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Timestamp: 2016-10-27 17:22:13+00:00
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A exig�ncia de Dep�sito Recursal no contencioso previdenci�rio e o Direito de Peti��o.
Pedro Melchior de M�lo Barros*
O presente estudo tem como objetivo, demonstrar que o � 1�, do artigo 10, da Lei n� 9.639, de 25 de maio de 1998, que institui a exig�ncia do dep�sito pr�vio no percentual de 30% (trinta por cento) como condi��o de admissibilidade do recurso administrativo, afronta a Constitui��o Federal em raz�o de ferir o direito de peti��o.
Antes da an�lise da quest�o, � oportuno verificar o dispositivo que instituiu a obrigatoriedade do dep�sito:
"Art 10. O art. 126 da Lei n� 8.123, de 24 de julho de 1991, com a reda��o dada pela Lei n� 9.528, de 1997, passa a vigorar com a seguinte altera��o:
� 1� Em se tratando de processo que tenha por objeto a discuss�o de cr�dito previdenci�rio, o recurso de que trata este artigo somente ter� seguimento se o recorrente, pessoa jur�dica, instru�-lo com prova de dep�sito, em favor do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, de valor correspondente a 30% (trinta por cento) da exig�ncia fiscal definida na decis�o."
Diante da supremacia da Constitui��o sobre as demais esp�cies normativas, � consagrado que a norma infraconstitucional, tem o seu fundamento de validade diretamente ligado ao c�none constitucional, n�o podendo contra ele se insurgir.
Dessa forma, a norma constitucional, de hierarquia inferior, s� possui validade quando seus aspectos formais e materiais est�o em conformidade com a Constitui��o.
A quest�o ora discutida necessita inicialmente, ser apreciada ao lume do art. 5�, XXXIV, "a", da Carta Magna, que disp�e:
"Art. 5�, Todos s�o iguais perante a lei, sem distin��o de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no pa�s a inviolabilidade do direito � vida, � liberdade, � igualdade, � seguran�a e � propriedade, nos termos seguintes:
a)o direito de peti��o aos Poderes P�blicos em defesa dos direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder."
A Constitui��o de 1967, no seu art. 153, � 30, deu positividade a duas garantias constitucionais aut�nomas: Direito de Peti��o e Direto de Representa��o. Os constituintes de 1988, com memor�vel t�cnica jur�dica, consolidaram o art. 5�, XXXIV, "a" da Constitui��o vigente, o direito aos dois institutos, sob a capa �nica do Direito de Peti��o.
O Direito de Peti��o propriamente dito, foi institu�do com o objetivo de assegurar ao cidad�o o direito de peticionar, ou seja, do direito de agir da pessoa f�sica ou jur�dica em face da Administra��o P�blica, objetivando o reconhecimento de um interesse ou direito estabelecido no ordenamento jur�dico.
A peti��o � via instrumental. Ela provoca e instaura o processo administrativo perante a autoridade estatal competente. Seu procedimento compreende uma s�rie de atos e fases, tendo seu termo final na decis�o administrativa.
Diante do ato decis�rio administrativo adverso � pretens�o do peticion�rio, nasce o seu direito de recorrer, como expressamente assegurado no inciso LV do art. 5� da Constitui��o.
O Processo Administrativo, quer na fase de conhecimento,como na fase recursal, deve se desenvolver em respeito ao princ�pio constitucional do devido processo legal (CF, art. 5�, LIV), ao qual se vinculam de forma inafast�vel os princ�pios do contradit�rio e da ampla defesa (CF, art. 5�, LV).
Exsurge, assim, o Direito de Peti��o como via deflagradora do direito de agir do administrado perante a Administra��o P�blica. E mais: como alavanca constitucional instauradora do processo administrativo, cujo regular andamento exige plena conformidade com os princ�pios constitucionais supra mencionados.
Apresentada, embora em linha gerais, a fei��o constitucional do instituto do Direito de Peti��o, insta verificar se o � 1�, do artigo 10, da Lei 9.639/98, que instituiu a exigibilidade do dep�sito pr�vio como condi��o de admissibilidade do recurso administrativo, guarda compatibilidade e, assim, se tem seu fundamento de validade nos mandamentos constitucionais contidos no art. 5�, XXXIV, "a", combinado com os incisos LIV e LV do citado artigo da Lei Maior.
A Carta Magna em seu artigo 5�, XXXIV "a", facultou o direito de agir do peticion�rio perante a Administra��o P�blica, independentemente de qualquer despesa, ou seja, o direito de agir e recorrer do particular frente ao Poder P�blico, � amparado pela gratuidade. Institu�da pois, a gratuidade como princ�pio-vetor do processo administrativo, mostra-se presente a proibi��o constitucional de se impor ao peticion�rio-recorrente a obriga��o de antecipar valor de qualquer natureza e a qualquer t�tulo, como condi��o de admissibilidade do recurso administrativo. Isso, por si s�, � bastante para demonstrar a desconformidade do � 1�, do artigo 10 da Lei n� 9.639/98, que obriga ao sujeito passivo a realiza��o do dep�sito pr�vio calculado sobre percentual do montante do d�bito fiscal declarado pela autoridade administrativa, em rela��o � norma instituidora do Direito de Peti��o (CF/88, art. 5�, XXXIV, "a").
Dessa forma, por ser defeso ao legislador ordin�rio criar obriga��o pecuni�ria condicionadora do recebimento de recurso administrativo, em virtude de falta de previs�o constitucional, deve-se reconhecer que a Lei instituidora da exig�ncia do dep�sito, macula o texto constitucional, o que a torna inaplic�vel.
Sob outro �ngulo, como antes anotado, o processo administrativo, rege-se segundo o princ�pio do devido processo legal, o que abrange o princ�pio da ampla defesa. A garantia constitucional da ampla defesa possui larga denota��o que se aplica ao processo judicial, bem como ao processo administrativo.
Afigura-se, pois, induvidoso que a normatividade contida no � 1� do artigo 10, da Lei 9.639/98, ao obstar o livre direito do particular recorrer � inst�ncia administrativa superior, caso n�o efetue o dep�sito exigido, colide n�o s� com o dispositivo constitucional do Direito de Peti��o, objeto desse estudo, como tamb�m n�o se compatibiliza com o princ�pio constitucional da ampla defesa, em virtude do not�rio cerceamento de defesa institu�do em sua positividade.
O Supremo Tribunal Federal, embora tenha declarado a constitucionalidade da exig�ncia do dep�sito pr�vio, voltou a analisar a quest�o no segundo semestre do corrente ano. A Primeira Turma daquela Colenda Corte, resolveu afetar novamente a quest�o ao plen�rio, para an�lise direcionada � afronta ao Direito de Peti��o. Iniciado o julgamento, o Ministro Marco Aur�lio, foi o primeiro a votar, desprovendo os recursos apresentados pelo INSS. O julgamento restou suspenso em raz�o do pedido de vistas do Min. Joaquim Barbosa. Naquela ocasi�o, asseverou S. Exa., o Ministro Marcou Aur�lio, ao proferir seu voto:
"Os pressupostos de recorribilidade est�o atendidos. No julgamento dos Recursos Extraordin�rios n�s 210.246-6/GO, 210.234-2/GO, 210-369-1/MG, 210.380-2/MG, 218.752-8/GO, tive oportunidade de sustentar, no segundo semestre de 1997, a insubsist�ncia do preceito do � 1� do artigo 636 da Consolida��o das Leis do Trabalho. Parti da premissa segundo a qual a exigibilidade do dep�sito da multa acaba, em certos casos, em face do montante e da situa��o econ�mico-financeira do infrator, por inviabilizar o direito de defesa. Fiz ver a impossibilidade de o Estado dar com uma das m�os e retirar com a outra, pronunciando-me nos seguintes termos:
Senhor Presidente, entendo que o inciso LV do artigo 5� da Constitui��o Federal viabiliza a ampla defesa � exaust�o, ao preceituar:
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral s�o assegurados o contradit�rio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;"
E o que se tem na esp�cie dos autos? Tem-se a previs�o, na Consolida��o das Leis do Trabalho, do recurso contra multas aplicadas pelos inspetores do trabalho. Todavia, essa previs�o do recurso, que � algo da nossa tradi��o administrativa, no campo da fiscaliza��o, est� jungida ao dep�sito da totalidade da multa por aquele que foi tido como infrator.
O que isso representa, pelo menos sob a minha �ptica? Representa um �bice, em alguns casos, at� mesmo ao exerc�cio do direito de defesa, inviabilizando-se, portanto, desde que aquele apontado como infrator n�o tenha meios suficientes para a feitura do dep�sito, a interposi��o do pr�prio recurso.
N�o vejo como ter a previs�o do � 1� do artigo 636 da Consolida��o das Leis do Trabalho como harm�nica com o princ�pio constitucional, com a garantia constitucional que assegura a ampla defesa, inclusive no processo administrativo.
O � 6� do artigo 636, revelando at� mesmo a raz�o de ser do � 1�, cont�m uma outra regra que n�o est� em jogo, mas que precisa tamb�m ser objeto de reflex�o, segundo a qual diz:
� 6� A multa ser� reduzida de 50% (cinq�enta por cento) se o infrator, renunciando ao recurso," - o que demonstra, a mais n�o poder, que se trata de um direito do infrator, assegurado legalmente - "a recolher ao Tesouro Nacional, dentro do prazo de 10 (dez) dias, contados do recebimento da notifica��o ou da publica��o do edital."
Senhor Presidente, n�o conhe�o do recurso. (Recurso Extraordin�rio n� 210.246-6/GO, relatado pelo Ministro Ilmar Galv�o, perante o Pleno, e julgado em 12 de novembro de 1997, conhecido e provido, por maioria, tendo sido Redator designado o Ministro Nelson Jobim).
Acrescento que o pleito administrativo est� inserido no g�nero "direito de peti��o" e este, a teor do inciso XXXIV, � assegurado independentemente do pagamento de taxas. Aqui se tem algo que pode inviabilizar at� mesmo o direito de defesa, compelindo o interessado a pr�tica incongruente, ou seja, de depositar, ainda que parcialmente, o que tem como indevido. Cumpre ter presente, tamb�m, o efeito suspensivo do recurso a alcan�ar o todo cobrado, n�o cabendo, ante o fen�meno da suspens�o, exigir, embora sob a nomenclatura de dep�sito, o recolhimento de percentagem do tributo ou da multa.
Ora, assim como na hip�tese na qual em jogo se faz a liberdade do cidad�o, n�o consigo curvar-me, em face da for�a dos ditames de minha consci�ncia, ao precedente do Plen�rio, raz�o pela qual conhe�o deste recurso extraordin�rio e o desprovejo. � como voto, na esp�cie dos autos."(1)
Dessa forma, a disposi��o contida no � 1�, do artigo 10, da Lei 9.639/98, n�o retirou seu fundamento de validade do sistema constitucional positivo brasileiro, como � saciedade demonstrado, devendo pois, ser afastada a sua aplicabilidade, por ser constitucionalmente inexig�vel o recolhimento de 30% (trinta por cento) do d�bito para interposi��o de recurso administrativo no �mbito da Previd�ncia Social.
(1) STF. Plen�rio. Recurso Extraordin�rio n� 389383-1. Rel. Min. Marco Aur�lio.
Leia o curriculum do(a) autor(a): Pedro Melchior de Melo Barros.- Publicado em 13/08/2004