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Timestamp: 2019-12-14 08:20:16
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Matched Legal Cases: ['artículo 69', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 6', 'Artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 38', 'artículo 6', 'Artículo 7', 'Artículo 4', 'artículo 9', 'artículo 8', 'Artículo 1', 'artículo 6', 'Artículo 3', 'artículo 8', 'artículo 10', 'Artículo 10', 'artículo 9', 'Artículo 6', 'Artículo 8']

Es altamente honroso para mi recibir el grado de Miembro Académico de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad de Chile, que agradezco en la forma más cordial. Me considero ligado a la Casa Universitaria desde los años, ya lejanos, en que me cupo desempeñar en ella la cátedra de Derecho Internacional. Los lazos que a esta Universidad me unen se anudan hoy más estrechamente, si cabe, con la distinción de que he sido objeto.
En acatamiento a disposiciones reglamentarias y tradicionales, debo dictar una conferencia de incorporación a la Facultad y he escogido el tema de la responsabilidad internacional de los Estados en relación con sus obligaciones internacionales y especialmente en cuanto a empréstitos públicos se refiere.
Este problema será considerado en tres partes: la primera lo analizará desde el punto de vista y criterio dominante entre los tratadistas y en las prácticas de las Cancillerías antes de la Conferencia de La Haya de 1930, convocada por la Sociedad de las Naciones para proceder a la codificación de la responsabilidad internacional de los Estados, conjuntamente con la nacionalidad y las aguas territoriales; la segunda parte expondrá las conclusiones a que llegó, en cuanto a mi tema, dicha conferencia en sus trabajos, los cuales, como veremos, alcanzaron a solo parciales soluciones del vasto programa señalado a sus tareas; y, la tercera parte de esta conferencia considerará especialmente la cuestión relativa a los Empréstitos Públicos, en lo relativo a las obligaciones internacionales que ellas comportan.
I. - El problema de la responsabilidad internacional de los Estados ha sido objeto de estudios numerosos de parto de los publicistas del Derecho Internacional y de las diversas instituciones que se ocupan de las materias propias de esta ciencia. Asambleas de carácter mundial y regional han dado especial importancia a estas investigaciones y debemos citar, entre otras, a la Junta de Jurisconsultos Americanos con sede en Río de Janeiro, a la Sexta Conferencia Panamericana de La Habana, que formuló una Convención sobre la condición jurídica de los extranjeros a la Conferencia de París de 1929, celebrada para dilucidar el mismo tema, al Instituto de Derecho Internacional que le dedicó especial consideración en su sesión de Lausanne, al Comité de Expertos constituido por la Sociedad de las Naciones y encargado de hacer encuestas entre los Gobiernos y de formular el programa de la Conferencia que se ocupó de la Codificación de la Responsabilidad de los Estados, reunida en La Haya en 1930, y el Comité de Expertos Americanos para la Codificación del Derecho Internacional que se ocupó del mismo asunto en sus reuniones de Lima en 1938. El criterio con que se ha considerado la materia de que vamos a ocuparnos, ha sido diverso en el andar de los tiempos. Hasta no hace mucho impero, casi sin contrapeso, el principio de la irresponsabilidad del Estado por daños o perjuicios causados a los extranjeros residentes en, su territorio más tarde, el incremento del comercio y el mayor intercambio entre los países, facilitado por el creciente progreso do los medios de comunicación, las inversiones cada día más considerables del dinero acumulado en los grandes países, hechas en los países de industrias menos desarrolladas; las emigraciones coda vez más frecuentes de hombres y de capitales de un país a otro, han sido causas principales y de orden práctico de un cambio de criterio en la consideración del problema que analizamos. La irresponsabilidad internacional ha sido reemplazada por el concepto de que puede haber una responsabilidad, al menos relativa o condicionada, que el. Derecho Internacional esta llamado a delimitar en sus justas proporciones, Para dar a los complejos problemas que a su responsabilidad conciernen soluciones que correspondan a sus modalidades. Interesa conocer algunas opiniones emitidas por autorizados juristas con anterioridad a la Conferencia convocada en 1930 por la Sociedad de las Naciones. El principio general aceptado por ellos es que a un Estado le corresponde responsabilidad ante otro Estado, por daños sufridos por nacionales de este último en el territorio del primero, solamente en el caso de que pueda ser atribuida al Estado de la residencia o del domicilio del perjudicado cierta 'actitud culpable', concepto vago de por sí que los juristas se han empeñado en definir. De Vischer expresa que si, por ejemplo, los casos de tumulto o de violencias populares se producen sin tal 'actitud' no cabe responsabilidad, y agrega que para darla por existente debe ella fundarse en falta de acción o en la existencia de omisión que implique de parte del Estado mismo una responsabilidad directa en el no cumplimiento de sus obligaciones internacionales. La misma idea esta expresada en lo manifestado por Brierly, para quien, acentuándola más, la responsabilidad del Estado depende en tales casos de que él sea coparticipe del acto cometido por uno o varios individuos. Para este autor, resulta la responsabilidad solamente del hecho de existir la omisión de una precaución razonable o de la negligencia de tomar medidas de represión después del suceso que da origen al prejuicio, causales que colocan al Estado en tal posición que pudiera aseverarse que 'alguna clase de culpabilidad podría afectar a las autoridades'. Oppenheim, hablando de los casos de tumultos o violencias populares, dice que la responsabilidad gubernativa por actos de personas privadas sólo es relativa: El único deber del Estado es ejercitar las diligencias del caso para establecer debidamente los hechos, y en caso de que tales actos hayan sido efectivamente cometidos, dar la satisfacción debida al Estado afectado, castigar a los ofensores y ejercer alguna presión sobre estos para que den indemnizaciones adecuadas. Fuera de estos límites, el Estado no es responsable de los actos de personas privadas. No existe para él el deber de pagar los daños causados si los ofensores no tienen capacidad para hacerlo. Si, al contrario, el Estado no practica las diligencias mencionadas, puede ser considerado responsable y requerido para el pago de tales daños. Diena manifiesta que el Estado no es internacionalmente responsable en razón de actos de simples particulares, sine en la medida en que haya omitido adoptar las precauciones necesarias para impedir o suprimir los actos cuya tolerancia constituiría una falta a sus deberes internacionales. Calvo considera en la siguiente forma la doctrina relacionada con la prevención de daños a nacionales de otro Estado. Si el Gobierno ha tenido conocimiento del acto del cual ha resultado el daño y no ha tomado providencia para prevenirlo o detener sus consecuencias por los medios de que dispone o por aquellos a que pueda legalmente recurrir, el Estado será responsable de negligencias voluntarias. En este caso, el grado de responsabilidad del Estado tendrá por base las facilidades, mayores o menores, que tuvo para prevenir el acto y las precauciones, mayores o menores, que habría podido adoptar para evitarlo. Las reglas dadas por el Instituto de Derecho Internacional, sesión de 1927, limitan la responsabilidad del Estado por actor cometidos por personas privadas, a la condición de que el Estado haya omitido adoptar las precauciones a que, según las circunstancias, debía normalmente tomar para prevenir o reprimir los hechos. De la exposición de principios que hemos resumido se desprende que hay para el Estado una obligación internacional de tener una correcta organización judicial y de disponer de un servicio policial adecuado que le habiliten para mantener el orden público y prevenir los actos que causen daños que puedan dar lugar a reclamaciones. Las naciones se deben respeto unas a otras y han de abstenerse de ofensas o ataques que puedan perturbar la armonía necesaria para un buen orden en sus relaciones reciprocas. Por lo que a nuestra América se refiere, son numerosos los casos de controversias en que se ha visto envuelta, con motivo de daños sufridos por la persona o los bienes de los extranjeros. La falta de reglas convencionales precisas y de principios de Derecho Internacional bien definidos ha hecho posibles actitudes arbitrarias de grandes potencias en favor de la protección de nacionales radicados en países débiles. Las Repúblicas Americanas han dado, como es natural, grande importancia a este aspecto de la vida internacional y son numerosos los tratados por ellas celebrados para reglamentar 6 ejercicio del amparo diplomático que pueda prestarse a reclamaciones formuladas por extranjeros residentes en su suelo. Como medida defensiva contra las imputaciones de responsabilidad internacional hechas a Estados Latino-Americanos por países más poderosos; ellos han propiciado el reconocimiento en Asambleas mundiales de doctrinas como las de Calvo y de Drago y han introducido en su legislación interna disposiciones reglamentarias de los derechos de los extranjeros, que no siempre han sido reconocidos por todos los países. Entre estos procedimientos para limitar los abusos del amparo, los países de América han establecido, entre otros, los siguientes a) los extranjeros deben registrarse como tales en oficinas ad-hoc y en un plazo determinado. Si no lo hacen, pierden los derechos que pueden corresponderles como tales extranjeros así lo dispone el artículo 69 de la Constitución de Brasil. Estados Unidos y Francia han protestado de esta medida que, infundadamente, han calificado de restrictiva; b) los extranjeros domiciliados o de paso no tienen derecho a pedir amparo diplomático, a menos que, agotados los medios legales ante las autoridades competentes, resulte que ha habido denegación de justicia, se ha cometido injusticia notoria o violación evidente de los principios del Derecho Internacional (Venezuela).¨ Existen leyes análogas en Ecuador, México, Costa Rica, Salvador, Guatemala y Nicaragua; c) Acuerdos de la Segunda Conferencia Panamericana 'Las reclamaciones deberán presentarse a la justicia ordinaria y no habrá recurso a la vía diplomática sino en caso de denegación de justicia, retardo extraordinario o violación evidente de los principios de Derecho Internacional'; d) El mismo principio esta contemplado en los siguientes tratados suscriptos con países europeos; México con Alemania en 1882, con Noruega en 1885, con Francia en 1886 y con Holanda en 1897. Colombia con Alemania y con Italia en 1892. Perú con España en 1897 y con Estados Unidos en 1870; e) los extranjeros gozan de los mismos derechos que los nacionales (Colombia, Ecuador, Chile, México, Centro América, etc.); f) los extranjeros están sometidos a la ley local. (Salvador, Cuba, Colombia, etc.); g) los extranjeros no pueden recurrir a la intervención diplomática sino en el caso de denegación de justicia y después de haber acudido, en vano, a los medios ordinarios suministrados por las leyes de la República (Honduras). h) No hay denegación de justicia habiendo fallo, aún cuando se le considere injusto (Salvador, Guatemala); i) Se hace responsable al funcionario que cause el perjuicio; y j) Ecuador dictó, en 1888, una disposición que establece la irresponsabilidad del Estado por perjuicios resultantes de actos de guerra civil o internacional, de operaciones militares o medidas encaminadas al restablecimiento del orden público o de disposiciones tomadas en contra de sus súbditos o extranjeros, como prisión, arresto o destierro. El Cuerpo Diplomático residente protesto contra este decreto. Anotamos a continuación algunos casos prácticos en que se ha manifestado la actitud de Estados Unidos en materia de amparo diplomático con motivo de perjuicios causados por revueltas populares. En 1861, con motivo de un motín ocurrido en Nueva Orleans, el Cónsul y varios súbditos españoles sufrieron graves perjuicios de parte de los amotinados, lo que dió origen a una reclamación del Ministro de España ante el Gobierno de Estados Unidos. Webster, Secretario de Estado, sostuvo la irresponsabilidad de su Gobierno, y el Gabinete español asintió a sus opiniones. 'Los españoles, decía Webster al Ministro Calderón de la Barca, no pueden exigir en tales casos mayor protección que la que se concede a los nacionales. Estos han sufrido perdidas por el motín, y los súbditos de S. M. C., no pueden quejarse mientras se hallen al amparo de las mismas leyes que los ciudadanos de Estados Unidos'. Entre las cuestiónes falladas, de común acuerdo, por los árbitros nombrados para resolver las reclamaciones mutuas de mexicanos y norteamericanos, citaremos el caso de Salvador Pratts. Referíase esta reclamación a cobrar a Estados Unidos el importe de fardos de algodón destruidos durante la rebelión por una partida de soldados confederados. 'La nación, decía el comisionado mexicano, que hace una guerra, sea extranjera o civil, procura, por deber y por conveniencia, impedir todos los daños que intente hacer el enemigo. Si, para ello, hace cuanto le permiten sus fuerzas y sus recursos, llena completamente sus obligaciones para propios y para extraños. Los males que no fué posible evitar son una calamidad de la cual no puede ser responsable '. En comprobación de esta tesis, se invocó la decisión de Estados Unidos con motivo del bombardeo de San Juan de Nicaragua (Greytown), en 1854. En este caso el Gabinete de Washington había respondido a las reclamaciones de los gobiernos extranjeros en estos términos: 'Si un individuo elige para su residencia un país extranjero, y sus propiedad sufren, por actos bélicos cometidos contra ese país por un poder extranjero, no cabe indemnización por las vías diplomáticas '. entre los problemas que se suscitan con mayor frecuencia con relación a la responsabilidad internacional del Estado figuran los que tienen atingencia con los movimientos y tumultos populares, revoluciones o guerras civiles que estallan dentro de un país. Algunos extranjeros reciben perjuicios, en sus personas o en sus bienes, con motivo de los acontecimientos a operaciones que así se producen. La buena doctrina equipara estos casos a los de guerra internacional: la condición de los extranjeros perjudicados esta sometida a la ley común y en consecuencia no procede en tales casos el amparo diplomático. Varias Constituciones o leyes americanas tienen establecida una clara disposición que consagra el principio de que ni los nacionales ni los extranjeros podrán, en ningún caso, reclamar del Gobierno indemnizaciones por perjuicios causados a su persona o bienes por actos revolucionarios. Así, por ejemplo, la Ley Ecuatoriana de 17 de Julio de 1888, establece: 'La Nación no es responsable de los daños y perjuicios causados por el enemigo en guerra internacional o civil, o por asonadas o motines, ni por los que en los mismos casos causaren por parte del Gobierno por efecto de las operaciones militares y consecuencias inevitables de la guerra '. Los juristas norteamericanos han adoptado la doctrina de que los pueblos que no gozan de libertades publicas tienen el derecho de levantarse contra los regímenes políticos de Gobiernos que por incapacidad o culpable egoísmo mantienen al pueblo al margen de la ley, del derecho y del progreso institucional. Si tales revoluciones causan daños a nacionales y extranjeros a consecuencia de las campañas militares y de sus movimientos estratégicos, es obvio que no incurran en responsabilidad por tales danos, por cuanto, en principio, ejercitan un derecho de soberanía. Además, las necesidades de la guerra son, por su naturaleza, de tal manera apremiantes y de ejecución tan rápida y avasalladora que, en la mayoría de los casos, pueden considerarse como de fuerza mayor, de los cuales nadie responde. Este principio esta generalmente aceptado por la jurisprudencia internacional. Esta ha estimado, con sobrada razón, que no seria justo que, aparte del daño que recibe la Nación por el hecho mismo del fenómeno social de una revolución, quedara constreñida a subordinar sus actor de defensa o ataques militares a las conveniencias de los intereses do los particulares. En una reclamación presentada ante una Comisión Mixto Arbitral México-Alemana y en nuestra calidad de superárbitro dejamos establecido en 1932, el siguiente principio: 'Los daños causados por el hecho de que las fuerzas constitucionalistas se retiraran de la ciudad de León momentos antes del ataque a era ciudad por las fuerzas llamadas orozquistas, no deben ser indemnizados en, estricto derecho. Considero que un jefe de operaciones tiene la mar amplia libertad de acción para el movimiento de sus tropas y los saqueos que con frecuencia se producen en caso de toma de una plaza en el curso de una internacional o civil, sea que la acción se realice al asalto o por el abandono de las fuerzas que la defendían, no dan derecho, por lo general, a indemnizaciones'. La opinión de los tratadistas está conforme con el criterio que queda expresado. 'El Estado no es, en principio, responsable, dice Rougier, por los daños causados a los extranjeros por la guerra civil. (A. Rougier: Les Guerres Civiles et le Droit des Gens', Larose, 1903, pág. 174). El Tribunal brasileño-boliviano en la reclamación número 64. (Alfonso V. Arriello), resolvió: 'El reclamante no presentara una Bola sentencia de gobiernos ni de tribunales arbitrales, que mande reparar perjuicios debidos a casos fortuitos o de fuerza mayor... (Cit. de F. González Roa: 'La Responsabilidad internacional del Estado', México, 1931, pág. 61). 'No creo que un Gobierno este obligado, decía Lord Stanley en la Cámara de los Comunes, el 17 de Junio de 1850, a indemnizar a los gobiernos que hayan sufrido por fuerza mayor. Todo toque un Gobierno puede hacer en tales circunstancias es proteger con todos los medios que estén a su alcance, contra actos de expoliación y de violencia, a los nacionales y extranjeros que residen en su territorio'. (Podestá Costa: 'El extranjero en la guerra civil. Buenos Aires, 1913, pág. 89). Idéntico criterio sostuvo el General Bartolomé Mitre cuando las naciones extranjeras exigieron al Gobierno argentino indemnizaciones por los daños que les causaron 'actos arbitrarios cometidos durante la tiranía de Rosas'. Decía el ilustre argentino: 'El Gobierno no responde de todos los perjuicios o vejaciones que pueda sufrir el extranjero establecido en el país. No responde de actos ni de sucesos extraños a su propia voluntad o acción; no es responsable de los males que aflijan tanto a los extranjeros como a los nacionales de resultas de acontecimientos de fuerza mayor, de asonadas, motives, revueltas, etc.; en una palabra, de acontecimientos que las autoridades no hall podido evitar o reprimir'. (A. Prado y Rojas: Leyes y Decretos promulgados en la provincia de Buenos Aires. Tomo IV, pág. 257, N.º 1965. Cit. por Podestá Costa). en el caso de Derbec, la demanda fué rechazada 'porque los actos fueron cometidos por la muchedumbre amotinada y no por las autoridades de los Estados Unidos'. en el caso de J. J. Underhill, el árbitro Barge sostuvo que: 'en los acontecimientos de Agosto de 1892, no hay prueba de que hubiera habido actos ilegales, omisiones o negligencia de parte de la que podía considerarse como autoridad local, la que ni ocasiono los daños causados por la multitud enfurecida ni podía, en circunstancias tan extraordinarias, prevenirlas o suprimirlas'. (Ralston: Obra citada, pág. 358). 'en el caso de Laguernene se sostuvo que los hechos, que según el reclamante le ocasionaron sus perdidas, no fueron actor de era autoridad, ni fueron efectuados con el consentimiento del Gobierno; fueron cometidos por una multitud amotinada y fuera de la ley, por lo que es difícil concebir como se puede pretender que el Gobierno demandado sea responsable de las consecuencias de las violencias cometidas. Los motines y los levantamientos son enemigos de la paz publica y es deber de todo buen ciudadano procurar su aniquilamiento'. 'para los Gobiernos es una obligación dictar leyes punitivas contra los individuos que cometen actor de violencia; pero el Gobierno mismo no es responsable de esos actos'. (Ralston: Ob. cit., pág. 358). El Secretario de Estado, Webster, el 13 de Noviembre de 1851, con motivo de los ya aludidos ataques de que fueron victimas el Cónsul y varios españoles residentes en New Orleans, por la plebe amotinada, decía: 'en todos los países se amotina la plebe; en todas partes estallan a veces violencias populares; ultrájanse las leyes, huéllanse los derechos de los ciudadanos a individuos particulares y a veces de los empleados públicos y agentes de los gobiernos extranjeros que tienen un derecho especial a la protección. En semejantes casos, las fe pública y el honor nacional piden que no solo se condenen esos ultrajes, sino que también sus autores lean castigados siempre que sea posible llevarlos ante la justicia, y que, además, se dé plena satisfacción, en tanto que el Gobierno este obligado a ello según los principios generales del derecho, la fe publica y las obligaciones de los tratados'. en la Segunda Conferencia Internacional Americana celebrada en México, la 'Convención sobre Derechos de los Extranjeros', dejo establecidos en su artículo 2.°, los principios siguientes 'Los Estados no tienen ni reconocen a favor de los extranjeros otras obligaciones o responsabilidades que las que a favor de los nacionales se hallan establecidas por su Constitución y por sus leyes'. 'en consecuencia, los Estados no son responsables de los daños sufridos por los extranjeros por causa de facciosos o de individuos particulares, y en general, de los daños causados por casos fortuitos de cualquiera especie, considerándose tales los actos de guerra, ya sea civil o nacional, sino en el caso en que la autoridad constituida haya sido remisa en el cumplimiento de sus deberes'. en la Conferencia para la Codificación del Derecho Internacional (1930), el eminente internacionalista, Doctor Gustavo Guerrero, a nombre del Comité de Expertos, después de examinar las opiniones de las 26 naciones representadas en la Conferencia, formuló su conclusión 8.ª en los siguientes términos: 'Los daños sufridos por los extranjeros en los casos de motín, revolución o guerra civil, no entrañan responsabilidad del Estado'. (Vol. III. Responsabilités des Etats en ce qui concerne les dommages causés sur le territoires a la personne ou aux biens des étrangers'. Pág. 253. Genéve). El abandono de una plaza en tiempo de guerra internacional o civil, no compromete la responsabilidad del Gobierno, pues, es operación licita el movimiento de tropas y el consiguiente retiro de un ejercito en localidades ocupadas y los efectos de tales operaciones militares no dan derecho, en general, a indemnización. Tampoco puede comprometer dicha responsabilidad el hecho de que, durante algunas horas, queda la ciudad sin autoridad en ejercicio y carente de medios de defensa. Es censurable la conducta de autoridades civiles que abandonan su cargo en momentos que sus servicios hubieran podido ser muy útiles, pero estas circunstancias no importa un antecedente capaz de modificar la apreciación jurídica de los hechos. Es principio de Derecho Internacional que no existe responsabilidad para un Gobierno por los perjuicios sufridos por una población con motivo de asonadas o levantamientos populares, sino cuando se establezca que ha existido lenidad o negligencia de parte de las autoridades para reprimir tales asonadas y evitar sus lamentables efectos. Ellos no son imputables al Gobierno porque no fueron cometidos por los elementos de orden; sino por la plebe que aprovecha el desconcierto en tales circunstancias anormales. Podían citarse numerosas sentencias de Tribunales Arbitrales que consagran esta tesis. La sentencia dictada por el Tribunal chileno-británico con motivo de saqueos producidos en Santiago de Chile, después del triunfo de la revolución congresista de 1891, declare la irresponsabilidad del Gobierno de Chile por las consideraciones siguientes: I. - 'Que los sucesos lamentables que ocasionaron los perjuicios que se reclaman, no podrían comprometer la responsabilidad del Gobierno sino en el caso de que hubieran sido cometidos por personas que dependieran de él o estuvieran bajo su vigilancia, o que las autoridades, disponiendo de los medios suficientes para estorbar el saqueo, no lo impidiera. II. - 'que el reclamante confesaba que el saqueo que le perjudicó fué acto del populacho y que no había probado, en manera alguna, que las personas anónimas que lo capitaneaban, tuvieran carácter público o estuvieran bajo la dependencia de la autoridad. III. - 'que el reclamante no había probado tampoco que las autoridades superiores de Santiago, hubieran manifestado negligencia grave para prevenir o reprimir estos excesos, que son el triste resultado de profundas disensiones internas, ni que las fuerzas de que ellas disponían recibieran la orden de no impedir el saqueo, como lo había afirmado el propia demandante. IV. - 'que de la prueba rendida ante el Tribunal, resultaba que inmediatamente que la autoridad suprema, constituida en esos momentos, tuvo noticia de los saqueos, tomó las medidas que exigían las circunstancias; pero necesariamente debían ser ellas muy limitadas, desde que la policía entera se había desbandado y las tropas que pertenecían al partido que acababa de ser irrevocablemente vencido, ya había perdido su Jefe Supremo, debían naturalmente encontrarse desmoralizadas. V. - 'que a un Gobierno, en todo evento, no puede hacérsele responsable por una simple falta de previsión de uno de sus funcionarios, ni de las consecuencias de una convulsión o estallido popular, cuando no se ha probado que tuviera los medios suficientes y seguros para reprimirlas. VI. - 'que su responsabilidad depende en semejantes casos de la magnitud y eficacia de los elementos de que pudiera disponer para contener el abuso; pero que no le incumbe ninguna cuando, advertida de los atropellos de la turba, la Autoridad haya tomado las precauciones que pudiera ejercitar, en tan crítico momento, para impedir que se renovaran y para detener sus consecuencias '.
Doctrina de Chile en materia de tumultos populares
Chile ha sostenido siempre la buena doctrina sobre este particular. Una nota del Ministro de Relaciones Exteriores D. Antonio Varas, dirigida al representante de Francia, con motivo de una presentación hecho por esta encaminada a obtener pago de perjuicios sufridos por un comerciante francés, cuyo almacén fué asaltado por turban de revoltosos sublevados contra el Gobierno, contiene los siguientes conceptos: 'se invoca un privilegio particular en favor de los extranjeros para exigir indemnizaciones de las perdidas y daños que sufran a consecuencia de sucesos análogos a los del presente reclamo por no haberlos provocado ni haberles sido posible reprimirlos. Semejante privilegio colocaría a los extranjeros en una posición muy ventajosa comparativamente a la de los ciudadanos; y no alcanza el Gobierno a ver que haya el menor fundamento para ella. Los extranjeros son admitidos a gozar, y gozan en efecto, en este país, de todos los derechos civiles, de todos los beneficios que el orden social concede a los ciudadanos; y no seria justo que se eximiesen de las cargas, peligros y pérdidas eventuales a que los ciudadanos se hayan sujeto, a menos que estos gravámenes pudiesen imputarse a abandono o negligencia culpable del Gobierno en precaverlos o reprimirlos. El carácter de neutralidad que se atribuye a los extranjeros, parece infundado. Los extranjeros son súbditos del Gobierno y miembros de la sociedad bajo cuya protección viven y cuyos beneficios reportan. En el Derecho Internacional no se les considera de otro modo, y así es que en el caso de una guerra exterior, las presas marítimas que se hacen por uno de los beligerantes a las casas de comercio extranjeras establecidas en el territorio del otro, son tan buenas y legítimas como las que se hacen a los naturales del mismo. Y no estará de más observar que, en el caso de revueltas civiles, los extranjeros se creerían eximidos de contribuir por su parte a la defensa del orden, al mismo tiempo que por privilegios de que se trata, se creerían autorizados para reclamar indemnizaciones por los perjuicios que les irrogasen los enemigos de ese mismo orden'. en otro caso en que, de resultas de un combate habido en las calles de una ciudad entre tropas del Gobierno y un grupo de alzados en armas, fué incendiada la casa ocupada por un Cónsul británico, quien perdió el archivo y sus efectos personales, una nota del Ministerio de Relaciones de Chile, dirigida al representante ingles, dice, entre otras cosas, lo siguiente: 'El Gobierno deplora sinceramente una ocurrencia que ha causado tan grave daño a un súbdito británico y particularmente a un Cónsul de S. M. B., y sobre todo, por la circunstancia de comprenderse en esta perdida la del archivo consular. Pero, por sensible que ello le sea, V. S. me permitirá decirle, como a hombre del Gobierno lo hago, que no conozco ningún principio de equidad natural que pueda imponer a un Gobierno una responsabilidad que le privaría del derecho de emplear la fuerza, aún con el objeto de defender su propia existencia y el orden público, por los daños y pérdidas contingentes que de ello pudieren resultar a las personas y propiedades extranjeras. No alcanzo que haya fundamento para comprender esta especie de inmunidad en la que por el Derecho Internacional se concede a los agentes de las potencias extranjeras por el hecho solo de admitirlos. El Cónsul procedió cuerdamente pidiendo al jefe de los sublevados que le permitiese trasladarse a otro punto y la criminal negativa de Arteaga es un hecho individual de que no veo que mi Gobierno pueda ser más responsable que de otra injuria cualquiera perpetrada por un malhechor en la persona o propiedad de un Agente Diplomático'.
Conferencia de La Haya, 1930, sobre responsabilidad internacional de los Estados.
Chile concurrió a esta importante reunión. En la exposición que haremos de los debates habidos y de las conclusiones a que llego esta Asamblea seguiremos la Memoria presentada por la Delegación de Chile al Gobierno (1). La Conferencia, reunida por disposición de la Sociedad de las Naciones, se encontró avocada con la diversidad de criterio que se advierte en la jurisprudencia de los Tribunales Arbitrales que han conocido de estos problemas y con las discrepancias entre las doctrinas sostenidas por las naciones de inmigración de individuos extranjeros y de capitales creadores de riquezas y las sustentadas por los países de emigración, deseosos de exportar sus excesos de población y de Economías acumuladas hacia otros países de tierras acogedoras. Era posible aspirar, sin embargo, al esclarecimiento de ciertos principios generales de ética internacional, como primer paso hacia la cristalización de los postulados jurídicos básicos en la materia y libres de la influencia trascendente de los intereses o conveniencias políticas del momento. Como se verá más adelante, los debates de la Conferencia solo permitieron fijar ciertos jalones en el largo camino que aún queda por recorrer para codificar, con el asentimiento general, las reglas jurídicas de la responsabilidad de los Estados. El primer tropiezo grave con que se hubo de luchar fué la falta de resultados concretos sobre el tratamiento de los extranjeros en la Conferencia reunida, pocos meses antes, en París, por la Sociedad de las Naciones. La carencia de disposiciones recibidas respecto de la posición jurídica que los Estados reconocen a los extranjeros residentes dentro de sus jurisdicciones respectivas impidió consagrar, en formulas precisas, las normas mínimas reconocidas por la comunidad internacional. Consecuencia inevitable de tal situación fué un constante empeño de generalizar los conceptos a fin de abreviar y eludir así las conclusiones doctrinales con relación a la igualdad de tratamiento de nacionales y extranjeros, sostenida en términos generales por la unanimidad, pero a la cual se introducían excepciones favorables o limitativas en el lenguaje de ciertas estipulaciones propuestas para la Convención sobre responsabilidad de los Estados. Por otra parte, las respuestas de los Gobiernos al cuestiónario sobre la materia, que le fuera sometida por el Comité Preparatorio, adolecían, en general, de la misma falta de precisión antes señalada y a esta circunstancia deben atribuirse la forma vaga en que aparecían redactadas las bases de discusiones sometidas a la Conferencia y las frecuentes disparidades de criterio, cuando no contradicciones, entre la posición adoptada por las Chancillerías y los postulados sostenidos en el seno de la Conferencia, por sus delegaciones. Además, implica necesariamente la obra de codificación de las reglas del Derecho Internacional, la de poner en armonía con ellas las de los diversos sistemas jurídicos en que se inspiran las legislaciones internas de los Estados; tal unificación de los preceptor legales constituye una tarea de gran magnitud a la que no pueden y a veces no desean, comprometerse los gobiernos sin estar ciertos del asentimiento y de la cooperación de las entidades llamadas a realizarlas.
Este problema será considerado en tres partes: la primera lo analizará desde el punto de vista y criterio dominante entre los tratadistas y en las prácticas de las Cancillerías antes de la Conferencia de La Haya de 1930, convocada por la Sociedad de las Naciones para proceder a la codificación de la responsabilidad internacional de los Estados, conjuntamente con la nacionalidad y las aguas territoriales; la segunda parte expondrá las conclusiones a que llegó, encuanto a mi tema, dicha conferencia en sus trabajos, los cuales, como veremos, alcanzaron a solo parciales soluciones del vasto programa señalado a sus tareas.
La teoría de la responsabilidad ocupa en la evolución contemporánea del derecho, tanto interno cuanto internacional, un sitio cada vez mar prominente. Ha llegado a decirse que constituye la piedra angular de todo sistema jurídico y que el valor práctico de cualquier orden jurídico determinado, depende de la suficiente eficacia y alcance de sus reglas sobre la responsabilidad. Paralelamente con la fijación del concepto de la soberanía del Estado se ha desenvuelto el de su responsabilidad, hecho que consagra numerosos tratados y la jurisprudencia internacional; y la necesidad mar premiosa en el campo del derecho es la de precisar Las reglas respectivas, a fin de impedir que se las utilice con propósitos de indole jurídica. Si bien de la iniciación de los trabajos de La Haya hubo unanimidad en 1930, para consagrar, como primer principio general, el de la responsabilidad del Estado, en lo relativo a los daños causados en su territorio a la persona o a los bienes de los extranjeros, numerosas delegaciones exteriorizaron el concepto de que debía considerarse su aplicación como de carácter, excepcional. A juicio de la de Dinamarca, por ejemplo: 'No existe, en general, una relación de Derecho Internacional entre el Estado y los particulares extranjeros... Hemos querido consagrar, más bien, la regla de la no responsabilidad del Estado si su legislación y su administración son imparciales respecto de nacionales y extranjeros y si emplea los medios de que dispone para descubrir y castigar a los culpables... A nuestro juicio, solo una pequeñísima parte del gran problema de la responsabilidad del Estado, respecto de los particulares, nacionales o extranjeros, puede ser considerada y resulta conforme a los puntos de vista del Derecho Internacional Público. En la mayoría de los casos se trata de cuestiónes que deben ser resueltas simplemente conforme a las reglas del Derecho Civil o Administrativo vigente en el país . . . Es de suma importancia recalcar el hecho de que la responsabilidad del Estado no se verá, en general, comprometida porque un extranjero es perjudicado aún cuando su Gobierno apoye su demanda de reparación o de satisfacción, y aún si la dificultad es sometida a la resolución de un Tribunal Internacional, la demanda conserva su carácter original de Derecho Civil o Administrativo. Sólo en circunstancias excepcionales, cuando el extranjero recibe un tratamiento parcial desfavorable, podría dar por resultado un quebrantamiento de Derecho Internacional'. Entre esta tesis y la representativa de la tendencia extrema contraria, según la cual el Estado incurre en responsabilidad internacional desde el instante mismo en que se causa daño a sus territorios, a la persona o a los bienes de un extranjero, hubo una variedad de formulas intermedias y conciliadoras. Las naciones pequeñas, en especial las latino-Americanas, se pusieron de parte de la más restringida interpretación de la doctrina de la responsabilidad, por estimar que no era posible, visto el estado actual de la evolución jurídica, introducir en el campo del derecho internacional preceptos tan absolutos como los consagrados en la legislación civil interna. Después de un amplio debate se adoptó, como artículo 1.° de la Convención, el siguiente postulado: 'Incurre en responsabilidad internacional un Estado cuando uno de sus órganos deja de cumplir las obligaciones internacionales del Estado con daño para la persona o los bienes de un extranjero en el territorio del Estado'. Durante las discusiones, la Delegación de Estados Unidos de América había propuesto que se adicionara el artículo con lo que sigue: 'Esto implica el deber de dar una reparación al Estado del extranjero por el daño así causado'. Otras delegaciones pidieron que se definiese los órganos aludidos mediante la intercalación de las palabras 'ejecutivo, legislativo y judicial'. Los países latino-Americanos solicitaron que se precisara el alcance del concepto 'obligaciones internacionales' y la esfera de aplicación del principio general, por estimar, junto con algunos Estados de otros continentes, que la formula era demasiado vaga para ser incorporada en un convenio codificatorio. La Delegación de México manifestó que aceptaría el artículo propuesto si se le adicionaba el concepto: 'a condición de que, se hayan agotado todos los recursos internos sin obtener una reparación adecuada'. El artículo fué adoptado por unanimidad y sin ninguna de las adiciones y esclarecimientos propuestos, por corresponder ellas y ellos a otras de las bases que se discutirían más adelante. Quedó convenido que, mientras no se prestase aprobación al conjunto, del articulado que preparaban el Ponente, y el Comité de Redacción, los votos emitidos por los delegados solo se referirían al principie mismo y no a su forma o coordinación. En vista de que las Bases elaboradas por el Comité Preparatorio no guardaban la continuidad requerida para ser incorporadas en la Convención, se procedió a discutirlas siguiendo el Orden lógico que se les diera en un documento distribuido a la Comisión por la Secretaria General de la Sociedad de las Naciones. Doctrina expuesta por Chile. - Al iniciarse la discusión, el Primer Delegado de Chile considero pertinente dar a conocer la doctrina general de nuestro país, en la declaración que sigue 'Esta Conferencia tiene por objeto proceder a la codificación de las reglas del Derecho de Gentes, relativas a la responsabilidad internacional; es decir, de Estado a Estado. Por concepto alguno se puede atribuir competencia a esta Conferencia para ocuparse de las reglas concernientes a la responsabilidad de derecho interno, es decir, a. la responsabilidad de un Estado respecto de particulares. 'Las bases de discusión comprendidas bajo el rubro do 'Principios generales', no están redactadas con precisión suficiente para establecer una línea demarcadora de los dos tipos de responsabilidad que dejo indicados; tampoco cumple con dicho requisito la proposición francesa tendiente a formular un postulado fundamental, un principio esencial sobre el cual descansaran los demás principios generales. (Se refiere al artículo 1.° transcrito). 'La delegación de Chile considera que la responsabilidad de derecho interno de un Estado se rige por su legislación nacional y es previa a la responsabilidad internacional a menos que '1.° Las leyes a instituciones de un Estado nieguen a los extranjeros los medios de obtener reparación contra las colectividades oficiales o los funcionarios que hubieren podido causarle un daño susceptible de indemnización pecuniaria; '2.° Los tribunales administrativos y judiciales y las autoridades del Estado discriminen contra el extranjero que recurre a ellos, aún cuando la legislación interna lo coloca en pie de igualdad con los nacionales; '3.° El extranjero haya agotado todos los recursos que le franquea el derecho interno sin obtener una reparación adecuada; y '4.° El daño causado al extranjero sea consecuencia de la violación de un tratado internacional, concluido entre los respectivos Estados, a saber, entre el Estado en cuya contra se formula una reivindicación y el Estado de que es nacional el reclamante. 'Los principios antes enunciados presumen la existencia, que me parece necesaria y debería exigirse en el sistema jurídico de todo Estado civilizado, de las vías de recurso de derecho interno ya mencionadas y su correcta aplicación para impedir toda posibilidad de que se produzca una denegación de justicia. 'Constituye la única excepción a la regla general que dejo enunciada, la referente a una responsabilidad internacional asumida por Tratado, cuando no se han adoptado las medidas legislativas encaminadas a hacer efectiva esa responsabilidad. 'Sobre la base de los principios generales que acabo de enumerar, y en la inteligencia que de modo alguno goza el extranjero de una situación preferente con respecto al nacional en cuanto concierne a sus relaciones con el Estado, sería posible trazar los lineamientos generales de una Convención dotada de aquella elasticidad de que ayer nos hablaba M. Politis. Una vez que estas bases ya estuviesen solidamente establecidas, podríamos ocuparnos en convenir las disposiciones accesorias destinadas a reglamentar la aplicación a casos concretos de la regla general de la responsabilidad internacional'. Con la salvedad de que se definirían las 'obligaciones internacionales', se adoptó, por veintinueve votos y varias abstenciones una forma enmendada de la Base, la cual pasó a ser el artículo 6.° del proyecto de Convención: 'Un Estado incurre en responsabilidad internacional si un extranjero sufre daño a consecuencia de la adopción de leyes incompatibles con- sus obligaciones internacionales o debido a la no dictación de las leyes necesarias para dar cumplimiento a esas obligaciones'. Que se entiende por .obligaciones internacionales. - De conformidad con lo resuelto al aprobarse los artículos 1.° y 6.°, el Comité de Redacción sometió la, siguiente definición de 'obligaciones internacionales', que fué adoptado por veintiocho votos contra tres. 'Artículo 2.° Las obligaciones internacionales de que se habla en la presente Convención, son resultantes de tratados, así como las obligaciones fundadas en la costumbre, que tienen por objeto asegurar a las personas y a los bienes de los extranjeros un tratamiento conforme con los principios reconocidos como esenciales -por la comunidad internacional'. En el curso del animado debate relativo a este importante punto, el primer Delegado de Chile hizo la declaración que sigue 'La proposición del Comité de Redacción no satisface, a mi juicio, la necesidad de que se ha hecho notar, de definir con precisión, lo que se debe entender por 'obligaciones internacionales', en el espíritu y la orientación del convenio en estudio. El Comité ha formulado una definición que no precisa el punto, pues se limita a decir que tales obligaciones son aquellas que tienen por objeto asegurar a las personas y a los bienes de extranjeros un tratamiento conforme con los principios reconocidos como esenciales por la comunidad internacional, en virtud de los derechos convencional o consuetudinario; pero no dice cuales son las obligaciones reconocidas como esenciales por la Magna Civitas. 'De lo anterior se deduce que no se ha llegado a la definición deseada; quedamos siempre ante un vacío y al aceptar la adición que se propone no habríamos avanzado gran cosa en la obra de precisión exigida con tanta justicia por varias delegaciones.
