Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2001-00328-de-noviembre-19-de-2012?documento=jurcol&contexto=jurcol_d00f20e4b63502c8e0430a01015102c8&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-16 19:20:10
Document Index: 81065219

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 32', 'e contrario', 'artículo 1', 'e contrario', 'artículo 32', 'artículo 33', 'artículo 19', 'artículo 61', 'artículo 177']

﻿ Sentencia 2001-00328 de noviembre 19 de 2012
SENTENCIA 2001-00328 DE 19 DE NOVIEMBRE DE 2012
CONTENIDO:DEMOLICIÓN DE OBRA. EL DECRETO 919 DE 1989 EN SU ARTÍCULO 32, INCISO CUARTO, DISPONÍA QUE EN LOS CASOS DE ESPECIAL URGENCIA LA RESOLUCIÓN PROFERIDA POR EL ALCALDE O POR LA AUTORIDAD DELEGADA POR ÉSTE QUE ORDENABA LA DEMOLICIÓN DE UN INMUEBLE, PODÍA ADVERTIR EXPRESAMENTE QUE ELLA SE LLEVARÍA A CABO EN FORMA INMEDIATA, CASO EN EL CUAL, NO PROCEDÍA NOTIFICACIÓN ALGUNA, SINO QUE SIMPLEMENTE COPIA DE LA RESOLUCIÓN, QUE SE FIJARÍA EN LA MISMA FECHA DE SU EXPEDICIÓN Y DURANTE DIEZ DÍAS HÁBILES, EN EL DESPACHO DE LA ALCALDÍA RESPECTIVA.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS, TERMINACIÓN DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO, DESTRUCCIÓN DE BIEN INMUEBLE
Sentencia 2001-00328 de noviembre 19 de 2012
Rad. 63001-23-31-000-2001-00328-01 (25.097)
Actor: Leonel Alfredo Tobón Ramírez
Bogotá, D.C., diecinueve de noviembre de dos mil doce.
Decide la Subsección C el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Quindío el 2 de abril de 2003, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
La corporación es competente para conocer el asunto(1), en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante(2), contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Quindío el 2 de abril de 2003, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
¿Cabe imputarle la responsabilidad a la administración por la operación administrativa consistente en la demolición del edificio en donde funcionaba el establecimiento de comercio de su propiedad y por la terminación de un contrato de arrendamiento que existía entre una entidad pública y una privada, que como consecuencia de ello le generaron unos perjuicios?
3.1. Valoración de las copias simples: Dentro del plenario obran algunos documentos en copia simple, tales como el Decreto 016 de 1999 por medio del cual se dictan normas sobre demolición del inmueble en el municipio de Armenia (fl. 61 cdno. 1); el Decreto 2227 de 13 de abril de 1999 por medio de la cual se ordena la demolición de obra pública parcial de la Galería central de Armenia (fls. 62-66 cdno. 1); copia de la Resolución 0616 de 14 de mayo de 1999 mediante el cual EPA procede a terminar unilateralmente el contrato de arrendamiento suscrito con Cooplazas Ltda. (fls. 67 y 68, cdno. 1), todas ellas allegadas por la parte actora junto con su escrito de demanda.
Así mismo, obra copia de diferentes estudios de evaluación realizados en su momento por distintas firmas de ingeniería (fls. 114-117, cdno.), la Sociedad Colombiana de Ingenieros de Quindío (fls. 118-131, cdno.1); la Universidad del Cauca (fls. 132-136, cdno.1); copia del acta 19 de 2 de marzo de 1999 de la Comisión técnica (fls. 137 y 138, cdno.1); copia del Decreto 016 de 26 de enero de 1999 mediante el cual el alcalde dicta normas sobre la demolición de inmuebles en el municipio de Armenia (fl. 139, cdno.1); Decreto 022 de 4 de febrero de 1999 por medio del cual se adicionó el artículo segundo del Decreto 016 de 1999 (fl. 140, cdno.1); el Decreto 084 de 1999 por medio del cual se crea el comité coordinador del programa municipal de los inquilinos de las plazas de mercado central (fls. 141-143, cdno. 1); el Decreto 3737 de 17 de junio de 1999 por medio del cual se ordena la demolición del pabellón de granos de la galería o plaza de mercado (fls. 161-164, cdno.1) y el acta 29 de 26 de abril de 1999 del comité técnico (fl. 165, cdno. 1). Estos documentos fueron allegados por el municipio de Armenia junto con la contestación de la demanda.
Si bien, la Sección Tercera(3) ha sostenido que las copias simples carecen de valor probatorio por cuanto no cumplen con las exigencias establecidas en los artículos 253 y 254 del Código de Procedimiento Civil, según las cuales los documentos públicos y privados aportados en fotocopia simple por personas que no los suscriben no pueden ser tenidos en cuenta, en consideración a que únicamente tienen valor probatorio aquellos aportados en original o en copia autorizada por notario, director de oficina administrativa o de policía, secretario de oficina judicial o autenticada por notario, previa comparación con el original o con la copia autenticada que se le presente, en el presente caso las entidades en las contestaciones de la demanda admitieron tenerlas como prueba e incluso, sus argumentos estuvieron fundamentadas en aquellas allegadas por la parte actora. Por su parte, el demandante también tuvo en cuenta los documentos obrantes en el expediente para la defensa de sus pretensiones. Por lo tanto, las partes no desconocieron los documentos, ni los tacharon de falso, sino que conscientemente manifestaron su intención de que los mismos fuesen valorados dentro del proceso.
Es dable precisar que la interpretación que hoy se efectúa no puede entenderse como la exoneración de la carga de cumplir con las reglas contenidas en la ley procesal civil frente a la aportación de copias de documentos que siguen vigentes y en pleno rigor. Lo que sucede en esta ocasión, es que ambas partes aceptaron que los documentos fueran apreciables y coincidieron en la valoración de los mismos en forma recíproca, no solo al momento de su aportación, sino durante el transcurso del debate procesal(4), por lo tanto serán valorados por la Subsección para decidir el fondo del asunto(5).
3.2. Prueba trasladada: Obra así mismo una serie de copias de oficios de diferentes entidades así como copia de un dictamen pericial allegados por el Tribunal Administrativo de Quindío por solicitud de la parte demandante, documentos que reposan en el proceso de acción contractual interpuesta por la Cooplazas Ltda., contra las Empresas Públicas de Armenia (fls. 60-260, cdno. 2)
Sobre la valoración de la prueba trasladada es importante anotar que los mismos serán apreciados en el sub lite con el valor legal que les corresponda, aunque dependerá si el traslado atiende a las formalidades que la ley ha establecido. Según la corporación
“Finalmente, las inspecciones judiciales y los dictámenes periciales no pueden trasladarse a procesos distintos de aquellos en los que fueron practicados, cuando ello no se hizo a petición o con audiencia de la parte contra la cual se aducen. En efecto, para garantizar el derecho de contradicción, estas pruebas deben practicarse, en todo caso, dando oportunidad a las partes de estar presentes, según se desprende de lo dispuesto en los artículos 237 y 246 del Código de Procedimiento Civil, lo que, obviamente, no podrá lograrse con el simple traslado posterior del acta o del informe respectivos. Por lo anterior, la inspección o el peritazgo (sic) deberán practicarse nuevamente en el nuevo proceso...”(6).
En el presente caso, la prueba, si bien fue practicada con audiencia de EPA pero no se hizo a petición de la Alcaldía de Armenia, lo cierto es que la misma no cumplió con las ritualidades establecidas en el 237 del Código de Procedimiento Civil. Respecto de los demás documentos allegados mediante prueba trasladada, podrán ser apreciados, toda vez que estuvieron en el expediente a disposición de las partes, quienes tuvieron la oportunidad de controvertirla(7).
3.3. Objeto de la acción de reparación directa: Advierte la Sala que se hizo un esfuerzo mayúsculo para interpretar sistemática y armónicamente el escrito de demanda, toda vez que contiene variada información que conllevaría a dirigir, en un primer momento, el estudio del caso en el análisis de la legalidad o no de los actos administrativos proferidos por la administración que, consecuentemente, arrojaría una conclusión derivada de la acción impetrada, al determinar que la acción de reparación directa no es la idónea para analizar el caso, por cuanto aquella no es procedente para discutir la legalidad de los actos.
Sin embargo, revisando las pretensiones, los hechos de la demanda y el concepto de la violación, el sub lite se dirige cuestionar la operación administrativa realizada por la administración al demoler la Plaza de Mercado Central de Armenia, considerada como monumento nacional, así como la terminación del contrato de arrendamiento entre EPA y Cooplazas Ltda., que a la postre, dejó sin efecto el contrato de sub arriendo suscrito entre el actor y la cooperativa(8).
Para dejar claridad en el asunto, es menester reiterar los argumentos expuestos por la corporación respecto de los límites de la acción de reparación directa cuando se discute una operación administrativa. Para ello, se ha establecido que la operación administrativa se trata de un hecho o un conjunto de hechos de ejecución de un acto administrativo. Sin embargo, si se discute la ilegalidad de la decisión administrativa, se deberá interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; pero si el daño proviene de la irregular ejecución de un acto que no se cuestiona en su legalidad, la acción será de reparación directa y deberá centrarse su cuestionamiento en los actos materiales de ejecución de la decisión administrativa, pero sin omitir en esa evaluación el alcance de dicha decisión, por ser, en definitiva, la que delimita los poderes de ejecución de la administración. Así mismo será resorte de la acción de reparación directa cuando el acto, en sí, no es ilegal pero es la fuente del perjuicio por implicar rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas.
Con fundamento en lo anterior, la Subsección después del análisis de la demanda, concluye que en el presente caso no se está discutiendo la legalidad de los actos administrativos proferidos por la administración, cuestión esta que conlleva a definir que tales actos contentivos en las resoluciones 2227 de 13 de abril de 1999, 3737 de 17 de junio de 1999 y la Resolución 0616 de 14 de mayo de 1999 por medio del cual EPA decidió terminar unilateralmente el contrato de arrendamiento a Cooplazas Ltda., están cobijados bajo la presunción de legalidad(11). Por lo tanto, la Subsección avoca el conocimiento de los cargos formulados por el actor en contra de la operación administrativa los cuales se concretan de la siguiente manera:
1. Existe una responsabilidad por parte del municipio de Armenia debido a que con el acto administrativo Nº 2227 de 13 de abril de 1999 se dispuso la demolición parcial de la Plaza de Mercado Central de Armenia, pero la entidad obró de manera diferente al demoler de forma total dicho inmueble catalogado como monumento nacional. Esta situación, condujo a que se desconociera el concepto del comité técnico que ordenó claramente la demolición parcial.
2. Se presenta una responsabilidad del municipio de Armenia, ya que no se notificó del acto administrativo que ordenó la demolición parcial de la obra y que en realidad fue total, violando las normas del Código Contencioso Administrativo, por cuanto las disposiciones ordenan que cuando el acto afecta a un tercero, debe darse la notificación mediante la publicación, desconociéndose la aplicación del debido proceso y con ello la garantía del derecho de defensa.
3. Se presenta una responsabilidad de las Empresas Públicas de Armenia al terminar unilateralmente el contrato de arrendamiento que este celebró con Cooplazas Ltda., sin que se hubiera notificado a los arrendatarios y subarrendatarios de tal decisión, ya que al haber terminado dicho contrato, por sustracción de materia, el contrato celebrado entre Cooplazas y el actor también se extinguió, lo que generó la privación del ejercicio de la actividad comercial que realizaba en un local perteneciente a la edificación, y así mismo, se vulneró el derecho de defensa, por cuanto tal acto no fue publicado.
4. Existe una extralimitación de las entidades demandadas, ya que la destrucción del inmueble condujo a que no se restaurara, no se reubicaran a los arrendatarios del lugar y se modificó la destinación del inmueble catalogado como monumento nacional.
Con fundamento en los cargos que se mencionaron para analizar el presente caso, la Subsección considera lo siguiente:
1. De acuerdo con el primer cargo, esto es, se presenta una responsabilidad por parte del municipio de Armenia, debido a que con la Resolución 2227 de 13 de abril de 1999 se dispuso la demolición parcial de la Plaza de Mercado Central de Armenia, pero la entidad obró de manera diferente al demoler de forma total dicho inmueble catalogado como monumento nacional. Esta situación condujo a que se desconociera el concepto del comité técnico que ordenó claramente la demolición parcial.
Conforme a lo alegado por la parte actora, es importante destacar que el 25 de enero de 1999 se produjo un movimiento telúrico en gran parte del país, lo que constituye un hecho notorio(12). Con fundamento en lo anterior, las autoridades de la República tomaron las medidas tendientes a contrarrestar los efectos de este hecho de la naturaleza, motivo por el cual, el Presidente de la República declaró mediante el Decreto 182 de 26 de enero de 1999 la situación de desastre en diferentes departamentos y municipios del país. Así mismo, las autoridades municipales, facultadas por la ley y los decretos reglamentarios, tomaron las medidas pertinentes, razón por la cual, el alcalde de Armenia mediante el Decreto 016 de 26 de enero de 1999 (fl. 61, cdno.1) dictó las normas sobre demolición de inmuebles en el municipio de Armenia, en uso de sus facultades otorgadas en el Decreto 919 de 1989(13) y 136 de 1994(14).
En dicho acto administrativo (D. 182/99) se dispuso, con fundamento en el Decreto 919 de 1989, que faculta al alcalde para que en circunstancias de especial urgencia, prescindiera del régimen de notificaciones y recursos de la vía gubernativa para proceder a demoler los inmuebles de firma inmediata, lo siguiente:
Dado en Armenia, Quindío, a los veintiséis días del mes de enero de mil novecientos noventa y nueve (1999) (...)” (destacado por la Sala).
De la lectura del decreto mencionado, determinaba que las autoridades delegadas, en este caso, la Inspección Quinta municipal de Policía y Tránsito de Armenia, al expedir el acto administrativo que ordenaba la demolición de algún inmueble que amenazara ruina o peligro para la comunidad, debía motivarlo, previo concepto del comité técnico que se creó para tales efectos.
Con fundamento en tales consideraciones, previo al concepto emitido por el comité técnico compuesto por el secretario de Infraestructura y Valorización Municipal, la Sociedad de Ingenieros de Quindío, el presidente de la Sociedad de Arquitectos de Quindío y el director del Departamento Administrativo de Planeación y Evaluación Municipal o su delegado (de conformidad con el D. 22 de feb. 4/99 mediante el cual se adicionó el D. 16/99, art. 2º), se efectuaron una serie de evaluaciones de diferentes entidades, a saber:
a. Evaluación realizada por 4 ingenieros con fecha de 6 de febrero de 1999 dirigido al alcalde municipal en el que indicaron lo siguiente: (fls. 114 y 115, cdno.1).
“... La estructura presenta desprendimiento del concreto de recubrimiento, tanto en vigas como en la unión (nudos) de estas y las columnas, así como asentamientos producidos por las ampliaciones exageradas de las cargas por el terremoto.
Este modelo estructural no cumple las exigencias de la norma sismorresistente NSR- 98 y de aceptar su reparación ajustándola a estas normas, la administración municipal se vería afectada a un gasto más alto que una solución encaminada a una construcción nueva.
Valor de los diseños estructurales y reparación: $ 350. 000 /m2
Valor total: $ 2.975.000.000
La circunstancia referida, nos permite afirmar que la mejor solución a las galerías de Armenia debería ser su demolición y nueva construcción (...)”.
b. Informe de evaluación de las edificaciones sección carnes, verduras, comisaría central y mercancías de 9 de febrero de 1999 suscrita por la firma Camco Ltda: (fls. 116 y 177, cdno. 1)
“... En la visita de inspección que hemos realizado a las edificaciones donde se encuentran las secciones de carnes, verduras, comisaría central, de la Galería de Armenia, ubicada en la calle 17 con carrera 16, se observó lo siguiente:
1. Las vigas al borde del acartelamiento[sic] se encuentran fracturadas y las armaduras expuestas (sin recubrimiento) y en algunos casos el hierro doblado.
4. Teniendo en cuenta la edad de la estructura, esta no fue construida siguiendo las normas sismorresistentes establecidas en el Decreto 1400 de 1984, mucho menos cumple el Decreto 33 de 1998.
Teniendo en cuenta los puntos anteriores, nuestra recomendación es demoler estas construcciones, ya que las personas que allí trabajan corren el peligro de perder sus vidas, ante un posible colapso de la estructura...” (destacado por la Sala).
c. Evaluación de la Sociedad Colombiana de Ingenieros el 23 de marzo de 1999 (fls. 123-131, cdno. 1). Es importante anotar que dicha evaluación se efectuó por solicitud del Ministerio de Cultura para determinar si se justificaba recuperar la edificación o por el contrario, demolerla, para garantizar la seguridad de los comerciantes y visitantes. En su estudio indicaron lo siguiente:
“... Se recorrió perimetralmente toda la galería, que muestra la mampostería de las fachadas considerablemente agrietadas y aleros en placas macizas en concreto reforzado, en general, en muy mal estado, con recubrimientos saltados que muestran sus armaduras originalmente mal clocadas y ubicadas (...) y alto grado de corrosión de las armaduras. (...)
Los daños son generalizados en todos los pabellones excepto en el de granos, donde por razón de un incendio fue cambiada la estructura de cubierta por una metálica, mas (sic) liviana, que simula la misma geometría de los pórticos de concreto (...) pero que alteró la arquitectura original del pabellón, variación que no se ha debido permitir siendo la edificación patrimonio arquitectónico. (...).
(...) 4.1. El sismo del 25 de enero de 1999, afectó severamente la estructura del Mercado Público de Armenia, que se encontraba ya altamente deteriorada por sismos anteriores, pero principalmente por el alto grado de corrosión de las armaduras. Es notable el descuido en el mantenimiento de toda la edificación, adicionado a los errores en el diseño y construcción originales, que se notan sistemáticamente en los sitios donde se ha saltado los recubrimientos, por mala colocación de los refuerzos.
4.5. Por todo lo expuesto, que incluye fundamentalmente evaluación de las condiciones estructurales del inmueble y la apreciación pragmática de que los posibles costos de rehabilitación pueden alcanzar un nivel justificable, es nuestra conclusión recomendar la demolición del Mercado Público de Armenia. (...)” (destacado por la Sala).
d. Evaluación presentada por la Universidad del Cauca el 19 de febrero de 1999 (fls. 132-136, cdno. 1).
“(...) Recomendaciones
Esta estructura no presenta ningún problema estructural (...)”.
Bajo estas evaluaciones, el comité técnico conformado para el efecto, en acta Nº 19 de 2 de marzo de 1999, que hizo parte integral de la Resolución 2227 de 13 de abril de 1999, concluyó lo siguiente: (fls. 137 y 138 cdno. 1).
“... Estudiados y analizados los conceptos anteriormente anotados, esta comisión se permite recomendar a la Alcaldía del municipio de Armenia la demolición de las edificaciones consideradas en el estudio estructural realizado por la Universidad del Cauca...” (destacado por la Sala).
Lo anterior permite afirmar que, de acuerdo con la evaluación realizada por la Universidad del Cauca, se recomendaba la demolición de los pabellones de carnes, verduras y mercancías, dejando intacto el pabellón de granos, sitio en donde se asentaba el establecimiento de comercio del actor, debido a que los pabellones se clasificaban según la mercancía objeto de comercialización, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo 031 de 1991 (fls. 168-176, cdno. 1).
Entonces, es menester indicar que, mediante la Resolución 2227 de 13 de abril de 1999 la inspectora quinta municipal de policía y tránsito dispuso la demolición de obra parcial de la Plaza de Mercado con fundamento en el acta Nº 19 de 2 de marzo de 1999, motivando la necesidad de demoler de forma parcial e inmediata parte de la edificación y no su demolición total como lo indicó el recurrente. Puede observarse el contenido del acto administrativo en los siguientes términos:
“(...) Hechos:
a) Que debido al movimiento telúrico presentado en esta ciudad el día 25 de enero de 1999 el señor alcalde municipal dispuso mediante el Decreto 016 del 26 de enero del presente año y con base en el Decreto 919 de 1989, la demolición inmediata de toda edificación o construcción que amenace ruina o que por su estado de deterioro ponga en peligro la seguridad y la tranquilidad pública.
c) Que la comisión técnica presentó un informe ante esta inspección, donde se da cuenta de la existencia de una construcción denominada Galería Central de Armenia (plaza de mercado), ubicadas dentro de las carreras 16 y 18 y calles 15 y 17, ocupando cuatro manzanas urbanas dentro de las cuales se alojan sendos pabellones de ventas al detal a saber: 1-carnes; 2- verduras: 3- granos: 4- misceláneas encerrados perimetralmente por locales comerciales que abren sus puestas sobre las carreras 16 y 18 y la calle 15, y haciendo fachada sobre la calle 17, una plataforma de tres pisos, cuyo nivel superior aparece adicionado a la construcción original, partido en dos por un torre de cinco pisos, que impide la continuidad de la calle 17 destinada al área administrativa y de la cual se hicieron las siguientes valoraciones:
— Evaluación preliminar realizada el día 6 de febrero de 1999 por los ingenieros Arturo Naranjo Vélez, Michel Bolaños G., Eduardo Palacios, William Castillo V.; quienes conceptuaron la demolición de la totalidad de la estructura.
— Estudio detallado de la facultad de Ingeniería de la Universidad del Cauca quienes presentaron la evaluación manifestando que la galería centra (sic), consta de cuatro pabellones (...).
De otro lado es claro que las normas de emergencia, con las que actualmente nos regimos para muchos eventos como el que nos ataña y por la especial urgencia en que nos encontramos y el deber de velar por toda la comunidad nos permito (sic) ordenar que dicha demolición se lleve a cabo en forma inmediata (destacado por la Sala).
Artículo primero: Ordenar la demolición de obra parcial de la construcción denominada Galería Central de Armenia, por lo antes expuesto.
Parágrafo: El concepto emitido por la comisión técnica el día 2 de marzo de 1999 hace parte de la presente resolución, así como los estudios previos complementarios.
Artículo segundo: La demolición de la obra deberá realizarse en forma inmediata, por la secretaría de Infraestructura y Valorización del municipio o por la autoridad encargada para el efecto, por lo expuesto en la parte motiva de esta resolución.
Artículo tercero: Copia de la presente resolución se fijará en un lugar visible de la sede provisional de la alcaldía municipal y de este despacho ubicada en las instalaciones del Museo Quimbaya Avenida Bolívar calle 40 N, por el término de diez (10) días hábiles.
Con fundamento en lo anterior, concluye la Subsección que mediante el acto administrativo Nº 2227 de 13 de abril de 1999 no se procedió a la demolición total como lo sostiene la parte actora, sino que contrario a ello, se procedió a la demolición parcial con fundamento en el acta del comité técnico creado para el efecto. Lo anterior ratifica que la autoridad delegada por el alcalde cumplió a cabalidad el procedimiento establecido en el Decreto 016 de 26 de enero de 1999, especialmente el artículo 1º del mencionado acto administrativo, así como el Decreto 182 de 1999 por medio del cual el Presidente de la República ordenó a las autoridades municipales ejercer su actividad con fundamento en lo establecido en el Decreto 919 de 1989, especialmente los artículos 24 y siguientes. Tan importante y necesaria fue la motivación de la decisión, que el comité técnico antes de decidir sobre la suerte del inmueble, procedió a verificar el estado del mismo, basado en los estudios realizados por entidades competentes. Por lo tanto, la decisión de demoler de forma parcial y no total como lo indicó el actor en atención a la resolución 2227 de 13 de abril de 1999, se efectuó de acuerdo al procedimiento establecido para el efecto.
Ahora bien, con posterioridad a la resolución 2227 de 13 de abril de 1999, mediante la Resolución 3737 de 17 de junio de 1999 se ordenó la demolición del pabellón de granos, en atención al estado de deterioro y de la amenaza de ruina (fls. 161-163, cdno. 1). Tal fundamento se sostuvo en los establecido en el acta Nº 29 de 26 de abril de 1999 (fl. 165 y 166, cdno. 1) efectuándose la demolición total incluyendo el pabellón de granos (sitio donde se encontraba el establecimiento de comercio del actor) el 15 de julio de 1999 (fl. 167, cdno. 1). Por lo tanto, contrario a lo sostenido por la parte actora, la demolición total se realizó conforme a la orden impartida por la Resolución 3737 de 1999. Es por esta razón, que no se contravino lo establecido por el comité técnico al proferirse la Resolución 2227 de 1999, sino que contrario a ello, se ordenó la demolición inicialmente parcial por parte de la Inspección Quinta con fundamento en todos los estudios previos y la conclusión a la que llegó el comité mediante acta de 2 de marzo de 1999. Posteriormente, mediante la Resolución 3737 de 1999 se efectuó la demolición del único pabellón, con fundamento en las razones expuestas en el acta de 26 de abril de 1999, que conllevó a que la demolición se efectuara el 15 de julio del mismo año.
Por lo tanto, no le asiste la razón a la parte actora cuando indica en los hechos de la demanda que se procedió a la demolición total del inmueble, cuando la Resolución 2227 de 13 de abril de 1999 ordenó la demolición parcial con fundamento en el concepto del comité técnico mediante acta de 2 de marzo de 1999.
2. Respecto del segundo cargo, esto es, se presunta responsabilidad del municipio de Armenia, ya que no se notificó del acto administrativo que ordenó la demolición parcial de la obra y que en realidad fue total, violando las normas del Código Contencioso Administrativo, por cuanto las disposiciones ordenan que cuando el acto afecta a un tercero, debe darse la notificación mediante la publicación, desconociéndose la aplicación del debido proceso y con ello la garantía del derecho de defensa, la Subsección considera lo siguiente:
Con fundamento en la jurisprudencia de la Sección Tercera, se presenta una operación administrativa irregular cuando no se notifica, o se notifica indebidamente un acto administrativo. En el presente caso, contrario a lo sostenido por el actor, la actuación de la administración se encontraba amparada por las normas especiales consagradas en el Decreto 919 de 1989 al prescindir de las formas de notificación contenidas en el Decreto 01 de 1984, lo anterior por cuanto los actos administrativos se fundamentaron en especial urgencia ante el evento ocurrido el 25 de enero de 1999.
