Source: https://www.courdecassation.fr/jurisprudence_2/assemblee_pleniere_22/barrairon_avocat_8732.html
Timestamp: 2018-11-18 14:02:46+00:00
Document Index: 99407370

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Avis de Mme BarraironAvocat général | Cour de cassation
>Avis de Mme BarraironAvocat général
M. X... a exercé l’activité d’inventeur pendant un an de 1991 à 1992.
A ce titre L’URSSAF a émis à son encontre trois mises en demeure, les 12 octobre 1994, 26 octobre 1994 et 13 mai 1995, en recouvrement de cotisations sociales dues au titre du régime des travailleurs indépendants pour la période du 1er juillet 1991 au 30 juin 1992, date de cessation de son activité.
Une contrainte lui a été signifiée le 10 janvier 1996 à l’encontre de laquelle l’intéressé a formé opposition.
Concernant la première de ces mises en demeure, en date du 12 octobre 1994, l’organisme social a, devant le tribunal des affaires de sécurité sociale, convenu de sa nullité et a renoncé à s’en prévaloir.
S’agissant des deux autres mises en demeure, M. X... a, pour sa part, allégué qu’elles n’avaient pu interrompre la prescription de la créance de l’URSSAF, dès lors qu’il n’avait pas personnellement signé l’avis de réception de la première (26 octobre 1994) et que la seconde était revenue "non réclamée, retour à l’envoyeur" (13 octobre 1995).
Par jugement en date du 9 octobre 1997, le tribunal a annulé la mise en demeure du 12 octobre 1994 et validé les deux autres mises en demeure litigieuses, à savoir celle du 26 octobre 1994 relative à l’année 1992 et celle du 13 mai 1995 afférente aux deux premiers trimestres 1992 et au premier trimestre 1993.
Sur appel formé par M. X..., la cour d’appel de Paris, par arrêt en date du 28 septembre 2000, a confirmé ce jugement de validation aux motifs essentiels, d’une part, qu’il importait peu que l’accusé de réception de la mise en demeure du 26 octobre 1994 ait été signé par l’épouse du destinataire "dès lors que celle-ci bénéficiait d’un mandat pour le faire en raison de la communauté de vie qui existait entre les époux et dont il n’est pas soutenu qu’elle était altérée", d’autre part que la mise en demeure du 13 mai 1995 avait été régulièrement adressée au débiteur par lettre recommandée avec accusé de réception, de sorte que celui-ci, qui n’avait pas cru devoir aller la chercher à la poste, était " mal fondé à se prévaloir de sa propre carence pour opposer la forclusion à l’URSSAF en soutenant que la demande de celle-ci se heurt(ait) de ce fait à la prescription triennale".
M. X... a alors formé un premier pourvoi en cassation (Pourvoi n° 00-22.002) dont le moyen unique, soutenait pour l’essentiel que :
* l’interruption d’une prescription ne peut avoir lieu qu’au moment où l’acte interruptif est porté à la connaissance de la personne en faveur de laquelle le délai de prescription a couru ; que la cour d’appel ne pouvait donc se fonder, pour énoncer que la mise en demeure du 13 mai 1995 avait interrompu la prescription triennale, sur la date d’envoi de la lettre recommandée adressée par l’URSSAF à M. X... ; qu’en statuant de la sorte, elle a violé l’article L. 244-3 du code de la sécurité sociale ;
* toute notification ou mise en demeure doit être faite à la personne concernée elle-même ; qu’en cas de notification postale, l’accusé de réception doit être signé par le destinataire et non point par son conjoint, même si ce dernier a procuration pour signer à sa place ; que la cour d’appel, ayant constaté que l’accusé de réception de la mise en demeure du 26 octobre 1994 avait été signé, non point par le destinataire, mais par son épouse, ne pouvait donc se fonder sur un prétendu mandat de cette épouse résultant de la communauté de vie, pour dire que la mise en demeure du 26 octobre 1994 était régulière ; que la cour d’appel a violé l’article 670 du nouveau code de procédure civile.
Par arrêt en date du 25 mars 2003, la chambre sociale a censuré l’arrêt attaqué au visa des articles L. 244-2, R. 244-1 et 670 du nouveau code de procédure civile , en énonçant pour l’essentiel, d’une part que M. X... n’avait pas signé l’avis de réception de la mise en demeure du 26 octobre 1994, signée par son épouse, en sorte qu’il ne pouvait être réputé avoir personnellement reçu cette mise en demeure ; d’autre part que la mise en demeure du 13 mai 1995 retournée avec la mention "non réclamée, retour à l’envoyeur", ne pouvait être tenue comme parvenue à son destinataire, et n’avait donc pu faire courir le délai de prescription triennale prévu à l’article L. 244-3 du code de la sécurité sociale.
La cour d’appel de Versailles, statuant comme cour de renvoi par arrêt du 7 avril 2004, ne s’est pas inclinée.
Confirmant par substitution de motifs le jugement entrepris, elle a dans son dispositif dit pour l’essentiel que :
* "la mise en demeure prévue par les articles L. 244-2, L. 244-3, R. 244-1 du code de la sécurité sociale n’est pas de nature contentieuse,
* "en conséquence se trouvent inapplicables les dispositions prévues par le livre premier, titre XVII du nouveau code de procédure civile,
* et non acquise la prescription édictée à l’article L. 244-3 du code de la sécurité sociale en ce qui concerne les cotisations et majorations de retard visées aux mises en demeure des 26 octobre 1994 et 13 mai 1995..."
C’est l’arrêt attaqué par M. X... qui fait valoir un moyen unique de cassation à trois branches (cf. annexe), résumées ainsi qu’il suit :
1 - en décidant que la mise en demeure n’avait pas de nature contentieuse et que les règles de notification des actes prévues par le nouveau Code de procédure civile ne lui étaient pas applicables, alors que cette mise en demeure constitue la décision de redressement qui fixe le point de départ de l’action en recouvrement, la cour d’appel a violé les articles L. 244-2 et R. 244-1 du code de la sécurité sociale, ensemble l’article 670 du nouveau code de procédure civile.
