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Timestamp: 2019-04-25 10:16:06+00:00
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Direito Administrativo – Processo Administrativo | Aulas de Direito
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Direito Administrativo – Processo Administrativo
1. Processo Administrativo na CF-88
A Constituição Federal enuncia o princípio do devido processo legal no artigo 5. , LIV: “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”.
A obrigatoriedade do devido processo legal não só é aplicável inicialmente no âmbito jurisdicional mas também vincula a Administração Pública e o Poder Legislativo.
Além do princípio do devido processo legal, o artigo 5, LV, da CF prescreve que aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.
A Lei n. 9.784/99 contém normas sobre o processo administrativo no âmbito federal e a Lei n. 10.177/98 regulamenta o processo administrativo no âmbito estadual (aplicável ao Estado de São Paulo).
A Lei n. 9.784/99, que fixa normas gerais para o processo administrativo federal, é aplicável à Administração Pública direta e indireta dos três poderes, bem como ao servidor ou agente público dotado de poder de decisão, conforme estabelece o artigo 1.º do referido diploma.
Portanto, ficam a União e as demais entidades federais proibidas de tomar decisões que afetem interesses de terceiros sem instauração de processo administrativo prévio que garanta oportunidade de exercício do contraditório e da ampla defesa por parte dos interessados.
Iremos analisar algumas regras mais importantes da Lei n. 9.784/99.
2- Processo ou Procedimento
Muitos doutrinadores utilizam as expressões processo administrativo e procedimento administrativo como sinônimas.
Porém, tecnicamente as duas locuções possuem significados diferentes. Processo é uma relação jurídica, razão pela qual “processo administrativo” significa o vínculo jurídico entre a Administração e o usuário, estabelecido para a tomada de uma decisão. Ao passo que procedimento administrativo é a sucessão ordenada de atos concatenados visando à edição de um ato final, ou seja, é o conjunto de atos que visa à obtenção de decisão sobre uma controvérsia no âmbito administrativo.
A terminologia recomendada a ser utilizada é processo administrativo por se tratar da terminologia empregada na Lei n. 9.784/99.
3. Espécies de Processo Administrativo
O Professor Celso Antônio Bandeira de Mello ensina que “há distintas classificações de procedimento, que se agrupam em função de variados critérios:
· procedimentos internos: são procedimentos que se desenrolam circunscritos à intimidade, à vida intestina da Administração;
· procedimentos externos: são procedimentos de que participam os administrados;
· procedimentos restritivos: procedimentos que podem ser meramente restritivos de direito ou sancionadores;
· procedimentos ampliativos: procedimentos que seriam as lacunas, permissões, autorizações.
O Professor Márcio Fernando Elias Rosa bem ensina sobre a tipologia do processo administrativo: “A doutrina consagra a seguinte tipologia do processo administrativo (Hely Lopes Meirelles, Sérgio de Andréa Ferreira, Ana Lúcia B. Fontes e Odete Medauar):
a) processo administrativo de gestão: licitações, concursos de ingresso ao serviço público, concurso de movimentação nas carreiras, promoção e remoção;
b) processos administrativos de outorga: licenciamento ambiental, licenciamento de atividades e exercício de direitos, registro de marcas e de patentes;
c) processos administrativos de controle: prestação de contas, lançamento tributário, consulta fiscal;
d) processos administrativos punitivos internos ou externos: imposição de sanções disciplinares (internos) ou apuração de infrações (externos).”
4. PRINCÍPIOS DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
4.1. Previsão Legal dos Princípios do Procedimento Administrativo
O artigo 2.º da Lei n. 9.784/99 estabelece de forma explícita, contudo meramente exemplificativa, os princípios do procedimento administrativo:
· legalidade;
· razoabilidade;
· proporcionalidade;
· interesse público;
· eficiência.
Há, todavia, princípios implícitos na lei federal:
· oficialidade;
· informalismo ou formalismo moderado;
· gratuidade;
· pluralidade de instâncias;
· economia processual;
· participação popular.
4.2. Aplicabilidade dos Princípios
Cabe relembrar que princípio não é mera declaração de intenção. São normas que determinam condutas obrigatórias ou impedem comportamentos incompatíveis. O princípio representa um valor. Segundo nos ensina Celso Antonio Bandeira de Melo, são verdadeiros pilares de sustentação de todo o sistema, funcionando como vetores de interpretação, que por sua generalidade, informam o sistema jurídico, mesmo sem previsão expressa.
Já vimos esse princípio, quando tratamos da Administração Pública. Cabe lembrar que tal princípio por força estão assegurados nos artigo 37, caput, e artigo 5.º, inciso XXXIII, ambos da Constituição Federal.
O princípio da publicidade possui maior amplitude no processo administrativo, por força do direito – assegurado a todos – de petição aos poderes públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidades ou abuso de poder (art. 5.º, inc. XXXIV, da CF).
A publicidade existe como regra; porém, o sigilo pode ser decretado, para a defesa de preservação da intimidade das partes envolvidas ou em razão do interesse social.
O artigo 2.º, parágrafo único, inciso V, da Lei n. 9.784/99 estabelece estar assegurada a divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição.
Princípio da oficialidade ou da impulsão
A Administração age na forma da lei, mas a movimentação do processo administrativo é atribuída sempre a ela. É o que estabelece tanto o artigo 5.º como o artigo 29 da Lei n. 9.784/99.
Referido princípio não incide, ao menos na mesma amplitude, no processo judicial, mas é amplo no processo administrativo.
O princípio da oficialidade é abrandado pelo artigo 30 da Lei n. 9.784/99, que dispõe serem “inadmissíveis no processo administrativo as provas obtidas por meios ilícitos”.
Princípio do informalismo ou formalismo moderado
O procedimento administrativo é dotado de rito menos solene, dispensando formas rígidas; necessariamente, contudo, deve atender à forma legal.
O Professor Hely Lopes Meirelles ressalva: “todavia, quando a lei impõe uma forma ou uma formalidade, essa deverá ser atendida, sob pena de nulidade do procedimento, mormente se da inobservância resulta prejuízo para as partes”.
Em regra, a atuação administrativa é gratuita. Proibição de cobrança de despesas processuais, salvo nas hipóteses previstas em lei (art. 2.º, par. ún., inc. XI, da Lei n. 9.784/99). No desenvolvimento do tema, pode-se visualizar a onerosidade de determinados processos administrativos de outorga, que para sua realização exigem o recolhimento do tributo denominado taxa de polícia.
A ampla defesa e o contraditório são inerentes a qualquer processo, judicial ou administrativo. A Constituição Federal assegura aos “litigantes em processo judicial ou administrativo” a observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa.
É a bilateralidade do processo que enseja a ampla defesa e o contraditório.
O princípio da ampla defesa e do contraditório se expressa por meio de atos como:
· notificação dos atos à parte interessada;
· possibilidade de exame das provas;
· direito de assistir à produção de prova;
· possibilidade de produção de defesa escrita.
O contraditório recebeu tratamento expresso na Lei n. 9.784/99, em seu artigo 3.º, incisos II e IV.
A Lei n. 9.784/99 limita em três as instâncias administrativas, sendo que a recorribilidade das decisões não pode estar sujeita a ônus ou encargos. Todavia, ante a inexistência, no ordenamento jurídico brasileiro, do sistema de controle dos atos da administração denominado “Contencioso Administrativo”, que prevê a coisa julgada administrativa, em seu sentido próprio, insuscetível de revisão pelo poder judiciário, todos os atos da administração, sejam tomados em primeira ou em última instância, são revisíveis pelo judiciário, consagrando o sistema jurisdicional de controle dos atos da administração.
O processo é instrumento, e as exigências nele contidas devem ser compatíveis com a sua finalidade.
A lei prevê o aproveitamento dos atos, ou o saneamento de irregularidades meramente formais.
Princípio da segurança jurídica (princípio da estabilidade das relações jurídicas)
O princípio da estabilidade das relações jurídicas impede a desconstituição injustificada de atos ou situações jurídicas. A invalidação só é admitida se atender ao interesse público.
Referido princípio está previsto no artigo 2.º, parágrafo único, inciso XIII, da Lei n. 9.784/99.
O artigo 55, do mesmo diploma, expressamente permite a convalidação de atos que apresentarem conflitos sanáveis.
A motivação é obrigatória para assegurar o controle da Administração. A autoridade deve indicar as razões que a levaram a decidir.
O princípio da motivação decorre do devido processo legal, pois apura-se, por meio dele, a intenção do agente público.
5. FASES DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
No procedimento administrativo são reconhecíveis cinco fases:
· Instauração: é a apresentação escrita dos fatos e indicação do direito que ensejam o processo. Decorre de portaria, auto de infração, representação de pessoa interessada ou despacho da autoridade competente. É essencial a descrição dos fatos, de modo a delimitar o objeto da controvérsia e a permitir a plenitude da defesa.
· Instrução: fase de elucidação dos fatos, marcada pela produção de provas, com a participação do interessado.
· Defesa: com base no artigo 5.º, inciso LV, da Constituição Federal.
· Relatório: elaborado pelo presidente do processo. Trata-se de peça opinativa, que não vincula a autoridade competente.
· Julgamento: decisão proferida pela autoridade ou órgão competente sobre o objeto do processo.
A Administração Pública, ao contrário do Poder Judiciário, constitui um organismo estatal dinâmico, podendo sempre agir de ofício, isto é, sem necessidade de provocação.
Por isso, o artigo 5.o da Lei 9784, afirma que o processo administrativo pode iniciar-se de ofício ou a pedido do interessado.
Como regra, o requerimento do interessado deve ser formulado por escrito sendo obrigatória a indicação dos seguintes elementos:
b) identificação do interessado ou de quem o represente;
c) domicilio do requerente ou local para recebimento de comunicações;
d) formulação do pedido, com exposição dos fatos e de seus fundamentos;
e) data e assinatura do requerente ou de seu representante.
A Administração está proibida de recusar sem motivo o recebimento de documentos (art. 6.o, parágrafo único, da Lei 9784.92)
6- LEGITIMADOS PARA O PROCESSO ADMINISTRATIVO
O artigo 9 da Lei 9784 define como legitimados no processo administrativo:
a) titulares dos direitos e interesses que iniciem o processo, podendo ser pessoas físicas ou jurídicas;
b) terceiros interessados que, sem terem iniciado o processo, possuem direitos ou interesses que possam ser afetados pela decisão a ser adotada;
c) organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos;
d) pessoas ou associações legalmente constituídas quanto a direitos ou interesses difusos.
Importante destacar que a capacidade, para fins de processo administrativo, é conferida aos maiores de dezoito anos, ressalvada previsão especial em ato normativo próprio (art. 10 da Lei 9784).
10- IMPEDIMENTOS E SUSPEIÇÃO NO PROCESSO ADMINISTRATIVO
Para garantir a imparcialidade na tomada das decisões administrativas, a Lei n. 9784;94 define regrar de impedimento e de suspeição aplicáveis aos agentes públicos que atuarão nos processos administrativos.
Fica impedido de atuar no processo administrativo o servidor ou autoridade que: a) tenha interesse direto ou indireto na matéria; b) tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente afins até o terceiro grau; c) esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cônjuge ou companheiro.
Já os casos de suspeição relacionam-se com a condição da autoridade ou servidor que tenha amizade íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até o terceiro grau.
11- INSTRUÇÃO DO PROCESSO
Como vimos anteriormente, a instrução é realizada para comprovar os fatos alegados, é promovida de ofício, sem prejuízo do direito dos interessados de propor atuações probatórios.
São inadmissíveis no processo administrativo as provas obtidas por meio ilícitos.
12- Dever de Decidir
A Administração Pública tem o dever de emitir decisão expressa nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Encerrada a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até 30 dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
O recurso administrativo tramitará no máximo por três instâncias administrativas, salvo disposição legal diversa (art. 57 da Lei 9784.99)
Os recursos administrativos podem ser interpostos pelos seguintes legitimados: a) titulares dos direitos e interesses que iniciem o processo, podendo ser pessoas físicas ou jurídicas; b) terceiros interessados que, sem terem iniciado o processo, possuem direitos ou interesses que possam ser afetados pela decisão a ser adotada; c) organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos; d) pessoas ou associações legalmente constituídas quanto a direitos ou interesses difusos.
Como regra geral, o prazo para interposição de recurso administrativo é de 10 dias, contados a partir da ciência ou divulgação oficial da decisão recorrida, devendo ser decidido, exceto se a lei não fixar prazo diferente, no prazo máximo de 30 dias.
14- DOS PRAZOS
Os arts. 66 e 67 da Lei n. 9784;99 disciplinam a contagem de prazos no processos administrativos.
A regra geral do art. 66 assegura que os prazos começam a correr a partir da data da cientificação oficial, excluindo-se da contagem o dia do começo e incluindo-se o do vencimento.
Considera-se prorrogado o prazo até o primeiro dia útil seguinte se o vencimento cair em dia que não houver expediente ou este for encerrado antes da hora normal.
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