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Timestamp: 2020-06-07 06:46:43
Document Index: 241479972

Matched Legal Cases: ['artículo 5', 'artículo 6', 'ARTÍCULO 6', 'Artículo 56', 'artículo 61', 'Artículo 118', 'artículo 305', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 57', 'artículo 121', 'artículo 6', 'Artículo 2', 'artículo 6', 'Artículo 1', 'Artículo 261', 'Artículo 1', 'artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 62', 'artículo 5', 'artículo 87', 'artículo 117', 'artículo 5', 'artículo 7', 'artículo 117', 'artículo 6', 'artículo 5']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 155 del 13/07/2000
Dictamen : 155 del 13/07/2000
C-155-2000
San José, 13 de julio del 2000
Con la aprobación del señor Procurador General de la República me permito contestar su oficio PESJ-423-2000 de fecha 3 de mayo del 2000, por medio de la cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo, técnico-jurídico, en el sentido de sí "el Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura (INCOPESCA), tiene potestad de otorgar Licencias de Pesca en aguas marítimas fuera de la jurisdicción sobre la que Costa Rica ejerce su soberanía en la zona conocida como Altamar."
Esta consulta tiene como objeto determinar cuales son las potestades del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura (INCOPESCA) en materia de otorgamiento de licencias de pesca. En concreto, si INCOPESCA tiene competencia para otorgar licencias de pesca en alta mar, es decir, fuera de las aguas jurisdiccionales costarricenses.
II. Criterio de la Asesoría legal.
Como cita textualmente el consultante, el criterio de la Asesoría legal señala que: "En aras del Principio de la Jerarquía de las Normas, la Convención está por encima de la Ley de Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura del INCOPESCA, y por ende al ser omisa la Ley No 7384 en lo que a la potestad de otorgar permiso para la explotación de los Recursos Vivos del Mar, fuera de nuestras aguas jurisdiccionales, el Instituto no esta autorizado, ni tiene competencia para emitir licencias de pesca para pescar fuera de dichas aguas, dado que por imperativo legal, el otorgamiento de este tipo de permisos o licencias de pesca, le correspondería a la Autoridad establecida con base a las potestades que le otorga la Convención."
Dado que el objeto de esta consulta tiene que ver con las competencias de INCOPESCA, es de aplicación lo establecido en Ley de Creación de Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura, No 7384 de 16 de marzo de 1994. Al efecto, el artículo 5° de dicha Ley define cuales son las atribuciones del Instituto, cuando señala:
ll) Establecer convenios de cooperación internacional en beneficio del desarrollo científico y tecnológico de la actividad pesquera, marina y de acuacultura del país. m) Contratar empréstitos internos o externos, destinados a financiar sus programas de desarrollo pesquero y de acuacultura, de conformidad con esta Ley. En el caso de los empréstitos extranjeros, se requerirá de la aprobación de la Asamblea Legislativa. Los empréstitos que se obtengan deben pasar al Banco Central de Costa Rica y manejarse mediante los bancos del Estado.
r) Realizar las demás atribuciones que le fijen esta Ley y su Reglamento." (Las cursivas no son del original).
En razón de lo que establece el inciso b) del precitado numeral, debe recordarse lo que regula el artículo 6 constitucional:
"ARTÍCULO 6º.- El Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo de su territorio, en sus aguas territoriales en una instancia de doce millas a partir de la línea de baja mar a lo largo de sus costas, en su plataforma continental y en su zócalo insular de acuerdo con los principios del Derecho Internacional.
Ejerce además, una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea, a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con aquellos principios. "
(Así reformado por ley No.5699 de 5 de junio de 1975) "
Conviene, además, tener presente lo que dispone el "Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar" aprobado por Ley número 7291 de 23 de marzo de 1992, al definir lo relativo al mar territorial; a la zona contigua o "zona económica exclusiva"; y a alta mar, en relación con la jurisdicción de los Estados partes.
Así, dispone el citado Convenio en su artículos 2 y 3:
Régimen jurídico del mar territorial, del espacio aéreo situado sobre el mar territorial y de su lecho y subsuelo.
1.- La soberanía del Estado ribereño se extiende más allá de su territorio y de sus aguas interiores y, en el caso del Estado archipelágico, de sus aguas archipelágicas, a la franja de mar adyacente designada con el nombre de mar territorial…
Todo Estado tiene derecho a establecer la anchura de su mar territorial hasta un límite que no exceda de 12 millas marinas medidas a partir de líneas de base determinadas de conformidad con esta Convención."
En relación con la zona económica exclusiva, señala el Convenio en sus artículos 55, 56, 57 y 61 a 67, lo siguiente:
"Artículo 56
1.- En la zona económica exclusiva, el Estado ribereño tiene:
2.- En el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes en la zona económica exclusiva en virtud de esta Convención, el Estado ribereño tendrá debidamente en cuenta los derechos y deberes de los demás Estados y actuará de manera compatible con las disposiciones de esta Convención.
3.- Los derechos enunciados en este artículo con respecto al lecho del mar y su subsuelo se ejercerán de conformidad con la Parte Vl."
La zona económica exclusiva no se extenderá más allá de 200 millas marinas contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial."
1.- El Estado ribereño determinará la captura permisible de los recursos vivos en su zona económica exclusiva.
2.- El Estado ribereño, teniendo en cuenta los datos científicos más fidedignos de que disponga, asegurará, mediante medidas adecuadas de conservación y administración, que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación. El Estado ribereño y las organizaciones internacionales competentes, sean subregionales, regionales o mundiales, cooperarán, según proceda, con este fin.
3.- Tales medidas tendrán asimismo la finalidad de preservar o restablecer las poblaciones de las especies capturadas a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible con arreglo a los factores ambientales y económicos pertinentes, incluidas las necesidades económicas de las comunidades pesqueras ribereñas y las necesidades especiales de los Estados en desarrollo, y teniendo en cuenta las modalidades de la pesca, la interdependencia de las poblaciones y cualesquiera otros estándares mínimos internacionales generalmente recomendados, sean subregionales, regionales o mundiales.
4.- Al tomar tales medidas, el Estado ribereño tendrá en cuenta sus efectos sobre las especies asociadas con las especies capturadas o dependientes de ellas, con miras a preservar o restablecer las poblaciones de tales especies asociadas o dependientes por encima de los niveles en que su reproducción pueda verse gravemente amenazada.
5.- Periódicamente se aportarán o intercambiarán la información científica disponible, las estadísticas sobre captura y esfuerzos de pesca y otros datos pertinentes para la conservación de las poblaciones de peces, por conducto de las organizaciones internacionales competentes, sean subregionales, regionales o mundiales, según proceda, y con la participación de todos los Estados interesados, incluidos aquellos cuyos nacionales estén autorizados a pescar en la zona económica exclusiva."
1.- El Estado ribereño promoverá el objetivo de la utilización óptima de los recursos vivos en la zona económica exclusiva, sin perjuicio del artículo 61.
2.- El Estado ribereño determinará su capacidad de capturar los recursos vivos de la zona económica exclusiva. Cuando el Estado ribereño no tenga capacidad para explotar toda la captura permisible, dará acceso a otros Estados al excedente de la captura permisible, mediante acuerdos u otros arreglos y de conformidad con las modalidades, condiciones y leyes y reglamentos a que se refiere el párrafo 4, teniendo especialmente en cuenta los artículos 69 y 70, sobre todo en relación con los Estados en desarrollo que en ellos se mencionan.
3.- Al dar a otros Estados acceso a su zona económica exclusiva en virtud de este artículo, el Estado ribereño tendrá en cuenta todos los factores pertinentes, incluidos, entre otros, la importancia de los recursos vivos de la zona para la economía del Estado ribereño interesado y para sus demás intereses nacionales, las disposiciones de los artículos 69 y 70, las necesidades de los Estados en desarrollo de la subregión o región con respecto a las capturas de parte de los excedentes, y la necesidad de reducir al mínimo la perturbación económica de los Estados cuyos nacionales hayan pescado habitualmente en la zona o hayan hecho esfuerzos sustanciales de investigación e identificación de las poblaciones.
4.- Los nacionales de otros Estados que pesquen en la zona económica exclusiva observarán las medidas de conservación y las demás modalidades y condiciones establecidas en las leyes y reglamentos del Estado ribereño. Estas leyes y reglamentos estarán en consonancia con esta Convención y podrán referirse, entre otras, a las siguientes cuestiones:
a) La concesión de licencias a pescadores, buques y equipo de pesca, incluidos el pago de derechos y otras formas de remuneración que, en el caso de los Estados ribereños en desarrollo, podrán consistir en una compensación adecuada con respecto a la financiación, el equipo y la tecnología de la industria pesquera;
f) La exigencia de que, bajo la autorización y control del Estado ribereño, se realicen determinados programas de investigación pesquera y la reglamentación de la realización de tales investigaciones, incluidos el muestreo de las capturas, el destino de las muestras y la comunicación de los datos científicos conexos;
5.- Los Estados ribereños darán a conocer debidamente las leyes y reglamentos en materia de conservación y administración. "
Poblaciones que se encuentren dentro de las zonas económicas exclusivas de dos o más Estados ribereños, o tanto dentro de la zona económica exclusiva como en un área allá de ésta y adyacente a ella.
