Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2010-01228-de-octubre-24-de-2011?documento=jurcol&contexto=jurcol_b413e3dfc6410120e0430a0101510120&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-11-16 14:19:46
Document Index: 125664515

Matched Legal Cases: ['artículo 150', 'artículo 38', 'artículo 296', 'artículo 296', 'artículo 296', 'artículo 38', 'artículo 134', 'artículo 13', 'artículo 263', 'artículo 134', 'artículo 296', 'artículo 134', 'artículo 2', 'artículo 13', 'artículo 278', 'artículo 4', 'artículo 183', 'artículo 4', 'artículo 183', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 183', 'artículo 183', 'artículo 13', 'artículo 6', 'artículo 10', 'artículo 120', 'artículo 120', 'artículo 13', 'artículo 278', 'artículo 278', 'artículo 278', 'artículo 278', 'artículo 261', 'artículo 278', 'Artículo 296', 'artículo 296', 'artículo 296', 'artículo 47', 'artículo 183', 'artículo 183', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 183', 'artículo 183', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 183', 'artículo 1', 'artículo 268', 'artículo 271', 'artículo 183', 'artículo 183', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 183', 'artículo 179', 'artículo 38', 'artículo 183', 'artículo 183', 'artículo 13', 'artículo 6', 'artículo 134', 'artículo 134', 'artículo 107', 'artículo 10', 'artículo 261', 'artículo 261', 'artículo 265', 'artículo 1', 'Artículo 2', 'Artículo 2']

﻿ Sentencia 2010 01228 de octubre 24 de 2011
SENTENCIA 2010 01228 DE 24 DE OCTUBRE DE 2011
CONTENIDO:PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE UN REPRESENTANTE A LA CÁMARA, POR NO POSESIONARSE EN EL TÉRMINO LEGAL PREVISTO. UNA DE LAS CAUSALES DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE LOS CONGRESISTAS ES NO TOMAR POSESIÓN DEL CARGO DENTRO DE LOS OCHO DÍAS SIGUIENTES A LA FECHA DEL LLAMADO A POSESIONARSE, A MENOS QUE EXISTA UN CASO DE FUERZA MAYOR. LAS SANCIONES INTERPUESTAS POR LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN NO SE ENCUENTRAN ENLISTADAS DENTRO DE LAS CAUSALES CONSTITUCIONALES QUE CONFORMAN EL RÉGIMEN DE INHABILIDADES DE LOS CONGRESISTAS, CUYA VIOLACIÓN GENERE PÉRDIDA DE INVESTIDURA.
TEMAS ESPECÍFICOS:PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA, PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, FUERZA MAYOR
Sentencia 2010 01228 de octubre 24 de 2011
Rad. 11001 0315 000 2010 01228-00
Actor: Jorge Eliécer Peña Pinilla
Ref.: Acción de pérdida de investidura contra el representante a la cámara por Santander Miguel Jesús Arenas Prada.
Bogotá, D.C., veinticuatro de octubre de dos mil once.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para decidir la solicitud de pérdida de investidura de congresistas, conforme lo disponen los artículos 184 y 237 [5] de la Constitución Política, 1º de la Ley 144 de 1994 y 37 [7] de la Ley 270 de 1996.
Antes de resolver la solicitud de pérdida de investidura, la Sala provee sobre el impedimento manifestado por la Consejera de Estado, doctora María Elizabeth García González, para intervenir en el presente asunto, con apoyo en la causal prevista en el artículo 150 [9] del Código de Procedimiento Civil, en razón de la amistad íntima que la une con el apoderado de la parte demandada, motivo por el cual solicita que se le separe del conocimiento de este proceso.
La disposición citada prevé que son causales de recusación, entre otras, el hecho de:
Comoquiera que esta causal se configura con el solo hecho de expresar el juez de conocimiento que las circunstancias allí descritas se presentan en su caso, la Sala Plena acepta el impedimento manifestado por dicha consejera, quien, por lo mismo, queda separada del conocimiento de este asunto.
3. Pruebas relevantes: las pruebas que se decretaron, practicaron y aportaron al expediente son las siguientes:
3.1. Copia auténtica de la Resolución 915 del 5 de junio de 2006 “Por medio de la cual se declara la elección de senadores de la República por la circunscripción ordinaria, para el período 2006-2010 y se ordena la expedición de las respectivas credenciales”, proferida por el Consejo Nacional Electoral, en la que consta que el partido convergencia ciudadana obtuvo 7 curules para esa corporación y que el doctor Arenas Prada, en la reordenación de la lista inscrita con voto preferente, se ubicó en el 9º renglón con 24.027 votos (fls. 43 a 83).
3.2. Copia auténtica del certificado especial 9310654 del 20 de agosto de 2008, expedido por la Procuraduría General de la Nación, en el que consta que Miguel Jesús Arenas Prada, luego de recibir tres sanciones (las dos primeras por 30 días y la tercera por 60 días de salario), quedó inhabilitado para desempeñar cargos públicos por el tiempo comprendido entre el 21 de septiembre de 2005 y el 20 de septiembre de 2008, en cumplimiento de lo prescrito por el artículo 38, numeral 2º, de la Ley 734 de 2002 (fls. 328 y 329).
3.3. Certificación expedida el 20 de septiembre de 2010 por el secretario general de la Cámara de Representantes, en la que consta que Miguel Jesús Arenas Prada fue elegido Representante a la Cámara por la circunscripción electoral de Santander por el periodo 2010-2014 y que tomó posesión el 20 de julio de 2010 (fl. 127).
3.4. Sobre la provisión de las vacantes temporales y definitivas que se surtieron en la lista del partido Convergencia Ciudadana dentro del periodo legislativo 2006-2010, obran las siguientes:
3.4.1. Copia auténtica del oficio del 25 de abril de 2007, dirigido por el secretario general (E) del Senado de la República al doctor Edgar Espíndola Niño, con el siguiente contenido (fl. 316):
“Por instrucciones de la presidencia del Senado y de conformidad con los artículo (sic) 134 y 261 de la Constitución Política, le estamos comunicando que el doctor Luis Eduardo Vives Lacouture fue suspendido de su condición congresional, según dictamen de la comisión de ética el cual fue aceptado en la sesión plenaria del día 24 de abril del año en curso.
“Teniendo en cuenta que se debe llamar al primer candidato no elegido en la misma lista, reordenada según la votación de cada candidato en orden sucesivo y descendente, le solicitamos por ser usted a quien corresponde, nos informe si acepta dicha vacancia temporal, la cual debe entrar a suplir dentro del término de 8 días, por lo anterior le solicitamos acercarse a esta Secretaría con la documentación requerida para tomar posesión o en su defecto comunicación escrita donde manifieste las razones por las cuales no toma posesión” (resalta la Sala).
3.4.2. Copia auténtica de la Resolución 147 del 2 de mayo de 2007, mediante la cual la mesa directiva del Senado de la República
“Que en las elecciones del pasado mes de marzo de 2006, fue elegido como senador de la República la (sic) doctor Luis Eduardo Vives Lacouture, para el período constitucional 2006-2010.
“Que el doctor Edgar Espíndola Niño, manifiesta su decisión de tomar posesión del cargo de senador de la República, a partir del día 2 de mayo del año en curso, (...) en reemplazo del doctor Luis Eduardo Vives Lacouture quien fue suspendido según dictamen de la comisión de ética (...), y teniendo en cuenta que se debe llamar al primer candidato no elegido en la lista del Partido Convergencia Ciudadana, se llamó al doctor Edgar Espíndola Niño quien debe presentar para su posesión los siguientes documentos (...)
“Que la Mesa Directiva del Senado actuando en concordancia con el Acto Legislativo 03 de 1993, y analizando las razones aludidas por el doctor Edgar Espíndola Niño y con el debido sustento probatorio se acogió a la causal de falta temporal para que este asuma las funciones de Senador de la República.
“ART. 1º—Llamar al doctor Edgar Espíndola Niño, a desempeñar el cargo de senador de la república (sic) a partir del día 02 de mayo de 2007 hasta el momento en que mediante providencia lo determine la autoridad judicial competente, en reemplazo del doctor Luis Eduardo Vives Lacouture quien fue suspendido según dictamen de la comisión de ética el cual fue aceptado en la sesión plenaria del día 24 de abril del año en curso”. “(...)” (fls. 140 y 141).
3.4.3. Copia auténtica del oficio del 16 de octubre de 2007, dirigido por el secretario general del Senado de la República al doctor Edgar Espíndola Niño, con el siguiente contenido (fl. 319):
“De conformidad con los artículos 278 de la Ley 5ª de 1992 y 261 de la Constitución Política, le estamos comunicando que el doctor Luis Alberto Gil Castillo presentó renuncia a su investidura de Senador de la Republica (sic) (...).
“Teniendo en cuenta que se debe llamar al primer candidato no elegido en la misma lista, reordenada según la votación de cada candidato en orden sucesivo y descendente, y siendo usted quien ocupa el puesto 08 de dicha lista, le solicitamos, nos informe por escrito si acepta asumir de manera definitiva el cargo como Senador de la Republica (sic) durante la vacancia absoluta, y por el resto del periodo constitucional 2006-2010, la cual debe entrar a suplir dentro del término de 8 días, de acuerdo al artículo 296 inciso 7º. Por lo anterior le agradecemos acercarse a esta secretaría con la documentación requerida para tomar posesión o en su defecto comunicación escrita donde manifieste las razones por las cuales no acepta el cargo” (resalta la Sala).
3.4.4. Copia auténtica de la Resolución 39 del 17 de octubre de 2007, por medio de la cual la mesa directiva del Senado de la República dispuso (fls. 142 y 143):
“ART. 1º—Aceptar la dimisión presentada ante la mesa directiva, por el honorable senador de la República, doctor Luis Alberto Gil Castillo, mediante la cual renuncia a su investidura o representación popular ante el Senado de la República a partir de la fecha y por el resto del período para el cual fue elegido.
“ART. 2º—Llamar a suplir la vacancia definitiva del cargo al primer candidato no elegido en la misma lista, reordenada según la votación de cada candidato, en orden sucesivo y descendente.
“ART. 3º—Comuníquese la presente resolución a la Presidencia de la República, a la presidencia de la honorable Corte Suprema de Justicia, a la presidencia del honorable Consejo de Estado, a la comisión de acreditación documental, al Consejo Nacional Electoral y a la Presidencia de la Cámara de Representantes (sic) a la dirección general administrativa para los efectos pertinentes”.
3.4.5. Copia auténtica de la Resolución 40 del 17 de octubre de 2007, a través de la cual la mesa directiva del Senado de la República
“Que mediante resolución de mesa directiva le fue aceptada la renuncia al doctor Luis Alberto Gil Castillo para el resto del periodo constitucional 2006-2010, (...).
“Que el doctor Edgar Espíndola Niño, manifiesta su decisión de tomar posesión del cargo de senador de la República, a partir del día 17 de octubre del año en curso y por el resto del periodo constitucional 2006-2010, en reemplazo del doctor Luis Alberto Gil Castillo a quien fue ratificada su renuncia (...), y teniendo en cuenta que se debe llamar al primer candidato no elegido en la lista del Partido Convergencia Ciudadana, (...) se llamó al doctor Edgar Espíndola Niño, quien debe presentar para su posesión los siguientes documentos (...).
“Que la mesa directiva del Senado actuando en concordancia con el Acto Legislativo 03 de 1993, y analizando las razones aludidas por el doctor Edgar Espíndola Niño y con el debido sustento probatorio se acogió a la causal de falta absoluta para que este asuma las funciones de Senador de la República.
“ART. 1º—Llamar a el (sic) doctor Edgar Espíndola Niño, a desempeñar el cargo de Senador de la República a partir del día 17 de Octubre de 2007 hasta el día 19 de julio de 2010, fecha de vencimiento del actual período constitucional 2006-2010.
“(...)” (fls. 145 y 146 / resalta la Sala Plena).
3.4.6. Copia auténtica del oficio del 16 de octubre de 2007, dirigido por el secretario general del Senado de la República al doctor Miguel Jesús Arenas Prada, con el siguiente contenido (fl. 147):
“De conformidad con los artículos 278 de la Ley 5ª de 1992 y 261 de la Constitución Política, le estamos comunicando que el doctor Luis Eduardo Vives Lacouture fue suspendido de su investidura de Senador de la Republica (sic).
“Teniendo en cuenta que se debe llamar al primer candidato no elegido en la misma lista, reordenada según la votación de cada candidato en orden sucesivo y descendente, y siendo usted quien ocupa el puesto 09 de dicha lista, le solicitamos, nos informe por escrito si acepta asumir de manera temporal el Cargo como Senador de la Republica (sic) durante la suspensión del titular, la cual debe entrar a suplir dentro del término de 8 días, de acuerdo al artículo 296 inciso 7º. Por lo anterior le agradecemos acercarse a esta Secretaría con la documentación requerida para tomar posesión o en su defecto comunicación escrita donde manifieste las razones por las cuales no acepta el cargo” (Se resalta).
3.4.7. Copia auténtica del oficio del 25 de octubre de 2007, mediante el cual el doctor Miguel Jesús Arenas Prada, manifestó al secretario general del Senado de la República, lo siguiente (fl. 150):
“De acuerdo con su oficio del 16 de octubre del presente año, en los términos del numeral 7º, artículo 296 de la Ley 5ª de 1992, me permito manifestarle que por la naturaleza de la vacancia me es imposible aceptar el llamado a posesionarme temporalmente como Senador de la República en reemplazo del doctor Luis Eduardo Vives Lacouture.
“Sin embargo, en el momento que se presente una vacancia definitiva estaré presto a ocupar una curul en esa corporación” (resalta la Sala Plena).
3.4.8. Copia auténtica del oficio del 30 de octubre de 2007, dirigido por el secretario general del Senado de la República a la doctora Daira de Jesús Galvis Méndez, en el que le expresa lo siguiente (fl. 324):
“De conformidad con los artículos 278 de la Ley 5ª de 1992 y 261 de la Constitución Política, le estamos comunicando que el doctor Luis Alberto Gil Castillo renunció a su investidura congresional y asumió en su reemplazo el doctor Edgar Espíndola Niño dejando la vacancia temporal del doctor Luis Eduardo Vives Lacouture quien se encuentra suspendido.
“Teniendo en cuenta que se debe llamar al primer candidato no elegido en la misma lista, reordenada según la votación de cada candidato en orden sucesivo y descendente, y que una vez notificado el doctor Miguel Jesús Arenas Prada quien ocupa el puesto 09 de dicha lista, no acepta el llamamiento a tomar posesión durante la suspensión del doctor Vives, le solicitamos por ser usted el siguiente en la lista, nos informe por escrito si acepta asumir temporalmente el cargo como senadora de la Republica (sic) durante la vacancia temporal, la cual debe entrar a suplir dentro del término de 8 días, de acuerdo al articulo (sic) 296 inciso 7º. Por lo anterior le agradecemos acercarse a esta secretaría con la documentación requerida para tomar posesión o en su defecto comunicación escrita donde manifieste las razones por las cuales no acepta el cargo” (se resalta).
