Source: https://www.scribd.com/document/201397340/confisca
Timestamp: 2018-10-15 18:12:37+00:00
Document Index: 19838603

Matched Legal Cases: ['art. 12', 'art. 12', 'sentenza ', 'art. 12', 'art. 12', 'sentenza ', 'art. 43', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art.1', 'art.2', 'art. 43']

mezzetti_AIC2008
Siclari - La Costituzione Della Repubblica Italiana Nel Testo Vigente
Doc. XXIII N. 3
COMMISSIONE PARLAMENTARE DI INCHIESTA ` SUL FENOMENO DELLA CRIMINALITA ORGANIZZATA MAFIOSA O SIMILARE
(istituita con legge 27 ottobre 2006, n. 277) (composta dai deputati: Forgione, Presidente; Bono, Bordo, Burtone, Cirino Pomicino, D’Ippolito Vitale, Incostante, Lagana ` Fortugno, Licandro, Lo Monte, Lumia, Vice Presidente, Mancini, Marchi, Misuraca, Angela Napoli, Pellegrino, Segretario, Picano, Rotondo, Santelli, Tagliatatela, Tassone, Vice Presidente, Villari, Vitali, Alfredo Vito; e dai senatori: Adragna, Baccini, Massimo Brutti, Buccico, Calvi, Castelli, Curto, Di Lello Finuoli, Garraffa, Gentile, Segretario, Giambrone, Iovene, Malvano, Montalbano, Mugnai, Nardini, Novi, Palma, Palumbo, Pellegatta, Pistorio, Procacci, Ruggeri, Villecco Calipari, Vizzini) RELAZIONE SULLO STATO DI ATTUAZIONE DELLA NORMATIVA E DELLE PRASSI APPLICATIVE IN MATERIA DI SEQUESTRO, CONFISCA ` ORGANIZZATA E DESTINAZIONE DEI BENI DELLA CRIMINALITA
(Relatore: on. Giuseppe LUMIA)
Approvata dalla Commissione nella seduta del 27 novembre 2007
Trasmessa alle Presidenze delle Camere il 28 novembre 2007 ai sensi dell’articolo 1, comma 1, lettera n), della legge 27 ottobre 2006, n. 277
1. Premessa ................................................................................ 2. I lavori della Commissione ................................................. 3. Criticita ` del sistema ............................................................. a) Il sequestro e la confisca dei beni .............................. 1) Disomogeneita ` delle norme ........................................ 2) Azione di prevenzione ................................................. b) La gestione e la destinazione dei beni ....................... 1) La normativa vigente ................................................. 2) I risultati dell’indagine ............................................... 3) La tutela dei terzi creditori ....................................... 4) Gli amministratori giudiziari .................................... 5) Valutazioni ................................................................... 4. Conclusioni ............................................................................ Pag. 3 » » » » » » » » » » » » 9 11 15 17 18 29 29 33 46 51 53 60
Relazione sullo stato di attuazione della normativa e delle prassi applicative in materia di sequestro, confisca e destinazione dei beni della criminalità organizzata.
1. Premessa Uno dei pregi della legge Rognoni-La Torre che, circa venticinque anni or sono, ha concentrato in poche, ma efficaci, parole l’essenza dell’azione della mafia volta ad acquisire in modo diretto o indiretto la gestione o il controllo delle attività economiche ed a condizionare l’attività amministrativa -, consiste anche nell’aver predisposto gli strumenti per l’aggressione alle mafie sul versante economico e finanziario. Se, nella strategia di contrasto, l’individuazione di tale aspetto fu di eccezionale importanza allora, l’evoluzione del fenomeno mafioso rende oggi forse ancora più attuali quegli strumenti. Il notevole lasso di tempo intercorso dalla emanazione della legge Rognoni-La Torre, l’esperienza maturata nella sua applicazione, nonché gli sviluppi che hanno interessato l’intera società civile, rendono necessario ora un momento di verifica che costituisca il preludio di modifiche ed aggiornamenti alle norme per ridare nuovo slancio e vigore al contrasto alle mafie. È maturo il tempo per dare una svolta positiva all’aggressione dei patrimoni ed alla gestione dei beni confiscati. Intorno a questi obiettivi si qualifica oggi una efficace lotta alla mafia. Gli stessi principi che hanno spinto la società civile verso una crescente globalizzazione, anche in ragione delle riconosciute libertà di movimento di
persone, di merci e di capitali, sono stati sfruttati dalla criminalità organizzata, in particolare dalla criminalità di tipo mafioso, per accrescere la propria efficienza ed assumere sempre più i caratteri della internazionalità e della transnazionalità. Sebbene le associazioni mafiose abbiano allargato gli ambiti operativi in cui operano, che da palcoscenici locali si sono proiettati anche su scenari internazionali, la componente economica e finanziaria mantiene intatta, se non accresciuta, la propria importanza. Appare accresciuta, infatti, la capacità delle organizzazioni mafiose di agire come soggetti economici sui mercati, distorcendone i meccanismi di funzionamento, attraverso l’utilizzo delle enormi risorse economiche e finanziarie reperite nella gestione delle molteplici attività illecite - dal traffico degli stupefacenti al contrabbando, dalla speculazione edilizia agli appalti pubblici, al racket ed all’usura - svolte anche oltre i confini nazionali, e spesso in sinergia con gruppi criminali stranieri. Come spesso è accaduto nella legislazione antimafia italiana, la piena consapevolezza della assoluta importanza dell’aggressione dei patrimoni e della finanza delle mafie fu raggiunta anche sull’onda della reazione della società civile agli efferati crimini perpetrati dalla mafia in danno di esponenti delle istituzioni, autori dell’efficacia delle aggressioni alle ricchezze; quella consapevolezza indusse tutte le forze politiche a trovare le soluzioni che
n. 646. condussero il Parlamento a varare la legge 13 settembre 1982 ,n. 646.
Nel 1982, la legge Rognoni – La Torre indicò strumenti e percorsi, che allora risultavano di assoluta novità, per aggredire le mafie sul terreno economico e finanziario colpendo, anche attraverso le misure di prevenzione patrimoniale del sequestro e della confisca, le ricchezze e le risorse economiche che costituiscono il risultato economico delle illecite attività, la fonte del finanziamento delle stesse organizzazioni criminali mafiose e, dunque, la
ragione profonda della loro persistente pericolosità per i sistemi economici e per la convivenza civile.
La necessità di una specifica disciplina che assicurasse la razionale gestione e destinazione dei patrimoni sottratti alle organizzazioni criminali, completando sul piano sistematico un quadro legislativo che - verosimilmente proprio a causa della sua origine emergenziale - aveva trascurato il problema della sorte dei beni sottratti ai mafiosi, fu al centro di una intensa mobilitazione, che culminò nella petizione sostenuta da oltre un milione di firme. L’approvazione dalla legge 7 marzo 1996, 1996 n. 109, rapidamente intervenuta in Commissione Giustizia in sede deliberante, alla fine della legislatura, ha rappresentato un passaggio fondamentale che ha finalmente sbloccato i meccanismi che fino ad allora impedivano l’uso sociale dei beni confiscati alle mafie. La legge 109 del 1996, infatti, introdusse gli articoli 2-nonies e seguenti della legge 31 maggio 1965, 1965 n. 575, 575 aggiungendo, alla sequenza di disposizioni in tema di misure di prevenzione patrimoniale, norme specifiche concernenti la destinazione dei beni confiscati alla mafia, in tal modo completando opportunamente, sul piano sistematico, il quadro legislativo che non si era occupato della questione almeno fino alla legge 4 agosto 1989, 1989 n. 282, di conversione del decreto legge 14 giugno 1989, n. 230, che dettò le prime norme in materia di destinazione dei beni confiscati. L’indifferibile necessità di una legge che affrontasse organicamente la questione della destinazione dei beni confiscati alla mafia era suggerita almeno da due riflessioni. La prima riflessione scaturiva dalla constatazione che i beni confiscati deperivano senza alcuna utilità; avveniva, cioè, che aziende confiscate alla criminalità organizzata conducessero solo alla disoccupazione di chi era precedentemente occupato in esse, e che immobili interi, talvolta anche di
pregio, andassero sostanzialmente in rovina perché nessuno se ne curava, con il rischio aggiuntivo che servissero solo a far lievitare le spese sostenute dallo Stato per amministrare tali beni. Tale situazione accentuava naturalmente l'idea di uno Stato che limitava la propria azione alla fase meramente repressiva e si mostrava incapace di trasformare l'utile mafioso in utile legale.
Ciò, oltretutto, induceva ad un’altra riflessione, che non poteva sfuggire a chi si rese promotore della legge 109 del 1996: essa attiene alla strategia antimafia ed in particolare alla “convenienza” dell'antimafia. Se l'azione antimafia dello Stato si limita esclusivamente al momento repressivo, essa può apparire contraria allo sviluppo dei territori. Diversa può apparire, invece, l'azione di contrasto alla criminalità mafiosa se essa, oltre ad avere gli strumenti giustamente ed equamente repressivi, riesce a sottrarre alla struttura mafiosa i beni accumulati ed a restituirli alla collettività, così incentivando l'utilizzazione sociale e dimostrando che legalità e sviluppo sono insieme una grande risorsa: la villa del mafioso che ospita una casa di riposo per anziani, il palazzo del mafioso che accoglie uffici pubblici, in sostanza, inviano un segnale positivo che si aggiunge a quello di avere assicurato alla giustizia il mafioso; segnalano, infatti, la restituzione alla collettività di ciò che la criminalità aveva sottratto ad essa.
In definitiva, la misura dell’efficacia delle misure di prevenzione, intesa come capacità di produrre effetti significativi, può essere compresa proprio sul piano della riconversione delle ricchezze a finalità che non solo siano lontane dal crimine, ma che abbiano un segno inverso rispetto ad esso (il volontariato, il soddisfacimento delle esigenze abitative dei non abbienti, il recupero dei tossicodipendenti, il risanamento dei quartieri degradati, l'educazione alla
legalità e la promozione di aziende agricole e di nuove attività produttive, sono solo alcuni esempi). La legge sulla confisca dei beni e sul loro riutilizzo a fini sociali fu adottata come strumento in grado di distruggere il “capitale sociale” della mafia neutralizzandone l’intrinseca potenzialità a divenire volano per la creazione di relazioni di collusione e complicità con pezzi della politica, delle istituzioni, del mondo dell’economia e dell’imprenditorialità.
Poiché, inoltre, la mafia impedisce l’affermazione di un tessuto sociale fondato sulla fiducia e sulla condivisione e fa proprio, nelle zone in cui è fortemente radicata, anche questo patrimonio di relazioni sottraendo risorse alle forme di sviluppo nella legalità, il valore simbolico, educativo e culturale dell’uso sociale dei beni confiscati si rivela idoneo a produrre ricadute negative sul consenso di cui godono i mafiosi. I beni confiscati rappresentano, dunque, un valore sociale ed economico tangibile e possono costituire, come di fatto è stato in alcune circostanze, uno strumento per far crescere le comunità locali, diventando moltiplicatori di progettualità positiva da parte dei vari soggetti coinvolti. Il valore simbolico della destinazione a fini socialmente utili dei patrimoni in possesso delle organizzazioni criminali ha rappresentato, per le comunità segnate dalla presenza mafiosa, il segnale più forte e concreto della riaffermazione positiva dell’autorità dello Stato che, attraverso i nuovi strumenti, restituiva alla collettività quanto illecitamente era stato ad essa sottratto con l’intimidazione e la violenza e mascherato in forma di legittima disponibilità.
2. I lavori della Commissione La Commissione antimafia ritiene fondamentale l’azione di aggressione dei patrimoni illecitamente costituiti, nella strategia di contrasto alle mafie
operanti sul territorio nazionale. E ritiene, altresì, fondamentale che detti beni, attraverso l’uso sociale di essi, ritornino alla collettività depauperata. La centralità di tali temi nei lavori di questa Commissione emerge in tutta la sua evidenza già dal discorso programmatico del Presidente del 6 dicembre 2006 ove, nel merito, è stata individuata la necessità di un “cambio di paradigma al quale uniformare tutta la nuova strumentazione legislativa –il nuovo Testo Unico – con il passaggio dal concetto di pericolosità sociale del soggetto indiziato di appartenere alla criminalità organizzata di tipo mafioso, al concetto di pericolosità sociale dei beni, delle ricchezze e dei patrimoni mafiosi”. Su questi temi il dibattito e la discussione sono stati e continuano ad essere ricchi ed articolati. Tuttavia, al di là del giudizio positivo sull’impianto della legge vigente, l’introduzione di procedure amministrative più rapide e la semplificazione delle fasi in cui si articolano i procedimenti di sequestro, confisca e destinazione non hanno impedito che si verificassero lentezze, ritardi, ostacoli. Quello che appare importante mettere in evidenza è la necessità di confermare una scelta alla luce dei risultati conseguiti. Se la legge 109 del 1996 aveva inteso imprimere una direzione all’azione pubblica tesa a sottrarre i patrimoni illeciti alla disponibilità delle mafie, attribuendo un vincolo finalistico ai beni definitivamente confiscati, si impone ora una verifica sulla base dei dati acquisiti dopo più di un decennio dall’emanazione di quella norma. Se gli esiti non confortano, è necessario ripercorrere gli schemi attraverso i quali l’azione in argomento si svolge per individuare i punti di debolezza e le eventuali opportunità di miglioramento. L’assoluta importanza strategica delle norme che disciplinano l’intero ciclo che, partendo dall’individuazione dei patrimoni illeciti nella disponibilità delle organizzazioni criminali, conduce alla definitiva acquisizione dei beni al patrimonio dello Stato per restituirli alla collettività sotto forma di strumenti per conseguire finalità sociali e produttive, ha indotto questa Commissione ad
avviare - in conformità con le previsioni della legge istitutiva 27 ottobre 2006, n. 277 - un’inchiesta al fine di valutare l’adeguatezza della normativa e delle prassi applicative in tema di prevenzione e di contrasto delle varie forme di accumulazione dei patrimoni illeciti - a cominciare proprio dalla legge 646 del 1982, e successive modificazioni -, nonché sull’adeguatezza delle norme sulle misure di prevenzione patrimoniale, sulla confisca dei beni e sul loro uso sociale e produttivo.
In tale contesto è stata decisa l’esecuzione di un ciclo di audizioni dei vari soggetti istituzionali che intervengono nel processo che porta alla destinazione a fini sociali dei patrimoni illeciti sottratti alle organizzazioni mafiose; si sono, pertanto, svolte le audizioni del Procuratore Nazionale Antimafia, dei prefetti delle province di Napoli e Palermo, del Direttore della Direzione Investigativa Antimafia, dei Questori delle province di Napoli e Palermo e del Direttore Generale dell’Agenzia del Demanio, alle quali si è aggiunta l’audizione del presidente dell’Associazione Libera.
Gli esiti delle predette audizioni hanno fatto emergere i fattori di criticità del sistema, in corrispondenza dei quali sono state fornite utili indicazioni nella prospettiva di una loro risoluzione. Per comodità di esposizione, l’intero iter viene suddiviso in due grandi aree di azione: dalle indagini alla confisca dei beni, la prima area; dalla confisca alla destinazione del bene, la seconda. La nota di metodo consente di porre in diretto raffronto tra loro le due aree di azione, in maniera da rilevare con ogni evidenza il grado di congruità degli strumenti predisposti rispetto agli obiettivi fissati dal legislatore nelle relative norme.
Procedendo in tal modo, risulta innanzitutto evidente che le risorse mobilitate per procedere alla gestione ed alla destinazione a fini sociali dei beni appaiono notevolmente sottodimensionate rispetto all’entità delle risorse impiegate nelle fasi di individuazione, sequestro e confisca dei beni. Se, pertanto, è da tenere in debita considerazione la necessità di rinforzare adeguatamente la fase di aggressione ai patrimoni illeciti, a maggior ragione occorre operare in tal senso per la fase di gestione e destinazione dei beni confiscati alla criminalità organizzata. Una tale sproporzione avrebbe potuto trovare ragionevole spiegazione qualora si fosse trattato semplicemente di gestire beni demaniali, prima di imprimere ad essi una destinazione, senza alcuna altra implicazione; e se, soprattutto, la confisca definitiva dei beni determinasse nelle organizzazioni criminali la rassegnazione alla perdita dei predetti beni. Così, però, non è. Gli episodi che sono avvenuti solo negli ultimi mesi in Calabria, in Puglia ed in Sicilia, infatti, dimostrano che l’attenzione della criminalità organizzata verso i beni illecitamente costituiti e confiscati non accenna a diminuire, neanche quando ai beni è stata data una destinazione sociale1. Ciò pone in condizione di attribuire una notevole importanza al momento della gestione e della destinazione dei beni confiscati che, anzi, può divenire determinante per esaltare o vanificare l’azione precedentemente svolta con notevole impiego, appunto, di risorse pubbliche umane e materiali. Ovviamente, le ulteriori implicazioni - legate specificamente alla provenienza dei beni ed al valore assegnato all’azione di sottrazione dei patrimoni alla criminalità - non consentono di ridurre la questione ad un problema di
A Gioia Tauro sono stati distrutti i macchinari e danneggiati i capannoni della cooperativa agricola Valle del Marro, gestita dall’Associazione Libera sulle terre confiscate a membri delle famiglie Piromalli e Mammoliti. A Bitonto (Ba) sono state arrestate tre donne, tra le quali due figlie di Cosimo Zonno, narcotrafficante barese ritenuto il capo dell’omonimo gruppo criminale; le donne sono ritenute responsabili del tentativo di sottrarre la gestione economica di due macellerie e di un’azienda agricola, sottoposte a sequestro preventivo dalla magistratura barese alle famiglie Zonno e Valentini, imponendo il pagamento del ‘pizzo’ al custode giudiziario. A Monreale (Pa) sono stati gravemente danneggiati i vigneti confiscati a Giovanni Simonetti e gestiti dalla
remuneratività dell’azione pubblica; detta azione, in quanto pubblica, deve comunque essere improntata a criteri di buona amministrazione, vale a dire di efficienza, efficacia ed economicità, ma occorre rendere espliciti i valori in ragione dei quali lo Stato si impegna ad integrare gli obiettivi di economicità con quelli tipici della moderna protezione dei diritti e dello sviluppo sostenibile. Gli intenti solidaristici ed anche simbolici perseguiti dalla legge 109 del 1996 consentono, in effetti, di fare la scelta di condurre un’azione che non sia improntata esclusivamente alla logica del profitto in senso stretto; occorre, però, che gli obiettivi fissati dalla legge 109 del 1996 non siano solo apparenti e che anche l’azione condotta per il loro perseguimento sia improntata ai criteri di efficienza ed efficacia. Più degli altri obiettivi dell’azione pubblica, infatti, essi sembrano capaci di determinare negative ricadute di immagine nel caso in cui il mancato conseguimento di essi sia dovuto alla pervicace opposizione della criminalità organizzata, destinataria dei provvedimenti di ablazione dei patrimoni. Poiché la Commissione ritiene che non siano in discussione né l’attualità né l’opportunità delle previsioni normative che imprimono un vincolo alla destinazione dei beni confiscati, appare allora necessario procedere ad una riflessione sull’adeguatezza dei mezzi predisposti per attuare quelle previsioni. I lavori svolti dalla Commissione Antimafia negli ultimi mesi hanno messo in evidenza che tuttora sussiste l’esigenza di approntare sistemi operativi idonei ad imprimere un significativo impulso alle previsioni della legge 109 del 1996 in materia di destinazione a fini sociali dei beni confiscati alla criminalità. Il punto critico, che è parso caratterizzante, attiene proprio alla particolare origine dei beni, che sono divenuti demaniali per effetto dell’azione di prevenzione; tale origine determina la continua pressione della criminalità destinataria dei provvedimenti, tesa al recupero dei beni o, quantomeno, a
cooperativa “Lavoro e non solo”; a Castelvetrano (Tp) si sono verificati danneggiamenti all’azienda agricola gestita dalla cooperativa “Casa dei giovani”.
renderli inutilizzabili, in un’ottica che suona come aperta sfida alle istituzioni incaricate di affermare la sovranità delle ragioni democratiche. È evidente come, a fronte di tali e tante implicazioni, non appaia adeguato far rientrare la gestione e la destinazione dei beni confiscati alle mafie nell’alveo delle competenze generali che l’Agenzia del Demanio possiede in materia di beni demaniali. La natura particolare dei beni che giungono al Demanio dopo che sono stati sottratti alla criminalità organizzata richiede particolari modalità di gestione, e cura ancora più particolare nella destinazione prevista dalla legge; ciò risulta ancor più vero quando si versi in materia di beni organizzati in forma di azienda, per le evidenti implicazioni in termini di mantenimento dei livelli occupazionali e di garanzie per i creditori dell’imprenditore mafioso. Questa constatazione, unita alla sperequazione - oggettivamente rilevabile - tra le risorse impegnate nella delicata fase di gestione e destinazione e le risorse impegnate nella fase più propriamente investigativa e giudiziaria, induce a raccogliere le proposte - giunte da autorevoli rappresentanti di vertice delle istituzioni interessate alla procedura - su una sorta di Agenzia centrale alla quale affidare compiti specifici (al fine di imprimere una svolta decisiva alle previsioni di legge, in parte rimaste inattuate) e soprattutto sulle strutture sulle quali l’azione dovrà essere articolata in sede provinciale. Lo sforzo necessario all’emanazione della legge 109 del 1996 testimonia la notevole importanza annessa alla destinazione sociale dei beni confiscati alla criminalità organizzata. Diviene allora necessario imprimere una svolta. I dati forniti alla Commissione riferiscono che oltre la metà dei beni confiscati non ha ricevuto una destinazione: l’individuazione e la successiva rimozione degli ostacoli appare la strada da seguire.
Il sequestro e la confisca dei beni.
In apertura della presente sezione, appare quanto mai utile fornire preliminarmente pochi dati, tra quelli forniti dal Ministero della Giustizia nella “Relazione sulla consistenza, destinazione ed utilizzo dei beni sequestrati o confiscati e stato dei procedimentidi sequestro e di confisca (Doc. CLIV, n. 3, aggiornata al 31 agosto 2007)”, predisposta ai sensi dell’articolo 2-duodecies, comma 4, della legge 31 maggio 1965, n. 575, che forniscono una prima immagine dello stato in cui versa il sistema di cui la Commissione si sta occupando.
MISURE DI PREVENZIONE PERSONALI E PATRIMONIALI: MONITORAGGIO DELLA L. 7 MARZO 1996, N.109 “DISPOSIZIONI IN MATERIA DI GESTIONE E DESTINAZIONE DI BENI SEQUESTRATI O CONFISCATI. MODIFICHE ALLA LEGGE 31 MAGGIO 1965, N. 575, E ALL’ARTICOLO 3 DELLA LEGGE 23 LUGLIO 1991”: SITUAZIONE AL 31/7/07 beni beni immobili Valore confiscati immobili Tot. beni stimato dei confiscati e immobili beni assegnati e Tot. beni confiscati immobili assegnati ai beni beni sottoposti a e confiscati e Comuni titoli allo Stato immobili mobili provvedimento assegnati assegnati 490 1.887 29.835 2.377 15.967 6.741 7.127 € 460.762.149 Fonte: Ministero della Giustizia
Procedimenti patrimoniali inseriti nel database al 31/07/2007
anno di iscriz. Totale
1968 1969 1972 1973 1977 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Totale
1 1 3 4 2 1 2 2 17 44 44 21 17 10 5 14 19 40 73 110 108 171 117 198 188 203 201 240 222 215 170 125 71 18 2.681
I dati provenienti dal Ministero della Giustizia testimoniano con sufficiente chiarezza che il procedimento di confisca, destinazione ed assegnazione giunge a dare frutti concreti su meno del 15% degli immobili sottoposti a provvedimento; ma indicano anche con altrettanta chiarezza il deciso calo dei procedimenti patrimoniali negli ultimi anni. In questo quadro è, però, necessario operare un’attenta verifica e una lettura articolata dei dati comunicati dal Ministero della Giustizia al Parlamento nelle
relazioni semestrali, in quanto non attengono a modalità di rilevazione dell’attività effettivamente svolta nel periodo di riferimento. Ciò detto, i punti di criticità che attengono alla fase che, dalle indagini patrimoniali, giunge sino al sequestro ed alla confisca dei beni illecitamente costituiti – così come emersi dai lavori della Commissione - concernono, sinteticamente: 1) le norme di settore, con riguardo specifico ai fattori di disomogeneità e di eccessiva stratificazione che le caratterizzano; 2) l’azione di prevenzione, con specifico riferimento alla prospettiva di estendere la legittimazione attiva ad altri soggetti ed alla opportunità di disgiungere le misure di prevenzione personali dalle misure patrimoniali; 3) il procedimento di prevenzione; 4) il rapporto della procedura di prevenzione con altre procedure e la tutela dei terzi creditori.
1) Disomogeneità delle norme Ciò che i lavori della Commissione hanno consentito di rilevare prima di ogni altra questione concerne la disorganicità e la frammentarietà della normativa dello specifico settore, dovute all’eccessiva stratificazione delle norme nel tempo. Nel merito, un’esigenza avvertita ai più alti livelli di responsabilità istituzionali nello specifico settore, riguarda la formazione di un testo che raccolga e coordini la normativa vigente. In tale ottica, occorre innanzitutto operare una scelta in relazione al grado di intervento da effettuare; vale a dire la scelta tra apportare modifiche ed integrazioni che adattino il testo vigente alle nuove esigenze, dettate anche dalla trasformazione della criminalità organizzata mafiosa, oppure, se cogliere la favorevole occasione, in più sedi dottrinarie auspicata, per cambiare l’intero impianto delle misure di prevenzione; in tale ultimo contesto si inserirebbe, in sede di ulteriore valutazione, la possibilità di allargare il catalogo dei reati ai
quali collegare l’applicabilità di misure di prevenzione, accentuando le somiglianze già esistenti tra la confisca prevista dalla legge 575 del 1965e la confisca-misura di sicurezza prevista dall’articolo 12-sexies della legge 356/92.
Invero, i punti di criticità fatti emergere dalle Autorità che intervengono nel lungo procedimento - che va dal sequestro dei beni sino alla definitiva consegna per l’utilizzazione a fini sociali -, ammettono soluzioni puntuali ad integrazione e modifica delle norme esistenti, da recepire nell’adozione di soluzioni più vaste che necessariamente implicano scelte di politica criminale. Va da sé che la scelta di praticare la prima strada offre un percorso apparentemente più celere ma che, in ogni caso, richiede un’opera di coordinamento delle norme vigenti al fine di limare le asperità incontrate dagli operatori. In tale ottica, il modo di procedere della presente relazione prevede l’illustrazione per punti delle criticità emerse, con l’indicazione delle soluzioni suggerite, di quelle preferibili e delle relative motivazioni di ordine politico, normativo, sistematico.
2) Azione di prevenzione Il doppio sistema penale-preventivo L’ulteriore questione emersa in maniera prevalente sulle altre concerne gli strumenti di cui si dispone nello svolgimento dell’azione di aggressione dei patrimoni organizzata. L’importanza delle attività di individuazione e di successiva confisca dei beni di origine illecita nel contrasto alle organizzazioni delinquenziali di tipo mafioso è dimostrata dagli strumenti normativi attualmente in vigore: l’art. 12sexies della legge 356/1992 (confisca dei beni nei confronti di condannati per illecitamente costituiti nella disponibilità della criminalità
determinati, gravi, reati tra i quali l’associazione di tipo mafioso) e gli artt. 2bis e 2-ter della legge 575 del 1965 (sequestro e confisca dei beni nei confronti degli indiziati di appartenere ad associazioni tipo mafioso), tralasciando di fare riferimento, in questa sede, agli ulteriori strumenti di confisca previsti dal codice penale o da norme speciali. I lavori della Commissione hanno consentito di rilevare unanime favore verso il mantenimento e, semmai, il rafforzamento dell’attuale sistema, caratterizzato dal cosiddetto “doppio binario” procedimento penale - procedimento di prevenzione che consente di azionare, in via alternativa o cumulativa, i due strumenti della confisca di prevenzione e della confisca intesa come misura di sicurezza e che negli ultimi anni ha dispiegato positivi effetti sull’azione di aggressione ai patrimoni illeciti. Le due forme di confisca appena citate, pur presentando un impianto normativo simile, sono sostanzialmente diverse per ambito di operatività; nelle intenzioni del legislatore, infatti, la confisca prevista dalla legge 575 del 1965 è una misura praeter delictum, mentre la confisca allargata, di cui all’art. 12sexies citato si fonda su una responsabilità penale accertata con una sentenza emanata a seguito di procedimento penale. Le misure in questione, in effetti, risultano oggi molto ravvicinate dalla pratica giudiziaria, per effetto di una sorta di processo di giurisdizionalizzazione subito dalla confisca di prevenzione di cui alla legge 575 del 1965, che ha portato ad uno spostamento del procedimento di prevenzione verso il procedimento penale. La spiegazione della giurisdizionalizzazione delle misure di prevenzione viene solitamente rinvenuta nell’esigenza, il cui onere è di fatto ricaduto sui giudici, di attenuare gli effetti derivanti dalla scarsa chiarezza delle norme, con specifico riferimento alla loro compatibilità con i principi costituzionali. Le differenze concettuali che caratterizzano i rispettivi ambiti operativi della confisca di cui al procedimento di prevenzione e della speciale confisca penale
di cui all’art. 12-sexies della legge 356/92 sono rafforzate dalla totale autonomia dei due procedimenti sancita dal legislatore, che ha così consentito l’assoggettabilità del medesimo bene sia al sequestro penale, sia al sequestro di prevenzione. L’esperienza investigativa e giudiziaria degli ultimi anni consente di affermare che l’approccio operativo sistematico basato sul contestuale impiego degli strumenti penali e di prevenzione ha rappresentato una condizione utile a fornire maggiore incisività all’azione di aggressione dei patrimoni di origine illecita, ed in linea con il disegno normativo vigente. In questo quadro è utile valorizzare strumenti e professionalità, già positivamente dispiegati nelle tradizionali indagini penali, anche nel settore delle indagini finalizzate all’applicazione delle misure di prevenzione patrimoniale. Altrettanto utile è la possibilità di prevedere i casi in cui, procedendo per i reati di cui all’articolo 51, comma 3-bis, del codice di procedura penale, all’avvio delle indagini preliminari si dia impulso ad indagini patrimoniali ai fini dell’applicazione di misure di prevenzione. Né, infine, risulta che la cumulabilità delle due misure abbia determinato l’insorgere di situazioni critiche, giacché dai dati forniti dall’Agenzia del Demanio risulta che solo l’1% degli immobili in gestione è soggetto a sequestro penale concorrente. Tuttavia, la sostanziale disomogeneità degli strumenti normativi considerati, richiede un intervento volto a rendere più somiglianti le figure almeno sotto l’aspetto della disciplina accessoria concernente la fase di esecuzione - operata sotto il controllo di norme completamente diverse (il codice di rito penale per la misura prevista dall’art. 12-sexies, il codice di procedura civile per la misura di cui alla legge 575 del 1965) -, ma concernente anche le fasi dell’amministrazione dopo il sequestro, della gestione e della destinazione dei beni.
Nondimeno, appare necessario adeguare la normativa dello specifico settore alle nuove realtà criminali ed alle loro capacità di insinuarsi nel tessuto imprenditoriale e finanziario. Vanno, pertanto, previste norme che attengano in maniera specifica alla gestione delle imprese confiscate alla criminalità organizzata sotto il profilo, ad esempio, della disciplina fiscale applicabile durante la fase della gestione delle imprese confiscate o dei rapporti tra procedure concorsuali ed azione di prevenzione, o, ancora, sotto il profilo della disciplina dei gruppi societari e della specifica professionalità degli amministratori giudiziari.
La separazione tra misure di prevenzione personali e misure patrimoniali
In misura altrettanto condivisa, è emersa dalle audizioni svolte la segnalazione concernente le ripercussioni sul sistema per effetto del nesso di pregiudizialità che attualmente esiste tra misure di prevenzione personali e patrimoniali (l’esigenza è apparsa avvertita dal Procuratore Nazionale Antimafia, dal Direttore della DIA, ma anche dai Prefetti e dai Questori intervenuti). La normativa vigente prevede, infatti, che la possibilità di sottoporre a misura di prevenzione patrimoniale un bene sia subordinata alla sussistenza di specifici presupposti, attinenti alla persona ed alla condotta di vita del soggetto, che giustifichino l’applicazione di una misura di prevenzione personale; in buona sostanza, in mancanza di un collegamento con la pericolosità sociale del soggetto, il bene nella disponibilità del mafioso non assume una sua specifica qualifica di “pericolosità”. L’indissolubile relazione che la norma fissa tra la pericolosità del soggetto e la possibilità di sottoporre a confisca i patrimoni nella sua disponibilità espone, dunque, i provvedimenti ablatori dei patrimoni alle sorti
dei provvedimenti giudiziari concernenti la pericolosità sociale del soggetto stesso. Appare, pertanto, opportuno procedere a modifiche normative nel senso della separazione tra le misure di prevenzione personali e le misure patrimoniali, al fine di prevenire che provvedimenti modificativi della misura di prevenzione concernente il soggetto travolgano le misure patrimoniali disposte sui beni di cui è stata accertata la provenienza illecita e che in ragione di tale accertata illecita provenienza sono dotati di una perdurante pericolosità e di un insito potere destabilizzante per l’economia lecita. Questo renderebbe possibile, innanzitutto, che, in caso di morte del proposto, il procedimento di prevenzione patrimoniale continui nei confronti degli eredi quali beneficiari di un illecito arricchimento. In sintesi, si immagina una sorta di “perdurante illiceità dei beni” strettamente connessa alla formazione degli stessi. In altri termini, per pervenire alla confisca dei predetti beni è sufficiente che i medesimi siano stati formati o acquisiti illecitamente da parte di soggetto: a. sottoposto a procedimento di prevenzione; b. riconosciuto come socialmente pericoloso, anche solo con riferimento all’epoca dei fatti; c. titolare, all’epoca dei fatti, di redditi non proporzionati al valore dei beni medesimi. Il che equivale ad affermare che il bene non perde la sua caratteristica di antisocialità, dovuta alla sua formazione illecita, quando il soggetto che di esso può farne uso non è più socialmente pericoloso. Tale ipotesi di lavoro non sembra priva di sostegno normativo, né appare dubitabile la possibilità, in materia di diritto di proprietà e di diritto alla libera
iniziativa economica, di un intervento pubblico a garanzia del rispetto dell’utilità sociale o a garanzia della sicurezza2. L’azione prevedibilmente benefica della resezione del legame tra misura di prevenzione personale e misura di prevenzione patrimoniale consentirebbe, pertanto, di superare agevolmente le situazioni determinate dalla morte del proposto; tale evento, infatti, determina attualmente la riconsegna dei beni sequestrati agli eredi aventi causa del de cuius, poiché alla morte consegue la cessazione della pericolosità sociale, indi il venir meno della misura di prevenzione personale che trascina con sé anche la misura patrimoniale (con l’unica eccezione rappresentata dalla confisca definitiva, poiché alla definitività consegue l’irreversibile devoluzione dei beni confiscati allo Stato, come stabilito dalle modifiche introdotte con la legge 109 del 1996). Un caso per tutti è rappresentato dai beni, del valore di centinaia di migliaia di euro, sequestrati nel 1985 dai giudici Falcone e Borsellino al boss di Cinisi, Tano Badalamenti; la morte di Badalamenti, avvenuta il 29 aprile 2004 durante la detenzione negli Stati Uniti, ha chiuso la vicenda giudiziaria che lo vedeva imputato del reato di associazione mafiosa, ma ha anche determinato la cessazione della pericolosità sociale del vecchio boss, ponendo gli eredi nella condizione di richiedere allo Stato la restituzione di tutti i beni sequestrati oltre venti anni fa, a cui hanno saputo dare una prima risposta efficace la Procura ed il Tribunale della prevenzione di Palermo. Non si può non notare che, in situazioni come quella
esemplificativamente appena descritta, il potenziale criminogeno dei patrimoni
Illuminante a tal proposito appare la Corte Costituzionale nella sentenza n.335 del 1996, ove afferma che “… la garanzia della proprietà intanto varrebbe in quanto possa assolvere la propria funzione sociale che consiste nella sua capacità di favorire e incrementare lo sviluppo di altri diritti costituzionalmente protetti. Ma, se ciò non avviene, e se anzi si verifica la "mortificazione" di quella funzione, il diritto di proprietà diviene antisociale e ne viene meno la ragione di tutela ... E tra i beni e gli interessi, costituzionalmente rilevanti, da valutare nell'ambito della tutela della proprietà, vi sono le esigenze di garanzie dell'iniziativa privata, il cui libero ed equilibrato esercizio viene alterato da fattori estranei che ne inquinano le condizioni di funzionamento; vi sono, inoltre, i profili della solidarietà sociale ed economica che trovano concretizzazione attraverso lo svolgimento di attività lavorative legali, mentre le acquisizioni illecite, se non contrastate, incrementano incrementato i vincoli intimidatori e rendono ‘allettante’ l'attività illegale finalizzata al profitto".
in questione, dovuto all’originaria costituzione illecita di essi, permane anche dopo la morte di colui che si era reso responsabile delle condotte illecite; né si può ignorare che, anche dopo tale evento, permangono intatti gli intrinseci effetti distorsivi per il circuito economico lecito e, dunque, la necessità di porvi rimedio.
L’accesso alla suddetta visione riformatrice appare la strada da seguire per consentire all’azione di contrasto alle mafie, innanzitutto, di intervenire con maggiore efficacia nell’azione complessiva condotta a tutela dell’economia e del diritto al libero esercizio dell’impresa, sottraendo definitivamente alla disponibilità della criminalità organizzata beni ed aziende costruiti con i proventi illeciti. L’auspicabile riforma in tal senso consente, inoltre, di salvaguardare la funzione pedagogica assegnata alla sottrazione dei beni alla criminalità organizzata, poiché impedisce il verificarsi di casi in cui la morte del proposto – che nulla toglie all’illecita modalità di costituzione del bene determini il rientro di tali beni nel circuito dell’economia legale. D’altro canto, la separazione delle misure di prevenzione di tipo personale dalle misure patrimoniali avrebbe l’effetto di neutralizzare l’eventualità che l’accesso a procedimenti di revisione della misura personale abbia, in caso di esito favorevole, l’ulteriore conseguenza della restituzione dei beni al prevenuto per effetto, ad esempio, del venir meno del requisito della pericolosità sociale sotto il profilo dell’attualità. Con riferimento alla possibilità di revoca della confisca definitiva, riconosciuta recentemente dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, il Procuratore Nazionale Antimafia ha posto in luce il prevedibile effetto disincentivante che può avere la possibilità di una revoca, che in sostanza è una revisione, della confisca definitiva. Tale effetto, a parere della Commissione, rende necessario apportare modifiche che, nel quadro delle garanzie costituzionali, garantiscano che l’eventuale revoca della confisca definitiva non dia luogo alla restituzione
del bene, bensì solo al riconoscimento del risarcimento a favore dell’avente diritto, salvo casi eccezionali, esplorando la possibilità di mutuare i riferimenti dalla materia delle espropriazioni per pubblica utilità, nel caso di occupazione sine titulo previsto dall’art. 43 del Testo Unico delle espropriazioni, approvato con D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327. Inoltre, è da considerare che l’arricchimento illecito accertato in capo al proposto giunge agli eredi in caso di morte del proposto medesimo prima che il procedimento sia concluso. La natura illecita dell’arricchimento che perviene agli eredi rende opportuno prevedere che, in tali casi, il procedimento di prevenzione continui nei confronti degli eredi medesimi, similmente a quanto accade, ai sensi della legge n. 20/1994, per i giudizi di responsabilità amministrativa dinanzi alla Corte dei Conti, nei casi di illecito arricchimento del dante causa.
La legittimazione a proporre le misure di prevenzione di tipo patrimoniale
In relazione all’azione di prevenzione antimafia, univoche indicazioni sono, altresì, emerse dai lavori della Commissione in ordine all’opportunità che la legittimazione a proporre l’applicazione di misure di prevenzione venga attribuita estensivamente anche al Procuratore Distrettuale Antimafia
prevedendo, in corrispondenza di tale legittimazione, un potere di iniziativa, di impulso e di coordinamento dell’azione delle Direzioni Distrettuali Antimafia in capo al Procuratore Nazionale Antimafia. A tale attribuzione in capo al procuratore distrettuale antimafia corrisponde, ovviamente, la simultanea attivazione dei poteri di indagine finalizzati alla raccolta di elementi utili alla proposta di applicazione di misure a carattere patrimoniale; potere di indagine che difetta in capo al procuratore nazionale antimafia a favore del quale, di converso, è auspicabile il rilascio di un potere di
impulso e di coordinamento da esercitarsi anche attraverso l’applicazione di sostituti procuratori nazionali a procedimenti di prevenzione presso le Direzioni distrettuali antimafia, nonché attraverso l’invio di notizie, atti e documenti utili ai fini dell’esercizio dell’azione di prevenzione. Attualmente, l’articolo 2-bis della legge 575 del 1965 prevede che il procuratore della repubblica o il questore territorialmente competente procedano ad indagini patrimoniali ed alla proposta di applicazione di misure di prevenzione patrimoniali a carico dei soggetti indiziati di appartenere ad associazioni criminali di tipo mafioso. A tali poteri si associano i poteri posti in capo al Direttore della D.I.A. che derivano da quelli del disciolto Alto Commissario per il coordinamento della lotta contro la delinquenza mafiosa; tali poteri, all’atto della cessazione del predetto Ufficio dell’Alto Commissario, transitarono al Ministro dell’interno con facoltà di delega; la delega fu conferita in via permanente al direttore della D.I.A. con il d.m. 23 dicembre 1992, per le misure personali, e con il d.m. 30 novembre 1993, per l’esercizio del potere di proposta delle misure patrimoniali. Il Procuratore Nazionale Antimafia può, invece, solo proporre l’applicazione di misure di prevenzione personali. Una riforma nel senso cui si è fatto precedentemente cenno consentirebbe di dare soluzione alle incongruenze presenti nel sistema attuale, che sconta ancora un difetto di coordinamento con la legislazione istitutiva delle direzioni distrettuali antimafia, e che rende possibile il paradosso di una carenza di potere di azione proprio del procuratore distrettuale antimafia, titolare del principale Ufficio in tema di indagini antimafia. Tale potere, peraltro, è stato riconosciuto dall’articolo 13 della legge 16 marzo 2006, n. 146, di ratifica ed esecuzione della Convenzione e dei Protocolli delle Nazioni Unite contro il crimine organizzato transnazionale. La pluralità di soggetti dotati del potere di proposta non si è, finora, rivelata come causa di inefficienza; piuttosto, l’esistenza di più soggetti legittimati
richiede di prevedere nella Procura distrettuale antimafia un momento di coordinamento in funzione di razionalizzazione e di canalizzazione delle proposte verso l’Organo giudicante, anche in funzione di completezza e di miglioramento dei margini di efficacia delle proposte. Nell’ambito delle misure di prevenzione antimafia, la richiamata funzione di coordinamento deve investire, non solo l’attività delle Autorità di polizia legittimate a proporre l’applicazione delle suddette misure, ma anche l’esercizio dei poteri di proposta assegnati dalla legge alle Procure ordinarie. L’assoluta importanza che la Commissione annette al contrasto alle mafie sul versante economico-patrimoniale pone la necessità di sottolineare il dato statistico fornito dal Ministero della Giustizia nella Relazione, presentata nel settembre 2007, al Parlamento sui beni sequestrati e confiscati e sulle misure di prevenzione personale e patrimoniale; tale dato mostra dal 2001 un costante e significativo declino dei sequestri e delle confische disposte dall’Autorità Giudiziaria. Si aggiunga che, dai dati forniti alla Commissione dal Procuratore nazionale antimafia nella seduta del 6 marzo 2007, relativi agli esiti di un monitoraggio effettuato presso i Tribunali di tutta Italia, risulta che su 123 tribunali, ben 65 tribunali non hanno instaurato alcun procedimento di prevenzione patrimoniale negli ultimi tre anni. Dai dati forniti dal Ministero della Giustizia si evince poi che nell’anno 2005, ad esempio, alcuni tribunali non hanno emesso alcun provvedimento di misura patrimoniale. Tra di essi, secondo quanto emerge dalle tabelle allegate, troviamo al sud Catanzaro, Catania, Cosenza e Salerno; nello stesso periodo, Trapani, Ragusa, Crotone e Siracusa hanno comunicato un solo provvedimento. Nell’anno 2006 la situazione non appare più incoraggiante, giacché dalle Relazioni del Ministero della Giustizia emerge che Trapani e Catania hanno comunicato tre procedimenti, Crotone nessun procedimento, Cosenza e Siracusa un procedimento, Catanzaro solo due procedimenti. Palermo, dove pure si registra un’intensa e qualificata attività di aggressione ai
patrimoni, è passata dai 66 provvedimenti adottati e comunicati nel 2003 ai 26 provvedimenti adottati nel 20063. Nel complesso, dai dati tratti dalle Relazioni del Ministro della Giustizia al Parlamento emerge un trend negativo, essendo i provvedimenti adottati e comunicati passati da 292 nel 2002 a 228 nel 2006, per arrivare ai 90 del primo semestre del 2007. Anche su questi dati, forniti dal Ministero della Giustizia al Parlamento, è necessario un approfondimento, che la Commissione parlamentare antimafia si riserva di effettuare successivamente in relazione all’attività degli Uffici territoriali, anche attraverso una specifica ed ulteriore inchiesta da svolgersi in sede di apposito Comitato. Inoltre, ancora dai dati della Relazione del febbraio 2007 del Ministero della Giustizia, emerge che dal 2001 al 2005 è aumentato notevolmente il peso percentuale dei provvedimenti di rigetto o di dichiarazione di improcedibilità delle proposte di applicazione di misure di prevenzione, emessi dai Tribunali; si è passati, infatti, da un peso percentuale del 27% circa del 2001, al 39,4% del 2005.
Alla luce di tali dati appare quanto mai condivisibile il suggerimento formulato dal Procuratore nazionale antimafia e da importanti Procure distrettuali come Napoli, Palermo e Reggio Calabria, teso a favorire la specializzazione del Pubblico Ministero nella gestione di indagini patrimoniali particolarmente complesse, anche attraverso il contributo di impulso della Direzione Nazionale Antimafia. Da tale auspicabile specializzazione non va disgiunta la necessità di un’adeguata formazione specialistica degli appartenenti alla polizia giudiziaria impegnati nel delicato settore.
Dati Ministero della Giustizia, tratti dalle Relazioni semestrali al Parlamento.
La gestione e la destinazione dei beni.
1) La normativa vigente Il processo che tende ad eliminare dal circuito legale le iniziative economiche svolte in contrasto con l’utilità sociale, più volte definito dalla Corte di Cassazione come processo di restituzione alla collettività di beni illecitamente ‘sottratti’ ed accumulati, prende corpo nel procedimento che termina con la confisca dei beni. Il momento della confisca di beni ed imprese rappresenta, però, solo una fase dell’opera complessiva dello Stato volta a “correggere” la destinazione dei beni, indirizzando la stessa verso fini di utilità sociale, e tesa a fornire ulteriore consistenza al significato del sequestro e dell’amministrazione - prima - e della confisca - poi - con la restituzione al mercato di attività economiche socialmente utili.
L’applicazione da parte del Giudice della prevenzione della misura della confisca dei beni a carico del soggetto riconosciuto come socialmente pericoloso, costituisce in tal modo momento di apertura di un altro importante procedimento: il procedimento per la destinazione dei beni confiscati, il cui inserimento nel sistema di contrasto alla criminalità organizzata di tipo mafioso aveva l’intenzione di rendere l’apparato amministrativo portatore di azioni qualificanti che andassero oltre i provvedimenti di scioglimento dei consigli comunali o di decadenza da licenze, permessi etc..
I provvedimenti di destinazione dei beni confiscati riguardano essenzialmente i beni immobili ed i beni aziendali. Infatti, mentre non presenta problemi di rilievo dare una destinazione ai beni mobili, giacché per essi è prevista alternativamente la vendita, la cessione
gratuita o la distruzione (queste due ultime possibilità vanno prese in considerazione qualora la vendita risulti antieconomica), qualche sollecitazione all’approfondimento deriva dalla destinazione dei beni immobili e dei beni aziendali.
Nel caso in cui il bene confiscato sia costituito semplicemente da un bene immobile, esso può, ai sensi del comma 2 dell’articolo 2-undecies della legge n. 575 del 19654: a. essere mantenuto al patrimonio dello Stato per fini di giustizia, di ordine pubblico e di protezione civile, sempre che non si debba procedere alla vendita del bene per il risarcimento delle vittime dei reati di tipo mafioso; b. essere trasferito al patrimonio del Comune ove l’immobile si trova, per finalità istituzionali e sociali. In questo caso, il comune può: