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Timestamp: 2019-02-17 08:40:45+00:00
Document Index: 170228467

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'art. 7', 'art. 25', 'art. 7', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 23', 'art.7', 'art. 7', 'art. 5', 'art. 1339', 'art. 1339', 'art. 1339', 'art. 25', 'art. 13']

C.di S. - No a 1339 e 1419 c.c. per i bandi
097 - LAVORI PUBBLICI
Consiglio di Stato, sezione V, 10 gennaio 2003, n. 35
(annulla T.A.R. Lombardia, Milano, sezione III, 14 gennaio - 31 maggio 2000, n. 3831)
Inapplicabili gli articoli 1339 e 1419 del codice civile al bando di gara e alle disposizioni del capitolato speciale che regolano il procedimento di gara. Considerazioni sulla disapplicazione delle clausole del bando e del capitolato speciale d'appalto.
sul ricorso in appello n.7789/2000 proposto dall’A.S.L. n. 3 - Provincia di Milano, in persona del Direttore Generale pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. B.S. ed elettivamente domiciliata presso ...
O.M. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti C.B., E.B. ed E.R. ed elettivamente domiciliata presso ...
Coop. S. a r.l., non costituita;
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia - Milano, Sez. III, n. 3831/00 in data 14.1/31.5.00;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della O.M. s.r.l.;
Con la sentenza appellata veniva accolto il ricorso proposto dalla O.M. s.r.l. contro la delibera di aggiudicazione alla controinteressata Coop. S. a r.l. dei lotti 1 e 3 della gara, indetta dalla A.S.L. n.3 - Provincia di Milano, per l’affidamento dei servizi di assistenza riabilitativa e infermieristica domiciliare e della previsione contenuta nell’art. 7 del capitolato speciale di appalto.
Avverso la predetta decisione proponeva rituale appello l’A.S.L. n.3 - Provincia di Milano, contestando la correttezza del convincimento espresso dal T.A.R. in merito all’ammissibilità della disapplicazione del capitolato speciale, non tempestivamente impugnato, ed all’illegittimità della previsione relativa alla retribuzione oraria minima del personale impiegato nel servizio ed invocando l’annullamento della pronuncia impugnata.
Resisteva la O.M. s.r.l., contestando la fondatezza degli argomenti dedotti a sostegno dell’appello e domandandone la reiezione.
Non si costituiva, invece, la Coop. S. a r.l..
L’A.S.L. n.3 - Provincia di Milano indiceva, con delibera del Direttore Generale n. 819 del 22 settembre 1998, una gara mediante pubblico incanto, e con il criterio di aggiudicazione al prezzo più basso, per l’affidamento del servizio domiciliare infermieristico, riabilitativo e medico specialistico per la durata di due anni, suddiviso in quattro lotti.
La Omnia Medica s.r.l. presentava un’offerta contenente il massimo ribasso nei lotti 1 e 3, comunicava successivamente all’amministrazione, in risconto a specifica richiesta, la composizione analitica della propria proposta contrattuale ai fini della valutazione dell’anomalia ai sensi dell’art. 25 D. Lgs. n. 157/95 e veniva, infine, esclusa dalla gara, contestualmente aggiudicata alla Coop. S. a r.l., in applicazione dell’art. 7 del capitolato speciale d’appalto, che prescriveva espressamente, a pena d’esclusione, una retribuzione oraria minima, inosservata dalla O.M. s.r.l., per il personale addetto al servizio (L. 27.100 per infermieri e terapisti della riabilitazione e L. 70.000 per medici specialisti e fisiatri).
La delibera di aggiudicazione del servizio alla Coop. S. a r.l., l’esclusione dalla procedura della O.M. s.r.l. e la presupposta previsione del capitolato speciale venivano impugnate dinanzi al T.A.R. dalla società interessata, che assumeva l’illegittimità della regola di gara (e, in via derivata, dei provvedimenti applicativi conseguenti) che stabiliva una retribuzione oraria minima per i dipendenti delle imprese concorrenti, in quanto confliggente con il metodo di aggiudicazione al massimo ribasso nonché con il divieto di esclusione automatica delle offerte anomale.
Resiste l’O.M. s.r.l., eccependo, in via pregiudiziale, l’irricevibilità del ricorso, difendendo, nel merito, il convincimento espresso del T.A.R. in ordine alla questione contestata, in via principale, dalla ricorrente, ribadendo le ragioni dell’illegittimità della controversa previsione del capitolato speciale e concludendo per la reiezione dell’appello.
2.- Va preliminarmente disattesa l’eccezione di rito formulata dall’appellata O.M. s.r.l., con la quale si deduce l’irricevibilità del ricorso in appello in quanto depositato oltre il prescritto termine di quindici giorni, così computato in applicazione della previsione dell’art. 23-bis L. n. 1034/71 che stabilisce la riduzione alla metà di tutti i termini processuali nelle controversie del tipo di quella presente.
A ben vedere, infatti, l’art. 23-bis L. n.1034/71 deve ritenersi inapplicabile ratione temporis alla fase processuale controversa.
Premesso, infatti, che gli adempimenti relativi all’instaurazione del contraddittorio ed alla costituzione del rapporto processuale (rappresentati dalla notifica del ricorso alle parti appellate e dal successivo deposito in Segreteria dell’atto introduttivo notificato) appaiono riconducibili, per l’identità dello scopo cui risultano finalizzati (l’introduzione del giudizio d’appello), ad un'unica fase processuale, è sufficiente rilevare che il ricorso in esame è stato notificato alle controparti in data 28 luglio e 2 agosto 2000 e che la L. n. 205/2000 (il cui art .4 ha introdotto l’art. 23-bis nella L. n. 1034/71) è entrata in vigore (successivamente) in data 10 agosto 2000, per concludere, in applicazione del principio tempus regit actum, che la fase processuale in questione risulta interamente (ivi compreso il deposito del ricorso) soggetta al regime previgente (nei riguardi del quale l’adempimento in questione risulta rituale).
Quand’anche, tuttavia, si dovesse ritenere applicabile la previsione relativa al dimezzamento dei termini processuali a quello per il deposito del presente ricorso, si dovrebbe, comunque, concedere d’ufficio all’appellante il beneficio dell’errore scusabile, in conformità a quanto ritenuto, sul punto, dall’Adunanza Plenaria (cfr. Cons. Stato, A.P., 31 maggio 2002, n. 5), sulla base del condivisibile rilievo delle obiettive difficoltà interpretative sottese alla questione dell’applicabilità della disposizione menzionata (peraltro, nel caso in esame, entrata in vigore da pochissimi giorni) anche al termine stabilito per il deposito del ricorso.
4.1- Sennonché, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, specificamente investita della questione, ha provveduto (cfr. C.S., A.P., ord. 4.12.1998, n. 1) a distinguere le clausole immediatamente lesive dell’interesse degli aspiranti concorrenti alla partecipazione alla procedura, che devono essere autonomamente impugnate nel termine di decadenza dalla pubblicazione del bando, dalle altre regole di gara, che possono essere impugnate unitamente all’atto applicativo.
Tale insegnamento, ancorché seguito dall’affermazione di tesi parzialmente difformi (esaurientemente riassunte in Cons. Stato, Sez. V, ord. 6 maggio 2001, n. 2406) sia, in misura minoritaria, nel senso del differimento tout court dell’onere di impugnazione del bando alla conclusione del procedimento sia nel senso dell’ampliamento dei casi di immediata impugnabilità delle clausole della lex specialis, deve ritenersi, allo stato, espressivo della soluzione preferibile in quanto coerente con le esigenze di certezza ed uniformità sottese alla definizione delle ipotesi nelle quali è configurabile un onere di immediata impugnazione del regolamento di gara.
4.2- Posto, comunque, che non rileva nel caso di specie la questione dell’estensione del novero delle clausole del bando immediatamente impugnabili e che non può, di contro, dubitarsi della portata immediatamente lesiva (in linea con la tesi tradizionale) delle prescrizioni che incidono direttamente sull’interesse partecipativo (precludendo all’impresa interessata l’ammissione alla selezione cui aspira di prendere parte), deve riscontrarsi la palese idoneità della clausola contenuta nell’art.7 del capitolato speciale a pregiudicare ex ante l’interesse della Omnia Medica a concorrere alla selezione in questione.
Pur non stabilendo un requisito di partecipazione non posseduto dall’interessata, infatti, la clausola ricordata prescriveva, a pena d’esclusione, una retribuzione oraria minima per gli addetti al servizio oggetto dell’appalto, sicché, tenuto conto del carattere vincolante di tale previsione, del suo univoco significato e della conseguente impossibilità della sua disapplicazione da parte dell’Amministrazione, risultava evidente come l’attuazione di tale regola avrebbe certamente determinato (come, infatti, è accaduto) l’esclusione della O.M. s.r.l., in considerazione della composizione economica della sua offerta (chiaramente violativa del precetto sopra descritto).
Appariva, quindi, palese, fin dalla lettura del capitolato speciale, che un’offerta economica difforme dalle condizioni inderogabili ivi indicate avrebbe precluso l’ammissione dell’impresa autrice di quella proposta alla selezione concorsuale, risultando così comprovata la configurabilità nella clausola in discussione di un’efficacia immediatamente lesiva dell’interesse partecipativo ascrivibile alla O.M. s.r.l.
4.4- Ne consegue che il capitolato speciale, in coerenza con il principio sopra affermato, doveva essere immediatamente impugnato in parte qua dalla O.M. s.r.l. (anche tenuto conto della pacifica inosservanza dell’art. 7 nell’offerta dalla stessa presentata) e che l’impugnazione del predetto atto unitamente al provvedimento, meramente consequenziale e vincolato, di esclusione della stessa società ed a quello di aggiudicazione del servizio alla controinteressata si rivela tardiva e, come tale, irricevibile, in quanto rivolta contro un atto rimasto inoppugnato e produttivo di effetti definitivamente consolidatisi per l’inutile decorso del termine di decadenza stabilito per la sua contestazione giudiziale.
Ai limitati fini che qui rilevano, pare sufficiente riassumere lo stato dell’elaborazione giurisprudenziale sul tema appena illustrato nei seguenti termini: il potere del giudice amministrativo di disapplicare atti non ritualmente impugnati è ammesso nelle sole ipotesi di giurisdizione esclusiva, relativamente alla controversie relative a diritti soggettivi (sulla base di un’interpretazione estensiva dell’art. 5 L. n. 2245/1865 all. E), nonché nei riguardi di regolamenti illegittimi, sia quando il provvedimento impugnato sia contrastante con il regolamento (Cons. Stato, Sez. V, n .154/92) sia quando sia conforme al presupposto atto normativo (Cons. Stato, Sez. V, 24 luglio 993, n. 799) e, in ogni caso, anche quando si verte in materia di interessi legittimi (Cons. Stato, Sez. V, 19 settembre 1995, n. 1332).
5.5- Ne consegue che, in conformità a tale orientamento, va esclusa, al di fuori delle limitate ipotesi sopra indicate, la disapplicazione di provvedimenti amministrativi non ritualmente impugnati, e, in particolare, di quelli che, ancorché connotati da una valenza generale, risultano privi di natura normativa, posto che, ammettendo il sindacato incidentale di questi ultimi, si finirebbe per sovvertire le regole del giudizio impugnatorio, per snaturarne i caratteri essenziali e, in definitiva, per consentire l’elusione del termine di decadenza stabilito al fine di ottenere dal giudice amministrativo l’eliminazione degli atti lesivi di interessi legittimi.