2 - en énonçant que quels qu’aient été leur mode de délivrance (à l’épouse ou retournée à l’expéditeur faute d’avoir été réclamée) les mises en demeure litigieuses envoyées à l’adresse de M. X... avaient plein effet, alors que toute action ou poursuite en recouvrement de cotisations doit être précédée à peine de nullité par une mise en demeure adressée à la personne même du débiteur par lettre recommandée avec demande d’avis de réception dont la notification est réputée faite à personne lorsque l’accusé de réception est signé par son destinataire, la cour d’appel a encore violé les textes précités.
3 - en décidant que le délai de prescription triennale avait été interrompu par la date d’envoi de la mise en demeure (13 mai 1995) adressée par l’URSSAF à M. X..., alors que l’interruption d’une prescription ne peut avoir lieu qu’au moment où l’acte interruptif est porté à la connaissance de la personne en faveur de laquelle le délai de prescription a couru et que la mise en demeure notifiée pour le recouvrement de cotisations sociales ne peut concerner que les cotisations exigibles dans les trois années qui précèdent la date de réception par le destinataire de la notification, la cour d’appel a violé les articles L. 244-2, L. 244-3, R. 244-1 du code de la sécurité sociale et l’article 670 du nouveau code de procédure civile.
Considérant que l’arrêt critiqué, rendu par la cour d’appel de Versailles, statuant comme juridiction de renvoi, était attaqué par les mêmes moyens que ceux énoncés par le premier pourvoi, la deuxième chambre civile a, par arrêt du 20 septembre 2005, ordonné le renvoi de la présente affaire devant votre Assemblée plénière.
QUESTIONS POSÉES : elles sont au nombre de trois.
* quelle est la nature de la mise en demeure délivrée par l’URSSAF ? revêt-elle une nature contentieuse qui justifierait sa soumission aux dispositions du nouveau code de procédure civile relatives à la notification des actes en la forme ordinaire ou au contraire s’agit-il d’un acte précontentieux non susceptible de relever de ces règles procédurales ? (première branche)
* quelles conséquences tirer de la réponse apportée à cette interrogation et de l’application ou non des textes en cause sur la validité des deux mises en demeure litigieuses (deuxième branche) et sur le cours de la prescription triennale prévue par l’article L. 244-3 du code de la sécurité sociale (troisième branche).
La rébellion de la cour d’appel de renvoi et l’énoncé du moyen révèlent qu’en réalité l’essentiel du problème pour votre assemblée est de savoir s’il y a lieu de maintenir la jurisprudence de la Cour de cassation, laquelle conduit en l’état (cf. ci-dessous) à soumettre aux règles de la procédure civile, sur les notifications des actes de procédure, les mises en demeure adressées par les organismes de recouvrement aux débiteurs de cotisations.
Si vous décidez de remettre en cause cette jurisprudence, vous serez amenés à rejeter le pourvoi de l’intéressé.
La difficulté qu’il appartient en premier lieu à l’Assemblée plénière de trancher, relative à la nature de l’acte en cause et à ses effets sur sa validité, nous conduit, avant toute discussion, à dresser un état des textes et de la jurisprudence de la Cour de cassation susceptibles d’être concernés par le sujet. Il n’est pas fait référence au droit européen ou communautaire ou à son application jurisprudentielle en l’absence d’éléments ou de décisions topiques, la Cour européenne des droits de l’homme notamment n’ayant pas eu à se prononcer au regard des exigences de l’article 6 § 1 de la Convention sur la notification par lettre recommandée, préalable à la saisine d’une juridiction.
1- Lorsque la dette de cotisations d’une entreprise ou d’un particulier n’est pas acquittée à la date limite d’exigibilité et que "l’avis amiable" de régularisation (pratique facultative à laquelle cependant il n’est pas rare pour l’URSSAF de recourir) sont restés sans succès, l’organisme social met en oeuvre une procédure de recouvrement forcé en application des dispositions prévues par les articles L. 244-2 (1) et R. 244-1 (2) du code de la sécurité sociale : il ressort de ces deux textes que lorsque l’employeur ou le travailleur indépendant n’a pas respecté les modalités de versement des cotisations, toute action ou poursuite doit être précédée de l’envoi au débiteur d’une lettre recommandée avec accusé de réception.
Cette lettre est dénommée "avertissement" lorsqu’elle émane du directeur régional des affaires sanitaires et sociales agissant à la requête du ministère public. Elle est dénommée "mise en demeure" lorsqu’elle est délivrée par le directeur de l’organisme de recouvrement sans intervention du parquet. Le code de la sécurité sociale ne lui impose aucun autre formalisme que celui d’un envoi par lettre recommandée avec accusé de réception.
2 - 1 C’est la jurisprudence de la chambre sociale qui précisera le contenu de la mise en demeure avec l’arrêt dit "X..." (3) (Soc., 19 mars 1992, pourvoi n° 88-11.682). Elle en énoncera également les caractéristiques et les effets.
Ainsi, selon ce dernier arrêt, régulièrement confirmé par la suite, la mise en demeure constitue une "invitation impérative adressée au débiteur d’avoir à régulariser sa situation dans le délai imparti" (Soc., 6 février 2003, pourvoi n° 01-20.003). Délai d’un mois aux termes de l’article L. 244-2 du code de la sécurité sociale à l’expiration duquel, si le débiteur n’a pas réglé sa dette de cotisations, celle-ci devient immédiatement exigible et permet à L’URSSAF de délivrer une contrainte.
Il est également jugé que son envoi préalable à la délivrance de cette contrainte "est une formalité obligatoire dont l’inobservation est de nature à vicier la procédure de recouvrement forcé" (Soc., 15 février 1989, pourvoi n° 86-18.354).
La mise en demeure constitue par ailleurs "une décision de redressement" susceptible d’être contestée (Soc., 24 mars 1994, Bull., n° 105 ; Soc., 1er décembre 1994, Bull., n° 323 ; Soc., 31 mars 1996, Bull., n° 110) et produit plusieurs effets dans les relations entre le cotisant et l’organisme de recouvrement.
Elle fait courir le délai de recours gracieux prévu par l’article R. 142-1 alinéa 3 du code de la sécurité sociale : l’intéressé dispose en effet d’un mois à compter de la notification de la mise en demeure pour saisir la commission de recours amiable.(Soc., 19 septembre 1991, Bull., n° 378 ; Soc., 14 mai 1998, pourvoi n° 96-18.073 ; 2ème Civ., 3 avril 2003, pourvoi n° 01-20.886).
Dans la mesure, en outre, où elle est une condition préalable de l’action civile en recouvrement forcé ainsi que de l’action publique, la mise en demeure fixe le point de départ de leurs prescriptions respectives ( articles L. 244-2, L. 244-7 et L. 244-11 du code de la sécurité sociale).
Elle interrompt aussi la prescription extinctive des cotisations ainsi que celle des majorations et pénalités de retard suivant l’article L. 244-3 du même code, confirmé par la jurisprudence (Soc., 24 mars 1994 précité ; Soc., 13 juin 1999, pourvoi n° 96-21.844 ; Soc., 28 octobre 1999, pourvoi n° 98-10.060).
2-2 La Cour de cassation a été également saisie de difficultés apparues au moment de la réception de la mise en demeure et tenant, d’une part à la signature de l’accusé de réception et, d’autre part au retour de la lettre recommandée.
* s’agissant du premier point, la question posée était alors celle de savoir si la validité de la mise en demeure devait dépendre de la signature de l’accusé de réception par le seul cotisant.
La chambre sociale, à l’origine en charge du contentieux de la sécurité sociale, a de manière prétorienne, fait application à l’hypothèse considérée, des dispositions du nouveau code de procédure civile "relatives à la notification des actes en la forme ordinaire" (4) dans leur rédaction antérieure au décret de procédure n° 2005-1678 du 28 décembre 2005.
Ainsi a-t-elle subordonné la régularité de la procédure de redressement à la signature de l’avis de réception de la lettre recommandée par le seul destinataire, celle du conjoint ne valant pas notification à personne suivant l’article 670 du nouveau code de procédure civile. C’est en ce sens que s’est prononcé un arrêt du 29 juin 1995 (Cass., Soc., pourvoi n° 93-13.159), lequel, après avoir rappelé les termes des articles L. 244-2 et R. 244-1 précités et ceux de l’article 670 du nouveau code de procédure civile, a énoncé par un motif de principe : "viole ces textes, une cour d’appel qui décide qu’une mise en demeure adressée au mari a été valablement délivrée, l’épouse signataire de l’avis de réception devant être considéré comme le mandataire tacite de l’époux, alors que celui-ci n’ayant pas signé l’avis de réception, ne pouvait être réputé avoir reçu personnellement la mise en demeure".
Solution classique, inspirée par la jurisprudence de la deuxième chambre civile : en cas de notification postale, l’accusé de réception doit être signé par le destinataire et non par son conjoint, même si ce dernier a procuration pour signer à sa place (Cass., 2ème Civ., 27 mai 1988, RTD civ. 1988, 573).
Certes, par un arrêt ultérieur (Cass., Soc., 19 décembre 1996, pourvoi n° 95-11.588), la chambre sociale a semblé nuancer le principe affirmé par sa décision de 1995 en rejetant le pourvoi formé par un assujetti contre une décision de cour d’appel qui l’avait condamné au paiement de diverses sommes réclamées par la mise en demeure d’un organisme social. Elle a considéré que la signature apposée sur l’accusé de réception était présumée être, jusqu’à preuve du contraire, celle de son destinataire ou de son mandataire. Présomption simple qui mettait à la charge du redevable des cotisations la preuve que l’accusé de réception avait été signé par une personne autre que lui-même ou son mandataire.
Cet arrêt est cependant resté isolé et l’arrêt de cassation précité du 25 mars 2003 rendu dans le présent litige, opposant M. X... à l’URSSAF, a repris et confirmé la jurisprudence du 29 juin 1995, laquelle, rappelons-le, s’est expressément référée à l’article 670 du nouveau code de procédure civile, dans sa rédaction applicable.
* s’agissant de l’hypothèse où la lettre recommandée est retournée à l’organisme expéditeur avec la mention "non réclamée, retour à l’envoyeur", la chambre sociale dans son arrêt précité du 25 mars 2003, a également considéré qu’elle ne pouvait produire d’effet dés lors "qu’il n’était pas constant qu’elle soit parvenue à son destinataire (et que la prescription triennale ait commencé à courir à son égard)".
C’était la première fois à notre connaissance que la Cour de cassation se prononçait sur ce cas de figure au visa de l’article 670 précité.
Certes, elle avait déjà eu l’occasion de statuer dans l’hypothèse du retour de la lettre de mise en demeure avec mention que le destinataire n’habitait pas à l’adresse indiquée(Soc., 11 avril 1996, Bull., n° 156). Mais, si elle avait alors admis sa validité pour avoir été expédiée par l’organisme expéditeur à la seule adresse connue du débiteur, c’est par référence, non aux dispositions du code de procédure civile, mais à celles du code de la sécurité sociale (article L. 244-2) et d’un texte spécifique, à savoir l’arrêté du 11 juillet 1950 faisant obligation à tout employeur ou travailleur indépendant de signaler aux organismes sociaux les changements intervenus dans sa situation.
De même, à la suite du refus par le débiteur de recevoir la lettre de mise en demeure, c’est en visant l’ancien article 152 du code de la sécurité sociale et non le code de procédure civile que la deuxième chambre civile avait alors énoncé que l’intéressé ne saurait par ce comportement se ménager une cause de forclusion à opposer à l’organisme créancier (Civ., 28 juin 1963, Bull., n° 480).
Un constat s’impose au terme de ce rappel de jurisprudence : celle-ci a évolué dans le temps pour appliquer en définitive les dispositions du nouveau code de procédure civile sur la notification des actes par voie postale, sans toutefois, il n’est pas sans intérêt de le souligner, se prononcer sur la nature même de la mise en demeure.
3- 3-1 En revanche, certains auteurs, prenant en considération la jurisprudence précitée selon laquelle ladite mise en demeure est une " décision de redressement" et constatant qu’elle est prise par un organisme en charge d’une mission de service public, n’ont pas hésité à la qualifier de "décision administrative faisant grief", dans la mesure où elle produit des effets de droit, telle l’interruption du délai de prescription de la créance. Ils en ont conclu que les organismes de recouvrement étaient appelés à respecter l’obligation générale de motivation des actes administratifs et à faire connaître les motifs de "leurs décisions administratives individuelles au rang desquelles"devaient figurer les mises en demeure. (JCL Protection sociale fasc. 642 n°s 11 et suivants).
Toutefois, il n’apparaît pas que cette position ait été confirmée par la Cour de cassation.
C’est ainsi qu’à propos de l’absence de mention par l’URSSAF des prénom, nom et qualité du signataire d’une mise en demeure, la Cour, dans un avis du 22 mars 2004 (Bull., 2004 n° 2), confirmé par un arrêt de la deuxième chambre civile du 29 juin 2004 (pourvoi n° 03-30.136), a énoncé :"L’omission des mentions prévues par l’article 4 alinéa 2 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 n’est pas de nature à justifier l’annulation par les juridictions statuant en matière de contentieux général de la sécurité sociale des mises en demeure délivrées par l’URSSAF".
Pour le rapporteur (Mme D.Guihal "Contenu des mises en demeure délivrées par les URSSAF", RJS 6/04) cette énonciation a essentiellement pour intérêt de mettre en évidence l’autonomie du droit de la sécurité sociale par rapport aux exigences de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 sur les droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
3-2 - Pour la défenderesse au pourvoi, dans le présent litige, la mise en demeure n’est que le préalable à une éventuelle action contentieuse et non le premier acte d’une procédure puisque, si le débiteur régularise sa situation, il n’y a plus de contentieux. L’URSSAF en tire la conséquence que la mise en demeure ne saurait relever des règles concernant la notification des actes de procédure. La défense cite à l’appui de ses observations un avis en date du 21 janvier 2002 de la Cour de cassation (Bull., 2002 n°2).
Cet avis a été rendu à la suite d’une question posée par la cour d’appel de Colmar relative au point de départ du délai de deux mois dans lequel un assuré doit saisir la commission de recours amiable, s’il entend contester la décision que lui oppose l’organisme social.
Le contexte de l’affaire était le suivant : une caisse d’assurance maladie avait, en application de l’article R. 441-14 du code de la sécurité sociale, par lettre recommandée avec accusé de réception, notifié à un salarié son refus de prendre en charge au titre de la législation professionnelle l’accident dont il prétendait avoir été victime.
Cette lettre avait été retournée à l’organisme expéditeur avec la mention "non réclamée".
Quelques mois après, l’intéressé, qui était parti en vacances sans avoir pris, semble-t-il, la précaution de faire suivre son courrier, avait formé un recours devant la commission de recours amiable, laquelle lui avait opposé la forclusion au motif qu’elle avait été saisie hors délai. Sur réclamation du salarié, dont la contestation avait été également rejetée par le tribunal des affaires de sécurité sociale, la cour d’appel de Colmar avait alors sollicité l’avis de la Cour de cassation, sa demande portant plus précisément sur "l’étendue des obligations résultant pour les organismes de sécurité sociale (en l’espèce une caisse primaire d’assurance maladie) de l’application des dispositions de l’article 668 du nouveau Code de procédure civile aux notifications des décisions de ces organismes lorsque la lettre recommandée adressée à l’assuré est retournée par les services postaux avec la mention "non réclamée".
C’est dans ces conditions que la Cour de cassation a affirmé en principe qu’ "une décision prise, préalablement à la saisine de la commission de recours amiable, par un organisme de sécurité sociale, n’étant pas de nature contentieuse, il en résulte que les règles du nouveau code de procédure civile ne n’appliquent pas au mode de notification de cette décision ; dès lors il appartient à la caisse d’établir par tous moyens la date à laquelle l’intéressé en a été informé".
4- Cette analyse peut-elle concerner la mise en demeure prévue par l’article L 244-2 du code de la sécurité sociale ?
4-1 Comme l’énonce un commentateur de l’avis du 21 janvier 2002 (cf. Travail et Protection sociale, mars 2002 n° 91) : "La Cour de cassation confirme la distinction qui doit être opérée entre les relations entre les organismes et leurs usagers et le contentieux, autrement dit entre la procédure administrative non contentieuse et la procédure contentieuse : seule la seconde ressortit à l’application des dispositions du nouveau code de procédure civile".
Certes, l’avis précité ne vise que la décision initiale prise par une caisse primaire d’assurance maladie, c’est-à-dire, une décision prise préalablement à tout recours gracieux devant la commission de recours amiable et donc à toute action contentieuse.
Mais la mise en demeure n’est-elle pas elle-même le préalable à une éventuelle action contentieuse ? A la suite de son envoi, deux situations peuvent se présenter. Soit, l’invitation adressée au débiteur d’avoir à régulariser sa situation dans le délai d’un mois (cf article L. 244-2 du code de la sécurité sociale) reste sans effet et L’URSSAF délivre un titre exécutoire, à savoir une contrainte. Le cotisant dispose alors d’un délai de quinze jours pour former opposition devant le tribunal des affaires de sécurité sociale (cf. article R. 133-3 alinéa 3 du code de la sécurité sociale). Soit, au contraire, l’intéressé entend exercer un recours gracieux et il a un délai d’un mois pour saisir la commission de recours amiable (cf. article R. 142-1 alinéa 3 du même code ).
Selon une jurisprudence constante, cette commission n’est pas une juridiction, mais une émanation du conseil d’administration de l’organisme social, chargée de se prononcer sur les recours gracieux (Soc., 12 juillet 2001, pourvoi n° 00-10.219 ; Soc., 28 novembre 2002, RJS 03 n° 247).
Si la procédure de recours amiable comporte certains emprunts aux règles de la procédure contentieuse (mention des voies et délais de recours sur la notification faite à l’auteur de la réclamation, ou application des délais de distance prévus par le code de procédure civile), les décisions prises par les commissions de recours amiable "ne sont pas judiciaires, mais administratives et ne sauraient donc s’identifier compte tenu de leur but et de leur caractère à la juridiction prévue en matière de procédure civile" (Civ., 28 octobre 1960, Bull., n° 621, X. Prétot Les Grands arrêts du droit de la sécurité sociale, 2ème ed, D. P 540). Cette absence de caractère juridictionnel de la commission de recours amiable peut par exemple expliquer que le tribunal des affaires de sécurité sociale ne puisse annuler la décision de cette commission pour absence de motivation, ainsi qu’il ressort de deux arrêts de la chambre sociale du 11 mai 2000 (RJS 6/00, n° 731).
Le recours amiable "directement inspiré du recours hiérarchique obligatoire en matière administrative" (cf. chron. S. Petit précitée) étant le préalable nécessaire à tout recours contentieux (Soc., 27 octobre 1994, Bull., n° 292 ; Soc., 28 janvier 1999, RJS 1999, n° 435), c’est la saisine du tribunal des affaires de sécurité sociale et non celle de la commission de recours amiable qui marque le début de la phase contentieuse proprement dite. Le constat est le même, lorsque dans le premier cas de figure envisagé, le cotisant, renonçant au recours gracieux, choisit par la voie de l’opposition à contrainte la saisine directe de la juridiction de sécurité sociale.
La mise en demeure, précédant ainsi l’action judiciaire, devrait être considérée, nous semble t-il, comme appartenant à la phase précontentieuse, en sorte que les règles du nouveau Code de la procédure civile ne devraient pas s’appliquer à son mode de notification. Il devrait en conséquence appartenir à l’organisme de recouvrement d’établir par tous moyens la date à laquelle le débiteur a été informé, suivant la solution retenue par l’avis du 21 janvier 2002.
Cette solution semblerait pouvoir également trouver sa justification, bien que l’URSSAF soit, à l’exemple de l’administration un organisme doté du pouvoir d’exécution de ses propres décisions, dans le fait qu’aucune disposition du code de la sécurité sociale concernant la mise en place du processus même de recouvrement des cotisations ne renvoie expressément aux règles de la procédure civile.
Il est vrai que d’aucuns pourraient objecter qu’une telle proposition se heurterait à la position adoptée par le Tribunal des Conflits. A propos d’une requête dont le Conseil d’Etat avait été saisi et qui tendait à l’annulation d’une mise en demeure délivrée à un employeur par l’inspecteur des lois sociales en agriculture, la Haute juridiction a énoncé que "la mise en demeure...n’est pas détachable de la procédure susceptible d’être engagée, à sa suite, par l’autorité judiciaire... qu’ainsi le litige relève de la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire" (T. Confl. 24 juin 1996, Ets Gaillard Lebon p. 543).
Mais le Tribunal des Conflits, qui statue par principe sur la compétence, ne se prononce pas sur la nature même de l’acte litigieux et il ne semble pas que l’on doive accorder à cette décision une portée qu’elle ne paraît pas avoir.
Quoiqu’il en soit, écarter la mise en demeure de l’article L. 244-2 du champ d’application de la procédure civile suggère une comparaison avec la jurisprudence du Conseil d’Etat. On sait qu’en matière administrative, la notification des actes par lettre recommandée est un usage répandu. Ainsi, le Conseil a t-il jugé que si la lettre n’est pas réclamée, la date de notification correspond à la date de l’avis de présentation à l’adresse indiquée faisant connaître à son destinataire que le pli serait tenu à sa disposition pendant quinze jours au bureau de poste (CE, 25 janvier 1967, X..., Rec. p. 30 ; CE, 21 juillet 1970, X..., Rec. P. 536 ; CE, 23 avril 1975, Rec. Lebon Tables p. 1193). Si l’intéressé retire effectivement la lettre avant l’expiration du délai imparti, la notification est réputée être celle de la date du retrait et le délai de recours contentieux ne commence à courir qu’à compter de cette date (CE, 2 mai 1980, X..., Rec. p. 831).
Décision pratique qui témoigne du souci évident d’avantager le débiteur diligent et de bonne foi.
4-2 En se référant aux dispositions du nouveau Code de procédure civile relatives à la notification des actes en la forme ordinaire, sans s’être prononcée sur la nature contentieuse de la mise en demeure, la jurisprudence rappelée ci-dessus nous parait témoigner du souci d’assurer à l’assujetti toute garantie dans la protection de ses droits et ce avant même que ne s’ouvre la phase contentieuse. Aussi, voudrions nous lever une éventuelle objection qui consisterait à soutenir que si le droit processuel n’était plus appliqué à la notification de ladite mise en demeure, la situation du débiteur s’en trouverait fragilisée.
A notre avis, il n’en est rien. Si la mise en demeure reste sans effet au terme du délai imparti, L’URSSAF, on l’a vu, délivre une contrainte en application de l’ article L. 244-2 du code de la sécurité sociale. Or, celle-ci, conformément à l’article R. 133-3 du même code, "est signifiée au débiteur par acte d’huissier de justice" et l’intéressé peut former opposition devant le tribunal des affaires de sécurité sociale dans les quinze jours de sa signification.
Il ressort par ailleurs d’une jurisprudence constante et très protectrice des droits du cotisant que l’opposition reste ouverte au destinataire de la contrainte au cas où il n’aurait pas contesté la mise en demeure antérieure. A titre d’exemple, a été cassé par une décision de la chambre sociale du 23 mai 1995 (pourvoi n° 93-14.568) l’arrêt d’une cour d’appel qui avait déclaré irrecevable l’opposition à contrainte d’un débiteur pour n’avoir pas contesté sa dette dans le mois de la notification de la mise en demeure. La cassation a été prononcée au motif qu’ "une contrainte peut faire l’objet d’une opposition, même si la dette n’a pas été antérieurement contestée". (cf. en ce sens Soc., 14 mars 1996, pourvoi n° 94-15.516 ; Soc., 22 janvier 1999, RJS 1999 n° 404). Autrement dit, même si l’URSSAF lui opposait la forclusion de la saisine de la commission de recours amiable, le cotisant aurait toujours la possibilité par le moyen de l’opposition de susciter un débat au fond devant la juridiction du contentieux de la sécurité sociale.
Par ailleurs, il paraît évident que dans l’hypothèse considérée où la notification de la mise en demeure ne devrait plus relever des dispositions de l’article 670 du nouveau code de procédure civile, il appartiendrait à la jurisprudence de demeurer vigilante et d’exiger qu’il soit justifié que la mise en demeure a été envoyée dans des conditions régulières, c’est-à-dire à la bonne adresse ou que la signature figurant sur l’avis de réception a été apposée sans fraude.
