Source: http://www.senat.fr/rap/l12-096/l12-09615.html
Timestamp: 2018-06-21 01:16:34+00:00
Document Index: 102841098

Matched Legal Cases: ["l'article 5", "l'article 1", "l'article 1", "l'article 2", "l'article 3", "l'article 2", "l'article 16", "l'article 3", "l'article 16", "l'article 16", "l'article 2", "l'article 16", "l'article 16", "l'article 48", "l'article 10", "l'article 16", "l'article 16"]

TITRE PREMIER - PROGRAMMATION 2012-2017
Commentaire : le présent article approuve le rapport annexé au présent projet de loi de programmation des finances publiques (LPFP).
La LPFP 2009-2012 et la LPFP 2011-2014 comprennent chacune un rapport annexé de plusieurs dizaines de pages.
Des informations importantes y figurent. En particulier, les hypothèses économiques et l'évolution du solde structurel se trouvent non dans les articles, mais dans le rapport annexé.
Le présent article prévoit qu'« est approuvé le rapport annexé à la présente loi, précisant le contexte, les objectifs et les conditions de réalisation de la programmation des finances publiques pour la période 2012-2017 ».
A l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel au présent article.
Le rapport annexé au présent projet de LPFP anticipe la mise en oeuvre du projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. En effet, il se conforme à son article 5, relatif au contenu des rapports annexés aux LPFP.
Il comprend donc les informations exigées par ce projet de loi organique, comme le montre le tableau ci-après.
L'anticipation de la mise en oeuvre de l'article 5 du projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques
ARTICLE 2 - Objectifs de soldes publics
Commentaire : le présent article fixe les objectifs de soldes publics pour la période 2012-2017.
Le présent article anticipe l'entrée en vigueur de l'article 1er du projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, qui fixe certaines dispositions devant obligatoirement figurer dans une LPFP.
Ainsi, son premier alinéa prévoit que l'objectif à moyen terme est « l'équilibre structurel des finances publiques ».
Son deuxième alinéa indique que les trajectoires prévues par les alinéas suivants s'entendent « dans le contexte macroéconomique décrit dans le rapport » annexé. Cette disposition, analogue à celle insérée dans la LPFP 2009-2012 à l'initiative de la commission des finances du Sénat, et reprise dans la LPFP 2011-2014, signifie en particulier que la trajectoire de solde effectif, qui dépend de la conjoncture, ne constitue pas un engagement du Gouvernement. Le 1° du présent article fixe, notamment, la trajectoire de solde structurel des administrations publiques en 2012-2017.
C'est cette trajectoire (et non celle de solde effectif, dépendante de la conjoncture) qui constitue l'engagement au titre du TSCG.
La trajectoire de solde structurel prévue par le présent projet de LPFP 2012-2017
Source : projet de LPFP 2012-2017
Le 2° du présent article ventile le scénario de solde effectif entre catégories d'administrations publiques, conformément au tableau ci-après.
La ventilation du scénario de solde effectif entre sous-secteurs
La trajectoire de retour à l'équilibre effectif en 2017 (en réalité un déficit de 0,3 point PIB) repose notamment sur l'hypothèse d'un excédent des administrations sociales de 0,8 point de PIB, et ce alors que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 prévoit qu'en 2017 les régimes obligatoires de base et le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) auront un déficit de l'ordre de 0,4 point de PIB.
Le solde des administrations de sécurité sociale prévu par le présent projet de LPFP
L'écart, de 1,2 point de PIB en 2017, entre le solde des administrations de sécurité sociale (au sens de la comptabilité nationale) et celui des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (au sens du PLFSS), paraît se décomposer de la manière suivante :
- 0,1 ou 0,2 point de PIB correspondant aux économies qui, selon les estimations usuelles, résulteraient de la diminution du taux de chômage permise par une croissance du PIB de 2 % par an ;
- le reste, soit environ 0,5 point de PIB, viendrait d'un phénomène optique, venant d'une incompatibilité des hypothèses retenues pour construire le présent projet de LPFP et le PLFSS. En effet, le PLFSS a été construit sur la base d'une estimation « fine » de l'élasticité des recettes sociales au PIB, de l'ordre de 0,9. Dans le cas du présent projet de LPFP en revanche, l'élasticité des recettes au PIB a été fixée par convention à 1 pour chaque catégorie d'administrations publiques. Cela ne fausse pas le solde global des administrations publiques en 2017, mais conduit vraisemblablement à surestimer celui des administrations de sécurité sociale, et à sous-estimer celui de l'Etat.
A l'initiative de son rapporteur général, notre collègue député Christian Eckert, la commission des finances a adopté trois amendements rédactionnels.
A l'initiative de nos collègues députés Marie-Françoise Bechtel, Jean-Luc Laurent et Christian Hutin, l'Assemblée nationale a adopté en séance publique un amendement précisant que le solde structurel s'entend « tel que défini à l'annexe 2 au rapport annexé à la présente loi ». Cette annexe 2, qui est un lexique, donne une définition générale de la notion de solde structurel.
La définition du solde structurel par l'annexe 2 du rapport annexé au présent projet de LPFP
« Afin de se prémunir des effets du cycle économique, et d'éviter les effets procycliques d'un pilotage par le solde public nominal (c'est-à-dire d'éviter une politique budgétaire expansionniste lorsque la conjoncture est favorable et que les recettes fiscales sont dynamiques, et inversement une politique restrictive en bas de cycle), les États contractants mettent en place des règles ancrées sur le solde structurel, qui correspond au solde public ajusté des effets directs du cycle économique, à savoir les effets de la conjoncture économique qu'elle soit bonne ou mauvaise. Sont notamment retirés du solde public les effets du cycle sur les assiettes fiscales et sociales (masse salariale, consommation et revenu des ménages, bénéfice des entreprises etc.) et les évolutions conjoncturelles des prestations chômage.
« Il reste néanmoins des éléments dans le solde structurel qui ne sont pas sous le contrôle direct du Gouvernement et du Parlement : par exemple, les sur-réactions des recettes à l'évolution du PIB ou encore les évolutions des recettes non fiscales, comme les dividendes perçus par les administrations publiques. »
ARTICLE 2 bis - Objectifs d'effort structurel
Commentaire : le présent article « remonte » dans un article du texte les éléments du rapport annexé relatifs à l'effort structurel.
L'effort structurel se définit (en points de PIB) comme la somme des mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires et de la diminution du ratio dépenses/PIB potentiel. Ainsi, il s'agit de l'augmentation du solde structurel, corrigée des fluctuations de l'élasticité des recettes au PIB. L'effort structurel correspond donc à la part de l'évolution du déficit dépendant de l'action du Gouvernement.
La notion n'est pas reconnue en tant que telle par le droit français. Cependant, la LPFP 2011-2014 fixe, pour l'ensemble constitué par l'Etat et les régimes obligatoires de base de sécurité sociale, un plafond de dépenses (article 4) et un plancher de mesures nouvelles sur les recettes (article 9), ce qui définit, de fait, un effort structurel minimal.
Le présent article, inséré par la commission des finances de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur général, notre collègue député Christian Eckert, reprend les éléments du rapport annexé relatifs à l'effort structurel, figurant notamment à l'alinéa 106.
L'effort structurel prévu par le présent article
(en points de PIB potentiel*)
* Le présent article indique que l'unité est le point de PIB, ce qui ne correspond pas à la convention retenue dans le présent projet de loi.
Il s'agit d'anticiper la mise en oeuvre d'une modification apportée par l'Assemblée nationale à l'article 1er du projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, prévoyant que les LPFP indiquent l'effort structurel dans un article (et non dans le rapport annexé, comme le prévoyait le texte initial).
ARTICLE 3 - Objectifs de dépense publique, de prélèvements obligatoires et d'endettement
Commentaire : le présent article fixe les objectifs de dépense publique, de prélèvements obligatoires et d'endettement de 2012 à 2017.