Por mi parte, me atrevo a decir que no es necesario dar una definición del significado del concepto obligaciones internacionales, por tratarse de algo ajeno al objeto que se esfuerza en alcanzar esta Conferencia. Confirma mi aserto el propio título de las Bases de Discusión que tenemos a la vista, sometidas a nuestra consideración por el Comité Preparatorio de esta Asamblea. Hemos sido invitados a codificar las reglas relativas a la responsabilidad de los Estados; las obligaciones internacionales constituyen otro capítulo muy vasto y complicado, pues se refieren a una sucesión sumamente variada de problemas de la vida etática. 'Hemos sido convocados con el solo propósito de estudiar y codificar las reglas de la responsabilidad de los Estados en caso de daños a las personas o a los bienes de los extranjeros. Definir las obligaciones internacionales de un Estado seria terse bastante pesada y que inevitablemente abarcaría un vastísimo campo vinculado al problema de la responsabilidad solo en la forma muy restringida que determina la naturaleza misma de la Convención en estudio. 'La proposición francesa aprobada por esta Comisión (artículo 1.°), comporta el mismo concepto, pues establece la responsabilidad del Estado por quebrantamiento de obligaciones internacionales que cause un daño a la persona o a los bienes de un extranjero. No es preciso, pues, definir las obligaciones internacionales, y debemos limitarnos a establecer cuando y en que circunstancias queda comprometida la responsabilidad del Estado. En este sentido expuse ya el punto de vista de lea Delegación de Chile, durante la lesión de anteayer. 'A nuestro juicio, la responsabilidad de derecho interno de un Estado se rige por su legislación nacional y es previa a su responsabilidad internacional. Sólo en los casos que entonces enumeramos, dicha responsabilidad de derecho interno se torna responsabilidad internacional. No repetiré cuáles son dichos casos porque aparecen consignados en el acta de la lesión del 18 de Marzo. En el. sentido de la Convención que ahora estudiamos, no existe una responsabilidad internacional, a mi entender, sino cuando se han agotado los recursos establecidos por las leyes fundamentales y los procedimientos normales de derecho interno para obtener una reparación pecuniaria. 'La responsabilidad del Estado nace solo en el momento en que ha cometido la injusticia y ello no acontece sino cuando la injusticia subsiste después de las gestiones que deben realizarse para obtener una reparación. Hay en esta materia una cuestión de gradaciones: la obligación internacional teórica, que existe en principio, no se traduce en obligación internacional efectiva, en el sentido de la Convención que estudiamos, sino una vez agotados los recursos internos de reparación. Cualquiera otra solución colocaría el problema de las obligaciones internacionales en un terreno puramente político, muy peligroso para la cordialidad de las relaciones entre Estados, desplazándola del terreno jurídico, en el cual hay gran interés por mantenerla. 'Por esto, creo que la codificación del Derecho International, en su capítulo relativo a la responsabilidad de los Estados, debe hacerse de una manera positiva; o sea, no como una derivación del problema mucho más general de las obligaciones internacionales, sino ciñéndonos estrictamente a la determinación de los principios generales de que se debe deducir cede caso de imputabilidad de la responsabilidad internacional, conforme lo ha hecho notar la Delegación de Alemania en el pliego de observaciones generales distribuido a la Comisión y al cual me honro en dar mi apoyo'. Varias delegaciones hicieron notar que la definición propuesta podía producir dificultades en vista de que el artículo 38 del Estatuto de la Corte Permanente de Justicia International, suscrito y ratificado por la mayoría de los países reunidos en la Conferencia señala Como fluentes de derecho internacional, para los efectos de su aplicación por dicho tribunal: 1) los Tratados; 2) los usos y costumbres internacionales; 3) los principios generales de derecho, reconocidos por las naciones civilizadas; y 4) Las resoluciones judiciales y la s enseñanzas de juristas calificados. Se peso a considerar la Base N.° 7, que ocupaba el segundo lugar en el texto repartido a la Comisión y, después de rechazarse varias proposiciones encaminadas a refundirla con la primitiva Base N.° 2, (artículo 6.°), fué aprobada por unanimidad con la redacción que sigue: 'Artículo 7.° Un Estado incurre en responsabilidad internacional si un extranjero sufre daño como consecuencia de un acto a omisión del Poder Ejecutivo incompatible con las obligaciones internacionales del Estado '. Agotamiento de los recursos locales. - La Base N.° 27, referente al agotamiento de los recursos locales, dió lugar a una prolongada discusión para dirimir los conceptos antagónicos sustentados por varias delegaciones acerca del momento en que hace la responsabilidad internacional. Algunos Estados sostenían que dicha responsabilidad hace al producirse el daño al extranjero; otros declararon que, como ya lo expresara la Delegación de Chile, la responsabilidad internacional no puede pacer sino cuando se han agotado todos los recursos locales; varias delegaciones hicieron notar que la responsabilidad internacional podía nacer directa o conjuntamente con la de índole interna en casos como el de insultos a la bandera de un Estado o aquel en que se ha inferido daño a un extranjero por el hecho de ser nacional del Estado reclamante, pues en esta última circunstancia se habrían cometido dos violaciones internacionales; una contra el Estado y la otra contra el extranjero. La base fué aprobada por unanimidad con la siguiente redacción: 'Artículo 4.° No podrá invocarse la responsabilidad del Estado, en cuanto se refiere a la reparación del daño causado a un extranjero, sino cuando se hayan agotado los recursos que el derecho interno del país franquea a los perjudicados. 'Esta regla no se aplica en los casos que menciona el inciso 2.°, del artículo 9.°. (Denegación de justicia). Actos u omisiones de funcionarios del Estado.- La discusión de las bases N.os 12 y 13, relativas a la responsabilidad internacional del Estado por el daño que sufra un extranjero de resultas de actor a omisiones de funcionarios del Estado 'que actúan dentro de la esfera de sus atribuciones' o 'aún sin estar autorizados Sara realizarlos si los funcionarios pretendían actuar dentro de la esfera de sus atribuciones' cuando tales actos a omisiones contravienen las obligaciones internacionales del Estado, provoco un interesante debate. La Delegación de Estados Unidos de América propuso refundir en una cola estas bases mediante el uso de la expresión 'dentro de sus atribuciones o funciones' que consigna prácticas internaciones ya reconocidas en materia de delegación de autoridad. Numerosos países pidieron la supresión de la Base N.° 13, por no ser posible imputar responsabilidad al Estado cuando un funcionario actúa fuera de la esfera de sus atribuciones y en vista de que, ordinariamente, tales actor no causan la responsabilidad del Estado. Se hizo notar, edemas, que en los Estados donde no se asume responsabilidad por los actos de funcionarios fuera de sus atribuciones expresas, podría colocarse a los extranjeros en situación privilegiada respecto de los nacionales mediante la consagración de tal principio. La Base N.° 12, fué aprobada por unanimidad y se adoptó el principio de la Base N.° 13, por veinte votos contra seis. Sometidos los textos y mociones de enmiendas verbales al Comité de Redacción, este los refundió en el artículo 8.° de la proyectada Convención, con el texto que sigue 'Artículo 1.° Un Estado incurre en responsabilidad internacional si un extranjero sufre daño a consecuencia de los actor a omisiones de sus funcionarios, dentro de la esfera de sus atribuciones, cuando tales actor a omisiones contravienen las obligaciones internacionales del Estado. '2.° También incurre un Estado en responsabilidad internacional si un extranjero sufre daño a consecuencia de actor no autorizados de sus funcionarios, realizados al amparo de su investidura oficial, si tales actos contravienen las obligaciones internacionales del Estado. 'Sin embargo, un Estado no incurre en responsabilidad internacional si la falta de atribuciones del funcionario es tan manifiesta, que el extranjero debiera haberse dado cuenta de ella y habría podido, en consecuencia, evitar el daño'. La votación anterior dió nacimiento a intensas actividades fuera del recinto de la Comisión y los países latinoamericanos juntas con otras naciones, constituyeron un sólido block de minoría que hizo imposible reunir los votos de dos tercios de los Estados, requeridos para dar forma convencional a los principios adoptados. Denegación de justicia. - La cuestión de la denegación de justicia para dar lugar a una responsabilidad de carácter internacional ha sido de las más dicutidas por los juristas y hasta hoy no ha alcanzado a ser bien definida y precisada. Lapradelle y Politis expresan que el concepto de denegación de justicia es evasivo y complejo y parece repugnar toda definición. Basset Moore no considera posible establecer de antemano formulas precisas y rígidas, por medio de las cuales pueda determinarse en cada caso, la cuestión de una denegación de justicia. La Sociedad de las Naciones, que se ha esforzado por codificar las reglas del Derecho Internacional, estimó que este punto estaba suficientemente maduro y lo incluyó entre las materias que debiera considerar la Primera Conferencia para la Codificación, que se reunió en La Haya en 1930. El Comité de Expertos que redacto las bases de discusión preparo la que lleva el N.°~ 5.°, y que dice: 'La responsabilidad del Estado se encuentra comprometida si el perjuicio sufrido por el extranjero resulta: 1.° De que al extranjero le sea rehusado el acceso a los tribunales para defender sus derechos; 2.°- De que una decisión judicial definitiva sea incompatible con las obligaciones que emanen de un Tratado a otras obligaciones internacionales del Estado; 3.° De que haya habido retardo abusivo de parte de los tribunales;. y 4.° De que el contenido de una decisión judicial sea manifiestamente inspirado por la mala voluntad con respecto a los extranjeros como tales o como súbditos de un Estado determinado '. En la discusión de estas Bases, el Delegado de Chile dio a conocer el punto de vista de Chile en esta materia en los siguientes términos: 'Las bases de discusión que tenemos ante nosotros comprenden cinco, principios, de entre los cuales creo que solamente deberían acogerse tres, con ciertas modificaciones, y rechazarse de plano los otros dos. 'Debería aceptarse el primer enunciado en los términos propuestos por el Comité de Expertos, o sea, 'que se ha negado a dicho extranjero el acceso a los tribunales para defender sus derechos', adicionándolo con la siguiente frase: es decir, si se niegan al extranjero los recursos judiciales que la ley del país franquea a los nacionales. 'A mi juicio, no es suficiente decir que se ha negado al extranjero el acceso a los tribunales para defender sus derechos, pues dentro del espíritu de la formula propuesta se podría argüir que se habría efectuado el acceso del extranjero a los tribunales del país por la mera presentación de su demanda y que, admitida esta a tramitación, con ello se habría respetado el derecho del extranjero. Pero, para definir la denegación de justicia no basta con la formula consignada en la Base. El hecho de admitir a tramitación la demanda habría producido el acceso al tribunal; pero habría denegación de justicia si, a pesar de tal admisión, se negasen al extranjero recursos judiciales establecidos para los nacionales por la legislación vigente en el país, como ser, el derecho de apelación, o el recurso de casación (si existe), o la presentación de testigos, etc. En estos casos se habría producido una denegación de justicia aún cuando no se hubiera negado al extranjero el acceso a los tribunales. 'El segundo principio aceptable es el contenido en el inciso 3.° de la Base de discusión (que ha habido retardo abusivo de los tribunales). El precepto de que el retardo abusivo de los tribunales causa la responsabilidad del Estado ha silo aceptado por una jurisprudencia constante. El tercer principio que podríamos aceptar, corresponde a la idea general consignada en la Base de discusión N.° 6. (El Estado incurre en responsabilidad si el daño sufrido par un extranjero resulta del hecho de que el procedimiento y el fallo adolecen de vicios tan notorios que impliquen que los tribunales dictaminadores no ofrecían las garantías indispensables para asegurar la correcta administración de justicia), si se le suprimen las palabras 'y el fallo', y se introducen cambios de redacción. 'Es posible aceptar que si las leyes de procedimiento no dan las garantías indispensables de una correcta administración de justicia, en ciertos casos, ello constituya una denegación de justicia. No puede convenir en que se compromete la responsabilidad del Estado si el daño sufrido por el extranjero se debe al hecho de que el fallo adolece de vicios que impliquen que los tribunales dictaminadores no ofrecían las garantías indispensables para asegurar la correcta administración de justicia, porque si el fallo adolece de tales vicios, siempre contaría el extranjero con los recursos que, para corregirlos, las leyes franquean a los nacionales, recursos que están y deben estar siempre, abiertos a los extranjeros. No se deben admitir los enunciados 2.° y 4.° que dicen: 'Una sentencia judicial definitiva es incompatible con las obligaciones derivadas de un Tratado o con las otras obligaciones internacionales del Estado. El contenido de un fallo judicial no es valedero si esta manifiestamente inspirado por la malevolencia hacia los extranjeros en su carácter de tales o de nacionales de un Estado determinado'. Tales enunciados adolecen de imprecisión y colocan todo fallo judicial definitivo, o sea, toda cosa juzgada en el peligrosísimo terreno de la política. Por lo demás, el concepto de la incompatibilidad de un fallo judicial definitivo con las obligaciones internacionales del Estado esta comprendido en el precepto del artículo 6.° del proyecto de Convención en estudio. En consecuencia, propongo el rechazo de los preceptos impugnados en la Base N.° 5, la aceptación del tercero sin enmiendas de texto y del primero con el aditamento antes señalado y la aceptación del principio general de la Base N.° 6, al cual se daría la redacción siguiente: 'El Estado incurre en responsabilidad si el daño sufrido por el extranjero resulta del hecho de que las leyes procesales son de tal naturaleza que impliquen que los tribunales dictaminadores no ofrecen las garantías indispensables para asegurar la correcta administración de justicia'. La Subcomisión presentó un texto modificado y después de un amplio debate se adoptó, con la abstención de varias delegaciones, la redacción que sigue: 'Un Estado incurre en responsabilidad internacional si un extranjero sufre daños de resultas de: '1) que un fallo judicial inapelable es manifiestamente incompatible con las obligaciones internacionales del Estado; 2) Que, contrariamente a dichas obligaciones, las autoridades judiciales se oponen a]ejercicio, por el extranjero, del derecho de recurrir a la justicia o que el extranjero ha tropezado en la tramitación con obstáculos o retardos injustificados que implican una negativa a administrar justicia. La reclamación contra el Estado debe presentarse, a más tardar, dos años después de pronunciado el fallo judicial, a menos que se pruebe la existencia do razones especiales que justifiquen la ampliación de este plazo'. Opinión del Comité de Expertos de la Sociedad de las Naciones, y fallos de Tribunales Arbitrales sobre denegación de justicia. 