Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/3302
Timestamp: 2019-04-25 22:08:08+00:00
Document Index: 91009301

Matched Legal Cases: ["l'article 121", "l'article 1", "l'article 121", "l'article 40", "l'article 6", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 8", "l'article 40", "l'article 40", "l'article 40", "l'article 2", "l'article 3", "l'article 3", "l'article 40", "l'article 8", "l'article 8", "l'article 11", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 12"]

Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale : Réunion du 15 juin 2011 : 1ère réunion
Audition de m. dominique baudis candidat proposé par m. le président de la république en tant que défenseur des droits (voir le dossier)
Avis sur la candidature proposée par le président de la république en tant que défenseur des droits
La commission procède à la désignation des candidats pour faire partie de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi de libéralisation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques.
MM. Jean-Jacques Hyest, Patrice Gélard, François Pillet, Yves Détraigne, Jean-Pierre Michel, Jean-Claude Peyronnet, Mme Josiane Mathon-Poinat, sont désignés comme candidats titulaires et MM. Alain Anziani, René Garrec, Jacques Mézard, Philippe Nachbar, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. François Zocchetto sont désignés comme candidats suppléants, pour faire partie de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi de libéralisation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques.
La commission procède à la désignation des candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs.
MM. Jean-Jacques Hyest, Jean-René Lecerf, François Pillet, François Zocchetto, Alain Anziani, Jean-Pierre Michel, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat sont désignés comme candidats titulaires et M. Laurent Béteille, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Yves Détraigne, Mme Virginie Klès, M. Jacques Mézard, Mme Catherine Troendle sont désignés comme candidats suppléants, pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs.
La commission examine les amendements au texte n° 587 (2010-2011) qu'elle a établi pour le projet de loi organique n° 554 (2010-2011) modifiant l'article 121 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.
Concernant l'article 1er, le gouvernement a déposé deux amendements pour revenir à son texte. Le seul véritable argument qui m'a été donné est le suivant : le texte du gouvernement traduit un accord politique et a été validé par le Conseil d'Etat. Celui-ci n'étant pas la troisième chambre du Parlement, l'argument n'est pas convaincant.
J'ai en outre proposé aux représentants des forces politiques concernées de nous donner leur avis sur le texte de la commission des lois. MM. Paul Neaoutyine, président de l'assemblée de la province Nord, et Nidoïsh Naisseline, vice-président de l'assemblée de la province des îles Loyauté, m'ont répondu qu'il leur paraissait plus clair et plus précis que celui du gouvernement. En effet, selon eux, notre premier amendement implique que la démission simultanée des membres d'une liste doit être motivée, tandis que le second apporte une sécurité juridique supplémentaire, en prévoyant que l'enregistrement par le président du congrès de la liste présentée par le groupe qui ne participe plus au gouvernement vaut approbation de cette liste. Ces modifications rendent, selon eux, le texte pleinement satisfaisant.
Par ailleurs, notre collègue député Gaël Yanno n'a pas soulevé d'objection contre la modification apportée par la commission au II de l'article 121 de la loi organique, relatif à la démission collective. Il a en revanche demandé s'il était possible de préciser la notion d' « atteinte au principe de la collégialité ».
Étant donné ces différents éléments, je vous propose un nouvel amendement prévoyant la formulation suivante : « ou lorsque les membres d'une liste présentent simultanément une démission motivée ». Une telle rédaction me paraît en effet de nature à satisfaire les demandes exprimées de part et d'autre.
Quant au second amendement du gouvernement, il me laisse perplexe, la rédaction proposée étant selon moi incompréhensible. Cela arrive même au Conseil d'Etat !
Nous devons le repousser car il est incompréhensible !
En conséquence, je vous propose de rester ferme et de garder le texte de la commission.
La commission examine le rapport de M. Patrice Gélard et établit le texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 449 (2010-2011), présentée par M. Bernard Saugey et Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, visant à renforcer l'attractivité et à faciliter l'exercice du mandat local.
Cette proposition de loi est un texte intelligent. Elle vise à mettre fin à une certaine désaffection à l'égard du mandat local, qui conduit certains maires ou conseillers municipaux, usés par le poids des responsabilités et la lourdeur de leur mandat, à ne pas se représenter. Toutefois, nous sommes limités dans nos travaux, d'une part - je ne vais pas faire plaisir à M. Collombat -par l'article 40...
Vous augmentez ma douleur !
D'autre part, il faut prendre garde de ne pas anticiper sur le projet de loi n° 61 relatif à l'élection des conseillers territoriaux. Enfin, nous discutons depuis longtemps de la question du statut de l'élu local. Il sera nécessaire, un jour, de prendre ce serpent de mer à bras le corps, d'autant que le conseiller territorial sera un élu à plein temps. Je vous propose à présent de parcourir les 10 articles, d'importance inégale, de la proposition de loi.
Le premier article prévoit un congé électif de 5 jours pour les candidats aux élections municipales faisant campagne dans les communes d'au moins 500 habitants (et moins de 3500 habitants). Cette disposition ne me paraît pas nécessaire au regard du mode de scrutin applicable dans ces collectivités et je vous propose donc la suppression de cet article.
L'article 2 prévoit un rapport du Conseil d'Etat sur le fonctionnement des mandats locaux, question qui me paraît relever davantage de la compétence du Parlement et en particulier du Sénat que de celle du Conseil. Je vous propose donc également la suppression de cet article.
L'article 3 prévoit que le Préfet reçoit les nouveaux élus pour leur délivrer les informations nécessaires à l'exercice de leurs attributions. Il me semble que la tradition qui veut que le Préfet se rende à la première réunion du conseil général et du conseil régional satisfait sur ce point l'intention des auteurs de la proposition de loi.
Elle n'a pas cours dans tous les départements.
En outre, il faudrait que le préfet dispose du Zénith ou du stade de France pour réunir tous les conseillers municipaux. Enfin, il s'agit d'une disposition de nature réglementaire. Je vous propose donc également la suppression de cet article.
L'article 4 vise à informer automatiquement les employeurs de la possibilité offerte aux élus salariés de bénéficier d'un crédit d'heures afin de participer aux réunions des collectivités locales dans lesquelles ils exercent des responsabilités. Or, certains élus s'opposent à cette information, de crainte qu'elle ne nuise à leur avancement professionnel. Je vous propose d'une part de compléter cet article en énumérant précisément les dispositions du CGCT qui doivent faire l'objet de l'information, d'autre part de prévoir que l'information de l'employeur n'aura lieu qu'avec l'accord de l'élu.
L'article 5 concerne le financement de la formation des élus locaux.
Mme Des Esgaulx y tient beaucoup.
Certaines collectivités ne respectent pas les règles fixées en la matière. Ainsi, les communes rurales omettent souvent d'employer les crédits affectés à la formation. Nous avons rencontré le président du conseil national de la formation des élus locaux qui nous a expliqué que les élus ruraux avaient certaines appréhensions à l'idée d'aller suivre ces formations. Ils demandent notamment davantage de formations décentralisées. La formulation de l'article est alambiquée, et implique de modifier la loi sur les missions du conseil national de la formation pour lui confier un rôle de gestion des sommes non dépensées en matière de formation, ce que cet organisme ne souhaite pas. L'amendement que je propose, d'une part prévoit que les sommes non dépensées seront reportées sur le budget suivant, d'autre part harmonise le plancher de 1 % de dépenses de formation quelle que soit la taille de la commune.
Je vous propose de supprimer l'article 6 par coordination.
L'article 7 tend à revenir sur une jurisprudence contestable de la Cour de cassation relative au délit de favoritisme. Il s'agirait d'inverser la charge de la preuve en faveur de l'élu. Cette disposition est intéressante ; toutefois, il convenait de relever les peines afin de les harmoniser avec celles prévues pour des délits analogues : les deux ans d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende seront ainsi remplacés par 5 ans et 75 000 euros.
Je vous propose par ailleurs d'insérer un article additionnel après l'article 7, prévoyant de définir le volume des indemnités allouées au maire et aux adjoints à partir du nombre théorique maximal d'adjoints susceptibles d'être désignés et non plus en fonction du nombre réel d'adjoints, ceci afin que, lorsque le maire ne nomme pas tous les adjoints auxquels il a droit, les sommes correspondantes puissent servir à indemniser les conseillers délégués.
Un second article additionnel après l'article 7 prévoit l'instauration d'un régime indemnitaire pour les délégués communautaires des communautés de communes. En effet, il n'existe aucune indemnité pour les délégués qui ne sont pas membre du bureau. Or, de nombreux maires risquent de perdre des indemnités à l'occasion de l'application des dispositions de la réforme territoriale relatives aux syndicats intercommunaux. Je rappelle que ce dispositif existe déjà pour les communautés d'agglomération et les communautés urbaines.
L'article 8 est intéressant mais il entre en conflit avec la mise en place des conseillers territoriaux en prévoyant d'étendre à tous les conseillers généraux et régionaux les dispositions, -réservées pour le moment aux titulaires de certaines fonctions exécutives-, de bénéficier du droit à la suspension de leur activité professionnelle et d'un droit à réinsertion dans l'entreprise à l'issue de leur mandat.
D'autant qu'ils n'existeront plus dans trois ans !
Je vous propose d'adopter un article additionnel après l'article 8 afin de permettre la validation des acquis de l'expérience pour les élus locaux. Il semble par exemple légitime qu'un adjoint au maire à l'urbanisme qui aurait exercé ses fonctions pendant 6 ans puisse envisager de bénéficier d'une équivalence de licence d'aménagement du territoire. Le présent amendement tend ainsi à compléter l'article L. 613-3 du code de l'éducation. Par ailleurs, je vous proposerai, à l'occasion de l'examen des amendements extérieurs, un dispositif supplémentaire pour autoriser les élus à enseigner dans l'enseignement supérieur : en effet, cette possibilité n'est actuellement ouverte qu'aux salariés.
L'article 9 prévoit d'étendre aux titulaires des exécutifs départementaux et régionaux des incompatibilités applicables aux parlementaires. Il me semble que ces dispositions vont trop loin, en étendant les dispositions d'une loi organique à des élus locaux.
L'article 10 propose de réduire de 18 à 12 ans la durée de fonction nécessaire pour qu'un maire puisse obtenir l'honorariat. Cette disposition semble légitime ; au Sénat, cette durée a été abaissée à 15 ans.
Pour conclure, je voudrais rappeler que nous avons rencontré les principales associations d'élus ainsi que le président du conseil national de la formation professionnelle et que ces rencontres ont été fructueuses. La France a une spécialité, le grand nombre de ses élus : un peu moins d'un élu pour 100 habitants. Ce nombre élevé est peut-être ce qui permet à notre démocratie de fonctionner correctement. Un nouveau chantier s'ouvrira pour nous avec la mise en application de la réforme territoriale : peut-être faudra-t-il revenir alors sur le caractère gratuit des fonctions d'élu local.
J'entends beaucoup dire que le statut de l'élu n'existe pas : bien qu'il soit peu lisible et peu cohérent, il existe bel et bien. Peut-être faudrait-il une codification spécifique de toutes les dispositions qui y sont relatives au sein du code général des collectivités territoriales...
La proposition de loi répond partiellement aux questions que se posent les élus des petites collectivités -notamment en rapprochant la situation matérielle des élus des communes de moins de 3 500 habitants de celle des élus des communes plus importantes (ces derniers cumulent d'ailleurs fréquemment les mandats, ce qui leur permet d'exercer leurs fonctions électives dans des conditions satisfaisantes...). Beaucoup de progrès ont été faits depuis le rapport Debarge, mais des dispositions pragmatiques doivent encore être mises en oeuvre. Je souligne, à cet égard, que le droit français repose sur une contradiction : les fonctions électives sont gratuites mais elles donnent lieu à des indemnités qui sont imposées...
Elles constituent un revenu !
A propos du délit de favoritisme, je précise que j'ai déposé un amendement pour reprendre la position de la commission et du Sénat sur la prise illégale d'intérêt. La responsabilité des élus pour des actes qu'ils commettent de manière non-intentionnelle, sans faute, est en constante augmentation : la jurisprudence de la Cour de cassation prévoit que le non-respect d'une règle formelle vaut délit !
Cette proposition de loi, bien que sympathique, se heurtera aux pratiques des élus des petites communes, qui refusent souvent de percevoir des indemnités pour ne pas peser sur le budget de leur collectivité : elle leur posera donc un véritable cas de conscience.
De même, en ce qui concerne les autorisations d'absence, je constate que beaucoup d'élus hésitent à faire jouer ce droit parce qu'ils craignent que cela ait une incidence négative sur leur carrière. En effet, être un élu n'est pas une situation éternelle, et impose de ne pas se mettre en marge de son activité professionnelle.
Sur la validation des acquis de l'expérience, il sera nécessaire de mettre en place des garde-fous : lorsque l'on est adjoint en charge de l'urbanisme, on est mieux à même d'apprécier l'insertion d'un projet dans le paysage que des théoriciens, mais on ne connaît pas pour autant le code de l'urbanisme ; on est davantage un arbitre qu'un professionnel du droit. Il faudra donc mettre en place des contrôles sérieux.
De tels contrôles sont déjà obligatoires.
Les dispositions de la proposition de loi qui concernent la formation sont très satisfaisantes et permettront d'éviter de la réserver à un nombre limité d'élus (comme c'est trop souvent le cas aujourd'hui...). Néanmoins, il sera nécessaire de contrôler strictement les organismes de formation, qui sont parfois totalement déconnectés du terrain et dépourvus de toute qualité pédagogique.
En somme, je crains que le dispositif de la proposition de loi -qui est pleine de bonnes intentions- ne se heurte finalement aux réalités pratiques et à la volonté des élus.
Ce texte participe d'une bonne observation de la situation difficile des élus locaux. Dans mon département, environ 40 % des maires qui exercent leur premier mandat démissionnent au cours de ce mandat, ou ne se représentent pas lors des élections municipales suivantes...
Il appartient au Sénat de prendre les choses en main en homogénéisant notre droit et en créant un lien entre les dispositions éparses qui régissent actuellement le statut des élus locaux ; des règles déontologiques, inspirées des propositions formulées par le groupe de travail de notre commission sur les conflits d'intérêts, pourraient d'ailleurs être intégrées à ce statut.
Plus généralement, j'admire le dévouement des maires des petites communes qui assument de lourdes responsabilités et qui, dans le même temps, perçoivent des indemnités ridicules, ne se font pas rembourser leurs frais et ont peu de fonctionnaires à leur disposition : ces élus doivent, à l'avenir, être mieux protégés.
Je m'associe aux propos du président Hyest sur le statut des élus : de nombreux dispositifs sont déjà en place, et le principal problème qui se pose est celui du niveau de protection qui leur est accordé : en d'autres termes, la question est de savoir combien on paie et qui paie... Je ne pense pas, d'ailleurs, que ce soit forcément à l'État de payer plus.
Il l'a fait par le passé !
Il est surtout nécessaire que les missions régaliennes assumées par les maires soient mieux indemnisées...
En tout état de cause, il faudra probablement contraindre les élus à profiter des avantages que nous leur accordons, en les rendant automatiques, pour garantir l'émergence d'un véritable statut.
Sur le plan pénal, le maire d'une petite commune a les mêmes responsabilités qu'un maire d'une commune de 10 000 habitants : il est donc obligé de souscrire une assurance personnelle, qui n'est pas prise en charge par le budget de sa collectivité et qui lui coûte trois à quatre mois d'indemnité.
Vous devriez faire jouer la concurrence et contacter d'autres compagnies d'assurances...
Je m'associe, moi aussi, à la position exprimée par le président Hyest au début de notre discussion : il convient de mettre en cohérence les textes éclatés et hétérogènes qui concernent le statut des élus locaux. Notre commission des lois devrait certainement mener des travaux d'information pour ordonner ces règles et en faire un corpus lisible et compréhensible.
La proposition de loi ne traite pas d'un problème important : celui des élus de l'opposition. Nous devrons à l'avenir créer un statut protecteur pour les responsables de l'opposition au sein des assemblées délibérantes locales, par exemple en leur donnant davantage d'autorisations d'absence et en relevant le niveau des indemnités qui leur sont versées.
Enfin, pour garantir que les élus tirent effectivement profit des droits que leur donne le législateur, ne serait-il pas envisageable que les indemnités des conseillers municipaux soient versées, non pas par la commune, mais par l'établissement public de coopération intercommunale auquel cette commune appartient ? Ceci éviterait que les maires ne soient en première ligne lors des décisions sur leurs indemnités.
Je félicite les auteurs pour ce texte nécessaire -bien que, comme l'a rappelé le rapporteur, nos initiatives soient limitées par l'article 40 de la Constitution... En outre, je regrette que de telles dispositions n'aient pas été au coeur de la réforme des collectivités territoriales, ce qui aurait témoigné de la confiance du Sénat envers les élus locaux.
Le principal défaut du statut actuel des élus est qu'il n'associe pas les droits aux devoirs : il existe naturellement un droit à l'indemnité (je pense d'ailleurs, comme Laurent Béteille que, pour que ce droit soit effectif, les indemnités ne devraient pas s'imputer sur le budget de la commune : peut-être faudrait-il créer une caisse nationale chargée de verser ces indemnités et abondée par les grandes collectivités...) mais, corrélativement, il doit exister un véritable devoir de se former : aujourd'hui, presque toutes les professions sont soumises à des obligations de formation, et on continue à faire comme si les élus savaient tout dès le premier jour de leur mandat...
J'aimerais remercier le rapporteur pour les nombreux échanges que nous avons eus : bien qu'il ampute partiellement le texte que j'ai cosigné, ce n'est que pour le rendre meilleur. Ainsi, cette proposition de loi n'est peut-être pas la panacée, mais elle constitue indéniablement une avancée.
Pour ma part, je souhaiterais que non seulement les dispositions relatives au délit de favoritisme soient maintenues, mais aussi, comme le souhaite également M. Collombat, que nous reprenions le texte de la proposition de loi que nous avons adoptée à l'unanimité sur la prise illégale d'intérêt.
Sur la question des indemnités, je rappelle que leur montant détermine également celui de la retraite perçue par les élus locaux : pour de nombreux conseillers municipaux, cette retraite est nulle. Par exemple, les vingt-quatre ans que j'ai passés en tant que maire d'une commune de 2 500 habitants me rapportent chaque mois 180 euros de retraite...
Je suis également favorable à ce que les crédits de formation, s'ils ne sont pas utilisés, fassent l'objet d'une réaffectation précise et que les organismes de formation soient mieux contrôlés. Quant au rôle des préfets en matière d'information des élus, il devait, dans notre esprit, être organisé à l'échelle des circonscriptions législatives.
Enfin, comme tous ceux qui se sont exprimés avant moi, je souhaite que le Sénat -qui doit travailler dans l'intérêt des élus locaux- fasse la synthèse de l'ensemble des dispositions relatives au statut de l'élu.
Je partage en grande partie les objectifs de la proposition de loi. Malheureusement, nous nous heurtons à l'article 40 de la Constitution. Sur ce sujet, la majorité fait preuve de contradictions : aujourd'hui, près de 500 000 élus locaux, bénévoles le plus souvent, tiennent à bout de bras le « vivre ensemble » de notre pays tandis que le Gouvernement s'évertue à démanteler les services publics. La réforme des collectivités territoriales a été motivée par l'objectif à peine dissimulé de diminuer le nombre d'élus, censés coûter trop cher. Autre contradiction : ce sont les élus des plus petites collectivités qui ont le plus de travail et le moins de moyens, alors que les élus des collectivités territoriales les plus importantes cumulent les mandats et disposent d'appareils administratifs étoffés et coûteux. Cette dichotomie sera renforcée avec la création des conseillers territoriaux.
S'agissant de ce texte, je proposerai des amendements lors de son examen en séance publique. Il conviendrait à mon sens de rendre obligatoire l'indemnisation des élus locaux et d'asseoir l'autorisation d'absence dans le code du travail, sur le modèle des droits syndicaux.
Cela existe déjà, mais n'est pas toujours mis en oeuvre...
Il faudrait instaurer une sanction en cas de refus de l'employeur.
Je formulerai deux suggestions. Tout d'abord, l'information des employeurs pourrait être mise en oeuvre par les préfectures, car cela relève à mon sens de la compétence de l'Etat. En second lieu, il me semble que ce texte ne prend pas suffisamment en compte l'extension de la carte de l'intercommunalité, qui sera demain l'horizon de travail de tous les élus locaux. La proposition de loi devrait s'inscrire dans cette perspective et prendre davantage en compte le travail mené par les élus locaux dans le cadre des structures intercommunales.
Cette proposition de loi constitue une belle avancée. Je suis pour ma part favorable à une contribution des collectivités territoriales à l'indemnisation des élus, afin de ne pas accroître les dépenses de l'Etat. Mais que se passe-t-il à la fin du mandat ? En Allemagne, une contribution dégressive est versée aux élus après la cessation de leur mandat. C'est une question qu'il importe de prendre en compte, au risque de privilégier les élus « qui ont les moyens ».
Je souhaite intervenir sur un aspect qui n'est jamais abordé : les élus locaux qui mettent entre parenthèses leur activité professionnelle pour exercer leur mandat n'ont aucun accès à la médecine du travail. Il faudrait réfléchir à ce sujet.
Je ferai plusieurs remarques. Tout d'abord, il existe dans le code général des collectivités territoriales un chapitre entier consacré aux conditions d'exercice des mandats locaux : il serait donc faux de prétendre que rien n'existe. S'agissant de la formation des élus, nous avons déjà un Conseil national de formation des élus locaux, lequel veille à la qualité des formations proposées. L'Association des maires de France (AMF) a également son propre centre de formation, comme plusieurs grandes formations politiques. Il existe donc des organismes sérieux, mais peut-être pourrait-on envisager de mieux les contrôler ? Je rassurerai par ailleurs notre collègue Sophie Joissains : il existe dans notre droit une allocation de fin de mandat, d'un montant modeste mais qui permet d'assurer une transition. Par ailleurs, la validation des acquis de l'expérience, qui s'effectue sous le contrôle de commissions composées d'universitaires et qui permet d'accéder à des équivalences de diplômes, peut contribuer au retour à l'emploi des élus qui ont abandonné leur profession pour exercer un mandat local. J'attire l'attention sur le fait que certains élus acquièrent au cours de leur mandat des compétences de très haut niveau, en matière de droit de l'urbanisme par exemple !
Il faut toutefois se garder de confondre les élus et les personnels des services techniques : un élu n'a pas vocation à remplacer un fonctionnaire, sinon c'est la technocratie !
L'amendement n° 3 propose de limiter à la durée d'un seul mandat le détachement du fonctionnaire maire, adjoint au maire d'une commune de 20.000 habitants au moins. Si la question peut être discutée, elle ne me paraît pas s'inscrire dans le débat présent qui vise à renforcer l'attractivité du mandat local : avis défavorable.
Il ne faut pas tout tirer vers le bas !
Je me suis efforcé de trouver un dispositif compatible avec l'article 40...
On ne peut pas limiter cette question aux seuls élus locaux.
Sur l'amendement n° 2, il ne me paraît pas opportun de supprimer le principe du bénévolat des fonctions exécutives municipales, encore très réel dans les petites communes où les indemnités sont faibles mais les responsabilités très lourdes au quotidien sans l'assistance administrative correspondante.
Montaigne disait - je le cite de mémoire - qu'il n'y avait aucun problème du maire de Bordeaux qui ait troublé la quiétude de Michel de Montaigne. Je ne pense pas pour ma part qu'on puisse affirmer qu'aucun maire n'ait jamais été troublé par les problèmes qu'il avait à résoudre. Montaigne n'a été maire de Bordeaux que pendant un an...
Plutôt trois ou quatre ans...
L'extension du bénéfice du congé électif des candidats aux élections municipales est liée au seuil retenu pour l'application du scrutin proportionnel de liste. Cette question sera débattue dans le cadre du projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux : par cohérence, je propose donc la suppression de l'article premier.
L'amendement de suppression n° 11 est adopté et l'article premier est supprimé.
C'est au Sénat qu'il appartient de procéder à l'évaluation demandée par cet article. Je propose donc la suppression de cet article.
L'amendement n° 12 est adopté et l'article 2 est supprimé.
L'information des nouveaux élus sur les modalités d'exercice de leur mandat peut être assurée par d'autres moyens, à commencer par les services préfectoraux vers lesquels peut se tourner tout élu. En tout état de cause, cette question me paraît relever du pouvoir réglementaire. Je propose donc la suppression de l'article 3.
Il conviendrait de réfléchir également à la formation des hauts fonctionnaires territoriaux et des préfets...
L'amendement n° 10 est adopté et l'article 3 est supprimé.
Mon amendement n°17 propose notamment de prévoir l'accord de l'élu à l'information de l'employeur. Il procède également à une clarification rédactionnelle.
Ne pourrait-on pas reprendre la proposition formulée par notre collègue Jean-Paul Amoudry tendant à confier cette compétence aux préfets ? Il s'agit après tout de rappeler aux employeurs l'état du droit...
Je vous propose que nous examinions cette question dans le cadre des amendements extérieurs. Je relève toutefois que, bien souvent, à l'exception des maires et des adjoints, les préfectures n'ont pas connaissance des élus locaux !
Mon amendement n° 21 propose, d'une part, de permettre le report au budget suivant des sommes non dépensées en matière de formation, et, d'autre part, de fixer un « plancher » pour les dépenses de formation des élus.
Je souscris pleinement au principe d'un « plancher » pour les dépenses de formation. Mais l'amendement du rapporteur ne reprend pas l'idée de péréquation qui figurait dans la proposition de loi initiale.
Mon but est que chaque commune dépense les crédits dont elle dispose.
Souvent ces formations sont inadaptées !
Il y a aussi une centralisation excessive en la matière.
Il me paraît juste d'opérer une redistribution en faveur des collectivités qui font des efforts pour former leurs élus.
L'amendement n° 13 de coordination est adopté.
Mon amendement n° 14 vise à préciser le délit de favoritisme : d'une part, il précise l'élément intentionnel du délit, d'autre part, il relève les peines encourues à cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende. Je précise que le Gouvernement y est favorable.
Notre collègue Laurent Béteille avait déjà évoqué ce sujet il y a quelques mois. Il me paraît essentiel d'insister sur le caractère intentionnel du délit de favoritisme.
Mon amendement n° 19 propose de modifier les dispositions relatives à l'indemnisation des maires et des adjoints sur deux points : d'une part, pour prévoir que le critère de population à retenir pour déterminer le barème n'est plus fixé dans la loi mais par voie réglementaire ; d'autre part, pour définir le volume des indemnités allouées au maire et aux adjoints à partir du nombre théorique maximal d'adjoints susceptibles d'être désignés et non plus en fonction du nombre réel d'adjoints.
Cet amendement ne tombe-t-il pas sous le coup de l'article 40, si ce n'est de la « règle d'or » que nous sommes en train d'examiner en séance publique ?
Non, car lorsqu'on a relevé les indemnités des élus locaux, l'Etat a créé une dotation ad hoc pour couvrir l'augmentation induite. Or cette dotation subsiste même si la totalité des indemnités ne sont pas versées.
Ne risque-t-on pas de voir des collectivités réduire le nombre de leurs adjoints afin de pouvoir leur faire bénéficier d'indemnités supérieures ?
Non, car les indemnités sont plafonnées.
L'amendement n° 19 est adopté et l'article est ainsi rédigé.
Mon amendement n° 20 vise à harmoniser les dispositifs applicables à l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre pour prévoir, comme dans les communautés urbaines et les communautés d'agglomération, l'attribution d'un régime indemnitaire aux délégués communautaires des communautés de communes.
L'amendement n° 20 est adopté et l'article est ainsi rédigé.
L'amendement n°1 de notre collègue Pierre-Yves Collombat vise à intégrer dans ce texte les termes de la proposition de loi visant à clarifier le champ des poursuites de la prise illégale d'intérêts, adoptée à l'unanimité par le Sénat le 24 juin 2010 mais toujours pas inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Avis favorable.
L'amendement n° 1 est adopté et l'article est ainsi rédigé.
Je considère que le droit à la suspension de l'activité professionnelle doit être réservé aux élus titulaires de certaines fonctions exécutives.
Mon amendement n° 22 vise à permettre aux élus de demander la validation des acquis de l'expérience au titre des fonctions exercées dans leur collectivité. Cela me paraît important.
L'amendement n° 22 est adopté et l'article est ainsi rédigé.
Mon amendement n° 16 est un amendement de coordination avec l'article 8.
Je préfèrerais conserver le seuil de 3 500 habitants, qui détermine déjà l'application d'un certain nombre de règles.
Il ne s'agit que d'une coordination avec l'article 8, qui élargit le champ des bénéficiaires d'une suspension du contrat de travail et d'un droit à réinsertion dans l'entreprise à l'issue du mandat.
L'amendement n° 23 de nos collègues Jacqueline Gourault et François Zocchetto vise à simplifier la procédure de fixation de l'indemnité du maire dans les petites communes en évitant des débats perturbants pour la vie de la collectivité. J'y suis très favorable.
L'amendement n° 23 est adopté et l'article est ainsi rédigé.
L'amendement n° 5 est satisfait par les modalités régissant le troisième concours d'accès à la fonction publique territoriale.
Mon amendement de suppression n°18 se justifie par le fait que les incompatibilités frappant les parlementaires ne sont pas de même nature que celles concernant les exécutifs locaux.
L'amendement de suppression n° 18 est adopté et l'article 11 est supprimé.
La question du seuil du scrutin proportionnel de liste n'a pas sa place dans la proposition de loi. Je vous propose d'en rediscuter à l'occasion du projet de loi n° 61. Avis défavorable à l'amendement n° 7.
Congé électif pour participer à la campagne électorale M. GÉLARD, rapporteur 11 Suppression de l'article Adopté Article 2
Rapport annuel du Conseil d'Etat sur l'application du droit par les collectivités locales M. GÉLARD, rapporteur 12 Suppression de l'article Adopté Article 3
Information, par le préfet, sur l'exercice du mandat local M. GÉLARD, rapporteur 10 Suppression de l'article Adopté Article 4
Information des employeurs M. GÉLARD, rapporteur 17 Extension du périmètre et recueil préalable de l'accord de l'élu Adopté Article 5
Dépenses de formation M. GÉLARD, rapporteur 21 Harmonisation du plancher à 1 % et principe du report des sommes non dépensées sur le budget suivant dans la limite du mandat en cours Adopté Article 6
Mission du Conseil national de la formation des élus locaux M. GÉLARD, rapporteur 13 Suppression de l'article Adopté Article 7
Champ du délit de favoritisme M. GÉLARD, rapporteur 14 Prélèvement du quantum des peines et clarification de l'intention Adopté Article(s) additionnel(s) après Article 7 M. GÉLARD, rapporteur 19 Définition du volume des indemnités des maires et adjoints à partir du nombre théorique maximal d'adjoints Adopté M. GÉLARD, rapporteur 20 Harmonisation du régime indemnitaire des membres des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre Adopté M. COLLOMBAT 1 Clarification du champ de la prise illégale d'intérêt Adopté Article 8
Suspension du contrat de travail M. GÉLARD, rapporteur 15 Suppression de l'extension du droit à suspension du contrat de travail aux conseillers généraux et régionaux Adopté Article(s) additionnel(s) après Article 8 M. GÉLARD, rapporteur 22 Validation des acquis de l'expérience au titre des fonctions électives Adopté Article 9
Elargissement du champ des bénéficiaires de l'allocation différentielle de fin de mandat M. GÉLARD, rapporteur 16 Relèvement du seuil démographique des communes d'élection de 3.500 à 10.000 habitants pour l'attribution aux adjoints au maire Adopté Article(s) additionnel(s) après Article 9 Mme GOURAULT 23 Fixation automatique de l'indemnité de fonction des maires de communes de moins de 1.000 habitants au taux maximal Adopté Article(s) additionnel(s) après Article 10 M. LEFÈVRE 5 Validation des acquis de l'expérience pour l'intégration dans la fonction publique territoriale des directeurs de cabinet des exécutifs locaux Rejeté Article 11
Audition de M. Dominique Baudis candidat proposé par M. Le Président de la république en tant que défenseur des droits
La commission entend M. Dominique Baudis, candidat proposé par M. le Président de la République en tant que défenseur des droits en application de la loi organique n° 2010-837 et de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relatives à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.
Je vous rappelle que l'audition du candidat proposé par le Président de la République est suivie d'un vote, dont le dépouillement se fait simultanément dans les commissions des lois de l'Assemblée nationale et du Sénat. Aux termes de l'article 13, le Président de la République ne peut procéder à la nomination si l'addition des votes négatifs représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés.
C'est un honneur pour moi d'être entendu par votre commission dans le cadre du processus de nomination du Défenseur des droits, qui sera le premier à exercer cette fonction créée par la réforme constitutionnelle, et dont le Parlement a défini les attributions par une loi organique. Le travail exemplaire réalisé par le Parlement, et notamment par votre commission, au cours de la navette, jusqu'au compromis en commission mixte paritaire, montre l'importance que vous attachez à cette nouvelle institution au service des droits et des libertés des citoyens.
Je mesure l'ampleur du travail à accomplir si vous me faites confiance. Cette confiance du Parlement est une condition essentielle pour installer le Défenseur des droits dans le paysage institutionnel et juridique. Tout au long de son mandat, le Défenseur des droits sera à la disposition du Parlement et des commissions qui ont à connaître de son action, et entretiendra des relations avec les parlementaires dans le suivi des saisines.
Si vous m'accordez votre confiance, je poursuivrai cinq objectifs. Le premier est de sauvegarder les acquis et de valoriser le potentiel et l'expérience du Médiateur, du Défenseur des enfants, de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) et de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (Halde). Lors du débat parlementaire, certains s'étaient inquiétés du risque de dilution des spécificités des institutions existantes, de leur cannibalisation. Ces craintes, partagées par les institutions, les associations et les personnels, n'ont plus lieu d'être. Grâce à l'architecture prévue par la loi, les acquis seront sauvegardés, avec le transfert des services, et valorisés, avec la création de trois adjoints à plein temps et de trois collèges.
Faut-il créer des adjoints supplémentaires, comme le permet la loi ? J'aimerais connaître votre opinion. Pour ma part, je ne le crois pas. Un adjoint supplémentaire aurait une légitimité moindre que les trois créés par la loi, d'autant qu'il n'aurait pas de collège. En outre, le régime d'incompatibilités implique que les adjoints soient rémunérés. Il est également à craindre qu'une fois franchie la borne posée par la loi, il n'y ait plus de limites, or une multiplication d'adjoints diluerait l'autorité de ceux que le législateur a créé.
Les membres des trois collèges seront désignés pour leur compétence. C'est en débattant, en confrontant les points de vue que l'on aboutira à des décisions équitables et motivées. Le Défenseur des droits doit présider personnellement chacun des trois collèges, avec son adjoint comme vice-président. Il faut utiliser fréquemment l'article 12, qui permet de réunir conjointement les collèges, afin d'encourager la transversalité. Les adjoints devront travailler ensemble autour du Défenseur des droits, afin que l'institution apprenne à parler un même langage, au service des droits et des libertés. Le Défenseur des droits et ses trois adjoints formeront l'équipe de gouvernance.
Deuxième objectif : utiliser pleinement la capacité juridique du Défenseur des droits, qui est supérieure à celle des institutions existantes. Le Défenseur des droits est inscrit dans la Constitution, et la loi a aligné par le haut les capacités des autorités précédentes. Chacun pourra saisir le Défenseur, qui pourra également se saisir d'office ; ses pouvoirs d'audition et d'enquête sont une avancée, notamment pour la défense des enfants ; il pourra consulter le Conseil d'État - c'est une innovation - et demander des études au Conseil d'État et à la Cour des comptes. Il aura un pouvoir de saisine du juge des référés et de mise en demeure, alors que le Médiateur et le Défenseur des enfants ne pouvaient intervenir dans la procédure judiciaire. La dynamique est la même que pour l'intercommunalité : chaque commune a son domaine, mais l'intercommunalité donne davantage de force à l'ensemble.
Troisième objectif : rendre un meilleur service aux citoyens sans demander plus au contribuable. La gestion administrative et financière sera complexe, avec quatre lieux d'implantation, des organigrammes, des statuts et des rémunérations différents. Le rapprochement devra s'opérer sans brutalité, dans le dialogue social, en suivant une feuille de route. Dès à présent, certaines fonctions peuvent être mutualisées : gestion des ressources humaines, informatique, communication, relations européennes et internationales. La question immobilière est difficile en raison du coût et de la longueur de certains baux, dont il est difficile de se défaire. Je propose de me mettre en relation avec France Domaine pour trouver une solution au plus vite.
Quatrième objectif : faire du Défenseur des droits une institution de proximité grâce au maillage territorial. On pourra certes saisir le Défenseur par courrier ou courriel, mais le contact humain reste irremplaçable. Les personnes en détresse ont besoin d'écoute et de respect. Aujourd'hui, les trois réseaux de la Halde, du Médiateur et du Défenseur des enfants comptent 450 personnes, réparties sur 600 lieux. Il faut développer encore ce réseau, en valorisant le potentiel d'expérience des seniors, qui mettent bénévolement leurs compétences au service de l'intérêt général, et le potentiel d'énergie des jeunes qui exercent via le service civique une première activité tournée vers le service des autres. Le Défenseur des enfants a d'ailleurs déjà fait appel à eux.
Le Défenseur des droits devra s'impliquer personnellement dans cette dimension de proximité, en évitant l'écueil de la surexposition médiatique qui banalise la parole de l'institution et l'entraîne sur le terrain polémique : pas question de jouer l'imprécateur public sur les plateaux de télévision. Mais il ne doit pas non plus rester enfermé entre quatre murs ! Si vous me faites confiance, je prends l'engagement de me rendre dans chaque région d'ici la fin de l'année et d'aller régulièrement sur le terrain, y compris outre-mer et à l'étranger, rencontrer les élus, les associations, les acteurs de la société civile et les individus qui font appel au Défenseur. S'il sera impossible à celui-ci de traiter tous les cas, il doit rester en contact avec la réalité humaine de la société.
Cinquième objectif : faire du Défenseur des droits un vecteur des valeurs de la France dans le domaine des droits humains et des libertés publiques. Ces valeurs sont universelles, mais on peut dégager trois priorités : l'Europe, via l'Union européenne et le Conseil de l'Europe ; la francophonie, en accompagnant le progrès des démocraties comme la Côte d'Ivoire ; la Méditerranée et le monde arabe, où les peuples se sont libérés et doivent désormais construire un état de droit. Il faut maintenir la présence du Défenseur des droits dans les réseaux européens, les instances où étaient représentées les institutions précédentes, notamment le Défenseur des enfants.
J'espère vous avoir convaincus de ma détermination à m'impliquer de toutes mes forces et de tout mon coeur dans cette mission passionnante. En ai-je la capacité ? C'est à vous qu'appartient la réponse.
Il m'est demandé de présenter aussi mon cursus. Je ne suis ni professeur de droit, ni ancien ministre...
Pas plus que beaucoup d'autres ici ! (Sourires)
mais je crois pouvoir faire bénéficier l'institution de la diversité d'un parcours qui m'a beaucoup appris. Diplômé de l'Institut d'études politiques de Paris, section Service public, j'ai choisi le métier de journaliste. Après mon service militaire en coopération au Liban comme journaliste à la radio et télévision libanaise, je suis devenu correspondant de l'ORTF à Beyrouth. Dans cette région, j'ai appris la richesse que représente la diversité, mais aussi les périls du communautarisme. J'ai couvert les deux premières années du conflit au Liban. En tant que présentateur du journal télévisé sur TF1, alors chaîne publique, puis sur France 3, j'ai appris à me départir quotidiennement de mes opinions personnelles pour présenter une information recevable par tous les téléspectateurs, quelles que soient leurs opinions. Chacun a sa subjectivité ; je me suis efforcé d'être impartial.
En 1983, j'ai été élu maire de Toulouse, où j'ai exercé trois mandats. Vous le savez, les élus locaux sont les premiers médiateurs : ils humanisent les relations entre l'administration et les citoyens, qu'ils veillent à rencontrer et à écouter. À la mairie de Toulouse, j'ai appris la gestion. Après dix-huit ans, ne me représentant pas, j'ai rendu les clés d'une ville gérée avec rigueur, dont la dette était nulle.
J'ai été élu à l'Assemblée nationale quatre fois, au Parlement européen trois fois. J'y ai appris à contribuer à l'élaboration des lois, au contrôle de l'action gouvernementale. Député européen, j'ai pris conscience de la convergence des normes européennes, notamment dans le domaine des droits et libertés publiques, entre l'Ombudsman des pays nordiques et le Défenseur en Espagne et au Portugal.
Entre 2001 et 2007, j'ai présidé le Conseil supérieur de l'audiovisuel. J'y ai fait l'expérience de la collégialité. J'ai veillé au pluralisme, lors des élections de 2002, du référendum de 2005 et pour la préparation des élections de 2007. J'ai été en relation avec l'ensemble des responsables politiques : chacun peut témoigner de mon impartialité et de mon indépendance. Indépendance aussi vis-à-vis des puissances économiques : au CSA, j'ai mis en oeuvre la loi audiovisuelle, qui apportait aux Français la TNT, avec sa vingtaine de chaînes gratuites. Vous imaginez que les grands groupes privés ne voyaient guère d'un bon oeil l'arrivée de ces concurrents. J'ai tenu bon, car la mise en oeuvre de la loi était dans l'intérêt général des citoyens, à commencer par les plus modestes.
Au CSA, j'ai eu à connaître des questions de protection de l'enfance. J'ai mis en place les avertissements au bas de l'écran, vu créer Gulli, première chaîne gratuite destinée aux enfants sur la TNT, permis l'accès gratuit aux chaînes parlementaires. J'ai essayé - avec un succès mitigé - de mieux encadrer la diffusion des films pornographiques et très violents, en collaboration avec Mme Brisset, Défenseure des enfants.
Enfin, depuis quatre ans, je préside l'Institut du monde arabe, instrument de lutte contre les discriminations et les préjugés à travers le dialogue interculturel.
Si M. Baudis devient Défenseur des droits, il sera onzième dans l'ordre protocolaire, devant les sénateurs, qui ne sont que treizièmes ! (Sourires)
Si vous êtes nommé, je vous souhaite bon courage pour résoudre les problèmes d'organisation : vous en avez au moins pour six mois ! S'agissant des locaux, quel est votre souhait ? Lors du débat, il avait été envisagé d'installer le Défenseur des droits en banlieue. Serait-ce un moyen d'assurer la proximité que vous souhaitez ?
La loi prévoit que les quatre institutions fusionnent : vous n'allez peut-être pas garder à terme tous les personnels ? Je comprends que vous ne souhaitiez pas d'adjoint supplémentaire, mais un secrétaire général me paraît indispensable. Comment envisagez-vous son rôle ?
Vous héritez de plusieurs réseaux de correspondants locaux, qu'il faut coordonner et sans doute étoffer. Envisagez-vous une coordination permanente entre ces correspondants locaux et le centre ?
Enfin, la loi prévoit l'adoption d'un règlement intérieur et d'un code de déontologie. Comment envisagez-vous de les réaliser ?
J'en viens aux problèmes de fond. Depuis deux mois, les quatre institutions n'ont plus de président, et les recours s'accumulent. Comment gérer ce stock ?
Le Médiateur de la République motivait ses décisions, ce que la loi ne lui imposait pas. Entendez-vous faire de même, notamment pour les décisions de rejet ?
Le Défenseur des enfants s'inscrit dans un réseau international, et nous sommes liés par des conventions particulières en la matière. Comptez-vous assurer vous-même la représentation internationale, ou déléguerez-vous à votre adjoint ?
Le Médiateur rendait plus qu'un rapport : il envisageait des réformes, par exemple sur les contraventions. Comptez-vous poursuivre dans cette voie ? Rédigerez-vous, outre le rapport général, des rapports sur des problèmes particuliers ? Entretiendrez-vous des liens réguliers avec les commissions des lois ?
Certes, mais serez-vous disponible ?
Le contrôleur général des lieux de privation de liberté ne fait pas partie des institutions fusionnées sous la houlette du Défenseur des droits. Avez-vous une opinion sur ce qu'il faudra faire à l'expiration du mandat de M. Delarue, en 2014 ?
L'article 24 de la loi organique prévoit que le Défenseur des droits indique les motifs pour lesquels il décide de ne pas donner suite à une saisine : il motive donc ses refus. Vous l'aviez obtenu non sans mal, monsieur Gélard !
Certes, mais il y a motivation et motivation ! (Sourires)
Nous sommes opposés par principe à ce mode de nomination, qui nous semble être une mascarade : sachez que votre personne n'est pas en cause, Monsieur Baudis.
Votre tâche sera lourde, en effet, face à l'éclatement des structures, au problème des locaux, à l'hostilité de trois des institutions à la fusion. Surtout, vous risquez d'être submergé par les demandes, car votre titulature recouvre un vaste domaine. Or vous n'avez pas pour mission de traiter les conflits de voisinage...
Quelle différence faites-vous entre médiation et défense ? Comment exercer cette mission nouvelle ? Vous dites vouloir sauvegarder les acquis des quatre autorités administratives indépendantes qui fusionneront, mais conserverez-vous les procédures de chacune ? Vous dites vouloir présider vous-même tous les collèges : votre présidence sera-t-elle donc centralisée, ou laisserez-vous un degré d'autonomie aux différents collèges ? La Halde et le Défenseur des enfants ne fonctionnent pas comme la CNDS, qui reçoit peu de dossiers mais les étudie en profondeur.
Quid des locaux ? Comment développer l'identité de cette nouvelle institution si elle est éclatée pendant trois ans sur quatre lieux différents ? Attention à ne pas laisser les habitudes s'installer, au risque de mettre en péril l'intégration.
Enfin, les 450 délégués territoriaux des différentes institutions, qui sont des bénévoles de qualité, devront-ils être polyvalents ou conserveront-ils leur spécificité, ainsi qu'ils le souhaitent ?
Comment envisagez-vous les relations entre le Défenseur des droits et l'autorité judiciaire ? Les pouvoirs d'investigation du Défenseur ne sont guère encadrés par la loi, mais ils sont réels, et vont jusqu'à la perquisition dans des lieux privés. Quelle ampleur donner à ces pouvoirs, qui concurrencent ceux du procureur, et au pouvoir de transaction en matière pénale ?
Le Défenseur des droits pourra être entendu de droit par les juridictions civiles et pénales s'il le demande, et pourra présenter des observations devant toute juridiction. On a vu avec la Halde que ce n'était pas neutre.
Enfin, il pourra saisir l'autorité judiciaire en informant le procureur de la République des crimes et délits dont il a connaissance, mais si une médiation est en cours, elle viendra en concurrence avec la saisine du procureur...
La CNDS vient de rendre son dixième et dernier rapport : autant nous sommes séduits par la pertinence de ses avis et de ses recommandations, autant nous sommes amers de voir que ceux-ci restent lettre morte, et que les comportements inadmissibles ne sont pas sanctionnés. La consécration du Défenseur des droits par la Constitution ne suffit pas. Comment faire pour que ces recommandations et avis soient effectifs ?
Comme le Médiateur, le Défenseur des droits aura des délégués dans les prisons. Il est également concerné par la question des mineurs incarcérés. Comment appréhendez-vous le partenariat avec le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ?
Enfin, estimez-vous que le Défenseur des droits doit donner son avis sur de grands problèmes de société, comme les statistiques ethniques, et inspirer la législation au vu de son expérience ?
Notre groupe était d'accord pour l'absorption de la Halde et du Défenseur des enfants par le Défenseur des droits, mais pas de la CNDS. Comment envisagez-vous votre travail dans ce secteur très particulier ? Les manquements constatés n'appellent ni transaction, ni règlement en équité : ils doivent être suivis de mesures effectives. Vous dites vouloir vous départir de vos opinions personnelles, mais en la matière, il est important d'en avoir !
Nous étions une grande majorité à souhaiter que le Contrôleur général des lieux de privation de liberté conserve son indépendance, car sa mission, très spécifique, va au-delà de celle du Défenseur des droits. Souhaitez-vous l'intégration à terme du Contrôleur général ?
Enfin, le maillage territorial est faible dans les départements ruraux. Vous dites ne pas vouloir augmenter la dépense pour les contribuables. Dès lors, comment faire ? La bonne volonté ne suffit pas toujours, et l'absence de moyens risque d'aggraver les déséquilibres entre territoires.
Notre groupe s'est opposé à la création d'un Ombudsman à la française, ainsi qu'à son mode de nomination. Dans un pays hyper-centralisé comme le nôtre, la multiplication des organismes chargés de la défense des droits nous paraît plus efficace que leur concentration dans les mains d'une seule personne.
La médiation et la défense des droits sont des fonctions différentes. Si le Médiateur a bien rempli ses missions, les règles de la médiation ne sont guère efficaces pour assurer le respect et la promotion des droits. Le Défenseur des enfants, en revanche, de par sa légitimité internationale, a promu des droits.
La CNDS constate des manquements à la déontologie de la police, mais voit rarement ses recommandations concrétisées, car la hiérarchie policière s'y est toujours refusée. Comment assurer l'effectivité de ses recommandations ?
Vous êtes un homme politique engagé, vous avez des opinions. L'indépendance tient beaucoup au pluralisme : comment garantir l'indépendance qu'exige cette fonction ?
Je me suis battu avec force contre la création du Défenseur des droits, ne voyant pas pourquoi il fallait fusionner les quatre institutions en une. (M. le président s'exclame). C'est voté, je l'accepte, mais je n'ai toujours pas compris ! La Halde commençait à s'intéresser à des sujets comme les tests ADN ; le Défenseur des enfants, aux centres de rétention ; la CNDS abordait des sujets glissants : cela ne plaisait guère... L'idée était-elle d'encadrer cela en créant un Défenseur des droits ? Comment répondez-vous à ceux qui redoutent une telle « reprise en main » ?
Votre position ne sera pas facile. Allez-vous vous contenter d'être le plus petit commun dénominateur de ces quatre institutions, ou défendre, avec le punch que l'on vous connaît, le droit, l'indépendance, la justice, la lutte contre les discriminations, bref, devenir un quasi-opposant, jouant un rôle essentiel dans la démocratie ?
Après un discours comme celui, intolérable pour moi, de Grenoble, qui accusait les Roms, pourra-t-on s'attendre à une déclaration du Défenseur des droits ? Les propos du ministre de l'Intérieur sur les réfugiés tunisiens ou sur l'échec scolaire des immigrés susciteraient-ils une réaction, une dénégation de sa part ? Je le souhaite, mais cela modifierait en profondeur l'équilibre des institutions ! Comment vous situez-vous dans cette perspective ?
À vous entendre, les autorités administratives indépendantes précédentes, nommées par le Président de la République seul, étaient sans reproche, mais depuis qu'on nous demande notre avis, ils ne valent plus rien ! C'est épatant ! On vote contre parce qu'on nous demande notre avis ! (Protestations à gauche)
On fait semblant de nous demander notre avis !
C'est uniquement pour la forme !
Monsieur Gélard, le Défenseur des droits doit, d'une part, organiser l'institution sur le plan logistique et budgétaire, d'autre part, produire un corpus de décisions juridiquement solides.
La question des locaux est délicate. La Halde et le Médiateur occupent des locaux dont les baux se terminent en 2014 ; la Halde acquitte en outre un loyer élevé. Ces lieux peuvent peut-être être utilisés pour autre chose. Je compte me rapprocher au plus vite de France Domaine pour trouver une solution, au moindre coût.
Chacune des quatre institutions dépasse son plafond d'emploi. Je ne prendrai aucune décision concernant les personnels avant d'avoir rencontré les équipes, ce que je me suis interdit de faire avant d'entrer en fonction. Les directeurs m'ont toutefois fourni des informations, et j'ai constaté que les équipes des quatre institutions s'étaient spontanément rapprochées, harmonisant aussi bien le papier à lettre et les sites Internet que les procédures de traitement des saisines. Je consacrerai le mois de juillet à l'évaluation, pour prendre les décisions en connaissance de cause.
Je souhaite recruter un directeur général des services expérimenté, chargé de la gestion financière et du bon suivi des indicateurs de performance. Je rendrai bien entendu compte régulièrement de ma gestion devant vos commissions.
Il faut en effet étoffer le réseau des délégués territoriaux et aller vers un guichet unique, mais les 450 personnes qui animent les trois réseaux existants ne deviendront pas pluridisciplinaires du jour au lendemain. L'objectif, à terme, est que les délégués territoriaux aient un aperçu de toutes les dimensions de la défense des droits, mais au début, nous conserverons des équipes spécialisées.
Le code de déontologie et le règlement intérieur devraient être prêts fin septembre. Les trois adjoints seront nommés très rapidement, ainsi que le directeur général des services. Je souhaite doter les collèges d'un secrétaire général, afin qu'ils apprennent à travailler ensemble, et pour donner force et cohérence à l'ensemble.
Tout courrier doit recevoir une réponse motivée, y compris quand il n'y a pas de suite à donner à la demande. Il faudra être pédagogique, utiliser des termes compréhensibles, et orienter le cas échéant les demandeurs vers d'autres voies de recours.
Sur le plan international, il faut maintenir une présence dans l'ensemble des structures où étaient représentées les institutions précédentes, notamment s'agissant des droits des enfants. Le Défenseur assurera cette représentation quand il le peut ; à défaut, ce sera l'adjoint compétent.
Le rapport annuel dressera, au bénéfice des pouvoirs publics, du Parlement et de l'exécutif, le bilan de l'auscultation de la société, de ses souffrances et de ses malaises. Il faut plusieurs rapports, dont un spécifiquement sur les enfants. Le rapport annuel global doit inclure quatre rapports annexes distincts, pour les quatre activités. Il pourra également y avoir à tout moment des rapports sur des problèmes spécifiques.
Je viendrai bien entendu devant la commission des lois à chaque fois que celle-ci le jugera utile, comme devant les autres commissions.
S'agissant du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, il nous faudra travailler en symbiose avec M. Delarue, car les frontières sont imprécises entre son domaine et celui du collège chargé de la déontologie de la sécurité. Le Contrôleur général pourra bénéficier des observations recueillies par les délégués territoriaux, par exemple quand il s'agit d'enfants.
En effet, Monsieur Peyronnet, on risque d'être submergé par la masse de demandes. Il faudra expliquer ce que le Défenseur des droits peut et ne peut faire, si l'on ne veut pas entraîner de désillusions. Nous devrons travailler avec une entreprise de communication pendant les deux premières années, car tout est à faire : création du logo, site Internet, dépliants, relations avec les médias... Si je n'imagine pas aller régulièrement sur une radio privée, les chaînes parlementaires pourraient peut-être ouvrir un temps d'antenne au Défenseur des droits. La communication devra être axée sur la pédagogie.
La fonction du Défenseur est bien de défendre les droits, mais, dans l'arsenal juridique, il faut appliquer le principe de subsidiarité : quand on peut résoudre un problème par la médiation, il faut y recourir !
Je n'ai nullement une approche centralisée de la fonction, ni sur le plan géographique, ni sur le plan du fonctionnement. Je crois beaucoup à la collégialité, que j'ai pratiquée au CSA, car nous avons besoin d'expertises, d'expériences différentes. À mes yeux, le Défenseur des droits doit présider personnellement les collèges pour entendre le débat, toujours riche d'enseignements. Il ne s'agit pas de marginaliser les adjoints, mais au contraire de s'imprégner des travaux des collèges avant de prendre une décision.
Les délégués territoriaux ne deviendront pas polyvalents d'un coup de baguette magique. Il faut tendre vers une polyvalence, à travers les recrutements et les formations, mais conserver la spécialisation.
Monsieur Zocchetto, il y a beaucoup à inventer dans la relation avec l'autorité judiciaire. Il faut que le Défenseur des droits s'installe dans le paysage juridique et institutionnel aux côtés des juridictions administratives et judiciaires. Il faudra employer avec discernement les moyens considérables dont il dispose : privilégier la médiation, mais ne pas hésiter à mettre en demeure si nécessaire. Je veillerai à ce qu'au moins l'un des trois adjoints ait une bonne connaissance du fonctionnement de l'institution judiciaire.
En effet, Monsieur Lecerf, beaucoup des recommandations et avis de la CNDS restent lettre morte. La capacité d'injonction du Défenseur des droits permettra d'assurer qu'ils trouvent une suite satisfaisante. La Halde s'est prononcée contre les statistiques ethniques, mais les organismes publics chargés de l'évaluation quantitative seront des interlocuteurs intéressants, en matière de discriminations.
Monsieur Mézard, la CNDS n'avait pas la capacité d'imposer des mesures : avec le nouveau dispositif, nous l'aurons. Comment renforcer le maillage territorial sans augmenter la dépense publique ? Les seniors recrutés comme délégués territoriaux reçoivent 350 euros par mois et consacrent beaucoup de temps à leur mission, heureux d'y trouver une utilité sociale. J'imagine volontiers de leur associer un jeune accomplissant son service civique : je crois beaucoup à la coopération des générations, qui peut se faire à moindre coût.
Madame Borvo Cohen-Seat, l'indépendance se prouve ! Pendant six ans, je crois l'avoir fait à la tête du CSA. Chacun peut trouver en soi les ressources pour faire abstraction de ses attaches partisanes. Associer le Parlement au processus de désignation est un progrès. L'audition devant vos commissions est un exercice salutaire : j'ai dû, pour m'y préparer, creuser le sujet, consulter le compte rendu des débats parlementaires... M. Migaud, nommé premier président de la Cour des comptes en conseil des ministres, sans être auditionné par le Parlement, n'exerce-t-il pas ses fonctions en toute indépendance et en toute impartialité ?
Je l'ai dit, dans le dispositif actuel, la CNDS aura davantage de pouvoir, et de moyens de se faire entendre.
M. Sueur a posé des questions très politiques. Pourquoi cette institution ? Le débat a eu lieu. Je suis convaincu que l'on peut sanctuariser les domaines des institutions existantes tout en donnant davantage de pouvoir juridique et d'efficacité à l'ensemble.
Le discours de Grenoble ? Je ne crois pas que le rôle du Défenseur des droits soit d'interpeller publiquement les autorités de la République. Au-delà des discours, il y a les actes. Le Défenseur des enfants a produit des rapports sur les enfants Roms : le Défenseur des droits pourra aller au-delà. L'évacuation des camps, par exemple, peut concerner la déontologie de la sécurité...
Ce n'est pas dans la polémique mais dans l'exercice scrupuleux et rigoureux des prérogatives de l'institution que l'on peut, sur le terrain, essayer de réparer les injustices, les discriminations et les abus de droit. Si le Parlement me permet d'exercer cette fonction, je prends l'engagement de venir devant votre commission quand vous le désirerez, pour confronter mon action à vos remarques et suggestions.
La commission procède au vote et au dépouillement simultané du scrutin sur la proposition de nomination du défenseur des droits au sein des commissions des lois des deux assemblées.
Nous allons procéder au vote sur la candidature proposée par M. le Président de la République pour la fonction de Défenseur des droits.
Désignons tout d'abord deux scrutateurs. Je vous propose de désigner les deux plus jeunes présents, à savoir M. Christophe-André Frassa et Mlle Sophie Joissains.
Je rappelle que les délégations ne sont pas admises et que nous devons dépouiller en même temps que la commission des lois de l'Assemblée nationale, qui se tient prête ayant entendu M. Baudis ce matin et déjà procédé au vote.
Y a-t-il des explications de vote ? Je n'en vois pas.
Ceux qui sont favorables à la nomination inscriront « pour », ceux qui sont défavorables inscriront « contre ».
(Il est procédé au vote et au dépouillement).
- Contre : 11
La commission a émis un avis favorable à la nomination de M. Dominique Baudis en tant que Défenseur des droits.