Source: http://questionegiustizia.it/speciale/seminario-immigrazione/intervento.php?relatore=parisi-rinoldi&sessione=4
Timestamp: 2019-02-20 23:16:28+00:00
Document Index: 66846619

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 117', 'art. 11', 'art. 4', 'art. 78', 'art. 1533', 'art. 4', 'art. 9', 'art. 14', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 3', 'sentenza ', 'art. 6', 'sentenza ', 'art. 3', 'art. 8', 'art.11', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 15', 'art. 1', 'art. 5', 'art. 4', 'art. 1', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 10', 'art. 3', 'art. 3', 'sentenza ', 'art. 8', 'art. 47', 'art. 1', 'art. 15', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 33', 'art. 4', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 2', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 15', 'sentenza ', 'art. 31', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 36', 'art. 25', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 39', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 6', 'sentenza ', 'art. 11', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 15', 'art. 3', 'art. 15', 'art. 3', 'art. 15', 'art. 3', 'art. 3', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 14', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 10', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 9', 'sentenza ', 'sentenza ', 'in fine', 'art. 3', 'art. 17', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 78', 'sentenza ', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 31', 'art. 78', 'art. 80', 'art. 80']

La protezione dello straniero nello spazio giuridico europeo:
il contributo della giurisprudenza internazionale e nazionale
Professore ordinario di diritto internazionale ed europeo nell’Università di Catania. Consigliere dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (A.N.AC.)
Professore ordinario di diritto dell’Unione europea nell’Università Cattolica S.C.
Sommario: 1. Le norme internazionali in materia di trattamento dello straniero. L’apporto del diritto internazionale generale ... – 1.2. … e del diritto internazionale pattizio. – 2. Il bilanciamento fra diritti individuali e sicurezza collettiva ai fini della salvaguardia dell’assetto democratico statuale. – 3. La giurisprudenza internazionale europea e interna agli Stati in materia di tutela dello straniero migrante bisognoso di protezione internazionale. – 3.1. L’individuazione di una sfera di diritti assoluti della persona. – 3.2. La tutela dei diritti della persona «par ricochet». – 3.3. La violazione virtuale di un diritto della persona. – 3.4. La tutela accordata in relazione al rischio di violazione degli obblighi convenzionali da parte di enti intergovernativi. – 3.5. La tutela per il mancato rispetto delle misure cautelari. – 3.6. La definizione di “zona sicura”. – 3.7. La “qualità” e la condizione della persona alla quale riconoscere protezione internazionale. – 3.8. Gli aspetti procedurali suscettibili di determinare anche effetti sul diritto sostanziale. – 4. Novità e aperture nella costruzione di un approccio europeo all’immigrazione. – 4.1. Il rinnovato quadro normativo in materia di protezione internazionale. – 4.2. Il “processo di Karthoum”. – 4.3. La solidarietà intracomunitaria e la dimensione positiva del principio del mutuo riconoscimento. – 4.4 La creazione di “corridoi umanitari” in un “Mediterraneo europeizzato”. – 5. In vece di una conclusione.
1. Le norme internazionali in materia di trattamento dello straniero. L’apporto del diritto internazionale generale ...
La questione del trattamento dello straniero da parte dello Stato territoriale nell’ambito dell’attuale processo di integrazione del Continente europeo deve anzitutto tener conto dell’assetto che la comunità degli Stati si è data a livello universale.
In estrema sintesi, poiché il tema dello straniero è stato molto approfondito, può dirsi che, in virtù dell’evoluzione del diritto internazionale generale, all’originario principio ivi riscontrabile relativamente all’assoluta libertà degli Stati di ammettere o non ammettere un non nazionale o un apolide entro la propria sfera di giurisdizione1 si sovrappongono obblighi sempre di diritto internazionale generale stabiliti anzitutto nella prospettiva di circoscrivere l’esercizio dei poteri sovrani statuali nei confronti di “beni” (fra i quali si comprendano anche i sudditi, per utilizzare una terminologia oggi desueta ma carica di significato sino a non pochi decenni fa), sui quali, appunto perché non nazionali, si esercita in via principale la giurisdizione di altro Paese2. In secondo luogo, ove la giurisdizione nazionale, dello Stato “ospitante”, comunque si radichi, l’ordinamento del Paese non di cittadinanza si vede raggiunto da obblighi che rispondono all’esigenza di non arrecare danno allo Stato del quale la persona possiede la cittadinanza3: si tratta di una regola che comporta l’onere a carico dello Stato territoriale di esercitare un trattamento almeno minimo a salvaguardia dello straniero presente sul proprio territorio4, onere rispetto al quale in dottrina si registra peraltro disaccordo circa i suoi contenuti5.
L’ultimo dato segnalato va tuttavia perdendo rilevanza in virtù dell’evoluzione impressa alla comunità degli Stati dall’affermarsi di una cultura dei diritti della persona anche a livello internazionale; cultura che, a partire da norme convenzionali (alle quali sono anzitutto da ascrivere le disposizioni stabilite dalla Carta di San Francisco istitutiva dell’Organizzazione delle Nazioni Unite6), ha infine determinato il radicamento di obblighi di portata generale a protezione dei diritti fondamentali della persona: si tratta di norme che incidono anche sul trattamento dello straniero7 e che si indirizzano pure all'Unione europea, così come a ogni altra organizzazione intergovernativa che abbia conseguito la soggettività internazionale8.
1.2. … e del diritto internazionale convenzionale
Il principio di solidarietà che la dottrina9 contrappone alla discrezionalità dello Stato nella determinazione della sfera della propria giurisdizione a titolo personale riemerge al livello del diritto internazionale convenzionale, che è andato affiancando il diritto internazionale generale, modificandolo e integrandolo alla ricerca di soluzioni che, in ambiti geografici specifici e per singole classi di situazioni, siano in grado di contemperare la suddetta regola con altre esigenze. Di quanto si dice è prova il grande numero di accordi bi-plurilaterali che stabiliscono norme specifiche per l’ingresso, la circolazione, il soggiorno e il relativo trattamento delle diverse categorie di stranieri10.
Il quadro è, dunque, ben più articolato e sfaccettato rispetto a quanto emerge dal diritto internazionale generale, benché pure quest’ultimo sia in continua evoluzione; si deve, in definitiva, prendere atto che lo straniero migrante non costituisce una categoria omogenea, potendosi riscontrare in essa diversità assai significative di status. Si tratta, insomma, di una condizione che partecipa dello stesso processo di progressiva disarticolazione della contrapposizione fra cittadino e straniero e che si manifesta nella difficoltà di definire uno statuto comune per il non cittadino, ovvero di individuare una fascia di diritti e obblighi capace di distinguerlo dal cittadino e dunque anche di definire una base relazione fra essi11. Nella condizione di fatto del migrante il diritto internazionale pattizio odierno distingue - e appronta trattamenti e tutele differenziate – sia a motivo del titolo secondo cui lo straniero si muove dal proprio Paese - o comunque da quello di provenienza - e cerca ingresso in altro Stato, sia in relazione all’area geografico-territoriale interessata dalla migrazione in questione.
In questa sede l’attenzione sarà principalmente rivolta allo statuto del richiedente asilo e della persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale (con qualche necessaria incursione pure nelle questioni che attengono al migrante in generale), secondo una qualificazione che si deve al diritto dell’Unione europea12.
2. Il bilanciamento fra diritti individuali e sicurezza collettiva ai fini della“tenuta” dell’assetto democratico statuale
La giurisprudenza delle Corti internazionali europee ha pervicacemente perseguito, per passi successivi, l'obiettivo del consolidamento dei diritti dello straniero tramite il bilanciamento delle due situazioni potenzialmente confliggenti emergenti: da una parte quella rispondente al principio secondo il quale lo straniero è persona, titolare di diritti anche indisponibili; da un'altra parte quella risalente al principio della perdurante sovranità dello Stato, con la presa d'atto che sia quest’ultimo a stabilire le condizioni di appartenenza delle persone alla collettività nazionale e pure la misura dell’assimilazione dello straniero al cittadino nel quadro anzitutto di garanzia della sicurezza collettiva. Lo sforzo di quella giurisprudenza - coronato da non pochi successi - è consistito nel circoscrivere progressivamente la discrezionalità dello Stato al proposito.
Questo percorso ha rischiato di essere messo a repentaglio dalla saldatura temporale fra aumento dei flussi migratori verso l'Europa e dilagante ondata di fatti di terrorismo transnazionale, fenomeni ai quali si sono andate aggiungendo, con esiti moltiplicatori e perversi, le non facili contingenze economico-finanziarie. Non poche voci, anche autorevoli, si levano oggi per affermare che la grande epoca delle libertà - inaugurata ormai più di due secoli fa - si é conclusa, dovendo le autorità pubbliche fronteggiare situazioni di emergenza che esigono sacrifici determinati dall'esigenza di prevenire e respingere pericoli imminenti alla ordinata convivenza della società civile e alla stessa sicurezza nazionale. Si fa notare, in questa .principio di legalità - rappresenta il male minore, comunque funzionale alla salvaguardia di un bene collettivo13; si propende a porre in termini concettuali la questione nel senso di un necessario bilanciamento fra esigenze tendenzialmente confliggenti: quella al diritto collettivo alla sicurezza e quella al rispetto di diritti e libertà individuali14. Insomma, si giustifica alla luce della situazione emergenziale non tanto un’articolazione dei diritti e delle libertà individuali secondo casi tassativi, e dunque anche temporalmente nonché spazialmente definiti, bensì una loro sospensione ovvero una deroga stabile15.
A questo approccio possono essere opposte alcune considerazioni critiche. Anzitutto, pur di fronte alla gravità di minacce terroristiche, occorre affermare con decisione la pretestuosità dell'equazione immigrazione-terrorismo, e, di conseguenza, proporre all'uno e all'altro fenomeno una risposta (anche differente) che comunque non snaturi le caratteristiche proprie dello Stato di diritto e non si traduca in una chiusura fisica dei confini nazionali (e, più globalmente, dell'Unione) di fronte a persone che per prime hanno subito pesanti violazioni di diritti e libertà fondamentali.
Su questa considerazione si innesta una seconda argomentazione critica: non sembra che il binomio sicurezza collettiva/libertà individuale, impostato come sopra si è detto, sia affrontato in modo corretto. Ambedue i termini del binomio, infatti, pongono obblighi alle autorità nazionali; ma si tratta di obblighi non omogenei, che corrono - per così dire - su binari paralleli. Da una parte si chiede alle autorità nazionali di adottare misure preventive per evitare che la tranquilla convivenza della società civile venga messa a repentaglio: si tratta, evidentemente, di un'obbligazione di mezzi. Dall'altra parte, alle stesse autorità si chiede di conseguire stabilmente un determinato risultato, quello del rispetto di diritti e libertà individuali, anche introducendovi puntuali limitazioni16 e financo – per certe fattispecie – deroghe, pur temporalmente ristrette17. Si reputa che i due obiettivi non siano antagonistici, debbano invece essere perseguiti congiuntamente, l’uno rafforzando il perseguimento dell’altro: si menziona al proposito la significativa sentenza della Corte suprema israeliana, a proposito delle misure di sicurezza adottate nei territori palestinesi occupati, secondo la quale non c’è sicurezza senza rispetto del diritto18.
Ora, l'inquadramento dello stato di necessità proposto dalla dottrina costituzionale - che in questi tempi spesso viene invocato nell'occasione tanto di successive ondate di immigrazione clandestina, quanto di fatti di terrorismo - sembra consistere «nel considerare l'unica violazione [dell'ordine legale] consentita [quella che si traduce] nella deroga temporanea della sola costituzione formale, specificamente limitata alle stringenti necessità imposte dalle circostanze, mentre non si ritiene accettabile alcuna limitazione dei valori e dei principi sostanziali sui quali si fonda l'ordinamento, la cui salvaguardia costituisce la [sua] suprema finalità»19. I principi che orientano siffatto inquadramento determinano, dunque, l'esigenza che gli Stati e i contesti di cooperazione, nonché le organizzazioni intergovernative delle quali i Paesi eventualmente facciano parte, avendovi attribuito competenze e trasferito poteri d’azione anche nella materia in questione, pratichino una disciplina dell'accoglienza (e, parallelamente, dell’allontanamento) dello straniero articolandola intorno al principio di legalità – su cui comunque gli ordinamenti giuridici coinvolti si fondano - solo eccezionalmente derogabile, in casi determinati e secondo criteri di necessità e proporzionalità, quando in concreto si ponga la necessità di bilanciare libertà individuali dello straniero e sicurezza collettiva della società europea; ovvero ricercando vie alternative rispetto all’allontanamento verso un Paese a rischio di violazione di diritti assoluti. Il rispetto dei diritti dell'uomo deve, conseguentemente, essere visto non come un limite (talvolta fastidioso) all'attività delle pubbliche autorità, bensì come l'unica scelta per un trattamento dignitoso delle persone anche quando non sia possibile l'integrazione dello straniero nel tessuto sociale ed economico nazionale ovvero europeo.
3. La giurisprudenza internazionale europea e interna agli Stati in materia di tutela dello straniero migrante bisognoso di protezione internazionale
In questo contesto si intende considerare il contributo che gli organi giudiziari offrono alla salvaguardia, e auspicabilmente al rafforzamento, del regime democratico pur in situazioni di eccezionalità, con ciò assicurando il primato del diritto20. Essi, infatti, hanno di regola dimostrato di saper garantire (anche di fronte a misure assunte da autorità legislative ed esecutive nazionali e internazionali) l’intangibilità di ciò che rappresenta l’essenza della democrazia, ovvero la fruizione dei diritti fondamentali anche tramite la continua riaffermazione del diritto di acceso alle vie di ricorso giudiziarie. L’effettività del diritto sostanziale dipende, infatti, da un’efficace tutela processuale21.
In particolare, riferendosi al solo ordinamento italiano, è dato assistere in anni recenti a un consapevole intervento della giurisdizione ordinaria nel dialogo, di caratura costituzionale, fra giudici (nazionali ed europei): sembra ormai superata la dissociazione fra giurisdizione comune e giustizia costituzionale22, che ha contrassegnato per tanti anni la storia giuridica repubblicana e che non aveva consentito ai giudici di merito di farsi essi stessi interpreti dell’attuazione di valori costituzionali, fra cui quelli di tutela dei diritti della persona e di apertura a principi d’origine internazionale. Ciò si deve probabilmente anche all’introduzione di una pur non perspicuamente formulata disposizione (nel mutato art. 117 della Costituzione) che esplicitamente vincola all’osservanza degli obblighi internazionali e, conseguentemente, determina l’interpretazione poliedrica cui al riguardo (anche nei suoi rapporti con l’art. 11 della stessa Carta costituzionale) si spinge il giudice delle leggi. Cosicché il giudice ordinario sa di potere e dover disporre di tante vie diverse, ben più fertili del mero rinvio per il controllo di costituzionalità accentrato: per le norme internazionali in generale viene in considerazione anzitutto lo strumento ermeneutico oggi assai valorizzato dell’interpretazione conforme, che si aggiunge alla tecnica del bilanciamento fra valori; specificamente per il diritto dell’Unione europea, oltre a quanto appena detto e a fianco del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, si sperimenta con sempre maggior convinzione la via della disapplicazione della norma interna confliggente con disposizioni europee direttamente applicabili23.
