Source: http://www.assemblee-nationale.fr/11/rapports/r2221.asp
Timestamp: 2017-04-24 01:41:31+00:00
Document Index: 154546319

Matched Legal Cases: ["l'article 2", "l'article 3", "l'article 4", "l'article 2", "l'article 5", "l'article 8", "l'article 11", "l'article 2", "l'article 7", "l'article 2"]

N° 2221 - Rapport de Mme Marie-Hélène Aubert sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière (ensemble sept appendices)(1421)
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES (1) SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, autorisant l'approbation de la convention sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière (ensemble sept appendices),
Sénat : 134, 189 et T.A. 87 (1998-1999)
Assemblée nationale : 1421
I - UN MÉCANISME CONVENTIONNEL UTILE ET PERFECTIBLE 7
A - UN CHAMP D'APPLICATION DIFFICILE À CERNER 7
1) Un champ d'application limité au niveau géographique 7
2) Un champ d'application plus flou quant aux activités 7
B - LES MÉCANISMES DE PRÉVENTION ÉTABLIS PAR LA CONVENTION 8
1) La procédure de notification des projets ayant un
impact transfrontière important 9
2) L'engagement de consultation sur la base du dossier
d'évaluation de l'impact sur l'environnement 9
3) Les mesures de contrôle et de coopération a posteriori 11
C - LA NÉCESSAIRE ADAPTATION DE LA LÉGISLATION
FRANÇAISE À LA CONVENTION D'ESPOO 12
1) Les dispositions de la directive 97/11 12
2) La législation française et les prescriptions de la Convention d'Espoo 12
3) La déclaration interprétative française et l'objection française 14
II - UNE RATIFICATION TARDIVE
D'UNE INDISCUTABLE OPPORTUNITÉ 17
A - UN RETARD REGRETTABLE 17
1) Des problèmes juridiques complexes 17
2) Une différence d'appréciation entre le ministère de
l'Environnement et le secrétariat à l'Industrie 18
3) Une procédure de ratification lourde et longue 18
B - UNE RATIFICATION OPPORTUNE AU REGARD
DES ATTEINTES RÉCENTES À L'ENVIRONNEMENT 19
1) La diversité des conventions applicables à un même accident
nécessite des ratifications rapides 19
2) Les difficultés à surmonter 20
ANNNEXES 25
La Convention sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière soumise à votre examen a été adoptée le 25 février 1991 à Espoo en Finlande. Signée par trente pays et ratifiée par vingt huit et par l'Union européenne, elle est entrée en vigueur depuis le 10 septembre 1997.
Cette Convention est le fruit d'une réunion de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE), qui s'est tenue à Sofia en novembre 1989. Au titre de la troisième corbeille des travaux de cette conférence, il convenait de favoriser la prévention et la résolution pacifique des litiges internationaux nés de problèmes environnementaux pour contribuer à la paix en Europe. Ces orientations sont retracées dans la déclaration politique adoptée à Sofia qui donne mandat à la commission économique pour l'Europe de l'Organisation des Nations Unies d'élaborer les instruments internationaux nécessaires.
Dans le cadre de cette Commission, trois conventions ont été signées : la Convention sur la protection et l'utilisation des cours d'eau transfrontière et des lacs internationaux, signée le 17 mars 1992 à Helsinki, en vigueur depuis octobre 1996 et ratifiée pour la France le 28 septembre 1998, la Convention sur les effets transfrontière des accidents industriels signée le même jour à Helsinki par la France, qui ne l'a toujours pas ratifiée, et la présente Convention.
Alors que les atteintes à l'environnement se multiplient, avec des conséquences désastreuses, la lenteur de la mise en _uvre des conventions les prévenant est très critiquable. La France devrait se montrer exemplaire à ce sujet.
Après avoir analysé les mécanismes de protection de l'environnement mis en place par la Convention d'Espoo, votre Rapporteur examinera le contexte de sa ratification tardive.
I - UN MÉCANISME CONVENTIONNEL UTILE ET PERFECTIBLE
Elaborée dans un contexte européen, la Convention d'Espoo touche toutes les activités ayant un impact sur l'environnement. Elle instaure une procédure d'information et de consultation des Etats voisins dès qu'un projet a une incidence transfrontière probable sur l'environnement.
A - Un champ d'application difficile à cerner
Si le champ d'application de la Convention d'Espoo est précis au niveau géographique, la liste des activités n'est pas d'interprétation stricte.
1) Un champ d'application limité au niveau géographique
La Commission économique pour l'Europe des Nations Unies, qui siège à Genève, regroupe cinquante cinq Etats d'Europe, d'Asie centrale et de Transcaucasie auxquels s'ajoutent les Etats-Unis et le Canada. A ce jour, vingt huit Etats, ainsi que la Communauté européenne, ont signé la Convention d'Espoo, et vingt huit l'ont ratifiée (voir annexe 1). Sur décision du Conseil européen de juin 1996, la Communauté européenne, signataire dès l'origine de l'accord, est devenue partie. C'est pourquoi, le 3 mars 1997, une directive 97-11 conforme à la Convention a été adoptée par le Conseil ; elle définit les conditions d'application des procédures d'étude d'impact pour les projets ayant une incidence transfrontière. La ratification de la Convention d'Espoo a donc pour objectif de clarifier les relations entre pays membres et pays non membres de l'Union européenne. Tel est le cas de la Suisse et de ses voisins, dont la France.
2) Un champ d'application plus flou quant aux activités
L'appendice I de cet accord énumère les activités, équipements ou opérations auxquels il s'applique. Y figurent dix sept activités, telles les raffineries de pétrole, la production de pétrole en mer, les centrales thermiques, les installations destinées uniquement à la production et l'enrichissement du combustible nucléaire, les autoroutes, les chemins de fer, les oléoducs et gazoducs, les grands barrages, les stockages de produits chimiques, les installations pour l'extraction d'amiante, les opérations de déboisement... On notera que c'est parfois l'importance d'une activité qui la fait entrer dans le champ de la Convention. Ainsi, s'agissant des centrales thermiques, n'entrent dans le champ d'application que celles dont la production est supérieure ou égale à 300 mégawatts, de même, pour les usines de pâte à papier, ne sont concernées que celles qui produisent au moins 200 tonnes séchées par jour.
Sont, semble-t-il, exclues du champ de la Convention les activités de transports par air, terre ou mer, qui, selon le ministère de l'Environnement, font l'objet de conventions spécifiques. Ainsi, si la production d'hydrocarbures en mer est incluse dans la liste, le transport de produits pétroliers ne l'est pas. Cependant, la liste figurant à l'appendice I n'est ni limitative ni d'interprétation stricte. Elle constitue un champ minimal d'application de la Convention. En principe, tout projet qui en relève et qui est situé dans une zone frontalière donne lieu à consultation transfrontalière, sauf si l'Etat d'origine démontre qu'il n'est pas susceptible de produire d'effets sur l'Etat voisin. Le champ d'application de la Convention peut être étendu de deux manières : soit au coup par coup, à l'occasion d'un projet qui n'entre pas dans cette liste, sur la base de l'article 2, paragraphe 5, soit d'une manière permanente par la conclusion d'un accord bilatéral précisant ou complétant ce champ, comme y invite l'appendice VI (paragraphe f en particulier), ce que la Convention préconise car seuls les accords bilatéraux sont à même de fixer des valeurs plus précises quant aux activités concernées.
Ces dispositions combinées à l'appendice III de l'accord impliquent l'application de la Convention à des projets qui, bien que ne figurant pas dans la liste de l'appendice I, pourraient, en raison de leur ampleur, de leur site ou de leurs effets, avoir un impact transfrontière préjudiciable important. L'appendice III précise et définit les critères conférant un tel caractère.
Toutefois, il n'est pas précisé si l'extension ou le changement de procédure de fabrication d'une usine déjà implantée doit être soumis au mécanisme de la Convention, ce qui pourrait à l'avenir susciter des difficultés.
B - Les mécanismes de prévention établis par la Convention
L'article 2 de l'accord stipule que "les Parties prennent toutes mesures appropriées pour prévenir, réduire et combattre l'impact transfrontière préjudiciable important que des projets d'activité pourraient avoir sur l'environnement" et énumère les différentes mesures à prendre à cet effet. Conformément à la déclaration de Stockholm de 1992, la partie initiatrice du projet doit prendre en compte l'impact transfrontalier des activités qu'elle mène avec le même soin que sur son territoire, et veiller à ce que le public de la partie touchée dispose des mêmes informations que le sien (article 2 paragraphe 6).
Aussi, chaque Partie doit notifier aux pays voisins tout projet susceptible d'avoir un impact transfrontalier préjudiciable important et évaluer l'impact sur l'environnement de cette activité dans le cadre de procédures offrant au public des pays voisins la possibilité d'être informé et de formuler des observations.
1) La procédure de notification des projets ayant un impact transfrontière important
L'article 3 de l'instrument définit les conditions de la notification qui doit intervenir dès que possible et au plus tard dès que le public de la partie d'origine du projet est informé. Cette notification doit contenir des informations sur l'activité proposée, la nature de la décision qui pourra être prise et l'indication d'un délai raisonnable pour lui permettre de répondre et de faire savoir si elle entend participer à la procédure d'évaluation d'impact sur l'environnement.
Si la partie touchée a répondu qu'elle participait à la procédure d'évaluation de l'impact sur l'environnement, l'accord prévoit un échange de renseignements complémentaires entre les parties, et une information du public de la partie touchée de manière à ce qu'il puisse formuler des observations ou objections.
Conformément à l'article 3 paragraphe 7, en cas de désaccord sur l'applicabilité de la Convention, l'une ou l'autre des parties concernées peut demander la constitution d'une commission d'enquête qui sera composée de trois membres, deux étant désignés par chaque partie et le troisième par les deux membres ainsi désignés. Cette commission d'enquête émet un avis qui ne s'impose pas aux parties.
Le caractère non contraignant de cet avis est un problème récurrent en droit international de l'environnement. Cette Convention encourage le dialogue, ce qui est une bonne chose, mais ne garantit en rien les droits de l'Etat risquant une pollution, ni des habitants de la zone à risque. C'est pourquoi la mise en place d'un Tribunal International de l'environnement serait souhaitable.
2) L'engagement de consultation sur la base du dossier d'évaluation de l'impact sur l'environnement
Aux termes de l'article 4, le pays d'origine doit transmettre au pays voisin un dossier d'évaluation de l'impact sur l'environnement respectant un niveau de renseignement minimal, précisé dans l'appendice II. L'activité proposée et son objet, les éventuelles solutions de remplacement, l'impact de cette activité sur l'environnement et les mesures correctives envisagées doivent être décrites. Cependant, l'article 2 paragraphe 8 préserve le droit des parties de protéger les renseignements dont la divulgation serait préjudiciable au secret industriel et commercial ou à la sécurité nationale. A cet égard, la France a précisé, dans la déclaration interprétative figurant en annexe 2, qu'elle s'apprête à déposer, que la Convention laisse aux parties la possibilité d'appliquer les règles nationales du secret défense pour les dossiers entrant dans le champ d'application de l'accord.
Comme le prévoit l'article 5, il appartient à la partie d'origine de mener des consultations portant sur les mesures propres à atténuer l'impact sur l'environnement et sur les solutions de remplacement possibles, y compris ce que l'accord appelle "l'option zéro" (notion qui d'ailleurs n'existe pas en droit français, ce qui mérite réexamen dans le projet de réforme de l'enquête publique). Cette option correspond à l'évaluation de la situation pour l'environnement si le projet n'était pas réalisé ; on étudie les effets de la non-réalisation du projet sur l'environnement tels que la pollution, les nuisances ou les risques pour la population etc. L'article 6 engage les parties à veiller à ce qu'au moment de la décision définitive, les résultats de l'évaluation de l'impact sur l'environnement et les observations reçues puissent être pris en considération.
Ce système n'est pas nouveau en France, pour les consultations qu'elle conduit. En application de l'article 8 de la directive communautaire du 24 juin 1982 relative aux risques d'accidents majeurs de certaines activités industrielles, une circulaire interministérielle du 16 août 1982 prévoit que les préfets transmettent directement, pour information, à l'Etat voisin un exemplaire du dossier déposé par le demandeur pour toutes les demandes d'autorisation d'une installation classée, dès lors que la décision est de leur compétence et que le périmètre d'enquête inclut au moins une commune frontalière.
Il semble cependant que la consultation directe entre autorités locales favorise la rapidité et l'efficacité du mécanisme. Les consultations transfrontalières interviennent aussi dans d'autres domaines que les installations classées, mais sont moins fréquentes : dossier de l'entreprise Vernay, dans le département de l'Ain, adressé aux autorités suisses (autorisation de carrière, mars 1998), dossier de la société Toyota, dans le département du Nord, adressé aux autorités belges (usine de construction automobile, octobre 1998) ou dossier de la société Altem, dans le département du Bas-Rhin, adressé aux autorités allemandes (centre de tri des emballages ménagers et déchets assimilés, juillet 1998).
Le nombre de consultations de la France par ses voisins est plus faible, car le seuil d'étude d'impact est plus élevé dans les pays voisins qu'en France. Les autorités allemandes et suisses ont déjà communiqué des dossiers de demandes à leurs homologues français pour l'ouverture de carrières et pour l'aciérie de Kehl, en raison de l'impact sur l'environnement en Alsace.
3) Les mesures de contrôle et de coopération a posteriori
L'article 7 et l'appendice V de la Convention incitent les parties à prendre des mesures de contrôle a posteriori des activités engagées pour surveiller leur impact transfrontière. Les articles 7 et 9 les encouragent à signer des accords bilatéraux ou multilatéraux pour renforcer les objectifs de la Convention et à mener des programmes de recherche spécifiques pour améliorer les méthodes d'évaluation de l'impact sur l'environnement.
Actuellement, la France ne peut encore être liée par des conventions bilatérales en application de la Convention d'Espoo. Mais, lors de la première conférence des parties tenue à Oslo en mai 1998, des contacts préliminaires ont été établis avec les délégations des pays voisins, en particulier avec les autorités suisses, et avec les autorités belges qui sont désireuses d'un tel accord avec la France.
La directive communautaire 97-11 précitée laisse d'ailleurs place à des arrangements bilatéraux entre Etats membres, pour préciser certaines modalités pratiques, et étendre éventuellement le champ d'application par rapport à la liste obligatoire. Aussi, la délégation française à cette première conférence des parties a-t-elle participé à l'élaboration d'un modèle d'accord bilatéral pouvant servir de guide à ces arrangements futurs. Actuellement, à notre connaissance, seuls la Belgique et les Pays-Bas ont conclu un accord bilatéral.
Ces mécanismes d'encouragement à la coopération sont d'autant plus utiles qu'en application de la Convention, aucune sanction n'est prévue à l'encontre de la partie qui ne respecterait pas ses obligations. Seul un mécanisme d'examen mutuel par les parties de leurs pratiques, lors de sessions annuelles, est envisagé par l'article 11. Ces sessions n'ont pas donné lieu à des propositions de modification à ce jour.
Toutefois, à la suite d'une décision prise lors de la première réunion à Oslo en 1998 des parties à la Convention, d'examiner la possibilité pour des pays non-membres de l'Union européenne de devenir Parties à la Convention, un groupe de travail animé par le Royaume-Uni a été mis en place. Il est chargé de réfléchir à des modifications éventuelles de la Convention dans ce sens. Son rapport a été soumis à la dernière réunion annuelle des Parties et signataires de la Convention en octobre 1999. Aucune décision n'a été prise sur ses conclusions : de nombreux pays, dont la France, considèrent qu'il est prématuré d'apporter des modifications à la Convention.
Quant au règlement des différends sur l'application de la Convention, chaque partie peut déclarer, lors de la signature de la Convention, qu'elle reconnaît la compétence obligatoire soit de la Cour internationale de Justice, soit d'un tribunal arbitral. On peut insister à nouveau sur l'opportunité pour la France de reconnaître la compétence de la Cour internationale de Justice, ce que traditionnellement elle ne fait pas. Cette reconnaissance pourrait contribuer à encourager l'évolution d'un droit international efficace, pendant nécessaire à l'internationalisation économique croissante. Toutefois, ce mode de règlement des différends ne s'impose en rien aux parties qui n'ont pas déclaré s'y soumettre.
C - La nécessaire adaptation de la législation française à la Convention d'Espoo
Le droit français, dans le domaine des études d'impact, procède largement du droit communautaire qui a été révisé par la directive 97/11 du 3 mars 1997, appliquée par la France et dont le champ d'application est plus large que la Convention d'Espoo.
1) Les dispositions de la directive 97/11
Le champ d'application de la directive, plus large que celui de la Convention d'Espoo, est défini selon des principes similaires, sur la base de deux listes, une liste de catégories de très grands projets, pour lesquels les seuils et critères sont fixés directement par la directive (annexe I) et une liste beaucoup plus large de projets de taille et d'importance variable pour lesquels les seuils ou critères sont laissés à l'appréciation des Etats membres (annexe II). L'annexe I de la directive, qui est passée de 9 à 21 catégories de projets, a repris celles des catégories de la Convention qui sont assorties de seuils et de critères. Celles des catégories de la Convention qui ne sont pas assorties de seuils ou de critères figurent à l'annexe II de la directive. Toutes les catégories de la Convention d'Espoo sont ainsi reprises dans la directive, soit à l'annexe I, soit à l'annexe II. Mais l'annexe II de la directive comporte en outre de nombreuses autres catégories de projets qui, n'étant pas susceptibles d'avoir un impact transfrontière, ne sont pas visées par la Convention.
