Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2016-00014-de-octubre-13-de-2016?documento=jurcol&contexto=jurcol_7dee5cce54da49218eb0416fec318ef1&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-10-19 22:52:24
Document Index: 65103191

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 47', 'artículo 228', 'artículo 305', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 55', 'artículo 43', 'artículo 11', 'artículo 43', 'artículo 43', 'artículo 11', 'artículo 96', 'artículo 228', 'artículo 229', 'artículo 39', 'artículo 43', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 4', 'artículo 48', 'artículo 41', 'artículo 41', 'artículo 45', 'artículo 41', 'artículo 48', 'artículo 47', 'artículo 41', 'artículo 48', 'artículo 47', 'artículo 4', 'artículo 7', 'artículo 48', 'artículo 45', 'artículo 41', 'artículo 45', 'artículo 47', 'artículo 55', 'artículo 43', 'artículo 43', 'artículo 47']

﻿ SENTENCIA 2016-00014 DE OCTUBRE 13 DE 2016
SENTENCIA 2016-00014 DE 13 DE OCTUBRE DE 2016
CONTENIDO:CAUSALES DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA NO PUEDEN APLICARSE DE MANERA EXTENSIVA O ANALÓGICA. CITANDO EL ARTÍCULO 47 DE LA LEY 136 DE 1994, SE RECUERDA QUE LAS INCOMPATIBILIDADES DE LOS CONCEJALES TENDRÁN VIGENCIA DESDE EL MOMENTO DE SU ELECCIÓN. EN ESTE SENTIDO, SE REITERA QUE LA CONSAGRACIÓN DE LAS CAUSALES DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEBEN SER EXPRESAS, AL TIEMPO QUE SU INTERPRETACIÓN ESTRICTA, ESTO ES, QUE SU DEDUCCIÓN Y APLICACIÓN SIEMPRE DEBEN ESTAR AJUSTADAS A LOS PRESUPUESTOS QUE PARA CADA CAUSAL HAYA SEÑALADO LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y LA LEY, “DADO QUE NO ES POSIBLE SU APLICACIÓN EXTENSIVA O ANALÓGICA”.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONCEJAL, ELECCIÓN DEL CONCEJAL, CAUSALES DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA, PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONCEJAL, PÉRDIDA DE INVESTIDURA, ACCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA
Sentencia 2016-00014 de octubre 13 de 2016
Rad.: 810012339000 2016 00014 01
Actor: Pedro Henry Méndez Torres
Demandado: Danny Alexander Millán Atilua
Ref.: Interpretación de la demanda de pérdida de investidura.
En el expediente(1), se encuentra copia auténtica del formato E-26 CON de la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante la cual se declararon electos los concejales del municipio de Tame (Arauca) para el período 2016-2019, de acuerdo con los resultados de las elecciones que se llevaron a cabo el 25 de octubre de 2015, dentro de los que se encuentra el ciudadano Danny Alexander Millán Atilua.
Así mismo se aportó copia del acta general de escrutinio de las elecciones de autoridades locales del municipio de Tame (Arauca)(2), realizadas el 25 de octubre de 2015, en la que se indica «Se declaran como electos los siguientes candidatos para la corporación concejo (…) Partido de la U candidato(a) Danny Alexander Millán Atilua con cédula de ciudadanía 96190614 (…)».
Adicionalmente, reposa copia del Acta 1 del 2 de enero de 2016, que da cuenta de la sesión inaugural del concejo municipal de Tame (Arauca), en la que se dio posesión a los concejales elegidos para el período constitucional 2016-2019, dentro de los que se encontraba el demandado (folio 89-96, cuaderno principal).
Finalmente, se allegó copia de una certificación expedida por la secretaría general del concejo municipal de Tame (Arauca), a petición del Tribunal Administrativo de Arauca (folio 97, cuaderno principal), en la que se hace constar que el ciudadano «Danny Alexander Millán Atilua (…) fue electo concejal del municipio de Tame, por el período constitucional comprendido del 1 de enero de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2019; y vienen desempeñando funciones como concejal de esta municipalidad, desde el 2 de enero de 2016 a la fecha (…)»
Es claro, entonces, que el demandado es sujeto pasivo de la acción de pérdida de investidura.
2.2. Cuestión previa. La interpretación de la demanda de pérdida de investidura realizada por el Tribunal Administrativo de Arauca
El Tribunal Administrativo de Arauca procedió a interpretar la demanda de pérdida de investidura esgrimiendo, esencialmente, que de los hechos narrados claramente se infería que la causal invocada era la violación del régimen de inhabilidades de los concejales y no la violación del régimen de incompatibilidades de esos servidores públicos.
Para adoptar su decisión, la primera instancia manifestó que esa facultad de interpretación tiene como sustento constitucional el principio de acceso a la administración de justicia (artículo 228 de la C.P.) y la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades legales, de suerte que estas últimas solo se justifican en la medida en que permitan materializar el derecho sustancial.
Sostiene que el ordenamiento jurídico prevé una serie de acciones públicas que pueden ser ejercidas por cualquier ciudadano o persona, en forma directa, como es el caso de la acción de pérdida de investidura, situación que debe tenerse en consideración a fin de evitar la aplicación de un excesivo rigor procesal que impida garantizar el acceso a la administración de justicia.
De otro lado, cita las decisiones de esta Sala del 16 de julio de 2009, 10 de octubre de 2012 y 15 de diciembre de 2015; para concluir que existe una posición consolidada que le permite al juez, en las acciones de pérdida de investidura, interpretar el contenido de las demandas cuando «estas no son lo suficientemente claras en la formulación tanto de las pretensiones como de su fundamento fáctico y jurídico, dentro de los cuales sin duda alguna, se encuentran las imprecisiones en cuenta a la causales invocadas para solicitar la pérdida de investidura».
Es por ello, continua, que en los eventos en que el demandante «cometa un yerro al determinar o nombrar la causal de la acción, esto es, si se trata de una inhabilidad, incompatibilidad o conflicto de intereses, el juez podrá darle la interpretación o alcance a la demanda, con base en los fundamentos fácticos esgrimidos, y en el principio de acceso [a] la administración de justicia, como ya se dejó dicho anteriormente».
El apelante, a su turno, discrepa de la decisión adoptada por la primera instancia manifestando que, contrario a lo señalado en la providencia judicial impugnada, el actor determinó en forma clara y precisa la causal invocada atribuyéndole al demandado la violación del régimen de incompatibilidades, causal sobre la cual ejerció su derecho de defensa.
Agrega que la interpretación llevada a cabo por el Tribunal Administrativo de Arauca se muestra contraria al derecho fundamental al debido proceso y al derecho de defensa pues el pronunciamiento judicial versa sobre una inhabilidad que no fue pedida y que por esta razón no fue objeto de debate procesal, además de que da al traste con el principio de justicia rogada de la jurisdicción contenciosa administrativa por cuanto uno de los requisitos esenciales de la pérdida de investidura es la de exponer «su debida explicación» (art. 4º, Ley 144 de 1994, literal c).
Así, en sentencia del 27 de marzo de 2014,(3) la Sección Cuarta del Consejo de Estado, indicó:
«(…) En ese sentido, en atención al carácter de justicia o jurisdicción rogada que reviste a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el control de legalidad se contrae a los motivos de violación alegados por la parte actora y las normas que se señalen como vulneradas, en la oportunidad legal, por ser el libelo demandatorio un marco de referencia para que el operador jurídico emita su pronunciamiento judicial.
Tal poder judicial le permite al juez desentrañar la intención del demandante cuando la falta de técnica jurídica de la demanda dificulta la comprensión de alguno de los presupuestos que orientarán su labor en el proceso.El límite a la interpretación de la demanda por parte del juez en estos eventos está marcado por la iniciativa del interesado, razón por la cual no puede tener por demandado lo que no surge del libelo introductorio(4)».
Posteriormente, en sentencia del 27 de enero de 2016(5), la Sección Tercera del Consejo de Estado, frente a la facultad de interpretación señaló:
«Por averiguado se tiene que es deber del juez, en el marco de su autonomía funcional y como garante del acceso efectivo a la administración de justicia, interpretar de manera integral, y como un todo, el escrito de demanda(6) y extraer el verdadero sentido y alcance de la pretensión judicial deprecada por quien acude a la jurisdicción.
Así, corresponde a la judicatura adentrarse en el estudio de los extremos fácticos que circunscriben la causa petendi y los razonamientos jurídicos de manera armónica con lo pretendido, de modo tal que más que aferrarse a la literalidad de los términos expuestos interesa desentrañar el sentido del problema litigioso puesto a su consideración(7), eso sí, sin desquiciar los ejes basilares de la misma demanda(8)».
Reiteró dicha sección, en sentencia de la misma fecha(9), la posición transcrita en la siguiente forma:
«Ya en anteriores ocasiones esta Subsección había tenido la oportunidad de señalar al respecto:
“Por averiguado se tiene que es deber del juez, en el marco de su autonomía funcional y siendo garante del acceso efectivo a la administración de justicia, interpretar de manera integral, y como un todo, el escrito de demanda(10) extrayendo el verdadero sentido y alcance de la protección judicial deprecada por quien acude a la jurisdicción.
Así, corresponde a la judicatura adentrarse en el estudio de los extremos fácticos que circunscriben la causa petendi y los razonamientos jurídicos de manera armónica con lo pretendido, de modo tal que más que aferrarse a la literalidad de los términos expuestos interesa desentrañar el sentido del problema litigioso puesto a su consideración(11), eso sí, sin desquiciar los ejes basilares de la misma demanda”(12).
Luego, sí lo que ocurre en un determinado asunto es que en ejercicio de su función de interpretación integral de la demanda el juez se percata de la existencia de un determinado hecho pero a partir de la misma no puede determinar que la actora efectivamente pretendía el reconocimiento de algo que esta no solicitó expresamente, no puede entonces el juez proceder a reconocer algo que la accionante no pidió en su demanda(13).
En efecto, si la parte demandante no presentó sus peticiones de forma completa en su demanda, no puede después en sede del recurso de apelación solicitar que se le reconozca algo que no pidió, pues de esta forma estaría formulando nuevas pretensiones que no fueron solicitadas en la demanda, lo que equivaldría a una modificación o alteración de la causa petendi en detrimento del debido proceso, cuestión que prohíbe tajantemente el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil».
Tratándose del medio de control de pérdida de investidura, tenemos que el artículo 4º de la Ley 144 de 1994(14), establece los requisitos mínimos que debe contener la solicitud de pérdida de investidura, dentro de los que se encuentra la invocación de la causal por la cual se solicita la pérdida de la investidura y su debida explicación (literal c).
La Corte Constitucional, en la Sentencia C-237 de 2012, estudió la constitucionalidad de la exigencia de dar debida explicación de la causal esgrimida, manifestando lo siguiente:
«4.2. Cargo dos: exigencia de dar debida explicación de la causal esgrimida
Por estas razones la Corte entiende que la exigencia del literal c) del artículo 4º de la Ley 144 de 1994 no vulnera derecho alguno al demandante y, por el contrario, sirve para garantizar el derecho de defensa del acusado. En consecuencia, la Corte desecha el cargo presentado y declarará exequible la expresión “su debida explicación” del literal c) del artículo 4º por los cargos ahora estudiados».
De lo expuesto por la Corte Constitucional, la Sala quiere resaltar los siguientes aspectos:
B. El cumplir con la exigencia prevista en el citado artículo permite garantizar el derecho de defensa del sujeto pasivo de la acción, en la medida en que el demandado conocerá de forma precisa los argumentos por los que se considera que la situación de hecho configura una de las causales de pérdida de investidura.
Así las cosas, las vaguedades y ambigüedades existentes en las solicitudes de pérdida de investidura son las que han dado lugar a la interpretación de la demanda en las distintas decisiones citadas por el Tribunal Administrativo de Arauca.
Así en el fallo de 16 de julio de 2009(15), la Sala indicó:
«En la demanda no se precisa legalmente la causal por la cual se persigue la pérdida de la investidura de concejal del demandado, pues solo se relatan los hechos y se invocan como violados los artículos 180, numeral 2º, y 183, numerales 1º y 5º de la Constitución Política, los cuales se refieren a los congresistas, y no a los concejales; así como las leyes 617 de 2000 y 136 de 1994, sin indicar alguna disposición de ellas.
Esa situación ameritaba que se hubiera ordenado la corrección de la demanda para mejorar la claridad y precisión de la causa petendi, pero el hecho de que ello no se hubiera ordenado no afecta la validez de lo actuado ni impide el juzgamiento de la situación procesal reseñada, pues la calificación nominal de los hechos como conflicto de intereses, tráfico de influencia y celebración de contrato por interpuesta persona, facilita su valoración normativa».
En la sentencia de 10 de octubre de 2012(16), la Sala encontró lo siguiente:
«El actor solicita que se decrete la pérdida de investidura de Concejal del municipio de Palmira (Valle) del señor Juan Carlos Suárez Soto, para el periodo 2012-2015, de conformidad con la causal consignada en el numeral 2º del artículo 55 de la Ley 136 de 1994(17), por violación del régimen de inhabilidades de que trata el numeral 3º del artículo 43 de esa misma ley, con la modificación introducida por la Ley 177 de 1994, en consideración a que, a su juicio, aquel era empleado público del municipio de Palmira dentro de los tres (3) meses anteriores a su inscripción como candidato a concejal de esa localidad(18).
La citada normativa, conforme al texto original de la Ley 136 de 1994, es del siguiente tenor literal:
3. <Aparte tachado inexequible(19)> Quien dentro de los tres (3) meses anteriores a la fecha de la inscripción haya sido empleado público o trabajador oficial, salvo que desempeñe funciones docentes de Educación Superior.
[…]” (se resalta)
Con posterioridad, a través del artículo 11 de la Ley 177 de 1994 se modificó, entre otros, el citado numeral 3º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, en el siguiente sentido:
“ART. 11.—Modifícanse los numerales 2º y 3º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, los cuales quedarán así:
Numeral 3º <Aparte tachado inexequible(20)> Quien dentro de los tres (3) meses anteriores a la fecha de la elección haya sido empleado público o trabajador oficial, salvo que desempeñe funciones docentes de educación superior.
[…]” (negrillas adicionales)
Este artículo 11 de la Ley 177 de 1994 fue derogado expresamente por el artículo 96 de la Ley 617 de 2000, “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”.
Como se advierte con claridad, la normativa invocada en la demanda inicialmente había sido modificada y posteriormente dicha modificación fue derogada expresamente por la Ley 617 de 2000.
