Source: http://www.sagit.cz/info/sb03084
Timestamp: 2017-09-24 19:12:20+00:00
Document Index: 50213043

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 9', 'zákona č. 526', 'soud ', '§ 3', 'soud ', '§ 9', '§ 1', 'čl. 2', 'čl. 4', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 8/02 ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 10', 'čl. 11', 'čl. 16', 'čl. 4', 'čl. 1', 'čl. 11', 'čl. 4', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 696', '§ 671', 'soud ', 'soud ', '§ 1', '§ 4', '§ 9', '§ 1', '§ 3', '§ 4', '§ 9', 'soud ', 'čl. 2', 'čl. 2', 'čl. 1', 'čl. 4', 'čl. 11', 'čl. 1', 'čl. 14', 'soud ', 'soud ', '§ 70', 'soud ', 'čl. 89', 'soud ', '§ 671', 'soud ']

Předpis č. 84/2003 Sb., zdroj: SBÍRKA ZÁKONŮ ročník 2003, částka 34, ze dne 20. 3. 2003
Ústavní soud rozhodl dne 19. března 2003 v plénu o návrhu skupiny senátorů na zrušení nařízení vlády č. 567/2002 Sb., kterým se stanoví cenové moratorium nájemného z bytů, a na uložení zákazu vládě České republiky pokračovat v zásazích do oblasti cen nájemného z bytu prostřednictvím vydávání vlastních právních předpisů
Dne 27. ledna 2003 obdržel Ústavní soud návrh skupiny 25 senátorů, vedené Jaroslavem Kuberou, na zrušení nařízení vlády č. 567/2002 Sb., kterým se stanoví cenové moratorium nájemného z bytů, jež bylo schváleno vládou České republiky na jejím zasedání dne 19. 12. 2002 a publikováno ve Sbírce zákonů dne 20. 12. 2002, a návrh na vydání předběžného opatření, na jehož základě by Ústavní soud měl zakázat vládě, aby pokračovala v zásazích do oblasti cen nájemného z bytu prostřednictvím vydávání vlastních právních předpisů.
Dle názoru navrhovatelů nařízení vlády č. 567/2002 Sb. rovněž není v souladu s ustanovením § 9 odst. 1 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, (dále také jen "zákon o cenách"), podle kterého se musí cenové moratorium vztahovat na ceny týkající se celých skupin daného zboží. Tak tomu v daném případě není, neboť předmětné nařízení znovu neodůvodněně činí rozdíly mezi jednotlivými byty a neoprávněně rozděluje celou množinu nájemních bytů na skupinu bytů s regulovaným nájemným a skupinu bytů, v nichž není nájemné regulováno, přičemž o neústavnosti této skutečnosti již Ústavní soud rozhodl. Kromě toho nařízení vlády řádně nevymezuje okruh adresátů, jak je stanoveno v § 3 odst. 2 zákona o cenách a jak judikoval Ústavní soud ve svém nálezu č. 528/2002 Sb. Nad rámec protiústavních výhrad navrhovatelé dále upozorňují, že napadený právní předpis není způsobilý upravovat společenské vztahy, protože dle § 9 odst. 1 zákona o cenách cenové moratorium představuje časově omezený zákaz zvyšování cen nad dosud platnou úroveň na trhu daného zboží, což znamená, že musí kontinuálně navazovat na dosud platnou úroveň cen. Nařízení vlády nabylo platnosti a účinnosti dne 20. 12. 2002, avšak již od 18. 12. 2002 (tj. ode dne, kdy byl publikován nález č. 528/2002 Sb.) neexistuje žádná speciální úprava pro regulaci nájemného z bytu. Dne 20. 12. 2002 nebyla vláda oprávněna zpětně zavádět neplatný a navíc protiústavní právní režim regulace ceny nájemného z bytu prostřednictvím cenového moratoria. Vláda nedodržela zákonem předvídanou podmínku kontinuity upravovaných a regulovaných cen, a tak je právní úprava nejen protiústavní a nezákonná, ale i neúčinná a obsoletní. Vláda dále nepostupovala v souladu s § 1 odst. 6 zákona o cenách, dle kterého lze usměrnit tvorbu cen jen tehdy, pokud je trh ohrožen účinky omezení hospodářské soutěže nebo to vyžaduje mimořádná tržní situace. Ani jedna z těchto podmínek však dodržena nebyla. Jestliže důvodem pro přijetí napadeného právního předpisu byla ochrana nájemců před zvyšováním nájemného z bytů, pak dle názoru navrhovatelů dosavadní právní úprava umožňovala, aby ke zvyšování nájemného v bytech s regulovaným nájemným mohlo docházet pouze po vzájemné dohodě mezi pronajímatelem a nájemcem nebo na základě rozhodnutí soudu. Výše uvedeným postupem vlády došlo k porušení čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 2 a 4 Listiny základních práv a svobod.
Závěrem navrhovatelé poukazují na to, že Ústavní soud ve svém nálezu č. 528/2002 Sb. nevyloučil možnost užít cenovou regulaci v oblasti nájemného, avšak v takovém případě cena musí odpovídat obecným ustanovením zákona o cenách. V ceně musí být zohledněny zejména náklady užívání a oprav, návratnost vloženého kapitálu, poloha a atraktivita bytu a přiměřený zisk. Z odborných analýz, které si vláda měla nechat vypracovat, údajně vyplývá, že na prostou reprodukci bytového fondu je ročně potřeba vynaložit průměrně 2,7 % z reprodukční pořizovací ceny bytu, zatímco regulované nájemné představuje dle stejných analýz jen cca 1 - 1,3 % reprodukční pořizovací ceny bytu. Přitom např. polský ústavní soud v říjnu 2002 měl rozhodnout o právu pronajímatelů zvýšit nájemné na úroveň 3 % z reprodukční pořizovací ceny bytu. Cenová regulace je dle navrhovatelů opatřením výjimečným a akceptovatelným pouze za přísně omezených podmínek, respektujících strukturu regulované ceny, jež zahrnuje jak oprávněné náklady, tak i přiměřený (obvyklý) zisk, srovnatelný s úrokovou mírou dlouhodobých úvěrů. Nájemné je totiž podle občanského zákoníku úplatou za dočasné přenechání bytu nájemci k užívání s přihlédnutím k hodnotě bytu. Cenová regulace by měla být zakotvena vždy v postavení subsidiárním, tj. pouze pro případ, kdy nedojde k dohodě autonomních smluvních stran, přičemž žádný právní předpis by tuto dohodu neměl znemožňovat. Je proto nepřípustné, aby jakýkoliv správní orgán připravoval sankce pro subjekty, které v současné době svobodně sjednají nájemné z bytu v souladu s citovaným nálezem Ústavního soudu, tedy v dobré víře, že taková dohoda má přednost před předmětným nařízením.
Napadeným nařízením vlády č. 567/2002 Sb. bylo stanoveno, že nájemné z bytu, které bylo ke dni 17. 12. 2002 regulováno maximální cenou, a nájemné z takového bytu, jehož výstavba, dostavba nebo rekonstrukce byla povolena po 30. 6. 1993 a na jehož financování se podílely veřejné prostředky, nelze po dobu 3měsíců ode dne nabytí jeho účinnosti zvyšovat. Aniž by v této fázi měl Ústavní soud v úmyslu se pouštět do podrobnějšího právního rozboru, je zřejmé, že předmětem uvedeného právního předpisu je - chápáno v obecném smyslu - regulace nájemného z bytu. Jak již ve svém návrhu senátoři zmiňují, Ústavní soud se přitom regulací nájemného zabýval již ve dvou případech, v nichž rozhodl jednak nálezem ze dne 21. 6. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 (publ. pod č. 231/2000 Sb.), jímž ke dni 31. 12. 2001 zrušil vyhlášku Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších předpisů, jednak nálezem ze dne 20. 11. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 8/02 (publ. pod č. 528/2002 Sb.), na jehož základě bylo mj. rozhodnuto tak, že se zrušuje výměr MF č. 06/2002, kterým se stanoví maximální nájemné z bytu, maximální ceny služeb poskytovaných s užíváním bytu a pravidla pro věcně usměrňované nájemné v bytě a mění výměr MF č. 01/2002. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud ve zmíněných případech rozhodoval o stejné materii jako v tomto případě, Ústavní soud se v prvé řadě zaměřil na to, zda právní názory v těchto dřívějších rozhodnutích obsažené lze (eventuálně do jaké míry) použít při posuzování předmětného návrhu.
Z tohoto důvodu Ústavní soud pokládá za nezbytné ve stručnosti připomenout, jaké důvody ho vedly k vydání shora uvedených rozhodnutí. V nálezu č. 231/2000 Sb. Ústavní soud dospěl k závěru, že ochrana nájemců je součástí našeho právního řádu na základě mezinárodních smluv o lidských právech a základních, svobodách ve smyslu tehdy platného čl. 10 Ústavy, zejména čl. 11 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, čl. 16 Evropské sociální charty a čl. 4 Dodatkového protokolu k Chartě; právu nájemců na určitou ochranu, jak vyplývá z rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva v případě Mellacher a ostatní proti Rakousku ze dne 19. 12. 1989 (A-168) koresponduje i povinnost pronajímatelů (vlastníků) strpět zavedení regulace, avšak jen za podmínky, že je zde dán rozumný (opodstatněný) vztah proporcionality mezi použitými prostředky a sledovanými cíli. Tento princip byl porušen, neboť při řešení disproporce mezi ochranou nájemníků a ochranou vlastnictví byla vyhláška postavena příliš jednostranně, když nebrala v úvahu proces destrukce vlastnického práva po únoru 1948 v oblasti hospodaření s byty. Daný stav vyžadoval odstranění diskriminace vlastníků bytových domů tak, aby bylo naplněno jejich právo na pokojné užívání majetku ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, jakož i právo zakotvené v čl. 11 odst. 1 Listiny, což se však nestalo a dotčené kategorii vlastníků jsou nejen upírána některá z podstatných oprávnění tvořících obsah jejich vlastnického práva, ale navíc jsou "vmanévrováni" do situace, kdy v celé řadě případů jsou nuceni "dotovat" to, co se Ústavnímu soudu jevilo jako věc celospolečenské povahy a odpovědnosti, tedy jako břemeno, jehož odstranění není v silách jen určité sociální skupiny a jehož závažnost a povaha vyžaduje skutečně odpovědný a vyvážený přístup i ze strany státu a celé společnosti. Dle Ústavního soudu není pochyb o tom, že příslušná kategorie vlastníků je povinna se podřídit určitým omezením při zvyšování nájemného, může se tak stát ovšem za podmínek vyplývajících z čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny, čemuž tak není, neboť určité kategorie vlastníků jsou nuceny se podrobit podstatným omezením svého vlastnického práva, zatímco jiné nikoliv, a k tomuto omezení dochází napadenou vyhláškou způsobem, jenž nešetří podstatu vlastnického práva. Závěrem Ústavní soud vyslovil názor, že nemá-li cenová regulace přesáhnout meze ústavnosti, nesmí evidentně snížit cenu tak, aby vzhledem ke všem prokázaným a nutně vynaloženým nákladům eliminovala možnost alespoň jejich návratnosti, neboť v takovém případě by vlastně implikovala popření účelu a všech funkcí vlastnictví.
Po shrnutí judikatury k otázce regulace nájemného Ústavní soud posuzoval napadené nařízení vlády z hlediska právních účinků. Obecně lze říci, že jeho smyslem a účelem je "zmrazení" výše nájemného na omezenou dobu. Předmětem právní úpravy přitom není nájemné obecně, ale jde na straně jedné o nájemné, které bylo ke dni 17. 12. 2002 regulováno maximální cenou, tedy nájemné ve smyslu bodu 1 výměru MF č. 06/2002, jenž byl k následujícímu dni, tj. 18. 12. 2002, již citovaným nálezem Ústavního soudu č. 528/2002 Sb. zrušen, a na straně druhé o nájemné u bytů, jejichž dostavba nebo rekonstrukce byla povolena po 30. 6. 1993 a na jejichž financování se podílely veřejné prostředky, tj. u tzv. bytů s věcně usměrňovaným nájemným (srov. bod 3. odst. 1 téhož výměru). Z uvedeného je patrné, že cenové moratorium vykazuje úzkou návaznost na výměr č. 06/2002, kdy v obou případech je předmět právní regulace v podstatě shodný. Pokud však jde o obsah právní regulace, napadeným nařízením není na uvedený výměr MF, jako na již zrušený právní předpis, odkazováno, a to ani implicitně. Jestliže navrhovatelé uvádějí, že vláda na základě cenového moratoria zavedla zpětně, tj. od 18. 12. 2002, režim regulace cen nájemného z bytu, a tak se jedná o "neúčinnou", případně obsoletní úpravu, nelze s tímto názorem souhlasit, protože z napadeného nařízení vlády je patrné, že nabývá účinnosti dnem vyhlášení, jímž bylo datum 20. 12. 2002, přičemž nenařizuje, pokud jde o výši nájemného, aplikaci právního předpisu zrušeného před jeho vydáním (výměru MF č. 06/2002); jde pouze o vymezení věcné působnosti právní normy v nařízení obsažené, kdy skutkovou podstatou je zde nájemné vykazující určité "znaky", byť tímto znakem je v jednom případě regulace k určitému datu. Lze tedy obecně shrnout, že napadené nařízení k datu 20. 12. 2002 konzervuje "faktický" stav nájemného, tj. stav vycházející z jednotlivých právních vztahů, vzhledem k čemuž nelze bez dalšího dovozovat, že nařízení vlády č. 567/2002 Sb. zachovává výši nájemného z bytu na úrovni, již Ústavní soud svým nálezem č. 528/2002 Sb. pokládal za neústavní.
V souvislosti s výše uvedeným tak vyvstává otázka, jaký je tento stav, přesněji řečeno, v jaké výši - z právního hlediska - je nyní nájemné regulováno. Je možno vycházet z toho, že výměr MF č. 06/2002 pozbyl platnosti a účinnosti dnem 18. 12. 2002 a od uvedeného data nebránilo nic smluvním stranám sjednat si výši nájemného dohodou; naopak jednostranné zvýšení nájemného ze strany pronajímatele již přípustné nebylo, protože u nájmu bytu se sice připouští jednostranné zvýšení nájemného, ovšem za předpokladu, že tak stanoví zvláštní právní předpis (§ 696 odst. 1 občanského zákoníku), který nyní ovšem chybí. Nelze opomenout ani další možnost, že by se některá ze smluvních stran obrátila ve věci nájemného na příslušný soud; jednalo by se o případy sporu o výši nájemného, zejména kdyby se pronajímatel domáhal nájemného ve výši "obvyklé" s odůvodněním, že nedošlo k dohodě o ceně (§ 671 odst. 1 občanského zákoníku); v takových případech by však nešlo o "zvýšení" nájemného v pravém smyslu slova (k této problematice také viz níže). V tomto okamžiku lze vycházet z toho, že nájemné nebylo možno po zrušení výměru MF č. 06/2002 jednostranně zvyšovat, a pokud ke zvýšení došlo, mohlo by se tak stát na základě dohody obou stran, což je ovšem možnost spíše teoretická, a to nejen vzhledem ke krátkému časovému prostoru pro eventuální negociaci, ale zejména s ohledem na obecně známou aktuální ekonomickou nevýhodnost tohoto kroku z pohledu nájemce. Z uvedeného je patrné, že napadené nařízení dočasně de facto zachovává nájemné, které bylo prohlášeno - jak co do jeho výše, tak i co do způsobu (metody) tvorby - za protiústavní nálezem Ústavního soudu č. 528/2002 Sb. a potažmo i č. 231/2000 Sb. Zásadním rozdílem oproti předchozí právní úpravě je skutečnost, že posuzovaný právní předpis se opírá o jiné zákonné zmocnění a platí pouze krátkodobě (na dobu tří měsíců), což by výrazným způsobem mohlo snižovat závažnost jeho eventuálních dopadů, a ostatně i Ústavní soud připustil možnost trvání cenové regulace po dobu nezbytně nutnou. Proto v posuzované věci vzniká otázka, zda tyto okolnosti nevylučují vznik protiústavnosti, jak byla zjištěna u předchozí právní úpravy nájemného, avšak k tomu závěru Ústavní soud z důvodů níže uvedených nedospěl.
Podle § 1 odst. 6 zákona o cenách lze usměrnit tvorbu cen, resp. regulovat ceny, jestliže je trh ohrožen účinky omezení hospodářské soutěže nebo to vyžaduje mimořádná tržní situace, přičemž jednou z forem regulace cen je cenové moratorium ve smyslu ustanovení § 4 odst. 1 písm. d) a § 9 zákona o cenách, jež lze stanovit na dobu nejdéle 6 měsíců. Vláda sice namítá, že ustanovení § 1 odst. 6 a 7 zákona o cenách hovoří o ústředních orgánech státní správy, což vláda není, avšak právě vzhledem k systematickému řazení cenového moratoria k regulaci cen, resp. mezi způsoby cenové regulace (§ 3 odst. 1, § 4 zákona o cenách) lze dospět k závěru, že shora citované ustanovení je třeba přiměřeně použít i v případě postupu dle § 9 cit. zákona. Dlužno poznamenat, že se jedná o výjimečnou formu regulace, kdy cílem daného opatření je odstranění krizového stavu na příslušném trhu; jak vyplývá z důvodové zprávy k zákonu o cenách, cenové moratorium by mělo být doprovázeno komplexem makroekonomických opatření umožňujících odstranění krizového stavu a návrat k běžným tržním podmínkám. Posouzení, zda nastalý stav vyžaduje vydání cenového moratoria, jakož i volba následných ekonomických opatření v zásadě patří mezi tzv. political questions, jež soudní moci nepřísluší posuzovat, to ovšem zapředpokladu, že výkonná moc respektuje zákonné meze.
Na druhé straně daný stav, jak bylo naznačeno výše, zásadně zpochybňuje důvodnost vydání napadeného nařízení. Ústavní soud vychází z toho, že zásahy státu do práv a svobod jednotlivců jsou přípustné za předpokladu respektování principu proporcionality mezi použitými prostředky a sledovanými cíli (viz např. nálezy Ústavního soudu č. 167/2000 Sb., č. 231/2000 Sb., č. 410/2001 Sb.), přičemž jedním z kritérií tohoto principu je princip způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti), dle něhož musí být příslušné opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku. Jestliže tímto cílem měla být ochrana nájemníků před skutečnými či možnými účinky trhu (příp. spolu s excesivním chováním konkrétních pronajímatelů), pak se jedná o opatření nadbytečné, protože vzhledem k dosavadní právní úpravě nájemci eventuálnímu negativnímu působení trhu po zrušení výměru MF č. 6/2002 vystaveni nebyli, přičemž řešení právních problémů v individuálních vztazích je věcí k tomu příslušných orgánů veřejné moci. I když by bylo možno pochopit snahu vlády odstranit určitou nejistotu dotčených subjektů, jedná se z hlediska právního (konkr. z hlediska cenové regulace) o postup irelevantní, vedoucí naopak, jak poukazují navrhovatelé, k bezdůvodnému omezení smluvní volnosti stran.