Le présent article, auquel l'Assemblée nationale a apporté une modification rédactionnelle, fixe les objectifs d'évolution de la dépense publique, du taux de prélèvements obligatoires et de la dette publique s'établissent conformément au tableau ci-après.
Le présent article précise que ces chiffres s'entendent « dans le contexte macroéconomique mentionné à l'article 2 », c'est-à-dire dans le rapport annexé. Cela signifie que ces objectifs, indicatifs au demeurant, n'ont de sens que si, notamment, le PIB évolue conformément aux prévisions. En effet, le ratio dépenses/PIB dépend par construction de l'évolution de son dénominateur (le PIB) et les dépenses accélèrent ou ralentissent selon que la croissance est inférieure ou supérieure à son potentiel, en raison de l'évolution du taux de chômage. En outre, l'évolution du ratio dette/PIB dépend de celle de la dette en milliards d'euros, c'est-à-dire essentiellement du déficit, mais aussi de l'évolution du dénominateur, c'est-à-dire le PIB.
Les objectifs de dépense, de prélèvements obligatoires et de dette
prévus par l'article 3
Si les conditions économiques prévues dans le rapport annexé étaient remplies, le ratio dépenses/PIB serait en 2017 inférieur de 2,7 points de PIB à son niveau de 2012, le ratio recettes/PIB étant supérieur de 1,4 point de PIB tandis que le ratio dette/PIB reculerait de 7 points de PIB.
ARTICLE 4 - Mécanisme de correction des écarts par rapport à la trajectoire de solde structurel
Commentaire : le présent article précise les caractéristiques du mécanisme de correction des écarts par rapport à la trajectoire de solde structurel.
A. LE PROJET DE LOI ORGANIQUE EN COURS DE DISCUSSION
Le présent article anticipe l'entrée en vigueur du projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, qui prévoit, dans son article 16, un mécanisme de correction des écarts par rapport à la trajectoire de solde structurel.
Le 5° de l'article 2 du projet de loi organique précité prévoit que les LPFP comprennent « l'indication de l'ampleur et du calendrier des mesures de correction pouvant être mises en oeuvre en cas d'écarts importants au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel, au sens du II de l'article 16 de la présente loi organique, ainsi que les conditions de prise en compte, le cas échéant, des circonstances exceptionnelles définies à l'article 3 du traité, signé le 2 mars 2012, précité ».
B. LE PACTE DE STABILITÉ ET LE TSCG NE PRÉCISENT PAS SI LES CRITÈRES DE SOLDE STRUCTUREL ET D'EFFORT STRUCTUREL SONT CUMULATIFS
1. Le pacte de stabilité
L'article 5 du règlement 1466/7 prévoit que « pour déterminer si des progrès suffisants ont été accomplis en vue de la réalisation de l'objectif budgétaire à moyen terme, une évaluation globale est effectuée en prenant pour référence le solde structurel et en y intégrant une analyse » d'effort structurel.
Cette rédaction ne précise pas si les deux critères d'évolution du solde structurel et d'effort structurel sont ou non cumulatifs.
Article 5 du règlement n° 1466/97 résultant du règlement (UE) n° 1175/2011
2. Le TSCG
L'article 3 du TSCG comprend une disposition analogue, prévoyant que « les progrès réalisés en direction de l'objectif à moyen terme et le respect de cet objectif font l'objet d'une évaluation globale prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse des dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes, conformément au pacte de stabilité et de croissance révisé ».
Là encore, il n'est pas précisé si les deux critères doivent nécessairement être satisfaits en même temps.
C. L'ANTICIPATION, PAR LE PRÉSENT ARTICLE, DE L'ENTRÉE EN VIGUEUR DU PROJET DE LOI ORGANIQUE
Anticipant l'entrée en vigueur de l'article 16 du projet de loi organique, le présent article reprend les dispositions de l'article 16 précité relatives aux obligations du Gouvernement, tout en apportant les précisions prévues par le 5° de l'article 2 du projet de loi organique.
