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Timestamp: 2016-09-28 10:15:50+00:00
Document Index: 244318837

Matched Legal Cases: ['art. 12', 'art. 90', 'art. 77', 'art. 77', 'art. 12', 'art. 24', 'art. 82', 'ATF ', 'art. 89', 'art. 15', 'art. 2', 'art. 24', 'art. 80', 'art. 33', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 78', 'art. 12', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 3', 'art. 24', 'art. 2', 'art. 12', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 24', 'ATF ', 'art. 77', 'art. 24', 'art. 21', 'art. 15', 'art. 24', 'art. 21', 'art. 15', 'ATF ', 'art. 21', 'art. 21', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 47', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 24', 'in fine', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 15', 'art. 66', 'art. 68']

1C_636/2015 (26.05.2016)
1C_636/2015 � � Arr�t du 26 mai 2016
WWF Suisse, repr�sent� par Me Laurent Schmidt, avocat,
Commune de Voll�ges, Administration communale, 1941 Voll�ges,
am�nagement du territoire, r�vision partielle d'un plan d'affectation, maintien en zone � b�tir, qualit� pour recourir d'une organisation d'importance nationale au sens de l'art. 12 LPN,
recours contre l'arr�t du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 6 novembre 2015.
Le Col des Planches est situ� � 1'400 m d'altitude sur le territoire de la Commune de Voll�ges, au-dessus du village de Vens; la route cantonale qui passe par ce col relie ce dernier village � celui de Chemin-Dessus. Selon le plan d'affectation des zones (ci-apr�s: PAZ) et le r�glement communal des constructions et des zones (ci-apr�s: RCCZ) - vot�s par l'assembl�e primaire de Voll�ges le 30 mars 1998 et approuv�s par le Conseil d'Etat du canton du Valais le 10 novembre 1999 - tout le secteur du col est class� en zone de protection du paysage d'importance cantonale, au sens de l'art. 90 RCCZ; � cette zone se superpose une zone touristique mixte - constructible aux conditions des art. 77a et 83 RCCZ - d'une surface d'environ 12'500 m
2. Une zone d'activit�s sportives destin�es aux domaines skiables figure �galement sur plan; celle-ci n'est toutefois plus exploit�e depuis plusieurs ann�es.
Par publication officielle du 21 octobre 2011, la commune a mis � l'enqu�te publique un projet de modification partielle du PAZ et du RCCZ dans le secteur du Col des Planches. Ce projet pr�voit la suppression de la zone sportive et la r�duction de l'emprise de la zone touristique � 10'000 m
2, surface distribu�e entre la parcelle n� 3703, propri�t� de Christian Constantin, et les terrains n
os�3775, 4027 et 51, en mains de la Bourgeoisie de Voll�ges et de l'Etat du Valais. Il est �galement pr�vu de modifier les art. 77a et 83 RCCZ r�glementant cette zone; l'obligation d'�tablir un plan de quartier est maintenue, mais les constructions futures - soumises � un cahier des charges (n� 6 - secteur Col des Planches) nouvellement �tabli - devront s'inscrire dans un projet d'ensemble r�unissant un restaurant ouvert � l'ann�e, des locaux permettant la promotion de produits du terroir et des constructions d'h�tellerie, d'habitat et de d�tente en vue d'un tourisme int�gr�.
Le 10 novembre 2011, le WWF Suisse (ci-apr�s: le WWF) a form� opposition � l'encontre de ce projet; celui-ci critiquait en particulier le d�veloppement d'infrastructures h�teli�res, d'habitations et d'activit�s de d�tente dans un secteur non urbanis� et d�pourvu d'�quipement ad�quat. Par le m�me acte, le WWF remettait �galement en cause la d�limitation de l'aire foresti�re telle qu'elle ressortait des plans mis � l'enqu�te.
Lors de sa s�ance du 1
er�d�cembre 2011, le Conseil communal de Voll�ges a rejet� cette opposition et a adopt� le projet de r�vision partielle du PAZ et du RCCZ; il a par ailleurs soumis l'entier du dossier au Service cantonal des affaires int�rieures et communales (ci-apr�s: SAIC) en vue de son approbation par le Conseil d'Etat. Publi�e au Bulletin officiel du canton du Valais du 16 d�cembre 2011, cette d�cision a �t� port�e au Conseil d'Etat par le WWF; cette proc�dure de recours a toutefois �t� suspendue, le 19 f�vrier 2013, jusqu'� droit connu sur l'issue de la proc�dure de constatation foresti�re du secteur du col, diligent�e en parall�le.
Au terme d'une proc�dure judiciaire compl�te et l'admission par la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais d'un recours de droit administratif du WWF, une nouvelle d�cision de constatation foresti�re a �t� rendue; celle-ci a �t� approuv�e par le Conseil d'Etat le 3 septembre 2013, sans susciter d'opposition; les parcelles n
os�51 et 3775, incluses dans le p�rim�tre forestier nouvellement d�fini, ont �t� soustraites de la zone touristique mixte, ainsi ramen�e � une surface d'environ 6'000 m
2, selon le nouveau plan transmis le 4 d�cembre 2014 par la commune au SAIC.
Apr�s avoir ordonn� la reprise de la cause dirig�e contre la d�cision d'approbation du Conseil communal, le Conseil d'Etat a, par arr�t du 29 avril 2015, rejet� le recours du WWF; le m�me jour, il a approuv� le projet de modification partielle du PAZ et du RCCZ, d�cision publi�e officiellement le 8 mai 2015.
Le 27 mai 2015, le WWF a recouru au Tribunal cantonal contre ces deux derni�res d�cisions. Par arr�t du 6 novembre 2015, la cour cantonale a d�clar� le recours irrecevable, jugeant que la fondation recourante n'a pas rendu vraisemblable l'existence d'une t�che de la Conf�d�ration susceptible de la l�gitimer � agir au sens de l'art. 12 de la loi f�d�rale sur la protection de la nature du 1
er�juillet 1966 (LPN; RS 451); l'instance pr�c�dente a en substance consid�r� que la modification partielle du PAZ et du RCCZ n'a pas pour effet de cr�er une nouvelle zone � b�tir �ludant les art. 24 ss de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700), mais uniquement de pr�ciser le r�gime applicable � ce secteur, d�j� l�galis� par le plan de 1999.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, le WWF demande au Tribunal f�d�ral de reconna�tre sa qualit� pour recourir, d'annuler l'arr�t attaqu� et de retourner la cause au Tribunal cantonal pour qu'il statue sur le fond. La fondation recourante sollicite �galement l'effet suspensif.
Le Tribunal cantonal et le Conseil d'Etat ont renonc� � se d�terminer. La Commune de Voll�ges conclut au rejet du recours. Invit� � se prononcer, l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial ARE a �galement renonc� � s'exprimer.
Par ordonnance du 18 janvier 2016, le Pr�sident de la Ire Cour de droit public a admis la requ�te d'effet suspensif.
Dirig� contre un arr�t d'irrecevabilit� rendu en derni�re instance cantonale dans le cadre d'une contestation portant au fond sur la r�vision partielle d'un plan d'affectation des zones et de son r�glement, le recours est recevable comme recours en mati�re de droit public au sens des art. 82 ss LTF.
La fondation recourante peut se pr�valoir d'un int�r�t digne de protection � se voir reconna�tre la l�gitimation active (cf. ATF 129 II 297 consid. 2.3 p. 301; 124 II 124 consid. 1b p. 126). Elle a donc la qualit� pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilit� sont au surplus r�unies de sorte qu'il y a lieu d'entrer en mati�re sur la question de la recevabilit� du recours au niveau cantonal.
Le WWF all�gue que la r�vision partielle du plan d'affectation violerait l'art. 15 LAT; cette disposition, qui r�gle le dimensionnement des zones � b�tir selon des crit�res pr�cis, serait une t�che f�d�rale concr�te au sens de l'art. 2 LPN. La fondation recourante consid�re au surplus que le plan litigieux �luderait les art. 24 ss LAT par la cr�ation d'une petite zone constructible. L'un et l'autre de ces �l�ments justifieraient que sa qualit� pour recourir lui soit reconnue � l'�chelon cantonal.
2.1.�Selon la loi valaisanne sur la proc�dure et la juridiction administratives du 6 octobre 1976 (LPJA/VS; RS/VS 172.6), a qualit� pour recourir toute organisation que la loi autorise � recourir (art. 80 al. 1 let. a et 44 al. 1 let. b LPJA/VS). En vertu des art. 33 al. 3 let. a LAT et 111 al. 1 LTF, la qualit� pour recourir devant les instances cantonales doit �tre reconnue dans les m�mes limites que pour le recours en mati�re de droit public au Tribunal f�d�ral contre les d�cisions et les plans d'affectation fond�s sur la LAT et sur les dispositions cantonales et f�d�rales d'ex�cution de cette loi.
L'art. 12 al. 1 let. b et al. 2 LPN conf�re la qualit� pour recourir contre les d�cisions des autorit�s f�d�rales ou cantonales aux organisations actives au niveau national qui se vouent � la protection de la nature, � la protection du paysage, � la conservation des monuments historiques ou � des t�ches semblables, dans les domaines du droit vis�s depuis dix ans au moins par leurs statuts. Le WWF Suisse est reconnu comme une association d'importance nationale qui se voue � la protection de l'environnement, de la nature et du paysage (cf. ch. 3 de l'annexe � l'ordonnance du 27 juin 1990 relative � la d�signation des organisations habilit�es � recourir dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage [ODO; RS 814.076]). A ce titre, il a en principe qualit� pour agir par la voie du recours en mati�re de droit public, en tant qu'il all�gue que la d�cision litigieuse est susceptible de porter atteinte aux int�r�ts de la nature et du paysage.
L'habilitation pr�vue par l'art. 12 al. 1 LPN concerne toutefois exclusivement le recours contre des d�cisions prises dans l'accomplissement de t�ches de la Conf�d�ration selon les art. 78 al. 2 Cst. et 2 LPN; l'art. 12 LPN est en effet inclus dans le chapitre premier de cette loi, intitul� "Protection de la nature et du paysage lors de l'accomplissement de t�ches de la Conf�d�ration" (ATF 138 II 281 consid. 4.4 p. 287; 121 II 190 consid. 2c p. 196; 120 Ib 27 consid. 2c). Le simple fait d'affirmer que le projet litigieux concerne une t�che f�d�rale ne suffit pas. Encore faut-il que les organisations all�guent, avec une certaine vraisemblance, qu'il touche effectivement � l'application du droit mat�riel de la Conf�d�ration. Lorsque l'all�gu� n'appara�t pas d'embl�e enti�rement d�pourvu de fondement ou que la question soul�ve une controverse entre les parties, l'autorit� saisie ne peut �carter la pr�tention comme �tant manifestement d�nu�e de sens; elle doit trancher la question pr�alable en ordonnant au besoin les mesures d'instruction propres � clarifier l'�tat de fait (ATF 123 II 5 consid. 2c p. 7 s; arr�ts 1C_393/2011 du 3 juillet 2012 consid. 5, in DEP 2012 p. 577; 1A.1/2006 du 25 avril 2006 consid. 2.1 et 2.3, in DEP 2006 p. 388 et RDAF 2007 I p. 425) ou trancher la cause au fond (arr�t 1A.185/2004 du 25 juillet 2005 consid. 1.2.2, in DEP 2005 p. 696).
La mesure contest�e ne doit pas n�cessairement menacer une surface prot�g�e ou digne de protection (ATF 139 II 271 consid. 11.2 p. 277 s. et les r�f�rences cit�es). Tel n'est le cas que lorsque l'existence de la t�che f�d�rale ne ressortit pr�cis�ment que du fait d'une atteinte all�gu�e concr�te � des objets directement prot�g�s par la LPN. Dans tous les autres cas dans lesquels les autorit�s accomplissent une t�che f�d�rale, le devoir g�n�ral de m�nager la nature et le paysage existe quelle que soit l'importance de l'objet, dans la mesure de ce qu'exige sa protection et celle de ses environs (art. 3 al. 3 LPN).
Selon la jurisprudence, la d�livrance d'une autorisation exceptionnelle en vertu des art. 24 ss LAT rel�ve de l'accomplissement d'une t�che f�d�rale au sens de l'art. 2 let. b LPN, que les organisations d'importance nationale vis�es par l'art. 12 LPN sont habilit�es � contester (arr�ts 1C_231/2011 du 16 d�cembre 2011 consid. 1, non publi� in ATF 138 II 23; 1C_382/2010 du 13 avril 2011 consid. 1.2, non publi� in ATF 137 II 338; cf. aussi 136 II 214 sur la qualification de t�che f�d�rale des autorisations 24 ss LAT). De m�me, elles peuvent faire valoir qu'une mesure de planification �luderait les art. 24 ss LAT (arr�ts 1C_393/2011 du 3 juillet 2012 consid. 6.1, in DEP 2012 p. 577; 1A.1/2006 du 25 avril 2006 consid. 2.1, in DEP 2006 p. 388 et RDAF 2007 I p. 425). Tel est notamment le cas lorsque la mesure de planification pr�vue a pour cons�quence la cr�ation d'une petite zone � b�tir inadmissible (ATF 124 II 391 consid. 2c p. 394 et les arr�ts cit�s; arr�t 1C_225/2008 du 9 mars 2009 consid. 4.1, in RDAF 2011 I p. 563).
2.2.�En l'esp�ce, le Tribunal cantonal a consid�r� que la mesure de planification litigieuse a pour objectif principal de pr�ciser les buts de la zone constructible du Col des Planches, par l'�laboration d'un cahier des charges et la r�vision de deux dispositions r�glementaires; elle n'am�nage toutefois pas de nouvelle zone constructible, mais induit au contraire une r�duction de l'emprise de la zone touristique mixte existante par la cr�ation, en limite sud, d'un secteur inconstructible d�di� � la protection du site naturel; la zone constructible a par ailleurs encore �t� r�duite par la d�cision de constatation foresti�re du 3 septembre 2014, ne laissant subsister qu'environ 6'000 m2 en zone touristique. La cour cantonale a par ailleurs soulign� que, dans sa version r�vis�e, l'art. 77a RCCZ interdit l'affectation des constructions en bureaux et limite les activit�s commerciales et artisanales � celles qui sont en lien direct avec la d�finition et les objectifs de la zone. M�me si le projet pr�voit une augmentation de la hauteur des constructions d'un m�tre (8,5 m au lieu 7,5 m), il ne modifie en revanche pas la densit� autoris�e et impose des constructions juxtapos�es. Forte de ces �l�ments, la cour cantonale a jug� qu'il n'�tait pas possible d'admettre que la mesure de planification cr�e une nouvelle zone � b�tir susceptible de contourner les art. 24 ss LAT; elle a ainsi ni� l'existence d'une t�che f�d�rale et, par voie de cons�quence, la qualit� pour agir du WWF.
2.3.�Le WWF conteste ce point de vue. Selon lui, au regard du temps �coul� depuis l'adoption du PAZ, en 1998, et son homologation en 1999, la r�vision partielle entreprise d'office par la commune s'inscrit dans le cadre de l'art. 21 LAT; il estime que cette r�vision violerait les principes d'am�nagement du territoire en maintenant en zone constructible un secteur isol� du tissus b�ti et ne r�pondant de surcro�t pas au besoin en terrains constructibles au sens de l'art. 15 LAT; � l'appui de son grief, le WWF rappelle qu'aucune construction ne s'est implant�e dans cette zone, depuis 1999, et que celle-ci n'a pas non plus �t� �quip�e, dans ce laps de temps. A suivre le WWF, en ne retirant pas le secteur du Col des Planches de sa zone � b�tir, la commune aurait, en r�alit�, cr�e une nouvelle petite zone constructible contraire aux art. 24 ss LAT.
2.3.1.�L'art. 21 al. 2 LAT impose � l'autorit� charg�e de la planification d'adapter les plans d'affectation en cas de modification des circonstances: la zone � b�tir se d�finit en effet selon une perspective � quinze ans (cf. art. 15 let. b LAT; ATF 131 II 728 consid. 2.6 p. 734; voir �galement THIERRY TANQUEREL, Commentaire LAT, 2010, n. 13 ad art. 21 LAT), au-del� de laquelle un r�examen est n�cessaire (arr�t 1C_508/2014 du 30 juillet 2015 consid. 2.2); il s'ensuit �galement que, plus le plan est ancien, plus la stabilit� dont il jouit en vertu de l'art. 21 al. 1 LAT est affaiblie (cf. ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Am�nagement du territoire, construction, expropriation, 2001, n. 414 p. 184; ATF 120 Ia 227 consid. 2c p. 233; arr�ts 1C_172/2010 du 9 f�vrier 2011 consid. 5.1 et les arr�ts cit�s; 1P.293/1994 du 20 d�cembre 1994 consid. 3c, publi� in ZBl 1996 p. 39). Il en va de m�me lorsque le degr� de r�alisation du plan d'affectation est faible, voire inexistant (cf. ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, op. cit., n. 414 p. 185; ATF 116 Ib 185 consid. 4b p. 188).
2.3.2.�En l'esp�ce, il ressort des faits que la r�vision partielle du PAZ, adopt� en 1998 et approuv� en 1999, a �t� mise � l'enqu�te publique le 21 octobre 2011; dans cet intervalle, comme en atteste le rapport d'�tude selon l'art. 47 OAT (ordonnance sur l'am�nagement du territoire du 28 juin 2000; RS 700.1), �tabli en ao�t 2011 (ci-apr�s: rapport OAT), le secteur constructible du Col des Planches n'a �t� ni b�ti - sous r�serve du restaurant abandonn� - ni m�me �quip� (le restaurant existait d�j� lors de l'homologation du PAZ en 1999; cf. pr�avis du SAIC du 25 juin 2012); les circonstances se sont par ailleurs �galement modifi�es sous l'angle forestier, point qui a d'ailleurs fait l'objet d'une proc�dure en constatation, ayant notamment ramen� la surface de la zone constructible initiale (12'875 m2) � un peu plus de 6'000 m2. Au vu de ces �l�ments, la stabilit� dont jouit encore le PAZ initial, quant au secteur du Col des Planches, appara�t caduque et la validit� mat�rielle du plan douteuse, en particulier au regard de la clause du besoin pr�vue par l'art. 15 al. 1 LAT (besoins � quinze ans). Dans ce cas de figure particulier, m�me si, formellement, la r�vision partielle du PAZ maintient le caract�re constructible du secteur consid�r�, elle doit, d'un point de vue mat�riel, �tre assimil�e � une nouvelle planification, respectivement � la cr�ation d'une nouvelle zone � b�tir, laquelle doit r�pondre � un besoin av�r� en terrains � b�tir, conform�ment � l'art. 15 al. 1 LAT (cf. arr�t 1C_549/2012 du 2 octobre 2013 consid. 5.1.2 et les arr�ts cit�s, �galement consid. 5.2, publi� in RDAF 2014 I p. 30), et ne pas �luder les art. 24 ss LAT par la cr�ation d'une petite zone � b�tir inadmissible (cf. arr�ts 1C_549/2012 pr�cit� consid. 4.3�
in fine; 1C_225/2008 du 9 mars 2009 consid. 4.1 et les arr�ts cit�s, publi� in RDAF 2011 I p. 563). Exclure de mani�re automatique, comme l'a fait le Tribunal cantonal, qu'une r�vision partielle puisse contourner ces dispositions pour peu que celle-ci n'am�nage pas formellement une nouvelle zone � b�tir, mais pr�cise le r�gime d'un secteur existant, pourrait conduire � raviver une planification obsol�te, dont la stabilit� serait, par hypoth�se, �mouss�e par l'effet combin� de l'�coulement du temps et du d�faut de mise en oeuvre; dans cette configuration particuli�re, approuver la solution du Tribunal cantonal engendrerait le risque qu'une situation mat�riellement critiquable retrouve une forme de l�gitimit� par le truchement d'une r�vision r�cente: la pr�somption de stabilit� du plan ne pourrait alors que difficilement, voire pas �tre remise en cause (cf. ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, op. cit, n. 414 p. 184; arr�t 1C_172/2010 du 9 f�vrier 2011 consid. 5.1), au d�triment des objectifs cardinaux poursuivis par la LAT.
2.4.�Dans ces conditions, la cour cantonale ne pouvait pas nier la qualit� pour agir du WWF du fait que la r�vision du PAZ n'entra�ne pas formellement la cr�ation d'une nouvelle zone � b�tir; il convient d�s lors d'examiner si, au degr� de la vraisemblance, le secteur constructible envisag� au Col des planches touche � l'application du droit mat�riel de la Conf�d�ration, respectivement s'il �lude les art. 24 ss LAT.
A cet �gard, il ressort du rapport OAT que le site du Col des Planches est caract�ris� par une "urbanisation" quasi inexistante, exception faite des b�timents de l'ancien restaurant et de deux chalets situ�s de surcro�t hors du p�rim�tre concern�, en zone agricole; il appara�t �galement que le secteur accuse un "d�ficit en mati�re d'�quipement". La zone litigieuse se trouve en outre �loign�e d'environ 1 km, � vol d'oiseau, du village de Vens, situ� quelques 300 m en contre-bas, � une altitude de 1'111 m, et � environ 2 km de celui de Chemin-Dessus; de surcro�t, � l'examen des cartes reproduites dans la Notice d'impact sur l'environnement du 25 juillet 2011, l'on constate que le col n'est reli� au tissus b�ti que forment ces villages que par une sinueuse route de montagne. Le secteur touristique projet� est, par ailleurs, situ� dans une zone de protection de la nature cantonale. Au vu de ces consid�rations, la conformit� mat�rielle du secteur constructible du Col des Planches est sujette � caution, et il n'appara�t pas invraisemblable que celui-ci r�ponde � la d�finition de petite zone � b�tir isol�e inadmissible d�duite des art. 24 ss LAT par la jurisprudence, ce qui suffit � fonder la qualit� pour recourir du WWF.
2.5.�Le recours doit partant �tre admis sans qu'il soit n�cessaire d'examiner si l'art. 15 LAT d�finit une t�che f�d�rale (cf. arr�t 1C_549/2012 du 2 octobre 2013 consid. 4.4), comme le soutient la fondation recourante.
Les consid�rants qui pr�c�dent conduisent � l'admission du recours. L'arr�t attaqu� est par cons�quent annul� et la cause renvoy�e au Tribunal cantonal afin qu'il statue sur les arguments de fond d�velopp�s dans le recours cantonal. Il n'est pas per�u de frais judiciaires (art. 66 al. 4 LTF). La fondation recourante, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat, a droit � des d�pens, � la charge de l'Etat du Valais (art. 68 al. 1 et 2 LTF).
Le recours est admis. L'arr�t attaqu� est annul� et la cause est renvoy�e au Tribunal cantonal du canton du Valais pour nouvelle d�cision.
Une indemnit� de d�pens de 2'000 fr. est allou�e au recourant, � la charge de l'Etat du Valais.
Le pr�sent arr�t est communiqu� au mandataire du recourant, � la Commune de Voll�ges, au Conseil d'Etat du canton du Valais, au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, et � l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial.