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Timestamp: 2016-10-27 15:34:04+00:00
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⭐RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro
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Eugénio Caiado Natal
1 RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro Financiamento: Realização Parceria de conteúdo2 3 FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA em cooperação com o Laboratório de Análise da Violência (LAV-UERJ) Financiado pelo Banco de Desenvolvimento da América Latina (CAF) Maio 20124 Ficha Institucional CAF - BANCO DE DESENVOLVIMENTO DA AMÉRICA LATINA Presidente-Executivo Enrique Garcia Diretora-Representante da CAF no Brasil Moira Paz-Estenssoro Assessora Sênior Ana Maria SanJuan FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA Presidente do Conselho de Administração Luciene Albuquerque Conselho de Administração Elizabeth Leeds Presidente de Honra Arthur Trindade Carlos Sant anna Humberto Vianna Jacqueline Muniz Jésus Barreto José Luiz Ratton José Marcelo Zacchi Paula Poncioni Sérgio Abreu Washington França Secretário Executivo Renato Sérgio de Lima Coordenação Ana Maura Tomesani Marques Samira Bueno Assistente de Coordenação Thandara Santos LABORATÓRIO DE ANÁLISE DA VIOLÊNCIA (LAV-UERJ) Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) Ricardo Vieiralves de Castro Reitor Paulo Roberto Volpato Dias Vice-Reitor Coordenação João Trajano Sento-Sé Ignacio Cano Administrativo Rosana Ribeiro Ficha Técnica Equipe de Pesquisa - Laboratório de Análise da Violência (LAV-UERJ) Organizadores Ignacio Cano Doriam Borges Eduardo Ribeiro Pesquisadoras Claudia Trindade Lia Rocha Assistentes de Pesquisa Cintia Barros Emanuelle Araújo Marcele Frossard Pedro Ansel Sandra Andrade ISBN5 Conteúdo 1. INTRODUÇÃO OBJETIVOS FONTES DE DADOS E INFORMAÇÕES ABORDAGEM METODOLÓGICA O PROGRAMA DAS UPPs DE ACORDO COM OS DOCUMENTOS OFICIAIS O IMPACTO DAS UPPs NA CRIMINALIDADE O IMPACTO DAS UPPs NO CRIME REGISTRADO DENTRO DAS COMUNIDADES O IMPACTO DAS UPPs NO CRIME REGISTRADO NAS DELEGACIAS O IMPACTO DAS UPPs NO CRIME DO ENTORNO DAS COMUNIDADES A PERCEPÇÃO DOS MORADORES DAS COMUNIDADES NOTAS METODOLÓGICAS A PERCEPÇÃO DE SEGURANÇA IMPACTO ECONÔMICO E SOCIAL: PROJETOS, SERVIÇOS E EMPREGOS ASSOCIATIVISMO E PARTICIPAÇÃO SOCIAL INTEGRAÇÃO COM A CIDADE E ESTIGMA A PERCEPÇÃO DOS POLICIAIS DAS UPPS NOTAS METODOLÓGICAS COMO OS POLICIAIS VÊEM O PROJETO DAS UPPS O POLICIAMENTO NAS UPPS A RELAÇÃO ENTRE POLICIAIS E MORADORES OS REGISTROS DE OCORRÊNCIA FEITOS PELAS UPPS CONCLUSÕES RECOMENDAÇÕES REFERÊNCIAS ANEXO 1 CÓDIGOS DE R.O ANEXO 2 - DELEGACIAS DE POLÍCIA CIVIL DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO ANEXO 3 - MAPAS DO ENTORNO DA CIRCUNSCRIÇÃO DAS UPPS (CIDADE DE DEUS E MACACOS) ANEXO 4 - PERFIL SÓCIO-DEMOGRÁFICO DOS MORADORES ENTREVISTADOS ANEXO 5 - ROTEIRO de ENTREVISTA SEMI-ESTRUTURADA COM MORADOR ANEXO 6 ROTEIRO de ENTREVISTA SEMI-ESTRUTURADA COM POLICIAL DE UPP6 RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro 1. INTRODUÇÃO Ao longo das últimas décadas a cidade do Rio de Janeiro ficou mundialmente conhecida pela dramática contradição entre sua beleza natural e seus elevados níveis de violência. Ao longo dos anos 80 e 90 as taxas de homicídio escalaram até valores próximos de 80 vítimas por habitantes, entre os piores do país. O varejo do narcotráfico se estruturou a partir do controle territorial das favelas para poder processar e vender a droga. A feroz disputa pelo território entre diversas facções criminais, e entre elas e a polícia, elevou exponencialmente o número de vítimas e introduziu a necessidade de armas de elevado poder de destruição. A imagem de grupos armados com fuzis controlando as favelas tornou-se corriqueira. A intervenção do estado estava pautada por um modelo militarizado que contemplava invasões periódicas dos territórios que se traduziam numa letalidade policial sem precedentes, mas que não desarticulavam as estruturas criminais nem impediam o domínio do território pelos grupos criminosos. O estado do Rio chegou a experimentar outros modelos alternativos de policiamento, como o Policiamento Comunitário no Morro da Providência e em Copacabana ou, mais recentemente, o Grupamento de Policiamento em Áreas Especiais (GPAE), mas nenhum desses projetos recebeu suficiente investimento ou teve a sua continuidade assegurada o tempo bastante para poder ter um impacto significativo. No ano de 2009, o governo do Rio lançou a Unidade de Polícia Pacificadora (UPP), a partir da experiência piloto no morro de Santa Marta, em Botafogo. Os policiais, ao invés de invadirem periodicamente, ficaram dentro da comunidade, com a intenção de retomar o controle do território e evitar os confrontos armados. O contingente policial estava composto por policiais recém formados, inspirados pela doutrina da polícia comunitária ou de proximidade. Os resultados divulgados pelo governo e pela imprensa foram positivos: cesse quase total dos tiroteios e perda do controle sobre o território por parte dos grupos armados. Pesquisas de opinião pública mostraram apoio social e a iniciativa privada começou, pela primeira vez, a se engajar significativamente num projeto desta natureza. A eleição do Rio de Janeiro para sediar os Jogos Olímpicos multiplicou a visibilidade nacional e internacional do projeto e a sua importância estratégica, tornando-se o carro-chefe da política de segurança do estado. Como é comum em intervenções de segurança pública, especialmente nas que vão sendo construídas de forma progressiva como é o caso que nos ocupa, não existia um plano de avaliação desenhado a priori. Portanto, não existe ainda uma avaliação interna e sistemática do projeto. O Instituto de Segurança Pública (ISP) 1 divulga através do seu site, por mandato legal, as ocorrências mensais registradas em 1 O Instituto de Segurança Pública é uma autarquia ligada à Secretaria de Estado de Segurança Pública que, entre várias funções, tem o papel de divulgar as estatísticas oficiais dos registros de ocorrência da polícia civil, bem como o de responder a pedidos da mídia, pesquisadores e população em geral sobre estatísticas de eventos registrados que não são divulgados no Diário Oficial. 67 cada uma das áreas de UPP correspondentes aos mesmos crimes que o governo divulga regularmente para as delegacias e para o conjunto do estado. Em função da alta visibilidade e interesse público, muitos especialistas e acadêmicos começaram a estudar as UPPs, tendência que deve continuar por um bom tempo. Apesar de constituir um foco notável de pesquisa, as UPPs estão ainda longe de estar consolidadas na literatura especializada, por diversas razões. Muitas dessas pesquisas estão ainda em andamento, e outras foram veiculadas apenas por meio de relatórios de pesquisa ou resumos executivos. Algumas pesquisas foram encomendadas por instituições públicas ou privadas e respondem a um interesse específico ou a uma agenda política concreta. Muitas destas pesquisas consistem em surveys de opinião entre os moradores das comunidades incluídas no projeto. Já os estudos de cunho qualitativo costumam focalizar uma ou poucas comunidades com UPP e enfrentam, portanto, limitações quanto a sua capacidade de generalização. A grande maioria das pesquisas está referida a um único ator participante no projeto (os moradores, por exemplo, ou os policiais) ou conta com uma única fonte de informação. São raras as pesquisas até agora divulgadas que têm como objetivo estimar o impacto do projeto na criminalidade. Em suma, há ainda uma grande necessidade de estudos de avaliação do impacto das UPPs, especialmente daqueles que contemplem diversas fontes e estratégias metodológicas simultaneamente. O presente trabalho pretende contribuir ao preenchimento deste vácuo. Entretanto, seria ingênuo pretender avaliar de forma conclusiva um projeto que aguarda uma formulação definitiva e que é ainda muito novo. Portanto, o objetivo deste trabalho é levar a cabo uma avaliação provisória de impacto. Tal caráter provisório responde a vários elementos. O primeiro é que, apesar de tentar contemplar um número maior de dimensões do que outras pesquisas sobre UPPs já divulgadas, as limitações de tempo obrigam a limitar os impactos a um conjunto específico de variáveis, não sendo possível mensurar aqui o impacto global. Em segundo lugar, é patente que as UPPs só atingirão o seu impacto pleno depois de um intervalo mais longo e também que o projeto está ainda em fase de formação, de forma que poderia evoluir ainda de formas diversas. Assim, este estudo pretende não apenas aumentar o conhecimento sobre as UPPs e seus efeitos, mas também contribuir com uma reflexão que possibilite, na medida do possível, aperfeiçoar o programa e, em última instância, a segurança e a inserção social dos moradores das áreas mais vulneráveis e dos cidadãos do Rio de Janeiro como um todo. De qualquer forma, começaremos, a modo de contextualização, por resumir brevemente os resultados de alguns estudos e levantamentos que já foram divulgados. Alguns desses estudos foram obtidos através das nossas redes e contatos com colegas e instituições de pesquisa. Outros nos foram fornecidos diretamente pelo comando da Coordenadoria de Polícia Pacificadora (CPP). Em nenhum caso pretendemos ter a pretensão de exaustividade, porque partimos apenas das pesquisas às quais tivemos acesso. 78 RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro Em maio de 2009, a Fundação Getúlio Vargas (FGV, 2009) aplicou um questionário a uma amostra de chefes de família moradores de Santa Marta e Cidade de Deus as duas primeiras UPPs, bem como a residentes no seu entorno, embora o material a nossa disposição não permita especificar exatamente como este entorno foi definido. O número total de entrevistados foi de Em torno de 60% dos entrevistados nas duas comunidades manifestaram que a segurança tinha melhorado como resultado da recente intervenção policial, e pouco mais da metade concordaram que a situação de direitos humanos e a violência policial também tinham melhorado. Entre 46% e 50% dos entrevistados, dependendo da comunidade, entenderam que a melhora era extensível aos negócios e às atividades comerciais na comunidade. Entre 55% e 58% reconheciam uma melhora na capacidade de ir e vir a qualquer hora, e nada menos que 70% consideravam que a presença do tráfico e os homicídios tinham melhorado. Em função disso, no mínimo 95 de cada 100 entrevistados apoiavam a expansão dessa política para outras comunidades e 90% desejava que a iniciativa continuasse indefinidamente na sua região. Apesar dessa avaliação, os habitantes do entorno das duas comunidades mencionaram a existência de homicídios no local. Os entrevistados relataram dificuldades na relação com a polícia e moradores do Santa Marta reclamaram do aumento dos furtos. Em janeiro de 2010 o Instituto Brasileiro de Pesquisa Social (IBPS), sob encomenda do jornal O Globo, realizou uma pesquisa telefônica a uma amostra de habitantes de 7 UPPs (IBSP, 2010). Além das limitações da metodologia telefônica, a amostra possui 77% dos entrevistados de apenas duas comunidades (Batam e Cidade de Deus), o que representa potencialmente um viés considerável. Um total de 93% dos entrevistados considera a sua comunidade como segura ou muito segura e 86% acreditam que a segurança tinha melhorado no último ano. Além disso, 79% disseram que os homens armados desapareceram, 62% afirmaram que a venda de drogas tinha acabado e 85% que os tiroteios terminaram. Curiosamente, apesar de 80% ter respondido que a imagem da PM melhorou ou melhorou muito após a implantação das UPPs, 84% não tinha tido nenhum contato direto com policiais da UPP. Quanto ao impacto em diversas atividades na comunidade, 12% dos entrevistados reconheceram ter tido acesso à TV a cabo legalizada apenas após a entrada das UPP e 17% afirmaram que passaram a receber entregas no domicílio. Quase três quartos (72%) se sentiam mais respeitados pelas pessoas de fora da comunidade e 75% acreditavam que a comunidade passou a ser mais ouvida pelo poder público. Uma proporção semelhante (71%) manifestou que a sua vida era melhor após a entrada da UPP, enquanto 26% não sentiram mudanças. Um total de 68%, entretanto, ainda tinha medo de que os bandidos voltassem a comandar a sua comunidade no futuro. O Núcleo de Estudos, Pesquisas e Resultados do Disque Denúncia, pertencente à organização Rio contra o Crime, produziu em março de 2010 um relatório que comparava as denúncias recebidas pelo Disque Denúncia durante o ano anterior à implantação das UPPs com as registradas no período posterior até fevereiro de 2010 (Disque Denúncia, 2010). O levantamento dizia respeito a 4 comunidades: Batam, Chapéu Mangueira/Babilônia, Santa Marta e Cidade de Deus. Dessas quatro comunidades, as três primeiras experimentaram uma queda nas denúncias de tráfico de drogas recebidas após a implantação da 89 UPP, enquanto houve um aumento em Cidade de Deus. O resultado é interessante, na medida em que sublinha a importância das dinâmicas locais relativas às denúncias sobre tráfico de drogas em cada comunidade e a impossibilidade de uma previsão genérica. Por um lado, espera-se que a chegada da UPP diminua o medo na população e, com ele, a necessidade de canais de denúncia anônimos como o Disque Denúncia. Por outro lado, a presença da UPP também pode significar que a população poderia ter maior confiança na atuação policial e isso poderia incentivar denúncias que antes poderiam ser consideradas como inócuas ou até perigosas. Em junho de 2010, o Instituto Mapear, sob encomenda do governo do estado do Rio, aplicou um questionário a uma amostra de moradores de 8 UPPs, selecionados segundo quotas de sexo e idade (Instituto Mapear, 2010). Um total de 71% dos entrevistados manifestou-se satisfeito com a UPP, uma proporção que oscilava de comunidade para comunidade, desde 92% no Batam a 61% no Borel. Este é um resultado interessante, na medida em que sublinha a diversidade do impacto do projeto nas diferentes comunidades. A satisfação do projeto parecia estar vinculada à percepção de melhoras socioeconômicas. Assim, na comunidade que mais valoriza a UPP, o Batam, 88% definem a ocupação como tanto policial quanto social, enquanto no Borel apenas 28% compartilham esta visão. Por outro lado, 87% de todos os entrevistados concordavam com a afirmação de que a pacificação é uma medida importante para reduzir a violência e 80% solicitavam a permanência das UPPs nas suas comunidades de forma indefinida ou, no mínimo, por muitos anos. Quase todo mundo concordava que a ocupação reduziu os tiroteios (94%), as armas nas mãos de bandidos (91%) e a presença de traficantes (87%). Uma proporção bastante alta (78%) acreditava também que houve redução dos assaltos na comunidade, embora 60% dos entrevistados considerassem que estes aumentariam no asfalto. Entre outros tantos efeitos do projeto nas vidas das pessoas, 71% afirmaram que as crianças brincavam mais nas ruas, 69% que tinha aumentado o preço dos imóveis, 47% que aumentaram as atividades de lazer e os cursos para jovens e crianças, 44% disseram que aumentaram as obras na comunidade e 36% que se incrementou a oferta de saúde pública. Embora 68% se declarassem satisfeitos com o comportamento dos policiais, 80% reconheciam a existência de tensões entre comunidade e polícia e um quarto dos jovens entrevistados (de 16 a 34 anos) denunciaram a existência de agressões durante as revistas. Em relação ao lazer, a grande maioria de moradores confirmou que o baile funk foi eliminado ou severamente restringindo após a entrada das UPPs, sendo que 48% foram favoráveis a essa restrição, 24% foram contrários e 25% foram favoráveis apenas em alguns casos. Porcentagens semelhantes foram encontradas quando se indagou sobre o apoio à restrição do som noturno, até o ponto de que 57% concordaram com a afirmação de que a pacificação traria também um tipo de ordem que incomoda. Sondados sobre a continuidade do projeto, 54% afirmaram que a ocupação seria temporária até as Olimpíadas e só um terço (35%) manifestou certeza de que os traficantes não voltariam a ocupar as comunidades. A metade dos entrevistados considerou que a corrupção policial poderia comprometer o sucesso do projeto. Uma pesquisa realizada pelo CESeC aplicou, entre novembro e dezembro de 2010, um questionário a uma amostra de 359 praças que trabalhavam em 9 UPPs (CESeC, 2011). Um total de 63% considerou 910 RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro apropriada a formação recebida para trabalhar nas UPPs, mas apenas uma minoria aprovou a formação em relação a dois temas específicos: uso de armas não letais (42%) e violência doméstica (43%). Entre as atividades realizadas com maior frequência pelos policiais das UPP destacavam abordagem e a revista de suspeitos (79%), recebimento de queixas (60%) e registro de ocorrências na delegacia (45%). Por outro lado, apenas 5% reconheceram participar com frequência em reuniões com os moradores. Por sua vez, as ocorrências mais frequentes registradas pelos policiais eram perturbação do sossego (75%), desacato (63%) e violência doméstica (62%). A incidência das diferentes ocorrências variava bastante entre comunidades: os casos de tráfico e de rixa eram muito mais comuns na Cidade de Deus, enquanto que os registros de desacato eram mais comuns no Santa Marta e na Cidade de Deus. Embora as ocorrências fossem praticamente todas de menor potencial ofensivo, quase todos policiais (94%) consideravam necessário portar fuzil no dia a dia do seu trabalho, uma proporção semelhante à que defendia a importância de armas não letais (96%). No momento da implantação das UPPs, os policiais achavam que a população nutria sentimentos negativos em relação à Polícia; a situação tinha melhorado com o tempo, mas no momento da pesquisa 56% ainda percebiam este sentimento negativo. Quanto às condições de trabalho, quatro pontos mereceram a crítica da maioria dos policiais: dormitórios (80%), sanitários (65%), salários (60%) e a distância entre a UPP e o local de moradia (53%). O resultado mais destacado da pesquisa foi que, apesar de que apenas 31% dos policiais se declararam insatisfeitos com o seu trabalho, 70% preferiam estar lotados num outro tipo de policiamento diferente da UPP, o que revela falta de comprometimento com o projeto. Esta falta de identificação se manifestou também no endosso a críticas ao projeto: 70% concordava com a afirmação de que as UPPs foram criadas para garantir a segurança da Copa e das Olimpíadas, 68% acreditava que a escolha das comunidades foi feita para tranquilizar a classe média, 65% achava que são um programa eleitoreiro e 57% pensava que as UPPs não resolveriam a criminalidade, mas apenas a deslocariam para outros lugares. 1011 2. OBJETIVOS O presente estudo pretende mensurar, de forma exploratória, o impacto das UPPs nas seguintes dimensões específicas: a) Criminalidade, para comprovar quais crimes são influenciados pela instalação das UPPs e em que medida ocorrem estes efeitos. A expectativa é que diminuam os homicídios e os crimes armados, mas não há uma hipótese muito concreta em relação a outros tipos de crimes. Com efeito, se por um lado a presença policial na rua poderia inibir também algumas outras modalidades criminais, por outro lado ela poderia incentivar as pessoas a denunciarem crimes na delegacia, delitos que, tradicionalmente, permaneciam sem registro. Portanto, há possíveis efeitos contraditórios e de resultado incerto no que tange a vários tipos de crime. Um elemento importante é que este estudo pretende estimar o impacto das UPPs nos registros criminais não apenas dentro das comunidades pacificadas 2, mas também ao redor delas. Isto é particularmente relevante na medida em que há uma controvérsia sobre a possibilidade de deslocamento criminal, isto é, de que a expulsão de alguns criminosos das áreas de UPP provoque um possível aumento da criminalidade em outros locais. b) Relação da polícia com a comunidade, para estimar o que mudou após a entrada das UPPs na visão de ambos os atores, os moradores e os policiais. A pergunta por trás deste objetivo é saber em que medida as UPPs representam uma nova polícia ou uma continuidade dos padrões anteriores. c) Percepção dos moradores das comunidades em relação aos seguintes pontos: 1. Segurança em termos de incidência criminal e de sensação; 2. Associativismo e participação social; 3. Atividade Econômica; 4. Integração com a cidade e estigma associado às favelas. Em suma, queremos conhecer em que medida o projeto das UPPs consegue influenciar, de acordo com a visão dos moradores, a percepção de segurança, a participação, a atividade econômica e a integração com a cidade. Considerando que um dos objetivos públicos da intervenção governamental é reduzir a distância entre asfalto e favela, explorar se as UPPs logram melhorar estas dimensões na visão dos supostos beneficiários torna-se de extrema relevância. 2 Como será abordado mais adiante o termo pacificação desperta discussões e alguns setores são contrários a ele. Neste texto, sem prejulgar a adequação ou não da palavra, as expressões pacificação e comunidades pacificadas farão referência, apenas, a comunidades nas quais foi aplicado o programa das UPPs. 1112 RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro 3. FONTES DE DADOS E INFORMAÇÕES O presente estudo está baseado nas seguintes fontes de informação: a) Documentos Oficiais relativos às UPPs, que são muito breves e servem, sobretudo, para conhecer os objetivos oficiais e as fases do projeto; b) Registros Criminais da Polícia Civil, que são essenciais para determinar se houve impacto na criminalidade. Estes registros estão referidos a duas unidades de análise, conforme será explicado mais adiante: comunidades com UPP e delegacias de polícia. Para testar o impacto das UPPs no entorno, serão georreferenciadas ainda as ocorrências criminais registradas no entorno de duas UPPs. Obviamente, os dados oficiais estão sujeitos a sub-registro, pois, como acontece no mundo inteiro, muitos delitos não são denunciados nas delegacias. Mais grave ainda é o fato de que a taxa de subregistro está vinculada ao serviço policial oferecido, de forma que uma intervenção na área de segurança pode modificar simultaneamente a incidência criminal e a tendência a registrar. Portanto, é bem possível que as UPPs tenham aumentado a tendência dos moradores de favela a registrar os crimes na delegacia. Seja como for, não dispomos das pesquisas de vitimização necessárias para contar com uma fonte alternativa sobre incidência criminal. Inclusive, uma pesquisa de vitimização que obtivesse resultados para cada área de UPP seria de alto custo. Portanto, dependeremos exclusivamente dos registros oficiais para mensurar a incidência criminal, a despeito das suas limitações; c) Entrevistas semi-estruturadas a moradores, para conhecer suas experiências e percepções relativas aos objetivos acima mencionados. Foram contempladas duas comunidades com UPP, uma com mais de 18 meses de instalação e outra mais recente, e duas comunidades sem UPP. Dentro de cada comunidade, a meta era realizar 20 entrevistas a moradores, incluindo as seguintes categorias: a) lideranças formais e informais; b) adultos que trabalham na comunidade; c) adultos trabalhando fora da comunidade; d) adultos que não trabalham, como donas de casa e homens desempregados; e) jovens que estudam; f) jovens que trabalham; g) jovens que estudam e trabalham; h) jovens que nem estudam nem trabalham. d) Resultados de outras pesquisas divulgadas sobre UPPs, anteriormente mencionadas. Além dessas fontes originalmente contempladas, o presente estudo se beneficiou de materiais disponibilizados por outros projetos sobre UPP desenvolvidos pelo Laboratório de Análise da Violência, particularmente de uma pesquisa desenvolvida pelo professor Ignacio Cano durante o segundo semestre de 2011 para pensar um sistema de monitoramento e avaliação para as UPPs. Esta pesquisa teve acesso ao banco de ocorrências registradas pelas próprias UPPs (TROs), sediado na Coordenação de Polícia 1213 Pacificadora (CPP) e entrevistou, além do comando central da Coordenação de Polícia Pacificadora, mais de 25 policiais de diversas patentes em 7 UPPs. Todo esse material será aproveitado aqui, embora ele não esteja coberto pelas cláusulas de confidencialidade da pesquisa, visto que não pertencem ao presente projeto. 1314 RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro 4. ABORDAGEM METODOLÓGICA A metodologia mais adequada para avaliar impacto é a experimental ou quase-experimental (Shadish et al., 2002), na qual o efeito de um programa num determinado grupo (grupo experimental) é comparado com o resultado obtido num grupo equivalente, mas que não foi submetido à intervenção que vai ser avaliada (grupo de controle). Entretanto, a aplicação desta estratégia metodológica enfrenta sérias dificuldades práticas, políticas e operativas que fazem com que ela nem sempre seja possível. De qualquer forma, a avaliação de projetos na área de segurança deve contar com algum grupo de comparação para poder estimar o impacto, mesmo que não seja exatamente um grupo de controle escolhido de forma aleatória. Em muitas ocasiões, os relatórios de avaliação se limitam a comparar, por exemplo, a incidência criminal antes e depois do programa implantado. Isto é manifestamente insuficiente para mensurar impacto, já que a evolução positiva ou negativa da incidência criminal pode responder a muitos outros elementos. No caso que nos ocupa, se há uma tendência geral no estado à redução dos homicídios, por exemplo, um resultado positivo nas áreas de UPP deve revelar uma redução nessas comunidades superior à obtida para o resto do estado. Se a diminuição nas áreas de UPP acontece no mesmo nível do que no conjunto do estado, deveríamos concluir pela ausência de impacto do programa. Assim, a avaliação do impacto local do programa deve considerar, necessariamente, a evolução no conjunto do território. De forma geral, o impacto deve ser estimado através de vários tipos de comparações: a) comparação dos indicadores nas áreas objeto de intervenção nos momentos anteriores e posteriores a ela; b) comparação dos indicadores posteriores à intervenção com a projeção estimada a partir dos valores anteriores, considerando a sua tendência. Ou seja, se existia uma tendência ao aumento previamente ao programa, por exemplo, o resultado posterior deve ser contrastado com o valor estimado para esse mesmo momento a partir da tendência preexistente; c) comparação dos indicadores anteriores e posteriores com os de outras áreas onde o programa não foi aplicado. Especificamente na área de segurança, as dificuldades enfrentadas pela avaliação de impacto são ainda maiores (Cano, 2005), devido a algumas particularidades. Entre elas, destacam-se: a) existência de efeitos a médio e longo prazos; b) as limitações das fontes, principalmente dos registros oficiais por motivo de sub-registro e outros; e c) o deslocamento da atividade criminal da área da intervenção para outros locais. 1415 Este último ponto merece atenção especial. Uma intervenção intensiva num local reduzido, por exemplo, através de saturação policial, pode fazer com que os criminosos deixem de agir neste ponto, mas continuem atuando em outros lugares. De fato, a literatura criminológica atesta a existência de deslocamento criminal, na medida em que os delinquentes enfrentam maior resistência nos seus padrões tradicionais de atuação, para outros lugares, outros horários, outras modalidades de crime ou outros perfis de vítima. É importante frisar, contudo, que o deslocamento ou a migração criminais não são completos. Isto é, na medida em que as condições para os delinquentes operarem no novo local ou na nova modalidade não são tão propícias como no caso anterior (supõe-se que é por isso que eles agiam tradicionalmente daquela forma e naquele local), a quantidade de crime que é deslocada deveria ser, necessariamente, inferior à cometida originalmente. A taxa de perda ou proporção de queda nesse deslocamento é difícil de calcular e depende do contexto, mas devemos esperar algum grau de redução na criminalidade deslocada. De qualquer maneira, este deslocamento deve ser considerado em qualquer avaliação de impacto, pois, caso contrário, uma intervenção pode acabar reduzindo apenas uma pequena parte do crime e deslocando o resto, o que poderia ser ineficiente do ponto de vista de uma avaliação de custo-benefício. Em função do anterior, é recomendável que os grupos de controle para avaliações de segurança pública sejam obtidos de duas formas: a) em áreas contíguas àquelas intervindas, para poder mensurar o presumível deslocamento; b) em áreas distantes às que são objeto da intervenção, onde o deslocamento é improvável. Assim, um projeto bem sucedido deveria mostrar uma diminuição local da incidência criminal que seja superior à observada no conjunto do território e que não seja compensada pelo aumento em áreas contíguas ou em outras áreas onde a migração seja mais provável. Por outro lado, o estudo atual tenta explorar a questão do efeito num território mais amplo através do georreferenciamento dos crimes acontecidos em torno de duas comunidades com UPP: Cidade de Deus e Morro dos Macacos. A primeira comunidade recebeu a UPP num momento inicial (fevereiro de 2009) enquanto a segunda recebeu o projeto há menos tempo (novembro de 2010). Em ambos os casos, os crimes registrados nas delegacias da região foram georreferenciados pela nossa equipe para poder estimar a incidência criminal em áreas do entorno das comunidades, usando diferentes raios para estabelecer estas áreas: 250m, 500m, 1000m e 1500m ao redor das UPPs. Contudo, apesar dos cuidados metodológicos, a estimativa do impacto das UPPs na criminalidade apresenta desafios notáveis. Por exemplo, quando usamos a incidência criminal no conjunto do território (estado, cidade) para balizar a evolução desta incidência nas áreas de UPP, com a finalidade de tentar isolar o seu impacto líquido, partimos do suposto implícito de que o resultado no conjunto do território é independente do que acontece nos locais estudados. Em outras palavras, supomos que o efeito local no conjunto do território é, no melhor dos casos, negligenciável. Entretanto, é difícil ter certeza desse suposto no nosso caso, não apenas pela possibilidade do deslocamento criminal (a diminuição de crimes 1516 RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro nas UPPs poderia levar a algum aumento em outros locais do município ou do estado), mas também pela possível existência de um efeito difuso do programa. Por exemplo, o conhecimento do programa das UPPs e da sua expansão progressiva poderia provocar uma alteração na forma de atuar dos delinquentes do estado. Este efeito intangível e difícil de medir estaria impactando então nossas estimativas do efeito local de forma desconhecida. Em suma, a estimativa do impacto das UPPs na criminalidade apresenta diversas dificuldades metodológicas, de forma que as conclusões devem ser interpretadas com cautela e consideradas provisórias. Ao longo do texto, explicaremos as decisões metodológicas que foram tomadas em cada caso, seus motivos e seus riscos. Como já foi mencionado, a estimativa do impacto na criminalidade será realizada considerando dois tipos de unidade de análise: áreas de UPP e delegacias. 1617 5. O PROGRAMA DAS UPPs DE ACORDO COM OS DOCUMENTOS OFICIAIS Entre dezembro de 2008 e janeiro de 2012 foram implantadas 19 Unidades de Polícia Pacificadora em diversas comunidades, conforme revela a tabela seguinte. Várias das análises subsequentes estarão referidas a um subconjunto das UPPs, apenas as que foram instaladas em primeiro lugar, seja porque os dados das mais recentes não estavam ainda disponíveis no começo deste estudo, seja porque, mesmo disponíveis, não existia ainda um período suficiente pós-implementação para poder avaliar o seu impacto. Tabela 1: Datas de Instalação das Unidades de Policia Pacificadora até Jan. de 2012 Unidade de Polícia Pacificadora Data de instalação Santa Marta 19/12/08 Cidade de Deus 16/02/09 Jardim Batam 18/02/09 Babilônia/Chapéu Mangueira 10/06/09 Cantagalo/Pavão-Pavãozinho 23/12/09 Tabajaras/Cabritos 14/01/10 Providência 26/04/10 Borel 07/06/10 Formiga 01/07/10 Andaraí 28/07/10 Salgueiro 17/09/10 Turano 30/09/10 Macacos 30/11/10 São João/Matriz/Quieto 31/01/11 Coroa/Fallet/Fogueteiro 25/02/11 Escondidinho/Prazeres 25/02/11 São Carlos 17/05/11 Mangueira/Tuiuti 03/11/11 Vidigal/Chácara do Céu 11/01/12 Fonte: Coordenadoria de Polícia Pacificadora CPP/PMERJ 1718 RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro A existência legal das UPPs está baseada numa estrutura normativa muito enxuta, composta apenas de alguns decretos. Nesse sentido, pode se dizer que o programa está ainda pendente de um processo de formalização e sistematização que consolide um modelo claro. Os documentos que nos foram fornecidos e que foram estudados dentro do presente trabalho são os seguintes: Decreto-lei no de 21 de janeiro de 2009, promulgado pelo Governador; Decreto-lei no de 22 de janeiro de 2009, promulgado pelo Governador; Nota no do Boletim da Polícia Militar de 5 de fevereiro de 2009, emitida pelo Comandante Geral, retificada num ponto pela Nota 0042 de 31 de julho do mesmo ano; Decreto-lei no de 6 de janeiro de 2011, promulgado pelo Governador. O decreto de 21 de janeiro de 2009 simplesmente cria a Unidade de Polícia Pacificadora dentro da Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro e o decreto do dia seguinte determina o pagamento de uma gratificação de R$500,00 mensais para todos os policiais lotados nas UPPs. A Nota 202 do Comandante Geral insere a UPP, na época existente apenas no morro de Santa Marta, dentro da Coordenadoria de Assuntos Especiais. A UPP, que tinha status de Companhia na corporação, ficava vinculada para fins de controle administrativo e operacional ao comandante do Batalhão da área (2º BPM). Entretanto, para garantir a sua autonomia operativa, a Nota estabelecia que os policiais da UPP só poderiam ser movimentados para outras unidades (OPMs, ou Organizações Policiais Militares, na terminologia da PM) por ordem do Estado Maior Geral. Por sua vez, o decreto de janeiro de 2011 é o único que avança minimamente a estrutura, os objetivos e a organização do programa. Na prática, isto quer dizer que o projeto das UPPs avançou de forma experimental e pragmática, sem responder a um plano previamente desenhado. Dois anos depois do seu nascimento no Santa Marta, os gestores sentiram a necessidade de um mínimo grau de formalização. De qualquer forma, ainda hoje poder-se-ia concluir que o grau de institucionalização do programa é bastante baixo. Do ponto de vista doutrinário, o artigo 1 do decreto vincula as UPPs à filosofia de polícia de proximidade, enquanto que o artigo 6 estipula que os policiais destas unidades deverão ter formação com ênfase em Direitos Humanos e na doutrina de Polícia Comunitária. Na prática, embora o termo de Polícia Comunitária tenha sido usado no decreto e, inicialmente, na iconografia do programa o prédio 1819 policial em Santa Marta mostrava originalmente um cartaz de Companhia de Policiamento Comunitário, o conceito foi progressivamente substituído, na divulgação do programa, pela noção de Polícia de Proximidade. O artigo 1 estabelece ainda três critérios para a seleção dos locais: a) comunidades pobres; b) de baixa institucionalidade e alto grau de informalidade; e c) com a presença de grupos criminosos ostensivamente armados. Os objetivos centrais das UPPs, de acordo com este mesmo artigo ( 2º), são dois: a. consolidar o controle estatal sobre comunidades sob forte influência da criminalidade ostensivamente armada; b. devolver à população local a paz e a tranquilidade públicas necessárias ao exercício da cidadania plena que garanta o desenvolvimento tanto social quanto econômico. Em suma, as metas centrais são a recuperação por parte do estado de territórios dominados por grupos criminosos e o fim dos confrontos armados. Além desses objetivos principais, podemos considerar outros secundários, alguns dos quais aparecem mencionados nesse decreto-lei, enquanto outros podem ser observados nas declarações públicas das autoridades responsáveis e nas ações desenvolvidas pelo poder público: 1. Permitir a entrada ou a expansão dos serviços públicos e da iniciativa privada, tradicionalmente limitada pela ação do poder paralelo dos grupos criminosos; 2. Aumentar a formalização das atividades econômicas e dos serviços no local, bem como da vida dos moradores em geral, historicamente submetidos a condições de informalidade; 3. Contribuir a uma inserção maior desses territórios e seus habitantes no conjunto da cidade, desativando a visão tradicional de cidade partida que caracteriza o Rio de Janeiro. Talvez mais estratégicos que os objetivos declarados, e certamente mais revolucionários, sejam justamente os objetivos que não fazem parte do programa: o fim do narcotráfico e a vitória na guerra contra o crime. Se a guerra contra narcotráfico constituía o paradigma tradicional da política de segurança no Rio de Janeiro, dentro de um marco de tiroteios constantes, a aceitação de que o tráfico não acabará com esta intervenção abre espaço para uma política de pacificação e para a redução dos confrontos armados. Assim, há uma aceitação explícita por partes dos formuladores e gestores do programa de que o tráfico 1920 RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro poderá continuar, mas sem o controle do território e da população, cuja recuperação representa o grande objetivo estratégico da intervenção. O fuzil tornou-se o símbolo deste domínio por parte dos grupos criminosos e o seu banimento das comunidades é essencial para a percepção de sucesso do projeto. O decreto, no seu artigo 2, enumera quatro etapas no programa de pacificação: a) Intervenção Tática, desenvolvida preferencialmente por grupos de operações especiais (BOPE e BP Choque) que realizam ações táticas para a efetiva recuperação do controle territorial; b) Estabilização, que contempla ações táticas e de cerco para preparar o terreno para a implantação; c) Implantação da UPP, quando policiais especificamente designados e treinados para essa função ocupam o local; d) Avaliação e Monitoramento, fase que não foi plenamente implementada por enquanto. Do ponto de vista organizacional, o artigo 3 determina que todas as UPPs dependem operativamente e doutrinariamente da Coordenadoria de Polícia Pacificadora (CPP), cujo comandante se subordina diretamente ao Comandante Geral da Polícia Militar, devendo ainda estabelecer articulações necessárias junto ao Comitê Estadual designado pelo Governador. Isto significa que as UPPs estão operativamente desvinculadas do resto da estrutura territorial da Polícia Militar, composta por batalhões. O artigo 5 diferencia dois tipos de UPPs: as de classe A que possuem mais de 400 policiais lotados; e as de classe B, com até 400 policiais, sendo que nenhuma unidade poderia a princípio contar com menos de 100 policiais ( 2º). Do ponto de vista da remuneração, os artigos 3 e 6 estabelecem as gratificações para cada cargo dentro do organograma das UPPs. Todo policial lotado na UPP deve receber, no mínimo, uma gratificação de R$500 mensais, além de auxílio transporte e auxílio alimentação ( desarrancho na terminologia militar). O mesmo artigo 6 estipula que os policiais lotados nas UPPs deverão ser recém formados. A idéia implícita por trás dessa iniciativa, comum em experiências semelhantes em outros países, é favorecer a introdução de uma nova doutrina, o que seria mais difícil com policiais habituados ao velho modelo, e tentar diminuir os níveis de corrupção. Na prática, as UPPs implicam a substituição da velha estratégia de invasões policiais periódicas das favelas, que frequentemente resultavam em confrontos armados, pela presença continuada de um contingente policial fixo, composto pelos mesmos policiais, e inspirado, a princípio, por uma abordagem mais comunitária. 2021 Estudos sobre experiências anteriores de policiamento permanente em favela no Rio de Janeiro, como foi o caso do GPAE que antecedeu as UPPs e foi absorvido por elas, revelam que o simples fato de manter os mesmos policiais trabalhando nesse espaço garante um controle social mútuo por meio do qual tanto os policiais quanto os moradores se reconhecem individualmente ao invés de se relacionar por meio de categorias genéricas, com frequência, estereotipadas (Morales & Cano, 2007). Além da permanência dos policiais, outro dos efeitos evidentes é o aumento da presença policial. A próxima tabela apresenta, para as primeiras 13 UPPs que serão objeto de análise em seções posteriores, o número de policiais militares para cada habitantes. Se para o estado do Rio de Janeiro como um todo a razão é de 2,3 PMs para cada habitantes (o que, considerando também o contingente da Polícia Civil se situaria próximo do padrão de referência internacional de 3 policiais para cada hab.), para o conjunto dessas 13 primeiras UPPs o patamar é de 18,2 PMs por hab., isto é, quase oito vezes a mais do que a média estadual. Tabela 2: População Residente e Contingente Policial por UPP Unidade de Polícia Pacificadora Data de instalação Efetivo PM População Residente PMs por hab. Santa Marta 19/12/ ,8 Cidade de Deus 16/02/ ,1 Jardim Batam 18/02/ ,3 Babilônia/Chapéu Mangueira 10/06/ ,2 Cantagalo/Pavão-Pavãozinho 23/12/ ,0 Tabajaras/Cabritos 14/01/ ,4 Providência 26/04/ ,8 Borel 07/06/ ,8 Formiga 01/07/ ,0 Andaraí 28/07/ ,0 Salgueiro 17/09/ ,3 Turano 30/09/ ,5 Macacos 30/11/ ,7 Todas as Comunidades ,2 Fonte: Coordenadoria de Polícia Pacificadora CPP/PMERJ e IBGE 2122 RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro Outro ponto destacado é a ampla divergência da razão entre policiais e habitantes para as diferentes UPPs. Embora todas elas apresentem uma razão bem superior à do estado, elas oscilam fortemente entre os 9 PMs por hab. em Cidade de Deus e os 88 PMs por hab. na Babilônia/Chapéu Mangueira. Com efeito, a razão é mais elevada nas comunidades menores e mais reduzida nos lugares mais populosos, conforme revela o gráfico seguinte. Este resultado não apenas confirma a existência de um piso de efetivos, um mínimo de 100 policiais, mas também que o contingente policial não cresce linearmente com a população da comunidade. Gráfico 1: Relação entre População e Razão de Policiais por Habitante, por UPP Fonte: Coordenadoria de Polícia Pacificadora CPP/PMERJ e IBGE Por outro lado, isto sugere que, se o impacto por comunidade for semelhante de uns lugares para outros, a eficiência do programa poderia ser maior em comunidades mais populosas, com mais crimes reduzidos em relação ao contingente empregado, e menor nas comunidades de menor tamanho. A localização das UPPs no tecido urbano da cidade é claramente seletiva. O mapa seguinte marca em vermelho o local das primeiras 17 UPPs. Este mapeamento das unidades foi possível graças à obtenção de arquivos de localização espacial fornecidos pela Coordenadoria de Polícia Pacificadora (CPP) e pelo Instituto de Segurança Pública (ISP). 2223 Como pode ser observado no mapa, essas 17 UPPS contemplam, preferencialmente, as seguintes regiões: a) a Zona Sul, área turística e composta por bairros de classe média-alta; b) o Centro da cidade, com intensa atividade comercial e de serviços e uma elevada população flutuante; c) Uma região específica na Zona Norte que se conhece como Cinturão da Tijuca. Mapa 1: Localização das primeiras 17 UPPs Legenda: CIRCUNSCRIÇÕES DELEGACIAS ENTORNO DO MARACANÃ CIRCUSCRIÇÕES UPPs FAVELAS CIRCUNSCRIÇÕES DAS DELEGACIAS E UPPs FAVELAS Fonte: Elaboração própria Este cinturão da Tijuca está localizado exatamente ao redor do estádio de futebol do Maracanã, sede da Copa do Mundo de Futebol em 2014 (marcado com círculo vermelho). A distribuição das UPPs na área da Tijuca e em torno do Maracanã pode ser observada com mais detalhe no mapa seguinte, que também mostra a Zona Sul e o Centro. Inclusive, a área ao Norte do Maracanã, a única que falta para completar o círculo, corresponde à favela da Mangueira, que recebeu uma UPP em novembro de Nesse sentido, o cinturão pode se considerar completo. 2324 RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro Mapa 2: Localização das primeiras UPPs nas Zonas Norte e Sul UNIDADES DE POLÍCIA PACIFICADORA No Entorno do Maracanã Fonte: Elaboração própria LEGENDA: CIRCUNSCRIÇÕES DELEGACIAS CIRCUSCRIÇÕES UPPs MARACANÃ ENTORNO DO MARACANÃ BUFFER 250 m BUFFER 500 m BUFFER 750 m ÁREAS NÃO HABITADAS Na Zona Oeste, existem apenas duas unidades. A UPP da Cidade de Deus foi criada em fevereiro de 2009, a segunda unidade em ordem cronológica, aparentemente aproveitando a iniciativa de um comandante local. A UPP do Jardim Batam foi criada pelo estado como resposta ao impacto público da atuação de milícias nesse local, que chegaram a torturar jornalistas que estavam fazendo uma matéria para o jornal O Dia em Fora estas duas UPPs da Zona Oeste, que respondem a circunstâncias particulares, o resto das unidades parece seguir uma estratégia de pacificação de amplos territórios contíguos no Sul, no Centro e na Tijuca. Dessa forma, parece evidente que a seleção dos locais foi fortemente influenciada pela celebração dos grandes eventos na cidade, marcadamente a Copa do Mundo de 2014, incluindo a área em torno do estádio e as zonas turísticas e de grande circulação. Por outro lado, as áreas de maior violência letal do estado se concentram na Região Metropolitana, isto é, nos municípios da Baixada Fluminense, até agora não incluídas no projeto de pacificação que está restrito ao município do Rio de Janeiro. Um dos elementos a ser considerados neste sentido é que a gratificação aos policiais das UPPs é paga, segundo foi divulgado, pela prefeitura da cidade. Contudo, mesmo dentro do município do Rio de Janeiro, as regiões com maior taxa de homicídio são tradicionalmente a Zona Oeste e a Zona Norte, justamente as menos contempladas pelo programa de pacificação. Nessas regiões, as unidades estabelecidas parecem ter seguido critérios bastante seletivos, tanto geográfica quanto substantivamente. Assim, Na Zona Oeste, as duas UPPs respondem, como já foi mencionado, a situações particulares, e na Zona Norte estão concentradas na região da Tijuca. 2425 6. O IMPACTO DAS UPPs NA CRIMINALIDADE O impacto das UPPs na criminalidade ou, mais especificamente, nos registros criminais será mensurado de três formas: a) o impacto direto no crime acontecido dentro das comunidades atendidas, comparando a incidência criminal antes e depois do projeto num conjunto de 13 UPPs; b) o impacto nos delitos registrados nas delegacias, de acordo com o grau em que as UPPs estão presentes em cada uma delas ao longo do tempo. Esta análise inclui obviamente efeitos dentro das comunidades, mas também nas áreas ao redor; c) o impacto direto no crime no entorno imediato de duas UPPs (Macacos e Cidade de Deus) através da localização exata no mapa (georreferenciamento) dos crimes cometidos em áreas concêntricas em torno dessas UPP. Cada uma dessas três abordagens será apresentada separadamente O IMPACTO DAS UPPs NO CRIME REGISTRADO DENTRO DAS COMUNIDADES NOTAS METODOLÓGICAS Esta análise, que utiliza as comunidades como unidade de análise, compara a incidência criminal antes e depois da introdução do programa, mensurando as ocorrências criminais correspondentes a delitos registrados e acontecidos dentro das comunidades. Esta análise considera apenas as 13 primeiras UPPs, pois era preciso uma série temporal mínima posterior à implantação das UPP para poder avaliar o seu impacto. Assim, a última UPP considerada foi a do Morro dos Macacos, criada em novembro de Este trabalho foi realizado a partir do banco de dados de todos os Registros de Ocorrência da Polícia Civil na cidade do Rio de Janeiro, para determinados crimes, obtido junto ao ISP. Obtivemos também a programação (software) que o ISP usa para selecionar, dentro deste banco de ocorrências, os casos correspondentes às áreas dessas 13 UPPs. Esta programação considera o nome do bairro, o nome da rua e o número da rua do local da ocorrência para identificar aquelas acontecidas dentro das áreas de UPP. Entretanto, uma vez que fizemos a primeira análise comprovamos que os resultados eram diferentes daqueles divulgados pelo ISP. Em reunião com os técnicos do ISP, fomos informados que os dados são di- 2526 RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro vulgados após uma revisão individual de cada ocorrência, para garantir que ela pertence às áreas definidas. A partir daí, estabelecemos um processo de cooperação técnica entre os técnicos do LAV e os do ISP para revisar todas as ocorrências inicialmente selecionadas nas 13 áreas com UPP e elaborar uma nova programação, que selecionasse os casos dessas UPPs de forma automatizada. Esse programa informático foi usado para a seleção final dos casos e esperamos que sirva também de ajuda para o trabalho futuro do ISP. Os crimes contemplados nesta análise foram os seguintes: a) Mortes Violentas, que incluem os seguintes tipos de ocorrência, de acordo com os códigos dos Registros de Ocorrência da Polícia Civil do Rio: - homicídio doloso; - homicídio por auto de resistência, isto é, produto da intervenção policial; - lesão corporal seguida de morte; - roubo seguido de morte; - estupro ou atentado violento ao pudor seguido de morte; - encontro de cadáver; - encontro de ossada. Os códigos específicos incluídos podem ser conferidos no Anexo 1. A razão de usar mortes violentas no seu conjunto, incluindo homicídios, mortes pela polícia (autos de resistência), outros crimes seguidos de morte e encontros de cadáver e de ossadas é justamente avaliar a letalidade no seu conjunto, evitando problemas decorrentes de diferenças na classificação. Assim, um mesmo fato poderia ser classificado como homicídio ou como lesão seguida de morte, mas a inclusão de todas estas categorias numa só dimensão faz com que as diferenças nas classificações sejam irrelevantes para esse indicador. Ainda foi considerada a possibilidade de inclusão de Mortes sem Assistência Médica neste total, mas uma análise detalhada do perfil das vítimas deste tipo de ocorrência revelou que elas têm muito mais idade e uma proporção de mulheres também mais elevada, fatores que apontam a que estas são predominantemente vítimas de morte natural e não violenta. Por isso, essa tipologia foi descartada. Além do total de mortes violentas, algumas subcategorias específicas foram também analisadas, entre elas: a1) Homicídios dolosos, tais como definidos pela Polícia Civil; a2) Homicídios provenientes de Autos de Resistência, ou seja, mortes por intervenção policial. 2627 Os autos de resistência não estão contemplados dentro do total de homicídios dolosos, apesar de que a categoria seja hoje oficialmente denominada homicídio por auto de resistência e apesar também de que a tipificação penal do evento seja, de fato, homicídio doloso, independentemente das excludentes de ilicitude. Entretanto, historicamente as polícias não incluíram as mortes provocadas pelos seus agentes no total de homicídios e isto se mantém até hoje, mesmo após a categoria ter sido mudada de simples auto de resistência para homicídio proveniente de auto de resistência. Assim, do ponto de vista analítico, homicídios dolosos e homicídios provenientes de autos de resistência são duas subcategorias mutuamente excludentes dentro das mortes violentas; a primeira define os casos sobre os quais a polícia não possui dúvidas de que foram crimes dolosos contra a vida e a segunda mensura as vítimas fatais da intervenção policial. Obviamente, a hipótese é que todas as mortes violentas deveriam diminuir nas áreas de UPP. As mortes por intervenção policial, particularmente, deveriam ser drasticamente reduzidas na medida em que não haveria mais disputas pelo território entre a polícia e as facções criminosas. b) Desaparecimentos, que são contemplados na medida em que poderiam incluir alguns homicídios. Em outras palavras, trata-se, sobretudo, de um controle para evitar que homicídios possam ser classificados como desaparecimentos, seja por uma mudança no padrão criminal ou por fatores relacionados com os mecanismos de registro da polícia; c) Lesões Dolosas não Letais, cujos códigos específicos podem ser examinados no Anexo 1. Como já foi mencionado, diferentemente da violência letal, não há uma previsão muito clara para o impacto das UPPs nos registros de violência não letal; d) Violência Doméstica e Familiar, que contemplam um subconjunto das lesões dolosas, as que têm a ver com violência doméstica e familiar, e também as ameaças no mesmo contexto, de acordo com a lei /2006; e) Ameaças; f) Estupros; g) Roubos. Como acontecia em relação à violência não letal, não há uma hipótese precisa em relação ao impacto das UPPs nos registros dos crimes contra a propriedade; h) Furtos; i) Crimes relativos a Drogas 3, que contemplam desde as apreensões até tráfico, consumo, cultivo e compartilhamento. Neste caso, também não havia uma hipótese clara sobre o efeito da UPP. Por 3 Inicialmente, não estava previsto na pesquisa contemplar este tipo de delitos. No entanto, o trabalho qualitativo de campo revelou que muitas UPPs ainda tinham ocorrências frequentes deste tipo, razão pela qual foi decidido incorporá-las na análise. 2728 RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro um lado, a presença da polícia certamente tenderá a diminuir o tráfico e o consumo, entretanto é provável que muitas destas condutas não fossem registradas anteriormente pela polícia, já que a entrada da polícia acontecia basicamente em operações armadas. Nos crimes contra a pessoa, letais e não letais, a unidade de contagem foi a vítima. Isto é, comparamos o número de vítimas de cada tipo de crime ou ocorrência, antes e depois da entrada da UPP. Já para os crimes contra o patrimônio (roubos e furtos) e os relativos a drogas, a contagem fazia referência ao número de ocorrências e não de vítimas. Excepcionalmente, o banco de dados continha alguns registros de ocorrências de crimes contra a pessoa sem registro de vítimas. Nestas situações, colocamos o número de vítimas igual a 1, pois não é possível a existência de crimes deste tipo sem vítimas. As primeiras 13 UPPs contempladas nesta análise são as seguintes: Andaraí, Batam, Borel, Chapéu- -Mangueira/Babilônia, Cidade de Deus, Santa Marta, Formiga, Macacos, Pavão/Pavãozinho/Cantagalo, Providência, Salgueiro, Tabajaras e Turano. O intervalo temporal considerado foi de janeiro de 2006 a junho de O ano de 2006 foi escolhido em função das regulações internas do ISP que permitem o fornecimento de microdados a pesquisadores para períodos de, no máximo, cinco anos. O mês de junho de 2011 era o último disponível no momento da coleta de dados. De qualquer maneira, considerando que a primeira implantação do que posteriormente seria chamado UPP aconteceu em dezembro de 2008, estimamos que o período contemplado inclui um intervalo suficiente antes e depois da introdução do programa. Nesta análise, o projeto da UPP é considerado presente no mês seguinte à sua implantação oficial em cada comunidade, independentemente de qual seja o dia do mês em que aconteceu a inauguração. Assim, por exemplo, no Santa Marta a variável registra a presença do projeto desde janeiro de A decisão de não considerar o projeto como presente no próprio mês da instalação respondeu justamente à diversidade nos dias de implantação, às vezes no início e outras no final do mês, e à opção por avaliar o projeto apenas a partir do seu estabelecimento pleno, desconsiderando os fatos possivelmente excepcionais que pudessem acontecer nos primeiros dias. Em outras palavras, trata-se de uma avaliação da presença do projeto mais do que uma avaliação da sua implantação. A partir do banco de dados solicitado ao ISP e relativo ao conjunto de ocorrências anteriormente relatado (mortes violentas, desaparecimento, lesões dolosas, violência doméstica e familiar, ameaças, estupros, roubos, furtos e crimes relativos a drogas) foi elaborada uma série mensal para cada uma das 13 comunidades e para cada um desses delitos. A cada mês, uma variável dicotômica indicava a presença ou ausência da UPP nesse local. O resultado final é um banco com 858 registros (13 comunidades x 66 meses), que nos permite estimar um modelo para calcular o impacto na criminalidade. A fortaleza deste desenho de pesquisa, em termos 2829 de validade interna (isto é, do grau de certeza sobre a causalidade atribuída aos efeitos observados), reside justamente no fato de que a implantação de cada UPP acontece em momentos diferentes (Cook & Campbell, 1979). Obviamente, muitos elementos contextuais podem afetar a taxa local de criminalidade, como fatos acontecidos na comunidade, efeitos de sazonalidade, eventos de grande repercussão midiática, etc. Entretanto, como a entrada das UPPs vai ocorrendo progressivamente em diversos momentos, seria extremamente improvável que seu impacto global pudesse ser atribuído a qualquer um desses elementos pontuais RESULTADOS A primeira e mais óbvia comparação é o contraste entre o número de casos (vítimas ou ocorrências, dependendo do tipo de crime) antes e depois da entrada das UPPs. No entanto, como os períodos não são equivalentes, a comparação deve ser feita não através de números absolutos, mas de médias mensais, conforme revela a tabela a seguir. Ela mostra que o número de mortes violentas por comunidade e mês passa de 1 a 0,25, ou seja, experimenta uma redução de quase 75%. Dentro destas categorias, duas subcategorias são monitoradas de forma específica. A redução é mais moderada para os homicídios dolosos e mais intensa para as mortes em intervenções policiais, que passam de 0,5 por mês a quase zero. Em outras palavras, há uma redução notável das mortes violentas e, dentro delas, especialmente daquelas decorrentes de intervenção policial. Por sua vez, os roubos experimentam uma diminuição de mais de 50% (de quase 6 por mês a menos de 3), enquanto todos os outros crimes sofrem um aumento considerável. Lesões dolosas, ameaças e crimes relativos a drogas crescem exponencialmente. Os furtos aumentam de forma significativa, embora os roubos tenham caído. Em suma, há uma forte redução dos crimes armados e um aumento igualmente marcante dos registros dos outros crimes. Tabela 3: Criminalidade registrada dentro das Comunidades Antes e Depois da instalação das UPPs NÚMERO MÉDIO DE CASOS POR MÊS E COMUNIDADE TAXA MÉDIA POR MÊS E COMUNIDADE (por hab.) PRÉ UPP PÓS UPP PRÉ UPP PÓS UPP Vítimas de Morte Violenta 0,94 0,25 10,03 2,21 Vítimas de Homicídio Doloso 0,36 0,15 3,37 0,87 Vítimas de Autos de Resistência 0,50 0,01 5,70 0,12 Vítimas de Desaparecimento 0,32 0,71 3,60 6,92 Vítimas de Lesões Dolosas 3,34 11,66 41,33 127,36 Vítimas de Violência Doméstica e Familiar 2,17 8,47 27,12 84,66 continua > 2930 RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro NÚMERO MÉDIO DE CASOS POR MÊS E COMUNIDADE TAXA MÉDIA POR MÊS E COMUNIDADE (por hab.) PRÉ UPP PÓS UPP PRÉ UPP PÓS UPP Vítimas de Ameaça 2,30 7,97 29,45 99,24 Vítimas de Estupro 0,14 0,37 1,35 4,84 Ocorrências de Roubos 5,87 2,70 61,23 20,58 Ocorrências de Furtos 3,48 5,38 46,46 64,99 Ocorrências de Crimes relativos a Drogas 1,91 5,83 24,13 63,93 Fonte: Instituto de Segurança Pública (ISP) e IBGE Entretanto, essa primeira comparação está enviesada pelo fato de que umas comunidades são maiores do que outras, de forma que os locais de maior população naturalmente tenderão a ter mais impacto nessa média global. Por outro lado, como a introdução de cada UPP acontece num momento diferente, isso complica ainda mais a interpretação, pois os totais populacionais não são equivalentes antes e depois da intervenção. Por isso, é mais apropriado comparar as taxas mensais médias por habitantes, antes e depois da entrada das UPPs. Vale lembrar, contudo, que as taxas são calculadas usando a população de cada UPP no ano de 2010, ano censitário. Como não dispúnhamos de estimativas para outros anos, o denominador da taxa é fixo para todo o período e, portanto, não pode corrigir dinâmicas demográficas diferentes em cada uma das comunidades. Em consequência, a função das taxas não é suprimir o viés decorrente da evolução demográfica, mas simplesmente colocar a todas as comunidades numa métrica comum e garantir com isso que todas possuem o mesmo peso na determinação dos efeitos finais. De qualquer forma, os resultados são coincidentes para números absolutos e taxas. A taxa de mortes violentas cai, depois da implementação da UPP, a aproximadamente um quinto da anterior e a taxa de homicídios a um quarto. Observe-se que a incidência de violência letal nestas comunidades era muito elevada, pois uma taxa mensal de 10 equivale a uma taxa anualizada ao redor de 120 mortes violentas por habitantes. As mortes em intervenção policial quase desaparecem, o que comprova que não há mais disputa armada pelo território e que as intervenções policiais são mais contidas. Por sua vez, a taxa de roubos cai a um terço enquanto as de lesões, ameaças e crimes de drogas praticamente triplicam. Os furtos aumentam, mas de forma mais suave. Entretanto, a partir desses dados não podemos interpretar tais reduções necessariamente como impacto das UPPs. A primeira hipótese alternativa que surge é que essa evolução poderia simplesmente seguir a tendência geral na cidade. Isto é, se a violência letal estiver caindo na cidade, a redução dos homicídios nas UPP seria também esperável na ausência do programa e, portanto, não poderia ser atribuída a ele. Para poder concluir pelo impacto positivo do programa, seria preciso evidenciar uma queda nas áreas de UPP superior à obtida na população em geral. Em termos metodológicos, diríamos que precisamos de um grupo de controle (no caso, a população geral) para poder compará-lo ao resultado das áreas das UPPs. 3031 A escolha de qual deveria ser essa população de referência não é uma questão trivial. O ideal é uma população suficientemente específica como para que siga a mesma tendência que as áreas a serem avaliadas, mas também suficientemente ampla como para que o impacto dessas áreas no total seja negligenciável. A princípio, o que acontece nas áreas de referência (grupo de controle) deve ser independente do que sucede nos locais onde a intervenção acontece. Contudo, como já foi explicado na seção metodológica, a possibilidade de deslocamento criminal apresenta desafios específicos na área de segurança. Concretamente, o que deveríamos usar como população de referência, a cidade ou o estado? A possibilidade de deslocamento criminal é maior na cidade do que no estado, o que aconselharia a utilização deste último, mas por outro lado é menos provável que as tendências de evolução da criminalidade nas áreas consideradas sejam paralelas ao que sucede no estado. Este último argumento reforçaria a opção pela cidade e não pelo estado. De qualquer forma, como o banco de dados fornecido pelo ISP contemplava apenas o município do Rio de Janeiro e alguns dos crimes estudados não são divulgados regularmente pelo governo, não tínhamos outra opção senão utilizar a cidade como grupo de referência. Para algumas análises, separamos a cidade em dois: as áreas de UPP e o resto, de forma que tivéssemos duas áreas independentes. Contudo, a possibilidade de migração criminal impede que possamos ter certeza de que os eventos nestes dois territórios são completamente independentes. De fato, a migração criminal tenderia a introduzir uma correlação negativa entre estas duas áreas, de forma que uma diminuição do crime nos territórios das UPPs poderia provocar um aumento em outras partes da cidade. Isto tenderia a superestimar artificialmente os impactos do programa, razão pela qual é preciso interpretar os resultados com cautela. De qualquer forma, os próximos capítulos trarão dados sobre efeitos no entorno das UPPs que poderiam ajudar a dimensionar estes possíveis deslocamentos criminais. De fato, os homicídios estão numa trajetória descendente para a cidade como um todo nos últimos anos, como mostra o gráfico seguinte. Considerando que a tendência de diminuição parece começar antes de 2009, isto sublinha que é preciso ter cautela antes de atribuir a queda simplesmente às UPPs. Da mesma forma, os gráficos mostram que a tendência ao aumento de registros de lesões dolosas e ameaças é aparente também para o conjunto da cidade. Da mesma forma, a queda dos roubos e a elevação dos furtos podem ser percebidas desde 2009 considerando a cidade como um todo. Em outras palavras, as tendências observadas nas áreas de UPP podem ser constatadas no conjunto da cidade. Isto poderia ser explicado de formas diversas: a) o impacto direto ou indireto da evolução da criminalidade no interior das áreas de UPP é tão grande que consegue empurrar as cifras globais na mesma direção. Isto é muito improvável no caso do impacto dentro das comunidades, já que elas representam uma pequena proporção do território, mas talvez pudesse ser verossímil em relação ao efeito indireto no entorno; 3132 RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro b) o impacto sistêmico das UPPs na delinquência é tão grande que o programa impacta a incidência criminal no conjunto do território; c) as UPPs não possuem qualquer impacto, visto que a criminalidade dentro das comunidades beneficiadas segue a mesma tendência do conjunto da população. Gráfico 2: Vítimas de Mortes Violentas Intencionais registradas por mês no Município do Rio de Janeiro JAN 06 MAY 06 SEP 06 JAN 07 MAY 07 SEP 07 JAN 08 MAY 08 MÊS Fonte: Instituto de Segurança Pública (ISP) SEP 08 JAN 09 MAY 09 SEP 09 JAN 10 MAY 10 SEP 10 JAN 11 MAY 11 3233 Gráfico 3: Vítimas de Lesões Corporais Dolosas e Ameaças registradas por mês no Município do Rio de Janeiro LESÕES DOLOSAS AMEAÇAS JAN 06 MAY 06 SEP 06 JAN 07 MAY 07 SEP 07 JAN 08 MAY 08 SEP 08 MÊS JAN 09 Fonte: Instituto de Segurança Pública (ISP) MAY 09 SEP JAN MAY 10 SEP 10 JAN 11 MAY 11 Gráfico 4: Registros de Roubos e Furtos por mês no Município do Rio de Janeiro FURTO ROUBO JAN 06 MAY 06 SEP 06 JAN 07 MAY 07 SEP 07 JAN 08 MAY 08 SEP 08 MÊS JAN 09 MAY 09 Fonte: Instituto de Segurança Pública (ISP) SEP 09 JAN 10 MAY 10 SEP 10 JAN 11 MAY 11 3334 RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro Para avaliar de forma mais precisa o impacto das UPPs na criminalidade registrada no interior das comunidades, apresentamos dois tipos de análises. O primeiro é um conjunto de gráficos que mostram os registros mensais de criminalidade nas áreas de UPP e no resto da cidade, de forma que é possível acompanhar a evolução paralela nesses dois territórios. O segundo é um modelo estatístico que estima o impacto da presença das UPPs nestas comunidades, controlando pela evolução da criminalidade no resto da cidade. Na série de gráficos a seguir, os territórios são constantes ao longo do tempo, mas na linha vermelha, que representa as 13 comunidades com UPP, o projeto vai se implantando progressivamente. Cada linha vertical representa a inauguração de uma nova UPP. Assim, o impacto do programa é progressivo e cumulativo, e só deve ser plenamente sentido em novembro de 2010, com a instalação da última das 13 UPPs. Cada uma das duas linhas possui a sua escala correspondente, a referente às UPPs representada no eixo vertical da direita e a do resto da cidade no eixo vertical à esquerda. Para suavizar as séries temporais e evitar os picos, isto é, as oscilações bruscas a cada mês que dificultam a visualização, ambas foram suavizadas através da técnica da média móvel. Assim, o valor de cada mês é na verdade igual à media de 4 valores: o desse mesmo mês e os dos três meses anteriores. Com isso, as séries ficam suavizadas e a análise visual das tendências, facilitada. A desvantagem é que não há valores para os 3 primeiros meses, de forma que na prática o gráfico começa em abril de Se as UPPs apresentam um impacto, ele deveria se refletir numa divergência progressiva das duas séries, que deveriam se diferenciar cada vez mais na medida em que novas UPPs são criadas no território. Por exemplo, se as UPPs realmente diminuem os homicídios dentro delas, a redução da curva de homicídios deveria ser mais pronunciada na linha das UPPs, comparada com a do resto da cidade. É isso que acontece justamente com o número de mortes violentas: o gráfico revela uma tendência à diminuição no resto da cidade, mas uma queda mais intensa nas áreas de UPP, nas quais o número passa de 12 a 14 por mês antes da intervenção a menos de 5 por mês no final do período. Esse gráfico sublinha o impacto das UPPs na redução da violência letal dentro dessas comunidades. 3435 Gráfico 5: Vítimas de Mortes Violentas Intencionais registradas por Mês no Município do Rio de Janeiro: Comunidades com UPP versus resto da cidade Resto da Cidade UPP Fonte: Instituto de Segurança Pública (ISP) Nota: As linhas verticais em azul representam a data de implantação das UPPs. O resultado para os homicídios dolosos é paralelo, com uma tendência de queda geral, que se acentua claramente nas comunidades com UPP a partir de Nelas, os homicídios por mês passam de 4 ou mais por mês a 2 ou menos. Gráfico 6: Vítimas de Homicídio Doloso registradas por Mês no Município do Rio de Janeiro: Comunidades com UPP versus resto da cidade Resto da Cidade UPP Fonte: Instituto de Segurança Pública (ISP) Nota: As linhas verticais em azul representam a data de implantação das UPPs. 3536 RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro A redução mais drástica acontece nas mortes por intervenção policial, os chamados Autos de Resistência. Elas apresentam uma diminuição moderada no resto da cidade, mas quase desaparecem nas áreas de UPP. A validade interna da atribuição causal da mudança às UPPs fica reforçada pelo fato de que a tendência de ambas as séries (UPPs e resto da cidade) parece ser paralela até 2009, a partir do qual as cifras despencam nas áreas de UPP. Isto condiz perfeitamente com a noção do fim da disputa armada pelo território entre a polícia e as facções criminosas e talvez com uma intervenção policial mais cuidadosa. Gráfico 7: Vítimas de Autos de Resistência registrados por mês no Município do Rio de Janeiro: Comunidades com UPP versus resto da cidade Resto da Cidade UPP Fonte: Instituto de Segurança Pública (ISP) Nota: As linhas verticais em azul representam a data de implantação das UPPs. Estes resultados são bastante interessantes, pois confirmam que a redução das mortes violentas nas comunidades com UPPs corresponde, sobretudo, às mortes em confronto com a polícia, isto é, as mortes em confrontos armados pela disputa do território. Já os homicídios dolosos mais convencionais, como as execuções sumárias ou as mortes decorrentes de conflitos inter-individuais são reduzidos em menor medida pela presença da UPP. Isto encaixaria com a literatura criminológica tradicional, no sentido de confirmar a dificuldade de prevenir violência letal convencional através do patrulhamento. Já os registros de desaparecimento aumentaram nas UPPs, desde 2009, em maior proporção do que no resto da cidade. Os desaparecimentos são um sinal de alerta para monitorar a possível subestimação de homicídios por esta via. Por outro lado, o aumento dos desaparecimentos também poderia responder a uma maior confiança na polícia e na sua capacidade de localizar as vítimas, visto que o registro de desaparecimento em geral está associado à esperança e à urgência de encontrar a pessoa. Uma pesquisa exploratória realizada pelo ISP (ISP, 2009) sobre os desaparecimentos registrados em 2007 revelou que, 3637 numa ampla proporção dos casos em que os denunciantes foram re-localizados, as vítimas tinham reaparecido (o ISP menciona 71%; Soares, 2009 menciona 86%). Por outro lado, a proporção de homicídios nos casos esclarecidos era de apenas 7% neste estudo. Contudo, o tamanho reduzido da amostra e algumas restrições metodológicas, tais como o fato de os contatos posteriores serem apenas via telefone, limitam a confiabilidade desses resultados. De qualquer forma, o perfil de gênero e idade das vítimas de desaparecimento (apenas 28% com idades entre 18 e 29 anos e mais de um terço de mulheres) é diferente das vítimas de homicídio composto predominantemente por jovens de sexo masculino, o que confirma que não é possível assumir que ambos os fenômenos são equivalentes. Assim, seria muito improvável que a queda dos homicídios nas áreas de UPP pudesse ser explicada simplesmente em virtude do aumento de desaparições, mas isto não significa que não seja preciso ficar alerta. Gráfico 8: Vítimas de Desaparecimentos registrados por mês no Município do Rio de Janeiro: Comunidades com UPP versus resto da cidade Resto da Cidade UPP Fonte: Instituto de Segurança Pública (ISP) Nota: As linhas verticais em azul representam a data de implantação das UPPs. O aumento de registros de lesões dolosas é comum ao resto da cidade, mas é muito mais intenso nas áreas de UPP, confirmando a existência de um impacto aparente do programa neste tipo de registros. O mesmo cenário aparece em relação à violência doméstica e familiar, que é quase um subconjunto das lesões dolosas, e em relação às ameaças. 3738 RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro Gráfico 9: Vítimas de Lesões Corporais Dolosas registradas por mês 180 no Município do Rio de Janeiro: Comunidades com UPP versus resto da cidade Resto da Cidade UPP Fonte: Instituto de Segurança Pública (ISP) Nota: As linhas verticais em azul representam a data de implantação das UPPs. Gráfico 10: Vítimas de Violência Doméstica e Familiar registradas por mês no Município do Rio de Janeiro: Comunidades com UPP versus resto da cidade Resto da Cidade UPP Fonte: Instituto de Segurança Pública (ISP) Nota: As linhas verticais em azul representam a data de implantação das UPPs. 3839 Gráfico 11: Vítimas de Ameaças registradas por mês no Município do Rio de Janeiro: Comunidades com UPP versus resto da cidade Resto da Cidade UPP Fonte: Instituto de Segurança Pública (ISP) Nota: As linhas verticais em azul representam a data de implantação das UPPs. O registro de estupros apresenta uma leve tendência ao aumento na cidade, mas um crescimento muito mais claro nas áreas de UPP, a partir de A cifra passa de aproximadamente 2 por mês em 2007, para o conjunto das 13 comunidades, a mais de 5 mensais a finais de Gráfico 12: Vítimas de Estupros registrados por mês no Município do Rio de Janeiro: Comunidades com UPP versus resto da cidade Resto da Cidade UPP Fonte: Instituto de Segurança Pública (ISP) Nota: As linhas verticais em azul representam a data de implantação das UPPs. 3940 RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro Por sua vez, os roubos registrados vão diminuindo progressivamente na cidade a partir de 2009, mas a queda parece mais acentuada nas áreas de UPP. Gráfico 13: Número de Roubos registrados por mês no Município do Rio de Janeiro: Comunidades com UPP versus resto da cidade Resto da Cidade UPP Fonte: Instituto de Segurança Pública (ISP) Nota: As linhas verticais em azul representam a data de implantação das UPPs. Em relação aos furtos acontece exatamente o contrário: há uma tendência moderada de ascensão na cidade, que não acompanha o rápido crescimento em comunidades com UPP, particularmente no ano de41 Gráfico 14: Número de Furtos registrados no Município do Rio de Janeiro: Comunidades com UPP versus resto da cidade Resto da Cidade UPP 0 0 Fonte: Instituto de Segurança Pública (ISP) Nota: As linhas verticais em azul representam a data de implantação das UPPs. Por último, a evolução dos crimes relativos a drogas não é muito clara. Na primeira metade de 2009 sobem claramente os registros nas 13 áreas consideradas, mas eles descem na segunda metade desse ano, e a partir daí seguem uma tendência crescente comum ao resto da cidade. Isto talvez seja devido ao fato de que os registros destes delitos dependem muito mais da atividade policial do que da incidência real do crime, e por isso podem variar com rapidez conforme mudam as estratégias policiais. Gráfico 15: Número de Crimes relativos a Drogas registrados no Município do Rio de Janeiro: Comunidades com UPP versus resto da 70 cidade Resto da Cidade UPP 0 0 Fonte: Instituto de Segurança Pública (ISP) Nota: As linhas verticais em azul representam a data de implantação das UPPs 4142 RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro Em suma, a análise dos gráficos aponta a que a presença das UPP consegue efetivamente reduzir drasticamente a violência letal nas comunidades ocupadas. Em particular, as mortes de civis por intervenção policial tornam-se muito raras, em função do fim dos confrontos armados pela disputa do território e, talvez, de uma estratégia policial mais contida. Da mesma forma, os roubos também caem numa proporção maior à do resto da cidade, indicando que a redução da criminalidade armada é um os principais resultados locais das UPPs. Já os registros de crimes não letais contra a pessoa, tais como lesões, ameaças e estupro, experimentam um aumento significativo nestas comunidades após a implantação das UPPs. Os crimes não violentos contra a propriedade, os furtos, também se incrementam após a entrada do projeto. Conforme será explicado mais adiante nas seções que analisam a percepção dos moradores e dos policiais, há duas explicações possíveis para este fenômeno. Uma é que os moradores, que não costumavam a ir à delegacia, passam a denunciar quando sofrem um crime. Isto se deve tanto ao trabalho policial, que encaminha as pessoas para delegacia, quanto ao fim da intimidação dos grupos armados locais, que não aceitavam a presença policial nem o recurso dos moradores ao sistema de justiça criminal. Paralelamente, os chefes desses grupos criminosos (traficantes, milicianos, etc.) exerciam nas comunidades um forte controle social autoritário, proibindo diversas condutas criminosas e punindo severamente os transgressores. Assim, quem cometia um furto na comunidade arriscava ser torturado, expulso ou morto pelo poder armado local, o que provavelmente contribuía para reduzir este tipo de conduta. Portanto, uma vez ausente este controle social autoritário e extralegal, é bem possível que a incidência destes crimes esteja aumentando. Infelizmente, o peso relativo destes dois fatores diminuição do subregistro e aumento real dos crimes interpessoais não pode ser determinado a partir dos materiais recolhidos. Após o exame dos gráficos, passamos a modelar estatisticamente o impacto da entrada das UPPs na série mensal de crimes registrados em cada comunidade. Foram realizados modelos com dois tipos de variável dependente: a) o número de vítimas ou de registros, segundo o crime; b) a taxa por habitantes. A utilização do número absoluto de vítimas ou de registros permite estimar o número de crimes poupados pela existência do programa, o que constitui uma informação de alto valor. Por sua vez, as taxas permitem colocar todas as comunidades numa métrica comum e garante que todas elas terão o mesmo peso no cálculo do efeito final, o que apresenta vantagens e inconvenientes. As taxas possuem outro aspecto positivo, que é a facilidade para extrapolar o efeito estimado a novas comunidades que ainda não receberam o programa. Enquanto que o efeito bruto estimado dependeria do tamanho da população local, o coeficiente da taxa independe da população. Como já foi indicado, o denominador da taxa é fixo no tempo, pois só tínhamos a população para o ano de 2010, o que não nos permite controlar a existência de dinâmicas demográficas próprias de cada comunidade. Assim, a variável dependente é o valor bruto dos crimes registrados ou a taxa correspondente, por mês e comunidade. O modelo estatístico para cada tipo de delito incluía a seguintes variáveis independentes: 4243 a) A presença ou ausência da UPP no mês em questão, que é a nossa variável central cujo efeito desejamos estimar; b) Uma variável que definia a qual das 13 comunidades o caso pertencia. Esta variável é indispensável quando estimamos o número bruto de vítimas ou crimes, pois permite que cada comunidade seja comparada apenas consigo mesma e não com outras comunidades de tamanho diferente. Mesmo no caso de estimar o efeito sobre as taxas, a variável também é importante, pois permite controlar o impacto das diferenças na incidência criminal em cada comunidade, de forma que estas diferenças não interfiram na estimativa do impacto do programa; c) A incidência da criminalidade no resto da cidade, retirando as áreas das UPPs. Esta variável de contexto nos permite controlar a evolução geral da criminalidade na cidade, com vistas a isolar o impacto líquido das UPPs para além dessa tendência geral. Por exemplo, para estimar o impacto das UPPs nos homicídios introduzimos no modelo correspondente (além da presença ou não de UPP a cada mês e da identificação das respectivas comunidades) o número de vítimas de homicídio no resto da cidade. Da mesma maneira, quando o modelo estima a taxa de um crime, inclui a taxa desse mesmo crime no resto da cidade como controle. Outra opção para controlar a evolução geral do fenômeno seria a utilização da criminalidade no conjunto do estado, em vez de no resto da cidade. Por um lado, a utilização das cifras do estado provavelmente minimizaria risco de deslocamento criminal, considerando que ele é menos frequente em territórios distante do que próximos. Por outro lado, é mais difícil assumir que a evolução criminal do estado seja a mesma do que a do município. De qualquer forma, como alguns dos presentes indicadores foram obtidos através de micro-dados entregues pelo ISP apenas para a cidade do RJ, os valores para o estado nem sempre estavam disponíveis. Assim, a única escolha para a variável de controle era mesmo a relativa ao resto da cidade. A inclusão da variável que mensura a incidência no resto da cidade apresenta outros efeitos positivos, além do controle da tendência geral. Entre eles, o controle adicional da dependência serial do fenômeno, isto é, da existência de sazonalidade ou algum tipo de ciclo. Em outras palavras, se existe algum efeito sazonal ou cíclico nos dados, o que é comum na área de criminalidade, ele deve estar refletido já na variável do contexto (relativa ao resto da cidade). Portanto, como estamos controlando por essa variável, que inclui este tipo de efeitos, a estimativa do impacto da UPP não deveria estar afetada nem enviesada por este tipo de fenômenos sazonais. Outra vantagem de menor importância é que, para os modelos com valores absolutos, ela controla o aumento geral da população entre 2006 e Como a variável que mensura o crime no resto da cidade deve ser afetada por este crescimento populacional e, mais uma vez, esta variável está controlada no modelo, este incremento populacional não deve, então, incidir sobre a variável que calcula o impacto das UPPs que, caso contrário, tenderia a estar levemente subestimado com o passar do tempo. Isto é relevante porque, mesmo que sejam usadas taxas por 4344 RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro habitantes no modelo, a população usada no denominador é fixa (a estimada a partir do censo 2010) e, portanto, não consegue compensar o crescimento da população no intervalo. O objetivo destes modelos é, portanto, a estimativa do impacto líquido da implantação das UPPs, para além da evolução geral da criminalidade. Foram estimados modelos de efeitos lineares que assumem distribuições normais nas variáveis dependentes. Todas as estimativas estatísticas de impacto realizadas neste trabalho, salvo aviso em contrário, seguirão este padrão de modelo. Na apresentação de resultados, mostramos uma tabela que contém o coeficiente para o impacto de cada crime, e a sua significação estatística, tanto para números absolutos quanto para taxas. Entretanto, vale lembrar que cada linha corresponde na verdade a um modelo diferente, com o seu intercepto, o coeficiente para cada comunidade, o coeficiente para o mesmo crime no resto da cidade e, por fim, o coeficiente do impacto da presença da UPP, que é o que é revelado na nossa tabela. A apresentação detalhada de todos os modelos seria muito entediante e não contribuiria para melhorar a compreensão do resultado. Deve ser destacado, contudo, que todos os coeficientes dos crimes no resto da cidade vão na mesma direção dos coeficientes relativos à presença da UPP e são estatisticamente significativos. Isto significa que a evolução da criminalidade nas UPPs vai no mesmo sentido do que no resto da cidade, embora não com a mesma intensidade. Este resultado também pode ser interpretado no sentido de que, se existir um efeito de deslocamento ou migração da criminalidade para outros locais da cidade, ele deve ser de intensidade moderada ou pequena, pois não consegue produzir correlações negativas entre o crime fora e dentro das UPPs, como caberia esperar se ele for muito intenso. Tabela 4: Impacto líquido da presença da UPP na série mensal de criminalidade de 13 comunidades atendidas VALORES ABSOLUTOS TAXAS por hab. TIPOS DE OCORRÊNCIA Coeficiente Qui-Quadrado GL p Coeficiente Qui-Quadrado GL p Vítimas de Morte Violenta -0,52 16,59 1 0,000-4,79 7,32 1 0,007 Vítimas de Homicídio Doloso -0,17 5,99 1 0,014-1,24 1,73 1 0,188 Vítimas de Auto de Resistência -0,44 32,07 1 0,000-5,10 25,11 1 0,000 Vítimas de Desaparecimento 0,25 15,13 1 0,000 2,21 5,02 1 0,025 Vítimas de Lesões Dolosas 6,71 227,85 1 0,000 76,39 222,23 1 0,000 Vítimas de Violência Doméstica 4,43 115,15 1 0,000 42,23 69,23 1 0,000 Vítimas de Ameaça 4,08 108,32 1 0,000 57,73 95,36 1 0,000 Vítimas de Estupro 0,18 13,60 1 0,000 3,15 14,03 1 0,000 Número de Roubos -1,92 16,21 1 0,000-8,03 2,24 1 0,134 Número de Furtos 1,54 60,65 1 0,000 21,83 42,92 1 0,000 Número de Crimes de Drogas 3,06 70,29 1 0,000 32,34 69,27 1 0,000 Fonte: Instituto de Segurança Pública (ISP) e IBGE 4445 O primeiro e mais marcante resultado é que a presença das UPPs reduz de forma importante a violência letal nessas comunidades. Em média, a instalação de uma UPP poupa meia vida a cada mês em cada uma das comunidades. A taxa mensal é diminuída em aproximadamente 5 mortes por habitantes. Extrapolando este resultado, podemos concluir que a taxa anual de mortes violentas sofre uma diminuição de 60 vítimas para cada habitantes, um resultado notável. Uma parte importante desta redução é decorrente da diminuição da letalidade policial, que o projeto consegue restringir de forma muito marcante e em níveis semelhantes à redução total das mortes violentas: 0,4 mortes a menos por mês e comunidade e uma taxa inferior em 5 mortes por habitantes. Já a redução dos homicídios dolosos, casos classificados como tal pela Polícia Civil, é muito mais moderada e é significativa apenas com os valores absolutos, mas não com as taxas. O projeto também atinge uma redução dos roubos, isto é, da criminalidade armada, com duas ocorrências mensais a menos por comunidade, embora a diferença em termos de taxa também não seja estatisticamente significativa. Os registros de todos os outros crimes monitorados aumentam após a entrada da UPP, com destaque para as lesões dolosas (quase 7 vítimas a mais por comunidade), as ameaças (4 vítimas adicionais) e os crimes relativos a drogas (3 ocorrências a mais). Os registros de furtos, desaparecimentos e estupros também se incrementam, mas de forma mais moderada. A explicação para este aumento de registros é dupla: aumento da tendência a denunciar os delitos por parte da população, inclusive pelo encaminhamento à delegacia da própria polícia que antes não estava presente, e uma diminuição do controle social extralegal violento exercido pelos grupos armados irregulares. Como foi mostrado no capítulo anterior, um dos impactos mais evidentes do projeto é o aumento da presença policial, com uma razão de policiais por habitante muito mais elevada do que no resto do território. Mesmo assim, essa razão varia significativamente de umas UPPs para outras. Nesse sentido, pretendíamos explorar em que medida o impacto na criminalidade poderia estar associado à intensidade diferencial da presença policial nestas treze comunidades. Isto poderia acontecer tanto nos delitos cujos registros ficam reduzidos quanto naqueles em que há aumento. Em outras palavras, a pergunta que se quer responder é em que medida o impacto do projeto é mais intenso nas UPPs com mais saturação policial, isto é, naquelas com uma razão de policiais por habitante mais elevada. Sabemos que as comunidades menores tendem a ter uma razão maior e as de maior porte apresentam uma presença policial algo menor. Assim, a pergunta colocada se confunde com outra: o impacto do projeto é maior ou menor nas UPPs de maior população comparado com as pequenas? Pela natureza das informações, é impossível separar as duas questões. Para tanto, seria preciso contar com situações que não existem ainda: UPPs de grande porte e alta presença policial ou, vice-versa, UPPs pequenas com poucos policiais. Em suma, esta é apenas uma análise exploratória em relação ao impacto da intensidade da presença policial e os resultados devem ser tomados com bastante cautela. De qualquer forma, para tentar abordar 4546 RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro este ponto refizemos os modelos estatísticos para estimar o impacto das UPPs nas taxas criminais, com uma diferença: em vez de colocar uma variável que identificasse a comunidade incluímos a razão de policiais para cada habitantes. Esta substituição de uma variável pela outra era uma necessidade estatística, pois há uma perfeita correlação entre ambas (a identificação da comunidade determina a razão de policiais por habitante, já que está última é estática no tempo), de forma que o cálculo matemático das estimativas torna-se impossível se as duas variáveis forem introduzidas simultaneamente (Pedhazur, 1973). Portanto, os modelos contam com as seguintes variáveis independentes: a) a presença ou ausência da UPP nesse mês; b) a razão de policiais por hab.; e c) o registro desse crime ou a taxa para o resto da cidade. A tabela seguinte apresenta os resultados. Como na tabela anterior, cada linha representa na verdade um modelo estatístico diferente, mas seria entediante demais detalhar todos os coeficientes. Tabela 5: Impacto líquido do número de policiais por hab. na Taxa Mensal de Criminalidade por hab. das comunidades com UPP TIPOS DE OCORRÊNCIA Impacto do Nº de policiais por hab. Coeficiente Qui-Quadrado GL P Vítimas de Morte Violenta -0,008 0, ,851 Vítimas de Homicídio Doloso -0,025 1, ,309 Vítimas de Auto de Resistência -0,002 0, ,952 Vítimas de Desaparecimento -0,001 0, ,981 Vítimas de Lesões Dolosas 1,217 51,99 1 0,000 Vítimas de Violência Doméstica 0,790 28,16 1 0,000 Vítimas de Ameaça 1, ,57 1 0,000 Vítimas de Estupro 0,079 8, ,003 Número de Roubos -0,214 0, ,331 Número de Furtos 0,811 21,92 1 0,000 Número de Crimes de Drogas 1, ,03 1 0,000 Fonte: Instituto de Segurança Pública (ISP) e IBGE Como pode ser observado, o impacto da intensidade da presença policial revela-se significativo apenas para os crimes não letais contra a pessoa, os crimes não violentos contra o patrimônio e os relativos a drogas. Em todos esses casos, uma maior presença policial tende a aumentar o número de registros criminais. Este resultado apóia a interpretação de que são os policiais os que encaminham as pessoas à delegacia para fazer as denúncias de crimes não letais, de forma que, quanto maior o número de policiais em atividade, maior tenderia a ser o número desse tipo de registros. 4647 A interpretação contrária poderia ser ainda mais interessante, a saber, que a diminuição das mortes violentas em áreas de UPP não dependeria significativamente do tamanho do contingente policial, de forma que uma vez recuperado o território, a redução das mortes aconteceria independentemente do número de policiais presentes, pelo menos dentro dos limites observados nas UPPs. Obviamente, se o número de policiais fosse muito pequeno, isto poderia acabar resultando na perda do controle do território e na anulação da redução das mortes violentas, mas aparentemente os níveis contemplados pelo projeto até agora são suficientes em todos os casos. Este resultado tam bém abriria a porta a uma futura reflexão sobre a redução dos contingentes em algumas UPPs, as que contassem com maior razão de policiais por habitante, considerando que a redução da letalidade poderia se manter mesmo assim, e que o impacto no aumento de registros de violência não letal nestas comunidades pode não ser tão relevante do ponto de vista da política de segurança global. De qualquer forma, qualquer interpretação desses resultados deve ser feita com cautela em função das limitações dos dados antes expostas e do reduzido número de UPPs analisadas O IMPACTO DAS UPPs NO CRIME REGISTRADO NAS DELEGACIAS NOTAS METODOLÓGICAS A comparação dos crimes dentro das áreas de UPP, antes e depois da instalação do programa, nos permitiu estimar o efeito dentro das comunidades. Por sua vez, a comparação dos crimes registrados por delegacias, antes e depois da instalação de UPPs no seu território, possibilita mensurar o impacto de outra forma. Trata-se, por um lado, de uma estimativa mais imprecisa já que amplas áreas das delegacias não estarão cobertas pelas UPP em momento algum, mas também mais abrangente, já que permite explorar o impacto não apenas direto nas áreas das UPP, mas também no seu entorno. A variável independente, ou seja, a dimensão cuja influência na criminalidade precisava ser testada era o grau em que cada delegacia estava coberta por UPPs em cada momento. Por exemplo, se várias UPPs iam sendo instaladas na área de uma delegacia concreta, precisávamos de um indicador que mensurasse como essa presença aumentava no tempo. Esse indicador de presença da UPP na delegacia pode ser calculado de duas formas: a) Com base populacional, calculando a proporção da população da delegacia que mora em áreas atendidas por UPPs; b) Com base territorial, mensurando a proporção da área total da delegacia correspondente às áreas cobertas pelas UPPs ou incluídas dentro do seu entorno, entendendo entorno como áreas desenhadas por raios diferentes ao redor das circunscrições das UPP. 4748 RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro Para esta análise, construímos uma série temporal com os registros criminais mensais de cada delegacia na cidade do Rio de Janeiro, a partir de dados oficiais divulgados publicamente. O Estado do Rio de Janeiro divulga mensalmente, através do Instituto de Segurança Pública, um total de 38 títulos de ocorrências criminais (homicídios, estupro, vários tipos de roubos, furtos, etc.) e não-criminais (desaparecidos, recuperação de veículos, número de registros de ocorrências, etc.), abrangendo todo o território do estado. Estes registros são divulgados desagregados por Área Integrada de Segurança Pública (AISP) e por delegacia de polícia, desde janeiro de Os dados são disponibilizados em arquivos que podem ser obtidos na página da internet e são também publicados em Diário Oficial. O período estudado aqui foi de janeiro 2003 até setembro de 2011, e incluiu as 17 UPPs que foram instaladas nesse intervalo, desde Santa Marta em dezembro de 2008 até São Carlos em maio de Por um lado, como os dados foram coletados diretamente da página oficial e não dependiam de uma solicitação específica ao ISP (que tem como política geral não fornecer séries de mais de 5 anos de microdados aos pesquisadores), foi possível analisar uma série mais longa, iniciando em 2003, o que é sempre recomendável na análise de séries temporais. Por outro lado, como os dados foram obtidos num momento posterior à solicitação de dados ao ISP, a série também se beneficiou de um prolongamento até setembro de 2011, em comparação a junho, que foi o último mês disponível para a análise do crime dentro das comunidades. Entre os registros criminais divulgados oficialmente, foram escolhidos para o presente trabalho os seguintes tipos de ocorrência: a) Morte violenta, que incluía as seguintes categorias da classificação oficial: - Homicídio Doloso - Homicídio por Auto de Resistência, isto é, mortes pela polícia - Lesão Corporal Seguida de Morte - Roubo seguido de Morte (Latrocínio) - Encontro de Cadáver - Encontro de Ossada Observe-se que este indicador de mortes violentas é muito parecido com o usado na análise do impacto das UPPs dentro das comunidades na seção anterior, com a única diferença aqui da exclusão dos casos de estupro ou atentado violento ao pudor seguido de morte. A razão é que estes crimes sexuais não são divulgados na página do ISP. De qualquer forma, esses casos são muito raros, de forma que o indicador é praticamente idêntico ao usado na análise do crime dentro das UPPs. Além do indicador global de mortes violentas, duas categorias específicas de mortes serão também monitoradas: 4849 a1) Homicídios Dolosos; a2) Homicídios por Autos de Resistência. b) Desaparecimento. Como já foi indicado, a razão principal da incorporação deste indicador é o fato de que ele pode estar incluindo alguns homicídios e por isso é conveniente controlar sua evolução. c) Lesão Corporal Dolosa. d) Roubos. e) Furtos. Em relação aos delitos analisados no estudo da criminalidade dentro das comunidades, há algumas diferenças, basicamente a exclusão aqui de violência doméstica, ameaça, estupro e crime relativo a drogas. A violência doméstica e familiar e os crimes relativos a drogas não são divulgados periodicamente, portanto tiveram de ser descartados. Ameaças são divulgadas, mas a série não está disponível desde 2003, início do período desta análise. Os estupros também são publicados, mas houve uma legislação que incorporou o atentado violento ao pudor dentro do crime de estupro no ano de Por isso, para manter a comparabilidade da série, deveríamos somar estupros e atentados violentos ao pudor, mas estes últimos não estão acessíveis para toda a extensão do período considerado. Em suma, todos estes delitos tiveram de ser descartados para a presente análise. Nos crimes contra a pessoa mortes, lesões e desaparecimentos a unidade é a vítima, enquanto para os crimes contra o patrimônio roubos e furtos a unidade é a ocorrência. Em todos os casos, tanto nos crimes contra a pessoa quanto contra o patrimônio, foram analisadas as taxas (de vítimas ou ocorrências) por habitantes. É importante resenhar que a população das circunscrições das delegacias foi estimada para um único momento, o Censo de 2010, de forma que é estável no tempo. Isto significa que o denominador das taxas não muda de 2003 até 2011 e, portanto, não serve para acompanhar a evolução da população em cada local, apenas para colocar todas as estimativas de incidência das diferentes regiões numa métrica comum: eventos por habitantes. Teria sido mais apropriado calcular taxas com uma população estimada a cada ano, mas as estimativas para estas pequenas áreas realizadas apenas em função de informações censitárias seriam pouco confiáveis, razão pela qual a idéia foi abandonada. A razão principal para analisar aqui apenas as taxas e não monitorar também o número de registros, diferentemente do que foi feito no caso do impacto do crime dentro das comunidades, é que o presente modelo não estimará o impacto dicotômico da presença ou ausência das UPPs nos crimes registrados na 4950 RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro Delegacia, apenas o impacto relativo da proporção da população ou da área da Delegacia coberta pela UPP. Assim, no modelo sobre crime dentro da UPP fazia sentido calcular o incremento ou decremento absoluto no número de crimes por comunidade atribuível à entrada da UPP. No caso atual, poderíamos apenas estimar o impacto absoluto no crime registrado da delegacia devido, por exemplo, a um incremento de 1% na população da delegacia contemplada pelas áreas de UPP, o que não constitui em si mesmo um número de grande interesse. Analisamos apenas as delegacias do município do Rio de Janeiro, 40 delegacias no total (ver Anexo 2), dado que o projeto das UPP está restrito por enquanto à capital do estado. Na verdade, o número real de circunscrições territoriais analisadas foi de 38 e não de 40, pois duas das delegacias tinham sido criadas recentemente e não estavam presentes no início da série. Assim, a 42ª DP foi criada em abril de 2010 como uma subdivisão da área que pertencia à 16ª DP, de forma que somamos os registros das duas delegacias a partir da data de criação da primeira. O mesmo fenômeno ocorreu com a 43ª DP, que foi criada em julho de 2004 como uma subdivisão da área da 35ª DP. Portanto, a 42ª DP e a 16ª DP constituem uma única delegacia no nosso banco, da mesma forma que a 43ª DP e a 35ª DP. A possibilidade de incorporar delegacias alheias ao município, a modo de grupo de controle, foi finalmente descartada na medida em que outros municípios poderiam seguir tendências diferentes ao município do Rio em termos de evolução criminal. Em algumas delegacias não existem UPPs, em outras há uma unidade e ainda outras possuem várias unidades que foram implantadas em diversos momentos do tempo. Nesse sentido, foram desenvolvidos indicadores para poder mensurar esta progressiva incorporação. Na próxima tabela apresentamos a lista das 13 Delegacias de Polícia onde foram introduzidas as 17 UPPs, bem como as datas dessas implementações. Tabela 6 Delegacias de Polícia com UPP na sua circunscrição Delegacia de Polícia Unidade de Polícia Pacificadora Mês da Criação 4ª DP Providência Abril/10 Turano Setembro/10 6ª DP Escondidinho / Prazeres Fevereiro/11 Coroa / Fallet / Fogueteiro Fevereiro/11 São Carlos Maio/11 7ª DP Escondidinho / Prazeres Fevereiro/11 Coroa / Fallet / Fogueteiro Fevereiro/11 10ª DP Santa Marta Dezembro/08 Tabajaras-Cabritos Janeiro/10 5051 12ª DP Babilônia - Chapéu Mangueira Tabajaras-Cabritos Junho/09 Janeiro/10 13ª DP Pavão-Pavãozinho / Cantagalo Dezembro/09 14ª DP Pavão-Pavãozinho / Cantagalo Dezembro/09 18ª DP Turano Setembro/10 19ª DP 20ª DP Borel Formiga Turano Salgueiro Andaraí Macacos Junho/10 Julho/10 Setembro/10 Setembro/10 Julho/10 Novembro/10 25ª DP São João / Matriz / Quieto Janeiro/11 32ª DP Cidade de Deus Fevereiro/09 33ª DP Jardim Batam Fevereiro/09 Fonte: Elaboração própria A partir destas 38 unidades territoriais e dos 105 meses considerados (janeiro de 2003 a setembro de 2011) obtivemos um banco de dados com registros, um para cada delegacia e cada mês. Em cada um deles, registramos, além dos registros criminais, os seguintes indicadores, que serviriam como potenciais variáveis independentes na análise: a) Percentual da População da circunscrição da Delegacia que morava em área de UPP, nesse mês; b) Percentual da Área da circunscrição da Delegacia que era coberta pela área de influência da UPP, mensurando esta última de 4 formas possíveis: 1) a própria circunscrição da UPP; 2) uma área que inclui a UPP e o seu entorno num raio de 250 m; 3) a área da UPP mais o entorno num raio de 500 m; 4) a área da UPP mais o entorno no raio de 750m. Em outras palavras, a idéia do entorno foi operacionalizada com áreas de influência diferentes para poder depois estimar qual era a mais adequada. Obviamente, este indicador também varia no tempo, na medida em que vão chegando novas UPPs na área de uma delegacia. A estimativa da população da circunscrição da delegacia foi realizada através dos sistemas de informação espacial, representando simultaneamente no território as malhas das circunscrições das DPs (obtidas junto aos órgãos oficiais) e a malha dos setores do Censo de População. Quando um setor censitário estava localizado na circunscrição de mais de uma delegacia, a sua população era distribuída entre essas delegacias de forma proporcional a área coberta por cada uma delas. Por exemplo, se a metade da área do setor ficava numa delegacia e a outra metade na outra, a população do setor era dividida ao meio entre ambas. A estimativa de proporções de áreas da circunscrição de cada Delegacia também exigiu um trabalho específico com sistemas de informação espaciais, traçando áreas concêntricas (buffers) ao redor das UPPs e medindo a área de cada uma que se superpunha à circunscrição da DP. 5152 RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro Além desses dois tipos de indicadores outros foram considerados, mas finalmente descartados para a análise. Entre eles, a proporção de pessoas na circunscrição da DP que mora em favela (assentamento subnormal, nos termos do IBGE). Entretanto, essa proporção é fixa no tempo, já que é calculada apenas em relação ao Censo de População de 2010, e, portanto, não pode ser incorporada numa análise de séries temporais. Um outro indicador que foi cogitado foi a proporção de residentes em favelas da circunscrição da DP que moravam em área de UPP. Esta variável é muito semelhante ao primeiro indicador registrado acima (% da população da Delegacia que mora em área de UPP), mas a idéia aqui foi circunscrever o denominador apenas aos residentes de favela, visto que eles eram os principais candidatos a receber uma UPP. Contudo, a correlação entre esses dois indicadores é muito elevada (coeficiente de correlação de Pearson igual a 0,87), razão pela qual não poderiam ser introduzidos ambos simultaneamente no modelo, sob risco de causar problemas de multi-colinearidade (Pedhazur, 1973). Por outro lado, quando correlacionamos esses dois indicadores com as taxas de criminalidade, obtivemos resultados contraditórios: para alguns crimes, o primeiro indicador apresentava uma associação mais forte e, para outros crimes, o segundo mostrava correlações mais elevadas. Neste cenário, como as UPPs não contemplam exclusivamente áreas de favelas, optamos pelo indicador citado acima (% da população da Delegacia que mora em área de UPP), que possui ainda a vantagem de uma maior simplicidade. Uma decisão relevante era escolher o raio do entorno da área de influência em torno da UPP que iria ser utilizado na análise. Como foi descrito acima, 4 possibilidades foram calculadas, desde a exclusão de qualquer entorno até um entorno de 750 metros ao redor da circunscrição da UPP. Distâncias superiores a 750 metros foram descartadas de cara, pois estes entornos excessivamente amplos acabavam ocupando territórios de várias delegacias, retirando o sentido à associação entre o entorno da UPP e a delegacia de origem. Para decidir entre as diversas possibilidades, foi calculada a correlação (coeficiente de Pearson) entre as taxas de criminalidade e a proporção da área da DP coberta pelo entorno da UPP, utilizando os diferentes raios. Com pode ser observado na próxima tabela, o entorno de 750 metros ao redor da UPP quase sempre apresenta correlações levemente superiores a todos os outros. A única exceção a este padrão é a taxa de roubo, que inverte o sinal da sua correlação em função do raio utilizado. 5253 Tabela 7 Correlação de Pearson entre Taxas de Criminalidade e proporção das áreas de Delegacias cobertas pelas áreas de influência das UPPs, segundo o raio da área de influência Taxa de Mortes Violentas Taxa de Homicídios Taxas de Autos de Resist. Taxa de Desaparecimentos Taxa de Lesões não Letais Taxa de Roubos Taxa de Furtos Fonte: Instituto de Segurança Pública (ISP) e IBGE % da área da UPP % da área da UPP com entorno de 250 m % da área da UPP com entorno de 500 m % da área da UPP com entorno de 750 m Coeficiente -,082 -,080 -,090 -,098 Significância,000,000,000,000 Coeficiente -,080 -,086 -,097 -,107 Significância,000,000,000,000 Coeficiente -,099 -,109 -,117 -,123 Significância,000,000,000,000 Coeficiente,020,045,052,061 Significância,215,004,001,000 Coeficiente,026,073,091,119 Significância,096,000,000,000 Coeficiente -,041 -,005,010,032 Significância,009,754,543,044 Coeficiente,011,067,091,125 Significância,475,000,000,000 Em consequência, utilizaremos um raio de 750 metros ao redor da UPP para definir a extensão do seu entorno e, a partir dele, calcular a proporção do território da DP sob influência da UPP. Em suma, dois tipos de operacionalizações serão utilizados no modelo que estima a presença da UPP em cada delegacia, um de tipo demográfico e o outro espacial: a) a proporção da população da DP que mora em comunidade de UPP; b) a proporção da área da DP coberta pelo entorno da UPP, considerando a circunscrição da UPP e um raio de 750 m em volta dela RESULTADOS Da mesma forma que na seção 6.1, relativa aos crimes registrados dentro das comunidades, aqui também apresentaremos dois tipos de análises: gráficos e modelos estatísticos. Em primeiro lugar, desenhamos gráficos que mostram a evolução mensal das taxas criminais para dois grupos de delegacias: as que possuem UPPs (em vermelho) e aquelas outras sem UPPs no seu território (em preto). No entanto, na linha que representa as delegacias com UPPs, a entrada destas 17 UPPs é progressiva. Cada nova UPP é marcada por uma linha vertical azul. Em consequência, o impacto 5354 RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro das UPPs nessa linha vermelha deve ser progressivo e cumulativo, pois só nos meses finais estarão implantadas todas as 17 unidades. A escala do gráfico, refletida no eixo vertical, é comum para todas as delegacias: casos (vítimas ou ocorrências) por habitantes. Tal como foi feito nas seções anteriores, as séries foram suavizadas usando, para cada mês, a média móvel dos valores do próprio mês e dos três meses anteriores. O resultado é uma série com muito menos picos que facilita a visualização de tendências, e a desvantagem é a perda dos três primeiros meses do intervalo (janeiro a março de 2003), que não contam com observações anteriores suficientes. Como já foi advertido para gráficos anteriores, o possível impacto das UPPs deveria se refletir numa separação progressiva das duas séries (com e sem UPPs), que deveriam se afastar uma da outra na medida em que novas UPPs são criadas. Já sabemos que há uma tendência geral à diminuição da violência letal e ao aumento dos registros de vários crimes não letais. Portanto, o impacto das UPPs deveria produzir uma redução ainda maior da violência letal nas delegacias com UPP em comparação com as outras. O fenômeno contrário deveria acontecer em relação aos crimes não letais para confirmar o impacto do programa. O primeiro gráfico, relativo a Mortes Violentas, apresenta justamente o padrão descrito. Há uma tendência global de diminuição das vítimas, mas ela é mais pronunciada nas delegacias com UPPs, principalmente a partir de Gráfico 16 - Taxa de Mortes Violentas na Cidade do Rio de Janeiro Delegacias de Polícia com e sem UPP Fonte: Instituto de Segurança Pública (ISP) e IBGE 5455 O cenário é semelhante em relação aos homicídios. As delegacias com UPP apresentam taxas mensais de homicídio mais baixas do que as outras, mesmo antes da existência do programa, mas essa diferença tende a crescer em 2009 e, sobretudo, em 2010, com taxas mensais ao redor de 2 homicídios por habitantes para estas últimas em comparação a taxas de 1 a 1,5 nas delegacias com UPPs. No ano de 2011 a tendência à diminuição continua agindo nos dois tipos de delegacia. Gráfico 17 - Taxa de Homicídios Dolosos na Cidade do Rio de Janeiro Delegacias de Polícia com e sem UPP Fonte: Instituto de Segurança Pública (ISP) e IBGE O gráfico das mortes por intervenção policial, os chamados Autos de Resistência, apresenta mais picos do que os anteriores, devido ao fato de que seus números absolutos são mais reduzidos e, portanto, mais instáveis. De qualquer maneira, a tendência parece paralela nos dois tipos de delegacia até 2010, quando as delegacias com UPPs experimentam uma redução muito mais pronunciada do que as outras. Em outras palavras, as mortes por intervenção policial caem particularmente em delegacias com UPPs, como caberia esperar de uma redução dos confrontos armados com grupos criminosos que ocupam o território. 5556 RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro Gráfico 18 - Taxa de Autos de Resistência na Cidade do Rio de Janeiro Delegacias de Polícia com e sem UPP Fonte: Instituto de Segurança Pública (ISP) e IBGE Os resultados relativos aos crimes letais coincidem em boa parte com a análise dos crimes dentro das comunidades de UPP, mas com algumas diferenças interessantes. Se as mortes violentas dentro das comunidades com UPP caiam sobretudo em função da diminuição das mortes em intervenção policial e em menor medida no que tange ao resto dos homicídios dolosos, o que era compatível com um quadro do fim dos confrontos armados entre policiais e traficantes, nas delegacias onde há UPPs diminuem numa proporção considerável os dois tipos de eventos, ou seja, também os homicídios dolosos tal como definidos pela polícia. De forma mais simples, a queda dos homicídios dolosos convencionais parece mais clara no conjunto das delegacias com UPPs do que era no interior das comunidades onde elas foram implementadas. Este resultado teria várias interpretações possíveis, nenhuma delas conclusiva. Uma delas seria pensar que as UPPs têm um efeito redutor dos homicídios dolosos no seu entorno ainda mais claro do que o efeito interno à comunidade, que está mais concentrado no fim dos confrontos armados com a polícia. De qualquer forma, é necessário aguardar os modelos estatísticos para poder confirmar as impressões dos gráficos. O gráfico seguinte apresenta a evolução dos desaparecimentos. Embora as duas séries não sigam um padrão muito sistemático, parecem indicar uma leve tendência ao aumento em ambos os tipos de delegacias a partir de Desde 2010, entretanto, o crescimento das delegacias com UPP parece um pouco mais intenso. Em outras palavras, o gráfico indica a possibilidade de que exista um impacto das UPPs no aumento do número de desaparecimentos registrados. Como já foi comentado anteriormente, isto é um sinal de alerta na medida em que desaparecimentos podem estar incluindo homicídios, embora as evidências existentes, mesmo que parciais, indiquem que muitos desses registros provavelmente não são homicídios, pois as suas vítimas possuem um perfil muito diferente. 5657 Gráfico 19 - Taxa de Desaparecimentos na Cidade do Rio de Janeiro Delegacias de Polícia com e sem UPP Fonte: Instituto de Segurança Pública (ISP) e IBGE O próximo delito apresentado é a lesão dolosa. O gráfico parece muito claro nesta ocasião. As delegacias com UPPs apresentavam taxas maiores de lesão dolosa, inclusive antes da existência do programa. A correlação entre as duas séries é quase perfeita e o processo de sazonalidade também é muito evidente, com alta incidência no início e no fim do ano, e uma queda no meio do ano. As séries são mais suaves, pois o número de casos de lesões é muito superior ao de homicídios, o que diminui o erro aleatório e suaviza o perfil. Em relação ao impacto das UPPs, fica evidente que, a partir de 2010, mesmo mantendo uma forte correlação temporal entre as duas séries, a curva das delegacias com UPPs cresce e vai se afastando progressivamente da outra. Portanto, o gráfico reforça a hipótese de um aumento dos registros de lesões após a entrada das UPPs. 5758 RELATÓRIO FINAL Os Donos do Morro : Uma análise exploratória do impacto das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) no Rio de Janeiro Gráfico 20 - Taxa de Lesão Corporal Dolosa na Cidade do Rio de Janeiro Delegacias de Polícia com e sem UPP Fonte: Instituto de Segurança Pública (ISP) e IBGE O gráfico dos roubos não permite uma inferência tão clara. As duas séries são extremamente próximas entre 2003 e 2009, com um breve intervalo de pequeno afastamento a meados de A partir de 2010, contudo, a queda dos roubos nas delegacias com UPPs é um pouco maior do que nas outras. Este resultado é condizente com a possibilidade de um impacto, embora pequeno, das UPPs na redução dos roubos. Gráfico 21 - Taxa de Roubos na Cidade do Rio de Janeiro Delegacias de Polícia com e sem UPP Fonte: Instituto de Segurança Pública (ISP) e IBGE 5859 A evolução dos furtos também não é muito evidente. A incidência deste crime em delegacias com UPP foi historicamente superior à das delegacias sem UPPs. Curiosamente, enquanto as primeiras parecem sofrer um processo sazonal, com ciclos, o mesmo não pode ser dito das últimas. A tendência histórica é de um crescimento moderado das taxas de furtos. Aparentemente, este crescimento seria levemente superior nas delegacias com UPPs. Contudo, essa diferença pode ter já existido em 2008, antes da implantação do programa. Em suma, o gráfico parece compatível com um pequeno efeito de aumento dos registros de furtos em áreas de influência das UPPs, embora isso não pareça conclusivo. Gráfico 22 - Taxa de Furtos na Cidade do Rio de Janeiro Delegacias de Polícia com e sem UPP Fonte: Instituto de Segurança Pública (ISP) e IBGE Por último, apresentamos os modelos estatísticos lineares que estimam os efeitos líquidos da UPP. Cada crime corresponde a um modelo diferente, no qual a variável dependente é a taxa de criminalidade por DP e mês e as variáveis independentes são as seguintes: a) a presença das UPPs na delegacia, operacionalizada com duas variáveis diferentes, uma referida à demografia e outra ao espaço: a1) % da população residente na área da DP que mora em área de UPP, por mês. Esta proporção vai crescendo na medida em que novas UPPs são criadas na circunscrição da DP; a2) % da área da circunscrição da DP que fica coberta pela área de influência das UPPs, entendida como a circunscrição de cada UPP e um raio de 750 metros em torno de cada uma delas; 59 Exibir mais
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