Source: https://www.kho.fi/fi/index/paatoksia/vuosikirjapaatokset/vuosikirjapaatos/1544777909162.html
Timestamp: 2019-12-11 15:09:29+00:00
Document Index: 10651358

Matched Legal Cases: ['§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', 'kko ']

KHO:2018:172 - Korkein hallinto-oikeus
Etusivu » Päätöksiä » Vuosikirjapäätökset » Vuosikirjapaatos » KHO:2018:172
KHO:2018:172
Jätelaki – Jätteenkuljetusrekisteri – Kuntien omistama jätehuoltoyhtiö – Tehtävien siirtäminen jätehuoltoyhtiölle – Perustuslaki – Julkinen hallintotehtävä – Julkisen vallan käyttö
Vuosikirjanumero: KHO:2018:172
Taltionumero: 5948
Diaarinumero: 6287/3/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:172
Alueellinen jätelautakunta oli päättänyt tilata jätteenkuljetusrekisterin perustamiseen ja tietojen keräämiseen liittyvät erikseen mainitut tehtävät kuntien omistamalta jätehuoltoyhtiöltä. Päätöksen liitteenä olleen sopimusluonnoksen mukaan jätehuoltoyhtiö muun ohella vastasi lautakunnan toimittaman kuljetusrekisterin ylläpitoa varten tarvittavan tietoaineiston siirtämisestä ja järjestämisestä sähköiseen rekisteriohjelmaan sekä täydentävän tietoaineiston keräämisestä. Hallinto-oikeus oli hylännyt paikallisten jätteenkuljetusyrittäjien valituksen päätöksestä.
Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden ja jätelautakunnan päätökset. Jätelain 39 §:n 2 momentin ja 143 §:n 1 momentin mukaan jätehuoltoviranomaisen tehtävänä on merkitä jätteenkuljettajilta saadut tiedot jätteenkuljetusrekisteriin sekä ylläpitää rekisteriä. Kun otettiin huomioon mainitun rekisterin valvonnallinen tarkoitus ja se, että rekisterin ylläpito oli säädetty jätehuoltoviranomaisen tehtäväksi, rekisterin ylläpitoa oli pidettävä perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuna julkisena hallintotehtävänä. Kuntien omistamalle jätehuoltoyhtiölle siirrettävissä olevista tehtävistä oli säädetty tyhjentävästi jätelain 43 §:n 1 momentissa, eikä lainkohdassa ollut mainittu jätteenkuljetusrekisterin ylläpitotehtävää tai siihen liittyvää muutakaan tehtävää.
Osa jätelautakunnan päätöksen mukaan jäteyhtiöltä tilattavista tehtävistä oli luonteeltaan sellaisia hallinnollisia palvelutehtäviä, joita kunta voi hankkia kuntalain nojalla ilman, että ne siirretään yhtiölle jätelain 43 §:n 1 momentin perusteella. Lautakunnan päätöksen liitteenä olleen sopimusluonnoksen pohjalta ei kuitenkaan voitu riittävällä tavalla varmistua siitä, että täydentävän tiedon keräämiseen ei sisältynyt sellaisia tehtäviä, jotka kuuluvat yksinomaan jätehuoltoviranomaiselle. Jätelautakunnan päätöksen oli tämän vuoksi katsottava sisältävän sellaista tehtävien siirtoa, joka perustuslain 124 § huomioon ottaen ei ollut mahdollista jätelain 43 §:n 1 momentin nojalla.
Äänestys 4 – 1.
Jätelaki 23 § 1 ja 2 momentti, 39 § 2 ja 3 momentti, 43 § 1 ja 2 momentti ja 143 §
Itä-Suomen hallinto-oikeus 22.11.2017 nro 17/0253/4
Savonlinnan alueellinen jätelautakunta on päätöksellään 8.9.2015 (§ 21) tilannut päätöksen selostusosassa kerrotuin perustein teknisluontoiset jätteen kuljetusrekisterin perustamiseen liittyvät tehtävät Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:ltä pöytäkirjan liitteenä olevan sopimuksen mukaisesti ja velvoittanut yhtiön työntekijät allekirjoittamaan pöytäkirjanliitteen mukaiset aineiston salassapitositoumukset.
Itä-Suomen hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Imupalvelu Luukkainen Ky:n, Punkaharjun Kuljetus Muhonen Oy:n ja Rantasalmen Ympäristöhuolto Ky:n kunnallisvalituksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevine vaatimuksineen.
Suomen perustuslain 124 §:n julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittä-vää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.
Jätelain 39 §:n 2 momentin mukaan jätteen kuljettajan on vuosittain annettava tiedot kunnan jätehuoltoviranomaiselle kiinteistöistä, joilta jätettä on noudettu, sekä jäteastioiden tyhjennyskerroista kiinteistöittäin ja jätelajeittain. Kunnan jätehuoltoviranomainen voi pyytää toimittamaan tiedot neljännesvuosittain, jos tämä on toiminnan seuraamiseksi tarpeellista. Kuljettajan on lisäksi vuosittain annettava jätelajeittain tiivistelmä kiinteistöiltä kerätyn jätteen määrästä ja toimituspaikoista.
Saman pykälän 3 momentin mukaan kunnan jätehuoltoviranomaisen on viivytyksettä merkittävä 2 momentissa tarkoitetut tiedot 143 §:ssä säädettyyn rekisteriin.
Saman pykälän 2 momentin mukaan kuntien omistaman yhtiön henkilöstöön sovelletaan sen hoitaessa 1 momentissa tarkoitettuja julkisia hallintotehtäviä rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä. Yhtiön on noudatettava, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999), sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetussa laissa (13/2003), hallintolaissa ja kielilaissa (423/2003) säädetään. Vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa (412/1974).
Jätelain 143 §:n 1 momentin mukaan kunnan jätehuoltoviranomainen ylläpitää rekisteriä, johon merkitään 39 §:n 2 momentissa tarkoitetut tiedot. Rekisteriin merkityt henkilötiedot säilytetään viisi vuotta rekisteriin merkitsemisen jälkeen.
Saman pykälän 2 momentin mukaan rekisteriin tallennettujen henkilö- ja muiden tietojen salassapidosta ja luovuttamisesta säädetään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa sekä henkilötietojen muusta käsittelystä henkilötietolaissa (523/1999).
Jätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen (179/2012) 26 §:n 1 momentin mukaan jätteen kuljettajan on jätelain 39 §:n 2 momentin mukaisesti ilmoitettava kunnan jätehuoltoviranomaiselle kustakin kiinteistöstä, jolta tämä on noutanut jätettä seurantajakson aikana, seuraavat tiedot:
Saman pykälän 2 momentin mukaan jätelain 39 §:n 2 momentissa tarkoitetussa tiivistelmässä on oltava vähintään seuraavat tiedot:
Hallituksen esityksessä jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 199/2010 vp) on 39 §:ä koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun muassa, että säännös olisi uusi ja sen tarkoituksena olisi luoda nykyistä toimivammat edellytykset jätteenkuljetusten seurantaan, mikä erityisesti kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen osalta on nykyisen lain nojalla osoittautunut ongelmalliseksi. Näin voitaisiin tehostaa kuljetusten seurantaa ja valvontaa sekä varmistaa nykyistä paremmin kiinteistöjen jätehuollon ja jätteenkuljetusten toteutuminen lain edellyttämällä tavalla. Saamiensa tietojen perusteella kunnan jätehuoltoviranomainen voisi muun muassa arvioida 37 §:ssä tarkoitetun kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta tekemänsä päätöksen edellytysten ja siihen liitettyjen määräysten toteutumista.
Edelleen jätelain 43 §:n 1 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu muun ohella seuraavaa:
Pykälässä säädettäisiin kunnan jätehuollon palvelutehtävien siirtämisestä kuntien yhteisesti omistamalle yhtiölle. Säännöksen tarkoituksena olisi varmistaa, että kuntien jätehuoltopalvelujen tuotantoa koskevat yhtiöittämisjärjestelyt vastaavat perustuslain vaatimuksia. Kunnat ovat käytännössä jo pitkään hoitaneet jätehuoltoon liittyvät tehtävänsä osakeyhtiöiden, liikelaitosten tai kuntayhtymien kautta. Näistä vain osakeyhtiöt ovat perustuslain 124 §:ssä tarkoitetulla tavalla yksityisiä.
Säännöksessä tarkoitetun siirron kohteena voisivat olla vain jätehuollon operatiiviseen järjestämiseen liittyvät palvelutehtävät: jätteen vastaanotto, jätteen kuljetukset, jätteen käsittely, 93 §:n 1 momentin mukainen jäteneuvonta, jätehuoltopalveluihin liittyvän käytännön rahaliikenteen hoitaminen sekä näihin välittömästi liittyvät muut hallinnolliset tehtävät, joihin ei sisälly julkisen vallan käyttöä. Esimerkiksi asiakasrekisterin ylläpitäminen olisi säännöksessä erikseen mainittuihin tehtäviin liittyvä muu tehtävä. Sen sijaan säännöksessä mainittuihin kunnan palvelutehtäviin liittyvää julkisen vallan käyttöä, kuten esimerkiksi jätehuoltomaksujen perusteita koskevaa päätöksentekoa, kuljetusjärjestelmästä päättämistä tai jätehuoltomääräysten antamista, ei säännöksen nojalla voitaisi siirtää kuntien omistamalle yhtiölle. Vaikka säännöksessä tarkoitettu yhtiö voisi hoitaa sille siirretyt tehtävät hankkimalla ne yksityisiltä yrittäjiltä – kuten jätteenkuljetusten osalta on käytännössä poikkeuksetta tehty – yhtiö olisi esimerkiksi tarjouspyynnön arviointiperusteita määrittäessään sidottu kunnan jätehuoltomääräysten toteuttamiseen ja muuhun kunnan antamaan ohjaukseen. Kunta myös vastaisi siitä, että sille säädetyt jätehuollon palvelutehtävät tulevat hoidetuiksi silloinkin, kun tehtävät olisi ehdotetun pykälän mukaisesti siirretty kuntien omistamalle yhtiölle.
Kunnan tulisi tehtävien siirtoa koskevassa päätöksessä määritellä yhtiölle siirretyt tehtävät mahdollisimman täsmällisesti. Kunnan järjestämällä jätehuollolla on vaikutuksia alan kilpailutilanteeseen ja yritysten toimintaan. Tämä olisi otettava huomioon siirrettäessä kunnan jätehuoltotehtäviä ehdotetussa säännöksessä ja perustuslain 124 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Selkeintä olisi, jos kunnan päätöksessä olisi erikseen maininta esimerkiksi siitä, onko yhtiöllä – ja missä määrin – toimivalta tuottaa myös muita kuin kunnan lainmukaisiin velvollisuuksiin perustuvia jätehuoltopalveluja.
Ehdotetusta säännöksestä seuraisi, että omistajakuntien saattaisi joissakin tapauksissa olla tarpeen rajata nykyistä tarkemmin jätehuoltoyhtiöiden toimivaltaa sen varmistamiseksi, että niiden tehtäviin ei sisältyisi julkisen vallan käyttöä ja että ne hoitavat vain sellaisia palvelutehtäviä, jotka sisältyvät omistajakuntien toimeksiantoon.
Samassa hallituksen esityksessä on edelleen kohdassa 4. Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys tuotu esille otsikon Julkisen hallintotehtävän siirtäminen yhteydessä muun ohella seuraavaa:
Kunnan ehdotetun jätelain perusteella hoitamat tehtävät muodostavat laajan julkisten hallintotehtävien kokonaisuuden. Näistä yksilön oikeuksia, velvollisuuksia ja etuja koskevaa julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä ovat esimerkiksi kunnan päätökset kunnallista jätehuoltomääräyksistä ja jätetaksasta sekä jätemaksusta määrääminen. Julkisen vallan käyttöä sisältävät myös kaikki kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen tehtävät eli valvontatehtävät ja jätehuoltorekisteriin tehtävistä ilmoituksista huolehtiminen.
Perustuslakivaliokunta on edellä mainitun hallituksen esityksen johdosta ympäristövaliokunnalle antamassaan lausunnossa lausunut muun ohella, että kunta voi jätelakiehdotuksen 43 §:n 1 momentin mukaan päätöksellään siirtää sille säädetyn jätteen vastaanoton, kuljetuksen ja käsittelyn, jätemaksujen laskutuksen ja jäteneuvonnan sekä näihin välittömästi liittyvät hallinnolliset tehtävät, joihin ei sisälly julkisen vallan käyttöä, tätä varten perustetulle yhtiölle, jonka kunta yhdessä muiden kuntien kanssa omistaa. Tällainen operatiivisten jätehuoltotehtävien muodostama kokonaisuus on julkinen hallintotehtävä, jonka siirtäminen ehdotetulla tavalla kuntien omistamalla yhtiölle on perustuslain 124 §:n valossa mahdollista.
Hallintovaliokunta on hallituksen esityksen johdosta ympäristövaliokunnalle antamassaan lausunnossa (HaVL 35/2010) katsonut muun muassa, että mikäli kunnan viranomaisten tietojensaantioikeuksia yksityisten elinkeinonharjoittajien toimista lisätään lakiesityksen 39 §:n 2 momentin ja 143 §:ssä mainituilla säännöksillä, kuntien tulee toimia siten, ettei näitä tietoja saateta kunnallisten jäteyhtiöiden tietoon kilpailuneutraliteettia vahingoittavalla tavalla.
Asian ratkaisemisen kannalta keskeiset tosiseikat
Savonlinnan alueellisen jätelautakunnan (jäljempänä alueellinen jätelautakunta) johtosäännön mukaan lautakunta toimii sopijakuntien yhteisenä jätehuoltoviranomaisena siten kuin jätelain 23 §:ssä säädetään. Lautakunnan toimialue kattaa kokonaisuudessaan ne Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:n osakaskunnat, jotka ovat allekirjoittaneet sopimuksen jäsenyydestä yhteisessä lautakunnassa.
Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:n 7.12.1999 allekirjoitetun osakassopimuksen mukaan sopijapuolet perustavat yhtiön, jonka tehtävänä on jätelain vaatimukset täyttäen ja mahdollisimman taloudellisesti hoitaa jätehuoltotehtäviä sopijakuntien alueella niiden puolesta. Yhtiö järjestää sellaisen sopijakuntien alueella syntyvän jätteen käsittelyn, jonka kunta on lain mukaan velvollinen käsittelemään. Yhtiö voi muuhun jätteenkuljetukseen yhteensopivalla tavalla järjestää hyödynnettävien jätteiden keräilyä ja huolehtia niiden toimittamisesta hyödynnettäviksi. Yhtiö voi korvauksesta ottaa jätteitä käsiteltäviksi tai hyödynnettäviksi toimialueensa ulkopuolelta. Yhtiö voi kuljettaa hallinnassaan olevaa jätettä. Yhtiö huolehtii osakaskuntien puolesta tarpeellisista jätehuollon neuvonta-, tiedotus- sekä valistustehtävistä. Sopimus ei estä yhtiötä hoitamasta muita yhtiöjärjestyksen mukaisia jätehuoltotehtäviä.
Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:n yhtiöjärjestyksen mukaan yhtiön toimiala on jätehuollon järjestäminen osakaskuntien alueella. Yhtiö voi korvauksesta ottaa jätteitä käsiteltäväksi toimialueensa ulkopuolelta sekä harjoittaa jätehuoltoon liittyvää muuta palvelu- ja liiketoimintaa.
Alueellinen jätelautakunta on 8.9.2015 tekemällään päätöksellä § 21 päättänyt tilata Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:ltä pöytäkirjanliitteenä olevan sopimuksen mukaisesti kuljetusrekisterin perustamiseen liittyvät teknisluonteiset tehtävät ja velvoittaa yhtiön työntekijät allekirjoittamaan pöytäkirjan liitteen mukaisen aineiston salassapitosopimuksen.
Pöytäkirjan liitteenä olevan jätteenkuljetusrekisterin tietoaineiston keräämisestä ja järjestämisestä laaditun sopimuksen mukaan sopimuksen osapuolina ovat alueellinen jätelautakunta ja Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy (jäljempänä yhtiö). Sopimuksen mukaan yhtiö on jätelain 43 §:n 1 momentin tarkoittama yhtiö. Sopimuksen tarkoituksena on sopia osapuolten kesken yksityiskohtaisemmin siitä, mitkä tehtävät yhtiössä suoritetaan lautakunnan lukuun kuljetusrekisterin ylläpitoa varten tarvittavan tietoaineiston keräämiseksi ja järjestämiseksi. Sopimuksen mukaan lautakunta ylläpitää lain mukaista kuljetusrekisteriä ja vastaa viime kädessä rekisterin ylläpitoon liittyvien lainsäädännön velvoitteiden noudattamisesta. Lautakunta toimittaa kuljetusrekisterin ylläpitoa varten tarvittavat kuljetusyrityksiltä saatavat tietoaineistot yhtiölle sähköiseen rekisteriohjelmaan siirtämistä varten. Lautakunta hankkii tarvittaessa kuljetusrekisterin pohjaksi tarvittavat rekisteritiedot ja toimittaa ne yhtiölle rekisteriohjelmaan siirtämistä varten. Lautakunta päättää kuljetusrekisteritietojen luovuttamisesta ulkopuolisille. Yhtiö nimeää ne henkilöt, jotka huolehtivat yhtiön puolesta tämän sopimuksen mukaisista tehtävistä ja joilla on oikeus käsitellä lautakunnan yhtiölle toimittamaa tietoaineistoa. Tehtävän hoitamista varten nimettyjen henkilöiden on erikseen sitouduttava olemaan luovuttamatta viranomaisen kuljetusrekisterin tietoja muulle yhtiön henkilöstölle tai ulkopuolisille. Yhtiö vastaa lautakunnan toimittaman kuljetusrekisterin ylläpitoa varten tarvittavan tietoaineiston siirtämisestä ja järjestämisestä sähköiseen rekisteriohjelmaan sekä täydentävän rekisteritiedon keräämisestä siten, että rekisteri ja sen sisältämät tietoaineistot ovat lautakunnan käytettävissä sähköisten yhteyksien välityksellä. Yhtiö vastaa sähköisen rekisterin ylläpitoa varten tarvittavien laitteistojen ja ohjelmistojen sekä lautakunnan tarvitsemien tietoyhteyksien järjestämisestä ja toiminnasta sekä järjestelmien riittävästä tietoteknisestä suojaamisesta ja tietoturvallisuudesta.
Jätelain 39 §:n 2 momentin mukaan jätteen kuljettajan on annettava pykälässä mainitut tiedot kunnan jätehuoltoviranomaiselle, jonka puolestaan on saman pykälän 3 momentin mukaisesti viivytyksettä merkittävä mainitut tiedot jätteenkuljetusrekisteriin. Jätelain 143 §:n 1 momentin mukaan rekisteriä ylläpitää kunnan jätehuoltoviranomainen. Asiassa on nämä laissa säädetyt lähtökohdat huomioon ottaen ratkaistavana se, onko jätehuoltoviranomainen eli alueellinen jätelautakunta voinut kuitenkin jätelain 43 §:n 1 momentin nojalla siirtää kunnalliselle jätehuoltoyhtiölle mainitun rekisterin ylläpitoa varten tiettyjä tehtäviä.
Jäteyhtiölle on sopimusluonnoksen mukaan päätetty siirtää rekisterin ylläpitoa varten tarvittavan tietoaineiston siirtäminen ja järjestäminen sähköiseen rekisteriohjelmaan sekä täydentävän rekisteritiedon kerääminen siten, että rekisteri ja sen sisältämät tietoaineistot ovat lautakunnan käytettävissä sähköisten yhteyksien välityksellä. Lisäksi yhtiölle on päätetty siirtää rekisterin tekniseen ylläpitoon liittyvä vastuu laitteistoista ja ohjelmistoista sekä tietoyhteyksien järjestämisestä. Kunta voi jätelain 43 §:n 1 momentin mukaan siirtää jäteyhtiölle jätehuollon operatiiviseen järjestämiseen liittyvät palvelutehtävät, joita ovat jätteen vastaanotto, jätteen kuljetukset, jätteen käsittely, jäteneuvonta, jätehuoltopalveluihin liittyvän käytännön rahaliikenteen hoitaminen sekä näihin välittömästi liittyvät muut hallinnolliset tehtävät, joihin ei sisälly julkisen vallan käyttöä. Hallituksen esityksessä on esimerkkinä säännöksessä erikseen mainittuihin tehtäviin liittyvästä tehtävästä mainittu asiakasrekisterin ylläpitäminen. Näin ollen esimerkiksi jätemaksujen laskutukseen liittyvän asiakasrekisterin ylläpidon siirtäminen kunnallisen jäteyhtiön tehtäväksi voisi tulla mainitun lain nojalla kysymykseen. Sen sijaan jätteenkuljetukseen liittyvän rekisterin ylläpito ja siihen merkittävien tietojen vastaanottaminen on säädetty laissa erikseen kunnan jätehuoltoviranomaisen tehtäväksi. Asiassa on siten olennaista arvioida sitä, mitä tarkoitetaan rekisterin ylläpidolla, ja voidaanko jäteyhtiön tehtäväksi siirrettyjä tietojen siirtoa ja rekisterin teknistä ylläpitoa ja niihin liittyviä tehtäviä tulkita jätehuollon kuljetukseen välittömästi liittyviksi hallinnollisiksi tehtäviksi.
Jätteenkuljetusrekisteriin merkitään lain ja sen nojalla annetun valtioneuvoston asetuksen mukaan muun muassa tiedot kiinteistöistä, joilta jätettä on noudettu, jäteastioiden tyhjennyskerroista kiinteistöittäin ja jätelajeittain sekä kiinteistön haltijan nimi ja yhteystiedot. Henkilötietolain 3 §:n 4 kohdan mukaan rekisterinpitäjällä tarkoitetaan esimerkiksi yhteisöä, jonka käyttöä varten henkilörekisteri perustetaan, ja jolla on oikeus määrätä henkilörekisterin käytöstä tai jonka tehtäväksi rekisterinpito on lailla säädetty. Henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan henkilötietoja saa käsitellä, jos käsittely on tarpeen muun muassa rekisterinpitäjän toimeksiannosta tapahtuvaa tietojenkäsittelyä varten. Näin ollen henkilötietolain säännökset eivät ole esteenä sille, että jätehuoltoviranomainen rekisterinpitäjänä ulkoistaa henkilötietojen käsittelyä edellyttäviä tehtäviään, eikä kysymys ole tällöin myöskään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain vastaisesta salassa pidettäviä tietoja sisältävien rekisteritietojen luovuttamisesta sivulliselle. Henkilötietojen käsittelyä koskevien tehtävien ulkoistaminen toimeksiantosopimuksen johdosta ei poista henkilötietolain mukaan rekisterinpitäjälle eli tässä tapauksessa alueelliselle jätelautakunnalle kuuluvia vastuita tietojenkäsittelyn ja rekisterin ylläpitoon liittyvän toiminnan lainmukaisuudesta. Alueellinen jätelautakunta vastaa kunnan jätehuoltoviranomaisena rekisterin ylläpitoon liittyvistä muistakin lainmukaisista velvoitteista, kuten tietojen vastaanotosta ja siitä, että lain edellyttämät tiedot tulevat kirjatuksi rekisteriin. Nyt kysymyksessä olevissa, toimeksiantosopimuksen mukaisin edellytyksin jätehuoltoyhtiölle siirrettävissä tehtävissä, voidaan siten katsoa olevan kyse jätteen kuljetukseen välittömästi liittyvistä hallinnollisista tehtävistä. Näiden teknisluonteisten tehtävien suorittamiseen ei sisälly myöskään julkisen vallan käyttöä. Valittajina olevat jätteenkuljetusalan yhtiöt eivät ole olleet mainitussa asiassa hallintolain 34 §:ssä tarkoitettuja asianosaisia, joita olisi tullut ennen päätöksentekoa kuulla. Nyt kysymyksessä olevalla päätöksellä, jolla on siirretty 43 §:ssä tarkoitettuja tehtäviä kunnalliselle jäteyhtiölle, ei ole ollut sellaista hallintolain 41 §:ssä tarkoitettua huomattavaa vaikutusta muiden kuin asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin, joiden johdosta vaikuttamismahdollisuudet olisi tullut varata.
Valituksen mukaan kuljetusrekisteriin merkittävien tietojen antaminen jätehuoltoyhtiölle rekisteriin siirrettäväksi voi vaarantaa tasapuolisten kilpailuedellytysten toteutumisen kunnallisen jätehuoltoyhtiön ja yksityisten jätehuoltoyhtiöiden välillä. Alueellisen jätelautakunnan päätökseen sisältyy jätehuoltoyhtiön tietojen käsittelyyn oikeutettuja työntekijöitä koskeva velvoite allekirjoittaa aineiston salassapitosopimus. Jätelautakunta on siten pyrkinyt omalta osaltaan varmistamaan tietojen luottamuksellisen käsittelyn. Jätehuoltoyhtiön henkilöstöön sovelletaan lisäksi sen hoitaessa jätteen kuljetukseen välittömästi liittyviä hallintotehtäviä muun muassa rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä. Jätelain 39 §:n 2 momentissa tarkoitettujen tietojen antaminen kunnallisen jätehuoltoyhtiön työntekijöiden haltuun edellä mainittujen hallinnollisten tehtävien suorittamiseksi ei sellaisenaan vaaranna niin sanottua kilpailuneutraliteettia. Väitetyt kilpailun kannalta negatiiviset vaikutukset edellyttäisivät sitä, että kunnallinen jätehuoltoyhtiö käyttäisi toimeksiantosopimuksen perusteella saamiaan tietoja mainitun sopimuksen vastaisesti omassa markkinaehtoisessa jätehuoltoalan toiminnassaan. Kilpailun tasapuolisuus julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan välillä on pyritty turvaamaan kilpailulain mukaisella sääntelyllä, johon liittyy Kilpailu- ja kuluttajaviraston lain mukainen toimivalta puuttua lain vastaiseen menettelyyn. Näistä syistä mainituille tasapuolisen kilpailun turvaamiseen liittyville seikoille ei voida antaa ratkaisevaa painoarvoa arvioitaessa jätelain 43 §:n mukaisia edellytyksiä siirtää tehtäviä kunnalliselle jätehuoltoyhtiölle. Yksinomaan riski viranomaistoiminnan yhteydessä saatujen tietojen hyödyntämiseen ei siten voi olla esteenä nyt kyseessä olevien tehtävien siirtämiselle kunnalliselle jätehuoltoyhtiölle jätelain 43 §:n edellytysten muutoin täyttyessä.
Alueellisen jätelautakunnan päätös 8.9.2015 § 21 ei ole valituksessa esitetyin perustein syntynyt virheellisessä järjestyksessä, eikä päätös ole muutoinkaan kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa tarkoitetuin tavoin lainvastainen.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jukka Hartikainen, Jussi Kyllönen ja Elina Ranz, joka on myös esitellyt asian.
Imupalvelu Luukkainen Ky, Punkaharjun Kuljetus Muhonen Oy ja Rantasalmen Ympäristöhuolto Ky ovat valituksessaan vaatineet, että Itä-Suomen hallinto-oikeuden valituksenalainen päätös ja Savonlinnan alueellisen jätelautakunnan päätös 8.9.2015 (§ 21) kumotaan. Lisäksi lautakunnan päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä.
Päätöstä tehtäessä ei ole kuultu asianosaisia. Päätöksellä on valittajayrityksille suuri periaatteellinen merkitys, kun yritysten asiakastietoja siirrettäisiin suoraan Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:n käyttöön. Tehty päätös vaikuttaa siten välittömästi yritysten etuun ja oikeuteen. Hallintolain 34 § ei sisällä perustetta olla kuulematta yrityksiä asianosaisina tässä asiassa.
Jätteenkuljetusyrityksillä on velvollisuus toimittaa lain vaatimat tiedot jätteenkuljetusrekisteriin jätehuoltoviranomaiselle. Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy on yksityisoikeudellinen yritys. Jätteenkuljetusalan yrityksillä ei ole velvollisuutta toimittaa viranomaiselle tarkoitettuja tietoja yksittäisen yrityksen käyttöön, joka samalla toimii mainittujen yritysten kilpailijana. Myöskään viranomainen ei voi välittää virkavastuulla saatuja tietoja Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:n käyttöön. Yhtiön työntekijöiden salassapitositoumukset eivät muuta sitä tosiasiaa, että rekisteriä hoidettaisiin käytännössä lainvastaisesti.
Jätelain 43 §:n mukainen luettelo kuntien omistamalle yhtiölle siirrettävissä olevista jätehuollon palvelutehtävistä on jätelakia koskevassa hallituksen esityksessäkin todettu tyhjentäväksi, eikä luettelossa mainita jätteenkuljetusrekisterin ylläpitoa tai muutakaan siihen liittyvää tehtävää. Näin ollen lainkohdassa tarkoitettua virkavastuutakaan ei sovelleta jätteenkuljetusrekisterin pitämiseen. Yksityisoikeudellista yritystä ei muutenkaan koske virkavastuu, eivätkä sen työntekijät ole virkasuhteessa.
Jätteenkuljetusrekisteriä ei voida osittainkaan siirtää kunnallisen jätehuoltoyhtiön tehtäväksi. Jätelain 143 § ei mahdollista edes rekisterin teknisen ylläpidon siirtämistä kunnallisen jätehuoltoyhtiön tehtäväksi.
Muun muassa Kuopion hallinto-oikeus on päätöksessään 8.2.2013 nro 13/0047/3 katsonut, että asiakasrekisterillä ei tarkoiteta jätelain 143 §:n mukaista rekisteriä jätteenkuljetuksista. Mainitut rekisterit ovat lakisääteisiä rekistereitä, joiden ylläpito on säädetty viranomaisten tehtäväksi. Myös Oulun hallinto-oikeus on päätöksessään 31.10.2013 nro 13/0477/1 todennut, ettei edes jätteenkuljetusrekisterin käytännön ylläpitoa voida siirtää jätehuoltoyhtiön tehtäväksi.
Hallinto-oikeuden professori Olli Mäenpää on jätelain soveltamista koskevassa lausunnossaan 7.9.2011 muun ohella katsonut seuraavaa: "Jätelain 143 §:ssä tarkoitetun jätekuljetusrekisterin ylläpitäminen on jätehuollon viranomaistehtävä, joka kuuluu yksinomaan kuntien yhteiselle lautakunnalle sen viranomaistehtävänä. Jätekuljetusrekisterin ylläpitoa ei voida siten siirtää kuntien omistaman yhtiön tehtäväksi. Ottaen huomioon tietosuojaa ja kilpailuneutraliteettia koskevat yleiset näkökohdat, tällaisella yhtiöllä on oikeus saada tieto jätekuljetusrekisteristä vain samoin edellytyksin kuin muu yhtiö tai yksityinen oikeussubjekti voi saada siitä tietoja." Lausunnosta ilmenevää on alueellisen jätelautakunnan päätöksessä tulkittu väärin, sillä jätteenkuljetusrekisterin ylläpitoa ja teknistä ylläpitoa ei voi käsitteinä eikä tehtävinä erottaa jätelain nojalla toisistaan.
Alueellinen jätelautakunta ja hallinto-oikeus ovat perustelleet päätöksiään ympäristöministeriön jätelakioppaan avulla. Oppaaseen ja työryh-män mietintöön jättivät kuitenkin eriävän mielipiteen Kilpailu- ja kuluttajaviraston sekä Suomen Yrittäjät ry:n edustajat. Työryhmällä ei myöskään ole oikeutta lain tulkintaan, joka kuuluu oikeuslaitokselle. Oppaassa esitettyä tulkintaa eivät tue jätelain esityöt, oikeuskirjallisuus eikä oikeuskäytäntö.
Jätteenkuljetusrekisterin siirtäminen kunnallisen jätehuoltoyhtiön hoidettavaksi saattaa vaarantaa tasapuolisten kilpailuedellytysten toteutumisen kunnallisen jätehuoltoyhtiön ja yksityisten jätehuoltoyhtiöiden välillä. Kilpailulain esitöissä (HE 40/2013 vp, sivu 33) mainitaan kilpailuneutraliteettia vaarantavana järjestelynä muun muassa kunnan, valtion tai niiden määräysvaltaan kuuluvan yksikön mahdollisuus hyödyntää taloudellisessa toiminnassaan viranomaistoiminnassa saatuja tietovarantoja. Kuljetusrekisterin tiedot toimivat liiketoiminnallisen päätöksenteon pohjana. Samoille asiakkaille tarjotaan sekä lakisääteisiä että markkinaehtoisia palveluja, jolloin kunnallinen jäteyhtiö on etuoikeutetussa asemassa saadessaan liiketoimintaansa varten parempaa markkinainformaatiota kuin muut sen kanssa samoista asiakkaista kilpailevat yksityiset toimijat.
Vaikka siirretty tehtävä koskisikin vain rekisterin teknistä ylläpitoa, kyseisten tietojen hallussapito voisi mahdollistaa kunnalliselle jäteyhtiölle niiden laajemman hyödyntämisen liiketoiminnassa. Kilpailu- ja kuluttajavirasto on todennut, ettei tätä riskiä voida todellisuudessa poistaa millään salassapitoon tähtäävillä käytännöillä.
Kilpailutilanne kunnallisen jäteyhtiön kanssa toteutuu jo tällä hetkellä. Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy on perustanut aluekeräyspisteitä ja kilpailee samoista asiakkaista yksityisten kuljetusyritysten kanssa. Jäteyhtiö ei siis hoida pelkästään jätteen vastaanottoa ja käsittelyä, vaan myös kuljetusjärjestelyjä ja niiden asiakasmarkkinointia. Kunnallinen jäteyhtiö kilpailee kaupan, teollisuuden, liikelaitosten ja yritysten jätehuollossa tarjoamalla näille toimijoille palvelua toissijaisen vastuun perusteella jätelain 33 §:n nojalla. Alueella on saatavilla riittävästi yksityistä palveluntarjontaa, eikä Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:n tulisi tarjota tätä palvelua mainituille toimijoille.
Alueellisen jätelautakunnan päätös on myös perustuslain 124 §:n vastainen. Jätehuoltoviranomainen ei voi oman harkintansa mukaan siirtää jätelain mukaisia viranomaistehtäviä muulle kuin viranomaiselle. Tällaiseen siirtoon oikeuttavaa säännöstä ei sisälly voimassa olevaan lainsäädäntöön.
Savonlinnan alueellinen jätelautakunta on antanut vastineen, jonka mukaan valitus tulee hylätä. Valittajat eivät edelleenkään tuo tarkemmin esiin, millä tavalla päätöksen vaikutukset heidän toimintaansa ulottuvat. Kyseisen teknisluontoisen tehtävänosan siirtämisellä ei ole suoria eikä välillisiä vaikutuksia valittajien intresseihin, oikeuteen tai velvollisuuksiin. Joka tapauksessa kuuleminen on ollut hallintolain 34 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaisesti ilmeisen tarpeetonta.
Valittajien intressit eivät alueellisen jätelautakunnan ja Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:n välisellä sopimuksella tule edes teoriassa uhatuksi. Jätelautakunnan toiminta-alueella ei ole kunnallista kilpailutettua jätteenkuljetusta, vaan sopimusperusteinen jätteenkuljetus. Jokainen kiinteistönhaltija tekee sopimuksen haluamansa kuljetusyrityksen kanssa. Viimesijaisena järjestelynä jätelautakunta on järjestänyt aluekeräyksen Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:n toteuttamana, ja siihen ovat velvolliset liittymään ne kiinteistönhaltijat, jotka eivät ole järjestäneet jätteenkuljetusta sopimusperusteisesti. Alueellisen jätekeräyspisteiden tyhjennyksen hoitavat muun muassa valituksen tehneet yritykset. Näin ollen väite kilpailuneutraliteetin rikkoutumisesta on virheellinen.
Jätteenkuljetusrekisterin tekninen ylläpitotehtävä on tulkittava jätelain 43 §:n mukaiseksi muuksi hallinnolliseksi toimenpiteeksi muun muassa jätelain esitöiden, perustuslain 124 §:n tarkoituksen, henkilötietolain 7 §:n ja tietosuoja-asetuksen sisällön valossa. Yritysten kilpailuneutraalius suojataan viime kädessä salassapitosopimuksin. Kilpailun vääristyminen edellyttäisi kunnallisen jäteyhtiön lainvastaisia toimenpiteitä, jotka olisi nopeasti nähtävissä ja estettävissä.
Imupalvelu Luukkainen Ky, Punkaharjun Kuljetus Muhonen Oy ja Rantasalmen Ympäristöhuolto Ky ovat antaneet vastaselityksen, johon on liitetty professori Tomi Voutilaisen lausunto Forssan kaupungille jätteenkuljetusrekisterin ja asiakasrekisterin yhteiskäytöstä 17.6.2017.
1. Korkein hallinto-oikeus kumoaa Itä-Suomen hallinto-oikeuden ja Savonlinnan alueellisen jätelautakunnan päätökset.
2. Lausuminen Savonlinnan alueellisen jätelautakunnan päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.
Lautakunnan päätökseen liittyvä menettely
Savonlinnan alueellisen jätelautakunnan päätöksessä on ollut pääosin kysymys eräiden jätteenkuljetusrekisteriin liittyvien tehtävien tilaamisesta kuntien omistamalta jätehuoltoyhtiöltä. Jätelautakunnan päätöstä ei ole kohdistettu valittajayhtiöihin eikä siinä ole päätetty yhtiöiden tai kunnan välisestä sopimussuhteesta tai muustakaan sellaisesta seikasta, jolla olisi välittömiä vaikutuksia valittajayhtiöiden oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen. Yksinomaan se, että päätöksestä voisi seurata esimerkiksi yhtiöiden taloudelliselle toiminnalle välillisiä vaikutuksia, ei merkitse, että yhtiöt olisivat sellaisia asianosaisia, joille olisi tullut varata hallintolain 34 §:n mukaan tilaisuus tulla kuulluksi asiassa ennen päätöksentekoa.
Jätelautakunnan päätöksestä ei myöskään aiheudu hallintolain 41 §:ssä tarkoitettuja huomattavia vaikutuksia, joiden vuoksi ennen päätöksentekoa olisi pitänyt vaikutusmahdollisuuksien varaamiseksi menetellä mainitun säännöksen mukaisesti. Asiassa ei tälläkään perusteella ole tapahtunut sellaista virhettä, jonka johdosta lautakunnan päätös olisi lainvastainen.
Jätteenkuljetusrekisteriin liittyvien tehtävien siirtäminen
Asiassa on yhtiöiden valituksesta arvioitavana, ovatko Savonlinnan alueellisen jätelautakunnan päätöksellään Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:ltä tilaamat tehtävät jätelain 143 §:n 1 momentissa tarkoitetun rekisterin (jäljempänä jätteenkuljetusrekisteri) osalta viranomaiselle kuuluvia julkisia hallintotehtäviä, joiden siirto muulle kuin viranomaiselle voi perustua vain nimenomaisiin säännöksiin laissa. Asiassa on ratkaistava, onko tehty päätös tältä osin Suomen perustuslain 124 §:n ja jätelain 43 §:n vastainen.
Perustuslain 124 §:n julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeus-turvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.
Asiassa muutoksenhakumenettelyn osalta sovellettavan kuntalain (365/1995) 90 §:n (1375/2007) 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että:
Jätelain 23 §:n 1 momentin mukaan kunnalle kuuluvista jätelain mukaisista jätehuollon viranomaistehtävistä huolehtii kunnan määräämä kuntalaissa (365/1995) tarkoitettu toimielin (kunnan jätehuoltoviranomainen).
Saman pykälän 2 momentin mukaan, jos kunta on siirtänyt 43 §:n mukaisesti kunnan jätehuollon järjestämiseen liittyvän palvelutehtävän hoidettavaksi kuntien omistamassa yhtiössä, kunnan jätehuoltoviranomaisena toimii yhteistoiminta-alueen kuntien yhteinen toimielin tai näiden perustama kuntayhtymä siten kuin kuntalaissa säädetään.
Jätelain 43 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päätöksellään siirtää sille mainitussa laissa säädetyn jätteen vastaanoton, kuljetuksen ja käsittelyn, 82 §:ssä tarkoitetun jätemaksujen laskutuksen ja 93 §:n 1 momentissa tarkoitetun jäteneuvonnan sekä näihin välittömästi liittyvät hallinnolliset tehtävät, joihin ei sisälly julkisen vallan käyttöä, tätä varten perustetulle yhtiölle, jonka kunta yhdessä muiden kuntien kanssa omistaa. Kunta vastaa siitä, että siirretyt jätehuollon palvelutehtävät tulevat hoidetuiksi tämän lain ja sen nojalla annettujen säännösten mukaisesti.
Jätelain 43 §:n 2 momentin mukaan kuntien omistaman yhtiön henkilöstöön sovelletaan sen hoitaessa 1 momentissa tarkoitettuja julkisia hallintotehtäviä rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä. Yhtiön on noudatettava, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999), sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetussa laissa (13/2003), hallintolaissa ja kielilaissa (423/2003) säädetään. Vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa (412/1974).
Hallituksen esityksessä jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 199/2010 vp) on 23 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella todettu, että säännös olisi tarpeen kunnan jätehuoltoviranomaisen tehtävien erottamiseksi kunnalle säädetyistä jätehuollon järjestämiseen liittyvistä palvelutehtävistä, joihin ei liity julkisen vallan käyttöä. Kunnan viranomaistehtäviä ei kunnan päätöksellä voida siirtää yksityisoikeudelliselle toimijalle, vaan jätehuollon viranomaistehtäviä hoitaa aina kunnan jätehuoltoviranomainen ja jätehuollon valvontatehtäviä kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Lisäksi perusteluissa on todettu, että kuntien omistama yhtiö on muodollisesti yksityisoikeudellinen yhteisö, joka ei perustuslain 124 §:n mukaan voi hoitaa viranomaistehtäviä.
Jätelain 39 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu muun ohella, että säännös olisi uusi ja sen tarkoituksena olisi luoda nykyistä toimivammat edellytykset jätteenkuljetusten seurantaan, mikä erityisesti kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen osalta on nykyisen lain nojalla osoittautunut ongelmalliseksi. Näin voitaisiin tehostaa kuljetusten seurantaa ja valvontaa sekä varmistaa nykyistä paremmin kiinteistöjen jätehuollon ja jätteenkuljetusten toteutuminen lain edellyttämällä tavalla. Saamiensa tietojen perusteella kunnan jätehuoltoviranomainen voisi muun muassa arvioida 37 §:ssä tarkoitetun kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta tekemänsä päätöksen edellytysten ja siihen liitettyjen määräysten toteutumista.
Ehdotetun 43 §:n 1 momentin mukaan kunta voi siirtää jätteen vastaanoton, kuljetuksen ja käsittelyn, 82 §:ssä tarkoitetun jätemaksujen laskutuksen, 93 §:n 1 momentissa tarkoitetun jäteneuvonnan hoitamisen sekä näihin välittömästi liittyvät hallinnolliset tehtävät, joihin ei sisälly julkisen vallan käyttöä, kunnan yhdessä muiden kuntien kanssa omistamalle ja hallitsemalle yhtiölle, joka on perustettu näiden tehtävien hoitamista varten. Kunta vastaisi tällöinkin siitä, että siirretyt jätehuollon palvelutehtävät tulevat hoidetuiksi ehdotetun jätelain ja sen nojalla annettavien säännösten mukaisesti. Säännöksen luettelo niistä julkisista hallintotehtävistä, jotka kunta voi siirtää, olisi tyhjentävä.
Perustuslakivaliokunta on edellä mainitun hallituksen esityksen johdosta ympäristövaliokunnalle antamassaan lausunnossa (PeVL 58/2010 vp) lausunut muun ohella, että kunta voi jätelakiehdotuksen 43 §:n 1 momentin mukaan päätöksellään siirtää sille säädetyn jätteen vastaanoton, kuljetuksen ja käsittelyn, jätemaksujen laskutuksen ja jäteneuvonnan sekä näihin välittömästi liittyvät hallinnolliset tehtävät, joihin ei sisälly julkisen vallan käyttöä, tätä varten perustetulle yhtiölle, jonka kunta yhdessä muiden kuntien kanssa omistaa. Tällainen operatiivisten jätehuoltotehtävien muodostama kokonaisuus on julkinen hallintotehtävä, jonka siirtäminen ehdotetulla tavalla kuntien omistamalla yhtiölle on perustuslain 124 §:n valossa mahdollista.
Hallintovaliokunta on hallituksen esityksen johdosta ympäristövaliokunnalle antamassaan lausunnossa (HaVL 35/2010 vp) katsonut muun muassa, että mikäli kunnan viranomaisten tietojensaantioikeuksia yksityisten elinkeinonharjoittajien toimista lisätään lakiesityksen 39 §:n 2 momentin ja 143 §:ssä mainituilla säännöksillä, kuntien tulee toimia siten, ettei näitä tietoja saateta kunnallisten jäteyhtiöiden tietoon kilpailuneutraliteettia vahingoittavalla tavalla.
Ympäristöministeriön jätelakiopas
Ympäristöministeriön jätelakioppaassa (Ympäristöhallinnon ohjeita 5/2015) on jätteenkuljetusrekisterin ylläpidon osalta todettu seuraavaa:
Kunnan jätehuoltoviranomaisen on merkittävä jätteen kuljettajien antamat tiedot jätelain 143 §:n mukaisesti ylläpitämäänsä rekisteriin (jäljempänä jätteenkuljetusrekisteri). Rekisteri on tarkoitettu kunnan jätehuoltoviranomaisen ja jätelain valvontaviranomaisten käyttöön jätteenkuljetusten seurannassa ja valvonnassa. Saamiensa tietojen perusteella kunnan jätehuoltoviranomainen voi muun muassa arvioida jätelain 37 §:ssä tarkoitetun kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta tekemänsä päätöksen edellytysten ja siihen liitettyjen määräysten toteutumista. Valvontaviranomainen voi puolestaan valvoa esimerkiksi kiinteistöjen liittymisvelvollisuuden toteutumista tai kuljetettujen jätteiden toimituskohteiden lainmukaisuutta sekä laiminlyöntejä havaitessaan ryhtyä valvontatoimiin.
Rekisteriin merkityt henkilötiedot tulee säilyttää viisi vuotta rekisteriin merkitsemisen jälkeen. Rekisteriin tallennettujen henkilö- ja muiden tietojen salassapidosta, luovuttamisesta ja muusta käsittelystä säädetään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) ja henkilötietolaissa (523/1999).
Jätelain 143 §:n mukaisen rekisterin ylläpito on jätelain mukaan kunnan jätehuoltoviranomaisen tehtävä. Kunta voi kuitenkin päätöksellään siirtää jätteenkuljetusrekisterin teknisen ylläpidon ja tietojen syöttämisen rekisteriin omistamansa jätehuoltoyhtiön tehtäväksi. Tällaisessa tehtäväkokonaisuudessa on kysymys kunnan lakisääteisen järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvan jätteen kuljetukseen välittömästi liittyvästä hallinnollisesta tehtävästä, johon ei liity julkisen vallan käyttöä ja joka voidaan jätelain 43 §:n mukaan tarvittaessa siirtää kunnan omistaman yhtiön hoidettavaksi.
Ulkoistettaessa rekisterin tekninen ylläpito ja tietojen syöttäminen kunnan jätehuoltoyhtiön tehtäväksi jätteenkuljetusrekisterin ylläpitovastuu ja omistajuus säilyvät jätehuoltoviranomaisella. Tämä tarkoittaa sitä, että kunnan jätehuoltoviranomainen:
- vastaa rekisterin ylläpitoon liittyvien lainsäädännön vaatimusten noudattamisesta;
- ottaa vastaan jätteenkuljettajan jätelain 39 §:n mukaisesti raportoimat tiedot; ja
- vastaa kaikkiin jätteenkuljetusrekisteriin kohdistuviin tietopyyntöihin ja päättää rekisteritietojen luovuttamisesta ulkopuolisille.
Ulkoistettavia tehtäviä voivat olla esimerkiksi:
- kunnan jätehuoltoviranomaisen vastaanottaman tietoaineiston siirtäminen ja järjestäminen sähköiseen rekisteriohjelmaan;
- täydentävän rekisteritiedon kerääminen siten, että rekisteri ja sen sisältämät tietoaineistot ovat viranomaisen käytettävissä teknisen käyttöyhteyden välityksellä;
- rekisterin ylläpitoa varten tarvittavien laitteistojen ja ohjelmistojen sekä lautakunnan tarvitsemien tietoyhteyksien järjestäminen; sekä
- huolehtiminen järjestelmän tietoteknisestä suojaamisesta ja tietoturvallisuudesta.
Kunnan jätehuoltoviranomaisen ja jätehuoltoyhtiön on tehtävä ulkoistamisesta sopimus, jossa määritellään täsmällisesti viranomaisen ja yhtiön välinen työnjako sekä tietojen salassapitoon liittyvät käytännöt. Sopimuksessa tulisi määritellä muun muassa:
- tietojen poistot määräajassa;
- salassapitovelvoitteiden toteuttaminen, kun tietojärjestelmässä käsiteltäviin tietoihin liittyy julkisuuslain mukaisesti salassa pidettäviä tietoja;
- määrittelyt siitä, ketkä pääsevät järjestelmään; sekä
- henkilötietojen käsittely tietojärjestelmässä.
Sopimuksessa voidaan esimerkiksi nimetä henkilöt, jotka huolehtivat yhtiön puolesta viranomaisen yhtiölle toimittaman tietoaineiston käsittelystä. Tehtävän hoitamista varten nimettyjen henkilöiden on erikseen sitouduttava olemaan luovuttamatta kuljetusrekisterin tietoja muulle yhtiön henkilöstölle tai ulkopuolisille. Sopimuksessa voidaan myös rajata rekisterin käyttöoikeuksia (eli mitä ruudulla näkyy) eri käyttäjien kesken.
Kuten kaikissa muissakin kunnalta sen omistamalle jätelaitokselle siirretyissä tehtävissä jätelaitoksen kyseisiä asioita käsittelevään henkilökuntaan sovelletaan viranomaisten toimintaa säätelevää lainsäädäntöä jätelain 43 §:n 2 momentin mukaisesti.
Tilauspäätös ja sopimus jätteenkuljetusrekisterin tietoaineiston keräämisestä ja järjestämisestä
Savonlinnan alueellinen jätelautakunta on 8.9.2015 tekemällään päätöksellä (§ 21) päättänyt tilata Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy:ltä pöytäkirjan liitteenä olevan sopimuksen mukaisesti kuljetusrekisterin perustamiseen liittyvät teknisluonteiset tehtävät ja velvoittaa yhtiön työntekijät allekirjoittamaan pöytäkirjanliitteen mukaisen aineiston salassapitosopimuksen. Sopimuksen osapuolina ovat alueellinen jätelautakunta ja Savonlinnan Seudun Jätehuolto Oy.
Pöytäkirjan liitteenä olevassa jätteenkuljetusrekisterin tietoaineiston keräämisestä ja järjestämisestä laaditussa sopimuksessa on todettu kohdassa 2 (Sopimuksen tausta ja tarkoitus), että jätelain 43 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päätöksellään siirtää sille jätelain nojalla määrättyjä, muita kuin julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä tätä varten perustetulle yhtiölle, jonka kunta yhdessä muiden kuntien kanssa omistaa. Sopimuskohdan mukaan kunta vastaa kuitenkin viime kädessä siitä, että siirretyt jätehuollon palvelutehtävät tulevat hoidetuiksi jätelain ja sen nojalla annettujen säännösten mukaisesti. Sopimuksen tarkoituksena on sopia yksityiskohtaisemmin siitä, mitkä tehtävät yhtiössä suoritetaan lautakunnan lukuun kuljetusrekisterin ylläpitoa varten tarvittavan tietoaineiston keräämiseksi ja järjestämiseksi.
Sopimuksen kohdan 3.1. mukaan lautakunta ylläpitää lain mukaista kuljetusrekisteriä ja vastaa viime kädessä rekisterin ylläpitoon liittyvien lainsäädännön velvoitteiden noudattamisesta. Kohdan 3.2. mukaan lautakunta toimittaa kuljetusrekisterin ylläpitoa varten tarvittavat kuljetusyrityksiltä saatavat tietoaineistot yhtiölle sähköiseen rekisteriohjelmaan siirtämistä varten. Kohdan 3.3. mukaan lautakunta hankkii tarvittaessa kuljetusrekisterin pohjaksi tarvittavat rekisteritiedot ja toimittaa ne yhtiölle rekisteriohjelmaan siirtämistä varten. Kohdan 3.4. mukaan lautakunta päättää kuljetusrekisteritietojen luovuttamisesta ulkopuolisille.
Sopimuksen kohdan 3.5. mukaan yhtiö nimeää ne henkilöt, jotka huolehtivat yhtiön puolesta tämän sopimuksen mukaisista tehtävistä ja joilla on oikeus käsitellä lautakunnan yhtiölle toimittamaa tietoaineistoa. Tehtävän hoitamista varten nimettyjen henkilöiden on erikseen sitouduttava olemaan luovuttamatta viranomaisen kuljetusrekisterin tietoja muulle yhtiön henkilöstölle tai ulkopuolisille. Kohdan 3.6. mukaan yhtiö vastaa lautakunnan toimittaman kuljetusrekisterin ylläpitoa varten tarvittavan tietoaineiston siirtämisestä ja järjestämisestä sähköiseen rekisteriohjelmaan sekä täydentävän rekisteritiedon keräämisestä siten, että rekisteri ja sen sisältämät tietoaineistot ovat lautakunnan käytettävissä sähköisten yhteyksien välityksellä. Kohdan 3.7. mukaan yhtiö vastaa sähköisen rekisterin ylläpitoa varten tarvittavien laitteistojen ja ohjelmistojen sekä lautakunnan tarvitsemien tietoyhteyksien järjestämisestä ja toiminnasta sekä järjestelmien riittävästä tietoteknisestä suojaamisesta ja tietoturvallisuudesta.
Päätöksen perustelujen mukaan siirtoa varten toimitettavat tietoaineistot sisältävät tiedot kunnan jätehuoltojärjestelmään kuuluvista kiinteistöistä, joilta kunnan vastuulle kuuluvaa jätettä on noudettu, sekä jäteastioiden tyhjennyskerroista kiinteistöittäin ja jätelajeittain. Siirrettävä aineisto ei kuitenkaan sisältäisi tietoa kuljetusyrityksistä tai siitä, minkä kiinteistöjen jätteitä kukin yritys on kuljettanut. Täydentävien rekisteritietojen keräämisen osalta päätöksen perusteluissa todetaan, että täydentävät rekisteritiedot esimerkiksi osoitetietojen tai kiinteistön rekisteritietojen osalta kerätään vapaasti käytettävissä olevista lähteistä siten, että rekisteri ja sen sisältämät tietoaineistot ovat lautakunnan käytettävissä sähköisten yhteyksien välityksellä.
Jätelain 23 §:n 1 momentin mukaan kunnan jätelaissa tarkoitetut jätehuollon viranomaistehtävät kuuluvat kunnan jätehuoltoviranomaiselle. Kunnan jätehuoltoviranomaisen jätteenkuljetusrekisteriin liittyvistä tehtävistä säädetään jätelain 39 §:ssä ja 143 §:ssä. Jätehuoltoviranomaiselle kuuluvia tehtäviä ovat muun muassa jätteenkuljetukseen liittyvien tietojen vastaanottaminen jätteen kuljettajilta, tietojen merkitseminen jätteenkuljetusrekisteriin ja kuljetusrekisterin ylläpitäminen.
Edellä selostettujen jätelain valmisteluasiakirjojen (HE 199/2010 vp ja PeVL 58/2010 vp) mukaan jätteenkuljetusrekisterin tarkoituksena on mahdollistaa jätehuoltoviranomaiselle kuuluvien jätteenkuljetuksen seuranta- ja valvontatehtävien hoitaminen. Vaikka jätteenkuljetusrekisteriin liittyvät tehtävät eivät välittömästi sisältäisikään yksilön oikeuksia, velvollisuuksia ja etuja koskevia ratkaisuja, ne liittyvät muun muassa kiinteästi viranomaisen valvonta- ja seurantatehtäviin. Jätteenkuljetusrekisterin ylläpitämisessä ei ole kysymys julkisen vallan käyttöön liittyvistä tehtävistä. Kun kuitenkin otetaan huomioon rekisterin valvonnallinen tarkoitus ja se, että rekisterin ylläpitäminen on nimenomaisesti säädetty kunnan jätehuoltoviranomaisen tehtäväksi, rekisterin ylläpitoa on pidettävä julkisena hallintotehtävänä. Tällainen tehtävä voidaan perustuslain 124 §:n mukaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla.
Jätelain 43 §:n 1 momentissa on lueteltu ne tehtävät, jotka ovat siirrettävissä viranomaiselta jätehuoltoyhtiölle. Jätelain esitöiden mukaan luettelo on tyhjentävä. Siirrettäviä tehtäviä ovat muun muassa jätteen vastaanotto, kuljetus ja käsittely sekä niihin välittömästi liittyvät hallinnolliset tehtävät, joihin ei sisälly julkisen vallan käyttöä.
Jätelain 43 §:ssä ei säädetä nimenomaisesti lain 143 §:n mukaisen rekisterin ylläpitoon liittyvistä tehtävistä. Tällöin lähtökohtana voidaan pitää myös, ettei rekisterin ylläpitämistä voida siirtää kokonaan jätehuoltoyhtiölle. Lain 43 §:n 1 momentissa säädetään kuitenkin, että jätteen kuljetukseen välittömästi liittyvät hallintotehtävät ovat siirrettävissä. Asiassa on tämän vuoksi arvioitava, millaisia tehtäviä rekisteriin liittyen on mahdollista siirtää. Jätelain esitöiden mukaan siirrettävät tehtävät ovat toiminnan operatiiviseen järjestämiseen liittyviä palvelutehtäviä. Tällaisena tehtävänä on esitöissä mainittu muun ohella asiakasrekisterin ylläpito. Kun otetaan huomioon jätteenkuljetusrekisterin tarkoitus, sitä ei kuitenkaan voida pitää jätelain esitöissä tarkoitettuna asiakasrekisterinä.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että osa Savonlinnan alueellisen jätelautakunnan päätöksellään jätehuoltoyhtiöltä tilaamista tehtävistä on luonteeltaan sellaisia hallinnollisia palveluita, joita kunta voi hankkia ulkopuoliselta palveluntuottajalta kuntalain (410/2015) 7–9 §:ssä säädetyn tavoin ilman, että tehtävät siirretään jätelain 43 §:n 1 momentin perusteella. Tällaisia palvelutehtäviä sisältyy muun muassa sopimusluonnoksen kohtaan 3.7. Sopimusluonnoksen kohdassa 2. on kuitenkin viitattu jätelain 43 §:n 1 momenttiin sopimuksen ja kaikkien siirrettävien tehtävien taustana.
Sopimusluonnoksen kohdassa 3.6. yhtiön tehtäviksi on mainittu kuljetusrekisterin ylläpitoa varten tarvittavan tietoaineiston siirtäminen ja järjestäminen sähköiseen rekisteriohjelmaan sekä täydentävän tietoaineiston kerääminen. Koska tietojen merkitseminen jätteenkuljetusrekisteriin ja rekisterin ylläpito ovat jätelain mukaan yksinomaan jätehuoltoviran-omaisen tehtäviä, on sopimus muotoiltava riittävän tarkkarajaisesti. Tehdyn päätöksen ja sen liitteenä olevan sopimusluonnoksen perusteella ei voida varmistua siitä, että täydentävän tiedon keräämiseen ei sisälly sellaisia tehtäviä, jotka kuuluvat yksinomaan jätehuoltoviranomaiselle. Edellä todetun vuoksi jätelautakunnan päätöksen on katsottava sisältävän sellaista tehtävien siirtoa, joka perustuslain 124 § huomioon ottaen ei ole mahdollista jätelain 43 §:n 2 momentin nojalla. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden ja Savonlinnan alueellisen jätelautakunnan päätökset on kumottava kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla lainvastaisina.
Korkein hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, että edellä sanotun estämättä kunta voi hankkia myös viranomaistehtävien hoitamisen edellyttämiä hallinnollisia ja teknisiä palveluja ulkopuolisilta palvelujen tuottajilta. Jätelain 43 §:n 1 momentin nojalla tehtäviä siirrettäessä on otettava huomioon, että kyse on nimenomaisesti sanotussa lainkohdassa luetelluista operatiiviseen toimintaan liittyvistä hallinnollisista palvelutehtävistä. Asian mahdollisessa uudelleenkäsittelyssä on varmistuttava siitä, että laissa viranomaiselle säädettyjä julkisia hallintotehtäviä ei siirretä jätehuoltoyhtiölle.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.
Eri mieltä olleen oikeusneuvos Riitta Mutikaisen äänestyslausunto:
Viittaan siihen, mitä enemmistön perusteluissa on lausuttu lautakunnan päätökseen liittyvästä menettelystä ja jätteenkuljetusrekisteriin liittyvien tehtävien siirtämisestä. Oikeudellisen arvioinnin osalta lausun seuraavaa:
Savonlinnan alueellinen jätelautakunta on 8.9.2015 päättänyt tilata teknisluontoiset jätteen kuljetusrekisterin perustamiseen liittyvät tehtävät Savonlinnan Jätehuolto Oy:ltä pöytäkirjan liitteenä olevan sopimuksen mukaisesti. Asian aikaisemman käsittelyn pöytäkirjasta 14.4.2015 ilmenee, että jätelautakunnalla ei ole omaa henkilöstöä, joka voisi perustaa rekisterin ja pitää sitä yllä.
Jätelautakunnan 8.9.2015 tekemän päätöksen selostusosassa todetaan, että jätelautakunta ei ole siirtämässä yhtiölle lain mukaista kuljetusrekisterin ylläpitotehtävää tai sitä koskevaa vastuuta. Toimeksiannolla ulkoistetaan viranomaisen rekisteriaineistojen tekninen siirto sähköiseen rekisteriohjelmaan sekä mahdollinen puutteellisten rekisteritietojen täydennys (esimerkiksi osoitetietojen tai kiinteistöjen rekisteritietojen osalta) vapaasti käytettävissä olevista lähteistä. Viranomaisten toimeksiannosta tietoaineistoja käsittelevillä henkilöillä ei myöskään ole oikeutta laatia tai käyttää rekisteritietoja itsenäisesti. Sähköiseen rekisteriin siirtoa varten toimitettavat tietoaineistot sisältävät yksinomaan niitä tietoja, joita lainsäädäntö edellyttää kuljetusrekisteriltä. Käytännössä kysymys on tiedoista, jotka koskevat niitä kunnan jätehuoltojärjestelmään kuuluvia kiinteistöjä, joilta kunnan vastuulle kuuluvaa jätettä on noudettu sekä jäteastioiden tyhjennyskertoja kiinteistöittäin ja jätelajeittain. Siirrettävä tietoaineisto ei siten sisällä tietoja esimerkiksi kuljetusyrityksistä tai siitä, mikä yritys on kiinteistön jätteet kuljettanut.
Jätelautakunnan päätöksen selostusosasta ilmenee, mikä on ollut jätelautakunnan tarkoitus tehtävien siirtämisessä. Tehtävien siirron tarkoituksella sekä päätöksen sanamuodolla on osaltaan merkitystä arvioitaessa sitä, onko kysymys ollut perustuslain 124 §:n ja jätelain 43 §:n vastaisesta hallintotehtävien siirtämisestä. Arvioitaessa jätelautakunnan päätöksessä tarkoitetun toimeksiannon lainmukaisuutta tässä suhteessa, keskeinen merkitys on kuitenkin sillä, mistä päätöksen liitteenä olevalla sopimuksella on tosiasiassa sovittu. Tähän nähden sillä, että sopimuksen kohdassa 2 on sopimuksen taustaksi mainittu jätelain 43 §:n 1 momentti, ei ole ratkaisevaa merkitystä.
Sopimuksen kohta 3 koskee osapuolille sopimuksen perusteella kuuluvia tehtäviä. Kohdat 3.1–3.4 koskevat lautakunnan tehtäviä. Lautakunnan tehtäviin kuuluvat kuljetusrekisterin ylläpito, siirrettävän tietoaineiston toimittaminen, rekisteritiedon hankkiminen sekä rekisteritietojen luovuttaminen. Kohdat 3.5–3.7 koskevat yhtiön tehtäviä. Yhtiön tehtäviin kuuluu niiden henkilöiden nimeäminen, jotka hoitavat sopimuksen mukaisia tehtäviä. Yhtiön tehtäviin kuuluu myös tietoaineiston siirtäminen ja järjestäminen sähköiseen järjestelmään sekä täydentävän rekisteritiedon kerääminen siten, että rekisteri ja sen sisältämät tietoaineistot ovat lautakunnan käytettävissä sähköisten yhteyksien välityksellä. Edelleen yhtiön tehtäviin kuuluu vastata sähköisen rekisterin ylläpitoa varten tarvittavien laitteistojen ja ohjelmistojen sekä lautakunnan tarvitsemien tietoyhteyksien järjestämisestä ja toiminnasta sekä järjestelmien riittävästä tietoteknisestä suojaamisesta ja tietoturvallisuudesta.
Sopimuksen kohtaa, joka koskee yhtiön tehtäviin kuuluvaa täydentävän rekisteritiedon keräämistä, ei voida arvioida erillään asiayhteydestä ja sopimuksen tehtävien muodostamasta kokonaisuudesta. Kysymys on siten tältä osin ainoastaan puutteellisten osoitetietojen ja kiinteistötietojen täydentämisestä. Tämä tapahtuu käyttämällä hyväksi julkisia tietoja. Näin varmistetaan se, että rekisteri tietoaineistoineen on jätelautakunnan käytettävissä niin, että se on mahdollisimman hyvin ajan tasalla. Katson, että tämä tehtävä samoin kuin muut tehtävät, jotka sopimuksella on tarkoitus siirtää yhtiölle, ovat selkeästi teknisluonteisia eikä niihin sisälly miltään osin yksinomaan viranomaiselle kuuluvia hallintotehtäviä.
Kun muutoin otan huomioon Imupalvelu Luukkainen Ky:n ja sen asiakumppanien korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämät vaatimukset ja niiden tueksi esitetyt perusteet sekä asiassa saadun selvityksen, katson, ettei hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ole perusteita."