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Timestamp: 2019-03-19 22:53:04
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Matched Legal Cases: ['artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 7', 'artículo 8', 'artículo 2', 'artículo 53', 'artículo 31', 'artículo 3', 'artículo 7', 'artículo 7']

BOE.es - Documento BOE-A-2012-449
Documento BOE-A-2012-449
Pleno. Sentencia 203/2011, de 14 de diciembre de 2011. Recurso de inconstitucionalidad 1463-2002. Interpuesto por el Presidente de las Cortes de Castilla-La Mancha en relación con diversos preceptos de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, general de estabilidad presupuestaria. Competencias sobre ordenación general de la economía y hacienda general, autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas: validez de los preceptos de la ley estatal que establecen un régimen de equilibrio presupuestario en el sector público (STC 134/2011); reforma constitucional que consagra el principio de estabilidad presupuestaria (STC 157/2011).
«BOE» núm. 9, de 11 de enero de 2012, páginas 177 a 192 (16 págs.)
BOE-A-2012-449
A diferencia de estos países, la Ley 18/2001 habilita a las instancias centrales de gobierno a adoptar tales decisiones de modo prácticamente unilateral, como se desprende de su artículo 2, que extiende su ámbito de aplicación al conjunto del sector público, y de su artículo 3.1 que establece que las Comunidades Autónomas y las corporaciones locales están sujetas, en su política presupuestaria, a observar los compromisos asumidos en la esfera comunitaria: «La elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos de los distintos sujetos comprendidos en el artículo 2 de esta ley se realizará en un marco de estabilidad presupuestaria, de acuerdo con los principios derivados del Pacto de Estabilidad y Crecimiento». E incardinado al objetivo de garantizar la observancia de tales compromisos, el artículo 7.1 les exige que establezcan «en sus normas reguladoras en materia presupuestaria los instrumentos y procedimientos necesarios para adecuarlas al objetivo del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria»; mientras que, por su parte, el art. 7.2 atribuye «al Gobierno de la Nación, sin perjuicio de las competencias del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, velar por el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria en todo el ámbito del sector público». Si bien sería, sin duda, el artículo 8, relativo al establecimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, el que permitiría afirmar que la ley impugnada reserva al Estado la capacidad decisoria unilateral al respecto. Pues es el Gobierno quien, en el primer cuatrimestre de cada año, ha de fijar «el objetivo de estabilidad presupuestaria referido a los tres ejercicios siguientes, tanto para el conjunto del sector público, como para cada uno de los grupos de agentes comprendidos en el artículo 2.1 de esta Ley» (art. 8.1); y son las Cortes Generales las que proceden a su aprobación, previéndose, en caso de rechazo, que el Gobierno, en el plazo máximo de un mes, remita «un nuevo acuerdo que se someterá al mismo procedimiento» (art. 8.2). La presencia de las Comunidades Autónomas se reducirá a participar en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera en la elaboración de un informe previo a la adopción de la decisión por parte del Gobierno (art. 8.1 y 3).
En lo que concierne a la intervención en la esfera autonómica, sostiene la demanda que el específico título competencial que podría legitimar la penetrante actuación del Estado, cuya constitucionalidad se cuestiona, es el contenido en el art. 149.1.13 CE, en virtud del cual se le atribuye la competencia exclusiva sobre las «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica». Basándose en las limitaciones establecidas en los propios Estatutos de Autonomía, se resalta que el Tribunal Constitucional ha configurado el título competencial ex art. 149.1.13 CE como una suerte de competencia genérica de «ordenación de la actividad económica» o de «dirección de la política económica» y en este sentido también el artículo 53.5 EACM sujeta el ejercicio de las competencias económicas a dicha ordenación estatal. El Estado contaría pues, merced al art. 149.1.13 CE, con un título competencial de naturaleza transversal que, desde el punto de vista de su ámbito material, le permitiría emprender aquellas actuaciones normativas o adoptar aquellas medidas incardinadas a la configuración de la política económica en su conjunto, como se puso de manifiesto, entre otras en la STC 186/1988, FJ 2, pero siempre que «las finalidades perseguidas tengan entidad suficiente como para constituir líneas maestras de planificación económica» en los términos de la STC 242/1999, FJ 16 b).
A la luz de la interpretación efectuada por la doctrina constitucional del alcance material de la competencia sobre la ordenación general de la actividad económica, considera la demanda que podría admitirse, a efectos dialécticos, que el Estado está facultado para dictar una ley reguladora de la política presupuestaria de todos los niveles de gobierno, e incluso, en línea de principio, para establecer determinadas medidas que restrinjan la libertad de acción de las Comunidades Autónomas al respecto. Ahora bien, no autorizaría al Estado a adoptar cualquier normativa que estimase oportuno diseñar, con independencia de lo penetrante, incisiva o erosionadora que pudiese resultar para la esfera autonómica, pues el Estado encuentra un límite infranqueable en la exigencia de evitar el vaciamiento de las competencias autonómicas, como dijo la STC 133/1997, FJ 4 c).
Por otro lado el título competencial autonómico más específicamente afectado por las facultades que reconoce al Estado la Ley 18/2001 es el contenido en el artículo 31.12 EACM, que atribuye a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha la competencia exclusiva sobre «planificación de la actividad económica y fomento del desarrollo económico de la región, dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional y del sector público de Castilla-La Mancha». Que sea el Estado quien fije unilateralmente, para períodos de tres años, los objetivos de estabilidad que han de satisfacer las Comunidades Autónomas –pudiendo llegar incluso a exigir el superávit presupuestario– resultaría difícilmente compatible con la subsistencia de una verdadera competencia autónoma de planificación y fomento digna de tal nombre. A este resultado conduciría también la aplicación del test jurisprudencial conforme al cual debe enjuiciarse si, en efecto, el ejercicio de las competencias estatales ex art. 149.1.13 CE y sobre la «ordenación de la actividad económica» produce o no el vaciamiento de las competencias exclusivas autonómicas. Test jurisprudencial que, como se extrae de la STC 225/1993, FJ 3 d), gira en torno al examen de la finalidad perseguida por la intervención estatal cuestionada.
Y el examen de la ley impugnada revela en opinión de la representación procesal autonómica que la finalidad perseguida por la intervención estatal es asegurar el cumplimiento de los compromisos asumidos a nivel europeo, tal y como quedan delimitados en el Pacto de estabilidad y crecimiento. Sin embargo el concepto de equilibrio presupuestario del que parte la ley recurrida (situación de equilibrio o de superávit), y por ende las atribuciones que al respecto asume el Estado, excedería con creces el nivel impuesto por el reiterado Pacto de estabilidad y crecimiento, que sólo requiere una situación próxima al equilibrio de acuerdo con los valores de referencia apuntados en el protocolo núm. 5.
En este contexto, considera la demanda que la ley impugnada no ha observado la máxima de que las competencias ex art. 149.1.13 CE y sobre la ordenación general de la economía no pueden extenderse «de forma excesiva», según, entre otras, las SSTC 76/1991, FJ 4; 112/1995, FJ 4; y STC 171/1996, FJ 3. «Prohibición del exceso» que vendría a configurarse como la garantía última destinada a evitar un vaciamiento de las competencias autonómicas exclusivas que se produciría de permitirse el ejercicio intenso de títulos competenciales tan genéricos por parte del Estado. Y en el supuesto que nos ocupa el presupuesto sobre el que se erige el entero edificio normativo formado por la Ley 18/2001 y la Ley Orgánica 5/2001 –a saber, la equiparación de la estabilidad presupuestaria con la situación de equilibrio o de superávit (art. 3.2 Ley 18/2001)– desbordaría el margen de maniobra que confiere al Estado el bloque de la constitucionalidad para diseñar la política económica global, al restringir desproporcionadamente la competencia autonómica en materia de «planificación de la actividad económica y fomento del desarrollo económico de la región» (art. 31.12 EACM).
Desde que se ratificó mediante la Ley Orgánica 10/1992, de 28 de diciembre, el Tratado de la Unión Europea, se efectuó una relevante cesión de competencias derivadas de la Constitución a las instituciones comunitarias en materia de política económica que repercute en los correspondientes ámbitos competenciales de todos los niveles de gobierno. El art. 3.2 de la Ley 18/2001 parte de la convicción de que las facultades estatales ex art. 149.1.13 CE pueden siempre ejercitarse con independencia de que el régimen jurídico comunitario regulador de la política económica llegue a ser tan penetrante y detallista como el diseñado en el Pacto de estabilidad y crecimiento. La norma recurrida parte de la idea de que el Derecho comunitario, aun cuando descienda a una regulación que, de haberse dictado por el Estado, cabría considerar que agota lo básico en materia de política económica, no viene a desplazar a aquél de su ámbito competencial ex art. 149.1.13 CE, sino que son las Comunidades Autónomas las únicas que sufren la merma competencial derivada de la integración europea. Y de admitirse que el art. 149.1.13 CE puede siempre entrar en juego y ser de aplicación con independencia del alcance del Derecho comunitario dictado en el marco del capítulo I del título VII del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, es claro que podría llegar a desvirtuarse el entero sistema constitucional de distribución de competencias y esto es precisamente lo que habría sucedido en el caso que nos ocupa, pues lo que podría entenderse como básico ex art. 149.1.13 CE o lo que podría considerarse «ordenación general de la actividad económica» en materia de política presupuestaria se hallaría ya contenido en las detallistas medidas previstas en el Pacto de estabilidad y crecimiento, que se encarga de regular el contenido, presentación y seguimiento de los programas de estabilidad destinados a evitar déficit excesivos, entendiendo éstos en los términos estrictos del protocolo núm. 5, así como las sanciones que puedan imponerse en caso de incumplimiento. Las disposiciones del Pacto de estabilidad y crecimiento que delimitan el concepto de «déficit no excesivo» agotarían lo que cabe entender como «ordenación general de la actividad económica» o como básico para la planificación económica general.
Así pues, considera la demanda que el artículo 3.2 de la Ley 18/2001, al asumir un concepto de estabilidad presupuestaria más estricto que el requerido por la normativa comunitaria, resultaría contrario al orden constitucional de competencias. Y sentado lo anterior, habría que concluir que, por conexión, adolece del mismo defecto el artículo 7.1, puesto que obliga a los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de la ley a adecuar su normativa al objetivo de cumplimiento de dicha estabilidad presupuestaria. Otro tanto sucedería con el artículo 7.3, que les impone la elaboración de un plan económico-financiero en «situaciones excepcionales de déficit presupuestario», toda vez que del contexto de la ley se infiere que se puede extender esta exigencia a los supuestos de déficit que no están prohibidos por el Pacto de estabilidad y crecimiento.
f) Termina su escrito la representación procesal de las Cortes de Castilla-La Mancha abordando el argumento de que la ilicitud de los artículos 3.1 y 8.1 de la Ley 18/2001 se vería ratificada examinando el mismo a la luz del principio de autonomía financiera consagrados en los artículos 156 CE y 42.1 EACM.
Para ello parte de la STC 32/1981, FJ 8, desde la cual la jurisprudencia constitucional no ha dejado de enfatizar el papel de la autonomía financiera como núcleo esencial del poder político sustantivo que ostentan las Comunidades Autónomas, ya que opera como un instrumento indispensable para la consecución de la autonomía política. Resalta que es innegable que dentro de la autonomía financiera es la dimensión presupuestaria la que adquiere su máxima potencialidad y vigencia, en la medida en que respecto de ella las Comunidades Autónomas ostentan el mayor margen de libre configuración política y, en consecuencia, las eventuales restricciones que puedan pergeñarse en este ámbito deben ser contempladas con la máxima prevención y cautela; máxime si no se soslaya –como puntualizó la STC 68/1996, FJ 10– que la autonomía financiera, en su vertiente de gasto, no entraña sólo la libertad de sus órganos de gobierno en cuanto a la fijación del destino y orientación del gasto público, sino también para la cuantificación y distribución del mismo dentro del marco de sus competencias.
Conectado con lo anterior afirma la demanda que la tarea estatal de garantizar el «equilibrio económico» ex art. 2.1 b) LOFCA, como se infiere de las Sentencias de este Tribunal recaídas al respecto, lejos de autorizar la fijación de medidas destinadas a tener vocación de permanencia, apunta a la adopción de decisiones coyunturales destinadas a hacer frente a episódicas alteraciones de dicho equilibrio. En suma, con la inclusión de este precepto el legislador orgánico no habría perseguido sino posibilitar la realización de una política coyuntural anticíclica por parte del Estado.
2. La Sección Cuarta del Tribunal, mediante providencia de 23 de abril de 2002, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por las Cortes de Castilla-La Mancha frente a los arts. 3.2, 7.1, 7.3 y 8 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, general de estabilidad presupuestaria. Asimismo, acordó dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme al art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Gobierno, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular alegaciones. Por último, se acordó publicar la incoación del proceso en el «Boletín Oficial del Estado».
El día 14 de mayo de 2002 la Sección Cuarta acordó incorporar a las actuaciones el escrito del Abogado del Estado de 8 de mayo de 2002 y concederle la prórroga de ocho días para formular las alegaciones.
8. El Abogado del Estado, en escrito registrado el día 21 de junio de 2002, manifestó que no se opondría a la acumulación solicitada por la representación del Senado.
3. Ante todo, hemos de plantearnos la posible extinción de este proceso por virtud de la derogación de la Ley 18/2001 por el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, que aprueba el texto refundido de la Ley general de estabilidad presupuestaria, cuestión ésta a la que la citada STC 134/2011, ha dado, en su fundamento jurídico 2, una respuesta negativa: «carece de sentido, tratándose de un recurso de inconstitucionalidad, pronunciarse sobre normas que el mismo legislador ha expulsado ya» del ordenamiento, pero «constituyen una excepción a esta regla general aquellos supuestos en los que a través de un recurso de inconstitucionalidad lo que se traba en realidad es una controversia en el ámbito de las competencias respectivas del Estado y de las Comunidades Autónomas».
4. Para entrar en el fondo del asunto hemos de recordar la doctrina del ius superveniens que reiteradamente venimos sentando, en lo que ahora importa, en el control de los posibles excesos competenciales, y sobre esta base, una vez que ya hemos dejado constancia de la reforma constitucional que ha modificado el art. 135 CE con la «consagración constitucional» –exposición de motivos de la Reforma– del «principio de estabilidad presupuestaria», resulta claro que «es a este nuevo canon de constitucionalidad al que hemos de atenernos ahora al dictar sentencia, pues es doctrina uniforme de este Tribunal que “en el recurso de inconstitucionalidad no se fiscaliza si el legislador se atuvo o no, en el momento de legislar, a los límites que sobre él pesaban, sino, más bien, si un producto normativo se atempera, en el momento del examen jurisdiccional, a tales límites y condiciones.”» (STC 179/1998, de 19 de septiembre, FJ 2, y en el mismo sentido SSTC 135/2006, de 27 de abril, FJ 3; 1/2011, de 14 de febrero, FJ 2; y 120/2011, de 6 de julio, FJ 2).
Y el apartado 1 de la nueva redacción del art. 135 CE establece que «todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria». Estamos, pues, como ya dijimos en la STC 157/2011, de 18 de octubre, «ante un mandato constitucional que, como tal, vincula a todos los poderes públicos y que por tanto, en su sentido principal queda fuera de la disponibilidad –de la competencia– del Estado y de las Comunidades Autónomas. Cuestión distinta es la de su desarrollo, pues aquel sentido principal admite diversas formulaciones, de modo que será ese desarrollo el que perfilará su contenido». Desarrollo que la nueva redacción del art. 135 CE en su apartado 3 encomienda a una ley orgánica, obviamente estatal.
5. Estando clara, como ya declaramos en la STC 134/2011, ya citada, y ratificamos en la STC 157/2011, la competencia estatal ex 149.1.13 y 14 CE, por un lado, y art. 149.1.11 y 18 CE, por otro para dictar las normas controvertidas, «deberemos valorar en el examen de cada precepto impugnado si las competencias estatales en juego limitan o no de modo indebido las competencias autonómicas, en particular su autonomía política y financiera (arts. 137 y 156 CE)» (STC 134/2011, ya citada, FJ 7), no sin antes recordar la doctrina establecida en la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 64, en relación con que la atribución por el Estatuto de competencias a la Comunidad Autónoma, en el presente supuesto la competencia exclusiva en materia de planificación de la actividad económica y fomento del desarrollo económico de la región, no puede afectar a las competencias (o potestades o funciones dentro de las mismas) sobre las materias o submaterias reservadas al Estado, que se proyectarán, cuando corresponda, sobre dichas competencias autonómicas con el alcance que les haya otorgado el legislador estatal con plena libertad de configuración, sin necesidad de que el Estatuto incluya cláusulas de salvaguardia de las competencias estatales.
3. Las situaciones excepcionales de déficit presupuestario deberán ser justificadas mediante la exposición de las causas que las ocasionan y la identificación de los ingresos y los gastos que las producen, y requerirán la formulación de un plan económico-financiero de saneamiento a medio plazo para su corrección, con el contenido y alcance previstos en esta Ley y en la Ley Orgánica 5/2001, complementaria de ésta.»
«...partiendo de la legitimidad del establecimiento por el Estado del principio de estabilidad presupuestaria, debemos atribuir igual legitimidad al criterio de que cuando dicho principio no se atienda en el momento de la aprobación del presupuesto o se constate su incumplimiento en la liquidación del mismo, el Estado imponga ex art. 149.1.13 CE la elaboración por las Comunidades Autónomas correspondientes de un plan económico-financiero de corrección del desequilibrio, pues de no hacerse así quedaría sin efecto el objetivo de estabilidad y, por consecuencia, la citada competencia del Estado, a cuyo través éste ha de garantizar el equilibrio de la política económica general (STC 62/2001, FJ 4, con remisión a otras). En definitiva, la elaboración del plan es una consecuencia vinculada al incumplimiento del objetivo de estabilidad.»
Para la recurrente la preservación de la autonomía financiera hubiese requerido una presencia más intensa de las Comunidades Autónomas en la asignación por parte del Gobierno del objetivo de estabilidad presupuestaria a los diversos integrantes del sector público. Como ya recordamos en la STC 134/2011, FJ 8 d), el acuerdo del Gobierno sobre el objetivo de estabilidad presupuestaria tiene, según el art. 8.1 de la Ley 18/2001, una doble referencia, pues ha de fijarse el objetivo de estabilidad «para el conjunto del sector público», de un lado, y «para cada uno de los grupos de agentes comprendidos en el art. 2.1 de esta Ley», de otro. El Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, interviene, en este segundo supuesto de la fijación por el Gobierno del objetivo de estabilidad para «el conjunto de las Comunidades Autónomas» mediante informe. No obstante una vez fijado el objetivo de estabilidad para «el conjunto de las Comunidades Autónomas» corresponde al propio Consejo de Política Fiscal y Financiera ex artículos 6.3 y 6.4 de la Ley Orgánica 5/2001, mediante acuerdo, determinar «el objetivo de estabilidad presupuestaria correspondiente a cada una de las Comunidades Autónomas».
La impugnación en este caso se refiere a la previsión de la intervención del Consejo de Política Fiscal y Financiera, mediante informe, en la fijación por el Gobierno del objetivo de estabilidad para «el conjunto de las Comunidades Autónomas», intervención que, a juicio de la recurrente, hubiese requerido una presencia más intensa de las Comunidades Autónomas en la asignación por parte del Gobierno del objetivo de estabilidad. Y en este punto debemos desestimar la impugnación recordando que en la STC 134/2011, FJ 8 a), admitimos la legitimidad constitucional de que el Estado, ex arts. 149.1.13 y 156.1 en conexión con el art. 149.1.14 CE, establezca topes generales máximos a las Comunidades Autónomas en la elaboración de sus presupuestos, «toda vez que la política presupuestaria es un instrumento de la política económica de especial relevancia, a cuyo través incumbe al Estado garantizar el equilibrio económico general (STC 62/2001, FJ 4)».
Dada en Madrid, a catorce de diciembre de dos mil once.–Pascual Sala Sánchez.–Eugeni Gay Montalvo.–Javier Delgado Barrio.–Elisa Pérez Vera.–Ramón Rodríguez Arribas.–Manuel Aragón Reyes.–Pablo Pérez Tremps.–Francisco José Hernando Santiago.–Adela Asua Batarrita.–Luis Ignacio Ortega Álvarez.–Firmado y rubricado.
DICTADA en el RECURSO 1463/2002 (Ref. BOE-A-2002-9018).