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Timestamp: 2018-10-20 11:12:36+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 242', 'art. 242', 'art. 304', 'art. 242', 'art. 242', 'sentenza ', 'art. 1']

La flessibilità (rigorosa) delle procedure di bonifica
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Mercoledì 13 Giugno 2012 16:14
P. Costantino (Ufficio Tecnico n. 1-2/2012)
Il concetto giuridico di “ambiente” è ormai caratterizzato per la “trasversalità” che gli ha riconosciuto, già da tempo, la Corte costituzionale in numerose pronunce sull’argomento (1).
Con tale espressione, la Consulta ha voluto dire che di “ambiente” se ne possono (perché devono) occupare tutti i vari livelli della pubblica amministrazione, contemporaneamente sebbene ognuno secondo le proprie competenza.
Ciò significa, in buona sostanza, che l’ambiente vuole e deve trovare tutela e disciplina ovunque è possibile, naturalmente tanto da parte pubblica quanto anche da parte dei privati. Anzi, proprio a tale proposito il d.lgs. 152/2006 (cd. TU dell’ambiente) contiene tra le sue norme l’importante art. 3-ter (2), che enuncia il c.d. “Principio dell’azione ambientale”, secondo cui la tutela dell’ambiente e degli ecosistemi naturali e del patrimonio culturale “deve essere garantita da tutti gli enti pubblici e privati e dalle persone fisiche e giuridiche pubbliche o private”. Come si vede, tutti sono tenuti alla tutela dell’ambiente e devono farlo, secondo quanto previsto dalla stessa norma indicata, mediante “una adeguata azione che sia informata ai principi della precauzione, dell’azione preventiva, della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché al principio «Chi inquina paga»”.
È chiaro che tali disposizioni sono null’altro che un’enunciazione di lodevoli principi, giuridici senz’altro ma di comportamento innanzitutto. Ed è altrettanto chiaro che la loro attuazione è affidata alla accortezza e alla bontà di altre disposizioni normative, tra le quali, innanzitutto, quelle di tipo procedurale.
Una delle principali riforme del procedimento amministrativo, quella rappresentata dalla l. 241/1990, aveva proprio suggellato il nuovo rapporto tra la p.a. e i privati, prevedendo diverse forme e modalità per il loro coinvolgimento nei procedimenti amministrativi di loro interesse: dalla comunicazione di avvio del procedimento all’accesso agli atti, fino a svariate forme di pubblicità e partecipazione alle varie fasi istruttorie, il privato può intervenire in vari momenti dell’azione amministrativa, non per esercitare un controllo sull’operato pubblico, ma per seguire, insieme all’autorità, il percorso che quest’ultima segue per prendere delle decisioni che influiranno sulle sorti del primo.
In campo ambientale, un esempio di tutto questo, e cioè del coinvolgimento di soggetti privati nel corso di una procedura pubblico-amministrativa, è senza dubbio offerto dalla disciplina delle bonifiche di siti contaminati, come riportata nel Titolo V, Parte IV, del t.u. ambiente (artt. 239-253).
L’art. 242 è espressamente dedicato alle “procedure operative e amministrative” e prevede tutte le diverse fasi procedurali delle bonifiche, in ciascuna delle quali il privato (responsabile dell’inquinamento o altri soggetti a vario titolo coinvolti, dal proprietario dell’area ad altri titolari di diritti sull’area stessa) è chiamato a intervenire e/o seguire le sorti dell’operato amministrativo.
Ricorrendo ad una sintetica ma efficace ricostruzione proposta dalla giurisprudenza (tra molte, Cass. Pen., III, n. 16702/2011), può dirsi che “la disciplina relativa alla bonifica dei siti inquinati prevista dall’art. 242 del d.lgs. n. 152 del 2006 prevede che al verificarsi di un
evento che abbia la potenzialità di contaminare un sito, il responsabile dell’inquinamento debba predisporre le necessarie misure di prevenzione entro ventiquattro ore e debba comunicarlo immediatamente (ex art. 304), nonché svolgere una preliminare indagine sui parametri oggetto dell’inquinamento e provvedere al ripristino della zona contaminata, dandone notizia al comune ed alla provincia, qualora verifichi che il livello della soglia di contaminazione non sia stato superato, mentre qualora accerti il superamento di tale soglia, oltre a darne immediata notizia, descrivendo le misure adottate, deve anche presentare alle amministrazioni ed alla regione competente il “piano di caratterizzazione” del sito, al fine di determinarne l’entità e l’estensione applicando le procedure di cui ai commi 4 e seguenti dell’art. 242 (al sito viene quindi applicata la procedura di analisi del rischio specifica per la determinazione delle concentrazioni soglia di rischio (c.d. CSR)”.
Come si vede, il responsabile dell’inquinamento – cioè il privato che figura quale principale destinatario degli ordini e dei provvedimenti amministrativi in caso di bonifiche – è chiamato da subito ad intervenire in caso di potenziale contaminazione di un’area, grave o meno grave che sia, e ad interagire immediatamente con le amministrazioni (locali e regionali) competenti. Come osservato acutamente da altra giurisprudenza (Cass. Pen., III, 40856/2010), la comunicazione posta in essere dal privato (il responsabile della contaminazione) avvia l’intervento pubblico, in quanto essa “non costituisce un mero adempimento burocratico, ma serve per consentire agli organi preposti alla tutela ambientale del Comune, della Provincia e della Regione del territorio in cui si prospetta l’evento lesivo di prenderne compiutamente cognizione con riferimento ad ogni possibile implicazione e di verificare lo sviluppo delle iniziative ripristinatorie intraprese”.
Dunque, già dal suo inizio la procedura amministrativa finalizzata alla bonifica (o messa in sicurezza, o ripristino) di un’area contaminata prevede l’immediato coinvolgimento del privato, che avvia un rapporto stretto con l’autorità competente, per (provare a) risolvere la situazione di contaminazione ed arginare eventuali, maggiori profili di criticità ambientale.
In questo contesto, è possibile inserire una recente pronuncia della giurisprudenza amministrativa, T.A.R. Emilia Romagna (PR), I, 9 dicembre 2011, n. 423, la quale, a proposito delle procedure di bonifica, oltre a richiamare il citato, stretto rapporto “collaborativo”
tra privato e PA, ne mette in luce un carattere molto importante: tutti gli interventi disposti dall’autorità e che il privato deve eseguire – e, per converso, tutti gli interventi che il privato deve eseguire e poi magari informarne l’autorità – devono essere sempre impostati
sulle regole dell’efficienza e dell’efficacia, dovendo sempre e necessariamente avere un effetto positivo per l’area contaminata in rapporto alla situazione di inquinamento.
In altre parole, occorre che gli interventi impostati come “sananti” lo siano davvero; e così può essere solo se essi vanno di pari passo con la situazione di contaminazione da affrontare. Con la conseguenza che detti interventi, seppure già approvati ed avviati, devono cambiare se la situazione (negativa) dell’area, cioè il suo livello di contaminazione, viene a cambiare a sua volta.
Solo in questo modo tutti gli interventi “sananti” possono essere veramente efficienti e rivelarsi efficaci, ai fini di un miglioramento ambientale dell’area (anche sotto forma di freno ad una possibile, maggiore contaminazione).
Venendo alla vicenda affrontata dai giudici emiliani, una società aveva presentato istanza al comune competente territorialmente per il recupero ambientale di un sito, sul quale in passato esisteva una cava ormai dismessa. Il comune, dal canto suo, aveva per tutta risposta ingiunto alla società istante – poi ricorrente nel giudizio in argomento - di presentare un progetto di bonifica ambientale al fine del ripristino dello stato dei luoghi nell’ex area di cava. Dal momento che tale ordine era rimasto inevaso, il comune aveva provveduto a contestare e notificare alla predetta società le sanzioni amministrative previste dalla normativa regionale sulle attività estrattive (L.R. Emilia-Romagna n. 17/1991), per aver svolto la sua attività senza la dovuta copertura autorizzatoria.
Inoltre, sulla medesima area la società istante aveva anche chiesto l’autorizzazione amministrativa allo spandimento di rifiuti sul suolo a beneficio dell’agricoltura; ma anche tale autorizzazione è stata negata perché il comune insisteva con “la necessità di un’operazione di bonifica in realtà non necessaria”, ignorando, ad avviso dell’istante, “l’attuale compatibilità della coltivazione di cava con la disciplina del nuovo PTCP”.
