale tanto più che i pochi dati in possesso della Soprintendenza «rimasero chiusi negli archivi» . Ma in realtà la Regione non applicò il progetto esecutivo delineato nel Piano pilota. Senza voler addentrarsi nelle motivazioni di tale scelta, l’applicazione del progetto esecutivo del Piano avrebbe permesso all’Umbria di attuare un organico programma di interventi rivolti alla conservazione programmata e preventiva del patrimonio culturale, già a partire dagli anni Settanta.
Oltre alla catalogazione, la Regione, stando al D.P.R. 3/1972, doveva provvedere all’istituzione, all’ordinamento e al funzionamento dei musei e biblioteche, alla manutenzione, all’integrità e alla sicurezza e godimento pubblico delle cose raccolte nei musei e nelle biblioteche di enti locali o di interesse locale: compiti che richiedevano, oltre ad un’approfondita conoscenza degli istituti culturali, pure un’attenta programmazione finanziaria da parte della Regione.
Per svolgere queste funzioni, in base alla legge 39/1975, la Regione Umbria individuò tredici comprensori territoriali formati da Comuni limitrofi. La Regione stessa invitava poi i rappresentanti dei Comuni ad unirsi in consorzi o associazioni in modo tale che vi fosse almeno un consorzio di Comuni per ogni comprensorio. La costituzione del consorzio permetteva ai Comuni aderenti di accedere ai contributi regionali (art. 4).
Il consorzio, per poter ottenere i finanziamenti, doveva però dimostrare di essere in grado di svolgere funzioni amministrative spettanti alla Regione in materia di musei, biblioteche ed archivi e possibilmente delegabili all’ente locale per la promozione della conoscenza e la ricerca sul patrimonio culturale come anche per garantire la fruizione degli istituti culturali.
Oltre alle funzioni che attenevano alla valorizzazione dei beni culturali, il consorzio dei Comuni doveva altresì «garantire ed esercitare la manutenzione e la tutela dei beni culturali» (art. 4, comma 1). La direttiva è sintomatica del particolare momento legislativo in cui è stata emanata la norma regionale: il D.P.R. 3/1972 aveva trasferito dallo Stato alle Regioni anche la manutenzione delle raccolte, laddove il termine ‘manutenzione’ venne interpretato dal legislatore umbro quale sinonimo di tutela. L’interpretazione è resa plausibile anche in virtù del lungo vuoto legislativo in materia di competenze sulla tutela dei beni culturali . Ma, nel contesto normativo umbro, la tutela veniva considerata una delle funzioni amministrative di competenza regionale che, parimenti alle altre funzioni, in base alla norma, venivano poi ‘delegate’ ai consorzi di Comuni (art. 11).
All’epoca la Regione Umbria, sentendosi titolare di tali funzioni, scelse di delegare l’esercizio delle stesse ai Comuni ritenendo evidentemente le amministrazioni civiche, più adatte ad individuare le priorità e gli interventi da eseguire. Pertinente dunque l’osservazione che la norma presupponeva «una forte capacità di iniziativa da parte delle amministrazioni civiche» alle quali era affidato l’esercizio delle funzioni amministrative, mentre alla Regione spettavano indirizzo e coordinamento . I Comuni dovevano infatti muoversi in sintonia con quanto disposto dalla Regione nei piani programmatici.
Per la programmazione delle azioni da intraprendere e da finanziare nel settore dei beni culturali, il Consiglio regionale adottava un Piano regionale comprendente la programmazione degli interventi per la tutela, la manutenzione e l’utilizzazione delle biblioteche, dei musei e degli archivi di enti locali e di interesse locale. I consorzi, sulla base del Piano, definivano gli interventi da svolgere relativamente alla loro area in appositi piani comprensoriali che venivano poi vagliati e approvati dalla Giunta. La Giunta regionale si avvaleva del supporto della consulta per la conservazione e l’uso dei beni culturali (art. 8) .
Coinvolgendo nella programmazione delle attività culturali altri enti quali le aziende di soggiorno, le pro loco, le scuole e le università, l’amministrazione regionale intendeva «favorire una crescente sensibilità […] e maggiore attenzione da parte della collettività verso i problemi legati ai beni e ai servizi culturali» .
La Regione, dunque, per coordinare le funzioni amministrative che le erano state trasferite, delegava ai Comuni l’individuazione degli interventi da svolgere sugli istituti culturali, garantendo però loro i contributi regionali. Una volta che la Giunta avesse approvato la programmazione degli interventi stilata dai consorzi, sarebbero stati stanziati dalla Regione i finanziamenti destinati alla realizzazione di quelli ritenuti ammissibili. Le risorse sarebbero state ripartite sulla base degli interventi da effettuare, ma sarebbero state anche commisurate al numero degli abitanti e dei Comuni che componevano il consorzio (art. 6, comma 2): un criterio, quest’ultimo, quantomeno discutibile dato che teneva poco conto della distribuzione degli istituti culturali e della programmazione effettuata dai singoli consorzi.
Così le funzioni amministrative spettanti alla Regione in base al D.P.R. 3/1972 venivano di fatto delegate ai Comuni e la Regione manteneva per sé funzioni di indirizzo e coordinamento. Tale scelta risente della fase ‘pioneristica’ del federalismo in quanto si nutrivano grandi aspettative nelle capacità delle amministrazioni locali ritenute in grado di delineare progetti esecutivi in materia di beni culturali valutandone anche i preventivi di spesa.
Dal 1978, anno della compilazione del primo piano di settore, al 1988 la Giunta regionale approvava annualmente un piano attuativo di ripartizione delle risorse da destinare agli istituti culturali: per ogni comprensorio venivano descritti gli interventi da eseguire sui beni culturali e l’ammontare da destinare alle biblioteche, agli archivi e ai musei. Così, applicando i criteri contributivi previsti dalla l.r. 39/1975, dal 1978 al 1988 vennero realizzati numerosi interventi diffusi su tutto il territorio regionale riguardanti gli istituti culturali.
Per quel che riguarda più specificamente il settore museale, date le pessime condizioni in cui si trovavano le raccolte, la Regione diede la priorità a garantire la loro tutela e salvaguardia, disponendo in primis il restauro delle opere. Affinché le attività di catalogazione e di restauro fossero condotte da personale qualificato, la Regione Umbria a partire dal 1974 organizzò, in stretta collaborazione con l’ICR, corsi di formazione per addetti alla catalogazione, alla manutenzione e al restauro del patrimonio culturale . In modo analogo con quanto successo negli anni Novanta con i corsi indetti dalla Regione Umbria per operatore museale, anche nel caso dei restauratori, i corsi di formazione favorirono la creazione di aziende specializzate nel restauro di beni culturali, alcune delle quali ancora attive . I corsi regionali contribuirono in entrambi i casi a creare stabili forme di occupazione nel settore dei beni culturali.
Oltre ai costi relativi alla formazione del personale qualificato, l’ente regionale dal 1978 al 1988, stanziò appositi contributi finalizzati al restauro di opere appartenenti alle collezioni museali. I contributi erano destinati ai singoli Comuni o ai consorzi ma anche ad altri enti pubblici e privati titolari del bene da restaurare . Non va oltretutto dimenticato l’apporto dato dalle mostre temporanee organizzate degli enti locali o dalla Regione stessa, per il cui allestimento l’ente regionale ha finanziato il restauro di alcune importanti opere .
L’apporto delle mostre degli anni Ottanta era risultato particolarmente significativo per l’ attività di studio e di ricerca che aveva riportato l’attenzione sulla storia e sulla cultura dell’Umbria . Le mostre temporanee, oltre ad essere un veicolo promozionale, hanno contribuito alla valorizzazione grazie ai restauri e alla documentazione prodotta a seguito di studi e ricerche. Alcune di queste mostre erano finanziate con i contributi messi a disposizione dalla Regione. Per far fronte agli oneri relativi ad interventi straordinari relativi alle iniziative di promozione culturale, era stata infatti approvata la legge regionale n. 12 del 17 febbraio 1977, Interventi straordinari per l’acquisizione pubblica di beni culturali e per le iniziative di promozione culturale. In base alla legge la Regione provvedeva direttamente e in via straordinaria alla realizzazione di iniziative per favorire la conoscenza del patrimonio culturale umbro e delle acquisizioni di beni culturali .
Negli anni successivi, l’ente regionale continuò a farsi carico dell’acquisizione di beni culturali; ma avrebbero dovuto farlo i Comuni riuniti in consorzi, stando a quanto previsto dall’art. 4 della l.r. 39/1975. In attesa che i consorzi divenissero effettivamente operativi, nel 1980, la Regione emanò la legge regionale n. 34 del 23 aprile 1980 Norme in materia di acquisizione di beni culturali al patrimonio regionale , in base alla quale la Giunta provvedeva direttamente all’acquisizione pubblica e all’incremento dei beni destinati ai musei locali di cui si era prevista la ristrutturazione. Il programma di acquisizione di beni culturali era parte integrante del Piano regionale annuale relativo alla conservazione e all’uso di beni culturali, previsto dall’art. 7 della legge regionale 39/1975 . La Regione dunque in questa fase iniziale della programmazione in materia dei beni culturali si faceva promotrice e coordinatrice di particolari azioni di sostegno che poi, una volta che i tempi fossero maturati, avrebbero dovuto essere assunte dai Comuni o, meglio, dalle associazioni dei Comuni.
Dunque la Regione promuoveva la conoscenza tramite l’inventariazione e la catalogazione, la formazione di consorzi, e si faceva carico anche delle spese di restauro, manutenzione e organizzazione di mostre.
Una volta restaurate le opere e incrementate le collezioni, l’amministrazione regionale invitava però le associazioni dei Comuni a provvedere alla sistemazione dei beni in sedi adeguate, soprattutto dal punto di vista della sicurezza. Nonostante infatti la l.r. 39/1975 agli occhi degli amministratori regionali avesse favorito una crescente sensibilità verso le problematiche legate ai beni e ai servizi culturali, molto restava da fare circa l’adeguamento e la funzionalità delle sedi museali . Se nei piani attuativi previsti dalla l.r. 39/1975 vengono delineati progetti di massima ed esecutivi con indicazione dei preventivi di spesa, solo in pochi casi però tali progetti vennero realizzati.
Nel novembre 1988 l’amministrazione regionale rilevava che, nell’ambito degli interventi effettuati ai sensi della l.r. 39/1975, in quasi tutti i Comuni umbri si erano raggiunti buoni risultati nella «definizione dei progetti di consolidamento, restauro e riorganizzazione funzionale degli istituti museali» , ma per la «complessità degli interventi e per la mancanza di risorse» all’individuazione delle sedi per gli istituti museali e all’avvio della progettazione, nella maggior parte dei casi, non era seguita la fase esecutiva dei lavori. Fatta eccezione per la Pinacoteca di Città di Castello, per il Museo di Montefalco e per il Museo archeologico «C. Faina» di Orvieto dove i lavori relativi alle sedi e ai nuovi allestimenti museali erano giunti a buon punto ma non erano ancora conclusi, nel 1988 la condizione delle strutture museali umbre non era mutata di molto. La causa di ciò venne imputata alla mancanza di risorse da destinare agli istituti culturali e nello specifico al settore museale: come già rilevato, la Regione non aveva a disposizione contributi statali seppure avesse ricevuto dall’amministrazione centrale un ampliamento delle funzioni.
L’inadeguatezza della norma regionale derivava non tanto dalla sua ratio, che pure richiedeva grande spirito di iniziativa da parte dei Comuni, quanto piuttosto dalla mancanza di risorse del tutto insufficienti a ‘sanare’ la difficile situazione dei musei umbri. La questione venne sollevata dall’amministrazione regionale che rilevò l’opportunità di stanziare contributi straordinari da destinare agli istituti culturali, musei compresi. In proposito venne emanata la legge regionale n. 10 del 18 Aprile 1989 intitolata Finanziamenti urgenti a favore di beni e servizi culturali . Per la realizzazione degli interventi sulle strutture culturali - musei ma anche biblioteche, archivi e teatri- la Regione autorizzò uno stanziamento straordinario di 4 miliardi di lire.
In favore degli istituti museali nel 1989 la legge n. 10 dispose l’erogazione di oltre due miliardi di lire, più della metà dell’importo complessivo del finanziamento. I contributi destinati al settore museale vennero ripartiti nel modo seguente :
a) £. 900.000.000 per «interventi di consolidamento, ristrutturazione e adeguamento funzionale delle sedi di servizi museali» rivolti al completamento e all’apertura al pubblico dei musei di Orvieto, Città di Castello e Montefalco
b) £. 450.000.000 per «interventi per la sicurezza e la tutela delle raccolte museali»: i contributi vennero destinati alla dotazione di sistemi di sicurezza. In proposito la Regione elaborò un progetto di intervento che prevedeva l’installazione di apparecchi idonei nei musei sprovvisti o la sostituzione degli impianti esistenti ma inadeguati. L’intervento riguardava soltanto i musei e le raccolte degli enti locali, erano esclusi dal progetto quelli di proprietà privata ed ecclesiastica data la «notevole complessità di natura giuridica e amministrativa che essi implicano» .
c) £ 600.000.000 «per interventi riguardanti il restauro di beni culturali conservati nei musei e nelle raccolte di enti locali e di interesse locale compresi gli eventuali allestimenti espositivi»
d) £ 150.000.000 «per l'acquisizione di beni di interesse storico - artistico, da destinare ad uso pubblico nei musei e nelle raccolte di enti locali e di interesse locale». Ad incremento delle raccolte già esistenti e per evitare la dispersione di beni al di fuori del territorio regionale, l’amministrazione umbra dispose l’acquisto di beni di particolare interesse artistico.
Grazie ai finanziamenti della ‘legge speciale’ emanata dalla Regione fu possibile far fronte alle emergenze più significative riguardanti la tutela ed il restauro dei beni, portando a compimento alcuni dei lavori avviati con l’entrata in vigore della l.r. 39/1975: quaranta raccolte museali di enti locali furono dotate di impianti antifurto e vennero ultimati gli interventi sui musei di Montefalco e Città di Castello che riaprirono nei primissimi anni Novanta . Con notevole ritardo vennero portati a compimento il lavori relativi al museo «C. Faina» di Orvieto che riaprì nel 1996 . Molto restava da fare però circa l’apertura e il pieno funzionamento dei musei. Nel 1990 solo tredici strutture museali di proprietà di enti locali erano regolarmente aperte al pubblico, in corso di attuazione vi erano oltre venti progetti di consolidamento e restauro relativi ad altrettante sedi museali, infine otto progetti erano ancora soltanto sommariamente definiti.
La legge 39/1975, che molto affidava all’intraprendenza dei Comuni, ebbe il merito di fronteggiare il problema della tutela senza però riuscire nel completo ripristino e nella riapertura delle sedi museali. Tale legge ha però risentito dello spirito di generale ottimismo da parte della Regione nei confronti delle amministrazioni comunali ritenute in grado di gestire e portate avanti al meglio i significativi interventi di cui necessitava il patrimonio culturale. I risultati conseguiti dall’applicazione della l.r. 39/1975 vennero definiti dalla stessa amministrazione regionale «lacunosi ma al contempo significativi» per la presa di coscienza da parte della Regione, dell’esistenza di una ‘questione museale’ che richiedeva un «impegno finanche estenuante» da parte di Regione ed enti locali.
Se infatti alla fine degli anni Ottanta, i musei umbri erano ancora prevalentemente chiusi e si era ben lungi dall’averli trasformati in «centri di azione culturale e sociale» grazie agli interventi di ricognizione e di tutela del patrimonio, si erano comunque creati i presupposti per attivare una politica museale su scala regionale . Serviva uno strumento normativo che tracciasse le diverse linee guida per il ripristino dei musei e per assicurare loro il normale funzionamento. In proposito venne emanata la l.r. 35/1990, norma che introduceva il Sistema Museale Regionale dell’Umbria.
Il sistema museale della Regione Umbria è definito a livello normativo nella legge regionale del 3 maggio 1990 n. 35 intitolata Norme in materia di musei degli enti locali e di interesse locale. Nell'ambito di tale contesto normativo si prevedeva la creazione di un sistema museale regionale , inteso come rete organizzativa unitaria, cui avrebbe potuto aderire la generalità degli istituti di cultura presenti sul territorio, sia pubblici che privati.
Il provvedimento legislativo veniva emanato nello stesso anno in cui iniziava i lavori la Commissione di studio istituita dall’allora ministro ai Beni culturali e ambientali Ferdinando Facchiano e presieduta dal senatore Luigi Covatta, all’epoca sottosegretario ai beni culturali. La Commissione aveva il compito di studiare il funzionamento dei musei italiani e di trovare soluzioni in grado di risolvere i problemi che li affliggevano . Al termine dei lavori della Commissione venne presentata al ministro e al Governo la proposta di costituire un sistema museale nazionale , inteso come un insieme di servizi di cui avrebbero potuto usufruire tutti i musei, prescindendo dalla loro proprietà e tipologia . Una concezione di sistema museale che si ispira alla legislazione umbra che già nel maggio del 1990, dopo oltre dieci mesi di lavoro, emanava la legge che introduceva il «sistema museale regionale» . Se il dibattito in Italia sui sistemi museali era stato rilanciato da questi due importanti fatti – l’approvazione della legge umbra e l’istituzione della Commissione Covatta - va aggiunto che Toscana, Puglia e Liguria almeno dieci anni prima avevano inserito nella normativa regionale l’espressione ‘sistema museale’ già in alcune norme regionali dalla fine degli anni Settanta.
L’Umbria introduceva dunque il concetto di ‘sistema museale regionale’ con la l.r. 35/1990 concernente le Norme in materia di musei degli enti locali e di interesse locale. La legge si proponeva di attuare organici programmi di intervento sulle strutture museali individuando criteri di ripartizione di spesa. La norma veniva formulata, come descritto nella prima parte del dossier, al termine di una politica regionale intrapresa negli anni Settanta finalizzata al ripristino delle strutture museali umbre che, all’epoca, erano nella maggior parte dei casi inaccessibili al pubblico. Ripristinare i musei locali costituiva per la Regione «un obiettivo prioritario ma non il fine ultimo» che invece era quello di «trasformare i musei da luoghi di mera conservazione a centri di azione culturale e sociale» Dal 1972 al 1990, la Regione aveva attuato un’opera sistematica di ricognizione del patrimonio museale a seguito della quale si erano costituiti «i presupposti giuridici amministrativi e tecnici» per attuare una politica di gestione museale su base regionale .
Al momento dell’emanazione della l.r. 35/1990 l’Umbria aveva già dunque compiuto una ricognizione dei musei e provveduto al ripristino di alcuni di essi. Tuttavia nel 1990 la Provincia di Perugia risultava ancora al primo posto per il numero di musei chiusi e, laddove questi erano aperti, non erano «in grado di attrarre e trattenere i turisti: […] nei primi anni Novanta l’Umbria era al penultimo posto per ciò che concerneva gli arrivi turistici e soprattutto le permanenze» .
La causa di ciò, secondo l’amministrazione regionale, poteva essere rintracciata nella mancanza di un’organizzazione pratica in grado «di far fronte ai limiti strutturali e finanziari» che si erano evidenziati sino a quel momento: in quest’ottica l’istituzione di un sistema museale regionale poteva essere uno strumento per limitare le carenze strutturali e organizzative.
La legge 35/1990 intendeva «collegare e coordinare, almeno sul piano funzionale, le realtà museali presenti sul territorio regionale per migliorarne il funzionamento e renderle più facilmente fruibili» , in quanto il miglioramento delle condizioni dei musei e l’arricchimento dei servizi che questi potevano offrire avrebbero dovuto sollecitare il turismo regionale con positive ricadute sul piano economico. Tale principio viene anche ripreso nel Titolo I concernente le finalità della legge:
«Nella generale esigenza di conseguire la piena conoscenza, tutela, valorizzazione ed uso dell’intero patrimonio culturale dell’Umbria quale risorsa fondamentale per lo sviluppo civile, sociale ed economico dalla comunità, la Regione persegue […] la progressiva costituzione ed attivazione di un sistema museale regionale (Art. 1 comma 2, lettera b) che comprendesse «tutti i musei, le raccolte e i servizi culturali presenti o da istituire, il cui interesse fosse stato riconosciuto dalla Regione» (art. 6). »
La norma prevedeva dunque che, la Regione, dopo aver definito le caratteristiche e le modalità operative del sistema stesso, provvedesse al riconoscimento delle raccolte e degli istituti museali che rispondevano alle prerogative richieste dal sistema (art. 7). L’appartenenza al Sistema Museale permetteva all’istituto di accedere ai contributi regionali previsti per il funzionamento dei musei. L’ente veniva così ‘accreditato’ presso la Regione traendone benefici economici. Erano ammessi al Sistema Museale non solo i musei o le raccolte presenti sul territorio, ma anche i non ulteriormente definiti ‘servizi culturali’, ancorché da istituire. Non vi erano limitazioni determinate dalla proprietà dei musei e delle raccolte che potevano «essere di proprietà pubblica o privata, di enti locali o comunque di interesse locale»(art. 2), definizione che, di fatto, includeva la generalità degli istituti presenti sul territorio regionale.
Per appartenere al Sistema Museale vi erano dunque prerogative da rispettare, ma su quest’aspetto la l.r. 35/1990 si limitava a delineare alcuni indirizzi generali: per l’ammissibilità ai contributi regionali e ai benefici previsti (art. 4), gli istituti dovevano adeguarsi a «standard funzionali» (art. 7) considerati requisiti minimi per appartenere al Sistema Museale. Pur rimandando a strumenti specifici successivi, la l.r. 35/1990 segnalava almeno alcuni requisiti minimi di cui dovevano dotarsi i musei: essi erano tenuti a «redigere e ad aggiornare l’inventario dei beni culturali di loro proprietà o comunque affidati alla loro cura e ad adottare apposito regolamento per gli istituti e servizi museali, secondo lo schema-tipo elaborato dalla Giunta regionale»(art. 8). Particolare rilevanza assumeva, nel contesto normativo, il coinvolgimento di personale qualificato negli istituti del sistema museale da impiegare in numero sufficiente a garantire la qualità dei servizi. La norma regionale si limitava a tracciare i principi-guida a cui dovevano attenersi i membri del Sistema Museale: elementi quali l’ inventario, il regolamento e l’impiego di personale qualificato erano sì fattori minimi, ma indispensabili di cui doveva dotarsi ogni istituto facente parte del Sistema Museale. Non erano però da considerarsi requisiti di accesso al Sistema, bensì obiettivi da raggiungere nel più breve tempo una volta che l’ente accettava di aderire al Sistema regionale. Qualora le raccolte o i musei fossero stati riconosciuti dalla Regione di particolare interesse per la collettività, il titolare, per accedere ai contributi regionali, avrebbe dovuto impegnarsi a dotare la propria collezione o museo dei requisiti minimi definiti con più precisione dai piani pluriennali, pena l’esclusione dai contributi regionali. L’interesse delle raccolte notificato dalla Regione e non la loro iniziale condizione costituì, nell’applicazione della legge, il presupposto indispensabile per poter fruire dei contributi regionali ed essere quindi ammessi al Sistema Museale .
L’adozione di tale prassi teneva conto dell’effettiva condizione dei musei umbri al momento dell’emanazione della norma. Nel 1990 solo tredici strutture erano regolarmente aperte al pubblico, molti progetti riferiti alle sedi museali erano ancora in fase di realizzazione e molte raccolte non erano musealizzate. Come rilevato nell’atto di definizione del Sistema Museale , in ragione di questa situazione, era necessario sviluppare un confronto ampio ma circostanziato con i soggetti titolari dei musei, al fine di definire progetti organici di intervento più aderenti alle reale situazione degli istituti la cui condizione generale richiedeva ben altre priorità rispetto a quelle enunciate dalla normativa regionale. Gli obblighi di legge riguardanti l’inventario e il regolamento, costituivano infatti per molti musei o raccolte, obiettivi decisamente troppo ambiziosi. L’intento della legge era di individuare gli interventi da effettuarsi nell’immediato e di procurare in funzione di essi, le facoltà amministrative ed economiche e gli strumenti tecnici appropriati .
Bisognava dunque procedere gradatamente alla definizione degli standard non appena gli istituti avessero raggiunto un livello tale da consentire l’adozione di funzioni più avanzate dal punto di vista organizzativo e funzionale.
Anche se essi non costituivano un vincolo di accesso al Sistema Museale, va rilevato che con notevole anticipo rispetto alla legislazione nazionale, l’Umbria nel 1990 aveva delineato alcuni requisiti minimi che nel 2001 diverranno oggetto di in un articolato Atto di indirizzo emanato con decreto ministeriale.
La normativa non riporta altri requisiti necessari all’ammissione ai contributi regionali; le finalità, le caratteristiche, il funzionamento e le modalità operative del Sistema erano rinviati ad un «atto preliminare di definizione del sistema stesso» che sarebbe stato approvato dal Consiglio regionale entro sei mesi dall’approvazione della legge 35/1990 (art. 7). All’ Atto di indirizzo era demandata la descrizione della conformazione del Sistema Museale, dei membri che ne avrebbero fatto parte e degli obiettivi da perseguire: di fatto dunque l’ Atto di indirizzo avrebbe dovuto costituire il documento attuativo del Sistema Museale.
Al fine di migliorare le strutture culturali quali i musei ma anche le biblioteche e gli archivi degli enti locali, la Regione affrontava il problema del reperimento delle risorse da destinare in tal senso attraverso un «programma decennale di interventi per la conservazione e l’uso culturale» delle sedi culturali. Tale programma era normato dalla legge regionale n. 36 del 3 maggio 1990, approvata contestualmente alla legge sul Sistema Museale umbro .
La legge prevedeva che la Regione Umbria predisponesse un programma articolato in piani pluriennali ed annuali, tale programma era finalizzato ad ottimizzare la distribuzione delle risorse regionali destinate al restauro e all’adeguata sistemazione di musei, biblioteche ed archivi. La Regione poi si impegnava ad approvare i progetti presentati dagli enti locali e a concorrere al finanziamento dei progetti approvati fino ad una copertura massima del 60% dell’importo di ciascun intervento.
Per una programmazione più dettagliata degli interventi da eseguire sugli istituti museali riconosciuti di interesse regionale, e per una definizione più precisa degli standard funzionali di ogni museo, la Regione si proponeva di adottare un successivo Piano triennale per il riassetto, l’istituzione e il funzionamento degli istituti culturali (art. 10 Titolo III, Programmazione). Il Piano fotografava la situazione degli istituti e ne determinava le prospettive di evoluzione indicando priorità, modalità e tempi di esecuzione degli interventi (art. 10, comma 4, lettera c). L’amministrazione regionale, per ogni istituto del sistema, indicava i settori sui quali intervenire dettando priorità e tempistica.
Per l’elaborazione dei Piani triennali si disponeva la formazione di una Commissione presieduta dall’assessore ai beni culturali e formata da «esperti di particolare competenza e documentata professionalità» (art. 12). In esecuzione al Piano regionale triennale, i Comuni e gli altri soggetti titolari di istituti museali predisponevano progetti annuali in cui venivano specificati gli interventi da effettuare, tempi, modalità e costi . I programmi annuali erano approvati dalla Giunta regionale e costituivano uno strumento di controllo in relazione agli obiettivi del Piano triennale, al finanziamento dei progetti e al riparto dei contributi. In mancanza di ulteriori atti formali di adesione da parte degli enti titolari dei musei, la compilazione e l’approvazione dei programmi annuali sancivano di fatto l’adesione da parte degli enti locali al Sistema Museale regionale. Il Piano annuale era infatti il frutto della collaborazione instaurata fra ente titolare e Regione per conseguire le finalità espresse dalla legge regionale.
In seguito all’approvazione dei programmi annuali la Giunta regionale assegnava i contributi da erogare in due tranches: il 40% all’inizio del lavoro, il 60% a lavori ultimati e collaudati (art. 17, comma 2).
La prima tranche doveva dunque consentire l’avvio dei lavori di adeguamento ai requisiti minimi e la seconda doveva essere erogata a completamento dei lavori, dopo aver verificato che il museo si fosse effettivamente adeguato alle indicazioni della Regione. Le risorse conferite dalla Regione agli enti titolari consentirono ai musei di aprire o di riaprire, pochi però riuscirono a dotare le strutture degli standard di qualità indicati: ciò venne imputato anche alla ristretta disponibilità finanziaria della Regione e degli enti titolari, disponibilità che non permise ai musei di raggiungere tutti i requisiti qualitativi riguardanti vari aspetti dell’istituto.
Il Sistema Museale Regionale dell’Umbria
In attuazione della l.r. 35/1990, nel 1991 venne emanato l’atto generale di indirizzo nel quale venivano riportate le caratteristiche e le finalità del Sistema Museale Regionale . In primo luogo tale Sistema non aveva personalità giuridica e non disponeva di organi propri ma era costituito dall’insieme delle leggi, dei provvedimenti amministrativi e dei supporti tecnici che la Regione metteva a disposizione di tutti i musei: pubblici, privati ed ecclesiastici, purché riconosciuti di interesse regionale. Il Sistema Museale umbro si costituiva quindi di un ‘insieme di servizi’ coordinati dalla Regione, tesi a garantire a tutti i musei un grado soddisfacente di operatività e di efficienza . Una definizione decisamente ‘ampia’ che ha ispirato sensibilmente il progetto di legge elaborato, qualche mese dopo, dalla Commissione Covatta in riferimento al Sistema Museale nazionale: un sistema inteso appunto come un insieme di servizi di cui avrebbe potuto usufruire la generalità dei musei, sia pubblici che privati. (p. 1). Come infatti riconosciuto dallo stesso Luigi Covatta, tra i principi ispiratori ai lavori della Commissione vi era anche la legge elaborata dalla Regione Umbria e presentata in Consiglio regionale da Bruno Toscano che nel 1990 ricopriva in Umbria la carica di Consigliere. Lo storico dell’arte aveva definito il Sistema Museale regionale, durante il dibattito consiliare in cui venne presentata la legge, una «fantasiosa invenzione di procedure e di forme di cooperazione ordinaria [della Regione e degli enti locali] con lo Stato nei suoi vari segmenti istituzionali» . Il Sistema Museale umbro doveva configurarsi come l’insieme del patrimonio che andava affrontato dal legislatore non come la sommatoria di singoli istituti ma come un coerente complesso di istituti museali disseminati nel territorio. Questo patrimonio nel suo insieme costituiva dunque il Sistema Museale Regionale: un termine che, come riconosciuto dallo stesso Toscano, poteva inizialmente risultare perfino «un po’ ampolloso» e che presupponeva un’organicità del tutto assente al momento della promulgazione della legge ma che la normativa si sforzava comunque di individuare e di costruire con indicazioni specifiche.
La norma aveva poi il merito di riportare in capo alla Regione la previsione programmatoria della politica culturale. La Regione Umbria infatti, per il buon funzionamento del Sistema doveva attribuire risorse, secondo Toscano, solo a chi si impegnava a rispettare le regole previste dal Sistema stesso estromettendo così dai sostegni regionali chi non perseguiva una buona gestione del bene culturale.
Tale delicato aspetto appariva però già problematico in sede di discussione della legge. Pur riconoscendo infatti la profonda ragione della linea di Bruno Toscano, il Consiglio regionale riteneva tuttavia che non si poteva fare a meno di salvaguardare alcune opere e musei che, seppure gestiti male, andavano comunque sostenuti e supportati dall’amministrazione regionale in nome del pubblico interesse. Fu così dunque che la Regione Umbria per l’applicazione della legge, individuò sua sponte un primo elenco dei musei e raccolte ritenuti di interesse regionale. Tale elenco era contenuto nel primo atto generale di indirizzo attuativo della legge .
L’elenco includeva i musei, ancorché chiusi o non visitabili e le raccolte non musealizzate, purché riconosciute di interesse non solo storico ed artistico ma anche demo-antropologico e scientifico, come si evince dalla varia ed eterogenea tipologia dei beni inclusi nell’elenco. L’elenco è significativo dell’intento della Regione di rivolgersi alla generalità degli istituti museali di interesse pubblico, ancorché da istituire, allineandosi al principio enunciato nella l.r. 35/1990. Nell’elenco nessun cenno viene fatto alle condizioni museografiche delle raccolte di cui viene specificata soltanto la proprietà e la tipologia.
La proprietà delle raccolte elencate è prevalentemente comunale, ma sono presenti anche raccolte ecclesiastiche e private.
L’indagine della Corte dei Conti del 2004 rileva di non conoscere «le procedure adottate per la compilazione dell’elenco» del 1991 e neppure se esso fosse stato preceduto da un’attività di indagine da parte della Regione . Il giudizio espresso dalla Corte sembra però in contrasto con quanto sottolineato nell’atto generale di indirizzo , con cui si afferma che numerose indagini volte ad acquisire le indispensabili conoscenze circa l’esistenza, l’ubicazione e lo stato delle raccolte locali, si erano succedute negli anni a partire già dalla seconda metà degli anni Settanta. In effetti, in attuazione alla l.r. 39/1975, la Regione aveva già preso conoscenza della situazione museale, avendo predisposto, una prima indagine seguita poi dalla campagna di catalogazione e documentazione. Le indagini si erano poi susseguite negli anni e l’ultima in ordine di tempo risaliva al biennio 1990-91, periodo nel quale venne emanata le legge sul Sistema Museale e compilato il relativo atto di indirizzo in cui è descritta in dettaglio la situazione dei musei e beni culturali. La lettura dell’atto conferma quanto affermato dall’allora dirigente regionale Massimo Montella secondo il quale la Regione Umbria, grazie alle azioni intraprese dal 1975 in avanti, nel 1990 aveva già una chiara nozione dello stato e del valore delle raccolte museali tale da consentirle di individuare un primo nucleo musei di acclarato interesse regionale .
Nell’ottica del Sistema, il novero dei musei individuato dalla Regione poteva comunque essere sempre integrato o aggiornato anche sulla base della richiesta volontaria da parte di enti ed istituti che presentavano istanza di appartenenza per usufruire dei finanziamenti ; qualora la Regione ne avesse constatato il pubblico interesse ed il finanziamento fosse stato accordato, l’ente sarebbe entrato di fatto e senza alcun riconoscimento ufficiale nel Sistema Museale. La prassi adottata in alcuni casi dalla Regione di accettare su base volontaria le istanze di enti ed istituti museali che intendevano far parte del Sistema Museale regionale, non è valutata dall’amministrazione regionale come una difformità di applicazione della legge, in quanto la Regione finanziava musei degni di interesse pubblico e disposti ad adottare i requisiti regionali, prescindendo dalla loro presenza nel novero iniziale compilato dalla Regione . La scelta derivava anche dal fatto che il panorama museale regionale era soggetto a rapidi cambiamenti e non avrebbe avuto senso precludere a priori l’accesso al Sistema Museale a raccolte riconosciute nel frattempo di pubblico interesse.
