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Timestamp: 2016-10-21 21:53:55+00:00
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Anota��es Preliminares � Lei n� 11.079/2004 (Parceria P�blico-Privada)
Foi publicada, no Di�rio Oficial de 31 de dezembro de 2004, a t�o aguardada lei que disp�e a respeito da parceria p�blico-privada, fruto da tramita��o no Congresso Nacional do Projeto de Lei n� 2546/2003, de proposi��o do Sr. Presidente da Rep�blica, elaborada sob o m�vel de propiciar ingresso de recursos do setor privado na consecu��o de servi�os p�blicos, mediante o compartilhamento de riscos.
Contribu�ram para a elabora��o da lei e para os debates congressuais, juristas da envergadura de Toshio Mukai, Carlos Ari Sundfeld e Vera Scarpinella, tendo sido realizada audi�ncia p�blica no dia 13 de abril de 2004.
A parceria p�blico-privada n�o � novidade no direito alien�gena. Pa�ses como a Inglaterra e Irlanda, p.ex., v�m implementando essa forma de associa��o com sucesso. A Comiss�o Europ�ia elaborou documento intitulado "Guidelines for Successful Public-Private Partnership", o qual sublinha os modelos pass�veis de ado��o, desde aquele em que o Estado assume a maior parte dos riscos do empreendimento, figurando o parceiro privado na condi��o de mero executor material ("Tradicional Public Sector Procurement: Contracting"), at� aquele em que � o parceiro privado quem assume todas as responsabilidades ("Build-Own-Operate: Concession").
Nosso objetivo no presente trabalho, �, t�o-somente, trazer algumas "anota��es" para fomentar a discuss�o sobre alguns aspectos estritamente jur�dicos da nova lei, correndo o risco imanente a toda empreitada apressada.
O artigo 1� da lei � repeti��o quase textual do artigo 1� da Lei n� 8.666/93, e, por isso, incidir�, decerto, nas mesmas cr�ticas lan�adas pela mais autorizada doutrina, inter plures, a men��o aos fundos especiais, como se fossem entidades integrantes do aparelhamento administrativo.
O novo diploma legal, pretextando veicular normas gerais, desbordou de seu intento para dispor sobre pormenores procedimentais inseridos dentro na compet�ncia legislativa das demais entidade da Federa��o, o que poder� ser contestado, � luz do disposto no artigo 22, inciso XXVII, da Constitui��o da Rep�blica.
O artigo 2�, a seu giro, conceitua "Parceria P�blico-Privada" como contrato administrativo de concess�o.
Doravante, portanto, teremos quatro diferentes formas de delega��o da presta��o de servi�os p�blicos a particulares, quais sejam a "concess�o de servi�o p�blico", tout court (denominada pela lei de "concess�o comum"), a "concess�o de servi�o p�blico precedida de obra p�blica", a "permiss�o de servi�o p�blico" (cuja natureza ainda � objeto de acesos debates em doutrina) e a "parceria p�blico-privada".(1)
� preciso ressaltar, todavia, que, a nosso ju�zo, a parceria p�blico-privada n�o aparece como tertium genus de concess�o. Dependendo do objeto contratado, aproximar-se-� da "concess�o de servi�o p�blico" ou da "concess�o de servi�o p�blico precedida de obra p�blica", apenas com a peculiaridade (de resto, de somenos import�ncia jur�dica) de haver contrapresta��o pecuni�ria ao parceiro p�blico, de par com as tarifas cobradas do usu�rio.
Esclarece o artigo 2�, em seus par�grafos, as "modalidades" de parceria p�blico-privada: concess�o patrocinada, que � a concess�o que envolve, adicionalmente � tarifa cobrada dos usu�rios, contrapresta��o pecuni�ria do parceiro p�blico ao parceiro privado; e concess�o administrativa, que � o contrato de presta��o de servi�os de que a Administra��o P�blica seja a usu�ria direta ou indireta, ainda que envolva execu��o de obra ou fornecimento e instala��o de bens.
� que as chamadas "concess�es administrativas" nada mais s�o que pura presta��o de servi�os � Administra��o P�blica, n�o se instaurando, por interm�dio delas, a rela��o jur�dica triangular �nsita �s concess�es.
Melhor andou o legislador quando, na Lei n� 8.666/93, disp�s aplicar-se o regime jur�dico dos contratos administrativos "aos contratos em que a Administra��o for parte como usu�ria de servi�o p�blico" (artigo 62, �3�, inciso II).
O que a lei optou por chamar de "concess�o administrativa" nada mais � que presta��o de servi�os sic et simpliciter, regida, pois, pela Lei n� 8.666/93.
� nesta ordem de id�ias que o artigo 3�, caput, da novel lei nos parece de dif�cil aplica��o pr�tica. E mais: ao admitir a transfer�ncia de delega��o do controle societ�rio (ex vi da remiss�o ao artigo 27 da Lei n� 8.987/95), parece colidir com o artigo 78, inciso VI, da Lei n� 8.666/93, autorizador da rescis�o unilateral do contrato administrativo com as graves conseq��ncias dos artigos 80 e 87. Seu par�grafo terceiro, ademais, carece, da mesma forma, de aplica��o pr�tica.
Outra d�vida surge no par�grafo terceiro do mesmo artigo 2�, quando disp�e n�o constituir parceria p�blico-privada a concess�o comum, assim entendida a concess�o de servi�os p�blicos ou de obras p�blicas de que trata a Lei n� 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando n�o envolver contrapresta��o pecuni�ria do parceiro p�blico ao parceiro privado.
Da leitura do dispositivo parece-nos que, se houver a referida contrapresta��o, a "concess�o comum" ser� entendida como parceria p�blico-privada.
Ora, n�o teria sido melhor dizer que parceria p�blico-privada � a "concess�o comum" quando houver a contrapresta��o pelo Poder P�blico? Embora n�o tivesse sido esta a inten��o do legislador, aguardemos a melhor doutrina.
O par�grafo quarto veda a celebra��o deste peculiar contrato em virtude de seu valor (inciso I), de seu prazo (inciso II) e de seu objeto (inciso III).
A lei, nesse passo, adotou solu��o semelhante � da legisla��o portuguesa (Decreto-Lei n� 86, de 2003), que exclui expressamente de seu �mbito de aplica��o as empreitadas de obras p�blicas, os arrendamentos, o fornecimento de bens ou de presta��o de servi�os, com prazo de dura��o igual ou inferior a tr�s anos e parcerias que envolvam valores inferiores ao patamar eleito.
A previs�o do inciso III � despicienda, visto que contratos que tenham por objeto �nico o fornecimento de m�o-de-obra, o fornecimento e instala��o de equipamentos ou a execu��o de obra p�blica n�o configuram mesmo concess�o, raz�o pela qual n�o estariam jamais abrangidos pela lei.
� que, havendo contrapresta��o pecuni�ria, a hip�tese ser� de "concess�o patrocinada", conforme definida no par�grafo primeiro.
Andou bem o legislador ao proscrever, no artigo 4�, a possibilidade de delega��o de atividades t�picas de Estado a particulares, refor�ando a diretriz constitucional constante do art. 247.
Dentro no rol de cl�usulas essenciais do contrato (artigo 5�), releva a previs�o de prazo n�o inferior a cinco e n�o superior a trinta e cinco anos (inclu�da eventual prorroga��o).
O par�grafo segundo do artigo 5� (inciso I) introduz o conceito de sociedade de prop�sito espec�fico, que vem disciplinada no artigo 9� como a pessoa jur�dica que dever� ser constitu�da antes da celebra��o do contrato, incumbida de implantar e gerir o objeto da parceria.
O par�grafo primeiro do artigo 9� condiciona a transfer�ncia do controle desse tipo de sociedade "� autoriza��o expressa da Administra��o P�blica, nos termos do edital e do contrato, observado o disposto no par�grafo �nico do art. 27 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995".
Eis a dic��o do par�grafo �nico do art. 27 da Lei n� 8.987/95, verbis:
"Par�grafo �nico. Para fins de obten��o da anu�ncia de que trata o caput deste artigo o pretendente dever�:
II - comprometer-se a cumprir todas as cl�usulas do contrato em vigor."
� curioso notar que, merc� do artigo 5�, �2� da nova lei, � transfer�ncia do controle de tal sociedade para os "financiadores" com o objetivo de promover a sua reestrutura��o financeira e assegurar a continuidade da presta��o dos servi�os, n�o se aplicar� o inciso I do par�grafo �nico do art. 27 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, ou seja, o financiador (que assumir�, na pr�tica, a parceria) n�o necessitar� atender a qualquer exig�ncia de capacidade t�cnica ou financeira necess�ria � assun��o do servi�o (nem mesmo regularidade jur�dica ou fiscal). Erro do legislador?
Esses mesmos financiadores poder�o ser benefici�rios dos pagamentos devidos pela Administra��o P�blica por for�a do contrato administrativo e ter�o legitimidade para receber indeniza��es por extin��o antecipada do contrato, bem como pagamentos efetuados pelos fundos e empresas estatais garantidores de parcerias p�blico-privadas (artigo 5�, �2�).
O diploma legal �, todavia, lacunoso no que concerne aos "financiadores", n�o esclarecendo a rela��o jur�dica entretida entre eles e a Administra��o, a justificar o pagamento direto.
Interessante, outrossim, a situa��o que se instaura com a institui��o dessas tais sociedades de prop�sito espec�fico. O concession�rio de servi�o p�blico (que � quem figurar� no contrato de parceria) ser� pessoa diversa da executora do servi�o (sociedade de prop�sito espec�fico). Como a execu��o de servi�o p�blico por particulares s� pode dar-se mediante permiss�o ou concess�o, por for�a de ditame constitucional (art. 175), parece-nos que, na verdade, a real executora dos servi�os concedidos ser� uma sociedade de mera participa��o do Estado (uma quase-estatal) que n�o celebrou contrato com a Administra��o P�blica e que n�o participou do necess�rio pr�vio certame...
A Administra��o P�blica jamais poder� ser titular da maior parte do capital votante de uma sociedade de prop�sito espec�fico, por for�a de expressa veda��o legal (artigo 9�, �4�), a n�o ser que a aquisi��o da maioria se d� como corol�rio do inadimplemento de compromissos mantidos com institui��o financeira controlada pelo Poder P�blico (�5�).
Possibilita a lei, assim, forma de cria��o de empresas estatais � falta de autoriza��o constante de lei espec�fica, o que viola, a nosso ju�zo, o artigo 37, inciso XIX da Constitui��o da Rep�blica.
Quantos �s normas de licita��o, exige a lei a modalidade de concorr�ncia (artigo 10).
Exige, tamb�m, de forma salutar, a submiss�o da minuta de edital e de contrato � consulta p�blica, mediante publica��o na imprensa oficial, em jornais de grande circula��o e por meio eletr�nico, que dever� informar a justificativa para a contrata��o, a identifica��o do objeto, o prazo de dura��o do contrato e seu valor estimado (artigo 10, inciso VI).
O par�grafo terceiro do artigo 10, ao exigir autoriza��o legislativa espec�fica para as concess�es patrocinadas em que mais de 70% (setenta por cento) da remunera��o do parceiro privado for paga pela Administra��o P�blica, parece-nos violar o princ�pio da separa��o de Poderes (CR/88, artigo 2�), conforme j� teve o Supremo Tribunal Federal oportunidade de decidir (ADIn 462/BA, relator o Min. MOREIRA ALVES).
A lei, ao dispor sobre o edital das licita��es (artigo 11) previu, de forma inovadora, o emprego dos mecanismos privados de resolu��o de disputas, inclusive a arbitragem, nos termos da Lei n� 9.307, de 23 de setembro de 1996, para dirimir conflitos decorrentes ou relacionados ao contrato (inciso III).
Uma inova��o procedimental importante foi a previs�o, no artigo 12, de que o julgamento possa ser precedido de etapa de qualifica��o de propostas t�cnicas, desclassificando-se os licitantes que n�o alcan�arem a pontua��o m�nima, os quais n�o participar�o das etapas seguintes.
O instituto se assemelha � pr�-qualifica��o de que trata o artigo 114 da Lei n� 8.666/93, que poderia (enfim) ser utilizado com algum �xito. Na verdade, o que a nova lei diz � o que j� se encontra na Lei de Licita��es (artigo 30, inciso II). Apenas optou-se por chamar de "proposta t�cnica" o que tradicionalmente se chamava de "documenta��o relativa � qualifica��o t�cnica".
O inciso II, do mesmo artigo 12, ao dispor sobre "crit�rios" de julgamento, em adi��o aos incisos I e V do artigo 15 da Lei n� 8.987/95, prev� "o menor valor da contrapresta��o a ser paga pela Administra��o", bem como a combina��o deste com o de "melhor t�cnica".
Inova a lei ao prever a possibilidade de oferecimento de propostas econ�micas escritas, seguidas de lances em "viva voz" (artigo 12, inciso III, al�nea b), mas abre perigosa possibilidade para que os licitantes, sob o color de sanear falhas, complementar insufici�ncias ou ainda corre��es de car�ter formal no curso do procedimento (artigo 12, inciso IV), possam alterar substancialmente suas propostas, sabedores do conte�do das dos demais participantes, o que poder� afetar a igualdade que se quer no procedimento.
O artigo 13 introduz a possibilidade de invers�o de fases, a exemplo do que vem sendo feito, com �xito, no procedimento do preg�o.
Nos parece, contudo, que tal invers�o procedimental se mostra incompat�vel com o tipo de "melhor t�cnica", que pressup�e classifica��o de todas as propostas t�cnicas para fins de verifica��o de valoriza��o m�nima (a respeito, confira-se o artigo 46, �1�, da Lei n� 8.666/93). Assim, s� ter� aplica��o nas parcerias quando os crit�rios utilizados forem o de "menor tarifa", "melhor proposta em raz�o da combina��o dos crit�rios de menor valor da tarifa do servi�o p�blico a ser prestado com o de melhor t�cnica" e "menor valor da contrapresta��o a ser paga pela Administra��o P�blica" (Lei n� 8.987/85, artigo 15, incisos I e V, c.c. artigo 12, inciso II, "a", da Lei n� 11.079/2004).
A nova lei (artigo 13, inciso IV) n�o prev� a homologa��o do certame como fase do procedimento. Da proclama��o do resultado passa-se, incontin�nti, para a adjudica��o.
O cap�tulo IV da lei destina-se somente � Uni�o, e prev� a cria��o de �rg�o gestor de parcerias federais, com compet�ncia para definir os servi�os priorit�rios para execu��o no regime de parceria p�blico-privada; disciplinar os procedimentos para celebra��o desses contratos; autorizar a abertura da licita��o e aprovar seu edital, bem como apreciar os relat�rios de execu��o dos contratos.
Cuida-se de �rg�o pluripessoal integrado por membros indicados pelo Minist�rio do Planejamento, Or�amento e Gest�o, Minst�rio da Fazenda e da Casa Civil da Presid�ncia da Rep�blica.
A lei, neste ponto, ao delegar a cria��o de �rg�o p�blico ao chefe do Executivo (decreto) incorre em v�cio de inconstitucionalidade material, por afronta ao artigo 84, inciso VI, al�nea a. Cuida-se de mat�ria sujeita � reserva legal em sentido estrito.
O artigo 16 autoriza Uni�o, suas autarquias e funda��es p�blicas a participar, no limite global de R$ 6.000.000.000,00 (seis bilh�es de reais), em Fundo Garantidor de Parcerias P�blico-Privadas - FGP, que ter� por finalidade prestar garantia de pagamento de obriga��es pecuni�rias assumidas pelos parceiros p�blicos federais em virtude das parcerias.
Cuida-se de "ente" jur�dico de dif�cil enquadramento dentro nos conceitos tradicionais, sobretudo por outorgar a lei a aptid�o para que seja sujeito de direitos e obriga��es (�1�), bem como patrim�nio separado dos cotistas, respondendo por suas obriga��es com os bens e direitos integrantes de seu patrim�nio, n�o respondendo os cotistas por qualquer obriga��o do Fundo, salvo pela integraliza��o das cotas que subscreverem (�5�).
Dever� a doutrina debru�ar-se sobre a natureza jur�dica do fundo (se pessoal formal ou moral).
Entrementes, para n�s, tal "fundo" ter� personalidade jur�dica, e, assim, dever� enquadrar-se dentro num dos modelos de pessoas administrativas com cria��o admitida, pelas entidades mencionadas no caput.
V�-se que o "fundo" ser� constitu�do por bens e direitos, e ser� manutenido � custa dos respectivos frutos civis, aproximando-o da figura da "funda��o" (patrim�nio afetado a um ideal), e, neste caso, "funda��o p�blica de direito privado".
A prevalecer esse entendimento, todavia, a sua cria��o depender� de lei complementar que defina a �rea de sua atua��o, a teor do artigo 37, inciso XIX, in fine, da Constitui��o da Rep�blica, n�o bastando, para tanto, a exist�ncia da Lei n� 11.079/2004, embora atendida a exig�ncia de "lei espec�fica", tamb�m constante do aludido dispositivo constitucional, principio.
Releva notar que a inten��o do legislador � a de que fosse esse "fundo" criado, administrado, gerido e representado judicial e extrajudicialmente por institui��o financeira controlada, direta ou indiretamente, pela Uni�o, sendo a representa��o desta exercida por Procurador da Fazenda Nacional (Lei n� 11.079/2004, artigo 17, �2�, c.c. artigo 10, inciso V, do Decreto-lei n� 147/1967.
A lei, ao cuidar das garantias a serem prestadas pelo "FGP" aos seus cotistas, na propor��o dos valores de seus aportes (art. 18), autorizou (inciso II) o penhor de m�veis ou direitos sem transfer�ncia da posse antes da execu��o da garantia.
O fundo permanece com a posse direta dos bens empenhados, transferindo ao credor, pela cl�usula constituti, a posse indireta ou jur�dica.
Faculta a lei a constitui��o de "patrim�nio de afeta��o" (artigo 21, c.c. artigo 18, �1�, VI), segregando-se parcela do cabedal do fundo e afetando � garantia de uma determinada d�vida.
Foram estas as observa��es que nos pareceram pertinentes, e que visam, menos que firmar posi��o, propiciar um primeiro contato com a lei e com as disposi��es que ser�o melhor tratadas pela doutrina autorizada.
(1) Deixamos de fazer men��o �s "autoriza��es de servi�o p�blico" por n�o admitirmos essa modalidade de delega��o de servi�os p�blicos a particulares.
Leia o curriculum do(a) autor(a): Pedro C. Raposo Lopes.- Publicado em 15/03/2005
· Execu��o Fiscal no Albor de um S�culo Novo (A Inform�tica, o aparelhamento administrativo e a import�ncia da cria��o de instrumentos de coopera��o internacional para a cobran�a da d�vida ativa) - Pedro C. Raposo Lopes* - Elaborado em 11.2002.