Source: http://vyvoj.rokvobci.cz/rukovet-starosty/
Timestamp: 2020-03-30 21:40:32+00:00
Document Index: 4427109

Matched Legal Cases: ['ÚS 19/93 ', 'soud ', 'čl. 52', 'soud ', 'ÚS 77/06 ', 'čl. 40', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 705/06 ', '§ 2247', 'ÚS 1169/07 ', 'Čl. 52', 'ÚS 566/07 ', 'ÚS 705/06 ', 'soud ', 'soud ', '§ 6', '§ 2', 'soud ', 'Čl. 1', 'ÚS 385/07 ', '§ 8', '§ 2', '§ 8', '§ 19', '§ 20', '§ 20', '§ 54', '§ 24', '§ 21', '§ 7', '§ 84', '§ 85', '§ 102', '§ 102', '§ 82', '§ 89', '§ 96', '§ 102', '§ 102', '§ 101', 'zákona č. 128', 'čl. 17', '§ 84', '§ 41', '§ 12', '§ 58', '§ 103', '§ 92', '§ 71', '§ 46', '§ 72', '§ 47', '§ 84', '§ 102', '§ 102', '§ 110', '§ 111', 'zákona č. 312', '§ 98', '§ 1', 'zákona č. 553', 'zákona č. 200', '§ 175', 'zákona č. 500', '§ 16', 'zákona č. 128', '§ 16', '§ 84', '§ 102']

Rukověť starosty - SMS ČR - Rok v obci
1. POLITICKO - PRÁVNÍ MINIMUM STAROSTY - POŽADAVEK OBČANŮ NA SPRAVEDLNOST V PRÁVU A PRÁVNÍ JISTOTY V ČESKÉ REPUBLICE
1.1. Zajištění spravedlnosti
1.2. Starověké pojetí spravedlnosti a právní jistoty
1.3. Středověké pojetí spravedlnosti a právní jistoty
1.4. Vývoj po Velké francouzské revoluci – Dopady Osvícenství
1.5. Stav spravedlnosti a právní jistoty v totalitních režimech
1.5.1. Jak snadno odmítnout hlasy volající po morálních hodnotách?
1.5.2. Právo v poválečném Československu
2. MODERNÍ POJETÍ SPRAVEDLNOSTI V PRÁVU A PRÁVNÍ JISTOTY
2.1. Vymezení pojmu spravedlnost
2.2.1. Vymezení pojmu právní jistota
2.2.2. Základní projevy právní jistoty v oblasti tvorby a aplikace práva
2.2.3. Právní jistota v současné České republice
2.2.4. Krize právní jistoty v ČR z pohledu podnikatelských subjektů
3. ZMĚNY VE SPOLEČNOSTI A JEJICH DOPADY NA OBČANY OBCE V ČR
4. ZÁKON O OBCÍCH A SOUVISEJÍCÍ PŘEDPISY
4.1. Obecně o obcích a zákoně o obcích
4.1.1. Vznik a zánik obce
4.1.2. Slučování obcí
4.1.3. Oddělení části obce
4.1.4. Území obce
4.1.5. Občané obce
4.1.6. Samostatná působnost obce
4.1.7. Přenesená působnost obce
4.2. Hlavní orgány obce a jejich povinnosti
4.2.1. Zastupitelstvo – vrcholný orgán obce
4.2.2. Rada obce
4.2.3. Starosta obce
4.2.4. Obecní úřad
4.3. Další orgány obce
4.3.1. Výbory zastupitelstva
4.3.2. Komise rady
4.3.3. Zvláštní orgány obce – speciální komise
4.3.4. Obecní policie – orgán obce
4.4. Řešení přestupků
4.4.1. Přestupková komise
4.4.2. Přestupkové řízení
4.5. Stížnosti, podněty, petice
4.5.1. Stížnosti
4.5.2. Petice
4.5.3. Podněty
4.6. Normotvorba obce
4.6.1. Obecně závazné vyhlášky
4.6.2. Nařízení obce
4.7. Povinnosti obcí z hlediska poskytování informací
4.7.1. Povinnost zveřejňování informací
4.7.2. Žádosti o poskytnutí informace
V současné době v rámci přechodu industriální společnosti na postindustriální dochází k výrazné polarizaci území a růstu regionálních disparit. Žijeme v období s výraznými proměnami společnosti, stávajících sociálních struktur, způsobu práce, úpadku tradičních oblastí ekonomiky, tradičních profesí, tradičních rolí v rodině.
Každé století, každá doba nese do svého začátku nové představy o tom, jak by měl vypadat budoucí vývoj společnosti, ne-li celého lidstva. Rychle a často bez jakéhokoliv řádného ponaučení se zbavuje názorů a představ minulosti s elegancí povrchního hodnocení a bez vyčerpání možností předešlé doby. Tato nová doba pak buduje názory nové, excelentnější, budící dojem pokroku, který je záhy neupotřebitelný a namnoze i marný jako u většiny předchozích generací. Žádná z těchto myšlenek (vizí) však ještě nepřekročila podmíněnost své doby. Pokrok moderní společnosti tedy nezačal a nespočinul v tom, že by v současné době žilo více geniálních myslitelů, národních vůdců, nárokujíce ve společnosti uplatňovat vyšší duchovní principy, na kterých jak všechny “Ústavy a listiny různých práv tvrdí, že stojí“, ale v tom, jak rychle dokázala společnost proměnit kulturní, společenské, politické, technické znalosti na materiální hodnoty globálního rozměru.
Aktéři regionálního rozvoje nejsou dnes tak jako v minulosti spjati s prostorem, ve kterém působí, protože sídla jejich firem jsou často mimo území obce, kraje či státu. Procesy postupující privatizace téměř všeho veřejného nebo jinak „národního majetku“ v kombinaci s rozrůstajícím se celosvětovým globálním trhem, kterého se často bohužel účastníme v roli pěšáků, tak snižují možnosti občanů a zástupců veřejné správy, zásadně a ve svůj nebo tedy v náš prospěch regulovat nebo alespoň ovlivňovat procesy v území.
Jedním z důvodů, které vedly zadavatele k potřebě vytvořit „Rukověť starosty“, je nutnost reagovat na zvýšený tlak na představitele malých obcí a poukázat na proměny společnosti, na jejichž pozadí vyvstávají nová sociální a bezpečnostní rizika se kterými se občané, starostové a zastupitelé obcí potýkají a posílit jejich každodenní činnost. Požadavky na změny se objevují v oblastech řízení politiky státu, způsobu poskytování veřejných služeb a jejich legitimizace, zvyšují se nároky na vzdělanou a efektivní veřejnou správu. Do života obcí zasahují neregulovatelné a extrémní požadavky globálního trhu práce, nerovnoměrné přerozdělování ekonomických zdrojů ve společnosti, zásadní změny na potřeby ve vzdělávání.
Krokem k tomu, aby se mohlo vedení obce těmito zvýšenými požadavky zabývat, je potřeba jejich definování a stanovení kompetencí, nových či obnovených možností rozvoje. Důležitou částí rukověti je popis stávajícího právního prostředí, ve kterém starosta obce působí. Je nutné seznámit se s celospolečenskými změnami a novými procesy v území, které dopadají na život v obci. Pro pochopení události vyvolávající současný stav je potřeba provést exkurzi do historie a nalézt zde příčiny událostí, které zrodily moderní stát a položily základy moderní veřejné správy, do jejíchž rukou je vložena veřejná moc. Dále bude věnována pozornost současnému členění územní veřejné správy. Budou popsány typy obcí z hlediska přenesené působnosti a vysvětlíme si, jaké mají práva, povinnosti a kompetence v území včetně řešení krizových stavů. Pozornost bude věnována konkrétně starostům a místostarostům, zastupitelstvu, radě obce a odpovíme si na otázku, co jejich mandát vyžaduje. Uvedeme zde, k čemu slouží veřejnoprávní smlouvy. K zásadám dobrého managementu patří také znalost „Metod kvality řízení ve veřejné správě“ a forem způsobů řízení obce. Na závěr je nutné zhodnotit možnosti starostů jak situaci zmírnit, ovlivnit či alespoň stabilizovat.
Cílem rukověti je provést starostu nejen stávajícím právním prostředím v obcích ČR, ve kterém, starosta obce působí, ale také zaměřit se na podporu efektivity a výkonu činnosti starostů a místostarostů obcí 1. typu seskupením důležitých informací a podpůrných materiálů. V České republice je těchto obcí 5 857.
V rámci „Studie individuálních schopností starostů obcí 1. typu „ proběhl na území České republiky ve spolupráci se starosty obcí 1. typu kvantitativní dotazníkový průzkum zaměřený na každodenní problematiku a činnosti, které je nejvíce obklopují. Dále následoval kvalitativní průzkum ve vybraných obcích pro širší zrcadlení každodenních obtíží a vymezení potřebných oblastí, které potřebuje starosta znát. Za jedinečný vhled do svého pracovního života, který starostové obcí poskytli, stejně tak za vlídné přijetí zde všem děkujeme. V České republice za posledních 20 let nebyl takto rozsáhlý průzkum proveden.
Spravedlnost v právu a právní jistota jako základní požadavek občana v demokratickém státním uspořádání. Dva ze základních principů práva mají k sobě na první pohled velmi blízko a přece se často jen velmi obtížně udržují ve vzájemném souladu. Společným jmenovatelem obou pojmů, které budí dojem určité vzájemnosti, je výraz „hodnota.“ Povaha spravedlnosti a právní jistoty totiž přesahuje rámec právní vědy a sahá až k samotným kořenům naší společnosti, k nejhlubším základům našeho morálního a sociálního cítění, k samotným pramenům poznání života člověka ve společnosti. Není tak pochyby o tom, že tyto hodnoty patří mezi stěžejní prvky každé rozvinuté společnosti a tedy i každého státu, který se odvolává na demokratické zřízení a za nejvyšší princip označuje svrchovanost lidu coby nositele nadstátní moci.1
Z důvodu nesmírné šíře dotčených vědních disciplín se pro potřeby práva oba pojmy vždy doplňují o přívlastek vylučující pochybnost o tom, zda je zrovna myšlena spravedlnost morální, nebo spravedlnost právní; totéž platí o právní jistotě. Odtud také pramení ony obtíže se snahou o docílení souladu mezi oběma pojmy. Ačkoli morálka může v otázce spravedlnosti velet něco jiného, v právu je spravedlnost pojmem zaměřeným daleko specifičtěji: nelze jej aplikovat sám o sobě, nýbrž vždy v souladu s ostatními právními principy a zásadami, tedy i s právní jistotou. Jenže jistota dopřávána jednomu může být druhým snadno pociťována jako nespravedlnost.
Z výše uvedených skutečností vyplývá, že význam obou pojmů, ať už z hlediska jejich hodnotového nebo právně pojmového výkladu, není v dnešní době o nic menší, než jaký byl v dobách archaických, antických všech pozdějších dějin lidstva. Jedná se tedy o pilíře, na jejichž základě jsou vydávány zákony, o něž se soudy při výkladu těchto zákonů opírají.
Cílem každodenní praxe zastupitelů obcí je proto poznat a odlišit charakteristiku obou významných přirozených právních principů a používat jejich odvěké role v rámci aplikace práva a spravedlnosti správně tak jak se od zástupců veřejné správy státu občany očekává, to vše při zohlednění historických souvislostí jejich vývoje a povahy v moderním právním řádu České republiky.
Ke zpracování takového zrcadlení byly zvoleny metody kompilace a historické komparace, jejichž kombinací je možno nejen popsat historii předmětných pojmů v rámci vývoje právního myšlení, ale také porovnat způsob nahlížení na tyto pojmy jak v kontextu určitého historického období, tak v naší současnosti a zároveň popsat proměny chápání principů spravedlnosti a právní jistoty od nejstarších zmínek až po práh 20. století. Současná doba je tedy hledáním nové cesty, ne pomocí dalších cizokrajných virtuálních myšlenkových kompilátů, ale obnovením a oživením starých znalostí tedy kulturního dědictví našich předků ve světle nových okolností.
1 Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl.ÚS 19/93 ze dne 21. 12. 1993 (N 1/1 SbNU 1). Dostupné na internetu: <http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-19-93>
Právní jistota a spravedlnost jsou jedny ze základních principů práva a snahu o jejich zaručení lze vysledovat již v nejstarších dochovaných politicko - právnických textech. Ze specifických vlastností každého z nich však plyne potřeba značně rozdílných přístupů. Zatímco spravedlnost lze do zákona vštípit vhodnou formulací a snahou o rovný přístup, právní jistotu je potřeba garantovat mechanismy moci. Ani spravedlivé právo neposkytuje jistotu spravedlnosti, pokud na jeho výkon nebude dohlíženo. Prostředky zajištění spravedlnosti se v právu objevovaly od pradávna, jejich povaha však odrážela možnosti dané doby. Zatímco dnes se spravedlnost zjišťuje komplexním vyšetřováním, zjišťováním přímých i nepřímých důkazů a kromě orgánů činných v trestním řízení se celého procesu účastní také řada osob z řad odborníků v oblasti, jíž se vyšetřování týká, aby prostřednictvím znaleckých posudků doložili či naopak vyvrátili možnost, že sporná skutečnost mohla doopravdy nastat, v dobách archaického práva byla situace docela odlišná. Právo se tehdy zjišťovalo jednoduchými, přímými důkazy založenými jednoduše na svědectví. Věhlasný právní historik a emeritní profesor Univerzity Christiana Albrechta v německém Kielu Hans Hattenhauer (1998) uvádí jednoduché příklady: k usvědčení z krádeže krávy třeba stačilo, aby její majitel přistihl jinou osobu, jak ji za sebou vede. Protože tehdejší právo neznalo pojem „nepřímý důkaz“, nezabýval se soudce otázkou, zda daná osoba krávu skutečně odcizila, nebo ji jen našla poté, co kráva sama utekla. Ještě složitější pak bylo dokazování skutků, u nichž jakýkoli přímý důkaz chyběl. Hattenhauer uvádí, jaký byl postup v případě podezření z vraždy dle práva Langobardů: „Je-li tu podezření, že šlechtic odpravil svou ženu, pak stanovíme (následující). Muž se má se svými spolupřísežníky přísahou očistit: Že se na smrti své ženy nepodílel ani on sám ani prostřednictvím poslaného muže. A (tím) je zbaven podezření ze spáchaného zločinu.“(HATTENHAUER, H.; 1998).
Je nasnadě, že stačila-li k očištění od takto závažného činu pouhá přísaha, musela požívat značné důvěry. K tomu bylo nutné zajistit postih v případě lživé přísahy. Z toho důvodu se přísahalo na bohy. Tvrzení stvrzené přísahou se mělo za pravdivé, pokud nebyla případná křivá přísaha stižena božím trestem.
Téma spravedlnosti nevynechal ve svých spisech ani antický filosof Aristoteles. Přestože v souvislost se spravedlností zmiňuje i pojem rovnosti, míní jí toliko rovnost sobě rovných, tedy svobodných a plně svéprávných Řeků (VEČEŘA, M.;1997). S myšlenkou rovnosti všech přišli až stoikové, přesněji jejich pojetí etiky, které v pozdějším období připomínalo pozdější etiku křesťanskou (STÖRIG, H. J.; 2007). Smysl pro rovnost nabyl pro stoiky dokonce takového významu, že jej spolu s dobromyslností považovali za neoddělitelnou součást spravedlnosti (LAERTIOS, D.; 1964). V Etice Nikomachově popisuje Aristoteles spravedlnost jako jednu ze ctností, jejíž podstatou přitom je, že „každý nejen zná, ale zároveň respektuje své místo, které mu náleží ve vesmírném řádu“ (SKŘEJPEK, M.; 2010.) Na základě přiměřenosti takového místa potom Aristoteles rozlišuje dva druhy spravedlnosti: distributivní (geometrickou, podílnou), která rozděluje hodnoty statků podle stejného měřítka, a komutativní (aritmetickou, směsnou), která udržuje rovnovážný stav.
Svůj pohled na spravedlnost představili nezávisle na stoicích též epikurejci, pro které se naopak jednalo o pojem čistě smluvní. Nechápali spravedlnost jako princip, který by měl platit nerozdílně pro každého, nýbrž jako něco, co si mezi sebou musejí strany sjednat. Epikúros ve svých Hlavních myšlenkách uvádí: „Pro všechny živé tvory, kteří nemohli uzavírat smlouvu o tom, že nebudou škodu působit ani ji trpět, nebylo spravedlnosti ani nespravedlnosti; a stejně tak i pro národy, které nemohly nebo nechtěly uzavírat smlouvy o tom, že si nebudou škodit ani škodu trpět.“ (LAERTIOS, D.; 1964) Z tohoto přístupu lze usoudit, že epikurejci chápali pojmy spravedlnost a právní jistota velmi úzce. Bez smlouvy nejen že dotyčný neměl možnost se spravedlnosti domoci, dokonce pro něj ani žádná spravedlnost či nespravedlnost neexistovala. Její existenci zajistila teprve podepsaná smlouva. Zajímavé ovšem je, že smlouva řešila nejen zákaz trpění škody, ale také zákaz jejího působení. Spravedlnost tedy vlastně byla pouze vzájemným závazkem smluvních stran. To je v dobách, kdy pojem právní jistoty byl jen těžko uchopitelný, poměrně chytré řešení. O vyslovené nutnosti spravedlnost podepřít vypovídá další Epikúrovo pravidlo, totiž že: „Nebyla spravedlnost něčím sama o sobě, nýbrž jen jako jakási smlouva, uzavřená ve vzájemných stycích lidí někdy na některých místech o tom, že si nebudou škodit ani škodu trpět.“ (LAERTIOS, D.; 1964)
V období středověku nedoznalo pojetí spravedlnosti či právní jistoty výraznějších změn. Mezi učenci byly stále v živém povědomí tradice Římského práva, k jehož zachování a rozšíření velkou měrou přispěla Východořímská říše (TRETERA, J. R.; 2010). Důraz byl tehdy kladen především na posílení vztahu mezi světskou a církevní mocí, která se nezřídka stávala panovníkovi významnou oporou. Zajištění spravedlnosti pak leželo na bedrech obou těchto stran. Není proto divu, že z řad kléru pocházel též jeden z nejvýznamnějších právních teoretiků a filosofů středověku, Tomáš Akvinský (ADAMOVÁ, K.; 2010). Ten přirozeně převzal a dále rozvinul Aristotelovo pojetí spravedlnosti, přičemž je doplnil zásadou suum cuique tribuere (dát každému, co mu patří). Tato zásada, převzatá vlastně již od římského politika Catona staršího, se stala ústředním principem učení Akvinského a nakonec i moderního tomismu (VEČEŘA, M.; 1997).
Proměny pojetí práva v 19. století, plynuly zejména z odlišných názorů panujících ve společnosti právních teoretiků na pozitivní a přirozené právo. V nelehkých dobách světových válečných konfliktů a v ještě těžších, které na ně navazovaly, mělo totiž rozdělení práva na pozitivní a přirozené zásadní význam a stávalo se pomyslnou červenou linií táhnoucí se mezi životem a smrtí.
Kult zákona v 19. století aneb pryč s vyššími přirozenými principy!
Pro 19. století je typický odklon od přirozeného pojetí práva ve prospěch pojetí pozitivně-právního, proto také, jak uvádí český právní historik Radim Seltenreich (2010), bývá nazýváno „stoletím pozitivního práva“. O překonání stavu podvojného vnímání práva se rovněž hovoří jako o „výměně kultu práva za kult zákona.“ Tehdejší přístup k přirozenému právu lze doložit například výrokem právního filosofa Karla Bergbohma, který ve své knize Jurispurdenz und Rechtsphilosofie z roku 1892 píše (citováno dle HATTENHAUER, H.; 1998):
„Jedním slovem, musí se do kořenů vymýtit plevel přirozeného práva, nechť vstupuje v jakékoli formě a převleku, otevřeně nebo stydlivě, a to nemilosrdně. Lidé si mohou pod právem představovat, co chtějí a věřit třeba v nadpozemské právo. Ale ze všeho, co se nazývá jurisprudencí, právní naukou, filozofií práva a činí si nárok na vědeckost, je nutné důrazně odmítnout cokoli, co by mohlo být právem, ale není právem pozitivním.“
Zatímco tedy v přirozenoprávním pojetí se právo odvozuje od duchovních principů a má pocházet od Boha, pozitivisté staví do popředí lidský rozum. Kodifikace práva založená na kauzálních popisech se transformuje do podoby obecných norem zákona, který slouží jako jediný zdroj práva. Postoj, kdy je za právo považováno jen to, co je obsahem státem vydaných a tudíž garantovaných norem, snad nejlépe a bohužel i dnes groteskně dokumentuje známý výrok francouzského profesora G. Bugneta: „Neznám občanské právo, vykládám jen občanský zákoník.“!!! (SELTENREICH, R.; 2010)
Pro bezvýhradné upřednostňování pozitivního práva, neboli juspozitivismus, platí, že je kladen zvláštní důraz na právní jistotu a předvídatelnost. Co to znamená, si můžeme ukázat třeba na příkladu soudce. Ten, pokud se necítí striktně vázán psaným právem, totiž dle zastánců pozitivního práva snáze podléhá vnějším vlivům, ale i emocím. Jeho rozhodování pak může být pozitivisty nepředvídatelné, což nutně snižuje právní jistotu. A právě z přísné zákonnosti kodifikace práva plyne posílení právní jistoty, neboť úzce specifikované normy stavějí jasné mantinely, v nichž se osoby mohou pohybovat.
Poněkud paradoxním faktem přitom je, že jak francouzský Code civil des Français (Občanský zákoník Francouzů), tak rakouský Allgemeines bürgerliches Gesetzbuch für die gesammten Deutschen Erbländer der Österreichischen Monarchie (ABGB, tzv. Všeobecný zákoník občanský) byly veskrze přirozenoprávní povahy. Jejich autoři totiž přes veškerou snahu o národní kodifikaci i nadále vycházeli ze základů položených v antickém Římě. Ačkoli tedy bylo právo vykládáno pozitivně, přirozenoprávní a racionální principy zůstaly v jeho strukturách zachovány. Kogentní výklad norem významných z hlediska veřejného pořádku či dobrých mravů nicméně vylučoval jakákoli odchylná ujednání. Dohody odporující těmto ustanovením byly jednoduše neplatné. Toto bezvýhradné respektování dané doktríny bez možnosti zapojení vlastního uvážení je dnes považováno za překonané, v tehdejších časech však nejspíš v duchu motta „svornost, rovnost, bratrství“ znamenalo záruku právní jistoty, jíž se obyvatelstvu v předrevolučních dobách jednoduše nedostávalo.
Seltenreich (2010) k tomu dodává: „Tím, že je ale určení obsahu zákona (při zřeknutí se jakékoli kritiky) přenecháno zcela zákonodárci, dochází nutně i k praktickému ztotožnění práva s mocí – nejvyšším ideálem práva tak nutně přestává být ‚spravedlnost‘, její místo zaujímá ‚právní jistota‘.“, z čehož dle Seltenreicha pro soudce „dále vyplývá povinnost přidržet se při výkladu „přísných, nahých písmen zákona‘, která v žádném případě nesměji tvůrčím způsobem doplňovat. Tato ‚poslušnost soudce vůči zákonu‘ je vlastně pouze logickým dovozením kultu zákona, který ve společnosti 19. století panoval.“ (SELTENREICH, R.; 2010). Tento striktní přístup povýšil jistotu v právu nad rozum a vlastní uvážení. Právo znamenalo stát a stát znamenal jistotu.
O bezvýhradném příklonu k pozitivněprávnímu výkladu práva se s oblibou hovoří typicky ve spojení s německými nacisty, kteří se řídili dvěma maximami, totiž že „zákon je zákon a že řád je řád“ (SOBEK, T.; 2009). Tímto přístupem měli snadno odmítat jakékoli hlasy volající po morálních hodnotách, neboť morálku právní pozitivisté pojímají jako záležitost od práva zcela oddělenou a na rozdíl od právních naturalistů k ní odmítají přihlížet.
Pomocí zásad pozitivního práva mohli nacisté zcela legálně obejít ústavu vlastního státu a pod záminkou legislativní nouze zmocnit k zákonotvorné činnosti exekutivu. Pak už byl jen krok k omezení práv vlastních občanů a genocidě, vše zcela legálně. Takový dopad totiž může mít „ochota pozitivismu zaměňovat legalitu s legitimitou“, která státu umožňuje, aby se „legálně zbavoval sebeomezení a přitom se nadále tvářil jako právní stát“ (ŠIMÁČKOVÁ, K.; 2009).
Snad právě zkušenosti s nacistickými zvěrstvy druhé světové války vedly významného právního teoretika Gustava Radbrucha k pozdějšímu přehodnocení svého do té doby výhradně pozitivistického přístupu, když ve své práci Zákonné neprávo a nadzákonné právo (1946) uvedl myšlenku, která se později stala známou pod označením Radbruchova formule a významně ovlivnila právnické teoretiky 2. poloviny 20. století.:
„Konflikt mezi spravedlností a právní jistotou lze patrně řešit jen tak, že pozitivní právo, zajišťované předpisy a mocí, má přednost i tehdy, když je obsahově nespravedlivé a neúčelné, to ovšem vyjma případu, kdy rozpor mezi pozitivním zákonem a spravedlností dosáhne tak nesnesitelné míry, že zákon jako ‚nesprávné (nepatřičné) právo‘ musí spravedlnosti ustoupit“ (HANUŠ, L.; 2009).
Podle některých názorů se soudci tímto krokem dokonce smířili s omezením právní jistoty, neboť došlo k narušení právní kontinuity.
Radbruchova formule se v druhé polovině 20. století stala jedním z nejčastěji citovaných výroků právnického světa. Zásadním způsobem ovlivnila pohled justice v ošemetných případech posuzování činů obžalovaných podle dramaticky odlišných zákonů, než jaké platily v době jejich spáchání. Ať už hovoříme o soudních tribunálech v norimberských procesech, které se musely vypořádat s otázkou souzení válečných zločinů, nebo o soudcích nově vzniklé Spolkové republiky Německo, kteří posuzovali akty členů hraniční stráže ve východním Berlíně (tzv. Mauerschützenprozesse, „procesy se střelci na zdi“), nemůžeme význam Radbruchovy formule opomenout. Právě z ní se stal jeden z hlavních opěrných bodů, které soudcům v těchto kauzách umožnily vyloučit zásadu secundum et intra legem a odsoudit vojáky, kteří byli „nuceni vykonávat rozkazy“ (HANUŠ, L. 2009).
Zajímavý je v tomto ohledu názor českého právního teoretika Tomáše Sobka, který zpochybňuje pozitivněprávní povahu práva v nacistickém Německu jako takovou. Uvádí, že mnohem blíže mělo k právu přirozenému, ovšem nebylo přiznáváno každému. Nacistické právo je podle něj „výrazem národní koncepce spravedlnosti (…), opírá se o přirozené právo nacistického společenství“ (SOBEK, T.; 2011). Spravedlnost nacisté zkrátka nechápali podle našich měřítek. Jakkoli to může znít pohoršlivě, nacisté považovali své jednání za zcela spravedlivé, neboť, jak píše Sobek, „jejich ‚spravedlnost‘ byla národně-rasovou spravedlností. Společenství Árijců, jakožto nadřazená (panská) rasa má určitá přirozená práva, např. právo na životní prostor, která mohou ospravedlnit i extrémní praktiky, např. vyhlazovací válku nebo zotročení jiných národů.“(ibid.) Dále Sobek zmiňuje názor nacisty Heinze Hildebrandta, který podle něj tvrdil, že „v německém právu má správnost práva přednost před právní jistotou,“(ibid.) v kontextu výše uvedeného není těžké usoudit, jakým způsobem nacističtí právníci onu „správnost“ práva nalézali a komu nárokovali právní jistotu.
Popření teze o pozitivní povaze nacistického práva Sobek podepírá několika citacemi, přičemž se vychází zejména z práce známého právníka a politika Viktora Knappa. Z jeho knihy Problém nacistické právní filosofie uvádí například výrok, že „nacističtí právníci, stejně jako stalinští, měli dokonce tendenci říkat, že právo se rovná morálce.“ (SOBEK, T.; 2011). S odkazem na Schädlera dokonce uvádí, že „Soudce byl vázán zákonem pouze formálně, zároveň byl podřízen hodnotám národního společenství a vůdcovskému principu. Pokud to národně socialistická ideologie vyžadovala, musel v případě potřeby rozhodnout contra legem“(ibid.). Těmito slovy Sobek přesvědčivě podporuje své odmítnutí nacistického práva coby čistě pozitivistického. Své tvrzení, že právo „pouze“ nebylo přiznáváno každému, pak podkládá dalšími argumenty, přičemž zvláštní důraz klade na potřebu objevit podstatu problému výkladu práva v nacistickém Německu. Sám také nabízí jednu možnost, která ve světle známých dějin druhé světové války nezní vůbec neuvěřitelně: „Vůdcovo mínění se stalo pramenem práva, který měl přednost před právem pozitivním“ (ibid.). Na základě těchto skutečností pak Sobek vyvozuje, že: „nacistická aplikace práva nebyla formalistická, ale naopak hodnotově-teleologická“(ibid.).
Z výše uvedeného vyplývá Sobkovo rezolutní odmítnutí chápání německého nacistického práva jako pozitivního. Radbruchovu formuli označuje za mýtus a tvrdí, že „hlavní příčinou úspěchu velkého vyprávění o údajném pozitivismu nacistických právníků nejspíš bylo to, že fungoval jako jejich morální exkulpace, něco jako společenská úleva. V jeho optice jsou totiž prezentováni jako oběti chybné teorie práva a ne jako rasisté, tedy odporně nemorální lidé.“ (SOBEK, T.; 2011).
Československo se po válce muselo opět vypořádat s problémem právní kontinuity. Bylo nutné vypořádat se s událostmi uplynulých let a zajistit určitým způsobem výkon práva. V neklidné a hektické době si však lidé nepočínali zdaleka tak demokraticky, jak bychom si mohli myslet. Jak uvádí historik Tomáš Bursík (2012), soudy tzv. Třetí Československé republiky například neumožňovaly odvolání proti vyneseným rozsudkům. Vyšetřování tehdy trvalo jen několik málo dní a tehdejší lidové soudy v touze rychle se vypořádat s událostmi uplynulých let dokázaly obžalovaného odsoudit k smrti během dvou hodin.
V právu období komunismu (které dle Bursíka nebylo o tolik krutější, než předchozí Třetí republika) panovala obdobná situace, jako v právu nacistickém. Pod silným ideologickým tlakem bylo právo od roku 1948 vykládáno v zájmu komunistické společnosti a především pak s cílem upevnit moc státu. Přestože demokratická ústava zaručovala řadu práv, nebyla její ustanovení často vůbec v praxi využita a docházelo tak například k diskriminačnímu zacházení s menšinami (ŠIMÁČKOVÁ, K.; 2009). Zákon na ochranu lidově demokratické republiky, který navazoval na předchozí zákon na ochranu republiky, avšak výrazně zpřísňoval sankce a kromě republiky samotné chránil také její lidově demokratické zřízení, pak nově nastolenému režimu posloužil jako nástroj teroru. Jeho prostřednictvím byl v národu vzbuzován strach vzepřít se a stát si tak vynucoval poslušnost lidu. Na jeho základě bylo vykonáno přes dvě stě rozsudků trestu smrti, desetitisíce lidí pak putovalo do vězení a pracovních táborů. (SOVADINA, J.; 2009).
Zejména pro padesátá a šedesátá léta je typická snaha probudit v lidech budovatelského ducha a pomoci postavit zemi poničenou válečnými událostmi opět na nohy. Tomuto zájmu, který v menší míře prostupoval celou éru socialistického Československa, samozřejmě nesloužilo zdaleka jen umění, v němž jsou stopy minulých úmyslů dobře patrny dodnes. Užito bylo také prostředků legislativních; nejlépe je tento fakt vidět na úpravě socialistických sociálních práv. Ať už se jedná o sféru zaměstnaneckou, zdravotní nebo vzdělávací, platí, že tehdejší sociální práva byla současně povinnostmi. Právo pracovat znamenalo povinnost pracovat. Tento přístup je typický nejen pro socialismus, ale pro totalitární režimy obecně a týkal se také nacistického Německa. (VEČEŘA, M.; 1993).
ADAMOVÁ, K. 2010. Politická a právní učení vrcholného a pozdního středověku. In SELTENREICH, R. a kol., Dějiny evropského kontinentálního práva. 3. vyd. Praha: Leges, 2010. 808 s. ISBN 978-80-87212-54-7
BURSÍK, T. 2012. Soudnictví za Třetí Československé republiky. In Příběh herečky [film] [online]. Režie HÁJEK, V. Praha: Česká televize, 2012. Délka: 53 min. Dostupné na internetu: <http://www.ceskatelevize.cz/ivysilani/10366883725-pribeh-herecky/>
HANUŠ, L. 2009. Gustav Radbruch – o napětí mezi spravedlností a právní jistotou. In Právní rozhledy. ISSN 1210-6410, 2009, roč. 17, č. 16, s. 579 – 585
HATTENHAUER, H. 1998.Evropské dějiny práva. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 1998. 708 s. ISBN 80-7179-056-7
KNAPP, V. 1994. Teorie práva. 1. vyd. Plzeň: Západočeská univerzita, 1994. 162 s. ISBN 80-7082-140-X
LAERTIOS, D. 1964. Životy, názory a výroky proslulých filosofů. 1. vyd. Praha: Československá akademie věd, 1964. 492 s.
RAWLS, J. 1995. Teorie Spravedlnosti. Praha: Victoria Publishing, 1995. 361 s. ISBN 80-85605-89-9
SELTENREICH, R. 2010. Dějiny právního myšlení v 19. století. In SELTENREICH, R. a kol., Dějiny evropského kontinentálního práva. 3. vyd. Praha: Leges, 2010. 808 s. ISBN 978-80-87212-54-7
SKŘEJPEK, M. 2010. Dějiny politického a právního myšlení ve starověku. In SELTENREICH, R. a kol., Dějiny evropského kontinentálního práva. 3. vyd. Praha: Leges, 2010. 808 s. ISBN 978-80-87212-54-7
SOBEK, T. 2009. Radbruchův mýtus. In Teorie práva [online]. 2009, updated 30 May 2009 [cit. 2009-04-17]. Dostupné na internetu: <http://teorieprava.blogspot.cz/2009/05/radbruchuv-mytus.html>
SOVADINA, J. 2009. 231/1948 Zákon na ochranu lidově demokratické republiky (6. 10. 1948). In Moderní dějiny [online]. 2009, updated 4 March 2012 [cit. 2015-06-11]. Dostupné na internetu: <http://www.moderni-dejiny.cz/clanek/231-1948-zakon-na-ochranu-lidove-demokraticke-republiky-6-10-1948/>
STÖRIG, H. J. 2007. Malé dějiny filosofie. 8. české vyd. Kostelní Vydří: Karmelitánské nakladatelství, 2007. 653 s. ISBN 978-80-7195-206-0
ŠIMÁČKOVÁ, K. 2009. Fiktivní, nebo reálná ústava: Paradoxy ústavního vývoje socialistického Československa. In Bobek, M., Molek, P., Šimíček, V. a kol. Komunistické právo v Československu: kapitoly z dějin bezpráví. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2009. ISBN: 978-80-210-4844-7, s. 123 – 144. Dostupné na internetu: <http://www.komunistickepravo.cz/kapitoly/04_123-144_komunistickepravo-cz_Simackova_Fiktivni-ustava.pdf>
TRETERA, J. R. 2010. Právní vývoj v raném středověku. In SELTENREICH, R. a kol., Dějiny evropského kontinentálního práva. 3. vyd. Praha: Leges, 2010. 808 s. ISBN 978-80-87212-54-7
VEČEŘA, M. 1993. Sociální stát: Východiska a přístupy. 1. vyd. Praha: Sociologické nakladatelství (SLON), 1993. 103 s. ISBN 80-901424-6-X
VEČEŘA, M. 1997. Spravedlnost v právu. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 1997. 182 s. ISBN 80-210-1644-2
Dnes je pojem spravedlnosti vymezován v kontextu různých společensko – politických zájmů a potřeb, kormidlo osudu se tedy otáčí různými směry. Odlišné je pojetí spravedlnosti coby problému etického, morálního, právního. Brněnský právník a vysokoškolský pedagog Miloš Večeřa (1997) v knize Spravedlnost v právu uvádí následující pohledy na dnešní rozdělení spravedlnosti:
deskriptivní studie, které empirickými metodami usilují o zjištění, jakým způsobem je vnímána spravedlnost nebo podle jakých zásad spravedlnosti jednají sociální aktéři;
explanační studie, které se snaží odhalit nezávislé proměnné, jimiž by vysvětlily zjištění získaná deskriptivními studiemi;
normativní studie, které se snaží nalézt validní koncepce spravedlnosti na základě podstatných principů spravedlnosti;
instrumentalistické studie, které chápou koncept spravedlnosti a spravedlivé způsoby chování především jako prostředek k dosažení jiných cílů, přičemž za podstatné považuje zvláště druhé dva.
Ani moderní vymezení spravedlnosti se nevyhne srovnání s prací Aristotelovou. Vždyť i britský právní teoretik H. L. A. Hart ve své práci The Concept of Law (1961) vyjadřuje princip spravedlnosti, coby snahy o udržování či obnovu rovnováhy či poměrného podílu, těmito slovy: „treat like cases alike and different cases differently,“ neboli „se stejnými případy nakládejte stejně, s rozdílnými rozdílně“, což není příliš vzdáleno Aristotelově myšlence, že základem spravedlnosti je rovnost a že nespravedlnost vzniká, když s rovným je zacházeno nerovně nebo když s nerovným je nakládáno rovně. (VEČEŘA, M.; 1997)
Právní jistotou rozumíme míru předvídatelnosti; míru, do jaké se subjekt práva může spolehnout, že ke konkrétnímu případu bude přistupováno pokaždé stejně, že soudce o téže věc rozhodne zítra tak, jako o ní rozhodl dnes. Právní jistota neznamená nutně spravedlnost, spíše se jedná o výraz spolehlivosti. Důležitá je v tomto ohledu záležitost právní kontinuity, která bývá narušována zejména při událostech majících povahu historického předělu. Jedná se například o konce období válečných konfliktů nebo o převraty mající za následek změny politických režimů (viz výše zmíněné události po konci 2. světové války, resp. zániku NDR), kdy se nově vzniknuvší jurisdikce musí vypořádat s právními událostmi předchozích let. V sousedním Německu tak v obou případech došlo k prohlášení právních forem minulých systémů za neplatné od samého počátku. (ALEXY, R.; 2012).
V obou případech zmíněných v předchozím odstavci se pochopitelně soudci opírali o slavnou Radbruchovu formuli. Z té vychází také polský filosof a právník Bartosz Brożek (2012), když popisuje tři aspekty právní jistoty:
právo lze považovat za jisté, pokud je poznatelné – musí být vyjádřeno jasně a srozumitelně
právo lze považovat za jisté, pokud je prakticky realizovatelné – nejen že nesmí vyžadovat nemožné, ale jeho aplikace musí též být předvídatelná
právo lze považovat za jisté, pokud je stabilní – nesmí být měněno libovolným, resp. pro adresáty právních norem překvapivým způsobem
Z výše uvedených aspektů vyplývá v ryzí formě účel právní jistoty, totiž podpořit všeobecné přijetí právních norem určitou zárukou, že se tyto nebudou jakkoli měnit a přinesou stav, na nějž se společnost bude moci spolehnout jako na něco trvalého a neměnného.
Potřeba takové záruky je velmi dobře zřejmá zejména v dnešním světě, kdy hodnota morálky v mezilidské a především mezinárodní komunikaci značně ustupuje ekonomickým zájmům. Jedině pevný a funkční právní řád umožní, aby byl stát vnímán okolním světem jako spolehlivý partner, což je ve finanční oblasti mimořádně významné. Stát, v němž právní jistota neexistuje, dnes těžko může počítat se zahraničními investicemi či s pomocí okolních států, neboť nikdo se neodváží svěřit své peníze do rukou někomu, kdo mu nedokáže zaručit, že mu je bude moci zase vrátit, třeba proto, že právo, podle kterého si je dnes půjčil, už zítra platit nebude.
Na druhou stranu ani jistota neexistuje sama o sobě, zákony slouží k tomu, aby ji posílily a naopak snižovaly jakoukoli nejistotu. (KYSELA, J.; 2012). Jistota tak vlastně zajišťuje, že zákony budou všem srozumitelné, platné, realizovatelné a že se jimi budou všichni řídit. Zákony naopak zajišťují existenci určitých norem, pro které platí výše uvedená charakteristika, čímž se jejich adresátům dostává jistoty a vědomí potřebného řádu.
Ve vztahu k právní jistotě je důležité zvážit také otázku legitimity, kterou by jistota měla podepírat a zvyšovat. Zatímco legálnost práva je dána prostou existencí zákonů, legitimita znamená oprávněnost tyto zákony uplatňovat ve společnosti a souvisí se schopností je prosadit jako nanejvýš potřebné ve všeobecném mínění většinové společnosti. Jak v závěru své kapitoly píše Kysela (2012): „Právní jistota je ostatně významným komponentem legitimace práva, protože do značné míry právě kvůli (nějaké) jistotě tu právo je.“
Brněnští právníci a vysokoškolští pedagogové Jan Hurdík a Petr Lavický (2010), autoři publikace Systém zásad soukromého práva, považují právní jistotu za jeden z vůbec nejdůležitějších principů právního státu a zdůrazňují, že je třeba mít jej na zřeteli nejen v každém okamžiku tvorby práva, ale také během jeho aplikace a interpretace. Z podobných zásad teorie práva vychází nezřídka též Ústavní soud, když dovozuje zakotvení právní jistoty v českém právním řádu.
Hurdík s Lavickým (2010) vycházejí podle svých slov při snaze o definici právní jistoty z Knappa a Boguszaka, kteří rozlišovali mezi právní jistotou v oblasti tvorby práva a právní jistotou v oblasti jeho aplikace. V oblasti tvorby práva uvádějí tyto základní projevy právní jistoty:
1. Stabilita práva
Jedno z všeobecně neznámějších právních pravidel praví, že „neznalost zákona neomlouvá.“ Tento prastarý princip je i v dnešní době stejně aktuální, jako byl v dobách starého Říma, neboť adresáty právních norem upozorňuje na skutečnost, že zákony znamenají nejen práva, ale především povinnosti. A klade na ně pochopitelný požadavek, aby se o právní normy aktivně zajímali. Autoři zmíněné publikace však upozorňují na to, že zdaleka ne každý adresát má příležitost či možnost se s nimi skutečně podrobně seznámit. Právo si k nim dle jejich závěrů hledá cestu mnoha jinými způsoby, pomocí nichž se v nich utváří určité právní vědomí, například jako v této „Rukověti“ si právo hledá cestu k zástupcům veřejné správy státu.
A právě z této skutečnosti autoři požadavek stability práva vyvozují. Nepožadují stabilní právní řád v prvé řadě proto, aby časté měnění norem nevyvolávalo zmatky ve státní správě, jurisdikci, aby příliš nezatěžovalo administrativu, nevysílalo špatný signál okolním státům, potenciálním partnerům či investorům. Hlavním důvodem dle jejich mínění jsou omezené možnosti většiny běžných adresátů práva do důsledku se s novými normami seznámit (HURDÍK J., LAVICKÝ, P.; 2010). Opodstatněnost této obavy lze ostatně snadno pozorovat v dnešní době, kdy po zavedení nového občanského zákoníku a především docela nového právnického jazyka, není ani pro mnohé odborníky právě snadné přijmout nové pojmosloví za vlastní. Ba dokonce se zdá, že ani mezi zákonodárci není jeho užívání zcela samozřejmé, když ve zvláštních předpisech užívají jiné termíny, než v občanském zákoníku.1 V oč složitější situaci se potom ocitá běžný občan, jenž obecné právnické pojmy zná nikoli z odborné literatury, ale pouze z běžného hovorového užívání. S trochou nadsázky se tak blížíme bájnému zmatení jazyků na stavbě Babylonské věže.
Není to však jediný význam požadavku stability práva. V dalším výkladu Hurdík s Lavickým (2010) upozorňují, že silný a stabilní právní řád brání účelovým a neodůvodněným změnám sebe sama. Ve stabilním prostředí nemůže zákonodárce snadno shodit ze stolu vše, co se mu nehodí. Musí zachovávat vše, co funguje a opustit může jen takovou normu, která se ukáže býti nadále nefunkční. Dále uvádějí pochopitelné negativní dopady radikálních změn, jako snížená předvídatelnost výsledků soudních řízení nebo nárůst jeho délky vlivem množstvím kasačních rozhodnutí a to po dobu nutnou k seznámení se s novými předpisy.
2. Jednotnost právního řádu
Právní řád by pro zachování jistoty a dalších principů neměl vykazovat velké rozdíly v pojmosloví; pokud zákonodárce užívá týchž pojmů ve více předpisech, měl by jim také pokaždé přisuzovat týž či alespoň obdobný obsah. Ústavní soud tento fakt demonstruje na příkladu prekluze: „ze širokého zastoupení prekluze v různých právních odvětvích vyplývají také samozřejmé obsahové rozdíly; přesto však vždy zůstávají určité znaky společné, bez nichž by již nebylo možno o prekluzi vůbec hovořit.“2
3. Zákonnost tvorby práva
Právo musí být tvořeno na základě platných legislativních procesů, zákonným a ústavních způsobem a v souladu s veškerými pravidly, jimiž je zákonodárce vázán. Nedodržení tohoto projevu právní jistoty by nutně mělo dopad i na ostatní projevy.
4. Jasnost, přesnost a srozumitelnost právních norem, resp. jejich určitost
Také zde se projevuje pravidlo „neznalost zákona neomlouvá“ respektive jeho obrácený význam; adresátům právních norem musí být umožněno se s normami řádně seznámit. Nestačí proto text zákona pouze zveřejnit, nýbrž je nezbytné, aby byl také jasný, přesný a srozumitelný a umožňoval tak dostatečnou míru předvídatelnosti.
Požadavek určitosti pak vyplývá z faktu, že přestože právní normy musejí být ze své podstaty obecné, aby obsáhly co možná nejpestřejší okruh situací, jež pod ně mají spadat, musejí být dostatečně určité, aby praxe neznemožnila jejich uplatnění.
5. Přístupnost právních předpisů
Jak bylo naznačeno výše, předpokladem legitimity požadavku znalosti zákona je možnost se s ním seznámit. Nad tímto požadavkem by snad dnes již nikdo nepochyboval, jeho všeobecné respektování lze ostatně doložit již v Ústavě ČR, kde se v čl. 52 odst. 1 píše, že „K platnosti zákona je třeba, aby byl vyhlášen.“3
Jiný problém nastává v souvislosti s urychlováním novelizace zákonů prostřednictvím tzv. přílepků, kdy se společně se zákonem schválí i ustanovení, která s jím upravovanou oblastí nikterak nesouvisejí a v případě samostatného projednávání by nejspíš vůbec přijata nebyla. Není divu, že jej Ústavní soud v roce 2007 ve svém nálezu Pl. ÚS 77/06 prohlásil za neústavní, přičemž palčivost problému popsal těmito slovy:
„Požadavek předvídatelnosti zákona jako součást principu právního státu přestává být naplňován v okamžiku, kdy novelizace zákona je součástí jiného zákona ve formálním smyslu, jehož obsah s novelizovaným zákonem nijak nesouvisí. Orientace adresáta právní normy v právním řádu se bez použití přístrojů informačních technologií stává zcela nemožnou. (…) Přitom je zřejmé, že bez možnosti používání těchto systémů se dnes již v právním řádu České republiky nelze vyznat, a tak se problematizuje uplatnění obecné zásady právní, podle které neznalost zákona neomlouvá. Právo se tak stává pro své adresáty zcela nepředvídatelné.“
6. Zákaz retroaktivity
Přestože osoba zná zákon a koná v souladu s ním, může v právním státu nastat situace, kdy například po novele zákona nebude její konání napříště považováno za legální. Nemělo by se však stát, že by jí hrozil postih zpětně za konání, které bylo secundum legem, případně praeter legem. Hurdík s Lavickým (2010) téma uzavírají konstatováním, že „jestliže teprve poté, kdy někdo jednal, je přijat právní předpis upravující následky či náležitosti tohoto jednání, je takový přístup v hrubém rozporu s předvídatelností právního řádu.“ Podobný závěr lze vyvodit i z čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod: „Trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán.“
V situaci, kdy jednání osoby je (trestně) upraveno až poté, co proběhlo, je nasnadě, že bude užito úpravy dřívější, tj. žádné. Přesto je však vhodné upozornit na skutečnost, že takto vyhraněně zobrazený případ není jedinou variantou otázky retroaktivity právního předpisu. Uvedený článek Listiny totiž pokračuje ještě druhou větou, která říká, že „pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější.“ Z té vyplývá další rozměr otázky zpětné účinnosti právního předpisu, a sice že pokud konání osoby bylo contra legem již v době, kdy nastalo, ale nová právní úprava stanovuje nižší postihy, užije se přednostně.
Výše uvedené případy označuje Knapp (1994) za retroaktivitu pravou. Ve své práci popisuje ovšem také retroaktivitu nepravou, vztahující se k právním vztahům, které vznikly v době dřívější, avšak trvají nadále. Zde připouští, aby následky takových vztahů byly posouzeny podle nového zákona, ovšem pouze pokud nastaly poté, co tento nabyl účinnosti. K následkům, k nimž došlo v době dřívější, takto přistupovat nelze.
V oblasti aplikace práva pak Hurdík s Lavickým (2010) uvádějí následující základní projevy principu právní jistoty, v nichž se v praktických důsledcích promítají výše zmíněné projevy právní jistoty v tvorbě práva:
1. Stabilita výkladu práva
Samotná stabilita právní úpravy, o níž bylo pojednáváno výše, nezaručuje ještě právní jistotu, pokud není doprovázena stabilním výkladem. Teprve dlouhodobá správní praxe a judikatura zajistí, že budou občané skutečně cítit důvěru v právo, což lze označit za jeden z důkazů existence právní jistoty.
2. Předvídatelnost soudních rozhodnutí
Jak mnohokrát judikoval Ústavní soud, je předvídatelnost soudních rozhodnutí jedním ze základních kamenů demokratického právního státu, státu právní jistoty. S tímto tématem úzce souvisí také předchozí požadavek stabilního výkladu – pokud by se osoba rozhodla domoci svých práv soudní cestou poté, co soud vyhověl žalobě jiné osoby v obdobném případě, a její případ by byl posouzen odlišně, vypovídalo by to o neustáleném výkladu a o nepředvídatelnosti, což by nutně snížilo vnímání právní jistoty. Jak ostatně vyplývá z nálezu Ústavního soudu sp. zn. I ÚS 566/07, „ve vztahu k závaznosti soudní judikatury by měl být již jednou učiněný výklad (…) východiskem pro rozhodování následujících případů stejného druhu, a to z pohledu principů právní jistoty, předvídatelnosti práva, ochrany oprávněné důvěry v právo (oprávněného legitimního očekávání) a principu formální spravedlnosti (rovnosti).“4
Neznamená to ovšem, že by soudy byly starším výkladem práva vázány, jako je tomu například v angloamerickém právním systému. Spolu s proměnami společnosti, poměrů a všeobecným míněním se postupně může měnit též judikatura. V odlišném stanovisku k výše uvedenému nálezu to přímo zdůrazňuje ústavní soudce František Duchoň, když uvádí, že „Změna judikatury obecných soudů je důsledkem přirozeného vývoje, kdy justice (…) průběžně a přirozeně (…) reaguje na postupnou změnu poměrů v zemi.“
3. Stabilita pravomocných rozhodnutí
Pokud soud či příslušný orgán vydá rozsudek či rozhodnutí atp., mělo by toto být závazné a užití opravných prostředků by mělo být omezeno jen na skutečně odůvodněné případy. Musejí být stanoveny také jasně vymezené lhůty, které jsou nezbytné k nabytí právní účinnosti daného rozhodnutí.
4. Oprávněná důvěra v právo
Jestliže jsou ve státě prostřednictvím fungujícího systému legislativy, exekutivy a jurisdikce zakotveny demokratické hodnoty jako je zákaz retroaktivity právní normy, zásada stability výkladu či předvídatelnosti práva, je přirozené, že občan takové země bude právu věřit a bude oprávněně očekávat ochranu svých zájmů tím, že jeho země se řídí právem, které je v ní zakotveno.
Důvěra občana v právo vlastně podmiňuje oprávněnost požadovat po něm, aby se takovým právem řídil, neboť spolu s dalšími demokratickými principy právnímu státu umožňuje legitimně po něm požadovat znalost zákona a jeho respektování. Současně však dává občanovi do rukou nárok legitimně očekávat ochranu svých práv. Občan, který důvěru v právo nemá, ať už z důvodu nejasných zákonů nebo neprůhledné justice, nebude ani motivován je respektovat, nebude se jím cítit vázán, což bude mít logicky za následek vzrůst rizika všeobecné anarchie a destabilizace řízení státního systému. (ŠÍN, Z.; 2003)
S potřebou předvídatelnosti práva spojuje otázku důvěry také Ústavní soud, když ve svém nálezu sp. zn. III. ÚS 705/06 uvádí např.: „Povaha materiálního právního státu přitom obsahuje s ním rovněž spjatou maximu, podle níž, jestliže někdo jedná v (oprávněné) důvěře v určitý zákon (resp. v právo jako takové), nemá být ve své důvěře zklamán. Ochrana jednání učiněného v důvěře v právo předpokládá, že právnická nebo fyzická osoba jedná v důvěře nejen v text relevantního právního předpisu, ale zejména též v důvěře v trvající výklad takového předpisu orgánů veřejné moci, včetně praxe správních úřadů a výkladu práva správními soudy“.5
5. Promlčení a prekluze
Pojmy jako promlčení, tedy zánik povinnosti dlužníka plnit, nebo prekluze, čili zánik samotného práva domáhat se plnění, možná na první pohled nevzbuzují dojem, že by měly mít cokoli společného s principem právní jistoty, ve skutečnosti se však jedná o další z podpůrných faktorů stability práva: jde o jednu z podmínek jasné orientace v právních vztazích.
Promlčení a prekluze stanovují lhůty, jejichž marným uplynutím ztrácí věřitel nárok domáhat se u dlužníka plnění. Pravým účelem obou institutů však není zkrátit práva věřitele, nýbrž zamezit nejistotě ohledně (ne)existence právních vztahů. Po uplynutí velmi dlouhé doby (50 - 100 let) totiž mohou vznikat pochybnosti o tom, zda mezi danými subjekty nějaký právní vztah vůbec existoval, případně jaký byl jeho přesný obsah. Z toho Hurdík s Lavickým (2010) sice vyvozují, že je nutné stanovit nepřekročitelné hranice limitující možnost soudního prosazení subjektivních práv, zdůrazňují však, že je současně nutno přihlédnout k tomu, aby naopak neomezovaly oprávněnou osobu.
1 Jedná se například o nesoulad týkající se pojmu „nebytový prostor,“ který spolu se zákony č. 116/1990 Sb., o nájmu a podnájmu nebytových prostor, a 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony, přestal platit k 1. 1. 2014, kdy nabyl účinnosti nový občanský zákoník (NOZ). Ten totiž hovoří o „prostoru sloužícím podnikání“ a zavádí tak nový pojem, který si ovšem již nenašel cestu do zvláštních předpisů, což lze ukázat na následujícím příkladu: v § 2247 odst. 2 NOZ stanoví, že „způsob rozúčtování cen a úhrady služeb stanoví jiný právní předpis.“ Tím je v současnosti zákon č. 67/2013 Sb., kterým se upravují některé otázky související s poskytováním plnění spojených s užíváním bytů a nebytových prostorů v domě s byty. Ona matoucí skutečnost je zřejmá již z názvu zákona, kde se opět hovoří o nebytovém prostoru, přestože NOZ tento pojem nezná.
2 Nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1169/07 ze dne 26. 2. 2009 (N 38/52 SbNU 387). Dostupné na internetu: <http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=1-1169-07_1>
3 Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ze dne 16. 12. 1992. Čl. 52 odst. 1. Dostupné na internetu: <http://www.psp.cz/docs/laws/constitution.html>
4 Nález Ústavního soudu sp. zn. I ÚS 566/07 ze dne 5. 8. 2009 (N 176/54 SbNU 209). Dostupné na internetu: <http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=1-566-07_1>
5 Nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 705/06 ze dne 14. 2. 2008 (N 35/48 SbNU 435). Dostupné na internetu: <http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=3-705-06_1>
Pojem právní jistota není v našem právním řádu přímo zakotven, ale vyplývá z něho. Ústavní soud ve svých četných judikátech dovozuje jeho existenci z prvního odstavce prvního článku Ústavy ČR, ve kterém se píše, že „Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana.“1 Právě v závazku býti právním státem spatřuje Ústavní soud pramen právní jistoty v českém právu, když na základě teoreticko-právních principů vysvětluje, že právní jistota je jedním z neoddělitelných znaků právního státu.2
Situace právní jistoty v České republice bývá často kritizována zejména z hlediska stability. Náš právní řád je mnohdy značně roztříštěný a některé zákony jsou novelizovány i několikrát ročně. Z toho důvodu si veřejnost, ale i mnozí experti stěžují na nestabilní právní prostředí a nemožnost se na právo skutečně spolehnout, což je přitom jeden ze tří základních znaků právní jistoty, tak jak ji charakterizoval Brożek (2012).
V posledních letech bylo u nás téma právní jistoty ještě živější zejména v souvislosti se zákonem č. 89/2012, Sb., který 1. 1. 2014 vstoupil v platnost jako Občanský zákoník. Svým pojetím a také svou jazykovou podobou v mnohém navazuje na Obecný občanský zákoník z roku 1812. Právní praktici i teoretici mu proto vyčítají zapříčinění právní diskontinuity a upozorňují, že ještě po dlouhou dobu bude mít za následek značné snížení právní jistoty. Nejen kvůli všeobecné neobeznámenosti veřejnosti s novými ustanoveními, ale také z důvodu chybějící judikatury. Ta v našem právním prostředí sice neznamená posuzování případů podle stejné logiky, jaká byla u obdobných užita kdykoli v minulosti, přesto však nabízí určité vodítko podpořené skutečností, že rozhodnutí soudů vyšších instancí mají pro soudy nižší doporučující charakter.
V prostředí České republiky se v souvislosti s novým občanským zákoníkem hovoří o snížení právní jistoty snad i v tom kontextu, že nová právní úprava navrhuje nové metodologické interpretační pokyny, což logicky vede k nejistotě a otázkám, jak nyní budou soudci při řešení sporů postupovat. Dosud se totiž, jak píše Tryzna (2012:192), v zásadě akceptovala základní východiska 200 let staré metodologie Obecného zákona občanského, který ovšem v tehdejším Československu přestal platit již před 65 lety. Tento občanský zákoník byl silně juspozitivistický a, především v § 6, 7, a 8, důsledně vyžadoval prosazování vůle zákonodárcovy, který měl jako jediný „moc vyložiti zákon způsobem obecně závazným.“3 Tím byl soudce zbaven možnosti v širším rozsahu užívat svého uvážení a byl veden k poslušnému následování paragrafů.
Tato situace v dnešní době samozřejmě neplatí. Nový občanský zákoník se starší podobou právní úpravy sice inspiruje, rozhodně však nelze říci, že bychom se vrátili o 2 století zpátky. Určité pozitivně zakotvené interpretační metodické direktivy však zvláště v § 2 zavádí, např. ve větě: „Každé ustanovení soukromého práva lze vykládat jenom ve shodě s Listinou základních práv a svobod a s ústavním pořádkem vůbec, se zásadami, na nichž spočívá tento zákon, jakož i s trvalým zřetelem k hodnotám, které se tím chrání.“4 Také nový občanský zákoník zmiňuje autoritu zákonodárce a zakazuje, aby se se zákonnému ustanovení přikládal jiný význam, než jaký plyne z jeho jasného úmyslu, již mu však nevyhrazuje moc vykládat zákon obecně závazným způsobem. Tuto pravomoc má v dnešní době také Ústavní soud prostřednictvím právní věty uvedené v odůvodnění jím vydaného rozhodnutí. V případě, že je zákon v rozporu s ústavou, může jej dokonce zrušit.
1 Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ze dne 16. 12. 1992. Čl. 1 odst. 1. Dostupné na internetu: <http://www.psp.cz/docs/laws/constitution.html>
2 Nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 385/07 ze dne 12. 8. 2009 (N 182/54 SbNU 267). Dostupné na internetu: <http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=1-385-07_1>
3 Císařský patent č, 946/1811 ř. z., obecný zákoník občanský, ze dne 1. 6. 1811. § 8. Dostupné na internetu: <http://www.kakanien.info/law/obecny-zakonik-obcansky-uvod>
4 Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ze dne 3. 2. 2012. § 2. Dostupné na internetu: <https://portal.gov.cz/app/zakony/zakon.jsp?page=0&nr=89~2F2012&rpp=15#seznam>
Přestože Ústavní soud, jak bylo napsáno výše, má o zakotvení principu právní jistoty v českém právním řádu jasno, není tento stav zcela dostatečný, jak ostatně dokládá situace posledních let, kdy dochází k postupnému propadu hodnocení České republiky coby země vhodné k investicím a podnikání.
Jak dokládají průzkumy Německých zahraničních hospodářských komor (AHK) týkající se zemí střední a východní Evropy, je „faktor ‚právní jistota‘ pro investory nejdůležitějším faktorem pro rozhodování o místě investic,“ (VORLÍČKOVÁ, L., BAUER, B.; 2014) a jak se v souhrnném stanovisku komory uvádí, atraktivita České republiky se poslední roky neustále snižuje. Hlavní příčinu přitom autoři studie spatřují právě v mizející důvěře k právní jistotě v naší zemi. Dle jejich průzkumů totiž mezi 16 hodnocenými státy zaujala třetí místo od konce; níže skončily pouze Rumunsko a Albánie. (ibid.) Nabízí se však také jakýsi zatím nejasný, mlhavý pohled ze strany lidu a to, zdali je v této zemi ještě něco naše České s čím bychom mohli sami podnikat a zúročovat naše peníze v zisku z obratu a né z krátkodobého odprodeje. Otázkou, kterou nikdo také neřeší je poskytnutí prostoru pro podnikání zahraničních subjektu a negativní dopady v podobě trvalého poškození životního prostření, narušení rovnováhy domácího trhu mezi domácími mnohem menšími subjekty oproti velkým mezinárodním koncernům. Česko je malý stát, je otázkou kdo tady bude podnikat, kam půjdou zisky a kdo bude sanovat následky.
Tyto otázky a mnohé další volají potřebu po stanovení právních limitů, jejich role by vždy byla a jako i u zahraničních partnerů jest, nutnost ochraňovat zájmy obyvatel své země, umožnit jim zemi rozvíjet, hospodařit ve své zemi podle vlastních možnosti, chránit národní bohatství projevující se ve všech pracovních odvětvích napříč celou naší vlasti proti nenasytnosti zahraničních makro koncernů, které pod pláštíkem demokracie, globálního trhu a podobných sloganů drancují národní bohatství nejen v Česku. Naplňující své vlastní finanční zájmy, hájí se teoriemi o rozvoji trhu a volné hospodářské soutěži, teorie, která se doposavad v Česku neošoupala. Mezinárodní giganti s historií, referencemi a majetkem versus střední a malé podnikatelské subjekty třeba i obce kormidlujícími na evropském pracovním trhu, který je všechno jiné než postaven na rovných příležitostech, protože ty nestojí na rovných výchozích poměrech. To je překvapení se kterým jsme my Češi zdá se nepočítali a nebo naopak někteří počítali velmi dobře.
Kritiku právní jistoty v ČR zejména podnikatelskými subjekty si lze nejsnáze vysvětlit nestabilním daňovým prostředím. Předpisy související s touto oblastí se nezřídka mění i několikrát ročně bez přechozího upozornění a naopak předem avizované změny častokrát vůbec nenabydou účinnosti. Důkladně se tomuto tématu věnoval daňový poradce Petr Neškrábal (2012) ve svém článku pro časopis Euro, kde zdůrazňuje komplikace způsobované začínajícímu podnikateli, který si musí nastavovat základní rámec svého podnikání, aniž by se mohl spolehnout, že pravidla, podle kterých se rozhodoval, zůstanou opravdu platná.
Podnikatelské subjekty v čele s Česko-německou obchodní a průmyslovou komorou, potažmo Německými zahraničními hospodářskými komorami vůbec, přitom nejsou v kritizování právní (ne)jistoty v České republice osamoceny; nelichotivou známku jí uděluje též Transparency International ve své Studii národní integrity z roku 2011: „Domáhání se práva soudní cestou je v České republice běh na dlouhou trať s nejistým výsledkem. Není zcela zřejmé, zda hlavní příčinou tohoto stavu je nedostatečná kapacita soudního aparátu, neefektivita procesů uvnitř soudního systému nebo děravá a rychle se měnící legislativa, kterou jsou soudy nuceny aplikovat. Jistý je pouze výsledek – nedůvěra občanů ve spravedlnost, kterou mají soudy nalézat a garantovat.“ (JANSA, P., BUREŠ, R. a kol.; 2011) Přestože v dalším textu autoři studie pozitivně hodnotí schopnost soudů nezávisle kontrolovat excesy moci výkonné i zákonodárné, neopomínají kritizovat fakt, že největší korupční kauzy se k soudu vlastně vůbec nedostanou. Státní zastupitelství pak dokonce přirovnávají k černé díře, která pohlcuje informace, ale sama žádné nevydává.1
ALEXY, R. 2012. Právní jistota a správnost. In GERLOCH, A., TRYZNA, J., WINTR, J. et al. Metodologie interpretace práva a právní jistota. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2012. 497 s. ISBN 978-80-7380-388-9
BROŻEK, B. 2012. Právní jistota jako strukturální stabilita. In GERLOCH, A., TRYZNA, J., WINTR, J. et al, Metodologie interpretace práva a právní jistota. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2012. 497 s. ISBN 978-80-7380-388-9
Císařský patent č, 946/1811 ř. z., obecný zákoník občanský, ze dne 1. 6. 1811. § 8. Dostupné na internetu: <http://www.kakanien.info/law/obecny-zakonik-obcansky-uvod>
ČAPEK, J. 1995. Spravedlnost a soudní rozhodování. In Právník: Teoretický časopis pro otázky státu a práva. ISSN 0324-7007, 1995, roč. 134, č. 6, s. 563 – 570
HROZENSKÁ, Martina, DVOŘÁČKOVÁ, Dagmar. Sociální péče o senioryVyd. 1. Praha: Grada, 2013. ISBN 978-80-247-4139-0. s. 109
HURDÍK J., LAVICKÝ, P. 2010. Systém zásad soukromého práva. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2010. 197 s. ISBN 978-80-210-5063-1
JANSA, P., BUREŠ, R. a kol. 2011. Studie národní integrity. Praha: Transparency International – Česká republika, 2011. 248 s. ISBN 978-80-87123-17-1. Dostupné také z internetu:
KYSELA, J. 2012. Jaká jistota v měnícím se světě? In GERLOCH, A., TRYZNA, J., WINTR, J. et al. Metodologie interpretace práva a právní jistota. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2012. 497 s. ISBN 978-80-7380-388-9
LUX, Martin, KOSTELECKÝ, Tomáš. Bytová politika teorie a inovace pro praxi. Praha: Sociologické nakladatelství (SLON), 2011. s. 94
Metodická pomůcka je dostupná na www: http://www.uur.cz/images/publikace/uur/2009/2009-05/30_IOP.pdf a je označena jako neaktuální. Schéma provázanosti jednotlivých nástrojů územního plánování, tj. zejm. ÚAP, ÚPD a politiky územního rozvoje.
NEŠKRÁBAL P. 2012. Nejistota místo zjednodušení. In Euro. ISSN 1212-3129, 2012, roč. 15, č. 27-28
PRŮŠA, L.. (ed.) Obce, města, regiony a sociální služby. Vyd. 1. Praha: Socioklub, 1997. ISBN 80-902260-1-9. s. 11
PRŮŠA, Ladislav. Ekonomie sociálních služeb. Vyd. 2. Praha:ASPI, a.s., 2007. ISBN 978-80-7357-255-6. s. 20
Příručka pro osoby se zdravotním postižením v roce 2014. Praha MPSV ČR 2013 . ISBN: 978-80-7421-061-7. s. 17-23
ŠÍN, Z. 2003. Tvorba práva – Pravidla, metodika, technika. 1. vyd. Praha: C. H, Beck, 2003. 190 s. ISBN 80-7179-832-0
TRYZNA, J. 2012. Garance právní jistoty z hlediska metodologie interpretace práva předvídané novým občanským zákoníkem. In GERLOCH, A., TRYZNA, J., WINTR, J. et al. Metodologie interpretace práva a právní jistota. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2012. 497 s. ISBN 978-80-7380-388-9
VORLÍČKOVÁ, L., BAUER, B. 2014. Souhrnné stanovisko Česko-německé obchodní a průmyslové komory: Posilování právní jistoty v České republice [online]. 2014, updated March 2014 [cit. 4. 5. 2015]. Dostupné na internetu: <http://tschechien.ahk.de/fileadmin/ahk_tschechien/Mitglieder/Arbeitskreise/PP_Pravni_jistota_2014.pdf>
1 Tamtéž
Pro práci ve veřejné správě, jak jsme již výše zmínili, je klíčovou činností práce s informacemi. Lidé bez znalosti základních procesů ve společnosti, jak dokazuje historie dávná i nedávná, jsou snadno manipulovatelní. Současná informační média, jak je často uváděno, nepřinášejí dostatečný a relevantní obraz toho, co se na našem území děje. Často se zaměřují na témata, které pozornost obyvatel od skutečných problémů odvádějí a přesouvají těžiště problémů směrem k bulvárním informacím. Pro dobrého hospodáře je nutností znát socioekonomickou situaci, hospodářské podmínky a vývoj na trhu práce. Klíčem jak získat informace za horizontem četných událostí je seznámit se s procesy v současných změnách ve struktuře osídlení, dále sledovat změny v oblasti socioekonomických a bezpečnostních rizik vyžadující pozornost veřejné správy zabývající se řešením problémů obcí, jejich kompetencí a povinností, včetně možnosti financování rozvojových aktivit z veřejných zdrojů.
Nejsilnější „Procesy ve společnosti“, které dopadají na život občanů v obci a působí na změnu jejich chování, projevů a potřeb promítající se v prostoru -území:
1. Globalizace- nerovný boj: Dochází k výrazné polarizaci území a růstu regionálních disparit. Zvyšuje se ekonomická závislost národních ekonomik na globálním trhu napříč světem. Rychle roste zahraniční pohyb zboží, služeb, technologie a kapitálu.
2. Měnící se socioekonomické podmínky způsobují nárůst sociopatologických a bezpečnostních rizik a vedou k formování vyloučených lokalit, bezdomovectví. Marginalizaci sociálně slabých skupin obyvatel.
3. Stávající sociální struktury ve společnosti se proměňují v návaznosti na ztrátu původních hodnot, původní sociální instituce se rozpadají (např. rodina), mění se způsob práce, což vyvolává úpadek tradičních oblastí ekonomiky a profesí.
4. Proměny trhu práce mění prostorové rozložení ekonomických aktivit, mění velikosti a zaměření podniků. Většinu světového trhu ovládají velké korporace a malí podnikatelé nemají moc šancí se prosadit.
5. Dochází k výrazným migračním přesunům, které ovlivňují sídelní strukturu. Tento proces měl za následek prohloubení rozdílů mezi městskými a venkovskými oblastmi. Některá města se začala označovat pojmem globální města, ty jsou všeobecně považovány za důležitá centra světové ekonomiky.
6. Procesy globalizace zmenšují možnosti veřejné správy regulovat procesy v území. Ve všech zemích ovlivněných globalizací vystupují do popředí stejné společenské trendy. Vytváří se tak jakási "globální kultura". Ve většině států na její úkor zanikají tradiční hodnoty. Vzniká nový "univerzální mezinárodní životní styl" zasahující lidské chování, jazyk, stravování.
Regiony dnes procházejí transformací hospodářských odvětví především průmyslových na společnost služeb, která je ovlivněna procesy již zmiňované globalizace, úbytkem obyvatelstva ve městech (především nad 10.000 obyvatel) a nárůstu obyvatelstva v okolí, tj. zázemí velkých měst (tzv. proces suburbanizace). Změny v demografické struktuře obyvatelstva (např. odliv mladých obyvatel z periferních oblastí a dnes již mnoha vyloučených lokalit, výrazné procesy stárnutí v průmyslových městech a v horských oblastech), ekonomická polarizace obyvatelstva včetně nárůstu materiální chudoby, bezdomovectví a sociálně vyloučených lokalit.
Po skončení druhé světové války se na území Československé republiky nacházelo více než 11 000 obcí. V předchozím socialistickém režimu docházelo ke snižování počtu obcí s odůvodněním ztráty významu malých obcí po jejich vysídlení a zlepšení kvality místní správy (princip koncentrace moci). Největší proměna sídelní struktury nastala mezi roky 1971 až 1981, kdy došlo k velkému slučování obcí. V tomto období klesl na území dnešní ČR počet obcí ze 7526 na 4572 obcí. Po roce 1990 vzniklo přes 1600 nových obcí. Po výrazném nárůstu v devadesátých letech se v současné době počet obcí postupně stabilizoval a za posledních patnáct let se pohybuje okolo 6250 obcí.
Tabulka 1.1: Vývoj počtu obcí v ČR dle velikostních kategorií
Velikostní kategorie obce dle počtu obyvatel
100000 a více
Zdroj: ČSÚ, SLDB 1971 až 2011.
Největší podíl na celkovém počtu tvoří obce s počtem obyvatel do 500 obyvatel (55 %), tyto velikostní kategorie zaznamenaly výrazný vývoj právě po roce 1991. V ČR je nejpočetnější velikostní kategorií 200-499 obyvatel (32 %). Extrémem je Jihočeský kraj a Kraj Vysočina, které mají dokonce více než 70 % obcí, v nichž žije méně než 500 obyvatel.
Z celorepublikového hlediska se vyskytuje v kategoriích 0-199 a 200-499 obyvatel malé procento celkové populace. V těchto kategoriích žije pouze 7,9 % obyvatelstva, i když tyto velikostní kategorie zabírají největší procento z celkového počtu obcí. Ve městech nad 20 000 obyvatel žije 43 % obyvatel České republiky. Moravskoslezský kraj a Ústecký kraj jsou příkladem území s vysokou koncentrací obyvatel do měst, jejich sídelní struktura je tvořena z více než 60 % sídly nad 10 000 obyvatel.
Obrázek 1.1: Porovnání velikostní struktury obcí v České republice v roce 2013
Zdroj: ČSÚ – Běžná evidence obyvatelstva k 1.1.2013
V posledních dvaceti letech zaznamenaly ztrátu obyvatelstva sídla nad 10 tisíc obyvatel. Obecně dochází na území republiky ke snižování populační váhy velkých měst, ve prospěch nárůstu obcí ve velikostní kategorii do 9999 obyvatel. Nejsilnější nárůst obyvatel zaznamenávají obce ve velikostní kategorii 2000-4999 obyvatel.
Obrázek 1.2: Vývoj sídelní struktury v České republice
Zdroj: ČSÚ – SLDB 1991 a 2001.
V současném rozmístění obyvatelstva na území České republiky se odrážejí historické události a jejich vývoj. K zásadní transformaci rozložení obyvatelstva, které bylo zpočátku založené na přírodních a geografických podmínkách, přispěl především rozvoj průmyslu, který započal v 50. letech minulého století. Procesy koncentrace obyvatel a urbanizace vedly k prohloubení rozdílů mezi jednotlivými regiony. V souvislosti s industrializací v různých průmyslových odvětvích vzniká výrazná diferenciace v hustotě zalidnění mezi severní částí republiky s rozvíjejícím se průmyslem a zaostávajícím zemědělským jihem. Vyšší koncentrace v severních oblastech a na východu republiky přetrvává dodnes.
V jižní a jihozápadní části republiky je dodnes patrný pás s nízkou hustotou zalidnění, jelikož se jednalo spíše o zemědělsky zaměřené regiony. Vliv průmyslových center, která byla rozvíjena v 80. letech, je zřejmý i v 21. století. Výrazný nárůst obyvatel za období mezi roky 2008 - 2013 je patrný v oblastech v blízkosti měst nad 100 tisíc obyvatel, jako je Praha, Brno, Ostrava, Plzeň, apod.
Obrázek 1.3: Rozložení obyvatelstva v rámci SO ORP v ČR v roce 2013.
Současný migrační režim v České republice je ovlivněn především přechodem od centrálně plánovaného hospodářství k tržní ekonomice. Dochází k vytváření regionálních nerovnováh, způsobených především rozdílným vývojem ekonomické základny regionů. Vznikají tak na jedné straně oblasti s problémy tradičních průmyslových odvětví (Ostravsko, severní Čechy) a na druhé straně oblasti s prosperujícími, žel především zahraničními podniky a velká zahraniční nákupní centra, ve kterých je koncentrována značná část ekonomických aktivit. Postupně dochází k vytváření migračně atraktivních metropolitních regionů městských center a periferních oblastí. Nejvýznamnější oblasti s vysokými hodnotami migračního příbytku jsou v okolí Prahy, Středočeském kraji a kolem Brna. Na nižších regionálních úrovních je pak vytvářena polarita mezi migračně ztrátovými jádry aglomerací a jejich ziskovým zázemím. To je patrné především v okolí již zmiňovaných významných center a menších metropolitních oblasti.
Výrazná migrace se projevuje také především na úrovni obcí, tzn. velký pohyb obyvatel uvnitř krajů. Ovšem vliv migrace je patrný i mezi kraji, kde jsou vykazovány určité tendence provázaností. To lze pozorovat na příkladu Prahy a jejím zázemí ve Středočeském kraji. Středočeský kraj vykazuje v posledních letech vysoké hodnoty počtu přistěhovalých a vystěhovalých obyvatel. Paradoxem je, že nejvíce obyvatel se přestěhovává a vystěhovává z Prahy. Dalším příkladem je vzájemná migrace mezi Královéhradeckým a Pardubickým krajem, které patří k rychle se vyvíjejícím centrům.
Tabulka 1.2: Migrace v krajích ČR v roce 2013
Počet přistěhovalých
Nejčastější kraj přistěhovalých
Počet vystěhovalých
Nejčastější kraj vystěhovalých
Migrační saldo
Zdroj: ČSÚ – Běžná evidence migrace za rok .2013.
Rodáci představují část obyvatelstva, která má trvalý pobyt v místě jejich narození. Tato část populace vykazuje určitý vztah, vazbu, citovou stabilitu k danému území (mezilidské vztahy - soudržnost, rodinné vazby, kvalitnější životní podmínky a prostředí apod.). Vazby těchto obyvatel k danému území jsou často natolik silné, že je pro ně přijatelné přijmout i zaměstnání, které neodpovídá jejich dosaženému vzdělání za cenu stabilního života a práce v místě bydliště. Dalším případem jsou lidé, kteří mají dostatek financí k tomu, aby za prací denně dojížděli do větší vzdálenosti a nemuseli měnit místo bydliště, což také konají. Rodáci představují určitou míru stability území. Nadpoloviční podíly rodáků mají Zlínský kraj, Hlavní město Praha, Jihomoravský kraj, Moravskoslezský kraj a Vysočina.
HRUŠKA – TVRDÝ, L. (2012) Změny ve struktuře osídlení a jejich dopad na rozvoj měst a regionů: Pohled prostorové sociologie s využitím multikriteriálních analýz. Ostrava: ACCENDO – Centrum pro vědu a výzkum, o.p.s., 2012. ISBN: 978‑80‑904810-4-6
HRUŠKA – TVRDÝ, L. a kol. (2010) Industriální město v postindustriální společnosti (1. díl) Ostrava: VŠB – TU Ostrava, 2010. ISBN: 978-80-248-2172-6
HRUŠKA – TVRDÝ, L., FOLDYNOVÁ, I. a kol. (2012) Socioekonomický atlas Moravskoslezského kraje: Ostrava: ACCENDO – Centrum pro rozvoj obcí a regionů, o.p.s. ISBN: 978-80-904810-6-0.
KELLER, J. (2010) Tři sociální světy. Sociální struktura postindustriální společnosti. Praha: Sociologické nakladatelství, 2010. ISBN 978-80-7419-031-5.
KELLER, J. (2011) Mezi postindustriální společností a deindustrializací aneb o rizicích vývoje společnosti bez materiálních statků IN: VARADZIN, F. Sociální a ekonomická rizika soudobého vývoje. Praha: Professional Publishing 2011. 180 str. ISBN 978-80-7431-053-9.
MUSIL, J. (2008) Sociální a kulturní soudržnost v diferencované společnosti. Praha: CESES FSV UK, 2008.
RUMPEL, P.; SLACH, O.; KOUTSKÝ J. (2013) Profilace měkkých faktorů regionálního rozvoje. Ostrava: ACCENDO – Centrum pro rozvoj obcí a regionů, o.p.s., 2013. ISBN: 978-80-904810-7-7.
Související postupy pro řešení typických situací:
04 Řešení přestupků
05 Údržba veřejných prostranství
09 Konání zasedání zastupitelstva obce
Související vzory dokumentů:
05 – Spisový a skartační řád.docx
16 – Jednací řád zastupitelstva.docx
26 – Oznámení o zahájení řízení s předvoláním.docx
27 – Příkaz v přestupkovém řízení.docx
28 – Rozhodnutí v přestupkovém řízení.docx
29 – Rozhodnutí o zastavení řízení.docx
30 – Protokol o ústním jednání.docx
31 – Rozhodnutí o neposkytnutí informace.docx
32 – Poskytnutí informace.docx
33 – Výzva k upřesnění žádosti o informace.docx
34 – Výzva k úhradě poplatku za poskytnutí informace.docx
35 – Výroční zpráva o poskytnutých informacích.docx
36 – Zápis ze zasedání zastupitelstva.docx
40 – Veřejná vyhláška o možnosti převzít písemnost.docx
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, je základním předpisem, kterým se řídí veškeré procesy v obci. Obsahuje úpravu základních pojmů týkajících se obce, práv a povinností v samostatné i přenesené působnosti a vymezuje orgány, které v obci působí. V zákoně o obcích je také zakotvena možnost normotvorby obce, tedy možnost zastupitelstva obce vydávat obecně závazné vyhlášky a možnost rady obce vydávat nařízení.
Činnosti v obci se neřídí pouze zákonem o obcích. Důležitým předpisem je zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. Dle něho obec koná ve správních řízeních, ale je například i kontrolována ze strany občanů prostřednictvím petic, podnětů a stížností. Z těchto podání obec čerpá podněty také při výkonu svých činností a dovoluje tak občanům spolupodílet se na chodu obce.
Kromě výše uvedeného má obec povinnosti také na úseku přestupků, který se řídí zákonem č. 200/1990 Sb., o přestupcích a na úseku poskytování informací, které je zakotveno již v Listině základních práv a svobod České republiky, ale jehož podrobnější úprava je v zákoně č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.
Obec je veřejnoprávní korporace, má statut právnické osoby, která má vlastní majetek, vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost vyplývající z těchto právních vztahů. Podle Ústavy ČR je obec tvořena třemi základními pilíři, a to:
územím, na kterém je samospráva vykonávána,
občany podřazenými územnímu samosprávnému celku,
samosprávou – existencí územního samosprávného celku jako právnické osoby veřejného práva se soustavou samosprávných orgánů.
Obec je tedy chápána nejen jako demografická lokalita, ale také prostorová, a to vytvořením územního celku, který je vymezen hranicemi obce. Každá obec má svůj tradiční, historií daný název. Právní subjektivita obce se projevuje ve funkční, věcné a územní působnosti vymezené zákonem. Jejím prostřednictvím rozhoduje zastupitelstvo, které je oprávněno vydávat obecně závazné vyhlášky. Zákon ukládá státní dozor nad výkonem samostatné působnosti v obcích, který vykonává krajský úřad v přenesené působnosti, a Ministerstvo vnitra ČR. Obec je samostatně spravována zastupitelstvem, které je orgánem obce přímo voleným obyvatelstvem.
Podle současné právní úpravy Zákonem o obcích (který se nevztahuje na hlavní město Prahu) může nová obec vzniknout několika způsoby:
sloučením dvou nebo více obcí, které spolu sousedí (§ 19 ZOZ), na základě jejich dohody; nová obec však nevzniká, pokud nejde o sloučení obcí, ale o připojení obce k jiné obci
oddělením části obce od obce (§ 20a ZOZ)
zrušením nebo změnou vojenského újezdu (§ 20a ZOZ)
Obvyklým způsobem zániku obce je její sloučení s jinou obcí. Zánik obce z jiných důvodů, například v případě dlouhodobé ne usnášeníschopnosti, neexistence zastupitelstva obce nebo vylidnění obce, zákon o obcích neupravuje. Pokud se volby v obci nekonají z důvodu nedostatečného počtu kandidujících, musí ministr vnitra vždy do 30 dnů po uveřejnění celkových výsledků voleb do zastupitelstev obcí vyhlásit dodatečné volby (§ 54 ZOZ).
O sloučení obcí nebo o připojení jedné obce k jiné rozhoduje dohoda zastupitelstev obou obcí. Pokud do třiceti dnů od zveřejnění takového rozhodnutí je v některé z dotčených obcí podán platný návrh na konání místního referenda o této věci, je platnost dohody zastupitelstev podmíněna kladným výsledkem místního referenda v té obci, kde bylo jeho konání vyžádáno. Dohoda obcí musí obsahovat datum sloučení nebo připojení, výčet katastrálních území obce po sloučení nebo připojení, v případě sloučení název nově vznikající obce a sídlo jejích orgánů, v případě připojení obce výčet právních předpisů připojované obce, které po připojení budou platit pro celé území obce, v případě sloučení obcí výčet právních předpisů slučovaných obcí, které budou platit na celém území nové obce, výčet majetku, práv a závazků, právnických osob a organizačních složek připojované obce nebo slučovaných obcí. Dohoda o sloučení obcí nepodléhá souhlasu žádného státního orgánu, souhlasu Ministerstva vnitra však podléhá název sloučené obce, pokud je „jiný“ (jiný než název některé z dosavadních obcí). Sloučí-li se dvě nebo více obcí, z nichž alespoň jedna je městem, je nově vzniklá obec městem. Sloučí-li se dvě nebo více obcí, z nichž žádná není městem, ale alespoň jedna je městysem, je nově vzniklá obec městysem. Sloučení nebo připojení lze provést jen k počátku kalendářního roku (§ 24 ZOZ).
O oddělení části obce rozhoduje krajský úřad v přenesené působnosti na návrh obce, který podá obec na základě kladného výsledku místního referenda konaného v té části obce, která se chce oddělit. Krajský úřad musí vydat kladné rozhodnutí, pokud návrh obsahuje náležitosti dané zákonem. Pokud obec návrh nepodá do 30 dnů od vyhlášení výsledků referenda nebo pokud podá návrh, který je v rozporu s rozhodnutím přijatým v referendu, může návrh podat krajskému úřadu kterýkoliv občan obce (§ 21 a 22 ZOZ). Podmínkou pro možnost oddělení části obce je skutečnost, že jak oddělená část, tak i zbytek obce má samostatné katastrální území sousedící nejméně se dvěma jinými obcemi nebo jednou obcí a cizím státem a má nejméně 1000 obyvatel. Zastupitelstvo obce ani obyvatelé zbývající části obce nemají právo oddělení blokovat. Oddělovaná část obce musí utvořit jeden přípravný výbor tvořený lichým počtem nejméně tří členů, který navrhuje uspořádání místního referenda, podílí se na jeho přípravě a konání, připravuje návrh na oddělení obce, jedná za nově vznikající obec a je účastníkem řízení o oddělení, nesmí však podat krajskému úřadu samotný návrh na oddělení. Název nově vzniklé obce podléhá souhlasu Ministerstva vnitra.
Zákon vymezuje obec jako základní územní samosprávné společenství občanů, tvořící územní celek, který je vymezen hranicí. Každá část území ČR je tak součástí území některé obce, pokud nestanoví zákon jinak. Výjimku tvoří vojenské újezdy, kde samospráva není. Území jednotlivých obcí z kartografického hlediska vymezují katastrální území. U malých obcí jde většinou o jediné katastrální území totožné s administrativním územím obce, zatímco u větších se může skládat i z více katastrálních území.
Občany obce jsou všechny fyzické osoby, které jsou státními občany ČR a jsou v obci hlášeny k trvalému pobytu. Občan může mít jen jedno místo trvalého pobytu.
Občané obce starší 18 let mají právo:
volit a být voleni do zastupitelstva obce
hlasovat v místním referendu
vyjadřovat na zasedání zastupitelstva obce v souladu s jednacím řádem svá stanoviska k projednávaným věcem
vyjadřovat se k návrhu rozpočtu a k závěrečnému účtu obce za uplynulý kalendářní rok, a to buď písemně ve stanovené lhůtě, nebo ústně na zasedání zastupitelstva obce
nahlížet do rozpočtu obce a do jejího závěrečného účtu za uplynulý kalendářní rok, do usnesení a zápisů z jednání zastupitelstva obce, do usnesení rady obce, výborů zastupitelstva obce a komisí rady obce a pořizovat si z nich výpisy
požadovat projednání určité záležitosti v samostatné působnosti obce radou obce nebo zastupitelstvem obce; je-li žádost podepsána nejméně 0,5 %občanů obce, musí být projednána na jejich zasedání nejpozději do 60 dnů (v případě působnosti zastupitelstva obce nejpozději do 90 dnů); podávat orgánům obce návrhy, připomínky a podněty; orgány obce je vyřizují bezodkladně, nejdéle však do 60 dnů (v případě zastupitelstva obce nejpozději do 90 dnů)
PRÁVO OBRACET SE NA OBECNÍ ORGÁNY SE ŽÁDOSTMI, PODNĚTY A PŘIPOMÍNKAMI
Právo požadovat projednání záležitosti v samostatné působnosti a právo podávat podněty.
Právo účasti na jednání obecních orgánů (zastupitelstva obce, rady obce, výborů a komisí obce).
Právo vyjadřovat na zasedání zastupitelstva stanoviska k projednávaným věcem.
Svolat místní referendum.
KONTROLA ČINNOSTI OBCE, MOŽNOSTI OBČANA OBCE K OCHRANĚ PRÁV
Podávání podnětů, stížností, účast v řízeních.
Právo podat podnět veřejnému ochránci práv.
Účast veřejnosti ve správních řízeních.
Možnosti občana obce domáhat se kontroly postupu obce.
Právo občanů na informace o činnostech obce.
PRÁVO OBČANA NA INFORMACE O ČINNOSTI OBCE:
Svobodný přístup k informacím o činnosti obce podle zákona o obcích.
Nárok na povinné a dobrovolné zveřejňování informací obce.
Získávání informací na základě žádostí.
Právo nahlížet do dokumentů obce.
Nahlížet do usnesení a zápisů ze zasedání zastupitelstva a schůze rady obce.
Zveřejňování způsobem umožňujícím dálkový přístup.
Právo na informace o životním prostředí.
Přístup k informacím o územním plánování.
Přístup k informacím o právnických osobách s účastí obce.
Cizí státní občan starší 18 let může práva bez výjimky nabýt za předpokladu, že je v obci hlášen k trvalému pobytu, stanoví-li tak mezinárodní smlouva, kterou je ČR vázána a která byla vyhlášena, tak mají právo volit a být voleni do zastupitelstva obce za stejných podmínek jako občané ČR i občané jiných členských států Evropské unie (EU).
Fyzická osoba, která dosáhla věku 18 let a vlastní na území obce nemovitost má právo:
Vyjadřovat na zasedání zastupitelstva obce v souladu s jednacím řádem svá stanoviska k projednávaným věcem.
Vyjadřovat se k návrhu rozpočtu obce a k závěrečnému účtu obce za uplynulý kalendářní rok, a to buď písemně ve stanovené lhůtě, nebo ústně na zasedání zastupitelstva obce.
Nahlížet do rozpočtu obce a do závěrečného účtu obce za uplynulý kalendářní rok, do usnesení a zápisů z jednání zastupitelstva obce, do usnesení rady obce, výborů zastupitelstva obce a komisí rady obce a pořizovat si z nich výpisy.
Požadovat projednání určité záležitosti v oblasti samostatné působnosti radou obce nebo zastupitelstvem obce; je-li žádost podepsána nejméně 0,5 % občanů obce, musí být projednána na jejich zasedání nejpozději do 60 dnů, jde-li o působnost zastupitelstva obce, nejpozději do 90 dnů.
Právo na samosprávu je zaručeno Ústavou ČR a stát může do činnosti územních samosprávných celků zasahovat, jen když to vyžaduje ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem, výkon této činnosti je subjektivním právem. Samostatnost při výkonu záležitostí samosprávného celku není absolutní, ale je dána rámcem zákonodárství. Obec má právo bránit se proti nezákonnému zásahu státu do své samosprávy prostřednictvím ústavní stížnosti. Stěžejním právem, vyplývajícím ze samostatné působnosti, je právo na vlastní majetek obce a na hospodaření podle vlastního rozpočtu.
Samostatná působnost obcí je zakotvena v § 7 ZOZ, který říká, že obec spravuje své záležitosti samostatně a státní orgány a orgány krajů mohou do samostatné působnosti zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem, který zákon stanoví. Dále uvedený paragraf stanovuje, že rozsah samostatné působnosti může být omezen jen zákonem. Samostatné působnosti obcí je také věnována celá hlava II. Části první zákona o obcích. O nejdůležitějších právech a povinnostech, které obec v samostatné působnosti má, hovoří především § 84, § 85 a § 102 ZOZ.
Při výkonu samosprávy neexistuje podřízenost obce jinému orgánu. Obec při výkonu veřejné správy vystupuje vůči ostatním fyzickým a právnickým osobám v pozici vykonavatele, tedy jednostranně ukládá povinnosti, příkazy, zákazy a jejich plnění vynucuje sankcemi. K tomu je obec obdařena různými nástroji. Od obecně závazných vyhlášek obce až po různá správní rozhodnutí, přičemž za jejich nedodržování se ukládají sankce. Mimo to však obec vstupuje do čistě soukromoprávních vztahů, kde je její postavení stejné jako postavení ostatních subjektů. Soukromoprávními vztahy jsou například smluvní vztahy – nájemní, kupní smlouvy nebo zakládání obchodních společností.
Rozlišujeme dvě roviny mezi veřejnoprávníma soukromoprávním postavením obce a nelze je směšovat dohromady.
Do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů, které nejsou svěřeny krajům. Také záležitosti, kdy nejde o přenesenou působnost na orgány obce či o působnost, kterou zvláštní zákon svěřuje správním úřadům jako výkon státní správy. Samostatná působnost dále zahrnuje záležitosti, které jí svěří zákon – například vydávání obecně závazných vyhlášek obce, zřizování školských zařízení či obecní policie. V tom, co je „v zájmu obce a občanů obce“, upřesňují rozsah samostatné působnosti další zákony. Dozor nad vydáváním a obsahem obecně závazných vyhlášek obcí a usnesení, rozhodnutí a jiných opatření orgánů obcí v samostatné působnosti vykonává Ministerstvo vnitra ČR. Obcím poskytuje také rozsáhlou metodickou pomoc. Zastupitel se může se svým dotazem obrátit na Odbor dozoru a kontroly MV ČR nebo si rozšířit okruh svých znalostí o výkladová stanoviska, která jsou dostupná na webové adrese www.mvcr.cz/odk.
Do samostatné působnosti obce se řadí:
záležitosti existence obce a jejích územních změn,
vnitřní organizace obce,
rozpočtové hospodaření,
hospodaření s obecním majetkem,
podnikatelské aktivity obce,
zakládání a zřizování právnických osob a organizačních složek obcí,
zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku,
spolupráce obce s jinými subjekty,
záležitosti rozvoje obce.
Přenesenou působností rozumíme výkon státní správy, kterou stát přenesl na obce a jejíž rozsah vždy určují zákony. K přenesené působnosti obce dostávají příslušný finanční příspěvek od státu, který dle vyjádření starostů ve většině případů nepokrývá skutečné náklady. Je to důsledek v České republice uplatňovaného principu smíšeného modelu veřejné správy, který má za cíl přiblížit státní správu občanům. Při výkonu samostatné působnosti není rozhodující velikost obce, všechny obce jsou si rovny.
V přenesené působnosti obec vydává nařízení obce, vydává též správní rozhodnutí, a přitom se řídí zákony a jinými právními předpisy. Při správních rozhodnutích se řídí případně též usneseními vlády a směrnicemi ústředních správních úřadů a opatřeními krajského úřadu učiněnými v rámci kontroly. Do základního rozsahu výkonu přenesené působnosti patří např. evidence obyvatel, pověřený obecní úřad také vydává např. stavební povolení a obecní úřad obce s rozšířenou působností je mj. oprávněn vydávat občanské průkazy a cestovní pasy.
Po dosavadní reformě veřejné správy se rozlišují tři typy obcí podle toho, jak velký rozsah výkonu státní správy jim byl svěřen. Všechny oblasti práva, které se týkají obcí, jsou upraveny v několika právních předpisech. Předpisy upravující otázku obcí lze najít také na úrovni ústavních zákonů, ale i zákonů ČR, nařízení, vyhlášek apod. Základní úprava v oblastech, ve kterých se orgány obce pohybují a musí se v nich orientovat je upravena asi ve stovce předpisů. Co se týče přenesené působnosti, zákon o obcích rozlišuje několik typů obcí z hlediska rozsahu výkonu svěřené státní správy:
obce (základní rozsah státní správy) – obce I. stupně
obce s pověřenými obecními úřady – obce II. stupně
obce s rozšířenou působností – obce III. stupně, bývají to větší města s velkým správním obvodem
Obce s pověřeným obecním úřadem a obce s rozšířenou působností stanoví zákon. Dozor nad vydáváním a obsahem nařízení obcí a usnesení, rozhodnutí a jiných opatření orgánů obcí v přenesené působnosti vykonávají krajské úřady.
Obec jako veřejnoprávní korporace vystupuje navenek prostřednictvím svých orgánů. Orgány obce jsou tvořeny fyzickými osobami. Zákon o obcích vymezuje celkem čtyři základní orgány obce. Nejdůležitějším je zastupitelstvo obce, jediný obecní orgán, o němž se Ústava ČR přímo zmiňuje. Dále je to rada obce (pokud je volena), starosta a obecní úřad. Orgánem obce je též komise, jestliže jí byl svěřen výkon přenesené působnosti. Jinak jsou komise společně s výbory „pouze“ iniciativními a poradními orgány orgánů obce. Komise zřizuje rada obce, výbory zastupitelstvo. Nejde tedy o prvotní orgány obce, ale o orgány orgánů obce. Orgánem obce je též obecní či městská policie. Zákon o obcích definuje také zvláštní orgány obce pro speciální výkon státní správy. Oprávnění ke zřízení těchto orgánů má starosta obce v případech, kdy jej k tomu opravňuje zákon. V případě, že v obci není zřízena rada, vykonává její pravomoc starosta obce, ale také zastupitelstvo obce (ve věcech dle § 102 odst. 4 ZOZ).
Obrázek 1.4: Diagram orgánů obce
Zdroj: PROCES - CENTRUM PRO ROZVOJ OBCÍ A REGIONŮ, s. r. o. Studie individuálních schopností starostů v obcích I. typu. 2015.
U měst se tedy orgány obce nazývají zastupitelstvo města, rada města, starosta a městský úřad, v čele statutárních měst včetně hlavního města však stojí místo starosty primátor a úřad města se nazývá magistrát, v názvech dalších orgánů je před slovem „města“ příslušný přívlastek („hlavního“, „statutárního“). Orgány městysů jsou zastupitelstvo městyse, rada městyse, starosta a úřad městyse.
Současné názvy obecních orgánů stanovil prvně zákon č. 76/1919 Sb. z. a n., ze dne 7. února 1919, „kterým se mění a doplňují některá ustanovení dosavadních obecních zřízení a městských statutů v Československé republice (Novela k obecním zřízením)“. Do roku 1919 se obecní rada označovala jako „obecní představenstvo“, zatímco obecnímu zastupitelstvu se říkalo „obecní výbor“.
Obec v rámci své samostatné působnosti spravuje sama záležitosti, které jsou v jejím zájmu a v zájmu jejích občanů, pokud je nespravuje kraj. Obecní úřad zároveň v rámci přenesené působnosti vykonává státní správu v rozsahu vyplývajícím ze zákonů, přičemž některé obce mají některé přenesené působnosti nejen pro vlastní území, ale i pro území širšího správního obvodu.
Zastupitelstvo je kolektivním orgánem obce, který je přímo volen jejími obyvateli. Jako jediný orgán obce je vytvořen přímou volbou a měl by do rozhodování nejvíce přenášet vůli voličů. Počet voličů je dán počtem obyvatel obce k lednu příslušného roku, dle následující tabulky.
Tabulka 1.3: Počet členů zastupitelstva
nad 500do 3 000
nad 3 000do 10 000
nad 10 000do 50 000
nad 50 000do 150 000
Počet zastupitelů na každé volební období stanoví zastupitelstvo obce nejpozději 85 dnů přede dnem voleb do zastupitelstev obcí. Zákon (ZOZ) stanovuje rozpětí počtu členů zastupitelstva podle velikostních kategorií. Například u obcí do 500 obyvatel je rozpětí 5 až 15, u obcí nad 150 000 obyvatel činí 35 až 55. Obecné právní postavení obcí z hlediska mandátu k výkonu zastupitele je z pohledu zákona o obcích stejné, zákon však rozlišuje tzv. uvolněné a neuvolněné členy zastupitelstva obce. Rozdíl, který tuto skutečnost definuje, spočívá v rozsahu výkonu funkce a v odlišném způsobu odměňování osob vykonávajících tuto činnost. O tom, kdo bude uvolněným nebo neuvolněným zastupitelem, rozhoduje samo zastupitelstvo obce. Zákon o obcích přitom nijak neomezuje zastupitelstvo obce v tom, kolik jeho zastupitelů bude uvolněných a kolik neuvolněných. Není tedy vyloučeno, aby např. nebyl uvolněn žádný člen zastupitelstva obce (zejména v malých obcích je z finančních důvodů poměrně obvyklé, že nemají žádné uvolněné zastupitele).
Uvolněným členem zastupitelstva obce je ten, kdo pro výkon této funkce je dlouhodobě uvolněn ze svého pracovního poměru a tuto funkci vykonává na plný úvazek a také ten, kdo před svým zvolením do funkce člena zastupitelstva nebyl v pracovním poměru, ale funkci vykonává ve stejném rozsahu jako člen dlouhodobě uvolněný. Vztahy uvolněných členů s obcí se neřídí zákoníkem práce, pouze s výjimkou splatnosti a výplaty odměny, jakož i srážek z odměn. Uvolněná osoba není tedy v klasickém zaměstnaneckém poměru k obci. Za výkon funkce má uvolněný člen zastupitelstva právní nárok na měsíční odměnu (jde svým způsobem tedy o plat, který však ZOZ v tomto případě nazývá odměnou). Výše měsíční odměny je závislá na druhu vykonávané funkce (starosta, místostarosta, člen rady obce atd.) a na počtu obyvatel obce, kteří jsou hlášeni v obci k trvalému pobytu (rozhodující je vždy stav k 1. lednu příslušného kalendářního roku, přičemž počet obyvatel obce se pro tyto účely zaokrouhluje na celé stovky nahoru). Konkrétní výše této odměny je stanovena v nařízení vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členům zastupitelstev, ve znění pozdějších předpisů (zatím jeho poslední novela, která opět zvýšila tyto odměny, byla publikována ve Sbírce zákonů pod č. 459/2013 Sb.). Měsíční odměna se poskytuje ode dne, kdy byli uvolnění členové zastupitelstva zvoleni nebo jmenováni do funkce, za kterou odměna náleží. V případě souběhu výkonu několika funkcí u uvolněného zastupitele (např. uvolněný místostarosta bude zároveň vykonávat funkci uvolněného předsedy výboru zastupitelstva) se jednotlivé měsíční odměny nesčítají, ale poskytne se pouze jedna, a to ta nejvyšší. Vedle měsíční odměny náleží uvolněnému zastupiteli rovněž odměna při skončení funkčního období (jakési "odstupné") za splnění dvou podmínek, a to jestliže mu ke dni voleb do zastupitelstva obce příslušela měsíční odměna (tj. až ke dni voleb do zastupitelstva byl pro výkon své funkce stále uvolněný) a zároveň pokud mu nevznikl opětovný nárok na měsíční odměnu (nebyl-li tedy po volbách opětovně zvolen do některé funkce uvolněného zastupitele). Tato odměna tedy souvisí až s konáním dalších voleb do zastupitelstva obce (ať již řádných v pravidelném čtyřletém intervalu, anebo mimořádných v dřívějším termínu). Nárok na odměnu při skončení funkčního období vzniká ovšem i v případě, kdy v průběhu funkčního období zastupitelstva obce zanikl uvolněnému členovi zastupitelstva obce mandát, anebo byl ze své funkce odvolán nebo se jí vzdal. Rozdíl mezi popsanými situacemi má posléze dopad na konkrétní výši odměny při skončení funkčního období.
Funkce tohoto typu trvá nepřetržitě po celý den, po celé funkční období a nelze ji tedy považovat za osmihodinovou pracovní dobu s přítomností na obecním úřadu, je tedy logické, že také není klasickým zaměstnaneckým poměrem a pracovní doba podle zákoníku práce se na zastupitele zásadně nevztahuje. Tuto skutečnost je nutné občanům i ostatním kolegům členům zastupitelstva obce vysvětlit.
Neuvolněný zastupitel je ovšem takový, který kromě funkce v zastupitelstvu vykonává i jiné povolání a zaměstnavatelem v tomto zaměstnání je mu pro výkon funkce zastupitele poskytováno pouze pracovní volno k tomu, aby mohl vykonávat svou funkci v potřebném rozsahu. Co je potřebný rozsah určí samo zastupitelstvo obce, ale platí, že je to minimálně doba, kdy se konají zasedání zastupitelstva. Náhradu mzdy za toto volno platí zastupiteli zaměstnavatel, kterému ale následně takovéto výdaje naopak uhradí obec.
Pravomoci zastupitelstva obce jsou rozsáhlé, drží se ale především v mezích samosprávy, nikoliv státní správy v přenesené působnosti. V té může zastupitelstvo působit pouze v případě, že v obci není zřízena rada, a to vydáváním nařízení obce.
Práva zastupitelstva a jeho členů
Mezi práva členů zastupitelstva obce patří: předkládat zastupitelstvu obce, radě obce, výborům zastupitelstva a komisím návrhy na projednání. Mezi vyhrazené pravomoci zastupitelstva ve vztahu ke svým členům patří rozhodování o tom, kteří členové zastupitelstva budou uvolnění a kteří neuvolnění. Uvolnění členové zastupitelstva mají odměnu stanovenu dle nařízení vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členů zastupitelstev. Neuvolnění zastupitelé mohou dostávat odměnu za výkon své funkce, tuto odměnu však nemohou nárokovat. Výše uvedené nařízení vlády stanovuje pouze maximální výši odměny pro neuvolněného člena. Uvolnění a neuvolnění členové zastupitelstva disponují stejným rozsahem určitých práv (a zároveň i povinností). Přehled těchto práv je upraven v § 82 obecního zřízení a zahrnuje tři skupiny práv, kterými jsou právo iniciace, právo interpelace a právo na informace.
Právo iniciace představuje možnost zastupitele obce předkládat zastupitelstvu obce, radě obce, výborům zastupitelstva obce a komisím rady obce návrhy na projednání. Ze své povahy by se mělo jednat především o takové návrhy, které spadají do pravomoci těchto orgánů, i když není zároveň vyloučeno, aby zastupitel předkládal své návrhy i těm orgánům, které sice nejsou kompetentní k jejímu vyřízení, ale které mohou k návrhu sdělit své stanovisko. Není proto v rozporu s právem iniciace, pokud např. zastupitel vznese návrh na prodej obecní nemovitosti radě obce, i když o tomto prodeji může rozhodnout pouze a jen zastupitelstvo obce. Návrhy na projednání se mohou týkat jak věcí patřících do samostatné působnosti obce (které budou zřejmě zejména v malých obcích převažovat), tak i věcí spadajících do přenesené působnosti obce (např. návrh radě obce na projednání návrhu nařízení obce).
Právo interpelace znamená možnost člena zastupitelstva obce vznášet dotazy, připomínky a podněty na radu obce a její jednotlivé členy, na předsedy výborů, na statutární orgány právnických osob, jejichž zakladatelem je obec, a na vedoucí příspěvkových organizací a organizačních složek, které obec založila nebo zřídila. Zákon o obcích stanoví, že na interpelovanou věc musí zastupitel obdržet písemnou odpověď, a to do 30 dnů.
Mezi další práva patří požadovat od zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu, jakož i od zaměstnanců právnických osob, které obec založila nebo zřídila, informace ve věcech, které souvisejí s výkonem jejich funkce. I v tomto případě platí, že informace musí být poskytnuta nejpozději do 30 dnů, forma poskytnuté informace však není zákonem stanovena (jako u práva interpelace). Z tohoto důvodu může být informace poskytnuta jak písemně, tak i ústně.
Zastupitelstvo schvaluje a rozhoduje ve věcech, tj.:
změny v katastrálním území
dohody o změnách hranic a slučování s jinými obcemi
zřizování a rušení peněžních fondů, příspěvkových organizací, organizačních složek obce, právnických osob a veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízení
zřizování a nazývání částí obce, jejich ulic a dalších veřejných prostranství
vyslání svého zástupce na valné hromady obchodních společností, kde není obec vlastníkem, ale má v nich majetkovou část
spolupráci s jinými obcemi
některá právní jednání, která jsou zejména v oblasti nabývání a převodu movitých a nemovitých věcí a poskytování peněžitých darů a dotací
uzavírání smluv a poskytování majetkových dohod dle těchto smluv u společností, kde je jedním ze společníků
vklady do právnických osob
V případě, že v obci vykonává starosta pravomoci rady obce, je zastupitelstvu vyhrazeno:
rozhodovat ve věcech obce jako jediného společníka obchodní společnosti
stanovit rozdělení pravomocí v obecním úřadu, zřizovat a zrušovat odbory a oddělení obecního úřadu
stanovit celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu a v organizačních složkách obce
přezkoumávat na základě podnětů opatření přijatá obecním úřadem v samostatné působnosti
schvalovat účetní závěrku obcí zřízené příspěvkové organizace sestavenou k rozvahovému dni
Další práva zastupitelstva:
Dalším právem zastupitelstva obce je vydávání obecně závazných vyhlášek a vyhlašování místních referend.
V oblasti odměn a náhrad rozhoduje i u fyzických osob, které nejsou členy zastupitelstva, ale jsou členy výborů. Čestná občanství také spadají do jejich výlučné pravomoci. Co se týče dalších práv a povinností v oblasti financí, se obec může prostřednictvím zastupitelstva vzdávat práv na prominutí dluhu, může uzavírat dohody o splátkách (nad 18 měsíců) a postupovat pohledávky. Může uzavírat smlouvy o úvěrech, zápůjčkách, poskytnutí dotace, převzetí dluhu, ručitelského závazku a přistoupení k závazkům. Zastupitelstvo také může zastavovat nemovité věci a vydávat komunální dluhopisy. V těchto případech má zastupitelstvo jako jediné z celé obce vždy výhradní právo na rozhodnutí, pokud jde o částku nad 20 000 Kč.
Povinnosti členů zastupitelstva
Je nutné složit zákonem předepsaný slib. Odmítnutí slibu člena zastupitelstva obce nebo složení slibu s výhradou má za následek zánik mandátu. Je to povinnost, jejichž porušení má pro zastupitele nepříznivé právní následky.
Další povinnosti zastupitele – zúčastňovat se zasedání zastupitelstva obce, popřípadě zasedání jiných orgánů obce, je-li jejich členem, a plnit úkoly, které mu tyto orgány uloží, hájit zájmy občanů obce a jednat i vystupovat tak, aby nebyla ohrožena vážnost jeho funkce - mají v zásadě charakter morálních povinností (jejich nedodržení zpravidla nemá žádný nepříznivý dopad z hlediska práva, zmínit však lze politickou odpovědnost zastupitele).
Střet zájmů – člen zastupitelstva obce, u něhož skutečnosti nasvědčují, že by jeho podíl na projednávání a rozhodování určité záležitosti v orgánech obce mohl znamenat výhodu nebo škodu pro něj samotného nebo osobu blízkou, pro fyzickou nebo právnickou osobu, kterou zastupuje na základě zákona nebo plné moci, je povinen sdělit tuto skutečnost před zahájením jednání orgánu obce, který má danou záležitost projednávat. O tom, zda existuje důvod pro vyloučení z projednávání a rozhodování této záležitosti, rozhoduje tento orgán obce. To ovšem rozhodně neznamená, že příslušný orgán může nějakého zastupitele vyloučit z projednávání a rozhodování ve věci, pouze se dává tomuto orgánu možnost se k případnému střetu zájmů vyjádřit (tzn. zda podle jich názoru to střet je či není).
Otázka střetu zájmů je nově a výrazně šíře upravena v zákoně č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů a ten některé členy zastupitelstva obce (konkrétně všechny uvolněné a dále neuvolněné starosty, místostarosty a členy rady obce) zahrnuje do kategorie tzv. veřejných funkcionářů. Těmto veřejným funkcionářům zákon ukládá mnohé povinnosti, např. podat nejpozději do 30. června následujícího kalendářního roku oznámení o jiných vykonávaných činnostech (např. o podnikatelské činnosti), oznámení o majetku nabytém v průběhu výkonu funkce, oznámení o příjmech, darech, závazcích apod. Za nesplnění povinností může být uložena pokuta ve výši až 50 000 Kč.
Zastupitelstvo obce se schází podle potřeby, nejméně však jedenkrát za 3 měsíce. Zákonodárce tak stanovil požadavek, aby se zastupitelstvo obce sešlo minimálně čtyřikrát do roka. Pokud se však zastupitelstvo obce nesejde po dobu delší než 6 měsíců tak, aby bylo schopno se usnášet, potom ho v souladu s § 89 odst. 1 obecního zřízení Ministerstvo vnitra rozpustí. Proti rozhodnutí Ministerstva vnitra o rozpuštění zastupitelstva může obec podat žalobu k soudu. Zasedání zastupitelstva obce se mají konat pouze v územním obvodu obce. Tím se předchází tomu, aby se zasedání obce uskutečňovala např. v atraktivních zahraničních přímořských letoviscích či moravských vinných sklípcích.
Zasedání zastupitelstva obce svolává a zpravidla řídí starosta. Starosta je povinen svolat zasedání zastupitelstva obce, požádá-li o to alespoň jedna třetina členů zastupitelstva obce, nebo hejtman kraje. Zasedání zastupitelstva obce se koná nejpozději do 21 dnů ode dne, kdy žádost byla doručena obecnímu úřadu. V případě, že se takto nestane, má právo svolat zasedání místostarosta, případně jiný člen zastupitelstva.
Zastupitelstvo obce je schopno se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina všech jeho členů. K platnému usnesení zastupitelstva obce, rozhodnutí nebo volbě je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva obce. Pod pojmem „všichni členové“ se rozumí aktuální počet zastupitelů, kteří skutečně svůj mandát vykonávají. Při přijímání usnesení se tak nevychází z původního počtu členů zastupitelstva zvolených na počátku funkčního období, ale z jejich skutečného počtu bez ohledu na zaniklé mandáty.
Obecní úřad je povinen informovat o místě, době a navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva obce. Informaci vyvěsí na úřední desce obecního úřadu alespoň 7 dní před zasedáním zastupitelstva obce, kromě toho může informaci uveřejnit způsobem v místě obvyklým (např. rozhlasem). Nedodržení zmíněné sedmidenní lhůty pro návrh však nemá žádný vliv na platnost následně přijatých usnesení zastupitelstva obce vzhledem k okolnostem z praxe vyplývajícím, tj. zákon připouští, aby na zasedání zastupitelstva obce byly zařazeny aktuální body programu jednání, a to dokonce i v jeho samotném průběhu, kdy tak z povahy věci a vzniklé situace není možné o tom předem informovat veřejnost na úřední desce, nebo jiným způsobem.
Zasedání zastupitelstva obce je vždy veřejné. V praxi se často stává, že zastupitelé konají před zasedáním ještě neveřejné pracovní porady. Pracovní porada zastupitelů může sloužit např. k vzájemné výměně stanovisek, vytříbení názorů ještě před zasedáním zastupitelstva s veřejností. Takovéto neveřejné setkání však nelze považovat za zasedání zastupitelstva obce, a proto na nich zastupitelé nemohou přijímat žádná závazná usnesení.
Právo předkládat návrhy k zařazení na pořadí v jednání připravovaného zasedání zastupitelstva obce mají pouze jeho členové, rada obce a výbory zastupitelstva obce. O zařazení návrhů přednesených v průběhu zasedání zastupitelstva obce na program jeho jednání rozhodne zastupitelstvo obce bezprostředně.
Zákon o obcích ukládá povinnost pořídit o průběhu zasedání zastupitelstva obce zápis, který podepisuje starosta nebo místostarosta a určení ověřovatelé (tedy minimálně dva). Chybějící podpis některé z uvedených osob však nezpůsobuje neplatnost přijatých usnesení zastupitelstva. V zápise se vždy uvede počet přítomných členů zastupitelstva obce, schválený program jednání zastupitelstva obce, průběh a výsledek hlasování a přijatá usnesení. Zápis, který je nutno pořídit do 10 dnů po skončení zasedání, musí být uložen na obecním úřadu k nahlédnutí. (Usnesení jsou přijata již okamžikem schválení konkrétního bodu na zasedání zastupitelstva obce bez ohledu na to, kdy bude skutečně pořízen zápis.) Do zápisu mají právo nahlédnout všichni, kterým zákon o obcích přiznává práva občanů obce starších 18 let. O námitkách člena zastupitelstva obce proti zápisu rozhodne nejbližší zasedání zastupitelstva obce. Obec na zasedáních informuje občany o činnosti orgánů obce. Tuto informovanost zajišťuje dále opět způsobem, který je v místě a čase obvyklý.
Jednací řád:
Zastupitelstvo obce je povinno vydat jednací řád, v němž stanoví podrobnosti o jednání zastupitelstva obce (§ 96 obecního zřízení). Jednací řád je vnitřní předpis, jehož obsah musí respektovat příslušná ustanovení obecního zřízení v samosprávné činnosti ČR, odchylující se varianty by byly nezákonné a neplatné.
Rada obce je výkonným orgánem obce pro samostatnou působnost a ze své činnosti se odpovídá zastupitelstvu obce. V oblasti přenesené působnosti přísluší radě obce rozhodovat pouze, stanoví-li tak zákon (např. vydává nařízení obce). Rada obce se nevolí v obcích, kde má zastupitelstvo obce méně než 15 členů. V obci, kde se rada obce nevolí, vykonává její pravomoc (až na zákonem stanovené výjimky v § 102 odst. 4 ZOZ) starosta.
Radu obce tvoří starosta, místostarosta (místostarostové) a další členové rady (radní) volení z řad členů zastupitelstva obce. Zvolení člena zastupitelstva obce za starostu nebo místostarostu automaticky znamená, že se tito stávají zároveň členy rady obce. Je-li starosta nebo místostarosta odvolán z funkce nebo se této funkce vzdal, přestává být automaticky i členem rady obce. Počet členů rady obce je lichý a činí nejméně 5 a nejvýše 11 členů, přičemž nesmí přesahovat jednu třetinu počtu členů zastupitelstva obce. V samostatné působnosti je rada obce výkonným orgánem. Působí ovšem i v oblasti přenesené působnosti. Do této oblasti patří například vydávání nařízení obce. Za určitých okolností nemusí být rada obce zřízena. V případě, že v obci není zřízena, vykonává většinu jejích pravomocí starosta.
Rada obce zabezpečuje rozhodování ostatních záležitostí patřících do samostatné působnosti obce, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu obce nebo pokud si je zastupitelstvo obce nevyhradilo. Jde o tzv. zbytkovou pravomoc rady obce, přičemž v zájmu určité operativnosti může rada některé z těchto nevyhrazených pravomocí svěřit starostovi či obecnímu úřadu. Radě obce nepřísluší rozhodovat v oblasti přenesené působnosti obce, tzn., že není orgánem státní správy s výjimkou vydávání nařízení obce. Při tomto výkonu přenesené působnosti je odpovědná příslušnému krajskému úřadu.
Pokud počet členů rady klesne pod minimální mez (5 členů) a na nejbližším zasedání zastupitelstva jejich počet není doplněn, začne do doby doplnění vykonávat pravomoci rady zastupitelstvo obce, případně může být výkon svěřen starostovi obce. Pokud klesne počet zastupitelů pod 11 a na uvolněná místa nenastoupí náhradníci, po 30 dnech platnost rady končí a výkon pravomocí opět přebírá zastupitelstvo (případně starosta). V ostatních případech rada standardně pokračuje ve svých činnostech. Po konci volebního období rada stále vykonává svou funkci. Tuto funkci vykonává do doby zvolení nové rady, případně do doby rozhodnutí o nezřízení nové rady.
Radě obce, jakožto operativnímu orgánu obce, jsou svěřeny méně závažná práva a povinnosti, které nejsou natolik závažné, aby musely být ve výhradní působnosti zastupitelstva. Upravuje je § 102 zákona o obcích.
Schůze rady obce:
Rada obce se schází ke svým schůzím podle potřeby, její schůze jsou (na rozdíl od zasedání zastupitelstva obce) neveřejné. Schůze jsou sice neveřejné, usnesení z této činnosti vyplývající však nikoliv. Tuto skutečnost potvrzuje i rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 25. srpna 2005, sp. zn. 6 As 40/2004-62, podle kterého „neveřejnost schůze rady obce ani právo člena zastupitelstva obce nahlížet do zápisu ze schůze rady obce (§ 101 odst. 1 a 3 zákona č. 128/2000 Sb., obecního zřízení) neomezují samy o sobě právo na informace (čl. 17 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) ohledně skutečností obsažených v takovém zápisu". Do usnesení rady obce mají tedy právo nahlédnout všichni, kterým zákon o obcích přiznává práva občanů obce starších 18 let. Rada obce může k jednotlivým bodům svého jednání přizvat dalšího člena zastupitelstva obce a jiné osoby. Rada obce je schopna se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina všech jejích členů. K platnému usnesení nebo rozhodnutí je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech jejích členů.
Rada obce pořizuje ze své schůze zápis, který podepisuje starosta spolu s místostarostou nebo jiným radním. V zápise se vždy uvede počet přítomných členů rady obce, schválený program schůze rady obce, průběh a výsledek hlasování a přijatá usnesení. Zápis ze schůze rady obce musí být pořízen do 7 dnů od jejího konání, přičemž o případných námitkách člena rady obce proti zápisu by měla rozhodnout nejbližší schůze rady obce. Zápis ze schůze rady obce musí být uložen u obecního úřadu k nahlédnutí členům zastupitelstva obce. Podrobnosti o jednání rady obce by měla rada stanovit ve svém jednacím řadu, který je interním (vnitřním) předpisem. Rovněž jednací řád rady musí ctít zákonné hranice (v rozporu s obecním zřízením bude např. takový jednací řád, který by "vyhrazoval" radě takové pravomoci, které jsou jinak v § 84 a 85 ZOZ vyhrazeny zastupitelstvu).
Pravomoci rady obce
Rada obce připravuje návrhy pro jednání zastupitelstva obce a zabezpečuje plnění jím přijatých usnesení. Rada obce disponuje některými pravomocemi, které jsou jí zákonem vyhrazeny. Právní úkony, které vyžadují schválení rady obce, jsou bez tohoto schválení od počátku neplatné (viz § 41 odst. 2, obecního zřízení).
Spravuje komise rady obce, které zřizuje, zrušuje a spravuje funkce jejich předsedů i členů.
Působí jako kontrolní orgán. Kontroluje plnění úkolu obecním úřadem a komisemi v oblasti samostatné působnosti obce a na základě podnětů přezkoumává opatření, které obecní úřad či komise v samostatné působnosti přijali.
Ukládat pokuty ve věcech samostatné působnosti. Pokuty do 10 000 Kč lze ukládat v případech odmítnutí připevnění tabulky s označením ulice nebo jiného veřejného prostranství, případně pokud je v bezprostřední blízkosti této tabulky umístěn jiný nápis. Takovou pokutu lze uložit i z důvodu zakrytí či poškození této tabulky, případně při neoznačení budov čísly stanovenými úřadem. Pokuty do 100 000 Kč lze ukládat v případě nedodržování čistoty a pořádku pozemku, narušuje-li to vzhled obce. Nejvyšší pokuta, může činit až 200 000 Kč, za znečištění veřejného prostranství nebo životního prostředí, případně za porušení povinností dle předpisů obce. Právo ukládat pokuty může rada obce delegovat, a to na příslušný odbor obecního úřadu.
Rozhodovat ve věcech nájemních smluv a smluv o výpůjčce. Ve věcech nájemních smluv a smluv o výpůjčce může rada obce rozhodovat, nepřipadají-li zmíněné záležitosti zastupitelstvu obce. Tuto působnost může rada obce svěřit příslušnému odboru obecního úřadu nebo příspěvkové organizaci obce zcela nebo zčásti.
Stanovit pravidla pro přijímání a vyřizování petic a stížností.
Schvalovaní. V oblastech organizačního řádu, obecního úřadu, účetní uzávěrky v obcí zřízených příspěvkových organizací.
Radě obce je dále vyhrazeno
zabezpečovat hospodaření obce podle schváleného rozpočtu (obecní rozpočet schvaluje zastupitelstvo), provádět rozpočtová opatření v rozsahu stanoveném zastupitelstvem obce
plnit vůči právnickým osobám a organizačním složkám založeným nebo zřízeným zastupitelstvem obce úkoly zakladatele nebo zřizovatele podle zvláštních předpisů, nejsou-li vyhrazeny zastupitelstvu obce
vydávat nařízení obce (jde o právní předpis obce vydávaný v přenesené působnosti)
na návrh tajemníka úřadu jmenovat a odvolávat vedoucí odborů obecního úřadu, (a to v souladu se zákonem č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, který v § 12 upravuje důvody pro odvolání vedoucího úředníka, kterým je např. vedoucí odboru)
kontrolovat plnění úkolů obecním úřadem a komisemi v oblasti samostatné působnosti obce
stanovit celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu (tedy již nikoliv v obecní policii, která je dalším orgánem obce, v níž působí zaměstnanci obce) a v organizačních složkách obce
ukládat pokuty ve věcech samostatné působnosti obce za správní delikty podle § 58 zákona o obcích; tuto působnost může rada obce svěřit příslušnému odboru obecního úřadu zcela nebo zčásti atd.
Starosta zastupuje obec navenek, není však tzv. statutárním orgánem obce. Starostu (společně s místostarosty) volí do funkce zastupitelstvo ze svých řad a starosta se jim po svém zvolení také zodpovídá. Do dne zvolení nového starosty vykonává funkci dosavadní starosta. Starosta musí být občanem ČR. Vykonává v obci podobnou funkci jako jednatel společnosti v obchodní společnosti, ovšem takovými právy, jakými disponují statutární orgány v obchodní společnosti, starosta nedisponuje. Je závislý na zastupitelstvu obce, případně na radě obce, která vždy schvaluje jím provedené úkony. Pokud by starosta provedl úkon bez předchozího schválení jedním z těchto orgánů, šlo by následně v jejich případě o absolutní neplatnost, která znamená, že toto jednání by bylo neplatné od začátku, aniž by se této neplatnosti někdo dovolával. Mezi starostou a místostarostou není v samostatné působnosti žádný vztah nadřízenosti a podřízenosti, při výkonu přenesené působnosti však tento vztah lze zřejmě odvodit, např. z toho, že starosta stojí v čele obecního úřadu. S výjimkou situací, kdy starosta rozhoduje o záležitostech samostatné působnosti obce mu svěřených radou obce, platí, že starosta obce nemůže vytvářet sám vůli obce, ale pouze může tuto vůli navenek sdělovat a projevovat.
Samostatně může starosta jednat jen v záležitostech samostatné působnosti, které stanovil zákon, nebo mu svěřila rada obce. Ostatní specifické funkce, které starosta vykonává, byly uvedeny již výše. Protože zákon výslovně nestanoví, kdo je statutárním orgánem obce, svěřuje se starostovi oprávnění jednat za obec.
Co se týče přenesené působnosti, jak již bylo řečeno, je starosta tím, kdo zabezpečuje výkon přenesené působnosti v obci a může po projednání s ředitelem krajského úřadu svěřovat přenesené působnosti komisím (§ 103 odst. 4 pís. c) ZOZ).
Starosta svolává a zpravidla řídí zasedání zastupitelstva obce a rady obce, podepisuje spolu s ověřovateli zápis z jednání zastupitelstva obce a zápis z jednání rady obce. Pokud starosta nesvolá zasedání zastupitelstva obce tak, aby se konalo alespoň jedenkrát za 3 měsíce, nesvolá-li jej v termínu stanoveném v § 92 odst. 1, jestliže o to požádá alespoň jedna třetina členů zastupitelstva obce nebo hejtman kraje, svolá zasedání místostarosta nebo jiný člen zastupitelstva obce.
Starosta jmenuje a odvolává se souhlasem ředitele krajského úřadu tajemníka obecního úřadu a stanoví jeho plat, podle zvláštních předpisů, bez souhlasu ředitele krajského úřadu je však jmenování a odvolání tajemníka obecního úřadu neplatné (povinný souhlas ředitele krajského úřadu se jmenováním a odvoláním tajemníka obecního úřadu zabezpečuje větší stabilizaci personálního obsazení této funkce).
Je-li starosta ze své funkce odvolán nebo se funkce vzdal a není-li současně zvolen nový starosta, vykonává jeho pravomoc až do zvolení starosty místostarosta, kterého určilo zastupitelstvo obce k zastupování starosty. Pokud neurčilo zastupitelstvo obce místostarostu k zastupování starosty nebo byl-li tento místostarosta z funkce odvolán nebo se funkce vzdal současně se starostou, pověří zastupitelstvo obce výkonem pravomoci starosty některého z členů zastupitelstva obce.
Uvolněný a neuvolněný zastupitel ve funkci starosty
Mezi vyhrazené pravomoci zastupitelstva obce náleží i rozhodování o tom, kteří z členů zastupitelstva obce budou pro výkon své funkce dlouhodobě uvolněni. Uvolněným zastupitelem se rozumí osoba, která vykonává volenou funkci na „plný úvazek“ a tedy za tomu odpovídající odměnu. Uvolněný zastupitel je dlouhodobě uvolněn z pracovního poměru a fakticky se stává po dobu výkonu své funkce „jakoby“ zaměstnancem obce. Odměna se v takovém případě vyplácí i těm, kteří před zvolením do funkce nebyli výdělečně činní (např. důchodci). Zpravidla bývá uvolněným zastupitelem starosta, někteří radní, předseda Kontrolního výboru nebo předseda Finančního výboru.
Odměna je zastupitelům za výkon volené funkce vyplácena za podmínek uvedených v nařízení vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členů zastupitelstev ve znění pozdějších předpisů. Obligatorně obec vyplácí odměnu ze svých rozpočtových prostředků pouze uvolněným zastupitelům (viz § 71 odst. 1 ZOZ, § 46 odst. 1 ZKZ). Neuvolněným zastupitelům může být (ale nemusí) za výkon funkce poskytnuta rovněž měsíční odměna, přičemž její maximální výši stanoví citované nařízení (viz§ 72 ZOZ, § 47 ZKZ). Zatímco uvolněný člen zastupitelstva má právní nárok na odměnu za výkon své funkce, neuvolněný člen zastupitelstva nikoliv.
Pokud jsou neuvolnění zastupitelé v pracovním poměru, je jejich zaměstnavatel povinen jim za účelem výkonu funkce zastupitele poskytnout pracovní volno s náhradou mzdy v rozsahu doby potřebné pro výkon funkce. Potřebný rozsah určuje obec, v každém případě se jedná minimálně o poskytnutí pracovního volna pro možnost účasti na zasedání zastupitelstva. Náhradu vyplacené mzdy uhradí zaměstnavateli obec. Neuvolněným zastupitelům, kteří nejsou v pracovním poměru, poskytuje obec náhradu ušlého výdělku za dobu strávenou výkonem funkce paušální částkou, jejíž výši stanoví zastupitelstvo. Paušální částka není součástí odměny a poskytuje se rovněž i důchodcům, matkám na mateřské dovolené, osobám v domácnosti apod.
Jestliže nebyl starosta zvolen na ustavujícím zasedání zastupitelstva obce, nastávají dvě možnosti. Dosavadní starosta, pokud je i členem zastupitelstva obce, vykonává dále pravomoci jemu svěřené. Není-li dosavadní starosta členem zastupitelstva obce, pověří zastupitelstvo výkonem této pravomoci některého ze svých členů. Jestliže nově zvolené zastupitelstvo obce nezvolí starostu do 6 měsíců ode dne ustavujícího zastupitelstva obce, ředitel krajského úřadu jmenuje správce obce z řad zaměstnanců krajského úřadu, který zabezpečuje výkon přenesené působnosti a v oblasti samostatné působnosti úkoly uvedené v § 84 odst. 2 písm. c) a v § 102 odst. 2 a 3 ZOZ.
Mezi další oprávnění starosty patří právo pozastavit výkon usnesení rady obce, má-li za to, že je nesprávné. Věc pak předloží k rozhodnutí nejbližšímu zasedání zastupitelstva obce. Pozastavení usnesení rady starostou je podmínkou pro možnost zastupitelstva obce toto usnesení přezkoumat a v případě nesprávnosti jej zrušit (jak pro jeho rozpor se zákonem nebo usnesením zastupitelstva obce, tak pro jeho jinou nesprávnost). Tento postup nelze použít pro zrušení usnesení rady obce, kterým schválila nařízení.
Další úlohu je povinen plnit starosta ve vztahu ke krajskému úřadu. Starosta zašle krajskému úřadu usnesení, rozhodnutí a jiná opatření orgánů obce, pokud o to ředitel krajského úřadu požádá. Tato povinnost slouží k zabezpečení výkonu dozoru krajského úřadu nad výkonem působnosti obce. Protože významná dozorová oprávnění nad výkonem samostatné i přenesené působnosti obce jsou svěřena Ministerstvu vnitra, platí totéž, požádá-li o to Ministerstvo vnitra.
V případech stanovených zvláštními zákony zřizuje starosta pro výkon přenesené působnosti zvláštní orgány obce, jmenuje a odvolává jejich členy. V případech, stanovených zvláštními zákony vykonává zvláštní orgán obce s rozšířenou působností státní správu pro správní obvod obce s rozšířenou působností. (Např. povodňová komise, která vykonává působnost svěřenou jí zvláštním zákonem pro území všech obcí, které patří do správního obvodu obce s rozšířenou působností – zabezpečuje úkoly pro ochranu před povodněmi.) V čele zvláštního orgánu obce může být jen osoba, která prokázala zvláštní odbornou způsobilost v oblasti přenesené působnosti, pro jejíž výkon byl zvláštní orgán zřízen. Toto neplatí v případě, kdy v čele zvláštního orgánu je sám starosta.
Pravomoci starosty:
Má svěřen výkon funkce statutárního orgánu.
Jmenuje a odvolává se souhlasem ředitele krajského úřadu tajemníka obecního úřadu v souladu se zvláštním zákonem a stanoví jeho plat podle zvláštních předpisů, bez souhlasu ředitele krajského úřadu je jmenování a odvolání tajemníka obecního úřadu neplatné.
Odpovídá za včasné objednání přezkoumání hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok.
Plní úkoly zaměstnavatele podle zvláštních předpisů, uzavírá a ukončuje pracovní poměr se zaměstnanci obce a stanoví jim plat podle zvláštních předpisů, pokud není v obci tajemník obecního úřadu.
Může po projednání s ředitelem krajského úřadu svěřit komisi výkon přenesené působnosti v určitých věcech.
Může požadovat po Policii České republiky spolupráci při zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku.
Odpovídá za informování veřejnosti o činnosti obce.
Zabezpečuje výkon přenesené působnosti v obcích, kde není tajemník obecního úřadu.
Rozhoduje o záležitostech samostatné působnosti obce svěřených mu radou obce.
Svolává a zpravidla řídí zasedání zastupitelstva obce a rady obce, podepisuje spolu s ověřovateli zápis z jednání zastupitelstva obce a zápis z jednání rady obce.
Spolu s místostarostou podepisuje právní předpisy obce.
Pozastavuje výkon usnesení rady obce, má-li za to, že je nesprávné; věc pak předloží k rozhodnutí nejbližšímu zasedání zastupitelstva obce.
V případech stanovených zvláštními zákony zřizuje pro výkon přenesené působnosti zvláštní orgány obce, jmenuje a odvolává jejich členy.
Plnění úkolů dle zvláštních zákonů: Do těchto zákonů patří například nový občanský zákoník, ze kterého vyplývá povinnost přijímat prohlášení snoubenců o uzavření manželství nebo zákon o ozbrojených silách, který starostovi dává právo žádat armádu o pomoc při živelných katastrofách.
Povinnosti ve věcech svolávání a řízení zasedání: Starosta je osobou, která svolává a zpravidla řídí zasedání zastupitelstva a rady obce a podepisuje zápisy z nich pořízené.
Právo přenést některé své povinnosti na tajemníka obce: Pokud je v obci zřízen tajemník, mohou být některé práva a povinnosti starosty převedeny na něj, ovšem za plnění těchto činností tajemník odpovídá opět starostovi. Zastupování starosty
Vykonávat pravomoci rady: V případě, kdy rada není zřízena, vykonává starosta obce její pravomoc, až na výjimky přiznané dle § 102 odst. 4 ZOZ zastupitelstvu obce.
Starostu zastupuje místostarosta. Zastupitelstvo obce může zvolit více místostarostů a svěřit jim některé úkoly. Místostarosta, kterého určí zastupitelstvo obce, zastupuje starostu v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy starosta nevykonává funkci. Místostarosta je tím, kdo společně se starostou podepisuje právní předpisy obce. Starosta má právo užívat při významných příležitostech a občanských obřadech závěsný odznak.
Mimo starosty může odznak užívat pouze člen zastupitelstva, případně tajemník, a to jen v případech stanovených radou obce. Znak musí mít ve svém středu státní znak a po obvodu musí být uveden název České republika.
Obecní úřad je orgán obce, který má organizačně - administrativní charakter (na rozdíl od zastupitelstva, rady či starosty, jež jsou politické povahy). Úřad může být členěn do odborů a oddělení a o tomto členění rozhoduje rada obce. Úkoly, které mají být plněny, uloží obecnímu úřadu zastupitelstvo obce a rada obce, dále pomáhá výborům a komisím v jejich činnosti a rozhoduje v případech stanovených zákonem o obcích nebo zvláštním zákonem. Tuto činnost vykonává obecní úřad v samostatné působnosti. Obecní úřad také vykonává přenesenou působnost v rozsahu, který byl obci svěřen. Výjimku tvoří případy, kdy je pravomoc svěřena jinému orgánu obce. Pokud je v obci zřízena funkce tajemníka (což není v obcích 1. typu povinné), je tajemník odpovědný za plnění úkolů obecního úřadu v samostatné působnosti i přenesené působnosti. Pokud tajemník není zřízen, vykonává jeho povinnosti starosta obce.
V obcích s rozšířenou působností a obcích s pověřeným obecním úřadem musí a v ostatních obcích může (§ 110 odst. 1 ZOZ) být jmenován tajemník obecního úřadu, který je zaměstnancem obce a jehož jmenování i odvolání podléhá souhlasu ředitele krajského úřadu. V hlavním městě se obdobná funkce jmenuje ředitel magistrátu. Tajemník podle zákona fakticky řídí obecní úřad a je přímo podřízený starostovi či primátorovi, který stojí v čele úřadu. Obecní úřad, v jehož čele stojí starosta, tvoří:
místostarosta (místostarostové)
tajemník obecního úřadu, je-li tato funkce zřízena
zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu
Rada obce může zřídit pro jednotlivé úseky činnosti obecního úřadu odbory a oddělení, v nichž jsou začleněni zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu. Zákon o obcích ovšem nevylučuje zřízení dalších organizačních článků (např. sekce obecního úřadu apod.). Vypracovávají-li písemnosti odbory obecního úřadu, uvede se pod záhlavím (tj. „obec“ v případě písemností v samostatné působnosti, nebo „obecní úřad“ u písemností v přenesené působnosti) též název odboru, který písemnost vyhotovil. Stanoví-li zvláštní zákon jiné označení odboru, uvede se toto označení (§ 111 odst. 3 ZOZ).
Obecní úřad vykonává působnost jak v oblasti samostatné působnosti, tak rovněž (a to zejména) v oblasti přenesené působnosti. Obecní úřad v oblasti samostatné působnosti:
plní úkoly, které mu uložilo zastupitelstvo obce nebo rada obce
Přenesenou působnost svěřenou obci vykonává obecní úřad s výjimkou těch věcí, které patří do působnosti jiného orgánu obce (např. rady obce, zvláštního orgánu obce apod.).
V obcích s pověřeným obecním úřadem a v obcích s rozšířenou působností se vždy zřizuje funkce tajemníka obecního úřadu, který je zaměstnancem obce. Ostatní obce (tedy obce I. stupně) mohou podle své úvahy zřídit funkci tajemníka obecního úřadu.
Tajemník obecního úřadu není orgánem obce (je to úředník a nikoliv politik, jako je starosta či ostatní zastupitelé). Pro účely zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, je tajemník obecního úřadu tzv. vedoucím úřadu.
Tajemník obecního úřadu je odpovědný starostovi za plnění úkolů obecního úřadu v samostatné působnosti i přenesené působnosti. Není-li v obci zřízena funkce tajemníka obecního úřadu nebo není-li tajemník obecního úřadu ustanoven, plní jeho úkoly starosta.
Tajemník obecního úřadu:
Zajišťuje výkon přenesené působnosti s výjimkou věcí, které jsou zákonem svěřeny radě obce nebo zvláštnímu orgánu obce.
Plní úkoly uložené mu zastupitelstvem obce, radou obce nebo starostou.
Stanoví podle zvláštních právních předpisů platy všem zaměstnancům obce zařazeným do obecního úřadu.
Plní úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele podle zvláštních právních předpisů vůči zaměstnancům obce zařazeným do obecního úřadu.
Tajemník obecního úřadu se zúčastňuje zasedání zastupitelstva obce a schůzí rady obce, avšak pouze s hlasem poradním (tajemník po dobu výkonu své funkce nemůže být zároveň členem zastupitelstva obce, tudíž ani radním). Tajemník obecního úřadu může být členem politické strany nebo politického hnutí, ale nesmí v nich vykonávat žádné funkce.
Institut správce obce byl zaveden zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), dále jen ZOZ, s účinností od 12. listopadu 2000. Správce obce je úředník, který je pověřen vedením obce po dobu, kdy obec nemá volený zastupitelský orgán. Nastane-li totiž taková situace, kdy z nějakých důvodů nebude existovat zastupitelstvo obce (např. neuskuteční-li se v obci vyhlášené volby pro nedostatek kandidátů, zanikne-li mandát všem členům zastupitelstva obce a na uprázdněné mandáty nenastoupí náhradníci atd.), je to důvod pro Ministerstvo vnitra jmenovat podle § 98 odst. 1 ZOZ správce obce z řad zaměstnanců státu zařazených do Ministerstva vnitra. Správce obce zabezpečuje výkon přenesené působnosti, jde-li o obec, kde není tajemník obecního úřadu, a dále některé úkoly v oblasti samostatné působnosti. Správce obce je v čele obecního úřadu. Jde-li o obec, kde byla zřízena funkce tajemníka obecního úřadu, je tajemník podřízen správci obce. Náklady spojené s výkonem funkce správce obce hradí stát.
Kromě základních orgánů, které musí mít každá obec je zde možnost, aby byly zřízeny také další orgány. Zastupitelstvo obce může zřizovat výbory, které jí slouží jako poradní orgány. Rada může zřizovat komise, které fungují také jako poradní orgán, ale také jako orgán iniciativní.
Dalším typem jsou zvláštní orgány, které se zřizují dle zvláštních předpisů a slouží především k řešení specifických problémů, jakými jsou například přestupky nebo povodně. V neposlední řadě má obec prostřednictvím zastupitelstva možnost zřídit jako svůj orgán obecní policii, která především zabezpečuje místní záležitosti veřejného pořádku.
Výbory zastupitelstva jsou poradní orgány zřízené zastupitelstvem obce, města, městyse nebo městské části. Jak uvádí zákon o obcích, povinně je vždy zřizován finanční a kontrolní výbor. Pokud v obci žije více než 10 % občanů hlásících se k jiné než české národnosti, je obec rovněž povinna zřídit výbor pro národnostní menšiny. Pro místní části může obec zřídit místní či osadní výbory, o kterých pojednávají specifická ustanovení zákona o obcích. Další výbory může obec zřizovat dle vlastního uvážení. Výbor plní úkoly, kterými je pověřen zastupitelstvem obce, a také odpovídá za svoji činnost.
Předsedou každého výboru je vždy člen zastupitelstva. Počet členů výboru je vždy lichý. Schází se dle potřeby. Usnesení výboru je platné, souhlasí-li s ním nadpoloviční většina všech jeho členů. Náplň činností výborů je plnění úkolů, kterými je pověří zastupitelstvo obce. Jen zastupitelstvu také výbor odpovídá. Zastupitelstvo může zřídit výbory jako své iniciativní a kontrolní orgány. Většina výborů je fakultativní (volitelné), ale některé jsou ze zákona obligatorní (povinné). Členy výborů mohou být mimo zastupitele i jiné osoby. U výše zmíněného výboru pro národnostní menšiny to například musí být zástupci těchto menšin, kteří musí činit minimálně polovinu tohoto výboru. U výboru finančního a kontrolního navíc platí, že má minimálně 3 členy a nesmí mezi ně patřit starosta, místostarosta ani tajemník. Speciální skupinou výborů jsou výbory osadní nebo místní. Musí mít také minimálně 3 členy, kterými jsou občané obce s bydlištěm v části obce, pro kterou je výbor zřízen. Osadní výbor je oprávněn předkládat zastupitelstvu, ostatním výborům a radě návrhy týkající se rozvoje a rozpočtu obce, dále vyjadřovat se k návrhům, které jsou zastupitelstvu a radě předkládány a vyjadřovat se k připomínkám a podnětům občanů obce. Předseda tohoto výboru má vždy právo žádat o slovo na zasedání zastupitelstva a toto slovo mu musí být uděleno. Pomocí osadních výborů má dojít k vyrovnávání disproporcí mezi růzností problematiky vesnické a sídlištní zástavby v rámci téhož města, pokud obě entity nejsou zastoupeny v zastupitelstvu obce. Smyslem výborů je tedy určitá (byť do značné míry omezená) dekoncentrace rozhodovacích procesů uvnitř obce.
Mezi obligatorní výbory patří:
Finanční výbor: Provádí kontrolu hospodaření s majetkem a finančními prostředky obce.
Kontrolní výbor: Má za úkol kontrolu usnesení zastupitelstva a rady, kontrolu dodržování právních předpisů a další kontrolní činnosti, kterými je pověřila obec.
Výbor pro národnostní menšiny: Nezřizuje se vždy, ale je povinné jej zřídit v případě, že obyvatelé obce jsou nejméně v 10 % jiné národnosti než české.
Rada obce může zřídit jako své iniciativní a poradní orgány komise. Svá stanoviska a náměty předkládají komise radě obce. Komise se stane orgánem obce (nikoliv pouze orgánem rady obce), jestliže jí byl starostou po projednání s ředitelem krajského úřadu svěřen výkon přenesené působnosti v určitých věcech. V tomto specifickém případě může být předsedou komise jen osoba, která, nestanoví-li zvláštní zákon jinak, prokázala zvláštní odbornou způsobilost v oblasti komisi svěřené přenesené působnosti. Komise se usnáší většinou hlasů všech svých členů. Komise je ze své činnosti odpovědna radě obce, ve věcech výkonu přenesené působnosti na svěřeném úseku však odpovídá přímo starostovi. Pravidla spolupráce mezi radou a komisemi jsou stanoveny v právním předpisu obce.
Nejčastější typy komisí:
Komise pro investice a územní rozvoj
Komise pro zájmové činnosti
Komise pro školství a vzdělávání
Komise pro podporu cestovního ruchu
V případech stanovených zvláštními zákony zřizuje starosta zvláštní orgány obce. Starosta má kromě zřizování na starost odvolávání a jmenování jejich členů. V čele takovéhoto orgánu může být pouze osoba se zvláštní odbornou způsobilostí v oblasti, kterou zvláštní orgán vykonává, je tedy za jejím účelem zřízen. Toto ustanovení se nevztahuje na případy, kdy v čele zvláštního orgánu obce stojí na základě ustanovení zvláštního zákona starosta.
Působnost a obsah činnosti těchto orgánů stanoví příslušné právní předpisy a jednací řády těchto orgánů, které schvaluje starosta. Mezi tyto orgány patří „Povodňová komise“, anebo „Přestupková komise“. „Bezpečnostní komise obce“ podle krizového zákona. Dále „Komise pro sociálně-právní ochranu dětí“. V případech stanovených zvláštními zákony vykonává zvláštní orgán obce s rozšířenou působností státní správu i pro správní obvod obce s rozšířenou působností. Pro případ řešení krizových situací může být sestaven také „Krizový štáb a Bezpečnostní rada“.
Podle § 1 odst. 1 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů, je obecní policie orgánem obce, který zřizuje a ruší zastupitelstvo obce obecně závaznou vyhláškou. Úkoly obecní policie plní v obcích, které jsou městy nebo statutárními městy, a v hlavním městě Praze městská policie.
Obecní policie zabezpečuje místní záležitosti veřejného pořádku v rámci působnosti obce a plní další úkoly, pokud tak stanoví zákon. Každý má právo obracet se na zaměstnance obce zařazené do obecní policie (tj. na strážníky) se žádostí o pomoc, strážníci jsou povinni v rozsahu svých úkolů požadovanou pomoc poskytnout. Při plnění svých úkolů spolupracuje obecní policie s Policií České republiky.
Obecní policii řídí starosta, pokud zastupitelstvo obce nepověří řízením obecní policie jiného člena zastupitelstva obce. Obecní policie může na základě veřejnoprávní smlouvy vykonávat úkoly i na území jiné obce nebo obcí, které jsou smluvními stranami této smlouvy.
„Městská/obecní“ policie zejména:
podílí se na dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích
podílí se na dodržování právních předpisů o ochraně veřejného pořádku a v rozsahu svých povinností a oprávnění stanovených zákonem činí opatření k jeho obnovení,
podílí se na prevenci kriminality ve městě
provádí dohled nad dodržováním čistoty na veřejných prostranstvích ve městě,
odhaluje přestupky a jiné správní delikty, jejichž projednávání je v působnosti obce
Dále např.:
zajišťuje pořádek a bezpečnost při mimořádných akcích
provádí odchyt zatoulaných psů a nelze-li zjistit majitele, předává je do útulku
zabezpečuje nebezpečné přechody pro chodce
podílí se na projektech místní úrovně v rámci strategie prevence kriminality.
Řešení přestupků je obsáhlou agendou, kterou obec vykonává v přenesené působnosti. Probíhá prostřednictvím vlastní přestupkové komise obce, která musí splňovat náležitosti dle přestupkového zákona, a nebo prostřednictvím jiné obce, na kterou lze výkon této agendy přenést prostřednictvím veřejnoprávní smlouvy.
Komise projednává přestupky proti veřejnému pořádku, také proti majetku a proti občanskému soužití dle zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Zákon říká, že v obcích se mají projednávat přestupky také proti pořádku ve státní správě, územní samosprávě, přestupky proti veřejnému pořádku, přestupky proti majetku, jakož i přestupky proti občanskému soužití, pokud nebyly spáchány porušením zvláštních právních předpisů o provozu na pozemních komunikacích a přestupky na úseku vyhledávání, ochrany, využívání a dalšího rozvoje přírodních léčivých zdrojů, zdrojů přírodních minerálních vod a lázeňských míst.
Přestupkový zákon stanovuje, že přestupková komise jedná a rozhoduje v tříčlenném složení a předsedou takové komise musí být výhradně osoba s právnickým vzděláním nebo se zvláštní odbornou způsobilostí pro projednávání přestupků. Jejich usnášení probíhá většinou hlasů.
Přestupky jsou zaviněná jednání porušující nebo ohrožující zájem společnosti, která jsou zákony jako přestupky výslovně označena. Ústředním zákonem týkajícím se přestupků je zákon o přestupcích. Jednotlivé zvláštní přestupky jsou však vymezeny i v dalších právních předpisech.
Před samotným přestupkovým řízením správní orgán zkoumá, zda je k takovémuto řízení příslušný. Pokud je orgán příslušný, jsou dány předpoklady k zahájení řízení a nejsou známy důvody pro odložení, přistoupí k samotnému přestupkovému řízení.
Správní orgán by se v přestupkovém řízení měl řídit základními zásadami správního řízení. Samotné zahájení je v praxi možno ve dvou případech. Prvním případem je zahájení z moci úřední a druhým případem zahájení na návrh (přípustné pouze u návrhovým přestupků – například ublížení na cti).
Řízení jako takové se skládá se sběru důkazů, ústního jednání a dokazování. Na základě podkladů získaných v těchto fázích by se následně mělo přistoupit k samotnému rozhodnutí.
Rozhodnutí se cílem celého přestupkového řízení. Jedná se o autoritativní a formalizovaný projev vůle správního orgánu. Lhůta pro vydání rozhodnutí je zákonem stanovena na jeden rok od spáchání přestupku. Přestupek musí obsahovat výrokovou část, ve které se nachází samotné řešení otázky a právní zakotvení tohoto řešení. Další částí je odůvodnění, kde musí správní orgán podrobně uvést všechny úvahy, které jej k vydání takovéhoto rozhodnutí vedly. Poslední částí je poučení, ve kterém se uvádí lhůty a náležitosti pro odvolání.
Základními způsoby, jakými se obyvatelé obce mohou podílet na činnostech veřejné správy, jsou stížnosti, podněty a petice. Všechna tato práva jsou zakotvena již na ústavní úrovni, a to v předpisu č. 2/1993 Sb., Listině základních práv a svobod. Článek 18 Listiny říká, že: „Petiční právo je zaručeno; ve věcech veřejného nebo jiného společného zájmu má každý právo sám nebo s jinými se obracet na státní orgány a orgány územní samosprávy s žádostmi, návrhy a stížnostmi.“
Podrobněji je problematika upravena v předpisech mimo ústavní pořádek. Přesná úprava práva petičního je zakotvena v zákoně o obcích, ale také v zákoně č. 85/1990 Sb., o právu petičním. Vyřizování stížností správními orgány je upraveno v § 175 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Možnost obyvatel obce podávat orgánům obce podněty je zákonem zmíněna v § 16 odst. 2 pís. g) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích.
O všech stížnostech, podnětech a peticích je vhodné vést evidenci. Tato evidence obci umožní jak zpětnou kontrolu, tak i ochranu před zatěžujícími, opakujícími se stížnostmi.
Podstatou stížností je ochrana občanů před nevhodným chováním úředních osob nebo proti postupu správního orgánu. Stížnosti tedy slouží jako ochrana před porušováním základních zásad správního práva uvedených v úvodu správního řádu. V čele těchto zásad stojí povinnost zdvořilého a vstřícného chování úřední osoby. Základním pravidlem, které je u vyřizování stížnosti obcí třeba dodržovat je, aby nikdy nebyly stěžovateli na újmu.
Stížnost může být podána ústně i písemně a musí splňovat základní podmínky dané zákonem, kterými jsou:
mělo by být patrné, kdo stížnost podává,
náležitosti jako podání,
informace, aby mohla sloužit jako podklad pro řešení podnětu.
Pokud některá z náležitostí chybí, není to důvod, aby se správní obec stížností nezabývala. Chybí-li identifikace stěžovatele, posoudí obec stížnost jako anonymní. To znamená, že se stížnost řeší pouze v případě, že obsahuje závažné informace pro řešení podnětu. Řešení anonymní stížnosti také znamená, že nemůže být splněna informační povinnost a výsledek šetření se pouze založí do spisu. Chybí-li jedna z dalších náležitostí, obec stěžovatele vyzve k doplnění a pro toto doplnění stanoví přiměřenou lhůtu. Pokud stěžovatel informace ve stanovené lhůtě nedoplní, obec se stížností nebude dále zabývat.
Stížnost musí být vyřízena bez zbytečných průtahů tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady a aby byly dotčené osoby co nejméně zatěžovány, nejpozději však do 60 dnů od doručení příslušnému příjemci. Obec musí při prošetřování postupovat dle základních zásad správní činnosti a všechny okolnosti řádně prošetřit.
Byla-li stížnost shledána důvodnou nebo částečně důvodnou, příjemce stížnosti bezodkladně učiní nezbytná opatření k nápravě. Stěžovatel musí být o výsledku řešení stížnosti v každém případě vyrozuměn.
Petice pochází z latinského slova peticio – požadavek, žádost. Je projevem svobody projedu a orgán veřejné správy má povinnost na ni reagovat. Petice se vždy musí týkat veřejného, či jiného společného zájmu, nikoli zájmu osobního. Petice lze dle jejich směřování dělit na:
petice směřující samostatné působnosti obce,
petice směřující do přenesené působnosti obce.
Pokud se petice týká samostatné působnosti obce, řídí se dle zákona o obcích, přesněji § 16 odst. 2 pís. f) toho zákona. Podmínkou, aby se obec peticí zabývala, je podepsání petice alespoň 0,5 % občanů obce. V tomto případě musí být petice projednána nejpozději do 60 dnů. Jde-li o věc v působnosti zastupitelstva obce, je lhůta prodloužena na 90 dnů.
V případě petic směřujících do sféry přenesené působnosti obce se tyto řídí zákonem o právu petičním. Zákon stanovuje náležitosti petice a upravuje možnost zřízení petičního výboru. V případě režimu dle tohoto zákona je obec povinna petici posoudit a písemně odpovědět do 30 dnů od jejího přijetí. V odpovědi je nezbytné přesně uvést stanovisko obce.
Pro vyřizování petic dle obou režimů je vhodné v obci vytvořit předpis, který přesně upraví přijímání a vyřizování petic. Pokud takovýto předpis v obci neexistuje, postupuje se při přijímání a vyřizování dle základních zásad správní činnosti.
Obyvatel obce, neboli dle dikce zákona „občan obce“, který dosáhl věku 18 let, má právo podávat orgánům obce návrhy, připomínky a podněty. Orgány obce takováto podání vyřizují bezodkladně, nejdéle však do 60 dnů. Jedná-li se o podání, která jsou v působnosti zastupitelstva obce, vyřizují se nejpozději do 90 dnů. Takovéto podněty se týkají výhradně samostatné působnosti obce.
Při vyřizování podnětu se obec řídí podobným postupek, jako by vyřizovala stížnost. Musí tedy prošetřit všechny skutečnosti a k podnětu zaujmout stanovisko, případně přijmout opatření pro jeho vyřízení.
Nezabývat se podáním má obec právo ve dvou případech:
podobný podnět téhož občana obce již byl v minulosti vyřízen a nové podání neobsahuje nové skutečnosti,
z podání lze identifikovat, že je pouze zneužitím práva (je tedy s rozporem se zákonem nebo dobrými mravy).
Obec může vydávat v přenesené i samostatné působnosti právní předpisy obce. V zákoně o obcích je toto právo zakotveno v § 84 odst. 2 pís. h), který dává zastupitelstvu obce v samostatné působnosti možnost vydávat obecně závazné vyhlášky obce. Ustanovení § 102 odst. 2 pís. d) dává radě obce právo vydávat v přenesené působnosti nařízení obce. Pokud není zřízena rada, vydává nařízení opět zastupitelstvo obce.
Obecně závazné vyhlášky jsou závazným normativním aktem s místně omezenou působností. Neupravují přesně vymezenou situaci, ale upravují situace pouze obecně vymezenými znaky s neurčitým okruhem adresátů. Jelikož jde o pravomoc obce v samostatné působnosti, obec vyhláškami v mezích zákona může upravit velkou škálu situací, které jsou v obci potřeba regulovat. Obec musí vést evidenci vydaných vyhlášek a jejich plné znění musí být zveřejněno na obecním úřadě k nahlédnutí. Vhodné je umístění vyhlášek například také na internetových stránkách obce. Jednou z nejčastějších situací, kdy obce vydávají obecně závazné vyhlášky je úprava místních poplatků. Obce v mezích zákona mohou stanovit povinnost občanům obce platit místní poplatky a stanovují jejich výši.
Nařízení obce je vydáváno na základně a v mezích zákona, na rozdíl od obecně závazné vyhlášky však pouze v případech, kdy je k tomu obec ze zákona zmocněna. Důvodem, proč je tato možnost dána obcím a úpravu neposkytuje již zákon, je, aby byl normativní akt přizpůsoben místním podmínkám každé obce. Příkladem zákona, který dává obcím zmocnění je například zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, kterým obce dle místních podmínek mohou regulovat formou regulačního řádu okolnosti, které mají vliv na zhoršenou kvalitu ovzduší v oblasti. Častou úpravou jsou také tržní řády, jejichž vydávání dnes již také patří do přenesené působnosti obce.
Právo na informace je jedním ze základních práv zakotvených v Listině základních práv a svobod. Občané uplatňováním toho práva nejen získávají dostatek relevantních informací, které jsou nezbytné k jejich účasti na fungování státní moci, ale také kontrolují samotné procesy, které ve státě proběhly a probíhají. Právo na informace ale nelze vnímat jen jako právo samotných občanů. Listina toto právu upravuje jako právo každého. To znamená, že právo na informace mají také cizinci, nebo například bezdomovci bez státní příslušnosti.
Samotná realizace tohoto práva je uskutečňována dvěma způsoby. Prvním způsobem je aktivní povinnost veřejné správy ze své iniciativy poskytovat informace o své činnosti zveřejněním, druhým způsobem je poskytování informací na základě žádostí osob.
Mimo samotnou Listinu je základní úprava práva na informace zakotvena v zákoně č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím a v zákoně č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí.
To, že má obec v určitých případech povinnost zveřejnit informace neznamená, že nemůže dobrovolně zveřejnit i jiné informace dle jejího uvážení. Je v samotném zájmu obce, aby svým občanům poskytovala co nejvíce informací a tím zajistila co nejvyšší míru informovanosti a snižovala tam zátěž ze strany žádostí podávaných samotnými občany.
Co se týče povinných informací, musí obec na místě veřejně přístupném zveřejňovat zejména:
důvod a způsob založení včetně podmínek a principů, za kterých provozuje činnost,
výroční zprávu za předcházející kalendářní rok o své činnosti v oblasti poskytování informací,
výhradní licence,
usnesení nadřízeného orgánu o výši úhrad,
Ve svém sídle v úředních hodinách poté musí zveřejnit právní předpisy vydávané v rámci své působnosti a seznamy hlavních dokumentů, dle kterých koná a které mohou být zveřejněny. Do uvedených dokumentů musí mít každý možnost nahlédnout a pořídit si výpis, opis nebo kopii. Ke všem těmto informacím musí obce umožnit dálkový přístup.
Obec také do 15 dnů od poskytnutí informací na žádost tyto informace zveřejní způsobem umožňujícím dálkový přístup. O informacích, poskytnutých v jiné než elektronické podobě, nebo mimořádně rozsáhlých elektronicky poskytnutých informacích postačí zveřejnit doprovodnou informaci vyjadřující jejich obsah.
Žádosti o informace mohou podávat žadatelé u obce ústně i písemně. Pokud to bude pro žadatele dostačující, lze podat informaci také jen ústně. V případě, kdyby tento způsob žadateli nevyhovoval (nebo zdáli-li by se mu informace nedostatečná), je povinností obce poskytnout informaci také v písemné formě.
Obec má několik možností, jak o žádosti rozhodnout:
nemá-li dostatek údajů pro vyřízení žádosti, vyzve žadatele, aby údaje do 7 dnů doplnil,
pokud je žádost nesrozumitelná či není možné identifikovat, jaká informace je požadována, vyzve žadatele, aby údaje do 7 dnů doplnil,
pokud se informace nevztahují k působnosti obce, žádost odloží a tuto skutečnost žadateli do 7 dnů ode dne doručení oznámí,
žádosti nevyhoví a vydá rozhodnutí o odmítnutí žádosti,
žádost částečně odmítne a vydá rozhodnutí o částečném odmítnutí žádosti, zbylé informace žadateli poskytne,
poskytne informaci, a to ve lhůtě do 15 dnů od jejího doručení.
O postupu při poskytování informací obec vždy pořizuje záznam. Lhůty výše uvedené lze prodloužit až o 10 dnů, pokud nastanou závažné důvody (např. pokud jsou informace v jiných úřadovnách, vysoký objem dat požadovaných v žádosti, nutnost konzultace s jiným subjektem). O prodloužení lhůty je nezbytné žadatele informovat.
Je vhodné, aby obec zveřejnila ceník úhrad za poskytnutí informací. V otázce výše úhrady za poskytnutí informací je nutno konstatovat, že obec může požadovat pouze úhradu účelně vynaložených nákladů nezbytných na poskytnutí informace. Není tedy možné, aby obec nastavila výše úhrad za informace v takové výši, aby se na nich sama obohatila.
Práva občanů obce: (obecná část). 3. vyd. Praha: Ministerstvo vnitra, 2011, 167 s. Edice dobré správní praxe. ISBN 9788090457904.
PROCES - CENTRUM PRO ROZVOJ OBCÍ A REGIONŮ, s. r. o. Studie individuálních schopností starostů v obcích I. typu. 2015.
předpis č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod
předpis č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členům zastupitelstev
zákon č. 76/1919 Sb. z. a n., ze dne 7. února 1919, „kterým se mění a doplňují některá ustanovení dosavadních obecních zřízení a městských statutů v Československé republice (Novela k obecním zřízením)“
zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší