Source: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=225533&pageIndex=0&doclang=PT&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=7879434
Timestamp: 2020-08-11 08:02:57+00:00
Document Index: 79452400

Matched Legal Cases: ['Artigo 33', 'Artigo 2', 'Artigo 47', 'artigo 6', 'artigo 26', 'artigo 33', 'artigo 35', 'artigo 38', 'artigo 7', 'artigo 35', 'artigo 38', 'artigo 38', 'artigo 43', 'artigo 33', 'artigo 31', 'artigo 8', 'artigo 9', 'artigo 8', 'artigo 5', 'artigo 51', 'artigo 6', 'artigo 12', 'artigo 71', 'artigo 2', 'artigo 5', 'artigo 80', 'artigo 80', 'artigo 71', 'artigo 5', 'artigo 15', 'artigo 71', 'artigo 62', 'artigo 51', 'artigo 62', 'artigo 3', 'artigo 51', 'artigo 51', 'artigo 65', 'artigo 51', 'artigo 51', 'artigo 38', 'artigo 51', 'artigo 51', 'artigo 33', 'artigo 18', 'artigo 40', 'artigo 43', 'artigo 15', 'artigo 47', 'artigo 3', 'artigo 12', 'artigo 33', 'artigo 18', 'artigo 33', 'artigo 40', 'artigo 38', 'artigo 33', 'artigo 18', 'artigo 43', 'artigo 2', 'artigo 26', 'artigo 6', 'artigo 52', 'artigo 43', 'artigo 8', 'artigo 26', 'artigo 43', 'artigo 26', 'artigo 43', 'artigo 47', 'artigo 16', 'artigo 6', 'artigo 52', 'artigo 15', 'artigo 6', 'artigo 52', 'artigo 15', 'artigo 6', 'artigo 47', 'artigo 52', 'artigo 15', 'artigo 13', 'artigo 47', 'artigo 51', 'artigo 62', 'artigo 3', 'artigo 51', 'artigo 51', 'artigo 65', 'artigo 51', 'artigo 107', 'artigo 267', 'artigo 51', 'artigo 13', 'artigo 47', 'artigo 6', 'artigo 5', 'artigo 13', 'artigo 65', 'artigo 13', 'artigo 12', 'artigo 13', 'artigo 13', 'artigo 13', 'artigo 6', 'artigo 47', 'artigo 79', 'artigo 47', 'artigo 13', 'artigo 52', 'artigo 13', 'artigo 8', 'artigo 47', 'artigo 13', 'artigo 47', 'artigo 13', 'artigo 47', 'artigo 46', 'artigo 13', 'artigo 47', 'artigo 47', 'artigo 13', 'artigo 13', 'artigo 47', 'artigo 13', 'artigo 47', 'artigo 65', 'artigo 51', 'artigo 6', 'artigo 12', 'artigo 33', 'artigo 51', 'artigo 33', 'artigo 18', 'artigo 51', 'artigo 33', 'artigo 35', 'artigo 38', 'artigo 38', 'artigo 35', 'artigo 38', 'artigo 38', 'artigo 38', 'artigo 2', 'artigo 2', 'artigo 31', 'artigo 33', 'artigo 38', 'artigo 6', 'artigo 51', 'artigo 38', 'artigo 33', 'artigo 38', 'artigo 2', 'artigo 33', 'artigo 2', 'artigo 38', 'artigo 40', 'artigo 33', 'artigo 38', 'artigo 33', 'artigo 33', 'artigo 33', 'artigo 26', 'artigo 52', 'artigo 43', 'artigo 43', 'artigo 43', 'artigo 43', 'artigo 33', 'artigo 31', 'artigo 43', 'artigo 43', 'artigo 80', 'artigo 15', 'artigo 43', 'artigo 31', 'artigo 43', 'artigo 43', 'artigo 80', 'artigo 80', 'artigo 43', 'artigo 43', 'artigo 43', 'artigo 2', 'artigo 43', 'artigo 43', 'artigo 43', 'artigo 43', 'artigo 43', 'artigo 43', 'artigo 31', 'artigo 2', 'artigo 6', 'artigo 52', 'artigo 5', 'artigo 2', 'artigo 5', 'artigo 6', 'artigo 5', 'artigo 6', 'artigo 52', 'artigo 52', 'artigo 2', 'artigo 6', 'artigo 6', 'artigo 2', 'artigo 2', 'artigo 7', 'artigo 2', 'artigo 2', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 3', 'artigo 5', 'artigo 2', 'artigo 2', 'artigo 8', 'artigo 7', 'artigo 2', 'artigo 6', 'artigo 5', 'artigo 52', 'artigo 26', 'artigo 8', 'artigo 9', 'artigo 8', 'artigo 9', 'artigo 8', 'artigo 8', 'artigo 8', 'artigo 31', 'artigo 47', 'artigo 2', 'artigo 47', 'artigo 19', 'artigo 9', 'artigo 7', 'artigo 47', 'artigo 19', 'artigo 13', 'artigo 47', 'artigo 33', 'artigo 38', 'artigo 6', 'artigo 33', 'artigo 33', 'artigo 33', 'artigo 31', 'artigo 47', 'artigo 19', 'artigo 9', 'artigo 47', 'artigo 13', 'artigo 8', 'artigo 47', 'artigo 13', 'artigo 47', 'artigo 16', 'artigo 22', 'artigo 4', 'artigo 51', 'artigo 2', 'artigo 28', 'artigo 43', 'artigo 31', 'artigo 52', 'artigo 2', 'artigo 8', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 8', 'artigo 3']

«Reenvio prejudicial — Espaço de liberdade, segurança e justiça — Procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional — Diretiva 2013/32/UE — Pedido de proteção internacional — Artigo 33.o, n.o 2 — Fundamentos de inadmissibilidade — Legislação nacional que prevê a inadmissibilidade do pedido se o requerente tiver chegado ao Estado‑Membro em causa através de um país onde não esteja exposto a perseguições ou ao risco de ofensas graves ou se esse país conceder proteção suficiente — Artigos 35.o, 38.o, n.o 4, artigos 40.o e 43.o — Diretiva 2013/33/UE — Artigo 2.o, alínea h), artigos 8.o e 9.o — Procedimento de asilo — Medida de regresso — Modalidades processuais — Detenção — Duração da detenção — Legalidade da detenção — Análise — Recurso — Direito a um recurso efetivo — Artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia»
1. Os dois processos apensos C‑924/19 PPU e C‑925/19 PPU dão ao Tribunal de Justiça a oportunidade de se debruçar novamente sobre a situação jurídica dos requerentes de proteção internacional que permanecem na zona de trânsito de Röszke, na fronteira servo‑húngara. As diversas questões prejudiciais submetidas ao Tribunal de Justiça abrangem diferentes problemáticas relativas à interpretação da Diretiva 2013/32/UE (2) (a seguir «Diretiva 2013/32») e da Diretiva 2013/33/UE (3), nomeadamente quanto às consequências da não readmissão por um país terceiro de migrantes cujo pedido de proteção internacional foi declarado inadmissível, à qualificação do alojamento destes na zona de trânsito à luz das disposições do direito da União que regulam a detenção e ao direito desses migrantes a uma tutela judicial efetiva, nomeadamente através da adoção de medidas provisórias pelo juiz nacional.
2. A atualidade dos movimentos migratórios e o recente Acórdão Ilias e Ahmed c. Hungria (4) do Tribunal Pleno do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (a seguir «TEDH»), relativo, precisamente, à situação de nacionais de países terceiros que permaneceram na zona de trânsito de Röszke, conferem aos presentes processos prejudiciais um caráter delicado, revestindo as respostas que o Tribunal de Justiça vier a dar um interesse indiscutível, tanto do ponto de vista jurídico como humanitário.
3. O artigo 6.o da Diretiva 2013/32, intitulado «Acessibilidade do processo», prevê:
4. O artigo 26.o dessa diretiva, intitulado «Detenção», dispõe:
5. De acordo com o artigo 33.o dessa diretiva, intitulado «Inadmissibilidade dos pedidos»:
«1. Além dos casos em que um pedido não é apreciado em conformidade com o Regulamento (UE) n.o 604/2013 [(5)], os Estados‑Membros não são obrigados a analisar se o requerente preenche as condições para beneficiar de proteção internacional, em conformidade com a Diretiva 2011/95/UE (6), quando o pedido for considerado inadmissível nos termos do presente artigo.
b) Um país, que não um Estado‑Membro, for considerado o primeiro país de asilo para o requerente, nos termos do artigo 35.o;
c) Um país, que não um Estado‑Membro, for considerado país terceiro seguro para o requerente, nos termos do artigo 38.o;
e) Uma pessoa a cargo do requerente tiver introduzido um pedido depois de ter consentido, nos termos do artigo 7.o, n.o 2, que o seu caso fosse abrangido por um pedido apresentado em seu nome e não existam elementos relativos à situação dessa pessoa que justifiquem um pedido separado.»
6. O artigo 35.o da Diretiva 2013/32, intitulado «Conceito de primeiro país de asilo», tem a seguinte redação:
Ao aplicarem o conceito de primeiro país de asilo à situação específica de um requerente, os Estados‑Membros podem ter em conta o artigo 38.o, n.o 1. O requerente deve ser autorizado a contestar a aplicação do conceito de primeiro país de asilo nas suas circunstâncias específicas.»
7. O artigo 38.o desta diretiva, intitulado «Conceito de país terceiro seguro», prevê no seu n.o 4:
8. O artigo 43.o da mesma diretiva, intitulado «Procedimentos na fronteira», dispõe:
a) A admissibilidade de um pedido, nos termos do artigo 33.o, apresentado nesses locais; e/ou
b) Os fundamentos de um pedido num procedimento de acordo com o artigo 31.o, n.o 8.
2. Os Estados‑Membros asseguram que as decisões no âmbito dos procedimentos previstos no n.o 1 sejam proferidas num prazo razoável. Na ausência de uma decisão no prazo de quatro semanas, o requerente deve ser autorizado a entrar no território do Estado‑Membro para que o seu pedido possa ser tratado de acordo com as restantes disposições da presente diretiva.
3. Na eventualidade de chegada de um grande número de nacionais de países terceiros ou de apátridas que apresentem pedidos de proteção internacional na fronteira ou em zonas de trânsito, impossibilitando a aplicação do n.o 1, esses procedimentos podem igualmente ser aplicados nos locais onde tais nacionais de países terceiros ou apátridas forem normalmente alojados, ou seja, nas imediações da fronteira ou das zonas de trânsito, pelo tempo da sua estadia nesses locais.»
9. O artigo 8.o da Diretiva 2013/33, intitulado «Detenção», tem a seguinte redação:
10. O artigo 9.o dessa diretiva, intitulado «Garantias dos requerentes detidos», tem a seguinte redação:
«1. A detenção de um requerente deve ter a duração mais breve possível e só pode ser mantida enquanto forem aplicáveis os fundamentos previstos no artigo 8.o, n.o 3.
11. O artigo 5.o, n.o 1, da A menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (Lei LXXX de 2007 Relativa ao Direito de Asilo; a seguir «Lei do Direito de Asilo» dispõe:
12. O artigo 51.o, n.o 2, alínea f), da Lei do Direito de Asilo com a redação dada em 1 de julho de 2018 prevê um fundamento de inadmissibilidade novo, definido nos seguintes termos:
«O pedido é inadmissível quando o requerente tenha chegado à Hungria através de um país onde não esteja exposto a perseguições, na aceção do artigo 6.o, n.o 1, ou ao risco de ofensas graves, na aceção o artigo 12.o, n.o 1, ou no qual seja assegurado um nível de proteção adequado.»
13. O artigo 71.o‑A da Lei do Direito de Asilo regula o procedimento na fronteira, e os seus n.os 1 a 7 têm a seguinte redação:
b) depois de ser conduzido até ao portão da instalação que serve para garantir a ordem na fronteira, referida na államhatárról szóló törvény (Lei das Fronteiras do Estado), após ter sido intercetado numa faixa de oito quilómetros a contar da linha da fronteira externa do território húngaro, tal como definida no artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento (UE) 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2016, que estabelece o código da União relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen) [(JO 2016, L 77, p. 1)], ou dos sinais de demarcação da fronteira.
2) Num procedimento na fronteira, o requerente não beneficia dos direitos previstos no artigo 5.o, n.o 1, alíneas a) e c).
14. O capítulo IX‑A da Lei do Direito de Asilo contém disposições relativas à situação de crise provocada por uma imigração massiva, entre as quais figuram o artigo 80.o‑I, alínea i), e o artigo 80.o‑J, n.o 4, que afastam a aplicação do artigo 71.o‑A e do artigo 5.o, n.o 1, alíneas a) e c).
15. O artigo 15.o‑A da Az államhatárról szóló 2007. évi LXXXIX. törvény (Lei LXXXIX de 2007 sobre as Fronteiras do Estado; a seguir «Lei das Fronteiras do Estado») prevê, no que respeita às regras relativas à constituição de uma zona de trânsito, o seguinte:
c) se se justificar a aplicação das disposições do artigo 71.o‑A, n.os 4 e 5, da Lei [Relativa ao] Direito de Asilo.
2‑A) Numa situação de crise provocada por uma imigração massiva, a entrada no território húngaro de um requerente de asilo que se encontre numa zona de trânsito pode ser autorizada nos casos referidos no n.o 2, alíneas a) e b)
16. O artigo 62.o da A harmadik országbeli állampolgár beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (Lei de 2007 Relativa à Entrada e Permanência de Nacionais de Países Terceiros; a seguir «Lei da Entrada e Permanência de Nacionais de Países Terceiros») prevê, no que respeita à atribuição de um local de residência determinado, o seguinte:
22. O pedido de asilo dos recorrentes no processo principal foi declarado inadmissível com base no artigo 51.o, n.o 2, alínea f), da Lei do Direito de Asilo, pelo facto de os recorrentes no processo principal terem chegado à Hungria através de um país onde não estavam expostos a perseguições que justificassem o reconhecimento do estatuto de refugiado ou ao risco de ofensas graves que justificasse a concessão da proteção subsidiária, ou de, no país através do qual chegaram à Hungria, ser‑lhes assegurada proteção adequada (conceito de «país de trânsito seguro»).
23. Os recorrentes no processo principal interpuseram recurso da decisão da autoridade responsável pelos pedidos de asilo, o qual foi julgado improcedente pelo Fővárosi Közigazgatási és Munkaügy Bíróság (Tribunal Administrativo e do Trabalho de Budapeste‑Capital, Hungria), por Decisão de 14 de maio de 2019, sem que este órgão jurisdicional se tenha pronunciado sobre o mérito do seu pedido de asilo. Este órgão jurisdicional referiu ainda que as consequências de uma eventual não readmissão dos recorrentes pela República da Sérvia deviam ser apuradas no quadro do procedimento de polícia de imigração.
24. Em consequência, por Decisão de 17 de maio de 2019, a autoridade de polícia de imigração de primeiro nível impôs aos recorrentes no processo principal que permanecessem no setor de estrangeiros da zona de trânsito de Röszke, a partir da data da referida decisão, em conformidade com o artigo 62.o, n.o 3‑A, da Lei da Entrada e Permanência de Nacionais de Países Terceiros. De acordo com o órgão jurisdicional de reenvio, os fundamentos que justificam tal decisão não são aí referidos e o direito de impugnar judicialmente essa decisão é limitado, sendo apenas possível contestar a violação da obrigação de fornecer informações, imposta por lei à referida autoridade de polícia, perante o juiz ordinário sob a forma de exceção.
26. Em 23 de maio de 2019, o órgão de polícia competente referiu que a República da Sérvia não readmitira os recorrentes no processo principal no seu território porque, uma vez que estes não tinham entrado ilegalmente no território húngaro vindos do território da República da Sérvia, as condições de aplicação do artigo 3.o, n.o 1, do acordo de readmissão celebrado entre a União Europeia e a República da Sérvia não estavam reunidas.
27. A autoridade responsável pelos pedidos de asilo não analisou o mérito do pedido de asilo dos recorrentes, apesar de a República da Sérvia não os ter readmitido, pelo facto de essa autoridade apenas proceder a tal análise, nos termos do artigo 51.o‑A da Lei do Direito de Asilo, se o fundamento de inadmissibilidade se basear no conceito de «país de origem seguro» ou de «país terceiro seguro», enquanto a decisão que declara inadmissível o pedido de asilo dos recorrentes se baseava noutro fundamento de inadmissibilidade, designadamente o de «país de trânsito seguro», definido no artigo 51.o, n.o 2, alínea f), dessa lei.
29. Os recorrentes no processo principal deduziram oposição a essas decisões perante a autoridade responsável pelos pedidos de asilo, na qualidade de autoridade de polícia de imigração. Por Despachos de 28 de junho de 2019, a sua oposição foi, contudo, indeferida. Nos termos do artigo 65.o, n.o 3‑B, da Lei da Entrada e Permanência de Nacionais de Países Terceiros, não cabe recurso da decisão relativa à oposição.
30. Os recorrentes no processo principal intentaram no órgão jurisdicional de reenvio, por um lado, uma ação de anulação dos despachos que indeferem a oposição à execução das decisões que alteram o país de regresso e de condenação da autoridade de polícia de imigração de primeiro nível a iniciar um novo procedimento, alegando, em primeiro lugar, que os referidos despachos constituem decisões de regresso que devem poder ser objeto de uma ação judicial que permita uma análise do mérito tendo em conta o princípio da não repulsão e, em segundo lugar, que as decisões de regresso não são válidas. De facto, na sua opinião, a autoridade responsável pelos pedidos de asilo devia ter analisado o mérito do seu pedido de asilo, uma vez que não tinham sido readmitidos pela República da Sérvia e que o artigo 51.o, n.o 2, alínea f), da Lei do Direito de Asilo viola o direito da União.
35. O órgão jurisdicional de reenvio sublinha que o fundamento de inadmissibilidade no qual se baseia o indeferimento do pedido de asilo apresentado pelos recorrentes no processo principal, relativo ao conceito de «país de trânsito seguro», na aceção do artigo 51.o, n.o 2, alínea f), da Lei do Direito de Asilo, não consta da lista de fundamentos elencados de forma taxativa na Diretiva 2013/32. Por conseguinte, considera que esse fundamento é contrário ao direito da União e refere, a esse respeito, as Conclusões apresentadas pelo advogado‑geral M. Bobek no processo que deu origem ao Acórdão LH (Tompa) (C‑564/18, EU:C:2019:1056).
36. De acordo com o órgão jurisdicional de reenvio, no caso dos recorrentes no processo principal, não existe nenhuma norma jurídica que exija expressamente que o seu pedido de asilo seja reanalisado. Com efeito, o artigo 38.o, n.o 4, da Diretiva 2013/32, assim como o artigo 51.o‑A da Lei do Direito de Asilo que a transpõe para o direito húngaro, apenas dizem respeito a situações nas quais não seja possível reenviar o requerente para um país de origem seguro ou para um país terceiro seguro, e não a situações nas quais seja impossível reenviar o requerente para «um país de trânsito seguro».
37. Salienta ainda que a recusa da República da Sérvia de receber os recorrentes no processo principal tornou inaplicável o fundamento de inadmissibilidade previsto no artigo 51.o, n.o 2, alínea f), da Lei do Direito de Asilo, o que deve ter como consequência obrigar a autoridade responsável pelos pedidos de asilo a reanalisar o pedido de asilo dos recorrentes.
38. O órgão jurisdicional de reenvio sublinha que, nesta nova análise, essa autoridade pode invocar um fundamento de inadmissibilidade previsto no artigo 33.o, n.o 1 e n.o 2, alíneas b) e c), da diretiva 2013/32. Contudo, tendo em conta os artigos 35.o e 38.o da referida diretiva, interpretados à luz do artigo 18.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), considera que um pedido só pode ser declarado inadmissível com esse fundamento na medida em que a pessoa em causa seja readmitida no país terceiro. Daqui decorre que, se não existirem dúvidas de que o país para o qual o requerente deve ser afastado não o readmitirá, a autoridade competente em matéria de asilo não pode declarar inadmissível o seu pedido. Nesse caso, o órgão jurisdicional de reenvio entende que tal pedido não pode ser considerado um pedido subsequente, na aceção o artigo 40.o da Diretiva 2013/32.
39. Tendo em conta estas considerações, o órgão jurisdicional de reenvio considera que, no momento presente, os recorrentes no processo principal ainda são abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2013/32. Por conseguinte, pretende saber se se deve considerar que os recorrentes no processo principal estão detidos, na aceção dessa diretiva, e, se assim for, se essa detenção é valida, uma vez que o prazo de quatro semanas previsto no artigo 43.o, n.o 2, da referida diretiva já foi ultrapassado no caso em apreço.
40. Contudo, mesmo na hipótese de não se reconhecer aos recorrentes no processo principal o direito a que o seu pedido de asilo seja reanalisado, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se se deve considerar que estes estão detidos na aceção da Diretiva 2008/115 e, em caso de resposta afirmativa, se essa detenção é compatível com o artigo 15.o da referida diretiva.
42. Assim, o órgão jurisdicional de reenvio está inclinado a considerar que a colocação dos recorrentes no processo principal no setor da zona de trânsito reservado aos nacionais de países terceiros cujo pedido de asilo tenha sido indeferido constitui uma detenção que não está em conformidade com as exigências impostas pelo direito da União. Considera, por isso, que, nos termos do artigo 47.o da Carta, deve poder obrigar, a título cautelar, a autoridade nacional competente a atribuir aos recorrentes no processo principal um local de residência situado fora da zona de trânsito, que não seja um local de detenção, até ao termo do procedimento administrativo contencioso.
43. Por último, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a eficácia do recurso contra a decisão pela qual a autoridade de polícia de imigração de primeiro nível alterou a decisão de regresso aplicada aos recorrentes no processo principal, no que respeita ao país de destino, e que esse órgão jurisdicional considera tratar‑se de uma nova decisão de regresso, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 4, e com o artigo 12.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115.
Podem as disposições do artigo 33.o da [Diretiva 2013/32], relativas aos pedidos inadmissíveis, ser interpretadas no sentido de que se opõem à legislação de um Estado‑Membro nos termos da qual, no procedimento de asilo, um pedido é inadmissível quando o requerente tenha chegado à Hungria através de um país onde não está exposto a perseguições ou a um risco de ofensas graves, ou onde é garantido um nível de proteção adequado?
a) Devem os artigos 6.o e 38.o, n.o 4, da [Diretiva 2013/32], bem como o seu considerando 34, que impõe a obrigação de apreciar os pedidos de proteção internacional, lidos em conjugação com o artigo 18.o da Carta, ser interpretados no sentido de que a autoridade competente em matéria de asilo de um Estado‑Membro deve assegurar ao requerente a possibilidade de dar início ao procedimento de asilo se não tiver analisado o pedido de asilo quanto ao mérito invocando o fundamento de inadmissibilidade referido na questão 1, supra, e tiver depois ordenado o afastamento do referido requerente para um Estado terceiro que, no entanto, não o tenha readmitido?
b) Em caso de resposta afirmativa à questão 2. a), qual é o conteúdo exato dessa obrigação? Implica a obrigação de assegurar a possibilidade de apresentar um novo pedido de asilo, proibindo então a aplicação das consequências negativas dos pedidos subsequentes a que se referem o artigo 33.o, n.o 2, alínea d), e o artigo 40.o da [Diretiva 2013/32], ou significa que o procedimento de asilo deve ser iniciado ou tramitado oficiosamente?
c) Em caso de resposta afirmativa à questão 2. a), tendo em conta também o artigo 38.o, n.o 4, da [Diretiva 2013/32], pode o Estado‑Membro, mantendo‑se a situação de facto inalterada, reanalisar a inadmissibilidade do pedido no âmbito desse novo procedimento (podendo, assim, aplicar qualquer tipo de procedimento previsto no capítulo III da diretiva, por exemplo, aplicar novamente um fundamento de inadmissibilidade) ou deve analisar o pedido de asilo quanto ao mérito tendo em conta o país de origem?
d) Resulta do artigo 33.o, n.o 1 e n.o 2, alíneas b) e c), e dos artigos 35.o e 38.o da [Diretiva 2013/32], lidos em conjugação com o artigo 18.o da Carta, que a readmissão pelo país terceiro constitui uma das condições cumulativas de aplicação dos fundamentos de inadmissibilidade aí referidos, ou seja, de adoção de uma decisão baseada num desses fundamentos, ou basta verificar que essa condição está satisfeita no momento da execução de tal decisão?
a) Deve o artigo 43.o da Diretiva 2013/32 ser interpretado no sentido de que se opõe à legislação de um Estado‑Membro que permite a detenção do requerente numa zona de trânsito por um período superior a quatro semanas?
b) Deve o artigo 2.o, alínea h), da [Diretiva 2013/33], aplicável por força do artigo 26.o da [Diretiva 2013/32], lido em conjugação com o artigo 6.o e o artigo 52.o, n.o 3, da Carta, ser interpretado no sentido de que o alojamento numa zona de trânsito em circunstâncias como as do processo principal (zona da qual não é legalmente possível partir, a título voluntário, em nenhuma direção) por um período superior às quatro semanas a que se refere o artigo 43.o da Diretiva 2013/32 constitui uma detenção?
c) É compatível com o artigo 8.o da [Diretiva 2013/33], aplicável por força do artigo 26.o da [Diretiva 2013/32], o facto de a detenção do requerente por um período superior às quatro semanas a que se refere o artigo 43.o da [Diretiva 2013/32] ter lugar apenas por este não poder satisfazer as suas necessidades (de alojamento e de alimentação) dado que não dispõe de meios de subsistência para o efeito?
d) É compatível com os artigos 8.o e 9.o da [Diretiva 2013/33], aplicáveis por força do artigo 26.o da [Diretiva 2013/32], o facto de o alojamento constitutivo de uma detenção de facto e por um período superior às quatro semanas a que se refere o artigo 43.o da [Diretiva 2013/32] não ter sido ordenado por uma decisão de detenção, de não se assegurar ao requerente uma via judicial para impugnação da legalidade da detenção e da sua manutenção, de essa detenção de facto ter lugar sem se proceder à análise da sua necessidade ou da sua proporcionalidade, ou das possíveis soluções alternativas, e de a duração exata da detenção e o seu termo serem indeterminados?
e) Pode o artigo 47.o da Carta ser interpretado no sentido de que, quando um órgão jurisdicional de um Estado‑Membro esteja perante uma detenção ilegal evidente, pode, a título cautelar, obrigar a autoridade a atribuir ao nacional de um país terceiro, até ao termo do procedimento administrativo contencioso, um local de residência situado fora da zona de trânsito, que não constitua um local de detenção?
a) Devem os considerandos 17 e 24 e o artigo 16.o da [Diretiva 2008/115], lidos em conjugação com o artigo 6.o e o artigo 52.o, n.o 3, da Carta, ser interpretados no sentido de que o alojamento numa zona de trânsito em circunstâncias como as do processo principal (zona da qual não é legalmente possível partir, a título voluntário, em nenhuma direção) constitui uma privação da liberdade individual na aceção dessas disposições?
b) É compatível com o considerando 16 e com o artigo 15.o, n.o 1, da [Diretiva 2008/115], lidos em conjugação com o artigo 6.o e o artigo 52.o, n.o 3, da Carta, o facto de a detenção do nacional de um país terceiro ter lugar apenas por este ser objeto de uma medida de regresso e não dispor de meios de subsistência para satisfazer as suas necessidades (de alojamento e de alimentação)?
c) É compatível com o considerando 16 e com o artigo 15.o, n.o 2, da [Diretiva 2008/115], lidos em conjugação com o artigo 6.o, o artigo 47.o e o artigo 52.o, n.o 3, da Carta, o facto de o alojamento constitutivo de uma detenção de facto não ter sido ordenado por uma decisão de detenção, de o nacional do país terceiro não dispor de uma via judicial para impugnação da legalidade da detenção e da sua manutenção e de a detenção de facto ter lugar sem se proceder à análise da sua necessidade ou da sua proporcionalidade, ou das possíveis soluções alternativas?
d) Podem o artigo 15.o, n.os 1 e 4 a 6, e o considerando 16 da [Diretiva 2008/115], lidos em conjugação com os artigos 1.o, 4.o, 6.o e 47.o da Carta, ser interpretados no sentido de que se opõem a que a detenção tenha lugar sem que estejam determinados a sua duração exata e o seu termo?
Deve o artigo 13.o da [Diretiva 2008/115], nos termos do qual o nacional de um país terceiro deve dispor de vias de recurso efetivo contra as “decisões relacionadas com o regresso”, lido em conjugação com o artigo 47.o da Carta, ser interpretado no sentido de que, quando a via judicial prevista na legislação interna não constitua uma tutela judicial efetiva, é necessário que o recurso interposto contra a decisão que altera o país de regresso seja, pelo menos uma vez, objeto de análise por um órgão jurisdicional?»
52. Por decisão administrativa de 12 de fevereiro de 2019, a autoridade responsável pelos pedidos de asilo declarou inadmissível o pedido de asilo dos recorrentes, nos termos do artigo 51.o, n.o 2, alínea f), da Lei do Direito de Asilo, sem proceder a uma análise do mérito, e concluiu que o princípio da não repulsão não se aplicava no caso dos recorrentes. Ordenou o afastamento dos recorrentes no processo principal do território da União Europeia para a República da Sérvia, salientando que os recorrentes no processo principal não estavam expostos a um risco de ofensas graves ou a perseguições na Turquia, na Bulgária e na República da Sérvia e que, nestes países, lhes era assegurado um nível de proteção adequado. Esta decisão incluía a proibição de entrada e de permanência pelo período de um ano.
53. Os recorrentes no processo principal interpuseram recurso da decisão da autoridade responsável pelos pedidos de asilo, ao qual foi negado provimento pelo Fővárosi Közigazgatási és Munkaügy Bíróság (Tribunal Administrativo e do Trabalho de Budapeste‑Capital, Hungria) por Decisão de 5 de março de 2019, sem que este órgão jurisdicional se tenha pronunciado sobre o mérito do seu pedido de asilo. Este órgão jurisdicional referiu ainda que as consequências de uma eventual não readmissão dos recorrentes pela República da Sérvia deviam ser apuradas no quadro do procedimento de polícia de imigração.
54. Em consequência, por Decisão de 27 de março de 2019, a autoridade de polícia de imigração de primeiro nível impôs aos recorrentes no processo principal que permanecessem no setor de estrangeiros da zona de trânsito de Röszke, a partir da data da referida decisão, em conformidade com o artigo 62.o, n.o 3‑A, da Lei da Entrada e Permanência de Nacionais de Países Terceiros. De acordo com o órgão jurisdicional de reenvio, os fundamentos que justificam tal decisão não são aí referidos e o direito de impugnar judicialmente essa decisão é limitado, sendo apenas possível contestar a violação da obrigação de fornecer informações, imposta por lei à referida autoridade de polícia, perante o juiz ordinário sob a forma de exceção.
56. Em 1 de abril de 2019, o órgão de polícia competente referiu que a República da Sérvia não readmitira os recorrentes no processo principal no seu território porque, uma vez que estes não tinham entrado ilegalmente no território húngaro vindos do território da República da Sérvia, não estavam preenchidas as condições de aplicação do artigo 3.o, n.o 1, do acordo de readmissão celebrado entre a União Europeia e a República da Sérvia.
57. A autoridade responsável pelos pedidos de asilo não analisou o mérito do pedido de asilo dos recorrentes, apesar de a República da Sérvia não os ter readmitido, pelo facto de essa autoridade apenas proceder a tal análise, nos termos do artigo 51.o‑A da Lei do Direito de Asilo, se o fundamento de inadmissibilidade se basear no conceito de «país de origem seguro» ou de «país terceiro seguro», enquanto a decisão que declarava inadmissível o pedido de asilo dos recorrentes se baseava noutro fundamento de inadmissibilidade, designadamente o de «país de trânsito seguro», definido no artigo 51.o, n.o 2, alínea f), dessa lei.
59. Os recorrentes no processo principal deduziram oposição a essa decisão perante a autoridade responsável pelos pedidos de asilo, na qualidade de autoridade de polícia de imigração. Por Despacho de 17 de maio de 2019, a sua oposição foi indeferida. Nos termos do artigo 65.o, n.o 3‑B, da Lei da Entrada e Permanência de Nacionais de Países Terceiros, não cabe recurso da decisão relativa à oposição enquanto tal.
60. Os recorrentes no processo principal interpuseram no órgão jurisdicional de reenvio, por um lado, um recurso de anulação dos despachos que indeferem a oposição à execução das decisões que alteram o país de regresso e de condenação da autoridade de polícia de imigração de primeiro nível a iniciar um novo procedimento, alegando, em primeiro lugar, que os referidos despachos constituem decisões de regresso que devem poder ser objeto de uma ação judicial que permita uma análise do mérito tendo em conta o princípio da não repulsão e, em segundo lugar, que as decisões de regresso não são válidas. De facto, na sua opinião, a autoridade responsável pelos pedidos de asilo devia ter analisado o mérito do seu pedido de asilo, uma vez que não tinham sido readmitidos pela República da Sérvia e que o artigo 51.o, n.o 2, alínea f), da Lei do Direito de Asilo viola o direito da União.
63. O órgão jurisdicional de reenvio pede que, nos dois processos apensos, o reenvio prejudicial seja tramitado de acordo com o procedimento prejudicial de urgência previsto no artigo 107.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.
66. De acordo com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o processo instituído pelo artigo 267.o TFUE é um instrumento de cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais, graças ao qual o primeiro fornece aos segundos os elementos de interpretação do direito da União que lhes são necessários para a decisão da causa que lhes foi submetida. A justificação de um reenvio prejudicial não é a formulação de opiniões de natureza consultiva sobre questões gerais ou hipotéticas, mas sim a necessidade inerente à decisão efetiva de uma causa relativa ao direito da União (9).
70. Em caso de resposta afirmativa à quinta questão, é possível considerar que as questões abrangidas pelas primeira e segunda categorias são igualmente relevantes atendendo ao teor da argumentação dos recorrentes no processo principal relativa à legalidade da decisão de alteração. Estes alegam que a referida decisão foi adotada com base numa declaração de inadmissibilidade do seu pedido de asilo baseada no fundamento, contrário ao direito da União, relativo ao conceito de «país de trânsito seguro» na aceção o artigo 51.o, n.o 2, alínea f), da Lei do Direito de Asilo (11).
76. Com a sua quinta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 13.o da Diretiva 2008/115, lido à luz do artigo 47.o da Carta, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que, apesar de prever uma via de recurso contra a decisão da autoridade administrativa competente que altera o país de destino referido na decisão de regresso, confia a apreciação do referido recurso a essa mesma autoridade, sem possibilidade de controlo judicial apenas por iniciativa do destinatário da referida decisão.
77. Importa recordar que, por ato de 12 de fevereiro de 2019, a autoridade nacional competente declarou inadmissível o pedido de asilo dos recorrentes no processo principal de nacionalidade iraniana, ordenou o afastamento destes para a República da Sérvia, sob escolta até à fronteira servo‑húngara, e declarou uma proibição de entrada pelo período de um ano. Em 25 de abril de 2019, foi adotado um ato de teor idêntico em relação aos recorrentes no processo principal de nacionalidade afegã. Trata‑se, nos dois casos, de um ato administrativo único e complexo que conjuga o indeferimento do pedido de proteção internacional e uma decisão de regresso e de afastamento acompanhada de uma proibição de entrada, o que está, a priori, em conformidade com o disposto no artigo 6.o, n.o 6, da Diretiva 2008/115.
78. Na sequência da não readmissão dos recorrentes no processo principal pela República da Sérvia, os dois atos em causa foram objeto de alteração relativamente ao país de destino, tendo‑se substituído a indicação do país acima referido pela do Irão ou do Afeganistão, de acordo com a nacionalidade dos interessados. A medida de afastamento foi adaptada no mesmo sentido. Na minha opinião, deve considerar‑se que cada decisão de alteração constitui uma nova decisão de regresso e de afastamento contra a qual os recorrentes no processo principal devem dispor de uma via de recurso efetivo, de acordo com as disposições conjugadas dos artigos 12.o, n.o 1, e 13.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115.
79. Se o nacional de um país terceiro for destinatário de uma decisão que lhe imponha uma obrigação de regresso e um afastamento forçado, no caso em apreço, o transporte sob escolta até à fronteira servo‑húngaro, a designação do país de destino constitui um elemento essencial e imperativo dessa decisão. De facto, é atendendo a esta referência que se efetua a apreciação do respeito pelo princípio da não repulsão que se impõe aos Estados‑Membros na aplicação da Diretiva 2008/115, nos termos do artigo 5.o desta. Tendo em conta esta obrigação, o afastamento (transporte físico para fora do Estado‑Membro) não pode ser efetuado para um destino indeterminado, mas apenas para um país de regresso definido. Ao alterar o país de destino referido na decisão de regresso e de afastamento, a autoridade nacional competente adotou uma nova decisão que afeta o seu destinatário e deve, por isso, poder ser contestada de acordo com o artigo 13.o da Diretiva 2008/115.
80. Há que reconhecer que esta possibilidade de contestação está efetivamente prevista no direito interno, no caso em apreço, no artigo 65.o, n.o 3‑B, da Lei da Entrada e Permanência de Nacionais de Países Terceiros, sob a forma de oposição que deve ser apresentada à autoridade administrativa autora da decisão de alteração nas vinte e quatro horas seguintes à notificação dessa decisão, «não sendo a decisão proferida sobre a oposição à execução passível de recurso», de acordo com o referido artigo (14).
81. É possível considerar que esta oposição é uma via de recurso efetivo na aceção o artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115? Esta disposição refere, de facto, que «o nacional de país terceiro em causa deve dispor de vias de recurso efetivo contra as decisões relacionadas com o regresso a que se refere o n.o 1 do artigo 12.o, ou da possibilidade de requerer a sua reapreciação, perante uma autoridade judicial ou administrativa competente ou um órgão competente composto por membros imparciais que ofereçam garantias de independência».
83. É possível efetuar uma interpretação literal do artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115, na versão em língua francesa, que associe a referida especificação a cada um dos órgãos de recurso mencionados ou apenas a esses dois últimos, devido à utilização da conjunção coordenativa «ou», que serve para ligar elementos com a mesma função, não no sentido de uma adição, mas de uma alternativa. No caso em apreço, esta conjunção serve para ligar a referência a três órgãos de recurso, de forma alternativa, todos eles com capacidade para tratar os recursos em causa, o que permite considerar que a parte da frase que se inicia com o termo «composée» (na versão portuguesa, «composto») pode referir‑se a cada autoridade ou órgão referido, considerado isoladamente (16).
84. Embora as versões do artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115 em língua espanhola («ante un órgano jurisdiccional, una autoridad administrativa u otro órgano competente compuesto por miembros imparciales y con garantías de independencia») e em língua inglesa («[…] before a competent judicial or administrative authority or a competent body composed of members who are impartial and who enjoy safeguards of independence») e espanhola («[…] ante un órgano jurisdiccional, una autoridad administrativa u otro órgano competente compuesto por miembros imparciales y con garantías de independencia») se assemelhem à versão em língua francesa, as versões em língua estónia («pädevas kohtu‑ või haldusasutuses või pädevas organis, mis koosneb liikmetest, kes on erapooletud ja kelle sõltumatus on tagatud») e italiana («[…] dinanzi ad un'autorità giudiziaria o amministrativa competente o a un organo competente composto da membri imparziali che offrono garanzie di indipendenza») parecem, em contrapartida, exprimir uma conexão da exigência de imparcialidade e de independência apenas com os membros do terceiro órgão de recurso referido. Assim, verifica‑se que uma interpretação literal do artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115 não oferece uma resposta inequívoca à questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio, tendo em mente que uma versão linguística divergente não pode prevalecer por si só sobre as outras versões linguísticas (17). Por conseguinte, há que atender à sistemática geral do texto no qual se insere a disposição em causa, bem como à finalidade prosseguida pelo legislador da União (18).
85. Quanto à interpretação contextual, importa sublinhar que a Diretiva 2008/115 pretende ter em conta as «Vinte orientações sobre o regresso forçado» do Comité de Ministros do Conselho da Europa, às quais se refere no seu considerando 3. A orientação 5, intitulada «Recurso da decisão de afastamento» dispõe, no seu n.o 1, que «na decisão de afastamento ou durante o processo conducente à decisão de afastamento, deve ser dada à pessoa em causa a possibilidade de intentar um recurso efetivo para uma autoridade ou um órgão competente composto por membros imparciais que ofereçam garantias de independência» (19).
86. Além disso, nos termos do artigo 6.o, n.o 6, da Diretiva 2008/115, os Estados‑Membros são obrigados assegurar que as decisões de regresso respeitem não só as garantias processuais enunciadas no capítulo III desse ato, mas também as «outras disposições aplicáveis do direito [da União]», o que, na minha opinião, inclui necessariamente as disposições da Carta e, mais precisamente, o seu artigo 47.o, relativo ao direito à ação invocado nas presentes conclusões. Essa obrigação está expressamente prevista no caso de a decisão de regresso ser adotada ao mesmo tempo que o indeferimento, em primeira instância, pela autoridade nacional competente, do pedido de proteção internacional. Essa obrigação deve igualmente aplicar‑se numa situação, como a que está em causa no processo principal, na qual seja adotada, num ato administrativo distinto e pela mesma autoridade, uma decisão de alteração do regresso (20).
87. No que diz respeito à interpretação teleológica, há que salientar que, nos termos do artigo 79.o, n.o 2, TFUE, o objetivo da Diretiva 2008/115 consiste, como resulta dos seus considerandos 2 e 11, em definir uma política eficaz de afastamento e de repatriamento, baseada em normas e garantias jurídicas comuns, para que as pessoas em causa sejam repatriadas em condições humanamente dignas e com pleno respeito pelos seus direitos fundamentais e pela sua dignidade (21).
90. Esta interpretação é reforçada pelas anotações relativas ao artigo 47.o da Carta, de acordo com as quais o primeiro parágrafo deste artigo baseia‑se no artigo 13.o da Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem (a seguir «CEDH»), que garante o direito a um «recurso perante uma instância nacional» (24). Com efeito, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, cuja jurisprudência deve ser tomada em consideração, em conformidade com o artigo 52.o, n.o 3, da Carta, decidiu, no Acórdão De Souza Ribeiro c. França (25), que, quando exista uma alegação defensável de que uma expulsão é suscetível de violar o direito do estrangeiro ao respeito pela sua vida privada e familiar, o artigo 13.o da CEDH, em conjugação com o artigo 8.o, exige que o Estado faculte à pessoa em causa a possibilidade efetiva de impugnar a decisão de expulsão ou de recusa de uma autorização de permanência e de obter uma análise suficientemente aprofundada e que ofereça garantias processuais adequadas das questões relevantes por um órgão interno competente que forneça garantias suficientes de independência e de imparcialidade.
92. Contudo, importa sublinhar que o artigo 47.o da Carta, relativo ao direito a uma tutela judicial efetiva, que se basta a si próprio e não tem de ser precisado por disposições do direito da União ou do direito nacional, confere aos particulares um direito invocável enquanto tal (26). Atendendo a este direito subjetivo reconhecido à pessoa em causa, há que considerar, na minha opinião, que uma legislação nacional que não atribui a faculdade de iniciativa da fiscalização judicial da decisão de uma autoridade administrativa que altera o país de destino ao seu destinatário, mas sim a uma terceira entidade, não respeita os requisitos de eficácia do recurso previsto no artigo 13.o da Diretiva 2008/115, lido à luz do artigo 47.o da Carta.
93. Neste contexto, propõe‑se que se considere, no intuito de respeitar o aspeto inequívoco da redação do artigo 13.o da Diretiva 2008/115 quanto à enumeração dos órgãos de recurso, que a eficácia do recurso previsto nesta disposição, lida à luz do artigo 47.o da Carta, está assegurada, incluindo no caso de um recurso interposto para um órgão não jurisdicional, desde que este seja composto por membros que ofereçam garantias de independência e de imparcialidade (27).
94. Chegados a este ponto das presentes reflexões, afigura‑se necessário chamar a atenção do Tribunal de Justiça para uma dificuldade que resulta da articulação entre a solução acima preconizada e a que foi acolhida nos recentes acórdãos relativos à interpretação conjugada do artigo 46.o da Diretiva 2013/32 e do artigo 13.o da Diretiva 2008/115, lidos à luz dos artigos 18.o e 19.o, n.o 2, bem como do artigo 47.o da Carta, para efeitos de determinação do alcance do direito a um recurso efetivo no caso, por um lado, de um recurso de uma decisão de regresso, adotada imediatamente após o indeferimento do pedido de proteção internacional, num ato administrativo distinto (28) e, por outro, de um recurso de uma sentença de primeira instância que confirma uma decisão de indeferimento de um pedido de proteção internacional e que impõe uma obrigação de regresso (29).
96. Decorre desta jurisprudência que «importa apenas […] a existência de um recurso para uma instância jurisdicional», a qual pode satisfazer a exigência de eficácia do recurso consagrada no artigo 47.o da Carta, o que parece suscitar dificuldades de conciliação com a redação do artigo 13.o da Diretiva 2008/115, que é inequívoca pelo menos quanto à designação de uma autoridade administrativa ou de um órgão competente como órgão de recurso, e dúvidas, nestas circunstâncias, quanto à própria validade dessa disposição de direito derivado.
97. Nestas circunstâncias, é possível conciliar as duas abordagens acrescentando apenas uma precisão à jurisprudência recente do Tribunal de Justiça, anteriormente invocada, referindo que a proteção conferida pelo artigo 13.o da Diretiva 2008/115, lido à luz do artigo 47.o da Carta, a um requerente de proteção internacional contra uma decisão que indefere o seu pedido e que lhe impõe, no mesmo ato administrativo ou, posteriormente, num ato administrativo distinto, uma obrigação de regresso inclui, pelo menos, uma via de recurso jurisdicional, no caso de a autoridade administrativa ou o órgão competente que, de acordo com o direito interno, é chamada(o) a apreciar o referido recurso não ser composta(o) por membros imparciais que ofereçam garantias de independência (31).
98. Decorre destas considerações que o artigo 13.o da Diretiva 2008/115, lido à luz do artigo 47.o da Carta, deve ser interpretado no sentido de que impõe aos Estados‑Membros a obrigação de instituir um meio processual contra a decisão que altera o país de destino referido numa decisão de regresso pelo menos para um órgão jurisdicional, quando a autoridade administrativa ou o órgão competente chamado a conhecer do referido recurso não seja composto por membros imparciais que ofereçam garantias de independência.
99. Compete ao órgão jurisdicional de reenvio, responsável por aplicar, no âmbito da sua competência, as disposições do direito da União e por assegurar o pleno efeito destas, verificar se a legislação nacional em causa no processo principal pode ser interpretada de acordo com tais exigências do direito da União ou não aplicar qualquer disposição da Lei da Entrada e Permanência de Nacionais de Países Terceiros, nomeadamente o artigo 65.o, n.o 3‑B, contrária ao resultado da Diretiva 2008/115, apreciando o recurso apresentado pelos recorrentes no processo principal.
100. É ponto assente que os pedidos de proteção internacional de todos os recorrentes no processo principal foram declarados inadmissíveis pela autoridade nacional competente em conformidade com o artigo 51.o, n.o 2, alínea f), da Lei do Direito de Asilo, que entrou em vigor em 1 de julho de 2018 e tem a seguinte redação: «O pedido é inadmissível quando o requerente tenha chegado à Hungria através de um país onde não esteja exposto a perseguições, na aceção do artigo 6.o, n.o 1, ou ao risco de ofensas graves, na aceção o artigo 12.o, n.o 1, ou no qual seja assegurado um nível de proteção adequado.»
102. No Acórdão de 19 de março de 2020, e seguindo, neste ponto, as conclusões do advogado‑geral M. Bobek (32), o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 33.o da Diretiva 2013/32 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional, no caso presente, o artigo 51.o, n.o 2, alínea f), da Lei do Direito de Asilo, que permite declarar inadmissível um pedido de proteção internacional pelo facto de o requerente ter chegado ao território do Estado‑Membro em causa através de um Estado no qual não esteja exposto a perseguições ou ao risco de ofensas graves ou no qual seja assegurado um grau de proteção adequado. Depois de recordar que a lista dos fundamentos de inadmissibilidade enunciados no artigo 33.o, n.o 2, da Diretiva 2013/32 é taxativa, o Tribunal de Justiça afirmou que não se pode considerar que a legislação nacional referida aplica um desses fundamentos. Idêntica conclusão se impõe no presente processo.
104. O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se, neste contexto e em conformidade com os artigos 6.o e 38.o, n.o 4, da Diretiva 2013/32, lidos à luz do artigo 18.o da Carta, a autoridade nacional competente tem a obrigação de proceder à tramitação de um procedimento de asilo [segunda questão, alínea a)] e, em caso de resposta afirmativa, se essa obrigação significa que a referida autoridade é obrigada apenas a assegurar aos recorrentes no processo principal a possibilidade de apresentar um novo pedido de asilo, que não pode ser considerado um pedido subsequente, ou a dar início à tramitação oficiosa de um novo procedimento de asilo [segunda questão, alínea b)], e se, neste âmbito, pode aplicar outros fundamentos de inadmissibilidade ou deve apreciar o mérito do pedido de proteção internacional [segunda questão, alínea c)]. O Tribunal de Justiça é igualmente convidado a clarificar o regime jurídico da exigência de readmissão ou de admissão pelo país terceiro em causa referida nos artigos 35.o e 38.o da Diretiva 2013/32 [segunda questão, alínea d)].
105. Atendendo à redação das questões prejudiciais acima mencionadas e, mais precisamente, dos artigos da Diretiva 2013/32 nelas referidos, lidos à luz das explicações do órgão jurisdicional de reenvio relativas a essas questões, verifica‑se que estas não se prendem com uma pergunta dirigida ao Tribunal de Justiça quanto às consequências de uma eventual anulação da decisão que altera o país de destino, após o reconhecimento da procedência da exceção de ilegalidade referida. Por outras palavras, na minha opinião, o Tribunal de Justiça é apenas convidado a clarificar as implicações da não readmissão dos recorrentes no processo principal pelas autoridades República da Sérvias no destino processual do seu pedido de proteção internacional, tendo em conta as disposições relevantes da Diretiva 2013/32, independentemente da declaração de ilegalidade do fundamento de inadmissibilidade constante do artigo 51.o, n.o 2, alínea f), da Lei do Direito de Asilo e das consequências daí decorrentes.
107. Observo que, como se declara na decisão de reenvio, a exigência de readmissão ou de admissão consta dos artigos 35.o e 38.o da Diretiva 2013/32. É com base num raciocínio por analogia com esta última disposição que o órgão jurisdicional de reenvio afirma que a não readmissão pela República da Sérvia deve restaurar a obrigação de a autoridade húngara competente tramitar um procedimento de apreciação do pedido de proteção internacional.
108. Para verificar se tal pode ser o caso, importa formular algumas observações preliminares a propósito do contexto no qual a exigência de readmissão se insere, começando pela localização e pelo teor dos artigos 35.o e 38.o da Diretiva 2013/32.
109. Inseridas na secção III do capítulo III da Diretiva 2013/32 («Procedimentos em primeira instância»), estas disposições definem os conceitos de «primeiro país de asilo» e de «país terceiro seguro» para efeitos da aplicação dos fundamentos de inadmissibilidade do pedido de proteção internacional previstos no artigo 33.o, n.o 2, alíneas b) e c), desta diretiva.
110. O artigo 35.o da Diretiva 2013/32 dispõe que o fundamento do «primeiro país de asilo» é aplicável quando o requerente já tenha sido reconhecido nesse país como refugiado e possa ainda beneficiar dessa proteção ou quando aí usufrua, de outro modo, de proteção suficiente, incluindo o benefício do princípio da não repulsão, desde que seja readmitido nesse país. O artigo 38.o da Diretiva 2013/32 dispõe que o fundamento do «país terceiro seguro» é aplicável, no essencial, sempre que seja razoável os Estados‑Membros esperarem que o requerente, devido a uma ligação suficiente a um país terceiro definida pelo direito interno, procure proteção nesse país terceiro, entendendo‑se que o requerente deve estar em segurança nesse país. No caso de o «país terceiro seguro» não autorizar o requerente a entrar no seu território, os Estados‑Membros asseguram o acesso dessa pessoa a um novo procedimento de apreciação do seu pedido de proteção internacional.
113. É precisamente a necessidade de assegurar que esse direito seja respeitado que justifica, na minha opinião, a inclusão nos artigos 35.o e 38.o da Diretiva 2013/32 da exigência de que o requerente seja readmitido no território do «primeiro país de asilo» ou possa entrar no «país terceiro seguro». Ora, considero, à semelhança da posição expressa pelo órgão jurisdicional de reenvio, que, uma vez que o conceito de «país de trânsito seguro» se aproxima, embora não possa ser qualificado como equivalente, do de «país terceiro seguro» (35), deve entender‑se que os efeitos jurídicos da não readmissão dos recorrentes no processo principal pelas autoridades República da Sérvias são abrangidos pelo artigo 38.o da Diretiva 2013/32.
114. Quanto à identificação exata desses efeitos, saliento que, contrariamente ao artigo 35.o dessa diretiva, a falta de certeza quanto à readmissão não obsta à aplicação do fundamento de inadmissibilidade dele constante, como demonstra a redação do considerando 44 da referida diretiva e, mais concretamente, a utilização da expressão relativa à existência de «motivos para considerar que [o requerente] será admitido ou readmitido» no país terceiro seguro (36). Contudo, se, uma vez aplicado o fundamento de inadmissibilidade do «país terceiro seguro», as autoridades competentes desse país recusarem deixar o requerente entrar no seu território, o artigo 38.o, n.o 4, da Diretiva 2013/32 impõe às autoridades competentes do Estado‑Membro ao qual o pedido tenha sido apresentado a obrigação de garantir a possibilidade de dar início a um novo procedimento de apreciação do pedido de proteção internacional.
116. Relativamente à questão de saber se tal obrigação implica que as autoridades nacionais competentes devem assegurar simplesmente ao requerente a possibilidade de apresentar um novo pedido ou devem retomar oficiosamente a tramitação do procedimento, considero que uma interpretação literal do artigo 38.o, n.o 4, da Diretiva 2013/32 não permite obter uma resposta inequívoca. Com efeito, embora a versão em língua francesa possa levar a pensar que o início de um procedimento está subordinado à apresentação de um novo pedido pela pessoa em causa («les États membres veillent à ce que cette personne puisse engager une procédure […]»), as versões nas línguas espanhola («los Estados miembros garantizarán que tendrá acceso a un procedimiento […] »), estónia («tagavad liikmesriigid juurdepääsu menetlusele vastavalt […]»), inglesa («Member States shall ensure that access to a procedure is given […]»), e portuguesa («os Estados‑Membros asseguram o acesso a um procedimento […]») podem, em contrapartida, ser entendidas no sentido de que compete às autoridades nacionais competentes retomar a apreciação dos pedidos de proteção internacional em questão.
118. Quanto ao contexto em que se insere o artigo 38.o, n.o 4, da Diretiva 2013/32, não vejo de que modo a primeira interpretação acima proposta, baseada na premissa de que uma pessoa perde a qualidade de requerente de proteção internacional assim que o seu pedido seja indeferido por ser inadmissível, pode ser considerada compatível com a própria definição de «requerente», conforme consagrada no artigo 2.o, alínea c), da Diretiva 2013/32. De facto, esta disposição caracteriza o requerente como «um nacional de um país terceiro ou apátrida que apresentou um pedido de proteção internacional relativamente ao qual não foi ainda proferida uma decisão definitiva (37)», devendo o conceito de «decisão definitiva» ser entendido, de acordo com o artigo 2.o, alínea e), da mesma diretiva, no sentido de que se refere à «decisão que determina se o estatuto de refugiado ou de proteção subsidiária pode ser concedido ao nacional de país terceiro ou apátrida, nos termos da [Diretiva 2011/95] […]». Daqui decorre que um migrante só perde a sua qualidade de requerente de proteção internacional no momento da adoção de uma decisão que exclua o reconhecimento do estatuto de refugiado ou de pessoa que necessita de proteção subsidiária ou, por outras palavras, de uma decisão que indefira o pedido quanto ao mérito (38). Na medida em que as decisões de indeferimento dos pedidos apresentados pelos recorrentes no processo principal são, em contrapartida, decisões de inadmissibilidade, e não decisões relativas ao mérito do pedido, não têm como efeito provocar a perda da qualidade de requerentes de asilo desses recorrentes.
119. De igual modo, a primeira interpretação proposta não me parece conciliável com a finalidade da exigência de admissão ou de readmissão, tal como caracterizada no n.o 112 das presentes conclusões, ou seja, a de garantir que a responsabilidade pela análise das necessidades de proteção internacional seja efetivamente transferida para as autoridades competentes de outro país e, assim, assegurar o respeito pelo direito subjetivo das pessoas em causa a que o seu pedido seja apreciado quanto ao mérito no procedimento relativo a esse pedido. De facto, se tal interpretação fosse validada pelo Tribunal de Justiça, o procedimento de apreciação de qualquer pedido de proteção internacional seria concluído, em caso de não admissão ou de não readmissão, sem que o mérito do pedido inicialmente apresentado tivesse sido objeto de apreciação pela autoridade nacional competente.
120. Uma abordagem teleológica da disposição em causa parece igualmente favorecer o afastamento da primeira interpretação. Com efeito, na medida em que implica dar inicio ex nihilo ao procedimento de proteção internacional, essa interpretação não se afigura em consonância com a exigência de que os pedidos de proteção internacional sejam tratados de forma célere, exigência que decorre expressamente do considerando 18 da Diretiva 2013/32 («[é] do interesse tanto dos Estados‑Membros como dos requerentes de proteção internacional que a decisão dos pedidos de proteção internacional seja proferida o mais rapidamente possível […]») (39), e que está também subjacente a um número significativo de outras disposições desta. Observo, a este respeito, que, mesmo as disposições que não impõem às autoridades nacionais competentes prazos rígidos para a prática de atos procedimentais, preveem geralmente que estes devem ser realizados «o mais rapidamente possível». Um exemplo claro é o artigo 31.o, n.° 2, da Diretiva 2013/32, nos termos do qual «[o]s Estados‑Membros asseguram a conclusão do procedimento de apreciação o mais rapidamente possível».
121. Por último, entendo que impor à autoridade nacional competente que retome a apreciação do pedido inicial pode garantir uma maior eficácia dos procedimentos nacionais, no que respeita à aplicação do fundamento de inadmissibilidade relativo ao «país terceiro seguro». Esta obrigação pode, além disso, responsabilizar essa autoridade no âmbito desta aplicação, através de uma verificação rigorosa da existência de razões para crer que o requerente será admitido ou readmitido no país terceiro em questão. Considero significativo, a este respeito, que o Tribunal de Justiça tenha recentemente esclarecido, no Acórdão Ibrahim e o., que, quando um Estado‑Membro que concedeu proteção subsidiária recuse sistematicamente, sem exame real, a concessão do estatuto de refugiado a requerentes que, contudo, preencham as condições exigidas para beneficiar desse estatuto, e esses requerentes, em seguida, apresentem um novo pedido de asilo a outro Estado‑Membro, este pode indeferir o pedido com fundamento no artigo 33.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2013/32, mas é ao primeiro Estado‑Membro que cabe retomar o processo que visa a obtenção do estatuto de refugiado (40).
122. Por conseguinte, inclino‑me a privilegiar uma interpretação do artigo 38.o, n.o 4, da Diretiva 2013/32 no sentido de, em caso de não admissão ou de não readmissão, as autoridades nacionais competentes serem obrigadas a retomar o procedimento relativo ao pedido de proteção internacional já apresentado pela pessoa em causa (41). Assim, deve considerar‑se que esse pedido já foi apresentado, na aceção do artigo 6.o da referida diretiva, devendo ser‑lhe aplicados os princípios e garantias constantes do seu capítulo II.
123. A este respeito, esclareço que, relativamente a uma nova apreciação do pedido, a decisão da autoridade nacional competente poderá basear‑se novamente num fundamento de inadmissibilidade, desde que não seja aquele que decorre do artigo 51.o, n.o 2, alínea f), da Lei do Direito de Asilo, contrário ao direito da União. Este esclarecimento não está, evidentemente, em contradição com a finalidade da obrigação de admissão ou de readmissão prevista no artigo 38.o, n.o 4, da Diretiva 2013/32, uma vez que uma eventual nova decisão baseada num dos outros fundamentos de inadmissibilidade referidos na lista constante do artigo 33.o, n.o 2, da mesma diretiva, incluindo o referido na alínea b), não tem como efeito excluir uma apreciação do mérito do pedido dos recorrentes no processo principal, simplesmente adiada neste caso e já efetuada, por hipótese, nos outros casos.
124. Em todo o caso, mesmo que o Tribunal de Justiça considere, no acórdão que vier a proferir, que a aplicação do artigo 38.o, n.o 4, da Diretiva 2013/32 deve levar à apresentação de um novo pedido de proteção internacional pelas pessoas em causa, este não pode ser qualificado como «pedido subsequente», na aceção do artigo 2., alínea q), da Diretiva 2013/32, tendo como consequência uma possível declaração de inadmissibilidade deste ao abrigo do artigo 33, n.o 2, alínea d), desta diretiva (42). De facto, decorre da definição de «pedido subsequente», prevista no artigo 2.o, alínea q), da Diretiva 2013/32, que o fundamento de inadmissibilidade baseado nesse conceito apenas é aplicável se o primeiro pedido apresentado tiver sido objeto de uma «decisão definitiva» (43), sendo este último conceito, como foi observado, supra, sinónimo de «decisão quanto ao mérito». Quando o primeiro pedido tenha sido indeferido, como no caso em apreço, por uma decisão de inadmissibilidade, o novo pedido apresentado em conformidade com o artigo 38.o, n.o 4, da Diretiva 2013/32 não pode ser qualificado como «pedido subsequente» para efeitos da aplicação do referido fundamento de inadmissibilidade.
125. Esta conclusão é confirmada, nomeadamente, pela redação do artigo 40.o, n.o 2, da Diretiva 2013/32, de acordo com o qual, para se pronunciar sobre a admissibilidade de um «pedido subsequente» em conformidade com o artigo 33, n.o 2, alínea d), dessa diretiva, a autoridade nacional competente deve, no âmbito de uma apreciação preliminar, verificar se surgiram ou foram apresentados pelo requerente novos elementos ou provas «relacionados com a análise do preenchimento dos requisitos para o requerente beneficiar da proteção internacional nos termos da Diretiva 2011/95». Esta formulação indica que, para que tal qualificação se justifique, o pedido inicial das pessoas em causa já deve ter sido apreciado e indeferido quanto ao mérito (44).
126. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça responda à segunda questão prejudicial que o artigo 38.o, n.o 4, da Diretiva 2013/32 deve ser interpretado no sentido de que, numa situação em que o pedido de proteção internacional tenha sido indeferido com fundamento em inadmissibilidade, relativo ao «país de trânsito seguro» e este recuse deixar entrar os recorrentes no seu território, a autoridade nacional competente é obrigada, independentemente da ilegalidade desse fundamento e das consequências daí decorrentes, a retomar oficiosamente o procedimento de apreciação do pedido de asilo e pode, nesse âmbito, aplicar um dos fundamentos de inadmissibilidade previstos no artigo 33.o, n.o 2, da Diretiva 2013/32.
127. Além disso, enquanto a existência de uma readmissão comprovada é uma das condições cumulativas de adoção de uma decisão baseada no fundamento do «primeiro país de asilo», constante do artigo 33.o, n.o 2, alínea b), da Diretiva 2013/32, a verificação da admissão ou da readmissão pelo «país terceiro seguro» apenas tem de ser efetuada no momento da execução de uma decisão baseada no fundamento homónimo, constante do artigo 33.o, n.o 2, alínea c), da mesma diretiva.
128. Tendo a análise da segunda categoria de questões prejudiciais conduzido à conclusão de que os recorrentes no processo principal deviam ser considerados requerentes de proteção internacional, abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2013/32, há que proceder à análise da terceira categoria de questões prejudiciais, todas elas relativas à problemática da detenção e através das quais, no que respeita às quatro primeiras, o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça, no essencial, sobre a compatibilidade da legislação nacional em causa no processo principal com o artigo 26.o, lido à luz do artigo 52.o, n.o 3, da Carta, e o artigo 43.o da Diretiva 2013/32, bem como com os artigos 8.o e 9.o da Diretiva 2013/33, na medida em que a referida legislação permite a detenção ilegal de um requerente de proteção internacional (45). Ora, resulta claramente das observações do Governo húngaro que este contesta a aplicabilidade do artigo 43.o da Diretiva 2013/32 no caso presente, o que importa necessariamente verificar a título preliminar.
1. Quanto à aplicabilidade do artigo 43.o da Diretiva 2013/32
130. É precisamente o objeto do artigo 43.o da Diretiva 2013/32 que dá aos Estados‑Membros a possibilidade de estabelecer, no respeito pelos princípios e garantias fundamentais enunciados no capítulo II dessa diretiva, procedimentos que lhes permitam pronunciar‑se, na fronteira ou em zonas de trânsito do Estado‑Membro, sobre:
– A admissibilidade de um pedido, nos termos do artigo 33.o dessa diretiva, apresentado nesses locais; e/ou
– O mérito de um pedido num procedimento de acordo com o artigo 31.o, n.o 8, da Diretiva 2013/32.
131. Manifestamente preocupado com o destino dos requerentes de proteção internacional alojados em instalações na fronteira ou em zonas de transito, infelizmente em condições demasiadas vezes caracterizadas por uma grande precariedade, o legislador da União fixou, no artigo 43.o, n.o 2, da Diretiva 2013/32, um prazo curto de quatro semanas para a decisão pelos Estados‑Membros sobre a admissibilidade ou o mérito do pedido de proteção internacional e estabeleceu as consequências do incumprimento de tal prazo, designadamente o direito de esses requerentes entrarem no território do Estado‑Membro em causa para que o seu pedido possa ser tratado de acordo com as restantes disposições da diretiva.
132. O Governo húngaro alega que o procedimento de apreciação dos pedidos de proteção internacional dos recorrentes no processo principal não é um procedimento na fronteira na aceção do artigo 43.o da Diretiva 2013/32, que é, portanto, irrelevante no caso em apreço, e obedece às normas do procedimento de asilo geral nos termos da Diretiva 2013/32, sendo que a única diferença é o facto de ter sido conduzido numa zona de transito situada junto à fronteira e que foi designada como local de residência pelo período correspondente.
133. É ponto assente que foram aplicadas aos recorrentes no processo principal as normas do direito húngaro após a entrada em vigor da Lei XX de 2017, que introduziu na Lei do Direito de Asilo alterações importantes e, mais concretamente, procedimentos derrogatórios especiais em caso de situação de crise originada por uma imigração massiva. Assim, o artigo 80.o‑I, alínea i), da Lei do Direito de Asilo e o artigo 15.o‑A, n.o 2‑A, da Lei das Fronteiras do Estado afastam a aplicação das disposições internas que autorizam a entrada no território húngaro de um requerente de asilo que esteja numa zona de trânsito quando tenham decorrido quatro semanas desde a apresentação do seu pedido e que impõem à autoridade nacional competente em matéria de asilo que conduza um procedimento em conformidade com as normas gerais.
134. A mera alegação do caráter específico do direito nacional em causa, que prevê a aplicação das regras do designado procedimento geral da Diretiva 2013/32 a pedidos de proteção internacional de migrantes acolhidos em estruturas situadas junto à fronteira, é irrelevante. A aplicabilidade do artigo 43.o da Diretiva 2013/32 não pode, na minha opinião, ser utilmente contestada através de uma argumentação de natureza falaciosa e deliberadamente equívoca.
135. Importa sublinhar que o legislador da União ofereceu aos Estados‑Membros a possibilidade de instalarem a população dos requerentes de proteção internacional nas respetivas fronteiras e de aí tratarem, num prazo curto, os pedidos apresentados, sem restrição no que diz respeito à análise da admissibilidade, mas no âmbito de uma competência limitada, ou seja, nos casos referidos no artigo 31.o, n.o 8, da Diretiva 2013/32, no que se refere à apreciação do mérito do pedido. Assim, o artigo 43.o dessa diretiva define um regime jurídico que forma um todo indissociável e só autoriza os Estados‑Membros a recorrer aos procedimentos na fronteira se estes respeitarem as condições e garantias aí enunciadas, o que contradiz a leitura do Governo húngaro de um regime «à la carte», que lhe permite conduzir substancialmente tais procedimentos ao mesmo tempo que se afasta do seu enquadramento.
136. No caso em apreço, importa atender à realidade do procedimento conduzido pelas autoridades nacionais competentes e, mais concretamente, à territorialidade deste, que constitui o elemento fundamental para determinar a sua qualificação à luz do artigo 43.o da Diretiva 2013/32. A este respeito, é ponto assente que:
– os pedidos de proteção internacional dos recorrentes no processo principal foram apresentados na zona de trânsito de Röszke, em conformidade com o artigo 80.o‑J, n.o 1, da Lei do Direito de Asilo, que enuncia que os pedidos de asilo devem ser apresentados pessoalmente à autoridade nacional competente e exclusivamente na zona de trânsito, salvo exceções;
– a autoridade nacional competente fixou o local de residência dos recorrentes no processo principal na zona de trânsito de Röszke, em conformidade com o artigo 80.o‑J, n.o 5, da Lei do Direito de Asilo, que prevê que a referida autoridade atribui ao requerente de asilo a zona de trânsito como seu local de permanência, até que se torne executório o despacho de transferência ao abrigo do Regulamento de Dublim (46) ou a decisão que já não seja recorrível;
137. Atendendo a estes elementos concretos e objetivos, não existe qualquer dúvida, na minha opinião, de que o procedimento de apreciação dos pedidos de proteção internacional apresentados pelos recorrentes no processo principal é abrangido pelo artigo 43.o da Diretiva 2013/32.
2. Quanto à aplicação do artigo 43.o da Diretiva 2013/32
138. Há que observar que resulta da redação das quatro primeiras questões prejudiciais que o órgão jurisdicional de reenvio invoca em cada uma delas uma permanência na zona de trânsito dos requerentes de proteção internacional superior a quatro semanas, duração máxima do procedimento de asilo previsto no artigo 43.o da Diretiva 2013/32.
139. A determinação do sentido exato das questões prejudiciais em causa parece suscitar dificuldades relativamente à compreensão da ligação efetuada pelo órgão jurisdicional de reenvio entre a ultrapassagem do prazo de quatro semanas e o conceito de «detenção», que é definido no artigo 2.o, alínea h), da Diretiva 2013/33 como qualquer medida de reclusão de um requerente por um Estado‑Membro numa zona especial, no interior da qual o requerente é privado da liberdade de circulação. A redação das referidas questões e as observações do órgão jurisdicional de reenvio a esse respeito indicam que, de acordo com este, o alojamento dos requerentes de proteção internacional durante mais de quatro semanas na zona de trânsito constitui uma detenção, atendendo às características dessa zona.
140. Embora os artigos 10.o, n.o 5, e 11.o, n.o 6, da Diretiva 2013/33 revelem que um requerente de proteção internacional pode ser detido num posto de fronteira ou numa zona de trânsito, parece‑me que a aplicação dos procedimentos na fronteira e a da detenção obedecem a regimes jurídicos diferentes. O facto de o artigo 43.o, n.o 2, da Diretiva 2013/32 autorizar a permanência de um requerente na zona de trânsito durante quatro semanas, para que a apreciação do seu pedido de proteção internacional seja concluída, não significa que, no dia seguinte ao termo do referido prazo, sem que tenha sido tomada uma decisão quanto ao pedido, a situação do requerente que ainda esteja nessa zona possa ser equiparada à de uma pessoa detida. No entanto, embora a ultrapassagem do prazo de quatro semanas previsto no artigo 43.o, n.o 2, da Diretiva 2013/32 não constitua uma condição necessária, muito menos suficiente, para a declaração da existência de uma detenção de um requerente alojado numa zona de trânsito, esse facto reveste alguma relevância no âmbito da apreciação global da situação do interessado para efeitos da qualificação desta como detenção.
142. A análise da compatibilidade da legislação nacional aplicável, que corresponde a uma situação de crise provocada por uma imigração massiva, implica ainda que esta seja analisada tendo em conta o artigo 43.o, n.o 3, da Diretiva 2013/32, que prevê as consequências de uma situação específica relacionada com a chegada de um grande número de nacionais de países terceiros ou de apátridas que apresentem pedidos de proteção internacional na fronteira ou em zonas de trânsito. Assim, o artigo 43.o, n.o 3, da Diretiva 2013/32 especifica que, quando tal chegada impossibilite, na prática, a aplicação das disposições do n.o 1 desse artigo, os procedimentos em causa podem igualmente ser aplicados nos locais onde tais nacionais de países terceiros ou apátridas forem normalmente alojados, ou seja, nas imediações da fronteira ou das zonas de trânsito, pelo tempo da sua estadia nesses locais.
143. Por outras palavras, na situação acima descrita, é possível aos Estados‑Membro estenderem territorialmente a aplicação do procedimento na fronteira em locais situados nas imediações da fronteira ou da zona de trânsito, na condição de os requerentes aí serem objeto de um alojamento normal e enquanto aí permanecerem requerentes. O artigo 43.o, n.o 3, da Diretiva 2013/32, que opera uma remissão apenas para o n.o 1 do referido artigo, não tem como objetivo autorizar os Estados‑Membros a prolongar o prazo do procedimento de quatro semanas para os requerentes de proteção internacional alojados nas imediações da fronteira ou da zona de trânsito e aos quais seja aplicado o procedimento na fronteira. Uma interpretação contrária equivaleria a ter de admitir a inexistência de qualquer limite temporal para o procedimento na fronteira, o que não se me afigura muito concebível.
144. Mesmo admitindo que a Hungria demonstre a realidade e a recorrência de uma situação de crise provocada por uma imigração massiva que fundamente a sua legislação derrogatória em matéria de asilo, esta não é, em todo o caso, compatível com o artigo 43.o, n.o 3, da Diretiva 2013/32 na medida em que permite a apreciação do mérito dos pedidos de proteção internacional em casos que não se restringem aos elencados no artigo 31.o, n.o 8, dessa diretiva e não prevê qualquer alojamento normal dos requerentes fora da zona de trânsito.
145. Através da terceira questão, alínea b), o órgão jurisdicional de reenvio pergunta ao Tribunal de Justiça, no essencial, se o alojamento em zona de trânsito, em circunstâncias análogas às do caso em apreço, deve ser qualificado como «detenção» na aceção do artigo 2.o, alínea h), da Diretiva 2013/33, lido em conjugação com o artigo 6.o e o artigo 52.o, n.o 3, da Carta.
146. A título preliminar, importa recordar que, no seu Acórdão Ilias e Ahmed c. Hungria (48), o Tribunal Pleno do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem pronunciou‑se recentemente sobre a questão de saber se o alojamento de dois nacionais de países terceiros na zona de trânsito de Röszke constituía uma privação da liberdade para efeitos da aplicação do artigo 5.o da CEDH («Direito à liberdade e à segurança»), tendo concluído que assim não era.
147. Esse acórdão é invocado pelo Governo húngaro, nas observações que apresentou no presente processo, em apoio do seu argumento de que a situação dos recorrentes no processo principal não é abrangida pelo conceito de «detenção», tal como resulta do artigo 2.o, alínea h), da Diretiva 2013/33. A Hungria parece considerar que, se o alojamento dos recorrentes no processo principal na zona de trânsito não é uma privação da liberdade na aceção do artigo 5.o da CEDH, é evidente que também não pode ser considerado uma «detenção», uma vez que este conceito pressupõe a existência de uma privação da liberdade na aceção do artigo 6.o da Carta.
148. É ponto assente que o artigo 5.o da CEDH corresponde ao artigo 6.o da Carta, e que o artigo 52.o, n.o 3, da Carta exige que os direitos nela consagrados e correspondentes aos direitos garantidos pela CEDH sejam interpretados como tendo o mesmo sentido e o mesmo âmbito que a CEDH lhes confere, o que parece ser o fundamento do argumento da Hungria. Contudo, observo que, como o Tribunal de Justiça recordou por diversas vezes, a CEDH não constitui, enquanto a União não aderir à mesma, um instrumento jurídico formalmente integrado na ordem jurídica da União (49), pelo que a coerência prosseguida pelo artigo 52.o, n.o 3, da Carta não pode atentar contra a autonomia do direito da União e do Tribunal de Justiça da União Europeia (50).
150. Convido o Tribunal de Justiça a adotar esta abordagem no caso em apreço. Mais concretamente, considero que o Tribunal de Justiça deve apreciar a questão de saber se o alojamento dos recorrentes no processo principal na zona de trânsito de Röszke deve ser qualificado como «detenção», na aceção do artigo 2.o, alínea h), da Diretiva 2013/33, relativamente apenas ao artigo 6.o da Carta, de acordo com o qual — importa recordar — «[t]oda a pessoa tem direito à liberdade e segurança».
151. A este respeito, observo que, de acordo com o seu considerando 35, a Diretiva 2013/33 «respeita os direitos fundamentais e os princípios reconhecidos, nomeadamente, pela [Carta]», o que implica que se deve considerar que as exigências de proteção do direito à liberdade decorrentes do artigo 6.o da Carta estão incorportadas na definição de «detenção» constante do artigo 2.o, alínea h), da Diretiva 2013/33. Consequentemente, no caso em apreço, a existência de uma detenção deve ser determinada unicamente através da análise dos elementos dessa definição.
152. De acordo com o artigo 2.o, alínea h), da Diretiva 2013/33, é qualificada como «detenção» «qualquer medida de reclusão de um requerente por um Estado‑Membro numa zona especial, no interior da qual o requerente é privado da liberdade de circulação».
154. A referida leitura justifica‑se igualmente, na minha opinião, no que respeita à exigência de coerência da definição de «detenção» em relação às relativas às restrições da liberdade de circulação dos requerentes de asilo, previstas no artigo 7.o, n.os 1 a 3, da Diretiva 2013/33. Com efeito, de acordo com estas disposições, a aplicação de tais restrições resulta na atribuição a esses requerentes de uma «área» ou de um «local de residência», termos que se referem, indubitavelmente, a porções do território nacional consideravelmente mais vastas do que a «zona especial» à qual se refere a definição de «detenção».
156. Identificados os critérios que permitem determinar se os requerentes de asilo estão «detidos», na aceção do artigo 2.o, alínea h), da Diretiva 2013/33, há que aplicá‑los à situação dos recorrentes no processo principal.
160. De acordo com o órgão jurisdicional de reenvio, a zona de trânsito de Röszke está cercada por uma vedação alta com arame farpado. No seu interior foram constituídos diferentes setores. Considero que, para responder à questão colocada no número anterior, deve ter‑se em conta a extensão do setor da zona de trânsito no qual esses recorrentes ficaram, e não a dessa zona na sua totalidade. Com efeito, cada um desses setores está separado dos outros por vedações e só muito raramente é possível ir de um setor para outro. Ora, não há qualquer dúvida de que o setor da zona de trânsito de Röszke reservado aos requerentes de asilo, que constitui apenas uma parte desta, é claramente abrangido pelo conceito de «zona especial», utilizado no artigo 2.o, alínea h), da Diretiva 2013/33, ou de «área delimitada ou restrita» onde vivem pessoas sem contacto físico com o mundo exterior (54), colocadas, portanto, numa situação de isolamento.
166. Ora, é razoável considerar que o caráter realista da possibilidade de partida voluntária deve ser apreciado tendo em conta a situação específica dos requerentes de asilo. Nesta perspetiva, não me parece existir tal caráter, uma vez que a partida da zona de trânsito é necessariamente sinónimo de renúncia à possibilidade de obter a proteção internacional pedida. Os artigos 27.o e 28.o da Diretiva 2013/32 preveem que, em caso de retirada, expressa ou tácita, do pedido ou de desistência tácita deste, a autoridade nacional competente profere uma decisão de pôr termo à apreciação ou de indeferimento do pedido. Mesmo que a autoridade nacional competente tivesse teoricamente a possibilidade de, em caso de partida do requerente de asilo, adotar uma decisão com base nos elementos à sua disposição, muito provavelmente, ou mesmo seguramente, tal decisão não lhe seria favorável. Nestas condições, considero que nenhum requerente de asilo está em posição de poder sair voluntariamente da zona de trânsito.
168. Decorre das próprias observações do Governo húngaro que o interessado não poderá dirigir‑se para a Hungria sem uma autorização de entrada e de permanência em território nacional. A este respeito, importa sublinhar que, nos termos do artigo 5.o, n.o 1 ‑ B, da Lei das Fronteiras do Estado, a polícia húngara pode, durante uma situação de crise provocada por uma imigração massiva, interpelar os nacionais estrangeiros em situação irregular em qualquer parte do território nacional e escoltá‑los até à estrutura fronteiriça mais próxima, salvo em caso de suspeita de infração. O migrante em causa não tem outra alternativa que não seja dirigir‑se para a República da Sérvia, ou seja, regressar ao local de onde veio num contexto, pelo menos, de incerteza quanto à autorização para entrar no território sérvio, bem como à regularidade da sua situação e ao destino que aí lhe pode ser reservado pelas autoridades responsáveis pelo controlo da imigração. De facto, nesse caso, abrem‑se‑lhe duas possibilidades. A primeira consiste em atravessar a fronteira servo‑húngara num posto fronteiriço e durante as horas de abertura fixadas, como impõe o artigo 5.o, n.o 1, do Código das Fronteiras Schengen (55), o que conduziria, sem qualquer dúvida, à recusa da sua admissão (ou readmissão) pelas autoridades República da Sérvias competentes, uma vez que a República da Sérvia não aceita acolher os migrantes provenientes das zonas de trânsito húngaras porque considera que estes entraram legalmente no território da Hungria para efeitos de interpretação do artigo 3.o, n.o 1, do acordo de readmissão. A segunda consiste em atravessar a referida fronteira de forma passível de violar o artigo 5.o, n.o 1, do Código das Fronteiras Schengen, caso em que a sua permanência irregular na República da Sérvia provavelmente o exporia a sanções de natureza penal, estando bem documentada a abordagem repressiva adotada pela República da Sérvia em relação às passagens ilegais (56). É, então, realista a perspetiva de esse migrante sair livremente da zona de trânsito e voltar para a República da Sérvia? É altamente duvidoso (57).
170. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça conclua que, no período que decorreu entre 5 de fevereiro de 2019 (ou 5 de dezembro de 2018) e 25 de abril de 2019 (ou 12 de fevereiro de 2019), os referidos recorrentes estavam colocados em «detenção» na aceção do artigo 2.o, alínea h), da Diretiva 2013/33.
172. Por razões idênticas às expostas a propósito do setor reservado aos requerentes de asilo, o setor dos estrangeiros deve ser qualificado como local de detenção na aceção o artigo 2.o, alínea h), da Diretiva 2013/33.
173. No que respeita à existência de uma privação da liberdade de circulação dos recorrentes no processo principal dentro do local de alojamento que lhes foi atribuído, parece‑me evidente, à luz dos esclarecimentos fornecidos na audiência por todas as partes interessadas, que, se esses recorrentes não dispõem de tal liberdade no setor reservado aos requerentes de asilo, estão igualmente privados dela no setor dos estrangeiros, uma vez que as restrições estabelecidas neste segundo setor são análogas às aplicadas no primeiro. A este respeito, observo que, para além dos elementos referidos no n.o 162 das presentes conclusões, o Governo húngaro revela a existência de um sistema de videovigilância que abrange todos os estrangeiros, com exceção apenas de uma parte das zonas comuns, das instalações sanitárias e do interior dos contentores metálicos que servem de habitação.
176. Com efeito, uma vez que tal decisão cria uma obrigação jurídica de regresso para os nacionais dos países terceiros por ela abrangidos (58), a partida voluntária desses recorrentes da zona de trânsito de Röszke não é possível. Mais concretamente, os referidos recorrentes só podem sair legalmente dessa zona de trânsito se as autoridades húngaras praticarem todos os atos processuais necessários para o seu afastamento, como previsto no artigo 8.o, n.o 1, da diretiva 2008/115.
177. A argumentação do governo húngaro não se me afigura muito explícita ao invocar, simultaneamente, o facto de os nacionais de países terceiros em causa, que eram objeto de uma decisão de regresso para a República da Sérvia, «poderem sair livremente da zona de trânsito» mas «terem optado por ficar» nessa zona e o facto de os interessados «não terem respeitado a obrigação de sair da zona de trânsito que lhes era imposta pela decisão inicial de regresso proferida pela autoridade competente». A este respeito, saliento que a decisão de reenvio expõe de forma clara que os recorrentes no processo principal foram objeto de uma decisão de regresso e de afastamento para a República da Sérvia, no sentido de que o transporte físico dos referidos recorrentes devia ser efetuado sob escolta, o que caracteriza um regresso forçado. A mesma solução foi, em seguida, adotada pela autoridade nacional competente, tendo como destino o Afeganistão e o Irão, atendendo à nacionalidade dos recorrentes no processo principal, na sequência da não readmissão pela República da Sérvia. Assim, não se trata, de modo algum, do caso de uma decisão de regresso acompanhada de um prazo para a partida voluntária na aceção o artigo 7.o da diretiva 2008/115. A realidade do afastamento ordenado pela autoridade nacional responsável é radicalmente incompatível com qualquer ideia de partida voluntária dos recorrentes no processo principal.
178. Por conseguinte, tendo em conta estas considerações, proponho que o Tribunal de Justiça conclua que, desde 25 de abril de 2019 ou 12 de fevereiro de 2019, os referidos recorrentes foram colocados em «detenção» na aceção do artigo 2.o, alínea h), da Diretiva 2013/33.
179. Tal interpretação desta disposição, que acolhe as exigências que decorrem do artigo 6.o da Carta, de acordo com o considerando 35 da Diretiva 2013/33, permite assegurar um nível de proteção mais elevado do que o que é garantido pela CEDH no âmbito da interpretação do artigo 5.o desta, e está, assim, em linha com a prescrição constante da última frase do n.o 3 do artigo 52.o da Carta.
180. Decorre destas considerações que os recorrentes no processo principal, que devem ser considerados requerentes de proteção internacional abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2013/32, foram objeto de uma detenção durante a sua permanência na zona de trânsito de Röszke. No quadro da terceira questão, alínea d), o órgão jurisdicional de reenvio interroga, no essencial, o Tribunal de Justiça sobre a legalidade desta detenção, recordando‑se que, nos termos do artigo 26.o da Diretiva 2013/32 e do artigo 8.o da Diretiva 2013/33, os requerentes de proteção internacional podem, em determinadas condições, ser colocados em detenção.
181. A conclusão pela existência de uma detenção de facto dos recorrentes no processo principal significa, por definição, que o regime jurídico próprio desta medida, definido nos artigos 8.o a 11.o da referida diretiva, não foi respeitado. Como sublinha o órgão jurisdicional de reenvio, no caso em apreço, falta a primeira etapa essencial, que consiste na adoção de uma decisão de detenção devidamente formalizada, exigida no artigo 9.o, n.o 2, da Diretiva 2013/33. A esse respeito, parece‑me no mínimo delicado averiguar a existência de uma medida equivalente a uma decisão expressa de detenção, constituída, no caso em apreço, pelo ato que fixa a residência dos recorrentes no processo principal no setor dos requerentes de proteção internacional ou pelo que lhes impõe a permanência no setor dos estrangeiros da zona de trânsito, quando a posição do Governo húngaro foi sempre a de contestar a própria existência de qualquer detenção dos interessados (59).
182. Assim, não são, de modo algum, alegados, nem demonstrados a fortiori, i) a existência de uma análise individual prévia quanto à possível aplicação de soluções alternativas; ii) a adoção de uma decisão de detenção que indique os motivos de facto e de direito, referidos no artigo 8.o da Diretiva 2013/33, nos quais se fundamenta, iii) o fornecimento efetivo de informação, numa língua que os requerentes compreendam ou que seja razoável presumir que compreendem, por um lado, sobre os motivos da detenção e os procedimentos de recurso contra a decisão de detenção previstos no direito nacional, bem como sobre a possibilidade de pedirem assistência jurídica e representação judiciária gratuitas, e, por outro, que explique as regras que se aplicam no centro de detenção e que enunciam os seus direitos e obrigações.
183. A título dos fundamentos de ilegalidade, o órgão jurisdicional de reenvio refere a indeterminação da duração da detenção cujo termo não é definido. A este respeito, a formulação inequívoca do artigo 9.o da Diretiva 2013/33 parece contradizer esta abordagem, na medida em que apenas se especifica que a detenção deve ter a duração «mais breve possível», sem indicação de uma duração máxima.
184. O órgão jurisdicional de reenvio pergunta igualmente ao Tribunal de Justiça, no âmbito da terceira questão, alínea c), se o artigo 8.o dessa diretiva se opõe a que a detenção dos requerentes de asilo tenha lugar apenas por estes não poderem satisfazer as suas necessidades, dado que não dispõem de meios de subsistência. É possível questionar a relevância de tal pergunta, que invoca a regularidade de uma detenção, quando não foi formalmente tomada nenhuma decisão nesse sentido com fundamento nos artigos 8.o e 9.o da Diretiva 2013/33 e os litígios no processo principal não têm como objeto uma ação de anulação dirigida contra um ato que refira os fundamentos de direito e de facto que levaram à detenção dos recorrentes no processo principal. Só nesse caso seria pertinente apreciar a validade do fundamento em causa à luz dos termos do artigo 8.o dessa diretiva.
185. Se esta questão específica for considerada admissível pelo Tribunal de Justiça, há que responder‑lhe afirmativamente, na medida em que tal fundamento de detenção não consta do artigo 8.o, n.o 3, da Diretiva 2013/33, o qual elenca de forma exaustiva os vários fundamentos que podem justificar uma detenção.
186. Nestas circunstâncias, propõe‑se que se conclua que os artigos 26.o e 43.o da Diretiva 2013/32, bem como os artigos 8.o e 9.o da Diretiva 2013/33, se opõem a uma legislação nacional que permite que a autoridade nacional competente se pronuncie, na fronteira ou numa zona de trânsito, sobre a inadmissibilidade ou o mérito de um pedido de proteção internacional, fora dos casos elencados no artigo 31.o, n.o 8, da Diretiva 2013/32, para além do prazo de quatro semanas e privando os requerentes do seu direito de entrar no território nacional, o que, acrescido das condições de alojamento na zona de trânsito reveladoras de um isolamento e da impossibilidade de aqueles saírem voluntariamente dessa zona, caracteriza uma situação de detenção de facto. Esta deve ser qualificada como ilegal, uma vez que não resulta de uma decisão de detenção que indique os motivos de facto e de direito nos quais se fundamenta, precedida de uma análise individual prévia quanto à possível aplicação de soluções alternativas e acompanhada de informação, numa língua que os requerentes compreendam ou que seja razoável presumir que compreendem, por um lado, sobre os motivos da detenção e os procedimentos de recurso contra a decisão de detenção previstos no direito nacional, bem como sobre a possibilidade de pedirem assistência jurídica e representação judiciária gratuitas, e, por outro, que explique as regras que se aplicam no centro de detenção e que enunciam os seus direitos e obrigações.
188. Através da terceira questão, alínea e), o órgão jurisdicional de reenvio pergunta ao Tribunal de Justiça, no essencial, se, quando seja evidente que se está perante uma detenção ilegal, o artigo 47.o da Carta deve ser interpretado no sentido de que o órgão jurisdicional nacional deve ter a possibilidade de adotar tais medidas provisórias para obrigar a autoridade nacional competente a atribuir aos requerentes de asilo em causa, até ao termo do procedimento administrativo contencioso, um local de alojamento situado fora da zona de trânsito, que não constitua um local de detenção na aceção o artigo 2.o, alínea h), da Diretiva 2013/33.
189. Importa observar que, no Acórdão Factortame e o. (60), o Tribunal de Justiça declarou que a exigência de assegurar a plena eficácia do direito da União implica necessariamente que o juiz ao qual seja submetido um litígio regulado por esse direito deve poder ordenar medidas provisórias para garantir a plena eficácia da decisão jurisdicional a tomar sobre a existência dos direitos invocados com base no direito da União. Em consequência, o Tribunal de Justiça esclareceu que a proibição absoluta de adotar medidas provisórias, independentemente das circunstâncias do caso concreto, é contrária ao direito a uma tutela judicial completa e efetiva conferido aos particulares pelo direito da União (61) — agora consagrado no artigo 47.o da Carta e que os Estados‑Membros devem garantir, em conformidade com o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE — a qual implica, nomeadamente, que a sua proteção provisória possa ser assegurada, se for necessária para a plena eficácia da decisão definitiva (62).
191. Pela minha parte, considero que o direito em questão pode decorrer do artigo 9.o da Diretiva 2013/33. Esta disposição, que impõe aos Estados‑Membros que instituam a possibilidade de fiscalização jurisdicional da detenção de um requerente de proteção internacional, oficiosamente ou por iniciativa deste, prevê, no seu n.o 3, segundo parágrafo, a consequência obrigatória da declaração judicial da ilegalidade de tal detenção, ou seja, a libertação imediata do requerente em causa. O corolário dessa obrigação que incumbe aos Estados‑Membros é necessariamente um direito, de teor idêntico, a favor do referido requerente. A este respeito, saliento que a disposição referida não prevê a adoção pelo juiz nacional de nenhuma medida acessória da colocação em liberdade que diga mais concretamente respeito à fixação do local de residência do interessado.
192. Decorre do artigo 7.o da Diretiva 2013/33 que os requerentes de proteção internacional podem circular livremente no território do Estado‑Membro de acolhimento ou no interior de uma área que lhes for fixada por esse Estado‑Membro, podendo este decidir quanto ao local de residência desses requerentes nas condições definidas nos n.os 2 e 3 da referida disposição. Considero que o teor desta disposição não revela a existência de um direito do requerente de asilo quanto à fixação do seu local de residência, cujo desrespeito possa ser alegado perante o órgão jurisdicional de reenvio e que possa dar origem à adoção de medidas provisórias para garantir a eficácia da decisão jurisdicional que venha a ser proferida.
196. À luz destas considerações, proponho que o Tribunal de Justiça responda que, se o direito nacional não previr qualquer via judicial que permita assegurar o respeito pelo direito dos requerentes de proteção internacional à libertação imediata quando a sua detenção tenha sido objeto de uma declaração judicial de ilegalidade, o artigo 47.o da Carta, lido em conjugação com o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, deve ser interpretado no sentido de que um órgão jurisdicional nacional deve poder adotar medidas provisórias que obriguem a autoridade nacional competente a proceder a essa libertação. Em contrapartida, não decorre do direito da União e, assim, não pode ser objeto de tais medidas um direito dos requerentes de proteção internacional relativo a uma eventual fixação do seu local de alojamento fora do local de detenção ilegal.
1) O artigo 13.o da Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular, lido à luz do artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, deve ser interpretado no sentido de que impõe aos Estados‑Membros a obrigação de instituírem um meio processual contra o ato que altera o país de destino referido numa decisão de regresso, pelo menos, num órgão jurisdicional, quando a autoridade administrativa ou o órgão competente chamado a conhecer do referido recurso não seja composto por membros imparciais que ofereçam garantias de independência. Compete ao órgão jurisdicional de reenvio, responsável por aplicar, no âmbito da sua competência, as disposições do direito da União e por assegurar o pleno efeito destas, verificar se a legislação nacional em causa no processo principal pode ser interpretada de acordo com tais exigências do direito da União ou não aplicar qualquer disposição desta que seja contrária ao resultado da Diretiva 2008/115, apreciando o recurso apresentado pelos recorrentes no processo principal.
2) O artigo 33.o da Diretiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que permite declarar inadmissível um pedido de proteção internacional pelo facto de o requerente ter chegado ao território do Estado‑Membro em causa através de um Estado no qual não esteja exposto a perseguições ou ao risco de ofensas graves, ou no qual seja assegurado um grau de proteção adequado.
3) O artigo 38.o, n.o 4, e o artigo 6.o da Diretiva 2013/32 devem ser interpretados no sentido de que, numa situação em que o pedido de proteção internacional tenha sido indeferido com base no fundamento de inadmissibilidade relativo ao «país de trânsito seguro» e este recuse deixar entrar os recorrentes no seu território, a autoridade nacional competente é obrigada, independentemente da ilegalidade desse fundamento e das consequências daí decorrentes, a retomar oficiosamente o procedimento de apreciação do pedido de asilo e pode, nesse âmbito, aplicar um dos fundamentos de inadmissibilidade previstos no artigo 33.o, n.o 2, da Diretiva 2013/32. Quanto aos fundamentos do «primeiro país de asilo» e do «país terceiro seguro», constantes, respetivamente, do artigo 33, n.o 2, alínea b), e do artigo 33.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva 2013/32, a existência de uma readmissão comprovada é uma das condições cumulativas de adoção de uma decisão baseada no primeiro fundamento, enquanto a verificação da admissão ou da readmissão apenas tem de ser efetuada no momento da execução de uma decisão baseada no segundo fundamento.
4) Os artigos 26.o e 43.o da Diretiva 2013/32, bem como os artigos 8.o e 9.o da Diretiva 2013/33/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional, devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional que permite que a autoridade nacional competente se pronuncie, na fronteira ou numa zona de trânsito, sobre a inadmissibilidade ou o mérito de um pedido de proteção internacional, fora dos casos elencados no artigo 31.o, n.o 8, da Diretiva 2013/32, para além do prazo de quatro semanas e privando os requerentes do seu direito de entrar no território nacional, o que, acrescido das condições de alojamento na zona de trânsito reveladoras de um isolamento e da impossibilidade de aqueles saírem voluntariamente dessa zona, caracteriza uma situação de detenção de facto. Esta detenção deve ser qualificada como ilegal, uma vez que não resulta de uma decisão de detenção que indique os motivos de facto e de direito nos quais se fundamenta, precedida de uma análise individual prévia quanto à possível aplicação de soluções alternativas e acompanhada de informação, numa língua que os requerentes compreendam ou que seja razoável presumir que compreendem, por um lado, sobre os motivos da detenção e os procedimentos de recurso contra a decisão de detenção previstos no direito nacional, bem como sobre a possibilidade de pedirem assistência jurídica e representação judiciária gratuitas, e, por outro, que explique as regras que se aplicam no centro de detenção e que enunciam os seus direitos e obrigações.
5) O artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, conjugado com o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, deve ser interpretado no sentido de que, quando se conclua, na sequência de uma fiscalização judicial, que a detenção dos requerentes de proteção internacional é ilegal e o direito nacional não preveja qualquer meio processual que permita assegurar o respeito pelo seu direito à libertação imediata, como decorre do artigo 9.o, n.o 3, segundo parágrafo, da Diretiva 2013/33, um órgão jurisdicional nacional deve poder adotar medidas provisórias que obriguem a autoridade nacional competente a proceder a essa libertação. Em contrapartida, não decorre do direito da União e, assim, não pode ser objeto de tais medidas um direito dos requerentes de proteção internacional relativo a uma eventual fixação do seu local de alojamento fora do local de detenção ilegal.
5 Regulamento (UE) n.o 604/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida (JO 2013, L 180, p. 31).
9 Despacho de 17 de dezembro de 2019, Di Girolamo (C‑618/18, não publicado, EU:C:2019:1090, n.o 25); e Acórdão de 27 fevereiro de 2014, Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101, n.o 29).
10 Importa salientar que as questões prejudiciais foram submetidas ao Tribunal de Justiça por um órgão jurisdicional por ocasião, nomeadamente, da apreciação de uma ação de anulação não prevista no direito interno. Na minha opinião, esta constatação não afeta a admissibilidade das referidas questões, na medida em que a primeira diz respeito, precisamente, à questão de saber se a legislação nacional em causa satisfaz as exigências que decorrem do direito a uma tutela judicial efetiva garantido pelo artigo 47.o da Carta e pelo artigo 13.o da Diretiva 2008/115, o que requer uma resposta do Tribunal de Justiça no âmbito da apreciação do mérito da primeira questão (v., nesse sentido, Acórdão de 17 de janeiro de 2019, KPMG Baltics, C‑639/17, EU:C:2019:31, n.o 11 e jurisprudência aí referida).
12 Acórdão de 19 de setembro de 2019, Lovasné Tóth (C‑34/18, EU:C:2019:764, n.o 40). O Tribunal de Justiça só pode recusar pronunciar‑se sobre um pedido de decisão prejudicial apresentado por um órgão jurisdicional nacional quando for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas (Acórdão de 20 de setembro de 2018, OTP Bank e OTP Faktoring, C‑51/17, EU:C:2018:750, n.o 37).
15 A Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular, de 1 de setembro de 2005 [COM(2005) 391 final], previa apenas um recurso jurisdicional.
16 Uma eventual vontade do legislador de individualizar apenas a situação do terceiro órgão de recurso referido teria, além disso, levado a acrescentar uma vírgula antes da referência a este, da seguinte forma: «[…] devant une autorité judiciaire ou administrative compétente, ou une instance compétente composée de membres impartiaux et jouissant de garanties d’indépendance».
17 Acórdão de 17 de julho de 1997, Ferriere Nord/Comissão (C‑219/95 P, EU:C:1997:375, n.o 15).
18 Acórdão de 13 de setembro de 2017, Khir Amayry (C‑60/16, EU:C:2017:675, n.o 29 e jurisprudência aí referida).
19 O n.o 2 do princípio 5 enuncia que o recurso deve oferecer as garantias de procedimento exigidas e apresentar determinadas características, e, nomeadamente, que o prazo para interpor recurso não deve ser irrazoavelmente curto; no caso em apreço, o referido prazo é de apenas vinte e quatro horas.
20 V., nesse sentido, Acórdão de 19 de junho de 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, n.o 60).
21 V. Acórdãos de 5 de junho de 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, n.o 38) e de 19 de junho de 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, n.o 48).
22 V., nesse sentido, Acórdão de 19 de junho de 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, n.o 52).
24 V., nesse sentido, Acórdão de 18 de dezembro de 2014, Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, n.o 51).
25 TEDH, 13 de dezembro de 2012, De Souza Ribeiro c. França, CE:ECHR:2012:1213JUD002268907, § 83 e jurisprudência aí referida. Nesse acórdão, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem salientou que o recorrente tinha podido interpor recurso para um tribunal administrativo «que preench[ia] as condições de independência, de imparcialidade e de competência para analisar as queixas relativas ao artigo 8.o» (§ 92).
26 Acórdão de 29 de julho de 2019, Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:626, n.o 56).
27 Na Recomendação (UE) 2017/2338 da Comissão, de 16 de novembro de 2017, que estabelece um Manual do Regresso comum a utilizar pelas autoridades competentes dos Estados‑Membros no exercício de atividades relacionadas com o regresso (JO 2017, L 339, p. 83), é referido o seguinte: «Natureza do órgão de recurso: Em consonância com os artigos 6.o e 13.o da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e o artigo 47.o da [Carta], o órgão de recurso deve ser, no essencial, um tribunal independente e imparcial. O artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva Regresso inspira‑se na Orientação 5.1. do Conselho da Europa e deve ser interpretado de acordo com a jurisprudência relevante do TEDH. Em conformidade com esta jurisprudência, o órgão de recurso também pode ser uma autoridade administrativa desde que esta autoridade seja constituída por membros imparciais que beneficiem de garantias de independência e que as disposições nacionais prevejam a possibilidade de reapreciação da decisão por uma autoridade judicial, nos termos das normas estabelecidas no artigo 47.o da Carta sobre o direito a um recurso efetivo».
28 V. Acórdão de 19 de junho de 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465).
29 V. Acórdãos de 26 de setembro de 2018, Belastingdienst/Toeslagen (Efeito suspensivo do recurso) (C‑175/17, EU:C:2018:776), e de 26 de setembro de 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en justitie (Efeito suspensivo do recurso) (C‑180/17, EU:C:2018:775).
30 Embora, no Acórdão de 19 de junho de 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, n.o 58), se reconheça o direito a um recurso efetivo «pelo menos perante uma instância jurisdicional», expressão da qual se pode deduzir a possibilidade de tratamento do recurso por um órgão não jurisdicional, mas necessariamente sujeito ao controlo de uma instância jurisdicional, nos Acórdãos de 26 de setembro de 2018, Belastingdienst/Toeslagen (Efeito suspensivo do recurso) (C‑175/17, EU:C:2018:776, n.o 37) e de 26 de setembro de 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en justitie (Efeito suspensivo do recurso) (C‑180/17, EU:C:2018:775, n.o 33), o Tribunal de Justiça refere que a tutela judicial efetiva «se limita à existência de uma via de recurso jurisdicional» sem outras especificações.
31 A Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular, de 2 de setembro de 2018 [COM(2018) 634 final], ainda pendente, prevê, no seu artigo 16.o, relativo às vias de recurso, que o nacional de país terceiro em causa deve dispor de vias de recurso efetivo contra as decisões relacionadas com o regresso perante uma autoridade judicial competente, sendo concedido ao referido nacional o direito de interpor recurso contra a decisão de regresso perante uma única instância, se essa decisão se basear numa decisão de indeferimento de um pedido de proteção internacional que tenha sido objeto de um controlo jurisdicional efetivo nos termos da norma de direito derivado que rege o referido pedido. Assim, deixa de ser feita referência, enquanto órgão de recurso, a uma autoridade administrativa ou a um órgão competente composto por membros imparciais que ofereçam garantias de independência.
34 Bodart S., «Article 18. Droit d’asile », Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne — Commentaire article par article, Picod, F. e Van Drooghenbroeck, S. (ed.) Bruylant, 2020, p. 499.
35 Observo, a este respeito, que decorre da decisão de reenvio que foi negado provimento aos recursos interpostos pelos recorrentes no processo principal das decisões de indeferimento dos seus pedidos de asilo pelo Fövárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal Administrativo e do Trabalho de Budapeste‑Capital, Hungria) com base na conclusão de que o fundamento do «país de trânsito seguro» não era incompatível com a Diretiva 2013/32, uma vez que podia ser incluído no fundamento do «país terceiro seguro».
36 V. Proposta de diretiva do Conselho, de 20 de setembro de 2000, relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados‑Membros [COM(2000) 578 final] (JO 2001, C 262E, p. 231), comentário sobre o artigo 22.o, de acordo com o qual: «Embora na presente proposta não exista uma garantia expressa de (re)admissão do requerente em questão, qualquer análise sobre a aplicação do princípio de país terceiro seguro deve ter em conta a forma como as autoridades do país terceiro em causa reagirão à chegada do requerente. Este aspeto também deverá ser avaliado de modo individual por cada Estado‑Membro com base em todos os elementos de provas pertinentes associados, nomeadamente, a experiências passadas, a informações do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados e de outros Estados‑Membros, bem como à existência de acordos de readmissão» (itálicos nossos). A este respeito, v., igualmente, ACNUR, «Legal considerations regarding access to protection and a connection between the refugee and the third country in the context of return or transfer to safe third countries», abril de 2018, disponível no endereço http://bit.ly/2ON4D0I, nas quais é claramente especificado que «[p]rior to transfer, it is important, keeping with relevant international standard, individually to assess whether the third state will: (re)admit the person […]». («antes da transferência, é importante, de acordo com as normas internacionais aplicáveis, verificar individualmente se o país terceiro; (re)admitirá a pessoa») (tradução livre).
38 A este respeito, observo que a Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho de 13 de julho de 2016, que institui um procedimento comum de proteção internacional na União Europeia e que revoga a Diretiva 2013/32/UE COM/2016/0467 final ‑ 2016/0224 (COD) («proposta do novo regulamento procedimentos») propõe, além da alteração de denominação (na versão em língua francesa passa de «décision finale» para «décision définitive», na versão em língua portuguesa, mantém‑se «decisão definitiva»), a introdução de uma alteração primordial à definição de «decisão definitiva» [artigo 4.o, n.o 2.o, alínea d)]. Tal conceito deve, de facto, abranger, de acordo com esta proposta, «a decisão que determina se o estatuto de refugiado ou de proteção subsidiária pode ser concedido ao nacional de um país terceiro ou apátrida […] incluindo a decisão de indeferimento do pedido como inadmissível […]» (sublinhados nossos). A alteração proposta mostra, na minha opinião, que este tipo de decisão não é abrangido pelo âmbito do referido conceito sob a égide da Diretiva 2013/32.
39 V., neste sentido, Acórdão de 29 de julho de 2019, Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:626, n.o 53), no qual o Tribunal de Justiça justificou os limites que a sua interpretação implicava para a autonomia procedimental dos Estados‑Membros quando se trate de adotar uma nova decisão relativa a um pedido de proteção internacional após a anulação da decisão administrativa inicial que indefere esse pedido, nomeadamente pela necessidade de favorecer o objetivo prosseguido pela Diretiva 2013/32, que consiste em assegurar que esse tipo de pedidos sejam tratados «o mais rapidamente possível».
40 Acórdão de 19 de março de 2019 (C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 e C‑438/17, EU:C:2019:219, n.o 100).
41 De resto, afigura‑se que foi desta forma que o legislador húngaro o entendeu quando inseriu no artigo 51.o‑A da Lei Relativa ao Direito de Asilo uma disposição de acordo com a qual «[s]e […] o país terceiro seguro [recusar] tomar […] a cargo o requerente, a autoridade competente em matéria de asilo revoga a sua decisão e procede à tramitação do procedimento de asilo». Esclarece‑se que tal não exclui que a pessoa em causa possa retirar expressa ou tacitamente o seu pedido, em conformidade com os artigos 27.o e 28.o da Diretiva 2013/32 antes de ser retomado o procedimento administrativo.
43 O artigo 2.o, alínea q), define «pedido subsequente» como: «um pedido de proteção internacional apresentado após ter sido proferida uma decisão definitiva sobre um pedido anterior, incluindo os casos em que o requerente tenha retirado expressamente o seu pedido e aqueles em que o órgão de decisão tenha indeferido um pedido na sequência da sua retirada implícita nos termos do artigo 28.o, n.o 1».
44 V., nesse sentido, Acórdão de 17 de dezembro de 2015, Tall (C‑239/14, EU:C:2015:824, n.o 46), no qual o Tribunal de Justiça declara que «sempre que um requerente de asilo apresente um pedido de asilo subsequente, sem aduzir novos argumentos ou elementos de prova, seria desproporcionado obrigar os Estados‑Membros a empreenderem um novo procedimento completo de apreciação» (sublinhados nossos). V., igualmente, ACNUR, «UNCHR Comments on the European Commission’s Proposal for an Asylum Procédures Regulation», abril de 2019, relativos à proposta do novo regulamento procedimentos, disponível no endereço https:://www.refworld.org/docid/5cb597a27.html, no qual se esclarece o seguinte: «In UNHCR’s view, treating an application as a subsequent application is justified only if the previous claim was cons idered fully on the merits, involving all the appropriate procedural safeguards». («No entender do ACNUR, considerar um pedido como um pedido subsequente só se justifica se o pedido anterior tiver sido objeto de exame completo de mérito que tenha envolvido todas as garantias processuais adequadas») (tradução livre).
45 Embora a formulação da questão colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio incite o Tribunal de Justiça a pronunciar‑se sobre a compatibilidade entre uma disposição de direito nacional e o direito da União, o que não se inclui na sua competência no quadro do processo de reenvio prejudicial, decorre de jurisprudência constante que compete ao Tribunal de Justiça, em tal situação, fornecer ao órgão jurisdicional de reenvio os elementos de interpretação do direito da União que lhe permitam apreciar a compatibilidade de uma norma de direito interno com o direito da União (v., nesse sentido, Acórdão de 15 de maio de 2014, Almos Agrárkülkereskedelmi, C‑337/13, EU:C:2014:328, n.o 18).
46 Regulamento (UE) n.o 604/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida (JO 2013, L 180, p. 31).
47 Uma vez que o artigo 43.o da Diretiva 2013/32 não prevê um ponto de partida para o prazo máximo de quatro semanas, parece‑me adequado referir a redação do artigo 31.o dessa diretiva, de acordo com o qual os Estados‑Membros asseguram a conclusão dos procedimentos de apreciação no prazo de seis meses «a contar da apresentação do pedido». Este ponto de partida assim definido para o procedimento que pode ser qualificado como normal afigura‑se aplicável, mutatis mutandis, ao procedimento na fronteira. Caberá ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, nas circunstâncias em causa no processo principal, o termo do referido prazo, sendo que os pedidos de decisão prejudicial apenas referem a data da apresentação dos pedidos de proteção internacional.
49 V., em matéria de asilo, Acórdãos de 15 de fevereiro de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, n.o 45) e de 14 de setembro de 2017, K. (C‑18/16, EU:C:2017:680, n.o 32).
50 Como decorre das anotações relativas ao artigo 52.o da Carta, de acordo com as quais o n.o 3 desse artigo visa garantir a coerência necessária entre a Carta e a CEDH, «sem que tal atente contra a autonomia do direito da União e do Tribunal de Justiça da União Europeia».
51 Na condição de este resultado não ser obtido em detrimento de outro direito consagrado na Carta. V., a este respeito, Conclusões apresentadas pela advogada‑geral J. Kokott no processo que deu origem ao Acórdão Puškár (C‑73/16, EU:C:2017:253, n.o 123).
52 Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho de 30 de janeiro de 2009, que estabelece normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo nos Estados‑Membros [COM(2008) 815 final].
53 Na minha opinião, é esta privação de liberdade dentro do local de alojamento que distingue o conceito de «detenção» constante do artigo 2.o, alínea h), da Diretiva 2013/33 da «obrigação de permanecer em determinado lugar» constante do artigo 8.o, n.o 4, da mesma diretiva.
55 O artigo 5.o, n.o 1, do Código das Fronteiras Schengen tem a seguinte redação: «As fronteiras externas só podem ser transpostas nos pontos de passagem de fronteira e durante as horas de abertura fixadas. As horas de abertura devem ser indicadas claramente nos pontos de passagem de fronteira que não estejam abertos 24 horas por dia.» Recordo que, no caso em apreço, a Hungria não aplicou a exceção prevista no artigo 5.o, n.o 2, do Código das Fronteiras Schengen.
57 Recordo igualmente que, se a Hungria permitisse, nessas condições, a saída do seu território sem proceder previamente ao «controlo pormenorizado à saída» ao qual está obrigada por força do artigo 8.o, n.o 3, alínea g), do Código das Fronteiras Schengen, esse comportamento poderia constituir uma violação dessa disposição. Esse controlo inclui o seguinte: «[…] i) verificação de que o nacional de país terceiro está na posse de um documento válido para passar a fronteira (ii) verificação do documento de viagem apresentado, para detetar indícios de falsificação ou de contrafação (iii) sempre que possível, verificação de que o nacional de país terceiro não é considerado uma ameaça para a ordem pública, a segurança interna ou as relações internacionais de um dos Estados‑Membros».
58 O artigo 3.o, n.o 4, da Diretiva 2008/115 define «decisão de regresso» como «uma decisão ou ato administrativo ou judicial que estabeleça ou declare a situação irregular de um nacional de país terceiro e imponha ou declare o dever de regresso».
60 Acórdão de 19 de junho de1990 (C‑213/89, EU:C:1990:257, n.o 20).
62 V., Despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 29 de janeiro de 1997, Antonissen/Conselho e Comissão [C‑393/96 P(R), EU:C:1997:42, n.o 36 e jurisprudência aí referida]; bem como Acórdãos de 13 de março de 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, n.os 40 e 41), e de 3 de outubro de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, n.os 103 e 104).
64 Acórdãos de 13 de março de 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, n.o 41), e de 3 de outubro de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, n.o 104).