'La denegación de justicia', dice el Dr. Guerrero en el informe redactado por el Comité de Expertos de la Liga de las Naciones, 'Consiste en rehusar acceso fácil a los extranjeros a los tribunales para defender aquellos derechos que la ley nacional les acuerda. La negativa de un juez competente a ejercer su jurisdicción también constituye una denegación de justicia'. El mismo Dr. Guerrero establece que el Estado cumple el deber de dar protección legal tan pronto como las autoridades judiciales han acordado su jurisdicción, aún si estas autoridades simplemente establecen que la petición de demanda o de apelación presentada por el extranjero no es admisible, y que una decisión judicial aunque estuviese viciada por error o por injusticia no produce la responsabilidad del Estado. De aquí se sigue que la denegación de justicia consiste en negar acceso a los tribunales al extranjero, en no darle los medios de prueba y de defensa necesarios para ser oído, o en demorar maliciosamente la resolución del caso. Algunos han considerado que un fallo que no esta de acuerdo con el criterio legal que el reclamante sustenta, es una denegación de justicia y los reclamantes han pretendido muchas veces que tienen derecho a nueva instancia de carácter internacional, que revise el Tondo de la controversia y dice una sentencia que prima sobre el fallo de las comes nacionales. La Comisión Mixta de Reclamaciones de Nicaragua, formada en su mayoría por jueces norteamericanos, dijo lo siguiente en el fallo de una reclamación de un ciudadano norteamericano: 'El reclamante esta en un error en cuanto a la significación de la frase 'denegación de justicia'. Parece creer que con alegar que hubo denegación de justicia en su litigio, puede conseguir que esta Comisión revise la causa y la falle nuevamente. La Comisión actuaría así como una especie de tribunal supremo de apelaciones. 'Un Tribunal o una Comisión que tiene el deber de fallar reclamaciones por denegación de justicia, según esta frase se entiende en el Derecho Internacional, esta lejos de ser una corte de apelaciones para reconsiderar el caso. Puede ocurrir muy bien que los miembros de la Comisión no estén de acuerdo con la sentencia de la cual se queja el reclamante. Ellos, si hubieran sido los jueces en el litigio, hubieran podido dar un fallo muy distinto. Pero, tratándose de una sentencia definitiva que se haya dictado en forma regular y de buena fe, y que no sea claramente inicua, debe considerarse y ejecutarse como una sentencia junta'. La Comisión General de Reclamaciones, establecida entre Estados Unidos y México, fallando uno de los casos de que conoció, resolvió que, 'siguiendo sólidos precedentes internacionales, declara el respeto que debe darse a las sentencias de los más altos tribunales de un país civilizado: un asunto que ha sido conocido en diversas instancias por los jueces domésticos, sujetándose a procedimientos tutelares, adquiere la presunción de que ha sido fallado rectamente'. En Moore International Arbitrations, puede verse el conocido fallo Cotesworth and Powell, citado muy frecuentemente, que estableció lo siguiente: 'El Poder Judicial de una Nación debe ser respetado por las otras naciones y por los extranjeros que realizan operaciones o negocios en ese país. Por lo Canto; una sentencia definitiva regularmente pronunciada, debe ser estimada junta y ejecutarse como tal. Como regla general, cuando una causa ha sido decidida en debida forma, la nación de los quejosos no puede oír sus quejas. Ninguna demanda puede fundarse, como regla general, sobre mesas formas de procedimientos objetables o sobre el modo de administrar justicia en los tribunales de un país, porque debe presumirse que los extranjeros han considerado esta situación antes de entrar en transacciones en tal país'. Sobre denegación de justicia véase Stowel: 'International Law'; Guerrero: 'La Conferencia Mundial de Codificación de Derecho International'; Borchard: 'International Arbitral Law'; Ralston: 'Arbitration's Cases; Moore: 'Arbitrations'; Leval: 'Protection Diplomatique des Nationaux a 1'etranger'. Retardo en la administración de justicia. - Por otra paste, el punto relativo al retardo de la administración de justicia fué objeto de mocha discusión en el seno de la Primera Conferencia de Codificación de La Haya a que me he referido. El eminente jurisconsulto italiano Cavaglieri, Delegado del Gobierno de Italia a esa Asamblea International, dijo en la discusión de la Base 5.ª: 'El Estado tiene solamente el deber de asegurar a los extranjeros una vía judicial regular y equitativa que les permita hacer valer sus derechos. Creemos que hay ciertos casos de denegación de justicia a propósito de los cuales ninguna duda es posible. El primero de esos casos es aquel en que se rehusa al extranjero el acceso a los tribunales para la defensa de sus intereses. Un Estado que negara este derecho faltaría evidentemente a una obligación establecida por el Derecho Internacional. 'Por espíritu de conciliación, la Delegación Italiana consentiría en renunciar a los puntos 3.° y 4.° de la Base 5.ª, es decir, a los casos de 'retardo abusivo de parte de los tribunales' y a los casos en que 'el contenido de una decisión judicial este manifiestamente inspirado por la mala voluntad respecto a los extranjeros como tales o como súbditos de un Estado determinado'. Esos dos principios contienen evidentemente mucho de verdadero; pero debemos reconocer que ellos pueden dar lugar a interpretaciones bien diferentes y dar ocasión a reclamaciones cuya justicia puede ser muy dudosa. 'La Delegación Italiana mantiene la idea fundamental con arreglo a la cual la responsabilidad de un Estado puede estar comprometida por ciertos actos de su poder judicial. Pienso que, cuando una decisión judicial definitiva es incompatible con las obligaciones internacionales de un Estado, la responsabilidad de este Estado queda sin ninguna dada comprometida. Piensa también que la responsabilidad del Estado está comprometida cuando hay denegación de justicia. Piensa, además, que hay incuestionablemente denegación de justicia cuando se niega al extranjero el acceso a los tribunales para defender sus derechos. Piensa, en fin, que hay denegación de justicia cuando un tribunal no ofrece las garantías de buena justicia inseparables de la noción misma de civilización '. Para nosotros, que concordamos con las opiniones expresadas por el gran jurista italiano, el retardo en administrar justicia puede ser causado por circunstancias de distintos órdenes. Leyes de procedimiento poco eficientes para la marcha de los procesos; concesión de muchos recursos dilatorios; acción de las propias partes demandantes, pueden ser los motivos de la demora en la substanciación de las causas; pero ello no debe ser admitido como denegación de justicia que autorice los amparos.
La responsabilidad internacional y el derecho interno. - La Base de discusión N.°1, con modificaciones de forma para dar mayor claridad al precepto, fué aprobada como sigue: 'Un Estado no puede eludir su responsabilidad invocando el estado de su derecho interno'. Deber de reparación del daño. - Se puso en discusión la Base N.°- 29. (La responsabilidad entraña, para el Estado afectado, la obligación de reparar el daño sufrido en la medida que resulta de la inobservancia de la obligación internacional. Puede también entrañar, según las circunstancias y cuando así se desprenda de los principios generales de Derecho International, la obligación de dar satisfacciones al Estado que ha sido agraviado en la persona de sus nacionales, mediante la presentación de excusas más o menos solemnes y, en casos apropiados, can el castigo de los culpables). El Subcomité encargado de su estudio propuso la eliminación del segundo precepto de la Base, por conceptuarlo de indole política, y que se retuviera el primer enunciado, con la siguiente redacción: 'Artículo 3.° La responsabilidad internacional del Estado entraña el deber de reparar el daño sufrido en la medida en que resulte de la inobservancia de sus obligaciones internacionales '. Después de prolongados debates se adopto el artículo por treinta y dos votos. Protección debida a los intereses de los extranjeros. - La discusión de las Bases N.os 10, 17 y 18, relativas a la debida diligencia requerida del Estado para proteger a los extranjeros, produjo incidencias que impidieron obtener un acuerdo sobre la materia de la Responsabilidad de los Estados en una Convención Internacional. La Base N.° 10, decía: 'Un Estado es responsable del daño sufrido por un extranjero a consecuencia de no haber mostrado el Poder Ejecutivo la diligencia en proteger a los extranjeros que, habida cuenta de las circunstancias y de la condición de las personas afectadas, cabía esperar de un Estado civilizado. El hecho de que un extranjero este investido de un carácter público reconocido impone un especial deber de vigilancia al Estado'. Estipulaba la Base N.º 17: 'Un Estado es responsable del daño causado por un particular a la persona, o a los bienes de un extranjero si no ha mostrado en la protección de la persona y de los bienes de tal extranjero la diligencia que, habida cuenta de las circunstancias y de cualquiera condición especial disfrutada por él, cabía esperar de un Estado civilizado'. El texto de la Base N.° 18, era como sigue: 'Un Estado es responsable del daño causado por un particular a la persona o a los bienes de un extranjero, si no ha mostrado para descubrir y castigar al autor del daño la diligencia que, habida cuenta de las circunstancias, cabía esperar de un país civilizado'. Tras de prolongadas discusiones en el seno de la Comisión, se pasó el estudio de las tres bases mencionadas, junto con las mociones formuladas en relación a ellas, a la Segunda Subcomisión, la cual presentó un texto consolidado en un solo artículo, con la explicación, por boca del Ponente, de que 'la Subcomisión ha estado de acuerdo en reconocer que los daños causados por los particulares no entraña una responsabilidad de índole primaria del Estado' y que 'es ocasión de tales daños como consecuencia de una omisión de parte del Estado, que puede comprometerse la responsabilidad de este último. No es, pues, en razón de los actos particulares, sino en virtud de sus propios hechos, que el Estado ve comprometida su responsabilidad'. El proyecto de redacción decía: 'Un Estado es responsable del daño causado por un particular a la persona o a los bienes de un extranjero, si no ha tornado las medidas preventivas o punitivas que pudieren dentro de las circunstancias, esperarse con propiedad de él'. Declaraciones de la Delegación de México. - Inmediamente se dió lectura a un voto disidente del Delegado de México, en su calidad de miembro de la Segunda Subcomisión, y que dice:
'Como no me ha sido posible llegar a un acuerdo con mis distinguidos colegas de la Segunda Subcomisión acerca de las Bases de Discusión N.os 10, 17 y 18, me veo en la necesidad de exponer las razones de mi disentimiento: '1. A mi juicio, es principio de Derecho Internacional el de que el Estado no es, en caso alguno, responsable de los actos cometidos por simples particulares, y estimo que tal principio debe figurar en una Convención que se propone consignar las reglas admitidas como constitutivas del Derecho en materia de responsabilidad de los Estados; '2. El Estado, puede, en ocasión de actos cometidos por particulares, incurrir en responsabilidad a causa de que sus agentes omiten, por negligencia, tomar respecto de la persona o los bienes de un extranjero las mismas medidas de protección que se acuerdan a nacionales. 'Sin embargo, en tales casos el Estado es responsable, no del acto del particular sino de la omisión de los órganos del Estado, contraria a una obligación internacional del Estado. Es el caso de responsabilidad consignado en la Base N.° 12. (Inciso 1.° del artículo 8.°), y parece superfluo repetirlo. Si a pesar de todo; se desea adoptar un texto cualquiera en lugar de las Bases de Discusión N.os 10, 17 y 18, será necesario, a mi juicio, tener en cuenta las concepciones siguientes 'a) Que el Estado no es responsable del acto del individuo, sino solamente de la omisión de sus funcionarios y que, de consiguiente no está obligado a reparar las consecuencias del acto del individuo. En contradicción a una vieja doctrina de Vattel, victoriosamente refutada por Tripel y Anzilotti, creemos que no esta obligado sino a la reparación de los daños que la 'culpa' del Estado ha podían causar al extranjero. Cuando el Estado, por ejemplo, deja impune el delito cometido contra un extranjero, no esta obligado a pagar una indemnización porque la omisión misma del Estado no ha producido daño alguno al extranjero victimado por el delito. El Estado castiga al delincuente por una razón de interés general y no para satisfacer un sentimiento de venganza hacia la víctima. 'b) que el Estado no puede dispensar al extranjero una protección especial por el hecho de que es extranjero, sino que le debe tan solo la protección normal que acuerda a los habitantes del país. 'c) Que el Estado sólo es responsable de sus omisiones cuando hay falta de su parte. En este orden de ideas me permito proponer la siguiente redacción de un texto único en reemplazo de las Bases de Discusión, N.os 10, 17 y 18. 'El Estado no es responsable de los actor cometidos por particulares. 'Puede, sin embargo, verse comprometida la responsabilidad del Estado en ocasión de un daño causado por un particular a la persona o a los bienes de un extranjero, si el Estado no ha tornado las medidas preventivas que adopta ordinariamente al respecto de sus propios nacionales; pero, en este caso solamente esta obligado a reparar las consecuencias que era negligencia haya causado al extranjero'. Declaraciones de la Delegación de China. - 'La responsabilidad del Estado no se halla comprometida en razón de daños causados por un particular a la persona o a los bienes de los extranjeros sino cuando el Estado ha manifiestamente omitido tomar las medidas preventivas o represivas que, habida cuenta de las circunstancias, se podía razonablemente esperar que tomase si, en un caso parecido, la persona perjudicada hubiera silo su propio nacional'. En el discurso con que apoyo su proposición el Delegado de China, dijo: 'Yo quisiera proponer un solo principio bien definido; el del tratamiento acordado por una nación a sus propios nacionales. No creo que desde el punto de vista de la lógica, ni de la justicia, pueda un país levantar objeciones contra la adopción de este principio. Cuando un particular se traslada a un país extranjero, lo hace con un perfecto conocimiento de las condiciones imperantes en él, sean ellas mejores o peores que en su propio país. Las conoce de antemano con la misma exactitud con que conoce las condiciones climatéricas del país y su estado desde el punto de vista del paludismo, para poner un ejemplo. Si el objeto del viaje, es ganar dinero, se informa respecto a su situación económica; si su propósito es satisfacer la curiosidad, se documenta, sobre las características del país desde el punto de vista pintoresco. 'De igual manera conoce cual es la situación en lo relativo al mantenimiento de la Paz y del orden y a la administración de justicia. Se traslada a ere país con los ojos abiertos, y, por lo demás, sin ser invitado, pues yo no creo que un país invite, moral o legalmente a los extranjeros a penetrar en su territorio; los extranjeros se trasladan a el de su libre albedrío. ¿ Por qué se vería, pues, el Gobierno de ese país obligado a atribuirse con respecto a ellos una responsabilidad superior a la que le incumbe hacia sus propios nacionales- 'En el curso de un examen, más o menos superficial, de los autores que hacen autoridad en la materia, no he hallado ningún verdadero argumento en favor de la teoría según la cual los extranjeros deberían recibir un tratamiento más favorable que los nacionales de un país. El único argumento que, a mi juicio, merece recordarse, es el invocado por un eminente jurista, a saber, que el nacional de un país tiene un derecho de reparación que se niega al extranjero: quiero referirme al derecho de revolución; pero, a mi juicio, el extranjero goza de un derecho de reparación aún más seguro: el derecho de ausencia. 'No os detendré más; pero para terminar, deseo observar que al someteros esta proposición la Delegación de China, no procede conforme sus intereses sino más bien en contra de ellos. La mayoría de los Delegados a esta Conferencia proceden de Europa y de América. Los europeos y los Americanos de China por quienes, llegado el caso, será responsable el Gobierno Chino, no suman sino miles, mientras, en cambio, el número de nuestros nacionales en el extranjero para los cuales, si hubiera lugar, deberíamos solicitar la protección de los gobiernos europeos y Americanos, alcanzan no a miles sino a varios millones. Es por esta razón que advierto que no hacemos esta proposición en nuestro propio interés, sino pura y simplemente en interés de la justicia y de la lógica'.
