Source: https://www.legance.it/sviluppi-antitrust-durante-il-covid-19/
Timestamp: 2020-05-31 09:21:30+00:00
Document Index: 164442609

Matched Legal Cases: ['art. 108', 'art. 107', 'art. 107', 'art. 107', 'art. 108', 'art. 27', 'art. 6', 'art. 8', 'sentenza ']

Sviluppi antitrust durante il COVID-19 - Legance
Sviluppi antitrust durante il COVID-19
In questa Newsletter, ci occupiamo dei recenti sviluppi antitrust legati al COVID-19.
1. Aiuti di Stato in Italia e COVID-19
Al fine di fronteggiare le difficoltà finanziarie causate dalla pandemia di COVID-19, la Commissione europea ha pubblicato una comunicazione volta a illustrare i principali drivers della Risposta economica coordinata all’emergenza COVID-19 da parte delle Istituzioni europee e adottato il Quadro di riferimento per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia (“Quadro di Riferimento Temporaneo”)[1]. Entrambe le Comunicazioni illustrano le possibilità, di cui gli Stati membri dispongono in base alla vigente disciplina UE degli aiuti di Stato, per sostenere i propri cittadini e garantire la liquidità e l’accesso ai finanziamenti alle imprese, in particolare le PMI, che versano in difficoltà economiche a causa della pandemia di COVID-19. Il Quadro di Riferimento Temporaneo delinea, inoltre, il regime temporaneo che trova applicazione, nella valutazione da parte della Commissione europea dei regimi di aiuti di Stato a sostegno dell’economia nazionale notificati dagli Stati membri.[2] In data 9 aprile 2020, la Commissione europea ha peraltro avviato una procedura di consultazione degli Stati membri, volta a vagliare la potenziale inclusione di misure di ricapitalizzazione per le imprese in difficoltà tra le misure nazionali di aiuto che sarà possibile adottare ai sensi del Quadro di Riferimento Temporaneo e le relative condizioni di compatibilità con il mercato interno.
Le misure di sostegno che gli Stati Membri possono adottare alla luce della vigente disciplina UE degli aiuti di Stato per attenuare l’impatto socio-economico della pandemia di COVID-19 includono provvedimenti di carattere generale che non costituiscono “aiuti di Stato”, nonché aiuti di Stato che non sono soggetti all’obbligo di notifica preventiva e di standstill di cui all’art. 108(3) TFUE, quali, inter alia:
misure di finanziamento in supporto ai servizi sanitari o ad altri servizi pubblici;
misure di carattere generale (i.e., applicabili a tutte le imprese), quali integrazioni salariali o la sospensione dei pagamenti delle imposte sulle società, dell’imposta sul valore aggiunto o dei contributi sociali;
misure di supporto finanziario erogato direttamente ai consumatori, ad esempio per servizi annullati;
misure di aiuto de minimis, che soddisfano le condizioni di applicabilità e i massimali previsti dai Regolamenti de minimis[3];
misure di aiuto che soddisfano i requisiti di applicabilità e le condizioni di compatibilità di cui ai Regolamenti e alle Decisioni di esenzione per categoria, applicabili a imprese attive in diversi settori[4]. Rientrano nel novero di tali misure talune forme di aiuti a favore di PMI e del loro accesso a finanziamenti, lavoratori svantaggiati, porti e di aeroporti regionali, infrastrutture locali, aiuti destinati a ovviare ai danni da calamità naturali, aiuti a finalità regionale, ecc.
Soddisfatte determinate condizioni, misure di compensazione e sostegno soggette a obbligo di notifica preventiva alla luce della vigente disciplina UE degli aiuti di Stato possono comunque essere autorizzate dalla Commissione europea se adottate a favore di:
imprese che sono a rischio di fallimento a causa della pandemia di COVID-19 (art. 107(3)(c) TFUE)[5];
imprese attive in settori che sono stati colpiti in modo particolarmente grave dal COVID-19 (ad esempio i trasporti, il turismo e il comparto alberghiero) per i danni arrecati dalla pandemia (art. 107(2)(b) TFUE)[6].
L’art. 107(3)(b) TFUE, che riguarda gli aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia degli Stati Membri, costituisce la base giuridica per l’adozione di ulteriori misure di aiuto transitorie, che la Commissione europea ha delineato nel Quadro di Riferimento Temporaneo e sono potenzialmente soggette ad obbligo di notifica: sovvenzioni dirette, anticipi rimborsabili o agevolazioni fiscali selettive; garanzie sui prestiti; tassi d’interesse agevolati per i prestiti; garanzie e prestiti veicolati tramiti enti creditizi o altri enti finanziari; assicurazione del credito all’esportazione a breve termine; sostegno per le attività di ricerca e sviluppo in materia di COVID-19; sostegno per gli investimenti per le infrastrutture di prova e upscaling; sostegno agli investimenti per la produzione di prodotti connessi al COVID-19; sostegno mirato sotto forma di differimento delle imposte e/o dei contributi previdenziali; sostegno mirato per il pagamento dei salari dei dipendenti per evitare i licenziamenti durante la pandemia di COVID-19.
In tale scenario si inseriscono gli interventi contenuti nel Decreto Legge n. 23 dell’8 aprile 2020 (“DL Liquidità”) che introduce misure urgenti, per un valore pari a 400 miliardi di Euro, per: agevolare l’accesso al credito per imprese e professionisti, supportare l’export, sostenere la continuità delle aziende, sospendere alcuni adempimenti fiscali, nonché rafforzare i poteri speciali nei settori di rilevanza strategica (c.d. golden power) e di giustizia. Risulta essere già in corso un confronto con la Commissione europea sul DL Liquidità. Alla luce dei princìpi sopra delineati, talune delle misure introdotte dal DL Liquidità potrebbero non essere soggette a obbligo di notifica preventiva e di standstill ex art. 108(3) TFUE. Altre misure potrebbero richiedere una preventiva autorizzazione della Commissione europea qualora risultino soddisfare il criterio della selettività, elemento essenziale della definizione di aiuto di Stato. Tra queste si annoverano, inter alia:
la concessione da parte di SACE S.p.A. (“SACE”) di garanzie a banche e istituzioni finanziarie nazionali e internazionali che erogano finanziamenti sotto qualsiasi forma alle imprese;
il sistema di coassicurazione a sostegno dell’export, in base al quale gli impegni derivanti dall’attività assicurativa di SACE siano assunti per la quasi totalità dallo Stato;
la concessione da parte dello Stato di garanzie su esposizioni assunte o da assumere da Cassa Depositi e Prestiti S.p.A.;
le misure di potenziamento del Fondo di Garanzia per le PMI già introdotte con il DL n. 18 del 17 marzo 2020 (“DL Cura-Italia”)[7].
2. Applicazione delle regole antitrust in materia di intese e abuso durante il COVID-19
Lo scoppio dell’epidemia COVID-19 e il conseguente impatto sull’economia dei Paesi UE ed extra-UE ha sollevato una serie di questioni in merito all’applicabilità della normativa antitrust nell’attuale contesto economico. A questo proposito, lo European Competition Network ha recentemente adottato una comunicazione volta a chiarire i punti chiave dell’applicazione della normativa antitrust in materia di intese e abusi nella situazione di crisi[8]:
tenuto conto delle straordinarie condizioni di crisi causate dal COVID-19, è possibile per le imprese porre in essere forme di cooperazione, al fine di garantire la fornitura e distribuzione di prodotti di scarsa disponibilità;
ii. in linea di principio, le autorità di concorrenza non interverranno nei confronti di misure necessarie e temporanee poste in essere dalle imprese;
è fondamentale garantire che i prodotti necessari a tutelare la salute dei consumatori siano disponibili a prezzi competitivi. Saranno pertanto monitorate condotte di aumento ingiustificato dei prezzi, mentre sarà consentito alle imprese fissare prezzi massimi di rivendita, proprio al fine di evitare fenomeni speculativi;
in caso di dubbi circa l’applicazione della normativa antitrust, le imprese potranno rivolgersi alle autorità di concorrenza nazionali, alla Commissione UE o all’autorità EFTA.
Una serie di giurisdizioni, UE ed extra-UE, sono intervenute per disciplinare l’applicazione delle regole antitrust durante la crisi.
In Francia, il governo ha adottato disposizioni volte a regolare il prezzo e garantire la disponibilità di una serie di prodotti necessari alla lotta contro il COVID-19[9].
In Italia, è stato disposto il sequestro dei prodotti necessari alla lotta contro il COVID-19[10].
In Germania, il governo ha anticipato l’adozione di forme di cooperazione tra imprese produttrici e retailers per evitare situazioni di carenza di prodotti alimentari[11].
In Grecia, l’Autorità di concorrenza ha chiarito che non interverrà in caso di fissazione di prezzi massimi, raccomandati (o di prezzi fissi in occasione di campagne promozionali), anche laddove la soglia di quote di mercato (30%), di cui al Regolamento 330/2010, risultino superate, laddove tali prezzi siano giustificati[12].
Nel Regno Unito, sarà adottata una normativa che, tra le altre cose, consentirà forme di cooperazione tra catene di supermercati al fine di condividere risorse (personale, magazzini, mezzi di trasporto) con l’obiettivo di garantire la piena disponibilità di prodotti alimentari[13].
In Norvegia, il governo ha introdotto una temporanea esenzione dall’applicazione della normativa antitrust nel settore dei trasporti, volta a consentire forme di cooperazione tra imprese nel settore[14].
In Islanda, l’Autorità di concorrenza ha accordato l’esenzione dall’applicazione della normativa antitrust a forme di cooperazione tra imprese in una serie di settori (trasporto, farmaceutico, creditizio)[15].
In Canada, il Competition Bureau ha chiarito che forme eccezionali di collaborazione tra imprese saranno consentite[16].
In Turchia, l’Autorità di concorrenza ha annunciato future azioni di intervento volte a scongiurare condotte di prezzi ingiustificatamente eccessivi, con particolare riferimento ai prodotti alimentari freschi[17].
3. Regole antitrust nel settore life science durante il COVID-19
L’8 aprile 2020, la Commissione UE ha pubblicato una comunicazione volta a introdurre un regime temporaneo per l’applicazione delle regole antitrust alla cooperazione tra imprese durante l’epidemia COVID-19 (“Comunicazione COVID-19”)[18]. I principi chiave richiamati nella Comunicazione COVID-19 possono essere così sintetizzati:
Alle associazioni di categoria può essere affidato il compito di raccogliere informazioni con l’obiettivo di (i) coordinare iniziative di trasporto congiunto di materie prime, (ii) identificare le medicine essenziali sulle quali concentrare gli sforzi produttivi/distributivi, (iii) definire dati di produzione e capacità aggregati, (iv) configurare modelli per la previsione della domanda, (v) condividere dati sui gap di produzione. Resta inteso che, in ottemperanza ai principi antitrust, i dati condivisi non devono essere individualizzati.
Il coordinamento per riorganizzare la produzione, al fine di consentire un focus sui prodotti maggiormente richiesti, è consentito.
In circostanze eccezionali, può essere posto in essere uno schema di scambio di informazioni commercialmente sensibili nel rispetto delle seguenti garanzie: (i) lo scambio di informazioni deve essere oggettivamente necessario per aumentare la produzione e risolvere problemi di carenza di medicinali, (ii) lo scambio di informazioni deve avere natura temporanea, per la sola durata dell’epidemia COVID-19, (iii) le misure adottate devono essere proporzionate. In ogni caso, le imprese sono tenute a documentare lo scambio di informazioni e sottoporre la relativa documentazione alla Commissione, su richiesta di quest’ultima.
La Commissione è disponibile a fornire chiarimenti alle imprese circa l’applicazione della normativa antitrust durante il COVID-19.
La Commissione continuerà ad applicare in modo rigoroso la normativa antitrust nei confronti di condotte opportunistiche poste in essere dalle imprese, quali abusi di posizione dominante e cartelli.
4. Pratiche commerciali scorrette e COVID-19
Nella fase più critica dell’emergenza sanitaria che l’Italia ha attraversato a causa del COVID-19, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (“AGCM” o “Autorità”), in virtù della sua competenza in materia di tutela del consumatore, è intervenuta in numerosi casi, adottando provvedimenti d’urgenza volti a reprimere tempestivamente le condotte scorrette di alcune imprese.
In quattro casi, l’AGCM ha ritenuto scorretta la pratica commerciale consistente nella promozione di medicinali e integratori attraverso claim che avrebbero indotto i consumatori a considerare tali prodotti, contrariamente al vero, idonei a combattere il COVID-19[19]. In un caso, l’AGCM ha ritenuto che i claim utilizzati fossero idonei a ingenerare nei consumatori l’erroneo convincimento che l’impiego di un test, in ambito domestico, consentisse in maniera rapida e affidabile l’autodiagnosi dell’eventuale avvenuto contagio da COVID-19[20]. In un altro caso, la condotta contestata all’impresa è consistita nell’aver pubblicizzato un “kit di prevenzione” salvavita contro il COVID-19, che vantava indimostrate capacità antivirali e di contrasto al virus[21]. È stata altresì censurata la pratica di una piattaforma di raccolta fondi che induceva i consumatori a effettuare donazioni online, applicando automaticamente una commissione del 10% sulle donazioni[22]. Non sono mancati, inoltre, casi in cui l’Autorità ha richiesto informazioni alle imprese o ha avviato un procedimento istruttorio per l’ingiustificato aumento di prezzo di mascherine e altri prodotti igienizzanti[23]. Più di recente, l’Autorità è intervenuta adottando un provvedimento d’urgenza nei confronti di un’impresa che invitava all’acquisto online, attraverso il proprio sito internet, di mascherine di categoria FFP2, utilizzando immagini e descrizioni di marchi noti e affidabili[24]. L’Autorità ha considerato tale pratica ingannevole, in quanto i prodotti venduti, del tutto privi delle certificazioni vantate, non presentavano le caratteristiche qualitative e tecniche previste; le mascherine, inoltre, erano vendute a prezzi elevati e consegnate con considerevole ritardo rispetto alla tempistica reclamizzata di 24/48 ore.
Nella maggior parte dei casi, l’AGCM è intervenuta adottando provvedimenti cautelari immediatamente esecutivi, in virtù dei poteri ad essa attribuiti dall’art. 27, comma 3, del Codice del Consumo, che consente all’Autorità di disporre la sospensione immediata della pratica commerciale prima di averla esaminata approfonditamente, in ragione di una situazione d’urgenza che giustifichi detta sospensione[25]. Le esigenze di estrema gravità, urgenza e indifferibilità dell’intervento cautelare si ravvisavano, secondo l’Autorità, nell’attualità dei comportamenti posti in essere dalle imprese, nel coinvolgimento della generalità dei consumatori in ragione dell’esponenziale diffusione del COVID-19, nonché nello sfruttamento della pandemia in atto per orientare i consumatori.
Punto centrale negli interventi dell’Autorità è la figura del consumatore, che si trova in una “particolare condizione di debolezza”, “sensibilmente condizionato dall’attuale situazione di emergenza sanitaria”, con conseguente “alterazione della sua capacità di valutazione”. L’AGCM descrive dunque un consumatore evidentemente vulnerabile e debole. Com’è noto, per poter valutare la scorrettezza di una pratica commerciale, è necessario considerare, fra gli altri, anche il parametro del “consumatore medio”[26]. Si tratta, anche secondo l’interpretazione della Corte di Giustizia[27], di un soggetto normalmente informato e ragionevolmente attento e avveduto, tenuto conto dei fattori sociali, culturali e linguistici che lo influenzano. Già nel passato, tuttavia, il giudice amministrativo[28] ha considerato legittimo l’intervento dell’Autorità volto a proteggere i consumatori più vulnerabili, osservando che, se il modello astratto del consumatore medio appare idoneo a fondare un giudizio di ingannevolezza, l’ampliamento della nozione di “consumatore medio” diventa giustificato se è necessario ad assicurare la tutela del diritto alla salute.
I casi che hanno interessato l’emergenza COVID-19 sembrano confermare quanto rilevato dal giudice amministrativo. L’AGCM descrive un consumatore debole e vulnerabile, chiaramente in ragione della grave condizione di crisi in cui versa il Paese, ed estende tale condizione di debolezza e vulnerabilità alla “generalità dei consumatori”, senza individuare una precisa categoria di consumatori, che potrebbe risultare maggiormente sensibile rispetto ad altre.
[1] Comunicazione della Commissione europea del 19 marzo 2020 recante “Il nuovo quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza del COVID-19”, come successivamente modificata in data 3 aprile 2020. La versione consolidata del Quadro di Riferimento Temporaneo è disponibile esclusivamente in lingua inglese.
[2] Nelle ultime settimane la Commissione europea ha autorizzato, nell’ambito del Quadro di Riferimento Temporaneo, circa cinquanta misure nazionali notificate dagli Stati Membri. Inoltre, la Commissione ha adottato quattro decisioni relative a quattro misure nazionali ai sensi dell’articolo 107(2)(b) TFUE, che definisce come de iure compatibili con il mercato interno gli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali.
[3] I Regolamenti (UE) n. 1407/2013 e n. 360/2012 stabiliscono le condizioni di applicabilità in relazione a beneficiari attivi, rispettivamente, in settori economici ordinari e che forniscono servizi di interesse economico generale. Ai sensi del primo, possono qualificarsi come de minimis gli aiuti che non superano un importo complessivo di 200.000 Euro a impresa nell’arco di tre esercizi finanziari. Per il settore del trasporto di merci su strada il massimale è pari a 100.000 EUR, per i settori dell’agricoltura e della pesca i massimali ammontano rispettivamente a 25.000 Euro e a 30.000 Euro. Ai sensi del secondo, possono qualificarsi come de minimis gli aiuti che non superano un importo complessivo di 500.000 Euro a impresa nell’arco di tre esercizi finanziari.
[4] In particolare, (i) il Regolamento generale di esenzione per categoria (Regolamento (UE) n. 651/2014), che si applica alla gran parte dei settori dell’economia, (ii) i Regolamenti di esenzione per categoria che riguardano specificamente i settori agricolo e forestale (Regolamento (UE) n. 702/2014) e i settori della pesca e dell’acquacoltura (Regolamento (UE) n. 1388/2014), (iii) e la Decisione della Commissione europea relativa ad aiuti concessi a imprese cheforniscono servizi di interesse economico generale.
[5] Trovano applicazione gli Orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese non finanziarie in difficoltà.
[6] Le compensazioni in oggetto possono essere erogate anche alle imprese che hanno ottenuto aiuti sulla base degli Orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese non finanziarie in difficoltà.
[7] Nell’ambito degli interventi previsti dal DL Cura-Italia, in data 25 marzo 2020, la Commissione europea ha già approvato (SA.56690) un regime di garanzie di Stato a sostegno di una moratoria sui debiti contratti presso le banche dalle PMI colpite dall’emergenza sanitaria in corso.
[8] Cfr. Joint statement by the European Competition Network (ECN) on application of competition law during the Corona crisis, consultabile al link: https://ec.europa.eu/competition/ecn/index_en.html.
[9] Cfr. il link: https://www.autoritedelaconcurrence.fr/fr/article/message-du-reseau-europeen-de-concurrence-lattention-des-entreprises-concernant-lepidemie.
[10] Cfr. art. 6 del D.L. n. 18 del 17 marzo 2020 (“DL Cura Italia”), in base al quale il Capo del Dipartimento della Protezione Civile può disporre la requisizione, da ogni soggetto pubblico o privato, fino alla fine dello stato di emergenza, di presidi sanitari e medico-chirurgici di qualsiasi genere, occorrenti per fronteggiare la predetta emergenza sanitaria. Il DL Cura Italia è consultabile al link: http://www.governo.it/node/14252.
[11] Cfr. German retailers to be allowed to coordinate supply to avoid Covid-19 shortages, consultabile in MLex al link: https://www.mlex.com/GlobalAntitrust/DetailView.aspx?cid=1172429&siteid=190&rdir=1.
[12] Cfr. il link: https://www.epant.gr/enimerosi/deltia-typou/item/836-deltio-typou-efarmogi-kanonon-antagonismoy.html
[13] Per una sintetica rappresentazione delle misure, cfr. il link: https://www.gov.uk/government/news/supermarkets-to-join-forces-to-feed-the-nation.
[14]Per una completa disamina, cfr. il link: https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/flyselskapene-gis-klarsignal-til-a-samarbeide/id2693957/.
[15] Cfr. la sezione Exemption from the ban to cooperate al link:https://en.samkeppni.is/published-content/news/covid-19.
[16] Per un approfondimento sulle valutazioni dell’Autorità canadese, cfr. il link: https://www.canada.ca/en/competition-bureau/news/2020/04/competition-bureau-statement-on-competitor-collaborations-during-the-covid-19-pandemic.html.
[17] Cfr. il link: https://www.rekabet.gov.tr/en/Guncel/public-announcement–afef54447272ea118125005056b1ce21.
[18] Cfr. la Comunicazione della Commissione dell’8 aprile 2020, recante Temporary Framework for assessing antitrust issues related to business cooperation in response to situations of urgency stemming from the current COVID-19 outbreak, C(2020) 3200 final.
[19] Cfr. PS11723 – Farmaco Coronavirus-Kaletra, Provvedimento n. 28173 del 17 marzo 2020; PS11722 – Carlita Shop-Integratori antivirali, Provvedimento n. 28178 del 22 marzo 2020; PS11735 – Farmacia generica.it-Kaletra, Provvedimento n. 28207 del 27 marzo 2020; PS11733 – Farmacia maschile.it-Kaletra, Provvedimento n. 28206 del 27 marzo 2020.
[20] Cfr. PS11727 – Rapid test COVID-19, Provvedimento n. 28202 del 22 marzo 2020. L’AGCM ha inoltre avviato un altro procedimento, come si evince dal comunicato relativo al caso PS11734 del 3 aprile 2020.
[21] Cfr. PS11732 – OXxystore-Vendita online prodotti emergenza sanitaria, Provvedimento n. 28205 del 27 marzo 2020.
[22] Cfr. PS11726 – Gofundme-Commissioni facoltative, Provvedimento n. 28179 del 22 marzo 2020.
[23] Cfr. il comunicato stampa del 27 febbraio 2020 relativo al procedimento PS11705, nonché il comunicato stampa del 12 marzo 2020 relativo ai procedimenti PS11716 e PS11717.
[24] Cfr. il comunicato stampa del 10 aprile 2020 relativo al procedimento PS11736.
[25] Cfr. anche l’art. 8, comma 3, della Delibera AGCM 1 aprile 2015, n.25411, recante il Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, violazione dei diritti dei consumatori nei contratti, violazione del divieto di discriminazioni, clausole vessatorie, pubblicata in G.U. del 23 aprile 2015, n. 94.
[26] Nella giurisprudenza nazionale, cfr. ex multis, Consiglio di Stato, sent. 4 marzo 2013, n. 1259; Consiglio di Stato, sent. 4 luglio 2012, n. 3901; Tar Lazio, sent. 23 maggio 2011, n. 4532.
[27] Cfr. ex multis, Corte di Giustizia, sentenza 13 gennaio 2000, causa C-220/98, Estée Lauder.
[28] Cfr. ex multis, Tar Lazio, sent. 3 luglio 2012, n. 6026.
Aree di attività: UE, Antitrust e Regolamentazione
Professionista: Vito Auricchio