Tout d'abord, il est précisé que, lorsque le Gouvernement explique les raisons d'« écarts importants » lors de l'examen du projet de loi de règlement, « ces écarts sont appréciés dans le cadre d'une évaluation prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse de l'effort structurel sous-jacent défini dans le rapport [annexé] ».
Ensuite, il est prévu que les mesures de correction « permettent de retourner à la trajectoire de solde structurel (...) dans un délai maximal de deux ans à compter de la fin de l'année au cours de laquelle les écarts ont été constatés ». Selon le Gouvernement, cela implique concrètement qu'un dérapage une année n, constaté en n+1, peut subsister en n+2 et en n+3.
Le tableau ci-après permet de comparer les deux textes. Comme votre rapporteur l'a indiqué dans son rapport sur le projet de loi organique précité, la définition de l'« écart important » figurant au II de l'article 16 du projet de loi organique et au I du présent article (écart de 0,5 point de PIB une année ou 0,25 point de PIB en moyenne deux années consécutives) reprend celle du volet « préventif » du pacte de stabilité relative au solde structurel.
Comparaison de l'article 16 du projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques et du présent article
Article 16 du projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques*
Présent article*
Avis du Haut Conseil constatant des « écarts importants »
I. - En vue du dépôt du projet de loi de règlement, le Haut Conseil des finances publiques rend un avis identifiant, le cas échéant, les écarts importants, au sens du II, que fait apparaître la comparaison des résultats de l'exécution de l'année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques.
Réaction du Gouvernement lors de l'examen du projet de loi de règlement
Lorsque l'avis du Haut Conseil identifie de tels écarts, le Gouvernement expose les raisons de ces écarts lors de l'examen de la loi de règlement par chaque assemblée. Il présente les mesures de correction envisagées dans le rapport mentionné à l'article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée.
Mesures annoncées dans le rapport économique, social et financier annexé au PLF et mises en oeuvre dans le PLF et le PLFSS
Avis du Haut Conseil des finances publiques sur les mesures de correction du PLF et du PLFSS
L'avis du Haut Conseil des finances publiques mentionné à l'article 10 comporte une appréciation de ces mesures de correction et, le cas échéant, de ces différences.
Prise en compte, par le Gouvernement, des circonstances exceptionnelles
Les passages soulignés indiquent les principales précisions apportées par rapport à l'article 16 du projet de loi organique précité.
* Rédactions issues des travaux de l'Assemblée nationale.
L'Assemblée nationale a adopté onze amendements au présent article - pris en compte dans la rédaction indiquée ci-avant.
A l'initiative de son rapporteur, notre collègue Christian Eckert, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté dix amendements :
- l'un indique que le Gouvernement doit s'expliquer en cas d'« écart important » non lors de la présentation du rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques, mais lors de l'examen du projet de loi de règlement (en conséquence de la modification en ce sens apportée par l'Assemblée nationale à l'article 16 du projet de loi organique) ;
- un autre précise que les mesures de correction que le Gouvernement doit prendre dans les plus prochains PLF et PLFSS sont présentées dans le rapport économique, social et financier annexé au PLF ;
- la commission des finances de l'Assemblée nationale a en outre adopté huit amendements rédactionnels ou de précision.
A l'initiative de nos collègues députés Marie-Françoise Bechtel, Jean-Luc Laurent et Christian Hutin, l'Assemblée nationale a également adopté, en séance publique, un amendement précisant que les obligations du Gouvernement dans le cadre du mécanisme de correction s'entendent « conformément à ses engagements tels qu'ils résultent du [TSCG] ». Selon l'exposé sommaire de l'amendement, il s'agissait de « protéger » le Gouvernement des obligations, plus contraignantes, résultant du pacte de stabilité. Toutefois celles-ci s'appliquent indépendamment des dispositions nationales et, sauf dans des circonstances très particulières, le Conseil constitutionnel ne vérifie pas la conformité de la loi au droit communautaire. Cet amendement ne semble donc pas avoir de portée juridique.