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Timestamp: 2018-02-20 21:43:21+00:00
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Les réactions européennes : la sécurité intérieure - Serge SUR
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« Les réactions européennes : la sécurité intérieure », La sécurité européenne et les menaces de l’après onze septembre, Actes de la journée d’études du 24 mai 2002, Fondation pour la recherche stratégique, 2002, p.14-22.
I - Terrorisme, sécurité (...)
II - L’influence des mesures
III - La coopération judiciaire
Faut-il rappeler, pour commencer, que le 11 septembre a frappé les Etats-Unis par surprise, et le monde entier, dont l’Europe, de surprise ? Personne, semble t-il, ne s’était préparé à subir et encore moins à répondre à ce genre de situation, à cet « hyper-terrorisme ». Cet effet de surprise, le caractère inattendu de l’attaque, dans son objet, sa localisation et son ampleur expliquent la nature des réactions, et, pour l’Europe, leur relative modestie.
La menace, d’un côté, est transnationale, diffuse et en partie insaisissable, tandis que les réactions sont nécessairement asymétriques, puisqu’elles émanent exclusivement des Etats et de leurs appareils coercitifs, administratifs, policiers, judiciaires, militaires. Par rapport aux thèses hier encore à la mode, qui voyaient dans le développement d’une transnationalisation bienfaisante et heureuse une sorte de parousie des relations internationales, qui considéraient l’Etat comme un obstacle archaïque et sa souveraineté comme une source permanente d’anarchie, le retournement est spectaculaire. On a assisté à l’irruption tonitruante d’une société transnationale criminelle et désorganisatrice, tandis que c’est des Etats, de leurs instruments et de leur coopération que l’on attend le retour à la sécurité, internationale comme intérieure.
Logique de réaction, d’un autre côté, et non d’adaptation. Tout se passe comme si, face à une situation imprévue, on recourait aux vieilles recettes, aux techniques éprouvées, sans pouvoir réellement innover. C’est là pour une part la conséquence de ce qui précède - après tout les Etats ne font que ce qu’ils peuvent faire, que ce qu’ils savent faire, comme un organisme attaqué par un virus inconnu réagit par une poussée de fièvre, même si elle ne sert à rien qu’à révéler le mal. C’est pour une autre part le fruit de la surprise, du manque de temps pour définir une stratégie éventuellement mieux adaptée. L’avenir dira si l’adaptation se développera dans la durée, notamment pour tout ce qui concerne les mesures de prévention. Dans l’immédiat, il apparaît que les décombres du 11 septembre ont entraîné l’ouverture de nombreux chantiers, notamment sur le plan européen. Mais ils ont davantage conduit à accélérer des processus déjà engagés qu’à définir des modalités d’adaptation entièrement novatrices.
Pour en venir plus directement au cœur du sujet, on peut présenter trois séries d’observations. D’abord replacer la question du terrorisme dans le contexte européen : que signifie à cet égard la « sécurité intérieure » ? (I) Ensuite, situer les réactions européennes dans le cadre plus large de mesures à portée universelle qui ont été prises, qui les encadrent, ou de mécanismes qui pourraient servir d’exemple (II). Enfin, s’attacher à la spécificité européenne, particulièrement marquée en ce qui concerne la coopération judiciaire - avec par exemple les perspectives d’un « mandat d’arrêt européen » (III).
I - Terrorisme, sécurité intérieure et contexte européen
1. La sécurité intérieure, spécialement dans la période électorale que vient de traverser la France, comme avant ou après elle d’autres pays européens, est une question d’actualité. L’insécurité, sa réalité ou sa perception, est souvent un sujet d’inquiétude, cependant que les politiques gouvernementales sont souvent critiquées, sont en toute hypothèse un thème de débat. Mais à dire vrai l’insécurité en cause n’est pas, dans ce cadre, celle qui provient du terrorisme ou de sa menace. Elle résulte, du moins en Europe, d’une violence civile, quotidienne, sociétale, sans visée politique directe. La sécurité intérieure qui nous intéresse ici est à l’inverse celle qui est liée aux activités terroristes, aux réseaux et aux attentats qu’il s’agit de prévenir et de réprimer. Il s’agit donc de protéger territoires, institutions et populations des menaces et des actions, certes non militaires mais armées, qui sont organisées autour d’objectifs directement politiques. Elle est civile à un double titre : d’un côté elle concerne la protection des populations civiles ; de l’autre elle repose essentiellement sur des moyens civils, même s’ils sont coercitifs.
2. Il est frappant que l’on s’y intéresse beaucoup moins en Europe qu’aux Etats-Unis, surtout mais pas seulement sur le plan médiatique. Les Européens les contemplent davantage qu’ils ne s’y sentent directement impliqués. On peut même se demander si l’« hyper-intérêt » américain n’a pas eu un effet de repoussoir en Europe. L’image du Président Bush, certaines manifestations qui ont marqué récemment sa visite à Berlin en sont des signes. On peut y voir une conséquence de la démarche souvent unilatérale voire solitaire des Etats-Unis face aux attaques qui les ont frappés. Les propositions européennes de solidarité active sur le plan militaire ont été fraîchement accueillies, comme si les Etats-Unis répondaient qu’il fallait que l’Europe demeure dans son arrière-cour et laisse agir les grandes personnes. On peut aussi considérer qu’il s’agit là d’une politique de l’autruche, les pays européens n’ayant pas été directement atteints se sentant au fond peu concernés et vivant dans l’illusion d’une fausse sécurité.
3. Il faut à ce stade préciser la notion de « sécurité intérieure » par rapport à la dimension, à l’espace européen. Elle concerne l’Union européenne dans son ensemble, et non seulement tel ou tel Etat membre en particulier. Les frontières internes à l’Union, celles des Etats membres, doivent être, non pas ignorées, mais relativisées. Mais si la frontière extérieure de l’Union a bien un sens, il reste pour le moment largement indéterminé.
Les frontières intérieures à l’Union, celles qui séparent les Etats membres entre eux importent assez peu en termes de menaces. A la limite ces frontières conduisent même à renforcer les menaces, car elles constituent autant d’écluses, de filtres qui vont protéger des sanctuaires à l’abri desquels l’activité des réseaux sera plus aisément dissimulée. Ainsi on préparera en Allemagne, en Belgique ou ailleurs des attentats qui toucheront la France, ou vice-versa. La réalité de ces réseaux, leurs ramifications seront plus difficiles à appréhender intellectuellement, leur surveillance et leur incrimination seront plus compliquées matériellement et juridiquement. On le sait depuis longtemps, à propos du terrorisme intra-européen, basque ou irlandais. On le sait également pour un terrorisme intégriste qui a pu frapper l’Europe et particulièrement la France de façon intermittente. Au surplus, le phénomène ne concerne pas que le terrorisme mais toutes sortes d’activités illégales. C’est en la matière qu’il touche cependant le plus visiblement à la sécurité.
La frontière extérieure de l’Union, celle qui sépare l’ensemble des Etats membres, au moins ceux de l’espace Schengen des autres, est au moins aussi importante en termes de protection. On sait que des attentats commis à l’extérieur peuvent être préparés à l’intérieur, comme celui qui a frappé la synagogue de Djerba. Même réalisés à l’extérieur, ils peuvent toucher des ressortissants européens - Djerba toujours. Ceux même qui, préparés et réalisés à l’extérieur touchent ces ressortissants, ont aussi des retombées pour la sécurité intérieure de l’Union - que l’on songe par exemple à l’attentat de Karachi contre des Français. La frontière extérieure de l’Union demeure cependant largement virtuelle. Il n’existe pas par exemple de contrôle commun, exercé par une police européenne intégrée, de ces frontières extérieures. Elles restent des frontières nationales sous contrôle national. L’idée d’une police européenne aux frontières fait son chemin, mais avec beaucoup de lenteur.