1.- Cuando en las zonas económicas exclusivas de dos o más Estados ribereños se encuentren la misma población o poblaciones de especies asociadas, estos Estados procurarán, directamente o por conducto de las organizaciones subregionales o regionales apropiadas, acordar las medidas necesarias para coordinar y asegurar la conservación y el desarrollo de dichas poblaciones, sin perjuicio de las demás disposiciones de esta Parte.
2.- Cuando tanto en la zona económica exclusiva como en un área más allá de ésta y adyacente a ella se encuentren la misma población o poblaciones de especies asociadas, el Estado ribereño y los Estados que pesquen esas poblaciones en el área adyacente procurarán, directamente o por conducto de las organizaciones subregionales o regionales apropiadas, acordar las medidas necesarias para la conservación de esas poblaciones en el área adyacente."
1.- El Estado ribereño y los otros Estados cuyos nacionales pesquen en la región las especies altamente migratorias enumeradas en el Anexo l cooperarán, directamente o por conducto de las organizaciones internacionales apropiadas, con miras a asegurar la conservación y promover el objetivo de la utilización óptima de dichas especies en toda la región, tanto dentro como fuera de la zona económica exclusiva. En las regiones en que no exista una organización internacional apropiada, el Estado ribereño y los otros Estados cuyos nacionales capturen esas especies en la región cooperarán para establecer una organización de este tipo y participar en sus trabajos.
2.- Lo dispuesto en el párrafo l se aplicará conjuntamente con las demás disposiciones de esta Parte."
Nada de lo dispuesto en esta Parte menoscabará el derecho de un Estado ribereño a prohibir, limitar o reglamentar la explotación de los mamíferos marinos en forma más estricta que la establecida en esta Parte o, cuando proceda, la competencia de una organización internacional para hacer lo propio. Los Estados cooperarán con miras a la conservación de los mamíferos marinos y, en el caso especial de los cetáceos, realizarán, por conducto de las organizaciones internacionales apropiadas, actividades encaminadas a su conservación, administración y estudio."
Poblaciones anádromas
1.- Los Estados en cuyos ríos se originen poblaciones anádromas tendrán el interés y la responsabilidad primordiales por tales poblaciones.
2.- El Estado de origen de las poblaciones anádromas asegurará su conservación mediante la adopción de medidas regulatorias apropiadas tanto para la pesca en todas las aguas en dirección a tierra a partir del límite exterior de su zona económica exclusiva como para la pesca a que se refiere el apartado b) del párrafo 3. El Estado de origen podrá, previa consulta con los otros Estados mencionados en los párrafos 3 y 4 que pesquen esas poblaciones, fijar las capturas totales permisibles de las poblaciones originarias de sus ríos.
3.- a) La pesca de especies anádromas se realizará únicamente en las aguas en dirección a tierra a partir del límite exterior de las zonas económicas exclusivas, excepto en los casos en que esta disposición pueda acarrear una perturbación económica a un Estado distinto del Estado de origen. Con respecto a dicha pesca más allá del límite exterior de la zona económica exclusiva, los Estados interesados celebrarán consultas con miras a llegar a un acuerdo acerca de las modalidades y condiciones de dicha pesca, teniendo debidamente en cuenta las exigencias de la conservación de estas poblaciones y las necesidades del Estado de origen con relación a estas especies;
b) El Estado de origen cooperará para reducir al mínimo la perturbación económica causada en aquellos otros Estados que pesquen esas poblaciones, teniendo en cuenta la captura normal, la forma en que realicen sus actividades esos Estados y todas las áreas en que se haya llevado a cabo esa pesca.
……c) Los Estados a que se refiere el apartado b) que, por acuerdo con el Estado de origen, participen en las medidas para renovar poblaciones anádromas, en particular mediante desembolsos hechos con ese fin, recibirán especial consideración del Estado de origen en relación con la captura de poblaciones originarias de sus ríos.
d) La ejecución de los reglamentos relativos a las poblaciones anádromas más allá de la zona económica exclusiva se llevará a cabo por acuerdo entre el Estado de origen y los demás Estados interesados.
4.- Cuando las poblaciones anádromas migren hacia aguas situadas en dirección a tierra a partir del límite exterior de la zona económica exclusiva de un Estado distinto del Estado de origen, o a través de ellas, dicho Estado cooperará con el Estado de origen en lo que se refiera a la conservación y administración de tales poblaciones.
5.- El Estado de origen de las poblaciones anádromas y los otros Estados que pesquen esas poblaciones harán arreglos para la aplicación de las disposiciones de este artículo, cuando corresponda, por conducto de organizaciones regionales. "
1.- El Estado ribereño en cuyas aguas especies catádromas pasen la mayor parte de su ciclo vital será responsable de la administración de esas especies y asegurará la entrada y la salida de los peces migratorios.
2.- La captura de las especies catádromas se realizará únicamente en las aguas situadas en dirección a tierra a partir del límite exterior de las zonas económicas exclusivas. Cuando dicha captura se realice en zonas económicas exclusivas, estará sujeta a lo dispuesto en este artículo y en otras disposiciones de esta Convención relativas a la pesca en esas zonas.
3.- Cuando los peces catádromos migren, bien en la fase juvenil o bien en la maduración, a través de la zona económica exclusiva de otro Estado, la administración de dichos peces, incluida la captura, se reglamentará por acuerdo entre el Estado mencionado en el párrafo 1 y el otro Estado interesado. Tal acuerdo asegurará la administración racional de las especies y tendrá en cuenta las responsabilidades del Estado mencionado en el párrafo 1 en cuanto a la conservación de esas especies."
Respecto a alta mar, el Convenio indica en sus artículos 87, 117 a 119, y 156 y 157, lo siguiente:
1.- La alta mar está abierta a todos los Estados, sean ribereños o sin litoral. La libertad de la alta mar se ejercerá en las condiciones fijadas por esta Convención y por las otras normas de derecho internacional. Comprenderá, entre otras, para los Estados ribereños y los Estados sin litoral:
2.- Estas libertades serán ejercidas por todos los Estados teniendo debidamente en cuenta los intereses de otros Estados en su ejercicio de la libertad de la alta mar, así como los derechos previstos en esta Convención con respecto a las actividades en la Zona."
c) Las disposiciones de esta sección."
Todos los Estados tienen el deber de adoptar las medidas que, en relación con sus respectivos nacionales, puedan ser necesarias para la conservación de los recursos vivos de la alta mar, o de cooperar con otros Estados en su adopción."
"Artículo 118
Los Estados cooperarán entre sí en la conservación y administración de los recursos vivos en las zonas de la alta mar. Los Estados cuyos nacionales exploten idénticos recursos vivos, o diferentes recursos vivos situados en la misma zona, celebrarán negociaciones con miras a tomar las medidas necesarias para la conservación de tales recursos vivos. Con esta finalidad cooperarán, según proceda, para establecer organizaciones subregionales o regionales de pesca."
1.- Al determinar la captura permisible y establecer otras medidas de conservación para los recursos vivos en la alta mar, los Estados:
a) Tomarán, sobre la base de los datos científicos más fidedignos de que dispongan los Estados interesados, medidas con miras a mantener o restablecer las poblaciones de las especies capturadas a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible con arreglo a los factores ambientales y económicos pertinentes, incluidas las necesidades especiales de los Estados en desarrollo, y teniendo en cuenta las modalidades de la pesca, la interdependencia de las poblaciones y cualesquiera normas mínimas internacionales, sean subregionales, regionales o mundiales, generalmente recomendadas;
2.- La información científica disponible, las estadísticas sobre capturas y esfuerzos de pesca y otros datos pertinentes para la conservación de las poblaciones de peces se aportarán e intercambiarán periódicamente por conducto de las organizaciones internacionales competentes, sean subregionales, regionales o mundiales, cuando proceda, y con la participación de todos los Estados interesados.
3.- Los Estados interesados garantizarán que las medidas de conservación y su aplicación no entrañen discriminación de hecho o de derechos contra los pescadores de ningún Estado.
Establecimiento de la Autoridad
1.- Por esta Convención se establece la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos, que actuará de conformidad con esta Parte.
2.- Todos los Estados Partes son ipso facto miembros de la autoridad.
3.- Los observadores en la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar que hayan firmado el Acta Final y no figuren en los apartados c), d), e) o f) del párrafo 1 del artículo 305 tendrán derecho a participar como observadores en la Autoridad, de conformidad con sus normas, reglamentos y procedimientos.
4.- La Autoridad tendrá su sede en Jamaica.
5.- La Autoridad podrá establecer los centros u oficinas regionales que considere necesarios para el desempeño de sus funciones. Naturaleza y principios fundamentales de la Autoridad."
Naturaleza y principios fundamentales de la autoridad.
1.- La Autoridad es la organización por conducto de la cual los Estados Partes organizarán y controlarán las actividades en la Zona de conformidad con esta Parte, particularmente con miras a la administración de los recursos de la Zona.
2.- La Autoridad tendrá las facultades y funciones que expresamente se le confieren en esta Convención. Tendrá también las facultades accesorias, compatibles con esta Convención, que resulten implícitas y necesarias para el ejercicio de aquellas facultades y funciones con respecto a las actividades en la Zona.
3.- La Autoridad se basa en el principio de la igualdad soberana de todos sus miembros.
4.- Todos los miembros de la Autoridad cumplirán de buena fe las obligaciones contraídas de conformidad con esta Parte, a fin de asegurar a cada uno de ellos los derechos y beneficios dimanados de su calidad de tales."
IV. Jurisprudencia constitucional y administrativa.
La Sala Constitucional ha establecido la compatibilidad existente entre el Convenio citado y nuestra Constitución Política, particularmente en relación con su artículo 6. Así, en sentencia número 0010-92 de 7 de enero de 1992, señaló:
"VIII._En conclusión: la Constitución, como se dijo, fue reformada expresamente con el objeto de incorporar los conceptos de derecho internacional marítimo aceptados universalmente y recogidos en la Convención. El articulo 3o de esta define en 12 millas la anchura del mar territorial: el 33 crea una zona contigua de 24 millas a partir del mar territorial, única novedad frente a nuestra Constitución, pero totalmente en nuestro favor - zona dentro de la cual los Estados pueden prevenir y sancionar infracciones a leyes aduaneras, fiscales, migratorias o sanitarias: y en el articulo 57 se establece la zona económica exclusiva de 200 millas de anchura, aplicable también por el articulo 121,a las islas. Esta última norma y la N° 76 que define la plataforma continental - hasta 350 millas en caso de que se extienda en exceso de las 200 dichas - amplían la jurisdicción económica de Costa Rica a cerca de 500.000 kilómetros cuadrados - mas de nueve veces el tamaño de su territorio continental -. De vital importancia son los artículos 61 a 68, que reconocen la Jurisdicción sobre los recursos vivos, en especial las especies altamente migratorias como el atún, por lo que podemos decir que Costa Rica es uno de los Estados mas beneficiados con la nueva Convención."
Del mismo modo, en sentencia número 5399-93 de 26 de octubre de 1993, la Sala Constitucional nuevamente señaló la compatibilidad entre la norma constitucional, artículo 6, y lo dispuesto por el Convenio citado. En tal sentido, manifiesto:
"II. En este orden de ideas, puesto que esta acción se dirige contra un decreto ejecutivo que amplió los límites de un parque nacional -Isla del Coco- extendiéndose a una distancia de quince kilómetros sobre el mar, medida desde la línea de bajamar de la costa, es que es importante determinar que lo hace en el pleno ejercicio de sus facultades, tanto legales como constitucionales, por tratarse de un bien demanial. Así, el concepto de Mar territorial ha evolucionado dentro del movimiento de codificación del derecho internacional consuetudinario, sobre todo por razones de seguridad nacional y económicas, configurándose como un bien demanial, es decir, un bien público, y por lo tanto del Estado. De este modo, tanto en la legislación interna, en las Cartas Magnas de cada país o leyes especiales, como en la legislación internacional, en las diferentes convenciones internacionales que se han celebrado sobre el Derecho del Mar, lejos de existir incompatibilidad alguna entre éstas, se da entre ambas una plena armonía histórica y lógica. Así, el artículo 6 de nuestra Constitución Política está en consonancia con la legislación internacional, que dice así:
"El Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo de su territorio, en sus aguas territoriales en una distancia de doce millas a partir de la línea de baja mar, a lo largo de sus costas, en su plataforma continental y en su zócalo insular de acuerdo con los principios del Derecho Internacional.
Ejerce además, una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes en su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea, a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con aquellos principios."
De modo que, la soberanía del Estado se extiende más allá de su territorio y aguas inferiores, a una franja de mar adyacente, denominada Mar territorial -artículo 3 de la Convención de 1982-, que se extiende por doce millas, medidas desde la línea de bajamar a lo largo de la costa. En esta zona el Estado ejerce plena jurisdicción. La Zona Contigua -artículo 3 de la Convención- afecta a cierta jurisdicción del Estado para la protección de ciertos intereses del Estado, manteniendo la naturaleza jurídica de las aguas de la zona como aguas libres o alta mar, donde ejerce una especie de jurisdicción policial -zona dentro de la cual los Estados pueden prevenir y sancionar infracciones a leyes aduaneras, fiscales, migratorias o sanitarias- en una extensión más amplia, cuya extensión no podrá exceder las veinticuatro millas marinas contadas desde la línea de base, a partir de las cuáles se mide la anchura del mar territorial. La Zona Económica Exclusiva -artículo 57- de doscientas millas de anchura, para la conservación, desarrollo y aprovechamiento de las riquezas marítimas, aplicable también, por el artículo 121, a las islas."
