Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7147
Timestamp: 2018-04-23 15:14:39
Document Index: 402870928

Matched Legal Cases: ['Artículo 357', 'artículo 25', 'artículo 21', 'artículo 22', 'artículo 357', 'artículo 331']

Exposición de Motivos 715 de 2001 Nivel Nacional
--//2001
Gaceta del Congreso 294 de 2000
EXPN07152001
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS AL PROYECTO DE LEY
POR LA CUAL SE DICTAN NORMAS ORGÁNICAS EN MATERIA DE RECURSOS Y COMPETENCIAS DE CONFORMIDAD CON LOS ARTÍCULOS 151, 288, 356 Y 357 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES
Uno de los objetivos centrales del Acto Legislativo 001 DE 2001, que reformó el Sistema Intergubernamental de Transferencias, es el fortalecimiento de la inversión social y de las entidades territoriales, para hacer de estas últimas un soporte eficiente de la actuación institucional del Estado Colombiano, de tal forma que responda a las inaplazables y justificadas demandas ciudadanas de satisfacción de sus necesidades básicas.
Para ello se requiere de un eficaz ordenamiento de las competencias en los tres niveles de gobierno, retomando uno de los principios básicos de la descentralización según el cual, se deben aprovechar las ventajas que cada nivel de gobierno presenta en la prestación de los servicios.
Esta orientación debe permitir que simultáneamente con el traslado de responsabilidades, las entidades territoriales cuenten con la capacidad financiera, administrativa y técnica para asumirlas de manera adecuada. A este propósito se orientan las nuevas disposiciones constitucionales, pues ellas exigen que la destinación y aplicación de los recursos del Sistema General de Participaciones estén asociados con la eficiente acción administrativa de las entidades territoriales en la provisión de los servicios de salud, educación y demás áreas de inversión social.
El presente proyecto de ley, preparado bajo la dirección del Departamento Nacional de Planeación y los Ministerios de Educación Nacional y Salud, con la colaboración del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, busca la profundización de la descentralización y la eficiencia en el uso de los recursos públicos tal como se explica a continuación.
Este desarrollo legal resulta urgente, para garantizar que el Sistema General de Participaciones opere efectivamente a partir del año 2002. Por esta razón, el Gobierno Nacional le otorga especial importancia al presente proyecto de Ley que somete a consideración del Congreso, y cuyos aspectos centrales se describen a continuación.
1. ORIENTACION GENERAL
El presente proyecto de Ley, se formula a partir del aprovechamiento de la experiencia de siete años de operación de la Ley 60 para pasar a una nueva etapa de la descentralización, en la cual la Nación perfecciona los criterios de financiación de los servicios sociales para mejorar la equidad y la eficiencia del gasto, y las entidades territoriales consolidan su autonomía administrativa como operadores de la organización de los servicios de educación y salud, así como de las competencias en otros sectores.
En términos generales la aplicación de la Ley 60 en el período mencionado ha permitido identificar una serie de dificultades que se describen a continuación:
1. 1 Las fallas en la relación objetivo - instrumento
Un problema del actual esquema de transferencias previsto por la Ley 60 de 1993 es la falta de correspondencia entre los objetivos y los instrumentos como a continuación se presenta en el siguiente cuadro 1 :
RELACION OBJETIVOS VS INSTRUMENTOS EN LA LEY 60
Participaciones Municipales
Financiación de los servicios educativos
Financiación de los servicios de salud
Incrementar la capacidad local para financiar otros servicios
Redistribución interregional
Como se aprecia en el cuadro anterior, se intenta alcanzar cinco objetivos con los dos instrumentos considerados aquí. Los dos primeros objetivos involucran la provisión de niveles mínimos de servicios de educación y salud a través de financiación nacional y niveles mínimos de gasto. Es objetivo esta siendo perseguido a través de todos los instrumentos considerados.
El sistema de transferencias intergubernamentales persigue adicionalmente dos objetivos, incrementar la capacidad fiscal de las entidades territoriales para financiar una variedad de servicios locales o descentralizados (El principal instrumento para este propósito es un porcentaje (28%) de las participaciones municipales de libre inversión); y al mismo tiempo compensar las diferencias en capacidad fiscal y necesidades entre departamentos y municipios.
El anterior análisis indica que varios objetivos están siendo perseguidos con más de un instrumento y que algunos instrumentos son usados para varios objetivos. Este esquema genera ineficiencias de varios tipos:
Asignado el mismo instrumento para financiar la provisión de los servicios de educación y salud y para distribuir recursos con el propósito de incrementar la capacidad fiscal y compensar las diferencias interregionales se generan costo-ineficiencias importantes. Esto debido a que los costos no están directamente asociados con las diferencias de ingreso y riqueza. Por ejemplo, una parte importante de estas trasferencias están siendo utilizadas los costos recurrentes de proveer los servicios de educación y salud. Por ejemplo, el 30% de las participaciones asignadas a educación, fueron usadas para pagar salarios de docentes. Estos costos varían entre municipios en forma significativa, y estas variaciones no están ligadas directamente a un indicador de pobreza. Esta situación puede estar contribuyendo a grandes ineficiencias asignativas en algunos municipios.
No reconoce el factor obvio de que la construcción de infraestructura es un evento discreto. En la medida en que los municipios pueden no tener flexibilidad para distribuir estos recursos a otros usos, podría generarse aún mayores distorsiones distributivas.
Las ineficiencias y distorsiones generadas por la rigidez implícita en el sistemas de transferencias son, en muchos casos, ampliadas por la proliferación de normas y mandatos impuestas sobre los municipios y en cierta medida sobre los departamentos. Leyes como la de servicios públicos domiciliarios (Ley 142/93), ambiente (Ley 99/93) y deporte (Ley 181/95) dan destinación específica a los recursos locales o imponen costos significativos a las finanzas locales. Para muchos municipios ciertos mandatos no financiados implican un costo que sobrepasa el 20% de las participaciones que aún no esta predestinadas. Por otro lado, la mayoría de los gobiernos subnacionales tienen reducida flexibilidad para generar mayores ingresos fiscales en parte debido a que las decisiones permaneces centralizadas.
1.2 Las fórmulas de distribución entre entidades territoriales
El principal problema identificado en las actuales fórmulas está relacionado con el procedimiento de distribución, en la medida que primero se establece una distribución territorial para luego determinar asignaciones forzosas y homogéneas por concepto de gasto. De allí surgen tres tipos de problemas: 1) en lo sectorial las asignaciones resultantes de un porcentaje forzoso no garantizan a cada entidad territorial en particular los recursos suficientes para una adecuada prestación de los servicios, 2) aunque el monto total de recursos asignados a cada entidad territorial sea significativo, su autonomía sobre la asignación de éstos es totalmente limitada, y 3) Los problemas en la coordinación de los diferentes niveles de gobierno producto de un esquema que asigna competencias y recursos a departamentos y municipios para los mismos fines con lógicas diferentes.
En el caso del situado fiscal, es bastante difícil llegar a una asignación eficiente a partir de la sumatoria de variables de educación y salud, que no tienen ninguna relación interna y están influenciadas por dinámicas y factores externos de diversa índole, generando una tendencia inequitativa de la distribución entre departamentos.
De otra parte, se ha evidenciado una profunda inequidad en la distribución que los departamentos realizan entre municipios, producto, en el caso de educación, de la inadecuada distribución geográfica de los docentes concentrados en las zonas urbanas y en las cabeceras municipales más grandes, favoreciendo a los municipios más ricos e induciendo a los municipios más pobres a contratar docentes con cargo a los recursos de la Participación Municipal (Ver Gráfico 1).
Se observa en el gráfico 1 que entre mayor es la pobreza (mayor NBI) de un municipio, menor es el Situado por alumno que recibe del departamento.
En cuanto a los criterios de distribución de la Participación Municipal en los ingresos corrientes de la Nación, establecidos en el Artículo 357 de la Constitución, éstos tienen como finalidad lograr objetivos redistributivos a la par que condiciones de eficiencia demostrada por la entidad territorial, tanto en materia de generación de recursos propios, como de racionalidad en la asignación del gasto para mejorar las condiciones de vida de la comunidad. Sin embargo, el modelo desarrollado por la Ley 60 estableció una fórmula de distribución que hace más énfasis en los objetivos redistributivos y le da muy poco peso a los de eficiencia.
De esta manera, la falta de incentivos reales a la generación de recursos propios está ampliando los niveles de dependencia de las entidades territoriales respecto a los recursos transferidos por el gobierno nacional, es por ello que a pesar de la dinámica positiva de los ingresos propios municipales han presentado a partir de 1995, de acuerdo con los resultados de las evaluaciones realizadas por el Departamento Nacional de Planeación, su ritmo de crecimientos en la generalidad de municipios ha venido decreciendo.
1.3 Fallas en la asignación de competencias.
Los principios que rigen la asignación de competencias no permiten que haya suficiente claridad y especificidad en las responsabilidades territoriales. Las competencias asignadas por la Ley 60 a departamentos y municipios se traslapan produciendo colusiones de competencia y poca claridad en los mecanismos de responsabilidad y rendición de cuentas. Además, sectorialmente se siguen diferentes lógicas para la asignación de competencias que no concuerdan con el objetivo principal de la descentralización, que es el de otorgar una mayor autonomía local.
1.4 Restricciones a la autonomía
La ley 60 de 1993 trata de controlar las distorsiones generadas por la inadecuada asignación de instrumentos para los objetivos con controles administrativos, tales como establecer porcentajes fijos para ciertos sectores y limitar la libre distribución de recursos. Esto crea ineficiencias adicionales. El uso de porcentajes fijos puede llevar fácilmente a gasto excesivo en ciertos sectores. Por ejemplo, es probable que un 5% de las Participaciones no sea el monto óptimo para gastar en cultura y deporte en todos los municipios. Sin embargo esta es la implicación que el actual sistema tiene.
Adicionalmente, la libertad limitada para distribuir estos recursos a diferentes actividades (gastos recurrentes frente a gastos de capital), no solamente no permite aprovechar las ventajas de eficiencias asociada a la descentralización, sino que también lleva a incrementar el volumen de gasto financiado por crédito, único medio con que cuentan algunos municipios para obviar estos límites. Finalmente, el énfasis en controles administrativos distrae al gobierno nacional de su genuina responsabilidad de monitorear y evaluar la efectividad con la cual los gobiernos subnacionales implementan los programas y proveen los servicios por los cuales son responsables.
2. LA REFORMA
De acuerdo con la problemática general presentada los objetivos a la reforma de Ley 60 se resumen en los siguientes aspectos.
- Hacer del sistema de transferencias intergubernamentales un medio efectivo para la descentralización. Con esto se quiere dejar claro que se parte del entendido que la descentralización es un proceso irreversible, una política del Estado opuesta a los esquemas centralistas y basado en los principios de autonomía y participación ciudadana.