Fórmula aprobada. - La proposición del Delegado de China, fué rechazada por veintitrés votos contra diecisiete y puesta en votación la formula transaccional de las delegaciones griega, británica, francesa y Americana, se acordó su adopción como artículo 10 de la Convención, con el siguiente texto: 'Artículo 10. Respecto del daño causado a la persona o a los bienes de extranjeros por un particular, el Estado sólo es responsable si el daño sufrido por el extranjero resulta del hecho de que el Estado no tomo las medidas que pueden razonablemente esperarse de él en las circunstancias para prevenir, remediar o infligir castigo por el daño'. Incorporado en la Convención por el voto de veintiuna delegaciones. (Unión Sudafricana, Alemania, Estados Unidos de América, Australia, Austria, Bélgica, Imperio Británico, Canadá, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, India, Estado Libre de Irlanda, Italia, Japón, Noruega, Países Bajos, Suecia y Suiza), contra diecisiete, (Estados Unidos del Brasil, Chile, China, Colombia, Ciudad Libre de Danzing, Hungría, México, Nicaragua, Persia, Polonia, Portugal, Rumania, Salvador, Checoeslovaquia, Turquía, Uruguay y Yugoeslavia), quedaron claramente definidos los dos campos antagónicos en que se dividía la Conferencia y comenzaron las gestiones tendientes a conciliar sus puntos de vista respectivos para. reducirlos a forma convencional. La minoría sometió al estudio de la mayoría, un proyecto de Convención consistente de doce artículos que, aparte de consignar formal enmendadas de los preceptos ya votados en la Comisión, estipulaba la responsabilidad del Estado en los casos de daños sufridos por los extranjeros durante algaradas, levantamientos populares a insurrecciones (Base N.° 22), y a consecuencia de actor en defensa propia (Base N.° 24), y de represalias (Base N.° 25): disponía que la responsabilidad internacional no puede nacer sino una vez agotados los recursos franqueados por las leyes internas; reconocía como fuentes de obligaciones internacionales los tratados, la costumbre internacional y los principios de derecho indisputablemente aceptados por la comunidad internacional; limitaba el deber de dar reparaciones a 'las consecuencias directas a inmediatas de la inobservancia de las obligaciones internacionales'; declaraba responsable al Estado sólo por los actos a omisiones de sus agentes dentro de la esfera de sus atribuciones y reducía el plazo para la presentación de reclamaciones a un ano; proponía declarar la irresponsabilidad del Estado por un crimen de índole política contra, un funcionario extranjero; y consignaba la regla de que para presentar una reclamación la victima debe haber sido nacional del Estado patrocinante cuando se produjo el daño y al presentar la reclamación.
Imposibilidad de llegar a acuerdo. - Todos los esfuerzos de conciliación hechos en el curso de los días finales de la Conferencia no dieron resultados y la Comisión acordó informar a la asamblea plenaria que: ''No pudo completar su estudio de la cuestión referente a la responsabilidad de los Estados por daños causados en su territorio a la persona o a los bienes de los extranjeros, y no ha podido presentar conclusiones a la Conferencia'. Bases que no llegaron a ser consideradas. - La Comisión no alcanzo a tratar las Bases N.os 15 y 20 (Responsabilidad por privar al extranjero del derecho de reparación). N.º 16 (Responsabilidad por actos u omisiones de las subdivisiones políticas del Estado), 23 (Responsabilidad del Estado por daños que sufran los extranjeros en entidades políticas cuyas relaciones internacionales tenga bajo su tuición, de las cuales son el gobierno central común), 3 y 8 (Contratos y concesiones), 4 y 9 (Deudas Publicas), 11 (Privación de la libertad), 19 y 20 (En lo relativo a la apreciación del daño), 21 y 22 con sus subdivisiones (Responsabilidad por daños a consecuencia de insurrecciones, algaradas o levantamientos populares), 24 (Defensa propia), 25 (Represalias), 26 (Cláusula Calvo), 28 (Carácter nacional de la reclamación), y 30 (Relativa a la jurisdicción para conocer las controversial que suscitare la aplicación de la Convención, cuyo estudio se dejo al Comité Central de Redacción). Texto redactado sin firmar Convención: - los textos adoptados en primera lectura por la Comisión fueron revisados y distribuidos como sigue por el Comité de Redacción, en la esperanza de que fuese posible consignarlos posteriormente en una Convención:
Toda inobservancia de las obligaciones internacionales de un Estado por sus órganos, que causa un daño a la persona o a los bienes de un extranjero, dentro del territorio del Estado, envuelve la responsabilidad internacional de este.
Las obligaciones internacionales, a que se refiere la presente Convención, son (aquellas que, en virtud del derecho convencional o consuetudinario, así como de los principios generales de derecho), tienen por objeto asegurar a la persona y a los bienes de los extranjeros un tratamiento conforme con las reglas reconocidas por la comunidad internacional. (El Comité de Redacción propone reemplazar el pasaje indicado entre paréntesis por el siguiente: ...las obligaciones derivadas de los tratados, así como las que fundadas en la costumbre o en los principios generales de derecho. . .).
La responsabilidad del Estado entraña al deber de reparar el daño sufrido, en la medida en que este resulta de la inobservancia de la obligación internacional.
1. No podrá invocarse la responsabilidad del Estado, en cuanto se refiere a la reparación del daño sufrido por el extranjero, sino cuando se hayan agotado los recursos- que el derecho interno del país franquea al perjudicado. 2. Esta regla no tiene aplicación en los casos previstos en el inciso 2.º del artículo 9.º.
No puede un Estado declinar su responsabilidad internacional invocando (el estado de) su derecho interno. (El Comité de Redacción propone suprimir las palabras entre paréntesis).
Artículo 6.° .
Esta comprometida la responsabilidad internacional del Estado si el daño sufrido por el extranjero es consecuencia, ya sea de que el Estado ha adoptado disposiciones legislativas incompatibles con sus obligaciones internacionales, o no ha adoptado las disposiciones legislativas necesarias para dar cumplimiento a tales obligaciones.
Esta comprometida la responsabilidad internacional del Estado si el daño sufrido por un extranjero es consecuencia de un acto a omisión del. Poder Ejecutivo incompatible con las obligaciones internacionales del Estado. Artículo 8.0.
1. Esta comprometida la responsabilidad del Estado si el daño sufrido por un extranjero es consecuencia de los actos a omisiones de sus funcionarios, que proceden dentro de los límites de su competencia, cuando tales actos a omisiones son contrarios a las obligaciones internacionales del Estado. 2. También esta comprometida la responsabilidad internacional del Estado si el daño sufrido por un extranjero es consecuencia de actor contrarios a las obligaciones internacionales del Estado, realizados por sus funcionarios excediendo su competencia pero al amparo de su calidad oficial. No estará, sin embargo, comprometida la responsabilidad internacional del Estado si la competencia del funcionario era tan manifiesta que el extranjero debía darse cuenta y podía; por tal circunstancia, evitar el daño.
Esta comprometida la responsabilidad del Estado si el daño sufrido por un extranjero es consecuencia de: 1. Que un fallo judicial inapelable es manifiestamente incompatible con las obligaciones internacionales del Estado. 2. Que, contrariamente a dichas obligaciones, las autoridades judiciales se oponen al ejercicio, por el extranjero, de sus derechos a recurrir a la justicia, o que el extranjero ha tropezado en la tramitación con obstáculos o retardos injustificados que implican una negativa a administrar justicia. La reclamación contra el Estado debe presentarse a mar tardar dos años después de pronunciado el fallo. judicial, a menos que se pruebe la existencia de razones especiales que justifiquen la ampliación de este plazo.
En lo que concierne a los hechos dañosos cometidos respecto de los extranjeros o de sus bienes por los particulares, el Estado no es responsable sino cuando el daño sufrido por los extranjeros es consecuencia de que el Estado habría omitido tomar las medidas que convenía adoptar, normalmente, según las circunstancias, para prevenir, reparar o reprimir tales hechos dañosos.
III. - Dentro del plan que nos hemos propuesto desarrollar, nos corresponde considerar especialmente la responsabilidad internacional del Estado en lo relativo a los empréstitos públicos que este emite. (2) En un interesante estudio publicado por el eminente jurista Gastos Jeze en el 'Recueil des Cours de l'Academie de Droit International', 1935, con el titulo de Defaillances de l'Etat , se hace la división de las obligaciones pecuniarias del Estado en deudas comerciales y en deudas políticas. Las primeras constituyen los empréstitos hechos por un Estado con particulares y los según dos las obligaciones de dinero contraídas por un Estado en favor de otro Estado. Estas ultimas provienen generalmente de compromisos que un Estado se ve obligado a aceptar a favor de otro por virtud de indemnizaciones impuestas en tratados. de paz. Las deudas políticas. se convierten en comerciales cuando hay emisión de títulos que se entregan al publico en los diferentes mercados. Así, las obligaciones de Orden pecuniario que el Tratado de Versailles impuso a Alemania, de políticas. en sus orígenes, se convirtieron en comerciales cuando el Plan Young de 1930 autorizo la emisión de títulos o bonos que fueron colocados en el mercado internacional. Diversas definiciones pueden dance del empréstito según se le considere desde el punto de vista netamente jurídico o desde el punto de vista económico y financiero. Considerado dentro del concepto propiamente jurídico, es un contrato que el Estado celebra por intermedio de sus adecuados representantes con los particulares, en virtud del cual el primero recibe de los segundos, en calidad de préstamo, cantidad determinada de dinero con la obligación de devolverlo o restituirlo en las fechas que en el contrato se determinan y mediante el abono de un interés mientras la devolución no se verifique. Como operación financiera, es un crédito que el Estado se abre con el concurso del capitalista para realizar de inmediato obras de importancia y que cubre con partidas de sus presupuesto de gastos anuales. La operación puede hacerla el Estado, o bien con nacionales o con habitantes de un país extranjero. En todo caso el Estado no puede hacer empréstitos sino con previa autorización legal; de lo cual se deduce que el de empréstito no es un mero contrato de Derecho Civil sino un contrato de derecho publico que esta regido, no por leyes generales de la ley civil, sino por leyes que le son propias y que contemplan su verdadera naturaleza. El empréstito publico hace nacer un lazo de derecho entre el que presta y el que recibe el préstamo y crea entre ellos la relación de acreedor a deudor. Son de los eminentes profesores Lapradelle y Politis los siguientes conceptos que precisan y definen con gran claridad lo que es un empréstito publico. En la masa de los contratos que el Estado suscribe, el de empréstito ocupa un sitio especial; es una operación de crédito hecha en virtud de actos soberanos y para asegurar la vida del país y facilitar el funcionamiento de sus servicios públicos La deuda es cierta, pero de allí no se sigue que la deuda deba siempre y en todo caso ser pagada en su totalidad; es menester que el estado de sus finanzas se lo permita. Por inclinado que se este a hacer abstracción de las particularidades del empréstito publico para someterlo al régimen de las obligaciones ordinarias, no se podría tratar al Estado que no puede pagan sus deudas, con mayor rigor que al particular que cae en quiebra o insolvencia. En un caso como en el otro, la insolvencia impone a los acreedores la aceptación de plazos para el pago y aun, a contentarse con un pago proporcionado a los recursos de su deudor. Ello lleva a admitir una teoría mas dúctil que, teniendo en cuenta las particularidades del empréstito publico, trate de conciliar los intereses, ambos igualmente legítimos, de los tenedores del 'titulo y del Estado deudor. La deuda proveniente de un empréstito es tan obligatoria en derecho estricto como cualquiera otra deuda; pero debe admitirse que, contratada en razón de un interés publico, esta sometida, para su ejecución, a las condiciones impuestas por las necesidades financieras y administrativas del Estado que contrato el empréstito No es preciso aceptar en su integridad tales conceptos de los eminentes juristas franceses ya citados para estimar que, colocados entre el servicio de la deuda y algún otro servicio primordial como el de la defensa nacional, por ejemplo, los gobiernos pueden ser llevados a suspender el primero para asegurar el funcionamiento del segundo. Confirmando esta tesis jurídica, es interesante recordar una sentencia de la Corte Permanente de Arbitraje de La Haya, de 11 de Noviembre de 1912, en la cuestión ruso-turca de indemnizaciones: 'La excepción de fuerza mayor puede oponerse en derecho internacional como en derecho privado: el derecho internacional debe adaptarse a las necesidades políticas.'. El notable publicista argentino Luis M. Drago en su trabajo 'Los empréstitos del Estado y sus relaciones con la política internacional'; define con mucha claridad lo que son los títulos de una deuda externa: 'Constituyen, dice una categoría de obligaciones del todo especial, que es imposible confundir con ninguna otra. Son emitidos en virtud del poder soberano del Estado, como lo es la moneda; se requiere, para crearlos, una autorización legislativa; no ofrecen los caracteres generales de los contratos de derecho privado, por no representar un compromiso en favor de persona determinada; estipulan que ciertos pagos serán hechos al portador, que es persona indeterminada. El que presta, por su parte, no adelanta su dinero en la forma de los contratos ordinarios de mutuo; camera un titulo en el mercado y eso es todo; no hay otras formalidades, ni hay otras relaciones con el Gobierno deudor. Si ocurre que el servicio de la deuda publica se interrumpe, no es procedente pedir explicaciones al Gobierno, ni mucho menos requerirlo ante los Tribunales. La suspensión del pago se produce en virtud de la autoridad suprema del Estado, obra jure imperi. Es allí donde esta, la diferencia esencial que el Derecho de Gentes establece entre las dos especies de compromisos que un Estado es apto para contratar, entre los que derivan de contratos de derecho privado propiamente dichos y los que resultan de empréstitos públicos; para los primeros, el Gobierno procede administrativamente, o sea, jure gestioni . Tales fueron, entre otros, los conceptos que sirvieron al maestro argentino para fundamentar su principio de que es inaceptable el empleo compulsivo de la fuerza para el pago de obligaciones pecuniarias del Estado; principio triunfante y aceptado en convenciones universales. La materia de los empréstitos públicos cobro una importancia considerable, principalmente después de la guerra mundial de 1914. Una publicación de la Sociedad de las Naciones sobre la situación economía mundial en 1933, deja testimonio de que la Conferencia Monetaria Mundial que discutió el problema de los créditos internacionales constato el atraso de muchos países en el servicio de sus deudas externas, las moratorios decretadas, las reducciones en el monto de los intereses, la suspensión de las amortizaciones. El empréstito no puede hacerse por el Estado sino en virtud de una ley expresa que lo autorice para realizarlo. Entre nosotros, este es un principio constitucional claramente establecido en el articulo 44 de la Constitución Política, cuyo inciso 2.º dispone que una ley es necesaria pares la 'contratación de empréstitos o de cualquiera otra clase de obligaciones que puedan comprometer el crédito y la responsabilidad financiera del Estado '. Y, como corroborando tal principio, el articulo 21 del Estatuto Fundamental agrega que las Tesorerías del Estado no podrán efectuar ningún pago sino en virtud de un decreto expedido por autoridad competente en que se exprese la ley o la parte del Presupuesto que autorice aquel gasto. Se ha discutido cual sistema es mas aceptable, si el de hacerse de recursos mediante el establecimiento de impuestos o el de recurrir al empréstito: El primero tiene, -el gran inconveniente de recargar en forma inconsiderada al contribuyente por la magnitud de los tributos y de retrasar el aumento de la producción; y el segundo tiene el inconveniente de gravar a las generaciones futuras con el pago de los intereses y amortizaciones. No puede desconocerse que el segundo sistema es preferible siempre que las inversiones del capital de préstamo sean hechas en obras reproductivas, única causal que justifica el uso del crédito por el Estado; como quiera que tales obras contribuirán al progreso del país y al desarrollo de sus riquezas publicas y así las mencionadas generaciones futuras podrán hacer mas fácilmente los pagos del servicio del empréstito De aquí se sigue que el recurso al empréstito debe ser prudente y ejercitado solo para obras indispensables o en circunstancias extraordinarias relacionadas con la seguridad interna o externa del Estado. El empréstito interno, o sea, el contratado por el Gobierno con los nacionales o habitantes del país, no es una simple obligación ordinaria de derecho privado. El Estado, poder soberano en lo interior, lo realiza con la autorización que por la ley le da el Parlamento. Y a virtud de su soberanía puede modificar la ley, para bajar el interés estipulado, para suspender las amortizaciones convenidas y aun para suspender los pagos, y todo ello cuando se produzcan en la vida del Estado situaciones graves que así se lo aconsejen. Al proceder así, el Estado sufre en su crédito, mas sus que los prestamistas que se ven privados por los dividendos con que contaban al hacer la suscripción del empréstito; pero la salvación del Estado es la ley suprema. Una acción judicial intentada en semejante caso por el tenedor de bonos de la deuda publica interna no había de prosperar. El juez no le daría lugar, pues tendría que aplicar la ley posterior de moratoria que modificaría la ley anterior de concesión de facultad al Estado para emitir el empréstito El tenedor del bono o titulo de deuda externa de un país no puede acudir, en demanda de lo no pagado, a los tribunales del país deudor por las razones ya dadas. El Instituto de Derecho Internacional, en su sesión de 1901 hizo una declaración al, respecto: 'No son admisibles las acciones dirigidas a obtener el pago de las deudas de un Estado extranjero contraídas por suscripción publica'. Este principio del Instituto, fundado en la tesis admitida de que el Estado deudor se ha reservado el derecho de modificar por la ley posterior las condiciones en que ofreció el empréstito, consagra las teorías generalmente admitidas. No puede acudir tampoco el acreedor residente en el extranjero a los tribunales del país de su residencia porque los jueces no pueden tramitar ni acceder a una demanda entablada contra una soberanía extranjera: la soberanía no esta sometida a ajena jurisdicción. Ni es tampoco procedente el recurso del amparo diplomático, si se invoca la proposición de que, si bien el Estado deudor ejerce en general sin contrapeso su soberanía en lo interior, en lo exterior tal soberanía esta limitada por la soberanía del Estado en que habita el acreedor. Si el acreedor del Estado en mora de hacer sus pagos intenta la protección del Estado cuyo territorio habita y solicita en su favor el amparo diplomático, este no le será prestado. La regla es que tal protección no procede como quiera que los prestamistas han hecho una negociación por su cuenta y riesgo; estudiaron la colocación de sus capitales; tuvieron fe en la solvencia y seriedad del gobierno que les ofreció el empréstito; y deben córner las eventualidades del negocio. Uno de los problemas jurídicos mas interesantes de los últimos años en la materia de la responsabilidad internacional del Estado en sus relaciones con los empréstitos públicos, es el que se refiere a la cláusula oro, que frecuentemente figura en los respectivos contratos. La cláusula oro consiste en una estipulación contractual cuya finalidad es garantizar al acreedor contra la depreciación de la moneda y, en consecuencia, priva al deudor de la posibilidad de pagan su deuda con moneda depreciada. Como contribución al estudio de tan importante materia y reservandonos para mas adelante dar nuestra modesta opinión sobre ella, haremos una coma reseña de los antecedentes que han originado la controversia y de algunos de los numerosos fallos judiciales que se han expedido a su respecto. En Estados Unidos ha sido especialmente discutido el problema creado con la aprobación por el Congreso Pleno de la ley de 5 de Junio de 1933 que desconoció valor legal a la cláusula oro que figura en los contratos. La cláusula existe, según las estadísticas publicadas, en casi todos los contratos y bonos emitidos en la Unión desde la guerra de secesión. Hasta 1933 los pagos no ofrecieron dificultad porque existía el patrón oro y el papel moneda tenia el mismo valor que el oro estipulado. Pero, en ese año, la ley suspendió el canje de dólares papel por dólares oro y el Congreso declaro que las cláusulas oro eran contrarias al interés publico y dispuso que las obligaciones podían cumplirse con cualquier circulante conceptuado como moneda de curso legal en el momento del pago. El texto de la Joint Resolution, de 5 de Junio de 1933, es del tenor siguiente: 'Para asegurar un valor uniforme a las piezas y monedas de los Estados Unidos, considerando que la detención del oro o en las transacciones en oro son de interés publico y pueden, en consecuencia, ser reglamentadas o restringidas; y considerando que la crisis actual ha revelado que las cláusulas de obligaciones que tienen por objeto dar al acreedor el derecho de exigir un pago en oro o en una moneda determinada de Estados Unidos o en una suma en moneda de Estados Unidos así medida, son obstáculos al poder del Congreso de reglamentar el valor de la moneda de los Estados Unidos y son incompatibles con la voluntad declarada del Congreso, de mantener, en todo momento, la igualdad del poder liberatorio de todo dólar acunado o emitido por Estadas Unidos, sobre los mercados y para el pago de las deudas; 'El Senado y la Camera de Representantes de Estados Unidos, reunidos en Congreso, resuelven: a) Toda cláusula contenida en una obligación o relativa a una obligación que tenga por objeto dar al acreedor el derecho de exigir un pago en oro o en una especie determinada de piezas o de moneda, o en una suma en moneda de Estados Unidos así medida, es declarada contraria al orden publico. Ninguna cláusula de ese genero deberá en adelante ser insertada en una obligación o referirse a ella. Toda obligación anteriormente o en adelante concluida, aun cuando semejante estipulación este inserta en ella o a ella se refiere, será valida cancelada por un pago dólar por dólar, en piezas o monedas que en el momento del pago tenga curso legal en materia, de deudas publicas o privadas. Toda estipulación de ese genero contenida en una ley que autorice la emisión de obligaciones por Estados Unidos o en virtud de poder conferido por Estados Unidos, queda abrogada; pero la abrogación de tal estipulación no afectara la validez de toda otra obligación o de todo poder contenido en esta ley; b) El termino obligación, empleado en esta Resolution designa una obligación pagadera en moneda de Estados Unidos, y los términos piezas y monedas designan las piezas y monedas de los Estados Unidos'. En 1934 el Gobierno de Estados Unidos modifico el peso en oro del dólar y dispuso que este seria de 15,23 gramos en vez de 25,8 que era el del dólar antiguo. El valor del nuevo dólar paso a equivaler a 59,06 del dólar estipulado en los contratos. Las demandas iniciadas pedían que se declarara que el deudor debía pagan 169 dólares nuevos por cada 100 dólares antiguos, de los estipulados en los contratos con cláusula oro. Si las demandas eran aceptadas, habrían tenido los deudores que pagan 69% mar en dólares actuales, y se estima que los bonos aprobados por dicha cláusula ascienden a cerca de cien mil millones de dólares los cien mil millones habrían tenido que ser pagados con 169,000 millones de los dólares de curso actual. Las demandas presentadas y a que se refieren los fallos judiciales que se han pronunciado eran de dos tipos: Obligaciones privadas y Obligaciones del Tesoro Publico. Las argumentaciones de las partes demandantes giraron principalmente alrededor de la interpretación de los principales constitucionales y de la resolución del Congreso de fecha de 1933, ya mencionada. Esta resolución declaro contraria al interés publico toda cláusula contractual que autorizara al acreedor para reclamar el pago en oro o en un tipo determinado de moneda o de divisa. Agrego que todas las obligaciones hasta hoy contraídas con la cláusula oro serán pagadas dólar por dólar en cualquier moneda o divisa que en el momento del pago sea circulante legal en Estados Unidos. El argumento agrega que la cláusula oro no dispone solo la clase de moneda en que se pagara la obligación sino que fija también una medida de valor que esta destinada a impedir una depreciación de valor. El Congreso no tiene facultad para modificar un contrato valido en el momento de firmar el contrato. La resolución alegada, priva al acreedor de su propiedad sin darle indemnización. Los argumentos de las partes deudoras pueden resumirse como sigue: los actos legislativos deben presumirse constitucionales, salvo pruebas en contrario. Reconocer la cláusula oro seria privar al Congreso del derecho de asegurar el valor uniforme de todas las monedas, de proteger el comercio externo del país contra los efectos de la moneda depreciada en otros países, de proteger la estabilidad del circulante y de ajustar el valor del dólar a fin de corregir los desniveles económicos y financieros dentro del país Se establecerían diferentes monedas de diverso valor liberatorio. La cláusula oro es una obligación monetaria y una obligación en especie. El origen histórico de la cláusula oro advierte su objeto: fue establecida durante un régimen de dualidad de monedas, oro y plata, de varias monedas de diferente contenido metálico. No se trata de expropiación sin compensación en el sentido de la ley. La controversia interesaba también a los bonos extranjeros o en poder de ciudadanos de otros países:
Los fallos expedidos por la Corte Permanente de Justicia Internacional fueron may comentados en el curso de los procesos fallados por la Corte Suprema de Estados Unidos. La Corte de Justicia de La Haya estableció lo siguiente: 'Si el franco, que es un circulante legal en el lugar fijado para el pago, no posee el valor del franco oro tal como es definido en este fallo, el pago debe efectuarse por la entrega de un numero de francos correspondientes al valor de los francos debidos'. 'Cuando el Gobierno brasileño prometio pagar en francos oro, la referencia a un bien conocido 'standard' de valor no puede ser considerada meramente como una expresión literaria, o como una expresión habitual sin ninguna significación. La Corte esta supuesta de interpretar una. promesa, no de ignorarla '. La Corte de La Haya decidió que la legislación francesa, tal como es aplicada en Francia, es lo que constituye la ley francesa. Y esta ahora 'definitivamente establecido (por los fallos franceses), continua, que si bien una estipulación oro es nula a ineficaz cuando se refiere a transacciones internas, ello no tiene aplicación en el caso de los contratos internacionales, aun cuando el pago se efectúe en Francia '. El fallo de la Corte Suprema de los Estados Unidos establece lo siguiente: 'Opinamos que las cláusulas oro presentadas ante este Tribunal, no fueron contratos para el pago en moneda oro, como una mercadearía, en lingotes, sino contratos para el pago en dinero . . . También opinamos que, interpretadas equitativamente, tenderían a dar un tipo o medida definitiva de valor para protegerse contra la depreciación de la moneda y contra el descargo de una obligación pagando un valor menor del estipulado '.
' . . . No se requiere un agudo análisis ni una detenida encuesta economía para revelar la dislocación de la economía interna que causaría una disparidad de condiciones en que, se insiste, los deudores, sujetos a la cláusula oro, deberían pagar un dólar sesenta y nueve centavos mientras recibían todas sus entradas sobre la base de un solo dólar de la misma moneda'.
'No nos preocupan las consecuencias, por serias que sean, como una justificación para el atropello de los derechos constitucionales. Nos preocupa el poder constitucional del Congreso respecto del sistema monetario y de la pretensión de frustrarlo'.
'en el ejercicio de este poder, el Congreso procedió al establecimiento de una moneda uniforme y de una paridad monetaria con el objeto de que esta moneda, dólar por dólar, sea legal para el pago de las deudas'.
'Según abundantes precedentes, el Congreso tenia derecho para determinar este sistema monetario uniforme y rechazar un sistema dual con respecto a todas las obligaciones, dentro del radio de sus facultades constitucionales. . '
' . . . Pensamos que ha quedado claramente de manifiesto que estas cláusulas obstruyen el ejercicio de este poder del Congreso, y, por cierto, no se ha podido establecer que el Congreso haya resuelto en forma arbitraria y caprichosa que tal obstáculo existía'.
Refiriendose al caso de los bonos del Gobierno dictamino:
'Existe una clara diferencia entre el poder del Congreso para controlar o prohibir los contratos privados cuando entorpecen el ejercicio de sus facultades constitucionales y el poder del Congreso para alterar a repudiar la esencia de sus propias obligaciones cuando se ha pedido dinero prestado bajo la autorización que la Constitución confiere'.
'Que el Gobierno no tenga libertad para alterar o repudiar sus obligaciones no significa que el reclamo presentado por el demandante debiera ser sancionado. La acción es por falta de cumplimiento de un contrato, de manera que el demandante no puede reclamar mas que la perdida sufrida, y a la cual tiene perfecto derecho; pero sin que ello signifique un enriquecimiento indebido. El demandante pretende el pago de $ 16,931.85 de la moneda legal en curso por un bono de 10,000 dólares La cuestión es si ha demostrado perjuicios por esa diferencia'.
'El demandante no ha demostrado, ni ha pretendido hacerlo que con relación al poder adquisitivo haya experimentado una perdida y el pago de la cantidad demandada no constituiría el reembolso de una perdida en el verdadero sentido de la palabra, sino un enriquecimiento injustificado '.
Uno de los litigios interpreto la siguiente cláusula: 'El pago del capital a intereses se hará en moneda de oro de Estados Unidos que tenga un peso y un titulo igual o equivalente a los en vigor en 1.º de Febrero de 1930'.
