Source: http://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=62923
Timestamp: 2019-03-21 05:42:48
Document Index: 209442456

Matched Legal Cases: ['artículo 75', 'artículo 75', 'ARTÍCULO 26', 'artículo 42', 'ARTÍCULO 1', 'artículo 43', 'ARTÍCULO 43', 'artículo 38', 'artículo 42', 'artículo 26', 'artículo 42', 'artículo 26', 'artículo 125', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 1', 'artículo 43', 'artículo 26', 'artículo 1', 'artículo 25']

﻿ Concepto Marco 05 de 2015 Departamento Administrativo de la Función Pública - Gestor Normativo Función Pública
Concepto Marco 05 de 2015 Departamento Administrativo de la Función P
Concepto Marco 05 de 2015 Departamento Administrativo de la Función Pública
Fecha de Expedición: 27 de febrero de 2015
La comisión o la suma de ellas no podrá ser superior a 6 años, so pena de ser desvinculado el empleado del cargo de carrera administrativa en forma automática; es decir que una vez finalizados los 6 años, no es procedente otorgar nuevas comisiones para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción.
CONCEPTO MARCO SOBRE COMISIÓN PARA DESEMPEÑAR EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN Y DE PERIODO.
De acuerdo con el artículo 75 del Decreto 1950 de 1973 los empleados públicos se encuentran en la situación administrativa de “comisión” cuando por disposición de autoridad competente, ejerce temporalmente las funciones propias de su cargo en lugares diferentes a la sede habitual de su trabajo o atiende transitoriamente actividades oficiales distintas a las inherentes al empleo de que es titular.
CLASES DE COMISION.
a) Comisión se servicios.
b) Comisión para adelantar estudios.
c) Comisión para desempeñar un cargo de libre nombramiento y remoción.
d) Comisión para atender invitaciones de gobiernos extranjeros, de organismos internacionales o de instituciones privadas.
A través del presente nos detendremos en analizar la comisión establecida en el literal c) del artículo 75 del Decreto 1950 de 1973, relacionada con la comisión para desempeñar un cargo de libre nombramiento y remoción, para lo cual es pertinente analizar la normativa y jurisprudencia que se relaciona a continuación:
1. Respecto a la comisión para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción, la Ley 909 de 2004 [1], establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 26. Comisión para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción o de período. Los empleados de carrera con evaluación del desempeño sobresaliente, tendrán derecho a que se les otorgue comisión hasta por el término de tres (3) años, en períodos continuos o discontinuos, pudiendo ser prorrogado por un término igual, para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción o por el término correspondiente cuando se trate de empleos de período, para los cuales hubieren sido nombrados o elegidos en la misma entidad a la cual se encuentran vinculados o en otra. En todo caso, la comisión o la suma de ellas no podrá ser superior a seis (6) años, so pena de ser desvinculado del cargo de carrera administrativa en forma automática.
En estos mismos términos podrá otorgarse comisión para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción o de período a los empleados de carrera que obtengan evaluación del desempeño satisfactoria. (Subrayado fuera de texto)
De conformidad con la norma transcrita los empleados de carrera con evaluación de desempeño sobresaliente, tienen derecho a que se les otorgue comisión para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción hasta por el término de tres (3) años, en periodos continuos o discontinuos, prorrogable por igual término, sin que la misma supere el término de seis (6) años, so pena de ser desvinculado del cargo de carrera administrativa en forma automática.
2. Con respecto a ejercer un empleado un cargo de libre nombramiento y remoción que se ha otorgado por comisión, sin que medie la misma, el numeral 2 del artículo 42 de la Ley 909 de 2004, establece:
2. De igual manera, se producirá el retiro de la carrera administrativa y la pérdida de los derechos de la misma, cuando el empleado tome posesión de un cargo de libre nombramiento y remoción sin haber mediado la comisión respectiva. Declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-501 de 2005.
De acuerdo con esta disposición, si el empleado toma posesión de un cargo de libre nombramiento y remoción o de período sin haber mediado la comisión respectiva, se producirá el retiro de la carrera administrativa y la pérdida de los derechos de la misma.
3. Por su parte, el Decreto Reglamentario 1227 de 2005[2], en lo referente a la comisión para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción, señala:
ARTÍCULO 1o. El artículo 43 del Decreto 1227 de 2005, quedará así:
“ARTÍCULO 43. Cuando un empleado de carrera con evaluación del desempeño sobresaliente sea nombrado en un cargo de libre nombramiento y remoción o de período, tendrá derecho a que el jefe de la entidad a la cual esté vinculado le otorgue, mediante acto administrativo motivado, la respectiva comisión para el ejercicio del empleo con el fin de preservarle los derechos inherentes a la carrera.
Superado el término señalado en el inciso anterior, al empleado público de carrera administrativa se le podrán conceder nuevas comisiones para desempeñar cargos de libre nombramiento y remoción o de período, para lo cual se podrá tomar la calificación en los términos del artículo 38 de la Ley 909 de 2004, la calificación en el empleo de libre nombramiento y remoción o los resultados del Acuerdo de Gestión del último período evaluado del cargo ocupado en comisión, los cuales deben ser satisfactorios. (Párrafo anulado por el Consejo de Estado – sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, mediante sentencia del 15 de mayo de 2014. número de referencia: 11001032500020110006600)
La norma transcrita establece que cuando los empleados de carrera con evaluación de desempeño sobresaliente, sean nombrados en un cargo de libre nombramiento y remoción, tienen derecho a que el jefe de la entidad a la cual esté vinculado, le otorgue mediante acto administrativo motivado, la respectiva comisión para el ejercicio del empleo con el fin de preservarle los derechos inherentes a la carrera.
La norma en cita establecía que superado el término de los seis (6) años a los servidores públicos se les podían conceder nuevas comisiones para desempeñar otros cargos de libre nombramiento y remoción o de período en los que fueran nombrados, prorrogativa ésta que al ser demanda la Comisión Nacional del Servicio Civil fue anulada por el Consejo de Estado mediante sentencia del 15 de mayo de 2014.
CARACTERISTICAS DE LA COMISION EN UN CARGO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN:
• El empleado debe haber sido nombrado en un empleo de libre nombramiento y remoción.
• Esta situación no implica pérdida de los derechos de carrera (art. 94 del Decreto 1950 de 1973).
• El empleado percibirá el salario y prestaciones sociales que corresponden al empleo de libre nombramiento y remoción para el cual fue nombrado.
• La entidad donde se cumple la comisión será la responsable del reconocimiento y pago de los emolumentos a los que tenga derecho.
• Mientras dure la comisión, el empleado queda regido por la relación laboral del cargo de libre nombramiento y remoción, suspendiéndose la del empleo de carrera.
• El empleo de carrera podrá ser provisto mediante nombramiento provisional mientras el titular está en comisión.
• La comisión puede otorgarse en periodos continuos o discontinuos.
• Terminada la comisión el empleado debe asumir el empleo respecto del cual ostenta los derechos de carrera.
• Si el empleado se posesiona en el empleo de libre nombramiento y remoción en el cual fue nombrado sin que medie la comisión, perderá sus derechos de carrera. (Numeral 2 del artículo 42 de la Ley 909 de 2004)
REQUISITOS PARA SER COMISIONADO EN UN CARGO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN
• Ser empleado de carrera administrativa.
• Haber sido nombrado en un empleo de libre nombramiento y remoción.
• Haber obtenido evaluación del desempeño sobresaliente; si es satisfactoria es facultativo de la Administración concederla.
DURACION DE LA COMISION Y CONSECUENCIAS
Conforme lo establece el artículo 26 de la Ley 909 de 2004 los empleados de carrera con evaluación de desempeño sobresaliente tendrán derecho a que se les otorgue comisión por el término de tres (3) años en periodos continuos o discontinuos, pudiendo prorrogarse por igual término, sin que la comisión pueda superar los seis (6) años.
Al vencimiento de la misma, el empleado debe reintegrarse al empleo del cual ostenta derechos de carrera o presentar la renuncia a este; de no cumplir con lo anotado, el nominador deberá desvincularlo del cargo de carrera administrativa en forma automática, declarando la vacancia del empleo y procederá a proveerlo en forma definitiva.
La figura de la comisión para desempeñar cargos de libre nombramiento y remoción, se estatuyó, entre otros aspectos, como un mecanismo para salvaguardar los derechos de carrera administrativa a los empleados que tomen posesión en cargos libre nombramiento y remoción o de periodo fijo.
El empleado a quien se le concede esta comisión no queda desvinculado de la entidad y en su empleo de carrera se produce una vacancia temporal, por lo tanto este empleo no puede ser convocado a concurso.
El empleado comisionado para desempeñar cargos de libre nombramiento y remoción, es objeto de una nueva vinculación laboral en un cargo de libre nombramiento y remoción, por lo cual, en esta nueva vinculación el empleado comisionado tiene derecho al régimen salarial y prestacional de ese empleo.
En virtud del ejercicio del empleo de libre nombramiento y remoción, el empleado devenga salarios y prestaciones sociales a cargo de la entidad en la que ejerce dicho empleo.
No obstante, como ya se indicó se requiere conforme lo señalado en el numeral 2 del artículo 42 de la ley 909 de 2004, que para la toma posesión de un cargo de libre nombramiento y remoción o de período, medie la comisión respectiva, so pena de producirse el retiro de la carrera administrativa y la pérdida de los derechos de la misma.
La Corte Constitucional mediante sentencia C–175 de 2007, al pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 26 de la Ley 909 de 2004, expresó:
“4.1.3. El legislador y las causales de retiro de la carrera administrativa
(…), el Congreso de República podía establecer que el empleado de carrera administrativa se expone a ser desvinculado del cargo de carrera siempre que la comisión o la suma de ellas exceda el término de seis (6) años. Así pues, la previsión legal de esta causal tiene sustento constitucional y, por este aspecto, no se avizoran motivos de contradicción con los contenidos del artículo 125 de la Constitución.
4.2.1. La causal de retiro prevista en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004
(…). Tal como ha quedado apuntado, en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004 se prevé que cuando la comisión o la suma de comisiones para el desempeño de cargos de libre nombramiento y remoción sobrepase el término de seis (6) años, el empleado de carrera administrativa podrá ser desvinculado, "en forma automática", del cargo que le corresponda en la carrera.
Como lo hizo la Corte en otra oportunidad, cabe preguntar ahora en cuáles hipótesis y bajo qué condiciones se le confiere comisión a un empleado de carrera administrativa para desempeñar un cargo de libre nombramiento y remoción. A fin de responder a este interrogante, es de interés puntualizar que también las situaciones administrativas están determinadas por el criterio del mérito15 y que, de conformidad con el propio artículo 26, ahora examinado, cuando el empleado de carrera haya obtenido una calificación de desempeño sobresaliente le asiste el derecho a que se le otorgue comisión hasta por el término de tres (3) años, en periodos continuos o discontinuos, con la posibilidad de prórroga por un término igual, para que ejerza el cargo de libre nombramiento y remoción que le haya sido discernido en razón de nombramiento o de elección, mientras que, cuando el empleado de carrera haya obtenido una evaluación de desempeño satisfactoria, la respectiva entidad le "podrá" otorgar la comisión por los mismos tres (3) años y con idéntica prórroga16.
Conforme a la regulación vigente, plasmada en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004, al finalizar el término de la comisión, el de su prórroga, o cuando el empleado renuncie al cargo de libre nombramiento y remoción o sea retirado de él antes del vencimiento del término de la comisión, "deberá asumir el empleo respecto del cual ostenta derechos de carrera".
Es en el contexto brevemente descrito en el cual ha de entenderse la causal de retiro de la carrera administrativa cuya constitucionalidad controvierten los actores en esta oportunidad y que conduce a la declaratoria de vacancia del cargo, dado que el artículo 26 de la Ley 909 de 2004 también señala que, al no reintegrarse el servidor público al empleo de carrera cuando expira el término de la comisión o el de su prórroga, "la entidad declarará la vacancia de éste y lo proveerá en forma definitiva".
4.2.2.1.2. La causal de retiro prevista en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004 y el procedimiento para su aplicación
A fin de examinar este aspecto, no se puede perder de vista que, según el artículo estudiado, cuando al finalizar el tiempo de la comisión o de su prórroga el empleado no retorne voluntariamente al empleo de carrera, la entidad declarará la vacancia. En torno a la potestad de la Administración de declarar la vacancia en el empleo por abandono del mismo, la Corte expuso consideraciones que ahora resultan perfectamente aplicables.
Y es que el comentado carácter automático consiste, básicamente, en que es suficiente verificar el transcurso de los seis años exigidos y el hecho de que el empleado no haya retornado a su cargo de carrera para que se activen los mecanismos dirigidos a declarar la vacancia y se proceda a disponer el retiro, mas no implica la pretermisión del acto administrativo pertinente o de la actuación anterior a su expedición, ni de la comunicación del inicio de esa actuación al empleado, ni de la oportunidad de ser oído o de presentar pruebas a su favor, para indicar, por ejemplo, que no se reúnen las condiciones objetivas que, según la disposición analizada, justifican la declaración de vacancia del cargo y el retiro automático.
