Source: http://www.edscuola.it/archivio/norme/varie/sentarve5610_02.html
Timestamp: 2018-12-19 13:10:42+00:00
Document Index: 18118146

Matched Legal Cases: ['art.54', 'art.54', 'art.5', 'art.14', 'art.1', 'art. 21', 'art.43', 'art. 11', 'art.5', 'art.43', 'art.54', 'art.54', 'art.2', 'sentenza ']

Sentenza TAR Veneto 5610/2002
Ric. n. 2423/2001
Sent. n. 5610/2002
prima sezione, costituito da:
sul ricorso n.2423/2001 proposto da ---- ----, rappresentata e difesa dagli avv.ti ---- ---- e ---- ----, con domicilio presso lo studio del secondo in Venezia-Mestre, via ------------, come da mandato a margine del ricorso;
il Sindaco del Comune di -----, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti ---- ---- e ---- ----, con elezione di domicilio presso lo studio della seconda in Venezia, S.Marco ----, come da mandato in calce al ricorso;
dell'ordinanza n. 838 del 12 settembre 2001 del Sindaco di -----
Visto il ricorso, notificato il 4 novembre 2001 e depositato presso la Segreteria il 19 novembre 2001 con i relativi allegati;
vista la memoria di costituzione in giudizio del Comune di -----;
uditi alla pubblica udienza del 31 gennaio 2002 (relatore Consigliere Angelo De Zotti) l'avv.---- per la ricorrente l'avv. ---- per il Comune di -----;
La ricorrente, dirigente scolastica dell'Istituto comprensivo di -----, impugna l'ordinanza n.138 con la quale il Sindaco, nella veste di Ufficiale di Governo, le ha imposto “di provvedere all'apertura ed alla chiusura dei cancelli della scuola elementare e della scuola media di ----- nel rispetto, dei tempi già comunicati di arrivo e partenza dei mezzi che effettuano il trasporto scolastico garantendo con il personale della scuola il servizio di accoglienza e degli alunni trasportati in conformità a quanto stabilito dalle leggi e dai contratti di lavoro del personale del comparto della scuola”.
Ritenendo illegittimo tale provvedimento la ricorrente lo impugna e ne chiede l'annullamento con vittoria di spese per i seguenti motivi:
1) violazione e falsa applicazione dell'art.54 del decreto legislativo 167 del 2000 per difetto dei presupposti della contingibilità e dell'urgenza.
Si sostiene che l'ordinanza difetta dei presupposti richiesti dalla legge, vale a dire della contingibilità e dell'urgenza, in quanto tale presupposto è stato individuato dall'autorità nella decisione del dirigente scolastico di procedere all'apertura e alla chiusura cancelli delle scuole elementari e medie con modalità diverse da quelle pretese dall'amministrazione comunale; che l'attesa degli alunni sulla strada ha sempre caratterizzato la situazione di quel plesso scolastico e non rappresenta un elemento di contingibilità e urgenza; che il problema dell'erogazione del servizio di accoglienza e sorveglianza degli alunni prima e dopo le lezioni era stato posto dalla direzione della scuola all'attenzione dell'amministrazione comunale evidenziando la necessità di organizzarlo a mezzo di convenzione, atteso che le mansioni richieste al personale ATA sono attualmente miste, ossia mansioni che rientrano nella competenza di due diverse amministrazioni; che l'autorità comunale, in luogo di provvedere con i mezzi ordinari ha utilizzato il profilo della sicurezza degli alunni per eludere i propri obblighi e le procedure appropriate finalizzate ad una corretta gestione del servizio di sorveglianza nella fase pre e post scolastica.
2) eccesso di potere per sviamento, in quanto nel caso di specie il Sindaco ha provveduto a dare un assetto stabile e non provvisorio ad una situazione di contenzioso che si protraeva da tempo utilizzando un potere eccezionale con modalità e per fini sviati.
3) eccesso di potere per travisamento dei fatti e falsità dei presupposti.
Si sostiene che il compito di trasporto e sorveglianza degli alunni con handicap o in situazione di svantaggio pertiene all'amministrazione comunale; che pertanto sono assenti gli stessi presupposti di fatto dell'obbligo esclusivo di assicurare il servizio da parte dell'amministrazione statale, richiamati a sostegno dell'ordinanza impugnata.
In data 21 aprile 1993 si è costituito in giudizio il Comune di ----- che ha eccepito l'inammissibilità del ricorso per nullità del mandato e nel merito la sua infondatezza, donde la richiesta di reiezione con vittoria di spese.
Alla pubblica udienza del 31 gennaio 2002, previa audizione dei difensori delle parti, il ricorso è passato in decisione.
In via pregiudiziale, l'amministrazione intimata, nella persona del Sindaco che agisce come Ufficiale di governo, ha eccepito l'inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e, in alternativa, per nullità del mandato, in quanto, come persona fisica la dott.ssa ---- ---- non sarebbe legittimata ad impugnare atti indirizzati al dirigente dell'istituto scolastico e, come legale rappresentante dell'istituto, per essersi avvalsa del patrocinio di un avvocato del libero foro senza la necessaria ed obbligatoria autorizzazione in luogo di quello obbligatorio dell'Avvocatura dello Stato.
Quanto alla prima è evidente che la ricorrente, spendendo la qualità di Dirigente scolastico dell'istituto comprensivo di -----, ha dimostrato di voler agire nella veste di legale rappresentante dell'istituzione e non a titolo personale.
Si può ammettere, tuttalpiù, che essa abbia agito, come sostiene nella memoria, anche a titolo personale; ciò che spiega con il fatto che l'ordine contenuto nei provvedimento impugnato è rivolto direttamente alla dott.sa ---- ----: l'identificazione dell'istituzione scolastica con la persona del dirigente permetterebbe infatti di configurare anche un interesse personale e diretto della ricorrente all'annullamento del provvedimento, sotto il profilo della tutela del proprio operato come responsabile della gestione del servizio scolastico ed anche delle eventuali conseguenze ai sensi del comma 4^ dell'art.54 del D.lgs. n. 267/2000.
Per il Collegio è comunque sufficiente che il ricorso sia stato proposto nella veste di dirigente scolastico, non sussistendo alcun dubbio che in quella veste la ricorrente abbia interesse e legittimazione a difendere l'autonomia organizzativa dell'istituto scolastico contro un atto che le impone un adempimento specifico, incidente sulla organizzazione e sulla gestione del personale scolastico, in ordine a funzioni e compiti di cui è controversa la titolarità.
Quanto alla nullità del mandato, il Collegio ritiene che la questione possa essere decisa rigettando la relativa eccezione, in quanto non sussistono, nella specie, le condizioni per ritenere violate le norme sul patrocinio obbligatorio.
E vero, infatti, che ai sensi dell'art.5 del R.D. 30 ottobre 1933, n.1611 “nessuna amministrazione dello Stato può richiedere l'assistenza di avvocati del libero foro se non per ragioni eccezionali, inteso il parere dell'Avvocato generale dello Stato e secondo norme che saranno stabilite dal consiglio dei Ministri; ed è parimenti vero che ai sensi dell'art.14, comma 7bis, del D.P.R. n.275/1999, aggiunto dall'art.1 del D.P.R. n.352/2001, contenente il regolamento in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche “l'Avvocatura dello Stato continua ad assumere la rappresentanza e la difesa nei giudizi attivi e passivi avanti le Autorità giudiziarie, i Collegi arbitrali, le giurisdizioni amministrative e speciali, di tutte le istituzioni scolastiche cui è stata attribuita l'autonomia e la personalità giuridica a norma dell'art. 21 della legge n.59/1997”.
Tuttavia occorre tener conto del fatto che ai sensi dell'art.43 comma 4^ del regio decreto sopracitato, sub art. 11 l.n.103/1979, per le amministrazioni non statali e per quelle dotate di autonomia e personalità giuridica, il ricorso al patrocinio dell'Avvocatura è escluso nei casi di conflitto di interesse con amministrazioni statali; conflitto che l'Avvocatura deve obbligatoriamente rilevare e segnalare.
Nel caso di specie si configura tale situazione: la ricorrente ha richiesto, infatti, all'Avvocatura dello Stato di assumere la difesa dell'amministrazione scolastica ma ha ricevuto un sostanziale rifiuto, motivato con il possibile conflitto di interessi con l'amministrazione da evocare in giudizio, rappresentata dal Sindaco, agente nella veste di Ufficiale di governo (doc.to n.21 dep. il 28 novembre 2001).
E' evidente quindi che il ricorso ad un avvocato del libero foro, in tale ipotesi, appare non solo ammissibile, ma obbligato, in quanto il diritto di difesa non tollera che possano sussistere situazioni nelle quali il patrocinio venga rifiutato e non si possa adire altrimenti il giudice.
Né appare conferente la censura relativa alla mancata autorizzazione dell'Avvocatura generale, giacché nella specie non si è trattato di “richiesta di deroga” ai sensi dell'art.5 del t.u. n.1611/33, ma di conflitto di interessi con lo Stato ex art.43, comma 3, t.u. cit.
Dalla lettura dell'inusuale ordinanza sindacale si evince che l'autorità è intervenuta con un provvedimento contingibile ed urgente in quanto, dopo aver stabilito che, a suo giudizio, rientra nella competenza esclusiva dell'istituzione scolastica assicurare brevi periodi di accoglienza e sorveglianza degli alunni in arrivo anticipato e in uscita posticipata rispetto all'orario dell'attività didattica, ha ritenuto che l'apertura dei cancelli della scuola elementare e media secondo le modalità comunicategli nella lettera del 24 agosto 2001 (apertura 5 minuti prima dell'inizio delle lezioni e chiusura al termine dell'attività scolastica non appena concluso il deflusso degli alunni) espone gli scolari minori trasportati, costretti a rimanere sulla strada, a evidenti rischi per la loro incolumità, atteso che detta via risulta percorsa da importante traffico veicolare.
Ciò ha fatto richiamando in particolare l'art.54 comma 2^ del D.lgs. n.267/2000 che attribuisce al sindaco, quale ufficiale del Governo, il potere di adottare, con atto motivato e nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico, provvedimenti contingibili e urgenti al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini.
Nel caso in questione il Sindaco, agendo come Ufficiale di governo, ossia come soggetto terzo rispetto alle due amministrazioni che da tempo sono in conflitto per la gestione del servizio di accoglienza e sorveglianza, ha classificato “pericolosa” la situazione degli alunni trasportati e dunque ha imposto al dirigente scolastico che il regime di apertura e chiusura venga modificato e che gli alunni vengano accolti e sorvegliati all'interno dell'istituto sin dall'ora di arrivo e sino all'ora di partenza dei mezzi usati per il trasporto effettuato a cura dell'amministrazione comunale.
E ciò a spese dell'amministrazione scolastica, giacché il Sindaco ritiene, dandone conto nella parte del provvedimento dedicata al rapporto tra gli enti coinvolti, che questo compito spetti obbligatoriamente a quell'amministrazione, deducendolo dal fatto che in precedenza esso veniva svolto dal personale ATA, che a seguito della legge n.124/1999 é transitato dagli enti locali alle dipendenze dello Stato.
L'amministrazione ricorrente considera illegittima tale imposizione e contesta preliminarmente la sussistenza delle condizioni di pericolo grave che possono giustificare l'esercizio di poteri extra ordinem, e comunque che si tratti di situazione imprevista, imprevedibile e contingente; ritiene che il Sindaco abbia utilizzato strumentalmente un potere straordinario per fini diversi da quelli dichiarati e cioè per risolvere a vantaggio dell'amministrazione comunale la controversia in ordine al soggetto che deve sostenere gli oneri per il servizio di accoglienza e di sorveglianza degli allievi nella fase pre e post accesso alla scuola; ritiene infine che lo stesso Sindaco abbia approfittato del potere esercitato per conferire un assetto stabile al provvedimento contingibile ed urgente, imponendo all'amministrazione scolastica l'effettuazione di un servizio che le norme non prevedono se non come servizio extraistituzionale da concordare con l'ente locale mediante apposita convenzione, ponendone il relativo costo (in termini di personale e di oneri economici correlati) a carico esclusivo della stessa amministrazione scolastica, con invasione dell'autonomia organizzativa dell'ente ed ignorando intenzionalmente che trattandosi di funzioni c.d. miste, l'onere del servizio non può essere sostenuto che dal soggetto in cui favore esso è reso e comunque da ambedue le amministrazioni.
Il Collegio ritiene che 1e censure siano fondate.
Sul primo punto la Sezione osserva che pur essendo in astratto ammissibile il ricorso ai poteri sindacali di ordinanza contingibile ed urgente per tutelare la sicurezza di persone minacciate da gravi pericoli, compreso il rischio connesso al traffico, espressamente considerato al comma 3^ dell'art.54 citato, è tuttavia evidente che nella specie l'attesa in strada degli alunni, prima e dopo la chiusura dei cancelli della scuola, non è di per sé una situazione di emergenza contingibile ed urgente, alla quale possa ricollegarsi l'esercizio di poteri straordinari qual è, in particolare, l'ordine impartito all'amministrazione scolastica di attivare un servizio extraistituzionale di sorveglianza supplementare, anticipata al momento dell'arrivo e posticipata al momento della partenza dei mezzi che effettuano il trasporto scolastico, che richiede una misura organizzativa interna stabile (reperimento del personale idoneo e assunzione dell'onere economico supplementare) che non può essere improvvisata e attuata coercitivamente: ciò è possibile, infatti, solo in situazioni di assoluta ed imprevista necessità ed urgenza e per il tempo strettamente necessario a risolvere lo stato di emergenza; negli altri casi si tratta, come il Sindaco non ignora poiché cita, anche se solo parzialmente, il protocollo d'intesa del 13 settembr
settembre 2000 (art.2 lettera d)) di un servizio che può essere svolto previo accordo tra l'amministrazione scolastica e l'ente locale.
L'amministrazione scolastica non ha, infatti, per quanto consta dalla disamina normativa - e d'altronde nessuna norma specifica viene richiamata nel provvedimento - l'obbligo di garantire la sicurezza e la vigilanza degli allievi fuori dai cancelli della scuola e al di fuori dell'orario scolastico.
Di norma, infatti, chi cura l'accompagnamento a scuola degli alunni deve preoccuparsi di garantire la loro sorveglianza sino all'ingresso nell'istituto e all'uscita (e ciò vale sia per i genitori che per chiunque svolga tale compito per incarico in loro vece): ne consegue che spetta all'amministrazione comunale, che svolge l'attività di trasporto degli allievi disagiati, preoccuparsi che gli allievi trasportati non rimangano privi di sorveglianza, trattenendoli sul mezzo se arrivano in anticipo ed assicurandosi che accedano al mezzo, al rientro, in condizioni di sicurezza.
Condizioni di sicurezza che di norma le amministrazioni comunali garantiscono, ove la situazione dei luoghi lo richieda, con idonee misure di controllo e di disciplina del traffico, per brevi e circoscritti periodi e corrispondenti all'orario di accesso e uscita dalle scuole, avvalendosi anche di personale volontario.
Il Sindaco, nella veste di Ufficiale di governo, pertanto, salvo che non ricorrano situazioni di assoluto pericolo nel senso già sopra chiarito, impreviste o imprevedibili o non fronteggiabili con misure ordinarie dai soggetti obbligati ad assumerle, non può intervenire per imporre coercitivamente un servizio che le norme non contemplano se non come servizio extraistituzionale da attuare previo accordo tra le amministrazioni coinvolte, con evidente riguardo anche alla provvista del personale ed all'onere economico corrispondente.
Né può farlo, a fortiori, come ha fatto il Sindaco di -----, prendendo manifestamente le parti di una delle amministrazioni interessate (quella comunale) e sostituendosi a questa, con evidente commistione di ruoli, nel valutare a chi spetti il compito di sorveglianza e di accudienza degli alunni ed a chi l'onere economico correlato.
Come emerge infatti dal provvedimento impugnato e dal carteggio intercorso tra le due amministrazioni in conflitto, il Sindaco, nella veste di autorità titolare del potere di ordinanza, non ha fatto altro che assumere come propria la posizione dell'amministrazione comunale, che è quella di rifiutare l'assunzione di qualsivoglia onere (sia in termini di provvista di personale che di costi economici) per il servizio aggiuntivo e quella, coerente con il suddetto rifiuto, di non essere disponibile a sottoscrivere alcun accordo, nella convinzione ferma ed ampiamente ribadita che il compito sia di pertinenza istituzionale dell'amministrazione scolastica e che debba esserle, in quanto tale, obbligatoriamente imposto.
Posizione, questa, come già detto, erronea.
Va soggiunto, pur se la questione del rimedio imposto coercitivamente all'amministrazione scolastica è assorbita dal difetto di validi presupposti per l'esercizio del potere esercitato, che anche se la situazione di pericolo, delineata nel provvedimento in termini assolutamente generici, fosse in realtà così incontestabilmente grave da giustificare un intervento contingibile ed urgente, l'autorità non avrebbe potuto comunque adottare che misure provvisorie e temporanee agendo sul fattore di rischio e non una disciplina definitiva, sostitutiva dell'accordo, che ha come risultato stabile quello di porre a carico di una delle amministrazioni (quella scolastica) oneri di vigilanza ed assistenza che comportano responsabilità (di tipo civile e penale) aggiuntive rispetto a quelle che la legge istituzionalmente circoscrive entro limiti diversamente definiti sia nel tempo (non eccedenti l'orario di apertura delle strutture scolastiche) che nello spazio (all'interno delle strutture e non nello spazio esterno).
E' evidente quindi che così come attuato l'intervento del Sindaco implica un'inammissibile ingerenza nell'autonomia dell'istituzione scolastica giacché di fatto impone al dirigente scolastico l'effettuazione coattiva di prestazioni extraistituzionali per un periodo di tempo indefinito e non strettamente limitato a superare l'emergenza: ma se la condizione di pericolo è stabile, come appare chiaro dal tenore della lunga controversia, non sono possibili provvedimenti extra ordinem ma misure altrettanto stabili da ricercare nell'ambito dei poteri ordinari dell'amministrazione e più specificamente in quelli che possono essere convenientemente attuati nel rispetto delle competenze e dei principi generali dell'ordinamento, ciò che esclude il potere di imporre autoritativamente e coercitivamente obblighi di prestazione che la legge non prevede o espressamente consente.
Ne consegue che i motivi di ricorso appaiono tutti fondati, compreso l'ultimo, riferito all'illegittima previsione di imporre il costo del servizio, sia per il passato che per il futuro, a carico dell'amministrazione ricorrente, laddove, trattandosi di funzione c.d. mista da espletarsi all'interno delle strutture scolastiche ciò che appare ragionevole è solo la richiesta di utilizzare personale di quell'amministrazione (il personale ATA) mentre l'onere supplementare del servizio di accoglienza anticipata e posticipata, salva ogni diversa intesa tra le parti, non può certo essere posta a carico dell'amministrazione scolastica ma dell'amministrazione comunale che eroga il servizio di trasporto, in quanto è quest'ultima a richiedere alla prima una prestazione complementare ed extraistituzionale condizionata dai tempi e dalle modalità di svolgimento del servizio di trasporto.
Le spese di causa seguono come d'ordine la soccombenza e sono liquidate nella misura di cui al dispositivo a carico del Comune, responsabile degli atti del sindaco anche quando questi agisce come ufficiale di governo (Cons. Stato, sez. IV, 10 aprile 1995, n. 221).
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, prima sezione, accoglie il ricorso in epigrafe e per l'effetto annulla il provvedimento impugnato.
Condanna il Comune di ----- al pagamento in favore della parte ricorrente delle spese e delle competenze di causa che liquida in € 2500 (duemila cinquecento euro).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa..
Così deciso in Venezia, addì 31 gennaio 2002.