2) La législation française et les prescriptions de la Convention d'Espoo
Au niveau législatif, la législation française satisfait assez bien aux obligations de la Convention. L'article 2 de la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature confère les bases légales à la procédure d'étude d'impact, qu'il s'agisse d'un dossier transfrontalier ou non. La loi du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement fournit une base légale à la consultation du public. Ses termes permettront d'engager une enquête publique en France pour l'instruction d'un projet conduit à l'étranger, mais conduisant à consultation de la France sur la base d'une évaluation transfrontalière. Aucune modification législative n'est donc nécessaire pour appliquer la Convention, même si la loi en préparation sur la réforme des enquêtes publiques devrait mieux en satisfaire "l'esprit".
Sur le plan réglementaire, le décret du 12 octobre 1977 modifié par celui du 25 février 1993 sur les études d'impact, pris pour l'application de l'article 2 de la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, constitue une disposition de caractère général pour tous les projets et ouvrages entrant dans le champ de la législation sur les études d'impact. Il fait déjà place dans son principe à la consultation transfrontalière. Cette modification avait d'ailleurs été adoptée pour mettre en _uvre la directive communautaire 85/337 sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement. Toutefois, la transposition de la directive 97-11 entraîne la révision de deux décrets, ce qui satisfera en même temps aux exigences de la Convention d'Espoo.
Un premier décret, qui sera très prochainement publié, est relatif aux installations classées pour la protection de l'environnement, et modifie le décret du 21 septembre 1977 pris pour l'application de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement. Il réglemente la procédure de communication du dossier de demande d'autorisation aux autres Etats concernés, qu'ils soient membres ou non de l'Union européenne, pour les projets susceptibles d'avoir des incidences notables à l'étranger. Il oblige l'administration à donner son avis sur les informations à fournir dans l'étude d'impact, si la personne qui se propose de mettre en service une installation le demande.
Un autre décret en cours d'instruction procèdera à une nouvelle révision de celui précité du 12 octobre 1977 pour transposer la directive 97-11. Il complètera la procédure transfrontalière, conformément à la directive et à la Convention, et modifiera le décret d'application de la loi du 12 juillet 1983 précitée, pour adapter les modalités d'enquête en cas de procédure transfrontalière.
Les adaptations de textes réglementaires actuellement prévues devraient satisfaire à la fois aux exigences de la transposition de la directive communautaire et à celles de l'application de la Convention d'Espoo.
3) La déclaration interprétative française et l'objection française
La déclaration interprétative française a pour objectif d'appliquer le droit communautaire entre Etats membres et de réduire les délais de procédure de communication. La déclaration souligne la prééminence de la partie touchée dans l'organisation de consultation sur son territoire ; la partie d'origine est tenue de fournir tous les éléments nécessaires, mais ne peut organiser directement des consultations en dehors de son propre territoire, sauf arrangement bilatéral. Aussi convenait-il de préserver les intérêts français, sous réserve de l'appréciation souveraine des tribunaux, en cas de contentieux éventuel portant sur une décision française, pour défaut affectant les consultations à l'étranger.
La déclaration interprétative précise clairement, comme cela est sous-entendu dans la Convention, que celle-ci ne s'applique qu'aux projets à venir et non à ceux en cours d'instruction lors de son entrée en vigueur, même s'il reste une ambiguïté sur ce qu'est un projet "en cours d'instruction" : autorisation pour les privés, ordonnance d'expropriation ou déclaration d'utilité publique pour le public...
D'après le Ministère des Affaires étrangères, à la suite de la réserve exprimée par le Canada le 13 mai 1998 lors du dépôt de son instrument de ratification de la Convention d'Espoo, la France a l'intention d'émettre une objection à cette réserve, rédigée dans les termes suivants :
"A l'égard de la réserve faite par le Canada à la Convention sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière (Convention d'Espoo) du 25 février 1991, la réserve en soulignant que la compétence législative en ce qui concerne l'évaluation de l'impact sur l'environnement est partagée entre les provinces et le gouvernement fédéral tend à limiter les responsabilités que la Convention met à la charge de l'Etat fédéral. Or, il est un principe général du droit international en vertu duquel un Etat ne peut invoquer son droit interne pour justifier l'inobservation des obligations lui incombant en vertu d'un traité. Etant donné la formulation très générale de ce texte, le Gouvernement de la République française n'a pas pu par ailleurs déterminer quelles dispositions de la Convention sont visées ou pourraient être visées ni de quelle manière et considère que son application pourrait priver de tout effet les dispositions de la Convention. Il formule par conséquent une objection à ladite réserve. La France ne pourrait considérer la réserve formulée par le Canada comme admissible au regard des articles 19 et 21 de la Convention de Vienne que si celui-ci atteste, par des déclarations supplémentaires ou par la pratique qu'il adoptera, que sa réserve est compatible avec les dispositions essentielles à la réalisation de l'objet et du but de la Convention. La présente objection ne s'oppose pas à l'entrée en vigueur de la Convention entre le Canada et la France."
