Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/cra/2006-2007/111.asp
Timestamp: 2018-09-18 18:03:21+00:00
Document Index: 6097106

Matched Legal Cases: ['arrêt ', "l'article 7", "l'article 67", 'arrêt ', "l'article 68", "l'article 68", "l'article 68", "l'article 68", "l'article 68", 'arrêt ', "l'article 31", "l'article 68", 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 68", 'arrêt ']

Assemblée nationale ~ 2ème séance du mardi 16 janvier 2007
2ème séance du mardi 16 janvier 2007
49ème jour de séance, 111ème séance
M. Christian Bataille – Monsieur le ministre de l’intérieur, notre Constitution a placé, dès ses premiers mots, la laïcité au cur de ses principes fondateurs : « la France est une république indivisible, laïque, démocratique et sociale ». Héritage flamboyant de la Révolution française et des actes fondateurs de notre République, la laïcité est le droit de croire ou de ne pas croire. Selon les principes notamment énoncés par Jean Jaurès et Aristide Briand (« Ah ! » sur divers bancs), c’est aussi la séparation de la sphère publique et de la sphère privée, la neutralité de l'État et le caractère privé des croyances religieuses.
Vous avez commandé, voici quelques mois, un rapport sur les relations entre les pouvoirs publics et les religions, confiant sa rédaction à une commission placée sous la présidence de M. Machelon et composée – sur mesure – de membres sélectionnés pour leur attitude critique, voire hostile, à l’égard de la laïcité. Alors que notre assemblée avait réfléchi sur ce sujet sous la responsabilité personnelle de son président, et déposé des conclusions équilibrées tendant à conforter la laïcité, la commission Machelon a remis un rapport déstabilisant : jamais un texte n'était allé aussi loin dans la remise en question de la laïcité.
En outre, ce rapport comporte un certain nombre de propositions communautaristes, susceptibles de remettre en cause l'unité de notre peuple, la paix religieuse et la synthèse républicaine. Ce texte dangereux revient sur le financement privé des lieux de culte, plaçant les collectivités locales en première ligne et ouvrant la voie à une communautarisation de notre société sur le modèle américain, notamment avec la reconnaissance des sectes, pudiquement qualifiées de « mouvements religieux atypiques » par le rapport Machelon.
Entendez-vous poursuivre dans la remise en cause de l'équilibre instauré par les lois laïques, Monsieur le ministre ? Quelles suites donnerez-vous à ce rapport que vous avez vous-même commandé ? (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)
M. Nicolas Sarkozy, ministre d’État, ministre de l’intérieur et de l’aménagement du territoire – La laïcité est un principe essentiel de la République française. C’est le respect de tous, de ceux qui croient et espèrent, et de ceux qui ne croient pas.
M. Jean Glavany – Ils espèrent quand même !
M. le Ministre d’État – Il faut que vous alliez bien mal pour faire preuve d’un tel sectarisme… (Quelques applaudissements sur les bancs du groupe UMP ; protestations sur les bancs du groupe socialiste). Ne puis-je pas évoquer ceux qui croient ?
La laïcité, c’est la neutralité de l’État et l’égalité entre tous. Or, convenons que certains de nos concitoyens éprouvent un sentiment d’injustice, malgré notre attachement commun à la laïcité. Le groupe socialiste devrait être sensible à cette question s’il était fidèle à ses valeurs et à son histoire (Protestations sur les bancs du groupe socialiste). Nous y sommes, pour notre part, attentifs : certains ont l’impression, à tort ou à raison, d’être des citoyens de seconde zone, faute de pouvoir vivre leur foi comme les autres.
Il se pose aujourd’hui un certain nombre de questions, dont certaines grandes voix du parti socialiste se sont d’ailleurs fait l’écho : devons-nous accepter qu’il y ait des imams ne parlant pas la langue française sur le territoire de notre République ? Je ne l’accepte pas. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Jean Glavany – Cela n’a rien à voir avec la question !
M. le Ministre d’État – Quelle place devons-nous donc donner aux imams ?
Autre sujet d’interrogation, le financement des lieux de culte : nous ne devons plus accepter d’argent de l’étranger pour financer des lieux de culte sur le territoire de notre République. Quelle réponse apporter ?
M. Jean-Marie Le Guen – Et la scientologie ?
M. le Ministre d’État – Dans les hôpitaux, certains maris interdisent à leur femme de consulter un médecin, au motif que c’est un homme. Face à ces questions, il y a deux stratégies : la vôtre consiste à rester immobile, comme tétanisé par la gravité des événements ; l’autre solution, c’est d’affirmer l’intangibilité du principe de la laïcité, tout en l’adaptant au nouveau contexte social et politique.
M. Jean Glavany – Il suffit de l’appliquer, ce principe !
M. le Ministre d’État – La République, c’est le mouvement. Il est des questions auxquelles nous devons répondre... Certains, dont vous faites partie, refusent le débat que nous voulons ouvrir. Les Français choisiront. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Yvan Lachaud – Le groupe UDF est très attaché à l’éducation, sujet essentiel pour notre pays. Alors que les recteurs viennent de détailler la prochaine rentrée scolaire, de nombreuses questions se posent sur l'avenir des zones d'éducation prioritaire, notamment du fait de la nouvelle répartition des postes. Les ZEP doivent pourtant perdurer pour assurer l’égalité des chances dans notre pays et soutenir les jeunes les plus en difficulté.
Pouvez-vous nous assurer que les moyens permettront de garantir ces principes, Monsieur le ministre ? Que comptez-vous faire pour les zones d’éducation prioritaire, notamment dans le Languedoc-Roussillon, et pour les établissements classés « ambition réussite » ? Votre réponse est très attendue par les enseignants mais aussi par l’ensemble des parents d’élèves. Il serait bon que le Gouvernement confirme son engagement en faveur de l’égalité des chances. (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF)
M. Gilles de Robien, ministre de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche – L’éducation prioritaire est un grand enjeu pour notre République : des zones entières, dites sensibles, cumulent aujourd’hui tous les handicaps sociaux compte tenu du pourcentage de érémistes et de chômeurs – certains jeunes ne savent même pas ce qu’est l’emploi, toute leur famille étant au chômage ! À cela s’ajoutent des retards scolaires inacceptables pour notre République. En prenant mes fonctions, je n’ai eu qu’une ambition : relancer l’éducation prioritaire, belle idée qui avait perdu de son sens à force de saupoudrage.
Nous avons donc croisé deux critères – l’état social des territoires et le retard scolaire des écoles et des collèges – et nous avons relancé l’éducation prioritaire en créant 249 collèges « ambition réussite ». Mille professeurs référents pour des projets spécifiques sont venus conforter les équipes, et 3 000 assistants pédagogiques, dont 75 % ont déjà été recrutés, sont chargés d’accompagner les études quatre soirs par semaine.
Je viens de réunir à la Sorbonne tous les chefs d’établissements concernés pour faire le point : le système marche si bien que j’ai décidé de labelliser 40 lycées « ambition réussite » à la rentrée prochaine. Nous donnerons à ces établissements les moyens de faire du soutien scolaire en recourant notamment aux technologies de l’information et de la communication. Les quartiers les plus déshérités disposeront des moyens les plus modernes pour rattraper leur retard – c’est aussi cela la République ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
situation dans l’enseignement
M. Alain Bocquet – La répartition des postes d’enseignants pour la rentrée de 2007 met de nouveau à mal l’enseignement secondaire avec la suppression de 5 060 équivalents temps plein. Plusieurs académies sont particulièrement touchées : Île-de-France, Picardie, Lorraine et Nord-Pas-de-Calais où, Monsieur le ministre de l’éducation nationale, vous voulez supprimer l’équivalent de 701 postes, chiffre qui s’ajoute aux 4 000 postes déjà prélevés ces dernières années dans une région meurtrie par le chômage et l’échec scolaire. La colère est à son comble ! Comment tolérer cette hémorragie alors qu'un rapport récent de l'éducation nationale constate le poids écrasant des réalités sociales sur la réussite scolaire de milliers d’élèves ? Comment admettre que le recteur de l'académie de Lille veuille nous faire prendre des vessies pour des lanternes en expliquant que nous avons « le taux d'encadrement le plus favorable de France » ? Comme lui, vous allez probablement manier froidement la règle à calcul, mais la statistique dissimule l'essentiel : une population scolaire dont l’avenir est brisé. Il faut au contraire saisir l'opportunité de la baisse des effectifs scolaires pour renforcer l'encadrement des élèves !
Entendrez-vous donc les personnels, les parents, les élèves et les élus qui exigent la fin de l'hécatombe et le déblocage des moyens nécessaires à une bonne préparation de l’avenir ? (Applaudissements sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains)
M. Gilles de Robien, ministre de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche – Répéter que 5 000 postes seraient supprimés, c’est une supercherie ! (Protestations sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains et du groupe socialiste)
M. Patrick Roy –Scandaleux !
M. le Ministre – Comme on dirait dans le Nord : « Ch’ des menteries ! ». Nous tirons certes les conséquences de la baisse du nombre d’élèves dans le Nord et en Picardie, s’agissant de l’enseignement scolaire, mais sans proportion avec le nombre effectif des diminutions. Nous renforçons en outre l’enseignement supérieur en créant 2 000 postes . Enfin, s’agissant de l’enseignement primaire, le nombre d’enseignants augmentera de même que celui des infirmières et assistants pédagogiques, les élèves étant plus nombreux. Ce sont en tout 1 370 postes qui seront supprimés, soit une baisse de 0,14 % ! Je vous assure que la rentrée de 2007, comme celle de 2006, sera réussie ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Pierre Hellier – M. le ministre de la cohésion sociale a mis en oeuvre une vaste politique du logement pour faire face à la crise que connaît ce secteur, crise d’ailleurs aggravée par les années Jospin (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste). Les derniers chiffres des permis de construire, des mises en chantiers et des logements financés et réalisés confirment la justesse de la politique d'aides et d'incitations à la construction que le Gouvernement a initiée.
Au-delà de ces bons résultats, les Français souhaitent pouvoir acquérir leur logement. Une loi de juillet dernier a prévu des mesures concrètes en faveur de l'accession sociale, notamment l'élargissement du prêt à taux zéro, la TVA à 5,5 % dans les zones de rénovation urbaines ou la maison à 100 000 euros. Depuis le 1er janvier 2007, un nouveau dispositif est en place pour faciliter l'achat d'une résidence principale dans le neuf pour les ménages modestes : le « Pass Foncier ». Pouvez-vous, Madame la ministre déléguée à la cohésion sociale, détailler les principaux aspects de ce dispositif et nous dire ce que vous en attendez ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité – Vous avez raison, les Français veulent accéder à la propriété : c’est le rêve de nombreuses familles car cela constitue une garantie permettant de mieux envisager l’avenir.
Avec M. Daubresse, nous avons étendu le PTZ à l’acquisition de logements anciens. Ce sont ainsi plus de 200 000 Français qui désormais en bénéficient. La loi d’engagement national pour le logement a permis en outre la mise en place de nouveaux dispositifs d’accession à la propriété, notamment dans les quartiers en difficulté, afin de faire vivre la mixité sociale. Restait un problème de taille : le prix du foncier. Le Gouvernement, avec la caisse des dépôts et les « partenaires du 1 % », a signé une convention le 20 décembre dernier, permettant de ne payer le foncier, réactualisé en fonction de l’inflation, qu’à l’issue du remboursement du crédit logement. Pendant toute cette période, les familles paieront un loyer très modeste. Dès 2007, ce sont 20 000 foyers qui pourront bénéficier de cette mesure ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
Mme Patricia Burckhart-Vandevelde – Dans le cadre de la vaste réforme de l'école que vous avez entreprise, Monsieur le ministre de l’éducation nationale, et de la mise en uvre du socle commun des connaissances, vous avez signé une circulaire sur l’enseignement de la grammaire à l'école et au collège. Après avoir réformé l’apprentissage de la lecture, donné des instructions sur celui de l’orthographe et annoncé de nouvelles règles méthodologiques s’agissant des quatre opérations mathématiques de base, vous prenez aujourd'hui des mesures pour redonner toute sa place à la grammaire. MM. Bentolila, Orsenna, Desmarchelier et Pivot vous ont remis récemment leur rapport. Quelles mesures précises prendrez-vous dans le cadre de la circulaire sur la grammaire ? Comment s’inscrivent-elles dans votre réforme plus globale des enseignements fondamentaux ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Gilles de Robien, ministre de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche – En effet, l’attente est forte en la matière. Dans l’ancienne majorité, on se plaignait et on faisait des discours sur le retard scolaire sans qu’aucune réponse concrète ne soit apportée. (Protestations sur les bancs du groupe socialiste) Grâce à la loi d’orientation défendue par M. Fillon et grâce au socle commun de compétences et de connaissances, nous revenons aux fondamentaux. Sans la maîtrise du français, un jeune ne peut réussir dans la vie.
J’ai déjà pris des mesures concernant la lecture et l’écriture. Quant à la grammaire, elle doit être systématiquement enseignée à l’école primaire. Ma circulaire à ce sujet, fruit d’un travail approfondi de concertation avec le Haut Conseil de l’éducation et avec MM. Bentolila, Desmarchelier et Orsenna, impose que trois heures de grammaire soient enseignées chaque semaine à l’école primaire et une heure et demie au collège, en allant toujours du plus simple au plus compliqué. Cette circulaire marque aussi la fin du jargon jargonnant des « pédagogistes » : on ne parlera plus « d’observation réfléchie de la langue », mais bien de grammaire. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Émile Blessig – Nous examinerons tout à l’heure le projet de loi réformant les tutelles, très attendu de nombreuses familles. Actuellement, 700 000 personnes sont placées sous régime de protection et, du fait du vieillissement de la population et des ravages de la maladie d’Alzheimer, leur nombre ne cesse d’augmenter. Il était indispensable de réformer le dispositif actuel afin de mieux protéger les plus fragiles de nos concitoyens. L’urgence de la situation appelle une mise en application rapide du texte. Vous avez indiqué, Monsieur le garde des sceaux, que la réforme serait adoptée avant la fin de la législature. Pourriez-vous nous en présenter les grands principes et nous indiquer le calendrier de sa mise en uvre ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice – Vous êtes, Monsieur le député, le rapporteur de ce projet de loi réformant la protection juridique des majeurs, en effet très attendu des familles et que nous avons présenté, avec mon collègue Philippe Bas, au Conseil des ministres du 28 novembre dernier.
Les tutelles et curatelles, conçues au départ pour quelques milliers de personnes, ne sont plus adaptées dès lors que le nombre de personnes placées sous protection atteint plusieurs centaines de milliers, et dépassera bientôt le million. Le dispositif a en effet dérivé vers la prise en charge de personnes en situation de précarité sociale. Or, cette compétence-là, comme l’ensemble de la politique sociale, relève des conseils généraux, conformément aux lois de décentralisation de 2002. Nous allons rétablir la situation sur ce point.
Au-delà, nous veillerons à ce que ne soit pas géré seulement le patrimoine des personnes, comme cela était le cas jusqu’à présent, mais à ce que celles-ci soient globalement prises en charge. Il nous choque souvent qu’à partir d’un certain âge, on ne demande pas toujours l’avis de nos aînés lorsqu’on les place en maison de retraite ou qu’on les change de logement. Nous veillerons à toujours demander, bien évidemment lorsque c’est possible, l’avis des intéressés. Enfin, alors qu’une personne placée sous tutelle ou curatelle l’est aujourd’hui à vie, les situations seront désormais revues tous les cinq ans.
Pour ce qui est du calendrier de la réforme, le Premier ministre a souhaité que la loi soit votée avant la fin de la législature. C’est d’ailleurs pourquoi le Gouvernement a décrété l’urgence. Dès le 1er mars, les familles pourront choisir le mandat de protection futur et l’ensemble de la loi sera applicable au 1er janvier 2009. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Christian Paul – Monsieur le Premier ministre, l'éducation et l'égalité sont des promesses que la République ne respecte plus (Vives exclamations sur les bancs du groupe UMP). Pour de très nombreuses familles, l'école, le collège, le lycée, qui devraient représenter un espoir, sont devenus un sujet d’angoisse.
Alors que l'éducation devrait rester, et de loin, le premier de nos services publics, la prochaine rentrée verra la suppression de cinq mille postes d'enseignants, en dépit des calculs ésotériques et brouillons de M. de Robien, toujours démentis sur le terrain (Exclamations sur les bancs du groupe UMP ; applaudissements sur les bancs du groupe socialiste). Je l’invite à vous rendre en Bourgogne pour voir comment s’y prépare la prochaine rentrée, notamment dans la Nièvre…
Vingt-six mille postes d’enseignants ont été supprimés depuis 2003. C'est une véritable Saint-Barthélémy de l'Éducation nationale (Vives protestations sur les bancs du groupe UMP). Comment penser sérieusement que les effectifs d'enseignants puissent être réduits chaque année en fonction du nombre d'élèves, sinon par une obstination arithmétique caricaturale ? Il faudrait au contraire améliorer la qualité de la pédagogie, augmenter le nombre d'adultes dans les établissements, renforcer l'encadrement des classes, développer le travail en groupe et surtout mieux accompagner les élèves en difficulté, non pas dans quelques dizaines de collèges – expériences certes bienvenues pour les visites ministérielles (Exclamations sur les bancs du groupe UMP) –, mais à l'échelle de la France tout entière.
Les réductions de crédits votées ici en novembre sont maintenant notifiées dans les académies. La carte scolaire pour 2007 est une débâcle (Vives exclamations sur les bancs du groupe UMP). Entendez-vous dans nos campagnes et dans nos villes, dans chaque région de France (Brouhaha sur les bancs du groupe UMP) que des centaines de postes d’enseignants sont supprimés, que des classes ferment tandis que les effectifs d’autres explosent, que des options et des langues disparaissent et que des filières nouvelles, pourtant indispensables, ne peuvent plus être ouvertes ?
Où est la générosité de la République envers ses enfants qui ont besoin de savoirs et d'apprentissages pour affronter un monde terriblement difficile ? Où est la reconnaissance de la République envers des enseignants passionnés par leur métier, mais souvent isolés, peu soutenus, et dont le pouvoir d'achat s'est effrité comme celui de la très grande majorité des Français ? (Brouhaha persistant sur les bancs du groupe de l’UMP)
M. le Président – Où est votre question, Monsieur Paul ?
M. Christian Paul – Où est la mobilisation de la République sous la gestion autoritaire qui est la vôtre, où les parents d’élèves, les élèves et les enseignants ne sont jamais écoutés ? Notre pays a pourtant besoin d’un engagement total de la nation au service de l’éducation. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains)
M. Gilles de Robien, ministre de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche – Monsieur le député, ce qui est absolument excessif devient absolument dérisoire (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP). Le budget de l’éducation nationale pour 2007 est en forte augmentation par rapport à 2006 – deux fois l’inflation. Votre propos fait injure aux 1,3 million de personnes de l’éducation nationale qui assureront la rentrée 2007 aussi bien qu’ils ont assuré la rentrée 2006 (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
Vous ne semblez pas bien connaître ce qu’est l’art d’apprendre.
Si pour vous la mission éducative se résume à un nombre de postes, eh bien sachez que nous allons au moins aussi bien enseigner en 2007 qu’en 2006 ! En répondant tout à l’heure à M. Bocquet, je lui ai dit que nous allions réussir aussi bien la rentrée 2007 que celle de 2006. Mais en fait, nous allons encore mieux la réussir, car nous avons mené des réformes que vous n’aviez pas eu le courage de mener, par exemple la mise en place du socle commun de connaissances et de compétences, la définition des fondamentaux que sont la grammaire, la lecture et le calcul, tous sujets sur lesquels on ne vous a pas entendu (Protestations sur les bancs du groupe socialiste) !
Nous avons été obligés de réformer la formation des maîtres, car vous aviez inventé un système dont tous les enseignants se plaignent ! Désormais, grâce à l’alternance en IUFM, les enseignants apprennent comment on se tient en classe et comment on transmet le savoir. Vous n’aviez pas su le faire !
Nous avons par ailleurs, M. Goulard et moi, restructuré l’enseignement supérieur et redynamisé la recherche.
Oui, la rentrée 2007 sera supérieure à la rentrée 2006, comme celle-ci l’avait déjà été aux précédentes. Vous aviez flatté le monde de l’éducation nationale, nous, nous évoluons avec lui ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
accès des malades au crédit
M. Bernard Pousset – Permettre aux personnes ayant des soucis de santé d’accéder enfin à l’assurance et à l’emprunt, tel est l’objet du projet de loi qui sera voté au Sénat dans quelques jours, l’Assemblée l’ayant déjà adopté le 11 décembre dernier dans un large consensus, puisque seul le groupe communiste s’est abstenu.
La prise de conscience des faiblesses de la convention Belorgey de 2001 et le volontarisme du Président de la République ont conduit à faire de cette question un objectif national prioritaire. L’implication des pouvoirs publics sur le sujet a été totale, puisqu’une nouvelle convention a été signée le 6 juillet 2006 entre les fédérations professionnelles de la banque, de l’assurance et des mutuelles et les associations de malades, et que le Gouvernement s’est engagé à lui assurer une publicité maximale.
Pouvez-vous nous dire, Monsieur le ministre de la santé, quelles sont les perspectives ouvertes par cette convention et comment vous entendez diffuser l’information sur son fonctionnement ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités – Nous nous étions fixé ensemble un objectif : que la maladie n’empêche plus le crédit. Le président de la République avait indiqué le 27 avril, lors du bilan de la première étape du plan cancer, que cela devait être un objectif prioritaire. Je tiens à souligner qu’aucun groupe parlementaire n’a voté contre ce projet de loi. Cela montre bien qu’il y a des sujets qui dépassent les clivages. L’accès des malades, anciens malades et handicapés au crédit en fait partie. Je remercie l’Assemblée. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
Dix à douze millions de Français pouvaient être concernés par cette sorte de « double peine », qui les obligeait, en plus de combattre la maladie, à multiplier les démarches pour finalement se voir opposer un refus d’assurance. Une première étape avait été franchie avec la convention Belorgey, mais il fallait aller plus loin. C’est ce que nous avons fait avec la convention que Thierry Breton et moi avons signée, puis avec le projet de loi voté par votre assemblée le 11 décembre et que je défendrai devant le Sénat jeudi prochain.
Ce texte permettra désormais aux Français concernés d’avoir une réponse dans les cinq semaines. Il oblige aussi à motiver le refus et prévoit le recours à des instances de médiation. Il mettra fin aux surprimes qui pouvaient atteindre des montants incroyables de 400 %. Les assurances et les banques devront tenir compte du fait que des progrès médicaux sont accomplis et que l’on soigne de mieux en mieux. Il y aura une couverture décès, mais aussi une couverture invalidité.
Nous devons maintenant nous assurer que le message passe bien sur tout le territoire. Tous les groupes bancaires ont joué le jeu en nommant des référents, mais je souhaite qu’il y ait désormais dans toutes les agences des personnels formés et informés. Nous avons mis en place un site Internet. Il nous reste à lancer une grande campagne d’information pour que chacun sache exactement quels sont ses droits ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Éric Diard – La Cour de justice européenne a condamné la France suite à une plainte déposée en 1997 par la coordination des pêcheurs concernant les rejets d’eau douce dans l’étang de Berre. Ces rejets, effectués par une centrale qui joue un rôle important dans l’approvisionnement électrique de la région PACA, atteignent 2,1 milliards de mètres cubes, soit trois fois le volume de cet étang, dont ils bouleversent évidemment l’écosystème. La Commission de Bruxelles a donc mis en demeure la France, sous peine de lourdes sanctions financières, de mettre fin dans les plus brefs délais à cette pollution.
Madame la ministre de l’écologie, vous êtes déjà venue sur place pour annoncer le calendrier de la réouverture d’un tunnel ô combien important pour la réhabilitation de l’Étang de Berre. Les élus locaux de gauche reconnaissent d’ailleurs, un peu gênés, que M. Barnier, Mme Bachelot et vous avez été les seuls à agir en faveur de cet étang. (Protestations sur les bancs du groupe socialiste) Un avenant au cahier des charges de la centrale EDF vient d’être signé par le Premier ministre : il limiterait à 1,2 milliard de mètres cubes le volume des rejets d’eau douce et garantirait une salinité stable. Pouvez-vous nous en dire plus sur le contenu de cet avenant ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
Mme Nelly Olin, ministre de l’écologie et du développement durable – La France a été condamnée par la Cour de justice européenne. Après une enquête publique et de longues discussions avec la Commission européenne, M. Loos et moi avons décidé, en nous appuyant sur votre engagement personnel, de modifier les conditions d’exploitation de la centrale en réduisant le volume de rejets d’eau douce à 1,2 milliard de mètres cubes et en lissant les rejets de façon à réduire les chocs halieutiques, enfin en fixant des objectifs de résultats en termes de salinité et de diminution des rejets de limons.
Toutes ces mesures ont été prises dans le but de réhabiliter l’Étang de Berre et de permettre le développement de sa faune et de sa flore, tout en préservant le potentiel hydroélectrique de la centrale. Ce dispositif fera l’objet d’un suivi supplémentaire, notamment sur les poissons. J’ai mis en place un comité d’experts à cet effet.
Avec les efforts consentis par ailleurs par les collectivités et les industries pour améliorer l’assainissement, cette limitation des impacts des rejets EDF permettra d’avoir un étang vivant. Nous avons d’ailleurs l’accord de principe de la Commission.
Il faut maintenant se donner d’autres objectifs concrets d’amélioration de l’environnement. Me tournant vers M. Perben, j’ai demandé que le port autonome de Marseille dispose des fonds nécessaires pour lancer les travaux sur le tunnel promis. C’est chose faite. Les engagements pris seront donc tenus ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Albert Facon – Le 17 janvier 2003, Metaleurop liquidait sa filiale Metaleurop Nord, jetant ainsi à la rue 1 000 salariés. Le président Chirac qualifiait les responsables, qui s’étaient réfugiés en Suisse, de « patrons voyous ».
Nous aurions pu espérer que le Gouvernement allait les traquer. Eh bien non !
Hier à minuit, 223 salariés de l'entreprise Sublistatic d'Hénin-Beaumont étaient jetés à la rue. Cette entreprise, qui existe depuis 30 ans, détient un savoir-faire unique au monde avec le procédé d'impression par héliogravure de papier transfert pour la confection textile. Cette entreprise florissante a été vendue, revendue : des actionnaires la pillent et la liquident. La dernière opération de vente et de rachat en 2002 a signé sa mise à mort.
Actuellement, le conseil régional en consentant une avance de trésorerie d’un million, et la communauté d'agglomération en rachetant les bâtiments pour 2,8 millions, essayent de retrouver un repreneur. Que fait le Gouvernement (Rien ! sur les bancs du groupe socialiste) ou qu’envisage-t-il de faire ?
Juste à côté, l'entreprise Samsonite s'est mise en liquidation judiciaire et, pour éviter un plan social de 15 à 20 millions, a trouvé comme repreneur Energy Plast, une holding luxembourgeoise, non pour continuer l'activité mais pour la liquider et jeter sur le pavé 204 salariés.
Cette holding avait procédé de la même façon pour l'entreprise Delsey de Montdidier dans la Somme et, Maxime Gremetz m’avait averti des moeurs de ces brigands. Le 23 janvier, sur plainte des salariés contestant la cession et demandant que Samsonite assure le plan social, le tribunal de Paris aura à se prononcer.
Trop c'est trop. Les Français ne comprennent plus. Allez-vous laisser dépouiller notre pays par ces vautours qui se réfugient dans les paradis fiscaux ? M. Larcher va me répondre. J’aurais aimé profiter des conseils de M. Borloo, avocat spécialisé dans la reprise d’entreprises. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et certains bancs du groupe des députés communistes et républicains)
M. Gérard Larcher, ministre délégué à l’emploi, au travail et à l’insertion professionnelle des jeunes – Je mesure le désarroi des salariés et des élus dans une communauté d’agglomération où j’étais venu constater, chez Metaleurop, les dégâts, causés par ceux qui n’assument pas leurs responsabilités.
M. Jean-Pierre Kucheida – Assez de compassion !
M. le Ministre délégué – C’est le cas cette fois également, et ces dirigeants laissent les pouvoirs publics gérer le plan social. C’est pourquoi, sur instruction du Premier ministre que vous avez saisi le 12 janvier, nous avons demandé au préfet de saisir le procureur de la République de ces agissements, comme nous l’avons fait dans les Ardennes pour Thomé-Génot.
S’agissant des salariés, nous devons accompagner la reprise du site, en liaison avec les élus locaux et le conseil régional, et assumer ensemble la cellule de reclassement, ainsi sans doute, comme nous l’avons fait dans les Vosges avec le conseil régional, qu’une convention de reclassement « plus ». Le Premier ministre nous a également demandé, à Jean-Louis Borloo, Christian Estrosi et moi-même, de présenter dans le cadre de contrats de projet État-région, les moyens pour que le département du Pas-de-Calais puisse revitaliser son économie.
Il ne s’agit pas d’opposer les uns aux autres, mais de mener, comme le fait Jean-Paul Garraud à Libourne, des combats qui sont ceux de l’avenir. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et sur quelques bancs du groupe UDF)
Mme Christine Boutin – Monsieur le ministre de la famille, voici une bonne nouvelle : les déclinologues, les pessimistes, les esprits chagrins sont renvoyés à leurs études par les Françaises ! Avec deux enfants par femme en 2006 (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP) – vous pouvez applaudir les femmes ! – au sens de l’indicateur conjoncturel de fécondité, la France atteint son le niveau le plus élevé depuis 30 ans et elle est en tête de l’Union européenne. Françaises et Français nous donnent une leçon d’espérance en l’avenir, que nous, les politiques, devons entendre.
Je suis engagée depuis toujours en faveur de l’accueil de la vie, et d’une politique qui permette à chaque femme de réaliser son désir d’enfant. La politique familiale de la France est une référence dans de nombreux pays. Vous avez pris récemment un certain nombre de mesures pour permettre aux Françaises de concilier vie professionnelle et vie familiale. Elles l’ont compris. Celles qui se sentent encore délaissées sont les mères au foyer. Il ne faut pas les oublier, elles demandent à être reconnues.
La vitalité démographique est un moteur de la croissance. Nous devons tout faire pour la soutenir, notamment en maintenant le niveau des allocations familiales et en développant les modes de garde des jeunes enfants. Je vous félicite, ainsi que tout le Gouvernement, pour l’effort accompli. Cependant, il faut le poursuivre pour atteindre la barre symbolique de 2,1 enfants par femme afin d’assurer le renouvellement des générations. Quelles mesures comptez-vous prendre pour permettre à chaque femme d’avoir un troisième enfant si elle le souhaite ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF)
M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille – C’est vrai, 2006 est un grand cru pour la natalité française (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste). C’est pour le pays source d’espérance, et pour les familles, source de grande joie. La France est au premier rang de l’Europe, avec 25 % d’enfants de plus par femme que la moyenne. Nous avons pratiquement atteint le seuil de renouvellement des générations. Mais ce n’est pas suffisant, cela doit nous encourager à aller toujours plus loin (Rires sur de nombreux bancs du groupe socialiste) dans une politique familiale ambitieuse.
C’est celle que conduit le Gouvernement. J’ai annoncé il y a quelques mois le plan pour la petite enfance qui va permettre de créer 240 000 places de garde dans les cinq ans, afin de proposer une solution dans chaque cas où c’est nécessaire. Une politique familiale ambitieuse doit répondre aux besoins des familles en leur offrant toujours davantage de services. Le financement de cette politique sera assuré grâce à la garantie apportée par l’État aux crédits engagés par les caisses d’allocations familiales. Nous conclurons un accord le 24 janvier pour l’assurer sur les cinq ans à venir. En 2000, on a créé 264 nouvelles places de crèche alors que Mme Royal était ministre de la famille. L’an dernier on en a créé 10 000, l’an prochain on en créera 12 000. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
contrats état-région 2007-2013
M. Philippe Vitel – Début 2006, le Gouvernement a choisi de modifier de façon substantielle l’outil principal de la politique contractuelle de l’État, les contrats de plan. Une concertation a été engagée dans chaque région entre l’État et les partenaires locaux pour bâtir de nouveaux contrats, les contrats de projet.
Au mois de septembre, le Premier ministre a élargi le champ des négociations et décidé d’augmenter autant que de besoin le montant des crédits envisagés. Les mandats de négociation confiés aux préfets de région précisaient que les projets de contrats devaient être soumis à validation fin octobre, de telle sorte que leur engagement puisse intervenir dès le début 2007.
Monsieur le ministre de l’aménagement du territoire, pouvez-vous informer la représentation nationale de l’avancée de ces négociations, indiquer le montant des crédits mobilisés et préciser le nombre de régions disposées à signer ces contrats, si nécessaires au développement harmonieux et durable de notre territoire (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP) ?
M. Christian Estrosi, ministre délégué à l’aménagement du territoire – Le Premier ministre, Nicolas Sarkozy (« Ah ! » sur les bancs du groupe socialiste) et moi-même avons souhaité proposer aux régions, aux départements et aux structures intercommunales d’adopter un même calendrier pour la nouvelle génération de contrats 2007-2013. Après avoir obtenu, au terme d’une négociation avec l’Union européenne sur les fonds structurels liés à l’aménagement du territoire, 14,5 milliards pour 2007-2013, nous avons voulu employer la même stratégie : compétitivité des territoires, développement durable, cohésion sociale et territoriale. En additionnant l’effort de l’État et des collectivités locales et celui de l’Union européenne, nous pouvons créer des effets de levier considérables.
Les négociations étaient largement ouvertes et bien plus de projets que nous l’imaginions sont remontés des régions. Le Premier ministre a donc souhaité voir compléter les mandats de négociation donnés initialement aux préfets de région de près de 2 milliards, soit une augmentation de l’enveloppe de près de 20 %.
Cela se traduit dans votre région de Provence-Alpes-Côte d’Azur, Monsieur le député, par une impulsion considérable donnée à la santé et à la recherche, à la politique culturelle et au développement rural.
En outre, Dominique Perben, Nelly Olin et moi-même attachons un intérêt particulier au développement durable. Les transports routiers figurant parmi les plus gros émetteurs de gaz à effet de serre, nous avons décidé d’investir 3 milliards dans les contrats avec les régions afin de faciliter le report des transports de marchandises vers les voies fluviales, maritimes et ferroviaires. Au moment où nos concitoyens n’en peuvent plus de voir les poids lourds accaparer les voies de droite des autoroutes, notre gouvernement a le courage d’agir – contrairement à M. Jospin et Mme Voynet – et ce, à périmètre constant de 188 euros par habitant, contre 144 dans les contrats de plan précédents. Tels sont les nouveaux défis que nous lançons pour 2007-2013 (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
La séance, suspendue à 15 heures 55, est reprise à 16 heures 15. Aussitôt suspendue, elle est reprise à 16 heures 20.
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi portant modification du titre IX de la Constitution.
M. le Garde des Sceaux – Le régime de responsabilité du chef de l’État est au cur de notre démocratie, depuis sa fondation. Au vieux principe monarchique selon lequel le Roi ne peut mal faire a succédé la responsabilité politique très large du président de la IIe République, qui avait à répondre des actes du Gouvernement et de l’administration.
M. Jacques Myard – Un coup d’État a renversé cette république !
M. le Garde des Sceaux – Depuis les lois constitutionnelles de 1875, la responsabilité politique du chef de l’État ne peut être mise en cause devant les assemblées parlementaires à raison des actes qu’il accomplit en cette qualité. Le président n’est responsable que devant le peuple, qui lui a confié son mandat et peut choisir de ne pas le lui renouveler. Dans le même temps, la tradition constitutionnelle veut que la responsabilité pénale du président ne puisse être mise en cause qu’en cas de haute trahison.
L’article 68 de la Constitution du 4 octobre 1958 dispose que le président de la République « ne peut être mis en accusation que par les deux assemblées statuant par un vote identique au scrutin public et à la majorité absolue des membres les composant ». Il est alors jugé par la Haute Cour de justice.
Ainsi rappelées, ces règles posées par le titre IX semblent simples.
M. Jacques Myard – Et elles suffisent !
M. le Garde des Sceaux – L’expérience prouve cependant qu’elles recèlent bien des ambiguïtés. Par sa décision du 22 janvier 1999, le Conseil constitutionnel a interprété l’article 68 comme instituant un privilège de juridiction de portée générale, car seule la Haute Cour de justice est compétente pour connaître l’ensemble de la responsabilité pénale du président – y compris les actes antérieurs ou détachables de l’exercice de ses fonctions. Par son arrêt du 10 octobre 2001, la Cour de cassation a confirmé que le président de la République, hors le cas de haute trahison, ne peut être poursuivi devant aucune juridiction pendant l’exercice de son mandat, y compris à raison de faits antérieurs à son élection ou sans rapport avec sa fonction. Pour autant, le chef de l’État ne bénéficie pas selon elle d’un privilège de juridiction, car la compétence de la Haute Cour de justice se limite aux actes de haute trahison commis dans l’exercice des fonctions présidentielles, la prescription de l’action publique étant alors suspendue pour tous les autres actes.
