Source: http://www.arches.ro/revue/no08/no8art04.htm
Timestamp: 2018-01-24 07:30:03+00:00
Document Index: 330820602

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LE PRINCIPE UNIQUE DE PRIMAUTÉ DU DROIT DE L’UNION EUROPÉENNE SUR LE DROIT NATIONAL. NATURE ET PARTICULARITÉS
Atanas SEMOV1
Le principe de primauté constitue sans doute la manifestation la plus claire du caractère supra-national du droit communautaire, d’autant plus qu’il est consacré par ce même droit communautaire2. Autrement dit, il s’agit d’un principe auto consacré….3 Les traités fondateurs ne contiennent aucune disposition expresse définissant les rapports entre leurs normes (encore moins de toutes les normes juridiques communautaires) et les normes internes des États membres4. Un demi-siècle seulement après le début de l’intégration européenne (et quatre décennies après l’affirmation du principe par la CJCE) le traité établissant une Constitution pour l’Europe consacre expressément – et de manière catégorique – le principe de primauté du droit européen sur le droit interne (voir ci-après).
1. La proclamation et la consécration du principe est le fait (bien évidemment) de la CJCE. Dans un arrêt rendu en 1964 dans l’affaire Costa c/ENEL, la CJCE établit que l’intégration des normes juridiques communautaires dans le droit interne de tout État membre implique l’impossibilité pour ce dernier d’y opposer une norme juridique unilatérale appartenant à son ordre juridique interne5.
1.1. D’après la CJCE, c’est le dispositif de l’article 249 § 2 relatif au règlement qui constitue le fondement explicite du principe6 et partant rejette catégoriquement une telle possibilité7. Mais la CJCE étend l’application du principe bien au-delà des seuls règlements, à l’ensemble des normes communautaires. /P>
1.2. La logique du principe de primauté est la suivante : Les États membres transfèrent par le biais des traités fondateurs des compétences, dont le plein exercice serait impossible ou menacé, si les États membres pouvaient opposer aux normes communautaires des dispositifs internes unilatéraux8. D’autre
1 Professeur à la Faculté de Droit de l’Université de Sofia. 2 Voir Koen Lenaerts, Piet Van Nuffel, Constitutional Law of the European Union, Londres, Sweet & Maxwell, 1999, p. 505. 3 Andréa Ott note même qu’« au cours de ces cinq décennies d’existence, la CJCE a développé non seulement le principe, mais aussi toute la théorie de la primauté du droit européen »,Andrea Ott, Fundamental and Basic principles, in Andrea Ott & Kristyn Inglis (editors), Handbook on European Enlargement.A Commentary on the Enlargement Process, La Haye,T.M.C.Asser Press,Asser Instituut, 2002, p. 14. 4 Certains auteurs estiment que cela n’était pas dÀ au hasard – le silence des traités fondateurs était nécessaire pour faciliter leur adoption par les différents parlements nationaux, voir Ralph H. Folsom, Ralph B. Lake,Ved P. Nanda,European Union Law After Maastricht.A Practical Guide for Lawyers Outside the Common Market, La Haye-Londres-Boston, Kluwer Law International, 1996, p. 23. 5 « A la différence des traités internationaux ordinaires, le traité de la CEE a institué un ordre juridique propre, intégré au système juridique des États membres lors de l’entrée en vigueur du traité et qui s’impose à leurs juridictions… le droit objectif issu du traité, ne peut pas être annulé par des dispositions juridiques internes, quelles qu’elles soient… », CJCE, 15 juill. 1964, Costa c/ENEL, aff. 6/64, Rec. 1141. 6 Art. 249 § 2 (ex-art. 189) CEE : « Le règlement a une portée générale. Il est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tous les États membres ». 7 « La prééminence du droit communautaire est confirmée par l’article 189 [nouvel article 249], aux termes duquel les règlements ont valeur ‘obligatoire’ et sont ‘directement applicables dans tout État membre’ », CJCE, 15 juill. 1964, Costa c/ENEL, aff. 6/64, Rec. 1141.
Les États membres « ont limité, bien que dans des domaines restreints, leurs droits souverains et ont créé ainsi un corps de droit applicable à leurs ressortissants et à eux-mêmes », CJCE, 15 juill. 1964, Costa c/ENEL, aff. 6/64, Rec. 1141.
part, l’exigence d’application uniforme ne peut pas admettre que chacun d’eux puisse conditionner ou modifier l’action d’une norme communautaire par un acte interne9.
La CJCE conclut clairement et sans équivoque qu’«issu de source autonome, le droit né du traité (traité instituant la Communauté économique européenne) ne peut pas, en raison de sa nature spécifique originale, se voir judiciairement opposer un texte interne, quel qu’il soit, sans perdre son caractère communautaire et sans que soit mise en cause la base juridique de la Communauté elle-même »10 .
2. La nature du principe de primauté. Comme il apparaît des motifs de la CJCE, le principe de primauté constitue une conséquence logique et naturelle du caractère unique du droit communautaire11. Tout simplement, ce dernier ne peut que primer sur le droit interne12. Le contraire empêcherait ou rendrait impossible son application uniforme et par la même occasion, la création d’une communauté unique de droit, ainsi que l’intégration. Le contraire rendrait également inutile l’attribution par – à travers les traités fondateurs – des pouvoirs à la Communauté européenne par les États membres (attribution qui va jusqu’à la renonciation complète dans certains domaines de la part des États souverains à leurs propres compétences) et compromettrait également l’applicabilité directe éventuelle des normes communautaires.
Logiquement et inévitablement, le principe de primauté suppose que le droit de la Communauté européenne, « intégré au droit interne » de tous les États membres et immédiatement applicable sur tout leur territoire, prime en cas de conflit sur les normes de droit interne.
Ses spécificités méritent une attention particulière.
3. La portée du principe de primauté à l’égard des normes du droit de l’Union européenne. Le principe de primauté se déduit de la disposition concernant les règlements. La CJCE, ainsi que doctrine juridique acceptent cependant son extension à toutes les normes du droit de l’UE. L’affirmation inverse aurait été incompatible avec la logique interne de la construction juridique de l’intégration. La question logique de savoir quelles sont les normes du droit de l’UE bénéficiant (ou plutôt devrait-on dire pour plus de précision « pouvant bénéficier ») de la primauté sur les normes nationales des États membres, trouve une réponse courte : toutes les normes du droit de l’UE peuvent bénéficier du principe de primauté sur les normes juridiques nationales ! Le principe de primauté prévoit que toute13 norme communautaire14
« La force exécutive du droit communautaire ne saurait, en effet, varier d’un État à l’autre à la faveur des législations internes ultérieures, sans mettre en péril la réalisation des buts du traité visée à l’article 5 [nouvel article 10], alinéa 2, ni provoquer une discrimination interdite par l’article 7 [abrogé par le traité d’Amsterdam, actuellement l’interdiction de la discrimination est consacrée à l’article 13] ; […] le droit né du traité ne pourrait donc, en raison de sa nature spécifique originale, se voir judiciairement opposer un texte interne quel qu’il soit, sans perdre son caractère communautaire et sans que soit mise en cause la base juridique de la Communauté elle-même », CJCE, 15 juill. 1964, Costa c/ENEL, aff. 6/64, Rec. 1141. 10 CJCE, 15 juill. 1964, Costa c/ENEL, aff. 6/64, Rec. 1141. 11 Le professeur Zarka constate que « la primauté du droit communautaire est une exigence logique, résultant de trois caractéristiques de l’ordre juridique communautaire :
la nature de la Communauté, qui s’appuie sur la limitation des droits souverains des États ;
l’autonomie du droit communautaire, dont on déduit l’impossibilité de lui opposer une norme interne ;
l’unité du droit communautaire, qui ne permet pas aux différentes normes du droit national de paralyser les normes communautaires». In Jean-Claude Zarka, Les institutions de l’Union européenne, Guiliano éditeur, 1998, 2e éd., p. 163. 12 D’après Jacqueline Dutheil de la Rochère, « nier son primat signifie nier son existence », Jacqueline Dutheil de La Rochère, « La jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes et la souveraineté des États », in La Constitution et l’Europe, Montchrestien, 1992, p. 234. 13 La doctrine souligne l’absence d’exceptions, sauf une, aux termes de l’article 307 relatif aux traités internationaux, conclus avant l’entrée en vigueur du traité CEE, voir Trevor C. Hartley, The Foundations of European Community Law, Oxford University Press, 4ème édition, 1998, p. 218 etc. 14 « La primauté du droit communautaire dans sa totalité sur le droit interne », Joël Rideau, Droit institutionnel de l’Union et des Communautés européennes, L.G.D.J., 1999, 3e éd., p. 25. Ce constat nécessite, cependant, des précisions, le professeur Gautron réplique que « la primauté du droit communautaire doit être comprise en tant que primauté d’une norme communautaire sur une norme interne contraire, et non pas – comme il est écrit parfois – en tant que primauté de tout le droit communautaire sur tout le droit interne », Jean-Claude Gautron, Droit européen, Paris, Dalloz, 8ème édition, 1997, p. 163.
(primaire, dérivée ou provenant des sources plus spécifiques) peut l’emporter sur toute norme interne des États membres15 – législative ou infra-législative, voire constitutionnelle.
3.1. La primauté des « normes primaires » ne saurait être mise en doute. Elle se déduit logiquement de leur rôle de « charte constitutionnelle » et de l’impossibilité pour les États membres de leur opposer des normes internes (de même que des normes de nature conventionnelle qui ne lient cependant pas la Communauté, respectivement l’Union), s’agissant d’une conditio sine qua non ! Le contraire aurait privé l’ordonnancement juridique communautaire lui-même de sa raison d’être.
3.1.1. La primauté concerne tant les normes du traité fondateur, que les normes de toute source « primaire » du droit de l’UE (voir ci-dessus).
3.1.2. La primauté des normes « primaires » du droit de l’UE n’a rien à voir avec la primauté des normes du droit international.
Nonobstant leur caractère conventionnel, les normes primaires ne s’appliquent pas dans les États membres en tant que sources du droit international (voir ci-dessus), mais uniquement et exclusivement en tant que sources du droit communautaire.
Dans la mesure où ils ne s’appliquent pas en tant que traités internationaux, mais en tant que sources du droit de l’UE, les sources communautaires « primaires » ne puisent pas leur primauté dans la réglementation nationale de la primauté du droit international sur le droit interne. Les sources du droit de l’UE priment sur les normes nationales uniquement sur la base du principe de primauté consacré en droit de l’UE lui-même.
3.1.3.Ainsi, les normes nationales qui consacrent la primauté des traités internationaux (tout comme leur application en droit interne, évoquée ci-dessus), restent-elles inapplicables par principe aux sources « primaires » du droit de l’UE – à souligner encore une fois – bien qu’on puisse caractériser formellement ces dernières en tant que traités internationaux ! Ni dans leur contenu, ni dans leur finalité, les dispositions, telles que l’article 5, alinéa 4 de notre Constitution16 ne sont pas à même de servir la primauté des normes communautaires sur les normes internes. Ce constat est tout simplement évident en ce qui concerne les normes « dérivées » et logique en ce qui concerne les normes « primaires ».
3.2. La primauté des normes « dérivées » pose beaucoup plus de questions, fonction des différentes catégories de sources « dérivées » :
3.2.1 Les actes « dérivés » sans caractère normatif (les décisions individuelles, voir ci-dessus) possèdent les traits caractéristiques des actes individuels. Ils ne font naître des droits et obligations qu’au chef de leurs destinataires. Malgré cela, si le juge national doit trancher un litige mettant en question une norme issue d’un tel acte et si elle s’avère être en conflit avec une norme de droit interne, le juge national devrait régler le litige sur la base de la norme communautaire en question.
3.2.2. Les actes juridiques dérivés constituant des normes cadres (les directives, qu’elles s’adressent à un seul, à plusieurs ou à l’ensemble des États membres), dont la mise en œuvre requiert des moyens nationaux d’application, sont également en principe visés par le principe de primauté. En tant que droit
15 « A l’égard de toute norme interne », Joël Rideau, op. cit., p. 815. 16 L’article 5, al. 4 de la Constitution de la République de Bulgarie octroie aux accords internationaux, dont la Bulgarie fait partie, le statut de « partie du droit interne », et stipule que ceux d’entre eux qui sont « ratifiés conformément à l’ordre constitutionnel, promulgués et entrés en vigueur à l’égard de la République de Bulgarie, priment sur les normes de la législation interne qui sont en contradiction avec eux ». D’après nous, cette norme est inapplicable par principe à l’égard de toute source du droit de l’Union européenne ! Malgré l’actualité incontestable de la question de la compatibilité de cette norme avec le droit de l’UE, surgie dans toute sa gravité à l’occasion des modifications apportées à la Constitution de la République de Bulgarie le 18 février 2005, en rapport avec l’adhésion à l’Union européenne, le volume limité de cette présentation nous oblige à ne pas développer nos arguments en rapport avec la réponse que nous venons de donner, laissant celle-ci faire l’objet d’une analyse à part...
positif à l’intérieur d’un État membre donné, toute directive bénéficie de la primauté sur les normes internes contraires17.
3.2.3. Les actes juridiques « dérivés » à caractère normatif direct se divisent, eux aussi, en différentes catégories :
Les règlements bénéficient de la primauté en vertu d’une disposition expresse du traité (article 249, § 2 CE, précité). Leur primauté constitue une caractéristique naturelle, substantielle, sans laquelle ne pourraient être garantis ni leur « caractère obligatoire », ni leur « applicabilité directe », ni par conséquent l’efficacité du droit communautaire.
Les décisions à contenu normatif interne font partie du droit interne des Communautés et de l’Union (ils règlent des questions internes relatives à la création et au fonctionnement des organes, etc.) et régissent des questions sans aucun rapport avec la réglementation nationale.Ainsi, bien qu’ils ne soient pas formellement exclus du champ d’application du principe de primauté (lequel est en rapport avec l’ensemble des normes du droit de l’UE), en pratique ne sont-ils pas de nature à entrer en conflit avec une norme juridique nationale, pour être saisis de la primauté sur cette dernière...
3.3. En ce qui concerne la primauté de la troisième catégorie de sources (voir ci-dessus), il est nécessaire de distinguer :
3.3.1. Les sources conventionnelles du droit de l’UE en dehors du « droit originel », pourront bénéficier de la primauté précisément en tant que sources communautaires. Par conséquent, si un traité conclu entre la Communauté et des États tiers contient des normes applicables non seulement aux États membres, mais aussi à l’intérieur de ces derniers, ces normes bénéficieront de la primauté sur les normes nationales en cas de conflit.
3.3.2. Les sources non écrites sont à évaluer sous le même angle. En tant que normes faisant partie du droit de l’UE, elles bénéficieront du principe de primauté, bien qu’avec quelques particularités :
Les principes généraux de droit pourraient difficilement soulever des problèmes en termes de primauté, en cas de collision avec une norme juridique nationale.A ce jour, la CJCE n’a pas eu l’occasion à se prononcer sur leur applicabilité en droit interne en tant que source du droit de l’UE et par conséquent sur des conflits éventuels de tels principes avec des normes internes.
La pratique de la CJCE s’impose aux juridictions nationales. Les avis interprétatifs de la CJCE bénéficient de l’autorité de norme interprétée. Les décisions de fond sont contraignantes.
4. La portée du principe de primauté en ce qui concerne les normes juridiques nationales. La question analogue logique de savoir quelles sont les normes nationales concernées (ou susceptibles d’être concernées) par le principe de primauté des normes du droit de l’UE, reçoit la même réponse courte : toutes les normes nationales18 ! La CJCE affirme catégoriquement que les États membres ne peuvent laisser en vigueur, ni se référer à des normes juridiques internes incompatibles avec le droit de la CE et de l’UE.
4.1. Les normes nationales législatives ou réglementaires sont inconditionnellement soumises au principe de primauté.Ainsi, lorsqu’à la fois une norme communautaire et une norme nationale régissent une seule et même matière de manière différente, l’organe national compétent doit appliquer la norme communautaire19.
4.2. La question de la primauté des normes communautaires sur les normes constitutionnelles est l’une des questions les plus problématiques et discutées dans la théorie du droit européen. Dans la mesure où ce bref aperçu ne nous permet pas de l’aborder, nous nous limiterons ici à accepter que l’universalité et
17 A noter que dans la pratique, ce conflit ne peut surgir que lorsque et dans la mesure où une norme donnée d’une directive règle des relations juridiques pouvant faire également l’objet d’une réglementation interne contraire, autrement dit lorsque cette norme bénéficie de l’applicabilité directe (voir ci-dessous). 18 « …des dispositions de droit interne, quelles qu’elles soient », CJCE, 15 juill. 1964, Costa c/ENEL, aff. 6/64, Rec. 1141. 19 Mieux encore, même lorsqu’il n’existe aucun conflit, le pouvoir administratif ou celui juridictionnel doivent appliquer la norme communautaire !
la logique interne du principe de primauté permettent de présumer que les États membres ne soient en mesure d’opposer aux normes communautaires aucune norme interne20.
Cela signifie, qu’en cas de conflit entre une norme constitutionnelle nationale et une norme positive du droit CE et UE, la deuxième s’imposera. Si une matière est à la fois régie par une norme du droit de l’UE et une norme constitutionnelle nationale, les organes nationaux devront appliquer la norme européenne, en « ignorant » leur constitution nationale.
Cette conclusion est fortement contestée. Plusieurs organes nationaux de contrôle de constitutionnalité – à l’instar du Conseil constitutionnel français et du Tribunal constitutionnel allemand
– expriment des visions nuancées à cet égard.
En pratique toutefois, à chaque fois que surgit ou même semble se dessiner un conflit entre une norme du droit de l’UE (même future) et une norme constitutionnelle, les États membres prennent des mesures énergiques pour modifier leurs constitutions nationales21. Ainsi est-elle évitée la situation paradoxale où un État membre accède à un ordre juridique (en l’espèce celui de l’UE) en vertu de sa constitution nationale, celui-là étant en mesure de déroger à celle-ci...
Nous nous limiterons à accepter que théoriquement le principe de primauté prévoie la primauté des normes communautaires sur les normes constitutionnelles nationales, mais que la pratique évite les conflits avant même leur apparition...
5. Le principe de primauté, ainsi décrit, peut se résumer à une triple extension conceptuelle.
5.1. D’une part, la primauté ne peut pas être limitée dans sa portée. En effet, la norme communautaire ne tolère aucune opposition22 – ni complète, ni partielle, ni durable, ni même provisoire (sauf dans les cas exceptionnels explicitement prévus et acceptés par le même droit communautaire)23.
5.2. D’autre part, la primauté ne peut pas être limitée dans sa forme, n’admettant l’annulation d’une norme communautaire, quelle qu’elle soit, par une norme interne, indépendamment de son rang et de sa nature, en raison précisément de son caractère de norme interne, unilatérale, et en tant que telle incompatible avec l’idée de l’unicité dans l’interprétation et l’application du droit communautaire.
La primauté exprime les rapports entre l’ensemble du droit communautaire et l’ensemble du droit interne de tout État membre24. En même temps, ces ensembles normatifs définissent eux-mêmes leur propre champ d’application. Le droit communautaire ne s’intéresse pas à la question de savoir quelles sont les normes juridiques internes, mais tout simplement n’accepte pas qu’une telle norme – établie en dehors
20 Voir Jean Boulouis, Droit institutionnel de l’Union européenne, Montchrestien, 1997, 6e éd., p. 275. Les professeurs Isaak et Blanquet notent que selon la pratique de la CJCE les constitutions des États membres sont également soumises à la primauté du droit communautaire, voir Guy Isaac, Marc Blanquet, Droit communautaire générale, Armand Colin, 2001, 8e éd., p. 204.Voir aussi CJCE, 22 juin 1965, San Michele, aff. 9/65, Rec. 1967, p. 35 : « Les principes d’un ordre constitutionnel national ne peuvent pas porter atteinte à la validité d’un acte communautaire et à son effet sur le territoire d’un État membre », CJCE, 17 déc. 1970, Internationale Handelsgesellschaft c/ Einfuhr und Vorratsstelle Getreide, aff. 11/70, Rec. 533. Voir dans le même sens, CJCE, 13 juillet 1972, Commission c/Italie, aff. 48/71, Rec. 533. 21 De telles modifications accompagnent l’intégration européenne dès ses origines et ont lieu – inévitablement – à l’occasion de toute révision postérieure des traités fondateurs (par plusieurs ou par de nombreux États membres). De telles révisions étaient en cours de préparation ou déjà réalisées (France, mars 2005) en rapport avec le nouveau traité établissant une Constitution pour l’Europe. En février 2005, de telles modifications ont été également réalisées dans la Constitution bulgare, afin que cette dernière soit conforme au droit de l’UE. Pour une analyse à part, un intérêt tout particulier présente la question de savoir si la portée des modifications effectuée est suffisante, ainsi que celle de savoir si l’entrée en vigueur de la Constitution pour l’Europe aurait nécessité de nouvelles modifications.Telle est par ailleurs notre position, dans la mesure où la question concernant l’action des normes communautaires dans le pays est restée sans réponse constitutionnelle, ce que ne constitue pas – bien évidemment – un précédent pour les États membres de l’UE... 22 « En raison de sa nature spécifique originale, le droit objectif né du traité, ne pourrait pas être abrogée par des dispositions juridiques internes, quelle qu’elles soient, sans qu’il perde son caractère communautaire et sans que soit mise en cause la base juridique de la Communauté elle-même », CJCE, 15 juill. 1964, Costa c/ENEL, aff. 6/64, Rec. 1141. 23 Le professeur Rideau parle même d’une « primauté absolue » du droit communautaire en cas de conflit avec le droit national, Joël Rideau, op. cit., p. 815. 24 Indépendamment des restrictions pratiques, que nous examinerons ci-dessous…
de son propre cadre par un État, par un organe ou par une entité autonome de ce dernier – limite son application. Inversement, le droit national ne peut pas se prononcer quant à la portée de l’ordonnancement juridique communautaire, il n’appartient qu’au droit communautaire lui-même de décider quelle norme en fait partie...
Toutefois, la logique de ne pas laisser… au droit interne de régler la question des rapports entre le droit communautaire et le droit interne, reste la même. Les disparités éventuelles dans la réglementation nous ramènent toujours au problème de l’uniformité et de l’unicité de l’ordre juridique communautaire sur tout le territoire de la Communauté.
Enfin, la primauté ne tolère aucune exception ratione temporae. Dès son entrée en vigueur la norme communautaire rend « automatiquement » (!) inapplicable toute norme interne contraire25. C’est précisément à partir de son entrée en vigueur, que la norme communautaire l’emporte et rend impossible l’adoption des normes internes contraires. Et jusqu’à son abrogation, la norme communautaire sera immanquablement prioritaire par rapport aux normes internes contraires.
L’application réelle du principe de primauté fait état, cependant, d’une limitation pratique, que nous pouvons envisager à cinq niveaux. En fait, il n’existe pas de « primauté totale ». Aucune doctrine nationale ne l’aurait acceptée et – ce qui paraît encore plus important – une telle primauté n’est pas nécessaire. Le principe de primauté ne signifie donc pas que tout le droit de l’UE prime sur tout le droit interne, une telle signification aurait été un signe décourageant de perte réelle de souveraineté, ce qui n’est ni souhaitable, ni possible.
La primauté du droit de l’UE constitue une sorte de primauté fonctionnelle : elle dépend directement du contenu et de l’action des normes juridiques, communautaires et nationales.
6.1. En premier lieu, la primauté est un principe, dont les manifestations concrètes ont lieu dans les rapports concrets entre une norme communautaire concrète et une norme nationale concrète. Parler de la primauté « de principe » n’a pas de sens…26
6.2. En deuxième lieu, la question de la primauté ne se pose que dans des domaines où il existe une réglementation au niveau de la CE/UE, autrement dit uniquement par rapport aux matières régies d’une manière ou d’une autre par les traités fondateurs. Sans qu’on puisse établir une statistique précise, on admet qu’il s’agit de 18 % environ de toutes les relations sociales régies en droit.Alors, 4/5èmes des relations sociales restent sous l’emprise du droit national (ou international, mais agissant en tant que partie du droit national, du moins selon la théorie du dualisme). Cela signifie que le droit de la CE et de l’UE ne bénéficie d’une primauté que dans un nombre limité de matières et non pas d’une primauté « totale » !
6.3. En troisième lieu, la primauté ne constitue qu’une potentialité cachée. Il est incorrect – et inutilement irritant pour les souverainistes – d’affirmer que le droit CE/UE en principe prime sur le droit national (ou sur une partie de ce dernier). Il s’agit d’un mécanisme de défense particulièrement important contre sa transgression par des normes interne, transgression qui le priverait de sa raison d’être. Mais le principe de primauté ne signifie pas une priorité permanente et de principe, une supériorité immuable. Il s’agit seulement du fait qu’une norme du droit de l’UE est prête à être appliquée par un organe national, lequel laissera le cas échéant inappliquée une norme juridique positive du droit national.
6.4. En quatrième lieu, la primauté est limitée dans sa mise à disposition (ratione materiae). Elle apparaît seulement et exclusivement en cas de conflit. Ce n’est que lorsqu’une réglementation nationale et une réglementation communautaire d’une seule et même matière divergent, que se pose logiquement la question de savoir laquelle des deux doit être appliquée et c’est alors que le principe de primauté donne
25 A l’instar de Koen Lenaerts, Piet Van Nuffel, op. cit., p. 506; Joël Rideau, op. cit., p. 25 et al. 26 « La primauté du droit communautaire est comprise en tant que primauté d’une norme communautaire sur une norme interne contraire, et non pas – comme l’on écrit souvent – en tant que primauté de tout le droit communautaire sur tout le droit interne », affirme catégoriquement Jean-Claude Gautron, in op. cit., p. 163. Bien évidemment, cette affirmation catégorique peut être contestée, le principe étant constitutif d’un état abstrait, prêt à être activé en faveur des normes qui satisfont aux exigences. Ainsi, n’est-il pas erroné de parler du « principe de primauté du droit de la CE/UE sur le droit national », en tenant évidemment compte de l’ensemble des éléments et des particularités, que nous traitons ici.
la priorité à la norme communautaire sur la norme interne.
6.5. En cinquième lieu, il faut ajouter encore une limitation effective, peut-être la plus importante d’un point de vue pratique. Il paraît que la primauté n’est possible et nécessaire qu’en ce qui concerne les normes communautaires à effet direct27, (qui sont bien moins nombreuses, voir ci-dessous...)28.
Cette affirmation peut faire l’objet d’une polémique. D’une part, il ne faut aucunement admettre que l’application du principe de primauté se limite aux seules normes que contiennent les règlements29. Il peut s’appliquer également aux normes à effet direct des directives et des décisions30, ainsi que, bien évidemment, aux normes à effet direct des traités fondateurs (tout comme aux sources présentées cidessous).
D’autre part, il existe plusieurs normes communautaires qui n’ont pas d’effet direct, mais qui lient par exemple les États membres. Elles ne seront pas invoquées devant le juge national, mais peuvent entrer en conflit avec des normes nationales (s’agissant par exemple des règles de représentation lors d’un procès devant la CJCE, etc.) Si le principe de primauté ne les concernait pas, le litige éventuel, porté par exemple devant la CJCE, ne pourrait être résolu…
La plupart des auteurs ne limitent pas les normes bénéficiant du principe de primauté en fonction du fait qu’elles visent ou non directement des personnes privées dans les États membres (sur les particularités et le contenu de « l’effet direct », voir ci-dessous). Isaak et Blanquet (tout comme plusieurs autres auteurs31) n’établissent pas de telles distinctions : « L’ordre juridique communautaire s’impose sur l’ordre juridique interne dans sa totalité. Cela signifie que, premièrement, la primauté concerne toutes les normes communautaires (« le droit issu des traités »), qu’elles soient primaires ou dérivées… directement applicables ou non »32.
La logique interne de la création des Communautés33 (et de l’adhésion à ces dernières des nouveaux États membres) est liée à la volonté et à l’aspiration des États souverains de mettre en place un mécanisme
– juridique et économique – leur permettant de mieux réaliser des objectifs communs qu’ils ne pourraient
27 C’est de cette manière précisément, qu’ils présentent le principe même de primauté : « en cas de conflit entre une norme communautaire immédiatement applicable ou à effet direct et le droit national, la norme communautaire sera précisément la norme applicable » Mark Brealey, Mark Hoskins, Remedies in EC Law, Sweet & Maxwell, 2ème éd., 1998,
p. 219 ; John Anthony Usher, European Community Law and National Law.The Irreversible Transfer?, George Allen & Unwin (University Association for Contemporary European studies), London, 1981, pp. 30-31, etc. 28 Plusieurs auteurs (surtout les représentants du « case law ») admettent que la question de la primauté ne se pose que par rapport aux normes communautaires à effet direct, voir Andrea OTT, op. cit., p. 17, etc. D’après eux, seules les normes communautaires applicables par le juge national à l’égard des personnes privées peuvent entrer en conflit avec des normes internes, applicables par le même juge à l’égard des mêmes personnes. Les autres normes communautaires, qui ne sont pas en mesure de faire naître des droits ou obligations au chef des personnes privées, ne peuvent pas entrer en conflit avec une norme juridique interne, conflit que le juge national serait appelé à résoudre. Elles ne seront opposables qu’aux États membres ou aux institutions de la CE, dont les relations ne se prêtent pas – en tout état de cause – à l’application des normes juridique de source nationale. 29 Voir John Anthony Usher, op. cit., p. 31. 30 T. Hartley indique que d’après la pratique de la CJCE, les directives et les décisions bénéficient également de la primauté, lorsqu’elles se voient reconnaître l’effet direct, voir les arrêts : CJCE, 5 avril 1979, Ratti, aff. 148/78 et CJCE, 26 février 1986, Marshal, aff. 152/84, Rec. p. 723. 148/78, tout comme les normes à effet direct des traités internationaux de la Communauté, 87/75 Bresciani, voir Trevor C. Hartley, op. cit., p. 219. 31 Professeur Joël Rideau affirme catégoriquement : « La CJCE n’a pas limité la primauté aux seuls traités fondateurs. Elle l’étend à l’ensemble du droit communautaire sur le droit national », Joël Rideau, op. cit., p. 815. Dans le même sens Jean Boulouis, op. cit., pp. 274-275; Denys Simon, Les exigences de la primauté du droit communautaire: continuité ou métamorphoses ?, in L’Europe et le droit, Mélanges Boulouis, Dalloz, 1991, p. 48, etc. 32 Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit., p. 204. 33 En citant la CJCE (arrêt du 77 février 1973, Commission c. Italie, 39/72, Rec. 101.), Jean Boulouis note : « Comme dans le cas de l’applicabilité immédiate, ses [de la primauté] fondements peuvent être découverts dans la notion du marché commun, lequel exige… l’uniformité et l’homogénéité du droit qui régit ce marché, tout comme la notion ‘communautaire’ suppose la soumission aux obligations de solidarité et de respect de l’égalité, inhérents à la nature même d’une communauté », op. cit., p. 274.
pas réaliser séparément…34 C’est pour cette raison qu’ils doivent admettre35 que dans des domaines dans lesquels ils avaient accepté de doter les nouvelles Communautés de la compétence d’agir à leur place, les mesures communautaires aient l’efficacité nécessaire, ce qui implique logiquement qu’elles priment sur d’éventuelles mesures nationales contraires. Brealey et Hoskins affirment catégoriquement : « la CJCE considère clairement le principe de primauté du droit communautaire en tant que résultat nécessaire du statut unique de la Communauté en tant qu’organisation supranationale, qui exerce des droits souverains, transférés par les États membres »36 !
Ainsi, l’application pratique du principe de primauté sera soumise à une série de limitations en ce qui concerne :
Le bénéficiaire (seule une norme communautaire concrète peut avoir la primauté sur une norme nationale concrète) ;
La portée dans le temps (on ne peut parler de primauté qu’après l’entrée en vigueur d’une norme communautaire et uniquement pendant que la norme nationale contraire n’a pas été abrogée37) ;
La portée matérielle (on ne peut parler de primauté que dans des domaines régis par des normes communautaires opposables38) ;
La portée contingente (la primauté n’a de l’importance et n’apparaît qu’en cas de conflit39) ;
et l’effectivité (selon les auteurs qui admettent que pratiquement seule une norme communautaire à effet direct peut bénéficier de la primauté sur une norme nationale contraire).
Cela explique pourquoi l’importance théorique du principe de primauté dépasse de loin son importance pratique. D’autant plus que les pouvoirs nationaux s’efforcent à ne pas laisser en vigueur des normes nationales contraires au droit de l’UE et lorsqu’il s’agit des normes suprêmes (constitutionnelles), ils évitent tout simplement toute éventuelle contradiction !…
7. Les conséquences40 de l’application du principe de primauté du droit communautaire sur le droit interne ont une importance pratique toute particulière.
7.1. Toute norme juridique nationale antérieure, contraire à une norme communautaire, devient inapplicable41. D’après les indications impératives de la CJCE, « elle doit être laissée inappliquée par
Même les cours suprêmes et les cours constitutionnelles de certains États membres, qui résistent au début à la doctrine de la primauté, reconnaissent enfin ce « judge-made law », ayant compris « l’intérêt commun à la réussite de l’entreprise communautaire ». L’exemple le plus claire apporte « l’abandon de leurs positions d’origine » par les cours constitutionnelles « les plus entêtées », celles de l’Italie et de l’Allemagne, voir Ralph H. Folsom, Ralph B. Lake,Ved P. Nanda, European Union Law After Maastricht.A Practical Guide for Lawyers Outside the Common Market, La Haye-Londres-Boston, Kluwer Law International, 1996, p. 21. 35 John Usher note le remarquable volume de la résistance sur les pages du journal The Times, malgré laquelle en définitif même le Royaume Uni intègre la vision de la Cour de Luxembourg sur la primauté, voir John Anthony Usher, op. cit., p. 32. 36 Mark Brealey, Mark Hoskins, op. cit., p. 52. 37 Autrement dit, seule une norme positive du droit de l’Union européenne peut bénéficier de la primauté sur une norme positive – et contraire – nationale. 38 Autrement dit, la question de la primauté ne se pose que par rapport à un domaine régi par le droit communautaire et uniquement lorsque la norme positive en question est opposable. 39 Autrement dit, la primauté n’existe que dans la mesure où la norme communautaire positive qui relève du domaine du droit de l’Union européenne est en conflit avec une norme nationale positive applicable au même domaine… 40 Le mieux définies, selon la doctrine, dans l’arrêt Simmenthal, CJCE, 9 mars 1978,Administration des Finances c/Simmenthal, aff. 106/77, Rec. p. 629. 41 « En vertu du principe de la primauté du droit communautaire, les dispositions du traité et les actes des institutions directement applicables ont pour effet, dans leurs rapports avec le droit interne des États membres de rendre inapplicable de plein droit, du fait même de leur entrée en vigueur, tout disposition contraire de la législation nationale existante », CJCE, 9 mars 1978, Administration des Finances c/Simmenthal, aff. 106/77, Rec. p. 629.
le juge national »42. Autrement dit, le droit communautaire bloque l’action de toute norme nationale contraire43.
7.2. Les États membres et leurs organes ne peuvent pas non plus adopter des actes (normes) postérieures, contraires au droit communautaire44. A cet égard l’obligation inconditionnelle établie par l’article 10 du traité CE s’applique45. La CJCE affirme catégoriquement : « l’application du droit communautaire implique pour les autorités nationales compétentes prohibition de plein droit d’appliquer une prescription nationale reconnue incompatible avec le traité et, le cas échéant, l’obligation e prendre toutes dispositions pour faciliter la réalisation du plein effet du droit communautaire »46.
7.3. Le juge national a l’obligation (sous sa propre responsabilité si besoin est !) – de refuser l’application de toute norme juridique interne, transitoire ou postérieure à l’entrée en vigueur de la norme communautaire, avec laquelle cette dernière est en conflit. Ne sera pas non plus applicable toute disposition interne et pratique qui empêcherait le cas échéant le juge national de laisser inapplicable une autre norme, contraire à une norme communautaire47.
7.4. En plus, l’inapplicabilité concerne non seulement toute norme interne contraire, mais aussi toute norme interne en rapport avec le champ d’application de la disposition communautaire48, autrement dit non seulement lorsqu’il s’agit d’un conflit direct, mais également en cas de conflit « indirect ou potentiel »49. Particulièrement significative est l’interdiction – faite aux États – de conclure des traités internationaux avec des pays tiers dans des domaines régis exclusivement par le droit communautaire (par ex. la politique commerciale commune), même lorsqu’il n’existe formellement aucun conflit…50 !
7.5. La CJCE va même plus loin dans son audace supra-nationale en obligeant – à l’occasion d’un conflit avéré entre une norme communautaire et une loi nationale – le juge national de bloquer immédiatement l’application de la loi en question, même s’il ne peut pas le faire selon son droit interne51 !
7.6. Brealey et Hoskins soulignent que « le principe de primauté ne se limite pas à l’appréciation du juge national, mais s’applique aussi à tous les organes administratifs de l’État »52. Ces derniers ont la même obligation de refuser l’application d’un dispositif interne, contraire à une norme communautaire, ainsi que de prendre toute mesure nécessaire pour assurer l’application pleine et efficace de la norme communautaire.
7.7. Bien évidemment, le droit communautaire n’impose pas explicitement aux États membres d’abroger les dispositions nationales contraires. Il lui suffit de les considérer comme non-applicables53. Il existe cependant
42 « Le juge national, chargé d’appliquer, dans le cadre de sa compétence, les dispositions du droit communautaire, a l’obligation d’assurer le plein effet de ces normes en laissant au besoin inappliquée, de sa propre autorité, toute disposition contraire de la législation nationale, même postérieure, sans qu’il ait à demander ou à attendre l’élimination préalable de celle-ci par voie législative ou par tout autre procédé constitutionnel », CJCE, 9 mars 1978,Administration des Finances c/Simmenthal, aff. 106/77, Rec. p. 629. 43 Voir Mark Brealey, Mark Hoskins, op. cit., pp. 7 et 53;Trevor C. Hartley, op. cit., p. 219. 44 Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit., p. 205; Koen Lenaerts, Piet Van Nuffel, op. cit., p. 506.
Article 10 CEE : « Les États membres prennent toutes mesures générales ou particulières propres à assurer l’exécution des obligations découlant du présent traité ou résultant des actes des institutions de la Communauté. Ils facilitent à celle-ci l’accomplissement de sa mission ». Ils s’abstiennent de toutes mesures susceptibles de mettre en péril la réalisation des buts du présent traité, voir Les traités fondateurs… (en bulgare), op. cit., p. 12. 46 CJCE, 13 juill. 1972, Commission c/Italie, aff. 48/71, Rec. 529. 47 CJCE, 9 mars 1978, Administration des Finances c/Simmenthal, aff. 106/77, Rec. p. 629.Voir aussi Mark Brealey, Mark Hoskins, op. cit., p. 53. 48 Trevor C. Hartley, op. cit., p. 219. D’après la CJCE (affaire 107/77 Simmenthal, op. cit.), la mesure nationale est tout simplement incompatible avec le champ même d’application du pouvoir législatif exercé par la Communauté, voir Koen Lenaerts, Piet Van Nuffel, op. cit., p. 507. 49 Trevor C. Hartley, op. cit., p. 220. 50 Trevor C. Hartley, op. cit., p. 220. 51 « …Bloquer immédiatement l’application de cette loi, jusqu’à la décision de la Cour, même si son droit national le lui interdit directement », CJCE, 19 juin 1990, Factortame, aff. C-213/89, Rec. I. 2433. 52 Mark Brealey, Mark Hoskins, op. cit., p. 55. 53 La CJCE elle-même a déclaré contraire au droit communautaire (et en tant que telle inapplicable, sans qu’elle puisse évidemment, l’abroger elle-même), « une quantité innombrable d’actes juridiques nationaux », voir Ralph H. Folsom, Ralph B. Lake,Ved P. Nanda, op. cit., p. 23.
des arguments en faveur de l’obligation d’un État membre non seulement de considérer comme nonapplicable une loi contraire au droit de l’UE, mais aussi de l’abroger, afin qu’elle ne crée pas une double réglementation et conduit à une situation d’insécurité juridique pour les particuliers54.
Cependant, lorsqu’il s’agit des normes constitutionnelles, la contradiction devient assez grave et tout État membre devrait modifier – en expression de son attachement à l’ordre juridique interne – les dispositions constitutionnelles concernées, pour ne pas se mettre en position d’attendre à ce qu’une « force supérieure » laisse inapplicable des normes formellement valides de la loi fondamentale...55
7.8. L’effet réel du principe communautaire de primauté sur le droit interne est garanti par une large gamme de sanctions en cas de son non-respect par les États membres (y compris au niveau des organes étatiques ou des pouvoirs régionaux)56.
7.9. Enfin, le principe de primauté a une importance décisive pour la réalisation effective du principe le plus important et unique du droit communautaire, celui de l’effet direct57.
54 T. Hartley se réfère à l’arrêt rendu dans l’affaire 167/73 Commission c/France,Trevor C. Hartley, op. cit., p. 219. 55 « La confrontation et la conciliation de la doctrine de la CJCE sur la primauté avec les constitutions nationales illustre un trait fondamental du système juridique de l’UE. L’efficacité de ce système dépend en grande partie de la détermination des juges nationaux de reconnaître et d’accepter le droit de l’UE et surtout son interprétation par la Cour de l’UE », Ralph H. Folsom, Ralph B. Lake,Ved P. Nanda, op. cit., p. 24. 56 Voir Trevor C. Hartley, op. cit., p. 226. 57 Voir Jean-Claude Gautron, op. cit., p. 161; Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit., p. 202, etc.