Source: http://www.maksumaksjad.ee/modules/smartsection/item.php?itemid=1735
Timestamp: 2020-06-06 19:50:55+00:00
Document Index: 894289

Matched Legal Cases: ['§ 31', '§ 31', '§ 26', '§ 26', '§ 26', '§ 157', '§ 531']

Maksumaksja portaal - Usun, ei usu… EML - 2014 > august (nr 8) - EML ajakiri MaksuMaksja
EML ajakiri MaksuMaksja > 2014 > august (nr 8) > Usun, ei usu… EML
Usun, ei usu… EML
„Ma ei usu näärimeest ka präänikute eest,“ laulis kultusbänd Turist ja tema õigusjärglane Singer-Vinger kuldsetel kaheksakümnendatel. Nüüd, pea 30 aastat hiljem, otsitakse Eestis neid, kes usuvad, et maksuameti superandmebaas ei leki (sest seaduses on kirjas, et ei tohi lekkida) ja et kui panna kõik raamatupidajad iga kuu 20. kuupäeval kätekõverdusi tegema, vähenevad käibemaksupettused (sest nii on kirjas 88 lehekülje pikkuses seletuskirjas).
Nagu me juba maikuu MaksuMaksjas kirjutasime, kuulutas president teisel katsel vastu võetud käibemaksuseaduse muudatused välja ja 1. novembrist hakkab kõikide raamatupidajate suureks „rõõmuks“ kehtima kohustus esitada käibedeklaratsiooni lisa üle 1000 euro suuruste arvete kohta.
Järgmine instants, kelle poole sellistes olukordades tavaliselt pöördutakse, on õiguskantsler. Nii ka juhtus. Pöördumise auväärsele õiguskantslerile läkitas nii Eesti Kaubandus-Tööstuskoda kui Teenusmajanduse Koda. Osaliselt nende pöördumised kattusid, osaliselt erinesid. Olgu mis oli, igatahes mõlemale pöördumisele saadi vastuseks, et õiguskantsler ei usu, et käibemaksuseaduse muudatus võiks olla vastuolus põhiseadusega. Kuigi pöördujad seda usuvad. Uurimegi siis lähemalt, mida kirjutati.
Kaubanduskoja pöördumise kohaselt võib kohustus esitada käibedeklaratsiooni lisa (KMD INF) ebaproportsionaalselt piirata Eesti käibemaksukohustuslaste ettevõtlusvabadust. Seadusemuudatuse eesmärkide saavutamiseks saaks rakendada teisi vähem koormavamaid meetmeid, mille võimalust ei ole aga kaalutud. Muudatus toob ettevõtjatele kaasa märkimisväärsed kulud, mis võivad osutuda isegi suuremaks kui KMD INF rakendamise tulemusena riigile laekuv täiendav käibemaks. Samuti ei vasta käibemaksuseaduse muudatus Euroopa Liidu õigusele.
Õiguskantsler leidis, et käibemaksuseaduse muudatus on põhiseadusega kooskõlas, ja põhjendab oma arvamust järgmiselt.[1]
Põhiseaduse (PS) § 31 sätestab õiguse tegeleda ettevõtlusega. Ettevõtlusvabaduse tuumaks on riigi kohustus mitte teha põhjendamatuid takistusi ettevõtluseks. Ettevõtlusvabadust riivab seega iga abinõu, mis takistab, kahjustab või kõrvaldab mõne ettevõtlusega seotud tegevuse. Ettevõtlusvabaduse kaitseala on samuti riivatud siis, kui seda vabadust mõjutatakse avaliku võimu poolt ebasoodsalt. Käibedeklaratsiooni lisa esitamise nõue tekitab käibemaksukohustuslastele täiendava ressursikulu ja halduskoormuse, mistõttu riivab see nõue käibemaksukohustuslaste ettevõtlusvabadust.