Pour l’autorité judiciaire, le chef de l’État est donc, hors cas de haute trahison, passible des tribunaux de droit commun, mais bénéficie d’une inviolabilité temporaire pendant son mandat. Les deux juridictions s’accordent sur l’essentiel : le président ne saurait être mis en cause devant une juridiction de droit commun pendant son mandat. Cependant, la portée de l’article 68 fait débat, et les termes de l’article – notamment « haute trahison » – doivent être précisés.
Voilà ce qui a conduit le président de la République, conformément à son engagement devant nos concitoyens, à réunir une commission présidée par le professeur Pierre Avril. Elle a proposé une révision complète du titre IX de la Constitution, incluant la réécriture complète des articles 67 et 68. Le chef de l’État et le Gouvernement ont adopté ces propositions, qui consistent à réaffirmer le principe d’immunité du président pour les actes accomplis en cette qualité, l’inviolabilité durant le mandat pendant les autres actes et la possibilité, en contrepartie, de destitution « en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat ».
L’article unique du projet de loi qui vous est soumis remplace « la Haute Cour de justice » par « la Haute Cour » dans l’intitulé du titre IX de la Constitution, et les articles 67 et 68 qui le composent sont entièrement réécrits.
L’article 67 nouveau établit les règles applicables à la responsabilité du chef de l’État. Le premier alinéa réaffirme le principe traditionnel d’immunité du président de la République pour les actes accomplis en cette qualité. L’ambiguïté de l’expression « dans l’exercice de ses fonctions » disparaît. L’irresponsabilité est la règle pour tous les actes accomplis pendant l’exercice des fonctions présidentielles, à deux limites près : la procédure de destitution et la compétence de la Cour pénale internationale reconnue à l’article 53-2 de la Constitution.
Le second alinéa est consacré à tous les autres actes du président de la République : ceux qu’il a accomplis pendant son mandat mais sans lien avec ses fonctions, et ceux qu’il a accomplis avant son élection. Il pose un principe d’inviolabilité de portée générale qui exclut toute action à l’encontre du président durant son mandat, quels qu’en soient l’objet ou la finalité, devant toute juridiction civile ou administrative. Le président ne peut pas être requis de témoigner – ce qui ne fait nullement obstacle à un témoignage spontané.
De manière générale, aucun acte de procédure ne peut être imposé au chef de l'État, mais il lui est toujours loisible d'y répondre. Le président de la République garantissant la continuité de l'État, il doit en effet être protégé contre toute atteinte abusive à ses fonctions.
Le projet de la commission Avril renvoyait à la loi organique le soin de définir les conditions du retour au droit commun à l'issue du mandat, mais il a semblé qu’une question aussi essentielle devait être tranchée par la Constitution. Un troisième alinéa dispose donc que la suspension des procédures et des prescriptions cesse un mois après la fin des fonctions présidentielles. Votre commission a poursuivi cette démarche de clarification en prévoyant, dans un nouvel alinéa, que les délais de prescription et de forclusion sont suspendus pendant la durée du mandat.
L'article 68, composé de six alinéas, est sensiblement plus novateur, puisqu’il introduit dans nos institutions une procédure de destitution.
M. le Garde des Sceaux – Compte tenu du rôle éminent joué par le président de la République, sa destitution ne pourra être décidée que dans l’hypothèse d’un « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat ». La notion de « haute trahison », dont les contours incertains étaient critiqués par l'ensemble de la doctrine, sera ainsi abandonnée au profit d'un nouveau critère qui, sans qualifier ce manquement par référence à sa nature ou à un éventuel degré de gravité, consacre une simple incompatibilité entre les faits et la poursuite du mandat, c'est-à-dire la dignité de la fonction. L’adverbe « manifestement » est à ce titre indispensable, car la reconnaissance de ce manquement ne saurait procéder d'une logique partisane : il faut parvenir à transcender les clivages politiques.
Le caractère unique de cette responsabilité, qui suppose l'appréciation du comportement d'un homme au regard des exigences de ses fonctions, imposait qu'elle fût mise en cause devant un organe non juridictionnel, doté d'une légitimité démocratique égale à celle du chef de l'État. Voilà pourquoi nous confions cette compétence au Parlement siégeant en Haute Cour.
Pour éviter tout caractère partisan, la procédure est aménagée en deux temps : la proposition de réunion de la Haute Cour doit être successivement adoptée par la majorité des membres composant chacune des deux assemblées, puis la Haute Cour, présidée par le président de l'Assemblée nationale, statue dans les deux mois, à la majorité de ses membres et à bulletins secrets. Votre commission a souhaité aller plus loin en acceptant un amendement qui porte la majorité requise aux deux tiers des membres composant chaque assemblée.
Une fois adoptée par les deux chambres, la décision de réunir la Haute Cour devait emporter, à titre conservatoire, empêchement du président de la République jusqu'à la fin de la procédure. Ses fonctions auraient alors été exercées par le président du Sénat, dans les conditions prévues au quatrième alinéa de l'article 7 de la Constitution.
Votre commission a souhaité supprimer ces dispositions, considérant qu’elles portaient atteinte à la présomption d'innocence et affaiblissaient durablement un président dont les actes ne seraient finalement pas jugés incompatibles avec l'exercice de son mandat. Afin de limiter au maximum la période d'incertitude, la commission a en outre proposé de ramener à un mois le délai imparti à la Haute Cour pour se prononcer.
Le Gouvernement soutiendra ces modifications, car elles évitent tout détournement de la nouvelle procédure à des fins partisanes, tout en garantissant l'autorité du président de la République, chargé d'assurer la continuité de l'État.
La décision de la Haute Cour sera d'effet immédiat : en cas de destitution, il est définitivement mis fin au mandat du président, qui redevient alors un justiciable ordinaire. Les conditions d’application de cet article sont en revanche renvoyées à la loi organique : conformément aux propositions de la commission Avril, celle-ci pourra ainsi prévoir des règles relatives à la recevabilité des propositions de résolution tendant à réunir la Haute Cour, imposer des délais pour limiter la période de mise en cause du chef de l'État, et adopter des mesures permettant au président de mieux assurer sa défense.
Le texte ne prévoyant pas de disposition transitoire ou d'application différée, l'article 67 s’appliquera au mandat en cours, tandis que les règles relatives à la Haute Cour entreront en vigueur en même temps que la loi organique.
Ce projet de loi constitutionnelle est inspiré par la volonté de dissocier les logiques judiciaire et politique. Il confie ainsi aux représentants du peuple, et non à une juridiction spéciale, la responsabilité de destituer le chef de l'État, élu au suffrage universel direct. Par conséquent, il ne s'agit nullement de changer la nature de notre régime politique, d'en modifier l'équilibre.
M. Jacques Myard – Mais si !
M. le Garde des Sceaux – Ce texte s'inscrit dans le prolongement du choix retenu par les constituants de 1875, 1946 et 1958. Pour l’essentiel, nous apportons des précisions nécessaires quant à l'irresponsabilité du chef de l'État et nous consacrons la simple suspension de la prescription. Le projet de loi répond ainsi à l'exigence démocratique à laquelle les Français sont attachés.
Certains parlementaires se sont enfin interrogés sur l'opportunité de présenter une telle réforme constitutionnelle à la fin de la législature.
M. Louis Giscard d'Estaing – Tout à fait !
M. le Garde des Sceaux – Il s'agit d'un engagement du président de la République pris lors de la campagne présidentielle. Chacun d’entre nous tient à montrer que les engagements électoraux de notre majorité ont vocation à être respectés.
Cette réforme clarifie ainsi un point de droit, tout en mettant fin à une polémique politique stérile. Elle permettra aux Français de se prononcer, en conscience, sur les vrais enjeux de la campagne présidentielle. Ce projet est enfin l'occasion de montrer que nous partageons tous, malgré nos clivages, un même respect pour la fonction présidentielle et les règles du jeu démocratique.
Pour toutes ces raisons, je vous invite à adopter ce projet de loi constitutionnelle, tel qu’il a été amélioré par les propositions de votre commission des lois. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe UMP)
M. Philippe Houillon, président et rapporteur de la commission des lois – Si le doyen Vedel a souvent insisté sur le « paradoxe de l'irresponsabilité présidentielle », Tocqueville nous a rappelé, dans ses Souvenirs, qu’il était « de l'essence de la République que le chef de l'exécutif fût responsable. »
Contrairement à ce que certains voudraient faire croire, la responsabilité politique du chef de l'État n'est en rien inexistante. Sous la IIIe République, cinq présidents sur quatorze ont ainsi démissionné. Dans les cas de Mac Mahon, Grévy, Casimir-Perier et Millerand, il s’agissait d’une traduction directe de leur responsabilité politique, le cas de Deschanel étant bien particulier, comme chacun le sait.
Si aucun des deux présidents de la IVe République n'a été acculé à la démission, les moyens de les y contraindre ne manquaient pas – et je ne mentionne même pas le recours à la Haute Cour de justice, procédure dont le caractère mixte, politique et judiciaire, a toujours été ambigu. Depuis 1962, la responsabilité politique du chef de l'État est en revanche exercée directement par l'élection, dont la fréquence a été accrue depuis 2002.
Nous sommes aujourd’hui saisis de la responsabilité du chef de l’État dans un sens plus large, mais également plus restreint : plus large, parce que la question porte sur tout le spectre de la responsabilité – politique, mais aussi pénale, civile, administrative – et plus restreinte parce qu'elle porte sur la responsabilité personnelle du titulaire de la fonction, et non seulement sur la responsabilité attachée à la fonction.
Actuellement, il existe déjà une forme de responsabilité politique du président devant le Parlement, fondée sur la haute trahison. Cette procédure n’a rien de satisfaisant, car personne ne sait vraiment en quoi consiste la haute trahison – la vente de secret à l'ennemi et le refus de signer des ordonnances, tout a été évoqué sous ce nom… Peu importe, d’ailleurs, car la décision finale n'a pas à être motivée : elle est de nature politique, fruit d’un simple vote.
Ajoutons que la Haute Cour de justice, composée de douze députés et douze sénateurs, n’a jamais été réunie pour juger un président. La procédure n'a même jamais été lancée… On sait qui juge, mais non quel type de décision la Haute Cour de justice pourrait rendre : destitution, bannissement, emprisonnement, voire peine de mort, tout est possible. Rien ne garantit en effet que la Haute Cour serait tenue par la législation criminelle en vigueur. Tout ce que l’on sait, c’est que la décision est acquise à la majorité simple, à bulletins secrets. Ceux qui craignent une mise en cause incessante du président de la République doivent savoir qu’une arme dangereuse et bien incertaine figure déjà dans la Constitution. Une telle situation n’est pas satisfaisante.
Deuxième question, la responsabilité judiciaire du titulaire de la fonction pour ses actes privés, détachables de ses fonctions et commis avant ou pendant son mandat : sur ce point, nous nous heurtons encore à l'ambiguïté des textes et, pis encore, à leur silence. Depuis des années la doctrine glose, le juge constitutionnel puis le juge judiciaire n’ayant apporté que très récemment quelques précisions utiles.
Le Conseil constitutionnel a ainsi tiré, le 22 janvier 1999, les conclusions des articles 68 et 67 de notre Constitution, l’un relatif à la seule responsabilité du chef de l'État, celle des membres du Gouvernement faisant l'objet de dispositions spécifiques depuis 1993, et l’autre à la Haute Cour de justice. Saisi par le président de la République et le Premier ministre, le Conseil devait indiquer si le régime de responsabilité défini par le statut de la Cour pénale internationale était compatible avec celui qui est prévu par notre Constitution. Il a ainsi été précisé que le chef de l'État ne pouvait être jugé, durant son mandat, que par la Haute Cour de justice.
Puis, dans un arrêt du 10 octobre 2001, l'assemblée plénière de la Cour de cassation a dit que le chef de l’État bénéficiait d’une inviolabilité temporaire pour les actes commis hors de l'exercice de ses fonctions, toute prescription étant interrompue pendant ce temps. Afin d'exercer en toute sérénité ses fonctions, le président ne peut donc être poursuivi pendant son mandat.
En revanche, redevenu citoyen comme les autres à l'issue de son mandat, les poursuites peuvent être engagées ou reprises dans les conditions de droit commun. Telle est la situation actuelle. Est-elle satisfaisante ? Malgré l'apport essentiel des juridictions précitées et malgré leur importance dans notre architecture juridique, le constituant ne peut rester muet devant de telles questions.
Les réponses données étant juridiquement cohérentes mais n’ayant jamais été politiquement endossées, Jacques Chirac, lors de la campagne pour l'élection présidentielle de 2002, s'engagea à réunir une commission de juristes indépendants pour proposer une révision de la Constitution. Une fois réélu, il en confia la présidence au professeur Avril qui lui remit les conclusions de la commission en décembre 2002. C'est le texte de cette commission qui, sous réserve d'une précision minime, nous a été transmis sous la forme d'un projet de loi constitutionnelle.
Il s'agit donc à la fois de protéger la fonction et de permettre de juger son titulaire dans les conditions les plus proches du droit commun mais sans pour autant méconnaître les devoirs de la charge. Un principe simple a été retenu : ce qui relève du politique doit être jugé par le politique, ce qui engage la responsabilité personnelle et judiciaire du titulaire de la fonction doit être jugé par le judiciaire. S’agissant de la responsabilité judiciaire, le président bénéficie d'une inviolabilité judiciaire pendant son mandat. Cela vaut-il immunité ? Pas du tout, puisque, dès qu'il cesse d'être président, il redevient un citoyen ordinaire comme l'a jugé la Cour de cassation.
En contrepartie de cette mise entre parenthèses temporaire de sa responsabilité judiciaire, tout délai de prescription et toute forclusion sont suspendus, comme le précise un amendement de la commission. S’agissant de la responsabilité politique, nous avons dit combien la procédure actuelle de la Haute Cour de justice était incertaine et ouvrait, par la règle de la majorité absolue, de larges perspectives à ceux qui voudraient l'exploiter. Le schéma qui est proposé est en l’occurrence simple. Si le président se rend coupable d'un « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat », il peut faire l'objet d'une procédure de destitution. La haute trahison n'était pas plus précise et présentait une connotation judiciaire qui n'avait rien à faire avec un processus purement politique. L'expression proposée a le mérite d’exprimer à la fois la gravité des manquements et de ne pas interférer avec une quelconque vision judiciaire. La procédure est engagée devant l'une des assemblées par un vote acquis à la majorité absolue de ses membres. Dans les quinze jours, elle est transmise à l'autre assemblée qui doit l'adopter dans les mêmes conditions. Immédiatement, le président de la République est empêché et remplacé par le président du Sénat, président de la République par intérim, et la Haute Cour, qui n'est plus « de justice », est réunie. Elle est composée des membres des deux assemblées et doit se prononcer sur la destitution dans les deux mois, toujours à la majorité absolue des membres la composant. Si elle ne la prononce pas, le président, « blanchi », revient en fonctions ; si elle la prononce, le président redevient un citoyen ordinaire et peut, s'il le souhaite et sous réserve qu'une décision de justice ne l'ait pas déclaré inéligible entre-temps, se présenter à l'élection présidentielle qui doit avoir lieu vingt jours au moins et trente-cinq jours au plus après la destitution. Selon certains, cette procédure serait à la fois révolutionnaire et dangereuse car soumise aux caprices de la vie politique. Elle n’est acceptable qu’à condition de ne pas être mise en mouvement pour des raisons strictement partisanes. C'est pourquoi la commission a adopté un amendement faisant passer la majorité requise pour engager la procédure et réunir la Haute Cour de la majorité absolue des membres composant chaque assemblée à la majorité des trois cinquièmes. Pour montrer qu'elle tient absolument à ce que la procédure soit incontestable, elle a accepté un amendement de M. Vallini faisant passer la majorité aux deux tiers des membres composant chaque assemblée. Un verrou très sérieux serait ainsi posé et, d'éventuellement dangereuse, la procédure deviendrait impartiale. Pour renforcer ce caractère, la commission des lois a également adopté deux autres amendements : le premier interdit toute délégation de vote ; le second supprime l'empêchement du président de la République pendant la réunion de la Haute Cour. À l'instar de la procédure d'impeachment aux États-Unis, il n'est pas nécessaire d'empêcher le président et de recourir à un président par intérim aux prérogatives diminuées dans l'intervalle qui sépare la réunion de la Haute Cour de la décision de celle-ci. Imposer l'empêchement pourrait constituer une incitation forte à détourner la procédure de destitution au détriment de l'équilibre des pouvoirs et de la nécessaire continuité de la vie de la République incarnés par le chef de l'État ; compris comme une forme de sanction, cela pourrait en outre conduire à « préjuger » de la décision finale qui n'appartient qu'à la Haute Cour ; enfin, cela contribuerait à affaiblir a priori un président dont les actes ne seraient finalement pas reconnus comme des manquements manifestement incompatibles avec les devoirs de sa charge. La légitimité d'un président empêché qui reviendrait en fonctions après une procédure de destitution s'en trouverait assurément amoindrie. En contrepartie, il convient de raccourcir la période qui sépare la réunion de la Haute Cour de sa décision, la période d'incertitudes résultant de l'ouverture d'une procédure en destitution devant être limitée au maximum.
En adoptant ce projet, la France se rapprocherait de très nombreuses démocraties – Allemagne, Finlande, Grèce, Irlande, Italie ou Portugal – qui, pour la plupart, accordent à la fois une inviolabilité temporaire au chef de l'exécutif et disposent d'un mécanisme d'« urgence » sous la forme d'une procédure de destitution, à l'exemple de l’impeachment aux États-Unis. Néanmoins, contrairement aux États-Unis, où il existe un vice-président, la destitution implique en l’occurrence une élection car c'est au peuple souverain qu'il reviendra de trancher et celui-ci ne manquerait pas de sanctionner une majorité qui aurait indûment engagé la procédure de destitution.
Sous réserve des modifications adoptées ou acceptées par la commission, je vous invite à adopter ce projet de loi constitutionnelle. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. André Vallini - La reforme du statut pénal du président de la République est un engagement de Jacques Chirac. Le président avait en effet promis lors de la dernière campagne présidentielle de soumettre une telle réforme au Parlement dès la première année de son quinquennat. Nous nous réjouissons donc que ce texte soit enfin soumis à la représentation nationale mais nous regrettons une discussion tardive, en fin de législature, alors que ce projet modifie de façon importante notre Constitution.
La question posée est simple : si le président de la République n'est pas un citoyen ordinaire, doit-il être un justiciable ordinaire ? Dans la plupart des régimes démocratiques, le chef de l'État est, en principe, politiquement irresponsable. Si, dans les monarchies parlementaires, il est considéré comme inviolable pour tous les actes qu'il accomplit – que ceux-ci soient ou non en lien avec ses fonctions –, dans la plupart des républiques, les présidents bénéficient d'une irresponsabilité politique mais sont, pour les actes commis en dehors de leurs fonctions, le plus souvent soumis aux juridictions de droit commun moyennant la plupart du temps une procédure de filtrage.
En France, c'est l'article 68 de la Constitution qui fixe les conditions dans lesquelles la responsabilité du président de la République peut être engagée. Longtemps, ce dispositif a paru clair aux observateurs : le chef de l'État ne pouvait être poursuivi dans l'exercice de ses fonctions qu'en cas de haute trahison, les assemblées le mettant alors en accusation devant la Haute Cour de justice. Presque unanime, la doctrine considérait que le président était en revanche, pour les actes commis en dehors de ses fonctions, passible des juridictions de droit commun selon les procédures normales, que ce soit en matière pénale ou civile. Dans sa décision du 22 janvier 1999, le Conseil constitutionnel a estimé que le président de la République bénéficiait d'un privilège de juridiction pendant son mandat et ce, quelle que soit la nature des actes en cause, qu'ils aient été accomplis avant ou pendant sa présidence, en lien ou non avec ses fonctions. En 2001, la Cour de cassation a entériné cette interprétation, conférant au président de la République une immunité pénale pendant son mandat. Il s'agit aujourd'hui d'inscrire dans le marbre de la Constitution un dispositif qui assure le juste équilibre entre la protection qu'il faut assurer à la fonction présidentielle et la responsabilité que doit assumer le titulaire de la fonction présidentielle. Moins que jamais il ne saurait y avoir en démocratie une justice variable selon la place sociale ou le camp politique auquel on appartient et nous devons doter la France d'un régime juridique présidentiel conforme à l'exigence démocratique d'un président citoyen qui, dans le cadre de ses fonctions, soit responsable devant les Français et qui, pour le reste, réponde de ses actes devant la justice.
Ce projet confirme l'irresponsabilité du président de la République pour tous les actes qu'il accomplit en cette qualité, c'est-à-dire pour tous ceux qui ne sont pas détachables de sa fonction. Pour les autres, il renvoie les poursuites éventuelles à l'expiration de son mandat, suspendant aussi les délais de prescription et de forclusion. En contrepartie, le chef de l'État devra répondre de tout « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat » encourant alors la destitution, prononcée par le Parlement constitué en Haute Cour. Depuis une loi constitutionnelle de 1875, le Parlement pouvait incriminer le président en cas de « haute trahison ». Trahison du pays, trahison de la Constitution, trahison des devoirs de sa charge ? La notion restait floue. Dans le présent projet, celle-ci est remplacée par la référence à « un manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat ». L'objectif de la destitution sera de mettre fin à une situation devenue politiquement insupportable et cette procédure étant de nature politique, l'appréciation du manquement grave aux devoirs de sa charge sera elle aussi de nature politique. Cette nouvelle procédure devra évidemment rester exceptionnelle et être utilisée avec la plus extrême prudence tant les conséquences en seront lourdes puisqu'elle pourra aboutir à destituer un homme ou une femme qui aura été élu(e) au suffrage universel par le peuple souverain. Celui-ci aura d'ailleurs le dernier mot puisque la destitution entraînera mécaniquement une nouvelle élection présidentielle ou aura été précédée d'une dissolution entraînant de nouvelles élections législatives.
Une telle procédure ne saurait donc être déclenchée à la majorité simple afin d'éviter que des coalitions de circonstance puissent en user à des fins politiciennes. Elle ne devra en aucun cas se transformer en censure politique du Parlement à l’encontre du président de la République et ouvrir la voie à des manuvres partisanes, notamment en période de cohabitation. Le projet initial du Gouvernement prévoyait que les décisions de réunir la Haute Cour et de destituer le président soient prises à la majorité simple. La commission des lois a porté cette majorité aux trois cinquièmes des membres composant chaque assemblée ou la Haute Cour. J’ai, pour ma part, déposé un amendement la portant aux deux tiers des membres composant chaque assemblée et composant la Haute Cour. Nous, socialistes, pensons qu’il sera plus que jamais nécessaire, après cette réforme, d’engager celle du mode d’élection des sénateurs. Cette réforme du Sénat fera partie de la réforme profonde de nos institutions à entreprendre pour moderniser notre démocratie et rééquilibrer les pouvoirs dans notre République.
Contrairement à ce que certains prétendent, ce n'est pas la justice qui déstabilise, mais bien l'absence de justice. La justice n’est pas une machine à punir, mais d’abord la voie par laquelle l'innocence peut être prouvée et l'honneur retrouvé.
La Constitution du 4 octobre 1958 et sa révision de 1962 ont fait du président de la République française une sorte de monarque républicain recevant, non plus l'onction divine, mais l'onction démocratique du suffrage universel. Pour autant, nous ne sommes plus sous l'Ancien régime où la personne du roi était inviolable et les régicides punis d'atroces supplices pour édifier le peuple. En ce temps-là, on disait que le roi ne pouvait mal faire : c'était sous la monarchie. Montrons ce soir que nous sommes en République. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)
M. Hervé Morin – Cinq ans pour présenter un texte dont on a fait l'une des priorités de son mandat, c'est bien long ! Il faut aussi rapporter ces cinq ans aux quelques jours donnés aux parlementaires pour en débattre !
Le contexte actuel nous paraît particulièrement mal choisi pour discuter de ce texte. D’une part, nous sommes à moins de cent jours de l'élection présidentielle, alors que ce projet de loi a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 3 juillet 2003. Une fois encore sous cette législature, le Gouvernement nous présente un texte important dans la précipitation. Nous aurions dû en débattre beaucoup plus tôt, en prenant le temps de la réflexion. D'autre part, les programmes des trois candidats du PS, de l’UMP et de l’UDF à l'élection présidentielle, comportent tous des projets de révision plus ou moins importante de la Constitution. Et le président nouvellement élu, dans toute démocratie digne de ce nom, aura forcément un avis sur la question, qu’il s’agisse de réformer en profondeur la Constitution actuelle ou d’en adopter une nouvelle.
Au-delà de l'opportunité de ce débat à un mois de la fin des travaux de cette législature, faut-il, dans une perspective de long terme, réviser le titre IX de la Constitution ? Pour nous, sans aucun doute, même si l’utilisation de ces articles, comme celle de l’arme atomique, est hautement improbable. Les articles 67 et 68 de notre Constitution ont assurément besoin d'être modifiés, à la fois pour en finir avec des expressions archaïques comme celle de « la haute trahison », mais aussi donner un cadre constitutionnel aux jurisprudences du Conseil constitutionnel et de la Cour de cassation. Toute jurisprudence pouvant évoluer, il est préférable sur ce point de graver les décisions dans le marbre de la loi.
Le Conseil constitutionnel a, pour l’instant, consacré de fait l’immunité pénale totale du président pour les actes commis dans l’exercice de ses fonctions. Pour ceux commis hors de sa fonction ou antérieurement à sa prise de fonctions, le Conseil estime que seule la Haute Cour de justice est compétente.
La Cour de cassation, de son côté, est allée plus loin le 10 octobre 2001, reconnaissant au président une véritable immunité temporaire, laquelle lui vaut de ne pouvoir être entendu comme témoin assisté, ni être mis en examen, ni être cité ou renvoyé pour quelque infraction que ce soit devant une juridiction pénale. La Cour a motivé sa décision en évoquant la nature particulière de la fonction du chef de l'État, de son élection directe par le peuple et de son rôle de garant des institutions. C’est aussi, de ce fait même, considérer que la prescription est suspendue jusqu'à la fin du mandat présidentiel.
Le nouvel article 68 dispose que « Le président de la République ne peut être destitué qu'en cas de manquement à ses devoirs, manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat » – expression qui se substitue donc à celle de « haute trahison ». Tous les ouvrages de droit constitutionnel disent que la « haute trahison » – expression malheureuse –, constitue un délit à caractère politique, à contenu variable donc, en l'absence de toute référence aux principes fondamentaux du droit pénal. L’exemple souvent cité est celui des pleins pouvoirs demandés en 1940. L’expression « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat » est, elle, encore plus approximative. Ainsi, le fait de réviser la Constitution par le biais de l’article 11 plutôt que 89 relèverait-il ou non de la Haute Cour de justice ? Voilà une définition plus moderne de la haute trahison, mais plus floue encore.
Ce projet de loi n’est pas exempt d’autres contradictions. Pour les actes commis par le président dans l'exercice de ses fonctions, hormis des cas extrêmes, comme l’assassinat de sa femme, aucune procédure ne pourra être déclenchée, du fait de l'interdiction de tout acte d'enquête ou d'instruction. Ainsi comment engager une procédure au titre des articles 67 et 68 pour des trafics d'influence ou des prises illégales d'intérêts effectués par le président de la République durant son mandat ? Prenons des faits anciens qui relevaient, selon moi, de la Haute Cour : les écoutes téléphoniques illégales réalisées à une époque à la demande de l’Élysée. Comment imaginer un seul instant qu’une procédure ait pu être engagée, sans aucun moyen d'investigation possible ? Les articles 67 et 68 ne pourraient, on le voit, commencer d’être appliqués qu'à la suite d'un déferlement médiatique tellement puissant qu'il finisse par emporter la volonté parlementaire. Je ne suis pas certain que cela contribue à la sérénité de notre démocratie.
Imaginons maintenant que les parlementaires décident de réunir la Haute Cour, en estimant que les faits soulevés par les médias imposent une réaction du Parlement. Dans ce cas-là, la procédure en deux temps qui est prévue poserait problème. En effet, les parlementaires, par leur vote, ouvriraient la chasse au président, redevenu un justiciable de droit commun, alors même que seule la réunion ultérieure de la Haute Cour emporterait empêchement et destitution du président. Cette procédure en deux temps condamne inévitablement le président avant même qu'il ne soit jugé. Même si le délai de deux mois prévu pour mener à bien la procédure est court, immanquablement le président serait profondément déstabilisé.
Pour les actes détachables de la fonction présidentielle, il est évident que le Président n'est pas un justiciable comme les autres et que des garde-fous sont nécessaires. L’UDF réfute cependant toute idée d'une immunité totale. D'ailleurs, dans les autres pays européens, où le président de la République n’a certes pas la même place qu’en France, il ne jouit pas d'une immunité absolue, mais bénéficie d'un régime dérogatoire au droit commun tant pour les infractions commises dans l'exercice de ses fonctions présidentielles que pour les autres. On aurait parfaitement pu, dans cette réforme constitutionnelle, distinguer entre les infractions commises dans l’exercice des fonctions et celles qui en sont détachables, relevant, elles, pourquoi pas, d’une procédure pénale plus classique, assortie des garde-fous nécessaires.
Soit les actes commis antérieurement à sa prise de fonctions par le président sont considérés comme si graves qu'ils relèvent de la Haute Cour, soit ils sont détachables de l’exercice de sa fonction, et on aurait pu imaginer une procédure judiciaire d’exception, confiée à des magistrats insoupçonnables et extrêmement expérimentés.
Rien n’est sans doute parfait dans la mise en uvre d’une procédure de destitution, mais celle qui nous est proposée comporte autant d’incertitudes que la situation actuelle. Dès lors qu’est exigée une majorité des trois cinquièmes – et même des deux tiers –, des membres composant chacune des assemblées ou la Haute Cour, la responsabilité pénale du président de la République devient totalement virtuelle. En réalité, derrière cette majorité des deux tiers ou des trois cinquièmes, se cache un arrangement politique entre l’UMP et le PS.
Mme Martine David – C’est la lecture que fait M. Bayrou de ce texte !
M. Hervé Morin – En effet, vu la composition politique ne varietur du Sénat, il importe de fixer une majorité très élevée, de façon qu’un président de la République socialiste soit assuré de n’être pas inquiété.
Au total, ce présent projet de loi est un texte pour rien car d’une part, il arrive trop tard, d’autre part, il continue de faire du président de la République française un monarque républicain, irresponsable civilement, pénalement et politiquement, depuis l’instauration de la cohabitation. C’est pourquoi le groupe UDF votera contre.
M. Jacques Brunhes – Ce projet de loi constitutionnelle, déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale en juillet 2003, nous est soumis dans la précipitation, à un mois de la clôture des travaux de la législature. La responsabilité pénale du président de la République n’est pourtant pas un sujet banal. C’est une question ancienne, complexe, qui a d’autant plus divisé les constitutionnalistes et soulevé de querelles doctrinales qu’elle est inséparable de la conception que l’on se fait de l’État, de la république, de la démocratie et bien sûr de la place du président au sein des institutions. Elle met aussi en jeu des principes aussi fondamentaux que celui d’égalité devant la loi.
Dès lors, nous regrettons cette précipitation, sans pour autant ignorer le bien-fondé de la clarification du droit à cet égard. En effet, ce sujet qui, au cours de la Ve République, n'a été traité que de manière cursive, a soulevé non seulement des controverses parmi les constitutionnalistes mais également une forte émotion dans l'opinion publique au cours des années 90. Deux événements en étaient la cause : l'instruction des « affaires » de la mairie de Paris, à l'époque où Jacques Chirac en était le maire et la décision du Conseil constitutionnel en date du 22 janvier 1999.
Au détour d'un avis sur la Cour pénale internationale, le Conseil a en effet donné une interprétation fondée sur une lecture dissociée des deux alinéas de l'article 68 de la Constitution. Il a en effet estimé que le président de la République bénéficiait d'un privilège de juridiction pendant son mandat et que sa responsabilité pénale ne pouvait être mise en cause que devant la Haute Cour de justice. Je note au passage la tendance du juge constitutionnel à devenir un véritable organe politique !
Sa lecture « dissociée » n'allait pas de soi. Bien des constitutionnalistes, et pas des moindres, s'en tiennent en effet à une lecture « à la suite » de l'article 68, pour en tirer la conclusion que le président de la République bénéficie d'une immunité politique – sauf cas de « haute trahison » – et d'un privilège de juridiction uniquement pour les actes en lien avec sa fonction. Ainsi, selon le doyen Vedel, « la Haute Cour ne peut être saisie qu'en raison des actes de la fonction ». Le président Jean Foyer estime, quant à lui, que pour les « actes détachables de sa fonction », le président de la République doit répondre pénalement devant les tribunaux de droit commun et qu’il ne bénéficie d'aucun privilège de juridiction. Beaucoup d'autres avis du même ordre figurent dans le rapport de M. Bernard Roman, présenté devant l'Assemblée en juin 2001, sur la proposition de loi constitutionnelle tendant à modifier l'article 68 de la Constitution.
Cette proposition de loi socialiste correspondait à la position de mon groupe, qui considère qu'il ne devrait pas y avoir de privilège de juridiction et que, pour les infractions commises antérieurement ou au cours de son mandat et qui sont sans lien avec l'exercice de ses fonctions, le président est pénalement responsable devant les tribunaux de droit commun. Cela répond à une aspiration des Français à la justice : nul ne doit être au-dessus des lois. Bien sûr, il faut tout de même garantir un système de filtre. C’est pourquoi nous avions approuvé la création d'une commission des requêtes pour filtrer les accusations et décider des poursuites à engager contre le président.
Mais comme cette proposition n'a pas été débattue au Sénat, l'article 68 est resté en l'état, avec toutefois une clarification introduite par l'arrêt du 10 octobre 2001 de la Cour de cassation. La Cour admet qu'en vertu du principe de l'égalité des citoyens devant la loi, l'immunité du président ne s'applique qu'aux actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions et « que pour le surplus, il est placé dans la même situation que tous les citoyens et relève des juridictions pénales de droit commun ». Prenant en compte la mission particulière du chef de l'État, elle estime toutefois qu'il bénéficie d'une inviolabilité temporaire : pendant la durée de son mandat, toute procédure contre lui doit être suspendue, ainsi que la prescription, pour sauvegarder les droits des tiers.
La commission Avril, qui a inspiré l'intégralité du projet qui nous est soumis, fait sienne cette interprétation. Quelle est donc la nouveauté du dispositif en débat ? Elle ne porte pas sur la question de l’inviolabilité, sur laquelle la jurisprudence de la Cour de cassation est entérinée. On peut d'ailleurs se demander avec Louis Favoreu s'il y avait besoin de légiférer sur ce point. Nous partageons l'avis du professeur Thomas Clay estimant que le projet actuel transforme le président en « injusticiable » et l'Élysée en « sanctuaire à la porte duquel les juges resteront, y compris pour recueillir un simple témoignage » pour les infractions commises antérieurement à ses fonctions ou sans rapport avec elle. En effet, l'inviolabilité est totale, quoique temporaire. Mais c'est précisément pour ces faits là que le citoyen ordinaire estime la surprotection du président incompréhensible, voire insupportable ! Pourquoi faudrait-il attendre cinq ans avant que le président réponde d’actes sans rapport avec ses fonctions ? Question d'autant plus brûlante que cette inviolabilité s'étend au champ civil et administratif, une nouveauté par rapport à la décision de la Cour de cassation.
S'agissant des actes en lien avec ses fonctions, l'immunité est entière, exception faite des actes traduisibles devant la Cour pénale internationale et pour « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat », expression qui remplace les termes « haute trahison », dont il n'y a pas de définition. Mais la nouvelle expression est aussi vague, sinon plus.
La véritable innovation de ce texte réside dans la procédure de destitution que le Parlement, constitué en une Haute Cour qui remplace la Haute Cour de justice, est habilité à lancer. Dans le flou artistique de ce projet, comment l'apprécier ? Ne risque-t-elle pas d’être utilisée à des fins purement politiques, notamment contre un président de gauche, en cas de cohabitation par exemple ? Passer de la majorité simple à une majorité qualifiée, comme le propose le rapporteur, ne garantit pas que la décision de réunir la Haute cour et de destituer le président de la République transcende les clivages partisans.
Il est vrai que cette innovation augmente théoriquement les pouvoirs du Parlement par rapport au président. Je dis bien théoriquement, car il presque impossible d'imaginer que ce cas de figure puisse se produire – sauf période de cohabitation et sauf, compte tenu de la composition du Sénat, si le président est de gauche – dans le cadre de la Ve République. En effet, celle-ci se caractérise d'emblée par un déséquilibre institutionnel profond en faveur d'un président tout puissant et ne cesse de dériver vers une monarchie républicaine. Le président Mitterrand constatait, fin 1992, ce déséquilibre dans sa lettre de mission à la commission Vedel. Le président Chirac lui-même estimait en 1995, alors qu'il était candidat, qu'il était « temps de mettre fin à la dérive monarchique des institutions ».
Pourtant rien n'a été fait. La présidentialisation du régime n’a au contraire fait que s’accroître, grâce notamment à l'élargissement du champ référendaire, à l'instauration du quinquennat, à l'inversion du calendrier électoral en 2002 et à la concomitance des élections présidentielles et législatives. Cette dérive a des conséquences dramatiques pour la vie politique, en particulier le fait qu’elle réduit le Parlement à un rôle de simple chambre d'enregistrement. Elle renforce la bipolarisation de la vie politique, agrandit le fossé entre gouvernants et gouvernés, rompt le lien entre l'expression du suffrage et l'exercice réel du pouvoir...
Comment penser qu'un Parlement « croupion », qui n'a même pas le pouvoir de contrôler l'exécutif, puisse démettre un président ? C’est seulement dans des systèmes présidentialistes qui s'accompagnent d'un véritable contrepouvoir du Parlement que la procédure de destitution est courante et peut fonctionner. L’introduire dans le cadre de la Ve République est bancal. Soit il fallait aller vers un vrai système présidentialiste que nous récusons ; soit il fallait bouleverser l'équilibre institutionnel en faveur du Parlement. Dans les deux cas, il aurait fallu une mise en plat des institutions et non pas une énième révision constitutionnelle, qui ne remédiera en rien à la crise de la Ve République.
La situation exige l'avènement d'une nouvelle République fondée sur un régime véritablement parlementaire, où le législatif aurait recouvré sa pleine souveraineté et son rôle de contrôle de l'exécutif et où le président de la République serait non pas le chef de l'exécutif, mais le garant du fonctionnement des institutions. La question du statut pénal du chef de l'État ne soulèverait dans ce contexte ni le problème d'un privilège de juridiction, ni celui de l'inviolabilité de la personne. Pour les actes sans rapport avec ses fonctions, il serait un justiciable comme n'importe quel autre citoyen et ne pourrait échapper aux juridictions de droit commun. C'est la position de fond du groupe communiste et républicain, qui reste fidèle au principe évoqué dans l'article 31 de la constitution républicaine du 24 juin 1793 : « Les délits des mandataires du peuple et de ses agents ne doivent jamais être impunis. Nul n'a le droit de se prétendre plus inviolable que les autres citoyens ».
M. Roger-Gérard Schwartzenberg – Très bien !
M. Jean Leonetti – La constitution de 1958 a fait du président de la République la clé de voûte de nos institutions, le garant de l'unité nationale, de l'équilibre des pouvoirs et de la continuité de l'État. À l'époque, la question de la responsabilité du chef de l'État n'était pas à l'ordre du jour. Ce n'est qu'en 1999 que s'ouvre un débat de doctrine, le Conseil constitutionnel statuant sur la conformité à la Constitution du traité portant statut de la Cour pénale internationale.
Appelé à examiner la possibilité de déférer les titulaires de certaines qualités officielles, dont le président de la République, devant cette dernière, le Conseil constitutionnel estimait, dans sa décision du 22 janvier 1999, que le président de la République bénéficiait d'une irresponsabilité couvrant les actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions, hormis les cas de haute trahison.
Le Conseil constitutionnel a considéré ainsi que l'article 68 instituait un privilège de juridiction : le président ne pouvait être poursuivi qu'à la suite du vote par les deux assemblées d'une résolution le mettant en accusation, la Haute Cour de justice étant seule compétente pour le juger.
Le 19 juin 2001, le débat fut relancé avec la présentation par les députés socialistes d’une proposition de loi constitutionnelle tendant à modifier l’article 68, et ce, alors que plusieurs députés avaient demandé la mise en accusation du chef de l’État en exercice devant la Haute Cour de justice. L’Assemblée adopta cette proposition en première lecture, mais la procédure ne fut pas poursuivie. Toujours en 2001, dans son arrêt du 10 octobre, l’assemblée plénière de la Cour de cassation concluait, comme le Conseil constitutionnel, à l’inviolabilité du chef de l’État pour les actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions et ne retenait la compétence de la Haute Cour que dans le cas de haute trahison ; pour les autres infractions, la prescription était simplement suspendue pendant la durée du mandat.
Néanmoins, pour les actes accomplis en dehors de l'exercice des fonctions présidentielles, les jurisprudences différaient et il fallait que le constituant, selon l'expression pertinente de Philippe Houillon, « endosse politiquement » des solutions.
C'est pourquoi, en mars 2002, le président Chirac avait appelé de ses voeux une modification de la Constitution, mais dans la sérénité et le sérieux, et pas dans les couloirs de l’Assemblée ou des partis politiques. Il avait alors confié à une commission présidée par Pierre Avril le soin de réfléchir au statut pénal du chef de l'État.
Le projet que nous examinons est le fruit des réflexions de cette commission. Le président de la République tient ainsi l’engagement qu’il avait pris. Le débat a lieu tard dans la législature, mais pas trop tard. Que les critiques nous disent combien de temps avant une élection présidentielle il faut cesser de légiférer…
Ce projet comporte un volet relatif à la responsabilité pénale du chef de l'État et un autre relatif à sa responsabilité « politique ».
Sur la responsabilité pénale, il reprend la jurisprudence de la Cour de cassation en confirmant l'irresponsabilité du président de la République pour tous les actes qui ne sont pas détachables de ses fonctions, sous réserve d'une action de la Cour pénale internationale.
Parallèlement, le projet confirme que les poursuites relevant d'une juridiction pénale pour les actes accomplis antérieurement au mandat, ou dépourvus de liens avec celui-ci, seront suspendues durant l'exercice des fonctions présidentielles. Accepter que le président puisse être pénalement mis en cause dans les conditions du droit commun comme un citoyen ordinaire affaiblirait considérablement la fonction présidentielle et ouvrirait la voie à toutes les manuvres individuelles ou partisanes. Certains ont cherché comment protéger le président sans créer un système d’exception, mais l'entorse faite à l'égalité des citoyens devant la loi n’est pas un privilège octroyé à une personne ; il s'agit bien d'un principe d'intérêt général de la continuité de l'État. Nos voisins européens ont généralement opté pour la même immunité temporaire attachée à la fonction présidentielle. Elle ne confère aucune forme d'impunité et les poursuites pourront reprendre dès le retour à la vie civile du président.
Le dispositif est donc équilibré : il met le président de la République à l’abri d'initiatives prises à des fins purement politiques. Pour autant, il ne faudrait pas que la fonction devienne un bouclier juridique inviolable, ni qu'aucun acte commis par l'homme chargé des plus hautes fonctions de l'État ne puisse être jugé. Comme l’écrivaient en 1999 dans un article du Monde Olivier Duhamel et Georges Vedel, « on ne doit pas accepter que le pénal absorbe tout, mais au contraire réinventer le contrôle démocratique des erreurs politiques ».
Tel est l'objet du deuxième volet du projet, qui précise que ce qui relève du politique doit être évalué dans un cadre politique, et ce qui engage la responsabilité personnelle du titulaire de la fonction jugé par les voies juridictionnelles ordinaires.
L'article 68 nouveau de la Constitution clarifie le texte, en revoyant la rédaction du motif permettant l'engagement de la responsabilité « politique » du président de la République, et prévoit les modalités de mise en uvre de cette responsabilité.
Dans la constitution de 1958, la responsabilité politique du président de la République pourrait être engagée en cas de « haute trahison ». Le terme est archaïque et d’ailleurs flou – que trahit-il ? Le projet de loi y substitue le « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat ». Dans un tel cas, la mise en uvre d'une procédure de destitution, si l'on s'en tient à l'esprit de nos institutions, doit revenir au peuple souverain, en l'espèce à ses représentants démocratiquement élus. Désormais appelée « Haute Cour », l'institution chargée de prononcer la destitution serait composée de l'ensemble des parlementaires. La procédure serait en deux temps : le vote par chaque assemblée d'une résolution tendant à ce que le Parlement se réunisse en Haute Cour, puis le vote de la destitution. Celle-ci n’étant pas une sanction pénale, elle se traduirait par le retour à la vie civile du président de la République, sans préjuger des suites judiciaires de ses actes. Pour la même raison, la décision de la Haute Cour n'aurait pas lieu d'être motivée, en l’absence de voie de recours.
Pour autant, toutes les garanties doivent être apportées contre une manuvre de déstabilisation politicienne. À cet effet, le rapporteur propose plusieurs amendements visant à encadrer strictement la procédure. En premier lieu, alors que le texte prévoyait le vote à la majorité simple, le rapporteur a fait adopter un amendement élevant la majorité requise aux trois cinquièmes. M. Vallini a proposé, dans le cadre de l’article 88, un amendement la portant aux deux tiers. La commission l’a adopté et il aura, j’espère, l’aval du garde des sceaux. Compte tenu de notre mode de scrutin, la majorité peut être importante et cette précaution s’impose. Par ailleurs, le rapporteur a fait adopter un amendement disant que toute délégation de vote serait interdite sur une décision d’une telle gravité. La procédure d'empêchement provisoire a été supprimée. Elle prévoyait que le président du Sénat assurerait l'intérim pendant la durée de la procédure, fixée à deux mois. M. Houillon a proposé de ramener ce délai à un mois, et de maintenir le président de la République en fonction pendant la procédure. Dans un climat de suspicion, l'intérim du président du Sénat contribuerait à affaiblir un président qui ne serait finalement pas destitué et qui reprendrait ses fonctions.
Le dispositif est donc particulièrement sûr et le chef de l'État protégé du jeu des majorités, au demeurant limité par la réforme du quinquennat, qui a sensiblement restreint les risques de cohabitation. Il garantit que le chef de l'État ne pourrait être renversé par des manuvres ne relevant pas de l'intérêt général, sans pour autant le soustraire à l'exigence de responsabilité.
C'est d'ailleurs au nom de cette exigence que notre mouvement, dans son projet, propose que le président de la République puisse présenter lui-même sa politique devant le Parlement, afin de restaurer la confiance dans l'action des dirigeants.
Ce n'est pas faire injure à l'histoire que de considérer que, cinquante ans après la Constitution de 1958, le président de la République n'est plus ce monarque républicain au dessus des lois et du peuple qui ne rendrait compte à personne. À titre personnel, je crois qu'une réforme constitutionnelle vers un régime présidentiel sera un jour nécessaire et que le pouvoir de dissolution du président doit être équilibré par une possible destitution par le Parlement dans des situations d'une extrême gravité.
Dans cet esprit, nous ne pouvons qu’approuver la modération et la modernité de ce projet de loi. Cette réforme constitutionnelle, qui ne bouleverse en aucun cas l’équilibre de nos institutions, s’inscrit dans la droite ligne de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et de la Cour de cassation. La Constitution reconnaîtrait ainsi explicitement l’immunité du chef de l’État dans l’exercice de ses fonctions, tout en affirmant que le peuple souverain doit disposer des moyens nécessaires pour destituer un président qui aurait commis des faits extrêmement graves et de manière exceptionnelle. En outre, nous n’avons pas cédé à la tentation de judiciariser la procédure de destitution : cela ne correspondrait pas à notre tradition et modifierait l’équilibre des pouvoirs.
Cette réforme, élaborée par des experts, a été améliorée par l’apport des différents groupes en commission des lois. Ainsi, le projet réalise un juste équilibre entre la protection de la fonction et la responsabilité de la personne. Le président de la République, dans l’exercice de ses fonctions, n’est pas un citoyen ordinaire et doit être protégé des attaques médiocres dont il pourrait être la cible. Mais sa possible destitution pour des raisons exceptionnelles ne rend cette immunité ni scandaleuse ni dangereuse pour nos institutions.
En votant ce texte et en l’inscrivant dans la Constitution, nous tenons nos engagements. Nous dissipons ainsi le soupçon qui pèse trop souvent sur le pouvoir politique suprême, en réconciliant le citoyen et le politique. C’est pourquoi le groupe UMP, majoritairement, votera ce projet de loi (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Roger-Gérard Schwartzenberg – Je m’exprime à titre personnel sur le temps de parole que m’a cédé M. Ayrault, le groupe socialiste ayant arrêté une autre position. Cette révision fait suite aux travaux de la commission Avril, qui a remis au chef de l’État un rapport souvent inexact et toujours médiocre.
Ce projet est inopportun par son contenu. L’article 68 dispose que le président de la République n’est responsable des actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions qu’en cas de haute trahison. Mais qu’en est-il des actes antérieurs ou extérieurs à ces fonctions ? Prenons des hypothèses d’école et qui, j’espère, le resteront : un président de la République est accusé – à tort ou à raison – d’avoir commis avant son entrée à l’Élysée un délit de prise illégale d’intérêt ou de recel d’abus de biens sociaux ; pendant son mandat, un président, conduisant sa propre voiture, fauche un piéton et se rend coupable d’un homicide involontaire. Ces présidents peuvent-ils être traduits devant les juridictions pénales ordinaires ? La doctrine a répondu par l’affirmative sous la IIIe, sous la IVe et – pendant longtemps – sous la Ve République.
L’article 6 de la loi constitutionnelle du 26 février 1875 disposait que le président n’est responsable que dans le cas de haute trahison. Léon Duguit écrivait en 1924 : « On s’est demandé parfois si cette formule excluait la responsabilité du Président pour les infractions de droit commun, évidemment non. Dans un pays de démocratie et d’égalité comme le nôtre, il n’y a pas un citoyen quel qu’il soit qui puisse être soustrait à l’application de la loi et échapper à la responsabilité pénale. » En 1961, Georges Vedel écrivait de même : « L’irresponsabilité du Président de la République ne s’applique qu’aux actes qu’il accomplit dans l’exercice de ses fonctions. Pour le surplus, il est un citoyen ordinaire. » Le président Foyer exprimait le même point de vue en mars 1999 : « En tant que personne privée, le président de la République ne bénéficie d’aucune immunité ni d’aucun privilège de juridiction. Il est pénalement et civilement responsable comme tout citoyen des actions commises avant le début de ses fonctions. L’affirmation paraît remise en question par certains de nos jours ; elle est pourtant juridiquement indiscutable. »
Ce faisant, cet ancien garde des sceaux du général de Gaulle rejetait l’interprétation de l’article 68 retenue par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 22 janvier 1999. En effet, celui-ci a jugé que « pendant la durée de ses fonctions, la responsabilité pénale du président de la République ne peut être mise en cause que devant la Haute cour de justice. », ajoutant ultérieurement que « le statut pénal du président de la République ne confère donc pas une immunité pénale, mais un privilège de juridiction pendant la durée de son mandat. »
Si le Conseil constitutionnel se borne à conférer au président un privilège de juridiction, l’arrêt de la Cour de cassation retient l’idée d’une immunité de procédure temporaire : « Le Président de la République ne peut, pendant la durée de son mandat, être entendu comme témoin assisté ni être mis en examen, cité ou renvoyé pour une infraction quelconque devant une juridiction pénale de droit commun. » La procédure doit être interrompue, les poursuites suspendues, tout comme la prescription. Une fois son mandat achevé, le chef de l’État redevient un justiciable ordinaire. Cet arrêt me semble particulièrement contestable, dans la mesure où le président devient intouchable pendant cinq ans, temps pendant lequel les témoins peuvent oublier et les preuves disparaître, ce qui aboutit à une impunité de fait. C’est pourtant cette solution que retient la commission Avril et à sa suite, le projet de révision constitutionnelle.
Ainsi, lorsqu’en 1960, le général de Gaulle refusa de réunir le Parlement en session extraordinaire, alors qu’elle était demandée par la majorité des députés ou lorsqu’en 1986, François Mitterrand refusa de signer des ordonnances prises par le gouvernement Chirac, le « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat » aurait pu être évoqué à l’encontre de chacun de ces présidents. Enfin, cette procédure pourrait être utilisée par un Parlement de droite pour se débarrasser d’un président de gauche, en période de cohabitation. L’inverse étant impossible – le Sénat, par son mode d’élection archaïque est structurellement de droite et ne s’unirait pas à une assemblée nationale de gauche pour atteindre une majorité des trois cinquièmes –…
M. Marc Dolez – Eh oui !
M. Roger-Gérard Schwartzenberg – …Sauf à être masochistes, les députés de gauche devraient donc se garder de voter cette réforme.
M. Claude Goasguen – Et pourtant !
M. Roger-Gérard Schwartzenberg – Pour rendre cette destitution moins facile et moins partisane, notre rapporteur avait fait adopter par la commission un amendement remplaçant la majorité absolue par celle des trois cinquièmes. Intention louable, mais insuffisante : une telle majorité est souvent atteinte par l’un ou l’autre camp. En ce moment même, l’UMP a 362 représentants, soit quinze députés de plus qu’il n’en faut pour atteindre les trois cinquièmes de l’Assemblée. Il en va de même au Sénat.
« Il ne faut toucher aux lois que d’une main tremblante », écrivait Montesquieu. La nôtre devrait trembler davantage ! Si vous souhaitez qu’un président coupable d’une grave infraction au droit commun reste à son poste, votez cette réforme. Votez-la si vous estimez qu’une révision constitutionnelle est nécessaire pour y inscrire l’état actuel du droit et que le Parlement doit se faire le scribe de la cour de cassation. Députés de gauche, votez-le si vous acceptez qu’un président de votre camp, cohabitant avec une majorité de droite, puisse être destitué pour simple divergence politique. Et vous, gaullistes, votez-le si vous voulez défaire la Ve République en rendant politiquement responsable devant le Parlement un président élu au suffrage universel direct ? Quant à moi, je ne la voterai pas : ni Charles de Gaulle ni François Mitterrand ne l’auraient approuvée ! (MM. Dolez, Brunhes et Mamère applaudissent)
M. Jean-Christophe Lagarde remplace M. Jean-Louis Debré au fauteuil présidentiel.
M. Claude Goasguen – J’exprimerai ici une opinion personnelle et différente de celle de la majorité de mon groupe, que je remercie de m’avoir cédé une partie de son temps de parole. À l’époque où le débat d’aujourd’hui fut lancé, la question se posait en ces termes : le président de la République est-il un citoyen pénalement responsable ? Bien sûr, ne manquaient pas de dire nos collègues de l’opposition. Or, quelle surprise de voir les mêmes renforcer aujourd’hui l’irresponsabilité pénale du Président ! C’est d’autant plus paradoxal que plusieurs membres de la majorité défendent aujourd’hui les arguments brandis hier par l’opposition ! Ce sujet mérite un débat plus approfondi. À ce sujet, je soutiendrai l’amendement que vous présentera M. Louis Giscard d’Estaing dans un instant.
