Source: https://svjt.se/svjt/2003/469
Timestamp: 2020-07-13 04:13:27+00:00
Document Index: 28784229

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

Går det att få fason på EG:s lagstiftning? | SvJT
Av regeringsrådet GUSTAF SANDSTRÖM
1. Politik, diplomati och juridik
I Bryssel verkar politiker, diplomater och institutionstjänstemän, som alla kan konsten att föra den kolossala EU-farkosten framåt. Når man inte fram till en bindande rättsakt kan man kanske komma en bit på väg — till antagandet av en målsättning eller en politisk riktlinje eller något annat som man sedan kan bygga vidare på.1 Det finns också politiker och diplomater med Sverige som bas som är väl förtrogna med vad som händer. Därtill tjänstemän av alla slag (i departement, myndigheter, organisationer) och juridiska rådgivare. Till detta kommer forskare och mer etablerade i den akademiska världen som förmedlar sin bild av det som sker, ibland utifrån perspektivet att allt är en stor och härlig utmaning.
Fokus i ledande politiker- och tjänstemannakretsar inriktas alltmer på att ”bygga det europeiska huset”. Hur Lissabonstrategin utvecklas, och vad som kan komma ut av en europeisk sysselsättningspolitik, ter sig mer spännande än de gamla vanliga hemmafrågorna. Och alla som arbetat med stora projekt — det må vara doktorsavhandlingar, skatte- eller pensionsreformer eller en EU-stadga om de grundläggande rättigheterna — vet att en känsla av lätt berusning kan infinna sig. All energi inriktas på att arbeta vidare mot det uppsatta målet.
De som är satta att bevaka EU-frågor och inte har samma centrala roll kan ha svårt att hänga med eller att känna samma lust. E-post och fax från Bryssel flödar in till departementen, ibland på språk som mottagaren inte behärskar. De anbefallda reaktionstiderna är minimala. Vad som egentligen sker, och kraften i skeendet, vet svenska folket mycket litet om.2 Riksdagens ledamöter vet mer men ändå i allmänhet inte så mycket som skulle ha varit önskvärt. På ingendera kanten verkar intresset vara särskilt stort.3 Detta är naturligtvis ett gigantiskt informations- och demokratiproblem.4
1Jacobsson, Johansson, Ekengren Mot en ekonomisk välfärdspolitik? — Ny politik och nya samarbetsformer i EU (SNS Förlag, 2001) beskriver en del av det EU-arbete som leder till resultat i andra former än bindande rättsakter.2Trots insatser av ett litet antal kunniga EU-journalister. Någon diskussion jurister emellan förs knappast.3Av en rapport från EU 2004-kommittén (SOU 2002:81) framgår att de svenska riksdagsledamöterna inte på långt när är lika engagerade som sina finländska kollegor, något som bl.a. kan ha att göra med den begränsade befattning som fackutskotten tar med EU-frågorna.4Vem som helst kan på framtidskonventets hemsida ta del av de dokument som fortlöpande kommer fram i konventets arbete. Underlag för diskussion tas nu
470 Gustaf Sandström SvJT 20032. Institutionerna
Det sägs ofta att kommissionen värnar de små medlemsstaternas intressen. Det är riktigt i den meningen att kommissionen är en tung motspelare till de stora medlemsstaterna. Men viktigare är nog att kommissionen — med alla de kompetenta tjänstemän som har sökt sig dit — verkar för att skapa det som ingressen i EG-fördraget och artikel 1 i Unionsfördraget talar om, dvs. en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken. Även om det riktas mycket kritik mot kommissionens arbetsformer kan man knappast säga annat än att den arbetar professionellt och på ett målmedvetet sätt.
Att Europaparlamentet driver på i samma riktning är numera ganska allmänt känt. Vitaliteten är stor. Parlamentet är impulsivt som få andra parlament. Med litet tur och skicklighet kan udda förslag — ofta emanerande från någon intressentgrupp — gå igenom och krydda rättsakterna på ett från juristsynpunkt besvärande sätt.
Rådet är medlemsstaternas organ. Medlemsstaternas inställning i integrationsfrågan varierar. I det stora hela får rådet anses vara en återhållande kraft. Men inte alltid. Ibland ger den allmänna utmattningen i sena kvällstimmar överraskande resultat. Eller en plötsligt inträdande entusiasm och vilja att visa handlingskraft.5 Ibland finns även där känslan att ett stillastående i integrationsprocessen är lika med tillbakagång. Varför nöja sig med minimiregler — som ger medlemsstaterna möjligheter att avvika — när man kan nå ända fram och åstadkomma full harmonisering.
Var och en av de tre institutionerna lägger ned mycket kraft på att hävda sin ställning gentemot de andra. De övriga institutionerna — EG-domstolen och revisionsrätten — berörs inte direkt av denna strid om inflytande.
EG-domstolen har en oerhört viktig roll.6 Domstolen har själv bestämt — och fått acceptans för — att EG-rätten har företräde framför
fram också från svenskt officiellt håll (jfr t.ex. EU — demokratiskt och effektivt?, SOU 2002:82). Konventet har emellertid i stort sett varit en icke-fråga i Sverige.5Ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor antog den 13 juni 2002 ett rambeslut om bekämpande av terrorism. Enligt beslutet är medlemsstaterna skyldiga att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa bestämmelserna senast den 31 december 2002. Lagrådet ansåg i yttrande den 13 december 2002 att det i princip var otillfredsställande att Sverige medverkar till antagande av ett bindande beslut i medvetande om att det sannolikt inte kommer att bli möjligt att uppfylla förpliktelserna i beslutet (prop. 2002/03:38 s. 147).6Att detta är fallet konstateras i bl.a. Skattebasutredningens betänkande (SOU 2002:47) Våra skatter? Där framhåller utredaren (P-O Edin) den betydelse som EG-domstolen har i integrationsprocessen. ”Det står klart att EG-domstolens makt inte kan överskattas” (betänkandet s. 162). Edin knyter an till ett antal mål i EGdomstolen rörande inkomstskatt. På detta område har EG mycket begränsad kompetens men EG-domstolen har ändå funnit nationell lagstiftning — syftande till att skydda den nationella skattebasen — vara i strid med EG-rätten med hänvisning till förekomsten av sådana diskriminerande inslag som inte tillåts enligt EG-fördragets regler om etableringsfrihet och fria kapitalrörelser m.m. (se för svensk del avgörandet den 21 november 2002 i mål C-436/00 X och Y). Insikten om omfattningen av de beslutsbefogenheter som har överlåtits till EG, och att EGdomstolens roll är annan än en svensk domstols, är inte särskilt spridd. Här kan
Går det att få fason på EG:s lagstiftning? 471
SvJT 2003 Går det att få fason på EG:s lagstiftning? 471nationell rätt, att EG-regler kan ha direkt effekt och att medlemsstaterna kan dra på sig skadestånd vid brister i genomförandet.
Det är ytterst EG-domstolen som avgör i vilken utsträckning rättsakter kan utfärdas med stöd av fördragets bestämmelser på olika politikområden och vilket handlingsutrymme medlemsstaterna har. I stort och smått. I många fall och på många olika områden har EGdomstolen ett utrymme för egna bedömningar som andra domstolar inte har. EG-domstolens val av argumentationslinje avgör därför ofta vilken utgång ett mål får. Det är alltså inte bara fråga om traditionell lagtolkning. Domstolen skapar rätt och påverkar politiken.7
3. Den etablerade bilden
Den beskrivning som getts här är naturligtvis helt rapsodisk och återspeglar inte det positiva som arbetet inom EU för med sig. Beskrivningen kan ändå fungera som något av en motbild till den mer polerade bild som inte så sällan ges i officiella dokument, även i sådana som kommit från svenska departement och riksdagsutskott under det senaste dryga decenniet.
I propositioner och utskottsbetänkanden har det funnit en tendens att undvika de besvärliga problematiseringarna och att i stället beskriva vad som försiggår inom EU i traditionella, legalistiska termer. Leder t.ex. Amsterdam- eller Nicefördraget till att Sverige definitionsmässigt upphör att vara en självständig stat? Det svar som ges är nej med tillägget att det är medlemsstaterna som är fördragets herrar.
Även om också andra aspekter redovisas förmedlar sådana formuleringar intrycket att det inte finns någon grund för oro (om man skulle vara lagd åt det hållet). Men de verkliga effekterna — positiva eller negativa beroende på hur man uppfattar det — är ofta väl så viktiga som institutionalia och formella klassificeringar. Det gäller natur-
hänvisas till Bull i Valutaunionen, författningsfrågan och östutvidgningen — Europaperspektiv 2003, Santérus förlag, s. 102 ff. Jfr också konstitutionsutskottets betänkande 2001/02:KU18 med hearingsynpunkter av Hans Ragnemalm angående föreställningen att EG i princip sysslar med frågor rörande ”marknaden och myntet”. ”Jag har på heltid tillämpat EG:s rättsordning i sex år och ägnat en väldig massa tid åt mål som gäller offentlighet, jämställdhet, socialvård och sjukvård, arbetarskydd, konsumentskydd och inte minst miljöskydd” (utskottsbetänkandet s. 82).7Det finns anledning att ha detta i minnet när nu ett konstitutionellt fördrag för EU skall tas fram. Fördraget lär komma att innehålla någon form av kompetenskatalog för vad EU skall syssla med. Många uppfattar det nog så att medlemsstaterna kan förfoga över återstoden utan att riskera ingripanden från EU:s sida. Man glömmer då att EG-domstolen kan gripa långt in på politikområden där medlemsstaterna inte uttryckligen har avstått någon kompetens. Ett illustrativt exempel är EG-domstolens underkännande av olika inslag i nationella inkomstskattesystem (se not 6). Vad de fulla konsekvenserna blir av att ta in stadgan om de grundläggande rättigheterna i det nya fördraget kan man än så länge bara spekulera över (jfr Eeckhout, CMLRev vol 39, 2002 s. 945–994). Om man vidare anser att principen om demokratiskt ansvarsutkrävande ställer krav på att politiska frågor avgörs av organ som kan ställas till ansvar, kan man känna skepsis inför ett förslag i konventet som ger EG-domstolen, som är lika oåtkomlig som Europeiska centralbanken, en central roll vid tillämpning av subsidaritetsprincipen.
472 Gustaf Sandström SvJT 2003ligtvis i hög grad också den tätare union som EMU direkt och indirekt för med sig.
Den bild som förmedlas av EG:s lagstiftning är inte heller helt verklighetsnära.8 Kanske är en förändring där på gång.9
4. EG:s lagstiftning
Vad jag här har sagt ger förhoppningsvis en antydan om det turbulenta, politisk-diplomatiska kraftfält i vilket EG-rätten kommer till.
En erfarenhet från hemmaplan är att de juridisk-tekniskt bästa resultaten nås när kvalificerade jurister får arbeta någorlunda ostört och utan alltför mycket tidspress, dvs. ungefär som i Justitiedepartementet förr i tiden.10 EG:s lagstiftning kommer emellertid till i något som kan betecknas som organiserad oreda där politiker och diplomater väger tungt och juristerna har en förhållandevis svag roll.
Det är därför inte konstigt att nationella lagstiftare, domstolar och andra som verkligen tränger in i EG:s lagstiftning inte sällan tvingas konstatera att en regel i en rättsakt är svårbegriplig eller svår att förena med andra regler i samma rättsakt eller i andra rättsakter.11 Det
8I prop. 1994/95:19 om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen anförde statsrådet Dinkelspiel följande (s. 37). ”Karaktäristiskt för EU som organisation är att den är en rättens gemenskap. Reglerna är förhållandevis klara och entydiga, vilket varit nödvändigt för att få samarbetet att fungera”. När justitieministern i juni 2001 invigde European Law Conference i Stockholm användes (enligt den skriftliga versionen) ungefär samma ord.9I konventets förenklingsgrupp (ledd av italienaren Amato) lade Lena HjelmWallén och Kenneth Kvist fram ett förslag om att det i fördraget skulle tas in en bestämmelse om att förordningar, direktiv och beslut skall skrivas på ett enkelt och begripligt språk (ledde inte till något förslag från gruppen men bidrog ändå till att ett avsnitt om rättsakters kvalitet togs med i gruppens slutrapport). Tas de språkliga dimmorna bort tydliggörs, och det är en viktig poäng, de materiella brister och oklarheter som finns i rättsakten. Det bör sedan vara en uppgift för i första hand jurister med gedigen lagstiftningserfarenhet att rätta till dessa brister och oklarheter och att se till att rättsakten utformas på ett logiskt sätt och så att den inte ger upphov till tolkningsproblem.10Jfr Abrahamsson, SvJT 2003 s. 1. I artikeln konstateras att förutsättningarna för lagstiftningsarbetet i Sverige har förändrats och att kvaliteten i lagstiftningen har försämrats. Jag har samma uppfattning. En erfarenhet från Lagrådet är att de juridisk-tekniska förändringar som görs vid departementsbehandlingen ofta innebär lagtekniska försämringar i förhållande till utredningsförslagen.11I förstone svårbegripliga regler i en rättsakt kan, efter en ibland mödosam och tidsödande analys av andra delar av rättsakten/rättsakterna, rättsfall från EG-domstolen m.m., bli begripliga. Den rättsakt som förekommer klart mest frekvent hos Regeringsrätten är sjätte mervärdesskattedirektivet (RÅ 1999 not. 282 ger en bild av direktivets komplexitet), följd av förordningen nr 1408/71 om social trygghet (ett ganska färskt exempel är RÅ 2002 ref. 72 som avgjordes på grundval av ett förhandsavgörande från EG-domstolen). Regeringsrätten har tolkat EG:s sekundärrätt också i mål om offentlig upphandling (1996 ref. 50), tobaksskatt (1996 not. 297 med uppföljning i 1999 not. 36), läkarlegitimation (1997 ref. 34), växtskyddsmedel (1998 ref. 56), alkoholskatt (1999 not. 142 och 236), skydd av grundvatten (1999 not. 206), läkemedelspatent (2000 ref. 9), placeringsregler för försäkringsbolag (2000 not. 41, föregånget av förhandsavgörande), mjölkkvoter (2000 not. 177–179, föregångna av förhandsavgörande), personuppgifter (2001 ref. 68), energiskatt (2001 not. 148) och vägavgifter (2002 ref. 14). Därtill kommer ett relativt stort antal mål där prövningen skett direkt mot EG-fördraget. I RÅ 1997 ref. 82 (bilavgasregler), RÅ 2000 ref. 27 (försäljningsskatt för motorfordon), RÅ 2000 ref. 38, 40 och 47 (inkomstskatt), RÅ 2002 ref. 32 (studiemedel) samt RÅ 2002 ref. 108
Går det att få fason på EG:s lagstiftning? 473
SvJT 2003 Går det att få fason på EG:s lagstiftning? 473kan också vara svårt att utröna varför en viss regel tagits in i rättsakten.12 Vanligt är vidare att innebörden av en regel inte är densamma på de elva officiella EG-språken.13 De femton domarna i EG-domstolen14 kan naturligtvis bara ta hand en försvinnande liten del av alla tolkningsfrågor som uppkommer.
En mer avspänd hållning är att samhället fungerar ändå och att det är få som bryr sig. Det kanske räcker med en approximativ rättsordning. Det kanske är fel att beklaga sig över att förutsebarheten15 är sämre än i nationella rättsordningar. Och de nationella domstolarna gör vad de kan för att bringa klarhet.
På ytan är det inget fel på EG:s rättsakter. I och för sig är språket ofta tungt och högtravande. Man ser dock knappast sådana slarvfel o.d. som förekommer i lagförslag i svenska propositioner. T.o.m. hänvisningarna i fotnoterna är korrekta. Blir det ändå fel kommer ett corrigendum ut. Det kan man — liksom allt annat — finna i t.ex. EUR-Lex. Ordning och reda mitt i all oredan. En trots allt fungerande byråkrati som styr arbetet med fast hand.16 (avgifter enligt alkohollagen) fann Regeringsrätten på egen hand att svenska regler vara oförenliga med EG-rätten. Barsebäcksmålet (RÅ 1999 ref. 76) bjöd på en hel provkarta av EG-rättsliga problem.12I prop. 2002/03:37, som föregicks av en remiss till Lagrådet, föreslogs en ändring i bilskrotningslagen (1975:343), föranledd av bestämmelser i det s.k. skrotbilsdirektivet. Några av direktivets regler gäller också vissa trehjuliga motorfordon. Regeringen konstaterade att var det oklart vilka motorfordon som avsågs, möjligen tänkte man i direktivet på någon form av trehjuliga mopeder och närmast då av italienskt snitt. Osäkerheten påverkade utformningen av ett bemyndigande att utfärda regler för att uppfylla kraven i direktivet; krav som man hoppades så småningom skulle uppenbaras i rättsutvecklingen.13Ett exempel på språkproblemen: I artikel 13 B.d 1 i sjätte mervärdesskattedirektivet undantas vissa transaktioner på det finansiella området från skatteplikt. Enligt den svenska versionen avser bestämmelsen bl.a. ”Beviljande av och förhandlingar om krediter…” (”förhandlingar” svarar mot ”negotiation” och ”négociation” i den engelska resp. franska versionen). En förhandling är naturligtvis ingen transaktion. I översättningsarbetet förbisågs att negotiabilitet och negotiabla dokument förekommer som juridiska begrepp. Dessvärre är den svenska direktivversionen även i övrigt opålitlig.14Här bortses från förstainstansrätten.15Legal certainty — främst kopplat till förutsebarhet — anses vara en grundläggande EG-rättslig princip och principen åberopas ofta av EG-domstolen. Principer och praktik är olika saker. EG:s lagstiftning kännetecknas i alltför hög grad av att förutsebarheten är dålig.16Jag kan illustrera med egna erfarenheter från ordförandeskapet. Jag var då ordförande i en rådsarbetsgrupp som behandlade ett direktivförslag om redovisning av finansiella instrument till marknadsvärde. Inför det första mötet i gruppen sedan Sverige tagit över ordförandeskapet fann jag att det tänkta förfarandet för att ta fram direktivet kunde komma i konflikt med EG-fördragets regler. Det fanns emellertid utrymme för olika uppfattningar och jag diskuterade saken med rådets juridiska avdelning (rättstjänst). Eftersom frågan var central för den fortsatta handläggningen beskrevs problematiken i utskicket till medlemsstaternas representanter i arbetsgruppen. När jag och följeslagare från Justitiedepartementet kom till rådsbyggnaden sammanträdesmorgonen möttes vi av tre tjänstemän från rådssekretariatet och en tjänsteman från den svenska representationen i Bryssel. Den i rangen högste från rådssekretariatet tog ordet och förklarade att jag hade förfarit felaktigt. Det var inte min sak att aktualisera frågan. Jag invände att jag fann det självklart att upplysa medlemsstaternas representanter om problematiken. Senare fick jag av rådssekretariatet höra att ”skall vi hålla på så där (dvs. informera med-
474 Gustaf Sandström SvJT 2003I rättsakternas ingresser och i kommissionens grön- och vitböcker, meddelanden m.m. följer de vackra och högstämda formuleringarna på varandra. Där knyts an till olika genomförda och föreslagna rättsakter, program och handlingsplaner på ett sätt som ger läsaren intrycket av att just detta är ”den enda vägen”. Och att det verkligen är så att medborgarna i EU kräver att gemenskapen vidtar åtgärder även på detta område och dessutom gör det snabbt.17 Och så forceras ännu en rättsakt fram med otillräcklig tid för genomförande.18 Det är en generell iakttagelse att mycket av övertygelsekraften i ett dokument ligger i just presentationen och det optiska. Det krävs därför en hel del för att hitta de tekniska svagheterna i EG:s rättsakter och en genomsnittlig riksdagsledamot gör det inte utan sakkunnig hjälp. Men tar man sig besväret finner man alltför ofta att det under ytan i en EG-rättsakt döljer sig bestämmelser som inte håller för en närmare granskning.
5. Anförande inför kommissionens rättstjänst
Min första rejäla kontakt med EG:s lagstiftning fick jag när jag deltog i utredningsarbetet med att genomföra EG:s fjärde och sjunde bolagsdirektiv (se SOU 1994:21). Som domare i Regeringsrätten har jag därefter i ett stort antal mål haft att tolka och tillämpa EG-regler. Under Sveriges ordförandeskap fick jag egna inblickar i EG:s lagstiftningsarbete. Till mina nuvarande uppgifter som ledamot av Lagrådet hör att granska lagförslag från regeringen som bygger på antagna direktiv och rambeslut eller som utgör följdlagstiftning till EG-förordningar.
Dessa erfarenheter ledde till att jag blev inbjuden att tala vid ett seminarium som hölls av kommissionens rättstjänst i september 2002. Seminariet bar titeln ”Seminar on Quality of Legislation: The Swedish view”. Justitiedepartementets språkexpert Barbro Ehrenberg-Sundin och jag höll var sitt anförande inför något hundratal personer. Flerta-
lemsstaterna om alla fördragsmässiga tveksamheter, min anm.) kan vi lika gärna lägga ned verksamheten”.17”Det är inte lätt att förstå varför många av Europas lagstiftare låter sig dras med i frestelsen att framstå som snabba, snarare än att ta sitt ansvar för att lagarna blir ordentligt genomarbetade. Kortsiktiga hastighetsvinster medför nästan undantagslöst långsiktiga systembrister och enorma kostnader, inte minst i form av misstro mot och bristande respekt för den europeiska lagstiftningsapparaten. Den duktighetshysteri och effektlust som ligger i snabbhetsivrandet — ofta åtföljt av lätt patetiska argument som ’Europas folk väntar otåligt på dessa regler’ eller ’Utvecklingen springer ifrån oss om inte denna rättsakt genast kan antas’ — är enligt min mening ansvarslös. Sverige bör arbeta målmedvetet och energiskt för att de strävanden som finns mot en kvalitetshöjning i EU-lagstiftningen inte stannar på papperet” (Lambertz, SvJT 2000 s. 247).18Jfr not 5. I slutskedet blir det nästan alltid bråttom. I de flesta fall tar det emellertid många år innan man kommer dit. Kanske inte så konstigt med tre konkurrerande institutioner som alla spelar en viktig roll i lagstiftningsprocessen och en mängd externa intressenter av olika slag som försöker påverka processen i alla dess led. Och därtill synpunkter och texter som skall hanteras på snart mer än tjugo språk.
Går det att få fason på EG:s lagstiftning? 475
SvJT 2003 Går det att få fason på EG:s lagstiftning? 475let av dessa kom från kommissionen men där fanns även tjänstemän från rådet och parlamentet.19 I mitt anförande tecknade jag en bild av det sätt på vilket EG:s lagstiftning kommer till och kontrasterade den mot det svenska lagstiftningsförfarandet. Jag pekade på behovet av att stärka juristernas roll — t.ex. att mer konsekvent låta jurister vara ordförande i arbetsgrupper — och att få juristerna att hävda kvalitetsfrågorna. Inte bara att se sig som medverkande i ett politisk-diplomatiskt skeende där texten — ursprungligen kanske framtagen av en av kommissionen anlitad veterinär eller annan expert på ett sakområde — processas artikel för artikel utan att någon tar ansvar för att rättsakten som helhet är uppbyggd på ett logiskt och begripligt sätt.20 Jag gav vidare exempel på den typ av oklarheter som förekommer i EG:s rättsakter. Jag anknöt bl.a. till Barsebäcksmålet (RÅ 1999 ref. 76) och tolkningsproblemen kring direktivet 85/337/EEG om miljökonsekvensbeskrivning (se s. 451 ff. i årsboken).
Vad gäller direktiv är det ett vanligt synsätt att den exakta ordalydelsen inte är så viktig eftersom ett direktiv kräver genomförande på det nationella planet. Jag vände mig mot det synsättet och pekade på att det ofta var rationellt för en nationell domstol att i sin analys utgå från direktivet snarare än den nationella lagen. Detta eftersom den nationella lagen under alla omständigheter skall tolkas direktivkonformt och dessutom direktivet i många fall — om direktivet och den nationella lagen inte går att förena — har företräde med stöd av principen om direkt effekt.21
19Seminariet lär ha varit det första i sitt slag som rättstjänsten hållit. Efter tre inledningsanföranden — varav ett av rättstjänstens biträdande generaldirektör Marenco — kom jag och Barbro Ehrenberg-Sundin till tals. Vad jag förstår var reaktionen på mitt anförande blandad (i stort följde den nog vad som kan förväntas med tanke på ämnet; det skulle i så fall innebära stöd från tjänstemän från åtminstone de nordiska länderna, Nederländerna och Storbritannien och kanske från t.ex. Irland och Italien). I kommissionens rapport Better Lawmaking 2002 (COM(2002) 715 final, s. 22) nämns seminariet som en åtgärd under året för att öka kvaliteten i rättsakterna i samarbete med medlemsstaterna (kommissionen kommer årligen ut med en sådan rapport).20Samtidigt som det finns anledning att vara kritisk bör sägas att det finns en medvetenhet internt om att åtgärder måste vidtas. Intresset under senare år har mest varit inriktat på frågor kring subsidiaritet och proportionalitet (behovet av den föreslagna rättsakten skall redovisas, detaljeringsgraden skall vara lämplig m.m.), beslutsunderlag (inhämtande av externa synpunkter, konsekvensbeskrivningar) och tillgänglighet (konsolidering av en rättsakt med alla ändringar inarbetade, sammanslagning av rättsakter, redaktionell utformning av rättsakter, sökbarhet på nätet m.m.). Inriktningen är i huvudsak densamma i kommissionens Handlingsplan för en bättre och enklare lagstiftning (KOM (2002)278 slutlig). Förhandlingar har under en tid ägt rum om ett nytt interinstitutionellt avtal mellan de tre institutionerna. Avsikten är bl.a. att rättstjänsterna skall kunna granska en rättsakt innan den slutligen antas i syfte att komma till rätta med tekniska brister som kan bli följden av ändringar i slutskedet av beslutsförfarandet. Fortfarande saknar man den mer genomgripande juridisk-tekniska genomgång av rättsakterna som behövs för att framtida tolkningsproblem i möjligaste mån skall begränsas (jfr not 9).21Jfr mervärdesskattemålet RÅ 2001 not. 28.
476 Gustaf Sandström SvJT 2003Direktiven på centrala rättsområden är ofta av ramkaraktär.22 Jag pekade på att det även i sådana direktiv finns behov av att uttrycka sig pregnant. Det händer att nationella domstolar och EG-domstolen får anledning att pröva var gränserna för medlemsstaternas handlingsutrymme går.23 Jag pekade också på möjligheten att, som ett komplement till åtgärder inom ramen för den nuvarande organisationen, inrätta ett särskilt organ för att förbättra kvaliteten i lagstiftningen. Gärna då med Lagrådet som modell.
6. Vad kan man göra för att förbättra kvaliteten?
I anförandet inför kommissionens rättstjänst gjorde jag vissa allmänna jämförelser mellan den svenska lagstiftningsproceduren och den i EG. På punkt efter punkt — tillgången på underlag i form av betänkanden/promemorior m.m. med efterföljande remissbehandling, arbetet med lagförslag i departement resp. kommissionen och antagandet av riksdagen resp. rådet/Europaparlamentet — är med nuvarande rutiner förutsättningarna för att upprätthålla kvaliteten sämre i EG.24 Särskilt som det primära i arbetet i EG snarare är att åstadkomma operativa resultat på ett visst politikområde än att reglera rättsliga frågor. Givet allt detta kan man vara glad för att kvaliteten på EG:s lagstiftning inte är ännu sämre än vad den är.
Inriktningen på snabba resultat påverkar naturligtvis juristernas roll och ställning i den interna organisationen. Juristerna kommer främst till tals när det gäller frågor relaterade till fördraget, t.ex. de politiskt viktiga frågorna om fastställande av rättslig grund för rättsakten och vilket beslutsförfarande som skall tillämpas. En huvuduppgift för kommissionens jurister är vidare att bevaka gemenskapens intressen i EG-domstolen.
Arbetet med texterna i rättsakterna — lagskrivningen — ägnas däremot liten uppmärksamhet. Detta går självfallet ut över såväl den språkliga som den juridisk-tekniska kvaliteten. Med ett förhandlingsinriktat arbete i rådet och till viss del också i kommissionen, och ett parlament som känner få hämningar, behövs det motkrafter. Särskilt som allt är så stort (snart har EU femtio gånger så många medborgare som Sverige), svåröverskådligt och präglat av språklig mångfald.
Mina egna erfarenheter från ordförandeskapet gör att jag inte utan vidare godtar argumentet att rådstexterna alltid måste få formen av
22Jfr Abrahamsson a.a. s. 5.23Jfr mål C-72/95, Kraiijeveld, REG 1996 s. I-5403, p. 59.24I ett hänseende är naturligtvis förutsättningarna sämre i Sverige. Vid genomförande av EG:s direktiv och rambeslut måste Sverige anpassa sig till EG-rätten, något som leder till sämre struktur på den inhemska regleringen i form av lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter (jfr Eliasson, Abrahamsson, Mattsson, SvJT 1998 s. 212; jfr också Statskontorets rapport 1999:7 Regelförenkling i EU och Sverige).
Går det att få fason på EG:s lagstiftning? 477
SvJT 2003 Går det att få fason på EG:s lagstiftning? 477juridisk-tekniskt dåliga kompromisstexter.25 Mycket i rättsakterna är okontroversiellt och lämpar sig för juridiskt hantverksarbete. Jag tror att en någorlunda driven juristordförande i en arbetsgrupp i många fall kan nå nästintill samma resultat som på hemmaplan. Särskilt om han eller hon ges tid att helhjärtat satsa på uppgiften och därmed får ett kunskapsövertag. Och man skall inte glömma bort att ordföranderollen som sådan ger en auktoritet. Den auktoriteten bör utnyttjas. Vad som sagts om ledningen av rådsarbetsgrupper torde i stor utsträckning också kunna gälla det arbete som bedrivs i kommissionens arbetsgrupper. Utan närmare erfarenheter är det svårt att peka på åtgärder för att säkerställa att kvalitetsaspekterna beaktas i parlamentets arbete. Med mer av medbeslutande — ibland utövat under lätt kaotiska former — finns det ett klart behov av kvalitetshöjande åtgärder också där.26 När ett förslag från kommissionen kommer till rådet skulle en första åtgärd kunna vara att låta rådets rättstjänst skriftligen yttra sig över förslaget, kanske tillsammans med berörd jurist från det land som innehar ordförandeskapet. Är det fråga om större ändringar kan en ny textversion tas fram utan att för den skull kommissionens förslagsmonopol träds förnär.
Med rutiner av detta slag ”sätter man agendan” för arbetet i rådsarbetsgruppen och säkerställer att den ansvarige juristen på rådets rättstjänst redan från början blir rejält engagerad i gruppens arbete med texten. Ett sådant engagemang är betydelsefullt om medlemsstaternas representanter — ofta bestående av föga kvalitetsintresserade tjänstemän från huvudstäderna och från medlemsstaternas representationer i Bryssel — i ett senare skede agerar i övertygelsen att de har full frihet att utforma texten som de vill.
Det är allmänt omvittnat att det snart hundraåriga Lagrådet är en väsentlig kvalitetshöjande faktor i det svenska lagberedningsarbetet.27
25 Det direktivförslag som jag tog mig an under ordförandeskapet rörde komplicerade redovisningsfrågor. Jag bedrev arbetet som om jag inte hade hört alla de råd jag fått om att det gällde att hitta kompromisslösningar som kunde tas med kvalificerad majoritet och helst under enighet. I stället skrev jag själv om texten som jag ville ha den med utgångspunkt i kommissionens direktivförslag och den senaste, svårbegripliga textversion som det franska ordförandeskapet lämnade efter sig. Ledamöterna i gruppen var överraskade men hade i princip inga invändningar och det hade inte heller kommissionen. Några invändningar förekom inte heller när jag vid ett senare sammanträde presenterade ett nytt förslag, som vad gäller struktur m.m. avvek en hel del från mitt tidigare förslag (allt lagstiftningsarbete är som bekant en process). Gruppens förslag antogs sedan av Europaparlamentet och rådet i första behandlingen (direktiv 2001/65/EG).26Att det behövs åtgärder i den riktningen vitsordas i ett yttrande av Europaparlamentets utskott för rättsliga frågor och den inre marknaden den 6 december 2002 (A5-0443/2002, p. 30). Budskapet i övrigt är bl.a. att åtgärder behöver vidtas på bred front för att förbättra lagstiftningskvaliteten (därtill, inte oväntat, att parlamentets ställning i olika hänseenden måste stärkas). En reflexion är att det kanske kan vara värt att överväga att skapa en för rådet och parlamentet gemensam rättstjänst eller att på annat sätt se till att samma jurist/jurister ansvarar för de juridiska frågorna under hela beslutsförfarandet i rådet och parlamentet.27Jfr Abrahamsson a.a. s. 11 f.
478 Gustaf Sandström SvJT 2003Det föll sig därför naturligt att föra fram tanken på ett europeiskt lagråd (EL) när Europaparlamentets utskott för rättsliga frågor och den inre marknaden besökte Regeringsrätten i februari 2001. Jag kände vid det tillfället inte till att liknande förslag förts fram tidigare och diskuterats vid den regeringskonferens som föregick 1997 års Amsterdamfördrag.28 Hur ett sådant eventuellt EL skulle kunna konstrueras får naturligtvis övervägas noga. Mina erfarenheter av EG:s lagstiftningsarbete är begränsade men jag vill ändå våga mig på en tentativ skiss. I det EL jag tänker mig granskas förslaget till rättsakt av en enda person (jfr generaladvokaterna i EG-domstolen) eller — hellre — av en liten, mycket snabbt arbetande grupp av erfarna domare med egen lagstiftningserfarenhet (jfr svenska Lagrådet).29 Dimensioneringen av EL är beroende av antalet rättsakter som blir föremål för granskning (om en begränsning sker till direktiv och förordningar, och rättsakter som beslutas av kommissionen hålls utanför, rör det sig om som mest några hundra per år). Och naturligtvis också med vilken intensitet den bedrivs i det enskilda fallet. Även i det hänseendet kan Lagrådet vara något att relatera till.
Lagrådet ägnar sig sin huvudsakliga tid åt juridisk-teknisk granskning och det skulle också EL göra. I Lagrådets granskning ingår emellertid även att pröva om förslagen är förenliga med regeringsformen m.m. På motsvarande sätt skulle EL kunna pröva om en föreslagen rättsakt är fördragsenlig vad gäller innehåll, beslutsförfarande m.m. Om EL:s yttrande görs icke-bindande går en sådan prövning att förena med EG-domstolens roll som slutlig uttolkare av EG-rätten.
Det är svårare att placera in ett lagråd i den europeiska lagstiftningsproceduren än i den svenska. Kommissionen, rådet och parlamentet deltar alla aktivt i lagstiftningsprocessen och varje position som institutionerna intar noteras av de andra institutionerna och påverkar den fortsatta proceduren. Ett kritiskt yttrande från EL i ett sent skede i beslutsprocessen kan leda till att hela proceduren får tas om från början. Detta kan i någon mening vara hälsosamt men innebär också att de knappa personresurserna i institutionerna och medlemsstaterna utnyttjas föga rationellt.
Kanske är det en bättre ordning att låta EL yttra sig redan över kommissionens förslag till rättsakt; i dag förekommer sådana yttranden från bl.a. Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén och konventet är inne på att också de nationella parlamenten skall involveras. I den mån EL inte gått hela vägen i sitt yttrande och tillhandahållit en ny text till rättsakt — eller EL inte av-
28Frågan om att inrätta ett sådant organ togs upp i en rapport 1995 från en grupp ledd av T. Koopmans, tidigare nederländsk EG-domare (jfr Improving the Quality of Legislation in Europe, T.M.C. Asser Instituut, 1998, s. 36 ff., 54 f. och 100). Franska Conseil d’Etat redovisade 1992 liknande tankegångar.29I allmänhet expedieras Lagrådets yttrande bara några dagar efter föredragningen.
Går det att få fason på EG:s lagstiftning? 479
SvJT 2003 Går det att få fason på EG:s lagstiftning? 479styrkt förslaget — skulle rådets rättstjänst kunna utarbeta ett textförslag på grundval av EL:s yttrande.
En sådan ordning kan kompletteras med ett krav på ett nytt yttrande från EL innan rättsakten antas. Vetskapen om att ett nytt yttrande väntar bör kunna dämpa rådets och parlamentets lust att på egen hand göra ändringar i rättsakten och medverka till att de i och för sig påkallade ändringar som görs utförs på ett omsorgsfullt sätt.
Viktigt i sammanhanget är att EL inte ytterligare reducerar den roll institutionernas jurister spelar vid utarbetandet av rättsakter. Tvärtom bör man försöka arrangera det så att ett inrättande av EL stärker deras ställning. Den juridiska kompetens som helt klart finns hos institutionerna bör tas till vara.
Det gemensamma målet måste vara att nå fram till en väsentligt bättre kvalitet i rättsakterna, till fromma för många och inte minst för nya medlemsstater med svaga lagstiftningstraditioner. Det är ett mål väl värt att lyfta fram i den stundande regeringskonferensen.