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Timestamp: 2020-04-04 07:46:55+00:00
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Situação Fiscal nos Municípios Cearenses ante a PEC Emergencial – Observatório do Federalismo Brasileiro
novembro 14, 2019 - 5:11 pm
Por Fabricio Carneiro Linhares | 14 de novembro de 2019
Nas últimas semanas, a proposta do Governo Federal que prevê a extinção de pequenos municípios com arrecadação insuficiente, em acordo com os parâmetros estabelecidos na PEC do Pacto Federativo, ganhou bastante destaque na imprensa e no meio político. Para perplexidade de todos, estima-se que mais de 1.200 municípios seriam extintos. No Ceará, diferentemente da forte repercussão nos Estados de Minas Gerais, Rio Grande do Sul e São Paulo, o impacto da PEC do Pacto Federativo poderia levar a extinção de apenas um município, Granjeiro. Mas isso não significa que a saúde fiscal da maioria dos municípios cearenses está em conformidade com aquela almejada pela equipe econômica do governo central. Com base na proporção da arrecadação própria na receita total, um dos parâmetros fiscais adotados na PEC do Pacto Federativo, por exemplo, percebe-se que cerca de 40 municípios cearenses não atingem o nível mínimo de 10%, orientado pelo Governo[1].
Passado o choque inicial da PEC do Pacto Federativo – que, de fato, só extinguiria municípios após 2026 – seria também importante questionarmos como está a saúde fiscal dos municípios sobreviventes à sombra de várias outras ações que compõem o Plano Mais Brasil. Nesse sentido, este artigo analisa brevemente a situação fiscal dos municípios cearenses tomando como referência específica o Artigo 167-B da PEC 186/2019, denominada de PEC Emergencial. O Artigo 167-B prevê a implementação de um conjunto de “mecanismos de estabilização e ajuste fiscal” quando, apurados os resultados contábeis dos últimos doze meses, a Despesa Corrente corresponder a mais de 95% da Receita Corrente. A razão entre a Despesa Corrente e Receita Corrente, que denominaremos de DC/RC, servirá como baliza para disparar a operacionalização de diversos instrumentos de contenção e redução de gastos com o intuito de restabelecer seu patamar abaixo de 95%.
O objetivo do presente artigo é apenas esboçar a situação fiscal geral dos municípios cearenses considerando o nível e mudanças na razão DC/RC. Apresentaremos inicialmente o comportamento médio de DC/RC para todos municípios do Ceará, nos anos de 2013 a 2018. Em seguida, identificaremos quantos e quais municípios poderiam se enquadrar na situação emergencial prevista pelo Artigo 167-B durante esses seis anos. O período 2013-2018 é interessante na análise, pois expõe o comportamento das contas públicas municipais ante uma situação extrema de crise econômica, representando uma projeção de como a PEC poderia afetar os municípios diante de um cenário fiscal desfavorável[2].
A Figura 1 apresenta a evolução da média, em barras azuis, e do desvio médio, em linha laranja, da razão DC/RC para os municípios do Ceará. Aparentemente, a média de DC/RC se manteve abaixo do gatilho estabelecido no Artigo 167-B. Não há grandes variações, e, após o início da crise em 2014, todos os valores se situam próximos a 86%. Se este período foi marcado por queda na arrecadação própria e transferências recebidas pelos municípios, podemos aventar a possibilidade de que houve certo esforço da administração municipal no sentido de ajustar o nível da despesa ao da receita. Por outro lado, o desvio médio, cujos valores estão no eixo vertical no lado direito do gráfico, revela que esse movimento foi, de certa forma, heterogêneo entre os municípios. Com um desvio médio de 6 pontos percentuais e uma razão DC/RC média de um pouco mais de 86% em 2017, por exemplo, é provável que haja um número razoável de municípios nesse período que perderam controle de suas contas e extrapolaram o patamar “emergencial” de 95%.
Figura 1. Evolução da Razão entre Receitas e Despesas Correntes
A Figura 2 apresenta, nas barras azuis, a quantidade de municípios que contabilizaram razões DC/RC superiores a 95%; ou seja, que entrariam no “estado emergencial” do Artigo 167-B. Verifica-se que a quantidade permaneceu relativamente estável até 2016, com 8 a 10 ocorrências, mas, em 2017, esse número mais que dobrou. Apesar desse aumento, a situação ao longo do período não seria tão alarmante. No pior cenário, teríamos em torno de 12% dos municípios atingidos pelo Artigo 167-B. Novamente, isso em um período de crise!
A imposição de medidas de contenção de despesa seria então necessária para ajustar a razão DC/RC aos parâmetros da PEC Emergencial? Não é pretensão do artigo elaborar uma reposta definitiva para esta questão. No entanto, procuramos responder à seguinte questão alternativa: quantos dos municípios em situação emergencial conseguiram, logo no ano seguinte, reduzir a razão DC/RC para nível inferior a 95%, saindo do estado emergencial?
As barras laranjas, na Figura 2, representam a quantidade dos municípios que estariam em estado emergencial no ano corrente, dado pelas barras azuis, e saíram dessa situação no ano seguinte. Percebe-se claramente que a grande maioria conseguiu ajustar a relação dentre despesa corrente e receita corrente já no ano subsequente. A princípio, esse movimento de saída foi conduzido pela administração fiscal municipal ou pelas leis vigentes, sem a necessidade de imposição dos mecanismos previstos no Artigo 167-B. Mais uma vez, aparentemente predominou certo censo de responsabilidade fiscal nas prefeituras em um período de grande dificuldade financeira. No entanto, cabe mencionar que, no período 2013-2018, treze municípios reincidiram no estado emergencial (DC/RC > 95%) por duas vezes; e cinco, por três ou mais vezes. Sim, alguns municípios estão podem estar com as contas comprometidas, mas será que precisamos de um monitoramento mais incisivo sobre as finanças municipais?
Figura 2. Entrada e Saída do estado de Emergência Fiscal
Abaixo, a Figura 3 apresenta a distribuição de três categorias de municípios, definidas pela razão DC/RC, em dois cenários. No painel A, consideramos a média de DC/RC nos anos de 2013 a 2018, e, no Painel B, o maior valor de DC/RC atingido nesse período. Os pontos verdes indicam os municípios que apresentam a média (ou o maior valor) DC/RC abaixo de 85%, situação que poderíamos argumentar ser fiscalmente confortável – não necessariamente desejável – diante da realidade fiscal atual dos municípios brasileiros. Os pontos amarelos indicam os municípios que apresentam a média (ou o maior valor) DC/RC acima de 85% e abaixo de 95%, representando uma condição fiscal que requer certa prudência na administração dos gastos públicos. Os pontos vermelhos indicam os municípios que apresentam a média (ou o maior valor) DC/RC acima de 95%, circunstância emergencial a ser combatida pelo Artigo 167-B.
Figura 3. Classificação dos Municípios de acordo com a razão DC/RC
Painel A: Média no Período Painel B: Máximo no Período
No Painel A, podemos perceber que apenas quatro municípios apresentaram uma média de DC/RC acima de 95%. Aproximadamente a metade dos demais municípios tiveram desempenho fiscal de forma que a DC/RC média permanecesse abaixo de 85%. O restante, um pouco menos da metade, ficou na categoria que demandaria maior atenção no controle de gastos. Por outro lado, se considerarmos os maiores valores obtidos no período – Painel B – a situação piora bastante. Apenas sete municípios conseguiram manter a RC/DC abaixo de 85% por todo o período (pontos verdes). A grande maioria dos municípios se enquadraria na situação de atenção, em que a RC/DC atingiu nível máximo entre 85% e 95%. Ademais, quarenta e sete municípios ultrapassaram, em algum ano entre 2013 e 2018, o patamar emergencial de 95%. Entretanto, vale ressaltar, pela análise da Figura 2, grande parte desses municípios saiu dessa situação no ano seguinte.
Apesar da análise não se aprofundar nos detalhes das receitas e despesas públicas, sob a perspectiva do parâmetro que baliza a imposição de medidas de redução e contenção de gastos previstas do Artigo 167-B da PEC Emergencial, a situação fiscal geral dos municípios cearenses não aparenta ser tão delicada, sobretudo considerando o período de crise econômica. E, grande parte dos municípios que acionariam o gatilho do Artigo 167-B já ajustou suas finanças no ano seguinte. Em relação ao restante do Brasil, com base nos dados de 2018, nossos municípios também não seriam tão díspares. A média de RC/DC para os demais municípios brasileiros é aproximadamente 87% e cerca de 40% deles possui essa razão abaixo de 85%, bem similar a realidade dos municípios no Ceará. Parece tudo normal! Entretanto, a despeito do patamar emergencial fixado no Artigo 167-B, dado a tamanha expectativa sob as funções do governo no Brasil, muitas vezes apontado como o solitário arauto do desenvolvimento e crescimento econômico nas cidades não-capitais, deveríamos levantar a seguinte questão: qual seria o nível recomendado para a relação DC/RC nos municípios?
[1] https://www.firjan.com.br/ifgf/
[2] Todas as análises são realizadas com base nos dados disponibilizados no Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (Siconfi). As variáveis utilizadas são: (a) Receita Corrente é a conta 1.0.0.0.00.00.00 das receitas realizadas, (b) Despesa Corrente é a conta 3.0.00.00.00.00 das despesas empenhadas; e (c) Despesa Corrente com Pessoal e Encargos Sociais é a conta 3.1.00.00.00.00 das despesas empenhadas. Algumas variáveis faltantes ou com valores absurdos foram substituídas por médias dos dois períodos mais próximos.