Source: http://chronmyklimat.pl/wiadomosci/polityka-klimatyczna/analiza_konferencji_cop_15_i_ocena_porozumienia___copenhagen_accord__
Timestamp: 2019-11-21 14:06:37+00:00
Document Index: 20583143

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 8', 'art. 10', 'art. 11', 'art. 6', 'Art. 2']

Analiza Konferencji COP 15 i ocena porozumienia "Copenhagen Accord"
Analiza Konferencji COP 15 i ocena porozumienia "Copenhagen Accord" (8708)
15. Konferencja Stron Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie Zmian Klimatu (COP 15), która odbyła się w dniach 7-19 grudnia 2009 roku w Kopenhadze skończyła się porażką, osiągnięte porozumienie nie jest bowiem ani prawnie wiążące, ani adekwatne, ani sprawiedliwe. Choć część uczestników obrad próbowała zachować urzędowy optymizm, to w ocenie COP 15 dominowały opinie o jego niepowodzeniu.
Jo Leinen, przewodniczący komisji ochrony środowiska Parlamentu Europejskiego, który stał na czele delegacji Parlamentu Europejskiego na konferencję w Kopenhadze1 skomentował jej wynik następująco: Porozumienie zawarte w Kopenhadze stanowi wielkie rozczarowanie... W dokumencie końcowym brakuje długofalowej wizji do 2050 r., nie ma też krótkoterminowych celów na rok 2020. Obecne zobowiązania krajów uprzemysłowionych w żaden sposób nie spełniają wymogów w zakresie redukcji emisji CO2, które określił panel naukowy ONZ...
Czy rzeczywiście wynik COP 15 ...odkłada na później ochronę klimatu..., jak twierdzi Leinen, czy też jest to: ...pierwszy krok, z którego musimy wyciągnąć wnioski, jak moglibyśmy poprawić proces negocjacyjny, a rolą UE jest wywieranie presji na resztę świata aby doprowadzić do zawarcia bardziej ambitnej umowy w późniejszym terminie..., jak wyniki Szczytu ocenił Przewodniczący Parlamentu Europejskiego Jerzy Buzek? To ważne pytanie, od odpowiedzi na nie zależy bowiem kierunek krajowej i wspólnotowej polityki klimatycznej.
W niniejszym tekście oceniony zostanie proces kopenhaski i omówione najważniejsze punkty decyzji uchwalonej podczas tej konferencji (tzw. Copenhagen Accord). Na tej podstawie przedstawione będą wnioski, jakie stąd wynikają dla naszego kraju.
Droga do Kopenhagi
Oczekiwania wobec konferencji kopenhaskiej zostały określone w trakcie 13 Konferencji Stron Konwencji Klimatycznej (COP 13), która odbyła się w 2007 roku na indonezyjskiej wyspie Bali. Wypracowano wówczas porozumienie nazwane Mandatem z Balii, na które złożyły się trzy decyzje:
Decyzja o przyszłej współpracy w ramach Konwencji Klimatycznej (w ramach negocjacji Konwencji Klimatycznej – tzw. ścieżka AWG - LCA2) nazwana „Mapą drogową Bali”.
Konkluzje w ramach Protokołu z Kioto (w ramach negocjacji Protokołu z Kioto – tzw. ścieżka AWG - KP3).
Przegląd Protokołu z Kioto.
W ramach pierwszej, najważniejszej decyzji (Mapa drogowa Bali), która zobowiązywała 192 państwa świata (Strony Ramowej Konwencji w sprawie Zmiany Klimatu), zgodzono się jedynie na uruchomienie procesu negocjacji, w którym rządy rozważą zobowiązanie do redukcji emisji gazów cieplarnianych przez kraje rozwinięte. Nie przyjęto ilościowego celu tej redukcji (organizacje ekologiczne domagały się, aby było to, co najmniej 30% do roku 2020). Ustalono też, że w procesie tym zostaną uwzględnione trzy obszary: adaptacja, transfer technologii i finansowanie.
W ramach drugiej ścieżki negocjacji udało się podjąć bardziej konkretne decyzje, które będą zobowiązywać wszystkie strony Protokołu z Kioto (175 państw świata). Rządy uzgodniły, że niezbędne jest zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych o 25-40% do 2020 r., zgodnie z rekomendacjami raportu IPCC. Choć był to sukces, decyzja ta miała niższą rangę niż przyjętą Mapa Drogowa Bali i nie dotyczyła Stanów Zjednoczonych, które nie ratyfikowały Protokołu z Kioto. Tym niemniej dokument ten określił pułap niezbędnej redukcji emisji gazów cieplarnianych, zgodny z rekomendacjami naukowymi Międzyrządowego Zespołu ds. Badań Zmian Klimatu.
W dokumentach przyjętych w trakcie konferencji na Balii założono, że przegląd Protokołu z Kioto zostanie zakończony w 2008 roku w trakcie kolejnego, 14 Szczytu Klimatycznego w Poznaniu, a negocjacje w ramach obu ścieżek (AWG – LCA i AWG - KP) w trakcie 15 Konferencji Stron w Kopenhadze w 2009 roku. Oczekiwano, że zostanie tam zawarte prawnie wiążące, adekwatne do potrzeb ochrony klimatu i sprawiedliwe – respektujące zasadę wspólnej, ale zróżnicowanej odpowiedzialności - porozumienie wyznaczające ramy dla wspólnych, globalnych działań mających zapewnić realizację podstawowego celu Konwencji Klimatycznej: doprowadzenie, zgodnie z właściwymi postanowieniami konwencji, do ustabilizowania koncentracji gazów cieplarnianych w atmosferze na poziomie, który zapobiegałby niebezpiecznej antropogenicznej ingerencji w system klimatyczny4.
Jednak już wtedy było jasne, że osiągnięcie tego celu nie będzie proste. Po pierwsze nie było określone czy w efekcie negocjacji każdej z dwóch ścieżek mają zostać wypracowane dwa porozumienia (jedno w ramach Konwencji Klimatycznej, drugie w ramach Protokołu z Kioto) czy też jedno. Po drugie nie było konsensusu w odniesieniu do formy nowego porozumienia – czym ma być ono prawnie wiążące czy też nie.
Część krajów posiadających swoje zobowiązania redukcyjne (m.in. kraje członkowskie UE, Japonia, Kanada i Australia) nie była skłonna zaakceptować nowego porozumienia, obejmującego okres po 2012 roku, jeżeli nie przystąpią do niego Strony, będące znaczącymi źródłami emisji gazów cieplarnianych, ale nie mające obowiązków redukcyjnych wynikających z ratyfikacji Protokołu z Kioto (jak USA czy Chiny). Opowiadały się one za przyjęciem jednego, prawnie wiążącego zobowiązania dla wszystkich Stron Konwencji.
Podobne stanowisko prezentowały Stany Zjednoczone, które chciały aby w wyniku rozmów przyjęte zostało jedno porozumienie, prawnie obowiązujące zarówno kraje rozwinięte jak i rozwijające się.
Przeciwko takiemu rozwiązaniu protestowały kraje rozwijające się, domagając się aby negocjacje prowadzić w obu ścieżkach, a rozmowy w ramach AWG - KP były traktowane z równą uwagą jak w ramach AWG – LCP. Miało to swoje uzasadnienie pragmatyczne – w ramach ścieżki AWG – KP kraje te nie musiały obawiać się, że nałożone zostaną na nie zobowiązania redukcyjne5, gdyż nie przewidywał tego Protokół z Kioto.
Rozbieżności tych nie udało się rozwiązać w trakcie kolejnego Szczytu Klimatycznego w Poznaniu w 2008 roku. Dlatego na kolejny rok zaplanowano dodatkowe rundy negocjacyjne, w sumie w 2009 roku odbyło się ich pięć. Niestety pomimo dodatkowych tygodni rozmów nie osiągnięto zbieżności stanowisk. Nie uzgodniono między innymi deklaracji państw rozwiniętych (z tzw. Aneksu I) o wielkości wsparcia jakie gotowe są one przeznaczyć na realizację polityki klimatycznej w krajach rozwijających się. Było to o tyle istotne, gdyż kraje rozwijające się, przede wszystkim afrykańskie, groziły, że nie zaakceptują żadnego porozumienia, które nie będzie zawierało jasnych deklaracji o wielkości pomocy jaką państwa Aneksu I udzielą krajom rozwijającym się. Nie osiągnięto także porozumienia co do formy przyszłego porozumienia i wielu kwestii szczegółowych (w tym np. okresu trwania drugiego okresu zobowiązań (do 2017 czy do 2020 roku), roli lasów w ochronie klimatu, zapobieganiu wylesieniom w krajach rozwijających się czy transferu technologii do krajów rozwijających).
Przed rozpoczęciem konferencji kopenhaskiej nie osiągnięto także zbliżenia stanowisk w odniesieniu do wielkości niezbędnego ograniczenia emisji w krajach rozwiniętych, zgłaszane były zarówno różne, planowane poziomy redukcji jak i różne lata bazowe, w odniesieniu do których odnoszono tę redukcję6. Najwyższy, bezwarunkowy cel przedstawiła Norwegia (redukcja emisji w 2020 roku o 30% w odniesieniu do 1990), najniższy Stany Zjednoczone redukcja o 17% do 2020 roku w odniesieniu do poziomu obecnego, tj. o ok. 3% w odniesieniu do 1990 roku) i Kanada (redukcja o 20% do 2020 roku w odniesieniu do roku 2006). Unia Europejska konsekwentnie prezentował gotowość do bezwarunkowego przyjęcia celu 20% redukcji w 2020 roku i zwiększenia poziomu redukcji do 30%7 jeśli cel taki zaakceptują inne kraje Aneksu I, a kraje rozwijające podejmą zobowiązania adekwatne do ich możliwości.
Propozycję działań zgłosiło także szereg krajów rozwijających się, wytracając tym samym argument tym, którzy działania w krajach Aneksu I uzależniali przyłączenia się do wysiłków państw z poza tego załącznika. Tym niemniej rządy krajów rozwijających się konsekwentnie twierdziły, że ich zobowiązania mają charakter dobrowolny i nie są prawnie zobowiązujące (co oznaczało brak konsekwencji w przypadku ich niedotrzymania).
W listopadzie 2009 roku propozycje negocjacyjne zostały zebrane w tzw. skonsolidowanym tekście negocjacyjnym8, liczącym ponad 170 stron i ponad 2000 fragmentów zapisanych w nawiasach (czyli tych, które muszą być wynegocjowane)9. Już to stanowiło ostrzeżenie, że osiągnięcie porozumienia, we wszystkich tych kwestiach w ciągu dwóch tygodni konferencji w Kopenhadze może nie być możliwe.
Na kilka dni przed rozpoczęciem COP 15 doszło do bezprecedensowej próby nieformalnego podważenia zasadności osiągnięcia porozumienia. W listopadzie 2009 r. ujawniono, zdobytą przez hakerów, osobistą korespondencję e-mailowej z serwera Jednostki Badań Klimatycznych Uniwersytetu Wschodniej Anglii. Miała ona w przekonaniu złodziei tej korespondencji wskazywać na fałszerstwa dokonywane przez naukowców i stanowić dowód, że teoria o antropogennych przyczynach zmian klimatu jest oszustwem. W rzeczywistości okazało się, że w osobistej korespondencji naukowcy, używają wulgarnego języka, a w poszukiwaniu funduszy na badania nie zawsze posługują się etycznymi metodami10. Materiał ten nie zawierał jednak żadnego dowodu, podważającego hipotezę o antropogennych przyczynach zmian11. Tym niemniej rozpętana wówczas przez część mediów histeria o rzekomych fałszerstwach autorów raportów IPCC nie budowała dobrej atmosfery przed COP 15.
Analizując i oceniając proces negocjacji poprzedzający konferencję w Kopenhadze należy wskazać na fundamentalne zmiany jakie w nim zaszły w ostatnich latach. Po pierwsze kraje rozwijające się (a przynajmniej część z nich) z obserwatorów rozmów stały się jednym z głównych rozgrywających. Żadne rozwiązanie, które nie będzie uwzględniało w zadawalający sposób interesu tej grupy państw nie ma szansy na akceptację.
Druga zmiana jest pochodną pierwszej. W części negocjacje przestały dotyczyć zagadnień ekologicznych (jak chronić klimat globalny), a w coraz większym zakresie stają się budowaniem nowej architektury gospodarczej i rozkładu sił politycznych w ujęciu globalnym. Stało się to jaskrawo widoczne w Kopenhadze, kiedy porozumienie wypracowywane było pomiędzy Stanami Zjednoczonymi, a grupą państw rozwijających się, z całkowitą marginalizacją Rosji i Unii Europejskiej.
Zmiana ta stanowi wyzwanie dla krajowej polityki zagranicznej. Polska musi znaleźć swoje miejsce w nowym układzie sił globalnych. Proces prowadzący do Kopenhagi pokazał, że nie jesteśmy do tego przygotowani. Pomimo tego, że przedstawiciele naszego kraju, jako jedynego państwa na świecie, dwukrotnie pełnili funkcję Prezydenta Konferencji Stron, to rola Polski w toczących się rozmowach przed i w trakcie COP 15 nie była znacząca i ograniczała się do obrony własnych interesów, a nie próby wpływu na tworzącą się nową rzeczywistość globalną.
Konferencja w Kopenhadze
Piętnasta Konferencja Stron Konwencji Klimatycznej była jednym z największych spotkań poświęconych ochronie środowiska w historii. Zarejestrowało się na niej ponad 40 000 uczestników, w rozmowach tzw. Wysokiego Szczebla uczestniczyło ponad 120 prezydentów i premierów z całego świata. Powodowało to problemy logistyczne, np. po raz pierwszy w historii negocjacji klimatycznych ograniczono prawo wstępu na teren centrum konferencyjnego obserwatorom (przedstawicielom organizacji pozarządowych, organizacji reprezentujących przemysł, instytucji naukowych, przedstawicielom związków zawodowych i in.), aby umożliwić wstęp wszystkim członkom delegacji narodowych (np. delegacja brazylijska liczyła ponad 600 osób !). Także po raz pierwszy w trakcie trwania Konferencji zmienił się Prezydenta COP: duńską minister ochrony środowiska zastąpił premier Danii.
Szczególne oczekiwania wobec COP 15 wynikały z zapisów Mandatu z Bali, zgodnie z którym w jej trakcie powinny zakończyć się negocjacje w ramach ścieżki AWG - LCA i przyjęte nowe porozumienie wyznaczające ramy ochrony klimatu po 2012 roku.
Niestety, ponieważ prowadzone przez cały 2009 rok negocjacje nie przyniosły postępu, podstawę rozmów stanowił, wspomniany wcześniej, ponad 170 stronicowy tekst z ogromną ilością kluczowych zagadnień, w odniesieniu do których nadal między Stronami istniały znaczące rozbieżności. Prezydencja duńska proponowała na początku konferencji, aby rozmowy były prowadzone w mniejszych grupach i były poświęcone rozwiązaniu najbardziej kluczowych problemów, co wydawało się bardziej efektywną drogą szukania kompromisu. Przeciwko takiemu rozwiązaniu ostro zaprotestowały jednak kraje rozwijające się, uznając to za złamanie demokratycznego charakteru obrad. W konsekwencji przez półtora tygodnia trwały prace w ramach obydwu ścieżek, co powodowało, że ich postęp był bardzo wolny. W praktyce rzeczywiste negocjacje rozpoczęły się pod sam koniec Konferencji, kiedy do Kopenhagi zaczęli zjeżdżać przywódcy poszczególnych krajów.
Rozpoczęto wówczas rozmowy w wąskiej grupie 29 krajów12, końcowe ustalenia zapadły w piątek 18 grudnia, późnym popołudniem w jeszcze mniejszej grupie pięciu państw, w której negocjacje toczyły się z bezpośrednim udziałem: Prezydenta USA Baracka Obamy, Premiera Chin Wan Jiabao, Premiera Indii Manmohana Singha, Prezydenta Brazylii Luiza Inácio Lula da Silva i Prezydenta Afryki Południowej Jackoba Zumę. Uzyskanie porozumienia zostało zakomunikowane przez Prezydenta Baracka Obamę w trakcie jego konferencji prasowej tuż przed jego odlotem z Kopenhagi. Nie był to jednak koniec obrad i negocjacji w trakcie COP 15.
Ze względu na sposób wypracowania porozumienia, kwestią istotną stał się tryb jego przyjęcia przez Konferencję Stron. Prezydencja duńska proponowała, aby dokument ten został zaakceptowany jako decyzja COP 15, co oznaczało konieczność uzyskania konsensusu (w praktyce brak formalnego sprzeciwu którejkolwiek ze Stron Konwencji). Przeciwko takiemu rozwiązaniu zaprotestowała mała grupa państw (pod przewodnictwem Sudanu, Wenezueli i Boliwii), które określiły tryb przyjęcia porozumienia jako niedemokratyczny i sprzeczny z zasadami ONZ i w związku z tym nie wyrażały zgody na jego zaakceptowanie jako decyzji Konferencji. Po całonocnych negocjacjach impas został rozwiązany poprzez konsens, w ramach którego 15 Konferencja Stron uwzględniła ten dokument ("take a note of"), co nadało mu pewien status w procesie Narodów Zjednoczonych. Jest on jednak znacząco słabszy niż w przypadku przyjęcia formalnej decyzji.
Z punktu widzenia możliwości prowadzenia dalszych negocjacji i ich prawomocności bardzo ważne jest, że COP 15 zdecydował13 o przedłużeniu mandatu negocjacyjnego w ramach ścieżki AWG - LCA14 do kolejnej, 16 Konferencji Stron, które rozpocznie się pod koniec listopada 2010 roku w Meksyku. Dzięki temu Strony uzyskały dodatkowy rok na uzyskanie porozumienia.
Oceniając konferencję w Kopenhadze warto wskazać na trzy ważne aspekty:
- ogromna ilość uczestników i obserwatorów obrad spowodowała, że strona duńska zupełnie nie poradziła sobie logistycznie z ich organizacją. Pojemność centrum konferencyjnego przewidywana była tylko dla 15 000 uczestników, podczas gdy zarejestrowało się ponad 40 000 osób. Duńczycy nie potrafili rozwiązać problemu ogromnych kolejek do rejestracji, co powodowało konieczność odwoływania wielu side eventów, gdyż prelegenci nie mogli dostać się do środka. Na tym tle znakomicie wypadła organizacja COP 14 w Poznaniu, liczni uczestnicy porównywali oba szczyty, wyraźnie wskazując na znakomitą organizację konferencji w Polsce;
- w Kopenhadze uzyskano maksimum tego, co można było na obecnym etapie osiągnąć, tj. dokument polityczny wyznaczający ramy przyszłego porozumienia. Przekonanie, że przyjazd przywódców pomoże przełamać impas w rozmowach i doprowadzić do przyjęcia decyzji, wynikało ze wcześniejszych doświadczeń i nie brało pod uwagę wzrostu ilości kwestii jakie obecnie są negocjowane. Zakres tematyczny, ilość szczegółowych zagadnień i rozważanych kwestii technicznych powodują, że polityce nie są w stanie opanować i zrozumieć wielu aspektów rozmów. Stąd w coraz mniejszym stopniu to oni podejmują decyzję, a w coraz szerszym zakresie rozstrzygnięcia te zapadają w gronie ekspertów. Oznacza to, że jeśli politycy chcą podejmować w tym zakresie obiektywne decyzje, powinni opierać je na wieloaspektowej analizie tego zagadnienia. Z drugiej strony Kopenhaga wykazała jednoznacznie, że bezpośredni udział przywódców, zwłaszcza w rozmowach w wąskim kręgu, może przynieść dobry efekt;
- osiągnięcie porozumienia kopenhaskiego w małej grupie może powodować dążenie do przeniesienia negocjacji klimatycznych poza forum Organizacji Narodów Zjednoczonych. Z punktu widzenia Polski, rozwiązanie takie nie będzie korzystne (patrz niżej).
O rzeczywistej porażce Szczytu w Kopenhadze świadczy fakt, że żaden z 23 dokumentów wypracowanych w jego trakcie nie został przyjęty jako Decyzja Konferencji. Mają stanowić podstawę do dalszych negocjacji. To znacząco osłabia ich wagę, istnieje bowiem realne niebezpieczeństwo, że część Stron będzie chciała po raz kolejny rozpocząć dyskusję o najbardziej kontrowersyjnych, z ich punktów widzenia, zapisów.
Dotyczy to także Copenhagen Accord. W chwili obecnej trudno jest określić dalszy jego status w procesie, można mieć tylko nadzieję, że w trakcie kolejnych rund negocjacji nie zostaną podważone najważniejsze jego zapisy. Dokument ten składa się z dwunastu punktów, a najważniejsze z nich dotyczą m.in.15 :
Potrzeb redukcji emisji
- stwierdzono, że zmiany klimatu są jednym z najważniejszych wyzwań, przed którymi stoi ludzkość, a dla ich powstrzymania konieczne są wspólne działania, biorące pod uwagę wspólną, ale zróżnicowaną odpowiedzialność i dostosowanie tych działań do możliwości poszczególnych Stron. Zgodnie z wiedzą naukową niezbędna jest „głęboka redukcja emisji” (art. 2), która zapewni utrzymanie wzrostu średniej temperatury na poziomie poniżej 2o (art. 1). Działania te powinny być podejmowane w pierwszej kolejności w krajach wysokorozwiniętych;
- zobowiązano kraje Aneksu 1 (państwa wysoko rozwinięte) aby do dnia 31 stycznia 2010 roku przedstawiły swoje cele redukcyjne. Wielkość redukcji proponowanej przez kraje – Strony Protokołu z Kioto powinna być większa, niż zobowiązania w ramach tego Protokołu. Realizacja tych celów będzie podlegać inwentaryzacji, raportowaniu i weryfikacji zgodnie z istniejącymi i przyszłymi wymogami Konwencji Klimatycznej (art. 4);
- zobowiązania krajów z poza Aneksu 1 (państwa rozwijające się) aby do dnia 31 stycznia 2010 roku przedstawiły swoje dobrowolne programy i działania krajowe, mające na celu redukcję emisji gazów cieplarnianych do roku 2020. Najmniej rozwinięte kraje świata (tzw. LDC - Least Developed Countries) i państwa leżące na małych wyspach (tzw. SIDS - Small Island Developing States) mogą podjąć działania dobrowolnie. Co dwa lata kraje te będą przekazywać do Sekretariatu Konwencji raport prezentujący rezultaty podjętych działań, a ich efekty będą inwentaryzowane i weryfikowane na podstawie systemów stworzonych w tych państwach. Rezultaty projektów, które realizowane będą przy wsparciu środków międzynarodowych podlegać będą ocenie, weryfikacji i raportowaniu według standardów międzynarodowych (art. 5).
Kwestii finansowych
- zdecydowano, że w latach 2010 – 2012 kraje rozwinięte zapewnią dodatkowe źródła finansowania w wysokości 30 mld dolarów na działania w krajach rozwijających się, przy zapewnieniu zbalansowanego podziału między adaptację, a ochronę klimatu (wraz z mechanizmami dotyczącymi lasów). W pierwszej kolejności fundusze na adaptacje kierowane będą do najbardziej narażonych na zmiany klimatu, najmniej rozwiniętych państw świata, krajów położonych na małych wyspach i państw afrykańskich. Dodatkowo do roku 2020 kraje rozwinięte dążyć będą do zmobilizowania 100 mld dolarów rocznie na ograniczanie emisji w krajach rozwijających się. Wsparcie to oparte będzie na wykorzystaniu różnorodnych źródeł, zarówno publicznych jak i prywatnych (art. 8);
- zdecydowano o utworzeniu Kopenhaskiego, Zielonego Funduszu Klimatycznego, który będzie służył jako narzędzie Konwencji Klimatycznej wspierając projekty mające na celu ograniczanie emisji gazów cieplarnianych (w tym zapobieganiu wylesiania tzw. mechanizm REDD+), adaptacji, wzmacnianiu potencjału w krajach rozwijających się, rozwoju i transferu technologii (art. 10), zdecydowano także o stworzeniu Mechanizmu Transferu, którego celem ma być ułatwienie rozwoju technologicznego służącego ochronie klimatu i adaptacji do jego zmian (art. 11);
- za niezbędne i kluczowe uznano działania mające na celu powstrzymanie wylesiania i degradacji lasów i wskazano na potrzebę pilnego wprowadzenia instrumentów wspierających organicznie emisji z tych procesów, w tym REDD+ oraz mobilizację funduszy z krajów rozwiniętych na ochronę przed wylesianiem w krajach rozwijających się (art. 6). Niestety Copenhagen Accord nie przedstawia w tym zakresie żadnych bardziej szczegółowych zobowiązań, nie przesądza też, czy fundusze na zapobieganie wylesianiu pochodzić mają z prywatnych, czy też publicznych źródeł;
- uznano konieczność podejmowania pilnych działań w zakresie adaptacji, a także wskazano, że kraje rozwijające się powinny uzyskać na działania adaptacyjne adekwatną, przewidywalną i trwałą pomoc finansową, technologiczną oraz instytucjonalną.
- chociaż w poddanej negocjacjom wersji Copenhagen Accord proponowano, aby przyszłe porozumienie było prawnie wiążące, ostatecznie zapis taki w dokumencie tym nie znalazł się. Nie jest więc przesądzona przyszłą forma zobowiązań redukcyjnych. Ustalono natomiast, że ocena wdrażania Copenhagen Accord, w świetle podstawowego celu Konwencji Klimatycznej (stabilizacja składu atmosfery) powinna zostać zakończona w 2015 roku. W ocenie tej powinna zostać rozważona – na podstawie wiedzy naukowej - możliwość zaostrzenia długoterminowego celu redukcyjnego, tak aby zapewnić, że wzrost średniej temperatury nie przekroczy 1,5o.
Zgodnie z informacją Sekretariatu Konwencji Klimatycznej16 w wyznaczonym terminie gotowość przystąpienia do Copenhagen Accord wyraziło ponad 90 krajów, z tego 40 państw wysokorozwiniętych (Aneks I). Przedłożone propozycje celów redukcyjnych poszczególnych krajów tej grupy w zasadzie nie odbiegają od tego co prezentowały one przed rozpoczęciem COP 15 (tabela 1). Analizy World Resources Institute17 wskazują jednoznacznie, że nawet w przypadku gdyby zostały osiągnięte maksymalne z proponowanych przez tę grupę celów redukcyjnych to nie uda się utrzymać koncentracji CO2eq na poziomie poniżej 2o. Oznacza to, że propozycje te nie gwarantują realizacji podstawowego celu Konwencji Klimatycznej i nie zapewnią skutecznego zapobiegania zmianom klimatu.
Tabela 1. Propozycje celów redukcyjnych poszczególnych krajów Aneksu I przedstawione w ramach Copenhagen Accord
Wśród krajów rozwijających się aż trzydzieści przedstawiło swoje dobrowolne zobowiązania, w tym m.in.: Brazylia, Chiny, Indie, Afryka Południowa, Korea, Meksyk. W większości przypadków państwa te zobowiązały się do znaczącej redukcji emisji (a dodatkowo także do zwiększenia efektywności energetycznej, zmniejszenia tempa wycinania lasów, rozwoju odnawialnych źródeł energii) w odniesieniu do tzw. scenariusza jak zwykle (business as usual scenario). Dla przykładu Chiny zobowiązały się do obniżenia emisyjności PKB (w odniesieniu do CO2) o 40 – 45% w 2020 roku w porównaniu z rokiem 2005, zwiększyć udział niewęglowych źródeł energii pierwotnej do około 15% w 2020 roku i zwiększyć powierzchnię lasów o 40 milionów hektarów. Jednocześnie jednak Chiny zastrzegają, że cele te są w pełni dobrowolnymi zobowiązaniami.
Pomimo tak szerokiego poparcia dla Copenhagen Accord trudno jest jednoznacznie określić jego znaczenie dla przyszłego procesu negocjacji. Zapewne pozostanie on jedynie deklaracją polityczną, do której Strony odwoływać się będą w trakcie negocjacji, ale która nie będzie miała kluczowego znaczenia dla ich kierunku. Jest to tym bardziej prawdopodobne, że najważniejsi „gracze” negocjacji klimatycznych opowiadają się za ich prowadzeniem w ramach istniejących dwóch ścieżek: AWG – LCA i AWG – KP18.
W ocenie Copenhagen Accord można wskazać zarówno jego wady jak i zalety. Podstawowe wady wynikają z jego charakteru – jest to deklaracja polityczna, bez żadnej mocy prawnej i o niejasnym statusie w dalszym procesie negocjacyjnym. Drugą, zasadniczą wadą tego dokumentu jest brak jednoznacznie określonego celu redukcyjnego dla krajów Aneksu I – 40% redukcji emisji gazów cieplarnianych w 2020 roku w odniesieniu do roku bazowego. Brak także jednoznacznego stwierdzenia, że zasadnicza zmiana kierunków rozwoju – w stronę gospodarki niskowęglowej – musi nastąpić także w krajach rozwijających się.
Pozytywną cechą Copenhagen Accord jest jednoznaczne potwierdzenie, że redukcja emisji musi opierać się na danych naukowych i zapewnić, że wzrost średniej temperatury nie przekroczy 2o. Bardzo ważne jest określenie poziomu pomocy jakiej państwa Aneksu I powinny udzielić krajom rozwijającym się – zarówno w krótkiej jak i średniej (do 2020 roku) perspektywie czasowej. Istotne jest także stwierdzenie, że ochrona klimatu wymaga zwiększenia poziomu ochrony lasów, unikania wylesiania i degradacji terenów leśnych. Jest to deklaracja istotna dla Polski, ale przede wszystkim ważna dla krajów rozwijających się, na obszarze których rosną lasy tropikalne.
Analiza procesu kopenhaskiego oraz wyników piętnastej Konferencji Stron powinny być okazją dla wyciągnięcia przez Polskę wniosków dotyczących krajowej polityki klimatycznej i jej miejsca w prowadzonej przez nasz kraj polityce europejskiej i międzynarodowej.
Po pierwsze, choć COP 15 zakończył się niepowodzeniem, a proces negocjacji jest w głębokim kryzysie, nie oznacza to, że uległ on całkowitemu załamaniu. Choć Copenhagen Accord nie ma mocy wiążącej, to wskazuje poziom ambicji i wyznacza kierunek niezbędnych zmian w gospodarce światowej. Pomimo błędów popełnionych przez IPCC i prób podważenia publikowanych przez tę instytucję wyników, przekonanie o konieczności zapobiegania zmianom klimat jest powszechne. Świadczy o tym zarówno gotowość państw rozwiniętych się do zmniejszania emisji (choć na poziomie daleko niższym niż niezbędny dla skutecznej ochrony klimatu) jak i duża, stale powiększająca się grupa krajów rozwijających się, które tworzą i wdrażają własne, narodowe programy ochrony klimatu oparte m.in. na zwiększaniu efektywności energetycznej i rozwoju odnawialnych źródeł energii. Deklaracja, że wzrost średniej temperatury nie może przekroczyć 2o, oznacza konieczność głębokiego ograniczenia emisji w skali globalnej. Jest to istotne dla Polski, gdyż oznacza, że – pomimo osiągniętego sukcesu w zmniejszaniu emisji w latach 1988 – 2010 - nasz kraj nadal będzie musiał prowadzić działania na rzecz zmniejszania ilości gazów cieplarnianych odprowadzanych do atmosfery.
Konferencja w Kopenhadze pokazała jednoznacznie, że postulat ochrony klimatu stał się nie tylko kwestią ekologiczną, ale przede wszystkim zagadnieniem gospodarczym i społecznym, które brany jest pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o kierunkach rozwoju społeczno – gospodarczego. Oznacza to, że technologie oparte na paliwach węglowodorowych, chociaż będą przez następne kilkadziesiąt lat nadal wykorzystywane, stają się schyłkowe i nie będzie na nie popytu na rynku międzynarodowym. Wynikają stąd dla Polski dwa istotne wnioski:
1. niezbędne jest rozpoczęcie publicznej debaty o odchodzeniu Polski od węgla jako podstawowego paliwa i tworzenia podstaw dla rozwoju gospodarki niskowęglowej. Punktem wyjścia dla tworzenia scenariuszów rozwojowych powinny być antycypowane poziomy redukcji emisji gazów cieplarnianych jakie będą przyjęte dla kolejnych okresów zobowiązań19. Ze względu na społeczne i gospodarcze znaczenie sektora węglowego dla polskiej gospodarki program odchodzenia od węgla powinien być tworzony w perspektywie roku 2050.
2. niezbędne jest wsparcie dla rozwoju innowacyjnych, bez – i niskoemisyjnych technologii energetycznych. Potrzebne jest tu zarówno wsparcie dla badań w tym zakresie jak i rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw wdrażających nowe rozwiązania. Niskoemisyjne technologie będą niezbędne zarówno w Polsce – aby umożliwić realizację przyszłych zobowiązań redukcyjnych, jak i mogą stać się ważnym towarem eksportowym Polski. Wsparcie dla tych technologii powinno być elementem realizacji strategii budowy w Polsce gospodarki opartej na wiedzy i innowacyjnych rozwiązaniach.
Realnym zagrożeniem, z którego należy zdawać sobie sprawę, jest możliwość przeniesienia negocjacji klimatycznych poza forum Organizacji Narodów Zjednoczonych, np. G 8, G 20, Światowego Forum Gospodarczego czy innych. O tym jak realne jest to niebezpieczeństwo świadczy tryb wypracowania Copenhagen Accord. Z punktu widzenia interesu Polski, byłby to kierunek niekorzystny. Pomimo tego, że przedstawiciel naszego kraju nie wszedł do wąskiej grupy 29 państw pracujących nad wypracowaniem porozumienia kopenhaskiego, to delegacja polska miała możliwość wpływania na przebieg obrad i ich wynik – zarówno poprzez konsultacje wewnątrz unijne, jak również dzięki możliwości udziału w obradach grup roboczych i kontaktowych. Obojętne nie jest także to, że decyzje na forum ONZ zapadają jednogłośnie, a znaczenie (przynajmniej w teorii) interesu małych krajów jest równoważne interesom największych gospodarek świata. Gwarantuje to, że podjęte decyzję będą w znacznym stopniu uwzględniać interesy wszystkich stron20. Przeniesienie obrad na inne forum znacząco ograniczy możliwość wpływu naszego kraju na kształt przyszłego porozumienia. Również z tego punktu widzenia wnikają dla Polski dwa wnioski:
1. Polska powinna przeciwstawiać się jakimkolwiek próbom przeniesienia negocjacji klimatycznych z forum ONZ na inną arenę gdyż ograniczy to możliwość wpływania na kształt porozumienia, które zostanie wypracowane;
2. Polska powinna prowadzić aktywną politykę klimatyczną, której pryncypia będą zgodne z oczekiwaniami międzynarodowymi. Przygotowywane propozycję powinny uwzględniać zarówno osiągniętą dotychczas przez nasz kraj redukcję emisji jak i oczekiwania społeczności międzynarodowej wobec zobowiązania krajów wysokorozwiniętych do dalszego zmniejszania ilości gazów cieplarnianych odprowadzanych do atmosfery. Polska powinna promować swoje rozwiązania – np. doświadczenia z ekokonwersji zadłużenia jako metody transferu technologii i wspierania polityki klimatycznej w krajach rozwijających się.
W interesie Polski jest budowa wspólnotowego systemu bezpieczeństwa energetycznego. Jak wskazują dotychczasowe doświadczenia nie jest to jednak proces łatwy, pomimo werbalnych deklaracji o europejskiej solidarności proces ten zdominowany jest przez interesy poszczególnych krajów członkowskich (przykładem tego jest np. decyzja o budowie Nord Stream). Jak się wydaje znacznie łatwiej będzie osiągnąć założone cele solidarności energetycznej, jeśli zagadnienia bezpieczeństwa powiązane zostaną z potrzebami ochrony klimatu i redukcji emisji. Polityka energetyczna powinna bowiem stanowić część aktywnej polityki klimatycznej. Polsce łatwiej będzie uzyskiwać założone cele jeśli promować będzie swoje cele pod hasłem konieczności ograniczania emisji gazów cieplarnianych niż uniezależniania się od Rosji. Warto także pamiętać, że wzrost efektywności energetycznej – powodujący spadek zapotrzebowania na energię, oraz rozwój lokalnych, odnawialnych źródeł energii jest sposobem zwiększania bezpieczeństwa energetycznego kraju. Obawy, że wzrost efektywności energetycznej spowoduje obniżenie wpływów budżetowych (ze względu na zmniejszenie wpływu z podatku akcyzowego na energię) są bezzasadne: z jednej strony zostaną one zrekompensowane z wpływu z podatku od wartości dodanej od świadczonych usług energetycznych, z drugiej strony zaoszczędzone pieniądze zasilą przede wszystkim rynek wewnętrzny, generując dodatkowe wpływy do budżetu.
1. Ten i następny cytat za: Klimat rozczarowania - europosłowie o wynikach szczytu w Kopenhadze. Dostępne na portalu: www.chronmyklimat.pl
2. LCA – AWG – Ad Hoc Working Group on Long – term Cooperative Action
3. LCA – KP – Ad Hoc Working Group on Kyoto Protocol
4. Art. 2 Ramowej Konwencji ONZ w sprawie Zmiany Klimatu (Dziennik Ustaw z 1996 r. Nr 53 poz. 238)
5. W tej kwestii nie było jednak pełnej zgodności pomiędzy państwami rozwijającymi się. O ile przedstawione rozwiązanie popierały m.in. Chiny i Indie, to część krajów z tej grupy (np. małe kraje wyspiarskie) uważały, że nowe porozumienie powinno zawierać zobowiązania redukcyjne także dla części państw rozwijających się
6. W dokumencie mającym stanowić podstawę negocjacji w Kopenhadze: Report of the Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention on its seventh session, held in Bangkok from 28 September to 9 October 2009, and Barcelona from 2 to 6 November 2009 (FCCC/AWGLCA/2009/14) proponowane były następujące wielkości redukcji dla krajów Aneksu I: ....o co najmniej 25 – 40%/o 25 – 40%/o więcej niż 25 – 40%/o 30%/o co najmniej 40%/o 45%/o co najmniej 45% w roku 2017/2020 w stosunku do 1990 roku...
7. W obu przypadkach w odniesieniu do poziomu emisji z 1990 roku
8. FCCC/AWGLCA/2009/14
9. Dla porównania tekst negocjacyjny na 3 Konferencje Stron w 1997 roku w Kioto liczył tylko 30 stron. A i tak niemal cudem udało się wtedy osiągnąć porozumienie.
10. Więcej na ten temat patrz: Prof. Z. Kundzewicz: Globalna bzdura o globalnym spisku. Gazeta Wyborcza 08.02.2010
11. Podobnie nie podważa prawdziwości tej hipotezy ujawniona na początku 2010 roku pomyłka IPCC dotycząca szybkości topnienia się himalajskich lodowców. Tym niemniej wskazuje ona na konieczność zreformowania prac tej instytucji, tak aby publikowane przez nią dane były w pełni wiarygodne.
12. USA, UE (reprezentowane przez Szwecję z racji jej prezydencji), Chiny, Indie, Brazylię, Południową Afrykę, Wielką Brytanię, Francję, Niemcy, Danię, Australię, Kanadę, Japonię, Rosję, Grenadę (z ramienia grupy małych państw wyspiarskich), Etiopię (reprezentująca kraje Unii Afrykańskiej), Lesoto (reprezentujące grupę najsłabiej rozwiniętych krajów świata), Papuę Nową Gwinee (reprezentująca Koalicję Państw Lasów Deszczowych), Arabię Saudyjską (W imieniu państw należących do OPEC), Sudan (w imieniu G-77), Algierię, Bangladesz, Kolumbię, Gabon, Indonezję, Malediwy, Koreę i Meksyk.
13. Outcome of the work of the Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention Draft decision -/CP.15. Advance unedited version
14. Zgodnie bowiem z Mandatem z Bali, prace tej grupy powinny zostać zakończone w Kopenhadze.
15. Copenhagen Accord. Advance unedited version Decision -/CP.15. Dostępny na: http://unfccc.int/files/meetings/cop_15/application/pdf/cop15_cph_auv.pdf
16. http://unfccc.int/home/items/5262.php
17. Levin, Kelly and Rob Bradley. “Comparability of Annex I Emission Reduction Pledges,” WRI Working Paper. World Resources Institute, Washington DC. Dostępne na: http://www.wri.org
18. Takie oczekiwanie w odniesieniu do przyszłości negocjacji przedstawił m.in. premier Chin w swoim liście do Prezydenta COP 15, premiera Danii Larsa Lokke Rasmussena deklarującym gotowość Chin do przystąpienia do Copenhagen Accord. http://unfccc.int/files/meetings/application/pdf/chinacphaccord.pdf
19. Przykładem takiego podejścia jest opracowany przez Instytut na Rzecz Ekorozwoju dokument „Alternatywna Polityka Ekologiczna”, w ramach którego opracowano scenariusze energetyczne do 2030 roku.
20. Z drugiej strony oczywiste jest, że utrudnia i spowalnia to proces dochodzenia do porozumienia – jak pokazał to przykład Kopenhagi wypracowanie wspólnego stanowiska w grupie ponad 190 państw (a nawet 29) jest wielokrotnie trudniejsze niż w grupie 5 krajów.
Dr hab. inż. Zbigniew M. Karaczun
Ekspert Koalicji Klimatycznej
Polskich Organizacji Pozarządowych