Source: http://iefer.org.ar/trabajos/FEDERALISMO%20FISCAL%20IEFPA.htm
Timestamp: 2019-03-22 00:32:57
Document Index: 279203661

Matched Legal Cases: ['artículo 75', 'artículo 121', 'artículo 72', 'artículo 4', 'artículo 100', 'artículo 75', 'artículo 75', 'Artículo 121', 'artículo 1', 'artículo 75', 'artículo 75', 'artículo 75', 'artículo 21']

REGIMEN FISCAL EN EL REPUBLICA ARGENTINA
REGIMEN FISCAL EN LA REPUBLICA ARGENTINA SISTEMA VIGENTE
Las Provincias del Nordeste Argentino . Un tema pendiente.
Autor : Magister Miguel Angel Aquino
Licenciado en Adminsitración- Contador Público
Asesor Senado de la Nación -Funcionario AFIP-
En virtud de las asimetrías que existen en los estados subnacionales en cuanto a la distribución de los recursos recaudados por la Nación , y considerando la crítica situación social y económica que sufren las provincias de menores recursos se considera relevante mencionar y enfatiz la crítica situación que les toca sobrellevar.
En el presente trabajo se presente exponer la crísisi social por las que atraviesan algunas de ellas, sobre todo las del Nordeste Argentino, la falta de un régimen que contemple todas estas falencias y finalmente, la existencia de una norma que neutralice la discrecionalidad de algunos estados provinciales en el manejo de los recursos propios y los recibidos por la nación.
Finalmente , se desarrollarán los mecanimos propuestos por el Gobierno Nacional y pendiente en algunos de ellos, de una aplicación total, que permita superar la discriminación que sufren los estados subnacionales marginales.
En este sentido se realizará una semblanza sobre el sistema de coparticipación federal de impuestos desde el punto de vista de la Constitución Nacional, pasando por las normativas en la materia, culminando con las recomendaciones sobre el nuevo sistema de distribución de recursos nacionales y el régimen de responsabilidad fiscal a implementarse en la República Argentina.
En este sentido nos parece adecuado recordar que el estudio del Federalismo Fiscal durante la última década ha tomado la importancia que tan trascendente tema representa .
Ello fundamentalmente por el propio crecimiento de los estados provinciales que exigen contar con los recursos suficientes para desarrollar sus funciones propias y de crecimiento en el marco de un plan de desarrollo sustentable.
En este sentido tengamos presente que la Constitución Nacional sancionada en el año 1994 le da jerarquía constitucional al régimen de coparticipación federal de impuestos y dispone que “ Un régimen de Coparticipación conforme lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 75...serán establecidos antes de la finalización de 1996” ( Disposición transitoria sexta ).
Como podemos observar han pasado ocho años desde que se debiera haber puesto en vigencia dicho sistema y aún nos encontramos en un estado de indefinición sobre cual es el mecanismo mas idóneo que contemple todas las posiciones de las provincias.
El Federalismo adoptado en la República Argentina, implica la existencia de diferentes niveles de gobierno, donde cada uno de ellos, cuenta con sus propias potestades tributarias de raigambre constitucional.
El Dr. Casas al respecto ha sostenido que: “La adopción de la forma de Estado Federal, da lugar a la existencia constante e ininterrumpida de dos fuerzas opuestas que procuran superarse y vencerse recíprocamente, y sobre cuyo equilibrio, nunca logrado en los hechos, se funda el esquema ideal del federalismo, una fuerza centrípeta ejercida por el gobierno nacional, y una fuerza centrífuga impulsada por los gobiernos locales”.
Al respecto, nos parece oportuno en este punto destacar lo mencionado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en un fallo que merece mencionarse, y es “Fallos” “ Bresani, Carlos H. Y otros c/ provincia de Mendoza, sobre inconstitucionalidad de leyes y devolución de dinero”-2/6/37.
“ La Constitución ha querido hacer un solo país para un solo pueblo, ha dicho esta Corte: no habría Nación si cada provincia se condujera económicamente como una potencia independiente. Pero no se ha propuesto hacer una Nación centralizada. La constitución ha fundado una unión indestructible, pero de estados indestructibles. Los constituyentes actores y testigos presenciales del proceso que tuvo su término en la Constitución de 1853, establecieron una unidad no por supresión de las provincias, camino que habría obligado a desahuciar una terrible experiencia-sino por conciliación de la extrema diversidad de situación, riqueza, población y destino de los catorce estados y la creación de un órgano para esa conciliación, para la protección y estímulo de los intereses locales, cuyo conjunto se confunde con la nación misma”
El propio sistema político federal implica la necesidad de coordinar las finanzas de los diferentes niveles de gobierno, por ello es importante considerar que al ser nuestro país de origen federal, lleva en su seno la carga en materia de atributos y responsabilidades inherentes a dicho forma política, aunque en mas de una oportunidad el poder central alteró unilateralmente las relaciones y potestades del estado federal.
Por ello en el inicio del análisis del Federalismo Fiscal, nos parece procedente hacer una breve reflexión por las diferentes etapas que ha pasado la distribución del poder tributario en la República Argentina.
La regla básica de esta distribución considera como regla fundamental, establecida por la Constitución Nacional, en que las provincias tienen o conservan la generalidad de la potestad tributaria.
El artículo 121 de la carta magna enuncia “Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”.
En este sentido podemos decir que los respectivos poderes tributarios de las provincias son amplios, en tanto que el otorgado a la nación coexiste, con alcance restringido o limitado.
A esta primera conclusión le debemos agregar, lo destacado por la propia doctrina que establece una división de poderes: los originarios y los derivados:
En el caso de los primeros, destacan que los poderes originarios, pertenecen a las provincias, y los derivados, como destacamos, a la Nación.
En cuanto al término “derivados”, vale la aclaración que las facultades conferidas por las provincias a la Nación son irrevocables por parte de ellas, e irrenunciables por parte de la Nación.
De acuerdo a una interpretación de los preceptos constitucionales, mencionamos que los impuestos directos pertenecen a las provincias, aun cuando la Nación los aplique, en forma temporaria. Art. 75.inc2 “...imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan...”
En tanto que los impuestos indirectos, salvo los de tipo aduanero que son nacionales, pertenecen a la Nación y a las provincias, es decir que en este caso, las facultades son concurrentes.
El artículo 72 inciso 2, menciona como atribuciones del Congreso, “...Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrentes con las provincias...”.
En conclusión y en referencia a las potestades tributarias de las provincias y de la Nación expresamos lo siguiente:
a) Corresponde a la Nación la potestad exclusiva y permanente para aplicar derechos de importación y exportación, y tasas postal-artículo 4º, 9º,75 incisos 1 y 9 y artículo 100 de la Constitución Nacional.
b) Corresponde a la Nación en forma concurrente y transitoria la potestad para aplicar impuestos directos-artículo 75 inciso 2
c) Corresponde a la Nación en forma concurrente y permanente para aplicar impuestos indirectos-artículo 75 inciso 2.
d) Corresponde a las provincias la potestad exclusiva y permanente para aplicar impuestos directos, salvo la concurrencia con la nación. Artículo 121.
II) SUPERPOSICIÓN DE TRIBUTOS-LIMITACIONES A LAS POTESTADES TRIBUTARIAS PROVINCIALES
Sin entrar a debatir las cuestiones a que darían lugar lo expresado en el punto precedente sobre las potestades tributarias de la Nación y de las provincias, podemos enunciar que es dable que exista una superposición de las potestades tributarias, con la consecuente doble imposición interna.
Abona nuestro comentario el solo hecho de que puedan darse situaciones que se encuentren en el universo de la aplicación de las facultades concurrentes por parte del estado Nacional y Provincial. Desde el punto de vista constitucional, la Corte Suprema de Justicia el 20/11/39 , fallos 185-209 ; 13/12/40”fallos 188-464” o mas recientemente 6/8/65 fallos 262-367 , reza que la superposición de tributos nacionales y provinciales no significa, por si misma, una violación de las normas constitucionales.
III) MEDIDAS TENDIENTES A EVITAR LA DOBLE IMPOSICIÓN INTERNA
Como lo destacamos en atención a la existencia de superposición de tributos nacionales y provinciales-doble imposición interna-, ella no puede ser tachada de inconstitucional, dado que conforme a la propia jurisprudencia, la propia Constitución Nacional ha previsto, el ejercicio concurrente de las potestades tributarias de la Nación y de las provincias.
En la intención de superar los inconvenientes de carácter económicos que produce esta situación de doble imposición, se han diseñado y puesto en práctica un conjunto de medidas, las cuales no siempre respetaron en plenitud los esenciales principios constitucionales. En el presente análisis centraremos nuestro estudio en el Régimen de Coparticipación Federal y en la Ley de Responsabilidad Fiscal recientemente promulgado por el Poder Ejecutivo Nacional.
IV) FEDERALISMO FISCAL- Régimen de Coparticipación Federal-
El régimen de coparticipación de impuestos es un mecanismo que tiende a transferir recursos que son recaudados por la Nación hacia los estados Provinciales. Este mecanismo tiene a garantizar una mayor estabilidad de los sistemas financieros provinciales mediante un flujo regular de fondos; garantizar la igualdad de tratamiento a todos los habitantes del país; facilitar la distribución de los recursos obtenidos y mejorar el funcionamiento de los mecanismos de distribución y control de fondos remitidos.
Este mecanismo de coparticipación federal de impuestos forma parte del universo de relaciones existentes entre la Nación y los estados provinciales, lo que se ha dado en llamar el Federalismo Fiscal, que otorga autonomía los diferentes niveles de gobierno subnacionales. Para ello tengamos presente que la carta Magna enuncia en su artículo 1º “ La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según lo establece la presente constitución”.
La existencia del federalismo fiscal implica una descentralización de las potestades tributarias en los diferentes niveles de gobierno y una correcta asignación de gastos a soportar hacia los estados provinciales. Cuando los gastos sean de tal magnitud que no puedan ser soportados por los propios recursos provinciales ni con la generación de dudas, las mismas deberían ser cubiertas con recursos que provengan de la Nación, razón que obliga necesariamente a contar con una adecuada coordinación fiscal entre los diferentes niveles de gobierno.
En nuestra realidad , el Gobierno Nacional se encarga de recaudar las rentas y los estados provinciales reciben la proporción de las mismas que les remite el estado central, esto produce , que ante un elevado nivel de gastos en bienes y servicios públicos, el desequilibrio de recursos y egresos , sean una constante. Produciéndose un desbalance vertical, que es saldado con fondos remitidos por la Nación.
Otro aspecto de relevancia se refiere a la cantidad de recursos que la Nación destina a cada provincia-Criterio de reparto-, donde se busca lograr una equilibrio en las oportunidades y prestación de servicios y bienes públicos a todo el país, por ello, la doctrina menciona sobre la imperiosa necesidad de corregir el desbalance fiscal horizontal, es decir, las diferencias entre provincias en la capacidad de recaudar y las necesidades de gastos.
En el primer caso, estamos hablando de la capacidad de recaudación tributaria de cada provincia, que se da por la cantidad de población, el tamaño y geografía de la región, el nivel de desarrollo económico, etc.. A modo de ejemplo, la capacidad recaudatoria de la provincia de Córdoba es superior a la de la provincia de Formosa.
En cuanto al segundo aspecto, las provincias tienen diferentes necesidades de gastos, que se relacionan con factores geográficos, de población, etc. Por ejemplo la provincia de Santa Fe, recibe más fondos totales que la provincia de Corrientes, pero en la menos beneficiada en fondos por habitante que la provincia del Chaco.
V)EVOLUCION DEL REGIMEN DE COPARTICIPACION FEDERAL
En cuanto a la evolución e historia de los sistemas aplicados sobre la distribución de fondos recaudados por la nación a las provincias, podemos mencionar que en un inicio hasta el año 1890, la nación encargaba de recaudar los impuestos aduaneros, y los estados provinciales, percibían los impuestos internos.
En el año 1891 hacen su aparición en escena los primeros impuestos internos nacionales, y por ende nacen los conflictos en materia impositiva entre la nación y los estados provinciales. A partir de ese momento existe una concurrencia de fuentes de los impuestos a la producción y a los consumos recaudados por los diferentes poderes.
En el año 1935 se sanciona la primera ley de Coparticipación Federal, y al mismo tiempo el impuesto a las ventas y la prórroga del entonces llamado impuesto a los réditos. En esa oportunidad, la ley 12.139 implementa el régimen de unificación de impuestos internos. Como bien lo menciona la doctrina, nace también de dicho acto la idea de coparticipar tanto los impuestos directos como los indirectos.
Esa forma de distribución surge a través de la ley 12.956 sancionado en 1947 y modificado luego en el año 1958 por la ley 14.788, determina que la aplicación y recaudación de tales impuestos corresponde a la nación, distribuyéndose lo recaudado entre ella y las provincias, mediante la aplicación de porcentajes.
En años siguientes se sanciona la ley 20.221 ( Año 1973)-Ley convenio de coparticipación de impuestos nacionales, a los réditos, las ganancias eventuales, a las tierras aptas para el desarrollo y explotación agropecuaria, a la ventas, impuestos internos, impuestos sustitutivos del gravamen a la transmisión gratuita de bienes, entre otros.
Esta normativa representa la primera unificación legal de los regímenes sancionados, y considera la necesidad de tener en cuenta un criterio devolutivo y distributivo en las normas de coparticipación federal de impuestos. Se proponía un sistema único de distribución de impuestos y un trato preferencial para la distribución a las provincias.
En el año 1988 se sanciona la ley 23.458, con una cláusula de prórroga automática hasta que se sancione un nuevo cuerpo legal. Es de destacarse que los porcentajes que se establecen a través de esta normativa constituyen lo que la doctrina ha dado en llamar el laberinto de la Coparticipación.Acompañamos el cuadro denominado el nuevo laberinto fiscal que nos fuera aportado por el Dr. Oscar Bertea en la intención de exteriorizar las complicaciones del régimen de coparticipación federal de impuestos
VI)DESIGUALDAD DE LA COPARTICIPACION FEDERAL DE IMPUESTOS
A través de los siguientes análisis pretendemos demostrar la magnitud del desequilibrio existente en cuanto a la distribución de recursos entre las provincias, los gastos operativos de los estados subnacionales, y la relación existente entre los ingresos disponibles y los gastos operativos que deben afrontar.
Considerando que esta situación de inequidad en la distribución de recursos cobrados por el Estado Nacional, afecta en mayor profundidad a ciertas jurisdicciones, una de las alternativas en un futuro no muy lejano quizas podría ser regionalizar el país en la intención de solidarizar y socializar el esfuerzo recaudatorio y de gastos .
Se considera que a través de regionalizar el país, los gastos podrían ser unificados y la distribución de recursos se optimizaría en su máximo nivel, en el caso en particular haremos el análisis fundamentalmente sobre las provincias integrantes de la Región NEA, que incluye a las provincias del Chaco, Misiones, Formosa y Corrientes.
Para la presente reflexión hemos considerado tres variables que consideramos reflejan la necesidad de un cambio de la actual situación: los gastos salariales, los ingresos provinciales y los ingresos coparticipados.
Como es de considerarse, este análisis amerita un profundo trabajo de campo, pero en esta oportunidad, pretendemos dar un paso inicial en el proceso de estudio de la problemática referente a la distribución de recursos nacionales
VII) DESEQUILIBRIO HORIZONTAL Y VERTICAL DE LOS ESTADOSPROVINCIALES
El actual sistema de coparticipación federal de impuestos adolece de diferentes falencias que producen inequidades entre las jurisdicciones que son sujetas al régimen de distribución de recursos recaudados por la Nación.
Para un entendimiento de ello, recordemos que durante los últimos meses uno de los temas de mayor relevancia entre la Nación y las Provincias se referían exclusivamente a la Coparticipación Federal de Impuestos, donde se exteriorizaron diferencias en cuanto a los montos y conceptos a distribuir entre ambas partes.
Como lo expresamos en párrafos precedentes, es importante mencionar que a través de la distribución de estos ingresos y de la relación con otras variables, se puede llegar a entender la situación de desequilibrio existente. En este sentido efectuaremos un estudio del equilibrio fiscal y horizontal entre las diferentes jurisdicciones del país.
VII.1)DESEQUILIBRIO FISCAL HORIZONTAL
Como mencionáramos en párrafos precedentes, uno de los desequilibrios en el sistema tributario Argentino, se refiere al desequilibrio horizontal que exterioriza la dispersión de los recursos totales por habitantes entre los diferentes estados subnacionales.
Una de las mayores afectaciones se producen en aquellos Estados Provinciales que cuentan con la mitad de recursos que otros que están en iguales condiciones, o el caso de aquellas Provincias, como ser la de Buenos Aires, que es una de las que más aporta al cúmulo de recursos, y sin embargo está por debajo de otras de menor importancia relativa.
Entre las principales causas de tal situación la encontramos en la desigual distribución secundaria de coparticipación federal (se tratan de los impuestos que recauda la Nación) entre las provincias de la República Argentina.
En este sentido expresamos que no aparece como muy inequitativo que algunas provincias, como La Pampa o La Rioja, cuenten con mucho mas recursos que por ejemplo Corrientes o Salta para atender sus compromisos internos.
Si bien contamos con provincias “pequeñas” que cuentan con un buen nivel de relación de coparticipación por habitante, si incluyéramos aquí el total de gastos del sector público y del caudal de endeudamiento, sobre todo en los últimos años, veríamos que esta situación de ventaja con relación a las demás jurisdicciones, no fueron debidamente aprovechadas.
Como bien lo refleja el Dr. Ernesto Rezk en su trabajo “ El Federalismo y descentralización bajo la convertibilidad: Las lecciones de la experiencia Argentina”; las características de equidad del sistema coparticipado de ingresos fueron en parte responsables de la flaqueza de esfuerzos fiscales de algunas provincias.
Sobre todo debemos considerar que los estados provinciales obtuvieron durante un largo período un gran caudal de ingresos, sin pagar el consecuente costo político de recaudar los impuestos.
Incluso en algunas de ellas, como el caso del Chaco, el desaprovechamiento de un mayor flujo de rentas se vislumbra en virtud de que se pasa de una deuda del año 1995 de $ 549 millones a mas de $ 3.500 millones en la actualidad, sumado a ello el elevado nivel de sueldos de su sector público ( 42 empleados cada mil habitantes con un promedio salarial de $ 1080 ).
En la intención de una mejor comprensión de lo mencionado, acompañamos un cuadro donde detallamos los ingresos totales de las provincias y la relación con los habitantes de cada una de ellas.(Total recursos nacionales remitidos año 2003)
Posiciòn distribuciòn
Relaciòn Coparticipación habitantes
Fondos totales remitidos a Provincias
Relaciòn con Poblaciòn
2.787.119,8
4.427.530,6
349.574,3
504.571,6
1.508,13
1.126.949,3
1.623.007,5
471.803,1
707.446,0
633.145,1
894.021,9
200.720,0
359.476,1
619.699,9
915.616,6
462.024,8
665.311,2
360.574,9
547.673,7
238.346,1
371.377,5
262.791,9
398.025,8
529.250,6
795.091,1
419.244,7
651.175,1
220.276,6
364.902,8
320.239,4
483.004,2
486.470,5
733.322,9
429.023,0
614.741,7
289.682,2
433.052,6
352.284,6
1.788,63
1.134.283,0
1.680.142,8
524.361,4
761.014,5
603.810,2
885.024,8
indice especial
160.541,0
270.897,1
12.830.651,6
19.438.712,9
Fuente: Coordinación Fiscal con las Provincias-Información del INDEC
VII.2)DESEQUILIBRIO FISCAL VERTICAL
Continuando con el análisis del desequilibrio fiscal de los estados provinciales, contamos con que durante la última década y hasta el presente año, se observa un elevado nivel de desequilibrio fiscal vertical, sobre todo por la asignación de funciones y recursos entre ambos Estados.
Una de las mayores expresiones en este desequilibrio lo encontramos en la baja relación entre los ingresos que recauda la Nación y aquellos que son recaudados por las Provincias.
Como observamos en el cuadro siguiente la relación entre ambos ingresos en forma total promedia el 57%, en tanto que en el análisis de las provincias, la mayoría de ellas se encuentran por debajo del 50%, hecho éste que revela la gravedad recaudatoria de las mismas, y que les quita autonomía.
Un punto de interés a comentar es que cuando consideramos los ingresos de origen Nacional, sumamos todos los envíos de cualquier naturaleza, que incluye lógicamente a los fondos en concepto de coparticipación federal, y en el caso de los impuestos provinciales, se incluyen todos los recursos cobrados por las Administraciones Tributarias Provinciales.
En el presente cuadro no incluimos al Gobierno autónomo de la ciudad de Buenos Aires, que en este análisis es la de mejor posición, superando el 80% de la relación.
Como podemos observar , las provincias del Nordeste Argentino son las que se encuentran en peor situación, llegándose al extremo de que la provincia de Formosa no aporta como recursos, ni siquiera el 5% de lo recibido por parte del estado nacional.
5.680.543,00
57.820,25
1.026.008,95
95.862,17
140.237,70
146.298,32
328.528,69
33.070,17
71.694,69
126.479,22
35.477,44
485.726,23
166.565,00
311.686,54
186.793,11
211.915,41
103.324,77
151.944,36
139.755,64
1.098.300,17
96.246,24
278.145,03
80.096,00
11.052.519,08
Fuente : Fuentes Propias y Dirección de Coordinación Fiscal con las provincias
VII.3) LA CUESTION SOCIAL DEL NEA
Las provincias del nordeste argentino necesitan un tratamiento diferente en cuanto al resto del país, todo ello porque actualmente es la región con mayores dificultades para sus habitantes, como podremos apreciar en los cuadros que acompañamos y muestran de por sí la crítica situación de esta parte de la República Argentina.
Esta región es la que cuenta con los peores indicadores sociales, tanto en lo referente a niveles de desocupación, mayor porcentaje de necesidades básicas insatisfechas , mayores índices de anafalbetismo, entre otros indicadores sociales
VII.3.1)NIVELES DE POBREZA E INDIGENCIA EN EL NEA
Como bien se ha publicado en diferentes medios nacionales, esta región se caracteriza por ser una de las mas pobres del país. Bastan observar los indicadores expuestos para tener una visión de la triste realidad que afecta a más de la mitad de la población de esta región argentina.
Cuando hablamos de indicadores de pobreza, podemos ver que en la provincia del Chaco, el 71% de las personas son pobres, y más del 38,9% son indigentes.
Basta mencionar que el salario promedio de los docentes en esta parte del país, se encuentran en niveles inferiores a los $ 730, que los hace caer debajo del umbral de la pobreza.Por ello podemos decir que en nuestra triste realidad tenemos docentes pobres, y trabajadores indigentes, que dia a día bregan por llevar su esfuerzo en la intención de sumar en cada uno de sus lugares de trabajo.
En la realidad del NEA, los trabajadores desocupados, beneficiados con planes de jefes de hogar se encuentran por debajo de esta linea de indigencia: el Chaco cuenta con más de 106.000 personas, Formosa más de 51.900, Corrientes más de 62,500 y Misiones con más de 40.000 personas incluidos en los Planes Jefes de Hogar.
Esto nos indica que más de 263.523 personas en forma directa, con una medición de cuatro personas por hogar, es decir más de 1.052.000 personas viven con ciento cincuenta pesos, es decir con cinco pesos por día para cuatro personas, es decir $ 1,25 por día por persona.
Regiòn/ Provincia a Mayo 2003
Pobl Total
653.503
VII.3.2)NIVEL DE DESOCUPACION DEL NEA
Si bien se menciona que a nivel nacional habría disminuido la desocupación, en estas provincias, al incluir como desocupados a los beneficiarios de los planes de jefes de hogar, que en esencia son personas sin trabajo. Estos indicadores de desocupación superan en más del doscientos por ciento el mencionado por el estado nacional.
Calculo base 1ºtrim 2004
Tasa desocupaciòn
Población desocupada (de la PEA)
Jefes hogar mas Desocupados
PorcentajePEA desocupada
1.729.772
Fuente: En base a proyección datos Indec 2002/2003 y Ftes propias.
VII.3.3) LA EDUCACION EN EL NEA
En cuanto a la educación del nordeste argentino, la situación no es muy diferente a los indicadores aportados. También en este aspecto, esta region se encuentra entre las peores del país y merece una mirada y atención diferente al resto del país.
De esta lectura surge claramente la situación de las provincias del conglomerado del Nordeste argentino donde vemos que el nivel de analfabetismo en el país es del 2,6%, en las provincias del nordeste superan el 6%, alcanzando la provincia del Chaco el 8 %.
Esta situación nos pone lejos de otras provincias en cuanto a posibilidades de ofrecimiento de mano de obra calificada, y con ello, la posibilidad de escapar de los altos niveles de marginación social.
Población de 10 años o más
744.237
VIII)SITUACIÓN ACTUAL LUEGO DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL
Luego de la reforma constitucional del año 1994, aún queda pendiente la resolución de los problemas relacionados con el régimen de coparticipación federal de impuestos. Recordemos que no solo se han agregado nuevos conceptos en el artículo 75 inciso 2, sino que en las disposiciones transitorias, artículo sexto, enuncia sobre la exigencia de la determinación de un régimen de coparticipación conforme a lo mencionado en el artículo 75, inc. 2, y la reglamentación del propio organismo fiscal federal, antes de la finalización del año 1996. Ambas obligaciones aún pendientes de cumplimiento
IX) NUEVO ESQUEMA DE COPARTICIPACION FEDERAL DE IMPUESTOS
Previo al análisis del nuevo esquema de reparto de impuestos a aplicarse en la República Argentina, enunciamos en forma muy sintética el actual esquema de normativas en la materia: Federal de Impuestos Vigente:
§ Ley 23.548
§ Ley 25.049 Modificatoria de la ley 23.548
§ Acuerdo entre el Gobierno Nacional y Los Gobiernos Provinciales (Pacto 1)
§ Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento (Pacto II)
§ Ley 25.235 Compromiso Federal 6/12/99
§ Ley 25.400 Compromiso Federal para el Crecimiento y la disciplina Fiscal 17/12/00
§ Acuerdo Nación- Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de impuestos 27/02/02
§ Ley 25.579 Ratificación del Acuerdo del 27/02/02
Como lo comentamos durante el desarrollo del presente trabajo, una materia pendiente de la reforma constitucional de 1994, es lo estipulado en la cláusula transitoria sexta, que claramente define lo atinente a la creación de un régimen de coparticipación federal de impuestos.
En este sentido, nos parece oportuno mencionar que claramente la constitución menciona sobre la importante relación que debe existir entre gastos e ingresos ejecutados por los estados provinciales: “ ...todo gasto debe corresponder el recurso para sastifacerlo...”.
De esta manera los estados provinciales deberán asumir el costo político de afrontar el gasto con sus propios recursos, y la ciudadanía, conocerá con exactitud el funcionamiento de sus propias administraciones provinciales.
En cuanto a la viabilidad de tipo jurídico de los pactos fiscales firmados, la Corte Suprema de Justicia nunca declaró la invalidez constitucional de las denominadas leyes convenios.
IX.1) LINEAMIENTOS DEL SISTEMA DE RELACIONES FISCALES
Referido el Nuevo Régimen a implementarse en el futuro, detallamos los principales lineamientos establecidos en los estudios realizados y propuesto por el Ministerio de Economía de la Nación a los estados provinciales, sin que el mismo aún fuera puesto en vigencia y se encuentra en proceso de estudio y consideración por las provincias argentinas.
En base a lo propuesto y en consideración al marco dado por el Acuerdo Nación Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos ( ley 25570), se estima oportuno implementar un Sistema de Relaciones Fiscales Intergubernamentales que incluya los siguientes aspectos:
Ø Se establezca un nuevo Régimen de Distribución de Recursos Federales , el cual para darle una gradualidad a su implementación , incluye un mecanismo transitorio a ser aplicado durante los primeros dos años de su vigencia.
Ø Aplicación en el corto plazo de una ley convenio de Responsabilidad Fiscal Federal
Como podemos apreciar, esta propuesta incluye un Nuevo Régimen de Distribución de Recursos Federales durante el presente año y que se sancionará una ley convenio de Responsabilidad Fiscal Federal a fines del corriente ejercicio.
IX.2) EL NUEVO REGIMEN DE DISTRIBUCION DE RECURSOS FEDERALES
El nuevo régimen que se propone en la intención de solucionar los conflictos existentes en la Ley 23.548 caducará al culminar el segundo ejercicio fiscal a partir de su implementación. En cuanto a la definición del monto mensual de distribución automática de los recursos nacionales, éste se calculará sobre la base del promedio de transferencias de recursos de origen nacional devengadas durante los últimos seis meses. Este importe así calculado , que incluye los recursos de origen nacional derivados del Régimen general y los Regímenes Especiales vigentes, no debe ser considerado como un límite de los recursos nacionales a las provincias ni una garantía del Gobierno Nacional a estas, sino que dicho cálculo obedece a los siguientes lineamientos:
a) Mantener una distribución secundaria en base a los montos devengados como promedio de los últimos seis meses, para dar un marco de sustentabilidad a las cuentas públicas de cada Jurisdicción, el que será ajustado según los criterios que se especificarán en puntos siguientes.
b) La recaudación que supere el mismo tendrá una distribución secundaria basada en criterios objetivos de reparto, que a su vez permite corregir en el margen los coeficientes vigentes.
En virtud de lo establecido en los puntos anteriores, se eliminan todos los regímenes especiales de distribución de recursos de origen nacional, con la pertinente desafectación de su destino original. De esta manera, se expresa, se soluciona el complejo sistema de distribución vigente, dotándolo de una simplicidad con la correspondiente corrección de la distribución secundaria al aplicarse criterios objetivos de reparto.
En este sentido se propone que la masa de recursos coparticipados esté constituida por todos los impuestos vigentes o a crearse con excepción de aquellos que tengan una afectación específica o cuya distribución corresponda a regímenes especiales. Entonces quedan comprendidos como recursos afectados y regímenes, entre otros, las contribuciones patronales a la seguridad social, los gravámenes y tasas provenientes del comercio exterior y el impuesto a las ganancias. En este último concepto, deberá ser afectado al tesoro Nacional mediante el tratamiento legislativo, en virtud de lo impuesto por el artículo 75 inciso 3 de la Constitución Nacional.
La distribución primaria establece la asignación , del producido de los impuestos que conforman la masa coparticipable entre : el Gobierno Nacional y el conjunto de Provincias ( incluyendo la CABA). Para el cálculo de la distribución primaria se consideró el promedio de las transferencias de recursos de origen nacional devengados por las Provincias durante los últimos seis meses y se lo relacionó con el promedio de la recaudación de la masa de impuestos coparticipados, definida anteriormente...
De esta manera se mantiene la distribución primaria en el 53% para el conjunto de las Provincias y de la CABA y el 47% al Gobierno Nacional. Con este mecanismo de cálculo se asegura un punto de partida en el cual el Nuevo Régimen resulta neutral si se lo compara respecto al vigente.
Este monto determinado como correspondiente al conjunto de los conglomerados provinciales y la CABA por aplicación de la distribución primaria se distribuirá entre ellas considerando:
a) El promedio de los montos devengados por cada una de las provincias y la CABA durante los últimos seis meses previos
b) Todos los meses se recalculará a) aplicando un método de promedios móviles, de modo tal que se incorporen las transferencias de recursos de origen nacional de los últimos seis meses, con un rezago de un mes. De esta manera se mantiene la automaticidad del régimen.
c) Todos los meses se calculará la participación del conjunto de provincias en la distribución primaria ( 53% de la masa precitada), a la cual se le descontarán los montos correspondientes a b), el excedente se distribuirá conforme a los criterios objetivos de reparto que se especifican en puntos siguientes:
d) Si la participación primaria de las provincias en la recaudación efectuada no superara el monto establecido en a) o el promedio móvil calculado para cada mes específico, no se realizará distribución secundaria por criterios objetivos de reparto ni ajustes de ninguna naturaleza
VIII.2.1) Criterios objetivos de reparto y la ponderación para cada uno de ellos
En el caso del primero de ellos es un indicador dinámico en tanto que los dos últimos están supeditados a los datos del Censo de Población y Vivienda que se efectúa cada década, lo cual le da cierta estabilidad al índice final.
a) Un 20% por un indicador de esfuerzo final. Para ello se propone que las Provincias remitan la información de base para construir el indicador, el cual se hace referencia a los valores del primer y segundo semestre de cada año. El indicador se construirá con información correspondiente al semestre previo al inmediato anterior en el cual es utilizado. Se considera como adecuado aquel que relaciona la participación de cada provincia en el total consolidado de recursos tributarios propios y el incremento de la recaudación tributaria propia entre dos períodos, medido por habitante.
b) Un 30% conformará el Fondo para la Estabilidad de las Finanzas Provinciales, recurso que se depositará en el BCRA en moneda extranjera. La distribución interprovincial se hará considerando la participación relativa en el PGB, existiendo una estimación realizada por el INDEC con medición en el año 1993 y actualizada por CEPAL en el año 2000.
c) Un 20% con criterio devolutivo y en proporción directa a la población según los resultados del Censo de Población y Viviendas del INDEC 2001.
d) Un 30 % con criterio redistributivo y teniendo en cuenta la participación relativa de cada provincia en una variable relevante. Se considera que el índice de Desarrollo Humano es un indicador apropiado al igual que el índice de necesidades básicas insatisfechas en relación a la población total de cada Provincia.
VIII.2.2) Aplicación definitiva del nuevo sistema de reparto
Una vez finalizado el segundo ejercicio fiscal a partir de la aplicación del Régimen Transitorio antes citado, la distribución de los recursos federales se realizará del siguiente modo:
a) Se mantiene la masa de recursos coparticipados y la distribución primaria. En el caso de distribución secundaria, se considerará la reducción gradual en el tiempo del monto previsto en b), como así también la posibilidad de incorporar nuevos indicadores de distribución secundaria que sean más apropiados que los antes detallados.
b) Los indicadores mencionados se mantendrán pero deberán ser actualizados
c) El fondo de Estabilidad de las Finanzas Provinciales y el Fondo de estabilidad de las Finanzas Nacionales pasarán a conformar un fondo “anticiclico” una vez alcanzada una perfomance aceptable en las cuentas financieras provinciales. La ley de responsabilidad fiscal federal hará las especificaciones de cada caso.
d) El Gobierno nacional asume el financiamiento de los gastos en asistencia social destinada a grupos de población vulnerable, los cuales administrará en coordinación con las provincias.
X) LEY DE RESPONSABILIDAD FISCAL
La ley de responsabilidad fiscal fué sancionada por el Congreso Argentino , estableciendo así un fuerte compromiso de parte de la propia Nación y de los Estados Provinciales.Esta normativa entre sus principales contenidos apunta a poner freno al incremento del gasto primario de la nación, de los gobiernos provinciales y de la ciudad autónoma de Buenos Aires, implicando esta ley nuevas reglas de comportamiento fiscal apuntando a transparentar la gestión pública en toda la República Argentina.
A modo de síntesis enumeramos los principales contenidos que a nuestro juicio representan nuevos lineamientos en la actuación pública de los diferentes estamentos políticos del país, resaltando finalmente el improbable cumplimiento de dicha ley, en cuanto al límite de endeudamiento en las actuales condiciones financieras
I)Principales lineamientos del régimen de responsabilidad fiscal
Pautas, obligaciones y requisitos
Contenidos, exigibilidad y lineamientos a cumplir
I-Creación del Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal
II) Creación del Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal. Objetivos.
Artículos 1º, 2º y 3º
a) Objetivos del Régimen de Responsabilidad Fiscal
-Establecer reglas generales de comportamiento fiscal
-Dotar de mayor transparencia a la gestión pública
b) Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal
1-Se integra con los Ministros de Economía y/o Hacienda del Gobierno Nacional, las Provincias y la C.A.B.A. ( ciudad autónoma de Buenos Aires)
2-Serán miembros permanentes los de aquellas provincias cuya participación relativa en la distribución secundaria de recursos nacionales coparticipables superen el 8%.
3-Obligaciones del Gobierno nacional: deberá presentar ante el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal los siguientes elementos:
a-El resultado devengado para el sector público de cada nivel de gobierno
b-Los límites de endeudamiento para el conjunto de las provincias, la ciudad de Bs. As y el Gobierno Nacional.
c-Proyección de recursos de origen nacional y su distribución por régimen, provincias y ciudad autónoma de Bs. Aires.
d-La política salarial e impositiva que espera implementar y las proyecciones de las variables de precios, producto bruto interno y tipo de cambio nominal
III) Adhesión al régimen
Artículos 33ºy 34º
­-Las Provincias y la ciudad autónoma deberán adherir a la presente ley de responsabilidad fiscal
-Los Municipios están invitados a adherirse
-Se propone que se apliquen en las provincias principios similares a los establecidos en la Nación, Provincias y la C.A.B.A.
IV) Fecha de vigencia
-El presente régimen entrará en vigencia a partir del 1º de enero de 2005
-En las jurisdicciones que se adhieran a posteriori, entrará en vigencia a partir de la fecha de adhesión
V)Previsión de recursos y autorización de gastos
Las leyes de presupuesto de la Nación, Provincias y la Ciudad Autónoma de Bs. As-CABA- contendrán entre otros conceptos, lo siguiente:
1-Autorización de la totalidad de los gastos
2-Previsión de la totalidad de los recursos de carácter ordinario y extraordinario, afectado o no, de todos los organismos centralizados, descentralizados y fondos fiduciarios.
3-Los gastos e ingresos figurarán en montos íntegros sin compensaciones entre sí.
VI) Confección de presupuestos plurianuales
Se establece el empleo de presupuestos plurianuales, que se presentarán antes del 30 de noviembre de cada año y como mínimo contendrán las siguientes exigencias:
1-La Nación incorporará en la formulación de los presupuestos plurianuales las estimaciones de los recursos de origen nacional distribuidas por Régimen y por estimaciones de los recursos de origen nacional distribuidas por régimen y por provincias y CABA
2-Antes del 30/11 de cada año los gobiernos provinciales y la CABA presentarán ante sus legislaturas las proyecciones de los presupuestos plurianuales para el Trieno siguiente las que contendrán:
a-Proyecciones de recursos por rubros
b-Proyecciones de gastos por finalidades, funciones y por naturaleza económica.
c-Programa de inversiones del período
d-Proyección de la coparticipación de impuestos a Municipios
e-Programación de operaciones de créditos de Organismos multilaterales
f-Perfil de vencimientos de la deuda pública
g-Criterios generales de captación de otras fuentes de financiamiento
h-Descripción de las políticas presupuestarias que sustentan las proyecciones y los resultados económicos y financieros previstos
VII) Publicación en la página WEB del presupuesto anual
Con la finalidad de asegurar la transparencia de gestión de cada estado miembro, cada una de ellas publicará en su página WEB el presupuesto anual y las proyecciones del presupuesto plurianual.
Con un rezago de UN (1) trimestre difundirán información trimestral de la ejecución presupuestaria (base devengado y base caja), del stock de la deuda pública, incluida la flotante y del pago de servicios. Etc.
VIII) Generación de indicadores de gestión pública
Con la finalidad de medir la gestión pública se tomarán las medidas necesarias para calcular parámetros e indicadores homogéneos de gestión pública que midan la eficiencia y eficacia en materia de recaudación y gastos públicos.
Se pretende que a través de la generación de indicadores estándar, se puedan realizar comparaciones ínter jurisdiccional de gestión.
IX) Límites al incremento del gasto público primario
La tasa nominal de incremento del gasto público primario, entendido como la suma de los gastos corrientes y de capital, excluidos los intereses de la deuda pública, no podrá superar la tasa de aumento nominal del Producto Bruto Interno prevista en el marco macro fiscal estipulado por la nación.
Si la tasa nominal del Producto Bruto Interno fuera negativa, el gasto primario podrá a lo sumo permanecer constante
X) Creación de fondos u organismos que impliquen gastos
Se limita la creación de nuevos centros de gastos, por ello se establece que no podrán crearse fondos y organismos que impliquen gastos que no consoliden en el presupuesto general o no estén sometidos a la regla generales de ejecución presupuestaria
8) LIMITES AL ENDEUDAMIENTO
a-Los gobiernos provinciales y la CABA tomarán las medidas para que el nivel de endeudamiento de sus jurisdicciones sea tal que en cada ejercicio fiscal los servicios de la deuda no superen el 15% de los recursos corrientes netos de transferencias por coparticipación a municipios.
b-De superarse el mismo, deberán presentarse y ejecutarse presupuestos con superávit primario (nivel de gasto neto del pago de intereses) acordes con planes que aseguren la progresiva reducción de la deuda y la consiguiente convergencia a los niveles antes definidos.
c-Las que superen el 15% no podrán acceder a un nuevo endeudamiento, excepto que constituya el refinanciamiento del existente en mejores condiciones de plazos, tasas, etc.
X.1) Situación de las provincias comprometidas.
En el caso de las provincias del NEA y NOA con un alto nivel de deuda financiera, la situación se torna de por sí muy difícil de sobrellevar atendiendo al límite impuesto por el artículo 21º de esta normativa fiscal. Por otra parte no debemos de soslayar el elevado nivel de compromiso que deben cumplimentar las provincias a partir del próximo año, cuando los vencimientos comienzan a impactar con total plenitud, agregado a ello el nuevo compromiso que representan los incrementos salariales que fueron otorgados en la mayoría de las provincias, y que representan un costo adicional a soportar.
A modo ilustrativo acompañamos un cuadro donde detallamos el nivel de deuda de las provincias que integran el conglomerado NEA. Asimismo realizamos una comparación de dicho monto con la remisión de fondos a todas las provincias durante el presente año en concepto de coparticipación federal de impuestos. Vemos así que las deudas de estos integrantes del NEA alcanzan el 76,921 % del total de fondos remitidos, hecho éste que demuestra la importancia de este endeudamiento.Fte: Mecon.gov.ar.
Deudas provinciales del NEA ( en miles)
1.953.332
3.509.493
2.763.548
2.379.908
10.606.281
Fondos remitidos a las provincias
13.789.400
Relación fondos provincias
A los fines de observar la factibilidad del cumplimiento de los límites de la ley de responsabilidad fiscal, realizamos el análisis en la provincia del Chaco, efectuando un ensayo a través de la estimación de los conceptos presupuestados en el año 2004 , y considerando una estimación del crecimiento de la recaudación nacional y del compromiso asumido en el incremento salarial, podemos observar así, que la provincia no podría cumplir los lineamientos establecidos en dicha ley de responsabilidad fiscal. Toda vez que su límite superior sería de $ 187,3 millones y el compromiso superaría ampliamente los $ 397,5 millones.
Realizamos la salvedad que efectuamos una estimación considerando proyecciones de la situación actual, de forma tal de mostrar la dificultad de ajustarse a dicho parámetro.
Conceptos Ley responsabilidad fiscal
Capital mas intereses deuda año 2005
397.552,00
Recursos corrientes año 2005 incluido proyección coparticipación federal de impuestos
1.478.273,40
Remisión Municipios 15,5%
229.132,38
Recursos corrientes netos
1.249.141,02
Límite Ley responsabilidad fiscal
187.371,15
Luego de mencionar los diferentes aspectos relacionados con el régimen de coparticipación federal de impuestos vigente en la República Argentina, las condiciones de las regiones marginales de la República Argentina, como son las del nordeste argentino, vemos que estas requieren una mirada diferente al resto del país.
Consideramos que es importante que la Nación , en la aplicación del nuevo régimen de Coparticipación Federal de Impuestos revea algunos indicadores, o en su defecto, se otorgue a estas provincias un tratamiento diferencial que permitan que esta parte de la Argentina, reciba el tratamiento igualitario de todos los ciudadanos Argentinos.
La igualdad es requisito básico para vivir en sociedad, y en nuestro país, la propia constitucion nacional nos enseña tales preceptos, y es el momento de que la autoridades de la República Argentina consideren y protegan a estos sectores totalmente marginados del crecimiento y niveles de vida de otras provincias argentinas.
Basta un solo requisito para que ello pueda materializarse, y es , cumplir con los preceptos de la CONSTITUCION NACIONAL.
BIBLIOGRAFIA ANALIZADA
1) Constitución Nacional de la República Argentina
2) Lineamientos para una reforma de las relaciones fiscales intergubernamentales- Ministerio de Economía de la Nación-.
3) Segundo Linares Quintana.Reglas para la Interpretación Constitucional- -Plus Ultra-Edición 1991
4) C.P. Mirta Gacio.Coordinación Fiscal-Coparticipación de Impuestos-Bases conceptuales para la Coparticipación Federal de Impuestos y el Organismos Fiscal-
5) Blanca Romero y Vogelmann Anabella 1999.Régimen de Coparticipación , Convenio multilateral y su Pacto Fiscal.Fundamentos Constitucionales y su incidencia en los Impuestos Provinciales. Tercera Jornada tributaria del NEA-. Año 1999.
6) Lic. Magter. Miguel A Aquino.2003.Trabajo de Investigación de “Un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos-Hacia el Federalismo Fiscal- “.Univ. De la Matanza-año 2003
7) Dr. Ernesto Rezk . “ El Federalismo y descentralización bajo la convertibilidad: Las lecciones de la experiencia Argentina”.
8) Proyecto de Coparticipación Federal de Impuestos.Ministerio de Economía de la Nación.
9) Ley de Régimen de Responsabilidad Fiscal de la República Argentina.
10) Richard A. Musgrave y Peggy B. Musgrave.Hacienda Pública-Teórica y Aplicada-Editorial Mc. Graww Hill. 5Ta edición.
11) José Osvaldo Casás.Derechos y Garantias Constitucionales.Editorial Atlas.2002.
12) Rodolfo Atchabahian. Régimen Jurídico de la Gestion y del Control en la Haciena Pública.Edit De Plama.2da edicion.
13) Dino Jarach.Finanzas Públcias y Derecho Tributario.Editorial Abeledo Perro. 2Da edición año 2000.
14) John Due y Ann Friedlaner.Edit. Estudio Drecho Financiero.Reunidas 1999.