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Timestamp: 2016-10-25 01:38:18
Document Index: 195153665

Matched Legal Cases: ['Art. 9', 'Art. 84', 'Art. 88', 'BGE', 'Art. 88', 'Art. 88', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 9', 'BGE', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 39', 'Art. 336', 'Art. 336', 'BGE', 'BGE', 'Art. 88', 'BGE', 'Art. 29', 'BGE']

2P.152/2006 (08.12.2006)
2P.152/2006 /ble
Sitzung vom 8. Dezember 2006
Wurzburger, M�ller,
Beschwerdef�hrer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Sutter,
Kanton Appenzell I.Rh., vertreten durch die Standeskommission des Kantons Appenzell I.Rh., Marktgasse 2, 9050 Appenzell,
Art. 9 und 29 Abs. 2 BV (Aufl�sung des Dienstverh�ltnisses),
des Kantonsgerichts Appenzell I.Rh., Abteilung Verwaltungsgericht, vom 7. M�rz 2006.
Der Kanton Appenzell Innerrhoden betrieb seit 1991 ein Zentrum f�r Asylbewerber. Aufgrund des R�ckgangs der Zahl von Asylbewerbern schloss er dieses Zentrum auf den 31. Oktober 2005. Mit Entscheid der Standeskommission vom 21. Juli 2005 wurde dem Leiter des Zentrums, X.________, sowie f�nf weiteren Mitarbeitern die Anstellung auf den 31. Oktober 2005 gek�ndigt. In Ziffer 2 der Verf�gung beauftragte die Standeskommission das Gesundheits- und Sozialdepartement Appenzell Innerrhoden in Zusammenarbeit mit der Fachstelle f�r Personalwesen, Hilfe bez�glich sozialvertr�glicher und individueller L�sungen anzubieten.
Verschiedene betroffene Mitarbeiter f�hrten dagegen Beschwerde beim Kantonsgericht Appenzell Innerrhoden, wobei sie jeweils beantragten, die Verf�gung der Standeskommission sei aufzuheben und ihr Dienstverh�ltnis sei weiterzuf�hren; eventuell sei ihnen eine Zahlung von je Fr. 30'000.-- zuz�glich 5% Zins seit dem 1. November 2005 zu leisten. Nachdem verschiedentlich L�sungen gefunden werden konnten, hielten schliesslich noch der ehemalige Leiter des Zentrums und eine weitere Mitarbeiterin die Beschwerde aufrecht. Mit Urteil vom 7. M�rz 2006 stellte das Kantonsgericht fest, Ziffer 2 der Verf�gung der Standeskommission vom 21. Juli 2005 sei in Rechtskraft erwachsen, wies die Beschwerden im �brigen ab und best�tigte die Verf�gung.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 6. Juni 2006 an das Bundesgericht beantragt X.________, das Urteil des Kantonsgerichts vom 7. M�rz 2006 sei aufzuheben.
Die Standeskommission schliesst ohne weitere Ausf�hrungen auf Abweisung der Beschwerde. Das Kantonsgericht hat auf eine Stellungnahme verzichtet.
1.1 Der angefochtene Entscheid ist kantonal letztinstanzlich und st�tzt sich auf kantonales Recht. Dagegen steht kein anderes Rechtsmittel als die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht offen (vgl. Art. 84 ff. OG).
1.2 Nach Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdef�hrung B�rgern (Privaten) und Korporationen bez�glich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie pers�nlich treffende Erlasse oder Verf�gungen erlitten haben. Gem�ss st�ndiger Rechtsprechung kann mit staatsrechtlicher Beschwerde lediglich die Verletzung in rechtlich gesch�tzten Interessen ger�gt werden; zur Verfolgung bloss tats�chlicher Vorteile oder zur Geltendmachung allgemeiner �ffentlicher Interessen steht die staatsrechtliche Beschwerde nicht zur Verf�gung (BGE 129 I 113 E. 1.2 S. 117; 129 II 297 E. 2.1 S. 300, je mit Hinweisen). Die Legitimation bestimmt sich im bundesgerichtlichen Verfahren ausschliesslich nach Art. 88 OG.
1.3 Nach der Rechtsprechung zu Art. 88 OG kann ein Beamter seine Nichtwiederwahl mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung des Willk�rverbots nur anfechten, wenn er nach dem kantonalen Recht einen Anspruch auf Wiederwahl hat (BGE 120 Ia 110 E. 1a S. 112 mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts 2P.9/2006 vom 16. Mai 2006, E. 1.3). Analog ist der in einem zeitlich unbefristeten �ffentlichrechtlichen Anstellungsverh�ltnis stehende staatliche Mitarbeiter gegen eine K�ndigung nur zur Willk�rr�ge legitimiert, soweit das kantonale Gesetzesrecht, dessen willk�rliche Anwendung behauptet wird, die Zul�ssigkeit der K�ndigung von materiellen Voraussetzungen abh�ngig macht (BGE 120 Ia 110 E. 1b S. 112). An dieser zu Art. 4 der alten Bundesverfassung (aBV) entwickelten Praxis hielt das Bundesgericht auch in Bezug auf Art. 9 der neuen Bundesverfassung (BV) fest (vgl. allgemein zur Legitimation bei der Willk�rr�ge BGE 126 I 81 E. 4-6 sowie im Zusammenhang mit der Frage der K�ndigung eines �ffentlichrechtlichen Anstellungsverh�ltnisses etwa das Urteil des Bundesgerichts 2P.257/2005 vom 2. M�rz 2006, E. 1.2).
1.4 Im vorliegenden Fall war der Beschwerdef�hrer nicht auf Amtszeit gew�hlt. Er stand vielmehr in einem unbefristeten �ffentlichrechtlichen Anstellungsverh�ltnis (vgl. Art. 2 Abs. 2 der Personalverordnung vom 30. November 1998 des Kantons Appenzell Innerrhoden [PeV]). Art. 2 Abs. 1 PeV verweist generell auf die Bestimmungen des Obligationenrechts, soweit die Personalverordnung keine anderen Regelungen enth�lt. Hinsichtlich der K�ndigung von Anstellungsverh�ltnissen regelt die Personalverordnung lediglich die K�ndigungsfristen (vgl. Art. 39 PeV). Insbesondere wird die Aus�bung des K�ndigungsrechts nicht von (zus�tzlichen) materiellen Voraussetzungen abh�ngig gemacht. Damit ist der Kanton als Arbeitgeber bei der Aus�bung des K�ndigungsrechts, unter Vorbehalt der in Art. 336 OR (missbr�uchliche K�ndigung) und Art. 336c OR (K�ndigung zur Unzeit) umschriebenen Tatbest�nde, grunds�tzlich frei. K�ndigungsentscheide stehen mithin - abgesehen von den genannten Schranken des Obligationenrechts - im Ermessen der zust�ndigen Beh�rden. Dass die K�ndigung missbr�uchlich oder zur Unzeit erfolgt sei, wird vorliegend nicht geltend gemacht. Der Beschwerdef�hrer ist damit nicht in rechtlich gesch�tzten Interessen betroffen.
1.5 Daran �ndert nichts, dass die kantonalen Beh�rden zus�tzliche rechtliche Anforderungen an die Zul�ssigkeit der K�ndigung aufgestellt haben. So ging insbesondere das Kantonsgericht davon aus, der Staat habe bei K�ndigungsentscheiden allgemein das Gebot der Verh�ltnism�ssigkeit (nebst den Schranken des Obligationenrechts sowie den �brigen Anforderungen rechtsstaatlichen Handelns) zu beachten. Namentlich m�ssten sich K�ndigungen aus organisatorischen Gr�nden als erforderlich erweisen. Werde insbesondere eine Stelle, ein Amt oder eine Organisationseinheit aufgehoben, dann m�sse - sinngem�ss und logischerweise vor der K�ndigung - gepr�ft werden, ob der Mitarbeiter sich fachlich oder pers�nlich f�r eine interne Versetzung eigne und eine geeignete und zumutbare Stelle offen stehe. Solche Kriterien m�gen zwar als Richtlinie f�r die Aus�bung des Ermessens dienen. Dass ein kantonales Verwaltungsgericht in seiner Praxis verlangt, die zust�ndige Beh�rde habe ihr Ermessen pflichtgem�ss auszu�ben oder sachliche Gr�nde zu beachten, ist f�r die Legitimation zur Willk�rbeschwerde aber unerheblich. Diese ergibt sich nicht daraus, dass das Gemeinwesen bei der Aus�bung seines K�ndigungsrechts die Grunds�tze rechtsstaatlichen Handelns zu beachten hat und seine Ermessensbet�tigung von den kantonalen Rechtsmittelinstanzen daran gemessen werden kann (Urteil 2P.104/2004 vom 14. M�rz 2005, E. 6.2, mit Hinweisen). Massgebend ist einzig, ob das kantonale Gesetzesrecht, dessen Auslegung und Anwendung auf Willk�r hin �berpr�ft werden soll, inhaltliche Voraussetzungen an die K�ndigung des Angestellten kn�pft (vgl. BGE 120 Ia 110 E. 1b S. 112). Dies trifft hier nicht zu.
1.6 In seiner Urteilsbegr�ndung bezieht sich das Kantonsgericht eher beil�ufig auch auf allf�llige Entsch�digungszahlungen, wie sie der Beschwerdef�hrer bei ihm geltend gemacht hatte. Es ist fraglich, kann hier aber offen bleiben, ob entsprechende Entsch�digungsforderungen allenfalls die Legitimation in der Sache begr�nden k�nnten. Zu solchen Zahlungen hatte sich der K�ndigungsentscheid der Standeskommission n�mlich nicht ge�ussert, weshalb insoweit gar kein Streitgegenstand vorlag, �ber den das Kantonsgericht beschwerdeweise entscheiden konnte. Es ist auch nicht ersichtlich, dass es dies rechtswirksam tat und tun wollte. Damit fehlt es insofern an einem vor Bundesgericht anfechtbaren Entscheid.
1.7 Trotz fehlender Legitimation in der Sache selbst kann ein Beschwerdef�hrer aufgrund seiner Parteistellung im kantonalen Verfahren die Verletzung von Verfahrensvorschriften r�gen, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt (BGE 129 I 217 E. 1.4 S. 222 mit Hinweisen). Das nach Art. 88 OG erforderliche rechtlich gesch�tzte Interesse ergibt sich diesfalls nicht aus der Berechtigung in der Sache, sondern aus der Teilnahme am kantonalen Verfahren. Eine solche ist stets dann gegeben, wenn dem Beschwerdef�hrer im kantonalen Verfahren Parteistellung zukam. Dieser kann mit staatsrechtlicher Beschwerde die Verletzung jener Parteirechte r�gen, die ihm nach dem kantonalen Verfahrensrecht oder unmittelbar aufgrund der Verfassung zustehen.
Hingegen ist es nicht zul�ssig, auf dem Umweg �ber die R�ge der Verletzung von Verfahrensvorschriften dem Richter materielle Fragen zur Pr�fung vorzulegen. Ein in der Sache nicht legitimierter Beschwerdef�hrer kann deshalb weder die Beweisw�rdigung kritisieren, noch geltend machen, die Begr�ndung sei materiell unzutreffend, noch die Tatsache r�gen, dass seine Antr�ge wegen Unerheblichkeit oder aufgrund antizipierter Beweisw�rdigung abgelehnt wurden. Die Beurteilung dieser Fragen kann von der Pr�fung der materiellen Sache nicht getrennt werden. Auf eine solche hat der in der Sache selbst nicht Legitimierte keinen Anspruch (BGE 120 Ia 157 E. 2a/bb S. 160, mit Hinweisen). Dass ein kantonaler Entscheid allenfalls inhaltlich Fragen aufwirft, vermag die Beschwerdebefugnis nicht zu verschaffen.
1.8 Soweit der Beschwerdef�hrer eine willk�rliche Sachverhaltsfeststellung bzw. willk�rliche Beweisw�rdigung bez�glich der M�glichkeit seiner Weiterbesch�ftigung beim Kanton r�gt, kann demnach auf die Beschwerde mangels Legitimation nicht eingetreten werden. Zul�ssig ist hingegen die R�ge des Beschwerdef�hrers, die kantonalen Beh�rden h�tten seinen Anspruch auf rechtliches Geh�r verletzt, indem sie ihm die Einsicht in die Akten bzw. in bestimmte Aktenst�cke verweigerten.
2.1 Der in Art. 29 Abs. 2 BV enthaltene Anspruch auf rechtliches Geh�r vermittelt jeder von einer Verf�gung betroffenen Person das Recht, zu den wesentlichen Punkten Stellung nehmen zu k�nnen, bevor der Entscheid gef�llt wird. Dazu muss sie vorweg auch in die massgeblichen Akten Einsicht nehmen und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis �ussern k�nnen, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (vgl. etwa BGE 127 I 54 E. 2b S. 56 mit Hinweis).
2.2 Im vorliegenden Fall geht es im Wesentlichen um eine externe Studie im Zusammenhang mit der von der Standeskommission in den Jahren 2004 und 2005 verlangten Abkl�rung m�glicher Sparmassnahmen, mit der die BSG Unternehmensberatung beauftragt worden war. Der Beschwerdef�hrer kannte zwar den Entwurf, nicht aber die abschliessende Fassung der Studie. Die Standeskommission beantwortete das Akteneinsichtsgesuch des Beschwerdef�hrers damit, es seien keine externen Akten vorhanden bzw. es seien gar keine Akten vorhanden, weshalb keine herausgegeben w�rden oder zur Einsichtnahme ge�ffnet werden m�ssten. Das Kantonsgericht hielt dazu fest, es sei nachvollziehbar, dass dem Beschwerdef�hrer nicht klar gewesen sei, ob bzw. welche Akten dem Entscheid der Standeskommission zugrunde lagen. Es bestehe jedoch kein Recht auf Einsicht in allenfalls rein verwaltungsinterne Akten. Zwar sei nicht klar, inwieweit die Studie tats�chlich in die Entscheidfindung im Zusammenhang mit dem K�ndigungsentscheid eingeflossen sei. Dies brauche aber nicht abschliessend gepr�ft zu werden. �berdies sei ein allf�lliger Mangel durch das Verfahren vor dem Kantonsgericht geheilt.
2.3 Nachdem auch das Kantonsgericht die Akteneinsicht in der vom Beschwerdef�hrer geltend gemachten Hinsicht nicht erteilt hat, kann ein allf�lliger Mangel offensichtlich nicht geheilt worden sein. Der Beschluss der Standeskommission vom 21. Juli 2005, mit dem die Entlassung der im Asylzentrum Mettlen t�tigen Staatsangestellten ausgesprochen wurde, beruhte jedoch auf einem vorangegangenen gesonderten Beschluss der Standeskommission vom 21. Juni 2005, das Asylzentrum zu schliessen. Die Aufhebung eines Amtes kann im �ffentlichen Personalrecht einen zul�ssigen Grund daf�r bilden, einen Beamten sogar w�hrend laufender Amtsdauer zu entlassen. Umso mehr muss eine K�ndigung grunds�tzlich zul�ssig sein, wenn das betroffene Personal lediglich nach den Regeln des Obligationenrechts angestellt ist. Jedenfalls handelt es sich bei der Aufhebung einer Verwaltungseinheit als organisatorischem Entscheid und den damit allenfalls verbundenen personalrechtlichen Anordnungen um Massnahmen, die verfahrensrechtlich auseinanderzuhalten sind. Wenn der Kanton ein Amt aufheben will, muss er diese Anordnung nicht auf dem Rechtsmittelweg gegen die potentiell betroffenen Angestellten verteidigen. Die vorliegend ergangene organisatorische Entscheidung, das Asylzentrum zu schliessen, konnte damit nicht Gegenstand des Anfechtungsverfahrens bilden, sondern war f�r die �berpr�fung der angefochtenen K�ndigungen als gegeben hinzunehmen. Das Kantonsgericht scheint dies im vorliegenden Fall �bersehen zu haben bzw. hielt die beiden Verfahren nicht klar auseinander. Insbesondere scheint es nicht von vornherein auszuschliessen, dass sich der Beschwerdef�hrer im K�ndigungsverfahren allenfalls auch gegen den Schliessungsentscheid wehren k�nnte. Dies trifft indessen nicht zu.
2.4 Die fragliche Studie der BSG Unternehmensberatung, die dem Beschwerdef�hrer nicht in ihrer endg�ltigen Form zur Einsicht vorgelegt wurde, liegt zwar nicht in den Akten, weshalb ihr Inhalt nicht vollst�ndig bekannt ist. Es ist aber offensichtlich, dass sie sich auf die organisatorische Frage der Durchf�hrung der Asylbewerberbetreuung im Kanton Appenzell Innerrhoden bezog. Die Studie konnte somit allenfalls f�r den Entscheid �ber die Schliessung des Asylzentrums Mettlen von unmittelbarer Bedeutung sein. Sie sorgte damit indirekt f�r den Anlass und das Motiv der K�ndigung, bildete aber nicht deren direkte Grundlage. Demnach konnte die Studie im K�ndigungsverfahren auch nicht mehr in Frage gestellt werden. Auf die Gr�nde und die Aktenst�cke, welche die Standeskommission zum Schliessungsentscheid veranlassten, kam es im K�ndigungsverfahren nicht mehr an. Vielmehr war f�r die �berpr�fung der K�ndigung davon auszugehen, dass das Zentrum geschlossen w�rde. War in diesem Sinne der Schliessungsentscheid nicht Streitgegenstand des K�ndigungsverfahrens und bildete die fragliche Studie nicht die unmittelbare Grundlage der angefochtenen K�ndigung, war sie f�r diese auch nicht wesentlich. Daran �ndert nichts, dass das Kantonsgericht die beiden Verfahren nicht deutlich auseinanderhielt. Es h�tte im K�ndigungsverfahren den Schliessungsentscheid gar nicht r�ckg�ngig machen k�nnen.
2.5 Damit unterstand die fragliche Studie der BSG Unternehmensberatung nicht dem Akteneinsichtsrecht der in der betreffenden Verwaltungseinheit t�tigen Angestellten. Die Nichtaush�ndigung dieser Studie an den Beschwerdef�hrer verletzt demnach dessen Anspruch auf rechtliches Geh�r bzw. dessen Recht auf Akteneinsicht nicht.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdef�hrer, dem Kanton Appenzell Innerrhoden und dem Kantonsgericht Appenzell Innerrhoden, Abteilung Verwaltungsgericht, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 8. Dezember 2006