Source: https://tte.hu/solyom-laszlo-alkotmany-es-alkotmanyos-kultura-magyarorszagon
Timestamp: 2019-08-25 14:44:24
Document Index: 3100661

Matched Legal Cases: ['bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ']

Sólyom László: Alkotmány és alkotmányos kultúra Magyarországon | Történelemtanárok Egylete
2011 november 29. kedd, 6:10
„Az utolsó szó jogán azt kérem, hogy az alkotmányosság eszméjét, az alkotmány fogalmait, a struktúrákat tanítsák. Hogy mi az alkotmányosság, mi értelme van annak, hogy van egy alkotmány, amely a hatalomnak korlátot állít, és hogy ez az önkorlátozás az önkény kizárása érdekében szükséges, másrészt a társadalom közös alapjait biztosítja. Hogy mik az alapjogok, s melyek ezek. Hogy milyen egy demokratikus államszervezet, és hogyan kellene működnie normális üzemmódban.” (Elhangzott a Történelemtanárok 21. Országos Konferenciáján – 2011. október 8., Kossuth Klub.)
Tisztelt Tanárnők, Tanár Urak és Diákok!
1. Tölgyessy Péter dinamikus előadása után hálátlan szerep utolsónak lenni és a közönség erőtartalékait teljesen kimeríteni. Azonkívül ő mégiscsak egy dinamikus és az én szememben győzedelmes és pozitív korszakról tudott előadni. Velem elérkezett ez a történelmi konferencia a jelenkorhoz, ami a leggyanúsabb dolog. Egy történész addig boldog, amíg a múltban van, és tudjuk, hogy a Zeitgeschichte fogalmilag is ellentmondás. Ennek a vége, Thomas Mannt idézve, zűrzavar és kora bánat, ami belengi az én előadásomat is. A jelen történelme számára még nincs meg az a sor, amibe bele tudna rendeződni, tehát itt az ember szinte a senki földjén van, és ki van szolgáltatva az adatok részlegességének. Ez másfajta szelektivitás, mint a levéltáraké, ahol bizonyos adatokhoz vagy hozzáférünk, vagy nem. Itt a források megtalálásában elsősorban saját szubjektumunknak vagyunk kiszolgáltatva.
Tehát ha a jelenkorról kell beszélnem, akkor nincs még meg az a kánon, ami könnyűvé teszi a megszólalást. Éppen napjainkra azonban az a kényes helyzet állt elő, hogy a történelmi folyamatot egészen napjainkig, saját magát is beleértve, egy normatív dokumentum írja le – vagyis előírja. Az új alkotmány preambuluma tartalmaz egy gondolkodási sémát, amire – most a preambulum kötelező vagy nem-kötelező erejét nem tárgyalva – legalábbis figyelemmel kell lenni ezentúl a magyar történelem tanításánál. Érvényesülési igényét jelzi, hogy a preambulumot ki kell osztani a negyedikeseknek, az egész Alaptörvényt pedig a nyolcadikos gyerekek kezébe adják. Az Alaptörvény azonban nem lehet kiindulópontja a történelemtanításnak, és különösen nem a kortársi történelem tanulmányozásának – hanem annak tárgya. Méghozzá jellemző tárgya. Vagyis az alkotmány a jelenkorig elérő történelemtanítás kihagyhatatlan témája – méghozzá a benne garantált tanítási szabadság alapján tanítva. Azaz nem indokolt a riadalom az iskolákban kiosztandó szövegek miatt – ezek nem szorítják a tanítást kötelező sémákba, viszont a kötelező ismeret olyan tárgyai, amelyek magyarázatra, értelmezésre szorulnak.
Fontos továbbá, hogy sem az új alaptörvényt, sem annak „korát” nem lehet elszigetelten tanítani vagy megértetni. Az Alaptörvény magát, ahogy a premabulum ezt ki is fejezi, a múlttal való szakítás szimbolikus dokumentumának tekinti. Csakhogy minden új korszaknak van előtörténete, s múltjától nem is tud szabadulni. Az új alkotmány által fémjelzett korszak sem kezdődhet 2010-ben. Ez a korszak bizony 1990-ben vagy 1989-ben kezdődött. Nem is tudjuk megérteni a mostani alkotmányt, sem technikailag, sem szellemében, hogyha nem megyünk végig ezen a 20 éves úton. S mindeközben a preambulum és az alaptörvény sem egyértelmű a tekintetben, mi is a töréspont, meddig tartott a korszak, amelyet tagad: 1990-ig, vagy a formailag 1949-es évszámot hordozó alkotmány hatályvesztéséig, vagyis 2010 végéig.
Persze még ha korszakhatárokat húzunk is, mindig a teljes történelem tanulságaira vagyunk utalva. Történelemtanári konferencián nem csoda, de látni fogjuk, milyen hasznos, hogy ez a konferencia a rendi alkotmánnyal kezdődően egy folyamatot tekintett át. Ugyanis az alkotmányok történetéből sok tanulság vonható le, és végül minden, az alkotmánnyal kapcsolatos gondolkodás számára érvényes szempontokat kapunk.
2. A rendelkezésre álló idő rövidsége miatt előrebocsátom előadásom vázlatát, hogy az egyes témákhoz fűzött megjegyzéseimet könnyebben el lehessen helyezni mondandóm egészében. De mindenekelőtt az előadás címét szeretném kommentálni. Az „Alkotmány és alkotmányos kultúra Magyarországon” cím arra utal, hogy az alkotmány szövege önmagában elégtelen egy korszak alkotmányossági jellemzésére. Az alkotmány csakis értelmezésével és megvalósulásával egységben szemlélhető, ez az egység teszi az alkotmányt. Önmagában a puszta jogszabályszöveget egy gyerek kezébe nyomni hihetetlen dilettantizmus, és félrevezető. Még inkább az a nem is kötelező erejű preambulum kiosztása a kisdiákok között – még azt hiszik, hogy ez „az alkotmány”! Ezt nem szabad.
Az előadás tehát először a történeti előképekből adódó, három közös, és mára is érvényes kérdést mutat be. Elsőként a folyamatosság problémáját, majd az alkotmány fogalmának lényeges megváltozását, s végül az alkotmány betűje és megvalósulása, vagyis az alkotmánytörvény és az ún. alkotmányos valóság közötti viszonyt.
A második rész az új alkotmányhoz vezető úttal foglalkozik, hiszen az Alaptörvény nem érthető meg a magyar jogállam húsz évének elemzése nélkül. Itt tehát az 1989/90-es demokratikus alkotmány keletkezésével és életével, vagyis az alkotmányos kultúra kiépülésével kell foglalkoznunk, különös tekintettel az Alkotmánybíróság meghatározó szerepére.
Végül, a záró fejezetben röviden jellemzem az új Alaptörvényt, és azt a közeget, amibe beleszületett, és amely formálni fogja érvényesülését. Innen adható válasz arra, mit érdemes tanítani az új alkotmányról.
3. Tehát az első kérdés a folyamatosság kérdése. Mitől új egy alkotmány, mikor kezdődik egy alkotmányos korszak? Amikor meghoznak egy alkotmányt, vajon minden egy csapásra megváltozik? Mi a viszony a tartalmi folyamatosság és egy formailag új alkotmány között?
Nyilván különbséget kell tennünk az íratlan vagy „történeti” alkotmányok és az írott alkotmánytörvények között. A történeti alkotmányoknál magától értetődő a folyamatos változás. Az ún. ezeréves magyar alkotmány is új és új alapvető törvényekkel épült tovább, miközben régi részei aktualitásukat vesztették. Nem is tudnának egyszerre érvényben maradni, hiszen például a magyar államszervezet középkori vagy 17-18. századi rendi, avagy 19. századi polgári egyenjogúságra épülő tartalma alapkérdésekben is kizárná egymást. Az Alaptörvény ugyan kimondja, hogy rendelkezéseit a történeti alkotmány vívmányaival összhangban kell értelmezni – de a ma használható vívmányok 1990 óta alakultak ki. Az akkori új alkotmány inkorporálta 1848 és 1946 vívmányait is. Az Alkotmánybíróság pedig azóta folyamatosan, ha úgy tetszik történeti alkotmányt írt. Ebből sokat az új Alaptörvény magába is olvasztott. Tehát nyilván nem Szent István törvényeihez vagy a Pragmatica sanctiohoz kell a jogértelmezőnek fordulnia. Az, hogy vannak a történeti alkotmánynak kegyelettel őrzött, de nem élő részei, nemcsak hosszú történeti távlatban érvényes. A prágai alkotmánybíróság például kimondta, hogy a Beneš-dekrétumok nem hogy hatályon kívül helyezendők lennének, de alapdokumentumai maradnak a cseh államiságnak – annak ellenére, hogy újbóli alkalmazásukra a mai emberi jogi értékrendben soha többé nem kerülhet sor.
A folyamatosan épülő történeti alkotmányokkal szemben az írott, ún. kartális alkotmányok hatálybalépésének meghatározott napja van, amelyen egyszersmind a korábbi alkotmány hatályát veszti. Az új alkotmánnyal egyidejűleg vajon a teljes jogrendszer is kicserélődik? Ilyesmi csak rendkívüli esetekben, valódi forradalmak, idegen megszállások, vagy országok egyesítése alkalmából történik, különösen, ha van egy másik kész jogrendszer, amely azonnal bevezethető. A rendszerváltó országok közül csak Németországban, vagyis az új tartományokban lehetett egy éjszaka folyamán megszüntetni a régi jogot, azzal, hogy az NDK alkotmánya helyébe a Grundgesetz és a nyugatnémet jog lépett. Ezt az egyetlen történelmi tollvonást azonban itt is 200 oldalnyi átmeneti rendelkezés egészítette ki. A nyugati irodalom szereti a magyar rendszerváltást a jogfolytonossággal jellemezni. Pedig különböztetni kell: az 1989/90-es alkotmány gyökeresen szakított a múlttal. A teljes magyar jogot viszont három-négy éves megfeszített munkával kellett az új alkotmánnyal összhangba hozni: az alkotmányellenes szabályokat megsemmisíteni, új törvényekkel fölváltani. Ezt a munkát a parlament, a kormány és az Alkotmánybíróság vállvetve végezte el. A magyar rendszerváltás további sajátossága (s ebben a közös a másik korai, úttörő rendszerváltó országgal, Lengyelországgal), hogy múlttal tartalmilag radikálisan szakító új alkotmány 1989-ben – egyébként jó okkal, hiszen az alkotmányt meghozó parlament nem volt szabadon választott – formailag alkotmánymódosításként lett kibocsátva; az 1949-es évszám tehát fennmaradt. Az, hogy a későbbi parlamentek elmulasztották ezt a formai folytonosságot kiküszöbölni, később az alkotmányellenes demagógia táptalaja lett. Az új Alaptörvény következményeként viszont fel sem vetődött a magyar jogrendszer egészét illető átalakítás. Ez is mutatja, hogy az Alaptörvény a korábbi alkotmánytól nagyobb részében nem különbözik. (Persze az államszervezeti változtatásokat végig kell vinni. De ezek egyike sem követelt volna új alkotmányt.)