Riferendosi all’ambito europeo, la (ormai estinta) Commissione e la sempre più impegnata Corte europea dei diritti dell'uomo - nel prendere atto della carenza di norme utili a garantire il diritto dello straniero a entrare e a rimanere nel territorio dello Stato - sono state in grado, in vario modo, di estendere la portata di talune disposizioni della Convenzione di salvaguardia impedendo che il mancato accoglimento e l'allontanamento dello straniero dal territorio di uno Stato contraente, nonché lo standard di trattamento tenuto nei confronti di questi, si traducano in un’alterazione della legalità convenzionale, ciò che ad esempio accade quando la Corte di Strasburgo applica – nel notissimo caso Hirsi, concernente l’Italia – l’art. 4 del quarto Protocollo annesso la Convenzione europea di salvaguardia a un caso di espulsione collettiva di stranieri a partire dall’alto mare, quando si tratti di persone ivi comunque ricadenti sotto la giurisdizione di uno Stato contraente24. Quella cui si allude risulta una giurisprudenza evolutiva assai significativa - da richiamare qui per punti, in estrema sintesi -, che, innestandosi sulle norme convenzionali di cui si è detto, già di per se stesse adesive ai principi dello Stato di diritto, è utilmente servita a far convivere, da una parte, il principio secondo il quale lo Stato ha il diritto di allontanare dal proprio territorio elementi perturbatori della ordinata convivenza civile per far fronte alla propria responsabilità di preservare l'ordine pubblico, la sicurezza interna e internazionale, il rispetto delle leggi anche tramite la repressione del crimine; dall'altra, i diritti e le libertà fondamentali della persona, ancorché quest’ultima sia responsabile di una situazione di illegalità.
Parallelamente all’ampliamento delle competenze dell’Unione europea ai settori dell’asilo e dell’immigrazione (Tit. V della Parte III TFUE) anche la Corte di giustizia del Lussemburgo ha affiancato la propria giurisprudenza in materia alle posizioni della Corte europea dei diritti dell’uomo, pur facendo salva la specificità dell’ordinamento dell’Unione.
Entrando nel merito della questione relativa allo straniero bisognoso di protezione internazionale, occorre anzitutto qualificare chi sia ascrivibile a questa condizione. Il riferimento è anzitutto alla Convenzione di Ginevra del 1951 che predispone la tutela del rifugiato, ovvero di colui che, temendo a ragione di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza a un gruppo sociale o per le proprie opinioni politiche, si trovi fuori del Paese di cui è cittadino o nel quale abbia la propria residenza abituale e non può o non vuole, a causa di questo timore, avvalersi della protezione di quel Paese25. La disciplina stabilita in questa Convenzione (nonché nel Protocollo di New York del 1967 che la modifica) deve costituire il parametro di conformità dell’intera produzione normativa delle istituzioni dell’Unione, ai sensi dell’art. 78.1 TFUE..
L’argomento è troppo noto26 per richiedere più che un richiamo essenziale, tra l’altro esclusivamente limitato agli aspetti che riguardano i limiti posti allo Stato territoriale nei confronti di chi dichiari di essere rifugiato. Si tratta di un regime fortemente protettivo che ha impresso al rifugio e all’asilo un’evoluzione significativa, mutandoli da istituti funzionali al rapporto fra sovranità a modalità di tutela dei diritti fondamentali di talune persone contro l’esercizio illegittimo di autorità statale27. E’ in questa prospettiva, infatti, che devono essere inquadrati alcuni “punti di forza” del regime convenzionale – sui quali si avrà occasione di ritornare -, costituiti dal presupposto che il riconoscimento dello status abbia effetti dichiarativi, dal principio di non refoulement e da un assai articolato trattamento accordato dallo Stato di accoglienza al rifugiato.
La Convenzione di Ginevra risulta tuttavia in parte inadeguata: non tanto per la qualificazione di persecuzione che essa accoglie, poiché la prassi su questo aspetto si è evoluta estensivamente a miglior tutela dei diritti della persona28, quanto per una serie di altre contingenze, fra le quali ci si limita qui a segnalare il mutamento avvenuto nella realtà internazionale, che presenta oggi, più che fatti di persecuzione individuale, situazioni di diffusa violenza e di violazione sistematica dei diritti di interi gruppi di persone29. E’ a partire da questo dato che occorre inquadrare la progressiva estensione delle garanzie contemplate a favore del rifugiati anche alle cd. displaced persons, a coloro, cioè, che sono costretti a lasciare il proprio Paese di cittadinanza o di residenza abituale a motivo di eventi bellici, carestie o calamità naturali30. Si tratta di un’evoluzione che sembra sostenuta dalla stessa logica che ha contraddistinto il modificarsi dell’istituto del rifugio (la riconosciuta centralità dei diritti della persona anche nei rapporti di collaborazione internazionale): la protezione apprestata entro l’Unione europea si era inizialmente31 attestata sull’affermazione di un doppio regime di protezione sussidiaria (per chi fugga dalla guerra) e temporanea (per chi cerchi riparo da calamità umane e naturali): doppio regime che in ogni caso faceva perno sul principio di non refoulement anche per gli individui che si trovano coinvolti in fatti tecnicamente non qualificabili come persecutori ai sensi della Convenzione di Ginevra.
Con l’adozione, dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, di un nuovo “pacchetto” di direttive in materia di protezione del richiedente asilo o di persona altrimenti bisognosa di protezione, il punto di approdo raggiunto nell’ambito dell’Unione è assai originale rispetto a ogni altro contesto internazionale: essa si caratterizza per assimilare in un unico status giuridico le persone che sono bisognose di «protezione internazionale», di coloro cioè che sono tecnicamente qualificate come rifugiati e di tutti coloro che necessitano di una tutela temporanea o sussidiaria nel senso appena sopra descritto32.
L’individuazione di una sfera di diritti assoluti della persona
Sulla disciplina di diritto positivo si è sedimentata una costruttiva giurisprudenza delle giurisdizioni internazionali europee che hanno contribuito all’affermazione di un “nocciolo duro” di diritti di portata assoluta, dunque incomprimibili. Nella Convenzione europea di salvaguardia, secondo quanto stabilito nel suo art. 1533, essi comprendono il diritto alla vita34, a non subire pratiche di tortura e trattamenti o pene inumani e degradanti35, a non essere assoggettati a schiavitù o servitù36, a non vedersi condannare per una condotta non costitutiva di reato al tempo della commissione37. Si assiste così a una graduazione dell’obbligo di tutela imposto allo Stato, dal momento che ogni altro diritto si intende comprimile: così, mentre in caso di diritto assoluto viene negata in radice la facoltà di intervenire con deroghe e financo limitazioni38 (salvo il caso del diritto alla vita)39; nell’ipotesi di diritto relativo si afferma la facoltà dello Stato di utilizzare un margine di discrezionalità nel bilanciamento con altre esigenze d'ordine individuale e collettivo40, potendone derivare limitazioni di esercizio e in situazioni di emergenza addirittura la sospensione della fruizione.
V’è poi da osservare come, in aggiunta a quanto chiaramente disposto dal dettato convenzionale, la (ormai estinta) Commissione europea dei diritti dell’uomo e la Corte omonima abbiano a diverse riprese sostenuto l’inderogabilità della tutela giurisdizionale, utilizzando non tanto una norma di diritto non scritto di nuova formazione – secondo l’approccio del Comitato dei diritti dell’uomo - bensì il principio per il quale occorre verificare caso per caso, alla luce del test di necessità e di proporzionalità, se la deroga alle garanzie giurisdizionali introdotta dalle autorità nazionali al fine di fronteggiare una situazione di emergenza si concreti in una misura non necessaria o eccessiva rispetto alle finalità che con essa si intendevano perseguire41. Pure importante giurisprudenza nazionale afferma l’inderogabilità delle garanzie della difesa e del giusto processo42. E, anche uscendo dall’ambito internazionale europeo, il Comitato dei diritti dell’uomo si è espresso circa l’inderogabilità (non considerata dal Patto internazionale sui diritti civili e politici all’art. 4 in materia di pericolo pubblico eccezionale) della garanzia stabilita nell’art. 9.3 e di alcune delle garanzie minime contemplate nell’art. 14 del Patto stesso - rispettivamente indirizzati ad affermare l’habeas corpus e l’equo processo –, sulla base della considerazione di una consolidata consuetudine internazionale43.
La tutela dei diritti della persona «par ricochet»
Quanto alla tutela attuata dalla giurisprudenza valorizzando la portata indiretta di alcune disposizioni convenzionali, va sottolineato come per questa via si sia protetto il diritto della persona - minacciata di espulsione o di estradizione - a non subire trattamenti o pene inumane o degradanti pur in un Paese non contraente ma in conseguenza dell'allontanamento dal territorio dello Stato parte della Convenzione europea (protezione cd. «par ricochet»44. Valga un esempio estremamente significativo: nel caso D. c. Regno Unito di Gran Bretagna, risolto dai giudici di Strasburgo con la sentenza 2 maggio 1997, intervenuta in un caso di minaccia di allontanamento di uno straniero condannato per narcotraffico e affetto dal virus hiv, la Corte così si è espressa: «(…) qualora esercitino il loro diritto di espellere (…) stranieri, gli Stati contraenti devono tener conto dell'articolo 3 della Convenzione, che consacra uno dei valori fondamentali delle società democratiche. Questa è precisamente la ragione per cui la Corte ha costantemente ribadito, nelle sue precedenti sentenze sull'estradizione, sull'espulsione o il rimpatrio di persone verso Paesi terzi, che l'articolo 3 proibisce in termini assoluti la tortura o le pene o trattamenti inumani o degradanti e che le sue garanzie si applicano anche se questa persona si è dedicata ad atti reprensibili». Infatti, seguendo una diversa attitudine - e cioè allontanando in queste situazioni lo straniero - «lo Stato si comporterebbe in modo incompatibile con i valori sottesi alla Convenzione, con quel "patrimonio comune di ideali e di tradizioni politiche, di rispetto della libertà e preminenza del diritto" al quale si riferisce il Preambolo [della Convenzione stessa] (…). Malgrado l'assenza di una esplicita menzione nella formulazione sintetica e generale dell'articolo 3, una simile estradizione contrasterebbe palesemente con lo spirito di quest'ultimo (…)»45.
Un'attitudine per certi versi analoga è stata tenuta dalla Corte europea nelle occasioni in cui si è trattato di proteggere la vita privata dello straniero che pretenda di entrare o di restare nel territorio di una Parte contraente. E' vero, infatti, ad avviso della Corte che «l'articolo 8 [della Convenzione] non può essere interpretato nel senso di comportare per lo Stato l'obbligo generale di rispettare la scelta [nel caso specifico] della residenza comune da parte di coppie sposate», riconoscendo in tal modo che la Convenzione non si applica esplicitamente alla situazione in questione46. Tuttavia non per questo le autorità nazionali godono di totale discrezionalità in materia; ché anzi dalla Convenzione europea si può ricavare «(…) l'obbligo per uno Stato di ammettere [o di mantenere] sul suo territorio (…) [lo straniero, obbligo la cui ampiezza] dipende dalla situazione degli interessati e dall'interesse generale»47. In modo più esplicito: un provvedimento di allontanamento o di respingimento della persona è censurabile dalla prospettiva dell'articolo 8 della Convenzione se non realizza «un giusto equilibrio tra gli interessi in gioco, vale a dire, da un lato, il diritto del ricorrente al rispetto della sua vita privata e familiare, dall'altro lato, la protezione dell'ordine pubblico e la prevenzione dei reati»48; ne discende che i diritti che danno pienezza alla vita privata e familiare dello straniero possono essere limitati (anche tramite l'esecuzione di un provvedimento di suo allontanamento dal territorio dello Stato) se le misure assunte siano necessarie - cioè giustificate da un bisogno sociale imperativo - in una società democratica, nonché proporzionate allo scopo legittimo che intendono perseguire49.
La giurisprudenza europea in tema di protezione della vita privata e familiare si fonda, dunque, sulle medesime premesse di quella elaborata per tutelare la persona da pene o trattamenti inumani o degradanti. Se ne discosta, tuttavia, nelle conseguenze che si ricavano a motivo della diversa portata della disposizione sottesa, nel primo caso suscettibile di consentire l'esercizio di un margine di discrezionalità degli Stati perché derogabile, nel secondo caso tassativa perché inderogabile.
3.3. La violazione virtuale di un diritto della persona
La regolazione giurisprudenziale appena segnalata comporta l'accoglimento di un'altra tecnica ermeneutica, specificamente indirizzata a proteggere le prerogative dell'individuo a partire da un momento precedente al verificarsi del pregiudizio, quando ricorra ancora soltanto il pericolo della violazione di una norma convenzionale. Osserva, infatti, la Corte europea dei diritti dell'uomo - nel già ricordato caso relativo all'estradizione di un cittadino tedesco dal territorio del Regno Unito verso gli Stati Uniti - che «l'obbligo implicito di non (…) [consegnare la persona] si estende anche all'ipotesi in cui il fuggiasco rischierebbe di subire nello Stato di destinazione pene o trattamenti inumani o degradanti vietati» dall'articolo 3 della Convenzione stessa50.
La Corte ha qualificato il comportamento dello Stato parte che consegna la persona allo Stato terzo come attività capace di associare a pari titolo il primo ai trattamenti che il secondo riservasse alla persona, riconducendo così entro la sfera giuridica del primo la responsabilità per il caso di pregiudizio di diritti e libertà fondamentali garantite dalla Convenzione51. Peraltro, questo modo di procedere era già stato utilizzato dalla Corte costituzionale italiana, quando qualificò l'atto di cooperazione - che sarebbe stato adottato per consegnare alle autorità francesi un minore imputato di reato passibile di pena capitale - come partecipazione diretta alle conseguenze che da quell'atto sarebbero potute derivare52. Non si tratta dunque di far esplicare efficacia per così dire extraterritoriale alla Convenzione europea, non potendo la Corte intervenire sul comportamento di Stati terzi in relazione agli obblighi da quella derivanti. Si tratta, viceversa, di far discendere ogni possibile utile conseguenza dalla disposizione di diritto internazionale generale, accolta anche dal progetto di codificazione sulla responsabilità degli Stati53, dove si stabilisce che: «[u]no Stato che aiuti o assista un altro Stato nella commissione di un atto internazionalmente illecito da parte di quest'ultimo è internazionalmente responsabile per siffatto comportamento se: a) quello Stato agisce con la consapevolezza delle circostanze dell'atto internazionalmente illecito; e b) l'atto sarebbe internazionalmente illecito se commesso da quello Stato». Certo, la questione non sempre di facile accertamento sul piano del contenzioso che potrebbe al riguardo originare è quella relativa alla verifica della consapevolezza dello Stato di consegna circa il fondato rischio di comportamenti dello Stato terzo in violazione del disposto convenzionale.
Alla stessa logica - di anticipare la tutela a un momento antecedente la violazione del diritto della persona - si informa la richiamata Convenzione di Ginevra sullo status di rifugiato, nel predisporre a carico dello Stato territoriale e a vantaggio di chi dichiari di essere rifugiato quel ricordato regime protettivo costituito dal presupposto che il riconoscimento dello status abbia effetti dichiarativi. Da tale portata dichiarativa deriva così, fra l’altro, che alle autorità nazionali è fatto in via generale divieto di espellere o respingere («réfouler»)54 la persona prima che tale accertamento - svolto su base individuale - sia perfezionato, essendo loro negati margini di discrezionalità in materia e posto che gli effetti dell’accertamento retroagiscono al momento della domanda di rifugio55.
E’ possibile apprezzare il rapporto di specie a genere che corre tra il regime ginevrino e la Convenzione di salvaguardia nell’anzidetta materia, essendo la seconda capace di proteggere il richiedente protezione internazionale in modo più ampio di quanto possa fare il primo: questo si limita a disporre - anche se non è poco - in relazione a situazioni di persecuzione, la cui origine sia individuabile in uno dei motivi indicati dall'art. 1(A)2, della stessa Convenzione, non anche per qualsiasi ipotesi che sostanzi un trattamento o una pena inumana o degradante. Allo standard della Corte europea si è uniformata la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che codifica il principio enucleato dai giudici di Strasburgo56.
