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1 COUNCIL OF EUROPE CONSEIL DE L EUROPE Conseil de l Europe Comité des Ministres Surveillance de l exécution des arrêts de la Cour européenne des Droits de l Homme er 1 rapport annuel 2007
3 CONSEIL DE L EUROPE COMITÉ DES MINISTRES Surveillance de l exécution des arrêts de la Cour européenne des Droits de l Homme 1 er rapport annuel, 2007 Conseil de l Europe Mars 2008
4 English edition: Council of Europe: Committee of Ministers. Supervision of the execution of judgments of the European Court of Human Rights. 1st annual report, 2007 Direction générale des droits de l Homme et des affaires juridiques Conseil de l Europe F Strasbourg Cedex Conseil de l Europe, 2008 Imprimé dans les ateliers du Conseil de l Europe
5 Table des matières I. Avant-propos des Présidences des réunions DH en 2007 II. Quelques observations du Directeur général des droits de l Homme et des affaires juridiques Introduction La surveillance de l exécution en Conclusion III. La surveillance de l exécution par le CM Le mécanisme de mise en œuvre de la CEDH La disposition clef du processus de l exécution : l article 46 de la CEDH L obligation de se conformer aux arrêts L étendue des mesures d exécution requises Les dispositions actuelles de la surveillance de l exécution IV. L amélioration du processus de l exécution : un travail de réforme permanent Lignes principales Développements des règles et méthodes de travail du CM V. Abréviations Acronymes généraux Sigles des Etats Annexes Explications préliminaires Annexe 1 Aperçu thématique des questions examinées en Droit à la vie et protection contre la torture et les mauvais traitements Actions des forces de sécurité Obligation positive de protéger le droit à la vie Mauvais traitements Interdiction de l esclavage et du travail forcé 50 Protection des droits des détenus Mauvaises conditions de détention Détention injustifiée et questions connexes Détention et droit au respect de la vie privée Questions relatives aux étrangers Expulsion injustifiée Détention en vue de l expulsion Autres questions Accès à la justice et fonctionnement efficace de celle-ci Rapport annuel du Comité des Ministres,
6 Table des matières Durée excessive des procédures judiciaires.. 82 Défaut d accès à un tribunal Non-exécution de décisions judiciaires nationales Procédures judiciaires inéquitables Non-respect du caractère définitif des décisions judiciaires Protection de la vie privée et familiale Domicile, correspondance et surveillance secrète Divulgation d informations en violation de la vie privée Défaut d accès à l information Etablissement de la paternité Respect des droits de garde et de visite Affaires concernant la protection de l environnement Non-respect de décisions judiciaires dans le domaine de l environnement Non-protection d habitants vivant dans des zones à risque Liberté de religion Liberté d expression et d information Diffamation Propos contraires à l ordre public ou à la sécurité nationale Liberté de réunion et d association Partis politiques Syndicats Autres associations Droit au mariage Recours efficaces questions spécifiques. 182 Droits de propriété Expropriations, nationalisations Restrictions disproportionnées au droit de propriété Droit à l instruction Droits électoraux Liberté de circulation Discrimination Coopération avec la Cour EDH et respect du droit de requête individuel Affaire(s) interétatique(s) Index des affaires Etat par Etat Annexe 2 Statistiques Statistiques générales Statistiques détaillées relatives à Annexe 3 Liste des résolutions finales adoptées et des affaires closes en Annexe 4 Liste des résolutions intérimaires adoptées en Annexe 5 Liste des memoranda et autres documents publics pertinents préparés par le Service de l Exécution des arrêts de la Cour européenne des Droits de l Homme Annexe 6 Règles du Comité des Ministres pour la surveillance de l exécution des arrêts et des termes des règlements amiables Annexe 7 Où trouver des informations complémentaires sur l exécution des arrêts? Annexe 8 Le Comité des Ministres Surveillance de l exécution des arrêts
7 Table des matières Annexe 9 Service de l Exécution des arrêts de la Cour européenne des Droits de l Homme DG-HL (mars 2008) Rapport annuel du Comité des Ministres 5
9 I. Avant-propos des Présidences des réunions DH en Ceci est le premier rapport annuel relatif à la surveillance de l exécution des arrêts de la Cour européenne des Droits de l Homme par le Comité des Ministres. Le rapport met notamment en exergue le vaste éventail des questions examinées par le Comité dans ce cadre, le nombre d acteurs différents impliqués dans le processus d exécution et le nombre important de réformes adoptées afin que les systèmes et pratiques juridiques se développent conformément aux normes de la Convention européenne des Droits de l Homme. Dans ce contexte, l aperçu des questions examinées en 2007 revêt un intérêt particulier. Une bonne exécution des arrêts est essentielle, à de nombreux égards. Son but premier est d améliorer et de promouvoir la protection des droits de l Homme, en remédiant (autant que possible) aux violations déjà intervenues et en adoptant les mesures nécessaires pour prévenir des violations semblables ou mettre fin à des violations continues. Une bonne exécution des arrêts favorise la bonne gouvernance, respectueuse de l état de droit et des droits de l Homme de ses citoyens ainsi que de toute autre personne relevant de la juridiction de l Etat. Elle favorise aussi la confiance qui doit exister entre les autorités dans les divers Etats membres si l on veut qu il y ait la stabilité démocratique en Europe et une coopération efficace. La qualité de l exécution est primordiale. Les mesures adoptées en faveur des victimes doivent être efficaces et les réformes générales doivent être vraiment susceptibles d empêcher d autres violations. Il s ensuit que la surveillance de l exécution est un facteur essentiel pour la crédibilité du système et l efficacité de l action de la Cour. Une exécution de bonne qualité requiert la participation de tous les acteurs en présence. L expérience du Comité démontre que la vitesse et la qualité des réformes sont accrues si des exemples de bonnes pratiques par d autres Etats sont aisément disponibles. Ce constat souligne l utilité du présent rapport qui fournit des informations sur les types de mesures typiquement prises par les Etats et sur les nombreuses situations dans lesquelles les autorités nationales, notamment judiciaires et administratives, ont adopté rapidement des approches novatrices pour résoudre les différents problèmes d exécution. Il ressort néanmoins du rapport que des problèmes subsistent, notamment ceux du rétablissement des droits des requérants dans certaines situations et le temps souvent requis pour accomplir des réformes législatives et autres ainsi que le problème connexe des affaires clones ou répétitives devant la Cour. Au fil des ans, le Comité a entrepris différentes actions afin d aider les Etats à faire face aux problèmes, y compris notamment dans la perspective d endiguer les afflux d affaires clones ou répétitives devant la Cour. Il demeure néanmoins évident qu il faut renforcer davantage l action dans ce sens. Les efforts récents incluent la mise en place, en 2006, d un programme spécial d assistance à l exécution qui produit des résultats prometteurs et l adoption, en février 2008, d une nouvelle Recommandation aux Etats membres sur des moyens efficaces à mettre en œuvre au niveau interne pour l exécution rapide des arrêts de la Cour européenne des Droits de l Homme, recommandation qui complète de manière significative les cinq recommandations déjà adoptées depuis 2000 relatives à d autres aspects de la mise en œuvre de la Convention au niveau national. Ayant exercé la présidence des réunions DH en 2007, nous avons ressenti, tout comme nos prédécesseurs, une responsabilité particulière d inclure 1. Depuis quelques années, suite à un accord entre la présidence et la vice-présidence des Délégués des Ministres, la présidence des réunions «DH» a normalement été assurée par cette dernière. Rapport annuel du Comité des Ministres,
10 I. Avant-propos des Présidences des réunions DH en 2007 dans le programme de nos présidences successives du Comité des Ministres des activités visant à l amélioration de l exécution. Parmi ces mesures, il convient de mentionner la conférence organisée par la Serbie à Belgrade sur le rôle des juridictions suprêmes dans la mise en œuvre de la Convention, un séminaire organisé à Bratislava par la Slovaquie sur le rôle des agents du gouvernement dans l assurance d une protection effective des droits de l Homme (prévu en avril 2008) ainsi qu un colloque organisé par la Suède à Stockholm sur les moyens d évoluer vers une mise en œuvre renforcée de la Convention dans le cadre national (prévu en juin 2008). Il est à espérer que le nouveau rapport annuel complètera utilement les diverses autres initiatives entreprises par le Comité des Ministres dans l intérêt d une meilleure compréhension du processus d exécution ainsi que de l exécution en tant que telle. Les Présidents des réunions DH du Comité des Ministres en 2007 Serbie Slovaquie Suède Mme Sladjana Prica M. Emil Kuchár M. Per Sjögren 8 Surveillance de l exécution des arrêts
11 II. Quelques observations du Directeur général des droits de l Homme et des affaires juridiques Introduction La décision du Comité des Ministres d adopter un rapport annuel sur sa surveillance de l exécution des arrêts de la Cour européenne des Droits de l Homme («la Cour EDH») répond aux demandes croissantes, émanant tant de l intérieur du Conseil de l Europe que des autorités nationales et de la société civile, de transparence de l impact et de l efficacité du mécanisme de surveillance de l exécution. Ces demandes se sont faites de plus en plus pressantes au fil des années et, en particulier, depuis la Résolution Res(2000)2 du Comité des Ministres sur la stratégie d information du Conseil de l Europe et la Conférence Ministérielle de Rome tenue en novembre 2000, lors de la célébration du 50 e anniversaire de la Convention européenne des Droits de l Homme («la Convention» voir, pour plus de détails, les parties III et IV ci-dessous). Donnant suite à ces demandes, le Comité des Ministres a renoncé à la confidentialité qui entourait auparavant le processus d exécution sauf en ce qui concernait son résultat final, les résolutions finales ayant toujours été publiques. Aussi, depuis 2000, ce processus a-t-il été conduit de manière de plus en plus transparente. Cela s est traduit concrètement par un renforcement de l échange d informations avec d autres instances, avant tout avec les autorités nationales, puis avec la Cour EDH et progressivement avec nombre d autres interlocuteurs au sein de l Organisation : l Assemblée parlementaire, le Commissaire aux Droits de l Homme, ainsi qu avec d autres organes de monitoring de la Direction générale des droits de l Homme et des affaires juridiques dont les activités peuvent contribuer à l accélération de l exécution des arrêts de la Cour EDH. Lorsqu il s est révélé approprié, cet échange d informations s est étendu extra muros aux instances compétentes de l Union Européenne, de l Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe et/ou de l Organisation des Nations Unies. Les synergies se sont mises en route et se sont développées. L aperçu des affaires figurant dans l Annexe 1 illustre, à de nombreuses reprises, l importance et la nécessité d un échange d informations efficace avec les autres instances poursuivant un but similaire afin de s assurer qu un message cohérent soit adressé aux autorités nationales compétentes. La nécessité de développer davantage un accès adéquat à l information relative au processus d exécution a été mise en évidence par l augmentation rapide du nombre d affaires introduites devant la Cour EDH. Le nombre de violations constatées a, en effet, rendu difficile une vue d ensemble de ce processus, soit par rapport à l ambition d identifier les développements pertinents dans les exigences de l article 46 de la Convention, soit par rapport à celle d évaluer la contribution du processus d exécution au maintien du respect efficace de l Etat de droit, des droits de l Homme et de la démocratie dans tous les Etats membres du Conseil de l Europe. Bien que le rapport annuel ne puisse donner une image complète de tous les objectifs atteints en 2007, il devrait contribuer en particulier pour ce qui est de l aperçu thématique figurant à l annexe 1 d une part à la compréhension du processus, unique, d exécution prévu par la Convention et, d autre part, à fournir des informations concrètes sur les exigences en matière d exécution et les divers développements intervenus en 2007 au niveau national. Rapport annuel du Comité des Ministres,
