Source: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX%3A62015CJ0601
Timestamp: 2018-02-25 23:28:31+00:00
Document Index: 79981103

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EUR-Lex - 62015CJ0601 - EN - EUR-Lex
EUR-Lex - 62015CJ0601 - EN
Document 62015CJ0601
Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 15 febbraio 2016.
J. N. contro Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Raad van State.
Rinvio pregiudiziale – Procedimento pregiudiziale d’urgenza – Norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale – Direttiva 2008/115/CE – Soggiorno regolare – Direttiva 2013/32/UE – Articolo 9 – Diritto di rimanere in uno Stato membro – Direttiva 2013/33/UE – Articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettera e) – Trattenimento – Tutela della sicurezza nazionale o dell’ordine pubblico – Validità – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Articoli 6 e 52 – Limitazione – Proporzionalità.
Causa C-601/15 PPU.
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2016:84
15 febbraio 2016 ( *1 )
«Rinvio pregiudiziale — Procedimento pregiudiziale d’urgenza — Norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale — Direttiva 2008/115/CE — Soggiorno regolare — Direttiva 2013/32/UE — Articolo 9 — Diritto di rimanere in uno Stato membro — Direttiva 2013/33/UE — Articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettera e) — Trattenimento — Tutela della sicurezza nazionale o dell’ordine pubblico — Validità — Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea — Articoli 6 e 52 — Limitazione — Proporzionalità»
per J.N., da S. Thelosen e S. Pijl, advocaten;
per lo Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, da D. Kuiper, in qualità di agente;
per il governo belga, da S. Vanrie, M. Jacobs e C. Pochet, in qualità di agenti;
per il governo ceco, da M. Smolek, J. Vláčil e S. Šindelková, in qualità di agenti;
per il governo cipriota, da A. Argyropoulou, in qualità di agente;
per il Parlamento europeo, da T. Lukácsi e R. van de Westelaken, in qualità di agenti;
per il Consiglio dell’Unione europea, da M. Chavrier e F. Naert, in qualità di agenti;
per la Commissione europea, da M. Condou-Durande, H. Krämer e G. Wils, in qualità di agenti,
La domanda di pronuncia pregiudiziale riguarda la validità dell’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettera e), della direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (GU L 180, pag. 96).
Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia fra il sig. J.N. e lo Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Segretario di Stato alla Sicurezza e alla Giustizia; in prosieguo: il «segretario di Stato») relativamente al suo trattenimento.
Al titolo «Diritto alla libertà e alla sicurezza», l’articolo 5, paragrafo 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»), dispone quanto segue:
se si tratta dell’arresto o della detenzione regolari di una persona per impedirle di entrare illegalmente nel territorio, oppure di una persona contro la quale è in corso un procedimento d’espulsione o d’estradizione».
L’articolo 6 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), intitolato «Diritto alla libertà e alla sicurezza», così dispone:
Ai sensi dell’articolo 52 della Carta, intitolato «Portata dei diritti garantiti»:
Il considerando 4 della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (GU L 348, pag. 98), è così formulato:
L’articolo 3 della direttiva 2008/115, intitolato «Definizioni», dispone quanto segue:
“soggiorno irregolare”: la presenza nel territorio di uno Stato membro di un cittadino di un paese terzo che non soddisfi o non soddisfi più le condizioni d’ingresso di cui all’articolo 5 del [regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen) (GU L 105, pag. 1)], o altre condizioni d’ingresso, di soggiorno o di residenza in tale Stato membro;
“decisione di rimpatrio”: decisione o atto amministrativo o giudiziario che attesti o dichiari l’irregolarità del soggiorno di un cittadino di paesi terzi e imponga o attesti l’obbligo di rimpatrio;
Ai sensi dell’articolo 7 della direttiva 2008/115, intitolato «Partenza volontaria»:
L’articolo 8 della menzionata direttiva, intitolato «Allontanamento», al paragrafo 1 così dispone:
L’articolo 11 della direttiva 2008/115, intitolato «Divieto d’ingresso», prevede quanto segue:
L’articolo 2 della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (GU L 180, pag. 60), intitolato «Definizioni», così dispone:
“richiedente”: il cittadino di un paese terzo o apolide che abbia presentato una domanda di protezione internazionale sulla quale non è stata ancora adottata una decisione definitiva;
“rimanere nello Stato membro”: il fatto di rimanere nel territorio, compreso alla frontiera o in zone di transito, dello Stato membro in cui la domanda di protezione internazionale è stata presentata o è oggetto d’esame;
“domanda reiterata”: un’ulteriore domanda di protezione internazionale presentata dopo che è stata adottata una decisione definitiva su una domanda precedente, anche nel caso in cui il richiedente abbia esplicitamente ritirato la domanda e nel caso in cui l’autorità accertante abbia respinto la domanda in seguito al suo ritiro implicito ai sensi dell’articolo 28, paragrafo 1.
Ai sensi dell’articolo 9 della direttiva 2013/32, intitolato «Diritto di rimanere nello Stato membro durante l’esame della domanda»:
La direttiva 2013/33, ai considerando da 15 a 18, 20 e 35, enuncia quanto segue:
Il trattenimento dei richiedenti dovrebbe essere regolato in conformità al principio fondamentale per cui nessuno può essere trattenuto per il solo fatto di chiedere protezione internazionale, in particolare in conformità agli obblighi giuridici internazionali degli Stati membri, e all’articolo 31 della convenzione [relativa allo status dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951, Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, pag. 150, n. 2545 (1954)], completata dal protocollo di New York del 31 gennaio 1967]. I richiedenti possono essere trattenuti soltanto nelle circostanze eccezionali definite molto chiaramente nella presente direttiva e in base ai principi di necessità e proporzionalità per quanto riguarda sia le modalità che le finalità di tale trattenimento. Il richiedente in stato di trattenimento dovrebbe godere effettivamente delle necessarie garanzie procedurali, quali il diritto a un ricorso giudiziario dinanzi a un’autorità giurisdizionale nazionale.
Per quanto riguarda le procedure amministrative correlate ai motivi di trattenimento, la nozione di “debita diligenza” richiede per lo meno che gli Stati membri adottino misure concrete e significative per assicurare che il tempo necessario per verificare i motivi di trattenimento sia il più breve possibile e che vi sia una prospettiva reale che tale verifica possa essere effettuata con successo il più rapidamente possibile. Il trattenimento non dovrebbe superare il tempo ragionevolmente necessario per completare le procedure pertinenti.
È opportuno che i richiedenti che si trovano in stato di trattenimento siano trattati nel pieno rispetto della dignità umana e che la loro accoglienza sia configurata specificamente per rispondere alle loro esigenze in tale situazione. In particolare, gli Stati membri dovrebbero assicurare l’applicazione dell’articolo 37 della convenzione delle Nazioni Unite [sui diritti del fanciullo, conclusa a New York il 20 novembre 1989 e ratificata da tutti gli Stati membri].
La presente direttiva rispetta i diritti fondamentali e osserva i principi riconosciuti segnatamente dalla [Carta]. In particolare, la presente direttiva intende assicurare il pieno rispetto della dignità umana nonché promuovere l’applicazione degli articoli 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 e 47 della [Carta] e deve essere attuata di conseguenza».
Ai sensi dell’articolo 2 della direttiva 2013/33, intitolato «Definizioni»:
“trattenimento”: il confinamento del richiedente, da parte di uno Stato membro, in un luogo determinato, che lo priva della libertà di circolazione;
L’articolo 8 della direttiva 2013/33, intitolato «Trattenimento», è così formulato:
quando la persona è trattenuta nell’ambito di una procedura di rimpatrio ai sensi della direttiva [2008/115], al fine di preparare il rimpatrio e/o effettuare l’allontanamento e lo Stato membro interessato può comprovare, in base a criteri obiettivi, tra cui il fatto che la persona in questione abbia già avuto l’opportunità di accedere alla procedura di asilo, che vi sono fondati motivi per ritenere che la persona abbia manifestato la volontà di presentare la domanda di protezione internazionale al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione della decisione di rimpatrio;
conformemente all’articolo 28 del regolamento (UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide [(GU L 180, pag. 31)].
Ai sensi dell’articolo 9 della direttiva 2013/33, intitolato «Garanzie per i richiedenti trattenuti»:
L’articolo 8 della legge del 2000 sugli stranieri (Vreemdelingenwet 2000) (in prosieguo: la «legge sugli stranieri») così dispone:
in attesa della decisione su una domanda di rilascio di un permesso di soggiorno [temporaneo per asilo], mentre, conformemente alle disposizioni della presente legge o adottate in forza della stessa oppure in base a una decisione giurisdizionale, l’espulsione dello straniero deve essere sospesa sino alla decisione su detta domanda
Ai sensi dell’articolo 30a della legge sugli stranieri:
lo straniero ha presentato un’ulteriore domanda d’asilo che non ha fondato su elementi o risultanze nuovi o nella quale non sono stati indicati elementi o risultanze nuovi che possono essere rilevanti ai fini della valutazione della domanda;
L’articolo 59b della legge sugli stranieri così prevede:
il trattenimento è necessario al fine di determinare l’identità o la cittadinanza dello straniero;
il trattenimento è necessario al fine di raccogliere dati necessari per la valutazione di una domanda di permesso di soggiorno temporaneo per asilo di cui all’articolo 28, in particolare se sussiste il rischio che lo straniero si renda irreperibile;
lo straniero costituisce un pericolo per la sicurezza nazionale o l’ordine pubblico, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 3, [primo comma], lettera e), della direttiva [2013/33].
circostanze di fatto e di diritto complesse relative al trattamento della domanda di rilascio di un permesso di soggiorno temporaneo [per asilo]; e
un interesse prevalente di ordine pubblico o sicurezza nazionale».
L’articolo 3.1 del decreto del 2000 sugli stranieri (Vreemdelingenbesluit 2000) è così formulato:
lo straniero abbia presentato un’ulteriore domanda dopo che un’ulteriore domanda in precedenza presentata è stata definitivamente dichiarata inammissibile in applicazione dell’articolo 30a, paragrafo 1, lettera d), della [legge sugli stranieri] o è stata definitivamente respinta in quanto manifestamente infondata o infondata, in applicazione degli articoli 30b o 31, della [legge sugli stranieri], e non sono emersi elementi o risultanze nuovi che possono essere rilevanti per la valutazione della domanda.
Il ricorrente nel procedimento principale è entrato nei Paesi Bassi il 23 settembre 1995 e, il giorno stesso, ha presentato una prima domanda d’asilo. Tale domanda è stata respinta con decisione del 18 gennaio 1996. Con sentenza del 5 giugno 1997 il rechtbank Den Haag (tribunale dell’Aia, Paesi Bassi) ha dichiarato infondato il ricorso proposto dal ricorrente nel procedimento principale avverso la menzionata decisione. Detta sentenza è passata in giudicato.
Dall’estratto del casellario giudiziale, di cui il giudice del rinvio dispone, risulta che, tra il 25 novembre 1999 e il 17 giugno 2015, il menzionato ricorrente ha subito ventuno condanne penali a pene che variano dalla sanzione pecuniaria alla detenzione, per reati costituiti in maggioranza da furti.
Il 19 dicembre 2012 il ricorrente nel procedimento principale ha presentato una seconda domanda di asilo, ritirandola tuttavia il 24 dicembre seguente.
L’8 luglio 2013 il ricorrente nel procedimento principale ha presentato una terza domanda di asilo. Con decisione dell’8 gennaio 2014 il segretario di Stato ha respinto tale domanda, ha ingiunto all’interessato di lasciare immediatamente l’Unione europea e ha emesso nei suoi confronti un divieto di ingresso per un periodo di dieci anni. Con sentenza del 4 aprile 2014 il rechtbank Den Haag (tribunale dell’Aia) ha dichiarato infondato il ricorso presentato dal ricorrente nel procedimento principale avverso la decisione in parola. Anche questa sentenza è divenuta definitiva.
Il 28 gennaio 2015 il ricorrente nel procedimento principale è stato arrestato nel territorio dei Paesi Bassi per aver commesso un furto e avere eluso il divieto di ingresso impostogli. Per i due suddetti reati il medesimo è stato condannato, l’11 febbraio 2015, ad una pena detentiva della durata di due mesi.
Il 27 febbraio 2015, mentre scontava tale pena, il ricorrente nel procedimento principale ha presentato una quarta domanda di asilo, tuttavia ragioni afferenti al suo stato di salute hanno impedito l’adozione di una decisione su detta nuova domanda durante l’esecuzione della pena di cui trattasi.
Il 27 marzo 2015, ossia il giorno in cui terminava la pena summenzionata, il ricorrente nel procedimento principale è stato posto in stato di trattenimento in quanto richiedente asilo, segnatamente al fine di valutare se fosse possibile sentirlo sulla sua domanda di asilo.
Il 9 aprile 2015 è stata disposta la cessazione del trattenimento in parola, a causa del rischio di superare il termine massimo previsto dalla normativa nazionale in vigore a tale data.
Il 16 giugno 2015 il ricorrente nel procedimento principale è stato nuovamente arrestato per aver commesso un furto ed aver eluso il divieto di ingresso impostogli. Per i due suddetti reati il medesimo è stato condannato, il 1o luglio 2015, ad una pena detentiva di tre mesi. Tale pena è terminata il 14 settembre 2015.
Considerata la circostanza che, in detta ultima data, ragioni mediche continuavano ad impedire che il ricorrente nel procedimento principale fosse sentito sulla sua quarta domanda di asilo, quest’ultimo è stato nuovamente posto in stato di trattenimento in quanto richiedente asilo con decisione del 14 settembre 2015, sulla base dell’articolo 59b, paragrafo 1, lettera d), della legge sugli stranieri, che traspone l’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettera e), della direttiva 2013/33. Secondo le autorità olandesi, infatti, sebbene l’interessato, stante la summenzionata quarta domanda di asilo, si trovasse in stato di soggiorno regolare nei Paesi Bassi in forza dell’articolo 8, lettera f), della legge sugli stranieri, il suo trattenimento risultava giustificato ai fini della tutela della sicurezza nazionale o dell’ordine pubblico, giacché il medesimo era stato condannato per aver commesso dei reati ed era sospettato di averne commessi altri.
Il ricorrente nel procedimento principale ha proposto un ricorso con cui si è opposto alla decisione del 14 settembre 2015 che disponeva il suo trattenimento, chiedendo altresì il risarcimento dei danni. Il ricorso in parola è stato respinto con sentenza del 28 settembre 2015 dal rechtbank Den Haag (tribunale dell’Aia), quale giudice di primo grado.
Il 28 settembre 2015 l’esperto in medicina legale ha constatato che il ricorrente nel procedimento principale continuava a non poter essere sentito sulla sua domanda di asilo.
Il 23 ottobre 2015 è stato sospeso il trattenimento del ricorrente nel procedimento principale affinché questi potesse scontare un’altra pena detentiva cui era stato condannato.
Nell’ambito dell’appello proposto dinanzi al giudice del rinvio avverso la sentenza del rechtbank Den Haag (tribunale dell’Aia) del 28 settembre 2015, il ricorrente nel procedimento principale sostiene che il suo trattenimento sarebbe contrario all’articolo 5, paragrafo 1, lettera f), seconda parte della frase, della CEDU, ove è previsto che il trattenimento di uno straniero può giustificarsi soltanto sulla base del fatto che è in corso un procedimento d’espulsione o d’estradizione. Prolungare il trattenimento di uno straniero, allorché questi si trova in stato di soggiorno regolare nei Paesi Bassi in attesa di una decisione sulla sua domanda di asilo, sarebbe difatti in contrasto con la citata disposizione.
Tenuto conto di siffatta tesi, il giudice del rinvio s’interroga circa la validità, alla luce dell’articolo 6 della Carta, dell’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettera e), della direttiva 2013/33, facendo osservare che, secondo le spiegazioni relative alla Carta, i diritti di cui all’articolo 6 della stessa corrispondono a quelli garantiti dall’articolo 5 della CEDU, dei quali, ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 3 della Carta, hanno pari significato e portata.
In tale contesto il Raad van State (Consiglio di Stato) ha deciso di sospendere il procedimento e di proporre la seguente questione pregiudiziale:
nella situazione in cui un cittadino di un paese terzo è stato posto in stato di trattenimento, in forza dell’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettera e), della menzionata direttiva, e ha il diritto, in forza dell’articolo 9 della direttiva 2013/32, di rimanere in uno Stato membro fintantoché non sia stata presa una decisione in primo grado sulla sua domanda d’asilo, e
alla luce delle spiegazioni relative alla Carta secondo le quali le limitazioni che possono legittimamente essere apportate ai diritti conferiti dall’articolo 6 della Carta non possono andare oltre i limiti consentiti dalla CEDU nel testo dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera f), della citata convenzione e dell’interpretazione data dalla Corte europea dei diritti dell’uomo a quest’ultima disposizione, segnatamente nella sua sentenza Nabil e a. contro Ungheria (n. 62116/12, § 38, 22 settembre 2015), secondo la quale il trattenimento di un richiedente asilo viola la succitata disposizione della CEDU se tale trattenimento non è stato imposto a fini di allontanamento».
Il Raad van State (Consiglio di Stato) ha chiesto che il presente rinvio pregiudiziale venga trattato con procedimento d’urgenza ex articolo 107 del regolamento di procedura della Corte.
A sostegno di siffatta richiesta il giudice del rinvio adduce, segnatamente, la circostanza che il ricorrente nel procedimento principale è attualmente privato della libertà. Esso precisa che, secondo le informazioni che ha potuto ottenere dal segretario di Stato, se il trattenimento cui è stato assoggettato l’interessato a partire dal 14 settembre 2015 è cessato il 23 ottobre 2015, questi, a partire da tale data, sconta una pena detentiva («strafrechtelijke detentie») che terminerà il 1o dicembre 2015, e che, con ogni probabilità, espiata detta pena, sarà nuovamente trattenuto («vreemdelingenbewaring»).
A tale proposito occorre osservare, in primo luogo, che il presente rinvio pregiudiziale, vertente sulla validità dell’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettera e), della direttiva 2013/33, pone questioni attinenti agli ambiti di cui al titolo V, relativo allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, della terza parte del Trattato FUE. Esso può quindi essere trattato con procedimento pregiudiziale d’urgenza.
In secondo luogo, è d’uopo constatare che, alla data dell’esame della domanda diretta ad applicare al presente rinvio pregiudiziale la procedura pregiudiziale d’urgenza, il ricorrente nel procedimento principale era privato della libertà. Se è certo vero che, a tale data, la suddetta privazione della libertà non era fondata sull’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettera e), della direttiva 2013/33, poiché essa costituiva il risultato dell’esecuzione di una pena detentiva, ciò nondimeno siffatta detenzione susseguiva, a decorrere dal 23 ottobre 2015, al trattenimento disposto a titolo della direttiva 2013/33. Peraltro, secondo le previsioni delle autorità nazionali, il ricorrente in parola avrebbe dovuto essere nuovamente trattenuto, ai sensi dell’articolo 2, lettera h), della direttiva 2013/33, al termine della sua pena detentiva.
In considerazione di quanto precede, la Quarta Sezione della Corte ha deciso, il 24 novembre 2015, su proposta del giudice relatore e sentito l’avvocato generale, di accogliere la domanda del giudice del rinvio di sottoporre il presente rinvio pregiudiziale al procedimento pregiudiziale d’urgenza. Essa ha inoltre deciso di rinviare la causa dinanzi alla Corte affinché fosse attribuita alla Grande Sezione.
Il 1o dicembre 2015 il giudice del rinvio, che si era impegnato a comunicare ogni informazione rilevante sull’evoluzione della situazione del ricorrente nel procedimento principale, ha fatto sapere alla Corte che, a partire da detta medesima data, questi era stato nuovamente posto in stato di trattenimento («vreemdelingenbewaring») sulla base dell’articolo 59b, paragrafo 1, lettera d), della legge sugli stranieri.
Con la sua questione pregiudiziale il giudice del rinvio, in sostanza, chiede alla Corte di esaminare la validità dell’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettera e), della direttiva 2013/33, alla luce dell’articolo 6 della Carta.
Dal fascicolo risulta che i motivi per cui il ricorrente nel procedimento principale è stato trattenuto attengono segnatamente ai reati da lui commessi nel territorio olandese nonché alla circostanza di essere destinatario di una decisione che gli impone di lasciare detto territorio, corredata di un divieto d’ingresso, divenuti definitivi. Il giudice del rinvio fa riferimento alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo relativa all’articolo 5, paragrafo 1, lettera f), della CEDU, segnatamente alla sentenza Nabil e a. c. Ungheria, citata supra (§ 38), che occorre prendere in considerazione in virtù dell’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, ai fini dell’interpretazione dell’articolo 6 della stessa. Secondo tale giurisprudenza, il trattenimento di un richiedente asilo sarebbe contrario alla menzionata disposizione della CEDU quando non sia ordinato a fini di allontanamento.
In via preliminare, occorre ricordare che, anche se, come conferma l’articolo 6, paragrafo 3, TUE, i diritti fondamentali riconosciuti dalla CEDU fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali e anche se l’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, impone di dare ai diritti in essa contemplati corrispondenti a quelli garantiti dalla CEDU lo stesso significato e la stessa portata di quelli loro conferiti dalla suddetta Convenzione, quest’ultima non costituisce, fintantoché l’Unione non vi abbia aderito, un atto giuridico formalmente integrato nell’ordinamento giuridico dell’Unione (sentenze Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punto 44, nonché Inuit Tapiriit Kanatami e a./Commissione, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, punto 45).
L’esame della validità dell’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettera e), della direttiva 2013/33, deve quindi essere svolto alla luce unicamente dei diritti fondamentali garantiti dalla Carta (v., in tal senso, sentenze Otis e a., C‑199/11, EU:C:2012:684, punto 47, nonché Inuit Tapiriit Kanatami e a./Commissione, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, punto 46).
A tale riguardo, dalle spiegazioni relative all’articolo 6 della Carta, le quali, conformemente all’articolo 6, paragrafo 1, terzo comma, TUE e all’articolo 52, paragrafo 7, della Carta, debbono essere prese in considerazione per l’interpretazione della stessa (v., in tal senso, sentenze Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punto 20, nonché Spasic, C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586, punto 54), risulta che i diritti di cui all’articolo 6 della Carta corrispondono a quelli garantiti dall’articolo 5 della CEDU e che le limitazioni che possono legittimamente essere apportate all’esercizio dei diritti sanciti alla prima delle suddette disposizioni non possono andare oltre quelle autorizzate dalla CEDU nel testo stesso della seconda di tali disposizioni. Tuttavia, le spiegazioni relative all’articolo 52 della Carta indicano che il paragrafo 3 del suddetto articolo intende assicurare la necessaria coerenza tra la Carta e la CEDU, «senza che ciò pregiudichi l’autonomia del diritto dell’Unione e della Corte di giustizia dell’Unione europea».
Peraltro, secondo un principio ermeneutico generale, un atto dell’Unione deve essere interpretato, nei limiti del possibile, in modo da non inficiare la sua validità e in conformità con il diritto primario nel suo complesso e, in particolare, con le disposizioni della Carta (sentenze McDonagh, C‑12/11, EU:C:2013:43, punto 44, e Riesame Commissione/Strack, C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, punto 40).
Autorizzando il trattenimento di un richiedente quando lo impongono motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico, l’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettera e), della direttiva 2013/33, prevede una limitazione dell’esercizio del diritto alla libertà sancito all’articolo 6 della Carta.
Orbene, conformemente all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla medesima devono essere previste dalla legge e rispettare il loro contenuto essenziale. Nel rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni a tali diritti e libertà solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui.
In proposito è d’uopo rilevare che, siccome la limitazione in discussione discende da una direttiva che costituisce un atto legislativo dell’Unione, siffatta limitazione è prevista dalla legge.
Inoltre, l’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettera e), della direttiva 2013/33, non incide sul contenuto essenziale del diritto alla libertà sancito all’articolo 6 della Carta. Tale disposizione, infatti, non rimette in discussione la garanzia del suddetto diritto e, come risulta dalla formulazione letterale della menzionata disposizione e del considerando 15 della direttiva in parola, attribuisce agli Stati membri il potere di trattenere un richiedente soltanto a causa del suo comportamento individuale e nelle circostanze eccezionali di cui a detta medesima disposizione, essendo siffatte circostanze peraltro inquadrate dal complesso delle condizioni enunciate agli articoli 8 e 9 della direttiva di cui trattasi.
Poiché la tutela della sicurezza nazionale e dell’ordine pubblico costituiscono l’obiettivo perseguito dall’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettera e), della direttiva 2013/33, è d’uopo constatare che una misura di trattenimento basata sulla menzionata disposizione risponde effettivamente a un obiettivo di interesse generale riconosciuto dall’Unione. Del resto, la tutela della sicurezza nazionale e dell’ordine pubblico contribuisce parimenti alla tutela dei diritti e delle libertà altrui. A tal proposito, l’articolo 6 della Carta enuncia il diritto di ogni persona non solo alla libertà, ma altresì alla sicurezza, (v., in tal senso, sentenza Digital Rights Ireland e a., C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238, punto 42).
Relativamente alla proporzionalità dell’ingerenza constatata, va rammentato che il principio di proporzionalità, richiede, secondo una costante giurisprudenza della Corte, che gli atti delle istituzioni dell’Unione non superino i limiti di quanto idoneo e necessario al conseguimento degli scopi legittimi perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che gli inconvenienti causati dalla stessa non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (v. in tal senso, sentenze Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, punto 45; Nelson e a., C‑581/10 e C‑629/10, EU:C:2012:657 punto 71, nonché Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, punto 50).
A tale riguardo, il trattenimento di un richiedente quando lo impone la sicurezza nazionale o l’ordine pubblico è, per sua stessa natura, una misura appropriata per tutelare il pubblico dal pericolo che può costituire il comportamento di un soggetto del genere ed è pertanto idonea a realizzare l’obiettivo perseguito dall’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettera e), della direttiva 2013/33.
Quanto alla necessità del potere, attribuito agli Stati membri dalla disposizione in parola, di trattenere un richiedente per motivi connessi alla tutela della sicurezza nazionale o dell’ordine pubblico, si deve porre in evidenza che, tenuto conto dell’importanza del diritto alla libertà sancito all’articolo 6 della Carta e della gravità dell’ingerenza che una siffatta misura di trattenimento costituisce rispetto al suddetto diritto, le limitazioni all’esercizio dello stesso devono operare entro i limiti dello stretto necessario (v., per analogia, relativamente al diritto al rispetto della vita privata, sentenza Digital Rights Ireland e a., C‑293/12 e C‑594/12, EU:C:2014:238, punto 52).
A tale riguardo, tanto dalla formulazione letterale e dal contesto quanto dai lavori preparatori dell’articolo 8 della direttiva 2013/33 risulta che la possibilità, prevista al paragrafo 3, primo comma, lettera e), del menzionato articolo, di trattenere un richiedente per motivi attinenti alla tutela della sicurezza nazionale o dell’ordine pubblico è soggetta al rispetto di un complesso di condizioni che mirano ad inquadrare rigorosamente il ricorso ad una misura del genere.
In primo luogo, difatti, dalla formulazione letterale stessa dell’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettera e), della direttiva 2013/33, risulta che un richiedente può essere trattenuto soltanto quando la tutela della sicurezza nazionale o dell’ordine pubblico lo «impongono».
Va altresì posto in rilievo che l’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, della direttiva 2013/33, enumera esaustivamente i vari motivi, nel novero dei quali vi è quello relativo alla tutela della sicurezza nazionale o dell’ordine pubblico, tali da giustificare il trattenimento e che ognuno dei suddetti motivi risponde ad una necessità specifica ed ha carattere autonomo.
L’articolo 8, paragrafo 3, secondo comma, della direttiva 2013/33, dispone inoltre che i motivi di trattenimento sono specificati nel diritto nazionale. In proposito è d’uopo ricordare che, quando le disposizioni di una direttiva lasciano agli Stati membri un margine di discrezionalità per definire misure di trasposizione che siano adeguate alle diverse situazioni possibili, sono tenuti, nell’attuazione di tali misure, non solo a interpretare il loro diritto nazionale conformemente alla direttiva di cui si tratti, ma anche a fare in modo di non basarsi su un’interpretazione della stessa che entri in conflitto con i diritti fondamentali o con gli altri principi generali del diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenze Promusicae, C‑275/06, EU:C:2008:54, punto 68, nonché N.S. e a., C‑411/10 e C‑493/10, EU:C:2011:865, punto 77).
In secondo luogo, gli altri paragrafi dell’articolo 8 della direttiva 2013/33 apportano, come espongono i considerando 15 e 20 della direttiva in parola, limitazioni importanti al potere attribuito agli Stati membri di disporre il trattenimento. Dall’articolo 8, paragrafo 1, della citata direttiva, infatti, risulta che gli Stati membri non possono trattenere una persona per il solo fatto che questa ha presentato una domanda di protezione internazionale. Inoltre, l’articolo 8, paragrafo 2, della medesima direttiva, impone che il trattenimento possa essere disposto soltanto ove necessario e sulla base di una valutazione caso per caso, salvo se non siano applicabili efficacemente misure alternative meno coercitive. L’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva 2013/33, prevede che gli Stati membri provvedono affinché il diritto nazionale contempli le disposizioni alternative al trattenimento, come l’obbligo di presentarsi periodicamente alle autorità, la costituzione di una garanzia finanziaria o l’obbligo di dimorare in un luogo assegnato.
Del pari, l’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2013/33, dispone che un richiedente è trattenuto solo per un periodo il più breve possibile ed è mantenuto in stato di trattenimento soltanto fintantoché sussistono i motivi di cui all’articolo 8, paragrafo 3, della medesima direttiva. Peraltro, la decisione di trattenimento è soggetta al rispetto d’importanti garanzie procedurali e giurisdizionali. Difatti, conformemente all’articolo 9, paragrafi 2 e 4, della direttiva in parola, tale decisione deve precisare per iscritto le motivazioni di fatto e di diritto sulle quali si basa, e un certo numero d’informazioni devono essere comunicate al richiedente in una lingua che questi comprende o che ragionevolmente si suppone a lui comprensibile. Quanto all’articolo 9, paragrafi 3 e 5, della suddetta direttiva, esso precisa le modalità della verifica in sede giudiziaria della legittimità del trattenimento che gli Stati membri devono istituire.
In terzo luogo, dal titolo 3, punto 4, della relazione che accompagna la proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri [COM(2008) 815 definitivo], all’origine della direttiva 2013/33, risulta che il motivo di trattenimento relativo alla tutela della sicurezza nazionale e dell’ordine pubblico, come parimenti gli altri tre motivi contenuti nella proposta di cui trattasi e che saranno successivamente ripresi all’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettere da a) a c), della direttiva in parola, si basa sulla Raccomandazione del Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa sulle misure di detenzione dei richiedenti l’asilo, del 16 aprile 2003, nonché sulle linee guida dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (HCR) sui criteri e gli standard applicabili relativamente alla detenzione dei richiedenti asilo, del 26 febbraio 1999. Risulta, segnatamente dai punti 4.1 e 4.2 delle menzionate linee guida, nella versione adottata nel corso del 2012, che, da un lato, il trattenimento è una misura eccezionale e può essere giustificata esclusivamente se attuata per uno scopo legittimo, e che tre motivi, generalmente in linea con il diritto internazionale, ossia ordine pubblico, salute pubblica e sicurezza nazionale, potrebbero rendere il trattenimento necessario in un caso individuale. D’altro lato, è possibile far ricorso al trattenimento esclusivamente in ultima istanza, qualora sia ritenuto necessario, ragionevole e proporzionato ad uno scopo legittimo.
È d’uopo aggiungere che il rigoroso inquadramento cui è soggetto il potere riconosciuto alle autorità nazionali competenti di trattenere un richiedente, sulla base dell’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettera e), della direttiva 2013/33, è altresì garantito dall’interpretazione di cui costituiscono oggetto, nella giurisprudenza della Corte, le nozioni di «sicurezza nazionale» e di «ordine pubblico» che compaiono in altre direttive e che si applica parimenti rispetto alla direttiva 2013/33.
La Corte ha infatti giudicato che la nozione di «ordine pubblico» presuppone, in ogni caso, oltre alla perturbazione dell’ordine sociale insita in qualsiasi infrazione della legge, l’esistenza di una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave nei confronti di un interesse fondamentale della società [sentenze Zh. e O., C‑554/13, EU:C:2015:377, punto 60 e giurisprudenza citata, relativamente dell’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2008/115, nonché T., C‑373/13, EU:C:2015:413, punto 79 e giurisprudenza citata, relativamente agli articoli 27 e 28 della direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (GU L 158, pag. 77, e rettifica in GU 2004, L 229, pag. 35)].
Quanto alla nozione di «pubblica sicurezza», dalla giurisprudenza della Corte risulta che tale nozione comprende la sicurezza interna di uno Stato membro e la sua sicurezza esterna, e che, pertanto, il pregiudizio al funzionamento delle istituzioni e dei servizi pubblici essenziali nonché la sopravvivenza della popolazione, come il rischio di perturbazioni gravi dei rapporti internazionali o della coesistenza pacifica dei popoli, o ancora il pregiudizio agli interessi militari, possono ledere la pubblica sicurezza (v., in tal senso, sentenza Tsakouridis, C‑145/09, EU:C:2010:708, punti 43 e 44).
Un pregiudizio alla sicurezza nazionale o all’ordine pubblico può quindi giustificare, in considerazione del requisito di necessità, il trattenimento o il proseguimento del trattenimento di un richiedente sulla base dell’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettera e), della direttiva 2013/33, soltanto quando il suo comportamento individuale costituisca una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave nei confronti di un interesse fondamentale della società o la sicurezza interna o esterna dello Stato membro interessato (v., in tal senso, sentenza T., C‑373/13, EU:C:2015:413, punti 78 e 79).
L’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettera e), della direttiva di cui trattasi, non risulta, del pari, sproporzionato rispetto agli obiettivi perseguiti. In proposito si deve sottolineare che la menzionata disposizione deriva da un contemperamento equilibrato fra l’obiettivo d’interesse generale perseguito, ossia la tutela della sicurezza nazionale e dell’ordine pubblico, da un lato, e l’ingerenza nel diritto alla libertà creata da una misura di trattenimento, dall’altro (v., per analogia, sentenza Volker und Markus Schecke e Eifert, C‑92/09 e C‑93/09, EU:C:2010:662, punti 72 e 77).
Una disposizione del genere, infatti, non può costituire la base di misure di trattenimento senza che le autorità nazionali competenti abbiano preventivamente verificato, caso per caso, se il pericolo che le persone interessate fanno correre alla sicurezza nazionale o all’ordine pubblico corrisponde almeno alla gravità dell’ingerenza nel diritto alla libertà delle suddette persone che tali misure costituirebbero.
Tenuto conto delle considerazioni che precedono, si deve concludere che il legislatore dell’Unione, adottando l’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettera e), della direttiva 2013/33, ha rispettato il giusto equilibrio fra, da un lato, il diritto alla libertà del richiedente e, dall’altro, i requisiti connessi alla tutela della sicurezza nazionale e dell’ordine pubblico.
Per quanto riguarda l’applicazione dei requisiti derivanti in particolare dal principio di proporzionalità nel contesto di un procedimento come quello principale, e al fine di fornire una risposta completa al giudice del rinvio, occorre rilevare che, secondo le indicazioni del giudice del rinvio riportate ai punti 30 e 44 della presente sentenza, i motivi del trattenimento del ricorrente nel procedimento principale attengono, sostanzialmente, ai reati da questi commessi nel territorio olandese nonché alla circostanza di essere destinatario di una decisione che gli impone di lasciare detto territorio, corredata di un divieto d’ingresso e di soggiorno per la durata di dieci anni, divenuti definitivi.
Con riguardo, innanzitutto, a detta ultima circostanza, è d’uopo rilevare che, in forza dell’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva 2008/115, la durata di un divieto d’ingresso, che è determinata tenendo debitamente conto di tutte le circostanze pertinenti di ciascun caso, non supera di norma i cinque anni. Tuttavia, ai sensi della medesima disposizione, la durata in parola può superare i cinque anni se la persona interessata costituisce una grave minaccia per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale.
In siffatto contesto, le ragioni che hanno indotto le autorità nazionali a considerare che il comportamento individuale del ricorrente nel procedimento principale costituisce una grave minaccia per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale, ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva 2008/115, sono parimenti tali da giustificare il trattenimento per motivi attinenti alla tutela della sicurezza nazionale o dell’ordine pubblico, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettera e), della direttiva 2013/33. È nondimeno importante verificare che siffatto trattenimento sia stato disposto nel rigoroso rispetto del principio di proporzionalità e che le suddette ragioni continuino ad essere valide.
Quanto alla circostanza secondo cui il ricorrente nel procedimento principale, dopo essere stato destinatario di un’ingiunzione di lasciare il territorio olandese nonché di un divieto d’ingresso della durata di dieci anni, ha presentato una nuova domanda di protezione internazionale, essa non osta all’adozione, nei suoi confronti, di una misura di trattenimento basata sull’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettera e), della direttiva 2013/33. Il suddetto trattenimento non ha difatti la conseguenza di privare il richiedente del diritto di rimanere nello Stato membro, a titolo dell’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2013/32, ai soli fini della procedura di protezione internazionale, fino a che l’autorità accertante abbia preso una decisione di primo grado riguardo alla sua domanda di protezione internazionale.
Relativamente all’indicazione del giudice del rinvio secondo cui, sulla base della propria giurisprudenza, la presentazione di una domanda d’asilo da parte di una persona soggetta ad una procedura di rimpatrio ha l’effetto d’invalidare de iure qualsiasi decisione di rimpatrio che fosse stata precedentemente adottata nell’ambito della suddetta procedura, è importante porre in rilievo che, in ogni caso, l’effetto utile della direttiva 2008/115 richiede che una procedura avviata in forza della menzionata direttiva, nell’ambito della quale una decisione di rimpatrio, eventualmente corredata di un divieto d’ingresso, è stata adottata, possa essere ripresa alla fase in cui è stata interrotta in conseguenza del deposito di una domanda di protezione internazionale e ciò dal momento del rigetto in primo grado della domanda stessa. Gli Stati membri sono infatti tenuti a non compromettere la realizzazione dell’obiettivo perseguito dalla succitata direttiva, ossia l’instaurazione di una politica efficace di allontanamento e di rimpatrio dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno sia irregolare (v., in tal senso, sentenza El Dridi, C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punto 59).
A tale riguardo risulta, tanto dal dovere di lealtà degli Stati membri, derivante dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE, e ricordato al punto 56 della sentenza El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268), quanto dalle esigenze di efficacia esposte segnatamente al considerando 4 della direttiva 2008/115, che l’obbligo imposto agli Stati membri dall’articolo 8 della direttiva in parola di procedere all’allontanamento, nelle ipotesi illustrate al paragrafo 1 del menzionato articolo, deve essere adempiuto con la massima celerità (v, in tal senso, sentenza Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807, punti 43 e 45). Orbene, detto obbligo non sarebbe rispettato se l’allontanamento fosse ritardato dalla circostanza che, dopo il rigetto in primo grado della domanda di protezione internazionale, una procedura come quella descritta al punto precedente dovesse essere ripresa non alla fase in cui è stata interrotta, bensì al suo inizio.
Infine, si deve ricordare che, nella misura in cui la Carta contiene diritti corrispondenti a diritti garantiti dalla CEDU, l’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, prevede che il significato e la portata degli stessi sono uguali a quelli conferiti dalla suddetta convenzione. Occorre dunque tenere conto dell’articolo 5, paragrafo 1, della CEDU, ai fini dell’interpretazione dell’articolo 6 della Carta. Orbene, con l’adozione dell’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettera e), della direttiva 2013/33, il legislatore dell’Unione non si è posto in contrasto con il livello di tutela offerto dall’articolo 5, paragrafo 1, lettera f), seconda parte della frase, della CEDU.
Difatti, come indica la formulazione letterale di quest’ultima disposizione, essa autorizza il trattenimento regolare di una persona contro la quale è in corso un procedimento d’espulsione o d’estradizione. A tale proposito, se la Corte europea dei diritti dell’uomo ha giudicato, nella sentenza Nabil e a. c. Ungheria, citata supra (§ 29), che la privazione della libertà basata sulla disposizione in parola può essere giustificata soltanto quando un procedimento d’espulsione o d’estradizione è in corso, e che, nel caso in cui siffatto procedimento non sia svolto con la diligenza necessaria, la detenzione cessa di essere giustificata alla luce di detta medesima disposizione, la citata sentenza non ha escluso la possibilità per uno Stato membro di procedere, nel rispetto delle garanzie da essa previste, al trattenimento del cittadino di un paese terzo nei confronti del quale sia stata adottata una decisione di rimpatrio corredata di un divieto d’ingresso prima del deposito di una domanda di protezione internazionale.
La Corte europea dei diritti dell’uomo ha del pari precisato che la sussistenza di un procedimento di asilo in corso non comporta di per sé che il trattenimento di una persona che abbia presentato una domanda d’asilo non sia più attuato «a fini di espulsione», giacché un eventuale rigetto della domanda può rendere possibile l’esecuzione di misure di allontanamento già decise (Corte EDU, Nabil e a. contro Ungheria, citata supra, § 38).
Pertanto, come constatato ai punti 75 e 76 della presente sentenza, una procedura avviata in forza della direttiva 2008/115, nell’ambito della quale una decisione di rimpatrio, eventualmente corredata di un divieto d’ingresso, è stata adottata, deve essere ripresa alla fase in cui è stata interrotta in conseguenza del deposito di una domanda di protezione internazionale e ciò dal momento del rigetto in primo grado della domanda stessa, cosicché siffatta procedura è sempre «in corso» ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera f), seconda parte della frase, della CEDU.
Occorre inoltre porre in evidenza che dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo relativa all’articolo 5, paragrafo 1, della CEDU, risulta che l’attuazione di misura privativa della libertà, per essere conforme allo scopo consistente nella tutela dell’individuo contro l’arbitrarietà, implica, segnatamente, che sia priva di ogni elemento di malafede o inganno da parte delle autorità, che sia conforme all’obiettivo delle restrizioni autorizzate dal pertinente comma dell’articolo 5, paragrafo 1, della CEDU, e che vi sia un legame di proporzionalità fra il motivo invocato e la privazione di libertà in questione (v., in tal senso, Corte EDU, Saadi c. Regno Unito, n. 13229/03, §§ 68-74, CEDU 2008). Orbene, come risulta dalle considerazioni dedicate all’esame della sua validità alla luce dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, l’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettera e), della direttiva 2013/33, la cui portata è rigorosamente inquadrata tenuto conto del contesto di tale disposizione, soddisfa i suddetti requisiti.
Si deve quindi rispondere alla questione pregiudiziale dichiarando che dall’esame dell’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettera e), della direttiva 2013/33, non risultano elementi tali da incidere sulla validità della menzionata disposizione alla luce degli articoli 6 e 52, paragrafi 1 e 3, della Carta.
( *1 ) Lingua processuale: il neerlandese.