La protezione offerta dallo strumento convenzionale europeo è ovviamente accordata sulla base di una serie di cautele, quali l'esistenza di «substantial grounds»57 - supportati da un adeguato regime probatorio58 - per ritenere che la persona corra un rischio grave di subire una violazione nella propria sfera soggettiva. La portata della tutela così predisposta è stata valorizzata ulteriormente per il fatto che la giurisprudenza europea si è orientata a valutare come fonte di rischio anche il danno che potrebbe derivare alla persona per atti non di autorità pubbliche, bensì di privati59. A questa giurisprudenza sembrano peraltro recentemente adeguarsi anche certe, pur rare, prassi nazionali60.
Si pensa che possa essere ricondotta alla situazione qui descritta anche la protezione che la Convenzione di salvaguardia accorda alla persona che rischi di vedersi applicare o di veder eseguita nei propri confronti la pena di morte. Sotto la vigenza della Convenzione nella sua formulazione originariamente ristretta in materia all’art. 2 - quando si consentiva in via di principio allo Stato membro di mantenere nel proprio apparato sanzionatorio la pena capitale61 - si è assistito alla formulazione, da parte degli organi europei di garanzia, di quella tutela «par ricochet» di cui si è appena detto: si valutò così come le condizioni in cui si trovasse una persona in attesa dell’esecuzione della sentenza capitale concretassero trattamenti inumani e degradanti, come tali vietati dall'art. 3 della Convenzione di salvaguardia62. Oggi «la peine capitale n'a pas sa place dans des sociétés démocratiques civilisées, régies par l'Etat de droit»63, giacché «the territories encompassed by the member States of the Council of Europe have become a zone free of capital punishment»64; di conseguenza la tecnica della protezione virtuale si rivela come la più utile, dal momento che essa opera nella fase di adozione della decisione di allontanamento della persona da parte di uno Stato contraente della Convenzione verso un Paese ove la sua vita sia appunto a rischio65.
3.4. La tutela per il mancato rispetto delle misure cautelari
Ancora partendo dalla giurisprudenza sulla violazione virtuale, e nella direzione di un'ulteriore valorizzazione dell'efficacia del sistema convenzionale, va ricordata la saldatura fra il diritto della persona a esercitare un ricorso effettivo al sistema di tutela messo in campo dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo (articoli 13 e 34) e il potere della sua Corte di Strasburgo di adottare misure cautelari destinate a condizionare la decisione dello Stato circa l'allontanamento dello straniero in possibile pregiudizio di diritti convenzionalmente stabiliti.
Ai sensi del proprio regolamento la Corte ha infatti competenza ad adottare misure cautelari, di per se stesse dotate di portata raccomandatoria66. E' avvenuto nel passato che, nonostante l'indicazione di tali misure, lo straniero in via di allontanamento dal territorio di uno Stato parte venisse stato ugualmente consegnato a Stati terzi67. Con una giurisprudenza ormai consolidata la Corte è riuscita a colmare la lacuna normativa presente al riguardo nel sistema convenzionale68, facendo discendere in talune situazioni dalla mancata osservanza della decisione comportante misure provvisorie la violazione della disposizione convenzionale ai sensi della quale lo Stato parte è tenuto ad astenersi da ogni condotta commissiva od omissiva in pregiudizio dell’esercizio del diritto di ricorso individuale sia alle istanze nazionali di tale Stato, sia, in particolare, alla Corte stessa. Come questa ha sottolineato, vi sono casi in cui «les mesures provisoires, (…) se révèlent d'une importance fondamentale pour éviter des situations irréversibles qui empêcheraient la Cour de procéder dans de bonnes conditions à un examen de la requête et, les cas échéant, d'assurer au réquérant la jouissance pratique et effective du droit protégé par la Convention qu'il invoque»69, casi in cui il mancato rispetto di tali misure cautelari mostra comunque che la successiva eventuale sentenza della Corte intervenuta nel merito del caso «risque d’être privé de tout effet utile»70.
Peraltro, che la violazione delle misure cautelari possa mettere nel nulla sul piano sostanziale la salvaguardia dei diritti approntata dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo è accertato dalla stessa Corte in non pochi casi concernenti la stessa Italia: nel caso Toumi c. Italia l’espulsione della persona verso la Tunisia (al tempo del regime dittatoriale precedente la rivoluzione democratica), motivata ad avviso del Governo dalle «sufficienti assicurazioni diplomatiche» ricevute, ha consentito la sua sottoposizione ad atti di tortura da parte delle autorità dello Stato di rimpatrio71.
Ancora una volta, nella valutazione dell’attualità del rischio di violazione la Corte utilizza come indicatori, oltre a rapporti di enti intergovernativi come l’UNHCR, anche i rapporti di organizzazioni internazionali non governative quali Amnesty International, Human Rights Watch, Comitato internazionale della Croce rossa; o le inchieste di autorità nazionali autorevoli, quali il Dipartimento di Stato USA72; rapporti e inchieste che nuovamente riportano l’attenzione sulla (in)consistenza, sull’(in)affidabilità delle assicurazioni diplomatiche prestate dallo Stato terzo rispetto alla Convenzione europea per ottenere la consegna della persona da parte di uno Stato contraente di essa.
3.5. La tutela accordata in relazione alla violazione degli obblighi convenzionali da parte di enti intergovernativi
L’argomentazione della Corte europea circa la violazione «par ricochet» dispiega effetti più vasti rispetto a quanto esposto. Essa è stata, infatti, utilizzata anche per ripristinare il rispetto della legalità convenzionale quando la violazione si determini per effetto di norme adottate da (o nel quadro di) un ente intergovernativo al quale partecipino soggetti contraenti della Convenzione di salvaguardia. Di conseguenza può essere imputata allo Stato parte tanto della Convenzione in questione quanto dell’Accordo istitutivo dell’ente la responsabilità per violazione dei diritti della persona a motivo della sua partecipazione a un'Organizzazione internazionale, com’è in particolare il caso dell'Unione europea che vede compresi tutti i ventotto Paesi membri tra i quarantasette Stati contraenti della Convenzione di salvaguardia.
Proprio da quest’ultimo punto di vista, una prima questione riguarda le eventuali violazioni della Convenzione discendenti dall'esecuzione dei Trattati istitutivi dell’Unione europea (e di atti intergovernativi ad essi riconducibili) entro gli ordinamenti dei Paesi membri: stante la portata – della prima come dei secondi - di atti convenzionali fra Stati, la questione si pone alla luce dei criteri che reggono i rapporti fra accordi suscettibili di porre obblighi confliggenti73. In quest’ambito la Corte europea dei diritti dell'uomo - nella propria posizione di supremo garante della legalità convenzionale - ha sanzionato la stipulazione da parte di uno o più Stati membri di vincoli pattizi, anche riguardo ad attività nel contesto delle Comunità europee prima ancora dell’Unione, la cui esecuzione fosse suscettibile di determinare la violazione di diritti e libertà fondamentali garantiti dalla Convenzione di salvaguardia74.
In modo analogo si ragiona quando una simile violazione discenda dall'esecuzione da parte delle autorità nazionali di atti normativi (di diritto derivato) dell'Organizzazione, indipendentemente dal fatto che essi consentano o meno l'esercizio di discrezionalità75: nello svolgimento di quest'attività lo Stato membro, infatti, deve esercitare un controllo sull'idoneità dell'atto a non porsi in contrasto con le prerogative individuali convenzionalmente stabilite, in quanto il loro rispetto è principio che appartiene alle tradizioni costituzionali di ciascuno Stato membro76 e per questa via è anche principio generale dell’ordinamento dell'Unione77.
Resta, infine, l'ipotesi che la violazione di diritti e libertà fondamentali discenda direttamente dall'atto dell'Organizzazione, indipendentemente dalla sua esecuzione da parte degli Stati membri. Nell’ambito dell’Unione europea in relazione a questa ipotesi è stabilito anzitutto - in modo originale rispetto al tradizionale modello dell’organizzazione internazionale istituzionale - il procedimento di annullamento della norma viziata facendo capo all’intervento della sua Corte di giustizia: tale procedimento dovrebbe poter scongiurare che in sede di controllo esterno esercitato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo in relazione all’atto in questione, in quanto applicato da Stati parte della Convenzione di salvaguardia, si accerti una violazione della legalità convenzionale78. Certamente, ove a tale accertamento comunque si pervenisse, ancora una volta la responsabilità per l'atto normativo dell'Organizzazione verrebbe imputata ai singoli Stati, finché l’Unione non sia parte contraente della Convenzione di salvaguardia79. Come noto, un percorso così tortuoso potrebbe essere evitato se l’Unione europea aderisse alla Convenzione europea di salvaguardia, secondo quanto impone l’art. 6.2 TUE e pur con le difficoltà, anche recentissimamente emerse, capaci di ostacolare siffatto cammino80.
3.6. La definizione di “zona sicura”
Nell’applicazione delle regole che attengono all’allontanamento dello straniero migrante la prassi degli Stati ha introdotto talune presunzioni, quali quelle di “Paese d’origine sicuro”, “Paese terzo sicuro”, “Paese di destinazione super-sicuro”, “Paese di primo asilo”81. Al proposito l’opera delle corti internazionali europee si è indirizzata a definire la nozione di “zona sicura”, così da circoscrivere il margine di discrezionalità nazionale. Si consideri, per esempio, la sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo dell’11 gennaio 2007, con la quale si accerta la nozione in questione, ma si insiste sulla circostanza che l’allontanamento, se del caso, avvenga comunque in costanza di assoluta assenza di rischio di violazione dell’art. 3 della Convenzione di salvaguardia82.
Anche la Corte di giustizia dell’Unione europea ha avuto modo di intervenire al riguardo. Anzitutto si ricorda l’interpretazione estensiva data alla disposizione della direttiva 2004/38/CE che consente di sottrarre al regime ginevrino la persona che riceva protezione da parte di altro ente internazionale83: la Corte ha segnalato con forza come la nozione di protezione debba essere interpretata non in senso formale, bensì in senso sostanziale, dovendo lo Stato (che voglia svestirsi della competenza di esaminare la domanda di asilo) verificare l’effettività della protezione che altri accordi alla persona in questione nella zona soggetta al proprio controllo84.
Ancora, specificamente a proposito della disciplina stabilita nella “direttiva procedure” (ai fini di riconoscimento o revoca dello status di protezione internazionale) al tempo vigente85 e del suo Allegato II, nel quale vengono indicati i criteri per stabilire la sicurezza di un luogo verso il quale lo Stato voglia allontanare la persona, la Corte censura il fatto che il Consiglio si sia attribuita con questa direttiva una sorta di riserva di competenza a proposito dell’adozione dell’elenco di "Paesi d’origine sicuri" e di "Paesi terzi europei sicuri", evitando in tal modo che in materia si intervenisse con il procedimento di codecisione in grado di associare il Parlamento europeo al processo decisionale86.
Proprio per «assicurare la coerenza con la giurisprudenza della Corte di giustizia (…) e della Corte europea dei diritti dell'uomo»87, la "direttiva qualifiche" (di beneficiario di protezione internazionale) adottata nel 201188 adegua, al proprio art. 8, i criteri per valutare il livello di sicurezza all'interno del Paese d'origine della persona che invoca protezione in uno Stato dell’Unione.
3.7. La “qualità” e la condizione della persona alla quale riconoscere protezione internazionale
La tutela della persona straniera a fronte di misure che determinano il fondato rischio di violazione di un suo diritto fondamentale ha trovato un punto di forza anche nella giurisprudenza che ha ridotto il margine di apprezzamento delle autorità nazionali nell’utilizzo delle eccezioni da esse opposte per scartare il regime di protezione internazionale, facendo riferimento alla “qualità” della persona implicata.
Quanto all’interpretazione delle disposizioni che consentono il ricorso a tali eccezioni, la giurisprudenza si è attestata sulla posizione di giustificare l’iniziativa delle autorità nazionali di togliere lo statuto di protezione soltanto sulla base di mutamenti delle circostanze che abbiano «un significato e una natura non temporanea tali da eliminare il fondato timore di persecuzioni del rifugiato»: ciò che avviene quando «gli elementi alla base dei timori del rifugiato (…) siano stati eliminati in modo duraturo»89. Si tratta dunque per la Corte di giustizia di utilizzare un’interpretazione restrittiva dell’art.11.1(e) della “direttiva qualifiche”90.
Analogo approccio ermeneutico è stato utilizzato per l’interpretazione dell’art. 12.2(b-c) della stessa direttiva91, a proposito della decisione nazionale di qualificare come persona non meritevole di protezione internazionale chi si sia reso responsabile di quelle condotte che ai sensi della Convenzione di Ginevra non consentono il riconoscimento dello status di rifugiato. La Corte del Lussemburgo afferma infatti che «la circostanza che una persona abbia fatto parte di un’organizzazione iscritta nell’elenco di cui all’allegato della posizione comune 2001/931 per il suo coinvolgimento in atti terroristici e abbia attivamente sostenuto la lotta armata condotta da detta organizzazione non costituisce automaticamente un motivo fondato per ritenere che la persona considerata abbia commesso un “reato grave di diritto comune” o “atti contrari alle finalità e ai principi delle Nazioni Unite”»; infatti «la constatazione (…) della sussistenza di fondati motivi per ritenere che una persona abbia commesso un reato del genere o si sia resa colpevole di tali atti è subordinata ad una valutazione caso per caso di fatti precisi al fine di determinare se atti commessi dall’organizzazione considerata rispondano alle condizioni fissate (…) [dalla Convenzione di Ginevra] e se una responsabilità individuale nel compimento di tali atti possa essere ascritta alla persona considerata, tenuto conto del livello di prova richiesto dal citato art. 12.2»92.
Approccio di segno estensivo nell’interpretazione degli articoli 2(e)93 e 15(c)94 della stessa direttiva, e consequenziale quanto all’ampliamento di situazioni meritevoli di tutela ai fini di accordare la protezione internazionale, è stato impiegato tramite una qualificazione autonoma, rispetto ai sistemi nazionali che alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo95, da parte della Corte di giustizia dell’Unione quando essa ha affermato che il termine «individuale» utilizzato nell’art. 15(c) per qualificare la minaccia grave indirizzata alla persona deve intendersi «nel senso che esso riguarda danni contro civili a prescindere dalla loro identità, qualora il grado di violenza indiscriminata che caratterizza il conflitto armato in corso (…) raggiunga un livello così elevato che sussistono fondati motivi di ritenere che un civile rientrato nel Paese in questione o, se del caso, nella regione in questione correrebbe, per la sua sola presenza sul territorio di questi ultimi, un rischio effettivo di subire la minaccia grave (…)»96.
3.8. Gli aspetti procedurali suscettibili di determinare anche effetti sul diritto sostanziale
Sulla problematica della necessità di rispettare le garanzie processuali nei procedimenti di allontanamento della persona dal territorio nazionale già tanto è stato detto97, e ci sembra che non occorra qui ritornare sistematicamente sull’argomento. Ci si limita a ricordare sinteticamente alcuni punti di arrivo di cospicua giurisprudenza ricadente in così importante materia, sia pur riguardante in generale gli stranieri più che solo quelli bisognosi di protezione internazionale.
