Source: http://absta.info/amparo-en-revisin-1732012-quejoso-ponente-ministro-jos-ramn-co.html?page=2
Timestamp: 2019-10-14 03:51:19
Document Index: 336683290

Matched Legal Cases: ['Artículo 16', 'Artículo 3', 'Artículo 4', 'artículo 9', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 80', 'artículo 1', 'artículo 25', 'artículo 17', 'artículo 9', 'artículo 6', 'artículo 9', 'Artículo 9', 'artículo 4', 'artículo 14', 'Artículo 4', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 91', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 6']

Sentencia del tribunal colegiado - Amparo en revisióN 173/2012 quejoso: ponente: ministro josé ramón cossío díaz...
Aspectos no impugnados de la sentencia recurrida.
Análisis de violaciones formales en el dictado de la sentencia recurrida y corrección oficiosa de los actos reclamados.
Problemática jurídica a resolver.
Código Federal de Procedimientos Penales Artículo 16.
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental Artículo 3.
Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos Artículo 4.
Delimitación de los agravios de constitucionalidad, reserva de jurisdicción y remisión de autos al tribunal colegiado.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Convención Americana sobre Derechos Humanos
Sentencia del tribunal colegiado. El órgano colegiado que previno en el conocimiento de la revisión, resolvió, en síntesis, lo siguiente:
Inicialmente declaró firme el sobreseimiento determinado por el juez, ante la ausencia de agravios, respecto del acto consistente en el dictamen folio Infomex 00026510, de veinte de agosto de dos mil diez.
Asimismo, determinó que del análisis de los agravios formulados en la revisión, subsiste el planteamiento de la inconstitucionalidad de las disposiciones normativas reclamadas, pues respecto al tema no existe jurisprudencia del Pleno o de las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ni existen cinco precedentes emitidos por dichos órganos jurisdiccionales, en forma ininterrumpida y en el mismo sentido sobre el asunto controvertido, además de que tampoco se actualizan los supuestos de excepción establecidos por el punto quinto, fracción I, inciso c), punto 3 del Acuerdo General 5/2001, emitido por el Pleno del Alto Tribunal, por lo que estimó procedente reservar jurisdicción y remitir los autos a éste, para que en ejercicio de su competencia originaria efectué el pronunciamiento correspondiente.
Por último, no consideró como obstáculo, para la remisión del asunto, la existencia de diversas tesis aisladas relativas al tema de análisis.
Agravios. En el agravio primero, en esencia, aduce el recurrente que el juez federal no precisó correctamente los actos reclamados, en concreto, las determinaciones contenidas en los oficios CI/221/2010 y QVG/CNDH/295/2010, y no sólo la emisión de éstos.
Lo anterior, en tanto que, por una parte, con tal imprecisión se niega la entrega de copia del expediente CNDH/5/2009/3486/Q y, por otra, en la sentencia recurrida se alude al artículo 9 del Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, con un texto diverso al aplicado.
De esa forma, señala, existe una falta de compresión de la cuestión efectivamente planteada, toda vez que la invalidez del acto reclamado no se reduce a una indebida fundamentación y motivación, sino se vincula con el quebranto de la obligación de dar acceso a información pública.
En el agravio segundo alega el recurrente que el juez de distrito no comprendió ni resolvió coherentemente la cuestión efectivamente planteada, dado que emitió su fallo sin considerar la interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos.
Ello, en atención a que la reforma constitucional de 10 de junio de 2011, consagra en el artículo 1 el principio pro personae y la obligación de las autoridades de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de acuerdo a los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, así como reparar las violaciones a tales derechos, sin que puedan restringirse salvo lo establecido en la Constitución.
En ese marco, aduce que el juez federal no analizó la cuestión planteada, pues no alegó la violación al principio de igualdad, sino la contravención a la regla en torno a las posibilidades de restringir derechos humanos únicamente en los casos y bajo las condiciones constitucionalmente avaladas.
Que en efecto, de la lectura del segundo concepto de violación de su demanda de amparo, se colige que la inconstitucionalidad que planteó obedece a que sin aval de la Constitución en los términos de su artículo 1, se introducen restricciones absolutas al derecho de acceso a la información que impactan a su vez en el derecho de defensa y acceso a la justicia.
Sin embargo, tal argumento se varió por el juez de distrito para sustituirlo por una supuesta afrenta al principio de igualdad, como si implicara su oposición o enfrentamiento con el derecho a la intimidad o vida privada (1) descansara tal violación en las particularidades del caso concreto; (2) se basara en la falta de precisión del lenguaje legislativo empleado en las disposiciones normativas combatidas y (3) ignorando que el debate concierne a que éstas vulneran el derecho de acceso a la información.
En el agravio tercero adujo que la sentencia recurrida se encuentra indebidamente fundada y motivada, pues no bastan las afirmaciones del juez federal en el sentido de que los preceptos reclamados son constitucionales; porque ignoran el contenido del derecho a la información, al declarar válidas las reservas absolutas de información.
Lo expuesto, dado que las disposiciones impugnadas “no cuentan con sostén (sic) en razones de interés público” de mayor peso que preponderen sobre el interés de acceder a la información pública, o bien, resultan inconstitucionales al introducir una excusa abierta a la discrecionalidad para que en cualquier caso se pueda eludir o burlar una obligación constitucional como es entregar información pública, o peor aún, desconocer el mandato correlativo al citado derecho, negando las copias solicitadas, en merma de los derechos de justicia y defensa adecuada, siendo aplicable el criterio fijado en el caso Radilla Pacheco, citado al final del segundo concepto de violación.
En el cuarto agravio argumentó que el juez de distrito no comprendió ni resolvió coherentemente la cuestión planteada, respecto a la inconstitucionalidad de la negativa de entregarle una copia de la totalidad del expediente solicitado contenida en los oficios reclamados, en razón de que la invalidez de dicha negativa no se reduce a una indebida fundamentación y motivación, sino que incluye el quebranto a la obligación de proporcionarle acceso a la información pública para hacer efectivos sus derechos de audiencia y tutela jurisdiccional.
Ello es así, pues la cuestión planteada –considera el recurrente– consistió en un quebranto manifiesto a proporcionarle dicha información pública, lo que obstaculiza los derechos citados por el hecho de que se encuadre aquélla como reservada o confidencial, al estar contenida en un informe de la Secretaría de Seguridad Pública Federal, dentro de un procedimiento de queja ante la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, y un informe sobre el estado de una averiguación previa vinculada con dicha queja.
De esa forma, estima que se le ha pretendido negar acceso a información que no encuadra expresamente en supuesto alguno de reserva, extralimitando, en contravención a tal derecho, las limitantes del mismo.
O en otras palabras, según el recurrente, la cuestión no tiene que ver con la suficiente fundamentación y motivación en la que se haya olvidado el principio de máxima publicidad de la información (sic), la cual se puede subsanar discrecionalmente por las responsables, sino que resulta inconstitucional sin más, negar las copias de las constancias que solicitó, dado que se trata de un expediente público, salvaguardando, en todo caso, lo que estrictamente sean datos personales.
Finalmente, en el quinto agravio esgrime el recurrente que se viola el artículo 80 de la Ley de Amparo, en razón de que el juez de distrito concedió el amparo sin ajustar la protección otorgada al nuevo deber contenido en el artículo 1 de la Constitución, consistente en reparar las violaciones a los derechos humanos, lo que provoca que la sentencia recurrida no se encuentre debidamente fundada y motivada, porque no desarrolla las posibilidades de dicho recurso judicial, a la luz del artículo 25.2, inciso b), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Es decir, el juez de amparo ordenó dejar sin efectos los oficios reclamados para que en su lugar se emita otro con plenitud de jurisdicción en el que se fundamente y motive suficientemente lo relativo a la solicitud de copias, sin embargo, dichos efectos inobservan reparar las violaciones aducidas en su demanda de amparo, dado que debió obligar a las responsables a entregar lisa y llanamente lo requerido, a fin de garantizar el pleno respeto de sus derechos.
