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Timestamp: 2018-10-15 13:26:59+00:00
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Direitos do Consumidor no Serviço Público | Wiki Mundo Público | FANDOM powered by Wikia
Direitos do Consumidor no Serviço Público
Direitos do Consumidor no Serviço Público Editar
Essa página trata dos direitos do consumidor no serviço público: quando e como são juridicamente assegurados, aplicabilidade ou não do Código de Defesa do Consumidor, competências administrativas para defesa do consumidor, experiências, limites e problemas. Michelle Carasso, Fernão Mesquita e Maria Carolina Gama.
A proteção do consumidor é uma das mais valorizadas conquistas da sociedade brasileira. Durante a década de 80 esse movimento tornou-se central no Estado brasileiro. A hiposuficiencia do consumidor (sua inferioridade) frente aos fornecedores, a partir desse momento, alcança o status de fato reconhecido e difundido.
A defesa do direito ao consumidor tem como fundamento a Constituição Federal em seu artigo 5º inciso XXXII, que prevê a proteção do direito do consumidor em lei como uma obrigação do Estado. Além disso, o artigo 170 inciso V da Constituição Federal também, faz referência a esse direito introduzindo como um princípio da ordem econômica. Contudo, as conquistas de proteção aos consumidores nem sempre foram tão claros no nosso ordenamento jurídico. O processo para a construção de um aparato normativo, no Brasil, foi muito recente como fica claro.
Quando analisado os Serviços Públicos, a proteção aos seus usuários é um assunto mais sinuoso e difícil do que as relações de consumos com agentes privados.
Aspecto Histórico do Direito do Consumidor Editar
O movimento do direito dos consumidores no Brasil é recente, contudo, no aspecto mundial, a preocupação pela regulação dessas relações de consumo está presente desde o início da civilização.
O Código de Hamurabi (2067 a 2025 a.c.) , da Babilônia, já apresentava regras de cobrança e limitação de honorários de profissionais. Já o Código de Manu (1300 a 800 a.c.) apresentava uma regulação cuidadosa dos pesos e medidas das moedas para harmonizar as relações comerciais. No período romana antiga havia um rígido controle de agiotagem, punindo condutas abusivas. [1].
Código de Hamurabi localizado no museu de Louvre em Paris.
Na Idade contemporânea, a proteção aos interesses dos consumidores passou a ser exercida pelos mandamentos civis e penais. Por exemplo, o artigo 432-2 do Código Penal francês, de 1810, punia a falsificação de produtos. Paralelamente, na América do Norte e na Europa foram criadas leis especificas que regulavam as relações dos consumidores. [2].
Durante a Revolução Industrial (1760 a 1840), os empresários ganharam muita força nas relações tanto trabalhistas como de consumo. Diante dessa desproporção de forças diversas correntes trabalhistas que lutavam por condições mais humanas e conseguiram isso. Entretanto, em relação aos consumidores essa defesa demorou muito mais para ocorrer. Apenas na década de 1930 , com o advogado norte-americano Ralph Nader, começaram a ocorrer esse movimento, e em ritmo lento, em 1985 foi aprovada a primeira resolução da ONU que reconhecia os direitos dos consumidores.[3]
Já no contexto brasileiro, o direito dos consumidores passou a ser discutido na década de 1970, com a criação de organizações cíveis, Conselhos de Defesa do Consumidor e Associações todos com o objetivo de defesas desses direitos.[4]. Em 1990, com a Lei nº 8.078 foi criado o Código de Defesa do Consumidor que fortaleceu ainda mais a defesa desses direitos.[5].
Direito do Consumidor e Serviços Públicos Editar
Em relação ao consumidor, ou usuário, de serviços públicos, entretanto, não é tão clara a forma em que é realizada essa proteção. A proteção a esses usuários foi pouco abordada pela doutrina, de modo que existem muitos estudos sobre o tema, principalmente sobre a aplicabilidade da regulação usada nas atividades de consumo realizados no privado.
Esse usuário integra um relação de natureza peculiar àquelas tipicamente reguladas pelo Código de Defesa do Consumidor. De modo geral, os mercados de serviço acabam sendo mais complexos, principalmente pelo fato de que essas relações não são momentâneas, elas se alongam por um certo período. Sendo assim, é muito difícil prever alterações e imprevistos que podem ocorrer ao longo da relação, o que dificulta a regulação dela.[6]
Este artigo procurará explicar como a lei, doutrina e jurisprudência, procuraram explicar e regular essa problemática, ou seja, o direito do consumidor no serviço público, demonstrando tantos os limites em que esbarram como experiências conflituosas. Para tal, é necessário estabelecer qual a definição de serviços públicos a ser adotada neste artigo, sendo que a doutrina não é uníssona em relação a esse tema.
Noção de Serviços Públicos Editar
O que é Serviço Público? Quem são seus usuários? Editar
A definição mais abrangente de serviços público é a de qualquer atividade material que a lei incumbe ao Estado exercer diretamente, ou por meio de seus delegados, e com o intuito de satisfazer necessidades coletivas, em regime de direito público ou parcialmente público.[7] Ou seja, Serviço Público é um serviço que deve ser prestado pelo Estado, mas que em alguns casos pode ser passado para um terceiro.
Entretanto, só é possível explicar como se articula a defesa do consumidor no serviço público se houver uma definição clara e coerente de quem precisamente é esse sujeito, o consumidor. Com esse objetivo em mente, vale abordar as quatro noções de serviço público que a doutrina adota. São elas a amplíssima, a ampla, a restrita e a restritíssima:
Restritíssima
Identificada como todas as atividades exercidas pelo Estado. Mesma identificação que a amplíssima, excluindo apenas a atividade de polícia administrativa e de fomento. Igual a ampla, excluindo apenas os serviços uti universi (sem usuário determinado). Inclui apenas os serviços que são remunerados por taxa ou tarifa e que são de titularidade exclusiva do Estado, somente exploráveis pela iniciativa privada mediante concessão ou permissão.
Fonte: CAMPOS, Rodrigo Augusto de Carvalho. As Competências para Regulação dos Serviços Públicos. 1. ed. 2012, p. 23.
Neste artigo, optou-se pela concepção restritíssima para determinar quem é o sujeito dos serviços públicos. Ou seja, serão considerados apenas os serviços que são remunerados por taxa ou tarifa e de titularidade exclusiva do Estado. Essa definição decorre dos artigos 145,II e 175 da Constituição Federal, que preveem a remuneração específica de serviços público seja por taxa ou tarifa. A definição só considera esses serviços que são financiados dessa forma de modo que é possível identificar esses usuários e segundo o artigo 175, exclusivos do Estado. [8].
Isso pelas seguintes razões principais: primeiramente, em relação às atividades de polícia administrativa e de fomento à economia, ambas não serão consideradas como serviço público nesse artigo porque nenhuma presta utilidades aos indivíduos. A primeira, pelo contrário, restringe a esfera de liberdade dos mesmos. A segunda, as atividades de fomento, são aquelas que tem como único objetivo o estímulo à iniciativa privada de utilidade pública, através auxílios financeiros, financiamentos ou desapropriações em favor de agentes privados que tenham como objetivo o interesse público. Diferentemente da primeira, visa apenas a estimular a sociedade e o mercado a atuarem em prol da realização do interesse público.[9] Ainda assim, não proporciona diretamente comodidades e utilidades a indivíduos. Ante o exposto, nenhuma das duas atividades podem ser consideradas atividades prestacionais do Estado e, assim, não se encaixam na definição restritíssima. Por isso, não serão abordadas nesse estudo, que tem como objetivo, justamente, a análise das atividades prestacionais que visam proporcionar comodidades e utilidades a indivíduos.
A segunda razão se dá pela opção de abordar nesse estudo apenas aqueles serviços cuja utilização é facultativa, com destinatários determinados e com uso específico, ou seja, aqueles serviços remunerados por taxa ou tarifa. São estes, por exemplo, os serviços de telefone, água e energia elétrica [10]. A definição restritíssima de “serviço público” elimina, portanto, serviços uti universo, que são inespecíficos, indivisíveis e sem beneficiários determináveis com exatidão. O esquema a seguir diagrama a diferença entre as classificações uti universi (serviços gerais) e uti singuli (serviços individuais):
Esquema de classificação dos serviços públicos
Até este ponto, a definição “restrita” de serviço público, que inclui como espécie do conceito serviços sociais gratuitos, de titularidade não-exclusiva do Estado, como saúde e educação. Entretanto, para ser possível atingir o objetivo desse estudo é preciso ser possível analisar os titulares específicos de cada um dos polos (prestador de serviço e consumidor)[11]. Nesse sentido, serviços públicos de titularidade não-exclusiva do estado, que permitem que a atividade seja franqueada à iniciativa privada, são excluídos de nossa definição. Ademais, palavra “consumidor” (em contraponto a “usuário”), pressupõe uma relação de remuneração entre o beneficiário e o prestador do serviço que não é presente entre prestadores e beneficiários de serviços sociais gratuitos.
Nesse sentido, o usuário a que se refere esse texto é um indivíduo determinado que goza de algum serviço público como utilidade, de forma facultativa e de forma a remunerar aquele que presta o serviço em questão. Portanto, dessa definição se excluem, por exemplo, o indivíduo que utiliza o serviço público de saúde, pois esse não é remunerado, o indivíduo que se utiliza do serviço de iluminação pública, pois é um serviço uti universi, e o indivíduo que que utiliza do serviço de polícia, pois este não é uma utilidade. Desse modo, esses serviços seriam excluídos desse artigo, uma vez que não se encaixam na definição proposta, “restritíssima”, pelos motivos supracitados [12]. Mas de outro lado, nessa definição se inclui, por exemplo, o Serviço Postal, que é prestado a um determinado indivíduo de forma optativa e mediante remuneração.
Por isso, a escolha pelo concepção restritíssima, se dá principalmente pelo fato dela permitir a definição mais concreta de uma base legal para a defesa do usuário de serviços públicos.
Um adendo sobre a escolha da definição Editar
A doutrina administrativista brasileira majoritariamente adota a definição “restrita” de serviço público, que os separa entre serviços econômicos (de titularidade exclusiva do Estado, podendo ser executados pela iniciativa privada mediante delegação) e sociais (de titularidade não exclusiva do estado, podendo ser franquiados à inciativa privada). Nesse sentido seguem Odete Medauar e Alexandre Santos de Aragão[13]. No que se refere aos serviços sociais, grande parte da doutrina acredita que são serviços compartidos, no sentido de que, quando explorados por particulares são atividades econômicas privadas e, quando explorados por agentes públicos, são serviços públicos sociais.
Dessa última observação discorda Eros Roberto Grau, que adota outra nomenclatura dentro da definição “restrita”: serviços públicos privativos (que se equiparam a serviços econômicos) e não-privativos (que se equiparam a serviços sociais)[14]. Acredita o iminente doutrinador, conforme reiteradas decisões[15], que os serviços públicos não-privativos permanecem serviços públicos mesmo quando executados por particulares (rechaça a ideia do serviço compartido).
Carlos Ari Sundfeld, entretanto, subscreve à definição “restritíssima” do serviço público, adotada por esse artigo, colocando o serviço público como espécie da categoria “atividades da gestão administrativa”, que também inclui os serviços sociais. O doutrinador argumenta que os serviços públicos devem criar utilidades e comodidades (exclusão das atividades de polícia e fomento) direta e exclusivamente a indivíduos determináveis (exclusão dos serviços uti universi), em setores reservados privativamente ao Estado (exclusão dos serviços sociais). Sundfeld argumenta que o objetivo do Constituinte com relação aos serviços públicos foi de reservar sua competência ao Estado para atender a múltiplas finalidades, como atender à justiça social ou favorecer o rápido desenvolvimento do país, entre outras. Por conta de sua titularidade exclusiva ao Estado, são submetidos ao regime de Direito Público. Diferentemente, os serviços sociais, na visão do doutrinador, não têm como objetivo ter sua titularidade reservada ao Estado exclusivamente, já que são atividades que podem ser livremente exploradas pela iniciativa privada. O objetivo do Constituinte com relação a essas atividades é de que sua prestação seja obrigatória, um dever inafastável do Estado, tendo os indivíduos direito subjetivo de usufruir deste. É essa a linha doutrinária que norteia nossa definição[16].
Descentralização da gestão dos Serviços Públicos Editar
Um fator importante que torna o regime dos Serviços Públicos e sua relação com os consumidores tão peculiares, é o fato de que há um descentralização das competências administrativas.
A competência para determinar e regular a proteção ao consumidor de serviços públicos não se restringe apenas à União, aos Estados ou aos Municípios. Muito pelo contrário, se estende a todos os três níveis da federação.[17]. Por si só, esta amplitude já causaria certo dificuldade em definir a normatização desta matéria.
A descentralização implica em uma interferência de diversos atores nos serviços público.
Na Constituição Federal de 1988 distribuiu as competências de cada um desses agentes. No artigo 21 incisos XI e XII estão previsto os serviços que devem ser executados pela união diretamente ou por regimes concessão e a permissão (disciplinadas pela lei nº 8.987 ) e autorização.[18]. Já os Estados ficam com a competências residuais, ou seja aquelas que não foram expressamente delegados a outros agentes, que estão previstas no artigo 25 parágrafos 2º e 3º seja por exploração direta ou concessão nos casos de serviços de gás canalizado.[19].E por fim, os Municípios apresenta suas competências no artigo 30 da Constituição.
Sendo assim, cada Município, cada Estado e a própria União regulam de maneira diversa seus serviços públicos, criando-se, nas palavras do Professor Carlos Ari Sundfeld, "um conflito de normas".
Noção de Direito do Consumidor Editar
O Direito do Consumidor Editar
O Direito do Consumidor foi um mecanismo desenvolvido ao longo do tempo como o objetivo de proteger os consumidores devido à sua hipossuficiência em relação aos produtores e prestadores de serviço. O direito do consumidor é algo fundamental na regulação dessas relações, de modo que, de regra, de modo algum suas regras podem ser afastadas, mesmo que o consumidor concorde com isso. Diante disso, apesar desse campo do direito derivar do direito privado, deve-se considerar que o direito em questão tem uma natureza jurídica de direito público sendo "aplicado de ofício pelas autoridades".[20].
Em relação as fontes do Direito do Consumidor, a fonte material medita, ou seja, os fatos sociais que motivam a legislação, é a relação desiquilibrada entre fornecedores e consumidores. [21]. Já a fonte material imediata é o próprio Estado que é quem produz as leis aplicáveis.[22].
Considerando o aparato normativo aplicável nessas circunstâncias, não há uma centralização no ordenamento jurídico. A Constituição Federal distribui a competência para legislar sobre esse assunto entre a União, os Estados e os Municípios no artigo 24 parágrafos 3º e 4º e inciso VIII.
A União, os Estados e o Município são todos possíveis atores na legislação do Direito do Consumidor.
Para evitar um conflito entre normas, uma vez que não há um especificação de competências, a Constituição determina que as normas criadas pela União se sobrepõem às dos Estados e dos Municípios, e as dos Estados se sobrepõem as municipais, de modo que os Municípios só podem legislar sobre os direitos do consumidores se não houver nenhuma outra lei da união ou federal.[23].
Diante do exposto, é necessário apresentar a definição jurídica de dois agentes fundamentais do Direito do Consumidor, o Fornecedor e o Consumidor. O consumidor é definido no artigo 2º do Código de Defesa do Consumidor " como toda a pessoa física ou jurídica que adquire ou utiliza produto ou serviço como destinatário final".[24]. Já a definição de fornecedor prevista no artigo 3º do CDC é a de que "Fornecedor é toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem ativi- dade de produção, montagem, criação, construção, transformação, importação, exportação, distribuição ou comercialização de produtos ou prestação de serviços."[25]
Desse modo, o direito do consumidor apresenta diversas particularidades. Contudo, fica claro que a intenção original do legislador ao criar as leis desse direito é a de proteger os consumidores.
Legislação aplicável na proteção do consumidor Editar
Como já exposto, o direito do consumidor surge com a intenção de regular o mercado para que para promover o desenvolvimento econômico e a distribuição eficiente e justa de benefícios. Sendo assim, a atuação do Estado é fundamental para proteger os interesses do consumidor de acordo com o princípio da isonomia.
De acordo com o princípio da isonomia, o legislador deve, por meio do texto constitucional, e reestabelecer o equilíbrio entre os valores e interesses da sociedade. Sendo assim, em relação aos consumidores diante da maior vulnerabilidade deles a legislação deve ser favorável a eles.[26].
Em relação à origem dessa legislação de proteção surge com a Lei de Usura ( Decreto nº 22.626 de 1933) que dispunha sobre juros em contratos. Contudo, os avanços reais nessa a essa área vieram com a Constituição Federal de 1988 que incluiu de modo expresso a proteção ao consumidor como garantia fundamental e com o Código de defesa do Consumidor ( Lei nº 8.078 de 1990), uma lei inovadora.
Código de Defesa do Consumidor. Desde 2010 tornou-se obrigatório a existência de um exemplar em todos os estabelecimentos comerciais pelo decreto de lei nº 12291.
Contudo, a proteção ao consumidor não se limita a esses dois elementos normativos, ambos estão aparado por um aparato que constitui um sistema de proteção e defesa do consumidor.[27]. Sendo assim, existem diversos outros meios de proteção do consumidor no aparato normativo , entre eles Atos, tratos e acordos internacionais que servem de parâmetro para o Brasil, como a Resolução da ONU nº 39/248 que apresenta diretrizes para a proteção do consumidor. Há também um conjunto de acordos do Mercosul que visam a proteção dos consumidores, inclusive dos visitantes. Além disso, existem também diversos decretos – leis que tiveram início na década de 1940 e seguem até os dias de hoje com o objetivo de estar sempre se adaptando aos novos desafios das relações de consumo, como os que ocorrem na nova era digital que deram origem ao Decreto nº 7.962, de 15 de Março de 2013 que regulamenta a Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990, para dispor sobre a contratação no comércio eletrônico.
Ademais, é preciso ressaltar a existência do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC) que está regulamentado pelo decreto nº 2.181 de 1997 e é o conjunto de todos os órgãos que auxiliam na proteção do direito dos consumidores. O SNDC atua de maneira integrada à Secretaria Nacional do Consumidor (Que será trata posteriormente nesse artigo) e trimestralmente se reúne para analisar todos os desafios enfrentados pelos os consumidores, e assim, após essa analise, busca formar políticas e ferramentas que possam equilibrar mais as relações de consumo.
Diante disso, fica clara a grande importância dada a esse tema pelo Estado e como o Legislador se empenha em garantir o equilíbrio nas relações de consumo. Apesar disso, de modo algum pode-se considerar que essas normas são definitivas, desse modo, os legisladores devem estar atentos aos novos vácuos normativos que coloquem os consumidores em situações vulneráveis.
A Defesa do Consumidor nos Serviços Públicos Editar
O ordenamento jurídico expressa a intenção do legislador de regular os direitos dos usuários de serviços públicos, seja de forma específica ou geral. Esta intenção pode ser inferida através de um aglomerado de normas, tanto constitucionais como infraconstitucionais, que garantem um tratamento extensivo à matéria dos direitos do consumidor.
Neste universo extenso evidencia-se a discussão sobre qual é o regime que se aplica a essas relações, sendo que, como demonstrado supra, os serviços públicos são prestados em formatos diversos e tem uma natureza jurídica especial. Por isso, mesmo que dentro de uma definição restritissíma como a escolhida, que minimiza a diversidade de formatos, é preciso analisar de forma minuciosa a própria relação que pretende-se regular.
Não há um consenso na doutrina quanto a aplicabilidade ou não do Direito do consumidor nas relações de serviços públicos de modo que se equipare esse consumidor ao consumidor das relações privadas.
Por um lado, essa equiparação é vista como uma consequência do processo de liberalização dos serviços públicos, de modo que haveria uma relação privatista do usuário e do prestador do serviço público, privilegiando sempre o consumidor.[28].Por outro lado, existem aqueles que negam a essa equiparação alegando que seria um " vinculo forçado essa equiparação.[29].
Contudo, não há como negar que ocorreu uma liberalização dos serviços públicos que juntamente a um alargamento da esfera do privado colocaram o usuário dos serviços públicos sujeitos a lógica econômica da concorrência.[30].
Sendo assim, em função desse cenário das relações de consumo na esfera dos serviços público é claro que o legislador tem a intenção de proteger esse usuários. Ademias, essa intenção foi externalizada em normas. Na Lei nº 8.987/95 , a Lei de Concessões e Permissões faz referência aos direitos dos consumidores nesse tipo de serviço, além disso o próprio código de defesa do consumidor, que é a maior ferramenta de proteção ao consumidor apresenta em seus artigos 2,6 e 22 previsões em relação aos serviços públicos.
Isto posto, podemos iniciar a análise abordando o modo que foi tratada tal matéria pelo aparato normativo brasileiro.
Primeiramente, diploma central do ordenamento jurídico brasileiro, a Constituição Federal. O primeiro e mais evidente reflexo da preocupação constitucional com a proteção do consumidor pode ser inferido através da leitura do art. 5º da CF/88, que prevê, de forma geral:
Mais adiante, percebe-se novamente a intenção do legislador de proteger o consumidor, também aqui de forma não específica em relação aos serviços públicos, no art. 170, V da CF/88:
Ambos esses artigos estabelecem parâmetros para o tratamento da matéria em questão como central no ordenamento jurídico. Por isso, faz sentido que o legislador constituinte proponha não apenas bases principiológicas para a garantia de tais direitos, mas também normas específicas para sua tutela. O art. 175 da CF/88, por exemplo, evidencia a preocupação do legislador em obrigar a prestação de serviço publico de forma adequada, tanto diretamente pelo Poder Público como sob regime de concessão ou permissão. Por meio deste dispositivo o ordenamento rege de forma específica o direito do consumidor em relação aos serviços públicos, distinguindo-se das previsões gerais citadas acima.
Além deste, vale citar também o §3º, art. 37 da CF, em que o legislador preocupa-se em normatizar a participação do usuário de serviços públicos na administração pública direta e indireta. Esse dispositivo teve sua redação alterada pela Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998, que reforçou o texto constitucional, demonstrando o esforço do legislador e do ordenamento jurídico de ampliar ainda mais a proteção ao consumidor. Enquanto a redação original do parágrafo previa que:
A redação atual estabelece de forma muito mais detalhada que:
Através dessa alteração o Poder Constituído Reformador intensificou a proteção do consumidor, ou usuário de serviços públicos.[31] Ademais, essa mesma emenda, visando intensificar tal proteção, em seu art. 27, dispõe que o Congresso Nacional deverá elaborar lei de defesa do usuário de serviços públicos, estipulando o prazo razoável de cento e vinte dias da promulgação desta. Entretanto, esgotou-se esse prazo sem que a determinação inserida na CF pela emenda fosse atendida. Apenas a regulamentação da lei foi aprovada pelo Senado, quinze anos após a promulgação da Emenda, sendo que a proposta em si precisa da aprovação dos deputados.[32] O descumprimento da previsão constitucional referida resultou na existência de um vácuo legislativo na defesa
dos usuários dos serviços públicos. A Constituição trata tais serviços de modo distinto dos serviços comuns quando pede uma legislação específica para sua tutela, o que significaria que os serviços públicos devem ser normatizados de forma diversa dos privados, mas sem a concretização de tal regulamento como deve ser este usuário específico protegido? Quais serão seus direitos e quando serão garantidos?
Essa omissão legislativa criou um vácuo na proteção dos consumidores de serviços públicos. Mas, como todo vácuo, este foi logo preenchido por outros instrumentos de regulação e de proteção do consumidor. Entre eles, pode-se citar tanto as agências reguladoras, quanto o Código de Defesa do Consumidor e leis estaduais. Através desses mecanismos o direito brasileiro encontrou uma forma de suprir a lacuna deixada pelo Legislativo, sendo que atualmente não pode-se afirmar mais que essa lacuna de fato existe.
Nesse sentido, essa combinação de instrumentos forma o regime jurídico dos usuários de serviços públicos. Assim, para determinar exatamente qual é esta, faz-se necessário analisar como e porque cada um desses mecanismos é aplicado na defesa do consumidor de serviços públicos.
O papel das agências reguladoras em termos simples.
O papel das agências reguladoras em resguardar o direito do consumidor em termos simples.
Outro instrumento que surgiu no vácuo legislativo deixado pela não de edição de uma lei específica para a defesa dos consumidores no serviço público são as agências reguladoras (tanto federais como estaduais). Essas instituições surgem no cenário de transferência, mediante concessões ou permissões, de determinados serviços públicos ao setor privado. Aparecem como mecanismos de regulação setorial desses serviços, sendo cada agência competente para regular um setor específico. Alguns exemplos são a ANATEL , a ANEEL , e a ANP , que regulam o serviço de telecomunicações, de energia elétrica e de petróleo respectivamente.
Estes organismos atuam exercendo funções típicas do Estado, sendo reguladas pelo regime de direito público. As suas principais funções são administrar, normatizar e fiscalizar uma determinada matéria.[33] Assim, a ANEEL, por exemplo, tem como função garantir condições favoráveis para o desenvolvimento do mercado de energia elétrica em benefício da sociedade.[34]
Histórico das agências reguladoras brasileiras.
Outra caraterística importante das agências reguladoras é que gozam de uma autonomia peculiar e maior que outros órgãos do governo. Isto porque sua natureza jurídica é de autarquia especial, de acordo com o decreto-lei nº 200/67. Essa qualidade garante que as agências reguladoras sejam titulares de liberdade administrativa, cujos limites são definidos pela lei que os cria. Garante também que sejam apenas controladas por órgãos do Estado, e não subordinadas. São vinculadas ao Ministério ou órgão equivalente dotado de competência para tratar da matéria que referente a agência em questão. Assim, a ANEEL, novamente como exemplo, é vinculada ao Ministério das Minas e Energia, que é o competente no mercado de energia elétrica.[35]
Vale citar também que têm autonomia financeira, sendo que seus recursos e patrimônio são próprios e independentes de subordinação ao Estado.[36]Em resumo, essas autarquias especiais gozam de autonomia administrativa, financeira, patrimonial e de gestão de recursos humanos.[37]
Em sua função, as agências reguladoras estão vinculadas ao disposto em um número de documentos legais que devem servir como norte a sua atuação. Nesses documentos é possível encontrar uma série de proteções e garantias ao usuário de serviços públicos, que integrados compõem um arcabouço jurídico de defesa do consumidor, preenchendo o suposto vácuo constitucional deixado pela não edição da lei requisitada pelo art. 27 da Constituição Federal. São os seguintes:
Primeiro, devem agir em conformidade com a Lei das Concessões (Lei 8.987, de 13 de Fevereiro de 1995). Esse diploma dedica seu capítulo segundo para determinar a obrigatoriedade de que os serviços prestados mediante concessão e permissão sejam adequados. Define como propriamente "adequados", no parágrafo primeiro de seu art. 6º, aqueles que satisfaçam as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas. Ademais, estabelece uma série de direitos e obrigações aos usuários de tais serviços, de acordo com o art. 7º do diploma. Entre esses direitos figura, novamente, a adequação desses serviços às condições citadas acima. Ademais, são considerados direitos "receber do concedente e da concessionária informações para a defesa de interesses individuais ou coletivos; obter e utilizar o serviço com liberdade de escolha entre vários prestadores de serviço, quando for o caso, observadas as normas do poder concedente; ter oferecidas, pelas concessionárias, o mínimo de seis datas opcionais para acolherem os dias de vencimentos de seus débitos (preceito inserido naLei 8.987/95 pela Lei 9.791, de 24.03.1999)"[33].
Informações RGC ANATEL
Segundo, algumas dessas autarquias estão sujeitas a regulamentos individuais, ou RGCs (Regulamento Geral de Direitos do Consumidor), que regulam a defesa do consumidor em um setor específico de uma única agência. Esses regulamentos são aprovados e promulgados internamente, pelas próprias agências, no uso de suas atribuições. Pode-se citar, como exemplo, o Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações, que é utilizado pela ANATEL em sua atuação. O regulamento define como seu objetivo estabelecer regras sobre atendimento, cobrança e oferta de serviços de telecomunicação. Para tal, prevê uma série de direitos e obrigações ao consumidor dos serviços fiscalizados pela ANATEL. Analisaremos o RGC da ANATEL abaixo, mais a fundo.
Em outros casos, a regulação da defesa do consumidor interna de determinada agência é realizada na própria lei geral que as institui, não sob a forma de RGCs, mas prevendo garantias da mesma natureza. Um exemplo é a Lei 9.961, de 28 de Janeiro de 2000, que cria a ANS (Agência Nacional de Saúde Suplementar). Nesse documento são realizadas diversas determinações que buscam garantir uma efetiva proteção dos usuários dos serviços de saúde. Em seu art. 4º determina, entre outras previsões, que a ANS deve articular-se com os órgãos de defesa do consumidor visando a eficácia da proteção e defesa do consumidor de serviços privados de assistência à saúde. Ou seja, atua de maneira similiar a dos RGCs, apenas em formato diverso.
Desse modo, os RGC, ou em alguns casos os dispositivos previstos na lei geral que cria cada agência, permitem que a defesa do consumidor suceda de modo mais transparente e apropriada do que anteriormente a sua promulgação. Isto porque são normas de proteção a um determinado setor, que visam a proteção específica do usuário dos serviços do mesmo e, portanto, relativamente mais precisas.
Terceiro, essa proteção é realizada em conformidade com o Código de Defesa do Consumidor. Vários dos decretos de instauração das agências apontam para a aplicação subsidiária, ou no que couber, desse diploma ao praticar ações de proteção e defesa do consumidor. Pode-se citar, como exemplo, o Decreto Nº 3.327, de 5 de Janeiro de 2000, que instaura a ANS (Agência Nacional de Saúde Suplementar). Em seu art.3º, inc. XXXVII, prevê que cabe à agência articular-se com os órgãos de defesa do consumidor visando a eficácia da proteção e defesa do consumidor de serviços privados de assistência à saúde, observado o disposto na Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990 (que é o Código de Defesa do Consumidor).
Outro exemplo é o Decreto nº 4.130, de 13 de fevereiro de 2002, que regulamenta a ANTT (Agência Nacional dos Transportes Terrestres). Em seu art.3º, inc XXX, determina que compete à agência atuar na defesa e proteção dos direitos dos usuários, reprimindo as infrações e compondo ou arbitrando conflitos de interesses e, nesse mesmo artigo, no §3º, que a ANTT articulará sua atuação com a do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor ("SNDC "), órgão regido pelo Código de Defesa do Consumidor.
O que se ganha através da aplicação desse diploma é a expansão as garantias ao consumidor dos serviços públicos prestados mediante licitação, além da possibilidade de aduzir quais serão sanções passíveis de serem aplicadas pelas agências reguladoras em sua atividade fiscalizadora. Isto porque o Código prevê, em seu art. 56, uma série de sanções administrativas. Entre elas, pode-se citar a multa, a apreensão do produto, a cassação do registro do produto junto ao órgão competente, a intervenção administrativa, entre outras.
Há, também, outros regulamentos que apontam as possíveis sanções que cada agência pode aplicar. Em geral, encontra-se essa informação nas leis gerais que criam cada agência reguladora, novamente mencionados nesse artigo. Esses documentos prevem parte substancial da estrutura de cada autarquia, havendo uma lei geral para cada agência existente. Pode-se citar, como segundo exemplo, a lei geral que cria a ANATEL, a Lei 9.472, de 16 de Julho de 1997. O art.173 da lei estabelece uma série de sanções a que se sujeitam infratores das normas aplicáveis ao setor que em que a agência atua, podendo esta impo-las. No caso, da ANATEL, as sanções previstas são de multa, suspensão temporária, advertência, caducidade e declaração de inidoneidade.
Recentemente, pode-se evidenciar, de fato, a aplicação de uma dessas sanções pela ANATEL. A agência aplicou multa de R$ 1,067 milhão à VIVO. A operadora não haveria cumprido com as exigências previstas no Decreto nº 6.523 , que tutela o Serviço de Atendimento ao Consumidor (SAC). De acordo com o art.3º do documento, as ligações para o SAC devem ser gratuitas, e conforme seu art.4º, o SAC deve garantir ao consumidor, em seu primeiro menu eletrônico, opções de contato com o atendente, de reclamação e de cancelamento de contratos e serviços. A VIVO, entretanto, não cumpriu com essas determinações. Por isso, a ANATEL, em pleno exercício de suas competências e visando a proteção do consumidor, aplicou a citada multa à operadora, exigindo também o cumprimento do disposto no Decreto que tutela o SAC.[38]
Reclamações recebidas pela ANS.
Além desse, pode-se mencionar caso recente envolvendo a ANS e beneficiários de planos de saúde. A agência determinou a suspensão da comercialização de 87 planos de saúde de 22 operadoras diferentes, após receber várias reclamações de que essas não vinham cumprindo os prazos máximos de atendimento, entre outras queixas, e verificar que de fato a situação existia. Por isso, a ANS determinou a suspensão da venda dos planos, com a possibilidade, inclusive, de aplicação de multa entre R$80.000,000 mil e R$100.000,000 mil, de forma a garantir que as operadoras passem a cumprir com suas determinações e proteger o consumidor de comportamento inadequado dessas. De fato, através dessa medida a ANS protegeu aproximadamente 3,2 milhões de beneficiários que encontravam-se vinculados aos planos cuja comercialização foi suspensa. Isto porque, através da sanção aplicada pela ANS, as operadoras terão que solucionar os problemas assistenciais levantados pela agência, para que possam receber novos beneficiários.[39]
Pode-se concluir que as agências reguladoras atuam como verdadeiros aliados ao consumidor de serviços públicos, garantindo que sua efetiva defesa a partir da regulação desses serviços, certificando que sejam prestados de maneira efetiva e adequada. Ademais, o próprio usuário tem a possibilidade de participar nessa regulação, seja diretamente por via de consultas e audiências públicas ou indiretamente mediante ouvidorias e conselhos consultivos.[40]
A Polêmica do RGC da ANATEL (Resolução n. 632 de 2014) Editar
Como dito anteriormente, um dos métodos de garantir os direitos do consumidor no serviço público é através das agências reguladoras, que, por sua vez, podem ser submetidas tanto à legislação aplicável, como o CDC (veja mais abaixo), quanto a regulamentos internos (os Regulamentos de Defesa do Consumidor – RGCs) que disciplinam os direitos do consumidor dos setores regulados por essas autarquias. Estes direitos são aplicados subsidiariamente a legislação federal sobre direitos do consumidor, muitas vezes ampliando ou especificando esses direitos a determinado setor. É o caso da polêmica Resolução n. 632 da ANATEL, de 8 de março de 2014, que institui esse regulamento de direitos no setor das telecomunicações.
A resolução, com mais de 114 artigos, aumentou substancialmente os direitos do consumidor no setor, já que o Código de Defesa do Consumidor não poderia abranger as especificidades do serviço. O setor das telecomunicações é notável pelo alto número de reclamações de consumidores tanto junto à ANATEL, quanto nos Órgãos de Proteção e Defesa do Consumidor (PROCONs) e no judiciário. Mesmo com o regulamento, uma consulta ao ranking das empresas com mais reclamações do Procon SP, atualizado até 13 de maio de 2016, coloca as empresas Grupo Claro/Net/Embratel (América Móvil) e Grupo Vivo/Telefônica nas duas primeiras posições, com 16.463 e 13.560 atendimentos, respectivamente. Entre as dez mais reclamadas, também se incluem a Tim Celular, SKY e o Grupo Oi. Isso é o que motivou a criação do regulamento, que surge para estabelecer regras sobre atendimento, cobrança e oferta de serviços relativos ao Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC, ao Serviço Móvel Pessoal – SMP, ao Serviço de Comunicação Multimídia – SCM e aos Serviços de Televisão por Assinatura, objetivando, com isso, aumentar a transparência nas relações entre as prestadoras de serviços de telecomunicações e consumidores. Seu fim, em síntese, é, ao mesmo tempo, uniformizar as normas de tratamento ao consumidor nos serviços supracitados e aumentar a proteção do mesmo.
Essa uniformização é o principal mérito do regulamento, que inova ao englobar, em uma única norma, regras de tratamento de relações consumeristas em diversas áreas do setor de telecomunicação, como banda larga, telefonia móvel e fixa e televisão por assinatura. Entre as inovações trazidas pelo RGC, destacam-se algumas regras, como: “o cancelamento automático (art. 15); a obrigação de o call center retornar para o consumidor quando a ligação cair (art. 28); a facilitação na contestação de cobranças (Capítulo IV); a ampliação na validade mínima do crédito de celular pré-pago (art. 68); a igualdade nas promoções para novos e antigos assinantes (art. 46); a maior transparência na oferta de serviços (art. 5o, I; art. 22); o acesso a informações e faturas via internet (art. 20); o fim da cobrança de mensalidade antecipada (art. 61, §1o); a maior facilidade na comparação de preços e ofertas entre prestadoras (art. 48); e a unificação da central de atendimento dos serviços comercializados através de combos (art. 12)”, entre outras [41]. O vídeo abaixo explica alguns desses avanços:
Anatel aprova regulamento geral de direitos do consumidor de serviços de telecomunicações -
O RGC foi aprovado no dia 8 de março de 2014 e logo ficou claro que ampliação desses direitos não agradou às companhias que disponibilizam os serviços de telecomunicações. O dispositivo entraria em vigência 120 dias após sua promulgação, no dia 8 de julho de 2014, dando amplo tempo para que as empresas prestadoras dos serviços se adaptassem às novas regras. Entretanto, no dia 24 de julho do mesmo ano, um Juiz da 21a Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal concedeu medida liminar que impedia a ANATEL de exigir de algumas empresas o cumprimento de determinadas regras estabelecidas pelo RGC. O pedido foi feito pela Associação Brasileira das Prestadoras de Serviços de Telecomunicações Competitivas (Telcomp), e a decisão foi proferida antes de ouvir as alegações da ANATEL. Entre as regras impedidas de serem executadas estavam, por exemplo, o direito de receber retorno imediato dos call centers após interrupção da chamada (art. 28) e a obrigação das prestadoras de serviço de tratar com igualdade novos e antigos clientes no que tange a promoções (art. 46). Além desses, suspendeu-se a eficácia dos artigos 55 (reajuste dos planos de serviços feito na data da inclusão na Oferta Conjunta de Serviços de Telecom); 61 §1° (fim da cobrança de mensalidade antecipada); 84 (facilidade na contestação de cobrança pós e pré-paga); 92, II e III (suspenção parcial contratual por falta de pagamento ou inserção de crédito em serviços de TV por assinatura); 101 (encaminhamento ao consumidor do termo de acordo e as parcelas referentes ao valor pactuado em documentos de cobrança separados); 102 (vedação da cobrança por restabelecimento da prestação de serviço) e 106 (adaptação da forma de cobrança por conta da vedação da cobrança antecipada[42].
Esta foi uma vitória breve para as empresas prestadoras do serviço, já que em 12 de setembro de 2014, outra juíza da mesma vara manteve a eficácia de todos os dispositivos supracitados (após cuidadosa análise de cada um deles vis a vis o ordenamento jurídico brasileiro – a decisão pode ser acessada aqui), considerando todo o documento legal válido formal e materialmente. Sobre o pedido de antecipação da tutela por parte da Telcomp, justificou a juíza: “Não vislumbro razões para o deferimento do pedido de antecipação de tutela, pois estão presentes seus requisitos. Também não vislumbro qualquer receio de dano irreparável, uma vez que não há risco de multa, invariavelmente precedida de procedimentos de Descumprimento de Obrigações (PADOs), os quais, pela experiência jurisdicional deste juízo, são de longuíssima duração”[43].
A polêmica em torno do RGC da ANATEL demonstra o longo caminho que a defesa do consumidor tem de percorrer para ser alcançada nos serviços públicos privativos. Apesar de serem reformas claramente necessárias (tendo em vista o grau de insatisfação do consumidor nesse setor), em pleno atendimento do interesse coletivo e atendendo a princípios constitucionais da defesa do consumidor, ainda houve – e há – imensa resistência por parte das empresas prestadoras de serviços de telecomunicações em acatar e garantir esses direitos.
Caso das Franquias de Internet Fixa no Brasil Editar
Ainda no âmbito da discussão sobre direitos do consumidor na prestação dos serviços de telecomunicações, agora regulados tanto pelo Código de Defesa do Consumidor, quanto, subsidiariamente, pelo RGC da ANATEL, uma nova polêmica surgiu no primeiro semestre de 2016. Trata-se do desejo, por parte das companhias prestadoras do serviço de acesso à Internet fixa (notadamente, NET/Claro, Vivo e Oi), de oferecê-lo meio de pacote de dados, como ocorre com a Internet móvel, ao invés de cobrá-lo de acordo com a velocidade contratada. Assim, haveria um limite download os planos de Internet fixa; ou seja, quando o usuário atingisse uma certa quantidade de arquivos e dados baixados, o serviço seria reduzido ou suspenso e seria oferecida ao cliente a possibilidade de pagar valores adicionais para manter seu acesso (da mesma
forma como ocorre com planos de Internet móvel hoje).
As operadoras envolvidas
Tudo começou no início de março de 2016, quando o Ministério Público do Distrito Federal deu dez dias para que as operadoras interessadas dessem esclarecimentos (informações precisas sobre como iriam cobrar pelos serviços) sobre a suposta intenção de adotar o novo sistema de franquias. A intuição suspeitava que as empresas tivessem a pretensão de cobrar uma cota mensal e limitada. Segundo o promotor responsável, essa intenção das empresas “revelava a intenção das empresas em alterar a sistemática da cobrança de acesso a internet residencial”. Ademais, segundo o promotor, o “modelo que se pretende adotar revela de abusividade, pois onera demasiadamente o consumidor, pela elevação significativa dos preços de consumo – como ocorre na internet do celular móvel – além de excluir parcela significativa da população de serviços amplamente utilizados (Facebook, Netflix, Youtube, etc).” Também foi requisitado da Anatel informações sobre quais estudos foram realizados e qual o marco regulatório sobre o tema[44].
Cerca de dez dias depois do requerimento, o Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor, do Ministério da Justiça, notificou as mesmas empresas para “compreender qual a motivação técnica da mudança para que [eles pudessem] construir [uma] posição sobre o assunto”. Caso ignorassem o pedido de esclarecimento, as empresas poderiam ser multadas e se fosse identificada ‘conduta lesiva’ poderiam, em última instância, sofrer processo administrativo. Entidades de defesa ao consumidor, como o Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec), também participaram do grupo de trabalho que apurava a questão desde dezembro de 2015, quando as empresas manifestaram pela primeira vez o interesse de mudar o sistema de cobrança. Rafael Zanatta, pesquisador em telecomunicações do Idec, disse ao G1 no mesmo dia da notificação que a previsão de cancelamento de conexão de quem ultrapassa limite de franquia desobedece tanto ao Código de Defesa do Consumidor, quanto ao Marco Civil da Internet, que tipificam como prática abusiva o aumento do preço de um serviço sem justa causa e apontam que só é possível desconectar um usuário da Internet se ele for inadimplente. O pesquisador disse, ainda, que não via motivos técnicos para se dar menos dados para clientes de banda larga fixa: “não houve um estudo por parte das empresas mostrando aumento da demanda e incapacidade de oferecer um serviço razoável para supri-la”. No seu ponto-de-vista, as operadoras buscam segmentar clientes por capacidade de compra. O pesquisador afirma que em um primeiro momento, as empresas queriam cobrar em função do perfil do usuário – quanto mais pesados os serviços utilizados (Netflix, por exemplo), mais caro ficaria o pacote, mas a ideia foi barrada pelo Marco Civil da Internet, que determina que as prestadoras de serviços devem tratar qualquer pacote de dados igualmente, “sem distinção por conteúdo, origem e destino, serviço, terminal ou aplicação”. Diz Zannatta: “No momento em que as companhias perderam a batalha, tiraram da manga a carta da franquia de dados porque existe um vazio regulatório”[45].
Até o dia primeiro de abril de 2016, todas as empresas que haviam recebido notificação responderam ao Ministério. Segundo matéria de 30 de março, no G1, a Vivo informou que se trata de criação de franquia de consumo de dados, afirmando que “promocionalmente, não haverá cobrança pelo excedente do uso de dados até 31 de dezembro de 2016. À medida que isto vier a ocorrer no futuro, a empresa fará um trabalho prévio educativo, por meio de ferramentas adequadas, para que o cliente possa aferir o seu consumo”. Informou também a empresa que “a franquia de consumo de dados de internet fixa já é praticada hoje por alguns dos principais players de banda larga fixa”. Já a Oi, conforme a mesma fonte, disse, após a notificação, que “não pratica redução de velocidade ou interrupção da navegação após o fim da franquia de dados de seus clientes de banda larga fixa, embora o regulamento de ofertas preveja a possibilidade”. A Claro, controladora da NET, afirmou que também trata-se de franquia mensal de consumo, prevista contratualmente e determinada por estatísticas que são revistas periodicamente. Disse a empresa que “a adoção da franquia é uma política de transparência e qualidade que objetiva garantir o correto dimensionamento da rede de banda larga par a todos os usuários. A ANATEL também se pronunciou sobre a situação, dizendo que caso as operadoras pretendam instituir a franquia, estas só poderão interromper o serviço se oferecerem para o consumidor ferramentas para acompanhar o consumo durante o mês, dando também avisos quando a franquia estiver perto de acabar. A regulação sobre a transparência na relação entre as empresas e os consumidores é o ponto máximo de influição por parte da agência reguladora no que tange a questão das franquias, já que, pelo fato do serviço ser oferecido em regime privado, a agência não determina a forma de cobrança (não há também nenhuma disposição regimental que permita isso). Segundo, Elisa Leonel, superintendente da Relação com os Consumidores da Anatel, esta “não cria, não proíbe, não limita. O que temos que garantir é que seja qualquer pacote que ela ofereça que seja transparente a forma de oferta desse pacote e que possa acompanhar esse consumo”[46].
O pronunciamento da Anatel gerou insatisfação em massa por parte dos consumidores, que manifestaram revolta nas redes sociais[47] (o que logo chamou atenção também de políticos):
Celso Russomano "entra na briga"
A grande repercussão na mídia e na sociedade civil acabou por fazer que o Ministério das Comunicações, no dia 14 de abril de 16, cobrasse da Agência Reguladora, por meio de ofício, medidas para garantir que as empresas respeitassem os direitos dos consumidores e cumprissem os contratos vigentes, com o objetivo de evitar abusos nesses novos planos[48]. O presidente da ANATEL, João Rezende, respondeu dizendo que analisaria o ofício tecnicamente para chegar a uma decisão. 4 dias depois, uma decisão cautelar da agência foi proferida, impedindo temporariamente as operadoras de internet fixa de reduzir a velocidade ou suspender a prestação do serviço de banda larga após o término da franquia[49]. Entretanto, a agência ressaltou que impedir a fixação destes limites poderia fazer com que as empresas prestadoras simplesmente aumentassem os preços e reduzir a velocidade, o que prejudicaria ainda mais o consumidor[50].
Meros 8 dias (22/04/16) após a decisão cautelar, entretanto, o Conselho Diretor da Anatel decidiu pela proibição por prazo indeterminado da limitação ao acesso à internet de banda larga fixa. A justificativa foi feita, novamente, com base na proteção aos direitos do consumidor[51].
O caso agora será julgado pelo Conselho Diretor da agência, com o relator do caso, Otávio Rodrigues, afirmando que vai “ouvir a sociedade” sobre a questão, levando em conta o interesse dos consumidores no seu parecer. Ainda não há previsão (última atualização feita em 13/05/16) para quando será realizado o julgamento da questão, mas antes disso a Anatel criará um grupo de trabalho para organizar o processo e ouvir interessados[52]. Contudo, no dia 12 de maio de 2016, o Ministério das Comunicações publicou portaria estabelecendo que Anatel crie com as operadoras para controlar essa limitação, prevendo que todas as operadoras tenham pelo menos um plano com franquia de dados ilimitada dentre as ofertas. A portaria também cobra um controle de transparência nas relações entre consumidor e empresas por parte da Anatel e que esta continue com a discussão sobre o limite à banda larga ouvindo atentamente os clamores da sociedade[53].
A questão que fica para reflexão nesse caso recente é sobre a importância dos direitos do consumidor dentro do serviço público e, ao mesmo tempo, de falhas legislativas que concernem a direitos do consumidor que permitem que situações como essa ocorram. Primeiramente, é importante notar que são as brechas normativas que permitiram que as empresas mudassem a forma de cobrança. Um exemplo é a ideia de que o Marco Civil da Internet (Lei 12.965/14) vedasse o corte de acesso à Internet no seu artigo 7, inciso IV. Entretanto, a lei carece de regulamentação, e um dos pontos nebulosos é justamente no caso das franquias de dados, já que, de acordo com o jurista Raphael Rios Chaia, pode-se interpretar que “durante o uso da franquia, se o acesso à internet não for cortado, está tudo bem – [já que] esse é o modelo que adotamos na internet móvel já há algum tempo”[54]. Outro argumento é que o CDC não permite, através de seu artigo 54, mudanças unilaterais em contratos de adesão. Entretanto, o contraponto está no artigo 52 do RDC da Anatel, que permite a mudança de contratos com a extinção do serviço se a empresa notificar o usuário com antecedência de 30 dias. Existe aí um conflito de normas e cabe a questão: pode uma resolução de Agência Reguladora conflitar com duas leis federais (CDC e Código Civil)? Cabe à Anatel decidir no julgamento do caso.
Finalmente, cabe notar talvez a questão mais fascinante do caso: o fato de que a ampla revolta da sociedade por conta da mudança pretendida pelas empresas prestadoras foi capaz de alterar as decisões da agência reguladora em questão, que passou a considerar mais fortemente os direitos do consumidor em sua decisão após a grande insatisfação da população com sua decisão de acatar a mudança sem questioná-la. Resta saber se o resultado dessa questão continuará a levar os anseios da população em conta.
Código de Defesa do Consumidor Editar
O objetivo do Código de Defesa do Consumidor, como já abordado anteriormente nesse artigo é a proteção de um consumidor considerado sua vulnerabilidade. Essa proteção, por sua vez, é realizada de forma individual, sendo protegida cada relação entre fornecedor e consumidor isoladamente. Isto não significa que a figura do consumidor precise ser uma pessoa única, podendo ser também uma coletividade de indivíduos que tenham intervindo em uma determinada relação de consumo.
O formato em que esse regulamento foi articulado é apropriado especificamente para as relações de consumo mais típicas na sociedade, entre fornecedores e consumidores do setor privado. Além disso, o próprio texto da Constituição Federal trata diferentemente o consumidor comum do consumidor de serviços públicos, ao exigir tanto a elaboração de uma lei de proteção aos usuários de serviços públicos, em seu art. 27, quanto a elaboração de um Código de Defesa do Consumidor, em seu art. 48. Por isso, levanta-se um questionamento acerca da possibilidade de sua aplicação aos serviços públicos, que, quando exercidos sob o regime de concessão ou permissão, englobam forma relacional similar a que trata o Código de Defesa do Consumidor, mas que não são propriamente, ou unicamente, relações privadas.
Nesse âmbito, a doutrina, apoiada no artigo 7º da Lei de Concessões e Permissões de Serviços Públicos e no artigo 4º do CDC (que faz referência a necessidade de melhorias dos serviços públicos), mostra-se favorável a aplicação do CDC nos Serviços Públicos. Mas a principal via que proporcionou uma possível resposta a esses questionamentos de aplicabilidade, é a jurisprudência brasileira. Consolidou-se o entendimento nas cortes brasileiras de que o conceito de serviço previsto no Código de Defesa do Consumidor abrange o serviço público, mas apenas em certos casos. No STJ este posicionamento é, inclusive, pacífico. O entendimento é de que para ser aplicado faz-se necessário que alguns critérios específicos estejam presentes, que serão discutidos abaixo. Para tal, vale destacar alguns julgados (grifo meu):
Como Agravo Regimental nº 183812/SP, que justamente reitera a possibilidade de aplicação do CDC aos Serviços Públicos, como visto no seguinte trecho da decisão do STJ:
É pacífico o entendimento do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que os serviços públicos prestados por concessionárias,como no caso dos autos, são regidos pelo Código de Defesa doConsumidor. (STJ, T2 - Segunda Turma, AgRg no AREsp 183812/SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 06/11/2012, p. DJE 12/11/2012).
Além disso, em outras instâncias diferentes do STJ também foi verificado esse entendimento, como os seguintes julgados (grifo meu):
O Recurso Cível nº 71004992129, que trata de uma ação de reparação de danos ocasionados pela má prestação de serviços públicos. O Tribunal decidiu que a Requerida (prestadora de serviços públicos) é responsável objetivamente pelos danos que causou, e o CDC é aplicável, como é visto nos seguintes trechos da decisão:
A requerida, pela natureza da atividade que exerce, responde objetivamente pelos danos que causar. A responsabilidade objetiva decorre da obrigação de eficiência dos serviços, sendo que o art. 37, § 6º, da Constituição Federal estendeu essa norma às pessoas jurídicas de direito privado, prestadoras de serviços públicos.
Além disso, a relação é de consumo, incidindo na espécie o art. 14, § 1º, do Código de Defesa do Consumidor, em face da prestação defeituosa do serviço. Também o art. 22 do Código de Defesa do Consumidor reza que as concessionárias de serviço público são obrigadas a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e a manter a continuidade quanto aos essenciais, que é o caso do fornecimento de energia elétrica. (Recurso Cível Nº 71004992129, Segunda Turma Recursal Cível, Turmas Recursais, Relator: Silvia Muradas Fiori, Julgado em 30/07/2014)
Outro recurso que acompanha esse entendimento é o seguinte no qual, uma companhia elétrica é responsabilizada por danos relacionados à sua tividade, como visto nos seguintes trechos:
Trata-se de uma Ação de Ressarcimento, proposta por Amadeu da Silva, Lourenço Borcath da Silva, Sebastião Ferreira da Silva, Amauri F. Krischeski e José Borcath da Silva Sobrinho em face da Companhia Paranaense de Energia - Copel, requerendo a restituição dos valores despendidos na execução de obras de ampliação de rede elétrica. As obras foram prestadas por uma empresa terceirizada, Lutzell Instalações Elétricas LTDA, e os autores pagaram no total um valor de R$ 10.100,00 (dez mil e cem reais)
Portanto, a restituição dos valores é devida, e de responsabilidade da Copel, porque a relação estabelecida entre as partes é de consumo, sendo aplicáveis as regras e princípios contidos no Código de Defesa do Consumidor. Dessa forma, sendo a responsabilidade objetiva da concessionária, nos termos do art.14 do CDC, cumpre à recorrente indenizar os danos causados pela falha na prestação do serviço, independentemente de culpa. (TJ-PR - RI: 000020666200781601570 PR 0000206-66.2007.8.16.0157/0 (Acórdão), Relator: ANA PAULA KALED ACCIOLY RODRIGUES DA COSTA, Data de Julgamento: 26/11/2014, 1ª Turma Recursal, Data de Publicação: 04/03/2015)
A jurisprudência demonstra aceitar a aplicação do Código de Defesa do Consumidor contanto que exista uma relação de consumo entre as partes. Esse é a principal condição que deve ser analisada pelo intérprete que procura aplicar esse diploma para auxiliar a proteção do usuário de serviços públicos. Isto nos remete novamente aos critérios estabelecidos nesse estudo para a definição que é utilizada de serviços públicos: da remuneração, da utilidade e do uti singuli. Por meio da análise desses elementos de forma conjunta em cada caso concreto, é possível identificar a existência, ou não, de uma legítima relação de consumo
A jurisprudência é clara também nesse sentido, ao apontar que esse entendimento é apenas em relação aos serviços públicos impróprios, que possuem destinatários determinados ou determináveis e tem uso específico e mensurável. Isto porque o art. 3º, § 2º do Código de Defesa do Consumidor estabelece como critério para a definição de determinada atividade como "serviço", que tal seja prestada mediante remuneração.
Os serviços impróprios podem ser remunerados mediante tarifas, sendo a sua utilização optativa. Em consequência, é considerada válida a aplicação a esse tipo de serviço do Código de Defesa do Consumidor.[55] Por outro lado, os serviços públicos próprios, sem destinatário específico e financiado por tributos, além de prestados pelo próprio Estado, não tem remuneração e por isso não se encaixam no escopo do Código de Defesa do Consumidor.[56]
Nesse âmbito, explica-se novamente porque optou-se nesse artigo pela concepção restritíssima de serviços públicos, fazendo referência ainda mais uma vez a tal critério. Por meio dele é possível sistematizar de maneira mais clara a regulação do setor em questão, sendo que os critérios da concepção adotada atuam de forma a excluir aqueles prestados de forma universal e gratuita pelo Estado, como, por exemplo, os referente à saúde.
Considerando que esse artigo é específico à concepção restritíssima dos serviços públicos, pode-se afirmar que a tendência jurisprudencial é de aceitar a utilização do Código de Defesa do Consumidor para preencher a lacuna deixada pela não-promulgação de uma lei de defesa aos usuários de serviços públicos, como pede o art. 27 da Constituição Federal.
Ademais, o próprio texto do Código de Defesa do Consumidor conduz a sua aplicabilidade a essa matéria. Por exemplo, ao determinar que a racionalização e melhoria dos serviços públicos são princípios integrantes da Política Nacional das Relações de Consumo, em seu art. 4º, VII. Ou também, no art. 6º, X, ao fazer menção à adequada prestação dos serviços públicos como um direito básico do consumidor. Por fim , definitivamente em seu art. 22, que prevê que:
Art. 22. Os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos.[57]
Assim, mostra-se razoável a utilização do Código de Defesa do Consumidor como forma de proteção ao consumidor de serviços públicos.Vale, antes de proceder, dar luz a mais três outras evidências que sugerem a aplicabilidade desse diploma à proteção do consumidor de serviços públicos.
Primeiro, a Lei das Concessões. O art.7º desse diploma determina uma série de direitos e obrigações ao usuário dos serviços públicos prestados mediante concessão e permissão, como explicado acima. Entretanto, em seu caput prevê que o disposto em tal artigo deve ser aplicado sem prejuízo das determinações propostas pelo Código de Defesa do Consumidor. Ou seja, entende que o Código de Defesa do Consumidor engloba, também, a tutela da esfera dos serviços públicos.
Segundo, o projeto da Lei de defesa dos usuários de serviços públicos prestados pela União, que espera a sua aprovação há mais de dez anos, também aponta para a aplicação desse diploma. De acordo com seu art. 23, aplicaria-se, caso aprovada essa lei, subsidiariamente, o Código de Defesa do Consumidor, mais uma vez certificando a proximidade desse com a matéria discutida nesta página.
Terceiro, além de ambos esses diplomas, há ainda mais uma série de documentos que, ao regularem a proteção do usuário de serviços públicos, fazem referência expressa ao Código de Defesa do Consumidor. Inclusive, o próprio decreto de instauração de algumas agências reguladoras. Um exemplo é o Decreto 2.335, de 6 de Outubro de 1997, que instaura a ANEEL. De acordo com o art.14 desse documento as ações de proteção e defesa do consumidor de energia elétrica serão realizadas pela ANEEL, observando, no que couber, o disposto no Código de Defesa do Consumidor.
Novamente, o ordenamento jurídico brasileiro se demonstra convergente com a aplicação do Código às relações entre os prestadores de serviços públicos e seus consumidores. Por isto, somando-se a presença de referências expressas ao serviço público no Código de Defesa de Consumidor com a existência de uma lacuna legislativa em relação a Constituição, à menção expressa a esse diploma na Lei das Concessões e no projeto de lei que pretende regulamentar essa matéria, caso aprovado, justifica-se a aplicação de tal dispositivo na defesa do consumidor de serviços públicos.
Código de Defesa do Usuário de Serviços Públicos Editar
No segundo semestre de 2015, a Câmara dos Deputados aprovou a criação de um código de defesa do usuário dos serviços públicos.[58] As regras se aplicam nos três poderes, Ministério Público e para as concessionárias privadas que exercem esses serviços públicos.
O projeto original é o Projeto de Lei nº 6.953/02 do deputado Efraim Filho (DEM-PB) e o autor afirmou que o projeto de lei foi uma resposta às reivindicações de junho de 2013 nas quais a população exigiu por maior qualidade nos serviços públicos. O projeto apresenta os direitos básicos dos consumidores diante da administração pública, tanto indiretamente como diretamente. Além disso, ele estabelece os prazos a serem seguidos nos processos.
Para o autor do projeto, o Poder público exerceria o papel de fornecedor e o usuário de serviços públicos exerce o de consumidor. Ademais, o autor considera que o projeto foi um marco para a cidadania brasileira uma vez que se reconhece a hipossuficência desses usuários e a necessidade de uma proteção especial para eles. O texto integral está disponível aqui.
O Projeto de Lei cria órgãos consultivos para avaliar anualmente os serviços públicos quanto a qualidade, cumprimento de compromissos e prazos e as melhorias feitas pela união. Além disso os órgão seriam responsáveis por avaliar as ouvidorias que recebem as reclamações dos usuários.
A proposta tem prazos diferentes aaea entrar em vigor, variando de acordo com o tamanho do município:
- em 360 dias da publicação, para União, estados, Distrito Federal e municípios com mais de 500 mil habitantes; - em 540 dias, para municípios entre 100 mil e 500 mil habitantes; e - em 720 dias, para municípios com menos de 100 mil habitantes.
Como o Projeto foi aprovado em 15 de Outubro de 2015, ainda não se pode avaliar a efetividade da aplicação desse código, mas só a existência dele já evidência a vontade do legislador em proteger o usuário dos serviços públicos.
Órgãos Estatais Editar
Vale citar também uma das consequências da possibilidade de aplicação do Código de Defesa do Consumidor aos usuários de serviços públicos. Esse regulamento prevê a existência de um Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, sendo que seu art.105 determina que:
Nesse sentido, todos aqueles órgãos que integram esse sistema teriam também competência para garantir a defesa do consumidor do serviço público. Entre esses, por exemplo, pode-se citar os Procons, o Ministério Público e a Defensoria Pública. Em relação a esses órgãos, vale ressaltar a atuação de alguns deles:
Senacon Editar
A Secretaria Nacional do Consumidor – Senacon , foi criada em 2012 por meio do decreto nº 6.061(revogado pelo decreto nº 8.668 ) e ela compõem a estrutura do Ministério da Justiça de modo que sua atuação visa ao planejamento, elaboração, coordenação e execução das políticas nacionais das relações de consumo. Tem como objetivo, garantir a proteção e o exercício dos direitos dos consumidores de maneira harmoniosa visando uma ampliação da política nacional de proteção dos consumidores.
Símbolo da Senacon
Segundo o decreto de lei que estabelece suas competências, a Senacon deve formular, promover, supervisionar e coordenar a Política Nacional de Proteção e Defesa do Consumidor.
No que tange os serviços públicos, em seu Manual do Direito do Consumidor [59], aponta a grande importância de uma regulação dos serviços públicos, principalmente daqueles prestados por entes privados, para que se garanta o equilíbrio das relações de consumo. Essa regulamentação mostra-se fundamental principalmente diante do fato de que as telecomunicações e energia elétrica recebem o maior número de reclamações do Procon[60]. Diante disso, o Comitê Técnico de Consumo e regulação da Senacon tem como objetivo principal o estabelecimento de parâmetros concretos para que a regulação inclua a proteção do direito dos consumidores[61].
Em relação ao modo de atuação, grande parte dela se dá por meio de publicações. Essas publicações tem como objetivo a publicidade do direito dos consumidores. Além disso, é importante ressaltar as diversas publicações internacionais que também visam ao intercâmbio de informações e políticas de proteção dos consumidores. Entre essas publicações estão: O Guia do Consumidor Turista (2014) e o Atlas Íbero-americano de Proteção ao Consumidor (2013).
Sendo assim, vemos que a Senacon apresenta um papel organizacional, uma vez que produz e organiza as ferramentas aplicáveis para garantir a proteção do direito dos consumidores.
O Procon Editar
O Programa de Defesa do Consumidor (Procon) está presente em diversos estados brasileiros e o seu funcionamento varia em cada estado. É um órgão com personalidade jurídica de direito público e está vinculado à Secretaria da Justiça e da Defesa da Cidadania que tem como objetivo elaborar e executar uma política estadual de proteção dos consumidores e equilibrar e harmonizar as relações de consumo.
Tomando como exemplo o Procon do estado de São Paulo, ele foi criado em 1995 e em 1996 foi vinculada a Secretaria d a Justiça e da Defesa da Cidadania do Estado de São Paulo.
O Procon de São Paulo recebe atendimentos diretos dos consumidores, tanto presenciais ( nos Postos de Poupatempo) como também através dos Procons Municipais. Além disso, os atendimentos podem ocorrer a distância, o que mostra a maior simplicidade e facilidade do uso desse serviço evidenciando ainda mais a sua possibilidade de alternativa ao Judiciário.
Ao tratar desse órgão, é preciso ressaltar a atuação do Ministério Público. Ministério Público não integra formalmente o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, mas pode atuar tanto administrativamente como extrajudicialmente para solucionar conflitos ou orientar os indivíduos de seus direitos. Sua atuação, apesar da existência da Associação Nacional do Ministério Público do Consumidor (MPcon) que é formada por atores jurídicos empenhados na proteção dos consumidores, está muito atrelada a órgãos como o Procon por meio de investigações Preliminares, Processos Administrativos e Medidas administrativas, uma vez que assim ele adota medidas mais práticas.
Essa relação de proximidade fica clara quando analisado o Procon de Minas Gerais[62], no qual o Procon assume o papel de autoridade administrativa. Os mecanismos utilizados pelo Ministério Público no Procon mineiro estão sintetizados na seguinte tabela:
Investigações Preliminares e
Em relação à sua atuação frente aos serviços públicos, o Procon mostra-se muito empenhado em garantir os direitos dos consumidores nessas relações de consumo. Um caso que pode ser apresentado é a sua atuação em relação a Eletropaulo (Eletropaulo Metropolitana Eletricidade de S.P. S/A). Segundo o Portal da Transparência do Procon, uma plataforma de divulgação das empresas que foram autuadas devido infrações, a Eletropaulo já foi multada em mais de R$ 31.680.090,01[63], e esse órgão teve grande influência no recolhimento de dados e denúncias que comprovassem a má prestação de serviços.
O Ramo das Telecomunicações também apresenta um destaque negativo nos Portal da Transparência do Procon, segundo o site as empresas de prestação desse serviço estão entre as que mais sofrem reclamações no órgão e mais foram autuadas. Um exemplo seria a Vivo/Telefonica, que já foi multada em R$ 205.634.665,38, o que evidencia mais uma vez a preocupação do Procon em proteger os consumidores nos serviços públicos. Constam mais de 33 processos contra essas empresas registrados no site do Procon e muitos ainda em fase de execução ou em prazo de pagamento[64].
Diante do exposto, é evidente que o Procon mostra-se como um grande parceiro dos consumidores, pois além de expor dados importantes aos consumidores para que eles possam se informar sobre os prestadores de serviço, ele é um método alternativo ao judiciário eficiente para resolver certos conflitos.
Leis Estaduais Editar
O terceiro aparato que surgiu ao longos dos anos pra preencher o vácuo criada pela omissão legislativa exposta acima, se manifesta na forma de leis estaduais que regulam especificamente a proteção do usuário de serviços públicos. Essas leis surgem territorialmente, mediante iniciativas estaduais, e atendendo às peculiaridades de cada Estado e seus consumidores.
Atualmente, há apenas um Estado que já promulgou uma lei específica com tal objetivo. O único documento é a Lei Nº 10.294, de 20 de abril de 1999, que dispõe sobre a proteção dos usuários de serviços públicos no Estado de São Paulo. Essa lei prevê uma série de direitos que devem ser garantidos ao consumidor, assim como determina o processo administrativo que deverá ser instaurado no caso de danos às garantias desses indivíduos. Embora apenas abrangente aos processos realizados no Estado de São Paulo, a lei serve como exemplo das possibilidades que os entes da federação possuem de garantir a defesa dos usuários de seus serviços públicos. Além disso, as experiências demonstram que essa lei é eficientemente utilizada como instrumento de defesa pelos, e para, os usuários de serviços públicos que se sentem lesados. Em um caso julgado recente, por exemplo, um usuário se utilizou do dispositivo para pleitear direito que considerava ter. Tratava-se de uma apelação em mandado de segurança impetrado por Enoque Rodrigues da Silva contra ato do Delegado de Polícia Diretor do Detran de São Paulo.[65] O impetrante alegou que ao buscar a renovação de sua Permissão para Dirigir foi informado que seu prontuário estava bloqueado junto ao Detran/SP por "suspeita de irregularidade na emissão do documento". Uma série de documentos foram exigidos para que fosse desbloqueado o cadastro, inclusive comprovante de endereço à época da emissão do CNH. O impetrante explicou que não é possível cumprir essa exigência, pois à época estava de passagem temporária pela cidade.
Por isso, protocolou requerimento junto ao Detran e solicitou o cancelamento de sua habilitação para que pudesse se submeter a novos exames em outro município. Entretanto, passaram-se três meses sem que recebesse resposta. Alegou o impetrante que a Administração Pública tem a obrigação de cumprir os prazos e normas procedimentais estabelecidas em lei, citando o art. 32 da Lei Estadual 10.177/98 e o art. 7º, VI da Lei 10.294/99 - a lei do Estado de São Paulo de proteção ao consumidor de serviços públicos - que prevê que:
Pediu, portanto, que seu prontuário fosse imediatamente desbloqueado. A relatora, Luciana Almeida Prado Bresciani, após fundamentação própria e leitura das alegações da impetrante deu provimento ao recurso, exigindo o desbloqueio do prontuário junto ao Detran com o cancelamento da CNH expedida.[66]
Nesse caso, é possível visualizar uma das formas como atua a lei de defesa dos usuários de serviços públicos no Estado de São Paulo. Através desse diploma, é entregue aos consumidores mais um aparato de proteção, que pode ser apresentado tanto pelos próprios como por outros agente de defesa do consumidor para garantir a prestação de serviços adequados.
Choques de controle Editar
Essa extensão, entretanto, resulta, em muitos casos, em um choque de competências entre tais órgãos e as agências reguladoras. Isto porque surge uma dúvida sobre qual instituição e qual regulamento terá competência em cada relação jurídica de serviços públicos.
Anatel estabele meta para diminuir as reclamações sobre serviços de TV por assinatura
Reclamação ao Procon.
Um caso que pode ser citado é a recente controvérsia entre um Procon municipal e a ANATEL julgado em recurso especial pelo STJ. Os Procons são entidades ou órgãos estaduais e municipais que tem como fim a proteção do consumidor. Para tal, tem competência para fiscalizar condutas infratoras, aplicar as penalidades administrativas adequadas, executar determinada política de defesa do consumidor em sua área de atuação e orientar o consumidor sobre seus direitos.[67]
No caso em questão, o que estava em embate era a competência desse Procon para multar pelo descumprimento de suas determinações na defesa de interesses do consumidor. Segundo os autos, a concessionária, que prestava serviço de telefonia, não cumpriu a determinação do órgão de defesa do consumidor ao deixar de instalar linha telefônica dentro do prazo de dez dias. Em consequência, a concessionária foi multada pelo Procon.
Por sua vez, a concessionária alegou que a competência para realizar tal fiscalização é da ANATEL, sendo que a ação do Procon ofendeu o artigo 19, IV e VII, da Lei 9.472/97 - lei de criação da agência reguladora - e o artigo 19, parágrafo único, do Decreto 2.338/97. De acordo com tais regulamentos, a atuação do Procon dependeria de prévia coordenação da ANATEL.[68]
A decisão do Tribunal foi no sentindo de não acolher a demanda da concessionária, afirmando que quando as condutas praticadas no mercado de consumo atingirem diretamente o interesse de consumidores, os Procons tem legitimidade para impor sanções administrativas, contanto que estejam previstas em lei, no exercício do poder de polícia que lhe foi concedido pelo Sistema Nacional de Defesa do Consumidor. Como a sanção estava relacionada diretamente com a qualidade do serviço de telefonia prestado, não há usurpação de competência da ANATEL, pois há o interesse objetivo de proteger o consumidor. Cito excerto do julgado (grifo meu):
Sempre que condutas praticadas no mercado de consumo atingirem diretamente o interesse de consumidores, é legítima a atuação do Procon para aplicar as sanções administrativas previstas em lei, no regular exercício do poder de polícia que lhe foi conferido no âmbito do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor. Tal atuação, no entanto, não exclui nem se confunde com o exercício da atividade regulatória setorial realizada pelas agências criadas por lei, cuja preocupação não se restringe à tutela particular do consumidor, mas abrange a execução do serviço público em seus vários aspectos, a exemplo, da continuidade e universalização do serviço, da preservação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão e da modicidade tarifária.
No caso, a sanção da conduta não se referiu ao descumprimento do Plano Geral de Metas traçado pela ANATEL, mas guarda relação com a qualidade dos serviços prestados pela empresa de telefonia que, mesmo após firmar compromisso, deixou de resolver a situação do consumidor prejudicado pela não instalação da linha telefônica (STJ , Relator: Ministro CASTRO MEIRA, Data de Julgamento: 22/09/2009, T2 - SEGUNDA TURMA)
Pode-se concluir que a solução para a controvérsia de competências que a jurisprudência propõe é atribuída a natureza da relação que pretende-se regular. Sempre que a conduta em embate for praticada dentro do mercado do consumo e de forma a atingir diretamente o interesse do consumidor dos serviços públicos, cabe a ação dos órgãos que integram o SNDC, inclusive os Procons. Conclusão esta que não usurpa a competência das agências reguladoras, mas convive com suas atribuições.
Vale notar que, nesse último caso a que se fez menção, a atividade é de polícia administrativa, já que o que se pretende é impedir uma atividade potencialmente anti-social.[69] Como explicado anteriormente, ao definir o âmbito do presente estudo fez-se a escolha pela noção restritíssima de serviços públicos, excluindo a atividade de policia administrativa. A opção de abordar esse caso, apesar da restrição proposta incialmente, tem como intuito demonstrar e apresentar os limites que enfrenta a defesa do consumidor de serviços públicos.
As atividades que não constituem propriamente relações de consumo tem sua regulamentação significativamente minada, pois a elas não se aplica o Código de Defesa do Consumidor. Isto porque, como demonstrado acima, a jurisprudência aceita a aplicação desse Código apenas às relações de usuários de serviços públicos que sejam de consumo. Essa determinação, ademais, deve ser acatada também pelas agências reguladoras, que em sua atuação devem ponderar se é válida a aplicação do código. Isso significa que as relações que não cabem na noção restritíssima de serviços públicos tem, substancialmente, reduzidas as suas garantias quando em comparação àqueles que se encaixam na noção - que constituem relações de consumo).
Ademais, deve-se sempre considerar que os Serviços Públicos não são uma atividade econômica comum, de modo que os objetivos e resultados dessas atividades são especiais. Nas palavras de Alexandre Santos de Aragão " Os serviços públicos têm uma conotação coletiva muito mais ampla que as atividades econômicas privadas. Visam à coesão social, sendo muitas vezes um instrumento técnico de distribuição de renda e realização da dignidade da pessoa humana"[70]. Sendo assim, quando se trata desse tipo de serviço é preciso ter sempre em mente o seu objetivo, de modo que não de pode aplicar o direito do consumidor de maneira absoluta ao ponto de privilegiar os interesses de um usuário individualmente em detrimento dessa coesão social.
Nesse sentido, o usuário de serviço público, ao se defender, deve-se voltar a opções limitadas. A lei estadual de proteção à esses usuários do Estado de São Paulo, nesse âmbito, demonstra-se ainda mais necessária e válida. A sua adequação à matéria específica dos serviços públicos garante que todos os prestadores, que atuem em São Paulo e que se encaixam no setor, tenham a sua atuação regulada por esse diploma, independentemente da existência de relação de consumo.
As regulações internas da agência, também nesse contexto, adquirem relevância ainda maior. Isto, na medida em que o vácuo deixado pela não edição de uma lei de defesa aos usuários de serviços públicos, nos termos do art. 27 da Constituição Federal, é maior quando a atividade não tem natureza de relação de consumo. Aonde esse vácuo é preenchido e até inexistente, quando a relação se encaixa na noção restritíssima, sendo preenchido por outros instrumentos, nas relações que não se encaixam ele se mostra significante. Assim, a existência dos regimentos internos das agências se mostra ainda mais valorosa.
Além disso, outro limite que a regulação desse setor enfrenta é o problema da efetividade da defesa dos usuários de serviços públicos. Como explicado, há uma série de regulamentos e dispositivos que procuram realizar essa tutela, além de diversos órgãos com competência para tal, cada um promovendo direitos e obrigações, tanto aos usuários, como aos prestadores dos serviços públicos. Nessa sobreposição de regras e normas, entretanto, é fácil que perca-se o intuito original da tutela a que se propõe esses diplomas: a garantia de que os serviços públicos serão prestados de forma adequada e promovendo bem-estar aos seus usuários.
Em muitas experiências, os diplomas de regulamentação desse setor foram utilizados como forma de restringir a entrada de novos prestadores de variados serviços ou de impedir inovações no setor. Por meio dos dispositivos que visam garantir serviços de qualidade, alguns setores procuram garantir sua posição privilegiada em relação aos ofertantes de determinado serviço. A questão que se ergue, nesse âmbito, é se de fato procura-se proteger o consumidor ou se há um deslocamento das previsões existentes no ordenamento jurídico, instrumentalizando essas previsões para alcançar benefícios alternativos a seus objetivos. Para explicar de maneira mais clara essa questão, vale citar a polêmica que se manifesta em relação aos serviços de transporte individual conhecido por "Uber".
Caso Uber Editar
Recentemente, o aplicativo Uber foi inaugurado em quatro das maiores metrópoles brasileiras, São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Brasília. Atualmente, o aplicativo funciona também em Campinas, Goiânia, Porto Alegre, Guarulhos, Salvador, Curitiba e Recife. O aplicativo, já mundialmente conhecido, se propõe a conectar motoristas particulares a passageiros em busca de transporte. Entre suas vantagens, pode-se citar o baixo custo e a elevada segurança, já que todos os motoristas são cadastrados em um sistema da marca. Além disso, os carros em que é realizado o serviço são normalmente mais luxuosos que os outros meios de transporte e oferecem alguns mimos aos clientes, como garrafas de agua, por exemplo. Por isso, não foi surpresa que o aplicativo teve alto índice de aderência após sua inauguração, e atraiu principalmente um público jovem, satisfeito com os preços reduzidos e mais abertos às inovações do mercados.
A introdução desse sistema em algumas cidades brasileiras teve impactos relevantes no serviço dos taxistas, serviço público prestado mediante autorização. Isto porque ambos, motoristas registrados no Uber e taxistas, oferecem serviços similares e compartilham o mesmo mercado consumidor. Como o serviço oferecido pelo Uber era em geral menos custoso e considerado mais seguro e cômodo, a demanda por taxis comuns entrou em declínio.
Breve Panorama da Situação Legal do "UBER" na cidade de São Paulo
Pouco tempo após a inauguração do aplicativo, os taxistas, por meio do Sindicato dos Motoristas e Trabalhadores nas Empresas no Estado de São Paulo, ajuizaram ação judicial e manifestaram suas considerações acerca do aplicativo. De acordo com o Sindicato, os motoristas que operam através do Uber precisariam, pela lei, de alvará da prefeitura para realizar a atividade remunerada de transporte público de passageiros, devendo cumprir com uma série de determinações legais. A sua atuação sem qualquer regulamentação caracterizaria serviço clandestino, uma vez que a atividade é privativa dos taxistas e é necessária autorização.[71]
No dia 28 de abril de 2015 a justiça de São Paulo determinou que “cesse a disponibilidade e o funcionamento do aplicativo em questão (nacionalmente), bem como suspenda suas atividades na cidade de São Paulo”.[72] A decisão liminar teve como fundamento a Lei Federal nº 12.587/2012, que é a regulamentação tradicionalmente aplicável aos táxis. O dispositivo instituiu a Política Nacional de Mobilidade Urbana, que prevê a existência de serviços de transporte público individual e de transporte motorizado privado. O serviço de taxi se encaixa na primeira categoria, que representa o setor de serviços remunerados de transporte de passageiros aberto ao público para a realização de viagens individuais, através de veículos de aluguel, de acordo com a própria Lei nº 12.587/2012. A profissão é regulamentada, também, pela Lei Federal nº 12.468/2011 e pela Lei Municipal nº 7.329/1969 (no caso de São Paulo).[73]
Entenda a Polêmica do Uber
O serviço de Uber, entretanto, teria sido classificado como Transporte Motorizado Privado, pois é realizado através de veículos particulares. A justiça de São Paulo apontou que, como essa categoria ainda não havia sido regulamentada, seja por legislação federal ou municipal, não poderia ser exercida, sendo a regulamentação "condição prévia para seu exercício".[74] Paralelamente, determinou que o serviço prestado através do Uber é idêntico ao ofertado pelos taxistas, e que a sua atividade estaria prejudicando o serviço dos taxistas. Por isso, deveria ter autorização do poder público municipal e observar a regulamentação aplicável aos taxistas. Como nenhum desses requisitos estão presentes a atividade foi considerada pela justiça de São Paulo como ilegal. Dois dias depois, a liminar foi suspensa já que processo similar estava sendo julgado em outra vara. Posteriormente, no dia 4 de maio de 2015 a liminar foi derrubada pela juíza Fernanda Gomes Camacho, da 19a Vara Cível, justificando que a ação civil pública não pode determinar se o aplicativo é ou não irregular. A partir daí a situação legal do aplicativo em São Paulo ficou indeterminada, com muitas tentativas de aprovação de legislação que regulamentasse a situação do serviço no município[75].
Ao longo de 2015, diversos outros projetos de lei que tinham a ver com a questão foram sendo discutidos/aprovados, como por exemplo a aprovação em 8 de outubro de 2015 da Lei Municipal n. 16.279, que impõe restrições ao “transporte remunerado de pessoas em veículos particulares cadastrados através de aplicativos para locais pré-estabelecidos”[76]. Um conflito sobre a constitucionalidade da lei permite que o Uber continue a funcionar em São Paulo sem que seus carros sejam apreendidos pela administração pública, além do fato da lei trazer uma emenda que permite a elaboração de estudos para a futura regulamentação de serviços como o “Uber”. No mesmo 8 de outubro, o prefeito Fernando Haddad publica o Decreto n. 56.489/15, que amplia alvarás para taxis de luxo em São Paulo, agora contratados somente via aplicativo[77]. Em 21 de dezembro de 2015 é aprovado em primeira votação pela Câmara Municipal o Projeto de Lei 421/2015, de autoria do vereador José Pólice Neto (PSD), dispõe sobre a regulamentação do compartilhamento de automóveis na cidade[77]. Em 29 de dezembro do mesmo ano, a prefeitura lança para consulta pública um projeto de decreto que regulamenta a exploração econômica do uso intensivo do viário urbano, que estabelece um novo modelo de transporte individual em São Paulo. O projeto propunha regular “Operadoras de Transporte Credenciadas (OTCs), definidas como “operadoras de tecnologia responsáveis pela intermediação entre os motoristas prestadores de serviço e os seus usuários”[77].
O projeto de lei do vereador Pólice Neto foi a votação definitiva somente no dia 4 de maio de 2016. Entretanto, o projeto não pode ser votado por falta de quórum, já que os vereadores, por pressão dos taxistas revoltados com a regulamentação, se negavam a votar e forçavam o encerramento da sessão. A justificativa dos vereadores contrários à aprovação do projeto é de que, agora que os taxistas estavam “dispostos a negociar”, fazia-se necessária a criação de outro projeto[78]. Por conta da falta de quórum para votação, abriu-se a possibilidade técnica do prefeito Fernando Haddad baixar um decreto para regular os aplicativos. Dito e feito, no dia 11 de maio de 2016 o prefeito publica decreto que, finalmente, regula os chamados “aplicativos de carona”. Agora, conforme o decreto, o funcionamento de empresas como a “Uber” está liberado, mediante compra de créditos (as empresas pagarão pelo uso do viário e cada quilômetro custará em média R$ 0,10. A Prefeitura não vai interferir, entretanto, na tarifa cobrada dos usuários, já que neste quesito valem regras de livre mercado. O decreto segue fortemente a proposta do projeto de decreto de 29 de dezembro de 2015, supracitado, que separa os serviços de transporte individualizado remunerados da cidade em dois: táxis e as tais “Operadoras de Transporte Credenciadas (OTCs)”[79]. O decreto pode ser acessado aqui.
A questão que se mostra relevante, neste cenário, é se a restrição em tal serviço é uma forma de garantir que o serviço seja prestado de forma adequada e devidamente regulamentada e de proteger os direitos dos taxistas, como autorizatários do serviço, ou apenas uma forma de impedir a entrada de novos concorrentes, prejudicando diretamente o bem-estar dos usuários desse serviço (que é público).
É evidente que o aplicativo Uber oferece um serviço de qualidade e que atende a uma necessidade crescente da população, principalmente em áreas em que os serviços de transportes públicos são relativamente escassos e precários em comparação à demanda. A sua proibição é justificável? O serviço que oferece proporciona uma comodidade ao consumidor, estimula a concorrência no setor e teve altos índices de aderência em todo o mundo. É razoável admitir que a sua proibição, sob o argumento de que ainda não foi regulamentado, seja como transporte motorizado privado ou transporte público individual, visa o bem-estar de seu usuário?
A concepção de que os serviços públicos devem ser prestados com exclusividade, mediante concessões ou permissões, excluídos do regime de mercado, não mais vigora.[80] A maior parte da doutrina aceita que atualmente deve ser adotado o regime da maior concorrência, estimulando a pluralidade de prestadores, em prol do interesse público, o que traria mais benefícios àqueles que desfrutam de sua utilização do que o monopólio (para ler mais sobre concorrência clicar aqui).[81] O que se busca é maior satisfação concreta na vida dos indivíduos.[82] Nesse sentindo, o bloqueio do aplicativo Uber estaria diminuindo a concorrência no setor e portanto, não promoveria o bem-estar do consumidor, pelo contrário, diminuiria o grau de sua satisfação.
A defesa do usuário de serviços públicos esbarra em vários limites, o caso acima demonstra uma das problemáticas que é alçada como resultado da sobreposição de dispositivos e competências na tutela de tais indivíduos. O vácuo legislativo deixado pela não edição de uma lei de defesa dos usuários de serviços públicos nacional, apesar de parcialmente preenchido, tem consequências reais na proteção desses consumidores. A falta de clareza em relação à matéria permite que situações como a descrita acima, da proibição da atividade do aplicativo Uber, assim como outras, o embate entre um Procon e a ANATEL por exemplo, existam e reduzam o grau em que o consumidor de serviços públicos é, de fato, protegido.
A questão sobre o papel do Estado na economia fica evidente, nesse contexto. As medidas que adota devem refletir tanto uma posição privatista quanto uma publicista, devendo ambas visões serem complementares. Isso implica que à s preocupações sobre o indivíduo e suas necessidades sejam acrescidas as preocupações solidarísticas coletivas.[83] Esse imperativos apenas será possível através de uma avaliação cautelosa de cada caso que envolva usuários de serviços públicos, que considere não apenas a lei já existente, mas também os efeitos que determinada medida produziram ao consumidor individualmente considerado e à coletividade.
Em suma, a defesa do consumidor no serviço público deve ser realizada através (i) do Código de Defesa de Consumidor, quando a relação for de consumo, (ii) das agências reguladoras, que devem utilizar tanto seus regulamentos internos como a Lei de Concessões e o próprio CDC e (iii) no caso de São Paulo, a Lei Nº 10.294, de 20 de abril de 1999, que dispõe sobre a proteção dos usuários de serviços públicos.
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