A folyamatosság vagy újrakezdés fontos gyakorlati oldala továbbá, hogy egy új alkotmány nem tudja hatályon kívül helyezni azt a jogi kultúrát, amelyben beleszületik. Ezek hosszabb távon, kölcsönösen alakítják egymást. Fiatal kutató koromban megdöbbenve tapasztaltuk, hogy a Rákosi-féle tervutasításos rendszerben a háború előtti német gazdasági jog megoldásait alkalmazzák – s meg is találtuk a Tervhivatal vezető posztjain a harmincas-negyvenes évek berlini ösztöndíjasait. Napjainkban viszont egész Magyarország jövőjére kiható kérdés, hogy az elmúlt húsz évben kialakult alkotmányos kultúra milyen életerősnek bizonyul, mennyire tudja majd befolyásolni az új Alaptörvény gyakorlati megvalósulását.
Az alkotmányos kultúra tehát folyamatos, lassan alakul – ennyiben hasonló a történeti alkotmányokhoz. Egy írott alkotmány is követheti a társadalmi igények gyökeres átalakulását és az alkotmányos kultúra új és új arcát. Az amerikai alkotmány így tudott megélni több mint kétszáz évet – lényeges módosításokkal, pontosabban tartalmi újdonságot hozó kiegészítésekkel, és a kultúra – például az emberi jogi, ún. „polgárjogi” kultúra változására figyelemmel. A tartalmi megújulásoknak tehát nem egyetlen módja az alkotmány lecserélése egy új alaptörvénnyel. Svájcban évtizedekig tartott az alkotmány modernizálása; zseniális kifejezést találtak erre a módszerre: „Nachführung”.
A tanulság mindebből az, hogy egy alkotmány tartalmi, akár forradalmi megváltozása és egy formálisan új alkotmány megalkotása között nincs kényszerű összefüggés. Egy új alkotmánynak pusztán politikai motívuma is lehet, mint most.
4. A folyamatosság után a történeti áttekintésből folyó második lényeges kérdés az alkotmány fogalmának megváltozása. Az alkotmányok eredetileg államszervezeti alkotmányok voltak, tehát az állam szervezeti felépítését, az egyes szereplők – például a király és a rendek – hatalmát és egymáshoz való viszonyát rögzítették. Így volt ez a konferencián bemutatott rendi alkotmányokban, de államszervezeti alkotmányt alkotott az 1848-as törvények összessége, sőt ilyen az 1946. évi I. törvény is, amelynek lényege az új, köztársasági államforma, illetve a parlamentáris kormányzás bevezetése.
A változást a 20. század közepétől az jelzi, hogy az addig formális, szervezeti alkotmányok tartalmivá válnak – megjelennek és kihagyhatatlanná válnak az egyéni, és egyénileg kikényszeríthető emberi és állampolgári jogok az alkotmányokban. Gondoljuk meg: olyan kérdések kerültek abszolút érvényű jogokként az államok alaptörvényeibe. amelyekkel korábban filozófusok, vagy teológusok foglalkoztak. Meghatározóvá vált az emberi méltóság, az emberi személyek egyenlőségének tartalma, az élet feletti rendelkezés abszolút vagy korlátozott szabadsága (a fogantatástól a halálig, úgy is mint önrendelkezés, úgy is mint az államnak az emberi élet feletti rendelkezési joga). Az alkotmánynak ezért határozott filozófiai emberképen kell alapulnia, akkor is, ha alkotói ennek nincsenek tudatában. Az alkotmányértelmezés úgyis kihozza ezeket a problémákat, mint tette azt a magyar Alkotmánybíróság az abortusz- vagy halálbüntetés-ítéleteiben.
A polgári jogegyenlőség kimondása a rendiség helyett 1848-ban még sokkal inkább államszervezeti tétel (a népképviseleti rendszer alapja). A 48-as törvények csak a vallás-, tan- és sajtószabadságra tesznek ki nem fejtett, és nem szankcionált utalást. Az 1946. I. törvény – a háború utáni alkotmányok szokását követve – a preambulumban deklarálja az emberi jogok biztosítását az állam által. De a jogok a szöveg szerint sem illették meg a demokrácia belső ellenségeit, és a parlament kifejezetten elvetette, hogy a jogok bírói védelemben részesülhessenek. Az 1949-es alkotmány, és annak 1972-es revíziója is csakis a szocialista társadalom érdekeivel összhangban engedné érvényesülni az állampolgári jogokat, de jogi garanciák nélkül, hiszen azokat a maga a rendszer eleve garantálja. Így érdemben 1989-ig formális, államszervezeti alkotmányaink voltak – hiszen a szabadságjogok érvényesülése, annak mértéke a mindenkori hatalomtól függött. S nem hallgathatom el, hogy a Kerekasztal részletesen szintén csak az új, demokratikus államszervezetet tárgyalta ki részletesen. Az alapjogok a Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmányát másolva, lényegében olvasatlanul kerültek az új alkotmányba. Ez az új, 1989. októberi alkotmány azonban kimondta az alkotmány közvetlen hatályát, és alkotmánybírói és rendes bírósági védelmet biztosított az emberi jogoknak. Ezzel lett valódi, korszerű és teljes alkotmányunk.
5. A harmadik probléma, amelyet a történelem során minden alkotmány felvet, az alkotmány betűje és a valóság közötti viszony. Nagyon jó német kifejezés van erre: más maga a Verfassung, és ettől nagyon különbözhet a Verfassungswirklichkeit. Mi az, ami valósággá válik az alkotmányból? Azaz: milyen valósággá? Ugyanazon alkotmány alapján ugyanis nagyon különböző, sőt sokban ellentétes rendszerek működhetnek. Közhely, hogy hiába másolják le egyes országok – mint annak idején a felszabadult gyarmatok – a fejlett demokráciák alkotmányait, attól azok a rendszerek még nem lesznek demokratikus államok. Erre Bibó István is figyelmeztetett 1947-ben – éppen a magyarországi helyzetre utalva. 1985-ben – jugoszláv és lengyel példára hivatkozva, a szocialista törvényesség nevében – létrehozták az Alkotmányjogi Tanácsot – amely ugyan nem semmisíthette meg a törvényeket, hanem az alkotmányellenesnek tartott törvényt vissza kellett adnia az Országgyűlésnek végső döntésre. A hasonló indulású lengyel Alkotmánytribunál hosszú évek szabadságharcával igazi alkotmánybírósággá nőtte ki magát. Például kimondta saját jogát a törvények megsemmisítésére. Nálunk az alkotmányjogi tanács tagjainak megválasztása után fogadást tartottak, ahol Kádár János e szavakkal fordult az alkotmányjogi tanács tagjaihoz: „Elvtársak, csak semmi jogászkodás!” Nem is lett jogászkodás – a tanács gyakorlatilag nem is működött. Ugyanazt a szöveget, az abban rejlő lehetőségeket tehát lehet kibontakoztatni, lehet mellőzni; át lehet rendezni az egyes részek között hangsúlyt – hiszen az alkotmányok nagyon általános, elvont szabályokat tartalmaznak.
A magyarországi alkotmányfejlesztés, az alkotmány tartalmának konkretizálása szintén nagyon elvont szinten folyt. Az Alkotmányíróság ugyanis szinte kizárólag ún. absztrakt normakontrollt végzett, vagyis törvényeket és más jogszabályokat vizsgált – az eredményt pedig szintén nagyon általános tételek formájában fogalmazta meg. Ezek kötelezőek voltak – de szintén tág teret hagytak a jogalkalmazó értelmezésének.
Megérhettük mindnyájan, mit jelent, hogy az alkotmányt működtető intézmények, noha mind alkotmányosan, de mégis akár ellentétes szerepfelfogásban működtek. Ezek a változások nagyon is befolyásolták a politikát és az alkotmányos légkört. Volt már aktivista és passzív alkotmánybíróságunk. A köztársasági elnökök különböző felfogása az elnök alkotmányvédő szerepéről, vagy jogköreik önálló gyakorlásáról közismert. A parlament – amely a szocialista államfelfogásban a „legfőbb” államhatalmi szerv volt – berzenkedve illeszkedett a hatalmi ágak egyensúlyozó összjátékába. Láthattuk például, milyen nehezen tűrte a független alkotmányossági kontrollt. 1994-ben a KDNP választási programja például tartalmazta az Alkotmánybíróság eltörlését. 2010-ben az Alkotmánybíróság határkörét drasztikusan megnyirbálták, és kiiktatták a bíróválasztósból a konszenzuskényszert. Van tapasztalatunk arról, hogy a kétharmados kormánytöbbség hogyan hozza elő az egypártrendszerből ismert magatartást – szociológiailag magyarázhatóan, de a kialakult alkotmányos kultúrába nem illően. Volt már kétharmados kormánytöbbség 1994-98 között, amely szintén keresztülvitt mindent, amit fontosnak tartott, de erőfeszítéseket tett, hogy az akkor még friss és látványosan épülő alkotmányos kultúra keretein belül maradjon.
Az alkotmány valósága azt jelenti, hogy az alkotmány tartalmát és eszméit a részletekben érvényesítő, azokat a mindennapokban természetesnek érzett, vagyis az alkotmányt belsővé tévő, azt „megélő” alkotmányos kultúra alakul ki. A kilencvenes évek első fele nagy eredményének tartom, hogy az emberek megérezték, mit jelent az, hogy most az alkotmány közvetlenül, tényegesen hatályos, bárki által kikényszeríthető jog. Az akkor elterjedt szólás, hogy „menj az Alkotmánybírósághoz!” sokat mond erről. Mentek is. Az Alkotmánybíróságot elözönlötték az indítványok, s az emberek átélhették, hogy beleszólnak az új rendszert alakító törvényhozásba. A populáris akció szinte mint a közvetlen demokrácia sajátos csatornája működött. A jogászok új nemzedéke már abba nőtt bele, amit az alkotmánybíróság tanított az alkotmány tartalmáról. Hiszen az egyetemi tankönyvek másból sem álltak, mint az ítéletek ismertetéséből – illetve később ezek köré bontakozott ki a reflektáló, kritikus irodalom is. Más állami szervek, igen ritkán, politikai nyilatkozatban bírálták az alkotmánybíróság vagy a köztársasági elnök alkotmányérvényesítését – de a döntéseket végül tiszteletben tartották. Tehát az állítom, hogy húsz év alatt az alkotmány szövegével összhangban álló alkotmányos kultúra épült ki.
Az alkotmányhoz való hozzáállás megváltozhat úgy, hogy nem nyúl a szöveghez. Szélső esetben azonban, ha már a szöveg nem bírja el az adott értelmezést, megváltoztatja az alkotmány szövegét – ha megteheti. Ezt ma nem egyszer tapasztaljuk.
6. Előadásom második része arra mutat rá, hogy az új alaptörvény értelmezhetetlen a hozzá vezető út nélkül, azaz a hatályos alkotmány és az azzal fémjelzett korszakkal való kapcsolat tisztázása nélkül. Az új alkotmányt az újrakezdés szimbólumának szánták. E mögött a valódi kérdés azonban az, hogy mihez képest újrakezdés, valamint hogy a legújabb kor történelmében mi jelentett nemcsak retorikai, hanem tényleges újrakezdést. Az idő rövidsége miatt két tételre szorítkozom, de ezek olyan lényegesek, hogy szerintem a rendszerváltás tanításában is alaptételként kellene szerepelniük. Az egyik, hogy a gyökeres, minőségi, joggal forradalminak nevezhető változás 1989/90-ben történt meg. A másik tétel, hogy a változás az Ellenzéki Kerekasztalban tömörült demokratikus ellenzék koncepcióját valósította meg.