5.6- Sennonché il Tribunale lombardo ha ripetutamente affermato, anche con la decisione in esame, la disapplicabilità del bando di gara (o di altro atto contenente la disciplina del procedimento, come il capitolato speciale) sulla base del duplice rilievo della sua qualificazione come atto normativo e della necessaria sostituzione di diritto, ai sensi degli artt. 1339 e 1419 c.c., delle clausole difformi da disposizioni legislative inderogabili.
Tali argomenti risultano assunti dai primi giudici in maniera autonoma e concorrente, sicché vanno esaminati separatamente.
Come, infatti, già rilevato da questo Giudice (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 27 agosto 1998, n. 568), va negato ogni carattere normativo ai provvedimenti di disciplina della gara in considerazione dell’inconfigurabilità in essi dei requisiti essenziali per la qualificazione di un atto come fonte dell’ordinamento; nel bando di gara difettano, in particolare, sia l’elemento (necessario per definire un atto come normativo) dell’innovatività che quello dell’astrattezza.
Sostiene, infatti, il T.A.R. che la previsione nel capitolato speciale di una prescrizione difforme da disposizioni normative inderogabili implica la radicale invalidità della relativa clausola ed impone al giudice amministrativo, anche in difetto di rituale impugnazione del regolamento di gara, di provvedere alla inserzione automatica dei precetti imposti imperativamente dalla legge, con salvezza delle parti residue dell’atto così integrato, in ossequio al regime dettato in materia contrattuale dal combinato disposto degli artt.1 339 e 1419 c.c..
Mentre, infatti, l’art. 1339 c.c. assolve la funzione precipua di assicurare l’attuazione delle condizioni contrattuali previste in via inderogabile dalla legge, con il meccanismo dell’inserzione automatica delle clausole imperative in sostituzione di quelle difformi convenute dalle parti, e postula, dunque, la conclusione di un accordo negoziale il cui contenuto risulti parzialmente contrastante con quello imposto dal legislatore nonché sottratto, come tale, all’autonomia privata, i provvedimenti amministrativi relativi alla disciplina di gara si limitano a regolare il procedimento di selezione del contraente e non contengono, come tali, alcuna disposizione precettiva in ordine alla misura dei diritti e degli obblighi nascenti dal contratto che sarà stipulato all’esito della procedura.
Ne consegue che il principio dell’eterointegrazione negoziale, sancito dall’art. 1339 c.c., risulta assolutamente inconfigurabile ed inapplicabile alla materia controversa (neanche in via analogica, in considerazione della diversità delle situazioni), per la mancanza, nella lex specialis di gara, di alcuna convenzione il cui contenuto necessiti di essere integrato in quanto difforme da quello prescritto inderogabilmente dal legislatore.
Né vale sostenere, di contro, che il capitolato speciale riveste natura contrattuale e che, quindi, possa procedersi all’applicazione analogica dell’art. 1339 c.c., sia in quanto quest’ultima disposizione postula, per la sua attuazione, l’avvenuta stipulazione del contratto (e non anche la predisposizione unilaterale delle condizioni generali) sia, e soprattutto, in quanto, nel caso di specie, nonostante il capitolato contenga ordinariamente la disciplina del rapporto contrattuale, la clausola controversa si risolve chiaramente in una regola di gara, in quanto diretta a prescrivere una modalità di presentazione dell’offerta e la sanzione per la sua eventuale inosservanza.
La distinzione tra norme derogabili e imperative, rilevante nel diritto privato al fine di accertare la validità del negozio giuridico, non trova, viceversa, giustificazione a quel fine nel diritto amministrativo, se non, sotto diversa catalogazione concettuale, per discernere le disposizioni di legge che regolano la condotta dell’Amministrazione in modo da lasciarle un margine di scelta discrezionale nell’esercizio concreto del potere da quelle che la vincolano in modo così puntuale da non consentirle alcuna ulteriore valutazione.
6.- Quand’anche, tuttavia, si intendesse riconoscere nella pronuncia appellata anche l’accertamento del vizio di violazione di disposizioni di derivazione comunitaria, quali la surrettizia introduzione, in contrasto con l’art. 25 D. Lgs. n. 157/95, di un meccanismo di esclusione automatica delle offerte anomale, o di principi propri del diritto comunitario, quali la tutela della concorrenza, si perverrebbe, comunque, alle medesime conclusioni reiettive.
Tale conclusione risulta, peraltro, avvalorata e confermata dalla previsione contenuta nel disegno di legge recante modifiche e integrazioni della L. 7 agosto 1990, n. 241, approvato dal Consiglio dei Ministri il 7 marzo 2002, che, all’art. 13-sexies, qualifica espressamente come annullabile il provvedimento viziato da violazione di disposizioni di fonte comunitaria.
6.4- Si è, al riguardo, sostenuto, in dottrina ed in giurisprudenza (T.A.R. Lombardia, Sez. III, ord. 8 agosto 2000, n. 234) che, anche prescindendo dalla definizione dogmatica del regime di invalidità dell’atto contrastante con la normativa europea e dalla distinzione delle posizioni soggettive (nonché delle relative forme di tutela processuale) in diritti soggettivi ed interessi legittimi, propria dell’ordinamento italiano e sconosciuta al diritto comunitario, la preminente esigenza di garantire l’attuazione di quest’ultimo e di assicurare l’effettività della tutela giurisdizionale di situazioni soggettive di matrice comunitaria debba essere soddisfatta riconoscendo al Giudice Amministrativo il potere di sindacare d’ufficio la legittimità dell’atto nazionale difforme dal diritto europeo e di sancire l’applicazione di quest’ultimo mediante la rimozione dei provvedimenti che la ostacolano (con un meccanismo doverosamente analogo, cioè, alla disapplicazione degli atti normativi nazionali incompatibili con l’ordinamento europeo).
6.5- Tale tesi, ancorché la Corte di Giustizia non si sia ancora pronunciata sulla questione pregiudiziale rimessa dal Tribunale lombardo con l’ordinanza citata, sembrerebbe essere già stata avallata con diverse pronunce dalla giurisprudenza comunitaria (Corte di Giustizia, 14 dicembre 1995, causa C-312/93, 14 dicembre 1995, cause riunite C-430/932 e C-431/93, 29 aprile 1999, causa C-224/97).
Tali principi generali, da valersi quali paradigmi di legittimità della normazione nazionale in materia processuale amministrativa, implicano, in particolare, la necessità che le modalità procedurali intese a “…garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza delle norme di diritto comunitario non possano essere meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi di natura interna, né rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico comunitario” (cfr. conclusioni dell’Avvocato Generale presentate il 7 febbraio 2002 nella causa C-327/00).
6.9- Il regime processuale in esame appare, inoltre, coerente con le esigenze di salvaguardia del diverso, ma altrettanto rilevante, interesse alla certezza delle situazioni giuridiche di diritto pubblico (già segnalato da Cons. Stato, Sez. VI, 18 giugno 2002, n. 3338 quale principio ostativo al riconoscimento del potere di disapplicazione in capo al giudice amministrativo), che verrebbe certamente pregiudicato, con conseguente stravolgimento della natura impugnatoria del giudizio amministrativo, se si ammettesse la disapplicabilità di provvedimenti amministrativi rimasti inoppugnati.
Posto, infatti, che l’istituto dell’errore scusabile esige la ricorrenza di una situazione, di fatto o di diritto, di oggettiva incertezza (Cons. Stato, Sez. IV, 20 giugno 1994, n. 522) che induca palesemente in errore il soggetto interessato circa l’attualità dell’onere di impugnazione e che non è dato ravvisare, nel caso di specie, il presupposto della difficoltà, complessità od equivocità della fattispecie controversa (anche tenuto conto del significato univoco della clausola del capitolato speciale ritenuta lesiva), esclusivamente idoneo ad ingenerare un affidamento incolpevole circa l’insussistenza del predetto onere, va negata la richiesta rimessione in termini e confermato, quindi, il giudizio di tardività del ricorso in primo grado.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 26 novembre 2002, con l'intervento dei signori: