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Timestamp: 2019-12-09 05:03:25+00:00
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O parcelamento do solo para fins urbanos de imóvel rural localizado fora da área urbana ou de expansão urbana
O parcelamento, para fins urbanos de imóvel rural localizado fora da área urbana ou de expansão urbana, especialmente com vistas à formação de sítios de recreio, é previsto e regulado no ordenamento pátrio há algumas décadas, entretanto, só veio a ganhar evidência na última década, passando a ser objeto de grandes empreendimentos.1
Considera-se área urbana aquela entendida como tal no plano diretor municipal, e, neste sentido é atribuição municipal definir os perímetros urbanos.
A Lei n. 4.504/19642 em seu artigo 65 dispõe que não se pode dividir o imóvel rural em tamanho inferior ao módulo rural mínimo fixado pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) para cada propriedade, veja-se:
No que tange às áreas rurais, o INCRA tem a atribuição de definir os módulos rurais mínimos para o parcelamento rural3, sendo que a mesma autarquia expediu a Instrução Normativa número 17-b de 1980 que delineia as hipóteses de parcelamento do solo rural, para fins urbanos de imóvel localizado fora da área urbana ou de expansão urbana. Veja-se:
3. PARCELAMENTO, FINS URBANOS DE IMÓVEL RURAL LOCALIZADO FORA DA ÁREA URBANA OU DE EXPANSÃO URBANA.
3.1. O parcelamento, para fins urbanos, de imóvel rural localizado fora da zona urbana ou de expansão urbana, assim definidos por lei municipal, rege-se pelas disposições do artigo 96, do Decreto n. 59.428/66, e do artigo 53, da Lei n. 6.766/79.
3.2. Em tal hipótese de parcelamento, caberá, quanto ao INCRA, unicamente sua prévia audiência.
3.3. Os parcelamentos com vistas à formação de núcleos urbanos, ou à formação de sítios de recreio, ou à industrialização, somente poderão ser executados em área que:
b) seja oficialmente declarada zona de turismo ou caracterizada como de estância de hidromineral ou balneária;
c) comprovadamente tenha perdido suas características produtivas, tornando antieconômico o seu aproveito.
3.4. A comprovação será feita pelo proprietário, através de declaração da Municipalidade e/ou através de circunstanciado laudo assinado por técnico habilitado.4
Conforme se extrai da instrução autárquica, é possível a criação de áreas urbanas para fins de formação de núcleos urbanos, sítios de recreio, ou para fins de industrialização em áreas que tenham em suas características a localização de serviços comunitários, estejam localizadas em zona de turismo, estância hidromineral ou balneária, ou áreas que comprovadamente tenham perdido suas características produtivas.
A expedição de instrução normativa pelo INCRA veio a regulamentar matéria legal vindo a confirmar a previsão legal constante no artigo 96 da Lei 59.428/1966 (Lei de Colonização), conforme dispõe:
Art 96. Os projetos de loteamentos rurais, com vistas à urbanização, industrialização e formação de sítios de recreio, para serem aprovados, deverão ser executados em área que:
II - Seja oficialmente declarada zona de turismo ou caracterizada como de estância hidromineral ou balneária.
III - Comprovadamente tenha perdido suas características produtivas, tornando antieconômico o seu aproveitamento.
Neste ínterim, a Lei de Parcelamento Do Solo5 em seu artigo 53 frisou a necessidade de participação do INCRA no processo de urbanização do solo rural, conforme abaixo se vê:
No presente estudo nos delimitaremos à problemática na formação de sítios de recreio, no cenário de urbanização da área rural com o propósito de lazer ou habitação. Ou seja, o parcelamento do solo, com finalidade urbana, na zona rural.
O parcelamento do solo rural para fins de formação de sítios de recreio somente será permitido quando observar a urbanização do solo rural, uma vez que a própria Lei de Parcelamento do Solo em seu artigo 3º explana que o parcelamento do solo para fins urbanos somente será admitido em área urbana:
Nesse sentido, há que se conceituar o parcelamento do solo urbano. Pode-se entender parcelamento do solo como a fragmentação do espaço territorial destinado a abrigar contingentes humanos. Neste contexto, a ocupação de campos por sítios de recreio, casas de campo, chácaras, onde seus habitantes procuram deslocar-se em busca de tranquilidade e descanso aos finais de semana e até para moradia, denotam as zonas de expansão urbana, áreas para onde tende o crescimento das cidades, com a localização de novas levas humanas.6
Também é imperioso entender que os conceitos de solo urbano e solo rural usados na Lei de Parcelamento do Solo são diferentes da ideia de zona urbana e rural, uma vez que o conceito da Lei de Parcelamento diz respeito à destinação de uso concedida ao imóvel, enquanto que a ideia de zona urbana e rural dizem respeito somente a localização do imóvel.
Neste diapasão, insta observar que tem-se a possibilidade de áreas rurais em zonas urbanas e áreas urbanas em zonas rurais, conforme extrai-se de lição de Jaqueline Mara Lorenzetti Martinelli:7
Os conceitos de solo urbano e solo rural (usados na Lei de parcelamento do solo urbano como sinônimos de imóvel urbano e rural) não se confundem com os de zona urbana e zona rural. Enquanto os dois primeiros referem-se à destinação de uso dada ao solo (ao imóvel), os dois últimos dizem respeito à localização do imóvel (do solo), independentemente da finalidade com que é utilizado.
Sabe-se que os sítios de recreio destoam do viés produtivo que apresenta a área rural, não sendo possível que se caracterize a formação de sítios de recreio para fins rurais, uma vez que a finalidade dos sítios de recreios são dirigidas ao lazer, conforme leciona Gilberto Passos de Freitas8:
As chácaras ou sítios de recreio, como o próprio nome diz, têm uma finalidade dirigida para o lazer, para o descanso, para a recreação. Sua destinação precípua é proporcionar o bem-estar de seu proprietário e familiares.
A existência de pequena cultura ou criação de aves e animais, não havendo comercialização, não desnatura a finalidade.
O Egrégio Superior Tribunal de Justiça emitiu precedente no mesmo sentido:
TRIBUTÁRIO. IPTU - MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO PRETO. SÍTIO RECREIO. 1. Incide o IPTU sobre imóvel considerado "sítio recreio" situado em zona de expansão urbana do município, cujo reconhecimento de tal situação ocorre em lei municipal. 2. Acórdão que, com base nos fatos locais examinados e em lei municipal, entende incidir IPTU sobre "sítio recreio", por inexistir, no mesmo, qualquer produção agrícola com fins comerciais. 3.Interpretação feita de modo adequado do art. 32 §§, do CTN. 4. Em sede de recurso especial não se examina apontada afronta ao art. 150, II, da CF, por tal apenas ser possível se agitar no seio do recurso extraordinário. 5. Recurso parcialmente conhecido, porém, improvido. 9
Entendimento do E. Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul:
CONSTITUCIONAL. PARCELAMENTO DO SOLO. SÍTIO DE LAZER. MATÉRIA RESERVADA A LEI FEDERAL. Os ‘sítios de lazer’ ou ‘clubes de lazer’ constituem forma de parcelamento de solo urbano, que perdeu as características rurais, e, portanto, sob o regime da Lei Federal. Infração ao artigo 8º da CE/98. Normas urbanísticas sãoconstitucionais. Ação julgada parcialmente procedente.10
Desta forma, qualquer parcelamento com vistas à formação de sítios de recreio deve observar a Lei de Parcelamento do Solo, uma vez que se trata de parcelamento urbano, conforme estabelecido pelo INCRA em instrução normativa já citada.
Não é possível admitir-se referido parcelamento com fins urbanos em zona rural, sob pena do agente público competente incidir na prática delituosa do artigo 50, I da Lei 6.766/1979, bem como o Oficial de Registro de Imóveis que efetuar registro nessas condições estará sujeitos às sanções previstas no § 4 do artigo 19 da mesma Lei.11
O procedimento para a definição das áreas passíveis de serem urbanizadas para formação de sítios de recreio será iniciado pelo empreendedor que verificará a viabilidade de determinada área ser passível de urbanização, nos ditames da Instrução Normativa 17-b/1980 do INCRA.
Sendo possível a urbanização nas hipóteses já elencadas, assevera Gilberto Passos de Freitas que poderá o Poder Público municipal formular lei delimitando o novo perímetro urbano:
Em ocorrendo alguma dessas hipóteses ou diante da ocorrência de algum dos casos previstos no artigo 32, do Código Tributário Nacional, mediante lei municipal, será delimitado o perímetro urbano e a zona de expansão urbana.12
Sobre a necessidade de lei para definição de áreas urbanas assevera Stifelman:13
Assim, o parcelamento de imóvel rural (localizado em zona rural) para fins urbanos só é possível se lei municipal redefinir o seu zoneamento, transformando a zona rural ou parte dela (onde se encontra o imóvel) em zona urbana ou de expansão urbana.
O Ministério Público do Estado de Goiás fixou interessante jurisprudência interna entendendo pela necessidade de lei municipal, bem como manifestação prévia do INCRA na transformação de área rural em urbana para constituição de sítios de recreio. Veja-se:
Para transformação da zona rural em zona urbana ou de expansão urbana a fim de justificar a permanência de loteamento de chácaras e sítios de recreio, além de ser necessária a aprovação de lei municipal, deve haver a manifestação prévia do INCRA, especialmente quanto ao item 3.3. Cabe ao Ministério Público a fiscalização no processo de discussão de modificação do zoneamento urbano, inclusive quanto aos dispositivos do Estatuto da Cidade (audiência pública) e a necessária manifestação prévia do INCRA. Nesse caso, poderá articular com a Corregedoria Geral de Justiça para expedição de ato normativo sobre a questão.14
Da mesma forma entende Toshio Mukai: 15
Antes da existência do art. 53 da Lei n. 6.766/1979, a aprovação da transformação do solo rural para urbano competia ao INCRA, e devia ser precedida da audiência da Prefeitura quanto ao loteamento. Essa aprovação, segundo a Lei n. 6.766/1979, passou a ser da Prefeitura Municipal, com a audiência do INCRA e/ou da autoridade metropolitana quando for o caso.
A disposição não é atinente somente a parcelamento, mas atinge todas as alterações de uso do solo rural para urbano, mesmo sem parcelamento. Quando houver este, há que ser atendido também o art. 3º da Lei 6.766/1979, incluindo-se, por lei municipal, a área a ser loteada na zona de expansão urbana, para que se possa ter um loteamento ou desmembramento para fim urbano.
Cabe aqui também citar a normatização no Estado de São Paulo abordando o tema, assim, importante os itens 147 e 148 do provimento 58/89 emitido pela Corregedora-Geral de Justiça de São Paulo, entendendo da mesma maneira pela necessidade de lei que fixe a nova área urbana:
147. Os loteamentos de imóveis urbanos são regidos pela Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979 e os rurais continuam a sê-lo pelo Decreto-lei nº 58, de 10 de dezembro de 1937.
148. O parcelamento de imóvel rural para fins urbanos deve ser precedido de: a) lei municipal que o inclua na zona urbana ou de expansão urbana do Município;
b) averbação de alteração de destinação do imóvel, de rural para urbano, com apresentação de certidão expedida pelo INCRA.
Desta feita, vê-se que o determinante na conceituação de área rural ou urbana seria a destinação das áreas. Posto isto, para a formação de sítios de recreio em área rural, há que se atender a Instrução Normativa 17-B do INCRA, buscando identificar se a área em questão teria fins urbanos, como é o caso das áreas turística, ou localizadas em estância hidromineral ou balneária, áreas que sirvam para a localização de serviços comunitários, ou áreas que tem perdido suas características produtivas.
Referidas áreas têm em comum o fato de terem perdido o potencial de produção agrícola ou mesmo detém potencial agrícola, porém, por suas características diferenciadas adotaram a configuração urbana, em claro processo de desenvolvimento urbano em meio à área rural.
Ou seja, estas áreas já não atendem ao princípio da função social da propriedade rural, com o intento exclusivamente produtivo. Pelo contrário, há uma situação fática demandando que as autoridades procedam a urbanização.
No mais, insta observar que o procedimento de urbanização de áreas para constituição de sítios de recreio deverá observar lei municipal com vistas à urbanização da área objeto do empreendimento, bem como necessário a participação do INCRA no procedimento e o projeto e execução deverá observar a Lei de Parcelamento do Solo.
BRASIL. Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964. Dispõe sobre o Estatuto da Terra, e dá outras providências. Brasília, DF, 30 nov. 1964. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4504.htm>. Acesso em: 8 fev. 2017.
BRASIL. Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano e dá outras Providências. Brasília, DF, 20 dez. 1979. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L6766.htm>. Acesso em: 12 fev. 2017.
FREITAS, Gilberto Passos de. Algumas Anotações sobre Chácaras ou Sítios de Recreio. Revista Justitia, São Paulo, v. 116, 1982.
INCRA. Instrução Normativa número 17-b de 22 de dezembro de 1980 (Boletim de serviço n. 51, de 22/12/1980).
MARTINELLI, Jaqueline Mara Lorenzetti. Parcelamento do solo urbano. Disponível em<http://regularizeagora.blogspot.com.br/2014/07/parcelamento-do-solo-rbano.html>. Acesso em 12 fev. 2017.
MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE GOIAS. Jurisprudência interna.
Parcelamento do Solo – Chácaras e Sítios de Recreio. 12/03/2010. Disponível em<http://www.mp.go.gov.br/portalweb/hp/9/docs/jurisprudencia_interna_-_sitios_de_recreio.pdf>. Acesso em 10 fev. 2017.
MUKAI, Toshio. Direito urbano e ambiental. 3 ed. Belo Horizonte. Fórum, 2006.
SANTORO, Paula; PINHEIRO, Edie. O município e as áreas rurais. São Paulo: Instituto Pólis, 2004. (Cadernos Pólis, 8).
STIFELMAN, Anelise Grehs; GARCEZ, Rochelle Jelinek. Do Parcelamento do Solo com fins urbanos em zona rural e da aplicação da lei n.º 6.766/79 e do provimento nº 28/04 da CGJ/RS (Projeto More Legal III). Disponível em<http://www.amprs.org.br/arquivos/comunicao_noticia/DO%20PARCELAMENTO%2 0DO%20SOLO.pdf >.Acesso em 11 fev. 2017.
STJ - REsp: 180533 SP 1998/0048566-0, Relator: Ministro JOSÉ DELGADO, Data de Julgamento: 15/10/1998, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJ 01.03.1999 p. 243 LEXSTJ vol. 119 p. 224 RSTJ vol. 122 p. 85.
TJRS. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 597.215.110, Tribunal Pleno, relator Desembargador Araken de Assis, julgada em 30.03.1998.
JOSÉ FELIPE BODEMÜLLER DA SILVA - Graduado em Direito pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná, Aluno do Curso de Especialização em Direito Contemporâneo do Centro de Estudos Jurídicos Luiz Carlos. Assessor Jurídico, atuando na Procuradoria de Justiça do Estado do Paraná.
ARÍLSON THOMAZ JÚNIOR - Graduado em Direito pela Universidade do Vale do Itajaí, Aluno do Curso de Especialização em Direito Processual Civil do Centro Universitário Internacional, Mestrando em Desenvolvimento Regional pela Universidade Regional de Blumenau. Advogado OAB/SC nº 44.909.
1 FREITAS, Gilberto Passos de. Algumas Anotações sobre Chácaras ou Sítios de Recreio. Revista Justitia, São Paulo, v. 116, 1982. Página 35.
2 BRASIL. Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964. Dispõe sobre o Estatuto da Terra, e dá outras providências. Brasília, DF, 30 nov. 1964. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4504.htm>. Acesso em: 8 fev. 2017.
3 SANTORO, Paula; PINHEIRO, Edie. O município e as áreas rurais. São Paulo: Instituto Pólis, 2004. (Cadernos Pólis, 8). Pág. 33.
4 INCRA. Instrução Normativa número 17-b de 22 de dezembro de 1980 (Boletim de serviço n. 51, de 22/12/1980).
5 BRASIL. Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano e dá outras Providências. Brasília, DF, 20 dez. 1979. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L6766.htm>. Acesso em: 12 fev. 2017.
6 STIFELMAN, Anelise Grehs; GARCEZ, Rochelle Jelinek. Do Parcelamento do Solo com fins urbanos em zona rural e da aplicação da lei n.º 6.766/79 e do provimento nº 28/04 da CGJ/RS (Projeto More Legal III). Disponível em<http://www.amprs.org.br/arquivos/comunicao_noticia/DO%20PARCELAMENTO%20DO%20SOL O.pdf >.Acesso em 11 fev. 2017.
7 MARTINELLI, Jaqueline Mara Lorenzetti. Parcelamento do solo urbano. Disponível em http://regularizeagora.blogspot.com.br/2014/07/parcelamento-do-solo-urbano.html. Acesso em 12 fev. 2017.
8 FREITAS, Gilberto Passos de. Algumas Anotações sobre Chácaras ou Sítios de Recreio. Revista Justitia, São Paulo, v. 116, 1982. Página 35-36.
9 STJ - REsp: 180533 SP 1998/0048566-0, Relator: Ministro JOSÉ DELGADO, Data de Julgamento: 15/10/1998, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJ 01.03.1999 p. 243 LEXSTJ vol. 119 p. 224 RSTJ vol. 122 p. 85. (grifo nosso)
10 TJRS. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 597.215.110, Tribunal Pleno, relator Desembargador Araken de Assis, julgada em 30.03.1998. (grifo nosso)
11 FREITAS, Gilberto Passos de. Algumas Anotações sobre Chácaras ou Sítios de Recreio. Revista Justitia, São Paulo, v. 116, 1982. Página 37.
12 Ibid. 1982. Página 37 e 38.
13 STIFELMAN, Anelise Grehs; GARCEZ, Rochelle Jelinek. Do Parcelamento do Solo com fins urbanos em zona rural e da aplicação da lei n.º 6.766/79 e do provimento nº 28/04 da CGJ/RS (Projeto More Legal III). Disponível em<http://www.amprs.org.br/arquivos/comunicao_noticia/DO%20PARCELAMENTO%20DO%20SOL O.pdf > .Acesso em 11 fev 2017.
14 Ministério Público do Estado de Goiás. Jurisprudência interna. Parcelamento do Solo – Chácaras e Sítios de Recreio. 12/03/2010. Disponível em<http://www.mp.go.gov.br/portalweb/hp/9/docs/jurisprudencia_interna_-_sitios_de_recreio.pdf>. Acesso em 10 fev. 2017.
15 MUKAI, Toshio. Direito urbano e ambiental. 3 ed. Belo Horizonte. Fórum, 2006. Página 92.
JúNIOR, Arílson Thomaz; SILVA, José Felipe Bodemüller da. O parcelamento do solo para fins urbanos de imóvel rural localizado fora da área urbana ou de expansão urbana. Portal Jurídico Investidura, Florianópolis/SC, 09 Mar. 2017. Disponível em: www.investidura.com.br/biblioteca-juridica/artigos/direito-agrario/335527-o-parcelamento-do-solo-para-fins-urbanos-de-imovel-rural-localizado-fora-da-area-urbana-ou-de-expansao-urbana. Acesso em: 07 Dez. 2019
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