Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2010-00042-de-diciembre-6-de-2012?documento=jurcol&contexto=jurcol_d6bca37f194c00d8e0430a01015100d8&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-20 12:59:06
Document Index: 305215960

Matched Legal Cases: ['artículo 84', 'artículo 189', 'artículo 218', 'artículo 2', 'artículo 189', 'artículo 189', 'artículo 209', 'artículo 189', 'artículo 218', 'artículo 193', 'artículo 218', 'artículo 218', 'artículo 218', 'artículo 227', 'Artículo 227', 'artículo 218', 'Artículo 185', 'Artículo 193']

﻿ Sentencia 2010-00042 de diciembre 6 de 2012
SENTENCIA 2010-00042 DE 06 DE DICIEMBRE DE 2012
CONTENIDO:SISTEMA ÚNICO DE SEÑALIZACIÓN INTEGRAL Y RASTREO (SUSIR). EL SISTEMA ÚNICO DE SEÑALIZACIÓN INTEGRAL Y RASTREO TIENE COMO FINALIDAD PROPENDER POR EL PAGO DE IMPUESTOS (CONTROLANDO LA EVASIÓN) Y EVITAR EL INGRESO ILEGAL DE PRODUCTOS AL TERRITORIO ADUANERO (CONTROLANDO EL CONTRABANDO), SIN QUE SE ESTÉ CREANDO UN TRIBUTO POR EL EJECUTIVO O MODIFICANDO UNO EXISTENTE.
TEMAS ESPECÍFICOS:DIAN, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, SISTEMA ÚNICO DE SEÑALIZACIÓN INTEGRAL Y RASTREO
Sentencia 2010-00042 de diciembre 6 de 2012
Ref.: 110010327000201000042 00
Rad. 18471
En ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el ciudadano Juan Carlos Galindo Vacha demandó a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que se declare la nulidad del Decreto 2462 de 2010, “por medio del cual se crea el sistema único de señalización integral y rastreo, Susir, para controlar y garantizar el pago de los impuestos del orden nacional y departamental”, en subsidio, la nulidad de los apartes en subrayas del decreto demandado del siguiente tenor:
“DECRETO NÚMERO 2462 DE 2010
Por el cual se crea el sistema único de señalización integral y rastreo, Susir, para controlar y garantizar el pago de los impuestos del orden nacional y departamental
El Presidente de la República de Colombia,en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el numeral 11 y 25 del artículo 189 de la Constitución Política, la Ley 6ª de 1971, la Ley 7ª de 1991, y oído el comité de asuntos aduaneros, arancelarios y de comercio exterior, y
2. EI código seguro deberá garantizar que sólo podrá ser identificado con lectores a altas velocidades y no podrá ser descifrado por otro medio diferente al implementado en el sistema.
3. EI sistema debe permitir la verificación de la autenticidad de las propiedades físicas del elemento de seguridad mediante escaneo.
4. EI sistema debe ser capaz de aplicar y escanear los elementos físicos de seguridad a una velocidad suficiente que no entorpezca o interfiera las líneas de producción o de empaque de los productos.
5. EI sistema debe contar con un mecanismo de control ciudadano, para que éste pueda verificar la autenticidad de los productos objeto de control.
ART. 9º—Implementación del sistema único de señalización integral y rastreo, Susir. Dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales establecerá mediante resolución de carácter general, los aspectos técnicos, operativos y de procedimiento para asegurar la implementación y efectividad del Susir; disposiciones que deberán ser cumplidas por los contribuyentes o responsables obligados a su adopción.
ART. 10.—Sanciones. Sin perjuicio de las sanciones establecidas en los artículos 319 y 320 del Código Penal o en las normas que los modifiquen o sustituyan, la producción y comercialización de los productos obligados a la implementación y uso del Susir, que no cumplan con las exigencias establecidas por éste, dará lugar a las sanciones establecidas en la legislación nacional, y en especial las señaladas en el estatuto tributario, la Ley 223 de 1995 y el Decreto 2685 de 1999.
Dado en Bogotá, D.C., al 9 de julio de 2010.
(Firmas)” (subrayado no es del texto)
Procede la Sala a pronunciarse sobre la legalidad del Decreto 2462 del 9 de julio de 2010, con el cual el Presidente de la República creó el sistema único de señalización integral y rastreo —Susir—, para controlar y garantizar el pago de los impuestos del orden nacional y departamental.
La parte demandante fundamentó sus pretensiones en la presunta falta de competencia del Gobierno Nacional para regular materias atribuidas a los departamentos, el que al hacerlo desconoció la autonomía administrativa y fiscal de las entidades territoriales departamentales, configurándose una extralimitación en la potestad reglamentaria y el quebrantamiento de lo dispuesto en el artículo 218 de la Ley 223 de 1995, que otorgó a los departamentos y al Distrito Capital la facultad de establecer sistemas de señalización de los productos objeto del impuesto al consumo.
La parte demandada, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se opuso a la prosperidad de las pretensiones afirmando que la Constitución Política(4) ordena al Presidente de la República velar por el recaudo en las rentas y caudales públicos y lo autoriza para modificar las disposiciones concernientes al régimen de aduanas, entre otras funciones, razón por la cual el decreto demandado no va en contravía de la autonomía de las entidades territoriales, pues no fija o determina aspectos propios de la fiscalización, liquidación, cobro o recaudo de impuestos. Por lo tanto, el decreto acusado busca fortalecer las finanzas públicas, garantizando mayores recaudos para que las entidades territoriales cumplan con las obligaciones a su cargo, propósitos que se derivan de nuestra forma política como Estado unitario y responden a los principios de coordinación y concurrencia, entre otros.
Además, el sistema único de señalización integral y rastreo tiene como finalidad propender por el pago de impuestos (controlando la evasión) y evitar el ingreso ilegal de productos al territorio aduanero (controlando el contrabando), sin que se esté creando un tributo por el Ejecutivo o modificando uno existente.
La parte coadyuvante manifestó que el Decreto 2462 de 2010 se expidió sin consultar a los afectados con el impuesto al consumo, violando el principio de participación previsto en el artículo 2º de la Constitución Política. Además, impuso requisitos adicionales a los que por ley debe cumplir el comerciante para ejercer actividades sujetas al impuesto al consumo, y violó el principio Constitucional de reserva de ley, al crear por decreto una sanción de aprehensión y decomiso que solo puede establecerla el legislador en su actividad punitiva.
No obstante que la parte coadyuvante formula nuevos cargos, la Sala circunscribirá el estudio de legalidad del Decreto 2462 del 9 de julio de 2010 a los cargos formulados en la demanda, toda vez que la intervención de terceros en los procesos jurisdiccionales administrativos solo les permite prestar su colaboración a alguna de las partes, apoyando las pretensiones o reforzando la oposición a las mismas, pero no reclamando un pronunciamiento distinto al propuesto en la demanda o formulando nuevos cargos, porque así se desnaturalizaría la figura de la coadyuvancia.
Sobre el alcance de la intervención de terceros en los procesos de simple nulidad (CCA art. 146, inc. 1º), el Consejo de Estado ha considerado que está limitada a la actividad del actor y supeditada a los argumentos que se expresen en la demanda; criterio que en la sentencia se acoge. Ha dicho el Consejo de Estado(5):
“Esta Sala, en providencia de 28 de octubre de 2010 (Exp. 2005-00521-01, actor: José Omar Cortés Quijano, C.P. María Elizabeth García González), precisó, y ahora lo reitera:
‘... Cabe resaltar que esta corporación ha precisado que la intervención de los coadyuvantes y, particularmente, en tratándose de las acciones públicas, como la que se instauró en el evento sub examine, está limitada a la actividad del actor y supeditada a los argumentos que este exprese en su libelo.
Así, en auto de 13 de mayo de 2010, (Exp. 2008-00101, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno), expresó, frente a una solicitud de adición de una demanda por parte de un coadyuvante, que por ser este un adherente accidental del proceso, no se encontraba legitimado para exceder los límites fijados en la demanda inicial por el demandante.
Igualmente, en sentencia de 7 de octubre de 2010 (Exp. 2007-00010, C.P., Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), se sostuvo que el coadyuvante no puede ir más allá de los argumentos de la parte que coadyuva.
Las anteriores precisiones, que la Sala prohíja en esta oportunidad, conducen a la conclusión de que si el coadyuvante no es autónomo de la parte a la que adhiere, no pudiendo por esta razón modificar las pretensiones ni proponer nuevos cargos, pues para ello podría perfectamente instaurar su propia demanda, tampoco puede apelar si la parte principal a la cual adhiere o de la cual depende, no lo hace...’”.
A su vez, la parte impugnadora de la demanda aseguró que la creación de un sistema único de señalización y rastreo de los productos objeto de impuestos de carácter nacional y departamental, no viola la autonomía territorial ni excede la potestad reglamentaria, pues es al Gobierno Nacional a quien le corresponde promover políticas públicas de nivel nacional que tengan como finalidad el control del contrabando y de la evasión de los impuestos.
Examinados los argumentos de las partes, la Sala entrará a dilucidar si el Decreto 2462 de 2010 al crear y reglamentar el sistema único de señalización integral y rastreo —Susir— para controlar y garantizar el pago de los impuestos del orden nacional y departamental, y evitar el ingreso ilegal al territorio aduanero nacional de mercancía de procedencia extranjera, violó la autonomía fiscal de los departamentos, y se extralimitó en el ejercicio de la facultad reglamentaria, prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política.
Las disposiciones constitucionales invocadas por el demandante, y, según su dicho, vulneradas, constituyen el fundamento de la autonomía administrativa de los departamentos para manejar sus asuntos propios, y de la autonomía fiscal referida a la facultad de tales entidades territoriales de fijar los elementos del tributo cuando la ley ha autorizado su creación(6). Al revisar el texto del decreto demandado, la Sala no encuentra que se esté usurpando dichas facultades, toda vez que lo que está haciendo ese decreto es crear un sistema de señalización y rastreo de productos de origen nacional o extranjero, con el fin de evitar la evasión de impuestos y el contrabando, atribución del Presidente de la República según los numerales 20 y 25 del artículo 189 de la Constitución Política.
El sistema único de señalización integral y rastreo —Susir—, creado mediante el citado decreto, tiene como objetivo principal ejercer un control aduanero sobre mercancías de procedencia extranjera o nacional, sujetas a impuestos del orden nacional o departamental, con el fin de evitar la evasión y el contrabando.
La inclusión en el sistema único de señalización integral y rastreo —Susir— de productos sujetos a impuestos del orden departamental, no es razón suficiente para concluir que se está quebrantando la autonomía fiscal relativa otorgada por la Constitución Política a los departamentos, puesto que no existen elementos de juicio que lleven a la Sala a considerar que mediante la creación e implementación del Susir el Gobierno Nacional pretenda asumir el control sobre el recaudo de los impuestos departamentales. Por el contrario, lo que se evidencia en el decreto es que se busca poner a disposición de estas entidades territoriales un sistema de señalización de productos que contribuya a garantizarles, en forma eficiente y eficaz, el ejercicio de su facultad de control y fiscalización.
Tampoco del texto del decreto demandado se infiere que mediante el sistema único de señalización integral y rastreo —Susir—se estén determinando aspectos propios de la fiscalización, liquidación, cobro o recaudo de los mencionados impuestos, pues el objeto del citado sistema es el control de los productos gravados con impuestos del orden nacional o departamental, pero no el establecimiento de reglas sobre el manejo administrativo de los asuntos departamentales ni relacionadas con la competencia tributaria relativa de los departamentos, a los que el decreto en mención, para nada les recorta las facultades relacionadas con el recaudo, la administración, la determinación o la fiscalización de sus tributos. En otras palabras, el objetivo del decreto no es la fiscalización de los impuestos departamentales, como equívocamente el accionante lo ha entendido sino la implementación de una medida tendiente a controlar la circulación de mercancías susceptibles de ser gravadas.
En síntesis, puede decirse que el decreto demandado dota al Estado de una herramienta para controlar la circulación en el territorio nacional de productos extranjeros o nacionales, susceptibles de ser gravados, a fin de asegurar que, respecto de los primeros, se cumplan las normas aduaneras, de comercio exterior, y las fiscales; y frente a los segundos, se observen las normas fiscales y se evite a nivel territorial la elusión o evasión tributaria, lo que implica el acatamiento del principio constitucional de coordinación que debe guiar la actuación de las entidades administrativas, según los dictados del artículo 209 de la Carta. Es más, este decreto tiene el alcance de proteger al consumidor —que es una obligación del Estado—, tal como se anuncia en su último considerando, que le permitirá a los consumidores “verificar la autenticidad de los productos objeto de control” (art. 4º, num. 5º).
De otra parte, el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política es el fundamento de la potestad reglamentaria, según el cual el Ejecutivo está facultado para expedir decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. Esta competencia, por ende, está dirigida a fijar reglas que desarrollen las leyes para facilitar su cabal y adecuado cumplimiento.
Esta facultad está sujeta a ciertos límites, que no son otros que los fijados por la Constitución y la misma ley, ya que al que reglamenta no le es dado ampliar, restringir o modificar el contenido legal, es decir, las normas reglamentarias deben estar subordinadas a la ley respectiva y tener como finalidad exclusiva la cabal ejecución de ella(7).
El decreto acusado tampoco rebasa la potestad reglamentaria atribuida al Presidente de la República, porque mediante la creación del sistema único de señalización integral y rastreo el Gobierno Nacional está desarrollando aquellas disposiciones legales que relaciona en la parte motiva del decreto, y que le imponen el deber de asegurar el oportuno y apropiado ingreso al tesoro de los recursos que mediante los tributos e impuestos deban aportar los diferentes sectores económicos y los contribuyentes, y el de dotar a la administración fiscal del orden nacional y departamental de instrumentos actualizados en materia tecnológica, que le garanticen en forma eficiente y eficaz el ejercicio de control y fiscalización, y el intercambio de información fiscal entre los entes del orden nacional, departamental y municipal para efecto de controlar los impuestos de su competencia, tal como se deduce de la parte considerativa del decreto impugnado.
Si bien en el acta(8) de la reunión del Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior del 7 de julio de 2010 se sugirió elevar una consulta pública sobre el texto de la reglamentación del Susir, en esa acta consta que el citado comité emitió recomendación favorable para la expedición del decreto, sin condicionarla a que, previamente a su expedición, la DIAN elevara la referida consulta. Téngase en cuenta que está prevista la expedición posterior de otros reglamentos para señalar qué mercancías de procedencia extranjera, o nacionales, estarán sujetas al cumplimento del Susir, y para la implementación gradual de ese sistema, aspectos que bien pueden ser consultados con los destinatarios de esos reglamentos.
Por último, respecto de la posible violación del artículo 218(9) de la Ley 223 de 1995, por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones, es sabido que el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas, de propiedad de la nación, fue cedido a los departamentos y al Distrito Capital(10), prohibiéndoles expedir reglamentaciones sobre la materia(11).
Si bien los departamentos y el Distrito Capital, de conformidad con el artículo 193 de la Ley 223 de 1995, tienen prohibida la reglamentación del impuesto al consumo de esos productos, el artículo 218 de esa ley dispone que podrán imponer la obligación a los productores - importadores de señalizar los productos destinados al consumo en cada departamento o en el Distrito Capital, tales mecanismos departamentales o del Distrito Capital de señalización están condicionados por los sistemas únicos de señalización que a nivel nacional se establezcan, en virtud de la coordinación de la que se habla en ese artículo 218.
En la actualidad ese artículo 218 de la Ley 223 de 1995 quedó subrogado por el parágrafo 4º del artículo 227 de la Ley 1450 de 2011, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, que es del siguiente tenor:
“Artículo 227. Obligatoriedad de suministro de información.
PAR.4º—Los departamentos y Distrito Capital estarán obligados a integrarse al sistema único nacional de información y rastreo, que para la identificación y trazabilidad de productos, tenga en cuenta las especificidades de cada uno, y a suministrar la información que este requiera. Este sistema se establecerá para obtener toda la información correspondiente a la importación, producción, distribución, consumo y exportación de los bienes sujetos al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, de cerveza, sifones, refajos y mezclas y de cigarrillos y tabaco elaborado.
El sistema único nacional de información y rastreo será administrado por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá entrar a operar dentro del año siguiente a la expedición de la presente ley. El Gobierno Nacional reglamentará la materia”.
Por consiguiente, infiérese del estudio que antecede, que el Gobierno Nacional no carecía de competencia para expedir el decreto reglamentario demandado, y que al dictarlo, no desconoció, a términos de la demanda, lo dispuesto por el artículo 218 de la Ley 223 de 1995, en lo que tenía que ver con el establecimiento de sistemas de señalización territoriales para los productos destinados al consumo en cada departamento o el Distrito Capital, razones por las cuales se negarán las súplicas de la demanda.
RECONÓCESE personería para actuar a nombre de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la abogada Ángela Patricia Parra Carrascal en los términos del poder que obra en el expediente.
(4) Artículos 189, 209, 285, entre otros, de la Constitución Política.
(5) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García González, auto del 26 de mayo de 2011, Rad. 08001-23-31-000-2003-02042-02, actor: Betty del Socorro Echeverría Consuegra, demandado: municipio de Juan de Acosta.
(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, sentencia del 7 de abril de 2011, Rad. 25000-23-27-000-2006-00562-01(16949), actor: José Alejandro Herrera Carvajal, demandado: Municipio de Cucunubá.
(7) Consejo de Estado, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, sentencia del 30 de mayo de 2011. Rad. 11001-03-27-000-2009-00024-00(17699).
(8) Folios 86 a 90, cuaderno principal.
(9) “ART. 218.—Señalización. Los sujetos activos de los impuestos al consumo de que trata este capítulo podrán establecer la obligación a los productores importadores de señalizar los productos destinados al consumo en cada departamento y el Distrito Capital. Para el ejercicio de esta facultad los sujetos activos coordinarán el establecimiento de sistemas únicos de señalización a nivel nacional”.
(10) Ley 223 de 1995: “Artículo 185. Propiedad del impuesto. El impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas es de propiedad de la nación y su producto se encuentra cedido a los departamentos y al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, en proporción al consumo de los productos gravados en sus jurisdicciones”.
“ART. 221. Administración y control. La fiscalización, liquidación oficial, discusión, cobro, y recaudo de los impuestos al consumo de que trata este capítulo es de competencia de los departamentos y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, en lo que a este corresponda, competencia que se ejercerá a través de los órganos encargados de la administración fiscal. Los departamentos y el Distrito Capital aplicarán en la determinación oficial, discusión y cobro de los impuestos los procedimientos establecidos en el estatuto tributario para los impuestos del orden nacional. El régimen sancionatorio y el procedimiento para la aplicación del mismo previsto en el estatuto tributario se aplicará en lo pertinente a los impuestos al consumo de que trata este capítulo”.
(11) Ley 223 de 1995: “Artículo 193. Reglamentación única. Con el propósito de mantener una reglamentación única a nivel nacional sobre el impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos, mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas, ni las asambleas departamentales ni el Concejo Distrital de Santafé de Bogotá podrán expedir reglamentaciones sobre la materia, de manera que el gravamen se regirá íntegramente por lo dispuesto en la presente ley, por los reglamentos que, en su desarrollo, profiera el Gobierno Nacional y por las normas de procedimiento señaladas en el estatuto tributario, con excepción del período gravable”.