Source: http://retro.lagen.nu/dom/nja/2015s976
Timestamp: 2019-08-19 12:55:14+00:00
Document Index: 25825327

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'HD ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'HD ']

NJA 2015 s. 976 ( NJA 2015:88) | Lagen.nu
Mark- och miljööverdomstolen (hovrättsråden Liselotte Rågmark , Peder Munck, referent, och Margaretha Gistorp samt tekniska rådet Carl-Gustaf Hagander) anförde i dom den 17 juni 2014 följande.
De koncessioner som finns för LKAB berör över huvud taget inte den nu aktuella planlagda fastigheten. Inte heller de undersökningstillstånd som finns berör planfastigheten. Den bearbetningskoncession som ligger närmast planområdet är en bearbetningskoncession för området Kiirunavaara K nr 3. Det kortaste avståndet mellan koncessionsområdet och planområdet är cirka 500 meter. Koncessionen beviljades av Bergsstaten den 28 augusti 2012. Av koncessionsbeslutet framgår att mark får tas i anspråk endast om den anvisats i enlighet med bestämmelserna i 9 kap. minerallagen och att LKAB i ansökan angett att verksamheten inom Kiirunavaara K nr 3 inte kommer att påverka mark utanför det anvisade området. Någon mark mellan koncessionsområdet och planområdet har inte anvisats då en sådan anvisning inte får ske i strid mot gällande detaljplan. Om nu aktuell detaljplan för Läraren 1 försvårar brytningen av den malm som finns inom den gällande bearbetningskoncessionen torde detta betyda att LKAB inte anser det vara möjligt, alternativt behäftat med betydande svårighet, att utvinna malmen inom ramen för gällande tillstånd. Enligt kommunens mening kan en verksamhetsutövares svårigheter att bedriva sin verksamhet i enlighet med villkoren i gällande tillstånd inte utgöra grund för att verksamhetsutövaren tillerkänns klagorätt enligt plan- och bygglagen.
Mark- och miljödomstolens beslut att tillerkänna LKAB klagorätt i detta fall ligger väl i linje med lagstiftarens avsikt. Av den föreslagna legaldefinitionen av sakägare i det ursprungliga lagförslaget till ÄPBL framgår bl.a. att gruvrätt är avsett att utgöra en sådan särskild rätt som medför sakägarställning (prop. 1985/86:1 bilagorna s. 42). Skälet till att avstå från att införa en legaldefinition av sakägarbegreppet var dels svårigheten att i generella termer avgränsa sakägarkretsen, dels att hålla öppet för förändrade och oförutsedda förhållanden som motiverar en utvidgning eller annan förändring av sakägarbegreppet . Det finns dock inget som talar för att lagstiftaren därmed avsåg att innehavare av gruvrätt skulle uteslutas ur den krets av innehavare av särskild rätt som medges sakägarställning och därmed klagorätt. Det finns därvid skäl att påpeka att ”gruvrätt” vid den aktuella tiden utgjorde ett sammanfattande begrepp som avsåg tillstånd att undersöka och i vissa fall bearbeta på egen eller annans fastighet belägen mineralfyndighet (prop. 1974:32 s. 293 f. och 355). Gruvrätt innebar således närmast det som i dag avses med undersökningstillstånd och bearbetningskoncession enligt minerallagen. Följaktligen talar redan den omständigheten att LKAB innehar undersökningstillstånd, dvs. särskild rätt, avseende fastigheter inom planområdet, för att LKAB ska medges talerätt.
12. I författningstexten till 22 § förvaltningslagen (FL) anges ett krav på saklegitimation men några kriterier ges inte för bedömningen av på vilket sätt och i vilken grad klaganden ska beröras av beslutet för att ha rätt att klaga. Det har mot bakgrund av bl.a. förvaltningens mångskiftande karaktär ansetts lämpligare med en allmänt hållen regel som endast slår fast det principiella kravet på saklegitimationen, varefter klagorätten - för det fall att frågan inte reglerats särskilt i speciallag - får utvecklas närmare vid rättstillämpningen (se prop. 1971:30 s. 398 f. och prop. 1985/86:80 s. 45 ff.).
13. En grundförutsättning för att ett beslut ska angå någon är att det ska påverka dennes personliga eller ekonomiska situation i vid mening, dvs. att beslutet måste ha negativa verkningar av inte obetydlig grad just för den som vill klaga. Beskaffenheten och graden av dessa verkningar måste bedömas från fall till fall.
14. I förvaltningsrättslig praxis har fyra olika förhållanden utbildats vilka kan sägas grunda saklegitimation för enskilda. Dessa är följande.
