Source: https://vlex.com.pa/vid/demanda-administrativa-plena-jurisdiccion-31684950
Timestamp: 2020-02-28 16:12:45
Document Index: 89691382

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Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 1ª de lo Civil, 24 de Julio de 1997 - Jurisprudencia - VLEX 31684950
DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE PLENA JURISDICCIÓN, INTERPUESTA POR EL DR. EDUARDO LOMBANA ACHURRA, EN REPRESENTACIÓN DE FÉLIX ALBERTO PÉREZ ESPINOSA, PARA QUE SE DECLAREN NULOS POR ILEGALES, PARTE DEL ARTÍCULO 5º Y EL ARTÍCULO 6º DEL DECRETO Nº 413 DE 1º DE AGOSTO DE 1995, EMITIDO POR EL ÓRGANO EJECUTIVO, POR CONDUCTO DEL MINISTERIO DE G... (ver resumen completo)
El D.E.L.A., actuando en representación de F.A.P.E., ha presentado demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción con el objeto de que se declaren nulos por ilegales parte del artículo 5º y el artículo 6º del Decreto Nº 413 de 1º de agosto de 1995, emitido por el Órgano Ejecutivo, por conducto del Ministerio de Gobierno y Justicia y el acto de toma de posesión del Licenciado G.E.S.F., como Notario Segundo, llevado a cabo ante el Gobernador de la Provincia de Chiriquí el día 9 de agosto de 1995, y que como consecuencia de las declaraciones anteriormente pedidas, se ordene la inmediata restitución del demandante en el cargo de Notario Segundo del Circuito Notarial de Chiriquí.
En la demanda se pide que se declaren nulos por ilegales, parte del artículo 5º y el artículo 6º del Decreto Nº 413 de 1995, a través del cual se nombró al Licenciado G.E.S.F.N.S. del Circuito Notarial de Chiriquí en reemplazo del Licenciado F.A.P.E., cuyo nombramiento se dejó sin efecto. Asimismo, se solicita que se declare nulo el acto de toma de posesión del Licenciado G.E.S.F.A. como Notario Segundo, llevado a cabo ante el Gobernador de la Provincia de Chiriquí el día 9 de agosto de 1995 y que, como consecuencia de ello, se ordene la restitución inmediata del demandante en el cargo de Notario Segundo que ejercía al momento de la expedición del decreto impugnado.
A juicio del apoderado judicial de la parte actora, los actos que se impugnan y que fueron expedidos por el Órgano Ejecutivo por conducto del Ministerio de Gobierno y Justicia son nulos, dado que vulneran el numeral 18 del único inciso del artículo 629 y los artículos 794 y 2119 (modificado por el artículo 1º de la Ley 53 de 1961) del Código Administrativo; los artículos 12 y 36 del Código Civil; y el artículo 1º, los párrafos donde se definen los términos "destitución", "competencia", "lealtad" y "moralidad", en el glosario de términos contenidos en el artículo 2 y los artículos 5 y 197 de la Ley Nº 9 de 20 de junio de 1994 (G.O. 22,562 de 21 de junio de 1994).
El apoderado judicial de la parte actora considera que el numeral 18 del artículo 629 y el artículo 794 del Código Administrativo fueron violados por infracción literal, en el concepto de aplicación indebida, por cuanto dichas normas contradicen lo dispuesto en la Constitución y la administración debió preferir lo dispuesto en esta última, con base en lo dispuesto en el artículo 12 del Código Civil. Las normas que se alega violadas son del siguiente tenor literal:
18. Remover los empleados de su elección, salvo cuando la Constitución o las leyes dispongan que no son de libre remoción. ...
ARTÍCULO 794. La determinación del período de duración de un empleado no coarta en nada la facultad del empleado que hizo el nombramiento para removerlo, salvo expresa prohibición de la Constitución o de la Ley.
Agrega el demandante que el numeral 18 del artículo 629 y el artículo 794 arriba transcritos no están vigentes por cuanto los mismos fueron subrogados por el Decreto Ley 11 de 1955, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 45 de dicho Decreto Ley y la subrogatoria posterior de este Decreto Ley en virtud de lo dispuesto por el artículo 71 de la Ley 4 de 1961, no restableció la vigencia de dichas normas, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 37 del Código Civil. Aunado a lo anterior, el apoderado judicial de los demandantes considera que aun cuando las normas que se alegan infringidas no hubiesen sido subrogadas por el Decreto-Ley 11 de 1955, las mismas fueron en todo caso derogadas en virtud de lo dispuesto en el artículo 197 de la Ley 9 de 1994, por ser contrarias a lo dispuesto en esa Ley la cual regula íntegramente la materia a la cual se refiere el numeral 18 del artículo 629 y el artículo 794 del Código Administrativo, los cuales también fueron derogados en virtud de la derogatoria orgánica establecida por el artículo 36 del Código Civil. Las disposiciones derogadas, señala el demandante, pueden ser invocadas como violadas en el concepto de aplicación indebida, según jurisprudencia sentada por la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia.
El demandante considera que se ha violado directamente el artículo 2119 del Código Administrativo, modificado por el artículo 1º de la Ley 53 de 1961, en concepto de violación directa por falta de aplicación.
Artículo 2119: Los Notarios de Circuito, principales y suplentes, los nombrará el Órgano Ejecutivo, por un período de cuatro años, a partir del 1º de enero de 1962.
La violación se produce, a juicio del demandante, por cuanto el artículo antes aludido, al ser reformado por el artículo 1º de la Ley 53 de 1961, dispuso entonces, simultáneamente, que los Notarios de Circuito serían nombrados por un período de tiempo determinado, es decir por cuatro años a partir del 1º de enero de 1962, pero al mismo tiempo dispuso que era por períodos fijos que se contarían a partir del 1º de enero de 1962. Dichos nombramientos al producirse en secuencia cronológica se iniciarían con el período del 1º de enero de 1962 al 31 de diciembre de 1965, hasta llegar al período actual que se inició el 1º de enero de 1994 y que debía finalizar el 31 de diciembre de 1997. De modo que, mientras no se hubiese vencido el tiempo determinado y el período fijo por el cual se hizo el nombramiento de un Notario de Circuito, el Órgano Ejecutivo no tiene discrecionalidad para nombrar un nuevo Notario de Circuito, ni remover al designado en el cargo por ese tiempo determinado y período fijo.
Agrega el demandante que su representado F.A.P.E. fue designado como Notario Cuarto mediante el artículo 5º del Decreto Nº 467 de 1993, a partir del 1º de enero de 1994, para vencer el 31 de diciembre de 1997. Sin embargo, mediante el artículo 5º del Decreto 413 de 1995 se designó en el cargo de Notario Segundo al Licenciado G.E.S.F., en reemplazo del Licenciado F.A.P.E., dejando sin efecto, en el mismo artículo, el nombramiento de este último. Se dispuso igualmente, mediante el artículo 6º del Decreto antes mencionado, que el mismo entraría en vigencia a partir de la fecha de toma de posesión de los nuevos N. infringiendo de esta manera, el artículo 2119 del Código Administrativo. Ello sin tomar en cuenta que el L.S.E. fue nombrado sin fijarle período alguno con lo que se transforma a su modo de ver un cargo que antes era por un período fijo, a un cargo de libre nombramiento y remoción, situación de hecho contraria a la Ley.
También se señala como violado, en concepto de violación directa, por falta de aplicación, el artículo 12 del Código Civil que a la letra dice:
Artículo 12: Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, se preferirá aquella.
La infracción de la norma antes citada se da, a juicio del demandante, al aplicar el texto de lo dispuesto en el numeral 18 del único inciso del artículo 629 y el artículo 794 del Código Administrativo, con preferencia a lo dispuesto por varias disposiciones de la Constitución, pese a ser incompatibles con estas últimas. Señala el demandante que el nombramiento de los Notarios de Circuito debe hacerse conforme al Título XI de la Constitución, tal como lo dispone el numeral 6 del artículo 179 de la Constitución y por consiguiente, tiene que hacer la designación conforme al numeral 2 del artículo 302 de la Constitución, la cual se refiere a los servidores públicos nombrados por tiempo determinado o períodos fijos establecidos en la Ley y la Ley establece tanto el tiempo determinado como el período fijo para el nombramiento de Notarios de Circuito. Agrega el demandante que en aquellos casos en que como entidad nominadora le corresponda hacer la remoción, esta remoción no es discrecional, sino que tiene que hacerla de acuerdo en lo establecido en la Ley (inciso primero del artículo 297 de la Constitución) y sin ignorar que la estabilidad en los cargos de esos servidores públicos sólo está condicionada a su competencia, lealtad y moralidad en el servicio, tal como lo señala el inciso segundo del artículo 295 de la Constitución. De todo lo antes expuesto, concluye el demandante, se deduce que lo dispuesto en el numeral 18 del artículo 629 y el artículo 794 del Código Administrativo, de estar vigentes, contravienen en su totalidad lo dispuesto sobre la materia por la Constitución y por consiguiente no puede ser aplicado conforme al principio que expresamente reconoce el fallo de 14 de enero de 1991.
Otra norma que se alega infringida en concepto de violación directa, por falta de aplicación, es el artículo 1 de la Ley 9 de 1994 que dice textualmente lo siguiente:
Artículo 1: La presente Ley desarrolla los Capítulos 1º, 2º, 3º y 4º del Título XI de la Constitución de la República de Panamá; regula los derechos y deberes de los servidores públicos, especialmente los de carrera administrativa en sus relaciones con la administración pública, y establece un sistema de administración de recursos humanos para estructurar, sobre la base de méritos y eficiencia, los procedimientos y las normas aplicables a los servidores públicos.
La violación se produce, a juicio de la parte actora, al expedir el Decreto 413 de 1995 el cual desconoce los derechos que a favor de los servidores públicos regula la Ley 9 de 1994 en desarrollo de los Capítulos 1º, 2º, 3º y 4º del Título XI de la Constitución, con lo cual ignoró y dejó de aplicar lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 9 de 1994. En este sentido, señala el demandante, al dejar sin efecto el nombramiento de sus representados no se invocó fundamento de derecho alguno, ni se alegó ninguna circunstancia de hecho para dejar sin efecto el nombramiento del Licenciado F.A.P.E. quien inició su período fijo el 1º de enero de 1994, por lo que restaba de ese período, para terminar el 31 de diciembre de 1997.
También se señala violado directamente, por falta de aplicación, el artículo 5 de la Ley 9 de 1994 cuyo contenido literal es el siguiente:
"Artículo 5. La carrera administrativa es obligatoria para todas las dependencias del Estado y será fuente supletoria de derechos para aquellos servicios públicos que se rijan por otras carreras públicas legalmente reguladas o por leyes especiales."
A juicio de la parte actora los actos acusados ignoraron lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 9 de 1994 por cuanto de conformidad con este artículo la carrera administrativa es obligatoria para todas las dependencias del Estado, a lo cual no escapa el Órgano Ejecutivo y además es fuente supletoria de derechos para el resto de los servidores públicos no incorporados a la carrera administrativa. Añade el apoderado judicial del demandante que el Ejecutivo ignoró el carácter obligatorio para él de lo dispuesto en la Ley 9 de 1994 y en lo que dicha ley dispone a favor de los Notarios de Circuito designados en sus cargos mediante lo establecido por las leyes especiales y que colocan a estos servidores públicos en lo que dispone el numeral 2 del artículo 302 de la Constitución Nacional.
El apoderado judicial del demandante considera que se ha infringido directamente, por omisión, el artículo 2 de la Ley 9 de 1994 en aquellos párrafos en donde se determina lo que debe entenderse por los términos "destitución", "competencia", "lealtad" y "moralidad". Dicha norma dice textualmente lo siguiente:
"ARTICULO 2. Los siguientes términos utilizados en esta Ley y sus reglamentos, deben ser entendidos a la luz del presente glosario:
Destitución: Es la vinculación definitiva y permanente de un servidor público de carrera administrativa por las causales establecidas en el régimen disciplinario, o por incapacidad o incompetencia en el desempeño del cargo, de acuerdo a lo establecido en la presente Ley. ...
Lealtad: Es el cumplimiento exacto de la Constitución, la ley y los reglamentos por parte del servidor público en el ejercicio de las funciones de su cargo. ...
Moralidad: Es la conducta por parte del servidor público, ceñida a la ética de su profesión u oficio. ..."
El apoderado judicial de la parte actora señala que su representado fue destituído porque el acto de dejar sin efecto el nombramiento del demandante constituye una desvinculación definitiva y permanente del cargo de Notario que este ejercía, para el cual había sido debidamente designado y sin que se hubiese cumplido el tiempo determinado ni el período fijo de su nombramiento de conformidad con la Ley. Por otro lado, se señala con fundamento en los artículos 295 y 302 constitucionales que los demandantes gozaban de estabilidad en el cargo de Notario durante el período fijo por el cual fue nombrado que esa estabilidad sólo está condicionada a su competencia, lealtad y moralidad en el servicio. Por lo tanto, mientras no se hubiese vencido el tiempo determinado y el período fijo por el cual se ha hecho el nombramiento de un Notario, el Órgano Ejecutivo no tiene discrecionalidad para nombrar un nuevo Notario de Circuito ni remover a aquel designado en el cargo. Por ende, señala el apoderado judicial del demandante, los actos acusados ignoraron y dejaron de aplicar lo dispuesto en los párrafos del artículo 2 de la Ley 9 de 1994, en donde se determina lo que debe entenderse por los términos "destitución", "competencia", "lealtad" y "moralidad".
La parte actora sostiene que ha sido violado, directamente por omisión, el artículo 197 de la Ley 9 de 1994, pues la incompatibilidad existente entre lo regulado por la Ley 9 de 1994 y lo que figura como texto del numeral 18 del artículo 629 y del artículo 794 del Código Administrativo, hace que la derogatoria dispuesta por el artículo 197 de la Ley 9 de 1994 tenga esos efectos sobre las mencionadas disposiciones del Código Administrativo, las cuales al ser aplicadas ignoraron por completo lo dispuesto en el artículo 197 de la Ley 9 de 1994, por lo cual se dejaron de aplicar, violándola directamente por omisión. El artículo que se alega violado es del siguiente tenor literal:
ARTÍCULO 197. Esta Ley deroga en todas sus partes el Decreto de Gabinete Nº 1 de 26 de diciembre de 1989, el Decreto de Gabinete Nº 20 de 1º de febrero de 1990, el Decreto de Gabinete Nº 48 de 20 de febrero de 1990 y todas aquellas normas que le sean contrarias.
Por último, se señala violado el artículo 36 del Código Civil, el cual dice textualmente lo siguiente:
ARTÍCULO 36. Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería.
El apoderado judicial de la parte actora señala que el artículo 36 del Código Civil produce la derogatoria orgánica del numeral 18 del artículo 629 y del artículo 794 del Código Administrativo por cuanto la Ley 9 de 1994 regula íntegramente la materia a la cual se referían las disposiciones mencionadas del Código Administrativo, porque desarrolla todos los capítulos del Título XI de la Constitución. Por ende, señala, al aplicar los actos impugnados el numeral 18 del artículo 629 y del artículo 794 del Código Administrativo, se ignoró lo dispuesto por el artículo 36 del Código Civil, con lo que se violó esta disposición directamente, por omisión.
Al correrse traslado al Procurador de la Administración (Suplente), éste contestó la demanda mediante la Vista Nº 272 de 25 de junio de 1996 en la que considera que no debe accederse a las pretensiones de la parte actora por lo cual solicita a esta Corporación que se deniegue lo impetrado por los demandantes y que se declare que no son ilegales los artículos 5º y 6º del Decreto Ejecutivo Nº 413 de 1º de julio de 1995.
EL INFORME DE CONDUCTA DEL MINISTRO DE GOBIERNO Y JUSTICIA.
El Ministro de Gobierno y Justicia rindió informe explicativo de conducta mediante la Nota Nº 320 D. L. de 4 de marzo de 1995 en los siguientes términos:
"Por este medio damos respuesta a su oficio Nº 196 de 27 de febrero de 1996, recibido en este despacho el día 1º de los corrientes.
Dentro del término legal, en cumplimiento a lo normado en el artículo 57 de la Ley 33 de 1946, procedemos a presentar el informe relativo a la dictación del Decreto Ejecutivo Nº 413 de 1 de agosto de 1995, a través del cual en su artículo 5º se designa al Licenciado G.E.S.F., como Notario Segundo del Circuito Notarial de Chiriquí, en reemplazo del Licenciado F.A.P.E., actuación que explicamos en los siguientes conceptos.
Con la nominación de los nuevos funcionarios, se produjo de manera consecuencial la separación del cargo del Licenciado F.A.P.E. Esta medida se adoptó en apego a las facultades conferidas por la Ley al Ejecutivo en el artículo 2119 del Código Administrativo, que señala que "Los Notarios de Circuito, Principales y Suplentes les nombrará el Órgano Ejecutivo, por un período de cuatro años, a partir del 1º de enero de 1962". (el destaque es nuestro)
La referencia de la norma transcrita a un lapso de tiempo determinado dentro del cual debe desempeñarse el cargo, a la luz de otras disposiciones dentro del citado cuerpo legal, no consagra un régimen de inamovilidad en favor del Notario, salvo que expresamente se hiciera mención de los supuestos o causales cuya concretización produjeran su destitución. Todo se presenta con mayor claridad al tenor del artículo 794 del Código Administrativo que señala que "La determinación del período de duración de un empleado no coarta en nada la facultad del empleado que hizo el nombramiento para removerlo, salvo expresa prohibición de la Constitución o la Ley". No aparece mencionado el Notario dentro de las excepciones que enuncia esta norma, por lo que es fácil colegir su libre movilidad, a discreción del Ejecutivo. Bajo esas condiciones, interpretamos esa circunstancia como la referencia legal de tiempo, que una vez cumplida debe ser atendida por el Ejecutivo para hacer los nuevos nombramientos.
Somos enfáticos en afirmar que la actuación del Órgano Ejecutivo en la designación del Notario, no acusa vicio de ilegalidad alguna, pues el Decreto respectivo se dictó, en uso de facultades conferidas por el Código Administrativo, sin que se vulnerasen en su ejercicio derechos subjetivos, tal como reiteradamente lo aseveran los demandantes."
El apoderado judicial de la parte actora sostiene que el numeral 18 del artículo 629 y el artículo 794 del Código Administrativo han sido infringidos por indebida aplicación por cuanto los mismos no están vigentes y que, en caso de estar vigentes, aquellos contradicen lo dispuesto en la Constitución por lo que debió preferirse lo dispuesto en esta última en virtud del contenido de los artículos 12 y 36 del Código Civil los cuales, en consecuencia, resultan violados por falta de aplicación. Considera la Sala que no es acertada esta afirmación, por cuanto las normas antes aludidas no han sido objeto de derogación ni han sido declaradas inconstitucionales por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia por lo cual resulta incorrecta la apreciación de que las mismas no están vigentes. La parte actora menciona una serie de normas que a su juicio producen de manera tácita la derogatoria de los artículos arriba mencionados. Sin embargo, la Sala observa que ni el artículo 45 del Decreto Ley 11 de 1955 ni el el artículo 71 de la Ley 4 de 1961 y mucho menos el artículo 197 de la Ley 9 de 1994 producen la derogatoria de las normas que se alegan infringidas. Dichas normas, observa la Sala, están vigentes y son aplicables al caso que nos ocupa, tal como lo señaló la Sala en sentencia de 7 de octubre de 1996, en la que se indicó que los Notarios no tienen inamovilidad ni estabilidad en sus cargos.
En torno al fenómeno de la derogatoria y la declaratoria de inconstitucionalidad de una ley, hemos señalado con anterioridad que ambas producen la cesación de la vigencia de la ley. Sin embargo, se trata de dos fenómenos jurídicos distintos, a saber:
"En nuestro sistema jurídico la inconstitucionalidad y la derogación de una ley o de un reglamento tienen en común el producir la cesación de la vigencia de la ley o del reglamento con efectos hacia el futuro. Sin embargo, ambas instituciones hacen cesar la vigencia de la ley mediante mecanismos diferentes y con un alcance distinto ...
En la derogación la norma legal o reglamentaria pierde vigencia, en la concepción tradicional, por un mero cambio de voluntad legislativa o ejecutiva, respectivamente, o, en concepciones más modernas, en razón de la inagotabilidad de la potestad legislativa o ejecutiva, respectivamente, o, en concepciones más modernas, en razón de la inagotabilidad de la potestad legislativa. La derogación procede, pues, de un juicio de oportunidad política ... la declaración de inconstitucionalidad de una ley o de un reglamento corresponde en forma exclusiva a la Corte Suprema de Justicia mientras que la derogación de una ley es realizada por otra ley y, por lo tanto, puede y debe ser aplicada por cualquier juez ... la esencia de la derogación no consiste en hacer desaparecer todos los efectos de la ley o el reglamento sino en "delimitar la eficacia o aplicabilidad de las leyes en el tiempo, estableciendo una ordenada sucesión de las mismas" (Diez-Picazo, op. cit., pág 235) mientras que lo que persigue la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley o del reglamento es hacer efectiva la supremacía de la Constitución, ya que, en palabras de H.K. "una Constitución que carezca de la garantía de la anulabilidad de los actos inconstitucionales no es una Constitución plenamente obligatoria". (Sentencia de 8 de junio de 1992. Sala Tercera (Contencioso Administrativo) de la Corte Suprema de Justicia)
De modo pues, concluye la Sala, que es sólo a través de alguno de los dos mecanismos arriba mencionados que se puede lograr la cesación en la vigencia de una determinada ley. Por ende, al estar plenamente vigentes los artículos 794 y 629 (numeral 18) del Código Administrativo, no puede alegarse que los mismos han sido indebidamente aplicados. En consecuencia, tampoco proceden, las violaciones alegadas con fundamento en los artículos 12 y 36 del Código Civil por cuanto es la Corte Suprema de Justicia en nuestro sistema jurídico la encargada de la guarda de la Constitución y es precisamente a través de la demanda de inconstitucionalidad que el Pleno de esta Corporación confronta la norma legal con la norma constitucional para emitir un fallo en el cual se señale si la norma legal impugnada es inconstitucional por infringir nuestra Carta Política.
El numeral 18 del artículo 629 y el artículo 794 del Código Administrativo no han sido objeto de una declaratoria de inconstitucionalidad por parte de esta Corporación de Justicia por lo cual no puede afirmarse que dichas normas infringen nuestra Constitución. Dado que las normas antes mencionadas no han sido objeto de pronunciamiento por parte de esta Corporación, ni han sido derogadas, los argumentos esgrimidos por los demandantes carecen de toda fuerza jurídica. La Sala ya ha reconocido en recientes sentencias que esas normas están vigentes. No proceden, pues, los cargos alegados.
En cuanto al artículo 2119 del Código Administrativo, el cual se alega violado por la parte actora en concepto de violación directa, por falta de aplicación, el Pleno de esta Corporación considera que dicho cargo no procede por cuanto si bien es cierto que el artículo arriba mencionado establece que el Notario deberá ser nombrado por un período de 4 años contados a partir del 1º de enero de 1962, el contenido del mismo no pasa de ser una mera enunciación de un período lo cual no garantiza la estabilidad en el cargo. Así lo ha señalado esta Corporación con anterioridad en sentencias fechadas el 18 de mayo de 1950, el 23 de febrero de 1970, el 22 de agosto de 1994, el 19 de octubre de 1995 y el 7 de octubre de 1996. Reproducimos a continuación extractos de esas sentencias:
"... si bien es cierto que la ley estableció un período de cuatro años para los Notarios a partir del día 1º de enero de 1927, por otra parte dicha ley dejó al Órgano Ejecutivo la facultad de nombrar los Notarios sin restricción alguna ... A los Notarios se les ha fijado un período de 4 años y la ley adolece del grave defecto de no garantizar su permanencia en el cargo ... en el caso concreto de la presente demanda, la ley se limita a fijar la iniciación y término de un período, pero omitió proteger la permanencia en el cargo, quedando según el artículo 2119 del Código Administrativo al Órgano Ejecutivo la facultad de nombrarlos, disposiciones éstas que más bien dan la impresión de que estos funcionarios (art. 2129) pueden ser destituídos dentro de los términos de su período ... los empleados anteriormente mencionados pueden ser destituídos discrecionalmente por la persona autorizada en aras del mejoramiento del servicio o cualquier otra razón atendible ... Desgraciadamente para los Notarios la fijación de un período de 4 años resulta ilusorio por no haber la ley establecido ese mecanismo de que habla el autor citado para su protección y que garantizaría su permanencia en el cargo." (Sentencia de 18 de mayo de 1950. Tribunal de lo Contencioso-Administrativo).
"El lapso de cuatro años fijado y la fecha inicial del período para hacer los nombramientos de dichos funcionarios, sólo nos anticipa un máximo de tiempo dentro del cual pueden ser nombrados y la fecha en que deben hacerse nuevamente los nombramientos, sin embargo, nada nos dice o no establece una restricción a la potestad implícita del Ejecutivo para revocar los nombramientos de los titulares de esos cargos antes de la fecha en que se vence el período.
La Sala se adhiere a la anterior interpretación que adoptó el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en la sentencia mencionada y que postula el Procurador Auxiliar, en consideración de que, como se sienta con ese precedente no existe ninguna disposición legal que establezca la inamovilidad en el cargo de Notario y la norma invocada como violada en el libelo de la demanda no contiene dicho principio. Abundando en este aspecto, la experiencia que brinda a la Sala el legislador, es que cuando quiere que algunos de los servidores del Estado obtengan estabilidad en sus cargos lo consigna expresamente en la Ley a la vez que los reviste de la debida protección." (Sentencia de 23 de febrero de 1970. Sala Tercera (Contencioso Administrativa) Corte Suprema de Justicia).
"Debemos acotar que discrepamos en lo señalado por el demandante en virtud de que, si bien es cierto, el Decreto Nº 17 de 1984, se nombra al P.E.R.P., por un período de 4 años, no es menos cierto que el P. de la República tiene toda la potestad de remover a "los empleados de su elección, salvo cuando la Constitución o las leyes dispongan que no son de libre remoción", tal como lo señala el artículo 629, numerales 3 y 18 del Código Administrativo ... Adviértase que la Ley 18 de 29 de septiembre de 1983 no prohíbe la libre remoción del Director del Instituto Nacional de Formación Profesional, situación esta que en combinación con lo estatuído en el numeral 18 del artículo 629 precitado, hacía al Director del INAFORP un funcionario de libre remoción del Presidente." (Sentencia de 22 de agosto de 1994. Sala de lo Contencioso Administrativo. Corte Suprema de Justicia).
... Por otro lado, en cuanto a la estabilidad de los cargos municipales, ya se ha pronunciado esta S. y ha dicho que la estabilidad de los funcionarios públicos municipales no puede ser establecida por un acuerdo municipal, pero sí mediante Ley. ...
De lo anteriormente visto podemos concluir que un acuerdo municipal no puede establecer la estabilidad de un servidor público donde no lo prevé la Ley. En el presente caso, estamos ante una posición que por disposición de la Ley se ha fijado un período de dos años y medio, lo que no es determinante para tener estabilidad en el cargo ... Los servidores públicos nombrados por un período fijo no tienen estabilidad en el cargo salvo que lo disponga expresamente la Constitución o la Ley ..." (Sentencia de 19 de octubre de 1995. Sala Tercera De lo Contencioso Administrativo. Corte Suprema de Justicia).
"En el caso de los Notarios de Circuito, quienes son nombrados por un período de cuatro años, conforme al artículo 2119 del Código Administrativo, modificado por la Ley 53 de 1961, por la citada norma constitucional están excluidos del régimen de carrera pública. Además no existe norma constitucional que los incluya dentro de ese régimen de carrera, ni precepto legal que señale que gozan de estabilidad o que solo pueden ser destituídos por determinadas causas. La sola fijación legal del período notarial, no les da estabilidad en el cargo. Como ya hemos comentado para gozar de estabilidad en un cargo público se requiere formar parte de una carrera pública, a la cual hay que ingresar mediante concurso de méritos. ...
A juicio de la Sala, ningún funcionario goza del derecho a la inamovilidad absoluta, y en el fondo esto es lo que alega el demandante, cuando afirma que los Notarios Públicos, si cumplen con los requisitos señalados en la ley para desempeñar el cargo, no pueden ser removidos por la autoridad nominadora durante el período de 4 años para el que fueron nombrados. Tampoco les da estabilidad el hecho de haber sido nombrados por un período fijo." (Sentencia de 7 de octubre de 1996. Sala de lo Contencioso Administrativo. Corte Suprema).
La Sala considera que la norma en estudio trata de delimitar simplemente el máximo de tiempo durante el cual el Notario puede ser nombrado e incluso la fecha a partir de la cual dichos períodos deben ser establecidos. La norma impugnada no establece, a juicio de esta Corporación, una limitante para la potestad nominadora que ostenta el Órgano Ejecutivo, con relación a dicho cargo. El cargo de N. es de libre nombramiento y remoción mientras no exista una norma que establezca su inamovilidad o que garantice su estabilidad durante el período de 4 años que establece la ley para dicho nombramiento. Es más, el numeral 18 del artículo 629 del Código Administrativo, vigente en la actualidad, establece que el P. de la República tiene toda la potestad de remover a los empleados de su elección, entre ellos los Notarios, a menos que la Constitución o las leyes dispongan que no son de libre remoción. Tal como lo hemos señalado con anterioridad, no hay disposición alguna que prohíba la libre remoción de los Notarios lo cual, aunado a lo dispuesto en el numeral 18 del artículo 629 del Código Administrativo, hace al N. un funcionario de libre nombramiento y remoción y así lo reconoció la Sala en la reciente sentencia de 7 de octubre de 1996. No prospera, pues, el presente cargo.
En torno a los cargos de ilegalidad que se endilgan frente a los artículos 1, 2, 5 y 197 de la Ley 9 de 1994, la Sala estima que los mismos no proceden por cuanto las normas relativas a la Carrera Judicial no le son aplicables a los funcionarios que detentan el cargo de Notario Público. Veamos, pues, el carácter de estos funcionarios públicos.
En este sentido, la Constitución trata lo referente a los servidores públicos en el Título XI, del artículo 294 al 304.
Otra norma constitucional de obligatorio análisis la constituye el artículo 297 de nuestra Constitución que establece claramente que "los deberes y derechos de los servidores públicos, así como los principios para los nombramientos, ascensos, suspensiones, traslados, destituciones, cesantía y jubilación serán determinados por la Ley" y que "los nombramientos que recaigan en el personal de carrera se harán con base en el sistema de mérito".
En este mismo orden de ideas el artículo 300 de nuestra Carta Política señala las carreras que se instituyen en la función pública, conforme a los principios del sistema de méritos, entre las cuales se encuentra la carrera administrativa. El mismo artículo señala en su párrafo final que es la ley la que regulará la estructura y organización de estas carreras de conformidad con las necesidades de la Administración. A su vez, el numeral 2 del artículo 302 de la Constitución señala que no forman parte de las carreras públicas "los servidores públicos nombrados por tiempo determinado o por períodos fijos establecidos por la Ley".
De todas las normas constitucionales antes mencionadas se puede concluir que el cargo de Notario Público no forma parte de las carreras públicas por cuanto los mismos son nombrados por el Ejecutivo por un período fijo y, además, su nombramiento no es en base al sistema de concursos de méritos que es una característica esencial de los cargos que se rigen por carreras. En base a ello, la Sala estima que a estos funcionarios no les son aplicables las normas relativas a la Carrera Administrativa puesto que impera para el cargo de Notario Público el sistema de libre nombramiento y remoción. Así lo ha señalado igualmente el Pleno de esta Corporación mediante sentencia expedida el 12 de agosto de 1994 al revisar la constitucionalidad del artículo 302 numeral 2 del Código Judicial. Dicha sentencia señala en su parte medular lo siguiente:
"En lo que respecta al precitado ordinal 2º del artículo 302 nos interesa destacar únicamente, que de conformidad con el mismo aquellos "servidores públicos ... nombrados por períodos fijos establecidos por Ley" tampoco forman parte de la Carrera Judicial. Frente a este precepto constitucional, el artículo 331 del Código Judicial se encarga, precisamente, de establecer períodos fijos en el que permanecerán en sus cargos ... La consecuencia jurídica y lógica del anterior planteamiento estriba en que, al establecerse por medio de una ley períodos fijos por los que todos estos Agentes del Ministerio Público serán nombrados en sus cargos, se les excluye automáticamente de formar parte de la Carrera Judicial, puesto que el ordinal 2º del artículo 302 citado, preceptúa que los servidores públicos nombrados "por períodos fijos establecidos en la Ley" no formarán parte de las carreras públicas, en este caso, de la Carrera Judicial ...
Otro aspecto que es necesario destacar es que nuestra Constitución es clara al señalar que es la Ley la que debe regular y otorgar la estabilidad así como también le corresponde a la Ley la estructuración y organización de las carreras públicas, entre las cuales se incluye la carrera administrativa. En este sentido, la Carrera Administrativa ha sido objeto de regulación reciente mediante la Ley Nº 9 de 20 de junio de 1994, la cual aparece publicada en la Gaceta Oficial Nº 22,562 de 21 de junio de 1994.
De modo que, si bien es cierto que la Ley Nº 9 de 1984 antes aludida regula la carrera administrativa, que es la que garantiza en todo caso la estabilidad de los funcionarios públicos que funjan en sus cargos en base al sistema de méritos que dicha ley consagra, la Sala estima, en base al análisis de las normas arriba mencionadas, que el cargo de Notario Público no se rige por las normas de la Carrera Administrativa y, por ende, la misma no le es aplicable. Las normas legales que regulan la materia nos llevan a la misma conclusión. Por un lado, el artículo 2119 del Código Administrativo es claro al señalar que le corresponde al Órgano Ejecutivo el nombramiento de los Notarios por un período de 4 años. Por otro lado, el numeral 18 del artículo 629 del Código Administrativo otorga al Presidente de la República la facultad de remover a los empleados de su elección, a menos que la Constitución o la Ley establezcan que no son de libre nombramiento y remoción. En el mismo sentido, el artículo 794 del Código Administrativo estipula que la determinación del período de duración de un empleado no coarta en nada la facultad del empleado que hizo el nombramiento para removerlo, salvo expresa prohibición de la Constitución o la Ley. Y es que, a su vez, los artículos 2129 y 2132 del Código Administrativo contemplan la posibilidad de la destitución de un Notario, por lo que la tesis de inamovilidad del Notario durante la vigencia del período para el cual fue nombrado carece de toda base jurídica. De lo anterior se colige, pues, que el N. es un funcionario público de libre nombramiento y remoción.
Aunado a lo antes expuesto, se observa que no existe en el Código Administrativo ni en ningún otro cuerpo legislativo, norma alguna que establezca un procedimiento disciplinario aplicable a los Notarios Públicos ni causales para su sanción, suspensión o destitución. Más aún, la propia ley de carrera administrativa no los contempla, por cuanto la misma establece en el artículo 2 que no son servidores públicos de carrera, aquellos funcionarios de libre nombramiento y remoción.
De modo pues que la Sala puede concluir que la carrera del Notariado no está regulada por ninguna ley especial y mucho menos se encuentran incorporados a la Carrera Administrativa, por lo cual no gozan de estabilidad en el cargo. Para tenerla no sólo se requiere su consagración legal expresa, sino que ingresen al Notariado mediante concursos públicos de méritos, como lo hacen en la actualidad los servidores judiciales.
Es más, como hemos señalado con anterioridad, el hecho de que los Notarios sean nombrados por un período fijo no significa que los mismos gozan de estabilidad en dicho cargo pues de ser así nos estaríamos refiriendo a una inamovilidad de tipo absoluta lo cual no se compadece con la discrecionalidad de su nombramiento. Para que el mismo goce de estabilidad se requiere de una disposición legal que así lo garantice y concursos públicos. Dicha disposición legal no existe para los Notarios. La jurisprudencia sentada por esta S. en los fallos anteriormente mencionados no ha perdido vigencia por cuanto si bien es cierto que en la actualidad contamos con una ley de carrera administrativa, también es cierto que la misma no ampara a los Notarios Públicos y que el demandante nunca fue a concurso alguno. En este sentido, se ha pronunciado esta S. en reciente fallo de 7 de octubre de 1996.
Una vez establecido el hecho de que a los Notarios no les son aplicables las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa, resulta palmario que los cuatro últimos cargos carecen de todo fundamento jurídico. No pueden resultar infringidas unas normas que no le son aplicables a la situación jurídica en estudio. No proceden, pues, los infracciones relativas a los artículos 1, 2, 5 y 197 de la Ley Nº 9 de 1984.
En consecuencia, la Sala Tercera (Contencioso Administrativa) de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA que NO SON ILEGALES los artículos 5º y 6º del Decreto Ejecutivo Nº 413 de 1 de agosto de 1995 emitido por el Órgano Ejecutivo por conducto del Ministerio de Gobierno y Justicia, ni el acto de toma de posesión del Licenciado G.E.S.F. como Notario Segundo del Circuito Notarial de Chiriquí.
(fdo.) J.F. LEE
Sentencia Civil de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 1ª de lo Civil, 22 de Octubre de 2001 (caso Conflicto de competencia de la Corte Suprema de Justicia - Sala Primera de lo Civil -, de 22 de Octubre de 2001)