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Timestamp: 2018-05-27 20:12:18+00:00
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Analyse des liens entre la CANCAVA et l ORGANIC et les mutuelles dédiées à ces secteurs professionnels - PDF
Analyse des liens entre la CANCAVA et l ORGANIC et les mutuelles dédiées à ces secteurs professionnels
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1 Analyse des liens entre la CANCAVA et l ORGANIC et les mutuelles dédiées à ces secteurs professionnels Rapport présenté par : MM. Thierry DIEULEVEUX et Michel-Henri MATTERA Membres de l Inspection générale des affaires sociales Il est rappelé que les travaux de l IGAS sont menés en toute indépendance. Le présent rapport n engage pas les ministres qui l ont demandé. Rapport n Octobre 2005
2 1/6 Résumé du rapport n présenté par Thierry Dieuleveux et Michel-Henri Mattera, membres de l Inspection générale des affaires sociales. Les deux caisses nationales de retraite CANCAVA et ORGANIC qui gèrent des régimes de base et complémentaires obligatoires des artisans et des commerçants ont mis en place à des époques et dans des conditions différentes, un troisième étage de retraite complémentaire facultatif par capitalisation et géré par deux mutuelles la MNRA et MEDICIS. Les liens existants entre les organismes chargés de la gestion du service public des retraites et les mutuelles sont de nature et d ancienneté différentes. Pour ce qui est de la MNRA et de la CANCAVA, la relation qui remonte à 1986 est très étroite car la MNRA et le réseau des caisses AVA sont très intriqués. Dans le cas de l ORGANIC, la relation avec la mutuelle MEDICIS est plus récente. La création de cette mutuelle résulte en effet de la loi portant réforme des retraites du 21 août 2003 (article 84). En effet, jusqu au 1 er janvier 2004, l ORGANIC a géré en plus du régime de base, un «régime» complémentaire facultatif intégré au code de la sécurité sociale. C est à l occasion de la création du régime complémentaire obligatoire des commerçants que la loi a décidé de la transformation «d ORGANIC complémentaire» facultatif en mutuelle. MEDICIS a par ailleurs été chargée du suivi des droits acquis au titre «d ORGANIC complémentaire» facultatif. 1 Sur un plan juridique, le contexte dans lequel les caisses gérant des régimes obligatoires interviennent également pour le compte d un régime facultatif est clair Un organisme public peut gérer un régime complémentaire facultatif par capitalisation, dans ce cas il exerce une activité d entreprise. Cette qualification le soumet au cadre défini par le droit de la concurrence et impose le respect de conditions strictes, précisées tant par les textes que par la jurisprudence. Au nombre de celles-ci figure la nécessaire distinction claire de tous les coûts supportés au titre de l activité d entreprise, afin de ne pas créer un avantage concurrentiel. De même sur le plan de l organisation, l activité ressortissant du secteur concurrentiel doit être clairement identifiée et enfin l utilisation des données produites par l entité en charge du service public ne doit pas conduire à des pratiques faisant obstacle au développement de la concurrence. 2 Les relations entre le réseau CANCAVA/AVA et la MNRA font apparaître un cadre juridique constestable et des pratiques qui font courir des risques contentieux aux partenaires L analyse formelle du cadre juridique régissant les relations entre AVA et MNRA (statuts et convention du 2 septembre 2002) révèle une construction inadaptée, des stipulations traduisant des déséquilibres entre les parties et pouvant être considérées comme non conformes à diverses dispositions légales et réglementaires, ou en tous cas présentant de nombreuses zones de risque. De surcroît, on peut considérer que l instance de coordination prévue entre les deux partenaires ne remplit pas véritablement son rôle.
3 2/6 Résumé du rapport n présenté par Thierry Dieuleveux et Michel-Henri Mattera, membres de l Inspection générale des affaires sociales. Les conditions dans lesquelles s effectue le prêt de personnel entre AVA et MNRA ne sont pas sécurisées. Dès lors, le fait que ce prêt de personnel ne soit pas compensé aux AVA par la MNRA fait non seulement peser un risque sur sa licéité mais de surcroît entraîne un risque vis à vis du droit de la concurrence, la MNRA en tirant un avantage concurrentiel. Considérant qu au moins le quart des effectifs des AVA (soit 5 % en ETP représentant 55 agents) exercent des missions pour le compte de la MNRA, la mission estime la valeur de cet avantage concurrentiel à 2,5 M pour 2004, somme qui n est pas perçue en recette en atténuation de ses charges de gestion par le réseau des AVA. La MNRA ne prend en charge que l attribution de rémunérations supplémentaires au titre de la performance commerciale: intéressement et primes. Autant l intéressement est non contestable, autant le principe de primes spécifiques, les modalités de leur attribution, le niveau moyen qu elles atteignent et leur évolution dans le temps sont éminemment critiquables. 1,7 M ont été versés à ce titre en Les missions exercées pour le compte de la MNRA, dont les apports sont pourtant bénéfiques sur un plan technique, et leur rémunération ne sont pas évaluées en termes de charges dans la productivité des caisses, absentes de la COG (sauf pour l intéressement), non intégrées au pilotage institutionnel de la masse salariale des AVA. De ce fait l appréciation des performances de la gestion des régimes obligatoires s en trouve faussée. La mission constate en outre que la prise en charge par la MNRA des coûts de fonctionnement hors personnel engagés par les caisses AVA au titre de leur mission facultative n est pas intégrale. Absence de comptabilité analytique, forfaitisation des coûts, non harmonisation des pratiques en matière d avance ou de remboursement sont autant de facteurs qui traduisent un risque d assimilation de ces pratiques à un avantage concurrentiel indirectement consenti à la MNRA. Les relations entre AVA et MNRA sont anciennes et témoignent d une forte intimité institutionnelle et fonctionnelle qui au fil du temps à créé d importantes zones de risques. La mission considère que le dispositif en vigueur ne peut être maintenu sans précisément faire courir ces risques juridiques à tous les intervenants sur ce dossier. Sous réserve d un inventaire exhaustif, que seul un outil de comptabilité analytique, ici inexistant, permettrait de mener, la mission considère qu un avantage concurrentiel est consenti à la MNRA par les AVA: celui-ci peut être évalué à 2,5 M pour le prêt de personnel et les coûts qu il représente et de près de 0,5 M pour les frais de fonctionnement non compensés aux AVA. Cette somme de 3 M n est pas enregistrée dans la comptabilité du réseau AVA/CANCAVA en recette venant en atténuation de ses charges. Le coût complet de la mission facultative exercée par les AVA pouvant être estimé à 4,2 M (1,2 M perçus et 3 M non perçus), soit 3,1 % du chiffre d affaires de la mutuelle en 2004, la MNRA ne contribue effectivement aux charges réelles des AVA qu à hauteur de 28,5 % de leur montant réel.
4 3/6 Résumé du rapport n présenté par Thierry Dieuleveux et Michel-Henri Mattera, membres de l Inspection générale des affaires sociales. Alors qu elle ne couvre que partiellement les coûts engagés par son partenaire, la MNRA consacre paradoxalement 1,7 M au financement d un système de primes sur performance qui n est pas validé. La mission constate que ce n est pas une insuffisance de moyens qui justifie que la MNRA ne s acquitte pas des frais représentatifs du prêt de personnel : en effet les 1,7 M qu elle consacre à un système de primes fragile représentent les 2/3 de la somme qu elle devrait effectivement verser à la CANCAVA et aux caisses au titre du coût représentatif de ce prêt. 3 Bien que désormais plus claires, les relations entre ORGANIC et MEDICIS ne sont pas exemptes de toute critique La mutuelle MEDICIS est issue d un processus original au terme duquel la loi a créé une mutuelle ayant à gérer un troisième étage de couverture vieillesse facultatif à l occasion de la création d un second étage de couverture complémentaire obligatoire. De surcroît ce nouveau troisième étage a constitué ses réserves initiales à partir des fonds collectés dans ORGANIC complémentaire qui était quant à lui une caisse de sécurité sociale facultative. L originalité du dispositif a permis que soient a priori écartés les risques de confusion des genres entre les différents niveaux obligatoires et facultatifs de couverture ; il n a en revanche pas permis d écarter totalement les risques représentés par le transfert des droits acquis dans ORGANIC complémentaire vers MEDICIS. La mission recommande que le tutelle expertise ce sujet. Le fait que coexistent désormais trois niveaux dans le système de retraite des indépendants et commerçants a par ailleurs mis fortement à contribution les cotisants et a ainsi pu contribuer à rendre ceux-ci moins réceptifs à une participation au troisième niveau facultatif. Si des éléments formels importants témoignent d un réel effort de séparation des activités respectives d ORGANIC et de MEDICIS, d autres facteurs ont été négligés. Sur un plan formel la convention de partenariat entre les deux opérateurs n a pas d existence réelle puisque non signée. La connaissance qu ont eue les responsables du dispositif existant entre les AVA et la MNRA, le processus en cours d intégration des régimes obligatoires au sein du RSI ont conduit ORGANIC a solliciter à contretemps la tutelle pour l adoption d un dispositif similaire dans son esprit à celui, pourtant contestable, existant pour les artisans. Le veto de la tutelle a mis récemment un terme à cette démarche. A ce stade toute évolution ultérieure du partenariat doit être conçue en parallèle de la nécessaire remise à plat de celui existant entre les AVA et la MNRA et de la mise en œuvre du RSI. Le système mis en place a permis de garantir l autonomie de positionnement des caisses de base par rapport à la mutuelle, de fait seul un tiers des caisses s y est effectivement impliqué depuis 2004, généralement dans la continuité de leur attitude vis à vis de l ancien dispositif d ORGANIC complémentaire. A ce titre si l année 2004 peut être considérée
5 4/6 Résumé du rapport n présenté par Thierry Dieuleveux et Michel-Henri Mattera, membres de l Inspection générale des affaires sociales. comme une «année blanche» pour MEDICIS pour ses résultats et notamment pour ceux issus de son partenariat, l année 2005 avec certes des performances en hausse pour la mutuelle, verra sans doute la part contributive des caisses à ce résultat ne pas dépasser 20 % des nouveaux contrats. Les caisses ORGANIC consacrent, selon l estimation de la mission, moins de 1 % de ces ETP, soit 15,6 ETP aux tâches pour le compte de MEDICIS, les agents bénéficiant d un intéressement annuel modique (à peine plus de 500 ) et d aucune prime spécifique. Malgré cela, et au terme des 18 premiers mois de son existence, la pertinence du modèle économique de MEDICIS dans sa composante «relation avec les caisses ORGANIC» n est pas avérée: les deux partenaires ont ensemble consacré l équivalent de près de 45 % du chiffre d affaires de la mutuelle au développement de celui-ci. Fondé originellement dans le cadre d ORGANIC complémentaire, le partenariat entre ORGANIC et la mutuelle MEDICIS a été conçu dans le souci du respect de l autonomie des caisses, d une sollicitation mesurée de ses apports, le tout afin de limiter la prise offerte à des risques juridiques. Globalement ce but a été atteint. Cependant des tentatives visant à intéresser plus sensiblement les caisses à ce partenariat ont été faites, sur le «modèle» AVA/MNRA. Elles n ont pas eu de succès. A l issue d une année et demi de fonctionnement, ce partenariat fait ressortir : - des résultats peu probants, - un coût non compensé pour les caisses ORGANIC estimé à certes modeste mais à la hauteur de la modestie de son engagement auprès de MEDICIS, - des zones de risques juridiques réelles mais assez limitées 4 Le rapport formule les recommandations suivantes : * La mission a élaboré deux axes principaux de propositions dans ce cadre. Ces propositions étant exclusives l une de l autre, chacune revêtue de ses propres qualités et limites, la mission ne tranche pas définitivement entre l une ou l autre. La détermination d un tel choix doit être le fruit de la discussion entre la tutelle et les instance de l INP/RSI. A) Pour une séparation de la gestion de la couverture des risques vieillesse obligatoire et facultatif : la gestion séparée des régimes obligatoire et facultatif permet une sécurisation juridique maximale au regard des risques identifiés du dispositif actuellement en vigueur mais il présente d importantes limites Dans ce scénario le RSI conserve la gestion des régimes obligatoires vieillesse, de base et complémentaire, des indépendants. Il se consacre totalement aux enjeux que vont représenter la gestion intégrée des retraites dans un nouveau cadre institutionnel. Parmi ces enjeux, l augmentation quantitative des liquidations de pensions au cours des prochaines années, la poursuite de la démarche de qualité de service avec l extension de l actuelle certification des AVA à l ensemble du nouveau réseau, le pilotage des régimes
6 5/6 Résumé du rapport n présenté par Thierry Dieuleveux et Michel-Henri Mattera, membres de l Inspection générale des affaires sociales. complémentaires avec le défi que pose l ajustement du NRCO des commerçants à leurs capacités contributives, nécessitant une bonne articulation avec la fonction recouvrement. L ensemble de ces missions justifierait en lui même que le RSI, dans sa dimension «retraite», leur soit exclusivement dédié. Dans ce schéma, les deux mutuelles gèrent elles-mêmes, dans l environnement concurrentiel qui est celui de la protection vieillesse facultative, la relation avec leur clientèle. Ceci implique qu elles se dotent de tous les moyens techniques (fichiers, système d information, locaux) et humains (gestion administrative et réseau commercial). Par ailleurs elles sont libres d étendre le champ des produits complémentaires qu elles proposent. Ce scénario permet à l évidence de résoudre les difficultés juridiques que la situation actuelle présente en identifiant clairement les missions et le rôle de chacun. Il comporte, malgré sa simplicité sur le plan institutionnel, des limites importantes au regard des acquis que la collaboration historique entre régimes obligatoires et régimes facultatifs a pu générer. Les apports bénéfiques de ces partenariats ont été évoqués 1. Il est clair que dans ce scénario ces acquis disparaîtraient progressivement. Il est possible que dès lors les assurés/adhérents perçoivent le RSI comme un recul, en termes de qualité de service, par rapport au traitement qui leur était réservé antérieurement. B) Pour un partenariat structuré et juridiquement sécurisé entre le RSI et les gestionnaires d offres de couvertures complémentaires facultatives en matière de retraite Le cadre effectif dans lequel un tel partenariat pourrait évoluer doit respecter de strictes conditions de forme dont la principale est la compensation totale des coûts générés par la collaboration, facilitée par la mise en place d une comptabilité analytique. Mais il suppose également la refonte intégrale des dispositifs conventionnels actuellement existant dont la mission a constaté qu ils ne répondaient pas à ces exigences et que soit rendu licite le système de rémunération complémentaire dont pourraient bénéficier certains agents. La mission propose un cheminement en deux temps : - en ce qui concerne les agents du RSI en général, il est suggéré que l intéressement du régime soit dimensionné de telle façon qu il couvre les primes actuelles uniformes versée aux agents des AVA. Cet intéressement, représentatif de l implication du RSI dans le dispositif, serait adossé à la convention de partenariat et valorisé dans la COG du RSI, - en ce qui concerne les agents du RSI qui auraient un rôle effectif dans la promotion des produits facultatifs, il conviendrait, à l occasion de la modification de la convention collective des agents du RSI, de reconnaître par la négociation collective, l existence de cette rémunération complémentaire et les déterminants de ses critères d attribution et de son montant. 1 Les principaux sont: l enrichissement des tâches, les modifications positives dans la relation avec l assuré/adhérent, la prise en compte de la situation individuelle du cotisant dans les phases pré-contentieuses, la contribution que cette règle a pu apporter dans l amélioration de taux de recouvrement des cotisations obligatoires, le rôle qu a pu jouer le lien entre obligatoire et facultatif dans la légitimation des caisses auprès de leurs ressortissants les plus contestataires des régimes obligatoires, et enfin le complément substantiel de rémunération dont les agents des caisses AVA ont pu bénéficier au titre de ces presque 20 ans de partenariat et la fin du système d intéressement assis sur le facultatif dans les deux réseaux.
