Source: https://www.pravnenoviny.sk/ustavnopravme-konotacie-vynoveneho-bankoveho-odvodu
Timestamp: 2020-07-14 03:34:41+00:00
Document Index: 16980274

Matched Legal Cases: ['§ 3', '§ 11', '§ 1', 'čl. 59', 'čl. 59', 'čl. 59', 'čl. 59', 'čl. 59', 'čl. 4', 'čl. 13']

Ústavnoprávme konotácie vynoveného bankového odvodu | Právne Noviny
JUDr. Michal Jelenčík 26. 02. 2020 27 min.
Podľa § 3 ods. 2 zákona č. 384/2011 Z. z. o osobitnom odvode vybraných finančných inštitúcií a o doplnení niektorých zákonov v znení neskorších právnych predpisov („zákon o osobitnom odvode“) účinného do 31. decembra 2019 „Sadzba odvodu na príslušný kalendárny rok je 0 %, ak § 11 neustanovuje inak.“
Zákon č. 463/2019 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon o osobitnom odvode („novela“) znie nasledovne:
Podľa § 1 písm. a) „Tento zákon upravuje a) povinnosť platenia osobitného odvodu („odvod“) bankou alebo pobočkou zahraničnej banky („banka“), výšku a spôsob platenia odvodu“.
Podstata zákona o osobitnom odvode spočíva v uložení povinnosti bankám a pobočkám zahraničných bánk („banky“) platiť osobitný odvody („bankový odvod“).
Z ústavnoprávneho hľadiska pri zákone o osobitnom odvode považujeme za relevantný predovšetkým (i) článok 59 ods. 2 Ústavy, ktorý stanovuje zoznam ústavne prípustných verejných platieb a podľa ktorého „Dane a poplatky možno ukladať zákonom alebo na základe zákona.“ V súvislosti so samotnou novelou sú podstatné aj ďalšie ustanovenia Ústavy a to (ii) článok 1 ods. 1 stanovujúci princíp právnej istoty, (iii) článok 12 ods. 2 stanovujúci princíp rovnosti, (iv) článok 13 ods. 4 stanovujúci princíp proporcionality, a to samostatne, ako aj v spojení s (v) právom vlastniť majetok podľa článku 20 ods.1 a (vi) právom podnikať podľa článku 35 ods.1.
Kreativita zákonodarcu pri zavádzaní povinných platieb je ústavne limitovaná na dane a poplatky. Podľa Ústavného súdu „účelom čl. 59 ústavy je vylúčenie svojvôle do zavádzania daní a poplatkov. [...] Predmetom úpravy čl. 59 je zavedenie dane alebo poplatku.“ (PL. ÚS 14/2014, bod 62) „Doslovný výklad ústavy neumožňuje rozšíriť úpravu čl. 59 ústavy na iné verejné dávky a príspevky. Ukladať možno iba dane a poplatky. Verejné dávky a príspevky, ktoré nemajú charakter daní a poplatkov, v súlade s čl. 59 ústavy vôbec nemožno ukladať. Irelevantné je, či sa iná verejná dávka alebo príspevok uloží zákonom, na základe zákona alebo celkom mimoprávne, lebo vždy pôjde o verejnú dávku odporujúcu ústave.“ (ibid., bod 63)
Podľa Ústavného súdu,„dane a poplatky majúce charakter verejnoprávnej povinnosti peňažnej platby štátu (daňová a poplatková povinnosť) predstavujú ústavne aprobované obmedzenie práva vlastniť majetok. Rozlišovanie daní a poplatkov má v našom práve dlhodobú tradíciu a vychádza z neho i platný čl. 59 ústavy. V oboch prípadoch platí, že prostredníctvom týchto povinností sú zabezpečované príjmy štátneho rozpočtu, ktoré sú nevyhnutným predpokladom na to, aby štát mohol efektívnym spôsobom plniť svoje úlohy. Základný pojmový rozdiel medzi nimi spočíva v tom, že kým zmyslom daní je zhromažďovanie finančných prostriedkov na zabezpečovanie rôznych typov verejných statkov bez toho, aby mu zodpovedalo ekvivalentné protiplnenie, v prípade poplatkov je peňažná platba chápaná ako istý ekvivalent činnosti orgánu štátu alebo iného verejnoprávneho subjektu. Uvedené rozlíšenie však nemení nič na tom, že vo vzťahu k ustanoveniu daní, poplatkov, odvodov či iných obdobných povinností sa uplatnia v zásade rovnaké ústavnoprávne požiadavky.“ (PL. ÚS 109/2011, bod 38) Ďalej, „daň sa v ekonomickej literatúre spravidla definuje ako povinná, nenávratná, zákonom určená platba do verejného rozpočtu. Je to platba neúčelová a neekvivalentná; neúčelovosťou sa rozumie skutočnosť, že konkrétna daň v určitej výške nemá financovať konkrétny vládny projekt, ale že sa stáva súčasťou celkových príjmov verejného rozpočtu určeného na financovanie rôznych verejných potrieb. Neekvivalentnosť pre poplatníka znamená, že nemá nárok na protihodnotu vo výške zodpovedajúcej jeho platbe. Poplatky sú ekvivalentom za služby poskytnuté verejnou mocou. Platia sa ako čiastočná úhrada nákladov spojených s činnosťou orgánov verejnej moci alebo za oprávnenia poskytnuté poplatníkovi (Kubátová, K., Daňová teorie a politika. Praha: Eurolex Bohemia, 2000).“ (PL. ÚS 14/2014, bod 64)
zákonom alebo na základe zákona uložená povinnosť platiť
nenávratnosť
určenie sadzby
určenie do verejného rozpočtu bez konkrétneho účelu použitia
absencia protihodnoty
určenie výšky alebo sadzby
určenie do verejného rozpočtu na konkrétny účel použitia
V prípade, ak by totiž zákon o osobitnom odvode mal skutočne slúžiť ako prevencia pred povinnosťou štátu znášať náklady finančnej krízy, tak podobné ciele sleduje aj Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 575/2013 o prudenciálnych požiadavkách na úverové inštitúcie a investičné spoločnosti („nariadenie 575/2013“), podľa ktorého sa prudenciálne požiadavky vzťahujú tak na úverové spoločnosti, ako aj na investičné spoločnosti, ktorými sú podľa čl. 4 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/39/ES všetky právnické osoby, ktorých pravidelnou pracovnou činnosťou alebo podnikaním je poskytovanie jednej alebo viacerých investičných služieb pre tretie osoby a/alebo vykonávanie jednej alebo viacerých investičných aktivít na profesionálnom základe.
Je nepochybné, že investičné spoločnosti, ktoré nie sú bankami, sú rovnako spôsobilé stať sa „aktérom“ finančnej krízy ako banky a preto na ne nariadenie 575/2013, v rámci prevencie rizika, kladie rovnaké prudenciálne požiadavky. Aplikujúc vyššie citovanú ústavnú judikatúru, medzi bankami na jednej strane a investičnými spoločnosťami na strane druhej „nie sú rozdiely takého druhu a takej závažnosti, že odôvodňujú nerovnaké zaobchádzanie“ pri ukladaní povinností, ktorých cieľom je redukcia nákladov štátu na sanáciu prípadnej finančnej krízy. Práve naopak, rozsah povinností, ktorým banky podliehajú podľa zákona č. 483/2001 Z. z. o bankách a o zmene a doplnení niektorých zákonov („zákon o bankách“) a zákona č. 118/1996 Z. z. o ochrane vkladov a o zmene a doplnení niektorých zákonov („zákon o ochrane vkladov“), a ktorým investičné spoločnosti nepodliehajú, činí uvalenie dodatočného finančného bremena práve a len na banky zjavne svojvoľným a neopodstatneným.
Takýto cieľ je možné považovať za legitímny, postavený na racionálnom základe. V zmysle ústavnej judikatúry však platí, že legitimita, t. j. ústavná prípustnosť sledovaného cieľa je len jedným z troch prvkov proporcionality, ktorý je „klasicky založený na nasledujúcich troch krokoch. Prvým krokom je jednak test ústavne nevylúčeného a dostatočne dôležitého cieľa (test of legitimate aim/effect) a tiež test racionálnej väzby medzi právnou normou a cieľom (účelom) právnej úpravy (conduciveness), teda hľadisko vhodnosti (Geeignetheit). [...] Druhým krokom je zisťovanie kritéria nevyhnutnosti, potrebnosti či použitia najmenej drastických, šetrnejších prostriedkov (Erforderlichkeit, test of necessity, test of subsidiarity, least intrusiveness). Napokon tretím krokom je hľadisko proporcionality v užšom zmysle slova (Angemessenheit, test of proportionality in the strict sense, proporcionate effect; not overly onerous). Obsahom prvého kroku je posudzovanie právnej normy z hľadiska ústavnosti samotného cieľa a taktiež možného naplnenia sledovaného účelu (čl. 13 ods. 4 druhá veta ústavy). Inými slovami, samoúčelné, zbytočné obmedzenie základného práva je ústavne neprípustné. Zákonná norma musí smerovať k naplneniu účelu, ktorý je dostatočne dôležitý, aby odôvodnil obmedzenie základného práva alebo slobody. Ak uvedená norma nie je spôsobilá dosiahnuť sledovaný účel, tak ide zo strany zákonodarcu o prejav svojvôle nezlučiteľný s princípom právneho štátu. [...] Test nevyhnutnosti má preveriť, či zákonné obmedzenie danej preskúmavanej úrovne je naozaj nevyhnutné, teda či na dosiahnutie legitímneho cieľa nie je k dispozícii menej obmedzujúci, menej invazívny prostriedok. Myšlienka testu nevyhnutnosti spočíva v tom, že právna norma nemá obmedzovať základné právo alebo slobodu viac, než je nevyhnutné na dosiahnutie cieľa, alebo inak, že právna norma má dosahovať cieľ najmenej ľudskoprávne drastickým spôsobom. [...] Základom prvých dvoch bodov testu proporcionality je uvažovanie prostriedky – ciele. V treťom bode testu sa základ porovnávania mení a rozsah analýzy sa rozširuje. V treťom bode sa porovnáva strata práva či slobody na jednej strane so ziskom straty práva, slobody či verejného dobra na strane druhej, avšak nie abstraktne, ale kontextuálne (PL. ÚS 19/09).“ (PL. ÚS 13/2012)
Pokiaľ ide o zákaz tzv. deštruktívneho účinku, t. j. o zákaz uložiť povinnosť, ktorá môže viesť k zruinovaniu majetkovej podstaty povinného subjektu, ide o otázku, ktorej zodpovedanie vyžaduje individualizovanú ekonomickú analýzu jednotlivých bánk. Je však zrejmé, že bankový odvod, ktorý má podľa prepočtov Národnej banky Slovenska predstavovať v súčasných dobrých ekonomických časoch a očakávanej ziskovosti roku 2019 až 40 % podiel na zisku bánk, pričom v roku 2020 to môže byť ešte viac a v horších časoch môže dokonca pokryť celý zisk bánk,[1] tak predstavuje existenčnú hrozbu pre všetky banky, len s jediným nepodstatným rozdielom v podobe rôzneho časového nástupu tohto deštruktívneho následku spôsobeného bankovým odvodom v závislosti predovšetkým od ekonomickej sily a kondície jednotlivých bánk. Vychádzajúc z vyjadrení orgánu bankového dozoru je novela spôsobilá zapríčiniť zánik spôsobilosti povinných subjektov efektívne podnikať na bankovom trhu, čo predstavuje relevantnú ústavnoprávnu implikáciu k zásahu aj do práva na podnikanie podľa článku 35 Ústavy.
Situácia v čase prijímania novely však bola diametrálne odlišná oproti tej aká panovala v čase prijímania zákona o osobitnom odvode. Svetová hospodárska (finančná) kríza sa skončila, slovenská ekonomika rástla a nezamestnanosť dosahovala historické minimá. Ani tieto akokoľvek ekonomicky povrchné ukazovatele však neupierajú právo zákonodarcu prijímať legislatívu zameranú na preventívne ekonomické opatrenia, čo je chvályhodný počin, ktorý by sme rozhodne nehanili, skôr naopak. V prípade prijatej novely sa však nemožno zbaviť pachuti, že nech akokoľvek správny deklarovaný účel zákona o osobitnom odvode nebude novelou posilnený, ale naopak bude ňou ohrozený a to z tak tristného dôvodu ako je snaha obchádzať ústavný zákon č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti („ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti“). Uvedenú tézu potvrdzujú aj slová ministra financií, ktorý uviedol, že „Mojim prvoradým cieľom je, aby bol rozpočet na budúci rok schválený tak, aby deficit verejných financií v roku 2020 nepresiahol 0,49% HDP. V predvolebnom období a pri opatreniach, ktoré prechádzajú Národnou radou SR je však tento cieľ stále ohrozený, preto som zareagoval na výzvu koaličnej rady a predložím na rokovanie vlády návrh novely zákona o osobitnom odvode vybraných finančných inštitúcií“.[3]
Vyjadrenie Národnej banky Slovensko, že „Ak by banky neboli schopné tvoriť zisk, z dlhodobého hľadiska to môže negatívne vplývať na ochotu materských bánk investovať v slovenskom bankovom sektore a aj na finančnú stabilitu bankového sektora.“[4] či stanovisko Európskej centrálne banky CON/2019/40[5], podľa ktorého môže novela významne ohroziť finančnú stabilitu bankového sektora a tiež negatívne pôsobiť na možnosti poskytovania úverov, predstavujú varovný prst, ktorý zákonodarca pri svojom legislatívnym počine nechcel vidieť.
Bankový odvod možno pokojne zaradiť do širšej skupiny sektorových platieb, ktorými štát zaťažuje vybrané subjekty, často podľa vlastnej ľubovôle, v prípadoch, keď trpí nedostatkom príjmov, čo je v našich pomeroch vždy. Výber zaťažených subjektov sa odvíja zväčša od ich bohatstva alebo nepopularity v spoločnosti, čo sú základné predpoklady na politickú priechodnosť takýchto opatrení. Dnes sú to podľa tejto mustry banky a včera to boli napríklad obchodné reťazce.
Nedávno to bol napríklad široko medializovaný legislatívny kotrmelec o osobitnom odvode obchodných reťazcov („odvod obchodných reťazcov“), ktorý bol do nášho právneho poriadku zavedený zákonom č. 385/2018 Z. z. o osobitnom odvode obchodných reťazcov a o doplnení zákona č. 595/2003 Z. z. o dani z príjmov v znení neskorších predpisov („zákon 385/2018“), ktorý nadobudol účinnosť dňa 1. januára 2019, aby bol následne zákonom č. 88/2019 Z. z. účinným od 9. apríla 2019 celý zrušený.
V súvislosti s prijatím zákona 385/2018 oznámila Európska komisia listom zo dňa 2. apríla 2019 Slovenskej republike svoje rozhodnutie začať konanie podľa článku 108 ods. 2 Zmluvy o fungovaní Európskej únie, z dôvodu možnej štátnej pomoci a tiež okamžité pozastavenie predmetného opatrenia prijatého zákonom 385/2018 podľa článku 13 ods. 1 nariadenia Rady (EÚ) 2015/1589.
zákon č. 384/2011 Z.z. o osobitnom odvode vybraných finančných inštitúcií a o doplnení niektorých zákonov