Source: https://digital.zlb.de/viewer/fulltext/15458004_2018/2/
Timestamp: 2020-05-27 01:08:59
Document Index: 309094897

Matched Legal Cases: ['§ 58', '§ 34', '§ 4', 'Art. 7', '§ 25', '§ 25', '§ 32', '§ 132', 'Art. 6']

Handlungsorientierte Sozialberichterstattung Niedersachsen Issue 2018 - Digitale Landesbibliothek Berlin - Zentral- und Landesbibliothek Berlin
Handlungsorientierte Sozialberichterstattung Niedersachsen Issue 2018
URN: https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:kobv:109-1-15359664
Full text: Handlungsorientierte Sozialberichterstattung Niedersachsen Issue 2018
https://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:kobv:109-1-15359664
der Sozialberichterstattung­
zur Handlungsorientierten
Freien Wohlfahrtspflege (LAG FW)
zum HSBN-Bericht 2015
Familie, Bildung und Arbeit
als Voraussetzung ­gelingender Integration
Thema: Wohnungslosenhilfe in
L AG·FW
Freie Wohlfahr tspflege in Niedersachsen
Landesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (LAG FW) Niedersachsen
Text: Dr. Michael Meilwes – unter Mitarbeit des Fachausschusses Migration und Integration
HSBN • Anlagenbericht 2018
Einleitung������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4
I. Armuts- und Teilhabebegriff��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 4
II. Fakten zum Asyl ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5
II.1. Zu den Erstanträgen ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5
II.2. Zur Schutzquote ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6
II.3. Zum Verfahrensstau bei den Verwaltungsgerichten������������������������������������������������������������������������������������������������� 7
III. Zum Armutsrisiko von Flüchtlingen������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7
III.1. Zur Armutsgefährdungsquote������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8
III.2. Armutsrisiko und Erwerbstätigkeit����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8
III.3. Armutsrisiko durch mangelnde Teilhabe������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8
IV. Integration ist Teilhabe��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9
IV.1. Integration in Bildung ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9
a) Schulische Bildung����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9
b) Berufliche Bildung��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 11
IV.2. Integration in den Arbeitsmarkt������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13
a) Rechtliche Rahmenbedingungen der Zugänge zum Arbeitsmarkt��������������������������������������������������������������������� 13
b) Das Konzept der „Bleibeperspektive“������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 14
c) Der Zugang zu Leistungen der Ausbildungsförderung ��������������������������������������������������������������������������������������� 15
d) Der Zugang zu Integrationskursen ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15
e) Strukturelle Hindernisse des Zugangs zum Arbeitsmarkt ����������������������������������������������������������������������������������� 16
IV.3. Zum Integrationspotential von Familie��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 17
a) Der rechtliche Rahmen des Familiennachzuges���������������������������������������������������������������������������������������������������� 17
b) Aspekte des Integrationspotenzials von Familie��������������������������������������������������������������������������������������������������� 18
c) Zur Anzahl der nachzugsberechtigten Familienangehörigen ����������������������������������������������������������������������������� 20
V. Handlungsempfehlungen der LAG FW������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 20
Literaturverzeichnis������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 22
Die Herausforderungen der Zuwanderung für unsere Gesellschaft1 sind auf Dauer enorm und vielfältig. Um diese zu bewältigen, scheint es gesellschaftlicher Konsens zu sein, den Flüchtlingsschutz
neu auszurichten. Die neue Ausrichtung sollte möglichst in einer Balance zwischen dem Wunsch
nach Steuerung und Kontrolle der Zuwanderung und den berechtigten Ansprüchen von Schutzbedürftigen gefunden werden (vgl. Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und
Migration (SVR) 2017).2 Die Wohlfahrtsverbände Niedersachsens unterstützen dafür eine Integrations- und Teilhabepolitik für Flüchtlinge, die sich „als Teil einer Gesellschaftspolitik“ (Kommissionsbericht Einwanderungsland Deutschland 2017, S. 10) versteht und sich an alle Bevölkerungsgruppen richtet, „Neuzugewanderte und Alteingesessene“ (ebenda). Diese Sicht geht davon aus, dass
Flüchtlinge durch einen schnellen und einfachen Zugang zu Bildung und Arbeit – viele bleiben auf
Dauer – eine bessere Integrationsperspektive haben und ihr Armutsrisiko dadurch verringert wird.
Im Verlauf der Gestaltung und Umsetzung der Asylpolitik in Deutschland seit 2015 sind eine Reihe
struktureller Probleme sichtbar geworden. Dieser Beitrag konzentriert sich auf zwei Problemlagen.
Eine Problemlage ist das hohe Armutsrisiko für Flüchtlinge (vgl. Butterwegge 2016). Die zweite
Problemlage sind die vielen Barrieren im Zugang von Asylbewerber*innen zu Arbeit und Bildung.
Offene Zugänge zu diesen gesellschaftlichen Bereichen sind jedoch Grundvoraussetzungen für eine
erfolgreiche gesellschaftliche Integration von Flüchtlingen und die Minderung ihres Armutsrisikos.
Zudem können Familien ein erhebliches Integrationspotenzial bieten. Deshalb wird für einen uneingeschränkten Familiennachzug plädiert.
Dieser Anlagenbericht wird rechtliche und strukturelle Faktoren beschreiben, die den Zugang zu
schulischer und beruflicher Bildung sowie zum Arbeitsmarkt behindern. Zudem werden ausgewählte Lösungsansätze skizziert, wie z. B. Aspekte des Integrationspotenzials von Familien. Handlungsempfehlungen der LAG der Freien Wohlfahrtspflege in Nds. bilden den Abschluss des Berichts.
I. Armuts- und Teilhabebegriff
Armut in Deutschland ist relativ. Sie zeigt sich in mangelndem Geldeinkommen. Armut zeigt sich
aber auch, wenn die Teilhabe am gesellschaftlichen Leben nicht möglich bzw. eingeschränkt ist.
Zentrale Teilhabeformen in unserer Gesellschaft sind die Bereiche Bildung, Arbeit und Soziale Rechte. Sie gründen auf sozial- und gesellschaftspolitischen Normen. Dieses Verständnis von Armut
unterscheidet zwischen individuellen und gesellschaftlichen Bedingungen für die Verwirklichung
von Lebenschancen. Zu den individuellen Bedingungen werden die materiellen und nichtmateriellen Ressourcen, zu den gesellschaftlichen Bedingungen werden soziale Zugangsmöglichkeiten,
z. B. zu Bildung gezählt. Relative Armut lässt sich also als Mangel an Verwirklichungschancen oder
als Ausgrenzung interpretieren. Positiv gewendet kann ein hohes Maß an Verwirklichungs­chancen
1	Deutschland ist ein Einwanderungsland. Die Fluchtzuwanderung ist nur eine Form von Migration. Laut Statistischem Bundesamt
lebten in Deutschland Ende 2017 10,6 Mio. Menschen mit ausschließlich ausländischer Staatsangehörigkeit. Auffallend ist, dass „die
Zuwanderung aus EU-Mitgliedsstaaten (…) 2017 deutlich gestiegen (…)“ (SZ. v. 13.04.2018, S. 6) ist.
2	Flüchtlinge, die nach Deutschland wollen, werden es zukünftig noch schwerer haben, ihr Ziel zu erreichen. Die EU-Kommission
verfolgt u. a., das grundlegende Ziel, den Zugang zum europäischen Asylsystem für Schutzsuchende zu verwehren. Insofern wird
es eine gemeinsame europäische Asylpolitik geben. Diese hat jedoch nicht das Ziel, Flüchtlingen den Schutz Europas zu gewähren,
sondern erfindungsreich den Zugang nach Europa zu blockieren (vgl. dazu Lochbihler 2018).
ausreichende materielle Ressourcen bedeuten oder wie in diesem Bericht gedacht: Integration.
Insofern ist Integration Teilhabe. Eine schnelle Teilnahme von Flüchtlingen an Bildungsmaßnahmen
und die schnelle Aufnahme einer Beschäftigung, beides möglichst unmittelbar nach ihrer Ankunft,
sowie die Gewährung des Rechts auf Familienzusammenführung sind eine Bedingung sowie Gradmesser ihrer Integration.
II. Fakten zum Asyl
Die Zahl der Schutzsuchenden erreichte 2016 den bisherigen Höhepunkt. Zum Ende 2017 haben
etwa 1,4 Mio. Flüchtlinge in der Bundesrepublik Asyl beantragt. Die meisten von ihnen kommen aus
Syrien, Irak, Afghanistan und Eritrea. Das sind Regionen, in denen bewaffnete Konflikte, unsichere
politische Verhältnisse und eklatante Menschenrechtsverletzungen herrschen.
Die Erfahrungen der Vergangenheit zeigen, dass viele Flüchtlinge auf Dauer im Land bleiben. Ein
Grund dafür ist die lange Dauer der Asylverfahren und der anschließenden gerichtlichen Überprüfung von Ablehnungsbescheiden. Wenn der Asylantrag abgelehnt wird, stehen den Flüchtlingen
rechtliche Mittel zur Verfügung, durch die sie lange legal im Land verbleiben können. Das hat auch
seinen guten Grund, denn auch für die Aufenthaltsbeendigung sind die Achtung der Menschenwürde, der Grundrechtsschutz und die Verhältnismäßigkeit im Rechtsstaat fundamentale Anforderungen.
Der Großteil der Flüchtlinge ist jung. Darum stellt die Fluchtzuwanderung vor allem auch das Bildungssystem vor große Herausforderungen. Die Zahlen zum Armutsrisiko von Flüchtlingen machen
deutlich, wie abhängig die Verhinderung von Armut auch und gerade für Flüchtlinge von der Integration in den Arbeitsmarkt ist. Die Fakten zur Familienzusammenführung zeigen, dass die heftige
Debatte um den Familiennachzug im Grunde „nur“ ein Randthema der Fluchtzuwanderung ist. Die
vom IAB3 ermittelte Anzahl der Familienangehörigen von Flüchtlingen, die noch im Ausland sind
und möglicherweise nach Deutschland kommen – im Übrigen auf sicheren Wegen – bedeute für
Deutschland keine zusätzliche Herausforderung.
II.1. Zu den Erstanträgen
Die Erstanträge auf Asyl in Deutschland gehen mittlerweile erheblich zurück. In 2015 wurden
441 899 Erstanträge beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) gestellt (vgl. BAMF
12/2015). In 2016 stiegen die Erstanträge beim BAMF auf 722 370, also im Vergleich zum Vorjahr um
63,5 % (vgl. BAMF 12/2016). In 2017 wurden 198 317 Erstanträge vom BAMF entgegengenommen.
Das ist ein Rückgang der Antragszahlen um 72,5 %.
In 2018 wurden bis Ende Februar 26 633 Erstanträge entgegengenommen. In den Monaten Januar
und Februar 2017 wurden 33 475 Erstanträge gestellt. Das ist ein Rückgang der Antragszahlen um
20,4 % im Vergleich zum Vorjahr (vgl. BAMF 2/2018).
Von den 198 317 Antragstellenden in 2017 waren 60 % männlich und 40 % weiblich (BAMF 12/2017).
3	Die IAB-Studie von Oktober 2017 ist die einzige wissenschaftliche Erhebung, die fundierte Zahlen zum Thema Familiennachzug
Tabelle 1: Das Alter der Antragstellenden (vgl. BAMF 3/2018)
Im Berichtsjahr 2017 waren die folgenden Staatsangehörigkeiten am stärksten vertreten (vgl. ebenda):
• Syrien mit 48 974 Erstanträgen
In 2016 mit 266 250 Erstanträgen (- 81,6 %)
• Irak mit 21 930 Erstanträgen
In 2016 mit 96 116 Erstanträgen (- 77,2 %)
• Afghanistan mit 16 423 Erstanträgen
In 2016 mit 127 012 Erstanträgen (- 87,1 %).
Die Entwicklung der Zahlen zu den Erstanträgen auf Bundesebene zeigt sich auch in der
Anzahl, der auf Niedersachsen verteilten Menschen. Auf Niedersachsen wurden in 2015
37 975 Erstantragstellende verteilt (vgl. BAMF 12/2015). In 2016 stieg die Anzahl der Erstantragstellenden auf 85 582 Menschen (vgl. BAMF 12/2016). In 2017 ging die Anzahl der Menschen auf 18 861
Erstantragstellende zurück (vgl. BAMF 12/2017). In den ersten zwei Monaten in 2018 wurden nach
Niedersachsen 2 575 Erstantragstellende verteilt (vgl. BAMF 2/2018).
II.2. Zur Schutzquote
Die sogenannte Gesamtschutzquote für Flüchtlinge lag nach Angaben des BAMF 2017 bei 43,3 %.
38 % der Asylanträge wurden abgelehnt. 21 % der Asylantragstellenden wurden als Flüchtlinge
anerkannt, 16 % erhielten subsidiären Schutz, 7 % erhielten ein Abschiebungsverbot (vgl. BAMF
Asylgeschäftsbericht 12/2017). In der Gesamtschutzquote sind auch Anträge enthalten, die „formell“ entschieden wurden, also ohne inhaltliche Prüfung. Das ist z. B. der Fall, wenn ein Asylantrag
zurückgezogen wurde oder ein anderes EU-Land zuständig ist („Dublin-Fall“).4
4	Das „Dublin-Prinzip“ ist eine zentrale Säule des europäischen Asylsystems: Sofern die asylsuchende Person keine besondere Verbindung zu einem bestimmten Staat hat, ist für die Durchführung des Asylverfahrens der Staat der Ersteinreise zuständig. Mit der
Erweiterung durch die Dublin-III-Verordnung der EU in 2013 erfasst dieses Zuständigkeitsprinzip nun auch die Menschen, die subsidiären Schutz beantragt haben.
Die Schutzquote liegt deutlich höher, wenn anders gerechnet wird. ProAsyl spricht für den Zeitraum
2015 - 2017 von einer „bereinigten Schutzquote“ von 63 %. Diese errechnet sich, indem man von
allen Asylentscheidungen die sogenannten „formellen Entscheidungen“ abzieht. Folgt man dieser
Rechnung, benötigen eine große Mehrheit der Flüchtlinge, die in Deutschland ankommen, Schutz.
II.3. Zum Verfahrensstau bei den Verwaltungsgerichten
Im Jahr 2016 verging von der Ankunft bis zur Entscheidung über einen Asylantrag über ein Jahr.
Je nach Herkunftsland warten die Betroffenen deutlich länger. Die Bearbeitungszeit lag 2016 im
Schnitt bei sieben Monaten. Hinzu kam eine Wartezeit von durchschnittlich knapp sechs Monaten bis überhaupt ein Asylantrag gestellt werden konnte. Vergleichsweise schnell erhielten syrische Flüchtlinge 2016 den Bescheid des BAMF. Doch auch bei ihnen lagen zwischen Ankunft und
der Entscheidung über ihren Asylantrag in der Regel zehn Monate. Bei somalischen Flüchtlingen
dauert allein das Verfahren eineinhalb Jahre, mit der Wartezeit zur Antragstellung braucht es im
Durchschnitt mehr als zwei Jahre bis zur Entscheidung (vgl. Dauer der Asylverfahren in 2016, in:
Bundesdrucksache 18/11262). Im Jahr 2017 haben sich die Wartezeiten zwar verringert, aber etliche Asylsuchende aus verschiedenen Herkunftsländern sind nach wie vor einer langen Warte- und
Be­­arbeitungszeit ausgesetzt. Dies hat u. a. auch Auswirkungen auf die Integration in den Arbeitsmarkt und die Höhe der Sozialleistungen.
„Im Juli 2017 waren mehr als 283 000 Verfahren anhängig, somit fast doppelt so viele wie Ende
2016“ (Vollmer, u. a. 2017, S. 91) Ein negativer Asylbescheid verpflichtet Asylbewerber*innen zum
Verlassen der Bundesrepublik, wenn nicht aus anderen Gründen ein Aufenthaltsrecht begründet
werden kann (vgl. §§ 58, 59 Aufenthaltsgesetz (AufenthG), § 34 Asylgesetz (AsylG)). Die Flüchtlinge
haben aus guten Gründen ein Klagerecht gegen einen ablehnenden Bescheid. „Fast die Hälfte der
abgelehnten Asylbewerber*innen (…) hat Erfolg mit der Klage“ (ebenda). Hinzu kommen die Duldungen, durch die die Abschiebung ausgesetzt wird. Nach Informationen des BAMF werden derzeit
75 % der Ausreisepflichtigen geduldet (vgl. ebenda).
III. Zum Armutsrisiko von Flüchtlingen
Für Flüchtlinge sind die dringenden Fragen nach ihrer Ankunft im Aufnahmeland, die nach ihrer
Bleibeperspektive und ob sie hier mit ihrer Familie zusammenleben können. Ebenso dringend ist
die Frage nach ihren Arbeitsmöglichkeiten, die mit der Frage nach einem Einkommen verbunden ist, das zur Daseinssicherung reicht. Beides, Arbeit und Einkommen, bedingt einander und
beides bestimmt das Armutsrisiko von Flüchtlingen, aber auch von einheimischen Bevölkerungsgruppen.
Arbeit garantiert jedoch nicht ein Einkommen, das Armutsrisiken verhindert. „Fast jeder zehnte
Beschäftigte in Niedersachsen bessert seine Einkünfte mit einem Nebenjob auf. Von den 2,8 Millionen Menschen mit einer sozialversicherungspflichtigen Arbeit hatten Ende des Jahres knapp
250 000 noch zusätzlich einen Minijob, wie das Institut für Arbeitsmarkt und Berufsforschung (IAB)
mitteilt“ (Evers; Berger 2017, S. 8). Das Armutsrisiko der einheimischen Bevölkerung sinkt trotz guter
Wirtschaftslage nicht und damit erst recht nicht das der Flüchtlinge. Sie müssen enorme Anpassungsleistungen erbringen, um sich in dieser Gemengelage behaupten zu können.
III.1. Zur Armutsgefährdungsquote
In der Sozialberichterstattung und Armutsforschung ist der Indikator von materieller Armut die
Armutsgefährdungsquote. Sie beginnt bei weniger als 60 % eines variablen Durchschnitteinkommens (vgl. HSBN 2018, S. 86ff). In 2016 lag die Armutsgefährdungsschwelle in Niedersachen für
einen Einpersonenhaushalt bei einem Nettoeinkommen von 953 Euro. Die Armutsgefährdungs­
quote in Niedersachsen lag 2016 bei 16 %. Hinter dieser Quote verbergen sich rund 1,2 Mio. Menschen. Flüchtlinge werden nicht explizit bei der Ermittlung der Armutsgefährdungsquoten nach
Lebens­lagen ausgewiesen. Sie sind in der Statistik5 in der Gesamtmenge „Menschen mit Zuwanderungsgeschichte und ausländische Staatsangehörige“ miterfasst. „Menschen mit Zuwanderungsgeschichte waren mit 30,9 % zweimal so oft armutsgefährdet wie jene ohne Zuwanderungsgeschichte
mit 12,2 % (…). Bei den Ausländerinnen und Ausländern war die Quote mit 43 % mehr als drei Mal
so hoch wie bei den deutschen Staatsangehörigen mit 13,5 %. (…)“ (HSBN 2018, S. 90).
Zahlen der Bundesagentur für Arbeit im Februar 2018 verdeutlichen die hohe Anzahl von Flüchtlingen, denen Armut droht. „Von 4,27 Millionen Menschen im erwerbsfähigen Alter, die Hartz IV
beziehen, sind rund 600 000 Geflüchtete“ (Heidenreich 2018, S. 1). Im Vergleich dazu hatten im
September 2017 rund 195 000 Flüchtlinge aus den wichtigsten Herkunftsländern eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung (vgl. Wölbert; Tscharnke 2018).
III.2. Armutsrisiko und Erwerbstätigkeit
Die Armutsgefährdung der Menschen mit Migrationshintergrund wird auch deutlich, wenn man sie
in Beziehung zur Erwerbsarbeit setzt.
In Niedersachsen wiesen in 2016 zwar die Erwerbslosen mit 54,7 % die höchste Armutsgefährdungsquote auf. Doch das betraf „lediglich“ 89 000 Menschen. Bei den Erwerbstätigen betrug
die Quote 7,3 %. Enorm hoch ist jedoch die Anzahl der armutsgefährdeten Männer und Frauen,
die noch in Arbeit sind: Es sind 286 000 Menschen. Von diesen armutsgefährdeten Erwerbstätigen
waren 37,4 % atypisch beschäftigt, also u. a. geringfügig beschäftigt wie so viele der Flüchtlinge, wenn sie erste Arbeit finden. „Etwa ein Viertel der armutsgefährdeten atypisch Beschäftigten
waren Ausländerinnen und Ausländer. Allerdings betrug die Armutsgefährdungsquote der atypisch
Beschäftigten ohne deutsche Staatsangehörigkeit 28,5 % und lag bei den Deutschen „nur“ bei
11,8 %“ (HSBN 2018, S. 94).
Da in den nächsten Jahren weiter viele Fluchtzuwanderer lediglich im Niedriglohnsektor Arbeit
finden werden, werden sie auch zunehmend auf Transferleistungen angewiesen sein. Es scheint,
als kann tatsächlich von einer drohenden Verfestigung einer ethnischen Unterschichtung unserer
Gesellschaft gesprochen werden (vgl. Butterwegge 2017). Dieser Verfestigungstendenz kann nur
mit einer erfolgreichen Integration der Zuwanderer*innen und auch der Fluchtzuwanderer*innen
III.3. Armutsrisiko durch mangelnde Teilhabe
Armut bedeutet neben dem wirtschaftlichen Risiko auch eine mangelnde Teilhabe an der Gesellschaft. Der Zugang zu den gesellschaftlichen Bereichen Bildung und Arbeit ist für die Integration
von Flüchtlingen von besonderer Bedeutung. Zudem kann ein funktionierender Familienzusam5	Es gibt bei www.destatis/Zahlen&Fakten/FAQ,(abgerufen am 28.03.2018), den Begriff „Schutzsuchende“. Der ist jedoch für die HSBN
nicht angewendet worden.
menhalt wesentlich für eine erfolgreiche Integration sein. Allerdings stehen Flüchtlinge, aber auch
Unternehmen, in den Bereichen Bildung und Arbeit vor zahlreichen Hürden: Zu kritisieren sind die
bereits erwähnten lange dauernden Asylverfahren, fehlende schulische und berufliche Qualifikationen, aufwändige Vermittlungsprozesse in Ausbildung und Arbeit. Hinzu kommt, dass ein funktionierender Familienzusammenhalt für subsidiär geschützte Menschen sehr schwer möglich ist.
Denn der Familiennachzug ist für diese Flüchtlingsgruppe zurzeit ausgesetzt und voraussichtlich ab
August 2018 nur eingeschränkt möglich.
IV. Integration ist Teilhabe
Im Folgenden werden rechtliche und strukturelle Faktoren beschrieben, die den Zugang zu Bildung und Arbeitsmarkt sowie den Familiennachzug regeln bzw. erschweren. Zudem werden ausgewählte Lösungsansätze vorgestellt.6 Für die Bereiche Bildung, Arbeitsmarkt und Familie wird das
Integrationspotential in diesem Bericht exemplarisch dargestellt. Selbstverständlich sind auch viele
andere Bereiche für den Integrationsprozess von großer Bedeutung, diese werden an dieser Stelle
aber nicht weiter beleuchtet.
IV.1. Integration in Bildung
Der Großteil der Flüchtlinge ist jung. „Darum stellt die Fluchtzuwanderung vor allem das Bildungssystem vor Herausforderungen“ (SVR 2017, S. 120). Diese Herausforderungen sind nicht neu, wie
z. B. die zu geringe Anzahl an Kindertagesstättenplätzen. Doch vor dem Hintergrund der Fluchtzuwanderung werden tragfähige Strukturen in der frühkindlichen Bildungsphase umso dringlicher.
Auf den Aspekt der frühkindlichen Bildung wird jedoch in diesem Bericht nicht explizit eingegangen werden können.
a) Schulische Bildung
Laut der Aufnahmerichtlinie der EU muss ein Schulzugang spätestens drei Monate nach dem Antrag
auf Asyl gewährt werden. Viele Bundesländer, deren jeweilige Verfassung und Schulgesetz vorgibt, ab wann ein Flüchtling die Schule besuchen darf bzw. muss, lassen Flüchtlinge deutlich länger
warten. Vorwiegend ist ein Schulbesuch erst dann vorgesehen, wenn die geflüchteten Kinder und
Jugendlichen ihren Wohnsitz im Bundesland haben und davon ausgegangen werden kann, dass sie
zumindest im kommenden Jahr dort eine Schule besuchen. Von Land zu Land unterscheidet sich,
ab wann solch ein gewöhnlicher Aufenthalt vorliegt und die Schulpflicht beginnt. In Niedersachsen
beginnt die Schulpflicht ab Zuweisung zu einer Kommune. In 2015 und 2016 mussten Flüchtlinge
monatelang auf ihre Zuweisung warten. Im schlimmsten Fall verpassten junge Flüchtlinge ein ganzes Schuljahr. Die Familien könnten in einer solchen Situation ein Schulbesuchsrecht einfordern, sie
müssten sich jedoch zum Teil auf völker- und europarechtliche Normen berufen, denn in den Schulgesetzen einiger Bundesländer gilt das Recht auf Bildung nur implizit.7
Die 33 000 allgemeinbildenden Schulen in Deutschland sollen den geflüchteten Kindern und
Jugendlichen Fachwissen und allgemeine Fähigkeiten vermitteln und zudem die soziale Integration
6	Gestützt wird sich hierbei im Wesentlichen auf die Einschätzungen und Empfehlungen des Sachverständigenrats deutscher Stiftungen für Integration und Migration (vgl. Jahresgutachten 2017), den Bericht der Kommission der Heinrich-Böll-Stiftung, sowie auf
das Gutachten von M. Knuth zur Arbeitsmigration von Flüchtlingen
In Niedersachsen gibt es im Schulgesetz in § 4 ein Recht auf Bildung.
fördern. Die Bundesländer sind dazu verpflichtet, sie dabei zu unterstützen.8 Der größte Teil der
Neuankömmlinge muss zunächst die deutsche Sprache lernen. Sie sollten schnell ein Sprachniveau
erreichen, das sie am Regelunterricht teilnehmen lässt. Vor dem Hintergrund dieser Herausforderungen ergeben sich die folgenden Fragen: Wie können Flüchtlinge am besten unterrichtet werden, z. B. separat oder integriert? Welche Unterrichtsinhalte sollten im Vordergrund stehen? Wo ist
der Ort der Beschulung, um Segregation zu vermeiden?
• Die Beschulung und Betreuung von Kindern und Jugendlichen in der Erstaufnahme für Asylsuchende in Niedersachsen entsprechen nicht den internationalen Verpflichtungen. In der Erstaufnahme greift keine Schulpflicht. Die nur an wenigen Standorten der Landesaufnahmebehörde angebotene Kinder- und Jugendbetreuung stellt keinen Ersatz für einen Schulbesuch dar.
Bestimmte Flüchtlingsgruppen werden dauerhaft nicht in Kommunen verteilt und halten sich
daher über viele Monate in Erstaufnahmeeinrichtungen auf. Eine Regelbeschulung ist weder
gegeben noch vorgesehen.
• Nach Durchlaufen der Ankunftszentren sollte in den Erstaufnahmeeinrichtungen regelmäßig
an allen Standorten eine Unterrichtsvorbereitung in Form der erprobten „Interkulturellen Lernwerkstatt“ für alle dort untergebrachten Kinder und Jugendliche umgesetzt werden. Die „Interkulturelle Lernwerkstatt“ eignet sich jedoch nicht zur längerfristigen Beschulung. Bei einem länger als drei Monate dauernden Aufenthalt in der Erstaufnahme muss die Beschulung analog zur
Regelschule, ggf. zunächst durch Sprachlernklassen – wie sie an vielen Standorten in Niedersachsen im Jahr 2015 vom Land eingerichtet wurden – sichergestellt werden. Nach Möglichkeit sollte
dies in Anbindung an und in Räumlichkeiten von Regelschulen geschehen.
• Trotz jahrelanger Erfahrung mit Flüchtlingen und anderen Neuzuwanderern gibt es bisher kaum
gesicherte Erkenntnisse darüber, wie geflüchtete Kinder und Jugendliche am besten unterrichtet
werden können. Entsprechend vielfältig sind die Beschulungsmodelle. Es gibt keine belastbaren Vergleichsuntersuchungen dazu, ob ein gemeinsamer Unterricht vom ersten Tag an besser
oder schlechter ist als getrennte oder teilintegrierte Beschulung oder welches Modell für welche
Altersstufe am besten wirkt.
• Es gibt Schulen mit einem sog. rhythmisierten Ganztagsangebot, die deutlich mehr Möglichkeiten haben, den Spracherwerb von Flüchtlingen zu fördern, denn hier können am Vor- und
Nachmittag Unterrichts-, Lern- und Freizeitphasen im Wechsel stattfinden. Bisher profitieren
weniger als 6 % aller Kinder mit und ohne Migrationshintergrund davon (vgl. SVR 2017, S. 128ff).
Die Teilnahme am Ganztagsangebot ist nach wie vor freiwillig.
• Das Angebot an Ganztagsschulen wurde in den letzten Jahren erheblich ausgebaut. Es fehlt jedoch
an Konzepten und an pädagogischem Fachpersonal, die Flüchtlinge optimal fördern zu können.
• Die bisherigen Erkenntnisse erlauben zwar keine Rückschlüsse darüber, wie geeignet oder wirksam die derzeit praktizierten Fördermaßnahmen für geflüchtete Kinder und Jugendliche sind.
8	Nach Art. 7 Abs. 1 GG ist der Staat verantwortlich, soziale, migrationsbedingte und andere Ungleichheiten im Bildungssystem
auszugleichen (vgl. SVR 2017, S. 126).
Es gibt jedoch Praxisbeispiele, die sinnvoll erscheinen. Ein Beispiel ist die systematische Bildungsintegration in Schleswig-Holstein. Dort müssen die Kinder und Jugendlichen kurz nach ihrer
Ankunft am Schulunterricht teilnehmen. Die Integration in den Regelunterricht erfolgt in drei
Schritten. Zuerst lernen die Kinder in einem der 201 Sprachlernzentren grundlegende Deutschkenntnisse. Im zweiten Schritt wird grundsätzlich in Regelschulen gemeinsam gelernt. Neben
dem Fachunterricht erhalten die Flüchtlingskinder bis zu sechs Sprachförderstunden pro Woche.
Im dritten Schritt wird die Zahl der Förderstunden je nach Sprachstand verringert, danach gibt
es nur noch Regelunterricht (vgl. SVR 2017, S. 130f).
• Eine flächendeckende Lehrer*innenausbildung zum Thema Sprachbildung gibt es u. a. in Niedersachsen. Per Gesetz sind alle Lehramtsstudierenden verpflichtet, einen oder mehrere Kurse
zum Thema Sprachbildung zu belegen. Sprachlernen sollte in allen Fächern zum Thema gemacht
b) Berufliche Bildung
Das duale Ausbildungssystem hat sich in den letzten Jahren aufenthaltsrechtlich stark geöffnet.
Anerkannte Flüchtlinge haben rechtlich uneingeschränkt Zugang zum Ausbildungsmarkt. Asylsuchende können nach einer dreimonatigen Wartefrist eine Ausbildung antreten, sofern die örtliche Ausländerbehörde zustimmt. Neue Zahlen der Bundesagentur für Arbeit zeigen: „Immer mehr
Flüchtlinge absolvieren inzwischen eine Lehre. Demnach machten Ende September 2017 in Deutschland rund 27 700 junge Leute aus den wichtigsten Asylherkunftsländern eine duale Ausbildung.
2016 waren es erst 12 000 und 2015 nur 6 600 gewesen“ (Wölbert; Tscharnke 2018, S. 11). In Niedersachsen war die Entwicklung ähnlich. „Die Zahl aus diesen Flüchtlingsländern stieg hier von 640 im
Jahr 2015 auf rund 2 800 im Jahr 2017. Der Anteil der Auszubildenden an der Gesamtzahl der sozialversicherungspflichtig beschäftigten Flüchtlinge erhöhte sich in dem Zeitraum von 8 auf 14 %“
(ebenda). Gleichwohl sind die Zugänge zum Ausbildungssystem zu verbessern.
Der deutsche Arbeitsmarkt orientiert sich vor allem an formaler Qualifikation, deshalb ist die Aufnahme einer qualifizierten Beschäftigung besonders für Flüchtlinge schwierig, wenn die betreffende Person keinen anerkannten Berufsabschluss hat. In vielen Herkunftsländern gibt es kein
Berufsbildungssystem, das dem deutschen dualen System ähnelt, daher können nur wenige eine
zertifizierte Berufsausbildung vorweisen. Viele Menschen verfügen zwar über berufliche Erfahrungen und Kenntnisse, diese sind aber mit den Anforderungen des deutschen Arbeitsmarkts gar nicht
oder nur schwer vereinbar. Es gibt Flüchtlinge, die bei ihrer Ankunft über fortgeschrittene Sprachkenntnisse und einen Schulabschluss verfügen, der in Deutschland anerkannt ist. Überwiegend
gilt jedoch: keine Ausbildung ohne Vorbereitungskurse. Diese Kurse, vielfach als Übergangs­system
bezeichnet, sind nicht für alle Flüchtlinge gleichermaßen zugänglich. In einigen Bundesländern
endet die Berufsschulpflicht mit dem 18. Lebensjahr. Ältere Flüchtlinge können wieder berufsschulpflichtig werden, wenn sie eine Ausbildung beginnen. In diesen Fällen gilt die Berufsschulpflicht für
die Dauer der Ausbildung.
• Wenn die jungen Erwachsenen nicht mehr schulpflichtig für eine allgemeinbildende Schule sind,
können sie je nach Alter zunächst eine Berufsschule besuchen, um sich für eine Ausbildung zu
qualifizieren. Dort durchlaufen sie oft erst eine ein- oder zweijährige Ausbildungsvorbereitung
für geflüchtete Personen ohne Deutschkenntnisse. Für dieses Angebot spielen Aufenthaltstitel
und Bleibeperspektive rein rechtlich keine Rolle. Eine größere Rolle spielt das Alter und ihr AufHSBN • Anlagenbericht 2018
enthaltsort in Deutschland. Denn in einigen Bundesländern können sie an der Ausbildungsvorbereitung der Berufsschulen nicht mehr teilnehmen, sobald sie volljährig sind.9 Dieser äußerst
unübersichtliche rechtliche Flickenteppich geht zulasten junger Flüchtlinge, denn damit hängt
ihr Zugang zu beruflicher Bildung nach wie vor zu stark von ihrer regionalen Zuteilung und somit
vom Zufall ab.
• Wenn Flüchtlinge die landesspezifische Altersgrenze überschritten haben, müssen sie auf außerschulische Bildungsmaßnahmen zugreifen. Das sind vor allem die Integrationskurse des BAMF
und die breit gefächerten Förderangebote der Bundesagentur für Arbeit (BA). Diese greifen
jedoch nicht nahtlos ineinander, so dass eine durchgängige Begleitung der jungen Flüchtlinge
nicht gewährleistet ist. Das erhöht die Gefahr, dass Maßnahmen abgebrochen werden. Grundsätzlich ist der Zugang zu Integrationskursen von der Bleibeperspektive abhängig und Flüchtlinge aus sicheren Herkunftsländern haben keinen Zugang zu diesen Kursen (s. Kapitel IV.2.a)).
Flüchtlinge aus Ländern mit mittlerer Bleibeperspektive sind mit längeren Wartezeiten konfrontiert.
• Obwohl immer mehr Flüchtlinge eine Lehre durchlaufen, kennen viele Flüchtlinge das duale Ausbildungssystem gar nicht. Andere erkennen das System nicht als Zugangsweg zu qualifizierter
Beschäftigung an. Ihnen ist nicht klar, warum es sich für sie lohnen kann, anstelle einer gering
qualifizierten Beschäftigung eine mehrjährige Ausbildung aufzunehmen. Zumal, wenn sie z. B.
ihre Schulden bei Schleusern abzahlen müssen oder ihre Eltern unterstützen wollen. Ihre Lebenssituation passt nicht zu Deutschlands Ausbildungssystem, das zuerst Spracherwerb, dann die
Ausbildungsvorbereitung, dann die duale Ausbildung und erst danach eine Entlohnung über
dem Existenzminimum vorsieht. Allein die Vorbereitungskurse und die Ausbildung dauern insgesamt schon fünf Jahre.
• Flexible Ausbildungsmodelle – ein vielversprechendes Modell ist die Teilzeitausbildung. Sie ist
seit 2005 möglich, als sie im Bundesberufsbildungsgesetz für Ausnahmefälle von „berechtigtem
Interesse“ verankert wurde. Dieses Modell wurde bisher vor allem von Müttern genutzt, um
Ausbildung und Familie besser zu vereinbaren.
• Die Bereitstellung von Ausbildungsformaten in Teilzeit und die Zertifizierung abgeschlossener
Module als Teile auf dem Weg zur Vollausbildung – diese Formate sind geeignet, den Interessenkonflikt zwischen Ausbildung und gering qualifizierter Beschäftigung zu verringern.
• Der Ausbau von Ausbildungskapazitäten – zwar ist „zum vierten Mal nacheinander (…) im vergangenen Jahr die Zahl der Lehrstellen gestiegen. Rechnerisch gibt es mehr Stellen als Bewerber“ (Esslinger 2018, S. 4). Doch es ist davon auszugehen, dass in den nächsten Jahren der Bedarf
an Ausbildungsplätzen erheblich steigen wird. „Allein für die 18- bis 25-jährigen, die 2015 nach
Deutschland geflüchtet sind, wird ein Bedarf von bis zu 120 000 zusätzlichen Plätzen in Berufsschulen und Ausbildungsbetrieben erwartet (SVR Bericht 2017, S. 131). Es ist klar, dass zusätzliche
Ausbildungsplätze nur mit Hilfe der öffentlichen Hand realisiert werden können. Beispiele dafür
9	In Niedersachsen gibt es „SPRINT“, ein Sprach- und Integrationsprojekt für jugendliche Flüchtlinge, dessen Regellaufzeit maximal
ein Jahr umfasst. Das maximale Eintrittsalter ist 21 Jahre.
gibt es im gesamten Bundesgebiet, z. B. ausbildungsbegleitende Hilfen und assistierte Ausbildung; Programme der BA werden zwar angewendet, gleichwohl bisher wenig nachgefragt.
Zudem gibt es viele außerbetriebliche Ausbildungsstätten, die Flüchtlinge auch ohne betriebliche Anbindung zum Abschluss führen können. Notwendig ist, dass die Ausbildung dort der
dualen Ausbildung gleichrangig ist. So würden auch einheimische Auszubildende von der Erweiterung dieses Angebots profitieren.
• Die Unterstützung von kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) – sie sollten passende Ausbildungsangebote entwickeln können und die Flüchtlinge in der betrieblichen Ausbildungsphase
• Eine stärkere Anerkennung von informeller Bildung.
• Die Instrumente der Ausbildungsförderung sollten für alle jungen Flüchtlinge unabhängig von
Wartezeiten und Bleibeperspektiven geöffnet werden, bspw. Einstiegsqualifizierungen wie das
Berufsvorbereitungsjahr für junge Ausländerinnen und Ausländer (s. Kapitel IV.2. c) - e)).
IV.2. Integration in den Arbeitsmarkt
Der Arbeitsmarkt scheint zurzeit mit einer steigenden Erwerbstätigkeit und einer geringen Arbeitslosigkeit in einer guten Verfassung zu sein (vgl. Burkert; Dercks, 2017). Doch es muss genauer hingeschaut werden.
Die Vermittlung in Arbeit gelingt umso besser, je früher sie in Angriff genommen wird. Die ersten
Wochen und Monate sind entscheidend für eine erfolgreiche Integration. Eine frühzeitige Erfassung von Geflüchteten als Arbeitslose bereits im Asylverfahren ist daher notwendig, um die Bedarfe bei den Unterstützungsleistungen vor allem der Kommunen abschätzen zu können. Zugleich
muss ein friktionsloser Übergang, insbesondere der Qualifizierungskette, bei einem Rechtskreiswechsel gegeben sein.
Der Zugang zum Arbeitsmarkt ist von weiteren Parametern sowie von deren Kombinationen abhängig. Einige Parameter werden im Folgenden genannt.
a) Rechtliche Rahmenbedingungen der Zugänge zum Arbeitsmarkt
Insgesamt ist die Rechtsmaterie, die für Flüchtlinge den Rahmen für den Aufenthalt in Deutschland und die verschiedenen Zugänge und Teilhabe, z. B. zum Arbeitsmarkt und zu Sozialen Rechten, bildet, sehr unübersichtlich. Es gibt das Grundgesetz (GG), das Asylbewerberleistungsgesetz
(AsylblG), Integrationsgesetze auf Bundes- und Landesebene, die Bücher des Sozialgesetzbuches
(SGB), eine Vielzahl von Verweisen und dazu einen uneinheitlichen Sprachgebrauch der Behörden,
die das Leben der Flüchtlinge regeln sollen. Den Zugang zum Arbeitsmarkt bestimmen je nach
Aufenthaltstitel das Asylgesetz (AsylG), das Aufenthaltsgesetz (AufenthG) und die Beschäftigungsverordnung (BeschV). Asylberechtigte und anerkannte Flüchtlinge haben unbeschränkten Zugang
zum Arbeitsmarkt. Für Menschen mit Aufenthaltsgestattung oder Duldung ist der Zugang dagegen
Tabelle 2: Zugang von Flüchtlingen zum Arbeitsmarkt (SVR 2017, S. 147)
Subsidiärer Schutz;
Abschiebungs­
verbot; humanitärer
­Aufenthalt
Asylberchtigte
(GG), Flüchtlinge
§ 25 (2), (3), (5) AufenthG
§ 25 (1), (2),
­AufenthG
Praktika, Freiwilligendienst
sofort erlaubt
Sofort erlaubt s. § 32 (2)
1. - 3. Monat verboten; 4. - 15. Monat
mit Vorrangprüfung;
ab 16. Monat ohne
1. - 3. Monat verboten;
4. - 15. Monat mit Vorrangprüfung; ab 16. Monat ohne
Vorrang-prüfung (in den
meisten Agenturbezirken
für 3 Jahre ausgesetzt
Tätigkeit, Arbeit
Kaum verständlich für Flüchtlinge ist, dass für die Vermittlung in Arbeit zwei Verwaltungen verantwortlich sind. Solange, wie sie finanzielle Leistungen nach dem AsylbLG erhalten, sind die
Arbeitsagenturen verantwortlich. Die Agenturen betreuen im Hinblick auf Berufsorientierung und
Arbeitsmarktintegration. Dabei „gelten die Vorschriften des SGB III für Nichtleistungsbezieher*innen, die eine Beratung oder eine Ausbildungs-/Arbeitsvermittlung suchen“ (Knuth 2016, S. 7). Die
anerkannten Flüchtlinge fallen dagegen bei Bedürftigkeit in den Bereich des SGB II. Sie erhalten
dann zur Unterhaltssicherung Arbeitslosengeld II. Die Zuständigkeit für die Förderung wechselt
dabei zu den Jobcentern.
b) Das Konzept der „Bleibeperspektive“
Der Begriff „Bleibeperspektive“ taucht erstmals in der Verordnung zum Asylpaket I auf, das am
24.10.2015 in Kraft trat. Gemäß der Definition des Bundesinnenministeriums (BMI) und des BAMF
werden anhand der Gesamtschutzquoten ihrer Herkunftsstaaten a priori unterschiedliche Gruppen von Flüchtlingen mit unterschiedlich „hoher“ oder „guter“ Bleibeperspektive konstruiert. Von
dieser Definition ausgehend werden in der Folge unterschiedliche Möglichkeiten zur frühzeitigen
Teilnahme an den BAMF-Integrationskursen und weiteren arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen an
eine „hohe“ oder „gute Bleibeperspektive“ gekoppelt. Keine gute Bleibeperspektive zugebilligt
zu bekommen, ist dabei jedoch keineswegs gleichbedeutend damit, dass die so kategorisierten
Geflüchteten Deutschland schnell wieder verlassen werden. Viele der Geflüchteten werden aus
den unterschiedlichsten Gründen über viele Jahre und Jahrzehnte in Deutschland leben. Ein großer Anteil der Menschen, die das Label „keine gute Bleibeperspektive“ tragen, erhalten bereits im
erstinstanzlichen Asylverfahren eine Schutzbedürftigkeit zuerkannt, z. B. aufgrund von Duldung
oder aus humanitären Gründen, und damit eine tatsächliche individuelle Aufenthaltsperspektive.
Dies traf 2016 in mehr als 70 000 Fällen zu (vgl. BAMF 2016, Asylgeschäftsstatistik 12/2016).10
10	Ein weiterer Grund sind die langen Bearbeitungszeiten von Asylanträgen beim BAMF. Nicht selten liegen zwischen Einreise, Antragstellung und Asylentscheidung viele Monate und Jahre.
Zwar bieten zunehmend die Fachverwaltungen „(...) Flüchtlingen möglichst schnelle Förderung zum
Erwerb der deutschen Sprache und zur beruflichen Orientierung bzw. Qualifizierung an“ (Löhlein 2017, S. 60). Doch davon profitieren in der Regel nur die Flüchtlinge, denen man aufgrund
politischer Entscheidungen und statistischer Winkelzüge eine „gute Bleibeperspektive“ unterstellt.
D.h., neben den als Flüchtlinge anerkannten Menschen11 erhalten nur diejenigen den Status „gute
Bleibeperspektive“, die aus Ländern stammen, bei denen die Anerkennungsquote über 50 % liegt
(z. Z. Syrien, Irak, Iran, Eritrea, und Somalia). Diese kollektive Einteilung und die damit verbundene Zuweisung von Rechten vor der Würdigung des Einzelfalls ist sehr problematisch. Am Beispiel von Flüchtlingen aus Afghanistan wird diese Einteilung besonders fragwürdig. „Deren An­­
erkennungsquote lag 2015 mit 47,6 % knapp unter der 50-Prozent-Schwelle, allerdings auch nur,
weil die „sonstigen Erledigungen“ – also insbesondere die „Dublin Fälle“ – nicht mitberücksichtigt
wurden“ (ebenda). Entsprechend lag die bereinigte Schutzquote dann bei 76,6 %. Im Jahr 2016 lag
die offizielle Schutzquote bei afghanischen Flüchtlingen bei 55,8 %. Dennoch wurden sie nicht in
die Gruppe der „Flüchtlinge mit guter Bleibeperspektive“ aufgenommen.
c) Der Zugang zu Leistungen der Ausbildungsförderung
Laut § 132 Abs. 1 SG XIII können Asylsuchende mit Aufenthaltsgestattung bestimmte Leistungen der
Ausbildungsförderung nur dann erhalten, wenn bei ihnen ein „rechtmäßiger und dauerhafter Aufenthalt zu erwarten ist“. Die Bundesagentur zieht daraus den Schluss, dass von einem dauerhaften
Aufenthalt nur bei Asylsuchenden aus den Herkunftsländern mit hoher Anerkennungsquote auszugehen ist. „Dabei bleibt völlig unberücksichtigt, dass von einem solchen rechtmäßigen und dauerhaften Aufenthalt auch dann auszugehen ist, wenn ein Asylsuchender eine Ausbildung aufnimmt oder
aufgenommen hat“ (Löhlein 2017, S. 60). Denn dann haben Asylsuchende unabhängig vom Ausgang
des Asylverfahrens einen Anspruch auf Erteilung einer Duldung für die Ausbildung und auf eine
anschließende Aufenthaltserlaubnis, wenn ein entsprechender Arbeitsplatz gefunden wurde.
d) Der Zugang zu Integrationskursen
„Manche Förderkonzepte setzen voraus, dass ein Integrationskurs parallel besucht wird (…), andere
dass er abgeschlossen ist, und Träger wie Arbeitgeber*innen machen die Teilnahme an Maßnahmen und Praktika vom Erreichen eines Sprachniveaus von mindestens B1, in manchen Fällen auch
B2 abhängig“ (Knuth 2016, S. 7).12 Das Integrationsgesetz vom 31.07.2016 verschärft einerseits die
Verpflichtung zur Teilnahme an einem Integrationskurs. Andererseits werden Asylbewerber*innen
mit schlechter Bleibeperspektive vor ihrer Anerkennung von der Teilnahme an solchen Integrationskursen ausgeschlossen. „Während die Asylverfahren für Flüchtlinge mit hoher Bleibeperspektive
oder aber aus sicheren Herkunftsländern mittlerweile im Durchschnitt innerhalb der ersten beiden
Monate nach Registrierung abgeschlossen sind, gibt es bei Flüchtlingen aus anderen Herkunftsländern immer noch deutlich längere Verfahren“ (Löhlein 2017, S. 61).13 Der gleichen Praxis folgt die
Bundesagentur für Arbeit Ende 2015 mit ihrem „Einstiegskurs für Asylbewerber“. Da der Integrationskurs zunehmend als das erste Glied einer Prozesskette behandelt wird, verzögern sich damit
auch alle anderen Schritte. Ein politisches und statistisch definiertes Gruppenmerkmal entscheidet,
nicht aber die individuelle Integrationsperspektive.
11	In der Bundesrepublik werden Menschen auch nach Artikel 16a Grundgesetz und nach der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) als
Flüchtlinge anerkannt.
12	Der gemeinsame europäische Referenzrahmen für Sprachen versteht unter B1- und B2 Niveau eine „Selbständige Sprachverwen­
dung“ (Knuth 2016, S. 8).
Nach wie vor gibt es laufende Asylverfahren aus den Jahren 2013 und 2014.
e) Strukturelle Hindernisse des Zugangs zum Arbeitsmarkt
• Zu den strukturellen Hürden gehört auch die Wohnsitzauflage, die die Flexibilität und die Mobilität der Flüchtlinge einschränkt. Anerkannte Flüchtlinge konnten bis 2016 frei über ihren Wohnsitz entscheiden. Im Integrationsgesetz wurde eine Wohnsitzauflage eingeführt. D. h. es ist möglich, den Flüchtlingen für drei Jahre ab Anerkennung oder Erteilung der Aufenthaltserlaubnis
einen Wohnsitz zuzuweisen. Das gilt sowohl für Asylberechtigte auf der Grundlage des GG, für
international Schutzberechtigte aber auch für subsidiär Geschützte.
• Für arbeitssuchende Flüchtlinge gibt es nur wenige offene Stellen. Das Institut für Arbeitsmarktund Berufsforschung (IAB) schätzte die Anzahl der offenen Stellen für das vierte Quartal 2015
auf 150 000 für sog. Helfer*innentätigkeiten. Bei dieser Zahl handelt es sich um einen rollierenden Bestand, der in ähnlicher Größenordnung immer vorhanden sein wird. Um diese Arbeitsplätze konkurrieren jedoch nicht nur die Flüchtlinge untereinander, sie konkurrieren auch mit den
ansässigen Arbeitssuchenden.
• Trotz einer hohen Beschäftigungsnachfrage und steigender Beschäftigung hat der deutsche
Arbeitsmarkt einen strukturellen Überschuss an Ungelernten ohne Beschäftigung. Im Jahr 2015
waren 13 % der Beschäftigten auf einem Helfer*innenniveau (vgl. Knuth 2016). Bis 2030 wird
dieser Anteil weiter sinken. Unter den Arbeitslosen hatten 46 % keine abgeschlossene Berufsausbildung. Die Arbeitslosenquote von Ungelernten war viermal so hoch wie bei Personen mit
abgeschlossener Berufsausbildung und achtmal so hoch wie bei Akademiker*innen.
• Die berufliche Qualifikation in Deutschland ist sehr formal ausgerichtet. Da es in den Herkunftsländern kein vergleichbares berufliches System gibt, müssen informell erworbene berufliche
Kenntnisse der Flüchtlinge durch Kompetenzfeststellungsverfahren ermittelt werden.
Etwa 500 000 anerkannte Asylbewerber*innen, Flüchtlinge oder subsidiär Schutzberechtigte im
erwerbsfähigen Alter müssen sich mit diesen strukturellen Hindernissen des deutschen Arbeitsmarktes auseinandersetzen. Hinzu kommen ca. 157 000 registrierte Arbeitslose im Kontext von
Fluchtmigration, die zu drei Fünftel jünger als 35 Jahre waren (vgl. Bundesagentur für Arbeit
2017). Weiter hinzu könnten noch Arbeits- und Ausbildungssuchende kommen, die nach dem Ende
ihres Asylverfahrens oder nach einer Ablehnung ihres Antrags einen in unterschiedlicher Art und
­Weise eingeschränkten Zugang zum Arbeitsmarkt haben. Zudem drängen Flüchtlinge mit Schutz­
status, die Hartz IV beziehen, auf den Arbeitsmarkt. Im September 2017 stammte fast jeder sechste
­Leistungsberechtigte aus einem der acht wichtigsten Asylherkunftsländer. Das sind Syrien, Irak,
Afghanistan, Iran Eritrea, Pakistan, Somalia und Nigeria (Buchsteiner 2018). Insgesamt sind es
936 407 Männer, Frauen und Kinder, die von Hartz IV leben. „Im Vorjahresmonat waren es noch
565 480 gewesen. Das entspricht einem Anstieg um gut 65 % innerhalb eines Jahres“ (ebenda).
• Einstiegsqualifizierungen (EQ) als Brücke nutzen:
Junge Geflüchtete sollten so schnell wie möglich den Weg in die Betriebe finden. Mit einer
Übergangsquote von über 60 % sind die EQ schon seit Jahren bewährte Brücken, um förderbedürftige Jugendliche in Ausbildung zu bringen. Die Absolvierung einer EQ führt bislang nicht zu
einem gesicherten Aufenthaltsstatus. Wie bei einer Ausbildung sollte eine EQ zu einem gesetzlich gesicherten Abschiebeschutz führen. Geflüchtete benötigen in der Regel während einer
Einstiegsqualifizierung parallel zum praktischen Unterricht sprachlichen und fachtheoretischen
Unterricht. EQs sollten daher mit Sprachkursen und ggf. ausbildungsbegleitenden Hilfen der
Agenturen für Arbeit kombiniert werden. Eine Alternative könnte die Teilnahme am Unterricht
von Klassen der Berufsvorbereitung sein.
• Geflüchtete über 25 Jahre in passende Qualifizierungsangebote vermitteln:
Gering qualifizierte Flüchtlinge sollten passgenaue Angebote zur Qualifizierung erhalten. Möglich wäre ein schrittweiser Weg über Teilqualifikationen. Teilqualifikationen sind Bausteine staatlich anerkannter Ausbildungsberufe, die beschäftigungsbegleitend oder in Vollzeit erworben
werden können. Im Anschluss an die Qualifizierung bieten Arbeitgeberverbände, Bildungsträger
und die Kammern Kompetenzfeststellungen an und dokumentieren den Erfolg über Zertifikate.
Teilqualifikationen werden bereits seit einigen Jahren für Arbeitssuchende oder Beschäftigte
angeboten, die keinen auf den Arbeitsmarkt verwertbaren Berufsabschluss haben.
• Unternehmensinitiativen:
36 größere und öffentlich bekannte Unternehmen gründeten in 2016 die Unternehmensinitiative „Wir zusammen“. Diese Unternehmung hat das Ziel, 230 Praktikumsplätze rollierend und 150
zusätzliche Ausbildungsplätze einmalig mit Flüchtlingen zu besetzen. Mit den Praktika wurde im
März 2016 begonnen und zum 01.09.2016 starteten die ersten 40 Auszubildenden. Da die Erteilung der für die Ausbildung erforderlichen Ausbildungserlaubnisse bis zu sechs Monate dauern
kann, ist es durchaus sinnvoll, Anwärterinnen und Anwärter mit langem Zeitvorlauf zu ermitteln.
IV.3. Zum Integrationspotential von Familie
„Eltern brauchen ihre Kinder. Kinder brauchen ihre Eltern. Ein Leben in der Familie ist die Basis von
Integration“ (Prantl 2018, S. 4).
Das wissen die Deutschen, denn für sie ist Familie der Rahmen für ein gelingendes Leben. Sie sind
glücklich in ihren Familien. „Das sieht zumindest die Mehrheit der Deutschen so: 68% der Menschen
in Westdeutschland und 76 % in Ostdeutschland erachten eine eigene Familie und Kinder als sehr
wichtig für ihre Leben“ (Weick 2016). Entsprechend ist das Recht auf Schutz der Familie als hohes
Gut im Grundgesetz geregelt. Doch wenn es um die Familienzusammenführung von Flüchtlingen
geht, schaut die Mehrheit der deutschen Bürger*innen weg. So wird Schritt für Schritt aus einem
Recht für Flüchtlinge mit subsidiärem Schutz eine „Kannregelung“, eine Möglichkeit. Es gibt für sie
in diesem Fall auch keinen „Vertrauensschutz“. Flüchtlinge, die seit zwei Jahren warten und sich
darauf eingestellt haben, dass sie ab dem 16.03.2018 wieder die Chance auf ein gemeinsames Leben
mit ihren Familienangehörigen haben, vertrauten umsonst auf die Aussage der Politik. Stattdessen
ist das Recht auf „Schutz der Familie“ auf dem „Sondierungsmarkt“ einer Regierungsbildung zur
„Handelsware“ geworden. Das vorläufige Ergebnis ist: Laut Koalitionsvertrag zwischen SPD und
CDU auf Bundesebene können ab dem 01.08.2018 monatlich 1 000 Familienangehörige von Flüchtlingen mit subsidiärem Schutz nachziehen.
a) Der rechtliche Rahmen des Familiennachzuges
Menschen, die nach Artikel 16a GG als Asylberechtigte oder nach der Genfer Flüchtlingskonvention
(GFK) als Flüchtlinge anerkannt wurden, haben ein Recht auf den Nachzug ihrer Ehepartner*innen
und Kinder. Eingetragene Lebenspartner*innen, die der Ehe gleichgestellt sind, sind ebenfalls nachzugsberechtigt.
Artikel 16a GG leitet sich aus Artikel 6 GG (Schutz von Familie und Ehe) ab und ist auch durch das
Völkerrecht und das Europäische Recht abgesichert. Geflüchtete, die seit dem 17.03.2016 subsidiären
Schutz erhalten haben, haben dagegen keinen Anspruch auf den Nachzug von Familienangehörigen. Diese Regelung ist bis zum 31.07.2018 befristet. Das führt de facto zu einer Familientrennung
von vier bis fünf Jahren. Denn schon ohne die neue Wartefrist sind Familien aufgrund der Flucht
oftmals lange getrennt. Die Dauer des Asylverfahrens in Deutschland beträgt z. B. für Afghan*innen oftmals mehr als zwölf Monate. Erst nach positivem Asylbescheid – innerhalb von drei Monaten
– kann ein Antrag auf Familiennachzug gestellt werden. Danach verfällt der Rechtsanspruch und
wird zur „Kannregelung“. Das dann folgende Botschaftsverfahren dauert ebenfalls rund ein Jahr.
Kommt es nun zu der geplanten Wartefrist von zwei Jahren, werden Familien de facto auf Jahre
getrennt. Das ist mit dem Grundgesetz (Art. 6 GG) nicht vereinbar. Für unbegleitete Minderjährige
ist die Verschärfung am folgenschwersten: Werden sie in den Jahren der Aussetzung des Familiennachzugs volljährig, haben sie den Anspruch auf Nachzug ihrer Eltern verloren. Sie sind also dauerhaft von ihren nächsten Angehörigen getrennt. Der Rechtsanspruch auf den Familiennachzug
besteht bei Erwachsenen grundsätzlich nur für Ehepartner*innen und minderjährige Kinder. In
außergewöhnlichen Härtefällen können auch Ausnahmen für die Eltern und andere Familienangehörige gemacht werden. Bei minderjährigen Kindern sind auch die Eltern nachzugsberechtigt.
Die Rechtspraxis zeigt, dass der Familiennachzug fast ausschließlich Ehepartner*innen und Kindern
gewährt wird. Lt. Zahlen des BAMF entfielen in 2016 94 % des Familiennachzugs von Syrer*innen
auf Nachzüge von Ehepartner*innen und Kindern.
Bürger*innen aus Drittstaaten, die eine Aufenthaltserlaubnis haben, die sich nicht aus politischen,
völkerrechtlichen oder humanitären Gründen ableitet, können auch ein Recht auf Familiennachzug
geltend machen. Diese Form des Familiennachzugs unterliegt jedoch materiellen Einschränkungen.
Diese Antragsteller*innen müssen genügend Wohnraum und ausreichende Existenzmittel nach­
weisen, so dass keine Grundsicherungsmittel in Anspruch genommen werden müssen.
b) Aspekte des Integrationspotenzials von Familie
Die Befürworter*innen einer Familienzusammenführung sehen in einer Familie erhebliches Inte­
grationspotenzial für Flüchtlinge, aber auch erheblichen Nutzen für die Aufnahmegesellschaft. Wen
die Sorge um Kinder, Partner*innen oder Eltern quält, der steht unter Stress, der tut sich schwer,
den Alltag zu bewältigen und sich einzuleben, ganz egal, wie lange sie/er am Ende in Deutschland bleiben wird. Wer aufs Handy starrt und auf Lebenszeichen aus dem Kriegsgebieten wartet,
hat keinen Kopf, sich aufs Lernen oder Arbeiten zu konzentrieren. Wie belastend eine Trennungs­
situation ist, zeigen beispielhafte Äußerungen von Flüchtlingen:
Beispiel 1 – die drastische Äußerung eines jungen Syrers:
„Du entkommst dem Tod, aber du kommst zu einem anderen Tod, und das ist die Trennung von
denen, die du liebst“ (zit. n. SVR 2017, S. 4).
Welche Wirkung kann Familie auf den Eingliederungsprozess von Flüchtlingen haben? 14
14	Vgl. Studie des SVR 2017, Was Flüchtlinge wirklich wollen. Flüchtlinge wollen vor allem eine sichere Bleibeperspektive, Arbeit und
mit ihrer Familie leben.
Die Familie gibt Halt im Leben auch und gerade in der ersten Phase des Migrationsprozesses. Wie
sehr, drückt sich in geäußerten Emotionen von Betroffenen aus. Flucht ist eine enorme Herausforderung. Die Tränen beim Abschied, die Sehnsucht nach den geliebten Menschen und Orten, das
Ankommen und Einleben am neuen Lebensort stellen die betroffenen Menschen vor eine Zerreißprobe. „Eine neue Sprache, neue Gesichter, neue Straßen, jede Menge geschriebene und ungeschriebene Regeln, das Wetter, das Essen u. s. w. alles muss sich neu angeeignet werden“ (Nunez
2017, S. 52). Noch drastischer ist die Situation für Menschen, die nicht freiwillig aufgebrochen sind,
sondern aufgrund von Krieg, Elend und Zerstörung. Die Äußerungen von zwei Flüchtlingen:15
Beispiel 2 – ein Syrer, 68 Jahre alt:
„Was uns schlaflos und Sorgen macht, ist die Familienzusammenführung. Meine Frau ist in
­Damaskus. Sie leidet an den Problemen des Krieges. Sie leidet daran, dass wir weit weg sind (…)
dies macht uns schlaflos, mehr als alles in unserem Leben“ (ebenda).
Beispiel 3 – ein Syrer, 42 Jahre alt:
Der Mann hatte 2015 zuletzt seine Frau und seine beiden Kinder in den Armen. Der Mann lebt mit
eingeschränktem Schutzstatus, d. h. er hat keinen Asylanspruch, darf aber hierbleiben, solange in
seiner Heimat Krieg herrscht. Er vermisst seine Angehörigen.
„Mein Herz tut weh, wenn ich mit meiner Familie telefoniere“ (HAZ. v. 03.02.2018).
Aus entwicklungspsychologischer Sicht sind Familien für eine altersgemäße Entwicklung von
­Kindern von Bedeutung. „Die wesentliche Grundvoraussetzung für eine positive Persönlichkeitsentwicklung wird in der Erfüllung kindlicher Grundbedürfnisse gesehen. Diese wird durch bestimmte
Formen der Fürsorge, Betreuung und Erziehung sowie Erfahrungen in und mit der Umwelt ermöglicht“ (Werner 2006).
Die emotionalen Äußerungen und der entwicklungspsychologische Hinweis machen deutlich, dass
in der Familie Zuneigung eine wichtige Rolle spielt, um das jeweilige Ich zu stärken. Familie kann
also für die Stabilität des seelischen Haushalts sorgen. Gleichwohl, Familie ist aber vor allem auch
eine Versorgungs- und Verantwortungsgemeinschaft in allen Phasen des Zuwanderungsprozesses.
Familie ist auch die erste wichtigste Sozialisationsinstanz. Die Menschen erwerben in Familien
Kenntnisse und Fähigkeiten, die ihr ganzes Leben prägen. Sie lernen Grenzen kennen und Konflikte
auszutragen. Mit der Erziehung und Bildung von Kindern eröffnen und sichern Familien nachhaltig
Lebenschancen. Familien leisten Alltagsbewältigung und Zukunftsvorsorge. Der letzte Punkt ist
besonders wichtig, weil viele Flüchtlingsfamilien aus Gesellschaften kommen, die kein ausgebautes sozialstaatliches Sicherungssystem haben. Alle Sozialleistungen und Absicherungen gegen die
Risiken des Lebens werden überwiegend zwischen den Generationen erbracht. Diese Funktion der
materiellen Absicherung findet ihren Ausdruck in der gegenseitigen Erwartungshaltung, welchen
„Wert“ sie füreinander haben.
Die Sozialisationsfunktion als Integrationsleistung in die Aufnahmegesellschaft, die durch die
Familienmitglieder selbst und durch die Verwandtschaftsbeziehungen von Familien ausländischer
15	In den geäußerten Selbstwahrnehmungen „hilft das Gefühl, die Bedeutung der Situation zu erkennen und die Bedeutung einerseits
anderen direkt über den Ausdruck des Gefühls mitzuteilen sowie andererseits, Handlungen zur Bewältigung der Situation einzuleiten“ (Brucks 1998 S. 115).
­ erkunft erbracht werden, kann eine weitere erhebliche Entlastung der Aufnahmegesellschaft
sein. Denn als institutionalisierte Aufgabe ist sie personell und finanziell sehr aufwendig.
c) Zur Anzahl der nachzugsberechtigten Familienangehörigen
Zu Beginn des Jahres 2018 lebten in Deutschland rd. 600 000 Geflüchtete mit Schutzstatus (vgl.
­Brücker 2017). Rund 400 000 werden als anerkannte Asylbewerber*innen (GG) und Flüchtlinge nach
der GFK das Recht auf den Nachzug ihrer Ehepartner*innen und minderjährigen Kinder haben.
Weitere 200 000 Menschen haben überwiegend einen subsidiären Schutzstatus, wenn sie seit April
2016 zugezogen sind. Für diese Menschen wurde der Familiennachzug ausgesetzt. Die Frage, wie
viele Familienangehörige das Recht auf Familiennachzug tatsächlich in Anspruch nehmen werden,
kann nur grob beantwortet werden. Die Ergebnisse einer Studie des Instituts für Arbeitsmarktforschung, des Forschungszentrums des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF-FZ) und
des Sozioökonomischen Panels (SOEP) am Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) zeigen
zwar, dass mehr als 90 % der Geflüchteten ihre im Ausland lebenden Ehepartner*innen und minderjährigen Kinder nach Deutschland holen wollen.16 Vielfach wird von einer Zahl von rund einem,
mitunter sogar von drei, vier nachzugsberechtigten Familienangehörigen ausgegangen. Tatsächlich
liegt die Zahl erheblich niedriger, u. a. weil lediglich 46 % der Geflüchteten verheiratet sind und nur
43 % Kinder haben.
Die Prognose der IAB-Studie lautet: Auf die erwachsenen anerkannten Asylberechtigten und
Flüchtlinge in Deutschland kämen zum Jahresende 2017 100 000 bis 120 000 nachzugsberechtigte
Ehepartner*innen und Kinder, die im Ausland leben. Wenn die engsten Familienangehörigen der
Menschen mit subsidiärem Schutz hinzugerechnet werden, steigt die Zahl auf 150 000 bis 180 000
V. Handlungsempfehlungen der LAG FW
Eine inklusive Gesellschaft muss allen Menschen eine gleichberechtigte Teilhabe an der Gesellschaft
ermöglichen und den Menschen ermöglichen, einen Betrag zu leisten. Deshalb muss auch Integra­
tion als Teilhabe an der Gesellschaft in allen Bereichen verstanden werden und zwar ohne Ausgrenzung von Menschen.
1. Eine möglichst schnelle kommunale Verteilung aller neu ankommenden Flüchtlinge.
2. Anker-Zentren in der geplanten Form lehnen wir grundsätzlich ab.
3.	Der Zugang zu den Instrumenten der Arbeits- und Ausbildungsförderung sowie zu Bildungsangeboten sollte von Beginn an möglich und – anders als es zurzeit geregelt ist – unabhängig von
der Bleibeperspektive und dem Aufenthaltsstatus sein.
16	Die Befragung ist eine jährliche Wiederholungsbefragung, die erstmals in 2016 4 816 Erwachsene in 3 554 Haushalten interviewte
und Basisangaben von in diesen Haushalten lebenden 5 717 Minderjährigen erhoben hat.
4.	Das Recht auf Zusammenleben in der Familie ist ein Grundrecht und gilt für alle Menschen. Das
Land Niedersachsen muss sich für dieses Grundrecht einsetzen.
5.	Auch mit Bezug auf die Ausführungen in der Kinderrechtskonvention fordern wir eine Schulbildung für alle Kinder, egal an welchem Ort sie leben. Das bedeutet: Spätestens nach drei Monaten Aufenthalt in Deutschland müssen alle Kinder zur Schule gehen können.
6.	Um die Menschen zu ihrer Rolle in der inklusiven Gesellschaft zu ermächtigen, müssen die bisherigen Strukturen unabhängiger Flüchtlings- und Migrationsberatung aufrechterhalten werden.
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