Source: http://www.proceedings.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=MSC0000000122011000300010&lng=en&nrm=abn&tlng=pt
Timestamp: 2019-07-18 19:45:37+00:00
Document Index: 7747103

Matched Legal Cases: ['artigo 31', 'Artigo 3043', 'Artigo 91', 'Artigo 2', 'Artigo 15', 'Artigo 1', 'Artigo 200', 'Artigo 1', 'Artigo 15', 'Artigo 28', 'Artigo 44', 'Artigo 45', 'Artigo 46', 'Artigo 47', 'Artigo 13', 'Artigo 13', 'Artigo 13', 'Artigo 13', 'Artigo 13', 'Artigo 30']

Encontro Nacional ABRI - Direitos humanos no comércio internacional: o que muda com a nova geração de acordos regionais de comércio da UE?
Direitos humanos no comércio internacional: o que muda com a nova geração de acordos regionais de comércio da UE?
Doutorando em Relações Internacionais na Universidade de São Paulo (IRI/USP). Pesquisador do Núcleo de Direito Global da Escola de Direito da Fundação Getúlio Vargas (Direito GV). E-mail: lucastasquetto@usp.br
Em um contexto em que as economias industrializadas mais avançadas buscam assegurar mudanças nas políticas domésticas dos seus parceiros comerciais, cada vez mais os Acordos Regionais de Comércio abrangem conteúdos de direitos humanos na sua redação. Em particular, a União Européia lançou mão de distintos instrumentos dessa natureza em numerosos acordos, porém por serem amplos e escassamente vinculantes, geraram leituras que davam conta de uma 'inflação normativa' na postura do bloco. Entre outros fatores, o impasse na arena multilateral estimulou a reformulação da política comercial européia e o deslocamento das prioridades para a negociação de novos acordos de livre comércio. O artigo apresenta hipóteses sobre o que conduz a UE a inserir cláusulas de direitos humanos em seus ARCs, bem como verifica o conteúdo dessas disposições. Para tanto, analisa o Acordo UE-Chile, considerado o mais avançado até a nova política comercial do bloco europeu, e o Acordo UE-Coréia do Sul, o primeiro da nova geração de acordos europeus.
Palavras-chave: direitos humanos - comércio internacional - Acordos Regionais de Comércio - União Européia - política comercial
A difusão de interdependências globais gera problemas que não respeitam os limites das fronteiras nacionais e que, cada vez mais, ignoram também a separação artificial entre direitos humanos e comércio internacional. À margem da ausência de uma tentativa sistemática de discutir essas correlações na esfera multilateral, e não obstante as indefinições no tratamento das mesmas, as duas áreas encontram-se tratadas em conjunto no contexto de um intenso processo de negociações de Acordos Regionais de Comércio (ARCs)1.
Isso se dá em um momento em que as economias industrializadas mais avançadas demandam não somente acesso a mercados ou proteção doméstica, mas também políticas de cunho regulatório. Particularmente, a União Européia (UE), ao atuar como um poder através do comércio (power through trade), se vale de seu mercado no processo de barganha para assegurar mudanças nas políticas domésticas dos seus parceiros comerciais, nos mais diversos domínios da política pública. O uso constante de instrumentos de direitos humanos nessa tarefa traz confusão sobre o real conteúdo de tais mecanismos e as razões que os levam a estar presentes no bojo de acordos comerciais. Essa incerteza é geradora de desafios concretos para os países em desenvolvimento, principais signatários desses acordos, propostos em geral pelos países desenvolvidos, que buscam garantir através dos ARCs a regulação de matérias não tratadas na Organização Mundial do Comércio (OMC), em decorrência sobretudo da resistência dos primeiros.
Sendo assim, a escolha dos acordos da UE como objeto de estudo responde a três razões distintas, porém complementares. Primeiro, sob uma perspectiva meramente quantitativa, a UE possui a rede mais extensa de ARCs entre os membros da OMC. Segundo, seus acordos comerciais trazem em seu texto um grande número de cláusulas OMC-extra, muitas delas referentes a temas de direitos humanos. Terceiro, a UE acaba de passar por um processo de redefinição dos objetivos de sua política comercial, em que os mercados emergentes foram considerados prioritários em sua estratégia, com destaque para o Mercosul e a Índia.
De todo o modo, não se pretende resolver aqui a questão maior da relação entre direitos humanos e comércio internacional, mas sim apresentar hipóteses sobre o que leva a UE a inserir cláusulas de direitos humanos em seus ARCs ao longo do tempo, bem como verificar o conteúdo dessas disposições no Acordo de Livre Comércio UE-Chile, considerado o mais avançado até a nova política comercial do bloco, e no Acordo de Livre Comércio UE-Coréia do Sul, o primeiro da nova geração de acordos europeus. Para tanto, serão analisadas as regras que tenham vinculação aos direitos humanos, entendidos em um sentido mais abrangente, abarcando também as questões ambientais e trabalhistas.