4.2.2.1.3. La causal de retiro prevista en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004, el principio de legalidad y la libre voluntad del empleado
Para cerrar este acápite, restan algunas consideraciones acerca de la alegada violación del principio de legalidad que, en sentir de la Corte, no se presentan, porque el analizado artículo 26 prevé las hipótesis en las cuales tiene lugar el otorgamiento de la comisión, prevé la posibilidad de declarar la vacancia, fija en seis (6) años, continuos o discontinuos, el término máximo durante el cual el empleado de carrera puede desempeñar en comisión empleos de libre nombramiento y remoción y establece la consecuencia que se deriva de la situación administrativa del empleado en comisión, cuando se excede el mencionado término y no se reasume el cargo de carrera.
Por lo demás, a propósito del debido proceso, es de interés destacar que la libre voluntad del empleado de carrera juega un importante papel tratándose de esta causal de retiro. Sobre el particular ya la Corte ha anotado que cuando el funcionario se posesiona en el cargo de libre nombramiento y remoción, pese a no mediar la comisión respectiva, "acepta las consecuencias de su decisión" y, dentro de ellas, "la perdida de los derechos de carrera"28, a lo cual cabe agregar que lo propio acontece cuando finaliza el término de seis (6) años en comisión y el empleado no asume su cargo de carrera, ya que conociendo la consecuencia que la ley dispone para esa eventualidad, no es desproporcionado ni irrazonable exigirle un mínimo de diligencia para definir su situación y, si no se reintegra, es factible entender que su decisión voluntaria es, precisamente, la de no reintegrarse y la de asumir las consecuencias de esa decisión, cosa que ha de entenderse, sin perjuicio de que, en garantía de su derecho al debido proceso, se le comunique la iniciación de las actuaciones orientadas a declarar vacante el cargo y a producir el retiro, a fin de que, según lo apuntado, tenga la oportunidad de controvertir las razones alegadas por entidad, que no pueden ser otras que la superación del lapso indicado en la ley y la circunstancia de no haber asumido su cargo de carrera.
La Corte no encuentra, entonces, motivos de inconstitucionalidad en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004, por lo que hace a los cargos fundados en la presunta violación del derecho al debido proceso.
4.2.2.2. La causal de retiro prevista en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004 y el derecho a la estabilidad laboral del empleado de carrera
(…) 30, tal como sucede tratándose de la causal de retiro prevista en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004, que está inspirada en propósitos de interés general que consisten en la necesidad de darle continuidad al servicio evitando riesgos y traumatismos, así como en asegurar el predominio de la carrera administrativa en cuanto regla general para la vinculación al servicio público y la permanencia en él.
La razonabilidad de esta causal a la luz del derecho a la estabilidad resulta nítida si se tiene en cuenta que el término de seis años, al cabo de los cuales se le exige al empleado asumir su cargo de carrera, constituye una parte considerable de la vida laboral de una persona y es lógico, entonces, que si la carrera prevalece se busque asegurar que la mayor parte de ese desempeño se cumpla en el cargo que corresponda a este régimen y que, además, no se prolongue una situación de provisionalidad hasta el punto de hacer de la carrera un sistema excepcional, en forma contraria a sus principios y fines constitucionales.
No desconoce la Corte que el disfrute de una comisión corresponde a un derecho que el empleado obtiene en virtud de la calificación de su desempeño, pero es menester fijar una medida adecuada que torne compatible el ejercicio de ese derecho con el régimen de la carrera administrativa y, en criterio de la Corte, las condiciones establecidas en el examinado artículo 26 son razonables, ya que permiten satisfacer el derecho a desempeñar en comisión un cargo de libre nombramiento y remoción sin sacrificar los principios y fines constitucionales del régimen de carrera, al permitirle al empleado público retornar a su cargo luego de haber disfrutado seis años de comisión y al autorizar a la entidad a desvincularlo de ese cargo y a proveerlo definitivamente si, pasados los seis años, el empleado se abstiene de asumirlo. (…)” (Subrayado fuera de texto)
Es así como la Corte Constitucional, al pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 26 de la Ley 909 de 2004, deja claramente establecido que el régimen de carrera está fundado en el mérito y se centra en asegurar ante todo la eficacia y continuidad de la actividad estatal, inspirada en propósitos de interés general, evitando riesgos y traumatismos, así como en asegurar el predominio de la carrera administrativa en cuanto regla general para la vinculación al servicio público y la permanencia en él; aspecto que conlleva a que sea menester fijar una medida adecuada que torne compatible el ejercicio de ese derecho con el régimen de la carrera administrativa y por tal razón, considera que las condiciones establecidas en dicha norma son razonables, ya que permiten satisfacer el derecho a desempeñar en comisión un cargo de libre nombramiento y remoción sin sacrificar los principios y fines constitucionales del régimen de carrera, al permitirle al empleado público retornar a su cargo luego de haber disfrutado seis años de comisión y al autorizar a la entidad a desvincularlo de ese cargo y a proveerlo definitivamente si, pasados los seis años, el empleado se abstiene de asumirlo.
JURISPRUDENCIA CONSEJO DE ESTADO.
El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente Alfonso Vargas Rincón, en Sentencia del 15 de mayo de 2014, declaró la nulidad del aparte del artículo 1º del citado Decreto 2809 de 2010, que modificó el artículo 43 del Decreto 1227 de 2005, y que permitía que una vez superado el término de seis (6) años de estar el empleado de carrera en comisión, se le otorgaran nuevas comisiones para desempeñar cargos de libre nombramiento y remoción o de período. En dicha sentencia, el Consejo de Estado expresó:
“La Corte Constitucional al analizar la exequibilidad de inciso final del citado artículo 26 de la Ley 909 de 2004, indicó que la ley consagra dos situaciones a favor de los empleados de carrera para desempeñar un cargo de libre nombramiento y remoción o de período (8):
a. Quienes hayan obtenido evaluación de desempeño sobresaliente tienen derecho a que se le otorgue comisión hasta por el término de tres (3) años, prorrogable por el mismo término, para desempeñar dichos cargos. La concesión de la comisión es obligatoria para el nominador.
b. Quienes hayan obtenido evaluación del desempeño satisfactoria, tienen la posibilidad de que se le otorgue la comisión en las mismas condiciones antes mencionadas. En este caso la concesión de la comisión es una mera expectativa, pues depende de la discrecionalidad del nominador.
En relación con el término de duración de la comisión, en principio se puede solicitarla hasta por tres (3) años, prorrogable por el mismo término, es decir que no puede ser superior a seis (6) años. Una vez finalizado este término, el servidor debe reintegrarse a su empleo so pena de ser desvinculado del cargo de carrera administrativa en forma automática (9).
Sin embargo, no ocurre lo mismo con el penúltimo párrafo del artículo 1° del Decreto 2809 de 2010, (…).
En las anteriores condiciones, al establecer el Decreto 2809 de 2010 la posibilidad de conceder nuevas comisiones para desempeñar cargos de libre nombramiento y remoción o de periodo una vez vencido el término máximo de los seis (6) años, excede la potestad reglamentaria conferida al Presidente de la República”. (Subrayado fuera de texto)
De acuerdo con lo expresado por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda del Consejo de Estado, al declarar la nulidad parcial del Decreto 2809 de 2010, la comisión o la suma de ellas no podrá ser superior a seis (6) años, so pena de ser desvinculado el empleado del cargo de carrera administrativa en forma automática; es decir que una vez finalizados los seis (6) años, no es procedente otorgar nuevas comisiones para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción.
No obstante, debe tenerse en cuenta que los actos administrativos que se hayan expedido antes de la firmeza de la sentencia anteriormente citada del Consejo de Estado, gozan de presunción de legalidad.
Finalmente y como consecuencia de la declaratoria de nulidad del Decreto 2809 de 2010, el empleado público de carrera administrativa únicamente puede estar en comisión para desempeñar un empleo de libre nombramiento y remoción o de período, por el término de seis (6) años, sean éstos continuos o discontinuos, en el mismo empleo o en diferentes empleos, por lo que una vez finaliza dicho término el empleado podrá permanecer en el empleo de libre nombramiento y remoción, renunciando al cargo de carrera de que es titular o retornar a éste, con el fin de preservar los derechos inherentes a la carrera administrativa.
En criterio de esta Dirección y en razón a que el Decreto 2809 de 2010 desapareció de la vida jurídica, aquellos actos administrativos que reconocen comisiones que superan el término de los seis (6) años señalados en la Ley 909 de 2004 y que se expidieron con posterioridad, deberán ser ajustados atendiendo los lineamientos legales y jurisprudencias referidos.
El anterior concepto se emite en los términos establecidos en el artículo 25 del Código Administrativo.
Este concepto fue elaborado por La Dirección Jurídica del Departamento Administrativo de la Función Pública.
[1] Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones.
[2] Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 909 de 2004 y el Decreto-ley 1567de 1998.
Jaime Jiménez/JFCA