7 6/6 Résumé du rapport n présenté par Thierry Dieuleveux et Michel-Henri Mattera, membres de l Inspection générale des affaires sociales. Sur un plan formel, la mission préconise que le dispositif de partenariat se bâtisse sur un schéma où le RSI devrait pouvoir engager une consultation sur la base d un cahier des charges afin de référencer certains produits. Ce processus correspondrait alors à la confirmation du choix du RSI de nouer un partenariat avec un troisième étage de couverture facultative vieillesse dès lors que celui-ci correspondrait à des critères techniques et «éthiques» précisés dans le cahier des charges. Cette labellisation, qui ouvrirait la porte à une coopération avec les entreprises ainsi reconnues, ne fermerait pas la porte à d autres acteurs qui, pour bénéficier de l assistance technique du réseau public, devraient en assumer à due proportion les coûts. En ce qui concerne l évolution des mutuelles MNRA et MEDICIS la mission considère qu elle n a pas compétence pour traiter de leur mode d organisation future si elles venaient, dans le dispositif nouveau présenté, à être référencées en tant que partenaires du RSI. Elle estime toutefois qu il ne serait pas dépourvu de sens que celles-ci puissent se rapprocher autour de la notion «d union de mutuelles» pour former une enseigne commerciale et opérationnelle commune qui, tout en préservant la spécificité technique de leurs produits respectifs, serait l interlocuteur unique du partenariat avec le RSI, une «Mutuelle Nationale de Indépendants» (MNI), partenaire du RSI aurait alors une visibilité positive auprès des ressortissants.
8 1 SOMMAIRE INTRODUCTION... 3 PARTIE 1. LE CADRE JURIDIQUE DANS LEQUEL DOIT S INSCRIRE LA GESTION PAR DES ORGANISMES DE BASE DE SECURITE SOCIALE DE DISPOSITIFS COMPLEMENTAIRES FACULTATIFS EST DORENAVANT SANS AMBIGUÏTE LE CADRE TRACÉ PAR LE DROIT DE LA CONCURRENCE PERMET L INTERVENTION D UN RÉGIME OBLIGATOIRE AUX CÔTÉS D UN RÉGIME FACULTATIF ET CETTE FACULTÉ A ÉTÉ CONFIRMÉE AU FIL DU TEMPS PAR LA JURISPRUDENCE, SOUS COUVERT DU RESPECT DE CONDITIONS STRICTES LE PROJET DE LOI RELATIF À L INTERMÉDIATION EN MATIÈRE D ASSURANCE POSE DES BASES SUPPLÉMENTAIRES PARTIE 2. LA MNRA A ETE CONÇUE COMME FAISANT PARTIE INTEGRANTE DE LA CANCAVA, CE QUI EST DE NATURE A FRAGILISER LE DISPOSITIF EN VIGUEUR SUR LE PLAN STATUTAIRE, UNE IMBRICATION FORTE ET JURIDIQUEMENT DISCUTABLE ENTRE CANCAVA ET MNRA LA CONVENTION QUI LIE LA CANCAVA À LA MNRA INSTAURE DES LIENS FONCTIONNELS A PRIORI TRÈS ÉTROITS MAIS AUSSI TRÈS DÉSÉQUILIBRÉS Les conditions générales de la convention traduisent d abord les sujétions des caisses AVA Les conditions et modalités techniques de gestion informatique des bases de données des adhérents MNRA confirment le rôle de pilotage de la mutuelle DANS LA PRATIQUE LES CAISSES AVA ET LA MNRA ENTRETIENNENT DES LIENS TRES ETROITS QUI CONFIRMENT LA GRANDE FRAGILITE DU DISPOSITIF CONVENTIONNEL QUI LES A INSTAURES Le rôle des agents du réseau AVA vis-à-vis de la mutuelle reste empreint d ambiguïtés dans la convention notamment parce que le prêt de personnel s exerce dans des conditions incertaines LE CONTENU DES MISSIONS DES AGENTS DES AVA VIS-À-VIS DE LA MNRA RESTE IMPORTANT MÊME S IL S EST RÉCEMMENT RÉDUIT Les activités de gestion administrative : un domaine où l intervention des caisses se réduit Les activités d information et de promotion demeurent importantes Les caisses AVA revendiquent des apports bénéfiques au titre des activités menées pour le compte de la MNRA, mais, de façon paradoxale, ils ne sont pas mis en avant sur un plan institutionnel L ÉVALUATION DES CHARGES DE TRAVAIL ET DU COÛT DES MISSIONS EFFECTUÉES POUR LE COMPTE DE LA MNRA N EST PAS MAÎTRISÉE PAR LES CAISSES AVA ET CES DONNÉES NE SONT PAS INTÉGRÉES DANS LES OBJECTIFS DE PRODUCTIVITÉ DES CAISSES L ACTIVITÉ RÉALISÉE DANS LES CAISSES POUR LE COMPTE DE LA MNRA FAIT L OBJET DE RÉMUNÉRATIONS COMPLÉMENTAIRES QUI PEUVENT ÊTRE SUBSTANTIELLES POUR LES AGENTS DES CAISSES ET DONT LA NATURE EST POUR PARTIE CONTESTABLE Si l intéressement collectif constitue un dispositif admissible les primes individuelles versées peuvent être considérées comme dépourvues de base légale et leur coût est de plus en plus élevé pour la MNRA sans pour autant faire l objet d une affectation aux caisses AVA DU FAIT NOTAMMENT DE L ABSENCE DE COMPTABILITÉ ANALYTIQUE, LES CHARGES DE FONCTIONNEMENT DU RÉSEAU, HORS PERSONNEL, ET DONT L EXISTENCE EST PRÉVUE PAR CONVENTION, NE SONT QUE PARTIELLEMENT FACTURÉES À LA MNRA LA MISSION DES AGENTS COMPTABLES DES CAISSES POUR LE COMPTE DE LA MUTUELLE REPOSE SUR DES BASES PEU CLAIRES PARTIE 3. MEDICIS, CREEE SUR UNE BASE LEGISLATIVE, POUR REPONDRE A UN CADRE JURIDIQUE QUI ETAIT INADAPTE, A FAIT L OBJET D UNE DEMARCHE D AUTONOMISATION LOUABLE MAIS ENCORE INACHEVEE PAR RAPPORT A ORGANIC PARCE QU IL ÉTAIT INADAPTÉ, ORGANIC COMPLÉMENTAIRE EST DEVENU MEDICIS À L OCCASION DE L ADOPTION DE LA LOI DU 21 AOÛT 2003 PORTANT RÉFORME DES RETRAITES Une modification souhaitée par l ensemble des acteurs et annoncée bien avant le vote de la loi Des conséquences financières qui sont loin d être neutres pour les cotisants... 34