Por ende, contrario a lo que sostiene el apelante, resulta evidente que el Tribunal no podía resolver la cuestión planteada con sustento en una normativa no aplicable al asunto (primero por haber sido modificada, y luego, por haber sido derogada), sino con fundamento en la normativa legal vigente, en la que se señalara el supuesto de hecho invocado en la demanda como constitutivo de inhabilidad.
Esa adecuación efectuada por el juez corresponde a su facultad de interpretar la demanda, la cual es consecuente con el deber de administrar justicia consagrado en la Constitución Política (artículos 113, 116 y 228) y con el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre lo meramente adjetivo (artículo 228 de la C.P.), como también es correlativa al derecho de los particulares de acceder a la administración de justicia (artículo 229 de la C.P.)».
En la sentencia de 20 de junio de 2013(21), la Sala resaltó lo siguiente:
«5.1.1. Anotación previa
b. Lo anterior no impide que el juez haga uso —como en efecto ocurrió— de su facultad para interpretar la demanda y concretar su contenido y alcance cuando no ofrezca la claridad suficiente, pues ello es un proceder que es consecuente con el deber de administrar justicia consagrado en la Constitución Política y con el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre lo meramente adjetivo, además es correlativo al derecho de los particulares de acceder a la administración de justicia (arts. 113, 116, 228 y 229 de la C.P.), y no supone en todo caso el desconocimiento del carácter rogado de esta jurisdicción ni la sustitución o relevo de las cargas impuestas por la ley a las partes(22).
c. En la demanda(23) en efecto se planteó como primera causal de pérdida de investidura la de “Ser nombrado como funcionario público de confianza y manejo (Secretario de Desarrollo Social), siendo Concejal Electo para el mismo período 2012-2015, sin posesionarse como Concejal y sin cumplir los seis (6) meses de retiro después de la renuncia como Concejal electo y no posesionado”, invocándose en sustento de ella de modo particular lo dispuesto en el artículo literal a) del numeral 1º del artículo 39 de la Ley 734 de 2002(24). En la demanda se invocan genéricamente también las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2000.
El Tribunal haciendo uso de su facultad de interpretación de la demanda observó que la situación que plantea el actor como constitutiva de pérdida de investidura no encaja en la citada normativa sino en otras disposiciones legales que formalmente la consagran como tal y al respecto planteó como uno de los problemas a resolver el consistente en determinar si ¿el nombramiento y posesión del señor Cristhian Camilo López Rivera en el cargo de Secretario de Desarrollo Social del Municipio de Chinchiná - Caldas, para el periodo en que había sido elegido Concejal en la misma municipalidad, concretiza una violación al régimen de incompatibilidades al no haber permitido transcurrir para dicha posesión el lapso de seis (6) meses contados desde la data en que renunció al cargo de Concejal electo?, señalando como dicho régimen el contenido en los artículos 291 de la C.P., 47 de la Ley 136 de 1994 (con la modificación introducida por el artículo 43 de la ley 617 de 2000) y el artículo 48 numeral 1º de la Ley 617 de 2000.
d. En la contestación de la demanda, según quedó reseñado en los antecedentes, el concejal demandado entendió que el actor solicitaba su pérdida de investidura como Concejal Municipal de Chinchiná, entre otras, bajo la causal de violación del régimen de inhabilidades contenido precisamente en las anteriores disposiciones(25) y fundada en la circunstancia de haber sido nombrado Secretario de Despacho en esa localidad siendo concejal electo y sin que hubiesen transcurrido seis (6) meses después de su renuncia a dicho cargo. Frente a esa imputación respondió con los argumentos expuestos en capítulo precedente, de modo tal que no es cierto lo que afirma el demandado en el recurso de apelación en cuanto que dicha acusación fue “construida” por el a quo y que no hubo controversia frente a ella, pues la realidad procesal demuestra lo contrario».
Finalmente, en la sentencia de 15 de diciembre de 2015(26), esta Corporación advirtió:
«Corresponde, entonces a la Sala, determinar si el señor Luis Hernando Parra Nope incurrió en el supuesto de hecho contemplado en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, por violación al régimen de incompatibilidades y conflicto de intereses por su presunta vinculación con la Corporación para el Desarrollo y Difusión del Arte y la Cultura Popular – CODDIARCUPOP y con ocasión a la “presión indebida” sobre las Alcaldesas de la Localidad de Bosa en la suscripción de distintos convenios de asociación.
Se advierte que aunque el actor no sustentó expresamente la causal de pérdida de investidura por conflicto de intereses del señor PARRA NOPE, el a quo se pronunció sobre la misma en cuanto consideró que ella se desprende de los supuestos de hecho y derecho plasmado en la demanda. Así pues y teniendo en cuenta que la inconformidad del recurrente se refiere a como se resolvió tal causal por parte del juez de instancia, la Sala se pronunciara respecto de ella en los términos antes referidos».
Sin embargo, en el presente asunto no hay tal falta de claridad, vaguedad o ambigüedad. Para precisar lo anterior, basta con señalar que la exigencia prevista en el artículo 4º, literal c), de la Ley 144 de 1994, se cumplió, en la demanda de pérdida de investidura, de la siguiente forma:
(i). Invocación de la causal por la cual se solicita la pérdida de investidura: El demandante manifestó, claramente, que «La causal que se invoca, en la presente acción pública de pérdida de investidura es la contenida en el numeral 1º del artículo 48 de la ley (sic) 617 de 2000, por violación al Régimen de Incompatibilidades y Conflicto de Intereses de que trata el artículo 41 ibídem».
Luego citó el numeral 5º del mencionado artículo 41 de la Ley 617 de 2000, que adicionó el artículo 45 de la Ley 136 de 1994 en la incompatibilidad consistente en «5. Ser representantes legales, miembros de juntas o consejos directivos, auditores o revisores fiscales, empleados o contratistas de empresas que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo municipio».
(ii). Debida explicación de la causal esgrimida: El demandante cumplió dicha exigencia indicando que:
«Es claro de conformidad al acervo probatorio arrimado anexo a la presente solicitud de pérdida de investidura que el señor Danny Alexander Millán Atilua, contrató con la Empresa Social del Estado Moreno Clavijo, en el área de Facturación del Hospital San Antonio del Municipio de Tame, adscrito a esta ESE, siendo el Municipio Tame donde antes de seis (06) después fue elegido Concejal Para el Período Constitucional 2016-2019, lo cual indica que 6 meses antes a su elección el señor Danny Alexander Millán Atilua contrató con una Empresa que presta servicio de seguridad social en el Municipio de Tame»
Fue en relación con la causal invocada y la explicación del porqué los hechos expuestos daban lugar a la misma que el demandado ejerció su derecho de defensa, como se advierte de la contestación de la demanda:
«Frente a las pretensiones
La parte actora pretende que judicialmente se declare la pérdida de investidura, que el señor Danny Alexander Millán Atilúa posee como Concejal electo del Municipio de Tame – Arauca, por haber suscrito el Contrato de prestación de Servicios Nº 01-1087 de fecha 1º de abril de 2015 con la ESE Departamental Moreno y Clavijo, para lo cual argumenta la transgresión al Régimen de Incompatibilidades y conflicto de intereses, con fundamento en el artículo 41 y el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000.
Excepción de mérito denominada ausencia total de la incompatibilidad predicada por la parte actora:
La incompatibilidad ha sido definida jurisprudencialmente como “imposibilidad jurídica de coexistencia de dos actividades”. Es decir, es la dificultad legal para que una persona ejerza dos cargos al mismo tiempo.
En ese sentido, la conducta que se le endilga al señor Danny Alexander Millán Atilua, de haber celebrado Contrato de Prestación de Servicios Nº 01-1087 de fecha 1º de abril de 2015 con la ESE Departamental Moreno y Clavijo, en los seis meses anteriores a su elección como Concejal del Municipio de Tame – Arauca, no constituye una incompatibilidad que se instituya en causal para la pérdida de investidura de mi defendido.
Veamos, al tenor de lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 136 de 1994 el régimen de incompatibilidades de los concejales tienen vigencia desde el mismo momento de la elección.
En este caso concreto, al momento de la elección del señor Danny Alexander Millán Atilua, no tenía contrato suscrito con la ESE Departamental Moreno y Clavijo; el Contrato Nº 1087 de 2015 fue suscrito el día 1º de abril de 2015, fecha para la cual no tenía la investidura de Concejal del Municipio de Tame, luego entonces, mal puede la parte accionante pretender la precitada incompatibilidad, cuando no existe prueba alguna que determine con certeza que mi poderdante celebró contrato alguno desde el día 25 de octubre de 2015, fecha a partir de la que ostenta la investidura de Concejal del Municipio de Tame.
Bajo ese entendido, la causal de pérdida de investidura pedida en la demanda con fundamento en los artículos 45, numeral 5º, de la Ley 136 de 1994, adicionada por el artículo 41 de la Ley 617 de 2000, en concordancia con el artículo 48, numeral 1º, ibídem, en lo referente a la violación del régimen de incompatibilidades de los concejales; no está llamada a prosperar, toda vez que el mismo Consejo de Estado en sentencia de fecha 08 de marzo de 2006 fijó los elementos o supuestos necesarios para que se dé la incompatibilidad tipificada en la norma a saber:
1º tener la condición de concejal;
2º simultáneamente ser empleado o contratista de una empresa;
3º que esa empresa preste servicios de seguridad social;
4º que esos servicios se presten en el municipio donde se es concejal.
Obsérvese su Señoría, que al día 01 de abril de 2015 fecha de la suscripción del Contrato Nº 1087 de 2015, mi representado el señor Danny Alexander Millán Atilua, no ostentaba la investidura de Concejal del Municipio de Tame y fue solo hasta el 25 de octubre de 2015 que adquirió tal dignidad, por manera entonces, que conforme a lo establecido en el artículo 47 de la Ley 136 de 1994, las incompatibilidades de los concejales tendrán vigencia desde el momento de su elección, lo que quiere decir que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar».
Para la Sala, entonces, el análisis del Tribunal Administrativo de Arauca debió obedecer a los claros designios de libelo de la demanda, pues al interpretar la demanda «respecto de la causal en la que funda su pretensión de pérdida de investidura, esto por cuanto refiere a una violación al régimen de incompatibilidad, pero que a partir de los hechos narrados, es claramente entendible que se trata es de una inhabilidad», generó una grave violación al derecho de defensa del demandado, pues aquel no tuvo la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción durante el trámite de la primera instancia, frente a la inhabilidad que se le endilgó y configuró en la sentencia impugnada, sobrepasando el marco de referencia impuesto precisamente por la demanda.
En consonancia con los argumentos expuestos, en providencia del 13 de diciembre de 2007(27), esta Sala señaló:
«Ahora, si la conducta descrita encuadra en otra causal diferente de la alegada, no es viable, como lo pretende el apelante, interpretar que se trató de un error en el que incurrió el demandante y proceder a adecuar los hechos a la causal que legalmente corresponde, pues reiteradamente esta corporación ha sostenido que esa no puede ser labor oficiosa del juzgador.
“En segundo orden, en la forma y concepción en que fue sustentada la demanda, la defensa del inculpado no puede tener por carga la explicación o refutación de presupuestos fácticos no consignados por el actor como fundamento de la pretensión; porque, de otra manera, en la práctica, la defensa resultaría incierta e imposible, porque sería tanto como exigirle al procesado que adelante o complemente la acusación elevada en su contra, lo cual riñe con la lógica y además se opone al respeto y efectividad del debido proceso y el derecho fundamental de defensa. Es por eso que, en forma expresa e inequívoca, en el literal c) del artículo 4º de la Ley 144 de 1994 se exija, como requisito indispensable a cargo del actor, el consignar en el escrito de petición:
“c. Invocación de la causal por la cual se solicita la pérdida de la investidura y su debida explicación” (subraya la Sala).
Es de tal importancia y perentoriedad tal exigencia, que su inobservancia —al igual que la omisión de cualquiera otro de los requisitos señalados en dicha norma—, constituye motivo de inadmisión de la demanda (artículo 7º de la ley 144 de 1994). Si bien la explicación allí exigida no precisamente consiste en la identificación rigurosa de disposiciones jurídicas, ni tampoco en la formulación de complicadas deducciones hermenéuticas, sí incumbe al actor el señalar de modo concreto los presupuestos de hecho y la relación de conexidad entre estos y la causal invocada, en orden a determinar, en debida forma, los extremos de la controversia y, por consiguiente, garantizar el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción del procesado” (negrilla y subraya fuera de texto).
Esta sentencia, es posterior a la de 5 de febrero de 2001, dictada dentro de los expedientes 10528 y 10967, que consagró una tesis distinta y dio lugar, entre otros reparos, al salvamento de voto que en forma conjunta presentarán los Consejeros doctores Mario Alario Méndez y Camilo Arciniegas Andrade, al considerar que se condenó con la pérdida de investidura al demandado por hechos no alegados en la solicitud, lo cual, además de quebrantar el debido proceso y el derecho de defensa, contraría el principio de congruencia que implica la identidad jurídica entre la sentencia y las imputaciones formuladas en la solicitud.
En este caso, como ya se vio, los presupuestos de hecho señalados en la demanda no encajan dentro de los supuestos jurídicos consagrados en las normas que se endilgan como quebrantadas, constitutivas de la causal alegada. Y en el evento de que la Sala acometiera la labor de adecuar esos hechos a la causal que realmente corresponde, para establecer así la relación de conexidad entre unos y otra, dejaría al demandado desprovisto de la garantía del derecho de defensa y de contradicción (…)».
Olvidó el Tribunal Administrativo de Arauca que este medio de control carece de término de caducidad, por lo que el demandante puede ejercitarla en cualquier momento para endilgarle al demandado la violación del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura. Al respecto esta Sala(28) ha manifestado lo siguiente:
«Sobre este mismo particular ya esta Sala se refirió en oportunidad anterior(29) y precisó que por tratarse de una acción pública, de rango constitucional, que tiene como finalidad poner a disposición de la ciudadanía en general un instrumento de control político y jurídico del comportamiento de sus representantes con el fin de contribuir a su moralización y relegitimación y al mejoramiento del funcionamiento de las corporaciones a las que pertenecen, la de pérdida de investidura es una acción que se puede intentar en cualquier tiempo. Por ende, como se señaló en Sentencia de 9 de febrero de 2012, “carece de término de caducidad y, por lo mismo, se puede ejercitar en cualquier momento, aún respecto de quienes ya se les venció el período para el cual fueron elegidos o se separaron del cargo por cualquiera otra circunstancia”(30)».
Para efectos de corregir el yerro cometido por el Tribunal Administrativo de Arauca, la Sala procederá a estudiar la configuración de la causal de pérdida de investidura alegada y las razones por la cuales la parte actora consideró que los hechos expuestos daban lugar a la configuración de la causal.
Como se indicó líneas atrás, el demandante consideró que el demandante había incurrido en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, esto es, por haber incurrido en la violación del régimen de incompatibilidades previsto para los concejales, norma cuyo tenor es el siguiente:
«ART. 48.—Perdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:
1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general».
El demandante consideró que el accionado había violado tal régimen por haber realizado la conducta descrita en el numeral 5º del artículo 45 de la Ley 136 de 1994, disposición que fue adicionada por el artículo 41 de la Ley 617 de 2000, cuyo contenido es el siguiente:
«ART. 41.—De las incompatibilidades de los concejales. Adiciónase el artículo 45 de la Ley 136 de 1994, con los siguientes numerales:
“5. Ser representantes legales, miembros de juntas o consejos directivos, auditores o revisores fiscales, empleados o contratistas de empresas que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo municipio”».
Para la configuración de dicha incompatibilidad, esta Sala(31) ha indicado que se requiere la presencia de los siguientes supuestos:
«i) Tener la condición de concejal; ii) simultáneamente ser empleado o contratista de una empresa; iii) que esa empresa preste servicios de seguridad social; y iv) que esos servicios se presten en el municipio donde se es concejal(32)».
Cabe adicionalmente agregar, en relación con las incompatibilidades de los concejales, que:
«Al tenor de lo dispuesto por el artículo 47 de la Ley 136 de 1994, como ya se dijo, las incompatibilidades de los concejales tendrán vigencia desde el momento de su elección(33).
La Sala ha sido reiterativa en señalar que dado el carácter prohibitivo, la consagración de las causales de pérdida de investidura debe ser expresa, al tiempo que su interpretación estricta, esto es que su deducción y aplicación siempre debe estar ajustada a los presupuestos que para cada causal haya señalado la Constitución Política y la ley, dado que no es posible su aplicación extensiva o analógica(34)».
El demandante considera que el demandante incurrió en dicha incompatibilidad, por cuanto:
«Es claro de conformidad al acervo probatorio arrimado anexo a la presente solicitud de pérdida de investidura que el señor Danny Alexander Millán Atilua, contrató con la Empresa Social del Estado Moreno Clavijo, en el área de Facturación del Hospital San Antonio del Municipio de Tame, adscrito a esta ESE, siendo el Municipio Tame donde antes de seis (6) después fue elegido Concejal Para el Período Constitucional 2016-2019, lo cual indica que 6 meses antes a su elección el señor Danny Alexander Millán Atilua contrató con una Empresa que presta servicio de seguridad social en el Municipio de Tame».
Para efectos de probar la configuración de la incompatibilidad alegada, el demandante aportó copia del contrato de prestación de servicios 001-1087-2015 (folio 8-9, cuaderno principal), celebrado entre la Empresa Social del Estado Moreno y Clavijo y el señor Danny Alexander Millán Atilua, el día 1º de abril de 2015.
Para la fecha en que se celebró el mencionado contrato, el demandado no ostentaba la condición de concejal del municipio de Tame (Arauca), tal y como lo acredita el formato E-26 CON expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil, que dan cuenta que la elecciones para elegir los concejales del aquel municipio se realizaron el día 25 de octubre de 2015, por lo que el primer supuesto para la configuración de la incompatibilidad no se presenta, lo cual da lugar a que se nieguen las pretensiones de la demanda.
1. REVOCAR la Sentencia de 6 de abril de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Arauca, mediante la cual se declaró la pérdida de la investidura que el ciudadano Danny Alexander Millán Atilua ostentaba como concejal del municipio de Tame (Arauca), para el período 2016-2019.
2. NEGAR las pretensiones de la demanda de pérdida de investidura presentada por el ciudadano Pedro Henry Mendez Torres.
1 Folio 37-45, cuaderno principal.
2 Folios 33-36, cuaderno principal.
3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia, Bogotá D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil catorce (2014), Rad.: 08001-23-31-000-2008-00777-01(19050), Actor: Leonell Rolong Martinez, Demandado: Municipio de Tubará – Atlántico.
4 Así lo precisó la Sala Plena de esta corporación en la mencionada sentencia de 23 de julio de 1996, correspondiente al proceso S-566.
5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Bogotá D. C., veintisiete (27) de enero de dos mil dieciséis (2016), Rad.: 25000-23-15-000-2001-00491-01(29869), Actor: Médicos Asociados S.A., Demandado: Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal E.P.S., Referencia: Acción de controversias contractuales (consulta de sentencia).
6 Véase: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencias de 19 de agosto de 2011 (20144) y 13 de febrero de 2013 (24612).
7 Compendio de derecho procesal. Teoría General del Proceso. Tomo I. Hernando Devis Echandía. Biblioteca Jurídica Dike. Duodécima edición. Pág. 436.
8 Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, sentencia de 16 de marzo de 2015, Exp. 31.429, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Bogotá D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil dieciséis (2016), Rad.: 05001-23-31-000-2002-02072-01(48812), Actor: Ingenieros Asociados S.A., Demandado: Empresas Publicas de Medellín E.S.P., Referencia: Acción de controversias contractuales (apelación sentencia).
10 Véase: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencias de 19 de agosto de 2011 (20144) y 13 de febrero de 2013 (24612) (Original del Fallo que se cita).
11 Compendio de derecho procesal. Teoría General del Proceso. Tomo I. Hernando Devis Echandía. Biblioteca Jurídica Dike. Duodécima edición. Pág. 436(Original del fallo que se cita).
12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 16 de marzo de 2015, Exp. 31.429.
13 En lo relativo a las cargas o requisitos a cargo del accionante cuando demanda la nulidad de los actos administrativos ver Sentencia C- 197 del 7 de abril de 1999.
14 Dicha disposición legal es aplicable por virtud del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, que al tenor señala: «(…) ART. 55.—Pérdida de la investidura de concejal. (…) La pérdida de la investidura será decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la respectiva jurisdicción, siguiendo el procedimiento establecido para los congresistas, en lo que corresponda».
15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Bogotá, D. C., dieciséis (16) de julio de dos mil nueve (2009), Rad.: 050012331000200800079 01, Actor: Henry Villaroga Garcés.
16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente (E): Marco Antonio Velilla Moreno, Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil doce (2012), Rad.: 76001-2331-000-2011-01769-01(PI), Actor: Héctor Fabio Esquivel Ruíz, Demandado: Juan Carlos Suárez Soto, Referencia: Apelación sentencia
17 “ART. 55.—Pérdida de la investidura de concejal. Los concejales perderán su investidura por […] 2. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses […]”.
18 Esta censura es planteada en los hechos “PRIMERO” y “SEGUNDO” de la demanda. (Fl.s 19 y 20 del cdno. num. 1)
19 Sentencia C-231 de 1995.
21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala, Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil trece (2013), Rad.: 17001-2331-000-2012-00215-02 (PI)
Actor: Jhon Jairo Ramírez Valencia, Demandado: Cristhian Camilo López Rivera, Referencia: Apelación sentencia.
22 Esa interpretación lógicamente tiene como límite lo planteado por el actor, es decir, debe circunscribirse a lo que surge del libelo introductorio, pues de lo contrario se atentaría contra el derecho de defensa del demandado, quien tiene como marco de referencia para su defensa lo expuesto precisamente en la demanda.
23 Folio 61.
24 ART. 39.—Otras incompatibilidades. Además, constituyen incompatibilidades para desempeñar cargos públicos, las siguientes: || 1. Para los gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y miembros de las juntas administradoras locales, en el nivel territorial donde hayan ejercido jurisdicción, desde el momento de su elección y hasta cuando esté legalmente terminado el período: || a) Intervenir en nombre propio o ajeno en asuntos, actuaciones administrativas o actuación contractual en los cuales tenga interés el departamento, distrito o municipio correspondiente, o sus organismos; […]”.
25 En el escrito de contestación de la demanda se refiere a los artículos 291 de la C.P., 48 de la Ley 617 de 2000 y 47 de la Ley 136 de 1994 (modificado por el artículo 43 de la Ley 617 de 2000).
26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Bogotá, D.C. quince (15) de diciembre de dos mil quince (2015), Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, REF: Rad.: 25000232400020140148901, Recurso de apelación contra la sentencia de 9 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Actor: Efraín González Hernández.
27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Doctor Marco Antonio Velilla Moreno, Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil siete (2007), REF: Expediente núm. 2007 – 00730, Recurso de apelación contra la sentencia de 13 de agosto de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Actor: Julio Cesar Guevara Fandiño.
28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala, Bogotá, D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil dieciséis (2016), Rad.: 50001-23-33-000-2015-00128-01(PI), Actor: Luis Reinaldo Rojas Velásquez, Demandado: Omar Yesid Mesa Jiménez.
29 Sentencia del 10 de diciembre de 2015, proferida en el proceso con radicado núm. 230012333000 2015 00023 01, C.P. Guillermo Vargas Ayala.
30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de febrero de 2012, Rad.: 19001-23-31-000-2011-00267-01. C.P. María Elizabeth García González.
31 Sección Primera, Consejera ponente: Martha Sofía Sanz Tobón, Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil ocho (2008), Rad.: 44001-23-31-000-2008-00027-01(PI), Actor: Eriberto Antonio Ibarra Campo, Demandado: Alba María Ureche Moscote.
32 Sentencia del 8 de marzo de 2006, rad.: 2004-01571, C.P. Dr Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Reiterado mediante sentencia del 16 de agosto de 2007, rad.: 2005-02321 Dr Camilo Arciniegas Andrade.
33 El Consejo de Estado mediante sentencia del 23 de julio de 2002, exp. 7177, C.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo estimó que si bien el artículo 43 de la Ley 617 de 2000 modificó el artículo 47 de la Ley 136 de 1994 tal subrogación no implicó la derogación en bloque del régimen de incompatibilidades previsto en esta última norma.
34 Sentencia del 13 de julio de 2006; Rad.: 2005-01132-01 (PI).