3.4.9. Copia auténtica de la Resolución 050 del 1º de noviembre de 2007, por medio de la cual la mesa directiva del Senado de la República
“Que en las elecciones del pasado mes de marzo de 2006, fue elegido como senador de la República el doctor Luis Eduardo Vives Lacouture, para el período constitucional 2006-2010.
“Que la doctora Daira de Jesús Galvis Méndez manifiesta su decisión de tomar posesión del cargo de Senadora de la República, a partir del día 31 de octubre del año en curso, hasta el momento que lo determine la autoridad judicial competente, (...), en reemplazo del doctor Luis Eduardo Vives Lacouture quien fue suspendido según Resolución de mesa directiva 143 de 2007, y teniendo en cuenta que se debe llamar al primer candidato no elegido en la lista del Partido Convergencia Ciudadana, se llamó a la doctora Daira de Jesús Galvis Méndez quien ocupa el puesto 10 de la lista, y debe presentar para su posesión los siguientes documentos (...). Dado que el doctor Miguel de Jesús Arenas Prada (sic) quien le antecede en la lista en comunicación que reposa en la secretaria general del Senado manifiesta que por la naturaleza de la vacancia no acepta el llamado a posesionarse.
“Que la mesa directiva del Senado actuando en concordancia con el Acto Legislativo 03 de 1993, y analizando las razones aludidas por la doctora Daira de Jesús Galvis Méndez y con el debido sustento probatorio se acogió a la causal de falta temporal para que esta asuma las funciones de Senadora de la República.
“ART. 1º—Llamar a la doctora Daira Galvis Méndez a desempeñar temporalmente el cargo de Senadora de la República a partir del día 31 de octubre de 2007 hasta el momento en que mediante providencia lo determine la autoridad judicial competente, en reemplazo del doctor Luis Eduardo Vives Lacouture quien fue suspendido según Resolución de mesa directiva 143 de 2007. (...)” (fls. 151 y 152 / resalta la Sala Plena).
3.4.10. Copia auténtica de la petición presentada el 9 de septiembre de 2008 por el doctor Miguel Jesús Arenas Prada al Presidente del Senado de la República, en la que solicitó que se dispusiera su “ingreso al Senado de la República a partir del 23 de septiembre de 2008, (...) de manera definitiva en reemplazo del doctor Luis Eduardo Vives Lacouture, quien fue condenado por la Corte Suprema de Justicia, por ser el candidato que le sigue en votos”, para lo cual alegó que no lo había podido hacer porque “al momento de darse la falta temporal y definitiva presentada con la curul del honorable Senador Luís (sic) Eduardo Vives Lacouture, estaba cumpliendo una sanción de tres (3) años comprendida entre el 21 de septiembre de 2005 al 20 de septiembre de 2008, impuesta por la Procuraduría General de la Nación, según lo establecido en el numeral 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 (...)”, inhabilidad que calificó como constitutiva de fuerza mayor, por ser irresistible y no depender de su voluntad (fls. 153 a 155).
3.4.11. Copia auténtica de la Resolución 022 del 20 de agosto de 2008, en la que la Mesa Directiva del Senado de la República, luego de considerar que el doctor Miguel Jesús Arenas Prada no podía suplir la falta absoluta del doctor Luis Eduardo Vives Lacouture por la inhabilidad que existía sobre él, señaló (fls. 159 y 160):
“Por tanto, la mesa directiva en mérito de lo expuesto, considera pertinente abstenerse de llamar al doctor Miguel de (sic) Jesús Arenas para desempeñar la vacante definitiva en tanto se encuentra inhabilitado para ejercer funciones como Senador de la República, atendiendo a lo dispuesto en el numeral 18 de la Ley 734 de 2002 (...). En consecuencia:
“ART. 1º—Llamar a la doctora Daira de Jesús Galvis Mendez (sic) a desempeñar las funciones atinentes a la calidad de senadora de la República, en forma definitiva a partir de la posesión y hasta el 19 de julio de 2010, por ser quien sigue en la lista electoral de Convergencia Ciudadana”. “(...)”.
3.4.12. Copia auténtica de la solicitud de tutela formulada por el doctor Miguel Jesús Arenas Prada contra el Senado de la República, en la que solicitó la protección de sus derechos fundamentales de petición y a la participación política, para lo cual pidió que se ordenara al Presidente de la corporación demandada que le diera posesión definitiva como Senador de la República en reemplazo de Luis Eduardo Vives Lacouture (fls. 161 a 165).
3.4.13. Fotocopia de la sentencia de tutela de primera instancia proferida el 19 de noviembre de 2008 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca dentro del expediente 2008 06402 00, que negó la solicitud de tutela reseñada en el numeral anterior (fls. 171 a 196).
3.4.14. Copia auténtica de la sentencia de tutela de segunda instancia, proferida el 19 de enero de 2009 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dentro del expediente 11001 1102 000 2008 06402-01, que confirmó el fallo anterior (fls. 197 a 215).
3.4.15. Copia auténtica de la Resolución 171 del 28 de abril de 2009, con la cual la mesa directiva del Senado de la República, dispuso (fls. 244 y 245):
“ART. 1º—Aceptar la renuncia presentada por el honorable senador Juan Carlos Martínez Sinisterra a su investidura o representación popular ante el Senado de la República, a partir del día 28 de abril de 2009 y por el resto del período constitucional 2006-2010, para el cual fue elegido.
ART. 2º—Llamar a suplir la vacancia definitiva de la curul de senador de la República, al candidato no elegido de la misma lista del Partido Convergencia Ciudadana, reordenada según la votación de cada candidato en orden sucesivo y descendente “(...)”. (Resalta la Sala).
3.4.16. Copia auténtica del oficio del 29 de abril de 2009, dirigido por el secretario general (E) del Senado de la República al doctor Juan de Jesús Cárdenas Chávez, en el que le expresa lo siguiente (fl. 334):
“De conformidad con los artículo (sic) 278 de la Ley 5ª de 1992 y 261 de la Constitución Política, le estamos comunicando que el doctor Juan Carlos Martínez Sinisterra renunció a su investidura de Senador de la República la cual fue considerada y aprobada en la sesión plenaria del martes 28 de abril, resolución de mesa directiva 71 del 28 de abril de 2009.
“Teniendo en cuenta que se debe llamar al primer candidato no elegido en la misma lista, reordenada según la votación de cada candidato en orden sucesivo y descendente, y siendo usted quien ocupa el puesto 11 del Partido Convergencia Ciudadana, le solicitamos nos informe si acepta asumir de manera definitiva el cargo como senador de la Republica (sic) debido a la vacancia presentada por la renuncia del doctor Martínez Sinisterra, la cual debe entrar a suplir dentro del término de 8 días, por lo anterior le agradecemos acercarse a esta secretaría con la documentación requerida para tomar posesión o en su defecto comunicación escrita donde manifieste las razones por las cuales no acepta el cargo, al tenor de lo establecido en el articulo (sic) 296 inciso 7º de la Ley 5ª de 1992. Cabe anotar que la vacancia que se presenta es de carácter definitivo y en consecuencia si no muestra la fuerza mayor deberá no aceptar el llamamiento de manera definitiva” (resalta la Sala Plena).
3.4.17. Copia auténtica de la petición formulada por el doctor Miguel Jesús Arenas Prada el 29 de abril de 2009 al Presidente del Senado de la República, en la que solicitó que la mesa directiva de esa corporación lo llamara a ocupar la vacancia definitiva generada por la renuncia del senador Juan Carlos Martínez Sinisterra, por cuanto ya no tenía impedimentos, pues, la inhabilidad temporal para ejercer cargos públicos que le había impuesto la Procuraduría General de la Nación estaba precluida, además de que su escrito de 25 de octubre de 2008 (sic) no significó una renuncia absoluta de su parte a acceder al cargo de Senador, dado que en él manifestó su intención de ocupar una vacancia definitiva (fls. 246 a 252).
3.4.18. Copia auténtica del oficio de 6 de mayo de 2009, dirigido por el secretario general del Senado de la República al doctor Miguel de Jesús (sic) Arenas Prada, con el siguiente contenido (fl. 335):
“Por instrucciones del presidente del Senado y de conformidad con los artículos 278 de la Ley 5ª de 1992 y 261 de la Constitución Política, le estamos comunicando que al (sic) doctor Juan Carlos Martínez Sinisterra, presentó renuncia a su investidura de Senador de la República y esta le fue aceptada por la plenaria de la corporación (...), por lo anterior el Presidente del Senado resolvió llamar al siguiente candidato inscrito en la lista.
“De conformidad con lo anterior la Mesa Directiva procede a suplir la vacancia definitiva del cargo llamando al candidato no elegido en la misma lista y reordenada según la votación de cada candidato, en orden sucesivo y descendente, atendiendo el proveído del artículo 134 de la Constitución Política y en términos del inciso 3º del artículo 13 del Acto Legislativo 01 de 2003 (...).
“Doctor Arenas, siendo usted quien ocupa el puesto 09 de la lista de Convergencia ciudadana, le solicitamos nos informe si acepta asumir la investidura como senador de la Republica (sic) durante la vacancia absoluta, la cual debe entrar a suplir dentro del término de 8 días, por lo anterior le agradecemos acercarse a esta secretaría con la documentación requerida para tomar posesión o en su defecto comunicación escrita donde manifieste las razones por las cuales no acepta el cargo, al tenor de lo establecido en el articulo (sic) 296 inciso 7º de la Ley 5ª de 1992. Cabe anotar que la vacancia que se presenta es de carácter definitivo y en consecuencia si no demuestra la fuerza mayor deberá no aceptar el llamamiento de manera definitiva” (Lo resaltado no es del texto).
3.4.19. Copia auténtica de la Resolución 191 del 19 de mayo de 2009, por la cual la mesa directiva del Senado de la República señaló que, aunque de acuerdo con el artículo 263A de la Carta el candidato del Partido Convergencia Ciudadana que debía ser llamado a ocupar la curul por la falta absoluta generada por la renuncia del Senador Juan Carlos Martínez Sinisterra era el doctor Miguel Jesús Arenas Prada, se debía entender, como lo entendió la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en el fallo de tutela del 19 de enero de 2009 (Exp. 110011102000200806402-01), que al no aceptar la vacancia temporal el demandado renunció a cualquier llamado posterior para ocupar otra vacancia por lo que, previa consideración de que, “según lo dispuesto en el artículo 134 Constitucional y 278 de la Ley 5ª de 1992, es el Presidente de esta corporación quien debe proceder a llamar al siguiente candidato no elegido en la lista del ausente”, procedió a llamar y a dar posesión de la investidura de Senador al doctor Juan de Jesús Cárdenas Chávez, quien ocupaba el puesto 11 en dicha lista (fls. 253 y 254).
3.4.20. Copia auténtica de la comunicación enviada el 12 de agosto de 2009 por el doctor Juan de Jesús Cárdenas Chávez al Presidente del Congreso de la República, en la que renunció a la curul de senador de la República por el Partido Convergencia Ciudadana, dada la inhabilidad especial sobreviniente para ejercer cargos públicos que se le restableció en virtud de la Sentencia T-504 de 2009 de la Corte Constitucional.
3.4.21. Copia auténtica de la Resolución 011 del 18 de agosto de 2009, a través de la cual la mesa directiva del Senado de la República, dispuso (fls. 257 a 258):
“ART. 1º—Aceptar la renuncia presentada por el honorable senador Juan de Jesús Cárdenas Chávez, a su investidura o representación popular ante el Senado de la República, por el resto del período constitucional.
ART. 2º—Llamar a suplir la vacancia definitiva de la curul de Senador de la República, al primer candidato no elegido en la misma lista del Partido Convergencia Ciudadana, reordenada según la votación de cada candidato en orden sucesivo y descendente”.
3.4.22. Copia auténtica de la Resolución 012 del 18 de agosto de 2009, por la cual la mesa directiva del Senado de la República,
“Que mediante Resolución de mesa directiva 011/2009, le fue aceptada la renuncia de su investidura de Senador de la República, a el (sic) doctor Juan de Jesús Cárdenas Chavez, por el resto del periodo constitucional 2006-2010.
“Teniendo en cuenta que se debe llamar al primer candidato no elegido en la lista del Partido Convergencia Ciudadana, la mesa directiva de la corporación actuando en concordancia con el inciso 7º del artículo 296 de la Ley 5ª de 1992 considera ajustado a la normatividad, llamar para que tome posesión dentro de los términos legales, de la investidura de senador de la República, al doctor Jorge Antonio Trujillo Sarmiento quien ocupa el puesto 12 de dicha lista.
“Que el doctor Jorge A Trujillo Sarmiento, una vez se le hace el llamado, manifiesta su decisión de tomar posesión de manera definitiva, del cargo de Senador de la República, a partir de su posesión, y por el resto del periodo constitucional 2006-2010. (...).
“Que la mesa directiva del Senado actuando en concordancia con el artículo 134 de la Constitución Política, en los términos del artículo 2º del Acto Legislativo 03 de 1993 y del inciso 3º del artículo 13 del Acto Legislativo 01 de 2003, y analizando las razones anteriormente expuestas y con el debido sustento probatorio se acogió a la causal de falta absoluta para que este asuma las funciones de Senador de la República de manera definitiva.
“ART. 1º—Llamar al doctor Jorge Antonio Trujillo Sarmiento, a desempeñar la investidura de senador de la República a partir de su posesión, hasta el día 19 de julio de 2010, fecha de vencimiento del actual período constitucional 2006-2010, en reemplazo del doctor Juan de Jesús Cárdenas Chávez a quien se le aceptó la renuncia en la sesión plenaria del 18 de agosto del año en curso, Resolución de mesa directiva 011 de 2009. “(...)” (fls. 259 y 260 / resalta la Sala Plena).
3.4.23. Oficio OF-008-11 SGS-beoc del 1 de febrero de 2011, mediante el cual el secretario general del Senado de la República relacionó las vacantes temporales y absolutas que se produjeron en la lista del partido Convergencia Ciudadana en el periodo legislativo 2006-2010 y los actos administrativos que las sustentaron (fl. 310).
3.4.24. Certificación expedida por el secretario general del Senado de la República, fechada el 2 de febrero de 2011, en la que informa que (fl. 353):
“Para el mes de octubre de 2007, la competencia para expedir los actos administrativos de “llamamiento” para suplir una vacancia absoluta o definitiva radicaba en cabeza del señor presidente de la corporación, tal y como lo establece el artículo 278 de la Ley 5ª de 1992 “reglamento Interno del Congreso”. Y que el procedimiento para llevar a cabo tales “llamados”, era el establecido en el Acto Legislativo 3 de 1993, que modificó los artículos 134 y 261 de la Constitución Nacional.
“No obstante, por instrucciones del presidente de la Cámara respectiva y como acto preparatorio al “llamamiento”, el secretario general “comunica” de ser necesario la situación a quien se considere tenga vocación de “llamado”, con el fin de que acepte o no la vacancia “(...)”.
3.5. Copia auténtica de la Resolución 034 del 25 de septiembre de 2009, por la cual la mesa directiva del Senado de la República en cumplimiento de la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 6 de julio de 2009, que anuló la Resolución 915 del 5 de julio de 2006 del Consejo Nacional Electoral y, en su lugar, declaró elegido al doctor Miguel Jesús Arenas Prada dentro del partido Convergencia Ciudadana, en reemplazo del doctor Samuel Benjamín Arrieta Buelvas, a quien le canceló la credencial, resolvió (fls. 262 a 263):
“ART. 1º—Suspender definitivamente de su calidad de Senador de la República al doctor Samuel Arrieta Buelvas, por el resto del periodo constitucional (2006-2010)”. “(...)”.
3.6. Copia auténtica del escrito fechado el 30 de septiembre de 2009 y dirigido al Presidente del Congreso de la República, mediante el cual el doctor Miguel Jesús Arenas Prada renunció a su designación como Senador electo, en los siguientes términos (fl. 264):
“Miguel Jesús Arenas Prada (...), en mi condición de Senador de la República electo por el Partido Convergencia Ciudadana, mediante la presente manifiesto a tan honorable corporación, mi decisión de no posesionarme como Senador de la República, para el período comprendido hasta el próximo 20 de julio de 2010.
“El motivo de mi renuncia a esta designación, está relacionado con mi actual vinculación al partido Liberal Colombiano, movimiento con el cual aspiraré a ser nuevamente electo para el período legislativo 2010-2014”.
3.7. Copia auténtica de la Resolución 041 del 30 de septiembre de 2009, mediante la cual la mesa directiva del Senado de la República,
“Que mediante comunicación dirigida al Presidente del Senado (...) el doctor Miguel de Jesús Arenas Prada, no aceptó tomar posesión del cargo de Senador de la República por el resto del periodo constitucional 2006-2010.
“Que el doctor Samuel Arrieta Buelvas quien ocupa el puesto 09 de la lista, una vez se le hace el llamado manifiesta su decisión de tomar posesión de manera definitiva de la Investidura de Senador de la República como consecuencia de la no aceptación del doctor Miguel de Jesús (sic) Arenas y teniendo en cuenta que se debe llamar al primer candidato no elegido en la lista del Partido Convergencia Ciudadana, para que asuma de manera definitiva, (...)
“ART. 1º—Llamar a el (sic) doctor Samuel Arrieta Buelvas a desempeñar las funciones atinentes a la calidad de Senador de la república (sic), a partir de la posesión, hasta el día 19 de julio de 2010 fecha de vencimiento del actual período Constitucional. “(...)” (fls. 265 y 266 / resalta la Sala Plena).
4. Excepción de inepta demanda: Fue propuesta por el apoderado del congresista demandado y por el agente del Ministerio Público, con fundamento en la supuesta incongruencia en que habría incurrido la demanda al solicitar la pérdida de la investidura actual de Representante a la Cámara por el departamento de Santander que ostenta el demandado, pero con sustento en el presunto hecho de no tomar posesión del llamado que se le hizo para asumir el cargo de senador de la República durante el periodo legislativo 2006-2010, en el que el mismo se inscribió como candidato a esa dignidad por el partido Convergencia Ciudadana, además, aunque supuestamente estaba inhabilitado.
Sea lo primero observar que, si bien es cierta la afirmación de los excepcionantes, ello no torna la solicitud de pérdida de investidura en inepta, por las siguientes razones:
La aptitud formal de la demanda de pérdida de investidura se rige por lo dispuesto por el artículo 4º de la Ley 144 del 13 de julio de 1994, según el cual la misma debe contener:
“a) Nombres y apellidos, identificación y domicilio de quien la formula;
La revisión de la demanda presentada dentro de este asunto permite a la Sala concluir que ella cumple con los mencionados requisitos que, valga aclarar, no requieren de mayores formalidades ni rigorismos procesales, dada la estirpe constitucional y la naturaleza pública de la acción de pérdida de investidura, cuyo fin es juzgar la conducta del congresista, en orden a establecer si con ella ha dado lugar a la configuración de cualquiera de las causales constitucionalmente previstas para despojarlo de su investidura de parlamentario.
Es por ello, precisamente, que la única exigencia que reviste cierta complejidad, en razón de la gran trascendencia que tiene dentro de la solicitud, es la de indicar la causal por la cual se solicita la pérdida de la investidura y explicarla debidamente, con el fin de garantizar, de un lado, el derecho de defensa del demandado y, de otro, que se cumplan los cometidos que inspiran este mecanismo constitucional(3), presupuesto que también se verificó en este caso, comoquiera que en la demanda se aduce que Miguel Jesús Arenas Prada incurrió en la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 183 [3] de la Constitución Política, por no tomar posesión del cargo de Senador para el que fue llamado, sin que para ello haya renunciado a su vocación de ser congresista ni haya alegado una causa constitutiva de fuerza mayor, de acuerdo con los hechos que se dejaron reseñados al inicio de esta providencia.
En relación con las formalidades de la solicitud de pérdida de investidura, la Sala Plena de lo Contencioso de esta corporación ha dicho que, si bien para su admisión debe exigirse el cumplimiento de los requisitos mínimos que establece el citado artículo 4º de la Ley 144 de 1994, por tratarse de una acción pública que puede interponer cualquier ciudadano, en la interpretación de la demanda debe darse prevalencia al derecho sustancial (C.P., art. 228), pues, una interpretación en extremo rigurosa y formalista, haría nugatorio ese derecho ciudadano.
En efecto, la Sala Plena consideró que “(...), para preservar tanto los derechos fundamentales del congresista demandado como los del ciudadano que solicita la imposición de la sanción disciplinaria, la corporación debe realizar un estudio ponderado de la solicitud, de tal manera que se garantice de una parte el ejercicio pleno del derecho de defensa del primero y de otra, el derecho ciudadano de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, así como el acceso a la administración de justicia”(4) .
No se requiere, en consecuencia, porque así no lo exige la ley, que se expresen cuáles son las pretensiones de la demanda, por cuanto, una vez demostrada la causal, procede decretar judicialmente la pérdida de investidura, cuyos efectos recaen no solo sobre la condición de congresista que se tenía al momento de configurarse la respectiva causal, sino que también se extienden a algunos otros cargos de elección popular que actualmente posea o llegue a poseer el parlamentario desinvestido.
En ese orden de ideas, la solicitud de pérdida de investidura bajo análisis no se puede calificar de inepta ni menos de incongruente, puesto que es jurídicamente viable pedir que se despoje a un parlamentario de la investidura que actualmente tenga con fundamento en circunstancias acaecidas dentro de un periodo legislativo diferente en el que también haya sido elegido o haya tenido la vocación de ser llamado a posesionarse como congresista [C.P., arts. 134 y 261 (Mod. A.L. 03/93)], como ocurre en el sub lite.
Lo anterior, se reitera, por cuanto la pérdida de investidura judicialmente decretada sobre un congresista se toma como equivalente de su “muerte política”, ya que en lo sucesivo no podrá postularse ni ser elegido como parlamentario (C.P. art. 179[4]), ni como gobernador (L. 617/00 art. 30[1]), ni como diputado (art. 33[1] ib.), ni como alcalde (art. 37[1] ib.), ni como concejal (art. 40[1] ib.). En todo caso, inhabilita en forma vitalicia para ser congresista(5).
Estas razones son suficientes para desestimar la excepción de inepta demanda propuesta, así como para que la Sala Plena aborde de fondo el caso planteado.
Según se expresó en el acápite de antecedentes de esta providencia, en la demanda se pide la pérdida de investidura del demandado con base en la causal prevista en el artículo 183 [3] de la Constitución Política, esto es, por no haber tomado posesión del cargo de Senador por el partido Convergencia Ciudadana en el periodo legislativo 2006-2010 para el que, se afirma, fue llamado, sin que para ello hubiera renunciado a su vocación de congresista ni alegado y probado un hecho constitutivo de fuerza mayor, supuesto dentro del cual, se aduce, no encuadra la inhabilidad que pesó sobre él entre el 21 de septiembre de 2005 y el 20 de septiembre de 2008, con fundamento en lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002.
No obstante, lo cierto es que, de acuerdo con los hechos de la solicitud, también se alega que Miguel Jesús Arenas Prada se inscribió como candidato al Senado de la República para dicho periodo legislativo, a pesar de que estaba inhabilitado para ejercer funciones públicas durante tres (3) años, interdicción que le impuso la Procuraduría General de la Nación con sustento en el citado artículo 38 [2] del Código Disciplinario Único (L. 734/2002), en razón de que fue sancionado disciplinariamente en tres (3) ocasiones, en menos de cinco (5) años(6).
En consecuencia, procede la Sala al análisis de fondo de los cargos propuestos, en orden a determinar si las conductas que se le endilgan al demandado dan lugar o no a declarar judicialmente la pérdida de su investidura de parlamentario.
5.1. Primer cargo: La falta de posesión del demandado como senador de la República dentro de los ocho (8) días siguientes al llamado que se le hizo para suplir la vacancia temporal generada por la suspensión del senador Luis Eduardo Vives Lacouture (C.P., art. 183 [3])
De conformidad con el artículo 183 [3] de la Constitución Política “Los congresistas perderán su investidura:
“3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.
“PAR.—Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor”.
En los términos de la disposición transcrita, para que se configure la causal y haya lugar a decretar la pérdida de la investidura de un parlamentario con sustento en ella, se requiere que se cumplan las siguientes exigencias, bien que se trate de congresista elegido o de llamado.
5.1.1. Supuestos de configuración de la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 183 [3] de la Constitución Política:
En la primera hipótesis, esto es, cuando se trata de congresista elegido, los elementos constitutivos de la causal son los siguientes:
5.1.1.1. Que el demandado haya sido elegido congresista
5.1.1.2. Que el elegido no haya tomado posesión del cargo dentro de los ocho (8) días siguientes a la fecha de instalación de las cámaras,
5.1.1.3. Que la falta de posesión no sea atribuible a un hecho constitutivo de fuerza mayor.
Ahora bien, en la segunda hipótesis que prevé la norma constitucional examinada, a saber, cuando se trata de llamado, los elementos que dan lugar a la configuración de la causal de pérdida de investidura son:
5.1.2.1. Que el demandado tenga la vocación de llamado
5.1.2.2. Que haya sido llamado a tomar posesión del cargo de congresista
5.1.2.3. Que el llamado haya dejado de tomar posesión del cargo dentro de los ocho (8) días siguientes al llamamiento que se le haya efectuado y,
5.1.2.4. Que la falta de posesión no sea atribuible a un hecho constitutivo de fuerza mayor.
Comoquiera que en el presente asunto los hechos con base en los cuales se pide la desinvestidura del demandado atienden a la segunda hipótesis planteada, sólo a ella se referirá la Sala, para lo cual procede, así:
5.1.2.1. De la vocación para ser llamado.
Los artículos 134 y 261 [1] de la Constitución Política, modificados por los artículos 1º y 2º, respectivamente, del Acto Legislativo 3 de 1993, en concordancia con el artículo 13 del Acto Legislativo 1 de 2003(7), establecían, antes de que fueran modificados por el Acto Legislativo 1 de 2009(8), que las faltas absolutas o temporales de los congresistas se suplían, así:
Ahora bien, como lo señaló la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación en sentencia del 15 de mayo de 2001, al rectificar la posición que sostenía con anterioridad, son las elecciones y no el llamado las que generan la vocación del candidato no elegido a suplir la vacancia de quien resultó electo, en razón a que “el resultado electoral, además de precisar quiénes resultaron electos (...), determina también la vocación de ‘los llamados’ a suplirlos en sus faltas absolutas o temporales, (...)(9).
Así las cosas, cuando se trata de listas con voto preferente, como en el presente caso, tienen vocación de llamados los candidatos que no alcanzan el número de votos suficiente para que los declare elegidos la organización electoral, pero que forman parte de una misma lista que por lo menos gana una curul en una corporación pública.
En relación con el tema de los llamados, en sentencia del 28 de mayo de 2002, en la que, a su vez, aludió al citado fallo de 15 de mayo de 2001, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación señaló que:
“A partir de la Carta del 91 desapareció el sistema anterior de principales y suplentes de las corporaciones públicas; inicialmente se adoptó la formula absoluta de prohibir las suplencias:
“‘ART. 261.—Ningún cargo de elección popular en corporaciones tendrá suplente. Las vacancias absolutas serán ocupadas por los candidatos no elegidos en la misma lista, en orden de inscripción, sucesivo y descendente’.
“Para extender después el régimen de reemplazos a las faltas temporales, según el Acto Legislativo 03 de 1993, que modificó los artículos 134 y 261 de la Carta, hoy vigentes así:
“‘ART. 134.—Las faltas absolutas o temporales de los miembros de las corporaciones públicas serán suplidas por los candidatos que, según el orden de inscripción, en forma sucesiva y descendente correspondan a la misma lista electoral’.
“‘ART. 261.—Las faltas absolutas o temporales serán suplidas por los candidatos que según el orden de inscripción en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral.
“El sistema reinante en el país indica, entonces, que el partido o movimiento que logre por lo menos un escaño en una corporación pública, coloca en un estado de indefinición a los restantes miembros de la misma lista que no fueren elegidos, que permanecerán a la expectativa de poder ingresar a la correspondiente corporación, en turno sucesivo y descendente, cuando se produzca la falta absoluta o temporal del titular.
“Lo cual quiere decir en este caso que la vocación es una mera posibilidad de pasar del estado de no elegido al de elegido o de candidato a congresista, supeditada a la condición suspensiva de que se produzca la ausencia transitoria o definitiva de los congresistas, que es el título que reserva la Constitución a todos los triunfantes candidatos al Congreso, declarados tales por acto administrativo del Consejo Nacional Electoral o de sus delegados, de acuerdo con el resultado propicio de una elección popular.
“La Constitución del 91 califica de candidatos a los integrantes de la lista electoral que, como antaño los suplentes, tienen la expectativa de formar parte del Congreso Nacional, de acuerdo con los modificaciones introducidas a los artículos 134 y 261 por el Acto Legislativo 03 de 1993, (...)”(10) (Lo resaltado fuera de texto).
