Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/opatreni-obecne-povahy-aktivni-legitimace-uplatneni-namitek-a-pripominek-ochrana-zemedelskeho-pudniho-fondu.p2196.html
Timestamp: 2019-11-14 19:03:53+00:00
Document Index: 34694079

Matched Legal Cases: ['§ 21', 'zákona č. 94', 'zákona č. 91', '§ 10', 'zákona č. 100', 'zákona č. 93', 'čl. 3', 'zákona č. 334', 'zákona č. 10', '§ 5', 'zákona č. 334', 'zákona č. 186', '§ 83', 'zákona č. 128', '§ 4', '§ 5', 'zákona č. 334', '§ 18', '§ 19', 'soud ', '§ 66', 'soud ', 'soud ', '§ 101', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'Soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'Soud ', 'soud ', '§ 143', '§ 21', 'zákona č. 94', '§ 52', '§ 21', 'soud ', '§ 52', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'zákona č. 100', 'zákona č. 100', '§ 10', 'čl. 3', 'čl. 4', 'čl. 2', 'zákona č. 100', '§ 10', 'zákona č. 100', 'zákona č. 100', '§ 10', '§ 10', '§ 10', '§ 10', 'zákona č. 100', 'zákona č. 100', 'zákona č. 100', 'soud ', '§ 10', 'zákona č. 100', '§ 10', 'zákona č. 100', '§ 10', 'zákona č. 100', 'zákona č. 100', 'soud ', 'zákona č. 100', '§ 10', 'zákona č. 100', 'zákona č. 100', '§ 10', 'zákona č. 100', '§ 10', 'zákona č. 100', 'zákona č. 100', '§ 10', 'zákona č. 100', 'zákona č. 100', 'zákona č. 100', 'soud ', '§ 10', 'zákona č. 100', '§ 1', 'zákona č. 100', '§ 6', 'zákona č. 17', '§ 11', 'zákona č. 17', '§ 17', 'zákona č. 17', 'soud ', 'soud ', '§ 4', 'zákona č. 334', '§ 5', '§ 4', 'zákona č. 334', 'zákona č. 10', '§ 9', '§ 14', '§ 15', '§ 17', '§ 2', 'zákona č. 14', 'soud ', '§ 17', 'zákona č. 334', 'čl. 1', 'čl. 1', 'soud ', 'soud ', '§ 17', 'zákona č. 334', '§ 5', '§ 9', 'zákona č. 334', 'soud ', '§ 5', '§ 4', 'zákona č. 334', '§ 188', '§ 4', '§ 54', '§ 188', '§ 54', 'soud ', 'soud ', '§ 4', 'soud ', '§ 154', '§ 68', '§ 5', 'zákona č. 334', '§ 5', 'zákona č. 334', 'soud ', '§ 5', 'zákona č. 334', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 1', 'zákona č. 334', '§ 4', '§ 5', '§ 1', '§ 4', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 54', '§ 187', '§ 189', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 187', '§ 32', '§ 31', '§ 36', '§ 36', '§ 2', '§ 50', '§ 2', 'soud ', 'soud ', '§ 10', '§ 7', 'zákona č. 53', 'soud ', 'soud ', '§ 51', 'soud ', '§ 8', '§ 83', '§ 8', '§ 2', '§ 2', 'soud ', '§ 8', '§ 8', '§ 23', '§ 24', '§ 83', 'soud ', '§ 83', '§ 83']

Opatření obecné povahy: aktivní legitimace; uplatnění námitek a připomínek; ochrana zemědělského půdního fondu
Opatření obecné povahy: aktivní legitimace; uplatnění námitek a připomínek Ochrana zemědělského půdního fondu: charakter metodického pokynu Ministerstva životního prostředí; stanovisko orgánu ochrany půdního fondu Územní samospráva: podjatost člena obecního zastupitelstva
k § 21 odst. 1 zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, ve znění zákona č. 91/1998 Sb.
k § 10i odst. 2 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění zákona č. 93/2004 Sb.
k čl. 3 odst. 2 a 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí
k příloze II bodu 10 písm. b) směrnice Rady 85/337/EHS o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí
k čl. II metodického pokynu Ministerstva životního prostředí č. OOLP/1067/96 k odnímání půdy ze zemědělského půdního fondu podle zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění zákona č. 10/1993 Sb.
k § 5 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění zákona č. 186/2006 Sb.
k § 83 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2011, čj. 1 Ao 2/2010-185)
č. 605/2005 Sb. NSS, č. 740/2006 Sb. NSS, č. 968/2006 Sb. NSS, č. 1971/2010 Sb. NSS a č. 2215/2011 Sb. NSS.
a) Ing. Leoš V., MBA, b) Mgr. Karolína S. a c) PhDr. Zdeňek V. proti obci Moravany o návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
Nejvyššímu správnímu soudu byl dne 10. 5. 2010 doručen návrh navrhovatelů na zrušení opatření obecné povahy - změny č. 4 - druhé části, č. 5, č. 6 územního plánu obce Moravany schváleného usnesením zastupitelstva obce Moravany ze dne 25. 6. 2009.
Všichni tři navrhovatelé jsou vlastníky nemovitostí v katastrálním území Moravany u Brna a cítili se dotčeni změnou územního plánu, která s sebou nese zvýšení hladiny hluku, prašnosti či dopravní zátěže. Stěžovatelé měli za to, že bylo zasaženo také do jejich vlastnického práva, neboť byla znehodnocena jejich investice do nemovitostí, které zaručovaly poklidný vesnický způsob života v ekologicky přívětivém prostřední. Navrhovatelka c) poznamenala, že ačkoliv je vlastnicí zmiňovaných nemovitostí, nechávala sledování pořizování změn územního plánu na svém manželovi, který je členem stavební komise v obci a který proti změnám územního plánu podával námitky.
Kromě výše uvedeného byli navrhovatelé přesvědčeni, že změny územního plánu jsou v rozporu se zákonem a že nebyly vydány zákonem stanoveným způsobem, a to z následujících důvodů:
Zaprvé navrhovatelé tvrdili, že napadené opatření obecné povahy obsahuje dílčí změnu 4.01, ačkoliv tato nebyla schválena zastupitelstvem obce.
Zadruhé se navrhovatelé domnívali, že změna č. 4 - druhá část, č. 5 a č. 6 územního plánu obce Moravany nebyla posouzena podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí a podle směrnic 2001/42/ES a 85/337/EHS.
Zatřetí navrhovatelé tvrdili, že napadeným opatřením obecné povahy došlo k vymezení nových zastavitelných ploch v celkovém rozsahu přes 45 ha, ačkoli se na dotčeném území nachází celá řada zastavitelných ploch, které jsou ještě nezastavěné.
Začtvrté navrhovatelé tvrdili, že z celkového předpokládaného záboru zemědělského půdního fondu o rozloze 45,54 ha je 27,39 ha (60 %) nejkvalitnější půdy, která je zařazena do I. třídy ochrany. Změny územního plánu obce Moravany však nepředstavují nezbytný případ, kdy by muselo dojít k záboru zemědělského půdního fondu ve smyslu přílohy metodického pokynu Ministerstva životního prostředí ze dne 1. 10. 1996, č. OOLP/1067/96 a § 4 a § 5 odst. 1 zákona č. 334/1992 Sb. Dále navrhovatelé poukázali na to, že stanovisko Ministerstva životního prostředí ze dne 15. 12. 2006, na základě kterého dal Krajský úřad Jihomoravského kraje souhlas se záborem zemědělské půdy, bylo zmatečné.
Zapáté navrhovatelé namítali, že přijaté změny územního plánu jsou v rozporu s cíli a úkoly územního plánování, neboť opatření obecné povahy neobsahuje žádné opatření, které by mělo zabránit suburbanizaci krajiny a vytvoření satelitního městečka. Podle navrhovatelů tak nebyl vyhodnocen soulad s cíli územního plánování podle § 18 odst. 1, 2, 3, 4 stavebního zákona z roku 2006 a nebyly splněny úkoly územního plánování obsažené v § 19 odst. 1 písm. c), e) a i) téhož zákona.
Navrhovatelé dále tvrdili, že vymezení nových ploch pro bydlení na 33,5 ha v územním plánu obce Moravany je nezákonné z důvodu nesouladu s nadřazenou územně plánovací dokumentací. Navrhovatelé poukázali na hierarchický vztah mezi jednotlivými stupni územně plánovací dokumentace, jejímž smyslem je zajistit, aby nejdůležitější záměry nadmístního významu byly primárně a nejdříve zakotveny na vyšší úrovni a teprve pak převzaty na úrovních nižších. Jestliže záměr tohoto typu v nadřazené územně plánovací dokumentaci vymezen není, obec jej ve svém územním plánu vymezit nesmí.
Navrhovatelé dále uvedli několik nezákonností, k nimž dle jejich tvrzení došlo v průběhu pořizování napadeného opatření obecné povahy, například že opakovaně došlo k tomu, že zastupitelstvo rozhodovalo tak, že veřejnost neměla žádnou možnost se o jednání dozvědět ani se jej účastnit. Navíc podle navrhovatelů došlo v případě několika zastupitelů při schvalování změn územního plánu ke střetu zájmů, neboť projednávané změny územního plánu se dotýkaly pozemků, na nichž byli zainteresováni někteří zastupitelé obce či jejich osoby blízké.
Odpůrce ve svém vyjádření navrhl, aby zdejší soud návrh odmítl jako nepřípustný, neboť navrhovatelé v procesu pořizování opatření obecné povahy neuplatnili žádné námitky nebo připomínky. Odpůrce také zpochybnil aktivní procesní legitimaci navrhovatelů, neboť správní soudnictví slouží k ochraně konkrétních subjektivních veřejných práv navrhovatelů a nezná
(s výjimkou § 66 s. ř. s.). Navrhovatelé v tomto soudním řízení nehájí žádná svá subjektivní veřejná práva, resp. žádné takové právo nebylo dotčeno skutečnostmi uvedenými v jejich návrhu. Tvrzení navrhovatelů ohledně zkrácení jejich vlastnického práva jsou podle přesvědčení odpůrce velice obecná, paušální, spekulativní a ničím konkrétním nepodložená a navíc nepředstavují tvrzené reálné dotčení na konkrétních veřejných subjektivních právech navrhovatelů. Navrhovatelé nejsou ani ve smyslu rozsudku ze dne 21. 4. 2010, čj. 8 Ao 1/2010-89, v postavení osob majících přímý a nezprostředkovaný vztah k některé části území, které je změnou územního plánu regulováno, ani v postavení osob, jejichž vlastnické nebo jiné právo k nemovitosti nacházející se mimo regulované území by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování na území regulovaném územním plánem tento plán připouští, ani tzv. "
" ve smyslu článku 9 odst. 2 a 3 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s.; dále jen "Aarhuská úmluva"). Jednotlivé námitky pak odpůrce navrhl odmítnout jako neopodstatněné a alternativně navrhl, aby Nejvyšší správní soud návrh zamítl jako nedůvodný.
V rámci přípravy jednání zdejší soud zjistil, že existuje rozporná
, jež je podstatná pro další postup ve věci. Z tohoto důvodu byla věc usnesením ze dne 22. 6. 2010, čj. 1 Ao 2/2010-102, postoupena rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu s následujícími otázkami: "
1) Je podání námitek či připomínek v průběhu pořizování územního plánu nebo jeho změny podmínkou aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení takového územního plánu nebo jeho změny podle dílu 7. hlavy II. části III. s. ř. s.? 2) V jakém kroku algoritmu přezkumu opatření obecné povahy - územního plánu nebo jeho změny - je třeba zohlednit skutečnost, že navrhovatelé v průběhu pořizování územního plánu nebo jeho změny nepodali námitky či připomínky?
Rozšířený senát o předložených otázkách rozhodl usnesením ze dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao 2/2010-116, č. 2215/2011 Sb. NSS, do jehož výroku vtělil tyto právní věty: "
I. Skutečnost, že navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (§ 101a a násl. soudního řádu správního) neuplatnil námitky či připomínky ve fázích přípravy opatření obecné povahy, jej nezbavuje práva takový návrh podat. Návrh proto nemůže soud pro nedostatek aktivity navrhovatele v předcházejících fázích řízení správního odmítnout pro nedostatek procesní legitimace. II. Procesní pasivita navrhovatele ve fázích správního řízení předcházejícího přijetí opatření obecné povahy může být způsobena faktory subjektivními i objektivními. Její význam pro úspěšnost žaloby posoudí soud s přihlédnutím ke všem individuálním okolnostem případu, a to při zkoumání procesního postupu správního orgánu, při hodnocení případného rozporu opatření obecné povahy s právními předpisy, jakož i při hodnocení přiměřenosti zásahu do práv a povinností navrhovatele. Přitom je povinen vzít v úvahu práva a povinnosti těch, jimž by zrušení opatření obecné povahy podle návrhu způsobilo újmu na jejich vlastních právech. III. Návrhu na zrušení opatření obecné povahy nelze vyhovět, bude-li prokázáno, že opatření obecné povahy navrhovatele na jeho právech nezkrátilo, nejde-li o návrh podaný zvlášť oprávněným subjektem k ochraně veřejného zájmu.
" Současně výrokem IV. předmětného usnesení rozšířený senát vrátil věc k projednání a rozhodnutí prvnímu senátu.
Nejvyšší správní soud následně nařídil na den 11. 1. 2011 jednání, při němž se odpůrce připojil k návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy a zpravidla netrval na svých argumentech obsažených ve vyjádření k návrhu. Soud přesto považoval za nutné se při jednání zabývat jednotlivými námitkami i vyjádřením odpůrce a posoudit objektivní soulad opatření obecné povahy se zákonem, neboť pouhá shoda stran řízení ohledně nutnosti zrušit napadené opatření obecné povahy není podle zákonné úpravy obsažené v soudním řádu správním důvodem pro takové zrušení.
Nejvyšší správní soud opatření obecné povahy - změnu č. 4 - druhou část, č. 5, č. 6 územního plánu obce Moravany schváleného usnesením zastupitelstva obce Moravany dne 25. 6. 2009 - zrušil.
(...) [58] Před vlastním přezkumem napadeného opatření obecné povahy považuje Nejvyšší správní soud za vhodné poznamenat, že navrhovatelé a) a b) vlastní shora uvedené nemovitosti v obci Moravany ve společném jmění manželů, avšak návrh na zrušení opatření obecné povahy podali sami, tj. druhý z manželů návrh nepodal ani k němu nepřipojil svůj souhlas. Nejvyšší správní soud nicméně neshledal důvod pro zamítnutí návrhu navrhovatelů a) a b) pro nedostatek aktivní věcné legitimace, neboť
zdejšího soudu již dovodila, že návrh na zrušení opatření obecné povahy založený na vlastnictví nemovitosti ve společném jmění manželů je oprávněn podat byť i jen jeden z manželů (k podrobnější argumentaci k této otázce viz rozsudek ze dne 24. 11. 2010, čj. 1 Ao 5/2010-169, bod 86).
[59] V otázce meritorního přezkumu opatření obecné povahy vychází ustálená
Nejvyššího správního soudu z pětistupňového algoritmu, vyjádřeného již v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS. Tento algoritmus spočívá v pěti krocích, a to zaprvé, v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; zadruhé, v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání
); zatřetí, v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; začtvrté v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu se zákonem (materiální kritérium); zapáté v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti právní regulace). Soud při přezkumu postupuje od prvního kroku k dalším s tím, že pokud u některého z kroků algoritmu shledá důvod pro zrušení napadeného opatření obecné povahy, aplikací dalších kroků se již nezabývá. (...)
[63] Námitky, jež navrhovatelé vtělili do svého návrhu, se týkají třetího a čtvrtého kroku algoritmu. Jelikož u převážné většiny těchto námitek se otázky porušení procesního a hmotného práva značně prolínají, nepovažoval Nejvyšší správní soud za účelné v této věci rozlišovat mezi třetím a čtvrtým krokem algoritmu a přistoupil k posouzení všech zbývajících námitek navrhovatelů: hodnotil tedy, zda bylo napadené opatření obecné povahy vydáno v souladu se zákonem stanoveným postupem, a zároveň, zda jeho obsah není se zákonem v rozporu. Nejprve se však zabýval pro věc určující otázkou, tj. odpůrcem namítanou procesní pasivitou navrhovatelů při pořizování napadeného opatření obecné povahy. (...) A dospěl k závěru, že navrhovatelům nebránil žádný objektivní důvod v podání námitek nebo připomínek v procesu pořízení napadeného opatření obecné povahy.
[65] Konstatovaná procesní pasivita nemůže být zhojena ani tvrzením navrhovatelky c), že námitku (vyhodnocenou jako připomínku) podal její manžel (Ing. Jan V.) - ten totiž není účastníkem tohoto řízení a z podání navrhovatelů vyplývá, že tento úkon činil sám za sebe. Rovněž nelze akceptovat tvrzení svědka Ing. V. při jednání, totiž že podával námitky za manželku, resp. za celou rodinu. V této věci je podstatné, že navrhovatelka c) je výlučnou vlastnicí nemovitostí v obci Moravany, tj. tyto nemovitosti nejsou ve společném jmění obou manželů. Z judikatury Nejvyššího soudu vyplývá, že "[k]
výlučnému majetku manžela (viz výjimky ze SJM, stanovené v § 143 ObčZ) nemá druhý manžel žádná práva. Právo výlučný majetek druhého manžela užívat, spravovat ho, disponovat s ním manžel nemá, pokud k tomu manželem-vlastníkem není zmocněn anebo nejde-li o běžnou záležitost ve smyslu § 21 zákona č. 94/1963 Sb., o rodině (viz též publikaci Společné jmění manželů v teorii a v judikatuře. ASPI 2007, s. 98). Ohledně tohoto majetku vznikají mezi manžely v zásadě stejné právní vztahy jako mezi ostatními osobami
" (rozsudek ze dne 17. 10. 2008, sp. zn. 22 Cdo 2437/2008). Při ústním jednání před soudem svědek Ing. V. potvrdil, že k podání námitek za navrhovatelku c) neměl žádného zmocnění; současně podle mínění soudu nelze v této situaci podání námitek podle § 52 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 označit za běžnou záležitost ve smyslu § 21 odst. 1 zákona o rodině. K této úvaze vede soud především skutečnost, že navrhovatelka c) a Ing. Jan V. se z hlediska stavebního zákona nacházeli v rozdílné procesní situaci: zatímco Ing. V. byl oprávněn podat k návrhu změn územního plánu pouze připomínky ve smyslu § 52 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, navrhovatelce c) mohlo svědčit za splnění zákonem stanovených podmínek i právo podat námitky. Aktivita Ing. V. tedy nemá vliv na hodnocení procesní pasivity navrhovatelky c).
[66] Obdobně nemůže Nejvyšší správní soud přihlédnout ani k tomu, že navrhovatelé se aktivně účastnili příprav místního referenda, které se mělo vyjadřovat k navrhovaným změnám územního plánu obce Moravany. Místní
totiž stojí zcela mimo proces územního plánování a jeho účelem není tlumočit odpůrci konkrétní námitky a připomínky k procesním a hmotněprávním nedostatkům návrhu změn územního plánu, umožnit mu na ně reagovat a případně změnu územního plánu modifikovat.
[67] Nejvyšší správní soud proto vážil, zda i přesto existuje závažný důvod, pro který by - v případě důvodnosti některé z navrhovateli předestřených námitek - mohl přistoupit ke zrušení části nebo celého napadeného opatření obecné povahy, a porušit tak právní jistotu dalších účastníků, kteří svá práva aktivně prosazovali již v průběhu přípravy změn územního plánu a nyní tento změněný územní plán respektují. Rozšířený senát v citovaném usnesení čj. 1 Ao 2/2010-102 takové závažné důvody blíže nespecifikoval; z jeho argumentace však vyplývá, že by se muselo jednat o skutečnost nebo zájem, který by převážil nad právní jistotou osob jednajících s důvěrou v přijaté změny. Rozhodující první senát je přesvědčen, že za tyto závažné důvody je třeba považovat porušení kogentních procesních a hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy, které stěžejním způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy. Zda se jedná o závažný důvod, je třeba posoudit s ohledem na veškeré
okolnosti případu a snesené argumenty stran řízení; proto se soud touto otázkou zabýval zvlášť u každé jednotlivé námitky.
[68] Nejvyšší správní soud ovšem nepřehlédl, že obsahem návrhu jsou i námitky, u nichž podání námitek a připomínek v průběhu pořizování napadeného opatření obecné povahy nepřipadalo z povahy věci v úvahu. Jedná se o výtky ohledně postupu odpůrce při závěrečném schvalování opatření obecné povahy, tj. neschválení dílčí změny 4.01 (kterou soud s ohledem na vyjádření zástupkyně navrhovatelů při jednání posoudil v rámci námitky chaotičnosti procesu pořizování územně plánovací dokumentace) a porušení zákona o střetu zájmů a zákona o obcích. Do stejné kategorie lze zařadit i námitku navrhovatelů týkající se fyzických útoků na starostku obce. Těmito námitkami se proto Nejvyšší správní soud zabýval bez toho, aby musel, v případě jejich důvodnosti, shledat závažný důvod pro zrušení napadeného opatření obecné povahy nebo jeho části.
[69] Navrhovatelé namítají, že v případě změny č. 4 - druhé části mělo být provedeno zjišťovací řízení podle zákona č. 100/2001 Sb. a v případě změn č. 5 a č. 6 považují za nepřezkoumatelná a v rozporu s obsahem spisu, se zákonem a směrnicemi stanoviska Krajského úřadu Jihomoravského kraje, podle nichž předmětné změny nestanoví rámec pro budoucí povolení záměrů uvedených v příloze č. 1 zákona č. 100/2001 Sb., a nejsou proto předmětem posuzování ve smyslu § 10a a následujících téhož zákona. Odpůrce přesvědčení navrhovatelů nesdílí a poukazuje na to, že jednal v dobré víře v zákonnost a správnost stanovisek krajského úřadu.
[70] Zákon č. 100/2001 Sb. je transpozicí směrnice 2001/42/ES. Směrnice v čl. 3 odst. 2 a 3 uvádí následující: "
2. S výhradou odstavce 3 se posouzení vlivů na životní prostředí provádí u všech plánů a programů, a) které se připravují v odvětvích zemědělství, lesnictví, rybolovu, energetiky, průmyslu, dopravy, nakládání s odpady, vodohospodářství, telekomunikací, turistiky, územního plánování nebo využívání půdy a které stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů uvedených v přílohách I a II směrnice 85/337/EHS nebo b) u kterých je vyžadováno posouzení podle článků 6 a 7 směrnice 92/43/EHS s ohledem na možný vliv na území. 3. Plány a programy uvedené v odstavci 2, které stanoví využití menších oblastí na místní úrovni, a menší změny plánů a programů uvedených v odstavci 2 vyžadují posouzení vlivů na životní prostředí pouze tehdy, stanoví-li členské státy, že mohou mít významný vliv na životní prostředí.
" Odkazovaná směrnice 85/337/EHS ve znění směrnice Rady 97/11/ES, kterou se mění směrnice 85/337/EHS o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/35/ES o účasti veřejnosti na vypracovávání některých plánů a programů týkajících se životního prostředí a o změně směrnic Rady 85/337/EHS a 96/61/ES, pokud jde o účast veřejnosti a přístup k právní ochraně, v čl. 4 odst. 2 stanoví: "
S výhradou čl. 2 odst. 3 určí členské státy pro záměry uvedené v příloze II na základě: a) přezkoumání každého jednotlivého případu nebo b) prahových hodnot nebo kritérií stanovených členským státem, zda záměry podléhají posouzení v souladu s články 5 až 10. V příloze II směrnice je pod bodem 10 Záměry v oblasti infrastruktury uvedeno mimo jiné následující: a) Záměry rozvoje průmyslových oblastí. b)
Záměry rozvoje měst
, včetně výstavby obchodních center a parkovišť. e) Výstavba silnic, přístavů a přístavních zařízení, včetně rybářských přístavů (záměry neuvedené v příloze I).
[71] Pro projednávaný případ bylo určující znění zákona č. 100/2001 Sb. po novele provedené zákonem č. 93/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí) do 31. 12. 2006. V této době totiž probíhala fáze zadání jednotlivých změn územního plánu, tedy fáze, v níž měl pořizovatel územně plánovací dokumentace v souladu s § 10i odst. 1 zákona č. 100/2001 Sb. povinnost předložit zamýšlené změny příslušnému úřadu [orgánu kraje - 22 písm. b) zákona č. 100/2001 Sb.] k posouzení z hlediska jejich vlivu jako koncepcí na životní prostředí (
- SEA). Zákon č. 100/2001 Sb. v této době obsahoval jednak obecnou úpravu SEA v § 10a až 10h, jednak zvláštní úpravu pro posuzování územně plánovací dokumentace jako koncepce v § 10i.
[72] Ustanovení § 10a odst. 1, které vymezuje předmět SEA, stanoví, že předmětem posuzování vlivů koncepce na životní prostředí jsou koncepce, které stanoví rámec pro budoucí povolení záměrů uvedených v příloze č. 1 zpracovávané ve vyjmenovaných oblastech; v případě koncepcí, u nichž je dotčené území tvořeno územním obvodem pouze jedné obce, a v případě změn koncepcí pak navíc jen v situaci, kdy se tak stanoví ve zjišťovacím řízení podle § 10d citovaného zákona. Z této úpravy by bylo lze dovodit, že změna územního plánu obce podléhá tzv. zjišťovacímu řízení, pokud 1) sám územní plán, který je změnou měněn, stanoví rámec pro budoucí povolení záměrů uvedených v příloze č. 1 zákona č. 100/2001 Sb. nebo 2) sama změna územního plánu stanovuje rámec pro budoucí povolení záměrů uvedených v příloze č. 1 bez ohledu na to, zda územní plán takový rámec stanovil. Pokud ani jedna z podmínek není naplněna (ani územní plán ani jeho změna nestanoví rámce pro budoucí povolení záměrů uvedených v příloze č. 1 zákona), zjišťovací řízení ani SEA se neprovádí. Tento výklad je nicméně problematický v tom, že příloha č. 1 zákona č. 100/2001 Sb., jež je obrazem a upřesněním příloh č. I a II směrnice 85/337/EHS, neobsahuje ve směrnici výslovně uváděné "
", jichž se navrhovatelé dovolávají. Z toho by vyplývalo, že územní plány obcí a jejich změny by mohly být předmětem zjišťovacího řízení pouze v případě, pokud by stanovily rámec např. pro zařízení ke skladování, úpravě nebo využívání nebezpečných odpadů, krematoria nebo sportovní areály na ploše nad 1 ha. Samotné rozšiřování ploch pro výstavbu bydlení - byť by se jednalo o desítky či stovky hektarů - by však zjišťovacímu řízení nepodléhalo, neboť takový záměr příloha č. 1 zákona č. 100/2001 Sb. neobsahuje. Je přitom zřejmé, že vliv takového plánu nebo jeho změny na životní prostředí je nemalý.
[73] Nejvyšší správní soud se nicméně nedomnívá, že by bylo nutno vést úvahy o opomenutí zákonodárce, resp. o neúplné transpozici směrnice. Zákonná úprava totiž dává prostor pro eurokonformní výklad, a to právě díky zvláštnímu ustanovení § 10i ve znění do 31. 12. 2006. Podle druhého odstavce tohoto paragrafu platí, že "[p]
říslušný úřad provede zjišťovací řízení na základě návrhu zadání územně plánovací dokumentace a podle kritérií uvedených v příloze č. 8 k tomuto zákonu
". Ve světle citované úpravy směrnic 2001/42/ES a 85/337/EHS je třeba toto ustanovení vyložit tak, že příslušný úřad (zde orgán kraje) je v případě územně plánovací dokumentace obce povinen provést zjišťovací řízení vždy bez ohledu na to, zda předkládaná územně plánovací dokumentace stanoví rámec pro některý ze záměrů stanovených v příloze č. 1 zákona č. 100/2001 Sb. Zjišťovací řízení ukončí orgán kraje písemným závěrem, jenž je součástí stanoviska orgánu kraje jako dotčeného orgánu státní správy k návrhu zadání územně plánovací dokumentace. V písemném závěru buď stanoví nutnost posouzení vlivů koncepce na životní prostředí a podmínky tohoto posouzení, nebo konstatuje, že územní plán nebo jeho změna takovému posuzování nepodléhá (§ 10i odst. 2 až 4 zákona č. 100/2001 Sb.). Nebude-li na základě výsledků zjišťovacího řízení územně plánovací dokumentace posuzována z hlediska jejích vlivů na životní prostředí (nejde o koncepci), stíhá orgán kraje povinnost uvést v závěru zjišťovacího řízení důvody, pro které není posuzování podle tohoto zákona požadováno (§ 10d zákona č. 100/2001 Sb. a rozsudek NSS ze dne 7. 1. 2010, čj. 9 Ao 4/2009-111; nutnost uvést tyto důvody vyplývá i z požadavku na odůvodnění stanoviska dotčeného orgánu státní správy k návrhu zadání územně plánovací dokumentace, jehož je příslušný závěr zjišťovacího řízení součástí - srov. rozsudek NSS ze dne 16. 12. 2010, čj. 1 Ao 6/2010-130).
[74] Na základě předestřeného výkladu relevantních norem zákona č. 100/2001 Sb. posoudil Nejvyšší správní soud postup odpůrce, resp. pořizovatele, a Krajského úřadu Jihomoravského kraje ve vztahu k jednotlivým napadeným změnám. Samo opatření obecné povahy k otázce SEA obsahuje v příloze č. 2 pod bodem A.22 text: "
Návrh změny č. 4 (druhá část) až č. 6 ÚP obce Moravany nestanoví rámec pro budoucí povolení záměrů uvedených v příloze č. 1 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů. Není tedy předmětem posuzování ve smyslu § 10a a následujících zákona č. 100/2001 Sb. Tím není dotčena povinnost posouzení pro konkrétní záměry, které by svými parametry naplnily některý z bodů přílohy č. 1 citovaného zákona, v režimu posuzování záměrů podle uvedeného zákona
[75] V případě změny č. 4 není ze spisu zřejmé, že by tato změna byla předložena krajskému úřadu k posouzení případného vlivu koncepce na životní prostředí; odpůrce přitom při ústním jednání před soudem potvrdil, že k takovému předložení nedošlo, a krajský úřad se proto jejím posouzením z hlediska zákona č. 100/2001 Sb. vůbec nezabýval. Soudu tak nezbývá než konstatovat, že tímto postupem odpůrce, resp. pořizovatele, došlo k porušení § 10i odst. 1 a 2 zákona č. 100/2001 Sb., a napadené opatření obecné povahy tak nebylo v této části vydáno v souladu se zákonem stanoveným postupem a je dán důvod pro jeho zrušení v rozsahu změny č. 4 - druhá část.
[76] V případě změny č. 5 krajský úřad vydal stanovisko dne 27. 4. 2005, v němž uvedl následující: "
Návrh zadání změny č. 5 ÚPN SÚ Moravany nestanoví rámec pro budoucí povolení záměrů uvedených v příloze č. 1 uvedeného zákona, a není tedy předmětem posuzování ve smyslu ustanovení § 10a a následujících zákona č. 100/2001 Sb.
" Změna č. 5 byla schválena pouze v rozsahu dílčí změny 5.02 - rozšíření ploch pro výstavbu v jižní části obce (rozsah 3,4 ha). Navrhovatelé tvrdí, že tato změna měla podléhat zjišťovacímu řízení, neboť stanoví rámce pro záměr odpovídající bodu 10 písm. b) přílohy II směrnice 85/337/EHS. Z výše uvedeného výkladu je zřejmé, že krajský úřad byl povinen vést v případě změny č. 5 územního plánu obce Moravany zjišťovací řízení podle kritérií obsažených v příloze č. 8 zákona č. 100/2001 Sb. zakončené písemným odůvodněným závěrem. Jestliže takto nepostupoval, je jeho stanovisko nezákonné. Nezákonné je pak i samo opatření obecné povahy, které je na chybném stanovisku krajského úřadu založeno, a je dán důvod pro jeho částečné zrušení v rozsahu změny č. 5.
[77] V případě změny č. 6 je situace obdobná změně č. 5. Také zde vydal krajský úřad stanovisko dne 15. 5. 2006, v němž uvedl: "
Návrh zadání změny č. 6 územního plánu obce Moravany nestanoví rámec pro budoucí povolení záměrů uvedených v příloze č. 1 uvedeného zákona, a není tedy předmětem posuzování ve smyslu ustanovení § 10a a následujících zákona č. 100/2001 Sb. Tím není dotčena povinnost posouzení pro konkrétní záměry, které svými parametry naplní některý z bodů přílohy č. 1 citovaného zákona, v režimu posuzování záměrů podle uvedeného zákona (týká se zejména záměrů umisťovaných do ploch výroby a skladů - změny č. 6.02, návrhové plochy dopravy pro parkování a garážování - změna č. 6.06)
." Podle navrhovatelů dílčí změny 6.01, 6.04 a 6.08 měly rozšířit plochy pro bydlení, což stanoví rámec pro záměr rozvoje obce Moravany podle bodu 10 písm. b) přílohy II směrnice 85/337/EHS. Dílčí změna 6.02 obsahuje rozšíření ploch výroby a skladů v trati Brněnské Lány o 6,15 ha, a tedy stanovuje rámec pro záměr rozvoje průmyslové oblasti dle bodu 10 písm. a) přílohy II směrnice 85/337/EHS. Podle názoru Nejvyššího správního soudu dílčí změna 6.02 skutečně obsahuje rámec pro záměr uvedený v bodu 10.6 kategorie II přílohy č. 1 zákona č. 100/2001 Sb. (skladové komplexy o výměře přesahující 3 000 m2 zastavěné plochy a zřejmě i parkoviště), což krajský úřad uvedl i ve svém stanovisku. Bez ohledu na tento závěr však v souladu se shora uvedenou argumentací byl krajský úřad i zde povinen vést zjišťovací řízení podle kritérií obsažených v příloze č. 8 zákona č. 100/2001 Sb. zakončené písemným odůvodněným závěrem. Jestliže takto nepostupoval, je jeho stanovisko nezákonné. Nezákonné je pak i samo opatření obecné povahy, které je na chybném stanovisku krajského úřadu založeno, a je dán důvod pro jeho částečné zrušení v rozsahu změny č. 6.
[78] Jelikož Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že námitky navrhovatelů jsou důvodné, hodnotil, zda je zde dán závažný důvod pro zrušení napadeného opatření obecné povahy ve smyslu usnesení rozšířeného senátu. Ustanovení § 10i zákona č. 100/2001 Sb. případně ve spojení s relevantními ustanoveními přílohy II směrnice 85/337/EHS je třeba považovat za
normy, které vyjadřují zájem na ochraně životního prostředí a zejména zájem na zachování udržitelného rozvoje společnosti, který současným i budoucím generacím zachovává možnost uspokojovat jejich základní životní potřeby a přitom nesnižuje rozmanitost přírody a zachovává přirozené funkce ekosystémů (§ 1 odst. 3 zákona č. 100/2001 Sb., § 6 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí). Tyto normy v duchu základní zásady ochrany životního prostředí, podle níž nesmí být území zatěžováno lidskou činností nad míru únosného zatížení (§ 11 zákona č. 17/1992 Sb.), zajišťují v souladu s § 17 odst. 2 zákona č. 17/1992 Sb. vyhodnocení vlivů územně plánovací dokumentace na životní prostředí. Je totiž nepochybné, že územně plánovací dokumentace a její změny mají na životní prostředí obecně značný vliv. Současně je zřejmé, že procedura SEA (včetně případného zjišťovacího řízení) zásadním způsobem předurčuje průběh procesu přijímání opatření obecné povahy i jeho obsah (např. uložením povinnosti zpracovat varianty konceptu řešení územně plánovací dokumentace).
[79] Zmiňované veřejné zájmy byly v projednávaném případě těžce narušeny; zejména v případě změny č. 4 - druhá část, kdy došlo k úplné ignoraci citovaných norem. S ohledem na velký rozsah přijímaných změn (území o výměře cca 45 ha), na cíl změn, jímž je razantní zvýšení počtu obyvatel v obci a s ním spojené možné negativní vlivy na životní prostředí, a na způsob jejich přijímání formou
(tj. salámovou metodou po částech, a nikoliv formou jedné jediné změny), která může orgánům ochrany životního prostředí značně ztěžovat jejich funkci, má Nejvyšší správní soud za to, že zde existuje závažný důvod, proč může narušit právní jistotu těch, kteří jednají v důvěře v přijaté změny. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že nedodržení výše citovaných kogentních norem musí vést bez dalšího ke zrušení celého opatření obecné povahy. (...)
C) Nesplnění podmínek pro zábor zemědělského půdního fondu
[89] Navrhovatelé brojí proti stanoviskům Ministerstva životního prostředí a na ně navazujícím stanoviskům Krajského úřadu Jihomoravského kraje týkajícím se ochrany zemědělského půdního fondu, které jsou dle jejich mínění nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost a nedostatek důvodů. Podle navrhovatelů dále nebylo s Ministerstvem životního prostředí konzultováno rozšíření dílčí změny 6.02 a zařazení nové dílčí změny 6.12 a stanovisko Krajského úřadu Jihomoravského kraje k těmto změnám je nepřezkoumatelné. Podle písemného vyjádření odpůrce byla respektována všechna stanoviska orgánů ochrany zemědělského půdního fondu. Navrhovateli tvrzené skutečnosti se navíc nemohly nijak dotknout jejich právní sféry.
[90] Podle § 4 zákona č. 334/1992 Sb. je nutno "[p]
ro nezemědělské účely
použít především nezemědělskou půdu, zejména nezastavěné a nedostatečně využité pozemky v zastavěném území nebo na nezastavěných plochách stavebních pozemků staveb mimo toto území, stavební proluky a plochy získané zbořením přežilých budov a zařízení. Musí-li však v nezbytných případech dojít k odnětí zemědělského půdního fondu, nutno zejména a) co nejméně narušovat organizaci zemědělského půdního fondu, hydrologické a odtokové poměry v území a síť zemědělských účelových komunikací, b) odnímat jen nejnutnější plochu zemědělského půdního fondu, c) při umisťování směrových a liniových staveb co nejméně ztěžovat obhospodařování zemědělského půdního fondu, d) po ukončení povolení nezemědělské činnosti neprodleně provést takovou terénní úpravu, aby dotčená půda mohla být rekultivována a byla způsobilá k plnění dalších funkcí v krajině podle schváleného plánu rekultivace
." Podle § 5 odst. 1 téhož zákona platí, že "[a]
by ochrana zemědělského půdního fondu byla při územně plánovací činnosti prováděné podle zvláštních předpisů zajištěna, jsou pořizovatelé a projektanti územně plánovací dokumentace a územně plánovacích podkladů povinni řídit se zásadami této ochrany (§ 4), navrhnout a zdůvodnit takové řešení, které je z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu a ostatních zákonem chráněných obecných zájmů nejvýhodnější. Přitom musí vyhodnotit předpokládané důsledky navrhovaného řešení na zemědělský půdní fond, a to zpravidla ve srovnání s jiným možným řešením.
" Podle druhého odstavce citovaného ustanovení "[o]
rgány ochrany zemědělského půdního fondu uplatňují stanoviska k územně plánovací dokumentaci a k návrhu vymezení zastavěného území z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu
" (toto ustanovení prošlo terminologickou novelou v souvislosti s přijetím stavebního zákona z roku 2006; pro účely jeho výkladu v tomto případě však nepodstatnou).
[91] Metodický pokyn Ministerstva životního prostředí č. OOLP/1067/96 k odnímání půdy ze zemědělského půdního fondu podle zákona č. 334/1992 Sb. ve znění zákona č. 10/1993 Sb. v článku II odst. 1 stanoví, že "[v]
případě, že orgán ochrany ZPF uděluje souhlas k návrhu územně plánovací dokumentace nebo územně plánovacích podkladů (dále jen ,dokumentace'), která zahrnuje větší plochu odnímané půdy, než ke které má působnost při udělování souhlasu podle § 9 zákona (§ 14, § 15, § 17 zákona), projedná tento návrh s orgánem ochrany ZPF příslušným k vydání souhlasu s odnětím půdy
". Třetí odstavec tohoto článku pak uvádí, že "[o]
rgán ochrany ZPF při posuzování předložené dokumentace hodnotí zejména: a) dosavadní využití ploch nezemědělské půdy v řešeném území, především nezastavěných a nedostatečně využitých pozemků v současně zastavěném území obce; b) využití zemědělské půdy na nezastavěných částech stavebních pozemků a enkláv zemědělské půdy v zastavěném území obce; c) využití ploch získaných odstraněním budov a zařízení a využití stavebních proluk; d) využití ploch, které byly pro potřeby rozvoje sídel orgánem ochrany ZPF již odsouhlaseny v dosavadní schválené dokumentaci; e) důsledky navrhovaného řešení na uspořádání ploch ZPF, kterým by měla být s ohledem na § 2 zákona č. 14/1992 Sb., o životním prostředí, co nejméně narušena původní krajina a její funkce; f) ovlivnění hydrologických a odtokových poměrů a stávajících melioračních zařízení v území; g) síť zemědělských účelových komunikací, které by měly být v maximální míře zachovány; v případě jejich dotčení musí dokumentace obsahovat návrh náhradní sítě, která dotčené území zpřístupní; h) další údaje o řešeném území prokazující nezbytnost požadavku na odnětí zemědělské půdy (počet obyvatel, účelové využití ploch, navržené řešení lokalit apod.); i) vedení směrových a liniových staveb ve vztahu k možnému eroznímu ohrožení a pozemkovým úpravám; j) návrhy funkčního využití území s ohledem na erozní ohrožení; k) kvalitu zemědělské půdy určenou bonitovanými půdně ekologickými jednotkami (dále jen ,BPEJ') a zařazení těchto BPEJ do tříd ochrany zemědělské půdy
[92] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval charakterem metodického pokynu. Vyšel přitom ze své judikatury týkající se pokynů pro daňovou správu vydávaných Ministerstvem financí, neboť se jedná o srovnatelný institut. Předně je třeba konstatovat, že předmětný metodický pokyn není právním předpisem, nýbrž vnitřním předpisem, který určuje, jak mají postupovat orgány ochrany zemědělského půdního fondu podrobené řídící pravomoci Ministerstva životního prostředí [§ 17 písm. e) až h) zákona č. 334/1992 Sb.]. Tento vnitřní předpis ministerstva nemůže upravovat práva a povinnosti soukromých osob, nýbrž může toliko ukládat úkoly osobám podléhajícím řídící pravomoci toho, kdo vnitřní předpis vydává. Je přitom zřejmé, že účelem a smyslem metodického pokynu je sjednotit, reflektovat či zavést jednotnou správní praxi, podle níž mají orgány ochrany zemědělského půdního fondu postupovat. Pokud tedy Ministerstvo životního prostředí v rámci jemu svěřené pravomoci a v mantinelech zákonné úpravy vydalo metodický pokyn, jímž podrobněji upravilo postup orgánů ochrany zemědělského půdního fondu včetně hledisek a kritérií, jež mají tyto orgány posuzovat v případě územně plánovací dokumentace, bylo by v rozporu se zásadou zákazu libovůle a rovného zacházení, pokud by se orgán ochrany zemědělského půdního fondu v jednotlivých případech od metodického pokynu odchýlil (čl. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR, rozsudek NSS ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Ans 1/2005-57, č. 605/2005 Sb. NSS).
[93] Ve světle těchto úvah hodnotil Nejvyšší správní soud námitky přednesené navrhovateli. Pokud jde o jejich výtky vůči stanoviskům Ministerstva životního prostředí, poukazuje soud na § 17a písm. a) zákona č. 334/1992 Sb., podle nějž souhlas podle § 5 odst. 2 téhož zákona v projednávaném případě poskytuje krajský úřad. Metodický pokyn zde pouze váže krajský úřad povinností projednat věc s ministerstvem v případě, kdy územně plánovací dokumentace zahrnuje větší plochu, než ke které má krajský úřad působnost podle § 9 zákona č. 334/1992 Sb. (tj. zahrnuje-li územně plánovací dokumentace pozemky o ploše větší než 10 ha). Z této úpravy plyne, že odpovědným orgánem ochrany zemědělského půdního fondu je krajský úřad. Podle čl. II odst. 3 metodického pokynu ministerstvo nevydává žádné stanovisko, ale věc s ním má být pouze "
projednána
". Z tohoto pohledu je zcela nerozhodný obsah stanovisek ministerstva (to nemá ani povinnost se v rámci projednání vyjadřovat k jednotlivým hlediskům uvedeným v čl. II odst. 3 metodického pokynu), naopak určující je obsah stanoviska krajského úřadu, který je příslušným orgánem ochrany zemědělského půdního fondu. Veškeré námitky navrhovatelů směřující proti "
stanoviskům
" Ministerstva životního prostředí vydaných v této věci jsou proto nedůvodné.
[94] Dále se tedy soud věnoval pro věc určujícím stanoviskům krajského úřadu. Stanovisko krajského úřadu podle § 5 odst. 2 je stanoviskem dotčeného orgánu státní správy podle § 4 odst. 2 písm. b) stavebního zákona z roku 2006 ("
Dotčené orgány vydávají pro postupy podle tohoto zákona, které nejsou správním řízením, stanoviska, která nejsou samostatným rozhodnutím ve správním řízení, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak; stanoviska jsou závazným podkladem pro politiku územního rozvoje a pro opatření obecné povahy vydávaná podle tohoto zákona
"). Podle rozsudku zdejšího soudu ze dne 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 2/2008-62, je stanovisko podle zákona č. 334/1992 Sb. závazným stanoviskem, resp. závazným podkladem pro územní plán (jeho změnu). "[Z]
astupitelstvo obce není oprávněno stanoviska dotčených orgánů po věcné stránce přezkoumávat či měnit, a to ani k případně vznesené námitce. Pokud je totiž stanovisko závazným podkladem pro územní plán, nemůže se od něho zastupitelstvo při tvorbě územního plánu odchýlit a územní plán vydat v rozporu s tímto stanoviskem.
Nic na tom nemění skutečnost, že stanoviska byla dotčenými orgány vydána ještě za účinnosti starého stavebního zákona, neboť ke zpracování návrhu a následně vydání územního plánu došlo až za účinnosti nového stavebního zákona. V souladu s jeho přechodnými ustanoveními (§ 188 odst. 2 tohoto zákona) tak bylo od 1. 1. 2007 třeba postupovat podle nového stavebního zákona, tj. včetně § 4 odst. 2 a § 54 odst. 2, z nichž závaznost stanovisek dotčených orgánů jednoznačně vyplývá. Na stanoviska dotčených orgánů přitom jako na ,
ukončené činnosti'
ve smyslu § 188 odst. 2 věty za středníkem, stavebního zákona lze nahlížet pouze v tom směru, že je není třeba od dotčených orgánů již znovu vyžadovat, nikoli tak, že by byla posuzována podle starého stavebního zákona. Stanoviska dotčených orgánů se totiž týkají celého procesu tvorby a schvalování územního plánu, což mj. plyne z § 54 odst. 2 stavebního zákona, který zapovídá zastupitelstvu vydání územního plánu, který by byl v rozporu se stanovisky dotčených orgánů.
" Správností stanoviska se Nejvyšší správní soud zabývá v rámci posuzování toho, zda je opatření obecné povahy vydáno v souladu se zákonem.
[95] Nejvyšší správní soud již dovodil, že stanovisko dotčeného orgánu státní správy podle § 4 odst. 2 písm. b) stavebního zákona z roku 2006 musí být odůvodněno, mimo jiné proto, aby ho správní soud vůbec mohl přezkoumat v rámci řízení o přezkumu opatření obecné povahy (viz § 154 ve spojení s přiměřeným použitím § 68 odst. 3 správního řádu, rozsudek NSS ze dne 16. 12. 2010, čj. 1 Ao 6/2010-130). S ohledem na výše dovozenou vázanost orgánů ochrany zemědělského půdního fondu metodickým pokynem a na v něm obsažená kritéria, jež má tento orgán hodnotit při posuzování územně plánovací dokumentace, je nasnadě, že by se měl příslušný orgán ve svém stanovisku především zabývat těmito kritérii a uvést k nim své závěry.
[96] Krajský úřad Jihomoravského kraje v II. stanovisku k návrhu změny č. 4 - druhá část a změny č. 5 územního plánu obce Moravany ze dne 22. 12. 2006 zkonstatoval obsah stanoviska Ministerstva životního prostředí ze dne 15. 12. 2006 a následně v souladu s § 5 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb. udělil "
souhlas se změnami č. 4.04b, 4.09a, 4.09b, 4.10a, 4.10b, 4.10c, 4.10d předloženého návrhu změny č. 4 - druhá část a změny č. 5 územního plánu obce Moravany u Brna s dodržením etapizace navržené orgánem ochrany ZPF MŽP
". Stanovisko tedy neobsahuje žádnou úvahu ohledně hledisek, které stanoví metodický pokyn, ani jiným způsobem nezdůvodňuje svůj závěr. Jelikož takové stanovisko nelze vůbec podrobit soudnímu přezkumu z hlediska jeho zákonnosti, je nutné dospět k závěru, že citované stanovisko krajského úřadu je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
[97] V koordinovaném stanovisku Krajského úřadu Jihomoravského kraje ze dne 1. 11. 2007, které zahrnovalo i změnu č. 6 územního plánu, krajský úřad odkázal na stanovisko Ministerstva životního prostředí ze dne 23. 10. 2007 (to neshledalo nové podstatné skutečnosti a odkázalo na předchozí stanovisko ze dne 15. 12. 2006) a v souladu s § 5 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb. udělil "
souhlas s výše uvedenými lokalitami předloženého návrhu změn č. 4 - druhá část, 5, 6 územního plánu obce Moravany
". Ani zde není bližší odůvodnění tohoto závěru a obdobně jako u předchozího stanoviska je proto třeba konstatovat jeho nepřezkoumatelnost. Navrhovatelé dále namítají, že krajský úřad měl s Ministerstvem životního prostředí konzultovat nejen plochy, které spolu funkčně souvisí, ale i další dílčí změny - 6.02, 6.03, 6.04, 6.05, 6.07, 6.09, 6.10. K tomu zdejší soud uvádí, že podle § 5 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb. uplatňují orgány ochrany zemědělského půdního fondu stanoviska k územně plánovací dokumentaci z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu. Rovněž metodický pokyn hovoří v čl. II odst. 1 a 3 o územně plánovací dokumentaci jako celku, a nikoliv o některých jejích částech či funkčně souvisejících plochách. Z toho soud usuzuje, že krajský úřad stíhala povinnost - jsou-li naplněny podmínky čl. II odst. 1 metodického pokynu - projednat s Ministerstvem životního prostředí celou změnu územního plánu: krajský úřad není oprávněn k úvaze, které části územně plánovací dokumentace ministerstvu předloží a které nikoliv. Vzhledem k závaznosti metodického pokynu se proto krajský úřad dopustil vady řízení, pokud s ním projednal pouze funkčně související plochy.
[98] Konečně dne 1. 4. 2008 vydal Krajský úřad Jihomoravského kraje koordinované stanovisko k dohodě o doplnění návrhů změn č. 4 - druhá část, č. 5 a č. 6 územního plánu obce Moravany, v němž souhlasil s rozšířením dílčí změny 6.02 a s novou dílčí změnou 6.12. Toto stanovisko opět není nijak odůvodněno, a je proto nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Navíc je ze spisu zřejmé, že rozšíření dílčí změny 6.02 a nová dílčí změna 6.12 nebyla projednána s Ministerstvem životního prostředí. Jakkoliv tyto plochy nedosahují limitu 10 ha, při kterém je krajský úřad povinen věc s ministerstvem projednat, považuje Nejvyšší správní soud i tento postup krajského úřadu za nezákonný. Nepředložení věci ministerstvu je totiž v podstatě důsledkem již výše zmiňované salámové metody: pokud by byly změny územního plánu projednávány jako jeden celek, byly by i změny 6.02 a 6.12 předmětem projednání s ministerstvem. Jestliže k rozšíření změny 6.02 a doplnění změny 6.12 došlo až poté, co byla předchozí část změn územního plánu s ministerstvem projednána, měl se krajský úřad zabývat všemi změnami (a projednat je opětovně s ministerstvem), a nikoliv se omezit jen na nové dvě dílčí změny.
[99] Jelikož výtky navrhovatelů vůči stanoviskům a postupu krajského úřadu shledal Nejvyšší správní soud důvodnými, zabýval se existencí zásadního důvodu pro zrušení napadeného opatření obecné povahy. Podle § 1 odst. 1 zákona č. 334/1992 Sb. je zemědělský půdní fond "
základním přírodním bohatstvím naší země, nenahraditelným výrobním prostředkem umožňujícím zemědělskou výrobu a je jednou z hlavních složek životního prostředí. Ochrana zemědělského půdního fondu, jeho zvelebování a racionální využívání jsou činnosti, kterými je také zajišťována ochrana a zlepšování životního prostředí
." Veřejný zájem na ochraně zemědělského půdního fondu je patrný i z § 4 odst. 1 téhož zákona, podle nějž je nutno pro nezemědělské účely použít především nezemědělskou půdu. Zákonodárce zde vychází ze základní skutečnosti, která determinuje vysokou ochranu zemědělského půdního fondu, tj. že zemědělské půdy i půdy dočasně neobdělávané je omezené množství, a je na ní přitom závislá rostlinná i živočišná výroba. K ochraně tohoto zásadního veřejného zájmu jsou zákonem povolány správní orgány, které mj. uplatňují svá stanoviska k územně plánovací dokumentaci podle § 5 odst. 2 citovaného zákona. Jestliže orgán ochrany zemědělského půdního fondu při posuzování územně plánovací dokumentace v rozporu s principy vyplývajícími z § 1 odst. 1 a § 4 odst. 1 citovaného zákona jakož i v rozporu s povinnostmi kladenými na něj metodickým pokynem v této ochraně selže, jedná se o zásadní porušení norem, které má podstatný vliv na obsah opatření obecné povahy. Je ovšem třeba připomenout, že výraznou roli v takovém případě hraje i způsob přijímání změn územně plánovací dokumentace, konkrétně použití již výše kritizované salámové metody.
[100] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že napadené opatření obecné povahy vytváří podmínky pro zábor nadprůměrně úrodné půdy, jejíž většina spadá do I. třídy ochrany zemědělského půdního fondu. Podle přílohy metodického pokynu jsou do I. třídy zemědělské půdy zařazeny "
bonitně nejcennější půdy v jednotlivých klimatických regionech, převážně v plochách rovinných nebo jen mírně sklonitých, které je možno odejmout ze zemědělského půdního fondu pouze výjimečně, a to převážně na záměry související s obnovou ekologické stability krajiny, případně pro liniové stavby zásadního významu
". S ohledem na tuto skutečnost, kterou krajský úřad ve svých stanoviscích vůbec nereflektoval, jakož i na rozsah předpokládaného záboru zemědělského půdního fondu a na důsledky vyplývající z použití salámové metody, je zde dán závažný důvod pro zrušení napadeného opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud ovšem závěrem zdůrazňuje, že ochrana zemědělského půdního fondu není v žádném případě absolutní a vždy je třeba hledat spravedlivou rovnováhu všech zájmů v daném území (k tomu viz rozsudek NSS ze dne 18. 7. 2006, čj. 1 Ao 1/2006-74, č. 968/2006 Sb. NSS). (...)
[114] Podle navrhovatelů je napadené opatření obecné povahy nezákonné, neboť v rozporu s nadřazenou územně plánovací dokumentací vymezilo plochy nadmístního významu. Odpůrce poukázal ve svém písemném vyjádření na to, že žádná nadřazená územně plánovací dokumentace pro územní plán obce Moravany neexistuje, a tudíž pojmově nemůže existovat rozpor s neexistujícím aktem.
[115] Nejvyšší správní soud předně souhlasí s argumentací navrhovatelů, že hierarchický vztah mezi jednotlivými úrovněmi územně plánovací dokumentace je vyjádřen na mnoha místech stavebního zákona z roku 2006, např. v § 54 odst. 2 a 5, a byl shodně obsažen i v předcházející právní úpravě. Obecně tedy platí, že územně plánovací dokumentace nižšího stupně nesmí být v rozporu s nadřazenou územně plánovací dokumentací. Podle § 187 odst. 7 stavebního zákona z roku 2006 "[d]
o doby vydání zásad územního rozvoje se považují za závaznou část územního plánu velkého územního celku rozvojové plochy nadmístního významu, plochy a koridory umožňující umístění staveb dopravní a technické infrastruktury nadmístního významu, vymezení regionálních a nadregionálních územních systémů ekologické stability, limity využití území nadmístního významu a plochy pro veřejně prospěšné stavby obsažené ve schváleném územním plánu velkého územního celku; ostatní části řešení pozbývají platnosti dnem nabytí účinnosti tohoto zákona
". Podle § 189 odst. 2 téhož zákona "[p]
latné územní plány velkých územních celků jsou ve schváleném rozsahu závazné pro pořizování územních plánů, regulačních plánů a pro rozhodování v území
[116] Nadřazenou územně plánovací dokumentací pro územní plán obce Moravany byl od 13. 3. 1985 do 31. 12. 2009 Územní plán velkého územního celku Brněnské sídlení regionální aglomerace schválený usnesením vlády č. 64/1985 (ÚP VÚC BSRA). Nejvyšší správní soud poznamenává, že soulad územního plánu obce nebo jeho změny s nadřazenou územně plánovací dokumentací se posuzuje zásadně podle právního stavu ke dni schválení územního plánu nebo jeho změny. Z tohoto pohledu je tedy nerozhodné, zda byla následně nadřazená územně plánovací dokumentace zrušena nebo změněna: proto soud nemohl přisvědčit námitce odpůrce o neexistenci nadřazené územně plánovací dokumentace, ani se nezabýval argumentací navrhovatelů, kterou v tomto směru vedli.
[117] Navrhovatelé staví své tvrzení na tom, že napadené opatření obecné povahy vymezilo v rozporu s ÚP VÚC BSRA plochy nadmístního významu. K této otázce se zdejší soud věnoval v navrhovateli odkazovaném rozsudku ze dne 23. 9. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-185, č. 1971/2010 Sb. NSS: "
Podle § 187 odst. 7 stavebního zákona jsou závazné mj. i rozvojové plochy nadmístního významu. Vymezení těchto ploch nadmístního významu je pro pořizování územních plánů obcí závazné ve dvojím smyslu: pozitivním a negativním. V pozitivním smyslu jsou nadřazenou územně plánovací dokumentací vymezené rozvojové plochy nadmístního významu pro územní plány obcí závazné tak, že obec je povinna tyto rozvojové plochy vymezené v nadřazené dokumentaci respektovat a vymezit je i ve svém územním plánu. V negativním smyslu jsou závazné tak, že obec ve svém územním plánu nemůže vymezit rozvojové plochy nadmístního významu, které v nadřazené územně plánovací dokumentaci obsaženy nejsou. Obec je však oprávněna vymezit ve svém územním plánu rozvojové plochy místního významu volně dle svého uvážení. Tento závěr plyne ze samotné povahy a hierarchie územního plánování. ,
Republikové'
, tedy celostátní priority územního plánování a plochy a koridory republikového, tedy celostátního a mezinárodního významu [srov. § 32 odst. 1 písm. a) a d) stavebního zákona] vymezuje vláda v politice územního rozvoje. Tyto plochy a koridory jsou závazné pro zásady územního rozvoje vydávané na úrovni krajů (§ 31 odst. 4 stavebního zákona). Naopak kraj - a jenom kraj - může v zásadách územního rozvoje rozhodovat o vymezení ploch a koridorů nadmístního významu (§ 36 odst. 1 stavebního zákona), které jsou opět závazné pro územní plány obcí (§ 36 odst. 5 stavebního zákona). To, že o vymezení ploch nadmístního významu, s nimiž nadřazená územně plánovací dokumentace nepočítá, nesmí rozhodovat samostatně obec ve svém územním plánu, vyplývá i z definice plochy nadmístního významu obsažené v § 2 odst. 1 písm. h): plocha, která svým významem, dosahem nebo využitím ovlivní území více obcí. Obec sama nemůže přirozeně svým územním plánem stanovovat plochy, kterými by buď přímo zasáhla do územního obvodu jiných obcí, nebo by je významně ovlivnila. Sousední obce ostatně mohou do schvalování územního plánu obce zasahovat pouze ve velmi omezené míře a jejich výhrady proti návrhu územního plánu spadají do kategorie pouhých připomínek (§ 50 odst. 2 stavebního zákona). Vymezení takových ploch je tedy ve výlučné kompetenci kraje, nebo pokud jde o plochy republikového nebo mezinárodního významu, vlády.
Při posuzování toho, zda určité plochy jsou významu nadmístního, se není možné spokojit s pouhým formálním odděleným pohledem na jednotlivé plochy tak, jak je pořizovatel územního plánu vymezil a označil. Plochou se rozumí dle § 2 odst. 1 písm. g) soubor pozemků vymezených s ohledem na stávající nebo požadovaný způsob jejich využití. Pro potřeby posouzení nadmístního významu je třeba tyto lokality posoudit komplexně podle toho, zda tvoří jeden celek z hlediska materiálního, a to i přesto, že napadený územní plán je formálně rozčlenil na více ploch. Při tom je nutné zohlednit jak hledisko místní (tedy relativní souvislost a vzájemnou návaznost lokalit), tak především hledisko jednotnosti funkčního určení. Při hodnocení nadmístního významu určité takto vymezené plochy tedy není možno použít perspektivu pohledu omezenou na regulované území obce, nýbrž je nutno vycházet i z funkčního ovlivnění sousedních obcí a z toho, zda toto ovlivnění je skutečné a podstatné.
[118] V závazné části ÚP VÚC BSRA je v kapitole koncepce osídlení pod bodem 2.1.2. uvedeno: "
Výhledový směr urbanistického rozvoje města Brna orientovat severním směrem na lokality, jejichž zemědělská hodnota je nízká a možnost obhospodařování obtížná. Tomu přizpůsobit postup výstavby inženýrských sítí a zařízení v městě Brně a v přilehlé části Brněnské aglomerace
." V bodu 2.1.3. je dále uvedeno: "
V území na jih, východ a jihozápad od města Brna zachovat prioritu zemědělské výroby
." Z těchto ustanovení je zřejmé, že ÚP VÚC BSRA nepočítal s masivním rozvojem bydlení v oblasti jihozápadně od města Brna a nepředpokládal zde vymezování rozvojových ploch nadmístního významu určených pro bydlení.
[119] Při pohledu na napadené opatření obecné povahy je ovšem zřejmé, že k vymezení takové plochy v územním plánu obce Moravany došlo; jak správně poukazuje odpůrce, jedná se o značně obdobnou situaci, jakou zdejší soud řešil v již citovaném rozsudku čj. 1 Ao 1/2009-185. I v případě obce Moravany zabírají plochy určené napadeným opatřením obecné povahy pro bydlení rozsáhlou oblast o výměře 33,5 ha. V souvislosti s výstavbou rodinných a bytových domů na navržených plochách dojde v dohledné době k zvýšení počtu obyvatel na trojnásobek až čtyřnásobek, zastavěné území se zvětší o třetinu původního stavu (s. 5 přílohy č. 1 napadeného opatření obecné povahy - kapitola A.3.3.
Potenciál a organizace sídla
). Je vyloučeno, aby takový vzestup obyvatelstva v krátké době byl z podstatné části kryt přirozeným přírůstkem.
[120] Samo opatření obecné povahy přiznává, že navrhované řešení je důsledkem tlaku na výstavbu v příměstském území města Brna (s. 19), s tím, že převažuje dojížďka za prací do Brna (s. 20). V této souvislosti nelze nezmínit vlivy tzv. suburbanizace, tedy odchodu obyvatelstva města do blízkého okolí, kde vznikají satelitní sídliště. "
Tento jev je nevyhnutelně spojen s některými negativními následky, které se projevují v jádrové oblasti města. Mezi tyto negativní vlivy lze počítat odliv obyvatel s vyšším sociálním statusem do příměstských oblastí, který je spojen s poklesem sociálního statusu v některých lokalitách městského jádra a s jejich s tím spojeným znehodnocením. Další negativní ovlivnění vyplývá z toho, že obyvatelé z městského jádra odcházejí do příměstské oblasti pouze bydlet s tím, že nadále využívají ekonomické, sociální a kulturní zázemí městského jádra, a proto každodenně do města dojíždějí. S tím jsou spojeny jednak finanční a věcné nároky na samotnou infrastrukturu města, jednak již samo každodenní dojíždění tak velkého počtu lidí do města a z něj znamená značné zatížení nebo dokonce paralyzování dopravních komunikací a rovněž obtěžování obyvatel sídlících poblíž komunikací spojujících městské jádro se suburbií
" (rozsudek NSS čj. 1 Ao 1/2009-185).
[121] Negativní vlivy suburbanizace na město Brno byly podle názoru soudu v projednávané věci prokázány, neboť většina plánovaných ploch má zjevně sloužit především pro bydlení obyvatel, kteří budou dojíždět za prací do města Brna a rovněž jejich ekonomické, sociální a kulturní potřeby budou z části saturovány ze zdrojů na území města Brna (s. 6 přílohy č. 1 napadeného opatření obecné povahy). Tato vize vychází z "
dobrého dopravního spojení s městem Brnem
", nicméně z rozsahu plánovaných změn je evidentní, že nárůst obyvatel nutně znamená nárůst dopravy, a tím zatížení komunikací zejména ve směru na Brno. Odpůrce si sice v roce 2008 nechal zpracovat Dopravně inženýrské posouzení silniční sítě v obci Moravany, jež je vtěleno do napadeného opatření obecné povahy, nicméně z vyjádření Krajského úřadu Jihomoravského kraje k této studii ze dne 5. 12. 2008 vyplývá, že podkladový průzkum byl pouze dvouhodinový, takže navazující prognózu je možné chápat pouze orientačně. Navíc "[n]
avýšení intenzit vychází pouze z nárůstu aktivit v Moravanech a nejsou uvažovány zvýšené intenzity dopravy dané rozvojem v okolních obcích. Posouzení tedy hodnotí pouze příspěvek jedné obce, nelze jej chápat jako posouzení kapacit silniční sítě.
" Závěrem svého vyjádření krajský úřad upozorňuje, že zadává studii jihozápadní oblasti Brna, jejíž součástí je i dopravní model s celokrajskými vazbami a která bude pro hodnocení silniční sítě v oblasti relevantním podkladem. Svědek Ing. Vlastislav Novák, Ph.D., zpracovatel řečené studie jihozápadní oblasti Brna, při jednání potvrdil, že napadené změny ovlivňují rozvoj města Brna a že při jednáních na úrovni kraje nebylo doporučeno v nich pokračovat, a naopak bylo doporučováno počkat na schválení zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje, které by přesně stanovily rozsah využití území v regionu, a teprve poté přistupovat ke změnám územních plánů jednotlivých obcí.
[122] Dále z námitek sousední obce Ostopovice obsažených ve správním spisu, jakož i z vyjádření svědka, MgA. Jana Symona, starosty obce Ostopovice, plyne, že plánovaná výstavba způsobí enormní dopravní zátěž obce Ostopovice - silnice III/15273 a zejména křižovatky komunikací III. třídy 15270 a 15273, která je dopravně nevyhovujícím místem a místem častých dopravních nehod, kde již nyní vznikají dopravní zácpy. Změnami územního plánu předpokládaná výstavba v Moravanech by způsobila nárůst dopravy o desítky procent, způsobila kolaps na zmíněné silnici III. třídy a zbrzdila udržitelný rozvoj katastru obce Ostopovice, která je nucena omezovat vlastní výstavbu, což je v rozporu s cíli a úkoly územního plánování.
[123] Negativní důsledky na dopravní síť, okolní obce a město Brno potvrzuje i odborné vyjádření Ing. N. ze dne 21. 12. 2009, jež je sou- částí spisu. Toto vyjádření nicméně bylo zpracováno na základě objednávky Ing. V., manžela navrhovatelky c), a proto mu soud přiznal pouze nižší důkazní hodnotu (vyjádření by samo o sobě nebylo dostatečným důkazem o vlivu přijatých změn na město Brno a okolní obce, nicméně zapadá do řetězce důkazů dalších - obsahu napadeného opatření obecné povahy, Dopravně inženýrského posouzení z roku 2008, připomínek obce Ostopovice a svědeckých výpovědí). S ohledem na vše výše uvedené nezbývá než uzavřít, že napadené opatření obecné povahy vymezilo plochu nadmístního významu v rozporu s nadřazenou územně plánovací dokumentací.
[124] Nadřazená územně plánovací dokumentace ÚP VÚC BSRA v kapitole 6
Zábor zvlášť chráněné zemědělské půdy
stanovila, že výstavbu vyžadující zábor zvlášť chráněné půdy o větším rozsahu než 1 ha lze povolovat pouze na vyjmenovaných lokalitách za vyjmenovanými účely; lokalita Moravan přitom v tomto výčtu uvedena není. Za zvlášť chráněnou zemědělskou půdu ve smyslu ÚP VÚC BSRA je třeba považovat podle § 10 odst. 1 písm. c) vyhlášky č. 36/1987 Sb., kterou se upravují některé podrobnosti ochrany zemědělského půdního fondu, ve spojení s § 7a odst. 1 písm. a) zákona č. 53/1966 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, mimo jiné i ornou půdu vedenou v 1. a 2. bonitní třídě. Po změně právní úpravy zákonem č. 334/1992 Sb. do této kategorie nepochybně spadá půda v I. třídě ochrany zemědělského půdního fondu definovaná v již výše citovaném metodickém pokynu Ministerstva životního prostředí č. OOLP/1067/96. Napadené opatření obecné povahy však umožnilo výstavbu v lokalitě Moravan na takto chráněné půdě v rozsahu desítek hektarů (srov. tabulku předpokládaných záborů na s. 37-40 napadeného opatření obecné povahy), čímž se jednoznačně dostalo do rozporu s nadřazenou územně plánovací dokumentací. I v tomto ohledu jsou proto námitky navrhovatelů důvodné.
[125] Nejvyšší správní soud tedy opět vážil, zda je dán závažný důvod, pro nějž je možné napadené opatření obecné povahy z popsaných důvodů zrušit. Vyšel přitom z úvahy, že princip hierarchie jednotlivých úrovní územně plánovací dokumentace je úhelným kamenem územního plánování, bez nějž o jakékoliv koncepčnosti nelze hovořit. Pokud územně plánovací dokumentace nižšího stupně (územní plán obce) nerespektuje limity a regulativy stanovené nadřazenou územně plánovací dokumentací, může dojít k zásadním střetům v území a neřešitelným problémům při realizaci zájmů a staveb krajské nebo celostátní úrovně (typicky v oblasti dopravní, vodohospodářské, ale i ochrany životního prostředí a problematiky udržitelného rozvoje území). Porušení hierarchického principu má proto zásadní dopady do procesu přijímání i na obsah opatření obecné povahy. V této souvislosti musí zdejší soud vytknout Krajskému úřadu Jihomoravského kraje, že jako odpovědný orgán podle § 51 odst. 2 písm. b) stavebního zákona z roku 2006 neshledal žádné rozpory mezi návrhem změn územního plánu obce Moravany a ÚP VÚC BSRA (viz stanovisko ze dne 20. 2. 2009). V projednávaném případě byly prokázány rozpory s nadřazenou územně plánovací dokumentací ve značném rozsahu (závažné dopady na okolní obce v případě vymezení plochy nadmístního významu, významné překročení limitu záboru zvlášť chráněné zemědělské půdy), a proto zde existuje závažný důvod, pro nějž soud přistoupil ke zrušení napadeného opatření obecné povahy. (...)
[144] Navrhovatelé tvrdí, že někteří zastupitelé obce, konkrétně Vladimír Horký, Marian Bezák a Josef Malý, byli při schvalování napadeného opatření obecné povahy ve střetu zájmů, a došlo tak k porušení § 8 zákona o střetu zájmů a § 83 odst. 2 zákona o obcích.
[145] Podle § 8 zákona o střetu zájmů ve znění v době schvalování napadeného opatření obecné povahy je "[v]
eřejný funkcionář
povinen při jednání ústavního orgánu, jiného státního orgánu, orgánu územního samosprávného celku nebo orgánu právnické osoby vzniklé ze zákona, ve kterém vystoupí v rozpravě, předloží návrh nebo je oprávněn hlasovat, oznámit svůj poměr k projednávané věci, jestliže se zřetelem k výsledku projednání věci by mu mohla vzniknout osobní výhoda nebo újma anebo má-li na věci jiný osobní zájem; to neplatí, jde-li jinak o prospěch nebo zájem obecně zřejmý. Oznámení podle odstavce 1 podává příslušný veřejný funkcionář ústně v průběhu jednání, nejpozději však před tím, než orgán přistoupí k hlasování; oznámení je vždy součástí zápisu z jednání.
" I kdyby ovšem v projednávaném případě byly splněny další podmínky aplikace tohoto ustanovení vymezené v § 2 odst. 1 písm. l) a m) a § 2 odst. 3 téhož zákona, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že případné porušení povinností podle § 8 zákona o střetu zájmů nemůže vést ke zrušení napadeného opatření obecné povahy: porušení povinností podle § 8 tohoto zákona je totiž sankcionováno jako přestupek s možností uložení pokuty do výše 50 000 Kč [§ 23 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 24]. Zákon o střetu zájmů však nijak nesankcionuje samo hlasování zastupitele, resp. přijatý akt, tj. ze zákona neplyne, že by střet zájmů měl vliv na platnost, účinnost nebo zákonnost přijatého aktu.
[146] Ustanovení § 83 odst. 2 zákona o obcích zní: "
" Z tohoto ustanovení plyne jak povinnost oznámit střet zájmů, tak i povinnost orgánu (v projednávaném případě zastupitelstva) rozhodnout o existenci důvodu pro vyloučení z projednávání a rozhodování. Účelem této úpravy nicméně podle mínění Nejvyššího správního soudu není zakotvit podmínku pro zákonnost a platnost projednávání a rozhodování orgánu obce, nýbrž zajistit podmínky pro informované rozhodování všech členů příslušného orgánu obce a zároveň umožnit reálnou veřejnou kontrolu činnosti těchto orgánů. Pokud jde o první - oznamovací - povinnost, mohou členové orgánu obce díky této úpravě snadněji zjistit, že některý člen vystupuje a hlasuje o určité věci ve střetu zájmů, a tuto skutečnost zohlednit při projednávání a hlasování o věci (žádat vysvětlení, modifikovat návrhy, či v krajním případě hlasovat proti přijetí návrhu). Obdobně i veřejnost může na základě oznamovací povinnosti člena příslušného orgánu o střetu zájmů (jedná-li se o veřejné projednání a rozhodování) tuto skutečnost zohlednit v rámci politického soutěžení či veřejnými aktivitami (například vystoupením na jednání orgánu, politickým nátlakem prostřednictvím zvolených zástupců, zveřejněním informací o střetu zájmů prostřednictvím tisku a dalších médií, využitím práva shromažďovacího a sdružovacího, nebo koneckonců i svou volbou v následných obecních volbách). Tyto aktivity členů příslušných orgánů a veřejnosti nelze brát jako ztěžování práce těchto orgánů, nýbrž jde o potřebnou výměnu názorů, jíž oznámení o střetu zájmů dodává potřebnou informační základnu a bez níž by se Česká republika jen těžko mohla honosit přívlastkem demokratický stát. Nejvyšší správní soud nicméně připomíná, že jakkoliv jsou tyto aktivity přínosné pro projednávání a rozhodování o věcech veřejných, musí jim být vlastní určitá politická kultura a nepřekročení mezí slušnosti a zákonnosti.
[147] V případě druhé - rozhodovací - povinnosti nelze citované ustanovení zákona o obcích vykládat tak, že orgán (jeho členové) mohou rozhodnout, že člen, který učinil oznámení o střetu zájmů, je vyloučen z projednávání a rozhodování o věci. Takový výklad by byl podle názoru Nejvyššího správního soudu přinejmenším v případě zastupitelstva obce v rozporu s článkem 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle nějž mají občané právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců, a s odstavcem 4 téhož ustanovení, podle nějž mají občané za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím. Je nepřijatelné, aby zastupitel obce mohl být zbaven možnosti účastnit se projednávání a rozhodování v určité věci pouhým rozhodnutím většiny zastupitelstva. Disponuje totiž reprezentativním mandátem na základě rozhodnutí voličů, není odpovědný svým kolegům v zastupitelstvu a
zastupitele vykonává podle vlastního uvážení. Zastupitel obecního zastupitelstva ztrácí možnost projednávat a rozhodovat věci náležející do pravomoci zastupitelstva pouze v případě zániku mandátu. Nehledě na zřejmé možnosti zneužití předestřeného výkladu je proto nutno přijmout ústavně konformní interpretaci, která ostatně vychází z citovaného znění § 83 odst. 2 věty druhé zákona o obcích: pokud tedy člen zastupitelstva obce oznámí možný střet zájmů v určité věci, rozhoduje zastupitelstvo obce pouze o existenci či neexistenci důvodu pro vyloučení tohoto zastupitele z projednávání a rozhodování této záležitosti. Nemůže však rozhodnout o vyloučení samotném. Dospěje-li zastupitelstvo k závěru, že tu je dán důvod pro vyloučení zastupitele z projednávání a rozhodování věci, je na tomto zastupiteli, aby se rozhodl, jak s tímto závěrem naloží, a případně se při projednávání k věci nevyjadřoval a při rozhodování o ní se zdržel hlasování. Tento postup však nelze na zastupiteli jakkoliv právně vynucovat. Z této
jasně vystupuje smysl předmětné úpravy - tj. vytvořit určitý politický tlak na člena zastupitelstva, který je ve střetu zájmů.
[148] Rezignaci na obě zmiňované povinnosti lze označit za nedodržení zákonného postupu; dovozovat z ní nezákonnost přijatého aktu (zde opatření obecné povahy) však podle mínění zdejšího soudu zpravidla nelze. Porušení oznamovací povinnosti je u vybraných členů orgánů ve vybraných oblastech sankcionováno jako přestupek podle zákona o střetu zájmů, u všech členů orgánů pak politickou odpovědností, jež může ústit do nezvolení v následných obecních volbách. Vliv na zákonnost opatření obecné povahy by bylo lze dovodit pouze v extrémních případech, kdy by zastupitel zatajil informace o střetu zájmů, při jejichž znalosti zastupiteli by k přijetí opatření obecné povahy vůbec nedošlo nebo došlo, ale v podobě zásadně odlišné. Takovým excesem nebude případ, kdy zastupitel sice svoji oznamovací povinnost nesplní, avšak zastupitelstvo si je střetu zájmů vědomo z jiných zdrojů či na základě znalosti místních poměrů, a může proto tuto skutečnost vzít v úvahu při projednávání a rozhodování o věci. Při porušení rozhodovací povinnosti pak není možné o vlivu na opatření obecné povahy vůbec uvažovat, neboť rozhodnutí zastupitelstva o existenci důvodu pro vyloučení určitého zastupitele z projednávání a rozhodování věci není vůči tomuto zastupiteli závazné a vynutitelné: rozhodnutí zastupitelstva podle § 83 odst. 2 věty druhé zákona o obcích tedy nemůže mít přímý vliv na to, jak se zastupitel jsoucí ve střetu zájmů bude účastnit procesu projednávání a přijímání opatření obecné povahy.