15. Som en följd av punkten 14.b) ovan kan nämnas att enligt fast praxis anses beslut avseende både bygglov och detaljplan angå ägare till de fastigheter som ligger inom planområdet eller som gränsar direkt till detta eller endast skiljs åt av en gata eller väg (se RÅ 2005 ref. 36). Därutöver anses beslutet angå ägare till fastigheter i nära grannskap, om de är särskilt berörda med hänsyn till arten och omfattningen av den aktuella åtgärden, natur- eller trafikförhållandena på platsen m.m. (se RÅ 1992 ref. 81). Det målet gällde byggande av vindkraftverk och den olägenhet som kunde uppkomma var att vindkraftverken, som ansågs utgöra ett främmande inslag i landskapsbilden, skulle kunna ses från fastigheter som låg ca 550 meter bort. Fastigheterna tillerkändes klagorätt.
16. HD har dessutom i NJA 2014 s. 445 (p. 8) uttalat att bestämmelsen i 22 § FL kan ses som ett uttryck för den allmänna processrättsliga principen att klagorätt förutsätter ett befogat klagointresse och att, om en part i ett avgörande har uppnått det som inom processens ram går att uppnå, har han inget befogat klagointresse.
17. Det råder inget tvivel om att bearbetningskoncession enligt minerallagen ska behandlas som en särskild rättighet.
18. Av förarbetena till minerallagen (prop. 1988/89:92 s. 55) framgår att den som har fått undersökningstillstånd har en laglig rätt att också få bearbetningskoncession om vissa villkor är uppfyllda. Man ska ha påträffat en fyndighet som sannolikt kan utnyttjas ekonomiskt, den s.k. malmbevisningen. Sökanden ska vara lämplig att bearbeta fyndigheten. Fyndighetens art eller belägenhet får inte göra koncessionen olämplig (jfr 4 kap. 2 § minerallagen).
19. Mot den bakgrunden ska även ett undersökningstillstånd enligt minerallagen jämställas med en sådan särskild rättighet, om inte något i det enskilda fallet talar mot att bearbetningskoncession beviljas.
20. Den planprocess som föregår antagandet av en detaljplan enligt ÄPBL består av olika skeden såsom samrådsskedet (se p. 21 nedan), utställningsskedet (5 kap. 23-26 §§ ÄPBL) och det skede när underrättelse om antagandet av planen ska sändas ut (5 kap. 30 § ÄPBL).
21. När ett förslag till detaljplan upprättas ska det finnas en fastighetsförteckning (5 kap. 19 § första stycket 1 ÄPBL). Den anger de fastigheter, mark som är samfälld för flera fastigheter och andra områden samt ägare till och innehavare av annan särskild rätt än bostadsrätt och hyresrätt som berörs av planförslaget och de fastighetsägare m.fl. som till följd härav är sakägare.
22. Fastighetsförteckningen har visserligen betydelse för planprocessens olika skeden men den har inte någon självständig rättsverkan när det gäller sakägarkretsens avgränsning. En ”berörd” fastighetsägare som inte upptagits i förteckningen är således inte på grund av detta avskuren från rätten att framföra invändningar mot planförslaget och att överklaga planbeslutet.
23. I samrådsskedet har kommunen en skyldighet att genomföra samråd enligt 5 kap. 20 § ÄPBL vid normalt planförfarande och enligt 5 kap. 28 § ÄPBL vid enkelt planförfarande.
24. När det gäller den samrådskrets som nu är av intresse, dvs. sakägare och de enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget, är det tillräckligt att kommunen bereder dessa tillfälle till samråd. Det innebär att kommunen inte behöver gå ut till var och en av dem med information. Däremot måste kommunen vara verksam för att hålla samrådsmöten. Därefter ankommer det på intressenterna att avgöra om de vill utnyttja den möjlighet till påverkan som samrådet kan ge.
25. Samråd kring en detaljplan sker ofta med en tämligen vid krets personer, verksamhetsutövare m.fl. Avsikten med den vida samrådskretsen är dels att förbättra underlaget för de beslut som ska fattas, dels att ge möjlighet till insyn och påverkan i planprocessen (5 kap. 21 § första stycket ÄPBL). Samrådsyttrandena ska dessutom redovisas i en samrådsredogörelse (5 kap. 21 § andra stycket ÄPBL) som sedan ska ligga till grund för kommunens beslut om bl.a. antagandet av en detaljplan. Mot den bakgrunden kan det med fog hävdas att samrådsyttrandet är ett av rättsordningen erkänt intresse (jfr RÅ 1991 ref. 80).
26. Att tillerkänna klagorätt för den vidare krets som omfattas av samrådsskyldigheten (se p. 25 ovan) ligger även i linje med den utvidgade klagorätt som torde bli följden vid en tillämpning av art. 13 i Europakonventionen (se p. 7 ovan). Det leder också till större förutsebarhet för bedömningen av vem som har rätt att överklaga ett planbeslut.
27. Av handlingarna i målet framgår att LKAB inte är fastighetsägare för någon del inom detaljplanen eller till någon del utanför i direkt anslutning till detaljplanen och att LKAB inte har tagits upp som sakägare i fastighetsförteckningen vid upprättandet av den aktuella detaljplanen. LKAB innehar dock bearbetningskoncession 490 meter från den aktuella detaljplanen och innehar undersökningstillstånd för stora områden, inklusive detaljplanen.
28. Den rättighet som redan följer av undersökningstillståndet enligt minerallagen, får anses vara en sådan särskild rättighet som ska redovisas i fastighetsförteckningen enligt 5 kap. 19 § ÄPBL (jfr p. 19 ovan). För att någon ska betraktas som sakägare krävs också att dennes rätt berörs av den aktuella detaljplanen eller att dennes intresse i övrigt påverkas av den.
29. I det här fallet har det varit fråga om ett normalt planförfarande där ett samrådsförfarande enligt 5 kap. 20 § ÄPBL har ägt rum. Kommunen har då varit skyldig att bereda bl.a. kända sakägare och andra som har ett väsentligt intresse i planförslaget tillfälle till samråd. Så har även skett i det här fallet och LKAB har deltagit i samrådsprocessen och avgett ett samrådsyttrande.
30. Mot den bakgrunden har LKAB ett sådant intresse i saken som erkänns av rättsordningen (se p. 25 ovan). LKAB:s intresse har inte beaktats inom ramen för planprocessen och bolaget har därmed ett befogat klagointresse (se p. 16 ovan) som medför att det aktuella planbeslutet ska anses angå LKAB. Detta även med beaktande av att närmaste bearbetningskoncession för LKAB enligt kommunen ligger ca 490 meter från den aktuella detaljplanen (jfr t.ex. RÅ 2006 not. 112 och RÅ 2010 ref. 74). Rättspraxis ger nämligen inte en definitiv gräns i antalet meter för när en intressent kan anses vara berörd eller inte utan det måste bedömas från fall till fall.
31. LKAB har dessutom kommit in med ett yttrande under utställningstiden där LKAB avstyrkt förslaget till detaljplan. LKAB har, så vitt kan utläsas av handlingarna i målet, emellertid inte underrättats om beslutet enligt 5 kap. 30 § ÄPBL. Den omständigheten kan dock inte hindra att LKAB ändå ska anses vara berört av det aktuella planbeslutet och därmed ha rätt att överklaga beslutet. Överklagandet ska därför bifallas och LKAB ska tillerkännas klagorätt enligt 22 § FL.
1. Miljö- och byggnämnden i Kiruna kommun beslutade den 6 december 2012 att anta en detaljplan för en del av fastigheten Läraren 1 i centrala Kiruna. Syftet med planen är att möjliggöra en utökad hotellverksamhet på fastigheten.
2. LKAB överklagade beslutet på i huvudsak den grunden att detaljplanen skulle komma att negativt påverka bolagets möjligheter till framtida gruvdrift. Bolaget framhöll att det har ett undersökningstillstånd enligt minerallagen (1991:45) som omfattar det område där fastigheten ligger, och därtill bearbetningskoncessioner avseende bl.a. ett område som sträcker sig fram till knappt 500 meter från fastigheten. Enligt LKAB kommer ett genomförande av detaljplanen att innebära väsentliga investeringskostnader för fastighetsägaren, kostnader som inom en relativt nära framtid kommer att övervältras på LKAB genom ett inlösenförfarande enligt minerallagen på grund av den gruvdrift som förväntas komma till stånd i området.
3. Länsstyrelsen Norrbotten fann att LKAB saknade klagorätt och avvisade överklagandet.
4. LKAB överklagade länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen, som biföll överklagandet. Enligt domstolen berörs LKAB av detaljplanen i sådan grad att bolaget är berättigat att få sina intressen i planprocessen prövade genom ett överklagande.
5. Kiruna kommun överklagade beslutet till Mark- och miljööverdomstolen, som har bifallit kommunens överklagande. Enligt domstolen kan inte vare sig undersökningstillståndet eller befintliga bearbetningskoncessioner grunda ett sådant intresse i saken som medför klagorätt. Detsamma gäller den omständigheten att LKAB ingick i samrådskretsen i planprocessen. Även om det råder en bred samsyn om att delar av Kiruna stad på grund av LKAB:s gruvverksamhet inom en tämligen nära framtid måste successivt lösas in och antingen rivas eller flyttas, ger detta enligt Mark- och miljööverdomstolen inte bolaget någon klagorätt. Inte heller den omständigheten att ytterligare investeringar på den aktuella fastigheten vid inlösen skulle kunna vara till men för LKAB ger bolaget klagorätt.
6. Frågan i HD är om de rättigheter enligt minerallagen som LKAB har ger bolaget rätt att överklaga beslutet att anta detaljplanen.
7. Det aktuella planbeslutet har fattats enligt den äldre plan- och bygglagen (1987:10, ÄPBL), och rätten att överklaga ska bedömas enligt den lagen. Till skillnad från den nu gällande plan- och bygglagen (2010:900), där det i 13 kap. 8 § finns en uttrycklig hänvisning till 22 § förvaltningslagen (1986:223), finns inte i ÄPBL någon bestämmelse om vem som har rätt att överklaga ett beslut. I avsaknad av annan reglering anses dock 22 § förvaltningslagen gälla även vid tillämpning av ÄPBL (se bl.a. RÅ 1992 ref. 81, RÅ 1995 ref. 77 och RÅ 2010 ref. 74).
8. Enligt 22 § förvaltningslagen får ett beslut överklagas av ”den som beslutet angår”, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas.
9. Endast den som har ett visst intresse i saken har alltså rätt att få en prövning i högre instans. Huruvida beslutet ska anses ”angå” någon beror på den effekt som beslutet får för vederbörande. För klagorätt brukar i rättspraxis krävas att beslutet antingen påverkar den klagandes rättsliga ställning eller rör ett intresse som denne har och som på något sätt har erkänts av rättsordningen. Det sistnämnda kravet synes i viss mån ha mjukats upp på senare tid. (Se den genomgång av rättspraxis som görs i SOU 2010:29 s. 645 ff.)
10. Vid sidan av det allmänna kravet i 22 § förvaltningslagen gäller enligt 13 kap. 5 § första stycket ÄPBL (jfr 13 kap. 11 § nya PBL) att ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan får överklagas endast av den som senast under utställningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. Bestämmelsen har samband med föreskriften i 5 kap. 20 § ÄPBL, enligt vilken alla som har ”ett väsentligt intresse” av ett förslag till detaljplan ska beredas tillfälle till samråd.
11. LKAB har bearbetningskoncession enligt 4 kap. minerallagen för bl.a. ett område som ligger knappt 500 meter från den fastighet som avses med detaljplanen. Koncessionen innebär att bolaget får utvinna och tillgodogöra sig koncessionsmineral inom området (1 kap. 3 § andra stycket minerallagen). Bolaget har därtill undersökningstillstånd enligt 2 kap. minerallagen för ett område som omfattar bl.a. den berörda fastigheten. Ett sådant tillstånd ger bolaget företrädesrätt till bearbetningskoncession (jfr prop. 1998/99:92 s. 55). I marken under Kiruna stad bedriver LKAB sedan flera år undersökningsarbete enligt 3 kap. minerallagen.
12. Av utredningen framgår att det finns en allmän förväntan om att gruvdriften inom en relativt nära framtid kommer att omfatta i stort sett hela nuvarande Kiruna stad och att bebyggelse m.m. därför måste rivas eller flyttas. Det är inte aktuellt att någon annan än LKAB skulle komma att bedriva verksamheten. Planeringen för den framtida gruvdriften innefattar inlösenförfaranden avseende fastigheter. Ändringar av detaljplaner i Kiruna stad som medger större investeringar i fastigheter som kan komma att beröras av gruvdriften kan därför leda till en betydande tillkommande ekonomisk belastning för det förväntade utnyttjandet av LKAB:s rättigheter enligt minerallagen.
13. LKAB:s intresse är i det aktuella fallet sådant att detaljplanebeslutet får anses angå bolaget i den mening som avses i 22 § förvaltningslagen. LKAB bereddes tillfälle till samråd enligt 5 kap. 20 § ÄPBL och kom in med ett skriftligt yttrande över detaljplanen under utställningstiden, varvid man avstyrkte förslaget. Bolaget uppfyller därmed det krav som ställs i 13 kap. 5 § första stycket första meningen ÄPBL (se p. 10).
14. På grund av det anförda har LKAB rätt att överklaga detaljplanebeslutet. Mark- och miljööverdomstolens dom ska därför upphävas och målet återförvisas till länsstyrelsen för ny behandling.
Lagrum: 22 § förvaltningslagen (1986:223) samt 13 kap. 8 och 11 §§ plan- och bygglagen (2010:900).
13 kap. 8 § och 11 § plan- och bygglagen (2010:900)