5.1.2.1.1. De la vocación para ser llamado del demandado.
Bajo los supuestos de la causal de pérdida de investidura objeto de estudio y conforme con las precisiones jurisprudenciales expuestas, basta con demostrar respecto del sujeto pasivo de la relación jurídico-procesal la vocación para ser llamado, situación que en el proceso se acredita con la copia auténtica de la Resolución 915 del 5 de junio de 2006(11) “Por medio de la cual se declara la elección de senadores de la República por la circunscripción ordinaria, para el período 2006-2010 y se ordena la expedición de las respectivas credenciales”, proferida por el Consejo Nacional Electoral, en la que consta que el partido Convergencia Ciudadana, por el que el demandado se inscribió para el Senado de la República, obtuvo 7 curules para esa Corporación y que el doctor Arenas Prada, en la reordenación de la lista inscrita con voto preferente, se ubicó en el 9º renglón con 24.027 votos, por lo que adquirió así la vocación para ser llamado a reemplazar en sus faltas absolutas o temporales a los senadores electos por su partido político.
5.1.2.2. Del llamamiento a tomar posesión del cargo de congresista.
El apoderado del demandado y el Agente del Ministerio Público piden que se niegue la solicitud de pérdida de investidura del doctor Miguel Jesús Arenas Prada con el argumento de que este nunca fue llamado a tomar posesión del cargo de senador, debido a que, de un lado, con el oficio del 16 de octubre de 2007, el secretario general del Senado de la República sólo le pidió que informara si estaba dispuesto a asumir temporalmente esa dignidad y, de otro, porque ese funcionario carecía de competencia para hacer el llamamiento, la cual recae en el Presidente o en la mesa directiva de la respectiva corporación.
Al respecto, se advierte que la calidad de congresista se puede adquirir de dos formas. Una, cuando en el respectivo certamen electoral el candidato obtiene el número de votos suficiente para alcanzar una curul en el Congreso de la República y la Organización Electoral lo declara elegido(12) por un periodo institucional de cuatro años (C.P., art. 132). Y, otra, cuando ante la ausencia de un congresista elegido, se llama a quien habrá de sucederlo, para lo cual se sigue el orden de inscripción en forma sucesiva y descendente, según se trate de lista con o sin voto preferente.
En cualquiera de esos eventos, la calidad —de elegido o de llamado— no se adquiere en forma automática una vez concluida la jornada electoral, sino que debe mediar un acto administrativo que, en el caso de los elegidos corresponde al que declara la elección y, en el de los llamados, al que hace el llamamiento.
5.1.2.2.1. El acto administrativo de llamamiento.
Esta corporación ha sostenido de manera reiterada y uniforme que los actos administrativos son manifestaciones de voluntad unilateral de la administración que tienen la virtualidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas y que ordinariamente adoptan formas tradicionales como decretos, resoluciones, ordenanzas, acuerdos, etc.
No obstante, por lo general, esa manifestación o declaración de voluntad de la autoridad que ejerce función administrativa y que necesariamente produce consecuencias jurídicas no requiere estar revestida, salvo que exista norma expresa que así lo exija, de ninguna formalidad específica para su existencia ni para su conformación, de modo que el acto administrativo bien puede constar por escrito o no, sin que en el último caso pueda afirmarse que ello sea óbice para demostrar su existencia.
En efecto, así lo ha sostenido la doctrina nacional(13) con sustento en la jurisprudencia de esta corporación, según la cual “El sistema colombiano no exige formalidades determinadas para la conformación del acto administrativo, de tal manera que puede ser verbal, escrito y hasta simbólico. Lo único importante es que reúna los requisitos esenciales que la doctrina y la jurisprudencia le han venido indicando, esto es que sea una declaración de la voluntad administrativa con consecuencias jurídicas, (...)” (14).
En ese orden de ideas, es dable afirmar que aunque usualmente los actos administrativos constan por escrito y están revestidos por formas tradicionales como las mencionadas, nada obsta para que la administración omita la formulación tradicional enunciada y adopte otra(15), siempre que, se reitera, no exista una disposición normativa que exija determinadas formalidades sustanciales para la conformación del acto, caso en el cual, podrá hablarse de la existencia de un acto administrativo, cuando se trate de una manifestación inequívoca de voluntad estatal que produzca efectos o consecuencias jurídicas, sin perjuicio de que tal manifestación de voluntad se exprese a través de otras formas que de manera corriente no se utilizan para proferir actos administrativos(16).
Sobre el particular, resulta pertinente traer a colación la decisión adoptada por la Sección Tercera de la Corporación en un caso en el que se discutía la existencia física del acto administrativo en el que constara la adjudicación de un contrato estatal, situación en la que dicha sección dedujo la existencia de ese acto, aunque la decisión no estaba contenida en una resolución que así lo declarara de manera expresa, con sustento en las siguientes consideraciones:
“Al respecto, se observa que de acuerdo con el criterio clásico sobre la naturaleza de esta figura, el ‘acto administrativo’ no es otra cosa que una manifestación unilateral de voluntad de quienes ejercen funciones administrativas —autoridades estatales o particulares investidos de función pública—, tendiente a la producción de efectos jurídicos(17) —crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas—, es decir que se trata de una expresión de lo querido por quien ejerce función administrativa y como manifestación de la misma.
“Respecto a la forma que esa decisión debe adoptar, a pesar de que no existe una norma que de manera expresa y general exija que todo acto administrativo conste por escrito, lo normal es que así sea, no solo por razones de índole probatoria, sino porque de esta forma se garantiza el conocimiento de su motivación y consecuentemente, el derecho de defensa y contradicción por parte del administrado, quien al saber con exactitud las razones de la decisión, podrá intentar desvirtuarlas en sede administrativa o judicialmente.
“Sin embargo, la conveniencia de que los actos administrativos consten por escrito o la obligatoriedad de que así sea en determinados casos, no significa que pueda descartarse la posibilidad de que se presenten actos administrativos verbales, es decir decisiones administrativas que a pesar de no constar en un instrumento material, producen efectos jurídicos, bien sea porque respecto de ellas se surta el requisito de publicidad, otorgándoles de esta manera eficacia y por lo tanto produciendo los efectos para los cuales fue tomada la respectiva decisión, o porque esta sea ejecutada directamente.
En nuestro sistema jurídico inclusive se encuentran ejemplos de consagración legal, como sucede con el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, que establece, refiriéndose a la atención de la administración respecto del derecho fundamental de petición elevado por cualquier persona, que ‘Cuando la petición haya sido verbal, la decisión podrá tomarse y comunicarse en la misma forma al interesado’; el régimen de las acciones constitucionales, de más reciente regulación, también ha reconocido la existencia de esta clase de actos administrativos, como sucede con la Ley 393 de 1997 correspondiente a la acción de cumplimiento, que en su artículo 10, al establecer los requisitos de la solicitud que se debe elevar al juez, estipula en el numeral 2º: ‘La determinación de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo incumplido. Tratándose de acto administrativo verbal, deberá anexarse prueba siquiera sumaria de su existencia’.
“Por su parte, la jurisprudencia también se ha pronunciado sobre este tema, admitiendo la existencia de decisiones administrativas no contenidas en formato escrito pero que constituyen verdaderos actos administrativos que se pueden probar por otros medios y que así mismo son susceptibles de impugnación ante esta jurisdicción(18); así lo sostuvo el Consejo de Estado en providencia del 15 de febrero de 1983(19):
“ ‘... Cabe, entonces, establecer si en nuestro sistema jurídico los actos administrativos no solo pueden ser escritos sino también orales. Al respecto no existe ninguna norma general que condicione la existencia y validez de los actos administrativos, ya sean individuales o generales, a la formalidad de un escrito.
“Siendo el acto administrativo la expresión de voluntad de la administración para producir efectos jurídicos, no cabe la menor duda para esta Sala Unitaria que, no siendo de la esencia del acto la forma de su expresión, puede ser escrito o verbal. Esta misma idea ha sido expuesta por la doctrina tanto extranjera como nacional. Así encontramos que el autor mejicano Gabino Fraga afirma lo siguiente:
“ ‘La forma del acto administrativo, aunque puede ser oral, o consistente en actos materiales, normalmente es la forma escrita y llega a ser hasta una garantía constitucional cuando el acto indica privación o afectación de un derecho o imposición de una obligación’ (Derecho Administrativo, Ed. 2ª, Editorial Porrúa, Méjico, 1968, pág. 299).
“ ‘Entre nosotros el exconsejero de Estado, Gabriel Rojas Arbeláez nos dice lo siguiente:
“ ‘El acto administrativo se conoce también con las distinciones de acto escrito y de acto verbal. No toda expresión de voluntad administrativa está sometida rigurosamente a la norma escrita. Hay manifestaciones de voluntad del Estado que deben ser expedidas verbalmente, y que, sin embargo, no pierden su calidad de decisiones ejecutoriadas. Sobre todo en la actividad policiva puede presentarse la necesidad de expedir actos de esta índole. La calidad de verbal de un acto no impide su acusación, siempre y cuando resulte clara la voluntad expresada y sea también clara la afectación de la situación jurídica subjetiva o de la situación jurídica general’ (el Espíritu del Derecho Administrativo, Ed. Temis, Bogotá, 1972, pág. 127).
“ A su turno la jurisprudencia del Consejo de Estado ha expresado lo siguiente:
“ ‘Así, pues, para que exista el acto administrativo se requieren solamente estos requisitos: que haya una decisión de la administración, y que ella produzca efectos de derecho. No es indispensable que el acto aparezca escrito. Esa formalidad se exige para los ordenamientos de carácter general y abstracto, y para los de contenido particular y subjetivo que deban notificarse.
“ ‘Ciertamente que la función administrativa se cumple ordinariamente por medio de decisiones escritas: reglamentación de las leyes, nombramientos y remociones, celebración de contratos administrativos, permisos, etc. La estabilidad de las situaciones jurídicas que esos actos crean, la correcta organización del servicio público y las circunstancias normales en que actúa el Gobierno al expedirlos, aconsejan y hacen necesaria la utilización de los procedimientos escritos. La misma ley impone la obligación de apelar a ellos cuando expide decisiones que deben publicarse o notificarse. Pero el artículo 120 de la Constitución incluye algunas atribuciones que por su misma naturaleza y por las situaciones especiales en que se ejercitan, en muchas ocasiones imponen la necesidad de acudir a sistemas más expeditos y rápidos. Disponer de la fuerza pública en situaciones de emergencia, conservar y restablecer el orden alterado, dirigir las operaciones de guerra, proveer a la seguridad exterior de la República, etc., son actividades que en la mayor parte de los casos solo se pueden desarrollar por medio de procedimientos verbales. Las decisiones que en tales momentos de urgencia se toman, son actos administrativos, no sólo porque así se infiere del artículo 120 —numerales 6º, 7º, 8º y 9º— sino porque las profiere la administración con la finalidad de producir efectos de derecho. La naturaleza jurídica del ordenamiento no se altera por la existencia o inexistencia de un escrito. Esta doctrina fluye espontáneamente de los textos constitucionales y de la índole propia de la función que se ejercita. Es evidente que el uso de los procedimientos escritos o verbales tiene trascendencia jurídica desde el punto de vista probatorio y especial importancia para ciertos efectos jurisdiccionales, como se verá posteriormente, pero ello no implica que el acto administrativo tácito pierda necesariamente esa calidad intrínseca para trocarse en un hecho administrativo ... (Anales del Consejo de Estado, 451 y 452, 1976, pág. 690). 2º semestre 1976. Banco Bananero octubre 28/76. Jorge Valencia Arango. ... ‘.
“De acuerdo con lo expuesto, si bien no es la forma común y ordinaria en la que se deben dar sus pronunciamientos, sí es perfectamente posible la existencia de decisiones verbales de la Administración, que, en cuanto actos administrativos, también son impugnables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre y cuando se pruebe de manera fehaciente su existencia.
“(...)” (Lo resaltado fuera de texto).
Aplicados los criterios anteriores al caso bajo examen, se observa lo siguiente:
De conformidad con los artículos 134(20) y 261(21) de la Constitución Política, tal como fueron modificados por el Acto Legislativo 03 de 1993, en concordancia con el artículo 13 del Acto Legislativo 1 de 2003, disposiciones que se encontraban vigentes en octubre de 2007(22) , cuando se produjo la vacancia temporal en el Senado de la República en la lista del Partido Convergencia Ciudadana respecto de la cual se aduce que el demandado fue llamado y que no se posesionó, sin que mediara fuerza mayor, las faltas absolutas o temporales de los congresistas se suplían, así:
En el caso de listas inscritas sin voto preferente, por los candidatos que, según el orden de inscripción, en forma sucesiva y descendente, correspondieran a la misma lista electoral del titular.
Y, si se trataba de congresistas elegidos de listas con voto preferente, por el primer candidato no elegido en la misma lista, reordenada según la votación de cada candidato en orden sucesivo y descendente.
Ahora bien, salvo por el artículo 278 de la Ley 5ª de 1992, “Por la cual se expide el reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”, no existe en el ordenamiento jurídico colombiano ninguna otra disposición que en forma expresa establezca el procedimiento o la forma de surtir los reemplazos que prevén las disposiciones constitucionales citadas, precepto que en su tenor literal dispone que:
“La falta absoluta de un congresista con excepción de la declaración de nulidad de la elección, a lo cual se atenderá la decisión judicial, autoriza al presidente de la respectiva cámara para llamar al siguiente candidato no elegido en la misma lista del ausente, según el orden de inscripción, y ocupar su lugar. En este evento el reemplazo deberá acreditar ante la Comisión de Acreditación Documental su condición de nuevo congresista, según certificación que al efecto expida la competente autoridad de la organización nacional electoral.
“Ninguna falta temporal del Congresista dará lugar a ser reemplazado” (Negrillas de la Sala Plena).
Según se vio con anterioridad, al abordar el tema de los llamados, a partir de la Constitución Política de 1991 desapareció el sistema anterior de principales y suplentes de las corporaciones públicas, que estaba previsto en la Constitución Política de 1886(23) , y se adoptó la fórmula de prohibir las suplencias.
Fue así, como los artículos 134 y 261 de la Carta de 1991 establecieron que sólo había lugar a suplir las vacancias absolutas de los Congresistas, al eliminar del nuevo texto constitucional la referencia a las faltas temporales que traía la Constitución anterior.
Bajo este contexto, se expidió la Ley 5ª de 1992, cuyo artículo 278, en armonía con el nuevo texto constitucional, previó el sistema de reemplazo de los parlamentarios en caso de faltas absolutas, en los términos que se transcribieron con anterioridad.
Sin embargo, el Acto Legislativo 3 del 15 de diciembre de 1993 modificó los citados artículos 134 y 261 de la Carta de 1991 y extendió el régimen de reemplazos a las faltas temporales, sin que para el efecto se haya expedido una disposición que modificara también el artículo 278 de la Ley 5ª de 1992, en ese sentido.
Al respecto, en la citada sentencia del 28 de mayo de 2002(24), la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación consideró que el artículo 278 de la Ley 5ª de 1992 debía entenderse subrogado por el Acto Legislativo 03 de 1993, de modo que a partir de la vigencia del mismo los reemplazos procedían también frente a las faltas temporales de los congresistas(25).
En efecto, en sentencia de 2 de agosto de 1.973, el Consejo de Estado explicó:
“La contraposición entre las normas constitucionales y las de inferior jerarquía puede ocurrir con precedencia de aquellas sobre estas, o viceversa, de estas sobre aquellas. En el primer caso se confronta el examen, por vía de acción o de excepción, de los preceptos subordinados en relación con los de la Constitución, que siempre debe prevalecer. En el segundo, las normas subordinadas quedan subrogadas o modificadas, ipso jure, al entrar en vigencia las nuevas disposiciones constitucionales que les sean contrarias. El primero es un problema de hermenéutica mientras que el segundo es de tránsito de legislación” (Resalta la Sala Plena)(26).
Pues, bien, bajo tal perspectiva, hay lugar a sostener que la existencia de faltas absolutas y temporales de los parlamentarios, generadas por las situaciones a que se refería el artículo 261 Constitucional, antes de que fuera modificado por el Acto Legislativo 1 del 14 de julio de 2009, autorizaba al presidente de la respectiva cámara para llamar al siguiente candidato no elegido en la misma lista del ausente, según el orden de inscripción, en forma sucesiva y descendente, y ocupar el lugar dejado con ocasión de la vacancia.
En ese orden de ideas, conforme con lo expuesto, salvo por la exigencia de que el acto de llamamiento provenga del Presidente de la respectiva cámara, el citado artículo 278 de la Ley 5ª de 1992 no establece formalidad alguna adicional para la existencia y formación de ese acto, por lo que, de acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales a los que se hizo alusión, nada impide que el mismo no sea expreso o no conste por escrito, siempre que la manifestación unilateral de voluntad del competente para hacer el llamado produzca efectos o consecuencias en el mundo jurídico.
Así lo sostuvo la Sección Quinta de esta corporación al decidir la acción de nulidad electoral formulada contra el acto por el cual la Cámara de Representantes llamó a Carlos Alberto Martín Salinas a reemplazar a Orlando Beltrán Cuellar, elegido para el periodo 1998-2002, por la circunscripción electoral del Huila, providencia que, frente a la existencia tácita del acto de llamado que se discutía en el asunto, consideró:
“Con la demanda y su corrección (...) es indudable que se persigue la nulidad del acto administrativo mediante el cual la mesa directiva del Congreso Nacional, el 20 de julio de 1998, como representante a la Cámara, posesionó a Carlos Alberto Martín Salinas en la curul del titular, Orlando Beltrán Cuéllar, acto que tiene la particularidad de no constar por escrito, en lo que se refiere al ‘llamado a ocupar el cargo’ (art. 181 de la Carta), pues no se libró comunicación formal, sino que se procedió con la excusa del titular, todo lo cual consta en la Gaceta del Congreso del 7 de septiembre de 1.998 (...).
“El sistema colombiano no exige formalidades determinadas para la conformación del acto administrativo, de tal manera que puede ser verbal, escrito y hasta simbólico. Lo único importante es que reúna los requisitos esenciales que la doctrina y la jurisprudencia le han venido indicando, esto es que sea una declaración de la voluntad administrativa con consecuencias jurídicas, de los cuales participa sin la menor duda el que como tal es señalado en la demanda que ha dado vida a este proceso” (resalta la Sala Plena)(27).
5.1.2.2.1. La prueba del llamado al demandado.
Con la prueba documental aportada al proceso se encuentra fehacientemente demostrada la existencia del llamado que el Presidente del Senado de la República le hizo al demandado para suplir la vacancia temporal generada por la suspensión del Senador Luis Eduardo Vives Lacouture, situación que la Sala Plena advierte de los siguientes medios de convicción:
— Copia auténtica de la Resolución 915 del 5 de junio de 2006 “Por medio de la cual se declara la elección de Senadores de la República por la circunscripción ordinaria, para el período 2006-2010 y se ordena la expedición de las respectivas credenciales”, proferida por el Consejo Nacional Electoral, en la que consta que en las elecciones celebradas el 12 de marzo de 2006 el partido Convergencia Ciudadana obtuvo 7 curules para esa Corporación y que en la reordenación de la lista inscrita con voto preferente, siguieron en orden:
• En el renglón 8º Edgar Espíndola Niño con 24.036 votos.
• En el renglón 9º Miguel Jesús Arenas Prada con 24.027 votos.
• En el renglón 10º Daira de Jesús Galvis Méndez con 22.446 votos.
— Copia auténtica del oficio del 16 de octubre de 2007, dirigido por el Secretario General del Senado de la República al doctor Miguel Jesús Arenas Prada, con el siguiente contenido (fl. 147):
“Teniendo en cuenta que se debe llamar al primer candidato no elegido en la misma lista, reordenada según la votación de cada candidato en orden sucesivo y descendente, y siendo usted quien ocupa el puesto No. 09 de dicha lista, le solicitamos, nos informe por escrito si acepta asumir de manera temporal el Cargo como Senador de la Republica (sic) durante la suspensión del titular, la cual debe entrar a suplir dentro del término de 8 días, de acuerdo al Artículo 296 inciso 7º. Por lo anterior le agradecemos acercarse a esta Secretaría con la documentación requerida para tomar posesión (Resalta y subraya la Sala).
— Copia auténtica del oficio del 25 de octubre de 2007, mediante el cual el doctor Miguel Jesús Arenas Prada, manifestó al Secretario General del Senado de la República, lo siguiente (fl. 150):
“Sin embargo, en el momento que se presente una vacancia definitiva estaré presto a ocupar una curul en esa corporación” (Resalta y subraya la Sala).
— Copia auténtica del oficio del 30 de octubre de 2007, dirigido por el secretario general del Senado de la República a la doctora Daira de Jesús Galvis Méndez, en el que le expresa lo siguiente (fl. 324):
“Teniendo en cuenta que se debe llamar al primer candidato no elegido en la misma lista, reordenada según la votación de cada candidato en orden sucesivo y descendente, y que una vez notificado el doctor Miguel Jesús Arenas Prada quien ocupa el puesto 09 de dicha lista, no acepta el llamamiento a tomar posesión durante la suspensión del doctor Vives, le solicitamos por ser usted el siguiente en la lista, nos informe por escrito si acepta asumir temporalmente el cargo como senadora de la Republica (sic) durante la vacancia temporal, la cual debe entrar a suplir dentro del término de 8 días, de acuerdo al articulo (sic) 296 inciso 7º. Por lo anterior le agradecemos acercarse a esta Secretaría con la documentación requerida para tomar posesión o en su defecto comunicación escrita donde manifieste las razones por las cuales no acepta el cargo” (Resalta y subraya la Sala).
— Copia auténtica de la Resolución 050 del 1º de noviembre de 2007, por medio de la cual la mesa directiva del Senado de la República
“ART. 1º—Llamar a la doctora Daira Galvis Méndez a desempeñar temporalmente el cargo de senadora de la República a partir del día 31 de octubre de 2007 hasta el momento en que mediante providencia lo determine la autoridad judicial competente, en reemplazo del doctor Luis Eduardo Vives Lacouture quien fue suspendido según Resolución de mesa directiva 143 de 2007. (...)” (fls. 151 y 152 / resalta la Sala).
— Certificación expedida por el secretario general del Senado de la República, fechada el 2 de febrero de 2011, en la que informa que (fl. 353):
“No obstante, por instrucciones del Presidente de la Cámara respectiva y como acto preparatorio al “llamamiento”, el secretario general “comunica” de ser necesario la situación a quien se considere tenga vocación de “llamado”, con el fin de que acepte o no la vacancia. “(...)” (Lo resaltado fuera de texto).
Según se advierte, no existe una resolución proferida por el presidente del Senado de la República que efectúe el llamado al demandado, pero está probado que, en cumplimiento de las instrucciones de dicho Presidente que dispuso el llamado, el secretario general de esa corporación expidió el oficio del 16 de octubre de 2007, en el que puso en conocimiento del doctor Miguel Jesús Arenas Prada esa decisión.
En efecto, la certificación del 2 de febrero de 2011 da cuenta de que, en virtud de las instrucciones que le impartió el presidente de esa Cámara, el secretario expidió el oficio mediante la cual, de conformidad con los artículos 278 de la Ley 5ª de 1992 y 261 de la Constitución Política, comunicó al demandado, dada su vocación de llamado, la existencia de la vacante y el llamamiento para que tomara posesión de la misma dentro del término previsto en el inciso 7º del artículo 296 de la Ley 5ª de 1992 o, en caso contrario, para que manifestara las razones por las cuales no aceptaba el llamado.
Cabe reiterar que los artículos 278 de la Ley 5ª de 1992(28) y 261 de la Constitución Política(29) son los prevén el sistema de reemplazos de los congresistas elegidos en caso de faltas temporales y absolutas, mediante la figura del llamamiento, y que el inciso 7º del artículo 296 de la misma ley establece la sanción de pérdida de investidura que para los congresistas elegidos o llamados conlleva el hecho de no tomar posesión del cargo dentro de los ocho (8) días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.
En ese orden de ideas, es claro que a través del Oficio del 16 de octubre de 2007 se comunicó el llamado y se cumplió así el requisito de publicidad que dio eficacia al mismo.
Lo anterior es tan cierto, que el demandado así lo entendió y procedió a dar respuesta a tal comunicación en el sentido de expresar que por la naturaleza de la vacancia le era “imposible aceptar el llamado” a posesionarse temporalmente como Senador en reemplazo del doctor Luis Eduardo Vives Lacouture.
Además, la existencia del llamamiento también fue ratificada en el oficio del 30 de octubre de 2007, en el que el secretario general del Senado de la República informó a la doctora Daira de Jesús Galvis Méndez que la curul del senador Vives Lacouture estaba vacante temporalmente, porque al haber sido notificado el doctor Miguel Jesús Arenas Prada del llamamiento con el fin de que tomara posesión del cargo, no lo aceptó, hecho que también consta en la Resolución 050 del 1º de noviembre de 2007 en la que la mesa directiva del Senado formalizó el llamado de la doctora Galvis Méndez, candidata de la misma lista del ausente que seguía en votos al demandado, en razón de que este, dice expresamente la resolución “quien le antecede en la lista (...) manifiesta que por la naturaleza de la vacancia no acepta el llamado a posesionarse” (resalta la Sala Plena).
En consecuencia, no es acertado afirmar que no hubo llamado porque lo hizo el secretario general del Senado, que no tenía competencia para el efecto, pues, está probado que ese funcionario no hizo el llamamiento, sino que lo “comunicó” por instrucciones del presidente del Senado y en ejercicio de la función de comunicar, que sí es de su competencia, conforme lo prevé el artículo 47 del reglamento del Congreso.
En efecto, en los términos de dicha disposición, son deberes del secretario general de cada Cámara, entre otros:
“5. Elaborar las comunicaciones oficiales que deban ser enviadas por el Presidente.
“15. Los demás deberes que señale la corporación, la mesa directiva, y los inherentes a la misma naturaleza del cargo”.
Lo anterior permite a la Sala concluir que, contrario a lo que sostuvo la defensa del demandado y el Ministerio Público, sí hubo un acto administrativo mediante el cual el Presidente del Senado de la República expresó la voluntad inequívoca de llamar o convocar al demandado para que tomara posesión de la vacante temporal a la que se ha hecho alusión, el cual produjo consecuencias en el mundo del derecho, al punto de que en virtud de que el demandado no aceptó el llamamiento, fue posible citar o llamar a la candidata que le seguía en orden descendente en la lista del Partido Convergencia Ciudadana, doctora Daira de Jesús Galvis Méndez, para que tomara posesión de la vacante temporal que en ese momento se presentó, conforme consta en los medios probatorios aportados a esta actuación.
Ahora bien, una vez establecida la existencia y la prueba del llamado, aspecto medular de la controversia, continúa la Sala Plena en el análisis de los demás elementos configurativos de la causal de pérdida de investidura bajo examen, esto es, a establecer si el demandado, en su condición de llamado, dejó de tomar posesión del cargo de Congresista para el que fue convocado, dentro de los ocho (8) días siguientes al llamamiento que se le hizo y, en caso, afirmativo, si las circunstancias por él aducidas para el efecto son o no constitutivas de una circunstancia de fuerza mayor que lo exonere de la sanción de perder la investidura de parlamentario.
5.1.2.3. De la falta de posesión del llamado en el cargo de Congresista dentro de los ocho (8) días siguientes al llamamiento que se le haya efectuado:
Para los efectos de este elemento configurativo de la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 183 [3] de la Carta Política, basta con señalar que la falta de posesión es una circunstancia objetiva cuya verificación se establece simplemente de la presencia de dos hechos, a saber:
Uno, el transcurso de un término o plazo de ocho días siguientes a la comunicación del llamamiento al llamado.
Y, dos, la falta de verificación de la diligencia de posesión del llamado dentro de dicho lapso.
En el presente caso, dicha situación está plenamente demostrada en el proceso, pues, según se vio, el demandado manifestó expresamente que no aceptaba el llamado temporal que se le comunicó mediante oficio del 16 de octubre de 2007, el cual se le envió por correo certificado el día 23 del mismo mes y año, según consta a folio 148 del expediente, decisión que expresó en el escrito del 25 de octubre también de 2007, recibido en la secretaría general del Senado de la República en la misma fecha (fl. 150).
Además, se probó que en virtud de lo anterior, se llamó a la doctora Daira de Jesús Galvis Méndez, que le seguía en la lista, quien sí aceptó el llamamiento y tomó posesión de la vacancia temporal generada por la suspensión del Senador Luis Eduardo Vives Lacouture, comoquiera que el doctor Edgar Espíndola Niño, quien la estaba supliendo, tomó posesión definitiva del cargo de Senador en reemplazo del doctor Luis Alberto Gil Castillo, quien renunció.
En consecuencia, es claro que el demandado no tomó posesión de la vacancia temporal para la que se le llamó, una vez se le comunicó el llamado, conforme se expuso con anterioridad.
5.1.2.4. La fuerza mayor como eximente de la sanción de pérdida de investidura generada por la falta de posesión del congresista elegido o del llamado.
El parágrafo del artículo 183 de la Constitución Política dispone que las causales de pérdida de investidura previstas en los numerales 2º y 3º de esa disposición, esto es, la inasistencia en un mismo periodo a seis (6) sesiones plenarias en que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura (num. 2º) y el no tomar posesión del cargo de Congresista dentro de los ocho (8) días siguientes a la instalación de las cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse (num. 3º), no tienen aplicación cuando medie fuerza mayor.
Pues bien, de conformidad con el artículo 1 de la Ley 95 del 16 de noviembre de 1890 (C.C., art. 64), “se llama fuerza mayor o caso fortuito, el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los autos (sic)(30) de autoridad ejercidos por un funcionario público. Etc.”. (Lo resaltado no es del texto).
En relación con el alcance de dicha disposición, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha sostenido lo siguiente:
“Según el verdadero sentido o inteligencia del artículo 1º de la Ley 95 de 1890, los elementos integrantes del caso fortuito o fuerza mayor, antes reseñados, deben ser concurrentes, lo cual se traduce en que si el hecho o suceso ciertamente es imprevisible pero se le puede resistir, no se da tal fenómeno, como tampoco se configura cuando a pesar de ser irresistible pudo preverse. De suerte que la ausencia de uno de sus elementos elimina la estructuración del caso fortuito o fuerza mayor. Así lo ha afirmado la jurisprudencia patria al sostener que ‘Si el deudor, a sabiendas, se embarca en una nave averiada, que zozobra...; si temerariamente se expone a la acción de sus enemigos o comete faltas que lo coloquen a merced de la autoridad; o no toma las medidas adecuadas que hubieran evitado la inundación de su propiedad, sin embargo de que se cumple un acontecimiento por su naturaleza extraño y dominador; no configuraría un caso fortuito liberatorio del deudor. Es que los caracteres esenciales del caso fortuito son la imprevisibilidad y la irresistibilidad. Por consiguiente, se está bajo el dominio de lo fortuito cuando el deudor se imposibilita totalmente para cumplir su obligación por causa de un evento imprevisible. Cuando el acontecimiento es susceptible de ser humanamente previsto, por más súbito y arrollador de la voluntad que parezca, no genera el caso fortuito ni la fuerza mayor’ (sent., ago 31/42).
“Si solo puede calificarse como caso fortuito o fuerza mayor el hecho que concurrentemente contemple los caracteres de imprevisible e irresistible, no resulta propio elaborar un listado de los acontecimientos que constituyen tal fenómeno, ni de los que no lo constituyen. Por tal virtud, ha sostenido la doctrina nacional y foránea que un acontecimiento determinado no puede calificarse fatalmente, por sí mismo y por fuerza de su naturaleza específica, como constitutivo de fuerza mayor o caso fortuito, puesto que es indispensable, en cada caso o acontecimiento, analizar y ponderar todas las circunstancias que rodearon el hecho”(31).
A su vez, la doctrina ha entendido que “el caso fortuito o la fuerza mayor son circunstancias eximentes de responsabilidad del deudor, que ante actos o hechos superiores a su voluntad no puede cumplir con la prestación de la obligación convenida”(32).
Y, en cuanto a los elementos constitutivos de la fuerza mayor como eximente de responsabilidad en materia contractual y extracontractual, la Corte Suprema de Justicia ha dicho que, según la doctrina y la jurisprudencia, tales elementos son “la inimputabilidad, la imprevisibilidad y la irresistibilidad. El primero consiste en que el hecho que se invoca como fuerza mayor o caso fortuito, no se derive en modo alguno de la conducta culpable del obligado, de su estado de culpa precedente o concomitante del hecho. El segundo se tiene cuando el suceso escapa a las previsiones normales, esto es, que ante la conducta prudente adoptada por el que alega el caso fortuito, era imposible de preverlo. Y la irresistibilidad radica en que ante las medidas tomadas fue imposible evitar que el hecho se presentara. Por eso, en definitiva, la existencia o no del hecho alegado como fuerza mayor, depende necesariamente de la circunstancia de si el deudor empleó o no la diligencia y cuidado debidos para preveer ese hecho o para evitarlo, si fuere previsto. Para que el hecho se repute como fortuito, es menester, entonces, que en él no se encuentre relación alguna de causa a efecto con la conducta culpable del deudor”(33). En efecto, fueron precisamente la primera y la segunda las circunstancias que se echaron de menos en el caso bajo examen, como más adelante se analizará.
De acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales precedentes, es claro que, en términos generales, para que pueda hablarse de la existencia de fuerza mayor, el hecho que se aduce como constitutivo de ella debe ser extraño, es decir, que quien lo alega en su favor no ha contribuido con su conducta a su producción; imprevisible, esto es, que no pueda ser razonablemente previsto, de modo que quien lo aduce no habría podido disponer lo conveniente para evitarlo o evitar sus consecuencias, precaverse contra ese hecho o abstenerse de asumir sus riesgos; e irresistible, o sea, insuperable, que haga imposible el cumplimiento de la obligación y no que lo haga más difícil u oneroso.
Ahora bien, al referirse a la fuerza mayor como exonerativa de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 3 del artículo 183 de la Constitución Política, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 13 de noviembre de 2001, consideró lo siguiente(34):
“Como ante situación de fuerza mayor no procede la responsabilidad, vale decir, no es posible imponer la pérdida de investidura en el caso del artículo 183-3 de la Constitución, es preciso, analizar la institución en esos eventos y determinar su marco de referencia, para luego aplicarlo al caso de autos.
“En el derecho civil el caso fortuito o la fuerza mayor están contemplados como hechos exonerativos de responsabilidad. La responsabilidad por una falta probada o responsabilidad presumida, se puede exonerar, en todo o en parte, en cuanto el autor del daño pruebe la existencia de un hecho exonerativo. Así, al aplicarlo en el caso de los congresistas, significaría que si se da ese fenómeno cuando el elegido o el llamado a desempeñar esta clase de cargo no toman posesión en el término señalado, no se daría la sanción de pérdida de la investidura por la exoneración de esa responsabilidad.
“El Consejo de Estado, en una decisión relativa a pérdida de investidura profirió la Sentencia de abril 23 de 2001 del AC-12591, con ponencia del magistrado doctor Alier Hernández, en la cual se hizo un amplio estudio de la institución de la fuerza mayor.
Allí, se mencionó la discusión doctrinal y jurisprudencial sobre si se trata de uno o dos conceptos y sus elementos; se precisó que tratándose de la responsabilidad patrimonial de particulares y el Estado se ha concluido que el demandado queda exonerado si demuestra que el daño se produjo por una causa extraña y externa a su voluntad, imprevista e irresistible. También se precisó que el hecho es relevante, cuando las dos condiciones se cumplen, pero únicamente si este es extraño a quien pretende exonerarse o sea cuando no resulta imputable a su actividad, para lo cual se debe tener en cuenta que la exterioridad no debe ser analizada desde el punto de vista físico, sino jurídico.
“Pues bien, veamos cómo se aplica la fuerza mayor como exoneración de responsabilidad para efectos de la pérdida de investidura en el caso de la no toma de posesión dentro de los ocho días siguientes a la fecha en que fueren llamados a posesionarse. Como ya se dijo, entonces, para la admisión de la fuerza mayor en este evento se requiere que el hecho que impida la posesión del Llamado, debe provenir de una causa extraña al presunto infractor, que sea imprevisible e inevitable.
“Para el caso de los congresistas o llamados a desempeñar ese cargo, se considera que no basta que “subjetiva o personalmente” consideren que están frente a un evento de fuerza mayor para que dejen de tomar posesión y tal conducta no produzca efectos jurídicos; si este proceder fuera de recibo, se entronizaría la burla ostensible al mandato constitucional que consagra la pérdida de investidura en este evento cuando no medie fuerza mayor” (Lo resaltado es del texto).
En ese orden de ideas, es claro que para los efectos de la causal de pérdida de investidura objeto de estudio, se debe entender que no hay lugar a decretar la pérdida de investidura de un congresista elegido ni de un llamado cuando su falta de posesión en el cargo se deba a hechos o situaciones constitutivas de fuerza mayor, entendida esta como eventos imprevisibles e irresistibles, extraños y externos a la voluntad del elegido o del llamado, esto es, siempre que los mismos no hayan ocurrido por negligencia o culpa por acción u omisión de quien alega el hecho en su favor.
Una vez establecido lo anterior, procede la Sala Plena a determinar si el hecho aducido por el demandado en este proceso para no posesionarse del cargo de senador cuando fue llamado para ello puede considerarse o no como constitutivo de fuerza mayor, en los términos en que se ha dejado expuesto.
Al efecto, se observa que una vez le fue comunicado el llamamiento para suplir la vacancia temporal generada por la suspensión del senador Luis Eduardo Vives Lacouture, el demandado manifestó, en oficio del 25 de octubre de 2007, que no lo aceptaba, dada la naturaleza de la vacancia, al paso que expresó su intención de ocupar la curul cuando se presentara una vacancia definitiva.
Claramente advierte la Sala, que la situación así descrita no es constitutiva de circunstancia de fuerza mayor alguna, dado que en su escrito el demandado simplemente expresó su voluntad de no aceptar el llamamiento y, por ende, de no tomar posesión del cargo de Senador para el que se le llamaba, en razón de su desinterés en una curul de carácter transitorio.
Así las cosas, desde esa perspectiva, habría lugar a concluir, sin más, que se configuró la causal de pérdida de investidura alegada, porque se estructuró la falta de posesión del llamado sin que mediara fuerza mayor que lo librara de la consecuencia jurídica prevista en la norma constitucional citada.
No obstante, lo cierto es que la realidad procesal muestra que la verdadera razón que llevó al demandado a no tomar posesión del cargo fue la inhabilidad vigente que sobre él pesaba para el momento en que se le comunicó el llamado y que se prolongó, incluso hasta mucho después, la cual le fue impuesta por la Procuraduría General de la Nación en virtud de lo dispuesto por el artículo 38 [2] de la Ley 734 de 2002, de acuerdo con el cual, “[T]ambién constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, las siguientes: (...). “2. Haber sido sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5) años por faltas graves o leves dolosas o por ambas. Esta inhabilidad tendrá una duración de tres años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción”.
Así está probado, entre otros documentos, con la misma confesión del apoderado del demandado efectuada en el resumen escrito de su intervención en la diligencia de audiencia pública, en el que así lo admitió, como con copia auténtica de la petición presentada el 9 de septiembre de 2008 por el doctor Miguel Jesús Arenas Prada al Presidente del Senado de la República, en la que al solicitar que se dispusiera su “ingreso al Senado de la República a partir del 23 de septiembre de 2008, (...) de manera definitiva en reemplazo del doctor Luis Eduardo Vives Lacouture, (...)”, alegó que “al momento de darse la falta temporal y definitiva presentada con la curul del honorable senador Luís (sic) Eduardo Vives Lacouture, estaba cumpliendo una sanción de tres (3) años comprendida entre el 21 de septiembre de 2005 al 20 de septiembre de 2008, impuesta por la Procuraduría General de la Nación, según lo establecido en el numeral 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 (...)”, inhabilidad que, en ese momento, calificó como constitutiva de fuerza mayor, por ser irresistible y no depender de su voluntad (fls. 153 a 155).
Pues bien, de acuerdo con la copia auténtica del certificado de antecedentes disciplinarios 9310654 del 20 de agosto de 2008, expedido por la Procuraduría General de la Nación, es evidente que Miguel Jesús Arenas Prada, luego de recibir tres sanciones disciplinarias de multa (las dos primeras por 30 días y la tercera por 60 días de salario), quedó inhabilitado para desempeñar cargos públicos por el lapso comprendido entre el 21 de septiembre de 2005 y el 20 de septiembre de 2008, en cumplimiento de lo prescrito por la citada norma del Código Disciplinario Único (fls. 328 y 329).
Al respecto, advierte la Sala, sin entrar, por el momento, en la discusión relativa al tema de si el doctor Arenas Prada estaba inhabilitado o no para inscribirse a las elecciones para el Senado de la República por el periodo legislativo 2006-2010 o para ser elegido en las mismas, y sin censurar el hecho de que el demandado haya guardado silencio en el oficio de 25 de octubre de 2007 sobre las verdaderas razones que le impedían posesionarse del cargo de senador para el que fue llamado, lo cierto es que sabía con mucha anterioridad a su inscripción y a la realización del certamen electoral, que fue el 12 de marzo de 2006, que estaba inhabilitado para ejercer funciones públicas y que en el caso de que fuera elegido o de que fuera llamado, en este evento, antes de que expirara la sanción, que no podría tomar posesión del cargo en razón de tal inhabilidad.
En consecuencia, salta a la vista que, si bien es cierto dicha inhabilidad era irresistible para el demandado, en cuanto no podía oponerse a ella o hacer caso omiso de la misma y proceder a tomar posesión de la dignidad de senador, también lo es que dicha circunstancia no era imprevisible ni inimputable respecto del acusado, en razón de que conocía su existencia con suficiente anterioridad, incluso, antes de postularse como candidato al Senado de la República por el referido periodo legislativo, además de que tampoco constituyó un hecho extraño a él, en la medida en que fue su misma conducta la que la generó, sin que sea válido alegar que la decisión de la Procuraduría se encuentra sub judice, en la medida en que la misma se presume legal mientras su legalidad no sea desvirtuada en sede judicial, lo cual ni ha ocurrido ni está probado en el proceso.
En este punto del análisis estima la Sala pertinente traer a colación, en cuanto sea compatible con el presente caso, un concepto reiterado de la Sala de Consulta y Servicio Civil de la corporación, en el que al referirse a la fuerza mayor para los efectos de la causal de pérdida de investidura de inasistencia a las sesiones del Congreso, prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política, sostuvo que no es cualquier acto de autoridad irresistible el que constituye fuerza mayor, sino aquel respecto del cual el sujeto es completamente ajeno en su causación, toda vez que si ha sido él mismo el que ha dado origen por su acción u omisión, vale decir, por la presunta comisión de un hecho punible, al acto de la autoridad judicial, que por su carácter coercitivo le es irresistible, no puede alegarlo como causal de fuerza mayor para dejar de cumplir una obligación a su cargo, pues, una solución distinta llevaría al absurdo de que las personas podrían incurrir en conductas ilícitas y luego alegar que los actos de la autoridad tendientes a investigar y reprimir tales conductas constituirían fuerza mayor para efecto de exonerarse del cumplimiento de sus obligaciones jurídicas.
Al respecto, discurrió así el órgano consultivo en la referida consulta:
“El concepto de la fuerza mayor como eximente de la asistencia de los congresistas a las sesiones, fue analizado por la Sala en el Concepto 813 del 10 de mayo de 1996.
“En dicho concepto se recordó que el artículo 1º de la Ley 95 de 1890 define la fuerza mayor o caso fortuito como “el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.” y luego de un estudio jurisprudencial y doctrinal se concluyó que la fuerza mayor es un acto o hecho de la autoridad que reviste el carácter de irresistible.
“Ahora bien, a este punto es conveniente hacer una precisión: el acontecimiento que constituye la fuerza mayor debe ser externo y puramente objetivo, es decir, ajeno a la órbita de responsabilidad o de acción del sujeto, puesto que si este ha intervenido en su producción o causación, es evidente que para él no puede configurar un evento de fuerza mayor que lo exonere de responsabilidad, dado que él mismo fue factor de generación del hecho limitativo que ahora pretende alegar en su favor.
“Es bien conocido el aforismo latino que dice “Nemo auditur propiam turpitudinem allegans”, esto es, ‘No puede oírse a quien alega su propia torpeza’.
“Así las cosas, no es cualquier acto de autoridad irresistible el que constituye fuerza mayor, sino aquel respecto del cual el sujeto es completamente ajeno en su causación, toda vez que si el sujeto ha dado origen por su acción u omisión, vale decir, por la presunta comisión de un hecho punible al acto de la autoridad judicial de detención preventiva, que por su carácter coercitivo le es irresistible, él no puede alegarlo como causal de fuerza mayor para dejar de cumplir una obligación a su cargo.
“Una solución distinta llevaría al absurdo de que las personas podrían incurrir en conductas ilícitas y luego alegar que los actos de la autoridad tendientes a investigar y reprimir tales conductas, constituirían fuerza mayor para efecto de exonerarse del cumplimiento de sus obligaciones jurídicas.
“Como es evidente, uno de los principales deberes de los congresistas es el de “asistir a las sesiones del Congreso pleno, las cámaras legislativas y las comisiones de las cuales formen parte”, conforme lo establece el artículo 268 - 1 del reglamento.
“Por consiguiente, para exonerarse del cumplimiento de esta obligación no es procedente que el congresista alegue la existencia de un acto de autoridad judicial que le impida su asistencia a las sesiones, si dicho acto se ha producido en virtud de una conducta suya que presuntamente reviste el carácter de punible, porque en dichas circunstancias, ese acto no es ajeno al congresista y en consecuencia, no es configurativo de fuerza mayor admisible para excusar la inasistencia.
“En otras palabras, la fuerza mayor que justifica la inasistencia a las sesiones debe responder a un acto de autoridad del Estado, de carácter irresistible para el congresista, en el cual el hecho que le da origen debe ser extraño a la esfera de acción de este.
“La situación así descrita configura la real fuerza mayor que constituye una excusa aceptable o válida, en términos de la Constitución y del Reglamento del Congreso.
“A contrario sensu, una situación distinta a la expuesta, esto es, un acto de autoridad judicial producido por una presunta conducta punible del congresista, aunque sea irresistible para este, no le da la característica de fuerza mayor y por ende, no viene a ser una excusa válida para la inasistencia a las sesiones y consecuencialmente, no habría lugar a la causación de los salarios y prestaciones correspondientes mientras dure la inasistencia por tal motivo, con base en lo dispuesto por el artículo 271 del reglamento” (35) (Resalta y subraya la Sala).
De acuerdo con lo expuesto, para la Sala es claro que si bien la inhabilidad le era irresistible al demandado, en la medida en que ella le impedía ejercer cualquier cargo público mientras estuviera vigente, lo cierto es que esa situación no puede ser alegada por él como causal de fuerza mayor que lo eximiera de la obligación de tomar posesión del cargo de senador para el que fue llamado.
En efecto, sería ilógico e incoherente entender que, justamente, la inhabilidad que pesó sobre el demandado por incurrir en conductas disciplinariamente sancionables y que conllevaron como sanción el que no pudiera desempeñar funciones públicas por tres (3) años, sea precisamente la circunstancia que pueda, a la vez, exonerarlo del deber de tomar posesión de un cargo de la misma naturaleza y, por ende, de la sanción de pérdida de investidura por el hecho de no hacerlo, máxime cuando, se reitera, el demandado era consciente del impedimento que lo cobijaba desde mucho antes de que se postulara como candidato al Senado de la República por el Partido Convergencia Ciudadana.
En ese orden de ideas, en los términos expuestos, concluye la Sala Plena que la circunstancia que llevó al demandado a no tomar posesión del cargo de Congresista, como era su deber, no era constitutiva de fuerza mayor.
A lo anterior se agrega que no es cierta la afirmación de la defensa según la cual, al tratarse de una vacancia temporal, el demandado tenía derecho a no aceptar tal llamamiento por causas distintas a la fuerza mayor, comoquiera que, de un lado, la Constitución Política es clara en cuanto establece que la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 3º del artículo 183 sólo deja de operar cuando medie fuerza mayor, de modo que no es posible al intérprete crear excepciones no previstas expresamente por el texto constitucional, ni hacer distinciones no establecidas en el mismo. Ello, en aplicación del principio de interpretación de la ley conforme con el cual cuando la ley sea clara no le es dado al intérprete desconocer su tenor literal, so pretexto de consultar su espíritu (C.C, art. 27).
Así lo ha entendido la jurisprudencia de esta corporación al analizar el tema de las excusas válidas que pueden presentar los llamados para no tomar posesión del cargo de Congresistas, cuando señaló “que el candidato integrante de una lista, cuando es llamado a posesionarse por vacancia temporal o definitiva del cargo legislativo, está en la obligación de hacerlo, so pena de perder su investidura, salvo cuando medie fuerza mayor.
“En esas condiciones, no puede ser de recibo la simple excusa para no cumplir con su obligación de tomar posesión del cargo legislativo. Por lo tanto, si no puede hacerlo y no media fuerza mayor, en verdad, no le queda otra alternativa que la de no aceptar definitivamente el llamamiento, que tiene cierta similitud con la no aceptación del nombramiento que se hace en vía administrativa, con lo cual deja a las directivas de la corporación en la posibilidad de hacer el llamamiento a otro candidato de la mencionada lista en el orden que establece nuestro régimen jurídico, previa la aceptación de tal manifestación de voluntad”(36).
Ahora bien, para los fines de la exoneración de la causal de pérdida de investidura bajo examen tampoco tiene vocación de prosperidad el argumento de la defensa según el cual el escrito del 25 de octubre de 2007, en el que el demandado expresó que no aceptaba el llamamiento por la naturaleza temporal de la vacancia, pero que estaría presto a ocupar la curul si se presentaba una vacante definitiva, produjo los efectos de una renuncia para volver a ser llamado a cubrir una vacante temporal, no obstante los alegatos, recursos y acciones, incluida la de tutela, que el mismo presentó y promovió.
Lo anterior, en virtud de que, según se vio, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sala Plena, a lo sumo, dicho escrito podría tenerse como de no aceptación del llamamiento, mas no como una renuncia, por cuanto esta figura sólo se aplica respecto de quienes ostentan la investidura, pues, no se puede renunciar a un cargo que legalmente no se ha asumido, a lo cual se agrega que las pruebas aportadas al proceso demuestran que el mismo demandado manifestó en diversas actuaciones posteriores al escrito del 25 de octubre de 2007 que en él su intención no fue la de renunciar en forma absoluta a su derecho de acceder al cargo de senador.
En efecto, así consta expresamente en la copia auténtica de la petición que el doctor Miguel Jesús Arenas Prada presentó el 29 de abril de 2009 al presidente del Senado de la República, en la que solicitó que se le llamara a ocupar la vacancia definitiva generada por la renuncia del senador Juan Carlos Martínez Sinisterra, por cuanto ya no tenía impedimentos, pues, la inhabilidad temporal para ejercer cargos públicos que le impuso la Procuraduría General de la Nación ya había expirado, además de que su escrito de 25 de octubre de 2008 (sic) no significó una renuncia absoluta de su parte a acceder al cargo de Senador, dado que en él manifestó su intención de ocupar una vacancia definitiva (fls. 246 a 252).
Además, dicha situación también se infiere de la petición formulada el 9 de septiembre de 2008 por el demandado al presidente del Senado de la República, en la que solicitó que se dispusiera su ingreso definitivo a esa corporación, a partir del 23 de septiembre de 2008 —fecha en que ya habría expirado la inhabilidad—, en reemplazo del doctor Luis Eduardo Vives Lacouture, por ser el candidato que le seguía en votos, así como en la solicitud de tutela que el doctor Arenas Prada formuló contra el Senado de la República, con la misma pretensión.
En consecuencia, no es dable que el demandado pretenda ahora, en contra de lo que está acreditado en el expediente, trocar el sentido de lo que expresó en los documentos a los que se acaba de hacer alusión, en los cuales, se reitera, expresó reiterativamente que con el citado escrito de 25 de octubre de 2007 nunca quiso renunciar a la curul, como lo alega en este escenario procesal.
Adicionalmente, cabe anotar, que tampoco es verdad que las directivas del Senado hayan considerado el escrito de 25 de octubre de 2007 como una renuncia, ni que le hayan dado tal alcance cuando se presentó la vacante temporal para la que el demandado fue llamado, pues, de los documentos de los que la Sala Plena advirtió la existencia de tal llamamiento, los cuales se relacionaron en el acápite relativo a la prueba del llamado (fls. 47 a 50), claramente se advierte que dicho escrito se tuvo como de simple no aceptación del llamado y así se hizo constar. Sólo mucho después de que se produjeron los fallos que decidieron la solicitud de tutela que formuló el demandado, concretamente, el proferido el 19 de enero de 2009 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura (fls. 197 a 215), en el que el juez constitucional —que no es el juzgador natural del asunto— concluyó esa circunstancia, fue que, con base en él, las directivas del Senado de la República tuvieron el mencionado escrito como una renuncia, según se expresó en la Resolución 191 del 19 de mayo de 2009, de la mesa directiva (fls. 253 y 254)(37).
Tan es así, que consta en el expediente que mediante oficio de 6 de mayo de 2009 (fl. 335)(38), anterior a dicha resolución, el secretario general del Senado de la República comunicó al doctor Miguel Jesús Arenas Prada el llamamiento que el presidente del Senado le hizo para que supliera la vacancia definitiva generada por la renuncia del senador Juan Carlos Martínez Sinisterra, lo que demuestra que las directivas del Senado no le dieron al escrito de 25 de octubre de 2007 el alcance de no aceptación definitiva del llamamiento, pues, de lo contrario, no habrían podido llamar de nuevo al demandado para suplir otra vacancia en esa corporación dentro de la lista del partido Convergencia Ciudadana.
En consecuencia, comoquiera que, de acuerdo con lo expuesto, está probado que la circunstancia en virtud de la cual el demandado dejó de tomar posesión del cargo de Senador para el que fue llamado no es constitutiva de fuerza mayor, además de que, según se explicó, también se encuentran demostrados los demás elementos constitutivos de la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 183 [3] de la Constitución Política, concluye la Sala Plena que hay lugar a decretar la pérdida de investidura de Miguel Jesús Arenas Prada con fundamento en dicha causal, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de esta decisión.
No obstante, la prosperidad del primer cargo formulado daría lugar a que la Sala se relevara del estudio de los restantes, ello no es óbice para que esta corporación se pronuncie acerca de las demás acusaciones planteadas en el proceso con el fin de abordar el análisis integral del caso, a lo cual procede así:
5.2. Segundo cargo: La inhabilidad del demandado para inscribirse como candidato al Senado de la República para el periodo legislativo 2006-2010, por estar vigente en esa fecha la sanción de interdicción para ejercer funciones públicas de tres (3) años que le impuso la Procuraduría General de la Nación con sustento en el artículo 38 [2] de la Ley 734 de 2002
Se aduce en la demanda que Miguel Jesús Arenas Prada se inscribió como candidato al Senado de la República para dicho periodo legislativo, a pesar de que estaba inhabilitado para ejercer funciones públicas durante tres (3) años, interdicción que le impuso la Procuraduría General de la Nación con sustento en el citado artículo 38 [2] del Código Disciplinario Único (L. 734/2002), en razón de que fue sancionado disciplinariamente en tres (3) ocasiones, en menos de cinco (5) años.
El artículo 183 [1] de la Constitución Política establece como causal de pérdida de investidura de los congresistas la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses.
Y, se entiende por inhabilidad, para el caso de los congresistas, todo acto o situación que invalide su elección o impida serlo (L. 5ª de 1992, art. 279).
En relación con el régimen de inhabilidades de los parlamentarios, esta corporación ha dicho, reiteradamente, que las causales por las cuales se les puede despojar de la investidura están consagradas de manera preclusiva y taxativa en la Constitución Política y que, por lo mismo, el intérprete no puede darles un alcance extensivo(39).
En efecto, la consagración de las inhabilidades para ser elegido a los cargos de representación popular, en cuanto conllevan restricciones al derecho a elegir y ser elegido, debe ser expresa, al tiempo que su interpretación no admite aplicación extensiva o analógica. En el caso de los congresistas, habida cuenta de que la pérdida de investidura es la sanción más grave que se les puede imponer, pues, implica la separación inmediata de sus funciones como integrantes de la rama legislativa y la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro, se requiere que el proceso se adelante con plena observancia de las garantías y requisitos constitucionales del debido proceso(40), entre los cuales se encuentra el principio de legalidad de la pena y de la sanción.
Por lo mismo, para efectos de la declaración judicial de la pérdida de investidura, sólo son aplicables a los parlamentarios las causales de inhabilidad expresamente previstas en el artículo 179 de la Constitución Política, según el cual, no podrán ser congresistas:
“1. Quienes hayan sido condenados en cualquier época por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos.
Las inhabilidades previstas en los numerales 2º, 3 º, 5 º y 6 º se refieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripción en la cual deba efectuarse la respectiva elección. La ley reglamentará los demás casos de inhabilidades por parentesco, con las autoridades no contemplados en estas disposiciones.
La transcripción anterior muestra que la circunstancia descrita en la solicitud de pérdida de investidura no se encuentra enlistada dentro de las causales constitucionales que conforman el régimen de inhabilidades de los parlamentarios cuya violación genere la pérdida de su investidura, razón por la cual, para la Sala Plena es claro que el cargo así planteado en la demanda no está llamado a prosperar.
En ese orden de ideas, resta a la Sala agregar que las acusaciones relativas a que el demandado se encontraba inhabilitado para inscribirse como candidato al Senado de la República y para ser elegido para esa dignidad en el periodo legislativo 2006-2010, con sustento en el citado artículo 38 [2] del Código Disciplinario Único (L. 734/2002), son propias del proceso electoral, toda vez que lo que aquí se juzga es si el acusado incurrió o no en las causales de pérdida de investidura que se le atribuyeron, no si se encontraba inhabilitado para inscribirse o para ejercer el cargo de senador.
Lo discurrido por la Sala Plena lleva a inferir que la excepción de inepta demanda se tendrá por impróspera y que se decretará la pérdida de investidura de congresista de Miguel Jesús Arenas Prada, por cuanto se encuentran demostrados todos los elementos constitutivos de la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 183 [3] de la Constitución Política, en la forma que quedó expuesto al analizar el primer cargo de la demanda presentada dentro de este asunto.
1. ACÉPTASE el impedimento manifestado por la Consejera de Estado, doctora María Elizabeth García González. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente proceso.
2. DECLÁRASE infundada la excepción de inepta demanda formulada por la parte demandada y por el señor Procurador Segundo Delegado ante el Consejo de Estado, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
3. DECRÉTASE la pérdida de investidura de congresista del representante Miguel Jesús Arenas Prada, con base en la causal prevista en el artículo 183 [3] de la Constitución Política.
4. COMUNÍQUESE esta decisión a la mesa directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior para lo de su cargo y, en firme esta sentencia, archívese el expediente.
(3) Al respecto, ver sentencia del 10 de octubre de 2000 (Exp. AC-10526) de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
(4) Sentencia de 4 de mayo de 1999, Expediente AC-7087, C.P. Ricardo Hoyos Duque.
(5) En sentencia del 18 de enero de 1996 (Exp. ACV-3271) la Sala Plena dijo que “[E]l proceso de pérdida de investidura de los congresistas es de carácter sui generis, excepcional, especialísimo, y la sentencia que la decreta tiene efectos permanentes en el tiempo; es decir que significa, en la práctica, una especie de ‘muerte política’ del afectado con esa decisión (...)”.
(6) “ART. 38.—Otras inhabilidades. También constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, las siguientes:
“2. Haber sido sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5) años por faltas graves o leves dolosas o por ambas. Esta inhabilidad tendrá una duración de tres años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción.
(7) El artículo 13 del Acto Legislativo 1 del 3 de julio de 2003 establece lo siguiente: “La Constitución Política de Colombia tendrá un artículo nuevo del siguiente tenor:
“ART. 263-A.—La adjudicación de curules entre los miembros de la respectiva corporación se hará por el sistema de cifra repartidora. Esta resulta de dividir sucesivamente por uno, dos, tres o más el número de votos obtenidos por cada lista, ordenando los resultados en forma decreciente hasta que se obtenga un número total de resultados igual al número de curules a proveer.
“El resultado menor se llamará cifra repartidora. Cada lista obtendrá tantas curules como veces esté contenida la cifra repartidora en el total de sus votos.
“Cada partido o movimiento político podrá optar por el mecanismo de voto preferente. En tal caso, el elector podrá señalar el candidato de su preferencia entre los nombres de la lista que aparezcan en la tarjeta electoral. La lista se reordenará de acuerdo con la cantidad de votos obtenidos por cada uno de los candidatos. La asignación de curules entre los miembros de la respectiva lista se hará en orden descendente empezando por el candidato que haya obtenido el mayor número de votos preferentes.
“En el caso de los partidos y movimientos políticos que hayan optado por el mecanismo del voto preferente, los votos por el partido o movimiento que no hayan sido atribuidos por el elector a ningún candidato en particular, se contabilizarán a favor de la respectiva lista para efectos de la aplicación de las normas sobre el umbral y la cifra repartidora, pero no se computarán para la reordenación de la lista. Cuando el elector vote simultáneamente por el partido o movimiento político y por el candidato de su preferencia dentro de la respectiva lista, el voto será válido y se computará a favor del candidato”.
(8) El artículo 6º del Acto Legislativo 1 del 14 de julio de 2009, modificatorio del artículo 134 de la Carta Política dispone: “El artículo 134 de la Constitución Política quedará así:
“Los miembros de las Corporaciones Públicas de elección popular no tendrán suplentes. Solo podrán ser reemplazados en caso de muerte, incapacidad física absoluta para el ejercicio del cargo, declaración de nulidad de la elección, renuncia justificada, y aceptada por la respectiva Corporación, sanción disciplinaria consistente en destitución, pérdida de investidura, condena penal o medida de aseguramiento por delitos distintos a las (sic) relacionadas con pertenencia, promoción o financiación a/o (sic) por grupos armados ilegales, de narcotráfico, delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad o cuando el miembro de una Corporación pública decida presentarse por un partido distinto según lo planteado en el parágrafo transitorio 1º del artículo 107 de la Constitución Política.
“En tales casos, el titular será reemplazado por el candidato no elegido que, según el orden de inscripción o votación obtenida, le siga en forma sucesiva y descendente en la misma lista electoral.
“Como consecuencia de la regla general establecida en el presente artículo, no podrá ser reemplazado un miembro de una corporación pública de elección popular a partir del momento en que le sea proferida orden de captura, dentro de un proceso penal al cual se le vinculare formalmente, por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación a/o (sic) por grupos armados ilegales, de narcotráfico o delitos de lesa humanidad. La sentencia condenatoria producirá como efecto la pérdida definitiva de la curul, para el partido al que pertenezca el miembro de la corporación pública.
“No habrá faltas temporales, salvo cuando las mujeres, por razón de licencia de maternidad deban ausentarse del cargo. La renuncia de un miembro de corporación pública de elección popular, cuando se le haya iniciado vinculación formal por delitos cometidos en Colombia o en el exterior, relacionados con pertenencia, promoción o financiación a/o (sic) por grupos armados ilegales, de narcotráfico o delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad, generará la pérdida de su calidad de congresista, diputado, concejal o edil, y no producirá como efecto el ingreso de quien corresponda en la lista. Las faltas temporales no darán lugar a reemplazos.
“Cuando ocurra alguna de las circunstancias que implique que no pueda ser reemplazado un miembro elegido a una corporación pública, para todos los efectos de conformación de quórum, se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la Corporación con excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas.
“Si por faltas absolutas, que no den lugar a reemplazo, los miembros de cuerpos colegiados elegidos por una misma circunscripción electoral quedan reducidos a la mitad o menos, el gobierno convocará a elecciones para llenar las vacantes, siempre y cuando falte más de dieciocho (18) meses para la terminación del período.
“PAR. TRANS.—El régimen de reemplazos establecido en el presente artículo se aplicará para las investigaciones judiciales que se inicien a partir de la vigencia del presente acto legislativo”.
El artículo 10 del Acto Legislativo 1 de 2009, que modificó el artículo 261 constitucional prevé: “El artículo 261 de la Constitución Política quedará así:
(9) Exp.: AC-12300, C.P. Ana Margarita Olaya Forero.
(10) Exp.: 2002 0043 01 (PI-040), C.P. Roberto Medina López.
(11) Folios 43 a 83.
(12) De conformidad con el artículo 265 [7] de la Constitución Política corresponde al Consejo Nacional Electoral “Efectuar el escrutinio general de toda votación nacional, hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales a que haya lugar”.
(13) Al respecto, se puede ver, entre otras, la obra manual del acto administrativo del doctor Luis Enrique Berrocal, Librería Ediciones del Profesional Ltda., Quinta Ed., págs. 100 y 182.
(14) Cfr. sentencia de 25 de febrero de 1999, Exp. 2074, C.P. Roberto Medina López.
(15) Sobre el tema, se puede consultar a DROMI, Roberto en Derecho Administrativo, Ediciones Ciudad Argentina, 5ª ed., 1996; pág. 221, que al respecto expresa: “... las formas de instrumentación del acto administrativo pueden ser escrita, oral o simbólica. (...)
“Si bien no existen formas especiales genéricas para los actos administrativos —salvo los casos en que están previstas legalmente— parece indiscutible, como principio general, que deben constar por escrito. Esta regla admite unas pocas excepciones que han de interpretarse restrictivamente.
“4.2. Oral. Puede admitirse en algunos casos que el acto no se documente por escrito, sino que se lo exprese verbalmente. Por ejemplo, órdenes de agentes de policía, órdenes comunes de los superiores a los funcionarios públicos relativas al desempeño diario de sus tareas, etcétera.
“La admisibilidad de la forma verbal debe ser interpretada restrictivamente. La manifestación oral de la autoridad es la excepción y ella sólo se explica en casos de urgencia o imposibilidad práctica de emplear la forma escrita; por ejemplo, la orden de disolución de un grupo de personas por motivos de seguridad pública. La manifestación oral puede también tener carácter solemne, como la toma del juramento, la declaración de clausura de una sesión de cuerpo colegiado, la proclamación de un funcionario elegido por un cuerpo para presidirlo, etcétera.
“Por excepción, se podrá prescindir de la forma escrita, cuando: 1) medie urgencia o imposibilidad de hecho; la constancia escrita del acto se hará a la brevedad posible; 2) se trate de actos cuyos efectos se hayan agotado y respecto de los cuales la registración no tenga razonable justificación; 3) se trate de órdenes de servicio que se refieran a cuestiones ordinarias y de rutina, y 4) la voluntad pública se exteriorice por medio de señales o signos”.
(16) Al respecto, se pueden consultar, entre otras muchas, las siguientes sentencias del Consejo de Estado: 9 de julio de 1993 de la Sección Cuarta, Exp. 4596, C.P. Consuelo Sarria Olcos; 17 de marzo de 1995 de la Sección Primera, Exp. 2667, C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez; 20 de abril de 2005, Exp. 14519, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; 9 de septiembre de 2009, Exp. 2000-01922-01 (19224); C.P. Myriam Guerrero de Escobar; 18 de febrero de 2010, Exp. 2007-00023-00(33934), C.P. Enrique Gil Botero y de 31 de marzo de 2011, Exp. 2003 00071 01, C.P. María Claudia Rojas Lasso.
(17) “Santofimio Gamboa, Jaime Orlando; Tratado de Derecho Administrativo - T. II., Universidad Externado de Colombia. 4ª ed., 2003, Pg. 131”.
(18) “Al respecto, se pueden ver: Sentencia Sala Plena del 13 de diciembre de 1993, Expediente AC-1415; Sentencia S. 1ª, del 17 de febrero de 1994, Expediente AC-1535; Sentencia S. 2ª del 1 de febrero de 2001, Expediente 2301-00”.
(19) Sección 1ª, Expediente 3.762. Actor: Alberto Osorio Arrieta. Anales del Consejo de Estado, T. 104, pág. 263.
(20) “ART. 134.—Modificado. Acto Legislativo 3 de 1993, artículo 1º. Las faltas absolutas o temporales de los miembros de las corporaciones públicas serán suplidas por los candidatos que, según el orden de inscripción, en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral”.
(21) “ART. 261.—Modificado. Acto Legislativo 3 de 1993, Artículo 2º. Las faltas absolutas o temporales serán suplidas por los candidatos que según el orden de inscripción en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral.
“Son faltas absolutas: Además de las establecidas por la ley, las que causan por: Muerte; la renuncia motivada y aceptada por la plenaria de la respectiva corporación, la pérdida de la investidura, la incapacidad física permanente y la sentencia condenatoria en firme dictada por la autoridad judicial competente.
“Son faltas temporales las causadas por: La suspensión del ejercicio de la investidura popular, en virtud de decisión judicial en firme; la licencia sin remuneración, la licencia por incapacidad certificada por médico oficial; la calamidad doméstica debidamente probada y la fuerza mayor.
“La licencia sin remuneración no podrá ser inferior a tres (3) meses.
“Los casos de incapacidad, calamidad doméstica y licencias no remuneradas, deberán ser aprobadas por la mesa directiva de la respectiva corporación.
“PARA. 1º—Las inhabilidades e incompatibilidades previstas en la Constitución Nacional y las leyes, se extenderán en igual forma a quienes asuman las funciones de las faltas temporales durante el tiempo de su asistencia”.
(22) Antes de la modificación de los artículos 134 y 261 por el Acto Legislativo 1 del 14 de julio de 2009 (arts. 6º y 10, respectivamente).
(23) Artículos 93 y 99.
(24) PI-040.
(25) Así también lo entendió la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 23 de abril de 2001, Exp. AC-12591, C.P. Alier Hernández Enríquez.
(26) Anales del Consejo de Estado, t. LXXXV, núms. 439 y 440, pág. 332.
(27) Sentencia de 25 de febrero de 1999, Exp. 2074, C.P. Roberto Medina López.
(28) “ART. 278.—Reemplazo. La falta absoluta de un congresista con excepción de la declaración de nulidad de la elección, a lo cual se atenderá la decisión judicial, autoriza al Presidente de la respectiva cámara para llamar al siguiente candidato no elegido en la misma lista del ausente, según el orden de inscripción, y ocupar su lugar. En este evento el reemplazo deberá acreditar ante la Comisión de Acreditación Documental su condición de nuevo congresista, según certificación que al efecto expida la competente autoridad de la organización nacional electoral. (...)”.
(29) “ART. 261.—Modificado. Acto Legislativo 3 de 1993, Artículo 2º. Las faltas absolutas o temporales serán suplidas por los candidatos que según el orden de inscripción en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral.
“PAR. 1º.—Las inhabilidades e incompatibilidades previstas en la Constitución Nacional y las leyes, se extenderán en igual forma a quienes asuman las funciones de las faltas temporales durante el tiempo de su asistencia”.
(30) Leáse actos.
(31) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 20 de noviembre de 1989.
(32) Suárez Franco, Roberto, Introducción al Derecho Civil, Temis, 2008, pág. 215.
(33) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 13 de noviembre de 1962.
(34) Sentencia del 13 de noviembre de 2001, Exp. PI-0133-01, C.P. Tarsicio Cáceres Toro.
(35) Concepto de 7 de noviembre de 1996, Radicación: 902, C.P. César Hoyos Salazar.
(36) Al respecto, consultar la sentencia de 13 de noviembre de 2001, Exp. PI-O133, C.P. Tarsicio Cáceres Toro.
(37) Este documento está relacionado en el numeral 3.4.19 del acápite de pruebas relevantes de esta providencia (fl. 27).
(38) Documento relacionado en el numeral 3.4.18 del acápite de pruebas relevantes de esta providencia (fl. 26).
(39) Cfr., entre otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 10 de diciembre de 2002, Exp. 2002 1027 (PI-055), C.P. doctor Germán Ayala Mantilla; de 27 de enero de 1998, Exp. AC-5397. C.P. doctor Ricardo Hoyos Duque; de 13 de julio de 2004, Exp. PI-2004-0454, C.P. doctora Ana Margarita Olaya Forero; y concepto 855 de 8 de julio de 1996 de la Sala de Consulta y Servicio Civil, C.P. doctor Javier Henao Hidrón.
(40) Corte Constitucional, sentencia C-247 de 1 de junio de 1995, M.P. doctor José Gregorio Hernández Galindo.