Source: http://docplayer.fi/495993-Oikeusturvan-todellisuus-pyramiditutkimus-hallintolainkayton-vaikuttavuudesta.html
Timestamp: 2017-11-20 04:28:58+00:00
Document Index: 10572440

Matched Legal Cases: ['kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ']

OIKEUSTURVAN TODELLISUUS PYRAMIDITUTKIMUS HALLINTOLAINKÄYTÖN VAIKUTTAVUUDESTA - PDF
OIKEUSTURVAN TODELLISUUS PYRAMIDITUTKIMUS HALLINTOLAINKÄYTÖN VAIKUTTAVUUDESTA
Download "OIKEUSTURVAN TODELLISUUS PYRAMIDITUTKIMUS HALLINTOLAINKÄYTÖN VAIKUTTAVUUDESTA"
1 OIKEUSTURVAN TODELLISUUS PYRAMIDITUTKIMUS HALLINTOLAINKÄYTÖN VAIKUTTAVUUDESTA KHO:n tutkimusjulkaisuja 1/2009
2 2 ESIPUHE...4 I TUTKIMUKSEN YLEINEN OSA TUTKIMUKSEN TAVOITTEET TUTKIMUSYMPÄRISTÖ TUTKIMUKSEN TAVOITTEET TUTKIMUKSEN KYSYMYKSENASETTELU PYRAMIDITUTKIMUKSEN MENETELMÄT TUTKIMUKSELLISENA HAASTEENA HALLINNON TOIMIVUUS KANSANTALOUDEN MENESTYSTEKIJÄNÄ JULKISHALLINNON LAAJUUS HALLINTOPÄÄTÖKSET JA MUUTOKSENHAKUJÄRJESTELMÄ VIRANOMAISTEN TEKEMIEN PÄÄTÖSTEN MÄÄRÄSTÄ Ahvenanmaan maakunnan hallitus Kansaneläkelaitos, työttömyyskassa ym Kirkko Kunnat Lääkelaitos Lääninhallitukset Maahanmuuttovirasto Mielenterveysasiat Oikeusaputoimistot Patentti- ja rekisterihallituksen valituslautakunta Poliisihallinto Ratahallintokeskus Rautatievirasto Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Valvira) Tulli Valtioneuvosto ja ministeriöt Viestintävirasto Virkamieslautakunta Yliopistot ja korkeakoulut VIRANOMAISPÄÄTÖSTEN TILASTOINTI ERITYISET HALLINNONALAT, PIENET PYRAMIDIT TUTKIMUSKOHTEENA Julkiset hankinnat Maataloustuet Toimeentulotuki Verotus Ympäristöluvat YHTEENVETO...38 II TUTKIMUKSEN ERITYINEN OSA JULKISET HANKINNAT JULKISIA HANKINTOJA KOSKEVAT RATKAISUT Yleistä Tutkittava aineisto Kyselytutkimus Yhteenveto JULKISTEN HANKINTOJEN OIKEUSSUOJAJÄRJESTELMÄ MAATALOUSTUKIASIAT MAATALOUSTUKIA KOSKEVAT RATKAISUT Yleistä Tutkittava aineisto Valitusasiat Kyselytutkimus...88
3 Yhteenveto MAASEUDUN KEHITTÄMINEN TOIMEENTULOTUKIASIAT TOIMEENTULOTUKEA KOSKEVAT RATKAISUT Yleistä toimeentulotuen myöntämisestä Tutkittava aineisto Valituslupa- ja valitusasiat Kyselytutkimus YHTEENVETO TOIMEENTULOTUKIASIOISTA TOIMEENTULOTUKI OSA KUNNAN SOSIAALIHUOLTOA VEROASIAT ELINKEINOVEROTUSTA KOSKEVAT RATKAISUT Yleistä Tutkittava aineisto Valitusasiat ENNAKKORATKAISUT Yleistä Keskusverolautakunnan ennakkoratkaisut Veroviraston ennakkoratkaisut ja ennakkotieto Tutkittavat keskusverolautakunnan päätöksiä koskevat valitukset Tutkittavat veroviraston ennakkoratkaisuja koskevat valitukset VEROASIOITA KOSKEVA KYSELYTUTKIMUS YHTEENVETO Korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistut asiat Kyselytutkimuksen tulokset HALLINTOTUOMIOISTUIMIEN RATKAISUT VEROASIOISSA JA VEROHALLINTO YMPÄRISTÖLUPA-ASIAT YMPÄRISTÖLUPIA KOSKEVAT RATKAISUT Johdanto tutkimusaiheeseen Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut YMPÄRISTÖLUPA-ASIOITA KOSKEVA KYSELYTUTKIMUS YHTEENVETO Korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistut asiat Kyselytutkimuksen tulokset YMPÄRISTÖLUPA-ASIAT III TUTKIMUKSEN JOHTOPÄÄTÖKSET YHTEENVETO TUTKIMUSTULOKSISTA PÄÄTELMIÄ ERITYISESTI TUTKITUILTA HALLINNONALOILTA Julkiset hankinnat Maataloustuet Toimeentulotuki Verotus Ympäristöluvat HALLINTOLAINKÄYTTÖ MEDIASSA TUTKIMUKSEN MERKITYKSESTÄ TUOTTAVUUSOHJELMALLE LOPUKSI SAMMANFATTNING...275
4 4 ESIPUHE Oikeusturvan todellisuus kuuluu oikeusvaltion perusteisiin. Suomen perustuslain alussa on vahvistettu kansanvaltaisuuden ja oikeusvaltion periaatteet. Valtiosääntö turvaa ihmisarvon loukkaamattomuuden ja yksilön vapauden ja oikeudet sekä edistää oikeudenmukaisuutta yhteiskunnassa. Perusoikeus oikeusturvaan sisältää hyvän hallinnon ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin periaatteet. Niiden toteutuminen on julkista valtaa sitova velvoite ja toisaalta kansantalouden kilpailukyvyn ja ihmisten hyvinvoinnin olennainen perusta. Viime vuosina on korostettu hallinnon ja hallintolainkäytön toiminnallisia yhteyksiä ja tarvetta tarkastella oikeuksien ja velvollisuuksien toteutumista kansalaisten kannalta. Hallintolainkäytön tutkimukseen onkin sisällytetty usein tilastoja ja muuta aineistoa, joiden avulla on voitu arvioida oikeusturvaongelmien esiintymistä ja hallintotuomioistuinten ratkaisujen merkitystä julkishallinnon toimivuudelle. Tämä on kuitenkin ensimmäinen tutkimus, jossa julkishallinnon toimivuutta ja oikeusturvan todellisuutta pyritään selvittämään kokonaisuutena. Tutkimuksen yleisessä osassa arvioidaan julkishallinnon laajuutta ja viranomaispäätösten määrää. Vaikka julkisen vallan käyttöä sisältävien ja muutoksenhakukelpoisten päätösten määrää ei voida tarkoin selvittää, hallintopyramidin perustasossa, ensi asteen hallinnossa vuosittain tehtävien päätösten määrä on miljoonaa. Oikaisumenettelyjen ja virheiden korjaamisten jälkeen hallintotuomioistuimiin tulee asiaa ja korkeimpaan hallinto-oikeuteen asiaa vuodessa. Tästä muodostuu hallinnon ja hallintolainkäytön pyramidi, josta tämä tutkimus on saanut nimensä. Aloitettani tutkimushankkeesta ovat ensimmäisinä tukeneet Tilastokeskuksen pääjohtaja Heli Jeskanen-Sundström ja alivaltiosihteeri Juhani Turunen. Valtiovarainministeriön starttirahalla voitiin tutkimukseen kytkeä hallinto-oikeustuomari Ann-Mari Pitkäranta, joka on pääasiallisesti vastannut tutkimustyöstä ja jota tutkimuksen valmistumisesta on kiittäminen. Aineistoa käsittelemään saatiin Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan julkisoikeuden laitokselta oikeustieteen ylioppilaat Katja Fokin, Kenneth Hellsten, Markku Huopaniemi ja Martina Törnkvist. Tältä osin tutkimuksen suorittamista on tukenut erityisesti laitoksen johtaja, professori Kai Kalima. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkimuksen suunnitteluun ja ohjaamiseen on osallistunut erityisesti hallintoneuvos Pekka Vihervuori. Hallintoneuvos Irma Telivuo, esittelijäneuvokset Marjo Snellman, Marja-Liisa Judström ja Anne Nenonen sekä oikeussihteeri Petri Saukko ovat kirjoittaneet johdantolukuja pieniin pyramideihin ja muutoinkin erityisasiantuntemuksellaan auttaneet tutkimuksessa. Hallintoneuvos Riitta Mutikainen oli kansliapäällikköaikanaan mukana tutkimuksen suunnittelussa. Webropolkyselyn tekemisessä ovat avustaneet ylitarkastaja Niina Hannonen ja informaatikko Sirpa Piekkari. Tutkimusaineistoa on käsitellyt informaatikko Satu-Maarit Tarkkanen. Kansliapäällikkö Päivi Pietarinen ja viestintäpäällikkö Teuvo Arolainen ovat samoin olleet mukana tutkimuksen kokoamisessa. Ruotsinkielisestä yhteenvedosta on vastannut esittelijäneuvos Freja Häggblom. Tutkimusaineiston kokoamisessa on saatu korvaamatonta apua muilta hallintotuomioistuimilta ja lukuisilta hallintoviranomaisilta. Tällöin on käytetty hyväksi myös ns. webropol-kyselyä. Tutkimusaineisto on siten muodostunut huomattavan laajaksi. Tämän vuoksi on ollut arvokasta, että eri alojen asiantuntijat ovat voineet puheenvuoroissaan arvioida tutkimuksen eri sektoreita. Tällaisen henkilökohtaisen arvion ovat tutkimukseen liittäneet Suomen Pankin johtokunnan jäsen Seppo Honkapohja, hallintoneuvos Pekka Vihervuori, pääjohtaja Heli Jeskanen-Sundström, markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola, maa- ja metsätalousministeriön osastopäällikkö Heimo Hanhilahti, johtava lakimies Tapio Räty, veroyliasiamies Timo Räbinä, hallintoneuvos Kari Kuusiniemi ja alivaltiosihteeri Juhani Turunen.
5 5 Korkein hallinto-oikeus esittää tutkimuksen suorittajille, sen arvioijille ja tukijoille kiitoksensa ja toivoo tutkimuksella olevan merkitystä pyrittäessä kehittämään julkishallinnon toimivuutta ja oikeusturvaa sekä edistettäessä oikeusvaltiotutkimusta maassamme. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa 23 päivänä marraskuuta Pekka Hallberg
6 6 I TUTKIMUKSEN YLEINEN OSA 1. TUTKIMUKSEN TAVOITTEET 1.1 TUTKIMUSYMPÄRISTÖ Pyramiditutkimuksen tarkoituksena on tutkia hallintotuomioistuinten toiminnan vaikuttavuutta hallinnon tuottavuudelle. Nimensä tutkimus on saanut siitä pyramidimuodosta, jolla voidaan pelkistettynä kuvata päätöksentekoa hallintoviranomaisissa sekä valitusteitä asettamalla muutoksenhakukelpoiset hallintopäätökset pyramidin pohjatasolle, alueellisten hallinto-oikeuksien, vakuutusoikeuden ja markkinaoikeuden ensimmäisen asteen hallintotuomioistuimina tekemät ratkaisut pyramidin välitasolle ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut ylimpänä muutoksenhakuasteena ylätasolle. Vaikka tässä tarkastelussa hallintoviranomaiset ja hallintotuomioistuimet on sijoitettu samaan pyramidikuvaan, hallintotuomioistuimet toimivat hallintoviranomaisista täysin erillisinä riippumattomina tuomioistuimina. Valitusasiaa käsiteltäessä hallintoviranomaisen päätös on hallintoprosessissa muutoksenhakijan määräämältä osin valituksen kohteena ja tuomioistuimen tehtävä on hyvin hoidettuun prosessiin nojautuvan asian selvittämisen perusteella ratkaista, onko hallintopäätös valituksenalaisilta osin lainmukainen ja oikea. 1 Valitusasioiden lisäksi hallintotuomioistuimet ratkaisevat myös hakemusasioita, hallintoriitoja, alistusasioita sekä ylimääräisiä muutoksenhakuja. Vaikka on korostettava tuomioistuintoiminnan erillisyyttä hallinnosta, hallinnon ja hallintotuomioistuinten toiminnalla on kiinnekohtansa myös oikeusturvan näkökulmasta. Hallintotuomioistuinten päätöksillä on paitsi muutoksenhaun kautta tapahtuvaa korjaavaa vaikutusta hallintoviranomaisten päätöksiin myös hallintoviranomaisten päätöksentekoon vaikuttavaa ennalta ehkäisevää vaikutusta. Jälkimmäinen ilmenee erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden julkaistujen ratkaisujen ja osin muidenkin hallintotuomioistuinten päätösten ohjausvaikutuksena ratkaisutoiminnassa. Muutoksenhakumahdollisuuden voidaan arvioida muutoinkin lisäävän hallintoviranomaisen pyrkimystä oikeisiin ratkaisuihin ensi asteen ratkaisun tekijänä. Kansalaisten oikeusturvan kannalta tärkeintä on, että lainmukainen ja oikeudenmukainen ratkaisu hallintoasiassa tehtäisiin mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Tässä onnistumista kuvaa parhaiten se, että hallintoviranomaisten päätöksiin haetaan muutosta vähän ja niiden pysyvyys muutoksenhakuasteissa on korkea ja toisaalta myös hallintotuomioistuinten päätösten pysyvyys ylimmässä muutoksenhakuasteessa on korkealla tasolla. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi myös lainsäädännön tulisi olla mahdollisimman selkeää ja yhteiskunnan toimintaan nähden ajanmukaista. Lainsäädännön ja päätöksenteon tasosta riippumatta syntyy kuitenkin aina niin oikeus- kuin näyttökysymyksiinkin liittyviä tulkintaongelmia, jotka saatetaan tuomioistuinten ratkaistavaksi. Muutoksenhaut eivät siten ole vältettävissä yksinomaan hallintoviranomaisen tai ensi asteen hallintotuomioistuimen päätöksenteon laatua parantamalla. Niin hallinnon kuin hallintotuomioistuinten toiminnan vaikuttavuus on paitsi vaikuttamista oikeusturvan todelliseen toteutumiseen myös vaikuttamista oikeusturvan toteutumisen kokemukseen. 1 Hallintolainkäyttö perustuu kahteen eri valituslajiin, hallinto- ja kunnallisvalitukseen. Ensin mainitusta on säädetty hallintolainkäyttölaissa ja jälkimmäisestä kuntalain 11 luvussa. Kunnallisvalituksen voi tehdä ainoastaan sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä tai se on muutoin lainvastainen. Hallintovalitus voi periaatteessa perustua myös tarkoituksenmukaisuusperusteisiin. Käytännössä tältäkin osin hallintotuomioistuimessa ratkaistaan päätöksen lainmukaisuus, koska hallintoviranomaisen harkintavaltaa rajaavista hallinto-oikeudellisista periaatteista on säädetty hallintolain 6 :ssä.
