Source: http://kraken.slv.cz/8Aps2/2013
Timestamp: 2018-06-25 04:50:20+00:00
Document Index: 38934106

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 103', 'soud ', 'soud ', '§ 84', '§ 94', '§ 13', '§ 94', '§ 49', '§ 91', 'soud ', '§ 7', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 85', '§ 94', 'soud ', 'soud ', '§ 13', 'soud ', '§ 7', 'soud ', 'soud ', '§ 60', '§ 120', 'soud ', '§ 109', 'soud ', '§ 82', '§ 87', '§ 91', '§ 92', '§ 93', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 2', '§ 39', '§ 104', 'soud ', 'soud ', '§ 91', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 94', 'soud ', '§ 39', 'soud ', 'soud ', '§ 94', '§ 109', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 101', 'soud ', 'soud ', '§ 85', 'soud ', '§ 85', '§ 85', 'soud ', '§ 101', 'soud ', '§ 101', '§ 101', 'soud ', '§ 101', '§ 82', 'soud ', 'soud ', '§ 110', 'soud ', '§ 60', '§ 120', '§ 60', '§ 120', 'soud ', '§ 60', '§ 120', 'soud ', 'soud ']

8Aps2/2013
8 Aps 2/2013-71
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedy JUDr. Jana Passera a soudcù JUDr. Michala Mazance a Mgr. Davida Hip¹ra v právní vìci ¾alobcù: a) J. H., b) J. M., zastoupený JUDr. Jiøím Horníkem, advokátem se sídlem Jungmannova 24, Praha 1, proti ¾alované: obec Èernolice, se sídlem úøadu Èernolice 64, Mní¹ek pod Brdy, zastoupené JUDr. Jindøichem Vítkem, Ph.D., advokátem se sídlem Nad Petruskou 1, Praha 2, o ¾alobì na ochranu pøed nezákonným zásahem ¾alované, o kasaèní stí¾nosti ¾alobcù proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 11. 3. 2013, èj. 46 A 3/2013-24,
I. Øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce b) s e z a s t a v u j e. II. ®ádný z úèastníkù n e m á p r á v o na náhradu nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce b). III. Kasaèní stí¾nost ¾alobce a) s e z a m í t á. IV. ®alobci n e m a j í p r á v o na náhradu nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce a). V. ®alované s e n e p ø i z n á v á právo na náhradu nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce a).
I. 1. Podáním ze dne 8. 1. 2013 se ¾alobci a) a b) a pøípravný výbor na vyhlá¹ení místního referenda v obci Èernolice domáhali, aby Krajský soud v Praze (1) vyhlásil místní referendum o otázkách blí¾e upøesnìných v podání ve dnech 29. a 30. 3. 2013, a dále aby rozhodl, ¾e (2) bod è. 1 usnesení zastupitelstva obce Èernolice ze dne 19. 12. 2012, è. 3-21-2012/ZO, ve znìní: ZO schválilo zaøadit do programu jako bod è. 5 schválení územního plánu je nezákonný a (3) usnesení zastupitelstva obce Èernolice ze dne 19. 12. 2012, è. 5-21-2012/ZO, ve znìní: ZO schvaluje usnesení k územnímu plánu v podobì, v jaké jej pøeèetl výkonný poøizovatel L. V. je nezákonné.
2. Krajský soud usnesením ze dne 9. 1. 2013, èj. 50 A 1/2013-83, vylouèil k samostatnému projednání návrh v èásti, kterou se ¾alobci a) a b) domáhali ochrany pøed nezákonným zásahem [viz vý¹e body (2) a (3) návrhu].
3. Rozsudkem ze dne 11. 3. 2013, èj. 46 A 3/2013-24, krajský soud výrokem I. odmítl ¾alobu v èásti týkající se tvrzeného nezákonného zásahu spoèívajícího v usnesení zastupitelstva ¾alované è. 5-21-2012/ZO a výrokem II. zamítl ¾alobu v èásti týkající se tvrzeného nezákonného zásahu spoèívajícího v bodu è. 1 usnesení zastupitelstva ¾alované è. 3-21-2012/ZO. Rozsudek krajského soudu, stejnì jako v¹echna dále citovaná rozhodnutí správních soudù, je dostupný na www.nssoud.cz a Nejvy¹¹í správní soud na nìj na tomto místì pro struènost zcela odkazuje.
III. 4. ®alobci a) a b) [stì¾ovatelé a) a b)] brojili proti rozsudku krajského soudu kasaèní stí¾ností z dùvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s.
(Nezákonnost bodu è. 1 usnesení zastupitelstva è. 3-21-2012/ZO) 5. Ve vztahu k výroku II., jím¾ byla ¾aloba zamítnuta v èásti týkající se tvrzeného nezákonného zásahu spoèívajícího ve schválení bodu è. 1 usnesení zastupitelstva ¾alované è. 3-21-2012/ZO, stì¾ovatelé pøipomnìli, ¾e tímto bodem zastupitelstvo rozhodlo o zmìnì programu jednání 21. zastupitelstva. Pùvodnì navr¾ený bod è. 5 (vyhlá¹ení místního referenda) byl nahrazen novým bodem è. 5 (schválení územního plánu). Návrh na vyhlá¹ení místního referenda byl následnì projednán jako bod è. 8, aèkoliv ze zápisu z jednání nevyplývá, ¾e by taková zmìna programu byla skuteènì formálnì schválena. Takový postup stì¾ovatelé pova¾ovali za nezákonný, nikoliv jen nevhodný, jak tvrdil krajský soud.
6. Podle stì¾ovatelù krajský soud pochybil, pokud posoudil zcela oddìlenì otázku vlastního vyhlá¹ení místního referenda a namítanou nezákonnost postupu zastupitelstva pøi úpravách programu jednání. Obì otázky spolu natolik úzce souvisí, ¾e je nelze posoudit oddìlenì, resp. nelze odhlédnout od jejich vzájemných souvislostí. Proti vylouèení èásti návrhu k samostatnému projednání se stì¾ovatelé nemohli bránit. Krajský soud posoudil vìc pøísnì formálnì, proto není pøekvapením, ¾e uzavøel, ¾e pøedmìtné usnesení zastupitelstva bylo pøijato formálnì v souladu se zákonem, tedy ¾e zastupitelstvo mìlo pravomoc provést zmìnu programu.
7. Podle stì¾ovatelù nebylo pochyb o tom, ¾e ke zmìnì programu do¹lo v souladu s § 84 a § 94 zákona è. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zøízení), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Zákon è. 22/2004 Sb., o místním referendu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, v¹ak ukládá zastupitelstvu dal¹í povinnosti, které omezují jeho pravomoc stanovenou zákonem o obcích. Podle § 13 zákona o místním referendu je zastupitelstvo povinno na nejbli¾¹ím zasedání rozhodnout o návrhu na vyhlá¹ení místního referenda. Zastupitelstvo nemù¾e prostøednictvím úpravy programu takové projednání znemo¾nit a o návrhu nerozhodnout, by» by takový postup byl souladný s § 94 zákona o obcích.
8. Stì¾ovatelé se domnívali, ¾e obdobný závìr by se mìl uplatnit tehdy, pokud by v dùsledku úpravy programu jednání zastupitelstva bylo fakticky rozhodnuto o polo¾ených otázkách ji¾ pøed projednáním návrhu na vyhlá¹ení místního referenda. Takový postup by byl nezákonný, proto¾e místní referendum je výkonem pøímé demokracie, která je nadøazena demokracii zastupitelské (viz èl. 2 odst. 2 Ústavy). Bylo by v rozporu se smyslem pøedmìtné právní úpravy, pokud by zastupitelstvo urychlenì rozhodlo o otázkách pøedlo¾ených v návrhu na vyhlá¹ení místního referenda, aby fakticky zmaøilo konání místního referenda, resp. uskuteènìní jeho výsledkù. Zastupitelstvo by se tímto postupem úèelovì vyhnulo vázanosti výsledky místního referenda (viz § 49 zákona o místním referendu). Zastupitelská demokracie by tak byla v¾dy nadøazena demokracii pøímé, co¾ by bylo v rozporu s èl. 2 Ústavy. Byl-li by takový postup prohlá¹en za zákonný, umo¾òoval by zastupitelstvu eliminovat jakýkoliv návrh obèanù na vyhlá¹ení místního referenda.
9. Dále stì¾ovatelé zdùraznili, ¾e místní referendum má nejen preventivní, ale i nápravnou funkci, pokud je zjevné, ¾e zastupitelská demokracie selhala a zvolení zástupci jednají (nebo je pravdìpodobné, ¾e jednají) zcela v rozporu se zájmy svých volièù. Selhání zastupitelstva se projevilo právì úèelovým odsunutím projednání návrhu na vyhlá¹ení místního referenda tak, aby byl mezitím schválen územní plán.
10. Proti popsanému nezákonnému zásahu neexistuje ¾ádný opravný prostøedek, a to bez ohledu na skuteènost, ¾e se stì¾ovatelé domáhali pouze urèení, ¾e zásah byl nezákonný (viz body III a IV petitu ¾aloby). V øízení podle § 91a s. ø. s. má soud omezenou mo¾nost pøezkumu, mù¾e posoudit pouze existenci nároku na vyhlá¹ení místního referenda ve smyslu § 7 zákona o místním referendu, ale nemù¾e pøihlédnout k jiným skuteènostem, napø. k tomu, zda ji¾ bylo o pøedmìtných otázkách fakticky rozhodnuto. Ani vèasnì podaná kasaèní stí¾nost by zøejmì neumo¾nila Nejvy¹¹ímu správnímu soudu rozhodnout jinak, ne¾ vyhlásit referendum, pokud by soud neshledal dùvody pro nevyhlá¹ení místního referenda (pozn. NSS: kasaèní stí¾nost proti usnesení ze dne 30. 1. 2013, èj. 50 A 1/2013-115, kterým krajský soud zamítl návrh na vyhlá¹ení místního referenda z dùvodu nepøípustnosti, Nejvy¹¹í správní soud odmítl pro opo¾dìnost usnesením ze dne 7. 3. 2013, èj. Ars 1/2013-8). Výsledek referenda by v¹ak ji¾ nebylo mo¾né uskuteènit, proto¾e v dobì vyhlá¹ení výsledku by územní plán byl ji¾ schválen.
11. Stì¾ovatelé se domnívali, ¾e posouzení pøedmìtné otázky v øízení proti rozhodnutí o námitkách, pøípadnì v øízení proti opatøení obecné povahy, není opravným prostøedkem k zaji¹tìní ochrany práv stì¾ovatelù vyplývajících ze zákona o místním referendu, která jsou tvrzeným nezákonným zásahem pøímo dotèena. V rámci zmiòovaných øízení je toti¾ pøezkoumáván postup obce pøi vypoøádání konkrétních námitek, resp. pøi vydání opatøení obecné povahy, a dotèená práva jsou zcela odli¹ná. Nelze napø. vylouèit, ¾e námitka na vyøazení urèité lokality z návrhu územního plánu bude vypoøádána v souladu se zákonem a pøedmìtná lokalita bude v územním plánu oprávnìnì, rozhodnutí v místním referendu by v¹ak mohlo legitimnì zavázat zastupitele, aby tuto lokalitu z územního plánu vylouèili.
12. Prohlá¹ení pøedmìtného zásahu za nezákonný je jediným zpùsobem, jak lze vyjádøit, ¾e do¹lo k poru¹ení práv stì¾ovatelù. Dùsledky takového prohlá¹ení mají význam nejen pro samotné stì¾ovatele, ale mohou mít i dopad na nìkterá navazující øízení, ve kterých se pøíslu¹né orgány a soudy nemohou zabývat zákonností postupu zastupitelstva ve vztahu k zákonu o místním referendu.
(Nezákonnost usnesení zastupitelstva è. 5-21-2012/ZO) 13. Ve vztahu k výroku I., jím¾ byla ¾aloba odmítnuta v èásti týkající se tvrzeného nezákonného zásahu spoèívajícího ve schválení usnesení zastupitelstva ¾alované è. 5-21-2012/ZO, stì¾ovatelé namítli, ¾e pouze po¾adovali, aby krajský soud prohlásil napadené usnesení za nezákonné (viz bod IV petitu ¾aloby). Jiné návrhy stì¾ovatelé neuèinili, není tudí¾ zøejmé, z èeho krajský soud dovodil, ¾e se stì¾ovatelé nedomáhali toliko vyslovení toho, ¾e zásah byl nezákonný , a ¾e proto není mo¾né pou¾ít § 85 s. ø. s. poslední vìtu.
14. Stì¾ovatelé pøipomnìli, ¾e usnesením è. 5-21-2012/ZO zastupitelstvo ¾alované schválilo návrh územního plánu. Výrok I. napadeného rozsudku je nezákonný ze stejných dùvodù, které stì¾ovatelé uvedli vý¹e ve vztahu k usnesení è. 3-21-2012/ZO. Nelze toti¾ odhlédnout od okolností, za nich¾ bylo usnesení è. 5-21-2012/ZO pøijato, ani od rozsahu, ve kterém se dotýká práv stì¾ovatelù na výkon pøímé demokracie. Tato práva vyplývají ze zákona o místním referendu a nelze je pøezkoumat v jiném øízení.
15. Pro úplnost stì¾ovatelé dodali, ¾e ve vztahu k opatøení obecné povahy è. 1/2012/OOP (územnímu plánu obce Èernolice) je v souèasné dobì pøed krajským soudem vedeno øízení pod sp. zn. 50 A 7/2013, jeho¾ se stì¾ovatelé úèastní. Výkon vý¹e uvedených práv nestojí ve fázi pøíslu¹ných øízení proti sobì, by» výsledek mù¾e být rozdílný. Zastupitelstvo je vázáno výsledkem místního referenda, èím¾ mù¾e fakticky dojít k negaci urèité èásti územního plánu, která by byla jinak pøi pøezkumu opatøení obecné povahy shledána souladná s právními pøedpisy.
16. Stì¾ovatelé se domnívali, ¾e je nutné pova¾ovat za nezákonný zásah také usnesení o schválení územního plánu, proto¾e bez jeho zpochybnìní by nebylo mo¾né uskuteènit výsledek místního referenda, pokud by bylo vyhlá¹eno a obèané by se vyslovili k polo¾eným otázkám kladnì. Prohlá¹ení krokù zastupitelstva za nezákonné je jedinou mo¾ností, jak tento dùsledek zvrátit.
17. Závìrem stì¾ovatelé dodali, ¾e vý¹e uvedenou argumentací není dotèena mo¾nost zru¹it usnesení zastupitelstva pro nepøezkoumatelnost (viz text v podobì, v jaké jej pøeèetl výkonný poøizovatel L. V. ). Rozhodnutí této otázky v¹ak zøejmì pøíslu¹í soudu v rámci øízení o zru¹ení opatøení obecné povahy.
IV. 18. ®alovaná ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti popsala vývoj pøijímání územního plánu obce Èernolice a návrhu na vyhlá¹ení místního referenda. Zastupitelstvo ¾alované rozhodlo na svém zasedání dne 6. 12. 2012, ¾e ke schválení územního plánu dojde na nejbli¾¹ím dal¹ím zasedání, které bylo plánováno na 12. 12. 2012. Pouhý den pøed plánovaným zasedáním tehdej¹í starosta obce J. M. oznámil bez uvedení dùvodu, ¾e se zasedání zastupitelstva o týden odkládá. Dùvody odkladu v¹ak byly zøejmé, dne 11. 12. 2012 byl obecnímu úøadu doruèen návrh na vyhlá¹ení místního referenda o územním plánu, který nebyl bez vad. Starosta proto úèelovì odlo¾il zasedání zastupitelstva. Podobným postupem by mohla být èinnost zastupitelstva paralyzována, pokud by se mìlo v¾dy èekat na odstranìní vad návrhu.
19. Dne 19. 12. 2012 se konalo zasedání zastupitelstva, bod týkající se schválení územního plánu nebyl do programu starostou zaøazen. Na zaèátku zasedání proto bylo zaøazeno schválení upraveného programu jako bod è. 3 programu. Ke zmìnì programu a zaøazení schválení územního plánu pod bodem è. 5 do¹lo v souladu s § 94 zákona o obcích. Zastupitelstvo schválilo navr¾ené zmìny a doplnìní programu usnesením è. 3-21-2012/ZO.
20. Usnesení è. 3-21-2012/ZO nesmìøovalo pøímo proti stì¾ovatelùm a ani v jeho dùsledku nedo¹lo k jakémukoliv zásahu vùèi stì¾ovatelùm. Zastupitelstvo rozhodlo pouze o zaøazení bodu, o jeho¾ projednání bylo rozhodnuto na pøedchozím zasedání a který starosta z blí¾e neurèeného dùvodu na program nezaøadil. Dùsledky údajného nezákonného zásahu nenaplòují podmínku trvání nebo hrozby opakování zásahu. V ¾ádném pøípadì nelze urèit, ¾e zásah byl nezákonný.
21. Usnesením è. 5-21-2012/ZO byl schválen územní plán obce Èernolice. Územní plán byl vydán ve formì opatøení obecné povahy, se kterým neoddìlitelnì souvisí i samotné hlasování o nìm. Krajský soud poukázal na to, ¾e ¾aloba na ochranu pøed nezákonným zásahem je nepøípustná, je-li napadeným aktem opatøení obecné povahy. V øízení o návrhu na zru¹ení pøedmìtného územního plánu, na které stì¾ovatelé poukázali, krajský soud neshledal proces schvalování územního plánu nezákonným (viz rozsudek krajského soudu ze dne 7. 5. 2013, èj. 50 A 7/2013-130).
22. Ve vztahu k návrhu na vyhlá¹ení místního referenda ¾alovaná zdùraznila, ¾e tento návrh nebyl i pøes opravu bezvadný. Zastupitelstvo proto je¹tì pøed schvalováním zmìny programu rozhodlo, ¾e se návrhem na vyhlá¹ení místního referenda nebude zabývat. Pøi hlasování o bodu è. 8, ve kterém bylo jasnì uvedeno, ¾e zastupitelstvo rozhodne o konání místního referenda, pokud je návrh bez vady, se 3 zastupitelé vyslovili pro a 4 proti . Do zápisu bylo v rozporu s navr¾eným usnesením uvedeno: Usnesení è. 8-21-2012/ZO: ZO zamítlo návrh na uspoøádání místního referenda k územnímu plánu dne 26. ledna 2013. Zastupitelstvo v¹ak o vyhlá¹ení místního referenda ani o zamítnutí návrhu nerozhodlo. Zastupitelé toti¾ hlasovali o tom, zda se bude o návrhu na vyhlá¹ení referenda vùbec hlasovat. Zápis z jednání zastupitelstva je chybný a tendenèní, v souèasné dobì tuto zále¾itost vy¹etøuje Policie ÈR, které byl pøedán zvukový záznam ze zasedání, a také Ministerstvo vnitra pøipravuje nápravu.
23. Není proto pravda, ¾e zastupitelstvo návrh na vyhlá¹ení místního referenda zamítlo z dùvodu, ¾e ji¾ byl schválen územní plán. Návrh byl vadný a zastupitelstvo jej nemohlo projednat, a to bez ohledu na pøijetí územního plánu. Zastupitelstvo nezamý¹lelo zmìnou programu znemo¾nit vyhlá¹ení místního referenda nezákonným zpùsobem.
24. Usnesení krajského soudu èj. 50 A 1/2013-115 ve vìci místního referenda vychází sice z chybné formulace usnesení zastupitelstva, pøesto potvrzuje, ¾e referendum by nemohlo být vyhlá¹eno, i kdyby o návrhu zastupitelstvo rozhodlo podle § 13 odst. 1 zákona o místním referendu, a to bez ohledu na to, v jakém poøadí by byl pøedmìtný bod na jednání zaøazen. Krajský soud uzavøel, ¾e byly naplnìny pøedpoklady § 7 písm. e) zákona o místním referendu, podle kterého místní referendum nelze konat v pøípadech, kdy se o polo¾ené otázce rozhoduje ve zvlá¹tním øízení. Pokud je místní referendum nepøípustné, nemohlo dojít k nezákonnému zásahu do práv stì¾ovatelù zmìnou programu a schválením územního plánu, tj. usneseními è. 3-21-2012/ZO a è. 5-21-2012/ZO.
25. Stì¾ovatelé argumentovali v kasaèní stí¾nosti nadøazeností pøímé demokracie, podle ¾alované se v¹ak sna¾ili vyu¾ít institutu místního referenda k ochranì svých subjektivních zájmù a domáhali se zmìny rozhodnutí o námitkách proti návrhu územního plánu.
V.1 26. Stì¾ovatel b) vzal kasaèní stí¾nost zpìt podáním ze dne 2. 8. 2013, Nejvy¹¹í správní soud proto rozhodl výrokem I. tohoto rozsudku o zastavení øízení o kasaèní stí¾nosti stì¾ovatele b). Øízení o kasaèní stí¾nosti stì¾ovatele a) tím není dotèeno.
27. O náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti stì¾ovatele b) Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v souladu s § 60 odst. 3 s. ø. s. za pou¾ití § 120 s. ø. s., podle nìho¾ nemá ¾ádný z úèastníkù právo na náhradu nákladù øízení, bylo-li øízení o kasaèní stí¾nosti zastaveno.
V.2 28. Dále Nejvy¹¹í správní soud posoudil kasaèní stí¾nost stì¾ovatele a) v mezích jejího rozsahu a uplatnìných dùvodù a zkoumal pøitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nim¾ by musel pøihlédnout z úøední povinnosti (§ 109 odst. 3, 4 s. ø. s.).
(Námitka nezákonnosti bodu è. 1 usnesení zastupitelstva è. 3-21-2012/ZO)
30. Nejvy¹¹í správní soud neshledal pochybení krajského soudu v tom, ¾e posoudil oddìlenì namítanou nezákonnost postupu zastupitelstva pøi úpravách programu zasedání zastupitelstva dne 19. 12. 2012 a námitky vztahující se k vyhlá¹ení místního referenda. Posouzení tìchto dvou otázek v odli¹ných øízeních vyplývá z povahy a obsahu námitek uplatnìných v podání ze dne 8. 1. 2013, které v sobì zahrnovalo návrh na vyhlá¹ení místního referenda a souèasnì ¾alobu na ochranu pøed nezákonným zásahem. Tyto dva typy øízení mají samostatnou procesní úpravu, která je dána odli¹ným pøedmìtem øízení, odli¹ným okruhem aktivnì legitimovaných osob apod. (srov. § 82 a¾ § 87 s. ø. s. k ¾alobì na ochranu pøed nezákonným zásahem a § 91a, § 92 a § 93 s. ø. s. k návrhu na vyhlá¹ení místního referenda). V¹echny námitky uplatnìné v podání ze dne 8. 1. 2013 proto nemohly být posouzeny ve spoleèném øízení a krajský soud usnesením èj. 50 A 1/2013-83 správnì vylouèil ¾alobu na ochranu pøed nezákonným zásahem k samostatnému projednání.
31. Námitka stì¾ovatele a), ¾e se nemohl bránit proti vylouèení èásti návrhu k samostatnému projednání, nebyla dùvodná. Nejvy¹¹í správní soud pøednì podotýká, ¾e zpùsob poskytnutí ochrany prostøednictvím pøíslu¹ného typu øízení v rámci èásti tøetí hlavy druhé soudního øádu správního je stanoven zákonem a soud je vázán pouze jím, nikoliv tvrzením ¾alobce (srov. § 2 s. ø. s. a rozsudek ze dne 19. 10. 2006, èj. 6 Aps 2/2005-60). Nemo¾nost bránit se samostatnou kasaèní stí¾ností proti vylouèení vìci k samostatnému projednání podle § 39 s. ø. s. pak vyplývá pøímo ze zákona, proto¾e podle § 104 odst. 3 písm. b) s. ø. s. je kasaèní stí¾nost nepøípustná, smìøuje-li proti rozhodnutí, kterým se pouze upravuje vedení øízení (srov. napø. rozsudek ze dne 15. 2. 2012, èj. 6 Ads 15/2011-143).
32. Krajský soud nepochybil ani tím, ¾e pøi posouzení tvrzeného nezákonného zásahu vymezil pøedmìt øízení tak, ¾e pøezkoumal soulad zmìny programu jednání zastupitelstva se zákonem, ale nezabýval se námitkami vztahujícími se k posouzení zákonnosti nevyhlá¹ení místního referenda. O návrhu na vyhlá¹ení místního referenda krajský soud rozhodl ji¾ døíve v øízení podle § 91a s. ø. s. rozsudkem ze dne 30. 1. 2013, èj. 50 A 1/2013-115, novému posouzení zákonnosti nevyhlá¹ení místního referenda v øízení pod sp. zn. 46 A 3/2013 ji¾ proto bránila pøeká¾ka rei iudicatae.
33. Postup krajského soudu nemìl za následek zbavení stì¾ovatele a) úèinné soudní ochrany, krajský soud pouze rozdìlil námitky podle typu øízení, k nìmu¾ pøinále¾ely. Ve¹keré námitky uplatnìné v podání ze dne 8. 1. 2013 byly pøezkoumány v jednom ze dvou vý¹e zmínìných øízení (pod sp. zn. 50 A 1/2013 nebo pod sp. zn. 46 A 3/2013). Stì¾ovatel a) ostatnì ani netvrdil, ¾e by krajský soud opomenul nìkterou námitku zcela, ale pouze krajskému soudu vytkl, ¾e nesprávnì nezohlednil námitky týkající se nevyhlá¹ení místního referenda v øízení o ¾alobì na ochranu pøed nezákonným zásahem.
34. Nejvy¹¹í správní soud nesouhlasil se stì¾ovatelem a), ¾e krajský soud vytrhl posouzení zákonnosti pøedmìtného zásahu z kontextu posuzované vìci. Z odùvodnìní napadeného rozsudku je zøejmé, ¾e si krajský soud byl vìdom, ¾e obsahem odsunutého bodu programu byl návrh na vyhlá¹ení místního referenda, tato skuteènost v¹ak podle krajského soudu nemìla vliv na posouzení zákonnosti zmìny programu, by» byl postup zastupitelstva podle krajského soudu nevhodný.
35. Zdej¹í soud pøisvìdèil krajskému soudu, ¾e otázka obsahu konkrétních bodù, jejich¾ zaøazení na program zasedání èi odsunutí v rámci tohoto programu bylo zpochybnìno, nemìla v nyní posuzované vìci vliv na závìr, ¾e tvrzený zásah do práv stì¾ovatele a) nebyl nezákonný.
36. Konkrétní obsah programu zasedání zastupitelstva obce a seøazení jeho jednotlivých bodù je nepochybnì souèástí práva obce na samosprávu (srov. napø. nález Ústavního soudu ze dne 30. 9. 2002, sp. zn. IV. ÚS 331/02). Podle citovaného nálezu stát mù¾e zasáhnout do práva územních samosprávných celkù na samosprávu pouze tehdy, pokud to nepochybnì vy¾aduje ochrana zákona (srov. èl. 101 odst. 4 Ústavy). Po¾adavek ochrany zákona nelze podle Ústavního soudu dovodit extenzivním výkladem nemajícím oporu v zákonné úpravì, by» by byl takový výklad logický a nevzbuzující pochybnosti o jeho úèelnosti a rozumném smyslu. Zásah státu do ústavnì zaruèeného práva na samosprávu je pøípustný pouze za situace, kdy je poru¹ení zákona ze strany územního samosprávného celku dovozeno subsumpcí pod právní normu vylo¾enou secundum et intra, nikoliv ji¾ praeter legem. Jedná se o ústavnì zalo¾enou výjimku zasahující do jednoho ze znakù demokratického právního státu, kterou je tøeba vykládat a pou¾ívat restriktivním zpùsobem.
37. Zaøazení nového bodu na program zasedání zastupitelstva a¾ v prùbìhu tohoto zasedání pøipou¹tí § 94 odst. 2 zákona o obcích. Ve vý¹e zmínìném nálezu Ústavní soud uzavøel, ¾e nový bod nelze zaøadit do programu a¾ pøímo na zasedání zastupitelstva pouze tehdy, pokud to s ohledem na povahu vìci vyplývá z ostatních ustanovení zákona (napø. § 39 zákona o obcích stanoví povinnost obce nejménì 15 dnù pøed projednáním orgány obce zveøejnit zámìr prodat, smìnit nebo darovat nemovitý majetek, pronajmout jej nebo poskytnout jako výpùjèku, jinak je právní úkon obce od poèátku neplatný).
38. Pøesto¾e by v pøípadì záva¾ných otázek zastupitelstvo mìlo vyu¾ívat mo¾nosti zaøadit takovou otázku na program zastupitelstva a¾ na jeho zasedání zdr¾enlivým a uvá¾eným zpùsobem, který nevzbuzuje podezøení o úèelovém pøedlo¾ení návrhu na poslední chvíli , Ústavní soud pøipustil, ¾e zákon takový postup umo¾òuje (samotné vìcné øe¹ení dané otázky je pak podrobeno pøípadným dal¹ím zákonným podmínkám). Zákon o obcích nerozli¹uje záva¾né a ménì záva¾né body programu zasedání zastupitelstva, proto záva¾nost otázky, jí¾ se pøíslu¹ný nový bod programu týká, nemá vliv na mo¾nost zastupitelstva zaøadit jej na program a¾ v prùbìhu zasedání.
39. V nyní posuzované vìci krajský soud uzavøel, ¾e zastupitelstvo zmìnilo program jednání v souladu s § 94 zákona o obcích. Tento závìr stì¾ovatel a) nezpochybnil, ale naopak výslovnì pøipustil, ¾e není pochyb o tom, ¾e ke zmìnì programu do¹lo v souladu s pøedmìtným ustanovením. Nejvy¹¹í správní soud, který je vázán rozsahem a dùvody kasaèní stí¾nosti (viz § 109 odst. 3, 4 s. ø. s.), proto neshledal dùvod se touto otázkou blí¾e zabývat.
40. Argumentace stì¾ovatele a) spoèívala v tvrzení, ¾e zastupitelstvo ¾alované obe¹lo zákon o místním referendu tím, ¾e na program svého zasedání zaøadilo schválení územního plánu a rozhodlo o otázkách, které byly pøedmìtem návrhu na vyhlá¹ení místního referenda, ji¾ pøed projednáním bodu týkajícího se tohoto návrhu. Stì¾ovatel a) se domníval, ¾e takový postup zastupitelstva byl nezákonný a rozporný s èl. 2 odst. 2 Ústavy.
41. Této námitce Nejvy¹¹í správní soud nepøisvìdèil. Stì¾ovatel a) vy¹el z mylné domnìnky, ¾e z èl. 2 odst. 2 Ústavy vyplývá nadøazenost místního referenda jako¾to formy pøímé demokracie nad demokracií zastupitelskou. Tato domnìnka nebyla správná ji¾ jen z toho dùvodu, ¾e místní referendum nemá svùj ústavní základ v èl. 2 odst. 2 Ústavy, kterého se stì¾ovatel a) dovolával. Èlánek 2 odst. 2 Ústavy se výslovnì týká pouze výkonu státní moci ( Ústavní zákon mù¾e stanovit, kdy lid vykonává státní moc pøímo ). V pøípadì místního referenda se v¹ak nejedná o výkon státní moci, ale o výkon moci samosprávné. Místní referendum postrádá obdobné ústavnìprávní zakotvení, jaké má napø. volební právo (èl. 18 Ústavy), jeho úprava je provedena pouze v právu jednoduchém zákonem o místním referendu (blí¾e viz rozsudky ze dne 29. 8. 2012,
èj. Ars 1/2012-26, è. 2718/2012 Sb. NSS, a ze dne 29. 8. 2012, èj. Ars 3/2012-27, nebo nález Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2012, sp. zn. III. ÚS 263/09).
42. Bez ohledu na nesprávný odkaz na èl. 2 odst. 2 Ústavy Nejvy¹¹í správní soud nesouhlasil se stì¾ovatelem a) ani v tom, ¾e by místní referendum bylo nadøazeno zastupitelské demokracii. Na rozdíl od modelu silných pøímých demokracií ¹výcarského typu referendum v Èeské republice pouze komplementárnì doplòuje rozhodování zvoleného sboru zastupitelù (blí¾e viz rozsudek ze dne 31. 10. 2012, èj. Ars 2/2012-43). Prostøednictvím místního referenda mohou obèané usmìròovat v konkrétních otázkách veøejného zájmu politickou reprezentaci obce a kontrolovat výkon místní samosprávy, to v¹ak neznamená, ¾e by místní referendum mìlo být automaticky nadøazeno právu obce na samosprávu.
43. Nejvy¹¹í správní soud nedal za pravdu stì¾ovateli a) ani v námitce, ¾e zastupitelstvo ¾alované obe¹lo zákon o místním referendu tím, ¾e urychlenì rozhodlo o schválení územního plánu je¹tì pøed projednáním bodu týkajícího se návrhu na vyhlá¹ení místního referenda.
44. Schválení územního plánu bylo ji¾ jen koneènou fází procesu pøijímání územního plánu, který trval po dobu nìkolika let. Nejvy¹¹ímu správnímu soudu je z úøední èinnosti známo, ¾e o poøízení územního plánu pøímo ¾alovanou zastupitelstvo rozhodlo ji¾ dne 30. 7. 2008 (pod sp. zn. 9 Aos 2/2013 v souèasné dobì probíhá pøed zdej¹ím soudem øízení týkající se návrhu na zru¹ení èásti pøedmìtného územního plánu). O schválení územního plánu zastupitelstvo jednalo na svém zasedání dne 6. 12. 2012, tedy je¹tì pøed podáním návrhu na vyhlá¹ení místního referenda dne 11. 12. 2012. Samotné schválení územního plánu v¹ak bylo odlo¾eno, proto¾e bylo tøeba nejprve zapracovat do územního plánu rozhodnutí o námitkách a pøipomínkách pøijaté na tomto zasedání [zápis ze zasedání zastupitelstva dne 6. 12. 2012 je souèástí spisu a jeho kopie byla zaslána stì¾ovateli a) spolu s vyjádøením ¾alované ke kasaèní stí¾nosti].
45. Stì¾ovatel a) tak mìl dostatek èasu podat návrh na vyhlá¹ení místního referenda, které by se vztahovalo k otázkám souvisejícím s územním plánem (návrh na vyhlá¹ení místního referenda je mo¾né podat, pokud je územní plán ve stádiu návrhu, blí¾e viz napø. rozsudek èj. Ars 1/2012-26; v této souvislosti se Nejvy¹¹í správní soud nijak nevyjadøuje k pøípustnosti konkrétního návrhu, který byl pøedmìtem posouzení krajským soudem v usnesení èj. 50 A 1/2013-115, proto¾e Nejvy¹¹í správní soud odmítl kasaèní stí¾nost proti tomuto usnesení pro opo¾dìnost usnesením èj. Ars 1/2013-8). Bylo tedy do znaèné míry otázkou procesní taktiky stì¾ovatele a) [resp. pøípravného výboru, jeho¾ byl stì¾ovatel a) èlenem], v jaké èasové fázi pøijímání územního plánu podá návrh na vyhlá¹ení místního referenda. Pokud pøípravný výbor podal návrh a¾ ve chvíli, kdy bylo zøejmé, ¾e zastupitelstvo hodlá v nejbli¾¹í dobì schválit výslednou podobu územního plánu, musel si být vìdom mo¾nosti, ¾e územní plán bude schválen døíve ne¾ bude rozhodnuto o návrhu na vyhlá¹ení místního referenda.
46. Nejvy¹¹í správní soud nepøisvìdèil stì¾ovateli a), ¾e postup, který zvolilo zastupitelstvo v nyní posuzované vìci, vede k eliminaci jakéhokoliv návrhu na vyhlá¹ení místního referenda, a tím k popøení smyslu samotné právní úpravy. Schválení novì zaøazeného bodu na program zasedání zastupitelstva je mo¾né jen tehdy, je-li takový návrh vìcnì pøipraven ke schválení a nebrání-li schválení jiné zákonné ustanovení (viz vý¹e bod 37). Mo¾nost zastupitelstva zaøadit nový bod na program zasedání a schválit jej proto není neomezená.
47. V nyní posuzované vìci byl bod týkající se schválení územního plánu zaøazen na program zasedání poté, kdy byl takový krok dlouhodobì zastupitelstvem pøipravován a kdy byla výsledná podoba územního plánu dokonèena. Bod týkající se schválení územního plánu byl projednáván ji¾ na zasedání zastupitelstva dne 6. 12. 2012 a zastupitelstvo ulo¾ilo starostovi, aby do 5 dnù zapracoval do územního plánu pøipomínky a návrhy schválené zastupitelstvem dne 6. 12. 2012 a pøedlo¾il územní plán do pøí¹tího zasedání zastupitelstva v takové podobì, aby jej bylo mo¾né schválit (viz zápis ze zasedání zastupitelstva dne 6. 12. 2012). Pøes zøejmou vùli zastupitelstva projednat schválení územního plánu v nejbli¾¹ím mo¾ném termínu starosta nezaøadil tento bod na program zasedání dne 19. 12. 2012. Pokud zastupitelstvo na zasedání dne 19. 12. 2012 pøijalo usnesení è. 3-21-2012/ZO, jím¾ pøedmìtný bod na zasedání doplnilo, Nejvy¹¹í správní soud neshledal v takovém postupu úèelové obcházení zákona o místním referendu. Zastupitelstvo neporu¹ilo zákon ani tím, ¾e bod týkající se schválení územního plánu pøedøadilo projednání bodu, který se týkal vyhlá¹ení místního referenda. Postup zastupitelstva nepøekroèil meze práva obce na samosprávu, jak je vymezil Ústavní soud (viz vý¹e citovaný nález sp. zn. IV. ÚS 331/02).
48. V této souvislosti Nejvy¹¹í správní soud podotýká, ¾e rozhodování o vyu¾ití urèitého území prostøednictvím vydání územního plánu je výsledkem pøedev¹ím politické procedury. Vùle politické jednotky, která o vydání územního plánu rozhoduje, je omezena po¾adavkem nevyboèení z urèitých vìcných mantinelù daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitø tìchto mantinelù zùstává vcelku ¹iroký prostor pro autonomní rozhodování pøíslu¹né politické jednotky. V pøípadì územního plánování jde v¾dy o vyvá¾ení zájmù vlastníkù dotèených pozemkù s ohledem na veøejný zájem (srov. rozsudek ze dne 24. 10. 2007, èj. 2 Ao 3/2007-40). Dotèené osoby mají v prùbìhu poøizování územního plánu právo uplatnit své námitky èi pøipomínky, jejich¾ vypoøádání orgánem pøijímajícím napadené opatøení obecné povahy mù¾e být následnì posouzeno soudem v øízení podle § 101a a násl. s. ø. s. Vyhlá¹ení místního referenda tedy není jediným zpùsobem, jím¾ obèané obce mohou do výsledné podoby územního plánu zasáhnout a výkon místní samosprávy usmìrnit. I z tìchto dùvodù je namístì pøistupovat k omezení práva obce na samosprávu zdr¾enlivì.
(Námitka nezákonnosti usnesení zastupitelstva è. 5-21-2012/ZO) 49. Napadený rozsudek není nezákonný ani v èásti, ve které krajský soud odmítl ¾alobu na ochranu pøed nezákonným zásahem, který mìl spoèívat ve schválení územního plánu usnesením zastupitelstva è. 5-21-2012/ZO.
50. Stì¾ovateli a) lze pøisvìdèit pouze potud, ¾e krajský soud nesprávnì uzavøel, ¾e se ¾alobci a) a b) nedomáhali v øízení pøed krajským soudem pouze urèení, ¾e byl pøedmìtný zásah nezákonný, a ¾e proto nelze pou¾ít § 85 vìtu za støedníkem s. ø. s. V bodu IV. petitu podání ze dne 8. 1. 2013 bylo navr¾eno, aby soud rozhodl, ¾e [u]snesení zastupitelstva obce Èernolice è. 5-21-2012/ZO ze dne 19. 12. 2012 ve znìní ZO schvaluje usnesení k územnímu plánu v podobì, v jaké jej pøeèetl výkonný poøizovatel L. V. je nezákonný . Z takto formulovaného petitu nelze dovodit, ¾e by se stì¾ovatel a) [resp. ¾alobci a) a b) v øízení pøed krajským soudem] domáhal nìèeho jiného ne¾ urèení, ¾e byl zásah nezákonný.
51. Závìr krajského soudu o nepøípustnosti ¾aloby v èásti týkající se usnesení zastupitelstva è. 5-21-2012/ZO v¹ak byl správný, proto postaèí odùvodnìní tohoto závìru èásteènì korigovat.
52. Podle § 85 je ¾aloba na ochranu pøed nezákonným zásahem nepøípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostøedky. Jakkoliv zákonodárce poèínaje 1. 1. 2012 roz¹íøil podmínky pøípustnosti zásahové ¾aloby (§ 85 vìta za støedníkem s. ø. s.), pøedpokladem pøípustnosti ¾aloby na urèení nezákonnosti zásahu je v¾dy to, ¾e o nezákonný zásah vùbec jde (srov. rozsudek ze dne 7. 11. 2012, èj. 1 Aps 7/2012-50, è. 2752/2013 Sb. NSS).
53. Krajský soud správnì uzavøel, ¾e schválení územního plánu usnesením zastupitelstva je souèástí procesu pøijímání opatøení obecné povahy, jím¾ se územní plán vydává. Zákonnost tohoto procesu (vèetnì zákonnosti schválení územního plánu zastupitelstvem) je pak mo¾né pøezkoumat v øízení podle § 101a s. ø. s. Stì¾ovatel a) se mýlil, pokud se domníval, ¾e správní soud by nebyl oprávnìn pøezkoumat okolnosti schválení územního plánu v øízení podle § 101a a násl. s. ø. s. Správní soudy jsou oprávnìny pøezkoumat, zda opatøení obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem (blí¾e viz napø. rozsudek ze dne 27. 9. 2005, èj. 1 Ao 1/2005-98, è. 740/2006 Sb. NSS; od 1. 1. 2012 tak soudy mohou zásadnì uèinit pouze na základì øádnì uplatnìné námitky navrhovatele, viz § 101d odst. 1 s. ø. s. ve znìní zákona è. 303/2011 Sb.).
54. Nejvy¹¹í správní soud proto uzavøel, ¾e schválení územního plánu usnesením zastupitelstva obce není zásahem, ale neoddìlitelnou souèástí procesu vydání opatøení obecné povahy, jeho¾ pøezkumu se lze domáhat v øízení podle § 101a a násl. s. ø. s. (srov. rozsudek èj. 1 Aps 7/2012-50), a to vèetnì tvrzené nepøezkoumatelnosti usnesení zastupitelstva. ®aloba podle § 82 s. ø. s. proti usnesení o schválení územního plánu je proto nepøípustná. Z tohoto dùvodu se Nejvy¹¹í správní soud ji¾ dále nezabýval námitkami, jimi¾ stì¾ovatel odùvodnil nezákonnost tvrzeného zásahu.
(Závìr) 55. Nejvy¹¹í správní soud neshledal napadený rozsudek krajského soudu nezákonným, proto kasaèní stí¾nost zamítl (§ 110 odst. 1 s. ø. s.).
56. O náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti stì¾ovatele a) Nejvy¹¹í správní soud rozhodl podle § 60 odst. 1 vìty první s. ø. s. za pou¾ití § 120 s. ø. s. Stì¾ovatel a) nebyl v øízení o kasaèní stí¾nosti úspì¹ný, proto nemá právo na náhradu nákladù øízení. Stì¾ovatel b) nemá právo na náhradu nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti stì¾ovatele a) [§ 60 odst. 5 s. ø. s. za pou¾ití § 120 s. ø. s. per analogiam].
57. ®alované, jí¾ by jinak právo na náhradu nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti pøíslu¹elo, soud náhradu nákladù øízení nepøiznal, proto¾e shledal, ¾e ¾alovaná nevynalo¾ila náklady spojené se zastoupením advokátem dùvodnì (srov. § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ø. s.). V této úvaze Nejvy¹¹í správní soud vy¹el z nálezù Ústavního soudu ze dne 14. 9. 2010, sp. zn. III. ÚS 1180/10, a ze dne 23. 11. 2010, sp. zn. III. ÚS 2984/09, podle kterých orgány veøejné moci jsou zásadnì schopny kvalifikovanì hájit svá rozhodnutí, práva a zájmy, ani¾ by musely vyu¾ívat právní pomoci advokátù. Náklady orgánu veøejné moci vynalo¾ené na zastoupení advokátem budou podle Ústavního soudu vynalo¾eny dùvodnì jen velmi výjimeènì. Nejvy¹¹í správní soud takové výjimeèné okolnosti neshledal a ¾alovaná je ani netvrdila.