Aspectos no impugnados de la sentencia recurrida. En el caso que se analiza debe declararse firme una parte del considerando séptimo, así como una porción del resolutivo segundo de la sentencia recurrida.
Lo anterior, porque el recurrente quejoso no impugna con ningún argumento la citada porción decisoria, en la cual el juez federal desestimó los conceptos de violación tendentes a poner de manifiesto la inconstitucionalidad de los artículos 3, fracción II, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental; 4 y 48 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
Consideraciones que se vieron reflejadas en una parte del resolutivo segundo de la sentencia impugnada al negar la tutela federal contra los referidos preceptos legales. Al respecto, son aplicables las jurisprudencias 1a./J. 62/200613 y 3a./J 7/9114.
Análisis de violaciones formales en el dictado de la sentencia recurrida y corrección oficiosa de los actos reclamados. En la especie, esta Primera Sala advierte que en el mencionado fallo el juez de distrito incurrió en la inobservancia del principio de congruencia previsto en el artículo 17 constitucional, que consiste, en esencia, en que debe existir correspondencia entre lo solicitado y lo resuelto, principio que se pormenoriza para el juicio de amparo en el numeral 77, fracción III, de la Ley de Amparo, que establece que las sentencias que se dicten en los juicios respectivos deben contener los puntos resolutivos con los que debe terminar, concretándose en ellos, con claridad y precisión, el acto o actos por los que se sobresea, conceda o niegue la tutela federal.
Ello es así, puesto que del considerando séptimo de la aludida sentencia, se observa que el juez federal estimó que el artículo 9 del Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, entre otros, no transgrede el derecho de acceso a la información previsto en el artículo 6 de la Ley Fundamental, para lo cual procedió a transcribir en su integridad el texto del referido precepto vigente en dos mil diez15.
Sin embargo, el precepto en el que se fundamentaron los oficios reclamados como primer acto de aplicación de tal disposición normativa y que se impugnó de inconstitucional por el impetrante, fue el artículo 9 del Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos vigente en dos mil nueve, cuyo texto es diferente al analizado por el juez de amparo –como se pondrá de relieve más adelante al transcribir su contenido en esta ejecutoria–.
En consecuencia, es evidente que el juez de distrito incurrió en una incongruencia porque el precepto que analizó no guarda correspondencia con el impugnado por el quejoso, por lo que esta Primera Sala procede a corregir la incongruencia advertida con la finalidad de resolver la cuestión efectivamente planteada, lo cual se reflejará en el punto resolutivo correspondiente.
En ese sentido, son aplicables las jurisprudencias 2a./J. 55/9816 y 2a./J. 58/9917.
La corrección de la incongruencia advertida se realiza con independencia de una porción del agravio primero formulado por el recurrente, en la medida en que –como se verá más adelante en esta ejecutoria– en otra parte de ese motivo de disenso –además de otros que se precisarán con posterioridad– se alega una cuestión de mera legalidad que no es factible de analizarse por parte de este Tribunal Constitucional, por lo que su conocimiento se reservará al tribunal colegiado.
Sin que este proceder involucre incongruencia de esta ejecutoria, sino por el contrario, la fijación exacta de las disposiciones normativas cuya inconstitucionalidad se reclama por el quejoso, lo que conlleva un aspecto sustancial –no procedimental que origine la reposición– del juicio de amparo a fin de delimitar con exactitud la litis constitucional (no de legalidad), por lo que se corrige la incongruencia en que incurrió el juez federal.
Problemática jurídica a resolver. En la solución del caso, debe tenerse en cuenta que el juez inferior resolvió, por una parte, sobreseer en el juicio respecto determinados actos reclamados y, por otra, negar la protección federal en contra de los preceptos combatidos y conceder la misma por lo que se refiere a los oficios impugnados, de manera que la litis constitucional en este recurso únicamente se constriñe a determinar si los agravios formulados por el recurrente son suficientes para modificar o revocar la sentencia por la cual se reconoció la constitucionalidad de los artículos 16 del Código Federal de Procedimientos Penales; 3, fracción II, 13, fracciones I, IV y V y 14, fracciones I y III, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental; 9 del Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos; 4 y 48 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, preceptos que para mayor intelección se transcriben a continuación:
(REFORMADO, D.O.F 23 DE ENERO DE 2009)
(ADICIONADO, D.O.F 23 DE ENERO DE 2009)
(ADICIONADO, D.O.F. 12 DE ENERO DE 1988)
En las diligencias podrán emplearse, según el caso y a juicio del funcionario que las practique, la taquigrafía, el dictáfono y cualquier otro medio que tenga por objeto reproducir imágenes o sonidos y el medio empleado se hará constar en el acta respectiva”.
(REFORMADA, D.O.F. 5 DE JULIO DE 2010)
II. Datos personales: Cualquier información concerniente a una persona física identificada o identificable;”
Artículo 9. De conformidad con el artículo 4 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y de acuerdo a lo establecido en la fracción I del artículo 14 de la ley, se considera información reservada la información o documentación que obre en los expedientes de queja, de orientación, de remisión, de seguimiento de recomendación y de impugnación que se tramiten en la Comisión
Artículo 4. Los procedimientos que se sigan ante la Comisión deberán ser breves y sencillos, y estarán sujetos sólo a las formalidades esenciales que requiera la documentación de los expedientes respectivos. Se seguirán además, de acuerdo con los principios de inmediatez, concentración y rapidez, y se procurará, en la medida de lo posible, el contacto directo con quejosos, denunciantes y autoridades, para evitar la dilación de las comunicaciones escritas
Delimitación de los agravios de constitucionalidad, reserva de jurisdicción y remisión de autos al tribunal colegiado. En principio, cabe precisar que de los cinco agravios formulados por el recurrente, en este recurso sólo se analizarán el primero en una porción, segundo, tercero y una parte del cuarto, por versar sobre aspectos referentes a la constitucionalidad de los preceptos reclamados.
Por el contrario, no serán motivo de estudio los motivos de queja primero en parte, una porción del cuarto y quinto, pues como preliminarmente se adelantó, estos últimos tratan de cuestiones de legalidad, relativas a la precisión como actos reclamados de los oficios impugnados; la falta de fundamentación y motivación de la que adolecen, y los efectos del fallo protector por violación a estos principios.
En consecuencia, como en este asunto subsiste el problema vinculado a aspectos de legalidad, pues no se advierte que exista alguno relacionado con interpretación de algún precepto de la Constitución, no se está en el caso de que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación deba analizar tales cuestiones.
En cambio, es el tribunal colegiado que conoció del asunto, quien debe resolver respecto de los agravios de legalidad en comento, razón por la que se reserva jurisdicción para tal efecto, ordenándose devolver los autos al Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, a fin de que analice los señalados argumentos.
Estudio de fondo. Los argumentos formulados en los agravios del quejoso resultan, por una parte, inoperantes e infundados y, por otra, sustancialmente fundados para revocar la sentencia sujeta a revisión.
De entrada, es inoperante el agravio primero en la parte relativa a que el juez de distrito no analizó la cuestión efectivamente planteada, ya que en la sentencia recurrida se alude al artículo 9 del Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, con un texto diverso al aplicado.
La inoperancia advertida reside en que existe un impedimento técnico para su estudio, pues –como se puso de manifiesto precedentemente– esta Sala de oficio corrigió la incongruencia en que incurrió el juez de amparo al fijar el invocado artículo 9 y analizar su constitucionalidad, lo que constituye un obstáculo que imposibilita su examen, de modo que ningún agravio le irroga al recurrente. En este sentido, es aplicable la jurisprudencia 2a./J. 188/200918.
En el mismo orden de ideas, resulta infundado el argumento contenido en el agravio segundo, relativo a que el juez federal no resolvió la cuestión efectivamente planteada a la luz de los principios pro persona, de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad de los derechos humanos previstos en el artículo 1 constitucional.
Ello es así, en atención a que la demanda de amparo del quejoso ahora recurrente se presentó el veintiuno de septiembre de dos mil diez, la sentencia recurrida se dictó el cinco de abril de dos mil once, por lo que si la reforma al artículo 1 constitucional se realizó mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF, en adelante) el diez de junio de dos mil once, en vigor a partir del día siguiente, de conformidad con el artículo Primero Transitorio del mismo19, es irrefutable que el juez de amparo se encontraba materialmente imposibilitado –ante su inexistencia– para poder tomar en cuenta los nuevos contenidos de dicho precepto al momento de dictar la sentencia recurrida, por lo que al haberlo hecho así no implica que no atendió a la cuestión efectivamente planteada, sino por el contrario ciñó su actuar al marco constitucional vigente.
En diverso contexto, deviene sustancialmente fundado el segundo agravio en la parte referente a que el juez de amparo no analizó la cuestión efectivamente planteada, ya que el recurrente no alegó la violación al principio de igualdad, sino la contravención a la regla en torno a las posibilidades de restringir derechos humanos únicamente en los casos y bajo las condiciones constitucionalmente avaladas.
Lo anterior, ya que tal y como lo pone de relieve el recurrente, en su concepto de violación segundo de su demanda de amparo alegó, en esencia, en que las disposiciones impugnadas establecen una restricción o prohibición absoluta al derecho de acceso a la información y, a su vez, al de acceso a la justicia, en el entendido de que cualquier motivo para reservar la información por sí mismo no puede considerarse constitucional, de manera que en cada caso concreto debe realizarse un test de proporcionalidad. Así, al calificar como reservada la información y documentación contenida en las averiguaciones previas, se establece una prohibición absoluta que transgrede el citado derecho.
A esa causa de pedir, el juez de amparo respondió, en síntesis, con los siguientes argumentos: a) la reserva de información se encuentra justificada pues la difusión de esa información no puede ser indiscriminada o general, ni obedecer a simple curiosidad del ciudadano, sino a un interés que legitime o relacione al solicitante con la información deseada, además de que su difusión no perjudique el interés público, y b) la limitación prevista en los preceptos reclamados se justifica atendiendo a la naturaleza de la información solicitada, pues al derivar de entes públicos, no es dable difundirla en todos sus renglones de manera masiva y sin discriminación, dado que se podría atentar a intereses públicos y privados.
Así, del contraste realizado entre la causa de pedir del concepto de violación y lo resuelto en la sentencia recurrida, se advierte que –efectivamente– el juez de distrito no atendió a la cuestión planteada, pues el quejoso en ningún momento alegó la violación al principio de igualdad que analizó en la sentencia recurrida, sino se examinó motu proprio por el juez de amparo, quien nada dijo en cuanto a que los preceptos reclamados establecen una restricción o prohibición absoluta al derecho de acceso a la información y, a su vez, al de acceso a la justicia.
Por ello, resulta innecesario el análisis de los restantes agravios esgrimidos por el recurrente, en la medida en que al no haberse examinado correctamente la litis por el juez federal, a ningún fin práctico conduciría su estudio. A este respecto es aplicable la jurisprudencia 3 de la Tercera Sala de esta Suprema Corte20. Consecuentemente, en términos del artículo 91, fracción I, de la Ley de amparo, esta Primera Sala procede a analizar el concepto de violación que dejó de estudiar el juez inferior.
Para tal efecto, esta Primera Sala se encuentra obligada a tomar en consideración lo dispuesto en el artículo 1 de la Constitución, en sus tres primeros párrafos, vigente a partir del once de junio de dos mil once.21
El párrafo primero del invocado precepto iusfundamental establece que en los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozan de los derechos humanos reconocidos y de las garantías para su protección contenidas no sólo en la Constitución sino en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte. El ejercicio de tales derechos y garantías no podrá restringirse sino en los casos y condiciones que establezca la Constitución.
Así, en el Estado mexicano existen dos fuentes en las cuales se establecen derechos humanos y sus garantías, por una parte, en la Constitución y, por otra, en los tratados internacionales de los que sea parte.
Para que todas las personas sean titulares de los citados derechos y garantías establecidas tanto en la Constitución como en los tratados internacionales, la Ley Fundamental establece un requisito formal consistente en que el Estado Mexicano sea parte de estos últimos. Esto es, que se hayan celebrado de conformidad con el procedimiento previsto en la Convención de Viena sobre la celebración de tratados22 suscrita por el Estado Mexicano, a través del Presidente de la República y con aprobación del Senado de la República, con fundamento en los artículos 89, fracción X y 76, fracción I, de la Ley Fundamental, así como en lo dispuesto en la Ley para la Celebración de Tratados.
Cabe señalar que el ejercicio de los derechos humanos y sus garantías no es absoluto, sino que comporta restricciones y limitaciones que se establecen en la misma Ley Fundamental. Este aspecto cobrará relevancia en el caso como se pondrá de manifiesto más adelante, tanto desde la perspectiva constitucional propiamente dicha, como con base en estándares internacionales.
Por otra parte, el párrafo segundo del artículo 1 constitucional prevé el principio pro persona como un canon de interpretación de las disposiciones de derechos humanos contenidas en los referidos ordenamientos en la materia, favoreciendo en todo momento la protección más amplia, lo que implica que dicho principio sirve como criterio de selección del precepto de derecho aplicable y a partir del mismo se determinará su contenido y alcance, principio que también opera tratándose de restricciones a éste, tal y como lo ha reconocido esta Primera Sala en la jurisprudencia 1a./J 107/2012 (10a.)23 y en la tesis aislada1a. XXVI/2012 (10a.)24.
Finalmente, el párrafo tercero del aludido numeral impone la obligación a todas las autoridades del Estado Mexicano, en el ámbito de sus competencias, de llevar a cabo determinadas acciones (promover, respetar, proteger y garantizar) para con los derechos humanos, bajo diversos principios (universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad), lo que a su vez involucra que en caso de que se violen dichos derechos, el Estado debe realizar determinadas conductas (prevenir, investigar, sancionar y reparar) para resarcir la transgresión en los términos previstos en la ley.
En este contexto, como cuestión metodológica previa, en aras de determinar si los preceptos reclamados cumplen o no, tanto con el principio pro persona, como con la obligación constitucional prevista en el artículo 1, resulta imprescindible determinar cuál es el estándar de contraste normativo para verificar su constitucionalidad, es decir, cuál es el más es idóneo o que propende a obtener la mayor protección, en la medida en que la selección de aquél determinará ésta.
Lo anterior, porque en la especie el quejoso recurrente hizo valer la inconstitucionalidad de los preceptos reclamados a partir de su violación al derecho de acceso a la información previsto en el artículo 6 de la Ley Fundamental, interpretado a la luz de las fuentes de origen internacional, sin embargo, dicho derecho humano también encuentra asidero en diversos instrumentos internacionales de los que el Estado Mexicano es parte y que se han incorporado al derecho nacional.
Así, si –como se dijo– el principio pro persona o pro homine consiste en un parámetro constitucional en la interpretación de los derechos humanos que en todo momento buscará la mayor protección, entonces dicho principio impone la obligación a este Tribunal Constitucional de verificar cuál es el ordenamiento normativo que prevé una mayor protección en términos de elementos de regulación normativa del derecho humano que se aduce conculcado, en el caso, el derecho de acceso a la información.
Para tal efecto se procede a insertar un esquema comparativo entre la Ley Fundamental mexicana y los instrumentos internacionales ratificados por el Estado mexicano y vinculantes en la materia.
Convención Americana sobre Derechos Humanos25
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos26