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Timestamp: 2018-12-16 10:10:58+00:00
Document Index: 228039909

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Communications entre le cabinet du ministre et les fonctionnaires de l’AIPRP
»Rapports et publications»Rapports spéciaux au Parlement»Rapports spéciaux / Fiches de rendement»Ingérence dans l’accès à l’information : Partie 2»Annexe A : Rapport final des faits et des constatations»Communications entre le cabinet du ministre et les fonctionnaires de l’AIPRP
Annexe A : Communications entre le cabinet du ministre et les fonctionnaires de l’AIPRP
Voies de communication établies
Bien que les éléments de preuve aient révélé que les membres du personnel du ministre ont commencé à communiquer directement avec les fonctionnaires de l’AIPRP au printemps et à l’été 2009, une procédure sur les communications à l’intérieur du Ministère était déjà en place au sein de TPSGC. L’objectif de cette procédure était de veiller à ce que les fonctionnaires du Ministère, y compris les fonctionnaires de l’AIPRP, et les membres du personnel du ministre communiquent par l’intermédiaire du Cabinet du sous-ministre. Cette procédure était conforme au document ministériel de 2008 Pour un gouvernement responsable, qui porte sur les interactions entre les fonctionnaires ministériels et les membres du personnel du ministre.
Les interrogations émanant du Cabinet du ministre devaient passer par le Cabinet du sous-ministre, habituellement par l’intermédiaire de la conseillère stratégique du sous-ministre. Un fonctionnaire de l’AIPRP a déclaré qu’il était du ressort de la conseillère stratégique d’assurer la liaison entre le Cabinet du ministre et la DGSMPC concernant toute question relative à l’accès à l’information. Ce témoignage a été confirmé par la conseillère stratégique elle-même, qui a indiqué que son rôle consistait notamment à servir d’intermédiaire entre le Cabinet du ministre et la DGSMPC, y compris la Direction de l’AIPRP. Elle a expliqué que le Cabinet du ministre lui faisait parvenir des documents, des questions ou des remarques se rapportant aux demandes d’accès à l’information et qu’elle transmettait à son tour ces renseignements à la Direction de l’AIPRP.
Cependant, elle a ajouté que malgré l’existence d’une procédure, elle connaissait des cas où des communications directes avaient lieu entre le Cabinet du ministre et les fonctionnaires de l’AIPRP. Elle a également expliqué que son rôle dans le traitement des dossiers d’accès à l’information et de consultation s’arrêtait généralement au moment du renvoi des dossiers par le Cabinet du ministre à la Direction de l’AIPRP. Cela signifie qu’elle n’était parfois pas au courant des communications directes qui avaient lieu entre les membres du personnel du ministre et les fonctionnaires de l’AIPRP une fois que les dossiers avaient été renvoyés à la Direction de l’AIPRP.
Le directeur des Affaires parlementaires a déclaré qu’il n’était pas rare que des membres du personnel du ministre passent par le Cabinet du sous-ministre pour communiquer avec le Ministère. L’adjointe spéciale du ministre a aussi confirmé que le processus de communication habituel se déroulait par l’intermédiaire du Cabinet du sous-ministre.
Les fonctionnaires de l’AIPRP ont généralement suivi la procédure de communication établie. Ils ont, pour la plupart, assuré le suivi des dossiers du Cabinet du ministre par l’intermédiaire de la conseillère stratégique du sous-ministre. Ils pouvaient, au besoin, lui demander des éclaircissements sur les directives données par des membres du personnel du ministre au moment du renvoi des demandes par le Cabinet du ministre. La conseillère stratégique du sous-ministre a expliqué qu’en raison de son rôle d’agente de liaison et de la responsabilité du directeur des Affaires parlementaires à l’égard des questions relatives à l’accès à l’information au sein du Cabinet du ministre, elle traitait généralement ces questions avec lui.
Par contre, il arrivait parfois que les fonctionnaires de l’AIPRP envoient directement un courriel à l’adjointe administrative du Cabinet du ministre, une fonctionnaire du Ministère, pour obtenir des mises à jour sur les demandes assujetties au processus d’examen. Il a également été prouvé qu’il y a eu un cas où un fonctionnaire de l’AIPRP a omis d’inclure la conseillère stratégique dans la liste de distribution des courriels adressés à l’adjointe administrative du Cabinet du ministre ou de la mettre en copie, ainsi que des cas où le directeur des Affaires parlementaires a répondu directement à des courriels lorsqu’il était mis en copie. Ces courriels étaient des communications entre des fonctionnaires ministériels et la Direction de l’AIPRP dont l’objet était de discuter de la façon dont le Cabinet du ministre voulait que certaines demandes soient traitées. Les éléments de preuve ont démontré que le directeur des Affaires parlementaires répondait directement à des courriels même s’il n’était pas le destinataire principal.
D’autres membres du personnel du ministre ont également participé à des échanges de courriels entre des fonctionnaires ministériels, notamment dans deux des dossiers que nous avons examinés (voir les dossiers AC-2009-00039 et A-2008-00519). En ce qui concerne la participation de membres du personnel du ministre, un fonctionnaire de l’AIPRP a reconnu que l’intérêt du Cabinet du ministre envers les questions relatives à l’accès à l’information n’était pas seulement passif et n’avait pas non plus pour simple but de fournir des renseignements. Ce fonctionnaire a ajouté que les membres du personnel du ministre participaient activement à la détermination de la façon dont les demandes devaient être traitées à TPSGC.
Communications des membres du personnel du ministre avec la Direction de l’AIPRP
Dans le contexte de l’enquête, les membres du personnel du ministre qui ont témoigné ont indiqué que leur participation au traitement des demandes d’accès à l’information se limitait à poser des questions au sujet de la décision de la Direction de l’AIPRP de divulguer des renseignements ou simplement à exprimer leurs points de vue à cet égard. Ils ont affirmé que leurs courriels ou leurs notes sur les questions relatives à l’accès à l’information contenaient seulement des « questions », des « explications », des « justifications » ou des « suggestions » sur la nature des documents que la Direction de l’AIPRP avait décidé de divulguer. [traduction]
En revanche, les fonctionnaires de l’AIPRP et les fonctionnaires ministériels ont décrit les courriels et les notes adressés à la Direction de l’AIPRP par les membres du personnel du ministre comme étant des « opinions », des « déclarations », des « ordres » ou des « directives ». [traduction]
Le ton et le contenu des communications par courriel entre les membres du personnel du ministre et la Direction de l’AIPRP démontrent que les membres du personnel du ministre donnaient des directives à la Direction de l’AIPRP quant à la façon d’appliquer les exceptions aux renseignements qu’elle avait décidé de communiquer, à la portée des demandes et aux renseignements que la Direction de l’AIPRP avait décidé de divulguer qui s’inscrivaient dans cette portée.
Les éléments de preuve ont révélé qu’il arrivait parfois que le directeur des Affaires parlementaires envoie directement des courriels à des fonctionnaires de l’AIPRP. Interrogé sur la raison pour laquelle il avait envoyé directement des courriels à des fonctionnaires de l’AIPRP, le directeur des Affaires parlementaires a répondu qu’il assistait à des réunions hebdomadaires sur l’accès à l’information avec eux et qu’il arrivait parfois qu’ils s’adressent directement à lui.
Dans le dossier A-2008-00519, les courriels envoyés par des membres du personnel du ministre à la Direction de l’AIPRP indiquaient ce qui suit : « Nous ne devrions pas communiquer ce qui reste », « Ce devrait être la seule partie communiquée », « L’avis d’arrêt de travail est le seul document correspondant à la demande », « J’encourage la Direction de l’AIPRP à tout supprimer sauf l’avis d’arrêt de travail » et « Espérons que la demande d’AIPRP qui sera retournée comportera cette modification. » [traduction] Le Cabinet du ministre avait donné la directive de ne communiquer qu’une seule (c.-à-d. l’avis d’arrêt de travail) des 132 pages que la Direction de l’AIPRP avait décidé de divulguer. De même, dans le dossier AC-2009-00039, des membres du personnel du ministre ont envoyé un courriel à la Direction de l’AIPRP pour indiquer que « des commentaires étaient inappropriés, inopportuns et non pertinents par rapport à la demande, et qu’ils ne devraient pas être communiqués. » [traduction]
Dans une demande en particulier (voir le dossier A-2008-00519), le directeur des Affaires parlementaires a convenu que ses commentaires étaient « très vifs » (strongly worded). Les éléments de preuve ont démontré que ces types de courriels envoyés par des membres du personnel du ministre avaient une incidence sur le traitement des demandes d’accès à l’information et de consultation.
Les éléments de preuve n’appuient pas la position selon laquelle le Cabinet du ministre posait seulement des questions. Aucun des courriels ne comportait réellement des points d’interrogation, et ces courriels étaient de nature directive.
Parmi les huit dossiers que nous avons examinés, cinq démontraient que des membres du personnel du ministre indiquaient à la Direction de l’AIPRP la façon d’appliquer la Loi relativement aux renseignements qu’elle avait déjà décidé de communiquer ou, dans le cas d’un dossier de consultation, qu’elle avait recommandé de diffuser.
