Source: http://www.assemblee-nationale.fr/14/budget/plf2013/a0258-tVI.asp
Timestamp: 2019-10-14 10:58:17+00:00
Document Index: 118396022

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N° 258 tome VI - Avis de M. Sébastien Huyghe sur le projet de loi de finances pour 2013 (n°235)
En application de l’article 49 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), les réponses devaient parvenir au rapporteur pour avis au plus tard le 10 octobre 2012, pour le présent projet de loi de finances.
À cette date, l’intégralité des réponses était parvenue à votre rapporteur pour avis, qui remercie les services du ministère de la Justice de leur collaboration.
PREMIÈRE PARTIE : LES CRÉDITS DE L’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE POUR 2013 7
I. UN BUDGET MARQUÉ PAR UN EFFONDREMENT DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT 7
II. UN BUDGET PRÉVOYANT UNE LÉGÈRE AUGMENTATION DES EFFECTIFS DE L’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE 9
DEUXIÈME PARTIE : APRÈS 2012, QUELLE POLITIQUE IMMOBILIÈRE POUR L’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE ? 11
I. DE 2002 À 2012, UNE POLITIQUE IMMOBILIÈRE AMBITIEUSE A PERMIS D’AMORCER UNE AMÉLIORATION SIGNIFICATIVE DES CONDITIONS DE DÉTENTION ET DE L’EXÉCUTION DES PEINES 11
II. LES CHOIX BUDGÉTAIRES DU GOUVERNEMENT TRADUISENT UN RENONCEMENT À DOTER LA FRANCE D’UN PARC PÉNITENTIAIRE RÉNOVÉ CORRESPONDANT À SES BESOINS RÉELS 14
A. L’abandon de l’ambition d’adapter le parc pénitentiaire aux besoins réels en matière d’exécution des peines 15
1. L’objectif de 63 500 places fixé par le Gouvernement n’est pas conforme aux besoins réels en matière d’exécution des peines. 15
2. Une critique des modes de financement recourant au secteur privé qui ne justifie pas l’abandon de toute ambition immobilière 17
B. Une absence d’ambition aux conséquences lourdes 19
1. Des choix budgétaires contraires à plusieurs dispositions législatives en vigueur 19
2. Faire survivre la France pénitentiaire du XIXe siècle peut-il être une ambition ? 23
a) Est-il raisonnable de maintenir en service des établissements âgés en moyenne de 146 ans ? 23
b) Quel avenir pour la maison centrale de Poissy ? 25
3. Des choix budgétaires opérés au détriment du milieu fermé sans aucun moyen nouveau pour le milieu ouvert 28
DÉPLACEMENT EFFECTUÉ PAR LE RAPPORTEUR POUR AVIS 61
La présentation du premier budget d’une législature est un moment fort de la démocratie, qui permet au Gouvernement d’exprimer clairement ses priorités d’action.
Dans l’exposé des motifs de son projet de loi de finances pour 2013, le Gouvernement indique que la justice et la sécurité constituent un « axe prioritaire du Gouvernement », 1 000 emplois étant créés sur ces deux missions (520 pour la justice et 480 pour la sécurité). Il précise que « s’agissant de la justice, les moyens supplémentaires permettront la mise en œuvre d’une politique publique de la justice rénovée, renforçant la justice civile, réaffirmant la spécificité de la justice des mineurs, développant les aménagements de peine et l’insertion pour prévenir la récidive, développant l’aide aux victimes et l’accès au droit et modernisant les services au bénéfice de ses acteurs et bénéficiaires » (1).
Pourtant, malgré ces créations d’emplois et des crédits de paiement en hausse de 4,3 % pour l’ensemble de la mission « Justice », les autorisations d’engagement sont, quant à elles, en forte baisse pour la majorité des programmes de la mission (- 16,2 % pour la justice judiciaire, - 38,5 % pour l’administration pénitentiaire, - 15,5 % pour l’accès au droit et à la justice) et pour l’ensemble de la mission (- 24,8 %). C’est que, au-delà de l’affichage du caractère prétendument prioritaire de la mission « Justice », le Gouvernement abandonne en réalité l’essentiel des grands chantiers de modernisation de la justice qui avaient été ouverts sous la précédente législature, et en particulier celui de la modernisation et de l’extension du parc pénitentiaire français.
En effet, l’exposé des motifs du projet de loi de finances pour 2013 indique que « pour assurer la stabilisation en valeur des dépenses hors charges de la dette et de pensions, il est indispensable de dégager des économies importantes » et que « pour en assurer la soutenabilité », l’effort portera notamment sur les investissements à hauteur de 1,2 milliard d’euros par l’interruption ou le décalage de « projets non prioritaires ou dont le financement n’a jamais été établi ». Parmi ces projets considérés comme non prioritaires, est citée « la programmation de la construction de prisons, notamment le recours massif aux partenariats publics-privés dans ce secteur, [qui] est ainsi remise en cause, en cohérence avec un changement de cap de la politique pénale, consistant à réduire le nombre d’incarcérations en privilégiant les peines alternatives à l’incarcération » (2).
Ce changement radical de paradigme s’agissant de l’avenir de la politique immobilière de l’administration pénitentiaire aura des conséquences particulièrement lourdes pour la politique d’exécution des peines et la sécurité de nos concitoyens. Pour cette raison, il est apparu nécessaire à votre rapporteur pour avis de s’intéresser, après une présentation générale des crédits ouverts pour le programme « Administration pénitentiaire » pour 2013 (première partie), à l’avenir de la politique immobilière de l’administration pénitentiaire après 2012 (deuxième partie).
LES CRÉDITS DE L’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE POUR 2013
Le budget du programme « Administration pénitentiaire » pour 2013 présente deux caractéristiques saillantes : un effondrement des autorisations d’engagement ouvertes (I) et une légère augmentation des plafonds d’autorisation d’emplois (II).
I. UN BUDGET MARQUÉ PAR UN EFFONDREMENT DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT
Les crédits ouverts pour 2013 pour le programme « Administration pénitentiaire » s’élèvent à 2,9 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 3,2 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Si les CP sont en hausse de 6 % par rapport aux crédits votés dans la loi de finances de 2012, les AE sont en baisse de 38,5 %.
Les tableaux suivants présentent la ventilation des crédits par action ainsi que leur évolution sur une année.
Crédits votés en LFI pour 2011
Crédits consommés en 2011
Crédits votés en LFI pour 2012
Crédits demandés pour 2013
Garde et contrôle des personnes placées sous main de justice
- 49,13 %
+ 6,51 %
+ 7,61 %
Les actions composant le programme « Administration pénitentiaire » sont au nombre de trois.
• L’action n° 01 « Garde et contrôle des personnes placées sous main de justice », qui regroupe les fonctions relevant de la garde des personnes détenues et du contrôle des personnes placées sous main de justice, représentera en 2013 65,1 % des AE du programme avec un montant de 1,8 milliard d’euros, contre 78,8 % du programme en 2012 avec un montant de 3,7 milliards d’euros. La baisse des AE pour cette action, qui comprend le financement des programmes immobiliers, est particulièrement importante (- 49,1 %).
• L’action n° 02, intitulée « Accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice », qui regroupe les moyens nécessaires à l’accueil et à l’accompagnement des personnes détenues dans des conditions dignes et satisfaisantes (maintenance et entretien des établissements, réinsertion). En 2013, cette action représentera 26 % des autorisations d’engagement du programme, soit 752 millions d’euros.
• L’action n° 04 « Soutien et formation » s’articule autour de trois axes prioritaires : la fourniture de moyens pour l’administration générale, le développement du réseau informatique et la formation du personnel. En 2013, cette action représentera 8,8 % des AE du programme, soit 255 millions d’euros. En 2013, les crédits ouverts pour cette action sont en baisse de 2,27 % en AE et 3,05 % en CP.
L’évolution positive des CP traduit la poursuite de la mise en œuvre de certains des programmes immobiliers engagés au cours des dix années écoulées pour étendre et moderniser le parc pénitentiaire français. En revanche, l’effondrement des AE traduit, quant à lui, l’abandon par le Gouvernement de tout nouvel effort en faveur de l’immobilier pénitentiaire (3).
La baisse de l’action n° 04 « Soutien et formation » apparaît également préoccupante à votre rapporteur pour avis, dans une période où doivent encore être assurées la formation initiale de nombreux agents recrutés pour permettre l’ouverture des derniers établissements du plan « 13 200 », ainsi que la formation continue des agents chargés de missions nouvelles pour l’administration pénitentiaire, telles que les extractions judiciaires et la surveillance des unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI). Les représentants des organisations syndicales entendus par votre rapporteur pour avis ont tous fait part de leur inquiétude vis-à-vis de cette diminution des crédits consacrés à la formation.
Plutôt que de diminuer le montant de la subvention à l’École nationale d’administration pénitentiaire (ENAP), d’autres économies plus pertinentes pourraient être recherchées. En particulier, votre rapporteur pour avis estime que des solutions devraient être recherchées pour faire face au gaspillage des denrées alimentaires dans les établissements pénitentiaires. En effet, dans la majorité des établissements pénitentiaires, une part importante des détenus ne consomme pas les repas qui leur sont fournis, préférant préparer eux-mêmes leurs repas avec les produits achetés en « cantine » (4). Dans le meilleur des cas, les repas distribués sont seulement perdus, mais nombre de détenus ont malheureusement la déplorable habitude de lancer ces repas par les fenêtres. Des restes alimentaires jonchent alors le sol au pied des bâtiments, attirant chats, rats ou pigeons et créant dans certains cas de réelles difficultés sanitaires.
Pour remédier à ce gaspillage, il pourrait être envisagé de limiter la distribution des repas aux seules personnes qui en feraient la demande, l’administration pénitentiaire étant naturellement tenue de satisfaire aux besoins de toutes les personnes confiées à sa garde qui ne peuvent ou ne veulent pas acheter leurs repas en « cantine ». Les repas non livrés aux personnes détenues préférant préparer elles-mêmes leurs repas permettraient de générer une économie non négligeable et de mettre fin à ce regrettable phénomène de gaspillage.
II. UN BUDGET PRÉVOYANT UNE LÉGÈRE AUGMENTATION DES EFFECTIFS DE L’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE
S’agissant du plafond d’autorisation d’emplois de l’administration pénitentiaire prévu par le projet de loi de finances pour 2013, il s’élève à 35 700 ETPT, contre 35 511 en 2011, soit 189 ETPT supplémentaires.
Les deux tableaux suivants détaillent la répartition de ces plafonds d’autorisation d’emplois, le premier par action, le second par catégorie d’emplois.
Plafond autorisé pour 2012
Plafond demandé pour 2013
Variation 2012/2013 en nombre d'ETPT
Variation 2012/2013 en pourcentage
Action 01 : garde et contrôle des personnes placées sous main de justice
Action 02 : accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice
Action 03 : Soutien et formation
Par catégorie d’emploi
B métiers du greffe, de l’insertion et de l’éducatif
C Personnels de surveillance
Cette hausse des moyens humains de l’administration pénitentiaire apparaît particulièrement modeste pour un programme important au sein d’une mission que le Gouvernement qualifie pourtant de prioritaire. Par comparaison, il peut être utile de rappeler ici que la précédente majorité avait, pendant dix ans, augmenté le plafond d’autorisation d’emplois de l’administration pénitentiaire en moyenne de 2,7 % par an (5).
Il pourrait être objecté à votre rapporteur pour avis que cette augmentation du plafond d’autorisations d’emploi plus modeste s’explique par le choix du Gouvernement d’interrompre les programmes de construction immobilière initiés sous la précédente majorité afin de « développer les aménagements de peine et l’insertion pour prévenir la récidive », comme l’affirme l’exposé des motifs du projet de loi de finances pour 2013 (6). Pourtant, dans le projet annuel de performances de la mission « Justice » pour 2013, le Gouvernement indique que seulement 43 ETPT seront consacrés au renforcement des missions d’insertion et 20 ETPT à la lutte contre la récidive, l’essentiel de l’augmentation du plafond d’autorisation d’emplois étant destiné à l’armement des nouveaux établissements pénitentiaires dans le cadre de l’achèvement du programme immobilier « 13 200 ».
Dans ces conditions, affirmer que le développement des aménagements de peine et l’insertion des personnes détenues constituent une priorité du Gouvernement, alors que ne leur seront consacrés en 2013 que 63 nouveaux ETPT, apparaît pour le moins excessif.
DEUXIÈME PARTIE : APRÈS 2012, QUELLE POLITIQUE IMMOBILIÈRE
POUR L’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE ?
De 2002 à 2012, une politique immobilière ambitieuse portée par un effort budgétaire conséquent et durable a permis d’amorcer une amélioration significative des conditions de détention et de l’exécution des peines (I). À l’opposé de cette ambition, les choix budgétaires opérés par le Gouvernement traduisent un renoncement à doter la France d’un parc pénitentiaire rénové correspondant à ses besoins réels (II).
I. DE 2002 À 2012, UNE POLITIQUE IMMOBILIÈRE AMBITIEUSE A PERMIS D’AMORCER UNE AMÉLIORATION SIGNIFICATIVE DES CONDITIONS DE DÉTENTION ET DE L’EXÉCUTION DES PEINES
En 2000, deux commissions d’enquête parlementaires chargées d’évaluer les conditions de détention s’accordaient pour critiquer très fermement le caractère indigne des conditions de détention en France, tant en raison de la vétusté du parc pénitentiaire alors en service que de la surpopulation affectant les maisons d’arrêt (7). Le délabrement de notre parc carcéral était alors si grave que le Sénat avait fort justement qualifié la situation de nos prisons d’« humiliation pour la République » (8).
En sus du caractère indigne des conditions de détention dans nombre de ses établissements pénitentiaires, notre pays a également été pendant longtemps confronté à d’importantes carences dans l’exécution des peines. Comme l’avaient relevé nos collègues Jean-Luc Warsmann en 2003 et Étienne Blanc en 2007 (9), l’exécution des peines – notamment d’emprisonnement, mais pas uniquement – était alors caractérisée par un taux d’inexécution si élevé et des délais de mise à exécution si longs que la mission d'information sur l’exécution des décisions de justice pénale créée par la commission des Lois de l’Assemblée nationale sous la précédente législature avait estimé que cette situation avait « décrédibilis[é] durablement l’action de la justice » (10).
Malgré le constat sévère dressé en 2000 par les commissions d’enquête parlementaires sur les prisons et ces lourdes carences dans l’exécution des peines, ce n’est qu’à partir de 2002 que les gouvernements qui dirigèrent notre pays firent de l’amélioration des conditions de détention et de l’exécution des peines une priorité, au travers d’un ambitieux programme de réhabilitation et d’extension du parc pénitentiaire.
C’est tout d’abord la loi n° 2002-1138 d’orientation et de programmation pour la justice (LOPJ) du 9 septembre 2002 qui lança un programme immobilier d’envergure, appelé « Programme 13 200 ». Rappelons que ce programme, porté par M. Dominique Perben alors garde des Sceaux, prenait la suite de deux autres programmes initiés par les ministres de la Justice Albin Chalandon en 1986 et Pierre Méhaignerie en 1995. Le programme « 13 200 » devait conduire, par la création de 13 200 places nouvelles et la fermeture de 2 485 places, à l’ouverture de 10 800 nouvelles places de prison. Désormais en cours d’achèvement, ce programme s’est accompagné d’un important mouvement de rénovation des établissements pénitentiaires déjà existants. Dans ce cadre, des établissements comme Fleury-Mérogis, Les Baumettes ou La Santé, ont fait, font ou feront prochainement l’objet d’importants travaux de rénovation. Comme votre rapporteur le soulignait dans son avis sur les crédits de l’administration pénitentiaire pour 2012, ce programme « aura ainsi permis le renouvellement de la moitié du parc carcéral en vingt-cinq ans, ce qui aura largement contribué à améliorer les conditions de détention des personnes détenues » (11).
C’est ensuite le lancement, à partir de 2010, d’un « nouveau programme immobilier » (NPI) qui confirma le caractère prioritaire de l’amélioration des conditions de détention et de l’exécution des peines pour le Gouvernement et la majorité d’alors, conformément aux engagements publics pris par M. le président de la République, Nicolas Sarkozy, devant le Parlement réuni en Congrès en juin 2009 puis mis en œuvre par Mme Michèle Alliot-Marie, alors garde des Sceaux. Le programme « NPI » prévoyait la construction de 25 nouveaux établissements, dont 2 en outre-mer, ainsi que deux réhabilitations (maison d’arrêt de Paris-La Santé et centre pénitentiaire de Nouméa) et une extension (centre pénitentiaire de Ducos). Parallèlement à la livraison de ces structures, la fermeture de 36 sites était programmée. Étaient ainsi créées 7 400 places nettes supplémentaires (12).
C’est enfin la loi n° 2012-409 du 27 mars 2012 de programmation relative à l'exécution des peines qui a fixé un objectif de 80 000 places d’incarcération disponibles en 2017, afin de tenir compte de l’évolution prévisible de la population carcérale et d’améliorer les délais de mise à exécution des peines d’emprisonnement sans sursis et insusceptibles de faire l’objet d’un aménagement (13). Pour atteindre cet objectif, le rapport annexé à cette loi prévoyait en premier lieu, d’une part, une adaptation des programmes dits « 13 200 » et « NPI » afin d’augmenter la capacité d’accueil des établissements prévus dans le cadre de ces programmes, sans toutefois dépasser une capacité de 850 places par établissement, et, d’autre part, l’ajout de cinq nouvelles constructions (quatre nouveaux centres de semi-liberté et un établissement supplémentaire de 220 places en Guyane) (14). En second lieu, le rapport annexé à la loi du 27 mars 2012 prévoyait le lancement d’un nouveau programme dédié à la construction de structures réservées aux courtes peines. Destinés à accueillir des condamnés à de courtes peines ne présentant pas la même dangerosité que les personnes condamnées à des peines plus longues, ces établissements devaient bénéficier d’une sécurité allégée. Comme l’avait souligné le rapporteur du projet de loi à l’Assemblée nationale, ces établissements, « moins oppressants pour les détenus, (…) limiteront l’effet désocialisant de l’incarcération et assureront, à ce titre, une réinsertion et une préparation à la sortie mieux adaptées au profil de ces détenus » (15).
Au terme de l’exécution de ces trois programmes, en 2017, notre pays aurait été doté de 80 000 places d’incarcération, suivant la programmation définie dans le tableau suivant.
NOMBRE DE PLACES DANS LE PARC PÉNITENTIAIRE PRÉVUES ENTRE 2011 ET 2017 PAR LA LOI DU 27 MARS 2012 DE PROGRAMMATION RELATIVE À L'EXÉCUTION DES PEINES
Nombre de places brutes ouvertes au titre des programmes « 13 200 » et « NPI »
Nombre de places brutes ouvertes au titre de la loi n° 2012-409 du 27 mars 2012 de programmation relative à l'exécution des peines
- 3 383
- 2 601
- 10 632
Source : rapport (n° 4112, XIIIe législature) de M. Jean-Paul Garraud sur le projet de loi de programmation relatif à l'exécution des peines
Sur le plan budgétaire, ces différents programmes ont pu être menés à bien ou initiés grâce à un effort constant de la précédente majorité. Cet effort s’est traduit chaque année, entre 2005 et 2011 (16), par une augmentation significative des crédits de paiement consommés au titre du programme « Administration pénitentiaire », les crédits votés pour 2012 étant également en augmentation par rapport à ceux consommés en 2011. En 2013, les crédits de paiement augmentent à nouveau de 6 %, mais uniquement pour permettre l’achèvement de la mise en œuvre du programme immobilier « 13 200 » engagé depuis 2002.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT CONSOMMÉS, VOTÉS OU PRÉVUS
POUR LE PROGRAMME « ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE » ENTRE 2005 ET 2013
… consommés en
… votés en
… prévus en
Montant des crédits de paiement…
À la suite du changement de majorité intervenu cette année, votre rapporteur pour avis a estimé nécessaire de s’intéresser à l’avenir de la politique immobilière pénitentiaire, afin de mesurer l’ambition de la nouvelle majorité en la matière.
II. LES CHOIX BUDGÉTAIRES DU GOUVERNEMENT TRADUISENT UN RENONCEMENT À DOTER LA FRANCE D’UN PARC PÉNITENTIAIRE RÉNOVÉ CORRESPONDANT À SES BESOINS RÉELS
Tant le projet de loi de programmation pour les finances publiques pour les années 2012 à 2017 que le projet de budget de l’administration pénitentiaire pour 2013 traduisent sans aucune ambiguïté possible que toute ambition d’adaptation du parc pénitentiaire aux besoins réels en matière d’exécution des peines est abandonnée (A). Votre rapporteur pour avis ne peut que regretter l’absence d’ambition du Gouvernement s’agissant de l’avenir de la politique immobilière de l’administration pénitentiaire, dont les conséquences lui apparaissent particulièrement lourdes (B).
A. L’ABANDON DE L’AMBITION D’ADAPTER LE PARC PÉNITENTIAIRE AUX BESOINS RÉELS EN MATIÈRE D’EXÉCUTION DES PEINES
L’abandon de l’ambition immobilière du précédent Gouvernement apparaît comme un renoncement à adapter l’offre de places de prison aux besoins réels de notre pays (1). Ce renoncement est d’autant plus contestable qu’il se fonde en large partie sur une remise en cause excessive des modes de financement retenus par la précédente majorité pour mettre en œuvre son programme immobilier (2).
1. L’objectif de 63 500 places fixé par le Gouvernement n’est pas conforme aux besoins réels en matière d’exécution des peines.
L’abandon de l’essentiel du programme immobilier « NPI » ainsi que du nouveau programme initié dans le cadre de la loi n° 2012 409 du 27 mars 2012 de programmation relative à l'exécution des peines est acté par le projet de loi de programmation pour les finances publiques pour les années 2012 à 2017 :
« La mise en œuvre d’un programme immobilier pénitentiaire repensé accompagnera le développement des aménagements de peine, au service des objectifs de réinsertion comme de sécurité et d’humanité de la détention.
« Une partie des dépenses prévues par la loi de programmation pénitentiaire axée sur le développement du nombre de places de prison sera abandonnée en cohérence avec la volonté du Gouvernement de développer l’accompagnement en « milieu ouvert ». Cet abandon a notamment pour conséquence la limitation de la création de nouvelles prisons aux réponses aux situations de vétusté et de surpopulation carcérale, ce qui conduira à limiter les dépenses nouvelles qui étaient prévues en fin de programmation, et ce d’autant plus que les modalités de financement prévues, sous forme de partenariat public privé, étaient particulièrement coûteuses » (17).
Le projet annuel de performances de la mission « Justice » détaille les modalités de cette remise en cause des projets engagés par le précédent Gouvernement : sur les 27 opérations prévues au titre du programme « NPI » (18), seules sont maintenues cinq constructions nouvelles (Beauvais, Lutterbach, Orléans-Saran, Riom et Valence), la réhabilitation de la maison d’arrêt de Paris-La Santé et l’extension du centre pénitentiaire de Ducos en Martinique. En revanche, parmi les programmes gelés ou abandonnés, l’on peut citer les trois nouveaux établissements prévus en région parisienne, l’extension du centre pénitentiaire de Marseille-Les Baumettes (opération « Baumettes 3 ») ainsi que la réhabilitation du centre pénitentiaire de Nouméa, dont la situation est pourtant particulièrement préoccupante (19). Le programme immobilier prévu par la loi du 27 mars 2012 précitée est, quant à lui, purement et simplement abandonné.
L’objectif affiché par le Gouvernement se limite ainsi désormais à un parc pénitentiaire d’une capacité de 63 500 places à la fin de 2018, alors que la population incarcérée s’élevait au 1er juillet 2012 à 67 373 personnes et qu’aucune mesure concrète qui permettrait de diminuer le nombre de personnes incarcérées n’a pour l’heure été prise (20).
Par ailleurs, sur les 36 établissements dont la fermeture était prévue dans le cadre du programme « NPI », étant rappelé qu’une fermeture – celle de la maison d’arrêt et du centre pénitentiaire de Loos – avait déjà eu lieu en 2011, le Gouvernement n’a pour l’heure confirmé la décision de fermeture que pour 13 établissements (21). Le sort des 22 autres établissements qui devaient fermer n’est pour l’heure pas tranché, ce qui pose de sérieuses difficultés sur lesquelles votre rapporteur pour avis reviendra (22).
Votre rapporteur ne peut que regretter l’abandon de l’ambition de la précédente majorité d’étendre et de rénover le parc pénitentiaire français, alors pourtant que le nouveau président de la République s’était engagé pendant la campagne présidentielle à ce que « les peines prononcées [soient] toutes effectivement exécutées et les prisons [soient] conformes à nos principes de dignité » (23).
En effet, le parc pénitentiaire rénové et doté d’une capacité de 80 000 places dont aurait pu disposer la France à l’issue de l’exécution de la loi de programmation pour l’exécution des peines lui aurait permis de répondre à ses besoins réels, en disposant d’une capacité carcérale rapportée à sa population plus proche de celle de ses voisins européens. Il n’est en effet ici pas inutile de rappeler que la France ne dispose aujourd’hui que de 83,5 places de prison pour 100 000 habitants, quand l’Allemagne en possède 96,8, l’Espagne 113,1 et le Royaume-Uni 155 (24).
Un parc pénitentiaire doté de cette capacité aurait également permis d’apporter une réponse durable et pragmatique à la situation de surpopulation chronique que connaissent nos établissements pénitentiaires, dont la mission d’information constituée en juillet dernier par votre Commission sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale ne peut, à nouveau, que constater les effets néfastes tant sur les conditions de détention que sur l’efficacité des actions de réinsertion menées en prison (25).
2. Une critique des modes de financement recourant au secteur privé qui ne justifie pas l’abandon de toute ambition immobilière
Le Gouvernement justifie en partie son choix d’abandonner l’ambitieuse politique immobilière menée par la précédente majorité par des critiques à l’encontre des modes de financement retenus pour la mettre en œuvre. En effet, certains des établissements ont été construits selon les formules soit de l’autorisation d’occupation temporaire-location avec option d’achat (AOT-LOA), soit du partenariat public-privé (PPP). Dans chacune de ces deux formules, l’État confie à un opérateur privé non seulement le financement, la conception et la construction mais également la responsabilité de l’entretien et de la maintenance en intégrant au sein du contrat de construction les services « bâtimentaires », moyennant le versement de loyers pendant 30 ans, avant d’en devenir propriétaire. La différence entre ces deux formules réside dans le fait que, dans la formule AOT-LOA, la construction et les services à la personne font l’objet de deux appels d’offres distincts et peuvent donc être attribués à deux partenaires différents, tandis que dans la formule du PPP, l’État délègue par le même contrat la construction et l’ensemble des services à la personne (restauration des détenus et des personnels, hôtellerie, buanderie, transport, cantine, accueil des familles, formation professionnelle et travail). Depuis 2002, 7 établissements ont été construits en AOT-LOA et 3 en PPP (26).
Certaines réserves ont pu être émises quant au choix effectué par la précédente majorité de recourir à ces modes de financement, notamment par la Cour des comptes dans une communication adressée à la commission des Finances de l’Assemblée nationale en octobre 2011. Toutefois, ces réserves ne portent ni sur le principe même du recours à des partenaires privés ni sur la qualité des prestations de ces partenaires, mais sur certaines difficultés à comparer les coûts respectifs des constructions et gestions publiques et privées :
« En tout état de cause, l’instruction a permis de vérifier que le recours au secteur privé donne des résultats satisfaisants qu’il s’agisse des constructions comme de la gestion et de l’exploitation des prisons. Néanmoins, cette performance ne semble pas hors de portée du secteur public.
« L’efficacité de la solution PPP apparaît donc indéniable. En revanche, comme la Cour l’avait déjà relevé dans ses rapports publics thématiques (RPT) de 2006 et 2010 il est difficile d’établir son efficience en raison de l’insuffisance des outils de mesure et de comparaison des coûts des gestions pénitentiaires publiques et privées (…). » (27)
La Cour a formulé un certain nombre de recommandations qui tendent pour l’essentiel à mieux évaluer, tant en amont de la décision de construction qu’en aval de celle-ci, les coûts des différents modes de construction et de gestion.
Le Gouvernement ne saurait donc aujourd’hui affirmer sans nuance que le recours au secteur privé pour la construction et la gestion des établissements pénitentiaires est intrinsèquement un mauvais choix économique, faute de données disponibles permettant de comparer à périmètre comparable l’efficacité et le coût des différents modes de construction et de gestion. Le Gouvernement reconnaît lui-même, dans les réponses qu’il a apportées aux questions posées par votre rapporteur pour avis, que « malgré une méthodologie de calcul de plus en plus fine, la comparaison de l'efficience de la gestion déléguée par rapport à la gestion publique n'est pas tout à fait réalisable ».
Une autre critique adressée plus spécifiquement aux PPP tient au poids des loyers et à la rigidification du budget qu’entraînent ces dépenses contractuelles contraintes. Dans les réponses qu’il a apportées aux questions posées par votre rapporteur pour avis, le Gouvernement a indiqué qu’il n’était pas en mesure de communiquer un prix de journée de détention (JDD) pour les établissements en PPP, en raison de leur entrée en service récente. Toutefois, si l’on examine dans le détail le montant des loyers prévus pour les 30 prochaines années pour les trois établissements construits en PPP, l’on s’aperçoit que le coût journalier d’une place de détention s’élève à 86 €, hors coût d’intervention personnels pénitentiaires mais incluant la construction, la maintenance ainsi que l’ensemble des services à la personne (28).
À titre de comparaison, le prix de JDD moyen s’est élevé en 2011 à 92,5 € en gestion publique et à 94,6 € en gestion déléguée. Toutefois, la comparaison des coûts doit être relativisée par le fait que la maintenance de ces établissements, surtout en gestion publique, y est souvent délaissée, car comme votre rapporteur pour avis l’a souvent entendu à l’occasion de ses visites dans des établissements pénitentiaires, si l’État sait construire, en revanche il ne sait généralement pas entretenir son patrimoine. Il suffit pour s’en convaincre de visiter des établissements pénitentiaires construits dans les années 1970 ou 1980, qui après moins de 40 ans d’utilisation tombent littéralement en ruine, faute d’un entretien et d’une maintenance réguliers et sérieux.
Dans ces conditions, si la formule du PPP peut effectivement apparaître à première vue plus onéreuse que d’autres modes de construction et de gestion, il ne faut pas méconnaître l’importance du fait que son prix inclut l’entretien et la maintenance pour une durée de 30 ans. Ce modèle économique du PPP apparaît donc comme un modèle prévoyant, qui, plutôt que d’attendre la dégradation du patrimoine pour entreprendre des travaux de remise en état, anticipe et provisionne les frais de maintien en état de ce patrimoine.
Enfin, quand bien même la nouvelle majorité n’adhérerait pas – pour des raisons autres que strictement économiques – au choix du recours au secteur privé pour la construction de prisons, elle aurait tout à fait la possibilité de mener une politique de l’immobilier pénitentiaire ambitieuse en recourant à un financement public. Mais malheureusement, la réalité est que le Gouvernement ne souhaite pas adapter l’étendue et la configuration du parc pénitentiaire français aux besoins réels en matière d’exécution des peines et que cette absence d’ambition sera demain lourde de conséquences.
B. UNE ABSENCE D’AMBITION AUX CONSÉQUENCES LOURDES
Les choix budgétaires du Gouvernement s’agissant de l’avenir de l’immobilier pénitentiaire apparaissent très clairs : ils traduisent un renoncement à doter la France d’un parc pénitentiaire rénové et conforme à ses besoins en matière d’exécution des peines. Ce renoncement apparaît très lourd de conséquences et critiquable, à un triple titre. Tout d’abord, cette absence d’ambition est contraire à plusieurs dispositions législatives en vigueur (1). Ensuite, l’absence de décision sur le sort des établissements dont la fermeture avait été décidée en 2011 amène à se demander si l’ambition du nouveau Gouvernement n’est pas, en réalité, de faire survivre plus longtemps encore la France pénitentiaire du XIXe siècle (2). Enfin, bien que l’abandon de l’effort budgétaire en faveur du milieu fermé soit présenté comme destiné à favoriser le milieu ouvert, celui-ci ne bénéficie d’aucun moyen nouveau (3).
1. Des choix budgétaires contraires à plusieurs dispositions législatives en vigueur
La décision du Gouvernement d’abandonner l’essentiel des projets d’extension et de rénovation du parc pénitentiaire français engagés sous la précédente législature sont contraires à au moins deux lois que le Gouvernement entend peut-être remettre en cause dans les mois à venir, mais qui n’en demeurent pas moins toujours en vigueur et donc pleinement applicables : les lois nos 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs et 2012-409 du 27 mars 2012 de programmation relative à l'exécution des peines. Elle est aussi susceptible de mettre en péril le principe du placement en cellule individuelle dans les maisons d’arrêt, qui sera, aux termes de l’article 100 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire, applicable le 25 novembre 2014.
● S’agissant tout d’abord de la loi précitée du 27 mars 2012 de programmation pour l’exécution des peines, dont le rapport annexé à l’article 1er prévoit un programme de construction devant s’étaler de 2013 à 2017, il apparaît pour le moins surprenant – et fort peu respectueux de la loi votée, « expression de la volonté générale » selon les termes de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 – que son application soit écartée, faute de moyens budgétaires, sans qu’aucune initiative formelle ne soit prise par le Gouvernement pour l’abroger ou la modifier.
Pour justifier son choix de ne pas ouvrir les moyens budgétaires nécessaires à l’application de la loi du 27 mars 2012, le Gouvernement invoque, dans l’exposé des motifs de son projet de loi de finances pour 2013, l’argument selon lequel le financement de ce programme n’aurait pas été « établi » par le précédent Gouvernement (29). Cet argument apparaît d’une assez faible portée. En effet, si les lois de programmation « déterminent les objectifs de l’action de l’État » (30), elles ne sauraient se substituer aux lois de finances en prévoyant avec la précision de celles-ci le financement des objectifs qu’elles déterminent. Au contraire, c’est aux lois de finances qu’il revient de définir, année par année, les moyens nécessaires à la réalisation des objectifs déterminés par les lois de programmation. En outre, il serait également inexact de prétendre que l’impact budgétaire de cette loi de programmation n’aurait pas été mesuré par la précédente majorité, puisque la réalisation du programme immobilier prévu par la loi du 27 mars 2012 avait été chiffrée à 3 milliards d’euros de crédits d’investissement sur cinq ans (31).
● La seconde loi toujours en vigueur dont le projet de loi de finances pour 2013 fragilise l’application est la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs. Celle-ci prévoit que toute personne condamnée en état de récidive légale pour un délit puni d’au moins trois ans d’emprisonnement doit être condamnée à une peine d’emprisonnement d’une durée minimale, sauf décision contraire de la juridiction motivée par les circonstances de l’infraction, la personnalité de l’auteur ou ses garanties de réinsertion. Cette durée minimale de la peine d’emprisonnement devant être prononcée est fixée à un an si le délit est puni de trois ans d’emprisonnement, deux ans s’il est puni de cinq ans d’emprisonnement, trois ans s’il est puni de sept ans d’emprisonnement et quatre ans s’il est puni de dix ans d’emprisonnement (32).
Si, en application de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, toute personne qui a comparu libre et a été condamnée à une peine d’emprisonnement d’une durée inférieure ou égale à deux ans doit bénéficier, « dans la mesure du possible et si [sa] situation et [sa] personnalité le permettent » (33), d’un aménagement de peine lui permettant d’exécuter celle-ci en milieu ouvert, cette durée de deux ans est ramenée à un an pour les personnes condamnées en état de récidive légale. Concrètement, cela signifie que toute personne condamnée en état de récidive légale pour une infraction punie de cinq, sept ou dix ans d’emprisonnement doit en principe être condamnée à une peine d’une durée minimale d’au moins deux ans et ne peut bénéficier d’un aménagement de peine avant que son reliquat de peine restant à purger n’ait atteint un an.
La loi du 10 août 2007 – qui avait pour objet et a eu pour effet de rendre plus effective la réponse pénale apportée par la justice aux actes commis par les récidivistes – conjuguée à la politique volontariste et efficace menée entre 2002 et 2012 pour renforcer l’effectivité de l’exécution des peines est donc indéniablement à l’origine d’une part de l’augmentation de la population incarcérée constatée depuis 2007. Cette volonté de fermeté dans la réponse pénale apportée aux récidivistes et dans l’exécution des peines d’emprisonnement impliquait que l’État soit en mesure de proposer un nombre suffisant de places de détention, raison pour laquelle la précédente majorité avait engagé les programmes immobiliers précédemment décrits.
Au jour où a été présenté le présent projet de budget par le Gouvernement, les peines plancher étaient toujours applicables – et elles le sont sans doute encore pour un certain temps, le Gouvernement n’ayant pour l’heure pris aucune initiative pour les abroger. Dès lors, abandonner les projets d’extension du parc pénitentiaire engagés par la précédente majorité sans abroger la loi de 2007 sur les peines plancher revient pour le Gouvernement à en empêcher sciemment la bonne mise en œuvre, alors même que les juridictions sont toujours tenues de prononcer ces peines minimales.
À cet égard, votre rapporteur pour avis voit mal quel effet pourrait avoir la circulaire de politique pénale adressée aux juridictions par la garde des Sceaux le 19 septembre 2012 sur les peines prononcées à l’encontre des personnes en état de récidive légale. En effet, cette circulaire donne aux parquets, s’agissant des sanctions à requérir, les orientations suivantes :
« Le traitement de la récidive doit s’accompagner d’une indispensable fermeté, mais il ne devra pas s’abstraire du principe général d’une constante individualisation de la réponse pénale tant au stade de la poursuite que de l’audience, puis de la mise en œuvre de la peine. Ainsi, s’agissant des peines plancher, en l’état actuel du droit en cette matière, je vous demande de tenir le plus grand compte, dans vos réquisitions et vos choix de poursuites, de la situation personnelle, sociale et économique de chaque prévenu, conformément aux dispositions de l’article 132-18-1 du code pénal. » (34)
Cette demande apparaît à votre rapporteur pour avis assez surprenante et teintée d’une défiance pour le moins inappropriée vis-à-vis des magistrats du parquet. Pour sa part, votre rapporteur pour avis n’a aucun doute sur le fait que tant les magistrats du parquet que ceux du siège aient toujours tenu « le plus grand compte » de la situation personnelle de chaque prévenu. Dès lors, cette demande de la garde des Sceaux ne saurait avoir pour effet de réduire ni le nombre ni la durée des peines prononcées par les juridictions correctionnelles à l’encontre des récidivistes.
● Enfin, l’abandon de l’ambition de la précédente majorité d’étendre le parc immobilier pénitentiaire met en danger la mise en œuvre du principe du placement en cellule individuelle dans les maisons d’arrêt, qui sera applicable le 25 novembre 2014 aux termes de l’article 100 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.
Alors que la courbe de la population incarcérée suit une tendance durablement haussière depuis 2001, qu’expliquent les efforts volontaires réalisés en matière d’exécution des peines et le choix assumé d’une réponse pénale raffermie aux actes commis par des récidivistes, il paraît pour le moins hasardeux d’envisager à court terme une inversion de cette tendance. D’une part, s’agissant des personnes en état de récidive, il est plus que probable – et d’ailleurs souhaitable – qu’une large part d’entre elles continuent à purger leur peine en milieu fermé. La circulaire de politique pénale précitée de la garde des Sceaux n’appelle d’ailleurs heureusement pas à une autre réponse de la part des juridictions, en demandant aux parquets de veiller à « purger » les situations pénales des récidivistes au moment de leur comparution pour de nouveaux faits, à « solliciter la révocation totale ou partielle des sursis avec mise à l’épreuve » et à prendre des « réquisitions tendant à la réincarcération du condamné » en cas de manquement aux obligations d’un suivi socio-judiciaire (35).
D’autre part, la seule perspective de la création d’une nouvelle peine de « probation », annoncée par la garde des Sceaux, ne paraît pas de nature à faire décroître rapidement le nombre de personnes incarcérées. La question de la création de cette nouvelle peine est pour l’heure soumise à la réflexion d’une « conférence de consensus », mais aucun calendrier quant à sa discussion parlementaire et à sa mise en œuvre n’est avancé par le Gouvernement. Surtout, son champ d’application, qui devra être déterminé par le Parlement avec la plus extrême prudence afin de ne pas fragiliser la lutte contre la récidive, n’est évidemment pas connu à l’heure de la présentation du présent projet de loi de finances. Enfin, quand bien même cette nouvelle peine serait juridiquement susceptible d’être prononcée à l’encontre de personnes qui sont aujourd’hui incarcérées, il est impossible d’anticiper ce que sera la pratique juridictionnelle. Cette peine sera-t-elle prononcée à l’encontre de personnes aujourd’hui incarcérées, comme semble le souhaiter le Gouvernement, ou sera-t-elle appliquée à des personnes actuellement condamnées à un sursis avec mise à l’épreuve ou placées sous bracelet électronique ? Nul ne peut aujourd’hui le dire.
Dès lors, anticiper dès aujourd’hui une baisse de la population incarcérée, alors même qu’aucune évolution juridique ne la rend crédible, revient à faire le choix délibéré d’empêcher l’application effective à la fin de l’année 2014 du principe de l’encellulement individuel voté dans la loi pénitentiaire.
2. Faire survivre la France pénitentiaire du XIXe siècle peut-il être une ambition ?
Comme votre rapporteur pour avis l’a déjà indiqué, sur les 36 décisions de fermetures d’établissements arrêtées par la précédente majorité, 22 ont été remises en cause par le nouveau Gouvernement. La moyenne d’âge de ces établissements est de 146 ans : est-il vraiment raisonnable de les maintenir en service (a) ? Pour illustrer les difficultés engendrées par la remise en cause des décisions de fermeture qui avaient été annoncées, votre rapporteur pour avis s’est rendu à la maison centrale de Poissy, dont l’avenir est aujourd’hui suspendu à la décision du Gouvernement (b).
a) Est-il raisonnable de maintenir en service des établissements âgés en moyenne de 146 ans ?
Dans les réponses qu’il a adressées aux questions posées par votre rapporteur pour avis en application de l’article 49 de la LOLF, le Gouvernement indique que son objectif est que, à la fin de l’année 2018, la France soit « dotée de près de 63 500 places de prison, dont 40 600 auront été construites après 1990 ; en outre, 9 245 places auront été fermées depuis 1990 ». Votre rapporteur pour avis tient tout d’abord à rappeler que ce bilan est dû aux programmes initiés par les ministres de la Justice Albin Chalandon, Pierre Méhaignerie, Dominique Perben et Michèle Alliot-Marie, programmes qui n’ont pu être mis en œuvre que grâce au soutien de majorités parlementaires qui ont voté les budgets correspondants. Surtout, si ce bilan peut apparaître positif, le Gouvernement omet de préciser que la remise en cause de 22 des 36 décisions de fermetures prises dans le cadre du programme « NPI » a pour effet de maintenir en service 4 460 places de prison dont la construction est très largement antérieure à 1990, dans des établissements de surcroît extrêmement surpeuplés.
Le tableau suivant indique, pour chaque établissement dont la fermeture a été remise en cause par le nouveau Gouvernement, son année d’ouverture en tant qu’établissement pénitentiaire (36), sa capacité d’accueil et son taux d’occupation.
DATE D’OUVERTURE, CAPACITÉ D’ACCUEIL ET TAUX D’OCCUPATION DES ÉTABLISSEMENTS DONT LA FERMETURE PROGRAMMÉE DANS LE CADRE DU PROGRAMME « NPI » N’A PAS ÉTÉ CONFIRMÉE PAR LE NOUVEAU GOUVERNEMENT (37)
Date de mise en service en tant qu'établissement pénitentiaire
Nombre de détenus au 1er juillet 2012
MA Rochefort
MA Saintes
MA Troyes
MA Béthune
MA Saint-Pierre de La Réunion
MA Fontenay-le-Comte
MA Coutances
MA Cherbourg
MA La Roche-sur-Yon
MA Sarreguemines
CD Oermingen
Total : 22 fermetures programmées, non confirmées
Année moyenne d’ouverture : 1866
Source : données communiquées par la direction de l’administration pénitentiaire
16 de ces 22 établissements datent du XIXe siècle, l’année moyenne d’ouverture étant 1866. L’âge moyen de ces établissements que le nouveau Gouvernement ne veut pas fermer est donc de 146 ans, tandis leur taux moyen d’occupation s’élève à 125,5 % au 1er juillet 2012. Votre rapporteur pour avis ne peut que s’étonner que la nouvelle majorité, prompte à s’émouvoir sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires de notre pays, puisse faire le choix de prolonger la durée de vie d’un parc pénitentiaire surpeuplé et datant du XIXe siècle qu’elle a tant décrié.
Certes, ancienneté ne signifie pas nécessairement vétusté : certains établissements bicentenaires sont en meilleur état que certaines constructions des années 1970 ou 1980. Cependant, compte tenu de l’usure accélérée des établissements qu’engendre inévitablement la sur-occupation, plusieurs de ces établissements sont en réalité extrêmement délabrés. En outre, des établissements aussi anciens sont généralement affectés de lourds handicaps structurels, qui les rendent très largement inadaptés aux exigences actuelles en matière d’exécution des peines. La maison centrale de Poissy, que votre rapporteur pour avis a visitée dans le cadre de la préparation du présent avis, illustre parfaitement cette situation de fait.
b) Quel avenir pour la maison centrale de Poissy ?
Votre rapporteur pour avis a souhaité, dans le cadre de la préparation du présent avis, visiter l’un de ces établissements dont la fermeture est remise en cause, et s’est donc rendu à la maison centrale de Poissy. Son objectif était d’évaluer, le plus objectivement possible et sans a priori sur la meilleure solution à retenir, les avantages et les inconvénients que présenterait soit une fermeture soit un maintien en service.
Votre rapporteur pour avis remercie chaleureusement le directeur de la maison centrale de Poissy et l’ensemble des personnels qu’il a pu rencontrer à l’occasion de cette visite, tant pour la qualité de leur accueil que pour les informations qui lui ont été communiquées, et salue leur dévouement à l’institution et leur investissement évidents.
Les maisons centrales sont des établissements pénitentiaires accueillant les personnes condamnées à des longues peines dont les perspectives de réinsertion apparaissent comme les moins favorables. Située au centre historique de la vieille ville, la maison centrale de Poissy est un ancien couvent fondé en 1645, en partie détruit à la Révolution et transformé en 1810 en dépôt de mendicité. En 1817, les bâtiments sont transformés en prison, puis convertis en maison centrale de correction en 1821. Presque complètement reconstruite sous le Second Empire, puis à nouveau en 1975, la maison centrale est désormais composée d’un bâtiment cellulaire construit sur quatre niveaux, les locaux administratifs étant situés dans une aile de l’ancien couvent tandis qu’une autre aile de cette partie historique est désaffectée depuis 1975. Aujourd’hui, la maison centrale de Poissy dispose d’une capacité opérationnelle de 235 places.
La maison centrale de Poissy faisait partie des établissements dont le précédent Gouvernement avait, en juillet 2010, annoncé la fermeture dans le cadre du programme « NPI », parallèlement à l’ouverture de trois établissements neufs en Ile-de-France. Comme pour les 35 autres sites dont la fermeture était programmée, cette décision avait été prise en prenant en compte les conditions de détention, notamment au regard des normes de la loi pénitentiaire, la difficulté à le rénover ou à le mettre aux normes du fait des contraintes financières ou de contre-indications techniques et sa situation géographique particulière.
Dans sa configuration actuelle, la maison centrale de Poissy présente indéniablement un certain nombre d’atouts, à commencer par sa situation en centre-ville et sa bonne desserte tant routière que ferroviaire, qui favorisent le maintien des liens familiaux (38). Elle paraît également fonctionner de façon globalement satisfaisante et apaisée, les personnels rencontrés par votre rapporteur pour avis n’ayant pas fait part de difficultés particulières en matière de conditions de travail et ayant souligné que l’établissement faisait partie des plus demandés par les personnels pénitentiaires en Ile-de-France.
Toutefois, cette maison centrale souffre également d’un certain nombre de handicaps tenant aux conditions de détention, à sa sécurité et aux activités accessibles aux détenus. Tout d’abord, sur le plan des conditions de détention, sa mauvaise isolation (fenêtres sans double vitrage, courants d’air et combles non isolés) la rendent particulièrement vulnérable aux grands froids (39) et coûteuse en énergie. En outre, la superficie de 7 m² des cellules les placent tout juste au-dessus du niveau indicatif souhaitable fixé par le Comité européen pour la prévention de la torture à 6 m² pour une cellule occupée par une personne seule. Cette faible superficie s’avère particulièrement problématique lorsque la personne détenue est une personne à mobilité réduite, se déplaçant en fauteuil roulant et dormant dans un lit médicalisé, comme cela est de plus en plus fréquemment le cas en raison du vieillissement de la population pénale.
En deuxième lieu, sur le plan de la sécurité de l’établissement, son implantation en centre-ville, la configuration de ses bâtiments et sa proximité des immeubles environnants le rendent aujourd’hui impropre à sa destination théorique de maison centrale à haut niveau de sécurité. De fait, selon le directeur de l’établissement, le profil des personnes qui y sont aujourd’hui écrouées s’apparente – à quelques exceptions près – davantage à la population d’un centre de détention pour longues peines plutôt qu’à celle des autres maisons centrales dites « sécuritaires ».
En troisième lieu, sur le plan des occupations accessibles aux détenus, les surfaces d’ateliers trop restreintes et l’impossibilité pour les camions semi-remorques d’accéder à l’établissement en raison de sa localisation en centre-ville nuisent à l’attractivité de l’établissement pour les entreprises. Au-delà du contexte actuel difficile pour l’emploi en général et pour l’emploi pénitentiaire en particulier, cette faible attractivité aboutit à ce que seuls 60 détenus puissent aujourd’hui travailler en ateliers (40), les détenus nouvellement affectés à la maison centrale devant attendre en moyenne un an avant de pouvoir travailler.
Ces différents éléments avaient conduit le précédent Gouvernement à considérer qu’un maintien en service en l’état de cette maison centrale n’était pas envisageable : un choix clair et rapide devait être fait entre une fermeture et une réhabilitation. Le coût d’une réhabilitation complète du site avait alors été évalué à 55 millions d’euros, sans accroissement de la capacité d’accueil, soit un coût à la place de 239 000 €. Toutefois, une telle réhabilitation n’aurait pas permis de gommer les défauts structurels de l’établissement, que sont le manque de surface disponible pour créer des zones d’ateliers attractives et la localisation en centre-ville qui rend impossible l’accès aux véhicules semi-remorques. Par comparaison, le coût moyen de construction à la place dans le cadre d’un établissement neuf a été évalué par la Cour des comptes à un montant allant de 108 300 € à 145 500 € selon la formule juridique retenue (41).
Au vu de ces éléments financiers, des inconvénients qu’aurait présentés une réhabilitation par rapport à une construction neuve et de la nécessité d’étendre et de moderniser le parc pénitentiaire français pour répondre aux besoins en matière d’exécution des peines, le précédent Gouvernement avait pris la décision de fermer la maison centrale de Poissy et de la remplacer par un établissement neuf, plus grand et totalement adapté aux standards pénitentiaires actuels.
Cependant, le nouveau Gouvernement a, dès son installation, gelé ce projet de construction d’une nouvelle maison centrale. Un nouveau projet de restructuration, consistant à transformer la maison centrale en centre de détention pour longues peines d’une capacité de 350 places auquel seraient accolés un centre de semi-liberté de 50 places et un centre pour peines aménagées de 30 places, a été préparé par la direction de l’établissement, et évalué à 19 millions d’euros. Un projet complémentaire de réalisation d’un centre de formation continue et de séminaires de l’administration pénitentiaire, dans des bâtiments adjacents au nouvel établissement, a également été élaboré et évalué à 12 millions d’euros.
Votre rapporteur pour avis a entendu le souhait exprimé par les représentants du personnel de l’établissement qu’il a rencontrés que le site de Poissy demeure un site pénitentiaire et le soutien apporté par ces personnels au projet présenté par la direction. Toutefois, il estime nécessaire d’attirer l’attention sur l’inconvénient majeur d’une nouvelle restructuration du site de Poissy : le fait que la surface disponible sera nécessairement limitée et le risque élevé que les zones d’activités (ateliers, espaces de formation et installations sportives) se révèlent trop limitées compte tenu de l’augmentation de capacité envisagée.
Surtout, il estime qu’il importe que le Gouvernement prenne rapidement une décision sur l’avenir de la maison centrale de Poissy, l’incertitude qu’il laisse planer sur l’avenir de ce site pouvant être source de démobilisation des personnels et ayant pour effet de maintenir en service un établissement qui ne saurait rester plus longtemps en l’état.
3. Des choix budgétaires opérés au détriment du milieu fermé sans aucun moyen nouveau pour le milieu ouvert
Dans l’exposé des motifs de son projet de loi de finances pour 2013, le Gouvernement indique qu’il entend « réduire le nombre d’incarcérations en privilégiant les peines alternatives à l’incarcération » (42). En toute logique, votre rapporteur pour avis se serait attendu à ce que cette affirmation se traduise par un report d’une partie des moyens non utilisés pour étendre et rénover le parc pénitentiaire vers le milieu ouvert. Malheureusement, il n’en est rien : l’abandon de l’ambition de mettre à niveau les places disponibles en milieu fermé n’est pas compensé par une augmentation conséquente des moyens consacrés au milieu ouvert.
En effet, hormis l’augmentation des effectifs rendue nécessaire par la poursuite de la mise en œuvre du programme immobilier « 13 200 » et l’armement des établissements devant ouvrir en 2013, le plafond d’autorisations d’emploi du programme « Administration pénitentiaire » n’est augmenté que de 43 ETPT consacrés au renforcement des missions d’insertion et 20 ETPT à la lutte contre la récidive. Certes, le contexte budgétaire contraint dans lequel se trouve la France et la nécessité impérieuse dans laquelle elle se trouve de réduire ses déficits rend souhaitable, de façon générale, de limiter les créations d’emplois dans la fonction publique aux missions considérées comme prioritaires. Or, la justice fait précisément partie, avec l’enseignement, la jeunesse et l’emploi, des priorités affichées par le Gouvernement.
Pourtant, si la justice constitue une priorité du Gouvernement, comment ne pas s’étonner que des moyens aient pu être trouvés pour créer 11 000 nouveaux emplois dans l’éducation nationale en 2013, tandis que l’insertion des condamnés et la lutte contre la récidive ne bénéficient dans le même temps que de 63 emplois ? Si l’idée de recruter un nombre aussi élevé d’enseignants est déjà en elle-même très discutable, dans la mesure où la France a aujourd'hui plus de professeurs qu’en 1990 alors que le nombre d'élèves a diminué, elle l’est encore plus lorsqu’on la compare avec l’absence totale de moyens nouveaux consacrés à la prise en charge des condamnés en milieu ouvert.
Votre rapporteur pour avis estime nécessaire de rappeler, à titre de comparaison, que la précédente majorité avait, quant à elle, considérablement et régulièrement augmenté les effectifs des services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP). Ainsi, les personnels affectés dans les SPIP étaient passés de 2 262 en 2002 à 4 080 en 2011, soit une augmentation de 80,4 %, comme le montre le tableau suivant.
ÉVOLUTION DES PERSONNELS AFFECTÉS DANS LES SPIP ENTRE 2002 ET 2011
Ensemble des personnels affectés dans les SPIP (43)
Variation en nombre d’ETPT
+ 80,4 %
À cette aune, l’augmentation des effectifs consacrés à l’insertion dans le projet de loi de finances pour 2013 apparaît d’autant plus modeste.
À tout le moins, l’abandon de la politique immobilière ambitieuse menée par la précédente majorité devrait être compensé par une hausse significative des moyens consacrés au contrôle et à l’accompagnement des condamnés en milieu ouvert. À défaut, le bilan de la politique pénale menée par le Gouvernement sera perdant sur tous les plans : un milieu fermé sacrifié, un milieu ouvert nullement renforcé et, par voie de conséquence, la sécurité des Français gravement mise en péril.
Lors de sa séance du jeudi 18 juillet 2012, la Commission procède d’abord à l’audition de Mme Christiane Taubira, ministre de la Justice, garde des Sceaux, sur les crédits de la mission « Justice », puis examine les crédits de cette mission.
S’agissant de l’aide aux victimes, je vous ai indiqué tout à l’heure que l’aide juridictionnelle augmentait. Parallèlement, le nombre de bureaux d’aide aux victimes, présents dans une cinquantaine de tribunal de grande instance, sera progressivement étendu à la totalité d’entre eux. Plusieurs parlementaires de tous les groupes, dont le président Urvoas et Mme Nieson, ont déjà travaillé sur des propositions de loi en faveur de l’aide aux victimes et je pense donc que nous aurons l’occasion d’y revenir.
Constatant la situation de quasi cessation de paiement de certaines juridictions, vous faites progresser les frais de justice de 15 %. Avez-vous bien conscience que cela sera totalement insuffisant pour rétablir le processus normal de gestion annuelle de ces prestations ? Qu’est-il prévu pour les prochaines années ? Il semble que le contrôle de l’utilisation de ces fonds soit souvent défaillant et que les régies des tribunaux ne soient pas toujours en mesure de vérifier le bien-fondé de certaines dépenses. Comment peut-on peser davantage dans les négociations avec les grands opérateurs, notamment de télécommunications ?
M. Sébastien Huyghe, rapporteur pour avis pour les crédits de l’« Administration pénitentiaire ». Le premier budget d'une législature constitue un acte politique important puisqu’il permet au Gouvernement de donner une traduction budgétaire aux priorités qu'il affiche. À cette aune, le budget de la justice pour 2013 – tout particulièrement celui de l'administration pénitentiaire – apparaît comme extrêmement décevant car il y a entre les paroles et les actes budgétaires un écart immense. En effet, l'affirmation du caractère prétendument prioritaire du budget de la justice ne trouve aucune traduction budgétaire.
Le budget de l'administration pénitentiaire est, pour 2013, en hausse de 6 % pour les crédits de paiement, mais en baisse – ou plutôt, devrais-je dire, en chute libre ! – de 38,5 % pour les autorisations d'engagement. Le plafond d'autorisation d'emplois est en hausse de 189 ETPT, soit une progression de 0,5 %.
Ces chiffres démontrent s’il en était besoin que l'ambition du nouveau Gouvernement se limite à achever l'exécution du programme immobilier « 13 200 » lancé par la précédente majorité, en abandonnant l'essentiel du programme « Nouveau programme immobilier pénitentiaire » et l'intégralité du programme inscrit dans la loi du 27 mars 2012 de programmation pour l'exécution des peines. L'objectif est de porter la capacité d'accueil du parc pénitentiaire à 63 500 places en 2018, alors que 67 300 personnes sont aujourd'hui incarcérées, soit 4 000 de plus que le nombre de places prévues par le nouveau Gouvernement. On est donc bien loin de l'ambition que s'était donnée la précédente majorité d'adapter le parc pénitentiaire aux besoins réels du pays en matière d'exécution des peines, avec une capacité portée à 80 000 places.
La hausse des crédits de paiement et la légère augmentation du nombre d'emplois ne correspondent en réalité qu'aux crédits et aux emplois nécessaires pour l'armement des nouveaux établissements dont la construction a été lancée par la précédente majorité. Comment le Gouvernement justifie-t-il ce virage ? Il affiche sa volonté de réduire les incarcérations et de développer les aménagements de peine. Mais, à y regarder de près, ni la volonté de réduire le nombre d'incarcérations ni celle de développer les aménagements de peine ne se traduisent en actes concrets.
S'agissant de la volonté de réduire le nombre d'incarcérations, si la poursuite de cet objectif à tout prix – y compris celui de la sécurité de nos concitoyens – est en lui-même très discutable, la baisse du nombre de détenus que le Gouvernement appelle de ses vœux n'est rendue crédible par aucune évolution qu'il aurait engagée.
Mme la garde des Sceaux nous dira certainement qu'elle a, par sa circulaire de politique pénale, demandé aux magistrats du parquet de tenir « le plus grand compte » de la situation individuelle de chaque prévenu. Au passage, j’observe que cette demande paraît pour le moins surprenante par le message de défiance qu'elle adresse aux magistrats du parquet : Mme la garde des Sceaux doute-t-elle du fait que les magistrats tenaient déjà « le plus grand compte » de la situation de chaque prévenu ? Au-delà, il n’est pas inutile de rappeler que les juridictions sont souveraines dans leurs décisions et qu'elles ont toujours la possibilité d'écarter le prononcé de peines plancher. Lorsqu'une décision d'incarcération est prise, c'est donc que la juridiction estime n'avoir pas pu faire autrement, et je vois mal ce qui pourrait amener demain à une autre décision en l'absence de l’abrogation ou d’une modification de la loi sur les peines plancher.
Alors, Mme la garde des Sceaux nous dira sans doute aussi qu'elle réfléchit à la création d'une nouvelle peine de « probation ». Fort bien, mais beaucoup d'inconnues entourent la création de cette nouvelle modalité : quel sera son champ d'application ? Sera-t-elle applicable aux récidivistes ? Dans la pratique judiciaire, ne risque-t-elle pas de « mordre » sur la population qui bénéficie aujourd'hui d'un sursis avec mise à l'épreuve ou d'un TIG, plutôt que sur la catégorie de celle qui est incarcérée ? Enfin, quel sera le calendrier de discussion et de mise en œuvre ? Face à toutes ces interrogations, invoquer la possible création de nouvelles peines pour anticiper une baisse de la population carcérale à court terme semble pour le moins hasardeux.
Par ailleurs, le Gouvernement justifie la remise en cause des programmes immobiliers décidés par la précédente majorité par des critiques adressées aux modes de financement qui avaient été retenus – autorisations temporaires d’occupation-locations avec option d’achat (AOT-LOA) ou partenariats public-privé (PPP). Or il convient de rappeler que la Cour des comptes n'a pas mis en cause le principe même de ces modes de financement, pas davantage que la qualité des prestations des partenaires privés, mais qu’elle s’est contentée de formuler des observations tendant à mieux évaluer les coûts des différents modes de construction et de gestion. En effet, le soi-disant surcoût du PPP n'est absolument pas vérifié
– ni du reste vérifiable – via les seules données dont dispose actuellement le ministère de la Justice, sachant que le coût des loyers inclut non seulement la construction et les services à la personne, mais aussi la maintenance des établissements pendant trente ans, maintenance que l'État a souvent eu du mal à assurer pour les établissements qu'il a construits en gestion publique, comme j’ai eu l’occasion de le vérifier au cours de mes visites de différents établissements.
Surtout, si le Gouvernement ne souhaite pas utiliser des modes de financement recourant au secteur privé, rien ne lui interdit de mener une politique immobilière de conception et de gestion publiques. Au vrai, votre critique des modes de financement est un prétexte pour justifier votre refus d'étendre la capacité d'accueil du parc pénitentiaire et ce, pour des raisons totalement dogmatiques.
Quant à la volonté du Gouvernement de développer les aménagements de peine, j'y suis naturellement favorable pour toutes les personnes pour lesquelles un tel aménagement semble possible, soit celles qui manifestent une réelle volonté de s'engager dans la voie de la réinsertion. Je rappelle qu'aucune autre majorité que celle ayant dirigé notre pays au cours des dix dernières années n'a fait autant pour développer les aménagements de peine, tant sur le plan des outils juridiques que sur celui des moyens. N’oublions pas que les effectifs des services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) sont passés de 2 260 ETPT en 2002 à 4 080 ETPT en 2011, soit une augmentation de 80 %.
Dans la mesure où le Gouvernement délaisse le milieu fermé, je pensais qu'un réel effort serait fait en faveur du milieu ouvert, en cohérence avec l'objectif de développement des aménagements de peine. Las, quelles ne furent pas ma déception et mon inquiétude en découvrant que le Gouvernement ne prévoyait que 63 nouveaux ETPT pour l'insertion et la lutte contre la récidive !
Au final, le budget pour 2013 de l'administration pénitentiaire, c'est un milieu fermé abandonné et un milieu ouvert absolument pas renforcé, avec, au bout de la chaîne, la sécurité des Français, hélas sacrifiée.
J'en viens aux questions que je souhaite poser à Mme la ministre.
Madame la garde des Sceaux, dans le projet annuel de performances pour la mission « Justice », vous affirmez vouloir « centrer la politique pénitentiaire sur la réinsertion, en lançant un programme immobilier pénitentiaire de construction et de réhabilitation qui réponde aux situations de vétusté ». Pourtant, vous avez remis en cause 22 des 36 décisions de fermeture de prisons qui avaient été annoncées sous la précédente législature parallèlement à la création de nouveaux établissements. Ces 22 établissements que vous avez renoncé à fermer présentent un âge moyen de 146 ans et un taux d'occupation de 125 %. Croyez-vous répondre valablement aux situations de vétusté et de sur-occupation en maintenant en service des établissements surpeuplés datant du XIXe siècle ? Dans mon avis, figurera un tableau édifiant sur la situation de ces prisons.
Parmi les 36 établissements dont la précédente majorité avait considéré qu'ils ne pouvaient demeurer en service dans leur état actuel, tant pour des raisons de dignité des conditions de détention qu’au titre de la qualité de l'exécution des peines, figure la maison centrale de Poissy, que j'ai visitée pour préparer l’examen de ce budget. En remettant en cause la décision de fermeture, vous avez plongé les personnels dans une situation de doute extrêmement pénible à vivre. Certes, la fermeture décidée par la précédente majorité les aurait contraints à changer d'affectation, ce qui n'est pas forcément agréable mais ressortit aux contraintes inhérentes au statut d'agent public. Votre indécision est pire encore, puisqu'en maintenant ces personnels dans l'incertitude, vous les empêchez de se projeter dans l'avenir. Combien de temps comptez-vous encore repousser une décision de fermeture ou de réhabilitation, laquelle s'impose d’évidence ?
Dernière question, vous affirmez vouloir donner plus de moyens aux services d'insertion et de probation. Or, comme j’ai déjà eu l’occasion de le dire, ce budget ne prévoit que 63 nouveaux ETPT au profit de l'insertion. Certes, il convient dans cette période de crise d'être mesuré dans la création d'emplois publics, mais cette augmentation très modérée contraste avec un autre secteur que votre Gouvernement présente également comme prioritaire, celui de l'éducation, où sont créés 11 000 postes d'enseignants. Si le nombre d'enseignants recrutés est démesurément élevé, celui des personnels d'insertion et de probation est ridiculement bas. Comment expliquez-vous un tel écart entre des missions présentées toutes deux comme prioritaires par le Gouvernement ?
La volonté du Gouvernement de réduire le nombre d'incarcérations et de développer les aménagements de peine ne se traduirait par aucun acte concret. Je vous renvoie, là encore, à ce que j’ai dit sur les juges de l’application des peines et les services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP). Vous estimez que 63 ETPT pour les SPIP ne sont pas suffisants. Nous avons pourtant stabilisé et même augmenté ce nombre, ce qui tranche singulièrement avec la révision générale des politiques publiques (RGPP).
Entre 2008 et 2011, les crédits de la PJJ n'avaient cessé de diminuer. En 2012, ils avaient légèrement augmenté, mais seulement pour permettre la transformation de vingt foyers traditionnels en centres éducatifs fermés (CEF), l'ensemble des autres services – en particulier ceux qui sont responsables de la prise en charge en milieu ouvert – étant à nouveau sommés par l'ancienne majorité de faire toujours plus avec toujours moins de moyens.
Le président de la République et le Gouvernement ont décidé de faire de la jeunesse et de la justice deux axes prioritaires de leur action, conformément aux engagements pris par M. François Hollande pendant la campagne présidentielle. La PJJ se trouvant à l’intersection de ces deux priorités, ses crédits augmenteront très logiquement en 2013 de 1 % en autorisations d'engagement et de 2,4 % en crédits de paiement. Le plafond d'autorisations d'emplois augmentera de 75 ETPT, soit 205 emplois en année pleine, ce qui représente un effort important pour une administration de taille relativement modeste, dont le budget s’établit à 800 millions d’euros.
J’approuve donc pleinement les crédits de la PJJ pour 2013. Dans cette période budgétaire difficile où les moyens doivent nécessairement être concentrés sur un certain nombre de secteurs prioritaires, je salue l'effort consenti en sa faveur.
Mes questions concernent la diversité des modes de placement des mineurs délinquants, thème que j'ai choisi de traiter cette année dans le cadre de mon avis budgétaire.
Au cours des dernières années, l'ancienne majorité a focalisé l’attention sur les mineurs faisant l'objet d'un placement – qui ne représentent, rappelons-le, que 5 % des mineurs pris en charge par la PJJ – et tenté de faire croire à nos concitoyens qu'il existait une recette miracle pour traiter leur cas : les CEF.
Pour autant, le CEF ne sera jamais la solution miracle, qui pourrait être utilisée indistinctement pour tous les mineurs : il n'est que l'une des solutions possibles au sein de la palette des différents modes de placement dont doivent disposer magistrats et éducateurs pour répondre aux situations des mineurs.
La précédente majorité avait étendu la possibilité de placement en CEF aux mineurs de 13 à 16 ans non récidivistes. Pour permettre cette évolution, elle avait prévu de transformer vingt foyers d'hébergement traditionnel en CEF. Elle avait ainsi soulevé une question intéressante, celle du nombre de places nécessaires dans chaque type de structure et de l’équilibre entre elles, mais en lui apportant une mauvaise réponse, celle du « tout CEF » au détriment des autres modes de placement.
En effet, les professionnels de la justice des mineurs sont traditionnellement très attachés, avec raison, au fait de disposer d'une large palette de solutions éducatives, afin de pouvoir adapter au mieux la réponse pénale à la situation particulière de chaque mineur. L’éventail des différents modes de placement va en effet de la famille d'accueil au CEF, en passant par l'hébergement individualisé, l'hébergement collectif traditionnel, le centre éducatif renforcé ou le placement dans un centre de l’Établissement public d’insertion de la défense (EPIDE).
Or, chacun de ces modes de placement a sa spécificité, son utilité et son public. Chacun doit bénéficier d'un nombre de places et de financements à la hauteur des besoins. Dès lors, privilégier un mode de placement au détriment d'un autre – comme la précédente majorité aurait voulu le faire avec les CEF – serait une erreur, qui porterait préjudice à la recherche de la bonne réponse éducative.
Ma première question porte sur les familles d'accueil. Ce mode de placement est particulièrement intéressant pour les mineurs ayant des difficultés à vivre au sein d'un collectif ou qui souffrent de carences affectives. Cependant, le statut des familles d'accueil de la PJJ n'est pas assez attractif, dans la mesure où elles ne sont indemnisées qu’à hauteur de 31 euros par jour, alors que celles qui travaillent pour les départements bénéficient d’un statut salarié. En conséquence, la PJJ ne disposait en 2011 que d’un vivier de 350 familles d'accueil.
Il est sans doute difficile, dans le contexte budgétaire actuel, d'envisager une évolution significative du statut des familles d’accueil de la PJJ. Néanmoins, quelles mesures comptez-vous prendre, madame la garde des Sceaux, pour rendre ce statut plus attractif et étendre le vivier de familles disponibles ?
Ma deuxième question concerne l'hébergement diversifié. Au cours des dernières années, la PJJ a accumulé à l'égard du secteur associatif habilité une dette importante, qui révèle toute l'absurdité de l'étranglement budgétaire subi par la PJJ et dont le présent projet de budget prévoit heureusement de commencer le remboursement. Cette dette a plongé dans de grandes difficultés financières de nombreuses associations œuvrant dans le champ de l'hébergement diversifié. Je pense en particulier aux petites associations qui ont créé des lieux de vie et rendent de réels services sur un territoire donné. Certaines associations ont même dû cesser leurs activités, faute de paiement par l'État. En privilégiant certains modes de placement, on a en sacrifié d’autres qui avaient fait leurs preuves ; nous en avons tous été témoins dans nos circonscriptions. Quelles mesures entendez-vous prendre au cours de cette législature pour revitaliser le secteur de l'hébergement diversifié ?
Vous avez demandé, madame la garde des Sceaux, une inspection sur les besoins de places en CEF et sur les modalités d'une éventuelle extension du parc. J’estime pour ma part, au terme des échanges que j'ai eus dans le cadre de la préparation du présent avis budgétaire, que le nombre de places en CEF est globalement satisfaisant – 7 nouveaux CEF devant ouvrir en 2012 et 2013 – et que les éventuelles difficultés tiennent moins au nombre de places qu’à la répartition géographique des CEF.
En outre, je le rappelle, la loi du 10 août 2011 a étendu la possibilité de placement en CEF aux mineurs de 13 à 16 ans non récidivistes. Cette évolution a éloigné les CEF de leur vocation initiale, à savoir la prise en charge renforcée de mineurs ancrés dans la délinquance pour lesquels d'autres solutions ont déjà été tentées. Elle peut également avoir des conséquences lourdes : un mineur dont le premier placement a lieu en CEF risque désormais, en cas de nouvelle infraction – mais aussi d'écart de conduite au sein du CEF qui peut être lié à la difficulté à supporter ce mode de placement contraignant –, d'être directement incarcéré, ce qui peut s’avérer très préjudiciable dans son parcours. Envisagez-vous, madame la garde des Sceaux, d'abroger cette disposition ?
Enfin, pour réaliser des économies et financer l'extension du parc des CEF, la précédente majorité avait prévu d'abaisser de 27 à 24 le nombre d'ETPT prévu par le cahier des charges des CEF. Or, leur efficacité réside précisément dans le fort taux d'encadrement des jeunes et l'abaissement à 24 ETPT pose de sérieux problèmes pratiques : dépassement des volumes légaux d'heures supplémentaires, fatigue excessive des équipes, difficulté à dégager du temps pour la formation continue, pourtant essentielle. Au lieu d'envisager une extension importante du nombre de CEF, ne serait-il pas préférable de rechercher une solution de compromis sur le nombre d'ETPT, afin de réaliser des économies qui ne fragilisent pas le fonctionnement de ces centres ?
Par ailleurs, je vais présenter un amendement proposant l’instauration d’une « contribution pour l’aide aux victimes » : il serait demandé à toute personne déclarée coupable d'une infraction de verser une contribution additionnelle de 1 % à l'amende pénale, dont le produit serait affecté au financement des services d'aide aux victimes. Cette idée est soutenue par l’Institut national d'aide aux victimes et de médiation (INAVEM), qui fédère une grande majorité des associations. Ce dispositif répondrait à une logique de justice réparatrice, qui responsabilise les auteurs d'infractions en les associant aux conséquences de leurs actes pour autrui. Il s'inspire de l'exemple du fonds spécial d'aide aux victimes de la criminalité (FAVAC), créé au Québec en 1988. Plusieurs propositions de loi ont déjà été déposées en ce sens, en particulier par Mme Martine Carrillon-Couvreur et l'ensemble des membres du groupe SRC le 24 janvier 2012. Quelle est votre appréciation sur l’idée d’instaurer une telle contribution ?
Bien que la décision de la sanction appartienne aux seuls juges, vous vous prononcez par exemple contre les courtes peines. Vous savez pourtant que 82 000 peines de prison ferme restent inexécutées en France, ce qui nous amène à considérer que notre pays ne souffre pas d’un excès d’emprisonnement mais d’un manque de places de prison. Il faudrait porter le parc carcéral à 80 000 places, tout en privilégiant la construction de structures allégées, moins coûteuses, pour les détenus qui ne nécessitent pas un niveau maximal de sécurité, et tout en permettant les peines alternatives à la prison – qui du reste n’ont jamais été prononcées en aussi grand nombre qu’aujourd'hui. Peut-on inférer de l’insuffisance du budget consacré à la construction que vous êtes favorable au numerus clausus en matière de peines de prison ?
Où en est-on dans le transfert des escortes de prisonniers à l'administration pénitentiaire ?
Mme la garde des Sceaux. Le dispositif que vous évoquez, madame Untermaier, est d’autant plus intéressant que son initiative revient à l’INAVEM, la fédération nationale des associations d'aide aux victimes. Les expériences menées à Poissy et à Meaux sont en cours d’évaluation. Notre appréciation est sans doute moins précise qu’en Afrique du Sud et au Canada, où l’on a du recul et où le projet relève d’une politique publique. Mais j’en retiens le principe : poser la réalité du dommage et amener les auteurs à prendre conscience de la gravité des actes qu’ils ont commis, de manière à instaurer une relation différente avec les personnes qui en ont été les victimes. La Fédération protestante est particulièrement mobilisée en la matière. Il nous faudra mesurer de façon plus rigoureuse et plus systématique l’impact de ces expériences. Quoi qu’il en soit, je suis très sensible à ces sujets et à la générosité des associations d’aide aux victimes.
Il est exact, monsieur Fenech, que la justice est déshéritée. Vous citez à cet égard les chiffres de la Commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ). Si je voulais être perfide, j’invoquerais votre bilan. Mais mon sens des responsabilités me l’interdit. Il nous faut avant tout bien identifier les faiblesses et les défauts de notre justice de façon à les corriger. Je ne saurais me réjouir du constat de l’insuffisance du nombre de magistrats et de greffiers et de la faiblesse des dotations. L’important est de prendre la mesure du travail à accomplir et de s’atteler à trouver rapidement les bonnes réponses.
Après le départ de la ministre, la Commission examine les crédits de la mission « Justice ». Conformément aux conclusions de M. Jean-Yves Le Bouillonnec pour la « Justice administrative et judiciaire », de M. Jean-Michel Clément pour la « Protection judiciaire de la jeunesse » et de Mme Nathalie Nieson pour l’« Accès au droit et à la justice et l’aide aux victimes », mais contrairement à l’avis de M. Sébastien Huyghe pour l’« Administration pénitentiaire », elle donne un avis favorable à l’adoption des crédits de la mission « Justice » pour 2013.
— M. Henri MASSE, directeur de l’administration pénitentiaire
— M. Francis LE GALLOU, sous-directeur de l'organisation et du fonctionnement des services déconcentrés
— Mme Fabienne DEBAUX, sous-directrice des ressources humaines et des relations sociales
● Force ouvrière pénitentiaire
— M. René SANCHEZ, secrétaire général adjoint
● Syndicat national des directeurs de prison
— M. Jean-Michel DEJENNE, premier secrétaire
— M. Antoine DANEL, membre
● Syndicat national de l’ensemble des personnels de l’administration pénitentiaire (SNEPAP/FSU)
— Mme Charlotte CLOAREC, secrétaire générale
— Mme Nadège THOMAS, secrétaire nationale
● Union générale des syndicats pénitentiaires (UGSP-CGT)
— M. Eric SCHMITT, secrétaire national
— M. Alexis GRANDHAIE, secrétaire national
— M. Fabrice DORIONS, membre du bureau national, référent SPIP
● Syndicat national justice Force ouvrière des personnels administratifs (SNJFOPA) (contribution écrite)
DÉPLACEMENT EFFECTUÉ PAR LE RAPPORTEUR POUR AVIS
Maison centrale de Poissy (Yvelines)
— M. François GOETZ, directeur
— M. Joseph COLY, directeur adjoint
— Mme Vanessa PREMPAIN, directrice adjointe
— M. Habib TRAORE MAMA, chef de détention
— M. Jérémy TERRAL, lieutenant
— M. Papa-Moussa FAYE, lieutenant
— M. Jean-Charles LAMOTTE, premier surveillant
— Mme Medha JEHL, psychologue
— Mme Maridza MAURIN, surveillante, secrétaire locale de la CGT
— M. Joseph NEBOR, surveillant, secrétaire local de l’Union fédérale autonome pénitentiaire (UFAP)
— M. Raymond PAJOT, adjoint administratif, secrétaire local adjoint de l’Union fédérale autonome pénitentiaire (UFAP)
— Mme Nadine KANDA, surveillante, secrétaire locale adjointe de l’Union fédérale autonome pénitentiaire (UFAP)
1 () Projet de loi de finances pour 2013 (n° 235, XIVe législature), p. 12.
2 () Op. cit., p. 11.
3 () Voir infra, la deuxième partie du présent avis.
4 () La cantine est un service proposé aux personnes détenues leur permettant d’acheter un certain nombre de denrées alimentaires et de produits divers (vêtements, matériel d’hygiène), par l’intermédiaire soit de l’administration pénitentiaire soit d’un partenaire privé assurant cette prestation.
5 () De 27 949 ETPT en 2002, le plafond d’autorisations d’emplois de l’administration pénitentiaire avait été porté à 35 511 en 2012, soit une augmentation de 27 % en 10 ans.
6 () Op. cit., p. 12.
7 () Rapport (n° 2521, XIe législature) de M. Jacques Floch au nom de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur la situation dans les prisons françaises ; rapport (n° 449, session ordinaire de 1999-2000) de M. Guy-Pierre Cabanel au nom de la commission d’enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France.
8 () Titre donné par le Sénat au rapport de sa commission d’enquête, op. cit..
9 () Rapport de M. Jean-Luc Warsmann sur les peines alternatives à la détention, les modalités d’exécution des courtes peines, la préparation des détenus à la sortie de prison. Documentation française, 2003, et rapport de M. Étienne Blanc (n° 505, XIIIe législature) au nom de la mission d'information de la commission des Lois de l’Assemblée nationale sur l’exécution des décisions de justice pénale, décembre 2007.
10 () Rapport (n° 505, XIIIe législature), op. cit., p. 8.
11 () Avis (n° 3810, tome 4, XIIIe législature) de M. Sébastien Huyghe, au nom de la commission des Lois de l’Assemblée nationale, sur le projet de loi de finances pour 2012 (mission « Justice », programmes « Administration pénitentiaire » et « Protection judiciaire de la jeunesse »), p. 17.
12 () Pour une présentation détaillée des ouvertures et fermetures prévues dans le cadre du NPI, voir l’avis précité (n° 3810, tome 4) de votre rapporteur pour avis sur les crédits de l’administration pénitentiaire pour 2012, p. 18 à 21.
13 () Voir l’étude d’impact accompagnant le projet de loi (n° 4001, XIIIe législature) de programmation relatif à l'exécution des peines, p. 8 à 11.
14 () Pour une présentation détaillée des objectifs fixés par la loi n° 2012-409 du 27 mars 2012 de programmation relative à l'exécution des peines, voir le rapport (n° 4112, XIIIe législature) de M. Jean-Paul Garraud au nom de la commission des Lois de l’Assemblée nationale sur le projet de loi (n° 4001, XIIIe législature) de programmation relatif à l'exécution des peines, p. 51 à 57.
15 () Op. cit., p. 54.
16 () L’année 2005 est ici retenue car elle est la première année pour laquelle sont disponibles des données comparables selon la nouvelle architecture de la LOLF, entrée en vigueur le 1er janvier 2006. L’on peut toutefois noter que les crédits consacrés à l’administration pénitentiaire avaient déjà augmenté entre 2002 et 2005 pour permettre le commencement de l’exécution du programme « 13 200 ».
17 () Rapport annexé au projet de loi (n° 234, XIVe législature) de programmation pour les finances publiques pour les années 2012 à 2017, alinéas 197 et 198.
18 () Rappelons que le programme « NPI » prévoyait 25 constructions nouvelles, une extension (centre pénitentiaire de Ducos) et deux réhabilitations (maison d’arrêt de Paris-La Santé et centre pénitentiaire de Nouméa).
19 () Sur la situation du centre pénitentiaire de Nouméa, voir les recommandations du Contrôleur général des lieux de privation de liberté prises en application du deuxième alinéa de l’article 9 de la loi du 30 octobre 2007 et relatives au centre pénitentiaire de Nouméa (Nouvelle-Calédonie), Journal officiel du 6 décembre 2011, texte n° 72.
20 () Sur l’absence de perspectives de baisse de la population pénale incarcérée à court terme en l’absence d’initiative concrète en ce sens du Gouvernement, vois infra, le 1 du B.
21 () Les maisons d’arrêt d’Orléans, Chartres, Compiègne, Beauvais, Riom, Clermont-Ferrand, Valence, Colmar, Mulhouse et Cahors, le quartier centre de détention de Liancourt, le centre de détention de Riom et la maison centrale d’Ensisheim.
22 () Voir infra, le 2 du B.
23 () Engagement n° 53 des « 60 engagements pour la France » de M. François Hollande, janvier 2012.
24 () Voir rapport (n° 4112, XIIIe législature), op. cit., p. 52.
25 () Mission d'information créée le 18 juillet 2012 par la commission des Lois sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale. Au cours de sa réunion du 25 juillet 2012, la mission d’information a nommé M. Dominique Raimbourg aux fonctions de président-rapporteur, M. Sébastien Huyghe aux fonctions de vice-président et co-rapporteur et Mme Elisabeth Pochon à celles de vice-présidente.
26 () Ont été construits en AOT-LOA le centre de détention de Roanne, les centres pénitentiaires de Béziers, Le Havre, Nancy-Maxéville et Poitiers-Vivonne et les maisons d’arrêt du Mans-Les Croisettes et de Lyon-Corbas. Ont été construits en PPP les centres pénitentiaires de Lille-Annœullin, Réau et Nantes.
27 () Communication de la Cour des comptes à la commission des Finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, publiée en annexe au rapport spécial sur la mission « Justice » (n° 3805, annexe 28, XIIIe législature) de M. Alain Joyandet, sur le projet de loi de finances pour 2012, p. 11.
28 () Les trois établissements construits en PPP offrent un total de 2 056 places. Le montant total des loyers dus par l’État sur 30 ans s’élève à 1,936 milliard d’euros. Le coût par place est donc de 941 859 € sur 30 ans, 31 395 € par an et 86 € par jour.
29 () Op. cit., p. 11.
30 () Selon les termes de l’article 34, alinéa 20, de la Constitution du 4 octobre 1958.
31 () Voir le rapport (n° 4112, XIIIe législature) de M. Jean-Paul Garraud, op. cit., p. 55.
32 () Article 132-19-1 du code pénal.
33 () Article 723-15 du code de procédure pénale.
34 () Circulaire de politique pénale du 19 septembre 2012, Journal officiel du 18 octobre 2012, texte 6 sur 101.
35 () Op. cit.. On pourra relever que cette demande est peu cohérente avec la demande de la même circulaire tendant à ce qu’il soit tenu « le plus grand compte de la situation personnelle, sociale et économique de chaque prévenu ».
36 () Un certain nombre de ces établissements étaient à l’origine des bâtiments religieux, devenus biens nationaux à la Révolution et transformés en établissements pénitentiaires dans le courant du XIXe siècle.
37 () MA : maison d’arrêt ;
CD : centre de détention ;
MC : maison centrale.
38 () Ce maintien des liens familiaux étant en outre amélioré par les trois unités de vie familiale dont est doté l’établissement.
39 () Le directeur de l’établissement a indiqué à votre rapporteur pour avis qu’au cours de l’hiver 2011-2012, la température intérieure était descendue à 14° C pendant plusieurs jours.
40 () À ces 60 personnes travaillant en atelier, il faut ajouter 60 personnes travaillant au service général (maintenance de l’établissement, distribution des repas, etc.) et 30 personnes en formation professionnelle. Sur les 235 détenus de l’établissement, 85 sont donc sans travail ni formation. Si une part de ces 80 personnes ne peut pas – en raison de leur âge ou de leur situation de santé – ou ne veut pas travailler, une autre part est contrainte à l’inactivité et à l’attente de la possibilité de travailler, ce qui peut susciter certaines tensions et frustrations.
41 () Op. cit., p. 70.
42 () Op. cit., p. 11.
43 () Personnels d’insertion et de probation et personnels administratifs.