Au terme de cette première partie, nous estimons que le caractère précontentieux de la mise en demeure devrait prévaloir, ce qui exclurait par là même l’application à son endroit des règles de notification des actes de procédure civile. Cette conclusion rend sans objet la critique du pourvoi concernant l’absence de la signature du destinataire sur l’avis de réception de la lettre recommandée.
En conséquence, l’arrêt critiqué devrait être approuvé en ce qu’il a affirmé que la mise en demeure, telle que prévue par les textes du code de la sécurité sociale, n’est pas de nature contentieuse et que, quels qu’aient été les modes de délivrance, les deux mises en demeure litigieuses envoyées à l’adresse toujours effective de l’intéressé ne sauraient être dites de nul effet.
Aussi les deux premières branches du moyen nous paraissent devoir être rejetées.
La seconde question abordée par le moyen pris en sa troisième branche est celle de savoir si les effets de la mise en demeure sur le cours de la prescription triennale prévue par l’article L. 244-3 du code de la sécurité sociale doivent être subordonnés à la réception par le débiteur de la lettre recommandée suivant les règles de la procédure civile relatives à la notification des actes en la forme ordinaire.
Le moyen rappelle par référence à la jurisprudence de la Cour de cassation que l’interruption d’une prescription ne peut avoir lieu qu’au moment où l’acte interruptif est porté à la connaissance de la personne en faveur de laquelle le délai de prescription a couru, en sorte que l’arrêt critiqué ne pouvait décider que ladite prescription avait été interrompue par la date d’envoi de la mise en demeure sans violer plus précisément les articles L. 244-3 du code de la sécurité sociale et 670 du nouveau code de procédure civile.
En outre, selon le demandeur au pourvoi, il ne ressort nullement de l’article 2244 du code civil que l’envoi d’une lettre recommandée avec accusé de réception interrompt la prescription.
1- En ce qui concerne ce dernier point relatif à l’incidence éventuelle des dispositions de l’article 2244 du code civil sur l’effet interruptif de la prescription, il résulte de ce texte qu’ "une citation en justice, même en référé, un commandement de payer ou une saisie, signifiés à celui qu’on veut empêcher de prescrire, interrompt la prescription ainsi que les délais pour agir".
Selon une jurisprudence des chambres civiles de la Cour de cassation, cette énumération est limitative. (1ère Civ., 21 janvier 1997, Bull., n° 27 ; 2ème Civ., 26 juin 1991, Bull., n° 195 ; Com., 12 novembre 1997, Bull., n° 291).
Toutefois, en droit de la sécurité sociale, il apparaît que la prescription peut être interrompue au sens de l’article 2244 précité par une lettre recommandée avec demande d’avis de réception. La jurisprudence de la chambre sociale est sur ce point constante (Soc., 7 décembre 1989, Bull., n° 702 ; Soc., 3 juin 1999, pourvoi. n° 96-21.844 ; Soc., 28 octobre 1999, (5) Bull., n° 426), dés lors il est vrai qu’il n’est pas contesté que "la lettre recommandée est parvenue à son destinataire" (Soc., 6 janvier 2000 (6), pourvoi n° 97-15.528).
Ces constatations infirment sur ce point l’argumentation soutenue par le pourvoi.
2- L’un des effets de la mise en demeure, ainsi que nous l’avons souligné (cf. I § 2-1) est celui d’interrompre la prescription extinctive des cotisations.
En effet, selon l’article L. 244-3 alinéa 1er, dans sa rédaction applicable à l’espèce, telle que résultant de la loi n° 86 824 du 11 juillet 1986, "la mise en demeure ne peut concerner que les cotisations exigibles dans les trois années qui précèdent leur envoi".
Ce délai de trois ans ne s’applique qu’à la prescription de la créance. Il doit être distingué du délai de cinq ans dans lequel s’exerce l’action en recouvrement des cotisations aux termes de l’article L. 244-11 du code de la sécurité sociale.
Le décompte du délai de la prescription triennale suppose donc de remonter dans le même temps et la chambre sociale a précisé par un arrêt de principe (Cass., Soc., 11 mai 2000, pourvoi n° 98-17.561) qu’il devait être décompté à partir de la notification de la mise en demeure à son destinataire. Il ressort en outre de cet arrêt rendu au visa, non seulement de l’article L. 244-3 du code de la sécurité sociale, mais des articles 642 et 668 du nouveau code de procédure civile que la date de notification est à l’égard de celui à qui elle est faite celle de la réception de la lettre. C’est donc bien à cette date de réception de la mise en demeure que, selon cette décision, le délai de trois ans doit être décompté.
L’arrêt précité du 25 mars 2003 s’inscrit dans cette logique en cassant, dans le présent litige, l’arrêt initial de la cour d’appel de Paris. Il est en cela parfaitement cohérent avec l’ensemble de la jurisprudence précitée lorsqu’il prive de tout effet, sur le cours de la prescription triennale, la lettre recommandée non réclamée et renvoyée à l’organisme expéditeur.
3- La cour d’appel de renvoi a remis en cause cette jurisprudence en énonçant que "c’est la date d’envoi de la mise en demeure qui doit être prise en compte pour l’examen de la prescription".
3-1 Ce texte, comme l’a justement relevé l’arrêt critiqué en l’espèce, se réfère à la seule notion d’envoi de la mise en demeure et non à celle de la réception.
Il est constant que la prescription de la créance de cotisations court contre l’organisme de recouvrement qui a intérêt à l’interrompre. Par voie de conséquence, c’est l’intention ou la volonté de poursuivre manifestée par cet organisme à la date d’envoi de la mise en demeure qui devrait être déterminante pour la fixation de la date d’interruption de la prescription triennale. C’est en ce sens que doit, semble-t-il être comprise la jurisprudence en relevant notamment que "l’interruption de la prescription n’exige pas que l’acte interruptif soit porté à la connaissance du débiteur dans le délai de prescription" (Soc., 26 septembre 2002, pourvoi n° 00-18.361 ; Civ. 10 juillet 1990, Bull., n° 194 ; Civ., 29 novembre 1995, Bull., n° 294).
La défense s’exprime dans le même sens lorsqu’elle souligne d’une part qu’on ne saurait subordonner l’effet interruptif prévu par l’article 2244 du code civil à la réception par le débiteur de l’acte interruptif et d’autre part fixer la date de l’interruption de la prescription à celle de la réception.
Il ne s’agit nullement par l’affirmation de cette règle d’opposer au débiteur la forclusion d’une action. A cet égard, il convient de ne pas perdre de vue que la mise en demeure produit deux sortes d’effets. Elle interrompt la prescription au profit de l’organisme social, mais, on l’a vu, elle fait aussi courir à l’égard du débiteur, conformément à l’article R. 142-1 alinéa 3 précité du code de la sécurité sociale, le délai pendant lequel il peut saisir la commission de recours amiable d’une éventuelle réclamation. Dans ce dernier cas il importe en effet que le destinataire de la lettre recommandée ait été informé du délai et des modalités d’exercice d’une voie de recours possible. Il doit avoir effectivement reçu la mise en demeure.
Une comparaison peut être faite avec la notification de la décision de la commission de recours amiable qui ne fait courir le délai de deux mois dans lequel doit être formé à peine de forclusion le recours contentieux devant la juridiction de sécurité sociale que si la notification indique de manière très apparente le délai de recours et ses conditions d’exercice (Soc., 19 septembre 1991, Bull., n° 378 ; Soc., 1er mars 2001, RJS 2001 n° 669).
Aussi, la deuxième chambre civile par un arrêt du 19 avril 2005 (pourvoi n° 03-30.664) a jugé que les juges du fond n’étaient pas fondés à déclarer le recours formé par l’assuré devant le tribunal des affaires de sécurité sociale irrecevable, comme tardif, alors que la CPAM ne rapportait pas la preuve, qui lui incombait, de la date de réception par l’assuré de la notification de la décision de la commission de recours amiable.
En résumé, faire produire un effet interruptif de prescription à la date d’envoi de la mise en demeure paraît à la fois conforme aux dispositions de l’article L. 244-3 précité et cohérent avec la solution tendant à faire échapper la mise en demeure au champ d’application du droit processuel en matière de "notification des actes en la forme ordinaire".
3-2 Par ailleurs, une telle solution, présenterait l’avantage de ne pas faire dépendre l’interruption de la prescription triennale du seul comportement du débiteur, lequel, soit par négligence, soit par mauvaise foi peut laisser prescrire sa dette de cotisations en n’allant pas retirer la lettre recommandée au bureau de poste. (2ème Civ., 9 juin 2005, pourvoi n° 03-11.185, note Vigneau).
La doctrine (JCL Protection sociale, fasc. 642, n° 48 et suivants, X. Prétot TPS 2003 n°6) a, à cet égard critiqué l’arrêt précité du 25 mars 2003 en tant qu’il avait dénié tout effet interruptif à la mise en demeure retournée à l’organisme expéditeur.
Solution jugée sévère pour les organismes de recouvrement conduits en pratique à recourir à la voie plus lourde et plus onéreuse de la signification par acte d’huissier.
A titre indicatif, il ressort de données statistiques communiquées par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) portant sur l’ensemble du territoire national que le pourcentage des mises en demeure revenues avec la mention "non réclamée" correspondrait à 5 à 10 % de l’ensemble des mises en demeure envoyées par les URSSAF (cf annexe).
L’ensemble de ces observations tend à privilégier un rejet du pourvoi.
Si toutefois l’ Assemblée plénière devait se prononcer en faveur d’une soumission de l’acte litigieux aux dispositions du nouveau code de procédure civile, elle pourrait notamment considérer que la mise en demeure du droit de la sécurité sociale est un acte de procédure civile, ce qui devrait l’amener à censurer l’analyse de l’arrêt critiqué sur la nature des deux mises en demeure litigieuses et sur les conséquences qu’il en a tirées quant à leur validité et leur effet sur le cours de la prescription triennale. La cassation serait alors totale. Mais, elle aurait également la possibilité, sans prendre expressément parti sur la nature de l’acte, de retenir l’application des règles du droit processuel en matière de notification. Une telle solution pourrait la conduire à une censure partielle sur la deuxième branche du moyen.
Quel que soit le cas de figure envisagé, si l’Assemblée s’orientait vers une cassation, son attention devrait être appelée sur le décret n° 205-1678 du 28 décembre 2005 relatif à la procédure civile, à certaines procédures d’exécution et à la procédure de changement de nom (JO du 29 décembre 2005). Ce texte pris en ses articles 59 (7) et 60 (8) a modifié les articles 670 et 670-1 du nouveau code de procédure civile, pour introduire un certain assouplissement dans leurs conditions d’application.
Entré en vigueur à compter du 1er mars 2006, le décret du 28 décembre 2005 a été déclaré applicable aux procédures en cours conformément à son article 87 (9).Aussi, appartiendrait-il à l’Assemblée plénière, dans l’hypothèse considérée, de statuer sur le point de savoir si ces nouvelles dispositions devraient faire l’objet d’une application immédiate au présent pourvoi. Pour notre part, nous estimons qu’elles ne devraient pas pouvoir donner lieu à un moyen ou à une fin de non-recevoir relevés d’office. (cf. Cass., Avis du 22 mars 1999 (10), Bull., 1999, avis n° 2, p. 3 ; 2ème Civ., 30 avril 2003, pourvoi n° 00-14.333, MM. Boré, "La cassation en matière civile" n°s 61-53 et suivants).
En conclusion, il apparaît que devrait être approuvé l’arrêt critiqué en ce que, tirant les conséquences légales de ses constatations sur la nature non contentieuse des mises en demeure litigieuses et sur la non application des règles de procédure civile relatives à la notification des actes en la forme ordinaire, il les a déclarées régulières et a dit non acquise la prescription prévue à l’article L. 244-3 du code de la sécurité sociale.
Nous nous prononçons dans conditions en faveur d’un REJET du pourvoi.
Le moyen reproche à l’arrêt attaqué D’AVOIR dit que la mise en demeure prévue par les articles L. 244-2, L. 244-3, R. 244-1 du code de la sécurité sociale n’est pas de nature contentieuse ; dit que se trouvent inapplicables les dispositions prévues par le livre 1" titre XVII du nouveau Code de procédure civile ; dit non acquise la prescription édictée à l’article L 244-3 du Code de la sécurité sociale en ce qui concerne les cotisations et majorations de retard visées aux mises en demeure des 26 octobre 1994 et 13 mai 1995 ; et validé en conséquence ces mises en demeure pour la somme totale de 27 975,15 E en cotisations et 11 085,48 E en majorations de retard.
1) ALORS QUE la mise en demeure envoyée par l’URSSAF d’avoir à régler les cotisations et majorations de retard constitue une décision de redressement qui fixe de point de départ de l’action en recouvrement des cotisations ; qu’en décidant que cette mise en demeure n’avait pas de nature contentieuse et que les règles de notification des actes prévues par le nouveau code de procédure civile ne s’appliquaient pas la cour d’appel a violé les articles L. 244-2 et R. 244-1 du code de la sécurité sociale ensemble l’article 670 du nouveau code de procédure civile.
2) ALORS QUE toute action ou poursuite en recouvrement de cotisations dues par un travailleur non salarié est précédée à peine de nullité par une mise en demeure adressée à la personne même du débiteur par lettre recommandée avec demande d’avis de réception dont la notification est réputée faite à personne lorsque l’avis de réception est est signé par son destinataire ; qu’en énonçant que quels qu’aient été les modes de délivrance (à Madame X... ou retournée à l’expéditeur non réclamée) les mises en demeure litigieuses envoyées à l’adresse toujours effective de Monsieur X... produisaient leur plein effet, la cour d’appel a violé les articles L. 244-2 et R. 244-1 du code de la sécurité sociale ensemble l’article 670 du nouveau code de procédure civile.
3) ALORS QUE l’interruption d’une prescription ne peut avoir lieu qu’au moment où l’acte interruptif est porté à la connaissance de la personne en faveur de laquelle le délai de prescription a couru ; que l’avertissement ou la mise en demeure adressés pour le recouvrement des cotisations sociales ne peut concerner que les cotisations exigibles dans les 3 années qui précèdent la date de réception par le destinataire de la notification ; qu’en décidant que la prescription triennale avait été interrompue par la date d’envoi de la mise en demeure, adressée par l’URSSAF à Monsieur X... la cour d’appel a violé les articles L. 244-2 , L. 244-3, R. 244-1 du code de la sécurité sociale et l’article 670 du nouveau code de procédure civile.
1. Article L. 244-1 du code de la sécurité sociale :
Toute action ou poursuite effectuée en application de l’article précédent ou des articles L. 244-6 et L. 244-11 est obligatoirement précédée, si elle a lieu à la requête du ministère public, d’un avertissement par lettre recommandée du directeur régional des affaires sanitaires et sociales invitant l’employeur ou le travailleur indépendant à régulariser sa situation dans "le mois". Si la poursuite n’a pas lieu à la requête du ministère public, ledit avertissement est remplacé par une mise en demeure adressée par lettre recommandée à l’employeur ou au travailleur indépendant.
2. Article R.. 244-1 alinéa 1 du code de la sécurité sociale :
L’envoi par l’organisme de recouvrement ou par la direction régionale des affaires sanitaires et sociales de l’avertissement ou de la mise en demeure prévus à l’article L. 244-2 est effectué par lettre recommandée avec demande d’avis de réception.
3. Arrêt X... (pourvoi n° 88-11.682 du 19 mars 1992) : la mise en demeure qui constitue une invitation impérative adressée au débiteur d’avoir à régulariser sa situation dans le délai imparti et la contrainte délivrée à la suite de la mise en demeure restée sans effet doivent permettre à l’intéressé d’avoir connaissance de la nature, de la cause et de l’étendue de son obligation. A cette fin, il importe qu’elles précisent , à peine de nullité, outre la nature et le montant des cotisations réclamées, la période à laquelle elles se rapportent, sans que soit exigée la preuve d’un préjudice..
4. Titre XVII : "Délais Actes d’huissiers de justice et notification"
Chapitre III : "La forme des notifications",
Section II : La notification des actes en la forme ordinaire...
Art. 670-1 : En cas de retour au secrétariat de la juridiction d’une lettre de notification qui n’a pu être remise à son destinataire, le secrétaire invite la partie à procéder par voie de signification.
5. Soc., 28 octobre 1999 : * soumise aux dispositions de l’article L. 244-11 du code de la sécurité sociale, l’action en recouvrement des cotisations dus par un employeur ou un travailleur indépendant se prescrit à compter de l’expiration du délai ouvert par la mise en demeure.
6. Soc., 6 janvier 2000 : "une réclamation adressée par lettre recommandée avec accusé de réception par un organisme de sécurité sociale à un assuré à l’effet de lui demander le remboursement d’un trop perçu vaut commandement interruptif de prescription au sens de l’article 2244 du code civil, dès lors qu’il est constant qu’elle est parvenue au destinataire. Les juges du fond devraient en conséquence rechercher si la caisse avait, comme elle le soutenait, notifié sa créance par lettre recommandée avec accusé de réception parvenue à l’intéressé le.." (Cassation).
7. Décret n° 2005-1678 du 28 décembre 2005
Article 59 - Il est ajouté à l’article 670 un alinéa ainsi rédigé :
"La notification est réputée faite à domicile ou à résidence lorsque l’avis de réception est signé par une personne munie d’un pouvoir à cet effet"
8. Article 60 - A l’article 670-1, les mots : "qui n’a pu être remise à son destinataire" sont remplacés par les mots :
"dont l’avis de réception n’a pas été signé dans les conditions prévues à l’article 670".
("En cas de retour du secrétariat de la juridiction d’une lettre de notification dont l’avis de réception n’a pas été signé dans les conditions prévues à l’article 670, le secrétaire invite la partie à procéder par voie de signification").
9. Article 87 (1er alinéa). "le présent décret entre en vigueur le 1er mars 2006 à l’exception de son article 84. Il est applicable aux procédures en cours".
10. Cass., Avis du 22 mars 1999 : "Vu les principes généraux du droit transitoire, selon lesquels, en l’absence de disposition spéciale, les lois relatives à la procédure et aux voies d’exécution sont d’application immédiate ; cependant si elles sont applicables aux instances en cours, elles n’ont pas pour conséquence de priver d’effet les actes qui ont été régulièrement accomplis sous l’empire de la loi ancienne".