Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-1032-de-diciembre-5-de-2006?documento=jurcol&contexto=jurcol_7599204232bdf034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-16 02:02:59
Document Index: 414264903

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 164', 'ARTÍCULO 163', 'artículo 161', 'artículo 163', 'artículo 163', 'artículo 164', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 13', 'artículo 163', 'artículo 11', 'artículo 163', 'artículo 40', 'artículo 163', 'artículo 166', 'artículo 163', 'artículo 164']

﻿ SENTENCIA C-1032 DE DICIEMBRE 5 DE 2006
SENTENCIA C-1032 DE 05 DE DICIEMBRE DE 2006
CONTENIDO:SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL. PREEXISTENCIAS. SE DECLARA INEXEQUIBLE LA EXPRESIÓN " EN EL RÉGIMEN SUBSIDIADO", CONTENIDA EN EL TERCER INCISO DEL ARTÍCULO 164 Y EXEQUIBLE ALGUNAS EXPRESIONES CONTENIDAS EN EL PRIMER INCISO DEL ARTÍCULO 163 DE LA LEY 100 DE 1993.
TEMAS ESPECÍFICOS:RÉGIMEN SUBSIDIADO EN SALUD, COBERTURA DEL PLAN OBLIGATORIO DE SALUD, PREEXISTENCIAS EN EL PLAN OBLIGATORIO DE SALUD, COBERTURA FAMILIAR
Sentencia C-1032 de diciembre 5 de 2006
Sentencia C-1032 de 2006
Ref.: expediente D-6320
El siguiente es el texto de las normas demandadas de la Ley 100 de 1993, advirtiéndose que se resalta la parte que se demanda como inexequible:
ART. 163.—La cobertura familiar. El plan de salud obligatorio de salud tendrá cobertura familiar. Para estos efectos, serán beneficiarios del sistema el (o la) cónyuge o el compañero o la compañera permanente del afiliado cuya unión sea superior a 2 años; los hijos menores de 18 años de cualquiera de los cónyuges, que haga parte del núcleo familiar y que dependan económicamente de este; los hijos mayores de 18 años con incapacidad permanente o aquellos que tengan menos de 25 años, sean estudiantes con dedicación exclusiva y dependan económicamente del afiliado. A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, e hijos con derecho, la cobertura familiar podrá extenderse a los padres del afiliado no pensionados que dependan económicamente de este.
PAR. 2º—Todo niño que nazca después de la vigencia de la presente ley quedará automáticamente como beneficiario de la entidad promotora de salud a la cual esté afiliada su madre. El sistema general de seguridad social en salud reconocerá a la entidad promotora de salud la unidad de pago por capitación correspondiente, de conformidad con lo previsto en el artículo 161 de la presente ley.
ART. 164.—Preexistencias. En el sistema general de seguridad en salud, las empresas promotoras de salud no podrán aplicar preexistencias a sus afiliados.
2. Objeto de la demanda: aclaración previa.
A este respecto debe indicarse que en relación con esta norma habría una proposición jurídica incompleta, ya que la sola expresión “A falta de...” a la que se limita la demanda no tiene sentido en sí misma. Por lo demás, es totalmente claro que lo que los ciudadanos demandantes objetan es el hecho de que habiendo cónyuge, compañero permanente y/o hijos, no resultare posible incluir a los padres del afiliado dentro del grupo que tiene derecho a la cobertura familiar. Por ello, es así mismo claro que para que pudiera declararse la inexequibilidad de esta regla, sería necesario considerar también como objeto del juicio de constitucionalidad las demás palabras que a continuación vienen a conformar la hipótesis que los demandantes estiman inaceptable, esto es, la expresión “... cónyuge, compañero o compañera permanente, e hijos con derecho,...”.
Ahora bien, teniendo en cuenta que la acción pública de inconstitucionalidad es un instrumento de participación que hace parte de los derechos políticos, y que por ende está al alcance de la ciudadanía en general, la Corte Constitucional ha sostenido que es pertinente analizar la demanda presentada a la luz del principio pro actione (1) , ya que un examen demasiado riguroso solo podría ser cumplido por especialistas, limitaría el acceso a este derecho y frustraría las legítimas expectativas de participación de los ciudadanos no expertos en temas constitucionales.
En el presente caso, y pese a la imperfección arriba anotada en relación con el señalamiento de la(s) norma(s) demandada(s), el cargo formulado es claro, y de él resulta la necesidad de entender que la demanda se dirige no solo contra la expresión “A falta de...”, sino también contra las palabras que van a continuación, esto es, la expresión “... cónyuge, compañero o compañera permanente, e hijos con derecho,...”. Por esta razón, la Corte hará la correspondiente integración normativa y estudiará los cargos propuestos por los demandantes en relación con el artículo 163 de la Ley 100 de 1993 como referidos a la expresión completa que resulta de los dos fragmentos incluidos en el presente párrafo.
3. El contenido de las normas demandadas.
En relación con la parte demandada del artículo 163 es importante hacer notar que lo que hace la norma es permitir, contemplar como posible, la inclusión de los padres (2) dentro de la cobertura familiar del plan obligatorio de salud de un afiliado. Permisión que debe entenderse dirigida al Gobierno Nacional, que en ejercicio de la potestad reglamentaria (C. Pol., art. 189, num. 11) es el llamado a completar el desarrollo del sistema de seguridad social integral, siguiendo los parámetros establecidos en la ley. Así las cosas, el Gobierno Nacional debe entonces desarrollar las reglas a partir de las cuales dicha extensión de cobertura será posible.
Sin embargo, esta facultad solo tiene lugar en cuanto concurran las condiciones que a este respecto trazó el mismo legislador. La norma estableció tres de estas condiciones, a saber: i) Que no existan cónyuge, compañero permanente ni hijos menores de edad, discapacitados o estudiantes, que por disposición de la misma ley, son los primeros llamados a tener derecho a este beneficio; ii) Que se trate de personas no pensionadas; iii) Que los padres beneficiarios dependan económicamente del hijo afiliado de cuyo grupo familiar entrarían a hacer parte. La primera de estas tres condiciones es el texto cuya constitucionalidad se debate en este caso.
Así pues, la expresión “A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, e hijos con derecho,...” que es objeto en este caso del juicio de constitucionalidad, establece una condición para que los padres del afiliado se consideren incluidos, de manera automática, dentro del grupo con derecho a la cobertura familiar, pudiendo así gozar de todos los derechos propios de esta situación jurídica, dentro del marco que al respecto se establezca por vía de reglamento.
Por su parte, la frase “En el régimen subsidiado...” con la que comienza el tercer inciso del artículo 164 aquí demandado, establece una salvaguarda o protección especial para las personas pertenecientes a dicho régimen subsidiado, consistente en que ellos no tendrán períodos de espera para la atención del parto y los menores de un año. El carácter especial de esta advertencia parecería insinuar que, contrario sensu, todas o al menos algunas de las personas que no pertenecen al régimen subsidiado sí podrían estar sujetas a dichos períodos de espera.
4. Los problemas jurídicos por resolver.
5. La participación condicionada de los padres del afiliado en el plan obligatorio de salud.
5.1. Los principios que rigen el sistema de seguridad social integral.
El Constituyente de 1991, reconociendo la importancia y trascendencia de este tema en las sociedades modernas, incluyó de manera expresa la seguridad social en el artículo 48 de la Carta, dentro del capítulo de los Derechos sociales, económicos y culturales. En el primer inciso del citado artículo se señaló que la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, control y coordinación del Estado. A renglón seguido se señalaron los principios a que este servicio estaría sujeto, concretamente los de eficiencia, universalidad y solidaridad, todo lo cual se hará “... en los términos que establezca la ley” (no está en negrilla en el texto original). La misma norma añade (incisos segundo y tercero) que la seguridad social es un derecho irrenunciable de todos los habitantes y establece la obligación del Estado de ampliar progresivamente su cobertura, con la participación de los particulares.
La Corte Constitucional ha reconocido de manera clara que, siendo sin lugar a dudas un derecho, la seguridad social tiene un carácter programático y prestacional, por cuanto su realización efectiva requiere del establecimiento y desarrollo de políticas públicas, normas, conceptos y procedimientos, además de cuantiosos recursos presupuestales (3) . Y que solo una vez que el sistema se ha organizado a partir de tales elementos, de modo que se garantice su viabilidad, es posible considerar la seguridad social como un verdadero derecho subjetivo en cabeza de personas específicas.
Sin embargo, más allá de lo que es posible remediar mediante la aplicación de este principio, es claro que no resulta posible brindar todos los servicios a todas las personas, ya que ello pondría en serio riesgo no solo la eficiencia del sistema, sino también, en el mediano y largo plazo, su misma continuidad. Esta elemental reflexión es una de las razones por las cuales el Constituyente acepta que el servicio de la seguridad social a que se refiere el artículo 48 de la Constitución Política se preste “... en los términos que establezca la ley”.
5.2. La libertad de configuración normativa que el legislador tiene con respecto al tema de la seguridad social.
Desde sus inicios, la Corte Constitucional ha sido clara y consistente (4) en considerar que en desarrollo de la cláusula general de competencia legislativa, el Congreso de la República tiene un poder amplio e inalienable para establecer los parámetros y reglas específicas que darán contenido al sistema de seguridad social integral que se deriva del artículo 48 de la Constitución Política, sin otros límites que los que resulten de los principios generales que informan dicho sistema, a los cuales antes se hizo referencia. Ello por cuanto, el señalamiento de tales reglas específicas debe ser el reflejo de las políticas públicas que a este respecto establezca el Estado, previa consideración de todos los aspectos políticos, sociales y presupuestales que determinan la capacidad del Estado y de la sociedad para ofrecer y prestar de manera adecuada y oportuna, servicios asistenciales a los ciudadanos, siendo el órgano legislativo, conforme a su misión constitucional, el espacio apropiado para el análisis, la discusión y el logro de consensos sobre temas que, como este, interesan a toda la comunidad.
En este sentido es pertinente tener en cuenta los planteamientos efectuados por la Corte en su Sentencia C-613 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), en la cual sostuvo:
“La definición del contenido de los derechos prestacionales es una tarea que compete al legislador y que es realizada en virtud de consideraciones jurídicas, políticas y presupuestales que, en principio, escapan al control de constitucionalidad. Solo en aquellos casos en los cuales una ley que establezca un derecho prestacional consagre un trato discriminatorio, o vulnere concretos y específicos mandatos constitucionales, puede la Corte formular el correspondiente reproche. Salvo en estos específicos eventos, la configuración, más o menos amplia, de tales derechos, o la forma en la cual han de ser liquidados, o los requisitos que se establecen para acceder a los mismos, son asuntos que hacen parte de la órbita de acción del poder legislativo”.
“Esta Corporación le ha reconocido al legislador un amplio margen de configuración para regular todo lo concerniente a la seguridad social y, en concreto, lo relacionado con sus prestaciones en salud, vejez, riesgos profesionales, etc. Dicha amplitud tiene su origen en los artículos 48 y 365 del texto superior, los cuales establecen una fórmula flexible para organizar y coordinar la prestación de dicho servicio, sin limitar su desarrollo a una estructura única o predispuesta”.
“En este sentido, la Constitución Política establece unos principios y reglas generales, básicas y precisas a las cuales debe ceñirse el legislador para regular o limitar el alcance de dicho servicio público y derecho prestacional a la seguridad social, pero no impide su amplia intervención para configurar, coordinar y asegurar su prestación a través de las estructuras o sistemas que considere idóneos y eficaces”.
5.3. Los límites a la libertad de configuración normativa del legislador con respecto al tema de la seguridad social.
Sin embargo, en tales casos la Corte debe ser especialmente cuidadosa de no invadir la órbita del legislador, siendo entonces del caso aplicar el llamado criterio de inconstitucionalidad manifiesta (5) , conforme al cual solo podrán ser declarados inexequibles aquellos contenidos que de manera directa vulneren derechos fundamentales, violen claros mandatos constitucionales, o establezcan regulaciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas.
De otro lado, a partir del principio de igualdad ante la ley establecido en el artículo 13 de la Constitución Política, otro obvio límite a la libertad de configuración normativa es la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, por lo que serían inconstitucionales aquellos contenidos que establezcan derechos y prestaciones que se apliquen solo a determinados grupos, sin observar adecuadamente estos criterios. Contrario sensu, son constitucionalmente aceptables aquellas medidas que, aunque establezcan un trato a primera vista desigual, observen con el debido cuidado estos parámetros, y no hagan nugatoria la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la Constitución.
5.4. La constitucionalidad de la norma demandada.
Como quedó explicado antes, la parte demandada del artículo 163 de la Ley 100 de 1993 establece una condición que limita la posibilidad de que los padres de un afiliado cotizante al plan obligatorio de salud, sean incluidos o considerados como parte del grupo familiar de este, condición que consiste en que el afiliado en cuestión no tenga cónyuge, compañero(a) permanente ni hijos, pues teniéndolos, son estos los únicos que tienen derecho a ser asumidos como integrantes del grupo familiar de dicho afiliado.
Por la misma razón resulta extremo considerar este tipo de reglas como violatorias del derecho a la vida de que trata el artículo 11 superior. Tampoco se evidencia vulneración al principio de igualdad de tratamiento ante la ley (art. 13 ibídem), ya que la condición establecida resulta razonable y proporcionada dentro del contexto de los principios y objetivos que inspiran el sistema de seguridad social. Además, y como se explica un poco más adelante, las personas afectadas por esta condición no quedan, en modo alguno, totalmente desprovistos de la posibilidad de beneficiarse del plan obligatorio de salud.
En lo que concierne a la eventual violación por parte de esta norma de algunos de los contenidos del preámbulo constitucional (6) , y sin necesidad de hacer en este espacio una profunda disertación sobre la esencia de los valores allí consagrados cuya vulneración denuncian los accionantes, debe anotarse que en caso de darse dicha infracción, ella sería simultánea e inseparable al desconocimiento por parte de la misma norma, de principios como el derecho a la vida (art. 11) y la igualdad ante la ley (art. 13). Por esta razón cabría también decir, que no advirtiéndose vulneración a tales principios, debe entenderse que tampoco existe infracción al preámbulo constitucional que incorporó a su texto tales valores.
Estas conclusiones son suficientes para desechar los cargos propuestos por los demandantes en relación con el fragmento ya indicado del artículo 163. Sin embargo, tal como lo han señalado el Ministerio Público y la otra interviniente, vale la pena tener en cuenta cómo las normas reglamentarias de la Ley 100, y concretamente el artículo 40 del Decreto 806 de 1998, ofrecen otras opciones de protección en salud a los padres que, por efecto de la condición aquí discutida, queden sin derecho a ser automáticamente incluidos dentro del grupo familiar de sus hijos afiliados. Particularmente, la norma mencionada permite la inclusión voluntaria en el grupo familiar del afiliado de ciertos parientes de este hasta el tercer grado de consanguinidad, que dependan económicamente de él, siempre que se pague el aporte adicional previsto en las normas reglamentarias. Ello permite entonces la inclusión de uno o ambos padres como miembros del grupo familiar, aunque sin incrementar las cargas financieras que soporta el sistema de seguridad social, circunstancia que resulta acorde y proporcionada con los principios que inspiran el sistema de seguridad social (art. 48 constitucional) y específicamente con la necesidad de garantizar su eficiencia y sostenibilidad.
6. La advertencia de que no habrá períodos de espera para los afiliados al régimen subsidiado.
6.1. Diferentes regímenes en salud dentro del sistema de seguridad social integral.
6.2. Las garantías consagradas en la Constitución a favor de las madres gestantes y los menores de un año.
6.3. La inexequibilidad del segmento demandado.
Sobre este tema, y no obstante que como lo explican los intervinientes, existen otros apartes de la misma Ley 100 de 1993 (sobre todo el parágrafo 2º del artículo 163 y el artículo 166) que garantizarían la disponibilidad de atención en salud durante el embarazo y después del parto a todas las mujeres y a todos los niños menores de un año, y no solo a los pertenecientes al régimen subsidiado, encuentra la Corte que en efecto, el fragmento demandado hace posible el establecimiento de tales períodos de espera.
1. Declarar EXEQUIBLE, frente a los cargos aquí analizados, la expresión “A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, e hijos con derecho”, contenida en el primer inciso del artículo 163 de la Ley 100 de 1993.
2. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “En el régimen subsidiado”, contenida en el tercer inciso del artículo 164 de la Ley 100 de 1993.
(1) Ver, entre muchas otras, las sentencias C-185 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynnet), C-395 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-509 de 2006 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
(2) Ya que la norma no hace ninguna diferenciación a este respecto, deberán entenderse incluidos en este concepto no solo los padres biológicos sino también los adoptantes.
(3) Ver sobre este tema, entre otras, las sentencias C-177 de 1998 y C-1489 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-542 de 1998 (M.P. Hernando Herrera Vergara), C-1165 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-739 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-791 de 2002 y C-375 de 2004 (M.P. Eduardo Montealegre Lynnet), C-623 de 2004 y C-924 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
(4) Ver sobre este tema, entre muchas otras, las sentencias C-613 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-542 de 1998 (M.P. Hernando Herrera Vergara), C-1489 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-107 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-671 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynnet), C-514 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y C-623 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
(5) Sobre este criterio de interpretación véase, entre otras, las sentencias C-265 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-530 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-623 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-707 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
(6) Desde sus inicios la Corte ha reconocido el carácter verdaderamente vinculante del preámbulo constitucional y con ello la posibilidad de que una norma jurídica sea declarada inexequible por oponerse a los principios o a la realización de los valores y aspiraciones en él expresados. Ver en este sentido las sentencias C-479 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero), C-370 de 1999 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y más recientemente C-477 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).