7 7 Oikeudenmukaisuuden kokemus ei synny yksinomaan oikeilla päätöksillä, vaan myös hyvällä asiakaspalvelulla sekä prosessinjohdolla, jossa asianosainen tuntee tulleensa kuulluksi ja ymmärretyksi. Hallinnossa ja hallintolainkäytössä on viime vuosikymmeninä siirrytty hallintoalamaisuudesta asiakkuuteen ja niin hallinnon kuin tuomioistuintenkin päätöksiltä odotetaan paitsi lyhyttä toimitusaikaa myös korkeaa laatua. Oikeusministeriön oikeusturvapolitiikan toimintaohjelmassa on oikeudellisten palvelujen vaikuttavuutta lähestytty kolmesta näkökulmasta: 1. Oikeuslaitos vaikuttaa yhteiskuntaan palveluillaan. Tuomioistuinten osalta tämä liittyy oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja muiden toimijoiden osalta niiden palvelutoimintaan sekä siihen, että tuotettavat palvelut ovat vaikutuksellisia sillä tavalla kuin laissa säädetään ja yhteiskunnassa odotetaan. Kysymys on palvelujen tarpeeseen vastaamisesta, ja tästä muodostuu yksi vaikuttavuuden tuloksista, nimittäin välittömät ja suorat vaikutukset asianosaisille ja oikeuspalveluja käyttäville. 2. Oikeuslaitos on myös tärkeä yhteiskunnan hyvinvointipalvelujen tuottaja. Oikeuslaitos turvaa välillisesti kansalaisten hyvinvointia niin, että heidän riskinsä joutua oikeudenloukkauksen kohteeksi pysyy pienenä ja hyvinvointi oikeuksien suhteen hyvänä. 3. Lisäksi oikeuslaitokseen kohdistuu mielenkiintoa, joka ei ole oikeudellista. Oikeudenkäyntejä seurataan, niistä kirjoitetaan, oikeudesta etsitään viihteellisyyttä ja epäkohtia. Myös tällaiseen toimintaan vastaaminen on vaikuttamista. 2 Tämä tutkimus kytkeytyy myös näihin kolmeen näkökulmaan. 1.2 TUTKIMUKSEN TAVOITTEET Pyramiditutkimuksen tavoitteena on selvittää hallintotuomioistuinten ratkaisujen merkitystä hallinnon tuottavuudelle ja paremman sääntelyn ohjelmalle sekä selvittää hallinnon ja hallintolainkäytön toiminnallisia yhteyksiä muun muassa käytettävissä olevien tilastotietojen avulla. Tutkimuksen tarkoituksena ei ole seurata yksittäisten asioiden ratkaisemista, vaan pikemminkin selvittää julkisen vallan palvelutasoa, toimivuutta ja tuottavuutta sekä päätöksenteon laatua. Vaikka tarkastelukulma onkin yleinen, tutkimuksen on tarkoitus tuottaa nimenomaan tietoa, jolla yksilöiden oikeusturva voitaisiin hallintotuomioistuimissa taata entistä paremmin. Tutkimuksesta saadut tulokset, erityisesti hallintotuomioistuintoimintaan kohdistuvat kehittämistarpeet, on syytä ottaa erityistarkasteluun. Niiden perusteella hallintotuomioistuintoimintaa voidaan kehittää nykyistä toimivammaksi. Tämänkin tutkimuksen perusteella voidaan todeta myös hallintotuomioistuintoimintaan käytettyjen taloudellisten resurssien laajempi kansantaloudellinen merkitys. Pitkät käsittelyajat tai puutteet päätösten laadussa aiheuttavat moninkertaisia taloudellisia vaikutuksia koko yhteiskunnalle puhumattakaan asianosaisille aiheutuvista menetyksistä ja epävarmuudesta johtuvasta inhimillisestä kärsimyksestä. 2 Rakennemuutoksella parempaan oikeusturvaan Oikeusturvapolitiikan toimintaohjelma Oikeusministeriön julkaisu. Helsinki 2007, s. 12.
8 8 1.3 TUTKIMUKSEN KYSYMYKSENASETTELU Tutkimuksessa pyritään vastaamaan seuraaviin kysymyksiin: 1. Paljonko vuosittain tehdään muutoksenhakukelpoisia hallintopäätöksiä sekä miten hallintopäätöksiä, niistä tehtyjä muutoksenhakuja sekä päätösten pysyvyyttä muutoksenhakuasteissa on tilastoitu tai muutoin seurattu? Tätä kysymystä on selvitetty käytettävissä olevan tilasto- tai tutkimustiedon ja eri viranomaisille tehtyjen kyselyjen perusteella luvussa Minkälaisia asioita ohjautuu valitustietä korkeimpaan hallinto-oikeuteen ylimpänä muutoksenhakuasteena eli mikä on korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltävien asioiden profiili? Tältä osin on valittu tarkasteluun viisi luonteeltaan hyvin erilaista asiaryhmää: julkiset hankinnat, maataloustukiasiat, toimeentulotukiasiat, ympäristöluvat sekä veroasiat elinkeinoverotusta ja ennakkoratkaisuja koskevien valitusasioiden osalta. Nämä asiaryhmät muodostavat tutkimuksessa ns. pienet pyramidit, joiden sisällä on voitu tarkemmin tutkia muutoksenhakujen sekä tuomioistuinten ratkaisujen sisältöä. Tutkimus on tehty käymällä läpi korkeimman hallinto-oikeuden asianomaisissa asiaryhmissä vuonna 2007 antamat ratkaisut sekä niiden perusteena olleet asiakirjat sikäli kuin ne ovat olleet korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä. Tutkimusaineistosta on kerätty excel-taulukkoon tietoa paitsi ratkaisujen sisällöstä myös muutoksenhaun sisällöstä. Muutoksenhaun sisällöllä on tässä yhteydessä tarkoitettu valituskirjelmissä tai muissa vireillepanoasiakirjoissa, kuten hakemuksissa, esitettyjä vaatimuksia ja niiden perusteita. Perustietoina on selvitetty ratkaistujen asioiden käsittelyaikoja ja ratkaisujen sisältöä korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja alemmassa oikeusasteessa. Muutoksenhaun sisällön osalta on tutkittu muun muassa sitä, koskeeko valitus koko päätöstä vai osaa siitä, menettelyvirhettä vai asiakysymystä. Edelleen on selvitetty, onko vaadittu täytäntöönpanon kieltoa tai keskeyttämistä tai esitetty muita sivuvaatimuksia, kuten vaatimuksia suullisen käsittelyn, katselmuksen tai tarkastuksen järjestämiseksi tai oikeudenkäyntikulujen korvaamiseksi. Edelleen on selvitetty, onko muutoksenhaussa viitattu EU-oikeuteen, Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimukseen (EIS), oikeuskäytäntöön, oikeuskirjallisuuteen tai muihin oikeuslähteisiin. Mainitut viittaukset samoin kuin sekin, että asiassa on esitetty useita valitusperusteita ja vaadittu asiaa selvitettäväksi myös muulla tavoin kuin kirjallisesti ovat usein viitteitä asian vaativuudesta. Asioiden vaikeusastetta ja työllistävyyttä on lisäksi selvitetty keräämällä tietoa päätösten pituudesta, esittelijänmuistioiden laajuudesta sekä niiden liitteiden määrästä. Tosin nämä mittarit eivät välttämättä aina ole verrannollisia asian ratkaisemisen vaikeuteen tai työllistävyyteen. 3. Miten hallintoprosessi ja siinä syntyvät päätökset vaikuttavat hallinnon päätöksentekoon? Tätä kysymystä on tutkittu niin ikään kohdassa 2. mainitun pienen pyramidin asioissa hallintoviranomaisille lähetetyllä webropol-kyselytutkimuksella. Kyselytutkimusta ei tosin ole rajattu tarkasti ainoastaan näihin asioihin, vaan esimerkiksi verohallinnossa kysely on toimitettu myös muille kuin ainoastaan elinkeinoverotusta tai ennakkoratkaisuja työssään käsitteleville viranhaltijoille. Kysely
9 9 on pyritty laatimaan siten, että siihen annetuista vastauksista saataisiin tietoa hallintotuomioistuinten toiminnan kehittämiseksi. Kyselyjä on lähetetty sekä viranomaiselle että johtaville viranhaltijoille vastattavaksi ja edelleen lähetettäväksi sopiville vastaajille. Kysely on toteutettu anonyymikyselynä salasanan kautta, jolloin kyselyä on ollut mahdollisuus jatkolähettää muille vastaajille. Näin ollen tarkkoja vastausprosentteja ei ole voitu laskea. Kyselyn tulokset on esitetty kaaviokuvina, joita on täydennetty kursiivilla merkityillä lyhyillä johtopäätöksillä. Raportissa esitetyt sanalliset vastaukset on otettu raporttiin suorina lainauksina. Ainoastaan selvät kirjoitusvirheet on lukemisen helpottamiseksi korjattu ja joissakin kohdin mainitut henkilöiden nimet poistettu. Joiltakin kohdin vastausta on jouduttu muokkaamaan sen verran, ettei sen perusteella voitaisi tunnistaa vastaajaa. Merkittävän lisän hallintotuomioistuinten päätösten vaikuttavuuden arviointiin ovat tuoneet myös pyramidin eri tasoilla toimivien henkilöiden tutkimusraporttiin kirjoittamat kommenttipuheenvuorot, jotka valottavat hallintotuomioistuintoiminnan vaikuttavuutta erilaisista perspektiiveistä. Kommenttipuheenvuorojen kirjoittajat on valittu pyramidin eri tasoilta ministeriöstä, hallinnosta, ensi asteen tuomioistuimesta ja ylimmän asteen tuomioistuimesta siten, että he edustavat paitsi pyramidin eri tasoilla toimivia niin myös ns. pieneen pyramidiin valittujen asiaryhmien asiantuntijaosaajia. 4. Tutkimuksessa selvitetään myös hallintotuomioistuinten sekä hallinto- ja hallintolainkäyttöasioiden medianäkyvyyttä, tiedon saatavuutta tuomioistuinten ratkaisuista sekä niiden vaikuttavuutta. 1.4 PYRAMIDITUTKIMUKSEN MENETELMÄT TUTKIMUKSELLISENA HAASTEENA Hallintoneuvos Pekka Vihervuori Hallintolainkäytön tutkimusperinne on Suomessa vankka, mutta samalla sen menetelmät ovat kehittyneet dynaamisesti ajan tarpeiden mukaan. Viime vuosina perinteiseen oikeudelliseen (lainopilliseen) tutkimukseen onkin enenevässä määrin liitetty myös uudenlaista tietoainesta ja sen hyödyntämistä. Tällaista aineistoa ovat ennen muuta erilaiset tilastot sekä muunkinlainen numeeriseen muotoon saatettu tieto. Oma osansa on nykyään usein myös kyselymenetelmällä, olipa pyrkimyksenä saavuttaa numeerista tietoa mielipidejakaumista tai sanallisessa muodossa olevaa informaatiota eri sidostahojen käsityksistä. Tosin kyselyjen tai haastattelujen käyttö on keskittynyt pikemmin erilaisiin hallinnon lainkäytöstä tuottamiin selvityksiin kuin varsinaiseen tutkimukseen. Metodisena haasteena on eri tavoin hankittujen tietojen tutkimuksellinen yhdistäminen ja hyödyntäminen. Pyramiditutkimus on sikäli rakenteellisesti kaksitasoinen, että tietoa on pyritty saamaan sekä kaikkien hallintoasioiden ja hallintolainkäyttöasioiden muodostamasta kokonaisuudesta, isosta pyramidista, että eräistä tarkempaan tarkasteluun valituista materiaalisista asiaryhmistä, pienistä pyramideista. Viimeksi mainitut saattavat osaltaan antaa tukea myös ison pyramidin hahmottamiseen, vaikka niistä saatu tieto välittömästi koskeekin vain asianomaista asiaryhmää. Pyramidi-metaforassa ilmenee keskeisesti se, että asianosaisilla (kansalaisilla, yrityksillä, järjestöillä jne.) on hallintolainkäytön oikeussuojajärjestelmässä perustavanlaatuinen asema. Pääsääntöisesti heillä on rajoitukseton mahdollisuus päästä pyramidin huipulle asti oman oikeusturvansa takaamiseksi. Pyramidi kuvaakin kansalaisten omien asioiden valtaisaa massaa, mutta massa koostuu aina
10 10 yksittäisistä asioista, joista kutakin lainkäytössä tarkastellaan yksilö- ja tapauskohtaisesti. Tutkimuksen ensisijaisena kohteena ei olekaan ollut järjestelmä sinänsä, vaan pyrkimyksenä on ollut tavoittaa kansalaiskeskeinen näkökulma. Tämä ei toisaalta ole ristiriidassa sen kanssa, että samalla on saavutettavissa tietoa myös hallintolainkäytössä tehtävien ratkaisujen vaikutuksista yhteiskuntaan, julkistalouteen, markkinoihin, sosiaalisiin suhteisiin ja ympäristöön. Hallintolainkäytössä tehtävien ratkaisujen vaikutussuhteet ovat moninaisia. Alueellisten hallinto-oikeuksien tavoin korkein hallinto-oikeuskin toimii ennen muuta oikeussuojan antajana kussakin yksittäisessä lainkäyttöasiassa, ei ensisijaisesti ennakkopäätöstuomioistuimena. Samalla kuitenkin etenkin julkaistuilla korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuilla ja ratkaisukäytännöillä muutoinkin on myös tärkeä tuomioistuin- ja hallintokäytäntöä ohjaava oikeudellinen ja tosiasiallinen merkityksensä. Näistä vaikutustavoista erillään on kaikilla hallintotuomioistuinten lainvoimaisilla ratkaisuilla yhdessä ja erikseen myös huomattava tosiasiallinen merkitys paitsi asianosaisten kannalta välittömästi, laajemmin myös yksityis-, julkis- ja kansantalouden sekä yhteiskunnan eri sektoreiden toimintojen kannalta. Käänteisesti taas lainsäätäjän ja viranomaisten eri aloilla tekemät valinnat vaikuttavat hallintotuomioistuinten tehtävien määrään ja koostumukseen sekä niiden resurssien kohdentumiseen, mikä taas osaltaan suoraan vaikuttaa esimerkiksi siihen, milloin kansalaisten tärkeät ja eri näkökulmista monesti kiireelliset lainkäyttöasiat on kulloinkin mahdollista saada ratkaistuiksi. Eri vaikutussuhteiden selvittäminen on haastavaa, mutta myös tärkeää. Talouden kannalta taas olisi usein hyödyllistä saada tietoa siitä, miten lainkäyttöön osoitettu panos vaikuttaa eri hallinnonaloilla, yritystaloudessa tai kunnissa koituviin kustannuksiin, esimerkkinä vaikkapa ulkomaalaisasiat ja kaavoitusasiat. Pyramiditutkimus ei tietenkään tässä vaiheessa voi vastata kaikkiin haasteisiin, mutta toivon mukaan luo osaltaan pohjaa tulevillekin tutkimuksille ja selvityksille. Erityisesti ison pyramidin pohjan eli ensi asteen hallintopäätösten suuren massan kohdalla tiedonhankinta eri hallinnonaloilla ja -tasoilla on osin ollut hankalaa tai tietolähteet pikemminkin epätasaisia. Osin mitään vaikeuksia ei olemassa olevien hyvien tietolähteiden ansiosta ole ollut, mutta osin on ollut liikuttava arvioiden varassa. Sama vaikeus on osin tullut esiin myös pienten pyramidien puolella. Yksi esimerkki. Kun oikeudellisesti keskenään rinnasteisia ympäristönsuojelulain mukaisia ympäristölupapäätöksiä tehdään sekä valtion että kuntien (tai kuntayhtymien) toimivaltaisissa viranomaisissa, vain ensin mainituista on käytettävissä kattava, valmis tilastoaineisto, joka on tuotettu valtion ympäristöhallinnossa. Kuntatasolta mitään vastaavaa ei ole. On myös niin, että hallintopäätös tuotettuna suoritteena ei välttämättä ole sellainen yksiselitteinen objekti, joka asianomaisella hallinnon perustasolla yksilöidysti miellettäisiin ja jota esimerkiksi hallinnollisen ohjauksen tai varainkäytön kannalta järjestelmällisesti seurattaisiin. Esimerkiksi sosiaalisten etuuksien kohdalla voi siten olla helpompaa saada määrällistä tietoa perustasolla käytetyistä henkilöresursseista tai myönnettyjen etuuksien rahamääristä kuin niistä yksittäisistä etuuspäätöksistä, joista pyramidin pohja muodostuu. Pyramidin rakenteeseen on liittynyt myös ajan kulumisesta ja yksittäisten asioiden elinkaarista johtuva metodinen haaste, joka on tuttu lainkäyttöasioiden tilastoinnista. Tietty tarkasteluajanjakso, esimerkiksi yksi kalenterivuosi, ei koskaan rajaa sellaista kiinteää tapausjoukkoa, jossa samoista perustason hallintopäätöksistä tehdyt oikaisuvaatimukset ja valitukset olisi ratkaistu samana vuonna. Siten tietyn vuoden pyramidin perustaso, välitasot ja kärki koostuvat väistämättä eri kohdeasioista. Tästä ei kuitenkaan yleensä aiheutune suurta haittaa, koska äkillisiä suuruusluokkamuutoksia ei taannoisten Natura-valitusten tai autoverovalitusten kaltaisia erityistilanteita lukuun ottamatta yleensä tapahdu ja koska kysymys joka tapauksessa yleensä on arvioista.
11 11 Pyramiditutkimus tuottaa toivottavasti jotakin aivan uudenlaista. Tutkimus on pohjimmiltaan perustunut hallintolainkäytön eri sidosryhmien osin konkreettisiin, osin vielä ehkä yksilöitymättömiinkin tiedontarpeisiin. Tutkimuslaitoksissa ja yliopistoissa hallintolainkäyttöön liittyvää tutkimus- tai selvitystyötä tehdään tarpeisiin nähden huomattavan vähän. Esimerkiksi Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen työ on painottunut perinteisesti yleisiin tuomioistuimiin ja niissä käsiteltäviin asioihin. Jo ennen pyramiditutkimuksen käynnistämistä korkein hallinto-oikeus on KHO:n tutkimusjulkaisuja -sarjassaan saattanut julkisuuteen useita samaa aihepiiriä eri näkökulmista luotaavia tutkimuksia ja selvityksiä. Näistä ensimmäinen on ollut Eero Paukun vuonna 2001 julkaistu perusselvitys Korkeimman hallinto-oikeuden päätökset yhteiskunta- ja taloustieteellisen tutkimuksen aineistona. Pyramiditutkimuksen tavoin se osaltaan ilmentää sitä merkitystä, joka hallintotuomioistuinten ratkaisuaineiston tehokkaammalla hyödyntämisellä yhteiskunnan ja talouden tutkimuksen kannalta eri suhteissa voisi olla. Muita samassa sarjassa julkaistuja, pyramiditutkimukseenkin eri tavoin liittyviä tutkimuksia ovat Minna Mukkalan Oikeudenkäyntikulut hallintolainkäytössä. Tutkimus soveltamiskäytännöstä (2002), Mirka Kallion Kunnallisvalitusinstituution funktiot. Kunnallisvalitukset KHO:n ratkaisutoiminnassa (2003), Maunu M. Korpelan ja Mika Sainion Korkeimman hallintooikeuden teollisoikeudellisia ratkaisuja. Katsaus vuosien teollisuusoikeudellisiin asioihin (2004), Elina Erkkilän Korkeimman hallinto-oikeuden päätökset maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaava-asioissa (2004) sekä Anette Alénin Oikeusturvan oikeudenmukaisesta jakamisesta hallintoprosessissa (2007). 1.5 HALLINNON TOIMIVUUS KANSANTALOUDEN MENESTYSTEKIJÄNÄ Suomen Pankin johtokunnan jäsen Seppo Honkapohja Erot eri maiden elintasoissa ja taloudellista kasvua selittävät tekijät ovat kaiken aikaa keskeinen yhteiskuntatieteiden tutkimuskohde. Perinteisesti alan taloudellisessa tutkimuksessa kansantalouden kasvun lähteinä nähdään yhtäältä talouden tuotantopanosten työn ja (sekä fyysisen että inhimillisen) pääoman kasaantuminen ja toisaalta yleinen tuottavuuden nousu. Jälkimmäistä kutsutaan usein kansantalouden kokonaistuottavuudeksi. Kokonaistuottavuus on empiiriseltä kannalta keskeinen muuttuja, koska tuotantopanosten kasaantumisen avulla ei pystytä selittämään kansantuotteen kasvusta kuin pieni osa. Toisaalta kokonaistuottavuus on käsitteenä ongelmallinen, koska sitä ei voida mitata riippumattomasti vaan ainoastaan jäännöseränä kasvutilinpidosta. Investointien ja koulutuksen eli fyysisen ja inhimillisen pääoman kasvun edistäminen on jo pitkään tunnustettu tärkeäksi talous- ja yhteiskuntapolitiikan tavoitteeksi. Vastaavasti työpanoksen määrän ylläpitäminen on viime vuosina saanut lisääntyvästi huomiota rikkaiden maiden väestön ikääntymisen johdosta. Näitä huomattavasti vaikeampi kysymys on kokonaistuottavuuden kohottaminen talouspolitiikan keinoin. Uusissa tutkimuksissa on enenevässä määrin pyritty selvittämään kokonaistuottavuuteen positiivisesti vaikuttavia tekijöitä. Alueen tutkimuksessa painotetaan erityisesti yhteiskunnan instituutioiden merkitystä taloudelliselle kasvulle. Instituutioilla tarkoitetaan yhteiskunnan säätämiä lakeja, harjoitettua säätelyä sekä yleisemmin toteutettua yhteiskuntapolitiikkaa. Oikeuslaitos ja erityisesti hallintotuomioistuimet ovat julkisten instituutioiden toimivuuden edistämisessä ja valvonnassa tärkeässä asemassa.
12 12 Instituutioiden merkitystä kasvulle ja hyvinvoinnille tarkastelevissa empiirisissä tutkimuksissa on käytetty monenlaisia mittareita, kuten (i) laki- ja oikeusjärjestelmän toimivuutta, (ii) hallinnon laatua, (iii) korruption määrää, (iv) pakkoluovutusriskiä ja (v) sopimusten pitävyyttä kuvaavia indikaattoreita. Nämä mittarit painottavat erityisesti yksityisen omistusoikeuden suojan merkitystä. Myös poliittisten instituutioiden merkitystä on tutkittu ja indikaattoreina on käytetty muun muassa demokraattisuutta sekä talouden ja yhteiskunnan avoimuutta kuvaavia mittareita. Yhteiskuntapolitiikan kannalta instituutioiden keskeinen piirre on niiden endogeenisuus pidemmällä aikavälillä. Instituutioiden endogeenisuus erottaa ne maantieteellisistä tai kulttuurisista tekijöistä, joiden on havaittu vaikuttavan myös kansantalouden kokonaistuottavuuteen ja kasvuun. Instituutiot ovat viime kädessä yhteiskunnallinen valinta, kun taas maantieteellisiin ja kulttuurisiin tekijöihin ei politiikan avulla voida vaikuttaa. Pohjois- ja Etelä-Korean tämänhetkiset kehityserot ovat tällä hetkellä kenties paras esimerkki instituutioita koskevien yhteiskunnallisten valintojen merkityksestä. Kuusikymmentä vuotta sitten Etelä- ja Pohjois-Korea olivat samassa lähtöpisteessä. Etelä valitsi yksityisomistuksen ja kapitalistisen talousjärjestelmän, kun taas pohjoinen suuntasi kommunistiseen järjestelmään. Nyt elintasoero on huima. Taloudellisen toiminnan edistämisessä hallinnolla on monia tehtäviä. Oikeuslaitos ja muut yhteiskunnan säätelyjärjestelmät määrittävät taloudenpitäjien toimeliaisuuteen keskeisesti vaikuttavat reunaehdot kuten omistusoikeudet, elinkeinon harjoittamisen vapauden, markkinoiden toimintatavat ja taloudenpitäjien välisten sopimussuhteiden sääntelyn. Näiden kautta yhteiskunnan instituutiot asettavat toimintapuitteet yksityisten taloudenpitäjien toiminnalle. Nämä puitteet vaikuttavat suuresti yksilöiden taloudelliseen toimeliaisuuteen ja taloudenpitäjien välisiin interaktioihin. Kasvutilinpidossa nämä vaikutukset näkyvät sekä kokonaistuottavuudessa että työ- ja pääomapanosten määrän kehityksessä. Hyvin toimivat yhteiskunnan instituutiot ja hallinto ovat tärkeitä myös turvattaessa yksilöiden välistä tasa-arvoa ja yhtäläisiä toimintamahdollisuuksia. Tasa-arvo ja yhtäläiset mahdollisuudet, elinkeinon harjoittamisen vapaus sekä vapaan kilpailun turvaaminen ovat kaikki yhdessä keskeinen käyttövoima talouden kasvussa ja ihmisten elintason nostamisessa. Hallinnon tehtävänä on myös suojata yksilön tuottava taloudellinen toiminta häiritseviltä ulkoisilta tekijöiltä. Viimeksi mainittuja ovat muun muassa varkaudet, ilkivalta, elinkeinojen harjoittamista häiritsevä luvaton toiminta ja esimerkiksi järjestäytynyt rikollisuus. Nämä ovat toisten yksityisten ihmisten ja organisaatioiden aiheuttamia haittoja toisille taloudenpitäjille ja valtion keskeinen tehtävä on tarjota taloudelliselle toiminnalle suojaa tällaisia tekijöitä vastaan. Oikeusjärjestelmällä on keskeinen osa tässä tehtävässä. Toisaalta valtio voi itse harjoittaa yksityisen taloudellisen toimeliaisuuden tuottavuutta alentavaa häirintää. Korruptio, mielivaltainen sääntely ja määräykset sekä jotkut korkean verotuksen muodot ovat esimerkkejä elinkeinon harjoittamiselle haitallisista ja häiritsevistä valtion toimista. Yhteiskunnan eri osapuolten ja taloudenpitäjien välisten intressiristiriitojen ratkaiseminen ja säätely on kolmas instituutioiden vaikutuskanava taloudellisen kasvun ja hyvinvoinnin edistämisessä. Yhteiskunnallisissa muutoksissa on sekä voittajia että häviäjiä, mikä puolestaan synnyttää väistämättä intressiristiriitoja. Parhaimmillaan yhteiskunnan instituutiot katsovat kokonaisuuden etua ja yhteiskunta huolehtii muutoksessa häviäjistä. On tärkeää varmistaa, että yhteiskunta löytää tasapainon näihin ristiriitatilanteisiin, jolloin vältetään epäterveet ilmiöt kuten korruptio ja muu mielivalta vallankäyttöä harjoittavien taholta. Oikeusjärjestelmän yhtenä tehtävänä on huolehtia hallinnon ja yhteiskunnan instituutioiden ja julkisen hallinnon puolueettomasta ja riippumattomasta toiminnasta.
13 Lyhyet pohdintani toivottavasti osoittavat kuinka julkisella hallinnolla ja hallintolainkäytöllä on hyvin monitahoisia vaikutuksia kansantalouden tuottavuuden ja taloudellisen kasvun edistämiseen. Näitä vaikutuksia ei ensi näkemältä aina havaita ja niiden analysoinnissa tarvitaan alueelta runsaasti empiiristä tietoa. Käsillä oleva tutkimus on hyödyllinen lisäys olemassa olevaan tietämykseen hallintotuomioistuinten ratkaisuista ja niiden merkityksestä. 13
14 14 2. JULKISHALLINNON LAAJUUS 2.1 HALLINTOPÄÄTÖKSET JA MUUTOKSENHAKUJÄRJESTELMÄ Hallinnossa tehtyjä hallintolainkäytön järjestyksessä valituskelpoisia päätöksiä sekä muutoksenhakuasteita voidaan kuvata pyramidin muodossa siten, että pyramidin alimman tason muodostavat hallintopäätökset, välitason ensimmäisen asteen muutoksenhakutuomioistuimet ja ylätason korkein hallinto-oikeus. Muutoksenhakujärjestelmä on useimmiten rakentunut niin, että hallintopäätöksestä ei voi hakea suoraan muutosta valittamalla hallintotuomioistuimelta, vaan tätä ennen päätökseen on haettava oikaisua asianomaiselta viranomaiselta ja vasta oikaisuvaatimukseen annettu päätös on valituskelpoinen. Pyramidimuodolla kuvataan tässä tutkimuksessa muutoksenhakuteitä ja selvitetään niiden päätösten määrää, joita eri tasoilla vuosittain tehdään. Sinänsä hallintotuomioistuinten toiminta on hallinnosta täysin erillinen hallintolainkäyttölakiin nojaava tuomioistuinprosessi. Koska tässä tutkimuksessa tarkastellaan sitä päätösten kokonaisuutta, jotka voivat potentiaalisesti olla muutoksenhaun kohteena, pyramidin alataso muodostuu kaikista niistä hallintopäätöksistä, joihin on voitu joko suoraan tai oikaisun kautta hakea muutosta hallintolainkäytön järjestyksessä. Muutoksenhakujärjestelmää voidaan pääpiirteissään kuvata seuraavasti: Kuten kaaviokuvasta on nähtävissä, hallintotuomioistuimiin luetaan pyramidin välitasolla alueellisten hallinto-oikeuksien lisäksi myös vakuutusoikeus ja markkinaoikeus. Vakuutusoikeuden päätökset tosin voivat olla korkeimmassa hallinto-oikeudessa ainoastaan ylimääräisen muutoksenhaun kohteena. Markkinaoikeuden päätöksistä puolestaan vain osaan haetaan muutosta hallintolainkäytön järjestyksessä. Lisäksi osa muutoksenhauista, kuten valitukset ministeriöiden päätöksistä, tehdään suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Myös valituslautakuntien päätöksistä valitetaan suoraan korkeimpaan
15 15 hallinto-oikeuteen. Tämän tutkimuksen tarkastelussa on yksinkertaistetusti pyramidin väliportaaseen luettu yksinomaan alueelliset hallinto-oikeudet, markkinaoikeus ja vakuutusoikeus. Kaikkien hallintoviranomaisten, mukaan lukien muutoksenhakuasteina toimivien valituslautakuntien, päätökset on luettu ensimmäisen pyramidiportaan lukuihin. 3 Hallintotuomioistuinten päätöksistä on saatavissa kattavat tilastotiedot ratkaisujen määristä, muutoksenhakualttiudesta sekä päätösten pysyvyydestä muutoksenhakuasteissa. 4 Sen sijaan hallintoviranomaisten tekemiä muutoksenhakukelpoisia hallintopäätöksiä ei ole järjestelmällisesti tilastoitu. Muun muassa hallintotuomioistuinten toimintakertomuksessa on aikaisemmin arvioitu muutoksenhakukelpoisia hallintopäätöksiä tehtävän vuosittain miljoonia. Tässä tutkimuksessa hallintopäätösten tosiasiallisesta määrästä on pyritty saatavissa olevien tilastojen, tutkimusten, asianomaisten hallintoviranomaisten asianhallinnasta saatujen selvitysten sekä hallintoviranomaisten omien arvioiden perusteella saamaan tarkempi arvio. Hallintoviranomaisia on kuitenkin niin paljon, että arviomääräistenkään tietojen hankkiminen kaikilta viranomaisilta olisi tutkimuksen puitteissa ollut mahdotonta. Tietojen selvittäminen ilman jo olemassa olevia tilastoja olisi vienyt kohtuuttomasti aikaa myös viranomaisilta. Nyt saatujen tietojen perusteella pystytään kuitenkin arvioimaan aikaisempaa tarkemmin niiden päätösten määrää, jotka oikaisuvaatimusmenettelyn kautta tai suoraan valituksella on mahdollista saattaa hallintotuomioistuinten tutkittavaksi ja ratkaistavaksi. Samalla hallintoviranomaisten esittämistä selvityksistä saadaan yleiskuva siitä, minkä tyyppisiä päätöksiä hallintoviranomaisissa tehdään sekä niiden tämänhetkisestä tilastoinnista ja seurannasta. Osasta vastauksia voidaan myös päätellä, paljonko asianomaisen viranomaisen tekemistä päätöksistä käsitellään hallinnon sisäisessä oikaisuvaatimusjärjestelmässä. Edelleen voidaan arvioida sitä, olisiko hallintopäätösten samoin kuin niistä tehtävien muutoksenhakujen tarkempi tilastointi tarkoituksenmukaista lainsäädännön ja muutoksenhakujärjestelmän toimivuuden sekä hallintotuomioistuinten päätösten vaikuttavuuden seurannan kannalta. Selvitystä tehtäessä on lähdetty liikkeelle korkeimman hallinto-oikeuden diaarikaavan mukaisesta asianimikkeistöstä. Asianimikkeitä on yli 280 ja niiden avulla on voitu seuloa hallintoviranomaisia, joiden päätöksistä muutoksenhaku voi ohjautua aina korkeimpaan hallinto-oikeuteen saakka. Tarkasteluun on lisäksi otettu mukaan ne asiat, joita koskeviin päätöksiin ei voi valittamalla hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta, mutta jotka voidaan saattaa sen käsiteltäväksi ylimääräisenä muutoksenhakuna. Suurin ryhmä näitä asioita on vakuutusoikeudessa käsiteltävät asiat. Tarkempaan tarkasteluun on tässäkin yhteydessä otettu ns. pieniin pyramideihin valitut viisi asiaryhmää: julkiset hankinnat, maataloustuet, toimeentulotuet, verotus ja ympäristöluvat. Näidenkään asiaryhmien päätösmääristä ei ole saatu kattavaa tietoa, vaan määriä on jouduttu arvioimaan muun muassa asianomaisille päätöksentekoviranomaisille tehdyn webropol-kyselyn perusteella. Muilta osin tietoja päätösten määristä on kerätty kunnista ja eri valtion viranomaisista. Tiedot eivät ole kattavia ja se, minkä viranomaisten päätöksistä on esitetty selvitystä, on osin sattumanvaraista ja perustuu lähinnä siihen, mistä tietoja on pystytty käytettävissä olevan ajan puitteissa hankkimaan ja mitkä viranomaiset ovat tietopyyntöihin vastanneet ja millä tavalla. 3 Ks. yleiskuvaus hallintotuomioistuinjärjestelmästä: Hallintotuomioistuinten toimintakertomus 2008, s Ks. esim. Hallintotuomioistuinten toimintakertomus 2008 luku 5. Toiminnallinen tehokkuus ja tuotokset.
16 VIRANOMAISTEN TEKEMIEN PÄÄTÖSTEN MÄÄRÄSTÄ Tässä luvussa on selvitetty vuosittain eri viranomaisissa tehtävien hallintopäätösten luonnetta ja määrää. Esitys ei ole kattava, vaan pikemminkin käytettävissä olleen tilasto- ja muun tiedon perusteella tehty otos erilaisista hallintoviranomaisista. Tiedot päätöksistä on esitetty viranomaisittain aakkosjärjestyksessä, joten esitysjärjestys ei kuvaa määrällisesti tai muutoinkaan päätösten painoarvoa hallintolainkäytössä Ahvenanmaan maakunnan hallitus Ahvenanmaan maakunnan hallitukselta saadun tiedon mukaan hallintopäätöksiä on vuonna 2008 tehty yhteensä , mutta niiden osalta ei pystytä selvittämään, mitkä ovat valituskelpoisia Kansaneläkelaitos, työttömyyskassa ym. Kansaneläkelaitoksen vuosikertomuksessa 2007 olevasta kaaviokuvasta on pääteltävissä, että vuonna 2007 on tehty työttömyysturvan osalta lähes päätöstä, sairauspäivärahojen osalta noin , opintotuen osalta , yleisen asumistuen osalta noin , eläke- ja vammaisetuuksien osalta noin , kuntoutustukien osalta noin , pienten lasten hoidon tuen osalta samoin noin ja lapsilisien osalta noin päätöstä. Valituskelpoisia päätöksiä on kaiken kaikkiaan tehty siis lähes 3 miljoonaa. Ylimpänä muutoksenhakuasteena näiden päätösten osalta on vakuutusoikeus, jonka päätökseen tosin voi hakea korkeimmalta hallinto-oikeudelta purkua. Muita asioita, joissa vakuutusoikeus on ylin muutoksenhakuaste, ovat työttömyyskassojen tekemät päätökset, joita on tehty vuosittain noin Edelleen yksityinen ja julkinen eläkesektori on tehnyt vuosittain noin päätöstä ja lakisääteistä tapaturmavakuutusta koskevia päätöksiä on tehty arviolta noin Rikosvahinkopäätöksiä tehdään vuodessa noin ja sotilasvammapäätöksiä noin Näin ollen päätöksiä, joiden osalta ylimpänä muutoksenhakuasteena on vakuutusoikeus, tehdään vuosittain arviolta yhteensä noin 4,3 miljoonaa Kirkko Evankelisluterilainen kirkko Espoon hiippakunnan tuomiokapitulissa on tehty noin 5 15 valituskelpoista päätöstä istuntoa kohden ja istuntoja on ollut vuosittain noin 15. Lisäksi on tehty noin 100 viranhaltijapäätöstä, joista osassa on valitusmahdollisuus oikaisuvaatimusmenettelyn kautta. Helsingin hiippakunnan tuomiokapitulin vuoden 2007 pöytäkirjojen perusteella valituskelpoisia päätöksiä on tehty noin 175. Tilastotietoja ei ole ollut käytettävissä. Valtaosa päätöksistä koskee henkilöstöhallintoa ja määrä on pysynyt vuosittain suhteellisen samana. 5 Tiedot perustuvat KELA:n vuosikertomukseen vuodelta 2007 sekä vakuutusoikeudesta saatuihin arvioihin.
17 17 Kuopion hiippakunnan tuomiokapitulissa on tehty vuositasolla noin 500 valituskelpoista päätöstä. Lapuan hiippakunnan tuomiokapitulissa valituskelpoisia päätöksiä on arvioitu olevan vuosittain noin 330. Mikkelin hiippakunnan tuomiokapitulissa valituskelpoisia päätöksiä on vuonna 2008 tehty 255. Tiedot on kerätty pöytäkirjojen liitteinä olevista valitusosoituksista. Porvoon hiippakunnan tuomiokapitulissa on vuonna 2008 tehty yhteensä 430 päätöstä, joihin arviolta 65 prosentissa voi hakea muutosta. Tampereen hiippakunnan tuomiokapituli teki vuonna 2008 yhteensä 251 valituskelpoista päätöstä. Kahdesta tuomiokapitulista ei saatu tietoja. Saatujen tietojen perusteella tuomiokapituleissa voidaan arvioida annettavan yhteensä noin päätöstä vuosittain. Lisäksi valituskelpoisia päätöksiä tehdään myös seurakunnissa, kirkkoneuvostoissa ja Kirkkohallituksessa. Ortodoksinen kirkko Suomen ortodoksisen kirkon kirkollishallituksen esittämän arvion mukaan yhteensä 24 ortodoksisessa seurakunnassa tehdään vuodessa hallintopäätöstä, joista voidaan tehdä oikaisuvaatimus ja edelleen valittaa hallintolainkäytön järjestyksessä. Päätöksiä seurakunnissa tekevät kirkkoherra, seurakunnanneuvosto, seurakunnanvaltuusto sekä lautakunnat, joista kaksi on lakisääteistä (vaalilautakunta ja kiinteistölautakunta). Kirkollishallituksessa tehdään vuodessa arviolta 75 päätöstä, joista on muutoksenhakuoikeus. Kaiken kaikkiaan muutoksenhakukelpoisten päätösten määrä on siten Kunnat Yleistä Kuntien tekemien muutoksenhakukelpoisten päätösten määristä ei ole saatavissa tilastotietoa. Tietoa on mahdollista kerätä kuntien asianhallinta- ja diaarijärjestelmistä, mutta tältäkin osin joudutaan päätösten pykälänumeroittain erikseen tarkistamaan, onko kysymyksessä valituskelpoinen päätös vai esimerkiksi valmistelua koskeva päätös, joka ei ole muutoksenhakukelpoinen. Tietojen kerääminen on siten työlästä ja aikaa vievää ja isompien kaupungin kohdalla lähes mahdotonta toteuttaa. Tietyltä hallinnon alalta tai yksittäisistä asiaryhmistä on saatettu kerätä tietoa kunnan asianomaisen toimialan omiin tarpeisiin, lainsäädäntöhankkeita varten tai tutkimustarkoituksiin. Kattavaa tietoa siitä, paljonko Suomen kunnissa tehdään muutoksenhakukelpoisia ratkaisuja, paljonko niihin on haettu muutosta ja miten päätökset ovat pysyneet muutoksenhakuasteessa, ei ole saatavissa. Jonkinlaisen karkean arvion saamiseksi kunnissa tehtävien päätösten määristä 10 asukasluvultaan ( mukainen tilanne) suurimmalle kaupungille sekä 10 muulle kaupungille tai kunnalle, jotka edustivat asukasluvultaan erisuuruisia kuntia, lähetettiin asiaa koskeva sähköpostikysely. Kyselyssä pyydettiin ilmoittamaan vuonna 2008 tehdyt päätökset, joihin voi hakea muutosta kunnallistai hallintovalituksin. Selvennyksenä oli todettu, että tässä yhteydessä tarkoitetaan sekä päätöksiä,
18 18 joihin voi hakea oikaisuvaatimuksin muutosta että päätöksiä, jotka on tehty oikaisuvaatimuksen johdosta. Kunnista saadut tiedot Kyselyyn vastasi puolet niistä kaupungeista ja kunnista, joille kysely lähetettiin ja kyselyn perusteella saatiin seuraavanlaisia tietoja: Helsingin kaupungista ( asukasta) ei ollut kohtuullisen työmäärän puitteissa saatavissa tietoa päätösten yhteismäärästä. Sen sijaan sosiaalitoimen yksilöhuoltoa koskevista päätöksistä on kerätty kattavasti tietoa. Saadun selvityksen mukaan kyseisiä päätöksiä on tehty vuonna 2007 yhteensä ja vuonna 2008 yhteensä Näihin lukuihin ei vielä sisälly lasten päivähoitoa koskevat päätökset, joita niitäkin on vuosittain noin Yksinomaan sosiaalitoimen yksilöhuollon päätöksiä tehdään vuosittain siten lähes Yhtenä esimerkkinä muutoksenhakukelpoisten hallintopäätösten suuresta määrästä ovat myös Helsingin kaupungin katu- ja puisto-osaston tekemät pysäköinninvalvonnan maksukehotuspäätökset, joista on kaupungin internet-sivustoilta saatavissa tilastotietoa vuosilta Tilastojen mukaan vuonna 2004 maksukehotuspäätöksiä on tehty yhteensä kappaletta. Vuonna 2003 kyseisten päätösten määrä on ollut ja vuonna 2002 yhteensä Himangan kunnassa (3 039 asukasta) valituskelpoisia päätöksiä tehtiin vuonna 2008 yhteensä 70. Näistä 36 oli kunnallisvalituksen alaisia ja 34 hallintovalitukseen oikeuttavia päätöksiä. Jyväskylän kaupungin ( asukasta) osalta päätöksiä, joista voi tehdä kunnallisvalituksen tai hallintovalituksen, tehtiin vuonna 2008 koko kaupungissa noin 550. Nämä määrät eivät sisällä päätöksiä, joista voi tehdä oikaisuvaatimuksen joko kaupunginhallitukselle tai jollekin lautakunnalle. Suurimpana yksittäisenä valituskelpoisena päätösryhmänä olivat yli 250 sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöhuoltojaoston päätöstä. Vuoden 2009 alusta muodostettiin uusi Jyväskylän kaupunki, joka muodostettiin Jyväskylän kaupungista, Jyväskylän maalaiskunnasta ja Korpilahden kunnasta. Uuden Jyväskylän valtuusto ja hallitus kokoontuivat jo vuoden 2008 puolella. Näissä toimielimissä tehtiin noin 90 valituskelpoista päätöstä. Jyväskylän maalaiskunnassa ( asukasta) tehtiin vuonna 2008 valituskelpoisia päätöksiä yhteensä 166. Tähän lukuun eivät sisälly päätökset, joista voi tehdä oikaisuvaatimuksen. Kauhavan kunnassa (7 924 asukasta) on arvioitu tehdyn vuonna 2008 valtuustossa noin valituskelpoista päätöstä ja kunnanhallituksessa 67 päätöstä. Oulun kaupungissa ( asukasta) ei ollut käytettävissä kattavaa asioiden käsittelyjärjestelmää. Kaupungin toimielinten päätökset ja osa viranhaltijapäätöksiä kirjataan ns. hallintodiaariin. Siihen on vuonna 2008 kirjattu päätöstä, joista arviolta on sellaisia, joihin voi hakea muutosta joko kunnallis- tai hallintovalituksin. Lisäksi kaupungissa on käytössä useita erityislakien mukaisia päätöksiä sisältäviä diaareja. Näitä ovat muun muassa ympäristölakien asioita sisältävä diaari, sosiaali- ja terveystoimen asioita sisältävä diaari ja rakennuslupa-asioita sisältävä diaari. Oulussa pelkästään muutoksenhakukelpoisia toimeentulopäätöksiä tehdään noin vuodessa.
19 19 Oulun kaupungin diaariasioista vastaavan henkilön arvio on, että Oulussa tehdään noin muutoksenhakukelpoista päätöstä vuosittain. Parikkalan kunnasta (6 011 asukasta) on saatu seuraavat muutoksenhakukelpoisia päätöksiä koskevat tiedot: Toimielin / viranhaltija Valituskelpoiset päätökset v Kunnanvaltuusto 49 Kunnanhallitus 122 kunnanjohtaja 20 hallintojohtaja 18 talousjohtaja 20 Maaseutuelinkeinolautakunta 6 elinkeinojohtaja 10 lomituspalvelupäällikkö maaseututoimen päällikkö 60 Sosiaali- ja terveyslautakunta 62 vt. perusturvajohtaja 128 johtava lääkäri 8 vanhustyönjohtaja 573 sos.työntekijät ym Tekninen lautakunta 45 tekninen johtaja 19 toimistosihteeri 130 kunnanrakennusmestari 13 Valvontalautakunta 19 rakennustarkastaja 146 Sivistyslautakunta 57 sivistystoimenjohtaja ym. 116 Keskusvaalilautakunta 3 Tarkastuslautakunta 1 Yhteensä Päätökset sisältävät sekä ne päätökset, joista on voinut tehdä oikaisuvaatimuksen että ne, joista on voinut tehdä valituksen hallinto-oikeudelle. Rantasalmen kunnassa (4 150 asukasta) vuonna 2008 valtuusto teki 57 päätöstä, kunnanhallitus 299 päätöstä ja kolme lautakuntaa yhteensä 192 päätöstä. Yhteensä siis 548 päätöstä. Valtuuston päätöksistä valituskelpoisia eli päätöksiä, joista voi joko suoraan hakea muutosta hallinto-oikeudelta tai joihin oli haettu oikaisua, oli 40, kunnanhallituksen päätöksiä 8 ja lautakuntien päätöksiä 6 kappaletta.
20 20 Tampereen kaupungista ( asukasta) on saatu seuraavat selvitykset kaupungin luottamuselimissä vuonna 2008 tehtyjen päätösten määristä: Kaupunginvaltuusto 178 Kaupunginhallitus 533 Kaupunginhallituksen henkilöstöjaosto 253 Kaupunginhallituksen suunnittelujaosto 78 Lautakunnat/jaostot Lasten ja nuorten palvelujen lautakunta 181 Lasten ja nuorten palvelujen lautakunnan jaosto 66 Ikäihmisten palvelujen lautakunta 163 Terveyttä ja toimintakykyä edistävien palvelujen lautakunta 149 Terveyttä ja toimintakykyä edistävien palvelujen lautakunnan jaosto 492 Osaamis- ja elinkeinolautakunta 130 Sivistys- ja elämänlaatupalvelujen lautakunta 122 Yhdyskuntalautakunta 382 Ympäristö- ja rakennuslautakunnan jaosto 268 Tarkastuslautakunta 63 Keskusvaalilautakunta 43 Johtokunnat Avopalvelujen johtokunta 90 Laitoshoidon johtokunta 80 Erikoissairaanhoidon johtokunta 47 Päivähoidon ja perusopetuksen johtokunta 50 Toisen asteen koulutuksen johtokunta 74 Kulttuuri- ja vapaa-aikapalvelujen johtokunta 112 Tampereen Ateria Liikelaitoksen johtokunta 66 Tampereen Infratuotanto Liikelaitoksen johtokunta 24 Tampereen Kaupunkiliikenne Liikelaitoksen johtokunta 45 Tampereen Logistiikka Liikelaitoksen johtokunta 77 Tampereen Tietotekniikkakeskus Liikelaitoksen johtokunta 65 Tampereen Tilakeskus Liikelaitoksen johtokunta 108 Tampereen Vesi Liikelaitoksen johtokunta 28 Tullinkulman Työterveys Liikelaitoksen johtokunta 20 Kaiken kaikkiaan valtuustossa, kaupunginhallituksessa, lautakunnissa ja johtokunnissa on tehty yhteensä lähes muutoksenhakukelpoista päätöstä.