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Timestamp: 2020-08-15 05:04:39+00:00
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Sfratti: la concessione o il diniego della forza pubblica sono atti sindacabili dal solo giudice ordinario
Friday 03 April 2015 20:04:15
nota dell'Avv. Rodolfo Murra della sentenza del Consiglio di Stato Sez. III del 27.3.2015 n. 1629
In materia di graduazione degli sfratti e di concessione della forza pubblica nella fase esecutiva è noto l’orientamento della Suprema Corte di Cassazione sul tipo di situazione giuridica di cui è portatore il soggetto che intende contestare la legittimità delle scelte operate dall’Autorità amministrativa.Secondo i giudici di Piazza Cavour, infatti, “il potere attribuito al Prefetto ed alla speciale commissione consultiva in punto di graduazione degli sfratti e di concessione della forza pubblica (art. 3 ss. l. n. 61 del 1989) si sostanzia nella emanazione di tre distinti atti, quali il preventivo parere della commissione sui criteri da adottare nella individuazione delle priorità degli sfratti, il decreto prefettizio di graduazione (che stabilisce i criteri generali per l'autorizzazione all'assistenza della forza pubblica) e infine l'atto specifico con cui la forza pubblica viene concessa per attuare, nel singolo caso concreto, l'ordine di rilascio contenuto nel provvedimento giurisdizionale. A prescindere dalla natura (amministrativa o meno) del decreto prefettizio di graduazione (natura che andrebbe correttamente individuata privilegiando il carattere meramente ausiliario e strumentale del provvedimento, rispetto a quelli strettamente giurisdizionali del processo esecutivo, sì che la sua eventuale illegittimità non dovrebbe rilevare ex se), il provvedimento di concessione (o di diniego), in concreto, della forza pubblica, in quanto atto dovuto (argomentando ex art. 475, comma 3, c.p.c.), è privo di qualsiasi contenuto discrezionale - dovendosi riconoscere, al più, all'autorità di polizia un limitato margine di discrezionalità tecnica quanto alla scelta del momento concreto in cui prestare la propria assistenza - e si connota come singolo momento del più complesso procedimento di esecuzione, così che la sua eventuale illegittimità, impingendo posizioni di diritto soggettivo, trova il suo giudice naturale nel giudice dell'esecuzione (e non anche nel giudice amministrativo), e può essere contestata con il rimedio di cui all'art. 617 comma 2 c.p.c. Ne consegue che, una volta concesso il nulla osta all'assistenza della forza pubblica, tale provvedimento può essere sospeso o differito dall'autorità che lo ha emanato soltanto per motivi strettamente tecnici (impossibilità, difficoltà, inopportunità di fornire materialmente la forza pubblica), ma non anche per motivi di merito (riguardanti, ad esempio, la inesistenza della urgente necessità dedotta dal locatore ex art. 3 l. n. 61 del 1989), dovendo ogni questione attinente all'esistenza o al sopravvenuto mutamento delle condizioni necessarie per l'assistenza della forza pubblica essere sollevata dinanzi al giudice dell'esecuzione che, in caso di illegittima revoca del provvedimento di concessione, ben può disapplicarla, ex art. 5 l. n. 2248 del 1865 allegato E”.E’ opportuno sottolineare che la massima ora riportata riguarda primariamente quello che la Corte stessa chiama “l'atto specifico con cui la forza pubblica viene concessa per attuare, nel singolo caso concreto, l'ordine di rilascio contenuto nel provvedimento giurisdizionale”: e tuttavia, quid iuris, in punto di giurisdizione, per ciò che concerne gli atti, invece, preordinati e programmatici, e cioè quelli, rispettivamente della speciale commissione consultiva (o, si può aggiungere, di altro organo consultivo, quale il Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica) e quelli del Prefetto, con i quali, in via generale ed astratta, si programma un certo ordine di graduazione degli sfratti o si dispone la sospensione (in genere per un breve periodo) della concessione dell’assistenza della forza pubblica?Riguardo a tali atti preordinati e programmatici, è significativo che l’orientamento della Suprema Corte (cfr. Cass. n. 5233 del 1988), pur affermando di non volersi pronunciare sul loro carattere di atti amministrativi, è nel senso che la loro natura “andrebbe correttamente individuata privilegiando il carattere meramente ausiliario e strumentale del provvedimento, rispetto a quelli strettamente giurisdizionali del processo esecutivo, sì che la sua eventuale illegittimità non dovrebbe rilevare ex se". Ed ecco che allora il Consiglio di Stato, con sentenza del 27 marzo 2015, ha declinato la giurisdizione del giudice amministrativo chiamato a pronunciarsi sulla legittimità di questi atti preordinati alla concessione o meno della forza pubblica, basando il proprio convincimento sulla considerazione che tutti i provvedimenti dell’Autorità amministrativa, in materia di graduazione degli sfratti, e in particolare quelli che consistono nel diniego o nel differimento della concessione dell’assistenza della forza pubblica, incidono sul diritto soggettivo del proprietario-locatore e sullo svolgimento del relativo procedimento esecutivo. Di conseguenza la legittimità degli atti dell’Autorità amministrativa, che si risolvano in un ostacolo o un differimento del rilascio forzoso dell’immobile, sono sindacabili dallo stesso giudice dell’esecuzione civile, in via incidentale ed ai fini della disapplicazione.
N. 01629/2015REG.PROV.COLL.
N. 10421/2014 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 10421 del 2014, proposto da:
Confedilizia-Confederazione Italiana della Proprietà Edilizia, rappresentato e difeso dagli avv. Vittorio Angiolini, Luca Formilan, Paolo Panariti, con domicilio eletto presso Paolo Panariti in Roma, Via Celimontana, 38;
U.T.G. - Prefettura di Firenze, Ministero dell'Interno, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
Regione Toscana, rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe Vincelli, con domicilio eletto presso Marcello Cecchetti in Roma, Via Antonio Mordini n. 14;
della sentenza del T.A.R. TOSCANA - FIRENZE: SEZIONE II n. 01331/2014, resa tra le parti, concernente appello avverso sentenza con cui il giudice amministrativo ha dichiarato il difetto di giurisdizione - sospensione assistenza della forza pubblica agli sfratti
Visti gli atti di costituzione in giudizio di U.T.G. - Prefettura di Firenze e di Ministero dell'Interno e di Regione Toscana;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2015 il Pres. Pier Giorgio Lignani e uditi per le parti gli avvocati Ardizzi su delega di Panariti, Mosca su delega di Vincelli e dello Stato Attilio Barbieri;
1. L’appellante, già ricorrente in primo grado, Confederazione Italiana della Proprietà Edilizia (Confedilizia) ha proposto, in tempi diversi, tre ricorsi al T.A.R. Toscana, iscritti rispettivamente al n. 2/2013, al n. 624/2013 e al n. 73/2014 del registro generale ricorsi.
I tre giudizi sono stati riuniti per connessione e decisi con la sentenza n. 1331/2014. Il T.A.R. ha declinato la propria giurisdizione, dichiarando che quest’ultima appartiene invece al giudice civile e più precisamente al giudice dell’esecuzione.
Contro la sentenza ha proposto appello Confedilizia, sostenendo che ciascuna delle tre impugnazioni rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo.
La Regione Toscana resiste argomentatamente all’appello. L’Amministrazione dell’Interno si è costituita con atto di mera forma.
Alla odierna camera di consiglio l’appello è passato in decisione.
2. Conviene precisare innanzi tutto la materia del contendere.
Confedilizia agisce quale organizzazione rappresentativa dei proprietari di fabbricati abitativi, a tutela dell’interesse di costoro al recupero della libera disponibilità degli alloggi occupati da inquilini con contratto scaduto ovvero risolto per morosità. Più precisamente, Confedilizia dichiara di agire affinché le procedure di sfratto esecutivo vengano condotte e portate a termine senza i ritardi provocati dalle procedure amministrative di graduazione, con particolare riferimento a quella forma indiretta di graduazione che consiste nel diniego, da parte del Prefetto, di mettere a disposizione la forza pubblica.
