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Timestamp: 2017-10-20 20:10:22
Document Index: 282845285

Matched Legal Cases: ['artículo 134', 'artículo 37', 'artículo 116', 'artículo 37', 'artículo 51', 'artículo 66', 'artículo 134', 'artículo 62', 'artículo 134', 'artículo 134', 'artículo 134', 'artículo 130', 'artículo 9']

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Real Academia de Ciencias Económicas y Financieras. Problemática jurídica de las llamadas leyes de acompañamiento presupuestario del Estado
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Julián Nieto Pinto
1 Real Academia de Ciencias Económicas y Financieras Problemática jurídica de las llamadas leyes de acompañamiento presupuestario del Estado Barcelona 2007
3 Publicaciones de la Real Academia de Ciencias Económicas y Financieras Problemàtica jurídica de las llamadas leyes de acompañamiento presupuestario del Estado Discurso de ingreso en la Real Academia de Ciencias Económicas y Financieras leído, el 18 de Enero de 2007 por el Académico Correspondiente Excelentísimo Señor D. JULIO PADILLA CARBALLADA. Y contestación del Excelentisimo Sr. Académico de Numero Don ENRIQUE LECUMBERRI MARTI Barcelona 2007
5 Sumario Discurso de ingreso en la Real Academia de Ciencias Económicas y Financieras leído, el 18 de Enero de 2007 por el Académico Correspondiente EXCELENTÍSIMO SEÑOR D. JULIO PADILLA CARBALLADA. Liminar I.- LA APARICIÓN DE UN PROBLEMA: POR QUÉ SURGEN LAS LEYES DE ACOMPAÑAMIENTO Introducción Qué son las leyes de acompañamiento La importancia de las leyes de acompañamiento Cómo y por qué surgen las leyes de acompañamiento La praxis presupuestaria española La reforma de la Ley General Presupuestaria de La regulación del Presupuesto por la Constitución de La praxis presupuestaria después de la Constitución La jurisprudencia del Tribunal Constitucional en materia presupuestaria La sentencia 27/ La sentencia 63/ La sentencia 67/ La sentencia 76/ La sentencia 195/ La sentencia 203/ La aparición de las leyes de acompañamiento presupuestario La ley de acompañamiento como solución La consolidación de las leyes de acompañamiento II. LAS CARACTERÍSTICAS DE LAS LEYES DE ACOMPAÑAMIENTO Características no específicas Características específicas Leyes de contenido muy heterogéneo
6 Leyes de tramitación especial Leyes malas desde el punto de vista técnico III.- LOS EFECTOS DE LAS LEYES DE ACOMPAÑAMIENTO 3.1. En cuanto a la seguridad jurídica La Doctrina del Tribunal Constitucional acerca del principio de seguridad jurídica Los elementos definitorios de la seguridad jurídica en sentido estricto En cuanto a la relegación del poder legislativo frente a otros poderes IV.- EL PROBLEMA DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE ESTAS LEYES 4.1.-La reciente doctrina del Tribunal Constitucional en el plano presupuestario El recurso de inconstitucionalidad del PSOE contra la Ley 50/ La eventual inconstitucionalidad por fraude de ley La eventual inconstitucionalidad por violación al principio de seguridad jurídica Los dictámenes del Consejo de Estado, del C.E.S y del Consejo General del Poder Judicial El dictamen del Consejo Consultivo de la Generalidad de Cataluña La sentencia de 27/1/2003 del Tribunal Supremo La doctrina del Consejo de Estado El Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda V.- SITUACIÓN ACTUAL VI.- CONCLUSIÓN Discurso contestación al discurso de ingreso de D. Julio Padilla Carballada ENRIQUE LECUMBERRI MARTÍ Discurso Publicaciones de la Real Academia de Ciencias Económicas y Financieras
7 EXCELENTÍSIMO SEÑOR D. JULIO PADILLA CARBALLADA
9 Excmo. Señor Presidente. Excelentísimos e Ilustrísimos Señores Académicos Excelentísimos e Ilustrísimos Sres., Sras. y Sres. LIMINAR Me siento muy honrado y agradecido al incorporarme hoy a esta Real Academia, con la lectura de éste discurso, que constituye el último requisito formal, pues acceder a este ilustre foro intelectual supone para mi un honor y una gran oportunidad. Un honor porque el pasado de esta docta corporación está escrito, y su presente sigue siendo protagonizado por personalidades ilustres de la economía, el comercio, el derecho, la política y las ciencias sociales en general, que han aportado muy relevantes reflexiones y propuestas, fruto del estudio y del debate de ideas. Es para mí también, como he dicho, una gran oportunidad la ocasión que se me brinda de participar en los trabajos de esta Real Academia, en los que directamente, podré conocer y debatir las cuestiones que en ella se susciten en el ámbito de su actividad académica, y lo que es desde luego un privilegio, gozar de la condición de colega de sus miembros, que integran nomina tan ilustre como excepcional de personalidades destacadas en las diversas aéreas en las que sobresalen individualmente por su brillante trayectoria. Un breve y obligado capitulo de gracias a los Excmos. Sres. D. Enrique Lecumberri Martí, D. Jorge Carreras Llansana y D. Juan José Pinto Ruiz, que tuvieron la generosidad de avalar mi candidatura, y al pleno de Académicos que me acogió tan benevolentemente, con un especial recuerdo dedicado a los que ya no están entre nosotros, simbolizando a todos ellos en el que era entonces, y lo fue hasta el 18 de Enero de 2002 fecha de su fallecimiento Presidente de esta Ilustre Corporación Excmo.Sr. D. Mario Pifarre Riera a quien no podía hoy dejar de evocar para hacer publico mi más profundo reconocimiento y gratitud. Recuerdo que para mi es mucho más emotivo cuando en el día de mi ingreso en esta Real Academia se cumple el cuarto aniversario de su muerte. 9
10 Como es natural, quiero expresaros apreciados Académicos que mi gratitud se concreta hoy en mi compromiso de aportar a esta Academia cuanto modestamente esté a mi alcance, adicionando a vuestros trabajos mi activa participación. Abordo ya sin demora el tema que he elegido para este discurso. Pretendo poner de relieve las muchas objeciones que merecen desde el punto de vista, jurídico, parlamentario y doctrinal, o al menos, las de mayor alcance, las leyes que desde 1993 hasta 2004 han sido aprobadas por las Cortes Generales, denominada la primera de ellas Ley de Medidas Fiscales de Reforma del Régimen Jurídico de la Función Pública y de la Protección por desempleo, y las restantes, en el ámbito estatal, pues también la mayoría de las Comunidades Autónomas han hecho, y en algún caso siguen haciendo uso de este instrumento legislativo, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, denominadas comúnmente y conocidas como Leyes de acompañamiento presupuestario. También las posibles objeciones de inconstitucionalidad que pueden merecer, y que de algún modo guardan relación con las que se han objetado a las Leyes de Presupuestos Generales del Estado en la medida en que pudieran haber traspasado los límites materiales del contenido posible que estos textos legislativos pueden tener constitucionalmente. La Ley presupuestaria es una ley de singular relieve en la vida pública del Estado, al ser el instrumento fundamental de dirección y orientación de la política económica. Establece los objetivos de la acción de Gobierno para el sector público, abordando medidas encaminadas, entre otros objetivos, a reducir la inflación, controlar el déficit público, a impulsar la productividad, la competitividad, y el crecimiento de la economía, evitar la recesión, flexibilizar las condiciones monetarias, en lo que aún los Estados de la Unión Europea retienen respecto de la política que afecta a esas medidas; en fin las políticas de precios, empleo, saneamientos y ajuste de las finanzas públicas, y la mayoría de las medidas que conforman la política económica. De ahí, a mi parecer la oportunidad de dedicar este discurso, como antes he dicho, a lo que han significado las leyes de acompañamiento de los presupuestos, y las objeciones que respecto de estas normas que podemos calificar de ortopédicas hay quien desde otra perspectiva las ha denominado leyes ómni- 10
11 bus-, que durante muchos años se han tramitado y aprobado tanto por las Cortes Generales, como por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, junto a las leyes de presupuestos. Estos textos normativos han regulado todo tipo de materias, modificado decenas de leyes y en definitiva han constituido el medio al que se ha recurrido para soslayar los límites materiales de las leyes presupuestarias, constituyendo, un auténtico cajón de sastre de la acción legislativa complementaria de los presupuestos tanto en el ámbito estatal como en el autonómico. Presentan perfiles de instrumentalidad y se caracterizan por su heterogeneidad que les viene dada por esa condición instrumental, y por su objeto que no es un objeto concreto, ya que, si por medio de una o varias leyes singulares fuera suficiente para dar cauce legal a las medidas de política económica y las que de ellas se derivan en orden a completar a la ley presupuestaria en aquello que le está vedado, no se habría recurrido a este auténtico artificio legislativo, merecedor de muchos reproches. No ha sido poco el interés de la doctrina en relación con el origen, la evolución y las consecuencias de las llamadas leyes de acompañamiento, ni pocas las objeciones, partiendo las mismas del núcleo de las que se han planteado y esgrimido como a los límites materiales de las leyes presupuestarias, que no es otro que la necesidad de salvaguardar la seguridad jurídica que justifica la certeza del derecho, que exige que las normas típicas del Derecho codificado no sean objeto de el tratamiento legislativo de tramitación especial que pueda entrañar restricción de las competencias del poder legislativo. 11
13 I.- LA APARICIÓN DE UN PROBLEMA: POR QUÉ SURGEN LAS LEYES DE ACOMPAÑAMIENTO Introducción. No es preciso insistir más en la importancia política y la trascendencia económica que tiene el Presupuesto en cualquier colectividad, y más si esta es el Estado. Y tampoco parece oportuno enfatizar acerca de lo complejo que resulta como instituto, con facetas económicas, jurídicas, políticas y otras tan marcadas que llegan al punto dar lugar a concepciones diferentes del mismo. Si parece conveniente, en cambio, resaltar que, precisamente por esa complejidad y por esa importancia, esta institución básica en el ordenamiento jurídico-económico actual ha debido ajustarse en su elaboración y en su realización a una compleja serie de normas, que han ido perfilándose a lo largo del tiempo, pero que paralelamente también a través del tiempo, y como consecuencia de que en él vienen a reflejarse en gran medida tensiones del poder político-social y luchas de intereses económicos de todo tipo, ha ido sufriendo, por una parte, y dando lugar, por otra, a una serie de corruptelas, de la última de las cuales, surgida en el ordenamiento jurídico de nuestro país, vamos a tratar precisamente en las páginas que siguen Qué son las leyes de acompañamiento. Las leyes de acompañamiento presupuestario, son leyes ordinarias, tramitadas en paralelo a la Ley del Presupuesto correspondiente a la que completan, principalmente en las materias que ésta -La Ley del Presupuesto- no puede contener según la norma constitucional, esto es: modificaciones de tributos no previstas por Ley Tributaria sustantiva o disposiciones no conectadas con la materia presupuestaria. Es lo que se conoce como límites constitucionales al contenido material de las Leyes de Presupuestos del Estado, que en nuestro ordenamiento político jurídico se plasma en el artículo 134 de la Constitución que establece en su apartado 1 que: corresponde al gobierno la elaboración de los Presupuesto Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación : en su apartado 2 dicho precepto determina el contenido que puede y debe- contener la Ley presupuestaria: los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos 13
14 se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. El ordinal 7 del mencionado artículo de LA CARTA MAGNA escribe lo que esta ley no puede incluir: La ley de presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea. En definitiva, es tal la relevancia política de la ley presupuestaria, que en los regimenes parlamentarios clásicos, y en ausencia de mayoría absoluta de la formación o de los grupos políticos que sustentan al Gobierno, este se ve precisado a recurrir al planteamiento de una cuestión de confianza en el Parlamento para poder superar con éxito la aprobación de las cuentas públicas La importancia de las leyes de acompañamiento. Hay que subrayar su importancia, no solo como instrumento jurídico sino también político que queda en evidencia con sólo tener en cuenta: Su eventual contenido: las modificaciones de tributos no previstas por Ley tributaria sustantiva o las disposiciones sobre materias reservadas a la Ley no conectadas con el posible contenido del Presupuesto, repetimos. En otras palabras: lo concerniente a casi todos los aspectos de la vida de la nación y de su ordenamiento jurídico. Su razón de ser: que lo que los gobernantes pretenden, aprovechando el Presupuesto, se adapte, a La Constitución, a la legalidad, pero de alguna manera burlando las rigideces de la propia legalidad. Su finalidad (que podría alcanzarse por otras vías concretamente tramitar varios proyectos de Ley en función de las materias-): facilitar al gobernante que lleve a cabo su proyecto político-social, reflejado en el Presupuesto, ya que este es un instrumento de la política económica, habiendo sido calificado por el Tribunal Constitucional (STC 27/1981, Fundamento Jurídico 2º) como vehículo de orientación política económica. De esta suerte las leyes de acompañamiento resultan concebidas como normas instrumentales para facilitar la consecución de esos fines Cómo y por qué surgen las leyes de acompañamiento? La praxis presupuestaria española. De antiguo la parte dispositiva de las Leyes de Presupuestos fue utilizada para regular aspectos que poco tenían que ver con el Presupuesto en sentido 14
15 estricto, o excedían claramente el ámbito de éste. La Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública de 1911 trató de frenar esta práctica viciosa, pero con no mucho éxito, hay que reconocer. En efecto, es un clásico en la materia en nuestros precedentes legislativopresupuestarios, aunque carente de rango constitucional, el artículo 37 de la citada ley, que disponía que: Los preceptos que contenga el articulado de las Leyes de Presupuestos solo estarán en vigor durante el ejercicio de cada presupuesto, y el de prórroga en su caso, y comprenderán únicamente las disposiciones que determinen las cantidades a que hayan de ascender los ingresos y los gastos y las que sean necesarias para la administración de los presupuestos respectivos. En ningún caso se podrán dictar Leyes nuevas ni modificar las vigentes por medio de preceptos contenidos en su articulado. Esta norma se incorpora a nuestro ordenamiento jurídico durante la vigencia de la Constitución de En la misma línea, la Constitución de 1931 subraya que la Ley de Presupuestos contendrá solamente las normas aplicables a la ejecución del presupuesto a que se refiera (artículo 116). Una vez derogada la Constitución de la II República, volvió a tener vigencia aquel precepto de la vieja Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública, así y ya bajo un nuevo régimen político, la Orden de 18 de agosto de 1949 establecía, entre otras cosas, que:...podrán acompañarse también propuestas de articulado a incluir en la Ley de aprobación de los mismos (de los Presupuestos), siempre que su texto comprenda exclusivamente las normas que se estimen indispensables para la administración de los créditos a que se refieran, sin que, en modo alguno, contengan modificaciones de otras Leyes o de preceptos de carácter general en vigor (el subrayado es nuestro). En el mismo sentido, la Orden Ministerial de 20 de Marzo de 1953 sobre normas para la elaboración de los Presupuestos para el bienio , mantenía la misma restricción material al prescribir en su apartado 7º una disposición similar que la antes transcrita. El apartado 11 en línea con la orientación contenida en el citado precepto, disponía: En los presupuestos no se podrán crear tributos, exacciones, tasas, derechos, arbitrios u otros gravámenes, ampliar la base de, los existentes ni aumentar sus tarifas, lo que solo podrá imponerse mediante ley especial aprobada por las Cortes. Siendo Navarro Rubio Ministro de Hacienda, el Decreto-Ley de 8 de noviembre de 1957 deja en suspenso varios artículos de la Ley de 15
16 Administración y Contabilidad de 1911, entre ellos precisamente el artículo 37 pero sigue haciéndose un uso restrictivo de la posibilidad, en ese momento legal, de introducir normas vía Ley de Presupuestos La reforma de la Ley General Presupuestaria de La Ley General Presupuestaria de 1977 cambia radicalmente el enfoque, y dado el papel que en un Estado moderno tiene el Presupuesto, parte de la base de que no debe suscitar preocupaciones jurídicas el que en la Ley de Presupuestos se articulen toda las disposiciones que sea necesario o conveniente promulgar para la ejecución congruente de los estados de ingresos y de gastos... (el subrayado de nuevo es nuestro). A la Vista de esta Ley, los Presupuestos (su parte dispositiva) podían contener preceptos que modificaran el ordenamiento jurídico, y no sólo el tributario, pero en la práctica no se hizo uso de tal posibilidad en las leyes de presupuestos que se aprobaron para 1978 y 1979 respectivamente. Es lo cierto que ha habido iniciativas legislativas tendentes a eliminar desde la Ley General Presupuestaria la posibilidad expansiva de las leyes presupuestarias, siendo de interés la Proposición de Ley de Reforma de la Ley General Presupuestaria que en 1993 se debatió en el Congreso de los Diputados, que entre otros aspectos, pretendía añadir un párrafo final al artículo 51 del Texto Refundido de la Ley General Tributaria, del siguiente tenor: El articulado de la Ley de Presupuestos Generales del Estado contendrá exclusivamente las innovaciones normativas que sean consecuencia indispensable de la política económica y presupuestaria plasmada en el estado de ingresos y gastos contenido en los propios presupuestos, La iniciativa no fue tomada en consideración, como refleja el Boletín Oficial de las Cortes,. Congreso de los Diputados, de 30 de Julio de 1993, serie B, número 13-1). Así pues el panorama que la ley General Tributaria configuro a este respecto no se ha alterado La regulación del Presupuesto por La Constitución. La Constitución de 1978 regula el Presupuesto en los artículos 66.2, 134 y 135 antes aludidos. La relevancia normativa y político-jurídica del presupuesto se refleja en el hecho de que el artículo 66 de la norma fundamental, con el que se inicia el título dedicado a las Cortes Generales, alude a los Presupuestos en el apartado 2. En efecto en el mismo se preceptúa que las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos, (el subra- 16
17 yado es nuestro) y hay que colegir por ello que la aprobación de los presupuestos es un acto legislativo de naturaleza especial, pues solo a tal circunstancia puede adolecer su mención diferenciada respecto a la potestad legislativa, razón por la que se considera a las leyes de presupuestos caracterizadas por notas de singularidad y peculiaridad. Como ya hemos adelantado, precisa que ha de contener como mínimo la ley de presupuestos, pero no que puede contener como máximo, salvo que no puede crear tributos, aunque podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea. Es cierto que la Constitución ni en su artículo 134 ni en ningún otro precepto determina o establece el que pudiera ser contenido posible o máximo si se requiere, ni contempla otra limitación precisa a la parte dispositiva de las Leyes de Presupuestos que la prohibición crear tributos. Tiene importancia por fin, la sigue teniendo pese a nuevos criterios al respecto del alcance de este hecho, el carácter anual de los presupuestos Generales del Estado que determina el artículo y los efectos que se derivan de su vigencia también anual La praxis presupuestaria después de la Constitución. En la práctica, las leyes de presupuestos van a experimentar en los años siguientes una tendencia sistemática a la expansión de las materias a las que se refería su articulado. Su parte dispositiva, va abarcando las más dispares materias, sin que en muchos casos se vea qué nexo o relación pueda existir entre la norma incluida en el texto articulado de la Ley y la ejecución del Presupuesto. La situación va a encontrar cierto freno merced a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Y precisamente el deseo del gobernante de salvar las limitaciones impuestas por el Tribunal Constitucional va a dar lugar a las leyes de acompañamiento. Como dice Toscano (1) el legislador español, desde la entrada en vigor de la actual Constitución, las ha utilizado las leyes presupuestarias- de forma indiscriminada para operar innovaciones en el Ordenamiento Jurídico, en muchas ocasiones más allá del ámbito estrictamente presupuestario. Desde 1993, esta práctica consistente en la incorporación en las leyes de presupuestos estatales de tan amplias regulaciones y modificaciones del Ordenamiento Jurídico, está siendo 1 Juan Antonio Toscano Ortega Límites constitucionales al contenido material de las Leyes de presupuestos del Estado Monografías. Congreso de los Diputados (p. 35). 17