Y, en sentencia número 5799-95 de 24 de octubre de 1995, la Sala Constitucional caracterizó las potestades del Estado costarricense respecto a las aguas territoriales y la zona económica exclusiva. Así, en dicha sentencia, dijo la Sala:
"IV.- En segundo lugar, no debe olvidarse que las decisiones de ese organismo versan sobre la disposición de recursos de nuestro mar territorial. El artículo 6 de la Carta Política declara que el Estado ejerce soberanía completa y exclusiva "en sus aguas territoriales en una distancia de doce millas a partir de la línea de baja mar a lo largo de sus costas, en su plataforma continental y en su zócalo insular". Además le atribuye "una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea, a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con aquellos principios". Por ende, Costa Rica es la única llamada a administrar, explotar y gobernar de forma exclusiva y excluyente esa zona y sus recursos."
Esta misma interpretación sobre la compatibilidad entre la Constitución y el Convenio de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar, es la hecha por la Procuraduría General de la República. Así, en dictamen número C-053-99, expresó lo siguiente:
"La última centuria de este siglo se ha caracterizado por una tendencia a aumentar las áreas bajo jurisdicción nacional, sin menoscabar las libertades esenciales de la alta mar, y por el desarrollo del concepto de patrimonio común de los recursos naturales de los fondos oceánicos. Es en sus primeras tres décadas que se producen las más recientes Conferencias del Mar: las dos de Ginebra de 1958 y 1960, y la última, cuyo trabajo se inicia en 1973 y que concluye con la adopción en Montego Bay del Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho de Mar en 1982.
Es en esta Convención en donde hallamos finalmente establecida a nivel de un acuerdo internacional significativo la anchura del mar territorial (1):
Todo Estado tiene derecho a establecer la anchura de su mar territorial hasta un límite que no exceda de 12 millas marinas medidas a partir de líneas de base determinadas de conformidad con esta Convención." (2)
Esta Convención fue ratificada por nuestro país por medio de la Ley No. 7291 de 23 de marzo de 1992, aunque ya antes se había consagrado dicho principio en el numeral 6° de nuestra Constitución Política, por vía de reforma (Ley No. 5699 de 5 de junio de 1975) (3):
"El Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo de su territorio, en sus aguas territoriales en una distancia de doce millas a partir de la línea de bajamar a lo largo de sus costas, en su plataforma continental y en su zócalo insular de acuerdo con los principios del Derecho Internacional.
Ejerce además, una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea, a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con aquellos principios."
Conviene enfatizar que ya desde hacía mucho tiempo nuestro país creía en la existencia de un mar territorial sobre el cual extender su poder soberano. La mejor muestra de ello es el Decreto Legislativo No. 162 de 28 de junio de 1828, donde se dispone que "se reserva en los terrenos valdíos (sic) una milla marítima sobre las costas del mar exclusivo a favor de la marina, pesquería y salinas". La referencia a un mar exclusivo es patente.
En el presente siglo destaca por su relevancia el Decreto legislativo No. 116 de 27 de julio de 1948, que se une al movimiento latinoamericano de proclamas unilaterales para afirmación de los espacios marítimos:
"Artículo 2º.-Se confirma y proclama la Soberanía Nacional sobre los mares adyacentes a las costas continentales e insulares del territorio nacional, cualquiera que sea su profundidad y en la extensión necesaria para proteger, conservar y aprovechar los recursos y riquezas naturales que sobre, en, o bajo de ellos existen o lleguen a existir, quedando, desde ahora, bajo la vigilancia del Gobierno de Costa Rica, la pesca y la caza marítimas que se practiquen en dichos mares, con el objeto de evitar que una explotación inadecuada de sus riquezas naturales perjudique a los nacionales, a la economía de la Nación y al Continente Americano."(4)
Con antelación a la reforma del artículo 6° constitucional en 1975, fueron dictados dos decretos, los Nos. 2203-RE y 2204-RE, ambos de 10 de febrero de 1972, donde se estipulaban algunas regulaciones sobre el mar territorial y el patrimonial. En el caso del primero se señala por primera vez su ancho de doce millas:
"Artículo 1.- Costa Rica ejercerá su soberanía completa y exclusiva en sus aguas territoriales hasta una distancia de 12 millas a partir de la línea de baja marea a lo largo de sus costas."(Decreto No. 2203)
De este breve análisis histórico jurídico se concluye fácilmente que las aguas marinas adyacentes a nuestras costas gozan de una especial tutela legal, comprendida en diferentes cuerpos normativos, y que se caracteriza por un régimen de dominio público:
"Artículo 261.- Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.(....)"(Código Civil, Ley No. 63 de 28 de setiembre de 1887).
"Artículo 1°.- Son aguas del dominio público:
I.- Las de los mares territoriales en la extensión y términos que fije el derecho internacional.(...)" (Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942)."
V. Sobre el fondo de lo consultado.
En realidad, no estamos frente a un conflicto de normas que deba resolverse con aplicación del principio de jerarquía normativa. Si bien las distintas normas regulan una misma materia, no son incompatibles entre sí, por lo tanto, no hay conflicto internormativo.
La Ley de Creación de INCOPESCA, claramente establece que la potestad para controlar la pesca y caza de especies marinas, la ejerce dicho Instituto dentro de las aguas jurisdiccionales de conformidad con lo que establece el artículo 6 constitucional. Es decir, y según lo que dicho artículo señala, en las denominadas "aguas territoriales", que son las doce millas contadas a partir de la línea de bajamar, y en los mares adyacentes a su territorio, que son los comprendidos en las doscientas millas contadas a partir del mismo punto.
Ahora bien, lo anterior es coincidente, tal y como lo ha señalado la Sala Constitucional y la Procuraduría General en su respectiva jurisprudencia, con lo que regula el Convenio de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar. Este, en su artículo 2, establece que los Estados ribereños ejercen su soberanía sobre el mar territorial, cuya anchura la establece el artículo 3 en doce millas como máximo. En cuanto a los mares adyacentes, para usar la terminología de nuestra Constitución, el Convenio, que los denomina "zona económica exclusiva", reconoce la soberanía de los Estados ribereños en relación con la exploración y explotación, conservación y administración de los recursos naturales, entre otros aspectos, de los cuales merece destacarse, la protección y preservación del medio marino.
Debe quedar claro, en razón de lo dicho, que tanto por lo que establece la Constitución Política en su artículo 6, como por lo que establece el Convenio de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar en los numerales citados, el Estado costarricense únicamente ejerce su soberanía sobre los mares comprendidos en las doscientas millas contados a partir de la línea de la baja mar. En las primeras doce millas, en forma plena y exclusiva en tanto mar territorial, y en las restantes hasta completar doscientas, una jurisdicción de tipo especial que le otorga la potestad de proteger, conservar y explotar en forma exclusiva, todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas. Esta es la interpretación que la ha dado la Sala Constitucional en su jurisprudencia, tanto al artículo 6 constitucional como a lo que establece el Convenio citado. Así mismo, es la interpretación dada por la Procuraduría.
Así las cosas, no hay contradicción entre las potestades otorgadas al Instituto consultante por su ley de creación y el Convenio citado. El Instituto puede otorgar licencias de pesca en las aguas territoriales y mares adyacentes, esto es, en la zona económica exclusiva, precisamente en los términos en que está regulado en el Convenio en sus artículos 2, 3, 55 y 56, esto es, como manifestación de la jurisdicción que tiene el Estado costarricense sobre esas aguas y mares.
Ahora bien, vale la pena mencionar que el Estado costarricense ejerce su jurisdicción sobre la zona económica exclusiva de conformidad con lo que establece el Convenio, lo cual es compatible con lo que establece el artículo 6 constitucional en el tanto allí se señala que el Estado costarricense ejerce una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes, que son los que el Convenio denomina zona económica exclusiva.
En el anterior sentido, ha de tomarse en cuenta lo que establecen los artículos 61 a 67 del Convenio comentado. Así, y en lo que tiene que ver con la utilización de los "recursos vivos" el artículo 62.2 permite el acceso a otros Estados para explotar dichos recursos, cuando el Estado ribereño no tiene capacidad para explotar la captura permisible. Ello en razón de que el Convenio obliga al Estado ribereño, según lo establece el numeral 61, a determinar la captura permisible y a tomar las medidas adecuadas de conservación y administración de los recursos. Hay, en consecuencia, obligaciones que adquirió el Estado costarricense en lo relativo a la conservación y administración de los recursos vivos en la zona económica exclusiva; sin embargo, es claro que ejerce soberanía sobre la misma, lo que es compatible con lo que establece el artículo 5, incisos b) y h) de la Ley de Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura. Además, y particularmente en relación con lo que establecen los artículos 62 y 64, hay que tener presente la "declaración interpretativa" hecha por el Estado costarricense, reservándose el derecho a cobrar licencias de pesca, incluidas las que se refieren a especies que son altamente migratorias.
En relación con las potestades del Estado costarricense en alta mar, que es el objeto de esta consulta, ciertamente debe tomarse en cuenta lo dicho en el artículo 87 del Convenio, particularmente su inciso e) que habla de la libertad de pesca. Pero debe hacerse en conjunción con lo este instrumento establece al regular el tema de la conservación y administración de los recursos vivos en alta mar. El mismo numeral 87, en su inciso e) señala que la libertad de pesca se ejerce según las condiciones establecidas en la sección segunda de la parte VII; y, precisamente, los artículos de esa sección, sean los artículos 116 a 123, obligan a los Estados partes a coordinar esfuerzos en la administración y conservación de tales recursos, y a tomar medidas en relación con ello.
En el anterior sentido, merece particular atención el artículo 117 del Convenio, pues establece que los Estados deben adoptar medidas de conservación respecto de los recursos vivos de alta mar en relación con sus nacionales, sean estos personas físicas o jurídicas, pues el Convenio no hace distinción y el concepto "nacionales" es comprensivo de ambas. Lo cual significa, por ejemplo, que el Estado costarricense puede controlar la pesca de sus nacionales en alta mar con vistas a la conservación y administración de los recursos vivos, y de conformidad con lo que el Convenio establece en sus artículos 156 y 157, y sin perjuicio de las atribuciones que tales numerales se establece a favor de la llamada Autoridad Internacional de los Fondos Marinos. El asunto es si INCOPESCA tiene competencia para ello.
Dicho lo anterior, conviene retomar lo estipulado en la Ley de Creación de INCOPESCA respecto a sus atribuciones. Tal y como se señaló, el artículo 5, inciso b), establece que el Instituto controlará la pesca y la caza de especies marinas en las aguas jurisdiccionales costarricenses, esto es, en las aguas territoriales y la zona económica exclusiva. Este inciso no otorga potestad al Instituto para controlar la pesca y la caza de especies marinas fuera de dichas aguas y mares. Podría pensarse que la potestad establecida en el inciso h) de este mismo artículo de " Extender, suspender y cancelar los permisos de pesca, caza marina y construcción de embarcaciones, así como las licencias y concesiones para la producción en el campo de la acuacultura, a las personas físicas y jurídicas que los soliciten y establecer los montos por cobrar por las licencias." en lo que tiene que ver con las licencias de pesca y de caza de especies marinas, sólo se puede ejercer dentro de las aguas territoriales y la zona económica exclusiva, porque se encuentra limitada por lo que establece el inciso b). Después de todo, la extensión, suspensión y cancelación de dichos permisos, es una forma de control de la pesca.
En este tema, hay un aparente choque de normas en el tanto el Convenio otorga competencia a los Estados partes, en relación con sus nacionales, para tomar medidas de conservación de los recursos vivos de alta mar, dentro de las cuales ha de entenderse comprendida la posibilidad de controlar la pesca y caza de especies de marimas que aquellos realicen. Pero, por otra parte, la ley de INCOPESCA limita la competencia territorial de dicha Institución a las aguas territoriales y la zona económica exclusiva. Aparente conflicto internormativo, porque en realidad lo que sucede es que mientras el Convenio, norma de Derecho internacional, establece dicha competencia, el Derecho interno costarricense no otorga se la atribuye a ningún ente, órgano o institución pública.
Ahora bien, el Convenio desde su ratificación, y según lo dispone el artículo 7 constitucional y 6 de la Ley General de la Administración Pública, forma parte del Ordenamiento jurídico costarricense con rango superior a la ley. Si a esto añadimos que INCOPESCA es la Institución creada por el legislador para ejercer el control sobre la pesca y la caza de especies marinas con vistas a la conservación de la flora y fauna marina, habría que concluir que el Convenio amplió las competencias de INCOPESCA respecto de aquellas medidas que, con vistas a conservar los recursos marinos de alta mar, debe adoptar el Estado costarricense en relación con sus nacionales.
En razón de lo dicho, esta Procuraduría, en su función de órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, concluye lo siguiente:
1. Que de conformidad con lo que establece el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, especialmente en su artículo 117, el Estado costarricense puede controlar la pesca que realizan sus nacionales en alta mar, con la finalidad de cooperar en la administración y conservación de los recursos vivos y sin perjuicio de las atribuciones de la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos.
2. Que en razón de lo anterior, las competencias de INCOPESCA respecto al control de la pesca y caza de especies marinas y, consecuentemente, para extender, suspender o cancelar licencias de pesca en dicha zona, se amplió a alta mar, pero sólo en relación con sus nacionales, sean estos personas físicas o jurídicas.
3. Que de conformidad con lo que establece el artículo 6 de la Constitución Política; el 87, inciso e) de la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar; y, específicamente, el artículo 5, incisos b) y h) de la Ley de Creación del Instituto de Pesca y Acuacultura, este Instituto no tiene competencia para controlar la pesca en alta mar y, por ende, extender, suspender o cancelar licencias de pesca en dicha zona, de aquellas personas físicas o jurídicas que sean extranjeras, es decir, no nacionales.