Nous examinons un texte inutile, voire dangereux. Inutile, parce qu’il aboutit à l’inverse de son objectif : l’irresponsabilité pénale n’est pas seulement réaffirmée à plusieurs reprises, mais elle est aussi rendue inviolable et sacrée, au sens romain du terme ! Déjà acceptée par la jurisprudence, elle est donc consacrée dans l’acte juridique majeur, la Constitution. D’autre part, pour protéger l’article 68 de toute connotation judiciaire, la Haute Cour de justice n’est plus que Haute Cour. Le droit pénal fait décidément peur ! Enfin, un éminent professeur de droit, dans un journal du soir, souligne que l’idée de « manquement à ses devoirs » n’est pas synonyme de responsabilité, et surtout pas de responsabilité pénale… Ce texte fuit la responsabilité pénale, en faisant croire qu’il la traite. Il n’aborde pas même la question du témoignage, pourtant évoquée en commission des lois.
La responsabilité pénale effraie : soit. Il y avait pourtant d’autres solutions mais, hélas, la commission Avril a jugé nécessaire de ne pas faire preuve d’imagination. Pourquoi ne pas s’être inspiré de l’article 2 de la Constitution américaine, par exemple, qui énumère les cas où la responsabilité du président peut être mise en cause ? Au fond, ce texte ne sert qu’à confirmer que le président de la République est pénalement irresponsable. Peut-être eut-il mieux valu éviter en fin de législature un projet contraire aux souhaits que nous formulions au lendemain de notre victoire…
Pire encore : c’est un texte dangereux un peu de politique-fiction. Imaginons notre démocratie en 2016 : plus encore qu’aujourd’hui, elle sera dominée par les médias, dont l’influence croît inéluctablement. Admettons qu’une campagne de presse se déclenche contre le président, avec d’énormes moyens – éventuellement d’origine étrangère. Le Parlement, peut-être en désamour avec son président comme cela a pu arriver (Murmures sur divers bancs), voire en situation de cohabitation avec lui, le menace. Innocent mais traqué, le président dissout, tout naturellement. Une simple campagne de presse orchestrée par des groupes plus ou moins occultes aura donc suffi à abattre l’exécutif et le législatif et à provoquer une crise de régime. L’article 68 ne fait que compliquer le problème, et vous semblez vous-mêmes vous en inquiéter : à force de relever le seuil nécessaire à la destitution, finira-t-on par exiger l’unanimité ?
Accusé, le président de la République ne pourra pas se défendre. Dépourvu d’avocat, écarté de la présomption d’innocence et du débat contradictoire, il est le plus démuni face à l’accusation la plus grave, portée par un législateur qui ne fait peut-être que jouer un mauvais coup. À tout prendre, mieux vaudrait les magistrats !
En effet, nous venons d’inventer une notion formidable : après la responsabilité politique et la responsabilité pénale, voici la responsabilité globale ! Ni pénale ni administrative, elle recouvre tout !
M. le Garde des Sceaux – Oui.
M. Claude Goasguen – Ce « manquement manifestement incompatible » ouvre une boîte de Pandore dont les maux vont se déverser sur une institution dont l’acte fondateur n’est pas la Constitution de 1958, mais la révision de 1962 instaurant l’élection du président au suffrage universel !
M. Guy Geoffroy – Disons que c’en est le deuxième acte.
M. Claude Goasguen – Peut-être, mais il bouleverse la nature de l’institution ; le président est désormais face au peuple souverain et n’a de comptes à rendre qu’à lui.
Cette question est beaucoup trop importante pour que nous en discutions à la va-vite devant un hémicycle quasiment vide. Ne désarmons pas nos institutions au terme d’un débat aussi médiocre !
Je m’étonne enfin qu’on nous présente un « paquet » commun aux articles 67 et 68 de la Constitution, dont nous avions pu discuter successivement en commission. Alors que je pourrais approuver les modifications portant sur l’article 67, je vais être contraint de voter – négativement – sur l’ensemble. On m’accusera alors d’avoir refusé que le président passe devant les tribunaux… Ce qu’on nous propose manque de sérieux !
Refusant de tels subterfuges, j’ai déposé un amendement tendant à ce que nous votions séparément sur les deux articles de la Constitution. Nous ne pouvons modifier la Constitution en adoptant une pochette surprise, qui cache une modification de l’article 68 derrière celle de l’article 67. J’en appelle à la vigilance de nos collègues de l’UMP et du parti socialiste… Ce texte est contraire à ce que nous souhaitions.
Si nous devons nous prononcer sur un article unique, je voterai donc contre. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP et du groupe UDF)
M. Noël Mamère – À la différence des précédents orateurs, je ne m’exprime pas au nom d’un groupe, mais de mes collègues Martine Billard et Yves Cochet, qui voteront eux aussi contre ce texte.
En effet, sa présentation à la fin du mandat du président de la République, mais également au terme de cette législature, relève plus de la provocation et du leurre que d’une véritable volonté de réforme. Cette révision, promesse du candidat Chirac, était attendue, voire réclamée, certaines affaires ayant jeté un trouble sur les deux dernières présidences – je pense à l’instruction judiciaire portant sur les emplois fictifs consentis par la ville de Paris à des cadres du RPR, à celle relative aux HLM de la ville de Paris, affaire dans laquelle Jean-Claude Méry a révélé à titre posthume, dans une cassette vidéo, que d’importantes sommes auraient été remises en liquide au maire de Paris, et enfin à l’instruction confiée à trois juges parisiens sur l’attribution des marchés publics des lycées d’Île-de-France, qui aurait permis au président de régler en liquide de nombreux voyages.
C’est d’ailleurs à l’occasion d’une de ces affaires que la Cour de cassation a dû se prononcer, un juge d’instruction ayant demandé à entendre le président comme témoin. Cette réforme arrive donc bien tard et, pis encore, sous le signe de la désinvolture et de l’hypocrisie, puisqu'elle ne règle pas la question de la responsabilité du chef de l'État.
La procédure qui nous est proposée paraît certes plus transparente et plus démocratique qu’aujourd’hui, les deux chambres réunies devant composer la Haute Cour, ce qui confirme le rôle de contrôle de l’exécutif confié au Parlement. Mais ce n'est qu'une apparence : le Sénat est structurellement de droite, si bien que toute destitution d'un président appartenant à son camp sera impossible.
De plus, l'abandon de la haute trahison comme motif de destitution au bénéfice d'un « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat » n’apporte pas de clarté supplémentaire. Si la procédure actuelle est effectivement inadaptée et surannée, celle que vous nous proposez comporte des difficultés d'interprétation qui la disqualifie. La destitution du président reste même hautement théorique dans la mesure où il bénéficie dans le même temps d'une totale impunité. Ce texte n’apporte pas à la question de la responsabilité pénale du chef de l'État de solution républicaine.
Le rapport Avril s'était déjà égaré en reprenant à son compte la décision très contestable de la Cour de cassation, qui tout en reconnaissant la compétence des juridictions judiciaires, l'avait immédiatement assortie d'un régime privilégié : la suspension des poursuites pendant la durée du mandat présidentiel. Cette immunité était fondée sur une interprétation de l'article 68 de la Constitution selon laquelle le président de la République, « étant directement élu par le peuple pour assurer le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'État, [il] ne peut, pendant la durée de son mandat, être entendu comme témoin assisté ni être mis en examen, cité ou renvoyé pour une infraction quelconque devant une juridiction pénale de droit commun. »
En maintenant ce privilège, votre projet de loi tourne le dos aux principes républicains d'égalité des citoyens devant la loi. Un juriste aussi respectueux de la fonction présidentielle et attaché aux institutions de la Ve République que Jean Foyer avait pourtant considéré que le « président de la République répond pénalement des actes détachables de sa fonction devant les juridictions droit commun ».
Le président de la République ne peut être au-dessus des lois, et pourtant la protection que vous proposez pourrait s'appliquer à des crimes ou délits extrêmement graves, qui pourraient entacher la fonction même de président. Comment imaginer qu’on puisse invoquer son statut pour refuser de contribuer à la manifestation de la vérité devant un juge dans des faits aussi graves ?
D’un point de vue politique, il est inacceptable qu'un président de la République puisse arguer du simple exercice de ses fonctions pour obtenir la suspension des procédures relatives à des faits commis comme simple citoyen ou comme candidat à l'élection. Comment peut-on penser que le simple fait d'être interrogé par un juge d'instruction empêcherait le président d'exercer ses attributions constitutionnelles ? Dominique de Villepin a été entendu dans l'affaire Clearstream, de même que Nicolas Sarkozy et Michèle Alliot-Marie, sans être pour autant empêchés d'assumer leur charge…
Le titre II de la Constitution, relatif aux attributions constitutionnelles du président de la République, ne contient rien qui s'oppose à son audition devant un juge. Dans cette hypothèse, rien ne l'empêche d'assurer « par son arbitrage » le fonctionnement des pouvoirs publics, de nommer le Premier ministre, de présider le Conseil des ministres. Ses fonctions sont même une raison supplémentaire pour qu’il réponde devant la justice puisqu’il est le garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire et préside le Conseil supérieur de la magistrature. Comment donc imaginer qu’il soit nécessaire d’exercer une mesure de contrainte pour qu’il comparaisse ?
Il existe d'ailleurs une tradition républicaine en la matière – la jurisprudence « Giscard d'Estaing ». En 1974, le candidat écologiste René Dumont avait en effet cité le président de la République devant le tribunal correctionnel de Paris pour des faits d'affichage illicite commis pendant la campagne électorale. M. Giscard d’Estaing avait accepté de comparaître et le tribunal a constaté, dans sa décision du 3 décembre 1974, que sa compétence « n'a jamais été contestée par Valéry Giscard d'Estaing malgré son accession à la Présidence de la République. » Cette décision a d'ailleurs été confirmée par la Cour d'appel de Paris dans un arrêt de la 11e chambre, en date du 28 avril 1975. Il existe une jurisprudence selon laquelle un président de la République peut être jugé devant un tribunal correctionnel pour des faits antérieurs à ses fonctions pendant la durée de son mandat.
Ce projet de loi nous semble donc une complaisance suspecte, destinée à protéger, non la fonction présidentielle, mais la personne qui en occupe la charge, au risque de détruire la nécessaire confiance des citoyens en nos institutions. Au nom des valeurs démocratiques et républicaines, mais aussi du respect que nos institutions doivent inspirer, le président de la République ne peut être mis à l'abri de la justice pendant toute la durée de son mandat.
C'est pourquoi les députés verts voteront contre ce texte.
M. Roger-Gérard Schwartzenberg – Très bien.
M. Guy Geoffroy – Pouvons-nous en rester au droit positif actuel ? À écouter les différents orateurs, pour ou contre ce texte, cette question demeure sans réponse. Nos concitoyens ont pourtant demandé des éclaircissements : dans l’exercice de ses fonctions, le chef de l’État peut-il être mis en cause dans une affaire pénale ? Les plus hautes juridictions de notre pays se sont prononcées sur cette question, parfois de façon incidente, mais leurs décisions nous laissent dans l’incertitude.
Selon le Conseil constitutionnel, la lecture combinée des articles 67 et 68 permet de traduire, en cas de haute trahison, le président de la République devant la Haute Cour de justice, dont la compétence s’étend à tous les autres faits, y compris les actes commis avant sa prise de fonctions. Si la Cour de cassation a – fort heureusement – adopté la même lecture, elle a indiqué que le président bénéficie d’une immunité absolue en matière pénale, ce qui vaut suspension des poursuites le concernant, sans que le délai de prescription soit pour autant raccourci, de sorte le président pourra ainsi répondre de ses actes une fois qu’il a retrouvé sa qualité de simple citoyen.
Pouvons-nous nous satisfaire de cette situation ? Manifestement, non. Quand le président de la République a pris l’engagement de faire évoluer le droit positif, personne ne s’y est opposé – cette promesse a même été saluée de part et d’autre. Certains prétendent que le moment choisi pour cette révision serait inopportun, mais quel peut être moment idéal ? Au nom de quoi serait-il mauvais de légiférer à la fin d’une législature ? Il peut en effet y avoir un certain empressement, voire un manque de sagesse au début d’une législature : n’est-il pas alors utile de prendre du temps pour réfléchir ?
On peut donner mille arguments dans un sens ou dans l’autre. Mais, ne boudons pas notre satisfaction de voir un engagement tenu ! C’est sous le président Pompidou que les deux assemblées ont voté en termes identiques la réduction du mandat présidentiel à cinq ans. Rien n’empêchait alors ses successeurs de soumettre une telle révision constitutionnelle au vote du peuple souverain : ils ne l’ont pas fait. C’est le président Chirac qui l’a fait, et nous avons vu un texte de 1973 en 1997. Et après ? La révision constitutionnelle a été tardive, mais elle a eu lieu. Aujourd’hui, certains feignent de découvrir un projet qui a été adopté en conseil des ministres en 2003, mais s’il n’était pas à notre ordre du jour, que diraient-ils ?
Il s’agit donc de clarifier le statut pénal du chef de l’État. Ce texte retient prioritairement la jurisprudence de la Cour de cassation et non la décision du Conseil constitutionnel sur la Cour pénale internationale. Le président Chirac a demandé à la commission Avril de faire des propositions et l’important, aujourd’hui, est moins la question du statut pénal du président que celle de sa responsabilité politique qui s’y est ajoutée. La reprise presque intégrale des propositions de la commission Avril dans le projet initial était sans doute un peu aventureuse. La mise en jeu de la responsabilité politique du président a une majorité simple laissait la porte ouverte à des coups politiques inacceptables et nos institutions n’auraient pas résisté à des attaques politiciennes de bas étage. Bien que nous soyons en fin de législature, nous avons encore assez de ressources intellectuelles pour réfléchir sur ces textes…
M. le Garde des Sceaux – Merci de le rappeler ! (Sourires)
M. Guy Geoffroy – …et la commission a eu assez de temps pour travailler. Je salue à ce propos son président, mais également l’ensemble de ses membres.
M. Michel Piron – Le travail a en effet été stimulant.
M. Guy Geoffroy – Le texte concerne donc la mise en cause politique du chef de l’État par une majorité dont je souhaite qu’elle soit des deux tiers des membres présents de la Haute Cour. C’est ainsi que l’on modernisera l’institution présidentielle, ce qui n’est d’ailleurs pas incompatible avec le maintien de la notion de haute trahison, incluse dans celle de manquement au devoir.
En 1962, le chef de l’État n’était pas élu au suffrage universel. Le général de Gaulle avait d’ailleurs dit que, s’il était favorable à ce mode d’élection, il ne voulait pas se l’appliquer pour ne pas prêter le flanc à l’accusation de plébiscite. À l’occasion de ce débat, pour la première et la seule fois sous la Ve République, une motion de censure a été votée et le gouvernement de Georges Pompidou fut renversé. Le président du Sénat, Gaston Monnerville, avait alors accusé le général de Gaulle de forfaiture pour avoir eu le front de dire que c’était aux Français, dans le cadre de leur pouvoir constituant originel, de décider s’il fallait ou non choisir ce mode d’élection. Le peuple a tranché au référendum en exprimant son désaccord aux députés qui avaient censuré le Gouvernement. Si une situation comparable à celle de 1962 devait se produire, nul doute que le peuple saurait où se trouve l’intérêt du pays.
Ce texte permet une évolution tranquille de la Constitution…
M. le Garde des Sceaux – Très bien.
M. Guy Geoffroy – …et comme une large majorité du groupe UMP, je le voterai sans état d’âme. (Applaudissements sur de nombreux bancs du groupe UMP)
M. le Garde des Sceaux et M. le rapporteur – Bravo !
M. Jean-Louis Debré remplace M. Jean-Christophe Lagarde au fauteuil présidentiel.
M. Louis Giscard d'Estaing – Nous sommes réunis pour examiner un projet visant à modifier les articles 67 et 68 de la Constitution touchant à la fonction suprême de nos institutions – celle du Président de la République, dans sa responsabilité pénale mais également, fait nouveau, dans sa responsabilité politique, puisque le projet initial attribuait au Parlement tout entier réuni et se prononçant à la majorité de ses membres la compétence pour se prononcer sur la destitution éventuelle du président de la République. Même amendé par la commission – avec une majorité des trois cinquièmes, voire des deux tiers – cela remet en cause le principe établi par la réforme constitutionnelle de 1962, qui donne une légitimité démocratique directe au président de la République par son élection au suffrage universel direct, à la différence du président de la RFA par exemple.
Pourquoi une telle réforme est-elle prévue aujourd'hui alors qu'elle a été enregistrée à la Présidence de l'Assemblée le 3 juillet 2003 ? Ce projet a été présenté il y a trois ans, lorsque que M. Raffarin était Premier ministre et M. Perben ministre de la justice. On peut s’étonner que le président de l'Assemblée nationale, si prompt à nous engager dans des travaux législatifs, n’ait pu depuis lors obtenir du Gouvernement son inscription à l’ordre du jour si vraiment son examen s’imposait, et d'autant plus que l’adoption de ce texte par le Parlement n'est qu'un préalable à son insertion dans notre Constitution, laquelle nécessite ensuite la réunion du Congrès.
Une telle révision déroge à la pratique constitutionnelle de la Ve République. Elle soulève un problème majeur d’équilibre institutionnel et me semble en contradiction avec la révision constitutionnelle de 1962 présentée par le général de Gaulle et introduisant l’élection du président de la République au suffrage universel. La pratique institutionnelle depuis 1958 est sans équivoque : aucune révision de la Constitution n’a été engagée et présentée au vote du Congrès dans les deux dernières années du mandat présidentiel. En 1963, le Congrès entérina une modification de la Constitution mais le mandat du général de Gaulle se terminait en décembre 1965. En 1976, la seconde modification constitutionnelle présentée par le président Giscard d’Estaing eut lieu cinq ans avant l’expiration de son mandat, la première, qui introduisait la saisine du Conseil constitutionnel par 60 parlementaires, eut lieu quant à elle dès la première année de ce mandat.