La Corte declaro que el Congreso tenia facultad para anular tales cláusulas que entraban el ejercicio de sus poderes en materia monetaria. Entre otras cosas dijo: 'La devaluación del dolor ha colocado la economía nacional sobre una base nueva. En esa moneda devaluada los Estados y los Municipios perciben sus impuestos, los ferrocarriles cobran sus tarifas, los servicios públicos cobran el precio de sus servicios. Las ventas que deben permitirles ejecutar sus obligaciones están basadas en el nuevo padrón Según la tesis de los demandantes, las entradas quedarían sometidas a la ley y las deudas resultantes de las obligaciones -oro deberían ser pagadas con una suma de dinero basada sobre el antiguo padron- oro. Así, las entradas tendrían una base y los gastos, intereses y capital de sus obligaciones otra base.
En otro litigio (Bethlehem Steel Company-City Bank J'armars), resolvió la Corte Suprema con un voto disidente, que era aplicable la Joint Resolution, aun cuando el contrato decía que el deudor pagaría en Nueva York, 25 dólares en moneda de oro de Estados Unidos, # 5-2-10 en Londres, 62.25 florines en Amsterdam. La Corte resolvió que era aplicable la Jint Resolution no obstante tener el acreedor la opción para ser pagado en Nueva York o en las citadas plazas extranjeras. En Bélgica la jurisprudencia ha resuelto la nulidad de la cláusula oro. El billete de curso forzoso sirve para cancelar las obligaciones en oro.
En Brasil, 27 de Noviembre de 1933, un decreto dispuso que es nula toda estipulación de pago en oro en una especie determinada de moneda o por cualquier medio tendiendo a rechazar o restringir, en sus efectos, el curso forzoso de mil reis-papel. En Brasil se va mas lejos que en Estados Unidos y en Bélgica, pues se anula expresamente las cláusulas de pago en monedas extranjeras.
En Francia, un fallo dictado en 1873, después de la guerra franco-alemana por la Corte de Casación de Francia, es comentado por Geny en los siguientes términos:
'Esta jurisprudencia tiene su base fundamental en una sentencia de casación de la Cámara Civil, expedida en el periodo de curso forzoso que siguió a la guerra de 1870 a 1871 y que fundo sus principios en términos plenos y enérgicos'.
'Esa sentencia decidió que las leyes monetarias que, para conjurar una crisis inminente, prescriben el curso forzoso de una moneda fiduciaria interesan incuestionablemente al orden publico y caen bajo el articulo 6.º del Código Civil; que una derogación convencional en esta materia es ilícita, no solo producida después de la ley de curso forzoso, sino pactada de antemano en previsión de crisis posibles; que importa poco que la Ley de 12 de Agosto de 1870 no haya condenado expresamente tales cláusulas, que resultan condenadas al establecer a la vez esa ley curso legal y curso forzoso; que una estipulación de tal genero no podría valer sino fuera del curso forzoso, pero mientras esa medida se mantiene el acreedor no puede legalmente rehusarse a recibir en pago una moneda fiduciaria a la que la ley atribuye un valor obligatoriamente equivalente al de las especies metálicas'.
Savatier dice:
'en todos los pagos de francos franceses que deben hacerse en Francia las leyes fiduciarias se aplicaran obligatoriamente; franco papel y franco oro, en el sentido en que nosotros los hemos definido, necesariamente serán reputados idénticos'.
Por el contrario, ningún texto impone la aplicación en el extranjero de las Leyes de policía y de seguridad tales como las que nos ocupan. Noboyet escribe que: 'el curso forzoso se impone en las relaciones internacionales al mismo titulo que en las relaciones internas desde el momento en que el pago debe tener lugar en el territorio francés'. Fiore, dice: 'Si por razones de interés publico la ley dispone que los billetes deben ser dados y recibidos en los pagos, Como dinero sonante, por su valor nominal, no obstante toda disposición legal o toda estipulación contraria, el acreedor no podría rechazarlos o recibirlos solo por menor valor. No se podría objetar que el es extranjero, porque estaría sometido a la ley del lugar del pago para todo lo concerniente al modus solutione y no podría delegar las disposiciones de esa ley, que regiría el pago de los créditos ya estimados y del precio ya fijado. Es cierto que esta solución lesiona, en cierto modo, los intereses del acreedor que, en el hecho, recibe menos que lo que contaba recibir. Pero, esto no es imputable al deudor y debe ser considerado como una de las muchas eventualidades que hacen perder al comerciante parte de las ganancias que había esperado realizar '.
en una circular del Ministerio de Justicia, de Francia, a los Procuradores Generales de las Cortes de Apelaciones de esa República fechada en 1926, se lee lo siguiente: 'Se me informa que las estipulaciones para eludir el pago en billetes del Banco de Francia tomados por su valor nominal tienden a multiplicarse y que los Tribunales son y serán frecuentemente llamados a pronunciarse sobre su validez. Las cláusulas mas usuales consisten en proveer el pago en oro o en especies metálicas, o en monedas extranjeras apreciadas o en moneda fiduciaria francesa cotizada sobre la base de oro. Semejantes estipulaciones crean problemas prácticos sobre los cuales me parece indispensable llamar vuestra atención mas vigilante. Es necesario que en los asuntos de esta naturaleza los Oficiales del Ministerio publico den en la Audiencia, conclusiones cuidadosamente estudiadas que coloquen el problema en su verdadero aspecto, presentandolo como uno de los mas graves de la hora actual, porque evidentemente interesa al orden publico el crédito del billete del Banco de Francia que compromete gravemente el porvenir económico del país'. Señalada así la importancia del asunto, el Ministerio de Justicia francés se refiere al distingo entre relaciones internas a internacionales, y dice al respecto: 'La jurisprudencia tendrá siempre que precisar lo que hay que entender por relaciones internacionales y delimitar con cuidado el campo de acción que debe serles reservado '.
El 31 de Diciembre de 1926, poco después de expedidas tales recomendaciones del Guarda Sellos, la Corte de Apelaciones de París expidió un fallo en lo que se lee lo siguiente: 'Considerando que los billetes del Banco de Francia, según los términos de la Ley de 12 de Agosto de 1870, están reconocidos como moneda legal; que la Ley de 5 de Agosto de 1914, dispensando al Banco de Francia de canjear en especies metálicas los billetes que emite, ha establecido su curso forzoso; que de las disposiciones conjuntas de esas dos leyes resulta, que el acreedor no puede legalmente negarse a recibir en pago los billetes del Banco de Francia por su valor nominal obligatoriamente equivalentes al de las especies metálicas; que estas leyes interesan en el mayor grado al orden publico; que ellas obligan a todos los que habitan en el territorio y que ellas se aplican a todo pago que deba hacerse en Francia, a pesar de toda estipulación en contrario y cualquiera que sea la nacionalidad de las partes interesadas '.
Besdevant se refiere a la jurisprudencia en tal sentido emitida por los Tribunales franceses, en los términos siguientes: 'Las dos leyes que han establecido una el curso forzoso del billete del Banco de Francia en el territorio francés, la otra la prohibición de traficar en monedas nacionales de oro y plata, en nada han afectado a la cláusula oro inserta en contratos de carácter internacional... La jurisprudencia francesa ha sacado de la Ley de 5 de Agosto de 1914, la consecuencia de que en la circulación monetaria interna los billetes del Banco de Francia tenían valor de moneda equivalente al oro, y que toda estipulación que obligara a un deudor residente en Francia a pagar en Francia por una operación puramente local oro a otra moneda que la que tiene curso forzoso en el país era nula con nulidad de orden publico. (Casación, Mayo de 1927) '.
'Esta jurisprudencia-insiste el mismo Besdevant-se limita a la circulación monetaria interna . . . cuando se trata de un pago que hay que hacer fuera del territorio francés, la estipulación de pago en oro conserva toda su fuerza . . . según la jurisprudencia francesa, la invalidez de la cláusula de pago en oro solo se produce en el orden interno y no en el orden internacional'.
La Circular de 1926, arriba citada, del Ministerio de Justicia francés, termina con los siguientes conceptos: 'Cualquiera que deba ser en el orden de la estabilización monetaria la obra futura del legislador y del Gobierno, corresponde desde luego a los Tribunales rehusar la sanción judicial a estipulaciones que, emanadas de una idea de desconfianza mas o menos evidente para con la moneda legal, son de naturaleza agravatoría de la depreciación de la divisa francesa y llamada a perjudicar irremediablemente la economía nacional'.
'Así, cuando aparezca que una de las cláusulas arriba examinadas no tiene otro objeto que eludir el uso de la moneda legal y tiende a denegar el pleno valor del billete del Banco de Francia, vuestros sustitutos, denunciando el fraude a la ley, no deberán vacilar en requerir enérgicamente su nulidad '.
en Gran Bretaña se ha resuelto que un empréstito del Gobierno ingles hecho a particulares en Nueva York esta sometido a la ley inglesa, porque el soberano no puede estar sometido a una ley distinta de la suya propia. Cumple su obligación el Gobierno con pagar los dólares nominales y no los dólares necesarios para completar la cantidad oro estipulada.
La Corte Permanente de Justicia de La Haya ha fallado dos casos: empréstitos serbios y brasileros. Estos tenían indiscutiblemente un carácter Internacional. Los intereses y la amortización estaban estipulados en francos y en francos-oro y los pagos debían hacerse en París o en cualquier ciudad de otro país que Francia, en francos al curso del cambio sobre París
La Corte decidió que la ley del contrato es la ley del lugar del deudor, pero la ley del lugar de pago es la que rige este pago. En el caso en cuestión es la ley francesa. Y es la ley francesa porque en Francia se demando el pago.
La solución principal dada por la Corte puede, en definitiva, resumirse así: cuando se trata de un empréstito que contiene una cláusula de opción de lugar de pago, la validez de la cláusula oro depende de la ley del lugar en donde el pago es demandado.
Dando una mirada de conjunto a los aspectos que, entre los muchos de interés que presentan estas complejas cuestiones, hemos considerado útil en esta oportunidad, reseñar.
Creemos que existen dos situaciones que es menester examinar separadamente: depósitos en moneda de oro y depósitos en especie, o sea, lingotes o barras de oro.
Respecto de los primeros, respetando por cierto los fallos expedidos en diversos países y que hemos enumerado, consideramos que se ha vulnerado en ellos la tesis sagrada de los derechos adquiridos. Hecho un deposito en moneda de oro con la expresa condición de ser devuelto en la misma moneda, esa misma moneda de oro deberá ser devuelta. La única excepción o reserva a lo pactado en el contrato de deposito es el caso de fuerza mayor. Si las leyes posteriores a la operación han variado el valor de las monedas, no puede verse en esa circunstancia una fuerza mayor, por cuanto el contrato no obliga al depositario a devolver determinada cantidad de dólares o libras esterlinas, cuyo valor ha podido sufrir alteraciones por virtud de tales leyes, sino que obliga a devolver la misma especifica moneda de oro que se entrego en deposito. Para hacer esta entrega tendrá el depositario que invertir mayor cantidad de moneda depreciada para hacerse del valor de la moneda que recibió en deposito y que se obligo por contrato a devolver; pero en ello no vemos la existencia de la fuerza mayor que se pretende invocar. Según nuestro Código Civil, la fuerza mayor es lo imprevisto a lo que no es posible resistir, pero no es lo imprevisto a lo que es posible resistir, aun cuando sea con mayores dificultades o gravámenes de las corrientes y ordinarias; y tal es el concepto jurídico de la fuerza mayor, generalmente admitido. Confirmando esta conclusión, un reputado autor, Levy-Ulhman, en su obra sobre la inejecución del contrato por causa de imposibilidad en el derecho ingles, París, 1921, dice: 'La tradición inglesa no conoce la exoneración general del deudor por caso fortuito o fuerza mayor sino solo en un numero muy limitado de excusas especiales '.
Respecto de los segundos, o sea, depósitos en barras de oro o lingotes de oro, la cuestión nos parece aun mas clara. En ellos no se trata de depositor de moneda sino de depósitos en especies. La quiebra de los patrones monetarios por obra de leyes que hayan suspendido la obligación de canjear en oro los billetes emitidos por la autoridad soberana, y creado así cuestiones sobre la forma de pago de obligaciones pecuniarias no dice relación con los depósitos en especies de oro que el depositario se obligo a devolver en esas mismas especies a ese único titulo y con esa precisa condición
Damos termino a este trabajo, que hemos emprendido sin otra pretensión que la de exponer el estado actual en que se encuentran los problemas en el analizados y como una modesta contribución al estudio de los importantes temas de la responsabilidad internacional de los Estados y de los empréstitos públicos Esperamos que el pueda presentar alguna utilidad para los estudiosos que deseen profundizar la materia y para que se vea mejor y mas fielmente cumplida, en servicio del derecho, la obligación que en el campo internacional, no menos que en otros, tenemos de respetar, según conceptos del civilista español contemporáneo don Felipe Clemente de Diego 'la vida, los bienes y el orden jurídico y material en que se desenvuelven nuestros semejantes '.
La Delegación de Chile a esta Conferencia estuvo compuesta de los señores: Miguel Cruchaga, Alejandro Alvarez e Hipólito Marchant, como delegados, y Benjamín Cohen y Enrique Gajardo, como Secretarios. volver
Para un estudio más complete de la materia de la responsabilidad internacional del Estado en su relación con los empréstitos públicos pueden consultarse las siguientes obras: Cordonnier.- La Nanveau Régime des Obligation (porteurs de lettres d'emprunt, Paris, 1936. Domke, Martin.- La clausse 'Dollar-or', De I'effet a l'étranger de la loi americaine repudiant la clausse-or sur les emprunts non-americains, Nouvelle Revue de Droit International Prive, 1934. Id, Id.- Lay clausse-dollar-or. La non aplication de la législation américaine aux emprunta internationaux, Paris, 1935. Jeze, Gaston.- Défaillances de l'Etat. Cours de I'Academie de Droit International, 1935. Lapradelle.- La question emprunts serbes devant la justice international, 1939. Laroson.- Les destinées nouvelles de la clausse de paiements en or et des succedannés, 1932. Prudhomme.- Les emprunts Brésiliens et serbes devant la Cour, Clunet, 1929. Politis, Nicolás.- Emprunta d'Etats on Droit International, Paris, 1896. Reiss, Joaquín.- Portée internationale des lois interdissant la clausse-or, Paris, 1926. Richard.- La clausse-or du point de vue juridique, Paris, 1927. volver