Tehát közjogilag, alkotmányosan, a politikai rendszert tekintve, a gazdasági rendszert és a társadalom ezeknek megfelelő változását tekintve 1989/90-ben történt meg a gyökeres és mindent átfogó változás. Az ezt a változást kifejező, annak alapjául szolgáló alkotmányszöveget következetesen új alkotmánynak nevezte az Alkotmánybíróság, és joggal. A minden választási kampányban beharangozott, vagy a politikában emlegetett, újabb és újabb, egyre valódibb rendszerváltások ehhez az igazi, és valóban megtörtént változáshoz képest fogalmilag is képtelenségek. Mi sem bizonyítja ezt jobban, mint hogy az új alaptörvény a lényegét tekintve nem különbözik a hatályos alkotmánytól. Az persze más kérdés, hogy az alkotmányos valóság milyen lesz ennek a szövegnek az alapján.
Az elmúlt húsz évben folyamatos volt a harc a múltért, mármint abban az értelemben, hogy kié a rendszerváltás, azaz kinek az érdeme. A forradalom tárgyalásos forradalom volt, vértelen, „bársonyos”, vagy az Alkotmánybíróság által bevezetett fogalom szerint „jogállami forradalom” – azaz olyan forradalom, amely alkotmányos kontroll alatt, minden lépésében jogilag megalapozottan, a legalitás talaján ment végbe. Nem egyszer hallottuk, hogy a rendszerváltás azt MSZMP reformelképzeléseinek megvalósítása, egy már évekkel 1989 előtt elkezdett folyamat kiteljesedése. Ezzel szemben számtalan dokumentum igazolja – az akkori alkotmánykoncepcióktól, törvénytervezetektől az MSZMP csúcsszerveinek jegyzőkönyveiig –, hogy nem akartak valódi többpártrendszert – esetleg egy hosszú, évtizedes átmenet után –, nem akartak olyan jogállamot, amilyent az alkotmány mégis megvalósított. Az, hogy minden lényeges ponton áttörés következett be, vagyis a törés a folyamatosságban, az ellenzék álláspontjának sikere volt. Ezt a tárgyalások pontos jegyzőkönyvei bizonyítják, amelyeket példamutatóan szerkesztve A rendszerváltás forgatókönyve címmel kiadtak.
Az új alkotmányos demokrácia kibontakozásában, az alkotmányos kultúra megteremtésében, az alkotmányos valóság kiharcolásában alapvető szerepe volt az Alkotmánybíróságnak. Nagyon hiányolom, hogy a legújabb kort feldolgozó könyvek, vagy a tankönyvek ezt a szerepet nem ismertetik – helyette a pártpolitikai torzsalkodásokkal foglalkoznak. Pedig az Alkotmánybíróság érdeme annak kikényszerítése, hogy az új rendszerben az alkotmány mindenek fölött érvényesül, hogy az alkotmány a politikának többé nem eszköze, hanem áthághatatlan korlátja. Az alkotmánybíróság építette az alkotmányt koherens rendszerré, tisztázta és szilárdította meg fogalmait. Az Alkotmánybíróság ezzel meghatározta a rendszerváltás stílusát. A nemzetközi irodalom ezt a szerepet tisztán látja. Azokban az összehasonlításokban, amelyek a kilencvenes évek politikai rendszerváltásainak – ún. politikai rekonstrukcióinak – főszereplőit nevezik meg, Magyarországon és Dél-Afrikában az alkotmánybíróság szerepel. (Másutt a parlament és az ombudsman, mint Lengyelországban; az elnök, mint Oroszországban; leggyakrabban a parlament, de Európán kívül a hadsereg és vallási vezető is főszereplő lehetett.) Az Alkotmánybíróságnak oroszlánrésze volt abban, hogy az alkotmányos valóság az alkotmánynak megfelelt, és ennek a valóságnak éltető eleme volt egy élő alkotmányos kultúra, magatartásmód és beidegződés.
Ez az alkotmányos kultúra ezer szállal kapcsolódik az ún. „közös európai alkotmányos hagyományhoz”, amely – s ezt fontos előrebocsátanom – az alkotmányos kultúra fennmaradásának támogatója lehet.
7. Ez tehát az új alaptörvény előtörténete, egyben az a jogi és kulturális közeg, amelybe beleszületett, s amellyel kölcsönösen alakítani fogják egymást. Előadásom záró része az alkotmányos kultúra új szereplőjével, Magyarország Alaptörvényével foglalkozik.
A jogállami érzület kiépüléséről szóló győzelmi jelentések mellett egyszersmind látni kell azt is, hogy kezdetektől volt egy ellenáramlat, amely az új rendszerrel szembeni elégedetlenséget, a politika teljesítményében való csalódást az alkotmányra és az alkotmánybíróságra vezette vissza. Az Alkotmánybíróság aktivizmusa és politikai hatásai szinte kihívták ezt az érzelmekre alapozott kritikát. Már a kilencvenes évek elejétől elharapódzott, és kiirthatatlannak bizonyult az a – főleg jobboldali – őrület, amely szerint minden sikertelenség oka az, hogy még mindig sztálini alkotmányunk van. Húsz éven át nem sikerült megmagyarázni, hogy csak az alkotmány évszáma és a törvény száma maradt meg a múltból – pedig népszerű érvek is születtek erről, mint például, hogy csak egy mondat maradt az új alkotmányban a régiből: az, hogy Magyarország fővárosa Budapest. A Fidesz választási győzelme eleve az elmúlt nyolc évvel, sőt az egész rendszerváltással való elégedetlenségre épült, s amikor hatalomra került, az újrakezdés ideológiájának jól jött az alkotmányos jogállam húsz esztendejét, most már mint „a régi rendszert” szimbolizáló alkotmánnyal való szembefordulás. 1989-ben valóban a régi rendszerrel szemben kellett alkotmányozni, amikor is az új alkotmány a gyökeres szakítást és tagadást testesítette meg. Most viszont mesterségesen kellett egy ellenséget teremteni, amivel szemben új alkotmányt kell hozni – ha már az új alkotmányozást szükségszerűnek állították be. Ennek jegyében módszeresen építették le a hatályos alkotmány iránti tiszteletet a politikai megnyilatkozásokban, valamint a napi érdekű alkotmánymódosítások tömegével, mintha csak egy rendeletről lenne szó.
