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Timestamp: 2019-12-15 15:48:17
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Matched Legal Cases: ['artículo 58', 'artículo 58', 'artículo 14', 'artículo 10', 'artículo 209', 'artículo 6', 'artículo 3', 'artículo 106', 'artículo 8', 'artículo 209', 'artículo 177', 'artículo 209']

﻿ Sentencia 2002-03329 de agosto 11 de 2011
SENTENCIA 2002-03329 DE 11 DE AGOSTO DE 2011
CONTENIDO:NOMBRAMIENTO EN ENCARGO. LOS ARTÍCULOS 8 Y 10 DE LA LEY 443 DE 1998 ESTABLECEN LA POSIBILIDAD DE QUE LA ADMINISTRACIÓN EFECTÚE NOMBRAMIENTOS MEDIANTE ENCARGO EN EMPLEOS QUE SE ENCUENTREN VACANTES DE MANERA DEFINITIVA, TANTO LA LEY 443 DE 1998 COMO EL DECRETO 1572 DE 1998, LE CONFIEREN UN DERECHO PREFERENCIAL A LOS EMPLEADOS PÚBLICOS INSCRITOS EN EL ESCALAFÓN DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA A SER ENCARGADOS EN EMPLEOS VACANTES DE MANERA DEFINITIVA, HASTA TANTO SE SURTA EL PROCESO DE SELECCIÓN POR MÉRITOS DESTINADO A PROVEER DE FORMA DEFINITIVA LA CITADA VACANCIA. EN RELACIÓN CON SU DURACIÓN, DEBE PRECISARSE QUE LA NORMA LE ASIGNAN AL ENCARGO UNA DURACIÓN MÁXIMA DE CUATRO MESES, SIN PERJUICIO DE QUE POR CIRCUNSTANCIAS DEBIDAMENTE JUSTIFICADAS, ANTE LA COMISIÓN DEL SERVICIO CIVIL, SEA NECESARIO AMPLIAR DICHO PERÍODO DE TIEMPO COMO, CUANDO EL PROCESO DE SELECCIÓN POR MÉRITOS DESTINADO A PROVEER EN PROPIEDAD EL EMPLEO VACANTE NO PUEDA CULMINARSE EN EL TIEMPO PREVIAMENTE ESTIPULADO.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA, PROVISIÓN DE EMPLEOS PÚBLICOS, NOMBRAMIENTO EN ENCARGO
Sentencia 2002-03329 de agosto 11 de 2011
Rad.: 05001-23-31-000-2002-03329-01(0078-10)
Actor: Jesús Evelio Cadavid Mesa
I. El problema jurídico por resolver
La Sala deberá decidir si el gobernador del Departamento de Antioquia podía dar por terminado el nombramiento mediante encargo del señor Jesús Evelio Cadavid Mesa, como supervisor docente en la dirección de descentralización educativa, de la Secretaría de Educación para la Cultura del departamento de Antioquia, sin que el citado empleo hubiera sido provisto en propiedad como resultado de un proceso de selección por méritos.
De acuerdo con la el Oficio 182182 de 8 de 2004, suscrito por la dirección de gestión y apoyo administrativo de la Gobernación del departamento de Antioquia el señor Jesús Evelio Cadavid Mesa se vinculó como docente de tiempo completo al citado ente territorial desde el 12 de julio de 1982 (fl. 38).
Con posterioridad, estando el demandante, inscrito en el grado 12 del escalafón docente, y encontrándose vinculado al Liceo Manuel José Sierra del municipio de Girardota, el gobernador del departamento de Antioquia, mediante Decreto 613 de 16 de marzo de 2000, dispuso su nombramiento mediante encargo en el empleo de supervisor docente en la dirección de descentralización educativa, de la Secretaría de Educación y Cultura (fl. 3).
El 13 de marzo de 2002 mediante Decreto 0468 el gobernador del departamento de Antioquia dio por terminado el nombramiento por encargo del demandante aduciendo para ello: “necesidades del servicio, conveniencia y eficiencia en la prestación de los servicios educativos” (fl. 4).
III. Del encargo como situación administrativa
Sobre este particular, estima la Sala que la provisión de empleos en la función pública se puede dar a través de varias clases de nombramientos, entre ellos, el ordinario, provisional, periodo de prueba y encargo. En punto del nombramiento mediante encargo, debe decirse que el mismo, constituye una modalidad de provisión temporal de empleos y una situación administrativa, mediante la cual se permite el ejercicio de funciones públicas en forma parcial o total.
En relación con esta modalidad de provisión de empleos públicos, los artículos 8º y 10 de la Ley 443 de 1998 establecen la posibilidad de que la administración efectúe nombramientos mediante encargo en empleos que se encuentren vacantes de manera definitiva, en los siguientes términos:
ART. 8º—Procedencia del encargo y de los nombramientos provisionales. “Artículo derogado por el artículo 58 de la Ley 909 de 2004”. En caso de vacancia definitiva, el encargo o el nombramiento provisional solo procederán cuando se haya convocado a concurso para la provisión del empleo.
“ART. 10.—Duracion del encargo y de los nombramientos provisionales. “Artículo derogado por el artículo 58 de la Ley 909 de 2004” “Apartes tachados INEXEQUIBLES” El término de duración del encargo y del nombramiento provisional, cuando se trate de vacancia definitiva no podrá exceder de cuatro (4) meses; cuando la vacancia sea resultado del ascenso con periodo de prueba, de un empleado de carrera, el encargo o el nombramiento provisional tendrán la duración de dicho periodo más el tiempo necesario para determinar la superación del mismo. De estas situaciones se informará a las respectivas comisiones del servicio civil.
Las disposiciones transcritas fueron reglamentadas mediante el Decreto 1572 de 1998 el cual, en sus artículos 3º y 5º, precisó lo siguiente:
PAR.—Las prórrogas de los encargos y de los nombramientos provisionales se efectuarán mediante resolución motivada por el nominador y de ello se informará a las respectivas comisiones del servicio civil”.
Bajo estos supuestos, estima la Sala que tanto la Ley 443 de 1998 como el Decreto 1572 de 1998, le confieren un derecho preferencial a los empleados públicos inscritos en el escalafón de la carrera administrativa a ser encargados en empleos vacantes de manera definitiva, hasta tanto se surta el proceso de selección por méritos destinado a proveer de forma definitiva la citada vacancia.
En relación con su duración, debe precisarse que en principio las normas transcritas le asignan al encargo una duración máxima de cuatro meses, sin perjuicio de que por circunstancias debidamente justificadas, ante la Comisión del Servicio Civil, sea necesario ampliar dicho periodo de tiempo como, por ejemplo, cuando el proceso de selección por méritos destinado a proveer en propiedad el empleo vacante no pueda culminarse en el tiempo previamente estipulado.
Sobre este particular, es necesario señalar que con ocasión de la expedición de la sentencia de la Corte Constitucional C-372 de 1992, por la cual se declaró la inexequibilidad del artículo 14 de la Ley 443 de 1998, y en consecuencia desaparecieron las comisiones seccionales del servicio civil, fue necesario precisar por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación la forma de proveer los empleos vacantes, existentes en ese momento, ante la evidente imposibilidad de llevar a cabo los procesos de selección por méritos.
Así se observa en el Concepto 1213 de 3 de septiembre de 1999, acogido por esta Sección en reiterados pronunciamientos:
“(...) Una interpretación gramatical del artículo 10 de la Ley 443 conduce a afirmar que no es viable adoptar esas decisiones; pero la aplicación del anterior criterio producirá como resultado una parálisis o desmejoramiento del servicio en las entidades en las cuales surja la necesidad de hacer los encargos o nombramientos provisionales, mientras se crea la mencionada comisión encargada de realizar los concursos para proveer los cargos en carrera u otorgar las autorizaciones antes indicadas.
Dentro de estos principios están los de la prevalencia del interés general, los que definen los fines esenciales del Estado que son, entre otros, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política. Precisamente, el artículo 209 de esta, dispone que “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad...”. Y, el artículo 6º prescribe: “Los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Por consiguiente, si la ley impone un requisito que no se puede cumplir porque ella misma no provee la forma de hacerlo, forzoso es concluir que para darle prevalencia al interés general, mediante la prestación oportuna y adecuada de los servicios que contribuyen a lograr los fines del Estado, deben adoptarse las decisiones correspondientes con prescindencia de esos requisitos de imposible cumplimiento. Entonces, mientras subsista la carencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil será viable jurídicamente proveer las vacancias definitivas de empleos en carrera administrativa mediante encargos o nombramientos provisionales”.
Bajo estos supuestos, estima la Sala que la administración a partir de la expedición de la Sentencia C-372 de 1999 quedó facultada para efectuar nombramientos mediante encargos y, o, con carácter provisional en tanto, fuera posible llevar a cabo los procesos de selección por méritos necesarios para proveer de forma definitiva la totalidad de los empleos vacantes en la administración pública, los cuales bien pueden ser prorrogados en virtud de lo dispuesto por los artículos 10 de la Ley 443 de 1998 y 5º del Decreto 1572 de 1998.
Sostiene el demandante que su nombramiento mediante encargo en el empleo de supervisor docente en la dirección de descentralización educativa de la Secretaría de Educación para la Cultura del departamento de Antioquia no podía darse por terminado, hasta tanto el citado empleo fuera provisto mediante nombramiento en propiedad, como resultado de un proceso de selección por méritos.
Sobre el particular, observa la Sala que mediante Decreto 613 de 16 de marzo de 2000 el gobernador del departamento de Antioquia dispuso el nombramiento del señor Jesús Evelio Cadavid Mesa como supervisor docente en la dirección de descentralización educativa de la Secretaría de Educación para la Cultura del citado ente territorial, hasta el momento en que dicho empleo fuera provisto en propiedad mediante concurso de méritos.
Para mayor ilustración se transcriben los apartes pertinentes del citado decreto (fl. 3):
“El gobernador del departamento de Antioquia, en uso de sus atribuciones conferidas por el artículo 3º de la Ley 60 de 1993 y el artículo 106 de la Ley 115 de 1994 y
a. Que el empleo de Supervisor docente en la dirección de descentralización educativa de la Secretaría de Educación y Cultura, se encuentra vacante.
b. Que es deber constitucional y legal del gobernador del departamento de Antioquia como autoridad nominadora, velar por la estricta organización y eficiente prestación del servicio educativo en esta entidad territorial.
Que por lo anteriormente expuesto, el gobernador del departamento de Antioquia
ART. 1º—Encargar como Supervisores docentes en la dirección de descentralización educativa de la Secretaría de Educación y Cultura a los siguientes docentes, mientras se proveen los cargos en propiedad mediante concurso (...)
Jesús Evelio Cadavid Mesa, cédula 3.488.953, licenciado en educación especial grado doce en el escalafón, en reemplazo de Pedro Hernando Bohórquez. Viene como docente secundaria del Liceo Manuel José Sierra del municipio de Girardota (...)”.
Con posterioridad, el gobernador del departamento de Antioquia por Decreto 468 de 13 de marzo de 2002 dio por terminado el nombramiento mediante encargo del señor Jesús Evelio Cadavid Mesa, argumentando para ello razones del servicio, eficiencia y conveniencia, en los siguientes términos (fl. 4):
“b) Identificada la verdadera necesidad del servicio, estableció la conveniencia para dar por terminados los encargos a las personas antes mencionadas como supervisores docentes, en cumplimiento del deber constitucional y legal del gobernador del departamento de Antioquia, de velar por la estricta organización y eficiente prestación del servicio educativo en esta entidad territorial”.
De acuerdo con las consideraciones expuestas en el acápite anterior, estima la Sala, que el nombramiento mediante encargo constituye un derecho preferencial a favor del los empleados inscritos en el escalafón de la carrera administrativa en tanto les permite desempeñar, transitoriamente, un cargo de mayor categoría vacante en forma definitiva, siempre y cuando cumplan con los requisitos exigidos para su desempeño, hasta que la administración lo provea en propiedad como resultado de un proceso de selección por méritos.
Sobre este particular, debe decirse que el hecho de que el artículo 8º de la Ley 443 de 1998 y 3º del Decreto 1572 de 1998, hubieran establecido una condición para dar por terminado los nombramientos por encargo, esto es, hasta que la administración pueda proveer de forma definitiva la vacancia de un empleo público, constituye a favor de los servidores públicos que vienen desempeñando empleos mediante encargo una especie de estabilidad relativa, en la media en que su retiro sólo opera una vez el empleo vacante sea provisto mediante la designación de quien ha superado la totalidad de las etapas de un proceso de selección por méritos.
Sobre el particular, esta Sección en sentencia de 27 de septiembre de 2007. Radicación 0439-2005, precisó:
“(...) Nótese que la figura del encargo obedece a una actuación esencialmente reglada. En efecto, advertida la necesidad del servicio, la administración estaba obligada a proveer el empleo vacante con personal inscrito en el escalafón, constituyéndose así en un derecho para tales servidores, en la medida en que eran ascendidos a uno de superior categoría.
Es importante señalar que la persona que es objeto de un encargo no puede predicar derecho alguno de carrera respecto del empleo al cual es promovido. Como se sabe, no existe inscripción ni ascenso automático en la carrera.
En tanto que a la provisionalidad se acude cuando no es posible proveer el cargo de carrera con personal seleccionado mediante el sistema de mérito (art. 8º, inc. 4º, ibíd.). Es decir, se trata de una modalidad de designación subsidiaria o supletoria de la anterior, en la medida en que primero debe agotarse la posibilidad del encargo.
En cuanto a su duración, la norma era suficientemente clara al señalar que el término del encargo o de la provisionalidad no podía exceder de cuatro (4) meses (art. 10, ibíd.). Sin embargo, la misma disposición consagró:
“(...) cuando la vacancia sea resultado del ascenso con periodo de prueba, de un empleado de carrera, el encargo o el nombramiento provisional tendrán la duración de dicho periodo más el tiempo necesario para determinar la superación del mismo. De estas situaciones se informará a las respectivas comisiones del servicio civil.
Como puede verse, era viable la prórroga del encargo, por el tiempo que fuera necesario y hasta cuando se superara la circunstancia que imposibilitaba proveer el cargo con el titular, en los eventos en que el concurso no se había podido concluir o realizar efectivamente.
En tal situación, puede afirmarse que la persona que se encuentra encargada de un empleo de carrera administrativa goza de cierta estabilidad laboral (C.P., art. 53) pues, para su desvinculación, debe mediar un acto de nombramiento con la persona que superó el proceso de selección, hallándose esta naturalmente en el orden de elegibilidad (...)”.
Empero, tal condicionamiento, esto es, que el nombramiento en encargo se efectúe hasta el momento en que el empleo vacante pueda ser provisto de forma definitiva, debe ser entendido conforme los principios que rigen el ejercicio de la función administrativa, previstos en el artículo 209(1) de la Constitución Política.
En efecto, estima la Sala que la función administrativa debe ser ejercida consultando el bien común, mediante la persecución de objetivos que van más allá del interés particular, los cuales se encuentran consignados en la Constitución Política y en la ley. Así las cosas, debe decirse que la estabilidad relativa que genera a favor del empleado nombrado mediante encargo el hecho de permanecer en el cargo vacante hasta su provisión definitiva, encuentra un límite en el principio del interés general que orienta la totalidad de las actuaciones de la administración por lo que, a juicio de la Sala, resulta inadmisible predicar a favor de dichos empleados un fuero de estabilidad absoluto.
Bajo estos supuestos, resulta evidente que, la administración por razones ligadas a la eficiencia y eficacia del servicio puede dar por terminado un nombramiento mediante encargo, siempre y cuando motive el acto administrativo por el cual adopta tal decisión, dado que se trata de un empleado de carrera que se encuentra nombrado en encargo, el cual no está sujeto al ejercicio de una facultad discrecional.
Sobre este particular, debe decirse que, la Sala en anteriores ocasiones ha encontrado razonable la decisión de la administración de dar por terminado un nombramiento mediante encargo cuando se demuestra que la existencia de un empleo vacante no resulta indispensable para el normal funcionamiento de una entidad pública, por ejemplo; ante la existencia de un proceso de restructuración, supresión y adecuación de una planta de personal, o ante la necesidad de reducir los gastos de funcionamiento de una entidad pública.
Al respecto en sentencia de 27 de septiembre de 2007 se dijo:
“(...) Si bien la preceptiva constitucional (art. 125) permite al legislador consagrar algunas causales especiales de retiro, tal delegación no puede concebirse e interpretarse como el ejercicio de una potestad absoluta pues, su regulación, encuentra límites en el mismo ordenamiento legal, como en el caso de los empleos de carrera los cuales se rigen por principios rectores que la misma Constitución consagra y ampara.
No puede olvidarse que la potestad discrecional en materia de función pública se predica, en principio, solo respecto de los empleos de libre remoción, dada su especial condición de personal de confianza. Pero, en tratándose de personal escalafonado en carrera o en encargo, la situación varía sustancialmente, y no resultaría ajustado a derecho aplicar, en estricto rigor, las reglas de la discrecionalidad.
Entiende la Sala que si se trata de dar por terminado un encargo sin que se vaya a proveer con el titular, se vería obligada la entidad a expresar las razones del servicio que la llevaron a tomar esa determinación.
En efecto, se ha establecido como regla general que las decisiones administrativas sean motivadas, así sea en forma sumaria, si con ella se afectan intereses o derechos particulares (C.C.A., art. 35 ); y, como excepción, podrán adoptarse decisiones sin motivación alguna cuando el legislador lo autorice, como en el caso de los actos discrecionales. Pero aún así, no podrán las autoridades apartarse de los fines públicos o sociales propuestos por la norma de derecho positivo que los autoriza.
En tanto no se presente una circunstancia objetiva que materialmente impida su continuación dentro del ejercicio normal de sus funciones, no es posible acudir a la figura de la discrecionalidad. No puede dársele el mismo trato a un empleado de carrera que se encuentra en encargo que a uno de libre remoción (...)”.
De acuerdo con las consideraciones que anteceden, estima la Sala que en el caso concreto el gobernador del departamento de Antioquia, mediante Decreto 468 de 13 de marzo de 2002 dio por terminado el nombramiento en encargo del señor Jesús Evelio Cadavid Mesa, como supervisor docente en la dirección de descentralización educativa, de la Secretaría de Educación para la Cultura del departamento de Antioquia, argumentando para ello necesidades del servicio y conveniencia y eficiencia en la prestación de los servicios educativos en dicho ente territorial.
Lo anterior, es corroborado por el dicho del departamento de Antioquia en la contestación de la demanda al señalar, en primer lugar, que las funciones asignadas la dirección de descentralización educativa podían desempeñarse con un menor número de cargos de supervisor docente, en relación con el previsto en la planta de personal y, en segundo lugar, que el hecho de haber dado por terminados los nombramientos en los citados empleos no dio lugar a traumatismos ni parálisis en el cumplimiento de los cometidos de la dirección de descentralización educativa de la Secretaría de Educación y Cultura del departamento de Antioquia.
Las anteriores circunstancias, debe decirse, no fueron desvirtuadas por la parte demandante en el caso concreto, quien de acuerdo con el artículo 177(2) del Código de Procedimiento Civil, le correspondía probar que la actuación que dio lugar a la terminación de su nombramiento mediante encargo no había estado orientada bajo los principios que gobiernan el ejercicio de la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución Política.
Teniendo en cuenta las consideraciones que anteceden, estima la Sala que el departamento de Antioquia al dar por terminado el nombramiento en encargo del señor Jesús Evelio Cadavid Mesa no solo, motivó el acto administrativo que así lo dispuso, sino que, dicha motivación se encuentra acorde con los principios de la función administrativa dado que, como quedó visto en este caso el interés general estaba representado en las necesidades del servicio y en la obligación de velar por la estricta organización y eficiencia en la prestación de los servicios educativos del departamento de Antioquia.
Por lo expuesto, y comoquiera que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo demandado, la Sala confirmará la decisión del tribunal que negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en esta providencia.
CONFÍRMASE la sentencia de 4 de agosto de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda promovida por Jesús Evelio Cadavid Mesa contra el departamento de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
RECONÓCESE personería al abogado Víctor Javier Velásquez Gil como apoderado del departamento de Antioquia en los términos y para los fines previstos en el mandato obrante al folio 130 del expediente.
(1) “ART. 209.—La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
(2) “ART. 177.—Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.