Rileva anzitutto la questione dell’effettività della via di ricorso aperta alla persona colpita da un provvedimento di esclusione98 quando l’ordine di immediato allontanamento di questa dal territorio nazionale va accompagnato dalla previsione degli effetti sospensivi del ricorso contro tale misura: ciò al fine di garantire che il processo in absentia sia frutto di una rinuncia non equivoca della persona al proprio diritto a comparire99. Sempre in tema di ricorso effettivo si è affermato l’obbligo di attribuire effetto sospensivo al ricorso presentato contro il provvedimento dello Stato (dell’Unione) non di primo approdo che abbia avviato, nei confronti di una persona richiedente asilo, la procedura di “ripresa in carico” da parte del Paese (dell’Unione) di primo approdo100. Ancora, ci si è interrogati sulla “qualità” dell’organo competente ad esaminare il ricorso, cioè sulla sua genuina natura di «tribunale»101. E ancora si è ragionato sulla necessità di non ignorare l’importante garanzia contenuta nell’art. 1 del Protocollo n. 7 annesso alla Convenzione di salvaguardia, che stabilisce sicuri criteri procedurali da osservare nell’occasione dell’espulsione dello straniero «regolarmente residente nel territorio di uno Stato» membro102.
A proposito della «regolarità» della misura nazionale di ingerenza delle pubbliche autorità nella sfera individuale103, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha sostenuto il fatto che tale «nozione (…) non rinvia solamente all’obbligo di osservare le norme sostanziali e processuali della legge nazionale; richiede inoltre che ogni privazione di libertà rispetti lo scopo dell’art. 5» della Convenzione di salvaguardia. Risulta dunque non compatibile con tale disposizione l’adozione di provvedimenti di allontanamento che abbiano uno scopo diverso da quello al quale l’istituto è preordinato104, oppure la prassi delle espulsioni collettive105, del resto vietate dall’art. 4 del Protocollo n. 4 annesso alla Convenzione.
Infine, resta da registrare una certa diversità di tutela offerta dai due sistemi europei, la Convenzione di salvaguardia e il diritto dell’Unione, quanto ad aspetti procedurali che attengono all’allontanamento dello straniero se presente in modo irregolare nel territorio dello Stato. La Convenzione è corredata dal già ricordato Protocollo n. 7, il cui art. 1 prevede garanzie procedurali a vantaggio del solo straniero in condizione di regolarità: sul rispetto di tale disposto si è attestata la Corte europea dei diritti dell’uomo106. Viceversa, nell’ordinamento dell’Unione europea la situazione si presenta più articolata, a partire dalla “direttiva rimpatri” (2008/115/CE) e dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, investita di rinvii pregiudiziali intesi a consentire ai giudici nazionali di valutare la conformità con tale direttiva della disciplina nazionale in materia di allontanamento di straniero irregolarmente presente sul territorio nazionale, nonché la portata (di immediata ovvero non diretta applicabilità) di talune delle sue disposizioni. Si tratta di una giurisprudenza assai istruttiva107. Si è iniziato con l’osservare che la “direttiva rimpatri” «non si prefigge l’obiettivo di armonizzare integralmente le norme nazionali sul soggiorno degli stranieri», bensì di mettere in campo un sistema di allontanamento dello straniero irregolare valorizzando la volontarietà del rientro nel Paese d’origine108. Non confligge, dunque, con questo scopo la normativa nazionale che contempli «una detenzione finalizzata a determinare se il soggiorno di un cittadino di un Paese terzo sia regolare o meno»109; ma confligge piuttosto con esso la disciplina dello Stato che preveda «la pena della reclusione per i cittadini di Paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (…) [poiché questa misura contraddice le] norme e (…) le procedure comuni stabilite da tale direttiva, [secondo le quali questi individui] devono essere allontanati e possono al massimo, nell’ottica della preparazione e della realizzazione di tale allontanamento, essere sottoposti a trattenimento»110. Dunque, nulla nella direttiva impedisce agli Stati «di adottare o di mantenere in vigore disposizioni, eventualmente anche di natura penale, che disciplinino, nel rispetto dei principi di detta direttiva e del suo obiettivo, le situazioni in cui le misure coercitive non hanno consentito di realizzare l’allontanamento di un cittadino di un Paese terzo il cui soggiorno sia irregolare»111. E tuttavia, «nell’applicazione di dette norme di procedura penale, l’irrogazione delle sanzioni menzionate (…) è subordinata al pieno rispetto dei diritti fondamentali, in particolare di quelli garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950»112. Al riguardo il riferimento non è al Protocollo n. 7 ma all’art. 5.3 CEDU , che assicura taluni diritti processuali a «ogni persona arrestata o detenuta» per uno dei motivi legittimi previsti, nonché all’art. 6 CEDU, che assicura a«ogni persona» il diritto a un equo processo.
La giurisprudenza appena segnalata obbliga a una riflessione su questioni tanto di diritto processuale quanto di diritto sostanziale. Dalla prima prospettiva, l’incompatibilità di tipo teleologico fra norme interne, volte alla criminalizzazione dello straniero in condizione irregolare, e norme internazionali europee ha obbligato i giudici nazionali a disapplicare le prime: si annoverano così numerose pronunce italiane nelle quali si dichiara l’assoluzione della persona «perché il fatto non costituisce reato in virtù della direttiva europea del 2008 n. 115»113, con ciò determinando la scarcerazione della persona trattenuta constatandosi l’incapacità delle autorità nazionali di dar seguito alle misure di allontanamento. Quanto alla prospettiva sostanziale, nonostante non vi sia nella giurisprudenza europea una valutazione di disvalore delle scelte di criminalizzazione rispetto all’ingresso e al soggiorno irregolari114, tuttavia l’attitudine sottesa alle norme dell’Unione che predispongono la tutela dello straniero è quella di apprestare una protezione della persona dalla prospettiva di evitare una sua vittimizzazione secondaria115. La giurisprudenza italiana dunque, in costanza di situazioni come quelle prese in considerazione dalla “direttiva rimpatri”, rileva che «deriva per ogni articolazione istituzionale della Repubblica la necessità di verificare il rigoroso rispetto [fra gli altri] dell’art. 3 della Convenzione» europea dei diritti dell’uomo (che vieta tortura e trattamenti o pene inumani e degradanti) e, di conseguenza, «per ogni organo giurisdizionale competente a deliberare decisioni che comportano trasferimenti di persona verso (…) [un Paese “a rischio”] il dovere di individuare e adottare, in caso di ritenuta pericolosità della persona, un’appropriata misura di sicurezza, diversa dall’espulsione»116.
Sempre in relazione alla prospettiva procedurale con implicazioni di diritto sostanziale, la giurisprudenza europea si è espressa chiaramente circa le condizioni che devono essere assicurate nella situazione di limitazione della libertà personale, anche a fine di allontanamento della persona dal territorio nazionale: il sovraffollamento dei pur consentiti centri di raccolta delle persone irregolarmente presenti sul territorio nazionale a fini di loro identificazione non deve tradursi in trattamento inumano o degradante117; e il diritto alla salute deve essere comunque assicurato allo straniero indipendentemente dalla sua condizione di regolarità o irregolarità del soggiorno118.
4. Novità e aperture nella costruzione di un approccio europeo all’immigrazione
Al compiacimento per gli importanti strumenti internazionali – in specie europei - che affermano i diritti della persona119 e per la ricca giurisprudenza volta a rendere effettiva la loro fruizione da parte di chi si trovi in posizione di debolezza particolarmente riguardo alla condizione di migrante, e, più particolarmente ancora, alle categorie di migranti in cerca di protezione internazionale, lo stato delle cose oppone la perdurante drammatica situazione di emergenza quotidiana dalla quale si assiste al travolgimento dell’ordinata convivenza, cui si accompagna quello stesso dell’ordinato assetto del diritto. Occorre ragionare sulle modalità per porvi rimedio, tornando a interrogarsi120 sul bilanciamento fra diritti (di libertà da una lato, di sicurezza dall’altro). Occorre, in definitiva, essere visionari nel senso proprio, non traslato verso accezioni patologiche, del termine; occorre immaginare un diverso disegno politico dell’Unione in tema di accoglienza dello straniero, che tenga conto di una realtà in rapido mutamento. Non è più, quella odierna, una situazione in cui la persecuzione – come già sottolineato - è un fatto principalmente individuale, o concernente piccole minoranze; e la migrazione verso il Continente europeo è oramai diventata, in pochi lustri, un fatto strutturale che eccede il breve periodo.
Si possono al momento vedere timidi segnali di aperture a un’evoluzione, anche in termini di differenziazione, dell’approccio attuale, alcuni di essi con possibili effetti immediati, altri di medio o lungo termine.
Può anzitutto essere dato conto dell’evoluzione giurisprudenziale che ha infine portato Corte europea dei diritti dell’uomo e Corte di giustizia dell’Unione europea a convergere nella valutazione dei rischi comportanti l’allontanamento di un non cittadino dell’Unione121 da uno Stato membro verso altro Stato membro a cui egli aveva avuto primo accesso, fuggendo dal proprio Paese, al fine di ottenere protezione internazionale. Se il regolamento (CE) n. 343 del 2003 (cosiddetto “Dublino II”) consentiva agli Stati tale comportamento riguardo ai richiedenti asilo, così come lo consente oggi il regolamento (UE) n. 604 del 2013 (cosiddetto “Dublino III”) che l’ha sostituito122, la Corte di Strasburgo in un primo tempo ha concordato su tale possibilità di rinvio (nel caso: dal Regno Unito alla Grecia), rilevando che il ricorso contro un ulteriore allontanamento verso uno Stato terzo (l’Iran) con rischio fondato di violazione dell’art. 3 della Convenzione di salvaguardia avrebbe potuto ben essere presentato in quel secondo Paese europeo123, che pure iniziava a manifestare carenze nel sistema di trattamento dei richiedenti asilo anche dal punto di vista delle condizioni in cui venivano mantenuti sul proprio territorio. In seguito la stessa Corte ha puntualizzato124 che ove siano fondati i rischi che una persona subisca - nello Stato dell’Unione dove la si voglia rinviare (nel caso, ancora, la Grecia ma in provenienza dal Belgio) perché di primo ingresso da uno Stato terzo (l’Afganistan) - condotte direttamente o indirettamente contrarie all’art. 3 della Convenzione, ciò comporterebbe violazione dell’obbligo pattizio da parte del Paese dell’Unione che, pur in osservanza del regolamento n. 343/2003 (o n. 604/2013) rinviasse la persona allo Stato di primo ingresso dell’Unione europea.
La Corte di giustizia dell’Unione europea ha poco dopo a propria volta precisato - sempre in relazione al regolamento “Dublino II” - che uno Stato dell’Unione gode di una presunzione relativa (dunque non assoluta) di rispetto dei diritti fondamentali individuali125, segnatamente del divieto di tortura e di trattamento disumano o degradante, potendo siffatta presunzione essere sconfitta dalla prova contraria, quale ad esempio fornita da autorevoli organizzazioni internazionali governative e non126. Il trasferimento di un richiedente asilo di un Paese terzo (ancora l’Afganistan) da uno Stato dell’Unione a un altro di primo ingresso (ancora dal Regno Unito verso la Grecia)127 va quindi sottoposto a debito vaglio ai sensi degli obblighi di cui alla Convenzione di salvaguardia; ma va osservato che è lo stesso regolamento, tanto n. 343/2003 quanto 604/2013, a contenere quella cosiddetta clausola di sovranità128 che almeno consente l’opzione di non rinvio della persona. Il che è accaduto fra l’altro in Italia, sempre con riferimento alla Grecia129; ma si è anche verificato in Germania … proprio con riferimento all’Italia130.
Certo un’ampia accezione di migrante può comprendere - talvolta con parziali sovrapposizioni di una condizione all’altra - sia chi è immigrato economico (legale o illegale), sia chi cerca protezione internazionale (asilo ex art. 10 della Costituzione italiana; rifugio ai sensi della Convenzione di Ginevra; protezione sussidiaria; protezione umanitaria o temporanea), sia chi intende sfuggire a pene (magari lecitamente) irrogate nel proprio Paese d’origine per reati anche assai gravi. È con la tortura e i trattamenti affini che le sopraddette condizioni si trovano ad avere in vario modo a che fare, secondo quanto rilevato dalla documentazione internazionale131.
Proprio l’Italia si è vista indirizzare diecine di raccomandazioni da parte di organizzazioni non governative come Amnesty International vertenti in materia di violazioni di diritti dei migranti, in specie rifugiati e richiedenti asilo, comportanti anche trattamenti disumani o degradanti e persino pratiche di tortura132. Il riscontro di questi atti sul piano nazionale si ha subito guardando ad esempio alla giurisprudenza della Corte di Cassazione ove si inibisce l’allontanamento di migranti dal territorio italiano verso la Tunisia133 «fino a quando non sopravvengono (…) fatti innovativi idonei a mutare la situazione di allarme (…), tali da offrire affidabile e concreta dimostrazione di garanzia di pieno rispetto» fra l’altro del divieto di tortura134. Nell’occasione si versava in una situazione di migranti irregolari, presenti in territorio italiano, destinatari di un provvedimento di espulsione a motivo di condanna inflitta per fatti di terrorismo.
Ulteriormente, la violazione da parte di organi dello Stato italiano dell’art. 3 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo è stata constatata dalla Corte di Strasburgo, comportando un’evoluzione significativa e pertinente del diritto vivente135.
La violazione dell’obbligo di cui all’art. 3 della Convenzione di salvaguardia è del resto riscontrabile in Italia in contesti di qualche affinità rispetto a quello appena evidenziato. Si pensi alle sentenze dichiarative di violazione rese dalla Corte europea di Strasburgo nei confronti del nostro Paese in materia di condizioni di detenzione in carcere136. Si pensi infine alla sentenza dichiarativa di violazione, benché al momento ancora non si tratti di decisione definitiva, in tema di comportamento delle forze … dell’ordine in occasione dei notissimi fatti conseguenti all’irruzione nel comprensorio scolastico Diaz al tempo del G8 di Genova, nel 2001137.
4.1. Il rinnovato quadro normativo in materia di protezione internazionale
Già è stato fatto cenno la parzialmente rinnovato quadro normativo europeo in materia di protezione internazionale del migrante138. Sul punto ci si limita a segnalare i positivi effetti che potrebbero derivare da un ancora frammentario “cambio di passo” impresso dalla nuova normativa in materia da due diverse prospettive.
Anzitutto in tema di determinazione dello Stato competente ad esaminare la domanda di protezione internazionale, sembra di poter concludere che il nuovo regolamento “Dublino III” introduce un dato di minor automatismo nell’individuazione di tale Stato a vantaggio di obiettive esigenze della persona a veder accettata da domanda in un Paese ove abbia maggiori possibilità di integrarsi: sono infatti introdotti criteri specifici per singole condizioni in cui si trovi la persona, tanto che il criterio tradizionale costituito dalla competenza del Paese di primo approdo risulta in definitiva residuale. Si consideri ad esempio la disciplina stabilita per il caso di minore straniero cosiddetto non accompagnato139. L’art. 8 del regolamento140 accoglie la prospettiva circa la necessità di tener conto del superiore e prevalente interesse del minore nell’assunzione di ogni misura che lo riguardi da parte di un’autorità pubblica o di un privato e, conseguentemente, dispone una serie di alternative. La regola principale risulta così essere quella della competenza dello Stato membro di residenza del padre, della madre o (secondo una modifica introdotta al regime previgente) di un fratello, una sorella, un parente o altro adulto per lui responsabile; tale regola ammette una deroga, fondata sul miglior interesse del minore; in caso di mancata applicazione di questi criteri, trova applicazione una regola sussidiaria, secondo la quale è competente lo Stato membro nel quale il minore abbia presentato la domanda; soltanto da ultimo si considera, come soluzione di chiusura, la competenza dello Stato di primo arrivo141.
La seconda prospettiva che depone a favore di un possibile, a nostro parere, positivo mutamento della prassi ha riguardo al fatto che le direttive in materia di protezione internazionale del migrante non sono più (come invece lo è la normativa che intendono sostituire) norme di armonizzazione minima: se dunque, nell’adeguarsi ad esse, gli Stati membri adempiranno correttamente agli obblighi di risultato ivi contenuti142 si potrà assistere a minori occasioni di trattamento discriminatorio della persona, determinato dalla casualità del suo arrivo in questo o quell’altro punto del territorio dell’Unione europea. A questo esito concorre senz’altro il fatto che le direttive in questione intendono istituire un unico status di protezione internazionale, indipendentemente dal fatto che il migrante sia un richiedente asilo ai sensi della Convenzione di Ginevra, ovvero necessiti di protezione sussidiaria o anche solo temporanea143.
4.2. Il “processo di Karthoum”
In una prospettiva di medio o lungo termine si situano anche alcuni tentativi di avviare una gestione più cooperativa del bacino mediterraneo intervenendo su un intero complesso di situazioni e processi che tutti concorrono, alimentandosi reciprocamente, a favorire il crescere di disordinati flussi migratori: la proposta dell’italiana Emma Bonino di istituire (nell’occasione dell’ultimo rinnovo della Commissione europea) un Commissario per il Mediterraneo avrebbe potuto favorire questo percorso … se fosse stata accolta; avrebbe infatti consentito la creazione di un centro almeno politico se non anche decisionale europeo volto a considerare, proponendo inizi di soluzioni condivise, fenomeni quali la povertà, la guerra, il terrorismo, le migrazioni economiche e le persecuzioni politiche.
In questa direzione, con riguardo ad ambiti geografici più contenuti, va l’iniziativa avviata il 28 dicembre 2014 dalla Conferenza ministeriale di trentasette Paesi, dell’Unione e del Corno d’Africa, con la presenza di Svizzera e Norvegia: la Dichiarazione adottata in quella sede – nota come dichiarazione sul “Karthoum Process”144 – si propone lo stabilimento di un dialogo permanente fra i Paesi di origine, di transito e di destinazione dei flussi migratori per sviluppare una cooperazione nella loro gestione e nel contrasto delle condotte di trafficking e smuggling di persone145, nel quadro del Piano d’azione 2014-2017 adottato da Unione europea e Paesi africani. Si tratta d’altra parte, finalmente, di una significativa assunzione di responsabilità da parte di Stati europei nella gestione di un processo rispetto al quale non possono non esserci resposabilità comuni.
4.3. La solidarietà intracomunitaria e la dimensione positiva del principio del mutuo riconoscimento
Ancora tempi lunghi sembra avere l’accoglimento in concreto delle implicazioni che comporta l’aver compreso nei Trattati di Unione l’obbligo per gli Stati di agire nell’ambito dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia secondo il principio di solidarietà146. Così, nell’ambito delle regole costitutive di tale spazio, di cui al Titolo V della Parte III del Trattato sul funzionamento europea, quest’ultimo prevede che «Le politiche dell’Unione (…) e la loro attuazione sono governate dal principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri, anche [ma non solo!] sul piano finanziario»147.
Si tratta di tempi che dipendono dal fatto che la solidarietà implica la costruzione di reciproca fiducia tra gli Stati nei rispettivi ordinamenti giuridici e nelle modalità di loro funzionamento: quanto sia ardua questa via è reso evidente dalle difficoltà che incontra la piena affermazione del principio di mutuo riconoscimento in tutte le proprie implicazioni148.
In particolare per la materia in questione, è assai interessante la prospettiva prefigurata in sede di apertura dei lavori della Presidenza del Consiglio dei Ministri dell’Unione europea, nel semestre a guida italiana relativo alla seconda metà del 2014, e ripresa successivamente nell’occasione di uno dei periodici appuntamenti che contraddistinguono ogni Presidenza. Come noto, il principio di mutuo riconoscimento applicato al regime “Dublino III” ha implicazioni esclusivamente negative: la decisione dello Stato che amministra la richiesta di protezione internazionale e che la nega ha efficacia per tutte le altre ventisette amministrazioni nazionali, alle quali si fa divieto di ritornare su analoga domanda eventualmente ripresentata in seconda battuta dalla stessa persona. Secondo la proposta presentata dall’Amministrazione italiana, alla decisione che risolve la questione relativa alla protezione internazionale occorrerebbe attribuire anche una dimensione positiva: si tratta, secondo questa prospettiva (peraltro accantonata per il momento dal Consiglio dell’Unione), di riconoscere i diritti che derivano dalla decisione di protezione internazionale consentendo alla persona titolare del relativo statuto di poter “spendere” tale decisione in tutto il territorio dell’Unione, dunque usufruendo anche nel caso specifico delle libertà di circolazione e di soggiorno più in generale in esso consentite. Così facendo sarebbe ulteriormente mitigato un regime giuridico che presenta aspetti di irragionevolezza sul fronte della libertà di scelta dello straniero di integrarsi in questo piuttosto che in altro contesto nazionale, nonché sul fronte dell’esigenza di distribuire su tutto il territorio dell’Unione il carico della responsabilità di inserimento dello straniero nel tessuto economico, sociale e giuridico di qualsivoglia Stato membro.
Una tale scelta è irta di difficoltà: essa implica l’adozione di una politica comune di integrazione dello straniero (con la previsione anche di un “periodo di prova” a seguire il quale il diritto dello straniero potrebbe dispiegare i propri effetti), nonché probabilmente la centralizzazione delle decisioni di protezione internazionale in un organo, sulla base di prestabilite “quote nazionali” di accoglienza.
4.4. La creazione di “corridoi umanitari” in un “Mediterraneo europeizzato”
Rimbalza da una logica emergenziale, dunque nella ricerca di una rapida risposta, la proposta di «prevedere d’urgenza l’apertura di percorsi autorizzati e sicuri per chi lascia il territorio di nascita, di cittadinanza o di residenza - in fuga da guerre, persecuzioni, catastrofi ambientali, climatiche o economiche (…) sotto la tutela delle Nazioni Unite e dell’Unione europea, così da impedire nuove tragedie e garantire l’effettivo esercizio del diritto d’asilo in tutti i Paesi di transito»149 .
A questo appello e sulla stessa lunghezza d’onda si accompagna la proposta di costituire immediatamente un programma coordinato di ricerca e soccorso nel Mediterraneo, con caratteristiche analoghe all’operazione “Mare nostrum”150 realizzata dall’Italia fra la fine del 2013 e il 1° novembre 2014, sostituita dalla missione dell’Agenzia dell’Unione europea Frontex denominata Triton151. La proposta è stata formulata dall’Alto Commissariato delle Nazioni Unite in una lettera indirizzata all’Unione europea, e intende parallelamente promuovere un progetto pilota che disponga il trasferimento nei diversi Stati membri dell’Unione di rifugiati siriani occorsi nel tratto di mare fra la Grecia e l’Italia, sulla base di un equo sistema di distribuzione.
Né l’una né l’altra iniziativa hanno ancora trovato accoglimento pratico.
5. In vece di una conclusione
Scrutando l’orizzonte, sulla scorra delle informazioni sin qui rilevate, si percepisce qualche traccia, si individua qualche elemento che la liquida e infiammabile di cui son fatte le cose fin qui trattate152 potrebbe assumere.
La ricerca di adeguate regole – anche giuridiche – che contengano e indirizzino le onde imprevedibili del destino153 si è fatta imprescindibile.
Salvo rassegnarsi ad ammettere che l’emergenza sta tramutandosi nell’ordinaria amministrazione di tragedie umane.
Il contributo scritto si è avvalso della collaborazione del prof. Rinoldi. sebbene soltanto la prof. Parisi abbia partecipato come relatrice al seminario.
1 Per la riaffermazione anche in tempi recenti di siffatto principio nella giurisprudenza internazionale europea mi limito a richiamare (fra le tante che ormai utilizzano una sorta di formula di stile al riguardo) le sentenze della Corte Edu del 20 giugno 2002, Al Nashif c. Bulgaria, par. 114,e del 12 aprile 2005, Schamayev e altri c. Georgia e Russia, par. 334; per l’ambito universale v. Human Rights Committee, General Comment No. 15. Position of Aliens under the Covenant, UN Doc. CCPR/A/41/40, 11 aprile 1986, specific. par. 5. In dottrina v., fra i molti contributi: A.M. Calamia, Ammissione ed allontanamento degli stranieri, Milano, Giuffrè, 1980; M. Tamburini, Trattamento degli stranieri e buona fede nel diritto internazionale generale, Padova, Cedam, 1984; B. Nascimbene, Il trattamento dello straniero nel diritto internazionale ed europeo, Milano, Giuffré, 1984; M. Spatti, I limiti all’esclusione dal territorio dell’Unione europea, Torino, Giappichelli, 2010, cap. I.
2 La regola risponde al criterio della proporzionalità fra l’ “attacco” (link) che lo straniero ha con la comunità territoriale ospite e il potere di imperio esercitato dagli organi di governo di quest’ultima. E’ possibile esemplificare la questione situandosi sul piano del diritto penale, che risulta essere quello più delicato quanto allo standard di trattamento della persona: allo Stato è fatto divieto di dotarsi di criteri di collegamento giurisdizionali che lo mettano in grado di raggiungere (con sanzioni penali) persone la cui condotta non abbia collegamento alcuno con la comunità territoriale. Né a contraddire quanto si dice serve la regola della universalità della giurisdizione penale: essa è infatti fondata sulla condivisione che alcune condotte (qualificate crimini internazionali individuali) siano suscettibili di violare un bene non di questo o di quello Stato ma dell’intera società internazionale, riconoscendo dunque la facoltà di ciascuno dei componenti di questa di esercitare l’azione penale anche in assenza di un collegamento con la comunità territoriale, o meglio perché l’offesa (il crimine) è di gravità tale da risultare perciò stesso collegata con ciascun componente della comunità internazionale. Resta da rilevare che la giurisdizione penale universale è in verità rarissimamente accolta negli ordinamenti nazionali nella sua versione “pura”, funzionando invece più diffusamente quando, in assenza del collegamento costituito dalla cittadinanza, intervenga almeno quel minimo “attacco” con la comunità statale rappresentato dalla presenza nel territorio dello Stato della persona straniera nei confronti della quale si vuole esercitare l’azione penale; sul tema rinvio al solo A. Cassese, Giustizia penale internazionale, vedi.
3 Prova ne sia l’istituto della protezione diplomatica del suddito pregiudicato nella propria persona o nei propri beni dal comportamento dello Stato straniero: secondo prassi uniforme (ancor oggi, in un’epoca di declino dell’istituto) il Paese che si determini ad esercitare la protezione diplomatica agisce come titolare del diritto proprio - non come rappresentante di interessi o di diritti della persona in questione - a non veder lesa la propria sovranità. Per tutti in argomento v. R.B. Lillich (ed.), International Law of State for Injuries to Aliens, Charlottesville, University Press of Virginia, 1983; v. anche i lavori (del 2004) della Commissione di diritto internazionale dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite, raccolti nel Progetto di articolato approvato nel corso della sua 56° sessione (Report ILC, UN Doc. A/59/10, parr. 59-60).
4 Non a caso definito «nebuloso» da N. Ronzitti, Introduzione al diritto internazionale, III ed., Torino, Giappichelli, 2009, p. 344.
5 Per una dottrina un tempo largamente maggioritaria il contenuto di siffatto obbligo consiste nello standard minimo internazionale, ovvero nell’insieme di garanzie accolte dalle “nazioni civili” (v. B. Nascimbene, Il trattamento dello straniero nel diritto internazionale ed europeo, cit., p. 77); altra dottrina – che ha le proprie origini nella cosiddetta “clausola Calvo” – fa riferimento allo standard minimo nazionale (v. in partic. A.M.H. Vermeer Künzli, The Protection of Individuals by Means of Diplomatic Protection as a Human Rights Instrument, Leiden, Leiden University Press, 2007, p. 4 ss.).
6 Sul ruolo e il contributo che la Carta delle NU ha dato alla formazione di una cultura dei diritti dell’uomo a livello internazionale si permetta di rinviare al mio La tutela dei diritti fondamentali della persona, in U. Draetta-M. Fumagalli (a cura di), Il diritto delle organizzazioni internazionali. Parte speciale, III ed., Milano, Giuffré, 2010, cap. III. Frutto dell’influenza che le norme in materia di protezione dei diritti della persona hanno sul trattamento dlelo straniero sono i contenuti del Progetto di articolato predisposto dalla Commissione di diritto internazionale dell’Assemblea generale delle NU in materia di Expulsion of aliens, with commentaries, Sixty-Six Session (2014), A/69/10.
7 La complementarità fra obbligo di protezione diplomatica dello straniero e obbligo di rispettare i diritti dell’uomo (anche) nei confronti dello straniero (e, parallelamente, il confluire per certi aspetti del primo entro il secondo) è ben sottolineata da J. Dugard (special Rapporteur), Seventh Report on Diplomatic Protection, International Law Commission, Fifty-eighth session, 1 May-9 June and 3 July-11 August 2006, par. 3 (con la pertinente dottrina segnalata nella sua nota 5).
8 Come accertato dall'art. 47 TUE, a motivo della prassi consolidatasi in materia. Sul punto v. già da tempo A. Tizzano, La personalità internazionale dell'Unione europea, in Aa. Vv., Il Trattato di Amsterdam, Milano, Giuffré, 1999, p. 123 ss.; e da ultimo G. Peroni, Alcune considerazioni sulla personalità giuridica dell’Unione europea, in Dir. comm. internaz., 2011, p. 809 ss.
9 Risalgono al 1888 (sessione di Losanna) e al 1897 (sessione di Copenhagen) le prese di posizione dell’Institut de droit international in materia allorché, richiamandosi a regole di umanità e di giustizia, esso arriva infine ad affermare che l’esclusione dello straniero dal territorio di uno Stato deve essere motivata da rilevanti esigenze sociali e politiche (v. l’art. 1 ris. 1° settembre 1897, in Annuaire IDI, IV, Bruxelles, 1928, p. 233). Per la dottrina che ha sostenuto l’esistenza delle suddette regole rinvio ai riferimenti richiamati da A.M. Calamia, Ammissione, cit., p. 24. Come si dirà oltre, è mia opinione che l’affermarsi di esse nella materia che qui interessa sia andato di pari passo con il progressivo approfondimento della cooperazione internazionale istituzionale che ha contribuito al radicarsi, da una parte, del rispetto del principio di umanità (e con esso dei diritti fondamentali della persona), dall’altra, della volontà di fronteggiare in modo condiviso esigenze e pericoli comuni.
10 V. la prassi richiamata in M. Giuliano, Lo straniero nel diritto internazionale, in La Comunità internaz., 1981, pp. 331-341.
11 Così G.F. Ferrari, Relazione conclusiva, in Lo statuto costituzionale del non cittadino, Napoli, Jovene, 2010, p. 461 ss.
12 Infra, par. 3.
13Sul moderno concetto di sicurezza internazionale v. P. De Sena, Lotta al terrorismo e tutela dei diritti umani: conclusioni, in P. Gargiulo-C. Vitucci, La tutela dei diritti umani nella lotta e nella guerra al terrorismo, Napoli, Editoriale Scientifica, 2009, p. 295 ss.; e già Id., Esigenze di sicurezza nazionale e tutela dei diritti, in N. Boschiero (a cura di), Ordine internazionale e valori etici, Napoli, Editoriale Scientifica, 2004, p. 195 ss.
14 Per un inquadramento teorico della situazione descritta, alla luce dello stato di necessità v. G.P. Fletcher, Grammatica del diritto penale, Bologna, Il Mulino, 2004, pp. 220-229; per una disamina delle diverse qualificazioni che si possono utilizzare per definire la situazione di emergenza che determini la sospensione di diritti fondamentali v. V. Eboli, La tutela dei diritti umani negli stati di emergenza, Milano, Giuffré, 2010, cap. II.
15 Sui criteri che consentano di distinguere fra limitazioni, restrizioni, ingerenze, ecc., da una parte, e deroghe, dall’altra v., per diverse soluzioni, G. Cataldi, Articolo 15, in S. Bartole-B. Conforti-G. Raimondi (a cura di), Commentario cit., p. 425 ss.; R. Ergec, Les droits de l’homme à l’épreuve des circonstances exceptionnelles, Bruxelles, Bruylant, 1987; e A.-L. Svensson McCarthy, The International Law of Human Rights and States of Exception: with Special Reference to the Travaux Préparatoires and Case Law of the International Monitoring Organs, The Hague, Martinus Nijhoff Pub., 1998.
16 Ricorrendo ai legittimi motivi che giustificano un'ingerenza nella sfera privata delle autorità pubbliche, per esempio ai sensi degli artt. 8-11 CEDU.
17 Per esempio ai sensi della disciplina stabilita nell'art. 15 CEDU. Sulla distinzione fra obbligazioni di mezzo e obbligazioni di risultato v. A. Marchesi, Obblighi di condotta e obblighi di risultato, Milano, Giuffré, 2003.
18 Sentenza del 30 giugno 2004, n. 2056/04, Beit Sourik Village Council v. the Government od Israel and the Commander of the IDF Forces in West Bank, par. 86.
19 A. Benazzo, L'emergenza nel conflitto fra libertà e sicurezza, Torino, 2004, p. 3..
20 Sul giudizio concordano, tra gli altri, P. Gargiulo, A. Bianchi, I. Ingravallo, P. De Sena nei propri contributi pubblicati in P. Gargiulo-M. C. Vitucci, La tutela dei diritti umani nella lotta e nella guerra al terrorismo, Napoli, Editoriale Scientifica, 2009, rispettivamente passim, pp. 4 e 46, 141, 163 s.; circa il «ruolo insopprimibile della funzione giurisdizionale» nelle situazioni di emergenza v. anche P. Bonetti, Terrorismo, emergenza e costituzioni democratiche, Bologna, Il Mulino, 2006, p. 33.
21 Così puntualmente la sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (d’ora in poi Corte Edu) del 20 giugno 2002, Al-Nashif c. Bulgaria, in un caso che riguardava proprio l’espulsione di uno straniero e la sua compatibilità con il sistema convenzionale europeo di garanzia dei diritti della persona. Felice è l’immagine evocata da chi ha descritto il rapporto fra processo e legge come una relazione fra “soci paritari”, ove talvolta il primo sembra un “socio tiranno” della seconda: v. T. Padovani, La disintegrazione attuale del sistema sanzionatorio e le prospettive di riforma: il problema della comminatoria edittale, in Riv. it. dir. proc. pen., 1992, p. 419 ss., spec. par. 5; immagine rivisitata nella medesima prospettiva – osservando come processo e legge siano in verità «servi gentiluomini dei medesimi valori» - da D. Pulitanò, Sui rapporti fra diritto penale sostanziale e processo, ivi, 2006, p. 951 ss.
22 Su tale assetto si rinvia al solo R. Bin, L’applicazione diretta della Costituzione, le sentenze interpretative, l’interpretazione conforme a Costituzione della legge, in La circolazione dei modelli e delle tecniche di giudizio di costituzionalità in Europa, Napoli, Jovene, 2010, p. 201 ss.
23 Sul complesso delle tecniche evocate v. la sentenza della Corte di giustizia del 24 gennaio 2012, causa C-282/10, Dominguez, che – confermando precedente consolidata giurisprudenza – stabilisce gli obblighi del giudice interno: di interpretazione conforme del diritto interno al diritto europeo (punti 24-27); nonché di applicazione diretta delle disposizioni (pur contenute in direttive) che siano sufficientemente chiare e circostanziate (punto 33) nei rapporti verticali, fra autorità pubbliche e privato (punti 37 e 42), ma anche nei rapporti orizzontali, quando l’ente con il quale il privato interagisce sia un ente pubblico (punti 38-39); infine l’obbligo dello Stato al risarcimento del danno quando la norma non sia suscettibile di applicazione diretta (punto 43).
24 Corte Edu, sentenza del 23 febbraio 2012, Hirsi Jamaa e altri c. Italia.
25 Art. 1(A)2 (ma v. anche in termini analoghi l’art. 33) della Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 relating to the Status of Refugees (autorizzata alla ratifica con legge 24 luglio 1954, n. 772, che ha determinato per l’Italia l’entrata in vigore della Convenzione a partire dal 13 febbraio 1955). L’Accordo è stato modificato dal Protocollo del 31 gennaio 1967 (autorizzato alla ratifica in Italia con legge 14 febbraio 1970, n. 90, la quale ha tuttavia provveduto a eliminare la sola limitazione temporale – quella che consentiva l’applicazione della Convenzione ai soli fatti verificatisi prima del 1° gennaio 1951 – e non anche la limitazione geografica – quella che consentiva l’applicazione del regime di protezione ai soli rifugiati di provenienza europea -, caduta solo con l’approvazione della cd. “legge Martelli” n. 39/1990).
26 V. F. Lenzerini, Asilo e diritti umani. L’evoluzione del diritto d’asilo nel diritto internazionale, Milano, Giuffré, 2009; C. Favilli (a cura di), Procedure e garanzie del diritto di asilo, Padova, Cedam, 2011; F. Cherubini, L’asilo dalla Convenzione di Ginevra al diritto dell’Unione Europea, Bari, Cacucci, 2012; G. Cataldi, A. Del Guercio e A. Liguori (a cura di), Il diritto di asilo in Europa, Napoli, Photocity Edizioni, 2014.
27 Sull’evoluzione in questione v. UNHCR, The origins of asylum, in The State of the World’s Refugees: The Challenge of Protection, 1993, vedi.
28 V. al proposito F. Lenzerini, Asilo cit., pp. 321-333.
29 Su altre contingenze - quali l’utilizzo abusivo cui si è prestata la Convenzione di Ginevra in relazione al fenomeno dell’immigrazione irregolare, nonché l’irrigidimento nell’attitudine degli Stati verso gli stranieri in generale a seguito della recrudescenza di fatti di terrorismo – v. le considerazioni di N. Oudejans, On the Refugee question, PhD Thesis, Università di Tilburg..
30 Per tale qualifica v. G.S. Goodwin-Gill, J. Mc Adam, The refugee, cit., p. 218 ss.
31 Questo è il regime apprestato dalle direttive cosiddette “di prima generazione” in materia di protezione internazionale (per le quali v. i riferimenti riportati in nota 138).
32 E’ questo il principio accolto nella normativa di ultima generazione adottata dall’Unione europea, per i richiami puntuali alla quale v. infra, par. 4.1, in nota.
33 L’elenco completo e tassativo dei diritti che non possono essere derogati è stabilito in piena autonomia dal singolo sistema convenzionale. Si registrano di conseguenza diversità nel catalogo dei diritti assoluti da accordo ad accordo: in via esemplificativa si segnala che l’art. 4 dell’International Covenant on Civil and Political Rights dichiara non derogabili gli artt. 6, 7, 8 (parr. 1-2), 11, 15, 16 e 18 riguardanti, rispettivamente, il diritto alla vita, il divieto di tortura e di trattamenti inumani e degradanti, il divieto di riduzione in schiavitù e di tratta di schiavi, il divieto di essere imprigionato a ragione di mancato assolvimento di oneri contrattuali, il principio nulla poena sine lege, il principio del riconoscimento a ciascun individuo della personalità giuridica, e, infine, la libertà di coscienza, di pensiero e di religione. A proposito dei diritti di portata assoluta per il limitato ambito dell’Unione europea v. A. Tancredi, L’emersione dei diritti fondamentali «assoluti» nella giurisprudenza comunitaria, in Riv. dir. int., 2006, p. 644 ss.
34 Art. 2 CEDU. A specificare quanto detto può essere citato un passo della Corte europea dei diritti dell’uomo, secondo il quale «[l]’articolo 2, che garantisce il diritto alla vita ed espone le circostanze nelle quali può essere giustificato infliggere la morte, si colloca fra gli articoli fondamentali della Convenzione e non vi può essere autorizzata alcuna deroga (…). Le circostanze [indicate nell’art. 2.2] nelle quali la privazione della vita può essere giustificata richiedono quindi una stretta interpretazione. Anche l’oggetto e lo scopo della Convenzione in quanto strumento di tutela di esseri umani, richiedono di comprendere e applicare l’articolo 2 in modo da renderne le esigenze concrete ed effettive» (sentenza del 25 agosto 2009, Giuliani e Gaggio c. Italia, par. 204). In argomento v. J. Yorke, Against the Death Penalty: International Initiatives and Implications, Aldershot, Ashgate Publishers, 2008. Altra questione è quella che attiene al fatto che l’art. 2.1 della Convenzione ammette la privazione della vita «in esecuzione di una sentenza capitale pronunciata da un tribunale, nel caso in cui il reato sia punti dalla legge con tale pena»; sennonché poi i Protocolli 6 e 13 annessi alla Convenzione di salvaguardia finiscono con il proibire ai pubblici poteri la previsione di questa pena in ogni circostanza, condizione di fatto che dal 1989 è comunque obbligatoria al fine di aderire al Consiglio d’Europa.
35 Art. 3 CEDU. La giurisprudenza in materia è sterminata: si rinvia ad esempio alla sentenza della Corte Cass. it., VI sez. pen., sentenza dell’8 luglio 2010, n. 32685/10, Seven Nedim, punto 4.2, nella quale si cita la sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo nel caso Saadi c. Italia del 22 febbraio 2008, per confermarne il dispositivo: la Suprema Corte, proprio richiamandosi a quest’ultima sentenza, innova la giurisprudenza italiana, considerando che la prova dell’attualità del rischio (nel caso di tortura) non deve essere necessariamente portata dalla persona (del cui allontanamento si questiona), ma può essere fornita «da documenti e prese di posizione istituzionali internazionali, oltre che da analisi e rapporti di organizzazioni non governative, internazionalmente riconosciute come affidabili (…)» (punto 4.3). La Corte europea dei diritti dell’uomo si è pronunciata in argomento in molteplici occasioni: v. le sentenze del 20 luglio 2010, A.; Ramzy; N., tutte pronunciate contro i Paesi Bassi.
36 Art. 4.1 CEDU. Sulla difficoltà di qualificazione della schiavitù e della servitù, sulla differenza con il lavoro forzato, nonché sul fatto che il discrimine possa essere rappresentato dal carattere temporaneo e occasionale dello sfruttamento economico delle persone rispetto al carattere non episodico delle pratiche di schiavitù/servitù (che si manifestano tramite l’esercizio di una sorta di diritto di proprietà sulla persona), v. la sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo del 26 luglio 2005, Siliadin c, Francia, par. 122; v. anche il Report of the Commission of Inquiry appointed under article 26 of the Constitution of the International Labour Organization to examine the observance by Myanmar of the Forced Labour Convention, 1930 (No. 29), Forced Labour in Myanmar (Burma), Geneva, 1998, in http://www.ilo.org.. Sull’origine del divieto internazionale di schiavitù v. diffusamente F. Salerno, Diritto internazionale. Principi e forme, Padova, Cedam, 2008, pp. 11 e 309 ss.; sulle nuove forme di schiavitù v. A.Y. Rassam, Contemporary Forms of Slavery and the Evolution of the Prohibition of Slavery under Custormary International Law, in Virg. Journ. Int. Law, 1999, p. 304 ss. ; P. Scevi, Nuove schiavitù e diritto penale, Milano, Giuffré, 2014.
37 Art. 7 CEDU. Non a caso la Corte europea dei diritti dell’uomo «rappelle que la garantie que consacre l'article 7, élément essentiel de la prééminence du droit, occupe une place primordiale dans le système de protection de la Convention, comme l'atteste le fait que l'article 15 n'y autorise aucune dérogation en temps de guerre ou autre danger public»: sentenza del 27 febbraio 2001, Echer e Zeyrek c. , par. 29.
38 Sentenza della Corte Edu nel caso Chahal c. Regno Unito, parr. 79-80.
39 V. le ipotesi di cui all’art. 2.2 CEDU e all’art. 15.2. stessa Conv. (con riferimento al «decesso causato da legittimi atti di guerra»).
40 Sentenza della Corte Edu del 18 febbraio 1991, Moustaquin c. Belgio, par. 43. A sottolineare come operi la distinzione, basti considerare l’iter argomentativo della sentenza della Corte di Cassazione italiana intervenuta a sanare un contrasto giurisprudenziale all’interno della propria prima sezione in tema di interpretazione dell’art. 31 del d.lgs. n. 286/1998 (T.U. sull’immigrazione), nella parte in cui considera la portata dei «gravi motivi» richiesti quale presupposto necessario per il conseguimento dell’autorizzazione temporanea al familiare di minore straniero all’ingresso o alla permanenza nel territorio italiano (sentenza, sezz. unn. civ., del 25 ottobre 2010, Awabanne Pauline Ahiaoma). Ivi la Corte considera i due gruppi di norme che rilevano: quelle a tutela della famiglia e delle persone che in essa vivono (par. 3) e quelle stabilite in materia di immigrazione (par. 4), osservando che esse rispondono a due diverse esigenze: la tutela della dignità della persona, da una parte; la salvaguardia dell’ordine pubblico e della sicurezza nazionale, dall’altra. Poiché le prime sono norme che proteggono un diritto fondamentale non assoluto, il «diritto alla vita privata e familiare (…) può essere sacrificato sulla base di politiche statali di regolamentazione dell’immigrazione» (par. 4). A questo titolo allo Stato viene riconosciuto un margine di apprezzamento utile a bilanciare le due contrapposte esigenze: operazione che dovrà essere compiuta avvalendosi di criteri guida dettati dal «sistema integrato delle fonti costituzionali, comunitarie ed internazionali» (par. 5), che comprende, nel caso di specie: la disciplina europea (segnatamente le direttive nn. 2003/86 e 2008/115); la giurisprudenza delle Corti del Lussemburgo e di Strasburgo; il T.U. sull’immigrazione, secondo una sua interpretazione «costituzionalmente orientata» dagli artt. 29 e 30 della Carta repubblicana (parr. 4-5).
41 In questo senso v. i Rapporti della Commissione del 19 dicembre 1959 (confermato dalla sentenza della Corte del 1° luglio 1961, Lawless c. Irlanda); del 7 dicembre 1985 on the Case Danemark, Norway, Sweden and the Netherlands v. Greece (cd. Greek Case), par. 149; nonché del 25 gennaio 1976 on the Case Ireland v. United Kingdom. Adde Council of Europe-Office of the Commissioner for Human Rights, Opinion 1/2002 of the Commissioner for Human Rights, Mr. Alvaro Gil-Robles on certain aspects of the United Kingdom 2001 derogation from article 5, par. 1 of the European Convention on Human Rights, 28 August 2002, CommDH (2002)7, par. 8. In dottrina sul fatto che il diritto a un ricorso effettivo abbia conseguito la qualità di diritto assoluto v. R Pisillo Mazzeschi, Strumenti comunitari di prevenzione e di contrasto all'immigrazione clandestina, in Dir. Un. eur., 2004, p. 723 ss. Sulla prassi in materia v. P. Bonetti, Terrorismo, cit., p. 227 ss.
42 Ci si riferisce in particolare alle tre importanti decisioni della Corte suprema statunitense del 28 giugno 2004, relative ai casi Rasul et al. v. Bush, Hamdi et al. v. Rumsfeld, Rumsfeld v. Padilla et al., a proposito delle quali, fra i tanti contributi, si rinvia a L. Fabiano, Garante dei diritti e giudice dei poteri: il doppio volto della Corte suprema nelle sentenze “Guantanamo”, in Dir. pub. comp. eur., 2005, p. 104 ss.
43 V. al proposito l’ormai datato rapporto The right to a fair trial: current recognition and measures necessary for its strenghthening, E/CN.4/Sub.2/1994/24, specific. punto 165.