La società ha, dunque, impugnato innanzi al tribunale amministrativo regionale, in diversi momenti (e con diversi ricorsi, poi definitivamente riuniti), l’ordine di bonifica, il rigetto dell’istanza e le sanzioni comminate, denunciando l’insufficienza dell’istruttoria e la contraddittorietà delle determinazioni adottate e deducendo, anche, l’inadeguatezza della motivazione che aveva sorretto la scelta di “una bonifica in verità del tutto inutile”, assumendo l’illogicità di una misura “che non tiene conto della destinazione del sito da bonificare e
ignora l’inesistenza di un interesse pubblico a rimuovere i rifiuti in eccesso”.
Anche perché la bonifica, poi, è stata avviata d’ufficio dall’amministrazione; in questo modo, secondo la ricorrente, l’ente locale, con il suo comportamento, anziché agire in difesa dell’ambiente ma in modo coerente con la realtà dei fatti, avrebbe invece mostrato un chiaro intento “di voler far rispondere la ricorrente di fatti di cui essa non è in realtà responsabile e di cui non si può dunque tenere conto per l’irrogazione delle sanzioni amministrative contestatele”.
Alla fine, il T.A.R. Emilia-Romagna ha respinto tutti i ricorsi (uno è stato anche in parte dichiarato inammissibile), salvando, così, l’operato dell’amministrazione.
Per quanto di interesse in questa sede, il riferito “operato dell’amministrazione” che i giudici amministrativi hanno di fatto salvato riguarda l’atteggiamento, considerato dalla ricorrente troppo rigoroso (ed inutile) dell’amministrazione nei confronti della bonifica
dell’area ex-cava: la p.a., come visto, ha prima ordinato la bonifica alla ricorrente, e poi, attesa l’inerzia di quest’ultima, ha proceduto d’ufficio, negando anche l’autorizzazione allo spandimento dei rifiuti, nel frattempo domandata dalla ricorrente e rifiutata dall’amministrazione naturalmente perché occorreva prima procedere con le operazioni di bonifica.
O almeno verificare lo stato di contaminazione. Il principio che sembra meglio emergere da questa vicenda è proprio quello di verificare attentamente la situazione inquinante in un’area finita sotto l’occhio (ambientale) dell’amministrazione, la quale, laddove ritiene doversi procedere con gli interventi di “pulizia” della contaminazione, poi può anche (ed anzi deve) decidere di cambiare la sua impostazione in fase esecutiva. Secondo i giudici emiliani, “l’art. 242 d.lvo. 152�6 correla in realtà le varie tipologie di interventi al diverso livello di concentrazione dei fattori inquinanti, che assumono in ogni caso rilievo, in una prima fase, per il solo rischio potenziale di alterazione dell’ambiente; pertanto, a fronte dell’inosservanza di una pregressa ordinanza di predisposizione di un “progetto di bonifica ambientale”, risulta necessario avviare una verifica d’ufficio dello stato dei luoghi, anche a mezzo dell’effettuazione dell’analisi di rischio del sito, per poter poi disporre le operazioni che si rivelano necessarie”.
In altre parole, una volta ritenuta necessaria e dunque stabilita una bonifica, l’autorità, insieme col privato ormai coinvolto nel relativo procedimento tecnico/amministrativo, è tenuta a verificare e monitorare la situazione, specialmente se passa del tempo tra un passaggio (ad esempio, l’ordine di bonifica imposto al responsabile) e l’altro (l’eventuale disposizione d’ufficio degli interventi di bonifica, se il responsabile non si è attivato) della procedura, variando, dunque, il “tiro” della sua azione ma sempre e comunque nell’ottica della difesa
dell’ambiente colpito dalla contaminazione.
Solo così gli interventi posti e portati a compimento potranno essere stati efficaci.
(1) Una su tutte, si veda la fondamentale sentenza n. 407/2002, pronunciata all’indomani della riforma costituzionale del Titolo V (in cui si parla del ruolo e del rapporto tra ambiente e amministrazioni pubbliche, Stato e Regioni). Ad ogni modo, si rimanda anche, tra molte, a C. Cost. n. 536/2002, n. 222/2003 e n. 307/2003. In dottrina, si segnala C. De Benetti, “L’ambiente nella giurisprudenza della Corte Costituzionale: dalla leale collaborazione alla sussidiarietà” in www.dirittoambiente.com.
(2) Introdotto dall’art. 1, d.lgs. 4/2008.