Source: https://lvlb.nl/eclinlphr2018778-parket-bij-de-hoge-raad-28-06-2018-17-04883/
Timestamp: 2018-11-15 19:30:37+00:00
Document Index: 2303536

Matched Legal Cases: ['gerechtshof ', 'in casu', 'in casu', 'in casu', 'in casu', 'in casu', 'in casu', 'in casu', 'in casu', 'in casu']

ECLI:NL:PHR:2018:778 Parket bij de Hoge Raad, 28-06-2018, 17/04883 - LVLB
Bron: http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:PHR:2018:778&pk_campaign=rss&pk_medium=rss&pk_keyword=uitspraken
LVLB > Precariobelasting > ECLI:NL:PHR:2018:778 Parket bij de Hoge Raad, 28-06-2018, 17/04883
Heden neem ik conclusie in de zaak met nummer 17/04883 naar aanleiding van het beroep in cassatie van [X] N.V., belanghebbende, tegen de uitspraak van gerechtshof Amsterdam (hierna: het Hof) van 5 september 2017.1
Belanghebbende exploiteerde in de onderhavige periode, als netbeheerder in de zin van artikel 10, negende lid, van de Elektriciteitswet 1998 en artikel 2, achtste lid van de Gaswet, een gas- en elektriciteitsnetwerk in de gemeente Muiden (hierna: de Gemeente).2 In dat kader beheerde zij de onder, op of boven de gemeentegrond aanwezige netten die worden gebruikt voor het transport en de levering van elektriciteit en gas, aan huishoudens en bedrijven binnen het grondgebied van de Gemeente.
Belanghebbende is economisch eigenaar van deze netten. Juridisch eigenaar van de netten is haar 100% dochtervennootschap [A] N.V (hierna: [A] ).
Door de gemeenteraad van de Gemeente is op 17 oktober 2013 de Verordening op de heffing en invordering van precariobelasting ter zake van buizen, kabels, draden of leidingen 2013 aangenomen (hierna: de Verordening).
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Verordening wordt ‘ter zake van buizen, kabels, draden of leidingen ter zake waarvan op grond van de Gaswet of de Elektriciteitswet een netbeheerder is aangewezen’, precariobelasting geheven ‘van de door de minister aangewezen netbeheerder’.
Blijkens artikel 3, tweede lid, van de Verordening wordt ‘in alle andere gevallen (…) de precariobelasting geheven van degene die de buizen, kabels, draden of leidingen onder, op of boven voor de openbare dienst bestemde gemeentegrond heeft, dan wel van degene ten behoeve van wie dat voorwerp of die voorwerpen onder, op of boven voor de openbare dienst bestemde gemeentegrond aanwezig zijn’.
Met dagtekening 31 januari 2014 is door de heffingsambtenaar van de Gemeente (hierna: de Heffingsambtenaar) aan belanghebbende voor het belastingjaar 2013, tijdvak 1 november 2013 t/m 31 december 2013, een aanslag precariobelasting opgelegd van € 71.000. De Heffingsambtenaar heeft het bezwaar van belanghebbende daartegen ongegrond verklaard.
Daarop heeft belanghebbende beroep ingesteld bij de rechtbank Midden-Nederland (hierna: de Rechtbank).3 Bij de Rechtbank was primair in geschil of de aanslag precariobelasting terecht aan belanghebbende is opgelegd en subsidiair of de tariefstelling, als ingevolge de Verordening, onevenredig hoog is en naar willekeur is vastgesteld. De Rechtbank heeft bij uitspraak van 8 mei 2015 het beroep van belanghebbende ongegrond verklaard.
Tegen de uitspraak van de Rechtbank heeft belanghebbende hoger beroep ingesteld.4 Bij het Hof was, evenals bij de Rechtbank, in geschil of de aanslag precariobelasting terecht is opgelegd. Belanghebbende heeft zich in dat kader voor het eerst in hoger beroep op het standpunt gesteld dat zij op grond van de Verordening niet als belastingplichtige kan worden aangemerkt.5
Het Hof heeft overwogen belanghebbende te volgen in haar stelling ‘dat zij op grond van lid 1 van artikel 3 van de Verordening niet als belastingplichtige kan worden aangemerkt’, nu zij ‘naar tussen partijen niet in geschil is ’niet een ‘door de minister aangewezen netbeheerder [is]’. Echter, het Hof heeft belanghebbendes stelling niet gevolgd dat daardoor niet meer aan artikel 3, tweede lid, van de Verordening kan worden toegekomen. Volgens het Hof moet blijkens de kennelijke bedoeling van de gemeentelijke wetgever ‘zoals die mede blijkt uit de (toelichting op) het door de heffingsambtenaar overgelegde voorstel van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Muiden tot invoering van het heffen van precariobelasting op kabels en leidingen’, het eerste lid van artikel 3 van de Verordening ‘redelijkerwijs worden begrepen als een bepaling die heffing mogelijk maakt van de ingevolge de Gaswet of de Elektriciteitswet door de minister aangewezen (landelijke) netbeheerders’. Volgens het Hof kunnen ‘regionale netbeheerders zoals belanghebbende worden begrepen onder de ‘andere gevallen’ van lid 2, mits zij overigens voldoen aan de in dat artikellid voor belastingplicht gestelde eisen’. Volgens het Hof is dat ‘bij belanghebbende het geval nu zij als economisch eigenaar van de netwerken de nutsleidingen ‘heeft’ in de zin van dat artikellid’. Naar het oordeel van het Hof is belanghebbende aldus als belastingplichtige aan te merken.
Belanghebbende komt thans in cassatie met één middel op tegen de uitspraak van het Hof. Het middel strekt ten betoge dat het Hof ten onrechte heeft geoordeeld dat belanghebbende belastingplichtig is op grond van artikel 3, tweede lid, van de Verordening.
In de toelichting op het middel stelt belanghebbende dat een grammaticale duiding van artikel 3, van de Verordening meebrengt dat zij niet belastingplichtig is. Volgens belanghebbende is zij niet ‘de door de minister aangewezen netbeheerder’ als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Verordening en miskent het oordeel van het Hof dat in casu niet meer kan worden toegekomen aan artikel 3, tweede lid, van de Verordening.
Belanghebbende stelt dat zij op grond van de Gaswet en Elektriciteitswet als netbeheerder is aangewezen. Dat zij niet door de minister is aangewezen maakt volgens haar ‘enkel dat zij geen belastingplichtige is in de zin van artikel 3, eerste lid maar niet dat er sprake is van een ‘ander geval’ dat toepassing van artikel 3, tweede lid rechtvaardigt’. Volgens haar is ‘voor het afwijken van de grammaticale duiding enkel plaats (…) indien de woorden van de wet onvoldoende duidelijk zijn’. Ook betoogt belanghebbende dat de haar voorgestane uitkomst ‘niet contra-rationeel’ is, nu de precariobelasting inmiddels is afgeschaft.6 Ten slotte stelt belanghebbende dat het heffen van precariobelasting in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, wegens het ontbreken van een voldoende duidelijke wettelijke grondslag.
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gooise Meren (hierna: het College) heeft een verweerschrift ingediend en heeft tevens voorwaardelijk, gelet op de bewoordingen ‘voor zover nodig’, incidenteel beroep in cassatie ingesteld. Dit ziet erop dat volgens het College het Hof ten onrechte heeft geoordeeld dat belanghebbende niet op grond van artikel 3, eerste lid, van de Verordening belastingplichtig is. Het College stelt dat het Hof ook de context van artikel 3 van de Verordening in aanmerking had moeten nemen en dat het te dezen gaat om een indirect door de minister aangewezen netbeheerder, nu de eigenaar van het net (niet zijnde een landelijk hoogspanningsnet), [A] , belanghebbende als (regionale) netbeheerder heeft aangewezen en deze aanwijzing de instemming van de minister vereist.
Deze conclusie is verder als volgt opgebouwd. In onderdeel 2 worden de feiten en het procesverloop weergegeven, gevolgd door een beschrijving van het geding dat nu in cassatie voorligt in onderdeel 3. Onderdeel 4 omvat een overzicht van relevante wet- en regelgeving en jurisprudentie.7 In onderdeel 5 wordt het middel van belanghebbende beoordeeld; gevolgd door de conclusie in onderdeel 6.
Wetgeving (Elektriciteitswet 1998, Gaswet, Gemeentewet en Verordening)
Artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdelen a, i en k, van de Elektriciteitswet 1998 luidden in 2013 (voor zover van belang in cassatie):19
Artikel 10, tweede, derde en negende lid van de Elektriciteitswet 1998 luidden in 2013:20
2. Onze Minister wijst op verzoek een naamloze of een besloten vennootschap voor tien jaar als netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet aan. Bij het verzoek wordt een besluit van de raad van bestuur van de mededingingsautoriteit overgelegd waaruit blijkt dat is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens artikel 10a, vierde lid, en 10b.
3. De raad van bestuur van de mededingingsautoriteit besluit op verzoek van degene die wenst te worden aangewezen als netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet of naar aanleiding van een situatie, bedoeld in het achtste lid, of is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens artikel 10a, vierde lid, en 10b.
9. Degene aan wie een ander net toebehoort dan het landelijk hoogspanningsnet of een landsgrensoverschrijdend net, wijst voor het beheer van dat net een of meer naamloze of besloten vennootschappen als netbeheerder aan.
Artikel 10a, eerste lid, van de Elektriciteitswet 1998 luidt:
Artikel 12, eerste en tweede lid, van de Elektriciteitswet 1998 luiden:
1. De netbeheerder, niet zijnde de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet, meldt aan Onze Minister onverwijld na zijn aanwijzing zijn naam en adres en de naam en het adres van zijn aandeelhouders en zendt aan Onze Minister een beschrijving van het net dat door hem zal worden beheerd. Ten minste eenmaal per jaar meldt hij aan Onze Minister iedere wijziging van de namen of adressen en zendt hij hem een beschrijving van de wijziging van het net dat door hem wordt beheerd.
2. De aanwijzing behoeft de instemming van Onze Minister. Onze Minister onthoudt zijn instemming of kan voorschriften verbinden aan de instemming, indien niet is voldaan aan de artikelen 10a, 10b, 11, 11a of 11b of indien de aangewezen netbeheerder in onvoldoende mate in staat zal zijn aan een verplichting als bedoeld in de artikelen 16Aa, 18a of 78 te voldoen, een taak als bedoeld in artikel 16, eerste of tweede lid, of 16a, uit te voeren dan wel een verbod als bedoeld in artikelen 17, 17a of 18 na te leven.
Artikel 20, eerste lid, van de Elektriciteitswet 1998 luidt:
1. Een net dat door een netbeheerder is of wordt aangelegd, hersteld, vernieuwd of uitgebreid in het voor hem op grond van artikel 36 of 37 vastgestelde gebied, wordt voor de toepassing van de Belemmeringenwet Verordeningen en de Belemmeringenwet Privaatrecht aangemerkt als openbaar werk van algemeen nut.
Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Gaswet luidt:
Artikel 2, eerste en achtste lid, van de Gaswet luidden in 2013:21
1. Onze Minister wijst op verzoek een naamloze of een besloten vennootschap voor tien jaar als netbeheerder van het landelijk gastransportnet aan. Bij het verzoek wordt een besluit van de raad van bestuur van de mededingingsautoriteit overgelegd waaruit blijkt dat is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens artikel 2c en 3b, vierde lid.
8. Degene aan wie een ander net toebehoort dan het landelijk gastransportnet, wijst voor het beheer van dat net een of meer naamloze of besloten vennootschappen als netbeheerder aan.
Artikel 4, eerste en tweede lid, van de Gaswet luiden:
1. De netbeheerder, niet zijnde de netbeheerder van het landelijk gastransportnet, meldt aan Onze Minister onverwijld na zijn aanwijzing zijn naam en adres en de naam en het adres van zijn aandeelhouders en zendt aan Onze Minister een beschrijving van het gastransportnet dat door hem wordt beheerd. Tenminste eenmaal per jaar meldt hij Onze Minister iedere wijziging van de namen of adressen en zendt hij hem een beschrijving van de wijziging van het gastransportnet dat door hem wordt beheerd.
2. De aanwijzing behoeft de instemming van Onze Minister. Hij onthoudt zijn instemming of kan voorschriften verbinden aan de instemming indien niet is voldaan aan de artikelen 2c, 3, 3a, 3b of 3c of indien de aangewezen netbeheerder in onvoldoende mate in staat is of zal zijn om aan een verplichting als bedoeld in de artikelen 1h en 10e te voldoen, om een taak als bedoeld in de artikelen 7a, 10, 10a, 42 of 54a uit te voeren, aan hoofdstuk 2 te voldoen of indien hij niet voldoet aan een verbod als bedoeld in de artikelen 10b, 10c of 10d.
Artikel 10, eerste lid, van de Gaswet luidt:
1. Een netbeheerder, een gasopslagbedrijf of een LNG-bedrijf heeft tot taak zijn gastransportnet, onderscheidenlijk zijn gasopslaginstallatie of zijn LNG-installatie op economische voorwaarden in werking te hebben, te onderhouden en te ontwikkelen op een wijze die de veiligheid, doelmatigheid en betrouwbaarheid van dat gastransportnet of die installatie en van het transport van gas waarborgt en het milieu ontziet.
Artikel 39a van de Gaswet luidt:
Artikel 216 van de Gemeentewet luidt:
Met ingang van 1 januari 1995 is de bevoegdheid om precariobelasting te heffen in artikel 228 van de Gemeentewet opgenomen. Het eerste lid van dit artikel luidt:
1. Ter zake van het hebben van voorwerpen onder, op of boven voor de openbare dienst bestemde gemeentegrond, kan een precariobelasting worden geheven.
Met ingang van 1 juli 2017 is aan artikel 228 van de Gemeentewet een tweede lid toegevoegd, waardoor geen precariobelasting meer kan worden geheven op ondergrondse en bovengrondse netwerken van nutsbedrijven en netwerkbeheerders die zijn aangemerkt als openbare werken van algemeen nut:22
In de gemeente Muiden gold in 2013 de Verordening. De in casu relevante artikelen luiden:
Jurisprudentie Hoge Raad en feitenrechters
In zijn arrest van 4 maart 1992 heeft de Hoge Raad geoordeeld:23
In deze zaak is aan de orde de vraag of belanghebbende heeft te gelden als degene van wie dan wel ten behoeve van wie openbare aankondigingen worden aangetroffen, een en ander in de zin van artikel 2, aanhef en letter a, van de Reclame-, retributie- en precarioverordening 1986 van de gemeente Rotterdam. Bij de beantwoording van die vraag heeft het Hof met juistheid vooropgesteld dat wanneer een aankondiging afkomstig is van een ander dan degene die daarbij rechtstreeks belang heeft, uitsluitend de laatstbedoelde als belastingplichtige is aan te merken. Het Hof heeft de detaillisten aangewezen als degenen die bij de aankondigingen rechtstreeks belang hebben. De gemeente heeft hiertegen aangevoerd dat ook belanghebbende rechtstreeks belang bij de aankondigingen heeft en dat, wanneer meer partijen rechtstreeks belang hebben, het de gemeente vrijstaat te kiezen aan wie van die partijen zij de aanslag in de reclamebelasting oplegt.
Het Hof heeft geoordeeld dat de detaillisten met de onderhavige aankondigingen, die zij geheel naar eigen inzicht en zonder enige aanwijzing van of verplichting jegens belanghebbende doen, de aandacht van het publiek erop vestigen dat zich ter plaatse van de aankondigingen een verkooppunt van het X-produkt bevindt. Met dit oordeel, waarin ligt besloten dat de aankondigingen niet de aandacht van het kopende publiek erop vestigen dat ter plaatse van de aankondigingen X-produkten van belanghebbende worden verkocht, heeft het Hof tot uitdrukking gebracht dat het belang van de detaillisten bij de aankondigingen in vergelijking met het belang dat belanghebbende daarbij heeft, op de voorgrond treedt. Het Hof heeft aldus een oordeel van feitelijke aard gegeven dat geen nadere motivering behoefde en niet onbegrijpelijk is, zodat het in cassatie niet met vrucht kan worden bestreden. Weliswaar heeft het Hof onder 4.1 van zijn uitspraak vastgesteld dat de bedoeling van het reclamemateriaal is dat het gebruikt wordt ten einde een verkooppunt van het X-produkt als zodanig aan te duiden, maar nu het Hof bij die vaststelling kennelijk slechts het oog heeft op de bedoeling van belanghebbende als producente van X-produkten bij de verspreiding van het reclamemateriaal, is met die vaststelling niet in strijd dat het Hof bij zijn afweging van het belang van belanghebbende bij het reclamemateriaal en het belang dat de detaillisten daarbij hebben, heeft geoordeeld dat het belang van de laatsten op de voorgrond treedt.
Uitgaande van voormeld oordeel heeft het Hof terecht geoordeeld dat belanghebbende voor de toepassing van artikel 2, aanhef en letter a, van de Verordening niet kan worden beschouwd als degene die bij de onderhavige aankondigingen rechtstreeks belang heeft. Immers als met het hebben van openbare aankondigingen meer belangen zijn gediend, kan, indien een van die belangen op de voorgrond treedt, slechts degene van wie het belang op de voorgrond treedt, worden aangemerkt als degene die bij het hebben van de aankondiging rechtstreeks belang heeft.
De Hoge Raad heeft het volgende overwogen en beslist bij arrest van 24 juni 2016, inzake precarioheffing door de gemeente Blaricum, met dezelfde belanghebbende als in casu:24
Het Hof heeft geoordeeld dat belanghebbendes dochtermaatschappijen [A] en [G] [25] de rechtsopvolgers zijn van de rechtspersonen met wie de gemeente in het verleden overeenkomsten heeft gesloten inzake het gas- en elektriciteitsnetwerk. Aangezien de aan die overeenkomsten te ontlenen rechten niet aan belanghebbende zijn overgedragen, kan belanghebbende daarop geen beroep doen. De Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet en de bij de totstandkoming van die wetten gegeven toelichtingen hebben de overgang van die rechten evenmin bewerkstelligd, aldus het Hof. Tegen dit oordeel richt zich het primaire middel.
Het subsidiaire middel komt op tegen ’s Hofs vaststelling dat belanghebbende in beroep en hoger beroep niet haar, in de bezwaarfase ingenomen, ‘meer meer subsidiaire’ standpunt heeft herhaald dat niet zij, maar [A] en [G] als juridische eigenaren van de netwerken – wier belangen alsdan het meest op de voorgrond treden – als belastingplichtigen voor de precariobelasting zouden kunnen worden aangemerkt.
Het middel kan niet tot cassatie leiden, reeds omdat het zojuist bedoelde ‘meer meer subsidiaire’ standpunt belanghebbende niet kan baten. Het Hof heeft, in cassatie onbestreden, vastgesteld dat belanghebbende als beheerder en economische eigenaar van het elektriciteits- en gasnetwerk gerechtigd is tot alle rechten en bevoegdheden ten aanzien van die netwerken, met uitzondering van het recht op levering, en gehouden is om alle verplichtingen ten aanzien van die netwerken voor haar rekening te nemen en daarmee het volledige risico van waardeverandering of tenietgaan daarvan te dragen. Dit een en ander laat geen andere conclusie toe dan dat belanghebbende bij uitstek degene is die bij die netwerken rechtstreeks belang heeft, welk belang uitgaat boven het resterend belang van de juridische eigenaren (vgl. HR 4 maart 1992, nr. 27819, ECLI:NL:HR:1992:ZC4911, BNB 1992/166). Belanghebbende is derhalve – mede gelet op de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet – terecht als de belastingplichtige aangemerkt. Hieruit volgt tevens dat de heffingsambtenaar, anders dan het middel veronderstelt, geen keuzemogelijkheid had bij de aanwijzing van de belastingplichtige. De in het middel opgeworpen vraag of de heffingsambtenaar bij het maken van die keuze de beginselen van behoorlijk bestuur heeft geschonden, komt daarom niet aan de orde.
De rechtbank Gelderland heeft bij uitspraak van 1 juni 2017 overwogen en geoordeeld over de belastingplicht van belanghebbende, waarbij ik opmerk dat het in de verordening precariobelasting van de gemeente Oldebroek voor het jaar 2013/2014, gaat om met artikel 2 en 3 van de Verordening in casu gelijkluidende bepalingen:26
13. Eiseres kan worden toegegeven dat uit het eerste lid, gelezen in samenhang met het tweede lid, lijkt te volgen dat het eerste lid betrekking heeft op de belastingplicht van alle op grond van de Gas- en E-wet aangewezen netbeheerders. Die interpretatie zou echter het gevolg hebben dat de niet door de minister aangewezen netbeheerders – zoals eiseres – in het geheel niet meer belastingplichtig zouden zijn, en die uitleg kan, in het licht van de titel van de Verordening en de toelichting op het raadsvoorstel, niet als juist worden aanvaard. De Verordening is in het leven geroepen om precario te heffen van buizen, kabels, draden en leidingen. Het zou met dat doel in strijd zijn als een zo belangrijk deel ter zake van de buizen, kabels, draden en leidingen als die van eiseres daarvan zou worden uitgezonderd. Dat dit niet de bedoeling is, blijkt ook uit de toelichting op het raadsvoorstel. Uit die toelichting volgt dat niet alleen is beoogd van door de minister aangewezen netbeheerders te heffen, maar ook van de lokale netbeheerders. In de toelichting wordt twijfel uitgesproken of vanwege oude overeenkomsten (of raadsbesluiten als het onderhavige Raadsbesluit) ook met betrekking tot het lokale elektriciteitsnetwerk van eiseres zou kunnen worden geheven. Die twijfel bestond niet ten aanzien van de door de minister aangewezen netbeheerder van het landelijke hoogspanningsnet, hetgeen kan verklaren waarom daarvoor een apart artikellid is geschreven. Wat hiervan verder zij, uit de toelichting moet geconcludeerd worden dat evenmin twijfel bestond over de vraag of over het lokale distributienetwerk van gas kon worden geheven. Daarom kan het niet anders dan dat met het eerste lid van artikel 3 niet is bedoeld om uitputtend de belastingplicht van op grond van de Gas- en E-wet aangewezen netbeheerders te regelen. Dit betekent dat artikel 3 van de Verordening zo moet worden uitgelegd dat de andere aangewezen netbeheerders van gas- en elektriciteitsnetwerken onder het tweede lid vallen.
14. Als beheerder en economisch eigenaar van het elektriciteitsnetwerk is eiseres bij uitstek degene die bij dat netwerk een rechtstreeks belang heeft dat uitgaat boven het resterend belang van de juridisch eigenaar, zodat zij terecht als belastingplichtige onder artikel 3, tweede lid, van de Verordening is aangemerkt (Hoge Raad 24 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1270, Blaricum). De beroepen kunnen in zoverre niet slagen.
Zie ook de uitspraak van rechtbank Gelderland van 14 juli 2017, precariobelasting gemeente Elburg, ten aanzien van belanghebbende, op basis van vrijwel gelijke bepalingen:27, 28
16. Naar het oordeel van de rechtbank kan die uitleg van artikel 3 van de Verordening echter niet als juist worden aanvaard. De Verordening is in het leven geroepen om precariobelasting te heffen ter zake van het hebben van buizen, leidingen, kabels en draden onder of op voor de openbare dienst bestemde gemeentegrond, met als doel (tijdelijk) extra inkomsten te genereren voor de gemeente. Daarmee zou in strijd zijn om een belangrijk deel van die buizen, leidingen, kabels en draden buiten de heffing te laten, in het bijzonder het lokale gas- en elektriciteitsleidingnetwerk waarvan eiseres de ingevolge de E-wet en Gaswet aangewezen netbeheerder is. In totaal gaat het in het geval van eiseres om 510.241 meter aan gas- en elektriciteitsleidingen. In de toelichting op het raadsvoorstel zijn ook geen aanknopingspunten te vinden voor het standpunt dat het de bedoeling is geweest om de groep belastingplichtigen op grond van artikel 3, eerste lid, van de Verordening bewust te beperken tot de door de minister aangewezen netbeheerders en de overige ingevolge de
E-wet en Gaswet aangewezen netbeheerders – zoals eiseres – van heffing uit te sluiten. Veeleer kan uit die toelichting worden afgeleid dat het de bedoeling was om van alle ingevolge de E-wet en Gaswet aangewezen netbeheerders te gaan heffen, ook van de netbeheerders die niet door de minister zijn aangewezen. Voorts wordt opgemerkt dat het aantal meters buizen, leidingen, kabels en draden binnen de gemeente grotendeels bekend is. Hierbij wordt geen onderscheid gemaakt naar aard en type van de buizen, leidingen, kabels en draden of het beheer ervan. Daarom moet het ervoor worden gehouden dat met artikel 3, eerste lid, van de Verordening niet bedoeld is de belastingplicht van de ingevolge de E-wet en Gaswet aangewezen netbeheerders uitputtend te regelen. Dit betekent dat artikel 3 van de Verordening zo moet worden uitgelegd dat de niet door de minister aangewezen netbeheerders moeten worden aangemerkt als een “ander geval” waarop het tweede lid van dat artikel betrekking heeft.
De rechtbank Noord-Nederland heeft bij uitspraak van 14 november 2017 geoordeeld over de belastingplicht van belanghebbende, waarbij ik opmerk dat in de verordening precariobelasting van de gemeente Súdwest-Fryslân tevens in die zaak met artikel 2 en 3 van de Verordening gelijkluidende bepalingen zijn opgenomen:29
Eiseres heeft de bij 3.1 bedoelde beroepsgrond ook aangevoerd in een hoger beroepszaak tussen haar en de gemeente Muiden. Het Hof Amsterdam heeft in die zaak met het kenmerk 16/00529 op 5 september 2017 (ECLI:NL:GHAMS:2017:3644) [A-G; de zaak waartegen in casu cassatie is ingesteld] uitspraak gedaan. De voor de beoordeling van deze beroepsgrond relevante feiten komen overeen met die in deze zaak. Bij rechtsoverweging 4.4.1 van bedoelde uitspraak heeft het Hof Amsterdam geoordeeld dat eiseres op grond van het eerste lid van artikel 3 van de Verordening niet als belastingplichtige kan worden aangemerkt. Eiseres is volgens het Hof Amsterdam immers niet een ‘door de minister aangewezen netbeheerder’. De rechtbank sluit zich voor wat betreft deze zaak aan bij dit oordeel van het Hof Amsterdam. De rechtbank is, overeenkomstig het Hof Amsterdam heeft geoordeeld, verder van oordeel dat uitgaande van de kennelijke bedoeling van de gemeentelijke wetgever, zoals die mede blijkt uit het bij 1.7 bedoelde voorstel van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân, het eerste lid van artikel 3 van de Verordening redelijkerwijs moet worden begrepen als een bepaling die heffing mogelijk maakt van de ingevolge de Gaswet of de Elektriciteitswet door de minister aangewezen (landelijke) netbeheerders, en kunnen regionale netbeheerders, zoals eiseres, worden begrepen onder de ‘andere gevallen’ van het tweede lid, mits zij overigens voldoen aan de in dat artikellid voor belastingplicht gestelde eisen. Dat laatste is bij eiseres het geval nu zij als economisch eigenaar van de netwerken de nutsleidingen ‘heeft’ in de zin van dat artikellid. Hierbij wijst de rechtbank eiseres erop dat zij als netbeheerder rechtstreeks belang bij het elektriciteits- en gasnetwerk heeft. Gesteld noch aannemelijk is gemaakt dat [B] anders dan als juridisch eigenaar hierbij belang heeft. De rechtbank verwerpt daarom de bij 3.1 vermelde beroepsgrond van eiseres.
De rechtbank Gelderland heeft bij uitspraak van 17 november 2017 geoordeeld of dezelfde belanghebbende als in de onderhavige zaak belastingplichtig is, waarbij zij aangetekend dat ook in de verordening precariobelasting van de gemeente Doesburg gelijkluidende bepalingen zijn opgenomen:30
Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder k, van de Elektriciteitswet 1998 (wettekst 2013) is een netbeheerder ‘een vennootschap die op grond van artikel 10, 13 of 14 is aangewezen voor het netbeheer van één of meer netten’.31 Dat zijn dus zowel de door de minister aangewezen netbeheerders (als bedoeld in artikel 10, tweede lid, van de Elektriciteitswet 1998)32 als de door eigenaren van het net aangewezen netbeheerders (als bedoeld in artikel 10, negende lid van de Elektriciteitswet 1998).33
In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Gaswet is een netbeheerder omschreven als ‘een vennootschap die op grond van artikel 2 is aangewezen voor het beheer van een of meer gastransportnetten’.34 Dat zijn dus zowel de door de minister aangewezen netbeheerders (als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Gaswet),35 als de door de eigenaren van het net aangewezen netbeheerders (als bedoeld in artikel 2, achtste lid, van de Gaswet).3637
Tussen partijen is niet in geschil dat als (landelijk) ‘netbeheerder’ in de zin van die artikelen noch belanghebbende, noch [A] moet worden aangemerkt. TenneT TSO BV is aangewezen als netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet38 en Gas Transport Services als netbeheerder van het landelijk gastransportnet.39
Belanghebbendes 100% dochtervennootschap [A] is in casu eigenaar van een ander net dan het landelijk hoogspanningsnet en heeft op grond van artikel 10, negende lid, van de Elektriciteitswet 1998 en artikel 2, achtste lid van de Gaswet, belanghebbende aangewezen als ‘netbeheerder’. Partijen, alsmede het Hof duiden belanghebbende aan als ‘regionaal netbeheerder’.
Als processuele regel geldt dat indien het principale beroep in cassatie niet leidt tot cassatie, daardoor niet kan worden toegekomen aan beoordeling van een voorwaardelijk ingesteld incidenteel beroep in cassatie. Dit komt dan te vervallen, op grond van artikel 8:112, tweede lid, van de Awb juncto artikel 29 van de AWR. Zo bezien zou het voor de hand liggen om eerst het principale beroep in cassatie van belanghebbende te beoordelen.
Echter, het principale middel van belanghebbende, ziende op de toepassing van artikel 3, tweede lid, van de Verordening, en het voorwaardelijk incidenteel voorgestelde middel van het College, ziende op artikel 3, eerste lid, van de Verordening, lijken mij zodanig verweven dat ik reden zie nu te beginnen met het eerste lid van artikel 3 van de Verordening, als in het middel van het College. Daarna komt het tweede lid.
(Voorwaardelijk) cassatiemiddel College
Het middel van het College luidt:
Het oordeel van het Hof in de eerste volzin van r.o. 4.4.1 dat [X] N.V. niet op grond van art. 3 lid 1 van de Verordening als belastingplichtige kan worden aangemerkt, is onjuist. [X] N.V. is op grond van lid 1 namelijk wél belastingplichtig.
Blijkens de toelichting op het middel stelt het College dat het bij de uitleg van regelgeving niet uitsluitend aankomt op de letterlijke bewoordingen daarvan, maar het Hof ook de context van artikel 3 van de Verordening in aanmerking had moeten nemen, alsmede de plaats in het geheel van de Verordening, het wettelijke stelsel, en de bedoeling van de regelgever.40 Volgens het College gaat het in het eerste deel van artikel 3, eerste lid, van de Verordening om een op grond van de Gaswet of de Elektriciteitswet 1998 aangewezen netbeheerder, waaronder zowel direct door de minister aangewezen netbeheerders worden verstaan, alsmede netbeheerders die op een andere manier (indirect) zijn aangewezen. Volgens het College is het niet logisch om het tweede deel van artikel 3, eerste lid van de Verordening zodanig uit te leggen dat hiermee de belastingplicht wordt beperkt tot enkel de direct door de minister aangewezen netbeheerders.
De door het College voorgestane uitleg van artikel 3, eerste lid, van de Verordening, zou aansluiten bij hetgeen in de Elektriciteitsnet 1998 en Gaswet omtrent de aanwijzing van netbeheerders is bepaald. Uit artikel 12, tweede lid, van de Elektriciteitswet 1998 volgt dat een aanwijzing als bedoeld in artikel 10, negende lid, van de Elektriciteitswet 1998 instemming behoeft van de minister.41 Steun voor zijn standpunt ontleent het College aan artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel k, van de Elektriciteitswet 1998, waarin een definitie is gegeven van het begrip ‘netbeheerder’ en geen onderscheid wordt gemaakt tussen een aanwijzing door de minister (als bedoeld in artikel 10, tweede lid, van de Elektriciteitswet 1998) en een aanwijzing door een eigenaar van een net (als bedoeld in artikel 10, negende lid, van de Elektriciteitswet 1998).
Zoals het College naar mijn mening terecht stelt, valt belanghebbende, als belastingplichtige, in principe onder het eerste deel van artikel 3, eerste lid, van de Verordening. Belanghebbende is immers op grond van artikel 10, negende lid, van de Elektriciteitswet 1998 door de eigenaar van het net ( [A] ) rechtsgeldig aangewezen als netbeheerder.
Echter, vervolgens moet worden gekeken naar de toevoeging in het tweede deel van artikel 3, eerste lid, van de Verordening, dat ‘precariobelasting wordt geheven van de door de minister aangewezen netbeheerder’. Dit is belanghebbende niet, zoals het Hof heeft vastgesteld in r.o. 4.4.1 Dat moet naar mijn mening betekenen dat belanghebbende niet als belastingplichtige is aan te merken op grond van het eerste lid van artikel 3 van de Verordening.
De door het College voorgestane ‘ruime uitleg’ van artikel 3, eerste lid, van de Verordening zou betekenen dat voorbij moet worden gegaan aan het tweede deel van artikel 3, eerste lid, van de Verordening. Voor deze radicale consequentie zie ik evenwel geen aanleiding.
Verder heeft het College gesteld dat onder ‘door de minister aangewezen netbeheerder’, ook de door een eigenaar aangewezen (regionale) netbeheerder moet worden verstaan. Dat zou moeten omdat een dergelijke aanwijzing (als bedoeld in artikel 10, negende lid, van de Elektriciteitsnet 1998) de instemming behoeft van de minister. Dat lijkt mij niet juist, omdat aanwijzen iets anders is dan instemmen. Aanwijzen is een eigen initiatief van de minister. Instemming is achteraf, nadat de eigenaar heeft aangewezen, waarbij die eerdere aanwijzing (vrij marginaal) wordt getoetst.
Daarop stuit het incidentele middel van het College af.
Vervolgens wordt toegekomen aan de vraag of belanghebbende op grond van het tweede lid van artikel 3 van de Verordening belastingplichtig is.
Cassatiemiddel belanghebbende
Schending van het recht en/of verzuim van vormen, in het bijzonder van artikel 3, tweede lid, van de Verordening en in het algemeen regels van een goede procesorde, althans een verzuim van vormen waarvan de niet-inachtneming nietigheid ten gevolge moet hebben, doordat het Hof ten onrechte, althans onbegrijpelijk heeft geoordeeld dat [X] belastingplichtige is op grond van artikel 3, tweede lid, van de Verordening.
Het door belanghebbende met dit middel bestreden oordeel van het Hof luidt:
In de toelichting op het middel stelt belanghebbende dat zij op grond van de Gaswet en de Elektriciteitswet als netbeheerder is aangewezen. Dat zij niet door de minister is aangewezen maakt volgens haar ‘enkel dat zij geen belastingplichtige is in de zin van artikel 3, eerste lid maar niet dat er sprake is van een ‘ander geval’ dat toepassing van artikel 3, tweede lid rechtvaardigt’.42Volgens belanghebbende is ‘voor het afwijken van de grammaticale duiding enkel plaats (…) indien de woorden van de wet onvoldoende duidelijk zijn’. Belanghebbende acht de tekst van de Verordening voldoende duidelijk. Ook betoogt belanghebbende dat de door haar voorgestane uitkomst ‘niet contra-rationeel’ is, nu de precariobelasting inmiddels is afgeschaft voor gevallen als dat van belanghebbende.43 Ten slotte betoogt belanghebbende dat wegens het ontbreken van een voldoende wettelijke grondslag het heffen van precariobelasting in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
Artikel 3, tweede lid, van de Verordening luidt:
Bij het bestuderen van de Verordening is mij het volgende opgevallen. Er is in de Verordening geen definitie van ‘netbeheerder’ opgenomen. Verder sluit de tekst van de Verordening soms niet aan op de tekst van de VNG-Modelverordening precariobelasting.44 In de VNG-Modelverordening precariobelasting wordt bij het bepalen van de belastingplichtige immers niet aangesloten bij de netbeheerder, maar bij degene die de netwerken heeft, respectievelijk de vergunninghouder.45 Wel komt de letterlijke tekst van artikel 3, eerste en tweede lid, van de Verordening terug in diverse verordeningen precariobelasting die andere gemeenten hebben opgesteld.46
Het betoog van belanghebbende steunt nogal op een letterlijke lezing van de artikelen van de Verordening, ten betoge dat zij niet belastingplichtig is. Als benadering lijkt mij dit te beperkt, nu ook andere interpretatiemethoden, zoals de wetshistorische en de wetssystematische, net zo goed hun rol mogen spelen, zonder dat vooraf een vaste rangorde bestaat.47
In het kader van de door belanghebbende hier bepleite grammaticale uitleg heeft belanghebbende gewezen op de rechtsvinding als toegepast in het zogenoemde ex-warrant-arrest van 24 januari 1996.48 Daarin is de afweging, naar ik meen, zo uitgevallen dat de expliciet uit de parlementaire geschiedenis blijkende wens en bedoeling van de wetgever heeft moeten wijken voor de (strakke) wettekst, nu uit de parlementaire geschiedenis daarvan blijkt dat bewust is nagelaten een voorliggende wettekst aan te passen aan de opkomst van een constructie die de wetgever ook wilde treffen. Het ging in dat arrest mijns inziens om een zeer specifieke situatie, waaruit geenszins de conclusie mag worden getrokken, zoals belanghebbende lijkt te doen, dat bij een tegenstelling tussen de bedoeling en de tekst van een regeling, de tekst altijd voor zou moeten gaan.49
Anders dan belanghebbende, meen ik dat in casu noch uit de door de Rechtbank en het Hof vastgestelde feiten, noch uit de (toelichting op) het voorstel van het College tot invoering van het heffen van precariobelasting van 17 september 201350 kan worden afgeleid dat de gemeentelijke wetgever (dus in casu de gemeenteraad, zie artikel 216 van de Gemeentewet51) zich (wel)bewust is geweest van een discrepantie tussen diens bedoeling en de woorden van een regeling. Het enkele feit dat bij de Verordening is afgeweken van de VNG-Modelverordening, maakt mijns inziens niet dat bewustheid kan worden aangenomen, laat staan dat het moet gaan om de bedoeling van de gemeenteraad en niet om de bedoeling van het College.
Het gaat nu met name om de uitleg en reikwijdte van de in artikel 3, tweede lid, van de Verordening staande bewoordingen ‘in alle andere gevallen’.
Belanghebbende gaat ervan uit dat de bewoordingen ‘in alle andere gevallen’ als bedoeld in artikel 3, tweede lid van de Verordening alleen zien op de situatie dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden van het eerste deel van artikel 3, eerste lid, van de Verordening.
Naar mijn mening slaat ‘in alle andere gevallen’ terug op zowel het eerste als het tweede deel van artikel 3, eerste lid, van de Verordening. Dus indien de precariobelasting niet kan worden geheven van de door de minister aangewezen netbeheerder, wordt toegekomen aan het tweede lid. Daartoe wil ik wijzen op het volgende.
Op grond van de in 2013 geldende tekst van artikel 228, eerste lid, van de Gemeentewet, kan ‘ter zake van het hebben van voorwerpen onder, op of boven voor de openbare dienst bestemde gemeentegrond, (…) een precariobelasting worden geheven’.52
Blijkens de tekst van artikel 3, tweede lid, van de Verordening, is daarin aangesloten bij artikel 228, eerste lid, van de Gemeentewet. Artikel 3, tweede lid, van de Verordening luidt:
Artikel 228, eerste lid, van de Gemeentewet is essentieel. Het is de formele basis voor het kunnen heffen van precariobelasting. Dit artikel voorziet in het (wel) heffen van precariobelasting ter zake van het hebben van voorwerpen onder, op of boven voor de openbare dienst bestemde gemeentegrond. Dat geeft mijns inziens richting aan de hier toe te passen, wetshistorische en wetssystematische, interpretatie. Naar mijn mening heeft het Hof aldus terecht in casu de (kennelijke) bedoeling van de gemeentelijke wetgever laten prevaleren, door belanghebbende, als economisch eigenaar53, op grond van artikel 3, tweede lid, van de Verordening, als belastingplichtige aan te merken.
In het ‘Blaricum’ arrest van 24 juni 2016, is de economische eigenaar aangemerkt als de belastingplichtige, nu die ‘degene is die bij die netwerken rechtstreeks belang heeft, welk belang uitgaat boven het belang van de juridische eigenaren’.54 Blijkens dat arrest is voor de rechtsregel aangesloten bij een arrest van de Hoge Raad van 4 maart 1992, op grond waarvan in het kader van de reclamebelasting is overwogen dat ‘als het hebben van openbare aankondigingen meer belangen zijn gediend, kan, indien een van die belangen op de voorgrond treedt, slechts degene van wie het belang op de voorgrond treedt, worden aangemerkt als degene die bij het hebben van de aankondiging rechtstreeks belang heeft’.55
Het verdient overigens opmerking dat de door belanghebbende voorgestane uitleg zou kunnen neerkomen op een structurele vrijstelling van de precariobelasting voor netbeheerders die niet door de minister zijn aangewezen, dus voor de regionale netbeheerders. Dat lijkt mij noch in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever, zoals die destijds was, noch met die van de gemeentelijke regelgever.56
Een en ander moet betekenen dat het Hof de Verordening terecht zo heeft uitgelegd dat belanghebbende valt onder de ‘andere gevallen’ en dat zij op grond van artikel 3, tweede lid, van de Verordening belastingplichtig is voor de precariobelasting.
Het middel van belanghebbende strandt aldus.