Es así como el Decreto 919 de 1989 en su artículo 32, inciso cuarto, dispuso que en los casos de especial urgencia la resolución proferida por el alcalde o por la autoridad delegada por este (facultad otorgada conforme al parágrafo del artículo 33 del mencionado decreto) que ordene la demolición de un inmueble, podrá advertir expresamente que ella se llevará a cabo en forma inmediata, caso en el cual, no procede notificación alguna, sino que simplemente copia de la resolución se fijaría en la misma fecha de su expedición y durante diez días hábiles, en el despacho de la alcaldía respectiva. El interesado en estos eventos, podrá ejercer las acciones contencioso administrativas a que haya lugar dentro del término previsto en el Código Contencioso Administrativo, contado desde la fecha en que se haya efectuado la demolición(15).
En el presente asunto la Resolución 2227 fue fijada en el lugar público de las instalaciones provisionales de la alcaldía por el término de diez días hábiles (fl. 120, cdno. 2). La misma suerte corrió la Resolución 3737 de 17 de junio de 1999 (fl. 153, cdno. 2) que ordenó la demolición del pabellón de granos, lugar donde se encontraba el establecimiento de comercio del actor, lo anterior, de acuerdo con el original del contrato de arrendamiento suscrito entre la cooperativa y el demandante dejándose plasmada la actividad que ejercería en el local arrendado (fl. 55, cdno. 1), así como el Acuerdo 01 de 1991 mediante el cual se realiza el nuevo reglamento de la plaza de mercado de Armenia (fls. 168-76 cdno. 1). Por lo tanto, de la lectura de las resoluciones anteriormente mencionadas y de acuerdo con su motivación, esto es, que se trataba de un caso de especial urgencia, se procedió a efectuar el procedimiento establecido en los artículos 32 y 33 del Decreto 919 de 1989 prescindiendo de la forma de notificación que establece el Código Contencioso Administrativo, por cuanto dicha normatividad facultaba la actuación de la administración, especialmente de la alcaldía municipal.
Por lo tanto, no se desconoció el derecho de defensa ni el derecho al debido proceso alegado por el actor, y en gracia de discusión, si el demandante estaba cuestionando su inconformidad con los actos administrativos, tenía plena libertad para impugnar en sede gubernativa y con las acciones contenciosas pertinentes los mismos. Por lo tanto, ante la especial urgencia que determinaba la demolición de la Plaza de Mercando, primero en forma parcial y posteriormente el pabellón que faltaba, se procedió con fundamento en la actuación facultada por las normas especiales de la materia.
3. Como tercer cargo, sostiene el actor que existe una responsabilidad de las Empresas Públicas de Armenia al terminar unilateralmente el contrato de arrendamiento que este celebró con Cooplazas Ltda., sin que se hubiera notificado a los arrendatarios y subarrendatarios de tal decisión, ya que al haber terminado dicho contrato, por sustracción de materia, el contrato celebrado entre Cooplazas y el actor también se extinguió, lo que generó la privación del ejercicio de la actividad comercial que realizaba en un local perteneciente a la edificación y así mismo, se vulneró el derecho de defensa por cuanto tal acto no fue publicado.
Bajo este aspecto la actuación de EPA se concreta con la expedición de la Resolución 616 de 14 de mayo de 1999 mediante la cual, dio por terminado de forma unilateral el contrato de arrendamiento celebrado con Cooplazas Ltda. Sostiene el actor que dicha actuación debió ser notificada a los arrendatarios y subarrendatarios, por cuanto la ausencia de este contrato, conllevó a la terminación del contrato que este tenía con la cooperativa en modalidad de subarriendo de uno de los locales. Sin embargo, la inexistencia de notificación para los subarrendadores, no representa una lesión a los derechos invocados, por cuanto la parte demandante no tenía relación contractual con la entidad demandada. El acto administrativo fue notificado de manera personal a la cooperativa (fl. 68, cdno. 1) y por ende, no se presenta una indebida notificación o ausencia de ella, por cuanto se reitera, no era deber de EPA notificar a los subarrendatarios, por cuanto estos tenían un vínculo contractual expreso e individual con la cooperativa Cooplazas Ltda.
Tal como lo ha señalado la doctrina, cuando se celebra un contrato de subarriendo, subsisten dos contratos de arrendamiento “relativos a la misma cosa: el celebrado entre el arrendador y el arrendatario, y el celebrado entre este y el subarrendatario; el primer contrato ha dado lugar al segundo. Como es obvio, subsisten las vinculaciones contractuales entre el arrendatario y el arrendador, independientemente de las vinculaciones contractuales que el subarriendo genera entre dicho arrendatario y el subarrendatario, de suerte que ni el subarrendatario puede accionar contra el arrendador, ni este contra aquel, sino cada cual frente al que directamente se ha obligado con él: el subarrendatario frente al arrendatario y el arrendador frente al arrendatario, y viceversa”(16). Por lo tanto, en el presente caso, existían dos negocios jurídicos, el primero entre EPA y la cooperativa, y el otro, entre dicha cooperativa y los subarrendatarios, en este caso, con el actor. Por lo tanto, respecto del primer contrato, EPA no estaba obligada a efectuar algún tipo de notificación a los subarrendatarios de los locales del inmueble, ya que la vinculación contractual del actor era con la cooperativa, motivo por el cual, escapa del análisis del caso en sede de reparación directa este aspecto.
4. El último cargo se centra en determinar que existe una responsabilidad de las entidades demandadas, ya que se evidenció una extralimitación de sus funciones, por cuanto la destrucción del inmueble condujo a que no se restaurara, no se reubicaran a los arrendatarios del lugar y se modificó la destinación del inmueble catalogado como monumento nacional.
Bajo este aspecto es imperioso determinar varios puntos: en cuanto a la obligación de restauración del inmueble, la decisión de los actos administrativos que ordenaron la demolición parcial y luego total respecto del pabellón de granos, procedió por la necesidad determinante en proteger a los habitantes y transeúntes del lugar.
Conforme al artículo 19 tercer inciso del Decreto 919 de 1989, producida la declaratoria de situación de desastre (D. 182 de ene. 26/99 proferida por el Presidente de la República y el Decreto 066 proferida por el alcalde de Armenia) se aplicarán las normas pertinentes propias del régimen especial para situaciones de desastre, que el decreto ordene y específicamente determine. Las autoridades administrativas, según el caso, ejercerán las competencias que legalmente les correspondan y, en particular, las previstas en las normas del régimen especial que se determinen, hasta tanto se disponga que ha retornado la normalidad.
De acuerdo con los motivos consignados en el Decreto Nacional 182 de 1999, se indicó que se aplicaría un régimen normativo especial que contemplaba disposiciones excepcionales en diversas materias, entre ellas, la demolición de inmuebles, exhortando a los municipios la aplicación de las normas contenidas en el Decreto 919 de 1989 especialmente los artículos 24 y siguientes de la mencionada normatividad.
Ahora bien, en atención a que el comité técnico es un órgano asesor que cumple las funciones establecidas en el artículo 61 del pluricitado decreto, previos los estudios realizados al inmueble, optó como medida de prevención inmediata la demolición parcial de la Plaza de Mercado y que posteriormente consideró necesario demoler el pabellón de granos. El actor indica que debió ser restaurado el inmueble máxime, por tratarse de un bien de uso público y monumento nacional establecido mediante el Decreto 1802 de 19 de octubre de 1995 (fls. 206-208, cdno. 2). Sin embargo, dadas las condiciones de los hechos posteriores al terremoto de 25 de enero de 1999 las entidades competentes señaladas en el Decreto 919 de 1989 debían efectuar lo necesario para contrarrestar las circunstancias que pudieran derivar un menoscabo a la integridad y vida de las personas. Por lo tanto, el actor, en ningún momento probó la obligación de las autoridades demandadas en restaurar el inmueble, ya que lo que dispone el Decreto 919 de 1989 es evitar consecuencias funestas para la población y tomar las medidas pertinentes e inmediatas la prevención de los desastres.
La parte actora bajo este supuesto, incumple con la carga que le impone el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto es menester determinar la observancia de la carga procesal que le atañe en probar los supuestos de hecho que alega y como requerimiento de conducta procesal facultativa predicable de todo aquel a quien le interesa sacar avante sus pretensiones y evitar una decisión desfavorable.
Por otra parte, en cuanto a la no reubicación de los arrendatarios del lugar, mediante el Decreto 0084 de 30 de septiembre de 1999 por el cual se creó el comité del programa de reubicación de los inquilinos, se creó un comité coordinador del programa municipal de reubicación de los inquilinos de la plaza de mercado central, comité creado como fase de rehabilitación, recuperación y desarrollo de las consecuencias adversas generadas por el movimiento telúrico, de conformidad con lo establecido en el Decreto 919 de 1989. Por lo tanto, contrario a lo sostenido por el actor, la administración efectuó las labores tendientes a desarrollar las políticas y acciones de la administración, esto es, efectuó la reubicación provisional de los vendedores de la plaza de marcado.
Por su parte, escapa del análisis de la Sala el cambio de destinación que presuntamente pudo efectuarse al edificio, por cuanto es una labor que no tiene relación con los hechos alegados por la demanda, esto es, no se observa la incidencia del cambio de destinación que se haya podido efectuar el Plan de Ordenamiento Territorial si lo que se cuestiona en esta sede es si la operación administrativa fue o no regular.
Finalmente, es menester concluir que, si bien la posición de la corporación ha establecido que no necesariamente los actos de ejecución de una decisión de la administración deben ser irregulares para que surja la obligación de indemnizar por parte del Estado, por cuanto puede suceder que con la ejecutoria de una decisión se rompa el equilibrio que debe existir ante las cargas públicas y se grave en forma injusta y desigual a una persona o grupo de personas, es posible acudir a la acción de reparación directa con el fin de obtener la indemnización de perjuicios originada en dicha operación administrativa, aunque esta haya sido completamente regular(17).
De acuerdo con la posición de la Sección el Estado “en ejercicio de sus competencias y obrando dentro del marco de las disposiciones legales, causa con su actuación un perjuicio de naturaleza especial y anormal a un administrado, un daño que excede el sacrificio que el común de los ciudadanos debe normalmente soportar en razón de la peculiar naturaleza de los poderes públicos y de la actuación estatal”(18), lo cierto es que en el presente caso, no se observa que de la operación administrativa se haya derivado un perjuicio de naturaleza especial y anormal, máxime por las circunstancias y consecuencias derivadas del movimiento telúrico de 1999. Si bien la demolición se efectuó y estuvo ajustada al procedimiento establecido, lo cierto es que se trataba de un evento extraordinario, especial por el cual todos los habitantes, sin exclusión alguna, padecieron algún quebrantamiento de sus derechos derivados de un hecho de la naturaleza y del cual tuvo que tomarse las medidas pertinentes para reducir o prevenir riesgos futuros derivados de la amenaza de ruina de los inmuebles en los sitios objeto de declaratoria de desastre como fue el municipio de Armenia. Por tal razón, para la Sala, no se evidencia la responsabilidad por falla en el servicio ni por daño especial, por cuanto no fue un hecho anormal derivado de la actuación de la administración la que generó un detrimento patrimonial al actor, contrario a ello, fue un hecho generalizado que afectó a una gran cantidad de habitantes de la población de Armenia. Con fundamento en lo anterior, la Sala denegará las pretensiones de la demanda.
1. CONFÍRMASE la sentencia recurrida, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Quindío el 2 de abril de 2003 por las consideraciones expuesta en esta providencia.
(2) El Decreto 597 de 1988 consagró que para que un proceso de reparación directa que inició en el año 2001 tuviere vocación de doble instancia, la pretensión mayor de la demanda debía superar la suma de $ 26.390.000. En efecto, para la fecha de presentación de la demanda —16 de abril de 2001— se solicitó por lucro cesante futuro el valor de $ 28.800.000 (1.200.000 por 24 meses), suma que supera la cuantía para que proceda la segunda instancia ante esta corporación.
(3) Consejo de Estado, Sección Tercera, 4 de mayo de 2000, Exp. 17566; 27 de noviembre de 2002, Exp. 13541; 31 de agosto de 2006, Exp. 28448; 21 de mayo de 2008, Exp. 2675; 13 de agosto de 2008, Exp. 35062, entre otras.
(4) Posición que puede verse en sentencia de la Subsección C, de 18 de enero de 2012, expediente: 19920. Sobre la valoración de copia simple también puede verse las sentencias de 18 de septiembre de 1997, Exp. 9666; 21 de febrero 21 de 2002, Exp. 12789; 26 de mayo de 2010, Exp.18078; 27 de octubre de 2011, Exp. 20450.
(5) Posición reiterada en sentencia de 18 de enero de 2012, Exp. 19920.
(6) Sentencia de 13 de abril de 2000, Exp. 11898.
(7) Sentencia de 26 de marzo de 2008, Exp. 34038.
(8) De acuerdo con el precepto 304 del Código de Procedimiento Civil la sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
(9) Ver sentencias de 17 de abril de 1991, Exp. 6602; 30 de junio de 1992, Exp. 4315 y 17 de agosto de 1995 Exp. 7095.
(10) Ver sentencias de 17 de agosto de 1995, Exp. 7095; 31 de agosto de 1991, Exp. 8331; sentencia de 23 de agosto de 2001, Exp. 13344.
(11) La presunción de legalidad “Es una prolongación de la legalidad al mundo de la eficacia del acto, legalidad que se presumen cuando el acto se hace ejecutorio. Por tal virtud, se considera que la manifestación voluntaria de la administración se encuentra conforme a derecho, y se acepta que reúne todas las condiciones y elementos indispensables para concluir que es un acto regular y perfecto, mientras no se demuestre lo contrario...”. Santofimio, Gamboa Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Acto administrativo. Tomo II, 4º edición, 2003, pág. 54.
(12) “... Se entiende por tal aquel que dadas las características que originaron su ocurrencia se supone conocido por la generalidad de los asociados, cualquiera que sea su grado de cultura y conocimientos, dentro de un determinado territorio y en una determinada época, pues la notoriedad puede ser mundial, continental, regional o puramente municipal y está referida a un determinado lapso, de modo que lo que en un determinado proceso podría erigirse como hecho notorio, en otro no necesariamente tiene esa connotación.
(...) Puede predicarse como característica tipificadora del hecho notorio su actualidad, es decir, que el conocimiento del mismo perdure con perfiles nítidos y así lo asimile la comunidad en general, lo cual destaca que con el paso del tiempo puede dejar de ser hecho notorio lo que en determinado momento lo fue, de ahí que lo que interesa es que esa actualidad prosiga cuando se adelanta el proceso y va a ser tomada la determinación pertinente, sin que sea del caso asignar determinados lapso como guía, pues solo el que perdure el conocimiento en la memoria colectiva es lo que caracteriza el hecho notorio...”. López Blanco, Hernán Fabio. Pruebas. Procedimiento Civil. Dupré editores, Bogotá, 2008, págs. 58 y 59.
(13) Por el cual se organiza el sistema nacional para la prevención y atención de desastres y se dictan otras disposiciones
(14) Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
(15) ART. 32.—Orden de demolición. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 11 y 216 del Decreto 1355 de 1970 (Código Nacional de Policía), los alcaldes de los municipios comprendidos dentro de las áreas geográficas determinadas en la declaratoria de una situación de desastre, podrán ordenar la demolición de toda edificación que amenace ruina o que por su estado de deterioro ponga en peligro la seguridad o salubridad de los habitantes de la misma o de otras personas.
En casos de especial urgencia la resolución que ordene la demolición podrá advertir expresamente que ella se llevará a cabo en forma inmediata, caso en el cual no se procederá la notificación alguna, sino que simplemente copia de la resolución se fijará en la misma fecha de su expedición y durante diez días hábiles, en el despacho de la alcaldía respectiva. El interesado podrá ejercer las acciones contencioso administrativas a que haya lugar dentro del término previsto en el Código Contencioso Administrativo, contado desde la fecha en que se haya efectuado la demolición.
(16) Gómez Estrada, César, De los principales contratos civiles, 4ª edición., Temis, 2008, pág. 234.
(17) Sentencia de 23 de agosto de 2001, Exp. 13344.
(18) Sentencia de 3 de mayo de 2007, Exp. 16696.