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Timestamp: 2016-12-08 00:17:00
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Vicenta Quintero Soler
1 SERIE: MECANISMOS DE RESOLUCIÓN Guía del Proceso del Pago del Seguro de Depósitos2 Fondo de Garantías de Instituciones Financieras Mónica Aparicio Smith Directora Dina María Olmos Aponte Secretaria General Oswaldo Enrique Rodríguez Rodríguez Subdirector de Protección al Ahorro Ivonne Astrid Martinez Acuña Subdirectora de Inversiones y Riegos Jairo Enrique Osorio Bustamante Subdirector de Operaciones y Administrativo Dirección editorial Mónica Aparicio Smith Investigación y textos Jonathan Torres Sotelo Carolina Ortiz Forero José Vicente González Cruz Primera edición: julio de 2011 Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafin), 2011 Impresión y encuadernación Calle Impresores Ltda. Impreso en Colombia3 Guía del Proceso de Liquidación de Entidades Financieras Contenido Introducción v Capítulo 1 Marco Teórico del Pago del Seguro de Depósitos 1 Capítulo 2 Experiencia Internacional del Pago del Seguro de Depósitos 5 Capítulo 3 El Proceso del Pago del Seguro de Depósitos en Colombia 9 Generalidades del Pago del Seguro de Depósitos 9 Evolución del Proceso del Pago de Seguro de Depósitos 11 Oportunidades de Mejora 12 El Nuevo Proceso del Pago del Seguro de Depósitos 12 Bibliografía 20 Anexos 21 Anexo 1 Anexo 2 Modelo de Aviso de Prensa del Proceso de Pago del Seguro de Depósitos 22 Modelo de Aviso de Prensa del Inicio del Proceso de Pago del Seguro de Depósitos 24 Anexo 3 Modelo del Edicto de Notificación de Valores a Pagar 25 Anexo 4 Modelo de Formulario para el Pago del Seguro de Depósitos 26 Anexo 5 Tabla de Casos Especiales 28 Anexo 6 Modelo de Carta de Notificación del Valor Pagadero por Seguro de Depósitos 29 iii4 CONTENIDO Anexo 7 Modelo de Carta de Notificación de No Pago por No Aparecer en la base de datos 31 Anexo 8 Modelo de Carta de Notificación de No Pago 32 Anexo 9 Cuestionario del Instructivo de Informadores y Notificadores 33 Gráficos 1. Tiempos Históricos para el Pago del Seguro de Depósitos Proceso del Pago del Seguro de Depósitos antes del Esquema del Nuevo Proceso para el Pago del Seguro de Depósitos Pago del Seguro de Depósitos con y sin Actividades Previas al Cierre Línea de Tiempo del Nuevo Proceso de Pago del Seguro de Depósitos El Nuevo Proceso para el Pago de Seguro de Depósitos 19 Cuadros 1. Características de los Aseguradores de Depósitos 8 2. Características del Nivel de Cobertura y del Cobro de Primas 9 3. Depósitos Asegurados 10 iv5 Introducción El presente documento constituye una guía metodológica del nuevo proceso de pago del seguro de depósitos. Su objetivo fundamental es presentar el marco conceptual, el alcance y la documentación relativa a las diferentes etapas que constituyen el nuevo proceso de pago del seguro de depósitos, el cual recoge las mejores prácticas internacionales aplicables para el efecto. El nuevo proceso de pago del seguro de depósitos es el resultado de una reingeniería que tuvo en cuenta aspectos como la disminución en el tiempo utilizado para realizar el pago del seguro de depósito, el desarrollo de una herramienta tecnológica propia para efectuar el pago y la elaboración de documentos para la divulgación del nuevo proceso a los depositantes. Con el fin de describir los aspectos del nuevo proceso de pago del seguro de depósitos, el presente documento se ha dividido en tres secciones: en la primera, se establece un marco conceptual, el cual contiene principios y definiciones generales, así como las ventajas y desventajas de un proceso de pago del seguro de depósitos; en la segunda se describen algunos aspectos fundamentales de la experiencia internacional, y en la tercera se presenta el nuevo proceso para el pago del seguro de depósitos en Colombia, describiendo su evolución y las oportunidades de mejora detectadas. v6 7 Capítulo 1 Marco Teórico del Pago del Seguro de Depósitos Un esquema de seguro de depósitos se diseña para proteger los ahorros de los depositantes en el evento de una quiebra bancaria, contribuyendo así a la estabilidad del sistema financiero. En Colombia el pago del seguro de depósitos no constituye en sí mismo un mecanismo de resolución, pues esta medida se desarrolla sólo como consecuencia de la toma de posesión para liquidar una entidad financiera. Sin embargo, constituye el instrumento fundamental para que Fogafin proteja la confianza de los depositantes de las instituciones inscritas en el Fondo. A continuación se describen algunas nociones y principios generales de un esquema de seguro de depósitos. Generalidades del Seguro de Depósitos Los principales objetivos de un esquema de seguro de depósitos son fortalecer la confianza pública en el sistema financiero y contribuir a la estabilidad del mismo. De acuerdo con la literatura, un esquema de seguro de depósitos puede ser explícito o implícito. Un sistema de seguro de depósitos es explícito cuando lo crea una norma legal que establece de antemano un conjunto de reglas y procedimientos para su operación. En particular, la ley debe especificar los tipos de instituciones financieras y depositantes que participan en el esquema del seguro, establecer si éste es voluntario u obligatorio, el monto de la cobertura y si ésta es total o parcial. Así mismo, debe definir si la administración recae en una institución pública o privada, y establecer el valor de las primas sobre los depósitos asegurados u otras fuentes para su financiamiento. Se considera que en un país opera un esquema de seguro de depósitos implícito cuando el gobierno asume la responsabilidad de financiar los costos de una crisis financiera, es decir que en último término son los contribuyentes quienes costean el rescate de entidades insolventes. El Pago del Seguro de Depósitos como Mecanismo de Resolución El pago del seguro de depósitos es un método que involucra, por una parte, el reembolso de los depósitos y, por otra, la liquidación de los activos de una entidad financiera quebrada. De acuerdo con el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (2002), la opción de pago del seguro de depósitos debe considerarse como alternativa de resolución sólo cuando se han agotado todas las alternativas de sector privado. Si no hay ningún inversionista dispuesto a absorber a la entidad financiera, resulta inevitable la liquidación de los activos de la misma, para iniciar el reembolso de los depósitos. En sistemas como el estadounidense, y de acuerdo con la Corporación Federal de Seguro de Depósitos de Estados Unidos -FDIC 1 (1998), el pago del seguro se efectúa en un plazo inferior a una semana a partir del cierre de la entidad. Por su parte, los depositantes que no están asegurados, así como otros acreedores, reciben un certificado del asegurador que les otorga la propiedad de una porción del recaudo de los activos tras la liquidación. Ventajas del Pago del Seguro de Depósitos La escogencia del pago de seguro de depósitos en entidades pequeñas es eficiente en comparación con otras alternativas dado que los incentivos de riesgo moral son moderados y no se altera la estabilidad financiera 2. Esto se debe a que el pago de los depósitos asegurados garantiza un mínimo de liquidez, de manera que los clientes con acreencias amparadas reciben su dinero rápidamente sin tener que esperar por el proceso de liquidación de la entidad financiera quebrada. Además de lo anterior, también se impone algo de disciplina de mercado, dadas las pérdidas que tienen que afrontar los accionistas y la demora de los pagos a los depositantes no asegurados. Estos eventos envían una señal a los accionistas y depositantes no asegurados en otras entidades acerca de los costos potenciales de la insolvencia y la iliquidez. 1 Federal Deposit Insurance Corporation (1998) 2 Véase DeYoung y Redhill (2008). 18 Capítulo 1 Desventajas del Pago del Seguro de D epósitos Las principales limitaciones de un seguro de depósitos están relacionadas con la cobertura y con la agilidad de los pagos. Es claro que aquellos ahorradores que tengan productos financieros no cubiertos o que excedan el límite asegurado, no recuperan sus ahorros inmediatamente (o en su totalidad), por el contrario, deben esperar a la liquidación de los activos de la entidad 3. Paralelamente, en el caso en que el seguro se ejecute, los depositantes asegurados experimentan una pérdida del servicio bancario, lo cual puede llevar a que las comunidades sufran interrupciones en sus relaciones económicas debido al cierre de la entidad. Este tema es de gran importancia, dado que una buena porción del daño económico generado por una quiebra bancaria se transmite a través de la interrupción del canal de crédito de los bancos. Ashcraft (2005) evidencia lo anterior al mostrar como Texas, Estados Unidos, experimentó en 1990 una desaceleración en el PIB local como consecuencia del cierre de la oficina regional de un banco grande. Otra desventaja radica en que se hace más difícil mantener la eficiencia del pago de seguro de depósitos a medida que aumenta el tamaño de la entidad en problemas. Existe una alta correlación entre el tamaño de la entidad y los requisitos operativos y de tiempo necesarios para realizar el proceso de identificación de depositantes asegurados, no asegurados y acreedores. Cabe reiterar que el asegurador de depósitos sólo debe optar por el pago del seguro cuando no existen otras alternativas de resolución disponibles, o cuando los beneficios por la imposición de disciplina del mercado son significativamente superiores, en términos de liquidez, a los costos que generaría el cierre de la entidad. Principios Generales para un Esquema de Seguro de Depósitos Eficiente Un esquema de seguro de depósitos que define claramente las obligaciones de las autoridades frente a los depositantes y limita el rango de decisiones discrecionales, promueve la confianza del público y contribuye a disminuir el costo de resolver entidades insolventes. A continuación se enuncian algunas recomendaciones del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (2006), la Asociación Internacional de Aseguradores de Depósitos IADI por sus siglas en inglés, International Association of Deposit Insurers (2009) y Walker (2008) para la buena implementación del pago del seguro de depósitos. 3 FDIC (1998) Objetivos, Mandatos y Poderes Un esquema de seguro de depósitos debe establecer objetivos claros, analizando la actividad económica, el estado y estructura del sistema bancario, el marco legal y los regímenes de regulación y supervisión prudencial. Según la IADI (2009) los esquemas de seguro de depósitos se pueden definir en dos tipos: cajas de pagos y minimizadores de riesgos. Las cajas de pagos están encargadas únicamente de realizar los desembolsos a los depositantes sin desarrollar actividades encaminadas a maximizar la recuperación de recursos. Por su parte, las agencias minimizadoras de riesgos además de realizar el reembolso, deben efectuar la valoración y monitoreo del riesgo de las entidades inscritas, así como controlar la entrada y salida de instituciones participantes en el sistema del seguro. El asegurador de depósitos también debe tener un papel bien definido en la red de seguridad financiera y contar con los poderes y recursos necesarios para cumplir con su mandato. Independencia y Comunicación con Otros Miembros de la Red de Seguridad Financiera Las redes de seguridad financiera compuestas por organizaciones que operan independientemente, con mandatos claros, aisladas de las influencias políticas y privadas, generan mayor certidumbre, credibilidad y legitimidad que aquellas cuyos componentes no gozan de independencia. Por otra parte, el intercambio de información y la coordinación estrecha entre los miembros de la red de seguridad financiera, son útiles para poder desarrollar de forma oportuna y eficaz las tareas del asegurador de depósitos. Por esta razón, es recomendable formalizar acuerdos para que el asegurador reciba información sobre los depósitos asegurados antes de que alguna institución financiera esté en peligro y así cuente en todo momento con una base de datos de los depósitos asegurados y no asegurados de los establecimientos de crédito. Este es apenas uno de los puntos para los cuales es vital la coordinación entre los miembros de la red de seguridad del sistema financiero, a fin de que los procesos de resolución sean exitosos. Lo anterior reviste mayor importancia cuando la agencia que ejerce la supervisión y vigilancia de las entidades financieras no es el mismo asegurador del sistema; como es lógico, para que éste pueda realizar un pago rápido y efectivo del seguro de depósitos, tendrá que disponer de una información confiable y oportuna, que generalmente proporciona el supervisor. Cobertura y Ambiente Legal Propicio La inscripción de entidades financieras en el esquema del seguro debe ser obligatoria, con el fin de evitar la se- 29 Marco Teórico del Pago del Seguro de Depósitos lección adversa. Además, es conveniente definir, por ley o en contratos privados, los depósitos que son asegurables. Cualquiera que sea el nivel de cobertura seleccionado, debe ser creíble y consistente con otras características intrínsecas al diseño del sistema de seguro de depósitos. El objetivo es cubrir adecuadamente a la mayoría de los depositantes, a fin de cumplir con los objetivos de políticas públicas del sistema. Los aspectos que generan un mejor ambiente legal están relacionados con las garantías de acceso a la información antes de un cierre para el asegurador, la capacidad para implementar mecanismos expeditos de pago del seguro, y con liberar en lo posible a los depositantes de trámites innecesarios para la presentación formal de reclamaciones. Financiamiento Un sistema de seguro de depósitos es efectivo si cuenta con un financiamiento confiable. El financiamiento se puede obtener de dos formas (i) ex-ante, el cual requiere que el asegurador acumule y mantenga un fondo para cubrir eventuales solicitudes de reembolso de depósitos y gastos relacionados antes de que quiebre un establecimiento de crédito, (ii) ex-post, situación en la cual el gobierno debe respaldar el costo del seguro de depósitos, aunque en ocasiones se recuperan los fondos a través del cobro de primas a las entidades inscritas. Según la IADI (2009) el financiamiento ex-ante tiene más ventajas que desventajas, específicamente porque se garantiza un reembolso rápido a los depositantes asegurados y se evitan los efectos pro-cíclicos ocasionados por el cobro de cuotas de seguro de depósitos. Cuando un sistema de seguro de depósitos emplea el financiamiento ex-ante, se deben definir políticas claras que determinen si se trata de un sistema de cuota única o de uno cuyos aportes se ajustan con base en el perfil de riesgo de cada entidad. Esta decisión tiene implicaciones para administrar adecuadamente los recursos necesarios para el funcionamiento del sistema. Disponibilidad de Recursos Para no retrasar el proceso de pago del seguro de depósitos, debe existir plena disponibilidad de recursos monetarios, informáticos y de personal capacitado, particularmente en los períodos de crisis. Dado que este tipo de recursos y capacidades son muy especializados, deben obtenerse previamente. Concientización del Público La concientización del público juega un papel importante a la hora de prevenir o disminuir corridas de depósitos. Cuando los depositantes están bien informados sobre la cobertura, el tiempo y el proceso del pago del seguro, tienen un menor incentivo a actuar ante rumores y a seguir comportamientos de manada. Con el fin de que el sistema de seguro de depósitos sea eficaz, es esencial que el público esté bien informado sobre sus beneficios y limitaciones. Las características del sistema de seguro de depósitos deben difundirse periódicamente para mantener y reforzar la confianza del público. Reclamaciones y Venta de Activos El asegurador debe definir a quién debe reembolsar y cerciorarse de que los límites del seguro de depósitos se respeten. Contar con acceso a los registros de depósitos antes del cierre del establecimiento de crédito reduce el riesgo de manipulación de datos, acorta el tiempo para completar el proceso de reembolso y ayuda a preservar la confianza del público. Los depositantes necesitan saber cuándo y bajo qué condiciones el asegurador de depósitos comenzará el proceso de reembolso, así como los límites de cobertura aplicables. Los depositantes deben ser notificados del período en que se efectuará el reembolso, y de si se harán pagos adelantados o provisionales. Las estrategias de administración y venta de activos, así como la gestión de reclamaciones, deben guiarse por consideraciones comerciales y de méritos económicos, como la calidad de los activos, la profundidad y condición de los mercados, la disponibilidad de expertos en el tema de administración y venta de activos, y los requerimientos legales relativos a estas transacciones. Riesgo Moral Una red de seguridad financiera bien estructurada contribuye a la estabilidad del sistema financiero. Por el contrario, cuando presenta defectos de diseño, puede incrementar el riesgo, en particular, el riesgo moral. El buen gobierno corporativo y la gestión competente del riesgo por parte de cada entidad financiera, en un entorno de disciplina de mercado, con un marco jurídico caracterizado por la fortaleza de las leyes, regulación y supervisión prudencial, pueden mitigar el riesgo moral. Protocolos de Intervención Para facilitar un rápido desembolso, el asegurador debe tener un plan detallado del proceso de pago del seguro antes de que una entidad entre en liquidación. Dentro de los puntos que hay que definir claramente están: cuándo iniciar y cuándo terminar el proceso de presentación de reclamaciones, cuáles son las responsa- 310 Capítulo 1 bilidades del asegurador y cómo guiar eficientemente el pago a los beneficiarios. El asegurador debe ser notificado con suficiente antelación al cierre de un establecimiento de crédito para iniciar las actividades previas a la intervención y así poder garantizar un pago eficiente de los depósitos. Previo a la orden de liquidación de la entidad financiera, las tareas del asegurador de depósitos están encaminadas a planear la operatividad del pago, obtener acceso a la base de depósitos asegurados de la entidad en problemas, así como a definir a quién se debe reembolsar, cerciorándose de que se respeten los límites del seguro de depósitos. Es importante recalcar que una condición necesaria, más no suficiente, para iniciar esta etapa, es que el supervisor suministre oportunamente al asegurador de depósitos información apropiada, con el fin de que éste cuente con el tiempo necesario para completar las actividades mencionadas. En el momento en que se ordena la intervención del establecimiento de crédito insolvente, el asegurador tiene como prioridad verificar el monto asegurado por depositante. Para lograr esto, la agencia encargada de pagar el seguro debe contar con la información de los depósitos una vez ordenada la liquidación de la entidad. Así mismo, debe revisar las transferencias de efectivo hacia las cuentas de los depositantes de la institución, con el fin de determinar si éstas se efectuaron antes o después del cierre de la entidad. Finalmente, el asegurador debe informar a los depositantes de la entidad sobre el proceso de reembolso, examinar las reclamaciones, registrar las reclamaciones aceptadas y pagar el seguro. 411 Capítulo 2 Experiencia Internacional del Pago del Seguro de Depósitos En este capítulo se describen los procedimientos para el pago del seguro de depósitos en países como Canadá, Estados Unidos y México, los cuales ofrecen un marco de referencia de las mejores prácticas internacionales en este tipo de pagos. Canadá La Corporación de Seguro de Depósitos de Canadá CDIC 4 tiene un sistema que se financia a través de las primas que pagan las entidades aseguradas. Sin embargo, en caso de que se agoten sus reservas, la Corporación tiene acceso a fondos del gobierno hasta por CAD millones, este límite puede ampliarse con autorización del Parlamento. La Corporación coordina sus actividades con la agencia encargada de la supervisión bancaria OSFI 6, entidad que también hace parte de la Junta Directiva de la CDIC junto con el Banco Central Canadiense, el Departamento de Finanzas y la Agencia Canadiense del Consumidor Financiero. Dada la estrecha relación entre la CDIC y los demás miembros de la red de seguridad financiera, el asegurador tiene pleno conocimiento sobre el potencial cierre de una entidad financiera. Para efectuar el pago del seguro de depósitos, la Corporación desarrolla actividades preliminares al cierre de la entidad, con el fin de dar celeridad al proceso. Dentro de estas actividades se encuentran la implementación de un esquema de alertas tempranas y la preparación del equipo que ejecutará la medida, la notificación al público de cuándo y cómo se realizará el proceso de reclamación, y la divulgación del proceso de registro de peticiones, por supuesto, sólo para los casos en que los depositantes deban hacerlas. El primer paso para el pago del seguro de depósitos son las pruebas preparatorias. El objetivo de estas pruebas es lograr un conocimiento de primera mano sobre los sistemas de depósitos utilizados por la entidad en problemas, 4 Canada Deposit Insurance Corporation 5 Dólares Canadienses 6 Office of the Superintendent of Financial Institutions así como verificar la obtención de la información y la agregación de las cuentas. Es necesario mantener la confidencialidad en el desarrollo de estas pruebas para su adecuada aplicación; por otra parte, ellas son fundamentales para procesar eficientemente los datos relativos a las exigibilidades aseguradas y no aseguradas. Una vez realizadas las pruebas preparatorias, y dada la orden del cierre de la entidad, el personal de la CDIC confirma que todos los depositantes estén incluidos en la base de datos, identifica a los depositantes con múltiples cuentas y agrega los depósitos para aplicar los límites del seguro. Este proceso asegura la agregación apropiada de las cuentas de los depositantes y mitiga el riesgo de pagar un mayor o menor valor del monto seguro de depósitos. Los depositantes reciben el pago tan rápido como sea posible, entre uno y tres meses después del cierre de la entidad. En caso que algunos depositantes requieran liquidez inmediata, la CDIC está en capacidad de realizar avances del pago de seguro de depósitos en menos de 24 horas. Estos avances deben ser registrados, para ajustar el valor final que se debe pagar. El pago se realiza a través de la transferencia de los depósitos a otra institución asegurada o por cheque. Después del cierre de una entidad financiera se informa a los depositantes, por medio de una carta, sobre el proceso y tiempos esperados para el reembolso. La información se completa con una segunda carta que detalla si el pago de seguro se efectuará mediante transferencia a otra institución asegurada o mediante cheque. Finalmente, en el momento del reembolso se prepara un resumen individual de la transacción realizada y se envía a cada cliente. Estados Unidos Antes de la creación de la FDIC en 1933 y de la implementación del pago de seguro de depósitos, los desembolsos de dinero para depositantes se realizaban sólo cuando se liquidaban los activos del banco en quiebra. Con este procedimiento los depositantes típicamente recuperaban entre el 50% y 60% de su dinero y generalmente recibían sus fondos después de varios años. Estos problemas generaban un deterioro en la confianza del 512 Capítulo 2 sistema bancario y, en consecuencia, un aumento en las corridas de depósitos. Desde la década de los ochenta, la FDIC empezó a automatizar el pago del seguro de depósitos mediante el cambio de un sistema manual a un sistema respaldado por una base de datos de computador. Esta mejora permitió a la FDIC una mayor flexibilidad en la creación de listas de cuentas del seguro de depósitos, aumentó su capacidad para almacenar información, e incrementó su eficiencia en el manejo de fallas bancarias. En 1987, la FDIC desarrolló un sistema automatizado para el pago del seguro de depósitos -APS 7, que mejoró la operatividad de este proceso. Este sistema descarga directamente la base de depósitos de una entidad en problemas y genera la lista de depositantes individuales. Una vez determinada la cantidad a pagar, el sistema automatizado también imprime los cheques. Todo ello representa un ahorro considerable de tiempo y recursos, permitiendo una reducción significativa en la duración estimada de estos procesos. Este aplicativo tiene la ventaja adicional de agregar los depósitos que no se encontraban en la base de datos en el momento de cierre del banco, así como registrar los retiros ocurridos en las cuentas al día del cierre. En 1989, como complemento al sistema anterior, se introdujo el Sistema Automatizado de Agrupamiento AGS 8, el cual descarga la información de los depósitos de la institución en la base de datos de la FDIC y agrupa esta información con la identificación del depositante (nombre, número de seguridad social y dirección) para determinar la cuantía apropiada de la cobertura del seguro de depósitos. La automatización del proceso permitió al FDIC dedicar más recursos a la atención al consumidor durante el proceso de pago del seguro depósitos. Uno de los mayores avances fue el desarrollo de la función pass with a hold que permitió a la FDIC la transferencia de avances para el pago del seguro de depósitos previa presentación de documentos que avalaran la existencia de éstos. De esta manera, se entregan por adelantado a los ahorradores de manera inmediata una parte o la totalidad de los depósitos asegurados, mientras se determina el pago definitivo del seguro de depósitos. Otro de los desarrollos de estos años permitió la creación de los reportes internos de depósitos. Estos reportes permiten a la FDIC analizar la base de depósitos antes de un cierre. La FDIC utiliza estos reportes para identificar la composición de los depósitos y analizar cómo se comercializaría una institución en el caso de una P&A 9. 7 Automated Payout System. 8 Automated Grouping System 9 Purchase and Assumption Transaction Paralelamente, la agencia de seguro de depósitos ha reemplazado los sistemas APS y AGS por el sistema CAS 10, diseñado para modernizar la capacidad de procesamiento de información y para manejar el pago o transferencia de reclamaciones de un banco de cualquier tamaño o complejidad. La principal fuente de recursos de la FDIC proviene de las primas que pagan las entidades miembros. Otras fuentes alternas que pueden ser implementadas en caso de que las reservas disminuyan considerablemente, son las líneas de crédito del Departamento del Tesoro, préstamos del Banco de Financiamiento Federal y el incremento de las primas de las entidades aseguradas. La FDIC realiza funciones de asegurador y liquidador cuando un banco quiebra. Para preparar el cierre de una entidad en problemas, el asegurador evalúa la información financiera y operacional con el fin de determinar el número de personas que serán necesarios en el proceso de pago del seguro de depósitos. Antes del cierre, los funcionarios del FDIC analizan la mayor cantidad de información posible sobre la entidad objeto de liquidación, examinando los registros de los depósitos y determinando el monto a pagar por concepto de seguro de depósitos. Durante el cierre de una entidad financiera, la FDIC toma posesión de las oficinas y registros del banco. Debido a que la FDIC también hace las funciones de liquidador, éste procesa las reclamaciones de los depositantes no asegurados. El pago para los depositantes asegurados y el procesamiento de las reclamaciones de los depositantes con productos que exceden el límite del seguro, se realiza al siguiente día hábil del cierre de la entidad. Generalmente, la mayoría de los bancos son cerrados un viernes para que los depositantes tengan acceso a sus depósitos asegurados el día lunes. Los depósitos que están totalmente cubiertos son transferidos a un agente bancario o son pagados a los depositantes por medio de un cheque, el cual es enviado por correo a la dirección registrada en las base de datos. Si los depósitos exceden el monto de cobertura o si existen inquietudes sobre el estado de la cuenta, el FDIC debe contactar directamente al depositante. Como liquidador de la entidad en problemas, el FDIC es responsable de la notificación a los demás acreedores y del pago de sus reclamaciones de acuerdo con los recursos disponibles. La FDIC realiza un proceso de reclamaciones estandarizado, el cual requiere de la publicación de un aviso en un periódico local por tres meses consecutivos y del envío de una carta a los depositantes a la dirección registrada en la base de datos del banco quebrado. Los acreedores pueden presentar las reclamaciones 10 Claim Administration System 613 Experiencia Internacional del Pago del Seguro de Depósitos durante los noventa (90) días siguientes a la publicación del aviso. A continuación se presentan algunos casos que revisten especial atención dado el contexto en el cual se ejecutó el pago del seguro de depósitos. PennSquare Bank El caso del PennSquare Bank reviste especial atención debido a que marcó una excepción en la práctica usual de la FDIC de proteger los pasivos y depósitos no asegurados en bancos grandes. Este banco había crecido rápidamente a través de una política de préstamos agresiva en el sector de energía, sin embargo muchos de estos préstamos dejaron de ser pagados debido a la caída abrupta de los precios del petróleo y del gas. En 1982 la quiebra del banco era inminente, la FDIC, la Reserva Federal y la OCC 11 estudiaron mecanismos de resolución, entre los que se consideró una P&A y créditos de fortalecimiento patrimonial. Sin embargo, la FDIC favoreció el pago del seguro de depósito porque casi el 60% de los depósitos (USD 470 millones) no estaban asegurados y proteger completamente a estos acreedores manteniendo el banco abierto era demasiado costoso. Finalmente, la FDIC realizó el pago del seguro de depósito a través de un banco de depósitos nacionales. Guardian Bank En enero de 1995, el FDCI cerró el Guardian Bank, un caso interesante porque la mayoría de sus depósitos eran cuentas custodiadas 12. La quiebra de esta entidad podría haber creado problemas significativos para la industria de bienes raíces en el sur de California, a pesar de que el banco contaba con apenas cuentas, que totalizaban USD $211 millones. Aproximadamente el 67% de los depósitos eran custodias de compañías que realizaban transacciones en el mercado de bienes raíces. Por esta razón, la base de depósitos cambiaba drásticamente mes a mes (alrededor de USD $300 millones), lo que implicaba una alta complejidad en el cierre de la entidad. La mayoría de las cuentas custodiadas tenían múltiples dueños, que oscilaban entre 20 y titulares. Por lo tanto, el principal problema que enfrentó el personal de la FDIC fue la identificación de cada propietario dentro de los fondos custodiados. Por el tamaño y la complejidad de las cuentas, esto involucró un extenso trabajo por parte de la FDIC antes del cierre de la entidad. Por tal razón, la FDIC desarrolló un programa para depósitos en cuentas custodiadas, creado específicamente para esta entidad sobre la base de un programa similar utilizado en el cierre de una entidad financiera en México Una vez que el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario IPAB-, determina la liquidación de un banco, se procede al pago de los depósitos asegurados de dicha institución. Este pago se efectúa una vez se han cumplido los requisitos de la reclamación, para lo cual el instituto tiene un plazo de 90 días desde el inicio del proceso liquidatorio para realizar el pago del seguro de depósito. Dentro de los requisitos legales para ser un reclamador de depósitos asegurados están: el diligenciamiento del formato de reclamación y la presentación de un comprobante y un documento de identidad. Este pago se puede llevar a cabo bajo dos procedimientos: pago estándar y pago simplificado. El procedimiento estándar se ejecuta cuando la información de los depositantes presenta alguna inconsistencia con lo registrado en la base de datos del IPAB y es necesario realizar un proceso de verificación. En el caso del procedimiento simplificado, la información registrada en la base de datos coincide con la presentada en el formato de reclamación, facilitando así la verificación y el pago de los depósitos asegurados. Una vez se inicia el procedimiento simplificado, se puede realizar un pago inmediato para las cuentas de bajos montos, agilizando así el pago del seguro de depósitos. Los depositantes cuentan con los siguientes canales de información para conocer el estado de sus cuentas aseguradas por el sistema del seguro de depósitos: prensa, radio, correo electrónico, call center, puntos de información en las sucursales del banco y visitas domiciliarias. Para realizar el proceso de reembolso de una forma clara y rápida, el sistema está en capacidad de consolidar todas las cuentas individuales del cliente, separar a prorrata las cuentas conjuntas, automatizar el pago con cheque o transferencia electrónica, y controlar el envío y recibo de los documentos en cada paso del proceso. Por el solo pago de las obligaciones garantizadas, el IPAB se subrogará en los derechos de cobro en la liquidación de la institución, con los privilegios correspondientes a las personas a quienes se efectúe dicho pago, hasta por el monto cubierto. Para la subrogación será suficiente el documento en que conste el pago referido. Si los depósitos exceden el monto garantizado por el IPAB, estos recursos podrán ser reclamados directamente ante la institución en liquidación. 11 Office of the Comptroller of the Currency 12 Conocidas en inglés como Scrow account 714 Capítulo 2 Cuadro 1. Características de los Aseguradores de Depósitos Caracteristicas Canadá México Estados Unidos Asegurador de depósitos CDIC IPAB FDIC Fecha de creación Monto del seguro de depósitos Número de entidades aseguradas USD USD * USD ,895 % de las cuentas aseguradas 99% 98% 97% Fuente: CDIC, IPAB, FDIC. * unidades de inversión (UDI) Tasa de cambio 11,71 pesos mexicanos 815 El Proceso del Pago del Seguro de Depósitos en colombia Capítulo 3 El Proceso del Pago del Seguro de Depósitos en Colombia Generalidades del Pago del Seguro de Depósitos El sistema de seguro de depósitos es un mecanismo a través del cual ante la toma de posesión para liquidar de una institución financiera inscrita en Fogafin, se garantiza a los depositantes la recuperación total o parcial de las acreencias amparadas que posean en la respectiva institución. En Colombia, el sistema de seguro de depósitos se rige por los principios consagrados en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y la Resolución No. 002 de 2011 emitida por la Junta Directiva de Fogafin, la cual actualiza, modifica y unifica todas las normas relativas al seguro de depósitos. Bajo este marco legal Fogafin tiene la responsabilidad de organizar y desarrollar el esquema de seguro de depósitos, una actividad crucial para proteger la confianza de los depositantes. Financiamiento del Fondo La fuente de recursos para el pago del seguro de depósitos proviene del cobro de una prima anual correspondiente al 0.3% del monto de los pasivos cubiertos, a los establecimientos bancarios, compañías de financiamiento y corporaciones financieras inscritas en el Fondo. Al finalizar cada año, Fogafin genera una calificación a partir de un conjunto de indicadores financieros, con el objetivo de determinar la devolución o el cobro adicional de la prima a cada una de las instituciones financieras inscritas. Estos indicadores financieros tienen en cuenta el capital, la calidad de los activos, la capacidad gerencial, la rentabilidad y la liquidez de la entidad. En el Cuadro 2 se presenta un resumen de la evolución de las condiciones financieras del seguro de depósitos en Colombia. Cuadro 2. Características del Nivel de Cobertura y del Cobro de Primas Cobertura $10 Millones $20 MiIIones $20 MiIIones Deducible 25% 25% No Aplica Prima Bruta % y 0.15% % % % 0.3% Prima Diferencial Calificación Agencias Calificadoras de Riesgo Calificación CAMEL Actualización de indicadores en la calificación CAMEL Prima Neta Tres niveles de prima: (i) Sin devolución (ii) Devolución del 25% (iii) Devolución del 50% Entre -50% y +50% sobre la prima neta dependiendo de la calificación CAMEL No se modificó Fuente: Fogafin. 916 Capítulo 3 Entidades Aseguradas y Cuentas Amparadas Para minimizar el riesgo moral el asegurador debe hacer explícito el monto máximo asegurable, además de limitar la cobertura a cierto tipo de depósitos. De acuerdo con lo establecido en la normativa vigente, las entidades inscritas en el seguro de depósitos que administra Fogafin son: los bancos, las corporaciones financieras, las compañías de financiamiento, el Fondo Nacional de Ahorro y las demás entidades cuya constitución sea autorizada por la Superintendencia Financiera de Colombia y respecto de las cuales la ley establezca la existencia de la garantía de depósitos por parte de Fogafin. En el Cuadro 3 se observan los depósitos asegurados por el esquema de seguro de depósitos, con su correspondiente código del Plan Único de Cuentas (PUC) establecido por la Superintendencia Financiera de Colombia. Cuadro 3. Depósitos Asegurados PUC Cuenta 2105 Depósitos cuenta corriente 2110 Depósitos simples 2115 Certificados de depósito a término (CDT) 2120 Depósitos de ahorro 2127 Cuentas de ahorro especial Bonos hipotecarios 2160 Depósitos especiales 2170 Servicios bancarios de recaudo 2150 Fuente: Fogafin Cesantías administradas por el Fondo Nacional del Ahorro De acuerdo con el artículo décimo segundo de la Resolución 002 de 2011, el valor máximo asegurado que reconocerá Fogafin por concepto de seguro de depósitos será de veinte millones de pesos ($ ) m/cte. por persona, en cada institución, independientemente del número de acreencias de las cuales sea titular esa persona bien sea en forma individual, conjunta o colectiva con otras. Los valores que superen este monto amparado por Fogafin pueden ser reclamados ante la entidad en liquidación. La cuenta conjunta (A y B) se abre a nombre de dos o más personas, sus firmas se registran y todas son indispensables para el manejo de la cuenta. En las cuentas conjuntas, Fogafin paga en partes iguales a quienes se presenten a reclamar el seguro de depósitos hasta el monto máximo de veinte millones de pesos ($ ) m/ cte. por persona. La cuenta colectiva (A o B) se abre a nombre de dos o más personas y cualquiera de los titulares puede manejar la cuenta independientemente. En este tipo cuentas, Fogafin paga la totalidad del seguro a cualquiera de los titulares que se presente a reclamarlo. Sin embargo, si se presentan uno o varios titulares, Fogafin paga el monto máximo de veinte millones de pesos ($ ) m/ cte. a la primera persona que se presente; en caso de que subsista algún saldo en la acreencia, luego de que fuera realizado el pago al primer titular, se procede a pagar al siguiente y así sucesivamente. Concientización del Público De acuerdo con la IADI (2009), una condición necesaria para garantizar la efectividad del sistema de seguro de depósitos es que el público en general esté informado acerca de su existencia, beneficios y limitaciones. Por tal motivo, Fogafin diseñó un programa de divulgación que permite a los usuarios actuales y potenciales del sector financiero colombiano conocer acerca de la existencia del seguro de depósito y sus características. Esta campaña utiliza tres canales de comunicación: Canales institucionales (página web, línea de atención al usuario y eventos). Entidades financieras inscritas. Canales de comunicación externos (radio, prensa y eventos especiales). La colaboración de las entidades financieras es muy relevante en esta tarea, debido a que, normalmente, la agencia que administra el sistema de seguro de depósitos no está en contacto directo con los beneficiarios del seguro y por ello las propias instituciones se han constituido en el canal más utilizado para divulgar su existencia y características. Fogafin ha promovido activamente alianzas estratégicas con las entidades inscritas para expandir el esquema de divulgación del seguro. Dentro del plan estratégico se encuentra la distribución de folletos, afiches y cartillas relacionadas con el seguro de depósitos, así como la capacitación de funcionarios dentro de las instituciones financieras. Adicionalmente, Fogafin elaboró una cartilla para que los depositantes cuenten con una herramienta de consulta sobre el proceso del pago del seguro de depósitos. 1017 El Proceso del Pago del Seguro de Depósitos en colombia Evolución del Proceso del Pago de Seguro de Depósitos En Colombia el proceso de pago de seguro de depósitos que se venía implementado antes de la expedición de la Resolución 001 de 2010, derogada y reemplazada por la Resolución 002 de 2011 de la Junta Directiva del Fondo, requería que Fogafin esperara a que el liquidador de la entidad objeto del pago del seguro de depósitos expidiera la resolución de reconocimiento de acreencias, lo cual solía tomar más de seis (6) meses. Una vez esta resolución quedaba ejecutoriada, Fogafin procedía a pagar el seguro de depósitos con base en los valores reconocidos por el liquidador. El último establecimiento de crédito con el cual se siguió este procedimiento fue Corfitransporte. El proceso de pago de seguro de depósitos de esta entidad se inició en agosto de 2001 y finalizó en septiembre de 2002, cancelándose la suma de $845 millones de pesos a 166 acreedores. En el Gráfico 2 (pág. 12) se ilustra la estructura del proceso de pago del seguro de depósitos antes de 2010, la cual fue objeto de una detallada revisión con el fin de identificar oportunidades de mejora. Gráfico 1. Tiempos Históricos para el Pago del Seguro de Depósitos Días Capitalizadora Grancolombiana Banco Andino Colombia Corporación Financiera del Pacífico Banco del Pacífico Banco Selfín Corporación Financiera del Transporte Leasing Patrimonio Leasing Selfín La Fortaleza Pacífico C.F.C. Financiera Arfin Financiera Bermúdez & Valenzuela Leasing Financiera Cauca Capitalizadora Aurora Corporación Financiera de Desarrollo Días transcurridos desde la toma de posesión hasta inicio del pago - Promedio (194 días) Duración del proceso del pago del seguro de depósitos - Promedio (345 días) Fuente: Fogafin 1118 Capítulo 3 Gráfico 2. Proceso del Pago del Seguro de Depósitos antes del 2010 Promedio días después de la Toma de Posesión para Liquidar Publicación de Reconocimiento de Acreencias Selección de Banco Mandatario siguiendo procedimiento privado Liquidador Entrega a depositantes los formularios Instrucciones de pago y Formularios para Depositantes Suscripción Contrato con Banco Mandatorio Giro del monto total para el pago del Seguro de Depósitos Sumar 8 días Se aplican los días de reciprocidad del monto girado (8 típicos) Publicación de programación de fechas para pago por depositante Entrega de cheques de generación o giros de acuerdo con programación Depositantes Fuente: Fogafin. Rendición de Cuentas del Banco y devolución de Remanentes Mejor escenario: Depositantes recibe el pago del seguro en promedio a los 182 días Peor escenario: recibe el pago del seguro en promedio a los 538 días Oportunidades de Mejora Durante el año 2009, el Fondo realizó un estudio del marco normativo y operativo del proceso del pago del seguro de depósitos en Colombia, con el fin de determinar las posibles oportunidades de mejora que permitieran un desembolso oportuno y eficaz a los depositantes. Las principales deficiencias encontradas en la revisión del proceso fueron las siguientes: El Fondo no contaba con procesos eficaces que permitieran el pago oportuno del seguro a los depositantes. Se carecía de herramientas tecnológicas propias para la ejecución del cálculo del monto a pagar por concepto de pago del seguro de depósitos. El proceso del pago del seguro de depósitos iniciaba después de que el liquidador de la entidad asegurada, expedía la resolución de reconocimiento de acreencias. Los pagos a los depositantes se realizaban a través de cheques de gerencia y por intermedio de un banco pagador contratado por el Fondo. El Nuevo Proceso del Pago del Seguro de Depósitos El nuevo proceso para el pago del seguro de depósitos fue rediseñado totalmente a partir de la implementación de acciones correctivas para las oportunidades de mejora detectadas. Así mismo, se adoptaron las mejores prácticas empleadas por los principales aseguradores de depósitos del mundo, con el objetivo de minimizar el impacto que una medida de liquidación genera en los depositantes, a través de un pago oportuno y confiable del seguro que ampara sus acreencias. El nuevo procedimiento para el pago del seguro de depósitos, se diseñó teniendo en cuenta el marco legal descrito en el artículo del Decreto 2555 de 2010 (derogó el Decreto 2211 de 2004), que faculta a Fogafin para hacer dicho pago a partir de la toma de posesión para liquidar ordenada por la Superintendencia Financiera de Colombia El pago rápido no es exactamente el pago del seguro de depósitos, sino la entrega de un anticipo, debido a que el pago se inicia formalmente a partir de la expedición de la resolución del liquidador, en referencia a los procesos operativos de Fogafin se asimilará esta operación de reembolso a los depositantes al pago del seguro de depósitos. Es relevante anotar que, en los casos previstos más adelante en este documento, el Fondo seguirá pagando a ciertos depositantes después de la expedición de la orden de restitución y pagos proferida por el liquidador (segunda etapa). 1219 El Proceso del Pago del Seguro de Depósitos en colombia El Fondo efectuará el pago del seguro de depósitosen dos etapas, la primera se realizará a partir de la expedición de la orden de toma de posesión para liquidar y hasta un plazo máximo de veintiséis (26) días hábiles. La segunda etapa se realizará a partir de la expedición de la resolución de reconocimiento de acreencias por parte del liquidador de la entidad financiera. Los depositantes con derecho al pago del seguro de depósitos, tendrán hasta ocho (8) meses contados a partir de la expedición de la resolución de toma de posesión para liquidar (por parte de la Superintendencia Financiera de Colombia), para reclamar su seguro. Vencido este término sin que se haya presentado la solicitud de pago por parte del depositante, se perderá el derecho a reclamar el seguro de depósitos, sin perjuicio de los derechos que correspondan a cada acreedor frente a la liquidación. Con el ánimo de minimizar la duración de las etapas del pago del seguro de depósitos, Fogafin ha implementado una serie de actividades previas y durante la intervención de la entidad financiera, las cuales se articulan