Les modifications mineures auxquelles doit procéder la France pour ratifier la Convention d'Espoo justifiaient-elles le caractère tardif de la ratification de cet instrument ? Il est permis de s'interroger.
D'UNE INDISCUTABLE OPPORTUNITÉ
A - Un retard regrettable
Alors que la France a joué un rôle non négligeable dans l'élaboration de la Convention d'Espoo, elle a tardé à la ratifier. Des problèmes juridiques délicats, aggravés par une divergence d'appréciation entre ministères concernés et par la lourdeur des procédures de ratification sont la cause de ce retard.
1) Des problèmes juridiques complexes
La délégation française a influé sur les travaux de la Commission économique pour l'Europe des Nations Unies pour faire respecter le champ d'application défini par la directive communautaire en vigueur sur les études d'impact, et préciser la procédure de consultation transfrontière de manière compatible avec les procédures administratives françaises déjà en vigueur en la matière. La France a fait partie des premiers signataires pour marquer son adhésion totale aux principes novateurs consacrés par la Convention. La délégation française a participé à la rédaction de la déclaration communautaire effectuée lors de la signature et confirmée lors de la ratification. La rapidité de négociation du texte n'ayant pas permis de conférer toute la précision souhaitable à la procédure, les signataires ont estimé nécessaire de préserver l'évolution du droit communautaire et de souligner la responsabilité de l'Etat touché dans l'organisation des consultations effectuées chez lui, ainsi que de préserver la possibilité de le consulter en même temps sur le principe de cette consultation et sur le dossier d'impact, pour raccourcir les délais.
Lorsque l'accord d'Espoo a été signé en 1991, le droit communautaire correspondant, contenu dans la directive 85/337/CEE concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, comportait quelques écarts avec la Convention : le champ d'application de la Convention était plus étendu que l'annexe I de la directive, et la consultation transfrontalière beaucoup plus détaillée que la directive ; l'article 7 de la directive réglementait le principe d'information et de consultation dont les partenaires pouvaient définir les modalités. Le paragraphe 3 de l'appendice I de la Convention incluait dans le champ d'application les activités amont et aval de l'énergie nucléaire, tandis que la directive se limitait aux installations de traitement des déchets radioactifs.
La préoccupation des autorités françaises à cette époque était de placer les opérateurs privés soumis à cette nouvelle procédure, et les administrations chargées de l'appliquer, dans la situation la plus claire et la plus simple possible, en harmonisant le droit communautaire et le droit international applicable à la même question. Ce droit communautaire était précisément en révision, et a conduit à l'adoption de la nouvelle directive 97/11 du Conseil. D'autres Etats membres, et la Communauté elle-même (la Convention est entrée en vigueur à son égard en septembre 1997) ont eu la même démarche dans leur approbation de la Convention d'Espoo.
Depuis cette révision, qui a largement tenu compte de la Convention, la nouvelle directive communautaire est soit conforme, soit un peu plus étendue que cet accord. La procédure de consultation transfrontalière a été reprise et résumée dans la nouvelle directive. Les Etats membres ayant largement intégré les principes d'étude d'impact dans leur droit interne, il est actuellement possible de faire simplement application de la directive tout en respectant la Convention.
2) Une différence d'appréciation entre le ministère de l'Environnement et le secrétariat à l'Industrie
L'imprécision de deux notions : "pays susceptibles d'être touchés" par un projet et "effets de ce projet à longue distance" a conduit le secrétariat à l'Industrie à émettre des réserves sur la Convention d'Espoo. Il craignait que tout pays partie à la Convention s'intéresse à la procédure d'enquête, notamment lors de la construction de centrales nucléaires. Le ministère de l'Environnement n'exprimait pas les mêmes réserves. Le désaccord fut surmonté grâce à la directive communautaire précitée qui permettait à tout Etat partie de s'intéresser à la procédure d'enquête. Ainsi, par exemple, en cas de projet potentiellement polluant pour le Rhin mis en _uvre en France, les Pays-Bas, Etat pourtant non limitrophe, doivent être consultés. Il est actuellement acquis que les autorités françaises appliqueront la Convention selon les modalités prévues par la directive.