9 2 3.2 MEDICIS CONTINUE DE GÉRER LES DROITS ACQUIS PAR LES COTISANTS SOUS LE RÉGIME D ORGANIC COMPLÉMENTAIRE Le législateur a entendu mettre un terme à certains éléments qui étaient source de confusion Les conséquences de cette situation : la garantie des droits acquis dans ORGANIC complémentaire ORGANIC ET MEDICIS, AVEC L APPUI DE LA TUTELLE, ONT SU LIMITER LES PRINCIPAUX RISQUES LIÉES À LEUR PARTENARIAT EN ADOPTANT UN DISPOSITIF PLUS RESPECTEUX DE LEURS AUTONOMIE RESPECTIVE Une séparation qui traduit une réelle volonté de séparation mais le troisième niveau de couverture n est pas totalement isolé des missions des caisses La prise en compte de l activité des agents pour le compte de la mutuelle est limitée au seul titre de l intéressement ORGANIC ET MEDICIS PERSISTENT TOUTEFOIS À RECHERCHER POUR CERTAINES MODALITÉS DE LEUR COOPÉRATION DES DISPOSITIONS INSPIRÉES DE CELLES EXISTANT ENTRE LES AVA ET LA MNRA Les tentatives récentes d ORGANIC et de MEDICIS se sont heurtées au «veto» de la tutelle Le contenu du changement souhaité est directement issu du modèle AVA/MNRA DANS LA PRATIQUE LES CAISSES ORGANIC N ENTRETIENNENT QUE PEU DE RAPPORTS AVEC LA MUTUELLE MEDICIS DEPUIS LA CRÉATION DE CELLE-CI Un réel respect de la personnalité juridique des caisses dans la nature des partenariats En raison principalement des mutations du régime, les caisses se sont recentrées sur leurs missions de base LES ACTEURS DE TERRAIN SONT EN QUÊTE D UNE PLUS GRANDE SÉCURISATION JURIDIQUE Aujourd hui plus limité, le partenariat entre ORGANIC et MEDICIS est dans les faits mis «entre parenthèses» La situation actuelle se caractérise par l absence de primes versées aux agents d ORGANIC pour leur activité exercée pour le compte de la mutuelle et par la disparition des remises de gestion PARTIE 4. LA QUESTION DU ROLE DES REGIMES OBLIGATOIRES VIS-A-VIS DES MUTUELLES SE POSE A L OCCASION DE LA MISE EN PLACE DU RSI : LES REPONSES A APPORTER DIFFERENT AU FOND MAIS ONT EN COMMUN UNE EXIGENCE DE SECURISATION JURIDIQUE PREMIER SCÉNARIO : POUR UNE SÉPARATION DE LA GESTION DE LA COUVERTURE DES RISQUES VIEILLESSE OBLIGATOIRE ET FACULTATIF La gestion séparée des régimes obligatoire et facultatif permet une sécurisation juridique maximale au regard des risques identifiés du dispositif actuellement en vigueur Ce scénario comporte, malgré sa simplicité sur le plan institutionnel, des limites importantes SECOND SCÉNARIO : POUR UN PARTENARIAT STRUCTURÉ ET JURIDIQUEMENT SÉCURISÉ ENTRE LE RSI ET LES GESTIONNAIRES D OFFRES DE COUVERTURES COMPLÉMENTAIRES FACULTATIVES EN MATIÈRE DE RETRAITE La rénovation d un cadre de partenariat juridiquement solide entre RSI et gestionnaires de produits facultatifs de retraite doit respecter des conditions strictes Le RSI peut élaborer un dispositif partenarial renové qui concilie le respect des garanties qu il souhaite voir proposer à ses ressortissants avec le respect du jeu de la concurrence ANNEXES
10 3 INTRODUCTION Par lettre en date du 27 mai 2005, le ministre des solidarités, de la santé et de la famille saisissait l inspection générale des affaires sociales d une demande de mission visant à analyser «les liens entre les régimes d assurance vieillesse obligatoires des artisans (CANCAVA) et des commerçants (ORGANIC) d une part et les mutuelles dédiées à ces secteurs professionnels d autre part». La mission a été confiée par la chef de l IGAS le 8 juillet 2005 à MM Thierry Dieuleveux et Michel-Henri Mattera membres de l Inspection Générale des Affaires Sociales. Cette lettre de mission (voir annexe 1) assignait à l IGAS plusieurs objectifs d analyse relatifs : - à la nature des services rendus par les régimes aux deux mutuelles, - au mode de rémunération et à l effectif des personnels des caisses rémunérés par les mutuelles, - au fonctionnement des instances prévues par les conventions liant caisses et mutuelles, - à l état d avancement de la mise en œuvre d une comptabilité analytique au sein des caisses, - aux risques juridiques induits par la situation présente. Sur la base des constats, la mission doit proposer une redéfinition des relations entre caisses et mutuelles assortie d un calendrier dans la perspective de la mise en place du Régime social des indépendants (RSI). La mission a conduit ses investigations dans quatre directions 1 : - auprès de l administration de tutelle (DSS) afin de recueillir les éléments de contexte ayant abouti au dispositif tel qu il fonctionne à ce jour, - auprès de l administration des caisses nationales, de l instance nationale de préfiguration du RSI et de leurs élus nationaux, - auprès des mutuelles elles mêmes, - auprès des caisses des réseaux AVA et ORGANIC qui sont sur le terrain les principaux opérateurs des liens avec les mutuelles 2. La mission s est attachée à analyser la compatibilité des missions exercées par les caisses pour le compte des mutuelles avec les règles existant en matière de concurrence, mais également avec celles existant en matière sociale dans le code du travail et dans le code de la sécurité sociale. 1 Voir en annexe 2 la liste des personnes rencontrées. 2 La mission a, sur la base d un questionnaire (voir annexe 3) rencontré les équipes de direction de 22 caisses : Paris (ORGANIC et Ava), Le Pecq (Ava), Melun (ORGANIC et Ava), Orléans (ORGANIC et Ava), Reims (ORGANIC et Ava), Lyon (ORGANIC et Ava), Marseille (ORGANIC et Ava) Montpellier (ORGANIC et Ava), Rennes (ORGANIC et Ava), Dijon (ORGANIC), Autun (Ava), Poitiers (ORGANIC), Niort (Ava), Auray (ORGANIC-Caisse professionnelle de l hôtellerie, agro-alimentaire, pâtisserie).
11 4 PARTIE 1. LE CADRE JURIDIQUE DANS LEQUEL DOIT S INSCRIRE LA GESTION PAR DES ORGANISMES DE BASE DE SECURITE SOCIALE DE DISPOSITIFS COMPLEMENTAIRES FACULTATIFS EST DORENAVANT SANS AMBIGUÏTE Les deux caisses nationales de retraite CANCAVA et ORGANIC gérant des régimes de base et complémentaires obligatoires des artisans et des commerçants ont mis en place à des époques et dans des conditions différentes, un troisième étage de retraite complémentaire facultatif par capitalisation et géré par deux mutuelles la MNRA et MEDICIS. Les liens existants entre les organismes chargés de la gestion du service public des retraites et les mutuelles sont de nature et d ancienneté différentes. Pour ce qui est de la MNRA et de la CANCAVA, la relation qui remonte à 1986 est très étroite car la MNRA et le réseau des caisses AVA sont très intriqués. Dans le cas de l ORGANIC, la relation avec la mutuelle MEDICIS est plus récente. La création de cette mutuelle résulte en effet de la loi portant réforme des retraites du 21 août 2003 (article 84). En effet, jusqu au 1 er janvier 2004, l ORGANIC a géré en plus du régime de base, un «régime» complémentaire facultatif intégré au code de la sécurité sociale. C est à l occasion de la création du régime complémentaire obligatoire des commerçants que la loi a décidé de la transformation «d ORGANIC complémentaire» facultatif en mutuelle. Cette mutuelle, MEDICIS, a par ailleurs été chargée du suivi des droits acquis au titre «d ORGANIC complémentaire» facultatif. 1.1 Le cadre tracé par le droit de la concurrence permet l intervention d un régime obligatoire aux côtés d un régime facultatif Dans le domaine de la concurrence, le droit communautaire est prééminent et la construction européenne s est attachée à assurer le libre jeu du marché. Cependant quelques domaines, dont le social, sont restés de la compétence propre des Etats membres. Tant en droit européen qu en droit interne, il était admis que le domaine social échappait au droit de la concurrence. Ce principe réaffirmé connaît pourtant de nombreuses exceptions fondées sur un autre principe important qu il convient de tirer du traité et de la jurisprudence de la CJCE : la concurrence est un principe fondateur pour toute activité ayant une dimension économique, la non concurrence ne peut être dès lors qu une exception. Dans l affaire «Poucet et Pistre», la CJCE (17/02/93) a consacré l exclusion des organismes de sécurité sociale proprement dits de la définition de l entreprise et donc du champ de la concurrence. La cour y a rappelé à titre liminaire son arrêt «Duphar» (07/02/84) par lequel elle avait confirmé que «le droit communautaire ne porte pas atteinte à la compétence des Etats membres pour aménager leurs systèmes de sécurité sociale».
12 5 Elle précise ce qu est un système de sécurité sociale et donc a contrario, en cerne les limites 3. Ces précisions ont donc pour effet a contrario, de rendre éligible une partie des actions effectuées dans le champ social au droit de la concurrence et à la définition de l entreprise. Le traité instituant la Communauté Européenne fixe un certain nombre de règles afin de garantir le libre jeu de la concurrence : «Sont incompatibles avec le marché commun et interdits tous accords entre entreprises, toutes décisions d associations d entreprises et toutes pratiques concertées, qui sont susceptibles d affecter le commerce entre Etats membres et qui ont pour objet ou pour effet d empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence à l intérieur du marché commun». L ordonnance du 1 er décembre 1986 a très clairement consacré l opposabilité du droit de la concurrence à toute personne publique se livrant à une activité entrant dans son champ. En effet, l article 53 de l ordonnance codifié aujourd hui dans le Code du commerce à l article L dispose que : «Les règles définies à la présente ordonnance s appliquent à toutes les activités de production, de distribution et de services, y compris celles qui sont le fait des personnes publiques, notamment dans le cadre des conventions de délégation de services publics». Selon le Conseil d Etat 4 : «la poussée est forte pour considérer les prestations publiques comme des valeurs marchandes et pour appréhender sous l angle du droit de la concurrence tout activité, fût-elle d une collectivité publique, dès lors qu elle exerce dans un cadre où se rencontrent une offre et une demande pour un produit ou un service déterminé». Le fait pour un service public d exercer une activité d entreprise ou de développer des liens privilégiés avec une entreprise exerçant dans le domaine commercial l expose particulièrement et le juge tant européen que français vérifiera que des pratiques anticoncurrentielles non détachables d un acte administratif n ont pas été commises à l occasion de cette activité. Deux catégories de pratiques anticoncurrentielles sont formellement prohibées. Il s agit plus particulièrement des situations d entente et d abus de position dominante 5. 3 «Ces régimes (de sécurité sociale) poursuivent un objectif social et obéissent au principe de solidarité. Ils visent, en effet, à assurer à l ensemble des personnes qui en relèvent une couverture des risques, indépendamment de leur condition de fortune et de leur état de santé lors de l affiliation La solidarité se concrétise par le fait que ce régime est financé par des cotisations proportionnelles aux revenus de l activité professionnelle... alors que les prestations sont identiques pour tous les bénéficiaires Cette solidarité implique une redistribution du revenu Dans le régime d assurance vieillesse, la solidarité s exprime par la circonstance que ce sont les cotisations versées par les travailleurs en activité qui permettent de financer les pensions des travailleurs retraités». 4 Rapport public 2002 Etudes et Documents n Dans son Rapport pour 1989, le Conseil de la concurrence précise : «La réalisation du processus concurrentiel suppose que les agents économiques soient dans l incertitude quant aux décisions que prennent leurs concurrents réels ou potentiels, et prennent des décisions indépendants les unes des autres».
13 6 Les ententes Elles sont prohibées tant en droit interne article L du Code de commerce qui dispose : «Sont prohibées, même par l intermédiaire direct ou indirect d une société du groupe implantée hors de France, lorsqu elles ont pour objet ou peuvent avoir pour objet d empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence sur un marché, les actions concertées, conventions, ententes expresses ou tacites» qu en droit européen par l article 81 du Traité CE déjà cité. Par ailleurs, le Conseil d Etat dans son rapport déjà cité : «pour ce qui est des personnes publiques, les ententes relevées concernent rarement des accords entre personnes publiques, et d avantage des accords entre une personne publique et des partenaires privés, auxquels sont consentis souvent de simples contreparties financières, des avantages ou des droits exclusifs». L abus de position dominante Celle-ci est fondée sur d une part l article L du Code du commerce et d autre part sur l article 82 du Traité CE. L article L dispose en particulier : «est prohibée l exploitation abusive par une entreprise ou un groupe d entreprises d une position dominante sur le marché intérieur ou une partie substantielle de celui-ci Est en outre prohibée, dès lors qu elle est susceptible d affecter le fonctionnement ou la structure de la concurrence, l exploitation abusive par une entreprise ou un groupe d entreprises de l état de dépendance économique dans lequel se trouve, à son égard, une entreprise clients ou un fournisseur». Pour ce qui est de l abus, les autorités de la concurrence ont développé une approche fondée sur le comportement en cause. Le Conseil d Etat dans son rapport précité précise : «Le principal risque d abus de position dominante réside dans l utilisation d un réseau commercial amorti par l activité de monopole ou plus largement l activité de service public, en vue de développer des activités concurrentielles ou dans ce qu on appelle les «subventions croisées» permettant une pratique des prix dits prédateurs». Cette définition du Conseil d Etat est particulièrement évocatrice surtout lorsqu on la rapproche aux liens qui unissent actuellement les caisses AVA, la CANCAVA d un côté et la MNRA de l autre. La notion de prix prédateurs Le Conseil d Etat toujours dans son rapport, évoque cette question de la manière suivante : «Les ressources de l activité de service public sont utilisées pour financer des activités concurrentielles, dont les productions ou services peuvent alors être vendus à un prix si bas (prix «prédateur») que les autres concurrents, ne pouvant s aligner, courent le risque d être éliminés, ce qui, réduit l intensité de la concurrence sur le marché». Cette notion de prix prédateur entre dans le champ de l abus de position dominante. Outre le travail des agents appartenant au service public pour le compte de la mutuelle,
14 7 l enjeu que peut représenter pour la mutuelle l accès à des informations contenues dans le système d information du service public est loin d être accessoire et mérite une évaluation objective de la valeur qu il peut représenter. A titre d exemple il convient de rappeler la circulaire du Premier ministre en date du 14 février 1994 dans laquelle il est rappelé aux diffuseurs publics : «que lorsque la diffusion ne relève pas d une mission de service public, le droit de la concurrence devra être respecté dans les conditions de droit commun. Ainsi, la maîtrise de la production de données publiques par l administration ne devra pas conduire celle-ci à des pratiques abusives, consistant par exemple à faire obstacle à l arrivée d une entreprise privée concurrente sur le marché». 1.2 et cette faculté a été confirmée au fil du temps par la jurisprudence, sous couvert du respect de conditions strictes La jurisprudence définit la notion d entreprise à l occasion de l arrêt «Christian Poucet contre Assurances Générales de France et Caisse mutuelle régionale du Languedoc- Roussillon" la CJCE (17/02/93) estime que la notion d entreprise comprend toute entité exerçant une activité économique en rappelant par ailleurs sa jurisprudence : «17. A cette égard, il convient de rappeler qu il résulte de la jurisprudence de la Cour (voir notamment, arrêt du 23 avril 1991, Höfner et Elser, C-41/90, Rec, p Point 21) que, dans le contexte du droit de la concurrence, la notion d entreprise comprend toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement». La référence explicite à l affaire Höfner CJCE 23/04/91) revêt un intérêt particulier car dans cette affaire qui concerne l office public allemand pour l emploi, bureau de placement de main-d œuvre, la cour l avait qualifié d entreprise dans les termes suivants «un organisme à but non lucratif gérant un régime d assurance vieillesse destiné à compléter un régime de base obligatoire, institué par la loi, à titre facultatif et fonctionnant dans le respect de règles définies par le pouvoir réglementaire, notamment en ce qui concerne les conditions d adhésion, les cotisations et les prestations selon le principe de capitalisation 6». En matière de retraite, la CJCE confirme donc que la présentation de produits facultatifs fonctionnant sur le principe de la capitalisation est une activité d entreprise. L arrêt FFSA contre Ministère de l Agriculture et de la Pêche (16/11/95) confirme «qu un système d assurance vieillesse destiné à compléter un régime de base obligatoire, institué par la loi à titre facultatif et fonctionnant par capitalisation constitue une entreprise 6 Termes qui traduisent parfaitement le positionnement respectif des caisses AVA et ORGANIC par rapport aux deux mutuelles MNRA et MEDICIS.
15 8 au sens des articles susvisés du traité. Il s agit donc d une activité en concurrence avec les compagnies d assurances» 7. Il existe toutefois des cas, limités, où les atteintes à la concurrence sont admises. Les atteintes à la concurrence sont possibles, à la condition que celles-ci soient rendues absolument nécessaires pour assurer le progrès économique. De plus l atteinte doit être proportionnelle au but recherché et la concurrence devra être notamment préservée sur une partie substantielle de l activité concernée. En droit interne, selon l article L du Code de commerce l exemption concerne aussi : «Les pratiques qui résultent de l application d un texte législatif ou réglementaire pris pour son application». Dans le cadre de son contrôle le juge a, par sa jurisprudence, précisé que la pratique anticoncurrentielle dont il est question doit résulter du texte lui-même et ce de façon directe et nécessaire. Le dispositif issu de l article 84 de la loi du 21 août 2003 sur les retraites ne semble pas offrir cette possibilité dans les relations entre ORGANIC et MEDICIS. Le Conseil d Etat précise par ailleurs concernant la position du droit communautaire : «Le droit communautaire laisse libre les opérateurs publics en charge d activités sous monopole de créer des filiales en charge d activités purement concurrentielles, y compris le cas échéant en leur donnant accès au réseau justifié par l activité de service public. Mais, en ce cas, les autorités communautaires de la concurrence manifestent la même vigilance scrupuleuse pour éviter que le prix payé pour l usage de ce réseau ne se traduise en une aide d Etat, qui serait dès lors irrégulière». En droit interne, l activité dans le domaine de la concurrence d un service public est soumise à la vérification du respect de deux principes : celui de la liberté du commerce et de l industrie d une part et celui de spécialité des services publics d autre part. Dans un avis de section (Conseil d Etat, Section des travaux publics, avis n , 7 juillet 1994, Rapport public 1994, p. 409), le Conseil d Etat a rappelé «le principe de spécialité ne s oppose pas, par lui-même, à ce qu un établissement public, surtout s il a la caractère industriel et commercial, se livre à d autres activités économiques». Toutefois le Conseil estime nécessaire que soient réunies deux conditions : - que l activité soit le complément normal de la mission statutaire de l établissement public, 7 L arrêt Pavel Pavlov e.a. contre Stichting (12/09/2000) confirme cette jurisprudence. «un fonds de pension chargé de la gestion d un régime de pension complémentaire, instauré par une convention collective conclue entre les organisations représentatives des employeurs et des travailleurs d un secteur déterminé et auquel l affiliation a été rendue obligatoire par les pouvoirs publics pour tous les travailleurs de ce secteur, est une entreprise au sens des articles 85 et suivants du Traité». La cour précise que les articles (86 et 90) du traité devenus (articles 82 et 86) «ne s opposent pas à ce que les pouvoirs publics confèrent à un fonds de pension le droit exclusif de gérer dans un secteur déterminé un régime de pension complémentaire». Le droit exclusif d un fonds sectoriel de pension de gérer les pensions complémentaires dans un secteur déterminé et la restriction de la concurrence qui en découle peuvent être justifiés au titre de l article 90, paragraphe 2, du traité en tant que mesure nécessaire à l accomplissement d une mission sociale particulière d intérêt général dont ce fonds est chargé (cependant on notera que ledit fonds de pension était devenu obligatoire suite à une décision des pouvoirs publics prise à la demande des partenaires sociaux du secteur d activité concerné qui l avaient d ailleurs créé après négociation dans le cadre d une convention collective).
16 9 - qu il y ait un lien de connexité entre les deux et que l activité concernée soit d intérêt général et utile à l établissement public. Les relations entre deux régimes de retraite et deux mutuelles associées chargées d une part de développer une approche client dans la relation entre les salariés des caisses et les usagers des régimes et, d autre de mettre en place un «troisième étage» de retraite pourraient rentrer dans ce cas de figure. Cette possibilité nécessite toutefois que le libre jeu de la concurrence ne soit pas faussé. Ce point est essentiel pour déterminer si la situation est sécurisée sur un plan juridique. Ainsi, le Conseil d Etat à propos de l admission d un établissement public à un appel d offre lancé par une personne publique et concernant un marché d ingénierie a-t-il jugé que «le prix affiché par l établissement public candidat devait prendre en compte tous les coûts directs et indirects aboutissants à la formation du prix final. L établissement devra par ailleurs veiller à apporter la preuve qu aucun des moyens qui lui sont alloués pour la réalisation de son activité de service public ne soit utilisé à des fins d autres activités». Le libre jeu de la concurrence doit être préservé ce que confirme l avis du Conseil de la concurrence du 27 février 1997 : «Le bon fonctionnement de la concurrence n implique pas nécessairement que tous les opérateurs se trouvent dans les conditions d exploitation identiques, il suppose qu aucun opérateur ne bénéficie pour son développement de facilités que les autres ne pourraient obtenir ou d une ampleur telle qu elles lui permettent de fausser le jeu de la concurrence, sauf à ce qu elles soient justifiées par des considérations d intérêt général». La séparation comptable qu implique de telles dispositions suppose la tenue d une comptabilité analytique «claire et opératoire» dit le Conseil d Etat. Le Conseil d Etat ne cesse de rappeler cette exigence notamment dans un avis de sa section sociale du 26 février 1991 (section sociale n ) 8. En cela, il ne fait que répondre aux attentes de la Commission de la CE, laquelle dans une Directive 2000/52/CE déclare qu elle attend des Etats membres «qu ils disposent de données détaillées sur la structure financière et organisationnelle interne des entreprises publiques ou privées auxquelles des droits spéciaux ou exclusifs sont accordés, en particulier des comptes séparés et fiables concernant les différentes activités exercées par une même entreprise». 8 «Le coût des prestations de service effectuées au profit d assurés sociaux ne pourrait légalement être supporté par les caisses primaires dont les ressources ne peuvent être affectées qu à l accomplissement des missions dont elles sont chargées par la loi, il importe donc que les caisses calculent très précisément le coût des services qu elles rendent de façon que les conventions qu elles passeraient avec des organismes de protection complémentaires fixent la rémunération due aux caisses en couvrant le plus exactement possible le coût de ces services. En cas de versement par les caisses des sommes dues aux assurés par les organismes de protection complémentaire les conventions conclues à ces fins ne pourraient être considérées comme conformes à la loi qu à la condition que les caisses n aient, à aucun moment, et même à titre provisoire à financer ces versements au moyen de fonds destinés à la couverture des prestations du régime général. Le financement des sommes versées pour le compte des organismes de protection complémentaire devrait donc être entièrement assuré au moyen d avances de fonds mis par ces organismes à la disposition des caisses ; les opérations relatives à ces avances et au versement par les caisses aux assurés des sommes qui leur sont dues par ces organismes devraient faire l objet de comptes distincts de ceux qui sont rattachés aux fonds mentionnés à l article R251-1 du code de la sécurité sociale».
17 10 Attente reprise aussi par le Conseil de la concurrence qui lors d un avis contentieux concernant l affaire Société Jean-Louis Bernard Consultants, (Cons. Conc., 5 mars 2001 n 00D50, BOCCRF 24 avril 2001), avait écrit : «Le prix proposé (doit être) déterminé en prenant en compte l ensemble des coûts directs et indirects concourant à la formation du prix de la prestation objet du contrat et que l établissement public ne doit pas avoir bénéficié pour déterminer le prix qu il a proposé, d un avantage découlant des ressources et des moyens qui lui sont attribués au titre de la mission de service public». Cette nécessaire séparation comptable milite pour la recherche d une totale séparation juridique qui doit aussi être financière et organisationnelle. Toutes ces questions mettent bien l accent sur la nécessaire réalité de la séparation afin qu en plus de ces questions déjà complexes, des cumuls de responsabilités d agents entre le service public et l entreprise ne viennent renforcer l interrogation du juge. De surcroît, il est utile de rappeler que le principe de neutralité du service public devrait logiquement inciter à éviter ce type de cumul et de confusion. 1.3 Le projet de loi relatif à l intermédiation en matière d assurance pose des bases supplémentaires La mission rappelle que la réglementation en vigueur en matière d assurances impose la séparation des risques et édicte des règles spécifiques de provisionnement et de couverture par des actifs financiers difficilement compatibles avec les règles applicables aux services publics. Le projet de loi, adopté en première lecture par l assemblée nationale le 5 avril 2005, a trait pour partie à la transposition de la directive 2002/92/CE du 9 décembre 2002 sur l intermédiation en assurances. Cette directive établit l immatriculation obligatoire de tous les intermédiaires, qu ils exercent cette activité à titre principal ou accessoire en en faisant ainsi un outil indispensable à la réalisation d un marché intérieur au plan européen. Le texte prévoit en outre, au titre du devoir d information, la fourniture au client d informations relatives aux relations pouvant exister entre assureur et intermédiaire. Les conditions qui sont posées à cette immatriculation sont les suivantes : compétence, honorabilité, capacité financière et couverture de sa responsabilité civile professionnelle. Plus que d apporter des éléments nouveaux au dispositif en vigueur, l enjeu du texte réside dans l extension du champ d application de la réglementation qui tient compte du développement de nouvelles formes de distribution de produits d assurance. Il convient de noter que n est toutefois pas considérée comme intermédiation la fourniture occasionnelle d information dans le cadre d une autre activité professionnelle quand elle n a pas pour but la conclusion d un contrat, ce qui correspond à la pratique des caisses ORGANIC dans leur relation avec MEDICIS. Ne préjugeant pas de la nature des débats parlementaires qui sont appelés à avoir lieu sur le sujet, la mission constate qu à ce stade de sa rédaction, le projet de loi ne permet pas véritablement de trancher sur la pertinence qu il y aurait à effectivement inclure des caisses de sécurité sociale dans le champ des intermédiaires de tels produits d assurance ; ce qu ils semblent être, au vu des définitions que le texte contient. La réponse à cette problématique
18 11 doit être renvoyée à l examen ci-dessous des conditions réelles de fonctionnement des caisses AVA et ORGANIC dans leur relation avec les mutuelles, ainsi que dans les propositions que fait in fine la mission. Un organisme public peut gérer un régime complémentaire facultatif par capitalisation, dans ce cas il exerce une activité d entreprise. Cette qualification le soumet au cadre défini par le droit de la concurrence et impose le respect de conditions strictes, précisées tant par les textes que par la jurisprudence. Au nombre de celles-ci figure la nécessaire distinction claire de tous les coûts supportés au titre de l activité d entreprise, qui ne doivent pas constituer un avantage concurrentiel. De même sur le plan de l organisation, l activité ressortissant du secteur concurrentiel doit être clairement identifiée et enfin l utilisation des données produites par l entité en charge du service public ne doit pas conduire à des pratiques faisant obstacle au développement de la concurrence.