4. Force est en outre de reconnaître que certaines particularités du contexte européen ne facilitent pas la maîtrise de la sécurité intérieure de l’Union et de ses membres. Il ne s’agit pas de le regretter, mais de le constater : il y a là une contrainte supplémentaire pour la prévention d’abord, pour la répression ensuite.
La réalité sociale et culturelle d’une immigration récente, intégrée dans les différents Etats nationaux mais qui reste solidaire en fonction de ses origines et de ses valeurs favorise la création de réseaux transnationaux, dont les membres circulent facilement et librement d’un pays à l’autre. Ils se fondent aisément dans une population qui reste concentrée, peuvent s’appuyer sur de multiples activités criminelles, faux papiers pour l’anonymat, trafics divers pour le financement et l’armement. Lorsqu’ils sont démantelés, ils peuvent facilement se recomposer.
L’autonomie et les différences importantes qui subsistent entre les différents systèmes politico-juridiques des Etats membres comme de leurs systèmes judiciaires et policiers reste très forte. Dans ce qui constitue le troisième pilier de l’Union, l’interétatisme demeure la règle. Dans un Etat fédéral comme les Etats-Unis, on connaît la dispersion qui résulte de la séparation géographique de l’autorité. On sait que, même au plan fédéral, la faible coordination des services est source de difficultés, comme l’ont montré les controverses au sujet de la CIA et du FBI. Structure fédérale et manque de coordination des services fédéraux conduisent à une fragmentation aussi bien géographique que fonctionnelle de la lutte contre le terrorisme. Dans le cadre de l’Union, à l’évidence beaucoup moins soudée, de telles difficultés sont mécaniquement renforcées et multipliées de façon indéfinie.
Il est enfin un élément commun à l’ensemble des pays européens qui ne favorise pas l’action contre le terrorisme ou sa menace. La Convention européenne des droits de l’homme, qui appartient au patrimoine juridique de l’Union et s’étend à d’autres pays européens, ajoute ses exigences propres à des standards déjà élevés de protection des droits et libertés individuels. Ces exigences sont excellentes en ce qu’elles définissent un niveau commun de reconnaissance des droits de l’homme. C’est un élément d’identité de l’Union. Le terrorisme a précisément pour résultat de les nier et parfois pour objet de les combattre. Y porter atteinte au nom de la lutte contre le terrorisme serait pour lui une forme paradoxale de succès. Mais il est clair qu’elles élèvent le seuil de vulnérabilité des réseaux et de leurs membres en soumettant l’action contre eux à des contraintes juridiques importantes.
II - L’influence des mesures universelles
Il faut ici faire état de deux types de mesures ou de mécanismes : d’abord, avec les décisions du Conseil de sécurité, l’encadrement des réactions européennes ; ensuite, avec la répression pénale internationale, les modèles dont l’Europe aurait pu se réclamer. Les décisions du Conseil, et spécialement la résolution 1373 du 28 septembre 2001, constituent un instrument positif, précis, ambitieux et rigoureux de lutte contre le terrorisme et de prévention de sa menace. En revanche, on ne s’est pas inspiré sur le plan européen de l’existence de juridictions internationales pénales pour développer une répression judiciaire originale du terrorisme. On verra que les voies qui sont envisagées, celles du mandat d’arrêt européen, sont sensiblement plus modestes.
(a) L’influence de la résolution 1373 du Conseil de sécurité
1. La résolution 1373 du Conseil de sécurité est une mesure universelle à la fois institutionnelle, unilatérale et coercitive. En tant que mesure universelle, elle ne nous intéresse que de façon latérale. Il faut cependant la mentionner, ne serait-ce que pour deux raisons. D’une part elle évoque davantage un traité qu’une résolution, son contenu est largement normatif, et elle repose sur une mise en œuvre juridique par les Etats. Le Conseil a profité de la circonstance pour reprendre à son compte un ensemble de mesures qui étaient en voie de négociation dans d’autres enceintes pour leur donner une autorité qu’elles n’avaient pas, ou pas encore. D’autre part, le programme très général de prévention et de répression du terrorisme qu’elle contient est de nature à favoriser une coopération régionale, particulièrement dans le cadre européen. Même si elle ne s’adresse qu’aux Etats, sans mentionner les organisations régionales ni spécialement l’Union européenne, celles-ci peuvent largement s’en inspirer.
2. La résolution comporte neuf points. Certains « demandent » (point 3), d’autres « notent » (point 4), d’autres encore « déclarent » (points 5 et 8), d’autres enfin « décident » (points 1, 2, 6, 9). On n’en reprendra pas ici le détail. Pour les décisions, on trouve des mesures visant à empêcher le financement du terrorisme ; des mesures tendant à prévenir la commission des actes terroristes, telles que des restrictions du droit d’asile, la coopération interétatique en matière d’alerte, d’information, de circulation des personnes considérées comme dangereuses, de contrôle aux frontières ; le principe de non utilisation du territoire dans des conditions qui puissent porter atteinte à d’autres Etats est également rappelé ; on demande enfin des mesures de coopération dans le domaine pénal, afin de permettre la répression des actes en cause : obligation d’incriminer les comportements délictueux, de les poursuivre effectivement, de participer aux enquêtes nécessaires.
3. Si la résolution ne s’adresse pas à l’Union européenne en tant que telle, sa mise en œuvre implique une forme de coopération européenne très active. Non seulement les Etats membres sont conduits à se concerter, mais l’Union offre un cadre adapté pour cette concertation. Elle fait ainsi rapport au comité créé par le Conseil de sécurité pour suivre l’application de la résolution sur l’ensemble des mesures prises à cette fin. Ceci s’inscrit dans le cadre d’un plan d’action contre le terrorisme adopté par le Conseil européen de Gand, le 19 octobre 2001.
Tous les mois est établie une « feuille de route », document épais et complexe qui met à jour l’ensemble des actions définies dans ce cadre. Elle a un objet plus large et déborde de la seule résolution, mais celle-ci lui fournit à la fois un point de départ et un point d’appui.
4. Prenons par exemple le document établi le 14 mai 2002. On y trouve à la fois un recensement de l’activité des Etats membres, des contacts qui ont été prise entre eux, et de l’action propre des instances européennes. Observons que tout ceci correspond à une démarche très bureaucratique, classique dans les processus européens, sans qu’il y ait véritable rupture dans les méthodes. Cette coopération comporte une quadruple dimension : entre les institutions européennes elles-mêmes ; avec les Etats membres ; avec les Etats-Unis ; avec les autres pays tiers intéressés, victimes ou foyers involontaires de menaces ou d’actions des réseaux terroristes. Quant aux domaines de coopération, ils couvrent la coopération judiciaire, les mesures contre le financement du terrorisme, l’assistance financière et technique qui peut être apportée à certains Etats fragiles, les mesures coercitives qui peuvent être prises contre certains groupes ou certaines personnes, et enfin la ratification d’instruments internationaux relatifs à la lutte contre le terrorisme. L’action est ainsi à la fois normative, technique, financière et diplomatique.
(b) L’impasse sur la répression pénale internationale
1. On sait que la création de juridictions internationales pénales chargées de réprimer directement des individus coupables de crimes internationalement définis est l’une des innovations marquantes des dernières années. A priori, on pourrait songer que les actes terroristes du type de ceux commis le 11 septembre, qui mettent en cause acteurs et victimes de nombreuses nationalités et n’intéressent pas que les Etats-Unis même s’ils y ont été localisés, se prêtent particulièrement à une répression judiciaire de ce type. Répression, mais aussi dissuasion, puisqu’en étant optimiste on peut penser que la perspective d’une répression efficace peut retenir les auteurs virtuels de tels actes.
2. Trois voies sont envisageables à première vue : celles de la Cour pénale internationale créée par la Convention de Rome du 17 juillet 1998 ; celle des Tribunaux spéciaux établis par le Conseil de sécurité pour l’ex-Yougoslavie puis pour le Rwanda ; celle de la compétence universelle, qui, sans passer par la création de juridictions internationales, permet à l’ensemble des Etats de poursuivre les responsables d’actions criminelles où qu’elles se soient produites. A défaut, on aurait pu imaginer la création d’une juridiction européenne spéciale. Or L’Europe, les pays européens n’ont pas sérieusement envisagé de recourir à ces méthodes.
3. Ecartons d’abord rapidement la Cour pénale internationale. D’abord la Convention de Rome n’était pas en vigueur au moment du 11 septembre et les incriminations qu’elles comporte ne sont pas rétroactives. Ensuite et surtout le terrorisme ne figure pas au nombre de ces incriminations, pour des raisons politiques. En toute hypothèse elle est donc radicalement incompétente pour ce type d’actes, sauf à les considérer comme des crimes contre l’humanité, ce qui suppose d’autres conditions. Enfin, les Etats-Unis ne sont pas parties à cette Convention et ont même retiré leur signature. Certes, les Etats membres de l’Union européenne ont largement milité en sa faveur et pourraient être tentés de la valoriser, mais cela supposerait que l’on modifie la liste des incriminations, ce que d’autres Etats risquent fort de ne pas accepter pour de multiples raisons.
4. La voie d’un Tribunal spécial établi par le Conseil de sécurité aurait été plus prometteuse. Le Conseil a en effet montré, par la rapidité de sa réaction et par l’ampleur de la résolution 1373 qu’il entendait se saisir de la question de la lutte contre le terrorisme. Ces tribunaux sont en outre plus efficaces que la CPI. Créés par le Conseil, ils ont une compétence universelle et obligatoire. Bénéficiant de son autorité coercitive, ils disposent virtuellement de moyens qui leur permettent de se saisir des personnes incriminées. Leur compétence peut être rétroactive et définie de façon à s’adapter aux actions précises qu’il s’agit de réprimer. Cette compétence prévaut en outre sur celles des juridictions nationales, alors que celle de la CPI ne s’exerce que de façon complémentaire, en quelque sorte par défaut. Enfin, les Etats-Unis ont soutenu la création de tels tribunaux, à la différence de leur attitude à l’égard de la CPI, qui est hostile.
5. Mais en l’occurrence ils ne l’ont pas souhaité, préférant rester pleinement maîtres de la répression des responsables qui tomberaient entre leurs mains. Les conditions dans lesquelles les personnes capturées en Afghanistan au cours de l’action militaire qui a suivi le 11 septembre seront jugées, la nature des juridictions qui seront appelées à se prononcer, le droit qui sera applicable, demeurent incertains, s’il est clair que le processus sera purement américain. Il semble clair que les Etats-Unis privilégient les répliques militaires, que leur approche de la sécurité est en la circonstance essentiellement guerrière. On n’a pas non plus évoqué la voie hybride, suivie par le Conseil dans l’affaire de Lockerbie, autre affaire de terrorisme aérien, qui avait conduit le Conseil de sécurité à imposer à la Libye la remise de deux de ses nationaux pour qu’ils soient jugés par un tribunal ad hoc, réuni à La Haye.
6. Reste la compétence universelle, la faculté qui serait reconnue à tous les Etats de poursuivre des actes criminels où qu’ils se produisent. Il s’agit d’assurer l’ubiquité de la répression pénale, de faire en sorte que les coupables ne puissent disposer nulle part d’un asile. Elle est exceptionnellement établie par des conventions internationales, précisément en matière de terrorisme, et de terrorisme aérien. Pour être effectivement exercée, elle suppose toutefois que les individus poursuivis se trouvent sur le territoire, sinon elle demeure virtuelle. Elle a donné lieu au cours des années récentes à des controverses qui ont mis en cause des pays européens, notamment avec l’affaire Pinochet, ou avec la politique judiciaire de la Belgique, très favorable à ce type de compétence.
7. En théorie comme en pratique, elle soulève toutefois des problèmes complexes qui n’ont pu être que partiellement posés et résolus. Dans les cas mentionnés en effet, cette compétence a interféré avec la question de l’immunité des personnes poursuivies, qui l’a en définitive emporté. On notera que le Président de la Cour internationale de Justice, M. Gilbert Guillaume, a estimé, dans une opinion individuelle jointe à un Arrêt récent de la CIJ, que cette compétence n’était pas reconnue par le droit coutumier universel (Affaire Mandat d’arrêt du 11 avril 2000, République démocratique du Congo c. Belgique, Arrêt du 14 février 2002 ; opinion individuelle Gilbert Guillaume). Mais la CIJ ne s’est pas quant à elle prononcée sur ce point, et la Belgique ne semble pas disposée à renoncer à sa politique en la matière. La question demeure donc ouverte au regard du droit international général.
8. Il y aurait là une voie qui pourrait permettre aux Etats membres de l’Union de poursuivre les actes terroristes, même s’ils ont été commis en dehors de leur territoire et n’ont pas atteint leurs ressortissants. Cette formule pourrait leur permettre de lutter contre des réseaux qui cherchent sur leur territoire un abri pour préparer des actes commis à l’extérieur ou qui envisageraient de se replier chez eux, voire de les dissuader de le faire. On ne pressent cependant pas que les pays européens soient prêts à s’engager dans cette voie, pourtant rapide et économique puisqu’elle ne suppose pas de réforme institutionnelle. C’est peut être là une dimension de la politique de l’autruche en matière de sécurité intérieure qui a été précédemment relevée. Certains peuvent estimer qu’une telle initiative serait reçue comme une provocation pouvant rendre plus menaçants des réseaux qu’il s’agit à l’inverse de décourager.
9. L’occasion n’aurait-elle pas pu être saisie de mettre sur pied une juridiction pénale européenne, compétente entre autres pour connaître des infractions liées au terrorisme ? Les pays européens ont globalement soutenu les juridictions internationales pénales, notamment la CPI, alors même que les Etats-Unis et d’autres pays importants - Chine, Inde, Israël n’y sont pas favorables. L’Union européenne n’aurait-elle pas pu fournir à la communauté internationale un exemple d’institutionnalisation de la répression de tels actes, alors qu’elle se pose parfois en modèle institutionnel et normatif pour d’autres régions voire pour la société universelle ? On ne semble pas l’avoir envisagé, et le rapprochement tant des législations que des procédures ou des instances pénales ne semble pas être une priorité de l’Union. On sait même que dans des hypothèses concrètes où le terrorisme est en cause, la coopération judiciaire entre Etats membres est particulièrement difficile.
10. Sur le plan de l’efficacité de la lutte contre le terrorisme et pour sa prévention, on peut certes soutenir que ces réformes de type juridictionnel, voire la création de nouvelles juridictions, ne sont pas l’essentiel. L’essentiel est en amont, avec la coordination de l’action de renseignement, de surveillance, avec les enquêtes policières qui permettent de se saisir des suspects. Pour les juger, il faut les connaître et les détenir. Les juridictions pénales considérées en elles-mêmes sont relativement infirmes en la matière, puisqu’elles n’interviennent qu’à l’issue du processus. La réforme envisagée en pratique se situe en quelque sorte dans un entre-deux, entre la phase policière et l’instance de jugement, avec l’idée d’un mandat d’arrêt européen. On peut s’y arrêter, car ses progrès et les obstacles qui subsistent illustrent à la fois les perspectives et les limites de la coopération judiciaire au sein de l’Union.
III - La coopération judiciaire : le mandat d’arrêt européen
L’idée d’un mandat d’arrêt européen est bien antérieure au 11 septembre, mais les attentats ont eu un effet d’accélération qui a débouché sur la mise au point d’un véritable projet. Sa mise en œuvre reste subordonnée à la réalisation de diverses conditions. Six Etats membres (Belgique, Espagne, France, Luxembourg, Portugal, Royaume-Uni) entendent cependant l’appliquer dès le début 2003, sans que les motifs de cette impatience soient nécessairement liés au 11 septembre. Pour d’autres, son acceptation est tributaire de révisions constitutionnelles (Autriche, Grèce).
Mais en quoi consistera ce mandat d’arrêt européen ? Il ne signifie pas unification des systèmes pénaux des Etats membres. Chacun d’eux conserve sa propre législation. Idéalement, ou au sens exact du terme, il devrait signifier qu’un mandat d’arrêt délivré par une autorité judiciaire compétente de l’un quelconque des Etats membres soit exécutoire de plein droit sur l’ensemble du territoire de l’Union européenne. De ce point de vue, on reste loin du compte. A supposer même qu’il soit en vigueur, il n’en réalisera qu’une formule approchée ou imparfaite. Il continue en effet à se heurter à plusieurs difficultés qui en imposent une conception minimaliste. Il a connu des avancées, mais ses perspectives demeurent incertaines.
(a) Difficultés
1. Difficultés de principe d’abord. Il est clair qu’un tel mandat touche à la souveraineté des Etats en matière pénale, puisqu’elle les conduit à appliquer sur leur sol, éventuellement à l’encontre de leurs ressortissants, une loi pénale étrangère, de surcroît au profit de juridictions étrangères. On porte atteinte au monopole de la compétence coercitive et répressive de l’Etat sur son territoire, voire à son devoir de protection de ses propres ressortissants. Aucun Etat n’accueille une telle idée sans circonspection. On constate qu’en pratique les Etats ont parfois tendance à réclamer leurs ressortissants pour les juger eux-mêmes - un exemple récent en est fourni par l’affaire Moussaoui, il est vrai à l’égard d’un Etat extérieur à l’Union européenne. A l’inverse, les Etats membres ne sont pas toujours pressés de remettre à l’Etat pénalement compétent le suspect qu’il réclame - ainsi le Royaume-Uni à l’égard de la France pour des incriminations liées à des activités terroristes.
2. Sans doute peut-on opposer à ces réticences l’exemple de la Cour pénale internationale, qui prévoit la remise des personnes poursuivies à la Cour, faute que l’Etat concerné exerce lui-même sa juridiction. La situation est cependant différente à trois points de vue. D’une part la compétence de la CPI est une compétence d’exception, alors que le mandat d’arrêt européen relève d’une sorte de droit pénal commun aux Etats membres, donc beaucoup plus large que les hypothèses spéciales retenues par la Convention de Rome. D’autre part, la compétence de la CPI est complémentaire, c’est-à-dire qu’elle reconnaît la primauté de la compétence nationale dès lors que celle-ci est effectivement exercée. Enfin, la CPI est une juridiction internationale, extérieure à tout ordre juridique national particulier, tandis que le mandat d’arrêt européen revient à reconnaître une compétence extraterritoriale à une juridiction étrangère.
3. Difficultés politiques ensuite, qui résultent des différences de conceptions entre les Etats membres au sujet de la répression pénale. Elles peuvent être dédoublées entre la politique pénale d’une part, l’attitude à l’égard des activités terroristes, voire d’autres types de délinquance, d’autre part.
S’agissant de la politique pénale, chaque Etat définit sa propre attitude et les traditions nationales sont différentes. Certains Etats acceptent la prescription des crimes et des délits, avec des délais plus ou moins brefs, d’autres non. Certains recourent volontiers à l’amnistie, que d’autres acceptent moins facilement. Certains pratiquent l’opportunité des poursuites, alors que d’autres se fondent sur le principe de la légalité des poursuites. Certains encore vont mettre l’accent sur la réinsertion des condamnés, qui n’accompliront qu’une partie de leur peine, tandis que d’autres sont plus réfractaires aux remises depeine .. Le mandat d’arrêt européen expose donc à traiter différemment des personnes poursuivies en fonction du pays qui les réclamera.