Asjaolu, et esineb ettevõtlusvabaduse riive, ei tähenda iseenesest, et ettevõtjate põhiõigus on rikutud. Ettevõtlusvabadus ei ole nimelt absoluutne põhiõigus. PS § 31 teine lause lubab seadusandjal kehtestada ettevõtlusvabadusele piiranguid. Ettevõtlusvabaduse piiramiseks piisab igast mõistlikust põhjusest. Lisaks peab piirang olema selle seadmise eesmärgi suhtes proportsionaalne.
Seletuskirjast tuleneb, et eelnõu üks peamisi eesmärke on tõhustada Maksu- ja Tolliameti (MTA) käibemaksukontrolli, täpsemalt aidata kaasa selleks vajaliku analüüsi tegemisele. Tõhusam analüüs võimaldab omakorda lihtsustada ja kiirendada enammakstud käibemaksu tagastamist ausatele ettevõtjatele, avastada käibemaksupettusi (sh paremini valida ettevõtjaid, kelle maksuarvestuse õigsust põhjalikumalt kontrollida) ning välistada pahatahtlike ettevõtjate liikumist ühest (MTA kõrgendatud tähelepanu alla sattunud või seadusandja tihedamalt reguleeritud) tegevusvaldkonnast teise eesmärgiga jätkata käibemaksupettuste toimepanemist.
Muudatusega kaasneb ka käibemaksukohustuslaste parem maksudistsipliin — teades, et MTA-l on rohkem infot tehingute kohta ning on olemas võimalus võrrelda omavahel müüja ja ostja deklareeritud andmeid, võivad mõned käibemaksukohustuslased otsustada jätta mõned maksuõigusrikkumised toime panemata. Kõikide nende järelmite koosmõjul peaks vähenema käibemaksupettuste arv, riigieelarvesse laekuma rohkem käibemaksu ning Eesti ettevõtluskeskkond parenema. Kõiki eelnimetatud eesmärke tuleb pidada legitiimseteks ettevõtlusvabaduse riivamise eesmärkideks.
Järgnevalt on vaja hinnata, kas riive on nende eesmärkide suhtes proportsionaalne. Riive vastavust proportsionaalsuse põhimõttele kontrollitakse Riigikohtu praktika järgi järjestikku kolmel astmel — kõigepealt kontrollitakse põhiõigust riivava abinõu sobivust, siis vajalikkust ning vajadusel ka proportsionaalsust kitsamas tähenduses ehk mõõdukust.
Õiguskantsler nõustub, et ettevõtlusorganisatsioonide pakutud alternatiivlahendused võivad olla Eesti käibemaksukohustuslastele vähem koormavad. Samas ei pruugi need alternatiivsed abinõud olla vähemalt sama efektiivsed kui käibedeklaratsiooni lisa täitmise nõue.
Käibemaksupettuste avastamiseks ja tõkestamiseks ning MTA töö efektiivsemaks muutmiseks vajaliku analüüsi tõhustamise eesmärki võib saavutada eelkõige siis, kui MTA-l on võimalikult palju eelinfot võimalikult paljude ettevõtjate ja nende tehtud tehingute kohta. Kui MTA uurib nt mõnda tehingute ahelat eesmärgiga tuvastada ja tõkestada käibemaksupettuse toimepanemist või kui käibemaksukohustuslane esitab MTA-le taotluse enammakstud käibemaksu tagastamiseks, siis eelinfo olemasolu tehingute kohta võimaldab MTA-l paremini hinnata maksukohustuslase tehingutega seonduvat riski (kellega maksukohustuslane tehinguid teeb; kas mõlemad tehingupooled deklareerivad väidetavalt toimunud tehinguid; kas maksu tasumiseks kohustatud pool deklareerib müüki, mida tema partner on ostuna oma deklaratsioonil kajastanud jne) ning vajadust täiendavate kontrolltoimingute järele.
See aga eeldab, et MTA-le eelinfona esitatav teave on selline, mis võimaldab MTA-l saada enam-vähem tervikpildi käibemaksukohustuslase tegevuse kohta, st suures osas kõikide maksukohustuslase tehingute kohta. Kui seada käibedeklaratsiooni lisa esitamise kohustus sõltuvusse 1000 eurost kõrgema lävendi saavutamisest — nt 3000 euro või 5000 euro suuruse piirmäära saavutamisest, siis ei jõua MTA-ni info väga paljude Eestis tehtavate tehingute kohta. Selle tagajärjel ei saa MTA tõenäoliselt ilma maksukohustuslasega ühendust võtmata ja täiendavaid kontrolltoiminguid teostamata selgust nt küsimuses, kas ja kellega maksukohustuslane tehinguid teinud on. See tähendab omakorda, et MTA ei saa piisavalt tõhusalt teostada analüüsi ehk valida täpsemalt käibemaksukontrolli objekte, vähendada tarbetuid kontakte käibemaksukohustuslastega ning tagastada ausatele maksumaksjatele enammakstud käibemaksu kiiresti.
Õiguskantsleri hinnangul ei pruugi olla mõttekas nõuda käibedeklaratsiooni lisa esitamist vaid nendelt ettevõtjatelt, kelle puhul eksisteerib suurem maksupettuste risk, või lasta deklareerida käibedeklaratsiooni lisal andmed ainult tehingupartnerite lõikes, konkreetsete arvete kohta infot andmata. Sel juhul ei oleks MTA-l võimalik tõhustada oma analüüsialast tegevust. Enammakstud käibemaksu tagasitaotlemise põhjendatuse kontrollimiseks või käibemaksupettuse tuvastamiseks vajaliku teabe saamiseks peaks MTA ikka pöörduma paljudel juhtudel maksumaksja poole ning nõudma temalt täiendavaid dokumente ja selgitusi.
Abinõu mõõdukuse üle otsustamiseks tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigustesse sekkumise ulatust ja intensiivsust, teiselt poolt aga eesmärgi tähtsust. Mida intensiivsem on põhiõiguse riive, seda kaalukamad peavad olema seda õigustavad põhjused.
Ettevõtlusvabaduse riive intensiivsuse kindlakstegemine nõuab konkreetseid andmeid selle kohta, kui suurt kulu üks või teine käibemaksukohustuslane käibedeklaratsiooni lisa tõttu kannab ning kas see kulu on selle ettevõtja jaoks suur või väike. Kuna Eesti käibemaksukohustuslaste olukorrad võivad olla väga erinevad, tähendab see, et ühe ettevõtja puhul võib ettevõtlusvabaduse riive, mis tekib käibedeklaratsiooni lisa kasutuselevõtmise tõttu, olla suhteliselt intensiivne, teise puhul aga mitte. Erinevate käibemaksukohustuslaste andmeid koondades ja koondnäitajatega opereerides ei ole võimalik anda ühest hinnangut, et käibedeklaratsiooni esitamise nõude tõttu esinev ettevõtlusvabaduse riive on üldjuhul ettevõtjatele äärmiselt intensiivne.
Õiguskantsler ei ole nõus sellega, et ettevõtlusvabaduse riive proportsionaalsuse peamiseks mõõdupuuks tuleks võtta KMD INF kehtestamise tagajärjel eeldatavalt riigile täiendavalt laekuva rahasumma, milleks on hinnanguliselt 30 miljonit eurot. Arvesse tuleb võtta ka seda, et uue deklareerimissüsteemi rakendamisel muutub kiiremaks ja täpsemaks MTA analüüsi ja järelevalve tööprotsess, MTA suudab täpsemalt selekteerida käibemaksukohustuslasi, kelle suhtes alustatakse sisulist kontrolli, mis omakorda tähendab, et MTA kasutab oma ressurssi efektiivsemalt, tülitab ausaid maksumaksjaid vähem ja nii mõnelegi maksumaksjale tagastab enammakstud käibemaksu kiiremini, ning paljud ebaausad ettevõtjad kaotavad oma konkurentsieelise, mis parandab ausate ettevõtjate olukorda turul.
Hetkel ei saa kindel olla, et kõik need mõjud käibedeklaratsiooni lisa kasutuselevõtmise tagajärjel suuremastaapselt saabuvad, kuid teatud positiivset mõju käibedeklaratsiooni lisa kasutuselevõtt ettevõtluskeskkonnale siiski omab ning võimaldab MTA tööd tõhusamaks muuta. Arvestades, et need mõjud on Eesti ettevõtjate jaoks küllaltki olulised, leiab õiguskantsler, et kohustus esitada KMD INF on siiski mõõdukas.
Samuti tuleb arvestada, et 30 miljoni euro laekumist loodetakse tulenevalt ettevõtjate käitumise muutumisest seoses KMD INF rakendamisega. MTA tõhusamate kontrollide tulemusel määratavad summad ning käibemaksupettustega tõhusama võitluse tulemusel kogutavad summad lisanduvad sellele 30 miljonile juurde.
Eelnevast tulenevalt teeb õiguskantsler järelduse, et abstraktselt hinnates ei ole käibedeklaratsiooni lisa esitamise nõue ebaproportsionaalne ega seega põhiseadusvastane.
Mis puudutab käibemaksuseaduse muudatuste vastavust EL õigusele, siis kuna Riigikohtu praktika kohaselt ei ole õiguskantsleril pädevust taotleda Riigikohtult seaduste kehtetuks tunnistamist põhjusel, et seadus on vastuolus Euroopa Liidu õigusega, ei pidanud õiguskantsler vajalikuks seda osa taotlusest sisuliselt analüüsida.
Õiguskantsleri poole pöördus ka Teenusmajanduse Koda, kes oma märgukirjas tõi välja ka ärisaladuse kaitse probleemi. Ka selles osas leidis õiguskantsler, et põhiseadusega vastuolu puudub.[2]
Pöördumises väljendati seisukohta, et käibemaksuseaduse muudatus riivab käibemaksukohustuslaste omandipõhiõigust, sest käibedeklaratsiooni lisa esitamise nõude tõttu väheneb käibemaksukohustuslaste ärisaladuse kaitse. Kuna kehtiv õigus ei paku piisavalt tõhusat kaitsemehhanismi käibemaksukohustuslaste andmete kuritarvitamise vastu, siis ei ole nõue esitada ärisaladust sisaldavad andmed MTA-le mõõdukas.
Õiguskantsler teatas oma vastuses, et uus kohustus võib tõesti riivata nii ettevõtlusvabadust kui ka omandipõhiõigust, kui ta ei ole veendunud, et see riive on ebaproportsionaalne ja seetõttu põhiseadusvastane. Nõue esitada MTA-le ärisaladusega hõlmatud teavet ei riiva käibemaksukohustuslaste põhiõigusi äärmiselt intensiivselt, sest andmete avaldamisega MTA-le ei kaasne suur andmete lekkimise risk.
MKS § 26 lõige 1 paneb MTA-le, tema ametnikele ja töötajatele kohustuse hoida saladuses maksukohustuslast puudutavat teavet, sealhulgas kõiki andmekandjaid (otsused, aktid, teated ja muud dokumendid) maksukohustuslase kohta, teavet andmekandjate olemasolu kohta, äri- ja pangasaladust, mida nad teavad seoses maksude tasumise õigsuse kontrollimise, maksu määramise, maksuvõla sissenõudmise, maksuõigusrikkumise asja menetlemise või muude teenistus- või töökohustuste täitmisega. Maksusaladuse säilimist garanteerib see, et MKS § 26 lõike 1 järgi ei lõpe maksusaladuse hoidmise kohustus teenistus- või töösuhte lõppemisega.
MKS § 26 lõikes 1 sätestatud kohustuse rikkumine on ka karistatav. Nimelt karistatakse karistusseadustiku § 157 järgi kutse- või ametitegevuses teatavaks saanud teise isiku äritegevust puudutava teabe (st mh äri- ja maksusaladuse) avaldamise eest isikut, kellel on seadusest tulenev kohustus hoida sellist teavet saladuses. Õiguskantsler leiab, et maksukorralduse seaduse ning karistusseadustiku normidega on piisavalt tagatud maksuhalduri kätte sattunud ärisaladuse kaitse.
Õiguskantsleril puudub alus arvata, et käibemaksukohustuslaste ärisaladus võib lekkida nt selle tõttu, et MTA kasutatavad infotehnoloogilised lahendused ei ole piisavalt turvalised. MTA käes oleva teabe kaitsmiseks on õigusaktides sätestatud ranged nõuded. Muu hulgas sisaldavad õigusaktid reegleid selle kohta, milliseid turvameetmeid tuleb andmekogude puhul rakendada (vt nt avaliku teabe seaduse peatükk 51, Vabariigi Valitsuse 20.12.2007 määrus nr 252 „Infosüsteemide turvameetmete süsteem“ jne). Nende reeglite järgimise üle teostab järelevalvet Riigi Infosüsteemi Amet (avaliku teabe seaduse § 531 lg 1).
MTA-l on suur kogemus tema tegevuse raames maksumaksjate kohta kogutud teabe hoidmisel. Õiguskantsler ei usu, et MTA kavatseks kohelda käibedeklaratsiooni lisa vahendusel maksukohustuslastelt saadavat teavet kuidagi teistmoodi kui muud tema valduses olevat ja maksusaladusega hõlmatud teavet. Eelnevast tulenevalt järeldas õiguskantsler, et saladuse lekkimise risk ei ole eriti kõrge ning seetõttu ei ole ettevõtja põhiõiguste riive ärisaladuse kaitse aspektis intensiivne.
Lisaks märkis õiguskantsler, et käibedeklaratsiooni lisa rakendamise tagajärjel tekkiv põhiõiguste riive ei kaalu üles võimalikke positiivseid tagajärgi — uue deklareerimissüsteemi rakendamisel muutub kiiremaks ja täpsemaks MTA analüüsi ning järelevalve tööprotsess, MTA suudab senisest täpsemalt selekteerida käibemaksukohustuslasi, kelle suhtes alustatakse sisulist kontrolli, MTA tülitab ausaid maksumaksjaid vähem ja tagastab enammakstud käibemaksu kiiremini. Kui MTA suudab paremini tuvastada ja takistada käibemaksupettusi, muutub Eesti ettevõtluskeskkond ausamaks.
Mis edasi? Järgmine võimalus on minna vaidlusega kohtusse. See aga eeldab, et keegi konkreetne maksumaksja on jätnud käibedeklaratsiooni lisa esitamata ja saab MTA-lt selle eest sunniraha või trahvi, või näiteks toimub andmete leke ja sellega seoses esitatakse kahju hüvitamise nõue. Sel juhul saab taotleda halduskohtult lisaks kõigele muule ka põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamist. Sellisel juhul on tegemist juristide keeles „konkreetse normikontrolliga“ või nagu ütleb laulusalm, saab sel juhul „kätega katsuda“ konkreetset kaasust ja hinnata, kas maksumaksjale pandud kohustused on „vajalikud, sobivad ja mõõdukad“. Siis ehk saame ka lõpuks teada, kas maksab uskuda päkapikke kummutite peal või hoopis triipudesse kannika peal. Seniks aga muusikat.
[1] Seisukoht vastuolu mittetuvastamise kohta. Õiguskantsleri 29.07.2014 kiri nr 6-1/140791/1403230 vastuseks Eesti Kaubandus-Tööstuskoja 02.06.2014 pöördumisele. – www.oiguskantsler.ee.
[2] Seisukoht vastuolu mittetuvastamise kohta. Õiguskantsleri 29.07.2014 kiri nr 6-1/140942/1403229 vastuseks 17.06.2014 MTÜ Teenusmajanduse Koda pöördumisele. – www.oiguskantsler.ee.