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Timestamp: 2017-09-22 00:46:00+00:00
Document Index: 143643315

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 23', 'sentenza ', 'art. 98', 'art. 95', 'art. 19', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 8']

Appalti - Domanda di partecipazione alla gara d'appalto - Interesse legittimo giudizialmente tutelato - Orientamenti giurisprudenziali. | Edilone.it
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Appalti – Domanda di partecipazione alla gara d’appalto – Interesse legittimo giudizialmente tutelato – Orientamenti giurisprudenziali.
sul ricorso in appello proposto da Confindustria Puglia – Federazione dell’industria della Puglia, Serveco s.r.l., Calabreseenginerig s.p.a., Impresud s.r.l., Immobil Daunia s.r.l., Lombardi Ecologia s.r.l., Fosso del Prete Soc. consortile a r.l., Sud Gas s.r.l., Monticava Strade s.r.l., Ecologica s.p.a., Axa s.r.l., Gial Plast s.r.l., Co. Gene s.r.l. e I.CO.M. di Pasquale Muccio, nelle persone dei legali rappresentanti, rappresentati e difesi dall’avvocato prof. Ernesto Sticchi Damiani ed elettivamente domiciliati in Roma Via L. Mantegazza n. 24 presso il cav. L. Gardin;
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Sez. II di Bari 9.6.2004 n. 2484;
Visto l’atto di costituzione in giudizio delle parti appellate e l’appello incidentale della Regione;
1. Con bando di gara in data 17 dicembre 2003 il Presidente della Regione Puglia – Commissario delegato per l’emergenza ambientale ha indetto un pubblico incanto ai sensi del D. L.vo n. 157 del 1995 per l’affidamento – secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa – della progettazione, costruzione e gestione per la durata di anni 17 e mesi 6 di un sistema impiantistico completo a servizio del bacino Ba/4 costituito da un centro di selezione ed una linea di biostabilizzazione (con potenzialità di 300 tonnellate giornaliere) e di un impianto di produzione di C.D.R. e/o di termovalorizzazione rifiuti, da realizzare in sito proposto dal concorrente.
Tanto in attuazione dei poteri previsti dall’Ordinanza Ministero dell’interno 22.3.2002 n. 3184 (come integrata dall’Ordinanza P.C.M. 12.3.2003 n. 3271) secondo cui “ il Commissario delegato – Presidente della Regione Puglia a seguito di procedure di gara comunitaria, anche con il contributo finanziario commissariale o attraverso procedure di finanza di progetto, stipula contratti per la realizzazione e/o gestione di impianti a titolarità pubblica di produzione di combustibile derivato da rifiuti e/o di termovalorizzazione”.
In sintesi, i ricorrenti hanno lamentato gli effetti esasperatamente restrittivi – in termini di accesso alla procedura – derivanti dalle clausole che fissano i requisiti soggettivi di partecipazione e le conseguenze discriminatorie discendenti dalla scelta del Commissario di porre unitariamente a gara attività e prestazioni del tutto disomogenee.
In particolare, la prima – e centrale – censura dedotta a sostegno del gravame era volta a contestare la scelta del Commissario di configurare l’affidamento in questione quale appalto di servizi e non concessione di lavori pubblici, con conseguente inapplicabilità della legge n. 109 del 1994.
Da tale scelta, come concretizzatasi nelle specifiche clausole del bando, è derivata l’esclusione dalla gara di tutte le imprese (pure da anni operanti in ambito regionale nel settore trattamento rifiuti) non in possesso della qualificazione SOA per le categorie e qualifiche richieste e quindi – in sostanza – non in grado di eseguire direttamente i lavori di realizzazione degli impianti.
A ciò deve aggiungersi che nelle varie procedure contestualmente bandite i requisiti di partecipazione sono stati valorizzati – senza alcuna motivazione – secondo importi differenti.
In sostanza, il Commissario – mediante la fondamentale clausola di immutabilità della tariffa offerta – ha totalmente accollato ai concorrenti l’alea derivante dalla variabilità del quantitativo totale dei rifiuti conferiti nel periodo di riferimento.
In proposito, si sottolinea da un lato che le due diverse tipologie di trattamento sono in atto sottoposte ad un regime giuridico ben differente (e cioè pubblicistico per il CDR, imprenditoriale per la termovalorizzazione); dall’altro che le diverse caratteristiche strutturali e funzionali di tali impianti rendono impossibile – sia in fase di offerta che in sede di valutazione – ogni comparazione fra le due opzioni operative consentite dal bando.
Quanto al divieto di cumulo in capo allo stesso soggetto delle attività di progettazione degli impianti e di quelle di realizzazione degli stessi – posto dall’art. 23 comma 4 D. L.vo n. 157 del 1995 – si è rilevato che esso vale solo quando la progettazione costituisce fase procedimentale autonoma anteriore allo svolgimento della gara, mentre nel caso in esame la progettazione costituisce uno degli oggetti intrinseci dell’appalto.
Si è costituita la Regione , la quale torna a proporre in forma incidentale le eccezioni (già espressamente disattese) di inammissibilità del ricorso in quanto proposto da imprese che non hanno domandato di partecipare alla gara e di tardività dell’impugnazione rivolta avverso l’O.M. 3184/2002, considerata atto immediatamente lesivo.
A tale statuizione l’appellante principale oppone due diversi rilievi, il primo dei quali – di portata generale – concerne la legittimazione dell’Associazione delle imprese pugliesi a pretendere che le gare indette dal Commissario siano aperte alla partecipazione di tutti gli imprenditori operanti, in ambito locale, nel settore dei rifiuti e non ristrette (mediante la previsione di requisiti economico finanziari sovrastimati) ad esigue entità iperqualificate, sostanzialmente estranee alla realtà regionale.
Il Collegio non condivide tale prospettazione, non ravvisando nella fattispecie motivi per discostarsi dall’orientamento giurisprudenziale consolidato – e di recente ribadito da VI Sez. 21.4.2004 n. 2281, con riferimento a controversia azionata dall’Associazione di categoria di tutti i costruttori edili a tutela però solo degli iscritti di dimensioni medie o piccole – secondo cui la legittimazione delle Associazioni di categoria a proporre ricorso giurisdizionale è da escludere quando l’associazione insorge in giudizio per far valere gli interessi solo di una parte dei suoi componenti e trascurando quelli, eventualmente, di segno contrario.
Tanto chiarito, si osserva in primo luogo che nel caso in esame l’associazione agisce – essenzialmente – a tutela delle imprese già operanti nel settore del trattamento rifiuti, ma non in grado di eseguire i lavori impiantistici per mancanza dell’attestazione SOA o di partecipare alla gara per difetto dei requisiti economico-finanziari.
In tal senso, in giurisprudenza è stato effettivamente rilevato ad esempio che la legittimazione di un Ordine professionale ad agire in giudizio per ottenere un vantaggio giuridicamente riferibile all’intera sfera della categoria, non può essere esclusa per conflitto di interessi interni alla stessa in base alla circostanza di mero fatto che alcuni professionisti possano aver beneficiato del provvedimento che l’Ordine assume lesivo dell’interesse istituzionalizzato di categoria (cfr. per una completa disamina della problematica V Sez. 3.6.1996 n. 624, nonchè 7.3.2001 n. 1339).
A ciò si aggiunga che – come ben posto in evidenza dal Tribunale – il petitum sostanziale in base al quale l’Associazione agisce in giudizio nemmeno si inquadra, a ben vedere, nella missione statutaria o istituzionale della stessa.
Infatti, nonostante gli sforzi difensivi profusi dall’appellante ed a prescindere da ogni ulteriore approfondimento in ordine alla indubbia polivalenza se non genericità delle pertinenti previsioni statutarie nazionali e regionali, deve rilevarsi che nella specie Confindustria fornisce una prospettazione della situazione giuridica lesa in termini di depotenziamento del livello di concorrenzialità e di restrizioni all’accesso alla selezione, mentre in realtà la vera ragione del suo domandare risiede – in sintesi – nella fissazione di requisiti di ammissione alla stessa reputati troppo elevati in rapporto al livello medio dell’imprenditoria di settore.
In sostanza, l’Associazione affronta una problematica ordinamentale – quella della qualificazione doverosamente adeguata delle imprese che contrattano con la mano pubblica – che è estranea ai suoi fini statutari e rispetto alla quale, quindi, neanche in termini presuntivi (cioè in astratto, secondo TAR Lazio III Sez. 11.3.2004 n. 2375 poi annullata dalla dec. 2281/2004 all’inizio citata) può ipotizzarsi un interesse unitario della categoria rappresentata, prevalente su quello opposto delle imprese iscritte in possesso dei requisiti.
Diversamente da come sostiene l’appellante, la rilevata carenza di legittimazione al ricorso di Confindustria sussiste anche con riferimento alle due specifiche censure sopra richiamate (società di progetto e privativa pubblica) essendo evidente – ancora una volta, al di là della suggestiva prospettazione di parte – che l’Associazione deducendo tali doglianze trascura del tutto la posizione delle aderenti qualificate, le quali vantano un interesse diametralmente opposto all’accoglimento di tali motivi.
3. La Regione torna a prospettare in forma incidentale l’eccezione – già disattesa nella sentenza impugnata – di inammissibilità del ricorso in quanto proposto da soggetti che non hanno partecipato alla gara.
Al riguardo, la giurisprudenza amministrativa di primo e secondo grado è tuttora prevalentemente orientata nel senso che solo con la presentazione della domanda di partecipazione alla gara d’ appalto l’Impresa assume una situazione giuridica differenziata rispetto a quella delle altre ditte presenti sul mercato, ergendosi solo in tal caso essa a titolare di un interesse legittimo giudizialmente tutelato, che la abilita a sindacare la legittimità del bando di gara alla quale ha dimostrato in concreto di voler partecipare (cfr. fra le recenti, oltre ad Ap. 29.1.2003 n. 1, V Sez. 4.4.2004 n. 2705 e 23.8.2004 n. 5572).
A tale prevalente impostazione si è contrapposto – in tema di gare – un indirizzo sin qui obiettivamente minoritario del quale costituiscono significativa espressione per quanto riguarda il Consiglio di Stato – oltre alla sovente citata V Sez. 20.9.2001 n. 4970, in realtà relativa al caso peculiare dell’aggiudicatario di gara annullata che ne impugni la riedizione senza parteciparvi – in particolare le decisioni VI Sez. 24.5.2004 n. 3386 e V Sez. 14.2.2003 n. 794 nonchè il parere II Sez. 7.3.2001 n 149.
A sostegno di tale indirizzo si rileva da un lato che qualora il ricorrente risulti leso in quanto la partecipazione alla procedura è preclusa dallo stesso bando, sussiste l’interesse a gravare la relativa determinazione – a prescindere dalla mancata presentazione della domanda – posto che l’impugnante ha proprio interesse a impedire lo svolgimento della procedura selettiva (dec. n. 794 del 2003 cit.); dall’altro che in presenza di una clausola preclusiva la presentazione della domanda si risolve in un adempimento formale inevitabilmente seguito da un atto di estromissione, con un risultato analogo a quello di un’originaria preclusione e perciò privo di una effettiva utilità pratica ulteriore (par. n. 149 del 2001 cit.).
Nella stessa prospettiva – sia pure con riferimento a pubblico concorso – è stato del resto rilevato sul piano sistematico che la domanda di partecipazione formale non costituisce in realtà elemento che diversifica e qualifica la posizione di un soggetto rispetto a quella di tutti gli altri soggetti potenzialmente lesi e dei quali non è dato sapere se abbiano o meno un concreto interesse a partecipare alla procedura e che la legittimazione del ricorrente, in termini di qualificazione e differenziazione, più che al dato meramente formale dell’istanza di partecipazione, deve riconnettersi al possesso di tutti gli altri requisiti previsti dal bando (cfr. VI 20.10.2003 n. 6429)
Con decisione 12.2.2004 – C7230/02 la Corte di Giustizia C.E. ha comunque rilevato che nell’ipotesi in cui un’impresa non abbia presentato un’offerta a causa della presenza di specifiche che asserisce discriminatorie nei documenti relativi al bando di gara o nel disciplinare, le quali le avrebbero proprio impedito di essere in grado di fornire l’insieme delle prestazioni richieste, essa avrebbe tuttavia il diritto di presentare un ricorso direttamente avverso tali specifiche, e ciò prima ancora che si concluda il procedimento di aggiudicazione dell’appalto pubblico interessato.
Infatti, secondo la Corte , sarebbe eccessivo esigere che un’impresa che asserisca di essere lesa da clausole discriminatorie contenute nei documenti relativi al bando di gara, prima di poter utilizzare le procedure di ricorso previste dalla direttiva 89/665 contro tali specifiche, presenti un’offerta nell’ambito del procedimento di aggiudicazione dell’appalto di cui trattasi, quando persino le probabilità che le venga aggiudicato tale appalto sarebbero nulle a causa dell’esistenza delle dette specifiche.
Da tale arresto – del quale hanno preso atto tra l’altro V Sez. 11.11.2004 n. 7341 e VI Sez. (ord.za) 21.12.2004 n. 6110 – discende in generale che non è più sostenibile l’esigenza della presentazione della domanda di partecipazione nell’ipotesi in cui le prescrizioni di un bando di gara comunitaria siano in modo assoluto preclusive della partecipazione a determinati soggetti, aventi in astratto titolo a parteciparvi: l’eccezione in rassegna va quindi disattesa.
Al riguardo osserva il Collegio da un lato e soprattutto che – come dedotto dalle appellanti principali – l’interpretazione della clausola del bando asseritamente preclusiva sostenuta dalle imprese è stata fatta propria dal primo giudice con statuizione non gravata in via incidentale; dall’altro che comunque le condizioni dell’azione vanno tendenzialmente verificate in termini di allegazione, mentre l’effettiva sussistenza dei fatti costitutivi e lesivi della posizione giuridica che si assume violata costituisce oggetto della fase di cognizione.
Il Consorzio interveniente prospetta un nuovo profilo di inammissibilità del ricorso introduttivo per difetto di interesse, osservando che le Imprese ricorrenti – giusta quanto si deduce dalle allegate visure camerali – non avrebbero in realtà i requisiti (di capitale minimo) necessari per partecipare alle invocate gare per concessioni di lavori pubblici.
In sostanza, secondo Cogeam, le ricorrenti domandano un bene della vita – configurazione dell’appalto come di lavori anzichè di servizi – al cui conseguimento non hanno interesse concreto, in quanto non potrebbero comunque partecipare alla eventuale gara.
L’eccezione – che va comunque esaminata coinvolgendo questioni rilevabili d’ufficio in grado di appello in difetto di pronuncia espressa da parte del primo giudice – deve però essere disattesa.
Dovendosi – per il profilo ora in rassegna – ragionare in termini di concessione di lavori, la partecipazione dell’impresa alla auspicata gara potrebbe infatti in teoria realizzarsi, oltre che in forma individuale, anche tramite R.T.I. o consorzio, nel qual caso il requisito previsto dall’art. 98 c. 1 lett. b) del DPR n. 554 del 1999 (e cioè il capitale sociale capitale sociale non inferiore ad un ventesimo dell’investimento) andrà verificato secondo le percentuali di riduzione indicate nell’art. 95 dello stesso Regolamento.
Per quanto riguarda il primo profilo – che in realtà non risulta evocato in primo grado in modo adeguatamente nitido e che di fatto non è stato esaminato dal Tribunale – l’appellante evidenzia i tratti distintivi tra i due moduli, osservando che nell’appalto il rapporto giuridico è bilaterale e la remunerazione dell’attività svolta dall’appaltatore è a carico diretto della stazione appaltante senza rischio di gestione; mentre nella concessione il rapporto è trilaterale e coinvolge anche il fruitore o utente a carico del quale grava il costo del servizio.
A giudizio del Collegio, la ricostruzione sistematica fornita dall’appellante – nella misura in cui prescinde dall’attribuire rilievo predominante alla qualificazione formale del titolo di affidamento ponendo invece l’accento sulla diversità dell’oggetto sostanziale dei due contigui istituti giuridici, appare senz’altro in linea con i più recenti esiti della giurisprudenza sia comunitaria che di questo Consiglio di Stato (cfr. per tutte V Sez. 22.7.2002 n. 4012).
In sostanza, l’oggetto proprio e verace delle gare è la realizzazione di impianti (per produzione CDR. termovalorizzazione, selezione, biostabilizzazione e discarica) in precedenza non esistenti, da remunerarsi con la riscossione di tariffe gestionali a carico dei fruitori: di talchè la gestione – riguardata dal punto di vista obiettivo – costituisce elemento accessorio, in definitiva funzionale solo a consentire l’esecuzione dei lavori senza oneri per l’Amministrazione.
A tali condivisibili rilievi, il Collegio ritiene di dover aggiungere già sul piano generale che nel caso in esame sembrano difettare i connotati essenziali dell’istituto relativo alla concessione di costruzione e gestione in quanto la tariffa posta a carico dei fruitori – lungi dal collegarsi sinallagmaticamente ed unicamente ex art. 19 c. 2 L. n. 109 all’investimento necessario per realizzare i lavori – è in realtà volta a remunerare un servizio unitario e più complesso.
Riguardando allora la questione sotto una diversa prospettiva, si osserva poi che gli appellanti omettono del tutto di considerare il valore economico delle due diverse prestazioni oggetto del contratto (“misto”) da stipulare, e ciò in un contesto in cui gli esiti delle gare – come del resto sostenuto dall’interveniente Consorzio senza contestazioni ex adverso – sembrano ormai evidenziare una incidenza dei lavori inferiore al 50% delle offerte complessive, con conseguente legittima applicazione della normativa sugli appalti di servizi secondo il discrimine obiettivo fissato dall’art. 2 c. 1 L. n. 109 del 1994 come modificato dalla L. n. 415 del 1998 e dall’art. art. 3 c. 3 D. L.vo n. 157 del 1995 come modificato dal D. L.vo n. 65 del 2000).
In disparte ogni approfondimento in ordine ai rapporti che intercorrono tra il criterio quantitativo introdotto dalle disposizioni interne ora citate rispetto a quello della accessorietà valorizzato in sede comunitaria per i contratti misti di lavori e servizi (cfr. 16^ considerando Dir. 92/50 sugli appalti di servizi nonchè Corte di giustizia C.E. 19.4.1994 n. 331/92 per appalto misto di esecuzione lavori e cessione di beni), resta poi ad avviso del Collegio che nel caso in esame i lavori, indipendentemente dalla loro sub-valenza sul piano quantitativo, non hanno – ciò va ribadito – quel carattere principale sotto il profilo funzionale che gli appellanti pretendono.