3) Une procédure de ratification lourde et longue
Les conventions internationales édictant des normes environnementales font l'objet d'un long cheminement administratif avant que le projet de loi ne soit déposé au Parlement. D'après le ministère de l'Environnement, plusieurs raisons expliquent ce phénomène récurrent.
Une première difficulté spécifique aux questions d'environnement tient à la concurrence internationale à laquelle se livrent les diverses instances (Nations Unies, Conseil de l'Europe et autres organisations régionales) qui élaborent ces conventions. La diversité des échelons internationaux accroît la complexité des Conventions dont les dispositions se chevauchent plus qu'elles ne se complètent. Pour assurer la protection de ses Départements et Territoires d'outre-mer, la France a vocation à être signataire de nombreux accords dans le domaine de l'environnement. Il lui faut, par chaque engagement nouveau, dresser un récapitulatif des obligations souscrites auparavant et vérifier leur compatibilité.
Un deuxième obstacle tient à la lourdeur des procédures interministérielles qui précédent le dépôt d'un projet de loi. En matière d'environnement, de longues tractations entre les ministères sont nécessaires ; certains désaccords doivent être surmontés, sinon la procédure s'enlise.
Un troisième facteur de retard est lié au manque d'effectifs et de moyens des directions concernées du ministère des Affaires étrangères qui assurent la cohérence des engagements de la France. Dans ce ministère, quatre directions, pas moins, interviennent en général au cours de la procédure de ratification des conventions sur l'environnement : la direction des Nations Unies et des organisations internationales, la direction de l'économie et des matières premières, la direction des affaires juridiques et le protocole, lors du dépôt d'instrument de ratification. Les moyens très insuffisants du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement en matière internationale méritent d'être renforcés, compte tenu du nombre et de l'importance des conventions internationales en la matière.
B - Une ratification opportune au regard des atteintes récentes à l'environnement
La pollution du Danube par la rupture d'une digue à Baia Mare en Roumanie en janvier dernier souligne l'interdépendance des normes environnementales édictées par les conventions et de certaines de leurs insuffisances.
1) La diversité des conventions applicables à un même accident nécessite des ratifications rapides
Ainsi, selon les ministères des Affaires étrangères et de l'environnement, au moins trois instruments juridiques peuvent s'appliquer à l'accident de Baia Mare : la présente Convention, la Convention sur les effets transfrontière des accidents industriels (Convention d'Helsinki du 17 mars 1992) et la Convention sur la protection et l'utilisation des cours d'eau et des lacs internationaux (Convention d'Helsinki du 17 mars 1992).
Cet accident démontre que ces trois instruments ne peuvent être considérés isolément et que les Etats doivent maintenant prendre les mesures nécessaires pour appliquer leurs dispositions conjointement. Il leur faut coopérer pour prévenir les accidents de pollution transfrontière de l'eau, établir des mesures de sécurité, se doter des équipements techniques adéquats, utiliser des procédures de notification existantes en cas d'accident et procéder à titre préventif, à l'identification des activités dangereuses le long des eaux transfrontalières.
2) Les difficultés à surmonter
Les conventions utiles et nécessaires demeurent inopérantes en raison de l'insuffisance des ratifications et de la faiblesse du régime de responsabilité. Vingt huit Etats et l'Union européenne ont ratifié la Convention d'Espoo, vingt six et l'Union européenne celle d'Helsinki sur l'utilisation des cours d'eau, et treize celle sur les accidents industriels qui n'est pas encore en vigueur. Dans le cas de l'accident récent sur le Danube, la faiblesse du dispositif conventionnel est accentuée par le fait que la Roumanie n'a ratifié ni la Convention d'Espoo, ni celle d'Helsinki sur les effets transfrontière des accidents industriels. La Roumanie est partie à la Convention sur la protection et l'utilisation des cours d'eau depuis le 31 mai 1995. La Bulgarie, de son côté, n'a pas ratifié ce dernier instrument, contrairement aux deux autres conventions dont elle était partie contractante. Seule la Hongrie a ratifié les trois instruments, dont celui sur les effets transfrontière des accidents industriels, contenant des dispositions obligeant ses parties à notifier rapidement aux pays voisins tout accident de ce type.
