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Timestamp: 2019-05-26 08:15:38+00:00
Document Index: 123713745

Matched Legal Cases: ['art. 43', 'art. 49', 'art. 56', 'art. 12', 'art. 13', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 13', 'art. 12', 'art. 104', 'art. 23', 'arti\n22', 'art. 12', 'art. 56', 'art. 3', 'art. 234', 'art. 234', 'art. 56', 'art. 56', 'art. 12', 'art. 234', 'art. 12', 'art. 43', 'art. 49', 'art. 56', 'art. 46', 'art. 10', 'sentenza ', 'e contrario', 'art. 234', 'sentenza ', 'art. 10', 'art. 10', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 43', 'sentenza ', 'art. 49', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 55', 'sentenza ']

presentate l’11 settembre 2008 1(1)
Causa C‑351/07
CEPAV DUE - Consorzio ENI per l’Alta Velocità
Consorzio IRICAV DUE
(domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio)
«Artt. 43 CE, 49 CE e 56 CE – Principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento – Normativa nazionale che revoca una concessione per la realizzazione di una tratta ferroviaria ad alta velocità e limita il diritto all’indennizzo»
1. La presente domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio si inserisce nell’ambito di una controversia tra tre consorzi – Consorzio CEPAV DUE, Consorzio COCIV, Consorzio IRICAV DUE (in prosieguo: «CEPAV DUE», «COCIV» e «IRICAV DUE»), da una parte – e lo Stato italiano nella persona della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dei Trasporti e della Navigazione dall’altra, avente ad oggetto l’annullamento di provvedimenti amministrativi emessi in esecuzione di una disciplina nazionale che ha disposto la revoca di una concessione relativa alla realizzazione di tratte all’interno di una rete ferroviaria ad alta velocità e ha limitato il diritto all’indennizzo. Hanno presentato istanza di intervento la Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. (in prosieguo: la «RFI») e la Treno Alta Velocità S.p.A. (in prosieguo: la «TAV»).
2. Detta domanda di pronuncia pregiudiziale riguarda i problemi conseguenti ad una situazione in cui sembra che siano stati violati principi fondamentali di diritto comunitario concernenti la concessione di appalti pubblici. Siffatti problemi riguardano in particolare l’obbligo e le possibilità di uno Stato membro di correggere a posteriori errori del passato commessi nel settore del diritto degli appalti.
3. L’art. 43 CE così recita:
«Nel quadro delle disposizioni che seguono, le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro vengono vietate. (…)
La libertà di stabilimento importa l’accesso alle attività non salariate e al loro esercizio, nonché la costituzione e la gestione di imprese e in particolare di società ai sensi dell’articolo 48, secondo comma, alle condizioni definite dalla legislazione del paese di stabilimento nei confronti dei propri cittadini, fatte salve le disposizioni del capo relativo ai capitali».
4. L’art. 49, n. 1, CE stabilisce:
«Nel quadro delle disposizioni seguenti, le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all’interno della Comunità sono vietate nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in un paese della Comunità che non sia quello del destinatario della prestazione».
5. L’art. 56, n. 1, CE prevede:
«Nell’ambito delle disposizioni previste dal presente capo sono vietate tutte le restrizioni ai movimenti di capitali tra Stati membri, nonché tra Stati membri e paesi terzi».
6. L’art. 12 del decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7 (2) (in prosieguo: il «decreto-legge n. 7/2007»), convertito con modificazioni nell’art. 13 della legge 2 aprile 2007, n. 40 (3), stabilisce:
«Comma 8‑quinquedecies. Al fine di consentire che la realizzazione del Sistema alta velocità avvenga tramite affidamenti e modalità competitivi conformi alla normativa vigente a livello nazionale e comunitario, nonché in tempi e con limiti dì spesa compatibili con le priorità e i programmi di investimento delle infrastrutture ferroviarie, nel rispetto (…) degli impegni assunti dallo Stato nei confronti dell’Unione europea in merito alla riduzione del disavanzo e del debito pubblico:
a) sono revocate le concessioni rilasciate alla TAV S.p.A. dall’Ente Ferrovie dello Stato il 7 agosto 1991 limitatamente alla tratta Milano‑Verona e alla sub‑tratta Verona‑Padova, comprensive delle relative interconnessioni, e il 16 marzo 1992 relativa alla linea Milano‑Genova, comprensiva delle relative interconnessioni, e successive loro integrazioni e modificazioni;
b) è altresì revocata l’autorizzazione rilasciata al Concessionario della Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. (…) nella parte in cui consente di proseguire nel rapporto convenzionale con la società TAV S.p.A. [relativo alle tratte ferroviarie ad alta velocità in oggetto]».
Il comma 8‑sexiesdecies stabilisce che gli effetti della revoca si estendono a tutti i rapporti convenzionali ad essa collegati stipulati dalla TAV con i general contractors.
Il comma 8‑septiesdecies prevede il rimborso, nei limiti dei soli costi effettivamente sostenuti, secondo la disciplina di cui al comma 8‑duodevicies, degli oneri dei general contractors connessi con i progetti oggetto di revoca.
Infine, il comma 8-duodevicies prevede che all’articolo 21-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, sia aggiunto quanto segue:
1-bis. Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti negoziali, l’indennizzo liquidato dall’amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno emergente e tiene conto sia dell’eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell’atto amministrativo oggetto di revoca all’interesse pubblico, sia dell’eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all’erronea valutazione della compatibilità di tale atto con l’interesse pubblico».
III – Fatti di cui alla causa principale e questioni pregiudiziali
7. Agli inizi degli anni 90, le autorità italiane decidevano di realizzare una rete ferroviaria ad alta velocità.
8. Per realizzare tale rete è stato creato un sistema articolato su più livelli: l’Ente Ferrovie dello Stato (in prosieguo: l’«Ente F.S.») (4), quale concessionario del Ministero dei Trasporti e della Navigazione in forza di una concessione del 7 agosto 1991 nonché di una disciplina di attuazione del 24 settembre 1991, incaricava la TAV, costituita dall’Ente medesimo, della progettazione, della costruzione e dello sfruttamento economico della rete ad alta velocità. Dalla disciplina di attuazione del 24 settembre 1991 risulta che la concessionaria TAV doveva adempiere ai propri obblighi avvalendosi di general contractors facenti parte della cerchia dei principali gruppi industriali italiani ovvero di imprese garantite integralmente da questi (in prosieguo: la «disposizione concessoria del 1991»). A tal fine venivano scelti tre grossi gruppi industriali, dei quali uno, quello FIAT, operava esso stesso quale general contractor, mentre gli altri due assumevano garanzie per i consorzi di general contractors IRICAV UNO, IRICAV DUE, CEPAV UNO e CEPAV DUE. Il consorzio COCIV veniva destinato alla realizzazione di un’altra tratta. Infine, i general contractors affidavano la realizzazione dei lavori a imprese appaltatrici.
9. Il sistema così delineato era pertanto caratterizzato dai seguenti rapporti intersoggettivi:
– Ministero dei Trasporti e della Navigazione > Ente F.S. (poi RFI);
– RFI > TAV;
– TAV > general contractors;
– General contractors > imprese appaltatrici.
10. Il giudice del rinvio espone che solo il primo di questi rapporti giuridici aveva natura pubblicistica e avrebbe costituito una concessione. Il secondo, originariamente anch’esso di natura concessoria, sarebbe divenuto contrattuale a seguito della privatizzazione dell’Ente F.S.. Gli altri avrebbero avuto fin dall’inizio natura contrattuale.
11. La concessione rilasciata dall’Ente F.S. alla TAV aveva ad oggetto la realizzazione di sei tratte ad alta velocità nonché la realizzazione, solo eventuale, di un’ulteriore tratta. Nel frattempo dall’Ente F.S. nasceva, inter alia, l’impresa RFI (5).
12. Nel 2000, le autorità italiane revocavano per legge, in relazione ad alcune delle tratte in programma, le concessioni rilasciate alla TAV. Siffatta revoca veniva abrogata nel 2002 ad opera di un’ulteriore legge. La Commissione europea notificava pertanto un atto di messa in mora all’Italia, in quanto l’aver vincolato ad imprese italiane il rilascio delle concessioni avrebbe costituito una violazione degli artt. 43 CE e 49 CE. Il procedimento veniva sospeso a seguito di alcune modifiche delle norme sulla ripartizione dei lavori da svolgere (6).
13. Con l’art. 12 del decreto-legge n. 7/2007 veniva disposta la revoca della concessione rilasciata nel 1991/92 per le tratte Milano‑Verona, Milano‑Genova e Verona‑Padova, non ancora realizzate. Tale revoca interessa le ricorrenti del procedimento a quo, in quanto è stata contemporaneamente revocata anche l’autorizzazione rilasciata dal Ministero dei Trasporti e della Navigazione alla RFI per proseguire nel rapporto con la TAV per le tratte ad alta velocità di cui trattasi e gli effetti di tale revoca si estendono a tutti i connessi rapporti fra la TAV e i general contractors. Dall’art. 12 del decreto-legge n. 7/2007 risulta che le prestazioni già eseguite dalle ricorrenti devono essere compensate nei limiti dei costi effettivamente sostenuti, restando così escluso il rimborso del lucro cessante.
14. Nella controversia relativa a tale situazione dinanzi al giudice del rinvio, le tre ricorrenti nel procedimento a quo hanno chiesto l’annullamento di tali disposizioni e hanno sostenuto che esse violerebbero gli artt. 43 CE, 49 CE e 56 CE nonché i principi di diritto comunitario di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento. In tale contesto, hanno proposto di presentare una domanda di pronuncia pregiudiziale.
15. Con ordinanza 23 maggio 2007, il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha sottoposto alla Corte di giustizia la seguente questione:
Se la disposizione di cui all’art. 12 del decreto legge 31 gennaio 2007 n. 7, convertito con modificazioni nell’art. 13 della legge 2 aprile 2007 n. 40, nella parte in cui dispone la revoca delle concessioni relative alla realizzazione delle tratte ferroviarie ad alta velocità ivi indicate, con estensione dei relativi effetti alle convenzioni stipulate con i general contractors, nonché nella parte in cui limita l’indennizzo riconoscibile in favore di questi ultimi secondo quanto stabilito dal comma 8‑duodevicies, sia in contrasto con le previsioni di cui agli artt. 43, 49 e 56 del Trattato, nonché con i principi comunitari in materia di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, secondo quanto indicato in motivazione al punto 5.
16. Il giudice del rinvio si chiede se l’art. 12 del decreto‑legge n. 7/2007, il quale ha disposto la revoca delle concessioni, soddisfi i requisiti fissati dalla giurisprudenza comunitaria.
17. Il giudice del rinvio ritiene che la disposizione nazionale di cui trattasi sia discriminatoria, in quanto si applicherebbe, in maniera palesemente selettiva, solo ad alcuni di coloro che intrattenevano rapporti contrattuali per eseguire lavori pubblici, e in particolare a quei general contractors incaricati della realizzazione delle summenzionate tratte ferroviarie. Essa non illustrerebbe neanche la sussistenza di chiari e determinati motivi di interesse pubblico che giustificherebbero la revoca delle concessioni e la conseguente caducità dei contratti con siffatti general contractors, limitandosi a indicare ipotetiche ragioni prioritarie sotto il profilo economico. Tale disposizione non offrirebbe inoltre alcuna garanzia quanto all’idoneità della misura legislativa controversa di conseguire lo scopo perseguito. Così, la diminuzione dei costi non sarebbe dimostrata, mentre la conseguenza inevitabile sembrerebbe piuttosto essere un ritardo nella realizzazione. Infine, non sarebbe dimostrato un collegamento stretto fra le misure adottate e lo scopo perseguito, non risultando pertanto chiaro se tali misure siano proporzionate allo scopo da realizzare.
18. L’ordinanza di rinvio è stata depositata presso la cancelleria della Corte il 30 luglio 2007.
19. Nella sua ordinanza, il giudice del rinvio ha chiesto di sottoporre il rinvio pregiudiziale al procedimento accelerato ai sensi dell’art. 104 bis, primo comma, del regolamento di procedura della Corte. Tale domanda è stata respinta dal Presidente della Corte con ordinanza 19 ottobre 2007.
20. Hanno presentato osservazioni scritte entro i termini previsti dall’art. 23 dello Statuto della Corte la CEPAV DUE, la COCIV e l’IRICAV DUE, la RFI e la TAV, il governo italiano nonché la Commissione.
21. L’11 giugno 2008, a conclusione della fase scritta del procedimento, si è svolta la fase orale, alla quale hanno preso parte, fornendo chiarimenti, la CEPAV DUE, la COCIV e l’IRICAV DUE, la RFI e la TAV, il governo italiano nonché la Commissione.
V – Principali argomenti delle parti
22. La CEPAV DUE, la COCIV e l’IRICAV DUE fanno valere che la concessione avente ad oggetto la realizzazione della rete ferroviaria ad alta velocità in Italia avrebbe avuto luogo nel 1991 e nel 1992, ossia prima della scadenza del termine di recepimento della direttiva 90/531/CEE (7), nel pieno rispetto del diritto comunitario. Tuttavia, i tre consorzi coinvolti nel procedimento a quo sarebbero adesso colpiti da una discriminazione vietata dagli artt. 43 CE e 49 CE, in quanto l’annullamento degli accordi in questione interesserebbe solo i consorzi medesimi e non anche altri operatori economici. Al riguardo, si dovrebbe ritenere che gli artt. 43 CE, 49 CE e 56 CE siano applicabili anche qualora le imprese di cui trattasi facciano parte del medesimo Stato membro. Nel caso in esame, già la sola importanza della rete ferroviaria europea ad alta velocità escluderebbe la presenza di una fattispecie puramente interna, limitata al diritto nazionale.
23. La riduzione dell’eventuale risarcimento del danno alla perdita effettivamente subita, fatta esclusione per il lucro cessante (8), violerebbe inoltre i principi comunitari di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento. Sul fondamento dei contratti stipulati, i quali riguarderebbero non solo la progettazione bensì anche la realizzazione delle rispettive tratte – circostanza contestata a torto dalla TAV ‑, esse avrebbero sviluppato un affidamento meritevole di tutela quanto alla possibilità di avvalersi dei vantaggi previsti negli accordi originari. Siffatto affidamento sarebbe inoltre stato rafforzato dal fatto che altre imprese coinvolte nella realizzazione dell’intera rete avevano potuto proseguire nella realizzazione a seguito della conclusione della fase di progettazione e della stipulazione di un ulteriore accordo con la TAV. Quanto alle tratte controverse, del resto, si sarebbe in parte arrivati al punto, da parte dei consorzi di cui qui trattasi, di poter concludere tali ulteriori accordi con la TAV. Sulle disposizioni di un ulteriore accordo sarebbe in parte già stata raggiunta un’intesa.
24. Occorre inoltre sottolineare che solo nel caso in cui l’appalto globale fosse effettivamente avvenuto nel 1991, prima della scadenza del termine di recepimento della direttiva 90/531, la concessione, avvenuta allora in assenza di una gara d’appalto, risulterebbe conforme al diritto comunitario. Tale circostanza avrebbe contribuito a confermare l’affidamento già esistente quanto al fatto che i contratti stipulati sarebbero rimasti in vigore. Si dovrebbe infine ricordare l’affidamento generato dalla lunga durata dei contratti, in particolare anche a seguito della sospensione della revoca delle concessioni nel 2002.
25. E, in definitiva, l’affidamento sarebbe stato confermato anche dall’archiviazione del procedimento per inadempimento da parte della Commissione europea. Prima di tale archiviazione avrebbe avuto luogo, il 28 ottobre 2004, una riunione fra i tre consorzi coinvolti nella controversia oggetto del procedimento principale, la TAV e i Ministeri italiani competenti, durante la quale sarebbe stato annunciato che la Commissione europea non avrebbe insistito nel procedimento per inadempimento se la quota dell’entità dell’appalto attribuito a terzi a attraverso la pubblicazione di un bando fosse salita dall’allora 40% a oltre il 50%. I tre consorzi di cui trattasi si sarebbero quindi dichiarati disposti ad un aumento fino al 60%. Tale consenso sarebbe stato in quell’occasione richiesto solo ai tre consorzi summenzionati, in quanto, in relazione alle tratte già in fase di realizzazione, sarebbe stato troppo tardi per un siffatto ulteriore assenso.
26. Da tutte le suesposte circostanze risulta chiaramente che la TAV, nella concessione ai consorzi di cui trattasi, non avrebbe violato in alcun modo la direttiva 90/531.
27. La revoca della concessione legata all’art. 12 del decreto‑legge n. 7/2007 non potrebbe dunque essere giustificata in base al diritto comunitario. Anche gli altri motivi di revoca menzionati dal legislatore, quali la riduzione dei termini di realizzazione e dei costi, non sarebbero pertinenti e già per questo non adatti a giustificare tale legge. Essi non sarebbero assolutamente sostenuti da ragioni di opportunità economica e non corrisponderebbero a motivi di interesse generali, gli unici in grado di giustificarli. Inoltre, le misure non sarebbero adatte a conseguire lo scopo prefisso né sarebbero proporzionate.
28. Da tutti i menzionati elementi emergerebbe una situazione di assoluta incertezza in relazione alla conclusione di contratti con gli organismi pubblici in Italia. Ciò finirebbe non solo per ridurre, bensì per far venir meno quasi del tutto l’interesse delle imprese, in particolare anche di altri Stati membri, a partecipare a gare di appalti pubblici in Italia. Tale situazione non sarebbe compatibile con gli artt. 43 CE, 49 CE e 56 CE. Essa impedirebbe la libertà di stabilimento nonché la libera circolazione dei servizi e dei capitali. Quest’ultima risulterebbe in particolare ingiustificatamente limitata ogniqualvolta l’autorità pubblica italiana si riveli un partner contrattuale inaffidabile come nel caso in esame, con la conseguenza che le partecipazioni di capitali da altri Stati membri in imprese in Italia operanti nel settore degli appalti pubblici diverrebbero meno interessanti. Una siffatta perdita di interesse a divenire un’impresa operante in Italia nel settore degli appalti pubblici ostacolerebbe anche la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi.
29. La RFI e la TAV osservano, in limine, che la realizzazione di una rete ferroviaria europea ad alta velocità costituirebbe un obiettivo prioritario della politica comunitaria dei trasporti.
30. Secondo la RFI e la TAV, la questione pregiudiziale è in tutto o in parte irricevibile, in particolare in quanto tutti gli elementi fattuali e sostanziali del procedimento principale sarebbero collocati in un solo Stato membro. Inoltre, sotto il profilo della rilevanza dell’art. 56 CE, le considerazioni svolte dal giudice del rinvio in ordine al contesto in fatto e in diritto del rinvio pregiudiziale sarebbero insufficienti.
31. In subordine, laRFI e la TAV fanno valere che le disposizioni nazionali controverse avrebbero eliminato solo norme discriminatorie precedenti. Queste sarebbero state incompatibili con il diritto comunitario, in quanto avrebbero previsto la concessione di appalti solo a favore di imprese nazionali, senza un procedimento garante della trasparenza e delle pari opportunità di altri operatori di mercato della Comunità. Le disposizioni nazionali ora controverse non violerebbero in alcun modo gli artt. 43 CE, 49 CE e 56 CE. Al contrario, esse garantirebbero piuttosto il loro rispetto, mettendo fine, per le tratte della rete ferroviaria italiana ad alta velocità nelle quali i lavori di realizzazione non sono ancora iniziati, alla precedente concessione, affinché l’assegnazione dei progetti risulti conforme al diritto comunitario.
32. La RFI e la TAV ritengono che, semmai dovesse essere necessaria una giustificazione, le disposizioni nazionali controverse potrebbero essere giustificate da ragioni imperative di interesse generale. La rete ferroviaria italiana ad alta velocità, elemento costitutivo della politica concernente la rete transeuropea ai sensi dell’art. 3, n. 1, lett. o), CE e degli artt. 154 e segg. CE, dovrebbe essere completata al più presto. L’assegnazione diretta del progetto nel 1991 al di fuori di una qualsiasi procedura trasparente, confermata nel 2002, non rappresenterebbe la migliore possibilità di realizzare il progetto. A tal fine sarebbe stato necessario annullare agli accordi contrattuali del 1991, in quanto essi non avevano prodotto alcun risultato utile, e porre così fine ad una lunga serie di difficoltà e ristagni nella realizzazione di tale fondamentale progetto di infrastruttura.
33. Quanto ai principi di diritto comunitario di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, essi non potrebbero essere fatti valere, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, per giustificare il mantenimento di pratiche contrarie al diritto comunitario. Non sarebbe altresì corretto affermare che i consorzi di cui trattasi, dai quali ci si potrebbe attendere un comportamento da operatori economici esperti ed accorti, avrebbero potuto sviluppare, nella presente fattispecie nazionale, un affidamento nella prosecuzione dei contratti.
34. Il governo italiano ritiene la questione pregiudiziale irricevibile in quanto, in primo luogo, il giudice del rinvio non preciserebbe il legame fra le disposizioni comunitarie menzionate nella questione pregiudiziale e le disposizioni nazionali controverse nel procedimento principale; in secondo luogo, il medesimo giudice trascurerebbe il fatto che le disposizioni nazionali riguardano esclusivamente una fattispecie puramente interna dello Stato membro; in terzo luogo, la Corte di giustizia non sarebbe competente per valutare la proporzionalità delle misure nazionali controverse nel procedimento principale.
35. La Commissione sostiene che la Corte di giustizia non sarebbe in questo caso competente per risolvere la questione pregiudiziale, in quanto l’oggetto del procedimento principale riguarderebbe una fattispecie puramente interna di uno Stato membro e non sarebbe evidente alcun elemento di collegamento con le fattispecie previste dal Trattato. La revoca dei contratti originariamente attribuiti costituirebbe una fattispecie che riguarderebbe o che potrebbe riguardare, alla luce dell’esclusività insita nella disciplina della concessione allora vigente, solo le imprese italiane. La legittimità della concessione a suo tempo operata costituirebbe una questione separabile. Inoltre, il giudice del rinvio non preciserebbe in qual misura le disposizioni contrattuali dal medesimo menzionate risulterebbero interessate. Quanto ai principi comunitari di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, la Commissione rinvia al fatto che essi sarebbero applicabili solo in presenza di una fattispecie ricompresa nel campo di applicazione del diritto comunitario.
A – Sulla ricevibilità della questione pregiudiziale
36. Sia la CEPAV DUE, la COCIV e la IRICAV DUE, il governo italiano nonché la Commissione sostengono l’irricevibilità del presente rinvio pregiudiziale, in quanto la controversia da cui il rinvio stesso è scaturito riguarderebbe una fattispecie puramente interna, da risolversi solo sulla base del diritto nazionale. Il diritto comunitario non sarebbe applicabile nella specie.
37. In tale contesto, la domanda di pronuncia pregiudiziale deve essere analizzata, per quanto attiene alla sua ricevibilità, per gradi.
38. A questo proposito occorre ricordare che, nell’ambito della cooperazione tra la Corte di giustizia e i giudici nazionali stabilita dall’art. 234 CE, spetta esclusivamente al giudice nazionale, cui è stata sottoposta la controversia e che deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle particolari circostanze della causa dinanzi ad esso pendente, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di pronunciare la propria sentenza, sia la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte (9).
39. Quando le questioni poste dai giudici nazionali riguardano l’interpretazione di una norma del diritto comunitario, la Corte è quindi, in via di principio, tenuta a statuire, a meno che non appaia in modo manifesto che la domanda di pronuncia pregiudiziale tende in realtà ad indurla a pronunciarsi mediante una controversia fittizia o a formulare pareri su questioni generali o astratte, che l’interpretazione del diritto comunitario richiesta non ha alcuna relazione con i reali termini o con l’oggetto della controversia, o ancora che la Corte non dispone degli elementi di fatto o di diritto necessari per fornire una soluzione utile alle questioni che le vengono sottoposte (10).
40. Nella prima fase dell’analisi della questione sollevata occorre sottolineare che non spetta alla Corte, nel procedimento di rinvio pregiudiziale, decidere se le disposizioni nazionali siano contrarie al diritto comunitario La Corte non è pertanto legittimata a risolvere la questione pregiudiziale nella formulazione con cui le è stata presentata. Tuttavia, la Corte può riformulare la questione, al fine di risolverla in maniera utile.
41. Riformulata la questione, il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se sia compatibile con gli artt. 43 CE, 49 CE e 56 CE nonché con i principi di diritto comunitario di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento una normativa nazionale come quella in esame, nella parte in cui revoca le concessioni per la realizzazione di tratte ferroviarie ad alta velocità, estendendone i corrispondenti effetti ai contratti stipulati con i general contractors, nonché limita l’indennizzo che può essere riconosciuto a questi ultimi.
42. Così formulata, la questione è volta all’interpretazione del diritto comunitario e può dunque essere risolta nell’ambito del procedimento ex art. 234 CE, salvo che la sua soluzione non sia esclusa da una delle circostanze menzionate supra al paragrafo 39, il che non risulta nella specie. È pur vero che la censura, espressa in alcune delle osservazioni, secondo la quale la Corte di giustizia non disporrebbe di informazioni in fatto e in diritto sufficienti per poter fornire una risposta utile alla questione sottopostale, non è del tutto da respingere per quanto riguarda l’art. 56 CE. Tuttavia, non ne consegue l’irricevibilità dalla questione, poiché in ogni caso sussistono, nel complesso, informazioni sufficienti per risolvere tale questione in relazione agli artt. 43 CE e 49 CE, potendosi ravvisare anche elementi in relazione all’art. 56, come si evidenzierà in seguito.
43. Accertare, sotto il profilo sostanziale, se misure nazionali come quelle di cui trattasi nella specie rientrino nell’ambito delle disposizioni comunitarie controverse costituisce dunque una questione di interpretazione del diritto comunitario, e non di ricevibilità della questione. Solo nell’ambito di tale interpretazione si potrà dunque valutare se si sia in presenza di una fattispecie da considerarsi «puramente nazionale».
B – Sulla questione pregiudiziale
44. La questione, riformulata supra al paragrafo 41, se una normativa nazionale come quella in oggetto sia compatibile con gli artt. 43 CE, 49 CE e 56 CE nonché con i principi di diritto comunitario di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, nella parte in cui essa revoca le concessioni per la realizzazione di tratte ferroviarie ad alta velocità, estendendone i corrispondenti effetti ai contratti stipulati con i general contractors, nonché limita l’indennizzo che può essere riconosciuto a questi ultimi, si articola su due capi che analizzerò separatamente.
1. Sul primo capo della questione pregiudiziale
45. Il primo capo della questione pregiudiziale verte sull’interpretazione degli artt. 43 CE, 49 CE e 56 CE nonché dei principi comunitari di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento sotto il profilo della compatibilità con i medesimi di una disposizione nazionale la quale revochi le concessioni per la realizzazione di tratte ferroviarie ad alta velocità, estendendone i corrispondenti effetti ai contratti stipulati con i general contractors.
a) Comprensione del primo capo della questione pregiudiziale
46. In tale contesto si deve ricordare che la Comunità promuove l’interconnessione e l’interoperabilità delle singole reti ferroviarie nazionali, come documentato in particolare dalla direttiva del Consiglio, 96/48/CE relativa all’interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo ad alta velocità (11) ovvero dalla sua più recente versione di cui alla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla interoperabilità del sistema ferroviario comunitario (12).
47. Ai fini di una soluzione utile della questione pregiudiziale, l’esame da parte della Corte di giustizia non si può limitare a prendere in considerazione una disposizione nazionale come l’art. 12 del decreto‑legge n. 7/2007, menzionato espressamente dal giudice del rinvio, con cui sono state revocate le concessioni di cui trattasi per la realizzazione delle tratte ferroviarie ad alta velocità. Piuttosto, al fine di disporre di un quadro completo, è necessario fare riferimento anche alla fattispecie oggetto della revoca.
48. Alla luce di tale considerazione, la prospettiva, così come illustrata dal giudice del rinvio ed anche accolta dai consorzi coinvolti nel procedimento principale e persino dalla Commissione (13), sfiora solo la superficie della controversia che caratterizza siffatto procedimento, in quanto non tiene conto della situazione di partenza della cui cessazione attualmente si dibatte. Ritengo che tale prospettiva non sia corretta.
49. Con riguardo alla situazione complessiva, infatti, occorre tener conto della circostanza che, secondo quanto risulta dai fatti, nel contesto delle concessioni aventi ad oggetto la costruzione di una rete ferroviaria, è stata emanata dagli enti statali una normativa ai sensi della quale la TAV, concessionaria, doveva adempiere ai propri obblighi incaricando dei general contractors facenti parte della cerchia dei principali gruppi industriali italiani ovvero garantiti interamente da questi ultimi. Tale disposizione concessoria del 1991 deve essere inclusa nell’analisi.
50. La considerazione del quadro completo comporta inevitabilmente, in relazione alla formulazione della questione pregiudiziale, la quale verte sulla «compatibilità» della revoca qui controversa, anche la questione della «necessità» della revoca stessa. Dal rinvio non è dato ricavare in modo univoco se il giudice del rinvio abbia inteso includere anche questa prospettiva, menzionata dalla RFI e dalla TAV dinanzi alla Corte di giustizia.
51. A tale riguardo si deve ricordare che, nell’ambito di un procedimento di cui all’art. 234 CE, basato sulla netta separazione delle funzioni tra i giudici nazionali e la Corte, ogni valutazione dei fatti di causa rientra nella competenza del giudice nazionale. Tuttavia, al fine di dare a quest’ultimo una soluzione utile, la Corte può, in uno spirito di cooperazione con i giudici nazionali, fornirgli tutte le indicazioni che reputa necessarie (14). Ciò include, nel caso presente, che una soluzione utile dovrebbe tenere conto sia degli aspetti della «proporzionalità» che di quelli della «necessità».
b) Individuazione del diritto comunitario applicabile
52. Occorre inoltre accertare quali disposizioni di diritto comunitario risultano applicabili.
53. Indipendentemente dalla circostanza se la fattispecie concessoria di allora debba essere considerata come aggiudicazione di una concessione di servizi o di un appalto di servizi – valutazione che rientra nella competenza del giudice nazionale (15) –, il caso di specie esige, in ogni caso, l’interpretazione del diritto comunitario primario. Qualora si sia trattato dell’aggiudicazione di una concessione di servizi – come ritiene il giudice del rinvio – il diritto primario è applicabile in assenza di una disciplina di diritto secondario (16). Qualora si sia trattato dell’aggiudicazione di un appalto di servizi nel settore dei trasporti, il diritto primario risulta parimenti applicabile, già in quanto il pertinente diritto secondario non era allora in vigore (17). Occorre infine osservare che una disposizione nazionale come quella oggetto del procedimento principale, anche nel caso in cui la fattispecie – caratterizzata da un sistema complesso di subappalti – rivestisse in parte carattere di appalto, dovrebbe comunque essere valutata alla luce dei parametri del diritto primario. Infatti, anche al di fuori della normativa in materia di appalti pubblici, uno Stato membro non può evidentemente violare in maniera discriminatoria le disposizioni di diritto primario.
54. Mediante una disposizione di diritto nazionale la quale disciplini una fattispecie come quella in oggetto in maniera protezionistica a favore delle imprese nazionali, escludendo imprese o gruppi di imprese straniere, fra le quali quelle di altri Stati membri dell’UE, possono essere colpiti, in linea di principio, oltre all’art. 12 CE, gli obblighi derivanti sia dalla libertà di stabilimento, garantita dall’art. 43 CE, sia dalla libera prestazione di servizi, garantita dall’art. 49 CE. Mediante detta disposizione, infatti, vengono esclusi dalla realizzazione della rete ferroviaria ad alta velocità in Italia imprese e gruppi di imprese di altri Stati membri che potrebbero altrimenti partecipare avvalendosi di una delle tre libertà fondamentali menzionate. In linea di principio, infatti, anche il principio della libera circolazione dei capitali, sancito dall’art. 56, n. 1, CE, può risultare interessato, a seconda della configurazione della fattispecie, non potendosi escludere che anche le partecipazioni di capitali vengano colpite da una siffatta disposizione esclusiva. Nel caso di specie, mi limiterò tuttavia a svolgere considerazioni in merito agli artt. 43 CE e 49 CE, che sono quelli che risultano colpiti, evidentemente, in misura maggiore.
c) Interpretazione del diritto primario applicabile
55. Gli artt. 43 CE e 49 CE contengono, come è chiaramente desumibile dal loro testo, un divieto di restrizioni riguardante sia le restrizioni di carattere discriminatorio, sia le restrizioni di carattere non discriminatorio (18). Quale divieto di discriminazione, essi vietano ogni discriminazione, diretta e indiretta, per motivi connessi alla cittadinanza (19).
56. Non è necessario approfondire in tal sede il divieto di restrizioni delle libertà fondamentali, inclusa la loro ammissibilità in presenza di determinate condizioni (20). A fronte dell’obbligo di incaricare imprese italiane e della conseguente esclusione di imprese di altri Stati membri, si è manifestamente in presenza di una fattispecie a carattere direttamente discriminatorio, la quale prevede una disparità di trattamento per le imprese nazionali e straniere, che si fonda quindi sulla nazionalità ovvero sulla cittadinanza. Secondo la giurisprudenza, una siffatta fattispecie può essere compatibile con il diritto comunitario solo laddove ricada nell’ambito di una disposizione espressamente derogatoria, quale per esempio l’art. 46 CE (21) sul regime particolare per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica (22). Poiché una siffatta disposizione non è stata qui invocata né è altrimenti ravvisabile, si deve ritenere sussistente una discriminazione diretta incompatibile con il Trattato CE.
57. La situazione non cambia qualora, eventualmente ab initio o successivamente, dovesse essere confluito anche capitale straniero. Infatti, indipendentemente dal suo risultato, ciò che rileva è l’intento con il quale è stata introdotta nel 1991, da parte del governo, la disposizione concessoria (23). Dal testo della disposizione emerge chiaramente la sussistenza, nella specie, di un intento protezionistico.
58. In una fattispecie di tal genere, uno Stato membro è sempre tenuto ad adottare le misure necessarie per far immediatamente cessare la discriminazione. L’art. 10 CE, in particolare, impone a tutti gli organi degli Stati membri, nell’ambito delle loro rispettive competenze, l’obbligo di garantire il rispetto del diritto comunitario (24). In esso rientra anche quello di ripristinare condizioni conformi al diritto comunitario.
59. Sono state così illustrate le due prospettive della «compatibilità» e della «necessità» menzionate all’inizio. In una fattispecie come quella in oggetto, le misure che ripristinano condizioni conformi al diritto comunitario non solo sono compatibili con il diritto comunitario, bensì anche da esso imposte.
d) I principi comunitari di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento
60. In prosieguo mi soffermerò sulla rilevanza dei principi comunitari di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, menzionati nella questione pregiudiziale, in relazione all’eliminazione della violazione di un obbligo in una fattispecie come quella in oggetto.
61. Come già esposto nelle mie conclusioni nella causa C‑503/04, Commissione/Germania (25), uno Stato membro, secondo giurisprudenza costante, è tenuto ad adottare, senza poter eccepire ostacoli di sorta, tutte le misure atte a eliminare la violazione. In particolare, secondo la giurisprudenza costante della Corte, uno Stato membro non può invocare problemi che si verifichino in sede nazionale nell’ambito dell’esecuzione o della trasposizione di una norma comunitaria. Lo stesso dicasi per eventuali norme, prassi o circostanze di fatto del proprio ordinamento interno (26).
62. Lo stesso vale per i conflitti che possono derivare, in relazione alla rispettiva controparte contrattuale, dalla nullità di contratti stipulati in violazione del diritto comunitario (27). La Corte di giustizia, nella sua sentenza C‑503/04, Commissione/Germania, ha affermato in maniera del tutto univoca che uno Stato membro non può sottrarsi alla propria responsabilità di diritto comunitario invocando i principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento nonché il principio pacta sunt servanda e il diritto fondamentale di proprietà, anche a voler ritenere che l’amministrazione aggiudicatrice possa vedersi opporre tali principi e tale diritto dalla sua controparte contrattuale in caso di risoluzione del contratto (28).
63. Il diritto comunitario non stabilisce in maniera precisa in qual modo e in qual misura debba avere luogo l’eliminazione o la correzione della situazione contraria al diritto comunitario. In particolare, dalla giurisprudenza della Corte di giustizia in materia di inadempimento contrattuale nel settore degli appalti pubblici non è desumibile finora alcun esempio che fornisca parametri utili ai fini della soluzione di una siffatta fattispecie trilaterale di carattere contrario al diritto comunitario.
64. Al fine di risolvere in modo conforme al diritto comunitario una siffatta fattispecie trilaterale sono tuttavia trasponibili talune linee direttrici desumibili dalla giurisprudenza della Corte di giustizia in materia di recupero di aiuti da parte degli Stati membri, in quanto la fattispecie è paragonabile alla necessaria correzione di un determinato comportamento, contrario al diritto comunitario, collocato o iniziato nel passato.
65. Dalla giurisprudenza in materia di recupero di aiuti risulta che, in assenza di precise indicazioni da parte del diritto comunitario, la necessaria correzione ha luogo a norma del diritto nazionale, fatti salvi tuttavia i limiti posti dal diritto comunitario (29). Ciò significa che le formalità stabilite dal diritto nazionale non devono risolversi nel rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile la restituzione degli aiuti non dovuti. L’applicazione delle norme interne deve avvenire in modo non discriminatorio rispetto alle procedure intese alla definizione di controversie nazionali dello stesso tipo (30).
66. In tale contesto, la circostanza che il diritto nazionale tenga parimenti conto dei principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, i quali fanno parte dell’ordinamento giuridico comunitario, non deve essere considerata in contrasto con il diritto comunitario. Tuttavia, l’interesse della Comunità ad una situazione di mercato libera da discriminazioni deve essere preso pienamente in considerazione nella valutazione degli interessi contrapposti (31).
67. Dalla giurisprudenza formatasi sino ad oggi risulta che il beneficiario può opporsi ad una correzione che gli sottrae un vantaggio di cui ha goduto fino a questo momento solo a condizione che sia stato in buona fede circa la regolarità della misura (32).
68. A tal riguardo occorre parimenti rammentare che l’interpretazione di una norma di diritto comunitario data dalla Corte nell’esercizio della competenza attribuitale dall’art. 234 CE chiarisce e precisa, quando ve ne sia bisogno, il significato e la portata di detta norma, quale deve o avrebbe dovuto essere intesa e applicata dal momento della sua entrata in vigore. In altri termini, una sentenza pregiudiziale ha valore non costitutivo bensì puramente dichiarativo, con la conseguenza che i suoi effetti risalgono alla data di entrata in vigore della norma interpretata (33).
69. Spetta al giudice nazionale valutare in dettaglio le misure da applicare, correttive di una situazione contraria al diritto comunitario. Tuttavia, al fine di una collaborazione costruttiva, la Corte di giustizia può richiamare ad aspetti risultanti dall’interpretazione del diritto comunitario. Nelle circostanze di specie, appare opportuno ricordare che non può assumersi la possibile sussistenza della summenzionata buona fede, alla luce di una disposizione evidentemente e direttamente discriminatoria come quella dell’obbligo di incaricare imprese italiane, con conseguente esclusione di imprese di altri Stati membri. A mio avviso non convincono, in linea di principio, argomenti come quello concernente la tutela del legittimo affidamento, invocato dai consorzi coinvolti, i quali fanno riferimento al rafforzamento ovvero alla conferma dell’asserito affidamento nella persistenza dei contratti ad opera di avvenimenti successivi. Né uno di questi eventi successivi né la lunga durata del rapporto contrattuale – inclusa la circostanza della revoca di un’interruzione di tale rapporto – sono atti ad eliminare la consapevolezza dell’approfittamento di una situazione di fatto discriminatoria. Persino l’archiviazione di un ricorso per inadempimento da parte della Commissione europea, per quanto incomprensibile possa apparire, non sembrerebbe idonea a far venir meno tale consapevolezza. In particolare alla luce dell’attuale giurisprudenza, secondo la quale la Commissione non è tenuta ad avviare ovvero a proseguire un procedimento per inadempimento (34), dalla mancata prosecuzione di un procedimento già avviato non può essere tratta la conclusione che una fattispecie quale quella presente sia conforme al diritto comunitario.
70. La prima parte della questione pregiudiziale deve pertanto essere risolta nel senso che gli artt. 43, 49 e 56 CE non ostano, in linea di principio, ad una disciplina nazionale come quella in oggetto, laddove con essa vengano revocate, estendendone gli effetti ai contratti stipulati con i general contractors, le concessioni per la realizzazione di tratte ferroviarie ad alta velocità. Al contrario, siffatte disposizioni del Trattato, in combinato disposto con l’art. 10 CE, impongono l’immediata cessazione e correzione dell’attribuzione di un appalto, laddove essa violi tali disposizioni. In assenza di indicazioni precise di diritto comunitario, la necessaria correzione ha luogo a norma del diritto nazionale, fatti salvi tuttavia i limiti posti dal diritto comunitario.
2. Sulla seconda parte della questione pregiudiziale
71. Con la seconda parte della questione pregiudiziale il giudice del rinvio si chiede se sia compatibile con gli artt. 43 CE, 49 CE e 56 CE nonché con i principi di diritto comunitario di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento una disciplina nazionale come quella in oggetto, nella misura in cui con essa venga limitato l’indennizzo che può essere riconosciuto ai summenzionati general contractors.
72. In proposito occorre osservare che le questioni relative ad un eventuale indennizzo rientrano nell’ambito delle misure correttive di un comportamento contrario al diritto comunitario, menzionate al paragrafo 65, le quali, in casi come quello in esame, vengono adottate a norma del diritto nazionale. Non vedo inoltre, in una siffatta fattispecie, alcun collegamento con un’eventuale violazione degli artt. 43 CE, 49 CE e 56 CE. Nell’argomento esposto dalle ricorrenti nel procedimento principale, secondo il quale solo le stesse e non altri operatori del mercato sarebbero colpite dalla revoca degli accordi in questione, non è rinvenibile alcun collegamento con il diritto comunitario. Inoltre, i principi di diritto comunitario di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento non sono applicabili autonomamente, bensì solo a condizione che una disciplina nazionale rientri nell’ambito di applicazione del diritto comunitario. A luce di quanto esposto, la normativa nazionale controversa relativa all’indennizzo non ricade nell’ambito di applicazione del diritto comunitario.
73. Occorre ricordare che spetta al giudice nazionale valutare in dettaglio le misure, controverse nella specie, correttive di una situazione contraria al diritto comunitario (35). In tale ambito si colloca la questione delle modalità di un eventuale indennizzo, il quale ha parimenti luogo, in assenza di precise indicazioni di diritto comunitario, a norma del diritto nazionale, tenendo peraltro pienamente conto dell’interesse della Comunità. Rimando a quanto esposto al riguardo ai paragrafi 69 e 70.
74. La seconda parte della questione pregiudiziale deve pertanto essere risolta nel senso che le modalità di un eventuale indennizzo, in assenza di precise indicazioni di diritto comunitario, devono essere definite alla stregua del diritto nazionale, fatti salvi tuttavia i limiti posti dal diritto comunitario.
75. Per questi motivi propongo alla Corte di giustizia di risolvere come segue la questione pregiudiziale del Tribunale amministrativo regionale del Lazio:
Gli artt. 43, 49 e 56 CE non ostano, in linea di principio, ad una disciplina nazionale come quella in oggetto, nella parte in cui dispone la revoca delle concessioni relative alla realizzazione di tratte ferroviarie ad alta velocità, con estensione dei relativi effetti alle convenzioni stipulate con i general contractors. Al contrario, siffatte disposizioni del Trattato, in combinato disposto con l’art. 10 CE, impongono l’immediata cessazione e correzione dell’attribuzione di un appalto, laddove essa violi tali disposizioni. In assenza di indicazioni precise di diritto comunitario, la necessaria correzione, inclusa la valutazione delle modalità di un eventuale indennizzo, ha luogo a norma del diritto nazionale, fatti salvi tuttavia i limiti posti dal diritto comunitario.
2 –	Decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7 (GURI 1° febbraio 2007, n. 26).
3 –	Legge 2 aprile 2007, n. 40 (GURI 2 aprile 2007, n. 77 – Supplemento ordinario n. 91).
4 –	L’impresa di Stato veniva smembrata nel 2000. Da essa nascevano, inter alia, la RFI, interveniente, quale gestore dell’infrastruttura del gruppo F.S.
5 –	V. anche nota 4.
6 –	Il giudice del rinvio constata che la Commissione, del resto, già al momento delle contestazioni, aveva sottolineato la circostanza che l’attribuzione degli appalti controversi non sarebbe ricaduta nell’ambito della disciplina della direttiva 90/531/CEE, risalendo quest’ultima ad un periodo antecedente la sua applicabilità in Italia.
7 –	Il termine di recepimento della direttiva del Consiglio 17 settembre 1990, 90/531/CEE relativa alle procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto nonché degli enti che operano nel settore delle telecomunicazioni (GU L 297, pag. 1), scadeva il 1° luglio 1992.
8 –	Inoltre, la CEPAV DUE, la COCIV e la IRICAV DUE rammentano che il risarcimento, così ridotto, potrebbe venire ulteriormente diminuito sulla base di un’altra disposizione normativa in presenza di determinate condizioni, le quali si riferirebbero alla conoscenza di violazioni dell’interesse generale al momento della conclusione del contratto.
9 –	Sentenza 29 gennaio 2008, causa C‑275/06, Promusicae (Racc. pag. I‑0000, punto 36 e la giurisprudenza ivi citata).
10 –	Sentenza Promusicae (cit. alla nota 9, punto 37 e la giurisprudenza ivi citata). Occorre in tal senso distinguere fra condizioni formali e sostanziali della ricevibilità, v. Schwarze, EU-Kommentar, Art. 234 EGV, punti 29 e segg.
11 –	Direttiva del Consiglio 23 luglio 1996, 96/48/CE relativa all'interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo ad alta velocità (GU L 235, pag. 6).
12 Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 17 giugno 2008, 2008/57/CE, relativa all’interoperabilità del sistema ferroviario comunitario (GU L 191, pag. 1).
13 –	La Commissione, interrogata in proposito in sede di udienza, ha infine ammesso che l’azione di uno Stato membro con il quale viene eliminata una situazione contraria al diritto comunitario, può avere rilevanza comunitaria.
14 –	V., inter alia, sentenza 1° luglio 2008, causa C‑49/07, MOTOE (Racc. pag. I‑0000, punto 30).
15 –	La questione se si tratti o meno di una concessione può essere risolta, secondo la giurisprudenza, verificando se la remunerazione dell’impresa che trae vantaggio da un appalto comprende il diritto di sfruttare la propria prestazione (v. in particolare sentenza 7 dicembre 2000, causa C‑324/98, Telaustria e Telefonadress, Racc. pag. I‑10745, punto 58). Se un corrispettivo è determinato o determinabile, non si è in presenza di una concessione.
16 –	Infatti, anche qualora una fattispecie di attribuzione di appalti pubblici risulti esclusa, alla luce dello stato del diritto comunitario rispettivamente in vigore, dall’ambito di applicazione delle direttive comunitarie in materia di appalti pubblici, le amministrazioni aggiudicatrici che stipulano i relativi contratti devono osservare i principi fondamentali del Trattato CE in generale, e il divieto di discriminazione per motivi legati alla cittadinanza in particolare (v. in particolare la sentenza Telaustria e Telefonadress, cit. alla nota 15, punto 60, in quanto trasponibile).
17 –	Il termine di recepimento della direttiva 90/531 (cit. alla nota 7), la quale esclude per il resto l’attribuzione delle concessioni dal suo ambito di applicazione, è scaduto il 1°luglio 1992.
18 –	Lo sviluppo dell’interpretazione delle disposizioni del Trattato concernenti la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi, dal divieto di discriminazione a quello di restrizioni, viene contrassegnato da Wyatt quale uno dei più importanti sviluppi in questi settori giuridici (Wyatt: The Right of Establishment and the Freedom to Provide Services, in Arnull/Dashwood/Dougan/Ross/Spaventa/Wyatt: European Union Law, fifth edition, 2006, pag. 749 e segg.). Everling ripercorre questo sviluppo evidenziando, in particolare, le sentenze Kraus e Gebhard (Everling: Das Niederlassungsrecht in der EG als Beschränkungsverbot, Tragweite und Grenzen, in: Everling: Unterwegs zur Europäischen Union, Ausgewählte Aufsätze 1985‑2000, 2001, pag. 258 e segg.). V. anche Spaventa: Free Movement of Persons in the European Union, Barriers to Movement in their Constitutional Context, 2007, pag. 99, che parla di «The Gebhard (R)evolution». Defalque/Pertek/Steinfeld/Vigneron classificano il divieto di discriminazione come una forma di divieto di restrizioni (Defalque/Pertek/Steinfeld/Vigneron: Marché intérieur – Libre circulation des personnes et des capitaux. Rapprochement des législations, Commentaire J. Mégret, 3a ed., 2006, pag. 45). S:t Clair Renard: Fri rörlighet för tjänster – tolkning av artikel 49, 2007, S. 321 parla di interpretazione combinata, intendendo con tale espressione il divieto di restrizioni discriminatorie e non discriminatorie.
19 –	Per quanto attiene all’art. 43, v. ad esempio, sentenza 10 gennaio 2006, causa C‑222/04, Cassa di Risparmio di Firenze (Racc. pag. I‑289, punto 99) nonché, per l’art. 49 CE, per esempio, sentenza 11 dicembre 2003, causa C‑289/02, AMOK (Racc. pag. I‑15059, punti 25 e 26). Diffusamente su questo divieto di discriminazione, inter alia: Tobler: Indirect Discrimination. A Case Study into the Development of the Legal Concept of Indirect Discrimination under EC Law, 2005, pag. 305 e segg., che esamina, inter alia, i confini fra discriminazione indiretta e diretta, da una parte, e discriminazione indiretta e restrizione dall’altra; Wyatt: The Right of Establishment and the Freedom to Provide Services, citato supra, alla nota 18, pag. 769-770; St. Clair Renard: Fri rörlighet för tjänster – tolkning av artikel 49, cit. alla nota 18, pag. 84‑107, che ritiene che il divieto di discriminazione abbia mantenuto, nonostante l’ulteriore principio del divieto di restrizioni, il suo significato autonomo (ibidem, pag. 323).
20 –	Le misure nazionali che ostacolano l'esercizio delle libertà fondamentali garantite dal Trattato CE devono soddisfare, secondo la giurisprudenza, quattro condizioni: devono applicarsi in modo non discriminatorio, essere giustificate da motivi imperativi di interesse generale, essere idonee a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare oltre quanto necessario per raggiungerlo. V., inter alia, sentenze 30 novembre 1995, causa C‑55/94 Gebhard (Racc. pag. I‑4165, punto 37), 4 luglio 2000, causa C‑424/97, Haim (Racc. pag. I‑5123, punto 57), nonché 13 dicembre 2007, causa C‑465/05, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑0000, punto 18). Tenuto conto delle specifiche caratteristiche di talune prestazioni di servizi, non possono considerarsi incompatibili con il Trattato specifici obblighi imposti al prestatore che siano giustificati dall'applicazione di norme che disciplinano questi tipi di attività. Tuttavia, la libera prestazione dei servizi, in quanto principio fondamentale del Trattato, può essere limitata soltanto da norme giustificate da motivi imperativi di interesse generale e che si applicano ad ogni persona o impresa che svolga un’attività sul territorio dello Stato destinatario, nella misura in cui tale interesse non sia salvaguardato dalle norme alle quali sia soggetto il prestatore nello Stato membro in cui è stabilito. In particolare, detti obblighi devono essere obiettivamente necessari per garantire l’osservanza delle norme professionali e per assicurare la tutela del destinatario dei servizi ed essi non devono andare oltre quanto necessario per raggiungere questi obiettivi: v. sentenza 25 luglio 1991, causa C‑76/90 Säger (Racc. pag. I‑4221, punto 15).
21 –	Riferito al diritto di stabilimento; preso tuttavia in considerazione, attraverso l’art. 55 CE, anche per il diritto alla prestazione di servizi.
22 –	Sentenza 25 luglio 1991, causa C‑288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda (Racc. pag. I‑4007, punto 11 e la giurisprudenza citata). V. diffusamente Barnard, «The Substantive Law of the EU: The Four Freedoms», 2004, pag. 235 (sommario), 236 e 240.
23 –	Sentenza 24 novembre 1982, causa 249/81, Commissione/Irlanda (Racc. pag. 4005, punto 25).
24 –	V., in particolare, sentenze 13 gennaio 2004, causa C‑453/00, Kühne & Heitz (Racc. pag. I‑837, punto 20) nonché 12 febbraio 2008, causa C‑2/06, Kempter (Racc. pag. I‑0000, punto 34).
25 –	Conclusioni 28 marzo 2007, nella causa C‑503/04, Commissione/Germania (Racc. pag. I‑6153, paragrafi 73 e segg.).
26 –	Sentenze 2 dicembre 1980, causa 42/80, Commissione/Italia (Racc. pag. 3635), punto 4, 2 dicembre 1986, causa 239/85, Commissione/Belgio (Racc. pag. 3645, punto 13), nonché 14 maggio 2002, causa C‑383/00, Commissione/Germania (Racc. pag. I‑4219, punto 18). La circostanza, elaborata dalla costante giurisprudenza, secondo la quale le difficoltà interne legate all’attuazione del diritto comunitario non possono esonerare gli Stati membri dall’osservanza del medesimo, costituisce una parte essenziale della garanzia della validità uniforme del diritto comunitario; v. al riguardo Stettner, «Gemeinschaftsrecht und nationales Recht», in: Dauses (a cura di), Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, A IV punto 13.
27 –	V. al riguardo le mie conclusioni nella causa Commissione/Germania (cit. alla nota 25, paragrafo 74), e la giurisprudenza ivi citata.
28 –	Sentenza 18 luglio 2007, causa C‑503/04, Commissione/Germania (Racc. pag. I‑6153, punti 33 e segg., in particolare punto 36).
29 –	Lo sviluppo di questa giurisprudenza emerge, in particolare, dalle sentenze 21 settembre 1983, cause riunite da 205/82 fino a 215/82, Deutsche Milchkontor e a. (Racc. pag. 2633, punti 19 e segg.); 20 marzo 1997, causa C‑24/95, Alcan Germania (Racc. pag. I‑1591, punto 24 e la giurisprudenza citata); 3 luglio 2001, causa C‑378/98, Commissione/Belgio (Racc. pag. I‑5107, punto 51) nonché 19 settembre 2002, causa C‑336/00, Huber (Racc. pag. I‑7699, punto 55).
30 –	Sentenza Huber (cit. alla nota 29, punto 55 e la giurisprudenza ivi citata).
31 –	Sentenza Huber (cit. alla nota 29, punti 56 e 57 e la giurisprudenza ivi citata).
32 –	Sentenze Alcan Germania (cit. alla nota 29, punto 25); 16 luglio 1998, causa C‑298/96, Oelmühle e Schmidt Söhne (Racc. pag. I‑4767, punto 29) nonché Huber (cit. alla nota 29, punto 58).
33 –	V. sentenza Kempter (cit. alla nota 24, punto 35, e la giurisprudenza citata).
34 –	Ordinanza 23 maggio 1990, causa C‑72/90, Asia Motor France/Commissione (Racc. pag. I‑2181, punto 13).
35 –	V. supra paragrafo 69 di queste conclusioni.