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Les reformes des finances publiques en France: evolutions et enjeux. - Free Online Library
Les reformes des finances publiques en France: evolutions et enjeux.
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Les finances publiques francaises se sont construites au debut du dixneuvieme siecle. La Restauration a edifie le droit budgetaire moderne en jetant les bases des principes qui le regissent encore aujourd'hui. L'ensemble de ce dispositif s'est construit autour de l'Etat, qui lui-meme prenait forme dans sa dimension moderne. Les finances publiques de l'epoque correspondaient aux finances de l'Etat.
Au debut du vingtieme siecle, la construction de ce qui fut appele le << socialisme municipal >> a favorise l'intervention des collectivites locales dans la vie publique en cas de necessite constituee notamment par la carence de l'initiative privee. Cette conception constitue certainement le point de depart de l'expansion constante des finances publiques. Le developpement de ces dernieres s'est traduit par l'emergence des finances locales.
Par ailleurs, a l'issue de la Seconde Guerre mondiale apparaissent les finances sociales. Alors que dans un premier temps, la securite sociale etait essentiellement financee sur des fonds prives, par le biais de cotisations sociales, la volonte de prendre en compte de nouveaux besoins a necessite un recours de plus en plus important a des financements publics pour assurer la perennite du systeme. Il fut ainsi admis, a partir des annees 1990, que les finances sociales devaient etre integrees a la sphere des finances publiques.
A partir de cette epoque, les finances publiques ont renvoye a trois sous-systemes : les finances de l'Etat, les finances locales et les finances sociales.
La difficulte de reussir la coherence entre les differents sous-systemes financiers publics reside dans la necessite de respecter l'autonomie de chaque composante tout en veillant a l'homogeinite de l'ensemble du systeme. En effet, les reformes qui ont ete operees ces dernieres annees visent a consacrer l'autonomie financiere de chaque sous-systeme, ces derniers restant cependant soumis a un imperatif commun, a savoir, celui de veiller a la soutenabilite des finances publiques. Plusieurs rapports (notamment les rapports parlementaires ou ceux de la Cour des comptes, rendus chaque annee sur l'evolution des finances publiques; rapport Pebereau 2005; rapport Champsaur-Cotis 2010) ont montre que si les finances publiques de la France etaient parmi les plus saines dans les annees 1970, elles se sont progressivement degradees en quatre decennies, posant ainsi la question de la reforme des finances publiques pour assurer une meilleure soutenabilite dans les annees a venir.
Cette preoccupation et la volonte d'optimiser la gestion publique en responsabilisant davantage les acteurs et en renforcant la transparence financiere publique constitue l'un des axes majeurs des reformes successives menees en France durant ces deux dernieres decennies, qu'il s'agisse de la loi de financement de la securite sociale, du passage du budget de l'Etat a la logique de resultats ou encore, du renforcement de l'autonomie financiere des collectivites territoriales. Ces differentes reformes ont contribue a modifier en profondeur le systeme financier public et malgre sa complexite, a renforcer la coherence d'ensemble des finances publiques francaises.
Un systeme financier public complexe et difficile a maitriser
La complexite du systeme financier public reside dans l'existence de trois sous-systemes financiers publics interdependants qu'il convient d'articuler entre eux dans un souci de bonne gestion publique.
Un systeme financier de l'Etat profondement transforme
Afin d'oeuvrer en faveur de la soutenabilite des finances publiques et d'en accroitre l'efficacite, la France a entrepris a partir de 2001 une importante reforme des finances de l'Etat.
Cette evolution a ete marquee par l'adoption, le ler aout 2001, de la Loi organique relative aux lois de finances qui a constitue la premiere etape d'un important processus de reforme qui n'a cesse de se confirmer par la suite.
Un nouveau cadre budgetaire
Suite a la Loi organique relative aux lois de finances du 1er aout 2001 (LOLF), le budget de l'Etat est passe d'une logique de moyens a une logique de resultats. En effet, ce dernier est desormais presente par mission et par programme.
Les missions, qui peuvent relever d'un ou plusieurs ministeres, comprennent un ensemble de programmes et correspondent a un grand domaine de politiques publiques. Elles constituent l'unite de vote du budget ou, autrement dit, c'est a ce niveau qu'est vote le budget par les parlementaires.
En revanche, la discussion budgetaire s'effectue lors de la procedure d'examen du budget par le Parlement au niveau des programmes (article 7 de la Loi organique no2001-692 du 1er aout 2001 relative aux lois de finances). Les programmes regroupent les credits destines a mettre en oeuvre une action ou un ensemble coherent d'actions relevant d'un meme ministere. A ces actions, sont associes des objectifs precis et des resultats faisant l'objet d'une evaluation.
Source : Ministere du Budget
Ce changement de logique se traduit par deux modifications majeures : d'une part, un renforcement sensible des pouvoirs du Parlement en matiere budgetaire et financiere; d'autre part, une reforme en profondeur de la gestion publique grace a une plus grande responsabilisation des gestionnaires publics.
D'une part, le Parlement dispose desormais d'un pouvoir d'amendement plus etendu sur les depenses (Irene Bouhadana 2007). L'article 40 de la
Constitution du 4 octobre 1958 rend irrecevable toute proposition ou amendement parlementaires dont l'adoption aurait pour consequence soit une diminution des ressources publiques, soit la creation ou l'aggravation d'une charge publique. Si la compensation entre les ressources publiques a ete admise depuis longtemps par le Conseil constitutionnel des lors qu'elle est reelle, qu'elle concerne la meme personne morale et qu'elle est immediate (decision no 76-64 DC du 2 juin 1976), il en va differemment pour les charges publiques. L'emploi par la Constitution du singulier (et non du pluriel comme pour les ressources publiques) a eu pour consequence de rendre irrecevable les amendements compenses entre charges publiques (decision du Conseil constitutionnel no 60-11 DC du 20 janvier 1961).
Uinnovation de la LOLF a consiste a introduire une subdivision au niveau de la charge publique. Selon l'article 47 de ce texte, la charge s'entend, en ce qui concerne les amendements s'appliquant aux credits de la mission, mission elle-meme subdivisee en programmes (voir le schema supra). Cette subdivision permet ainsi aux deputes et aux senateurs de deposer des amendements compenses en matiere de depenses de telle sorte que la mission (c'est-a-dire la charge publique) ne s'en trouve pas augmentee afin de respecter l'article 40 de la Constitution.
D'autre part, les parlementaires sont egalement plus etroitement associes a l'execution du budget de l'Etat ainsi qu'a la mesure de la performance de l'action publique. Pour ce faire, ils peuvent s'appuyer sur les projets annuels de performances (PAP) et les rapports annuels de performances (RAP) qui sont joints aux lois de finances. Ces derniers permettent de connaitre, par programme, les objectifs, les resultats attendus et obtenus, les indicateurs et les couts associes. Cette culture de l'evaluation et de la performance contribue donc egalement a la responsabilisation des gestionnaires publics.
La LOLF confere donc, en second lieu, une plus grande liberte aux gestionnaires publics dans l'utilisation des moyens qui leur sont alloues. Ils doivent en contrepartie mieux rendre compte des resultats obtenus.
Les credits qui figurent dans la loi de finances sont globalises, ce qui permet aux gestionnaires publics de disposer d'une plus grande autonomie : la presentation des credits qu'ils ont a gerer a l'interieur de chaque programme etant indicative, ils ont la possibilite de repartir autrement les fonds qui leurs sont octroyes, sauf en ce qui concerne les depenses de personnel (regle dite de la <<fongibilite asymetrique>>).
Cette nouvelle optique constitue par consequent un changement radical par rapport aux methodes de gestion qui etaient mises en oeuvre jusque-la puisque le budget de l'Etat est desormais gere dans une perspective de performance et de responsabilisation des gestionnaires publics.
Une reforme en profondeur de la gestion d'Etat
Au-dela du nouveau cadre budgetaire se fait jour une importante reforme de l'Etat. La mise en oeuvre de la LOLF, et la culture de l'evaluation qu'elle implique, a transforme en profondeur la gestion au sein des administrations publiques et a permis une importante reforme de l'Etat.
En premier lieu, il convient de preciser que la reforme des finances de l'Etat ne concerne pas uniquement le budget de l'Etat mais qu'elle comporte egalement une dimension comptable.
Ainsi, la qualite de l'information comptable de l'Etat a ete considerablement amelioree, notamment grace a la mise en place d'une comptabilite dite en trois dimensions. Alors que traditionnellement la comptabilite de l'Etat reposait uniquement sur la comptabilite budgetaire, il est desormais prevu que l'Etat francais tiendra egalement une comptabilite generale de l'ensemble de ses operations et une comptabilite d'analyse des couts. Ces deux dernieres comptabilites permettent de connaitre precisement le patrimoine de l'Etat ainsi que tous les couts complets des differentes actions menees par ce dernier.
La comptabilite generale de l'Etat est tenue selon la methode des droits constates. Devant respecter les principes de regularite, fidelite et sincerite des comptes, la comptabilite generale de l'Etat fait l'objet d'une certification par la Cour des comptes. Par le biais de ces differentes evolutions, la comptabilite de l'Etat tend ainsi a s'aligner sur le modele des entreprises.
En second lieu, le gouvernement francais a souhaite mettre en place un outil analogue a la revue generale des politiques publiques qui a ete menee au Canada a partir de 1993. Introduite en France a partir de 2007, la revision generale des politiques publiques (RGPP) a pour objectif de rationaliser la depense publique grace a des audits de modernisation qui sont realises par des societes de conseils a la demande du ministere du Budget, des Comptes publics et de la Reforme de l'Etat.
Enfin, une reforme de la fonction publique est mise en cours, afin de diminuer l'impact de ce poste de depenses important sur le budget de l'Etat et redonner ainsi a ce dernier de nouvelles marges de manoeuvre en matiere financiere.
De l'emergence des collectivites territoriales a la consecration de leur libre administration
Outre les transformations qui affectent les finances de l'Etat, le systeme financier public francais se caracterise egalement par l'emergence et le developpement d'un systeme financier local autonome.
La naissance et la formation du systeme d'administration Iocale
La France comporte trois paliers d'administration au niveau local repartis entre les communes, les departements et les regions.
Le paysage local reste marque par une forte dominance des communes qui sont aujourd'hui un peu plus de 36 000. Ce nombre est reste stable depuis la periode revolutionnaire francaise de 1789. En revanche, le role de ces collectivites s'est profondement transforme. L'economie industrielle est rapidement devenue preponderante de telle sorte que, dans un premier temps, les collectivites territoriales, comme l'Etat par ailleurs, se sont cantonnees a des fonctions administratives. Les budgets locaux sont alors restes faibles, mais autonomes (1), et ont correspondu a une activite locale elle-meme restreinte. L'action municipale n'a guere depasse les taches administratives attribuees aux communes par les textes.
Par la suite, les finances des communes n'ont cesse de se developper par vagues successives : des la fin du dix-neuvieme siecle pour pallier les insuffisances du secteur prive; apres la crise de 1929, epoque ou le role du secteur public comme organe de regulation s'est impose; apres la Seconde Guerre mondiale, ou les collectivites territoriales se sont revelees etre des entites utiles et adaptees pour favoriser la reconstruction du pays; enfin, apres les lois de decentralisation des annees 1980 a nos jours, qui ont ete adoptees pour donner aux collectivites territoriales la place qui doit etre la leur dans un monde complexe.
Si les communes ont connu au cours des deux siecles derniers d'importantes mutations, les departements ont egalement ete concernes par ce mouvement. Crees en decembre 1789 en tant qu'entites administratives (2), les departements avaient alors un fonctionnement assez proche de celui que nous connaissons aujourd'hui: une assemblee elue avec un president choisi parmi ses membres. L'autonomie budgetaire des departements a ete consacree un siecle plus tard lorsque les recettes et les depenses departementales ont ete extraites du budget de l'Etat par la Loi du 18 juillet 1892. Les lois de decentralisation de 1982 ont opere une mutation importante en faisant du Conseil general l'institution decisionnaire et executive du departement, et surtout en rendant cette derniere independante de l'Etat, son autorite de tutelle jusqu'alors. Cette nouvelle responsabilite s'est egalement traduite par le transfert de nombreuses competences, particulierement dans le secteur sanitaire et social.
Au troisieme niveau d'administration, les regions, quant a elles, sont issues d'une succession d'evolutions administratives qui aura dure pres d'un siecle depuis 1920. La Loi du 5 juillet 1972 marque une etape importante en creant les etablissements publics regionaux. Les regions, qui interviennent alors comme des etablissements publics au service de la deconcentration, demeureront soumises a la tutelle de l'Etat jusqu'aux grandes lois de decentralisation des annees 1980.
La Loi du 2 mars 1982 prevoit que les Conseils regionaux seront elus au suffrage universel direct (mesure appliquee pour la premiere fois en mars 1986). Par ailleurs, ce texte confie le pouvoir executif des regions aux presidents des Conseils regionaux alors que celui-ci etait exerce jusque-la par les prefets de region.
Avec la Loi du 2 mars 1982, les regions accedent au statut de collectivites territoriales et se voient reconnaitre le statut de libre administration, jouissant de ce fait d'une plus grande autonomie dans leur domaine de competence (a savoir, entretien des lycees, formation professionnelle, reseaux ferres regionaux, amenagement du territoire et developpement economique pour la creation d'emplois. Par ailleurs, les regions peuvent choisir d'intervenir, si elles le souhaitent, dans les secteurs du tourisme et de la culture).
En inscrivant dans son article 1er que << les communes, les departements et les regions s'administrent librement par des conseils elus >>, la Loi du 2 mars 1982 a introduit une innovation majeure en organisant un demantelement complet des differentes tutelles administratives et financieres et instaure a la place un controle de legalite a posteriori, plus a meme de garantir une libre administration au niveau local.
La consecration de l'autonomie locale
La place des collectivites territoriales dans le dispositif national a par la suite ete confirmee et meme renforcee d'une part, par la Loi du 6 fevrier 1992 qui dispose que << l'administration territoriale de la Republique est assuree par les collectivites territoriales et par les services deconcentres de l'Etat >> et, d'autre part, par << l'acte II de decentralisation >> initie par le gouvernement Raffarin a travers la Loi constitutionnelle no 2003-276 du 28 mars 2003 relative a l'organisation decentralisee de la Republique.
Afin de mettre en oeuvre ces dispositions constitutionnelles, trois textes organiques ont ete adoptes : les Lois organiques du 1er aout 2003 relatives au referendum local et a l'experimentation par les collectivites territoriales, ainsi que la Loi organique du 29 juillet 2004 prise en application de l'article 72-2 de la Constitution et portant sur l'autonomie financiere des collectivites territoriales. Cette derniere loi organique prevoit un dispositif permettant de garantir l'autonomie financiere des collectivites territoriales. Il s'agit en particulier de s'assurer que la part des ressources propres aux collectivites territoriales reste determinante par rapport a l'ensemble des ressources locales conformement au troisieme alinea de l'article 72-2 de la Constitution.
Ces ressources locales comprennent non seulement les ressources definitives (impots locaux, dotations de l'Etat etc., mais egalement des emprunts, etant precise que cette ressource temporaire est contractee par la collectivite locale en son nom propre (c'est-a-dire sans caution de l'Etat) et qu'elle ne peut servir a financer que des depenses d'investissement.
Ce dispositif juridique a ete complete par la Loi du 13 aout 2004 relative aux libertes et aux responsabilites locales organisant de nouveaux transferts de competences aux departements et aux regions a compter du 1er janvier 2005. L'objectif est notamment de simplifier le systeme en mettant un terme a la cogestion de certaines politiques. L'Etat peut ainsi se recentrer sur ses missions essentielles tout en restant acteur local en ce qui concerne les fonctions regaliennes (securite, justice, emploi, education, fiscalite, sante publique ...).
Ces nouveaux transferts de competences s'effectuent en conformite avec le principe de subsidiarite qui est mentionne au deuxieme alinea de l'article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958 et qui conduit a transferer aux collectivites territoriales des competences exercees jusque-la par l'Etat, mais dont la mise en oeuvre serait mieux assuree a l'echelon local. Cependant, ces transferts de competences engendrent egalement un surcout (difficile a evaluer) pour les collectivites territoriales.
Aussi, pour limiter l'impact financier de la decentralisation, le legislateur a prevu d'accompagner ces transferts de competences par un versement de ressources equivalentes conformement au principe constitutionnel de compensation. Le quatrieme alinea de l'article 72-2 de la Constitution du 4 octobre 1958 prevoit a cet egard que << tout transfert de competences entre l'Etat et les collectivites territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources equivalentes a celles qui etaient consacrees a leur exercice. Toute creation ou extension de competences ayant pour consequence d'augmenter les depenses des collectivites territoriales est accompagnee de ressources determinees par la loi >>.
L'ensemble du dispositif juridique mis en place dans le cadre de << l'acte II de la decentralisation >> a ainsi pour finalite de permettre aux collectivites territoriales d'affirmer davantage leur autonomie par rapport a l'Etat en exercant encore plus de competences tout en beneficiant de ressources suffisantes pour garantir leur libre administration. Toutefois, la pratique montre une insatisfaction des collectivites territoriales francaises qui estiment que l'Etat ne compense pas suffisamment a hauteur les depenses qu'il leur a transferees.
Certaines collectivites ont d'ailleurs saisi les juridictions sur ce point. Par exemple, le departement de Seine-Saint-Denis a pose une question prioritaire de constitutionnalite en decembre 2010 pour contester la constitutionnalite des dispositifs de compensation du revenu de solidarite active (RSA) (3) et de l'allocation personnalisee d'autonomie (APA) f. Selon le departement de Seine-Saint-Denis, en ne prevoyant pas une compensation suffisante eu egard au cout reel des depenses engagees, ces dispositifs porteraient atteinte au principe constitutionnel de libre administration et d'autonomie financiere des collectivites territoriales. Le tribunal administratif a decide de renvoyer cette question au Conseil d'Etat le 28 janvier 2011 qui dispose desormais a son tour d'un delai de trois mois pour decider ou non de la transmettre au Conseil constitutionnel.
Le contentieux relatif au financement des transferts de competences est donc naissant, d'autant qu'il n'existe pas un mais plusieurs dispositifs integres dans une pluralite de dotations, ce qui rend ainsi le calcul et l'evaluation de ces transferts de competences relativement complexes.
De l'emergence des finances sociales a la question de leur integration aux finances de l'Etat
Le terme << securite sociale >> a ete employe pour la premiere fois en France dans l'ordonnance du 4 octobre 1945. Ce texte va tenter d'instituer une organisation de Securite sociale generalisee a l'ensemble des Francais afin de << garantir les travailleurs et leurs familles contre les risques de toute nature susceptibles de reduire ou de supprimer leur capacite de gain [et de] couvrir les charges de maternite ou les charges de famille qu'ils supportent >> (article er de l'ordonnance du 4 octobre 1945). Si des assurances sociales existaient deja auparavant, elles ne concernaient que certaines categories de professionnels (p. ex. les marins depuis 1668, les fonctionnaires depuis 1853, les mineurs depuis 1892 et les cheminots depuis 1909 ...) mais non l'ensemble des Francais. Le concept de securite sociale a ete constitutionnalise un an apres l'entree en vigueur de l'ordonnance du 4 octobre 1945 a travers les alineas 10 et 11 du preambule de la Constitution du 27 octobre 1946.
A l'origine, la France avait choisi le modele de protection sociale developpe par Bismarck, en Allemagne, qui consiste a faire reposer le financement de la securite sociale sur la solidarite professionnelle. La France a des lors decide, au moins dans un premier temps, de laisser la gestion de la securite sociale aux partenaires sociaux en ecartant toute intervention de l'Etat dans le financement de cette derniere. Cette conception s'est donc trouvee en opposition avec celle retenue au Royaume-Uni et mise en place par Lord Beveridge au milieu du vingtieme siecle, a savoir : deconnecter le droit aux prestations de securite sociale du versement de cotisations, le financement de la securite sociale etant assure par l'impet, seul a meme de garantir un minimum vital ou social au profit de toute la population, quelle que soit sa situation professionnelle ou son effort contributif.
Cependant, le systeme de securite sociale mis en ceuvre par la France a progressivement montre des signes de faiblesse : non seulement il ne pouvait pas prendre en charge le financement de la generalisation de la securite sociale a l'ensemble de la population sans reference socioprofessionnelle, mais se retrouvait par ailleurs confronte a des difficultes financieres. Ainsi, l'Etat a-t-il ete amene a intervenir de facon croissante pour remedier aux desequilibres financiers en fiscalisant notamment une partie des ressources sociales, de telle sorte que le financement de la securite sociale francaise se trouve aujourd'hui a mi-chemin entre le systeme d'assurance professionnelle de Bismarck et le systeme de protection sociale universelle imagine par Beveridge.
Par exemple, deux impots sur le revenu (la Contribution Sociale Generalisee creee par la Loi no 90-1168 du 29 decembre 1990 et la Contribution pour le Remboursement de la Dette Sociale creee par l'ordonnance no 96-50 du 24 janvier 1996) ont ete institues specifiquement pour le financement de la securite sociale, de telle sorte que les impositions sur le revenu des personnes physiques financent aujourd'hui davantage les depenses de securite sociale que celles de l'Etat. L'impot sur le revenu (46 milliards d'euros en 2009), qui est l'impot traditionnel francais en matiere d'imposition du revenu des personnes physiques, reste quant a lui affecte au budget de l'Etat mais son montant est moindre que celui des impots sociaux (81 milliards d'euros pour la CSG et 6 milliards d'euros pour la CRDS en 2009).
De par leur fiscalisation de plus en plus importante et l'existence de nombreuses subventions budgetaires, les finances sociales francaises occupent desormais une place de premier plan au sein du systeme financier public : ainsi, en 2009, les prelevements obligatoires se sont eleves a 431 milliards d'euros pour les administrations de securite sociale contre seulement 219,1 milliards d'euros pour l'Etat (projet de loi de finances pour 2011, Rapport sur les prelevements obligatoires et leur evolution).
Forte de ces enjeux, la Reforme constitutionnelle du 22 fevrier 1996 a instaure une nouvelle categorie de lois a travers << les lois de financement de la securite sociale >> afin notamment de mettre un terme a l'exclusion du Parlement sur les questions relatives au financement de la securite sociale alors que la place des contributions obligatoires ne cessait de croitre en la matiere. Cette revision, qui a modifie les articles 34, 39 et 47, 10 de la Constitution du 4 octobre 1958, a ete completee par la Loi organique du 22 juillet 1996.
Desormais prevues a l'article 34 de la Constitution, les lois de financement de la securite sociale sont adoptees chaque annee au mois de decembre en parallele avec la loi de finances qui comporte le budget de l'Etat. Les lois de financement de la securite sociale comportent des credits a caractere indicatif. Il s'agit d'objectifs de depenses qu'il est possible de depasser a la difference des credits limitatifs de la loi de finances. Malheureusement, les objectifs fixes sont rarement respectes, conduisant chaque annee a la constatation d'un deficit important au niveau des finances sociales.
Considerees comme comportant de nombreuses imperfections, les lois de financement de la securite sociale ont ete ameliorees par la Loi organique du 2 aout 2005 relative aux lois de financement de la securite sociale. En particulier, il est a signaler que les lois de financement de la securite sociale sont plus exhaustives et qu'en outre, elles comportent desormais des objectifs et des resultats a atteindre. Autrement dit, la reforme de 2005 a permis d'introduire la logique de resultat au niveau du financement de la securite sociale, a l'instar de ce qui a ete developpe pour l'Etat depuis 2001.
La creation de cette nouvelle categorie de loisa permis aux parlementaires de mieux prendre conscience des enjeux relatifs aux depenses de la securite sociale et de la necessite de mieux maitriser leur evolution afin de limiter leurs consequences sur les finances publiques. Dans cette perspective, plusieurs mesures ont ete adoptees au cours de ces dernieres annees pour mieux contenir la hausse des depenses d'assurance maladie (deremboursement des medicaments, hausse du forfait hospitalier ...) ou encore pour assurer la perennite du financement des retraites francaises, notamment par une augmentation de la duree des cotisations sociales.
