Source: http://data.riksdagen.se/dokument/GV0362
Timestamp: 2020-01-19 04:20:20+00:00
Document Index: 118907

Matched Legal Cases: ['§ 1', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', '§ 1', 'domstolen\n']

Regeringens proposition 2007/08:62
Ny instansordning för arbetsmiljöärenden Prop.
2007/08:62
Propositionen innehåller förslag om att överklagande av Arbetsmiljöverkets beslut alltid ska ske hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. I dag ska den övervägande delen av Arbetsmiljöverkets beslut överklagas hos regeringen.
Huvudregeln i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, att beslut som får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol ska överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, bör gälla för arbetsmiljöärenden.
I propositionen föreslås ändringar i arbetsmiljölagen (1977:1160), arbetstidslagen (1982:673), lagen (2005:395) om arbetstid vid visst vägtransportarbete samt i lagen (2005:426) om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget.
Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2008. För beslut meddelade före ikraftträdandet föreslås äldre bestämmelser gälla.
(1977:1160)........................................................................ 4
2.2Förslag till lag om ändring i arbetstidslagen
(1982:673).......................................................................... 5
2.3Förslag till lag om ändring i lagen (2005:395)
om arbetstid vid visst vägtransportarbete........................... 6
2.4Förslag till lag om ändring i lagen (2005:426)
om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget.......... 7
4 Nuvarande ordning ........................................................................... 8
4.1 Överklagande av förvaltningsbeslut................................... 8
4.2 Arbetsmiljölagens regler om hur beslut överklagas ........... 9
4.3Överklagande av Arbetsmiljöverkets övriga tillsyns-
beslut................................................................................ 11
4.4 Behörig domstol............................................................... 11
4.5Rätten till domstolsprövning enligt Europakonventionen 12
5 Domstolsprövning av Arbetsmiljöverkets beslut............................ 13
5.1 Arbetsmiljöverkets beslut ska överklagas hos allmän
förvaltningsdomstol ......................................................... 13
6 Behörig domstol ............................................................................. 17
7 Ikraftträdande och övergångsbestämmelse ..................................... 18
(1977:1160)...................................................................... 21
9.2Förslaget till lag om ändring i arbetstidslagen
(1982:673)........................................................................ 21
9.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2005:395) om
arbetstid vid visst vägtransportarbete............................... 21
9.4Förslaget till lag om ändring i lagen (2005:426) om
arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget.............. 22
Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Ny instansordning för
arbetsmiljöärenden (Ds 2007:32) ......................................... 23
Bilaga 2 Lagförslagen i promemorian Ny instansordning för
arbetsmiljöärenden ............................................................... 24
Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna ..................................... 28
Bilaga 4 Lagrådets yttrande ................................................................ 29
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 februari 2008.... 30
1 Förslag till riksdagsbeslut Prop. 2007/08:62
2.lag om ändring i arbetstidslagen (1982:673),
3.lag om ändring i lagen (2005:395) om arbetstid vid visst vägtransportarbete,
4.lag om ändring i lagen (2005:426) om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget.
2 Lagtext Prop. 2007/08:62
Härigenom föreskrivs att 9 kap. 2 § arbetsmiljölagen (1977:1160) ska
Arbetsmiljöverkets beslut i Arbetsmiljöverkets beslut i en-
ärenden som avser skyddsansvar skilda fall enligt denna lag eller
enligt 3 kap. 8–10 § § får över- enligt föreskrifter meddelade med
klagas hos allmän förvaltnings- stöd av lagen får överklagas hos
domstol. Detsamma gäller verkets allmän förvaltningsdomstol.
beslut i ärenden om tillämpning av
föreskrifter, meddelade med stöd
av 5 kap. 2 § tredje och fjärde
styckena, 3 § andra stycket eller
2.För beslut som meddelats av Arbetsmiljöverket före den 1 juli 2008 gäller 9 kap. 2 § i sin äldre lydelse.
1 Senaste lydelse 2000:764. Ändringarna innebär bl.a. att tredje och fjärde styckena upphävs.
2.2 Förslag till lag om ändring i arbetstidslagen Prop. 2007/08:62
(1982:673)
Härigenom föreskrivs att 29 § arbetstidslagen (1982:673) ska ha
Arbetsmiljöverkets beslut i ären- Arbetsmiljöverkets beslut i en-
den som avses i 19 § 1–4 eller skilda fall enligt denna lag eller
beslut om tillstånd enligt 9 § tredje enligt föreskrifter meddelade med
stycket får överklagas hos allmän stöd av lagen får överklagas hos
förvaltningsdomstol. allmän förvaltningsdomstol.
Andra beslut som Arbetsmiljö-
verket har meddelat enligt denna
lag får överklagas hos regeringen.
Arbetsmiljöverkets beslut om
föreskrifter får inte överklagas.
2.För beslut som meddelats av Arbetsmiljöverket före den 1 juli 2008 gäller 29 § i sin äldre lydelse.
1 Senaste lydelse 2000:766. Ändringen innebär bl.a. att tredje och fjärde styckena upphävs.
2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (2005:395) om Prop. 2007/08:62
Härigenom föreskrivs att 30 § lagen (2005:395) om arbetstid vid visst
vägtransportarbete ska ha följande lydelse.
Arbetsmiljöverkets beslut i ären- Arbetsmiljöverkets beslut enligt
den som avses i 21 § eller beslut om denna lag får överklagas hos all-
tillstånd enligt 8 § tredje stycket får män förvaltningsdomstol.
överklagas hos allmän förvalt-
2.För beslut som meddelats av Arbetsmiljöverket före den 1 juli 2008 gäller 30 § i sin äldre lydelse.
2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (2005:426) om Prop. 2007/08:62
arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget
Härigenom föreskrivs att 8 § lagen (2005:426) om arbetstid m.m. för
flygpersonal inom civilflyget ska ha följande lydelse.
Arbetsmiljöverkets beslut enligt Arbetsmiljöverkets beslut enligt
7 § får överklagas hos regeringen. 7 § får överklagas hos allmän
Arbetsmiljöverket kan förordna Arbetsmiljöverket kan förordna
att dess beslut skall gälla omedel- att dess beslut ska gälla omedelbart.
2.För beslut som meddelats av Arbetsmiljöverket före den 1 juli 2008 gäller 8 § i sin äldre lydelse.
Den 24 september 2007 upprättade Arbetsmarknadsdepartementet promemorian Ny instansordning för arbetsmiljöärenden (Ds 2007:32). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En remissammanställning finns tillgänglig i Arbetsmarknadsdepartementet (A2007/5679/ARM).
Regeringen beslutade den 31 januari 2008 att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160), lag om ändring i arbetstidslagen (1982:673), lag om ändring i lagen (2005:395) om arbetstid vid visst vägtransportarbete samt över förslag till lag om ändring i lagen (2005:426) om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget.
Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har satt i fråga om inte överklagandebestämmelsen i lagen om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget bör utformas i överensstämmelse med motsvarande reglering i arbetsmiljölagen och arbetstidslagen. Regeringen har stannat för att behålla lagrådsremissens förslag. Lagrådets synpunkter behandlas närmare i avsnitt 5.1.
Lagförslagen i propositionen stämmer överens med lagförslagen i lagrådsremissen.
4.1Överklagande av förvaltningsbeslut
Tidigare var huvudregeln att förvaltningsbeslut överklagades hos närmast högre förvaltningsmyndighet med regeringen som sista instans, om inte något annat var särskilt föreskrivet. Redan år 1984 fastställde dock riksdagen riktlinjer för en systematisk översyn av reglerna om rätten att överklaga beslut till regeringen (prop. 1983/84:120). I enlighet med dessa riktlinjer har strävandena inriktats på att från regeringen lyfta bort sådana ärenden som inte kräver ställningstagande från regeringen som politiskt organ. Enligt riktlinjerna bör det i allmänhet ankomma på regeringen att pröva överklaganden i frågor där försvars-, ordnings-, säkerhets- eller andra statsnyttosynpunkter eller allmänekonomiska synpunkter är särskilt framträdande. Förvaltningsdomstolarna bör enligt riktlinjerna huvudsakligen befatta sig med sådana ärenden av rättslig karaktär som rör förhållandet mellan enskilda inbördes eller mellan enskilda och det
allmänna och vilkas avgörande kan vara av väsentlig betydelse för den Prop. 2007/08:62 enskilde.
År 1998 infördes i 22 a § förvaltningslagen (1986:223) principen om att rättslig överprövning av förvaltningsbeslut sker i förvaltningsdomstol. Av bestämmelsen framgår att beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol och att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Detta gäller dock inte beslut i administrativa ärenden eller normgivningsärenden. I förarbetena till bestämmelsen anges i huvudsak följande skäl för att i lag införa en allmän regel om domstolsprövning av förvaltningsbeslut (prop. 1997/98:101 s. 58 ff). Under lång tid har utvecklingen gått mot att förvaltningsbeslut i ökad utsträckning prövas av förvaltningsdomstol. Detta har motiverats av omsorgen om den enskildes rättssäkerhet, strävandena att begränsa regeringens arbetsbörda samt nödvändigheten att uppfylla internationella åtaganden. Regeln ger uttryck för en princip om att den rättsliga prövningen av förvaltningsbeslut bör ske vid domstol och är en kodifiering av en huvudregel som i praktiken redan gäller.
Beslutsmyndigheten blir den enskildes motpart i de ärenden som överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291).
4.2 Arbetsmiljölagens regler om hur beslut överklagas
Arbetsmiljöverket utövar tillsyn över att arbetsmiljölagen (1977:1160)
och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen följs. Inom ramen för
denna tillsyn kan verket meddela förelägganden och förbud.
I 9 kap. arbetsmiljölagen finns särskilda bestämmelser om hur
Arbetsmiljöverkets beslut får överklagas. Endast beslut som gäller visst
enskilt subjekt, till exempel ett visst företag, får överklagas. Arbetsmiljö-
verkets beslut om föreskrifter kan sålunda inte överklagas. Arbetsmiljö-
verkets förelägganden och förbud är överklagbara, medan verkets råd och
inspektionsmeddelanden liksom skrivelser som innehåller upplysningar
eller yttrande inte får överklagas.
Enligt 9 kap. 2 § arbetsmiljölagen får beslut som Arbetsmiljöverket
meddelat enligt lagen eller med stöd av regeringens bemyndigande enligt
lagen i regel överklagas hos regeringen. Vissa beslut överklagas hos
Den nuvarande överklagandeordningen för arbetsmiljöärenden har
gällt sedan år 1974. Före den reform som då genomfördes gällde att
beslut som fattades av dåvarande Arbetarskyddsstyrelsen, numera
Arbetsmiljöverket, fick överklagas hos kammarrätten. Arbetarskydds-
styrelsen var chefsmyndighet för Yrkesinspektionen. År 1973 inrättades
vid varje Yrkesinspektion, som var en självständig myndighet, en nämnd
med representanter för arbetsmarknadens parter, yrkesinspektions-
nämnden. Beslut om förelägganden och förbud som kunde behövas om
ett arbetsställe inte uppfyllde lagens krav skulle i fortsättningen avgöras
av den partssammansatta nämnden. Beslut av en Yrkesinspektion kunde
överklagas till Arbetarskyddsstyrelsen. Rättstillämpningsfrågor av prin- 9
cipiell betydelse eller större vikt avgjordes sedan år 1972 av Arbetarskyddsstyrelsens partssammansatta verksstyrelse. Mot bakgrund av att arbetarskyddsfrågor skulle komma att avgöras av två partssammansatta organ ansågs det inte vara en lämplig ordning att låta dessa beslut överprövas av allmän förvaltningsdomstol (prop. 1973:130 s. 194). Instansordningen ändrades därför år 1974 så att dåvarande Arbetarskyddsstyrelsens beslut fick överklagas hos regeringen i stället för hos kammarrätten.
1993 års arbetsmiljölagsutredning föreslog en ändrad instansordning för överklagande av arbetsmiljöärendena (betänkandet SOU 1993:81). Utredningen konstaterade att det skäl som vid 1973 års reform framför allt ansågs motivera regeringsprövning, förekomsten av partssammansatta organ inom dåvarande Arbetarskyddsstyrelsen, inte längre förelåg. Vidare gjorde utredningen en genomgång av samtliga arbetsmiljöärenden som avgjorts av regeringen under åren 1974–1993 och bedömde att de överklagade ärendena inte varit av den arten eller omfattningen att behovet av regeringsprövning varit särskilt framträdande. Mot denna bakgrund föreslog 1993 års arbetsmiljölagsutredning att Arbetsmiljöverkets beslut skulle överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, med krav på prövningstillstånd i kammarrätten.
Regeringen bedömde dock inte att arbetsmiljöärendena omedelbart var av den arten att de enligt 1984 års riktlinjer borde avlastas regeringen. Regeringen ansåg tvärtom att det var av värde att regeringen kunde påverka bedömningen av hur olika intressen skulle vägas mot varandra. Regeringen lämnade därmed inget förslag om att ändra överklagandereglerna i arbetsmiljölagen. (Se prop. 1993/94:186.)
Sedan år 2001 gäller vidare att Arbetsmiljöverkets beslut om tillämpning av föreskrifter om minderåriga som enligt tidigare reglering fattades av dåvarande Arbetarskyddsstyrelsen i sista instans (dispens- och tillståndsbeslut) får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Ärendena har ansetts passa för domstolsprövning eftersom det för dessa beslut finns tydligt angivna kriterier och inte starka inslag av lämplighetsbedömningar, intresseavvägningar eller politiska ställningstaganden (prop. 1999/2000:141 s. 25).
Bestämmelsen i 9 kap. 2 § arbetsmiljölagen om att Arbetsmiljöverkets beslut i regel får överklagas hos regeringen innebär ett avsteg från hu-
vudregeln i förvaltningslagen, att förvaltningsmyndigheters beslut över- Prop. 2007/08:62 klagas hos allmän förvaltningsdomstol.
4.3Överklagande av Arbetsmiljöverkets övriga tillsynsbeslut
De beslut enligt arbetstidslagen, lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete och tobakslagen som får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol har ansetts passa för domstolsprövning eftersom det för dessa beslut finns tydligt angivna kriterier och inte starka inslag av lämplighetsbedömningar, intresseavvägningar eller politiska ställningstaganden (se prop. 1999/2000:141 s. 25).
4.4Behörig domstol
Skälen för att målen ska spridas mellan länsrätterna är att man bör sträva efter en principiell ordning där länsrätterna har generell kompetens som första instans i förvaltningsrättsskipningen. Därmed är det mest följdriktigt att så många måltyper som möjligt förekommer i alla länsrätter och att ”specialfora” bland dessa undviks så mycket som möjligt (se bl.a. prop. 1993/94:133 s. 32).
4.5 Rätten till domstolsprövning enligt Prop. 2007/08:62
Sverige ratificerade år 1952 den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (Europakonventionen). Europakonventionen införlivades med svensk rätt den 1 januari 1995. Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen ska var och en ”vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag”. För tolkningen av vad som utgör ”civila rättigheter och skyldigheter” är det inte avgörande om en fråga enligt inhemsk rätt regleras av civilrättsliga eller offentligrättsliga normer. Bestämmande är i stället om det aktuella förfarandet är avgörande för rättigheter och skyldigheter av privat natur. De privata rättigheterna och skyldigheterna ska också kunna sägas bli direkt påverkade av förfarandet i fråga. Med ledning av detta har Europadomstolen funnit att artikel 6.1 reglerar en rad förfaranden som i många länder är av förvaltningsrättslig natur.
Syftet med rättsprövningsinstitutet är att erbjuda en möjlighet till domstolsprövning av beslut som enligt Europakonventionen ska kunna domstolsprövas och som annars inte kan prövas annat än genom resning (prop. 2005/06:56).
Genom rättsprövningen uppfyller Sverige sina åtaganden när det gäller rätten till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i Europakonventionen även i fråga om Arbetsmiljöverkets beslut, eftersom en enskild kan ansöka om rättsprövning av regeringens beslut i ett överklagat ärende från Arbetsmiljöverket.
5Domstolsprövning av Arbetsmiljöverkets beslut
5.1Arbetsmiljöverkets beslut ska överklagas hos allmän förvaltningsdomstol
Regeringens förslag: Överklagandebestämmelserna i arbetsmiljölagen och arbetstidslagen ska ändras så att överklagande av Arbetsmiljöverkets beslut i enskilda fall alltid ska ske hos allmän förvaltningsdomstol. I arbetstidslagen ska vidare förtydligas att även beslut enligt föreskrifter meddelade med stöd av lagen får överklagas.
Överklagandebestämmelserna i lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete och lagen om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget ska ändras så att överklagande av Arbetsmiljöverkets beslut alltid ska ske hos allmän förvaltningsdomstol.
Remissinstanserna: Arbetsgivarverket, Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet, Företagarna, Kommunala Företagens Samorganisation, Svenskt Näringsliv samt Sveriges Kommuner och Landsting tillstyrker förslagen.
Arbetsgivaralliansen, Arbetsgivareföreningen SRAO samt Arbetsgivarföreningen KFO är positiva till förslagen. Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO) ställer sig i princip bakom förslagen.
Domstolsverket, Kammarrätten i Stockholm, Länsrätten i Stockholms län, Länsrätten i Västmanland samt Arbetsdomstolen har ingen erinran mot förslagen och Kammarrätten i Sundsvall har i allt väsentligt inte något att erinra mot förslagen. Arbetsmiljöverket har i sak inget emot lagförslagen.
Landsorganisationen i Sverige (LO) avstyrker förslagen och Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) anser att de mervärden som dagens system medför överväger den föreslagna ordningens fördelar.
Huvudregeln i dag är att förvaltningsbeslut överklagas hos allmän för-
valtningsdomstol. Domstolsprövningen har motiverats med omsorgen om
den enskildes rättssäkerhet, strävandena att begränsa regeringens arbets-
börda samt nödvändigheten att uppfylla internationella åtaganden.
Arbetsmiljöverkets beslut, såväl förbud som förelägganden, är av
rättslig karaktär och rör förhållandet mellan enskilda (arbetsgivare, till-
verkare eller annat ansvarssubjekt enligt arbetsmiljölagen) och det all-
männa (som ställer krav på arbetsmiljöns beskaffenhet). Dessa avgöran-
den måste anses vara av väsentlig betydelse för den enskilde och pröv-
ningen är i realiteten en rättslig prövning.
Förelägganden och förbud enligt arbetsmiljölagen som riktar sig mot
enskilda omfattas normalt av rätten till domstolsprövning enligt artikel 13
6.1 i Europakonventionen. Rätten till domstolsprövning av sådana beslut tillgodoses visserligen i dag inom ramen för rättsprövningsinstitutet. En rättsprövning skiljer sig dock i vissa avseenden från en ordinarie process i förvaltningsdomstol. Bland annat har Regeringsrätten vid en rättsprövning inte möjlighet att ändra ett beslut. Prövningen är också mer begränsad än den som sker inom ramen för en ordinär process i allmän förvaltningsdomstol.
Det avgörande skälet för att år 1974 flytta överprövningen av dåvarande Arbetarskyddsstyrelsens beslut från kammarrätten till regeringen, dvs. partssammansättningen inom Arbetarskyddsstyrelsen, är i dag inte relevant. Arbetsmiljöverkets styrelse är inte partssammansatt.
LO anser att överklagande av Arbetsmiljöverkets beslut kan medföra politiska ställningstaganden som en domstol inte ska göra. LO befarar vidare att länsrätten inte alltid har resurser att göra en allsidig bedömning av ett arbetsmiljöärende. LO menar också att en domstolsprövning på sikt kan påverka reglerna så att dessa blir mer exakta och därmed enklare att bedöma. Mer exakta regler kan dock enligt LO bli svårare att tillämpa på nya förhållanden. Slutligen menar LO att om parternas medverkan ytterligare beskärs och om beslut grundas på en strikt tolkning av lagen riskerar vissa beslut att upplevas som främmande.
TCO har förståelse för de bakomliggande skälen i promemorians förslag, men anser att de mervärden som dagens system medför överväger den föreslagna ordningens fördelar. TCO befarar bland annat att handläggningstiderna kommer att öka och att arbetstagarorganisationernas inflytande på arbetsmiljöfrågorna kommer att minska.
Frågan är sålunda främst om Arbetsmiljöverkets beslut kan sägas ha sådana politiska dimensioner att det är motiverat att avvika från huvudregeln att förvaltningsbeslut ska överklagas hos förvaltningsdomstol och i stället behålla det nuvarande systemet med överklagande hos regeringen. Regeringen är därvid medveten om att överprövningen av Arbetsmiljöverkets beslut kan innebära en avvägning mellan intresset av att skydda arbetstagarnas hälsa och säkerhet å ena sidan och ekonomiska och andra effekter för en privat eller offentlig arbetsgivare å andra sidan.
Regeringens uppfattning är att beslut som förutsätter intresseavvägningar, utan tydliga kriterier för vilken vikt som ska tillmätas olika intressen, i princip lämpar sig mindre väl för domstolsprövning. Detsamma gäller beslut som bygger på allmänna lämplighetsbedömningar eller politiska ställningstaganden.
I nu aktuella ärenden bedömer regeringen emellertid att utrymmet för skönsmässiga bedömningar inte är sådant att det utgör hinder för domstolsprövning. Regeringen ser inte heller något betydande behov av att kunna påverka bedömningen av hur olika intressen ska vägas mot varandra i arbetsmiljöärenden. Dessa bedömningar och intresseavvägningar bör kunna hanteras på ett tillfredsställande sätt av de allmänna förvaltningsdomstolarna.
Det kan vidare förväntas att den absoluta merparten av ärenden som kommer att överklagas enligt de föreslagna bestämmelserna endast kommer att behandlas i sak i en domstolsinstans. Regeringen bedömer inte att handläggningstiderna i dessa mål kommer att öka genom den nya instansordningen.
Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att övervägande skäl talar för att instansordningen bör ändras. Regeringen anser att en sådan ordning är helt i linje med 1984 års riktlinjer och överensstämmer med huvudregeln i svensk förvaltningsrätt som sedan år 1998 kommer till uttryck i 22 a § förvaltningslagen.
LO anser att arbetsmarknadens parter, om den nya instansordningen införs, ska ges möjlighet att i en centralt sammansatt instans få yttra sig före en domstolsbehandling. Även TCO menar att parternas medverkan måste garanteras och föreslår att regeringen avsätter särskilda medel för detta. SACO föreslår att länsrätten ska ge parterna möjlighet att yttra sig.
Det vore enligt regeringens mening främmande för svensk rätt att ålägga de allmänna förvaltningsdomstolarna att inhämta yttranden i enskilda mål från utomstående intresseorganisationer. Arbetsmarknadens parter har inte heller något inflytande över regeringens handläggning av arbetsmiljöärendena i dag. Regeringen kan vidare konstatera att det inflytande arbetsmarknadens parter har över Arbetsmiljöverkets verksamhet inte påverkas av förslaget. Mot denna bakgrund delar regeringen inte de synpunkter som framförts av LO, TCO och SACO i fråga om arbetsmarknadsparternas medverkan.
Överklagandebestämmelserna i arbetsmiljölagen och i övriga berörda författningar ska ändras
Mot denna bakgrund föreslår regeringen att överklagandebestämmelserna i arbetsmiljölagen, arbetstidslagen, lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete samt i lagen om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget ska ändras så att överklagande av Arbetsmiljöverkets beslut alltid ska ske hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten.
Förslaget innebär vidare att det i överklagandebestämmelsen i arbetstidslagen förtydligas att även beslut enligt föreskrifter meddelade med stöd av lagen får överklagas. Utformningen av överklagandebestämmelsen i arbetstidslagen kommer därmed att överensstämma med motsvarande bestämmelse i arbetsmiljölagen.
Lagrådet har satt i fråga om inte överklagandebestämmelsen i lagen om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget bör utformas i
överensstämmelse med motsvarande reglering i arbetsmiljölagen och arbetstidslagen, eftersom det i 4 § andra stycket lagen om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget finns ett bemyndigande som meddelats med stöd av 8 kap. 3 och 7 §§ regeringsformen.
Som Lagrådet påpekat finns det ett bemyndigande med materiellt innehåll i lagen om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget. De föreskrifter som meddelats med stöd av detta bemyndigande är dock inte av den karaktären att det kommer att fattas några beslut i enskilda fall enligt föreskrifterna. Regeringen har inte heller för avsikt att i framtiden meddela några sådana föreskrifter. Överklagbara beslut inom ramen för Arbetsmiljöverkets nu aktuella tillsyn fattas med stöd av 7 § i lagen. Mot denna bakgrund anser regeringen att överklagandebestämmelsen i lagen om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget inte bör omfatta beslut enligt föreskrifter meddelade med stöd av lagen.
I den remitterade promemorian föreslås att utformningen av lagtexterna ändras så att det uttryckligen framgår att endast Arbetsmiljöverkets beslut i enskilda fall får överklagas.
Kammarrätten i Sundsvall ifrågasätter om inte orden ”i enskilda fall” kan utgå i lagförslagen. Om så inte är fallet bör det enligt kammarrätten, i likhet med nuvarande lydelse av 9 kap. 2 § arbetsmiljölagen, tydligare framgå av lagtexten vilka typer av beslut som ska kunna överklagas.
Beslut om föreskrifter är normalt inte överklagbara, jfr 30 § myndighetsförordningen (2007:515). Om orden ”i enskilda fall” inte tas med i överklagandebestämmelserna i arbetsmiljölagen eller arbetstidslagen kan bestämmelserna tolkas så att även beslut om föreskrifter som Arbetsmiljöverket meddelar med stöd av regeringens bemyndiganden får överklagas. Även om överklaganden av beslut om föreskrifter normalt inte kan prövas till följd av bristande saklegitimation, finns det enligt regeringen inte skäl att frångå promemorians förslag om en bestämmelse som i förtydligande syfte uttryckligen anger att endast beslut i enskilda fall får överklagas. I lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete och lagen om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget saknas dock behov av en sådan avgränsning, eftersom överklagandebestämmelserna i dessa lagar endast anger att vissa typer av beslut enligt respektive lag får överklagas och således inte Arbetsmiljöverkets beslut om föreskrifter, som meddelas med stöd av ett bemyndigande i en förordning.
Om det i 9 kap. 2 § arbetsmiljölagen och 29 § arbetstidslagen uttryckligen anges att endast beslut i enskilda fall får överklagas, bör de nuvarande fjärde styckena i respektive lagrum, om att Arbetsmiljöverkets beslut om föreskrifter inte får överklagas, upphävas.
När det gäller arbetsmiljölagen och arbetstidslagen är det vidare inte lämpligt att i lagtexten räkna upp de typer av beslut som kan överklagas. En sådan uppräkning kan nämligen aldrig bli uttömmande, eftersom även beslut meddelade med stöd av föreskrifter ska få överklagas. Det är heller inte lämpligt med en sådan uppräkning i lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete.
Den överklagandeordning som föreslås gäller redan i dag i fråga om Arbetsmiljöverkets beslut enligt lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete och tobakslagen.
Förslaget innebär att samtliga Arbetsmiljöverkets överklagbara beslut i framtiden ska överklagas hos länsrätt som första instans. En fördel med
förslaget, som regeringen fäster vikt vid, är att regelverket därigenom Prop. 2007/08:62 förenklas så att samtliga beslut får överklagas enligt en och samma in-
stansordning. Så är inte fallet i dag.
Arbetsmiljöverket föreslår att regeringen i sammanhanget bör överväga en utvidgad omprövningsrätt för Arbetsmiljöverket. Regeringen finner det i och för sig vara angeläget att Arbetsmiljöverket har tillfredsställande omprövningsmöjligheter. Arbetsmiljöverket har dock, i likhet med andra myndigheter, omprövningsbefogenheter på sedvanerättslig grund som komplement till omprövningsskyldigheten enligt förvaltningslagen. Regeringen finner inte skäl att inom ramen för detta lagstiftningsarbete närmare överväga ett sådant förslag.
6 Behörig domstol
Regeringens bedömning: Huvudregeln i 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, att beslut som får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol ska överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, bör gälla för arbetsmiljöärenden.
Promemorians bedömning: Promemorians bedömning avviker från regeringens bedömning på så vis att det i promemorian bedöms att det bör införas en särskild bestämmelse som anger att Arbetsmiljöverkets beslut överklagas hos Länsrätten i Stockholms län.
Remissinstanserna: Arbetsgivarverket, Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet, Företagarna, Kommunala Företagens Samorganisation, Svenskt Näringsliv samt Sveriges Kommuner och Landsting tillstyrker bedömningen i promemorian.
Arbetsgivaralliansen, Arbetsgivareföreningen SRAO samt Arbetsgivarföreningen KFO är positiva till bedömningen i promemorian. Om beslut fattas om domstolsprövning av Arbetsmiljöverkets beslut instämmer Tjänstemännens Centralorganisation i bedömningen som görs i promemorian.
Domstolsverket, Kammarrätten i Stockholm, Länsrätten i Stockholms län, Länsrätten i Västmanlands län, Arbetsdomstolen samt Sveriges Akademikers Centralorganisation har ingen erinran mot bedömningen i promemorian. Arbetsmiljöverket har i sak inget emot bedömningen i promemorian.
Kammarrätten i Sundsvall anser att det i promemorian inte anförs tillräckligt tunga skäl för att frångå huvudprincipen om behörig domstol. Landsorganisationen i Sverige avstyrker promemorians samtliga förslag, men uttalar sig inte särskilt i denna fråga.
Skälen för regeringens bedömning: Som huvudregel gäller att beslut som får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol ska överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats. Endast om det för ett visst slag av mål särskilt föreskrivs ska överklagandet göras hos en viss angiven länsrätt. I fråga om Arbetsmiljöverkets beslut finns ingen särskild forumregel.
Det är fråga om ca 70 arbetsmiljöbeslut som årligen kommer att över- Prop. 2007/08:62 klagas till länsrätt. Det finns i och för sig fördelar med om dessa mål kan
samlas hos en länsrätt.
Domstolsverket har fått i uppdrag att utreda den framtida länsrättsorganisationen och har därvid bl.a. att beakta hur en ny allmän forumregel, som utgår från var medborgarna finns, skulle påverka organisationen. Uppdraget ska redovisas senast den 30 april 2008. Regeringen avser dessutom att inom kort ytterligare utreda frågan om hur man inom ramen för länsrättsorganisationen ska säkerställa särskild kompetens i olika måltyper.
Ovan nämnda arbete har betydelse även för forumfrågan i arbetsmiljömål. Det är inte lämpligt att föregripa detta arbete. Regeringen delar mot denna bakgrund inte bedömningen som görs i den remitterade promemorian att det i samband med detta lagstiftningsärende bör införas en särskild forumregel för Arbetsmiljöverkets beslut.
Regeringens förslag: Ändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2008.
För beslut som meddelats av Arbetsmiljöverket före den 1 juli 2008 ska dock arbetsmiljölagen, arbetstidslagen, lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete samt lagen om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget gälla i sin äldre lydelse.
Det är lämpligt att den nya instansordningen börjar gälla så snart som möjligt. Regeringen föreslår därför att ändringarna bör träda i kraft den 1 juli 2008.
Ett flertal beslut kommer att vara föremål för överprövning hos regeringen när de nya reglerna börjar gälla. En särskild övergångsbestämmelse för dessa beslut är därför nödvändig. För tydlighetens skull är det enligt regeringens uppfattning lämpligt med en övergångsbestämmelse som omfattar samtliga beslut som meddelats av Arbetsmiljöverket före ikraftträdandet. I praktiken är det fråga om beslut som inte vunnit laga kraft eller ärenden som inte slutligt avgjorts när de nya reglerna träder i kraft.
Den äldre lydelsen av arbetsmiljölagen, arbetstidslagen, lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete samt lagen om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget bör därför gälla för överklagande av sådana beslut som meddelats av Arbetsmiljöverket före ikraftträdandet.
8 Konsekvenser Prop. 2007/08:62
Regeringen föreslår att Arbetsmiljöverkets beslut ska överklagas hos
allmän förvaltningsdomstol. Det innebär att länsrätterna sammanlagt får
ytterligare ca 70 mål per år att handlägga. En viss andel av dessa mål kan
förväntas bli överklagade till högre rätt.
Mot denna bakgrund kommer Domstolsverket att tillföras ytterligare
resurser med anledning av den föreslagna reformen.
Arbetsmiljöverket anför att reformen innebär en ökad börda eller arbets-
insats för verket eftersom Arbetsmiljöverket blir part i domstolsproces-
sen och eftersom ett mål kan komma att drivas i flera instanser samt att
det krävs kompetensutveckling innan verket kan axla rollen som part.
Sveriges Akademikers Centralorganisation anför att Arbetsmiljöverket
har behov av ytterligare resurser med anledning av reformen.
Regeringens förslag innebär att Arbetsmiljöverket blir den enskildes
motpart i en domstolsprocess. Förvaltningsprocessen är i regel skriftlig.
När ett beslut enligt nuvarande ordning överklagas till regeringen är
Arbetsmiljöverket inte part i ärendet. Regeringen är därmed inte skyldig
att kommunicera alla inlagor med Arbetsmiljöverket. Däremot begär
regeringen in yttrande från verket när det behövs, vilket i regel sker i
varje ärende. När Arbetsmiljöverket blir part i domstolsprocessen kom-
mer domstolen att kommunicera alla inlagor med verket. Detta innebär i
viss utsträckning en ökad börda för verket.
Regeringen bedömer emellertid att den nya situationen bör kunna han-
teras inom ramen för verkets befintliga organisation. Kompetensen för att
axla rollen som part i domstolsprocessen bör verket också ha inom sin
befintliga organisation.
Regeringens uppfattning är därmed att reformen inte föranleder behov
av ökade resurser till Arbetsmiljöverket.
Den föreslagna reformen förväntas inte innebära belastningar på sam-
hällsekonomin i stort eller på statsfinanserna som sådana.
Förslaget är könsneutralt och påverkar inte jämställdheten mellan kvin-
nor och män.
Ett skäl bakom regeringens förslag att Arbetsmiljöverkets beslut ska
överprövas av domstol är att ytterligare öka rättssäkerheten för den en- 19
skilde som är part i dessa ärenden. De överklagade besluten är ibland förbud eller förelägganden riktade till små företag. Regeringen bedömer därmed att förslaget kommer att få positiva konsekvenser för de mindre företagen.
9 Författningskommentar Prop. 2007/08:62
Paragrafens första stycke ändras på så sätt att överklagande av Arbetsmiljöverkets beslut i enskilda fall enligt lagen eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av lagen alltid ska ske hos allmän förvaltningsdomstol. Av 14 § första stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar framgår att Arbetsmiljöverkets beslut därmed ska överklagas hos en länsrätt. Av andra stycket i samma bestämmelse följer att överklagande ska göras hos den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats om inte annat särskilt föreskrivs i lag eller förordning. Någon särskild forumbestämmelse som gäller för Arbetsmiljöverkets beslut finns inte.
Paragrafens tredje och fjärde stycken upphävs mot bakgrund av förtydligandet i första stycket att endast beslut i enskilda fall får överklagas. Någon förändring i sak avses inte.
9.2Förslaget till lag om ändring i arbetstidslagen (1982:673)
Paragrafens första stycke ändras på så sätt att överklagande av Arbetsmiljöverkets beslut i enskilda fall enligt lagen eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av lagen alltid ska ske hos allmän förvaltningsdomstol. Att Arbetsmiljöverkets beslut enligt föreskrifter meddelade med stöd av lagen får överklagas är ett förtydligande av vad som redan gäller. Av 14 § första stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar framgår att Arbetsmiljöverkets beslut därmed ska överklagas hos en länsrätt. Av andra stycket i samma bestämmelse följer att överklagande ska göras hos den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats om inte annat särskilt föreskrivs i lag eller förordning. Någon särskild forumbestämmelse som gäller för Arbetsmiljöverkets beslut finns inte.
9.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2005:395) om arbetstid vid visst vägtransportarbete
Paragrafens första stycke ändras på så sätt att överklagande av Arbetsmiljöverkets beslut enligt lagen alltid ska ske hos allmän förvaltningsdomstol. Av 14 § första stycket lagen (1971:289) om allmänna förvalt-
ningsdomstolar framgår att Arbetsmiljöverkets beslut därmed ska över-
klagas hos en länsrätt. Av andra stycket i samma bestämmelse följer att Prop. 2007/08:62 överklagande ska göras hos den länsrätt inom vars domkrets ärendet först
prövats om inte annat särskilt föreskrivs i lag eller förordning. Någon särskild forumbestämmelse som gäller för Arbetsmiljöverkets beslut finns inte.
Paragrafens tredje stycke upphävs.
9.4Förslaget till lag om ändring i lagen (2005:426) om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget
Paragrafens första stycke ändras på så sätt att överklagande av Arbetsmiljöverkets beslut enligt 7 § ska ske hos allmän förvaltningsdomstol i stället för hos regeringen. Av 14 § första stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar framgår att Arbetsmiljöverkets beslut därmed ska överklagas hos en länsrätt. Av andra stycket i samma bestämmelse följer att överklagande ska göras hos den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats om inte annat särskilt föreskrivs i lag eller förordning. Någon särskild forumbestämmelse som gäller för Arbetsmiljöverkets beslut finns inte.
Det tidigare andra stycket i paragrafen blir ett nytt tredje stycke. I detta stycke görs en redaktionell ändring.
Sammanfattning av promemorian Ny instansordning för arbetsmiljöärenden (Ds 2007:32)
Vidare görs bedömningen att Arbetsmiljöverkets beslut bör överklagas hos Länsrätten i Stockholms län.
Lagförslagen i promemorian Ny instansordning för arbetsmiljöärenden
den som avser skyddsansvar enligt skilda fall enligt denna lag eller
3 kap. 8–10 § § får överklagas hos enligt föreskrifter meddelade med
allmän förvaltningsdomstol. Det- stöd av lagen, får överklagas hos
samma gäller verkets beslut i ären- allmän förvaltningsdomstol.
den om tillämpning av föreskrifter,
meddelade med stöd av
5 kap. 2 § tredje och fjärde styck-
ena, 3 § andra stycket eller 5 §.
Andra beslut som Arbetsmiljöverket meddelat enligt denna lag eller med stöd av regeringens förordnande enligt lagen, får överklagas hos regeringen.
2.För beslut som meddelats av Arbetsmiljöverket före den 1 juli 2008 gäller 9 kap. 2 § i den äldre lydelsen.
1 Senaste lydelse 2000:764. Ändringen innebär bl.a. att tredje och fjärde styckena upphävs.
Förslag till lag om ändring i arbetstidslagen (1982:673) Prop. 2007/08:62
den som avses i 19 § 1–4 eller be- skilda fall enligt denna lag eller
slut om tillstånd enligt 9 § tredje enligt föreskrifter meddelade med
stycket får överklagas hos allmän stöd av lagen, får överklagas hos
2.För beslut som meddelats av Arbetsmiljöverket före den 1 juli 2008 gäller 29 § i den äldre lydelsen.
den som avses i 21 § eller beslut om skilda fall enligt denna lag får
tillstånd enligt 8 § tredje stycket får överklagas hos allmän förvalt-
överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol.
2.För beslut som meddelats av Arbetsmiljöverket före den 1 juli 2008 gäller 30 § i den äldre lydelsen.
Förslag till lag om ändring i lagen (2005:426) om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget
Arbetsmiljöverkets beslut enligt Arbetsmiljöverkets beslut i en-
7 § får överklagas hos regeringen. skilda fall enligt 7 § får överklagas
2.För beslut som meddelats av Arbetsmiljöverket före den 1 juli 2008 gäller 8 § i den äldre lydelsen.
Domstolsverket Kammarrätten i Stockholm Kammarrätten i Sundsvall Länsrätten i Stockholms län Länsrätten i Västmanlands län Arbetsgivarverket
Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet Arbetsdomstolen
Arbetsgivaralliansen Arbetsgivareföreningen SRAO Bankinstitutens Arbetsgivareorganisation Fastigo
Idea – Arbetsgivarförbundet för ideella organisationer Kommunala Företagens Samorganisation (KFS) Arbetsgivarföreningen KFO
Landsorganisationen i Sverige (LO) Svenskt Näringsliv
Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO) Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) Tjänstemännens Centralorganisation (TCO)
Fyra instanser, Bankinstitutens Arbetsgivareorganisation, Fastigo, FöretagarFörbundet samt Idea – Arbetsgivarförbundet för ideella organisationer, har inte inkommit med något yttrande.
Lagrådets yttrande Prop. 2007/08:62
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2008-02-08
Närvarande: F.d. justitierådet Bo Svensson, regeringsrådet Nils Dexe
och f.d. justitieombudsmannen Nils-Olof Berggren.
Enligt en lagrådsremiss den 31 januari 2008 (Arbetsmarknadsdeparte-
mentet) har regeringen beslutat att inhämta Lagrådets yttrande över för-
Förslagen har inför Lagrådet föredragits av ämnesrådet Anna-Lena Hultgård Sancini.
Förslaget till lag om ändring i lagen om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget
Den föreslagna ändringen i 8 § första stycket innebär att Arbetsmiljöverkets beslut enligt lagen ska överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Formuleringen är väsentligen densamma som i förslaget rörande lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete. I lagförslaget om ändring i arbetstidslagen har emellertid gjorts ett tillägg varigenom det klargörs att även Arbetsmiljöverkets beslut ”enligt föreskrifter meddelade med stöd av lagen” får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Denna lydelse har föreslagits också i fråga om bestämmelsen om överklagande i arbetsmiljölagen.
I 4 § andra stycket anges att regeringen eller den myndighet regeringen
bestämmer får meddela närmare föreskrifter om hur beredskapstjänst ska
beaktas vid beräkningen av årsarbetstiden. Enligt förarbetena (prop.
2004/05:134 s. 25, 29 f. och 52 f.) är det fråga om ett bemyndigande som
meddelats med stöd av 8 kap. 3 och 7 §§ regeringsformen. Av 51 § andra
stycket luftfartsförordningen (1986:171) framgår att regeringen gjort en
vidaredelegering till Luftfartsstyrelsen.
På grund av det anförda sätter Lagrådet i fråga om inte 8 § första
stycket bör utformas i överensstämmelse med motsvarande reglering i
arbetsmiljölagen och arbetstidslagen.
Lagrådet lämnar förslagen utan erinran. 29
Regeringen beslutar proposition 2007/08:62 Ny instansordning för arbetsmiljöärenden