Source: http://www.bverfg.de/entscheidungen/fs20070709_2bvf000104.html
Timestamp: 2016-05-29 01:58:42
Document Index: 80149739

Matched Legal Cases: ['Art. 115', 'Art. 109', 'Art. 115', '§ 1', '§ 2', 'Art. 1', 'Art. 110', '§ 1', 'Art. 115', 'Art. 20', 'Art. 38', 'Art. 39', '§ 2', '§ 1', 'Art. 110', '§ 1', '§ 2', 'Art. 110', '§ 1', '§ 1', 'Art. 110', 'Art. 115', '§ 2', 'Art. 115', '§ 1', '§ 2', 'Art. 1', 'Art. 2', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 2', 'Art. 110', 'Art. 110', 'Art. 110', 'Art. 110', 'Art. 110', 'Art. 110', '§ 2', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 109', 'Art. 115', 'Art. 115', '§ 2', '§ 1', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 20', 'Art. 38', 'Art. 39', '§ 1', '§ 1', 'Art. 110', 'Art. 110', 'Art. 110', '§ 6', '§ 2', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 110', 'Art. 115', '§ 27', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 93', '§ 13', 'Art. 93', '§ 76', 'Art. 93', '§ 76', '§ 18', '§ 1', '§ 1', '§ 1', 'Art. 93', '§ 76', '§ 1', '§ 2', '§ 1', 'Art. 110', 'Art. 115', '§ 1', 'Art. 110', 'Art. 110', 'Art. 110', 'Art. 110', 'Art. 110', 'Art. 115', 'Art. 109', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 110', 'Art. 110', 'Art. 110', 'Art. 110', 'Art. 111', 'Art. 110', 'Art. 111', '§ 1', 'Art. 110', 'Art. 110', '§ 33', '§ 33', '§ 4', '§ 4', 'Art. 110', '§ 1', 'Art. 110', '§ 6', '§ 6', 'Art. 77', 'Art. 77', '§ 12', 'Art. 110', 'Art. 110', 'Art. 110', '§ 2', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 109', 'Art. 109', 'Art. 115', 'Art. 109', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 110', 'Art. 109', 'Art. 109', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', '§ 1', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 109', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 109', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', '§ 13', '§ 13', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', '§ 18', 'Art. 104', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 109', 'Art. 109', '§ 2', 'Art. 115', '§ 2', 'Art. 1', '§ 2', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 109', 'Art. 115', 'Art. 115', '§ 18', 'Art. 115', 'Art. 115', '§ 35', 'Art. 109', 'Art. 115', 'Art. 109', 'Art. 109', 'Art. 115', 'Art. 109', 'Art. 110', 'Art. 110', 'Art. 115', '§ 51', 'Art. 73', 'Art. 87', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', '§ 10', '§ 13', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 109', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 110', 'Art. 109', '§ 35', 'Art. 115', 'Art. 109', 'Art. 115', 'Art. 115', '§ 1', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 110', 'Art. 115', 'Art. 109', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 109', 'Art. 109', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', '§ 13', 'Art. 115', '§ 13', 'Art. 115', 'Art. 115', '§ 2', '§ 13', '§ 13', 'Art. 115', 'Art. 115', '§ 13', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 109', 'Art. 109', 'Art. 115', 'Art. 109', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', 'Art. 115', '§ 13', 'Art. 115', 'Art. 115']

Urteil vom 09. Juli 2007 - 2 BvF 1/04
Leitsätze zum Urteil des Zweiten Senats vom 9. Juli
2007 — 2 BvF 1/04 — Für die Maßstäbe rechtzeitiger Einbringung
eines Nachtragshaushaltsgesetzes des Bundes gelten die
allgemeinen Grundsätze zu den Anforderungen an die gebotene
gegenseitige Rücksichtnahme zwischen
Verfassungsorganen. Aus dem Verfassungsgebot der
Haushaltswahrheit folgt die Pflicht zur Schätzgenauigkeit
mit dem Ziel, die Wirksamkeit der Budgetfunktionen im
parlamentarischen Regierungssystem - Leitung, Kontrolle und
Transparenz durch Öffentlichkeit der staatlichen Tätigkeit
- zu gewährleisten. Die für die Einnahmen- und
Ausgabenschätzungen erforderlichen Prognosen müssen aus der
Sicht ex ante sachgerecht und vertretbar ausfallen. Grundlegende Revisionen des
Regelungskonzepts der Art. 115 Abs. 1 Satz 2 und
Art. 109 Abs. 2 GG bleiben dem verfassungsändernden
Gesetzgeber vorbehalten. Im Hinblick auf den in der
Normallage entscheidenden Begriff der Investitionen weist
der Regelungsauftrag des Art. 115 Abs. 1 Satz 3 GG die
Konkretisierung des verfassungsrechtlichen Tatbestands in
erster Linie dem Verantwortungsbereich des Gesetzgebers,
nicht dem des Bundesverfassungsgerichts zu. Auch zum
Tatbestand einer Störung des gesamtwirtschaftlichen
Gleichgewichts bleibt der Einschätzungs- und
Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers zu respektieren
(Bestätigung von BVerfGE 79, 311) BUNDESVERFASSUNGSGERICHT - 2 BvF 1/04 - Verkündet am 9. Juli 2007 Ankelmann Amtsinspektor als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle
Im Namen des Volkes In dem Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung, dass § 1 und § 2 Abs. 1 des
Bundeshaushaltsgesetzes vom 18. Februar 2004
(BGBl I S. 230) in der Fassung der Art. 1
und 2 des Gesetzes über die Feststellung eines Nachtrags
zum Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2004
(Nachtragshaushaltsgesetz 2004) vom 21. Dezember 2004
(BGBl I S. 3662) mit Art. 110 Abs. 1
Satz 1 und Abs. 2 GG (§ 1 Haushaltsgesetz 2004
n.F.) sowie mit Art. 115 Abs. 1 Satz 2,
Art. 20 Abs. 1 und 2, Art. 38 und Art. 39
Abs. 1 GG (§ 2 Abs. 1 Haushaltsgesetz 2004
n.F.) unvereinbar und daher nichtig sind, hilfsweise, soweit der Hauptantrag § 1
des Haushaltsgesetzes 2004 n.F. betrifft, festzustellen, dass dieser in seiner ursprünglichen Fassung
insoweit mit Art. 110 Abs. 1 Satz 1 und
Abs. 2 GG unvereinbar gewesen ist, als der von ihm
festgestellte Bundeshaushaltsplan 2004 - im Einzelplan 60 (Allgemeine
Finanzverwaltung) Kapitel 6002 Titel 121 04 (Anteil
des Bundes am Reingewinn der Bundesbank) eine Einnahme von
3,5 Mrd. € auswies, obwohl die Bundesbank 2004 für das
Geschäftsjahr 2003 lediglich einen Gewinn von 0,248
Mrd. € an den Bund hat abführen können, - in den Einzelplänen 09 (Bundesministerium
für Arbeit und Wirtschaft), 12 (Bundesministerium für
Verkehr, Bau- und Wohnungswesen) und 60 (Allgemeine
Finanzverwaltung) nicht berücksichtigt hat, dass das Vierte
Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom
24. Dezember 2003 - Hartz IV -
(BGBl I S. 2954) nicht am 1. Juli 2004,
sondern erst am 1. Januar 2005 in Kraft getreten ist,
und dass aus diesem Grunde die von diesem Gesetz
beeinflussten Einnahmen und Ausgaben in den genannten
Einzelplänen nicht in der veranschlagten Höhe haben anfallen
können, Antragsteller: 1. Dr. M..., Mitglied des Deutschen Bundestages, 2. G..., Mitglied des Deutschen Bundestages, 3. Dr. G..., Mitglied des Deutschen Bundestages, und weitere 290 Mitglieder des Deutschen
Bundestages - Bevollmächtigter:
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter Vizepräsident Hassemer, Broß, Osterloh, Di Fabio, Mellinghoff, Lübbe-Wolff, Gerhardt, Landau aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 14.
Februar 2007 durch Urteil für Recht erkannt: § 1 des Gesetzes über die Feststellung
des Bundeshaltshaltsplans für das Haushaltsjahr 2004 ist in
der Gesetzesfassung vom 18. Februar 2004
(Bundesgesetzblatt I S. 230) und in der Fassung
des Gesetzes über die Feststellung eines Nachtrags zum
Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2004 vom
21. Dezember 2004 (Bundesgesetzblatt I
S. 3662) mit dem Grundgesetz vereinbar gewesen. § 2 Absatz 1 des Gesetzes über die
Feststellung des Bundeshaltshaltsplans für das
Haushaltsjahr 2004 in der Fassung des Gesetzes über die
Feststellung eines Nachtrags zum Bundeshaushaltsplan für
das Haushaltsjahr 2004 vom 21. Dezember 2004
(Bundesgesetzblatt I S. 3662) ist mit dem
Grundgesetz vereinbar gewesen. Gründe: A. 1 Das abstrakte Normenkontrollverfahren betrifft
zwei Fragenkomplexe: 2 Zum einen geht es um die Frage, ob es mit
Art. 110 Abs. 1 und Abs. 2 GG vereinbar
gewesen ist, dass § 1 des Haushaltsgesetzes 2004 bei der
Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr
2004 erst in der Fassung des Nachtragshaushaltsgesetzes 2004
vom 21. Dezember 2004 den (Soll-)Anteil des Bundes am
Reingewinn der Deutschen Bundesbank in Höhe von 248
Mio. € (ursprünglich 3,5 Mrd. €) angesetzt sowie
berücksichtigt hat, dass das Vierte Gesetz für moderne
Dienstleistungen am Arbeitsmarkt ("Hartz IV") vom
24. Dezember 2003 in seinen wesentlichen Teilen erst am
1. Januar 2005 in Kraft getreten ist. Hilfsweise geht es
um die Feststellung, dass § 1 des Haushaltsgesetzes 2004
in seiner ursprünglichen Fassung vom 18. Februar 2004
gegen Art. 110 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2
GG verstoßen hat. 3 Zum anderen betrifft das
Normenkontrollverfahren die Frage, ob es mit dem Grundgesetz,
insbesondere mit Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG,
vereinbar gewesen ist, dass § 2 Abs. 1 des
Haushaltsgesetzes 2004 in der Fassung des
Nachtragshaushaltsgesetzes 2004 das Bundesministerium der
Finanzen zu einer Kreditaufnahme von 43,5 Mrd. €
(ursprünglich 29,3 Mrd. €) ermächtigt hat, deren Höhe die im
Nachtrag zum Gesamtplan des Bundeshaushaltsplans 2004
unverändert ausgewiesene Summe der Ausgaben für Investitionen
von 24.639.063.000 € überstiegen hat. I. 4 1. Am 15. August 2003 brachte die
Bundesregierung beim 15. Deutschen Bundestag ihren
Entwurf eines Gesetzes über die Feststellung des
Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 2004
(Haushaltsgesetz 2004) einschließlich eines Entwurfs des
Bundeshaushaltsplans 2004 ein (BTDrucks 15/1500) und leitete
die Entwürfe zugleich auch dem Bundesrat zu (BRDrucks
650/03). Der Haushaltsentwurf sah unter anderem die
Feststellung des Bundeshaushalts 2004 in Einnahmen und
Ausgaben auf 251,2 Mrd. €, eine Kreditaufnahmeermächtigung in
Höhe von 30,84 Mrd. € und einen Investitionshaushalt in Höhe
von rund 24,8 Mrd. € vor (vgl. BTDrucks 15/1500, S. 13
und 27). 5 In seiner Stellungnahme vom 26. September 2003
(BTDrucks 15/1670 vom 9. Oktober 2003, S. 1 f.)
wandte der Bundesrat gegen die Regierungsvorlage ein, diese
setze auf unrealistische Wachstumserwartungen, und die im
Entwurf geplante Neuverschuldung übersteige die Summe der
Investitionen deutlich. Die Bundesregierung hielt dem
entgegen, es bedürfe dringend eines Wachstumsimpulses, und
die geplante Nettokreditaufnahme sei zur Abwehr einer Störung
des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts erforderlich
(BTDrucks 15/1670, S. 2 f.). 6 Im November 2003 schlug der Haushaltsausschuss
des Deutschen Bundestages in seinem Bericht zu dem
Gesetzentwurf der Bundesregierung vor, das Haushaltsvolumen
auf 257,3 Mrd. € zu erhöhen und die
Kreditaufnahmeermächtigung auf 29,3 Mrd. € zu senken
(Beschlussempfehlung des Haushaltsausschusses, BTDrucks
15/1922 vom 19. November 2003; zusammenfassender
Gesamtüberblick und Erläuterungen der wesentlichen
Veränderungen gegenüber dem Regierungsentwurf 2004, BTDrucks
15/1923 vom 21. November 2003, S. 12, 28, 32 ff.).
Auch berücksichtigte der Haushaltshaltsausschuss finanzielle
Auswirkungen des geplanten Vierten Gesetzes für moderne
Dienstleistungen am Arbeitsmarkt ("Hartz IV"), das nach dem
zu jener Zeit vorliegenden Gesetzentwurf im Wesentlichen zum
1. Juli 2004 in Kraft treten sollte (BTDrucks 15/1923,
S. 17 und 34 f. zu Einzelplan 09, S. 19 und 35 zu
Einzelplan 12, S. 22 und 36 zu Einzelplan 17, S. 33
zu Einzelplan 60). 7 An dem im Einzelplan 60 angesetzten "Anteil
des Bundes am Reingewinn der Deutschen Bundesbank", zu dessen
Höhe der Bericht des Haushaltsausschusses keinerlei
Erwägungen oder Kritik erkennen lässt, nahm der Ausschuss
keine Veränderungen vor (vgl. Beschlussempfehlung speziell zu
Einzelplan 60, BTDrucks 15/1920, und Bericht, BTDrucks
15/1923, S. 25). Die Fraktionen der CDU/CSU und der FDP
kritisierten im Bericht des Haushaltsausschusses lediglich
die geplante Neuverschuldung und wiesen darauf hin, dass
wesentliche haushaltsrelevante Gesetzgebungsvorhaben wie das
noch im Vermittlungsverfahren anhängig seien, so dass der
Haushalt voraussichtlich wenige Wochen später in wesentlichen
Teilen überholt sein werde und bereits zu Beginn des Jahres
2004 durch einen Nachtragshaushalt angepasst werden müsse
(BTDrucks 15/1923, S. 12 und 26 f.). Entsprechend
wurde in zwei Entschließungsanträgen von Abgeordneten der
Fraktionen CDU/CSU und FDP, jeweils vom 26. November
2003, darauf hingewiesen, dass noch nicht abzusehen sei,
welche finanziellen Auswirkungen aufgrund der Beratungen des
Vermittlungsausschusses über "Hartz IV" auf den
Bundeshaushalt 2004 zukämen (BTDrucks 15/2089, S. 2, und
BTDrucks 15/2090, S. 2 f.). 8 In seinem nach der dritten Lesung gefassten
Gesetzesbeschluss vom 28. November 2003 folgte der
Deutsche Bundestag den Empfehlungen des Haushaltsausschusses
(BRDrucks 874/03 vom 28. November 2003;
BT-Plenarprotokoll 15/80, S. 7058 ff.). Am 19.
Dezember 2003 beschloss der Bundesrat, die Einberufung des
Vermittlungsausschusses "mit dem Ziel einer grundlegenden
Überarbeitung" zu verlangen (BTDrucks 15/2307 vom 6. Januar
2004). Der Vermittlungsausschuss schloss das Verfahren zu dem
vom 15. Deutschen Bundestag beschlossenen Haushaltsgesetz
2004 am 14. Januar 2004 ohne Einigungsvorschlag ab (BRDrucks
44/04 vom 30. Januar 2004). Den Einspruch des Bundesrates vom
13. Februar 2004 gegen das Haushaltsgesetz 2004 (BTDrucks
15/2501; BR-Plenarprotokoll 796, S. 6 A) wies der Deutsche
Bundestag am selben Tag zurück (BTDrucks 15/2504;
BT-Plenarprotokoll 15/92, S. 8255). Das Gesetz über die
2004 (Haushaltsgesetz 2004) vom 18. Februar 2004 (BGBl I
S. 230) trat zum 1. Januar 2004 in Kraft. 9 Im April 2004 wies das Bundesministerium der
Finanzen in seinem Monatsbericht (Monatsbericht 04.2004,
unter "Der Bundeshaushalt 2004 - Dreiklang aus
Haushaltskonsolidierung, Steuersenkungen und
Strukturreformen", S. 33 ff. <42>) darauf
hin, dass als Ergebnis des Vermittlungsverfahrens vom
November/Dezember 2003 zum Vierten Gesetz für moderne
Dienstleistungen am Arbeitsmarkt die schrittweise Einführung
dieser Grundsicherung entgegen der ursprünglichen Planung
nicht bereits zum 1. Juli 2004, sondern erst zum
1. Januar 2005 vorgesehen sei. Die Haushaltsansätze im
Bundeshaushalt 2004 unterstellten die ursprüngliche Planung.
Die verzögerte Einführung werde im Rahmen der
Haushaltsführung berücksichtigt. 10 2. Am 4. Mai 2004 beantragten Abgeordnete
der CDU/CSU sowie deren Fraktion (BTDrucks 15/3096 vom 4. Mai
2004), der Deutsche Bundestag möge die Bundesregierung
auffordern, "unverzüglich, spätestens zusammen mit dem
Entwurf eines Bundeshaushaltes für das Jahr 2005, einen
Nachtragshaushalt für das Jahr 2004" und "mit dem
Nachtragshaushalt, jedenfalls noch vor der Sommerpause" ein
umfassendes Haushaltssicherungsgesetz einzubringen. Ähnlich
beantragten Abgeordnete der FDP sowie deren Fraktion am 26.
Mai 2004 (BTDrucks 15/3216), "zeitnah einen Nachtragshaushalt
mit einem Haushaltssicherungsgesetz vorzulegen, um den
Haushalt zu stabilisieren und die tatsächliche
Haushaltssituation nicht weiter zu verschleiern". Beide
Anträge fanden in den damit befassten Ausschüssen des
Deutschen Bundestages keine Mehrheit (vgl.
Beschlussempfehlung und Bericht des Haushaltsausschusses des
Deutschen Bundestages vom 30. Juni 2004, BTDrucks 15/3556 vom
2. Juli 2004). Sie wurden im Plenum nicht weiter
verfolgt. 11 Am 15. Oktober 2004 legte die
Bundesregierung ihren Entwurf eines Gesetzes über die
Feststellung eines Nachtrags zum Bundeshaushaltsplan für das
Haushaltsjahr 2004 (Nachtragshaushaltsgesetz 2004) vor
(BTDrucks 15/4020 und BRDrucks 740/04). Darin waren die
Senkung des Haushaltsvolumens auf 255,6 Mrd. € (von
ursprünglich 257,3 Mrd. €), die Erhöhung der
Kreditaufnahmeermächtigung auf 43,7 Mrd. € (von ursprünglich
29,3 Mrd. €) und der Ansatz globaler Steuermindereinnahmen
(Einzelplan 60, Kapitel 6001 Steuern) von 13 Mrd. €
vorgesehen. Der Monatsbericht November 2004 des
Bundesministeriums der Finanzen weist zu dem
Regierungsentwurf für einen Nachtragshaushalt 2004 darauf
hin, dass mit Steuerausfällen in Höhe von 11,1 Mrd. € zu
rechnen sei; hinzu kämen Mindereinnahmen beim
Bundesbankgewinn, Ansatzveränderungen durch die Verschiebung
der "Hartz-IV-Reformen" auf den 1. Januar 2005 und die
noch unbefriedigende Lage auf dem Arbeitsmarkt (BMF,
Monatsbericht November 2004, unter "Die Entwicklung im
Bundeshaushalt zum 3. Quartal 2004", S. 35). Wie sich
aus den Anlagen zu der Regierungsvorlage (Anlagen zu BTDrucks
15/4020, Einzelplan 09, 12, 32 und 60) ergibt, waren von
Nachträgen lediglich die Einzelpläne 09 (Bundesministerium
für Wirtschaft und Arbeit), 12 (Bundesministerium für
Verkehr, Bau- und Wohnungswesen), 32 (Bundesschuld) und 60
(Allgemeine Finanzverwaltung) betroffen. 12 In seiner Stellungnahme vom 5. November
2004 (BTDrucks 15/4137 vom 10. November 2004, S. 1)
führte der Bundesrat aus: 13 "Der Bundesrat hat erneut Anlass zur
Feststellung, dass die Bundesregierung mit erheblicher
Verspätung auf schon seit geraumer Zeit absehbare
Entwicklungen reagiert. Mehrbelastungen auf der Ausgabenseite
wie auch Mindereinnahmen bei den Steuern und den sonstigen
Einnahmen des Bundes waren schon lange absehbar. Durch die
späte Einbringung des Nachtrags verliert der Haushalt
weitgehend seine Funktion als Planungs- und
Kontrollinstrument. Er wird vielmehr zu einem reinen
Vollzugsinstrument degradiert." 14 Die Bundesregierung erwiderte hierauf
(BTDrucks 15/4137 vom 10. November 2004, S. 1): 15 "Der Nachtragshaushalt 2004 konnte erst im
Oktober nach sorgfältiger Bewertung der finanziellen
Entwicklung vorgelegt werden. Die Arbeitsmarktausgaben wie
auch einige Steuereinnahmen sind stark konjunkturabhängig und
unterliegen unterjährig teilweise großen Schwankungen. Daher
wäre es weder ökonomisch richtig noch zweckmäßig gewesen,
bereits vorher Festlegungen über einen Nachtragshaushalt 2004
zu treffen. Die Bundesregierung hat allerdings schon
frühzeitig auf die Notwendigkeit eines Nachtragshaushalts für
das Jahr 2004 hingewiesen. So hat Bundesminister Hans Eichel
bereits in seiner Rede vor dem Deutschen Bundestag am 27. Mai
2004 (Bundestagsprotokoll 15/111) unter Berücksichtigung
aller damals erkennbaren Be- und Entlastungen einen
zusätzlichen Finanzbedarf für 2004 in einer Größenordnung von
rund 10 bis 11 Mrd. Euro genannt." 16 Des Weiteren kritisierte der Bundesrat erneut
die Höhe der Neuverschuldung. Die Bundesregierung berief sich
wiederum darauf, dass zwar die Nettokreditaufnahme für das
Jahr 2004 die Summe der im Bundeshaushalt 2004 ausgewiesenen
Investitionen übersteige, dass dies jedoch nach Art. 115
GG zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen
Gleichgewichts zulässig sei (a.a.O., S. 2, sinngemäß
unter Bezug auf BTDrucks 15/4020, Gesetzentwurf
Nachtragshaushaltsgesetz 2004, S. 4 f.). 17 Im November 2004 empfahl der
Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages eine geringere
Erhöhung der Kreditaufnahmeermächtigung (43,5 Mrd. €
statt 43,7 Mrd. €) (Beschlussempfehlung, BTDrucks
15/4138; Bericht, BTDrucks 15/4139, S. 4). Am
23. November 2004 beschloss der Deutsche Bundestag den
Gesetzentwurf der Bundesregierung nach Maßgabe der vom
Haushaltsausschuss vorgeschlagenen Kreditaufnahmeermächtigung
(BRDrucks 921/04). Eine Einberufung des
Vermittlungsausschusses verlangte der Bundesrat nicht
(BR-Plenarprotokoll 807 vom 17. Dezember 2004, S. 626 D). Das
Gesetz über die Feststellung eines Nachtrags zum
Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2004
(BGBl I S. 3662) trat zum 1. Januar 2004 in
Kraft. 18 3. Die Antragsteller stellen in ihrem
Hauptantrag § 1 und § 2 Abs. 1 des
Haushaltsgesetzes 2004 vom 18. Februar 2004 in der
Fassung der Art. 1 und Art. 2 des
Nachtragshaushaltsgesetzes 2004 vom 21. Dezember 2004
zur Prüfung, in ihrem Hilfsantrag § 1 des
Haushaltsgesetzes 2004 in seiner ursprünglichen Fassung,
soweit der Hauptantrag § 1 in der Nachtragsfassung
betrifft. 19 Die zur Prüfung gestellten Normen haben
folgenden Wortlaut (in Klammern kursiv: die ursprünglichen
Fassungen des Haushaltsgesetzes 2004): 20 § 1 21 Feststellung des Haushaltsplans 22 Der diesem Gesetz als Anlage beigefügte
Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2004 wird in
Einnahmen und Ausgaben auf 255 600 000 000
Euro (257 300 000 000 Euro )
festgestellt. 23 § 2 24 Kreditermächtigungen 25 (1) Das Bundesministerium der Finanzen wird
ermächtigt, zur Deckung von Ausgaben für das Haushaltsjahr
2004 Kredite bis zur Höhe von 43 500 000 000
Euro (29 300 000 000 Euro )
aufzunehmen. 26 (2) - (10) (...). II. 27 Mit ihren zunächst gegen das Haushaltsgesetz
in der ursprünglichen Fassung vom 18. Februar 2004
gerichteten, sodann auf die Fassung des
Nachtragshaushaltsgesetzes vom 21. Dezember 2004 gestellten
Normenkontrollanträgen rügen die Antragsteller zum einen eine
allzu späte, nämlich erst im Nachtragshaushalt ausgeführte
Anpassung des Bundeshaushalts 2004 an die realen
Gegebenheiten der Einnahmen und Ausgaben des Bundes (1.), zum
anderen die Höhe der die Investitionsausgaben
überschreitenden Ermächtigung zur Nettoneuverschuldung
(2.) 28 1. Die verspätete Korrektur der
Haushaltsansätze erst im Nachtragshaushalt bedeute eine
Verletzung der haushaltsverfassungsrechtlichen Grundsätze der
Vollständigkeit und Wahrheit (Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG)
und der Vorherigkeit des Haushaltsgesetzes (Art. 110
Abs. 2 GG) sowie des Ausgleichs von Einnahmen und
Ausgaben im Haushaltsplan (Art. 110 Abs. 1 Satz 2
GG). 29 Der Haushaltsplan 2004 habe nur die letzten
vier Tage des Haushaltsjahres 2004 die Gewinnabführung der
Deutschen Bundesbank richtig ausgewiesen. In gleicher Weise
seien Einnahmenansätze und Ausgabenvoranschläge, bei denen
fälschlicherweise von einem Inkrafttreten von "Hartz IV" zum
1. Juli 2004 ausgegangen worden sei, korrigiert worden.
Bereits im Spätjahr 2003 sei abzusehen gewesen, dass die
Bundesbank weniger als ein Zehntel des veranschlagten Gewinns
2003 an den Bund werde abführen können. Sicherlich sei das
Bundesfinanzministerium auch schon vor der Unterrichtung der
Presse über die Gewinnentwicklung informiert gewesen; ab
Januar 2004 habe kein Zweifel an einem niedrigeren
Bundesbankgewinn mehr bestanden. 30 Die Verschiebung von "Hartz IV" in das Jahr
2005 sei seit der Verabschiedung des Vierten Gesetzes für
moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt am 24. Dezember 2003
bekannt gewesen. Nachdem die Antragsteller zunächst von einer
erheblichen "Deckungslücke" in den ursprünglichen
Haushaltsansätzen (auch) durch das Vorziehen von "Hartz IV"
ausgegangen waren, haben sie den Feststellungen in einem
Schreiben der Berichterstatterin nicht widersprochen, wonach
die vollständige Berücksichtigung aller einschlägigen
Haushaltsansätze hierfür keine Bestätigung liefere, sondern
zu dem Befund führe, dass sich der Bund durch den verfrühten
Ansatz des Gesetzes eher "ärmer" als "reicher" gerechnet
habe. Wegen des komplexen Geflechts von Einnahme- und
Ausgabetiteln, die durch "Hartz IV" teils belastet und teils
entlastet worden seien, seien - so die Antragsteller - die
Berechnungen schwierig gewesen. Es komme aber angesichts der
Art und des Ausmaßes fehlerhafter Ansätze, die durch
Saldierung nicht beseitigt würden, in diesem Zusammenhang auf
Existenz und Höhe einer Deckungslücke letztlich nicht an. Im
Übrigen bleibe es schon wegen des überhöht angesetzten
Bundesbankgewinns bei einer Deckungslücke in Milliardenhöhe,
so dass nicht nur das Gebot der Vollständigkeit gemäß
Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG, sondern auch das Gebot des -
materiell zu verstehenden - Ausgleichs gemäß Art. 110
Abs. 1 Satz 2 GG verletzt sei. 31 Der Nachtragshaushalt habe die
Verfassungswidrigkeit des Haushaltsgesetzes 2004 a.F. nicht
heilen können. Etwas anderes könne nur dann gelten, wenn die
Bundesregierung diesen Nachtrag unverzüglich vorlege, sobald
das Erforderliche zu erkennen sei. Ihren Nachtrag zum
Haushaltsplan 2004 habe die Bundesregierung dem Bundestag und
dem Bundesrat indes erst lange nach seinem Erforderlichwerden
zur Prüfung und Beschlussfassung zugeleitet: Bereits bei
Verabschiedung des Haushaltsplans 2004 a.F. am 18. Februar
2004 sei dessen Korrekturbedürftigkeit sowohl hinsichtlich
des Bundesbankgewinns als auch hinsichtlich "Hartz IV"
offenkundig gewesen. Zudem habe im Mai 2004 der "Arbeitskreis
Steuerschätzung" für das laufende Jahr einen Steuerausfall
von rund 9 Mrd. € vorhergesagt. Deshalb sei der
Nachtragshaushalt spätestens Ende Mai 2004 vollends
unumgänglich geworden. Das Nachtragsverfahren sei dazu
missbraucht worden, ein von Anbeginn bestehendes Defizit bis
zum Jahresende zu verschleiern, um es erst im letzten
Augenblick aufzudecken und dann kurzer Hand mit einer
Erhöhung der Kreditermächtigung glatt zu ziehen, anstatt es
rechtzeitig mit exakt geplanten haushalts- und
finanzwirtschaftlichen Mitteln zu beseitigen. Mit dem
verspäteten Einbringen des Nachtragshaushalts 2004 habe die
Bundesregierung das Ausgabenbewilligungsrecht des Bundestages
unterlaufen; das Nachtragshaushaltsgesetz 2004 verstoße gegen
das auch für Nachtragshaushalte verbindliche
Vorherigkeitsprinzip (Art. 110 Abs. 2 Satz 1
GG). 32 2. Soweit sich die Antragsteller gegen
§ 2 Abs. 1 Haushaltsgesetz 2004 n.F. wenden,
kritisieren sie, dass die Verschuldungsgrenze des
Art. 115 GG überschritten sei. Die im Haushaltsplan 2004
veranschlagte Investitionssumme von 24,6 Mrd. € sei
ursprünglich um 4,7 Mrd. €, also um 19,1 Prozent und
schließlich um 18,9 Mrd. €, also um mehr als 75 Prozent
überschritten worden. Zusätzlich verschärft werde dies, wenn
man richtigerweise von den veranschlagten Investitionen die
jährlichen Deinvestitionen, zumindest die aufgrund der
Haushaltsansätze für Veräußerungserlöse leicht bezifferbaren
Vermögensabgänge durch Veräußerung, abziehe, und zwar für das
Haushaltsjahr 2004 einen (Soll-)Betrag von 10,4 Mrd. €. 33 Die Überschreitung der Investitionsgrenze
rechtfertige die Bundesregierung nunmehr schon zum vierten
Mal mit der Konjunkturklausel des Art. 115 Abs. 1
Satz 2 GG. Was diese Vorschrift gemeinsam mit
Art. 109 Abs. 2 GG und dem Stabilitätsgesetz nur
als Ausnahme bei einer Störung des gesamtwirtschaftlichen
Gleichgewichts hinnehme, sei für die Bundesregierung
mittlerweile zur Regel geworden. 34 Das Ziel des Art. 115 Abs. 1
Satz 2 GG, die Überwindung von Konjunkturstörungen,
erlaube keinen Rückgriff auf die Konjunkturklausel, wenn es –
wie derzeit in Deutschland – um die Überwindung von
strukturbedingten Finanzkrisen gehe. 35 Die Vorschrift meine mit der "Störung des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts" nur eine
vorübergehende Krisensituation; strukturbedingte Dauerkrisen
der öffentlichen Finanzwirtschaft erfasse diese Formel nicht.
Die Überinterpretation der Rolle des Staates in der Sozialen
Marktwirtschaft habe zu der bestehenden Überforderungskrise
geführt; hinzugekommen seien die Lasten der
Wiedervereinigung, und schließlich führten die Folgen der
demographischen Entwicklung zu einem weiteren Anstieg der
Soziallasten. Eine Finanzpolitik, die Staatsaufgaben über
stetig steigende Schulden finanziere, verspiele das Vertrauen
der Bevölkerung in die Solidität der Staatsfinanzen und die
Sicherheit der Arbeitsplätze und der Altersvorsorge, was
verstärktes Sparen und Lähmung der Konsum- und
Investitionsbereitschaft nach sich ziehe. Dem sei mit den
Instrumenten der antizyklischen Konjunkturpolitik nicht
beizukommen. 36 Ein Programm, wie es das
Bundesverfassungsgericht in BVerfGE 79, 311 (339 f.)
verlangt habe und das nach Umfang und Verwendung geeignet
sei, die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts
zielgerichtet zu bekämpfen, liege der kritisierten
Nettokreditaufnahme nicht zugrunde. Die Bundesregierung führe
im Wesentlichen nur ins Feld, dass die derzeitige
Konjunkturlage energischere Sparmaßnahmen nicht erlaube. Die
Gesetzesbegründung benenne im Wesentlichen das als "Agenda
2010" bezeichnete Reformprogramm, ohne einen
Ursache-Wirkungs-Zusammenhang zwischen diesem Programm und
der erhöhten Kreditaufnahme herzustellen. 37 Im Hinblick auf das Bruttoinlandsprodukt und
die Auslastung des Produktionspotentials sehe auch der
Sachverständigenrat zur Begutachtung der
gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (im Folgenden:
Sachverständigenrat) keine Fehlentwicklung des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (Jahresgutachten
2004/05, Tz. 745, S. 521). Als potentielle Störung
bleibe einzig das Verfehlen eines hohen Beschäftigungsstands.
Ob dies aber bereits eine ernsthafte und nachhaltige
Beeinträchtigung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts
begründe, sei auch im Sachverständigenrat strittig. Zudem sei
nach dessen Auffassung eine erhöhte Kreditaufnahme zur
Beseitigung der Störung auf dem Arbeitsmarkt nicht geeignet.
Die seit 2002 wiederholten Rückgriffe auf die
Konjunkturklausel des Art. 115 Abs. 1 Satz 2
GG bestätigten, dass ihnen kein auf Effektivität und
Konsequenz angelegtes antizyklisches Programm zugrunde
liege. 38 Die Antragsteller weisen auch darauf hin, dass
Kreditermächtigungen, die erst gegen Ende des Haushaltsjahrs
erteilt würden, dem Bundesfinanzminister
"Restkreditermächtigungen" verschafften, auf die er im neuen
Haushaltsjahr zurückgreifen könne, ehe er die für dieses
Haushaltsjahr bewilligten Kredite in Anspruch nehmen müsse.
§ 2 Abs. 9 Haushaltsgesetz gebe die übertragenen
Restkreditermächtigungen zwar nur bis zur Höhe von 0,5 % des
in § 1 Haushaltsgesetz für das gleiche Jahr
festgestellten Haushaltsvolumens frei; was darüber
hinausgehe, dürfe nur nach vorheriger Zustimmung des
Haushaltsausschusses genutzt werden; dies sei jedoch "im
Stillen" ohne eine breitere öffentliche Diskussion möglich.
Dies verstärke die verfassungsrechtlichen Bedenken gegen den
Umgang der Bundesregierung und der Mehrheit des 15. Deutschen
Bundestages mit Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG. 39 Schließlich drohe die beschleunigte Erhöhung
der bestehenden hohen Bundesschuld, die Handlungsfreiheit der
für die Politik der Zukunft verantwortlichen Volksvertreter
und Regierungen aufzuheben; damit sei neben Art. 115
Abs. 1 Satz 2 GG auch das in Art. 20
Abs. 1 und 2, Art. 38 und Art. 39 GG
verankerte demokratische Prinzip der Herrschaft auf Zeit
verletzt. III. 40 Zu dem Normenkontrollantrag haben die
Bundesregierung und die Bayerische Staatsregierung Stellung
genommen. 41 1. a) Die Bundesregierung hält den
Normenkontrollantrag für unzulässig, soweit er sich mit dem
Hauptantrag auf § 1 Haushaltsgesetz 2004 in der Fassung
des Nachtragshaushalts bezieht. Es fehle das objektive
Klarstellungsinteresse, da die Vorschrift, wie die
Antragsteller selbst eingeräumt hätten, den tatsächlichen
Verhältnissen und haushaltsverfassungsrechtlichen Vorgaben
entspreche. Unzulässig sei auch der Hilfsantrag, soweit er
Verstöße der Bundesregierung gegen Vorschriften des
Haushaltsverfassungsrechts - insbesondere das verspätete
Einbringen des Nachtragshaushalts 2004 - rüge. Das Verhalten
der Bundesregierung könne nicht Gegenstand der abstrakten
Normenkontrolle sein. 42 b) Jedenfalls sei der Normenkontrollantrag
unbegründet. 43 aa) Der Hauptantrag zu § 1
Haushaltsgesetz 2004 n.F. sei selbst dann unbegründet, wenn
eine Verletzung des Vorherigkeitsgrundsatzes (Art. 110
Abs. 2 Satz 1 GG) durch diese Vorschrift angenommen
würde, denn eine solche Verletzung habe nicht die
Verfassungswidrigkeit oder gar Nichtigkeit der Vorschrift zur
Folge. 44 Soweit der Hauptantrag den Grundsatz der
Haushaltswahrheit betreffe, seien im Haushaltsplan 2004 n.F.
sowohl der Bundesbankgewinn als auch die finanziellen Folgen
von "Hartz IV" zutreffend berücksichtigt; die Ansätze
entsprächen in vollem Umfang verfassungsrechtlichen
Anforderungen. 45 bb) Auch der Hilfsantrag sei unbegründet. Die
Antragsteller rügten angebliche Verstöße gegen das Gebot des
Haushaltsausgleichs (Art. 110 Abs. 1 Satz 2
GG) und die Grundsätze der Haushaltsvollständigkeit und
-wahrheit (Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG). Eine
Verletzung des Ausgleichsgebots müsse von vornherein
ausscheiden, da die Pflicht, den Haushaltsplan in Einnahmen
und Ausgaben auszugleichen, nur eine vom Haushaltsgesetz 2004
beachtete "formale Buchhaltungsregel" sei. Auch der Grundsatz
der Budgetwahrheit, also die Pflicht, die künftigen Einnahmen
und Ausgaben im Rahmen des Möglichen sachgerecht und
vertretbar zu schätzen, sei nicht verletzt worden. Sowohl der
Ansatz des Bundesbankgewinns als auch die Ansätze von "Hartz
IV" im Haushaltsplan 2004 hätten zu jeder Zeit den
verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprochen. 46 (1) (a) Zum Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses
des Deutschen Bundestages am 28. November 2003 habe der
ursprüngliche Ansatz des Bundesbankgewinns in Höhe von 3,5
Mrd. € der in § 6 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes
über die Errichtung eines Erblastentilgungsfonds genannten
Obergrenze entsprochen. Im Zeitpunkt der Aufstellung des
Bundeshaushaltsplans 2004 hätten die zugänglichen
Informationen den Schluss zugelassen, dass der
Bundesbankgewinn wieder mindestens diesen Betrag erreichen
werde. Der Gewinnrückgang aufgrund des Dollarkurses, der
Zinsentwicklung oder sonstiger Indikatoren sei nicht
vorhersehbar gewesen. Auch habe der Vorstand der Bundesbank
bei der Aufstellung des Jahresabschlusses einen
Ermessensspielraum, über dessen Ausfüllung er erst nach
Ablauf des Rechnungsjahres entscheide. In der Phase der
Aufstellung des Jahresabschlusses am Jahresanfang gebe die
Bundesbank wegen der bilanzpolitischen Gestaltungsspielräume
des Vorstands grundsätzlich keine Informationen über ihren
möglichen Jahresgewinn an das Bundesministerium der Finanzen
weiter. Eine von den Antragstellern behauptete Verpflichtung
der Bundesbank "zu raschen und exakten Informationen über
alle für die Haushaltsplanung wesentlichen Tatsachen und
Entwicklungen" sei im Bundesbankgesetz nicht vorgesehen und
sei auch mit der Unabhängigkeit der Bundesbank nicht
vereinbar. Deshalb hätten bis zur Verabschiedung des
Haushaltsgesetzes 2004 weder die Bundesregierung noch der
Bundestag belastbare Informationen über die tatsächliche Höhe
des Bundesbankgewinns 2003 gehabt. 47 (b) Das spätere Inkrafttreten von "Hartz IV"
habe die Regierungsvorlage noch nicht berücksichtigen können.
Bei Verabschiedung des Haushaltsgesetzes 2004 durch den
Bundestag sei zwar bekannt gewesen, dass der Bundesrat im
Hinblick auf das Vierte Gesetz für moderne Dienstleistungen
am Arbeitsmarkt den Vermittlungsausschuss angerufen hatte.
Bei Abwarten des Vermittlungsverfahrens wäre allerdings gegen
den vom Bundesverfassungsgericht angemahnten
Vorherigkeitsgrundsatz verstoßen worden. 48 (2) Im Rahmen des Vermittlungsverfahrens und
der abschließenden Befassung des Bundestages mit dem
Haushaltsgesetz 2004 sei hinsichtlich des Bundesbankgewinns
bereits tatsächlich keine Korrektur veranlasst gewesen. 49 Vor allem aber sei eine Korrektur des
Haushaltsgesetzes 2004 im Vermittlungsverfahren in Gestalt
der Berücksichtigung des tatsächlichen Bundesbankgewinns 2003
oder der - im Gegensatz zur Höhe des Bundesbankgewinns mit
Beginn des Vermittlungsverfahrens bekannten - Verschiebung
des Inkrafttretens von "Hartz IV" verfassungsrechtlich nicht
zulässig gewesen, wie sich aus Stellung und Aufgaben des
Vermittlungsausschusses ergebe. Der Bundesbankgewinn sei
nicht Gegenstand des Anrufungsbegehrens gewesen. Zusätzliche
Einschränkungen hätten sich aus dem besonderen Charakter des
Haushaltsgesetzes ergeben. Normalerweise könne der
Vermittlungsausschuss in gewissem Umfang Änderungen der vom
Bundestag beschlossenen Gesetze vorschlagen. Beim
Haushaltsgesetz geböten jedoch das ausschließliche
Initiativrecht der Bundesregierung und das Budgetrecht des
Parlaments, eine Überprüfung und Neubestimmung der
Ausgabeprioritäten und Verteilungsentscheidungen dem
ordnungsgemäßen parlamentarischen Verfahren vorzubehalten.
Deshalb dürfe der Vermittlungsausschuss bei der Behandlung
des Haushaltsgesetzes jedenfalls keine isolierten Änderungen
einzelner Haushaltsansätze vornehmen. Auch eine "grundlegende
Überarbeitung" des Haushaltsgesetzes, wie in der Anrufung des
Vermittlungsausschusses durch den Bundesrat, BTDrucks 15/2307
vom 6. Januar 2004, S. 1, gefordert, sei im
Vermittlungsverfahren unzulässig. 50 Das zwischen den Gesetzesbeschluss des
Bundestages und das endgültige Zustandekommen des
Haushaltsgesetzes geschaltete Vermittlungsverfahren dürfe
eine seit dem Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses veränderte
Sachlage nicht berücksichtigen; dies sei dem
parlamentarischen Beratungsverfahren vorbehalten. 51 cc) Der von der Bundesregierung im Oktober
2004 vorgelegte Entwurf eines Nachtragshaushaltsgesetzes 2004
sei schließlich auch nicht in verfassungswidriger Weise zu
spät gekommen. Er sei erst im Laufe des Jahres 2004 aus
konjunkturpolitischen Gründen erforderlich geworden. Die vom
teilweisen Vorziehen der Steuerreform ausgehenden Impulse
seien nicht ausreichend gewesen, um die Inlandsnachfrage zu
stimulieren. Das Wachstum sei im Wesentlichen vom Export
getragen worden und habe auch nicht zu
Beschäftigungswirkungen geführt. Die Bundesregierung habe mit
dem Nachtrag bis nach der Sommerpause des Bundestages warten
wollen, bis sich das Bild hinreichend verfestigt habe. 52 dd) Auch § 2 Abs. 1 Haushaltsgesetz
2004 n.F. entspreche den verfassungsrechtlichen
Anforderungen. 53 Bundesregierung und Bundestag hätten die vom
Bundesverfassungsgericht zu Art. 115 Abs. 1 Satz 2, 2.
Halbsatz GG formulierten Pflichten zur Darlegung der Diagnose
einer ernsthaften und nachhaltigen Störung des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts sowie zu Ziel und
Eignung der erhöhten Kreditaufnahme als Instrument zur Abwehr
der Störung erfüllt, und zwar sowohl für den ursprünglichen
Haushalt als auch für den Nachtragshaushalt 2004. 54 Entgegen dem Vortrag der Antragsteller folge
auch aus dem Demokratieprinzip kein Verbot der weiteren
Erhöhung des Schuldenstands, das einen Verstoß gegen
GG begründen könnte. Das Prinzip der Herrschaft auf Zeit sei
zwar ein wesentliches Element der Demokratie, daraus ergebe
sich jedoch keine Einschränkung des jeweiligen Bundestages im
Hinblick auf seine Entscheidungsmöglichkeiten. Die speziellen
Regelungen über die Kreditaufnahme in Art. 115 GG
konkretisierten insoweit das Demokratieprinzip. Zusätzliche
verfassungsrechtliche Grenzen der Kreditaufnahme seien dem
Demokratieprinzip danach nicht zu entnehmen. Im Übrigen habe
die Bundesregierung die aus einer hohen staatlichen
Verschuldung für nachfolgende Generationen erwachsende
Problematik erkannt und Maßnahmen zur langfristigen
Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen umgesetzt. 55 2. Die Bayerische Staatsregierung stimmt in
allen wesentlichen Punkten mit den Antragstellern
überein. 56 Die Bundesregierung habe Art. 110 GG
missachtet, indem sie wider besseres Wissen einen von
vornherein unvollständigen und unrichtigen Haushalt für 2004
vorgelegt und diesen selbst im Vermittlungsverfahren trotz
ausdrücklicher Aufforderung nicht korrigiert habe. 57 Die Bundesregierung verkenne den Charakter des
Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG als
Ausnahmeregelung. Länger anhaltenden strukturellen Krisen sei
mit einer antizyklischen Konjunkturpolitik nicht beizukommen.
Entgegen der Begründung im Regierungsentwurf für das
Haushaltsgesetz 2004 könne auch von einer Verfehlung des
Wachstumsziels keine Rede sein, denn die Prognosen der
Herbstprojektion der Bundesregierung für 2004, wonach mit
einem Wachstum von 1,5 bis 2,0 % zu rechnen gewesen sei,
hätten sich angesichts eines tatsächlichen
Wirtschaftswachstums von 1,6 % als sachgerecht erwiesen.
Trotz nach wie vor sehr angespannter Lage auf dem
Arbeitsmarkt im Sommer 2003 erscheine angesichts dieser
Wachstumsprognose auch zweifelhaft, ob für das Jahr 2004 eine
Verfehlung des Beschäftigungsziels habe angenommen werden
können, wobei ohnehin zumindest umstritten sei, ob eine
solche Zielverfehlung allein schon als ernsthafte und
nachhaltige Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts
gewertet werden könne. Im Übrigen habe die Bundesregierung
auch nicht nachvollziehbar begründet, wie - entgegen der
Stellungnahme des Sachverständigenrates im Jahresgutachten
2004/05 - mittels einer erhöhten Kreditaufnahme insbesondere
die drohende Verfehlung des Beschäftigungsziels habe
abgewehrt werden sollen. 58 Schließlich seien auch die Rechte der
Gesetzgebungsorgane durch die verspätete Einbringung des
Nachtragshaushalts verletzt worden. Bundesrat und Bundestag
sei die Möglichkeit genommen worden, ihre Funktion als
Planungs- und Kontrollinstanzen wahrzunehmen. IV. 59 Als sachkundige Dritte (§ 27a BVerfGG)
haben Stellung genommen der Präsident des
Bundesrechnungshofs, Prof. Dr. Dieter Engels, sowie die
Universitätsprofessoren Dr. Dres. h.c. Bert Rürup und Dr.
Charles B. Blankart. 60 Einmütig plädieren die Sachverständigen für
einen engen, auf Nettoinvestitionen beschränkten
Investitionsbegriff im Rahmen der für den "Normalfall"
geltenden Begrenzung der jährlichen Neuverschuldung gemäß
Art. 115 Abs. 1 Satz 2, 1. Halbsatz GG. Da nach dem
Zweck der Regelgrenze für die Neuverschuldung nur
Investitionen mit zukunftsbegünstigender Wirkung die
staatliche Kreditfinanzierung rechtfertigten, seien -
entgegen der bisherigen Staatspraxis - nicht die in den
Haushalten als Ausgaben für Investitionen veranschlagten
Beträge, also die Bruttoinvestitionen, sondern wesentlich
geringere (im Einzelnen unterschiedlich abgegrenzte) Beträge,
nämlich nur Nettoinvestitionen, maßgeblich. Nicht zu
berücksichtigen und von den Bruttoausgaben abzuziehen seien
insbesondere Abschreibungen in Höhe des Wertverzehrs der
Investitionsgüter, bloße Ersatzinvestitionen und Einnahmen
aus Privatisierungserlösen sowie andere Veräußerungserlöse,
etwa aus Forderungsveräußerungen. 61 Um dem faktischen Ausfall einer
Begrenzungswirkung des Art. 115 GG entgegenzuwirken,
tritt Prof. Dr. Engels im Übrigen de constitutione lata für
eine Geltungserstreckung der Kreditgrenze über die
Aufstellung des Haushalts hinaus auf den Haushaltsvollzug ein
und wendet sich namentlich auch gegen die bisherige Praxis
der "Fifo-Methode" ("first in first out") bei der
Ausschöpfung von Restkreditermächtigungen aus dem Vorjahr.
Der Bundesrechnungshof und die Landesrechnungshöfe seien
allerdings der Ansicht, eine engere Auslegung des
Investitionsbegriffs in der Haushaltspraxis reiche für eine
angemessene Begrenzung der Kreditaufnahmemöglichkeiten nicht
aus. Diese könne nur im Rahmen einer Änderung der
Finanzverfassung erreicht werden. Insoweit könnten vor allem
die neuen Regelungen in der schweizerischen Verfassung als
Vorbild herangezogen werden, während eine ausreichende
Schuldenbegrenzung durch Übernahme des europäischen
Regelwerks in das Grundgesetz zweifelhaft sei. 62 Nach Ansicht von Prof. Dr. Dres. h.c. Rürup
sollte der Ausnahmetatbestand des Art. 115 Abs. 1 Satz
2, 2. Halbsatz GG neu und deutlich enger gefasst werden.
Bei der Prüfung einer Störung müsse zu den Teilzielen des
Beschäftigungsstandes und des Wirtschaftswachstums
unterschieden werden zwischen konjunkturellen Anteilen und
der Entwicklung des Produktionspotentials - ungeachtet aller
Probleme und Kritik im Hinblick auf technische Fragen der
Messung. Die Entwicklung des Produktionspotentials hänge
maßgeblich ab von Rahmenbedingungen wie dem Bildungssystem,
den Systemen der sozialen Sicherung, dem Regulierungsumfang,
der Abgabenbelastung sowie der Höhe der Staatsschuld usw.,
die mittel- bis langfristig die Rate des technischen
Fortschritts, die Akkumulation von Sach- und Humankapital
sowie die Entwicklung der Erwerbsbevölkerung bestimmten. Die
Zerlegung der unterschiedlichen Anteile der Entwicklung des
Wirtschaftswachstums erfolge in den Wirtschaftswissenschaften
über die Berechnung der NAIRU (non accelerating inflation
rate of unemployment - nicht inflationsbeschleunigende
Arbeitslosenquote) und des Produktionspotentials als den
unbeobachtbaren, mittel- bis langfristigen und ganz
überwiegend strukturell bestimmten Trends von
Arbeitslosigkeit und Bruttoinlandsprodukt. Der Kritik an der
nicht unumstrittenen Ermittlung dieser Größen könne durch
einen Methodenpluralismus Rechnung getragen werden, wie dies
auch der Sachverständigenrat im Rahmen des Konzepts der
Bestimmung von Stand und Entwicklungsrichtung der sogenannten
Outputlücke bei der Untersuchung der Frage nach der
Verfassungmäßigkeit des Bundeshaushalts der Jahre 2004 und
2006 praktiziert habe. 63 Schließlich bedürfe es wirksamerer Sanktionen
im Falle eines Verstoßes gegen eine derart neu gefasste
Begrenzung der Neuverschuldung. Entscheidend sei eine
zeitnahe Feststellung des Verstoßes und ein rasches,
möglichst automatisches Einsetzen der daran geknüpften
Rechtsfolgen. 64 Prof. Dr. Blankart äußert tiefgehende Zweifel
an der Vertretbarkeit einer nachfrageorientierten staatlichen
Fiskalpolitik im Sinne der "traditionellen" Theorie Keynes'.
Inzwischen habe im Gefolge der Theorie der
Geldmengensteuerung ein wirtschaftswissenschaftlicher
Paradigmenwechsel stattgefunden. Danach seien staatliche
kreditfinanzierte Ausgabenprogramme allenfalls noch in
unerwarteten Katastrophenfällen wie etwa Kriegen oder
Naturkatastrophen angebracht. De constitutione ferenda sei
eine ersatzlose Streichung der Kompetenz zu
Ausgabenprogrammen zur Herstellung eines
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts empfehlenswert. Als
effektive Schuldenbegrenzungsmodelle seien solche mit
automatischen Sanktionen zu bevorzugen, wie sie in der
Schweiz auf kantonaler Ebene schon praktiziert würden.
Insbesondere aber weise auch ein System der
Gläubigerbeteiligung ("Gläubiger-Bail-in") im Insolvenzfall
durch Klarheit, automatische Sanktionen und wirksame Anreize
die wesentlichen Merkmale eines effektiven Regimes der
Schuldenbegrenzung auf. B. 65 Der abstrakte Normenkontrollantrag ist
zulässig (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 13
Nr. 6, 76 ff. BVerfGG). I. 66 Die Antragsteller sind antragsberechtigt.
Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76
Abs. 1 BVerfGG ist antragsberechtigt ein Drittel der
Mitglieder des Bundestages. Die 293 Antragsteller waren
Mitglieder des 15. Deutschen Bundestages und bildeten zur
Zeit der Antragstellung mit allen 247 Abgeordneten der
Fraktion der CDU/CSU und mit 46 von 55 Abgeordneten der
Fraktion der FDP fast die Hälfte von insgesamt 601
gesetzlichen Mitgliedern des Bundestages. 67 Die Antragsberechtigung der Antragsteller ist
auch mit der Auflösung des 15. Deutschen Bundestages
nicht entfallen (vgl. BVerfGE 79, 311 <327>). II. 68 Der Gesetzgeber hat den Antrag nach
Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG in § 76 BVerfGG
nicht an eine Frist gebunden. Eine Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts kann so lange erforderlich sein,
und ein Normenkontrollantrag ist so lange rechtzeitig
gestellt wie die betreffende Norm gilt oder darüber hinaus
noch weiter Rechtswirkungen äußert. Dies ist bei einem
Hauhaltsgesetz allgemein bis zur Entlastung der
Bundesregierung durch Bundestag und Bundesrat der Fall sowie
speziell bei Ermächtigungen zur Aufnahme von Krediten gemäß
§ 18 Abs. 3 BHO jedenfalls bis zum Ende des nächsten
Haushaltsjahres (vgl. BVerfGE 5, 25 <28>; 20, 56
<93 f.>; 79, 311 <326 f.>). Somit ist
der noch vor Ende des Haushaltsjahres 2004 beim
Bundesverfassungsgericht eingegangene und zeitnah an das
Nachtragshaushaltsgesetz 2004 vom 21. Dezember 2004
angepasste Normenkontrollantrag rechtzeitig gestellt. III. 69 Das besondere objektive Interesse an der
Klarstellung der Geltung der zur verfassungsrechtlichen
Prüfung gestellten Norm (vgl. stRspr BVerfGE 96, 133
<137>; 103, 111 <124>) ist gegeben. Die
Antragsteller haben ihre Überzeugung von der
Verfassungswidrigkeit der von ihnen angegriffenen Normen
hinreichend deutlich gemacht. Das gilt entgegen der von der
Bundesregierung vertretenen Auffassung auch für den
Hauptantrag zu § 1 Haushaltsgesetz 2004 n.F. Im
Zusammenhang mit der These, der Nachtragshaushalt 2004 sei
nicht geeignet gewesen, die von den Antragstellern für
verfassungswidrig erachtete Norm des § 1 Haushaltsgesetz
2004 a.F. zu "heilen", vertreten die Antragsteller sinngemäß
die Auffassung, § 1 Haushaltsgesetz 2004 n.F. sei
ebenfalls verfassungswidrig, auch wenn der Nachtragshaushalt
2004 die von den Antragstellern behauptete "Deckungslücke" im
Bundeshaushaltsplan 2004 a.F. beseitigt habe. IV. 70 Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG,
§ 76 Abs. 1 BVerfGG ist Prüfungsgegenstand im
abstrakten Normenkontrollverfahren Bundes- oder Landesrecht,
zu dem auch die Haushaltsgesetze von Bund und Ländern gehören
(vgl. BVerfGE 20, 56 <89 ff.>; 79, 311
<326>). Auch deren nur zeitlich begrenzte Wirkung lässt
die Zulässigkeit des Antrags vom Zeitpunkt der Antragstellung
bis zu einer verfassungsgerichtlichen Entscheidung im
Verfahren der abstrakten Normenkontrolle nach deren Sinn und
Zweck unberührt (vgl. BVerfGE 79, 311
<327 f.>). 71 Soweit die Antragsteller auch Pflichtverstöße
der Bundesregierung geltend machen, die möglicherweise, wie
die Bundesregierung einwendet, nicht Gegenstand eines
Normenkontrollverfahrens, sondern eines Organstreits sein
können, betrifft dies nicht die Zulässigkeit ihrer eindeutig
auf Normverwerfung gerichteten Anträge, sondern deren
Begründetheit. C. 72 § 1 und § 2 Abs. 1 des
Bundeshaushaltsgesetzes 2004 in der Fassung des
Nachtragshaushaltsgesetzes vom 21. Dezember 2004
(Haushaltsgesetz 2004 n.F.) sowie die hilfsweise angegriffene
Regelung des § 1 des Bundeshaushaltsgesetzes 2004 in der
Fassung vom 18. Februar 2004 (Haushaltsgesetz 2004 a.F.)
waren mit ihren Ansätzen zur Höhe des Bundesanteils am
Reingewinn der Bundesbank und zur Berücksichtigung des
Vierten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt
sowie mit der Ermächtigung zur Kreditaufnahme mit dem
Grundgesetz, insbesondere mit Art. 110 Abs. 1 Satz 2 und
Absatz 2 GG sowie mit Art. 115 Absatz 1 Satz 2 GG
vereinbar. I. 73 Soweit die Antragsteller die Feststellung
begehren, § 1 Haushaltsgesetz 2004 in der Fassung des
Nachtragshaushaltsgesetzes 2004 (Haushaltsgesetz 2004 n.F.),
hilfsweise in seiner ursprünglichen Fassung (Haushaltsgesetz
2004 a.F.), sei mit dem Grundgesetz unvereinbar und deshalb
nichtig, hat weder ihr Haupt- noch ihr Hilfsantrag
Erfolg. 74 1. Gemäß Art. 110 Abs. 1
Satz 1, 1. Halbsatz GG sind alle Einnahmen und
Ausgaben des Bundes in den Haushaltsplan einzustellen. Satz 2
der Vorschrift bestimmt, dass der Haushaltsplan in Einnahme
und Ausgabe auszugleichen ist. Nach Art. 110 Abs. 2 Satz
1 GG wird der Haushaltsplan für ein oder mehrere
Rechnungsjahre, nach Jahren getrennt, vor Beginn des ersten
Rechnungsjahres durch das Haushaltsgesetz festgestellt. Diese
Normen bilden die Grundlage der für das parlamentarische
Budgetrecht wesentlichen und im vorliegenden Verfahren
maßgeblichen verfassungsrechtlichen Haushaltsgrundsätze der
Vollständigkeit und Wahrheit, der Ausgeglichenheit und der
Vorherigkeit des Haushaltsgesetzes in Verbindung mit dem
Haushaltsplan. 75 Der Grundsatz der Vollständigkeit
einschließlich des in diesem Grundsatz aufgehobenen
Grundsatzes der Wahrheit, nach dem alle zu erwartenden
Einnahmen und alle Ausgaben, die der Bund voraussichtlich
leisten wird, im Haushaltsplan anzuführen sind, zielt darauf
ab, das gesamte staatliche Finanzvolumen der Budgetplanung
und -entscheidung von Parlament und Regierung zu unterstellen
(vgl. BVerfGE 108, 1 <16>; 108, 186 <216>; 110,
370 <388>; 113, 128 <147>) und so das
Haushaltsbewilligungsrecht als eines der wesentlichen
Instrumente der parlamentarischen Regierungskontrolle (vgl.
BVerfGE 55, 274 <303>; 82, 159 <179>; 91, 186
<202>) wirksam auszugestalten. Regierung und Parlament
sind gleichermaßen Adressaten der haushaltsrechtlichen
Verpflichtung zur Vollständigkeit des Haushaltsplans. In
ihrem Zusammenwirken haben sie für die Funktionsfähigkeit des
parlamentarischen Regierungssystems im freiheitlichen
demokratischen und sozialen Rechtsstaat durch sorgfältige und
transparente haushaltswirtschaftliche Planung, Entscheidung
und Kontrolle der staatlichen Tätigkeit Sorge zu tragen. 76 In diesem Zusammenhang unterstützende Funktion
hat auch das Gebot des Ausgleichs von Einnahmen und Ausgaben
gemäß Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG, obwohl es sich auf eine
formale, rechnerische Regel beschränkt (so auch die ganz
überwiegende Ansicht in der Literatur, vgl. mit zahlreichen
Nachweisen Heun, in: Dreier, Grundgesetz, Band 3, 2000,
Art. 110 Rn. 25) und so lediglich einer sinnvollen
Darstellung des vollständigen Haushalts dient. Unter
Einnahmen sind danach auch Einnahmen aus Krediten zu
verstehen, so dass auch ein Haushalt mit einem erheblichen
Anteil an Einnahmen aus Krediten im Sinne des Art. 110
Abs. 1 Satz 2 GG ausgeglichen sein kann und sein muss. 77 Dies ergibt sich deutlich aus dem
systematischen Verhältnis dieser Norm zu der spezielleren
Regelung des Art. 115 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 109 Abs. 2 GG. Art. 115 GG mit seinem
ausdrücklichen besonderen Vorbehalt des Gesetzes und den
weiteren materiellen Begrenzungsregeln für die Aufnahme von
Krediten und für andere Maßnahmen, "die zu Ausgaben in
künftigen Rechnungsjahren führen können", begründet und
begrenzt die zulässige jährliche Neuverschuldung des Bundes
durch Kreditaufnahme. Sowohl die ältere Fassung des
Art. 115 GG, nach der Einnahmen aus Krediten nur für den
"außerordentlichen" Bedarf und in der Regel nur für "werbende
Zwecke" zulässig waren, als auch die seit der Haushaltsreform
von 1969 geltende Fassung setzen die Vereinbarkeit des
Ansatzes von Einnahmen aus Krediten mit dem Ausgleichsgebot
des Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG voraus. 78 Dem wollen auch die Antragsteller nicht
widersprechen, wenn sie sich auf einen materiellen Gehalt des
Ausgleichsgebots berufen und damit wohl einen Zusammenhang
zwischen dem Ausgleichsgebot und dem Grundsatz der
Vollständigkeit meinen, womit allerdings dem Grundsatz der
Vollständigkeit nichts Neues hinzugefügt wird: Ein Haushalt,
der etwa künftige Ausgaben niedriger oder Einnahmen höher
veranschlagt als dies zum Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung
und Beschlussfassung des Parlaments vorhersehbar zu erwarten
ist, enthält "in Wahrheit" eine "Deckungslücke", die nach dem
Vollständigkeitsgebot auszuweisen, aber auch auszugleichen
ist. Ein "in Wahrheit" nicht ausgeglichener Haushalt ist
stets auch ein unvollständiger Haushalt, der unbeantwortet
lässt, wie der Anteil zu erwartender, aber nicht
veranschlagter Ausgaben zu finanzieren oder ein dem
entsprechender Teil der Einnahmen zu verwenden ist. Einer
Erweiterung des formalen Ausgleichsgebots des Art. 110
Abs. 1 Satz 2 GG bedarf es insoweit nicht. 79 Der wirksamen Ausgestaltung des
parlamentarischen Budgetrechts dient schließlich auch das
Gebot der Vorherigkeit gemäß Art. 110 Abs. 2 GG, wonach
der Haushaltsplan vor Beginn des Rechnungsjahres durch das
Haushaltsgesetz festzustellen ist. Dieses Gebot zielt auf die
Sicherung der Budgethoheit des Parlaments in zeitlicher
Hinsicht und will insbesondere die Leitungsfunktion des
Haushalts für das gesamte Haushaltsjahr gewährleisten. Obwohl
der Vorherigkeitsgrundsatz nach seinem Wortlaut in erster
Linie den Gesetzgeber anspricht, ist Verpflichtungsadressat
auch dieses Grundsatzes nicht nur das Parlament. Alle am
Gesetzgebungsverfahren mitwirkenden Verfassungsorgane sind
verpflichtet, an der Erfüllung des Vorherigkeitsgebots
mitzuwirken (vgl. BVerfGE 45, 1 <33>; 66, 26
<38>), also auch die Regierung, der die ausschließliche
haushaltsgesetzliche Initiativkompetenz zukommt. Diese
Kompetenz umfasst das Recht und die Pflicht zur rechtzeitigen
Einbringung; im Funktionsbereich der Regierung sind die
aufwendigen Vorbereitungsarbeiten zu den Entwürfen der
Einzelpläne und des Gesamthaushaltsplans zu leisten, deren
rechtzeitiger Abschluss notwendige Voraussetzung für die
rechtzeitige Feststellung durch das Haushaltsgesetz ist. 80 Der Vorherigkeitsgrundsatz nimmt allerdings
insoweit eine Sonderstellung ein, als seine Verletzung die
Wirksamkeit des Haushaltsgesetzes unberührt lässt. Als Folge
eines Verstoßes gegen Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG weist
Art. 111 GG der Bundesregierung ein Nothaushaltsrecht
zu, in dessen Rahmen das fehlende Haushaltsgesetz
vorübergehend ersetzt wird durch unmittelbare
verfassungsrechtliche Ermächtigungen zur Haushaltsführung,
die dann mit dem rückwirkenden Inkrafttreten des verspäteten
Haushaltsgesetzes absorbiert oder (bei mangelnder
Übereinstimmung der Ermächtigungen) nur für die Zukunft
abgelöst werden (vgl. Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, 4.
Aufl. 2007, Art. 110 Rn. 59, Art. 111 Rn. 11).
Gerade angesichts des Zusammenwirkens des Vorherigkeitsgebots
und des Nothaushaltsrechts besteht kein Zweifel an der auch
nach Fristablauf fortbestehenden Pflicht aller
Verfassungsorgane, das noch fehlende Haushaltsgesetz so zügig
wie möglich zu verabschieden, um mit dessen rückwirkender
Inkraftsetzung die Rechte des Parlaments wiederherzustellen.
Ob danach die Verletzung des Vorherigkeitsgrundsatzes nicht
nur die Wirksamkeit des Haushaltsgesetzes unberührt lässt,
sondern auch dessen Verfassungsmäßigkeit, so dass eine solche
Pflichtverletzung erfolgreich nur im Organstreitverfahren,
nicht aber im Verfahren der Normenkontrolle geltend gemacht
werden kann, ist durchaus fraglich, kann hier aber mangels
einer Pflichtverletzung (nachfolgend unter 2.c>) im
Ergebnis offen bleiben. 81 2. § 1 des Haushaltsgesetzes 2004 n.F.
war nach diesen verfassungsrechtlichen Maßstäben mit dem
Grundgesetz vereinbar. 82 a) Soweit es um die in diesem Gesetz
festgestellten Ansätze im Haushaltsplan geht, scheidet eine
Verletzung der Grundsätze der Vollständigkeit und Wahrheit
durch dieses Gesetz, mit dem die veranschlagten Ansätze den
gegebenen Realitäten angepasst wurden, von vornherein aus und
wird auch von den Antragstellern in tatsächlicher Hinsicht
nicht behauptet. Diese wenden sich vielmehr gegen die
Einbringung des Nachtragshaushalts im Deutschen Bundestag
erst Mitte Oktober 2004 statt zu einem bereits wesentlich
früheren Zeitpunkt, und sie sehen darin ein pflichtwidriges,
die Rechte des Deutschen Bundestages verletzendes Verhalten
der Bundesregierung während des laufenden
Haushaltsjahres. 83 b) Als verfassungsrechtlicher Maßstab kommt
insoweit allein der Grundsatz der Vorherigkeit gemäß
Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG in Betracht. Dieser Grundsatz
bezieht sich allerdings nach seinem Wortlaut naturgemäß nicht
unmittelbar auf Nachtragshaushalte, die praktisch
zwangsläufig erst während des laufenden Haushaltsjahres
eingebracht werden können. Im Hinblick auf den Schutzzweck
des Vorherigkeitsgebots, das im Zusammenspiel mit den
Grundsätzen der Vollständigkeit und Wahrheit auf die
Gewährleistung der Lenkungs- und Kontrollfunktionen des
Haushaltsgesetzes und damit auf die Wirksamkeit der
Budgethoheit des Parlaments zielt, ist jedoch eine
entsprechende Anwendung auch auf die Einbringung eines
Nachtragshaushalts nicht von vornherein ausgeschlossen. In
entsprechender Anwendung wäre das Vorherigkeitsgebot dann ein
Verfassungsgebot rechtzeitiger, nicht willkürlich verzögerter
Korrektur oder Anpassung ursprünglich oder nachträglich
realitätsfremder Haushaltsansätze. 84 Zwar ist an der Möglichkeit entsprechender
Pflichten, deren Verletzung im Organstreit geltend gemacht
werden könnte, insbesondere auch unter dem Aspekt der
Organtreue, kaum zu zweifeln. Der Senat hat jedoch Bedenken
dagegen, diese als verfassungsrechtliche Anforderungen an das
Haushaltsgesetz selbst zu qualifizieren. Wie bemerkt, ergeben
sich schon für den unmittelbaren Anwendungsbereich des
Vorherigkeitsgebots Zweifel, ob dessen Verletzung, die ja die
Wirksamkeit des Haushaltsgesetzes unberührt lässt, überhaupt
zu dessen - folgenloser - Verfassungswidrigkeit führt, die im
Normenkontrollverfahren feststellbar wäre. Jedenfalls sind
für den Fall entsprechender Anwendung des Art. 110 Abs.
2 Satz 1 GG auf einen Nachtragshaushalt gravierende Einwände
unübersehbar: 85 In seiner unmittelbaren Anwendung hat das
Vorherigkeitsgebot einen klaren und bestimmten
verfahrensrechtlichen Inhalt. Es bestimmt den Zeitpunkt, bis
zu dem ein Haushaltsgesetz zu verkünden und in Kraft zu
setzen ist, nämlich vor Ablauf des vorangegangenen
Rechnungsjahres. Damit sind auch die Voraussetzungen einer
Verletzung eindeutig bestimmt. Auf Verschulden oder
pflichtwidriges Verhalten der beteiligten Verfassungsorgane
kommt es insoweit nicht an. 86 Im Gegensatz dazu sind die Voraussetzungen
einer verfassungswidrigen Verspätung eines Nachtragshaushalts
in keiner Weise normativ klar und bestimmt. Lediglich auf
einfachgesetzlicher Ebene regelt § 33 Satz 2 BHO, dass
der Entwurf eines Nachtragshaushalts "bis zum Ende des
Haushaltsjahres einzubringen" ist. Für die Frage, ob auch
unabhängig von dieser speziellen einfachgesetzlichen Pflicht
der Bundesregierung ein strengeres verfassungsrechtliches
Gebot "rechtzeitiger" Feststellung eines
Nachtragshaushaltsplans durch Gesetz verletzt ist, hängt
alles von der verfassungsrechtlichen Begründung konkreter
Verhaltenspflichten und der Bewertung des Verhaltens der am
Gesetzgebungsverfahren beteiligten Verfassungsorgane ab. 87 Als verfassungsrechtlicher Maßstab der
Vereinbarkeit eines Nachtragshaushaltsgesetzes mit der
Verfassung in Gestalt eines Gebots rechtzeitiger Einbringung,
Beschlussfassung und Verkündung veränderte das Gebot der
Vorherigkeit des Haushaltsgesetzes also seinen Inhalt und
seine normative Qualität in grundlegender Weise. Aus einer
zeitlich bestimmten formalen Verfahrensanforderung zum Schutz
des parlamentarischen Budgetrechts würde eine inhaltlich
unbestimmte Generalklausel mit materiellen Anforderungen an
die Sorgfalt der Beteiligten bei Einleitung und Durchführung
eines Gesetzgebungsverfahrens. Als Maßstab für die
Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes wäre dies ein Fremdkörper
innerhalb der Verfassungsnormen zum
Gesetzgebungsverfahren. 88 c) Im Ergebnis kann jedoch offen bleiben, ob
ein solcher Maßstab für Nachtragshaushalte anzuerkennen ist,
denn der Bundesregierung ist die späte Einbringung des
Nachtragshaushalts 2004 jedenfalls nicht als eine Verletzung
verfassungsrechtlicher Pflichten vorzuwerfen. 89 aa) Zu dem maßgeblichen Zeitpunkt, bis zu dem
Erkenntnissen nach Verabschiedung und Verkündung eines
Haushaltsgesetzes in einem Nachtragshaushalt Rechnung zu
tragen ist, gibt es, abgesehen von der großzügigen
einfachgesetzlichen Bestimmung des § 33 Satz 2 BHO zur
Einbringung bis zum Ende des Haushaltsjahres, keine
ausdrückliche bundesrechtliche Regel. 90 bb) Die bisherige Staatspraxis ist nicht ganz
einheitlich: Für die gemäß § 4 Satz 1 HGrG, § 4
Satz 1 BHO mit den Kalenderjahren übereinstimmenden
Haushaltsjahre 1980 bis 2003 wurden insgesamt vierzehn
Nachtragshaushalte verabschiedet. Einen Sonderfall bildete
dabei das Jahr 1990, für das es im Zusammenhang mit den
Aufgaben bei der Bewältigung der Deutschen Einheit -
einschließlich eines Gesetzes zur Änderung des
Haushaltsgesetzes der DDR - zu drei Nachtragshaushalten kam
(vom 23. Mai, 26. Juni und 2. November 1990, BGBl I S. 944,
1146 und 2402). Nur ein weiteres Mal, für das Jahr 1982,
wurden zwei Nachtragshaushalte verkündet, und zwar am
16. Oktober und am 22. Dezember (BGBl I S. 1389 und
1802). Für die übrigen Jahre bewegen sich die
Verkündungsdaten nur in vier Fällen innerhalb der ersten
sieben Monate des Jahres (Nachtragshaushaltsgesetze 1980 vom
8. Juli, BGBl I S. 868; 1989 vom 11. Juli, BGBl I
S. 1402; 1992 vom 15. Juli, BGBl I S. 1290; 1993
vom 18. Juni, BGBl I S. 934), dreimal kam es erst im Dezember
zur Verkündung (Nachtragshaushaltsgesetze 1991 vom 20.
Dezember, BGBl I S. 2350; 1997 vom 22. Dezember, BGBl I
S. 3242; 2002 vom 23. Dezember, BGBl I S. 4594), einmal im
Oktober (Nachtragshaushaltsgesetz 1988 vom 26. Oktober,
BGBl I S. 2082) und schließlich einmal sogar erst im
Februar des Folgejahres (Nachtragshaushaltsgesetz 2003 vom
18. Februar 2004, BGBl I S. 222). Danach lässt sich
feststellen, dass nur in seltenen Ausnahmefällen mehr als ein
Nachtragshaushalt für ein Jahr verabschiedet wurde und dass
die Verkündung erst gegen Jahresende nach der Staatspraxis
als Normalität anzusehen ist. 91 cc) Beide Feststellungen lösen grundsätzliche
Bedenken gegen die bisherige Staatspraxis nicht aus. Die
Maßstäbe "rechtzeitiger" Einbringung eines Nachtragshaushalts
können - auch wenn es um eine entsprechende Anwendung
des Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG gehen soll - nicht
wesentlich anders ausfallen als diejenigen Maßstäbe, die das
Bundesverfassungsgericht auch sonst - also unter dem
allgemeinen Aspekt der Organtreue (vgl. BVerfGE 89, 155
<191>; 90, 286 <337>; 97, 350
<374 f.>) und unter dem spezielleren des
bundesfreundlichen Verhaltens im Verhältnis zwischen dem Bund
und den Ländern (vgl. BVerfGE 81, 310 <337>; 104, 249
<269 f.>; 106, 1 <27>; 110, 33
<52>) - an die gebotene gegenseitige
Rücksichtnahme im Verhältnis zwischen Verfassungsorganen
anlegt. In allen Fällen geht es um Sorgfaltspflichten bei der
Wahrnehmung verfassungsrechtlicher Kompetenzen - hier der
Kompetenz der Bundesregierung zur Einbringung des
Haushaltsgesetzes - im Interesse der angemessenen Wahrung von
Rechten und Interessen eines anderen Verfassungsorgans - hier
zur Wahrung der Budgethoheit des Parlaments. Nach diesen
Grundsätzen dürfen Kompetenzen weder missbräuchlich noch im
Widerspruch zu prozeduralen Anforderungen zu Lasten eines
anderen Verfassungsorgans ausgeübt werden (vgl. BVerfGE 81,
310 <337>; 104, 249 <270>; 106, 1 <27>;
110, 33 <52>). 92 Weder das Bestreben einer Bundesregierung,
nach Möglichkeit nur einen einzigen Nachtragshaushalt
einbringen zu müssen, noch die Praxis, diesen Haushalt zu
einem Zeitpunkt einzubringen, der dessen Verkündung
regelmäßig erst in den letzten Monaten eines Jahres
ermöglicht, stellt sich ohne Weiteres als missbräuchlich
dar. 93 Der Einbringung möglichst nur eines
Nachtragshaushalts liegt im Regelfall ein legitimes
arbeitsökonomisches Interesse der Regierung und letztlich
auch des Parlaments zugrunde, da Vorbereitung, Abschluss und
Beratung des Entwurfs auch eines Nachtragshaushalts
regelmäßig mit erheblichem Zeitaufwand verbunden sind und
auch im Gesetzgebungsverfahren knappe Ressourcen binden. Dem
entspricht es, dass mehrere Nachtragshaushalte innerhalb
eines Jahres die seltene Ausnahme geblieben sind. 94 Auch eine späte Einbringung des Entwurfs, nach
der der Abschluss des Verfahrens mit der Verkündung des
Gesetzes erst im letzten Quartal des laufenden
Haushaltsjahres möglich wird, ist nicht schon ohne Weiteres
als pflichtwidrig zu werten. Maßgeblich ist vielmehr, wieweit
der späte Zeitpunkt der Einbringung einerseits zu konkreten
Beeinträchtigungen des parlamentarischen Budgetrechts führt
und andererseits die Regierung hinreichende sachliche Gründe
für diesen späten Zeitpunkt anführen kann. 95 dd) Hiernach hat die Bundesregierung ihre
Pflicht zur rechtzeitigen Einbringung des Nachtragshaushalts
2004 nicht verletzt. Allerdings waren zwei wesentliche
Anlässe für eine Anpassung des Haushaltsgesetzes 2004 an
geänderte Sachverhalte bereits sehr früh klar: Die Differenz
zwischen dem Soll und dem Ist des Bundesbankgewinns war
spätestens mit der offiziellen Bekanntgabe durch die
Bundesbank im März 2004 bekannt und die zeitliche
Verschiebung des Inkrafttretens des Vierten Gesetzes für
moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (vgl.
Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses vom
16. Dezember 2003, BTDrucks 15/2259) schon vor Abschluss
des Verfahrens der Haushaltsgesetzgebung. Schließlich zeigte
sich im Mai des Jahres durch die Ergebnisse des
Arbeitskreises Steuerschätzung (erwartete
Steuermindereinnahmen von 8,3 Mrd. € gegenüber der
Schätzung vom November 2003, vgl. Monatsbericht 05.2004
Bundesministerium der Finanzen, S. 53 ff.) ein
möglicher weiterer Korrekturbedarf hinsichtlich der zu
erwartenden Steuereinnahmen. Konkrete erhebliche
Beeinträchtigungen der Rechte des Parlaments durch die
Einbringung des Nachtragshaushalts erst im Oktober 2004 sind
gleichwohl nicht festzustellen: 96 (1) Die Ansätze im Zusammenhang mit der
zeitlichen Verschiebung von "Hartz IV", die erst aufgrund der
Empfehlungen des Haushaltsausschusses des Deutschen
Bundestages in das Haushaltsgesetz 2004 (a.F.) aufgenommen
worden waren (Beschlussempfehlung des Haushaltsausschusses,
BTDrucks 15/1922), bargen keine politisch gewichtigen
eigenständigen Entscheidungen, sondern enthielten den
Nachvollzug der Entscheidungen der Sachgesetzgebung. Diese
Sachgesetzgebung verwirklicht hier die politische Konzeption,
die im jährlichen Haushaltsplan in konkrete Ausgaben- und
Einnahmenansätze zu transformieren ist (vgl. BVerfGE 79, 311
<330>, wo auch insoweit vom staatsleitenden Hoheitsakt
als Sinn des Haushaltsplans die Rede ist). Entsprechendes
galt für die Korrekturen im Nachtragshaushalt, die in ihrer
Summe keine bedeutenden Veränderungen der Gesamteinnahmen und
-ausgaben verursachten und deren Art und Umfang dem Parlament
im Wesentlichen bereits durch den von der Bundesregierung
ursprünglich eingebrachten Entwurf bekannt waren. Vor diesem
Hintergrund ist es vertretbar, wenn das Bundesministerium der
Finanzen in seinem Monatsbericht im April 2004 (S. 42)
mitteilte, die verzögerte Einführung von "Hartz IV" werde im
Haushaltsvollzug berücksichtigt, und damit sachlich in den
Grundzügen auf die Fassung der Regierungsvorlage zum
Haushaltsgesetz 2004 verwies. 97 (2) Haushaltspolitisch stärker ins Gewicht
fallen die Korrekturen des Bundesbankgewinns in Höhe von mehr
als 3 Mrd. €. Dies ergibt sich zwar nicht schon ohne Weiteres
aus der Höhe des Korrekturansatzes, der sich im Verhältnis
zum ursprünglich verabschiedeten Gesamthaushaltsvolumen auf
rund 8% beläuft, wohl aber aus dem Erfordernis, über die
Finanzierung dieser Differenz zu entscheiden. Für die
Bewertung einer Beeinträchtigung der Rechte des Bundestages
ist gleichwohl Folgendes zu berücksichtigen: 98 Die Anträge von Abgeordneten der CDU/CSU und
der FDP sowie deren Fraktionen vom Mai 2004, mit denen die
Vorlage eines Nachtragshaushalts und eines umfassenden
Haushaltssicherungsgesetzes noch vor der parlamentarischen
Sommerpause gefordert wurde, wurden im Plenum des Bundestages
am 27. Mai 2004 - schon vor dem Hintergrund der neuesten
Ergebnisse des Arbeitskreises Steuerschätzungen - debattiert
(vgl. Deutscher Bundestag, Stenografischer Bericht der 111.
Sitzung vom 27. Mai 2004, Plenarprotokoll 15/111, S.
10087 ff.). Nach der ablehnenden Beschlussempfehlung und
dem Bericht des federführenden Haushaltsausschusses vom 30.
Juni 2004 (BTDrucks 15/3556 vom 2. Juli 2004) über die
Ablehnung auch in den weiteren befassten Ausschüssen wurden
diese Anträge im Plenum nicht weiter verfolgt. Anträge auf
weitere Beratung der Vorlagen und auf abschließende
Abstimmung wurden nicht gestellt. Durch die Befassung mit den
Anträgen der Oppositionsfraktionen war somit der Bundestag in
vollem Umfang über die aktuellen Haushaltsprobleme
informiert, und durch die Beratungen im Plenum war auch die
Öffentlichkeitsfunktion des Parlaments gewahrt. 99 (3) Die Entscheidung der Bundesregierung für
einen späteren Zeitpunkt der Vorlage eines Nachtragshaushalts
entsprach nicht nur dem Mehrheitswillen im Parlament, die
Regierung konnte für ihre Entscheidung auch tragfähige
sachliche Gründe in Anspruch nehmen: Angesichts des Beginns
der parlamentarischen Sommerpause im Juli wäre die
Erarbeitung von Regierungsvorlagen mit den von den
Oppositionsfraktionen im Mai des Jahres geforderten
umfassenden Änderungen sowohl des Haushaltsgesetzes als auch
verschiedener Sachgesetze in Gestalt eines
Haushaltssicherungsgesetzes schon aus zeitlichen Gründen
äußerst schwierig zu bewältigen gewesen. Insbesondere die
erfahrungsgemäß mit den jeweiligen Steuerschätzungen
verbundenen Unsicherheiten legten es nicht nahe, sofort auf
die neuesten Schätzungsergebnisse vom Mai 2004 mit
Haushaltsanpassungen zu reagieren; sie begründeten eher ein
sachliches Argument dafür, zunächst die weitere Entwicklung
der Steuereinnahmen abzuwarten. Letzteres führte der
Bundesminister der Finanzen in der Debatte zu den erwähnten
Anträgen der Fraktionen der CDU/CSU und der FDP vor dem
Plenum des Bundestages am 27. Mai ausdrücklich aus unter
Hinweis auf die Unmöglichkeit, die Nettokreditaufnahme
zurzeit zuverlässig zu prognostizieren, sowie auf das von ihm
gegenwärtig geschätzte "Risiko" zusätzlicher
Nettokreditaufnahme von 10 bis 11 Mrd. € (BT-Plenarprotokoll
15/111 S. 10094). Ebenso deutlich sprach er sich dagegen aus,
Einnahmeausfälle - angesichts noch schwacher Konjunktur und
mangelnder Inlandsnachfrage - durch Verschärfung der
Sparmaßnahmen in Form einer Haushaltssperre oder eines
Haushaltssicherungsgesetzes auszugleichen. Weder dem
Bundestag noch der Öffentlichkeit blieben hiernach die
aktuelle Haushaltslage und die weitere haushaltspolitische
Marschrichtung der Bundesregierung verborgen. 100 Betrachtet man vor diesem Hintergrund das
weitere Verfahren, das zur Verabschiedung des
Nachtragshaushalts 2004 führte, so sind pflichtwidrige
Verzögerungen seitens der Bundesregierung nicht
festzustellen: Nachdem die Anträge der Oppositionsfraktionen
vom 4. und vom 26. Mai am 27. Mai an die Ausschüsse
überwiesen worden waren und die negative Beschlussempfehlung
des Haushaltsausschusses vom 30. Juni dem Bundestag als
Drucksache vom 2. Juli vorlag, dort aber nicht weiterverfolgt
wurde, fand am 9. Juli die letzte Sitzung vor der Sommerpause
statt. In den ersten vier Sitzungen nach der
parlamentarischen Sommerpause vom 7. bis zum 10. September
wurde der Haushaltsentwurf 2005 beraten (BT-Plenarprotokoll
15/121 - 124) und am 21. Oktober der
Nachtragshaushalt 2004 (BT-Plenarprotokoll 15/132). 101 Eine Pflicht der Bundesregierung, zu einem
deutlich früheren Zeitpunkt den Entwurf eines
Nachtragshaushalts mit dem Risiko vorzulegen, wegen nicht
vorhergesehener weiterer Veränderungen einen zweiten Nachtrag
zum Jahresende vorlegen zu müssen, wäre nur denkbar, wenn
bereits der Haushaltsentwurf 2004 a.F. wegen vorhersehbar
realitätsfremder Ansätze verfassungswidrig und damit im Sinne
des Vortrags der Antragsteller heilungsbedürftig gewesen
wäre. Dies war jedoch nicht der Fall (nachfolgend unter
3.). 102 3. Auch § 1 Haushaltsgesetz 2004 a.F.
entsprach, entgegen dem Hilfsantrag der Antragsteller, den
haushaltsverfassungsrechtlichen Anforderungen sowohl mit dem
Ansatz des Anteils des Bundes am Reingewinn der Bundesbank
(a) als auch mit den Ansätzen zum Vierten Gesetz für moderne
Dienstleistungen am Arbeitsmarkt - "Hartz IV" (b). 103 a) Der Ansatz des Anteils des Bundes am
Reingewinn der Bundesbank des Jahres 2003 war mit den
haushaltsverfassungsrechtlichen Geboten der Vollständigkeit
und Wahrheit (Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG) vereinbar. 104 Aus dem Verfassungsgebot der Haushaltswahrheit
folgt vor allem die Pflicht zur Schätzgenauigkeit (vgl. Heun,
Staatshaushalt und Staatsleitung, 1989, S. 264) mit dem Ziel,
die Wirksamkeit der Budgetfunktionen im parlamentarischen
Regierungssystem - Leitung, Kontrolle und Transparenz durch
Öffentlichkeit der staatlichen Tätigkeiten - zu
gewährleisten. Welche Verhaltensanforderungen an die
beteiligten Verfassungsorgane im Einzelnen aus dieser Pflicht
folgen, lässt sich kaum generell und abstrakt bestimmen.
Jedenfalls ist die Pflicht verletzt durch bewusst falsche
Etatansätze, aber auch durch "gegriffene" Ansätze, die trotz
naheliegender Möglichkeiten besserer Informationsgewinnung
ein angemessenes Bemühen um realitätsnahe Prognosen zu
erwartender Einnahmen oder Ausgaben vermissen lassen. Wie
andere Prognosen sind auch die vielfach erforderlichen
Einnahmen- und Ausgabenschätzungen nicht schon dann als
Verstoß gegen das Wahrheitsgebot zu bewerten, wenn sie sich
im Nachhinein als falsch erweisen. Sie müssen stets nur aus
der Sicht ex ante sachgerecht und vertretbar ausfallen (vgl.
BVerfGE 30, 250 <263>; 113, 167 <234>). Was dabei
als vertretbar zu gelten hat, kann nur aufgrund einer
Gesamtbewertung der konkreten Entscheidungssituation unter
Berücksichtigung des betroffenen Sach- und Regelungsbereichs,
der Bedeutung der zu treffenden Entscheidung und deren Folgen
sowie der verfügbaren Tatsachengrundlagen für die Prognose
bestimmt werden. 105 In dem Entwurf des Haushaltsgesetzes 2004
a.F., den die Bundesregierung dem Bundestag und dem Bundesrat
am 15. August 2003 zugeleitet hat (BTDrucks 15/1500; BRDrucks
650/03), war der erwartete Anteil des Bundesbankgewinns mit
3,5 Mrd. € veranschlagt. Dies beruhte auf den Erfahrungen der
vergangenen Jahre in Verbindung mit § 6 Abs. 1 des
Erblastentilgungsfonds-Gesetzes, der diesen Betrag als
Höchstbetrag des dem Bund zustehenden Anteils am Reingewinn
der Bundesbank bestimmt. Die Höhe des Bilanzgewinns der
Deutschen Bundesbank hatte sich in den Vorjahren -
überwiegend wesentlich - oberhalb dieses Betrages bewegt
(vgl. die jeweils in den Gewinn- und Verlustrechnungen der
Geschäftsberichte der Deutschen Bundesbank angeführten
Jahresüberschüsse bzw. Bilanzgewinne: 1995: 10,928 Mrd. DM;
1996: 9,427 Mrd. DM; 1997: 24,228 Mrd. DM; 1998: 12,608
Mrd. DM <6,447 Mrd. €>; 1999: 3,903 Mrd. €; 2000: 8,353
Mrd. €; 2001: 11,238 Mrd. €; 2002: 5,324 Mrd. €
Jahresüberschuss, erhöht um eine Entnahme aus der
gesetzlichen Rücklage zu einem Bilanzgewinn von 5,437 Mrd.
€). Korrespondierend führt die Bundesregierung in ihrem am 8.
August 2003 abgeschlossenen Finanzbericht 2004 (S. 236,
Tabelle 6) in einer Übersicht die Ist-Werte der Anteile am
Bundesbankgewinn für die Jahre 1990 bis 2002 konstant mit den
seit 1993 jeweils nach § 6 Erblastentilgungsfonds-Gesetz
maßgeblichen Höchstbeträgen von 3,579 Mrd. € (bis 2001: 7
Mrd. DM) und 3,5 Mrd. € (für 2002) an. Der letzte Wert wird
dann als Soll-Wert für die Jahre 2003 bis 2007
fortgeschrieben. 106 Entspricht hiernach der Ansatz im
Haushaltsgesetz 2004 einem langjährigen Erfahrungswert, kommt
eine Pflichtverletzung der Bundesregierung nur dann in
Betracht, wenn zum fraglichen Zeitpunkt handfeste Indizien
für eine wesentlich geänderte Gewinnsituation der Deutschen
Bundesbank erkennbar waren. Dies war weder zum Zeitpunkt der
Einbringung des Gesetzentwurfs im August 2003 noch zu einem
späteren Zeitpunkt bis zur Annahme des Gesetzentwurfs im
Deutschen Bundestag am 28. November 2003 (BT-Plenarprotokoll
15/80, S. 7058 ff.) der Fall. Zwar teilte die Deutsche
Bundesbank in ihrem Monatsbericht November 2003 (S. 64) mit,
die nichtsteuerlichen Einnahmen, namentlich der
Bundesbankgewinn, fielen "niedriger als im Vorjahr" aus.
Diese eher beiläufige Bemerkung, die nicht näher präzisiert
wird, bezieht sich nach dem Zusammenhang der Ausführungen
aber eher auf das Haushaltsjahr 2003, also auf das
Geschäftsjahr 2002 der Bundesbank, und damit auf die
geringeren Zuführungen der Bundesbank an den
Erblastentilgungsfonds im Kontrast zum vorangegangenen
Geschäftsjahr 2001 der Bundesbank, das mit 11,238 Mrd. € mehr
als den doppelten Gewinn und damit auch erheblich höhere
Einnahmen des Fonds erbracht hatte. Jedenfalls wird die
Vertretbarkeit der Einschätzung der Bundesregierung zu der zu
erwartenden Gewinnabführung der Bundesbank für das
Haushaltsjahr 2004 auch dadurch bestätigt, dass dieser Ansatz
weder im Bericht des Haushaltsausschusses des Bundestages vom
13. November 2003 (BTDrucks 15/1923) thematisiert noch in den
Entschließungsanträgen der Abgeordneten von CDU/CSU und FDP
sowie deren Fraktionen vom 26. November 2003 (BTDrucks
15/2089 und 15/2090) gerügt wurde. 107 Soweit ersichtlich, tauchten erst nach der
Annahme des Gesetzentwurfs durch den Deutschen Bundestag am
28. November 2003 in der Presse - am 17. Dezember in der
Financial Times Deutschland und am folgenden Tag auch in der
Frankfurter Allgemeinen Zeitung - erste Berichte über einen
möglicherweise niedrigen Gewinn der Deutschen Bundesbank im
Geschäftsjahr 2003 auf, wobei Spekulationen über einen
Abschreibungsbedarf bei den Währungsreserven wegen des
schwachen Dollarkurses um bis zu 6 Mrd. € oder mehr im
Vordergrund standen. Die Frankfurter Allgemeine Zeitung wies
zusätzlich darauf hin, dass zum Gewinn des vorangegangenen
Geschäftsjahrs 2002 auch der Zinsertrag von 4,2 Mrd. €
beigetragen habe. Falle der Gewinn des laufenden
Geschäftsjahrs 2003 um rund 2 Mrd. € geringer aus, könne der
Bund immer noch mit einem Gewinn von rund 3,5 Mrd. €
rechnen, also mit dem im Haushalt 2004 veranschlagten
Betrag. 108 Dass derartige Presseberichte zum Ende des
Jahres 2003 in hohem Maße spekulativ waren, hat sich
nachträglich bei den im Jahresabschluss 2003 der Deutschen
Bundesbank ausgewiesenen Abschreibungen auf Fremdwährungen
gezeigt. Es handelte sich nicht um die in der Presse
genannten 6 Mrd. € oder mehr, sondern um 2,328 Mrd. €, davon
erfolgswirksamer Nettoaufwand 1,7 Mrd. €. Mehr als
Spekulationen waren zu diesem Zeitpunkt angesichts
erheblicher Wechselkursschwankungen (vgl. z.B. Europäische
Zentralbank, Monatsbericht November 2003, S. 43;
Monatsbericht Januar 2004, S. 43; Monatsbericht April 2004,
S. 44) auch kaum möglich: Nach den Angaben der Deutschen
Bundesbank in ihrer Pressekonferenz zum Geschäftsbericht 2003
am 24. März 2004 (Quelle: www.bundesbank.de) hätte eine
Änderung des Wechselkurses zum Bilanzstichtag von 1 € = 1,26
US-$ zu dem Wechselkurs 1 € = 1,22 US-$ zu einem um 1 Mrd. €
höheren Gewinn geführt. 109 Vor diesem Hintergrund kann die Frage offen
bleiben, ob es, wie die Antragsteller meinen, zu den
Sorgfaltspflichten der Bundesregierung gehört hätte,
Auskünfte der Bundesbank über den zu erwartenden Gewinn des
Geschäftsjahres 2003 einzuholen, und ob, was die
Bundesregierung bestreitet, sie dazu überhaupt berechtigt und
die Bundesbank zur Auskunfterteilung verpflichtet gewesen
wäre. Bis zum Zeitpunkt der Einbringung des Haushaltsentwurfs
am 15. August 2003 waren valide Informationen über die
Gewinnsituation am Bilanzstichtag, dem 31. Dezember
2003, nicht vorhanden. Anschließend war nicht mehr die
Bundesregierung "Herrin des Verfahrens", sondern der Deutsche
Bundestag, so dass es ohnehin näher liegt, an Möglichkeiten
des Parlaments zur Gewinnung aktueller Informationen zu
denken. Indes hatte sich die Informationslage schon
angesichts der Wechselkursschwankungen noch bis zum Tag der
Annahme des Gesetzentwurfs im Deutschen Bundestag, dem
28. November 2003, nicht deutlich geändert. 110 Das anschließende, mit der unverzüglichen
Zuleitung des beschlossenen Gesetzes an den Bundesrat
weitergeführte Gesetzgebungsverfahren liegt zunächst
außerhalb der Dispositionsbefugnis sowohl der Bundesregierung
als auch des Bundestages, was im Anschluss an Hatschek
(Deutsches und preussisches Staatsrecht, Bd. 2, 1923, S.
77 ff.) vielfach mit dem Begriff der (relativen)
"Unverrückbarkeit" des Gesetzesbeschlusses gekennzeichnet
wird (vgl. Lücke, in: Sachs, Grundgesetz, 4. Aufl.,
2007, Art. 77 Rn. 3 m.w.N.). Abgesehen von offenbaren
Unrichtigkeiten sind Korrekturen des Parlamentsbeschlusses
unzulässig. Auch die Möglichkeiten des Bundesrates sind
beschränkt, da das Haushaltsgesetz des Bundes nicht der
Zustimmung bedarf, so dass nur die Befugnis bleibt, das
Vermittlungsverfahren gemäß Art. 77 Abs. 2 GG
einzuleiten und anschließend Einspruch einzulegen. 111 Ob in dem vom Bundesrat zum Haushaltsgesetz
2004 a.F. eingeleiteten Vermittlungsverfahren noch
Informationen über den aktuellen Stand des Bundesbankgewinns
hätten verarbeitet werden können, ist angesichts der Aufgabe
des Vermittlungsausschusses, innerhalb des vorgegebenen
Rahmens des Anrufungsbeschlusses des Bundesrates und des ihm
zugrunde liegenden Gesetzgebungsverfahrens (vgl. BVerfGE 101,
297 <306 ff.>) einen konsensfähigen Kompromiss zu
suchen, zweifelhaft. Der Ansatz des Bundesbankgewinns im
Haushaltsentwurf war zu keiner Zeit erkennbar Gegenstand
parlamentarischer Kontroversen, wurde auch im
Anrufungsbeschluss des Bundesrates nicht ausdrücklich
angesprochen und seine Korrektur hätte einen zusätzlichen
Beschluss über den Ausgleich einer entstehenden
Finanzierungslücke erfordert. Insoweit bedarf es indes keiner
Entscheidung. Zusätzliche verlässliche Informationen zur
Gewinnsituation der Bundesbank lagen auch während des
Vermittlungsverfahrens in der Zeit zwischen dem
Anrufungsbeschluss des Bundesrates am 19. Dezember 2003
(BTDrucks 15/2307) und dem Beschluss des
Vermittlungsausschusses vom 14. Januar 2004, das Verfahren
ohne Einigungsvorschlag abzuschließen (Mitteilung gem.
§ 12 GGO vom 14. Januar 2004, BRDrucks 44/04 vom 30.
Januar 2004), nicht vor. 112 Erst zwei Tage nach Abschluss des
Vermittlungsverfahrens, am 16. Januar 2004, berichtete die
Börsen-Zeitung von einer Äußerung des Mitglieds des Vorstands
der Bundesbank Fabricius, wonach der Gewinn des
Geschäftsjahres 2003 "deutlich unter 3,5 Mrd. €" liegen
werde. Ebenfalls unter Berufung auf Aussagen dieses
Vorstandsmitglieds gibt der weitere Text dieser Pressemeldung
sodann konkrete Hinweise auf den Abschreibungsbedarf wegen
des schwachen Dollarkurses sowie auf damit aufrechenbare
Beträge, nämlich eine sogenannte Neubewertungsrücklage von
4,4 Mrd. € sowie Rückstellungen für allgemeine Wagnisse, die
Ende 2002 2,8 Mrd. € betragen hätten. Dies diente der
Erläuterung der in dem Artikel geäußerten allgemeinen
Vermutung einer Halbierung des Vorjahresgewinns von 5,4 Mrd.
€, also der Vermutung eines Gewinns aus dem Geschäftsjahr
2003 von immerhin über 2,5 Mrd. €. 113 Es bedarf keiner näheren Erläuterung, dass
eine derartige Pressemeldung selbst dann keinen hinreichenden
Anlass hätte bieten können, im Vermittlungsausschuss konkrete
Alternativen zu dem Ansatz des Bundesbankgewinns im
Gesetzesbeschluss zu entwickeln, wenn sie noch vor Abschluss
dieses Verfahrens erschienen wäre. Zudem haben sich auch
diese als "Insider-Informationen" dargestellten Angaben im
Ergebnis als spekulativ erwiesen und deuten weniger auf die
Zuverlässigkeit der Informationen hin als auf die Komplexität
der Gewinnermittlung der Deutschen Bundesbank. 114 Dem entspricht die deutliche Zurückhaltung von
Amtsträgern der Bundesbank mit offiziellen Informationen über
den Bilanzgewinn vor dem endgültigen Abschluss des
Geschäftsberichts: Am 10. März 2004, also nach Verkündung des
Haushaltsgesetzes 2004 am 25. Februar (BGBl I S. 230), gab
der Bundesbankpräsident vor dem Haushaltsausschuss des
Bundestages lediglich die pauschale Erklärung ab, der
Bundesbankgewinn 2003 liege "deutlich unter
3,5 Mrd. €" (nachgewiesen in dem von der
Bundesregierung im Verfahren vorgelegten Kurzprotokoll der
43. Sitzung des Haushaltsausschusses, Protokoll Nr.
15/43, S. 18). Dies geschah, nachdem der Vorstand der
Deutschen Bundesbank den Jahresabschluss bereits - am 18.
Februar 2004 - unterzeichnet hatte, aber noch vor Erteilung
des Bestätigungsvermerks der Abschlussprüfer am 17. März 2004
und Abschluss des Geschäftsberichts 2003 am 19. März
2004. 115 Vor dem Hintergrund dieser sachangemessenen
informationellen Zurückhaltung und angesichts der
verfassungsrechtlich eingegrenzten Entscheidungsmöglichkeiten
im Rahmen der Mitwirkung des Bundesrates am
Gesetzgebungsverfahren sind Pflichtverletzungen der am
Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe im Hinblick auf den
Ansatz des Bundesbankgewinns nicht erkennbar. Selbst eine
schon während des laufenden Gesetzgebungsverfahrens mögliche
Änderungsvorlage gemäß Art. 110 Abs. 3 GG speziell
zur "Korrektur" der Veranschlagung des Bundesbankgewinns lag
angesichts der Informationslage vor Abschluss des
Geschäftberichts der Bundesbank nicht nahe und ist jedenfalls
als Pflicht der Bundesregierung nicht in Betracht zu
ziehen. 116 b) Obwohl mit Beginn des
Vermittlungsverfahrens zum Haushaltsgesetz 2004 bereits
sicher war, dass die Etatansätze im Zusammenhang mit dem
Vierten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt
wegen der Verschiebung dessen Inkrafttretens auf den 1.
Januar 2005 "falsch" waren, durften diese Ansätze im Einklang
mit den Anforderungen des Art. 110 Abs. 1 GG an
Vollständigkeit und Wahrheit des Haushaltsgesetzes durch das
Haushaltsgesetz 2004 a.F. festgestellt werden. 117 aa) In diesem Zusammenhang kann offen bleiben,
ob der Vermittlungsausschuss selbst diese - zwischen
Bundestag und Bundesrat in der Sache nicht streitigen -
Ansätze im Rahmen seiner verfassungsrechtlichen Aufgaben und
Befugnisse (vgl. BVerfGE 101, 297 <306 ff.>, sowie
bereits oben unter a>) überhaupt hätte korrigieren dürfen.
Jedenfalls bestand eine Pflicht zur Korrektur schon deshalb
nicht, weil der Vermittlungsausschuss zu den zahlreichen
Einwänden des Bundesrates gegen das Haushaltsgesetz 2004
keinen Konsens finden konnte und das Vermittlungsverfahren
ohne einen Vorschlag zur Änderung des Gesetzesbeschlusses
abgeschlossen wurde. Auch dem Bundestag blieb danach nur noch
die Entscheidung über den vom Bundesrat anschließend an das
Vermittlungsverfahren eingelegten Einspruch. 118 bb) Ebenso wenig war die Bundesregierung
verpflichtet, den Weg einer Ergänzungsvorlage gemäß
Art. 110 Abs. 3 GG zu beschreiten. Das folgt im
Wesentlichen aus denselben Erwägungen, nach denen auch eine
Pflichtverletzung im Hinblick auf den Zeitpunkt der Vorlage
eines Nachtragshaushalts zu verneinen ist (oben unter 2.
c>). Für die Frage, ob die Bundesregierung verpflichtet
ist, Korrekturen wegen nachträglich im Lauf des
Gesetzgebungsverfahrens eingetretener oder bekannt gewordener
Umstände bereits durch die Vorlage eines Ergänzungshaushalts
zu ermöglichen, oder ob sie berechtigt ist, solche
Korrekturen zu einem späteren Zeitpunkt erst im Rahmen eines
Nachtragshaushalts zu ermöglichen, ist auch hier entscheidend
der Zweck der verfassungsrechtlichen Gebote der
Vollständigkeit, Wahrheit und Vorherigkeit des
Haushaltsgesetzes, die Wirksamkeit der parlamentarischen
Budgethoheit zu schützen. Auch für die Entscheidung gegen
eine frühere Ergänzungsvorlage und für einen späteren
Nachtragshaushalt kommt es danach darauf an, wieweit die
Entscheidung für eine erst spätere Korrektur einerseits zu
konkreten Beeinträchtigungen des parlamentarischen
Budgetrechts führt und andererseits die Regierung
hinreichende sachliche Gründe für einen späteren Zeitpunkt
anführen kann. 119 Danach durfte sich die Bundesregierung aus den
schon unter 2. c) angeführten Gründen für einen späteren
Zeitpunkt entscheiden. Insbesondere das fehlende
eigenständige Gewicht der hier betroffenen Haushaltsansätze,
die umfassende Information des Parlaments über die insoweit
maßgeblichen Alternativen und die praktische Möglichkeit, die
Änderungen im Haushaltsvollzug angemessen zu berücksichtigen,
berechtigte die Bundesregierung gerade auch angesichts des
vorgerückten Standes des Gesetzgebungsverfahrens, der
grundsätzlichen Differenzen zwischen Bundestag und Bundesrat
sowie absehbaren weiteren Korrekturbedarfs, auf eine weitere
zeitliche Verzögerung durch Vorbereitung und Beratung einer
Ergänzungsvorlage zu verzichten und die notwendigen
Korrekturen einem späteren Nachtragshaushaltsverfahren
zuzuordnen. II. 120 § 2 Abs. 1 des Bundeshaushaltsgesetzes
2004 n.F. war mit dem Grundgesetz, insbesondere mit
Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG, vereinbar. 121 1. Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmt:
"Die Einnahmen aus Krediten dürfen die Summe der im
Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht
überschreiten; Ausnahmen sind nur zulässig zur Abwehr einer
Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts." Zum
allgemeinen Regelungsgehalt und zu den Tatbestandsmerkmalen
dieser Verfassungsnorm hat der Senat in seinem Urteil vom 18.
April 1989 (vgl. BVerfGE 79, 311) grundlegend Stellung
genommen. Jene Entscheidung hat die folgenden Grundsätze
entwickelt (a), von denen abzurücken auch gegenwärtig kein
Anlass besteht (b). 122 a) aa) Der allgemeine Regelungsgehalt des
Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG zeigt sich vor allem beim
Blick auf Entstehungsgeschichte und systematischen
Zusammenhang der Norm: 123 (1) Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG muss in
seinem Gesamtzusammenhang mit der
demokratisch-parlamentarischen, rechts- und sozialstaatlichen
Ordnung des Grundgesetzes und insbesondere in seinem engen
Sachzusammenhang mit Art. 109 Abs. 2 GG verstanden
werden; dieser Sachzusammenhang ist geprägt durch die Ziele
der Finanz- und Haushaltsreform der Jahre 1967 und 1969,
wonach die Regelungen zur staatlichen Haushaltswirtschaft
allgemein und insbesondere auch zur Schuldenpolitik
entsprechend der ökonomischen Bedeutung staatlicher Finanz-
und Haushaltspolitik für die Gesamtwirtschaft umgestaltet
werden sollten. Die Verpflichtung von Bund und Ländern, dem
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht Rechnung zu tragen
(Art. 109 Abs. 2 GG), und der diese
verfassungsrechtliche Verpflichtung begleitende Erlass des
Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der
Wirtschaft vom 8. Juni 1967 (BGBl I S. 582) orientierten sich
an den Lehren J. M. Keynes' zur antizyklischen Steuerung
mittelfristiger Konjunkturverläufe. 124 (2) Als normativer Gehalt des Art. 115
Abs. 1 Satz 2 GG ergibt sich die Verabschiedung der alten
haushaltsverfassungsrechtlichen Bindung der Verschuldung an
einen außerordentlichen Bedarf und an werbende Zwecke.
Maßgeblich sind vielmehr - auch für die Kreditaufnahme - die
konjunkturpolitischen Vorgaben im Sinne von Art. 109
Abs. 2 GG. Daraus folgt die Unterscheidung des Art. 115
Abs. 1 Satz 2 GG zwischen einer gesamtwirtschaftlichen
Normallage und einer Störung des gesamtwirtschaftlichen
Gleichgewichts. 125 (3) In der Normallage ist die Kreditaufnahme
nicht ausgeschlossen. Zwar kann die Wahrung des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts eine Begrenzung der
Kreditaufnahme oder auch eine Rückführung des Schuldenstandes
gebieten. Im Übrigen bleibt aber Raum für die
Bedarfsdeckungsfunktion des Haushalts und damit für die
Finanzierung ausgabenintensiver politischer Vorhaben.
Zugleich begrenzt Art. 115 Abs. 1 Satz 2,
1. Halbsatz GG die Kreditaufnahme jedoch auf die Höhe
der Ausgaben für Investitionen. Der Kredit darf nur im Umfang
der Ausgaben mit "zukunftsbegünstigendem" Charakter in
Anspruch genommen werden. 126 (4) Die Ausnahme von dieser Regelgrenze der
Kreditaufnahme eröffnet der 2. Halbsatz des
Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG, damit auch in einer
Störungslage, insbesondere bei einem Konjunkturabfall, dem
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht im Einklang sowohl mit
dem Ausgleichsgebot des Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG als
auch mit Art. 109 Abs. 2 GG Rechnung getragen werden
kann. Eine Störungslage liegt deshalb nicht erst im extremen
Notstandsfall vor. Die eingetretene oder unmittelbar
bevorstehende Störung des gesamtwirtschaftlichen
Gleichgewichts ist jedoch einerseits tatbestandliche
Voraussetzung für die Überschreitung der Regelgrenze
zulässiger Kreditaufnahme, andererseits ist diese
Überschreitung nur zulässig zum Zweck der Abwehr dieser
Störung. 127 (5) Die das Regelungskonzept der Art. 109
Abs. 2 und Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG tragende
Vorstellung, eine an der Nachfrage ansetzende Beeinflussung
der wirtschaftlichen Konjunktur durch die staatliche
Haushaltspolitik sei möglich und geboten, prägt den
Regelungsgehalt der Normen, von dem die verfassungsrechtliche
Prüfung auszugehen hat. Dies gilt - so der Senat im Jahr 1989
- trotz bereits früh einsetzender verfassungs- und
finanzpolitischer Kritik an dem verfassungsgesetzlichen
Konzept, insbesondere auch trotz der strikten Ablehnung
interventionistischer staatlicher Nachfragepolitik zugunsten
einer angebotsorientierten Geldmengensteuerung seitens der
zunehmend einflussreichen Vertreter des Monetarismus. Die
verfassungsgesetzlichen Instrumente der Haushalts- und
Finanzpolitik im Hinblick auf neue wissenschaftliche Annahmen
zu verändern, ist, wie der Senat ausdrücklich betont hat,
Sache des verfassungsändernden Gesetzgebers, und die
Konkretisierung der weithin unbestimmten
verfassungsrechtlichen Vorgaben ist Aufgabe der einfachen
Gesetzgebung gemäß Art. 115 Abs. 1 Satz 3 GG. 128 bb) In Übereinstimmung mit den Aussagen zum
allgemeinen Regelungsgehalt des Art. 115 Abs. 1 Satz 2
GG hat der Senat im Jahr 1989 auch bei der Konkretisierung
der zentralen Tatbestandsmerkmale (Ausgaben für
Investitionen, Störung des gesamtwirtschaftlichen
Gleichgewichts) weitgehende richterliche Zurückhaltung
geübt. 129 (1) Der Investitionsbegriff kann danach "nicht
weiter verstanden werden als in der bisherigen Staatspraxis"
(a.a.O., S. 337). Ob dieser Begriff dagegen enger als in
der Staatspraxis zu fassen sei, ließ der Senat ausdrücklich
offen, da die seinerzeit gegebene Überschreitung der
Regelgrenze dann nur höher ausgefallen wäre und die Frage
daher nicht entscheidungserheblich war. 130 (2) Zu dem entscheidungserheblichen
Ausnahmetatbestand des 2. Halbsatzes des Art. 115
Abs. 1 Satz 2 GG hat sich der Senat grundsätzlich für einen
weiten Begriff des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts
ausgesprochen. Auf die konkreteren Teilziele des § 1
Satz 2 StWG (Stabilität des Preisniveaus, hoher
Beschäftigungsstand, außenwirtschaftliches Gleichgewicht bei
stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum) kann danach
zur Konkretisierung des verfassungsrechtlichen Begriffs zwar
zurückgegriffen werden. Der verfassungsändernde Gesetzgeber
hat diese Teilziele jedoch ausweislich der
Entstehungsgeschichte bewusst nicht verfassungsrechtlich
festschreiben wollen. Demnach stellt "der Begriff des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts einen unbestimmten
Verfassungsbegriff dar, der einen in die Zeit hinein offenen
Vorbehalt für die Aufnahme neuer, gesicherter Erkenntnisse
der Wirtschaftswissenschaften als zuständiger Fachdisziplin
enthält" (a.a.O., S. 338). 131 Die konkreten Anwendungsvoraussetzungen des
2. Halbsatzes des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG sind
nach dieser Entscheidung einerseits streng zu fassen, führen
aber andererseits zu einer verfassungsgerichtlich nur
begrenzt kontrollierbaren Abwägung. Nur wenn das
gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht ernsthaft und nachhaltig
gestört ist oder eine solche Störung unmittelbar droht, darf
von der Ausnahmevorschrift Gebrauch gemacht werden. Zudem
muss die erhöhte Kreditaufnahme nach Umfang und Verwendung
geeignet sein, die Störung abzuwenden, und sie muss auch
final auf die Störungsabwehr bezogen sein. Dagegen steht dem
Haushaltsgesetzgeber bei der Beurteilung, ob eine Störung des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts vorliegt oder
unmittelbar droht, und bei der Einschätzung, ob eine erhöhte
Kreditaufnahme zu ihrer Abwehr geeignet ist, ein
Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Diesem
Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum korrespondiert eine
Darlegungslast im Gesetzgebungsverfahren. Dem
Bundesverfassungsgericht obliegt im Streitfall die Prüfung,
ob die im Gesetzgebungsverfahren dargelegte Beurteilung und
Einschätzung des Gesetzgebers nachvollziehbar und vertretbar
ist. 132 b) Der Senat sieht keinen Anlass, bei der
Auslegung und Anwendung des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG
von diesen Maßstäben grundsätzlich abzurücken. Auch heute
bleiben grundlegende Revisionen des Regelungskonzepts der
Art. 115 Abs. 1 Satz 2 und Art. 109 Abs. 2 GG dem
verfassungsändernden Gesetzgeber vorbehalten (aa). Im
Hinblick auf den in der Normallage entscheidenden Begriff der
Investitionen weist der Regelungsauftrag des Art. 115
Abs. 1 Satz 3 GG die Konkretisierung des
verfassungsrechtlichen Tatbestands in erster Linie dem
Verantwortungsbereich des einfachen Gesetzgebers, nicht dem
des Bundesverfassungsgerichts zu. Welche
verfassungsrechtlichen Vorgaben bei der Konkretisierung zu
berücksichtigen sind, kann jedoch mangels
Entscheidungserheblichkeit im vorliegenden Verfahren offen
bleiben (bb). Schließlich bleibt auch zum Tatbestand einer
Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts der
Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum des
parlamentarischen Gesetzgebers zu respektieren (cc). 133 aa) Vor dem Hintergrund der Fortentwicklung
der wirtschaftswissenschaftlichen Diskussionen zur Rolle des
Staates gegenüber der Wirtschaft sowie der bereits damals
besorgniserregenden Praxis staatlicher Verschuldungspolitik
bestand schon im Jahr 1989 Anlass, ausdrücklich darauf
hinzuweisen, dass die Kompetenz für eine mögliche Revision
des Regelungskonzepts der Art. 115 Abs. 1 Satz 2 und
Art. 109 Abs. 2 GG beim verfassungsändernden
Gesetzgeber, nicht beim Bundesverfassungsgericht liegt. An
diesem Grundsatz ist festzuhalten. Freilich ist an der
Revisionsbedürftigkeit der geltenden verfassungsrechtlichen
Regelungen gegenwärtig kaum noch zu zweifeln: Unabhängig von
der Frage, wie das Grundkonzept einer nachfrageorientierten
diskretionären Fiskalpolitik nach keynesianischem Vorbild
inhaltlich zu beurteilen ist (vgl. einerseits
gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 2005/06,
Tz. 478 ff., S. 321 ff.; andererseits
Bofinger, in: Sachverständigenrat zur Begutachtung der
gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 2004/05,
Tz. 815 ff., S. 546 ff.; Jahresgutachten
2005/06, Tz. 322 ff., S. 209 ff.), ergibt
sich dies aus der Erfahrung, dass die staatliche
Verschuldungspolitik in der Bundesrepublik in den seit der
Finanz- und Haushaltsreform 1967/69 vergangenen nahezu vier
Jahrzehnten nicht antizyklisch agiert, sondern praktisch
durchgehend einseitig zur Vermehrung der Schulden beigetragen
hat (vgl. die Darstellung des Sachverständigenrates zur
Staatsverschuldung wirksam begrenzen, Expertise im Auftrag
des Bundesministers für Wirtschaft und Technologie, 2007, Tz.
16 ff., S. 9 ff.). Die dynamisch angewachsene
Verschuldung in Bund und Ländern (vgl. dazu auch BVerfGE 116,
327 ff.) hat gegenwärtig bereits einen verbreitet als
bedrohlich bewerteten Stand erreicht (vgl. für die
Gegenansicht Bofinger, in: Staatsverschuldung wirksam
begrenzen <a.a.O.>, Tz. 256 ff.,
S. 157 ff.). Das Regelungskonzept des Art. 115
Abs. 1 Satz 2 GG hat sich als verfassungsrechtliches
Instrument rationaler Steuerung und Begrenzung staatlicher
Schuldenpolitik in der Realität nicht als wirksam
erwiesen. 134 Eine übermäßige Staatsverschuldung und die
damit verbundene wachsende Zinslast hemmen das langfristige
Wachstum der Wirtschaft, verengen die aktuellen
Handlungsspielräume des Staates und verlagern
Finanzierungslasten in die Zukunft auf künftige Generationen.
Vieles spricht deshalb dafür, die gegenwärtige Fassung des
Art. 115 GG in ihrer Funktion als Konkretisierung der
allgemeinen Verfassungsprinzipien des demokratischen
Rechtsstaats für den speziellen Bereich der
Kreditfinanzierung staatlicher Ausgaben (vgl. BVerfGE 79, 311
<343>) nicht mehr als angemessen zu werten und
verbesserte Grundlagen für wirksame Instrumente zum Schutz
gegen eine Erosion gegenwärtiger und künftiger
Leistungsfähigkeit des demokratischen Rechts- und
Sozialstaats zu schaffen. 135 Die auf den ersten Blick naheliegende
Schlussfolgerung, dass hier die Dichte der – in der
Vergangenheit offenbar nicht hinreichend wirksamen –
verfassungsgerichtlichen Kontrolle erhöht werden müsse, führt
in die Irre. Verfassungsgerichtliche Beurteilungen des
Vorliegens einer Störung des gesamtwirtschaftlichen
Gleichgewichts und der angemessenen haushaltspolitischen
Reaktionen darauf an die Stelle derjenigen des Gesetzgebers
zu setzen, erhöht nicht die Chance auf sachgerechte, den
Zielen der Finanzverfassung bestmöglich entsprechende
Entscheidungen. Notwendig ist vielmehr die Entwicklung von
Mechanismen, die für gegebene Verschuldungsspielräume den
erforderlichen Ausgleich über mehrere Haushaltsjahre
sicherstellen. Die Auswahl und Institutionalisierung von
Regeln, die dies leisten und dabei in geeigneter Weise dem
Anreiz zur Verschiebung von Ausgleichslasten auf nachfolgende
Legislaturen entgegenwirken, ist eine komplexe Aufgabe, für
deren Lösung das geltende Verfassungsrecht keine ausreichend
konkreten Direktiven liefert. Sie ist dem
verfassungsändernden Gesetzgeber vorbehalten und
aufgegeben. 136 bb) Im Hinblick auf die für den Regelfall
maßgebliche Grenze der Kreditaufnahme, die "Summe der im
Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen", hat
sich die Rechtslage gegenüber der früheren Leitentscheidung
insoweit geändert, als der Gesetzgeber den Regelungsauftrag
des Art. 115 Abs. 1 Satz 3 GG mit § 13 Abs. 3 Nr. 2
BHO formell erfüllt hat. Diese Vorschrift bietet einen
Katalog der Ausgabenarten, die im Haushaltsplan unter
"Ausgaben für Investitionen" zu veranschlagen sind, enthält
also nach Inhalt und Zweck eine einfachgesetzliche Definition
des verfassungsrechtlichen Investitionsbegriffs. Als nur
formelle Erfüllung des verfassungsrechtlichen
Regelungsauftrags muss diese Bestimmung jedoch insofern
gewertet werden, als sie die schlichte Rezeption der
wesentlichen Inhalte dessen ist, was zuvor lediglich in
Verwaltungsvorschriften, nämlich im Gruppierungsplan (vgl.
§ 13 Abs. 2 Satz 3 BHO) bestimmt war. 137 Gegen die Vereinbarkeit dieses die
Haushaltspraxis beherrschenden Investitionsbegriffs mit dem
verfassungsrechtlichen Tatbestand des Art. 115 Abs. 1
Satz 2 GG werden in der Literatur seit langem schwerwiegende
Bedenken geltend gemacht (vgl. mit zahlreichen Nachweisen
Höfling, Staatsschuldenrecht, 1993, S. 202 ff.).
Insbesondere wird eine Beschränkung des
verfassungsgesetzlichen Tatbestands auf sogenannte
Nettoinvestitionen im Gegensatz zu den nach
einfachgesetzlicher Definition erfassten Bruttoinvestitionen
gefordert (Höfling a.a.O., S. 192 ff.; aus
ökonomischer Sicht Sachverständigenrat, Expertise 2007
a.a.O., Tz. 70 ff., S. 50 ff., Tz.
93 f., S. 62). "Zukunftsbegünstigend" sei nur der
Teil der veranschlagten Ausgaben, der über die
Haushaltsperiode hinaus einen werthaltigen Nutzen erbringe.
Deshalb seien jeweils nur durch (geschätzte) Abschreibungen
zu mindernde Wertansätze für die Regelgrenze zulässiger
Neuverschuldung zu berücksichtigen. 138 Für ein am Zweck der Regelgrenze orientiertes
Verständnis ist dieser Kerngedanke der Kritik an dem die
bisherige Praxis leitenden haushaltssystematischen
Investitionsbegriff überzeugend. Kreditfinanzierung und
Ausgaben für Investitionen sind verbunden durch ihre
Zukunftswirksamkeit. In dieser Verbindung dient die
Verschuldungsgrenze im Normalfall dem intertemporalen
Ausgleich wie der generationsübergreifenden
Verteilungsgerechtigkeit und erhält so einen plausiblen Sinn,
dem der schematische Ansatz von Bruttoinvestitionen
widerspricht. Ebenso leuchtet in der Sache ein, dass nach dem
Zweck der Norm folgerichtig bloße Ersatzinvestitionen nicht
berücksichtigt werden sollten und auch vermögensneutrale
Vorgänge wie die Veräußerung staatlicher
Vermögensgegenstände, etwa Forderungs- oder
Unternehmensverkäufe, nicht als Einnahmen zum Ausgleich mit
laufenden Ausgaben herangezogen werden dürften (vgl. nur
Sachverständigenrat a.a.O., Tz. 119 ff.,
S. 74 ff.). Schließlich ist auch die vom
Bundesrechnungshof in seiner Stellungnahme (vgl.
Bundesrechnungshof, Bemerkungen 2005 zur Haushalts- und
Wirtschaftsführung des Bundes, BTDrucks 16/160, S. 11,
Nr. 1.4) gerügte Praxis der zeitlichen Verschiebung von
Kreditermächtigungen nach der sogenannten
First-in-First-out-Methode schwerlich mit dem Grundgedanken
der Begrenzung der Verschuldung vereinbar. 139 Wieweit derartigen Bedenken bereits nach
geltendem Verfassungsrecht Rechnung getragen werden kann, ist
fraglich. Der Wortlaut des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG
verweist, indem er die Summe der "im Haushaltsplan
veranschlagten Ausgaben für Investitionen" zur
Regel-Kreditobergrenze bestimmt, durchaus deutlich auf
Brutto-, nicht auf Nettoausgaben, was unter anderem aus der
Perspektive der Finanzverfassungs- und Haushaltsreform Ende
der sechziger Jahre erklärbar sein mag: Damals glaubte man
offenbar angesichts bisher bekannter und auch geplanter
Relationen zwischen tatsächlich im Haushaltsplan als Ausgaben
für Investitionen ausgewiesenen Beträgen und den Beträgen der
jährlichen Neuverschuldung, dass die Einhaltung der
Regelgrenze wegen ihrer Höhe praktisch kein Hinderungsgrund
für eine jeweils politisch als angemessen bewertete
Schuldenpolitik sein werde (vgl. dazu W. Dreißig,
Probleme des Haushaltsausgleichs, in: H. Haller
<Hrsg.>, Probleme der Haushalts- und Finanzplanung,
1969, S. 9 <37 f.>; dies., Zur Neuregelung
der Kreditfinanzierung im Haushaltsrecht der BRD,
Finanzarchiv n.F. Bd. 29, 1970, S. 499
<502 f.>; K.-H. Hansmeyer, Der öffentliche
Kredit, 2. Aufl., 1969, S. 70). Das programmatische
Bekenntnis zum Grundgedanken einer angemessenen Regelgrenze
für kreditfinanzierte Ausgaben wurde bei der Abkehr von der
früheren Bindung der Neuverschuldung an einen
außerordentlichen Bedarf und an werbende Zwecke erkennbar
nicht begleitet von Überlegungen zu konkreteren Maßstäben für
die Lösung in Konfliktsituationen. 140 Die Frage, ob insoweit bereits nach geltendem
Verfassungsrecht eine korrigierende Auslegung von
Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG in Betracht zu ziehen ist
- etwa im Sinne einer Ergänzung wie nach dem Vorschlag
des Sachverständigenrates (vgl. Expertise 2007, Tz. 7,
Tabelle 1, S. 4: "die Summe der im Haushaltsplan
veranschlagten bereinigten Ausgaben für
Investitionen") - kann der Senat mangels
Entscheidungserheblichkeit offen lassen. Eine Verschärfung
der bisher praktizierten Regelgrenze der Kreditaufnahme,
deren präzise Konturierung im Übrigen verfassungsrechtlich
kaum begründbar wäre, würde auch im vorliegenden Verfahren
lediglich deren Überschreitung vergrößern (vgl. BVerfGE 79,
311 <337 f.>). 141 cc) Auch zum Tatbestand der "Abwehr einer
Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts" hat der
Gesetzgeber das einfache Recht im Anschluss an die
verfassungsgerichtliche Entscheidung von 1989 ergänzt (vgl.
§ 18 Abs. 1 Satz 2 BHO) und sich dabei auf die Rezeption
der vom Zweiten Senat formulierten Grundsätze beschränkt.
Weiterhin hat sich zwar die gemeinschaftsrechtliche
Rechtslage mit den speziellen Anforderungen an das Verhältnis
zwischen Defizit und Bruttoinlandsprodukt (Defizitquote)
sowie zwischen Schuldenstand und Bruttoinlandsprodukt
(Schuldenquote) der Mitgliedstaaten wesentlich geändert (vgl.
jetzt insb. Art. 104 EGV). Dies lässt jedoch die
eigenständigen und andersartigen Maßstäbe des Art. 115
GG unberührt (vgl. näher etwa Heun, in: Dreier, Grundgesetz,
Band 3, 2000, Art. 115 Rn. 5; Siekmann, in: Sachs,
Grundgesetz, 4. Aufl., 2007, Art. 115 Rn.
16 f.). 142 Ins Gewicht fallen dagegen die tatsächliche
Entwicklung und der Stand der seit 1989 insbesondere auch in
der Folge der deutschen Vereinigung weiter in bemerkenswertem
Umfang gewachsenen Verschuldung des Bundes. Gleichwohl ist
festzuhalten an den vom Zweiten Senat entwickelten
Grundsätzen zur Anerkennung der Einschätzungs- und
Beurteilungsspielräume des parlamentarischen Gesetzgebers bei
der Beurteilung, ob eine ernste und nachhaltige Störung des
unmittelbar droht und ob eine erhöhte Kreditaufnahme zu ihrer
Abwehr geeignet ist. 143 Ob die Beurteilung und Einschätzung des
Gesetzgebers nach Maßgabe der ihm obliegenden Darlegungen im
Gesetzgebungsverfahren nachvollziehbar und vertretbar ist,
hat das Bundesverfassungsgericht im Streitfall zu prüfen und
zu entscheiden. Diese Aufgabenverteilung zwischen
parlamentarischer Gesetzgebung und verfassungsgerichtlicher
Kontrolle ist bei der Wahrnehmung der verfassungsrechtlichen
Ermächtigung und Verpflichtung zu einer situationsgebundenen,
an dynamischen gesamtwirtschaftlichen Variablen orientierten
Wirtschafts- und Finanzpolitik gemäß Art. 115 Abs. 1
Satz 2 in Verbindung mit Art. 109 Abs. 2 GG von der
Sache her geboten. Aus den bereits angegebenen Gründen ändert
daran auch der Umstand, dass diese verfassungsrechtlichen
Vorgaben sich in der Vergangenheit als nicht hinreichend
steuerungskräftig erwiesen haben, nichts. Regierung und
Parlament haben auf der Basis sachverständiger Beratung zur
Diagnose und Prognose der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung
sowie zur Wahl geeigneter Steuerungsmittel zukunftswirksame,
risikobehaftete Entscheidungen zu treffen und deren Folgen
politisch zu verantworten. 144 Auch eine langfristig besorgniserregende
Entwicklung des Schuldenstandes beeinträchtigt nicht die
verfassungsrechtliche Kompetenz des Gesetzgebers zu einer
situationsabhängigen diskretionären Fiskalpolitik. Da
Abwägung und Prioritätensetzung stets mit Blick auf die
gegebene Situation und auf die abschätzbare zukünftige
Entwicklung vorzunehmen sind, können sich die
Entscheidungsspielräume von Parlament und Regierung bei der
Auswahl geeigneter Mittel zwar als Folge vorangegangener
Fehlentscheidungen faktisch verengen; rechtlich beseitigt
oder verkürzt werden sie jedoch nicht (vgl. bereits BVerfGE
79, 311 <340>). Auch die ausdrückliche
verfassungsgesetzliche Kennzeichnung zulässiger
Überschreitung der Regelgrenze als Ausnahme führt zu keinem
abweichenden Ergebnis, denn dies kennzeichnet die
Überschreitung lediglich als einen speziell (auch) im
Hinblick auf Art. 109 Abs. 2 GG
rechtfertigungsbedürftigen Fall der Abweichung von einer
"stabilen" Normallage. Dagegen darf dem Tatbestand der
Ausnahme kein quantitativer, den Gesetzgeber an vergangene
Fehler rechtlich bindender Sinn derart zugeschrieben werden,
dass es nicht auf die für die Zukunft geeigneten und
notwendigen Maßnahmen ankommen dürfe, weil es sich schon
angesichts früherer Überschreitungen nicht mehr um eine
Ausnahme handeln könne. 145 2. Nach diesen Maßstäben war § 2 Abs. 1
des Bundeshaushaltsgesetzes 2004 n.F. mit Art. 115 Abs.
1 Satz 2 GG noch vereinbar. 146 Nach den in den Gesetzgebungsverfahren sowohl
zum ursprünglichen Haushalt 2004 als auch zum
Nachtragshaushalt dargelegten Gründen waren die Diagnose,
dass das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht ernsthaft und
nachhaltig gestört sei, die Absicht, durch die erhöhte
Kreditaufnahme diese Störung abzuwehren, und die begründete
Prognose, dass und wie durch die erhöhte Kreditaufnahme
dieses Ziel erreicht werden könne (vgl. BVerfGE 79, 311
<345>), nachvollziehbar und vertretbar, und zwar auch
vor dem Hintergrund der Aussagen der gesetzlich verankerten
Organe der finanz- und wirtschaftspolitischen Beratung und
Willensbildung und der Auffassungen in Volkswirtschaftslehre
und Finanzwissenschaft. 147 a) Die am 15. August 2003 dem Bundestag
vorgelegte Regierungsbegründung (vgl. BTDrucks 15/1500, S.
13 f.) und der Bericht des Haushaltsausschusses (vgl.
BTDrucks 15/1923 vom 21. November 2003, S. 25 f.)
zu § 2 Abs. 1 der ursprünglichen Fassung des
Bundeshaushaltsgesetzes bilden zugleich die Basis auch für
die später erhöhte Ermächtigung zur Kreditaufnahme gemäß
Art. 1 Nr. 2 des Nachtragshaushaltsgesetzes 2004. 148 aa) Die Ausführungen zu § 2 Abs. 1
Bundeshaushaltsgesetz a.F. stützen sich im Wesentlichen auf
die folgenden Gesichtspunkte, wenn sie die Überschreitung der
Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Investitionen (um
rund 6 Mrd. € im Regierungsentwurf, um rund
4,7 Mrd. € nach den - endgültigen -
Ergebnissen der Beratung im Haushaltsausschuss) begründen:
Neben den schwierigen allgemeinen volkswirtschaftlichen
Ausgangsbedingungen - konjunkturelle Stagnation der deutschen
Wirtschaft seit fast drei Jahren einschließlich des ersten
Halbjahres 2003, nicht überwundene Verunsicherung von
Investoren und Konsumenten durch den Irakkrieg, andauernde
Zurückhaltung von Konsumenten und Investoren in der
Binnenwirtschaft, außenwirtschaftliche Risiken im
Zusammenhang mit dem hohen Leistungsbilanz- und
Haushaltsdefizit der USA sowie der anhaltenden Schwäche des
Dollar - stehen im Mittelpunkt der Begründungen die
Verfehlung der Teilziele eines hohen Beschäftigungsstandes
und eines angemessenen Wirtschaftswachstums. 149 Die dem Parlament vorgetragenen Darlegungen
zur Verfehlung des Ziels eines hohen Beschäftigungsstandes
(vgl. BTDrucks 15/1500, S. 13, BTDrucks 15/1501 vom 15.
August 2003, S. 5; BTDrucks 15/1923 vom 21. November
2003, S. 25) sind - ausgehend von einer im Herbst 2003
prognostizierten durchschnittlichen Zahl der Arbeitslosen im
Jahr 2003 in Höhe von 4,39 Mio. (Frühjahrsprojektion
2003: 4,46 Mio.) und im Jahr 2004 in Höhe von 4,36 Mio.
(zunächst erwartet: 4,44 Mio.) - nachvollziehbar und werden
auch von keiner Seite als nicht vertretbar angegriffen. 150 Fragwürdig erscheint eher, ob angesichts der
eigenen Prognosen der Regierung auch von einer Verfehlung des
Ziels eines angemessenen Wirtschaftswachstums ausgegangen
werden konnte. Nach der Frühjahrsprojektion 2003 der
Bundesregierung war für das Jahr 2004 noch ein realer Anstieg
des Bruttoinlandsprodukts von 2 % erwartet worden (vgl.
Monatsbericht 05.2003 des Bundesministeriums der Finanzen,
S. 22). Diese Zahl ist auch in den Finanzplan des Bundes
2003 bis 2007 übernommen worden, der dem Parlament zeitgleich
mit dem Entwurf des Bundeshaushalts 2004 vorgelegt wurde
(BTDrucks 15/1501 vom 15. August 2003, S. 5). In der
Begründung zum Entwurf des Haushaltsplans heißt es dagegen,
diese Wachstumsrate sei gefährdet. Die Wachstumserwartungen
anderer nationaler und internationaler Institutionen jüngeren
Datums seien inzwischen signifikant zurückgenommen worden und
lägen unterhalb der im Frühjahr prognostizierten Werte. Ob in
dieser Situation - entgegen der Ansicht des
Sachverständigenrates (vgl. Jahresgutachten 2003/04, Tz. 399,
S. 251: von einer Rezession könne bei einer Wachstumsrate von
1,5 % oder 1,7 % nicht die Rede sein; vgl. auch
Jahresgutachten 2004/05, Tz. 744, S. 521; Jahresgutachten
2005/06, Tz. 481, S. 324) - bereits eine Verfehlung eines
Teilziels im Sinne des Art. 115 Abs. 1 Satz 2,
2. Halbsatz GG angenommen werden konnte, kann
dahinstehen. Jedenfalls die Feststellung, "dass auch im Jahr
2004 kein Wachstum erreicht wird, das ausreicht,
Beschäftigung aufzubauen" (BTDrucks 15/1500, S. 13),
traf unbestritten zu. Nach dieser Feststellung in Verbindung
mit den begründeten Prognosen zur hohen Zahl der Arbeitslosen
war es vertretbar, eine ernste Störung des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (auch) im Jahr 2004 zu
erwarten. 151 bb) Die insoweit skeptische Haltung des
Sachverständigenrates zur Begutachtung der
gesamtwirtschaftlichen Entwicklung steht zu dieser
Feststellung nicht in Widerspruch, sondern bestätigt
letztlich die Vertretbarkeit der Einschätzung des
Haushaltsgesetzgebers. 152 (1) Allerdings vertritt die Mehrheit dieses
Gremiums ein Konzept, dass nicht erst zur Frage der Eignung
von Abwehrmaßnahmen, sondern bereits zum Tatbestand einer
Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ein enges,
nur konjunkturbedingte Störungen erfassendes Verständnis
zugrunde zu legen sei (vgl. explizit Jahresgutachten 2005/06,
Tz. 478, S. 321 f., Tz. 482, S. 325 f., dort
auch zum Folgenden; weniger deutlich in den vorangegangenen
Jahresgutachten 2003/04, Tz. 399, S. 251 und 2004/05, Tz.
745, S. 521). Danach ist zur Feststellung einer Störung von
der Gesamtheit der Arbeitslosigkeit lediglich ein
konjunkturell bedingter Anteil zu berücksichtigen, der sich -
vereinfacht formuliert - aus der Unterscheidung zwischen
langfristiger, strukturell bedingter Arbeitslosigkeit und
kurzfristigen Schwankungen ergibt (kritisch dazu Bofinger,
in: Jahresgutachten 2005/06, Tz. 336, Kasten 9, S.
219 ff.). Dieser Ansatz lässt bereits Elemente der
Eignung nachfragepolitischer Instrumente in den Begriff des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts einfließen und
präjudiziert damit zugleich die Frage der grundsätzlichen
Eignung staatlicher kreditfinanzierter Ausgaben als
Instrument zur Abwehr einer Störung. Ob diesem Konzept der
Zusammenschau von Störungstatbestand und Eignung des
Instrumenteneinsatzes angesichts des engen Sinnzusammenhangs
des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG mit der allgemeineren
Bestimmung des Art. 109 Abs. 2 GG zu folgen ist,
ist nicht frei von Zweifeln, kann aber als nicht
ergebnisbestimmend dahinstehen. Sowohl die Annahme einer
drohenden Störung als auch die Entscheidung für eine erhöhte
Kreditaufnahme zu ihrer Abwehr bewegen sich in der
Perspektive auch dieses Konzepts noch im Rahmen des
Einschätzungs- und Beurteilungsspielraums des
Gesetzgebers: 153 (2) In seinen Stellungnahmen in den Jahren
2003 bis 2005 zum Bundeshaushalt 2004 hat der
Sachverständigenrat allerdings von Beginn an Skepsis und
Zweifel angemeldet und diese mit fortschreitendem Zeitablauf
mehrheitlich wiederholt. Zum maßgeblichen Zeitpunkt der
Entscheidung im Bundestag gaben die Stellungnahmen jedoch
keinen Anlass, die Vertretbarkeit der abweichenden
Einschätzung des Haushaltsgesetzgebers ernsthaft in Frage zu
stellen. In dem am 7. November 2003, noch kurz vor der
Annahme des Haushaltsgesetzes im Deutschen Bundestag am 28.
November 2003, veröffentlichten Jahresgutachten 2003/04 (vgl.
Tz. 397 ff., S. 251) wird eingeräumt, dass, wenn
ein konjunktureller Impuls über eine Nachfragestimulierung
erreicht werden solle, es in der Tat angebracht sei, die mit
dem Vorziehen der Steuerreform gegenüber der ursprünglichen
Finanzplanung einhergehenden Steuerausfälle über eine höhere
staatliche Neuverschuldung auszugleichen. Der konjunkturelle
Impuls der Steuersenkung werde jedoch gering sein. Der leicht
konjunkturstimulierende Effekt sei gegen "mögliche
langfristige negative Effekte abzuwägen". Da sich "die
Fehlentwicklungen in Deutschland in erster Linie aus einer zu
hohen strukturellen Arbeitslosigkeit sowie aus einem zu
geringen Potentialwachstum" ergäben, stehe angesichts einer
für das Jahr 2004 zu erwartenden Veränderungsrate des
Bruttosozialprodukts von 1,5 % oder 1,7 % der Bezug auf die
Ausnahmeklausel des Art. 115 GG "auf sehr wackligen
Füßen". Ergänzend legt der Sachverständigenrat sodann (Tz.
401 ff., S. 252 f.) ausführlich die Gründe dafür
dar, weshalb auf eine diskretionäre antizyklische
Fiskalpolitik wegen ihrer typischerweise negativ
einzuschätzenden langfristigen Effekte grundsätzlich
verzichtet werden sollte. 154 (3) Gerade auch nach dieser Kennzeichnung der
zentralen Entscheidung für ein weitgehend kreditfinanziertes
Vorziehen der dritten Stufe der Steuerreform als eine Frage
der Abwägung sowie der offen dargelegten grundsätzlichen
Skepsis des Sachverständigenrates gegenüber diskretionärer
Nachfragepolitik ist die Abwägung des Haushaltsgesetzgebers
trotz ihres abweichenden Ergebnisses als vertretbar zu
akzeptieren. Der Gesetzgeber durfte in Wahrnehmung seiner
Verantwortung für die Stabilität von Staat, Wirtschaft und
Gesellschaft mit Blick auf die hohe Arbeitslosenzahl bei
seiner Abwägung die Vor- und Nachteile kurz- und
langfristiger Folgen einer aktiven Nachfragestimulierung
insbesondere durch (zunächst) kreditfinanzierte
Steuersenkungen anders gewichten als der vor allem an
Kriterien der ökonomischen Theorie orientierte
Sachverständigenrat. 155 (4) Zeitlich nachfolgende Äußerungen des
Sachverständigenrates sind als Indizien für oder gegen die
Vertretbarkeit der Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers zum
ursprünglichen Haushaltsgesetz 2004 insoweit nicht mehr von
unmittelbarer Bedeutung, als solche späteren Äußerungen dem
Haushaltsgesetzgeber naturgemäß Orientierungshilfe, die
dieser ohne vertretbare Gründe unbeachtet gelassen hätte,
nicht mehr liefern konnten. Als - nachträgliche -
sachverständige Äußerungen zur Eignung der kreditfinanzierten
Ausgaben in der zeitlichen Perspektive des
Haushaltsgesetzgebers behalten die Stellungnahmen freilich
Gewicht; auch insoweit sind sie jedoch nicht eindeutig. 156 Im Jahresgutachten 2004/05 äußert die Mehrheit
(schon mit Blick auch auf den Nachtragshaushalt 2004)
zunächst "Zweifel" an der Vereinbarkeit der Neuverschuldung
mit Art. 115 GG (Tz. 737, S. 518), bewertet eine
drastische Zurückführung der Nettokreditaufnahme als Gefahr
für die Erholung der inländischen Nachfrage und damit für die
wirtschaftliche Erholung (Tz. 738, S. 518), verneint aber
schließlich die Eignung einer die Ausgaben für Investitionen
übersteigenden Nettokreditaufnahme für das Jahr 2004, da der
überwiegende Teil der Unterbeschäftigung nicht konjunkturell
bedingt und weil das Jahr 2004 nicht durch eine Rezession
gekennzeichnet gewesen sei (Tz. 747, S. 522). Die
Gegenansicht vertritt das Mitglied des Sachverständigenrates
Bofinger (Tz. 819, S. 548). 157 Im Jahresgutachten 2005/06, in dem der
Sachverständige Bofinger die angebotsorientierte
Grundposition der Mehrheit scharf kritisiert (Tz.
322 ff., S. 209 ff., insb. Tz. 336 mit
Kasten 9, S. 220 f.), nimmt der Sachverständigenrat vor
dem Hintergrund des anhängigen Normenkontrollverfahrens
erneut ausführlicher Stellung zum Bundeshaushalt 2004 (Tz.
475 ff., S. 320 ff.). Nach Ansicht der Mehrheit war
nach der Informationslage im Herbst 2003 eine bevorstehende
Verletzung des Teilziels eines hohen Beschäftigungsstandes
nicht evident, aber auch nicht auszuschließen (Tz. 484, S.
327), eine im Jahr 2004 drohende Störung des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts sei "zu bezweifeln". Es
habe "wenig überzeugende Gründe für ein Überschreiten der
Investitionsausgaben durch Nettokreditaufnahme" gegeben (Tz.
487, S. 328). Ein klares Verdikt auch nur der Mehrheit des
Sachverständigenrates zur Neuverschuldung, wie es später zum
Bundeshaushalt 2006 ausgesprochen wurde (Jahresgutachten
2006/07, Tz. 402, S. 307 f.), fehlt für den
Bundeshaushalt 2004. Damit ist zugleich seine Eignung zur
Störungsabwehr im verfassungsrechtlichen Sinn nicht
durchgreifend in Frage gestellt worden (zu den geringeren
Anforderungen bei komplexen wirtschaftspolitischen
Entscheidungen stRspr, vgl. z.B. BVerfGE 103, 293
<307>). 158 b) Die Begründungen zum Nachtragshaushalt 2004
(vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, BTDrucks 15/4020, S.
4 f.; Bericht des Haushaltsausschusses, BTDrucks
15/4139, S. 1 f.) schließen unmittelbar an die
Begründungen zum Haushaltsgesetz 2004 a.F. an und bestätigen
diese. Trotz leichter Konjunkturerholung infolge dynamischer
Auslandsnachfrage hätten sich die Inlandsnachfrage, die
Investitionstätigkeit und der Arbeitsmarkt sogar schlechter
als erwartet entwickelt. In der gegenwärtigen Situation dürfe
die öffentliche Hand nicht durch zusätzliche Sparmaßnahmen
dazu beitragen, die Störung des gesamtwirtschaftlichen
Gleichgewichts noch zu verstärken. Die Erhöhung der
Ermächtigung zur Kreditaufnahme auf 43,7 Mrd. € im
Regierungsentwurf bzw. auf endgültig 43,5 Mrd. €
nach der Beschlussempfehlung des Haushaltsausschusses
(BTDrucks 15/4138) war somit die notwendige Folge der
Aufrechterhaltung des ursprünglichen nachfragepolitischen
Konzepts trotz erheblicher Ausfälle der ursprünglich
veranschlagten Einnahmen (insbesondere Bundesbankgewinn, im
Bundesrat gescheiterte Streichung wesentlicher
Steuervergünstigungen sowie sonstige Steuermindereinnahmen)
sowie Erhöhung von Ausgaben (insbesondere auf dem
Arbeitsmarkt) und teilt deshalb dessen Qualität als eine
nachvollziehbare und vertretbare Entscheidung des
Haushaltsgesetzgebers. 159 Dem kann nicht entgegengehalten werden, die
erst am Ende des Haushaltsjahres (rückwirkend) erweiterten
Ermächtigungen zur Kreditaufnahme hätten nicht der Abwehr
einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts
dienen können, sondern - nach dem Ausnutzen der vorjährigen
Ermächtigungen im laufenden Haushaltsjahr - lediglich dem
"Ansparen" von Kreditermächtigungen für die Zukunft. Trotz
der fundierten Kritik des Bundesrechnungshofs an der
langjährigen Haushaltspraxis der sogenannten
First-in-First-out-Methode, nach der jeweils zuerst von den
ältesten Kreditermächtigungen, also denen des Vorjahres,
Gebrauch gemacht wird, muss deutlich zwischen der Aufstellung
und dem Vollzug des Haushalts unterschieden werden. Die
Aufstellung des Nachtragshaushalts ist an das Gebot des
Haushaltsausgleichs gebunden und dient der notwendigen
parlamentarischen Kontrolle und Legitimation aller Einnahmen
und Ausgaben eines Haushaltsjahres. Der legitime Zweck der
zweijährigen Wirksamkeit einmal erteilter Ermächtigungen zur
Kreditaufnahme gemäß § 18 Abs. 3 BHO ergibt sich primär
aus der möglichen Gefahr für die Handlungsfähigkeit einer
Regierung im laufenden Haushaltsjahr infolge
unvorhergesehener Finanzierungsbedarfe noch vor der möglichen
Verabschiedung eines Nachtragshaushalts. Diesem Zweck
entspräche es, jeweils zuerst die für das laufende
Haushaltsjahr erteilten Kreditermächtigungen auszuschöpfen
und erst im unvorhergesehenen Bedarfsfall von den vorjährigen
Ermächtigungen Gebrauch zu machen. 160 Mit der entgegengesetzten herkömmlichen Praxis
des Haushaltsvollzugs wird sich der Gesetzgeber im
Zusammenhang der Überlegungen zu wirksamen Instrumenten der
Steuerung und Begrenzung staatlicher Verschuldungspolitik zu
befassen haben. Jedenfalls berechtigt oder verpflichtet eine
etwa rechtswidrige Vollzugspraxis nicht zum Verzicht auf
einen ausgeglichenen (Nachtrags-)Haushalt. Nur ergänzend ist
zu berücksichtigen, dass auch die Erkenntnis möglicher
Fehlerhaftigkeit einer über Jahrzehnte von den Regierungen im
Zusammenwirken mit dem Parlament geübten Praxis des
Haushaltsvollzugs nicht ohne Weiteres zur Feststellung der
Verfassungswidrigkeit eines bestimmten Haushaltsgesetzes
führen könnte (vgl. BVerfGE 91, 148 <175>; 113, 348
<367>). Hassemer Broß Osterloh Di Fabio Mellinghoff Lübbe-Wolff Gerhardt Landau Abweichende Meinung der Richter Di Fabio und Mellinghoff zum Urteil des Zweiten Senats vom 9. Juli 2007 - 2 BvF 1/04 - I. 161 Der Senat legt die einschlägige Vorschrift des
Grundgesetzes zur Schuldenbegrenzung des Bundes so aus, dass
sie keine Wirkung zu entfalten vermag. Dies entspricht weder
dem Wortlaut und dem Zweck der Norm noch der Systematik des
Grundgesetzes. 162 Der Senat schließt sich einer gängigen Meinung
an, Art. 115 GG sei in der Fassung der Haushaltsreform
von 1969 eine gesetzgeberische Fehlleistung, weil die Norm
die Verschuldung des Bundes schon mit dem ungeeigneten
Investitionsbegriff zu begrenzen versuche und zudem einer
überholten, der keynesianischen, Wirtschaftstheorie verhaftet
sei, die ohnehin für den Bund auch ihre praktischen
Voraussetzungen verloren habe. Eine solch pointierte
Normkritik ist der Verfassungsrechtsprechung zwar nicht
verwehrt, sie entbindet aber nicht von dem richterlichen
Auftrag, den Sinn und Zweck einer Vorschrift des
Grundgesetzes durch Anwendung auf den Fall zu ermitteln und
zu konkretisieren, vorgebliche Unzulänglichkeiten der Norm
nicht zu beklagen, sondern in den Grenzen methodischer
Auslegung zu überwinden. Eine unkontrollierte Talfahrt
öffentlicher Finanz- und Haushaltswirtschaft kann nicht so
sehr durch rechtspolitische Forderungen nach besseren Bremsen
verlangsamt werden, sondern zuallererst durch die Betätigung
der bereits vorhandenen Bremsen. 163 Der Senat nimmt die richterliche
Kontrolldichte im Hinblick auf die Frage, ob im Jahr 2004
eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts vorlag
oder nicht, noch weiter zurück, als dies der Senat mit seiner
Entscheidung vom 18. April 1989 vorgegeben hat. Diese
dem Gesetzgeber eine ungewöhnlich weite Freiheit lassende
Vertretbarkeitskontrolle scheint notwendig, weil andernfalls
künftig in vergleichbaren Fällen ein Sparen zur
konjunkturellen Unzeit erzwungen würde. Dabei wird der
wirkliche Grund für das haushaltspolitische Dilemma des
Jahres 2004 verfassungsrechtlich ignoriert: Es ist der
exorbitante Schuldensockel des Bundes, der wie ein Klotz am
Bein der Konjunktur und der politischen
Handlungsmöglichkeiten hängt, und der nur dadurch zustande
gekommen ist, dass Art. 115 GG in seinem Sinn und Zweck
über Jahrzehnte missachtet worden ist. 164 Darüber hinaus werden wichtige
Auslegungsansätze der Senatsentscheidung vom 18. April 1989 (BVerfGE 79,
311 ff.) verdrängt. Die notorische Missachtung des mit
dieser Entscheidung klar und deutlich erteilten
Gesetzgebungsauftrags wird nicht etwa sanktioniert, sondern
im Ergebnis entschuldigt und durch einen weit weniger
konkreten Appell zur Verfassungsänderung ersetzt. In einer
Lage, in der der Schuldensockel des Bundes inzwischen weit
über 900 Mrd. € erreicht hat und der Schuldendienst mit
rund 40 Mrd. € pro Jahr den Bundeshaushalt als
zweitgrößter einzelner Ausgabeposten belastet, zieht sich die
Verfassungsrechtsprechung von ihrer Aufgabe zurück, einer
zentralen finanzverfassungsrechtlichen Norm Geltung zu
verschaffen, einer Vorschrift, die unentbehrlich ist, um eine
solide Haushaltswirtschaft des Bundes zu gewährleisten. Dies
ist umso schwerer einsichtig als der Bund inzwischen bei
guter konjunktureller Lage durch Verbreiterung der
Bemessungsgrundlage für die Einkommensteuer und die Erhöhung
der Verbrauchsteuern sein Finanzaufkommen erheblich steigert,
ohne dass bislang die aufgelaufenen Bundesschulden getilgt
werden. 165 Dem Bundesgesetzgeber hätte von Verfassungs
wegen stattdessen gemäß § 35 BVerfGG aufgeben werden
müssen, unter Einhaltung einer vom Senat gesetzten Frist
nunmehr endlich den Investitionsbegriff nach allgemeinen
Vorgaben zu konkretisieren und ein Konzept zum Abbau des
Schuldensockels und zur Vorsorge für absehbare
Tragfähigkeitslücken im Bundeshaushalt vorzulegen. Der Senat
hat es weiter versäumt, die Pflicht des Haushaltsgesetzgebers
zu konkretisieren, in konjunkturell günstigen Phasen den
Schuldensockel zu verringern und - jedenfalls für die
Zukunft - seine Rückkehr zu einer dem Zweck einer
Begrenzungs- und Ausnahmevorschrift entsprechenden
Kontrolldichte anzukündigen. II. 166 1. Es ist unzutreffend, die 1967 erfolgte
Einfügung des Art. 109 Abs. 2 in das Grundgesetz
und die Neufassung des Art. 115 GG durch die
Finanzreform 1969 als eine Aufweichung der bis dahin
bestehenden Kreditfinanzierungsgrenzen des Grundgesetzes zu
verstehen. Mit der Einführung von Art. 109 Abs. 2
GG sollte eine grundsätzlich auf Solidität und Nachhaltigkeit
verpflichtete staatliche Haushalts- und Finanzwirtschaft auch
auf eine antizyklische Steuerung des Konjunkturverlaufs
ausgerichtet werden (vgl. BVerfGE 79, 311
<331 f.>; Siekmann, in: Sachs <Hrsg.>,
Grundgesetz Kommentar, 3. Aufl. 2003, Art. 109
Rn. 12). Diesem Ziel dienend, wurde das
Kreditbegrenzungsgebot des Art. 115 GG sodann angepasst.
Von entscheidender Bedeutung war es dabei, die Haushalts- und
Finanzwirtschaft des Bundes aus dem engen Korsett der
Annuität und der Objektorientierung herauszuführen und es zu
ermöglichen, über mehrjährige Zeiträume hinweg unter
Beachtung der konjunkturellen Entwicklung mittelfristig
angelegte Wirtschafts- und Fiskalpolitik zu betreiben (vgl.
BVerfGE 79, 311 <331>). 167 a) Dabei sollte nicht eine Schuldenbremse
gelockert oder eine unsolide, nicht länger nachhaltige
Haushaltswirtschaft verfassungsrechtlich erlaubt werden,
sondern eine Vorgabe für Inhalt und Richtung der
Budgetentscheidungen des Bundes vorgegeben werden, die auch
die Wirkungen der finanzpolitischen Entscheidungen des
Staates auf die Volkswirtschaft in Rechnung stellt, und zwar
ohne deshalb auf eine solide Haushaltswirtschaft zu
verzichten. Kreditaufnahme und Kreditrückführung sollten
stärker situationsbezogen sein, die Auswirkungen
haushaltspolitischer Entscheidungen auf das
gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht (Art. 109
Abs. 2 GG) in Rechnung gestellt werden. 168 Während wirtschaftlicher Normallagen ist
danach die Kreditaufnahme des Bundes nach
finanzwirtschaftlichen Erwägungen bis höchstens der Summe der
Ausgaben für Investitionen begrenzt (Regelgrenze). Diese
bedeutsame Regelgrenze wird noch ohne den Blick auf das
gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht gezogen, denn dieses ist
bei aller politischen Bedeutung der Auswirkungen zunächst nur
ein Sekundärzweck im Bestreben der Verfassung, eine solide
Haushaltswirtschaft zu gewährleisten, die grundsätzlich die
Ausgaben aus den laufenden regulären Einnahmen deckt. Es ist
zumindest irreführend, wenn die Vorschrift des Art. 110
Abs. 1 Satz 2 GG, wonach der Haushaltsplan in
Einnahme und Ausgabe auszugleichen ist, so interpretiert
wird, als sei dies rein formal buchungstechnisch und
keineswegs als materielles Leitbild des finanz- und
haushaltswirtschaftlichen Abschnitts des Grundgesetzes zu
verstehen. Richtig ist, dass Art. 110 Abs. 1
Satz 2 GG nicht isoliert so verstanden werden darf, als
schreibe er strikt vor, dass Ausgaben nur aus regulären,
nichtkreditfinanzierten Einnahmen gedeckt werden müssten;
denn sonst wäre Art. 115 GG nicht verständlich. Sieht
man aber beide Vorschriften im systematischen Zusammenhang,
so wird deutlich, dass das Grundgesetz vom herrschenden
Leitbild eines auch materiell ausgeglichenen, das heißt von
einem soliden Bundeshaushalt ausgeht und nur stufenweise und
kontrolliert Ausnahmen davon zulässt. Der durch
Haushaltsgesetz festgestellte Haushaltsplan wird als
Gesamtprogramm für die staatliche Wirtschaftsführung während
der Etatperiode bezeichnet (vgl. BVerfGE 79, 311
<329>). 169 Bund und Länder sind zwar keine
Wirtschaftsunternehmen, aber sie stehen als politische
Gemeinschaften nicht außerhalb wirtschaftlicher
Rationalitätserwägungen. Der Staat ist zwar aus Rechtsgründen
von der übrigen Gesellschaft gesondert, nicht zuletzt um der
Freiheit der Bürger willen, aber der demokratische Staat
steht zugleich in der Gesellschaft, kann sich deshalb auch
den wirtschaftlichen Gesetzmäßigkeiten nicht entziehen. Die
deutsche Verfassungstradition geht bereits seit der
Paulskirchenverfassung von 1849 davon aus, dass der
staatliche Haushalt solide in seinem Gleichgewicht von
regulären Einnahmen und Ausgaben sein muss und nur in
außerordentlichen Fällen aus Krediten finanziert werden darf
(§ 51 Paulskirchenverfassung; Art. 73
Reichsverfassung 1871; Art. 87 Weimarer Reichsverfassung
1919). Es lässt sich weder für die Ursprungsfassung des
Art. 115 GG von 1949 noch für die der geltenden Fassung
zugrunde liegenden Änderung von 1969 feststellen, dass mit
dem Grundsatz eines soliden, materiell ausgeglichenen
Haushalts gebrochen werden sollte. Wenn dieser Grundsatz aber
verfassungskräftig gilt, müssen die vom Grundgesetz
zugelassenen Ausnahmen davon so ausgelegt werden, dass der
Grundsatz solider Haushaltswirtschaft nicht verletzt oder gar
seinerseits zur Ausnahme oder zu einem nicht mehr
erreichbaren politischen Fernziel wird. 170 b) Die erste durch Art. 115 Abs. 1
Satz 2, 1. Halbsatz GG vorgesehene "Ausnahme" vom
Grundsatz eines in seinen Ausgaben durch reguläre,
nichtkreditfinanzierte Einnahmen ausgeglichenen Haushalts
folgt in seinem Regelungszweck der wirtschaftlichen Einsicht,
dass nicht jeder Kredit für eine solide und nachhaltige
Haushaltswirtschaft schädlich ist. Im Grunde ist die
Kreditfinanzierung von entsprechenden Investitionen keine
Ausnahme, sondern ein besonderer Fall der Einhaltung des
Verfassungsgebots, nur einen soliden, ausgeglichenen Haushalt
zu verabschieden. Damit diese Erwartung nicht unterlaufen
wird, ist allerdings ein enger Investitionsbegriff vom Sinn
und Zweck der Vorschrift verlangt. Wenn mit Krediten die
Ertragskraft zumindest mittel- oder langfristig gesteigert
werden kann, handelt es sich um eine nach wirtschaftlichen
Maßstäben vernünftige, Handlungsmöglichkeiten erweiternde
Kreditaufnahme. Wenn dagegen der Kredit für den
nichtinvestiven Konsum ausgegeben wird, tritt der
gegenteilige Effekt ein: auf mittlere und längere Sicht
schrumpfen die Handlungsmöglichkeiten. Mit der Bindung der
Kreditobergrenze an die Investitionen wird eine sinnvolle
Begrenzung vorgenommen, wenn der Investitionsbegriff nicht
seiner wirtschaftlichen Rationalität entkleidet und als
politischer Investitionsbegriff uminterpretiert wird. 171 Politisch gesehen erscheint alles als eine
Investition, was der Stabilität und Ordnung des politischen
Systems dient, das Gehalt von Polizeibeamten oder Lehrern
zählt dazu ebenso wie die Flankierung des Arbeitsmarktes, im
Grunde jede politisch sinnvoll erscheinende Ausgabe. Es liegt
auf der Hand, dass ein solch uferloser Investitionsbegriff
von einer Begrenzungsnorm wie Art. 115 GG nicht gemeint
sein kann. Weil die Investitionsgrenze des Art. 115
Abs. 1 Satz 2, 1. Halbsatz GG noch eine
gleichsam staatsinterne Wirtschaftlichkeitsbetrachtung ohne
maßgeblichen Blick auf das gesamtwirtschaftliche
Gleichgewicht verlangt, wäre es allerdings auch zu weit
gefasst, wenn man den Investitionsbegriff auf den
Gesamtzusammenhang der deutschen Volkswirtschaft bezöge.
Vielmehr liegt es nahe, als Investitionen wertsteigernde
Maßnahmen im Vermögen des Bundes zu verstehen (z.B. Erwerb
von Grundstücken, Baumaßnahmen mit werterhaltender oder
wertsteigernder Wirkung, Unternehmensbeteiligungen,
Kapitalanlagen) und demgemäß auch den Wertverzehr
(Abschreibungen) und die Vermögensveräußerungen im Haushalt
entsprechend als negative Investitionen zu
berücksichtigen. 172 Das Bundesverfassungsgericht ist an dieser
Stelle schon in der Entscheidung vom 18. April 1989 eine
verbindliche Auslegung schuldig geblieben, weil es im
Vertrauen auf den gegenseitigen Respekt unter
Verfassungsorganen und im Hinblick auf den hohen Stellenwert
des Budgetrechts des Parlaments dem Bundesgesetzgeber
überlassen hat, den Investitionsbegriff selbst zu
konkretisieren, aber so, dass der verfassungsrechtliche Zweck
der Schuldenbegrenzung unter dem Grundsatz einer soliden
Haushaltswirtschaft auch tatsächlich erreicht wird (vgl.
BVerfGE 79, 311 <352 ff.>). Dieses Vertrauen wurde
allerdings enttäuscht, weil der Bundesgesetzgeber nur den bis
dahin geltenden Investitionsbegriff nach dem Gruppierungsplan
in § 10 Abs. 3 Nr. 2 Satz 2 HGrG und
§ 13 Abs. 3 Nr. 2 Satz 2 BHO für die
Haushalte des Bundes und der Länder festgeschrieben und damit
lediglich pro forma den vom Gericht als "dringlich"
bezeichneten Konkretisierungsauftrag erfüllt, und ergo ihn
maßstäblich missachtet hat (vgl. Wendt, in: v.
Mangoldt/Klein/Starck, Bonner Grundgesetz, 4. Aufl. 2001,
Art. 115 Rn. 39). Es ist demnach überfällig, dass
das Bundesverfassungsgericht nunmehr selbst den
Investitionsbegriff auslegt, weil ansonsten Art. 115 GG
schon an dieser Stelle um seinen Begrenzungssinn gebracht
wird – und zwar nicht durch eine Fehlleistung des
Verfassungstextes von 1969, sondern durch die verweigerte
Konkretisierungsleistung des Gesetzgebers. 173 c) Die eigentliche Ausnahme vom Gebot eines
ausgeglichenen Haushalts ohne Kreditfinanzierung sieht der
2. Halbsatz von Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG
vor. Nach dem Wortlaut sowie ihrem Sinn und Zweck lässt diese
Regelung keinen Zweifel daran, dass sie nur für eng begrenzte
Ausnahmesituationen gilt. Ausnahmeweise können danach die
Einnahmen aus Krediten die Summe der im Haushaltsplan
veranschlagten Investitionen "zur Abwehr einer Störung des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts" überschreiten. Schon
das Wort "Abwehr" macht die situative Singularität deutlich,
weil Parallelen zur "Gefahrenabwehr" dem verfassungsändernden
Gesetzgeber bewusst sein mussten. Die strikte Formulierung
"Ausnahmen sind nur zulässig" ist für das Grundgesetz nicht
anders als sonst in der Sprache des Gesetzes ein
unübersehbares Signal dafür, dass strenge Maßstäbe gelten
sollen. 174 Das bedeutet auch, dass die Prüfung des
Bundesverfassungsgerichts im Rahmen der Normenkontrolle dem
entsprechen muss, und allenfalls bei der konkreten
Beurteilung der gesamtwirtschaftlichen Lage und bei der
Kontrolle der Eignung der Kreditaufnahme zur Abwehr einer
Störung dem Gesetzgeber einen Spielraum einräumen darf, was
aber zumindest eine dokumentierte Informationsgrundlage,
nachvollziehbares Einschätzen und Abwägen, und dann auch
einen kritischen Nachvollzug durch das Gericht unter
Berücksichtigung der bisherigen Staatspraxis erfordert. 175 Der Sinn und Zweck des Art. 115
Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz GG erlaubt es somit
nicht, dem Bundesgesetzgeber hinter einer nahezu völlig
ausgedünnten Kontrollfassade im Ergebnis Pleinpouvoir zu
geben. Man darf zudem nicht unberücksichtigt lassen, in
welchem politischen Zusammenhang die Grundgesetzänderungen
des Art. 109 Abs. 2 im Jahr 1967 und die des
Art. 115 im Jahr 1969 standen. Die Regierung Erhard war
nach der für sie erfolgreichen Bundestagswahl vom 19.
September 1965 auch deshalb gescheitert, weil sie auf
konjunkturelle und strukturelle Krisensymptome wie etwa die
Krise im Ruhrbergbau mit einem deutlichen Sparprogramm und
Forderungen nach Erhöhung der Wochenarbeitszeit reagierte und
ein unpopuläres Haushaltssicherungsgesetz mit
Steuererhöhungen beschlossen hatte, das im Oktober 1966 von
dem Koalitionspartner FDP nicht mehr mitgetragen wurde. Die
darauf folgende Große Koalition unter Bundeskanzler
Kiesinger, die die hier maßgeblichen Verfassungsänderungen
durchgesetzt hat, wollte ausweislich der Regierungserklärung
den Bundeshaushaushalt - der zuvor als Anlass für die
Regierungskrise eine Deckungslücke von 4 Mrd. DM
aufgewiesen hatte - sanieren und dabei aber zugleich
(und anders als die abgelöste Regierung) im Hinblick auf die
sich deutlicher abzeichnende Rezession der Jahre 1966/1967
eine antizyklische Politik verfolgen (zu diesem Regierungs-
und Positionswechsel: Heinrich August Winkler, Der lange Weg
nach Westen, Bd. II, S. 233, 237, 242 f.). 176 In einer aus heutiger Sicht wohl damals
gegebenen Überzeichnung der konjunkturellen Krise wollte man
jeder Parallele zur Weimarer Entwicklung vorbeugen, für deren
Endphase der Brüningschen prozyklischen Sparpolitik eine
Mitverantwortung für den Weg in die Diktatur zugesprochen
wurde. Dies macht aber auch deutlich, wie sehr man für die
Rechtfertigung einer stärkeren Bundesverschuldung in
exzeptionellen historischen Kategorien dachte und keineswegs
dem Grunde nach geneigt war, den Pfad einer soliden
Haushaltspolitik zu verlassen. Denn neben der Sorge um eine
womöglich fatale prozyklische Wirtschafts- und Fiskalpolitik
stand mit gleichem Gewicht die Sorge um Risiken für die
Währungsstabilität, die durch eine unsolide und nicht
nachhaltige staatliche Haushaltswirtschaft hervorgerufen
werden, eine Sorge, die ebenfalls ihre Ursachen in der
deutschen Geschichte des 20. Jahrhunderts findet. 177 2. Der strikte Wortlaut des Art. 115
Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz GG war danach kein
Zufall und keine bloße Symbolik, er war ernst gemeint:
Ausnahme von der Kreditbegrenzung durch echte Investitionen
nur in den seltenen Fällen einer tatsächlichen Rezession, die
antizyklisches Verhalten des Staates geradezu erzwingt und
sodann diesem Konzept getreu, die Rückführung des
Schuldensockels in der Phase der konjunkturellen Erholung.
Die Begrenzung, die zuvor über die traditionelle
Tatbestandsfassung des "außerordentlichen Bedarfs" erfolgte,
wird damit nicht aufgegeben, sondern zeitlich gedehnt und
sachlich an konjunkturelle Ziele gebunden (BVerfGE 79, 311
<333>). 178 Dieses einleuchtende Regelungskonzept wurde
zunächst auch in der Bewältigung der Rezession der Jahre
1966/1967 beinah exakt eingehalten (Wissenschaftlicher Beirat
beim Bundesministerium der Finanzen, Gutachten zu den
Problemen einer Verringerung der öffentlichen
Netto-Neuverschuldung, 1984, S. 4). In der
Aufschwungperiode von 1968 bis 1970 wurde tatsächlich die
Kreditmenge konzeptionsgerecht und verfassungsgemäß
zurückgeführt. 179 Danach allerdings schwand - und zwar bis
zum heutigen Tage - die Bereitschaft, konzeptionsgerecht
mit der neuen Verschuldensregel umzugehen. Seit der Planungs-
und Steuerungseuphorie der siebziger Jahre wurden die
Staatsaktivitäten ohne zwingende gesamtwirtschaftliche Gründe
immer weiter ausgedehnt und immer deutlicher neue
Sozialleistungen über eine stärkere Staatsverschuldung
finanziert (Karl-Heinrich Hansmeyer, Ursachen des Wandels in
der Budgetpolitik, in: Karl Häuser <Hrsg.>,
Budgetpolitik im Wandel, 1986, S. 11 ff.). Diese
Praxis war und ist gemessen an Art. 115, Art. 110
Abs. 1 Satz 2, Art. 109 Abs. 2 und
Abs. 4 GG verfassungswidrig. Der Gesetzgeber ist seiner
Aufgabe, mit einer situations- und konjunkturadäquaten
Verschuldensgrenze verantwortlich und verfassungsgemäß
umzugehen, nicht gerecht geworden. Wird in dieser Lage das
Bundesverfassungsgericht angerufen, hat es die Verletzung der
in der Verfassung normierten Grenzen der Staatsverschuldung
festzustellen und die Einhaltung der geltenden zentralen
Verfassungsvorschriften für eine solide und nachhaltige
Haushaltswirtschaft des Bundes sicherzustellen, auch mit
Maßgaben, Übergangsregelungen und Fristsetzungen im Sinne des
§ 35 BVerfGG. 180 Nicht eine weitere Reduzierung der
Verfassungskontrolle entspricht dem Wortlaut, Sinn und Zweck
sowie dem Willen des historischen verfassungsändernden
Gesetzgebers, sondern die Überprüfung der
Tatbestandsvoraussetzungen einer Ausnahmevorschrift. In
diesem Zusammenhang hätte der Senat auch zu prüfen gehabt,
mit welchen vom Gericht verbindlich gemachten Maßgaben die
Rückkehr zu einer ausgeglichenen Haushaltswirtschaft und die
allmähliche Rückführung des Schuldensockels bei guter
konjunktureller Lage sichergestellt werden kann, damit die
Haushaltswirtschaft des Bundes wieder verfassungsgemäß
wird. 181 Das damals neu tarierte Normensystem aus
Art. 115 und Art. 109 GG verpflichtet den
Haushaltsgesetzgeber und das zur Kontrolle berufene
Bundesverfassungsgericht, sich der gewollten zeitlichen (über
die jeweilige Jährlichkeit hinausreichende) und sachlichen
(unter Beachtung der konjunkturellen Entwicklung) Dehnung des
Beurteilungszeitraums anzupassen. Weder Gesetzgeber noch
Verfassungsgericht dürfen den Maßstab der Jährlichkeit
isoliert anlegen und die Augen verschließen vor der
Entwicklung des Schuldenstandes und der Tragfähigkeitslücken,
die durch die Verschuldungspolitik entstehen oder vergrößert
werden. Daraus folgt, dass bei guter konjunktureller
Entwicklung der Haushaltsgesetzgeber, der einen
Schuldensockel aus konjunkturschwächeren Zeiträumen
angesammelt hat, diesen von Verfassungs wegen abbauen oder
dafür Rücklagen bilden muss, nicht nur weil er andernfalls
sich das Instrument zur Erhaltung des gesamtwirtschaftlichen
Gleichgewichts für die Zukunft verbaut, sondern auch weil
alles andere dem Sinn des Vorschriftenkomplexes zuwiderlaufen
würde. 182 Das Bundesverfassungsgericht hat bereits in
seiner Entscheidung vom 18. April 1989 auf den zur
Kreditermächtigung gegenläufigen Gehalt des Art. 115 GG
im Fall wirtschaftlicher Normallagen ohne Störungshintergrund
hingewiesen. Danach kann es von Verfassungs wegen nicht nur
notwendig sein, die Kreditaufnahme geringer zu halten als die
Summe der Investitionen es erlaubt, sondern es kann darüber
hinaus geboten sein, "eine im gesamtwirtschaftlichen
Interesse eingegangene erhebliche Verschuldung"
zurückzuführen (BVerfGE 79, 311 <334>), also teilweise
oder ganz aus den laufenden, nichtkreditfinanzierten
Einnahmen zu tilgen. III. 183 Die mündliche Verhandlung hat ergeben, dass es
gemessen an den klassischen vier Parametern zur Erhaltung
eines gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts im Jahr 2004
keine ausreichenden Anhaltspunkte für eine Störung im Sinne
des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG gegeben hat. 184 Zur Konkretisierung des gesamtwirtschaftlichen
Gleichgewichts wird üblicherweise auf die Teilziele des
§ 1 Satz 2 des Gesetzes zur Förderung der
Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft vom 8. Juni 1967
(BGBl I S. 582 – Stabilitätsgesetz) zurückgegriffen
(vgl. BVerfGE 79, 311 <338 f.>). Die
Senatsmehrheit stützt sich entscheidend auf die beiden
Teilziele hoher Beschäftigungsstand sowie stetiges und
angemessenes Wirtschaftswachstum; die Teilziele
außenwirtschaftliches Gleichgewicht und Stabilität des
Preisniveaus waren unstreitig erfüllt (Jahresgutachten des
Sachverständigenrats 2005/2006, Tz. 480). 185 Die Senatsmehrheit hält insbesondere die
prospektive Feststellung der Bundesregierung (BTDrucks
15/1500, S. 13) für vertretbar, es werde jedenfalls auch
im Jahr 2004 kein Wachstum erreicht, das ausreiche,
Beschäftigung aufzubauen. Damit beschränkt sich die
Senatsmehrheit auf eine selektive Ergebniskontrolle. Die
Grundlagen dieser Einschätzung greift der Sachverständigenrat
in seinem Jahresgutachten 2005/2006 aus der Perspektive ex
ante detailliert an (Tz. 475-487). 186 Wer das Kriterium des Beschäftigungsstands
undifferenziert zum maßgeblichen Kriterium für die
Feststellung einer gesamtwirtschaftlichen Störungslage macht,
bringt Art. 115 GG um seine maßgebliche Wirkung, die
Kreditaufnahme des Bundes zu begrenzen. Der
Sachverständigenrat weist darauf hin, dass die
Arbeitslosigkeit seit mehreren Jahrzehnten hoch sei. Auch
werde nicht beachtet, dass dieses stabile
Beschäftigungsproblem ein Gleichgewichtsphänomen darstelle,
das nur durch Veränderungen des institutionellen Rahmens
beeinflusst werden könne (Tz. 478). Auf Grundlage der
damaligen Prognose des Sachverständigenrats sei dagegen für
2004 zu erwarten gewesen, dass die konjunkturell verursachte
Arbeitslosigkeit eher zurückgehe (Tz. 482). Im Hinblick
auf das Teilziel des angemessenen und stetigen
Wirtschaftswachstums weist der Sachverständigenrat darauf
hin, dass dies anhand der prognostizierten relativen
Output-Lücke zu beurteilen sei. Nach der damaligen
Ratsprognose sei auf dieser Grundlage keine bevorstehende
Störung zu erkennen gewesen (Tz. 481). 187 Die Senatsmehrheit prüft nicht, ob der
Haushaltsgesetzgeber dargelegt hat, dass seine Einschätzung
überhaupt auf sachverständiger ökonomischer Beratung fußt.
Der Haushaltsausschuss nahm kaum Bezug auf das
zwischenzeitlich veröffentlichte Jahresgutachten des
Sachverständigenrats. Er erwähnte den Sachverständigenrat nur
einseitig, um seine Einschätzung zu untermauern, der Anstieg
des Bruttoinlandsprodukts (BIP) genüge nicht, um in
nennenswertem Umfang Beschäftigung aufzubauen (BTDrucks
15/1923, S. 25). 188 Die Sachverständigen Rürup und Blankart haben in der mündlichen
Verhandlung übereinstimmend ausgeführt, dass Schwächen im
Beschäftigungsniveau vor allem struktureller und nur zu
1,6 % der insgesamt 9,3 % betragenden
Arbeitslosigkeit konjunktureller Art waren (Blankart,
Gutachterliche Stellungnahme vom 8. Februar 2007,
S. 3). Auch die im Jahr 2003 für 2004 prognostizierte
Wachstumsschwäche war nicht derart konjunkturell ausgeprägt,
dass eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts
ohne weiteres daraus begründet werden könnte, weshalb der
gesamtwirtschaftlichen Entwicklung für den Bundeshaushalt
2004 zu dem Ergebnis gekommen ist, "dass zum damaligen
Zeitpunkt das Vorliegen einer Störung des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in hohem Maße
zweifelhaft war" (Stellungnahme des Sachverständigen Rürup
vom 11. Februar 2007, S. 7). Auch die Eignung des
Mittels der vorgezogenen Steuerreform, die beim Erlass des
Stammgesetzes zum Bundeshaushalt 2004 und der Höhe seiner
Kreditermächtigungen im Vordergrund stand, um einen
konjunkturbelebenden Effekt zu erzeugen, wird vom
Sachverständigen Rürup schon aus grundsätzlichen Erwägungen
heraus bezweifelt. 189 Offen gelassen wird von der Mehrheit des
Senats, wie der Investitionsbegriff zu verstehen ist, da
gesichert sei, dass die Investitionsgrenze des Art. 115
Abs. 1 Satz 2, 1. Halbsatz GG überschritten
ist. Dies zeigt nicht nur, wie grobmaschig geprüft wird, ob
die Kredite überhaupt die Störung beseitigen konnten. Es
fehlt auch die Bereitschaft, die geltende Begrenzung
verfassungsrechtlich so auszulegen, dass sie ihrem Sinn und
Zweck als rationale Begrenzung der Bundesverschuldung künftig
zu entsprechen vermag. Die vom Gesetzgeber trotz
entsprechender Aufforderung des Gerichts seit mehr als 15
Jahren versäumte Konkretisierung des Investitionsbegriffs
hätte schon deshalb nicht offen bleiben dürfen, weil auch für
den Bundeshaushalt 2004 je nach Investitionsbegriff ein
geringerer oder höherer Kreditwert auf seine Geeignetheit zur
Störungsabwehr hin zu überprüfen ist. Nur wenn auch jede
Investition definitorisch jede Störungslage beseitigen
könnte, wäre die genaue Definition des Investitionsbegriffs
unerheblich. Dies behauptet jedoch auch die Senatsmehrheit
nicht. Dadurch ist es von vorneherein unmöglich, verlässlich
zu prüfen, ob plausibel dargelegt ist, dass die Kredite nach
Art. 115 Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz GG
die Störung beseitigen können. 190 Zur Frage, ob diese Kredite zur Störungsabwehr
geeignet sind, lässt die Senatsmehrheit genügen, dass der
Sachverständigenrat in seinem Jahresgutachten 2003/2004
ausführt, die Steuersenkung werde einen konjunkturellen
Impuls auslösen, aber dieser Impuls werde gering sein. Der
Sachverständigenrat bewertet jedoch die Nachteile dieser
Maßnahme höher als deren Vorteile (Tz. 397 f.).
Angesichts der massiven Zweifel, die der Sachverständigenrat
zusätzlich anführt, kann es nicht angehen, derart geringe
Anforderungen an die Darlegungen der Geeignetheit zu stellen.
Würde die Geeignetheit einer Gesamtmaßnahme im Einzelnen an
streng ökonomischen Kriterien gemessen, so kann der Anteil
der gerechtfertigten Kreditsumme gering ausfallen (vgl. als
Beispiel die strenge Prüfung der stabilisierungspolitischen
Vorhaben im Haushalt 2006 im Jahresgutachten des
Sachverständigenrats 2006/2007, Tz. 401). 191 Ihre geringen Anforderungen rechtfertigt die
Senatsmehrheit damit, dem Haushaltsgesetzgeber stehe es zu,
die Vor- und Nachteile kurz- und langfristiger Folgen anders
abzuwägen als der Sachverständigenrat. Sie prüft aber nicht
- entgegen ihrem eigenen Maßstab -, ob der
Haushaltsgesetzgeber auf Grundlage der
wirtschaftswissenschaftlichen Erkenntnisse die Vor- und
Nachteile kurz- und langfristiger Folgen auch tatsächlich
abgewogen hat. Schon aus politischen Gründen sind der
Gesetzentwurf der Bundesregierung und der Finanzplan des
Bundes so gefasst, dass nur positiv herausgestellt wird,
welche eigenen Anstrengungen zum Abbau der
Nettokreditaufnahme unternommen werden, verbunden mit einem
langfristigen Ausblick auf einen Abbau des Defizits (BTDrucks
15/1500, S. 14 und BTDrucks 15/1501, S. 5-10). Die
Nachteile der Schuldenpolitik werden als Meinung der
oppositionellen Fraktionen im Bericht des
Haushaltsausschusses lediglich wiedergegeben (BTDrucks
15/1923, S. 26), ohne weiter diskutiert zu werden. Auch
die kritische Einschätzung der Sachverständigen wird nicht in
eine Abwägung eingestellt. Insgesamt sind in den Materialien
keine Elemente des Abwägens, keine Darstellung von Für und
Wider, zu finden. Auch hier beschränkt sich die
Senatsmehrheit - entgegen ihrem eigenen Anspruch -
auf eine reine Ergebniskontrolle. 192 Noch deutlicher wird diese Selbstbeschränkung
bei der Prüfung des Nachtragshaushaltsgesetzes. Die
Senatsmehrheit vollzieht hier gar nicht mehr nach, ob die
erhöhte Kreditaufnahme im Nachtragshaushalt zur Beseitigung
der Störung bestimmt und geeignet ist. Dass die Kredite die
Investitionen nach dem Nachtragshaushalt um 18,9 Mrd. €
überstiegen (vgl. auch Jahresgutachten des
Sachverständigenrats 2005/2006, Tz. 475), nimmt die
Senatsmehrheit nicht zum Ausgangspunkt (dies wird nur im
wiedergegebenen Vortrag der Antragsteller erwähnt). Wenn man
angesichts des ursprünglichen Willens des
Haushaltsgesetzgebers davon ausgeht, dass mit den Krediten
das Vorziehen der Steuerreform abgefedert werden sollte, so
wäre zu prüfen gewesen, ob dies wenigstens nachvollziehbar
bleibt. Da aber zum Zeitpunkt des Nachtragshaushalts nach den
Feststellungen des Urteils mit Steuerausfällen in Höhe von
11,1 Mrd. € gerechnet wurde, übersteigen die
veranschlagten Kredite diesen Zweck. Außerdem bleibt
ungeklärt, inwiefern der Ausgleich aller Steuerausfälle
geeignet sein konnte, um eine gesamtwirtschaftliche Störung
zu beseitigen. An diesem Punkt verliert die
verfassungsrechtliche Prüfung den Begrenzungsauftrag von
Art. 115 GG vollends aus den Augen: Die Senatsmehrheit
kapituliert vor den politisch herbeigeführten Gegebenheiten.
Sie fragt nicht mehr ausgehend von der Höhe der
Investitionen, ob eine höhere Kreditaufnahme gerechtfertigt
werden kann. Sondern sie lässt es genügen, wenn bei einer
Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts die
Kreditaufnahme durch den Nachtragshaushalt dazu geeignet ist,
den Haushalt gemäß Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG
auszugleichen. Das wird sie bei Krediten in jeder beliebigen
Höhe bejahen können, soweit der Haushaltsgesetzgeber mehr
ausgibt als er eingenommen hat. 193 Unausgesprochen liegt dem die Furcht zugrunde,
das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht zusätzlich dadurch zu
stören, dass die Fehlbeträge nicht oder nur verbunden mit
erheblichen Einschnitten bei den Ausgaben ausgeglichen werden
können. Dabei wird nicht gefragt, wo und zu welchem Zeitpunkt
der Haushaltsgesetzgeber noch hätte sparen können und müssen,
ohne das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht noch weiter zu
gefährden. Es wird auch nicht nach den ursprünglichen - und
künftig vermeidbaren - Fehlern gesucht: So wäre zu fordern
gewesen, dass von Anfang an eine vorsichtigere Schätzung bzw.
grundsätzlich ein Abschlag zu berücksichtigen sind, um
Fehlprognosen zu vermeiden, oder dass zu Beginn des
Haushaltsjahres Vorsorge getroffen wird, um nicht zu
rechtfertigende Kredite zu verhindern. Denn dieser
Nachtragshaushalt mit einer Neuverschuldung von über 40
Mrd. € war bereits bei Aufstellung des ursprünglichen
Haushalts absehbar (vgl. Auffassung der FDP-Fraktion im
Bericht des Haushaltsausschusses BTDrucks 15/1923,
S. 26). 194 Ein Nachtragshaushalt als offene Schleuse für
jedwede Kredithöhe schlägt auch auf das Haushaltsgesetz zu
Beginn des Haushaltsjahres zurück: Wenn durch den
Nachtragshaushalt unkontrolliert weitere Kredite aufgenommen
werden können, dann ist es weitgehend unnötig, das
Haushaltsgesetz in seiner ursprünglichen Fassung zu Beginn
des Haushaltsjahres genau zu prüfen. So wird auch von den
wirtschaftswissenschaftlichen Experten bemängelt, die
Ausnahmeregel des Art. 115 GG böte - in ihrer
gegenwärtigen Auslegung - weder rechtlich noch faktisch
eine Obergrenze (Stellungnahme des Bundesrechnungshofs,
S. 13 f., Jahresgutachten des Sachverständigenrats
2006/2007, Tz. 403). Es spiele in der Haushaltspraxis
keine Rolle, in welchem Umfang die Regelkreditgrenze
überschritten werde. Dementsprechend fehlten dazu auch
Ausführungen in den Begründungen der Haushaltsgesetze
(Stellungnahme des Bundesrechnungshofs, S. 14). 195 Der Haushaltsgesetzgeber legt auch nicht dar,
ob die erhöhte Kreditermächtigung im Nachtragshaushalt
tatsächlich für diesen Haushalt genutzt oder für den
folgenden Haushalt nach der first-in-first-out-Methode
angespart werden sollte. Durch diese Restkreditermächtigungen
wird nicht nur die Kontrolle des Einsatzes und der
Geeignetheit der Kredite oberhalb der Investitionsgrenze
unterlaufen, sondern auch die Notwendigkeit, einen
Nachtragshaushalt vorzulegen (vgl. Jahresgutachten des
Sachverständigenrats 2006/2007, Tz. 403) IV. 196 Würde man danach eine die Störung des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts für das Jahr 2004
sowohl beim Erlass des Haushaltsgesetzes 2004 wie beim Erlass
des Nachtragshaushaltsgesetzes 2004 bzw. die Geeignetheit der
Kredite zur Abwehr einer Störungslage verneinen, so hätte
dies zur Folge, dass sich die angegriffenen Haushaltsgesetze
als verfassungswidrig erwiesen, weil sie unter
Berücksichtigung des Nachtragshaushalts die Summe der
Investitionen um rund 100 % übersteigen. Im
Haushaltsvollzug betrug die Nettokreditaufnahme des Bundes
für das Jahr 2004 letztlich 39,5 Mrd. €, während
die Kreditgrenze der veranschlagten Investitionsausgaben bei
22,4 Mrd. € lag (Stellungnahme des Bundesrechnungshofs
vom 5. Februar 2007, S. 7). Legt man aus dieser Sicht
ein rechtmäßiges Alternativverhalten zugrunde, so hätte
allerdings der Bund im Jahr 2004 ein Defizit von 17,1
Mrd. € entweder durch Minderausgaben oder durch
Mehreinnahmen ausgleichen müssen. 197 Dazu hat jedoch der Sachverständige Rürup in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass
der Entzug einer derartig hohen Summe durch
Leistungskürzungen oder Steuererhöhungen die Nachfrage in
Deutschland zu stark getroffen und damit die Kräfte
geschwächt hätte, die bereits auf einen konjunkturellen
Aufschwung hindeuteten. Zugleich hat er aber auch eingeräumt,
dass die hohe Nettokreditaufnahme und der damit wiederum
deutlich erhöhte hohe Schuldensockel seinerseits
mittelfristig eine Wachstumsbremse sei. 198 Ein solches Argument ist aber für die
Verfassungskontrolle nur dann maßgeblich, wenn die Störung
des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts bereits feststeht,
es kann diese Lage nicht erst begründen. Außerhalb von
Störungslagen genießt der Grundsatz einer soliden
ausgeglichenen Haushaltswirtschaft Vorrang, weil Bund und
Länder den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen
Gleichgewichts (Art. 109 Abs. 2 GG) außerhalb der
besonderen Ermächtigung des Art. 115 Abs. 1
Satz 2, 2. Halbsatz GG von vornherein nur im Rahmen
einer ausgeglichenen und nachhaltigen Haushaltspolitik
Rechnung tragen dürfen. Wem dies zu hart und wirtschaftlich
unvernünftig erscheint, der sollte jedenfalls nicht nach
neuen wirksameren verfassungsrechtlichen Regeln rufen, denn
rechtliche Schuldenbegrenzungen haben dann, wenn sie
tatsächlich greifen, immer derartige nachteilige Effekte. 199 Wenn weiterhin bei praktisch jeder Wachstums-
und Beschäftigungsschwäche auch ohne konjunkturellen
Rezessionscharakter eine in der Höhe unbegrenzte
Kreditaufnahme des Bundes erlaubt wäre, würde damit die
Wahrscheinlichkeit eines Abbaus des Schuldensockels immer
wieder sinken. Der inzwischen für den Bund aufgelaufene
Schuldensockel der expliziten, im Bundeshaushalt
ausgewiesenen Bundesschuld betrug zum Jahresende 2006 bereits
rd. 917 Mrd. € und erfordert für das laufende
Haushaltsjahr 2007 einen Zinsaufwand von 39,3 Mrd. €,
das heißt 18 % aller Steuereinnahmen müssen heute für
Zinszahlungen eingesetzt werden (Stellungnahme des
Bundesrechnungshofs vom 5. Februar 2007, S. 5 und
S. 8). Die laufende Tilgung fälliger Kredite erfolgt
wiederum über Kreditaufnahme mit dem Risiko, nach einer
Niedrigzinsphase in Zukunft noch höher mit Zinszahlungen
belastet zu werden (Stellungnahme des Bundesrechnungshofs vom
5. Februar 2007, S. 9). Der Bund hat - mit Ausnahme
eines Teils der einmaligen Einnahmen aus der Versteigerung
der UMTS-Lizenzen – nach Jahrzehnten des ununterbrochenen
Anstiegs der Bundesschulden bislang noch nicht einmal
begonnen, den Schuldensockel durch echte Tilgung, also eine
Tilgung, die die Summe der Neuverschuldung übersteigt,
abzutragen. 200 Damit missachtet der Bundesgesetzgeber in
einer Art wiederkehrender Dauerrechtsverletzung das
Verfassungsgebot, bei günstiger konjunktureller Lage die
unter Berufung auf Art. 115 GG aufgenommenen Kredite
durch Einsparungen oder Einnahmeverbesserungen in der Phase
des konjunkturellen Aufschwungs auch wieder zu tilgen (vgl.
BVerfGE 79, 311 <334>). Nur ein solches Verhalten wäre
verfassungsgemäß. Auch haushaltswirtschaftlich wäre dieses
Verhalten im Hinblick auf eine Erhaltung des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts und einer
ordnungsgemäßen Haushaltswirtschaft nur bei außerordentlich
optimistischen Wachstumserwartungen oder bei sich deutlich
abzeichnenden Einsparungspotentialen noch vertretbar. Da aber
wegen der demographischen Entwicklung sich eher
Tragfähigkeitslücken insbesondere bei den sozialen
Sicherungssystemen zeigen (siehe dazu die Studie des
Instituts für Wirtschaftsforschung an der Universität München
<ifo>, Modellrechnungen zur langfristigen Tragfähigkeit
der öffentlichen Finanzen, 2004, S. 30 ff.) und vor
allem auch wegen der hohen Staatsverschuldung keine
ausreichenden Mittel für die Förderung des
Produktivitätswachstums frei sind, um etwa in familiären
Lastenausgleich, Bildung, Wissenschaft und
Technologieförderung zu investieren, bremst inzwischen das
Ausmaß der Staatsverschuldung gerade auch die Möglichkeiten
seines Abbaus. Vergleicht man den Bundeshaushalt von 1964 mit
dem von 2004, so fällt vor allem ins Auge, dass sich der
Anteil der Bundesausgaben für Renten von 12,9 % auf
30,7 % und die Zinsausgaben für Bundesschulden von
1,9 % auf 14,4 % erhöht haben (siehe
Bundesministerium der Finanzen, Bericht zur Tragfähigkeit der
öffentlichen Finanzen, S. 48) und damit die
Tragfähigkeitrisiken schon an diesen beiden Faktoren
offenkundig werden. 201 Solange nicht in Phasen wirtschaftlicher
Normallage der Schuldensockel zurückgeführt wird, wird der
Bund in seinen politischen Möglichkeiten nicht nur auf der
Ausgabenseite eingeschränkt, sondern auch gerade bei der
Öffnung von Tragfähigkeitslücken etwa in der Renten- oder
Pflegeversicherung nur die Wahl haben, entweder
Leistungsniveaus zu senken oder Beiträge oder Steuern zu
erhöhen. Im Rahmen einer globalisierten und europäisch
integrierten Wirtschaft schwinden aber die praktischen
Möglichkeiten zu einer leistungs- und freiheitsgerechten
Besteuerung von Einkommen und Vermögen, und es steigt
demgemäß die Neigung zur Erhöhung indirekter, allerdings
sozial in den Wirkungen nicht ohne weiteres zweckgerechter
Steuern. 202 Die Schuldenpolitik ist inzwischen nicht nur
zu einer Konjunkturbremse geworden, sondern verringert auch
die praktischen Möglichkeiten, dem Sozialstaatsprinzip durch
ausgleichende, vorsorgende und fördernde Maßnahmen zu
entsprechen. Die Belastung künftiger Generationen ist längst
eingetreten, weil die Gegenwart bereits erheblich unter den
Kreditaufnahmen aus der Zeit seit etwa 1970 leidet, die
gemessen am Zweck einer Erhaltung des gesamtwirtschaftlichen
Gleichgewichts sich in der Bilanz mit den negativen Wirkungen
der Staatsverschuldung als weitgehend nutzlos erwiesen
haben. 203 Dabei verliert der Bund nicht nur in immer
höherem Maße seine Fähigkeit, dem Gebot des Art. 109
Abs. 2 GG entsprechend seine Haushalts- und
Finanzwirtschaft nach gesamtwirtschaftlichen Bedürfnissen
auszurichten (vgl. dazu für die Haushaltsnotlage BVerfGE 86,
148 <266>). Ohne Schuldenrückführung noch vor dem
Eintritt von größeren Tragfähigkeitslücken wird auch die
negative Tendenz der Staatsverschuldung verstärkt, die sich
als Begrenzung der Freiheit, als Entwertung
sozialversicherungsrechtlicher Eigentumspositionen und als
Verlust an demokratischer Gestaltungsfähigkeit darstellt.
Insgesamt gefährdet eine Staatsverschuldung, die im Sockel
bei guter Konjunktur nicht oder nicht nennenswert sinkt und
bei schlechter konjunktureller Lage immer wieder deutlich
steigt, schleichend die praktische Möglichkeit zur Beachtung
wichtiger Staatsstrukturprinzipien. Sie begünstigt eine
Tendenz zur De-Konstitionalisierung, weil das politische
Handeln des Bundes sich immer mehr fesselt und zur
Überschreitung verfassungsrechtlicher Grenzen drängt. Es ist
vor allem dieser Umstand, dieser die verfassungsrechtliche
Ordnung allmählich verformende Effekt, der das
Verfassungsgericht in eine besondere Verantwortung
zwingt. Di Fabio Mellinghoff Abweichende Meinung des Richters Landau zum Urteil des Zweiten Senats vom 9. Juli 2007 - 2 BvF 1/04 – 204 Die Senatsmehrheit lässt jedes Bemühen
vermissen, der exzessiven staatlichen Schuldenpolitik durch
eine gebotene restriktivere Anwendung des Normprogramms der
Art. 109 Abs. 2 und Art. 115 Abs. 1
Satz 2 GG Grenzen zu setzen. 205 Demgegenüber haben der Niedersächsische
Staatsgerichtshof (NVwZ 1998, S. 1288 ff.) und der
Berliner Verfassungsgerichtshof (NVwZ 2004,
S. 210 ff.) einen strengeren Maßstab angelegt.
Beide Entscheidungen zeichnen sich dadurch aus, im Falle der
Überschreitung der in Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG
- und den entsprechenden Vorschriften der
Landesverfassungen - vorgesehenen Regelgrenze dem
Haushaltsgesetzgeber eine erweiterte Darlegungslast
aufzuerlegen. 206 Dagegen sieht die Senatsmehrheit keinen
Anlass, bei der Auslegung und Anwendung des Art. 115
Abs. 1 Satz 2 GG die Maßstäbe des Senatsurteils vom 18. April
1989 (BVerfGE 79, 311) zu verdeutlichen. Gerade für den
Investitionsbegriff aus Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG gilt
jedoch nach meiner Meinung Folgendes: 207 Im Hinblick auf die gemäß Art. 115 Abs. 1
Satz 2 GG für den Regelfall maßgebliche Grenze der
Kreditaufnahme, die (Summe der im Haushaltsplan
veranschlagten Ausgaben für Investitionen(, ist
festzustellen, dass die Definition der Investitionen in
§ 13 Abs. 3 Nr. 2 BHO, die derzeit vom
Haushaltsgesetzgeber der Berechnung der Regelkreditgrenze
zugrunde gelegt wird, nicht dem verfassungsrechtlichen
Investitionsbegriff in Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG
entspricht. Die Vorschrift des § 13 Abs. 3 Nr. 2 BHO
geht in der Weite ihres Investitionsbegriffs über die
verfassungsrechtlichen Vorgaben hinaus und überschreitet so
die Grenzen einer zulässigen Konkretisierung, mit welcher der
Gesetzgeber gemäß Art. 115 Abs. 1 Satz 3 GG
beauftragt ist. Die Vorschrift kann der Berechnung der
Regelkreditgrenze daher nur noch für eine Übergangsfrist
zugrunde gelegt werden. 208 1. In Ergänzung der Grundsätze, die der Senat
bereits in seinem Urteil vom 18. April 1989 (BVerfGE 79, 311)
aufgestellt hat, kann für die Zukunft nicht offen gelassen
werden, wie der Begriff der Investitionen in Art. 115
Abs. 1 Satz 2 GG zu verstehen ist. Zwar ist durch § 2
Abs. 1 des Bundeshaushaltsgesetzes 2004 n.F. die Regelgrenze
der Kreditaufnahme bereits dann überschritten, wenn man die
Ausgaben für Investitionen gemäß § 13 Abs. 3 Nr. 2 BHO
zugrunde legt. Die bloße Feststellung einer Überschreitung
der Regelgrenze genügt aber nicht als Ausgangspunkt der
weiteren verfassungsrechtlichen Prüfung. Da die erhöhte
Kreditaufnahme als Abweichung von der Regelgrenze ein Mittel
zur Behebung der Störung des gesamtwirtschaftlichen
Gleichgewichts sein soll, muss dieses Mittel auch im
Verhältnis zur Regelgrenze präzise bestimmt sein. Außerdem
muss im Hinblick auf die zukünftige Haushaltsgesetzgebung
klargestellt werden, dass die derzeitige Regelung in
§ 13 Abs. 3 Nr. 2 BHO nicht als Erfüllung des
Regelungsauftrags in Art. 115 Abs. 1 Satz 3 GG zur
Konkretisierung des Investitionsbegriffs angesehen und daher
in Zukunft nicht der Bestimmung der Regelgrenze der
Neuverschuldung zugrunde gelegt werden kann. 209 Ich stimme mit der Senatsmehrheit darin
überein, dass der Gesetzgeber den Regelungsauftrag aus
Art. 115 Abs. 1 Satz 3 GG, dessen Erfüllung der Senat in
seinem Urteil vom 18. April 1989 (BVerfGE 79, 311
<352 ff.>) angemahnt hatte, mit § 13
Abs. 3 Nr. 2 BHO nur formell erfüllt hat. Sinn und
normativer Gehalt des Regelungsauftrags an den Gesetzgeber
war es dagegen, unter Berücksichtigung der bislang gewonnenen
Erfahrungen den Investitionsbegriff so zu präzisieren, dass
er seiner Funktion möglichst gerecht werden kann, einer
Staatsverschuldung vorzubeugen, die den Bundeshaushalt für
die Zukunft zu stark belastet und den notwendigen
Entscheidungsspielraum künftiger Haushaltsgesetzgeber, dessen
diese zur Lösung der dann vordringlichen Probleme bedürfen,
über Gebühr beschneidet (vgl. BVerfGE 79, 311
<354 f.>). Art. 115 Abs. 1 Satz 3 GG
beauftragt den Gesetzgeber zwar mit der Konkretisierung des
Investitionsbegriffs. Diese Konkretisierung ist aber
ihrerseits an der Verfassung zu messen. Der Gesetzgeber kann
insoweit konkrete Zuordnungsfragen und technisch-quantitative
Abgrenzungsprobleme regeln (vgl. Höfling/Rixen, in: Bonner
Kommentar zum Grundgesetz, Art. 115 Rn. 286). Die
konstitutiven Elemente des verfassungsrechtlichen
Investitionsbegriffs sind jedoch unmittelbar dem Grundgesetz
zu entnehmen. 210 2. Die (Summe der im Haushaltsplan
veranschlagten Ausgaben für Investitionen( in Art. 115
Abs. 1 Satz 2 GG ist zu berechnen als Saldo der Ausgaben, mit
denen ein Ertrag bringender Vermögenszuwachs oder ein
positiver Wachstumseffekt verbunden ist, abzüglich der
Einnahmen aus Veräußerungen und Rückflüssen, welche diese
Wirkung vermindern. 211 Die Verfassung enthält selbst keine
Legaldefinition des Investitionsbegriffs. Sein Gehalt muss
daher im Wege der Auslegung ermittelt werden, die sich
maßgeblich an der Funktion des Begriffs zu orientieren hat.
Art. 115 Abs. 1 Satz 2, 1. Halbsatz GG hat eine
Begrenzungs- und Bremsfunktion gegenüber der
Staatsverschuldung. Der haushaltswirtschaftliche Vorgriff auf
zukünftige Einnahmen soll jedenfalls dadurch begrenzt werden,
dass der Kredit nur im Umfang der Ausgaben mit
zukunftsbegünstigendem Charakter in Anspruch genommen werden
darf (vgl. BVerfGE 79, 311 <334>). Entscheidend für den
Inhalt und die Wirksamkeit dieser Begrenzung ist somit der
Begriff der Investition. Sinn und Zweck des Art. 115
Abs. 1 Satz 2, 1. Halbsatz GG gebieten daher eine enge
Auslegung des Investitionsbegriffs. Art. 115 Abs. 1 Satz
2 GG stellt ein Junktim her zwischen der Zukunftsbelastung
durch Kreditaufnahme und der Summe der zukunftsbegünstigenden
Ausgaben, um eine Kompensation von spezifisch
zukunftsbelastenden und -begünstigenden Wirkungen des
Haushalts zu erreichen. Dieses Prinzip des intertemporalen
Ausgleichs liegt der Verschuldungsgrenze des Art. 115
Abs. 1 Satz 2 GG zugrunde (vgl. Isensee, in: Wendt u.a.
<Hrsg.>, Festschrift für Karl Heinrich Friauf, 1996, S.
705 <706 f.>). Art. 115 Abs. 1 GG
konkretisiert insoweit das Demokratieprinzip für den Bereich
der Finanzverfassung (vgl. BVerfGE 79, 311 <343>). Es
kann daher nicht unbeachtet bleiben, dass die politische
Gestaltungsfreiheit künftiger Generationen durch die
Schuldenlast immer weiter eingeschränkt wird. Das
Demokratieprinzip verbietet keine staatliche Verschuldung,
doch es gebietet, sie zu begrenzen, um die
Handlungsspielräume künftiger Haushaltsgesetzgeber zu wahren.
Die für den Regelfall vorgesehene Begrenzung der
Neuverschuldung durch die öffentlichen Investitionsausgaben
muss daher gewährleisten, dass einer Belastung zukünftiger
Generationen ein Ertrag bringender Vermögenszuwachs oder ein
positiver Wachstumseffekt gegenüber steht (Höfling,
Staatsschuldenrecht, 1993, S. 189; Isensee, a.a.O., S. 712).
Es reicht nicht schon jede zukunftsbegünstigende Wirkung aus,
eine solche kann vielmehr nur angenommen werden, wenn
wirtschaftliche Substanz geschaffen wird, die real auf
künftige Haushaltsjahre übertragen werden kann und diese
damit von eigenen Aufwendungen entlastet. 212 3. Daraus ergeben sich Einschränkungen
hinsichtlich der Ausgaben für Investitionen, an denen sich
eine gesetzliche Konkretisierung des Begriffs zu orientieren
hat. 213 Der verfassungsrechtliche Tatbestand ist auf
die Nettoinvestitionen zu beschränken, d.h. die in den
Gruppierungsplänen des Haushalts ausgewiesenen
Bruttoinvestitionen sind um die Abschreibungen als Ausdruck
der in der gegenwärtigen Periode stattgefundenen
Wertminderung des öffentlichen Kapitalstocks zu kürzen. Ein
über die laufende Periode hinausreichender positiver
Wachstumseffekt kann allein von Nettoinvestitionen bewirkt
werden. Dem Einwand, im kameralen Haushalt würden
Nettoinvestitionen nicht abgebildet, kann mit
Hilfsberechnungen begegnet werden. 214 Weiterhin sind aufgrund ihrer desinvestiven
Wirkung Einnahmen aus Vermögensveräußerungen,
Darlehensrückflüssen und Rückflüssen aus der Inanspruchnahme
aus Gewährleistungen von der Summe der Investitionen
abzuziehen, da sie dauerhaft das Vermögen des Bundes und
damit künftige Einnahmemöglichkeiten verringern. 215 Darlehen sind nur dann als Investitionen zu
berücksichtigen, wenn sie selbst beim Empfänger für
Investitionszwecke eingesetzt werden. Darlehen, die zu
konsumtiven Zwecken gewährt werden, führen nicht zu einem
zukünftigen positiven Wachstumseffekt. 216 Ausgaben für die Inanspruchnahme aus
Gewährleistungen sind nicht zu den Investitionen zu zählen,
da die vom Bund erworbenen Rückgriffsforderungen in aller
Regel notleidend und daher abzuschreiben sind. 217 4. Diese aus Sinn und Zweck des
Investitionsbegriffs ermittelte Auslegung steht nicht im
Widerspruch zum Wortlaut des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG.
Die dortige Formulierung, die Regelkreditgrenze werde durch
die "im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für
Investitionen" bestimmt, ist nicht so zu verstehen, dass der
Haushaltsgesetzgeber Ausgaben allein durch das Veranschlagen
im Haushaltsplan konstitutiv zur Investition im Sinne von
Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG machen könnte. Der Wortlaut
weist vielmehr darauf hin, dass für die Regelkreditgrenze das
bei Haushaltsaufstellung geplante Investitions-Soll, nicht
das Investions-Ist, maßgeblich ist. Die Formulierung steht
damit auch in Verbindung mit dem Publizitäts- und Warneffekt
der Regelung: Die Summe der Investitionen und damit die
Kreditobergrenze muss für den Betrachter des Haushaltsplans
eindeutig erkennbar sein. 218 Die Berücksichtigung von Bruttoinvestitionen
im Rahmen des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG widerspricht
auch einer systematischen Betrachtungsweise, da bei den
(Einnahmen aus Krediten(, die in Art. 115 Abs. 1 Satz 2
GG den Ausgaben für Investitionen gegenüberstehen, nur die
Nettokreditaufnahme berücksichtigt wird. Das Gebot
materieller Symmetrie zwischen Kredit- und
Investitionsbegriff gebietet, die Berechnungsgrundlage und
den Begrenzungsmaßstab einheitlich netto zu berechnen. Zudem
steht Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG in einem engen
systematischen Zusammenhang mit Art. 109 Abs. 2 GG. Die
Verpflichtung des Bundes aus Art. 109 Abs. 2 GG, bei
seiner Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen,
erstreckt sich auch auf die Kreditaufnahme (vgl. BVerfGE 79,
311 <334 f.>). Ein zu weites Verständnis des
Investitionsbegriffs machte Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG
als zusätzliche Grenze der Kreditaufnahme neben der
Berücksichtigung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts
aus Art. 109 Abs. 2 GG überflüssig. 219 Zwar scheint die Entstehungsgeschichte des
Art. 115 GG n.F. in eine andere Richtung zu deuten. Nach
der Begründung der Gesetzentwürfe zur Haushaltsreform seien
unter dem Begriff der Ausgaben für Investitionen in
Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG (öffentliche Ausgaben für
Maßnahmen zu verstehen, die bei makroökonomischer Betrachtung
die Produktionsmittel der Volkswirtschaft erhalten, vermehren
oder verbessern. Hierzu zählen beispielsweise Baumaßnahmen,
Erwerb von unbeweglichen und wertmäßig erheblichen
beweglichen Sachen, Erwerb von Beteiligungen, Darlehen und
Investitionshilfen( (BTDrucks 5/3040, S. 47). Zu weiteren
begrifflichen Einschränkungen äußert sich die Begründung
indes nicht. Der Hinweis auf die Entstehungsgeschichte des
Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG kann die
funktional-systematischen Erwägungen zum Investitionsbegriff
nicht entkräften: Für die Auslegung einer Gesetzesvorschrift
ist der in dieser zum Ausdruck kommende objektivierte Wille
des Gesetzgebers maßgebend, so wie er sich aus dem Wortlaut
der Gesetzesbestimmung und dem Sinnzusammenhang ergibt (vgl.
BVerfGE 11, 126 <130 f.>; 35, 263 <278>; 48,
246 <256>). Der Entstehungsgeschichte einer Vorschrift
kommt für deren Auslegung nur insofern Bedeutung zu, als sie
die Richtigkeit einer nach den angegebenen Grundsätzen
ermittelten Auslegung bestätigt oder Zweifel behebt, die auf
dem angegebenen Weg allein nicht ausgeräumt werden können
(vgl. BVerfGE 1, 299 <312>; 10, 234 <244>; 11,
126 <130>). Die Materialien dürfen nicht dazu
verleiten, die subjektiven Vorstellungen der gesetzgebenden
Instanzen dem objektiven Gesetzesinhalt gleichzusetzen (vgl.
BVerfGE 62, 1 <45>). Das gilt hier in besonderem Maße,
da sich die Umstände, unter denen Art. 115 GG anzuwenden
ist, seit seiner Neufassung 1969 grundlegend geändert haben.
Die damaligen finanzwirtschaftlichen Voraussetzungen und
Erwartungen sind nicht mehr gegeben. Bis Mitte der 60er Jahre
hatte die Netto-Kreditaufnahme in Bund und Ländern eine
untergeordnete Rolle gespielt (vgl. Wissenschaftlicher Beirat
Netto-Neuverschuldung, 1984, S. 3). Während des
Konjunktureinbruchs von 1966/67 wurden erstmals im größeren
Umfang kreditfinanzierte Ausgabenprogramme aufgelegt, was
damals in Verbindung mit außenwirtschaftlichen Impulsen auch
zu einer Verbesserung der wirtschaftlichen Lage führte
(a.a.O., S. 3 f.). Die Haushaltsreformgesetzgebung
1967/69 vollzog sich vor der Erwartung, das Leitbild
antizyklischer Finanzpolitik könne in der Praxis umgesetzt
werden. Eine solche antizyklische Konjunkturpolitik wurde
nachfolgend jedoch nicht realisiert. Aufschwungsphasen
führten nicht mehr zu einer Reduzierung der Kreditaufnahme,
geschweige denn einer effektiven Tilgung der aufgenommenen
Kredite. Dies hatte einen stetig ansteigenden Schuldensockel
des Bundes zur Folge (Ende 2006: rund 917 Mrd. €, siehe
die schriftliche Stellungnahme des Sachverständigen
Prof. Dr. Engels, S. 5), verbunden mit erheblichen
Zinslasten (2007: 39,3 Mrd. €, a.a.O., S. 8).
Angesichts dieses Befundes kann die Auslegung des
Art. 115 GG nicht maßgeblich von seiner
Entstehungsgeschichte bestimmt werden. 220 5. Für das vorliegende Verfahren haben diese
Ausführungen zum verfassungsrechtlichen Investitionsbegriff
noch keine Konsequenzen. Der Haushaltsgesetzgeber konnte
bisher davon ausgehen, dass die Definition der Investitionen
in § 13 Abs. 3 Nr. 2 BHO, die zur Erfüllung
des Gesetzgebungsauftrags aus Art. 115 Abs. 1 Satz 3 GG
geschaffen wurde, der Bestimmung der Regelkreditgrenze
zugrunde gelegt werden durfte. Für die Zukunft wird der
Gesetzgeber aber eine einfachgesetzliche Regelung zu schaffen
haben, die den verfassungsrechtlichen Vorgaben genügt.
Andernfalls wird in Zukunft die Berechnung der
Regelkreditgrenze unmittelbar anhand von Art. 115
Abs. 1 Satz 2 GG unter Berücksichtigung der hier
dargelegten Auslegung des Investitionsbegriffs zu erfolgen
haben. Landau Zusatzinformationen
ECLI:DE:BVerfG:2007:fs20070709.2bvf000104Zitiervorschlag:BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 09. Juli 2007 - 2 BvF 1/04 - Rn. (1-220),http://www.bverfg.de/e/fs20070709_2bvf000104.htmlSiehe auch PressemitteilungNr. 77/2007 vom 9. Juli 2007Fundstelle(n)BVerfGE 119, 96 - 180