Quant à la politique à l’égard du terrorisme, force est de constater que tous les Etats membres n’ont pas dans le passé fait preuve de la même fermeté. L’Espagne, confrontée à la violence de l’ETA, a plutôt été en flèche. D’autres tendent à mettre l’accent sur la négociation, sur des solutions politiques, sont tentés de jouer l’apaisement. D’autres considérations, extérieures au terrorisme, peuvent aussi entraîner des attitudes différentes à l’égard de la répression pénale. L’Italie dirigée par M. Berlusconi n’est pas enthousiaste à l’idée de poursuites visant la délinquance en matière économique. Tout ceci a provoqué des réserves d’examen parlementaire, même si certains Etats indiquent qu’elles seront levées prochainement - le Danemark, l’Irlande, la Suède notamment.
4. Difficultés techniques enfin, apparemment moins visibles mais qui risquent de nuire à l’efficacité de la formule. Chaque système pénal interne comporte ses propres voies de recours, qui seront utilisables à l’encontre de l’exécution du mandat. Sa mise en œuvre concrète peut en être retardée d’autant. S’y ajoute de façon générale les recours ouverts devant la Cour européenne des droits de l’homme, de nature à compliquer encore les procédures liées à l’application du mandat.
(b) Avancées
5. En définitive, le mandat d’arrêt européen ressemblera davantage à une procédure d’extradition renforcée qu’à un mandat unique rendant transparent les différents territoires nationaux. C’est une avancée qui demeure donc relative. On peut la décomposer en plusieurs éléments :
Elle est un pas important vers l’espace judiciaire européen, dans la mesure où l’ensemble de la procédure, son déclenchement, sa mise en œuvre et son contrôle ne devraient dépendre que d’autorités juridictionnelles.
Depuis le 11 décembre 2001, les Quinze se sont accordés sur trente-deux infractions punissables, dont celles liées au terrorisme, qui ne nécessiteraient plus une double incrimination - par l’Etat de la juridiction demanderesse et par l’Etat de la juridiction saisie - pour que le mandat soit recevable.
Les Etats membres acceptent sur cette base d’extrader leurs nationaux vers les autres pays membres de l’Union. Simplement, cette disposition soulève pour certains d’entre eux
l’Autriche, la Grèce - des problèmes d’ordre constitutionnel et suppose une modification préalable de leur constitution.
Les ressortissants des Etats membres éventuellement condamnés dans un autre Etat membre peuvent exécuter leur peine au sein de leur Etat national. Ils seront alors soumis au régime pénitentiaire territorial, de sorte que la politique pénitentiaire de cet Etat national leur sera applicable.
6. A l’instar des processus européens que le 11 septembre n’a nullement bouleversés en la matière, on peut apprécier le futur mandat européen de deux manières différentes, éventuellement complémentaires :
Il constitue un pas vers l’harmonisation des droits nationaux, dans leurs mécanismes comme, plus indirectement, sur le fond. Il est en quelque sorte un substitut d’une législation uniforme mise en œuvre par des juridictions communautaires. A ce titre il s’inscrit dans le cadre du principe de subsidiarité.
Il est difficilement contestable qu’il comporte une dimension d’affichage, tant les obstacles à sa réalisation effective demeurent nombreux, tant il demeure un instrument de coopération judiciaire davantage que d’intégration judiciaire. La résistance générale des souverainetés, les différences générales entre les systèmes d’incrimination et de répression, les réticences spécifiques de certains pays qui craignent un excès d’autonomie des juridictions, constituent, entre autres, des obstacles puissants qui ne seront probablement pas surmontés avant longtemps.