- Asignar competencias territoriales de una forma tal que se eviten duplicidades, se favorezca el control social y se logre un mejor uso de los recursos disponibles para inversión social.
- Distribuir con criterios de equidad y eficiencia los recursos para inversión social con el fin de cubrir la necesidades básicas de la población pobre.
- Garantizar el acceso a la educación de los niños en edad escolar y el acceso a los servicios de salud a la población pobre.
Promover el desarrollo local, respetar la autonomía territorial y profundizar la descentralización.
Estos objetivos permitirán distribuir recursos entre departamentos y municipios con criterios de equidad, aprovechando las economías de escala y disminuyendo los costos de transacción, erradicando las duplicidades de funciones entre jurisdicciones, aprovechar las ventajas comparativas de los mismos frente a provisión-prestación de los servicios a financiar.
2.2 EL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES
El Sistema General de Participaciones esta diseñado de tal forma que garantiza la financiación de las competencias asignadas en materia de educación y salud, creando una participación de propósito especifico para salud y otras para educación, distribuidas territorialmente con sus criterios específicos. Para la financiación de las competencias municipales se ha previsto la participación de propósito general, con la cual se financiara agua potable y saneamiento básico y se podrán financiar los demás sectores en los que el municipio tiene competencias y, utilizar una porción, donde sea necesario, para sufragar gastos de funcionamiento (ver cuadro 2).
SISTEMA GENERALDE PARTICIPACIONES
DISEÑO DE LAS PARTICIPACIONES
PARTICIPACION DE PROPOSITO GENERAL
Reducir las brechas fiscales municipios
Transferencias de nivelación de la capacidad fiscal
PARTICIPACION PARA EDUCACION
Armonización fiscal de los servicios educativos
Transferencias condicionadas a estándares en los servicios de educación.
PARTICIPACION PARA SALUD
Armonización fiscal de los servicios de salud
Transferencias condicionadas a estándares en los servicios de salud.
El esquema presentado permitirá solucionar una problemática central: la falta de correspondencia unívoca entre objetivos y herramientas, y facilitar la generación de soluciones frente a los otros puntos del diagnóstico. La primera transferencia se convierte en un instrumento para reforzar la autonomía de las entidades territoriales. Los otras dos permiten garantizar niveles mínimos de servicios públicos prioritarios como la salud y la educación.
2.3 EL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES Y LOS COSTOS
La financiación de los servicios sociales a cargo de las entidades territoriales contará con un escenario estable para la atención descentralizada de dichos servicios. La Constitución al garantizar un monto elevado de recursos, fijo el marco general para su reorganización. Este marco se desarrolla en este proyecto de ley , que establece un porcentaje adecuado del Sistema General de Participaciones para su financiación, el cual se aprecia en el cuadro 3.
DISTRIBUCION DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES
Esta distribución del Sistema General de Participaciones garantiza comparativamente con los recursos que actualmente se transfieren para educación, salud y otros sectores de inversión social, mayores recursos como se aprecia en el siguiente cuadro:
RECURSOS ACTUALES VS RECURSOS SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES
TRASNF. 2001
% EN 2002
5.396.835
6.817.339
1.420.504
2.398.149
2.855.125
456.976
530.950
640.946
109.996
1.205.048
1.340.161
9.530.983
11.653.572
2.122.589
404.628
9.898.827
12.058.200
2.159.374
En el caso de educación los recursos asignados garantizan los costos estimados los cuales ascienden a $5,9 billones, los cuales se calcularon considerando, los costos de los docentes por escalafón, los directivos docentes y administrativos financiados con: Situado Fiscal, PICN, y recursos propios de Departamentos y Municipios, de conformidad con lo previsto en el acto legislativo, el gasto en calidad realizado actualmente con las participaciones municipales, los gastos generales y el componente de la cancelación de prestaciones del Magisterio.
En el caso de salud, los costos financiados con transferencias se estimaron en $2,5 billones y están compuestos por la población afiliada al régimen subsidiado multiplicada por el costo por persona (UPC), los compromisos de gasto de hospitales y el costo de la salud pública se estimó utilizando el gasto total de la vigencia anterior menos los aportes nacionales.
En el caso de agua potable y saneamiento básico, se estimo una aproximación al gasto efectivamente ejecutados por los municipios con las Participaciones Municipales en el año 2000, los cuales ascienden a $530 mil millones
Por último, para los otros sectores de inversión se considero el gasto que por Ley 60 debe destinarse de las PICN a la financiación de los demás sectores sociales que incluye: 15% de Libre Destinación, 20% de Inversión Forzosa en otros sectores y 5% de Deporte, Recreación y Cultura, los cuales ascienden a $1,1 billones.
En conclusión para cada uno de los componentes del Sistema General de Participaciones se estimo el costo financiado con esta fuente de recursos, permitiendo que los niveles de inversión social se mantuvieran en sus niveles actuales y que ninguno quedaría desfinanciado.
A continuación se presentan cada uno de los componentes del Sistema General de Participaciones y las principales modificaciones en competencias y asignación de recursos en lo sectores salud, educación y otros sectores.
3. SECTOR EDUCACION
El objetivo fundamental que se plantea al país en materia educativa, es crear las condiciones para el cumplimiento del derecho constitucional de una educación con calidad y cobertura universal. Condiciones necesarias para la garantía del derecho a la educación son la viabilidad financiera y la organización adecuada del sistema educativo.
3.1. La educación preescolar, básica y media oficial
Es un hecho conocido que el Estado actualmente garantiza el derecho a la educación a menos niños y niñas de los que podría con los recursos existentes. Esto surge como resultado de una distribución inflexible de las transferencias nacionales para educación, de un esfuerzo insuficiente por parte de las entidades territoriales y de la inadecuada organización y gestión del servicio educativo. A pesar del significativo incremento real de los recursos destinados a educación, de cerca del 30% entre 1995 y 2000, alrededor de 2.500.000 niños colombianos aún están por fuera del servicio educativo. Y lo que es aún más grave, las cifras disponibles muestran que la calidad de la educación pública ha caído en ese mismo período.
En el año 2000 la educación oficial recibió recursos equivalentes a más de 3 puntos del producto interno bruto (PIB), con los cuales se atendieron 7.5 millones de alumnos en 83.000 establecimientos públicos, mediante el trabajo de más de 300 mil educadores.
La educación preescolar, básica y media oficial se financia en Colombia con las transferencias nacionales (60% con situado fiscal y 15% con las participaciones municipales en los ingresos corrientes de la Nación) y con otros recursos del presupuesto nacional, con lo cual las fuentes de origen nacional suman el 90% del total de los recursos destinados al sector. A esto se agregan los recursos propios de las entidades territoriales, que redujeron su importancia relativa en cerca de un 50% entre 1994 y 1996, período en el cual entra en vigencia el nuevo esquema de transferencias, definido en la Ley 60 de 1993.
Desde 1993 hasta 1997 el gasto público en el sector creció a una tasa anual real del 4%. Este incremento estuvo acompañado de una expansión de la planta docente a cargo del situado fiscal de 19.000 educadores y de un incremento salarial real del 4% entre 1996 y 1998. El gasto por alumno ha crecido un 7.6% real anual, estabilizándose en los últimos años. En medio de este panorama la relación alumno-docente, es decir el número de niños que atiende cada docente en promedio, bajó de 30 en 1990 a 23 en 1997. En otras palabras, si esta relación se hubiera mantenido en el nivel del inicio de la década de los noventa, hoy estaríamos atendiendo alrededor 2.1 millones de niños más con los maestros con los que hoy contamos.
3.2. Los problemas
Es claro entonces, que el problema de la educación en Colombia no es nuevamente la falta de recursos financieros. Más bien, lo que salta a la vista es que, pese a la magnitud de los recursos, la educación en Colombia afronta problemas relacionados con su uso inapropiado, que se reflejan en una distribución inequitativa, en niveles bajos de eficiencia y en una asignación insuficiente para atender inversiones en calidad y dotación. Adicionalmente, cada día se hace más evidente que la sostenibilidad financiera del servicio educativo se ha visto afectada en los últimos años debido a un incremento sostenido de los costos de la nómina, y que si estos costos continúan creciendo al ritmo que lo están haciendo, dicha sostenibilidad se verá seriamente comprometida en un futuro muy cercano.
Estos problemas se deben en gran parte a la duplicidad de funciones entre los niveles municipal, departamental y nacional, a la pobre función de regulación que cumple el Estado colombiano y a la inflexibilidad de los recursos financieros, físicos y humanos que caracteriza al sector educativo.
Probablemente, una de las más graves consecuencias generadas por esta situación es que con la actual estructura financiera y administrativa del sector, y al ritmo de crecimiento actual del mismo, la población alcanzaría un promedio de escolaridad de 9 grados sólo hasta dentro de 20 años. Este promedio se ubica hoy entre 9 y 11 grados para la mayoría de países de desarrollo similar al de Colombia, y por encima de los trece grados en las naciones más desarrolladas.
La inequidad.
El situado fiscal que la Nación transfiere a los departamentos y distritos presenta una alta variabilidad per cápita entre departamentos, debido a que los actuales criterios de cálculo y asignación de los recursos se orientan a financiar costos históricos y no incrementos en cobertura. La distribución se basa en la planta docente vigente en 1993, perpetuando así una asignación de recursos que no responde a las características propias de cada región. Los recursos se orientan entonces a financiar los docentes allí donde están ubicados y no donde están los niños. Es así como hoy algunos departamentos y distritos reciben 5 veces más recursos per cápita que otros.
Gráfico No.2.
Así mismo, la distribución del situado fiscal por parte del departamento entre sus municipios, y especialmente la de los docentes financiados por esa fuente, beneficia a aquellos con mayor capacidad de generar recursos. En la mayoría de los departamentos la distribución de docentes pagados con cargo al situado fiscal es regresiva por la tendencia a distribuir docentes hacia municipios urbanos y de mayor tamaño sin tener en cuenta los requerimientos educativos de cada municipio.
De esta manera, los recursos financieros se ubican en los municipios donde están los docentes y no donde están los niños y jóvenes, que son los verdaderos usuarios del sistema.
Esto también ha implicado que los municipios más pequeños y más pobres, ante la falta de docentes para una adecuada prestación del servicio, tengan que contratar maestros con recursos propios, disminuyendo su capacidad de inversión y su autonomía en el manejo de los presupuestos locales. Adicionalmente, si los recursos propios de esos municipios disminuyen por cualquier factor externo, el presupuesto general de la Nación termina financiándolos, con obvias repercusiones sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas.
Finalmente, la transferencia de recursos desde el municipio hasta el establecimiento no está regulada y obedece a criterios poco transparentes.
La ineficiencia.
Una manera de mirar la eficiencia en el sector educativo es analizando la relación entre el gasto y los resultados de cobertura.
El comportamiento de la cobertura bruta oficial en educación desde 1995 al 2000 no responde al ritmo de crecimiento de los recursos entregados para la prestación del servicio educativo a los departamentos y distritos. Mientras que los recursos se incrementaron en términos reales en un 30%, la matrícula aumentó sólo el 18%.
Gráfico No. 3.
Existen departamentos que a pesar de haber tenido un incremento en los recursos por encima del 50% en el mismo período, disminuyeron la cobertura en esa misma proporción. Sin embargo la posibilidad de mejorar la eficiencia redistribuyendo sus docentes, ha sido demostrada por departamentos que han logrado aumentar la cobertura bruta en 16% con incrementos de sólo el 4% en los recursos que reciben.
Otra manera de mirar la eficiencia es la relación alumno-docente mencionada anteriormente. Actualmente en Colombia el promedio de esta relación alcanza 24 estudiantes por maestro, a pesar de que estudios internacionales han comprobado que es posible tener una relación superior sin desmejorar la calidad de la educación, expresada en términos de los niveles de rendimiento o de logro de los estudiantes.
Es claro entonces, cómo el sector educativo requiere no sólo del incremento del gasto público, sino también del mejoramiento en su administración y del uso más racional de los recursos que se dedican al sector
Escasos recursos para calidad
La participación de los recursos destinados a calidad ha venido disminuyendo a medida que aumenta la de los destinados al pago de docentes. El gasto municipal destinado al pago de docentes se duplicó entre 1993 y 1998. De mantenerse la tendencia, los municipios invertirían en el 2002 el 80% de las participaciones con destinación específica para educación en la financiación de personal docente.
Este esquema no sería tanto problema si el mayor costo de los docentes se reflejara en una mejor calidad de la educación oficial. Sin embargo, como lo muestra el gráfico No. 5, según los resultados de las pruebas del ICFES, en los colegios oficiales la calidad disminuyó aproximadamente en 20% en cuatro años.
No existe entonces una clara relación entre privilegiar el gasto en docentes, destinándole en proporción mayores recursos, y el mejoramiento de la calidad en los colegios oficiales. Esto se presenta no sólo a nivel nacional sino también departamental. Como lo muestra el gráfico No. 6, los departamentos en los cuales sus municipios dedican un mayor porcentaje de sus recursos al pago de docentes, no son necesariamente los que obtienen los mejores resultados en calidad.
La calidad de la educación preescolar, básica y media ofrecida por instituciones públicas es deficiente. Los niños no alcanzan ni los objetivos curriculares establecidos por el país, ni los estándares internacionales para los mismos niveles. En primaria los niños aprenden menos de la mitad de lo que deberían de acuerdo con el currículo vigente.
En efecto, los resultados de las pruebas SABER aplicadas entre 1997 y 1999 a estudiantes de los grados 3º, 5º, 7º, y 9º muestran que menos de la mitad de los estudiantes alcanzan el nivel esperado de lectura comprensiva en tercer grado, y que solamente alrededor del 20% alcanzan los niveles esperados en matemáticas en los grados quinto y noveno.
En el estudio internacional sobre logros académicos en matemáticas y ciencias, Timss, los estudiantes colombianos que obtuvieron el más alto rendimiento se situaron por debajo del promedio internacional, especialmente en matemáticas, y apenas se acercan a los puntajes inferiores de los niños de Corea y Singapur.
Sostenibilidad Financiera del Sector Educativo.
Los recursos del Situado Fiscal destinados a la educación preescolar, básica y media desde 1996 no han sido suficientes para cubrir los costos de la nómina del sector. Esto obligó a la Nación a aportar recursos complementarios, a través del Fondo Educativo de Compensación (FEC), creado por la Ley del Plan de Desarrollo No. 188 de 1995 para financiar los faltantes de la nómina de docentes de algunas entidades territoriales.
Esta diferencia creciente entre los recursos asignados a educación y los costos del sector ha tenido su origen principalmente en: i) la incorporación al situado fiscal de cerca de 14 mil docentes financiados y cofinanciados, según lo estableció la Ley 60 de 1993; ii) la nivelación salarial acordada en 1995, que representó un incremento en los salarios de los docentes cercano a 26% real en tres años; y iii) el ascenso acelerado del escalafón promedio de los docentes que se traduce en un crecimiento real de 4% en el costo anual.
En el Gráfico No. 7, se ilustran de manera detallada las acciones que han contribuido al incremento de los costos educativos por encima del crecimiento del Situado Fiscal.
Los costos, entonces, dependen de variables tales como son los ascensos por escalafón y el número de maestros. Es decir, aunque la Ley 60 de 1993 contiene en su fórmula el criterio de población atendida, la realidad es que la distribución depende del número de docentes y de su progreso en el escalafón. Un horizonte de costos crecientes, con recursos disponibles limitados, conduce a una situación financieramente insostenible, que pone en riesgo los recursos destinados a la financiación de la educación y, lo más grave, pone en peligro la cobertura de la población en edad escolar.
Duplicidad de competencias entre los niveles municipal, departamental y nacional.
La puesta en marcha de la descentralización ha hecho evidente la duplicidad de competencias entre los diferentes niveles territoriales. Cada uno de ellos recibe recursos para la educación provenientes de diferentes fuentes y los administra autónomamente, sin que exista una política coordinada para su uso entre los departamentos y municipios. Cada nivel territorial nombra docentes y es responsable de la prestación del servicio educativo.
Esta superposición de competencias hace más difícil el seguimiento, el control y la rendición de cuentas. Al mismo tiempo genera inequidad e ineficiencia en la distribución de los recursos, pues cada nivel utiliza criterios propios para su distribución y lo que es más grave, conduce a que no haya claridad sobre los responsables últimos de la equidad, la cobertura y la calidad de la educación.
Entonces, si no hacemos una reforma profunda al sistema educativo nos enfrentamos a seguir con los mismos problemas que tenemos hoy: los recursos del sistema educativo siguiendo al docente y no al niño o al joven, lo que en últimas reduce la capacidad de absorber nuevos muchachos en el sistema; una baja y decreciente calidad de la educación pública, que pone en peligro la formación posterior del muchacho, y por lo tanto, su capacidad de generar ingresos dignos en el largo plazo; un sistema educativo que entre más recursos se le asignan, más recursos pide, poniendo en grave peligro el futuro de las finanzas públicas en todos los niveles de Gobierno; y finalmente, una estructura en la que nadie responde por los malos o buenos resultados que se obtienen.
3.3. Objetivos de la reforma .
El proyecto sometido a su consideración tiene como objetivo solucionar los problemas mencionados, mediante la profundización de la descentralización, la precisión de las responsabilidades entre los diferentes niveles de gobierno, la distribución de los recursos en función de las necesidades del servicio, el fortalecimiento de las instituciones educativas y la aplicación de algunas normas mínimas de racionalización de la estructura de costos del sector.
La profundización de la descentralización se logra permitiendo que todos los municipios que cumplan con unos requisitos mínimos establecidos por la Nación, puedan administrar autónomamente la educación, de manera que sean éstos y sus alcaldes los responsables de la cobertura y la calidad del servicio educativo. Para empezar, se propone la certificación obligatoria de las ciudades capitales y de los municipios mayores de cien mil habitantes. En estos casos, los recursos llegarán directamente al municipio para ser administrados autónomamente por los alcaldes, quienes tendrán el manejo total de la información de los niños atendidos y por atender, de la calidad de la educación y de la cantidad y asignación de los maestros. También se establece que cuando la institución educativa cumpla algunos requisitos, puede entrar a manejar autónomamente la educación, a excepción de los nombramientos de personal.
Por otra parte, se busca determinar claramente las responsabilidades que en materia de dirección, regulación, inspección y vigilancia, equidad, cobertura y calidad tienen los diferentes niveles. La Nación será la encargada de la definición de políticas y de la elaboración de criterios técnicos que orienten la distribución de los recursos humanos, físicos y financieros. A su vez, los departamentos administrarán los recursos y la prestación del servicio de los municipios que no se hayan certificado, prestarán asistencia técnica a los municipios, serán responsables del sistema de información de la educación y ejercerán la supervisión y vigilancia en su jurisdicción. Finalmente, los distritos y municipios certificados prestarán el servicio educativo en su jurisdicción y administrarán los recursos físicos, humanos y financieros.
La asignación de los recursos tiene como base los criterios establecidos en el Acto Legislativo. Esto se traduce en una distribución que tenga en cuenta el número de niños atendidos, la población en edad escolar por atender y el costo de atención diferencial según la región, la zona (urbano, rural) y el nivel educativo, entre otros. Bajo este esquema de asignación de recursos, la fórmula establecida se constituye en un incentivo para que las entidades territoriales sean más eficientes, aumenten la cobertura y mejoren la calidad.
La reforma propuesta establece la siguiente fórmula de distribución:
Población Atendida: La primera base del giro será el número de niños matriculados durante el año inmediatamente anterior multiplicado por el costo por alumno determinado por la Nación.
Después de determinar la participación por población atendida, el CONPES anualmente, previo análisis técnico, distribuirá el saldo de los recursos disponibles atendiendo los siguientes criterios:
Población por atender, eficiencia fiscal y administrativa: Se trata del valor resultante de multiplicar el porcentaje de aumento de la matrícula fijado por el CONPES, por un porcentaje del costo por niño atendido.
Equidad: Monto a distribuir a cada distrito o municipio de acuerdo con el indicador de pobreza certificado por el DANE.
Logro educativo: Es al monto para aplicar la evaluación de logros. Posteriormente, se otorgarán incentivos por la realización de la evaluación y por avances relativos en calidad.
Los recursos de los municipios certificados llegarán directamente a éstos, mientras que los de los no certificados se girarán a sus respectivos departamentos. Sin embargo, la reforma puesta a consideración, propone que los recursos de calidad sean administrados directamente por todos los municipios.
Finalmente, el proyecto busca fortalecer la institución educativa. A las escuelas y colegios se les exigen resultados de calidad, pero en general los directores y rectores carecen de las herramientas necesarias para responder por la calidad académica. Se propone dotar a los rectores y directores de funciones que le permitan administrar el personal asignado a la institución y manejar los recursos que le sean adjudicados mediante la figura de fondos.
Con el fin de garantizar la viabilidad financiera de la educación a cargo del Sistema General de Participaciones, es necesario frenar el ritmo actual de crecimiento de los costos. Esto implica que ni la Nación ni las entidades territoriales podrán tomar decisiones que incrementen los costos por encima de la disponibilidad de recursos del SGP. En ese mismo sentido, los ascensos en el escalafón que autoricen las entidades territoriales estarán supeditados a la existencia de las plazas vacantes correspondientes y a la disponibilidad presupuestal.
De igual manera, para evitar que los nombramientos a cargo de los recursos propios de las entidades territoriales se conviertan a futuro en una carga adicional para la Nación, se exige que la entidad garantice el financiamiento de al menos una cohorte de educación básica.
La implementación total de esta reforma requiere de un período de transición de dos años para consolidar la información tanto de población objetivo como de personal docente y administrativo y para definir las plantas de cargos de cada entidad territorial. La definición de estas plantas, y su posterior implantación, es una condición ineludible para el éxito de la reforma, ya que garantiza que los docentes se sitúen donde se encuentran los niños y niñas que se va a atender. Si esta tarea de reorganización no se hace adecuadamente, lo que se estaría garantizando sería el fracaso de la reforma y la repetición de la situación que se ha vivido desde la expedición de la Ley 60 de 1993.
Durante estos dos años se garantizará a las entidades territoriales los recursos que recibieron en el año 2001, con los incrementos que fueron incorporados en la reforma constitucional y con los ajustes respectivos en razón de la información actualizada.
Durante el primer año todas las entidades territoriales recibirán en términos reales el costo de la prestación del servicio educativo en su territorio de la vigencia inmediatamente anterior sufragado con sus respectivas fuentes de financiación. A partir del segundo año de transición, los recursos en términos reales, llegarán a los distritos, municipios certificados y departamentos sin perjuicio de que los recursos de calidad sean girados directamente a todos los municipios.
Una vez culmine este período, quedarán establecidas las plantas de personal definitivas por municipio, lo cual exige que durante la transición se hagan los traslados de cargos y de personal docente y administrativo necesarios para atender la matrícula actual y la población por atender en cada entidad territorial, según las relaciones técnicas que establezca la nación.
Teniendo en cuenta que las rigideces que actualmente existen para la organización de las plantas son una fuente de inequidad, esta propuesta de reforma prevé que durante la transición las plantas de cargos y los nombramientos (no los empleos) tengan carácter temporal y establece que en adelante dichos traslados se sustenten en los criterios técnicos definidos por la Nación.
4. SECTOR SALUD
El actual esquema de gestión descentralizada del sector salud presenta problemas que comprometen el cumplimiento de las metas definidas para la población en el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS).
El objetivo de la reforma propuesta es clarificar las competencias y responsabilidades de cada entidad territorial y asignar los recursos con criterios verificables de eficiencia y equidad, que permitan aplicar mecanismos de reconocimiento o castigo de acuerdo a la gestión.
Los problemas que demandan ajuste
Duplicidad de competencias entre entidades territoriales.
La Ley 60 de 1993 delegó en las entidades territoriales responsabilidades en salud que compiten entre sí, afectando las ventajas propias de la especialización. Adicionalmente, se dificultó la transición hacia el nuevo sistema de salud contenido en el SGSSS, que fue creado por la Ley 100 de ese mismo año.
Esta convivencia simultánea entre las dos leyes ha propiciado que las entidades territoriales, en el desarrollo del régimen subsidiado de seguridad social en salud, hagan las veces de financiadores del aseguramiento de la población pobre, prestadores de servicios de salud a través de los hospitales públicos, partícipes de la regulación y la vigilancia de los mercados, y en algunos casos, incluso ofrezcan seguros de salud a través de entidades promotoras de salud (EPS) y administradoras del régimen subsidiado (ARS) de su propiedad.
De esta manera hoy se les exige a las entidades territoriales que reorienten sus transferencias y recursos propios hacia el aseguramiento de la población pobre, al igual que se les faculta para que con esos recursos financien los hospitales públicos de su propiedad.
Como resultado, el proceso de transformación de recursos necesario para afiliar la población pobre al régimen subsidiado ha sido lento e insuficiente. Para 1997 el monto de recursos destinados al aseguramiento representaba el 26% del monto total disponible para financiar estos subsidios con recursos de transferencias. En 1998 esta cifra alcanzó el 22% y en 1999 el 27%. Por otra parte, los recursos públicos asignados a los hospitales en 1994 excedían en 8% del monto exigido por la Ley 100, mientras que en 1998 lo hacían en 128%.
Entonces, honorables congresistas, lo que enfrentamos es un dilema claro: un proceso de aseguramiento que, por no haberse concluido, afecta gravemente la salud financiera de la red pública hospitalaria, combinada en los últimos años con una transformación de recursos que no se traduce en aumentos de cobertura de la población asegurada, y que por eso desde la perspectiva de los entes territoriales se percibe como un desfinanciamiento adicional de los hospitales.
El conflicto se ha traducido en que los hospitales públicos hoy reciben mensajes contradictorios. De esta manera, se afecta su desempeño al punto que es difícil distinguir aquellos que realmente presentan déficit de los que sencillamente procuran captar recursos para defender una financiación independiente de su desempeño.
Ingresos y Gastos Red Hospitalaria Pública 1993-1999
Millones $ 1999
Fuente: Ministerio de Salud. Ejecuciones presupuestales hospitales públicos 1993-1999
Inequidad e ineficiencia en la asignación y distribución de recursos
La actual asignación de recursos es compleja: aunque toma en cuenta la población atendida en salud en cada departamento, asigna recursos primero en forma territorial y luego en forma sectorial y lo hace de acuerdo con un porcentaje definido, es decir, en forma independiente del gasto, de la eficiencia sectorial y de la población atendida territorialmente.
Los criterios de distribución de recursos que se aplican actualmente privilegian el gasto institucional sobre el gasto necesario para atender las necesidades en salud de la población. En consecuencia se observa una inequidad significativa entre entes territoriales que enfrentan una demanda comparable de servicios salud y reciben montos de recursos de transferencias disímiles.
Fuente: DNP-DS-SS.
Adicionalmente, hoy no son reconocidos los esfuerzos realizados con recursos propios por algunas entidades territoriales, tanto para ampliar la afiliación de la población pobre al régimen contributivo, como para realizar ajustes significativos en los costos y en la organización eficiente de la oferta pública.
Ineficiencia en la gestión de la oferta pública hospitalaria
Con la descentralización de la oferta pública por niveles a cargo de departamentos, distritos y municipios, se ha dado un proceso desordenado de expansión con notables sobrecostos, fundamentado en un manejo inadecuado de la autonomía territorial e institucional.
El resultado más sobresaliente de este proceso es el incremento de los costos fijos asociados al valor de sus nóminas. Este incremento se torna aún más crítico cuando se aprecia que los hospitales muestran una alta dependencia en su financiamiento de los recursos de transferencias, mientras que su capacidad para vender servicios y recuperar cartera es baja.
Los hospitales públicos no han logrado convertirse en entidades autosostenibles y más bien lo que se observa es un proceso incompleto, lento y desarticulado, habiendo generando gastos aún más inflexibles producto del crecimiento de sus plantas y de sus costos laborales. Basta mencionar que su promedio anual supera en cerca de 8 puntos los factores salariales promedio del sector privado (Ver cuadro ). Esto ha incidido directamente en su capacidad para autofinanciar sus gastos por venta de servicios, en la baja transformación de recursos de oferta a demanda y en el freno que ha sufrido el aseguramiento, principalmente a partir del año 2000.
CUADRO 1. Factores y beneficios Laborales en la oferta pública y privadaFACTORES / BENEFICIOS LABORALES
OTROS - CONVENCIONALES
TOTAL ASIGNACIONES BÁSICAS AL AÑO
Fuente: Cálculos Ministerio de Salud - Programa de Mejoramiento a partir del Proyecto de Adecuación Institucional de Hospitales de nivel II y III.
Lo que efectivamente ha sucedido es un proceso desordenado de inversión en el sector prestador de servicios de tal forma que se presentan excesos de capacidad instalada en algunos niveles de atención, mientras que en otros existen déficit.
Al analizar los ingresos y gastos totales de los hospitales públicos, se puede ver la existencia de un balance estable de financiamiento. Dicha situación es resultado de un incremento de las transferencias de recursos públicos asignados a estas instituciones. Es importante señalar que la información disponible muestra que el problema financiero de la red hospitalaria no es consecuencia de la falta de recursos, sino de otro tipo de causas que es necesario explorar. Sobresalen el monto de la cartera y el crecimiento de los costos asociados a la nómina.
Dada la necesidad de intervenir sobre los problemas estructurales evidenciados en los hospitales públicos, en 1999 se asignaron recursos por $146.288 millones para financiar un proceso de ajuste y reestructuración hospitalaria que benefició a 26 instituciones de segundo y tercer nivel. Este programa tuvo como objetivo ajustar la estructura de costos y redistribuir los recursos asignados para mejorar los niveles de productividad de las entidades.
El proyecto tuvo resultados positivos. Se disminuyeron cargos de las plantas de personal, alcanzando un nivel del 31% con una supresión de 4.754 cargos y el retiro efectivo de 3.880 empleados, con un costo de $137.655 millones. Lo anterior permitió una reducción del 30% de los gastos en personal. Es decir, un ahorro anual de $104.000 millones.
Sin embargo, a través de la ejecución del proyecto en mención, se evidenció que la mejor estrategia para solucionar los problemas estructurales de los hospitales públicos era abordar dicha situación desde una perspectiva más amplia, es decir, es necesario transformar el esquema de organización de los hospitales públicos de manera integrada en redes por grupos georeferenciados de instituciones.
Adicionalmente es necesario diseñar una política hacia la prestación de servicios que garantice un uso eficiente de los recursos públicos y privados disponibles para financiar la atención de salud de la población.
Deficiencias en la gestión descentralizada en salud pública
Ligado en parte a los problemas anteriormente señalados, se empiezan a evidenciar dificultades en los resultados de la gestión en salud pública, que se financia de manera importante con recursos que manejan las entidades territoriales. Se destacan los descensos en las coberturas de vacunación y otros programas de prevención, que exigen un replanteamiento en las competencias de los entes territoriales para garantizar el logro de metas en salud pública y las responsabilidades específicas de cada ente territorial.
Aspectos que contempla la reforma
La nueva orientación que contempla el proyecto de reforma, se traduce en las siguientes modificaciones:
La armonización de los criterios de distribución de la nueva participación territorial para el sector salud definida en el Acto Legislativo 01 de 2001 entre departamentos, distritos y municipios, de acuerdo a las competencias específicamente asignadas a cada uno, principalmente en los referente al aseguramiento de la población pobre, la gestión en salud pública y la transformación, racionalización y consolidación de la oferta pública integrada en redes regionales y departamentales.
Organización de un esquema de fuentes y usos para el sector salud que tome en cuenta, según las competencias asignadas, los recursos para el financiamiento de las mismas a partir de las fuentes existentes.
La priorización de la asignación de los recursos hacia el logro de los objetivos y metas de política contemplados en la Ley 100 de 1993, esto es: la ampliación del aseguramiento a cargo del municipio, la transformación y organización de la red de los hospitales públicos a cargo de los departamentos y el mantenimiento y mejoramiento de la gestión en salud pública a cargo principalmente de los municipios.
Modificaciones en las competencias de Salud
Formulación de Políticas: dadas las modificaciones señaladas, el nivel nacional en cabeza del Ministerio de Salud, deberá avanzar en la orientación consistente de las políticas macro del sector, su implementación, seguimiento evaluación y ajuste. Se tendrían como áreas fundamentales:
El desarrollo de una política de prestación de servicios de salud que permita organizar y reestructurar la red pública de servicios de salud, regular de manera eficaz el desarrollo de la oferta publica y privada y planificar y regular la inversión en infraestructura y tecnología del sector.
La política de salud pública que permita el fortalecimiento de la gestión y vigilancia en salud pública, tomado como referencia el marco institucional del SGSSS.
La consolidación y sostenibilidad financiera del aseguramiento en salud.
Vigilancia y Control de los flujos de recursos: competencia que, a cargo de la Contraloría General de la República, permita un seguimiento y control efectivo que se refleje en la transparencia del sistema frente a sus fuentes, flujos y usos.
Organización y seguimiento de los flujos recursos de acuerdo a los usos: complementaria a la competencia anterior, pero orientada a una mayor transparencia y simplificación del esquema de fuentes y usos, que permita a su vez vigilar el desempeño de cada ente territorial en torno a las funciones asignadas.
Vigilancia y control del aseguramiento y la prestación de servicios: como objetivo fundamental de la Superintendencia Nacional de Salud, con miras a velar por la preservación de las condiciones necesarias para la operación de los agentes dentro del SGSSS, que garantice el acceso, la calidad en la atención y proteja los derechos de los usuarios del sistema.
Ejecución de la política de prestación de servicios de salud formulada por la Nación: fundamentalmente en lo referente a la organización y transformación de los hospitales públicos y su articulación en red, la coordinación de la red de referencia y contrarreferencia y la planificación del desarrollo físico y tecnológico de la oferta pública y privada en su territorio.
Vigilancia y Control de la contratación del aseguramiento: en cuanto al seguimiento a la contratación efectuada por los municipios con las aseguradoras, respetando los criterios de libre elección de los usuarios y el cumplimiento de los compromisos contractuales de manera que refuerce las garantías para los usuarios del sistema; en la verificación del cumplimiento de los requisitos exigidos por la nación para las aseguradoras contratadas y en la asesoría a los municipios en esta área.
Vigilancia y Control de la Oferta de servicios: aplicando los criterios definidos en la política de prestación de servicios y la normatividad vigente, en cuanto al registro de prestadores de servicios de salud, la verificación del cumplimiento de requisitos esenciales y la calidad en el servicio.
Nivel municipal
Asumiendo que los distritos compartirían las funciones del nivel municipal y departamental, las competencias contempladas abarcan:
Aseguramiento de la población al régimen subsidiado y contributivo: en cuanto al primero de estos regímenes, involucra la contratación del aseguramiento con las aseguradoras autorizadas, buscando contratar con aquellas que ofrezcan en el municipio y en la región las mejores condiciones de acceso, oportunidad y calidad en la prestación de los servicios y facilitando la transparencia del proceso de libre elección de la población que ingresa al sistema, o cambia de acuerdo a su criterio de elección.
En el régimen contributivo, deberán fortalecer los procesos de afiliación de la población con capacidad de pago y contribuir a disminuir los niveles de evasión y elusión de aportes. Igualmente, tendrán a su cargo velar por la garantía en la prestación de los servicios a los afiliados y beneficiarios del sistema, tomando decisiones que protejan los derechos de los usuarios.
Identificación y selección de beneficiarios: en la aplicación del instrumento de identificación de aquellos colombianos sin capacidad de pago, así como en la selección de los beneficiarios del subsidio a la demanda. Además, la administración y actualización del sistema de información requerido para tal fin.
En Salud Pública, dada la necesaria integración y complementariedad de funciones y procesos, se tendrán competencias asignadas por nivel territorial de acuerdo a los requerimientos de capacidad técnica y operativa, algunos de los cuales deberán ser fortalecidos progresivamente.
Diseñar los programas nacionales de Salud Pública que defina el Ministerio de Salud como prioritarios: deberá tomar en cuenta las prioridades en cuanto a la relevancia de los problemas de salud pública de acuerdo a la carga de enfermedad y la consolidación de acciones en aquellas áreas ya intervenidas. Esto implica tomar en cuenta en el diseño de los programas de salud pública el nivel de competencias asignado a los entes territoriales y los planes de beneficios contemplados en el SGSSS.
Definir metas nacionales y municipales en salud pública: teniendo en el municipio la ejecución de las acciones en salud pública contempladas en los programas nacionales, las intervenciones de promoción a la salud; la vigilancia en salud pública en sus componentes epidemiológico, socio-demográfico y de servicios de salud y la administración de los riesgos en salud pública.
Participar en la vigilancia en salud pública siendo el nivel superior de referencia que consolida información, la analiza y retroalimenta a los demás niveles territoriales.
Vigilar y controlar la ejecución de las acciones en salud pública en los municipios.
Operar como nivel de referencia para los municipios en los procesos de laboratorio de salud pública y vigilancia en salud pública.
Evaluar y prestar asistencia técnica a los municipios en el diseño, elaboración y desarrollo de los Planes de Atención Básica.
Ejecutar las acciones de control de factores de riesgo del ambiente en los municipios de categorías 4, 5 y 6 y corregimientos departamentales.
3. Nivel municipal
Ejecución de los programas nacionales de salud pública de acuerdo a las metas asignadas.
Realizar la vigilancia en salud pública en los aspectos epidemiológicos, sociodemográficos y de servicios de salud, con el apoyo y la asistencia técnica del departamento y la nación.
Diseñar y ejecutar el Plan de Atención Básica.
Coordinar las acciones de promoción y prevención de carácter sectorial e intersectorial.
En cuanto a la distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones para salud, la reforma busca contribuir a mejorar el esquema de fuentes y usos del sector y su flujo, haciendo entrega directa del recurso al ente territorial que lo ejecuta de acuerdo a la destinación específica para cada uso (componentes de aseguramiento, salud pública y oferta).
Así mismo, genera incentivos claros para premiar la gestión en función del logro y avance en las metas sectoriales (particularmente la ampliación de coberturas en el régimen subsidiado y metas en salud pública) y mejora la distribución de recursos sobre criterios de equidad.
Mejoramiento del esquema de fuentes y usos del sector y su flujo
Con la reforma se distribuye la participación para el sector salud en tres componentes (aseguramiento, salud pública y oferta), tomando como base el gasto causado para cada uno en la última vigencia disponible.
La distribución de los recursos de cada componente entre los entes que tienen a cargo la competencia, se efectúa de la siguiente manera:
Aseguramiento: distribución sobre criterios de población atendida, población por atender y equidad.
Los recursos se distribuirán para continuidad y ampliación de coberturas del régimen subsidiado. El monto para continuidad se estima a partir de los recursos destinados en la vigencia anterior y actualizados por la inflación causada. El monto para ampliación de cobertura resulta del crecimiento real del total de la participación de destinación específica para el sector salud. La destinación de estos recursos para ampliación de cobertura se mantendrá como mínimo por un período de 4 años, tiempo en el cual se evaluará la asignación posterior que pueda llagar a dárseles.
La distribución del monto para continuidad de coberturas se hará a través de una asignación per cápita por la población afiliada (atendida).
La distribución del monto para ampliación de coberturas se hará a través de una asignación per cápita distribuida por equidad, cuya finalidad es compensar el déficit en la cobertura en aseguramiento en cada municipio o distrito, de acuerdo al tamaño de su población pobre aún sin asegurar (por atender).
b. Oferta: distribución sobre criterios de población por atender y accesibilidad a los servicios de salud.
La distribución se hará a través de una asignación per cápita por la población a atender ajustada por el factor de accesibilidad (dispersión poblacional medida al dividir la extensión en kilómetros cuadrados de cada distrito, municipio y corregimiento entre su población).
c. Salud Pública: distribución sobre criterios de equidad, población potencial a atender y eficiencia administrativa.
Los recursos se distribuirán porcentualmente entre los tres criterios y cada uno de estos montos se distribuye a nivel municipal, de manera que los recursos distribuidos a los departamentos correspondan al 45% de los de aquellos municipios de categorías 4,5 y 6 en su jurisdicción.
La asignación año a año para los componentes de aseguramiento y salud pública va atado a logros en las metas de cobertura y gestión en estas áreas.
Por su parte, la gestión en la organización y adecuación de la oferta pública permitirá una prestación de los servicios de salud de manera eficiente que liberará recursos del sistema general de participaciones y recursos propios del sector salud de los entes territoriales, que se podrán destinar a financiar otras necesidades en materia de salud.
Distribución de recursos con criterio de Equidad:
La distribución de los recursos de cada componente rompe el esquema histórico de asignación y lo define en función de las necesidades y de la capacidad para generar recursos para obtener logro en las metas, mediante asignaciones per cápita definidas para cada componente.
Se prevé un período de transición de 3 años para la aplicación plena de las fórmulas de distribución de recursos y para disponer de la información necesaria para la aplicación permanente de los criterios de distribución.
Durante la transición, los recursos producto del crecimiento adicional a la inflación, del Sistema General de Participaciones en Salud en cada una de esas vigencias, serán destinados a financiar la nueva afiliación al régimen subsidiado de la población por atender.
Los recursos del Sistema General de Participaciones para Salud para afiliación al régimen subsidiado en el año 2002, se liquidarán tomando la participación del Situado Fiscal, la Participación Municipal en los Ingresos Corrientes de la Nación y las rentas cedidas en el total de las transferencias ordenadas por la Constitución para el sector salud, asignadas para financiar el régimen subsidiado en la última vigencia disponible.
Las rentas cedidas que se usaron para la afiliación al régimen subsidiado en el 2001, solo podrán financiar los servicios de salud a cargo del departamento.
La ley define que el servicios de salud se prestarán mediante redes de instituciones prestadoras de servicios de salud que integran entidades públicas y privadas.
Las entidades territoriales deberán organizar un fondo de salud que se manejará como una cuenta especial de su presupuesto, sin unidad de caja con las demás rentas de la entidad territorial y con unidad de caja al interior del mismo, conservando un manejo contable y presupuestal independiente y exclusivo, que permita identificar con precisión el origen y destinación los recursos de cada fuente.
Para el giro de la participación de salud, el Programa Anual de Caja se hará sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la Ley de Presupuesto. Estos giros se efectuarán en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia y serán transferidos a los fondos de salud respectivos.
Conviene finalmente destacar las ventajas que el presente proyecto de Ley trae al sector salud, dentro del alcance y ámbito que regula:
Los recursos del sector salud se separan en su cálculo y distribución, con lo que se corrigen las fallas por las que el esfuerzo en eficiencia del sector salud, era capitalizado por educación o por otros sectores.
La asignación de recursos se hace en función de las competencias específicamente asignadas:
Aseguramiento al régimen subsidiado.
Atención de la población pobre no asegurada.
El giro de los recursos se hace directo al ente territorial que lo ejecuta en función de sus competencias.
Contribuye a la simplificación del esquema de fuentes y usos del sector salud.
La asignación de recursos año a año premia la gestión eficiente y reconoce las diferencias por equidad:
A los municipios y distritos, en función de la ampliación de sus coberturas en el régimen subsidiado y metas en salud pública.
A los departamentos y distritos, la eficiencia de la gestión de la oferta hospitalaria pública, les permitirá asignar recursos para financiar otras necesidades del sector salud de su competencia.
La reforma sienta las bases para la organización e integración eficiente de la oferta pública hospitalaria en redes y el establecimiento de mecanismos reguladores del mercado de prestación de servicios de salud: política de prestación de servicios de salud.
5. LA PARTICIPACION DE PROPÓSITO GENERAL
El último componente del Sistema General de Participaciones corresponde a la Participación de Propósito General (PPG), una vez asegurados los recursos de salud y educación en las participaciones correspondientes, la Participación de propósito general estará orientada a contribuir a la financiación de todos aquellos otros sectores de competencia de los municipios.
5.1. Competencias en otros sectores:
a. Problemas en Competencias:
La estrategia de la descentralización en Colombia, esta fundada en principios que pretenden hacer más eficiente el Estado, para responder a las necesidades de la población de acuerdo a sus preferencias. Así el esquema de descentralización previsto por la Constitución, ha asignado una autonomía política, administrativa y fiscal a las entidades territoriales, limitada en el marco de la Constitución y la Ley, por ser este un país considerado como una república unitaria descentralizada. Lo anterior, ha incidido en la búsqueda de un punto de equilibrio, en el cual se garantice una efectiva autonomía, enmarcada en el principio de atención de una serie de servicios básicos a la comunidad.
El modelo vigente ha permitido que en el caso de las decisiones sobre la asignación del gasto, además de las duplicidades en competencias que se han detectado entre niveles y que en cierta medida condicionan la eficiencia, la asignación de transferencias hacia los entes subnacionales ha sido condicionada a los limites de destinación territorial en la asignación de recursos, en cuyo marco las autoridades territoriales pueden definir el cubrimiento de las necesidades mínimas de acuerdo con las preferencias de los ciudadanos, que lo eligen conforme a su programa de gobierno. Este marco establecido inicialmente a partir de la Constitución y la Ley 60 de 1993, han sido afectado con las modificaciones sectoriales, que involucran a las entidades locales y les asignan más responsabilidades con los mismos recursos.
Por lo tanto, hoy las competencias locales, son una colcha de retazos, cuyo punto de partida es la ley 60 de 1993, sobre la cual, las diferentes normas sectoriales ha ido agregando competencias, con los mismos recursos, lo cual finalmente influye en una deficiente gestión por la dispersión normativa, situación que se agudizada por la duplicidad de acciones que reducen la eficiencia en la ejecución de los recursos.
b. Propuesta en materia de competencias municipales en otros sectores:
El proyecto de reforma la ley 60 de 1993, integra en forma armónica las diferentes competencias sectoriales, especialmente, las asignadas al nivel local como ente ejecutor por excelencia, en cuanto a: Servicios Públicos acorde con la Ley 142 de 1994, en saneamiento básico, en vivienda conforme a las leyes 3 de 1991 y 546 de 1999, en el sector agropecuario acorde con al ley 607 de 2000, en matera de transporte conforme a la Ley 105 de 1993, en materia ambiental, de acuerdo con al Ley 99 de 1994, en cuento a centros de reclusión conforme a la Ley 65 de 1993, en materia de deporte y recreación acorde a las ley 181 de 1995, en deporte conforme a la Ley 397 de 1997, en prevención y atención de desastres conforme al decreto 919 de 1989, en apoyo a la juventud de acuerdo a la ley 375 de 1997, en orden público y seguridad acorde a lo dispuesto por la Ley 4 de 1991 y otras como atención a grupos vulnerables, equipamiento municipal, desarrollo comunitario, fortalecimiento institucional, articulado con los procesos de ajuste fiscal desarrollados actualmente a raíz de la Ley 617 de 2000, desarrollo comunitario y justicia.
Como se observa estas competencias no son nuevas, se fundamentan especialmente en la necesidad de crear condiciones para lograr el bienestar de la población, fortaleciendo el capital humano y el capital físico requerido para la generación del desarrollo local, sin embargo, el municipio no ha tenido instrumentos de intervención claros que permitan articular estos elementos con el desarrollo económico local.
En consecuencia, se asignan competencias para que el municipio actúe directamente como promotor del desarrollo, mediante la identificación y potenciación de las ventajas competitivas y comparativas del municipio provenientes de sus características económicas, ambientales y sociales. A través de la identificación de sectores y cadenas productivos, del estímulo a la creación de empresas competitivas; y apoyos como capacitación, acceso a nuevas tecnologías y asistencia técnica, dirigidos a las organizaciones productivas del municipio, tales como asociaciones de productores y/o campesinos, entre otros.
5.2. Destinación de los Recursos
a. Problemática:
En este sentido, conforme al Acto Legislativo N° 1 de 1995 y la Ley 60 de 1993, del total de los recursos de la Participación municipal en los ingresos Corrientes de la Nación -PICN, asignada y programada en la vigencia, los municipios pueden utilizar un porcentaje de libre destinación, establecido para inversión y otros gastos, dependiendo de la categoría, que corresponde del 2000 en adelante al 15% para municipios de categorías 4ª,5ª o 6ª. El porcentaje restante, y el 100% de los recursos en los municipios de categorías, Especia, 1ª,2ª y3a, constituyen la forzosa inversión que debe invertirse en los términos de la Ley 60 de 1993, así:
30% para educación.
25% para salud, de los cuales 15 puntos porcentuales son para régimen subsidiado.
20% para agua potable y saneamiento básico.
5%, para educación física, recreación, deporte y aprovechamiento del tiempo libre, del cual, mínimo 2 puntos porcentuales (el 40% del 5%) se destinan a cultura, según lo establecido por la Ley 397/97, artículo 25.
20% para Libre inversión, en los sectores contemplados en la Ley 60 de 1993 (artículo 21) y ampliados por el decreto 1841 de 1997, tales como: los mencionados anteriormente, vivienda, prevención y atención de desastres, protección del ciudadano, infraestructura vial, atención a grupos vulnerables, justicia, sector agrario, subsidios población pobre, grupos de población vulnerable, desarrollo institucional, equipamiento municipal, electrificación y pago de deuda en inversión física de los sectores anteriores y aquellos ampliados por el COPES Social.
Así, a este 20% para otros sectores se han ido agregando nuevos sectores de inversión social, por iniciativa de la Federación Colombiana de Municipios aprobados por el CONPES Social, convirtiéndose en el único instrumento de la Ley 60 de 1993, para flexibilizar la utilización de lo recursos y sobre todo para adecuarla a los cambios y necesidades propias del proceso de descentralización y de desarrollo social.
De esta manera, se han agregado sectores como desarrollo comunitario, equipamiento municipal, pago del servicio de la deuda en infraestructura vial y otros sectores, elaboración del Plan de desarrollo, de planes sectoriales y del Plan de Ordenamiento Territorial solo para el primer año de gobierno, así como, la reciente aprobación dentro del sector de desarrollo territorial de los programas de ajuste fiscal territorial impulsados por la Ley 617 de 2000. En consecuencia, la ley es inflexible ante las necesidades y coyunturas territoriales y sectoriales.
Lo anterior se hace más restrictivo cuando el cumplimiento de los porcentajes sectoriales esta atado a las actividades específicamente determinadas en cada sector por el artículo 22 de la Ley 60 de 1993, así la utilización de los recursos esta sujeta a una determinada actividad no a un proyecto integral de inversión o a una competencia especifica.
Igualmente los municipios deben cumplir con un porcentaje de inversión mínima rural equivalente a la proporción de la población en dicha área de tal manera que cuando este porcentaje supere el 40% deberá destinar 10 puntos porcentuales más, de tal forma que se pretende favorecer la inversión rural que en todo caso ha sido considerada como la más desprotegida y con mayor nivel de necesidades insatisfechas.
Es así como, en diferentes oportunidades se ha criticado el actual proceso por el limitado margen de autonomía que tienen las entidades territoriales.
b. Propuesta en el proyecto:
El desarrollo legal propuesto en el presente proyecto, tiene como objetivo fundamental ampliar el margen de autonomía de las entidades territoriales, respecto al uso de estos recursos y garantizar el desarrollo de las competencias territoriales en otros sectores. En este sentido se propone lo siguiente:
En primer lugar, al constituirse este proyecto en el desarrollo del Acto Legislativo N° 1 de 2001, se da continuidad al porcentaje de libre asignación establecido para inversión u otros gastos, establecido en el Acto legislativo N° 1 de 1995, de tal forma que los municipios en categorías, 4ª,5ª y 6ª, es decir aquellos con menor población e ingresos, puedan utilizar recursos de la Participación de propósito general para sufragar entre otros sus gastos de funcionamiento. Dicho porcentaje corresponde al 15% de la Participación en los ingresos Corrientes de la Nación y bajo el régimen propuesto con el Acto Legislativo sería equivalente al 28% de los recursos de la Participación de propósito general ( Ver gráfico 10 ).
Lo anterior se justifica considerando que hay municipios que por su capacidad fiscal no tienen posibilidades de obtener fuentes alternas de financiamiento y en consecuencia, incluso para financiar su funcionamiento mínimo requieren de recursos de la Nación, debido a que su capacidad de obtener recursos propios esta limitada por la baja capacidad económica de los ciudadanos, así se observa en el Gráfico N° 2 que en 1999 los municipios con menores ingresos y baja población, es decir los de 4ª,5ª y 6ª categoría, presentan los mayores niveles de dependencia de las transferencias, por ejemplo, en promedio un 65% de los ingresos totales municipales son de la Participación en los ingresos corrientes de la Nación, para los municipios de 6ª categoría.
GRAFICO N° 10
*Fuente: Cálculos DNP, con base en 892 reportes de ejecución presupuestal municipal.
Dado lo anterior, en la propuesta de modificación a la Ley 60 de 1993, se retoma los dispuesto en el Acto Legislativo N°1 de 2001, de tal manera que del 100% de lo asignado a los municipios de categorías Especial,1ª, 2ª y 3a y del resto de los recursos de la participación de propósito general (una vez descontado el 28% de libre asignación) los municipios y distritos deberán destinar estos recursos a actividades de inversión pero en desarrollo de sus competencias.
Es decir se eliminan las actividades especificas de financiamiento, de tal forma que su ejecución dependerá esencialmente de que la utilización este enmarcada en el contexto de un proyecto o programa de inversión acorde con el plan de desarrollo para lograr los objetivos de la política local, determinado en forma autónoma por la autoridad local, quien tiene el mandato del pueblo y fue elegido mediante voto programático.
Esto implica que el proyecto de Ley pretende fortalecer al gobernante local, lo cual deberá acompañarse, tanto de un mayor control social, como de una mayor responsabilidad política y social de gobernante con sus electores. No obstante, se mantiene el prinicipio de conservar su destino a inversión social pero en un marco más flexible, dado por las competencias asignadas en otros sectores.
De otra parte, la Constitución Política además de la educación y la salud, ha dado prioridad a los servicios públicos, como acueducto, alcantarillado y aseo, cuya garantía es competencia del municipio y que se constituye en elemento fundamental para mejorar las condiciones de vida de la población. Para el sector agua potable y saneamiento básico se propone que del total de los recursos, luego de descontar el 28% de libre asignación en los municipios de 4ª,5ª o 6ª categoría, tanto como, del 100% de lo asignado a los demás municipios, destinar el 41% como mínimo para el desarrollo de las competencias de agua potable y saneamiento básico, de tal forma que el 59% restante será de libre inversión para que la entidad territorial, en forma autónoma, lo destine al desarrollo de sus competencias.
Aún cuando la ley ha dispuesto que el 20% de los recursos de la Participación municipal se destinan a financiar agua potable y saneamiento básico, conforme a la evaluación sobre la ejecución de los recursos en los últimos 5 años, se ha demostrado que realmente dirigen el 16.1% de la transferencia de forzosa inversión a cubrir dicho sector, como se observa en el Gráfico N° 11
GRAFICO N° 11
Fuente: DNP ejecuciones presupuéstales municipales.
Teniendo en cuenta este comportamiento, conforme a la distribución aprobada por el CONPES Social 054 de 20001, hoy los municipios deberían destinar un 20% a financiar agua potable y saneamiento básico, equivalente aproximadamente a $593 mil millones, sin embargo, si aplicáramos el 16,1% a dicha destinación, realmente los municipios destinarían aproximadamente $477 mil millones.
Al retomar el concepto de la transferencia de propósito general establecido en el acto Legislativo N° 1 de 2001, es decir, de los recursos transferidos hoy sin educación y salud, excluyendo el porcentaje de libre asignación establecido para los municipios de 4ª,5ª y 6ª categoría, se observa que este monto ascendería a $1.333 mil millones, así, sobre este valor, los $593 mil millones (equivalente a un ejecución del 20%) para agua serian un 44%, en tanto que si se toman los $477 mil millones sobre estos recursos, este valor seria equivalente al 36%. Por consiguiente, el promedio entre el 44% y 36%, es equivalente al 40.11%, por lo tanto, en el proyecto de reforma a la Ley 60 de 1993, se propone un porcentaje mínimo para agua del 41%, como se observa en el cuadro 6 y 7.
CALCULO DEL PORCENTAJE DE INVERSIÓN FORZOSA PARA AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO
1. PICN 2001*
3,623,209,749,408
1.1. 15% LIBRE MUN 4A,5A Y 6ª
325,249,892,027
1.2. FORZOSA PICN
3,297,959,857,381
1.2.1. EDUCACION
989,387,957,214
1.2.2. SALUD
824,489,964,3459
1.2.3. AGUA POTABLE 20%
659,591,971,476
AGUA CON EL 16% DE EJECUCION REAL**
530,971,537,038
1.2.4. DEPORTE CULTURA Y OTROS
824,489,964,345
2. Participación de Propósito General Forzosa (sin Educación, salud y 15% libre asignación )(1-1.2.1-1.2.2)
1,484,081,935,821
% de Agua Potable en relación con los recursos de la Participación de Propósito General hoy, sin educación y salud
% de Agua como ejecución real
% promedio
Recursos para agua aplicando el 41.1%
608,473,593,687
Bolsa 2001 del Sistema General de Participaciones
10,962,000,000,000
5.5% de la Bolsa 2001
602,910,000,000
*Supone el 100% de lo aprobado para la vigencia.
**Este calculo se efectúa con un ejercicio de categorización municipal para la presente vigencia.
***Conforme a las ejecuciones presupuéstales municipales, realmente se ejecuta un 16.1% de los recursos de la transferencia en agua potable y saneamiento básico.
Supuesto de la Participación de Propósito General Calculada Hoy
PPG ( PICN -EDUC Y SALUD) 2001
1,809,331,827,849.04
28% LIBRE PPG PARA MUN DE 4,5 Y 6
322,761,400,860.79
1,486,570,426,988.25
41% DE AGUA SOBRE PPG FORZOSA
609,493,875,065.18
Para flexibilizar este porcentaje, considerando la heterogeneidad territorial en cuanto al avance en la prestación de los servicios de agua potable y del saneamiento básico en las entidades territoriales, se ha incluido en el proyecto la posibilidad de disminuir el porcentaje forzoso para agua potable, conforme a la certificación que expida la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en el sentido que el municipio, presente coberturas reales superiores al noventa por ciento (90%) en acueducto y ochenta por ciento (80%) en alcantarillado.
Adicionalmente, en cuanto a la destinación de los recursos debe recordarse que la Ley 60 de 1993 y la Ley 358 de 1997, permitía que esta transferencia sirviera para apalancar recursos a través del crédito, de tal manera que en cada sector era posible financiar servicio de la deuda en infraestructura física, en el desarrollo de las destinaciones establecidas en la Ley 60 de 1993, en consecuencia muchas entidades territoriales han comprometido parte de estos recursos mediante los contratos de empréstito, por lo cual, se incluye la posibilidad cubrir con los recursos del Sistema General de Participaciones de Propósito General, el servicio de la deuda contraído con cargo a los recursos de la Participación Municipal en los Ingresos Corrientes de la Nación hasta diciembre del 2001. Igualmente, se propone que los municipios puedan pignorar estos recursos, siempre y cuando el crédito corresponda con la destinación establecida en la Ley para la Participación de Propósito General.
5. 3 Distribución de los Recursos de Propósito General:
a. Problemas en la distribución de la transferencia municipal actual:
La distribución de la Participación en lo Ingresos Corrientes de la Nación -PICN, se realiza conforme a los criterios definidos en el artículo 357 de la Constitución Política y la Ley 60 de 1993, luego de un proceso de transición, del total de los recursos se procede a distribuir así:
Se descuentan las destinaciones especificas para:
Los resguardos indígenas, asignada según la población de cada resguardo certificada por el DANE.
Los municipios del Río Grande de la Magdalena1, el 1.5%, según los kilómetros de ribera, certificados por el Instituto Geográfico Agustin Codazi.- IGAC.
Los municipios con población inferior a 50.000, el 5%, según los criterios de la fórmula.
b. El resto se distribuye de acuerdo con los siguientes criterios (formula):
40% por población con necesidades básicas insatisfechas (población por el Indice de Necesidades Básicas Insatisfechas -NBI del municipio en relación con el total), según datos certificados por el DANE. Para los efectos de la fórmula, la población del municipio corresponde a la población total del municipio descontada en la población de los resguardos, dado que el resguardo recibe recursos según su población, como se mencionó anteriormente.
20% por Nivel Relativo de pobreza, medido en términos del NBI del municipio en relación con los demás.
22% por población. Medido en consideración a la población del municipio en relación con el total.
6% por eficiencia fiscal, media como la diferencia positiva entre los ingresos tributarios per cápita ejecutados por el municipio en dos vigencias fiscales. Según la información reportada por el municipio.
6% por eficiencia administrativa, entendida como la relación de los gastos de funcionamiento per cápita y el porcentaje de servicios públicos domiciliarios de 1993. Los primeros reportados por los municipios y el porcentaje de servicios públicos certificado por el DANE.
6% por progreso en calidad de vida: medida como la variación del NBI de los dos últimos censos.
Como se observa, todos los indicadores dependen de información certificada por el DANE, excepto el indicador de eficiencia fiscal, que se calcula teniendo en cuenta la información que envíe directamente el municipio, a el Departamento Nacional de Planeación, sobre la ejecución presupuestal de la vigencia anterior.
Como sabemos, datos como población, nivel relativo de pobreza y cobertura de servicios públicos domiciliarios, corresponden al último censo realizado en 1993 y conforme a él, el DANE realiza las respectivas proyecciones, sin embargo, esta información no puede actualizarse respecto a factores como desplazamiento forzado, puesto que ello dependería de la relación de un nuevo Censo.
Dada la dependencia de la información censal, la formula no permite adecuarse a las necesidades y características de la realidad local, así por ejemplo al eficiencia administrativa, se trabaja con gastos de funcionamiento y población cubierta con servicios públicos de 1993, por lo cual, no es posible que este indicador realmente incentive la eficiencia administrativa.
El indicador de eficiencia fiscal es el criterio móvil dentro de la formula, a pesar de que premia la gestión fiscal de un municipio (En el 2001, ganaron por eficiencia fiscal los municipios que incrementaron sus ingresos tributarios en 1999, respecto a 1998), es un incentivo que evita la pereza fiscal permitiendo que un municipio incremente sus recursos.
Sin embargo, cuando se asignan recursos por eficiencia fiscal, los municipios pueden llegar a presentar un incremento de su participación superior al 100% respecto al año anterior, situación que no es sostenible para el año siguiente, lo que genera en una determinada vigencia una situación superávitaria que puede generar gastos que en la vigencia siguiente no serian sostenibles, mucho más cuando esta destinación se encuentra condicionada a los porcentajes de forzosa inversión.
Pero como se puede observar, además de las dificultades en la información utilizada para la distribución, la formula actual asigna: el 60% según la pobres, 22% según la población, 12% por eficiencia como incentivos y un 6% por progresos en cálida de vida, permite cumplir esencialmente con la función redistributiva hacia los más pobres, no obstante, el indicador de progreso en calidad de vida premia a un municipio que disminuya su nivel de pobreza, en consecuencia, se presenta un incentivo contradictorio frente al 60% distribuido por pobreza.
En consecuencia, los problemas de la formula actual, podrían sintetizarse como: bajo nivel de incentivos a la eficiencia, información estática y contradicción en el desarrollo de los objetivos de la formula.
b. Propuesta de distribución de la Participación de Propósito General.
Se parte del lineamiento general aprobado en el Acto legislativo N° 1 de 2001, esa disposición establece que la ley reglamentará los criterios de distribución del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios, de acuerdo con las competencias que le asigne a cada una de estas entidades; y contendrá las disposiciones necesarias para poner en operación el Sistema General de Participaciones de éstas, incorporando principios sobre distribución que tengan en cuenta los siguientes criterios:
a) Para educación y salud: población atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad;
b) Para otros sectores: población, reparto entre población y urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y pobreza relativa..."
Conforme a lo anterior, la propuesta de distribución se proyecta en los siguientes términos:
a. Se incluye el 3.1% de los recursos de la Participación de Propósito General para los resguardos indígenas, con el fin de mantener los derechos de estos grupos beneficiarios de la transferencia, así, dicho porcentaje garantiza la proporción de recursos asignada actualmente, como se observa en el cuadro N° 8.
ASIGNACIÓN DE RESGUARDOS INDÍGENAS
RECURSOS 2001
ASIGNACION ACTUAL *
55,233,583,924
PICN SIN EDUCACION Y SALUD HOY
% DE LA PICN SIN EDUCACION Y SALUD HOY
1,864,565,411,784
ASIGNACION PROPUESTA
55,831,200,204
% SOBRE EL 17% DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES PARA PROPOSITO GENERAL LUEGO DE DESCONTAR EL FONPET
*PICN 2001 total
De esta manera, la asignación de los recursos por resguardo será equivalente a la proporción de la población sobre el total de la población de los resguardos.
b. Retomando lo dispuesto por el artículo 331 de la Constitución Política, en cuanto a que la ley "definirá a favor de los municipios ribereños un tratamiento especial en la asignación de regalías y en la participación que les corresponda en los Ingresos Corrientes de la Nación", en la distribución se establece que el 0.5% de los recursos de la Participación de Propósito General, será distribuida entre los municipios que posean ribera sobre el río Magdalena, en proporción a los kilómetros de ribera certificados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
2. En cuanto a los denominados criterios de fórmula, retomando lo dispuesto en el Acto Legislativo, se establece lo siguiente:
Sobre el criterio de pobreza relativa, al analizar el Índice de Necesidades básicas insatisfechas-NBI del país equivalente al 35.5%, (según el censo 1993), en comparación con el NBI municipal, se observa en el gráfico N° 12 que de un total de 1090 municipios y 4 distritos, el 80% poseen un indicador de NBI superior al 35.5%, es decir, dada la heterogeneidad municipal, de nuestro país, la pobreza sigue siendo un indicador predominante, en consecuencia se propone que la pobreza relativa tenga una mayor ponderación, equivalente al 40% de los recursos a distribuir, lo cual es consecuente con el objetivo redistributivo de un sistema integubernamental de transferencias.
GRAFICO N° 12
En este sentido, el proyecto propone realizar la distribución por municipio, tomando el total de los recursos por este concepto, por la proporción de NBI municipal, en relación con el NBI nacional, garantizando que efectivamente este indicador permita nivelar las condiciones de los municipios más pobres del país.
El efecto de la aplicación de este criterio respecto a la situación de actual, hace que estos recursos sean más redistributivos, puesto que el grado de concentración de los mismos, entre la población total ha disminuido del -0.44 al -0.59%, así hoy los recursos de la PICN sin educación y salud, se distribuyen de tal forma que el 40% de la población de los municipios más pobres recibió el 70% de los recursos, en tanto que, con la propuesta, este 40% recibiría el 90% de los recursos. como se observa en gráfico N° 13
GRAFICO N° 13
Curva de Lorenz Indicador de Pobreza PICN 2001 vs SGP 2002
En segundo lugar, la transferencia tiene como objetivo lograr la equidad en la distribución, este propósito, puede se desarrollada a partir del indicador de población, para distribuir de acuerdo a las necesidades de gasto por persona. Para lo cual, se propone un asignación equivalente al 30% de los recursos a distribuir, conforme a la proporción de la población urbana -rural en la población total, así, el 78% se encuentra en la zona urbana y el 22% en la rural. En consecuencia se propone distribuir el 23.4% por población urbana y el 76.6% por población rural, manteniendo dicha proporción dentro del 30%, de tal forma que la asignación por municipio será equivalente a la proporción de la población urbana o rural, según el caso, respecto a la población total.
En términos de resultados el criterio de población propuesto, permitirá contribuir a una asignación que favorece a los municipios con mayor concentración poblacional, como se observa en el Gráfico N°14, lo anterior con el fin de garantizar los gastos de la inversión social (diferentes a educación y salud) por cada habitante, en consecuencia, por ejemplo, al 33% de la población en los municipios más ricos se les asigna actualmente el 30% de los recursos de propósito general, por efecto de los nuevos criterios recibirán el 35%, lo cual beneficiará a las grandes ciudades, con mayor concentración poblacional.
GRAFICO N° 14
Curva de Lorenz Indicador de Población PICN 2001 vs SGP 2002
En cuanto a los indicadores de eficiencia, como lo menciona Eduardo Wiesner, entre otros estudiosos del tema, al referirse a las transferencias, "La tercera conclusión, ... se refiere a la importancia de los incentivos y a su papel central para estimular o premiar el desarrollo institucional de los recursos propios locales. Como bien lo señala Ocampo José Antonio (1998) "Un buen proceso de descentralización debe incluir un sistema de incentivos adecuados." 5, de allí se deriva la concepción de un proceso descentralizador sustentado en un sistema de transferencias intergubernamentales, que debe inducir a la eficiencia en la gestión local, para lograr avances en el desarrollo de las políticas publicas, respetando la autonomía territorial, por ello, se consideran incentivos los criterios eficiencia fiscal y eficiencia administrativa, para los cuales se propone una ponderación del 30%, cada uno con un 15%.
En esencia los municipios deberán competir por los recursos distribuidos por eficiencia, demostrando una mejor gestión. Sin embargo, los indicadores propuestos con la información disponible a la fecha, como se observa en el gráfico, demuestran que estos incentivos, coinciden en promover una asignación para los municipios más pobres que se esfuerzan por mejorar sus recaudos y su gestión administrativa.
La eficiencia fiscal, deberá buscar que independientemente de acuerdo a su capacidad y potencial fiscal, las entidades territoriales realicen un esfuerzo por recaudar recursos propios, disminuyendo la dependencia de las transferencias, aumentando su nivel de gobernabilidad y aumentado la corresponsabilidad ciudadano-Estado, en el desarrollo de la inversión social.
Dado lo anterior, se ha propuesto distribuir los recursos de eficiencia fiscal a partir del recaudo de ingresos tributarios per cápita, medido en términos de la variación promedio de los últimos tres años, conforme al informe remitido por la entidad territorial, de tal manera que recibirán recursos aquellos que hayan presentado una variación promedio positiva, es decir, se busca que durante los últimos años, pese a las fluctuaciones económicas, se observe un esfuerzo perdurable para mejorar su recaudo. Se toman lo tres años, para evitar asignaciones muy altas que en la vigencia generen efectos positivos pero que al año siguiente pueden conducir a gastos deficitarios.
Para medir la eficiencia administrativa, se recurre en primera instancia a la información reportada anualmente por las entidades territoriales, para hacer de este indicador un incentivo acorde con la cambiante realidad local. Es así como, el proyecto propone medir este indicador a partir del esfuerzo que realiza la entidad territorial para liberar recursos de sus ingresos propios y dirigirlos al financiamiento de la inversión, en consecuencia, se toma la variación positiva de la inversión financiada con recursos propios (diferentes a regalías, transferencias, recursos del crédito) per capita entre dos vigencia fiscales.
En conclusión, la asignación por formula se transformaría de la siguiente manera:
FORMULA ACTUAL DE LA PICN
FORMULA PROPUESTA DE LA PPG
TOTAL COMPON. ACTUAL
% DE RECURSOS
TOTAL COMPON.PROP.
% D E RECURSOS
POBLACION POBRE
NIVEL RELATIVO DE POBREZA
EFICIENCIA ADTIVA
PROGRESO EN CALIDAD DE VIDA
En términos generales, los criterios propuestos tienden en el mediano plazo, a disminuir las brechas entre municipios ricos y pobres y a promover la eficiencia del proceso de descentralización. De esta manera, el grado de concentración del total de los recursos disminuirá al -0.35 como se aprecia en el gráfico N° 15.
GRAFICO N° 15
Curva de Lorenz Distribución total
PICN 2001 vs SGP 2002
C. Transición hacia el nuevo sistema
Para la aplicación del formula plena, en tanto las entidades territoriales, apropian los criterios, especialmente aquellos referidos a los incentivos a la eficiencia, se propone un proceso de transición, durante 3 años, donde antes de proceder a la distribución con formula plena, el 40% en el 2002, el 20% en el 2003 y el 10% en el 2004, se distribuya en proporción de recursos asignados en el 2001, la cual se denominaría asignación básica.
GRÁFICO N° 16
Se ha puesto a consideración del H. Congreso la exposición de motivos al proyecto de ley por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la constitución política y se dictan otras disposiciones.
Teniendo en cuenta la necesidad de contar con los instrumentos necesarios para poder dar cumplimiento al Acto Legislativo 001 de 2001 y especialmente a la necesidad de distribuir los recursos en el año 2002, respetuosamente se solicita dar debate al proyecto de ley que se acompaña al presente documento.
El Gobierno es consciente de la complejidad del texto legal que se propone, de su importancia y de la etapa política actual, pero tiene la seguridad que la solides técnica y jurídica del proyecto permitirá disponer de un sistema de participaciones de las entidades territoriales, adecuado a las necesidades del país y que representa una nueva etapa en el proceso de descentralización en Colombia.
DAVID BERSH ESCOBAR
ENCARGADO DE LAS FUNCIONES
DEL DESPACHO DEL MINISTRO DE SALUD
1 Los recursos destinados a educación incluyen Situado Fiscal, Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación a los municipios y el Fondo Educativo de Compensación.
2 Fuente: Dane Censo educativo c-100 de 1.999
3 De éstos el 72% son nacionales y nacionalizados, 4% departamentales y 24% municipales, incluidas los docentes contratados por órdenes de prestación de servicios.
4 No se utilizaron los resultados de las Pruebas de Logro (SABER) porque no existe información suficiente para realizar una comparación de un período a otro
5. Ocampo, José Antonio (1998), "Prólogo", "La Descentralización de la Educación y la Salud: Un Análisis Comparativo de la Experiencia Latinoamericana", CEPAL, Santiago de Chile, Agosto1998