I. Direitos humanos e comércio internacional: do multilateral ao regional
Ao fim da Segunda Guerra Mundial testemunhou-se a coalizão de interesses em torno de dois sistemas distintos com pretensões universais: o de liberalização do comércio internacional e o de proteção dos direitos humanos. Embora de início ambos fossem voltados também para obter e assegurar permanentemente a paz entre as nações, sendo, portanto, mais convergentes do que divergentes naquele momento, paulatinamente os sistemas tomam caminhos mais díspares e se afastam, assumindo lógicas, formas e garantias de efetividade particulares. Hoje, podemos falar em duas forças que atuam em escala mundial e que, quando em intersecção, geram mais conflitos do que propriamente diálogos: a universalização dos direitos humanos, de um lado, e a globalização econômica, de outro.2
Ao mesmo tempo, se empiricamente os problemas dos dois campos já não respeitam os limites das fronteiras nacionais, cada vez mais ignoram também a separação artificial entre direitos humanos e comércio internacional. A interdependência global, exemplificada pelas crises financeiras, pela poluição ambiental, pelo tráfico de drogas, pelo terrorismo e por outras questões transnacionais, aliado ao advento de amplos movimentos sociais e ao encolhimento das distâncias políticas, colocam-nos num novo contexto.3 Para além da multiplicidade temática, as dinâmicas centralizadoras e descentralizadoras contribuem para mudanças dos locais onde a autoridade é exercida. Ocorre que outros atores passam a ter relevância prática e teórica, mas principalmente que os Estados, embora permaneçam ativos protagonistas, mudam a forma como atuam nos processos da política mundial4. Se antes o sistema era ainda essencialmente interestatal, agora, ganha contornos de interação horizontal, em que a governança global lhes impõe a interação mediante variadas maneiras e com um espectro significativo de atores sociais5.
Os direitos humanos e o comércio internacional não são imunes a essa nova lógica: mesmo que cada vez mais técnicas, suas normas são produzidas em esferas variadas, respondem a interesses distintos (conflitantes e/ou complementares) e são elaboradas por outros atores além do Estado. Nesse processo, ainda que aceita a pluralidade de normas e jurisdições, é preciso buscar um princípio que permita reordenar o sistema, papel que muitos atribuem aos direitos humanos. O fato de que governos cujas políticas sequer podem ser consideradas liberais quanto ao respeito à liberdade de expressão e de reunião tenham que se referir a direitos civis e políticos e defender suas estatísticas em termos de direitos sócio-econômicos parece um indicador de que tais temas gozam de legitimidade na comunidade dos Estados. Essas são questões que alcançaram um lugar no topo da agenda global e que têm respaldo num contexto que as manterá por um longo tempo aos olhos do público.6
No sistema multilateral de comércio, ainda que a relação entre direitos humanos e comércio internacional não tenha merecido destaque nas negociações ao longo da Rodada Uruguai, o Preâmbulo do Acordo que criou a Organização Mundial do Comércio (OMC) coloca a consecução de objetivos necessários para a eficácia dos direitos humanos ao lado do comprometimento com o livre comércio.7 Assim, tendo em conta os objetivos da OMC, no âmbito do sistema de solução de controvérsias, uma via possível para harmonizar comércio e direitos humanos é a interpretação dos Artigos XX e XXI do GATT à luz do previsto no artigo 31.3 (c) da Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados, que faz referência a qualquer regra relevante de direito internacional aplicável às relações entre as partes. Tal medida tornaria possível a consideração de normas de direitos humanos no sistema de solução de controvérsias da OMC. Então se lograria fundamentar a interpretação das normas comerciais em consonância com a hierarquia do direito internacional.8 Essa estratégia responde à constatação de que a simples confiança na proteção dos direitos humanos como algo condicionado aos eventuais benefícios do comércio não é suficiente. O livre-comércio não seria uma promessa de comércio sem regulação, mas sim de comércio regulado com a intenção de circular livremente e garantir os objetivos de prosperidade para todos, especialmente os mais pobres, e, dessa forma, colaborar diretamente na promoção dos direitos humanos9.
Todavia, em razão da sensibilidade do tema para os Estados, praticamente não se procurou conduzir no interior da OMC uma tentativa sistemática de debater os impactos mútuos do comércio sobre os direitos humanos, ressalvados elementos das Declarações de Doha10 e de Singapura11, além dos relatórios da Organização das Nações Unidas sobre os efeitos potencialmente negativos da OMC sobre os direitos humanos. Quase nenhum progresso foi obtido no que toca aos aspectos mais complexos dessa relação. Quanto ao sistema de solução de controvérsias, nota-se algum reconhecimento dessas correlações no caso de comércio e meio ambiente12, embora não seja possível dizer que a questão tenha sido resolvida13.
Como outros temas também considerados ainda não prontos para o debate definitivo na arena multilateral com vistas à obtenção de um acordo comum sobre as matérias, a agenda dos direitos humanos foi redirecionada para a esfera dos ARCs. A amplitude e o alcance desses acordos foram expandidos significativamente nos últimos anos. Não se trata mais de simplesmente remover tarifas sobre o comércio intra-bloco de bens: os novos acordos, em especial aqueles que envolvem países desenvolvidos, incluem regras mais profundas, que abrangem de investimentos e concorrência até a proteção do meio ambiente e dos direitos trabalhistas. Entre as razões que animam essa expansão da rede de ARCs, é possível indicar a liberalização do comércio entre parceiros comerciais naturais, encorajando o comércio de bens e serviços e estimulando o investimento em países desenvolvidos e em desenvolvimento. Ademais, esses Acordos são negociados de maneira muito mais rápida do que os acordos multilaterais e permitem aos Estados tratar de questões mais específicas.14 Por fim, a onda de acordos regionais traz consigo também um ciclo que parece inevitável para uma série de países, que, ao temerem a exclusão e o subsequente impacto no seu acesso a mercados, sentem-se compelidos a buscar parceiros por meio do bilateralismo. Como consequência se tem que o comércio mundial tem sido intensificado muito mais por meio de ARCs do que através do princípio da nação mais favorecida da OMC.15
A assimetria de forças em termos de recursos econômicos e humanos e de influência política, normalmente verificada entre as partes de ARCs, permite que a associação entre direitos humanos e comércio internacional nos acordos regionais seja promovida de modo direto no interior de suas disposições, por vezes incluindo mecanismos de enforcement.16 Kinley17 vê nessa manifesta desigualdade de forças no processo negociador bilateral, sobretudo face aos países menos desenvolvidos, não só possibilidades de exploração econômica por parte dos países ricos, mas também oportunidades de avançar o cumprimento da agenda dos direitos humanos, seja como uma medida sinceramente destinada a tal, seja como protecionismo disfarçado. De todo o modo, pode-se argumentar que, independentemente das formas legais adotadas, a proliferação de disposições dessa natureza já sinaliza uma nova realidade do comércio internacional18.
Nessa perspectiva, a União Européia se destaca tanto pelo número de ARCs quanto pela adoção de um amplo arsenal de disposições que envolvem temas de direitos humanos19 nos seus acordos comerciais, e historicamente tem sido assim. No período pós-guerra, a Europa exerceu um papel central na proliferação desses acordos. Inicialmente estabelecida como Comunidade Econômica Européia, em 1957, hoje, a UE possui a rede mais extensa de ARCs entre os membros da OMC. Ao mesmo tempo, diferente dos Estados Unidos (EUA), os europeus não utilizaram, no entanto, um modelo padrão para seus acordos regionais, o que faz com que sua rede de acordos seja caracterizada por diferentes agendas de liberalização e regras comerciais.20 A possibilidade de esses Acordos serem negociados de maneira flexível para servir à União e seus parceiros de acordo com cada caso específico dá ensejo a tipologias distintas para a classificação dos acordos.
São ao menos sete níveis diferentes de integração, a começar pela própria UE. Com a Área Econômica Européia, o mercado comum da UE é estendido a Noruega, Islândia e Liechtenstein, embora cada membro mantenha sua tarifa externa separada, além de a política agrícola comum não se estender a AEE. Mesmo que somente em torno de produtos industriais, foram acordadas Uniões Aduaneiras com Andorra, Chipre, Malta e Turquia. De outro lado, governados pelo então denominado "Barcelona Process"21, lançado em 1995, os Acordos de Associação Euro-Mediterrâneos prevêem uma relação especial da UE com os doze parceiros mediterrâneos localizados no sul e no leste da região. Ainda, a UE possui uma rede de acordos que concede preferências unilaterais, tanto ao Grupo de Países da África, Caribe e Pacífico (ACP), por meio do Acordo de Cotonou, quanto aos demais países em desenvolvimento, sob o Sistema Geral de Preferências (SGP) da Enabling Clause da OMC.22 Por fim, o bloco tem Acordos de Livre Comércio (ALCs) típicos, com países e regiões mais distantes, sendo o objetivo central europeu nesse caso neutralizar a discriminação potencial contra os exportadores e investidores europeus ou assegurar benefícios comerciais através de acesso preferencial aos mercados estrangeiros.
II. Política comercial européia: (in)definição de interesses
Em uma perspectiva econômica, os ARCs da UE têm em vista trocar o acesso ao mercado europeu pela regulação internacional. Trata-se de uma resposta a circunstâncias criadas pela globalização. Definida como um profundo aumento e um aprofundamento na interdependência econômica na economia mundial, a globalização criou incentivos para defender internacionalmente as regulações domésticas. Os empresários das economias industrializadas mais avançadas não demandam mais somente acesso a mercados ou proteção doméstica, mas também demandam políticas regulatórias, o que faz com que os acordos comerciais de suas economias sejam suplementados com regulações nos mais diversos domínios da política pública. Esse apelo alcança a política comercial européia em todas as esferas, da integração regional, passando pelos acordos bilaterais, até a Rodada Doha da OMC, quando a UE efetivamente tentou equilibrar futuras concessões de acesso ao seu mercado agrícola com suas demandas em questões regulatórias.23
Mais especificamente, o tratamento desses temas de cunho regulatório no âmbito da OMC não atemoriza os governos membros da UE, porque não imporiam disciplina mais rígida do que aquela a que eles já se submetem por força das regras comunitárias24. No limite, em um raciocínio puramente econômico, isso implica o encarecimento da produção européia. Em boa parte, ajuda a explicar as pressões políticas para exportar modelos regulatórios ambientais e trabalhistas e questões que demandam a redução do espaço para políticas públicas dos demais países, especialmente em propriedade intelectual, serviços e investimentos. Em um cenário de crescente competição internacional, exportar padrões de produção significa também exportar custos.
Tal como sugerem Meunier e Nicolaïdis, ao aprimorar esses mecanismos, a UE não se resume a ter um poder formidável no comércio ('power in trade'), podendo-se dizer ademais que atua como um poder através do comércio ('power through trade'), usando o seu enorme mercado interno no processo de barganha para assegurar mudanças nas políticas domésticas dos seus parceiros comerciais. Isso seria dizer, em outros termos, que a UE aparentemente procura moldar os novos parâmetros da governança global quando se vale de seu poder econômico para alcançar objetivos não-comerciais, desde regras específicas voltadas à exportação e acompanhamento da integração dos mercados (padrões sociais, ambientais e de segurança) até ligações mais políticas e estratégicas. São 'exportadas' as leis e padrões da UE e, ultimamente, suas normas e idéias25. Em outros termos, Brown se refere a um complexo sistema de comércio 'carrots and sticks' por meio do qual a UE procura fazer uso efetivo de seu poder 'soft'.26
Isso é feito de um modo que a distinguiria dos EUA, por exemplo. O uso do comércio para atingir objetivos não-comerciais ocupa lugar central como instrumento potencial do poder geopolítico europeu. Não basta promover abertura comercial: seria preciso liberalizar do 'jeito' europeu. Com isso se quer dizer que, enquanto os norte-americanos tentam promover características específicas de um sistema de livre comércio que sirva aos seus interesses domésticos, a UE cada vez mais se viu engajada em um jogo mais sutil, no qual valores, interesses e modelos são turvos.27
Por outro lado, o que se destaca como singularidade pode ser lido igualmente como um ponto de indefinição na delimitação dos objetivos centrais dos ARCs. Internamente, a UE conta com diferentes governos dos Estados-Membros, que, influenciados por uma série de atores domésticos, têm visões diversas sobre como manejar esse poder através do comércio28. Assim, o amplo leque de funções delegadas aos acordos comerciais dá abertura a ponderações de que os ARCs europeus evidenciariam uma significativa 'inflação normativa', principalmente nas partes que envolvem políticas de desenvolvimento, representando uma postura distinta da adotada nos acordos dos EUA, que possuem mais disposições OMC-extra cuja obrigatoriedade é garantida. Haveria, pois, duas abordagens distintas no tratamento dos direitos humanos no bojo dos ARCs: a aposta norte-americana em uma abordagem 'funcionalista', garantindo juridicamente a obrigatoriedade das normas em áreas selecionadas, e a opção européia pela 'inflação legal', com grande número de áreas incluídas no acordo, porém, com escasso enforcement29. Seja como for, da falta de consenso por parte dos Estados-Membros da UE sobre a finalidade dos ARCs decorreria a necessidade de retratar estes acordos como não conduzidos somente por interesses comerciais30.
Aparentemente, a confusão em torno dos objetivos principais dos acordos comerciais da UE parece se dissipar com a redefinição de critérios pela Comissão Européia, ao menos em relação aos ALCs. As indefinições quanto ao desenrolar da Rodada Doha, a crise financeira global e as eleições e trocas de governos em alguns dos principais países da OMC conduziram os negociadores a uma posição mais defensiva no âmbito das tratativas multilaterais. Esses reposicionamentos das posturas negociadoras encontraram reflexo na política comercial da UE. A Comissão Européia ficou responsável por propor uma nova geração de acordos bilaterais de livre comércio com parceiros considerados estratégicos. A nova estratégia foi consolidada no documento 'Global Europe'31, cuja maior inovação foi dar fim à moratória ao lançamento de novos acordos dessa natureza, que se estendeu de 1999 a 2006.32 Além das dificuldades no avanço da agenda multilateral, foram decisivas para a retomada das negociações de ALCs, os desenvolvimentos na política comercial dos EUA33, o crescimento econômico na Ásia e a conclusão de ALCs que acompanharam esse processo, bem como as mudanças domésticas dentro da própria UE, como, por exemplo, a saída de Pascal Lamy, figura à qual estava ligada a moratória sobre novos acordos dessa natureza.34
Embora reafirme o compromisso europeu com o sistema multilateral e com a própria Rodada Doha, bem como mantenha a política comercial com a função de contribuir para os objetivos da política externa do bloco, sobretudo objetivos de desenvolvimento e relações com os vizinhos, fica clara a mudança de tom com o novo desenho para os acordos comerciais proveniente do 'Global Europe'. Se de uma perspectiva histórica os ARCs europeus se caracterizavam por conformarem suas disposições e seus compromissos em função dos parceiros e por terem uma ambição relativamente modesta quanto à abertura de mercado, a partir da nova política comercial, estas nuances, frutos de abordagens distintas, parecem se estreitar. Caso os novos ARCs europeus realmente sigam tal modelo, a tendência é que se aproximem cada vez mais dos ALCs negociados nos últimos anos pelos EUA35.
A escolha estratégica de selecionar países específicos para negociar pode ser lida como uma superação da abordagem região-região, perseguida como prioridade pela Comissão nas negociações anteriores. A percepção de que uma abordagem bilateral oferece melhores resultados leva a que somente se continue a negociar em bloco com o Mercosul e com o Conselho de Cooperação do Golfo. Como a complexidade das dinâmicas internas pode reduzir o nível de ambição das partes enquanto os países buscam alcançar um mínimo denominador comum para o bloco, a Comissão Européia passou a buscar celebrar acordos bilaterais com alguns países latino-americanos e a relançar as negociações com os países da ASEAN em bases individuais, a começar por Singapura. A partir dessa perspectiva, os principais critérios elaborados para a definição dos novos parceiros foram o potencial de mercado (tamanho e crescimento) e o nível de proteção contra os interesses exportadores da UE (barreiras tarifárias e não-tarifárias). Sendo assim, a redefinição dos objetivos determina o lançamento de novos ALCs sob critério econômico, buscando maior envolvimento com as principais economias e regiões emergentes - com reiteradas referências ao Brasil, a China, a Índia e aos países do Sudeste Asiático -, e o enforcement das regras de comércio internacional.
