Source: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-38-04
Timestamp: 2019-06-16 02:53:57+00:00
Document Index: 54038006

Matched Legal Cases: ['ÚS 38/04 ', 'ÚS 38/04 ', 'zákona č. 252', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', 'zákona č. 85', 'zákona č. 105', 'zákona č. 219', 'zákona č. 455', 'zákona č. 85', 'čl. 87', '§ 64', 'zákona č. 182', 'zákona č. 252', 'zákona č. 85', '§ 2', 'čl. 26', 'čl. 4', 'soud ', 'ÚS 504/03 ', 'čl. 41', 'čl. 26', 'ÚS 25/97 ', 'čl. 4', '§ 2', '§ 2', 'čl. 26', 'čl. 4', '§ 2', '§ 2', 'čl. 26', '§ 11', 'čl. 3', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 42', 'čl. 1', 'ÚS 9/95 ', 'čl. 26', 'ÚS 2/02 ', 'zákona č. 105', 'zákona č. 219', 'zákona č. 455', 'čl. 4', 'čl. 1', 'čl. 3', 'čl. 4', 'ÚS 38/01 ', 'ÚS 4/95 ', '§ 2', 'zákona č. 105', 'zákona č. 219', 'zákona č. 455', '§ 2', 'zákona č. 252', 'zákona č. 105', 'zákona č. 219', 'zákona č. 455', 'zákona č. 105', 'zákona č. 219', 'zákona č. 455', 'zákona č. 455', '§ 2', 'zákona č. 252', '§ 2', 'zákona č. 85', 'zákona č. 105', 'zákona č. 219', 'zákona č. 455', '§ 2', '§ 2', 'soud ', 'ÚS 3/02 ', 'soud ', '§ 2', 'soud ', 'čl. 26', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 1', 'soud ', 'soud ', 'čl. 26', '§ 2', 'soud ', 'čl. 26', 'čl. 41', 'čl. 26', 'čl. 4', 'čl. 41', 'čl. 26', '§ 2', 'soud ', '§ 2', 'soud ', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', 'čl. 26', '§ 2', '§ 2', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 4/95 ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 2/02 ', 'soud ', 'čl. 1', '§ 2', 'soud ', '§ 2', '§ 2', 'soud ', 'soud ']

Pl.ÚS 38/04 ze dne 20. 6. 2006
N 125/41 SbNU 551
Podmínka odbornosti a bezúhonnosti zemědělských podnikatelů
pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová (soudce zpravodaj) a Michaela Židlická ze dne 20. června 2006 sp. zn. Pl. ÚS 38/04 ve věci návrhu skupiny poslanců a skupiny senátorů Parlamentu České republiky na zrušení některých ustanovení zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění platném dne 22. 7. 2004, a to konkrétně na zrušení ustanovení § 2e odst. 1 písm. c) a d), dále zrušení vět "Splnění skutečností uvedených v písmenech a) až f) u právnické osoby musí prokázat její odpovědný zástupce. Odpovědným zástupcem pro účely tohoto zákona je fyzická osoba stanovená právnickou osobou, která odpovídá za řádný provoz podnikání a která je v pracovněprávním vztahu k zemědělskému podnikateli." v ustanovení § 2e odst. 1, zrušení celých ustanovení § 2e odst. 3 a 5, § 2f odst. 2 písm. b) a odst. 3 písm. c), zrušení slov "a c)" v ustanovení § 2f odst. 4 písm. c) a zrušení celého § 2f odst. 8, jakož i návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 85/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, ve znění platném dne 22. 7. 2004, konkrétně na zrušení věty "Osvědčení vydané samostatně hospodařícímu rolníkovi podle zákona č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů, ve znění zákona č. 219/1991 Sb. a zákona č. 455/1991 Sb., platí 5 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona" v čl. II bodu 1 a na zrušení čl. II bodu 2 zákona č. 85/2004 Sb., (nález byl vyhlášen pod č. 409/2006 Sb.).
1. Skupina 55 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a 23 senátorů Senátu Parlamentu České republiky se řádným návrhem [srov. čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též "zákon o Ústavním soudu")], podaným k poštovní přepravě dne 22. 7. 2004, domáhala zrušení výše uvedených částí zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, v tehdy platném znění, (dále též "zákon o zemědělství"), jakož i zrušení části přechodných ustanovení zákona č. 85/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, (dále též "novela zákona o zemědělství").
3. Ustanovení § 2e odst. 1 písm. c) zákona o zemědělství podle navrhovatelů porušuje právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost (čl. 26 Listiny), neboť při stanovení podmínek pro výkon tohoto práva nešetří jeho podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4 Listiny). Zde navrhovatelé poukázali na nálezy, v nichž Ústavní soud konstatoval [sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 a sp. zn. I. ÚS 504/03 (pozn. red.: viz dále)], že ani relativní volnost zákonodárce vyplývající z čl. 41 odst. 1 Listiny neumožňuje zákonodárci porušit podstatu a smysl práva garantovaného čl. 26 odst. 1 Listiny. Podmínky výkonu určitých činností může veřejná moc stanovit jen k ochraně veřejného zájmu, avšak proporcionálně. Pozitiva omezení musí podle ústavní judikatury převažovat nad negativy [nález sp. zn. Pl. ÚS 25/97 - pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 11, nález č. 53; vyhlášen pod č. 159/1998 Sb.]. Z příslušné důvodové zprávy však nelze veřejný zájem identifikovat a i kdyby identifikován byl, pak by podle navrhovatelů zpřísňující úprava neobstála v testu přiměřenosti, neboť podmínka bezúhonnosti nepřímo dále trestá pachatele jakéhokoli úmyslného trestného činu či pachatele nedbalostního trestného činu spáchaného v souvislosti s podnikáním v zemědělství. Objektivní důvody pro takový zákaz nejsou a paušální překážka podnikání je nepřiměřená. Spáchání trestného činu v souvislosti s podnikáním může v konkrétním případě nalézt odraz v zákazu činnosti (uloženém individuálně). Úprava je nelogická. Fyzická osoba, která nemůže požadavku bezúhonnosti dostát, oprávnění nezíská, avšak nenaplnění podmínky bezúhonnosti se nedotkne fyzické osoby, která takové oprávnění již bude mít. Rozdílná úprava obdobných případů je v rozporu s čl. 4 odst. 3 Listiny. Podmínka bezúhonnosti [§ 2e odst. 1 písm. c) a navazující § 2e odst. 5 zákona o zemědělství] porušuje čl. 26 odst. 1 a čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny, a proto by předmětná ustanovení měla být zrušena.
4. Podmínka odborné způsobilosti stanovená v § 2e odst. 1 písm. d), § 2f odst. 2 písm. b) zákona o zemědělství zasahuje podle navrhovatelů do samotné podstaty svobody podnikání zaručené čl. 26 odst. 1 Listiny, neboť na rozdíl od podmínky bezúhonnosti nemá ani paralelu s úpravou obsaženou v živnostenském zákoně. Živnostník může požadavku odbornosti dostát ustavením odpovědného zástupce (§ 11 živnostenského zákona). Zpřísňující úprava zákona o zemědělství však takovou možnost dává jen právnickým osobám. I ve srovnání s požadavky na provozování volných živností je požadavek odborné způsobilosti nepřiměřený (např. volnými živnostmi jsou výroba drážních hnacích vozidel či výroba elektronických součástek). Ani u odborně náročných vázaných živností (např. provádění staveb) nemusí živnostník požadavek odborné způsobilosti splňovat sám. Nepřiměřeným požadavkem je tak ztížen přístup k podnikání a selektivní podmínka porušuje i čl. 3 Listiny. Navrhovatelé požadovali rovněž zrušení ustanovení § 2f odst. 3 písm. c), § 2f odst. 8 a slov "a c)" v § 2f odst. 4 písm. c) zákona o zemědělství, neboť navazují na ustanovení § 2f odst. 2 písm. b) zákona o zemědělství.
c) Držitelé živnostenského oprávnění "výroba potravinářských výrobků" (§ 42 živnostenského zákona) zařazovaní nově do režimu zemědělského zákona, budou patrně nově potřebovat i živnostenský list v oboru maloobchod. Stávající oprávnění zanikne jen zčásti.
d) Nový zákon nepodchycuje (na rozdíl od živnostenského zákona) řadu situací, k nimž v životě běžně dochází (ztráta způsobilosti, nedostatek věku) a jimž nelze čelit ustanovením odpovědného zástupce. Zákon přitom neřeší osud živnostníků podnikajících prostřednictvím odpovědného zástupce. Po smrti zemědělského podnikatele není zřejmé, kdo provozuje zemědělskou výrobu do skončení dědického řízení, a správce dědictví navíc nemá povinnost ustanovit "odborného zástupce". Zákon o zemědělství neobsahuje úpravu překážek v podnikání a prohlášení konkursu či trestní zákaz činnosti nebude mít podle navrhovatelů žádný efekt.
7. Způsob, jakým byla změna provedena, resp. přechod k nové právní regulaci, je dle navrhovatelů v rozporu se základními požadavky právního státu (čl. 1 Ústavy). Změna je výrazem svévole, úprava je vnitřně rozporná, nepředvídatelná a vyvolává mnoho interpretačních problémů, což může ve smyslu nálezů Ústavního soudu [sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (pozn. red.: Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 16; vyhlášen pod č. 107/1996 Sb.) a sp. zn. I. ÚS 504/03] založit protiústavnost zákona. Takový zákon odporuje i judikatuře Evropského soudu pro lidská práva (kupř. věc Heinrich proti Francii). Listina sice v čl. 26 odst. 2 Listiny umožňuje stanovení podmínek a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností, avšak musí jít o podmínky transparentní, předvídatelné, s možností obrany dotčených osob. Těmto nárokům nemůže zákon o zemědělství dostát. Navrhovatelé upozornili, že podle Ústavního soudu [sp. zn. Pl. ÚS 2/02 (pozn. red.: viz dále)] zásah zákonodárce vykazující silné znaky svévole narušuje důvěru v právo, která je jedním ze základních atributů právního státu.
9. V návaznosti na výše uvedenou argumentaci navrhovatelé napadli také nerovnost, kterou založila samotná novela zákona o zemědělství v čl. II bodu 1 přechodných ustanovení, kde je upraven režim osob dosud podnikajících na základě zákona o soukromém podnikání občanů (konkrétně jde o větu "Osvědčení vydané samostatně hospodařícímu rolníkovi podle zákona č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů, ve znění zákona č. 219/1991 Sb. a zákona č. 455/1991 Sb., platí 5 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona"). Rozdílnost lhůt zániku dosavadních oprávnění bezdůvodně zvýhodňuje jednu skupinu podnikatelů (samostatně hospodařící rolníky) oproti jiné skupině (podnikající dosud na základě živnostenského zákona), ačkoliv jejich postavení je obdobné, což je v rozporu s čl. 4 odst. 3 Listiny. Zákon zde porušuje rovnost v právech (čl. 1, čl. 3 a čl. 4 odst. 3 Listiny) a zrušení oprávnění a povinnost nové evidence nepochybně omezují svobodu podnikání, přičemž znevýhodnění je bezdůvodné [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 38/01 (pozn. red.: Sbírka rozhodnutí, svazek 29, nález č. 39; vyhlášen pod č. 87/2003 Sb.)]. Nelze tolerovat stanovení různého režimu pro obdobné případy, a to ani při zohlednění určité volnosti zákonodárce při stanovování nových podmínek výkonu určitých povolání, která byla vykonávána podle dosavadních předpisů [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (pozn. red: viz dále)]. Pro různý režim přechodu blízkých činností (pročež jsou upraveny ve stejném zákoně) nejsou objektivní důvody. Navíc živnostníci, na rozdíl od rolníků, musí některé nově stanovené podmínky splňovat již nyní, což by mělo vést k tomu, že režim přechodu by měl být (přihlédne-li se k účelu změny) mírnější. Proto je postup zákonodárce i nepřiměřený. Z těchto důvodů navrhovatelé požadovali vypuštění věty specifikované výše. Navrhovatelé upozornili, že v případě vyslovení neústavnosti změny podnikatelského režimu (viz odstavce 5 až 8), je tato část návrhu bezpředmětná.
12. Požadavek odborné způsobilosti vyplývá ze skutečnosti, že zemědělské produkty se stávají součástí potravinového řetězce. Také způsob hospodaření na půdě, produkce ekologických potravin, používání biochemických přípravků, hnojiv, krmiv, rostlinolékařské péče a rozvoj mimoprodukčních funkcí zemědělství "vyžadují nepochybně určitou odbornou způsobilost".
"§ 2e Podnikání v zemědělství
Splnění skutečností uvedených v písmenech a) až f) u právnické osoby musí prokázat její odpovědný zástupce. Odpovědným zástupcem pro účely tohoto zákona je fyzická osoba stanovená právnickou osobou, která odpovídá za řádný provoz podnikání a která je v pracovněprávním vztahu k zemědělskému podnikateli. Nikdo nemůže být ustanoven do funkce odpovědného zástupce pro více než dva zemědělské podnikatele. Odpovědným zástupcem právnické osoby nemůže být člen dozorčí rady či jiného kontrolního orgánu této právnické osoby. Přestane-li odpovědný zástupce vykonávat funkci nebo nesplňuje-li podmínky, musí zemědělský podnikatel nejpozději do 15 dnů ustanovit nového odpovědného zástupce.
(8) Při posuzování odborné způsobilosti žadatele o zaevidování se postupuje v souladu se zvláštním právním předpisem.. 4m) Při posuzování odborné způsobilosti rozhoduje ve sporných případech krajský úřad.
4m) Zákon č. 18/2004 Sb., zákon o uznávání odborné kvalifikace a jiné způsobilosti státních příslušníků členských států Evropské unie a o změně některých zákonů (zákon o uznávání odborné kvalifikace).".
"Čl. II Přechodná ustanovení
1. Osoba provozující ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona zemědělskou výrobu podle zákona č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů, ve znění zákona č. 219/1991 Sb. a zákona č. 455/1991 Sb., se považuje za zemědělského podnikatele k provozování zemědělské výroby podle tohoto zákona, pokud se ve lhůtě do 1 roku ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona zaeviduje na příslušném obecním úřadě obce s rozšířenou působností podle § 2f zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění tohoto zákona. Osvědčení vydané samostatně hospodařícímu rolníkovi podle zákona č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů, ve znění zákona č. 219/1991 Sb. a zákona č. 455/1991 Sb., platí 5 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona; držitel tohoto osvědčení se pro účely nemocenského a důchodového pojištění a zdravotního pojištění považuje za zemědělského podnikatele k provozování zemědělské výroby podle tohoto zákona. Pokud samostatně hospodařící rolník nehodlá provozovat zemědělskou výrobu podle tohoto zákona, požádá obecní úřad obce s rozšířenou působností o vydání potvrzení o vyřazení z evidence osob vedené podle zákona č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů, ve znění zákona č. 219/1991 Sb. a zákona č. 455/1991 Sb.