12 II. Quelques observations du Directeur général des droits de l Homme et des affaires juridiques Le contexte général du contrôle de l exécution s inscrit dans une exigence absolue : tous les arrêts de la Cour EDH doivent être exécutés. Le Comité des Ministres a, du reste, affirmé que le respect des arrêts de la Cour EDH est une condition sine qua non pour être membre de l Organisation. Comme l attestent les résolutions finales qui mettent un terme au contrôle de l exécution, le Comité des Ministres a toujours pu, jusqu à présent, conclure que les Etats défendeurs avaient pleinement exécuté les arrêts rendus contre eux. Force est néanmoins de constater que l exécution, dans certaines affaires, a nécessité un temps et un investissement considérables de la part du Comité des Ministres et des Etats membres. Dans quelques rares affaires, le processus d exécution a même été, durant un certain laps de temps, dans l impasse. Le résultat final a néanmoins toujours été la pleine exécution. Les requérants ont ainsi dans tous les cas obtenu la satisfaction équitable octroyée par la Cour EDH (complétée, le cas échéant, par une compensation adéquate pout tout retard dans le paiement) et ils ont bénéficié, si nécessaire, de toute mesure individuelle supplémentaire, conformément à l article 46, pour effacer réellement, autant que faire se pouvait, les conséquences de la violation constatée (restitutio in integrum). Plus d un millier de problèmes généraux révélés par les arrêts de la Cour ont également été résolus, ou sont en passe de l être, par des réformes législatives, administratives ou autres. Un tel niveau de respect d un traité international de protection des droits de l homme est remarquable et mérite d être souligné. Il prouve, d une part, l attachement des Etats européens à la cause des droits de l homme et, d autre part, la qualité du travail des organes de la Convention : la Cour EDH lorsqu elle décide s il y a eu ou non violation, le Comité des Ministres lorsqu il s assure qu il a bien été remédié à la violation constatée. Ce succès indéniable du mécanisme de surveillance ne signifie toutefois pas que tous les problèmes ont été résolus. Aussi le rapport annuel se propose-t-il de les mettre en lumière, ainsi que les actions en cours pour y remédier, en relevant en particulier les mesures prises par le Comité des Ministres. La question la plus importante aujourd hui est sans aucun doute la pression considérable exercée sur le système de contrôle par la croissance exponentielle des requêtes introduites devant la Cour EDH. Nombre de problèmes qui y sont liés ont été examinés dans le Rapport des Sages de novembre 2006, lequel a depuis été largement discuté au sein de diverses enceintes. Cette augmentation a, d emblée, mis en exergue l importance cruciale d une mise en œuvre effective de la Convention sur le plan national et, ce faisant, indirectement, d une exécution pleine et entière des arrêts de la Cour EDH puisque l autorité et l efficacité du système de contrôle de la Convention dépendent, essentiellement, du respect de ceux-ci. Les Etats ont pris de nombreuses mesures pour améliorer la mise en œuvre de ces arrêts, avec le soutien du Comité des Ministres, de l Assemblée parlementaire et du Commissaire aux Droits de l Homme ainsi que, parfois, avec celui d autres organes et institutions. Le Comité des Ministres a notamment pris l initiative d adopter, entre 2000 et 2004, cinq recommandations adressées à tous les Etats membres sur la plupart des aspects de la mise en œuvre de la Convention au niveau national, dans le but, entre autres, de les inviter à tirer profit des exemples de bonnes pratiques identifiées lors de la surveillance de l exécution d arrêts. Le Comité directeur pour les droits de l homme (CDDH) s est vu confier le mandat de procéder à l observation du suivi des effets pratiques donnés à ces recommandations. Il s acquitte de cette tâche avec la participation de la société civile. Un rapport intérimaire sur l état de la mise en œuvre de ces recommandations sur le plan national a été présenté par le CDDH en avril Le Comité des Ministres utilise du reste souvent ces recommandations dans le processus d exécution afin d illustrer le résultat attendu de la part des Etats. Une sixième Recommandation sur l amélioration de la capacité nationale d exécuter les arrêts de la Cour EDH a été adoptée par le Comité des Ministres en février A cet égard, il convient de mentionner également les contributions de l Assemblée parlementaire et du Commissaire aux Droits de l Homme. Pour sa part, l Assemblée parlementaire a poursuivi et développé son suivi régulier, débuté en 2000, des progrès réalisés dans la mise en œuvre d affaires anciennes ou demandant une attention spéciale. Dans ce contexte, elle a notamment invité tous les parlements nationaux à introduire des mécanismes et procédures spécifiques pour une supervision parlementaire efficace de la mise en œuvre des arrêts de la Cour EDH sur la base de rapports réguliers fournis par les ministères concernés. Quant au Commissaire aux Droits de l Homme, il 10 Surveillance de l exécution des arrêts
13 II. Quelques observations du Directeur général des droits de l Homme et des affaires juridiques a entrepris nombre d actions destinées à promouvoir le respect de la Convention et l exécution de certains arrêts dans le cadre de son dialogue avec les gouvernements et des visites qu il effectue dans les Etats membres. Récemment, dans le même but, il a intensifié sa coopération avec les institutions nationales pour la protection et la promotion des droits de l homme. La surveillance de l exécution en 2007 Remarques générales A la suite de l augmentation constante du nombre d affaires, et en particulier des affaires révélant des problèmes structurels, le Comité avait, fin 2007, plus de 500 affaires de ce type à son ordre du jour. Il va sans dire que contrôler l adoption des réformes nécessaires dans toutes ces affaires est une vaste entreprise. Pour nombre d entre elles, cependant, les réformes progressent rapidement et efficacement et la surveillance de l exécution ne pose pas de problème majeur. A cet égard, il sied de relever l importance croissante du rôle joué par les juges et les autorités nationales, résultant de la reconnaissance accrue, en droit national, de l effet direct des arrêts de la Cour EDH. Cette reconnaissance de l effet direct permet souvent aux Etats de ne pas se lancer dans un travail législatif, complexe et long à réaliser. Ce développement très positif a été encouragé par le Comité des Ministres de diverses manières. L on peut à cet égard se féliciter de ce que juges, procureurs, membres de la police, juristes et avocats de nombreux Etats Nature des affaires En 2007 également, la nature des affaires dont le Comité des Ministres surveille l exécution a mis en évidence une grande diversité de situations. Il est néanmoins malaisé de mettre en exergue un développement véritablement spécifique pour l année sous revue. L on peut tout de même relever Pratique concernant les mesures individuelles Même si la pratique concernant les mesures individuelles est bien développée et connue et que les mesures appropriées sont, dans la plupart des affaires, clairement identifiées, de nouvelles questions surgissent constamment à l occasion de l examen de nouvelles affaires. Il sied de souligner que les juridictions et autorités nationales ont fait montre d une volonté réelle de recherche de solutions pour résoudre les problèmes rencontrés, que ce soit en prenant spontanément les décisions nécessaires ou en reconnaissant la nécessité de modifier la législation nationale. Parmi les questions actuellement pendantes devant le Comité des Ministres figurent, entre autre : le champ d application de la réouverture de procédures membres viennent régulièrement à Strasbourg pour parfaire leurs connaissances du système de contrôle de la Convention et partager leur expérience du processus d exécution. En 2007, le Service de l exécution des arrêts de la Cour EDH a reçu les visites de juges, procureurs et autres magistrats provenant d une trentaine de pays. L expérience positive acquise de telles visites incite à encourager les Etats qui ne se sont pas encore engagés dans cette voie à le faire. Ces développements encourageants ne doivent toutefois pas éluder le fait que le nombre de situations complexes, impliquant davantage le Comité des Ministres et partant, le Service de l exécution des arrêts de la Cour EDH augmente de façon sensible et entraîne une pression accentuée sur le personnel de l Organisation impliqué dans ce processus. Des réponses à cette situation sont cherchées à différents niveaux. Certaines d entre elles sont évoquées ci-dessous. que certains groupes d affaires sont devenus, ces dernières années, plus fréquents pour certains Etats, notamment s agissant d affaires ayant trait à des enfants ou relatives à des questions environnementales. pénales «inéquitables» ; la question de la pertinence (du point de vue de l exécution) des procédures en indemnisation déjà engagées par le requérant et connues de la Cour EDH avant qu elle n accorde une satisfaction équitable ; le sort des jugements internes non exécutés mais toujours exécutoires après que la Cour a octroyé une compensation intégrale. Dans ce contexte, il importe de noter que la Cour a continué de formuler, dans certaines affaires, des recommandations sur la question des mesures individuelles. Lorsqu une telle recommandation ne figure pas dans un arrêt particulier, cela ne signifie pas pour autant qu aucune mesure ne s impose, mais simplement que les exigences habituelles s appliquent confor- Rapport annuel du Comité des Ministres,
14 II. Quelques observations du Directeur général des droits de l Homme et des affaires juridiques mément à la pratique développée par le Comité des Ministres. Pratique concernant les mesures générales S agissant des mesures de caractère général, le Comité des Ministres a continué de développer ses pratiques s agissant des affaires dites répétitives ou clones. En effet, si le Comité des Ministres s est toujours assuré que des mesures adéquates étaient prises dans un certain délai pour prévenir de nouvelles violations, il n avait pas, par le passé, souligné la nécessité pour les Etats défendeurs de veiller à ce que les mesures de caractère général s appliquent rétroactivement afin de couvrir toutes les violations potentielles survenues avant leur entrée en vigueur. Avant cette nouvelle pratique, la Cour EDH était fréquemment saisie de telles violations répétitives L augmentation du nombre d affaires a conduit tant le Comité des Ministres que les Etats membres à modifier leur approche à cet égard. C est ainsi qu en 2004, le Comité des Ministres a recommandé aux Etats membres de revoir, suite aux arrêts de la Cour EDH mettant en évidence des lacunes générales ou structurelles dans la loi ou la pratique nationales, l efficacité des recours internes existants et, si nécessaire, de mettre en place des recours efficaces afin d éviter que des affaires répétitives ne soient portées devant la Cour EDH. Dans le cadre du suivi de cette recommandation, le Comité des Ministres inclut, actuellement, de manière de plus en plus fréquente, la question des recours efficaces dans son examen des mesures générales, qu il y ait eu ou non constat séparé de violation de l article 13 de la Convention. Ainsi que le montre l aperçu des questions examinées en 2007, les Etats ont, en général, accepté cette évolution, notamment dans les affaires de durée excessive des procédures judiciaires. Bien qu aucun arrêt pilote n ait été rendu en 2007, la Cour EDH poursuit ses efforts pour traiter cette question dans le contexte de sa procédure d arrêt pilote. Dans cette procédure, la Cour souligne non seulement la nécessité de prendre rapidement, dans les affaires présentant des problèmes structurels, des mesures générales pour éviter de nouvelles requêtes à l avenir, mais elle s assure également que tous les requérants ayant déposé des requêtes répétitives ou clones aient accès à des recours nationaux efficaces. La Cour gèle l examen des nouvelles requêtes jusqu à ce que les nouvelles réformes soient entrées en vigueur. Ces différentes initiatives visant à améliorer les réponses aux affaires clones ou répétitives sont d autant plus importantes que le Protocole n 14, qui est censé faciliter le traitement de ces affaires par la Cour EDH, n est pas encore entré en vigueur. Autres mesures destinées à améliorer le processus d exécution Dans une perspective plus générale, le Comité des Ministres a, au courant de l année 2007, développé son processus destiné à partager avec les Etats défendeurs les préoccupations liées aux progrès de l exécution. Il a détaillé celles-ci dans des décisions ou résolutions intérimaires adoptées suite aux débats qui se sont déroulés lors des réunions du Comité des Ministres consacrées à l exécution des arrêts. 150 décisions et 15 résolutions intérimaires ont ainsi été adoptées en Les effets de cette évolution dépendront bien sûr des efforts ultérieurement déployés par les Etats défendeurs pour veiller à une diffusion effective de ces décisions aux autorités concernées. Il est à espérer que la pratique qui se profile de traduire et diffuser les résolutions intérimaires s étendra également à de telles décisions. Par ailleurs, le Comité des Ministres a examiné un certain nombre de mesures complémentaires destinées à améliorer l exécution des arrêts de la Cour EDH, et a décidé d inscrire un point permanent à cet effet à son ordre du jour. Parmi lesdites mesures, l on peut plus particulièrement mentionner : la préparation d études détaillées sur des pratiques d exécution pour notamment assister les autorités nationales à mieux définir les réponses à apporter aux différents problèmes d exécution : la première étude, qui porte sur le contrôle du paiement des sommes allouées au titre de la satisfaction équitable, a été rendue publique par le Comité des Ministres, suite à sa réunion de mars D autres études sur le contrôle des mesures individuelles et générales devraient suivre. Ces documents, ainsi qu un nouveau document sur la procédure devant le Comité des Ministres, seront envoyés au CDDH afin d être inclus dans un vademecum sur la pratique de l exécution. des échanges de vues avec d autres instances : la Commission de Venise a été invitée, en juin dernier, à présenter au Comité des Ministres son 12 Surveillance de l exécution des arrêts
15 II. Quelques observations du Directeur général des droits de l Homme et des affaires juridiques étude sur l effectivité des recours internes en matière de durée excessive des procédures. Lors de sa réunion de décembre, le Comité des Ministres a également pris note de ce que le Président souhaitait inviter le Commissaire aux Droits de l Homme à un échange de vues sur les questions relatives à l exécution. La coopération avec la Cour EDH se poursuit, notamment par le biais du Comité de Liaison (CL-CEDH). Des échanges avec l Assemblée parlementaire ont principalement eu lieu dans le contexte de son exercice régulier de monitoring, de réponses aux recommandations et aux questions écrites et orales de l Assemblée Parlementaire. la mise en place d une base générale de données avec des informations aisément accessibles sur l état d exécution des différentes affaires : des progrès considérables ont été réalisés durant l année Le site Internet du Service de l Exécution des arrêts de la Cour EDH présente aujourd hui des informations, par Etat, sur les développements de l exécution de nombreux, voire de tous les arrêts. Le travail sur cette base de données se poursuit afin d optimiser les possibilités de recherche (y compris sur la base d autres critères que celui de la recherche par Etat) et son utilisation conviviale. les développements des méthodes de travail du Comité des Ministres : tenant compte de l augmentation constante du nombre d affaires, le Comité des Ministres a décidé de tenir quatre réunions de Développement de la charge de travail Les statistiques démontrent sans conteste une augmentation considérable de la charge de travail ces dernières années résultant à la fois du nombre de nouvelles affaires transmises au Comité des Ministres que des affaires pendantes devant le Comité des Ministres. Tout laisse à supposer que cette augmentation se poursuivra au cours des prochaines années. Une série de mesures sont actuellement à l examen afin de permettre au Comité des Ministres de faire face à cette situation. Sans entrer dans leurs Conclusion Du point de vue de l exécution, 2007 a certes été une année très chargée, mais que l on peut considérer, dans son ensemble, une année positive. Elle a confirmé la détermination de tous les Etats membres à se conformer à leurs obligations en vertu de la Convention et à résoudre les différents problèmes identifiés. Leurs efforts soulignent l importance cruciale qu ils accordent à la 3 jours en lieu et place des six réunions de 2 jours qui se tenaient auparavant. Tout en maintenant ainsi le nombre de jours de réunion annuels (12) du Comité des Ministres, il est espéré que cette nouvelle organisation laissera plus de temps au Secrétariat, et en particulier au Service de l Exécution des arrêts de la Cour EDH, ainsi qu aux Etats, pour préparer les affaires, notamment par des contacts bilatéraux entre ces derniers et le Secrétariat. Le Comité des Ministres devrait ainsi pouvoir se concentrer sur les affaires qui nécessitent vraiment une attention collective. De plus, lors de la réunion du Comité des Ministres de décembre, la Présidence suédoise a présenté une série de propositions concrètes qui seront examinées plus en détail en le programme spécial pour l exécution des arrêts de la Cour EDH : en 2007, les activités couvertes par ce programme ont inclus notamment une réunion à Moscou sur les mesures à prendre à la suite des arrêts relatifs aux actions des forces de sécurité russes en Tchétchénie, une table ronde à Strasbourg réunissant des Etats concernés par le problème récurrent de la non-exécution des décisions judiciaires internes, une série de séminaires/ rencontres dans différents Etats défendeurs afin de discuter de questions liées à l exécution. Globalement, les expériences tirées de ce programme sont très positives et il est envisagé de le développer davantage en détails, ces mesures visent, au niveau du Secrétariat, trois volets : les ressources en personnel pour assister le Comité des Ministres ; le renforcement de la coopération avec les autorités nationales ; l amélioration des outils informatiques, afin de renforcer l efficacité du travail du Secrétariat et pour rendre la base globale de données encore plus performante. Convention et à la jurisprudence de la Cour EDH dans la nouvelle architecture européenne. A cet égard, l on peut aussi noter que l adoption du Traité de Lisbonne relance la perspective de l adhésion de l Union européenne au système de la Convention. Je tiens enfin à saluer les efforts consentis par les agents de gouvernement, les autorités et fonction- Rapport annuel du Comité des Ministres,
16 II. Quelques observations du Directeur général des droits de l Homme et des affaires juridiques naires nationaux, les Représentations Permanentes, les membres du Secrétariat du Conseil de l Europe et toutes les instances impliquées dans cet exercice. Philippe Boillat Directeur général des droits de l Homme et des affaires juridiques Strasbourg, mars Surveillance de l exécution des arrêts
17 III. La surveillance de l exécution par le CM Le mécanisme de mise en œuvre de la CEDH 1. Le mécanisme de mise en œuvre de la CEDH s est considérablement développé au fil du temps. Le système initial, mis en place en 1950, reposait sur des plaintes interétatiques devant le CM. Celui-ci avait pour tâche, en vertu de l ancien article 32 de la CEDH, de décider s il y avait eu ou non violation de la CEDH et, si une violation était établie, de déterminer quel effet devait être donné à sa décision. Dans l accomplissement de cette tâche, le CM était assisté de la Commission européenne des Droits de l Homme. 2. Les Etats pouvaient améliorer cette protection initiale en acceptant le droit de recours individuel et la juridiction obligatoire de la Cour EDH. L importance de ces obligations additionnelles a été largement reconnue au cours des années et de plus en plus d Etats les ont acceptées. En vertu de la CEDH, il incombait aussi au CM de surveiller l exécution de tous les arrêts constatant des violations du traité. 3. Parallèlement à ce développement, l exigence du Conseil de l Europe imposant aux nouveaux Etats membres d accepter le système de la CEDH a également englobé ces obligations additionnelles. En 1990, tous les Etats membres avaient reconnu la CEDH, avec la juridiction obligatoire de la Cour EDH et le droit de recours individuel. 4. Suite aux développements majeurs intervenus en Europe après 1989, qui soulignèrent l importance du système de la CEDH, le premier sommet du Conseil de l Europe en 1994 a déclenché une révision du système, lequel fut modifié par le Protocole n 11 (1998). Deux institutions interviennent à présent : la Cour EDH, qui rend des arrêts contraignants sur la base de requêtes de personnes individuelles et d Etats alléguant des violations de la CEDH ; le Comité des Ministres, qui surveille l exécution des arrêts de la Cour Les évolutions du système de surveillance n ont toutefois pas modifié les obligations fondamentales des Etats défendeurs en cas de violations de la CEDH, ni la mission du CM de surveiller que ces Etats respectent cette obligation et réparent effectivement les violations constatées. La disposition clef du processus de l exécution : l article 46 de la CEDH 6. La disposition fondamentale régissant l exécution des arrêts de la Cour EDH est l article 46 2 de la CEDH. Cette disposition prévoit que : «Les Hautes Parties contractantes s engagent à se conformer aux arrêts définitifs de la Cour dans les litiges auxquels elles sont parties. 1. A noter que le CM connaît encore d un certain nombre d affaires tranchées en vertu de l «ancien» article 32, dans lesquelles il a lui-même conclu à l existence éventuelle d une violation et, le cas échéant, octroyé une satisfaction équitable. Puisque, dans ces affaires, les obligations en matière d exécution sont les mêmes que dans celles tranchées par la Cour EDH, les deux types d affaires sont traités de la même manière par le CM lorsqu il en surveille l exécution. Déjà dans les toutes premières affaires portées devant le CM en vertu de l ancien article 32, à savoir les affaires Pataki et Dunshirn, les mesures réparatrices prises par les autorités autrichiennes couvraient aussi bien les mesures individuelles que générales. Les lacunes de la procédure pénale autrichienne identifiées par la Commission furent rectifiées et tous ceux qui avaient des requêtes pendantes devant la Commission se sont vus reconnaître le droit à un nouveau procès en vertu de nouvelles dispositions conformes à la CEDH, cf. Résolution finale DH (63) Auparavant, l article 32 de la CEDH (en ce qui concerne les violations établies par le Comité des Ministres) et l article 53 (pour les violations établies par la Cour). Rapport annuel du Comité des Ministres,
18 III. La surveillance de l exécution par le CM L arrêt définitif de la Cour est transmis au Comité des Ministres qui en surveille l exécution.» 7. La portée de cette disposition a été précisée au cours des années, notamment à travers les principes généraux du droit international, la pratique des Etats en matière d exécution et les indications données par le CM et la Cour. L obligation de se conformer aux arrêts 8. L engagement des Etats contractants de se conformer aux arrêts définitifs de la Cour dans les litiges auxquels [ils] sont parties comporte, comme indiqué ci-dessus, des obligations précises. Les éléments principaux en sont résumés dans les règles de procédure 3 du CM voir la règle 6 (2). 9. Un éventail de mesures les mesures individuelles concerne les requérants individuels. Ces mesures visent l obligation d effacer les conséquences des violations établies afin de permettre, autant que possible, une restitutio in integrum. 10. Un autre éventail de mesures les mesures générales concerne l obligation de prévenir de nouvelles violations semblables à celles constatées ou de mettre un terme à des violations continues. 11. L obligation d adopter des mesures individuelles et de fournir une réparation à la partie requérante comporte deux volets. Le premier consiste, pour l Etat, à s acquitter du paiement de la satisfaction équitable (normalement une somme d argent) que la Cour EDH a pu octroyer au requérant en vertu de l article 41 de la CEDH. 12. Les conséquences négatives d une violation ne sont pas toujours réparées de façon adéquate par le simple octroi d une somme d argent. C est là qu intervient le second volet des mesures individuelles : en fonction des circonstances, l obligation fondamentale d assurer autant que possible la restitutio in integrum peut exiger d autres mesures individuelles. Celles-ci peuvent, par exemple, impliquer la réouverture d une procédure pénale inéquitable, la destruction d informations recueillies en violation du droit au respect de la vie privée, la mise en œuvre d une décision judiciaire nationale non exécutée ou la révocation d une mesure d éloignement émise à l encontre d un étranger en dépit d un risque réel de torture ou L étendue des mesures d exécution requises 16. L étendue des mesures d exécution requises est appréciée par le CM dans chaque affaire, essentiellement sur la base des conclusions de la Cour d autres formes de mauvais traitements dans le pays de retour. Afin d éviter autant que possible que l exécution rencontre des problèmes en raison des lacunes du cadre juridique national, le CM a adopté en 2000 une recommandation spécifique destinée aux Etats membres, les invitant à s assurer qu il existe au niveau interne des possibilités adéquates d aboutir, dans la mesure du possible, à la restitutio in integrum (Recommandation Rec (2000) 2) et, en particulier, de permettre la réouverture ou le réexamen des procédures incriminées par la Cour EDH. 13. L obligation de prendre des mesures générales peut impliquer, selon les circonstances, des changements législatifs, réglementaires ou de la pratique des tribunaux afin de prévenir de nouvelles violations similaires. Certaines affaires peuvent même exiger des changements constitutionnels. De plus, des mesures pratiques peuvent être requises comme, par exemple, la rénovation d un établissement pénitentiaire, l augmentation du nombre de juges ou du personnel pénitentiaire ou l amélioration des mesures administratives. 14. Le CM attend des autorités concernées qu elles adoptent, dans toute la mesure du possible, des mesures provisoires afin de limiter les conséquences des violations, tant sur le terrain des mesures individuelles que générales, en attendant l adoption de mesures plus précises ou définitives. 15. L effet direct fréquemment accordé aujourd hui à la CEDH et aux arrêts de la Cour EDH par les tribunaux et autorités nationaux facilite grandement tant la réparation individuelle que le développement nécessaire du droit et des pratiques internes. Si l exécution ne s avère pas possible par le biais de l effet direct, d autres voies devront être recherchées, le plus souvent par voie législative ou réglementaire. EDH dans son arrêt et des informations pertinentes, relatives à la situation nationale, fournies par le gouvernement défendeur. Dans certaines situa- 3. Aujourd hui appelées, dans leur version de 2006, «Règles du Comité des Ministres pour la surveillance de l exécution des arrêts et des termes des règlements amiables». 16 La surveillance de l éxecution des arrêts
19 III. La surveillance de l exécution par le CM tions, rares et complexes, il peut s avérer nécessaire d attendre des décisions ultérieures de la Cour EDH, clarifiant des questions en suspens (par exemple, une décision déclarant irrecevable une nouvelle requête en raison de réformes adoptées dans l intervalle ou une décision concluant que, nonobstant les réformes intervenues, des violations persistent). Le gouvernement défendeur tient le CM régulièrement informé des développements dans le processus d exécution. En surveillant l état d exécution des affaires, le CM tient aussi compte, comme prévu dans ses règles, des communications pertinentes des requérants, d organisations non gouvernementales ou d institutions nationales pour la promotion et la protection des droits de l homme. 17. Les arrêts de la Cour EDH contiennent aujourd hui des indications claires sur les conditions de paiement de la satisfaction équitable octroyée. Ils restent, cependant, généralement silencieux sur les autres mesures individuelles ou générales d exécution requises. C est, en principe, à l Etat défendeur qu il appartient de les définir, sous la surveillance du CM et compte tenu des conclusions de la Cour EDH et d autres informations pertinentes, le cas échéant, avec l assistance du secrétariat (cf. ci-dessous «Les dispositions actuelles de la surveillance de l exécution»). Cette situation s explique par le principe de subsidiarité, selon lequel les États défendeurs ont le choix des moyens à déployer pour se conformer à leurs obligations en vertu de la CEDH. Cette liberté va toutefois de pair avec le contrôle du CM. C est ainsi que, dans le cadre de sa surveillance de l exécution, le CM peut adopter, si nécessaire, des décisions ou résolutions intérimaires exprimant sa préoccupation, son encouragement, et/ou peut formuler des suggestions en vue de l exécution. 18. Des exceptions existent toutefois, en particulier dans le contexte de la nouvelle procédure d arrêt «pilote». Par cette procédure, la Cour EDH examine plus en détail les causes à l origine des problèmes systémiques et peut aussi donner des indications sur les mesures réparatrices requises en ce qui concerne les mesures générales, tout particulièrement s agissant de la nécessité de mettre en place des recours efficaces. En effet, alors que le CM a recommandé la mise en place de recours efficaces capables de traiter toutes les affaires répétitives ou «clones» (voir notamment la Recommandation Rec (2004) 6), la Cour EDH a, dans certaines affaires, ordonné la mise en place de tels recours et a «gelé» l examen de toute nouvelle requête en attendant celle-ci. 19. Il arrive également que la Cour EDH ordonne elle-même l adoption d une mesure individuelle d exécution spécifique. Les premières affaires traitant de situations de ce type furent jugées par la Cour EDH en 2004 et, à chaque fois, la Cour EDH ordonna la mise en liberté des personnes arbitrairement détenues 4. Récemment, la Cour EDH a formulé, dans certaines affaires, des recommandations au sujet des mesures individuelles appropriées. 20. La Direction générale des Droits de l Homme et des affaires juridiques, représentée par le Service de l Exécution des arrêts de la Cour EDH 5, assiste le CM et les Etats dans l évaluation des mesures individuelles et/ou générales à prendre par ces derniers pour se conformer à l arrêt de la Cour EDH, comme dans l évaluation des progrès accomplis dans leur mise en œuvre. Les dispositions actuelles de la surveillance de l exécution 21. Les dispositions pratiques de la surveillance de l exécution sont régies par les Règles adoptées par le CM à ce sujet (reproduites à l annexe 6) et elles ont été précisées dans le cadre du développement des nouvelles méthodes de travail (voir notamment CM/Inf (2004) 8 final, disponible sur le site web du CM). 22. Conformément à ces dispositions, les nouveaux arrêts constatant des violations ou acceptant des règlements amiables sont inscrits à l ordre du jour du CM aussitôt qu ils deviennent définitifs. L examen a lieu, en principe, lors des réunions spéciales DH du CM. 23. Tel que cela a déjà été indiqué, l examen se base principalement sur les informations soumises par le gouvernement défendeur. Le CM peut également prendre en considération les communications provenant des requérants, pour ce qui est 4. La Cour avait déjà auparavant développé une certaine pratique en ce sens dans des affaires relatives au droit de propriété en indiquant dans le dispositif que l Etat pouvait choisir entre la restitution ou la compensation voir par exemple l arrêt Papamichalopoulos et autres du 31 octobre 1995 (article 50). 5. Ce faisant, la Direction perpétue une tradition établie depuis la création du système de la CEDH. En donnant son avis, basé sur sa connaissance de la pratique de l exécution au cours des années et des exigences de la Convention en général, la Direction contribue en particulier à maintenir la cohérence de la pratique des Etats en matière d exécution et de surveillance de l exécution par le CM. Rapport annuel du Comité des Ministres,
20 III. La surveillance de l exécution par le CM des mesures individuelles, et des organisations non gouvernementales et institutions nationales pour la promotion et la protection des droits de l homme, pour ce qui est des mesures de caractère individuel et général. De telles communications peuvent être adressées au CM par l intermédiaire du Service de l Exécution des arrêts de la Cour EDH Les affaires qui progressent bien ou qui ne posent par ailleurs pas de problèmes sont examinées sans débat sur la base d informations actualisées, présentées dans l ordre du jour annoté. Les autres affaires font l objet d un débat, afin de faire progresser l exécution et trouver des solutions aux problèmes posés. Les critères principaux, sur la base desquels les affaires sont ou non débattues, sont indiqués dans les lignes directrices proposées par la Présidence 7, à savoir : la situation du requérant qui découle de la violation requiert une surveillance particulière ; l affaire introduit un changement dans la jurisprudence de la Cour européenne ; l affaire révèle un problème systémique potentiel pouvant donner lieu à des requêtes similaires dans le futur ; l affaire oppose des Parties contractantes ; il existe une différence d appréciation entre le secrétariat et le gouvernement défendeur à propos des mesures à prendre ; l exécution accuse un retard significatif par rapport au calendrier prévu dans le tableau de bord ; l affaire fait l objet d une demande de débat de la part d une délégation ou du secrétariat, étant entendu que si les Etats parties concernés et le secrétariat s y opposent, il n y aura pas de débat. 25. Les décisions concernant les affaires discutées en réunion sont, d habitude, adoptées à la réunion elle-même, tandis qu une procédure écrite s applique normalement dans les autres affaires. En vertu de celle-ci, les décisions sont formellement adoptées une quinzaine de jours après la réunion. Après leur adoption, les décisions sont publiées sur le site web du CM. 26. Le premier examen se concentre généralement sur le paiement de la satisfaction équitable et les mesures de caractère individuel. A ce stade sont également identifiées les affaires révélant d éventuels problèmes systémiques. 27. Avant la réunion, les autorités de l Etat défendeur ont généralement déjà examiné, en coopération avec le Service de l Exécution des arrêts de la Cour EDH, les mesures requises et notamment la question de savoir si un plan d action s impose pour parvenir à l exécution de l arrêt et, dans l affirmative, son étendue. Le but recherché est que, dans les affaires qui l exigent, l Etat défendeur soit en mesure de présenter un tel plan, au plus tard dans un délai de six mois à compter de la date à laquelle l arrêt est devenu définitif. De tels plans d action sont considérés comme de simples informations fournies au CM sur les intentions des autorités nationales. Ils sont dépourvus de caractère contraignant à l égard des autorités nationales concernées. En effet, des développements dans la législation, dans la pratique judiciaire ou d une autre nature, entraînent fréquemment des modifications aux plans d action présentés. 28. La surveillance de l exécution se poursuit en fonction des exigences de chaque affaire et des informations pertinentes disponibles. Les intervalles normaux entre deux examens, applicables sauf décision contraire du CM, sont définis dans les règles du CM. 29. Tant que les questions relatives au paiement et aux mesures de caractère individuel ne sont pas résolues, les affaires reviennent en principe devant le CM à chaque réunion DH. Il en va de même des affaires soulevant des questions de mesures générales et exigeant un plan d action, qui reviennent en principe lors de chaque réunion jusqu à présentation du plan. 30. Lorsque l exécution implique principalement des mesures de caractère général, la poursuite de l examen du CM dépend donc du contenu du plan d action. 31. A moins que le Comité n en décide autrement, le nouvel examen a lieu dans un délai de six mois, au plus tard. Si le plan d action prévoit que l exécution durera plus qu un an après que l arrêt est devenu définitif, il est prévu dans les nouvelles méthodes de travail que le CM fixe plus fermement le cadre de son examen ultérieur de l affaire. Ceci peut, par exemple, impliquer l adoption d une résolution intérimaire prenant formellement acte des mesures planifiées et reportant, le cas échéant, l examen de l affaire pour une période 6. Conseil de l Europe, Strasbourg Cedex, France ; n de fax : (+33) (0) ; 7. Ces lignes directrices ont été adoptées en 2004 et figurent dans le document CM/Inf (2004) 8 final. 18 La surveillance de l éxecution des arrêts