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Timestamp: 2020-08-04 15:49:59
Document Index: 281605772

Matched Legal Cases: ['artículo 13', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 19', 'artículo 4', 'artículo 117']

Polo Turístico Golfo de Papagayo Guanacaste Costa Rica | Costa Rica | Turismo
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Tarea Semana 1 Resumenes Articulos Sobre Turismo Rural
Análisis del Polo Turístico Golfo de Papagayo como un modelo único gubernamental de concesión turística
Stanford University and Washington, DC
Este documento es parte del estudio “El Impacto del Desarrollo Asociado al Turismo en la Costa del Pacífico de Costa Rica”
ACRÓNIMOS EMPLEADOS EN ESTE DOCUMENTO
EN UN MARCO DE INTEGRACIÓN REGIONAL CENTROAMERICANA
EL IMPULSO DADO POR EL GOBIERNO DE COSTA RICA
LOS POLOS TURÍSTICOS INTERNACIONALES
EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DEL POLO TURÍSTICO
PLAN MAESTRO INICIAL (1978)
PRIMERA REVISIÓN DEL PLAN MAESTRO (1988)
SEGUNDA ACTUALIZACIÓN DEL PLAN MAESTRO (1994-95)
TERCERA ACTUALIZACIÓN DEL PLAN MAESTRO (2004)
PLAN MAESTRO QUE SE SIGUE ACTUALMENTE (2008)
MARCO LEGAL Y REGULATORIO DEL PTGP
PERÍODO 1975-1982: LEGISLACIÓN QUE DA ORIGEN Y FORMA AL PTGP
PERÍODO 1982-1990: LEGISLACIÓN EN TIEMPOS DE CRISIS ECONÓMICA Y CONFLICTOS REGIONALES
PERÍODO 1990-2000: LEGISLACIÓN DE
APOYO Y COMPLEMENTARIA
PERÍODO 2000-2008: LEGISLACIÓN COMPLEMENTARIA Y FALTANTE
OBSERVACIONES FINALES DEL MARCO LEGAL
CONCESIONES OTORGADAS Y CAMBIOS EN CONCESIONARIOS
PROCESO DE COMPRA DE LOS TERRENOS DEL PTGP
REQUERIMIENTOS PARA OBTENER CONCESIONES
CAMBIOS EN LAS CONCESIONES
OBSERVACIONES FINALES ACERCA DE LAS CONCESIONES
SITUACION DE LOS ASPECTOS FISCALES
BENEFICIOS FISCALES OBTENIDOS POR LAS EMPRESAS CONCESIONARIAS
RECAUDACIÓN FISCAL POR PARTE DE LAS ENTIDADES DE GOBIERNO
OBSERVACIONES FINALES ACERCA DE LOS ASPECTOS FINALES
RELACIONES DEL PTGP CON LOS GOBIERNOS DE LIBERIA Y CARRILLO
INQUIETUD POR LENTO AVANCE Y POCOS INGRESOS FISCALES
RELACIONES, DE CONFLICTIVAS A DISTANTES
INSTANCIAS DE CUMPLIMIENTO Y CONTROL Y ANALISIS DE CONTROVERSIAS EN EL PTGP
EL PAPEL DE LA DEFENSORÍA DE LOS HABITANTES (1993-1997)
INTERVENCIONES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA (2008)
BENEFICIOS Y PERJUICIOS DERIVADOS DEL PTGP
ASPECTOS BENEFICIOSOS RELEVANTES DEL PTGP
ASPECTOS PERJUDICIALES RELEVANTES DEL PTGP
IMPACTOS DEL PTGP
OTROS TEMAS CRÍTICOS SEGÚN DIVERSOS ESPECIALISTAS
CRÍTICAS AL “MODELO PAPAGAYO”
EL NUEVO INGREDIENTE DE “TURISMO RESIDENCIAL”
COMUNIDADES RELEGADAS DE LOS BENEFICIOS
PRINCIPAL REGULACIÓN CONSULTADA EN RELACIÓN AL PTGP: LEYES Y DECRETOS
MEDIOS IMPRESOS CONSULTADOS
Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas (actual MINAE)
Plan Estratégico Desarrollo Turístico Sostenible de CR 2002-2012
PUSDT-GN
Plan de Uso del Suelo y Desarrollo Turístico de Guanacaste Norte.
Secretaría de Integración Turística de Centro América
El Polo Turístico Golfo de Papagayo (PTGP) forma parte de una política institucional del Gobierno de Costa Rica desde la década de los setentas, como resultado de un proceso previo a nivel regional centroamericano. El interés del CESD en analizar esta experiencia se basa en los siguientes aspectos: Es un proyecto de manejo público estatal; se ubica en una de las provincias con menores índices de desarrollo humano en Costa Rica; requirió de expropiaciones para su desarrollo, con los consecuentes cambios en la tenencia de la tierra; ha experimentado cambios debido a la constante evolución en la demanda turística internacional; lleva tres décadas en desarrollo y todavía no está consolidado, en contraste con casos similares en otros países; fue una iniciativa que desde su inicio generó grandes expectativas que no terminan de cumplirse. Otros polos turísticos de fuerte inversión privada están desarrollándose por etapas en la costa del Pacífico Norte y Central, algunos con buen avance hacia su consolidación (Reserva Conchal, Hacienda Pinilla, Barceló Tambor, Los Sueños); otros en fases incipientes y algunos más en lista de espera. Todos ellos difieren sustancialmente con el PTGP, dado que se encuentran en tierras de propiedad privada donde – salvo en pequeñas franjas costeras dadas en concesión pública- las reglas del juego son diferentes a las establecidas por el Estado para el PTGP.
El PTGP, formulado a fines de los setentas, marca en gran medida el inicio de
políticas nacionales para desarrollar el turismo internacional. Su impulso inicial
despertó el interés de la empresa privada por invertir en proyectos de turismo en una provincia periférica y costera como Guanacaste -provocando así un cambio en una política tradicionalmente enfocada a los sectores agropecuario e industrial- y con ello sentar las bases para un supuesto despegue económico de la región y mejores condiciones para su población.
A pesar de las expectativas, el PTGP ha tenido múltiples dificultades para
perfilarse como un proyecto que apoye el desarrollo integral y sostenible de la región y es hasta la presente década cuando se manifiestan algunos beneficios tangibles. Este estudio busca proponer insumos y medidas para mejorar el desarrollo del proyecto, así como incidir en un clima de mayor concertación que abra espacios para diferenciarlo de modalidades tradicionales de sol-mar-playa y del más reciente turismo residencial, que no son las apuestas más sostenibles.
El documento presenta la evolución histórica del PTGP, desde su génesis en 1978
hasta el presente, analizando los cambios desde el primer plan maestro (con sus posteriores revisiones, actualizaciones y modificaciones). Se ofrece la contextualización histórica en materia de planificación turística internacional, ya
que el PTGP fue concebido en el cotexto del modelo de polos turísticos prevaleciente en los años sesentas y setentas.
La investigación incluye un inventario y análisis de toda la normativa existente sobre el PTGP, que comprende un complejo y enmarañado marco legal y regulatorio. Se identificaron cambios propuestos en cada administración, ya fueran medidas de rectificación de errores anteriores, retrocesos o, en la mayoría de los casos, avances para clarificar la iniciativa y llenar vacíos existentes. Se analiza la evolución y múltiples cambios en el otorgamiento de concesiones a lo largo de las diversas gestiones gubernamentales, desde la Administración Calderón Fournier (1990-94) hasta la actual Administración Arias Sánchez (2006-2010), cuyo resultado fue la transformación casi en su totalidad de los planes de los concesionarios originales, hasta convertirlo en un proyecto muy ambicioso y dificil de implementar.
El desarrollo del PTGP ha experimentado múltiples dificultades desde sus inicios, desde errores del Estado por la falta de experiencia en este tipo de proyectos, falta de voluntad política para desarrollar infraestructura pública básica que despertara el interés de la inversión privada y poca prevención de impactos ambientales en las obras iniciales. Además, cuando hubo conflictos, entre los años 1993 y 1996, la cobetura realizada por los medios de comunicación no favoreció la comprensión entre actores relevantes de la sociedad civil (ONG ambientalistas, líderes comunitarios, académicos) y las instituciones públicas (ICT, municipalidades, CGR, Sala IV, Defensoría de los Habitantes), lo que también pesó en decisiones gubernamentales de paralizar obras por largos períodos, bajando drásticamente el ritmo de desarrollo de proyecto y llevándolo casi a la paralización.
Aunque posteriormente se tomaron medidas para enderezar el rumbo y continuar con el proceso, ya en la Administración Rodríguez Echeverría (1998-2002), ese paréntesis resultó largo e incierto para la mayoría de las empresas concesionarias originales, que no pudieron sobrellevar la crisis, por lo que las concesiones fueron cambiando de manos. Los nuevos actores encontraron un camino allanado para tomar impulso con metas más ambiciosas y con la aparición de un nuevo elemento con mayor protagonismo, el negocio inmobiliario. Sin embargo, las dificultades continuaron en el 2002, pues en el marco de las nuevas obras (sobretodo las de Ecodesarrollo Papagayo, principal concesionaria) hubo problemas de interpretación de la ley por tratarse de terrenos del Estado otrogados en concesión para un uso privativo, y con ello complicaciones por los accesos públicos a las playas. La normativa legal entonces pareció inclinar la balanza a favor de la empresa, que cuenta con una Declaratoria de Conveniencia Nacional, distición que la coloca en ventaja competitiva y en un contexto legal que algunos críticos consideran como una más de las granjerías que el Estado les ha otorgado a las empresas del PTGP.
Se incluye un análisis acerca de los beneficios fiscales que el Estado y los gobiernos locales reciben de las empresas concesionarias, así como del balance entre aquellos y los beneficios fiscales que tales empresas reciben como incentivo turístico. A pesar de que existe alguna información al respecto, no se logró establecer dicho balance por la falta de datos sobre exoneraciones fiscales, ya que el Ministerio de Hacienda indicó no poder ofrecerla debido al marco legal.
Aún así, se ha tratado de establecer un escenario amplio de cómo se ha venido mejorando el tema de la recaudación de ingresos para benefico del país en su conjunto.
También se analizó la situación de los gobiernos locales de Liberia y Carrillo, cuyas autoridades perciben que los beneficios nunca han sido los que se esperaban al inicio y que el proyecto no ha contribuido con el desarrollo integral de las comunidades cercanas. Además, consideran su posición indefensa frente al ICT, entidad del gobierno central que administra el proyecto en sus territorios y con la que la relación ha tenido altibajos.
También se presentan algunas controversias relacionadas con el proyecto en distintas etapas, desde la intervención de la DH en los años noventa hasta disposiciones recientes de la CGR que todavía se analizan en el ICT.
El documento sistematiza los principales beneficios y perjuicios derivdos del PTGP, así como sus impactos ambientales, económicos y sociales, tanto positivos como negativos, tratando de establecer un balance global que permita llegar a conclusion y un último aporte en la forma de recomendaciones finales.
Bien demanial: Es el bien de dominio público; hay de dos tipos: i) bien de uso público (caminos, plazas, calles, paseos, subsuelo, parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales, cuya conservación y resguardo sean de la competencia de una entidad pública y ii) bien de servicio público (destinado directamente al cumplimiento de fines públicos de responsabilidad de las entidades públicas y a la prestación de servicios públicos o administrativos.
Cánon: Es el tributo que pagan los concesionarios de la ZMT a las municipalidades por el uso de la tierra, entendiéndose que sustituye al impuesto territorial que existe en propiedades privadas.
Concesión: Es el acto de otorgamiento por parte de la autoridad competente para el disfrute o aprovechamiento de la zona marítimo terrestre de dominio público, es decir que puede tener un uso privativo, con determinadas limitaciones legales.
Contrato: Es el pacto o convenio entre la municipalidad de la jurisdicción respectiva y el concesionario, por medio del cual se formaliza la concesión y a cuyo cumplimiento pueden ser compelidas ambas partes.
Demanio: Es el bien o derecho de dominio público, de titularidad pública (calles, plazas, caminos, otros). También comprende los bienes públicos como hospitales, escuelas, oficinas de gobierno, etc.
Incentivo: Referido al tema turístico, es la recompensa en exoneraciones de impuestos y en otorgamiento -por parte del Estado- de facilidades administrativas otorgada a una persona jurídica para motivarla a invertir en un determinado proyecto.
Plan maestro: Es el plan previsto para desarrollar un conjunto de obras de diversa índole en una determinada porción del territorio, el cual debe tomar en cuenta las distintas etapas, los plazos de ejecución, las normas técnicas, la disponibilidad socioeconómica, la viabilidad ambiental, otros. en las que se desarrollará.
Pleamar: Es el nivel más alto alcanzado por el mar al culminar el flujo de marea alta. El IGN es la entidad que determina el punto exacto para medir la pleamar.
Polo turístico: Es un territorio donde se produce una importante concentración de planta turística (hoteles, restaurantes, centros de entretenimiento, comercio turístico, etc.) debido sobretodo a diversos atractivos que lo hacen ser el motivo principal por el cual se desarrolla.
Uso del suelo: Es el uso que se le da al terreno, es decir, habitacional, turístico, agropecuario, forestal, industrial, otros.
Uso público: Es el derecho que tiene toda persona de usar y disfrutar la zona pública en toda su extensión, sin otra limitación que la que impongan las leyes y sus reglamentos.
Usufructo: El usufructo que corresponde a las municipalidades se refiere a los frutos civiles, entendiéndose por ello el derecho que aquellas tienen por disposición de la ley para percibir el canon respectivo producido por las concesiones o arrendamientos de los terrenos y de las mejoras, cuando las hubiere.
Zona Marítimo Terrestre: Es la franja de 200 metros de ancho a todo lo largo de los dos litorales marítimos (Pacífico y Caribe), cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deje el mar en descubierto en la marea baja. Para todos los efectos legales, la zona marítimo terrestre comprende las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobre salga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República.
Zona Pública: Es la franja de territorio de 50 metros de ancho a contar de la pleamar ordinaria y las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja. Zona pública es también, sea cual fuere su extensión, la ocupada por todos los manglares de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional.
Zona Restringida: Constituida por la franja de los ciento cincuenta metros restantes o por los demás terrenos, en casos de islas. Los islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar corresponden a la zona pública.
Sub concesión: En el caso del PTGP se entenderá por la cesión a terceros de los derechos dentro de una concesión otorgada por el ICT. Es el caso de los terrenos que son aquiridos por particulares para construir casas, condominios, apartamentos u otro tipo de edificaciones, de conformidad con el plan maestro.
Análisis del Polo Turístico Golfo de Papagayo como un modelo único gubernamental de concesión.
Conocer a fondo la evolución y desarrollo del PTGP, con sus aportes, problemas y consecuencias en la vida nacional, como también su impacto en la región y las comunidades cercanas.
Qué beneficios y/o perjuicios ha provocado la implantación de este modelo de desarrollo turístico costero en Costa Rica y particularmente en Guanacaste?
 Evolución del concepto de polo turístico
 Marco legal y regulatorio del PTGP
 Concesiones otorgadas y cambios en las concesiones
 Situación de los aspectos fiscales
 Relaciones del PTGP con los gobiernos de Liberia y Carrillo
 Papel de instancias de cumplimiento y control en el PTGP
 Beneficios y perjuicios derivados del PTGP
 Impactos ambientales, económicos y sociales
 Otros temas críticos según diversos especialistas
En cuanto a las limitaciones del estudio se puede mencionar el tiempo de elaboración del mismo -tres meses-, y sobretodo el tiempo destinado a levantar la información para la elaboración del análisis, puesto que la capacidad de respuesta de las instituciones del Estado que pueden aportar insumos importantes es muy lenta y a menudo incompleta, lo que dificulta profundizar en el análisis de los datos investigados.
Otra limitación ha sido que algunas instituciones no proporcionaron información expedita ni adecuada porque en muchos casos no la tienen estructurada en estadísticas que sean más fáciles de interpretar y analizar. Como ejemplo de ello, las municipalidades no cuentan con información clara respecto a la recaudación de impuestos y tributos en los casos estudiados de las empresas concesionarias del PTGP, sobretodo debido a los constantes cambios en las sociedades anónimas y los propietarios, de manera que no ha sido posible encontrar datos de los aportes fiscales que generan estas empresas. Otro ejemplo es el propio ICT y la Oficina Ejecutora del PTGP, que no cuenta con los recursos para tener un ordenamiento de toda la información. Inclusive, hasta la Contraloría General de la República (CGR) ha enfatizado en este aspecto que es vital para hacer cualquier tipo de investigación.
Esta investigación parte de la identificación de las instituciones -públicas, privadas, ONGs- que podrían brindar información útil al estudio, incluyendo:
 Ministerios (MOPT, MINSA, MINAE, MEP, MEIC, MCJD, MAG, MIDEPLAN, MP)
 Instituciones autónomas (ICT, INVU, ICE, INA, IFAM, AyA, PGR, DH. CGR, Sala IV)
 Gobiernos locales (de Liberia y Carrillo)
 Universidades (UCR, UNA)
 Sector privado (CANATUR, CCH, CATURGUA, ACOPROT)
 ONGs (FECON, Asoc. de Desarrollo de comunidades cercanas)
Se procede asimismo a complementar dicha información por medio de entrevistas a personas claves y opiniones de gente de las comunidades. Las entrevistas se realizaron de acuerdo con el Human Subjects Protocol de la Universidad de Stanford, incluyendo procedimientos para proteger la identidad de informantes en aquellos casos en que se solicitara permanecer anónimos.
Se realizó una revisión y análisis de material en La Gaceta, Diario Oficial del Estado, revistas, periódicos, folletos, panfletos e información de sitios web en internet.
Una herramienta de gran valor fue la realización de una gira de campo, con el objeto de tener un contacto directo con el PTGP, realizar entrevistas, recabar opiniones y criterios varios y tomar fotografías. Un recorrido por gran parte de las concesiones permitió actualizarse con los últimos acontecimientos respecto de las empresas concesionarias.
Con toda la información recopilada se realizó un trabajo de procesamiento y ordenamiento de la misma, con base en los temas propuestos, de conformidad con los términos de referencia del estudio. Y finalmente se llegó a hacer un desglose de impactos, conclusiones y recomendaciones.
El Polo Turístico Golfo de Papagayo, PTGP, se ubica en la provincia de Guanacaste, en el Pacífico Norte de Costa Rica, que se muestra en el siguiente mapa:
La siguiente hoja cartográfica muestra un acercamiento de la Bahía de Culebra y de la Península de Nacascolo, dentro del PTGP:
La siguiente fotografía ofrece una vista aérea de la bahía de Culebra y la península de Nacascolo, principales áreas del Polo Turístico Golfo de Papagayo:
Fuente: Fotografía satelital del Proyecto Terra Costa Rica, 2003
Utilizando como fuente principal el conocimiento y experiencia de primera mano de este consultor, ex funcionario de dicha institución por casi 18 años, documentación diversa del ICT, se analiza el contexto histórico nacional e internacional en el que se concibió el proyecto, con el fin de comprender las decisiones que se tomaron en diferentes períodos y que reflejan el estado de la actividad turística en esos momentos.
Los antecedentes del PTGP están muy ligados a los procesos de integración política y económica que se realizaron en la región centroamericana desde la creación de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA) a finales de de los años cincuenta, siguiendo el modelo de la Organización de Estados Americanos (OEA) y otras organizaciones internacionales. Como parte de este escenario regional, en 1960 también se creó el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), para canalizar recursos financieros que permitieran un despegue de los países del istmo. También en los sesentas, en pleno auge de la influencia del desarrollo turístico europeo en algunos países latinoamericanos, el BCIE definió una política de impulso al turismo en la región, que sería ejecutada por la Secretaría de Integración Turística de Centroamérica (SITCA). Como resultado, se contrató los servicios de la empresa consultora estadounidense Porter International Company para elaborar un estudio con recomendaciones para desarrollar un Plan Maestro de Turismo de Centroamérica. En 1970, el BCIE obtuvo recursos de la Agencia Internacional de Desarrollo de los Estados Unidos (USAID) para la elaboración del plan, que fue contratado a la firma española Tecniberia, quién lo expuso en 1972 en Guatemala. Ese mismo año se celebró la primera reunión entre el BCIE, los organismos nacionales de turismo y las oficinas de planificación nacional para adoptar un Programa Regional de Desarrollo Turístico.
El resultado fue el lanzamiento de un Plan Regional de Desarrollo Turístico, con su propio Programa Promocional y Financiero del Turismo en Centroamérica. Se determinó la necesidad de desarrollar varios polos turísticos, preferiblemente uno o dos por país. Para Costa Rica se definió que el mejor lugar para el desarrollo de un polo turístico sería la zona geográfica conocida como Bahía Culebra, en la costa norte de la Provincia de Guanacaste, considerada como zona de estancia de primer orden. La variedad de playas y paisajes costeros, la larga duración del clima soleado, las necesidades de desarrollo económico de Guanacaste y la cercanía con la cabecera provincial de Liberia fueron factores que influyeron en la escogencia de Bahía Culebra como el sitio más apto para un proyecto de estadía del tipo sol-mar y playa.
Como resultado, el Instituto Costarricense de Turismo (ICT), en representación del gobierno de Costa Rica, firmó entonces un contrato-préstamo con el BCIE (ver Anexo 1), que fue avalado por la Asamblea Legislativa en 1975. El gobierno de la Administración Oduber Quirós (1974-78), que estaba dando un fuerte apoyo al desarrollo de la provincia de Guanacaste -dotándola de otros tipos de infraestructura como un aeropuerto en Llano Grande, en las cercanías de Liberia y un puerto pesquero en Cuajiniquil de La Cruz- logró promulgar una ley para conseguir fondos que permitieran financiar todos los estudios del Proyecto Turístico Bahía de Culebra. En 1976 y con recursos financieros del BCIE, mediante un concurso internacional se adjudicó la preparación del Plan Maestro a un consorcio formado por las compañías Bel, Ceisa, Checchi y Madriz de Mezerville & Asoc. 1
El desarrollo de polos turísticos concentrados en zonas litorales era la tendencia predominante en la época en algunos países europeos a la vanguardia del desarrollo turístico internacional como Francia, Italia y España. Fue así como se consolidaron algunos destinos como la Costa Azul en Francia y la Costa del Sol en España.
La influencia de este tipo de desarrollos concentrados llegó a América Latina, donde algunos países siguieron los pasos de España: México (con nuevos polos turísticos en Cancún, Ixtapa-Zihuatanejo, Los Cabos y Huatulco), República Dominicana (Puerto Plata y La Romana), Cuba (Varadero) y Jamaica (Ocho Ríos, Montego Bay y Negril). Su desarrollo estaba íntimamente vinculado con el segmento mayoritario de mercado de sol-playa-mar, asociado al disfrute del recurso natural costero en pleno, con vacaciones bajo un concepto de contemplación pasiva y descanso.
En Centroamérica, cuya condición de istmo le daba acceso a dos océanos, esta influencia despertó la necesidad de localizar sitios costeros con características para sol-playa-mar. Así, la concepción inicial del proyecto con base en polos turísticos concentrados concordaba con las tendencias en boga en ese momento (y que en algunas latitudes turísticas aún se mantienen, como en México y Costa da Sauípe, Brasil).
Se analizan aquí los cambios en la concepción del proyecto, desde su inicio en 1978 hasta 2008, los cuáles se muestran en las diversas revisiones, actualizaciones y modificaciones al plan maestro del proyecto, todo ello acorde con la evolución del turismo a nivel internacional.
Plan Maestro inicial (1978) 2
El primer plan maestro propuesto en 1978 para el entonces llamado Proyecto Turístico Bahía de Culebra fue elaborado por la firma en consorcio Bel-Ceisa- Checchi-Madriz de Mezerville & Asoc., después de un proceso legal refrendado por la Contraloría General de la República; fijó tres tipos de plazos: i) corto, hasta 1980; ii) mediano, hasta 1982 y iii) largo, hasta 1988; y planteó dos etapas:
Primera etapa: Se construirían 715 cuartos hoteleros, 270 lotes residenciales, marina, campo de golf (9 hoyos), una playa recreativa, campamento, centros sociales, comerciales y de servicios.
Segunda etapa: Se construirían otros 510 cuartos hoteleros, 364 lotes residenciales y una playa recreativa. En total el proyecto contemplaba 1,225 habitaciones de hospedaje turístico y 634 lotes residenciales.
Figura No. Mapa de usos del suelo en 1977, según plano oficial del ICT
Entre las condicionantes técnicas que establecía el plan unas llaman la atención por su razonable prevención de impacto ambiental y social, sobretodo en época en que los factores de carácter biológico o ecológico no se tomaban en cuenta, así como también previsiones de carácter laboral (facilidades de hospedaje, servicios a los trabajadores de las obras, etc.):
 Edificaciones de máximo tres niveles de altura, que no interfirieran con el relieve o perfil de los cerros y la vegetación.
 La incorporación de las llamadas playas recreativas, lo cual implicaba un centro público de servicios de diversión, asociadas a áreas comerciales y campamentos, con fácil acceso para el turismo nacional.
 La construcción de solo un campo de golf de 9 hoyos, para evitar altos costos de mantenimiento y uso del agua.
 El acceso al hotel que se construiría entre las playas Blanca y Virador (actual sitio del Hotel Four Seasons) sería solamente por vía acuática, desde una marina en playa Buena, para no provocar impactos de vehículos motorizados en una zona de mucha fragilidad ambiental como la península de Nacascolo.
 El total de habitaciones proyectadas, incluyendo áreas para crecimiento futuro, constituirían un densidad extremadamente baja, si se comparaba con los demás polos turísticos desarrollados en otros países, tal como se comprueba con una vista rápida del plano de usos del suelo propuesto líneas abajo, en el cual el predominio del color verde es ampliamente dominante.
 El abastecimiento de agua al proyecto se haría explotando los acuíferos vecinos de Tempisque y Palmares.
Plano de Usos del Suelo Propuestos (1978)
En síntesis, según el Plan Maestro del Proyecto Turístico Bahía de Culebra 3 , el mismo se enmarcaba en la preocupación de entonces del ICT de “lograr una protección, control y ordenamiento efectivo de los principales recursos turísticos con que cuenta el país, procurando a la vez la búsqueda de los verdaderos y perdurable beneficios del turismo sano como son: la generación de empleo e ingresos, la activación económica para la región, la obtención de divisas para la economía nacional, etc., y previendo los peligros que también conllevan proyectos semejantes cuando no se toma en cuenta la idiosincrasia, la escala de valores, costumbres, cultura, etc., que tiene cada país.” Además,:…“Las conclusiones y recomendaciones que de este estudio se deriven estarán fundamentadas en la situación histórico-geográfica y en la realidad socioeconómica de nuestro país, es decir, los consultores tendrán plena conciencia de la ubicación y escala del proyecto que pretende, quiere, puede y necesita desarrollar Costa Rica. Si no se toman en cuenta esos determinantes factológicos, el estudio no será realizable y no pasará de ser uno más de los muchos que hay encarpetados en las instituciones; pero lo que el ICT pretende, y de ahí la importancia, trascendencia e impacto de este proyecto es la de desarrollar por etapas el principal Polo Turístico no solo de Costa Rica sino de Centroamérica.”
Primera revisión del Plan Maestro (1988) 4
Luego hubo un largo período de cierto estancamiento. A nivel internacional la demanda turística empezaba a incrementarse, pero la conflictiva situación política
y militar en Centroamérica (contrarrevolución en Nicaragua, guerrillas en El Salvador, represión en Guatemala, inestabilidad política en Panamá) afectaron la imagen internacional de Costa Rica como destino turístico, que fuera de la región no lograba diferenciarse a pesar de su tradición democrática y pacifista. Durante los años ochentas se logró poco avance. Los procesos de expropiación de las propiedades donde se desarrollaría el proyecto se fueron atrasando por falta de recursos. El país vivió simultáneamente una larga crisis económica, de finales de los setenta a mediados de los ochenta, que perjudicó el desarrollo del proyecto; en esos años tampoco hubo apoyo político para impulsar la construcción de obras de infraestructura necesarias para el despegue del proyecto (ampliación del aeropuerto de Liberia, carreteras de fácil acceso, abastecimiento de agua y energía). En síntesis, podría decirse que todos esos factores influyeron en que la administración pública no pudiera llevar a cabo las acciones que requería el proyecto para arrancar.
En 1979 se aprobó la Ley 6370, que declaraba el proyecto de utilidad pública, lo que en la práctica significa que debe dejarle utilidades al Estado en su conjunto, así como beneficios a la población del país. En 1982 se aprobó la Ley 6758 o Ley Reguladora del Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, así llamado desde entonces, que daba amplias potestades al ICT para impulsar y lograr el despegue del PTGP y que fue muy útil en procesos posteriores. Para lograr la promulgación de esta ley se contó con la participación en la Asamblea Legislativa del entonces Diputado Arq. Javier Bolaños Quesada, quién ya antes había fungido como Director Ejecutivo de la recién creada Oficina Ejecutora del Proyecto Bahía Culebra.
En vista del tiempo transcurrido, en 1988 fue encomendado nuevamente al consorcio Bel-Ceisa-Madriz de Mezerville & Asoc. (ya no figuraba la empresa Checchi) la tarea de revisar el plan maestro, adaptándolo a las nuevas condiciones del país. Esta primera revisión del plan maestro propuso dos etapas, pero con algunas variaciones que fueron resultado de la evolución del mercado turístico internacional:
 Primera etapa: A mediano plazo (1989 a 1993), se construirían 755 cuartos hoteleros (40 más), 312 lotes residenciales (42 más), áreas para la construcción de 780 apartamentos (componente nuevo), dos marinas (una más), campo de golf (esta vez de 18 hoyos), una playa recreativa, campamento, centros sociales, comerciales y de servicios.
 Segunda etapa: A largo plazo (1993 a 1996), se construirían otros 510 cuartos hoteleros, 466 lotes residenciales (102 más) y una playa recreativa. Se mantuvo la previsión para la segunda etapa de un razonable margen de flexibilidad, dadas las cambiantes condiciones de la demanda turística internacional.
En total se fijó la capacidad del proyecto en 1,265 habitaciones hoteleras -40 más que en 1978- (incluyendo cabinas), 778 lotes residenciales -144 más que en 1978-
y 780 apartamentos como componente nuevo, ampliando así las urbanizaciones turísticas. Asimismo, se eliminó la propuesta de un hotel de categoría C (se había propuesto antes que tuviesen hoteles categoría A, B y C -es decir de 5, 4 y 3 estrellas), subiendo la calidad del hospedaje. Se estimó que ese aumento en los visitantes no afectaría la capacidad soportante calculada en el plan en 11,700 personas.
Estos ajustes al plan maestro respondieron a que a nivel internacional se estaba dado mucho impulso a proyectos similares (como Cancún e Ixtapa-Zihuatanejo, en México y Puerto Plata en República Dominicana). También había un notorio incremento en la calidad del hospedaje (de allí la decisión de eliminar el hotel de categoría C -tres estrellas-), ampliar el campo de golf a 18 hoyos (ya se percibía este deporte en auge) y la incorporación de otra marina (la actividad náutica empezaba a destacar). Todos estos cambios buscaban mayor competitividad del PTGP, equipándolo de mejores atractivos adicionales, para que no solamente se explotaran las ventajas del segmento sol-mar-playa.
En opinión de este consultor, el replanteamiento de la capacidad del plan fue otro aspecto relevante; con ese aumento de habitaciones (se podría estimar que el total de habitaciones inducidas por este plan sería aproximadamente de unas 8,762 5 , incluyendo 2,530 hoteleras y 6,232 no hoteleras -de lotes residenciales y apartamentos), sería razonable suponer que solamente entre turistas se estaría rebasando la capacidad soportante calculada inicialmente en 11,700 personas.
Otro elemento importante de esta revisión del plan maestro fue solicitarle al gobierno acelerar las obras de reconstrucción y ampliación del aeropuerto de Liberia, considerado por el mismo plan como un factor fundamental para el despegue turístico del proyecto. Asimismo, se propuso impulsar el acondicionamiento de haciendas cercanas, con el propósito de ampliar el producto turístico con actividades ecuestres y campestres típicas.
En los últimos años de la primera Administración Arias Sánchez (1986-90) el proyecto pareció estancarse nuevamente, debido a problemas internos en el ICT (hubo varios cambios de autoridades). En la Administración Calderón Fournier (1990-94), bajo el liderazgo del Ing. Luis Manuel Chacón, Ministro de Turismo (rango otorgado al Presidente Ejecutivo del ICT), se abrió un concurso internacional para otorgar concesiones en el PTGP, de conformidad con lo dispuesto en la legislación específica. Durante esa administración se otorgaron 12 concesiones, la mayoría a empresas de capital extranjero (ver Cuadro Nº 1 en capítulo sobre Concesiones) por aproximadamente unas 1,030 hectáreas. Cada empresa concesionaria se dedicó a desarrollar detalladamente sus propuestas iniciales, destacando entre ellas la empresa Ecodesarrollo Papagayo, subsidiaria de la corporación turística mexicana Situr, con un total aproximado de 890 hectáreas y otorgada por 49 años a partir de 1993.
Segunda actualización del Plan Maestro (1994-95) 6
Una vez con planos constructivos aprobados por el Consejo Director del PTGP, varias empresas iniciaron construcción de sus hoteles, incluyendo Hotelera Paracas S.A. (concesionaria estadounidense que construiría el Hotel Malinche Real), Corporación 358 S.A. (concesionaria italiana que construiría el Hotel Costa Smeralda), Caballo de Mar S.A. (concesionaria argentina-israelí que construiría el complejo Jardín del Mar, posteriormente vendida la concesión para construirse el Hotel Sula Sula) y Ecodesarrollo Papagayo S.A. (concesionaria mexicana que construiría el Hotel Caribbean Village), todas de capital extranjero. Acá surgieron los primeros problemas con las obras ya en proceso, denunciados por vecinos y grupos ambientalistas ante la Defensoría de los Habitantes, que se explicarán más adelante en el apartado “Papel de instancias de cumplimiento y control en el PTGP”. 7
Ante este nuevo y complejo escenario, la Administración Figueres Olsen (1994- 98), realizó una segunda actualización del plan maestro, esta vez con participación de los concesionarios, quienes necesitaban reglas del juego más claras, o por lo menos más detalladas. En vez de contratar el trabajo a consultores externos, se conformó un equipo técnico integrado por funcionarios del ICT, profesionales en diversas ramas apoyados por asesores externos de otras instituciones del estado (IFAM, INVU, AyA, ICE, UCR, MINAE, MCJD, MOPT, otras), quiénes trabajaron con base en un insumo elaborado por la consultora costarricense Arqueco Ltda. 8 , única empresa privada externa contratada para tal fin. Internamente en el ICT, este segundo proceso de actualización fue producto de una decisión unilateral por parte del Ministro, con un equipo de asesores que no incluyó la participación del Consejo Director y de la Oficina Ejecutora del PTGP 9 y su equipo técnico, a pesar de sus años de experiencia en el proyecto.
La contribución principal de esta actualización -independientemente de las diferencias internas de criterio en el propio ICT y de los detractores del proyecto- fue la aprobación lega del plan maestro y de su respectivo reglamento por la Junta Directiva del ICT y su publicación en la Gaceta Nº 140 del 24 de julio de 1995. Ya la PGR se había pronunciado en que no existía un plan maestro debidamente publicado.
Figura No. Actualización del Plan Maestro de 1995
El resultado fue un plan maestro más ambicioso, con una densidad mayor por hectárea (20 habitaciones) y con directrices muy claras:
Principios orientadores para el desarrollo del proyecto
La Actualización del Plan Maestro de 1995 propone los siguientes principios orientadores para el desarrollo del PTGP:
a. Respeto a las áreas protegidas.
b. Manejo adecuado a la cobertura vegetal.
c. Distribución espacial equilibrada de las edificaciones.
d. Facilitación de las circulaciones internas, adaptadas a la topografía.
e. Optimo aprovechamientos de vistas panorámicas.
f. Reducción y control de posibilidades de contaminación.
g. Aprovechamiento de materiales autóctonos, incluyendo vegetación.
h. Fomento del uso de energías alternativas.
i. Reciclaje de aguas servidas y desechos sólidos.
j. Diseños arq. y acabados externos adecuados a la zona y finalidad del PTGP.
Se enfatizó que “el proyecto se orientará dentro del marco del ordenamiento vigente, de sus fines, de los intereses nacionales y regionales, y dentro de los principios del desarrollo sostenible, en armonía con la naturaleza 10 .” Y para ello la Actualización del Plan Maestro 1995 también estableció fuertes restricciones:
a. Se podrá construir un máximo de 26,450 habitaciones en total, sin superar las 20 por ha.
b. Deberá mantenerse un coeficiente de ocupación del terreno, máximo del 30 %.
c. El cableado eléctrico y telefónico deberá ser subterráneo.
d. La iluminación externa a poca altura y será lo menos intensa posible.
e. La altura de los edificios no será mayor a 3 pisos (14 m. del terreno natural).
f. Prohibido usar tanques sépticos y tirar desechos al mar; tendrán plantas de tratamiento.
g. Las restricciones fundadas en razones arqueológicas y cualquier otra derivada del ordenamiento vigente.
Hay que destacar aquí que existe una posible contradicción entre el incremento de la capacidad de hospedaje planteada por Arqueco Internacional (hasta un máximo de 26,450 habitaciones) y la capacidad soportante del área estimada en 11,700 personas en el plan maestro original. Suponiendo una ocupación del 100% de las habitaciones propuestas y considerando 2 personas por habitación, la ocupación podría alcanzar 53 mil turistas, lo que equivale a casi cuatro veces la capacidad planteada. Esto es preocupante si se toma en cuenta el enfoque decididamente sostenible que se le ha dado al proyecto.
Una innovación que presentó este plan maestro fue haber incorporado, aunque fuera del límite oficial de PTGP, aquéllos proyectos de desarrolladores privados en partes periféricas (algunos en el 2008 ya llevan avance, como los casos de la Urbanización Vistas del Pacífico y del complejo Hacienda del Mar, ambos localizados al este de la bahía de Culebra. Otros que se sumarán incluyen Rancho Manzanillo (Hotel Mandarín), en la playa del mismo nombre y que también cuenta con una concesión de playa dentro del polo.
Tercera actualización del Plan Maestro (2004) 11
En el 2004 la Administración Pacheco de la Espriella (2002-06) se dispuso una nueva actualización. Esta vez Aerotopo (Rafael Soto & Asoc.) fue la empresa escogida por el ICT para incorporarle al plan maestro de 1995 todos los elementos que cada plan específico de las empresas concesionarias planteaba en su respectivo proyecto. El resultado es una sumatoria de todos los proyectos específicos a desarrollarse en cada concesión, pero de conformidad con las directrices técnicas establecidas en el reglamento del PTGP.
Al momento en que realizó este estudio, el Plan Maestro que se sigue (2008) 12 es resultado de un replanteamiento en cuanto a las densidades, sobre todo las que se aplicarían a las concesiones de mayor superficie, y con base en el principio de
que la calidad deberá siempre estar por encima de la cantidad, para disminuir los impactos ambientales que pueda provocar el proyecto. Este enfoque además va mucho más acorde con la imagen internacional de Costa Rica como destino, considerada como una de las locaciones preferidas para el desarrollo de proyectos de mayor calidad turística a nivel mundial. Este plan no incluyó cambios en el tope de habitaciones.
Figura No. Plan Maestro que se sigue actualmente (2008)
La consolidación de otros segmentos de mercado de alta calidad en la región, como los deportes de elite (golf, buceo, polo, ecuestre), la actividad náutica (yatismo, velerismo, pesca recreativa), el turismo salud (termalismo, spas, beauty center, wellness center, health center) y servicios turísticos complementarios sofisticados (restaurantes, bares, comercios) ha incidido en nuevos cambios en el plan maestro: Ya se tienen previstos no solo un campo de golf y una marina (como originalmente se planteaba), sino tres de cada componente, por su atractivo adicional que permite el desarrollo de áreas residenciales de mejor calidad en densidades menores a las originalmente planeadas, con una menor cobertura de construcción y mayores áreas en recuperación como bosques secundarios, con pequeños corredores biológicos.
La empresa Ecodesarrollo Papagayo realiza esfuerzos por provocar menores impactos con las obras de mayor envergadura hasta ahora, como son el campo de golf y la marina. Para el campo de golf se han realizado investigaciones con apoyo de científicos e investigadores de la UCR y otros para poder utilizar una mezcla de agua salada con el agua residual tratada en la planta del hotel. También se ha logrado una certificación de tercer nivel de la Audubon Cooperative Sanctuary Program for Golf Courses por el manejo ecológico del campo de golf 13 , al igual que otras 4 canchas más en el país. No obstante, dicho campo es parte del “espacio verde” que se toma en cuenta para cumplir con la normativa de densidad del PTGP y aún con las acciones ambientales utiliza agua equivalente a la de una población de siete mil habitantes 14 .
La construcción de la marina ha contado con el visto bueno de SETENA y de la sección de arqueología del Museo Nacional 15 , ya que existen trampas de peces construidas en épocas prehispánicas en el lecho marino.
Otro aspecto a destacar es el hecho de que en esta última versión del plan maestro ya no se toman en cuenta los desarrollos vecinos y periféricos del PTGP, tal como puede comprobarse comparando ambos mapas.
Un dato relevante es que de acuerdo a información proporcionada por el ICT a la CGR, el plan maestro del PTGP ha sido modificado formalmente, con autorización de la Junta Directiva de ese Instituto en cuatro oportunidades, siendo la más reciente modificación publicada en La Gaceta del pasado 13 de noviembre del 2007, que consistió en aprobar un cambio de uso del suelo en la concesión de Marina Rose Ltda. Las otras tres modificaciones (que realmente se tratan de reformas, no actualizaciones completas) datan de abril del 2000, octubre del 2002 y mayo del 2004, que es la que se ha analizado en este ítem.
En el presente capítulo se hace un recuento de toda la legislación y reglamentación que se ha promulgado para dar sustento al PTGP, y que puede encontrarse, en forma cronológica, en el documento de Anexos. El enfoque cronológico permite comprender mejor los cambios de la normativa legal en todos los años que lleva el proyecto y que reflejan tanto la urgencia de llenar vacíos de legislación como las presiones a las que han sido sometidos los gobiernos de las diferentes administraciones. Con el propósito práctico de facilitar la comprensión de la legislación incluida, la misma se ha organizado con base en cuatro periodos históricos identificados por el consultor, que abarcan desde 1975 a 2008.
Es importante mencionar la diferencia entre legislación y reglamentación, pues en Costa Rica las leyes deben ser aprobadas por la Asamblea Legislativa, mientras que los reglamentos son producto de la promulgación de un decreto de carácter ejecutivo, que tiene un rango menor que las leyes.
Se ha considerado importante incluir toda la normativa que se ha logrado encontrar, con el propósito de contribuir a un ordenamiento de estos instrumentos, ya que en la materia hay mucho desorden en las entidades oficiales. De allí que esta recopilación extensa y exhaustiva se ha reflejado en los anexos, según se indica.
En este período se sentaron las bases del PTGP con una serie de leyes y decretos emitidos tanto por la Asamblea Legislativa como por las distintas administraciones de gobierno, en temas como financiamiento, límites geográficos, Declaratoria de utilidad pública y Marco regulatorio, entre otros. A continuación se ofrece una breve descripción de estos instrumentos jurídicos:
 Ley Nº 5847 del préstamo del BCIE (Anexo 1): Fue la primera acción del gobierno de la Administración Oduber Quirós (1974-78) para facilitar el financiamiento de los estudios del PTGP.
 Decreto Ejecutivo Nº 7780-T que delimita el área del PTGP (Anexo 2): Se promulgó para delimitar el área geográfica del proyecto, así como para que las municipalidades de Liberia y Carrillo suspendieran permisos de construcción en el área.
 Ley Nº 6370 que declara de utilidad pública el PTGP (Anexo 3): Diseñado el plan maestro y elaborado el estudio de factibilidad económica, se aprobó la ley especial para darle cabida a la creación del proyecto turístico (1979), la que autorizó al ICT a proceder a la compra de los terrenos y estableció la
obligatoriedad del propio Estado de dotar al proyecto con las obras de infraestructura primaria y dar facilidades a los vecinos afectados que tuviesen necesidad de reubicarse en áreas aledañas.
 Ley Nº 6758 Reguladora del desarrollo y ejecución del PTGP (Anexo 4): Esta ley 16 respondió a la necesidad de establecer un marco regulatorio para ejecutar las obras contempladas en el plan maestro, autorizando a las entidades del Sistema Bancario Nacional a conceder préstamos a las empresas concesionarias, poniendo como garantía los terrenos y las obras, autorizando al Ministerio de Hacienda a conseguir recursos hasta por US $ 40 millones a favor del ICT para el proyecto. En general, esta ley otorgó al ICT amplias potestades para desarrollar el PTGP, creando un Fondo de Desarrollo, una Oficina Ejecutora, un Consejo Director, un Director Ejecutivo y la facultad de otorgar libremente plazos diversos a las concesiones.
Durante este lapso de tiempo se tuvo muy poca actividad legislativa, debido a que el proyecto sufrió por la prolongada crisis económica desde finales de los setentas, hasta mediados de los ochenta, así como también por el impacto de los conflictos armados en la región centroamericana durante toda la década de los ochentas, que afectaron fuertemente a la actividad turística. Solamente se promulgaron modificaciones de las leyes anteriores, que a continuación se detallan:
 Art. 13 de Ley Nº 6811 que modifica Ley 6758 y Ley 6370 (Anexo 5): Esta ley de carácter presupuestario extraordinario, en su artículo 13 modificó el transitorio de la ley Nº 6758, que a su vez había modificado el artículo 9º de la ley Nº 6370, ampliando nuevamente el plazo de dos a cinco años para concluir los trámites administrativos y autorizando al BCCR a otorgarle créditos blandos al ICT. En criterio del consultor, esta modificación obedeció a que los legisladores habían aprobado la ley 6758 apenas 5 días después de haber iniciado la legislatura, por lo que quisieron enmendar una limitación que tenía el artículo 9º la ley 6370.
 Art. 78 de ley Nº 6963 que modifica art. 9º de ley 6370 (Anexo 6): El art. 78 de esta ley de presupuesto extraordinario- volvió a modificar el art. 9º de la ley 6370, aumentando a ocho años el plazo para la conclusión de los trámites correspondientes a la adquisición de los terrenos en el PTGP. Todo esto se daba por el incumplimiento de las condiciones impuestas por el artículo 9º original, ya que el proceso de compra duró mucho más tiempo de lo previsto.
Período 1990-2000: Legislación de apoyo y complementaria
Es en este periodo en el que finalmente arranca la implementación del PTGP, lo que implica que el Estado costarricense empieza a poner en práctica un proyecto que hasta ese momento había existido sólo en la teoría, comete errores en el proceso y toma acciones correctivas, muchas de ellas de carácter legal.
En este período se lleva a cabo la mayor actividad en materia legal, para poder llenar importantes vacíos y para enmendar errores anteriores (Reglamento Fondo de Desarrollo Turístico, Registro de concesiones, Reglamento al Plan Maestro y a la Ley Regulatoria). La mayor parte de estas acciones se ejecutan debido a la intervención de entidades públicas en asuntos del PTGP, como la Defensoría de los Habitantes, la Procuraduría y la Contraloría.
En criterio de este consultor, estas constantes reformas, modificaciones, adiciones y derogaciones de decretos evidencian la falta de previsión de las autoridades y sobretodo improvisación en la toma de decisiones, lo que constituye un factor desestabilizador en la evolución del PTGP.
 Decreto Ejecutivo Nº 21828-MT-MEIC: Reglamento del Fondo de Desarrollo Turístico PTGP (Anexo 7): Se promulgó este decreto en 1993 para reglamentar el funcionamiento del Fondo de Desarrollo Turístico del PTGP -fideicomiso conocido como Fondetur- y con ello reactivar el proceso y aprovechar los recursos que se habían acumulado en las arcas del ICT, flexibilizando su manejo y ampliando el personal técnico de la Oficina Ejecutora.
 Decreto Ejecutivo Nº 22190 que modifica el otro sobre concesiones en el
se agregaron facultades a la Oficina
Ejecutora de PTGP para funcionar temporalmente como Registro de Concesiones, procurando darle agilidad a dichos trámites.
PTGP (Anexo 8): En mayo de 1993
 Decreto 22489-MP-J-TUR: Registro General de Concesiones del PTGP (Anexo 9): Dio el sustento jurídico a los trámites legales de las concesiones del PTGP y aseguró la naturaleza legal de las acciones relacionadas con los terrenos de las concesiones.
 Decreto Nº 23066 que deroga el decreto Nº 22665-MP-J-TUR (Anexo 10):
Derogó el Nº 22665-MP-J-TUR (Anexo 34), que autorizó al Catastro Nacional a realizar la inscripción -ante el Registro Nacional- de la zona restringida de la ZMT perteneciente al PTGP sin haber realizado el respectivo amojonamiento que obliga la Ley Nº 6043 sobre la ZMT (y lógicamente sin el visado del IGN). En opinión de este consultor esta es una muestra de la falta de precaución del gobierno, pues habiendo tan solo transcurrido 4 meses se deroga un decreto que, indudablemente no fue debidamente consultado con las instituciones que correspondía.
 Decreto Nº 23305 que modifica art. 6º del decreto Nº 22489-MP-J-TUR (Anexo 11): Modificó el art. 6º del decreto 22489-MP-J-TUR con el propósito de que el
Registro Nacional asesorara al ICT (a la Oficina Ejecutora del PTGP) en realizar las inscripciones de las concesiones.
 Decreto Nº 24231 que modifica el decreto Nº 22489-MP-J-TUR (Anexo 12):
Modificó el decreto Nº 22489-MP-J-TUR, reglamentando y aclarando los procedimientos para los trámites de inscripción de las concesiones en el PTGP.
 Decreto Nº 24400 que modifica el decreto Nº 22489-MP-J-TUR (Anexo 13):
Modificó el Nº 22489-MP-J-TUR en los artículos 4 y 5, le adicionó cuatro nuevos (el 8, 9, 10 y 11) y derogó el decreto Nº 24231-J-TUR publicado en la Gaceta Nº 100 del 25 de mayo de 1995.
 Reglamento del Plan Maestro del PTGP (Gaceta 140 del 24/07/95): El ICT promulgó un Reglamento del Plan Maestro del PTGP 17 , que servía de base para desarrollar lo indicado en el plan maestro (Reglamento en Anexo 14), recientemente reformulado. Además del reglamento también se publicó el plan maestro y se fijó como tope la cifra máxima de 26,450 habitaciones (conservando la densidad bruta de 20 habitaciones/hectárea). Además, se anexaron -fuera de los límites del PTGP- otros proyectos turísticos privados colindantes que sus desarrolladores entonces manifestaron interés de cumplir las directrices del polo; no obstante, oficialmente los límites originales no han sido modificados.
 Reglamento a la Ley Reguladora Nº 6758 (Decreto 25439-MP-TUR): este Decreto de 1996 18 (ver Anexo 15) reglamentó la Ley Reguladora del PTGP, llenando un vacío legal, puesto que desde su aprobación en 1982 no se pudieron ejecutar verdaderas acciones prácticas que acelerasen el desarrollo del proyecto, y además, fijó plazos para otorgar concesiones, exigió a las concesionarias depositar garantías de cumplimiento y determinó que el plazo de finalización de las construcciones debía quedar explícito en el respectivo contrato de concesión.
 Declaratoria de Conveniencia Nacional a Ecodesarrollo Papagayo (Anexo 16):
En 1999 el Decreto 28335-MP 19 declaró de conveniencia nacional las actividades desarrolladas por la empresa Ecodesarrollo Papagayo S.A., y que no fue firmado por el Ministro de Turismo, lo que hace suponer una gestión previa de la empresa ante las más altas autoridades del gobierno. Una de las ventajas que un decreto de esta característica ofrece puede comprenderse en asuntos relacionados con algunas facilidades que se otorgan sobre el medio, ya que según la resolución Nº 181-ACG-SRL del 20 de noviembre del 2006, emitida por el Área de Conservación Guanacaste (ACG), del MINAE en su considerando 6º dice textualmente:
“Que la Ley 7575, en su artículo 19-/Actividades en terrenos cubiertos de bosque, no se permitirá cambiar el uso del suelo, ni establecer
plantaciones forestales. Sin embargo, la Administración Forestal del Estado podrá otorgar permiso en éstas áreas para los siguientes……b) Llevar a cabo proyectos de infraestructura estatales o privados, de conveniencia nacional. En éstos casos, la corta del bosque será limitada, proporcional y razonable para las fines antes expuestos….”.
Es muy probable que ningún proyecto turístico de carácter privado -aunque éste sea en terrenos concesionados por el Estado- en todo el país haya sido beneficiado con una declaratoria de tal naturaleza, resultando paradójico que hasta años después, mediante el Decreto Nº 33132-MP-T (este sí fue firmado por el Ministro), haya sido publicada la Declaratoria de Conveniencia Nacional para todo el PTGP.
 Acuerdo ICT que reforma el plan maestro de Ecodesarrollo Papagayo (Anexo 17): La justificación de este acuerdo se basa en que los nuevos desarrolladores del proyecto Península Papagayo (originalmente en manos del Grupo Situr, considerado un desarrollador más agresivo) propusieron en su plan maestro interno bajar la densidad bruta y aumentar la calidad de los componentes (ejemplo el hotel Four Seasons), además de dejar mayores áreas sin desarrollar para regenerar bosques. En criterio de este consultor esta reforma es buena si se compara con lo que pretendía desarrollar Situr, pero no es tan conservacionista como el original plan maestro de 1978. Otro aspecto a destacar en este acuerdo es el rescate del patrimonio cultural guanacasteco que se pretende incorporar en la interpretación de los proyectos nuevos, tanto de aspectos del patrimonio tangible (arqueología, arquitectura, etc.) como intangible (costumbres, tradiciones, etc.) y una propuesta de Ecodesarrollo Papagayo de hacer “…una combinación de entretenimientos con el componente educacional, la identidad cultural con la sensibilidad de la naturaleza, en una aventura segura y de intercambio social que será una experiencia única para los residentes, huéspedes y visitantes de este nuevo desarrollo,…”.
Este último período identificado se podría caracterizar por acciones legales que complementan y llenan importantes vacíos en la normativa ya acumulada para entonces(Declaratoria de Conveniencia Nacional de Ecodesarrollo Papagayo y Reforma a su Plan Maestro, Garantías Reales, Vialidad, reformas puntuales a leyes y decretos anteriores, Declaratoria Conveniencia Nacional PTGP):
 Decreto Nº 29794: Reglamento de Garantías Reales en el PTGP (Anexo 18):
Se promulgó con la finalidad de ordenar y asegurar para el ICT y las empresas concesionarias el tema de las garantía reales, con el objeto de facilitarles la consecución de financiamiento para desarrollar los proyectos. También modificó el art. 12 del decreto Nº 25439-MP-TUR y derogó el decreto Nº 22163-MP-H-TUR (ver Anexo 35), que autorizaba al Sistema Bancario
Nacional a otorgar préstamos a las empresas concesionarias. Esta última derogación denota falta de análisis que se tuvo en el decreto anterior (de la Administración 1990-94), en un tema tan delicado como es el del financiamiento de los proyectos.
 Decreto 30175-MP-TUR del Reglamento de Vialidad del PTGP (Anexo 19): En
el 2002 el ICT aprobó un reglamento para el uso y regulación de vialidades,
utilizando como argumento jurídico la protección al medio ambiente y para evitar el riesgo de aglomeraciones en las playas, consideradas de mucha fragilidad, sobre todo las pertenecientes a las dos penínsulas del sector oeste del PTGP (la de Nacascolo y la otra, al norte del estero Palmares), por lo que este reglamento otorga a Península Papagayo una serie de facilidades para el manejo de las vías internas y el acceso público, tal como puede leerse y deducirse de la lectura del artículo 4º (mismo Anexo).
En el 2003 el ambientalista Gad Amit 20 presentó un recurso de Hábeas Corpus ante la Sala IV y también solicitó la opinión de la PGR acerca del tema del acceso público a las playas, solicitando a su vez sanciones contra los representantes legales de Ecodesarrollo Papagayo. La PGR contestó, mediante la OP-216-2003 (Anexo 39), concluyendo que esa entidad no tiene potestades para sancionar; sin embargo, sí reconoció que “Ciertamente, la
Papagayo 21 que se exige firmar a los visitantes, es de adhesión y desestimula
el ingreso a la zona pública, a la que se ingresa a través de la misma (el
subrayado es de este consultor).
A pesar del criterio externado por la PGR, años más tarde y debido a
problemas surgidos en la interpretación de terceras personas en cuanto al acceso libre a las playas de la península de Nacascolo (dentro del proyecto Península Papagayo), se presentó ante la Sala IV una acción de inconstitucionalidad contra este reglamento, la cuál fue declarada sin lugar, mediante el Voto Nº 18483-07 (Anexo 40).
Algo que merece la pena destacar, aparte de este voto de la Sala IV, es que en este reglamento no se regula nada de la vialidad en el sector Este del PTGP (área jurisdicción del cantón de Carrillo), lo que llama la atención, puesto que esa zona geográfica es la que estaría más expuesta a los impactos ambientales que se están queriendo evitar, ya que está más cerca a destinos como playa Hermosa, Playas del Coco, Sardinal, Comunidad y Guardia y es de más fácil acceso por tiempo y distancia. Siempre se ha afirmado que el ecosistema interior de la bahía de Culebra es sumamente frágil por ser la bahía más cerrada en todo el país, tener algunos arrecifes coralinos muy delicados y estar totalmente rodeada de elevaciones que acarrean todo el material sedimentario hasta el mar, de modo que no se explica el enfoque solo en Península Papagayo, que coloca a esta empresa en ventaja comparativa frente a las demás concesionarias.
 Decreto Nº 30259 que modifica el decreto Nº 29794 (Anexo 20): Modificó el Nº 29794-MP-TUR, para resolver algo que aunque estaba previsto desde el Reglamento a la Ley Nº 6758 (Reguladora del Desarrollo y Ejecución del PTGP), como es el ajuste quinquenal en el precio del m 2 de concesión (originalmente 1 dólar por m 2 ), en caso de traspaso a nuevos concesionarios o sub concesionarios, el precio no debe ser el mismo del anterior concesionario, pero tampoco especifica el monto, lo que se deduce debe fijarlo el ICT o el Consejo Director del PTGP.
 Decreto Nº 31991 que modifica arts. del reglamento a la ley Nº 6758 (Anexo 21): Modifica varios artículos (9-14-17) del reglamento mencionado en el párrafo anterior, entre los cuáles hay aspectos muy importantes: i) los plazos de las concesiones podrán ser entre 10 y 50 años, dependiendo de los desarrollos propuestos, ii) se obliga a las concesionarias a cumplir con lo establecido en cada contrato y en su estudio ambiental, a no variar los proyectos sin autorización y a pagar los cánones previstos tanto en la legislación (fijados por Tributación Directa), iii) en tramitología obliga a nuevos plazos, más cortos y iv) se define que dichos plazos podrán ser ampliados por el Consejo Director, previa justificación bien documentada de las empresas concesionarias. Acá hay un asunto de importancia en cuanto a los plazos de las concesiones, que este decreto establece en un máximo de 50 años, puesto que en casos como Península Papagayo se ofrecen lotes en plazos mayores a este, no se sabe si por ignorancia de la legislación o por estrategia engañosa de ventas 22 .
 Reforma al art. 3º del Regl. del Plan Maestro PTGP (Gaceta 157-2004): Se acordó reformar el art. 3 sobre directrices del Reglamento al Plan Maestro del PTGP, adicionando un inciso que estableció las directrices para el manejo interno por cada empresa concesionaria. Llama acá la atención que, desde el 2002 ya se había autorizado a Península Papagayo a hacerlo en el reglamento de vialidad del PTGP (ver Anexo 22). A juicio de este consultor, esta acción posterior tuvo el propósito de evitar que no se viera como un privilegio exclusivo de Península Papagayo.
 Decreto Nº 33132 que declara interés prioritario los recursos del Golfo de Papagayo (Anexo 23): No se refiere al PTGP, sino al Golfo de Papagayo y es un esfuerzo del gobierno por “…declarar de interés prioritario los proyectos de investigación, protección y educación ambiental, en procura de la conservación y uso racional de los recursos marinos…” en dicho golfo y su área geográfica de influencia. Asimismo, se hace un énfasis en que el MINAE y el SINAC incentiven una mayor participación social en las diversas acciones que emprendan en la zona. En un comentario de este consultor respecto a esto, pareciera que el gobierno trata de establecer paliativos a desarrollos desordenados que se están construyendo en las franjas costeras dentro del Golfo de Papagayo.
Decreto Nº 32051 que declara de conveniencia nacional el PTG (Anexo 24):
Hace una declaratoria formal de conveniencia nacional al PTGP, que ya tenía una declaratoria de utilidad pública, con la Ley Nº 6370, del año 1979. Como ya se comentó anteriormente, esta declaratoria es posterior a la otorgada a Ecodesarrollo Papagayo (Península Papagayo), lo que evidencia una contradicción, en el sentido de que primero se le dio a una empresa privada y seis años después al propio PTGP.
 Acuerdo del ICT para cambio de uso del suelo en el PTGP: Este acuerdo del ICT (Anexo 25) autoriza el cambio del plan maestro de la empresa concesionaria Marina Rose Ltda. 23 , para aumentar de 100 a 150 habitaciones hoteleras, incorporarle áreas comerciales y parqueos subterráneos y cambiar el uso del suelo de parte de la zona de condohotel a residencial turístico (villas y condominios). Vale la pena anotar que este cambio viene aparejado con un aumento en la densidad, aunque siempre respetando la permitida, pero este nuevo plan maestro de la concesionaria aprovecharía al máximo posible ese derecho, lo que no era así con la anterior concesionaria. Puesto que ya no se desarrollará un hotel de la cadena Regent 24 , en criterio de este consultor, queda abierta la opción de una negociación con otra cadena hotelera, lo que podría eventualmente implicar nuevas variaciones al actual plan maestro.
La falta de experiencia del Estado y sus instituciones, particularmente del ICT 25 , influyó en que el proyecto del PTGP no fuera asumido con la seriedad requerida por lo que, como resultado, no se previó el alcance de la legislación inicial, que resultó insuficiente para un proyecto tan complejo y tanta trascendencia. La promulgación de leyes y decretos se ha caracterizado por la improvisación, particularmente en los últimos, que en ocasiones han sido derogados para ser sustituidos por otros. Las constantes reformas, modificaciones, adiciones y derogaciones de decretos evidencian:
 Falta de previsión de las autoridades de las distintas instituciones del gobierno.
 Improvisación en la toma de decisiones, lo que ha sido un factor desestabilizador en la evolución del PTGP.
 Posibles presiones desde el ámbito empresarial para dar mayores facilidades de las que tienen otras inversiones en el resto del país.
Hay que reconocer que el PTGP no escapa a la realidad de la legislación y normativa en otros campos: intelectuales y políticos coinciden en que Costa Rica tiene una maraña impresionante de leyes, reglamentos y normas que impiden una evolución adecuada del desarrollo del país.
Dado que las tierras del PTGP fueron expropiadas por causa de utilidad pública y son tierras del Estado, este capítulo tiene como propósito analizar el porqué se han dado tantos cambios en las concesiones dentro del PTGP, qué intereses se han producido alrededor de esos cambios y a qué empresas se ha beneficiado con ellos. También se realizó este análisis en forma cronológica, para entender cómo han intervenido las distintas administraciones de gobierno y cómo se han dado las inter-relaciones entre sectores políticos y empresariales.
La tierra fue adquirida por el Estado de acuerdo a la ley específica a la que se hizo referencia en el apartado anterior, aunque no fue posible identificar el monto de lo invertido 26 . Desde 1977 se dio el primer paso para congelar el área para desarrollar el PTGP, que en su mayoría eran tierras para ganadería, pero fue hasta que se creó el Registro Nacional de Concesiones del PTGP en 1993 que se empezó a ordenar este tema de gran importancia legal. Años antes, a finales de 1979, se habían iniciado las negociaciones con los propietarios de terrenos, con el objetivo de comprarles -preferiblemente- y no de llegar al extremo de expropiarles. El ICT permitió que algunos de ellos se quedaran en sus propiedades por más tiempo, pues tenían pequeños negocios como sodas y cantinas que servían a los visitantes a la zona. Aún así, y transcurrido algún tiempo, cuando llegó el momento de tomar posesión de dichos terrenos, en tres casos hubo que recurrir al desalojo por parte de la Fuerza Pública 27 . En la península de Nacascolo se habían producido invasiones ilegales de precaristas que pretendían quedarse con un trozo de tierra, alegando que esos terrenos del Estado estaban en total abandono; mediante procesos legales fueron desalojados, lo que atrasó en cierta medida los procedimientos de la tramitología de las nuevas concesiones a inicios de los años noventa.
Figura No. Plano de tenencia de la tierra antes de la compra de los terrenos
En el mapa anterior aparecen unas 146 propiedades enumeradas y con sus respectivos dueños(as), la mayoría personas físicas costarricenses que poseían lotes pequeños frente o muy cercanos al mar. Las de mayor área (algunas con muchas hectáreas correspondían a empresas agropecuarias) estaban situadas en la península de Nacascolo y al fondo de la bahía de Culebra, sitios considerados entonces de poco atractivo vacacional debido a su inaccesibilidad y a la lejanía de sus playas, casi solo accesibles por lancha. Puede observarse en el mismo plano unas 56 propiedades localizadas en playa Hermosa que no fueron afectadas, con excepción de la localizada en Punta Ballena, que divide playa Hermosa de Bahía Culebra. Salvo algunos pocos propietarios (unas cinco o seis personas), los demás solo tenían un lote.
Requerimientos para obtener concesiones 28
Para el otorgamiento de concesiones en el PTGP, en términos generales, se deben cumplir los siguientes requisitos:
1. Nombre Jurídico de la empresa o personas físicas y apoderado generalísimo.
2. Nombre de los directores asociados y empresas conexas.
4. Referencias y recomendaciones.
5. Experiencia de la empresa en turismo y en proyectos similares.
6. Localización exacta y demarcación del área solicitada.
7. Descripción o perfil del proyecto pretendido, indicando el manejo ecológico del área.
8. Plan y fuentes de financiamiento (por etapas)
9. Posibilidad de construir su propia infraestructura y otras ventajas a ofrecer. 10 Fecha posible de inicio y terminación de obras (por etapas)
Debe cumplir además con lo que manda el Reglamento a la Ley 6758 (Anexo 15) en sus artículos 4 y 5.
También deben acatarse obligatoriamente las normas y directrices generales 29 siguientes, que se sintetizan así (verlas completas en Anexo 54):
1. Baja densidad: máximo 20 cuartos/ha., cobertura máxima 30 %.
2. Altura máxima de construcciones: 14 mts.
3. Techos de tejas, paja o similar.
4. Paredes con colores blancos y texturas naturales (otro previa aprobación).
5. Exigencia de plantas de tratamiento de aguas residuales y prohibición de tirar emisiones al mar o humedales.
6. Exigencia de estudios de impacto ambiental aprobados por entes públicos.
7. Infraestructura secundaria a cargo de concesionarias y coordinar mantenimiento con entes públicos.
8. Plazos de concesiones (entre 10 y 40 años) pueden renovarse; cada caso será diferente y estudiado detalladamente por el Consejo Director.
9. Precios de concesiones serán fijados por el Consejo Director del PTGP 30 .
10. Concesionarias deben pagar garantías de cumplimiento.
Este conjunto de requisitos generales, normas técnicas y directrices generales constituyen la médula de la filosofía y los objetivos de un formidable proyecto turístico como fue concebido desde sus inicios el PTGP, sobre todo si se compara en un contexto histórico con otros polos turísticos en diversos países, donde las regulaciones para densidades, alturas y coberturas de edificaciones, así como la falta de prevención de impactos, llevaron a fuertes excesos y daños ambientales que han sido prácticamente irreversibles, irreparables e irrecuperables. Destinos de playa como Marbella, Torremolinos y otros muchos en la costa mediterránea española, Cancún y la Riviera Maya en la costa caribe mexicana y algunos sectores de costas dominicanas son ejemplos que contrastan con lo planteado para desarrollar el PTGP.
En la primera licitación o concurso internacional para el otorgamiento de concesiones, se otorgaron estas a 12 empresas, destacando una por 890 has. (en la península Nacascolo) a la empresa Ecodesarrollo Papagayo (perteneciente a la corporación mexicana Situr, una de las divisiones del Grupo Sidermex, de los
mayores de ese país). Entre las empresas favorecidas con las primeras concesiones otorgadas (en la Administración Calderón Fournier (1990-94), la mayoría fueron de capital extranjero (mexicano, italiano, estadounidense, canadiense, francés), aunque también las había de capital mixto y nacional. El plazo de las concesiones es determinado por el Consejo Director.
Cuadro Nº 1. Polo Turístico Golfo Papagayo ICT -Oficina ejecutora- Primeras concesiones otorgadas en la Administración 1990-94
Jardines del Mar S.A.
Traspasada a Caballo de Mar S.A. en 1993
2. Corporación 358 S.A.
3. Industrias Turísticas Le
Wafou S.A.
5. Chunco S.A.
15-01-2042
Papagayo S.A.
a partir del 15-01-93
7. Hotelera Paracas S.A.
18-03-2033
a partir del 18-03-93
8. Ilustración Católica
10 años a partir del
9. Punta Vista Bahía S.A.
a partir del 11-11-93
Hotelera San
11-11-2033
Francisco de Asís S.A.
11.Grupo Papagayo S.A.
(Agua, Transporte y Utilidad S.A.)
Fuente: Oficina Ejecutora del PTGP. 2008.
Durante la Administración Figueres Olsen (1994-98) se otorgaron otras cuatro concesiones:
Cuadro Nº 2. Polo Turístico Golfo Papagayo ICT -Oficina Ejecutora- Concesiones otorgadas en la Administración 1994-1998
Inv. Monte del Barco
14. ASOICT
15. Gpo. De Inversiones El
Almendro S.A. (Mediatek)
Fuente: Oficina Ejecutora del PTGP. 2008
Entre estas concesiones, la de Inversiones Costa Azul del Pacífico S.A. hoy es parte de un ambicioso proyecto que incluye la construcción de un hotel de la cadena asiática Mandarín, con un monto de inversión de 110 millones de dólares 31 , aparte de otro proyecto denominado Villas Pueblito Costa Azul como primera etapa, en el área de concesión dentro del PTGP.
Durante la Administración Rodríguez Echeverría (1998-2002) se otorgaron otras 3 concesiones nuevas, pero también se renegociaron varias de las originales (de ellas se hablará después, en el punto “Cambios en las concesiones”):
Cuadro Nº 3. Polo Turístico Golfo Papagayo ICT -Oficina Ejecutora- Concesiones otorgadas en la Administración 1998-2002
17. Exporsa S.A.
18. Cielo Azul S.A.
19. Maná del Pacífico
Durante la Administración Pacheco de la Espriella (2002-06) se otorgaron tres concesiones:
Cuadro Nº 4. Polo Turístico Golfo Papagayo ICT -Oficina Ejecutora- Concesiones otorgadas en la Administración 2002-2006
Océano Uno Cristal del
21.Promotora Vacacional Guanacaste S.A.
Rich Land Investment
En la actual Administración Arias Sánchez (2006-10), se han otorgado 6 nuevas concesiones:
Cuadro Nº 5. Polo Turístico Golfo Papagayo ICT -Oficina Ejecutora- Concesiones otorgadas en la Administración 2006-2010
Condohotel Loma
31-08-2030
14-12-2060
Marina Papagayo S.A.
Enjoy Hotels &
Resorts SA
Fuente: Oficina Ejecutora del PTGP. 2008 Nota: el cuadro del ICT está incompleto, se ignora porqué faltan datos.
Es muy difícil señalar de manera sistemática el origen de las inversiones por país, porque muchas sociedades aparentemente son mixtas –nacional y extranjera; no obstante, en algunos casos se mencionan algunas de las nacionalidades.
La primera concesión que tuvo un cambio obligado por el Consejo Director de Papagayo fue la otorgada a la sociedad Jardines del Mar S.A. del empresario argentino-israelí Gad Amit Kaufman, pues se produjo un problema con las
primeras construcciones que dicha empresa empezó a levantar para su proyecto, Jardín del Mar, que incluía un área de camping. En la Semana Santa de 1992 el mencionado empresario impidió la entrada a la zona pública de playa Panamá, donde tradicionalmente muchas familias costarricenses acostumbraban visitar en esas fechas para acampar bajo los árboles. La protesta de esas familias provocó la intervención de la Fuerza Pública y empezaron entonces los roces con este concesionario 32 . Él alegó que en la zona pública de la playa no se podía entrar con vehículos motorizados -algo que estaría después contemplado muy claramente en la Ley de Tránsito de 1993- y que tampoco se podía acampar, pero su actitud evidenciaba que quería obligar a la gente a acampar en sus instalaciones, cobrándoles por el servicio. Tiempo después se asoció con otro empresario -de nacionalidad canadiense-, que al final terminó comprándole la sociedad y por ende, la concesión. Entonces el Sr. Kaufman volvió al ICT a solicitar otra concesión, lo que fue calificado en el ICT como un acto de especulación con el precio de las concesiones y esto se le negó, confirmando al nuevo concesionario canadiense, quien proyectó construir el Hotel Sula-Sula en el mismo sitio. Posteriormente se retomará el tema de este primer cambio en el capítulo de “Papel de instancias de cumplimiento y control”, donde se analizan algunas controversias y conflictos surgidos con la paralización de las obras en el período de la Administración Calderón Fournier (1990-94).
En el período de gobierno siguiente de 1994-1998 (Administración Figueres Olsen) no hubo cambios. En la Administración Rodríguez Echeverría (1998-2002) se dieron varios cambios que se mencionan a continuación y que fueron producto de las crisis que vivieron algunas de las concesiones originales, afectadas por las paralizaciones de obras:
 La concesión otorgada a Situr, para permitir la compra de la concesionaria (Ecodesarrollo Papagayo) por una nueva empresa formada en consorcio entre las compañías Fifco (Florida Ice & Farm, conocida popularmente como Cervecería Costa Rica 33 ) y la estadounidense Wings of Papagayo LLC 34 (una subsidiaria de Schwan Foundation) 35 , una fundación propiedad de la iglesia Luterana de los Estados Unidos. Este traspaso, del cual no pudo obtenerse el monto, tuvo especial atención por parte del gobierno, firmándose el mismo en Casa Presidencial con el mandatario Rodríguez Echeverría como testigo de honor y fue también motivo de mucha atención de los medios de comunicación 36 , debido a que se anunciaron millonarias inversiones como nunca antes en proyectos turísticos en el país.
 La concesión a Corporación 358, propietaria del entonces Hotel Costa Smeralda, comprada por la cadena hotelera española Occidental, para su actual Hotel Occidental Grand Papagayo (Occidental Smeralda S.A.).
 La cesión (como sub-concesión de Ecodesarrollo Papagayo) de 11.3 has. de terrenos y la infraestructura abandonada del proyecto del Hotel Caribbean Village -que estaba siendo construido por Situr- a la misma cadena, para su actual Hotel Occidental Allegro Papagayo (Occidental Playa Nacascolo S.A.).
 La cesión de 30 has. (otra especie de sub-concesión de Ecodesarrollo Papagayo) a la empresa Grupo Istmo de Papagayo S.A. que construyó el Hotel Four Seasons, con la mayor inversión hotelera en el país y Centroamérica.
Durante la Administración Pacheco de la Espriella (2002-06) se re-otorgaron otras concesiones, entre ellas:
 La original de Hotelera Paracas (antes Hotel Malinche Real, después llamado Hotel Blue Village Papagayo) al grupo hotelero nacional Enjoy (capital mayoritario del ex Ministro de Turismo Rubén Pacheco, que lo operó primero con el nombre comercial de Hotel Fiesta Premier y ahora como Hotel Hilton Papagayo) -la empresa concesionaria se llama hoy Hotel Fiesta de Playa SRL.
 La original de capital francés, de Industrias Turísticas Le Wafou, también otorgada al mismo grupo hotelero, en unas operaciones que fueron muy criticadas en los medios de comunicación, por tratarse de un ex Ministro de la misma administración.
El siguiente cuadro muestra la totalidad de los cambios, hasta diciembre del 2008:
Cuadro Nº 6. Polo Turístico Golfo Papagayo ICT -Oficina Ejecutora- Concesiones otorgadas a setiembre del 2008
ADENDA-FECHA
otorgado de
1. Inversiones Monte del Barco S.A.
Smeralda S.A. - anterior Corp.358.
(Hotel Occ. Grand Papagayo)
1°) 03/03/03
Turísticas Le Wafou S.A.
01°-09-2023
S.C. S.A. -anterior
Caballo de Mar. (Hotel Conde del Mar)
Marina Rose -
anterior Costa
Chunco S.A.
1°) 05/02/04, por
4°) febrero1999
Occidental Playa
Nacascolo S. A.
(Hotel Allegro
Grupo Istmo de
Papagayo S.A. (Hotel Four Seasons)
Hotel Fiesta de
Playa SRL -anterior
(corrección de
Hotelera Bahía Culebra HBC S.A. y antes Hotelera Paracas
2°) 29/05/03
3-102-455531
10 años a partir del 01-
1°) 07/05/95 nuevo plazo por 40 años a partir de fecha contrato original
SRL -anterior
Católica SRL
Bahía S.A
(Monarch Resort)
1°) 03/06/98
(pronunciamiento Procuraduría Gral. De la República) 2°) (prórroga a 40 años)
(Sol Papagayo
Resort -anterior
Hotel Nakuti)
Grupo Papagayo S.A. (Hotel
1°) 21/02/96 (Por reformulación del Plan Maestro del PGP).
Papagallo)
Cacique Costa
Rica Agua, Transporte y Utilidad S.A.
(ASECCSS) (Condohotel Bosque de Papagayo)
Turísticas El Almendro S.A. – anterior Mediateck
Costa Azul del
19. Exporsa S.A.
20. Desarrollos Maná
Cristal del Pacífico S.A.
Vacacional Guanacaste S.A. – anterior Asoc. de Vecinos de Playa Panamá
Investment Ltda
Fuente: Oficina Ejecutora del PTGP 2008. Información del ICT incompleta
Aunque no aparece el dato en el cuadro, hasta setiembre del 2008, se encontraban construidos 1,213 cuartos hoteleros. La concesión a nombre de Cielo Azul S.A., que aparece en otros cuadros, fue adquirida por Ecodesarrollo Papagayo, además de otras sub-concesiones; por eso cambia el total.
La mayor parte de estas empresas ya cuentan con proyectos en operación, con una generación de empleo directo muy importante como puede verse en el siguiente cuadro:
Cuadro Nº 7. Lista de empresas turísticas en funcionamiento en el PTGP a Set 2008
Condohotel Costa
Hotelera Sn. Fco. de Asís
Cambio de propietarios reciente (y de nombre)
Cerrado por orden del MS
Opera a media capacidad por orden del MS
Grupo Istmo de Papagayo
Hotel Fiesta de Playa SRL
Dato de empleo es con 160 habitaciones
Hotel Conde del Mar
Maná del
Restaurante Maná del Pacífico
Fuente: ICT (Depto. de Gestión Turística y sitio oficial en Internet). 2008 Nota: el cuadro fue elaborado por este consultor, con datos del ICT; no hay datos del tiempo laboral y se trata de empresas registradas en la CCSS, obviamente sujetas a legislación laboral.
No se cuenta con el número de empleos generados para todas la empresas que
se encuentran en funcionamiento. Los datos al respecto fueron proporcionados
por ICT. Para aquellas empresas para las que hay datos, no fue posible obtener información acerca de cuántos empleados son de tiempo completo y si reciben las cargas sociales y otros beneficios correspondientes. Sin embargo, se trata de empresas registradas en la CCSS, por lo que están sujetas a legislación laboral del país.
A modo de conclusión de este capítulo, es evidente que el proceso de
otorgamiento de concesiones ha tenido mucho atraso en relación a lo planeado desde que se dictó la primera ley. El proceso también se ha visto alterado por situaciones que han sido calificadas como fuera de los procedimientos correctos:
 El caso de Hotelera Paracas, que lo mencionan la DH y la CGR,
 algunos casos de re-concesiones,
 los cuestionamientos a otorgarle varias concesiones a una empresa de copropiedad del ex ministro Rubén Pacheco, etc.),
 que ha habido incumplimientos de lo establecido en los contratos por parte de varias empresas y
 que se han otorgado ampliaciones de plazos de manera irresponsable e irregular por parte del ICT.
En este capítulo se hace un análisis de los ingresos fiscales que producen las empresas concesionarias del PTGP, así como también de los beneficios -tanto fiscales como de otra índole- que se ofrecen a dichas empresas. El propósito final es hacer un balance que permita entender si un proyecto de esta naturaleza es beneficioso o no para el país. No obstante, no ha sido posible realizar un ejercicio de tipo cuantitativo, debido a faltantes de información, que se considera no es de carácter público. Por lo tanto, este componente es de tipo cualitativo.
En este capítulo no será posible hacer un análisis de los beneficios fiscales que han obtenido las empresas concesionarias por concepto de incentivos turísticos, puesto que para ello se tendría que tener acceso a los expedientes individuales de cada empresa tanto en el ICT como en el Ministerio de Hacienda, lo que es casi imposible debido al carácter discrecional con el que se manejan este tipo de documentos en ambas entidades.
En el ICT se informó que la información relativa a las exoneraciones por medio de la ley de incentivos la lleva el Ministerio de Hacienda, y consultada la Dirección de Hacienda, que tiene una persona representando al MH en la Comisión Reguladora de Incentivos, no pudo facilitar información al respecto por fallas en los sistemas de controles y estadísticas de las exoneraciones, sobretodo por faltantes de información de algunos de los primeros años.
La Ley Nº 6990, Ley de Incentivos Turísticos y sus posteriores reformas permite ofrecerle beneficios fiscales a las empresas que voluntariamente se someten a cumplir una serie de requisitos legales y técnicos, entre los cuales destacan:
a) La Contribución en la Balanza de Pagos.
b) La utilización de materias primas e insumos nacionales.
c) La creación de empleos directos e indirectos.
d) Los efectos en el desarrollo regional.
e) La modernización o diversificación de la oferta turística nacional.
f) Los incrementos de la demanda turística interna e internacional.
g) Los beneficios que se reflejan en otros sectores”.
En general, las empresas concesionarias del PTGP que cuentan con contratos turísticos de incentivos 37 y que están operando hoteles han cumplido y/o contribuido con los puntos anteriores. Lo que se refiere al punto b (la utilización de materias primas e insumos nacionales) no se cumple totalmente debido a que muchos insumos son importados, incluyendo ciertos materiales de construcción (pisos cerámicos, loza sanitaria, grifería, cerrajería, cielos, madera, otros) y ciertos
equipamientos (equipos eléctricos, electromecánicos, mobiliario, batería de cocina, cubertería, vajilla, ropa de cama, cortinas, otros).
Las exoneraciones que han recibido las empresas hoteleras que están operando en el PTGP según la Ley Nº 6990 se refieren a lo que dice textualmente dicha ley:
“Exención de todo tributo y sobretasa que se aplique a la importación o compra local de bienes indispensables para el funcionamiento o instalación de empresas nuevas, o de las establecidas que ofrezcan nuevos servicios”.
En materia de recaudación fiscal este consultor acudió al MH por medio de solicitudes escritas, y la Dirección General de Tributación indicó mediante el oficio DGT-557-2008 (ver Anexo 47) que “…dicha información es de carácter confidencial, de conformidad con el artículo 117 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios…”. La Dirección General de Hacienda también argumentó lo mismo en su respuesta por el oficio DGH-864-08, indicando a su vez que “…no cuenta con estadísticas sobre las exoneraciones otorgadas al amparo de la ley Nº 6990…”, es decir las que se otorgan a las empresas turísticas que tienen contratos de incentivos. Esta realidad no esconde la falta de responsabilidad de las entidades del gobierno central en un tema tan delicado como es el otorgamiento de incentivos sin tener los controles adecuados, situación que ha sido severamente criticada por la CGR.
Así mismo, la municipalidad de Liberia tampoco proporcionó información de sus ingresos fiscales, debido a que no lleva información sistematizada en cuadros anuales por empresas, y los expedientes de cada uno tampoco pueden consultarse por ser de carácter privado. En el caso de la municipalidad de Carrillo si llevan estadísticas -aunque éstas son incompletas y tienen lagunas de información- de los impuestos y tributos que las concesionarias del PTGP han aportado desde el 2000 (hay un faltante de información entre los años 1991, cuando se otorgó la primera concesión a Jardines del Mar S.A., y 1999).
Aún con esas carencias, a continuación se muestra un cuadro con dicha información, una vez procesada:
Cuadro Nº 8. Recaudación en el Cantón de Carrillo
Tipo de cambio promedio del dólar durante el año
27,068,100
7,288,526
30,095,887
35,946,848
102,542,640
73,701,359
100,501,268
107,137,964
485,136,985
Fuente: Elaboración propia con datos de la Municip. de Carrillo y tipos de cambio del BCCR.
Sobresalen dos aspectos importantes: uno es el hecho de que haya faltantes de información entre 1991 y 1999, porque para esas fechas no se llevaba sistematizada la misma; lo segundo es que el monto total parece ser bajo si se compara con las millonarias inversiones que se han hecho (lo que supone también millonarias ganancias de las empresas, pues generalmente un hotel construido con financiamiento no pasa de 8 ó 10 años para pagar su deuda). A ello debe agregarse que tampoco se tiene información oficial del período en que la municipalidad dejó de percibir ingresos fiscales por no estar debidamente registradas las concesiones de algunas de las empresas, como se verá más adelante con opiniones de la CGR.
No obstante que no sea posible obtener la información completa, este consultor ha enlistado los diversos impuestos y/o tributos que deben pagar las empresas turísticas que son parte del PTGP, dependiendo del estado en que se encuentren (si solo tienen los terrenos en concesión, si ya levantaron construcciones en ellos, si ya tienen operando las empresas, otros):
 Canon por concesión en ZMT: Este canon anual se paga a las municipalidades de Liberia y Carrillo, directamente por parte de las empresas concesionarias. Sustituye el impuesto territorial que se cobra en áreas de propiedad privada.
 Impuesto de bienes inmuebles: También se paga a las municipalidades, previo avalúo de Hacienda (Tributación). Cada 5 años se revalúan las propiedades.
 Impuesto a la construcción: Constituye el 1% del monto tasado de cada proyecto de construcción que tramita permiso municipal; esta tasación generalmente se basa en la realizada previamente por el Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica (CFIA).
 Impuesto de patente comercial: También se paga a los gobiernos locales, por realizar actividades comerciales (hospedaje, gastronomía, entretenimiento, deportes que se cobran, otros).
 Impuesto
independientemente de que las patentes hayan sido otorgadas mediante la aplicación de la ley de incentivos turísticos (en éste caso, al precio del último remate oficial).
 Impuesto específico de consumo sobre bebidas alcohólicas: Este impuesto es indirecto, pues lo paga el consumidor en el precio de las bebidas.
 Impuesto a la operación de casinos: También se paga al gobierno local, previa aprobación de requisitos establecidos por el ICT.
 Impuesto de hospedaje: Es el 3 % de las tarifas de hospedajes; se le cobra a los huéspedes y cada empresa debe trasladarlo al ICT; ha sido derogado y se dejará de pagar el último día de febrero del 2009.
 Impuesto sobre la renta: Lo cobra Hacienda por medio de las declaraciones de ingresos de las empresas.
 Impuesto selectivo de consumo: Es el que grava la importación de artículos y debe pagarse a Hacienda.
 Impuesto general
Agregado); es un impuesto indirecto del 13 %, pues lo paga el consumidor y lo traslada la empresa; lo cobra también Hacienda sobre los productos y servicios que venden las empresas. En sentido inverso, las empresas turísticas también deben pagarlo cuando compran productos y servicios.
sobre ventas: Conocido como IVA (Impuesto al
 Impuesto sobre el traspaso de bienes inmuebles: Grava las transacciones de bienes inmuebles y debe pagarse a Hacienda, va incluido en los timbres de las escrituras.
embarcaciones: Lo cobra Hacienda. En todas las empresas del PTGP existen vehículos y probablemente hasta pequeñas embarcaciones.
 Cuotas patronales: Las que paga cada empresa a la CCSS para cubrir la seguridad social de los asalariados.
 Cuotas al INS: Las que pagan las empresas, correspondientes a las pólizas de riesgo laboral de los trabajadores.
 Cuotas al INA: La pagan las empresas para los programas de capacitación en el sector turismo.
Como puede inferirse del listado anterior, es indudable que la recaudación fiscal es alta, sobretodo si se toman en cuenta algunas variables:
o Las construcciones de estas empresas son de muy alta calidad, por lo que los montos de las obras son muy altos. Por lo tanto, los impuestos de construcción y bienes inmuebles son considerables.
El consumo de los huéspedes en los hoteles y restaurantes es muy alto, debido a los segmentos de mercado a los que pertenecen la mayoría de los turistas extranjeros que se hospedan en el PTGP, de manera que el impuesto de ventas también es alto.
El consumo de bebidas alcohólicas -tanto en restaurantes, como en bares y centros de entretenimiento- es generalmente alto cuando se está de vacaciones, de manera que la recaudación por este impuesto también es alta.
De igual manera, la recaudación por impuesto de ventas es considerable, sobretodo en rubros como los servicios de excursiones y compra de recuerdos y artesanías.
La recaudación del impuesto de hospedaje ha sido muy alta en el caso del PTGP, puesto que las tarifas hoteleras solo son de establecimientos de 4 y 5 estrellas; ahora ya está derogado.
Las cuotas a la CCSS, INS e INA son cuantiosas y contribuyen a dar mayor calidad de vida al personal laboral de las empresas turísticas.
Finalmente, en criterio del consultor, en el impuesto sobre la renta, en teoría también debería ser alta la recaudación, puesto que se trata de empresas de mucha ocupación y alto consumo, de modo que los ingresos suponen ser muy altos, independientemente de los costos de operación y amortización de deudas que deben tener.
En síntesis, se asume que la recaudación de impuestos debe ser alta, pero por las razones apuntadas anteriormente, no ha sido posible cuantificarla para conocer su impacto en la economía. Sin embargo, también hay factores negativos que probablemente afectan la recaudación, como es el caso de que la mayoría de las propiedades están valoradas en montos significativamente menores al valor real de mercado.
En cuanto a los impuestos que ha dejado de percibir el Estado por concepto de exoneraciones fiscales, por medio de los contratos de incentivos que tienen las empresas concesionarias del PTGP, tampoco ha sido posible cuantificarlos debido a la confidencialidad de la información, según fue explicado con la respuesta de Hacienda. Aún así, de acuerdo a los criterios de la CGR, los contratos de incentivos ya no pueden seguir aplicándose cuando se producen remodelaciones, ampliaciones, renovación de equipos y mobiliario, por lo que en esos casos las empresas están obligadas a pagar los impuestos de todo lo que adquieran. Solamente las empresas que emprenden proyectos nuevos son beneficiadas con las exoneraciones fiscales de conformidad con los contratos de incentivos. El siguiente cuadro ofrece información acerca de las inversiones aprobadas por ICT:
Cuadro Nº 9. Proyectos en el PTGP aprobados con Contrato Turístico
Camping Jardín del Mar
Corporación 358
Condohotel Costa Blanca
Hotelera Paracas
Hotel Malinche Real
Hotel Sula-Sula
Hotelera San Francisco de Asís
Punta Vista Bahía
Condohotel Villas del Pescador
Ecodesarrollo Papagayo (SITUR) 38
Condohotel Giardini di Papagallo
Hotel Costa Smeralda (Ampl.)
Hotel Blue Village Papagayo (ampl.)
Occidental Smeralda
Hotel Fiesta de Playa
Hotel Fiesta Premier (Ampl.)
Hotel Fiesta Premier (Remod.)
Hotel Conde del Mar (Ampl.)
1,233 39
162,481,000
Fuente: elaboración propia con datos del ICT. Nota: el cálculo de dólares al tipo de cambio promedio de cada año, según datos del BCCR.
Analizando la información del cuadro anterior son notorios los cambios en las empresas concesionarias, tal como se ha mencionado en el capítulo anterior; no obstante, lo que importa es que las inversiones iniciales de algunos de los primeros concesionarios fueron retomadas y desarrolladas por otras empresas y, con ello, inyectaron capitales frescos para mantener y generar más empleo y recaudaciones a los gobiernos central y municipales. La inversión total contabilizada en el cuadro es alta, pero no la esperada, pues tan solo el Hotel Four Seasons se lleva casi el 65%. No obstante, hay otro tipo de inversión no contabilizada, como es la que se ha invertido en obras de infraestructura -tanto pública como privada 40 .
Aunque no se ha profundizado en el análisis por la carencia de cifras, en criterio del consultor es posible afirmar que seguramente han sido mayores los ingresos
fiscales que el Estado y sus instituciones han recibido que las exoneraciones que se han otorgado (lo que algunos sectores opuestos al PTGP han llamado “las granjerías” que los gobiernos han otorgado a las empresas privadas).
En una estimación de este consultor, las exoneraciones fiscales que se otorgan a beneficiarios por medio de los contratos de incentivos no los favorecen más allá de un 25% del costo total de cada proyecto nuevo 41 . Una vez operando cada empresa, se inicia parte de la derrama económica con muchos ingresos fiscales que benefician a la región y al país en su conjunto.
En el contexto de esta investigación, en materia de recaudación fiscal -ya sea por el MH o las dos municipalidades- no hay forma de saber con objetividad si realmente ha valido la pena para el país atraer este tipo de grandes inversiones extranjeras (las de mayor cuantía siempre asociadas a grandes cadenas hoteleras internacionales) con fuertes sacrificios fiscales de parte del Estado y conocer si han contribuido efectivamente a revertir los índices de pobreza de la provincia de Guanacaste. En opinión del consultor, y que es coincidente con lo planteado en informes del Estado de la Nación (2006 y 2007), esto no se ha dado hasta ahora, pese a que el PTGP y el resto del desarrollo turístico que después le sucedió en dicha provincia ya lleva más de 20 años.
En cifras macroeconómicas no cabe duda que las divisas producidas por el sector turismo han servido muchísimo para reducir el diferencial en la balanza general entre exportaciones e importaciones, además de ser un importantísimo paliativo para evitar la gravedad de las crisis económicas como las sufridas por la mayoría de los países en América Latina. Aún así, en el caso de Guanacaste -y también de las otras dos provincias costeras, el turismo no ha llenado todas las expectativas que se tenían desde que se anunció el nacimiento del proyecto del PTGP en la década de los años setenta.
En el presente apartado se hace un análisis de las relaciones entre el PTGP (entendiéndose como entidad ICT-Consejo Director del PTGP) y los gobiernos municipales de Liberia y Carrillo, en cuya