Source: https://btwjurisprudentie.nl/hvj-03-07-2014-kamino-international-logistics-en-datema-hellmann-worldwide-logistics-c-129-13/
Timestamp: 2019-12-08 15:58:43+00:00
Document Index: 45091187

Matched Legal Cases: ['Gerechtshof ', 'Gerechtshof ', 'In casu', 'Gerechtshof ', 'Gerechtshof ', 'Gerechtshof ', 'in casu', 'in casu', 'In casu', 'In casu', 'In casu', 'In casu', 'in casu', 'in casu']

HvJ 03-07-2014 Kamino International Logistics en Datema Hellmann Worldwide Logistics C-129/13 - BTW jurisprudentie
Home Hof van Justitie HvJ 03-07-2014 Kamino International Logistics en Datema Hellmann Worldwide Logistics C-129/13
HvJ Kamino International Logistics en Datema Hellmann Worldwide Logistics arrest
Op het beginsel van eerbiediging door de administratie van de rechten van de verdediging en het daaruit voortvloeiende recht van eenieder om te worden gehoord alvorens een besluit wordt genomen dat zijn belangen op nadelige wijze kan beïnvloeden, kan door particulieren rechtstreeks een beroep worden gedaan voor de nationale rechter.
Wanneer de adressaat van een in een procedure tot navordering van invoerrechten vastgestelde uitnodiging tot betaling, niet voorafgaand aan de vaststelling van dat besluit is gehoord door de administratie, worden zijn rechten van de verdediging geschonden, ook al kan hij zijn standpunt kenbaar maken tijdens een latere administratieve bezwaarfase, indien de nationale regeling de adressaten van die uitnodigingen niet toestaat, wanneer zij niet vooraf worden gehoord, de opschorting van de uitvoering van die uitnodigingen tot de eventuele herziening ervan te verkrijgen. Dat is in ieder geval zo indien de nationale administratieve procedure, die opschorting beperkt wanneer er redenen zijn om aan de overeenstemming van de aangevochten beschikking met de douanewetgeving te twijfelen of indien de belanghebbende onherstelbare schade dreigt te lijden.
1) Op het beginsel van eerbiediging door de administratie van de rechten van de verdediging en het daaruit voortvloeiende recht van eenieder om te worden gehoord alvorens een besluit wordt genomen dat zijn belangen op nadelige wijze kan beïnvloeden, zoals die gelden in het kader van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2700/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2000, kan door particulieren rechtstreeks een beroep worden gedaan voor de nationale rechter.
3) De voorwaarden waaronder de eerbiediging van de rechten van de verdediging moet worden gewaarborgd, en de gevolgen van de schending van die rechten worden bepaald door het nationale recht, mits de in dat verband vastgestelde maatregelen dezelfde draagwijdte hebben als die voor particulieren in vergelijkbare nationaalrechtelijke situaties (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt (doeltreffendheidsbeginsel).
3 juli 2014 (*)
„Invordering van douaneschuld – Beginsel van eerbiediging van rechten van verdediging – Recht om te worden gehoord – Adressaat van invorderingsbesluit die niet is gehoord door douaneautoriteiten voordat dat besluit werd genomen, maar in daaropvolgende bezwaarfase – Schending van rechten van verdediging – Vaststelling van rechtsgevolgen van schending van rechten van verdediging”
In de gevoegde zaken C‑129/13 en C‑130/13,
betreffende verzoeken om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Hoge Raad der Nederlanden bij beslissingen van 22 februari 2013, ingekomen bij het Hof op 18 maart 2013, in de procedures
gezien de stukken en na de terechtzitting op 15 januari 2014,
– Kamino International Logistics BV en Datema Hellmann Worldwide Logistics BV, vertegenwoordigd door B. Boersma en G. Koevoets, adviseurs,
– de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. Bulterman, B. Koopman en J. Langer als gemachtigden,
– de Griekse regering, vertegenwoordigd door D. Kalogiros en K. Paraskevopoulou als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door F. Wilman en B.‑R. Killmann als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 25 februari 2014,
1 De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB L 302, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2700/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2000 (PB L 311, blz. 17; hierna: „douanewetboek”), en het beginsel van eerbiediging van de rechten van verdediging overeenkomstig het Unierecht.
2 Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van gedingen tussen Kamino International Logistics BV (hierna: „Kamino”) en Datema Hellmann Worldwide Logistics BV (hierna: „Datema”), enerzijds, en de Staatssecretaris van Financiën, anderzijds, over de toepassing van het beginsel van eerbiediging van de rechten van verdediging in het kader van het douanewetboek.
3 Artikel 6, lid 3, van het douanewetboek luidt:
„De schriftelijk genomen beschikkingen waarbij verzoeken niet worden ingewilligd of die ongunstige gevolgen hebben voor de personen tot wie zij zijn gericht, worden door de douaneautoriteiten met redenen omkleed. In deze beschikkingen dient melding te worden gemaakt van de mogelijkheid tot beroep als bedoeld in artikel 243.”
4 Titel VII van het douanewetboek, inzake de douaneschuld, bevat een hoofdstuk 3, betreffende de invordering van het bedrag van die schuld. Afdeling 1 van dat hoofdstuk 3, met als titel „Boeking en mededeling van het bedrag van de rechten aan de schuldenaar”, omvat de artikelen 217 tot en met 221 van dat wetboek.
5 Artikel 219, lid 1, van het douanewetboek luidt:
„1. De in artikel 218 bedoelde termijnen voor de boeking kunnen worden verlengd:
a) hetzij om redenen die met de administratieve organisatie van de lidstaten verband houden, met name in geval van een gecentraliseerde comptabiliteit;
b) hetzij in gevallen waarin bijzondere omstandigheden de douaneautoriteiten beletten deze termijnen na te leven.
De aldus verlengde termijnen mogen niet meer dan veertien dagen bedragen.”
6 Artikel 220, lid 1, van het douanewetboek luidt:
„Indien het bedrag aan rechten dat voortvloeit uit een douaneschuld, niet is geboekt overeenkomstig de artikelen 218 en 219 of wanneer een lager bedrag is geboekt dan het wettelijk verschuldigde bedrag, dient de boeking van het in te vorderen of aanvullend in te vorderen bedrag aan rechten te geschieden binnen een termijn van twee dagen te rekenen vanaf de datum waarop de douaneautoriteiten deze situatie hebben vastgesteld en het wettelijk verschuldigde bedrag kunnen berekenen en zij de schuldenaar kunnen aanwijzen (boeking achteraf). Deze termijn kan overeenkomstig artikel 219 worden verlengd.”
7 Artikel 221 van het douanewetboek bepaalt:
„1. Het bedrag van de rechten dient onmiddellijk na de boeking op een daartoe geëigende wijze aan de schuldenaar te worden medegedeeld.
3. De mededeling aan de schuldenaar moet plaatsvinden binnen drie jaar nadat de douaneschuld is ontstaan. Deze termijn wordt geschorst door het instellen van een beroep in de zin van artikel 243 voor de duur van de procedure van beroep.
8 De artikelen 243 tot en met 245 van het douanewetboek maken deel uit van titel VIII van dat wetboek, met als titel „Recht op beroep”. Artikel 243 hiervan bepaalt:
„1. Iedere persoon heeft het recht beroep in te stellen tegen beschikkingen van de douaneautoriteiten die betrekking hebben op de toepassing van de douanewetgeving en die hem rechtstreeks en individueel raken.
Het beroep moet worden ingesteld in de lidstaat waar de beschikking is genomen of waar om een beschikking is verzocht.
2. Het recht op beroep kan worden uitgeoefend:
a) in een eerste fase (bezwaar), bij de daartoe door de lidstaten aangewezen douaneautoriteit;
b) in een tweede fase (beroep), bij een onafhankelijke instantie, die overeenkomstig de in de lidstaten geldende bepalingen, een rechterlijke instantie of een gelijkwaardig gespecialiseerd orgaan kan zijn.”
9 Artikel 244 van het douanewetboek luidt:
„Instelling van beroep heeft ten aanzien van de tenuitvoerlegging van de aangevochten beschikking geen schorsende werking.
De douaneautoriteiten schorten de tenuitvoerlegging van de aangevochten beschikking evenwel geheel of gedeeltelijk op indien zij gegronde redenen hebben om aan de overeenstemming van die beschikking met de douanewetgeving te twijfelen of indien de belanghebbende onherstelbare schade dreigt te lijden.
Indien de aangevochten beschikking tot de toepassing van rechten bij invoer of van rechten bij uitvoer leidt, dient in geval van opschorting van de tenuitvoerlegging van deze beschikking een zekerheid te bestaan of te worden gesteld. Van die eis kan evenwel worden afgezien wanneer deze, gezien de omstandigheden waarin de schuldenaar verkeert, ernstige economische of sociale moeilijkheden zou kunnen veroorzaken.”
10 Artikel 245 van het douanewetboek luidt:
11 Volgens artikel 4:8, lid 1, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: „Awb”) stelt een bestuursorgaan voordat het een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien a) de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en b) die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
12 Artikel 4:12, lid 1, Awb luidt:
„Het bestuursorgaan kan toepassing van de artikelen 4:7 en 4:8 voorts achterwege laten bij een beschikking die strekt tot het vaststellen van een financiële verplichting of aanspraak indien:
b. de nadelige gevolgen na bezwaar of administratief beroep volledig ongedaan kunnen worden gemaakt.”
13 Artikel 6:22 Awb luidt:
„Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.”
14 Artikel 7:2 Awb luidt:
„1. Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
2. Het bestuursorgaan stelt daarvan in ieder geval de indiener van het bezwaarschrift op de hoogte alsmede de belanghebbenden die bij de voorbereiding van het besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht.”
15 Tegen administratieve besluiten kan vervolgens beroep in rechte worden ingesteld, met de mogelijkheid van hoger beroep en cassatie.
16 In beide hoofdgedingen heeft een douane-expediteur, te weten Kamino in zaak C‑129/13 en Datema in zaak C‑130/13, in opdracht van dezelfde onderneming in 2002 en 2003 aangiften ingediend voor het in het vrije verkeer brengen van bepaalde goederen, omschreven als „tuinpaviljoens/partytenten en zijwanden”. Kamino en Datema hebben deze goederen aangegeven onder post 6 601 10 00 („tuinparasols en dergelijke artikelen”) van de gecombineerde nomenclatuur en douanerechten betaald naar het bij die post behorende tarief van 4,7 %.
17 Na een controle door de Nederlandse douaneautoriteiten heeft de belastinginspecteur zich op het standpunt gesteld dat deze indeling onjuist was en dat de betrokken goederen moesten worden ingedeeld onder post 6 306 99 00 van de gecombineerde nomenclatuur („tenten en kampeerartikelen”), waarop een hoger douanerecht van 12,2 % van toepassing is.
18 Derhalve heeft de belastinginspecteur bij besluiten van 2 en 28 april 2005 op grond van de artikelen 220, lid 1, en 221, lid 1, van het douanewetboek aan Kamino respectievelijk Datema een uitnodiging tot betaling uitgereikt tot aanvullende invordering van de méér verschuldigde douanerechten.
19 Verzoeksters in de hoofdgedingen zijn voorafgaand aan de uitreiking van die uitnodigingen tot betaling niet in de gelegenheid gesteld te worden gehoord.
20 Zij hebben ieder bezwaar gemaakt tegen de hen betreffende uitnodiging bij de belastinginspecteur, die het bezwaar heeft afgewezen na onderzoek van de aangevoerde argumenten.
21 De door verzoeksters in de hoofdgedingen tegen die beslissingen tot afwijzing ingestelde beroepen zijn door de Rechtbank Haarlem ongegrond verklaard. In hoger beroep bevestigde het Gerechtshof Amsterdam de uitspraak van de Rechtbank Haarlem met betrekking tot de verplichting voor verzoeksters in de hoofdgedingen om te voldoen aan hun verplichtingen die voortvloeien uit de betrokken uitnodigingen tot betaling.
22 Daarop hebben Kamino en Datema ieder cassatieberoep ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden.
23 In zijn verwijzingsbeslissingen herinnert de Hoge Raad der Nederlanden eraan dat het Gerechtshof Amsterdam in hoger beroep, gelet op het arrest Sopropé van het Hof (C‑349/07, EU:C:2008:746), heeft geoordeeld dat de belastinginspecteur het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging had geschonden, aangezien hij de belanghebbenden niet in de gelegenheid had gesteld zich voorafgaand aan de uitreiking van de betrokken uitnodigingen tot betaling uit te laten over de elementen waarop de navordering van de douanerechten was gebaseerd.
24 De Hoge Raad der Nederlanden merkt niettemin op dat noch het douanewetboek noch het toepasselijke nationale recht procedurele bepalingen bevat op grond waarvan de douaneautoriteiten verplicht zouden zijn om, alvorens over te gaan tot de in artikel 221, lid 1, van het douanewetboek bedoelde mededeling van een douaneschuld, een persoon, de douaneschuldenaar, in de gelegenheid te stellen zijn standpunt kenbaar te maken met betrekking tot de elementen waarop de navordering is gebaseerd.
25 Daarom heeft de Hoge Raad der Nederlanden de behandeling van de zaken geschorst en het Hof de volgende, in de zaken C‑129/13 en C‑130/13 gelijkluidende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Leent het Europeesrechtelijke beginsel van eerbiediging door de administratie van de rechten van de verdediging zich voor rechtstreekse toepassing door de nationale rechter?
2) Indien het antwoord op vraag 1 bevestigend wordt beantwoord:
a) moet het Europeesrechtelijke beginsel van eerbiediging door de administratie van de rechten van de verdediging aldus worden geïnterpreteerd dat het beginsel is geschonden indien de adressaat van een voorgenomen beslissing weliswaar niet is gehoord voordat de administratie jegens hem een bezwarende maatregel nam maar in een nadien volgende bestuurlijke (bezwaar)fase, die voorafgaat aan een rechtsingang bij de nationale rechter, alsnog in de gelegenheid is gesteld te worden gehoord?
b) worden de rechtsgevolgen van schending door de administratie van het Europeesrechtelijke beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging bepaald door het nationale recht?
3) Indien het antwoord op vraag 2b ontkennend is: welke omstandigheden kan de nationale rechter bij het bepalen van de rechtsgevolgen in aanmerking nemen, en met name kan hij in aanmerking nemen of aannemelijk is geworden dat de procedure zonder de schending door de administratie van het Europeesrechtelijke beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging een andere afloop zou hebben gehad?”
26 Bij beschikking van de president van het Hof van 24 april 2013 zijn de zaken C‑129/13 en C‑130/13 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling alsmede voor het arrest.
27 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of op het beginsel van eerbiediging door de administratie van de rechten van de verdediging en het daaruit voortvloeiende recht van eenieder om te worden gehoord alvorens een besluit wordt genomen dat zijn belangen op nadelige wijze kan beïnvloeden, zoals die gelden in het kader van het douanewetboek, door particulieren rechtstreeks een beroep kan worden gedaan voor de nationale rechter.
28 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de eerbiediging van de rechten van de verdediging een algemeen beginsel van Unierecht vormt waarvan het recht om in elke procedure te worden gehoord integraal deel uitmaakt (arresten Sopropé, EU:C:2008:746, punten 33 en 36, en M., C‑277/11, EU:C:2012:744, punten 81 en 82).
29 Het recht om in elke procedure te worden gehoord is thans niet alleen verankerd in de artikelen 47 en 48 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, die garanderen dat de rechten van de verdediging en het recht op een eerlijk proces in het kader van elke gerechtelijke procedure worden geëerbiedigd, maar ook in artikel 41 daarvan, dat het recht op behoorlijk bestuur waarborgt. Artikel 41, lid 2, van het Handvest bepaalt dat dit recht op behoorlijk bestuur met name het recht van eenieder behelst om te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen (arrest M., EU:C:2012:744, punten 82 en 83). Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat op 1 december 2009 in werking is getreden, is als zodanig echter niet van toepassing op de procedures die hebben geleid tot de uitnodigingen tot betaling van 2 en 28 april 2005 (zie naar analogie arrest Sabou, C‑276/12, EU:C:2013:678, punt 25).
30 Dat beginsel, dat van toepassing is wanneer de administratie voornemens is een bezwarend besluit ten opzichte van een bepaalde persoon vast te stellen (arrest Sopropé, EU:C:2008:746, punt 36), vereist dat de adressaten van besluiten die hun belangen aanmerkelijk raken, in staat worden gesteld naar behoren hun standpunt kenbaar te maken over de elementen waarop de administratie haar besluit wil baseren (arrest Sopropé, EU:C:2008:746, punt 37).
31 Deze verplichting rust op de administratieve overheden van de lidstaten wanneer zij besluiten nemen die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, ook al voorziet de toepasselijke regeling niet uitdrukkelijk in een dergelijke formaliteit (zie arresten Sopropé, EU:C:2008:746, punt 38; M., EU:C:2012:744, punt 86, en G. en R., C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, punt 32).
32 In de hoofdgedingen voorziet noch het douanewetboek noch de toepasselijke nationale wettelijke regeling in het kader van een procedure tot navordering van invoerrechten in een recht om te worden gehoord door de bevoegde douaneautoriteit voordat de uitnodigingen tot betaling worden verzonden. Aangezien het gaat om een procedure inzake de navordering van douanerechten en derhalve om een besluit dat binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt, staat voorts vast dat het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging van toepassing is op de lidstaten.
33 Ten slotte heeft het Hof in punt 44 van het arrest in de zaak Sopropé (EU:C:2008:746), waarin het zich diende uit te spreken over de verenigbaarheid met de eisen van het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging van een in het nationale recht gestelde termijn van acht tot vijftien dagen voor de belastingplichtige om zijn recht uit te oefenen om te worden gehoord vóór de vaststelling van een invorderingsbesluit, erop gewezen dat wanneer een nationale regeling een termijn vaststelt voor de indiening van de opmerkingen van de belanghebbenden, de nationale rechter, naar behoren rekening houdend met de gegevens van de zaak, zich ervan dient te vergewissen of die termijn beantwoordt aan de specifieke situatie van de betrokken persoon of onderneming en hun, met inachtneming van het doeltreffendheidsbeginsel, de mogelijkheid heeft geboden om hun rechten van verdediging uit te oefenen.
34 Uit de voorgaande overwegingen volgt niet alleen dat de nationale bestuursorganen verplicht zijn om de rechten van de verdediging te eerbiedigen wanneer zij besluiten nemen die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, maar ook dat de belanghebbenden zich voor de nationale rechter rechtstreeks op de eerbiediging ervan moeten kunnen beroepen.
35 Bijgevolg moet op de eerste vraag worden geantwoord dat op het beginsel van eerbiediging door de administratie van de rechten van de verdediging en het daaruit voortvloeiende recht van eenieder om te worden gehoord alvorens een besluit wordt genomen dat zijn belangen op nadelige wijze kan beïnvloeden, zoals die gelden in het kader van het douanewetboek, door particulieren rechtstreeks een beroep kan worden gedaan voor de nationale rechter.
36 Met zijn tweede vraag, sub a, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging en in het bijzonder het recht van eenieder om te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen, aldus moeten worden uitgelegd dat de rechten van de verdediging van de adressaat van een in een procedure tot navordering van invoerrechten op grond van het douanewetboek vastgestelde uitnodiging tot betaling worden geschonden indien die adressaat door de administratie niet is gehoord voordat het besluit wordt genomen, ook al kan hij zijn standpunt kenbaar maken tijdens een latere administratieve bezwaarfase.
37 Voor de beantwoording van die vraag zij allereerst herinnerd aan het doel dat met het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging wordt nagestreefd, in het bijzonder met betrekking tot het recht om te worden gehoord.
38 Volgens het Hof heeft de regel dat aan de adressaat van een bezwarend besluit de gelegenheid moet worden gegeven om zijn opmerkingen kenbaar te maken voordat dit besluit wordt genomen, tot doel de bevoegde autoriteit in staat te stellen naar behoren rekening te houden met alle relevante elementen. Hij beoogt met name, ter verzekering van de effectieve bescherming van de betrokken persoon of onderneming, deze laatsten in staat te stellen om een vergissing te corrigeren of individuele omstandigheden aan te voeren die ervoor pleiten dat het besluit wordt genomen, niet wordt genomen of dat in een bepaalde zin wordt besloten (arrest Sopropé, EU:C:2008:746, punt 49).
39 Volgens vaste rechtspraak waarborgt het recht om te worden gehoord dat eenieder in staat wordt gesteld naar behoren en daadwerkelijk zijn standpunt kenbaar te maken in het kader van een administratieve procedure en alvorens een besluit wordt genomen dat zijn belangen op nadelige wijze kan beïnvloeden (zie arrest M., EU:C:2012:744, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zoals vermeld in punt 31 van het onderhavige arrest moet dat recht worden geëerbiedigd, ook al voorziet de toepasselijke regeling niet uitdrukkelijk in een dergelijke formaliteit (zie arrest G. en R., EU:C:2013:533, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
40 Dienaangaande staat vast dat in de hoofdgedingen de adressaten van de uitnodigingen tot betaling niet voorafgaand aan de vaststelling van de voor hen bezwarende besluiten zijn gehoord.
41 Bijgevolg moet de vaststelling van de uitnodigingen tot betaling op grond van de artikelen 220, lid 1, en 221, lid 1, van het douanewetboek en volgens de administratieve procedure krachtens een nationale wettelijke regeling als in de hoofdgedingen tot uitvoering van artikel 243 van het douanewetboek, worden geacht een beperking in te houden van het recht van de adressaten van die uitnodigingen tot betaling om te worden gehoord.
42 Het is echter eveneens vaste rechtspraak dat de grondrechten, waaronder de eerbiediging van de rechten van de verdediging, geen absolute gelding hebben, maar beperkingen kunnen bevatten, mits deze werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die met de betrokken maatregel worden nagestreefd, en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep, waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast (arresten G. en R., EU:C:2013:533, punt 33, en Texdata Software, C‑418/11, EU:C:2013:588, punt 84).
43 Onderzocht moet worden of in een context als in de hoofdgedingen de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde beperking van het recht om te worden gehoord kan worden gerechtvaardigd in het licht van de in het vorige punt aangehaalde rechtspraak.
44 De Nederlandse regering stelt dat, indien het Hof zou oordelen dat de nationale autoriteiten in geval van navordering in principe de belanghebbenden moeten horen voordat een uitnodiging tot betaling wordt verzonden, er gerechtvaardigde redenen zijn om van deze regel af te wijken. De belanghebbende horen voordat een uitnodiging tot betaling wordt verzonden, is met name niet verenigbaar met de verplichte regels van boeking en inning uit het douanewetboek. Wegens de in het douanewetboek gestelde termijnen is het van belang dat de douaneautoriteiten, zodra zij de douaneschuld hebben kunnen vaststellen, die schuld kunnen boeken en de uitnodiging tot betaling zo spoedig mogelijk kunnen verzenden. Het nagestreefde algemeen belang bestaat in een administratieve vereenvoudiging en een efficiënt beheer van de procedure. Wegens het zeer grote aantal uitnodigingen tot betaling zou het niet doeltreffend zijn om de belanghebbenden vooraf te horen.
45 Voorts betoogt die regering dat, rekening houdend met alle kenmerken van de betrokken nationale administratieve procedure, doordat de belanghebbenden niet voorafgaand aan de vaststelling van een uitnodiging tot betaling worden gehoord, de rechten van de verdediging niet in hun kern worden aangetast, aangezien de adressaten van de uitnodigingen tot betaling krachtens artikel 7:2 Awb in de gelegenheid worden gesteld te worden gehoord in een latere procedure, bij het bezwaar tegen die uitnodigingen. Aangezien met dat bezwaar dezelfde rechtsgevolgen kunnen worden bereikt en het bezwarende element kan worden uitgesteld, blijft de kern van het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging, het betwisten van een bepaalde beschikking, zonder schade, overeind.
46 In dit verband moet rekening worden gehouden met de in het douanewetboek gestelde termijnen voor de boeking achteraf van de rechten die voortvloeien uit een douaneschuld en voorts met de kenmerken van de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde administratieve procedure.
47 Wat in de eerste plaats de in het douanewetboek gestelde termijnen betreft, artikel 220, lid 1, van dat wetboek bepaalt dat indien het bedrag aan rechten dat voortvloeit uit een douaneschuld, niet is geboekt overeenkomstig de artikelen 218 en 219 van het douanewetboek of wanneer een lager bedrag is geboekt dan het wettelijk verschuldigde bedrag, de boeking van het in te vorderen of aanvullend in te vorderen bedrag aan rechten dient te geschieden binnen een termijn van twee dagen, te rekenen vanaf de datum waarop de douaneautoriteiten deze situatie hebben vastgesteld en het wettelijk verschuldigde bedrag kunnen berekenen en zij de schuldenaar kunnen aanwijzen. Deze termijn kan overeenkomstig artikel 219 van dat wetboek in bijzondere omstandigheden worden verlengd, maar mag niet meer dan veertien dagen bedragen. Artikel 221 van het douanewetboek voegt hieraan toe dat het bedrag van de rechten onmiddellijk na de boeking aan de schuldenaar dient te worden medegedeeld.
48 Volgens de Nederlandse regering is een dergelijke dwingende termijn van twee dagen moeilijk verenigbaar met de verplichting om de belanghebbende te horen voordat een uitnodiging tot betaling wordt verzonden.
49 Dienaangaande zij echter opgemerkt dat het Hof zich in de arresten Commissie/Spanje (C‑546/03, EU:C:2006:132) en Commissie/Italië (C‑423/08, EU:C:2010:347) reeds heeft uitgesproken over de verplichting voor de lidstaten tot inachtneming van de in artikel 220, lid 1, van het douanewetboek gestelde termijn voor de boeking achteraf van het bedrag aan rechten dat voortvloeit uit een douaneschuld, in niet‑nakomingszaken waarin de betrokken lidstaten, in een poging tot rechtvaardiging van de niet-inachtneming van die termijn die had geleid tot een vertraging bij het ter beschikking stellen van eigen middelen van de Europese Gemeenschap, zich hadden beroepen op de verplichting tot eerbiediging van de rechten van de verdediging van degenen die de douanerechten verschuldigd zijn.
50 In punt 33 respectievelijk 45 van de arresten Commissie/Spanje (EU:C:2006:132) en Commissie/Italië (EU:C:2010:347) heeft het Hof immers een onderscheid gemaakt tussen, enerzijds, de betrekkingen tussen de lidstaten en de Europese Unie en, anderzijds, de betrekkingen tussen degene die de douanerechten verschuldigd is en de nationale douaneautoriteiten, in het kader waarvan de rechten van de verdediging moeten worden geëerbiedigd.
51 Zo heeft het Hof geoordeeld dat het beginsel van de eerbiediging van de rechten van de verdediging, ofschoon het met name in een navorderingsprocedure van toepassing is in de betrekkingen tussen een belastingplichtige en een lidstaat, in de betrekkingen tussen de lidstaten en de Unie daarentegen niet tot gevolg kan hebben dat het een lidstaat is toegestaan voorbij te gaan aan zijn verplichting om binnen de in de Unieregeling gestelde termijnen het Unierecht op de eigen middelen vast te stellen (arresten Commissie/Spanje, EU:C:2006:132, punt 33, en Commissie/Italië, EU:C:2010:347, punt 45).
52 Voorts zij benadrukt dat, zoals de Europese Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, de in artikel 220, lid 1, van het douanewetboek gestelde termijn van twee dagen voor de boeking van het bedrag aan rechten dat voortvloeit uit een douaneschuld, volgens artikel 219 van dat wetboek kan worden verlengd. Volgens lid 1, sub b, van deze laatste bepaling kan de termijn voor de boeking met name worden verlengd – zonder evenwel meer dan veertien dagen te mogen bedragen – in gevallen waarin bijzondere omstandigheden de douaneautoriteiten beletten die termijn na te leven.
53 Ten slotte heeft het Hof in punt 46 van het arrest Commissie/Italië (EU:C:2010:347) voorts eraan herinnerd dat de boeking en de mededeling van de verschuldigde douanerechten alsook de boeking van de eigen middelen de schuldenaar niet beletten om op grond van de artikelen 243 en volgende van het douanewetboek de hem opgelegde verplichting met alle mogelijke argumenten te betwisten.
54 Wat in de tweede plaats de vraag betreft of de rechten van de verdediging van de belanghebbenden in de hoofdgedingen zijn geëerbiedigd wanneer zij hun standpunt pas in het kader van de bezwaarprocedure kenbaar hebben kunnen maken, zij eraan herinnerd dat het algemeen belang van de Unie en met name het belang dat zij heeft bij een snelle inning van haar eigen middelen, vereisen dat de controles onverwijld en doeltreffend kunnen worden uitgevoerd (arrest Sopropé, EU:C:2008:746, punt 41).
55 Voorts volgt uit de rechtspraak van het Hof dat de belanghebbenden achteraf horen in het kader van een beroep tegen een afwijzend besluit, onder bepaalde voorwaarden de eerbiediging kan verzekeren van het recht om te worden gehoord (zie naar analogie arrest Texdata Software, EU:C:2013:588, punt 85).
56 Volgens artikel 243, lid 1, van het douanewetboek heeft iedere persoon het recht beroep in te stellen tegen beschikkingen van de douaneautoriteiten op grond van de douanewetgeving die hem rechtstreeks en individueel raken. Zoals de verwijzende rechter en de Commissie benadrukken, heeft instelling van beroep uit hoofde van artikel 243 van het douanewetboek volgens artikel 244, eerste alinea, van dat wetboek ten aanzien van de tenuitvoerlegging van de aangevochten beschikking in principe echter geen schorsende werking. Aangezien dat beroep geen schorsende werking heeft, staat het niet in de weg aan de onmiddellijke tenuitvoerlegging van die beschikking. Artikel 244, tweede alinea, van het douanewetboek staat de douaneautoriteiten evenwel toe de tenuitvoerlegging van die beschikking geheel of gedeeltelijk op te schorten indien zij redenen hebben om aan de overeenstemming van de aangevochten beschikking met de douanewetgeving te twijfelen of indien de belanghebbende onherstelbare schade dreigt te lijden. Voorts moet ingevolge artikel 244, derde alinea, van het douanewetboek in dat geval een zekerheid worden gesteld.
57 Zoals blijkt uit artikel 245 van het douanewetboek worden de bepalingen betreffende de tenuitvoerlegging van de beroepsprocedure vastgesteld door de lidstaten.
58 De in de hoofdgedingen aan de orde zijnde administratieve procedure wordt geregeld door de Awb. Ingevolge artikel 4:8 Awb stellen bestuursorganen voordat zij een beschikking geven waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd, bedenkingen zou kunnen hebben, die belanghebbende in principe in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen met betrekking tot de voorgenomen beschikking.
59 Volgens artikel 4:12 Awb kan dit beginsel echter niet van toepassing zijn bij beschikkingen van financiële aard indien tegen een dergelijke beschikking bezwaar kan worden gemaakt of administratief beroep kan worden ingesteld, en voorts de nadelige gevolgen van die beschikking na bezwaar of administratief beroep tegen die beschikking volledig ongedaan kunnen worden gemaakt.
60 Die bepaling is toegepast in de hoofdgedingen.
61 Voordat zij een beroep in rechte konden instellen met een mogelijkheid van hoger beroep en cassatie hebben de belanghebbenden immers de mogelijkheid gehad om bezwaar te maken bij de autoriteit die de beschikking heeft gegeven, en overeenkomstig artikel 7:2 Awb om te worden gehoord in het kader van dat bezwaar.
62 Voorts blijkt uit de opmerkingen van de Nederlandse regering dat dit bezwaar plaatsvindt op basis van wettelijke voorschriften en relevante feiten zoals deze zich manifesteren op het tijdstip waarop het besluit op bezwaar wordt genomen, zodat de nadelige gevolgen van het oorspronkelijke besluit na afloop van de bezwaarprocedure ongedaan kunnen worden gemaakt. In casu kunnen de eventuele nadelige gevolgen van uitnodigingen tot betaling als in de hoofdgedingen achteraf ongedaan worden gemaakt, aangezien betaling kan worden uitgesteld in geval van bezwaar en de uitnodiging tot betaling kan worden geschorst in afwachting van de uitkomsten van bezwaar (en beroep) krachtens de nationale regels.
63 Ter terechtzitting heeft de Nederlandse regering er echter op gewezen dat de opschorting van de uitvoering van de uitnodiging tot betaling niet automatisch geschiedt, doch dat de adressaat van de aangevochten uitnodiging tot betaling er in het bezwaarschrift om moet verzoeken. Die regering heeft voorts gesteld dat de opschorting in de regel wordt toegekend en dat in die principiële toekenning is voorzien bij een ministeriële circulaire.
64 Derhalve heeft de bezwaarprocedure niet tot gevolg dat de tenuitvoerlegging van het bezwarend besluit automatisch wordt opgeschort en dat dit besluit onmiddellijk buiten toepassing wordt gesteld.
65 Uit het arrest Texdata Software (EU:C:2013:588, punt 85) volgt dat dit laatste kenmerk van zeker belang kan zijn bij het onderzoek of de beperking van het recht om voorafgaand aan de vaststelling van een bezwarend besluit te worden gehoord, eventueel gerechtvaardigd is.
66 Zo heeft het Hof in dat arrest geoordeeld dat de oplegging van een dwangsom zonder voorafgaande ingebrekestelling noch mogelijkheid om te worden gehoord vóór de sanctie wordt opgelegd, de wezenlijke inhoud van het betrokken grondrecht niet kan aantasten aangezien door de instelling van het met redenen omkleed beroep tegen de dwangsombeschikking deze beschikking onmiddellijk buiten toepassing wordt gesteld en een gewone procedure op gang wordt gebracht waarin het recht om te worden gehoord kan worden geëerbiedigd (arrest Texdata Software, EU:C:2013:588, punt 85).
67 Uit de in het vorige punt aangehaalde rechtspraak kan echter niet worden afgeleid dat wanneer een belanghebbende niet voorafgaand aan de vaststelling van een uitnodiging tot betaling wordt gehoord, het maken van bezwaar of instelling van administratief beroep tegen die uitnodiging tot betaling noodzakelijkerwijs tot gevolg moet hebben dat de uitvoering van die uitnodiging tot betaling automatisch wordt opgeschort om de eerbiediging te verzekeren van het recht om te worden gehoord in het kader van dat bezwaar of beroep.
68 Gelet op het in punt 54 van het onderhavige arrest vermelde algemeen belang van de Unie bij een snelle inning van haar eigen middelen, bepaalt artikel 244, tweede alinea, van het douanewetboek dat instelling van beroep tegen een uitnodiging tot betaling slechts tot gevolg heeft dat de uitvoering van die uitnodiging wordt opgeschort, indien er redenen zijn om aan de overeenstemming van de aangevochten beschikking met de douanewetgeving te twijfelen of indien de belanghebbende onherstelbare schade dreigt te lijden.
69 Er zij aan herinnerd dat bepalingen van Unierecht als die van het douanewetboek volgens vaste rechtspraak moeten worden uitgelegd op basis van de grondrechten, die volgens vaste rechtspraak integrerend deel uitmaken van de algemene rechtsbeginselen waarvan het Hof de eerbiediging verzekert (zie in die zin arresten Österreichischer Rundfunk e.a., C‑465/00, C‑138/01 en C‑139/01, EU:C:2003:294, punt 68, en Google Spain en Google, C‑131/12, EU:C:2014:317, punt 68).
70 Bijgevolg moeten de nationale bepalingen ter uitvoering van de in artikel 244, tweede alinea, van het douanewetboek vastgelegde voorwaarden voor de opschorting van de tenuitvoerlegging wanneer de belanghebbende niet vooraf wordt gehoord, verzekeren dat die voorwaarden, namelijk het bestaan van redenen om aan de overeenstemming van de aangevochten beschikking met de douanewetgeving te twijfelen of het gevaar dat de belanghebbende onherstelbare schade lijdt, niet eng worden toegepast of uitgelegd.
71 In de hoofdgedingen wordt de uitvoering van de uitnodigingen tot betaling in geval van bezwaar opgeschort op grond van een ministeriële circulaire. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of die circulaire van dien aard is dat de adressaten van uitnodigingen tot betaling wanneer zij niet vooraf worden gehoord, de opschorting van de uitvoering van die uitnodigingen tot de eventuele herziening ervan kunnen verkrijgen, zodat sprake is van een effectief recht op die opschorting van uitvoering.
72 In ieder geval mag de nationale administratieve procedure tot uitvoering van artikel 244, tweede alinea, van het douanewetboek die opschorting niet beperken indien er redenen zijn om aan de overeenstemming van de aangevochten beschikking met de douanewetgeving te twijfelen of indien de belanghebbende onherstelbare schade dreigt te lijden.
73 Bijgevolg moet op de tweede vraag, sub a, worden geantwoord dat het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging en in het bijzonder het recht van eenieder om te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen, aldus moeten worden uitgelegd dat wanneer de adressaat van een in een procedure tot navordering van invoerrechten op grond van het douanewetboek vastgestelde uitnodiging tot betaling niet voorafgaand aan de vaststelling van dat besluit is gehoord door de administratie, zijn rechten van de verdediging worden geschonden, ook al kan hij zijn standpunt kenbaar maken tijdens een latere administratieve bezwaarfase, indien de nationale regeling de adressaten van die uitnodigingen niet toestaat, wanneer zij niet vooraf worden gehoord, de opschorting van de uitvoering van die uitnodigingen tot de eventuele herziening ervan te verkrijgen. Dat is in ieder geval zo indien de nationale administratieve procedure tot uitvoering van artikel 244, tweede alinea, van het douanewetboek die opschorting beperkt wanneer er redenen zijn om aan de overeenstemming van de aangevochten beschikking met de douanewetgeving te twijfelen of indien de belanghebbende onherstelbare schade dreigt te lijden.
Tweede vraag, sub b, en derde vraag
74 Met zijn tweede vraag, sub b, en zijn derde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de rechtsgevolgen van de schending door de administratie van het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging worden bepaald door het nationale recht en welke omstandigheden de nationale rechter bij zijn onderzoek in aanmerking kan nemen. Hij vraagt in het bijzonder of de nationale rechter rekening kan houden met de hypothese dat de afloop van het besluitvormingsproces identiek zou zijn geweest indien het recht om vooraf te worden gehoord, wel was geëerbiedigd.
75 Dienaangaande zij meteen eraan herinnerd dat het Hof reeds erop heeft gewezen dat wanneer noch de voorwaarden waaronder de eerbiediging van de rechten van de verdediging moet worden gewaarborgd noch de gevolgen van schending van die rechten door het Unierecht zijn vastgesteld, deze voorwaarden en deze gevolgen een aangelegenheid van het nationale recht zijn, mits de in dat verband vastgestelde maatregelen dezelfde draagwijdte hebben als die voor particulieren in vergelijkbare nationaalrechtelijke situaties (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt (doeltreffendheidsbeginsel) (zie arrest G. en R., EU:C:2013:533, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
76 Die oplossing geldt op douanegebied, aangezien artikel 245 van het douanewetboek uitdrukkelijk verwijst naar het nationale recht door te preciseren dat de „bepalingen betreffende de tenuitvoerlegging van de beroepsprocedure worden vastgesteld door de lidstaten”.
77 Dat het de lidstaten vrij staat om de uitoefening van de rechten van de verdediging op dezelfde wijze te laten plaatsvinden als in interne situaties, betekent echter nog niet dat de wijze van uitoefening ervan niet met het Unierecht in overeenstemming hoeft te zijn en met name afbreuk mag doen aan het nuttig effect van het douanewetboek (arrest G. en R., EU:C:2013:533, punt 36).
78 Zoals de Commissie heeft opgemerkt, brengt de verplichting van de nationale rechter om de volle werking van het Unierecht te waarborgen niet mee dat een beschikking die wordt aangevochten omdat zij is vastgesteld in strijd met de rechten van de verdediging, in het bijzonder het recht om te worden gehoord, altijd nietig dient te worden verklaard.
79 Schending van de rechten van de verdediging, in het bijzonder het recht om te worden gehoord, leidt naar Unierecht immers pas tot nietigverklaring van het na afloop van de betrokken administratieve procedure genomen besluit, wanneer deze procedure zonder deze onregelmatigheid een andere afloop had kunnen hebben (zie in die zin arresten Frankrijk/Commissie, C‑301/87, EU:C:1990:67, punt 31; Duitsland/Commissie, C‑288/96, EU:C:2000:537, punt 101; Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Raad, C‑141/08 P, EU:C:2009:598, punt 94; Storck/BHIM, C‑96/11 P, EU:C:2012:537, punt 80, en G. en R., EU:C:2013:533, punt 38).
80 Bijgevolg leidt schending van het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging slechts tot nietigverklaring van het betrokken besluit indien de procedure zonder deze schending een andere afloop had kunnen hebben.
81 In de hoofdgedingen geven de belanghebbenden zelf toe dat de bezwaarprocedure geen andere afloop zou hebben gehad indien zij voorafgaand aan de litigieuze beschikking waren gehoord, aangezien zij de door de belastingadministratie gemaakte tariefindeling niet betwisten.
82 Gelet op een en ander moet op de tweede vraag, sub b, en de derde vraag worden geantwoord dat de voorwaarden waaronder de eerbiediging van de rechten van de verdediging moet worden gewaarborgd, en de gevolgen van de schending van die rechten worden bepaald door het nationale recht, mits de in dat verband vastgestelde maatregelen dezelfde draagwijdte hebben als die voor particulieren in vergelijkbare nationaalrechtelijke situaties (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt (doeltreffendheidsbeginsel). De nationale rechter, die verplicht is om de volle werking van het Unierecht te waarborgen, kan bij de beoordeling van de gevolgen van een schending van de rechten van de verdediging, in het bijzonder van het recht om te worden gehoord, rekening ermee houden dat een dergelijke schending pas tot nietigverklaring van het na afloop van de betrokken administratieve procedure genomen besluit leidt wanneer deze procedure zonder deze onregelmatigheid een andere afloop zou kunnen hebben gehad.
van 25 februari 2014 (1)
Gevoegde zaken C‑129/13 en C‑130/13
„Invordering van douaneschuld – Rechten van verdediging – Beginsel van eerbiediging van rechten van verdediging – Rechtstreekse werking”
1. De aan het Hof voorgelegde gevoegde zaken betreffen de rechten van de verdediging, en meer in het bijzonder het recht om te worden gehoord in het kader van een administratieve procedure.
2. Met zijn verwijzingsbeslissingen van 22 februari 2013, ingekomen bij het Hof op 18 maart 2013, wenst de Hoge Raad der Nederlanden van het Hof allereerst te vernemen of het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging rechtstreeks toepasselijk is. Bij een bevestigend antwoord wenst de Hoge Raad te vernemen of het recht om te worden gehoord wordt geschonden wanneer de betrokken natuurlijke of rechtspersoon zijn rechtspositie pas kon kennen in het kader van een administratief beroep, dat wil zeggen, nadat het oorspronkelijke besluit was genomen. Ten slotte wenst hij van het Hof te vernemen wat de rechtsgevolgen zijn van een eventuele schending van het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging en welke omstandigheden van invloed kunnen zijn op deze rechtsgevolgen.
3. Artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), met het opschrift „Recht op behoorlijk bestuur”, bepaalt, in de leden 1 en 2:
4. In artikel 51 van het Handvest, met als opschrift „Toepassingsgebied”, wordt in lid 1 bepaald:
2. Verordening (EEG) nr. 2913/92
5. De artikelen 220 en 221 van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek(2) (hierna: „CDW”), maken deel uit van hoofdstuk 3, afdeling 1, met het opschrift „Boeking en mededeling van het bedrag van de rechten aan de schuldenaar”.
6. Artikel 220, lid 1, CDW bepaalt:
7. Artikel 221 CDW luidt:
8. De artikelen 243 tot en met 245 CDW maken deel uit van titel VIII, met het opschrift „Recht op beroep”.
9. Artikel 243 CDW bepaalt:
De persoon die de douaneautoriteiten om een beschikking betreffende de toepassing van de douanewetgeving heeft verzocht, doch binnen de in artikel 6, lid 2, bedoelde termijn van deze autoriteiten geen beschikking heeft verkregen, heeft eveneens het recht beroep in te stellen.
Het beroep wordt ingesteld in de lidstaat waar de beschikking is getroffen of waar om een beschikking is verzocht.
10. In artikel 244 CDW wordt bepaald:
Indien de aangevochten beschikking tot de toepassing van rechten bij invoer of van rechten bij uitvoer leidt, dient ingeval van opschorting van de tenuitvoerlegging van deze beschikking een zekerheid te bestaan of te worden gesteld. Van die eis kan evenwel worden afgezien wanneer deze, gezien de omstandigheden waarin de schuldenaar verkeert, ernstige economische of sociale moeilijkheden zou kunnen veroorzaken.”
11. Artikel 245 CDW bepaalt:
12. Volgens artikel 4:8, lid 1, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: „Awb”) stelt een bestuursorgaan voordat het een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien (i) de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en (ii) die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
13. Artikel 4:12, lid 1, Awb luidt:
14. Artikel 6:22 Awb bepaalt:
15. In artikel 7:2 Awb wordt bepaald:
16. Tegen administratieve besluiten kan vervolgens beroep worden ingesteld, met de mogelijkheid van hoger beroep en cassatie.
III – Feiten, procedure in de hoofdgedingen en prejudiciële vragen
A – Aan de prejudiciële vragen ten grondslag liggende feiten
17. In beide hoofdgedingen die aanhangig zijn bij de nationale rechter, heeft een douane-expediteur, te weten Kamino International Logistics BV in zaak C‑129/13 en Datema Hellmann Worldwide Logistics BV in zaak C‑130/13 (hierna: „belanghebbenden”), in opdracht van dezelfde onderneming in 2002 en in 2003 aangiften ingediend voor het in het vrije verkeer brengen van bepaalde goederen, omschreven als „tuinpaviljoens/partytenten en zijwanden”. De belanghebbenden hebben deze goederen aangegeven onder postonderverdeling 6 601 10 00 („tuinparasols en dergelijke artikelen”) van de gecombineerde nomenclatuur (hierna: „GN”). De douane heeft douanerechten geheven naar het bij die post behorende tarief van 4,7 %.
18. Vervolgens hebben de Nederlandse douaneautoriteiten bij de opdrachtgever van belanghebbenden een onderzoek ingesteld naar de juistheid van deze tariefindeling. Naar aanleiding van dat onderzoek, heeft de bevoegde Nederlandse autoriteit, te weten de belastinginspecteur, geconcludeerd dat deze indeling onjuist was en dat de betrokken goederen moesten worden ingedeeld onder GN-postonderverdeling 6 306 99 00 („tenten en kampeerartikelen”) waarvoor een hoger tarief geldt (12,2 %).
19. Gelet op het verschil van de tarieven die van toepassing zijn op de bovengenoemde posten, heeft de belastinginspecteur bij besluit van 2 april 2005 de méér verschuldigde douanerechten nagevorderd (in beide gevallen een bedrag van ongeveer 10 000 EUR). Elk van de belanghebbenden heeft daartoe een uitnodiging tot betaling (hierna: „UTB”) ontvangen, vastgesteld op basis van artikel 220 CDW.
20. Belanghebbenden zijn voorafgaand aan de uitreiking van de UTB’s niet in de gelegenheid gesteld hun argumenten naar voren te brengen.
B – Verloop van de administratieve en rechterlijke procedures
21. Belanghebbenden hebben bezwaar gemaakt tegen de UTB’s bij de belastinginspecteur, die hen in de gelegenheid heeft gesteld om hun standpunt kenbaar te maken, maar hun bezwaren ongegrond heeft verklaard.
22. De door belanghebbenden tegen dit besluit van de belastinginspecteur ingestelde beroepen zijn door de Rechtbank te Haarlem ongegrond verklaard. In hoger beroep heeft het Gerechtshof te Amsterdam de uitspraak van de Rechtbank te Haarlem bevestigd voor zover belanghebbenden daarbij werden verplicht te voldoen aan hun verplichtingen ingevolge de UTB’s.
23. Daarop hebben belanghebbenden cassatieberoep ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden. In het kader van die procedure zijn de prejudiciële vragen gesteld.
24. In zijn verwijzingsbeslissingen herinnert de Hoge Raad der Nederlanden eraan dat het Gerechtshof te Amsterdam in hoger beroep heeft geoordeeld dat de belastinginspecteur het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging heeft geschonden, aangezien hij belanghebbenden niet in de gelegenheid heeft gesteld om zich voorafgaande aan de uitreiking van de UTB’s uit te laten over de elementen waarop de navordering van douanerechten was gebaseerd.
25. Niettemin merkt de Hoge Raad op dat noch het CDW, noch het toepasselijke nationale recht procedurele bepalingen bevat op grond waarvan de douaneautoriteiten verplicht zouden zijn om, alvorens over te gaan tot de in artikel 221, lid 1, CDW bedoelde mededeling van een douaneschuld, degene die de douanerechten verschuldigd is in de gelegenheid te stellen zijn standpunt kenbaar te maken met betrekking tot de elementen die waarop de navordering is gebaseerd.
26. Op basis van die vaststelling vraagt de Hoge Raad der Nederlanden zich allereerst af of het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging zich leent voor rechtstreekse toepassing door de nationale rechter. Vervolgens wenst hij te vernemen of, indien het antwoord op deze vraag bevestigend luidt, het juist is, zoals het Gerechtshof te Amsterdam heeft geconcludeerd, dat het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging (en meer in het bijzonder het recht om te worden gehoord) is geschonden in een situatie waarin belanghebbenden weliswaar hun argumenten niet hebben kunnen inbrengen voorafgaand aan het eerste besluit van de belastinginspecteur, doch hun standpunt wel tijdens de bezwaar- en beroepsprocedure hebben kunnen verdedigen. Ten slotte wenst de Hoge Raad der Nederlanden van het Hof te vernemen wat de rechtsgevolgen zijn van een schending van het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging en of deze gevolgen moeten worden bepaald volgens het nationale of het Unierecht. Om precies te zijn, en uitgaande van de hypothese dat deze rechtsgevolgen door het Unierecht worden bepaald, wenst de Hoge Raad der Nederlanden te vernemen of, in geval van schending van het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging, de nationale rechter gehouden is om het bestreden besluit nietig te verklaren, of dat hij bij zijn beoordeling rekening kan houden met het feit dat zonder de betrokken schending, het besluit identiek zou zijn geweest.
27. In die omstandigheden heeft de Hoge Raad der Nederlanden besloten de behandeling van de zaken te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende, in elk van de gevoegde zaken gelijkluidende prejudiciële vragen:
2) Indien [het antwoord op de eerste vraag] bevestigend [is]:
3) Indien het antwoord op [de tweede vraag, sub b] ontkennend is: welke omstandigheden kan de nationale rechter bij het bepalen van de rechtsgevolgen in aanmerking nemen, en met name kan hij in aanmerking nemen of aannemelijk is geworden dat de procedure zonder de schending door de administratie van het Europeesrechtelijke beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging een andere afloop zou hebben gehad?”
28. De verzoeken om een prejudiciële beslissing zijn bij het Hof neergelegd op 18 maart 2013. Bij beschikking van de president van het Hof van 24 april 2013 zijn de zaken gevoegd.
29. Belanghebbenden, de Nederlandse, de Belgische, de Griekse, en de Spaanse regering alsmede de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Tijdens de terechtzitting van 15 januari 2014 hebben belanghebbenden, de Nederlandse, de Belgische en de Griekse regering alsmede de Commissie mondelinge opmerkingen gemaakt.
30. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging zich leent voor rechtstreekse toepassing door de nationale rechter.
31. Er bestaat geen twijfel over dat „de rechten van de verdediging, die het recht om te worden gehoord […] omvatten, deel uit[maken] van de grondrechten die bestanddeel zijn van de rechtsorde van de Unie en verankerd zijn in het Handvest”.(3)
32. Voorts heeft het Hof in een zaak betreffende de navordering van douanerechten bij invoer gepreciseerd dat „[d]it beginsel vereist dat de adressaten van besluiten die hun belangen aanmerkelijk raken, in staat worden gesteld naar behoren hun standpunt kenbaar te maken over de elementen waarop de administratie haar besluit wil baseren”.(4) Met andere woorden: „[h]et recht om te worden gehoord waarborgt dat eenieder in staat wordt gesteld naar behoren en daadwerkelijk zijn standpunt kenbaar te maken in het kader van een administratieve procedure en alvorens een besluit wordt genomen dat zijn belangen aanmerkelijk kan beïnvloeden”.(5)
33. Bovendien maakt „het recht van eenieder te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen” thans, ingevolge artikel 41, lid 2, van het Handvest uitdrukkelijk deel uit van het recht op behoorlijk bestuur.
34. Het valt niet te betwisten dat in de onderhavige zaak, die betrekking heeft op een procedure inzake de navordering van douanerechten en derhalve inzake de tenuitvoerlegging van het Unierecht, artikel 41 van het Handvest door de lidstaten moet worden geëerbiedigd, overeenkomstig artikel 51, lid 1, van het Handvest.
35. Aangaande de rol van de nationale rechter heeft het Hof in het bovengenoemde arrest Sopropé reeds gepreciseerd dat het aan hem staat om „zich ervan […] te vergewissen of de termijn [bestemd voor het verzamelen van de opmerkingen van belanghebbenden] die de administratie dienovereenkomstig in een concreet geval heeft toegekend, beantwoordt aan de specifieke situatie van de betrokken persoon of onderneming en hun, met inachtneming van het doeltreffendheidsbeginsel, de mogelijkheid heeft geboden om hun rechten van verdediging uit te oefenen”.(6)
36. Bijgevolg lijkt mij uit het voorgaande niet alleen voort te vloeien dat de nationale bestuursorganen verplicht zijn om de rechten van de verdediging te eerbiedigen wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen, maar ook dat de belanghebbenden zich voor de nationale rechter rechtstreeks op de eerbiediging ervan moeten kunnen beroepen, om te voorkomen dat deze rechten een dode letter blijven of er louter voor de vorm zijn.(7)
B – Tweede prejudiciële vraag, sub a
37. De tweede prejudiciële vraag bestaat uit twee deelvragen.
38. In de tweede vraag, sub a, gaat het erom of de rechten van de verdediging van de adressaat van een besluit worden geschonden indien deze niet voordat het besluit (in casu de UTB) wordt genomen, is gehoord, terwijl hij zijn standpunt wel kenbaar heeft kunnen maken tijdens een latere administratieve bezwaarfase. In de tweede vraag, sub b, gaat het om de rechtsgevolgen van een schending van het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging. Deze laatste vraag heeft betrekking op dezelfde thematiek als de derde door de verwijzende rechter gestelde vraag. Ik zal deze vragen dus later tezamen onderzoeken en mijn uiteenzetting thans beperken tot de tweede vraag, sub a.
39. Voorafgaand aan dit onderzoek zou ik evenwel een kwestie willen aansnijden die ter terechtzitting uitgebreid is besproken en ook door de verwijzende rechter wordt genoemd, namelijk de vraag of de procedure tussen de UTB en de beslissing op het op basis van de Awb gemaakte bezwaar één enkele procedure vormt (in welk geval de rechten van de verdediging van de adressaat van de beschikking, die per definitie uniek is, noodzakelijkerwijs zouden moeten worden geëerbiedigd), of dat deze procedure daarentegen bestaat uit twee fases en twee beslissingen, waarbij de tweede beslissing enkel wordt genomen wanneer tegen de uitspraak op bezwaar beroep wordt ingesteld (in welk geval de vraag rijst of de rechten van de verdediging zijn geëerbiedigd, aangezien de adressaat van de beschikkingen pas is gehoord na de aanvankelijke beschikking en het beroep daartegen).
40. Ook al is het bestuursorgaan hetzelfde gedurende de gehele procedure (hoewel de vertegenwoordiger van de Nederlandse regering er ter terechtzitting op wees dat dit orgaan een beroep kon doen op een andere instantie, maar onder zijn bevoegdheid en onder zijn gezag), de tweede mogelijkheid heeft duidelijk mijn voorkeur.
41. De vaststelling en verzending van de UTB vormen immers een beschikking met eigen rechtsgevolgen, die de adressaat verplichten tot betaling, in casu, van een hoger bedrag aan douanerechten. Deze gevolgen zijn definitief indien de adressaat, die in dat stadium niet is gehoord, geen bezwaar indient. Pas in het kader van een eventueel bezwaar zou het bevoegde bestuursorgaan de belanghebbende moeten horen, het dossier volledig moeten heroverwegen, en een nieuwe beschikking moeten geven, dan wel de uitgevaardigde UTB moeten bevestigen.
42. Bovendien volgt uit het onderzoek van het toepasselijke Unierecht en nationale recht dat het bezwaar geen automatisch schorsende werking heeft, aangezien de betaling van de nagevorderde douanerechten opeisbaar blijft. Dat om schorsing kan worden verzocht (en, zoals de vertegenwoordiger van de Nederlandse regering ter terechtzitting heeft verklaard, een ministeriële circulaire voorschrijft dat deze schorsing – behalve wanneer er sprake is van fraude – moet worden verleend), verandert niets aan het feit dat de UTB een beschikking met autonome rechtsgevolgen vormt.
43. Derhalve zal ik mijn hiernavolgende betoog op deze hypothese baseren.
1. Het met het recht om te worden gehoord beoogde doel
44. Om de vraag van de Hoge Raad der Nederlanden te beantwoorden dient om te beginnen te worden herinnerd aan het doel van het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging en, meer in het bijzonder, van het recht om te worden gehoord.
45. Volgens het Hof heeft „[d]e regel dat aan de adressaat van een bezwarend besluit de gelegenheid moet worden gegeven om zijn opmerkingen kenbaar te maken voordat dit besluit wordt genomen, […] tot doel de bevoegde autoriteit in staat te stellen naar behoren rekening te houden met alle relevante elementen. Hij beoogt met name, ter verzekering van de effectieve bescherming van de betrokken persoon of onderneming, deze laatsten in staat te stellen om een vergissing te corrigeren of individuele omstandigheden aan te voeren die ervoor pleiten dat het besluit wordt genomen, niet wordt genomen of dat in een bepaalde zin wordt besloten.”(8)
46. Met andere woorden: „[h]et recht om te worden gehoord waarborgt dat eenieder in staat wordt gesteld naar behoren en daadwerkelijk zijn standpunt kenbaar te maken in het kader van een administratieve procedure en alvorens een besluit wordt genomen dat zijn belangen aanmerkelijk kan beïnvloeden”.(9)
47. Het Hof heeft de draagwijdte van het recht om te worden gehoord reeds verduidelijkt in de zaak Gerlach(10), die betrekking heeft op de procedure voor douanevervoer in de Unie. Volgens het Hof volgt uit de op het moment van de feiten toepasselijke regeling(11) dat de lidstaat van het kantoor van vertrek pas tot navordering van invoerrechten kan overgaan wanneer hij de aangever vooraf heeft meegedeeld dat deze over een termijn van drie maanden beschikt om de gevraagde bewijzen te leveren en de aangever die bewijzen niet binnen deze termijn heeft geleverd. Het Hof was van oordeel dat, in deze omstandigheden, voornoemde termijn niet voor het eerst kon worden verleend in een bezwaarprocedure tegen de beslissing van de bevoegde autoriteiten om tot invordering van invoerrechten over te gaan.(12) Het Hof omschreef het recht van de aangever namelijk als het recht „om zijn standpunt over de regelmatigheid van het douanevervoer naar behoren kenbaar te maken vóór de vaststelling van de beslissing tot invordering die tot hem is gericht en die zijn belangen aanmerkelijk beïnvloedt”.(13)
48. Uit deze rechtspraak volgt dat het feit dat aan de adressaat van een bezwarend besluit het recht is verleend om zijn standpunt te verdedigen na de vaststelling van dat besluit, noch het recht om te worden gehoord, noch de rechten van de verdediging eerbiedigt.
49. Niettemin is het eveneens vaste rechtspraak dat „de grondrechten, waaronder de eerbiediging van de rechten van de verdediging, geen absolute gelding hebben, maar beperkingen kunnen bevatten, mits deze werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die met de betrokken maatregel worden nagestreefd, en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep, waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast”.(14) In het reeds aangehaalde arrest Dokter e.a. preciseert het Hof nog dat een dergelijke beperking „slechts te beschouwen [is] als een onevenredige en onduldbare ingreep waardoor de rechten van de verdediging in hun kern worden aangetast, indien de belanghebbenden niet nadien in een procedure tegen die maatregelen zouden kunnen opkomen, en in het kader daarvan naar behoren hun standpunt kenbaar maken”.(15)
2. Beperking van het beginsel van het recht om te worden gehoord
50. Om de vraag te beantwoorden of de beperking van het recht om te worden gehoord die wordt veroorzaakt door de procedure die door het Koninkrijk der Nederlanden is ingevoerd, voldoet aan de voorwaarden vervat in het reeds aangehaalde arrest Dokter e.a., moet rekening worden gehouden met, ten eerste, de dwingende voorschriften die door het Unierecht zelf zijn opgelegd voor de boeking van het in te vorderen bedrag aan rechten die voortvloeien uit een douaneschuld en, ten tweede, de gehele administratieve procedure, zoals deze is voorzien in de nationale wettelijke regeling.
a) In het CDW gestelde termijnen
51. In artikel 220, lid 1, CDW wordt bepaald dat indien het bedrag aan rechten dat voortvloeit uit een douaneschuld niet is geboekt overeenkomstig de artikelen 218 en 219 CDW, of wanneer een lager bedrag is geboekt dan het wettelijk verschuldigde bedrag, de boeking van het in te vorderen of aanvullend in te vorderen bedrag aan rechten, dient te geschieden binnen een termijn van twee dagen te rekenen vanaf de datum waarop de douaneautoriteiten deze situatie hebben vastgesteld en het wettelijk verschuldigde bedrag kunnen berekenen en zij de schuldenaar kunnen aanwijzen. Artikel 221 CDW voegt hieraan toe dat het bedrag van de rechten onmiddellijk na de boeking aan de schuldenaar dient te worden medegedeeld.
52. Een dergelijke dwingende termijn van twee dagen lijkt moeilijk verenigbaar met de verplichting om de belanghebbende te horen vóórdat het besluit wordt genomen tot boeking van de na te vorderen rechten.
53. De vraag of een dergelijke termijn wel verenigbaar is met het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging, is overigens al aan de orde gekomen in een niet-nakomingszaak tegen de Italiaanse Republiek.(16) Hoewel het Hof daarin van oordeel was dat het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging van toepassing was in een navorderingsprocedure, heeft het dit oordeel desalniettemin aangevuld met een voorbehoud volgens hetwelk dit beginsel „niet tot gevolg [kan] hebben dat het een lidstaat is toegestaan voorbij te gaan aan zijn verplichting om binnen de in de gemeenschapsregeling gestelde termijnen het recht van de [Unie] op de eigen middelen vast te stellen”.(17)
54. In dat arrest heeft het Hof de verwijzing naar het beginsel dus doen volgen door een voorbehoud. Uit die formulering volgt dat het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging weliswaar in acht moet worden genomen, doch er niet toe kan leiden dat de door de douaneregeling van de Unie aan de lidstaten dwingend opgelegde termijnen niet worden nageleefd.
55. Daar het Hof zich bewust was van de beperking van de rechten van de verdediging, heeft het dit voorbehoud afgezwakt, door te preciseren dat „[er] [v]oorts […]aan [zij] herinnerd dat de boeking en de mededeling van de verschuldigde douanerechten alsook de boeking van de eigen middelen de schuldenaar niet beletten om op grond van de artikelen 243 en volgende van het douanewetboek de hem opgelegde verplichting met alle mogelijke argumenten te betwisten”.(18)
56. De Uniewetgever zelf lijkt zich bewust te zijn van het feit dat het voor de lidstaten moeilijk is om de belanghebbende te horen vóór de boeking van het in te vorderen bedrag aan rechten.
57. Enerzijds bepaalt artikel 22, lid 6, van verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 9 oktober 2013, tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie (herschikking)(19), thans uitdrukkelijk dat „[v]oordat een voor de aanvrager ongunstige beschikking wordt verleend, […] de douaneautoriteiten hem mee[delen] op welke gronden zij voornemens zijn hun beschikking te baseren. De aanvrager wordt in de gelegenheid gesteld zijn standpunt kenbaar te maken binnen een specifieke termijn, die aanvangt op de datum waarop hij die mededeling ontvangt of wordt geacht die te hebben ontvangen.” Punt 27 van de considerans van deze verordening preciseert voorts dat deze verplichting conform het Handvest noodzakelijk is. Anderzijds zal, volgens artikel 105, lid 3, van voornoemde verordening, de boeking van het verschuldigde bedrag aan in- of uitvoerrechten, wanneer de relevante bepalingen toepasselijk zullen zijn(20), geschieden uiterlijk veertien dagen na de dag waarop de douaneautoriteiten „in staat zijn het bedrag aan invoer- of uitvoerrechten vast te stellen en een beschikking af te geven”(21).
b) Kenmerken van de betrokken nationale administratieve procedure
58. In casu wordt de administratieve procedure geregeld door de Awb. Het in artikel 4:8 Awb neergelegde beginsel vereist dat bestuursorganen voordat zij een beschikking geven waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd, bedenkingen zou kunnen hebben, die belanghebbende in de gelegenheid stellen zijn zienswijze naar voren te brengen met betrekking tot de voorgenomen beschikking.
59. Volgens artikel 4:12 Awb is dit beginsel evenwel niet van toepassing op beschikkingen van financiële aard, indien (i) tegen die beschikking bezwaar kan worden gemaakt en (ii) de nadelige gevolgen na een beroep in rechte volledig ongedaan kunnen worden gemaakt.
60. In casu lijkt aan deze twee voorwaarden te zijn voldaan.
61. Belanghebbenden hebben immers de mogelijkheid gehad om de beschikking door het bestuursorgaan dat verantwoordelijk is voor de beschikking te doen heroverwegen (voordat zij een beroep in rechte konden instellen met een mogelijkheid van hoger beroep en cassatie).
62. Volgens de Nederlandse regering vindt deze administratieve heroverweging plaats ex nunc, dat wil zeggen op basis van wettelijke voorschriften en relevante feiten zoals deze zich manifesteren op het tijdstip waarop het besluit op bezwaar wordt genomen. De nadelige gevolgen van het bestreden besluit kunnen dus na afloop van de bezwaarprocedure ongedaan worden gemaakt.
63. Bovendien bepaalt artikel 7:2 Awb: „[v]oordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord”.
64. Ik merk evenwel op dat volgens artikel 244, eerste alinea, CDW, de instelling van beroep ten aanzien van de tenuitvoerlegging van de aangevochten beschikking geen schorsende werking heeft. De tweede alinea van dit artikel verzacht deze regel weliswaar, door de douaneautoriteiten toe te staan de tenuitvoerlegging van deze beschikking geheel of gedeeltelijk op te schorten, doch deze opschorting is slechts mogelijk indien de douaneautoriteiten gegronde redenen hebben om aan de overeenstemming van die beschikking met de douanewetgeving te twijfelen of indien de belanghebbende onherstelbare schade dreigt te lijden. Voorts verplicht artikel 244, derde alinea, CDW tot het stellen van een zekerheid (tenzij dit voor de debiteur ernstige economische of sociale moeilijkheden zou kunnen veroorzaken).
65. Volgens de Nederlandse regering kunnen de eventuele nadelige gevolgen van de litigieuze beschikking evenwel achteraf ongedaan worden gemaakt, aangezien betaling kan worden uitgesteld in geval van bezwaar en het besluit kan worden geschorst in afwachting van de uitkomsten van bezwaar (en beroep) krachtens de nationale regels.
66. Desalniettemin heeft, zoals ik reeds heb opgemerkt, de vertegenwoordiger van de Nederlandse regering er ter terechtzitting op gewezen dat deze schorsing niet automatisch geschiedt, doch dat de adressaat van de bestreden UTB er in zijn bezwaarschrift om moet verzoeken. Bovendien volgt uit de opmerkingen van de Nederlandse regering ook dat die principiële toekenning weliswaar enkel is voorzien in een ministeriële circulaire, doch deze opschorting in de regel wordt toegekend.
67. Een dergelijke norm, die – onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter (die in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing geen melding maakt van deze circulaire) – per definitie op elk moment kan worden gewijzigd, is naar mijn mening niet van dien aard dat daarmee de autonome rechtsgevolgen van de UTB en, meer in het bijzonder, de verplichting tot betaling van het hogere bedrag aan douanerechten, tot aan de eventuele herziening van die UTB voldoende automatisch worden opgeschort.
c) Conclusie met betrekking tot de tweede vraag, sub a
68. In casu is de adressaat van de UTB niet voorafgaand aan een voor haar bezwarend besluit gehoord. Artikel 7:2 Awb bepaalt evenwel uitdrukkelijk dat het bestuursorgaan alvorens te beslissen op het bezwaar, de belanghebbende de mogelijkheid biedt om te worden gehoord.
69. De noodzaak om onderscheid te maken tussen de rechten die zijn neergelegd, enerzijds, in artikel 41 van het Handvest (administratief beroep) en, anderzijds, in artikel 47 van het Handvest (beroep in rechte), is overigens geëerbiedigd, aangezien de zitting waarop de belanghebbende is gehoord wel degelijk heeft plaatsgevonden in het kader van de administratieve procedure, en niet enkel tijdens een beroep voor de rechter.
70. Ik ben derhalve van mening dat hier geen sprake is van een geval waarin, om de bewoordingen van het reeds aangehaalde arrest Dokter e.a. te herhalen, „de belanghebbenden niet nadien in een procedure tegen [het bestreden besluit hebben] kunnen opkomen, en in het kader daarvan naar behoren hun standpunt kenbaar [hebben kunnen] maken”.(22)
71. Deze elementen lijken mij evenwel niet voldoende om een gerechtvaardigde beperking te vormen van het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging, en wel om drie redenen.
72. Ten eerste zie ik niet in welke redenen kunnen worden aangevoerd als doel van algemeen belang dat het niet vooraf horen zou kunnen rechtvaardigen. De uit het Unierecht voortvloeiende vereisten in verband met termijnen kunnen mijns inziens op zichzelf niet als een dergelijke rechtvaardiging worden aanvaard.
73. Voorts kan de beschikking die is genomen zonder de adressaat te horen, enkel op initiatief van die adressaat voorwerp vormen van een nieuw administratief besluit.
74. Ten slotte en bovenal heeft deze bezwaarprocedure geen automatische opschortende werking. Uit de rechtspraak van het Hof volgt evenwel dat dit kenmerk van doorslaggevend belang is bij het onderzoek of er eventueel sprake is van een rechtvaardiging van de beperking van het recht om voorafgaand aan een bezwarend besluit te worden gehoord.
75. In zijn arrest Texdata Software(23) heeft het Hof met name geoordeeld dat „oplegging van een eerste sanctie van 700 EUR, zonder voorafgaande ingebrekestelling noch mogelijkheid om te worden gehoord [vóór] de sanctie wordt opgelegd, de wezenlijke inhoud van het betrokken grondrecht niet [kan] aantasten aangezien door de instelling van het met redenen omkleed beroep tegen de dwangsombeschikking deze beschikking [onmiddellijk] buiten toepassing wordt gesteld en een gewone procedure op gang wordt gebracht waarin het recht om te worden gehoord kan worden geëerbiedigd” (cursivering van mij).
76. In casu is, hoewel de tweede voorwaarde is vervuld (de adressaat is gehoord in het kader van de bezwaarprocedure), aan het eerste vereiste (onmiddellijke buitentoepassingstelling van het bezwarend besluit in geval van een beroep) niet voldaan.
77. In deze omstandigheden ben ik van mening dat een nationale wettelijke regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, afbreuk doet aan het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging van de justitiabele en, meer bepaald, aan het recht om te worden gehoord.
78. Indien het Hof mijn analyse niet volgt, behoeft de tweede vraag, sub b, niet te worden beantwoord, evenmin als de derde vraag, voor zover deze vragen betrekking hebben op de rechtsgevolgen van een schending van het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging.
C – Tweede vraag, sub b, en derde vraag
79. Met zijn tweede vraag, sub b, en zijn derde vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof te preciseren of (i) de rechtsgevolgen van de schending door de administratie van het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging al dan niet worden bepaald door het nationale recht en (ii), indien dit niet het geval is, welke omstandigheden door de nationale rechter in aanmerking kunnen worden genomen in het kader van zijn onderzoek. Met zijn derde vraag doelt de verwijzende rechter uitdrukkelijk op de inaanmerkingneming van de hypothese dat de afloop van het besluitvormingsproces identiek zou zijn geweest wanneer het geschonden recht wél geëerbiedigd zou zijn geweest.
80. Deze vragen vinden een duidelijk, nauwkeurig en ondubbelzinnig antwoord in het reeds aangehaalde arrest G. en R. Het Hof heeft immers geoordeeld:
„35 Deze verplichting tot eerbiediging van de rechten van de verdediging van de adressaten van besluiten die hun belangen aanmerkelijk raken, rust op de administratieve overheden van de lidstaten wanneer zij maatregelen nemen die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen. Wanneer – zoals in het hoofdgeding – noch de voorwaarden waaronder de eerbiediging van de rechten van de verdediging […] moet worden gewaarborgd, noch de gevolgen van schending van die rechten door het Unierecht zijn vastgesteld, zijn deze voorwaarden en deze gevolgen een aangelegenheid van het nationale recht, mits de in dat verband vastgestelde maatregelen dezelfde draagwijdte hebben als die voor particulieren in vergelijkbare nationaalrechtelijke situaties (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten van de verdediging in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt (effectiviteitsbeginsel) […].
36 Dat het de lidstaten vrijstaat om de uitoefening van de rechten van de verdediging van deze onderdanen op dezelfde wijze te laten plaatsvinden als in interne situaties, betekent echter nog niet dat de wijze van uitoefening ervan niet met het Unierecht in overeenstemming hoeft te zijn en met name afbreuk mag doen aan het nuttig effect van richtlijn 2008/115.
38 Met betrekking tot de door de verwijzende rechter gestelde vragen moet worden opgemerkt dat schending van de rechten van de verdediging, in het bijzonder het recht om te worden gehoord, naar Unierecht pas tot nietigverklaring van het na afloop van de administratieve procedure genomen besluit leidt, wanneer deze procedure zonder deze onregelmatigheid een andere afloop had kunnen hebben […].”(24)
81. De regel is niet nieuw. Het Hof heeft deze oplossing ook reeds bepleit in de zaak Distillers Company/Commissie(25), waarin de verzoekende partij onder andere stelde dat de bevoegde instantie niet alle tijdens de mondelinge behandeling ter ondersteuning van haar beroep aangevoerde argumenten, noch de diverse aanvullingen op haar antwoord op de mededeling van punten van bezwaar van de Commissie in aanmerking had kunnen nemen. In zijn arrest oordeelde het Hof evenwel dat „een onderzoek van [deze] procedurefouten niet nodig [was, en dat] dit […] slechts anders [zou zijn geweest] indien de administratieve procedure, waren deze fouten niet gemaakt, eventueel tot een ander resultaat had kunnen leiden”.(26)
82. Aangezien het Hof deze oplossing in de zaak die heeft geleid tot het reeds aangehaalde arrest G. en R. – ondanks dat deze betrekking had op een maatregel die de vrijheid van personen net zo sterk beperkte als de verlenging (van zes naar achttien maanden) van de bewaring van een vreemdeling die in afwachting is van terugkeer naar zijn land – heeft gehandhaafd, kan ik mij niet voorstellen dat dit anders zou kunnen zijn in het kader van een procedure waarin enkel financiële belangen op het spel staan.
83. Bovendien merk ik op dat, in het onderhavige dossier, het op bezwaar genomen administratieve besluit, alsook de uitspraken van de rechterlijke instanties in eerste aanleg en in beroep, het oorspronkelijke besluit hebben bevestigd en dit nadat de belanghebbenden hun argumenten hadden kunnen inbrengen.
84. Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging om de tweede vraag, sub b, te beantwoorden door aan te verwijzende rechter te kennen te geven dat de voorwaarden waaronder de eerbiediging van de rechten van de verdediging moet worden gewaarborgd en de rechtsgevolgen van de schending van die rechten, worden bepaald door het nationale recht, mits de in dat verband vastgestelde maatregelen dezelfde draagwijdte hebben als die voor particulieren in vergelijkbare nationaalrechtelijke situaties (gelijkwaardigheidsbeginsel), en de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten van de verdediging in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt (effectiviteitsbeginsel).
85. De toepassing van deze oplossing op douanegebied is geboden, aangezien artikel 245 CDW uitdrukkelijk verwijst naar het nationale recht door te preciseren dat „[d]e bepalingen betreffende de tenuitvoerlegging van de beroepsprocedure worden vastgesteld door de lidstaten”.
86. Aangezien de volle werking van het Unierecht moet worden verzekerd, geef ik het Hof in overweging de derde vraag te beantwoorden door de verwijzende rechter erop te wijzen dat schending van de rechten van de verdediging – in het bijzonder het recht om te worden gehoord – naar Unierecht pas tot nietigverklaring van het na afloop van de administratieve procedure genomen besluit leidt, wanneer deze procedure zonder deze onregelmatigheid een andere afloop zou kunnen hebben gehad.
87. Deze oplossing is in casu te meer geboden daar de belanghebbenden zelf toegeven dat de bezwaarprocedure geen andere afloop had kunnen hebben indien zij voorafgaand aan de litigieuze beschikking waren gehoord, aangezien zij de door de belastinginspecteur gemaakte tariefindeling niet betwisten. Zoals ik reeds eerder heb opgemerkt, hebben het op bezwaar genomen administratieve besluit, alsook de uitspraken van de rechterlijke instanties in eerste aanleg en in beroep, het oorspronkelijke besluit bevestigd.
88. Mitsdien geef ik het Hof in overweging, de door de Hoge Raad der Nederlanden gestelde vragen te beantwoorden als volgt:
„1) Particulieren kunnen zich tegenover de nationale rechterlijke instanties rechtstreeks beroepen op het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging door het bestuursorgaan.
2) a) Een nationale wettelijke regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, waarin de adressaat van een bezwarend besluit niet de mogelijkheid wordt geboden om te worden gehoord voordat de beschikking wordt gegeven, maar wel de mogelijkheid om tijdens een latere administratieve fase te worden gehoord, zonder dat dit beroep evenwel leidt tot een automatische schorsing van het bezwarend besluit, doet afbreuk aan het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging van de justitiabele en, meer bepaald, aan het recht om te worden gehoord.
b) De voorwaarden waaronder het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging moet worden gewaarborgd en de gevolgen van de schending van dat beginsel worden bepaald door het nationale recht, mits de in dat verband vastgestelde maatregelen dezelfde draagwijdte hebben als die voor particulieren in vergelijkbare nationaalrechtelijke situaties (gelijkwaardigheidsbeginsel), en de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten van de verdediging in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt (effectiviteitsbeginsel).
3) Aangezien de nationale rechter verplicht is om de volle werking van het Unierecht te verzekeren, kan hij, wanneer hij de gevolgen van een schending van de rechten van de verdediging, in het bijzonder het recht om te worden gehoord, beoordeelt, rekening houden met de omstandigheid dat een dergelijke schending pas tot nietigverklaring van het na afloop van de betrokken administratieve procedure genomen besluit leidt, wanneer deze procedure zonder deze onregelmatigheid een andere afloop zou kunnen hebben gehad.”
2 – PB L 302, blz. 1, verordening zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2700/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2000 (PB L 311, blz. 17).
3 – Arrest van 10 september 2013, G. en R. (C‑383/13 PPU, punt 32). Zie in die zin ook arrest van 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, punt 99).
4 – Arrest van 18 december 2008, Sopropé (C‑349/07, Jurispr. blz. I‑10369, punt 37).
5 – Arrest van 22 november 2012, M. (C‑277/11, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
6 – Reeds aangehaald arrest Sopropé (punt 44).
7 – Dit is ook het standpunt dat ik heb verdedigd in de zaak die heeft geleid tot het reeds aangehaalde arrest G. en R. Die zaak betrof richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB L 348, blz. 98). Zie punt 52 van mijn standpuntbepaling in die zaak.
8 – Reeds aangehaald arrest Sopropé (punt 49). Cursivering van mij.
9 – Reeds aangehaald arrest M. (punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Cursivering van mij.
10 – Arrest van 8 maart 2007 (C‑44/06, Jurispr. blz. I‑2071).
11 – Verordening (EEG) nr. 222/77 van de Raad van 13 december 1976 betreffende communautair douanevervoer (PB L 38, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 474/90 van de Raad van 22 februari 1990 (PB L 51, blz. 1), en verordening (EEG) nr. 1062/87 van de Commissie van 27 maart 1987 houdende uitvoeringsbepalingen en vereenvoudigingsmaatregelen betreffende de regeling voor communautair douanevervoer (PB L 107, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1429/90 van de Commissie van 29 mei 1990 (PB L 137, blz. 21).
12 – Reeds aangehaald arrest Gerlach (punt 36).
13 – Ibidem (punt 37). Cursivering van mij.
14 – Arrest van 15 juni 2006, Dokter e.a. (C‑28/05, Jurispr. blz. I‑5431, punt 75).
15 – Ibidem (punt 76).
16 – Zie arrest van 17 juni 2010, Commissie/Italië (C‑423/08, Jurispr. blz. I‑5449).
17 – Ibidem (punt 45).
18 – Ibidem (punt 46).
19 – PB L 269 blz. 1, met rectificatie in PB 2013, L 287, blz. 90.
20 – Overeenkomstig artikel 288, lid 2, van verordening nr. 952/2013 zijn de artikelen 22 en 105 van toepassing met ingang van 1 mei 2016.
21 – Terwijl het in casu toepasselijke artikel 220, lid 1, CDW slechts voorziet in een termijn van twee dagen, te rekenen vanaf de datum waarop de douaneautoriteiten deze situatie hebben vastgesteld en het wettelijk verschuldigde bedrag kunnen berekenen en zij de schuldenaar kunnen aanwijzen.
22 – Punt 76 van dat arrest.
23 – Arrest van 26 september 2013 (C‑418/11, punt 85).
24 – Reeds aangehaald arrest G. en R. Cursivering van mij.
25 – Arrest van 10 juli 1980 (30/78, Jurispr. blz. 2229).
26 – Ibidem (punt 26).
ECLI:EU:C:2014:94
Verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Hoge Raad der Nederlanden (Nederland) op 18 maart 2013 – Kamino International Logistics BV, andere partij: Staatssecretaris van Financiën
(Zaak C-129/13)
Verzoekster: Kamino International Logistics BV
Leent het Europeesrechtelijke beginsel van eerbiediging door de administratie van de rechten van de verdediging zich voor rechtstreekse toepassing door de nationale rechter?
Indien het antwoord op vraag 1) bevestigend wordt beantwoord:
Indien het antwoord op vraag 2) b. ontkennend is: welke omstandigheden kan de nationale rechter bij het bepalen van de rechtsgevolgen in aanmerking nemen, en met name kan hij in aanmerking nemen of aannemelijk is geworden dat de procedure zonder de schending door de administratie van het Europeesrechtelijke beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging een andere afloop zou hebben gehad?