Par exemple, en ce qui concerne la demande visant à obtenir des renseignements concernant la visite du président des États-Unis en sol canadien (voir le dossier A-2008-00519), la Direction de l’AIPRP a décidé de divulguer l’intégralité des 132 pages fournies par les BRP. Le dossier mauve, renvoyé à la Direction de l’AIPRP sans la signature du Cabinet du ministre, comportait un papillon adhésif sur lequel il était inscrit ce qui suit :
« Si la seule modification était “l’avis d’arrêt de travail” se trouvant à la dernière page de la demande d’AIPRP, nous ne devrions pas communiquer ce qui reste. » [traduction]
Le directeur des Affaires parlementaires a par la suite envoyé le courriel suivant à la Direction de l’AIPRP :
« Certains de ces documents ont été communiqués, mais ils sont à la recherche d’un document précis. Nous ne devons divulguer et fournir que ce qu’ils demandent. S’ils voulaient tous les documents relatifs à la visite du président Obama, ils les obtiendraient, mais ce n’est pas ce qu’ils demandent. Nous avons examiné la demande d’AIPRP, et un document relatif à la demande est pertinent et répond en fait pleinement à la demande. Afin d’obtenir une analyse plus approfondie, veuillez vous adresser à [nom de l’adjointe spéciale]. » [traduction]
À ce moment-là, l’adjointe spéciale du ministre, qui avait examiné cette demande, a déclaré qu’elle avait rédigé la note sur un papillon adhésif et qu’elle avait répondu à toutes les personnes dans la chaîne de courriels, et ce, avant même que la Direction de l’AIPRP lui ait demandé des commentaires ou une analyse. Son courriel indiquait ce qui suit :
« Pour être plus précise, la demande d’AIPRP indiquait que la seule chose qu’ils voulaient était la modification des opérations régulières au cours de la visite d’Obama. Notre Ministère a clairement indiqué que le seul document pertinent en leur possession à ce sujet est l’avis d’arrêt de travail. Ce document se trouve à la dernière page de la demande d’AIPRP. Par conséquent, ce devrait être la seule partie communiquée. » [traduction]
Dans son témoignage, le directeur des Affaires parlementaires a rappelé que l’adjointe spéciale avait émis des réserves quant aux renseignements que la Direction de l’AIPRP souhaitait communiquer. Il a expliqué que l’adjointe pensait que certains renseignements contenus dans le dossier ne répondaient pas aux attentes du demandeur et que le dossier était inexact. Il a également ajouté que l’adjointe spéciale l’avait exhorté à envoyer le courriel susmentionné à la Direction de l’AIPRP et qu’il avait exposé leurs points de vue à la Direction de l’AIPRP.
Pour sa part, l’adjointe spéciale du ministre a déclaré qu’elle avait envoyé directement un courriel à la Direction de l’AIPRP, car elle voulait comprendre pourquoi le Ministère fournissait au demandeur plus de renseignements que ceux demandés. Elle a affirmé avoir exposé dans le courriel son interprétation du contenu de la demande d’AIPRP et précisé ce qui avait été demandé. Elle a ajouté que la phrase « Ce devrait être la seule partie communiquée » dans son courriel « était sa justification et son explication de la façon dont elle interprétait le contenu de la demande d’AIPRP et ce qui était demandé » [traduction]. Elle a aussi indiqué que sa justification était en fait une question qu’elle posait au directeur des Affaires parlementaires. Elle a en outre expliqué qu’elle souhaitait clarifier sa compréhension selon laquelle les renseignements demandés faisaient partie de ce qui était communiqué. Elle a également souligné qu’elle ne donnait de directives à personne, car elle savait que sa responsabilité et son rôle étaient de poser des questions, d’obtenir plus de renseignements et de comprendre pourquoi la Direction de l’AIPRP appliquait la Loi de certaines façons.
En ce qui concerne sa participation globale au traitement de la demande, elle a déclaré « qu’elle avait fait part de ses préoccupations et de ses questions au directeur des Affaires parlementaires pour qu’il connaisse son opinion. » [traduction]
Dans le cas de ce dossier, un fonctionnaire de l’AIPRP a décrit la participation du personnel du Cabinet du ministre comme suit : « Ce n’était pas une question d’exemption, c’était une question d’interprétation, de scoping ». Ce témoignage est conforme à la preuve présentée par un cadre supérieur qui a indiqué, de la même façon, que le directeur des Affaires parlementaires déterminait la portée de l’information de cette demande d’accès. Autrement dit, il voulait limiter la communication de renseignements. À cet égard, la conseillère stratégique du sous-ministre a expliqué qu’au cours des réunions hebdomadaires sur l’accès à l’information, des membres du personnel du ministre exprimaient parfois des inquiétudes quant au fait que les renseignements que la Direction de l’AIPRP décidait de communiquer ne correspondaient pas à la portée de la demande faisant l’objet de la discussion.
Les fonctionnaires de l’AIPRP ont déclaré que, de leur point de vue, le Cabinet du ministre donnait une directive à la Direction de l’AIPRP ou faisait état de sa position par rapport aux renseignements que la Direction avait décidé de communiquer. Ce point de vue s’est formé après la réception du courriel du directeur des Affaires parlementaires qui indiquait ce qui suit : « J’encourage la Direction de l’AIPRP à tout supprimer sauf l’avis d’arrêt de travail [...] Espérons que la demande d’AIPRP qui sera retournée comportera cette modification. » [traduction] En effet, la gestionnaire intérimaire de la Direction de l’AIPRP qui a traité la demande a déclaré que le directeur des Affaires parlementaires lui avait ordonné d’inclure uniquement l’avis d’arrêt de travail (et non les 132 pages du document) dans le dossier mauve qui a été renvoyé au Cabinet du ministre pour être signé. De plus, le directeur de la Direction de l’AIPRP a affirmé que, de son point de vue, le premier courriel envoyé par l’adjointe du Cabinet du ministre indiquant à la Direction de l’AIPRP que le dossier avait été renvoyé « aux fins de modification » [traduction] n’était pas une demande d’information collégiale. Selon lui, le courriel de l’adjointe administrative était une « instruction » (statement) que le dossier avait été renvoyé aux fins de modification. Il a reconnu qu’il semblait qu’une décision avait été prise par un membre du Cabinet du ministre.
Le directeur des Affaires parlementaires et l’adjointe spéciale du ministre ont tous les deux déclaré qu’ils étaient satisfaits de l’explication fournie par la Direction de l’AIPRP en réponse à leurs questions et qu’ils avaient finalement accepté la décision de cette dernière de communiquer tous les renseignements.
Un autre exemple est un dossier de consultation de Santé Canada relatif au chrysotile (voir le dossier AC-2009-00039). Dans ce dossier, la Direction de l’AIPRP a examiné les renseignements et a décidé qu’aucune exception ne s’appliquait et que Santé Canada devait divulguer l’intégralité des renseignements. Le dossier a été circulé en vue d’être signé et l’Avis de réponse dûment signé a été renvoyé à la Direction de l’AIPRP. Le directeur des Affaires parlementaires a ajouté une note au dossier mauve concernant les différentes phrases mises en évidence dans le dossier. Lorsque la Direction de l’AIPRP a demandé à l’adjointe administrative du Cabinet du ministre d’éclaircir cette note, le conseiller en politiques du ministre, qui avait examiné les renseignements, a répondu directement ce qui suit par courriel :
« Ces commentaires sont inappropriés et inopportuns, non pertinents par rapport à la demande, et ils ne devraient pas être communiqués. » [traduction]
Interrogé sur la raison pour laquelle il jugeait ces commentaires « inappropriés et inopportuns » [traduction], le conseiller en politiques a déclaré qu’il pensait que les phrases mises en évidence pouvaient nuire aux relations intergouvernementales. Il a également ajouté qu’il avait envoyé ce courriel à la Direction de l’AIPRP à titre purement indicatif. La preuve documentaire a démontré que la gestionnaire intérimaire de la Direction de l’AIPRP qui a traité la demande était en désaccord avec l’opinion du conseiller en politiques selon laquelle les commentaires étaient inappropriés, inopportuns et non pertinents par rapport à la demande, et ne devraient pas être communiqués. Elle a répondu au conseiller en politiques du ministre que les législateurs n’avaient pas inclus dans la Loi un article qui prévoyait des exceptions pour les commentaires inappropriés et inopportuns.
Le Cabinet du ministre a aussi tenté de faire adopter à la Direction de l’AIPRP son interprétation de la façon dont la Loi s’applique dans le dossier A-2009-00169. Le dossier porte sur une demande visant à obtenir des copies de 11 notes pour la période des questions, dont l’une était à l’état d’ébauche. La question des ébauches de notes pour la période des questions semble avoir été litigieuse pour le Cabinet du ministre et récurrente entre le directeur des Affaires parlementaires du ministre et la DGSMPC, la direction générale responsable des affaires parlementaires au sein de TPSGC.
Dans ce cas, le directeur des Affaires parlementaires estimait que la note ne devait pas être communiquée, car elle était à l’état d’ébauche et n’avait été ni demandée ni approuvée par le Cabinet du ministre. Avant de renvoyer l’Avis de communication à la Direction de l’AIPRP, il l’a signé et a écrit la directive suivante sur l’Avis :
« Je suis fermement opposé à la divulgation de la note sur les minorités visibles, car cela n’a jamais été demandé, rien n’a été envoyé afin de signaler ce problème et la note n’a jamais figuré dans l’aide-mémoire de la période des questions du ministre. Une note doit être incluse afin de relayer cette information dans la communication par la Direction de l’AIPRP. À l’avenir, SEULES les notes pour la période des questions qui sont approuvées ou qui figurent dans l’aide-mémoire de la période des questions seront considérées comme des « notes pour la période des questions. » [souligné dans la version originale] [traduction]
Le directeur des Affaires parlementaires a déclaré que sa deuxième phrase signifiait qu’une explication doit être incluse dans la lettre d’accompagnement à l’attention du demandeur. Il a expliqué qu’il avait suggéré à la Direction de l’AIPRP d’inclure une telle explication pour le demandeur. En ce qui concerne la dernière phrase de son commentaire écrit, il a précisé qu’elle faisait référence à de futurs moyens de créer des notes pour la période des questions à TPSGC.
À titre de dernier exemple, afin d’illustrer le fait que des membres du personnel du ministre indiquaient à la Direction de l’AIPRP la façon dont la Loi devait s’appliquer et la portée appropriée d’une demande, une demande visant à obtenir une liste de toutes les notes pour la période des questions rédigées à l’intention du ministre au cours d’une période donnée (voir le dossier A-2009-00033). Afin de répondre à la demande, le Ministère a créé une liste des notes demandées et a indiqué la mention « (French) » à côté des 14 notes pour la période des questions rédigées en français. Le dossier mauve a été distribué en vue d’être signé et l’Avis de communication dûment signé par le Cabinet du ministre a été renvoyé à la Direction de l’AIPRP. Toutefois, la mention « (French) » avait, entre-temps, été biffée 14 fois sur le document.
L’adjointe administrative a envoyé un courriel informant la Direction de l’AIPRP que le dossier était renvoyé. Le directeur des Affaires parlementaires a répondu à toutes les personnes dans la chaîne de courriels en indiquant ce qui suit :
« Il est signé pour être communiqué à la condition que les changements que j’ai demandés soient apportés. » [traduction]
Interrogé au sujet de ce courriel, le directeur des Affaires parlementaires a déclaré qu’il avait suggéré à la Direction de l’AIPRP d’apporter des changements qu’il croyait nécessaires au document. Il a indiqué qu’il avait biffé les mentions « (French) », car selon lui, cette information constituait une description inexacte des notes pour la période des questions. Il a expliqué que toutes les fiches pour la période des questions rédigées à l’intention du ministre ont été traduites dans les deux langues officielles et qu’il était par conséquent inexact de dire au demandeur qu’une note pour la période des questions avait été rédigée uniquement en français.
La gestionnaire intérimaire de la Direction de l’AIPRP qui a traité cette demande a expliqué qu’aucune exception n’était en jeu, mais que le problème pour le Cabinet du ministre concernait la « portée » [traduction] de la demande. Elle a affirmé que la Direction de l’AIPRP et le BRP ne voyaient pas de problèmes avec le fait d’indiquer 14 fois la mention « (French) » à côté des notes. Elle a reconnu que la mention « (French) » ne constituait pas une information essentielle, mais qu’il s’agissait tout de même d’une information qui pouvait être communiquée au demandeur. La Direction de l’AIPRP a supprimé les 14 mentions « (French) », conformément à la volonté du directeur des Affaires parlementaires du ministre. La gestionnaire intérimaire de la Direction de l’AIPRP a déclaré que la liste avait été créée en réponse à la demande et que la suppression de la mention « (French) » n’était pas considérée comme une modification du document. En outre, la Direction de l’AIPRP estimait que la suppression de cette information supplémentaire ne limitait pas le droit d’accès et que les renseignements demandés étaient, en effet, fournis au demandeur. Cependant, elle a reconnu que, de son point de vue, le directeur des Affaires parlementaires avait interprété la « portée » de la demande en biffant l’information qui n’avait pas été explicitement demandée.
Communications des membres du personnel du ministre avec des membres du personnel du ministre d’un autre ministère
Il y a eu un cas où un membre du personnel du ministre a communiqué avec son homologue du Cabinet du ministre d’un autre ministère fédéral en vue de coordonner la réponse à une demande d’accès à l’information (voir le dossier AC-2009-00039). Ce cas concernait un dossier de consultation de Santé Canada relatif au chrysotile (c.-à-d. amiante). Le conseiller en politiques du ministre, qui a examiné le dossier au nom du Cabinet du ministre, a déclaré qu’on avait identifié ce dossier comme étant « intéressant », car il concernait l’amiante, qui était une question intéressante ou importante pour le ministre Paradis, dans la mesure où la dernière mine de chrysotile en Amérique du Nord se situe dans sa circonscription électorale.
Dans le cadre de cette demande de consultation, la Direction de l’AIPRP de TPSGC avait déterminé qu’elle recommanderait que l’information soit entièrement divulguée au demandeur. Le dossier mauve a été assujetti au processus d’examen, et l’Avis de réponse signé par les responsables de l’examen de tous les niveaux a été renvoyé à la Direction de l’AIPRP.
Après cela, des discussions sur la portée de la demande ont eu lieu entre la Direction de l’AIPRP et les membres du personnel du ministre, et les éléments de preuve ont révélé que le conseiller en politiques du ministre avait communiqué avec son homologue du Cabinet du ministre de Santé Canada et lui avait envoyé la demande de consultation aux fins d’examen.
À la réception de la demande de consultation émise par son propre ministère, le membre du personnel du ministre de Santé Canada a demandé, par courriel, quelles modifications il souhaitait. Le conseiller en politiques du ministre de TPSGC a répondu ce qui suit : « J’aimerais appliquer des prélèvements à l’information qui pourrait indiquer de la tension et de la dissension entre les ministères au sujet de la question du comité consultatif sur l’amiante chrysotile. » [traduction] Le conseiller en politiques a joint au courriel qu’il a envoyé au membre du personnel du ministre de Santé Canada les parties qu’il avait mises en évidence dans le document pertinent. Les modifications apportées par le conseiller en politiques ont été adoptées dans la réponse que Santé Canada a envoyée au demandeur.
Interrogé sur la participation de membres du personnel du ministre de TPSGC et de Santé Canada au traitement de cette demande de consultation, pour laquelle la Direction de l’AIPRP avait initialement recommandé que tous les renseignements soient divulgués, le fonctionnaire de l’AIPRP qui a traité ce dossier a consenti que la participation de membres du personnel du ministre constituait de « l’ingérence ».
Approche de la Direction de l’AIPRP à l’égard du traitement des questions relatives à l’accès à l’information avec des membres du personnel du ministre
Même si l’objectif du processus des dossiers mauves n’était pas de solliciter les commentaires de la haute direction, mais plutôt de l’informer des divulgations à venir pour qu’elle puisse se préparer en conséquence, il était pratique courante au sein de la Direction de l’AIPRP de donner suite aux préoccupations soulevées par les membres du personnel du ministre quant aux demandes d’accès à l’information et de consultation ou aux directives données. Les éléments de preuve ont démontré que la Direction de l’AIPRP recueillait suffisamment de renseignements pour donner suite aux commentaires formulés ou aux préoccupations soulevées par les membres du personnel du ministre. Les fonctionnaires de l’AIPRP qui ont témoigné ont tous convenu qu’ils n’avaient jamais ignoré les commentaires des membres du personnel du ministre sur la portée d’une demande ou l’application d’exceptions, et ont expliqué qu’ils tenaient compte de ces commentaires pour assurer la qualité des réponses.
Un fonctionnaire de l’AIPRP a précisé qu’en examinant des dossiers, le Cabinet du ministre constatait parfois que la Direction de l’AIPRP était passée à côté de quelques points. Un autre fonctionnaire a ajouté « c’est normal d’examiner une question qui nous est posée » peu importe de qui elles provenaient. De même, le directeur de la Direction de l’AIPRP a déclaré que le Cabinet du ministre avait exprimé, à certains moments, des préoccupations légitimes lors de l’examen d’un dossier d’accès. Ainsi, tous les commentaires reçus pendant le processus des dossiers mauves ont été pris en compte, et les documents pertinents ont été examinés à la lumière des commentaires reçus de la part du Cabinet du ministre et des autres intervenants.
Dans un dossier (dossier A-2008-00588), la demande visait à obtenir des copies de notes d’information à l’intention du ministre, dont l’une traitait d’un projet de recherche sur l’opinion publique. La Direction de l’AIPRP a clairement pris en compte les directives reçues de la part du Cabinet du ministre, en particulier celles du directeur des Affaires parlementaires, et les renseignements qu’elle avait décidé de communiquer ont été examinés en fonction de ces directives. Ces directives, écrites à l’encre rouge sur des papillons adhésifs apposés sur les documents pertinents, indiquaient ce qui suit : « Les numéros des projets de recherche ne devraient pas être communiqués », « Aucun de ces numéros ne devrait être communiqué » et « Ne devrait pas être communiqué ». [traduction]
Après un examen plus approfondi et d’autres discussions au niveau ministériel, le fonctionnaire de l’AIPRP responsable de l’examen a convenu que les directives données par le Cabinet du ministre devraient être respectées. En fin de compte, la Direction de l’AIPRP a communiqué les renseignements conformément aux directives données par le conseiller en politiques du ministre.
Même lorsque le dossier examiné était renvoyé à la Direction de l’AIPRP avec l’Avis de communication ou l’Avis de réponse dûment signé, la Direction ne communiquait pas les renseignements demandés si une directive donnée par le Cabinet du ministre restait en suspens. Dans quatre des dossiers qui ont fait l’objet d’une enquête, les membres du personnel du ministre ont ordonné qu’une approche différente de celle de la Direction de l’AIPRP soit adoptée, même si l’Avis de communication ou l’Avis de réponse avait déjà été signé et renvoyé à la Direction de l’AIPRP (dossiers A-2008-00588, AC-2009-00039, A-2009-00033 et A-2009-00169).
Les éléments de preuve ont aussi démontré que, pour quatre des huit demandes examinées, les tentatives de traitement des préoccupations soulevées et des directives données par le Cabinet du ministre ont donné lieu à une violation de la politique de tolérance zéro de TPSGC concernant la communication de renseignements dans les six jours ouvrables suivant la date de l’Avis de communication ou de l’Avis de réponse.
Un fonctionnaire de l’AIPRP a déclaré que si la date d’échéance du délai prorogé n’était pas encore dépassée, la Direction de l’AIPRP ignorait généralement la politique de tolérance zéro pour traiter les préoccupations soulevées par des membres du Cabinet du ministre. Ce fonctionnaire a également déclaré que la Direction de l’AIPRP n’ignorait pas les questions du Cabinet du ministre et ne communiquait pas de renseignements tant que le désaccord avec le Cabinet du ministre n’avait pas été résolu, et ce, même si le désaccord en question entraînait le non-respect de la politique de tolérance zéro. Sur ce point, un fonctionnaire ministériel a déclaré ce qui suit : « Cela nuit plus à notre travail si le dossier est en retard en raison de leurs questions. Si nous avons encore légalement le temps d’étudier le dossier, alors leur participation au processus ne représente pas un problème si important, même s’ils n’y ont pas leur place. » [traduction] Lorsqu’on lui a demandé pourquoi il pensait que les membres du personnel du ministre ne devaient pas participer au processus d’accès à l’information, il a répondu ce qui suit : « Parce qu’ils ne sont pas censés faire partie du processus. Il n’est dit nulle part dans la Loi que notre travail doit être supervisé par le Cabinet du ministre; nous détenons la délégation de pouvoirs. » Il a toutefois concédé que « c’est ainsi que ça fonctionne ». [traduction]
En se fondant sur l’enquête, la commissaire a conclu que la Direction de l’AIPRP traitait efficacement les questions soulevées par les membres du personnel du ministre. Même s’il y avait un risque accru que les réponses à ces demandes soient indûment retardées en raison de discussions entre les fonctionnaires de l’AIPRP et les membres du personnel du ministre, la Direction de l’AIPRP a pris des mesures immédiates en vue de traiter les préoccupations. Un témoin du ministère a déclaré ce qui suit : « Mais pour assurer que le dossier soit signé puis nous revienne rapidement, il fallait réagir vite puis donner la réponse le plus rapidement possible à une opinion qui nous avait été donnée du Bureau du ministre, puis pour laquelle on n’était pas d’accord. Plus qu’on retardait de répondre, il y aurait plus de chances qu’il retienne le dossier. »
En dépit de cette approche, la participation des membres du personnel du ministre a donné lieu à un retard dans le traitement de quatre des huit demandes. Les éléments de preuve ont révélé qu’il arrivait parfois que des réponses qui étaient considérées comme prêtes par la Direction de l’AIPRP soient retardées pour veiller à ce que les préoccupations du Cabinet du ministre soient traitées.
Culture qui consiste à maintenir de « bonnes relations » avec le Cabinet du ministre
Les éléments de preuve ont démontré que TPSGC considérait qu’il était important de tenir compte de la position des membres du Cabinet du ministre sur la portée des demandes ou l’application des exceptions ainsi que des directives données par ces derniers afin de maintenir de bonnes relations avec le Cabinet du ministre. Dans le contexte de la demande visant à obtenir des copies de 11 notes pour la période des questions (dossier A-2009-00169), dont l’une d’entre elles faisait l’objet d’une opposition par le directeur des Affaires parlementaires (c.-à-d. celle se rapportant aux « minorités visibles »), la sous-ministre adjointe de la DGSMPC a déclaré que le Ministère avait essayé de persuader le directeur des Affaires parlementaires de la justesse de sa position afin de maintenir de bonnes relations avec le Cabinet du ministre.
La directrice générale du Secrétariat exécutif s’est entendue avec la Direction de l’AIPRP sur le fait que les préoccupations soulevées par le Cabinet du ministre étaient toujours prises en compte. Elle a reconnu que le Ministère avait la responsabilité et l’obligation de prendre en compte les questions, les déclarations ou les directives du Cabinet du ministre. Elle a expliqué que les membres du personnel du ministre pouvaient avoir leurs opinions sur des questions relatives à l’accès à l’information et pouvaient également poser des questions, mais qu’ils ne pouvaient pas prendre de décisions sur des dossiers d’accès à l’information. Elle a en outre expliqué que la Direction de l’AIPRP est, en général, tenue de répondre aux préoccupations soulevées par le Cabinet du ministre, mais que la décision finale sur des questions relatives à l’accès à l’information incombe à ceux qui détiennent des pouvoirs délégués.
La directrice générale intérimaire du Secrétariat exécutif a évoqué l’importance de fournir une prestation de services efficace au Cabinet du ministre. Elle a indiqué que son équipe était régulièrement au premier plan pour ce qui est de traiter et d’interagir avec le Cabinet du ministre, et qu’à cet égard, la DGSMPC « veillait à ce que de bonnes relations soient établies par une prestation de services efficace au Cabinet du ministre ». [traduction]
Une gestionnaire intérimaire de la Direction de l’AIPRP a déclaré que le Cabinet du ministre « était au sommet » [traduction] de la structure bureaucratique, ce qui rendait nécessaire de répondre à toutes les questions relatives à l’accès à l’information émanant de membres du personnel du ministre ou de tenir compte de toute préoccupation ou directive exprimée à cet égard. Le directeur de la Direction de l’AIPRP a déclaré que cela se produisait parce que les membres du personnel du ministre disposaient d’une autorité supérieure dans la structure organisationnelle bureaucratique. Les témoignages recueillis auprès d’employés de la Direction de l’AIPRP ont permis de confirmer que les membres du personnel du ministre n’étaient pas considérés comme des collègues.
Même si la Direction de l’AIPRP détenait les pouvoirs délégués lui permettant de communiquer des renseignements sans avoir à obtenir la signature du Cabinet du ministre sur l’Avis de communication ou l’Avis de réponse, les éléments de preuve se rapportant aux demandes que nous avons examinées et qui ont été traitées entre juillet 2008 et le début de 2010 ont démontré que les préoccupations soulevées ou les directives données par des membres du personnel du ministre étaient toujours prises en compte avant de répondre aux demandes. À cet égard, un fonctionnaire du Ministère a déclaré que la nécessité de maintenir de bonnes relations avec le Cabinet du ministre représentait une source de pression importante pour les fonctionnaires du Ministère qui interagissaient régulièrement avec des membres du personnel du ministre. Ce fonctionnaire a rappelé la « pression constante » [traduction] que représentait le fait de rencontrer des membres du personnel du ministre, comme lors des réunions hebdomadaires sur l’accès à l’information. Les témoignages recueillis dans le cadre de cette enquête ont permis de confirmer que les fonctionnaires du Ministère subissaient de la pression dans leurs interactions avec les membres du Cabinet du ministre. Un témoin a décrit la participation de membres du personnel du ministre dans des questions relatives à l’accès à l’information à TPSGC comme étant « inappropriée » [traduction].
Il a également été question d’une culture à TPSGC qui consiste à maintenir de bonnes relations avec le Cabinet du ministre et à satisfaire à ses demandes. En outre, certains fonctionnaires du Ministère ont affirmé que, lorsque des membres du personnel du ministre participaient au traitement des demandes, ils ressentaient un manque de soutien de la part de certains cadres supérieurs qui détenaient des pouvoirs délégués. L’un des témoins a également expliqué que lorsqu’elle a informé des cadres supérieurs, qui ne détenaient pas de pouvoirs délégués, de la participation inappropriée, selon elle, de membres du personnel du ministre au traitement de demandes d’accès à l’information, on lui a conseillé de simplement continuer de tenir un rôle proactif afin de maintenir de bonnes relations.