I provvedimenti impugnati con i singoli ricorsi sono i seguenti:
(a) con il ricorso n. 2 del 2013 è stato impugnato il provvedimento del Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica presso la Prefettura di Firenze in data 5 dicembre 2012 con il quale si è disposta la sospensione dell'assistenza della forza pubblica per eseguire gli sfratti dal 10 dicembre all'11 gennaio 2013; sono stati impugnati anche gli atti presupposti, connessi, etc..
(b) con il n. 624 del 2013 è stata impugnata la deliberazione della Giunta Regionale Toscana dell'11 marzo 2013 n. 155, avente ad oggetto l’attuazione della legge regionale n. 75 del 12.12.2012 "Misure urgenti per la riduzione del disagio abitativo. Istituzione delle commissioni territoriali per il contrasto del disagio abitativo-modalità attuative ed indirizzi operativi"; sono stati impugnati anche gli atti presupposti, attuativi, connessi, etc..
(c) con il ricorso n. 73 del 2014 è stato impugnato il provvedimento del Prefetto di Firenze datato 4 dicembre 2013 con il quale si è disposta la sospensione dell'assistenza della forza pubblica per l'esecuzione del rilascio di immobili adibiti ad abitazione dal 9 dicembre 2013 al 7 gennaio 2014; con un atto di motivi aggiunti è stato impugnato l’analogo provvedimento del Prefetto di Firenze del 13 gennaio 2014 con il quale si è differita, a decorrere da quella data fino al 10 febbraio 2014, la concessione di forza pubblica per l'esecuzione del rilascio di immobili adibiti ad abitazione nei casi di sfratto per morosità incolpevole; e ancora il provvedimento del Prefetto di Firenze datato 11 febbraio 2014 con il quale si è differita, a decorrere da quella data fino al 28 febbraio 2014, la concessione della forza pubblica per l'esecuzione del rilascio di immobili adibiti ad abitazione nei casi di sfratto per morosità incolpevole; nonché il verbale del 6 febbraio 2014 della Commissione per il disagio abitativo dell’area (“LODE”) fiorentina con ogni altro atto presupposto o attuativo, esecutivo, consequenziale o comunque connesso.
3. La decisione di difetto di giurisdizione, pronunciata dal T.A.R. Toscana, si basa sulla considerazione che tutti i provvedimenti dell’autorità amministrativa, in materia di graduazione degli sfratti, e in particolare quelli che consistono nel diniego o nel differimento della concessione dell’assistenza della forza pubblica, incidono sul diritto soggettivo del proprietario-locatore e sullo svolgimento del relativo procedimento esecutivo. Di conseguenza la legittimità degli atti dell’autorità amministrativa, che si risolvano in un ostacolo o un differimento del rilascio forzoso dell’immobile, sono sindacabili dallo stesso giudice dell’esecuzione civile, in via incidentale e ai fini della disapplicazione.
4. Questo Collegio osserva che in effetti la giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione è nel senso richiamato dal T.A.R.
Si può riportare qui di seguito la massima della decisione delle Sezioni Unite, n. 5233/1998:
«Il potere attribuito al prefetto ed alla speciale commissione consultiva in punto di "graduazione" degli sfratti e di concessione della forza pubblica (art. 3 ss. l. n. 61 del 1989) si sostanzia nella emanazione di tre distinti atti, quali il preventivo parere della commissione sui criteri da adottare nella individuazione delle priorità degli sfratti, il decreto prefettizio di "graduazione" (che stabilisce i criteri generali per l'autorizzazione all'assistenza della forza pubblica), l'atto specifico con cui la forza pubblica viene concessa per attuare, nel singolo caso concreto, l'ordine di rilascio contenuto nel provvedimento giurisdizionale. A prescindere dalla natura (amministrativa o meno) del decreto prefettizio di graduazione (natura che andrebbe correttamente individuata privilegiando il carattere meramente ausiliario e strumentale del provvedimento, rispetto a quelli strettamente giurisdizionali del processo esecutivo, sì che la sua eventuale illegittimità non dovrebbe rilevare "ex se"), il provvedimento di concessione (o di diniego), in concreto, della forza pubblica, in quanto atto dovuto (arg. ex art. 475, comma 3 c.p.c.), è privo di qualsiasi contenuto discrezionale - dovendosi riconoscere, al più, all'autorità di polizia un limitato margine di discrezionalità tecnica quanto alla scelta del momento concreto in cui prestare la propria assistenza - e si connota come singolo momento del più complesso procedimento di esecuzione, così che la sua eventuale illegittimità, impingendo posizioni di diritto soggettivo, trova il suo giudice naturale nel giudice dell'esecuzione (e non anche nel giudice amministrativo), e può essere contestata con il rimedio di cui all'art. 617 comma 2 c.p.c. Ne consegue che, una volta concesso il nulla osta all'assistenza della forza pubblica, tale provvedimento può essere sospeso o differito dall'autorità che lo ha emanato soltanto per motivi strettamente tecnici (impossibilità, difficoltà, inopportunità di fornire materialmente la forza pubblica), ma non anche per motivi di merito (riguardanti, ad esempio, la inesistenza della urgente necessità dedotta dal locatore ex art. 3 l. n. 61 del 1989), dovendo ogni questione attinente all'esistenza o al sopravvenuto mutamento delle condizioni necessarie per l'assistenza della forza pubblica essere sollevata dinanzi al giudice dell'esecuzione che, in caso di illegittima revoca del provvedimento di concessione, ben può disapplicarla, ex art. 5 l. n. 2248 del 1865 allegato E».
Conviene sottolineare che la massima ora riportata riguarda primariamente quello che essa stessa chiama «l'atto specifico con cui la forza pubblica viene concessa per attuare, nel singolo caso concreto, l'ordine di rilascio contenuto nel provvedimento giurisdizionale»; ma se ne ricava che, nel pensiero della Corte, i princìpi enunciati valgono anche per gli atti preordinati e programmatici, e cioè quelli, rispettivamente della speciale commissione consultiva (o, si può aggiungere, di altro organo consultivo, quale il Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica), e quelli del Prefetto, con i quali, in via generale ed astratta, si programma un certo ordine di graduazione degli sfratti o si dispone la sospensione (in genere per un breve periodo) della concessione dell’assistenza della forza pubblica.
Riguardo a tali atti preordinati e programmatici, è significativo che la decisione in esame, pur affermando di non volersi pronunciare, allo stato, sul loro carattere di atti amministrativi, tuttavia osserva che la loro natura «andrebbe correttamente individuata privilegiando il carattere meramente ausiliario e strumentale del provvedimento, rispetto a quelli strettamente giurisdizionali del processo esecutivo, sì che la sua eventuale illegittimità non dovrebbe rilevare "ex se"».
5. Alla luce di queste considerazioni, la sentenza del T.A.R. va confermata, con riferimento all’impugnazione degli atti del Prefetto e del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica.
6. Quanto, invece, all’impugnazione delle delibere della Regione Toscana in applicazione della legge regionale n. 75/2012, la questione si pone in modo assai diverso.
Va premesso che la legge regionale n. 75/2012, all’art. 1, comma 1, enuncia come segue le proprie finalità:
«Al fine di contenere il disagio abitativo dei nuclei familiari soggetti a procedure esecutive di sfratto, i comuni .... possono istituire commissioni territoriali per il contrasto del disagio abitativo .... per promuovere azioni coordinate al fine di garantire la sostenibilità sociale dello sfratto e favorire il percorso di passaggio da casa a casa dei soggetti che non sono in possesso di altra abitazione adeguata al proprio nucleo familiare».