La recherche d'une meilleure coherence du systeme financier public
La necessaire coherence du systeme financier public
Le foisonnement des interrelations entre les differents sous-systemes financiers publics
La structuration du systeme financier public en trois sous-systemes a constitue le point de depart d'un morcellement plus important des finances publiques a la suite de l'apparition d'organismes satellites a l'Etat, aux collectivites locales et a la securite sociale. Cette satellisation resulte egalement du processus de demembrement budgetaire qui a commence a se developper au lendemain de la Seconde Guerre mondiale.
Par exemple, a cote du budget de l'Etat stricto sensu se sont developpes des etablissements publics, des entreprises publiques ou des groupements d'interet public qui sont charges de mettre en oeuvre la politique de l'Etat. Ces entites disposent de leur propre budg, et et de la personnalite juridique en restant cependant sous le controle de l'Etat. Or, tout indique ces dernieres annees que cette evolution n'est pas pres de s'arreter, mais semble au contraire devoir s'accelerer. D'une part, parce que ce processus d'atomisation croissante est etroitement lie aux transformations de la societe contemporaine en un ensemble de plus en plus complexe et diversifie. D'autre part, parce que face aux problemes de la maitrise des deficits et de la dette publique qui caracterisent notre epoque, les gouvernants peuvent avoir interet a favoriser l'eclatement budgetaire afin de masquer une partie des deficits et de l'endettement publics en rendant leur calcul plus difficile a realiser.
Les enjeux lies au renforcement de la coherence du systeme financier public
La recherche d'une coherence entre les sous-systemes financiers publics revet une importance determinante pour les finances publiques contemporaines en raison de la complexification croissante qui les caracterisent. A cet egard, il faut souligner que la recherche de coherence s'impose avec force puisqu'il existe, d'une part, de nombreuses interrelations entre les budgets publics et, d'autre part, des rapprochements de plus en plus significatifs entre budgets publics et budgets prives. Il est donc fondamental de redonner de la coherence et de la lisibilite au systeme d'autant que le systeme financier public contemporain est difficile a maitriser compte tenu de sa complexite.
La question de l'articulation entre les differents sous-systemes financiers publics pourrait laisser penser que cette problematique n'a qu'une dimension formelle. Or, au contraire, au-dela de cette apparence, il importe de souligner que cette demarche revet de veritables enjeux de fond. Finalement, quel peut etre l'interet d'une telle articulation? En permettant de redonner une coherence, l'articulation entre les differents sous-systemes financiers publics doit assurer une meilleure maitrise du systeme dans son ensemble.
Parce qu'elle favorise la transparence financiere, la coherence ceuvre en premier lieu en faveur d'une meilleure lisibilite, et par consequent contribue a l'efficacite de la surveillance multilaterale. Cette preoccupation, qui se justifie en temps normal en raison de l'interdependance des economies, s'impose avec une acuite accrue en periode de crise financiere afin de limiter les repercussions en cascade.
En second lieu, l'articulation entre les differents sous-systemes financiers publics est necessaire pour apprehender au mieux l'objectif de soutenabilite des finances publiques, et afin de promouvoir la stabilite du systeme financier public. En effet, face a la complexification et a la satellisation du systeme financier public, la dette publique fait desormais l'objet d'une presentation eclatee qui nuit a la sincerite des finances publiques et rend plus difficile la regulation de l'endettement public (Gilles 2007).
Enfin, l'articulation presente l'interet de rationaliser les choix financiers qui peuvent etre realises au sein des differents sous-systemes financiers publics.
Pour repondre a ce triple imperatif, il importe d'etudier quels ont ete les moyens mis en ceuvre en France dans la perspective de renforcer la coherence du systeme financier public.
L'emergence recente de dispositifs visant a renforcer la coherence du systeme financier public
Parmi les mesures destinees a renforcer la coherence du systeme financier public, il convient de distinguer les dispositifs institutionnels des mecanismes prevus dans le cadre de la procedure budgetaire ou encore, de la consolidation des etats financiers publics.
En premier lieu, il faut noter la creation, depuis 2006, d'une Conference nationale des finances publiques, devenue en 2010 Conference nationale des deficits publics. Cette derniere constitue un rendez-vous annuel visant a debattre a la fois sur les finances publiques nationales, locales et sociales afin de mieux en assurer la maitrise d'ensemble, tant en ce qui concerne les depenses publiques que la dette.
Cette conference annuelle est destinee a reunir a la fois des acteurs nationaux (par exemple le Premier ministre, les ministres competents en matiere de finances publiques ou encore des parlementaires), mais egalement des acteurs locaux (comme les presidents d'associations d'elus locaux) ou encore des acteurs sociaux (les presidents et directeurs des organismes de protection sociale et les syndicats par exemple). Elle se tient chaque annee sur la base de travaux organises deux fois par an par un Conseil d'orientation des finances publiques, organisme qui est rattache au Premier ministre. Sont donc en theorie associes les representants des trois sous-systemes financiers publics pour debattre de l'avenir des finances publiques. Cependant, l'apport de ce dispositif est a nuancer dans la mesure oh les representants des principales associations d'elus locaux refusent pour Finstant de participer a cette conference.
Par ailleurs, il importe de mentionner la creation, depuis 2007, d'un ministere du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique (devenu en 2010 ministere du Budget, des Comptes publics et de la Reforme de l'Etat). Cette appellation vise a apprehender les finances publiques dans leur ensemble (Etat, collectivites locales, securite sociale) et non plus, comme par le passe, uniquement au niveau des finances de l'Etat. Il s'agit egalement de relier cette problematique a celle de la maitrise des effectifs de la fonction publique.
Les mecanismes prevus dans le cadre de la procedure budgetaire
Enfin, il convient de souligner l'introduction, au sein de la procedure budgetaire, de mecanismes visant a prendre en compte les finances publiques dans leur globalite. Ainsi en est-il par exemple, du << debat sur les prelevements obligatoires >>, qui ne porte donc pas uniquement sur les prelevements de l'Etat, mais qui vise plus largement les prelevements obligatoires de l'Etat, des collectivites locales et de la securite sociale. Sont concernes a la fois les impots, les taxes fiscales et les cotisations sociales.
De meme, il est desormais prevu un << debat d'orientation budgetaire >> qui permet a l'executif de presenter au Parlement les grandes orientations des finances publiques. Or, il est significatif que le debat d'orientation budgetaire ait pris en 2009 l'appellation de << debat d'orientation sur les
finances publiques >>, permettant ainsi de renforcer la coherence entre les differents sous-systemes financiers publics (E'tat, collectivites locales, securite sociale).
Enfin, cette approche tridimensionnelle est desormais prise en compre sur le long terme, au plan constitutionnel, depuis la revision de la Constitution du 23 juillet 2008. Ainsi, dans la nouvelle redaction de la Constitution, l'article 34 prevoit desormais que << les orientations pluriannuelles des finances publiques sont definies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'equilibre des finances publiques >>. Tenant compte de cette nouvelle disposition, le Parlement a adopte en fevrier 2009 la Loi de programmation des finances publiques 2009-2012. Dotee d'une double exigence, la loi de programmation 2009-2012 permet en premier lieu de definir une strategie d'ensemble, coherente et a moyen terme des finances publiques qui depasse la vision limitee offerte jusqu'a present par les debats annuels sur le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la securite sociale.
Ce texte est en second lieu destine a solenniser par un vote au Parlement l'objectif de retour a l'equilibre des finances publiques, celui-ci ayant initialement ete fixe a 2012. Cependant, cette echeance risque d'etre repoussee, le gouvernement ayant ete contraint d'adopter un plan de relance pour repondre aux preoccupations nees de la crise financiere apparue dans le monde entier a partir de septembre 2008.
Autrement dit, la Loi de programmation des finances publiques 2009-2012 a pour role d'indiquer la trajectoire des finances publiques de toutes les administrations publiques entre 2009 et 2012 (etat, securite sociale et collectivites locales), ainsi que les regles de gouvernance permettant de respecter l'orientation fixee. Dans cette perspective, elle contient le budget pluriannuel de l'Etat (2009-2011). Cependant, en tant que loi ordinaire, la loi de programmation n'est pas revetue de force obligatoire en matiere financiere et suppose au contraire l'adoption d'une loi de finances et d'une loi de financement de la securite sociale.
La mise en place progressive de la consolidation des etats financiers publics
Il importe en dernier lieu d'indiquer que la question de l'articulation des differents sous-systemes financiers publics implique de s'interesser a la technique de la consolidation des etats financiers publics. En la matiere, plusieurs experiences ponctuelles existent en France, notamment dans certains etablissements publics industriels et commerciaux, dans quelques universites, ou encore dans certaines collectivites locales. Si la consolidation des etats financiers publics tend a se developper, elle ne constitue pas encore une regle.
Par exemple, elle n'est pas realisee au niveau de l'Etat, meme si des signes annonciateurs sont perceptibles en la matiere. La decision a ete prise de delimiter le perimetre d'action de l'Etat a travers la notion d'operateurs de l'Etat. Ces derniers constituent des organismes qui poursuivent la politique de l'Etat sous son controle et dans son prolongement direct. Cette delimitation du perimetre constitue la premiere etape de la mise en ceuvre d'une consolidation budgetaire, puisque l'une des premieres questions en ce domaine consiste a se demander ce que l'on souhaite consolider. Il s'agit, autrement dit, de s'interroger sur le role de l'Etat puisque les entites consolidees sont celles qui sont censees intervenir dans le prolongement direct de l'Etat. La prochaine etape sera de realiser techniquement cette consolidation. Ce mecanisme presente en effet de nombreux avantages.
La question de l'articulation des differents sous-systemes financiers publics se heurte a l'autonomie financiere des personnes publiques. Or, la consolidation presente l'interet de preserver l'autonomie financiere de chaque entite. Ce procede ne consiste pas a fusionner les budgets publics, mais vise au contraire a retracer dans un seul document l'ensemble des flux financiers des differents sous-systemes financiers publics, tout en respectant leur autonomie. En fait, la consolidation prend la forme d'un document d'information qui vient s'ajouter aux budgets des differentes entites. Ainsi, cette technique permet de redonner une vision d'ensemble du systeme financier public en assurant une articulation coherente de ses composantes, qui conservent leur independance.
L'analyse de l'evolution qui s'est operee dans le secteur prive, tant au plan national qu'international, permet de montrer que la technique de la consolidation s'est progressivement imposee comme un outil essentiel a la transparence financiere. C'est ce meme phenomene qui est en train de se realiser aujourd'hui dans le secteur public, car face a la complexite et a la necessite de maitriser les finances publiques, il importe de developper des outils permettant de renforcer la coherence du systeme financier public.
La recherche d'une plus grande visibilite de la situation financiere publique est d'autant plus indispensable qu'il importe de proceder a l'assainissement des finances publiques afin de limiter les deficits publics. En effet, si les reformes realisees ces dernieres annees ont permis de moderniser l'administration publique en faisant notamment en sorte qu'elle soit davantage orientee vers la recherche d'efficacite et d'efficience, elle n'a pas pour autant regle le probleme de financement. Malgre les rationalisations entreprises au niveau des depenses publiques, force est de constater que le decalage entre les recettes et les depenses publiques persiste. S'elevant respectivement a 7,7 % et 85,3 % du PIB en 2010 (le PIB de la France a ete estime par la Loi de programmation des finances publiques 2011-2014 a 1 948 Md[euro] en 2010), les deficits publics et la dette publique restent a des niveaux importants que la crise financiere ne permet pas de justifier a elle seule. La Cour des comptes a ainsi note en 2010 et en 2011 (Cour des comptes 2010, 2011) une aggravation, non seulement des deficits conjoncturels, mais egalement des deficits structurels.
Le prochain chantier de reformes des finances publiques en France consistera donc a parvenir a une meilleure maitrise des finances publiques. Pour ce faire, la loi no 2010-1645 dite de programmation de finances publiques pour les annees 2011 a 2014 definit de nouvelles regles, plus strictes, et des objectifs, plus ambitieux, pour parvenir en 2014 a un deficit public de 2 % du PIB et a une dette publique de 85,3 % du PIB.
Dans cette perspective, le President de la Republique souhaite reformer la Constitution pour introduire la regle d'or dans le budget de l'etat. Il devrait se prononcer devant le Parlement reuni en congres a Versailles d'ici juillet 2011. De meme, un consensus se degage pour moderniser la fiscalite et la rendre plus juste. Au vu de ces elements, la France s'attend donc a ce que les elections presidentielles de 2012 permettent de faire emerger de nouvelles propositions de reformes des finances publiques pour le prochain quinquennat.
Bouhadana, Irene. 2007. Les commissions des finances des assemblees parlementaires en France : origines, evolutions et enjeux, LGDJ.
Champsaur, Paul et Jean-Philippe Cotis. Avril 2010. Rapport sur la situation des finances publiques, Rapport au President de la Republique francaise.
Cour des comptes. 2010, 2011. Rapports au President de la Republique pour les annees 2010 et 2011.
Gilles, William. 2007. << Le ministere du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique, premier pas vers la presentation consolidee des finances publiques >>, Revue francaise de finances publiques 99.
Pebereau, Michel. Decembre 2005. Des finances publiques au service de notre avenir. Rompre avec la facilite de la dette publique pour renforcer notre croissance economique et notre cohesion sociale, Rapport au Ministre de l'economie, des Finances et de l'Industrie.
(1) D'origine coutumiere, l'autonomie budgetaire des communes a ete confirmee par la Loi du 5 avril 1884 sur l" organisation municipale.
(2) Il existe aujourd'hui 101 departements de France et d'Outre-mer. Chacun possede son assemblee avec neanmoins une particularite pour la Seine, puisque c'est le Maire de la Ville de Paris et ses 163 conseillers qui assurent la gestion de ce departement.
(3) Le RSA (revenu de solidarite active), qui a succede au RMI (revenu minimum d'insertion), est un revenu minimum qui est verse aux personnes sans emploi.
(4) L'APA (allocation personnalisee d'autonomie) est une prestation versee par les departements pour aider les familles a couvrir les fiais lies a la dependance des personnes agees.
Dr William Gilles est maitre de conferences (HDR) a l'Ecole de droit de la Sorbonne (Universite Paris I Pantheon-Sorbonne), president de l'Institut du Monde et du Developpement (IMODEV). Il est aussi directeur de la Licence d'administration publique et codirecteur du Master Droit du Numerique Administration-Entreprises de l'Universite Paris 1 Pantheon-Sorbonne et membre de l'Institut de Recherches Juridiques de la Sorbonne (IRJS).
Un article complementaire a cette note de recherche et intitule << Les fonctionnaires face a la logique de performance en France >> signe par Irene Bouhadana, paraitra dans notre numero de decembre 2011.
Building metropolitan governance capacity: the case of the Communaute metropolitaine de Montreal.
Higher education in Ontario: the need for research universities.