18 sustituida por las todavía más generosas y criticadas leyes de medidas fiscales administrativas y del Orden Social, que, con el fin de complementar a aquellas, afectan a los más diversos sectores o parcelas del Derecho Público español La jurisprudencia del Tribunal Constitucional en materia presupuestaria. Comienza a producirse pronto y con relativa abundancia, pero hasta que aparece la primera ley de acompañamiento la posición del alto tribunal en lo que concierne al problema de la naturaleza y contenido jurídico de la Ley de Presupuestos en España, y al problema de los límites constitucionales del contenido de las Leyes de Presupuestos, está reflejada básicamente en las sentencias 27/1981, 63/1986, 65/1987, 76/1992, 178/1994 y 203/ La sentencia 27/1981, de 20 de Julio. En esta sentencia pronunciada en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra los artículos 36, 37, 38 y 43 de la Ley 74/1980 de 29 de Diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 1981 el Tribunal deja sentado lo que va a ser después doctrina reiterada en sentencias posteriores: la Ley de Presupuestos es una ley, específica, con notas particulares que la distinguen de las demás leyes, en cuanto que tiene un contenido constitucionalmente determinado, es de duración limitada y constituye, al mismo tiempo, el vehículo para, la dirección y orientación de la política económica que corresponde al Gobierno. Como verdadera ley que es, podría, por tanto, regular cualquier otra materia como puede hacerlo cualquier otra ley ordinaria. Del Fundamento Jurídico 2º, merece la pena destacar la consideración que hace de la Ley presupuestaria al expresar que es una ley del Parlamento en la función peculiar de su aprobación, función que el artículo 62.2 de la Constitución enuncia como una competencia específica desdoblada de la genérica potestad legislativa del Estado La sentencia 63/1986. En esta resolución del máximo intérprete de la Carta Magna, el Tribunal abordó con cierto detalle la relación directa que han de guardar, con excepción de lo dispuesto en el apartado 7 del artículo 134 de la Ley fundamental las: otras 18
19 disposiciones de carácter general en materias propias de la ley ordinaria estatal con las previsiones de ingresos y habilitaciones de gastos en los Presupuestos o con los criterios de política económica generales en que se sustentan La sentencia 65/1987. Esta sentencia de la que fue ponente L. López Guerra, modula la posición inicial del Tribunal acerca de los límites del contenido de la Ley de Presupuestos, que será uno positivo: la previsión de ingresos y la autorización de gastos, y otro negativo: no puede crear tributos ni tampoco modificarlos si no está habilitada para ello. Introduce además otra limitación, ya anunciada por cierto en la sentencia 63/1986 que antes hemos consignado, insistiendo en que: las disposiciones de carácter general que pueden contener como ley ordinaria han de guardar directa relación con las previsiones de ingresos y las habitaciones de gastos. Y en su fundamento jurídico quinto apunta otro criterio para limitar la inclusión de materias en la Ley de Presupuestos: que ello suponga una restricción ilegítima en las competencias del poder legislativo. El Tribunal plantea también con bastante claridad la distinción entre el contenido mínimo y el eventual de la Ley presupuestaria. Esta sentencia en fin, que entraña un decisivo avance en la concreción de la Doctrina del Tribunal acerca de los límites materiales de las Leyes de Presupuestos recapitula recordando que: 1).- La ley de Presupuestos es una verdadera Ley, superada la cuestión de su carácter formal o material de Ley. 2).- Los Presupuestos en el sentido estricto de previsiones de ingresos y habilitaciones de gastos- y el articulado de la ley que los aprueba integran un todo, cuyo contenido adquiere fuerza de ley y, es objeto idóneo de control de constitucionalidad fundamento jurídico 4. 3).- Son leyes peculiares por estar condicionado el ejercicio del poder legislativo de las Cortes en función de las disposiciones contenidas en los apartados 1º, 6º y 7º del artículo 134 de La Constitución, y por las restricciones impuestas a su tramitación por los Reglamentos de las Cámaras Legislativas. 4).- Las circunstancias calificadas de peculiaridades o singularidades de las leyes presupuestarias derivan del carácter que es propio de este tipo de leyes, esto es, de su función específica y constitucionalmente definida en el artº de La Constitución. 19
20 5).- Puesto que el presupuesto es un instrumento de la política económica del Gobierno la ley de Presupuestos ha sido calificada además por el Tribunal como vehículo de dirección y orientación de la política económica. 6).- La Ley presupuestaria no solo puede y debe- contener la previsión de ingresos y las autorizaciones de gasto, sino que también puede establecer disposiciones de carácter general en materias propias de la ley ordinaria estatal (con excepción de lo dispuesto en el apartado 7º del artículo 134 CE.) que guarden directa relación con las previsiones y las habilitaciones de gastos de Presupuestos o con los criterios de política económica general en que se sustentan. 7).- Las Leyes de Presupuestos tienen un contenido mínimo, necesario e indisponible, constituido por la expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos, y un contenido posible no necesario y eventual que puede afectar a materias distintas a ese núcleo esencial constituido por la previsión de ingresos y la habilitación de gastos. 8).- El contenido eventual de las leyes presupuestarias solo tiene cabida dentro de los límites estrictos y tal inclusión no puede desvirtuar el contenido primordial que las caracteriza, ni se puede seguir que dichas materias hayan de formar necesariamente parte de su contenido y no pueden ser reguladas en una ley ordinaria. 9).- Para delimitar el ámbito dentro del cual debe moverse necesariamente la inclusión, en las leyes de presupuestos, de las materias que no constituyen el núcleo esencial, mínimo e indisponible de las mismas, el Tribunal ha establecido dos condiciones: La conexión de la materia con el contenido propio de este tipo de leyes y la justificación de la inclusión de esa materia conexa en la ley anual que apruebe los Presupuestos. La primera condición ha de ser una relación directa con los gastos e ingresos que constituyen estrictamente el presupuesto o con los criterios de política económica general del que dicho presupuesto es el instrumento; en cuanto a la segunda condición, la inclusión injustificada de estas materias en la ley anual de presupuestos puede ser contraria a la Constitución por suponer una restricción ilegítima de las competencias del poder legislativo, al disminuir sus facultades de examen y enmiendas sin base constitucional y por afectar al principio de seguridad jurídica debido a la incertidumbre que una regulación de ese tipo origina. 20
21 La sentencia 76/1992. Esta sentencia es quizás la que concreta y sintetiza la doctrina del Tribunal en esta materia resolviendo sobre la inconstitucionalidad de la modificación del artículo 130 de la Ley General Tributaria efectuada a través de la Ley de Presupuestos. Y con tal motivo recapitula su doctrina, como hemos dicho sobre los límites de las Leyes de Presupuestos, añadiendo una limitación más: que las materias incluidas no sean propias de normas típicas del Derecho codificado, limitación que se añade a la apuntada en la sentencia 65/1990 en el sentido de: que con la inclusión de la materia que fuere no se viole el principio de seguridad jurídica establecido por el artículo 9.3 de La Constitución. La síntesis de toda esa doctrina ya acumulada viene recogida en su fundamento 4 expresa: en suma para que la regulación por una Ley de presupuestos de una materia distinta a su núcleo mínimo necesario e indisponible (previsión de ingresos y habilitación de gastos sea constitucionalmente legítima es necesario que esa materia tenga relación directa con los gastos e ingresos que integran el presupuesto o con los criterios de política económica de la que ese presupuesto es el instrumento, y que, su inclusión de dicha ley esté justificada en el sentido de que sea un complemento necesario para la mejor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del presupuesto y, en general de la política económica del gobierno. También la sentencia, parte de cuyo contenido recogemos, que resolvió entre otras cuestiones sobre la constitucionalidad de la nueva redacción dada por la ley 33/1987 de presupuestaria para 1998 al art.130 de la Ley General tributaria, se refiere también a que el contenido propio y la función constitucional del presupuesto resulta desvirtuado por la incorporación de normas típicas del derecho codificado. Como pone de relieve T. Olalde Martín (2) Continuando con el avance constitucional en la construcción del puzzle que trata de dibujar el contenido material de las Leyes de Presupuestos, si se debe reseñar que la Sentencia 76/1992 ha creado un fragmento, trazo o pieza importante que establece una nueva premisa-tercera,- al contenido eventual admisible de los Presupuestos; las normas típicas del Derecho codificado, que pretenden reformarse vía Ley de Presupuestos, aunque cumplan las dos premisas expuestas, no tienen cabida dentro de este contenido eventual, ya que exceden del contenido de las Leyes de Presupuestos, y su función constitucional plasmados en los arts y de la Constitución española. 21