Il Sistema Museale introdotto dalla l.r. 35/1990 si configurava come un sistema aperto il cui collante era dato dalla comune condivisione di intenti: operare cioè per apportare un miglioramento alle strutture museali, seguendo parametri comuni dettati dalla Regione che, a tal scopo, metteva a disposizione mezzi e risorse.
Dopo aver disposto il restauro delle raccolte ed il riassetto delle sedi museali, la Regione Umbria metteva a disposizione dei singoli elementi del Sistema, una serie di servizi che agevolasse il loro corretto funzionamento. Anche se non tutti i musei raggiunsero i livelli minimi richiesti previsti, il Sistema Museale regionale ebbe il merito di dotare buona parte dei musei aderenti di un livello omogeneo di servizi soprattutto nell’ambito della documentazione e della formazione del personale qualificato. Per i significativi e duraturi risultati raggiunti nei due settori, vale la pena di soffermarsi su entrambi gli ambiti di azione coordinati dalla Regione.
La l.r. 35/1990 stabiliva che tutti gli istituti museali aderenti al Sistema dovessero essere dotati di personale qualificato nel rispetto dei profili professionali stabiliti dal Piano triennale al fine di migliorare la qualità del servizio e portare i musei ad un innalzamento generale del loro livello. Il suddetto Piano relativo al periodo 1994-1996 non si limitò a dare generiche disposizioni al riguardo ma specificò che, tra i requisiti minimi che ogni museo del Sistema doveva raggiungere, rientrava anche il coinvolgimento del personale formato dai corsi promossi dalla Regione . Chi usufruiva dunque del personale formato dalla Regione riceveva «varie forme di incentivazione e sostegno» ed entrava a far parte del Sistema Museale Regionale .
Per ovviare alla carenza di personale qualificato, la Regione Umbria, prima ancora dell’introduzione della l.r. 35/1990, già nel 1989 aveva indetto e finanziato, grazie anche ai contributi comunitari, un corso di formazione di circa 600 ore per ‘operatore intramuseale’ . Stando alla definizione del Sistema Museale umbro quale insieme onnicomprensivo di «servizi di utilità comune e criteri di organizzazione» , la programmazione e l’attivazione dei corsi di formazione da parte della Regione erano considerate come parti fondamentalmente costitutive del Sistema stesso . Una volta formati gli operatori, si doveva però trovare una formula che, nel rispetto dell’autonomia gestionale dei musei, rendesse vantaggioso dal punto di vista economico l’impiego da parte degli istituti museali degli operatori museali formati dalla Regione.
In seguito alla prima edizione del Corso di formazione per operatore intramuseale alcuni corsisti avevano istituto nel 1990 la cooperativa Sistema Museo alla quale si associarono, negli anni successivi, altri corsisti che avevano frequentato il corso di formazione regionale.
L’istituzione di questa cooperativa facilitava l’inserimento lavorativo degli operatori museali grazie anche all’intervento della Regione: l’amministrazione regionale propose ai responsabili degli istituti aderenti al sistema di avvalersi di società esterne per la gestione dei servizi museali per ottimizzare i costi di gestione . Servizi quali la biglietteria, la guardiania, la gestione dei punti vendita e l’organizzazione di visite guidate e attività didattiche potevano essere affidate ad una società secondo le indicazioni suggerite da un modello di convenzione proposto dalla Regione agli istituti museali. In base alla convenzione alla società concessionaria spettavano tutti gli introiti derivanti dalle attività affidate alla cooperativa: in tal modo sull’ente proprietario non gravavano i costi relativi al personale che sarebbero stati coperti dalle entrate dei biglietti e dei servizi (visite guidate, laboratori didattici, etc.).
La Regione si limitava a proporre ai responsabili degli istituti un modello di convenzione, consentendo comunque ai proprietari e ai responsabili delle strutture museali di poter liberamente accordarsi con la società appaltante in base alle proprie esigenze. In realtà, poi, alcuni gestori di musei hanno infatti ritenuto più vantaggioso pattuire con la cooperativa un compenso fisso per le prestazioni e trattenere gli introiti della bigliettazione, rinunciando così alla formula ‘incentivante’ proposta dalla Regione.
La possibilità di concedere in affidamento i servizi museali a terzi venne accolta di buon grado dagli istituti museali . L’attività della cooperativa ha continuato ad espandersi di anno in anno. Nel 2006, solo in Umbria Sistema Museo gestiva circa sessanta siti di interesse storico-artistico, creando forme stabili di occupazione e inserimento professionale. La Regione, incentivando i musei del Sistema Museale a disporre di personale qualificato contribuì a creare stabili forme occupazionali e favorì l’esternalizzazione dei servizi museali a soggetti privati, azione che, nel giro di pochi anni divenne particolarmente diffusa sul territorio nazionale. Grazie dunque a questa impostazione della politica regionale, l’Umbria aveva individuato un procedimento che agevolava l’inserimento di personale qualificato, anche nelle attività di front-office senza gravare troppo sul bilancio del museo.
In tal modo si avviava un ‘circuito virtuoso’ per cui la Regione si incaricava della formazione degli operatori museali, gli operatori, a loro volta, costituivano cooperative e società disponibili sul mercato e i musei potevano utilizzare l’opportunità della concessione dei servizi a organismi di diritto privato costituiti per giunta da personale sicuramente qualificato. Con questo meccanismo la Regione cercava da un lato di salvaguardare la qualità del servizio e dall’altro di rendere più agevole la procedura di reclutamento del personale, ma anche di semplificare le procedure amministrative e burocratiche utili a istituire i servizi.
I musei, dal canto loro, ne conseguivano anche una certa stabilità economica visto che gli ammanchi finanziari sarebbero comunque stati coperti dall’intervento della Regione. Ma questo era possibile solo se il museo avesse accettato di entrare a far parte del Sistema Museale Regionale: in quanto tale dunque il sistema si configurava come un circuito virtuoso che dava come risultato qualità dei servizi e ottimizzazione delle risorse su tutti i versanti.
2. Catalogo e documentazione
In base all’ articolo 2 della l.r. 35/1990, la Regione aveva il compito di provvedere direttamente all’attività di catalogo e documentazione del patrimonio storico e cultuale del territorio regionale. In ottemperanza alla norma la Regione coordinava quindi le campagne di catalogazione dettandone tempi e modalità e ne sosteneva in toto le spese. Catalogazione e documentazione, in base alla normativa, facevano parte dei servizi erogati dal Sistema Museale Regionale. La Regione Umbria, tramite l’intensa attività editoriale, ha dotato nel tempo gran parte dei musei del catalogo, uno strumento basilare per i musei e, al contempo, un efficace mezzo di comunicazione del Sistema Museale.
Avviata già dal 1978, la catalogazione era uno dei primi interventi che la Regione aveva predisposto in materia di beni culturali: in via prioritaria erano state catalogate le raccolte dei musei degli enti locali, in base a quanto disposto dal Piano regionale per la conservazione e l’uso dei beni culturali e per la promozione delle attività connesse . Per consentire la pubblica consultazione delle schede di catalogo la Regione curò la costituzione del Centro Regionale per il Catalogo dei beni culturali che stabiliva la programmazione e l’esecuzione delle campagne di catalogazione. Oltre al Centro per il Catalogo venne anche istituita la Fototeca regionale che, operando in connessione con esso, raccoglieva, ordinava e rendeva consultabile le immagini che derivavano dalla catalogazione.
Nel 1987, mentre il lavoro di schedatura proseguiva e i musei riaprivano al pubblico, la Regione avviò la collana editoriale intitolata Catalogo regionale dei beni culturali dell’Umbria. Il progetto era finalizzato a dotare progressivamente tutti gli istituti museali del catalogo scientifico, strumento irrinunciabile per la tutela e la valorizzazione culturale delle collezioni.
I costi per lo studio e le ricerche e per la redazione dei testi erano a carico della Regione che esercitava il controllo delle opere avvalendosi della collaborazione scientifica soprattutto ma non solo, di alcuni esponenti dell’Università di Perugia e dell’Università di Roma Tre, soprattutto per la curatela dei volumi e la redazione dei testi . In media, si prevedeva che la Collana Catalogo regionale dei beni culturali dell’Umbria aumentasse di quattro titoli all’anno. Oggi i titoli della collana sono circa settanta . I volumi dei cataloghi realizzati con gli stessi criteri scientifici e metodologici, seguono lo stesso impianto espositivo, gli stessi criteri redazionali e hanno la medesima veste editoriale: aspetti che conferiscono elementi di chiara riconoscibilità al Sistema. La pubblicazione del Catalogo regionale dei beni culturali dell’Umbria preceduta dalla campagna di catalogazione, per continuità è uno dei migliori risultati conseguiti dal Sistema Museale dell’Umbria.
Oltre ai cataloghi, la Regione finanziò una collana composta da guide brevi per la visita ai musei e una produzione di depliant e opuscoli. La scelta della Regione di pubblicare e divulgare prodotti editoriali riferiti ai musei del territorio era dettata dalla volontà di conferire una particolare e riconoscibile qualità ai servizi offerti dal Sistema Museale.
La produzione editoriale, di pari passo con l’operazione scientifica della catalogazione e inventariazione dei beni, costituiva un’altra importante progressione nella definizione delle aree di presidio della tutela, conservazione e promozione dei beni culturali promosse e supportate dagli enti locali. Anche la realizzazione dell’ampia e corposa, omogenea collana è un ulteriore fattore di forza e di elevata qualità dimostrata dal Sistema Museale.
3. I circuiti museali
Il Sistema Museale umbro era dunque composto da una rete di soggetti titolari di musei che sceglievano di adeguarsi alle direttive regionali tracciate nell’apposito e già menzionato atto di indirizzo. L’atto non riportava solo i requisiti di cui dovevano dotarsi i musei, ma delineava anche innovative forme di gestione per i musei. L’ atto di indirizzo, al fine di rendere pienamente funzionale il Sistema Museale Regionale, sottolineava infatti l’opportunità di creare soluzioni di organizzazione integrata anche a livello comunale e sovracomunale e, per razionalizzare al meglio la gestione museale, prospettava la creazione di «reti museali territoriali» quali sottoinsiemi di un insieme più ampio costituito dal Sistema regionale.
Per sostenere i circuiti museali intercomunali e per coordinarne le attività, l’ente regionale auspicava la collaborazione e la fattiva partecipazione delle Province quali elementi di raccordo tra le amministrazioni comunali e la Regione. L’ente provinciale, in base a quanto enunciato nell’Atto di indirizzo, doveva concorrere alla programmazione della Regione predisponendo la pianificazione degli interventi e stanziando risorse atte a favorire il processo di aggregazione dei musei su scala intercomunale . Per favorire il coinvolgimento dell’ente provinciale, l’amministratore regionale si era proposta di mettere a punto «un ulteriore approfondimento progettuale del Sistema Museale Regionale» che individuasse con chiarezza i compiti delle Province. L’intento non sembra essersi concretizzato in azioni significative e gli enti provinciali umbri si sono rivelati i grandi assenti nell’organizzazione sistemica regionale.
Grazie all’attivazione dei circuiti museali territoriali, il singolo museo, negli intenti del legislatore umbro, avrebbe così usufruito dei vantaggi in termini di ottimizzazione delle risorse dati dalla rete comunale o sovracomunale e dell’apporto finanziario garantito dal Sistema Regionale. Le indicazioni dell’Atto di indirizzo si dimostravano in sintonia con quanto previsto dalla norma regionale che richiamava gli istituti aderenti ad operare «per ambiti di aggregazione subregionale» (art. 6) onde assicurare il pieno funzionamento del Sistema regionale .
Nell’articolazione dei sistemi sub-regionali si rintracciano due modi di aggregazione dei musei: nel primo caso molti enti locali, preferibilmente Comuni, si aggregano e si accordano dando espressione formale al loro accordo nella stipula di una convenzione; nel secondo caso un ente locale – solitamente il Comune – si occupa di elaborare forme di coesione e coordinamento di azione e interventi tra gli istituti culturali di sua proprietà, producendo come esito i ‘circuiti museali cittadini’. La forma del ‘circuito cittadino’ è molto utilizzata anche in altre regioni, ma in Umbria si è verificato anche un fenomeno opposto, ma altrettanto valido e interessante: dodici Comuni volendo dar vita ad un’organizzazione unitaria per lo svolgimento di attività, per la fornitura di materiali e per i servizi dei musei appartenenti a ciascun Comune aderente, hanno trovato una soluzione nella formulazione di una convenzione nel 2000 . Secondo quanto previsto dalla convenzione i servizi relativi al funzionamento ordinario dei musei e allo svolgimento di attività di carattere culturale e promozionale dovevano essere condotti in maniera integrata e comune. Alla base della stipula della convenzione vi era l’intenzione di ottenere una riduzione dei costi di gestione e un incremento qualitativo dell'offerta di servizi culturali, pertanto potevano sottoscrivere la convenzione tutti i soggetti titolari di musei, anche ecclesiastici e privati, purché intenzionati a fruire di servizi comuni. L’ingresso di nuovi aderenti era subordinato al gradimento espresso dalla «conferenza degli aderenti», organo dotato dei poteri decisionali per quanto concerneva le attività convenzionate . Al momento hanno aderito alla convenzione solo amministrazioni comunali e l’attività di maggior rilievo è stata la predisposizione di un’unica gara d’appalto per l’affidamento unitario delle gestioni museali . Nel 2000, tramite gara d’appalto, i servizi di tredici musei appartenenti a dieci dei dodici Comuni convenzionati, vennero assegnati congiuntamente alla cooperativa Sistema Museo, che gestisce ancora oggi i servizi museali delle strutture in maniera integrata per l’intera gamma delle attività gestionali .
Tale esperienza, caso isolato nel contesto umbro, è stata positivamente menzionata dalla Corte dei Conti come possibile esempio anche per altre realtà . Il caso suscita infatti particolare interesse in quanto è piuttosto insolito che tanti Comuni riescano ad accordarsi integrare la gestione dei propri servizi culturali: buona parte del merito va alla politica regionale in materia di musei che ha proposto ed incoraggiato nuove modalità gestionali per i musei, anche se va sottolineata la mancanza di altre esperienze simili nel panorama umbro, nonostante l’amministrazione centrale prospettasse la creazione di reti museali a livello sovracomunale, a supporto del Sistema Museale Regionale.
La difficoltà nel raggiungere un grado di coesione tale da consentire lo sviluppo di operazioni congiunte si è rilevata anche nel caso dei Comuni convenzionati: inizialmente infatti i Comuni avevano pensato di presentare congiuntamente un progetto finanziabile dal programma Doc.u.p. 2000/2006, comprensivo di interventi di completamento e miglioramento funzionale delle sedi museali ma anche inerente l’attivazione di un sistema di servizi relativi alla comunicazione e alla didattica museale . Interventi di siffatta natura erano oltretutto particolarmente pertinenti alle indicazioni dell’Accordo di Programma Quadro del 2001 nelle cui linee programmatiche si faceva riferimento proprio al caso esemplare dei ‘dodici Comuni’, i quali venivano invitati a consolidare le iniziative già in corso e a provvedere, attraverso una maggiore cooperazione fra i soggetti titolari, ad «un’incisiva attività di promozione e valorizzazione dei musei» , anche ricorrendo ai contributi comunitari.
Ciononostante, i Comuni non riuscirono ad accordarsi e preferirono presentare i progetti finanziabili dal programma Doc.u.p. autonomamente, rinunciando così anche alla proposta di un piano di comunicazione integrata elaborato dall’ente gestore, la cooperativa Sistema Museo .
Grazie ai contributi comunitari i musei vennero ristrutturati e riallestiti ma sfumò l’occasione di ottenere i contributi per la gestione coordinata di servizi museali quali la promozione e la comunicazione, elementi che avrebbero conferito omogeneità ai servizi e vantaggi sul piano economico.
Differentemente da altre Regioni, in Umbria è invece prevalsa la costituzione di ‘circuiti museali cittadini’, i cui musei aderenti erano accomunati da forme di gestione integrata dei servizi culturali od accessori . Ogni circuito museale umbro dispone di sistemi unitari per l’accoglienza, di percorsi espositivi e di bigliettazione integrata. La fornitura di tali servizi viene conferita in maniera integrata ed omogenea proprio perché affidata ad un unico ente gestore. Prevalentemente, per quanto riguarda i circuiti museali cittadini, è il singolo Comune che, titolare di più strutture museali, sceglie di affidare la gestione degli istituti di sua competenza ad un unico ente: pertanto l’amministrazione comunale bandisce un concorso o una gara ad evidenza pubblica e poi sceglie il concessionario con cui stipula una convenzione.
È facile infatti ipotizzare che sulla creazione dei circuiti museali cittadini abbia influito la politica regionale in materia di formazione professionale che, a sua volta, aveva contribuito alla nascita di società sul territorio, tra cui la cooperativa Sistema Museo, affidataria dei servizi di gran parte dei musei umbri. L’esternalizzazione dei servizi museali ha trovato in Umbria ampia e precoce applicazione, grazie alla politica dell’amministrazione regionale che aveva proposto alle strutture del Sistema Museale di adottare un modello di convenzione per appaltare i servizi museali, traendone vantaggi economici.
Nel 1995 venivano considerati come parte del Sistema Museale Regionale dell’Umbria i circuiti cittadini di Perugia, Assisi ed Orvieto, attivi ancor oggi .
1) Il circuito museale di Perugia comprende beni di diversa proprietà e tipologia ed è gestito dal marzo 2007 Consorzio Perugia Città Museo che riunisce soggetti pubblici e privati, titolari di strutture museali e monumenti . Il consorzio si è costituito dopo oltre due anni di sperimentazione nella gestione congiunta delle strutture museali . Inizialmente si era introdotto un sistema di bigliettazione elettronica per consentire la regolamentazione dei flussi e l’analisi dei dati relativi agli ingressi, su finanziamento dalla Cassa di Risparmio di Perugia. Nel 2007 si è deciso di istituire un consorzio per la gestione dei musei. Il circuito si differenzia dagli altri perché si è creato un ente gestore con personalità giuridica al quale aderiscono enti di differente natura data la varia titolarità dei musei. Sono stati inoltre predisposti quattro tipi di card per accedere ai monumenti.
2) Il circuito museale di Assisi (Pg) comprende la Pinacoteca, il Foro Romano e la Rocca Maggiore ed è attivo almeno dal 1995. I tre siti sono tutti di proprietà comunale, la gestione all’ente viene affidata all’esterno mediante bando di gara. I servizi accessori (biglietteria, didattica, accoglienza) sono gestiti dalla società Sistema Museo. Esiste un biglietto cumulativo per tutte e tre le strutture, uno singolo per la Rocca e un terzo cumulativo per il Foro Romano e la Pinacoteca.
3) Per il circuito di Orvieto (Tr) si può dire che attualmente non esiste un vero e proprio circuito museale che comprende tutte le strutture orvietane, ma sono state attivate operazioni di promozione integrata per alcuni beni: è stata introdotta una card promossa dal Comune che consente agevolazioni di prezzo sulla visita ad otto monumenti della città. È previsto un biglietto unico per il Museo «E. Greco» e per il Pozzo di San Patrizio, entrambi gestiti dalla cooperativa Sistema Museo.
Oltre ai tre circuiti museali considerati parte del Sistema Museale già dal 1995, sul territorio regionale a livello urbano, si sono sviluppate forme integrate di gestione o promozione integrata che presentano aspetti e caratteristiche analoghi . In prevalenza i circuiti cittadini presenti nel territorio umbro si caratterizzano per la gestione integrata dei servizi museali e di azioni promozionali: comunicazione integrata, quali biglietti cumulativi e card promozionali, conferiscono un aspetto chiaro e ordinato alle strutture e trasmettono un’idea di interrelazione delle istituzioni con il territorio. Il trait d’union tra le strutture appartenenti al circuito è sostanzialmente conferito dall’ente gestore, rappresentato, nella maggior parte dei casi da una società esterna affidataria dei servizi museali e dal Comune. Assai più rara in Umbria la costituzione di enti partecipati dalle pubbliche amministrazioni: l’unico caso sin qui rilevato è dato dal Consorzio Perugia Città Museo che gestisce le strutture aderenti al circuito museale perugino. Frequente il coinvolgimento, all’interno del circuito, di beni di diversa proprietà, segno della volontà delle istituzioni nel concorrere ad un comune progetto di valorizzazione che segua criteri di efficienza ed economicità.
4. Interventi realizzati in seguito alla Legge 35/1990
Nel dicembre 1991 veniva approvato dal Consiglio regionale il primo Piano regionale relativo al triennio 1991/1993 . Il Piano regionale, come ricordato, era lo strumento tramite il quale la Regione, nel settore museale, individuava i criteri di priorità con i quali ripartire la spesa tenendo conto della fattibilità, dei tempi di esecuzione e del ritorno economico. I numerosi programmi di ripristino per i musei locali avevano messo in evidenza la modestia e l’insufficienza delle risorse regionali, del tutto inadeguate ad assolvere agli scopi che la legge 35/1990 si era prefissata.
A favore dei musei locali intervennero i finanziamenti del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) dei programmi Doc.u.p. Ob. 2 e Ob. 5b del periodo 1994-1999 . Nell’ambito dell’azione Infrastrutture e progetti intergrati di valorizzazione turistico- ambientale, relativa al programma del Doc.u.p. Ob. 2 (1997- 1999), sono stati finanziati ben ventinove progetti esclusivamente rivolti al ‘circuito museale’.
Il finanziamento comunitario ha permesso la riapertura di trenta musei, pinacoteche e centri espositivi in precedenza chiusi o inagibili, conferendo notevole impulso all’organizzazione regionale del Sistema museale che nel 1990 poteva contare solo su tredici strutture regolarmente aperte al pubblico .
Parte dei fondi strutturali del Doc.u.p. Ob. 5b del periodo 1994-1999 vennero destinati anche ai beni culturali colpiti dal sisma del 1997, in seguito al quale la Regione aveva adottato disposizioni specifiche come la l. r. 12 agosto 1998, n. 32 riguardante gli Interventi per i beni culturali danneggiati dagli eventi sismici che individuava tra le priorità la realizzazione di «opere volte alla sicurezza e tutela dei beni culturali» e la «riapertura dei servizi al pubblico, ivi compresi musei, biblioteche, archivi e chiese» (art. 3). A sostegno degli interventi post-sisma intervennero anche i finanziamenti derivanti dalla delibera CIPE del 6 maggio 1998 che assegnarono all’Umbria oltre 250 miliardi di lire, parte dei quali destinata agli interventi sui musei. Ma questi finanziamenti riguardavano interventi di natura strutturale non rientravano, se non indirettamente, nella politica per il Sistema Museale Regionale.
Gli interventi comunitari avevano dunque consentito la riapertura nel giro di pochi anni di trenta strutture museali che, come rilevato dalla Regione in sede di valutazione degli interventi finanziati dal programma Docup 1994-1999, avevano anche prodotto un buon rilancio del turismo con conseguente positivo impatto economico . Tuttavia, contestualmente, venne sollevata la questione della sostenibilità finanziaria dei piccoli musei una volta terminati i flussi finanziari . Ma, nonostante tali preoccupazioni, nei documenti programmatici regionali, l’ampliamento e la valorizzazione della rete museale venivano considerate operazioni necessarie per la crescita sociale ed economica della Regione.
Significativa in proposito, la menzione nel Piano regionale di sviluppo relativo al periodo 1999-2002 nel quale il settore dei beni culturali veniva considerato prioritario per le potenzialità di crescita sociale, culturale ed economica se adeguatamente sostenuto a livello economico . Più precisamente si prospettava l’integrazione del settore dei beni culturali con quello dell’ambiente e del turismo, in modo tale da costituire una ‘filiera’ finalizzata non solo allo sviluppo economico, ma anche all’innalzamento della qualità sociale della Regione.
Sulla stessa linea si muoveva il Documento annuale di programmazione (DAP) del 2001-2003, con cui si sottolineava l’intenzione di dover lavorare a favore delle risorse culturali, storiche ed ambientali, ritenute in grado di attirare il turismo: a tale scopo la Regione si impegnava dunque a favorire la formazione dei circuiti culturali, compreso quello museale .
Tale impostazione strategica trovava concreta applicazione nel Documento unico di programmazione per le aree Obiettivo 2 relativo al periodo 2000/2006 , in cui gli interventi relativi al Sistema Museale Regionale erano cofinanziati dalla Regione e facevano capo alla Misura 3.2 dell’Asse prioritario III, dedicata alla Tutela e valorizzazione delle risorse ambientali e culturali . Nelle linee guida del programma, infatti, si esplicitava che il finanziamento era teso a voler favorire la «creazione di reti e di sistemi integrati di beni culturali sul territorio» per migliorare la qualità dell’offerta culturale regionale, in modo tale da ottenere positive ricadute sul piano economico. L’approccio sistemico veniva valutato dunque come il più adatto a determinare tali esiti. La strategia programmatica della misura riferita alle risorse ambientali e culturali veniva inoltre considerata in sintonia con alcune delle misure previste dal P.o.r. Ob. 3, 2000/2006.
Gli interventi, per ottenere il finanziamento, dovevano tener conto delle disposizioni presenti nell’Accordo di Programma Quadro (APQ) attuativo dell’Intesa istituzionale stipulata tra la Regione ed il Ministero dei Beni e delle Attività culturali . Nelle linee strategiche del documento un capitolo specifico è dedicato al completamento del circuito museale umbro, di cui si registravano i considerevoli risultati riportati sino a quel momento. Nelle linee programmatiche dell’Intesa istituzionale si prospettava dunque il restauro e l’adeguamento funzionale delle sedi museali e il potenziamento dei servizi museali delle sedi già aperte al pubblico, tali servizi avrebbero dovuto consentire «la massima valorizzazione dei beni e la piena funzionalità delle strutture» . Nel documento erano inoltre elencati i beni che necessitavano di tali interventi.
Con gli stanziamenti messi a disposizione del programma Doc.u.p. 2000/2006 vennero finanziati oltre venti progetti riferiti ai musei: a sottolineare l’aderenza del programma Doc.u.p. alle disposizioni programmatiche dell’APQ, va rimarcato che tredici di questi interventi erano pure contemplati nelle linee strategiche dell’Intesa stipulata nel marzo 2001 .
Stando all’applicazione della l.r. 35/1990, ci si aspetterebbe che i finanziamenti fossero stati riservati alle strutture appartenenti al Sistema Museale per due ordini di motivi: in primo luogo in quanto ritenute di interesse regionale e in secondo luogo perché si impegnavano a dotarsi dei requisiti minimi per migliorare il proprio status. Ma, come già accennato, la prassi amministrativa non si conformò in maniera rigorosa alle indicazioni della disciplina: altri enti, oltre ai titolari di musei riconosciuti di interesse regionale nell’atto di indirizzo, hanno infatti richiesto e ottenuto i finanziamenti europei a regia regionale.
In mancanza di un aggiornamento organico e costante dell’elenco degli aderenti al Sistema Museale umbro, implicitamente passò il principio che ogni istituto che avesse beneficiato dei finanziamenti regionali, sarebbe anche entrato a far parte del Sistema Museale, pur senza notifica da parte della Regione . Il Sistema Museale umbro nella sua applicazione, si configurava quindi come un insieme di interventi, a regia regionale, rivolti ai musei: un organismo forse fin troppo ‘flessibile’ tanto da non riuscire a far valere i principi esplicati nella norma che lo aveva costituito, come l’adeguamento delle strutture agli standard minimi. Come già rilevato, in assenza di un elenco aggiornato da parte della Regione o di un atto formale di riconoscimento passò il principio che ogni istituto che aveva usufruito dei contributi regionali entrava di fatto nel Sistema Museale, pur senza notifica da parte della Regione.
La Legge regionale 35/1990: sintesi conclusiva
Il Sistema Museale umbro si componeva quindi di soggetti autonomi che si impegnavano a perseguire obiettivi di miglioramento dettati dalla Regione che, da parte sua, aveva il compito «di individuare i componenti del sistema, determinarne le caratteristiche, prevedere gli standard qualitativi e quantitativi dei servizi che gli aderenti avrebbero dovuto rispettare» . Il rispetto di queste regole era necessario per poter entrare a far parte del Sistema e poter dunque accedere ai contributi regionali.
Si veniva configurando così una situazione in cui la Regione sembrava giocare un ruolo decisamente centralistico dato che stabiliva chi poteva far parte del Sistema e a quali condizioni. Il Sistema Museale umbro, secondo il giudizio espresso nel saggio di Antonella Iunti esprimeva una «volontà regionale di sistema più che un’unione di soggetti che volontariamente si associano e che dialogano tra loro» , ed aveva un’«impostazione sostanzialmente rigida» in cui la «Regione si poneva non già come interlocutore paritario bensì come soggetto conformatore dell’intero sistema» .
È bene però riflettere che, per quanto effettivamente il Sistema nasca dalla volontà regionale di innalzare il livello qualitativo dei musei presenti sul territorio e di razionalizzare le risorse, è anche vero che non era prevista alcuna limitazione per l’adesione al sistema. Potevano accedere non solo i musei ma anche le raccolte, gli istituti e i servizi culturali di qualsiasi appartenenza (pubblica, privata ed ecclesiastica) esistenti o da istituire, purché la Regione ne avesse constatato ‘l’interesse regionale’. L’interesse veniva notificato prescindendo dallo stato delle raccolte, ma tenendo conto del valore e dell’importanza dei beni.
Una volta che la Regione avesse notificato l’interesse della raccolta, l’ente titolare avrebbe poi deciso se appartenere o meno al Sistema Museale scegliendo di adeguarsi alle indicazioni regionali. Dal momento in cui l’ente titolare si impegnava ad aderire al Sistema Museale e poteva disporre dei contributi regionali, doveva quindi, in breve tempo, dotarsi dei requisiti minimi indicati dalla Regione.
In materia la l.r. 35/1990 si limitava a indicare alcuni indirizzi generali circa l’importanza del regolamento, dell’inventario e del personale qualificato, mentre disposizioni più specifiche erano demandate al Piano triennale, in cui erano elencati i livelli minimi da conseguire nel più breve tempo possibile. In mancanza di provvedimenti vincolanti in grado di fissare preventivamente criteri di riconoscimento certi e definiti, entrarono a far parte del Sistema Museale altri enti che ne fecero richiesta, se riconosciuti degni di interesse, impegnandosi a conseguire i livelli minimi in breve tempo. Tuttavia in molti casi non si verificò il conseguimento dei livelli promessi . All’apertura (o riapertura) dei musei non è infatti sempre conseguito il raggiungimento dei requisiti minimi previsti dalle direttive regionali: nel 1995 si constatava che la maggior parte dei musei aperti «non rispondeva ancora ai pur minimi standard funzionali stabiliti dal secondo Piano regionale triennale» relativo al periodo 1994-96. Al secondo Piano regionale triennale non ne seguirono altri e sino al 2003 esso costituì il «riferimento prevalente dell’azione dell’amministrazione regionale» in materia di musei.
L’adesione, inoltre, non veniva formalizzata da riconoscimenti ufficiali; inoltre non erano previste «forme di collaborazione fra gli enti locali e fra questi e fra gli altri titolari di raccolte di musei pubblici, ecclesiastici e privati» : questi elementi hanno conferito al Sistema una conformazione ‘leggera’ e a rischio «di frammentazione e di decoesione» .
Quanto alla Regione, essa giocò effettivamente il ruolo di attore e fautore principale del Sistema con l’intento di impostare un’azione unitaria e di razionalizzare le risorse che i Consorzi e le associazioni dei Comuni in passato non avevano gestito al meglio. Dopo aver infatti riscontrato i limiti della l.r. 39/1975 che affidava all’iniziativa dei Comuni la gestione della politica in materia di beni culturali, la Regione decise di dare una precisa impostazione al settore dei musei dettando i principi guida per una corretta erogazione dei contributi.
Pertanto, se la l.r. 35/1990 ha dimostrato qualche inadeguatezza, questa non va forse ricercata nell’eccessivo centralismo della Regione, come argomentato nel saggio della Iunti, quanto nella mancanza di rigidi controlli sul raggiungimento degli standard e nella mancanza di un riconoscimento formale di appartenenza che responsabilizzasse i titolari degli istituti museali a rispettare gli impegni presi.
Con tutta probabilità la mancanza di misure coercitive da parte della Regione, che oltretutto non disponeva della facoltà di adottare strumenti cogenti nei confronti dei titolari dei musei, fece del Sistema Museale Regionale umbro un esperimento riuscito forse a metà, come ammesso da Massimo Montella, uno dei principali fautori della legge regionale .
Gli interventi attuati dalla Regione dal 1990 in poi, avevano comunque permesso la riapertura di quasi tutti gli istituti, anche se non si erano adeguati a livelli di funzionamento minimi. Prescindendo dai risultati effettivamente conseguiti riguardo i requisiti minimi, è da segnalare il notevole anticipo con il quale il legislatore umbro aveva individuato l’importanza di stabilire per il funzionamento dei musei livelli minimi che, in seguito, nel 2001 divennero oggetto di un atto di indirizzo emanato dal Ministero del beni culturali . Seppure più articolato e dettagliato, il documento ministeriale riprende ciò che in nuce era previsto dalla legislazione umbra . L’adozione di inventario e regolamento sono ritenuti requisiti indispensabili nell’ atto di indirizzo in cui, ancor più rilevante, è la necessità da parte dei musei di dotarsi di personale qualificato anche nelle attività di front-office: tutti fattori centrali nella normativa regionale umbra.
Per ammissione dello stesso Massimo Montella, allora dirigente del Servizio Cultura della Regione Umbria e componente della commissione che elaborò l’atto di indirizzo sugli standard, oltre agli elementi riportati, l’apporto dell’esperienza umbra fu basilare per la stesura dell’ambito VIII del documento riguardante i rapporti del museo con il territorio : nell’atto di indirizzo si enuncia che i musei italiani che «ospitano collezioni provenienti dal territorio viciniore, assumono l’inevitabile funzione di centri di interpretazione del territorio stesso» , promuovendo quindi un ruolo del museo come sintesi del territorio che già era stata auspicata dal legislatore umbro nel 1975 .
In seguito, a distanza di dieci anni dall’emanazione della l.r. 35/90, anche alla luce delle nuove disposizioni legislative nazionali, sarebbe stato necessario uno strumento legislativo aggiornato sulle innovazioni statali che consentisse al Sistema Museale umbro di divenire una realtà più radicata, strutturata e in grado di responsabilizzare ulteriormente i titolari degli istituti museali.
L’emanazione di una nuova normativa in materia di beni culturali, oltre a correggere alcuni aspetti della legge precedente, era divenuta necessaria anche in seguito ai cambiamenti che nel frattempo si erano verificati nello scenario legislativo nazionale. Tra il 1997 ed il 1999 alcuni provvedimenti legislativi avevano demandato a Regioni ed enti locali maggiori competenze in materia di beni culturali : la tutela rimaneva di competenza esclusiva dello Stato, gli enti territoriali potevano esercitare tutte le altre funzioni attraverso «forme di cooperazione strutturali e funzionali» e detenevano la valorizzazione dei loro beni. Tali aspetti sono stati poi recepiti nella riforma costituzionale del 2001 che riserva allo Stato la potestà legislativa esclusiva in materia di tutela dei beni culturali (art. 117) e assegna alle Regioni potestà legislativa concorrente in merito alla valorizzazione, per quanto a «ciascuno nel proprio ambito» . Da ciò usciva rafforzato non solo il ruolo della Regione ma, in generale, anche quello di Province e Comuni.
Ad una prima interpretazione della riforma costituzionale sembrava che la valorizzazione, materia di competenza legislativa concorrente, spettasse in via esclusiva alle Regioni quale che fosse la proprietà del bene interessato. L’ interpretazione venne riveduta dalla Corte costituzionale che respinse il ricorso di Emilia Romagna, Toscana, Marche ed Umbria emanando un’importante sentenza. La sentenza della Corte Costituzionale del 19 dicembre- 20 gennaio 2004, n. 26 respinse, infatti, il ricorso delle Regioni che si sentirono legittimate ad intervenire sulla valorizzazione anche dei beni di proprietà statale, dando una diversa interpretazione della riforma. Secondo il giudice costituzionale, lo Stato era legittimato ad esercitare la propria potestà regolamentare in materia di valorizzazione riguardo ai beni culturali di sua titolarità.
Sebbene in base alla sentenza della Corte Costituzionale si affermasse il principio dominicale, le Regioni potevano comunque tener conto del nuovo ruolo di «garante dello sviluppo di una gestione sempre più decentrata e integrata delle politiche dei beni culturali» . Alla luce delle nuove disposizioni legislative, il Sistema museale doveva essere in grado di migliorare e armonizzare le funzioni e i servizi, ma garantire al contempo piena autonomia gestionale agli enti locali e ai privati. Il timore di perdere la propria autonomia fu la ragione per cui l’iter della nuova normativa in elaborazione sul sistema museale si dimostrò piuttosto lungo e travagliato.
Dopo nove anni dall’emanazione della l.r. 35/1990, venne presentato un primo disegno di legge sul sistema museale regionale umbro . Il disegno di legge sollevò le critiche e le obiezioni dei Comuni e, più in generale, dei responsabili dei musei che temevano un «esproprio delle funzioni organizzative e di direzione proprie degli enti locali» . Seppur non si mettesse in discussione l’utilità e l’opportunità di proseguire l’esperienza del Sistema Museale umbro, da parte dei Comuni vi era il timore che la rete di servizi messa a punto dal Sistema si rivelasse una ‘gabbia’ . Oltre ai Comuni si associarono alle critiche i rappresentanti dei musei privati, la Conferenza Episcopale Umbra e l’organizzazione delle cooperative dei beni culturali che contestavano la direttiva regionale che imponeva ai responsabili dei musei, di coinvolgere il personale formato dalla Regione in seguito ai corsi per operatore intramuseale. Gli enti locali infatti rivendicavano la loro piena autonomia dal punto di vista gestionale. Critici furono anche gli esponenti delle Province di Perugia e di Terni che consideravano poco chiari i compiti che la Regione intendeva affidare loro con la legge. Pertanto, dinanzi a questa opposizione compatta, il disegno di legge venne ritirato : il timore che la Regione fosse troppo decisionista aveva cementificato il fronte avverso costituito dagli enti subregionali e costretto l’ente Regione a ritirare la propria proposta di riforma.
Per una nuova proposta di legge avente come oggetto il Sistema museale regionale – Salvaguardia e valorizzazione dei beni culturali connessi , bisognò attendere il settembre 2002, quando la Giunta Regionale presentò una nuova proposta . In sede di presentazione del disegno di legge, si ribadiva che la Regione pur non volendo e non potendo imporre il concorde operare ai titolari delle raccolte, non accettava neppure di rinunciare ad un’azione di governo per i musei del territorio . Tale azione doveva concretizzarsi nell’organizzazione del Sistema Museale in una forma più «stabile e producente» . In questo nuovo Sistema Museale la Regione non avrebbe ricoperto il ruolo di ente sovraordinato, ma avrebbe adottato il metodo della concertazione e della programmazione negoziata degli interventi.
Nonostante le critiche dei rappresentanti dei musei privati che continuarono a contestare il ruolo decisamente troppo centralistico della Regione , la normativa, stavolta, trovava d’accordo l’Associazione dei Comuni e i rappresentanti della Conferenza Episcopale Umbra, responsabile dei musei di proprietà ecclesiastica . Il lungo iter della nuova legge si concluse nel dicembre 2003, con l’approvazione della la legge regionale n. 24 intitolata Sistema museale regionale - Salvaguardia e valorizzazione dei beni culturali connessi, abrogando la l.r. 35/1990 .
La l.r. 22 dicembre 2003 n. 24
La nuova normativa definisce il Sistema Museale dell’Umbria un’ «organizzazione di rete che concorre, in modo coordinato e di comune intesa fra i soggetti interessati alla valorizzazione del patrimonio culturale umbro attraverso i musei, le raccolte e le altre strutture» (art. 2, comma 2). Un’organizzazione di cui la Regione detiene il coordinamento ma che vede il coinvolgimento attivo di tutti gli enti, pubblici e privati, titolari di strutture museali che debbono convergere nel raggiungimento di un fine ultimo comune, «mediante accordi di programma e altre forme pattizie» (art. 1, comma 4): forme quindi di concertazione auspicate dalla riforma federalista sancita dal Titolo V della Costituzione. Nel contesto legislativo dunque la Regione, pur mantenendo il suo ruolo di coordinatore, non si configura più come ente ‘sovraordinato’ rispetto agli altri, ma vengono privilegiate la concertazione e la programmazione negoziata degli interventi . In nome del «coordinamento e della leale collaborazione fra tutte le istituzioni» , la Regione si propone quale fulcro di un sistema di governo delle autonomie partecipato e applicato dagli enti locali che vengono così coinvolti nelle scelte e che provvedono alla loro attuazione.
Nel nuovo contesto normativo anche l’adesione al Sistema Museale non è più dettata dalla volontà regionale, come previsto invece dalla l.r. 35/1990, ma si basa sulla volontà dell’ ente stesso che presenta alla Regione una richiesta di adesione: una prassi che, seppure non espressamente prevista dalla norma del 1990, si era andata consolidando. Nell’ambito della legge 24/2003 diviene più chiaro ed esplicito il senso di appartenenza dell’ente al Sistema Museale, poiché con un atto formale il titolare del museo sia pubblico che privato, decide di aderire al Sistema rispettando non più i dettami formulati dalla Regione, ma i programmi di miglioramento concordati: tale cambiamento deriva chiaramente dalla volontà degli enti locali di ‘abbassare’ il ruolo regionale di ente sovraordinato.
Alla Regione nella legge del 2003 spetta il compito di valutare l’interesse dell’istituto «ai fini della funzione pubblica» (art. 3, comma 2); nel caso in cui quest’ultimo sia ammesso al Sistema, la Regione e l’ente aderente concordano programmi di intervento volti al miglioramento delle strutture. Rispetto alla l.r. 35/90, non è la Regione che stabilisce i requisiti minimi, ma questi ultimi vengono concordati tra le parti.
Nel rispetto dell’autonomia gestionale degli enti, vengono adottate due procedure diverse in base alla proprietà dei musei: per le strutture e i beni pubblici l’ammissione al Sistema prevede l’accettazione di «un programma volto al conseguimento ed al mantenimento degli standard», programma definito sulla base di accordi che le parti sono tenute a rispettare (art. 3, comma 3). Per i musei, le raccolte e le strutture di proprietà privata, invece, l’ammissione al Sistema prevede «un programma negoziato» (art. 3, comma 4), frutto della concertazione tra Regione ed enti privati. L’accordo viene quindi stipulato da entrambe le parti, senza cioè che la Regione imponga nulla all’istituto privato: l’ente proprietario si impegna a rispettare gli accordi presi in concertazione con la Regione. L’introduzione dello strumento di negoziazione nell’ambito normativo ha permesso di superare le iniziali obiezioni sollevate dagli enti titolari che mal sopportavano l’ingerenza regionale.
La politica di concertazione prevista dalla normativa regionale è una delle novità rilevanti della l.r. 24/2003. A differenza della normativa precedente in cui la Regione aveva il compito di stabilire requisiti minimi validi per tutti i musei, in questo caso gli standard-obiettivo vengono concordati di volta in volta con i titolari degli istituti museali. Il legislatore umbro aveva rilevato che il raggiungimento di tutti i requisiti minimi indicati dalla Regione rappresentava un obiettivo di lungo termine conseguibile solo in maniera graduale e affrontando «man mano le preminenti difficoltà del momento con le modalità ad esse meglio confacenti» . Da qui scaturisce la decisione di concordare programmi di intervento ad hoc con ogni singolo istituto museale. La scelta risente anche dell’esperienza dell’applicazione della l.r. 35/90 che, in ambito normativo, individuava requisiti omogenei per tutti i musei: requisiti che molti musei non sono riusciti a conseguire anche perché troppo lontani dalla loro effettiva situazione.
Se la norma rispetta l’autonomia dei titolari degli istituti e privilegia la concertazione a scapito dell’accentramento regionalista, va segnalato il rischio di dilazionare eccessivamente l’attuazione della legge. La nuova prassi introdotta dalla norma regionale ha infatti il merito di individuare gli effettivi risultati conseguibili dai musei in tempi utili e di instaurare una fattiva collaborazione con l’ente titolare. La predisposizione di programmi specifici per ciascun museo richiede però tempi inevitabilmente più lunghi che dilazioneranno l’applicazione della l.r. 24/2003 prorogando così la fase di stallo del Sistema Museale umbro.
Disposizioni speciali sono previste per i beni di proprietà della Chiesa Cattolica, per cui ogni azione «dev’essere compatibile con la loro destinazione alla pubblica fruizione e all’ uso di culto» (art. 5, comma 1), ragione per cui per l’attuazione delle misure di salvaguardia, gestione, valorizzazione e promozione, la Giunta regionale e la Conferenza Episcopale Umbra (CEU) concordano «modalità di consultazione permanente» (art. 5 comma 2). L’atto di programmazione negoziata si è concretizzato nella stipula del Protocollo d’Intesa tra la Regione e la CEU .
Nell’ambito della legge 24/2003 tra le funzioni della Regione rientra anche «la determinazione e la verifica degli standard qualitativi e quantitativi da assicurare nell’esercizio delle funzioni di conservazione, valorizzazione, gestione e promozione del patrimonio culturale e dei musei di proprietà pubblica» (art. 6, comma 1, lettera g). Tale disposizione era stata dichiarata «incostituzionale» dalla Corte Costituzionale in quanto attribuiva alla Regione il potere esclusivo di determinare gli standard, principi fondamentali la cui pertinenza spetta invece allo Stato. In seguito al ricorso la Regione Umbria modificò l’art. 6 specificando che la Regione avrebbe determinato e verificato gli standard «nel rispetto delle disposizioni statali in materia di tutela e del D.M. 10 maggio 2001» .
Per la definizione di obiettivi, linee strategiche, indirizzi e criteri per lo sviluppo del Sistema museale la Regione adotta il Piano regionale per il Sistema Museale dell’Umbria, di durata triennale elaborato in concertazione con gli enti coinvolti .
Importante novità introdotta dalla legge regionale 24/2003 è l’assegnazione ai musei aderenti di obiettivi minimi: l’intento del legislatore umbro è di creare un ‘circolo virtuoso’ in base al quale ogni museo tenderà ad avere il suo riconoscimento di qualità. Che il raggiungimento degli standard minimi di qualità sia un obiettivo primario da raggiungere, è dimostrato anche dal fatto che la Giunta regionale possa revocare, con una sanzione, l’appartenenza al Sistema Museale dell’Umbria alle strutture che non raggiungano i livelli minimi nei tempi e nei modi previsti dagli accordi (art. 3, comma 5).
Come nella precedente normativa, anche in questo caso il Sistema Museale non si configura come un ente dotato di profilo giuridico e di un proprio apparato, ma si avvale degli organi regionali. Per l’individuazione dei musei e delle altre strutture di interesse regionale e per altri aspetti tecnici e scientifici, la legge dispone la costituzione di un Osservatorio del Sistema Museale formato da rappresentanti dello Stato, della Regione e da un rappresentante dei musei privati e uno della CEU (art. 4, comma 1). L’Osservatorio avrebbe fatto da supporto alla Giunta regionale in merito alle valutazioni tecniche e scientifiche.
Nella legge 24/2003, l’art. 10 è dedicato ai musei e alle raccolte di proprietà pubblica, privata ed ecclesiastica non aderenti al Sistema Museale: nella norma si sottolinea che la Regione sostiene le spese per la catalogazione le attività culturali, didattiche promozionali e la pubblicazione di testi e altri materiali. Questa azione di supporto è garantita dalla Regione anche per quelle che non aderiscono al Sistema Museale umbro; non è però previsto per queste ultime alcun contributo relativo ad altri ambiti se non quelli elencati nella norma.
Il nuovo Sistema Museale umbro si configura dunque come l’insieme degli interventi concertati dalla Regione e dai responsabili dei musei e delle strutture che, liberamente, richiedono di aderire al Sistema. La nuova modalità adottata porta da un lato ad una maggiore responsabilizzazione degli enti aderenti che fissano gli obiettivi da raggiungere senza intaccare la loro autonomia gestionale, dall’altro consente alla Regione di svolgere il ruolo di coordinamento e controllo che le spetta, autorizzandola anche a ricorrere a sanzioni nei confronti degli enti inadempienti.
Rispetto alla tendenza regionalista della l.r. 35/1990, la nuova norma prevede un maggiore coinvolgimento delle municipalità nella definizione degli standard-obiettivo. Quella norma aveva comunque avuto il merito di preparare la strada all’adozione degli standard di funzionamento e di diffondere un nuovo modo di pensare i musei.
Nell’ottobre 2005 si costituisce l’Osservatorio regionale dell’Umbria organismo previsto dalla l.r. 24/2003, e si insedia nel novembre successivo. In base alla normativa regionale l’Osservatorio ha il compito di svolgere una funzione consultiva e propositiva nei confronti della Giunta regionale. Nella fase iniziale dei lavori il compito dell’Osservatorio è quello di individuare i musei, le raccolte e le strutture da inserire nel Sistema Museale Regionale, in ottemperanza ai contenuti del Piano triennale di settore e alla vigilanza sulla qualità culturale e scientifica del Sistema Museale Regionale. Se il Piano che dovrebbe tracciare le linee di intervento riguardanti i musei, è ancora in fase di approvazione, la Giunta regionale, sulla base delle domande pervenute, ha dichiarato l’interesse per la fruizione pubblica di 101 tra musei, raccolte o altre strutture avviando così «il percorso verso la piena adesione al Sistema Museale dell’Umbria» .
La Regione Umbria ha lavorato molto ed in modo decisamente prolungato sul concetto di ‘sistema museale’ emanando ben due leggi in materia. La prima legge varata nel 1990, giungeva oltretutto dopo una lunga fase ricognitiva del patrimonio culturale iniziata nel 1975: tale fase si concretizzava in una campagna di catalogazione e di restauro coordinata dalla stessa amministrazione regionale in collaborazione con l’ICCD e l’ICR. Tale fase riconduce l’Umbria tra le Regioni che maggiormente hanno rivolto la propria attenzione alle politiche culturali. Il restauro e la catalogazione costituirono infatti i presupposti sui quali venne impostato nel 1990 il ‘Sistema Museale Regionale’. Con questa espressione il legislatore umbro indicava l’insieme dei musei umbri di interesse regionale che accettavano di dotarsi di alcuni requisiti solo appena delineati dalla normativa.
In via teorica dunque il Sistema Museale umbro avrebbe dovuto annoverare fra i suoi componenti solo quei musei che si adeguavano a determinati standard individuati dalla Regione. I musei che accettavano tale condizione accedevano anche ai contributi regionali.
Se tale aspetto ha avuto il merito di anticipare e di influenzare la politica nazionale in materia, l’adozione dei requisiti da parte dei musei costituì anche il nodo problematico del funzionamento del Sistema. Se dal 1990 in avanti infatti si verificò la pressoché totale adesione dei musei umbri al Sistema, in vista anche dei contributi messi a disposizione dalla Regione, all’adesione non corrispose però il conseguimento degli standard da parte dei musei.
L’ente Regione infatti, quale ‘centro del sistema’, permise l’apertura di gran parte dei musei umbri che vennero dotati di personale qualificato e di strumenti omogenei di documentazione quali i cataloghi prodotti in serie dall’apparato scientifico della Regione.
Nonostante però questi due strumenti costituissero i presupposti per determinare il miglioramento delle condizioni dei musei umbri, la Regione non aveva gli strumenti coercitivi e dunque nemmeno la facoltà di estromettere dai contributi i musei considerati ‘di interesse regionale’, benché non avessero provveduto a dotarsi dei requisiti qualitativi minimi. La mancanza di controllo e di strumenti coercitivi da parte della Regione rischiarono dunque di vanificare l’efficacia del Sistema Museale Regionale.
Va rilevato inoltre che il Sistema Museale si è continuamente confrontato con il dibattito locale in materia: accusato dalle autonomie locali di avere una derivazione eccessivamente regionalista, alla fine degli anni Novanta, si pensò a rinnovare la legge del 1990 cercando di ‘smorzare’ l’unilateralità della Regione a favore di una programmazione concordata tra Regione, enti locali, privati ed enti ecclesiastici. L’iter della nuova norma si prolungò per quattro anni e si concluse nel 2003 con l’approvazione della nuova legge sul Sistema Museale dell’Umbria. La nuova normativa privilegia la concertazione e la pattuizione fra Regione ed enti locali.
Se al momento è decisamente prematuro giudicare il nuovo Sistema Museale ancora di fatto non operativo, va tuttavia segnalato il possibile rischio di una eccessiva dilazione dei tempi che potrebbe influire negativamente sull’efficacia del Sistema. Tale ritardo, dovuto principalmente alla volontà di privilegiare la concertazione fra gli enti coinvolti, non deve però vanificare i confortanti risultati ottenuti dalla Regione nell’applicazione del Sistema Museale.
Il punto di forza dell’esperienza umbra si individuava infatti non solo negli strumenti normativi varati ma nella generale politica culturale regionale basata principalmente sulla conoscenza, sul restauro e sulla formazione del personale. Tali strumenti sono stati messi a disposizione di gran parte dei musei proprio grazie alla volontà della Regione quale centro erogatore di servizi del Sistema.
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DELIBERAZIONE DELLA GIUNTA REGIONALE n. 1131 del 2 settembre 2002, DISEGNO DI LEGGE di iniziativa della Giunta regionale ‘Sistema museale regionale - Salvaguardia e valorizzazione dei beni culturali connessi”
DELIBERAZIONE DELLA GIUNTA REGIONALE n. 350 del 16 dicembre 2003, Legge regionale “Sistema museale regionale - Salvaguardia e valorizzazione dei beni culturali connessi”
LEGGE REGIONALE n. 10 del 18 aprile 1989, Finanziamenti urgenti a favore di beni e servizi culturali
LEGGE REGIONALE n. 13 del 21 luglio 2004, Modificazioni ed integrazioni della legge regionale 22 dicembre 2003, n. 24 - Sistema museale regionale - Salvaguardia e valorizzazione dei beni culturali connessi
LEGGE REGIONALE n. 24 del 22 dicembre 2003, Sistema museale regionale - Salvaguardia e valorizzazione dei beni culturali connessi
LEGGE REGIONALE n. 34 del 23 aprile 1980, Norme in materia di acquisizione di beni culturali al patrimonio regionale
RESOCONTO della LXV sessione ordinaria del Consiglio Regionale del 16 dicembre 2003, pp. 8 - 25, discussione sul sistema museale regionale
RESOCONTO della LXXVIII sessione straordinaria del Consiglio regionale del 13 luglio 2004
RICORSO n. 26 depositato il 1 marzo 2004, Pubblicazione disposta dal Presidente della Cortecostituzionale a norma dell'art. 24 delle Norme integrative del 16 marzo 1956
La Regione Umbria per il turismo, l'ambiente e la cultura.
Portale istituzionale della Regione Umbria fornisce informazioni su turismo, ambiente e cultura della regione.
La COO. BE.C. (Cooperativa Beni Culturali) collabora con le politiche di tutela sul territorio regionale umbro. La COO.BE.C. opera nel settore del restauro e della manutenzione dei beni culturali.
Sezione del portale istituzionale della Regione Umbria dedicata alla programmazione negoziata.
Consiglio regionale dell'Umbria.
Articolo a cura dell’ Agenzia di informazione del Consiglio regionale sulla nuova legge inerente il Sistema Museale Regionale.
Agenzia di informazione del Consiglio regionale dell'Umbria.
Articolo a cura dell' Agenzia di informazione del Consiglio regionale umbro sulla nuova legge per il Sistema Museale Regionale dell'Umbria. Il titolo del'articolo: "Legge regionale troppo centralistica". I Comuni reclamano autonomia, in ACS n. 18 del 15/10/1999, p. 13.
Aedon - Rivista online di arte e cultura.
Saggio di Antonella Iunti circa Il nuovo sistema museale umbro, in Aedon 1/2005.
Relazione I musei umbri di interesse locale: profili ricognitivi, organizzativi e gestionali, a cura della Sezione regionale di controllo per l'Umbria della Corte dei Conti. Relazione approvata con delibera 8 giugno 2004
Sito istituzionale della Commissione europea riporta i più recenti comunicati stampa ufficiali, foto e servizi relativi agli eventi europei e tutte le informazioni sulle politiche gestite ed attuate dalla Commissione.
Patrimonio Sos.
Articolo Umbria intesa sui beni culturali ecclesiastici, di Maria Rita Valli in Avvenire del 7/5/2003.
Dossier a cura di LAURA TESEI