Source: http://pravo4u.cz/judikatura/nejvyssi-spravni-soud/9-as-8-2008/
Timestamp: 2019-08-22 12:38:39+00:00
Document Index: 2635684

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 103', 'zákona č. 150', '§ 66', '§ 66', '§ 94', 'zákona č. 50', 'soud ', '§ 66', '§ 90', '§ 66', '§ 94', 'zákona č. 50', '§ 135', 'zákona č. 183', '§ 66', '§ 105', '§ 106', '§ 87', '§ 88', '§ 66', '§ 2', '§ 80', 'čl. 79', '§ 66', 'soud ', '§ 66', '§ 66', '§ 17', '§ 66', 'zákona č. 71', '§ 36', '§ 43', '§ 126', '§ 65', 'zákona č. 50', '§ 65', '§ 66', 'soud ', 'soud ', '§ 94', '§ 80', '§ 66', '§ 14', '§ 14', '§ 37']

Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu 9 As 8/2008 | Judikatura | Pravo4u.cz - služby pro právníky
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely Zemanové a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobce: Podařil ‑ Voráček, s. r. o., se sídlem Pod Svahem 788/9, Praha 4, zastoupeného JUDr. Petrem Medunou, advokátem se sídlem Rytířská 10, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 5. 2006, č. j. 500/113/503 21/06, ve věci zákazu činnosti orgánem ochrany přírody, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) Ing. C. M., 2) Ing. V. M., 3) Ochrana životního prostředí, občanské sdružení, se sídlem Pražského 28, Praha 5, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 11. 2007, č. j. 8 Ca 206/2006 - 48,
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje námitky ve smyslu ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a namítá tak nesprávné posouzení právní otázky, přičemž polemizuje s názorem městského soudu, dle něhož „rozhodnutím podle ustanovení § 66 zákona o ochraně přírody a krajiny lze omezit, popřípadě zakázat i činnost povolenou, a to v případě, že orgán ochrany přírody ve správním řízení prokáže, že by výkon takové činnosti mohl způsobit zákonem zakázanou, popřípadě nedovolenou změnu přírody, s tím, že pro účel tohoto výkladu se povolenou činností rozumí jak činnost, která není jiným zákonem zakázána či omezena, tak i činnost, která byla povolena individuálním právním aktem vydaným jiným správním orgánem jak před účinností zákona o ochraně přírody a krajiny, tak i po této účinnosti“. Stěžovatel se domnívá, že orgány ochrany přírody jsou na základě § 66 zákona o ochraně přírody a krajiny oprávněny zakázat pouze činnost protiprávní, tzn. buď 1) zakázanou nebo 2) nepovolenou, k níž je jinak předchozího povolení třeba, anebo 3) činnost sice povolenou, případně nařízenou, ale prováděnou v rozporu s vydaným povolením nebo nařízením. Nemohou však zakázat činnost, která byla platným a účinným rozhodnutím jiného správního orgánu povolena, či dokonce nařízena, a která je prováděna v souladu s takovým rozhodnutím, jak tomu bylo v projednávaném případě. Stěžovatel totiž prováděl předmětnou činnost, tj. terénní úpravy na určitých pozemcích, na základě předběžně vykonatelného rozhodnutí Úřadu městské části Praha 12, odboru výstavby (dále jen „stavební úřadů), ze dne 30. 9. 2005, č. j. VYST/14993/05/Šp, o nařízení neodkladných zabezpečovacích prací podle § 94 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavebního zákona), ve znění účinném pro posuzované období (dále jen „zákon č. 50/1976 Sb.“ nebo „stavební zákon“), a tuto činnost prováděl v souladu s uvedeným rozhodnutím, což orgány ochrany přírody ve správním řízení vůbec nezpochybnily.
Městský soud vyslovil na podporu svého názoru v podstatě jeden hlavní právní argument (odhlédneme-li od zmínky principu prevence v ochraně přírody, která pro svoji obecnost stěží může přinést do projednávané problematiky konkrétnější vodítko), a to zásadu „lex specialis derovat generali“, z níž vycházel, když posuzoval možnost využití § 66 zákona o ochraně přírody a krajiny. Podle stěžovatele je aplikace tohoto interpretačního pravidla na danou problematiku zcela nepřípadná. Především toto pravidlo, výslovně formulované v § 90 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny neznamená, že by každé ustanovení tohoto zákona mělo z důvodu speciality přednost před všemi ustanoveními stavebního zákona nebo správního řádu (který je rovněž lex generalis). Toto interpretační pravidlo nelze absolutizovat a paušálně ho bez další právně logické a systematické úvahy použít při výkladu jednotlivých ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny. Takový výklad by vedl k právně absurdním důsledkům ‑ znamenalo by to, že veškerá správní rozhodnutí stavebních, báňských a jiných úřadů, která se mohou v nějakém ohledu dotýkat zájmů ochrany přírody a krajiny, jsou vydávána s klauzulí rebus sic stantibus a kdykoli v budoucnu mohou být právní následky jimi založené následně omezeny nebo dokonce zrušeny rozhodnutím orgánu ochrany přírody podle § 66 zákona o ochraně přírody a krajiny z toho důvodu, že se dodatečně změnily okolnosti, za kterých byla tato rozhodnutí vydána, a to natolik podivným způsobem, že původní správní rozhodnutí samo o sobě nebude následným rozhodnutím orgánu ochrany přírody zrušeno ani změněno, takže subjektivní práva jím založená, případně právní povinnosti jím uložené, budou z právního hlediska trvat i nadále a původní rozhodnutí dokonce nebude identifikováno ani zmíněno. I to je v rozporu s názorem nauky správního práva, která v tomto směru uvádí, že „pokud se změna dotýká dříve vydaného pozitivního správního aktu, musí být dotčený správní akt v novém správním aktu alespoň identifikován“ (in: Hendrych, D. a kol.: Správní právo, Obecná část, 6. vydání, nakl. C. H. Beck, Praha 2006, s. 222).
Podle výkladu městského soudu tak může dojít k právně absurdní situaci, kdy jednu a tutéž činnost správní rozhodnutí stavebního úřadu nařídí (např. uložením povinnosti provést neodkladné zabezpečovací práce na stavbě podle § 94 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., příp. podle § 135 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb.), zatímco správní rozhodnutí orgánu ochrany přírody ji podle § 66 zákona o ochraně přírody a krajiny zakáže, jak k tomu došlo v právě projednávaném případě. Dotčený subjekt se v takové situaci nemůže vyhnout protiprávnímu jednání, protože, ať se zachová jakkoli, vždy nutně poruší jedno nebo druhé správní rozhodnutí. To s sebou přirozeně nese i možnost naplnění skutkové podstaty příslušného správního deliktu, který sankcionuje nesplnění, resp. porušení toho i onoho správního rozhodnutí [na jedné straně přestupku podle § 105 odst. 2 písm. f) stavebního zákona nebo jiného správního deliktu podle § 106 odst. 3 písm. d) téhož právního předpisu, neprovede-li ve stanovené lhůtě nařízené neodkladné zabezpečovací práce, na druhé straně přestupku podle § 87 odst. 3 písm. h) zákona o ochraně přírody a krajiny nebo jiného správního deliktu § 88 odst. 2 písm. j) téhož právního předpisu, nedodržuje-li omezení nebo zákaz činnosti vyslovený podle § 66 tohoto zákona]. Výklad městského soudu vede podle názoru stěžovatele k právně absurdním důsledkům ještě v dalším ohledu, neboť podle něj správní orgán jednoho úseku věcné působnosti může rušit právní následky založené rozhodnutími správních orgánů jiných úseků věcné působnosti, a to navíc bez jakékoli procesní součinnosti s nimi. V tomto směru de facto připouští právní nadřazenost orgánů ochrany přírody nad správními orgány jiných rezortů a porušuje tak obecné vymezení věcné působnosti těchto orgánů podle § 2 zákona o ochraně přírody a krajiny ve spojitosti s § 80 odst. 1 a 3 tohoto zákona. Tím porušuje i čl. 79 odst. 1 Ústavy. Uvedené úvahy se týkají i otázky, zda orgán ochrany přírody může na základě ustanovení § 66 zákona o ochraně přírody a krajiny omezit nebo zakázat činnost povolenou nebo nařízenou předběžně vykonatelným rozhodnutím jiného orgánu, které zakládá subjektivní právo nebo ukládá povinnost, jež je vynutitelná prostředky správní nebo soudní exekuce, a to bez ohledu na právní moc takového rozhodnutí (z hlediska právních účinků pro dotčenou osobu i pro ostatní správní orgány má předběžně vykonatelné rozhodnutí stejný význam jako rozhodnutí, jež nabývá vykonatelnosti až na základě právní moci – platným a vykonatelným rozhodnutím jsou vázáni nejen jeho adresáti, ale i ostatní správní orgány, takže nemohou postupovat v rozporu s ním).
Závěrem stěžovatel uvádí, že je mu znám rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2003, č. j. 7 A 28/2000 – 47, který byl publikován pod č. 767 ve Sbírce rozhodnutí NSS sešit č. 2/2006, v němž se Nejvyšší správní soud zabýval mimo jiné výkladem § 66 zákona o ochraně přírody a krajiny, přičemž k otázce povoleného odběru povrchové vody obiter dictum judikoval, že „ani skutečnost, že by se jednalo o odběr povolený, by z hlediska využití ustanovení § 66 zákona o ochraně přírody a krajiny nebyla rozhodující, neboť takové povolení vychází z určitých standardních podmínek. Mohou však nastat situace, kdy i povolená činnost se stane hrozbou a je nezbytný zákaz činnosti dříve jiným orgánem povolené. Rozhodující pro užití zákazu činnosti je tedy hrozba změn chráněných částí přírody v důsledku realizované činnosti, ať už povolené či nikoliv“. Stěžovatel s ohledem na argumenty výše rozvedené s citovaným obiter dictum nesouhlasí a žádá Nejvyšší správní soud, aby se v nyní projednávaném případě od tohoto názoru odchýlil a případně postoupil věc k rozhodnutí rozšířenému senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. Napadený rozsudek městského soudu navrhuje stěžovatel zrušit a věc vrátit tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že ustanovení § 66 zákona o ochraně přírody a krajiny nelze interpretovat způsobem, jak to činí stěžovatel, tj. že příslušný orgán ochrany přírody je oprávněn zakázat pouze činnost 1) zakázanou, 2) nepovolenou, ačkoli je k ní povolení třeba, a 3) povolenou či dokonce nařízenou, avšak konanou v rozporu s takovýmto povolením či nařízením. Orgán ochrany přírody má být podle uvedeného ustanovení naopak oprávněn k příslušnému zásahu (stanovení podmínek výkonu činnosti či jejímu zákazu) vždy, kdy takováto činnost může směřovat k nedovolené změně obecně či zvláště chráněné části přírody. Pojem nedovolená změna je přitom třeba vykládat jako změnu nedovolenou výhradně z pohledu zákona o ochraně přírody a krajiny, tj. jako změnu odporující některému z ustanovení tohoto zákona, a skutečnost, že je tato změna případně způsobena činností povolenou předchozím pravomocným rozhodnutím jiného správního orgánu, by přitom neměla být určující.
Ze správního spisu vyplývá skutečnost, že sporná činnost stěžovatele souvisící s provozem zařízení k odstraňování odpadů, resp. činnost směřující k rekultivaci skládky probíhala na některých z výše specifikovaných parcelách od roku 2003. Výše uvedené potvrdili vlastníci (spoluvlastníci) činností přímo dotčených či sousedících parcel [na č. l. 13 správního spisu je založeno rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru životního prostředí (dále jen „Magistrát“ nebo „MHMP“), ze dne 9. 1. 2003, č. j. MHMP-153016/2002/OŽP-II-1355/R-71/2003/Ha, jímž byl stěžovateli udělen souhlas k provozování zařízení k odstraňování odpadů a technické rekultivaci skládky komunálního odpadu Modřany]. Rozhodnutí o nařízení neodkladných zabezpečovacích prací pak bylo vydáno stavebním úřadem za účinnosti zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), dne 30. 9. 2005, č. j. VYST/14993/05/Šp, na základě výsledků vykonaného státního stavebního dohledu (ten byl dle spisového materiálu proveden dne 7. 6. 2005). Rozhodnutí stavebního úřadu o nařízení neodkladných zabezpečovacích prací bylo na základě odvolání účastníků tohoto správního řízení Ing. C. M. a Ing. V. M. (kteří mají v tomto řízení postavení osob zúčastněných na řízení), rozhodnutím Magistrátu ze dne 17. 3. 2006, č. j. S-MHMP 9391/2006/OST/Ří/Hn, zrušeno, byť v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí dosud nepravomocně. Součástí správního spisu je také informace, že pozemky č. parc. 4753/34 a 4753/18 v k. ú. Modřany jsou součástí zvláště chráněného území „Přírodní památka Modřanská rokle“, což automaticky znamená, že veškeré změny nebo hospodářské činnosti vedoucí k poškození této památky jsou zakázány, s tím, že výjimky z tohoto zákazu podléhají povolení vlády (§ 36 odst. 2 a § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny).
Je to částečně dáno i tím, že právo životního prostředí chrání životní prostředí jednak jako celek, tzv. „složkovými zákony“ jsou pak chráněny i jeho jednotlivé části. Množství těchto zákonů a již zmíněná absence jednotné koncepce procesního řešení může být někdy na úkor celkové transparentnosti právní úpravy dotčených oblastí. Značný vliv proto měla v dotčené oblasti jak správní praxe, tak i judikatura správních soudů.
Stavební zákon i zákony upravující konkrétní oblasti v rámci komplexní ochrany životního prostředí však obsahují také ustanovení, která kromě vzájemné vazby těchto předpisů určují i procesní postup při řešení některých situací. Jedním z takových ustanovení je například i § 126 stavebního zákona, jehož účelem je vedle ochrany jiných důležitých veřejných zájmů také ochrana životního prostředí (srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2007, č. j. 1 As 16/2006 ‑ 54). Zákon o ochraně přírody a krajiny pak v § 65 stanoví: „Orgán státní správy vydávající rozhodnutí podle zvláštních předpisů (přičemž pozn. pod čarou odkazuje i na zákona č. 50/1976 Sb.), jimiž mohou být dotčeny zájmy chráněné tímto zákonem, tak činí jen po dohodě s orgánem ochrany přírody, není-li v zákoně předepsán jiný postup“, přičemž ustanovení § 65 stavebního zákona zase zní, že „se stavebním řízením se spojují, pokud to nevylučuje povaha věci nebo nestanoví-li zvláštní předpisy jinak, i jiná řízení nutná k uskutečnění stavby“. Jako nepravdivé lze proto odmítnout tvrzení stěžovatele, že zákon o ochraně přírody a krajiny neupravuje možnost součinnosti správních orgánů v obou liniích (tj. orgánů věcné působnosti v oblasti územního plánování a stavebního řádu a orgánů věcné působnosti v oblasti ochrany životního prostředí), neboť je zřejmé, že tuto součinnost v mnoha ohledech naopak právní úprava v obou správních úsecích vyžaduje.
Skutečností zůstává, že životní prostředí je jednou z nejvyšších hodnot, kterou je třeba účinně chránit nejen v zájmu jednotlivců, ale i v zájmu celého lidstva. Nejdůležitějšími zásadami v rámci obecné ochrany životního prostředí jsou tři zásady, které byly zahrnuty do závěrečné Deklarace o životním prostředí, přijaté v roce 1992 na Konferenci OSN o životním prostředí a rozvoji v Rio de Janeiru. Je to zásada prevence, předběžné opatrnosti a odpovědnosti původce. Zásady prevence a předběžné opatrnosti se proto jako nosné zásady promítají do jednotlivých právních předpisů na úseku ochrany životního prostředí a jejich projevem je mimo jiné i pravomoc orgánu ochrany přírody zakotvená v ustanovení § 66 zákona o ochraně přírody a krajiny v případě zjištěného ohrožení zájmů přírody zasáhnout, a činnost ohrožující tyto zájmy omezit stanovením podmínek pro její výkon, případně tuto činnost i zakázat. Nejvyšší správní soud v tomto ohledu plně sdílí názor městského soudu, jak jej vyjádřil v odůvodnění napadeného rozsudku, dle něhož jde o významné „preventivní ustanovení“, neboť jeho úlohu chápe shodně. Tento názor vyjádřil Nejvyšší správní soud už ve svém rozsudku ze dne 23. 7. 2003, č. j. 7 A 28/2000 – 47, z něhož stěžovatel dokonce citoval v kasační stížnosti příslušnou pasáž odůvodnění, tj. že „mohou nastat situace, kdy i povolená činnost se stane hrozbou a je nezbytný zákaz činnosti dříve jiným orgánem povolené. Rozhodující pro užití zákazu činnosti je tedy hrozba změn chráněných částí přírody v důsledku realizované činnosti, ať už povolené či nikoliv“. Od výše uvedeného závěru nemá v této věci rozhodující devátý senát Nejvyššího správního soudu důvod se odchýlit (a to ani za situace, že jde o činnost nařízenou, přestože typový rozdíl povolovacích a nařizovacích správních aktů z hlediska právní teorie co do jejich modality je zřejmý) a předkládat proto posuzovanou věc k rozhodnutí rozšířenému senátu tohoto soudu, jak stěžovatel navrhuje. Nejen povolená, ale i nařízená činnost totiž může mít z logiky věci nežádoucí vedlejší účinky a efekty, kterými může být ve svém důsledku a za určitých okolností i nedovolená změna chráněné části přírody. Tyto důsledky neovlivní fakt, zda je způsobila činnost zakázaná, povolená či dokonce nařízená. K nežádoucím změnám totiž v praxi buď dojde nebo nedojde, resp. takové změny reálně buď hrozí nebo nehrozí a vyhodnocení skutkového stavu v konkrétním případě a posouzení existence případné hrozby je pak na úvaze orgánu ochrany přírody v rámci jeho zákonem vymezené kompetence.
Stavební úřad rozhodoval ve věci nařízení provedení zabezpečovacích prací podle § 94 odst. 1 stavebního zákona, tzn. v mezích jemu zákonem svěřené pravomoci. Provedení zabezpečovacích prací je však stavební úřad oprávněn nařídit pouze v případech prokazatelné hrozby ohrožení života, zdraví, bezpečnosti nebo při ohrožení hodnot ve velkém rozsahu, kdy hrozí vznik značné hospodářské škody. Česká inspekce životního prostředí naproti tomu jako orgán ochrany přírody v rámci své kompetence podle § 80 zákona o ochraně přírody a krajiny „dozírá, jak jsou orgány veřejné správy vyjma ústředních orgánů, právnickými a fyzickými osobami dodržována ustanovení právních předpisů a rozhodnutí týkající se ochrany přírody a krajiny, zjišťuje a eviduje případy ohrožení a poškození přírody a krajiny, jejich příčiny a osoby odpovědné za jejich vznik nebo trvání… a je také oprávněna mimo jiné ukládat opatření podle § 66 tohoto zákona“, což také v dané věci učinila. Z toho však není možno učinit závěr, že by ČIŽP jako orgán ochrany přírody jakkoli zasáhl do kompetence stavebního úřadu a zcela utra vires vydáním svého rozhodnutí ze dne 13. 12. 2005, č. j. 1/OP/18176/05/Roč, o zákazu provádět jakékoliv práce na pozemcích č. parc. 4423/2, 4423/17, 4423/18, 4423/89, 4423/93, 4423/94, 4753/18 a 4753/34 v k. ú. Modřany, zrušil časově předcházející rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 30. 9. 2005, č. j. VYST/14993/05/Šp, o nařízení neodkladných zabezpečovacích prací na pozemcích č. parc. 4423/2, 4423/93, 4423/17, 4423/18, 4423/92, 4423/89, 4423/90, 4423/91 a 4753/18 nacházejících se taktéž v k. ú. Modřany. Bez významu pak z tohoto pohledu není okolnost, kterou nelze přehlédnout, a to okolnost, že se v obou rozhodnutích ani nejedná ve všech případech o tytéž pozemky. Podstatné však z věcného hlediska je, že pozemky s parc. č. 4753/34 a 4753/18 jsou chráněny zákonem o ochraně přírody a krajiny jako zvláště chráněné území podle § 14 tohoto zákona, neboť jsou územní součástí „Přírodní památky Modřanská rokle“, některé další dotčené pozemky se nachází v ochranném pásmu tohoto zvláště chráněného území [§ 14 odst. 2 písm. f) a § 37 zákona o ochraně přírody a krajiny], přičemž druhý ze shora specifikovaných pozemků figuruje ve výroku obou rozhodnutí. Tento fakt sám o sobě tedy jednoznačně zakládá pravomoc orgánu ochrany přírody v dané věci.