Source: http://kraken.slv.cz/1Azs107/2008
Timestamp: 2018-07-21 08:16:35+00:00
Document Index: 44283027

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 16', '§ 104', 'soud ', '§ 16', '§ 12', '§ 16', '§ 14', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 91', 'soud ', 'soud ', '§ 16', 'soud ', 'soud ', '§ 104', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 76', '§ 76', 'soud ', '§ 76', 'soud ', 'soud ', '§ 76', 'soud ', '§ 1', '§ 2', '§ 14', '§ 28', '§ 91', 'soud ', '§ 91', '§ 14', '§ 91', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 91', '§ 12', '§ 91', '§ 14', '§ 91', '§ 91', '§ 14', '§ 91', '§ 14', '§ 14', '§ 91', '§ 14', '§ 14', '§ 14', '§ 91', 'soud ', '§ 14', '§ 14', '§ 91', '§ 14', '§ 91', '§ 15', '§ 91', '§ 91', '§ 179', '§ 15', '§ 15', '§ 14', '§ 14', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 15', 'soud ', '§ 14', 'soud ', '§ 16', 'soud ', 'soud ', '§ 16', '§ 14', '§ 16', '§ 16', '§ 28', '§ 14', 'soud ', '§ 14', '§ 14', '§ 14', '§ 14', 'soud ', '§ 28', '§ 16', '§ 16', '§ 16', '§ 14', 'soud ', '§ 16', '§ 17', '§ 16', 'soud ', '§ 76', 'soud ', 'soud ', '§ 103', 'soud ', '§ 104', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 16', '§ 12', '§ 14', '§ 16', '§ 12', '§ 16', 'soud ', '§ 16', '§ 12', 'soud ', '§ 12', '§ 16', '§ 14', '§ 12', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 110']

1Azs107/2008
1 Azs 107/2008-78
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Marie ®i¹kové a soudcù JUDr. Lenky Kaniové, JUDr. Zdeòka Kühna, Mgr. Daniely Zemanové a Mgr. Bc. Ing. Radovana Havelce v právní vìci ¾alobce: A. R., zastoupený Mgr. Alexandrem Va¹kevièem, advokátem se sídlem Franti¹kánská 7, 301 00 Plzeò, proti ¾alovanému: Ministerstvu vnitra, se sídlem Nad ©tolou 3, 170 34 Praha 7, proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 12. 7. 2007, è. j. OAM-1-503/VL-20-12-2007, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravì ze dne 28. 8. 2008, è. j. 60 Az 69/2007-52,
Rozsudek Krajského soudu v Ostravì ze dne 28. 8. 2008, è. j. 60 Az 69/2007-52, se z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Skutkový základ pøípadu a argumenty stran
Rozhodnutím ze dne 12. 7. 2007 zamítl ¾alovaný ¾ádost ¾alobce o udìlení mezinárodní ochrany jako zjevnì nedùvodnou podle § 16 odst. 2 zákona è. 325/1999 Sb., o azylu a o zmìnì zákona è. 283/1991 Sb., o Policii Èeské republiky, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (zákon o azylu). ®alovaný toti¾ dospìl k závìru, ¾e dùvodem podání ¾ádosti o udìlení mezinárodní ochrany byla pouze snaha ¾alobce vyhnout se výkonu rozhodnutí o správním vyho¹tìní.
Proti rozhodnutí ¾alovaného brojil ¾alobce ¾alobou ke Krajskému soudu v Ostravì, který ji rozsudkem ze dne 28. 8. 2008 zamítl.
Pøedmìtný rozsudek napadl ¾alobce (stì¾ovatel) vèasnou kasaèní stí¾ností, její¾ pøijatelnost ve smyslu § 104a s. ø. s. spatøoval v zásadním pochybení na stranì krajského soudu, které mìlo dopad do hmotnìprávního postavení stì¾ovatele (odnìtí mo¾nosti získat mezinárodní ochranu). Podle stì¾ovatele krajský soud nesprávnì aplikoval § 16 odst. 2 zákona o azylu, nebo» stì¾ovatel se ve své domovské zemi dostal do existenèních potí¾í, nebyl schopen si zajistit legálním zpùsobem prostøedky pro svou ob¾ivu, a pokud ¾ádal o zaji¹tìní zamìstnání èi sociálních dávek, byl státními orgány odmítnut. Stì¾ovatel se proto domnívá, ¾e je u nìj dán dùvod k udìlení azylu podle § 12 písm. b) zákona o azylu, nebo» nále¾í do sociální skupiny nezamìstnaných, kteøí nemají ¾ádné hmotné zabezpeèení a domovský stát tuto situaci toleruje, resp. podporuje. Navíc postupem podle § 16 odst. 2 zákona o azylu byla stì¾ovateli odòata mo¾nost pøezkoumat, zda jsou dány podmínky pro udìlení mezinárodní ochrany z humanitárních dùvodù podle § 14 tého¾ zákona, kdy¾ na území Èeské republiky ji¾ del¹í dobu ¾ije jeho man¾elka a dcera.
Stì¾ovatel má rovnì¾ za to, ¾e ¾alovaný nedostateènì provedl dokazování a nerespektoval, ¾e stì¾ovatel jako úèastník øízení o udìlení mezinárodní ochrany má jen velmi omezené mo¾nosti pro zaji¹tìní dùkazù o perzekuci v domovské zemi. Krajský soud ponechal tuto skuteènost zcela bez pov¹imnutí, èím¾ byla poru¹ena rovnost stran soudního procesu ve stì¾ovatelùv neprospìch. Stì¾ovatel dále tvrdí, ¾e krajský soud mìl pøezkoumat napadené rozhodnutí ¾alovaného a jemu pøedcházející správní øízení z hlediska dodr¾ení procesních pøedpisù: ¾alovaný se toti¾ dopustil poru¹ení správního øádu, kdy¾ k dùkazùm a tvrzením stì¾ovatele vùbec nepøihlí¾el a jednostrannì hodnotil dùkazy ve prospìch ¾alovaného. Podle stì¾ovatele není odùvodnìní rozhodnutí ¾alovaného dostateèné a øízení pøed správním orgánem je tøeba zopakovat. Stì¾ovatel rovnì¾ vytýká krajskému soudu, ¾e soud sice vyjmenoval dùkazy, které pøedlo¾il stì¾ovatel, ale tyto dùkazy ji¾ dále nehodnotil, a proto je jeho rozhodnutí nedostateènì odùvodnìné a tudí¾ nepøezkoumatelné.
Stì¾ovatel koneènì nesouhlasí se zpùsobem, jakým se soud vypoøádal s tvrzením ¾alovaného o neexistenci pøeká¾ek vycestování. Stì¾ovatel nepova¾uje svùj návrat do zemì pùvodu za bezpeèný, nebo» mu hrozí muèení, nelidské a poni¾ující zacházení, perzekuce a administrativní ¹ikana ze strany milice a dal¹ích státních orgánù. Stì¾ovateli tudí¾ mìly být pøiznány pøeká¾ky vycestování ve smyslu § 91 zákona o azylu, kterými se ¾alovaný ani soud vùbec nezabývali. Stì¾ovatel dále po¾ádal o pøiznání odkladného úèinku kasaèní stí¾nosti a navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud zru¹il rozsudek Krajského soudu v Ostravì a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení.
®alovaný ve svém vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti odkázal na správní spis a poznamenal, ¾e stì¾ovatel svoji vlast opustil dobrovolnì a ¾ádost o udìlení mezinárodní ochrany pou¾il v rozporu s úèelem azylu, proèe¾ správní orgán nijak nepochybil, kdy¾ jeho ¾ádost zamítl jako zjevnì nedùvodnou podle § 16 odst. 2 zákona o azylu. ®alovaný proto navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud kasaèní stí¾nost zamítl.
Dále se Nejvy¹¹í správní soud zabýval otázkou pøijatelnosti kasaèní stí¾nosti, jak mu je ulo¾eno v § 104a s. ø. s., tedy zda kasaèní stí¾nost podstatnì pøesahuje zájmy stì¾ovatele. K podrobnìj¹ímu vymezení institutu pøijatelnosti kasaèní stí¾nosti ve vìcech azylu (mezinárodní ochrany) lze pøitom pro struènost odkázat napø. na usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 26. 4. 2006, è. j. 1 Azs 13/2006-39, publikované pod è. 933/2006 Sb. NSS. Nejvy¹¹í správní soud dospìl k závìru,
¾e krajský soud hrubì pochybil pøi výkladu procesního práva, a navíc se kasaèní stí¾nost dotýká právní otázky, která dosud nebyla plnì øe¹ena judikaturou zdej¹ího soudu. Kasaèní stí¾nost je proto pøijatelná.
Pøezkum rozsudku krajského soudu z úøední povinnosti
Pøi posuzování otázky mo¾né nepøezkoumatelnosti rozsudku mìstského soudu vy¹el Nejvy¹¹í správní soud z usnesení roz¹íøeného senátu zdej¹ího soudu ze dne 15. 1. 2008, è. j. 2 As 34/2006-73, publikovaného pod è. 1546/2008 Sb. NSS, kde se roz¹íøený senát vyjádøil mimo jiné i k povaze § 76 odst. 1 s. ø. s. Podle roz¹íøeného senátu ustanovení § 76 odst. 1 s. ø. s. upravuje postup soudu v pøípadech, kdy soud mù¾e rozhodnutí zru¹it i bez naøízení jednání-z toho lze dovodit jen to, ¾e pøípady tam uvedené jsou dùvodem ke zru¹ení správního rozhodnutí. Výslovnì pøedpokládá postup z moci úøední-tj. bez návrhu-pouze v pøípadì nicotnosti rozhodnutí, kterou lze vyslovit podle odst. 2 cit. ustanovení. Z povahy vady pak postup z moci úøední pøichází v úvahu i u vad spoèívajících v nepøezkoumatelnosti podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ø. s., a to proto, ¾e nepøezkoumatelnost brání zpravidla vìcnému pøezkumu a posouzení dùvodnosti ¾alobních námitek .
Z citovaného názoru roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správní soudu plyne, ¾e krajský soud je povinen pøihlí¾et k nepøezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost nebo pro nedostatek dùvodù z moci úøední, tedy ani¾ by ¾alobce nepøezkoumatelnost ve své ¾alobì konkrétnì namítal. O nepøezkoumatelnosti pro nedostatek dùvodù lze pak hovoøit zejména v situaci, kdy se správní orgán v rozhodnutí øádnì nevypoøádá se v¹emi námitkami úèastníkù øízení, pøípadnì své rozhodnutí neodùvodní vùbec nebo nedostateènì vzhledem k po¾adavkùm zákona. Tuto vadu pøitom nelze zhojit ve vyjádøení k ¾alobì, pøíp. v kasaèní stí¾nosti (viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 19. 12. 2008, è. j. 8 Afs 66/2008-71, www.nssoud.cz). V pøípadì nepøezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu je tedy krajský soud povinen toto rozhodnutí v souladu s § 76 odst. 1 písm. a) s. ø. s. ex offo bez jednání zru¹it; naopak pøezkoumá-li krajský soud rozhodnutí ¾alovaného, které pro absenci odùvodnìní nebylo pøezkoumání vùbec zpùsobilé, zatí¾í vadou nepøezkoumatelnosti i své rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 13. 6. 2007, è. j. 5 Afs 115/2006-91, www.nssoud.cz).
Porovnání doplòkové ochrany a pøeká¾ek vycestování
Zákon è. 165/2006 Sb., kterým se mìní zákon è. 325/1999 Sb., o azylu a o zmìnì zákona è. 283/1991 Sb., o Policii Èeské republiky, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, (zákon o azylu), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a nìkteré dal¹í zákony, který rozsáhle novelizoval zákon o azylu, mimo jiné zavedl nový pojem mezinárodní ochrana. Jak vyplývá z § 1 zákona o azylu, mezinárodní ochrana mù¾e mít buï formu azylu nebo formu doplòkové ochrany; azyl je pøitom institutem slou¾ícím k ochranì ¾adatele pøed pronásledováním (blí¾e specifikovaným v § 2 odst. 8 zákona o azylu), doplòková ochrana slou¾í k ochranì ¾adatele (jen¾ nesplòuje podmínky pro udìlení azylu) pøed vá¾nou újmou, je¾ by mu hrozila v pøípadì navrácení do zemì pùvodu a která je popsána v § 14a odst. 2 zákona o azylu. V ¾ádosti o mezinárodní ochranu ¾adatel zpravidla nespecifikuje, o kterou formu mezinárodní ochrany ¾ádá, a ¾ádost je proto tøeba posuzovat z hlediska naplnìní podmínek pro poskytnutí obou forem ochrany. Podá-li tedy cizinec ¾ádost o mezinárodní ochranu, je na jejím základì správní orgán povinen posoudit jednak to, zda ¾adatel splòuje podmínky pro udìlení azylu, a jednak to, zda splòuje podmínky pro udìlení doplòkové ochrany. Pokud správní orgán dospìje k závìru, ¾e mezinárodní ochranu neudìlí, musí své rozhodnutí odùvodnit jak ve vztahu k institutu azylu, tak i ve vztahu k institutu doplòkové ochrany (srov. § 28 odst. 2 zákona o azylu).
Souèasnì si je tøeba uvìdomit, ¾e institut doplòkové ochrany byl do zákona o azylu doplnìn za souèasného zru¹ení úpravy tzv. pøeká¾ek vycestování v § 91 tého¾ zákona. Nejvy¹¹í správní soud se ke vztahu obou tìchto institutù zatím vyjádøil jen okrajovì. V rozsudku ze dne 26. 7. 2007, è. j. 2 Azs 30/2007-69, www.nssoud.cz, dospìl k závìru, ¾e jakkoli nelze shledat úplnou shodu mezi znìním bývalého § 91 a nynìj¹ího § 14a zákona o azylu, tak v tìch èástech, kde takovou shodu shledat lze, je mo¾no i po úèinnosti zákona è. 165/2006 Sb. aplikovat právní názory vyslovené Nejvy¹¹ím správním soudem ve vztahu k onomu døíve úèinnému § 91 zákona o azylu. K podrobnìj¹ímu obsahovému srovnání pøeká¾ek vycestování a doplòkové ochrany (tedy kde shodu shledat lze a kde nikoliv) v¹ak Nejvy¹¹í správní soud dosud nepøistoupil: vyjasnìní vzájemného vztahu tìchto institutù má nicménì zásadní význam nejen z hlediska pou¾ití pøedchozí judikatury správních soudù týkající se pøeká¾ek vycestování na pøípady doplòkové ochrany, ale i z hlediska aplikace ní¾e uvedeného usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu týkající se vztahu pøeká¾ek vycestování a rozhodnutí o zamítnutí ¾ádosti o azyl jako zjevnì nedùvodné na tento nový institut. Úèelem následujícího porovnání v¹ak není podat vyèerpávající výklad, resp. jakýsi zaruèený recept k aplikaci nového institutu doplòkové ochrany, ale spí¹e upozornit na zmìny a nesrovnalosti nové právní úpravy, je¾ nepochybnì budou v blízké dobì pøedmìtem podrobného zkoumání a výkladu ze strany správních soudù pøi aplikaci na konkrétní pøípady.
Pøi komparaci je dále nutné mít na pamìti, ¾e institut doplòkové ochrany (vèetnì definice záva¾né újmy) byl do zákona o azylu transponován ze smìrnice Rady 2004/83/ES, o minimálních normách, které musí splòovat státní pøíslu¹níci tøetích zemí nebo osoby bez státní pøíslu¹nosti, aby mohli ¾ádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných dùvodù potøebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (tzv. kvalifikaèní smìrnice). Z tohoto dùvodu je podstatné porovnat rovnì¾ znìní úpravy v zákonì o azylu se znìním kvalifikaèní smìrnice (zejména èl. 15), nebo» v souladu s doktrínou nepøímého úèinku smìrnic je soud pøi výkladu vnitrostátního práva povinen postupovat eurokonformnì, tj. vykládat vnitrostátní právo v souladu s textem a úèelem smìrnice upravující toto¾nou materii. Tento po¾adavek vyplývá jak z èl. 10a a èl. 1 odst. 2 Ústavy a èl. 249 odst. 3 Smlouvy o zalo¾ení Evropských spoleèenství, tak i z judikatury Soudního dvora Evropských spoleèenství (rozsudek ve vìci C-106/89 Marleasing SA proti La Comercial Internacional de Alimentacion SA [1990] ECR I-4135, bod 8, z poslední doby rovnì¾ rozsudek ve vìci C-188/07 Commune de Mesquer proti Total France SA a Total International Ltd. [2008] dosud nepublikováno, body 83 a 84).
Spoleèným jmenovatelem obou ustanovení je zásada non-refoulement. Explicitní vyjádøení této zásady nalezneme v èlánku 33 Úmluvy o právním postavení uprchlíkù (sdìlení ministerstva zahranièních vìcí è. 208/1993 Sb., dále jen ®enevská úmluva ): ¾ádný smluvní stát nevyhostí jakýmkoli zpùsobem nebo nevrátí uprchlíka na hranice zemí, ve kterých by jeho ¾ivot èi osobní svoboda byly ohro¾eny na základì jeho rasy, nábo¾enství, národnosti, pøíslu¹nosti k urèité spoleèenské vrstvì èi politického pøesvìdèení . Bylo by v¹ak chybou tvrdit, ¾e doplòková ochrana, resp. pøeká¾ky vycestování, jsou zákonným vyjádøením pouze zásady non-refoulement ve smyslu èl. 33 ®enevské úmluvy. Oba instituty naopak zapracovávají zásadu non-refoulement v ¹ir¹ím smyslu, jak vyplývá z obecných zásad lidskosti a pøedev¹ím z judikatury Evropského soudu pro lidská práva k èl. 3 Úmluvy o ochranì lidských práv a základních svobod (sdìlení federálního ministerstva zahranièních vìcí è. 209/1992 Sb.; základní principy dosavadní judikatury k této otázce shrnuje napøíklad rozsudek Velkého senátu ve vìci Mamatkulov a Askarov proti Turecku [2005] Sbírka rozsudkù a rozhodnutí 2005-I, body 66 a¾ 70). Závazek Èeské republiky k zachovávání zásady non-refoulement v ¹ir¹ím smyslu vyplývá rovnì¾ z èlánku 3 Úmluvy proti muèení a jinému krutému, nelidskému èi poni¾ujícímu zacházení nebo trestání (vyhlá¹ka ministra zahranièních vìcí è. 143/1988 Sb.) a z èlánku 7 Mezinárodního paktu o obèanských a politických právech (vyhlá¹ka ministra zahranièních vìcí è. 120/1976 Sb.).
Pøes nastínìný obecný základ se v¹ak Nejvy¹¹í správní soud bude dále vìnovat konkrétní komparaci. Úprava doplòkové ochrany ji¾ nepøevzala znìní pùvodního § 91 odst. 1 písm. a) bod 1 zákona o azylu (povinnost ukonèit pobyt neplatí, pokud by byl cizinec nucen vycestovat do státu, kde je ohro¾en jeho ¾ivot nebo svoboda z dùvodu jeho rasy, nábo¾enství, národnosti, pøíslu¹nosti k urèité sociální skupinì nebo pro politické pøesvìdèení), je¾ bylo témìø doslovnou adaptací èl. 33 ®enevské úmluvy. Lze souhlasit s dùvodovou zprávou k zákonu è. 165/2006 Sb., podle ní¾ by bylo zachování tohoto textu v rámci institutu doplòkové ochrany nadbyteèné s ohledem na znìní § 12 zákona o azylu. Závazek Èeské republiky nevyhostit cizince splòujícího pøedpoklady èl. 33 ®enevské úmluvy nicménì zùstává souèástí èeského právního øádu, napøíklad pro pøípady, kdy by mìl být vyho¹tìn cizinec splòující pøedpoklady tohoto èlánku, který v¹ak o mezinárodní ochranu nepo¾ádal.
Doplòková ochrana rovnì¾ neobsahuje pøeká¾ku vycestování døíve uvedenou v § 91 odst. 1 písm. c), podle nìj¾ povinnost ukonèit pobyt neplatila, jestli¾e v zemi pùvodu nebo v tøetí zemi, ochotných pøijmout nezletilou osobu bez doprovodu, není po jejím pøíchodu k dispozici pøimìøené pøijetí a péèe podle potøeb jejího vìku a stupnì samostatnosti. Vypu¹tìní této pøeká¾ky vycestování bez náhrady ze zákona o azylu není ani v dùvodové zprávì k zákonu è. 165/2006 Sb. blí¾e odùvodnìno, a lze jej tak pouze vnímat jako výslovné pøání zákonodárce neposkytovat do budoucna nezletilým osobám takto ¹irokou ochranu.
Dal¹í pøeká¾ky vycestování v¹ak ji¾ do institutu doplòkové ochrany pøevzaty byly, a to jako skuteènosti naplòující vá¾nou újmu , je¾ musí cizinci hrozit, aby mu vznikl nárok na doplòkovou ochranu; to nicménì neznamená, ¾e k pøevzetí do¹lo beze zmìn a v souladu s kvalifikaèní smìrnicí. Souèasné znìní § 14a zákona o azylu stanoví, ¾e doplòková ochrana se udìlí cizinci, který nesplòuje dùvody pro udìlení azylu, bude-li v øízení o udìlení mezinárodní ochrany zji¹tìno, ¾e v jeho pøípadì jsou dùvodné obavy, ¾e pokud by byl cizinec vrácen do státu, jeho¾ je státním obèanem, nebo v pøípadì, ¾e je osobou bez státního obèanství, do státu svého posledního trvalého bydli¹tì, by mu hrozilo skuteèné nebezpeèí vá¾né újmy a ¾e nemù¾e nebo není ochoten z dùvodu takového nebezpeèí vyu¾ít ochrany státu, jeho¾ je státním obèanem, nebo svého posledního trvalého bydli¹tì. Za vá¾nou újmu se podle tohoto zákona pova¾uje: a) ulo¾ení nebo vykonání trestu smrti, b) muèení nebo nelidské èi poni¾ující zacházení nebo trestání ¾adatele o mezinárodní ochranu, c) vá¾né ohro¾ení ¾ivota nebo lidské dùstojnosti z dùvodu svévolného násilí v situacích mezinárodního nebo vnitøního ozbrojeného konfliktu, nebo d) pokud by vycestování cizince bylo v rozporu s mezinárodními závazky Èeské republiky . Konstrukce dispozice pøedmìtné normy (doplòková ochrana se udìlí) je sice slovnì rozdílná od svého pøedchùdce v § 91 odst. 1 zákona o azylu (povinnost ukonèit pobyt neplatí), nicménì obsahovì k zásadnímu posunu nedochází-cizinec za splnìní urèitých podmínek jednodu¹e nemù¾e být vyho¹tìn a souèasnì získá urèitý právní status pobytu na území Èeské republiky. Doplòková ochrana výslovnì vztahuje hrozbu skuteèného nebezpeèí ke státu, jeho¾ je cizinec státním obèanem, èi ke státu jeho posledního trvalého bydli¹tì, zatímco pøeká¾ky vycestování hovoøily obecnì o státu , do nìj¾ by byl cizinec nucen vycestovat. Doplòková ochrana rovnì¾ obecnì po¾aduje, aby cizinci hrozilo skuteèné nebezpeèí vá¾né újmy, jde tedy o reálné ohro¾ení základních hodnot (lidský ¾ivot, lidská dùstojnost, tìlesná integrita), nikoliv o pouhou mo¾nost (pravdìpodobnost) takové újmy. Pøeká¾ky vycestování o realitì hrozícího nebezpeèí nehovoøily, nicménì nutnost tohoto prvku -alespoò ve vztahu k hrozbì nelidského a poni¾ujícího zacházení podle èl. 3 Úmluvy-dovodila judikatura (viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 26. 3. 2008, è. j. 2 Azs 71/2006-82, www.nssoud.cz). Významnìj¹í zmìny oproti pøeká¾kám vycestování nastaly (i z pohledu ¾adatelù o mezinárodní ochranu) pøi definici nìkterých skuteèností naplòujících vá¾nou újmu. Dal¹í úvahy Nejvy¹¹ího správního soudu proto míøí k porovnání jednotlivých skuteèností naplòujících vá¾nou újmu s pøedchozí úpravou v § 91 zákona o azylu a s po¾adavky kvalifikaèní smìrnice (èl. 15).
Podle § 14a odst. 2 písm. a) zákona o azylu se za záva¾nou újmu pova¾uje ulo¾ení nebo vykonání trestu smrti. Podle døívìj¹ího § 91 zakládalo pøeká¾ku vycestování, pokud by byl cizinec nucen vycestovat do státu, který ¾ádá o jeho vydání pro trestný èin, za který zákon tohoto státu stanoví trest smrti. Ji¾ na první pohled je zøejmé, ¾e nová právní úprava se oprostila od spí¹e formálních po¾adavkù kladených na aplikaci pøedchozí pøeká¾ky vycestování. Doplòková ochrana tak ji¾ není vázána na extradièní ¾ádost státu, ani na to, ¾e trest smrti musí být formálnì zakotven v zákonodárství ¾ádajícího státu. Pro naplnìní záva¾né újmy postaèuje jen reálná hrozba trestu smrti nebo jeho výkonu. Rovnì¾ je v¹ak tøeba pøihlédnout ke znìní èl. 15 písm. a) kvalifikaèní smìrnice: zatímco èeské znìní tohoto ustanovení hovoøí o ulo¾ení nebo vykonání trestu smrti, je z jiných jazykových verzí patrné, ¾e záva¾nou újmou je trest smrti nebo poprava (death penalty or execution, la peine de mort ou l´exécution). Lze tedy hovoøit o nepøesné transpozici smìrnice, nebo» poprava je nepochybnì ¹ir¹í pojem ne¾ výkon trestu smrti: k popravì mù¾e dojít bez toho, aby byl s cizincem veden jakýkoliv soudní proces a bez jakéhokoliv formálního ulo¾ení trestu smrti [srov. té¾ èl. 6 písm. c) kvalifikaèní smìrnice hovoøící o nestátních pùvodcích vá¾né újmy]. S ohledem na vý¹e artikulovaný po¾adavek eurokonformního výkladu doplòkové ochrany je proto nutné § 14a odst. 2 písm. a) vykládat tak, ¾e za záva¾nou újmu se pova¾uje trest smrti nebo poprava.
Ustanovení § 14a odst. 2 písm. b) zákona o azylu pova¾uje za vá¾nou újmu muèení nebo nelidské èi poni¾ující zacházení nebo trestání ¾adatele o mezinárodní ochranu. Pøedchozí úprava [§ 91 odst. 1 písm. a) bod 2] nepøipou¹tìla vycestování cizince, pokud by mu v cílovém státu hrozilo nebezpeèí muèení, nelidského èi poni¾ujícího zacházení nebo trestu. Ze znìní obou ustanovení plyne, ¾e novelou zákona o azylu k ¾ádným hmotnìprávním zmìnám hodným zøetele nedo¹lo; jde o pøímou reflexi shora zmiòované judikatury Evropského soudu pro lidská práva k èl. 3 Úmluvy. Pokud jde o po¾adavky èl. 15 písm. b) kvalifikaèní smìrnice, tak její èeské znìní (a následnì i zákon o azylu) neobsahují dou¹ku patrnou z jiných jazykových znìní, ¾e zmiòovaná vá¾ná újma musí ¾adateli hrozit v zemi pùvodu (in the country of the origin, dans son pays ïorigine). Tento nedostatek je v¹ak napraven v § 14a odst. 1 zákona o azylu, kde je obecnì uvedeno, ¾e vá¾ná újma musí cizinci hrozit ve státu, jeho¾ je cizinec státním obèanem, èi ve státu jeho posledního trvalého bydli¹tì. Na tomto pojetí stojí i dùvodová zpráva k zákonu è. 165/2006 Sb. podle ní¾ nebyl tento dodatek do zákona o azylu reflektován i z toho dùvodu, ¾e termín zemì pùvodu zákon o azylu nepou¾ívá.
Ke dvìma právì zmiòovaným typùm vá¾né újmy [§ 14a odst. 2 písm. a) a b) zákona o azylu, resp. èl. 15 písm. a) a b) kvalifikaèní smìrnice] se slu¹í je¹tì pøipomenout, ¾e se k nim ji¾ vyjádøil Soudní dvùr Evropských spoleèenství, a to v èerstvém rozsudku ze dne 17. 2. 2009 ve vìci C-465/07, Meki Elgafaji a Noor Elgafaji proti Staatssecretaris van Justitie [2009], dosud nepublikováno ve Sbírce rozhodnutí. Aèkoliv pøedmìtem zájmu Soudního dvora byl pøedev¹ím výklad èl. 15 písm. c) kvalifikaèní smìrnice (viz ní¾e), pøesto v rozsudku konstatoval, ¾e èl. 15 písm. b) kvalifikaèní smìrnice vìcnì odpovídá èl. 3 Úmluvy (a pøipomnìl, ¾e judikatura Evropského soudu pro lidská práva musí být brána v úvahu pro výklad tohoto práva v právním øádu Spoleèenství) a ¾e èl. 15 písm. a) a b) se vztahují na situace, ve kterých je ¾adatel o doplòkovou ochranu vystaven specificky nebezpeèí újmy urèitého druhu (body 28 a 32 rozsudku).
Podle § 14a odst. 2 písm. c) zákona o azylu je vá¾nou újmou rovnì¾ vá¾né ohro¾ení ¾ivota nebo lidské dùstojnosti z dùvodu svévolného násilí v situacích mezinárodního nebo vnitøního ozbrojeného konfliktu. Pøedchozí úprava byla daleko struènìj¹í, kdy¾ za pøeká¾ku vycestování cizince pova¾ovala ohro¾ení ¾ivota v dùsledku váleèného konfliktu. Nové pojetí vychází z èlánku 15 písm. c) kvalifikaèní smìrnice; je v¹ak tøeba pøiznat, ¾e transpozice pøedmìtného ustanovení smìrnice neprobìhla zcela v poøádku. Podle kvalifikaèní smìrnice se nemá jednat pouze o vá¾né ohro¾ení , ale o vá¾né a individuální ohro¾ení (serious and individual threat, des menaces graves et individuelles). Dále zákon o azylu hovoøí o ohro¾ení ¾ivota a lidské dùstojnosti , aèkoliv z kvalifikaèní smìrnice (nikoliv v¹ak nutnì z jejího èeského znìní) vyplývá, ¾e se má jednat o ohro¾ení ¾ivota nebo tìlesné integrity civilisty (civilian s life or person, la vie ou la personne d un civil). Rovnì¾ podle zákona o azylu je dùvodem tohoto ohro¾ení násilí svévolné , nicménì z rùzných jazykových verzí spí¹e vyplývá, ¾e se jedná o násilí nerozli¹ující (indiscriminate violence, une violence aveugle). Koneènì zákon o azylu hovoøí o tom, ¾e ke zmiòovanému násilí musí dojít v situacích mezinárodního nebo vnitøního ozbrojeného konfliktu , av¹ak kvalifikaèní smìrnice uvádí, ¾e jde o násilí bìhem mezinárodního nebo vnitrostátního ozbrojeného konfliktu . Tyto zmìny podmínek oproti døívìj¹ímu znìní § 91, jako¾ i nedostatky v transpozici kvalifikaèní smìrnice, jakkoliv zdánlivì nepatrné, mohou mít urèitý dopad pøi výkladu a posuzování konkrétních pøípadù ¾adatelù o mezinárodní ochranu. K této kategorii vá¾né újmy je nutno doplnit závìry ji¾ zmiòovaného rozsudku Soudního dvora Evropských spoleèenství ve vìci Elgafaji, jen¾ se zabýval výkladem právì èl. 15 písm. c) kvalifikaèní smìrnice, jeho vztahem k èl. 3 Úmluvy a kritérii jeho uplatòování. Soudní dvùr nejprve konstatoval, ¾e èl. 15 písm. c) smìrnice se obsahovì li¹í od èl. 3 Úmluvy a jeho výklad proto musí být provádìn autonomnì; souèasnì uvedl, ¾e újma definovaná v tomto ustanovení se týká obecnìj¹ího nebezpeèí újmy, ne¾ v pøípadech uvedených v èl. 15 písm. a) a b) kvalifikaèní smìrnice (body 28 a 33 rozsudku). Dále soud z pøedmìtného èlánku dovodil, ¾e èím více je ¾adatel pøípadnì schopen prokázat, ¾e je specificky dotèen z dùvodu skuteèností vlastních jeho osobní situaci, tím ni¾¹í míra svévolného násilí bude po¾adována pro to, aby mohl mít nárok na podpùrnou ochranu. Krom toho je tøeba dodat, ¾e pøi individuálním posuzování ¾ádosti o podpùrnou ochranu stanoveném v èl. 4 odst. 3 smìrnice je mo¾né vzít v úvahu zejména: územní rozsah situace svévolného násilí, jako¾ i skuteèné místo pobytu ¾adatele v pøípadì jeho vrácení do dotyèné zemì, jak vyplývá z èl. 8 odst. 1 smìrnice, a pøípadnou existenci takových známek reálného nebezpeèí, jaké jsou uvedeny v èl. 4 odst. 4 smìrnice, v jejich¾ pøípadì mù¾e být po¾adavek svévolného násilí pro vznik nároku na podpùrnou ochranu ni¾¹í . Soudní dvùr pak dospìl k následujícím závìrùm: existence vá¾ného a individuálního ohro¾ení ¾ivota nebo nedotknutelnosti ¾adatele o podpùrnou ochranu není podøízena podmínce, ¾e ¾adatel pøedlo¾í dùkazy, ¾e v ohro¾ení je konkrétnì on sám, z dùvodu skuteèností, které jsou pøíznaèné pro jeho osobní situaci; existence takového ohro¾ení mù¾e být výjimeènì pova¾ována za prokázanou, pokud míra svévolného násilí, kterou se vyznaèuje probíhající ozbrojený konflikt, posuzovaná pøíslu¹nými vnitrostátními orgány rozhodujícími o ¾ádosti o podpùrnou ochranu nebo soudy èlenského státu, kterým bylo pøedlo¾eno rozhodnutí o zamítnutí takové ¾ádosti, dosáhne natolik vysoké úrovnì, ¾e existují záva¾né dùvody domnívat se, ¾e by civilista byl v pøípadì vrácení do dotyèné zemì nebo pøípadnì regionu vystaven-z pouhého dùvodu své pøítomnosti na území této zemì nebo regionu-reálnému nebezpeèí uvedeného ohro¾ení . Pøi aplikaci § 14 odst. 2 písm. c) zákona o azylu je tak tøeba nejen pøihlí¾et ke znìní èl. 15 písm. c) kvalifikaèní smìrnice, ale rovnì¾ postupovat v souladu s výkladem, který poskytl Soudní dvùr v citovaném rozsudku.
Za vá¾nou újmu pova¾uje § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu rovnì¾, pokud by vycestování cizince bylo v rozporu s mezinárodními závazky Èeské republiky. Jde o témìø doslovné pøevzetí pùvodní pøeká¾ky vycestování obsa¾ené v § 91 odst. 1 písm. b) zákona o azylu, je¾ v¹ak nemá ¾ádný ekvivalent v kvalifikaèní smìrnici. Èlánek 3 kvalifikaèní smìrnice nicménì stanoví, ¾e èlenské státy mohou zavést nebo zachovávat pøíznivìj¹í normy pro urèování osob splòujících podmínky pro získání postavení uprchlíka nebo osob, které mají nárok na podpùrnou ochranu, a pro urèování obsahu mezinárodní ochrany. Vzhledem k tomu, ¾e oblast azylové politiky je podrobena jen èásteèné harmonizaci a komunitární úprava stanoví pøedev¹ím minimální normy ochrany chránìného zájmu (viz body 6 a¾ 8 odùvodnìní kvalifikaèní smìrnice a pøípravné dokumenty, napø. návrh kvalifikaèní smìrnice ze dne 19. 12. 2001, COM/2001/0510 final, èi Stanovisko Výboru pro ekonomické a sociální otázky k návrhu kvalifikaèní smìrnice, Úøední vìstník C 221, 17/09/2002, str. 0043-0048; srov. rovnì¾ Battjes, H.: European Asylum Law and International Law. Martinus Nijhoff Publishers, Leden 2006, str. 202 a násl.), nelze citovanou úpravu v § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu pova¾ovat apriornì za rozporný s komunitárním právem. Odli¹nou otázkou v¹ak je samotné naplnìní této normy
(vá¾né újmy), tedy o jaký závazek Èeské republiky pùjde a zda nebude v rozporu s hlavními cíli kvalifikaèní smìrnice, tj. omezit druhotné pohyby ¾adatelù mezi èlenskými státy vyvolané rozdílnými pravidly pro uznávání postavení uprchlíka a pro poskytování doplòkové ochrany a stanovit minimální normy pro uznávání postavení uprchlíka a udìlování doplòkové ochrany a zakotvit minimální úroveò výhod poskytovaných tìmto osobám (viz vý¹e zmínìné pøípravné dokumenty). Nepochybnì v¹ak bude pod tento bod podøaditelný závazek obsa¾ený v èl. 33 ®enevské úmluvy (zásada non-refoulement), která nebyla do doplòkové ochrany výslovnì pøevzata.
Poslední souèástí provádìné komparace je zhodnocení pøedchozí a stávající úpravy tzv. vyluèující klauzule obsa¾ené pùvodnì v § 91 odst. 2 zákona o azylu a nyní v § 15a tého¾ zákona. Podle nyní ji¾ neúèinného § 91 odst. 2 se pøeká¾ky vycestování neuplatní, jestli¾e cizinec a) mù¾e vycestovat do jiného státu, nebo b) ohro¾uje bezpeènost státu nebo je odsouzen za zvlá¹» záva¾ný trestný èin anebo je-li to odùvodnìno plnìním mezinárodních závazkù; v takovém pøípadì se cizinci umo¾ní vyhledat si nejdéle do 60 dnù pøijetí v jiném státì. Pokud tento cizinec dolo¾í, ¾e nemù¾e z území vycestovat, udìlí mu policie vízum za úèelem strpìní pobytu podle zvlá¹tního právního pøedpisu. Nová úprava vyluèující klauzule nepøevzala znìní § 91 odst. 2 písm. a) a úprava udìlení víza za úèelem strpìní pobytu byla pøesunuta do § 179 odst. 5 zákona è. 326/1999 Sb., o pobytu cizincù na území Èeské republiky a o zmìnì nìkterých zákonù. Ostatní výluky z aplikace pøeká¾ek vycestování byly s urèitými zmìnami do § 15a zákona o azylu pøevzaty. Podle § 15a odst. 1 zákona o azylu tak doplòkovou ochranu podle § 14a nebo 14b nelze udìlit, i kdy¾ budou zji¹tìny dùvody uvedené v § 14a, av¹ak je dùvodné podezøení, ¾e cizinec, který podal ¾ádost o udìlení mezinárodní ochrany a) se dopustil trestného èinu proti míru, váleèného trestného èinu nebo trestného èinu proti lidskosti ve smyslu mezinárodních dokumentù obsahujících ustanovení o tìchto trestných èinech, b) spáchal zvlá¹» záva¾ný trestný èin, c) se dopustil èinù, které jsou v rozporu se zásadami a cíli Organizace spojených národù, nebo d) pøedstavuje nebezpeèí pro bezpeènost státu. Vyluèující klauzule se vztahuje rovnì¾ na cizince, který podnìcuje ke spáchání èinù uvedených v odstavci 1 nebo se na jejich spáchání úèastní (§ 15a odst. 2 zákona o azylu). Doplòkovou ochranu dále nelze udìlit cizinci, který se mimo území dopustil jednoho èi nìkolika trestných èinù odli¹ných od trestných èinù uvedených v odstavci 1, opustil-li stát, jeho¾ je státním obèanem, nebo v pøípadì osoby bez státního obèanství stát jejího posledního trvalého bydli¹tì pouze s cílem vyhnout se trestnímu stíhání za nì, za pøedpokladu, ¾e jde o skutky, za nì¾ by bylo mo¾no v Èeské republice ulo¾it trest odnìtí svobody (§ 15a odst. 3 zákona o azylu).
Z citované právní úpravy je zøejmé, ¾e do¹lo k rozhojnìní zákonných výluk z udìlení doplòkové ochrany oproti pøedchozí úpravì výluk z aplikace pøeká¾ek vycestování a ke zmìnì jejich slovního vyjádøení (napøíklad nyní postaèuje spáchání zvlá¹» záva¾ného trestného èinu, zatímco pøedchozí úprava po¾adovala odsouzení za zvlá¹» záva¾ný trestný èin). Ustanovení § 15a zákona o azylu je nicménì transpozicí èl. 17 kvalifikaèní smìrnice, a opìt je nutno konstatovat, ¾e tato transpozice neprobìhla zcela korektnì. Na rozdíl od § 15a odst. 1 písm. b) po¾aduje kvalifikaèní smìrnice, aby se jednalo o vá¾ný nepolitický zloèin. Zásady a cíle OSN uvedené v § 15a odst. 1 písm. c) zákona o azylu omezuje kvalifikaèní smìrnice jen na zásady a cíle uvedené v preambuli a v èláncích 1 a 2 Charty OSN. Koneènì kvalifikaèní smìrnice odmítá poskytnout doplòkovou ochranu tomu, kdo pøedstavuje nebezpeèí pro spoleènost nebo pro bezpeènost èlenského státu, ve kterém se nachází, a to na rozdíl od úpravy v § 15a odst. 1 písm. d) zákona o azylu, který hovoøí pouze o nebezpeèí pro bezpeènost státu.
Na závìr provedené komparace lze konstatovat, ¾e aèkoliv základní filozofie døívìj¹ích pøeká¾ek vycestování a dne¹ní doplòkové ochrany je shodná, a tudí¾ není dùvodu pau¹álnì odmítat aplikaci závìrù judikatury a doktríny k pøeká¾kám vycestování, je tøeba pøi výkladu doplòkové ochrany vìnovat pozornost v¹em nuancím a zmìnám, k nim¾ oproti úpravì pøeká¾ek vycestování do¹lo. Správní orgán a správní soud jsou navíc povinny vykládat institut doplòkové ochrany nejenom v souladu se znìním § 14a zákona o azylu, ale i v souladu s textem a úèelem kvalifikaèní smìrnice, a pøihlí¾et k výkladu smìrnice provedenému Soudním dvorem Evropských spoleèenství, jako¾ i k judikatuøe Evropského soudu pro lidská práva v této oblasti. (k tomu, ¾e souèástí aplikace mezinárodnìprávních norem-které jsou obsa¾eny jak v kvalifikaèní smìrnici, tak i v Úmluvì-musí být i reflexe judikatury mezinárodních institucí soudního typu, jejich¾ úkolem je tyto normy aplikovat, viz Nevrlková, J., Molek, P.: Problém konformity pøi interpretaci právních norem, Právní rozhledy è. 2/2006, str. 47-55, zejm. str. 51).
Doplòková ochrana v pøípadì zamítnutí ¾ádosti o mezinárodní ochranu jako zjevnì nedùvodné
Po vyjasnìní vzájemného vztahu pøeká¾ek vycestování a doplòkové ochrany se Nejvy¹¹í správní soud dále vìnoval problematice spjaté s právì projednávaným pøípadem, tj. otázce posuzování doplòkové ochrany v pøípadì zamítnutí ¾ádosti o mezinárodní ochranu jako zjevnì nedùvodné. Zákon o azylu v § 16 odst. 2 dává správnímu orgánu oprávnìní zamítnout ¾ádost o mezinárodní ochranu jako zjevnì nedùvodnou, je-li z postupu ¾adatele patrné, ¾e ji podal s cílem vyhnout se hrozícímu vyho¹tìní, vydání nebo pøedání k trestnímu stíhání do ciziny, aèkoliv mohl po¾ádat o udìlení mezinárodní ochrany døíve, a pokud ¾adatel neproká¾e opak. Eurokonformní výklad uvedeného ustanovení podal Nejvy¹¹í správní soud ve svém rozsudku ze dne 15. 8. 2008, è. j. 5 Azs 24/2008-48, www.nssoud.cz: z èl. 13 a 18 kvalifikaèní smìrnice (smìrnice Rady 2004/83/ES) ve spojení s èl. 23 odst. 4 písm. i) a j) procedurální smìrnice (smìrnice Rady 2005/85/ES) vyplývá, ¾e ¾ádost o mezinárodní ochranu lze posoudit jako zjevnì nedùvodnou, pokud ¾adatel podává ¾ádost pouze proto, aby pozdr¾el nebo zmaøil výkon døívìj¹ího anebo blí¾ícího se rozhodnutí, které by vedlo k jeho vyho¹tìní, pøièem¾ podání ¾ádosti po obdr¾ení rozhodnutí o správním vyho¹tìní a priori nevyluèuje, ¾e mu bude udìlen azyl nebo doplòková ochrana, pokud mu hrozí pronásledování z azylovì relevantních dùvodù, resp. skuteèné nebezpeèí vá¾né újmy pro úèely doplòkové ochrany . Nejvy¹¹í správní soud tedy deklaroval, ¾e k aplikaci pøedmìtného ustanovení nestaèí pouhý fakt, ¾e ¾adateli o mezinárodní ochranu bylo udìleno správní vyho¹tìní, a dále v tomto rozsudku stanovil tøi podmínky, jejich¾ naplnìní je tøeba proto, aby mohl být aplikován § 16 odst. 2 zákona o azylu: (1) zda hrozí stì¾ovateli vyho¹tìní, vydání nebo pøedání k trestnímu stíhání do ciziny [k výkladu této podmínky viz bod IV. a) rozsudku]; (2) zda mohl ¾adatel po¾ádat o udìlení mezinárodní ochrany døíve; a (3) zda je z postupu ¾adatele patrné, ¾e ¾ádost o mezinárodní ochranu podal pouze s cílem vyhnout se tomuto hrozícímu vyho¹tìní, vydání nebo pøedání k trestnímu stíhání do ciziny .
Podle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu v¹ak ani naplnìní tìchto tøí podmínek nemù¾e správní orgán zbavit povinnosti zabývat se tím, zda ¾adateli nehrozí pøi návratu do zemì pùvodu záva¾ná újma ve smyslu § 14a odst. 2 zákona o azylu. Jinými slovy i v pøípadì zamítnutí ¾ádosti o mezinárodní ochranu jako zjevnì nedùvodné podle § 16 odst. 2 zákona o azylu je správní orgán povinen se v odùvodnìní pøesvìdèivì vypoøádat s otázkou mo¾ného udìlení doplòkové ochrany. Nepostaèí toti¾ pouhé zdùvodnìní toho, ¾e byly splnìny podmínky § 16 odst. 2 zákona o azylu-jestli¾e byla ¾ádost o mezinárodní ochranu zamítnuta jako zjevnì nedùvodná, nedo¹lo ve smyslu § 28 odst. 2 zákona o azylu k udìlení ani jedné z forem mezinárodní ochrany. Podle tého¾ ustanovení má v tomto pøípadì správní orgán povinnost své rozhodnutí zdùvodnit ve vztahu k obìma formám ochrany: zatímco v¹ak odùvodnìní ve vztahu k neudìlení azylu postrádá smysl tam, kde nejsou ¾ádné azylovì relevantní dùvody tvrzeny, s otázkou doplòkové ochrany má správní orgán povinnost se vypoøádat v¾dy a sám z úøední povinnosti zjistit (ze zpráv o zemi pùvodu a jemu dostupných databází), zda skuteènì ¾adateli nehrozí záva¾ná újma v pøípadì návratu do zemì pùvodu. Ze zásady non-refoulement toti¾ vyplývá primární povinnost státu nevystavit ¾adatele reálné hrozbì záva¾né újmy, pøièem¾ k této povinnosti se musí vázat i povinnost státu zjistit si pøíslu¹né skuteènosti, které k aplikaci této zásady nutnì vedou. K zaji¹tìní zásady non-refoulement tedy musí správní orgán vyvinout pøimìøenou aktivitu i z moci úøední. Rozsah vyhledávací aktivity pøitom bude dán povahou vá¾né újmy, je¾ by mohla ¾adateli o mezinárodní ochranu v pøípadì navrácení do zemì pùvodu hrozit. Inspirovat se pøitom lze ji¾ vícekrát zmiòovaným rozsudkem Soudního dvora Evropských spoleèenství ve vìci
Elgafaji, z nìj¾ (a z povahy § 14a odst. 2 zákona o azylu a èl. 15 kvalifikaèní smìrnice) vyplývá, ¾e v pøípadech hrozby ulo¾ení trestu smrti nebo popravy, nebo muèení, nelidského, poni¾ujícího zacházení èi trestání jde o specifickou újmu urèitého druhu, je¾ bude vyplývat z tvrzení a konkrétní situace ¾adatele o mezinárodní ochranu. V pøípadì nerozli¹ujícího násilí bìhem vnitrostátního nebo mezinárodního konfliktu jde naopak o vá¾nou újmu obecnìj¹ího charakteru, je¾ nevy¾aduje pøedlo¾ení dùkazù, ¾e v ohro¾ení je konkrétnì ¾adatel sám, a její¾ existence mù¾e být v urèitých pøípadech pova¾ována na prokázanou. Nejvy¹¹í správní soud proto uzavírá, ¾e v pøípadì záva¾né újmy podle § 14a odst. 2 písm. a) a b) zákona o azylu, je správní orgán povinen se jí zabývat, je-li ¾adatelem o mezinárodní ochranu namítána, nebo vyjde-li najevo jinak v prùbìhu øízení. Pokud ¾adatel v tomto ohledu nic netvrdí a v prùbìhu øízení se ¾ádná informace o mo¾né vá¾né újmì neobjeví, nemusí její pøípadnou existenci správní orgán sám vyhledávat, av¹ak musí v odùvodnìní svého rozhodnutí uvést, ¾e hrozba vá¾né újmy nebyla v øízení tvrzena, ani nevy¹la najevo. Vy¹¹í nároky na odùvodnìní rozhodnutí správního orgánu je nicménì tøeba klást v pøípadì vá¾né újmy podle § 14a odst. 2 písm. c) zákona o azylu, nebo» nerozli¹ující násilí bìhem vnitrostátního nebo mezinárodního ozbrojeného konfliktu, zvlá¹tì dosahuje-li vysoké intenzity (viz Elgafaji bod 43 druhá odrá¾ka), je skuteèností objektivní, její¾ zji¹tìní nevy¾aduje slo¾ité zkoumání místní situace ve státì pùvodu. Existenci èi neexistenci nerozli¹ujícího násilí bìhem vnitrostátního èi mezinárodního konfliktu je proto správní orgán povinen v odùvodnìní svého rozhodnutí v¾dy uvést a podepøít dùkazy. Pokud jde o vá¾nou újmu podle § 14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu, musí správní orgán vá¾it, k poru¹ení jakého mezinárodního závazku by mohlo dojít, a nelze tudí¾ apriornì vylouèit, ¾e by tento závazek mohl mít objektivní charakter jako v pøípadì § 14 odst. 2 písm. c) zákona o azylu. Obecnì v¹ak bude správní orgán pøi posuzování tohoto bodu vycházet z tvrzení ¾adatele a z øízení jako celku, a pokud poru¹ení závazku neshledá, uvede to v odùvodnìní svého rozhodnutí.
Nejvy¹¹í správní soud pøi tìchto úvahách rovnì¾ vychází z rozhodnutí roz¹íøeného senátu ze dne 28. 1. 2008, sp. zn. 1 Azs 96/2006 (dosud nepublikováno), kde roz¹íøený senát zaujal názor, ¾e ustanovení § 28 zákona è. 325/1999 Sb., o azylu, ve znìní úèinném do 31. 8. 2006, je nutno vylo¾it tak, ¾e pojem "rozhodnutí o neudìlení nebo odnìtí azylu" zahrnuje také rozhodnutí o zamítnutí ¾ádosti jako zjevnì nedùvodné (§ 16 zákona). V tomto pøípadì byl správní orgán povinen rozhodnout té¾ o pøeká¾ce vycestování . Roz¹íøený senát v tomto rozhodnutí zvrátil dosavadní judikaturu správních soudù, podle ní¾ nebyl správní orgán pøi vydání rozhodnutí o zamítnutí ¾ádosti o azyl jako zjevnì nedùvodné povinen rozhodnout výrokem o pøeká¾kách vycestování. S ohledem na skuteènost, ¾e institut pøeká¾ek vycestování byl od 1. 9. 2006 ze zákona o azylu odstranìn a nahrazen (ve smyslu vý¹e uvedené komparace) institutem doplòkové ochrany, je zøejmé, ¾e i po této novele by mìla správnímu orgánu zùstat povinnost zabývat se dodr¾ením zásady non-refoulement, resp. doplòkovou ochranou, v pøípadech zjevnì nedùvodných ¾ádostí. Zmìna zákonné právní úpravy, pøi ní¾ dochází k dílèím zmìnám obsahu a rozsahu zásady non-refoulement v ¹ir¹ím pojetí, av¹ak její základní smysl zùstává nezmìnìn (tedy zabránit vycestování cizince do státu, kde by mu hrozilo nebezpeèí na ¾ivotì, tìlesné integritì èi lidské dùstojnosti), toti¾ nemù¾e mít za následek bezdùvodné sní¾ení ochrany cizince oproti pøedcházející úpravì, kde povinnost rozhodovat o pøeká¾kách vycestování i v pøípadì zjevnì nedùvodných ¾ádostí konstatoval roz¹íøený senát. Aèkoliv nová úprava ji¾ nepo¾aduje, aby bylo posouzení zásady non-refoulement transformováno do výroku rozhodnutí o zamítnutí ¾ádosti podle § 16 odst. 2 zákona o azylu, zùstává povinností správního orgánu vyrovnat se s ní v odùvodnìní svého rozhodnutí.
Rozhodující senát Nejvy¹¹ího správního soudu si je vìdom existence opaèného názoru na projednávanou vìc, který byl zaujat napø. v usnesení 9. senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 24. 1. 2008, sp. zn. 9 Azs 198/2007, www.nssoud.cz: v situaci, kdy byla ¾ádost stì¾ovatele o udìlení mezinárodní ochrany zamítnuta jako zjevnì nedùvodná podle ust. § 16 odst. 2 zákona o azylu a správní orgán tudí¾ nerozhodoval o udìlení doplòkové ochrany podle ust. § 14a tého¾ zákona (podle rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 9. 9. 2004, è. j. 2 Azs 147/2004-41, publikovaného pod è. 409/2004 Sb. NSS, ve spojení s rozsudkem tého¾ soudu ze dne 26. 7. 2007, è. j. 2 Azs 30/2007-69, www.nssoud.cz), byl krajský soud v souladu s dosavadní judikaturou (zejména rozsudkem ze dne 26. 2. 2004, è. j. 7 Azs 52/2003-44, ve spojení s rozsudkem tého¾ soudu ze dne 26. 7. 2007, è. j. 2 Azs 30/2007-69, oba na www.nssoud.cz ) povinen toliko posoudit, zda si správní orgán opatøil dostatek dùkazù, na jejich¾ základì zjistil pøesnì a úplnì skutkový stav vìci a zda je vyhodnotil v kontextu platné právní úpravy, a to ve vztahu k ust. § 16 odst. 2 citovaného zákona . Tento právní názor v¹ak staví na judikatuøe Nejvy¹¹ího správního soudu, která nepova¾ovala rozhodnutí o zamítnutí ¾ádosti o azyl jako zjevnì nedùvodné za rozhodnutí o neudìlení azylu, a tudí¾ ani nevy¾adovala, aby správní orgán v takovém pøípadì rozhodoval o pøeká¾kách vycestování. Jak v¹ak bylo uvedeno vý¹e, tento závìr byl (av¹ak a¾ po vydání citovaného usnesení 9. senátu) pøekonán zmiòovaným rozhodnutím roz¹íøeného senátu. Právì z dùvodu judikatorního odklonu provedeného roz¹íøeným senátem, který zpochybnil odporující názor 9. senátu, nepova¾oval rozhodující pìtièlenný senát za nutné pøedkládat tento rozpor k dal¹ímu rozhodování roz¹íøenému senátu ve smyslu § 17 s. ø. s.
V projednávané vìci ¾alovaný shledal naplnìní § 16 odst. 2 zákona o azylu, a proto vydal rozhodnutí o zamítnutí ¾ádosti stì¾ovatele o mezinárodní ochranu; v odùvodnìní tohoto rozhodnutí se v¹ak nijak nezabýval otázkou mo¾né záva¾né újmy, která by mohla stì¾ovateli hrozit v pøípadì návratu do zemì pùvodu. Z tohoto dùvodu je nutné pova¾ovat rozhodnutí ¾alovaného za nepøezkoumatelné pro nedostatek dùvodù. Vzhledem k vý¹e uvedeným úvahám, pak Nejvy¹¹í správní soud uzavírá, ¾e jediným mo¾ným øe¹ením zahájeného ¾alobního øízení byl postup krajského soudu podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ø. s., na základì kterého mìl krajský soud rozhodnutí ¾alovaného zru¹it pro nepøezkoumatelnost pro nedostatek dùvodù. Jeliko¾ tak krajský soud neuèinil, zatí¾il vadou nepøezkoumatelnosti i své rozhodnutí, jak vyplývá z vý¹e uvedené prejudikatury, a tím je dán kasaèní dùvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s.
Posouzení námitek obsa¾ených v kasaèní stí¾nosti
Nejvy¹¹í správní soud se za této situace musel je¹tì zabývat tím, zda je povinen odpovìdìt i na dal¹í námitky stì¾ovatele uplatnìné v kasaèní stí¾nosti. Námitka, ¾e stì¾ovateli mìl být udìlen azyl, nebo» nále¾í do sociální skupiny nezamìstnaných, nebyla uplatnìna v ¾alobì, aèkoliv tak stì¾ovatel zjevnì uèinit mohl. Tato námitka je proto nepøípustná podle § 104 odst. 4 s. ø. s. Stì¾ovatel rovnì¾ uplatnil v kasaèní stí¾nosti øadu námitek, které jsou obecnými tvrzeními èi citací právních pøedpisù bez toho, aby poukázal na konkrétní pochybení správního orgánu a soudu. K tomu je tøeba podotknout, ¾e kasaèní námitky musí zpravidla zahrnovat jak skutkové, tak právní dùvody, pro nì¾ stì¾ovatel pova¾uje rozhodnutí soudu za nezákonné. Stì¾ovatel tak musí vylíèit, k jakým konkrétním vadám do¹lo podle jeho názoru v øízení pøed správním orgánem èi pøed soudem, jakými blí¾e urèenými vadami trpí podle nìj rozhodnutí soudu, v èem pøesnì spatøuje stì¾ovatel nesprávné posouzení právní otázky soudem apod. (srovnej usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 1. 2. 2006, è. j. 1 Azs 9/2006-41, www.nssoud.cz, èi rozsudek ze dne 23. 10. 2003, è. j. 2 Azs 9/2003-40, publikovaný pod è. 113/2004 Sb. NSS). Pouhá paragrafová èi slovní citace nìkterého zákonného ustanovení jako stí¾ní bod neobstojí a je pro soud irelevantní. Jeliko¾ stì¾ovatel svá tvrzení nikterak blí¾e nekonkretizoval, nemohl se Nejvy¹¹í správní soud tìmito neurèitými tvrzeními zabývat.
Námitka, ¾e stì¾ovateli hrozí pøi návratu na Ukrajinu nebezpeèí muèení, nelidského a poni¾ujícího zacházení a ¾e bude podroben perzekuci a ¹ikanì ze strany státních orgánù, je sice formulována ve vztahu k ji¾ neúèinnému institutu pøeká¾ek vycestování. Podle judikatury zdej¹ího soudu je nicménì tøeba takovou námitku posoudit jako námitku vztahující se k doplòkové ochranì (viz rozsudek ze dne ze dne 19. 12. 2008, è. j. 5 Azs 83/2008-65, www.nssoud.cz). Touto problematikou se v¹ak vzhledem k vý¹e uvedeným závìrùm bude muset nejprve zabývat ¾alovaný, a proto Nejvy¹¹í správní soud k jejímu zkoumání nepøistoupil.
Pokud jde o posouzení zbývajících kasaèních námitek, Nejvy¹¹í správní soud aplikoval usnesení roz¹íøeného senátu zdej¹ího soudu ze dne 19. 2. 2008, è. j. 7 Afs 212/2006-74, www.nssoud.cz. V tomto usnesení roz¹íøený senát vyslovil, ¾e krajský soud v øízení o ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu (podobnì té¾ Nejvy¹¹í správní soud v øízení o kasaèní stí¾nosti) není oprávnìn vyhnout se hodnocení tìch skutkových a právních otázek, které, jeliko¾ se jimi orgán èi soud, jeho¾ rozhodnutí se pøezkoumává, v potøebné míøe zabýval, samy o sobì pøedmìtem pøezkumu být mohou, poukazem na to, ¾e ve vztahu k jiným skutkovým èi právním otázkám, od pøedchozích oddìlitelným, je napadené rozhodnutí nepøezkoumatelné. Nejvy¹¹í správní soud podotýká, ¾e zabývat se tìmito oddìlitelnými otázkami je nutno jen tehdy, má-li jejich øe¹ení význam pro dal¹í øízení a rozhodnutí ve vìci (èi lze-li vzhledem k okolnostem rozumnì pøedpokládat, ¾e takový význam mít bude). Pokud se v¹ak s ohledem na dosavadní výsledky øízení, povahu vìci èi z jiných dùvodù stávají v dùsledku zru¹ovacího rozhodnutí pro nepøezkoumatelnost nìkteré skutkové a právní otázky (a k nim smìøující ¾alobní èi stí¾ní námitky) bezpøedmìtnými, není nutno se jimi zabývat; postaèí toliko zdùvodnit, proè je má soud v daném øízení nadále za bezpøedmìtné .
Jeliko¾ rozhodnutí ¾alovaného (resp. rozsudek krajského soudu) je nepøezkoumatelné jen co se týèe otázky neudìlení doplòkové ochrany, pova¾uje kasaèní soud za nutné vyjádøit se ke zbývajícím námitkám stì¾ovatele, které se týkají výkladu § 16 odst. 2 zákona o azylu, udìlení mezinárodní ochrany formou azylu [§ 12 písm. b) a § 14 zákona o azylu], a nepøezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu pro nedostateèné hodnocení dùkazù pøedlo¾ených stì¾ovatelem.
Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti uvedl, ¾e na jeho pøípad byl nesprávnì aplikován § 16 odst. 2 zákona o azylu: stì¾ovatel se ve své domovské zemi do finanèních potí¾í a nebyl schopen si zajistit legální prostøedky pro svou ob¾ivu. Pokud stì¾ovatel ¾ádal o zaji¹tìní sociálních dávek, byl státními orgány odmítnut, a proto mu nezbylo ne¾ vycestovat ze zemì a po¾ádat o azyl. Z tìchto dùvodù se stì¾ovatel domnívá, ¾e mu mìl být udìlen azyl podle § 12 písm. b) zákona o azylu. Podmínky aplikace § 16 odst. 2 vylo¾il Nejvy¹¹í správní soud v ji¾ vý¹e zmínìném rozsudku ze dne 15. 8. 2008, è. j. 5 Azs 24/2008-48, a v pøípadì stì¾ovatele musí konstatovat, ¾e tyto podmínky byly beze zbytku naplnìny. V prùbìhu øízení bylo prokázáno, ¾e stì¾ovateli bylo rozhodnutím Policie Èeské republiky ze dne 19. 6. 2007 udìleno správní vyho¹tìní za nelegální pobyt na dobu tøí let. Stì¾ovatel rovnì¾ mohl o mezinárodní ochranu po¾ádat kdykoliv døíve ne¾ a¾ po ulo¾ení správního vyho¹tìní, nebo» se na území Èeské republiky pøed udìlením správního vyho¹tìní pohyboval nelegálnì po dobu témìø jednoho roku. Navíc stì¾ovatel ji¾ jednu zku¹enost s ¾ádostí o mezinárodní ochranu mìl, a to z roku 2003, a pøesto se nepokusil si svùj pobyt upravit zákonným zpùsobem. Z protokolu o pohovoru pak vyplývá, ¾e ¾ádost o mezinárodní ochranu byla podána pouze s cílem vyhnout se vyho¹tìní (viz otázka 18: Co vás vedlo k tomu, ¾e ¾ádáte podruhé o udìlení mezinárodní ochrany v ÈR? Odpovìï: Proto¾e jsem v èervnu 2007 dostal správní vyho¹tìní. Musel bych se vrátit domu, kam jsem nechtìl, proto¾e zde mám man¾elku, proto jsem pøi¹el po¾ádat o azyl .). Správní orgán tedy správnì aplikoval § 16 odst. 2 zákona o azylu a ¾ádost stì¾ovatele zamítl; za tìchto okolností nevznikl prostor pro zkoumání naplnìní podmínek § 12 písm. b) tého¾ zákona. Nejvy¹¹í správní soud nicménì pro úplnost dodává, ¾e ekonomické potí¾e dùvodem pro udìlení azylu podle § 12 písm. b) zákona o azylu nejsou (viz napø. rozsudek zdej¹ího soudu ze dne ze dne 30. 10. 2003, è. j. 3 Azs 20/2003-43, nebo ze dne 27. 8. 2003, è. j. 5 Azs 3/2003-54, oba dostupné na www.nssoud.cz).
Rovnì¾ námitka stì¾ovatele, ¾e mu byla aplikací § 16 odst. 2 zákona o azylu odòata mo¾nost pøezkoumat, zda jsou dány podmínky pro udìlení azylu z humanitárního dùvodu, nemù¾e zvrátit rozhodnutí krajského soudu. Skuteènost, ¾e pøi zamítnutí ¾ádosti jako zjevnì nedùvodné nedochází k posouzení této ¾ádosti z pohledu § 14 zákona o azylu, je dána tím, ¾e humanitární azyl je navázán na pøedchozí posouzení podmínek pro udìlení azylu podle § 12 tého¾ zákona: k tomu v¹ak ale v daném pøípadì nedo¹lo) viz také rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 10. 2. 2004, sp. zn. 4 Azs 35/2003, www.nssoud.cz).
Koneènì pokud stì¾ovatel tvrdí, ¾e krajský soud sice vyjmenoval dùkazy, které ¾alobce pøedlo¾il, ale nijak je nehodnotil, a proto je jeho rozhodnutí nepøezkoumatelné, nemù¾e s ním kasaèní soud souhlasit. Stì¾ovatel ani ve správním øízení ani v øízení pøed krajským soudem ¾ádné dùkazy ke svým tvrzením nepøedlo¾il: proto krajský soud nejen nemohl neexistující dùkazy vyjmenovat, jak chybnì tvrdí stì¾ovatel, ale ani je nemohl nijak hodnotit.
Jeliko¾ v¹ak Nejvy¹¹í správní soud shledal rozsudek krajského soudu nepøezkoumatelným z jiných dùvodù, zru¹il jej a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení, v nìm¾ bude krajský soud vázán názorem vysloveným v rozsudku zdej¹ího soudu a rozhodnutí ¾alovaného zru¹í pro nepøezkoumatelnost pro nedostatek dùvodù. V novém øízení rozhodne krajský soud i o náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti (§ 110 odst. 2 s. ø. s.).