Source: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?cid=10584466&dir=&docid=210529&doclang=fr&mode=req&occ=first&pageIndex=0&part=1&text=
Timestamp: 2019-04-26 10:14:30+00:00
Document Index: 56533902

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5. Dans le cadre de son recours, la République d’Autriche fait valoir en substance que la République fédérale d’Allemagne a violé un grand nombre de dispositions du droit de l’Union en instaurant : (i) une redevance d’infrastructure pour tous les usagers du réseau autoroutier (ci-après la « redevance d’infrastructure ») et (ii) une exonération de la taxe sur les véhicules automobiles due par les propriétaires de véhicules immatriculés en Allemagne (ci-après les « véhicules immatriculés en Allemagne »), d’un montant au moins égal au montant de la redevance d’infrastructure due par ces propriétaires (ci-après l’« exonération ») (2). Notamment, selon la République d’Autriche, il résulte des effets combinés des mesures en cause que, en pratique, seuls les conducteurs de véhicules immatriculés dans d'autres États membres (ci-après les « véhicules étrangers ») sont assujettis à la redevance d’infrastructure, ce qui donne lieu à une discrimination indirecte en raison de la nationalité.
7. L’article 7, paragraphe 1, de la directive 1999/62/CE du Parlement européen et du Conseil, du 17 juin 1999, relative à la taxation des poids lourds pour l’utilisation de certaines infrastructures (également désignée par la « directive Eurovignette ») (3), telle que modifiée, énonce :
10. La redevance d’infrastructure a été instaurée par la Gesetz über die Erhebung einer zeitbezogenen Infrastrukturabgabe für die Benutzung von Bundesfernstraßen [Infrastrukturabgabengesetz (InfrAG), loi allemande relative à la redevance d’infrastructure] du 8 juin 2015(4), telle que modifiée par l’article 1er de la loi du 18 mai 2017 (5). L’article 1er de l’InfrAG prévoit le paiement d’une redevance pour l’utilisation des routes fédérales au sens de l’article 1er du Bundesfernstraßengesetz (loi allemande relative aux routes fédérales) (6).
16. L’article 14 de l’InfrAG définit l’absence de paiement ou le paiement incomplet de la redevance d’infrastructure, l’absence de fourniture ou la fourniture incorrecte de renseignements ainsi que le refus d'obtempérer à un ordre d’arrêter le véhicule dans le cadre d’un contrôle comme des infractions administratives passibles d’amende.
17. L’article 9, paragraphe 6, de la Kraftfahrzeugsteuergesetz (KraftStG) (loi allemande relative à la taxe sur les véhicules automobiles) du 26 septembre 2002 (7), telle que modifiée par la Zweites Gesetz zur Änderung des Kraftfahrzeugsteuergesetzes und des Versicherungsteuergesetzes [Zweites Verkehrsteueränderungsgesetz (2. VerkehrStÄndG), deuxième loi de modification de la taxe sur les véhicules automobiles] du 8 juin 2015 (8) et par la Gesetz zur Änderung des Zweiten Verkehrsteueränderungsgesetzes (loi de modification de la deuxième loi de modification de la taxe sur les véhicules automobiles) du 6 juin 2017, prévoit une exonération qui, en substance, correspond au montant à payer pour la redevance d’infrastructure, excepté pour les propriétaires de véhicules de la classe d’émission Euro 6, pour lesquels le montant de l’exonération est plus élevé (9).
18. Conformément à l’article 3, paragraphe 2, de la 2. VerkehrStÄndG, l’entrée en vigueur de ces dispositions est subordonnée au début du recouvrement de la redevance d’infrastructure en vertu de l’InfrAG.
31. Le gouvernement autrichien souligne d’emblée que les mesures en cause devraient être considérées et appréciées conjointement au regard du droit de l’Union. Selon lui, il existe un lien indissociable, tant sur le plan matériel que temporel, entre la redevance d’infrastructure et l’exonération. La première mesure a instauré une redevance et la seconde a prévu de facto une exonération de cette redevance. En outre, l’entrée en vigueur de la seconde mesure est, conformément à l’article 3, paragraphe 2, de la 2. VerkehrStÄndG, explicitement liée à la mise en œuvre de la première.
36. L’exonération peut, dès lors, ne bénéficier qu’aux résidents allemands, dans la mesure où, conformément aux dispositions de la directive 83/182/CEE du Conseil (10), la taxe sur les véhicules s’applique uniquement aux véhicules immatriculés en Allemagne. Selon le gouvernement allemand, la décision de modifier le montant de la taxe sur les véhicules automobiles aux fins de maintenir la charge financière globale pesant sur les propriétaires de véhicules au niveau antérieur, en évitant ainsi une taxation disproportionnée, constituait un exercice légal, par cet État membre, de sa compétence en matière de fiscalité directe.
40. Avant d’examiner en détail les arguments exposés par les parties, il me semble utile de présenter à titre liminaire la notion de discrimination en droit de l’Union.
57. Deuxièmement, il est paradoxal de soutenir que l’exonération ne profite qu’aux propriétaires de véhicules immatriculés en Allemagne. À l’évidence, il ne saurait y avoir d’exonération sans taxe préalable. En outre, il peut être utile de souligner à nouveau que les conducteurs de véhicules étrangers ne sont, par définition, pas assujettis à la taxe sur les véhicules automobiles en Allemagne. Les véhicules étrangers peuvent être soumis à une taxe similaire dans l’État membre dans lesquels ils sont immatriculés et le montant dû peut être plus élevé ou plus faible que celui payé par les propriétaires de véhicules comparables immatriculés en Allemagne. Toutefois, il s’agit là de la conséquence inévitable du fait que les taxes sur les véhicules automobiles ne sont pas harmonisées au niveau de l’Union.
62. Il me semble évident que les autorités des États membres sont, en principe, libres de décider si l’utilisation de certaines infrastructures doit être gratuite ou, au contraire, soumise à une redevance à la charge des usagers. Il s’agit fondamentalement d’un choix politique et, en tant que tel, ce choix appartient aux autorités de l’État membre compétent. C’est la raison pour laquelle l’Union européenne est dotée d’infrastructures qui sont, dans une certaine mesure, similaires ou équivalentes, mais qui, dans certains cas, sont soumises à une redevance à la charge des usagers et non dans d’autres cas. Hormis les autoroutes, d’autres infrastructures liées aux transports (telles que les ponts et tunnels routiers (20)) nous donnent de nombreux exemples de ces deux approches co-existantes. Néanmoins, cette logique s’applique mutatis mutandis à tout autre type d’infrastructures publiques susceptibles d’être visitées ou utilisées à d’autres fins, en rapport, notamment, avec la culture, le tourisme ou la religion (21).
63. En l’absence de règles spécifiques de l’Union en la matière et sous réserve qu’aucun principe ni aucune disposition du droit de l’Union ne soit violée, il n’appartient pas à l’Union de contrôler le choix des autorités nationales concernant le point de savoir si les infrastructures nationales doivent être financées par les contribuables ou par les usagers effectifs. Les règles de l’Union ne garantissent pas aux citoyens de l’Union que, lorsqu’ils exercent leurs droits de libre circulation, la pratique d’une activité économique dans l’État membre de destination sera neutre en ce qui concerne l’imposition ou l’application d’autres redevances. Il en résulte que, en principe, tout désavantage par rapport à la situation dans laquelle ce citoyen exerçait l’activité économique dans son État membre d’origine n’est pas contraire à l’article 18 TFUE, sous réserve que la législation concernée ne désavantage pas ce citoyen par rapport aux citoyens résidant dans l’État membre de destination (22).
74. À la lumière des éléments qui précèdent et sans qu’il soit nécessaire d’examiner les éventuels motifs de justification invoqués par la République fédérale d’Allemagne, je propose à la Cour de rejeter le premier moyen invoqué par la République d’Autriche.
77. Pour sa part, le gouvernement allemand indique que, tout d’abord, la plupart des règles d’exécution et de contrôle du paiement de la redevance d’infrastructure prévues aux articles 11, 12 et 14 de l’InfrAG s’appliquent à tous les conducteurs sans distinction. Seul le recouvrement d’une caution, en vertu de l’article 11, paragraphe 7, de l’InfrAG, ne s’applique qu’aux conducteurs de véhicules immatriculés à l’étranger. Toutefois, une telle mesure est – selon le gouvernement allemand – justifiée, car le recouvrement des montants dus au titre de la vignette et des éventuelles amendes est plus difficile à mettre en exécution à l’étranger. Quoiqu’il en soit, le gouvernement allemand souligne que l’article 11, paragraphe 7, de l’InfrAG permet aux autorités, mais ne leur impose pas, d’exiger une caution. Enfin, le gouvernement allemand considère que le recouvrement a posteriori de la redevance d’infrastructure à hauteur de la vignette annuelle ou de la différence entre le montant déjà payé et celui de la vignette annuelle ne donne lieu à aucune discrimination, dans la mesure où les propriétaires de véhicules immatriculés en Allemagne payent toujours la vignette annuelle.
83. Quoiqu’il en soit, même s’il était établi que, au regard de l’économie générale de la redevance d’infrastructure, les mesures de contrôle et d’exécution concerneraient, proportionnellement, davantage les conducteurs étrangers que les conducteurs nationaux, cela n’entraînerait pas nécessairement, en soi, une discrimination en raison de la nationalité. Il s’agirait simplement d’une conséquence inévitable du fait que tous les propriétaires de véhicules immatriculés en Allemagne sont tenus de payer la redevance d’avance, alors que les conducteurs de véhicules étrangers ne doivent payer cette redevance que lorsqu’ils entrent sur le réseau autoroutier allemand.
90. En réalité, il ne saurait être exclu que, lorsque la sanction administrative est particulièrement sévère, l’effet combiné des deux mesures est susceptible, indépendamment de l’infraction, d’entraîner une charge financière insupportable pour le conducteur. Néanmoins, comme cela a été mentionné au point 86 ci-dessus, le gouvernement autrichien n’a fourni aucune information en ce qui concerne le montant de la sanction administrative.
101. En outre, l’application transfrontalière de sanctions et autres décisions administratives est devenue, au cours des dernières années, moins onéreuse et complexe pour les autorités des États membres, grâce à l’adoption d’un certain nombre d’instruments de l’Union tels que, notamment, la décision-cadre 2005/214/JAI du Conseil (46) et la directive (UE) 2015/413 (47). En outre, comme l’a souligné le gouvernement autrichien, dans certains cas, les dispositions d’accords bilatéraux de coopération auxquels la République fédérale d’Allemagne est partie sont également susceptibles de s’appliquer.
103. Sur ce point, le gouvernement allemand souligne que le libellé de l’article 11, paragraphe 7, de l’InfrAG précise clairement que, si une infraction est constatée et que le montant dû par le contrevenant n’est pas payé immédiatement, la constitution d’une caution peut être exigée, mais qu’il n’existe aucune obligation en ce sens. À cet égard, le gouvernement allemand souligne que les autorités chargées d’appliquer cette disposition sont, de toute évidence, tenues de l’interpréter à la lumière du droit de l’Union, afin d’éviter toute violation éventuelle des règles du traité.
104. À ce sujet, il convient de rappeler que la Cour doit apprécier la portée des dispositions législatives, réglementaires et administratives telles qu’elles sont mises en œuvre en pratique (48), à la lumière de l’interprétation qu’en donnent les juridictions nationales (49). Aucun élément produit par la requérante devant la Cour ne semble indiquer que les autorités administratives et judiciaires de la République fédérale d’Allemagne, si elles étaient invitées à interpréter et à appliquer l’article 11, paragraphe 7, de l’InfrAG, n’y procèderaient pas à la lumière des règles pertinentes de l’Union, de manière à garantir le respect du droit de l’Union (50).
120. Il convient de rappeler, premièrement, que la République fédérale d’Allemagne a déjà mis en place un système de péage autoroutier pour les véhicules de plus de 3,5 tonnes. La redevance d’infrastructure qui fait l’objet de la présente procédure ne concerne donc que les véhicules de moins de 3,5 tonnes. Cette redevance porte, en conséquence, principalement sur les voitures particulières, les autocars et les petits fourgons et, – il convient à nouveau de le souligner –, elle s’applique indistinctement, à la fois, aux véhicules nationaux et aux véhicules étrangers.
138. L’article 92 TFUE (ou ses prédécesseurs, initialement, l’article 76 CEE, puis l’article 72 CE) est une disposition qui n’a guère été interprétée par la Cour et qui a été appliquée très rarement par le Conseil. La présente affaire donne donc à la Cour l’opportunité de préciser l’étendue et le sens de cette disposition.
142. Tout d’abord, l’article 92 TFUE n’est, selon toute vraisemblance, plus applicable en ce qui concerne des mesures telles que celles en cause. Il n’est pas surprenant que cette disposition ait été très rarement appliquée par le passé et qu’elle n’a, depuis très longtemps, plus été appliquée : l’article 76 CEE alors en vigueur était conçu, dès le départ, comme une règle de nature transitoire dont le champ d’application allait progressivement se réduire (72). En effet, le libellé de la disposition indique explicitement que cette disposition s’applique seulement « jusqu’à l’établissement des dispositions visées à l’article 91, paragraphe 1 ». En réalité, après l’établissement de règles communes qui couvrent tous les modes de transport (air, route, rail, mer et voies navigables intérieures), certains commentateurs se sont demandés si cette disposition n’était pas devenue largement obsolète (73).
146. Toutefois, le législateur a décidé de limiter pour le moment le rapprochement des dispositions législatives des États membres dans ce domaine aux seuls véhicules de plus de 3,5 tonnes (78). L’article 7, paragraphe 1, de la directive Eurovignette précise que, sous certaines conditions, « les États membres peuvent maintenir ou introduire des péages et/ou des droits d’usage sur le réseau routier transeuropéen ou sur certains tronçons dudit réseau, ainsi que sur tout autre tronçon de leur réseau d’autoroutes qui ne fait pas partie du réseau routier transeuropéen ». Les États membres ont, en principe, le droit « d’appliquer des péages et/ou des droits d’usage sur d’autres axes routiers, pour autant que la perception de péages et/ou de droits d’usage sur ces autres axes ne présente pas de caractère discriminatoire à l’égard du trafic international et n’entraîne pas de distorsion de concurrence entre les opérateurs ». Cette disposition devrait être lue à la lumière du considérant 9 de la directive 2011/76 (79), selon lequel cette directive « ne fait pas obstacle à l’application, par les États membres, de règles nationales relatives à la taxation d’autres usagers de la route ne rentrant pas dans son champ d’application ». En outre, l’article 7 duodecies de la directive Eurovignette autorise explicitement les États membres qui mettent en place un système de droits d’usage pour les infrastructures à accorder une compensation adéquate pour cette taxation.
148. Cette conclusion serait, en plus d’être difficilement conciliable avec le libellé même de la directive Eurovignette, également contraire à deux principes largement admis en matière de politique de transport de l’Union : les coûts liés à l’utilisation des infrastructures de transport devraient être basés sur les principes de « l’utilisateur-payeur » et du « pollueur-payeur » (80). Il s’agirait également d’une conclusion illogique, car il en découlerait que tous les États membres qui ont mis en place ces systèmes après le 1er janvier 1958 (ou après la date de leur adhésion à la Communauté/Union) ont violé et continuent de violer l’article 92 TFUE.
150. Néanmoins, à mon sens, la conclusion à laquelle la Cour est parvenue dans cette affaire ne pourrait aisément être transposée dans le cadre de la présente procédure. En effet, le recours a été introduit dans cette affaire en 1990, à une date à laquelle la plupart des mesures exigeant la mise en œuvre d’une politique commune dans le domaine du transport routier n’avaient pas été adoptées ou devaient encore être transposées au niveau national, y compris – et tout particulièrement – la directive Eurovignette. Toutefois, les « dispositions visées à l’article 91, paragraphe 1, [TFUE] » ont, à présent, été finalement adoptées, y compris des règles spécifiques sur la répartition des coûts pour les infrastructures de transport.
153. Conformément à l’article 138, paragraphe 1, et à l’article 140, paragraphe 1, du règlement de procédure, je considère que la République d’Autriche doit supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la République fédérale d’Allemagne et que le Royaume de Danemark et le Royaume des Pays-Bas doivent supporter leurs propres dépens.
154. À la lumière des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de
10 Directive 83/182/CEE du Conseil, du 28 mars 1983, relative aux franchises fiscales applicables à l'intérieur de la Communauté en matière d'importation temporaire de certains moyens de transport (JO 1983, L 105, p. 59).
16 Arrêt du 19 mai 1992, Commission/Allemagne (C‑195/90, EU:C:1992:219, ci‑après l’« arrêt Commission/Allemagne »).
17 En ce qui concerne l’article 92 TFUE plus généralement, voir infra points 134 à 152 des présentes conclusions.
20 Par exemple, l’utilisation du pont Vasco de Gama au Portugal et du pont de l'Øresund entre la Suède et le Danemark est soumise à un péage, alors que cela n’est pas le cas de l’utilisation du « Pont des Chaînes Széchenyi » à Budapest. De même, l’utilisation du tunnel routier de l’Arlberg en Autriche et du tunnel routier de Fréjus entre l’Italie et la France est soumise à un péage, alors que cela n’est pas le cas de l’utilisation du tunnel du Gran Sasso en Italie.
21 Par exemple, le dôme du Reichstag à Berlin, le British Museum à Londres, la cathédrale Notre-Dame à Paris, le Panthéon à Rome et les jardins du château de Schönbrunn à Vienne peuvent être visités gratuitement, alors qu’une visite au Musée Van Gogh à Amsterdam, à l’acropole à Athènes, au musée del Prado à Madrid ou à la basilique Saint Marc à Venise est généralement soumise à un droit d’entrée.
23 Voir supra, point 36 des présentes conclusions.
26 Voir, en ce sens, conclusions de l’avocat général Van Gerven dans les affaires jointes Jackson et Cresswell, C‑63/91 et C‑64/91, non publiées, EU:C:1992:212, points 15 et suivants.
27 Voir, en ce sens, arrêt du 4 mai 2017, Commission/Royaume-Uni, C‑502/15, non publié, EU:C:2017:334, point 25 et jurisprudence citée.
28 Voir, en ce sens, arrêt du 16 octobre 2012, Hongrie/Slovaquie, C‑364/10, EU:C:2012:630, points 56 à 61.
29 Voir, notamment, arrêt du 16 septembre 2004, Commission/Espagne, C‑227/01, EU:C:2004:528, point 58.
32 Arrêt du 19 mars 2002, Commission/Italie, C‑224/00, EU:C:2002:185 (ci-après l’« arrêt Commission/Italie »).
33 Voir, en ce sens, arrêt du 26 avril 2018, Commission/Bulgarie, C‑97/17, EU:C:2018:285, point 69 et jurisprudence citée.
36 Voir, par analogie, mes conclusions dans l’affaire Vámos [C‑566/16, EU:C:2017:895, points 57 et 58, confirmées par l’arrêt du 17 mai 2018, Vámos, (C‑566/16, EU:C:2018:321, point 42)].
40 Arrêt du 26 janvier 2006, Commission/Espagne, C‑514/03, EU:C:2006:63.
42 Arrêt du 13 novembre 2018, Čepelnik (C‑33/17, EU:C:2018:896).
43 Voir points 46 à 48 de cet arrêt. Voir également mes conclusions dans la même affaire (C‑33/17, EU:C:2018: 311, points 100, 101et 107).
46 Décision-cadre du Conseil, du 24 février 2005, concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux sanctions pécuniaires (JO 2005, L 76, p. 16).
47 Directive du Parlement européen et du Conseil, du 11 mars 2015, facilitant l’échange transfrontalier d’informations concernant les infractions en matière de sécurité routière (JO 2015, L 68, p. 9).
51 Arrêt du 24 novembre 1993, Keck et Mithouard (C‑267/91 et C‑268/91, EU:C:1993:905, ci-après l’« arrêt Keck »).
52 Arrêt du 8 septembre 2005, Mobistar et Belgacom Mobile (C‑544/03 et C‑545/03, EU:C:2005:518).
54 Voir, en ce sens, conclusions de l’avocat général Saugmandsgaard Øe dans l’affaire Commission/Hongrie (Usufruits sur terres agricoles), (C‑235/17, EU:C:2018:971, points 43 à 50).
56 Voir, notamment, arrêts du 11 juillet 1974, Dassonville (8/74, EU:C:1974:82, point 5, ci-après l’« arrêt Dassonville »), et du 23 décembre 2015, Scotch Whisky Association e.a. (C‑333/14, EU:C:2015:845, point 31).
57 Voir, en ce sens, arrêts du 20 février 1979, Rewe/Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (120/78, EU:C:1979:42, points 6, 14 et 15, ci-après l’ « arrêt Cassis de Dijon »), et du 10 février 2009, Commission/Italie (C‑110/05, EU:C:2009:66, point 35, ci-après l’« arrêt Trailers »).
63 Voir, notamment, arrêts du 7 mars 1990, Krantz (C‑69/88, EU:C:1990:97, point 11) ; du 5 octobre 1994, Centre d'insémination de la Crespelle (C‑323/93, EU:C:1994:368 ; point 36) ; du 3 décembre 1998, Bluhme (C‑67/97, EU:C:1998:584, point 22), et du 26 mai 2005, Burmanjer e.a. (C‑20/03, EU:C:2005:307, point 31).
67 Voir, en ce sens, arrêts du 17 février 2005, Viacom Outdoor (C‑134/03, EU:C:2005:94, points 37 à 39), et, par analogie, du 7 septembre 2006, Marrosu et Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517, points 37 à 40). Voir également conclusions de l’avocat général Kokott dans l’affaire Viacom Outdoor (C‑134/03, EU:C:2004:676, points 58 à 67), et mes conclusions dans l’affaire Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:442, points 26 à 29).
70 Voir Aussant, J., Fornasier, R., « La Politique Commune des Transports », dans « Commentaire Megret – Le Droit de la CEE », Vol. 3, 2ème éd., 1990, p. 195 à 197.
72 Voir Aussant, J., Fornasier, R., cités en note en bas de page 69 des présentes conclusions, p. 216.
73 Voir, notamment, Grand, L., « Comment to Article 72 CE », dans Pingel, I. (éd.), Commentaire article par article des traités UE et CE, 2ème édition, Dalloz, Paris, 2010, p. 667 et 668. Dans le même sens, Balducci Romano, F., « Comment to Article 92 TFEU », dans Curti Gialdino, C., Codice dell’Unione Europea Operativo, Simone, Napoli, 2012, p. 962 et 963.
76 Avis 2/15 (Accord de libre-échange avec Singapour) du 16 mai 2017 (EU:C:2017:376, points 204 à 212). Voir également conclusions de l’avocat général Sharpston dans la même affaire (EU:C:2016:992, points 260 à 267).
79 Directive 2011/76/UE du Parlement européen et du Conseil, du 27 septembre 2011, modifiant la directive 1999/62/CE (JO 2011, L 269, p. 1).
80 Voir, notamment, considérant 3 de la directive 2011/76 et Commission européenne, Livre blanc, Feuille de route pour un espace européen unique des transports – Vers un système de transport compétitif et économe en ressources [COM(2011) 144 final], point 58.