2. Osoba provozující ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona na základě živnostenského oprávnění získaného přede dnem účinnosti tohoto zákona činnosti, které jsou zemědělskou výrobou podle tohoto zákona a do doby jeho účinnosti byly živnostmi podle zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, se považuje za zemědělského podnikatele podle tohoto zákona. Osoba uvedená ve větě první je povinna se ve lhůtě 1 roku ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona zaevidovat na příslušném obecním úřadu obce s rozšířenou působností podle § 2f zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění tohoto zákona. Nesplní-li tato osoba povinnost se ve stanovené lhůtě zaevidovat, oprávnění k provozování těchto činností zaniká. Do doby splnění povinnosti zaevidovat se podle § 2f tohoto zákona je živnostenský list vydaný podle věty první průkazem oprávnění příslušného zemědělského podnikatele k provozování zemědělské výroby podle tohoto zákona.".
22. Bod 1 přechodných ustanovení zákona č. 85/2004 Sb. doznal v mezidobí změn legislativně-
-technického charakteru zákonem č. 441/2005 Sb., který však podstatu napadených ustanovení ponechal beze změny. V souladu s účelem zákona o zemědělství a pravidly formální logiky bylo zrušeno zúžení zákonné domněnky, která sice na dobu pěti let přiznávala samostatně hospodařícím rolníkům status zemědělských podnikatelů podle zákona o zemědělství, avšak jen "pro účely nemocenského a důchodového pojištění a zdravotního pojištění". Zúžení bylo zrušeno a pojmy "zemědělský podnikatel podle tohoto zákona" a "osoba podnikající v zemědělství" byly standardizovány do tvaru "zemědělský podnikatel [oprávněný] k provozování zemědělské výroby podle tohoto zákona". Na konec bodu 1 byl připojen text: "Pokud samostatně hospodařící rolník nehodlá provozovat zemědělskou výrobu podle tohoto zákona, požádá obecní úřad obce s rozšířenou působností o vydání potvrzení o vyřazení z evidence osob vedené podle zákona č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů, ve znění zákona č. 219/1991 Sb. a zákona č. 455/1991 Sb.".
26. Navrhovatelé na prvním místě napadli podmínku bezúhonnosti zemědělského podnikatele [§ 2e odst. 1 písm. c) a navazující § 2e odst. 5 zákona o zemědělství] jako podmínku nepřiměřenou a protiústavně bránící v přístupu k podnikání bez toho, aby takové omezení základního práva bylo nutné a ospravedlnitelné z hlediska veřejného zájmu.
27. Ústavní soud v takové situaci standardně prověřuje ústavnost omezení základních práv testem proporcionality. V nálezu ze dne 13. 8. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 Ústavní soud s odvoláním na preambuli a první článek Ústavy konstatoval, že v případech střetů základních práv či svobod s veřejným zájmem, resp. s jinými základními právy či svobodami: "...je třeba posuzovat účel (cíl) takového zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení je zásada proporcionality (přiměřenosti v širším smyslu), jež může být také nazývána zákazem nadměrnosti zásahů do práv a svobod. Tato obecná zásada zahrnuje tři kritéria posuzování přípustnosti zásahu. Prvním z nich je princip způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti), dle něhož musí být příslušné opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku. Dále se pak jedná o princip potřebnosti, dle něhož je povoleno použití pouze nejšetrnějšího - ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám - z více možných prostředků. Třetím principem je princip přiměřenosti (v užším smyslu), dle kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních" (Sbírka rozhodnutí, svazek 27, nález č. 105, str. 177 a 183; vyhlášen pod č. 405/2002 Sb.). Test proporcionality patří ke standardním právním nástrojům jak evropských ústavních soudů, tak soudů mezinárodních, resp. nadnárodních (srov. četná rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva; svou variantu testu proporcionality používá pochopitelně i Evropský soudní dvůr - k tomu viz i nález Ústavního soudu ze dne 8. 3. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 50/04, Sbírka rozhodnutí, svazek 40, nález č. 50, vyhlášen dne 26. 4. 2006 pod č. 154/2006 Sb., a zde citovanou judikaturu Evropského soudního dvora).
28. Provedení testu proporcionality vyžaduje vyhledání a identifikaci cíle ustanovení omezujícího základní právo. Jaký cíl má sledovat podmínka bezúhonnosti zemědělského podnikatele, není prima facie jasné, a ani důvodová zpráva k vládnímu návrhu novely zákona o zemědělství takový cíl neuvádí (srov. sněmovní tisk č. 350/0 rozeslaný poslancům dne 12. 6. 2003, digitální knihovna Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na www.psp.cz). V prvotní rozpravě nebyla podmínka bezúhonnosti ze strany předkladatelů v Poslanecké sněmovně nijak blíž zdůvodňována (srov. tamtéž). Dne 10. 2. 2004 (při rozpravě nad prezidentem republiky vráceným zákonem) ministr zemědělství Jaroslav Palas v Poslanecké sněmovně uvedl: "Požadovaná bezúhonnost je v návrhu zákona specifikována velmi úzce na fyzické osoby, zemědělské podnikatele a odpovědné zástupce právnické osoby s cílem preventivně zabezpečit, aby se tyto osoby výhradně s podnikáním v zemědělství nedopouštěly zejména opakované trestné činnosti. Především je potřebné klást důraz na dosavadní zkušenosti s trestnou činností, které se osoby podnikající v zemědělství dopouštějí v souvislosti s neoprávněně získanými nebo používanými dotacemi, tedy finančními prostředky ze státního rozpočtu. Specifikace bezúhonnosti, která je uvedena v § 2e odstavce 5 návrhu, nikterak neomezuje osoby, které mají záznam v rejstříku trestů, ale tato trestná činnost byla menší společenské nebezpečnosti, nebo se nevztahuje k podnikání v zemědělství. To vůbec nebrání možnosti vlastníka či uživatele zemědělské půdy v případě, že není bezúhonný ve smyslu tohoto návrhu zákona, zajistit výživu sobě, případně své rodině, avšak mimo režim podnikatelské činnosti.". Ústavní soud proto za cíl zákonodárce považoval zajištění řádného nakládání se zemědělskými dotacemi (srov. i vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny).
30. Zkoumat je však dále třeba potřebnost zvoleného prostředku z pohledu jeho šetrnosti ve vztahu k základnímu právu - tj. ke svobodnému podnikání. Nelze přehlédnout, že smyslem zemědělství není čerpání dotací, ale rostlinná a živočišná produkce. To, zda je možno zemědělsky vyrábět jen s dotacemi, je třeba ponechat na každodenní realitě, na výsledku aktivit pramenících ze svobodného rozhodnutí jednotlivců. Z toho nezbytně plyne, že rozhodnutí o tom, zda vůbec podnikatelé budou podnikat s využitím dotací, by z hlediska čl. 26 Listiny mělo být ponecháno na jejich volbě. V případě, že se rozhodnou o dotaci požádat, je myslitelné, aby zákonodárce vázal až právě pozitivní rozhodnutí o poskytnutí dotace na bezúhonnost v rozsahu vážícím se k zákonnému využití veřejných prostředků poskytnutých žadateli v minulosti. Z uvedeného vyplývá, že zvolené řešení není z hlediska konkurujícího základního práva nejšetrnější. Proto nebylo třeba pokračovat v testu proporcionality, neboť podmínka bezúhonnosti neobstála z hlediska potřebnosti zvoleného prostředku, neboť je nešetrná k základní svobodě podnikat a žádoucího stavu (sledovaného cíle) lze dosáhnout jinak (např. v průběhu procesu přidělování a kontroly nakládání s dotacemi, jak uvedeno shora).
32. Cíl sledovaný podmínkou odbornosti [§ 2e odst. 1 písm. d) a § 2f odst. 2 písm. b) zákona o zemědělství a souvisící § 2f odst. 3 písm. c), slova "a c)" v § 2f odst. 4 písm. c) a § 2f odst. 8 zákona o zemědělství] je zřejmý a pochopitelný a odpovídá i účelu zákona o zemědělství, jímž je: "a) vytváření podmínek pro zajištění schopnosti českého zemědělství zabezpečit základní výživu obyvatel, potravinovou bezpečnost a potřebné nepotravinářské suroviny; b) vytváření předpokladů pro podporu mimoprodukčních funkcí zemědělství, které přispívají k ochraně složek životního prostředí jako půdy, vody a ovzduší a k udržování osídlené a kulturní krajiny; c) vytvoření podmínek pro provádění společné zemědělské politiky a politiky rozvoje venkova Evropské unie." [srov. § 1 zákona o zemědělství ve znění platném do 9. 11. 2005; po tomto datu byl zákon doplněn o další účel, jímž je "d) vytváření podmínek pro rozvoj rozmanitých hospodářských činností a zvýšení kvality života ve venkovských oblastech a pro rozvoj vesnic."].
33. Ministr zemědělství v prvním čtení návrhu novely zákona o zemědělství v Poslanecké sněmovně dne 11. 6. 2003 uvedl: "o předmětné novele zákona [jsem] diskutoval se širokou zemědělskou veřejností při různých setkáních, včetně farmářů, fyzických osob. Oni pochopili to, že základní věcí každého zemědělce je nejen pracovat na svěřeném majetku, ale také se sebevzdělávat. Berou to jako přirozenou nutnost, protože vývoj i v oblasti zemědělské výroby jde dopředu. Přicházejí nové a nové poznatky vědy a výzkumu, takže i farmáři cítí potřebu se vzdělávat, a nově začínající farmář tím spíše. Tuto věc jsem diskutoval, jak jsem již řekl, s celou širokou škálou zemědělské veřejnosti a oni minimální požadavek 300 hodin plně respektují a chápou. Takže já pokládám tyto stesky a obavy za víceméně bezpředmětné." (srov. stenozáznam k tisku 350/0, digitální knihovna Poslanecké sněmovny). Dne 14. 1. 2004 ve sněmovní rozpravě nad Senátem vráceným zákonem senátor Jan Fencl uvedl: "jedině odborně vysoce zdatní sedláci a podnikatelé v zemědělství jsou zárukou konkurenceschopnosti i celospolečenské prestiže sektoru, který je dnes na dně celospolečenského hodnocení. Bez toho, že by se naši zemědělci odborně připravovali, nejsou schopni - a s tím souhlasím - dosíci potřebných dotačních prostředků z Evropské unie, na které tak toužebně čekají. Tyto a možná další argumenty zřejmě převážily, protože pozměňovací návrhy směřující k vypuštění bezúhonnosti a odborné kvalifikace nebyly přijaty" (tamtéž, stenozáznam k tisku 350/3).
34. Ústavní soud musel opět posoudit proporcionalitu omezení práva podnikat stanovením podmínky odbornosti. Navrhovatelé zde poukazovali na nález ze dne 25. 11. 2003, kde Ústavní soud konstatoval, že: "je to do jisté míry i veřejná moc, která pozitivně formuje a stanoví podmínky pro výkon povolání a hospodářských činností a vytváří tak vlastně samotné předpoklady výkonu takových činností (status positivus). Podstata práva podle čl. 26 odst. 1 Listiny musí nutně vést k diferenciaci hospodářských činností podle různého stupně ingerence, resp. spoluúčasti veřejného prvku dokonce na samotném konstituování takové hospodářské činnosti. Stanovení podmínek a omezení výkonu určitého povolání a určitých hospodářských činností uskutečňuje veřejná moc ve veřejném zájmu, jímž je především zájem na kvalitě výkonu takových činností. Jedním z předpokladů ...je například i adekvátní stupeň dosaženého vzdělání a příslušná délka praxe v daném oboru činnosti. V takových případech je třeba vždy sledovat, zda omezení práva takovým veřejným zájmem je ještě proporcionální, nebo zda dokonce nedochází takovým omezením k narušení či popření smyslu a podstaty základního práva (práva na svobodnou volbu povolání)." (srov. nález sp. zn. I. ÚS 504/03, Sbírka rozhodnutí, svazek 31, nález č. 138, str. 227).
36. Z hlediska principu potřebnosti situace tak jasná není, neboť zákonodárce vymezil možnosti splnění podmínky odbornosti velmi přísně. Pro nové podnikatele stanoví podmínku středního vzdělání, které je nutno doplnit obligatorním rekvalifikačnímu kursem tam, kde "uchazeči o podnikání v zemědělství" nemají úzce zemědělsky (či veterinárně) orientované vzdělání. Ekvivalentem tohoto vzdělání je pak pětiletá praxe v zemědělském podniku, kdy není vyjasněno, zda se pojem podniku vztahuje i na dosavadní samostatně hospodařící rolníky, resp. individuální živnostníky. V případě, že by praxe konaná mimo kolektivní zemědělské subjekty nebyla považována za praxi ve smyslu § 2f odst. 2 písm. b) bodu 2 zákona o zemědělství, pak by taková aplikační praxe nemohla být považována za ústavně konformní, neboť by nebylo možno zjistit objektivní a rozumné kritérium zakládající preferování odborné výtěžnosti praxe v kolektivním zemědělském podniku oproti praxi v podniku provozovaném na individuálním principu. Přednost pochopitelně musí mít ústavně konformní výklad.
38. Ústavní soud již v minulosti konstatoval, že: "Při výkladu čl. 26 Listiny ...je nutno mít na zřeteli, že podle čl. 41 odst. 1 Listiny je možno se práv zakotvených v čl. 26 domáhat ,pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí'. Zákonodárce má proto relativně širokou dispozici pro konkrétní vymezení obsahu a způsobu realizace tohoto článku. Nicméně i v tomto případě je vázán ústavními maximami, z nichž hlavní v tomto smyslu představuje čl. 4 odst. 4 Listiny. ...Jinak řečeno, ani zmíněná relativní volnost zákonodárce, vyplývající z čl. 41 odst. 1, nemůže vést k tomu, aby formou zákona porušil podstatu a smysl čl. 26 Listiny, zaručujícího v odstavci 1 každému právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost." (nález ze dne 12. 7. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, Sbírka rozhodnutí, svazek 23, nález č. 113, str. 105; vyhlášen pod č. 322/2001 Sb.). Ve smyslu citovaného právního názoru se jako nadměrně tvrdá a neproporcionální jeví povinnost splnit podmínku odbornosti výhradně osobně, což s ohledem na dikci dovětku k ustanovení § 2e odst. 1 zákona o zemědělství platí pro všechny fyzické osoby, kterým je tak bráněno v podnikání. Takové omezení však nemůže obstát při poměřování principem potřebnosti, a tím spíše při poměřování kritériem přiměřenosti v užším smyslu (viz výše). Jakkoli se zemědělské produkty stávají součástí potravinového řetězce a jakkoli je zemědělství nezbytně spojeno s hospodařením na půdě (resp. produkcí ekologických potravin, používáním biochemických přípravků, hnojiv, krmiv, rostlinolékařské péče a rozvojem mimoprodukčních funkcí zemědělství), není zřejmé, proč by zabezpečení veřejného zájmu v těchto oblastech vyžadovalo, aby podnikatel nemající potřebné vzdělání či praxi vůbec nesměl v oboru podnikat. Ústavní soud je nucen odmítnout požadavek odbornosti zemědělského podnikatele v obecné rovině vztahující se na veškeré formy zemědělského podnikání. Přitom si je vědom toho, že s ohledem na velmi široce pojatou definici zemědělské výroby včetně hospodaření v lesích a na vodních plochách v nově vloženém ustanovení § 2e odst. 3 se mohou po této novele vyskytovat činnosti, u kterých je požadavek zvýšené odbornosti nepochybně odůvodněný a povaze těchto činností i přiměřený (například produkce a využití genetického materiálu plemenných zvířat nebo rostlin), avšak zákonodárce pochybil, když nevztáhl požadavek zvýšené odborné způsobilosti výlučně k těm formám zemědělské činnosti, u kterých by byl odůvodněný, a postuloval jej paušálně ve vztahu ke všem formám zemědělské výroby.
40. Ústavní soud proto zrušil jak ustanovení § 2e odst. 1 písm. d) a § 2f odst. 2 písm. b) zákona o zemědělství, tak souvisící ustanovení § 2f odst. 3 písm. c), slova "a c)" v § 2f odst. 4 písm. c) a § 2f odst. 8 zákona o zemědělství. Okamžik zrušení těchto ustanovení byl stanoven dnem 30. 6. 2007. Zákonodárci je tak dán prostor, aby podmínku odbornosti stanovil ústavně konformním způsobem a s ohledem na dosavadní zvyklosti v oblasti veřejnoprávní regulace podnikání. V mezidobí mezi vyhlášením nálezu ve Sbírce zákonů a zrušením těchto ustanovení je třeba zákon o zemědělství aplikovat ústavně konformním způsobem.
41. Změnu právní regulace podnikatelů podnikajících v přímé souvislosti se zemědělstvím ("sekundární zemědělští podnikatelé") navrhovatelé označili za porušení svobody podnikání (čl. 26 odst. 1 Listiny). Hlavním argumentem byl poukaz na bezdůvodnost vytržení těchto osob ze stabilního právního rámce do rámce nejistého. Proto požadovali zrušení ustanovení § 2e odst. 3 zákona o zemědělství, vymezujícího pojem zemědělská výroba, a zrušení čl. II bodu 2 novely zákona o zemědělství, stanovícího zánik dosavadního živnostenského oprávnění. Tato dvě ustanovení je třeba díky konstrukci zákona posuzovat společně.
43. Pozměňovací návrh k novele zákona o zemědělství jasně stanovil zánik dosavadních živnostenských oprávnění (čl. II bod 2 novely zákona o zemědělství) a vymezil, že podnikání v zemědělství je možné jen za splnění podmínek zákona o zemědělství (návětí § 2e odst. 1 zákona o zemědělství; srov. usnesení zemědělského výboru ze dne 1. 10. 2003, digitální knihovna Poslanecké sněmovny, tisk 350/1). Cílem poslaneckého návrhu bylo sjednocení právního režimu všech osob podnikajících v zemědělství. Vyplývá to z rozpravy při druhém sněmovním čtení dne 22. 10. 2003, kdy poslanci zemědělského výboru zdůvodňovali navržené změny samozřejmostí požadavku odbornosti a požadavky Evropské unie. Poslanec Jan Grůza řekl: "Evropská unie po nás chce tři zásadní věci. Chce po nás jasný registr zvířat, jasný registr půdy a jasný registr podnikatelů v zemědělské výrobě. Jestliže tyto tři věci nebudeme mít v pořádku, nebudeme moci čerpat a tento podnikatel také nebude moci čerpat peníze Evropské unie. Jenom z tohoto důvodu potřebujeme vést jasnou evidenci o zemědělských podnikatelích. Nikdo nebrání žádnému soukromému podnikateli, aby si vzal půdu a začal na ní hospodařit. Přátelé, to může dělat okamžitě - vzít si podle zákona o půdě a dalších svoji půdu a začít hospodařit. Ale jestliže bude chtít dosáhnout na peníze Evropské unie, podle tohoto zákona se bude muset řádně zaevidovat a podle tohoto zákona bude moci začít žádat o peníze Evropské unie. Jen tento smyslu tohoto zákona je.". Další člen zemědělského výboru, poslanec Ladislav Skopal, ve sněmovní rozpravě mj. řekl: "...pět let praxe je v případě, že nesplňuje kvalifikační požadavky, v podstatě to, co bylo řečeno. To znamená 300 hodin, aby prošel určitým kursem. Každá živnost musí mít nějaké kvalifikační předpoklady. Myslím, že zemědělství není taková živnost, že nemusíme znát vůbec nic. Mrzí mě trochu, že zemědělskou činnost pan poslanec Kučera pokládá za tak nízkou, že může podnikat kdokoliv, co nic neumí." (srov. tamtéž stenozáznamy obecné a podrobné rozpravy k tisku č. 350).
44. Ústavní soud setrvale připomíná spjatost principu předvídatelnosti důsledků právního předpisu s principy právního státu (např. sp. zn. Pl. ÚS 6/2000, Sbírka rozhodnutí, svazek 21, nález č. 22, str. 195; vyhlášen pod č. 77/2001 Sb., dále i sp. zn. Pl. ÚS 40/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 88, str. 327; vyhlášen pod č. 199/2003 Sb.). Předvídatelnost právního předpisu je přitom nepochybně nutno posuzovat i z hlediska dynamického. Jak upozornili navrhovatelé, Ústavní soud v minulosti posuzoval ústavnost změny podmínek výkonu profese ve věci rozhodnuté nálezem ze dne 7. 6. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 29, str. 209; vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.), kde byla věc poměřována z hlediska kategorie rovnosti. Aniž by se Ústavní soud mínil od této judikatury odchýlit, nemohl přehlédnout, že jeho vlastní judikatura se mezitím dále rozvinula. Změna regulace má totiž přirozeně dopady i ve sféře legitimního očekávání. Jak bylo připomenuto v nálezu ze dne 13. 12. 2005: "... hledisky kontextuálního posouzení ústavnosti lhůty dle dosavadní judikatury Ústavního soudu jsou ... svévole zákonodárce při stanovení lhůty. Ve smyslu tohoto hlediska posuzování ústavnosti lhůty postupoval soud ve věci sp. zn. Pl. ÚS 2/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 35; vyhlášen pod č. 278/2004 Sb.), v níž za protiústavní označil zrušení ustanovení... občanského zákoníku... jímž zákonodárce zasáhl do legitimního očekávání ...subjektů pouhý jeden den před uplynutím lhůty, ve které by došlo k nabytí vlastnického práva, v důsledku čehož subjekty, které jednaly v důvěře v předem státem stanovené podmínky, byly pouhý den před uplynutím zmíněné lhůty konfrontovány se svévolným postupem státu, jejž soud shledal rozporným s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (a to s odvoláním se na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva ve věcech Broniowski proti Polsku z r. 2002, Gratzinger a Gratzingerová proti České republice z r. 2002, Zvolský a Zvolská proti České republice z r. 2001)." (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 6/05, Sbírka rozhodnutí, svazek 39, nález č. 226, vyhlášen pod č. 531/2005 Sb. nebo na www.judikatura.cz).
45. Z naznačených principů plyne, že zákonodárce musí při změně právní regulace zohledňovat dosavadní právní stav a změny musí provádět citlivě a jen v míře nezbytné pro dosažení cíle regulace. Trvat na takovém chování zákonodárce je nutné, neboť se tím garantuje stabilita sféry svobodného jednání. Zákony vymezují základní strukturu, v jejímž rámci se realizují svobodné aktivity. Jsou-li nejisté hranice zákonných požadavků, tj. nejsou-li respektována legitimní očekávání založená na zákonu, je nejistá i svoboda. Proto je ochrana legitimního očekávání integrální součástí vlády práva (srov. přiměřeně nález ze dne 26. 4. 2005 sp. zn. IV. ÚS 167/05, Sbírka rozhodnutí, svazek 37, nález č. 94, www.judikatura.cz). Přihlížení k legitimním očekáváním je nepominutelnou dimenzí zákonnosti (srov. k tomu Rawls, J., Teorie spravedlnosti, Praha, Victoria Publishing, 1995, str. 145). Z příkazu respektovat legitimní očekávání vyplývající z dosavadní právní úpravy samozřejmě nelze dovodit zákaz změny právní úpravy. Jde jen o to, aby při rozhodování o volbě způsobu provedení změny zákonodárce k těmto očekáváním přihlížel a neignoroval, že adresáti norem své chování (a volbu mezi různými alternativami) po delší dobu přizpůsobovali požadavkům odlišného obsahu.
47. Je nesporné, že vymezením pojmu zemědělská výroba, obsaženým v ustanovení § 2e odst. 3 zákona o zemědělství, došlo ke změně regulačního rámce sekundárních zemědělských podnikatelů (jak ostatně potvrdila i Poslanecká sněmovna), avšak dosah tohoto ustanovení přesahuje rámec vymezený projednávaným návrhem. Návrh žádal zrušení tohoto ustanovení, avšak byl-li argumentačně napadán zejména způsob, jejž zákonodárce zvolil při přechodu k nové úpravě, pak je primární pochybení nutno spatřovat v čl. II bodu 2 novely zákona o zemědělství, která sekundárním podnikatelům stanoví povinnost evidence za nových podmínek a zánik dosavadních oprávnění, neboť především toto ustanovení je výrazem navrhovateli namítané neústavnosti změny právní regulace. Proto Ústavní soud vyhověl návrhu na zrušení čl. II bodu 2 novely zákona o zemědělství a zamítl návrh na zrušení ustanovení § 2e odst. 3 zákona o zemědělství.
48. Navrhovatelé dále žádali zrušení dovětku k ustanovení § 2e odst. 1 zákona o zemědělství, který právnickým osobám umožňuje splnit podmínky bezúhonnosti a odbornosti prostřednictvím odpovědného zástupce, avšak zrušením tohoto ustanovení by se právnickým osobám znemožnilo zemědělsky podnikat, což je zásah, který nelze odůvodnit argumentem, že i jiným subjektům je bráněno v podnikání. Takové chápání principu rovnosti postrádá atributy rozumného výkladu práva, a proto byl tento návrh zamítnut. Ostatně i sami navrhovatelé uvedli (str. 13 návrhu), že pokud bude shledána vadnost změny režimu podnikání, je návrh v této části irelevantní. Za diskriminační považovali navrhovatelé i delší lhůtu zániku oprávnění samostatně hospodařících rolníků (výše uvedená část čl. II bodu 1 novely zákona o zemědělství). Ani zde nemohl Ústavní soud návrhu vyhovět. Faktická situace těchto osob (a z ní vyplývající schopnost reagovat na změny) se od sekundárních zemědělských podnikatelů velmi liší a pro odlišný režim lze prima facie nalézt rozumné důvody. Poskytnutí "výhody" by proto nebylo možno považovat za výraz ústavně nepřijatelné libovůle (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 16/93, Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25, str. 189; vyhlášen pod č. 131/1994 Sb., a další nálezy). Proto Ústavní soud návrh v těchto částech (srov. výše odstavce 9 a 10) zamítl.