19 12 PARTIE 2. LA MNRA A ETE CONÇUE COMME FAISANT PARTIE INTEGRANTE DE LA CANCAVA, CE QUI EST DE NATURE A FRAGILISER LE DISPOSITIF EN VIGUEUR Créée en 1986 par la CANCAVA, la Mutuelle Nationale de Retraite des Artisans (MNRA) a été conçue pour héberger, dans le champ du Code de la Mutualité, notamment un produit de retraite complémentaire facultative fonctionnant en capitalisation par points qui a fait ultérieurement l objet de modifications pour s inscrire dans le cadre du dispositif dit «loi Madelin». En effet, ce type de produits ne pouvant être géré directement par un organisme de sécurité sociale devait l être par une entité autonome sur le plan juridique. C est dans ce contexte que se sont structurées les relations entre le réseau des AVA piloté par la CANCAVA et la MNRA. 2.1 Sur le plan statutaire, une imbrication forte et juridiquement discutable entre CANCAVA et MNRA Les statuts de la CANCAVA actuellement en vigueur intègrent la mission que celle-ci assure pour le compte de la MNRA. Ces dispositions, qui a priori n ont pas leur place dans les statuts d une caisse nationale de sécurité sociale, sont néanmoins extrêmement précises. Elles figurent dans les articles 5 et 20 des statuts de la caisse nationale. L article 5 dispose : «Outre les tâches qui lui sont dévolues par la loi et les règlements, la caisse assure également, auprès des ressortissants les opérations nécessaires au bon fonctionnement de la Mutuelle Nationale de Retraite des Artisans. En particulier, elle recueille les adhésions, informe les membres participants de la mutuelle de leurs droits et obligations, enregistre leurs versements, constitue les dossiers de liquidation des pensions ou rentes et en suit le paiement pour le compte de la mutuelle». Une telle rédaction consacre non seulement le caractère obligatoire de cette mission pour la caisse qui «assure les opérations nécessaires» mais également la situation de monopole 9 dans laquelle se placent les deux organismes l un vis-à-vis de l autre. En effet, le corollaire des dispositions contenues dans l article 5 des statuts de la caisse se retrouve en toute logique dans celles prévues à l article 20 des mêmes statuts qui prévoit au titre des recettes de la caisse : «g) le remboursement des frais engagés pour le fonctionnement de la MNRA». Cette rédaction implique que la couverture des frais engagés soit intégrale et que, s agissant d un remboursement, ceux-ci soient donc exhaustivement connus et ce vis-à-vis d un seul partenaire : la MNRA. 9 Cette situation de monopole a été par ailleurs constatée en son temps par la CNIL qui dans sa délibération du 10 septembre 1991 rendue à l occasion d une demande d avis «destinée à constituer un modèle type de déclaration à la disposition des caisses AVA pour un traitement dont la finalité est la gestion de produits de retraite facultatifs par capitalisation [ ] qui sont développés par la MNRA». La CNIL a considéré que «la MNRA a confié aux caisses AVA le monopole des opérations nécessaires à son fonctionnement ; qu ainsi chacune des caisses doit constituer un fichier de ses adhérents ayant décidé de souscrire un compte individuel d assurance retraite».
20 13 Les statuts de la MNRA quant à eux prévoient de la même façon l imbrication entre la mutuelle et les caisses AVA. La rédaction de l article 60 des statuts de la mutuelle ne s inscrit toutefois pas dans un strict parallélisme des formes vis-à-vis des statuts de la CANCAVA. Ainsi «La mutuelle peut confier aux organismes visés aux articles [ ] du CSS, les opérations nécessaires à son bon fonctionnement [ ]. A cet effet, une convention de prestations de services est conclue entre la MNRA et la CANCAVA». Il est surprenant de constater sur le plan juridique que si les relations entre MNRA et CANCAVA sont marquées d un principe d obligation pour la CANCAVA dans les statuts de celle-ci, elles ont en revanche un caractère facultatif et conventionnel pour la MNRA dans ses propres statuts. 2.2 La convention qui lie la CANCAVA à la MNRA instaure des liens fonctionnels a priori très étroits mais aussi très déséquilibrés Adoptée le 2 septembre 2002, la convention MNRA/AVA définit le cadre dans lequel doit s exercer la collaboration entre les deux organismes. Son contenu, reposant au demeurant sur une construction contestable, est largement empreint du même et fort déséquilibre qui a été constaté dans leurs statuts respectifs quant à l organisation de leurs relations. Ainsi la mission a noté que cette convention est très nettement rédigée «du point de vue» de la MNRA. La quasi totalité du texte se lit de fait comme la traduction sous une forme «conventionnelle» des sujétions des caisses AVA vis-à-vis de la MNRA Les conditions générales de la convention traduisent d abord les sujétions des caisses AVA La rédaction de l article 5 «Conditions générales» qui décrit le rôle des caisses AVA est particulièrement éloquente. En sont notamment une illustration : - l article 5-1 qui stipule «la CANCAVA s engage à mettre à disposition de la MNRA [ ] ses dispositions et ses moyens techniques et notamment son réseau informatique et les matériels utilisés», - l article qui confirme «en application de l article 5 de leurs statuts, les caisses AVA effectuent auprès de leurs assurés les opérations nécessaires au fonctionnement de la MNRA», - l article qui de façon surprenante précise «les caisses AVA sont tenues de se conformer, pour l ensemble des opérations effectuées pour le compte de la MNRA, aux dispositions ressortant des statuts et du règlement de la MNRA, aux décisions prises par la MNRA ainsi qu à toutes instructions complémentaires diffusées sous forme de circulaires, de guides et de procédures», ce qui milite dans le sens d une subordination à la MNRA des agents concernés par ces missions au sein des caisses AVA, (cette rédaction découle des stipulations de l article 1-3 : «les caisses AVA s engagent par les présentes à assurer 10 la représentation et la promotion des produits conçus et développés par la MNRA auprès des artisans et des assurés de la CANCAVA et des caisses AVA»), 10 Et par voie de conséquence ces missions incombent à leurs personnels.
Concurrence - Règles communautaires - Entreprise - Notion - Organismes chargés de la gestion du service public de la sécurité sociale - Exclusion
61991J0159 Arrêt de la Cour du 17 février 1993. - Christian Poucet contre Assurances générales de France et Caisse mutuelle régionale du Languedoc-Roussillon. - Demandes de décision préjudicielle: Tribunal