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Timestamp: 2016-10-22 08:51:27+00:00
Document Index: 191480437

Matched Legal Cases: ['art. 8', 'art. 13', 'art. 9', 'art. 14', 'art. 9', 'art. 14', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 13', 'ATF ', 'art. 13', 'ATF ', 'art. 13', 'ATF ', 'art. 13', 'art. 2', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 9', 'art. 13', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 13']

MM. et Mme les juges Sch�n, Pr�sident, Lustenberger, R�edi,
Widmer et Fr�sard. Greffi�re : Mme Berset
F.________, intim�e,
A.- F.________, de nationalit� suisse, n�e en 1977, mari�e, a r�sid� dans le canton de Gen�ve du 6 juin 1981 au 27 septembre 1998. De juin 1995 � ao�t 1998, elle a travaill� occasionnellement, principalement en qualit� de vendeuse.
A partir du 28 septembre 1998, elle a s�journ� au Maroc, o� elle a suivi des cours aupr�s de l'Institut sup�rieur d'informatique appliqu�e et de management, jusqu'au 26 juin 1999. Elle a termin� cette formation par l'obtention d'un dipl�me en gestion d'entreprise. Le 12 septembre 1999, elle a mis au monde un premier enfant.
Revenue en Suisse le 4 novembre 2000, F.________ a fait valoir un droit � l'indemnit� de ch�mage � partir du 10 novembre 2000.
Par d�cision du 20 d�cembre 2000, la Caisse cantonale genevoise de ch�mage a rejet� cette demande, au motif que la requ�rante n'avait pas vers� de cotisations durant les deux ann�es qui avaient pr�c�d� sa demande, soit du 10 novembre 1998 au 9 novembre 2000, d'une part, et, d'autre part, qu'elle ne pouvait pas �tre lib�r�e des conditions relatives � la p�riode de cotisation, attendu que la dur�e de sa formation � l'�tranger avait �t� inf�rieure � douze mois.
Statuant le 20 f�vrier 2001, le groupe r�clamations du D�partement de l'�conomie, de l'emploi et des affaires ext�rieures du canton de Gen�ve a rejet� le recours form� contre cette d�cision par l'assur�e.
B.- Par jugement du 10 mai 2001, la Commission cantonale genevoise de recours en mati�re d'assurance-ch�mage a admis partiellement le recours interjet� contre cette derni�re d�cision par l'assur�e. Elle a renvoy� le dossier de la cause � la caisse de ch�mage pour nouvelle d�cision au sens des consid�rants.
C.- Le Secr�tariat d'Etat � l'�conomie (seco) interjette un recours de droit administratif dans lequel il conclut � l'annulation de ce jugement.
F.________ conclut au rejet du recours. Quant � la Caisse cantonale genevoise de ch�mage, elle se rallie aux motifs et conclusions du recours.
1.- Aux termes de l'art. 8 al. 1 let. e LACI, l'assur� a droit � une indemnit� de ch�mage s'il remplit les conditions relatives � la p�riode de cotisation ou en est lib�r�.
Selon l'art. 13 al. 1 LACI, celui qui, dans les limites du d�lai-cadre applicable � la p�riode de cotisation (c'est-�-dire deux ans avant le premier jour o� toutes les conditions dont d�pend le droit � l'indemnit� sont r�unies [art. 9 al. 3 LACI]), a exerc� durant six mois au moins une activit� soumise � cotisation remplit les conditions relatives � la p�riode de cotisation.
Dans le cas particulier, le d�lai-cadre applicable � la p�riode de cotisation a couru du 10 novembre 1998 au 9 novembre 2000. Il n'est pas contest�, ni m�me litigieux, que, pendant ce d�lai, l'intim�e n'a pas exerc� une activit� soumise � cotisation durant au moins six mois.
L'intim�e, par ailleurs, ne peut se pr�valoir de l'art. 14 al. 1 let. a LACI. D'apr�s cette disposition, est lib�r� des conditions relatives � la p�riode de cotisation, celui qui, dans les limites du d�lai-cadre (art. 9 al. 3 LACI), mais pendant plus de douze mois au total, n'�tait pas partie � un rapport de travail et partant, n'a pu s'acquitter des conditions relatives � la p�riode de cotisation pour cause de formation scolaire, reconversion ou perfectionnement professionnel. Dans le cas particulier, la formation que l'intim�e a suivie au Maroc, a eu une dur�e inf�rieure � douze mois.