Za této situace skutečnost faktické obsahové shody nyní posuzovaného zásahu, tedy pokud jde o výši nájemného, s těmi, které byly v minulosti prohlášeny Ústavním soudem za protiústavní, s přihlédnutím k tomu, že k tomuto zásahu došlo opět ve formě podzákonného předpisu, vydaného přes rámec zákonného zmocnění, což bylo v předchozích případech rovněž shledáno Ústavním soudem protiústavním, zakládá protiústavnost z důvodů uvedených v citovaných nálezech, konkrétně z důvodu porušení čl. 2 odst. 2 Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy ve spojení s čl. 1, čl. 4 odst. 3 a 4 a čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě ve spojení s čl. 14 Úmluvy. Ústavní soud proto konstatuje, že nařízení vlády č. 567/2002 Sb., kterým se stanoví cenové moratorium nájemného z bytů, je v rozporu s ústavním pořádkem a mezinárodními závazky České republiky. Z tohoto důvodu byl Ústavní soud nucen je podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zrušit. Ústavní soud se ztotožňuje s názorem navrhovatelů, že došlo k porušení čl. 89 odst. 2 Ústavy, protože vláda byla ve svém konání předchozími nálezy Ústavního soudu vázána, když rozhodné právní názory vyslovené ve shora citovaných nálezech byly dostatečným vodítkem i pro další postup vlády (závazný není jen výrok nálezu, ale i odůvodnění, resp. ty jeho části, jež obsahují "nosné" důvody; srov. Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V.: Zákon o Ústavním soudu, komentář, C. H. Beck, 1. vydání, 2001, str. 286 - 287), nehledě na to, že respekt k názorům Ústavního soudu je ve vyspělých zemích obvyklou součástí politické a právní kultury.
K tomu, jen jako obiter dictum, Ústavní soud pokládá za potřebné uvést, že z právní úpravy provedené občanským zákoníkem vyplývá, že nájemné se sjednává zásadně dohodou, eventuálně se platí ve výši obvyklé v době uzavření smlouvy (§ 671 odst. 1 občanského zákoníku). Z toho pak vyplývá, že základem nájemního vztahu je buď skutečný nebo alespoň hypotetický konsensus obou smluvních stran kromě dalšího v otázce ceny (tj. nájemné stanovené dohodou nebo obvyklé, in eventum tržní). U nájemních smluv, u nichž bylo nájemné regulováno zejména maximální cenou, však vznikla specifická situace. Jak již Ústavní soud podrobně popsal v nálezu č. 528/2002 Sb., nájem bytu se transformoval z práva osobního užívání bytu, které se vyznačovalo tím, že mělo quasi vlastnický charakter, přičemž vznikalo přidělením bytu a výše úhrady v naprosté většině nevznikla na základě svobodné dohody smluvních stran, ale byla úředně stanovena (k tomu podrobněji např. Češka,Z., a kol.: Občanský zákoník, komentář, Díl I., Panorama, Praha 1987, str. 539 a násl.). Zmíněná transformace osobního užívání na "klasický" nájem byla nedokonalá, neboť nájemní vztah si zachoval řadu rysů právního vztahu předchozího, což se projevilo jak vysokým stupněm ochrany nájemníků normami občanského práva, tak i regulací výše nájemného. Oba tyto faktory pak společně způsobily, že v řadě oblastí České republiky nelze hovořit o hypotetickém konsensu smluvních stran (spíše se často jedná o hlubokou disharmonii). Vzhledem k výše konstatované protiústavnosti právního stavu (a pro uvedená právní specifika nájemních smluv s "regulovaným" nájemným), nebude-li do českého právního řádu zavedena ústavně konformní regulace nájemného, nezbude Ústavnímu soudu, než dostát svým povinnostem, jež pro něj vyplývají z Ústavy, a alespoň v individuálních případech zajistit fungování principů vycházejících z ústavního pořádku České republiky, event. příslušných mezinárodních úmluv, i když takové řešení je nedostatečné, nesystémové a v podstatě jen provizorní, kdy jediným skutečným východiskem je evidentně přijetí příslušného právního předpisu ve smyslu předchozího nálezu Ústavního soudu.