Természetesen az alkotmánymódosítás, mint az új alkotmány bevezetésének 1989-ben indokolt formája, és a tartalmilag új alkotmány ellentmondását 20 év alatt lehetett volna orvosolni – de az évszám-módosítás, újbóli kihirdetés stb. elbuktak. Ám sem ezekhez, sem egy új alkotmány meghozásához nem lett volna szükség a rombolásra, ami nemcsak a hatályos alkotmánynak, hanem az alkotmányosság kultúrájának is ártott. A régi alkotmánnyal szembeni érvek ráadásul nem voltak találóak, érdemben pedig az elmúlt húsz év politikai sikertelenségét meg sem próbálták az alkotmány bármely konkrét rendelkezéséhez kötni. A hatályos alkotmány keletkezésével szembeni kifogások pedig felhozhatók az új Alaptörvény ellen is.
Gyakran hivatkoztak például arra, hogy „a Kerekasztal a nép feje fölött és titokban alkotmányozott”. Nem igaz, beengedtük a sajtót a Kerekasztal üléseire, ott is voltak kétszer-háromszor, de utána eltűntek, mert nem volt szenzáció, és nem is érették a jogi szövegezést és annak tétjeit. Azon kívül kiadták a kerekasztal tárgyalások pontos jegyzőkönyvét. Annak az alkotmányozásnak tehát megvannak a háttéranyagai, ami azért fontos, mert az alkotmányértelmezés egyik módszere a törvényhozó eredeti szándékára való hivatkozás. Mindez nincs meg az új az alkotmánynál. Hol vannak a viták anyagai, követhető volt-e, hogyan alakul az alkotmány szövege? Titokban folyt az alkotmány elkészítése. Három párhuzamos folyamat ment egyszerre. Egyrészt írták a szöveget. Először tudtuk, hogy ki írja – az Országgyűlés alkotmány-előkészítő bizottsága, a Salamon-féle bizottság –, utána nem tudtuk. Az alaptörvény javasolt szövege a parlamenti végszavazás előtt három héttel került elő, akkor lett nyilvános, akkor ismerhették meg még a kormánypárti képviselők is. Közben, párhuzamosan, a jogtudomány is dolgozott. Mivel nem volt elemezhető szöveg, általában szólt hozzá a kívánatos jövendő alkotmányhoz. Konferencia konferenciát ért, tabu-listákat és továbbfejlesztési lehetőségeket publikáltak. A szakma büszke lehet magára. És itt mutatkozott meg, hogy van alkotmányos kultúra, hogy hallatja hangját. A harmadik vonal egyrészt az ún. nemzeti konzultáció, tökéletesen irreleváns kérdésekkel. Másrészt főleg a jobboldal köréből származó kívánságok és javaslatok, a Szent Korona-tan alkotmányba foglalásától a felsőházig, vagy az országgyűlés feloszlatási jogával rendelkező köztársasági elnökig. A parlamenti bizottság ezek közül a népszerű eszmék közül néhányat alternatívaként fölvett az alkotmánykoncepciójába. Másrészt ezt a decemberben publikált koncepciót a húsz évvel ezelőtti alkotmányozás egyes ötleteihez való visszatérés jellemezte – méghozzá az akkor az MSZMP által képviselt állásponthoz. A de facto egypárti gondolatvilág föltehetően azonos. Ezt a koncepciót azonban rögtön, indokolás nélkül félretették, s azután már csak a végeredménnyel szembesültek az országgyűlési képviselők éppúgy, mint az ország népe.
Szintén gyakran felhozták a hatályos alkotmány ellen, hogy hiányzott az alkotmányozó nemzetgyűlés katartikus élménye. Ez most sem jutott ki a magyar népnek. Az ellenzék távollétével, de a kormányoldalon is üres padsorok előtt, tökéletes érdektelenségben folyt a parlamenti procedúra. Ehhez jöttek az utolsó pillanatban, akár a vita lezárása után benyújtott módosító indítványok. Ilyen volt a bírói kar nyugdíjazása, a frakcióknak is ismeretlen, soha meg nem vitatott motívumokból. Mindez az alkotmányozást – a felszabadító élmény helyett – sajnálatosan leértékelte.
A nemzet elmaradt alkotmányozási élményét pedig nem lehet utólagos, kötelezően elrendelt szertartásokkal pótolni.
Minden parasztházban, még a 19. század második feléig, volt „szent sarok”. A két ablak által bezárt szögletben állt az asztal, s ott volt a falon a kereszt, a szentkép – protestánsoknál szentkép helyett Kossuth Lajos vagy az aradi vértanúk. Az „alkotmány asztala” ilyesmit támasztana fel: üveg alatt ott látható az alaptörvény. Ez hihetetlen dilettantizmus. A parasztház lakói pontosan tudták, életük része volt, amit a szent sarok tárgyai jelképeztek. De ebben a kirakatban pontosan az alkotmány és az alkotmányozás lényege veszik el. Hol vannak itt a jogok, hol van itt a hatalommegosztás, vagy csak egy a méltó parlamenti procedúra? Ettől az előírt hivatali kelléktől fognak ezek élővé válni az emberekben? Fordítva van: először az embereknek kell érezniük, tapasztalniuk az alkotmány érvényesülését. Az alkotmányos valóságon át vezet az út az alkotmány tiszteletére.
Az alkotmányosság kultuszát nem lehet felülről elrendelni. Ahhoz az alkotmányosság élményén kívül még sajátos történelmi hagyományok, vagy sajátos helyzet szükséges. A történelmet pedig nem lehet másolni. Az amerikai jogtiszteletet mint „civil religion”-t, de a nyugatnémet „alkotmányos hazafiságot” sem lehet sehol „bevezetni”. Hiszen például a Verfassungspatriotismus talaja a háború utáni német történelem, amelyben nemzeti alapú hazafiság sem Németország kettéosztottsága, sem a német történelem csakis tehertételként való megélése miatt nem volt lehetséges. Ehelyett kínálta magát az alkotmányosság mint az identitás alapja – s ez egyben Németország európai elfogadottságának is előnyös volt. Ám a Bonni Köztársaságot mára fölváltotta az egységes berlini Németország, s az új nemzedék – mint tanulmányokban olvasható – felmondta ezt a korábbi konszenzust; új, saját identitási alapot akar. Nálunk egy generációnak már volt alkotmányos élménye. Szervesüléséhez három generáció kell. De ezeken az emberöltőkön keresztül az alkotmányos kultúrát csak a hitelesség, a tapasztalat tarthatja fenn.
8. Ami az alkotmányozás eredményét, magát a normaszöveget illeti, az legnagyobb részt rendben van. Hiszen ha a szöveg megfogalmazása változott is, értelme, például az alapjogok értelmezése, ugyanaz marad, mint most. Az államszervezet, a demokratikus kormányforma is megmaradt. Az új alaptörvény alapján működtethető egy parlamenti demokrácia. Sajnálhatnom, hogy megszűnt a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa és a nemzetiségi ombudsman, kár, hogy a független adatvédelmi biztost egy hivatal váltja fel. De ezek az alkotmány lényegét nem érintik.
Van azonban egy olyan változás, ami menthetetlen. Az alkotmánybíróság hatáskörének megcsonkítása gyógyíthatatlan seb. Azt merem állítani. hogy nem alkotmányos a rendszer, amelynek van egy olyan része – tudniillik a költségvetést, az adókat- és járulékokat érintő törvények, vagyis a kormányzati cselekvés igen széles és lényeges része – amely fölött nincs alkotmányos kontroll. Itt bármi megtehető, mert itt gyakorlatilag nem érvényes, azaz nem érvényesíthető az alkotmány, nem lehet alkotmánybírósági határozattal kikényszeríteni megtartását.
Sokan százával sorolják fel az alaptörvény hibáit. Ezt a hatályos alkotmánnyal szemben is meg lehetett tenni. A hibák értelmezéssel kijavíthatók, az összhang megteremthető, többek között ezt végzi az alkotmánybíróság. Nagy szerencse, hogy a szöveg folyamatosan javult. Kikerültek a nagyközönségnek tett engedmények, amelyeket a parlamenti bizottság koncepciója alternatív megoldások formájában lebegtetett. Nincs már szó felsőházról, kiterjesztett elnöki jogkörökről. Hiszen ezek veszélyeztetnék a ma szemmel látható hatalom-koncentrációt. Ideologikus kérdések a preambulumba kerültek, itt van szó a Szent Koronáról, és a történelemértelmezésről, igazságtételről. A nem kötelező – bár az alkotmányértelmezésre irányadónak rendelt – preambulum megfogalmazásai nem szabatosak – a választói igények kielégítése és a sokkal szűkebb jogi lehetőségek ellentmondását ezzel fedik el.
Tehát az alkotmány nem új. Nem az alkotmány új – ez az igazi mondat –, hanem az alkotmányos hozzáállás az új. Tehát az a konszenzus, ami 20 év alatt mint az alkotmányos kultúránk alaprétege kialakult, tudniillik hogy az alkotmány szent, és csakis ezen belül van széles politikai mozgástér, ez ma úgy néz ki, hogy az alkotmány nem szent, hanem egy puszta instrumentum. Ez, ha így marad, hihetetlen nagy visszaesés lenne. Azt, hogy a régi alkotmányt nem kell tisztelni, mert jön egy új, a parlamenti gyakorlat, a napi érdekű alkotmánymódosítások, és azok módja is, a meglepetésszerű egyéni képviselői indítványok, szinte beidegződötté tették. Máshogy lesz-e ez az új alkotmánnyal? Ki tudja? Az alkotmány tekintélyének hihetetlen leszállítása a gyakorlatban, az, ahogy az alkotmányt kezelték, és ahogy arról nyilatkoztak – mindez alkotmányos kultúránk fordulata. A miniszterelnök kijelentette, hogy a kétharmados többség akaratának nem állhat útjába semmi, maga az alkotmány sem. Ez alkotmányos kultúránkkal szöges ellentétben áll. Az alkotmányossághoz való hozzáállás utóbbi másfél évben megtapasztalt fordulata után hogyan lehetne hiteles az Alaptörvény köré elrendelt hivatalos kultusz?
Az alkotmányosság jövőjének alapkérdése, hogy alkotmányos kultúránk képes lesz-e a túlélésre. Az alaptörvény szövege – éppúgy, mint az eddigi alkotmányé – alapul szolgálhat ehhez. A kiépült alkotmányos kultúrával ellentétes gyakorlat elhatalmasodása ellen fel lehet lépni. Mint eddig is, fontos az alkotmányos államszervezet fő intézményeinek szerepfelfogása és magatartása. Az Országgyűlés jelenleg a kétharmados többség bűvöletében a korlátlan parlamenti szuverenitás szocializmusbeli tanát érzi magáénak. Ez nem tart örökké. De ma is ott van az alaptörvényben is az ellensúlyt képező többi alkotmányos szerv: a köztársasági elnök, az alkotmánybíróság. Ott van továbbá az ombudsman, akinek az új struktúrában kiemelt szerepe lehet: az eltörölt populáris actio helyett a népből jött indítvány alapján a törvények alkotmánybírósági kontrolljának indítványozása. Egy hasonló jogkör kihasználása tett a korai kilencvenes években a lengyel ombudsmant hihetetlenül népszerűvé, és a rendszerváltás fontos szereplőjévé. Az alaptörvényt végrehajtó sarkalatos törvények fölötti alkotmányossági ellenőrzés joga megmaradt az alkotmánybíróságnak. Ez is az említett szövegjavulások közé tartozik, volt ugyanis olyan javaslat, hogy az alkotmánybíróság az alkotmány és a sarkalatos törvények alapján ítélkezik, vagyis a kétharmados törvények az alkotmányossági vizsgálat mércéi, és nem tárgyai. Az Alkotmánybíróság még ahhoz a korábbi gyakorlatához is visszatérhet, hogy eldönti, egy kétharmados törvény mely rendelkezései feltétlenül kétharmadosak, és melyek változtathatók meg egyszerű többséggel. Tehát az alapjogok és alapvető intézmények tekintetében az alkotmánybíróság érvényesítheti eddigi gyakorlata vívmányait. Ezek voltaképpen történeti alkotmányunk vívmányai közé tartoznak.
Az alkotmányosságot a civilszférának is napirenden kell tartania, vagyis az alkotmányos kultúra jegyében kellene cselekednie. A rossz példa ragadós. Hallom, hogy az egyik egyetem rektora rendeletet hozott arról, hogy minden, szeptember elseje után kötött szerződés visszamenőlegesen semmis. Ha megcsinálja a parlament, megcsinálja a rektor is. Ugyanakkor van pozitív példa is, amikor támaszkodnak az alkotmányos jogokra. A katolikus egyház például azt mondta, hogy a szülők neveléshez való alkotmányos jogával ellenkezik, ha ott kell tartani a gyereket délután az iskolában. És hiába kérték, nem volt hajlandó puhítani ezen a fogalmazáson. Igenis, mindenki álljon ki a jogok védelmében. Szükség van tehát az alkotmányos érzület fenntartására.
Ehhez a kikényszerítés minden lehetőségével élni kell. Megszűnt a törvények közvetlen megtámadhatósága a nép által, de megnyílott az alkotmányjogi panasz lehetősége, a saját jogsérelem orvoslására. Ez is végződhet törvények alkotmányellenességének megállapításával. Annak idején, a kezdetekben az Alkotmánybíróság alapelve volt, hogy úgy viselkedik, úgy dönt, mintha megállapodott, régi jogállamban élnénk. Ez húzóerőnek bizonyult a jogállam tényleges kiépítésében. Az embereknek is úgy kell viselkedniük, mint akik megállapodott, régi jogállamban élnek – ráadásul az alkotmány betűje és szelleme mögöttük áll. Ebben a légkörben kiütközik az alkotmányos kultúrával ellentétes gyakorlat.
9. Befejezésül a történelemtanárokat aggasztó kérdéshez szeretnék hozzászólni. Mit kezdjenek a preambulumnak a történész szakma által vitatott megállapításaival? Az 1944-től 1990-ig tartó szuverenitás nélküli állapot említése a preambulumban nyilván nem történészi megállapítás, hanem egy politikai deklaráció szimbolikus szükségleteit elégíti ki. A történelemtanításnak viszont pontosságra és differenciált szemléletre kell nevelnie. Mint mondtam, a preambulum kijelentése nem kötelező előírás, hanem a tanításban is reflexió tárgya. Nyilván beleilleszthető abba a történeti folyamatba, amikor önrendelkezésünk részben vagy egészben elveszett 1944 előtt is, például a török időkben, vagy az 1849 utáni abszolutizmus korában. A prambulumban szereplő időszak szintén alkalmas az önrendelkezés különböző terjedelmének bemutatására, s például a háború utáni három év sokféle aspektusának tárgyalására. Vagy a Kádár-korszak változásai is beletartoznak – ám azzal, hogy a minőségi változás valóban a rendszerváltással történt meg.
Az 1949. évi kommunista alkotmány el nem ismerését és érvénytelenségének kinyilvánítását csak akkor lehet ellentmondásmentesen a preambulumba, sőt az alaptörvény egészébe illeszteni, ha feltesszük, hogy a preambulum „az 1949. évi kommunista alkotmány” alatt az 1949.évi XX. törvény 1989. október 23-ig hatályos szövegét érti. Ezzel persze hallgatólagosan elismeri a Kerekasztalnál született új alkotmány új voltát, és ellentmond a továbbélő sztálini alkotmány populista hangoztatásának. Egyben alaptalanná teszi az új alaptörvény szembeállítását a hatályos alkotmánnyal. Hiszen „hazánk új demokráciája és alkotmányos rendje” 1990-ben ennek az alkotmánynak az alapján jött létre, amely ma is hatályos, s amelyből maga az Alaptörvény, a záró rendelkezésekben érvényét eredezteti. Az 1989. október 23-ig hatályos alkotmányszöveget viszont már az akkori módosítás tartalmilag megtagadta, és formálisan érvénytelenítette is.
Az utolsó szó jogán azt kérem, hogy az alkotmányosság eszméjét, az alkotmány fogalmait, a struktúrákat tanítsák. Hogy mi az alkotmányosság, mi értelme van annak, hogy van egy alkotmány, amely a hatalomnak korlátot állít, és hogy ez az önkorlátozás az önkény kizárása érdekében szükséges, másrészt a társadalom közös alapjait biztosítja. Hogy mik az alapjogok, s melyek ezek. Hogy milyen egy demokratikus államszervezet, és hogyan kellene működnie normális üzemmódban. Ezt érdemes tanítani, mert ha a gyerek megismeri és megérti az alkotmány lényegét és feladatát, akkor kellő rálátással bír, és meg tudja ítélni azt is, hogy a pillanatnyi rendszer gyakorlata mennyire alkotmányos és mennyire nem.
Sólyom László, a Magyar Köztársaság volt elnöke