Source: https://czasopisma.beck.pl/monitor-prawniczy/aktualnosc/ocena-jakosci-powietrza/
Timestamp: 2019-12-16 13:38:35+00:00
Document Index: 101149193

Matched Legal Cases: ['art. 4', 'art. 7', 'art. 4', 'art. 19', 'art. 288', 'art. 6', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 23', 'art. 4', 'art. 19', 'art. 288', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 13', 'art. 23', 'art. 47', 'art. 4', 'art. 19', 'art. 288', 'art. 6', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 23', 'art. 13', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 13', 'art. 23']

Ocena jakości powietrza : Czasopisma C.H.Beck
Region stołeczny Bruksela stanowi strefę poddaną ocenie jakości powietrza i zarządzaniu jakością powietrza w rozumieniu art. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z 21.5.2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy. Jakość powietrza jest tam monitorowana w punktach pomiarowych. Skarżący, w tym mieszkańcy regionu stołecznego Bruksela, wnieśli do sądu odsyłającego m.in. o stwierdzenie, że wymóg, aby punkty pomiarowe, w których monitorowana jest jakość powietrza powinno się rozmieszczać w taki sposób, aby dostarczyć zwłaszcza danych na temat „obszarów w obrębie stref i aglomeracji, gdzie występuje najwyższe stężenie” zanieczyszczeń (art. 7 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w zw. z pkt 1 lit. a) sekcji B w załączniku III do tej dyrektywy) – nie został spełniony w regionie stołecznym Bruksela.
– Czy art. 4 ust. 3 TUE i art. 19 ust. 1 ak. 2 TUE w zw. z art. 288 ak. 3 TFUE oraz art. 6 i 7 dyrektywy 2008/50 należy interpretować w ten sposób, że do sądu krajowego rozpatrującego wniosek jednostek, na które ma bezpośrednio wpływ przekroczenie wartości dopuszczalnych określonych w art. 13 ust. 1 tej dyrektywy, należy sprawdzenie, czy punkty pomiarowe znajdujące się w danej strefie zostały rozmieszczone zgodnie z kryteriami przewidzianymi w pkt 1 lit. a) sekcji B załącznika III do tej dyrektywy, a jeśli tak nie jest, to czy może on stosować wobec właściwych organów krajowych wszelkie niezbędne środki, takie jak nakaz, w celu zapewnienia, aby punkty pomiarowe zostały umieszczone z poszanowaniem tych kryteriów?
– Czy art. 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 należy interpretować w ten sposób, że do celów stwierdzenia przekroczenia określonej w załączniku XI do tej dyrektywy wartości dopuszczalnej dla średniej obliczanej w okresie roku kalendarzowego wystarczy, że poziom zanieczyszczeń wyższy od tej wartości został zmierzony w jednym punkcie pomiarowym, czy też konieczne jest, aby średnia wyników pomiarów ze wszystkich punktów pomiarowych w danej strefie lub aglomeracji ukazywała taki wyższy poziom zanieczyszczeń?
1. Kontrola sądowa
Zgodnie z orzecznictwem TS sądy państw członkowskich w myśl wyrażonej w art. 4 ust. 3 TUE zasady lojalnej współpracy mają obowiązek zapewnić ochronę sądową uprawnień podmiotów wynikających z unijnego prawa. W art. 19 ust. 1 ak. 2 TUE nałożono na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych unijnym prawem (wyrok ClientEarth, C-404/13, pkt 52). Ponadto Trybunał podkreślił, że sprzeczne z wiążącym charakterem, jaki art. 288 TFUE przyznaje dyrektywie, byłoby zasadnicze wyłączenie tego, aby na ustanowiony przez nią obowiązek mogły powoływać się zainteresowane osoby. Spostrzeżenie to zachowuje swoją ważność w szczególności w stosunku do dyrektywy, której celem jest kontrola i zmniejszenie ograniczenia zanieczyszczenia atmosferycznego i która w związku z tym zmierza do ochrony zdrowia publicznego (wyrok Janecek, C-237/07, pkt 37).
Dyrektywa 2008/50 przewiduje szczegółowe zasady korzystania z punktów pomiarowych oraz ich lokalizacji, które pozwalają dokonywać pomiaru jakości powietrza w strefach i aglomeracjach wyznaczonych przez państwa członkowskie zgodnie z jej art. 4. W art. 6 dyrektywy 2008/50 przewidziano różne metody techniczne, które państwa członkowskie są zobowiązane wykorzystywać do oceny jakości powietrza w strefach i aglomeracjach. Trybunał stwierdził, że przepisy pkt 1 lit. a) i f) sekcji B załącznika III do dyrektywy 2008/50 wymagają, aby punkty pomiarowe dostarczały reprezentatywnych danych dla obszarów w obrębie danej strefy lub aglomeracji cechujących się określonym poziomem zanieczyszczenia. Z pkt 1 lit. b) sekcji B załącznika III do tej dyrektywy wynika z jednej strony, że punkty pomiarowe powinny być rozmieszczone w taki sposób, aby można było uniknąć pomiaru bardzo małych „mikrośrodowisk” w ich bezpośrednim otoczeniu, a z drugiej strony, że badane powietrze musi być w miarę możliwości reprezentatywne dla jakości powietrza w danym miejscu określonej wielkości.
Niektóre z przepisów dyrektywy 2008/50 przewidują jasne, precyzyjne i bezwarunkowe obowiązki, w związku z czym jednostki mogą się na nie powoływać wobec państwa. Dotyczy to w szczególności obowiązku rozmieszczania punktów pomiarowych w taki sposób, aby dostarczały one informacji na temat zanieczyszczenia obszarów najbardziej zanieczyszczonych, zgodnie z pkt 1 lit. a) tiret pierwsze sekcji B załącznika III do dyrektywy 2008/50, czy też obowiązku zakładania co najmniej minimalnej liczby punktów pomiarowych określonej w załączniku V do tej dyrektywy. Trybunał wskazał, że do sądów krajowych należy sprawdzenie, czy obowiązki te są przestrzegane. W zależności od lokalnej sytuacji w danej strefie lub aglomeracji wiele różnych miejsc może spełniać kryteria określone w pkt 1 lit. a) sekcji B załącznika III do dyrektywy 2008/50. W związku z tym do właściwych organów krajowych należy wybór, w ramach przysługującego im zakresu uznania, konkretnej lokalizacji punktów pomiarowych. Jednak TS podkreślił, że istnienie takiego zakresu uznania nie oznacza, że decyzje podejmowane przez te organy w tym zakresie nie podlegają jakiejkolwiek kontroli sądowej, w szczególności w celu sprawdzenia, czy te organy nie przekroczyły granic wyznaczonych dla wykonywania tego zakresu uznania (wyrok Janecek, pkt 46).
Trybunał stwierdził, że mimo braku unijnych przepisów dotyczących środków odwoławczych przed sądami krajowymi, aby ustalić stopień kontroli sądowej decyzji krajowych wydanych na podstawie unijnego aktu, należy uwzględnić jego cel oraz zapewnić jego skuteczność (wyrok HI, C-92/00, pkt 59).
Trybunał stwierdził, że rozmieszczenie punktów pomiarowych zajmuje centralne miejsce w systemie oceny i poprawy jakości powietrza, który dyrektywa 2008/50 przewiduje, w szczególności w przypadku gdy poziom zanieczyszczeń przekracza górny próg oszacowania, o którym mowa w jej art. 5 i 6. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 6 ust. 2 dyrektywy 2008/50, punkty pomiarowe stanowią główny instrument do celów oceny jakości powietrza. Pomiary uzyskane za pomocą tych punktów umożliwiają państwom członkowskim zapewnienie, jak wymaga tego art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50, aby na całym obszarze ich stref i aglomeracji poziomy zanieczyszczeń, o których mowa w tej dyrektywie, nie przekraczały wartości dopuszczalnych określonych w załączniku XI do tej dyrektywy. W przypadku przekroczenia tych wartości dopuszczalnych po upływie terminu przewidzianego dla ich wejścia w życie zainteresowane państwo członkowskie ma obowiązek sporządzenia, zgodnie z art. 23 ust. 1 niniejszej dyrektywy, odpowiadającego pewnym wymogom planu dotyczącego jakości powietrza (wyrok ClientEarth, pkt 25, 40). Wynika z tego, że cel dyrektywy 2008/50 byłby zagrożony, gdyby punkty pomiarowe znajdujące się w danej strefie lub aglomeracji nie były rozmieszczone zgodnie z kryteriami, które ta dyrektywa przewiduje. Ryzyko to może również zaistnieć, jeżeli właściwe organy krajowe działając w granicach przyznanego im przez dyrektywę 2008/50 zakresu uznania nie dążą do zapewnienia jej skuteczności. I tak w szczególności w sytuacji, gdy pomiary dokonane w kilku różnych miejscach mogą, co do zasady, dostarczyć informacje o najbardziej zanieczyszczonych miejscach w rozumieniu pkt 1 lit. a) tiret pierwsze sekcji B załącznika III do tej dyrektywy, do właściwych organów krajowych należy wybór rozmieszczenia punktów pomiarowych w taki sposób, aby zminimalizować ryzyko, że przekroczenia dopuszczalnych wartości nie zostaną dostrzeżone. W tym kontekście władze te mają obowiązek oparcia swoich decyzji na solidnych danych naukowych i – jak wynika z sekcji D załącznika III do dyrektywy 2008/50 – sporządzenia wyczerpującej dokumentacji, która zawiera elementy uzasadniające wybór rozmieszczenia wszystkich stacji monitoringowych. Dokumentacja ta powinna być regularnie aktualizowana w celu sprawdzenia, czy kryteria wyboru są nadal spełnione. Trybunał stwierdził, że mimo, iż wybór lokalizacji punktów pomiarowych wymaga dokonania skomplikowanych technicznie ocen, to zakres uznania właściwych organów krajowych jest ograniczony celem oraz założeniami realizowanymi przez właściwe w tym względzie przepisy.
W ocenie TS ponieważ podmiot ma prawo do tego, aby sąd sprawdził, czy ustawodawstwo krajowe i jego zastosowanie nie wykroczyły poza granice zakresu uznania przewidzianego w dyrektywie 2008/50 przy wyborze lokalizacji punktów pomiarowych, sąd wyznaczony w tym celu przez prawo krajowe jest również właściwy do podjęcia wszelkich niezbędnych środków wobec danego organu krajowego, takich jak nakaz, w celu zapewnienia, aby punkty te zostały rozmieszczone zgodnie z kryteriami przewidzianymi w tej dyrektywie (wyrok: ClientEarth, pkt 55, 56, 58).
Z orzecznictwa TS wynika, że w przypadku braku uregulowań ustanowionych przez unijne prawo do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy wyznaczenie właściwych sądów oraz określenie zasad proceduralnych i środków prawnych mających zagwarantować ochronę uprawnień podmiotów prawa wynikających z unijnego prawa, takiego jak dyrektywa 2008/50. Jednak te reguły nie mogą być mniej korzystne od zasad odnoszących się do odpowiednich środków prawnych dotyczących wyłącznie prawa krajowego (zasada równoważności) i nie mogą powodować w praktyce, że korzystanie z uprawnień wynikających z prawa UE stanie się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (zasada skuteczności) (wyrok INEOS Köln, C-572/16, pkt 42). W odniesieniu do drugiej z wymienionych zasad TS przypomniał, że prawo do skutecznego środka prawnego przed bezstronnym sądem zostało ustanowione w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, który stanowi potwierdzenie zasady skutecznej ochrony sądowej (wyrok Puškár, C-73/16, pkt 59).
W niniejszej sprawie sądy krajowe właściwe do sprawdzania lokalizacji punktów pomiarowych posiadają, zgodnie z odpowiednimi przepisami belgijskiego prawa, uprawnienie do wydania nakazu wobec organów krajowych. Trybunał wskazał, że do sądu odsyłającego należy zatem skorzystanie w stosownym przypadku z tego uprawnienia na warunkach przewidzianych w tym prawie.
Trybunał orzekł, że art. 4 ust. 3 TUE i art. 19 ust. 1 ak. 2 TUE w zw. z art. 288 ak. 3 TFUE oraz art. 6 i 7 dyrektywy 2008/50 należy interpretować w ten sposób, iż do sądu krajowego rozpatrującego wniosek jednostek, na które ma bezpośrednio wpływ przekroczenie wartości dopuszczalnych określonych w art. 13 ust. 1 tej dyrektywy, należy sprawdzenie, czy punkty pomiarowe znajdujące się w danej strefie zostały rozmieszczone zgodnie z kryteriami określonymi w pkt 1 lit. a) sekcji B załącznika III do tej dyrektywy; jeśli tak nie jest, to sąd ten może stosować wobec właściwych organów krajowych wszelkie niezbędne środki, takie jak nakaz, o ile jest on przewidziany w prawie krajowym, w celu zapewnienia, aby punkty pomiarowe zostały umieszczone z poszanowaniem tych kryteriów.
2. Obowiązek sporządzenia planu dotyczącego jakości powietrza
Trybunał przypomniał, że do państw członkowskich należy zapewnienie, zgodnie z art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50, aby na całym obszarze ich stref i aglomeracji poziomy zanieczyszczeń, o których mowa w tej dyrektywie, nie przekraczały wartości dopuszczalnych określonych w załączniku XI do tej dyrektywy. W przypadku przekroczenia tych wartości dopuszczalnych zainteresowane państwo ma obowiązek sporządzenia, zgodnie z art. 23 ust. 1 tej dyrektywy, planu dotyczącego jakości powietrza.
Trybunał stwierdził, że opracowany przez unijnego prawodawcę system ma na celu umożliwienie właściwym organom nie tylko poznania poziomu zanieczyszczenia powietrza w miejscu wyznaczonym przez punkt pomiarowy, lecz również wnioskowanie na jego podstawie o poziomie zanieczyszczenia w innych podobnych miejscach. Zdaniem TS określenie średniej dla wartości zmierzonych we wszystkich punktach pomiarowych w danej strefie lub aglomeracji nie stanowi użytecznego wskaźnika narażenia ludności na działanie zanieczyszczeń. W szczególności taka średnia nie pozwala na określenie poziomu narażenia ogółu ludności, gdyż jest on oceniany z wykorzystaniem punktów pomiarowych ustanowionych specjalnie w tym celu.
Trybunał stwierdził, że z ogólnej systematyki dyrektywy 2008/50 wynika, że do celów oceny przestrzegania przez państwa członkowskie wartości dopuszczalnych określonych w załączniku XI do tej dyrektywy decydujące znaczenie ma poziom zanieczyszczenia mierzony w każdym indywidualnym punkcie pomiarowym. Zdaniem TS ta wykładnia art. 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 znajduje potwierdzenie w jej celu. Dyrektywa ta ma na celu ochronę zdrowia ludzkiego i przewiduje w związku z tym środki mające za zadanie walkę z emisją zanieczyszczeń. Trybunał wskazał, że zgodnie z tym celem należy ustalić rzeczywiste zanieczyszczenie powietrza, na które jest narażona populacja lub jej część, oraz zagwarantować, aby zostały podjęte odpowiednie środki w celu zwalczania źródeł tego zanieczyszczenia. W konsekwencji przekroczenie wartości dopuszczalnej w jednym punkcie pomiarowym jest wystarczające, aby spowodować powstanie obowiązku sporządzenia planu dotyczącego jakości powietrza zgodnie z art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50.
Trybunał orzekł, że art. 13 ust. 1 i art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 należy interpretować w ten sposób, iż do celów stwierdzenia przekroczenia określonej w załączniku XI do tej dyrektywy wartości dopuszczalnej dla średniej obliczanej w okresie roku kalendarzowego wystarczy, aby poziom zanieczyszczeń wyższy od tej wartości został stwierdzony w jednym punkcie pomiarowym.
Wyrok TS z 26.6.2019 r., Craeynest i in., C-723/17