L'intim�e ne saurait pas non plus invoquer en sa faveur l'application de l'art. 14 al. 3 LACI qui envisage le cas des Suisses de retour au pays. En effet, cette disposition suppose l'exercice d'une activit� lucrative � l'�tranger, condition non r�alis�e en l'esp�ce. Par ailleurs, le texte l�gal ne permet pas d'assimiler � une activit� lucrative � l'�tranger une p�riode �ducative �l'�tranger.
2.- L'intim�e ayant all�gu� qu'elle s'�tait consacr�e � l'�ducation de son enfant nouveau-n�, apr�s avoir suivi sa formation, les premiers juges ont fait application de l'art. 13 al. 2bis LACI, en vigueur depuis le 1er janvier 1996. Selon cette disposition, les p�riodes durant lesquelles l'assur� s'est consacr� � l'�ducation d'enfants de moins de seize ans, et n'a, de ce fait, pas exerc� d'activit� soumise � cotisation, comptent comme p�riode de cotisation, lorsque l'assur� est contraint, par n�cessit� �conomique, de reprendre une activit� salari�e � l'issue d'une p�riode �ducative. Le seco objecte, en substance, qu'une p�riode �ducative accomplie � l'�tranger ne peut pas �tre prise en compte. Selon lui, il n'existe pas de lien de causalit� entre l'absence de p�riode de cotisation et la p�riode �ducative. M�me si l'intim�e ne s'�tait pas consacr�e � des t�ches �ducatives, elle n'aurait de toute fa�on pas pu, en raison de son s�jour � l'�tranger, exercer une activit� soumise � cotisation.
a) Selon le message du Conseil f�d�ral � l'appui de la deuxi�me r�vision partielle de la LACI du 29 novembre 1993 (FF 1994 I 356), l'introduction de l'art. 13 al. 2bis dans la LACI se justifie par la consid�ration que la protection sociale est plus �tendue pour les personnes exer�ant une activit� professionnelle que pour les personnes qui ont renonc� � une telle activit� pour se consacrer � l'�ducation des enfants. Bien qu'ayant une valeur �conomique importante, ces activit�s ne sont pas r�mun�r�es. �tant donn� qu'elles ne sont pas soumises � cotisation et que, de surcro�t, il n'y a pas de possibilit� d'affiliation facultative en mati�re d'assurance-ch�mage, il existe ainsi une lacune dans la protection sociale. La prise en compte du temps consacr� � l'�ducation comme p�riode de cotisation permet de combler cette lacune. Seules les personnes contraintes d'exercer une activit� salari�e peuvent b�n�ficier de cette lib�ration. Le projet d'article a subi des modifications lors des d�bats aux Chambres (BO CE 1994 p. 232-234; BO CN 1994 p. 1564-1569), la version d�finitive introduisant �galement le principe de causalit� entre l'�ducation d'enfants et la renonciation � une activit� professionnelle (cf. dans ce sens l'intervention Beerli, BO CE 1994 p. 232). Interpr�t�e selon son texte, la ratio legis et les travaux parlementaires, l'art. 13 al. 2bis LACI ne saurait signifier que le seul fait, pour un parent, de s'occuper pendant un certain temps de l'�ducation d'un enfant constitue une condition suffisante pour justifier l'application de cette disposition, ind�pendamment de la n�cessit� �conomique. Il doit au contraire exister une v�ritable relation de causalit� entre la p�riode �ducative et la renonciation � une activit� lucrative (DTA 1998 n. 45 p. 258 sv. consid. 3a). Par ailleurs, l'assur� doit avoir �t� contraint, par "n�cessit� �conomique" de reprendre une activit� salari�e � l'issue de la p�riode �ducative (ATF 125 V 134 consid. 8a).
b) A propos de l'art. 13 al. 2bis LACI, le Tribunal f�d�ral des assurances a d�j� eu l'occasion de juger qu'il n'�tait pas n�cessaire qu'une p�riode �ducative ait eu une dur�e minimale pour �tre prise en compte au titre de p�riode de cotisation. Aussi bien la directive de l'ex-Office f�d�ral du d�veloppement �conomique et de l'emploi publi�e dans le Bulletin AC 96/2 d'apr�s laquelle, pour �tre prises en compte, des p�riodes �ducatives doivent avoir dur� plus de dix-huit mois pendant le d�lai-cadre de cotisation de deux ans, a-t-il �t� d�clar� contraire � la loi (ATF 125 V 127). En ce qui concerne le point - litigieux en l'esp�ce - de savoir si la p�riode �ducative vis�e par l'art. 13 al. 2bis LACI devait n�cessairement �tre accomplie en Suisse, il a tout d'abord �t� laiss� ind�cis par la jurisprudence f�d�rale (DTA 1998 no 4 p. 27 consid. 4, non publi� aux ATF 123 V 219).
Dans trois arr�ts ult�rieurs (arr�t A. du 10 octobre 2000 [C 80/00] ainsi que J. [C 145/99] et F. [C 126/99], tous deux du 18 octobre 2000), le Tribunal f�d�ral des assurances, en se r�f�rant � l'avis de Nussbaumer (Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, ch. 180), a constat�, sans autre d�veloppement, que la prise en compte des seules p�riodes �ducatives accomplies en Suisse �tait conforme au but l�gal.
3.- a) Ainsi qu'on l'a vu, il r�sulte de l'art. 13 al. 2bis LACI que le fait de s'�tre consacr� � l'�ducation d'enfants doit �tre la cause de l'absence d'activit� soumise � cotisation. Dans la mesure o� l'intim�e vivait au Maroc, elle n'aurait de toute fa�on pas pu exercer une activit� soumise � cotisation (art. 2 LACI).
b) Une interpr�tation syst�matique de la loi milite �galement en faveur d'une application de l'art. 13 al. 2bis LACI limit�e aux cas o� la p�riode �ducative a �t� accomplie en Suisse. C'est � l'art. 13 LACI que le l�gislateur a r�gl� la question de la prise en compte de la p�riode �ducative comme p�riode de cotisation. Cette disposition se rapporte � l'obligation de cotiser et implique donc, par principe, l'exercice d'une activit� en Suisse. Les situations vis�es � l'art. 13 al. 2 LACI ont toutes un rattachement avec la Suisse, o� elles doivent s'�tre d�roul�es (les let. a, c et d supposent l'existence d'un rapport de travail en Suisse; la let. b concerne le service militaire, le service civil ou un cours d'�conomie familiale obligatoire pr�vus par le droit suisse). On doit d�duire de cette syst�matique que les p�riodes �ducatives vis�es � l'art. 13 al. 2bis LACI doivent n�cessairement aussi �tre accomplies en Suisse.
On peut ajouter, dans ce contexte, qu'il serait pour le moins paradoxal qu'une personne de nationalit� �trang�re, ayant accompli une p�riode �ducative de six mois � l'�tranger, puisse b�n�ficier des indemnit�s de ch�mage, alors qu'elle n'y a pas droit si elle a exerc� une activit� lucrative � l'�tranger pendant la m�me p�riode.
4.- On peut observer par ailleurs que le l�gislateur a vot� une nouvelle r�daction de l'art. 13 al. 2bis LACI qui devrait entrer en vigueur en m�me temps que l'Accord du 21 juin 1999 entre la Communaut� europ�enne et ses Etats membres, d'une part, et la Conf�d�ration suisse, d'autre part, sur le libre circulation des personnes. Selon cette nouvelle r�daction, les p�riodes durant lesquelles l'assur� s'est consacr� � l'�ducation d'enfants de moins de seize ans et n'a, de ce fait, pas exerc� d'activit� soumise � cotisation, comptent comme p�riodes de cotisation, en plus de la condition de la n�cessit� �conomique de reprendre une activit� salari�e, lorsque la p�riode �ducative a �t� accomplie en Suisse et qu'elle a dur� plus de 18 mois dans le d�lai-cadre de cotisation (message relatif � l'approbation des accords sectoriels entre la Suisse et la CE du 23 juin 1999, FF 1999 5772). Mais on ne peut pas en conclure que c'est parce que le droit actuel permettrait de prendre en compte des p�riodes �ducatives qui se sont d�roul�es � l'�tranger qu'on a introduit (dans cette nouvelle r�daction) l'exigence d'une p�riode �ducative de 18 mois accomplie en Suisse. En r�alit�, les ressortissants communautaires, dans le cadre de l'accord, ne devront en principe subir aucune discrimination. A leur �gard, on devrait th�oriquement admettre qu'une p�riode �ducative de six mois � l'�tranger soit consid�r�e comme p�riode de cotisation.
Mais le l�gislateur f�d�ral a n�anmoins voulu qu'une p�riode (plus longue) soit accomplie en Suisse pour �viter que nombre d'assur�s n'ayant jamais s�journ� en Suisse invoquent l'art. 13 al. 2bis LACI apr�s un bref s�jour en Suisse, en se pr�valant de l'interdiction de toute discrimination entre Suisses et ressortissants de l'Union Europ�enne (FF 1999 5668). Cette restriction a �t� critiqu�e en raison, pr�cis�ment, de son caract�re discriminatoire par Bettina Kahil-Wolff (L'accord sur la libre circulation des personnes Suisse-CE et le droit des assurances sociales, SJ 2001 II p. 134) et Jan Michael Bergmann (�berblick �ber die Regelungen des APF betreffend die soziale Sicherheit in :
Rechtsschutz der Versicherten und der Versicherer gem�ss Abkommen EU/CH �ber die Personenfreiz�gigkeit (APF) im Bereich der Sozialen Sicherheit, expos� pr�sent� dans le cadre du s�minaire du 15 novembre 2001 organis� par l'"Institut f�r Rechtswissenschaft und Rechtspraxis" de l'Universit� de St. Gall, version provisoire p. 6, n. 29).
Quoi qu'il en soit, on ne saurait rien d�duire de cette nouvelle disposition qui aille dans le sens d'une prise en compte, dans le droit actuel, des p�riodes �ducatives accomplies � l'�tranger.
5.- Il en va de m�me au demeurant des travaux l�gislatifs en cours dans le cadre de la 3�me r�vision de la LACI. Dans son message du 28 f�vrier 2001, le Conseil f�d�ral a propos� deux variantes concernant les p�riodes �ducatives (FF 2001 2123 ss, 2145 et 2150). La pr�f�rence a �t� donn�e au nouvel art. 9b LACI, non entr� en vigueur. Contrairement � l'actuel art. 13 al. 2bis, qui permet � un parent de cesser toute activit� lucrative afin de se consacrer � l'�ducation de ses enfants sans perdre son droit aux indemnit�s de ch�mage, l'art. 9b LACI vise � prolonger le d�lai-cadre d'indemnisation de l'assur� qui s'est consacr� � l'�ducation de ses enfants (FF 2001 2156). Approuv�e presque sans restrictions par le Conseil des Etats le 19 juin 2001 (BO 2001 CE p. 391-400), la troisi�me r�vision de la loi sur l'assurance-ch�mage et, singuli�rement le nouvel art. 9b LACI (BO CE 2001 p. 391-400), a suscit� un vaste d�bat au sein du Conseil National (BO CN 2001 p. 1885-1889). La nouvelle r�glementation fait actuellement l'objet de d�lib�rations au sein du Conseil des Etats.
L'art. 9b LACI, tel qu'il a �t� propos� par le Conseil f�d�ral, permet � un assur� qui interrompt momentan�ment son activit� professionnelle lors de la naissance ou de l'adoption d'un enfant de conserver pour une dur�e de quatre ans au maximum les droits acquis avant cette naissance ou cette adoption, c'est-�-dire les p�riodes de cotisation accomplies pendant son activit� lucrative.
Durant cette "suspension" des p�riodes de cotisation, la personne ne touche aucune prestation de l'assurance-ch�mage. La majorit� des conseillers nationaux s'est ralli�e � la proposition d'une minorit� de parlementaires de ne pas lier le bonus �ducatif introduit par l'art. 9b LACI � la naissance ou � l'adoption d'un enfant mais d'en faire b�n�ficier �galement le parent qui s'est consacr� � l'�ducation d'un enfant jusqu'� ce que celui-ci atteigne l'�ge de 16 ans (cf. dans ce sens intervention de Berberat, BO CN 2001 p. 1885). Bien que le d�bat ne soit pas encore clos sur ce sujet, l'art. 9b LACI tient donc compte de la volont� affirm�e par les deux Chambres de limiter le droit au bonus �ducatif aux seules personnes qui ont acquis, avant l'interruption professionnelle pour des raisons �ducatives, une p�riode de cotisation minimale en Suisse (cf. intervention de Meier-Schatz, BO CN 2001 p. 1888). D'un autre c�t�, la condition touchant la n�cessit� �conomique a �t� abandonn�e, ce qui facilite la r�insertion sur le march� du travail des assur�s qui se sont consacr�s � des t�ches �ducatives (FF 2001 2145). La formulation du nouvel art. 9b LACI tend � emp�cher que des assur�s ne profitent de p�riodes �ducatives, alors qu'il n'�taient pas encore actifs sur le march� du travail suisse (cf. notamment dans ce sens intervention du Conseil f�d�ral Couchepin, BO CN 201 p. 1888).
L'analyse de ces travaux pr�paratoires ne d�montre aucunement que le droit actuel permettrait la prise en compte de p�riodes �ducatives � l'�tranger et qu'il s'agirait, � cet �gard, d'apporter une limitation territoriale qui serait aujourd'hui inexistante.
6.- En l'esp�ce, il est constant que la p�riode �ducative accomplie par l'intim�e s'est d�roul�e � l'�tranger.
Pour cette raison d�j�, elle ne peut se pr�valoir de l'art. 13 al. 2bis LACI, contrairement � ce que retiennent les premiers juges. Le recours se r�v�le ainsi bien fond�.
l'emploi, Groupe r�clamations, ainsi qu'� la Caisse
cantonale genevoise de ch�mage.