III. Os direitos humanos nos Acordos UE-Chile e UE-Coréia do Sul
Depois de expor diferentes hipóteses a respeito das motivações que levam a UE a manter políticas regulatórias, em especial as que de algum modo se relacionam com temas de direitos humanos, inserindo-as no corpo de seus ARCs, parte-se para a análise dessas disposições em dois acordos específicos: o Acordo de Associação UE-Chile36, que inclui um Acordo de Livre Comércio, assinado em novembro de 2002, e em vigor desde fevereiro de 2003; e o Acordo de Livre Comércio UE-Coréia do Sul37, assinado em outubro de 2010. O acordo com o Chile era visto como algo próximo a um modelo que representava o mais recente e avançado ALC38 até o início do recém comentado processo de redefinição de critérios e objetivos para a expansão de ARCs na UE. Já o Acordo com a Coréia do Sul não só é o primeiro da nova geração de ALCs a ser concluído, como também é o mais abrangente em termos comerciais até então39, sendo possível que seus termos pautem as próximas negociações. Além disso, ambos respondem fortemente à intenção da UE de promover as relações com suas respectivas regiões, América Latina e Ásia, reforçando os laços estratégicos com importantes mercados emergentes, e de neutralizar o potencial desvio de comércio em favor dos EUA, também parceiro comercial de Chile e Coréia do Sul, com ALCs já assinados40.
Adotando a estratégia sugerida por Bartels41, as técnicas previstas para assegurar a proteção dos direitos humanos nos ARCs serão analisadas por meio de duas categorias principais: disposições que visem salvaguardar o direito de regular em matéria de direitos humanos e disposições que procuram estabelecer parâmetros de direitos humanos positivos entre as partes do Acordo.
Praticamente todos os ARCs incluem uma cláusula de exceções gerais nos moldes do Artigo XX do GATT 1994. Assim, um expediente que possibilita às partes aprimorar seus direitos de regular por razões de política pública tem sido o relaxamento das condições estritas do caput do Artigo XX42 ou o aumento da abrangência dessas cláusulas. Os países que adotam esta última medida em geral a fazem em três áreas principais: meio ambiente, cultura e direitos indígenas. A UE se vale de uma cláusula inspirada no Artigo 3043 do Tratado que institui a Comunidade Européia em quase todos os seus ARCs, sendo que uma das exceções é justamente o Acordo com o Chile, que incorpora por referência o Artigo XX do GATT44, conforme se pode notar a partir da análise do Artigo 91 do acordo UE-Chile. O mesmo acontece no Acordo com a Coréia do Sul, que, em seu Artigo 2.15, faz menção ao Artigo XX do GATT e suas notas interpretativas, sendo este aplicável ao comércio de bens coberto pelo acordo, mutatis mutandis. Todavia, em relação aos subparágrafos (i) e (j), é previsto que, antes de tomar qualquer medida uma Parte deve fornecer à outra todas as informações relevantes, com o intuito de alcançar uma solução aceitável para ambas. Nesses casos, em circunstâncias excepcionais e críticas, deixam-se margens para a aplicação de medidas sob o princípio da precaução.
Outros países, por sua vez, também procuram ganhar espaço regulatório mediante a inclusão de cláusulas em que concedem prioridade aos direitos e obrigações advindos de outros acordos internacionais entre as partes em caso de conflito. Em geral, essas cláusulas de conflito fazem referência aos Acordos da OMC (incluindo as exceções), e, principalmente por implicação, mas algumas vezes de forma expressa, também se referem a outros acordos entre as partes, como as Convenções da OIT e tratados ambientais ou de direitos humanos45. Nos Acordos sob análise não foram encontradas cláusulas de conflito, somente menções a outros tratados nos respectivos preâmbulos, com fraca força vinculante. Em geral, os tratados mais temáticos encontram-se nos capítulos específicos. Do preâmbulo do Acordo UE-Chile consta o comprometimento com os princípios democráticos e com os direitos humanos fundamentais consagrados na Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH), e o reconhecimento da importância da Declaração Final da Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Social de Copenhagen e dos princípios e regras contidas no Acordo Constitutivo da OMC. Já no preâmbulo do Acordo UE-Coréia, além do compromisso com a DUDH, é reafirmado o compromisso com a Carta das Nações Unidas, seguido do compromisso de trabalhar a partir da estrutura de direitos e obrigações sob o Acordo de Marrakesh e outros acordos multilaterais, regionais e bilaterais dos quais UE e Coréia do Sul sejam partes. Em particular, no Artigo 15.14, as partes concordam que nada no ALC irá requerer que os Estados ajam de maneira inconsistente com suas obrigações diante da OMC.
De outro lado, com medidas que vão além da garantia de um espaço para a realização de políticas públicas em matéria de direitos humanos, alguns países partiram para um enfoque mais profundo, ao usar os ARCs como plataforma para a regulação positiva da proteção de determinados direitos humanos. São cláusulas que estabelecem parâmetros, por vezes obrigatórios e passíveis de enforcement, e outras que trazem estratégias de cooperação nesses temas46. Até então, a UE costumava relacionar em seus ARCs uma cláusula padrão de direitos humanos, complementada por uma cláusula de 'não-execução', que permite que a Parte tome 'medidas apropriadas', através de um procedimento de consulta, em relação ao parceiro que tenha descumprido obrigações do acordo. Embora com potencial para cobrir uma série de matérias, incluindo qualquer violação de direitos trabalhistas e ambientais que alcancem o status de direitos humanos, tais cláusulas só foram aplicadas em casos envolvendo graves violações de direitos humanos e golpes militares47.
O Acordo UE-Chile conta tanto com a cláusula de direitos humanos e a de não-execução quanto com variadas estratégias de cooperação. Com uma redação que não é exatamente idêntica à cláusula padrão de direitos humanos adotada até então pela UE, mas que mantém sua essência, o Artigo 1° (1) estabelece como princípio: "respect for democratic principles and fundamental human rights as laid down in the United Nations Universal Declaration of Human Rights and for the principle of the rule of law underpins the internal and international policies of the Parties and constitutes an essential element of this Agreement". Como referido, a disposição é combinada com o Artigo 200, (2) e (3)(b) 48 que permite a adoção de medidas apropriadas em face do descumprimento das obrigações constantes no Artigo 1° (1). Aliado a essas disposições, o acordo conta com mecanismos de cooperação em ao menos seis áreas que envolvem direta ou indiretamente questões ligadas aos direitos humanos: cooperação contra o terrorismo49 (Artigo 15), com menção inclusive à Resolução 1373 (2001)50, do Conselho de Segurança da ONU; cooperação sobre o meio ambiente (Artigo 28); cooperação social (Artigo 44); cooperação relativa à gênero (Artigo 45); cooperação sobre imigração ilegal (Artigo 46); e cooperação sobre drogas e combate ao crime organizado (Artigo 47).
Mais especificamente, no enfrentamento dessas questões, se destaca a singularidade do Acordo UE-Coréia do Sul. O primeiro acordo da nova geração de ALCs europeus segue justamente o contrário do que antes se tinha como um dos principais aspectos dos ARCs da UE: não inclui a cláusula de direitos humanos em seu bojo, embora esta esteja presente em grande parte dos acordos negociados pelo bloco, e, ao mesmo tempo, dispõe sobre questões trabalhistas e proteção do meio ambiente com o recurso a mecanismos de enforcement, quando anteriormente esses temas eram entregues a instrumentos de cooperação, por meio de assistências técnica e financeira quando necessário. Ao mesmo tempo, o Acordo cumpre os critérios colocados pela nova política comercial européia, com um claro objetivo econômico, amplitude e profundidade no enfrentamento dos temas e a previsão de regras obrigatórias.
Nesse sentido, as disposições sobre direitos humanos saem do âmbito da cooperação e são tratadas por meio de normas vinculantes para os signatários. Ao tratar de direitos trabalhistas, a UE chegava a preferir o uso do termo 'social matters' e o compromisso com as principais Convenções da Organização Internacional do Trabalho (OIT) só era incorporado no Acordo de Cotonou51. Em particular, no acordo com a Coréia, as Partes incluíram firmes compromissos em matéria de padrões trabalhistas e ambientais na esfera do Capítulo 13, "Comércio e Desenvolvimento Sustentável". Existe o compromisso de ratificar e implementar de maneira efetiva não só as Convenções da OIT que se referem as normas laborais fundamentais, mas também as mais recentes (Artigo 13.4). Do mesmo modo, tal compromisso se estende à implementação efetiva de todos os acordos multilaterais de meio ambiente dos quais UE e Coréia do Sul façam parte (Artigo 13.5). As preocupações com as externalidades comerciais dos temas 'trabalho' e 'meio ambiente' ficam claras na disposição que confronta as Partes com o compromisso de se absterem da renúncia ou derrogação dessas normas quando isso afete o comércio ou os investimentos entre ambas (Artigo 13.7). As inovações do acordo também se estendem à previsão de mecanismos de monitoramento, com a participação da sociedade civil (Artigo 13.13), e de um mecanismo específico de solução de controvérsias, através de um painel independente de especialistas, cujas recomendações estariam sujeitas ao controle do Comitê de Comércio e Desenvolvimento Sustentável (Artigo 13.15).
Ao longo da expansão da rede de ARCs da UE observou-se um crescente tratamento de temas de direitos humanos, em resposta tanto a pressões essencialmente comerciais quanto pressões oriundas de preocupações genuínas ligadas de modo direto aos direitos humanos, a tal ponto que em determinados casos não fosse possível desassociar um do outro. A amplitude dos acordos e a escassa previsão de mecanismos vinculantes fortaleceram as leituras que davam conta de uma 'inflação normativa' na postura do bloco. Com a recente reformulação da política comercial européia e o deslocamento das prioridades para a negociação de novos ALCs é de se perguntar se é possível vislumbrar mudanças efetivas.
A análise do Acordo UE-Coréia do Sul em relação ao Acordo UE-Chile parece confirmar uma alteração de fato na concepção dos instrumentos bilaterais. O Acordo com a Coréia do Sul trata de um número inferior de temas ligados aos direitos humanos, porém os que estão regulados encontram disposições mais profundas e completas, com uma linguagem vinculante. De outro lado, tem-se uma diminuição radical no número de áreas de cooperação e a ausência da tradicional cláusula européia de direitos humanos. Colocados em destaque, os temas 'proteção ambiental' e 'direitos trabalhistas' são justamente os que possuem uma interface mais clara com o comércio internacional, e não parece exagero argumentar que a forma como foram inseridos no Acordo revela uma clara leitura pró comércio em sua abordagem.
Não obstante, é sabido que essas políticas de cunho regulatório enfrentam grande resistência dos principais países em desenvolvimento, normalmente não dispostos a aceitar a inserção de temas não-comerciais em seus acordos de comércio. Ao mesmo tempo em que estes foram apontados pela Comissão Européia como parceiros prioritários para a negociação de novos ALCs, despontam com crescente poder econômico e influência política, o que diminui a capacidade da UE de imposição de seus próprios termos. Portanto, trata-se de uma realidade que recomenda prudência na tentativa de generalizar os resultados da análise da nova geração de ARCs europeus, representada até então pelo Acordo UE-Coréia do Sul.
1. Sob a categoria geral "Acordos Regionais de Comércio" estão abrangidas as modalidades: 'União Aduaneira', 'Acordos de Integração Econômica', 'Acordos de Livre Comércio' e 'Acordos Preferenciais de Comércio'.
2. KINLEY, David. Civilising Globalisation: Human Rights and the Global Economy. New York: Cambridge University Press, 2009, p. xii.
3. ROSENAU, James N. Governance, Order, and Change in World Politics. In: ROSENAU, James N.; CZEMPIEL, Ernst-Otto (edit.). Governance Without Government: Order and Change in World Politics. Cambridge: Cambridge University Press, 1992, p. 3.
4. ROSENAU, James N. Governance, Order, and Change in World Politics, p. 23.
5. HURRELL, Andrew. On Global Order: Power, Values, and the Constitution of International Society. New York: Oxford University Press, 2009, p. 95.
6. ROSENAU, James N. Along the Domestic-Frontier: Exploring Governance in a Turbulent World. Cambridge: Cambridge University Press, 1997, p. 183.
7. No mesmo sentido, "the preamble of the WTO Agreement, which establishes the framework for the entire WTO system, does not make free trade an end in itself. Rather, it establishes the objectives of the system as related to the fulfillment of basic human values, including the improvement of living standards for all people and sustainable development. As is widely recognized now, both in development literature as well as in numerous documents of international policy, these objectives cannot be reached without respect for human rights" (HOWSE, Robert; MUTUA, Makau. Protecting Human Rights in a Global Economy: Challenges for the WTO. International Centre for Human Rights and Democratic Development, 2000, p. 4. Disponível em: http://www.ichrdd.ca/english/commdoc/publications/globalization/wtoRightsGlob.html).
8. AMARAL JÚNIOR, Alberto do. A Solução de Controvérsias na OMC. São Paulo: Atlas, 2008, p. 269.
9. KINLEY, David. Civilising Globalisation: Human Rights and the Global Economy, p. 43.
10. Ver http://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min01_e/mindecl_e.htm.
11. Ver http://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min96_e/wtodec_e.htm.
12. Ainda assim, o que se vê é uma interpretação pró comércio nos principais casos analisados pelo Órgão de Apelação mesmo que se reconheça a relevância dos direitos humanos tutelados nas situações específicas (Ver AMARAL JUNIOR, Alberto do. Sistema de Solução de Controvérsias na OMC, p. 188-206).
13. BARTELS, Lorand. Social issues: Labour, environment and human rights. In: LESTER, Simon; MERCURIO, Bryan (edit.). Bilateral and Regional Trade Agreements: Commentary and Analysis. New York: Cambridge University Press, 2009, p. 343-345.
14. CELLI, Umberto; SALLES, Marcus; TUSSIE, Diana; PEIXOTO, Juliana. MERCOSUL in South-South Agreements: In the Middle of Two Models of Regionalism. UNCTAD Virtual Institute, September 2010, p. 3-6.
15. CELLI, Umberto; SALLES, Marcus; TUSSIE, Diana; PEIXOTO, Juliana. MERCOSUL in South-South Agreements: In the Middle of Two Models of Regionalism, p. 7.
16. Estima-se que 75% dos governos participem de acordos regionais de comércio com cláusulas de direitos humanos mediante uma série de estratégias como a inclusão de cláusulas de não-derrogação, previsão da linguagem de direitos humanos no preâmbulo e a extensão do escopo do Artigo XX do GATT 1994. Tais cláusulas podem ser vinculantes ou meramente retóricas (AARONSON, Susan Ariel; CHAUFFOUR, Jean Pierre. The Wedding of Trade and Human Rights: Marriage of Convenience or Permanent Match? In: WTO Research and analysis. Disponível em: http://www.wto.org/english/res_e/publications_e/wtr11_forum_e/wtr11_15feb11_e.htm).
17. KINLEY, David. Civilising Globalisation: Human Rights and the Global Economy, p. 91-92.
18. AARONSON, Susan Ariel; CHAUFFOUR, Jean Pierre. The Wedding of Trade and Human Rights: Marriage of Convenience or Permanent Match?
19. Um dos instrumentos mais eficazes da UE para promover os direitos humanos externamente é o uso da proteção dos direitos humanos como uma qualificação para a adesão ao bloco. O Tratado da UE baseia a adesão de novos Estados-Membros na aderência aos princípios comuns de liberdade, democracia, respeito pelos direitos humanos e liberdades fundamentais, e Estado de Direito. Essas qualificações devem ser cumpridas antes que a adesão seja concedida (SCHEFER, Krista Nadakavukaren. The Use of Trade Instruments in the Pursuit of Human Rights: European Foreign Policy. In: ABBOTT, Frederick, BREINING-KAUFMANN, Christine, COTTIER, Thomas (edit.). International Trade and Human Rights: Foundations and Conceptual Issues. The University of Michigan Press, 2006, p. 308).
20. AHEARN, Raymond J. Europe's Preferential Trade Agreements: Status, Content, and Implications. Congressional Research Service, March 2010, p. 3.
21. Ver http://eeas.europa.eu/euromed/barcelona_en.htm.
22. PANAGARIYA, Avind. EU Preferential Trade Policies and Developing Countries. The World Economy, v. 25, n. 10, p. 1415-1432, November 2002.
23. BIÈVRE, Dirk De. The EU Regulatory Trade Agenda and the Quest for WTO Enforcement, Journal of European Public Policy, v. 13, n. 6, September 2006, p. 852-854.
24. YOUNG, Alasdair R.; PETERSON, John. The EU and the new trade politics, Journal of European Public Policy, v. 13, n. 6, September 2006, p. 805-806.
25. MEUNIER, Sophie; NICOLAÏDIS, Kalypso. The European Union as a Conflicted Trade Power, Journal of European Public Policy, v. 13, n. 6, September 2006, p. 907-910.
26. BROWN, Oli. EU Trade Policy and Conflict. International Institute for Sustainable Development (IISD), 2005. Disponível em: http://www.iisd.org/pdf/2005/security_eu_trade_policy.pdf.
27. MEUNIER, Sophie; NICOLAÏDIS, Kalypso. The European Union as a Conflicted Trade Power, p. 912.
28. MEUNIER, Sophie; NICOLAÏDIS, Kalypso. The European Union as a Conflicted Trade Power, p. 907.
29. HORN, Hendrik; MAVROIDIS, Petros; SAPIR, André. Beyond the WTO? An Anatomy of EU and US Preferential Trade Agreements. The World Economy, v. 33, n. 11, 2010, p. 1568-1580.
30. HORN, Hendrik; MAVROIDIS, Petros; SAPIR, André. Beyond the WTO? An Anatomy of EU and US Preferential Trade Agreements, p. 1568.
31. European Commission. Global Europe: Competing in the World - A Contribution to the EU's Growth and Jobs Strategy. Brussels: European Commission, 2006.
32. European Commission. Report on progress achieved on the Global Europe strategy, 2006-2010. Commission Staff Working Document. Brussels: European Commission, 2010, p. 4-5
33. "The EU also tends to see itself as being in competition with the US in setting the agenda for the terms and conditions for future multilateral trade negotiations on an increasing wider range of 'behind the border' trade-related issues, such as competition law, standards, public procurement, investment codes and rights of establishment, and FTAs are envisaged as a means of establishing EU procedures as international norms" (McQUEEN, Matthew. The EU's Free-trade Agreements with Developing Countries: A Case of Wishiful Thinking? The World Economy, v. 25, n. 9, 2002, p. 1383-1384).
34. WOOLCOCK, Stephen. European Union Policy Towards Free Trade Agreements. ECIPE Working Paper, n. 3, 2007, p. 5. Disponível em: http://www.ecipe.org/publications/ecipe-working-papers/european-union-policy-towards-free-trade-agreements.
35. AHEARN, Raymond J. Europe's Preferential Trade Agreements, p. 2.
36. Disponível em: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2002:352:0003:1439:EN:PDF.
37. Disponível em: http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=443&serie=273&langId=en.
38. WOOLCOCK, Stephen. European Union Policy Towards Free Trade Agreements, p. 5.
39. Em cinco anos praticamente a totalidade das tarifas tanto para a indústria quanto para a agricultura será eliminada (98,7%). Foram elaborados e acordados capítulos separados para defesa comercial, barreiras técnicas ao comércio, medidas sanitárias e fitossanitárias, taxas alfandegárias e facilitação comercial, serviços, investimento estrangeiro direto (inclusive ainda antes do estabelecimento no território), comércio eletrônico e os respectivos cronogramas de compromissos, que vão significativamente além dos compromissos assumidos no GATS. Além disso, foram acordados compromissos mais abrangentes em relação à concorrência, incluindo ajuda estatal, propriedade intelectual, enforcement e compras governamentais (European Commission. Report on progress achieved on the Global Europe strategy, 2006-2010, p. 7).
40. WOOLCOCK, Stephen. European Union Policy Towards Free Trade Agreements, p. 3-4.
41. BARTELS, Lorand. Social issues: Labour, environment and human rights, p. 346.
42. Uma variação muito comum trazida pelos acordos europeus segue igualmente o Artigo 30 do Tratado da UE ao não fazer referencia expressa à primeira condição de que uma medida não deve constituir uma discriminação injustificável (BARTELS, Lorand. Social issues: Labour, environment and human rights, p. 352).
43. "As disposições dos artigos 28 e 29 são aplicáveis sem prejuízo das proibições ou restrições à importação, exportação ou trânsito justificadas por razões de moralidade pública, ordem pública e segurança pública, de protecção da saúde e da vida das pessoas e animais ou de preservação das plantas, de protecção do património nacional de valor artístico, histórico ou arqueológico, ou de protecção da propriedade industrial e comercial. Todavia, tais proibições ou restrições não devem constituir nem um meio de discriminação arbitrária nem qualquer restrição dissimulada ao comércio entre os Estados-Membros".
44. BARTELS, Lorand. Social issues: Labour, environment and human rights, p. 348-349.
45. BARTELS, Lorand. Social issues: Labour, environment and human rights, p. 346-347.
46. "Some PTAs establish "hard" rules that supply precise codes of human rights conduct and tie the conditions of market access to enforced commitments to protect human rights; others establish "soft" human rights rules that are only vaguely tied to market access and are not conditionally based on member states' actions (cheap talk)" (HAFNER-BURTON, Emilie. Forum Shopping for Human Rights: The Transformation of Preferential Trade, p. 9).
47. BARTELS, Lorand. Social issues: Labour, environment and human rights, p. 362.
48. "2. If one of the Parties considers that the other Party has failed to fulfill an obligation under this Agreement it may take appropriate measures. Before doing so, it must supply the Association Council within 30 days with all the relevant information required for a thorough examination of the situation with a view to seeking a solution acceptable to the Parties.
(b) violation by the other Party of the essential elements of this Agreement referred to in Article 1, paragraph 1".
49. A decisão de incorporar uma cláusula sobre terrorismo em todos os acordos da UE, incluindo os ALCs, foi tomada pelo Conselho Europeu em junho de 2002, no encontro de Sevilha (ver Declaration by the European Council on the Contribution of the CFSP, including the ESDP, to the Fight Against Terrorism. Disponível em: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/72638.pdf).
50. Disponível em: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N01/557/43/PDF/N0155743.pdf?OpenElement.
51. BARTELS, Lorand. Social issues: Labour, environment and human rights, p. 363.