In secondo luogo – come anche si vedrà in seguito – l’oggetto primario e centrale dell’intervento commissariale concretizzatosi nei provvedimenti impugnati attiene al completamento del ciclo di gestione dei rifiuti e dunque all’aspetto gestionale, rispetto al quale le realizzazioni infrastrutturali assumono funzione ontologicamente subordinata: profilo questo già del resto evidenziato da quella giurisprudenza (cfr. V Sez. 10.6.2002 n. 3207 variamente interpretata dalle parti) la quale proprio tenendo presente il criterio discretivo dell’accessorietà divisato dal testo originario dell’art. 3 del D. L.vo n. 157 del 1995 ha affermato che la realizzazione di un impianto di discarica, nell’ambito del piano regionale di smaltimento rifiuti, ha funzione soltanto strumentale e valore marginale rispetto a quello relativo alla progettazione e gestione successiva, con conseguente inapplicabilità della normativa sull’appalto di lavori.
Per quanto riguarda i poteri derogatori, fermo restando il necessario rispetto dei principi generali dell’ordinamento essi risultano disegnati in modo progressivamente più ampio ed incisivo dalle varie Ordinanze di Protezione civile (nn. 2450 del 1996, 2985 del 1999, 3045 del 2000, 3077 del 2000, e 3184 del 2002) succedutesi nel tempo al fine di fronteggiare la risalente situazione regionale di emergenza nel settore dei rifiuti urbani:di talchè può affermarsi che all’epoca dell’intervento in contestazione il Commissario delegato era tributario di margini operativi particolarmente ampi, potendo derogare – in sostanza – all’ordinario corpus normativo relativo all’affidamento di appalti di lavori o servizi.
Nè, diversamente da come sostenuto dagli appellanti, vincoli rilevanti ai fini della perimetrazione dei poteri derogatori ora in rassegna possono farsi discendere dall’art. 4 comma 1 O.M. 22.3.2002 n. 3184 come modificato dall’O.p.c.m. n. 3271 del 2003 secondo cui “ Il commissario delegato – presidente della regione Puglia, a seguito di procedure di gara comunitarie, anche con il contributo finanziario commissariale o attraverso procedure di finanza di progetto, stipula contratti per la realizzazione e/o gestione di impianti a titolarità pubblica di produzione di combustibile derivato dai rifiuti e/o di termovalorizzazione “.
Per quanto riguarda poi i connotati specifici della missione commissariale, sembra evidente come essa sia finalizzata – in sintesi – all’obiettivo di pervenire, mediante il completamento di una rete impiantistica integrata e la realizzazione delle condizioni necessarie per una gestione unitaria in ambito territoriale, alla complessiva ottimizzazione di un sistema di smaltimento a ciclo completo:il che, conclusivamente, dà ulteriore ragione della congruità della scelta prospettica valorizzata dal Commissario nell’orientare la selezione alla individuazione di soggetti imprenditoriali in possesso di requisiti di specializzazione ed affidabilità atti a consentire prima il superamento della fase emergenziale e poi a garantire nel futuro la continuità del servizio integrato.
Tanto chiarito in ordine al tema nodale della controversia, l’esame del ricorso principale si avvia allora ad una conclusione obbligata, risultando strettamente conseguente – come ben evidenziato dal Tribunale – l’infondatezza di tutte le doglianze volte a denunciare sotto diversi profili la violazione della normativa sui lavori pubblici.
Così è per il motivo mediante il quale si lamenta l’illegittimità delle clausole che precludono la partecipazione alla gare alle imprese non in grado di eseguire direttamente i lavori e non in possesso di adeguata S.O.A.:a prescindere dall’interpretazione delle clausole in questione nel caso concreto di partecipanti riuniti in A.T.I., nell’appalto di servizi infatti i lavori accessori non possono essere eseguiti – secondo i principi generali e la regola espressa di cui all’art. 8 comma 11 septies L. n. 109- che da soggetti adeguatamente qualificati, essendo dunque irrilevante ai fini in controversia il parzialmente diverso regime dettato per la concessione di lavori.
Così deciso in Roma il 1 febbraio 2005 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, nella Camera di Consiglio con l’intervento dei Signori:
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Appalti – Domanda di partecipazione alla gara d’appalto – Interesse legittimo giudizialmente tutelato – Orientamenti giurisprudenziali. redazione redazione 2015-06-11T18:40:55+00:00 Edilone.it