Quant au régime de responsabilité, il est faible. Seule la Convention de Lugano sur la responsabilité civile des dommages résultant d'activités dangereuses élaborée dans le cadre du Conseil de l'Europe, et ouverte à la signature le 21 juin 1993, renforce ce régime ; mais neuf Etats seulement l'ont signée ; la France ne l'a pas signée.
Les Etats répugnent à s'engager dans des politiques cohérentes de coopération en matière de protection de l'environnement. Ils ne s'y plient que sous l'effet de catastrophes écologiques majeures qu'une politique efficace de prévention et de coopération aurait pu vraisemblablement éviter.
Votre Rapporteur ne peut que se prononcer en faveur de la ratification de la Convention d'Espoo. Elle considère cette démarche comme une étape vers la ratification de nombreuses conventions en matière d'environnement signées par la France comme les conventions d'Helsinki sur les accidents transfrontière, d'Aarhus sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, voire celle plus contraignante de Lugano.
La Commission a examiné le présent projet de loi au cours de sa réunion du mercredi 1er mars 2000.
Après l'exposé du Rapporteur, Mme Odette Trupin, présidente, a jugé rassurantes les dispositions prévues par l'accord car elles démontrent l'existence d'une prise de conscience de l'importance des questions d'environnement. Même si certains critères demeurent flous et si une plus grande rigueur dans ce domaine est nécessaire, on progresse quelque peu.
M. Pierre Brana a estimé que les dispositions de cette Convention étaient certes utiles mais ne constituaient qu'un modeste pas en avant. Le nombre d'Etats parties est limité et les sanctions de son non-respect symboliques.
M. René André a demandé des précisions sur l'incidence d'une telle Convention sur la question sensible des centrales nucléaires dont l'importance ne doit pas être minimisée.
Mme Marie-Hélène Aubert a considéré que la ratification de la Convention d'Espoo ne constituait qu'une mince avancée et estimé qu'il restait beaucoup à faire pour agir avec plus de rigueur et prévenir les problèmes d'environnement.
L'application de cet accord aux projets de construction de centrale nucléaire a dans un premier temps inquiété le Secrétariat d'Etat à l'Industrie qui craignait que toute partie à la Convention demande à participer à la procédure d'enquête, l'accident de Tchernobyl ayant largement démontré qu'un nombre très important de pays et pas seulement les Etats voisins pouvaient être touchés. La directive 97/11 de l'Union européenne a tranché en faveur d'une interprétation large de la notion d'Etat touché par une activité ayant un impact sur l'environnement. Il reste que la Convention d'Espoo ne résout pas les problèmes posés par les centrales nucléaires déjà construites car elle organise des consultations en amont. Il conviendra d'améliorer les mesures de coopération sur de telles activités.
Suivant les conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté le projet de loi (no 1421).
NB : Le texte de la convention figure en annexe au projet de loi (n° 1421).
que la France envisage de déposer
Au moment d'approuver la convention sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière, signée à Espoo le 25 février 1991, la République française déclare qu'elle s'associe aux déclarations faites par la Commission Européenne tant à la signature par celle-ci de cette Convention qu'au moment du dépôt de l'instrument de ratification communautaire et souligne en particulier que :
● dans ses relations avec les Etats membres de l'Union elle appliquera la Convention conformément aux règles internes de l'Union, y compris celles du traité Euratom, et sans préjudice des modifications appropriées apportées à ces règles .
● lorsque l'information du public de la partie d'origine a lieu à l'occasion de la mise à disposition du public du dossier d'évaluation de l'impact sur l'environnement, la notification à la partie touchée par la partie d'origine doit être réalisée au plus tard en même temps que cette mise à disposition ;
● la Convention implique qu'il appartient à chaque Partie de pourvoir, sur son territoire, à la mise à disposition du public du dossier d'évaluation de l'impact sur l'environnement, à l'information du public et au recueil de ses observations, sauf arrangement bilatéral différent.
Elle précise en outre qu'au moment de l'entrée en vigueur de la Convention pour la France, les projets pour lesquels une demande d'autorisation ou d'approbation est requise et a déjà été soumise à l'autorité compétente ne sont pas soumis à la Convention.
La France précise enfin que l'expression "à l'échelon national" dans l'article 2 paragraphe 8 de la Convention s'entend comme visant les lois nationales, les règlements nationaux, les dispositions administratives nationales et les pratiques juridiques nationales couramment acceptées.