Dalle altre disposizioni della legge regionale si desume che il compito principale (se non unico) delle commissioni è quello di raccogliere «flussi informativi» e di riferirne agli organi regionali, in vista – è da presumere – delle iniziative che questi ultimi possono adottare nell’esercizio delle proprie attribuzioni istituzionali, con gli strumenti legislativi e amministrativi loro consentiti dall’ordinamento (dalla erogazione di contributi agli inquilini in difficoltà economica, alla realizzazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica).
Non vi è alcun cenno ad intromissioni della Regione o di chi per essa nei procedimenti di sfratto, vuoi nella fase della cognizione (convalida dello sfratto) vuoi nella fase dell’esecuzione. Pertanto, se intromissioni di questo genere non sono consentite dal codice di procedura civile e dalla restante legislazione in materia, non è la legge regionale n. 75 ad attribuirne la competenza alla Regione o ad altri.
Di conseguenza, l’attività svolta dalla Regione, o dalle apposite commissioni, o dai Comuni, in applicazione della legge regionale n. 75/2012, certamente non incide sui diritti soggettivi dei proprietari locatori, né sul piano del diritto sostanziale né su quello del diritto processuale, né, infine, sul piano delle modalità concrete di esecuzione degli sfratti. Nessuna norma infatti ne conferisce il potere.
Si potrebbe semmai discutere se, ed in quale misura, l’attività svolta in applicazione della legge regionale n. 75/2012 incida (non sui diritti soggettivi ma) sugli interessi legittimi di chicchessia. Ma una indagine in questo senso – che potrebbe anche portare, in ipotesi, a una dichiarazione d’inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto di legittimazione e/o d’interesse - è preclusa a questo Collegio in questa fase procedurale. Invero in questo momento il Collegio si deve pronunciare solo sulla questione della giurisdizione, e più precisamente sulla questione se sia corretta la decisione del T.A.R. che ha ritenuto che la controversia appartenga al giudice ordinario. Se la sentenza verrà riformata su questo punto, il giudizio dovrà essere rinviato al giudice di primo grado, anche per l’esame dei profili preliminari quali la legittimazione attiva e l’interesse a ricorrere.
7. Il quadro non cambia se in luogo della legge regionale n. 75/2012 si prendono in esame la delibera regionale impugnata, n. 155/2013, e gli altri atti regionali emessi in applicazione della stessa legge regionale e prodotti in giudizio.
Tutti questi provvedimenti – coerentemente con l’impostazione della legge regionale - concernono misure di tipo assistenziale in favore delle persone destinatarie di azioni di sfratto dai rispettivi alloggi. Si tratta, a seconda dei casi, di contributi per sanare la morosità incolpevole, ovvero per corrispondere ai proprietari le indennità dovute in caso di graduazione; o, ancora, di interventi di tipo organizzativo per mettere a disposizione degli sfrattati alloggi alternativi o comunque agevolarne il reperimento in modo tale che lo sfratto si risolva in un «passaggio da casa a casa».
Non si vede come misure di questo genere siano giuridicamente idonee ad ostacolare o ritardare l’esercizio dei diritti dei proprietari. Non viene dunque prospettata, neppure a titolo di ipotesi o di eventualità, una lesione di diritti soggettivi. Di conseguenza, non vi è materia riservata alla giurisdizione ordinaria.
8. In conclusione, la decisione del T.A.R., declinatoria della giurisdizione, deve essere confermata con riferimento ai ricorsi di primo grado n. 2/2013 e n. 73/2014 con i relativi motivi aggiunti. La sentenza invece deve essere riformata con riferimento al ricorso n. 624/2013, con rinvio del relativo giudizio al giudice di primo grado.
Le spese di questo grado di giudizio possono essere compensate fra tutte le parti.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) rigetta l’appello con riferimento ai ricorsi di primo grado R.G. 2/2003 e R.G. 73/2014 con i relativi motivi aggiunti e conferma il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Accoglie l’appello con riferimento al ricorso n. 624/2013, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo e rinvia il giudizio al giudice primo grado.
Compensa fra tutte le parti le spese legali del grado.