44 La giurisprudenza in materia è ricca: si citano a mero titolo esemplificativo le sentenze della Corte Edu del 20 marzo 1991, Cruz Varas e altri c. Svezia, par. 76; del 7 luglio 1989, Soering c. Regno Unito, par. 88; del 15 novembre 1996, Chahal c. Regno Unito, par. 74; 29 aprile 1997, H.L.R. c. Francia, par. 34; del 17 dicembre 1996, Ahmed c. Austria, par. 39; del 30 ottobre 1991, Vilvarajah e altri c. Regno Unito, par. 103; nonché la decisione della Commissione eur. dir. uomo nel caso D.
45 Così la Corte europea dir. uomo nella sentenza resa nel caso Soering c. Regno Unito, par. 88 (corsivo aggiunto).
46 Sentenza della Corte Edu del 19 febbraio 1996, Gül c. Svizzera, par. 38 (corsivo aggiunto); analogamente le sentenze del 28 novembre 1996, Ahmut c. Paesi Bassi, par. 67; e del 28 maggio 1985, Abdulaziz, Cabales e Bankandali c. Regno Unito , par. 67.
47 Sentenza della Corte Edu del 19 dicembre 1996, Gül c. Svizzera, par. 38.
48 Sentenza della Corte Edu del 26 settembre 1997, El Boujaïdi c. Francia, parr. 39-40. A monte sta ovviamente la questione relativa alla definizione di "vita familiare" ai sensi della Convenzione europea, questione che qui non si può affrontare; si rinvia alla giurisprudenza, per esempio espressa nella sentenza della Corte Edu del 24 aprile 1996, Boughanemi e altri c. Francia, par. 35.
49 Corte Edu, sentenza del 18 febbraio 1991, Moustaquin c. Belgio, par. 43; v. in modo analogo le sentenze della stessa Corte del 19 dicembre 1996, Gül c. Svizzera, par. 38; del 28 novembre 1996, Ahmut c.Paesi Bassi, par. 67; del 22 aprile 2004, Radovanovic c. Austria.
50 Sentenza del 7 luglio 1989, Soering c. Regno Unito, par. 88 (corsivo aggiunto). Nella medesima direzione è orientata la giurisprudenza in materia di espulsione: v. ad esempio la sentenza resa dalla Corte europea del 20 marzo 1991, Cruz Varaz e altri c. Svezia. La giurisprudenza successiva è assai ricca: si segnalano in via esemplificativa le sentenze del 15 novembre 1996, Chahal c. Regno Unito; del 28 luglio 1999, Selmouni c. Francia; dell’11 luglio 2000, Dikme c. Turchia; del 12 aprile 2005, Schamayev e altri c. Georgia e Russia; del 22 febbraio 2008, Saadi c. Italia. Peraltro è questo un indirizzo imboccato anche dalla giurisprudenza interna: si segnalano le opinions della House of Lords del 16 dicembre 2004, A. and others/X. and another v. Secretary of State for the Home Department, vedi.
51 Si richiamano ancora una volta le sentenze, citt., rese nei citati casi Soering e Cruz Varas.
52 Sentenza del 15 giugno 1979, n. 54; sul punto v. anche la giurisprudenza richiamata in N. Parisi, Estradizione e diritti dell’uomo fra diritto internazionale generale e convenzionale, Milano, Giuffré, 1993, cit., cap. 2, in nota 57.
53 Art. 16 del progetto redatto dalla International Law Commission delle NU (2001), in Riv. dir. int., 2002, p. 424.
54 Con le eccezioni di cui agli artt. 32 e 33.2 della stessa Convenzione. Quest’ultima dispone limitazioni alla propria applicazione e fruizione nell’art. 1(A-F).
55 V. al proposito, esemplificativamente, le sentenze della Corte Cass., VI sez. pen., del 28 maggio 2010, n. 20514, Arman Ahemed e altri; sezz. unn. civ., del 17 dicembre 1999, n. 907, Jean Boyisele Kumayo; I sez. civ., del 18 giugno 2004, n. 11441, Ranil Priyankara Saparamadu. V. C. Taglienti, Diritto d’asilo e status di rifugiato nell’ordinamento italiano, relazione al Colloquio tedesco-francese-italiano in tema di diritto d’asilo, Wustrau, settembre 2003, in www.stranieriinitalia.it; United Nations High Commissioner for Refugees, Advisory Opinion on the Extraterritorial Application of Non-Refoulement Obligations under the 1951 Convention relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol, 26 January 2007, in www.unhcr.org.
56 Art. 19.2.
57 V. la sentenza Corte Edu dell’11 luglio 2000, Jabari e altri c. Georgia e Russia, par. 5.
58 V. la sentenza del 15 novembre 1996, Chahal c. Regno Unito, parr. 86 e 102.
59 Sentenza del 29 aprile 1997, cit., H.L.R. c. Francia, parr. 30 e 31.
60 Segnala un'attitudine analoga la decisione - assunta dal Governo spagnolo il 1° giugno 2005 - di dare rifugio a una donna araba le cui «circostanze esistenziali» (maltrattamenti ad opera del marito) potevano essere qualificate alla strega di persecuzioni ai sensi dell'art. 1(F) della Convenzione di Ginevra (Corriere della Sera, 2 giugno 2005, p. 16).
61 Sulla situazione odierna v. supra, la nota 34.
62 Sentenza del 7 luglio 1989, Soering c. Regno Unito.
63 V. la sentenza della Corte Edu del 12 marzo 2003, Öcalan c. Turchia, par. 57, che riproduce un passo della risoluzione dell'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa n. 233/2003.
64 Così il giudice Garlicki nella propria opinione annessa alla sentenza della Corte Edu del 12 maggio 2005, Öcalan c. Turchia, par. 3.
65 Qualche perplessità suscita l’argomentazione logica che ha condotto la Corte alla soluzione prospettata: la virtualità della violazione nel caso si esaurisce infatti tutta internamente a un solo ordinamento, quello turco, che ancora non aveva terminato di celebrare il procedimento in relazione al quale è intervenuta la censura della Corte. Ci si può allora domandare se tale censura non sia giunta senza rispettare la sussidiarietà che informa i rapporti fra ordinamento dello Stato e sistema convenzionale europeo sul fronte della tutela dei diritti della persona.
66 Art. 39.1 regolamento della Corte.
67 Si rinvia alla prassi segnalata da O. de Schutter, The Binding Character of the Provisional Measures adopted by the European Court of Human Rights, in Int. Law Forum dr. internat., vol. 7, No. 1, 2005, p. 16 ss.
68 Lacuna della quale aveva preso atto la Corte, correggendo di conseguenza l'opinione espressa dalla Commissione europea dei diritti dell'uomo (nel caso Cruz Varas c. Svezia: rapporto del 7 giugno 1990, parr. 117-118),che, di fronte all'inadempimento di misure provvisorie da essa indirizzate alla Svezia ai sensi dell'art. 36 del proprio regolamento, dichiarava la violazione dell'art. 25 Conv., a quel tempo fondamento del diritto di ricorso individuale (parr. 94-103).
69 Così la sentenza della Corte Edu del 4 febbraio 2005, Mamatkulov et Askarov c. Turchia, par. 125, che conferma la precedente sentenza della prima Camera del 6 febbraio 2003, Mamatkulov et Askarov c. Turchia. A commento – con qualche critica sulla linearità del ragionamento della Corte – si segnala M. Pedrazzi, Il diritto d’asilo nell’ordinamento internazionale agli albori del terzo millennio, in L. Zagato (a cura di), Verso una disciplina comune europea del diritto d’asilo, Padova, 2006, p. 13 ss. Adde, per tempi più recenti, la sentenza della Corte Cass, VI sez. pen., del 28 maggio 2010, cit., punto 11, nonché la Nota della Corte europea dei diritti dell’uomo (II sez.) del 14 aprile 2010 che qualifica le misure cautelari sospensive dei provvedimenti di allontanamento come vincolanti per gli Stati membri della Convenzione, al fine di non pregiudicare l’esito del procedimento vanificando così contemporaneamente l’esercizio del diritto di ricorso individuale alla Corte stessa.
70 Corte Edu del 27 marzo 2010, Mannai c. Italia, par. 56.
71 Corte Edu del 5 aprile 2011, Toumi c. Italia. V., con riguardo appunto all’Italia, pure i casi segnalati alle note 64 e 66, che trattano fattispecie di allontanamento in spregio di misure cautelari ex art. 39 reg. Corte Edu, com’è avvenuto riguardo al caso di cui alla sentenza del 24 febbraio 2009, Ben Khemais c. Italia. Ma v. anche le sentenze della stessa Corte del 5 maggio 2009, Sellem c. Italia, e del 27 febbraio 2008, Saadi c. Italia, che trattano fattispecie di indirizzo di misure cautelari al nostro Paese cui non è seguito l’allontanamento della persona coinvolta.
72 Corte Edu del 13 aprile 2010, Trabelsi c. Italia.
73 Si rinvia per un'impostazione generale della questione alle considerazioni contenute N. Parisi, Estradizione, cit., cap. 3.
74 Sentenza della Corte Edu del 18 febbraio 1999, Matthews c. Regno Unito.
75 Al proposito v. la sentenza della Corte Edu del 15 novembre 1996, Cantoni c. Francia..
76 A protezione di tali principi fondamentali opera l'eccezione che lo Stato può opporre all'adempimento di obblighi internazionali. Nel quadro dell'Unione l'individualità (anche costituzionale) di ciascuno Stato membro è pure protetta ai sensi tra l'altro degli artt. 4.2 TUE e 67 TFUE.
77 Art. 6 TUE. L’art. 2 TUE dichiara - come ormai noto - che l'Unione si fonda sui principi, tra l'altro, di libertà e di rispetto del diritti dell'uomo.
78 La giurisprudenza della Corte di giustizia intervenuta in annullamento di atti comunitari viziati in quanto suscettibili di violare i diritti della persona è assai corposa: si rinvia esemplificativamente, per il puntuale richiamo ad essa e per un commento, a D. Spielmann, Jurisprudence des juridictions de Strasbourg et de Luxembourg dans le domaine des droits de l'homme: conflits, incohérence et complémentarités, in Ph. Alston (sous la dir. de), L'Union européenne et les droits de l'homme, Bruxelles, Bruylant, 2001, specific. pp. 795-796.
79 V., mutatis mutandis, la sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo del 20 luglio 2003, Pellegrini,che accolla allo Stato italiano la responsabilità per la violazione dell'art. 6 CEDU a motivo dell'esecuzione di una sentenza ecclesiastica che violi i principi dell'equo processo; in argomento v. C. Marino, La delibazione delle sentenze ecclesiastiche di nullità matrimoniale nel sistema di diritto internazionale privato e processuale, Milano, Giuffré, 2005. Sull'intera problematica dei rapporti fra ordinamento comunitario (oggi dell'Unione) e Convenzione europea di salvaguardia v., in termini sintetici, J.-P. Jacqué, Communauté européenne et Convention européenne des droits de l'homme, in Mél. Boulouis, Paris, Dalloz, 1991, p. 325 ss., specific. p. 335 ss.
80 I negoziati per l’adesione sono iniziati ormai da tempo e hanno rivelato tutta la propria complessità sia sul piano dell’ingegneria costituzionale che su quello delle scelte politiche sottostanti. In argomento si rinvia, anche per il richiamo ad altra dottrina, a V. Petralia, L’adesione dell’Unione europea alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, in N. Parisi - V. Petralia (a cura di), L’Unione europea dopo il Trattato di Lisbona, Torino, Giappichelli, 2011, p. 287 ss. Da ultimo v. il parere n. 2/13 reso dalla Corte di giustizia in data 18 dicembre 2014.
81 V. M. Spatti, I limiti all’esclusione cit., passim.
82 Sentenza dell’11 gennaio 2007, Sheekh c. Paesi Bassi, parr. 138-149.
83 Art. 12.1.
84 Sentenza del 17 giugno 2010, causa C-31/09, Bolbol.
85 Si trattava della direttiva 2005/85/CE, abrogata dalla direttiva 2013/32/UE.
86 Sentenza del 6 maggio 2008, causa C-133/06, Parlamento c. Consiglio.
87 COM(2009) 551, cit., lett. c, p. 4.
88 Direttiva 2011/95/UE.
89 Sentenza della Corte di giustizia del 2 marzo 2010, Abdulla e altri, cause riunite C-175, 176, 178 e 179/08, punti 72-73.
90 La Corte ha ragionato sul testo della precedente “direttiva qualifiche” (2004/83/CE), che è comunque rimasto inalterato nella nuova direttiva (2011/95/UE) per quanto riguarda il dettato di cui all’art. 11.1(e).
91 La considerazione da fare è uguale a quella di cui alla nota precedente.
92 Così la sentenza della Corte di giustizia del 9 novembre 2010, B. e D., cause riunite C-57/09 e C-101/09, punto 99 (i corsivi sono aggiunti).
93 La nuova “direttiva qualifiche” (v. le precedenti note 84 e 85) sostituisce l’art. 2(e) della precedente direttiva con l’art. 2(f), lasciando inalterata la sostanza del suo contenuto.
94 La considerazione da fare è uguale a quella di cui alla precedente nota 84.
95 V. specific. i punti 42 e 28 della sentenza della Corte di giustizia del 17 febbraio 2009, Elgafaji, causa C-465/07; in particolare, a proposito della portata della norma della Convenzione europea che – al pari dell’art. 15 della direttiva in questione – protegge da pratiche di tortura e da trattamenti inumani e degradanti, la Corte precisa in relazione al diritto dell’Unione che, «benché il diritto fondamentale garantito dall’art. 3 della CEDU faccia parte dei principi generali del diritto comunitario di cui la Corte assicura il rispetto e la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo venga presa in considerazione nell’interpretare la portata di tale diritto nell’ordinamento giuridico comunitario, tuttavia è l’art. 15, lett. b), della direttiva che sostanzialmente corrisponde al detto art. 3. Per contro, l’art. 15, lett. c), della direttiva è una disposizione con un contenuto diverso da quello dell’art. 3 della CEDU e deve pertanto essere interpretato autonomamente, pur nel rispetto dei diritti fondamentali come garantiti dalla CEDU» (punto 28), finendo col concludere che tale interpretazione autonoma è comunque «pienamente compatibile con la CEDU, ivi compresa la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo relativa all’art. 3 della CEDU» (punto 44).
96 Punto 35 sentenza ult. cit.
97 Ci si limita a rinviare a A. Liguori, Le garanzie procedurali avverso l'espulsione degli immigrati in Europa, Napoli, Editoriale Scientifica, 2008, e a M. Spatti, I limiti all’esclusione cit ., p. 252 ss.
98 Secondo i requisiti enucleati dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti uomo per esempio nei casi Chahal e Jabari, citt.: v. al proposito anche Corte Edu, 20 giugno 2002, Al-Nashif c. Bulgaria.
99 Corte Edu del 18 maggio 2004, Somogyi c. Italia; nonché 10 novembre 2004, Sejdovic c. Italia.
100 CGCE, 29 gennaio 2009, Petrosinas, causa C-19/08.
101 V. a titolo esemplificativo Corte Edu , sentenza del 18 giugno 1971, De Wilde e altri c. Belgio, par. 76.
102 V. da ultimo Corte Edu del 5 gennaio 2007, Bolat c. Russia, ric. n. 14139/03,.
103 Al proposito v. Corte Edu del 15 novembre 1996, Chahal c. Regno Unito, par. 129.
104 Corte Edu del 18 dicembre 1986, Bozano c. Francia.
105 Corte Edu del 5 febbraio 2002, Čonka c. Belgio, parr. 22-26 ss. Su tale giurisprudenza v. E. Guild, Jurisprudence of the European Court of Human Rights: Lessons for the EU Asylum Policy, inC. Dias Urbano de Sousa, Ph. De Bruycker, L’émergence d’une politique européenne d’asile, Bruyllant, Bruxelles, 2004, p. 329 ss., specific. p. 337 ss.
106 Corte Edu del 24 marzo 2009, Ben Salah c. Italia; e 5 maggio 2009, Sellem c. Italia.
107 Ci si riferisce a CGUE, 28 aprile 2011, causa C-61/11 P, El Dridi (che porta alla disapplicazione dell’art. 14, par. 5 ter, del già ricordato T.U. italiano sull’immigrazione),nonché 6 dicembre 2011, causa C-329/11, Achughbabian (su rinvio di un giudice francese).
108 Punto 28 sent. Achughbabian, cit.
109 Punto 29 sent. ult. cit.
110 Punto 46 sent. ult. cit.
111 Punto 47 sent ult. cit.; sentenza El Dridi, cit., punti 52 e 60. In particolare la direttiva 2008/115/CE «non osta all’irrogazione di sanzioni penali, ai sensi delle norme nazionali di procedura penale, a cittadini di Paesi terzi cui sia stata applicata la procedura di rimpatrio prevista da tale direttiva e che soggiornino in modo irregolare nel territorio di uno Stato membro senza che esista un giustificato motivo che preclude il rimpatrio» (punto 48 sent. Achughbabian).
112 Punto 49 sent. Achughbabian.
113 Così Giudice di pace di Roma, sentenze del 7 luglio 2011; 5 gennaio 2011, 16 giugno 2011; del 27 giugno 2011 (la giurisprudenza citata è pubblicata nel sito www.europeanrightts.eu ); v. anche Corte Cass. (it., I sez. pen.), sentenza 29 aprile 2011, n. 18586.
114 V. CGUE, sentenza del 6 dicembre 2012, C-430/11, Sagor sull’art. 10bis T.U. immigrazione, di cui sopra s’è detto, e quindi in particolare sul reato di immigrazione clandestina sanzionabile in Italia con ammenda. Si veda ora la l. 28 aprile 2014, n. 67, nonché il d.lgs. 16 marzo 2015, n. 28, volti a realizzare una depenalizzazione di alcuni reati fra cui quello di immigrazione clandestina, restando penalmente rilevante il solo reingresso in violazione di un provvedimento di espulsione.
115 Sulla tutela della vittima da parte di norme dell’Unione europea v. Aa. Vv., Processo penale e vittima di reato. Prospettive internazionali, europee e nazionali, in I Quaderni europei, n. 26/2010, www.lex.unict.it/cde/quadernieuropei; V. Petralia, La vittima di reato nel processo di integrazione europea, Napoli, Editoriale Scientifica, 2012; D. Savy, La vittima dei reati nell’Unione europea, Milano, Giuffré, 2013; L. Luparia (a cura di), Lo statuto europeo delle vittime di reato, Padova, Cedam, 2015.
116 Corte Cass., VI sez. pen., sentenza del 28 maggio 2010, n. 20514, cit.
117 Corte Edu del 6 marzo 2001, Dougoz c. Grecia..
118 Corte Edu del sentenza del 2 maggio 1997, D. c. Regno Unito..
119 Sull’attitudine delle pubbliche autorità a siffatto autocompiacimento, pur a fronte di situazioni di persistente violazione dei diritti e delle libertà fondamentali, v. Th. Hammerberg, Human rights in Europe: no grounds for complacency, Strasbourg, Council of Europe, 2011.
120 V. supra, par. 2.
121 Per l’art. 9 TUE è «cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro». Oltre ai ventotto Paesi membri dell’Unione ci sono altri Stati continentali (membri del Consiglio d’Europa o ad esso ancora estranei) i cui cittadini ovviamente possono essere definiti europei. Il regolamento n. 343, come del resto il regolamento n. 606 (v. immediatamente nel testo) si applica del resto, oltre l’Unione, al cosiddetto “Spazio Schengen”, quindi comprensivo di Norvegia, Islanda e Svizzera.
122 V. infra, par. 4.1.
123 V. Corte Edu, decisione di ammissibilità del 2 dicembre 2008, K.R.S. c. Regno Unito.
124 Corte Edu (Gr. Ch.), sentenza del 21 gennaio 2011, M.S.S. c. Belgio e Grecia..
125 V. del resto il Protocollo (n. 24) al TUE e al TFUE, sull’asilo per i cittadini degli Stati membri dell’Unione europea, dove tali Paesi «si considerano reciprocamente Paesi d’origine sicuri» ma «la domanda d’asilo presentata da un cittadino di uno Stato membro può essere presa in esame o dichiarata ammissibile all’esame in un altro Stato membro (...) nei seguenti casi: (…)»; prevedendosi a seguire quattro ipotesi (art. unico, lett. a-d del Protocollo cit.).
126 CGUE, sentenza del 21 dicembre 2011cause riunite C-411/10 e C-493/10, N. S. V. supra, in fine par. 3.4, nonché subito a seguire in questo stesso par..
127 Questo il fatto di cui alla causa C- 411/10 (v. nota precedente), mentre la causa C-493/10 (v. stessa nota) faceva riferimento a cinque ricorrenti originari di Afganistan, Iran e Algeria, transitati anzitutto per il territorio greco ma poi pervenuti in Irlanda.
128 Secondo l’art. 3.2 del reg. n. 343 allora in causa – sostanzialmente ripreso dall’art. 17.1, co. 1-2, del reg. n. 604, «ciascuno Stato membro può esaminare una domanda di asilo presentata da un cittadino di un Paese terzo, anche se tale esame non gli compete in base ai criteri stabiliti nel (…) regolamento. In tale ipotesi, detto Stato membro diventa lo Stato membro competente ai sensi del (…) regolamento e assume gli obblighi connessi a tale competenza». V. M. Marchegiani, Regolamento Dublino II e clausola di sovranità: il caso greco dinanzi all’Alto Commissariato per i rifugiati, in Dir. umani dir. int., 2010, n. 2.
129 V. per uno solo tra i tanti simili casi: Tar Lazio, sentenza del 15 febbraio 2012, n. 1551. Riguardo al Consiglio di Stato (sez. VI) v. già le ordinanze: 3 febbraio 2009, reg. ord. 666/09, reg. gen. 223/2009; stessa data, reg. ord. 667/09, reg. gen. 224/2009; stessa data, reg. ord. 668/09, reg. gen. 225/2009.
130 V. per uno solo, tra i tanti simili casi: VG Freiburg Beschluss, sentenza del 2 febbraio 2012, A 4 K 2203/11.
131 V. ad es., con particolare interesse per la situazione italiana, il corposo Rapporto annuale 2010 redatto da Amnesty International sulla Situazione dei diritti umani nel mondo (www.amnesty.it/Rapporto-Annuale-2010). Anche il rapporto redatto nel 2012, con riferimento al 2011, stigmatizza trattamenti riservati dall’Italia al migrante in alcune sue declinazioni, benché le espressioni «tortura» e «trattamento inumano o degradante» non siano state esplicitamente utilizzate com’è invece il caso del testo precedente: è stata manifestata piuttosto l’«estrema preoccupazione che l’applicazione di accordi per il controllo dell’immigrazione (…) avesse come conseguenza la negazione dell’accesso alla protezione internazionale per i richiedenti asilo e il rischio di espulsione sommaria. Le condizioni nei centri di accoglienza e di detenzione non sono state conformi agli standard internazionali (…)» (www.rapportoannuale.amnesty.it, p. 481).
132 V. nota precedente. Per una menzione di organizzazioni intergovernative che si sono pronunciate su inadempimenti italiani nei confronti di obblighi pattizi a divieto della tortura v. di seguiti nel testo ma fin d’ora ricordando le Conclusioni finali (alla 38 a Sessione, aprile-maggio 2007) del Comitato delle Nazioni Unite contro la tortura, in www2.ohchr.org/english/bodies/cat/index.htm; v. altresì - allo stesso indirizzo internet - le Conclusioni (all’85a Sessione, ottobre-novembre 2005) della Commissione delle Nazioni Unite sui diritti umani.
133 V. anche supra, par. 3.4.
134 Corte Cass., VI sez. pen., sentenza del 28 maggio 2010, n. 20514, cit..
135 V. supra, par. 3.
136 V. Corte Edu, sentenze del 7 febbraio 2012, Cara-Damiani c. Italia ; del 16 luglio 2009 Sulejmanovic c. Italia; e dell’8 gennaio 2013, Torreggiani e altri c. Italia. Sull’emergenza-carcere v. D. Perrone, Il costo del carcere, in AIC, Rivista n. 3/20120, in specie par. 1. Il Governo italiano sta cercando di adeguare l’ordinamento a quanto in specie disposto dall’ultima pronuncia citata, dov’è stato constatato un deficit strutturale nel trattamento carcerario dlele persone.
137 Corte Edu, sentenza del 7 aprile 2015, Cestaro c. Italia.
138 In sintesi, e facendo riferimento ai soli atti più rilevanti successivi all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, può dirsi che sulla nuova base giuridica costituita dall’art. 78 TFUE sono stati adottati in materia di protezione internazionale: il regolamento (UE) “Dublino III” n. 604/2013 (in sostituzione del precedente regolamento (CE) n. 343/2003) sulla determinazione dello Stato competente ad esaminare la domanda di protezione internazionale; le direttive “procedure” 2013/32/UE (in sostituzione della precedente 2005/85/CE), “accoglienza” 2013/33/UE (in sostituzione della precedente 2003/9/CE) e “qualifiche” 2011/95/UE (in sostituzione della precedente 2004/83/CE). A queste ultime direttive si aggiunge quella di “vecchia generazione”, 2001/55/CE, sulla protezione temporanea.
139 V. N. Parisi, La protezione internazionale del minore migrante non accompagnato nella normativa internazionale ed europea, in G. Cataldi, A. Del Guercio e A. Liguori (a cura di), Il diritto cit., p. 91 ss.
140 Una Dichiarazione annessa al regolamento prevede che disciplina ivi contenuta debba essere riformata per adeguarsi alla giurisprudenza della Corte di giustizia (cit. nella nota che segue): tale riforma è ora allo studio di Consiglio e Parlamento europeo a partire dalla proposta presentata dalla Commissione il 26 giugno 2014 (Doc. COM(2014) 382 def.).
141 Nonostante la prospettata riforma (di cui alla nota precedente) la soluzione globalmente conseguita da siffatta disciplina è aderente alla coeva sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea nel caso MA, BT, DA (6 giugno 2013, causa C-648/11, MA, BT, DA c. Secretary of State for the Home Department), che risponde al rinvio pregiudiziale proposto dalla Court of Appeal (England and Wales – Civil Division) del Regno Unito indirizzato a sciogliere la questione relativa allo Stato competente nel caso di pluralità di domande presentate da un minore non accompagnato sotto il regime del regolamento “Dublino II”. Nelle proprie motivazioni, la Corte, anzitutto, ricostruisce lo scopo del regolamento “Dublino II”, quello di «garantire l’effettivo accesso all’esame dello status di rifugiato del richiedente» (punto 54). A partire da questo accertamento e interpretando sulla base del criterio teleologico l’art. 6 della disciplina allora vigente (il regolamento “Dublino II”), la Corte osserva che, «benché l’interesse del minore sia menzionato esplicitamente solo al primo comma dell’art. 6 del regolamento (…), l’articolo 24, paragrafo 2, della Carta, letto in combinato disposto con l’articolo 51, paragrafo 1, di quest’ultima, produce l’effetto che, in tutte le decisioni che adottano gli Stati membri sul fondamento del secondo comma del citato articolo 6, l’interesse superiore del minore deve parimenti essere considerato preminente» (punto 59). Osservando, quindi, il contesto nel quale si situa la condizione dei tre ricorrenti, la Corte osserva che è nel superiore interesse dei minori coinvolti nel procedimento «non prolungare inutilmente la procedura di determinazione dello Stato membro competente, bensì assicurare loro un rapido accesso alle procedure volte al riconoscimento dello status di rifugiato»: ne deriva che lo Stato nel quale il minore non accompagnato si trovi, ed ivi abbia presentato da ultimo la domanda di protezione, è il maggiormente titolato ad esaminarla (punti 60, 61 e 66 sent. cit.). A identica soluzione giunse, per altre vie, l’Avvocato generale Pedro Cruz Villalón nelle proprie conclusioni adottate nello stesso procedimento. Egli ragionò sulla base di un criterio interpretativo sistematico ed estensivo del regolamento “Dublino II” (parr. 62-64 e 66 delle conclusioni cit., adottate il 21 febbraio 2013) «corroborato da un’interpretazione conforme ai postulati» della Convenzione di New York sui diritti del fanciullo (par. 64 concl. cit.), per giungere a stabilire che nel caso di concorso di più domande successive di richiesta di asilo da parte dello stesso minore, dovesse essere accordata «preferenza all’ultima domanda presentata, supponendo che sia quello il luogo che offre le maggiori possibilità di cogliere tale interesse» superiore del minore (par. 67 concl. cit.).
142 I termini di adempimento sono scaduti per la sola direttiva “qualifiche” (l’Italia vi ha provveduto con il decreto legislativo n. 18/2014); scadono il 20 luglio 2015 per la direttiva “accoglienza” e per la direttiva “procedure” (quest’ultima prevede il diverso termine del 20 luglio 2018 per l’adempimento del solo art. 31).
143 Questo intendimento della normativa europea non è ancora riflesso nella prassi degli Stati, come emerge dal Ad-Hoc Query on uniform international protection status(requested by Austria on 14 October 2014), redatto a cura della Commissione europea e dell’European Migration Network, in formato pdf.
144 Council of the European Union, Doc. ASIM 102, COAFR 330 del 1° dicembre 2014, n. 16164/14.
145 V. al riguardo rispettivamente i due Protocolli allegati alla Convenzione di Palermo del 2000 contro la criminalità organizzata transnazionale, dedicati al contrasto della tratta di persone e al favoreggiamento dell’immigrazione clandestina.
146 V. art. 78.2 TFUE, ma ancor più significativamente l’art. 80 (subito infra nel testo) TFUE..
147 Così l’esordio dell’art. 80 TFUE.
148 Sull’operare del principio di mutuo riconoscimento nell’ordinamento dell’Unione europea v. D. Rinoldi, Introduzione, in P. De Pasquale, A. D’Amato e N. Parisi, Argomenti di diritto penale europeo, Torino, Giappichelli, 2014, II ed., par. 4; N. Parisi, Ancora in tema di riconoscimento reciproco e principio di stretta legalità penale nell’Unione europea: alcune considerazioni a partire dal Trattato di Lisbona, in Studi in onore di Mario Romano, Napoli, Jovene, 2011, p. 2541 ss.
149 Appello al Parlamento europeo in occasione del semestre italiano di presidenza, lanciato dalla parlamentare europea Barbara Spinelli in www.libertaegiustizia.it.
150 UNHCR proposals to address current and future arrivals of asylum-seekers, refugee and migrants by sea to Europe, 12 marzo 2015, ripreso anche dall’Associazione per gli studi giuridici sull’immigrazione (ASGI) .
151 V. Consiglio Nazionale Forense, L’Agenzia Frontex e la nuova operazione “Triton”, Parere del 18 ottobre 2014 a cura del Gruppo di studio del Progetto Lampedusa.
152 Per sollecitazioni in materia si ricordano tanto Z. Bauman, LVita liquida, Roma-Bari, Latera, 2006, quanto A. Camilleri, La forma dell’acqua, Palermo, Sellerio, 1994.
153 Per sollecitazioni in materia si ricordano tanto N. Irti, L’ordine giuridico del mercato, Roma-Bari, Laterza, 2003, quanto L. von Trier, Le onde del destino, film del 1996.