Source: https://www.roars.it/online/breve-storia-della-normativa-dei-blocchi-parziali-del-turnover-universitario/
Timestamp: 2019-09-15 18:13:12+00:00
Document Index: 28546830

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 66', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 18', 'art. 24', 'art. 2']

Breve storia della normativa dei blocchi (parziali) del turnover universitario | ROARS
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Il presente articolo è stato già pubblicato in forma preliminare sul sito www.centroriformastato.org. La versione qui pubblicata, contenente alcune correzioni e modifiche rispetto alla precedente, è aggiornata al 25 novembre 2013.
La storia comincia con il decreto-legge 112/2008, convertito dalla legge 133/2008. L’articolo 66, comma 13, di questo decreto-legge recitava:
13. Le disposizioni di cui al comma 7 trovano applicazione, per il triennio 2009-2011 fermi restando i limiti di cui all’articolo 1, comma 105 della legge 30 dicembre 2004, n. 311, nei confronti del personale delle università. Nei limiti previsti dal presente comma è compreso, per l’anno 2009, anche il personale oggetto di procedure di stabilizzazione in possesso degli specifici requisiti previsti dalla normativa vigente. Nei confronti delle università per l’anno 2012 si applica quanto disposto dal comma 9. Le limitazioni di cui al presente comma non si applicano alle assunzioni di personale appartenente alle categorie protette. In relazione a quanto previsto dal presente comma, l’autorizzazione legislativa di cui all’articolo 5, comma 1, lettera a) della legge n. 537 del 1993, concernente il fondo per il finanziamento ordinario delle università, è ridotta di 63,5 milioni di euro per l’anno 2009, di 190 milioni di euro per l’anno 2010, di 316 milioni di euro per l’anno 2011, di 417 milioni di euro per l’anno 2012 e di 455 milioni di euro a decorrere all’anno 2013.
I commi 7 e 9 a loro volta recitavano:
7. Il comma 102 dell’articolo 3 della legge 24 dicembre 2007, n. 244, è sostituito dal seguente: “Per gli anni 2010 e 2011, le amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 523 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, possono procedere, per ciascun anno, previo effettivo svolgimento delle procedure di mobilità, ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite di un contingente di personale complessivamente corrispondente ad una spesa pari al 20 per cento di quella relativa al personale cessato nell’anno precedente. In ogni caso il numero delle unità di personale da assumere non può eccedere, per ciascun anno, il 20 per cento delle unità cessate nell’anno precedente.
9. Per l’anno 2012, le amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 523 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, possono procedere, previo effettivo svolgimento delle procedure di mobilità, ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite di un contingente di personale complessivamente corrispondente ad una spesa pari al 50 per cento di quella relativa al personale cessato nell’anno precedente. In ogni caso il numero delle unità di personale da assumere non può eccedere il 50 per cento delle unità cessate nell’anno precedente.
In altre parole veniva attuato un blocco parziale del turnover per il quadriennio 2009-2012:
nei primi tre anni 2009-2010-2011 le assunzioni di ciascuna università erano limitate al 20% del turnover (sia in spesa che in numero di persone);
nel quarto anno 2012 le assunzioni erano limitate al 50% del turnover (sia in spesa che in numero di persone);
nessuna limitazione alle assunzioni dal 2013 in poi salvo il limite del 90% di spese fisse per il personale rispetto al FFO (art. 1, c. 105, L. 311/2004).
Questo blocco parziale del turnover portava ad un risparmio per lo Stato tramite la riduzione dell’FFO delle università statali delle seguenti cifre in milioni di euro:
2009 2010 2011 2012 2013 in poi
-63,5 -190 -316 -417 -455
Passano solo pochi mesi. L’articolo 1, comma 3[1], del decreto-legge 180/2008, convertito dalla legge 1/2009, modificava il primo periodo del comma 13 sopra citato che diventava:
Per il triennio 2009-2011, le università statali, fermi restando i limiti di cui all’articolo 1, comma 105, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, possono procedere, per ciascun anno, ad assunzioni di personale nel limite di un contingente corrispondente ad una spesa pari al cinquanta per cento di quella relativa al personale a tempo indeterminato complessivamente cessato dal servizio nell’anno precedente.
In altre parole il 20% di turnover della legge Tremonti era aumentato al 50% anche per il triennio 2009-2011 invece che solo per il 2012. Ma soprattutto cadeva il vincolo sul numero di persone da assumere rimanendo quello sul vincolo di spesa. Poiché lo stipendio di coloro che cessano dal servizio è mediamente più alto dei neo-assunti, un vincolo che agisce solo sulla spesa permette un numero maggiore di assunzioni.
Inoltre venivano introdotte alcune condizioni di rapporti numerici tra le varie fasce dei docenti (almeno il 60% dei nuovi posti dovevano essere posti di ricercatore a tempo determinato o indeterminato; non più del 10% dovevano essere posti di professore ordinario) e venivano salvaguardati, escludendoli dal blocco del turnover, i posti di ricercatore a concorso cosiddetti “Mussi” perché introdotti dalla prima legge finanziaria del Governo Prodi (L. 296/2006).
Infine il comma 1[2] dell’articolo 1 dello stesso decreto-legge 180/2008 vietava qualunque tipo di assunzioni per le università le cui spese di personale si situavano sopra il 90% dell’FFO.
In altre parole il regime per le assunzioni delle università statali diveniva il seguente:
divieto totale di assunzioni per le università sopra il limite del 90%;
blocco parziale del turnover per le altre con le seguenti regole:
nei primi tre anni 2009-2010-2011 le assunzioni erano limitate al 50% del turnover (solo in termini di spesa) con alcune regole di ripartizione tra le fasce e salvaguardando i posti “Mussi” a concorso per i ricercatori;
nel quarto anno 2012 le assunzioni rimanevano limitate al 50% del turnover ma sia in spesa che in numero di persone (si trattava probabilmente di un’incongruenza della legge);
nessuna limitazione alle assunzioni dal 2013 in poi salvo il limite del 90% di spese fisse per il personale rispetto al FFO.
A causa del passaggio dal 20% al 50% per il triennio 2009-2011 Il taglio dell’FFO veniva quindi leggermente ridotto e diventava il seguente:
-39,5 -119 -198 -276 -314
Dopo circa diciotto mesi, a metà 2010, l’articolo 9, comma 5, del decreto-legge 78/2010, convertito dalla legge 122/2010, andava a modificare i commi 7 e 9 dell’art. 66 del D.L. 112/2008 sopra riportati. In sostanza la limitazione delle assunzioni entro il 20% del turnover era estesa dal biennio 2010-2011 al quadriennio 2010-2013 (comma 7) e di conseguenza la limitazione al 50% del turnover era differita dal 2012 al 2014 (comma 9).
Però, almeno apparentemente, questa norma non si applicava alle università. Infatti, nella nuova forma del comma 13 del D.L. 112/2008 introdotta dalla L. 1/2009, il riferimento al comma 7 era caduto mentre il riferimento al comma 9 operava esplicitamente per il solo anno 2012.
Alla fine dello stesso anno 2010 la legge 240/2010 (“Riforma Gelmini”) delegava al Governo, tramite l’articolo 5, comma 1, lettera b) e comma 4, lettere d) e e)[3], l’emanazione di norme riguardanti la gestione finanziaria del personale.
A stretto rigor di termini, la delega in realtà riguardava la contabilità ma, come criterio direttivo, veniva indicato il riequilibrio delle varie fasce docenti e, soprattutto, l’incidenza delle spese per il personale sulle entrate complessive dell’ateneo. Sulla base di quest’ultimo punto – si noti che è differente dalla precedente norma del 90% come limite massimo dell’incidenza sul FFO delle spese di personale – verrà costruita con decreto legislativo delegato tutta la nuova normativa sul turnover.
A fine 2011 il decreto-legge 216/2011, il cosiddetto “milleproroghe”, convertito dalla legge 14/2012, modificava di nuovo il famoso comma 13 del D.L. 112/2008.
Infatti, con l’articolo 1, comma 3[4], di questo decreto-legge, il triennio 2009-2011 (di applicazione del limite del 50% del turnover) si trasforma nel quadriennio 2009-2012 e quindi veniva necessariamente cassato il periodo contenente il riferimento al 2012 (su cui si era già segnalata un’anomalia). Si noti a margine che il riferimento nella legge al “sesto periodo” da sopprimere sembra errato in quanto, almeno per coerenza lessicale e normativa, sembra il quinto il periodo da sopprimere.
In altre parole il regime per le assunzioni delle università statali diveniva ora il seguente, peraltro praticamente identico al precedente salvo l’eliminazione dell’incongruenza sull’anno 2012:
nei quattro anni 2009-2010-2011-2012 le assunzioni erano limitate al 50% del turnover (solo in termini di spesa) con alcune regole di ripartizione tra le fasce e salvaguardando i posti “Mussi” a concorso per i ricercatori;
A marzo 2012, in attuazione della delega della L. 240/2010, il D.Lgs. 49/2012 interveniva sulla gestione del personale da parte delle università con gli articoli 5, 6 e 7.
Poiché rimanevano vigenti le leggi sulle limitazioni delle assunzioni, in particolare il famoso comma 13 più volte modificato, il D.Lgs. 49/2012 individua solo come assegnare alle singole università le possibilità assunzionali (limitate) stabilite dalla legge.
L’articolo 5 definisce intanto un apposito indicatore delle spese di personale come rapporto delle spese totali per il personale rispetto alla somma dei “contributi statali per il funzionamento” e “delle tasse, soprattasse e contributi universitari”. Il punto fondamentale rispetto all’indicatore previgente è la sostituzione dell’FFO con la somma di FFO e tasse studentesche. In altre parole, aumentando le tasse studentesche si può diminuire l’indicatore di spesa per il personale e farlo rientrare sotto il limite massimo. Se si vuole, è come ammettere che gli stipendi del personale possono essere pagati anche a carico delle tasse studentesche.
È da notare che in realtà la delega della legge 240/2010 parlava di rapportare le spese di personale alle entrate complessive dell’ateneo al netto di quelle con destinazione vincolata ed è ovvio che vi sono altre entrate a destinazione non vincolata oltre ai contributi statali per il funzionamento e alle tasse studentesche. Un solo esempio significativo: le quote di overhead sui contratti di ricerca. Inoltre non si capisce bene che cosa entri a far parte dei contributi statali per il finanziamento oltre all’FFO e alle (poche) risorse per la programmazione del sistema universitario, ma è ipotizzabile che si possa far riferimento a contributi statali molto particolari, come ad esempio i contributi ricevuti dagli istituti a ordinamento speciale (le cosiddette “scuole di eccellenza”) per i collegi in cui sono gratuitamente ospitati i loro studenti.
L’articolo 6 definisce poi un altro apposito indicatore delle spese per indebitamento, sulla cui definizione qui si sorvola perché inessenziale rispetto al tema trattato.
Per semplicità e chiarezza espositiva indichiamo con “P” l’indicatore delle spese di personale e con “D” l’indicatore delle spese per indebitamento.
Allora l’articolo 7[5], ai fini di stabilire le possibilità assunzionali di ciascun ateneo, suddivide le università in tre categorie:
quelle con P > 80% e D > 10% (alte spese di personale e alto indebitamento);
quelle con P > 80% e D ≤ 10% (alte spese di personale e basso indebitamento);
quelle con P ≤ 80% e D ≤ 10% (basse spese di personale e basso indebitamento);
e assegna agli atenei appartenenti a ciascuna categoria le seguenti possibilità assunzionali:
al massimo il 10% del loro turnover nell’anno precedente;
al massimo il 20% del loro turnover nell’anno precedente;
al massimo il 20% del loro turnover nell’anno precedente maggiorato di un certo importo X.
L’importo aggiuntivo X è definito come il
15 per cento del margine ricompreso tra l’82 per cento delle entrate di cui all’articolo 5, comma 1, al netto delle spese per fitti passivi di cui all’articolo 6, comma 4, lettera c), e la somma delle spese di personale e degli oneri di ammortamento annuo a carico del bilancio di ateneo complessivamente sostenuti al 31 dicembre dell’anno precedente.
Non è facile (per i non tecnici) capire bene il senso e la dimensione dell’importo aggiuntivo. Per cercare di spiegarlo facciamo l’esempio semplificato di due atenei non indebitati, il primo dei quali spende per il personale l’80% delle sue entrate complessive per contributi statali e tasse studentesche, mentre l’altro, che ha maggiori entrate provenienti dalle tasse studentesche e/o da altri contributi statali per il funzionamento, ne spende per il personale solo il 50%. Supponiamo anche che in ambedue sia cessato l’anno precedente il 5% del personale (in termini di spesa). Allora, per le nuove assunzioni:
il primo ateneo potrà spendere al massimo la somma corrispondente al 20% del suo turnover (cioè l’1% del suo bilancio) più lo 0,3% (15% di 2% = 82%-80%) del suo bilancio, quindi in totale l’1,3% del suo bilancio;
Il secondo ateneo potrà spendere al massimo la somma corrispondente al 20% del suo turnover (cioè l’1% del suo bilancio) più il 4,8% (15% di 32% = 82%-50%) del suo bilancio, quindi in totale il 5,8% del suo bilancio.
Nel primo caso il blocco del turnover avrà portato a non poter assumere, in termini di spesa, più del 27% (1,3/5) del personale cessato (quindi un taglio di almeno il 73% del turnover totale). Nel secondo caso invece il “blocco” del turnover porterà addirittura a poter assumere fino al 116% (5,8/5) del personale cessato, quindi ad avere un incremento e non un taglio di personale dopo le cessazioni.
Si noti però che si tratta di valori “massimi” di spesa, non di autorizzazioni alla spesa. Sul punto cruciale delle autorizzazioni effettive alla spesa si tornerà dopo in quanto il D.Lgs, 49/2012 nulla dice al riguardo.
Ma i punti tecnico-politici veramente cruciali dell’articolo 7 del D.Lgs. 49/2012 sono altri due.
Il primo è che i limiti assunzionali (blocco parziale del turnover) stabiliti dalla legge diventano “nazionali” (alinea del comma 1) e non più di università.
È molto dubbio che la delega ricevuta dalla L. 240/2010 lo permettesse. Qualche dubbio rimarrà anche all’interno del Ministero, tanto che qualche mese dopo si provvederà, come vedremo, ad un intervento di legge sul tema. Comunque, una volta fatti diventare nazionali i limiti assunzionali, spetterà al Ministero stabilire per decreto quali contingenti assunzionali assegnare anno per anno alle singole università, naturalmente entro i limiti nazionali.
Poiché i precedenti casi (1) e (2) (cioè università con spese alte di personale) portano obbligatoriamente a limitazione di assunzioni entro rispettivamente il 10% e il 20% del turnover (a fronte di un limite nazionale che allora era previsto essere del 50% per il 2012), ne segue che gran parte delle risorse nazionali liberate con il 50% del turnover andava distribuito tra le università cosiddette “virtuose” del caso (3), con tutta la variabilità (in base a dati di bilancio) sopra citata.
È la prima volta che si spostano definitivamente risorse assunzionali da alcuni atenei ad altri, con il solito sistema dei “premi” ad alcuni pagati con le “sanzioni” ad altri, in un “gioco” comunque a somma zero, anzi a somma negativa visto che il 50% dei soldi liberati dal pensionamento viene comunque perduto dal sistema universitario nel suo complesso.
Il secondo punto tecnico-politico cruciale è che le regole sopra illustrate si applicano, per espressa previsione normativa (alinea del comma 1 dell’articolo 7), “limitatamente all’anno 2012”. Tanto è vero che il successivo comma 6 dello stesso articolo stabilisce che esse saranno ridefinite per gli anni successivi con un apposito decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, in realtà mai emanato. È uno degli aspetti controversi su cui nell’ottobre 2013 si è accesa la polemica.
È opportuno aggiungere un punto correlato. Con il decreto legislativo 49/2012 vengono a cadere sia il divieto totale di assunzioni per le università con indicatore delle spese per il personale sopra il livello massimo, sia le condizioni in termini di rapporti percentuali tra le assunzioni nelle varie fasce docenti, fissati ambedue dal decreto-legge 180/2008.
Infatti, da un lato l’articolo 1, comma 11, lettera b) del D.Lgs. 49/2012 abroga esplicitamente il primo periodo del primo comma dell’articolo 1 del decreto-legge 180/2008, che stabiliva il divieto totale di assunzioni, sostituendolo appunto con diversi valori dei contingenti assunzionali massimi per le varie categorie di università fissati dall’articolo 7 del decreto legislativo.
Da un altro lato l’articolo 4 del D.Lgs. 49/2012 trasforma i rapporti percentuali obbligatori nelle varie fasce con i seguenti:
Il numero dei professori ordinari di un ateneo deve rimanere inferiore o eguale a quello dei professori associati (art. 4, c. 2, lett. a);
Se il numero degli ordinari di un ateneo è superiore al 30% di tutti i professori (ordinari e associati), per ogni nuovo ordinario occorre assumere un nuovo ricercatore a tempo determinato di tipo b) (art. 4, c. 2, lett. c).
Queste due condizioni si aggiungono a quelle stabilite dalla legge 240/2010 che sono:
In ogni triennio almeno un quinto dei nuovi professori deve provenire dall’esterno dell’ateneo (art. 18, c. 4);
Non più di metà delle risorse disponibili può essere utilizzata per la chiamata diretta su posti di professore ordinario o associato di professori associati o ricercatori in possesso della corrispondente abilitazione e già in servizio presso l’ateneo (art. 24, c. 6).
Le condizioni da 1) a 4) sono quelle tuttora vigenti.
Pochi mesi dopo, ancora prima che il Ministro Profumo avesse potuto applicare per la prima volta il D.Lgs. 49/2012, scattava la “spending review” del Governo Monti: il decreto-legge 95/2012, convertito dalla legge 135/2012.
L’articolo 14, comma 3[6], di questo decreto-legge apporta ulteriori modifiche al comma 13 dell’articolo 66 del D.L. 112/2008.
Innanzitutto il quadriennio 2009-2012 ridiventa il triennio 2009-2011, quindi il comma 13 cessa di essere pienamente cogente perché si riferisce ad un triennio ormai scaduto al momento di emanazione della “spending review”.
Inoltre si aggiunge dopo il comma 13 un nuovo comma 13-bis che recita:
13-bis. Per il triennio 2012-2014 il sistema delle università statali, può procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato e di ricercatori a tempo determinato nel limite di un contingente corrispondente ad una spesa pari al venti per cento di quella relativa al corrispondente personale complessivamente cessato dal servizio nell’anno precedente. La predetta facoltà è fissata nella misura del cinquanta per cento per l’anno 2015 e del cento per cento a decorrere dall’anno 2016. L’attribuzione a ciascuna università del contingente delle assunzioni di cui al periodo precedente è effettuata con decreto del Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, tenuto conto di quanto previsto dall’articolo 7 del decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 49. Il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca procede annualmente al monitoraggio delle assunzioni effettuate comunicandone gli esiti al Ministero dell’economia e delle finanze. Al fine di completarne l’istituzione delle attività, sino al 31 dicembre 2014, le disposizioni precedenti non si applicano agli istituti ad ordinamento speciale, di cui ai decreti del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca 8 luglio 2005, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 178 del 2 agosto 2005, 18 novembre 2005, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 279 del 30 novembre 2005, e 18 novembre 2005, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 280 del 1° dicembre 2005.
In questo modo si sana innanzitutto l’eccesso di delega contenuto nel D.Lgs. 49/2012, nel senso che diventa legge primaria il fatto che i limiti assunzionali valgono per il “sistema delle università statali” nel suo complesso e non per le singole università. Ne segue di necessità che sarà il Ministero ad attribuire ad ognuna di esse il “contingente delle assunzioni” per ciascun anno, con specifico riferimento appunto all’articolo 7 del D.Lgs. 49/2012 che così viene in qualche modo “confermato” da una legge.
Inoltre si procede ad aggravare pesantemente il blocco del turn-over perché le assunzioni vengono di nuovo limitate al 20% del turnover per i tre anni 2012-2013-2014 (si ricordi che in precedenza non c’era alcun limite nazionale dal 2013 in poi), con passaggio al 50% nel 2015 e al 100% a decorrere dal 2016.
Si noti in particolare che, a parte la riduzione dal 50% al 20% nel 2012-2014, si introducono limitazioni definitive alle assunzioni in tutti gli anni dal 2016 in poi. Infatti anche il limite del 100% è un limite: sostanzialmente la spesa per il personale dovrà rimanere definitivamente bloccata a quella del 2016.
Si noti ancora che il blocco delle assunzioni entro i limiti previsti del turnover si applica ora anche ai ricercatori a tempo determinato.
Infine, per il triennio 2012-2014, vengono escluse delle nuove regole le “scuole di eccellenza” istituite da Moratti: lo IUS di Pavia, l’IMT di Lucca e la SUM di Firenze. Però quest’ultima si è recentemente fusa con la Scuola Normale di Pisa e non si capisce bene come la norma sarà applicata.
In altre parole il regime per le assunzioni delle università statali diviene ora il seguente:
blocco parziale del turnover di sistema nella seguente misura:
20% per i tre anni 2012-2013-2014;
50% per l’anno 2015;
100% dall’anno 2016 in poi;
contingente annuale di nuove assunzioni (diverso ateneo per ateneo) stabilito per decreto ministeriale in base alle norme dell’articolo 7 del D.Lgs. 49/2012;
condizioni per le assunzioni e per l’uso dei finanziamenti in base alle norme da 1) a 4) sopra ricordate.
A seguito dell’aggravamento e prolungamento del blocco del turnover disposto da questo decreto-legge la tabella delle decurtazioni al FFO diventa la seguente (dati in milioni di euro elaborati in base alla relazione tecnica al decreto-legge):
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 in poi
-39,5 -119 -198 -300 -421 -538 -631 -667
La prima applicazione della complessa normativa recata dal D.Lgs. 49/2012 e dal D.L. 95/2012 avviene per la ripartizione dei contingenti assunzionali del 2012 con il decreto ministeriale n. 297 del 22 ottobre 2012.
In questo decreto ministeriale vengono applicati i nuovi criteri in base agli indicatori di spese per il personale e di indebitamento introdotti dal D.Lgs. 49/2012, ma si continua anche ad applicare, nonostante che fosse apparentemente cessata la previsione di legge, il vincolo del 50% a livello di singolo ateneo (che valeva, per il comma 13 nell’ultima formulazione, solo nel triennio 2009-2011).
Cioè, nel caso c) degli atenei “virtuosi”, non si può attribuire a nessun ateneo più del 50% (al massimo) del rispettivo turnover (art. 2, c. 1, lett. a) del decreto ministeriale). Una sorta di “clausola di salvaguardia” contro contingenti assunzionali troppo alti, non si sa quanto veramente legittima, giustificata probabilmente dal fatto che la normativa era cambiata nel corso del 2012 e quindi, in un certo senso, valeva in parte la vecchia normativa (50% per singolo ateneo) e in parte la nuova (20% del turnover nazionale e regole del D.Lgs. 49/2012).
Si ricorderà comunque che il D.Lgs. 49/2012 si limitava a fissare i contingenti massimi di nuove assunzioni in ciascun ateneo, ma non la regola per calcolare i valori effettivi dei contingenti assegnati.
Il D.M. n. 297 risolve la questione stabilendo che il contingente nazionale disponibile (il 20% del turnover nazionale in termini di spesa) viene ripartito tra gli atenei proporzionalmente al contingente massimo spettante ad ognuno di essi. Essendo questo contingente massimo comunque compreso per tutti gli atenei tra il 10% (atenei “non virtuosi” del caso a) e il 50% (clausola di salvaguardia), la ripartizione proporzionale non dava risultati particolarmente penalizzanti o premianti per nessun ateneo.
Infatti fu accettata dal mondo universitario senza troppe proteste e addirittura quasi senza segnalare all’opinione pubblica che comunque le possibilità assunzionali complessive erano state pesantemente tagliate dal 50% al 20% del turnover, una percentuale mai applicata prima in quanto, come si è visto, la legge 133/2008 (Tremonti) che la stabiliva era stata immediatamente modificata dalla legge 1/2009 (Gelmini).
Anche nel 2013 ha trovato applicazione il durissimo taglio al 20% del turnover, ma la ripartizione dei contingenti assunzionali operata con il D.M. n. 713 del 9 agosto 2013 ha suscitato stavolta forti proteste.
Infatti, pur entro lo stesso limite nazionale del 20% del 2012, ha trovato ora completa applicazione la regola del D.Lgs. 49/2012 (che però, in linea di principio, doveva valere solo per il 2012!), senza alcuna “clausola di salvaguardia” sul limite massimo per gli atenei “virtuosi”. In tali casi, per le ragioni sopra esemplificate, si sono quindi potute avere assegnazioni di contingenti assunzionali ben superiori al 20% del turnover, anzi in taluni casi ben superiori al 100% del turnover stesso, mentre gli altri atenei hanno avuto assegnati contingenti assunzionali molto inferiori, talora anche minori del 10% del turnover dell’ateneo.
Da ciò sono nate le polemiche, motivate anche dal fatto che i maggiori contingenti assunzionali si sono concentrati al Centro-Nord e i minori al Sud, con poche eccezioni. La spiegazione è abbastanza semplice: negli atenei del Sud l’effetto combinato di valori abbastanza bassi delle tasse studentesche e dell’FFO rispetto alle spese di personale fa sì che l’indicatore P rimanga abbastanza alto e vicino all’80%, quindi diminuisce fin quasi a sparire l’addendo aggiuntivo X (vedi sopra). La ripartizione effettiva, proporzionale come nel 2012 ai valori massimi di assunzioni per ciascun ateneo, porta alle conseguenze descritte.
L’articolo 58, comma 1[7], del decreto-legge 69/2013 cosiddetto “del fare”, convertito dalla legge 98/2013, apporta l’ennesima modifica alla normativa del blocco parziale del turnover: per il 2014 si tornerà dal 20% al 50% del turnover, come era già stato stabilito per il 2015.
Ovviamente ciò migliora molto leggermente la situazione dei tagli all’FFO conseguenti al blocco del turnover che ora diventa la seguente (dati in milioni di euro elaborati in base alla relazione tecnica al decreto-legge):
-39,5 -119 -198 -300 -421 -496 -589 -625
Riassumendo i blocchi del turn-over hanno avuto il seguente andamento:
2009 50% a livello di ateneo
2010 50% a livello di ateneo
2011 50% a livello di ateneo
2012 20% a livello di sistema con clausola di salvaguardia 50% per ateneo
2013 20% a livello di sistema
2014 50% a livello di sistema (salvo nuove norme)
2015 50% a livello di sistema (salvo nuove norme)
2016 in poi 100% a livello di sistema (salvo nuove norme)
Nella legge di stabilità per il 2014, attualmente in discussione al Senato, il Governo ha proposto di mutare ancora una volta la normativa. Infatti l’articolo 11, comma 8, lettera b)[8] stabilisce che le percentuali massime di turnover utilizzabile per le nuove assunzioni si abbasserebbero dal 100% al 60% nel 2016, dal 100% all’80% nel 2017, per tornare e rimanere al 100% dal 2018 in poi.
La precedente tabella, se la legge di stabilità 2014 fosse approvata in questa forma, diventerebbe allora questa:
2016 60% a livello di sistema (salvo nuove norme)
2017 80% a livello di sistema (salvo nuove norme)
2018 in poi 100% a livello di sistema (salvo nuove norme)
È la fotografia possibile dei primi dieci anni di una drammatica contrazione del personale universitario, sia a tempo indeterminato (docenti e personale tecnico-amministrativo) che determinato (ricercatori), i cui effetti sono già evidenti oggi, dopo cinque anni. Al termine di questo periodo l’università italiana non sarà più la stessa, purtroppo in senso negativo.
Il testo del comma citato è:
Il primo periodo del comma 13, dell’articolo 66 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, è sostituito dai seguenti: “Per il triennio 2009-2011, le università statali, fermi restando i limiti di cui all’articolo 1, comma 105, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, possono procedere, per ciascun anno, ad assunzioni di personale nel limite di un contingente corrispondente ad una spesa pari al cinquanta per cento di quella relativa al personale a tempo indeterminato complessivamente cessato dal servizio nell’anno precedente. Ciascuna università destina tale somma per una quota non inferiore al 60 per cento all’assunzione di ricercatori a tempo determinato e indeterminato e per una quota non superiore al 10 per cento all’assunzione di professori ordinari. Sono fatte salve le assunzioni dei ricercatori per i concorsi di cui all’articolo 1, comma 648, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, nei limiti delle risorse residue previste dal predetto articolo 1, comma 650.”. Conseguentemente, l’autorizzazione legislativa di cui all’articolo 5, comma 1, lettera a), della legge 24 dicembre 1993, n. 537, concernente il fondo per il finanziamento ordinario delle università, è integrata di euro 24 milioni per l’anno 2009, di euro 71 milioni per l’anno 2010, di euro 118 milioni per l’anno 2011 ed euro 141 milioni a decorrere dall’anno 2012.
Le università statali che, alla data del 31 dicembre di ciascuno anno, hanno superato il limite di cui all’articolo 51, comma 4, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, fermo restando quanto previsto dall’articolo 12, comma 1, del decreto-legge 21 dicembre 2007, n. 248, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31, non possono procedere all’indizione di procedure concorsuali e di valutazione comparativa, ne’ all’assunzione di personale”.
I testi citati sono i seguenti:
“1. Il Governo è delegato ad adottare, entro il termine di dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi finalizzati a riformare il sistema universitario per il raggiungimento dei seguenti obiettivi:
e) determinazione di un limite massimo all’incidenza complessiva delle spese per l’indebitamento e delle spese per il personale di ruolo e a tempo determinato, inclusi gli oneri per la contrattazione integrativa, sulle entrate complessive dell’ateneo, al netto di quelle a destinazione vincolata”.
Il testo del comma citato è il seguente:
“All’articolo 66, comma 13, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e successive modificazioni, le parole: “Per il triennio 2009-2011” sono sostituite dalle seguenti: “Per il quadriennio 2009-2012”. Al medesimo comma è soppresso il sesto periodo”.
Il testo dell’articolo citato è il seguente:
“1. Al fine di assicurare il rispetto dei limiti di cui agli articoli 5 e 6 nonché la sostenibilità e l’equilibrio economico-finanziario e patrimoniale delle università, fatto salvo quanto previsto dal decreto legislativo 27 ottobre 2011, n. 199, e ferme restando le disposizioni limitative in materia di assunzioni a tempo indeterminato e a tempo determinato previste dalla legislazione vigente, che definiscono i livelli occupazionali massimi su scala nazionale, dalla data di entrata in vigore del presente decreto, e comunque limitatamente all’anno 2012, si prevede che:
a) gli atenei che al 31 dicembre dell’anno precedente riportano un valore dell’indicatore delle spese di personale pari o superiore all’80 per cento e dell’indicatore delle spese per indebitamento superiore al 10 per cento, possono procedere all’assunzione di personale a tempo indeterminato e di ricercatori a tempo determinato con oneri a carico del proprio bilancio per una spesa annua non superiore al 10 per cento di quella relativa al corrispondente personale cessato dal servizio nell’anno precedente;
b) gli atenei che al 31 dicembre dell’anno precedente riportano un valore dell’indicatore delle spese di personale pari o superiore all’80 per cento e dell’indicatore delle spese per indebitamento non superiore al 10 per cento, possono procedere all’assunzione di personale a tempo indeterminato e di ricercatori a tempo determinato con oneri a carico del proprio bilancio per una spesa annua non superiore al 20 per cento di quella relativa al corrispondente personale cessato dal servizio nell’anno precedente;
c) gli atenei che al 31 dicembre dell’anno precedente riportano un valore dell’indicatore delle spese di personale inferiore all’80 per cento, possono procedere all’assunzione di personale a tempo indeterminato e di ricercatori a tempo determinato con oneri a carico del proprio bilancio per una spesa annua non superiore al 20 per cento di quella relativa al corrispondente personale cessato dal servizio nell’anno precedente, maggiorata di un importo pari al 15 per cento del margine ricompreso tra l’82 per cento delle entrate di cui all’articolo 5, comma 1, al netto delle spese per fitti passivi di cui all’articolo 6, comma 4, lettera c), e la somma delle spese di personale e degli oneri di ammortamento annuo a carico del bilancio di ateneo complessivamente sostenuti al 31 dicembre dell’anno precedente e comunque nel rispetto dei limiti di spesa di cui all’articolo 66, comma 13, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e successive modificazioni.
6. Le disposizioni di cui al presente articolo sono ridefinite per gli anni successivi con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, da emanare entro il mese di dicembre antecedente al successivo triennio di programmazione e avente validità triennale”.
“All’articolo 66, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, come modificato da ultimo dall’articolo 1, comma 3, del decreto legge 29 dicembre 2011, n. 216, convertito nella legge 24 febbraio 2012, n. 14, al comma 13 le parole “Per il quadriennio 2009-2012” sono sostituite dalle seguenti “Per il triennio 2009-2011” e, dopo il comma 13, è aggiunto il seguente: “13-bis Per il triennio 2012-2014 il sistema delle università statali, può procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato e di ricercatori a tempo determinato nel limite di un contingente corrispondente ad una spesa pari al venti per cento di quella relativa al corrispondente personale complessivamente cessato dal servizio nell’anno precedente. La predetta facoltà è fissata nella misura del cinquanta per cento per l’anno 2015 e del cento per cento a decorrere dall’anno 2016. L’attribuzione a ciascuna università del contingente delle assunzioni di cui al periodo precedente è effettuata con decreto del Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, tenuto conto di quanto previsto dall’articolo 7 del decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 49. Il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca procede annualmente al monitoraggio delle assunzioni effettuate comunicandone gli esiti al Ministero dell’economia e delle finanze. Al fine di completarne l’istituzione delle attività, sino al 31 dicembre 2014, le disposizioni precedenti non si applicano agli istituti ad ordinamento speciale, di cui ai decreti del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca 8 luglio 2005, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 178 del 2 agosto 2005, 18 novembre 2005, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 279 del 30 novembre 2005, e 18 novembre 2005, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 280 del 1° dicembre 2005”
Al fine di favorire lo sviluppo del sistema universitario e della ricerca all’articolo 66 del decreto-legge 25 giugno 2008 n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al comma 13-bis, le parole “triennio 2012-2014” sono sostituite dalle seguenti “biennio 2012-2013” e le parole “per l’anno 2015” sono sostituite dalle seguenti “per gli anni 2014 e 2015”;
Il testo della lettera citata è il seguente:
“al comma 13-bis (dell’articolo 66 del decreto-legge 112/2008, n.d.R.) il secondo periodo è sostituito dal seguente: “La predetta facoltà è fissata nella misura del cinquanta per cento per gli anni 2014 e 2015, del sessanta per cento per l’anno 2016, dell’ottanta per cento per l’anno 2017 e del cento per cento a decorrere dall’anno 2018”.
micheledanieli 11 Dicembre 2013 at 10:21
Un’epopea appassionante.
Si può riassumere in “chi è dentro è dentro, chi è fuori è fuori”.
Su chi sono ricaduti questi tagli esorbitanti?
Non su “chi è dentro”, che non ha dovuto rinunciare a un solo euro.
Anzi, ha visto aumentare a dismisura il potere manipolatorio sulle vite di “chi è fuori”.
E’ stato questo lo scambio infame tra il Governo (di ogni forma e colore) e il corpo accademico.
Per risparmiare, distruggo la tua casa. In cambio ti do la possibilità di uccidere tutti i figli che vorrai.
Nessun genitore avrebbe accettato. I docenti hanno aderito con entusiasmo.
indrani maitravaruni 11 Dicembre 2013 at 10:39
Purtroppo è così. E chi osa dirlo nei Consigli viene zittito.
B_Rat 11 Dicembre 2013 at 12:07
Questo riassunto mi causa un paio di interrogativi, visto che non sono esperto di questi meccanismi.
Stando ad esso dal 2009 al 2011 il turn over sarebbe stato al 50% invece che al 20% . Francamente mi era sfuggito, causa disimpegno depresso dopo il fallimento complessivo delle proteste, è così?
Quindi è “bastato” questo a mettere in ginocchio le università al punto attuale con ampio utilizzo a fini didattici di ricercatori e professori a contratto (anche gratis, non so in che percentuale, di sicuro solo nel mio corso di studi ho avuto 3 esami tenuti da professori in pensione che in pratica facevano “volontariato”)?
Inoltre non mi è chiaro nell’articolo 1 comma 3 della Legge 1/2009 (Gelmini) il passaggio per cui “[le università] possono procedere, per ciascun anno, ad assunzioni di personale nel limite di un contingente corrispondente ad una spesa pari al cinquanta per cento di quella relativa al personale a tempo indeterminato complessivamente cessato dal servizio nell’anno precedente. Nella precedente Legge 133/2008 (Tremonti) nell’articolo 66 comma 7 si parlava di “assunzioni di personale a tempo indeterminato“; sono un ignorante in materia di diritto, ma questo vuol forse dire che in teoria un’università poteva “fregarsi” assumendo persone a tempo determinato (magari per coprire i buchi della didattica pagandole in proporzione meno di un professore a tempo indeterminato), che venivano comunque conteggiate all’ingresso nelle spese per turn over ma non liberano risorse per il turn over al termine del contratto?
Luciano Modica 16 Dicembre 2013 at 11:42
Rispondo a B_Rat.
A quanto mi risulta le percentuali di riassunzioni rispetto alle cessazioni (turnover) sono quelle indicate nel mio intervento. Comunque anche una percentuale del 50% provoca una rapida diminuzione del personale. Per avere un’idea, se guardiamo al numero totale di professori ordinari e associati rispetto al valore massimo toccato nel 2006 (38.929), a fine 2012 ne mancavano già 8.264, quindi con una diminuzione del 21%.
E ciò nonostante la temporanea riapertura dei concorsi bloccati dal Ministro Moratti che fu voluta dal Ministro Mussi.
Riguardo al secondo quesito, confesso di non capirlo bene. Comunque la legge 1/2009, quando parlava di assunzioni di personale, facendo riferimento alla precedente legge 133/2008, intendeva assunzioni di personale a tempo indeterminato. Per quanto riguarda i docenti, peraltro, fino alla legge 240/2010, non esisteva la possibilità di assumerli a tempo determinato, in nessuna delle tre fasce. E infatti, dopo quella legge, le norme sul blocco del turnover hanno sempre incluso i ricercatori a tempo determinato. Infine, da un punto di vista giuridico, i professori a contratto non rientrano mai tra le assunzioni a tempo determinato, essendo appunto “a contratto” secondo le specifiche norme di legge che li riguardano.
B_Rat 16 Dicembre 2013 at 13:02
Ah, capito, grazie mille, colpa della mia ignoranza in tema di legislazione…
Alessandro Pezzella 17 Dicembre 2013 at 08:03
Come spesso avviene, raccogliere insieme elementi dispersi di un processo sostanzialmente unico, fa emergere delle architetture che ad analisi piu ravvicinate possono sfuggire – un lavoro prezioso –
Su questa base è ben evidente che una serie di processi da necessità terze (puntuali azioni per controllo spesa, magari da recuperare) sta generando uno trasformazione del sistema universo dalle prospettive forse ormai non piu infinitamente distanti (in termini temporali e probabilistici) dalla “renziana visione” dei 5 atenei…
Serve – e questo studio lo dimostra – una riflessione politica seria su ruolo e dimensione del sistema universitario pubblico … successivamente vengano le misure di sostenibilità –
E serve con urgenza, prima che misure economiche (della cui ricadute siano o meno consapevoli gli attori politici) determinino irreversibilmente il profilo del sistema universitario.
Università italiana: la distruzione è compiuta - Il Fatto Quotidiano 28 Gennaio 2014 at 18:28
[…] di Ricerca di Interesse Nazionale ammonta a 96 milioni di euro. Viene emesso, ad opera del ministro Tremonti, il DL 112/2008 convertito nella Legge 133/2008, che dice, tra l’altro: “l’autorizzazione legislativa…concernente il fondo per il […]
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