Source: http://www.senat.fr/rap/r12-012/r12-012_mono.html
Timestamp: 2018-12-19 12:37:42+00:00
Document Index: 99659857

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Le CNC : une "exception" budgétaire ?
3 octobre 2012 : Le CNC : une "exception" budgétaire ? ( rapport d'information )
Par M. Aymeri de MONTESQUIOU
Disponible au format PDF (1,3 Moctet)
Rapport d'information n° 12 (2012-2013) de M. Aymeri de MONTESQUIOU, fait au nom de la commission des finances, déposé le 3 octobre 2012
I. LE MODÈLE ÉCONOMIQUE DU CNC : UN « PILOTAGE PAR LA RECETTE »
A. L'AFFECTATION D'IMPORTANTES RECETTES FISCALES AU CNC...
1. Les taxes affectées au CNC représentent 93 % de ses ressources
a) Le CNC est financé majoritairement par trois taxes
b) La TSTD, principale ressource du CNC, soulève plusieurs interrogations
(1) Les recettes de TSTD expliquent la majeure partie de la croissance des ressources du Centre
(2) L'assiette de la TSTD a subi plusieurs modifications afin de pallier les comportements d'optimisation des opérateurs assujettis
(3) La compatibilité de la TSTD avec le droit communautaire est en cours d'examen
(4) L'affectation exclusive du produit de cette taxe au CNC est-elle encore justifiée ?
2. Les autres ressources du CNC demeurent marginales
a) La suppression des dotations budgétaires depuis 2008
b) Les ressources propres de l'établissement
B. ...A EU POUR CONSÉQUENCE D'INCITER L'OPÉRATEUR À PROGRAMMER DES DÉPENSES AUSSI DYNAMIQUES QUE L'ÉTAIENT SES RESSOURCES
1. Fort de la progression de ses recettes, le CNC a multiplié les aides à la filière cinématographique et audiovisuelle
a) Les aides du CNC aux secteurs cinématographique et audiovisuel ont augmenté de 23 % entre 2007 et 2011
b) Si la majeure partie de ces dispositifs constituent des aides directes au secteur, une autre part non négligeable est versée à des organismes tiers
c) Le plan de numérisation des salles et des oeuvres cinématographiques : un effet d'aubaine ?
2. L'évaluation de l'efficacité de ces dispositifs de soutien peine encore à se faire une place
a) Des succès reconnus
b) Mais des résultats contrastés
c) Une « sédimentation croissante » des dispositifs et une démarche de performance insuffisante
d) Les limites du modèle économique global du CNC
II. UNE GESTION INTERNE EN PROGRÈS, MAIS UNE LOGIQUE ENCORE INABOUTIE
A. LES FRAIS DE FONCTIONNEMENT INTERNE
1. Une importante réforme budgétaire et comptable, restée inachevée
2. Des modalités de détermination du prélèvement pour frais de gestion à revoir
B. LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
1. Une relative stabilité des effectifs, mais une hausse de la masse salariale
2. Une forte progression du nombre de membres des commissions d'attribution des aides sélectives
C. LA GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER
1. L'absence préjudiciable de schéma pluriannuel de stratégie immobilière
2. Un recours à l'emprunt contestable pour l'acquisition d'un nouvel immeuble en 2010
3. Les difficultés et incertitudes juridiques posées par les sites des Yvelines
III. QUELLE ÉVOLUTION POUR LE FINANCEMENT DU CNC ?
A. UNE « AISANCE FINANCIÈRE » MÊME APRÈS LA PRISE EN COMPTE DES PROVISIONS
1. Un fonds de roulement de 800 millions d'euros
2. La constitution de provisions pour faire face aux engagements du CNC au titre des dispositifs de soutien
3. Une capacité d'autofinancement en croissance et des réserves qui interrogent l'adéquation entre les ressources de l'établissement et ses besoins pérennes
a) Une capacité d'autofinancement en hausse
b) Des réserves classées en quatre catégories
B. UN PILOTAGE INSUFFISANT QUI NE GARANTIT PAS LA MAÎTRISE DES DÉPENSES
1. Une information financière encore insuffisante
a) Le transfert du recouvrement des taxes affectées a permis de faire des économies, mais a affecté la précision de l'information budgétaire
b) Des écarts significatifs entre les prévisions et les réalisations des ressources affectées
c) Une tentative d'enrichissement de l'information financière à l'initiative du Sénat
d) Un bilan mitigé des récentes opérations de maîtrise de la dépense du CNC
2. Un pilotage insatisfaisant
a) Une gouvernance qui se met en place progressivement
b) Une tutelle inexistante
C. UN CHANGEMENT DE PARADIGME NÉCESSAIRE : VERS UN PILOTAGE PAR LA DÉPENSE
1. Quels outils d'information et quels leviers pour un pilotage plus performant ?
a) L'amélioration de la qualité et de la fréquence de l'information financière
b) La définition d'une trajectoire de dépenses pluriannuelle réactualisée chaque année
c) La formalisation d'outils de suivi et de pilotage avec le ministère de la culture et de la communication
2. Les questions préalables à toute réflexion sur le financement du CNC
a) La nécessaire « mise sous tension » de l'établissement
b) La « fiscalité des opérateurs de communications électroniques, une recette envisageable pour contribuer au financement des politiques culturelles »
3. Les scénarii proposés par la Cour des comptes pour faire évoluer le modèle de financement du CNC
a) Scénario n° 1 : la fixation d'un plafond de dépenses pluriannuel commandant la détermination du barème des taxes affectées
b) Scénario n° 2 : le recours à des écrêtements ciblés
c) Scénario n° 3 : la budgétisation d'une partie de l'actuelle TST « distributeurs »
TRAVAUX DE LA COMMISSION - AUDITION POUR SUITE À DONNER
ANNEXE - COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT
Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 octobre 2012
au nom de la commission des finances (1) sur l'enquête de la Cour des comptes relative à la gestion et au financement du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC),
(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.
Le présent rapport retrace les conclusions d'une enquête de la Cour des comptes, réalisée en application de l'article 58-2° de la LOLF, à la demande de votre commission des finances, sur la gestion et le financement du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC).
L'objectif de la demande consistait à évaluer l'efficacité et l'efficience de la gestion du CNC dans sa mission de soutien à la filière cinématographique et audiovisuelle. Pour cela, trois axes d'étude ont été retenus :
- disposer d'une évaluation globale de la situation de l'opérateur et de sa gestion courante (appréciation de sa situation financière, effectifs, état du patrimoine immobilier, évolution des dépenses et des recettes, pilotage...) ;
- analyser l'économie générale des soutiens mis en oeuvre par le CNC, en lien avec le produit des taxes qu'il perçoit (fiscalité affectée, évolution du champ des interventions de l'opérateur...) ;
- déterminer quel devrait être le traitement du CNC au regard des règles de plafonnement des taxes affectées aux opérateurs définies par le législateur dans le cadre de la loi de finances pour 2012.
Selon l'usage, les travaux de la Cour des comptes ont donné lieu, le 3 octobre 2012, à une audition pour suite à donner, mettant en présence les magistrats chargés de l'enquête, ainsi que les représentants du CNC et de ses autorités de tutelle. Y étaient, par ailleurs, conviés nos collègues membres de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication.
Il ressort de ces travaux et de ces débats que s'il contribue indéniablement à la défense de l' « exception culturelle française », par son soutien aux secteurs cinématographique et audiovisuel, le CNC n'en repose pas moins sur un modèle économique qui, dans le contexte budgétaire actuel, pose question.
Le CNC semble, en effet, être un « cas d'école » des limites du phénomène d'« agencisation » et de la fiscalité affectée aux opérateurs, que la commission des finances suit attentivement depuis plusieurs années.
Celle-ci a, d'ailleurs, anticipé la situation actuelle puisque le dispositif de mise sous plafond des taxes affectées aux établissements publics est une idée née au Sénat et dont la « paternité » peut être attribuée à notre collègue Philippe Marini, alors rapporteur général. Ce mécanisme avait été repris par le gouvernement précédent et, sous l'impulsion de notre ancienne collègue Nicole Bricq, alors rapporteure générale, la commission des finances l'avait soutenu.
S'agissant plus particulièrement du CNC, cette dernière avait pointé les éléments suivants :
- l'externalisation vers cet opérateur, compte tenu de sa « prospérité », de certaines dépenses budgétaires auparavant assumées par le ministère de la culture et de la communication. Ce transfert était certes cohérent avec les missions du Centre. Il reste que sur le plan de la discipline budgétaire, il consistait à exclure des dépenses de la norme de dépense applicable au budget de l'Etat, pour les faire prendre en charge par une entité tierce affranchie de toute contrainte ;
- les « effets pervers » de l'affectation de taxes au CNC, qui a eu pour conséquence d'inciter l'opérateur à programmer des dépenses de façon tout aussi dynamique que ses ressources. Quels que soient les motifs allégués par le Centre pour dépenser plus, cette trajectoire ne semble pas compatible avec la situation actuelle des finances publiques ;
- l'affaiblissement, enfin, de la tutelle ministérielle en cas de financement exclusivement fiscal de l'opérateur, à plus forte raison lorsque ceux-ci, tel le CNC, assurent directement le recouvrement de leurs taxes.
La Cour des comptes, dans son rapport très riche, confirme pour une large part les observations formulées, depuis plusieurs années, par votre commission des finances.
La remise de son enquête est, par ailleurs, opportune puisque le projet de loi de finances pour 2013, qui sera très prochainement examiné au Sénat, comprend deux dispositions relatives au CNC :
- l'article 26 l'exonère du dispositif de plafonnement des taxes affectées aux opérateurs (la loi de finances pour 2012 prévoyait un dispositif « allégé » s'agissant du CNC : seule la part « distributeurs » de la taxe sur les services de télévision était plafonnée) ;
- l'article 28 prélève, en contrepartie, 150 millions d'euros sur son fonds de roulement.
L'enquête de la Cour contribuera, ainsi, sans aucun doute, à alimenter le débat qui s'ouvrira en séance publique sur le niveau adéquat du prélèvement à effectuer sur les ressources et/ou le fonds de roulement du CNC, sans que soit fragilisé l'équilibre financier de ce dernier.
Créé par la loi du 25 octobre 1946, puis réformé en 20091(*), le CNC est un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministre chargé de la culture et opérateur de la mission « Culture ». A ce titre, il est rattaché principalement à l'action 4 « Actions en faveur de l'accès à la culture » du programme 224, et, subsidiairement, aux actions 2 « Soutien à l'éducation artistique et culturelle » et 6 « Action culturelle internationale ».
Doté de l'autonomie financière, le CNC jouit de la personnalité morale. Il exerce, dans les domaines du cinéma et des autres arts et industries de l'image animée (notamment ceux de l'audiovisuel, de la vidéo et du multimédia, dont le jeu vidéo), les missions suivantes2(*) :
- constater l'évolution des professions et activités du cinéma et des autres arts et industries de l'image animée, leur environnement technique, juridique, économique et social, ainsi que les conditions de formation et d'accès aux métiers concernés ;
- contribuer, dans l'intérêt général, au financement et au développement du cinéma et des autres arts et industries de l'image animée et en faciliter l'adaptation à l'évolution des marchés et des technologies. A ce titre, il mène une politique d'aides financières ;
- contrôler les recettes d'exploitation des oeuvres et documents cinématographiques ou audiovisuels réalisées par les exploitants d'établissements de spectacles cinématographiques et par les éditeurs de vidéogrammes destinés à l'usage privé du public ;
- tenir les registres du cinéma et de l'audiovisuel et, dans ce cadre, centraliser et communiquer aux titulaires de droits tous les renseignements relatifs aux recettes d'exploitation des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles ;
- collecter, conserver, restaurer et valoriser le patrimoine cinématographique ;
- participer à la lutte contre la contrefaçon des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles et des oeuvres multimédia.
Enfin, il est à noter que le CNC exerce des compétences régaliennes de nature réglementaire pour le compte de l'Etat, notamment au titre de sa mission de réglementation du secteur du cinéma et des industries de l'image animée.
Comme le relève la Cour, les ressources du CNC ont transité, jusqu'en 2008, par un compte d'affectation spéciale puis par un compte-mission, hors budget général : « cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale ». Celui-ci ayant été supprimé en 2009, les charges et produits des deux programmes qui le composaient3(*) sont depuis lors imputés directement sur le budget du CNC.
Le CNC est financé, à titre principal (93 % de ses ressources), par des taxes qui lui sont affectées. Parmi celles-ci, les trois plus importantes sont :
- la taxe sur les entrées dans les salles de cinéma (TSA) ;
- la taxe sur les services de télévision (TST), dont on distingue deux « branches » :
* d'une part, la plus ancienne (1986), la TST « éditeurs » (TSTE) à laquelle sont assujetties les chaînes de télévision ;
* d'autre part, la TST « distributeurs » (TSTD) qui concerne, depuis 2008, les distributeurs qui acheminent le contenu audiovisuel vers le téléspectateur : soit les chaînes auto-distribuées (Canal +), les services de diffusion par câble (Numéricâble) et par satellite, la télévision numérique terrestre, les fournisseurs d'accès à Internet (FAI) et les opérateurs de téléphonie mobile ;
- la taxe sur la vidéo et les services de vidéo à la demande.
Le tableau ci-après décrit les principales caractéristiques de chacune de ces taxes.
Principales taxes affectées au CNC
Nom de la taxe et date de création
(BPI 2011) et recouvrement
Taxe sur les entrées en salle de cinéma (TSA)
Exploitants d'établissements de spectacle cinématographique situés en France métropolitaine.
Recettes engendrées par les entrées en salle.
Taux forfaitaire unique de 10,72 %.
127,8 millions d'euros
CNC, depuis le 1er janvier 2007.
Taxe sur les services de télévision (TST)
Editeurs de service de télévision4(*) établis en France et ayant programmé, au cours de l'année civile, une ou plusieurs oeuvres audiovisuelles ou cinématographiques éligibles aux aides financières du CNC.
Depuis le 1er janvier 2008, les distributeurs de services de télévision établis en France sont également redevables.
TSTE : montant HT des sommes versées par les annonceurs et parrains pour la diffusion de leurs messages, avec un abattement forfaitaire de 4 % ; produit de la contribution à l'audiovisuel public encaissé par les chaînes ; sommes versées par les opérateurs de télécom aux chaînes de télé pour les communications liées à la diffusion de leurs programmes, sauf ceux qui servent une cause nationale ou d'intérêt général.
TSTD : chiffre d'affaires des abonnements souscrits auprès des sociétés concernées.
TSTE : taux de 5,5 % appliqué à la fraction du montant des versements et encaissements annuels excédant 11 millions d'euros, pour chaque chaîne de télévision.
TSTD : un taux progressif compris entre 0,5 % et 4,5 % de l'assiette taxable.
583,3 millions d'euros
CNC, depuis le 1er janvier 2010.
Taxe sur la vidéo et les services de vidéo à la demande
Tout vendeur ou loueur de vidéos.
Chiffre d'affaires hors TVA issu de la vente et de la location de vidéos et des opérations assimilées à ces ventes (vidéo à la demande).
38,5 millions d'euros
Direction générale des finances publiques (DGFiP)5(*).
Source : commission des finances, d'après les données de la Cour des comptes
D'autres recettes à caractère fiscal, de montant plus marginal, abondent également le CNC :
- d'une part, la taxe perçue sur les producteurs, distributeurs, exploitants et diffuseurs de contenus pornographiques ou d'incitation à la violence ;
- d'autre part, le produit des sanctions pécuniaires prononcées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) contre les éditeurs de services de télévision.
Les ressources du CNC sont globalement très dynamiques. Entre 2007 et 2011, elles ont augmenté de 46,3 %, passant de 528 millions d'euros à 867 millions d'euros.
Cette évolution s'appuie très majoritairement sur la forte hausse des taxes affectées, notamment de la TST, qui représente aujourd'hui 73 % des ressources totales du CNC. Depuis dix ans, le produit de cette taxe a crû de 303 millions d'euros (soit + 92,3 %).
Ces dernières années, c'est particulièrement la TST « distributeurs » qui a joué un rôle majeur dans la croissance des ressources du CNC puisque son produit est passé de 94,2 millions d'euros en 2008 à 322,1 millions d'euros en 2011.
La Cour explique en grande partie ce phénomène du fait de l'attrait exercé - un temps6(*) - par le régime de TVA réduite appliqué à la part des abonnements des opérateurs de communications électroniques pour leurs offres Internet intégrées proposant un service de téléphonie fixe, un accès internet et à la télévision7(*). La croissance du marché des nouvelles technologies, la multiplication des offres « triple play » et la stratégie d'optimisation fiscale des opérateurs constitueraient ainsi les fondements du dynamisme de la TSTD.
Evolution des principales taxes affectées au CNC
La TST « distributeurs » a cependant connu de nombreuses modifications d'assiette, afin notamment de tenir compte des évolutions parallèles du régime de TVA appliqué aux FAI au titre de leurs offres composites8(*).
La loi de finances pour 2011, qui a supprimé l'application du taux réduit de TVA sur l'offre intégrée des FAI, a ainsi par cohérence modifié l'assiette de la TSTD, comme l'illustre le tableau suivant.
Évolution de l'assiette de TST (part distributeurs) résultant de la LFI 2011
Assiette antérieure à la LFI 2011
Assiette modifiée par la LFI 2011
50 % des abonnements et autres sommes acquittés par les usagers
100 % des abonnements et autres sommes acquittés par les usagers
- 10 % de déduction
- 55 % de déduction
= 45 % du produit des abonnements et autres sommes acquittés par les usagers
Source : rapport de la Cour des comptes
Cependant, à l'inverse de son objectif, cette modification a induit une fragilisation de la taxe en raison du comportement adopté par l'opérateur Free pour atténuer les effets de l'instauration de ce nouveau régime.
Compte tenu des évolutions législatives - tant du régime de TVA que de TSTD -, cet opérateur a en effet dédoublé son offre en proposant une offre sans services de télévision (donc hors assiette de la TST), et un accès au service de télévision en supplément, pour un montant très modique (1,99 euro par mois). Cette pratique permettait de réduire considérablement l'assiette de la TST, qui ne portait plus que sur 1,99 euro au lieu de 30 euros.
Pour répondre au risque d'attrition de la TSTD - si d'autres opérateurs suivaient le comportement de Free - la loi de finances pour 2012 a procédé à une nouvelle modification de l'assiette fiscale de la TSTD, fondée sur le principe d'une assiette élargie à l'ensemble des abonnements Internet et de téléphonie mobile, quel que soit le mode de commercialisation des service de télévision, au seul motif que ces abonnements permettent techniquement d'accéder à des services de télévision9(*). L'entrée en vigueur de ce nouveau dispositif est cependant conditionnée à l'accord de la Commission européenne (cf. infra).
La dernière modification de la TST « distributeurs » intervenue en loi de finances pour 2012 a été notifiée à la Commission européenne dès octobre 2011, celle-ci souhaitant vérifier la conformité du dispositif à la directive 2002/20/CE dite « autorisation ».
En effet, en tant que taxe affectée à un régime d'aides (le régime d'aides au cinéma et à l'audiovisuel), la TST et chacune de ses modifications doivent être notifiées à la Commission européenne.
Quel risque d'annulation de la nouvelle assiette de la TST « distributeurs » ?
Lors de l'audition pour suite à donner à la présente enquête, organisée par votre commission des finances, la direction de la législation fiscale a présenté trois scénarii possibles à court terme :
1) La Commission valide le dispositif adopté en PLF 2012 ? le décret d'entrée en vigueur peut alors être publié avant la fin de l'année, comme prévu par la loi de finances pour 2012 ;
2) La Commission ne valide pas le dispositif adopté en PLF 2012 ? le Gouvernement doit alors proposer une autre assiette moins large, compatible avec le droit communautaire ;
3) La Commission ne rend pas de décision avant la fin de l'année ? les négociations doivent se poursuivre, mais une disposition dans les lois financières de cet automne est nécessaire afin de décaler l'entrée en vigueur de l'assiette prévue par la loi de finances pour 2012.
La procédure entamée au niveau communautaire pourrait durer encore quelques mois. En attendant, c'est la précédente assiette de la taxe (déterminée en LFI 2011) qui s'applique, avec le risque de voir les opérateurs réorienter leur offre commerciale en vue de réduire leur charge fiscale.
Pour le CNC, la réaction de l'opérateur Free à la réforme introduite en 2011 a ainsi eu pour conséquence d'affecter le produit net de la TST « distributeurs » d'un « coefficient d'incertitude » : « ce coefficient d'incertitude est d'autant plus élevé qu'il s'applique non seulement à Free en 2011 mais également à tous les autres opérateurs télécoms incités à repositionner leur offre (...). Cette situation pourrait conduire à une attrition quasi-complète de l'assiette fiscale des opérateurs télécoms tant qu'une nouvelle assiette n'aura pas été mise en oeuvre ».
Pour la Cour des comptes, les pertes de recettes apparaissent cependant limitées à court terme : « les recettes nettes de TST « distributeurs » perçues par le CNC en 2011 se sont ainsi élevées à 273,6 millions d'euros, contre 277,8 millions d'euros en 2010, cette baisse étant de fait en partie liée à la diminution des recettes fiscales acquittées par Free. En 2012, les régularisations de TST « distributeurs » dues au titre de l'année 2011 ont finalement rapporté à l'établissement un solde créditeur de 27,2 millions d'euros - les régularisations positives liées à l'augmentation du chiffre d'affaires des opérateurs assujettis demeurant, pour l'heure, supérieures aux régularisations négatives résultant des repositionnements stratégiques desdits opérateurs. »
Outre les comportements d'optimisation des opérateurs et la question de la compatibilité de la nouvelle assiette avec le droit communautaire, c'est l'affectation exclusive au CNC du produit de la TST « distributeurs » qui demeure problématique.
En effet, comme le relève la Cour des comptes, « le lien entre le fait générateur de la taxation (l'activité de distribution de contenus numériques relevant de catégories extrêmement diverses), l'assiette de la taxe (le chiffre d'affaires résultant des abonnements aux services de communications électroniques), et son objet (le financement de la création cinématographique et audiovisuelle) apparaît à bien des égards moins évident que pour les autres taxes affectées ».
Dès lors, l'affectation du produit de cette taxe au seul CNC n'est pas forcément justifiée, dans la mesure où « il ne saurait se prévaloir d'être à lui seul concerné par la diffusion sur internet de contenus faisant l'objet d'un soutien public ». C'est pourquoi, en cette période de forte contrainte budgétaire, la ressource est considérée avec intérêt par les professionnels du secteur de la musique et du spectacle vivant.
Au-delà des taxes affectées, le CNC bénéficie également - mais dans une moindre mesure -, de ressources propres.
Jusqu'à fin 2007, le ministère chargé de la culture versait au CNC une subvention pour charge de service public de l'ordre de 2,1 millions d'euros par an, afin de couvrir une partie de ses frais de fonctionnement. L'affectation directe au CNC du produit de la TSA depuis le 1er janvier 2007, et les perspectives de hausse des recettes en découlant ont conduit le ministère à retirer sa subvention à partir du 1er janvier 2008.
Comme le relève la Cour des comptes, les crédits d'intervention du ministère dans le champ cinématographique se limitent désormais à 3 millions d'euros, au titre des actions d'éducation à l'image conduite dans les directions régionales des affaires culturelles (DRAC).
Par ailleurs, face au dynamisme des ressources du CNC, le ministère a décidé de faire supporter par son opérateur des dépenses précédemment imputées sur des crédits budgétaires10(*), pour un montant de 63,9 millions d'euros entre 2006 et 2012, dont 17 millions d'euros de dépenses ponctuelles et 46,9 millions de dépenses annuelles récurrentes.
Comme l'avait souligné la commission des finances, ces débudgétisations vont à l'encontre des principes de contrainte budgétaire tels que la norme de dépense. En effet, comme le souligne la Cour, « ces transferts de charges ont permis au ministère de recouvrer les crédits lui permettant de financer d'autres opérations telles que le concours alloué à France Télévisions en 2012 », dans un contexte budgétaire contraint.
Le CNC dispose enfin de ressources propres :
- des produits financiers, dont le montant a connu une augmentation sensible depuis dix ans, en raison de la hausse de la trésorerie du CNC et de la rationalisation de sa politique de placement ;
- un prélèvement sur les recettes des registres publics du cinéma et de l'audiovisuel (RPCA) : la conservation des RPCA est en effet placée auprès du CNC. Elle perçoit des émoluments pour la gestion du registre public et les recettes associées : une part de celles-ci est reversée au CNC (3,12 millions d'euros en 2011)11(*) ;
- enfin, des cotisations professionnelles, pour un montant de 8,9 millions en 2011, dues par les exploitants de salle, les exportateurs de films, les producteurs et les distributeurs sous certaines conditions. Si ces cotisations se justifiaient à l'origine, notamment du fait des missions d'organisation professionnelle du CNC, l'évolution du financement du fonctionnement de l'opérateur à partir des prélèvements pour frais de gestion effectués sur les taxes les rend désormais « anachroniques ». La Cour des comptes souligne de surcroît que les cotisations ont un caractère discriminant, dans la mesure où elles ne s'imposent qu'aux entreprises du seul secteur cinématographique, celles des secteurs audiovisuel, multimédia et vidéo en étant exonérées.
Leur suppression avait donc été envisagée, à l'initiative du CNC, dans le cadre du budget 2011, mais a finalement été reportée, l'opérateur s'inquiétant de l'incertitude associée au montant de la TST. La suppression des cotisations professionnelles apparaît aujourd'hui nécessaire, d'autant plus que, comme le relève la Cour, « le relèvement des prélèvements pour frais de gestion qui pourrait en résulter aurait pour conséquence de répartir de manière plus équitable la charge de financement de la gestion du CNC sur l'ensemble des professionnels ».
Le CNC alloue ses aides, à parts égales, entre :
- d'une part, des mécanismes automatiques (qui s'apparentent à des « dépenses de guichet ») et qui visent à consolider le tissu industriel existant : ces aides reposent sur le principe de la « constitution de droits de tirage » au profit de producteurs, distributeurs, exploitants et éditeurs de vidéo, à due concurrence des recettes générées par l'exploitation d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles ;
- d'autre part, des soutiens sélectifs (ou « dépenses discrétionnaires ») qui ont pour principale finalité de favoriser la diversité et le « renouvellement des talents » : ces aides sont accordées après examen des projets par une commission de professionnels.
L'ensemble de ces soutiens ont augmenté de 23 % entre 2007 et 2011, passant de 468 millions d'euros à 575 millions.
Evolution des principales aides versées par le CNC
En application du décret n° 99-130 du 24 février 1999 relatif au soutien financier de l'industrie cinématographique, le CNC peut, en effet, accorder des subventions à des organismes tiers de droit public ou de droit privé.
Ces aides (77 millions d'euros en 2011) sont versées au titre de conventions annuelles ou pluriannuelles, principalement à des associations, des organismes spécifiques (cinémathèque française, institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles), des collectivités territoriales (abondement des financements locaux en forte croissance12(*)) et des programmes européens.
Enfin, le CNC a lancé un vaste plan de numérisation des salles et des oeuvres cinématographiques.
Outre les retards pris dans ce domaine (cf. encadré suivant), la Cour s'interroge sur l'effet d'aubaine de ce dispositif : « Pour autant, l'effort de transparence ne va pas jusqu'à une justification économique de la nécessité de suppléer au marché pour financer en si peu de temps le passage au numérique de près de 1 300 établissements, dont certains, considérés isolément, auraient vraisemblablement été en mesure de financer seuls cette mutation. Cet investissement apparaît dès lors comme un exemple symptomatique de l'absence d'arbitrage budgétaire en amont, conséquence du pilotage autonome par la recette qui caractérise l'établissement ».
Bilan des aides accordées dans la cadre du plan de numérisation des salles et des oeuvres
1) Initialement, ce plan d'un montant total de 371,8 millions d'euros devait être réparti selon quatre volets :
- la numérisation des salles (120,3 millions d'euros en incluant la dotation de l'Institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles - IFCIC) ;
- la numérisation des oeuvres (117,5 millions d'euros) ;
- le soutien conjoncturel à la production audiovisuelle pour les réseaux numériques (36,5 millions d'euros) ;
- les investissements liés à la diffusion et à la conservation numériques (63,5 millions d'euros).
2) Le bilan dressé par la Cour sur l'état d'avancement de ce plan est mitigé :
* Au 1er janvier 2012, 7,3 millions d'euros ont été consommés pour le soutien conjoncturel à la production audiovisuelle pour les réseaux numériques. Le budget pour 2012 prévoit d'y affecter 14,6 millions d'euros ;
* En 2011, moins de 2 500 euros ont été consacrés au volet « investissements liés à la diffusion et à la conservation numérique ». Pour 2012, il est prévu d'employer à ce poste 20,5 millions d'euros ;
* L'aide à la numérisation des salles prévoyait initialement de contribuer au financement de la numérisation d'environ 1 000 salles (750 établissements). A la fin du mois de février 2012, environ un tiers des écrans et un tiers des établissements éligibles ont bénéficié d'une aide du CNC, pour 28,1 millions d'euros, soit moins du tiers du montant initial prévu par le plan.
* S'agissant, enfin, de la numérisation des oeuvres, rien n'a encore été engagé. Deux raisons principales expliquent ce retard : 1) les hypothèses de coût sont conditionnées par l'ampleur donnée par le Commissariat général à l'investissement et la Caisse des dépôts et consignations (CDC) au champ des interventions qui leur incombent dans le cadre du fonds national de la société numérique ; 2) la numérisation des oeuvres suppose, au préalable, un travail d'inventaire et de restauration.
Très peu de crédits ont aujourd'hui été effectivement décaissés (35 millions d'euros environ) et se pose la question de l'articulation entre, d'une part, les interventions du CNC dans ce domaine et, d'autre part, celles du Commissariat général à l'investissement, via le Fonds national pour la société numérique.
Cette extension importante du champ des aides versées par le CNC est présentée par l'établissement comme le « nécessaire accompagnement d'un secteur économique qui connaît une forte croissance, estimée à l'aune de la consommation d'image par les ménages sur des supports toujours plus variés ».
Des succès sont indéniables dans ce secteur. « Le cinéma français présente des signes de bonne santé », estime ainsi la Cour qui rappelle notamment que la part de marché du cinéma français se maintient autour de 35 %.
Néanmoins, la Cour des comptes souligne les résultats mitigés de la politique menée dans ce domaine :
- d'une part, la croissance du nombre de films produits chaque année masque des difficultés d'exposition en salles pour un nombre toujours plus important d'oeuvres cinématographiques : « Au terme d'une décennie qui n'a cessé de voir augmenter le nombre de films français produits chaque année, il est [...] permis de s'interroger sur la pertinence d'un dispositif de soutien orientant une part significative de ses ressources vers des films qui ne pourront rencontrer, pour des raisons tenant aux limites matérielles du réseau d'exploitation, qu'un public restreint, voire marginal. En tout état de cause, il apparaît raisonnable d'admettre que soutenir la production cinématographique sur des fonds publics n'a de sens que si le film produit a des chances d'être convenablement exposé » ;
- d'autre part, dans le domaine audiovisuel, le dispositif de soutien français, unique en Europe, est loin d'atteindre les objectifs fixés : « Avec 229 millions d'euros en 2011, la France entretient [...] un dispositif de soutien à l'audiovisuel unique en Europe dans son principe et dans son volume, tout en demeurant l'un des pays où les productions nationales font les plus mauvais résultats d'audience », notamment s'agissant des fictions françaises.
De manière plus générale, la Cour met en évidence les faiblesses de la démarche d'évaluation conduite par le CNC (absence de contrat de performance, indicateurs qui mesurent l'efficacité plus que l'efficience, démarche « embryonnaire » de la justification au premier euro).
La Cour attire, plus particulièrement, l'attention sur le risque d'une « sédimentation » des mécanismes de soutien dont l'efficacité et l'efficience13(*) sont insuffisamment mesurées. Comme elle l'indique : « les dispositifs nouveaux - huit depuis 2007 - viennent s'ajouter aux aides existantes (on dénombre au moins 66 dispositifs d'aides en 2012) sans que ces dernières soient pour autant remises en cause ».
Plus fondamentalement, la Cour met en évidence les limites du raisonnement économique du CNC, soit un « pilotage par la recette et non par la dépense ».
Le CNC déduit, en effet, de la croissance de la demande économique dans les secteurs de l'image la nécessité d'une augmentation des soutiens publics à due concurrence : « Quand le chiffre d'affaires de la diffusion augmente, le produit des taxes prélevées sur le secteur progresse également et les soutiens peuvent véritablement accompagner la croissance économique en nourrissant les investissements de l'ensemble de la chaîne de valeur ».
Mais la Cour s'interroge à juste titre : « Sauf à tenir pour irréfutable l'idée selon laquelle le dynamisme d'un secteur emporte la nécessité de lui affecter toujours plus d'argent public et donc d'en faire une priorité de politique publique d'un rang supérieur à toutes les autres priorités gouvernementales, la justification de cette augmentation continue des aides reste à établir ». Il convient, en effet, de noter que le budget de l'établissement connaît un quasi doublement tous les dix ans depuis 1988.
Comme l'indique la Cour, seule l'instauration d'une démarche d'évaluation de la performance des aides permettrait de justifier le bien-fondé des actions menées par l'établissement.
Sur le plan de la gestion interne, la Cour des comptes constate des progrès, par rapport à son précédent contrôle, s'agissant de la transparence des coûts de fonctionnement du Centre, même si le calcul du prélèvement pour frais de gestion pourrait, selon elle, être encore amélioré.
Le suivi des dépenses de fonctionnement interne du CNC (38,3 millions d'euros en 2011) a été amélioré, depuis 2007, grâce à une importante réforme budgétaire et comptable.
Cependant, selon la Cour, l'identification fine de cette enveloppe peut encore être améliorée en vue de constituer le support d'une mesure de la performance de la gestion de l'opérateur (mise en place, par exemple, d'indicateurs d'efficience rapportant les frais de fonctionnement interne de l'établissement aux dépenses de soutien et à l'ensemble des dépenses d'activité du Centre).
La Cour regrette surtout que la réforme ne soit pas parvenue à son terme. Ainsi, par exemple, « l'absence de comptabilité analytique, prolongement naturel de la réforme comptable, est un frein à l'évaluation de la performance de gestion de l'établissement, tant pour son organe délibérant que pour les tutelles et le Parlement ».
Ce sont surtout les modalités de fixation du prélèvement pour frais de gestion qui pourraient être améliorées.
Le CNC finance en effet ses frais de fonctionnement interne grâce à un prélèvement sur les taxes qui lui sont affectées. Le produit de ce prélèvement a augmenté de 73 % depuis 2007, pour atteindre 42 millions d'euros en 2011.
Or, selon la Cour, « les modalités de détermination [de ce prélèvement] ne permettent pas de prendre en compte l'évolution du produit des taxes, d'où le risque d'excédents de produits de fonctionnement, avérés en 2010 et 2011. »
L'excédent constaté14(*) en 2011 a été, comme en 2010, essentiellement affecté à la réserve pour projet immobilier constituée par l'établissement. Pour la Cour, il aurait pu être reversé au budget de l'Etat.
La Cour préconise, en outre, que l'établissement fixe, au stade du budget prévisionnel, une enveloppe globale de charges de fonctionnement interne, et adapte en conséquence, en exécution, le montant des frais de gestion prélevés sur les taxes affectées.
L'évolution des effectifs du CNC est globalement stable depuis 2007 (497 personnes physiques en 2010, dont plus de 80 % de contractuels).
En revanche, la masse salariale a sensiblement augmenté (+ 12 % entre 2007 et 2011, + 35 % depuis 2001) en raison principalement de la progression des traitements. Celle-ci est liée aux requalifications de postes intervenues au cours des dernières années. Cette tendance entraîne, selon la Cour, une « rigidité croissante de la masse salariale » du CNC.
S'agissant des membres des commissions d'attribution des aides sélectives, dotés du statut de collaborateurs occasionnels du service public, ils ne font, en revanche, pas l'objet d'un suivi formalisé, alors que leur nombre est en forte augmentation (de 479 à 656 entre 2007 et 2011, soit une augmentation de + 37 %).
Sans remettre en cause la complexité des dispositifs d'aides devant être examinés par les membres de ces commissions, la Cour suggère le regroupement de certains d'entre eux au sein de commissions communes, afin de limiter les coûts afférents à la réunion des dites commissions.
La Cour des comptes attire surtout l'attention sur les risques de conflits d'intérêts : le renouvellement des membres des commissions d'attribution des aides n'est pas pleinement satisfaisant et ces derniers peuvent parfois être « juges et parties » au sein de ces instances. Le CNC s'est engagé à limiter, dans certains cas, le nombre de mandats effectués.
Le CNC est aujourd'hui implanté dans quatre immeubles du 16ème arrondissement, dans le quartier Iéna-Trocadéro, soit une superficie totale de 6 323 m2.
S'agissant de ce volet « immobilier », la Cour des comptes note un retard dans la définition d'une stratégie immobilière pluriannuelle auquel s'ajoute une non-conformité aux normes en vigueur. Ainsi, le ratio d'occupation (surface utile des bureaux / effectifs), par exemple, varie de 8,6 à 21,6 m2 par agent, contre une norme fixée à 12 m2.
Le CNC semble, certes, réfléchir à l'éventualité d'un regroupement sur un seul site. Mais l'établissement ne parvient pas à s'accorder avec France Domaine sur sa localisation, le CNC souhaitant, contrairement à France Domaine, limiter ses recherches à Paris intramuros.
Sans remettre en cause l'opportunité du dernier projet immobilier du CNC, la Cour des comptes en critique les modalités de financement.
Malgré une trésorerie abondante (576,8 millions d'euros en 2010), l'établissement a en effet eu recours à l'emprunt (22 millions sur 20 ans, 8,79 millions d'euros d'intérêts) pour financer en 2010 l'acquisition d'un des immeubles qu'il occupe (11, rue Galilée).
La Cour s'interroge sur cette décision : « l'accord des tutelles sur un recours quasi exclusif à l'emprunt pour procéder à cette acquisition, alors que l'établissement avait déjà constitué une réserve spécifiquement destinée à ce type d'opération et disposait lors de l'achat d'une trésorerie abondante placée à un taux moindre que celui de l'emprunt, apparaît difficilement justifiable dans une optique de maîtrise de la dette publique ».
Le service des archives françaises du film (AFF) dispose de deux implantations dans les Yvelines, dans l'ancienne batterie de défense de l'ouest parisien de Bois-d'Arcy et dans un fort situé à Saint-Cyr, classé monument historique. Environ 1,1 million de bobines de films y sont stockées.
Faute de conventions d'attribution, il est aujourd'hui, selon la Cour, difficile d'identifier qui, du CNC ou du ministère, est responsable des risques associés à l'utilisation de ces bâtiments et assume les charges d'assurance correspondantes.
Surtout la sécurisation du site de Saint-Cyr apparaît urgente. « Le contexte particulièrement dangereux (les pellicules à base de nitrate sont extrêmement inflammables) a été rappelé par deux mises en demeure adressées au CNC ». Compte tenu du caractère « inestimable » du patrimoine cinématographique entreposé sur ces sites, la Cour suggère une clarification rapide des responsabilités entre occupants et l'élaboration d'une stratégie pour garantir l'intégrité des objets.
L'analyse financière de l'opérateur par la Cour a révélé une situation « d'aisance budgétaire » incontestable. Ainsi, le résultat d'exploitation du CNC a été positif sur toute la période 2007-2011. Mais c'est sans doute l'analyse du fonds de roulement qui illustre le mieux l'aisance financière du CNC, et ce « indépendamment des engagements souscrits par l'opérateur auprès des professionnels au titre de son activité de soutien ». Ainsi, en 2011, le fonds de roulement atteint 800 millions d'euros et représente plus de cinq mois de fonctionnement de l'établissement. Une fois neutralisé l'effet des provisions (cf. infra), il demeure élevé (de l'ordre de 400 millions d'euros environ en 2011), en hausse constante depuis 2008.
Comme cela a été rappelé précédemment, le CNC a mené une importante réforme budgétaire et comptable entre 2005 et 2007. Dans ce cadre, il a décidé de traduire dans ses comptes la réalité des engagements de soutien financier consentis auprès des professionnels, démarche de transparence qui répondait aux recommandations de la Cour dans son précédent contrôle sur l'opérateur. La Cour estime cependant que l'exercice annuel de revue interne de ces provisions devrait être complété d'une audition périodique des provisions constituées afin d'en actualiser le montant.
La Cour des comptes constate que la capacité d'autofinancement du CNC a augmenté rapidement et fortement depuis 2006, passant de 21,5 millions d'euros en 2007 à 134,6 millions d'euros en 2011. Cette situation la conduit à « nuancer fortement » l'affirmation du CNC selon laquelle « les opérations de patrimonialisation (provisions...) expliquent très largement le niveau de trésorerie de l'établissement ». En effet, l'augmentation des recettes du CNC s'est avérée beaucoup plus dynamique que le rythme de constitution des dotations aux provisions.
Depuis 2008, le CNC distingue quatre catégories de réserves en fonction de leur objet, dans une logique de renforcement de la transparence financière :
- les réserves immobilisées, où sont enregistrés les excédents d'exploitation ayant servi à mandater des dépenses d'investissement15(*) ;
- la réserve pour projet immobilier : destinée à des achats immobiliers ou à des travaux, elle est abondée par les crédits de gestion non utilisés ;
- la réserve de solidarité pluriannuelle : destinée à surmonter les aléas d'un exercice, elle est abondée par les éventuels excédents de recettes fiscales et une partie des crédits non engagés ;
- la réserve numérique : elle bénéficie des crédits ouverts au titre du plan numérique qui n'ont pas été dépensés dans l'exercice, et des éventuels crédits du fonds de soutien non employés. Elle vise à garantir le financement du plan numérique 2010-2015.
Si les réserves immobilisées contribuent avec pertinence à améliorer la comptabilisation des dépenses d'investissement et peuvent être considérées comme obligatoires, la Cour des comptes estime que les autres catégories de réserves sont au contraire « facultatives », puisqu'elles résultent de l'accumulation des excédents de gestion par le CNC depuis plusieurs années. Pourtant, entre 2009 et 2011, la Cour observe que l'opérateur a principalement affecté son résultat financier à celles-ci. Toutefois, on constate un retournement de la tendance en 2012, qui s'explique surtout par l'incertitude associée au rendement de la nouvelle TST « distributeurs ».
Les réserves « facultatives », motivées par la volonté de faire face aux dépenses futures, représentaient une manne financière de 335 millions d'euros au 1er mai 2012. Comme le conclut la Cour des comptes, « si la mise en réserve témoigne d'un principe de prudence qui n'est pas contestable en soi, elle invite néanmoins à s'interroger sur l'adéquation entre les ressources de l'établissement et ses besoins pérennes ».
Décomposition du fonds de roulement du CNC : environ 800 millions d'euros au 1er janvier 2012
Le transfert au CNC du recouvrement et du contrôle de la TSA et de la TST a permis de réaliser des économies substantielles en termes de gestion, estimées à 13,3 millions d'euros en 2010.
Sur le plan de l'information budgétaire, la suppression du compte d'affectation spécial et des projets et rapports annuels de performances qui y étaient associés a été compensée par la création d'un document de performance ad hoc. De plus, des éléments sur le CNC figurent dans le « Jaune » dédié aux opérateurs de l'Etat et dans le fascicule « Voies et moyens ». Malgré l'existence de ces documents, la Cour des comptes estime que l'information budgétaire a perdu en qualité et en précision, notamment en ce qui concerne l'actualisation des prévisions de recettes et de dépenses en cours d'année. De plus, certaines ressources propres ne figurent pas dans le document de performance, et il manque d'indications sur les destinataires des aides (associations...). Ces carences ne sont pas comblées par le bilan annuel publié par le CNC, document très descriptif aux données imprécises.
L'analyse de la Cour sur les prévisions de recettes de l'opérateur révèle également que leur fiabilité s'est détériorée au fil de la hausse des ressources du CNC. Ainsi, elles apparaissent systématiquement sous-évaluées dans les documents budgétaires initiaux à partir de 2009, sans être pour autant actualisées en cours d'exécution, au détriment de la qualité de l'information fournie au Parlement. Au total, « l'écart entre les recettes prévisionnelles et les recettes effectivement encaissées par l'établissement, qui s'élève à 310 millions d'euros entre 2008 et 2011, représente donc un véritable effet d'aubaine pour le CNC ». La Cour donne cependant crédit au CNC de certaines avancées récentes16(*).
A l'initiative du Sénat, qui souhaitait renforcer le niveau d'information du Parlement sur les ressources affectées aux opérateurs de l'Etat, la loi de finances pour 2012 a adopté une mesure relative à l'enrichissement du fascicule « Voies et moyens », à travers une partie dédiée aux taxes affectées, dressant un bilan prévisionnel du dispositif de plafonnement de celles-ci pour l'année courante et l'année à venir pour les différents opérateurs concernés. La Cour estime que la complexité de la réalisation des estimations de recettes fiscales, et notamment de la TST, du fait du rythme d'encaissement de ces recettes, impactera certainement la qualité de l'information fournie.
De même, la Cour pointe les limites des récentes initiatives prises en loi de finances pour maîtriser la dépense du CNC. Si la loi de finances pour 2011 a prévu un prélèvement exceptionnel sur le fonds de roulement de l'opérateur, d'un montant de 20 millions d'euros, à l'initiative de la commission des finances du Sénat, il n'a pas été possible d'aller plus loin et d'instaurer un prélèvement pluriannuel sur le budget du CNC.
De surcroît, dans le cadre de la discussion de la loi de finances pour 2012, le législateur a souhaité plafonner annuellement le produit des taxes affectées aux opérateurs de l'Etat, en posant le principe d'un reversement au budget général de l'Etat de toute recette dépassant le plafond. Malgré sa situation financière très confortable, le CNC a finalement été l'un des rares opérateurs à se voir exonéré de l'application généralisée du dispositif, seul le produit de la TST « distributeurs » étant finalement écrêté, à hauteur de 229 millions d'euros.
La Cour estime que, s'il est « juridiquement envisageable, l'écrêtement généralisé des taxes affectées au CNC ne constitue cependant pas un objectif souhaitable, dès lors qu'il remettrait en cause de manière substantielle l'économie des soutiens automatiques déployés par le Centre, ceux-ci étant structurellement liés aux recettes de TSA et de taxes vidéo17(*)». Elle dresse également un bilan mitigé du dispositif de plafonnement de la TST « distributeurs » et de reversement au budget général adopté en loi de finances pour 2012.
Depuis la réforme de 2009, le CNC dispose d'un conseil d'administration (CA). La Cour observe que l'implication de celui-ci dans les conditions générales d'attribution des aides financières est devenue importante. Elle recommande en conséquence que la partie réglementaire du code du cinéma et de l'image animée - qui était prévue pour 2012 - conforte le rôle stratégique du conseil d'administration en la matière. Elle approuve également l'idée, émise par le CNC, d'un « règlement général des aides », dont l'adoption serait débattue par le CA.
L'article L. 111-1 du code précité dispose que le CNC est placé sous la tutelle du ministère chargé de la culture. Celle-ci concerne l'ensemble de ses missions. Parallèlement, ce code octroie au président du CNC un certain nombre de prérogatives semblables à celles d'un directeur d'administration centrale, entérinant la nature duale de l'établissement.
La Cour critique l'insuffisance de la tutelle18(*), partagée entre le Secrétariat général du ministère, pour les questions budgétaires et financières, et la direction générale des médias et des industries culturelles (DGMIC), pour le volet « métier ». Dans la pratique, l'action de la DGMIC est très réduite, et le CNC dispose d'une autonomie très marquée.
De plus, son mode de financement lui offre une réelle indépendance budgétaire et les instruments de pilotage dont le ministère pourrait user sont rares. Une anomalie particulièrement frappante est l'absence de contrat de performance19(*), qui constitue pourtant une obligation pour les opérateurs de l'Etat. Il semblerait que le cabinet de la nouvelle ministre se soit saisi de ce dossier. De même, il conviendrait d'envoyer dans les meilleurs délais une lettre de mission au président du CNC. Il n'est pas normal que, plus d'un an et demi après sa nomination, celui-ci n'en dispose pas encore.
La Cour des comptes insiste avec force sur l'idée selon laquelle il faut inverser la logique actuelle qui conduit à faire découler le niveau de dépenses de celui de recettes procédant de la mécanique autonome des taxations. Il s'agit de privilégier désormais « une approche qui aboutit à subordonner le niveau de la recette à une appréciation préalable et aussi précise que possible des besoins du CNC rendus nécessaires par l'exercice de ses missions ».
Pour améliorer la qualité de l'information fournie au Parlement, selon les principes de la LOLF, la Cour propose de dissocier le document de performance en deux temps, sur le modèle des projets et des rapports annuels de performances, ce qui permettrait de disposer de données actualisées en cours d'exécution. Une telle mesure impliquerait une modification du code du cinéma et de l'image animée et passerait donc par la voie législative.
S'agissant de la proposition de la Cour de définir une trajectoire de dépenses pluriannuelle, le CNC n'y est pas favorable, opposant la complexité d'une analyse prévisionnelle des dépenses, en raison du caractère aléatoire de ses recettes et de la corrélation existant entre ses dépenses d'intervention et le produit des taxes affectées. Si cet argument est recevable concernant les dépenses de soutien automatique, il l'est beaucoup moins concernant les aides sélectives ou les plans d'investissements pluriannuels tels que le plan numérique. La Cour relève d'ailleurs que le CNC se livre déjà à certains exercices de prévisions des besoins (par exemple, dans le cadre de la notification quinquennale à la Commission européenne du régime d'aides...). L'idée, à laquelle le ministère chargé de la culture s'est montré ouvert, serait de disposer d'une présentation pluriannuelle de la trajectoire de dépenses de l'opérateur, « avec les souplesses requises » (selon les mots du MCC).
Pour la Cour, la signature d'un contrat de performance et d'une lettre de mission au président de CNC est un préalable à toute amélioration du pilotage, pour permettre à la tutelle de jouer pleinement son rôle. De plus, l'actuel bilan annuel devrait être étoffé, sur le modèle des rapports annuels d'activité, et fournir des informations sur le fonctionnement interne du CNC et de ses coûts.
L'analyse de la Cour des comptes la conduit à s'interroger sur les modalités d'une « mise sous tension » du CNC en vue de « garantir un ajustement du niveau de dépenses - et donc de recettes - compatible avec la situation actuelle des finances publiques ». Cela passe notamment par une réflexion sur la pertinence d'un financement exclusif du CNC par des taxes affectées, notamment en ce qui concerne les soutiens sélectifs, qui sont des interventions discrétionnaires, du ressort des pouvoirs publics.
De ce point de vue, la Cour se montre favorable au retour à une subvention d'équilibre sous norme de dépense, outil qui permettrait à l'Etat de disposer d'un levier pour jouer son rôle dans la stratégie de l'établissement et d'exercer plus activement ses missions de tutelle. Concrètement, le taux des taxes serait déterminé de façon à ce qu'il soit nécessaire de compléter l'affectation de leur produit par une subvention du ministère, destinée à équilibrer le plan de financement de l'opérateur. Ainsi, « une part de la couverture financière des besoins du CNC procéderait de l'arbitrage budgétaire global, portant sur l'ensemble des dépenses de la mission « Culture », contrairement à la situation actuelle qui exclut, de fait, la politique du cinéma et de l'audiovisuel de cet arbitrage, alors même que les autres secteurs (le spectacle vivant, le patrimoine) y sont assujettis ». Le ministère de la Culture s'est déclaré défavorable à une telle « rebudgétisation » partielle.
Créée en 2007, la taxe sur les distributions de services de télévision a joué un rôle précurseur en actant le principe de la nécessaire contribution des opérateurs de communications électroniques au financement de la création.
Depuis 2007, le contexte a évolué, et les opérateurs précités sont devenus les principaux redevables de la taxe, à hauteur de 150 millions d'euros de contributions nettes en 2011, soit près de 55 % des recettes de la TST « distributeurs », « alors même que les évolutions d'assiette ont progressivement atténué la clarté du lien entre le fait générateur de la taxation et son objet ».
Il est à noter que, dans une période budgétaire très contrainte, cette ressource dynamique suscite la convoitise des autres secteurs culturels, tels que la presse, le spectacle ou la musique. Par exemple, sous le précédent Gouvernement, elle était considérée comme une piste de financement sérieuse pour abonder un éventuel Centre national de la musique (CNM).
Plusieurs incertitudes, pointées par la Cour des comptes, jettent cependant une ombre sur cette piste de financement :
- quel serait l'impact réel du développement des nouveaux supports sur la chaîne de valeur des biens culturels ?
- quelles seraient les conditions de taxation des opérateurs numériques domiciliés à l'étranger ?
- une nouvelle taxation des opérateurs de communications électroniques serait-elle conforme au droit communautaire ?
Au terme de sa réflexion, la Cour des comptes propose trois scénarii d'évolution envisageable du modèle de financement du CNC, fondés sur le principe d'une adéquation maîtrisée des recettes et des dépenses, qui passerait par une détermination ex ante du niveau de la dépense de l'établissement, dans une perspective pluriannuelle.
La programmation pluriannuelle des dépenses prendrait la forme d'une cible annuelle pour les dépenses de soutiens sélectifs et les investissements, tandis que les dépenses de guichet (soutien automatique) seraient encadrées par une valeur « plancher » et une valeur « plafond ».
Sur le fondement du niveau arrêté de dépenses prévisionnelles, le législateur déterminerait le barème des taxes affectées au moment de la signature du contrat de performance. En cas d'excédent de recettes par rapport aux prévisions, celles-ci resteraient affectées au CNC. Dans le cas contraire, l'opérateur corrigerait à la baisse le taux de retour des soutiens automatiques et le volume des aides sélectives.
La détermination du barème des taxes resterait inchangée et le CNC conserverait le produit de ses taxes. Cependant, en cas de recettes supérieures aux prévisions de dépenses annuelles, l'Etat récupèrerait le surplus via un écrêtement sur le produit des taxes ou un reversement du CNC au budget général.
Il s'agirait ici de « dédoubler » le régime de la TST « distributeurs » en fonction de ses redevables :
- la taxe pesant sur les chaînes de télévision auto distribuées et les câblo-opérateurs resterait affectée au CNC sous la forme d'une taxe au périmètre réduit, et serait recouvrée par l'opérateur ;
- une taxe pesant sur le chiffre d'affaires des opérateurs de communications électroniques, recouvrée par la DGFiP, serait affectée au budget général de l'Etat.
La Cour souligne que la validité de ce scénario implique que soient levées les incertitudes juridiques relatives à la conformité au droit communautaire d'une nouvelle taxation des opérateurs de communications électroniques, substantiellement différente du système actuel.
Réunie le mercredi 3 octobre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur la gestion et le financement du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC).
M. Philippe Marini, président. - Cette audition est une audition attendue, qui fait suite à différents travaux menés dans le passé par la commission des finances du Sénat, puis à une enquête réalisée par la Cour des comptes, à notre demande, au titre de l'article 58-2°.
Elle est ouverte à nos collègues de la commission de la culture. Nous nous réjouissons de les accueillir autour de la présidente de cette commission, Marie-Christine Blandin.
De notre côté, prendront activement part à la discussion le rapporteur général et le co-rapporteur des crédits de la mission culture, Aymeri de Montesquiou.
L'enquête de la Cour des comptes concerne « la gestion et le financement du centre national du cinéma et de l'image animée » (CNC).
C'est un sujet sensible, car il s'agit d'un domaine d'excellence française et d'une grande industrie participant à notre spécificité nationale, et qui, au-delà des aspects culturels qu'il recouvre, représente un bon sujet de politique budgétaire.
C'est aussi un « cas d'école », en quelque sorte, qui peut illustrer le phénomène que je qualifiais il y a déjà, hélas, un certain nombre d'années - d'ailleurs sans succès - d'« agencisation » de l'Etat, cette tendance de l'Etat à confier des politiques régaliennes ou leur prolongement à ces entités - en particulier des établissements publics - financées par des ressources affectées que sont les opérateurs. Nos collègues se souviennent des initiatives qu'il a fallu déployer au fil des années pour contenir cette évolution et appliquer à la gestion des opérateurs les mêmes règles - en matière d'effectifs, de dépenses de fonctionnement, d'intervention - qu'au sein des services centraux de l'Etat eux-mêmes.
Notre commission avait donc empiriquement mis le doigt sur un certain nombre de questions à présent reprises de manière plus rationnelle et organisée par la Cour des comptes, mais je souligne la continuité des travaux menés sur le CNC par les rapporteurs spéciaux et les rapporteurs généraux successifs. C'est un sujet que je m'étais efforcé, à l'époque, de débroussailler. Nicole Bricq avait poursuivi ce travail.
J'observe que, dans le projet de loi de finances pour 2013 qui nous est soumis, figure un article 28 qui reprend une idée que j'avais formulée, tandis que l'article 26 du même projet de loi de finances revient sur le dispositif de plafonnement adopté en loi de finances pour 2012.
Naturellement, parmi nos questions figure celle de savoir si les 150 millions d'euros d'écrêtement des ressources du CNC dont il s'agit sont bien calculés et s'il ne serait pas concevable d'aller plus loin. La commission de la culture exprimera son point de vue...
Je ne voudrais pas préjuger du contenu de cette audition.
Je remercie particulièrement le président de la troisième chambre, Patrick Lefas, les rapporteurs de la Cour des comptes, Antoine Mory et Blandine Sorbe, ainsi que le contre-rapporteur, Jacques Tournier.
Au titre du CNC, nous nous réjouissons de recevoir le président Eric Garandeau ; nous savons combien son action pour le développement et le rayonnement de notre industrie cinématographique est importante. Même si nous abordons les sujets dont il s'agit sous un angle budgétaire, nous ne sous-estimons pas la valeur de ce qui est fait au sein de cet établissement, bien au contraire. Il ne faut pas nous en vouloir d'exercer des missions pour lesquelles nous avons bénéficié de la confiance de nos collègues.
Le ministère de la culture est représenté par Christopher Miles, secrétaire général adjoint.
La direction du budget est représentée par le sous-directeur de la huitième sous-direction, Alexandre Grosse et par le chef du bureau de la justice et des médias, Alexandre Tisserant.
Quant à la direction de la législation fiscale, elle est représentée par Antoine Magnant, sous-directeur de la fiscalité des transactions, la part des recettes affectées des différents prélèvements de nature fiscale étant essentielle dans le débat que nous allons avoir.
Je souhaiterais pour ma part que le dialogue puisse se nouer entre la Cour des comptes, le Sénat et le CNC sur trois principales questions que je me permets de formuler.
Tout d'abord, quel serait le bon niveau de prélèvements sur les ressources ou sur le fonds de roulement du CNC - ou sur les deux - sans fragiliser les missions de ce dernier ?
En second lieu, le modèle économique du CNC - qui a pour principale conséquence d'inciter l'opérateur à programmer des dépenses de manière à utiliser la totalité de ses ressources - est-il compatible avec la situation actuelle des finances publiques ? Peut-il exister une exception culturelle à ce point différente des règles dont la direction du budget est le gardien vigilant ?
Enfin, que penser des relations entre les ministères de tutelle et le CNC ? La prospérité relative du CNC a pu conduire à externaliser vers cet opérateur certaines dépenses budgétaires qui n'entrent plus dans les enveloppes du ministère, mais que ce dernier assumait jusque-là. Il y a eu en quelque sorte une stratégie d'évitement de la norme des dépenses applicable au budget du ministère de la culture au sein du budget de l'Etat. En d'autres termes, les uns et les autres ne se sont-ils pas opportunément rendu service ?
Pardonnez le caractère direct de ces questions mais ce sont les principaux sujets que nous avons relevés.
Au terme du débat, nous aurons à prendre une décision sur la publication de l'enquête de la Cour des comptes dans le cadre d'un rapport d'information.
La parole est à la Cour des comptes...
M. Patrick Lefas, président de la 3ème chambre de la Cour des comptes. - L'enquête que la commission des finances a commandée à la Cour des comptes et dont j'ai l'honneur de présenter les résultats visait, en accord avec votre rapporteur spécial, d'une part, à porter un jugement sur l'efficacité et l'efficience de la gestion du CNC dans sa mission de soutien aux filières cinématographiques et audiovisuelles et, d'autre part, à apprécier la situation financière de l'établissement et la pertinence de son modèle de financement.
Ce choix d'enquête s'est avéré prémonitoire puisque la matière traitée est au coeur de l'actualité.
L'enquête s'inscrit en effet tout d'abord dans le contexte très porteur du cinéma français.
Elle fait écho à une réflexion engagée sur les agences de l'Etat. L'inspection générale des finances souligne ainsi que « les taxes affectées aux opérateurs, qui représentent près de 10 milliards d'euros, soit près de 20 % des apports financiers totaux de l'Etat aux opérateurs, soulèvent d'importantes difficultés de gouvernance et d'ordre budgétaire ».
Elle inclut également en arrière-plan la réflexion sur l'adaptation des outils de l'exception culturelle à l'ère numérique qui a été confiée à M. Pierre Lescure.
Elle ne peut ignorer, aussi, les incertitudes juridiques concernant la conformité au droit communautaire de la taxe sur les distributeurs de services de télévision (TSTD), taxe qui va faire l'objet d'une enquête de la Commission européenne.
De ce point de vue, les indications récemment données par un ministre délégué montrent que le Gouvernement réfléchirait à une adaptation de cette taxe sous forme d'un prélèvement forfaitaire sur chaque abonnement fixe ou mobile intégrant une offre de télévision, la Taxe sur les Services de Télévision 2 (TST 2).
Enfin, les conclusions de cette enquête viennent à point nommé puisque vous vous saisirez, après l'Assemblée nationale, du projet de loi de finances pour 2013.
A titre liminaire, je tiens à saluer la disponibilité des services du CNC et des administrations de tutelle, ministère des finances inclus, les rapporteurs ici présents ayant toujours trouvé une écoute extrêmement attentive et réactive à leurs questions. La contradiction s'est, je pense, déroulée dans des conditions sereines.
Je tiens aussi à dire que la réforme budgétaire et comptable de grande ampleur mise en oeuvre par l'établissement, à la demande du précédent contrôle de la Cour des comptes, est une vraie avancée et a permis de disposer de données financières très précises, même si on peut regretter qu'on ne soit pas allé jusqu'à la mise en place d'une comptabilité analytique.
Le rapport étudie successivement les ressources du CNC et les aides déployées par l'établissement. Il analyse ensuite sa gestion interne et propose des pistes pour en améliorer le pilotage. Il met enfin en évidence la nécessité de redéfinir le modèle de financement du CNC, le niveau de ses ressources actuelles n'apparaissant plus corrélé à ses besoins structurels. La Cour formule quatorze recommandations et identifie trois scénarii alternatifs.
Depuis la création du CNC en 1946, l'extension des missions de l'établissement et la multiplication des taxes qui lui ont été affectées ont conduit à soustraire progressivement la politique cinématographique et audiovisuelle du champ des dépenses du budget général de l'Etat - champ qui constitue la norme pour la conduite des politiques publiques et de toutes les politiques culturelles - et à laisser s'accroître de manière ininterrompue les ressources et les dépenses publiques consacrées au financement des secteurs soutenus par le CNC.
Cette évolution a été rendue possible par le système des taxes affectées qui permettait d'échapper aux règles fixées en matière de normes de dépenses pour le pilotage de la dépense du budget général. Le principe général commandant cette construction budgétaire originale est le suivant : taxer la diffusion des contenus cinématographiques et audiovisuels et en reverser le produit à un organisme finançant l'ensemble de la filière.
Au nom de ce principe ont successivement été taxés la billetterie des salles de cinéma, les chaînes de télévision, les sociétés vendant ou louant des contenus audiovisuels sous forme de vidéogrammes et, en dernier lieu, les distributeurs de services de télévision, cette notion large regroupant des opérateurs aussi divers que les chaînes de télévision acheminées par décodeur, les opérateurs du câble, les fournisseurs d'accès à Internet et les opérateurs de téléphonie mobile.
Au cours de la période sous revue, le rendement de ces taxes a crû de manière très sensible. Les ressources du CNC sont ainsi passées de 528 millions d'euros en 2007 à 867 millions d'euros en 2011, soit une augmentation, inédite au sein des quelques 80 autres opérateurs du ministère de la culture et de la communication, de 46,3 %. Une telle progression est liée au dynamisme des taxes affectées qui représentent plus de 90 % des ressources de l'établissement, leur produit étant passé de 442 millions d'euros en 2001 à 806 millions d'euros en 2011.
La création, en 2007, de la Taxe sur les Services de Télévision « distributeurs » (TSTD) a joué un rôle majeur dans l'augmentation des ressources de l'établissement, le produit de cette taxe passant de 94 millions d'euros en 2008 à 322 millions d'euros en 2011, au point de représenter près de 40 % des recettes du CNC.
Bénéficiant de cette forte progression de recettes, le CNC a développé ses aides aux secteurs cinématographiques et audiovisuels. Leur montant, qui s'élevait à 468 millions d'euros en 2007, a atteint 575 millions d'euros en 2011, soit une progression, elle aussi inédite au sein des politiques publiques de la mission « culture », de 23 % en quatre ans.
Diverses nouvelles aides ont vu le jour, axées davantage sur les supports de diffusion que sur les contenus, comme c'était le cas dans la logique traditionnelle de soutien à la production. Un vaste plan de numérisation des salles et des oeuvres a par ailleurs été engagé sur la période 2010-2015, représentant au total près de 372 millions d'euros, pour accompagner l'adoption de cette nouvelle technologie de diffusion par les différents maillons de la chaîne du cinéma.
Cette multiplication de dispositifs reflète une économie générale des aides dans laquelle la création de nouveaux mécanismes ne s'accompagne pas de la nécessaire évaluation de la cohérence globale des soutiens. Les dispositifs s'empilent : on en compte au moins 66 en 2012.
La mesure de l'efficacité des aides peine encore à se faire une place dans un tel cadre. Sauf à accepter sans discussion le postulat selon lequel le dynamisme d'un secteur emporte la nécessité de lui affecter toujours plus d'argent public et donc d'en faire une priorité de politique publique d'un rang supérieur à toutes les autres priorités gouvernementales, la justification d'une telle augmentation continue des aides n'est pas clairement établie.
A cet égard, sans s'être livrée à une évaluation exhaustive des aides du CNC, le temps manquant, la Cour des comptes souhaite néanmoins appeler l'attention sur la nécessité de croiser plusieurs indicateurs pour apprécier le dynamisme de la filière cinématographique et audiovisuelle.
Ainsi, l'augmentation du nombre de films produits chaque année - 203 en 2001, 272 en 2011, soit une hausse de 33 % - qui apparaît comme un objectif sous-jacent de la politique de soutien déployée par le CNC, ne saurait représenter à elle seule un motif de satisfaction car cette politique de soutien, que j'aurais tendance à qualifier de « productiviste », a pour contrepartie une exposition de plus en plus limitée des films en salles.
L'évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs doit également conduire à s'interroger sur la pertinence de certains dispositifs d'aide, dès lors qu'ils présentent par rapport aux objectifs des résultats stables, voire déclinants, pour des coûts souvent croissants.
C'est le cas en particulier dans le domaine audiovisuel, où la France entretient un système d'aide unique en Europe, dans son principe et dans son ampleur - 229 millions d'euros en 2011 - pour des résultats d'audience des productions nationales parmi les plus faibles du continent, même s'il existe ici ou là de brillantes exceptions.
Dans ce contexte, la Cour des comptes recommande d'élaborer une méthode d'analyse de l'efficacité et de l'efficience des dispositifs d'aide mis en oeuvre au regard, d'une part, des autres soutiens et, d'autre part, des objectifs fixés au CNC par ses tutelles et par le Parlement.
Sur le plan de la gestion interne, le contrôle mené par la Cour des comptes conduit à constater des progrès, par rapport au précédent contrôle, en matière de transparence des coûts de fonctionnement mais nous relevons que le prélèvement sur le produit des taxes affectées pour financer les frais de gestion du CNC augmente plus vite que ce même produit - plus de 72 % contre plus de 60 % entre 2007 et 2011.
Nous observons aussi que la masse salariale croît deux fois plus vite que les aides versées et que les dépenses d'indemnisation des membres des commissions d'attribution des aides sélectives du CNC connaissent une forte progression.
En outre, il n'existe toujours pas de schéma pluriannuel de stratégie immobilière.
Enfin, malgré l'aisance de sa trésorerie, le CNC a emprunté 22 millions d'euros pour acquérir l'immeuble du 3, rue Galilée, ce qui est venu augmenter la dette publique alors même que l'opérateur disposait d'une trésorerie abondante. Au total, les critères maastrichtiens raisonnant malheureusement en brut et non en net ont fait que la dette de l'ensemble de l'administration publique augmentait. Certes, il ne s'agissait que de 22 millions d'euros mais cela mérite réflexion !
Au-delà de l'augmentation des aides à court terme, l'examen des recettes et des dépenses de l'établissement met en évidence des marges de manoeuvre budgétaires incontestables. Le fonds de roulement de l'établissement, qui s'élevait à 800 millions d'euros au 1er janvier 2012, doit certes permettre d'honorer des engagements - provisions, crédits à reporter - mais il existe d'incontestables marges de redéploiement et des réserves budgétaires libres d'affectation. Je pense que notre débat permettra d'y voir plus clair.
L'établissement destine ces réserves à trois usages : le financement du vaste plan de numérisation des films et des salles de cinéma - 250 millions d'euros - la constitution d'une réserve destinée à prévenir les retournements de conjoncture - 57 millions d'euros - et enfin le financement du plan immobilier de l'établissement en vue de regrouper ses différentes implantations sur un site unique, dans Paris - 28 millions d'euros.
Si la mise en réserve témoigne d'un principe de prudence qui n'est pas critiquable en soi, elle invite néanmoins à s'interroger sur l'adéquation entre les ressources de l'établissement et ses besoins pérennes.
De surcroît, favorisé par l'autonomie à la fois budgétaire - grâce aux taxes affectées - et institutionnelle de l'opérateur, le président du CNC, établissement public, n'a pas de lettre de mission. En outre, l'établissement n'est pas lié au ministère de la culture par un contrat d'objectifs et de performances ; il échappe à la justification au premier euro et ne dispose d'un conseil d'administration que depuis 2009.
Le modèle de financement du CNC conduit à déterminer le niveau des dépenses en fonction du montant des recettes issues du produit des taxes. La pérennité de ce modèle se trouve aujourd'hui remise en cause par la situation globale des finances publiques. Le CNC ne doit-il pas apporter son écot à l'effort de redressement des comptes publics, et quelle peut en être l'importance ?
Le législateur a lui-même pris la mesure du problème en opérant un prélèvement exceptionnel sur le fonds de roulement, puis en écrêtant le produit de la taxe. Vous avez rappelé les dispositions que vous aurez à examiner à propos du prélèvement en contrepartie de la fin de l'écrêtement. Ces points méritent d'être pris en considération.
Pour la Cour des comptes, ces dispositifs ne semblent pas pouvoir constituer une orientation durable permettant de maîtriser de manière fine l'adéquation entre les recettes et les dépenses de l'établissement sur le long terme et ceci pour trois raisons.
En premier lieu, l'assiette de la taxe sur les distributeurs de services de télévision (TSTD) n'est pas sécurisée ; la pérennité de cette taxe est aujourd'hui conditionnée à l'examen de sa nouvelle assiette par la Commission européenne. Selon nos informations, une enquête va être déclenchée dans les prochaines semaines. Cela crée un élément d'incertitude sur la pertinence du modèle de pilotage autonome par la recette.
En second lieu, s'agissant de la TST « distributeurs », la Cour des comptes considère que le lien entre le fait générateur de la taxation - à savoir l'activité de distribution de contenus numériques relevant de catégories extrêmement diverses -, l'assiette de la taxe - c'est-à-dire le chiffre d'affaires résultant des abonnements aux services de communications électroniques - et son objet - le financement de la création cinématographique et audiovisuelle - apparait à bien des égards beaucoup plus distendu que pour les autres taxes, notamment la taxe sur les entrées en salles de cinéma (TSA) et la TST « éditeurs ».
Troisièmement, les mécanismes correctifs instaurés en loi de finances depuis deux ans ne résultent pas d'une analyse fine des besoins de financement, analyse au demeurant entravée par l'architecture complexe du dispositif d'aides du CNC et par l'insuffisance de la démarche de justification au premier euro présentée dans les documents budgétaires.
La question qui se pose donc à la représentation nationale et qui interpelle la Cour des comptes est la suivante : quels sont les moyens à envisager pour permettre au CNC de poursuivre une action ambitieuse en matière de soutien aux industries cinématographiques et audiovisuelles, sans préempter les recettes d'une taxe ayant vocation à frapper un ensemble bien plus large que la seule distribution de contenus audiovisuels et sans se soustraire aux arbitrages budgétaires ?
Pour la Cour des comptes, la réponse consiste à privilégier une approche qui aboutisse à subordonner le niveau de la recette à une hiérarchisation préalable et aussi précise que possible des besoins du CNC rendus nécessaires par l'exercice de ses missions.
Parce qu'elle ne saurait produire ses pleins effets sans une implication accrue du ministère de la culture et du Parlement dans la détermination des orientations stratégiques comme du niveau de ses interventions, cette évolution requiert, au minimum, que l'établissement enrichisse ses outils d'information financière et que les leviers de son pilotage soient également renforcés.
C'est dans ce cadre que nous présentions trois scénarii :
- la fixation d'un plafond de dépenses pluriannuel commandant la détermination du barème des taxes affectées au CNC ;
- le recours à des écrêtements ciblés ; proche de la situation actuelle, ce scénario en diffère néanmoins par le caractère ciblé des écrêtements si ce mécanisme prévaut ;
- enfin, la budgétisation d'une partie de l'actuelle TST « distributeurs », celle frappant les opérateurs de communications électroniques.
L'issue du contentieux communautaire relatif à la taxation des opérateurs de communications électroniques, et les choix qui seront exprimés tant par le ministère de la culture et de la communication que par le Parlement quant à l'intensité souhaitable de maîtrise des dépenses du CNC, pourraient conduire à privilégier l'un ou l'autre de ces scénarios.
En définitive, les différentes recommandations formulées par la Cour des comptes visent toutes un même but : assurer le déploiement d'une politique performante de soutien au cinéma et à l'audiovisuel, disposant d'une visibilité sur ses moyens et rendant des comptes sur leur utilisation.
M. Eric Garandeau, président du CNC. - Je voudrais vous remercier pour votre attention constante à l'égard des politiques publiques du financement de l'audiovisuel et du cinéma et mettre en exergue une phrase du rapport de la Cour des comptes qui a retenu notre attention : « La gestion du Centre demeure mal connue, alors même que le CNC a de brillantes réussites à faire valoir ».
Pour nous, cette remarque pointe une forme de paradoxe. Nous avons parfois l'impression que notre modèle et notre brillante réussite sont finalement mieux connus à l'étranger qu'en France. Nous sommes copiés dans le monde entier alors que notre modèle suscite parfois des interrogations dans notre propre pays.
Quelques exemples... Demain, nous recevrons M. Youssou N'Dour, ministre de la culture du Sénégal, qui veut mettre en place dans son pays un CNC sur le modèle français après avoir vu que le CNC marocain, lui-même fondé sur le modèle français, avait permis au Maroc de tirer son épingle du jeu en matière de cinéma.
Nous avons également eu la visite, immédiatement après la révolution, du Gouvernement tunisien, et travaillons avec lui à mettre en place un CNC en Tunisie sur le même principe que celui que je vais décrire.
Ce n'est pas un hasard non plus si la ministre de la culture du Brésil a créé un CNC également fondé sur une taxe prélevée sur la téléphonie mobile qui va générer plusieurs centaines de millions de dollars en faveur du cinéma brésilien.
On peut ainsi multiplier les exemples : on connaît le cinéma extraordinairement dynamique de la Corée du Sud, qui a eu un prix à la Mostra, seul grand festival européen de cette année où la France n'ait pas obtenu le grand prix. En Corée, le KOrean FIlm Council (KOFIC) est construit sur la base du modèle français.
Il en va de même sur tous les continents : Philippines, Mongolie, Bhoutan, tous les grands pays qui veulent miser sur leur industrie audiovisuelle, l'une des plus dynamiques de l'économie mondiale - à l'exception des Etats-Unis qui ont leur spécificité et qui jouissent d'une position dominante - regardent le modèle français, y compris la Chine continentale qui ne comprend pas comment la France, sans quota sur les films américains, réussit à bénéficier d'une part de marché de 40 % dans le domaine de la production cinématographique. Nous avons des échanges quasiment mensuels avec la Chine.
Tous ces exemples démontrent que notre modèle intéresse. Je ne voudrais pas résumer la réussite française au CNC mais il est vrai qu'il apporte un soutien essentiel aux films. Il faut en produire suffisamment pour que la qualité soit au rendez-vous et puisse correspondre au goût de tous les publics.
Le CNC soutient également les salles de cinéma. Sans de belles salles et un réseau suffisamment maillé, il n'y a pas de réussite possible.
Enfin, le public français est l'un des plus éduqués du monde. Il n'y a qu'en France que les films de tous pays reçoivent un tel succès. Les cinéastes étrangers, comme l'Iranien Asghar Farhadi, viennent donc s'installer en France pour réaliser leurs films, et récoltent des oscars.
Nous avons une autre règle d'or, qui est également transposée à l'étranger : la distribution doit financer la création par des taxes affectées. La seule façon de résister au modèle américain est de construire une alternative avec un soutien public important.
Comme l'a montré le récent rapport de Marc Tessier sur la télévision connectée, la révolution numérique conduit à renforcer la position du CNC, les autres soutiens traditionnels ayant tendance à s'éroder et à s'infléchir. En France, nous disposons d'un modèle d'épargne en quelque sorte forcée qui permet de réinvestir dans la création, la distribution, la diffusion et l'exportation de ressources prélevées en aval sur une filière actuellement dominée par le marché américain. Ce lien est d'autant plus fort que 60 % des aides apportées au cinéma et 80 % de celles qui vont à l'audiovisuel sont des aides automatiques. Ce système ne coûte rien au budget de l'Etat, le CNC ayant même pris des dépenses à sa charge.
La Cour des comptes a salué les réformes engagées par le CNC depuis 2004, date de son précédent rapport. La réforme budgétaire et comptable a permis d'accroître la clarté et la sincérité des comptes mais également la sécurité financière des engagements du CNC, source d'augmentation importante de notre volume de trésorerie.
Le transfert au CNC des opérations de recouvrement et de contrôle fiscal des principales taxes affectées est désormais réalisé à moindre coût. Les personnels sont couverts par un statut d'agents publics en bonne et due forme. La gouvernance et le cadre de l'action du CNC ont également été réformés avec la modernisation de la réglementation du secteur, et la création du code du cinéma et de l'image animée.
Le conseil d'administration se compose à présent, outre des représentants de nos tutelles « culture » et « finances », de représentants de l'Education nationale, de magistrats, d'un membre de la Cour des comptes, d'un autre de la Cour de cassation, de représentants du personnel et de deux représentants du Parlement.
Autre chantier devant nous, celui du contrôle de la gestion et de la performance des aides. Nous avons eu une succession de contrôles et d'audits externes depuis dix-huit mois - inspection des finances, affaires culturelles, Cour des comptes, Mission d'Evaluation et de Contrôle (MEC) et Commission européenne. Tout cela n'a pas permis de développer totalement nos outils de contrôle de gestion, ce qui reste notre priorité en matière de gestion.
Je voudrais maintenant revenir sur notre performance, effectivement reconnue en matière de cinéma. Elle est la conséquence de l'approfondissement de ce mécanisme initié en 1948 avec la taxe sur les salles de cinéma, transposée aux chaînes de télévision en 1986 et étendue en 2007 au champ des nouveaux réseaux, au nom de la neutralité fiscale et technologique et de la règle qui veut que plus le nombre de canaux de diffusion augmente, plus le volume d'heures de programmes demandées augmente aussi. Qu'il s'agisse de cinéma ou de programmes audiovisuels, il faut rester en ligne avec les évolutions économiques de ce secteur. C'est ce que permet le modèle des taxes affectées. Ces dernières doivent demeurer proportionnelles à l'évolution du chiffre d'affaires global dans ce domaine.
On a tendance à se focaliser sur la période récente, durant laquelle on a assisté à un rattrapage du retard qui existait. La Cour des comptes a réalisé un travail d'analyse très intéressant sur une très longue période et a mis en évidence qu'entre 1988 et 2000, le budget du CNC est passé de 224 millions d'euros à 480 millions d'euros, soit une hausse de 114 %. Il a donc davantage augmenté dans la décennie précédente qu'au cours de la décennie immédiate. Dans le même temps, les dépenses des ménages en programmes audiovisuels ont crû de 135 % entre 1988 et 2000 et de 107 % entre 2001 et 2011.
Le budget du CNC, qui a augmenté de 60 % autour de la même période, s'est en réalité développé moins vite, et le rattrapage réalisé grâce à la réforme de 2007 a permis de combler ce retard et de faire face à ce mouvement exceptionnel mais malheureusement ou heureusement durable qu'est la révolution numérique. Celle-ci conduit à bouleverser l'ensemble du champ audiovisuel et à démultiplier le nombre de programmes accessibles au consommateur, dont la durée de consommation a augmenté également au fil du temps.
Je voudrais également insister sur la question de notre performance en matière audiovisuelle. Elle est certes moins exceptionnelle qu'en matière de cinéma. On se réfère souvent à l'Allemagne, mais la performance de la France est bien meilleure que celle de tous les autres pays, y compris l'Allemagne, dont la part de marché est de moitié inférieure à la part de marché française. Ceci est également lié au nombre de films produits, la France produisant 207 films d'initiative française contre 132 films pour l'Allemagne.
Il est important de conserver cette proportion à l'esprit, notre part de marché de 40 % nous permettant de dépasser les films internationaux, dont les films américains.
Face à l'effondrement de la fréquentation en Italie, au Portugal, en Espagne, la France réussit à faire de mieux en mieux en parts de marché et en fréquentation mais aussi, par le très grand nombre de coproductions, à générer une économie en soutenant les grands cinéastes de toute l'Europe. C'est pourquoi l'ensemble des CNC européens est derrière la France dans son combat face à la Commission européenne concernant la taxe qui a été ajustée l'année dernière par le Parlement. Le Premier ministre est intervenu directement auprès de M. Barroso et nous ne désespérons donc pas de voir le sujet réglé prochainement. C'est essentiel pour l'intégrité de ce modèle, la neutralité fiscale et technologique devant fonctionner jusqu'au bout, que ce soit en matière de paradis fiscaux ou numériques.
Notre performance en matière d'animation est également exceptionnelle. Nous sortons environ dix longs métrages d'animation par an, fait unique au monde. Seuls les Coréens, les Japonais et les Américains peuvent en faire autant. Nos parts de marché augmentent. La progression du chiffre d'affaires à l'exportation de nos programmes audiovisuels a augmenté de 13 % en 2011.
La fiction française demeure cependant fragile, moins performante ces dernières années sur nos écrans que les fictions américaines. Il y a à cela deux raisons : les diffuseurs, notamment privés, ont fait le choix d'acheter des programmes américains sur étagère parce qu'ils coûtaient moins cher, ceux-ci étant déjà amortis sur leur marché principal. Ceci a permis, dans une logique de court terme, d'avoir des audiences satisfaisantes qui habituaient le public à des programmes d'excellente qualité. A l'inverse, les autres pays ont privilégié leurs fictions nationales.
De plus, le CNC a moins investi en proportion sur la fiction française que sur les autres genres, les diffuseurs investissant des moyens importants dans la fiction, la formatant ainsi un peu plus. Nous avons par ailleurs eu des besoins importants en matière de documentaires et d'animation. La solution est celle mise en oeuvre par le directeur général de Canal Plus, qui a engagé une nouvelle stratégie à l'égard de la fiction, en augmentant les moyens, que ceux-ci proviennent du CNC ou des diffuseurs, le CNC n'intervenant qu'en second rang. Pour mémoire, un épisode d'une série américaine coûte deux millions de dollars ; en France, on est plutôt à 700.000 euros. Il faut donc pouvoir augmenter pour être plus performant. Quand on le fait, on réussit même à exporter nos formats aux Etats-Unis et au Royaume-Uni.
Jean Picq prônait une modernisation de l'Etat par le développement des agences. Dans le champ culturel, le CNC, en matière de politique du cinéma ou Le Louvre, en matière de politique des musées, sont numéro un et deux mondiaux. L'agence est-elle un gage de modernité, de gestion et de meilleure performance économique ? Nous avons la faiblesse de le penser, en tout cas pour le secteur culturel !
M. Philippe Marini, président. - Que pensent les représentants de la tutelle du fait qu'un établissement public placé sous leur contrôle et bénéficiant d'une trésorerie significative s'endette à hauteur d'une vingtaine de millions d'euros pour acheter un immeuble rue Galilée ? Se sont-ils prononcés sur ce point ? L'ont-ils approuvé ? Ce n'est qu'un exemple mais pour nous aider à comprendre si la tutelle est présente ou non, il pourrait être utile que, de part et d'autre, on veuille bien nous répondre.
La tutelle pourrait-elle également s'exprimer à propos des provisions ? Nous comprenons bien que, comme dans une entreprise, l'on provisionne des risques. Le fiscaliste qui étudie aujourd'hui les comptes de l'entreprise s'interroge sur la réalité des risques pour savoir si la provision est déductible ou non. C'est ici un peu la même problématique : le risque ou la charge n'apparaissent pas certains.
Enfin, la tutelle pourrait-elle nous dire si elle est en accord avec le fait que cela ne coûte rien au budget de l'Etat, pour rependre les termes que nous venons d'entendre ? Partagez-vous cette vision des choses ?
M. Christopher Miles, secrétaire général adjoint du ministère de la culture et de la communication. - Je rejoins le constat du président Garandeau sur le fait que le CNC est un instrument indispensable au maintien de la diversité culturelle et de la présence française sur les écrans de notre pays mais aussi à l'international.
S'agissant de la stratégie immobilière du CNC, nous avons été informés de l'acquisition portant sur la rue Galilée. Nous sommes en discussion avec le CNC sur un schéma pluriannuel de stratégie immobilière devant nous permettre de faire évoluer les implantations du CNC.
De ce point de vue, la stratégie de l'emprunt n'est pas mauvaise dans la mesure où cet immeuble a fait l'objet d'une forte plus-value depuis son acquisition.
En second lieu, il s'avère que l'ensemble des implantations du CNC - qui comprennent des locations - ne permet pas une adéquation correcte d'installation des personnels, qui voyagent entre plusieurs immeubles, et ne répond pas aux normes actuelles de France domaine de 12 m2 par agent, ce qui va probablement nous amener, dans les mois qui viennent, à réfléchir à une implantation plus rationnelle. Cet emprunt n'est donc qu'une solution transitoire, pleinement acceptée par les tutelles.
Vous avez par ailleurs relevé le montant important des provisions du CNC. Un certain nombre d'entre elles sont fléchées sur quelques risques identifiés. Le premier est le risque immobilier. Nous travaillons sur ce sujet avec le CNC.
Le second porte sur un plan numérique. A cet égard, l'écrêtement que nous sommes en train de réaliser sur les provisions constituées va sans doute nous amener à procéder à son étalement, le CNC ayant réussi dans le passé l'adaptation de notre réseau de salles de cinéma à la transition numérique, garantie du maintien d'une bonne fréquentation. Il n'est qu'à regarder ce qui s'est passé dans d'autres pays européens pour comprendre que c'est l'une des recettes indispensables au maintien de la prospérité du secteur cinématographique français.
Les autres provisions sont celles qui portent sur les avances du compte de soutien qui transitent provisoirement dans les comptes du CNC. C'est peut-être là qu'il y a un travail à réaliser avec le CNC, travail qu'il a commencé à mener en constatant qu'un certain nombre de provisions ne seraient plus fondées. C'est un processus de longue haleine, réalisé année après année, et qui doit nous permettre de progresser afin de déterminer le fonds de roulement de croisière du CNC, dans une circonstance où la conjoncture économique fluctue de manière importante.
Toutefois, il ne nous semble pas imaginable de déconnecter les recettes du CNC du dynamisme du secteur. Si l'on étudie les trois scénarii envisagés par la Cour des comptes, un plafonnement d'une partie des dépenses du CNC prises en charge pour un certain nombre d'établissements publics participant du rayonnement du cinéma - la Cinémathèque, l'Ecole de cinéma, la Fondation européenne pour les métiers de l'image et du son (FEMIS) - ne peut être envisagé pour les dépenses du compte de soutien.
Pour les dépenses sélectives, c'est une autre question, davantage liée selon moi au suivi de la performance de l'établissement et des aides, enjeu soulevé par la Cour des comptes et sur lequel le président Garandeau a commencé à apporter des réponses en termes d'adaptation et de rationalisation du système d'aide.
M. Philippe Marini, président. - Vous ne voulez donc pas arbitrer les dépenses ?
M. Christopher Miles. - Nous ne souhaitons pas arbitrer les dépenses...
M. Philippe Marini, président. - Il en est pris note, Monsieur le Secrétaire général. Nous avons besoin de clarté dans un sujet complexe !
M. Christopher Miles. - Nous ne souhaitons pas arbitrer les dépenses automatiques.
M. Philippe Marini, président. - La tutelle « budget » partage-t-elle l'approche de la tutelle « culture » ?
M. Alexandre Grosse, sous-directeur de la 8ème sous-direction à la direction du budget. - La tutelle partage le constat qu'a pu faire la Cour des comptes sur les évolutions qu'a connues le CNC durant ces cinq dernières années, y compris en termes d'amélioration de la qualité de la gestion et des informations financières.
S'agissant de l'opportunité de l'acquisition immobilière de l'immeuble rue Galilée, comme l'a dit mon collègue de la culture, celle-ci a été approuvé par les tutelles mais aussi par France Domaine, puisqu'il semblerait qu'il existait une opportunité financière et immobilière. Votre question portait toutefois plus particulièrement sur l'opportunité de l'emprunt...
M. Philippe Marini, président. - Il est étrange qu'un établissement qui dispose d'une trésorerie longue souscrive un emprunt !
M. Alexandre Grosse. - Aujourd'hui, cela ne serait plus possible. Aux termes de l'article 12 de la loi de programmation des finances publiques 2010-2014, le CNC étant un « organisme divers d'administration centrale », il ne lui serait plus possible de s'endetter auprès d'un établissement de crédit - sauf à court terme pour des motifs de trésorerie. Toutefois, cette règle est entrée en application tout début de 2011, soit postérieurement au projet dont il est question...
M. Philippe Marini, président. - Vous reconnaîtrez que le bon sens préexistait à cette loi ! Un établissement qui dispose d'une trésorerie longue et qui peut effectuer un portage court peut se financer sur sa trésorerie et n'a pas besoin de se tourner vers une banque !
M. Alexandre Grosse. - Si cette règle a été mise en place c'est que l'on a parfois besoin de règles juridiques pour affirmer ce qui peut relever du bon sens.
La Cour des comptes pourra certainement vous éclairer mais elle souligne notamment que la valeur des biens immobiliers, en cas de cession, pourrait permettre à elle seule de financer un nouveau projet immobilier qui reste à définir. Par ailleurs, il existe également une réserve immobilière. Un certain nombre de ressources existent donc, sans recourir à l'emprunt, qui auraient pu être mobilisées pour un projet immobilier.
Mme Marie-Christine Blandin, présidente de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. - Merci d'être attentif à notre expression et de tenir compte de notre emploi du temps qui nous oblige à une audition très formalisée, celle de la candidate à la présidence de l'Audiovisuel extérieur de la France (AEF), à un horaire que nous n'avons pas choisi.
Sur le sujet qui nous rassemble ce matin, nous avons eu de vifs débats au Sénat, lors de l'élaboration du budget 2012, non entre majorité et opposition, mais entre la commission des finances et la commission de la culture.
Je ne pense pas qu'il faille nous distinguer entre ceux qui parlent avec leur coeur, et ceux qui sont garants de la rigueur : c'est l'intérêt public qui doit permettre de trouver un consensus. Dans cet intérêt, il y a la création, la diversité des oeuvres, la santé d'une filière internationalement reconnue et la bonne gestion de l'argent public.
Dans cette bonne gestion, il y a aussi l'indispensable soutien à la numérisation des salles. Chambre des collectivités, le Sénat, par sa commission de la culture, est attaché à cette mission du CNC d'appui à la modernisation des salles de cinéma de nos communes. Si quelques lenteurs ont été repérées dans cette numérisation, il existe des phénomènes connexes, comme la mise aux normes d'accessibilité pour les personnes handicapées. Ce sont des surcoûts qui ralentissent quelquefois la motivation des communes pour utiliser l'argent disponible au CNC.
Le CNC est suivi depuis 2010 par notre commission, l'année qui a suivi les ordonnances de 2009. Le sénateur Lagauche a assumé cette tâche jusqu'en 2011 et le sénateur et rapporteur Leleux a continué ensuite.
Nous avons lu avec attention le rapport de la Cour des comptes et sommes sensibles à la nécessité de clarifier le volet immobilier, avec des conventions claires entre propriétaire, utilisateur et utilisateur secondaire, comme la Cinémathèque.
Nous sommes également sensibles au besoin d'indicateurs de suivi de stratégie et même à la recommandation de « cibler » d'éventuels écrêtements, mais nous insistons sur la modération indispensable des « financiers ». Ce n'est pas parce qu'un secteur est florissant, qu'il faut le fragiliser. C'est ce que dit le rapporteur budgétaire pour avis sur le cinéma, le sénateur Leleux, avec ses mots : « En France, on a parfois le génie de remettre en cause les modèles qui marchent ».
Le plafonnement des dépenses de soutien à la création ou de soutien aux salles serait contre-productif. Nous attirons également l'attention sur le danger inhérent à l'écrêtement, qui ampute une part du système d'inspiration mutualiste. Il existe un vrai risque pour que les contributeurs y trouvent des arguments pour ne plus participer. Tout le monde serait perdant !
La commission de la culture appelle donc à la plus grande prudence. Ne tuons pas le système vertueux. En revanche, elle s'associe aux demandes de meilleur suivi.
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial. - Le président Garandeau a évoqué l'affaissement de la fiction française à la télévision. Je crois qu'il s'agit d'un effondrement. En effet, d'après les chiffres dont je dispose, on dénombrait auparavant 56 fictions parmi les 100 meilleures audiences ; ce chiffre est tombé à trois : c'est alarmant.
On peut très bien comprendre le prosélytisme culturel français, qui est un support de notre économie en général. Avec 120 longs métrages par an, à travers 38 pays, le CNC finance ou co-finance des cinéastes du monde entier. On ne peut que s'en réjouir, mais l'écueil réside dans le fait qu'il ne s'agit pas forcément de films en langue française. Je ne vois donc pas l'apport que cela peut représenter pour notre langue ou notre économie !
S'agissant des commissions d'aide, la Cour des comptes a relevé que la gestion des ressources humaines était globalement maîtrisée mais que l'on était confronté à une augmentation de la masse salariale. Les commissions d'attribution des aides comptent de plus en plus de collaborateurs. N'existe-t-il pas un conflit d'intérêts entre les personnes qui y participent et leur activité professionnelle dans le cinéma ?
J'aimerais par ailleurs adresser une question aux ministères : pourquoi le CNC sort-il du plafond prévu par l'article 26 du projet de loi de finances pour 2013 ? L'article 28 permet de prélever 150 millions d'euros sur les 800 millions d'euros de trésorerie de l'opérateur, mais l'heure n'est plus à la thésaurisation ! En conséquence, 150 millions me semblent constituer une somme assez peu élevée.
Enfin, je voudrais revenir sur l'aspect immobilier. Aujourd'hui, le CNC est niché dans quatre immeubles, tous situés dans le XVIème arrondissement de Paris. On peut très bien le comprendre, cet arrondissement étant fort agréable, mais, aujourd'hui, dans le cadre d'une rationalisation immobilière, ne peut-on imaginer que le CNC soit regroupé ? Il existe certainement, extra-muros, des lieux plaisants ou l'inspiration viendrait aussi bien au CNC que dans le XVIème arrondissement !
M. Philippe Marini, président. - La Plaine Saint-Denis est une localisation culturelle appréciée !
M. Eric Garandeau. - S'agissant de l'immobilier, c'est mon prédécesseur qui a pris cette décision, vraiment excellente : cette acquisition a en effet permis d'avoir une annuité d'emprunt inférieure au coût de la location. En outre, la valeur de l'immeuble a augmenté de 20 % en un an. En termes de gestion de bon père de famille, c'était donc une excellente opération, effectuée en accord complet avec les tutelles, validée au cours de quatre réunions du comité financier.
Par ailleurs, la trésorerie est liée au compte de soutien et dédiée à celui-ci. Il était donc inenvisageable d'en mobiliser une partie pour réaliser une opération immobilière.
Quant au futur, le CNC a lancé un appel à propositions pour regrouper l'ensemble de ses services. Un lieu avait été trouvé et une négociation pouvait s'engager avec un propriétaire. Malheureusement, ce dossier a été bloqué pendant six mois ; nous attendons toujours qu'il soit débloqué. Peut-être serions-nous en train de déménager si nous avions eu l'accord de France Domaine pour engager des discussions sur le bien en question - dont nous avons appris hier qu'il était désormais loué par une autre administration de l'Etat.
En ce qui concerne la numérisation et l'état des réserves, il se trouve qu'en 2004, alors directeur juridique et financier du CNC, j'avais reçu le rapport de la Cour des comptes. Le provisionnement de l'ensemble des soutiens résulte d'une décision d'application de ce rapport. A l'époque, le CNC vivait sur une logique de caisse ; il ne provisionnait rien et prévoyait d'avoir une trésorerie correspondant au « risque guichet ». Il pouvait donc être à tout moment en cessation de paiement. Il suffisait que des producteurs investissent davantage que prévu. Aujourd'hui, cette sécurisation exhaustive, dans une logique prudentielle, a conduit à immobiliser 500 millions d'euros fin 2011 au titre du provisionnement des différents soutiens automatiques.
Un exploitant de salle a dix ans pour mobiliser son soutien, qui finance des investissements dans des travaux. Les comportements sont difficiles à prévoir. Cela dépend de la taille de l'exploitant, de sa stratégie de mobilisation d'autres mécanismes de financement auxquels il peut avoir accès. Certains mobilisent en masse brutalement tandis que d'autres le font de façon plus lissée, au fil du temps, mais on a retenu l'idée d'une sécurisation maximale. Cela a été validé par la Cour des comptes et a abouti au provisionnement de 500 millions d'euros.
Il existe ensuite des restes à payer. Ce sont des dépenses obligatoires qui sont certaines, soit 50 million d'euros en 2011. Il y a ensuite la réserve de solidarité intergénérationnelle, destinée à faire face à des mouvements de conjoncture qui peuvent être très violents, comme en 2005. Le CNC aurait alors pu être en cessation de paiement. Pour l'éviter, il a fallu revoir les taux des différents soutiens de manière très rapide.
Cette réserve de 57 millions d'euros a été constituée au fil du temps. La réserve immobilière est liée au sujet dons nous parlions. Nous avons toujours dans l'idée de déménager et même si nous ne le faisons pas, il y aura des travaux très importants, de plus de 10 millions d'euros, à réaliser sur place ainsi que l'acquisition d'un plateau complémentaire, afin de ne plus être locataire du quatrième immeuble.
Reste en trésorerie le plan numérique (salles et oeuvres) dont nous avons parlé. Si le CNC n'avait pas investi une centaine de millions d'euros....
M. Philippe Marini, président. - Combien dépensez-vous chaque année pour la numérisation ?
M. Eric Garandeau. - Il s'agit d'un mouvement concernant la totalité des salles de cinéma qui va s'achever fin 2012 ou début 2013.
M. Philippe Marini, président. - Quelle est la dépense moyenne annuelle sur les trois à cinq dernières années ?
M. Eric Garandeau. - Ce qui est plus intéressant, c'est de voir le montant total qui sera dépensé...
M. Philippe Marini, président. - Nous sommes en charge d'un déficit ! Il faudrait revenir à cette réalité ! Pardonnez-moi d'exploser mais chacun sait que le budget de l'Etat s'apprécie annuellement, que le solde se finance également annuellement, que la dette pèse sur nos têtes à tous ! Si l'on appliquait les principes de provisionnement que vous évoquez à toutes les fonctions de l'Etat, nous serions dans une situation totalement impossible !
M. Eric Garandeau. - Pensez-vous qu'il aurait été sain que des centaines de salles disparaissent en France ? C'est le cas en Italie, en Espagne et dans beaucoup de pays d'Europe.
M. Philippe Marini, président. - Combien dépensez-vous chaque année pour la numérisation !
M. Eric Garandeau. - 30 millions d'euros, ce qui fera au total environ 100 à 120 millions d'euros...
M. Philippe Marini, président. - 30 millions d'euros par an ?
M. Eric Garandeau. - Il s'agit d'un processus ponctuel qui a commencé en 2011 et qui se terminera fin 2012 ou début 2013.
M. Philippe Marini, président. - Un besoin de financement de 30 millions par an ne justifie pas une trésorerie de 800 millions d'euros ! Je me permets de raisonner en ordre de grandeur ! Bien entendu, tous les élus locaux que nous sommes tiennent à la numérisation de leur salles de cinéma mais il ne faut pas, Monsieur le Président, les instrumentaliser, permettez-moi de le dire !
M. Eric Garandeau. - Si le CNC n'avait pas décidé d'y consacrer 100 ou 120 millions d'euros - nous le saurons début 2013 - plusieurs centaines de salles, en France, auraient fermé. Nous n'avons pu le faire que parce qu'il y avait cette réserve de 120 millions d'euros. C'est une réalité objective : vous pouvez comparer la situation avec celle de tous les autres pays d'Europe.
La numérisation des oeuvres constitue le solde de ce qui reste disponible dans nos réserves, ces 550 millions d'euros étant gelés du fait de l'existence des soutiens actuels. Dans les 250 millions qui restent, on trouve 100 à 120 millions d'euros pour les salles, le reste étant destiné aux oeuvres. Aucun inventaire des oeuvres n'a jamais été réalisé. Nous sommes en train de le faire. Nous savons que cet inventaire pourra coûter jusqu'à plusieurs dizaines de millions d'euros, voire plus de 50 millions d'euros. Cela fait partie de l'autre réserve que nous avions constituée.
Les travaux de restauration et de numérisation des oeuvres viennent de commencer. Nous ne les faisons pas n'importe comment, afin de ne pas faire deux fois les mêmes choses. Le souci du bon usage des deniers publics fait que nous ne pouvons engager cet argent de façon trop rapide. Certains ayants droit connus ont du mal à obtenir l'argent du CNC car nous vérifions toutes les factures. Nous ne voulons pas de surfacturations et désirons utiliser les meilleurs supports disponibles, qui seront connus à mesure que le travail d'inventaire sera fait.
La numérisation des salles ou celle des oeuvres sont des choses très concrètes. C'est une activité économique. L'an dernier, le Laboratoire des technologies de communication (LTC) a fermé ses portes. Il s'agissait du plus vieux laboratoire de France, d'où étaient sortis « Les enfants du paradis ». 30 % des films récents étaient bloqués dans ce laboratoire. Plusieurs centaines d'emplois ont disparu. Certains ont pu être récupérés, le CNC ayant mis en place un plan d'urgence. Le plan de restauration et de numérisation des oeuvres est destiné à apporter du chiffre d'affaires à nos industries techniques. Si nous ne le faisons pas maintenant, ces industries techniques et la filière photochimique française risquent de disparaître. Ce n'est pas une filière du passé : de plus en plus de pays se soucient de restaurer leurs oeuvres...
Tout comme il était nécessaire de restaurer « La Joconde », nous pensons qu'il était nécessaire de restaurer « Le carrosse d'or » de Jean Renoir !
M. Philippe Marini, président. - Si on provisionnait, dans les écritures du ministère de la culture, la restauration des oeuvres d'art et des monuments, on devrait peut-être provisionner 10 ou 20 milliards d'euros ! Or, on ne le fait pas.
Cette méthode ne peut être transposée dans le contexte que nous connaissons. Chacun apprécie votre engagement mais ce qui appelle l'attention, c'est la méthodologie budgétaire. Comment défendre cette spécificité, cette segmentation de l'Etat alors qu'il faut être solidaire ?
M. Eric Garandeau. - Nous sommes solidaires ! Vous évoquez la segmentation de l'Etat : je rappelle que nous avons un agent comptable public, un contrôle économique et financier, un conseil d'administration, des décrets et des arrêtés qui fixent chacun de nos régimes d'aides, qui sont examinés par toutes nos tutelles. Nous essayons d'être un modèle en termes de gestion et mettrons en oeuvre toutes les préconisations du rapport de la Cour des comptes, qui nous permettront d'être encore plus efficaces !
Notre taux de frais de gestion est passé de 5,6 % à 5 % cette année et nous comptons le ramener à 4,6 % l'année prochaine. Nous faisons donc un maximum d'efforts. Nous sommes soumis au plafond d'emplois en matière d'effectifs. Ceci pose problème car notre activité augmente et nos effectifs baissent mais nous y veillons, quitte à recevoir des pétitions de professionnels. Nous faisons un maximum de gains de productivité et sommes donc solidaires. Nous le serons d'autant plus que nous avons fait quelques versements au budget de l'Etat ces dernières années. L'un d'eux est prévu en 2012. S'il a lieu, nous ne réaliserons pas le plan de numérisation des oeuvres et certaines entreprises seront donc au chômage technique, voire en faillite.
Je reviens à ce que vous disiez à propos des monuments : c'est parce que ce travail n'a jamais été réalisé dans le cinéma qu'il y a une « bosse » de dépenses à franchir. Fort heureusement, il existe dans les musées de France des budgets de restauration annuels. Pour le cinéma, cela n'a jamais été fait. On pourrait décider de ne le faire que dans dix ans. Mais, dans ce cas, on aura détruit notre filière photochimique ainsi que des centaines d'entreprises et d'emplois. On aura renoncé à une filière d'excellence qui permettrait de faire du chiffre d'affaires, d'autres pays se souciant maintenant de restaurer leurs films.
Par ailleurs, nous basculons dans l'économie numérique ; les salles n'ont plus besoin de copies photochimiques. Les laboratoires qui abritaient parfois à leurs frais des millions de bobines - des films de Jean Renoir, d'Agnès Varda, de Jacques Demy, etc. - s'en débarrasseront puisqu'ils n'ont plus aucun intérêt à garder ces collections.
M. Philippe Marini, président. - 800 moins 150, cela fait 650 !
M. Eric Garandeau. - ... Dont 550 provisionnés !
M. Philippe Marini, président. - Naturellement mais il s'agit de provisionner des charges futures incertaines...
M. Eric Garandeau. - Elles sont certaines !
M. Philippe Marini, président. - Disons qu'elles sont relativement certaines, sous bénéfices d'audits...
M. Eric Garandeau. - Elles sont certaines ! La Cour des comptes peut répondre sur ce point...
M. Philippe Marini, président. - Leur horizon est incertain...
M. Eric Garandeau. - L'horizon est certain : entre un et cinq ans pour la plupart des soutiens automatiques...
M. Philippe Marini, président. - La trésorerie de l'Etat se paye tous les jours, Monsieur le Président ! Elle finance sur emprunt des besoins encore plus immédiats que ceux dont vous parlez, notamment une grande partie des salaires que nous percevons. On ne peut vivre hors du temps ni hors du monde !
M. Eric Garandeau. - Je cite le rapport de la Cour des comptes, page 112 : « Le CNC a fait le choix de traduire dans ses comptes la réalité des engagements de soutien financier consentis auprès des professionnels. Ce choix participe incontestablement d'une démarche de qualité comptable et de recherche d'une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l'établissement et ne saurait être remis en question ».
M. François Marc, rapporteur général. - Notre collègue de Montesquiou a évoqué un grand banquet culturel. Je vais avoir le regret d'être celui qui porte un regard vers les tenants et les aboutissants de l'addition qu'il y a lieu d'examiner, en revenant sur les conclusions de la Cour des comptes, qui se trouvent être en accord avec les travaux que notre commission a pu mener sur ce sujet.
La commission des finances a en effet constaté que la « prospérité » du CNC a conduit le Gouvernement à externaliser vers cet opérateur certaines dépenses budgétaires auparavant assumées par le ministère de la culture et de la communication. Ce transfert était certes cohérent avec les missions du CNC mais il reste, comme l'indique la Cour des comptes et comme la commission l'avait relevé, que, sur le plan de la discipline budgétaire, ce dispositif a consisté à exclure des dépenses de la norme des dépenses applicables au budget de l'Etat pour les faire assumer par une entité tierce affranchie de toute contrainte.
En second lieu, l'affectation de taxes au CNC a eu pour conséquence d'inciter l'opérateur à programmer des dépenses aussi dynamiques que ses ressources. Quels que soient les motifs allégués par le CNC pour dépenser plus, il convient de s'interroger sur la compatibilité de cette trajectoire avec la situation actuelle des finances publiques. A ce sujet, nous avons relevé que la Cour « décrypte » et met parfaitement en exergue les limites du modèle économique suivi par le CNC.
Enfin, l'existence d'un financement exclusivement fiscal peut affaiblir la tutelle ministérielle, à plus forte raison lorsque les opérateurs, à l'instar du CNC, sont devenus de quasi « fermiers généraux » - pour reprendre l'expression de notre ancienne collègue, Nicole Bricq, lorsqu'elle était rapporteure générale - et assurent directement le recouvrement de leurs taxes.
Cela étant, à la lumière des éclairages apportés par la Cour des comptes, certains questionnements viennent à l'esprit. On a évoqué la politique immobilière, le plan de numérisation des salles de cinéma. Je m'en tiendrai au registre budgétaire et financier.
Concernant les ressources, la loi de finances pour 2012 prévoyait un dispositif d'écrêtement des taxes affectées aux opérateurs déjà allégé, s'agissant du CNC. L'article 26 du projet de loi de finances pour 2013 prévoit d'exclure désormais totalement le CNC du dispositif de plafonnement. Pourquoi un tel « traitement de faveur » ?
La Cour des comptes était, il est vrai, réservée sur l'application du dispositif de plafonnement au CNC, introduit lors du projet de loi de finances pour 2012. Quelles explications la Cour des comptes peut-elle nous donner sur la nature de ses réserves ? Se satisfait-elle davantage d'un prélèvement sur le fonds de roulement du CNC, tel qu'il est prévu dans le projet de loi de finances pour 2013 ?
S'agissant de la démarche de performance, nous nous interrogeons sur la quasi-absence d'évaluation de l'efficacité des aides versées par le CNC qui représentent pourtant un enjeu financier important - 575 millions d'euros en 2011. Où en êtes-vous, Monsieur le Président, dans la mise à oeuvre d'une réelle démarche de performance au sein de votre organisation ?
Concernant le rôle de la tutelle, la Cour note l'absence de lettre de mission du Président presque deux ans après sa nomination et de contrat de performances. Comment justifiez-vous cette situation alors que le CNC représente l'un des principaux opérateurs du ministère de la culture ? De tels documents sont-ils prévus ?
Enfin, au-delà de l'exemple du CNC, on peut constater une forme de pilotage défaillant du ministère sur nombre de ses opérateurs, la Cour des comptes relevant dans son rapport qu'à ce jour, seuls 46 opérateurs sur 82 sont encadrés par un contrat d'objectifs et de performances.
Comment les tutelles expliquent-elles ce manque de réactivité, malgré la récurrence des critiques ? Quelles mesures concrètes sont-elles envisagées pour améliorer le pilotage des opérateurs sur ces points particulièrement importants ?
M. Patrick Lefas. - Les conflits d'intérêts évoqués par le rapporteur spécial constituent un sujet réel. Nous avons appelé l'attention du CNC sur ce point, notamment parce que les mandats des commissions d'attribution des aides sélectives étaient renouvelés automatiquement. Les trois-quarts des membres de la commission d'agrément ont effectué au moins deux mandats, soit quatre ans de présence entre 2001 et 2010.
Le CNC, à l'issue de la contradiction, s'est engagé à limiter le nombre de mandats mais il nous semble que le sujet de la prévention des conflits d'intérêts est un sujet à prendre plus en amont, avec le souci de déclarer s'il existe ou non des parties liées au candidat dont on examine le dossier. Ceci n'est selon nous pas suffisamment marqué dans les procédures.
Il nous semble qu'il serait judicieux que le CNC s'appuie sur les conclusions de la commission de réflexion pour la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique.
S'agissant des aspects touchant à l'immobilier, beaucoup de choses ont été évoquées. Nous n'avons pas contesté l'opportunité de l'opération de la rue de Galilée. Nous contestions le recours à l'emprunt, d'autant plus qu'il existait des disponibilités, notamment grâce au système de prélèvements réguliers du CNC sur le fonds de soutien pour ses propres besoins. Peut-être était-il peu judicieux de recourir à cet emprunt...
Je salue l'engagement de passer enfin à une stratégie pluriannuelle en matière immobilière. Le CNC, comme toute une série d'autres établissements publics, ne peut plus désormais emprunter. Il faut en outre appréhender ce que la valorisation du parc immobilier du CNC dans le centre de Paris - qui ne cesse de s'apprécier - peut apporter comme élément de recettes, sans qu'il soit besoin d'avoir une réserve immobilière dédiée à ce financement.
Quant aux provisions, nous ne les avons pas auditées, le Contrôle général économique et financier (CEGEFI) nous ayant indiqué qu'il avait prévu de procéder très bientôt à cet audit. Un audit régulier paraît nécessaire. Il serait également préférable qu'un commissaire aux comptes vérifie la véracité de l'engagement correspondant aux provisions.
Deux systèmes conduisent aux provisions. Le soutien automatique peut être borné dans le temps. Pour ce qui est des soutiens sélectifs, lorsque l'engagement en a été pris, il est logique de provisionner mais le CNC n'a aucun modèle lui permettant d'apprécier les conditions dans lesquelles les provisions vont générer des dépenses ultérieures. Il y a sur ce point un véritable travail à réaliser. La logique est incontestable et nous ne l'avons pas mise en cause.
Quant à la réserve numérique, cela rejoint le débat qui a commencé à s'engager. Nous serons les premiers dans le monde, devant les Américains, en matière de numérisation des salles de cinéma. Nous l'aurons réalisée en un temps record. Or, dans le débat sur la numérisation, le fait que cette dernière soit au final moins coûteuse apparaît important. Certains distributeurs font des calculs économiques.
Pour les exploitants, une partie du coût peut être absorbée par le soutien automatique. Certes, il est légitime que ces sommes soient d'abord réservées aux problématiques d'accessibilité et de modernisation des salles mais il reste des fonds, et les conditions de réalisation du plan de numérisation des salles restent flexibles.
Quant à la numérisation des oeuvres, le sujet est important. C'est un enjeu patrimonial et celui-ci doit être analysé au regard des possibilités qu'ont un certain nombre de grands acteurs du système de numériser sans aide de l'Etat. Il faut articuler cela avec les investissements d'avenir et le fonds numérique géré par la Caisse des dépôts ou, demain, par la Banque publique d'investissement. Certains aspects du plan de numérisation peuvent donc trouver leur débouché autrement que par le financement du CNC.
Il faut également un plan de commercialisation. La numérisation doit également être considérée par rapport à des perspectives de recettes ultérieures. Il nous semble donc que le plan numérique comporte des marges de manoeuvre.
Concernant l'affaissement des fictions audiovisuelles, les chiffres méritent en effet d'être rappelés. Le problème vient du fait que le CNC ne peut être le seul acteur intervenant dans ce secteur. Ce sont d'abord les chaînes de télévision qui sont en cause. Les conditions dans lesquelles pèsent sur elles les obligations de soutenir la production - France 2 Cinéma, France 3 Cinéma, Canal Plus - sont définies par la loi. Il nous semble qu'on a consommé beaucoup de moyens dans ce secteur avec un résultat contestable. Cela pose bien la question de l'instrument de mesure de la qualité des aides, éléments qui méritent d'être portés au débat.
M. Philippe Marini, président. - Comment se passent les conférences budgétaires « culture » ? Y est-il question du CNC ? Avez-vous un moyen d'expertise des provisions ? Avez-vous, au cours des dernières années, observé le fonds de roulement, le montant de la trésorerie ?
M. Alexandre Grosse. - Dans les discussions budgétaires avec le ministère de la culture, le sujet du CNC est bien entendu sur la table lors de la préparation de chaque projet de loi de finances.
Je ne peux toutefois pas dire que le CNC soit l'opérateur dont, au niveau des services, on discute le plus à Bercy au moment des conférences techniques de performances ou de budgétisation.
Vous avez à plusieurs reprises évoqué la norme de dépenses en vous demandant si celle-ci était contournée. Un certain nombre de transferts de financement ont en l'occurrence été réalisés ces dernières années vers le CNC. La question de la norme de dépenses et du respect de la charte de budgétisation ne pourrait se poser que s'il y avait eu transfert de recettes concomitant : il n'y en a pas eu. Je pense donc que ce qui s'est fait est totalement en ligne avec la charte de budgétisation et le respect de la norme de dépenses.
M. Philippe Marini, président. - Un ministère qui a un organisme sous sa tutelle lui sous-traite des dépenses qu'il payait jusqu'alors, l'organisme disposant de ressources propres. Considérez-vous que ce soit normal ?
M. Alexandre Grosse. - Je ne vois pas d'entorse à la charte de budgétisation...
M. Philippe Marini, président. - C'est aussi une question de bon sens budgétaire ! Les chartes se substituent donc à tout et cela vous semble normal...
M. Alexandre Grosse. - Il existe une véritable cohérence de l'ensemble des missions et des crédits qui ont été confiés au CNC. On lui a délégué le versement de subventions à des opérateurs relevant de la politique publique en faveur du cinéma.
S'agissant du plan de numérisation, M. Lefas a fait état des principaux points que je souhaitais souligner. Aujourd'hui, il existe une autre source de financement, constituée par le fonds numérique du programme d'investissement d'avenir qui s'ajoute à la réserve numérique du CNC. Certes, ce ne sont pas forcément les mêmes oeuvres et les projets engagés par ce fonds sont aujourd'hui assez limités, mais l'existence d'une réserve importante connue des acteurs ne les a peut-être pas incités à prendre des risques commerciaux ou industriels et à solliciter des financements du fonds numérique.
Par ailleurs, en matière de numérisation, l'inventaire n'étant pas terminé, on manque peut-être de visibilité à ce jour quant à l'ampleur globale du besoin. Quel est le niveau du besoin et son immédiateté ? Un certain nombre de projets tout aussi importants pour le pays ont été décalés sans forcément être totalement abandonnés dans le cadre des arbitrages budgétaires. Y a-t-il un besoin immédiat et urgent, pour la survie du secteur et de ces oeuvres, à le faire dans l'année ou au cours des deux prochaines ?
S'agissant de l'évaluation de la performance, un rapport est adressé au Parlement. Il reprend la maquette des projets annuels de performances (PAP) joints au projet de loi de finances avec la même richesse d'informations. En matière de performances, on recense une vingtaine d'indicateurs. Un ou deux relèvent stricto sensu de l'efficience. Or, les objectifs que l'on se fixe dans le volet « performances » des PAP consistent en un partage à peu près équilibré entre efficacité socio-économique, qualité de services et efficience. Peut-être pourrait-on progresser quelque peu en adjoignant davantage d'indicateurs d'efficience, ce qui amènera peut-être à mieux évaluer certaines aides, voire à en remettre certaines en cause.
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial. - Qu'est-ce qu'un indicateur d'efficience ?
M. Alexandre Grosse. - Ce sont des indicateurs qui rapportent les résultats d'un dispositif ou d'une politique à leur coût.
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial. - Il s'agit d'un retour sur investissement...
M. Alexandre Grosse. - Ce peut être le cas lorsque le sujet est complexe mais cela peut aussi être lié à la qualité du ciblage d'un dispositif.
M. Philippe Marini, président. - C'est une construction intellectuelle complexe, faite pour l'information du Parlement.
M. Alexandre Grosse. - Il me semble que la ligne directrice du rapport de la Cour des comptes, qui interroge le paradigme, consiste à substituer un pilotage par la dépense à un pilotage plus axé sur la recette. C'est ce qui s'est fait pour l'Etat il y a une dizaine d'années avec l'instauration de la norme de dépenses, pour les mêmes motifs que ceux qui animent aujourd'hui le débat sur le CNC - décorréler les recettes et les dépenses - car leur corrélation peut avoir un certain nombre d'effets pervers.
Malgré les spécificités du CNC, cela paraît opportun et techniquement possible, les aides automatiques représentant bon an mal an la moitié de l'ensemble des dépenses du CNC. L'autre moitié, les aides sélectives, est donc pilotable.
Mme Marie-France Beaufils. - Il faut revenir à la motivation qui a présidé à la création du CNC et des taxes destinées à l'alimenter pour aider la création dans le domaine du cinéma.
On ne peut reprocher au CNC de faire un effort dans le domaine de la création et lui demander de revenir sous la norme de dépenses du budget de l'Etat, alors qu'on lui a affecté des taxes afin de lui permettre d'être en dehors de cette contrainte et d'assumer une mission que l'Etat ne parvenait pas à remplir !
Les taxes ont été mises à la disposition du CNC avec cet objectif. Un regard critique sur la façon dont fonctionne le CNC, qui nous permette de vérifier s'il soutient véritablement la création et apporte les résultats qu'on en attend, me semble l'élément le plus important.
Vous évoquez les indicateurs de performances. Je suis plutôt critique dans ce domaine. Je ne suis pas sûre que ce soit le meilleur exemple à suivre ! J'aimerais savoir si ces indicateurs permettent d'apprécier à la fois la dépense financière réalisée mais aussi le projet mis en oeuvre.
J'en reviens à la numérisation. On sait que si la France compte davantage de spectateurs dans ses salles de cinéma, c'est grâce au travail de fond qui est mené depuis des années.
La Cour des comptes estime que l'apport du CNC est largement complété par l'apport des collectivités territoriales, sans lesquelles les choses ne se seraient pas faites. On sait aussi que les collectivités territoriales qui ne bénéficient pas d'un nombre de jours de diffusion suffisant ne sont pas aidées. On a donc mis des limites à l'aide apportée par le CNC. Si l'on avait ouvert les vannes pour les salles de toutes les communes, la dépense serait bien plus importante qu'elle ne l'est aujourd'hui. Si l'on arrête à la fin de 2012 ou au début de 2013, on va connaître de sérieuses difficultés pour mettre l'ensemble des lieux de diffusion à niveau.
Mon avis est donc assez partagé et je pense qu'il faut être attentif à ces différents points.
Par ailleurs, si l'on considère que le CNC bénéfice de trop de ressources, il faut que l'Etat récupère des taxes pour le budget général, mais celles-ci sont bien faites pour venir en aide à la création.
Dans mon conseil général, il y a quelques années, un élu voulait affecter les sommes issues de la taxe sur l'électricité à d'autres postes qu'à celui destiné à répondre aux besoins électriques, dans le cadre du budget général. Sur le plan déontologique, cela me pose problème ! A nous de nous donner les outils pour savoir si le CNC oeuvre bien dans son domaine. Je ne pense pas que l'on doive détourner une taxe parce que notre budget est aujourd'hui en difficulté.
M. Philippe Marini, président. - On pourrait réduire les taxes !
Mme Marie-France Beaufils. - Je n'ai pas l'impression que le CNC dépense indûment les taxes qu'il perçoit. Vous avez mis en cause le système de provisionnement. J'ai un problème par rapport à la façon dont on pose les questions ce matin. Si j'ai bien compris, la Cour des comptes réclamait ce provisionnement pour pouvoir répondre aux engagements pris antérieurement...
Je ne vois pas pourquoi on estime que ces taxes ne devraient plus soutenir la création mais alimenter le budget général. Peut-être faudrait-il considérer qu'il s'agit d'une fiscalité nouvelle que l'on applique à certaines sociétés.
M. Philippe Marini, président. - C'est un choix...
M. Jean Germain. - Je ne puis me dissocier de certaines des observations de la Cour des comptes ou du rapporteur général du budget et je serais plutôt favorable à un écrêtement ciblé des taxes affectées au CNC.
S'agissant de l'immobilier, est-on obligé d'accueillir tous les représentants des cultures étrangères à La Plaine Saint-Denis ? Il faut, je crois, trouver un juste équilibre. La direction de la SNCF doit déjà s'y installer. Ce ne sont pas des choses qui me choquent.
S'agissant des aspects de politique culturelle, je partage ce qu'a dit Marie-France Beaufils. Pourquoi le CNC a-il été créé ? Pourquoi des taxes lui ont-elle été affectées ?... Pour mener une certaine politique ! Qu'il faille plus de règles en matière de conflits d'intérêts ou de composition du conseil d'administration me paraît logique mais on ne peut, dans une période difficile, écarter d'un revers de main le fait qu'il existe un enjeu culturel et un enjeu économique. Il convient de soutenir une industrie dynamique qui fait honneur à notre pays !
Quand, dans notre pays, une tête dépasse, il faut faire fonctionner la guillotine ! Je suis contre la peine de mort, y compris sous forme de « spoils system » ! Je pense que la politique culturelle, en France, doit prendre le pas sur le respect strict de l'orthodoxie budgétaire.
Léo Ferré a dit : « L'ennui, avec la morale, c'est que c'est toujours celle des autres » ! En matière de bon sens, c'est la même chose ! Nous ne sommes pas uniquement conviés à un banquet mais aussi à une discussion culturelle qui aura des conséquences importantes.
Par ailleurs, je voudrais savoir où l'on en est de la taxe sur les opérateurs de télécommunications et, notamment, des discussions avec la commission européenne à cet égard.
S'agissant de la numérisation des salles, elle est importante pour la vie du cinéma en province et pour une bonne couverture du territoire.
Enfin, où en est-on du soutien au cinéma d'art et d'essai ? Dans mon agglomération existe une association, « Les studios », qui fonctionne très bien. L'apport du CNC est vital pour elle si elle veut faire face aux autres distributeurs.
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial. - J'ai rappelé que 120 longs métrages co-financés par le CNC étaient produits dans 38 pays. Il y a peut-être parmi eux quelques pays francophones mais qu'en est-il pour ce qui est des autres ? A partir du moment où ces films ne sont pas en langue française, quel est l'impact sur l'économie française ou le rendement financier de ces films en termes de retour sur investissement ?
J'aimerais par ailleurs adresser une question à M. Miles : pourquoi l'article 26 du projet de loi de finances pour 2013 fait-il sortir le CNC du champ du dispositif de plafonnement des taxes affectées aux opérateurs ?
On numérise des films anciens et c'est une bonne chose pour maintenir ce patrimoine mais celui-ci n'appartient-il pas à des sociétés comme Gaumont ou Pathé ? Le cas échéant, pourquoi ne s'en chargeraient-elles pas ?
Nous participons au financement de très nombreux films. Sont-ils tous projetés ? Existe-t-il un calcul de retour sur investissement pour chaque film ?
M. Grosse a répondu à ma question à propos des contrats d'objectifs mais personne n'a répondu à mon interrogation sur la lettre de mission du président du CNC...
M. François Fortassin. - Je vais faire une comparaison. Dans ma région, les Pyrénées, il existe un petit Etat qui ne paie ni TVA, ni impôt sur le revenu, qui n'a pas de plan d'occupation des sols, pas de station d'épuration. Sur 80 000 habitants, on compte moins de 10 000 citoyens. Quand on leur fait observer que c'est un peu curieux, ils répondent qu'ils gagnent de l'argent ! Avec sa démonstration et une analyse que j'ai trouvée certes très courtoise mais un peu rude, le CNC me fait irrésistiblement penser à la Principauté d'Andorre ! « Tout va bien, nous n'avons pas à nous justifier quant à nos dépenses, qui sont faites au plus juste » ! Je ne sais si vous vous considérez hors du temps ou non. C'est votre liberté. Pour ma part, j'estime que ce mode de fonctionnement a quelque chose de surréaliste !
M. Edmond Hervé. - Sans surprise, différentes logiques s'expriment ce matin.
Personnellement, j'ai une certitude, celle qu'une bonne gestion, contrôlée intelligemment et loyalement, ne peut qu'ajouter à la légitimité du CNC.
J'ai été très surpris par certaines remarques du rapport : mise en place récente d'un conseil d'administration et absence de lettre de mission. Je suis étonné par rapport aux principes de bonne gestion mais je demeure un avocat indéfectible du CNC.
Je pense en second lieu que nous pourrions être utiles au rôle et au rayonnement du CNC si nous renouvelions cette audition dans un an.
Enfin, je souhaiterais savoir si les taxes affectées au CNC sont ou non incluses dans le calcul des prélèvements obligatoires.
M. Christopher Miles. - Mme Blandin a évoqué la nécessité de rester très prudent lorsqu'on reforme les dispositifs d'aides et la politique culturelle. Il faut effectivement y veiller, ce qui n'exclut pas de rester ferme. Nous avons bien entendu la recommandation de la Cour des comptes et souhaitons, avec le ministère du budget, avancer sur l'élaboration d'un document de performances et même d'un contrat de performances qui nous permette d'enrichir l'ensemble des indicateurs, ainsi que le suivi des aides, mais aussi de travailler sur un certain nombre d'audits et de certifications souhaités par la Cour des comptes.
Plusieurs types de contrôles ont été mis en place par le CNC depuis quelques années à la suite du précédent audit de la Cour des comptes. Nous pouvons encore progresser dans ce domaine. Pour répondre à une interrogation du rapporteur général, seuls 46 opérateurs sur 82 sont en effet suivis par un contrat de performances. Cette démarche a été mise en place depuis cinq ou six ans et nous avons priorisé les opérateurs en termes de taille. Le ministère de la culture couvre donc actuellement 70 % des subventions versées à ces opérateurs. Il y en a parmi eux de fort petits - comme certaines écoles d'architecture - pour lesquels la démarche est plus progressive.
En ce qui concerne le plafonnement des taxes affectées aux opérateurs et l'article 26 du projet de loi de finances pour 2013, la discussion interministérielle a été arbitrée par le Premier ministre au motif que nous sommes dans une phase d'incertitude sur une partie de la taxe sur les services de télévision (TST), celle à laquelle sont assujettis les distributeurs. La discussion sur l'assiette de cette taxe ne permet pas de préjuger de son évolution.
Même à périmètre constant, les stratégies de contournement mises en place par certains opérateurs et le plafonnement du nombre de personnes ayant recours aux fournisseurs d'accès font que le dynamisme de cette taxe n'est plus aussi affirmé qu'auparavant. Il nous a semblé qu'un plafonnement serait donc hasardeux, ce qui n'exclut pas une logique de pilotage par le taux. Le Parlement peut aussi intervenir sur le taux de cette taxe.
Par ailleurs, une partie des aides versées - les aides sélectives - peut faire l'objet d'une stratégie pluriannuelle qui pourrait être examinée avec le CNC, notamment dans le cadre des documents de performances que nous évoquions.
Enfin, s'agissant de la lettre de mission au président du CNC, nous sommes en train de travailler avec son accord sur ce document au sein du cabinet du ministre de la culture. Je pense que nous aurons, d'ici la fin de l'année, ou, au plus tard, dans le courant du premier trimestre de l'année prochaine, une lettre de mission pour M. Garandeau.
M. Eric Garandeau. - La logique de notre modèle, qui est une forme d'épargne forcée, permet d'exercer un effet de levier sur la production d'oeuvres nationales.
Nous soutenons environ 12 % du devis des films de cinéma, 14 % du devis des films audiovisuels. On corrige un rapport de force extraordinairement déséquilibré en défaveur de la France, petit pays, par rapport aux Etats-Unis, qui ne peut amortir ses productions domestiques sur son marché avant de les exporter à bas coût vers les autres pays du monde. Ce système permet donc de corriger ce déséquilibre et de mutualiser les risques au sein de la filière.
Lorsqu'on a résolu le problème de la production, auquel font face nombre de pays qui ont une production trop faible pour s'imposer dans les salles, il faut ensuite résoudre le problème de la distribution et avoir un réseau de salles suffisamment développé, ainsi que des acteurs indépendants - notamment des distributeurs - qui puissent assurer la diversité culturelle. Il s'agit donc bien d'une conciliation entre des objectifs culturels et des objectifs économiques.
Tout cela nourrit une économie abondante, le CNC aidant un millier d'entreprises et apportant son soutien à 10 000 oeuvres par an, soit 1 % du PIB et 341 000 emplois. Les 18 milliards d'euros de chiffre d'affaires deviennent même 66 milliards d'euros, si on envisage le secteur de façon large. On est dans là dans l'économie réelle.
M. Philippe Marini, président. - Ce n'est pas avec votre trésorerie disponible que vous les aidez !
M. Eric Garandeau. - Je pense avoir répondu à cette question...
S'agissant des taxes affectées, leur caractère proportionnel au chiffre d'affaires permet que l'effet de levier demeure. Si on plafonne le produit des taxes, on rationne les financements et on détruit la part de marché des films français en salles ou des programmes audiovisuels. Malheureusement, les temps à venir vont être très difficiles, en particulier du fait de l'arrivée des portails multinationaux et du numérique. La France va être concurrencée par des acteurs mondiaux et les séries américaines vont court-circuiter les chaînes françaises, qui financent principalement le cinéma et l'audiovisuel.
Si on fragilise le CNC, seul maillon que l'on contrôle réellement, l'effet de levier que peut créer le centre va jouer à la baisse. Le secteur audiovisuel a quadruplé en vingt ans et double tous les dix ans. Le compte de soutien arrive à peine à suivre cette progression. Si le chiffre d'affaires du secteur diminue un jour, le volume des taxes collectées diminuera.
La croissance du CNC n'est donc pas indéfinie. Si l'économie audiovisuelle se rétracte, le compte de soutien diminuera. Tous ceux qui plaident en faveur de sa rétractation pourront alors être rassurés. Malheureusement, cela produira moins d'emplois et surtout du chômage dans un secteur très dynamique.
L'ajustement se fait donc à la hausse comme à la baisse. Si l'on estime que le CNC dispose de trop d'argent, on peut aussi modifier le taux des taxes. Le CNC n'a d'ailleurs pas poussé à l'augmentation de la taxe sur les fournisseurs d'accès, estimant qu'il faut conserver un lien avec l'économie ainsi qu'une progression régulière, nonobstant le choc de la numérisation des salles et des oeuvres. Les réserves numériques, les seules à être libres d'engagement, y étaient destinées. Nous avons pu le faire pour les salles ; nous ne pourrons pas le faire pour les oeuvres si le prélèvement de 150 millions d'euros prévu par le projet de loi de finances pour 2013 est acté. Il faudra trouver d'autres ressources, mais ce besoin est essentiel.
Grâce à la dotation qui nous a permis de réaliser la numérisation des salles, nous avons également pu continuer à renforcer le cinéma d'art et d'essai. La numérisation des films peut conduire, il est vrai, les salles à surtout diffuser des blockbusters américains. C'est pourquoi nous réfléchissons à transposer non seulement les mécanismes d'art et d'essai, mais aussi les engagements de programmation des multiplexes car ceux-ci permettent d'assurer la diversité.
Nous ne produisons pas trop de films ; j'ai rappelé que 207 films représentaient un tiers des films diffusés. C'est ce qui nous permet d'ailleurs d'avoir une part de marché de l'ordre de 40 %. Beaucoup de films ne réalisent-ils pas peu d'entrées ? Bien sûr : Michel Hazanavicius, en 1999, pour son premier film, « Mes amis », a réalisé 12 000 entrées. Valérie Donzelli, pour son premier film, a fait 27 000 entrées et s'est retrouvée deux ans plus tard aux Oscars. Michel Hazanavicius a également, de son côté, remporté cinq Oscars...
M. Philippe Marini, président. - Merci de votre plaidoyer. Tout cela est très intéressant...
M. Eric Garandeau. - Et concret !
M. Philippe Marini, président. - Rien de tout cela n'est contesté, ni mêmes contestable. Nous essayons simplement de faire prendre conscience du fait que le pilotage complexe et contraignant des finances publiques concerne tout le monde. Lorsqu'on a des recettes et des dépenses, on doit veiller à les ajuster au plus près.
M. Eric Garandeau. - Je citais le pourcentage d'augmentation des exportations, de la production, tout cela est très basique...
M. Philippe Marini, président. -Nous recevons à longueur d'année les représentants de tous les secteurs, de tous les intérêts particuliers, de l'ensemble des corporations. Nous connaissons ces plaidoyers : nous les entendons tous les jours !
M. Eric Garandeau. -Je ne sais si beaucoup d'organismes reçoivent des visites du monde entier pour transposer leur système à l'étranger !
M. Philippe Marini, président. - Il y a le CNC et le reste du monde : on a bien compris le sens de vos propos !
M. Antoine Magnant, sous-directeur de la fiscalité des transactions à la direction de la législation fiscale. - La direction de la législation fiscale n'exerce pas de fonctions de tutelle du CNC.
Toutefois, les taxes affectées au CNC figurent dans les prélèvements obligatoires et sont votées par le Parlement.
Les lois de finances présentées au Parlement cet automne comporteront un point de rendez-vous sur la TST « distributeurs » en raison de l'état de la discussion qui a lieu avec la Commission européenne.
De fait, le fiscaliste voit le principe de l'affectation des impôts d'un oeil plutôt désagréable et méfiant. D'un point de vue juridique et du fonctionnement général de la politique fiscale, il n'y aurait aucune difficulté à envisager la désaffectation des ressources affectées au CNC. Il n'y a pas plus de difficultés à modifier, dans un sens ou un autre, le taux des impôts qui lui sont affectés. S'agissant d'un prélèvement obligatoire et d'une imposition de toute nature, c'est le droit du Parlement d'intervenir.
M. Germain a demandé où l'on en était de la discussion sur la TST avec la Commission européenne. Patrick Lefas l'a dit : la partie « diffuseurs » de la TST n'est pas sécurisée et les discussions avec la Commission européenne sont en cours depuis presque un an. Le dispositif voté dans le cadre de la loi de finances pour 2012 ne s'applique pas, son entrée en vigueur étant suspendue à la validation du dispositif par la Commission européenne. Juridiquement, la date d'entrée en vigueur de ce dispositif doit être fixée par décret, au plus tard le 31 décembre 2012.
Soit ce dispositif sera validé par la Commission européenne et un décret interviendra d'ici la fin de l'année pour le faire entrer en vigueur, soit il faudra élaborer une autre assiette, soit les discussions continueront et un amendement devra alors décaler la date d'entrée en vigueur à 2013. C'est pourquoi nous aurons vraisemblablement un rendez-vous sur le sujet de la TST dans le cadre des lois de finances de cet automne.
Une assiette de la TST beaucoup plus large que celle qui existe aujourd'hui a été votée dans le cadre de la loi de finances pour 2012, pour arrêter l'optimisation de l'opérateur Free mise en place dès 2010 ; d'autres opérateurs ont mis en place des dispositifs similaires de façon à faire fondre la part de l'abonnement frappée par la taxe. L'assiette votée est donc extrêmement large. Les dépenses financées par le CNC relevant en droit communautaire de la catégorie des aides d'Etat, les ressources affectées à l'établissement relèvent du champ de l'analyse de la Commission européenne. Toute modification de l'assiette d'une taxe affectée au CNC doit être préalablement validée par la Commission européenne.
Celle-ci étudie le sujet sous l'ensemble de ces aspects ; il existe, en droit communautaire, depuis 2002, une directive en matière de télécommunications qui interdit de faire peser une imposition spécifique sur les opérateurs de télécommunications pour financer d'autres activités que le simple fonctionnement du marché.
Cette directive a été négociée au tout début de l'Internet. Il s'agissait de mettre en place une protection fiscale à une époque où le marché était balbutiant et où les investissements restaient à faire. Le droit communautaire a donc protégé les opérateurs de télécommunications de toute imposition sur leur chiffre d'affaires.
La Commission européenne considère que le texte voté dans le cadre de la loi de finances 2012 est contraire à ce dispositif. Elle a refusé de valider le dispositif. Nous en sommes là. Les discussions sont intenses et menées à un niveau politique élevé. La prochaine réunion a lieu demain afin de voir, en cas de blocage total, s'il y a ou non possibilité de mettre en place des assiettes qui porteraient sur un champ proche, plus étroit, tout en préservant les grandes lignes du dispositif voté, à savoir un impôt à la charge des fournisseurs d'accès à Internet qu'ils répercuteront sur leurs clients.
La discussion technique est en cours. Il est donc difficile d'annoncer l'aboutissement des négociations à ce stade. Celles-ci sont longues, compliquées mais la France déploie tous ses efforts. Même si nous ne sommes pas tuteurs du CNC, nous sommes bien présents et dépensons une énergie considérable. Nous espérons un aboutissement d'ici la fin de l'année pour être au rendez-vous des lois de finances de cet automne. Il est donc difficile d'indiquer l'assiette et le rendement de cette taxe en 2013.
M. Philippe Marini, président. - Quoi qu'il en soit, il faudra passer par le Parlement !
M. Patrick Lefas. - Le débat a été assez riche, avec des moments intenses.
Je suis sûr que cela permettra aux ministères de tutelle du CNC de réfléchir, dans le cadre d'une contrainte qui s'impose à tous, ainsi que vous avez été nombreux à le rappeler.
Face à un bon élève, on est en droit d'être plus exigeant que face à un mauvais élève ! Il s'agit de prélèvements obligatoires dont l'assiette s'est progressivement éloignée du contenu et nous avons de plus en plus affaire non à des usagers mais à des contribuables.
Le mode de financement du CNC doit être revu ; ce que j'ai entendu du secrétariat général du ministère est plutôt encourageant, même si j'aurais aimé qu'il aille plus loin. La logique qu'il faut développer est celle d'enjeux pluriannuels dont le pilotage est assuré par la dépense. Il en va de votre responsabilité de juger en opportunité, en fonction de l'ensemble des intérêts. Le fil directeur réside donc bien dans l'énoncé des besoins.
Le président du CNC, avec la force de conviction qu'on lui connaît, a mis en avant les éléments positifs et le fait qu'on est dans un combat mondial. Il a estimé que si le CNC ne bénéficie plus de la même ouverture de la part de la représentation nationale, celui-ci va aller à la catastrophe. Il n'en est rien et il n'est qu'à se reporter à l'exemple des acteurs mondiaux qui arrivent sur l'ensemble des supports grâce à l'Internet : la clé n'est donc pas le CNC.
Le tableau de la page 17 du rapport est à cet égard très intéressant. Il démontre que, dans le financement de l'audiovisuel et de la filière cinématographique figurent le CNC, mais aussi les diffuseurs de productions audiovisuels pour 840 millions d'euros, la diffusion « production cinématographique » pour 360 millions d'euros, les nombreux crédits d'impôt, les Sociétés pour le financement du cinéma et de l'audiovisuel (SOFICA) et les collectivités territoriales.
Tout cela représente beaucoup d'argent public. Il s'agit, par conséquent, de voir dans quel cadre il peut y avoir une meilleure utilisation de ces financements. Cela renvoie bien au positionnement des chaînes et à la question de savoir pourquoi le CNC doit intervenir. C'est dans cette interrogation que réside la clé de la réflexion sur la politique publique de financement du cinéma et de l'audiovisuel.
Marie-France Beaufils s'est demandée si l'écrêtement ne risquait pas de remettre la mutualisation en cause. Non ! Pourquoi ? La TST « distributeurs » (TSTD) n'est en effet pas connectée au soutien automatique. Il n'y a donc pas de conséquence en la matière.
Par ailleurs, le lien entre le fait générateur de cette taxe, son assiette et son objet est de moins en moins évident. La TSTD n'est pas sécurisée et pose donc un réel problème.
La TSTD ne va-t-elle pas disparaître du fait de la stratégie des opérateurs de télécommunications, inspirés par Free ? Nous avons entendu ce discours l'année dernière. Il ne s'est en fait rien produit grâce au jeu des compensations. Pour le moment, cette ressource est globalement extrêmement dynamique.
M. Philippe Marini, président. - Nous n'avons pas encore totalement exploité votre rapport. Il est extrêmement riche et il faut vous en remercier particulièrement, ainsi que l'équipe de la Cour des comptes qui y a oeuvré.
Cette audition ne va pas totalement au bout des choses ; il s'agit d'une audition d'étape. Elle a cependant été très vive, très active et sans langue de bois, ce qui est plutôt une bonne chose pour l'institution parlementaire. Rendez-vous donc à la loi de finances, Monsieur le Rapporteur général !
Nous avons bien noté les étapes devant nous, tant pour ce qui est de se prononcer sur les articles 26 et 28 du projet de loi de finances que d'avoir, le cas échéant, à bâtir une taxation différente si nous n'arrivions pas à obtenir une validation par la Commission européenne de la TST « distributeurs » dans son état actuel.
Le Parlement sera au coeur des choix et l'on ne peut que se réjouit qu'il travaille de manière documentée, après de réels débats pluralistes. Merci aux uns et aux autres d'avoir contribué à notre information.
La commission autorise la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte-rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.
* 1 Par l'ordonnance n° 2009-901 du 24 juillet 2009 relative à la partie législative du code du cinéma et de l'image animée.
* 2 Aux termes des articles L. 111-1 et suivants du code du cinéma et de l'image animée.
* 3 Programmes 711 « Soutien aux industries cinématographiques » et 712 « Soutien aux industries audiovisuelles ».
* 4 Chaînes achetant des contenus aux producteurs et agrégeant ces contenus au sein de programmes.
* 5 Le produit de la taxe est affecté au CNC après prélèvement de frais de gestion de 2,5 %.
* 6 La loi de finances pour 2011 a considérablement réduit le champ de la TVA à taux réduit.
* 7 Offres dites « triple play ».
* 8 L'assiette de la TSTD a été, un temps, corrélée à celle de la TVA.
* 9 Parallèlement, d'autres modifications ont été effectuées : exclusion des abonnements professionnels de la base d'imposition ; inclusion des consommations de services électroniques « hors forfait » dans la base d'imposition, sous réserve de permettre un accès à des services de télévision ; simplification et réduction du barème de la TST « distributeurs » ; hausse de l'abattement de 55 % à 66 % afin de maintenir un produit constant de la taxe recouvrée.
* 10 Dispositifs d'aide au secteur cinématographique cofinancés par le ministère de la Culture et de la Communication et le CNC, opérations régionales précédemment subventionnées par les DRAC, institutions cinématographiques telles que la Cinémathèque française et la FEMIS...
* 11 La suppression, à partir du 1er janvier 2013, du régime du conservateur des hypothèques et assimilés se traduira par un remplacement des émoluments actuels par une redevance pour services rendus perçue au profit du CNC, d'un montant toutefois inférieur.
* 12 Les crédits des collectivités territoriales consacrés à ce secteur ont été multipliés par 5 en dix ans pour atteindre 61 millions d'euros en 2011.
* 13 Un indicateur d'efficience rapporte les résultats d'un dispositif ou d'une politique à son coût.
* 14 Ecart entre produits de fonctionnement et charges de fonctionnement.
* 15 Cette réserve est elle-même divisée en trois comptes : « immobilisations incorporelles et corporelles », « avances remboursables », « dépenses et cautionnements ».
* 16 Dans le cadre du bilan annuel 2011, publié en mai 2012, le produit des taxes et les dépenses de soutien sont présentés en exécution et non plus en prévision. De plus, le CNC a effectué un effort de mise en cohérence pour agréger les informations relatives aux aides attribuées par chaque dispositif de soutien.
* 17 La TSA et les taxes vidéo représentent à la fois des ressources pour le CNC et les déterminants des droits de tirage dont bénéficient les producteurs, distributeurs et les exploitants dans le cadre des dispositifs de soutien automatique.
* 18 L'insuffisance de la tutelle exercée par le MCC sur ses opérateurs ne concerne pas que le seul CNC. On peut citer à cet égard le Centre des monuments nationaux (CMN).
* 19 Encore une fois, cette situation n'est pas l'exception, puisque seuls 46 opérateurs du MCC sur 82 disposent d'un tel contrat de performance. De plus, aucun de ces contrats n'est assorti d'un engagement sur les moyens.