Les fonctionnaires de l’AIPRP ont tous déclaré qu’on ne leur avait jamais demandé de ne pas tenir compte de l’avis des membres du Cabinet du ministre, qui ne détenaient pas de pouvoirs délégués. Un fonctionnaire du ministère et un fonctionnaire de l’AIPRP nous ont informés qu’il y avait, selon eux, un manque d’orientation et de soutien de la part de certains fonctionnaires qui détenaient des pouvoirs délégués lorsqu’il s’agissait de traiter avec des membres du personnel du ministre Paradis. Un fonctionnaire de l’AIPRP a déclaré que les analystes et les gestionnaires de l’AIPRP auraient souhaité être soutenus par leurs supérieurs dans le cadre de leurs interactions avec le Cabinet du ministre, tout particulièrement lorsqu’on leur demandait de faire quelque chose en vertu de la Loi qui, selon eux, ne devait pas être fait.
Mesures prises par un gestionnaire qui détient des pouvoirs délégués pour mettre fin aux communications directes entre les fonctionnaires de la Direction de l’AIPRP et les membres du personnel ministériel
La directrice générale du Secrétariat exécutif a affirmé que lorsqu’elle était entrée au service de TPSGC en août 2009, soit vers la fin de la période visée par l’enquête, elle avait commencé à prendre part aux réunions hebdomadaires sur l’accès à l’information.
Le 26 août 2009, le poste de directrice générale du Secrétariat exécutif de la DGSMPC a été pourvu de façon permanente. Le directeur de l’AIPRP a déclaré que, ce jour-là, il avait rencontré la directrice générale et l’avait informée de ses préoccupations concernant la participation régulière du Cabinet du ministre de TPSGC à des questions relatives à l’accès à l’information. La directrice générale a confirmé avoir rencontré le directeur de l’AIPRP à son arrivée ou peu de temps après, et avoir discuté avec lui d’un certain nombre de questions, y compris la participation de membres du Cabinet du ministre à des questions relatives à l’accès à l’information.
La directrice générale a indiqué que peu après sa nomination, elle s’était rendu compte que la procédure établie en matière de communication à TPSGC n’était pas respectée. Elle a affirmé ce qui suit en ce qui concerne la communication directe entre des employés du personnel ministériel et des fonctionnaires de l’AIPRP. Elle a dit « j’ai trouvé cette pratique-là que ce que n’était pas une pratique qui devrait exister, qui ne devrait pas faire partie de la norme. » Elle a aussi expliqué que lorsqu’elle avait appris l’existence de communications directes entre des agents de l’AIPRP et des membres du personnel du ministre, elle avait pris des mesures en vue d’y mettre fin. Elle a ensuite indiqué qu’un changement de ministre serait un moment opportun pour mettre fin à la participation du personnel ministériel aux réunions hebdomadaires sur l’accès à l’information.
En septembre 2009, la directrice générale a institué une pratique selon laquelle toute communication entre la Direction de l’AIPRP et la haute direction de TPSGC (le Cabinet du sous-ministre, le bureau du sous-ministre adjoint et le Cabinet du ministre) devait d’abord passer par elle. Ce changement dans la pratique s’appliquait à toutes les communications (y compris tous les appels et les courriels) que la Direction de l’AIPRP recevait du Cabinet du ministre et pour lesquelles le Cabinet avait besoin d’une réponse. Un cadre supérieur a décrit le rôle de la directrice générale comme un rôle d’interlocutrice. Ce changement dans la pratique permettait de protéger la Direction de l’AIPRP de l’influence exercée dans la prise de décisions.
Des huit dossiers examinés par le Commissariat, deux ont été traités immédiatement après l’arrivée de la directrice générale, à l’automne 2009. Dans ces deux dossiers, le nom de la directrice générale figurait dans la liste d’envoi des communications par courriel entre les agents de l’AIPRP et les membres du personnel ministériel.
À l’automne 2009, la directrice générale a également mis fin à la pratique selon laquelle les agents de l’AIPRP assistaient aux réunions hebdomadaires sur l’accès à l’information sans la présence d’un cadre supérieur de la DGSMPC. Cela reflète le témoignage des fonctionnaires de la Direction l’AIPRP, qui ont indiqué que la directrice générale, qui détenait des pouvoirs délégués, avait commencé à assister aux réunions hebdomadaires sur l’accès à l’information. La directrice générale a indiqué que c’était « une meilleure pratique d’avoir au moins un directeur général qui assiste à ces réunions ».
Malgré les interventions de la directrice générale, les communications directes entre les fonctionnaires de la Direction de l’AIPRP et le Cabinet du ministre n’ont pas cessé à l’échelle de TPSGC. Les agents de l’AIPRP ont déclaré que les membres du personnel ministériel communiquaient encore avec eux directement. Un fonctionnaire du Ministère a déclaré : « Cela ne les empêchait pas [c.-à-d. les membres du Cabinet du ministre] d’éventuellement communiquer par téléphone, par courriel ou en personne. » Il a en outre expliqué que cela aurait pour résultat de permettre à la directrice générale d’« être au courant des demandes du Cabinet du ministre ». Il a également déclaré que la directrice générale, qui souhaitait connaître toutes les communications entre les fonctionnaires de la Direction de l’AIPRP et les membres du personnel ministériel, « servait à protéger la Direction de l’AIPRP de l’influence du Cabinet de ministre ». [traduction]