Le président Mitterrand convoqua le Congrès pour la dernière fois en 1993, soit deux ans avant la fin de son mandat. Pour son premier mandat, le président Chirac ne dérogea pas non plus à la règle. Procéder à une telle révision constitutionnelle dans les six mois précédant l'expiration du mandat du chef de l'État constitue donc un précédent et semble contraire au principe de bonne gouvernance institué par le Conseil constitutionnel, selon lequel il ne convient pas de modifier de règles électorales dans la dernière année précédant tout scrutin. Depuis dix ans, les modifications de la Constitution se sont accélérées et le rythme est tel que si les trois modifications qui doivent clôturer la session devaient être adoptées, la Constitution aura été modifié seize fois depuis 1995. Restreindre l’exercice de cette prérogative pendant les derniers six mois du mandat présidentiel permet de préserver la Constitution de révisions tardives et réaffirme le président de la République dans son rôle de garant du fonctionnement régulier des pouvoirs publics. Il est rare que l’urgence d’une modification constitutionnelle soit telle qu’attendre six mois pour l’adopter entraîne des conséquences dommageables ! Et si un tel délai était préjudiciable pour les intérêts nationaux, la Constitution fournit en son article 16 une procédure permettant de prendre en compte le caractère impérieux d’une situation de fait ou de droit. En dehors des hypothèses extrêmes qui y sont formulées, aucune urgence constitutionnelle ne semble de nature à convoquer un Congrès dans le but d’une modification constitutionnelle six mois avant l’expiration du mandat présidentiel. Par ailleurs le président de la République, dans les six mois précédents la fin de son mandat, disposerait encore d’un outil constitutionnel permettant une révision : le référendum. Si l’amendement que je défendrai tend à préserver l’équilibre institutionnel, il contribue aussi à une bonne pratique de nos institutions et permet de se doter d’un nécessaire délai de réflexion pendant les neuf premiers semestres sur les dix que comportent un quinquennat ou une législature.
Si les modifications initialement proposées à l’article 67 ne soulevaient pas d’objection de principe, dans la mesure où elles s’appuyaient sur les avis du Conseil constitutionnel, la décision de la Cour de cassation et les conclusions du rapport remis par la commission Avril au président de la République en décembre 2002, les propositions de modification de l’article 68, puis la fusion de l’ensemble en un article unique instituant une procédure de destitution sur un fondement non pénal mais purement politique, ne me semblent pas pouvoir être adoptées à ce moment de la législature. Cela a-t-il d’ailleurs quelques utilité, puisqu’il serait pratiquement impossible de mettre cette procédure en uvre ?
Parce que cette révision constitutionnelle serait la première à être proposée aussi tardivement dans l’exercice d’un mandat présidentiel sous la Ve République, parce qu’elle touche à l’équilibre même de notre Constitution, sans prendre en compte toutes les conséquences qu’elle emporte, parce qu’elle contrevient à la prescription du Conseil constitutionnel de ne pas statuer en matière électorale, même s’il s’agit là seulement du statut de l’élu concerné, dans l’année qui précède l’élection en question, parce qu’enfin cette révision constitutionnelle pourrait trouver place parmi d’autres dans un Congrès convoqué à l’issue des élections présidentielle et législatives afin de moderniser plus globalement nos institutions, je ne peux aujourd’hui que m’opposer aux modifications proposées des articles 67 et 68 de notre Constitution. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe de l’UMP et du groupe UDF)
M. Didier Quentin – On ne dira jamais assez, et c’est pourquoi je le répéterai ici, que ce projet de loi constitutionnelle ne fait que reprendre un engagement solennel pris par le candidat Chirac, lors de la campagne électorale de 2002. Certains critiquent le moment où il est présenté, mais d’une part, il n'est jamais trop tard pour remplir ses engagements, d’autre part, les critiques auraient été encore plus vives, s'il n'avait pas été inscrit du tout à l’ordre du jour parlementaire.
Une fois réélu, le président de la République avait confié à une commission présidée par l'éminent constitutionnaliste Pierre Avril le soin de réfléchir au statut pénal du chef de l'État et de formuler, le cas échéant, des propositions de réforme. La commission Avril a confirmé la position de la Cour de cassation, laquelle considère que le président de la République, sans être au-dessus des lois, n'est pas non plus un citoyen comme les autres et doit bénéficier, à ce titre, d'une immunité durant l'exercice de ses fonctions.
Le présent projet confirme cette irresponsabilité pénale du président de la République pour tous les actes accomplis durant ses fonctions. Parallèlement, et compte tenu du risque d'affaiblissement de la fonction présidentielle qu'entraînerait la mise en cause de la responsabilité pénale du chef de l'État dans les conditions de droit commun, il confirme également son inviolabilité pénale durant son mandat, précisant que les poursuites relevant d'une juridiction pénale pour des actes accomplis antérieurement à son mandat ou sans lien avec celui-ci sont suspendues durant son mandat.
En contrepartie de cette inviolabilité pénale temporaire, le président et rapporteur de la commission des lois a toutefois opportunément fait adopter un amendement prévoyant explicitement la suspension de tout délai de prescription ou de forclusion. Cela signifie qu'une éventuelle procédure, suspendue jusqu'à la cessation des fonctions du président, pourrait être ensuite relancée.
Afin de clarifier le texte et d'éviter des dérives qui pourraient remettre en cause les équilibres institutionnels de la Ve République, il est judicieux que les motifs permettant d’engager la responsabilité politique du président de la République aient été précisés car ils étaient assez flous. Certains pouvaient craindre, non sans raison, qu’une procédure de destitution puisse être engagée pour des raisons politiciennes et subalternes, en particulier en période de cohabitation. Le président de la République et le Parlement auraient chacun eu à leur disposition l’arme nucléaire, l’un avec le pouvoir de dissolution, l’autre avec le pouvoir de destitution. Le texte a donc été judicieusement remanié pour parer à ces risques.
C'est ainsi que le président de la République ne pourrait être destitué par le Parlement, constitué en Haute Cour, qu'au terme d'une procédure en deux temps, extrêmement stricte. D’une part, chaque assemblée devrait voter une résolution tendant à ce que le Parlement se réunisse en Haute Cour. D’autre part, le vote de la destitution devrait intervenir dans un délai limité à deux mois.
De plus, pour éviter tout risque d'affaiblissement de la fonction présidentielle, le rapporteur a proposé de supprimer la procédure « d'empêchement » du président de la République. Il était en effet initialement prévu que la décision de réunir la Haute Cour entraîne cet « empêchement », le président de la République étant alors remplacé, pendant toute la durée de la procédure, par le président du Sénat. C’aurait été inciter à détourner la procédure de destitution, au risque de créer les conditions d'une instabilité politique et d'entraîner une confusion entre pouvoir exécutif et pouvoir législatif. C’était là, pour beaucoup d'entre nous, en particulier gaullistes, une atteinte inacceptable à la fonction présidentielle qui doit demeurer, selon l'expression du Général, « la clé de voûte de notre architecture constitutionnelle ». C'est pourquoi le rapporteur a souhaité, à juste titre, réduire à un mois la période d'incertitude qui résulterait de l'ouverture d'une procédure en destitution.
En outre, pour sécuriser et légitimer le vote d'une éventuelle destitution, la commission a judicieusement adopté un amendement portant à trois cinquièmes la majorité nécessaire pour réunir la Haute Cour et décider la destitution. Peut-être serait-il même souhaitable de porter cette majorité à deux tiers.
Enfin, on devrait vous proposer d’interdire toute délégation de vote. Devant la gravité et les conséquences d’une décision de destitution, il me paraît indispensable d’obliger chaque parlementaire à être présent. C’est affaire de dignité et de respect.
Aussi, arrêtons de nous faire peur ! Loin de remettre en cause les équilibres de la Ve République, comme pouvaient le redouter certains, ce projet de loi constitutionnelle réaffirme la dérogation au droit commun dont bénéficie légitimement le chef de l'État pendant la durée de son mandat.
En votant ce texte, nous clarifierons le régime de la responsabilité pénale du président de la République, sans affaiblir un seul instant son pouvoir et son action.
M. Jacques Myard – C’est faux.
M. Didier Quentin – Plus clair, le statut du chef de l'État n'en sera que plus fort. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe de l’UMP)
M. le Garde des Sceaux – Je remercie l’ensemble des orateurs qui se sont exprimés dans ce débat – lequel n’a nullement été improvisé, loin de là. Jacques Chirac avait clairement abordé le sujet lors de sa campagne électorale en 2002. Puis était intervenu l’avis du Conseil constitutionnel, saisi de la question de savoir si le président de la République pouvait être déféré devant la Cour pénale internationale, suivi de la décision de la Cour de cassation selon laquelle le juge constitutionnel avait répondu sur cette question, et celle-là seulement. Les deux grandes institutions étaient d’accord sur le fait que le président de la République ne pouvait pas être poursuivi pendant l’exercice de son mandat, mais que les poursuites n’étant que suspendues, elles pouvaient reprendre dès la fin du mandat du président.
Une fois réélu, le président de la République a chargé d’une réflexion sur le sujet une commission composée d’éminents juristes et présidée par Pierre Avril. Cette commission a non seulement confirmé la décision de la Cour de cassation mais décidé qu’il convenait de combler ce qui me paraît en effet un vide juridique, puisque notre Constitution ne prévoit pas de moyen de destituer un président de la République qui se révélerait indigne du mandat que lui a confié le peuple.
J’ai beau chercher, je ne vois vraiment pas en quoi le texte qui vous est proposé modifierait radicalement les équilibres de la Ve République.
M. Jacques Myard – Nous allons vous l’expliquer.
M. le Garde des Sceaux – Prétendre qu’il serait impossible de toucher à notre Constitution sur ce point relève d’une certaine mauvaise foi. Ne sacralisons pas ce qui n’a pas à l’être car il y a là, incontestablement, un vide juridique dans notre loi fondamentale.
Je répondrai maintenant à chacun des orateurs. Monsieur Vallini, vous avez exprimé le souhait que la nouvelle procédure ne soit pas utilisée de manière partisane. J’en suis totalement d’accord avec vous. La commission des lois a élevé la majorité requise dans chacune des assemblées et le gouvernement soutiendra l’amendement du groupe socialiste sur le sujet. Jamais le Sénat, pourtant de droite, n’aurait voté la destitution du président Mitterrand, que certain aurait pourtant souhaitée. La réalité mathématique d’une majorité à réunir est une chose, la réalité politique en est une autre. Quoi qu’il en soit, il ne faut pas que puisse se reproduire ce qui était arrivé à l’époque, avec une presse pouvant titrer « L'Assemblée nationale réunie pour voter la traduction du président de la République devant la Haute cour ». Cela n’aurait jamais dû arriver.
Aujourd’hui, nous révisions le titre IX de la Constitution. Nous ne donnons pas à l’opposition un dangereux moyen d’expression politique. C’est dans cet esprit que le gouvernement soutiendra l’amendement du groupe socialiste portant à deux tiers la majorité requise dans les deux assemblées.
M. Morin juge floue l’expression « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat » et se demande si pourrait être ainsi visé le trafic d’influence. Je lui réponds oui bien évidemment. L’expression « haute trahison », qui figure actuellement dans la Constitution, beaucoup plus floue, devait à l’évidence être précisée, ce que fait ce projet de loi. M. Morin suggère ensuite de distinguer entre les faits liés à l’exercice du mandat et ceux extérieurs à celui-ci, mais cette distinction n’est pas justifiée car certains comportements privés peuvent exiger une destitution immédiate.
Les juristes sont d’accord pour dire que la « haute trahison » est indéfinissable, alors qu’un manquement grave à la dignité de la fonction et à l’exercice du mandat est une notion que tout représentant de la nation peut comprendre. Nous avons donc avancé.
M. Brunhes parle à tort, me semble-t-il, de précipitation, puisqu’il s’agit au contraire d’une affaire longuement réfléchie – annoncée par le président de la République et travaillée par la commission Avril. Certains pourraient plutôt trouver que l’on a beaucoup attendu. Pour ma part, je ne trouve pas plus mal que la question soit réglée en fin de mandature. Cela aura permis à chacun d’y réfléchir (Murmures).
Vous vous êtes interrogé, Monsieur Brunhes, sur l’immunité civile dont bénéficie le président de la République pendant son mandat. Il est vrai qu’elle n’apparaît pas expressément dans les décisions du Conseil constitutionnel et de la Cour de cassation, qui ne traitaient que de la responsabilité pénale du chef de l’État, mais elle s’inscrit dans la logique de ces décisions, qui consacrent l’immunité du président de la République dans l’exercice de son mandat. Par ailleurs, cette inviolabilité civile résulte des propositions de la commission Avril.
M. Jacques Myard – Avril ne fait pas la loi !
M. le Garde des Sceaux – M. Leonetti a relevé à juste titre que la jurisprudence pouvait être fluctuante et a souligné que ce projet constituait un juste équilibre entre la nécessaire protection du chef de l’État et sa légitime mise en cause politique par les deux chambres dans des cas exceptionnels.
Comme M. Schwartzenberg est un éminent juriste, je suis surpris de sa position et de son attachement à ce que j’appellerais les lacunes de la Constitution, qui ne prévoit rien en cas d’indignité d’un être humain qui se trouverait être, à un moment donné, président de la République. Je pensais que les juristes aimaient que l’on réponde à toutes les questions. Or, nous comblons ici une lacune de la Constitution.
M. Goasguen s’est laissé aller à sa facilité, qui est grande et que nous apprécions (Sourires sur les bancs du groupe UMP). Je pense pour ma part que la modification proposée clarifie les choses.
M. Noël Mamère, qui a le verbe haut, a parlé de « provocation » et de « leurre ». J’estime quant à moi qu’il s’agit d’une réforme utile, qui clarifie la situation juridique du chef de l’État et qui met fin au flou entourant la notion de haute trahison.
C’est toujours un bonheur d’écouter Guy Geoffroy. Il a souligné avec son talent habituel que la présente réforme est la concrétisation d’un engagement pris par le président de la République et a fait justement remarquer que ce projet n’avait pas été critiqué depuis sa présentation en conseil des ministres, laquelle s’est faite en 2003 !
M. Jean-Christophe Lagarde – Personne ne pensait qu’il serait inscrit à l’ordre du jour !
M. le Garde des Sceaux – Pendant toutes ces années, il n’y a eu aucune critique contre ce texte, qui avait pourtant été renvoyé à la méditation de tous. Si réflexion il y eut, elle fut inaudible, ce qui explique peut-être que certains réagissent brutalement à l’inscription du projet à l’ordre du jour.
M. Alain Néri – Quelle a été la réflexion du ministère pendant toutes ces années ?
M. le Garde des Sceaux – Ce n’est pas à un ministère que le président de la République a choisi de confier ce travail de réflexion, mais à une commission de juristes.
M. Louis Giscard d’Estaing estime que cette réforme déroge à la pratique institutionnelle. Je ne comprends pas. Mais enfin, on ne comprend jamais tout… La pratique institutionnelle n’interdit pas de modifier la Constitution à la fin du mandat présidentiel. C’est certes une situation inédite, mais on ne peut comparer les modifications de la Constitution que nous proposons et la modification du mode de scrutin prescrite par le Conseil constitutionnel. Soyons francs, cela n’a pas grand-chose à voir.
Je n’aurais garde d’oublier le remarquable Didier Quentin, qui s’est félicité de l’amendement de la commission précisant que les délais de prescription et de forclusion sont suspendus pendant la durée du mandat présidentiel. C’est en effet une précision utile. Et quelle consécration, Monsieur Schwartzenberg, que de la mettre dans la Constitution !
J’en profite pour dire mon admiration pour le travail du rapporteur de la commission des lois. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Quentin pense que ce texte clarifie le régime de responsabilité sans remettre en cause l’équilibre des pouvoirs. C’était la réponse à apporter aux sceptiques. Vous l’avez apportée, merci ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. le Président – J’appelle maintenant, dans le texte du Gouvernement, le projet de loi constitutionnel.
M. René Dosière – Pour éviter la suspicion qui naît de l’absence de transparence, je propose, par mon amendement 8, qu’une loi organique détermine les règles d’organisation et de fonctionnement de la présidence de la République, notamment son budget. Elle fonctionne actuellement avec plusieurs centaines de fonctionnaires mis à disposition et dont les conditions de rémunération sont très diverses. Mieux vaudrait prévoir un détachement. Quant au budget, aucun texte ne l’organise.
Mon amendement reprend la formule applicable au Conseil constitutionnel.
M. le Rapporteur – La commission l’a repoussé. Je sais que le sujet intéresse M. Dosière, mais en tout état de cause, la rédaction de son amendement fait problème, car elle semble viser « la présidence de la République » dans un sens logistique, alors que l’article 7 de la Constitution emploie la même expression pour désigner la fonction présidentielle. Si vous voulez parler des services de la présidence, Monsieur Dosière, ceux-ci ne relèvent pas de la loi organique mais du pouvoir réglementaire.
Vous faites un parallèle avec le Conseil constitutionnel, mais, vous le savez bien, l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ne dit rien de l’organisation des services et du fonctionnement administratif ou financier du Conseil. Il est tout juste prévu que les crédits du Conseil sont inscrits au budget général et que son président en est l’ordonnateur. Cela existe déjà pour ce qui concerne la présidence de la République.
J’ajoute que cet amendement n’a pas un rapport direct avec le présent texte.
M. le Garde des Sceaux – Je suis du même avis, même si je rends hommage à M. Dosière, qui creuse son sillon avec constance. Outre que son amendement n’a pas grand-chose à voir avec le fond du texte, je rappelle que le fonctionnement de la présidence de la République est assuré depuis 1958 sans la moindre loi organique, et ce pour la bonne raison que tous les organes institutionnels – la présidence de la République comme par exemple l’Assemblée – décident eux-mêmes de leur budget et de leur fonctionnement, conformément au principe de séparation des pouvoirs.
M. Michel Hunault – Ce projet a été réclamé à plusieurs reprises par les forces politiques du pays. Il met fin à un flou juridique et constitutionnel sur la responsabilité pénale du chef de l’État. Il aura fallu d’abord deux décisions de justice, celle du Conseil constitutionnel du 22 janvier 1999, qui a consacré une immunité pénale du président pour les actes commis dans le cadre de ses fonctions, et celle de la Cour de cassation du 10 octobre qui lui donne une immunité temporaire en raison de la nature particulière de sa fonction.
Le président s’était engagé en 2002 à préparer cette réforme. Il a mis en place la commission Avril, dont ce projet de loi reprend les conclusions.
Dans toutes les démocraties, la fonction de chef de l’État doit être protégée. Représentant la nation, il doit bénéficier des immunités s’attachant à cette qualité. Il n’est pas un justiciable ordinaire et sa protection repose sur des principes, celui de la séparation des pouvoirs et celui de la continuité de l’État. Les immunités ont donc pour seul but de lui permettre d’exercer pleinement sa fonction.
Mais l’immunité proposée n’est pas totale. Le motif permettant d’engager la responsabilité « politique » du président n’est plus la haute trahison, mais les « manquements à ses devoirs manifestement incompatibles avec l’exercice de son mandat ». C’est le Parlement tout entier qui peut se prononcer sur la destitution éventuelle.
Des interrogations demeurent. Concernant les « manquements » que l’on pourra invoquer, il faut exiger qu’ils ne puissent être de nature politique et exiger que la procédure ne puisse être utilisée à des fins partisanes. Je me réjouis donc de l’adoption de l’amendement de M. Vallini instituant une majorité qualifiée des deux tiers. Et la mission du président, élu par le peuple pour assurer le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et la continuité de l’État, doit être protégée, y compris contre son titulaire. C’est bien de cela dont les parlementaires constitués en haute cour devraient débattre.
Je considère à titre personnel, contrairement à M. Morin, président de mon groupe, que je remercie de me permettre d’exprimer cette opinion différente, que ce projet a pour mérite de clarifier le statut du chef de l’État, comme tous le demandent. Il reprend des principes qui devraient, finalement, nous rassembler.
M. Jacques Myard – Notre Constitution serait-elle devenue la charte des contingences, modifiée au gré des idées à la mode ? C’est au moins la vingtième modification depuis 1958, alors qu’on ne doit toucher à une constitution que « d’une main tremblante », comme disait Portalis... Est-il opportun de procéder à une nouvelle révision à quelques mois de la fin de cette mandature ? Non.
Cette réforme n’est pas secondaire : elle touche au statut du chef de l’État. Mais les décisions du Conseil constitutionnel de 1999 et de la Cour de cassation de 2001 fixent parfaitement son statut pénal. Le premier rappelle que seule la haute cour peut le juger pendant l’exercice de ses fonctions et la seconde que les procédures pénales sont suspendues pendant ce temps. C’est très clair, et il n’est nul besoin d’y changer quoi que ce soit. Vous proposez d’en prendre acte dans l’article 67. Ce serait grandement suffisant, sans être indispensable.
Mais vous réécrivez aussi l’article 68, pour introduire la notion de manquement à ses devoirs, et une procédure de destitution par le Parlement. Le président est élu au suffrage universel direct. Et le Parlement pourrait engager une procédure de destitution contre un président élu de façon bien plus solide que chaque parlementaire, pour une incrimination qui ne veut rien dire et sera totalement politique ! La haute trahison était aussi vague, direz-vous. Non, elle renvoie clairement à un pacte avec l’ennemi. Mais ce « manquement à ses devoirs » ? Toute majorité différente de celle du président peut qualifier ainsi un acte partisan : ne pas signer des ordonnances, c’est manquer aux devoirs de sa charge ! Ce n’est pas sérieux.
Tout cela affaiblit le président de la République, clé de voûte des institutions, qu’on remet radicalement en cause. Vouloir, pour suivre des idées à la mode, voir dans le président un citoyen ordinaire est une faute. Il ne l’est pas. Son immunité n’a pas pour objectif de le mettre au-dessus des lois, mais au-dessus des attaques partisanes. S’il commet un délit ou un crime, il démissionnera. S’il y a conflit politique, il dissoudra, se soumettra ou se démettra. Tout cela est prévu. Cette procédure qu’on veut introduire est superflue et dangereuse. C’est non ! (Applaudissements sur quelques bancs du groupe UMP)
M. Lionnel Luca – Voilà qui me va tout à fait.
M. Jean-Christophe Lagarde - Le chef de l’État ne peut être un justiciable comme les autres. Cela étant, le système proposé ne me paraît pas convenir. D’abord, il aurait été préférable de distinguer les sanctions pour les actes commis avant son mandat et pour ceux commis pendant ce mandat : il était un citoyen comme les autres, il ne l’est plus, et les conséquences juridiques sont différentes quand c’est sa mission qu’il trahit. De toute façon, la procédure ne devrait pas dépendre d’une initiative parlementaire, mais d’une enquête judiciaire. Même s’il est un justiciable différent, il doit pouvoir se défendre.
Quels moyens lui en donne-t-on, face à la nouvelle haute cour ? On devrait plutôt, comme pour un parlementaire, procéder à une levée d’immunité pour que les poursuites soient engagées. C’est seulement en cas de condamnation que nous pourrions avoir à juger d’une éventuelle destitution. On objecte qu’il lui serait difficile de poursuivre sa tache s’il devait comparaître devant un juge. Mais le premier ministre actuel a été entendu pendant plusieurs heures par un magistrat. Cela l’a-t-il empêché de continuer à diriger le gouvernement ? Et si un président était soupçonné de détourner de l’argent public, faute d‘enquête, il nous faudrait nous prononcer sur des rumeurs, des articles de presse. De même, pour rester dans les hypothèses invraisemblables, si un président organisait depuis l’Élysée des écoutes téléphoniques. Ce ne serait pas sérieux et le projet qu’on nous propose serait inefficace.
Le président s’était engagé à faire évoluer la loi, et pour les Français, c’était bien pour répondre aux situations que je viens de citer. Or ce n’est pas le cas avec ce projet. Il ne change finalement pas grand-chose, mais fait courir un certain nombre de risques. Vous ne voulez pas que cette procédure puisse être utilisée comme une sorte de motion de censure contre le président. Mais ce texte ne l’empêche en rien. En 1986 par exemple quand le président Mitterrand a refusé de signer les ordonnances prévues par le gouvernement Chirac, la majorité aurait pu enclencher la procédure de destitution. Peu importe, dans un tel cas, qu’elle aille à son terme, c’est déjà en soi un événement politique.
La moindre des choses serait de prévoir une quotité de signataires, comme c’est le cas pour la motion de censure. En outre, dans la mesure où c’est le gouvernement qui maîtrise l’ordre du jour, je me demande comment le Parlement pourrait inscrire cette procédure à l’ordre du jour. De plus, il faudrait interdire la dissolution qui, comme M. Goasguen l’a rappelé, reste encore possible lorsque la destitution est enclenchée. Enfin, ce texte rend le président de la République politiquement responsable devant le Parlement, ce qui me paraît contraire à l’esprit de la Ve République, notamment à celui qui présidait à la réforme de 1962. Non, le Président n’est pas un justiciable comme les autres. Pour autant, on a inventé avec ce texte une usine à gaz, qui ne pourra jamais fonctionner mais aura produit un vague nuage à l’approche de la présidentielle.
M. Claude Goasguen – Je pensais naïvement que l’on parlerait de la responsabilité pénale du président de la République. Puisque ce n’est pas le cas, je retire l’amendement 4, qui n’a pas lieu d’être.
L’amendement 4 est retiré.
M. Noël Mamère – Nul n’est censé ignorer la loi et tout le monde est égal devant la loi. Il ne peut donc y avoir de régime particulier accordé au président de la République pour des actes commis avant l’exercice de ses fonctions ou n’y étant pas liés. J’ai rappelé les affaires dans lesquelles le nom du président de la République actuel a été cité : elles ont été proprement « siphonnées » ces trois dernières années.
Permettez-moi de dire avec force que lorsque l’on veut aller devant la justice pour réclamer un débat démocratique absent de cette enceinte, on peut le faire. Dans le cas du débat sur les OGM, retiré de l’ordre du jour par votre majorité, on peut arracher un pied de maïs puis aller en justice. Je m’estime donc plus fondé que d’autres à réclamer que le président de la République s’explique devant la justice, comme l’ont d’ailleurs fait le Premier ministre ou la ministre de la défense, sans que l’exercice de leur responsabilité soit remis en cause.
On a tordu le cou à la jurisprudence Giscard d’Estaing. Attaqué par M. René Dumont pour inégalité devant l’affichage, le président Giscard d’Estaing n’a jamais refusé d’aller devant les tribunaux…
M. Louis Giscard d'Estaing – Tout à fait.
M. Noël Mamère – …le tribunal correctionnel s’est prononcé et la Cour d’appel a reconnu la validité de cette convocation. Cela n’a pas empêché le président d’exercer pleinement ses fonctions.
Il a fallu les circonstances que l’on sait, un juge d’instruction qui demande au président d’être témoin, une certaine complicité entre le président de la République et le président du Conseil constitutionnel, une « souplesse » de la Cour de cassation pour que le droit, certes plastique, en vienne à courber l’échine et couvre le premier magistrat de notre pays.
L’amendement 7 prévoit que le président de la République est pénalement responsable. Mais pour éviter toute dérive, une commission des requêtes devrait être saisie. Cela contribuerait à mettre un terme à une certaine conception monarchique – le professeur Duverger avait parlé de monarchie constitutionnelle, laquelle, depuis 1995, tend à ressembler à une république bananière…
M. le Rapporteur – Avis défavorable. J’ai entendu les très longues explications de M. Mamère. L’amendement 7 procède de la logique inverse du projet de loi, de l’avis de la Cour de cassation de 2001 ou encore de la législation des grandes démocraties européennes.
M. Noël Mamère – C’est faux !
M. le Garde des Sceaux – Même avis. Le principe d’égalité ne s’oppose pas à la différence dans les traitements quand les personnes sont dans des situations différentes. De plus, la distinction entre les actes détachables et ceux qui ne le sont pas est totalement impossible.
M. le Président de la commission – L’amendement 1 est de précision.
M. le Président de la commission – L’amendement 2 affirme, plus clairement que ne le fait le texte, que les prescriptions et les forclusions sont suspendues.
M. Louis Giscard d'Estaing – Le rapport Avril a été remis le 12 décembre 2002 et le projet de loi constitutionnelle a été déposé à l'Assemblée nationale le 3 juillet 2003. Certes, le délai de réflexion qu’a évoqué M. le ministre a été mis à profit mais les conclusions de cette réflexion sont particulièrement récentes, à tel point que le président de l'Assemblée nationale évoquait il y a peu « la nécessité d’instituer des garde-fous ». Si cette réflexion avait été faite en 2003, peut-être le projet aurait-il mûri dans un sens différent, et aurions-nous compris plus vite la nécessité des trois cinquièmes ou des deux tiers, ce qui est loin d’être un point mineur...
S’agissant du calendrier, cette procédure est inédite dans la pratique des institutions de la Cinquième : depuis 1958, aucun des présidents n’a engagé de réforme constitutionnelle dans les deux dernières années de son mandat. L’amendement 10 vise donc à empêcher le président de convoquer le Congrès dans les six mois précédant l’expiration de son mandat, soit pendant une période représentant 10 % d’un quinquennat. Il ne s’agit pas de réduire les possibilités de réviser la Constitution, mais de rendre impossible, à l’approche de la présidentielle, un processus tel que celui que nous connaissons aujourd’hui.
M. le Président de la commission – La commission a repoussé cet amendement. Je ne suis pas certain, d’ailleurs, que sa rédaction corresponde à l’objectif visé, à savoir rendre impossible une révision constitutionnelle. En n’évoquant que l’impossibilité de « convoquer le Congrès », l’amendement laisse au président la liberté de réviser la constitution par référendum.
M. Claude Goasguen – C’est cela, la Cinquième !
M. le Président de la commission – Cela ne correspond pas à l’exposé des motifs ! Cela mérite un vrai débat…
Un député UMP – Parce que celui-ci n’en est pas un ? (Sourires)
M. le Président de la commission – Cet amendement reviendrait à réduire les pouvoirs de révision du président à quatre ans et demi : Les précédents que vous citez – deux ans avant la fin d’un septennat – lui laissaient cinq cas. Avis défavorable.
M. Claude Goasguen – Encore une commission pour Avril !
M. le Garde des Sceaux – Même avis. J’avoue que cet amendement me choque. On pourrait aussi décider que le Gouvernement arrête de gouverner six mois avant ! On peut être opposé à ce texte, sans pour autant user de tels arguments.
M. Claude Goasguen – Vous ne pouvez pas dire cela ! La coutume veut que l’on ne change pas les règles du jeu – surtout électoral – à l’approche d’un vote. Dois-je vous rappeler que vous modifiez la Constitution à deux mois de l’élection ? N’extrapolez pas : il ne s’agit évidemment pas d’empêcher le gouvernement de gouverner. Cet amendement, que je soutiens, ne vise qu’à confirmer une pratique coutumière.
M. Jean-Christophe Lagarde – L’adoption déjà ancienne de ce texte en conseil des ministres suscite assez naturellement cet amendement de M. Giscard d’Estaing. Est-ce vraiment à un président et un Parlement finissant leurs mandats respectifs d’entamer une modification constitutionnelle ? Non, les délais doivent être plus raisonnables. Nous aurions eu le temps de la réflexion, nous dit le garde des sceaux : non ! Tel Hibernatus, ce texte a été cryogénisé, puis passé au micro-ondes pour nous être servi in extremis.
Imaginez seulement qu’une majorité finissante, quelle qu’elle soit, décide de tripatouiller la loi fondamentale parce qu’elle ne lui convient pas : quel danger pour la République ! Nous avons tous été choqués de voir la majorité italienne changer le mode de scrutin quelques jours avant l’élection ! Certains textes doivent être sanctuarisés.
Enfin, Monsieur le rapporteur, il ne s’agit pas d’interdire toute modification constitutionnelle. Si des raisons évidentes et fortes – l’adoption d’un traité international, par exemple – exigent la convocation du peuple, alors baissons nos chapeaux et laissons la souveraineté populaire s’exprimer. Après tout, nos institutions ne doivent-elles pas aussi garantir que les élus ne s’embarquent pas en fin de parcours dans des initiatives néfastes ?
M. le Président – M. Giscard d’Estaing a fait allusion aux propos que je tenais jadis ; j’avais également dit que je préférais la Constitution de mon père à celle de Mamère (Rires sur divers bancs) !
M. Claude Goasguen – Peut-on imaginer que l’on nous présente un paquet de sujets du code civil ou du code pénal en un article de loi unique ? Un article est un article ; on ne peut pas nous en présenter deux en un, à prendre ou à laisser. La méthode est d’autant plus singulière qu’il s’agit là de la Constitution ! D’ailleurs, la commission des lois avait d’abord prévu deux articles. Quant à moi, je veux bien voter sur l’article 67, mais pas sur le 68 : c’est mon droit le plus strict ! Or, on m’impose ici de voter sur un paquet global ! Voilà pourquoi l’amendement 5 vise à supprimer les alinéas 7 à 12 de l’article unique du projet, afin que nous ne votions que sur la modification de l’article 67 de la Constitution. S’il n’est pas adopté, je voterai contre le projet de loi, étant contre la méthode employée, et contre la modification de l’article 68. Revenons enfin à une procédure parlementaire normale : article par article !
M. le Rapporteur – Avis défavorable. Je ne comprends pas cette argumentation : la pratique législative habituelle est parfaitement respectée. Vous dites que la commission des lois avait d’abord prévu deux articles : c’est tout à fait faux. L’article unique du projet de loi, que nous examinons comme à l’habitude, consiste en la réécriture du titre IX de la Constitution, qui lui-même comporte deux articles.
M. Claude Goasguen – C’est vrai que nous faisons cela tout le temps… C’est inadmissible !
M. le Rapporteur – Non : la procédure d’examen du projet de loi est parfaitement respectée, comme toujours.
M. le Garde des Sceaux – Même avis. L’immunité du président de la République comporte deux dérogations au droit commun : l’irresponsabilité pour les actes liés à l’exercice de sa fonction et l’inviolabilité pour les autres actes.
M. Claude Goasguen – Nous avons lu le texte, merci !
M. le Garde des Sceaux – La commission Avril a jugé qu’il fallait, en contrepartie, engager la responsabilité du chef de l’État en prévoyant un mécanisme de destitution. Les articles 67 et 68 sont liés : l’immunité ne va pas sans la destitution possible. Vous ne pouvez pas prendre l’un sans prendre l’autre : il s’agit là d’un équilibre cohérent que l’on ne peut briser.
M. Claude Goasguen – Je suggère au Gouvernement, lors de notre prochaine discussion du code civil, de nous passer en un article unique l’intégralité du titre I, car le droit des personnes est cohérent, lui aussi ! Votons donc sur l’ensemble (Sourires sur quelques bancs du groupe UMP) ! Je me félicite que le Gouvernement introduise ici une nouvelle règle parlementaire…
M. le Rapporteur – Restez avec nous ce soir pour le débat sur les tutelles : vous verrez que la même procédure est employée, comme de coutume.
M. le Rapporteur – L’amendement 12 vise à supprimer la phase d’empêchement, et à ramener de deux à un mois le délai séparant la constitution de la Haute Cour et sa décision sur la destitution.
M. André Vallini – Afin d’éviter tout usage politicien de la procédure de destitution par une majorité de circonstance, l’amendement 9 vise à porter la majorité nécessaire au déclenchement de la procédure aux deux tiers du Parlement.
M. Claude Goasguen – Et si nous sous-amendions pour demander l’unanimité ?
M. le Rapporteur – La commission a adopté cet amendement. Je retire donc l’amendement 3 qui prévoyait trois cinquièmes.
M. le Garde des Sceaux – Avis très favorable. Je me réjouis de l’excellent amendement de M. Vallini : il est important d’empêcher toute exploitation politicienne de la procédure.
M. Jean-Christophe Lagarde – On pourra toujours augmenter le seuil nécessaire jusqu’à 90 %, cela ne changera rien. Le garde des sceaux nous dit qu’il faut éviter tout procès politique, mais l’absence de tout critère juridique fera de cette procédure un procès politique par principe ! Souvenez-vous de ce que disait M. Montebourg du chef de l’État lors de la mandature précédente : pensez-vous qu’il lui aurait fallu une majorité des deux tiers pour déclencher une procédure de destitution et donc un procès politique ? Voilà ce qui est déraisonnable ! Puisqu’il s’agit d’une loi organique, au moins faudrait-il quelques garde-fous, tels qu’imposer un nombre minimum de députés pour déclencher la procédure, ou ne l’autoriser qu’une fois par mandature, ou que sais-je encore.
Finalement, nous sommes assez proches de la procédure américaine : quand il y a eu une majorité pour voter la destitution d’un président, il a démissionné, et lorsqu’elle n’y était pas, il est resté. Cela n’a pas empêché ses opposants de lui faire un procès !
M. Marc Le Fur – Et on affaiblit le chef de l’État !
M. Jean-Christophe Lagarde – Je ne voudrais pas que cela puisse se produire en France. L’amendement ne change rien : c’est le texte lui-même qui est dangereux.
M. le Rapporteur – Reprenant une idée du président de notre assemblée, la commission a adopté l’amendement 13, qui tend à interdire toute délégation de vote. En matière de destitution, le vote doit en effet rester personnel.