con los demás miembros que integran la red de seguridad del sistema financiero colombiano. Estas actividades involucran la obtención de los datos de los depósitos asegurados, la realización de los ajustes a las herramientas tecnológicas, y la contratación de firmas de call center y logística que acompañarán al Fondo en el proceso del pago. En este punto es necesario resaltar que dichas actividades son prioritarias para agilizar el pago por parte de Fogafin. En el Gráfico 3. se presentan los procesos que desarrollará Fogafin en las diferentes etapas para llevar a cabo el pago del seguro de depósitos. Etapa Cero Esta etapa se desarrolla cuando el sistema financiero se encuentra en completa calma y estabilidad; es decir no existen entidades inscritas en peligro de ser sometidas a procesos de toma de posesión para liquidar por parte de la Superintendencia Financiera de Colombia. En este período Fogafin se prepara seleccionando objetivamente a aquellos actores que lo acompañarán en el proceso del pago del seguro de depósitos. Paralelamente y durante esta etapa, Fogafin refuerza también el mensaje con los depositantes del sistema, sobre las características y funcionamiento del seguro de depósitos. Preselección del Banco Pagador Para poder distribuir los pagos a los depositantes objeto del pago del seguro de depósitos, se debe contar con Gráfico 3. Esquema del Nuevo Proceso para el Pago del Seguro de Depósitos Fuente: Fogafin. 1320 Capítulo 3 la participación de bancos cuya infraestructura, red y procesos operativos garanticen que esta actividad se llevará a cabo de forma oportuna. Por este motivo, Fogafin invita a un grupo de entidades financieras a participar en el proceso de pre-selección de los bancos pagadores 14. Los criterios para invitar a estas entidades financieras son: Cobertura: número de oficinas de la entidad en las principales ciudades del país. Transaccionalidad: número de transacciones a través de cajeros automáticos y por la cámara de compensación automatizada. Desempeño: corresponde a la calificación de un conjunto de indicadores financieros (CAMEL) Operación: corresponde a la calificación de riesgos operativos de las entidades financieras, proporcionada por la Superintendencia Financiera de Colombia. Las instituciones que deseen hacer parte de la base de datos de bancos pagadores para un potencial proceso de pago del seguro de depósitos, deben suscribir un contrato marco con Fogafin. El contrato marco establece las obligaciones operativas y legales que tendrían que cumplir los bancos preseleccionados en caso de ser designados como banco pagador. Algunas de estas obligaciones están sometidas a una condición suspensiva, y por lo tanto no empiezan a regir sino hasta el momento en que ocurra el hecho futuro al cual se somete su vigencia, así: (i) inicio del proceso de selección del banco pagador por parte del Fondo (por lo menos con treinta (30) días de antelación a la fecha prevista para la toma de posesión para liquidar); (ii) selección efectiva del banco pagador; (iii) inicio del pago, a partir del quinto (5) día hábil desde la toma de posesión para liquidar de la entidad financiera. Preselección de Agentes Logísticos Durante la ejecución del pago del seguro de depósitos Fogafin debe (i) notificar personalmente a los depositantes el monto calculado del seguro de depósitos (ii) analizar individualmente los casos especiales que puedan presentarse en el proceso, (iii) recibir de los depositantes los formularios diligenciados del pago de seguro de depósitos y registrar la forma de pago escogida (transferencia electrónica de fondos, efectivo o cheque), (iv) abrir canales de comunicación con los depositantes, para responder inquietudes acerca de cómo tener acceso al pago del seguro de depósitos. Para ejecutar las tareas descritas, el Fondo debe se- 14 Son aquellos bancos que acompañarán a Fogafin en el proceso del pago del seguro de depósitos. Estos bancos pagarán a través de cheque o efectivo los depósitos a las personas que cumplan con el procedimiento establecido por el Fondo. leccionar previamente y bajo criterios objetivos a las empresas especializadas en logística y call center que lo acompañarán en el proceso de atención a los depositantes objeto del pago del seguro. Etapa Preparatoria El disparador de esta etapa se da cuando la Superintendencia Financiera de Colombia determina que alguna entidad inscrita en Fogafin se encuentra en riesgo de ser sometida a una orden de toma de posesión para liquidar. En esta etapa las actividades del Fondo están encaminadas a poner en funcionamiento el andamiaje operativo y tecnológico, realizar el cálculo preliminar del monto de seguro por depositante y planear el proceso operativo del pago del seguro de depósitos. Cuando no se realizan estas actividades en la etapa preparatoria, es decir antes de la orden de liquidación de la entidad financiera, el proceso tiende a generar demoras en los pagos, como se puede apreciar en el Gráfico 4. De acuerdo con el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (2006), entre los elementos básicos para optimizar el pago del seguro de depósitos está que el asegurador sea informado con suficiente anticipación del cierre de la entidad, para iniciar las actividades previas al cierre. Por tal motivo, la coordinación entre los integrantes de la red de seguridad financiera es vital para intervenir exitosamente un establecimiento de crédito insolvente. Cálculo Preliminar del Monto del Seguro de Depósitos Este proceso es crucial para garantizar el efectivo desarrollo de las demás actividades. El éxito de las actividades de precierre tiene una fuerte repercusión sobre el tiempo que toma el pago del seguro de depósitos. En la medida en que la información transmitida durante la etapa previa al cierre sea completa, el proceso de pago de seguro de depósitos se reducirá significativamente. El cálculo que debe realizar Fogafin para conocer el monto que va a pagar por concepto de seguro de depósitos se desarrolla partiendo exclusivamente de la información contenida en la base de datos de depositantes de la entidad, entregada por la Superintendencia Financiera de Colombia. La remisión de dicha información, se debe realizar a través de un canal seguro entre las dos entidades. Además, para garantizar que la transferencia de la información no genere errores en el momento del pago, es conveniente realizar pruebas técnicas de los procedimientos de transmisión y de procesamiento de la información. Este cálculo preliminar es realizado por Fogafin con ayuda de una herramienta tecnológica específica, diseñada para calcular el monto del seguro de depósitos para cada 14 Mostrar más
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