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Timestamp: 2020-08-04 14:17:57
Document Index: 384290421

Matched Legal Cases: ['artículo 143', 'artículo 85', 'artículo 86', 'artículo 85', 'artículo 143', 'artículo 136', 'artículo 44', 'artículo 136']

﻿ Auto 2008-00568 de marzo 3 de 2010
AUTO 2008-00568 DE 03 DE MARZO DE 2010
CONTENIDO:CADUCIDAD EN LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
TEMAS ESPECÍFICOS:CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Auto 2008-00568 de marzo 3 de 2010
Rad.: 13001-23-31-000-2008-00568-01(37268)
Actor: Espitia Impresores S. en C., Heliógrafo Moderno —en Restructuración—
Referencia: Acción de reparación directa - Apelación de auto
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 11 de diciembre de 2008, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante el cual se rechazó la demanda instaurada por la Sociedad Espitia Impresores S. en C., Heliógrafo Moderno —en Restructuración— en contra del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.
El 30 de octubre de 2008 la Sociedad Espitia Impresores S. en C., Heliógrafo Moderno “en Restructuración”, presentó demanda en ejercicio de la acción de reparación directa en contra del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias (fls. 1 a 16, cdno. 1).
En síntesis, se solicitaron las siguientes (fls. 9 a 13, cdno.1):
— Declarar administrativamente responsable al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, por los daños causados por la operación administrativa consistente en la peatonalización de algunas calles del centro amurallado de la ciudad de Cartagena y en las sucesivas prórrogas de los cierres de tales vías para el tránsito vehicular, medidas que se convirtieron en permanentes y que por consiguiente modificaron el uso del suelo de un sector de la ciudad destinado al tránsito vehicular.
— En consecuencia, que se condene a pagar a la entidad demandada, a favor de la sociedad demandante, las siguientes sumas de dinero:
* Por perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente, los gastos y pérdidas sufridos por la disminución en la afluencia de clientes y el aumento de costos operativos de la empresa, causados por la peatonalización de la única vía de acceso vehicular a las instalaciones de la sociedad, lo cual asciende a la suma de $ 448’278.898.
* Por perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, por la interrupción en la generación de utilidades proyectadas para el período 2002 - 2006, la suma de $ 1.152´185.184.
* Por perjuicios morales, causados por la grave situación comercial y patrimonial, las perturbaciones a su buen nombre y al nivel de confianza que los clientes y proveedores solían tener con la sociedad actora, la suma de $ 1.200’000.000.
— Que se actualicen las sumas señaladas al momento de la sentencia y se le dé cumplimiento en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.
En concreto, la demanda se fundamentó en los siguientes hechos (fls. 1 a 5, cdno. 1):
— Por medio de los decretos 1116 del 19 de diciembre de 2001, 35 del 21 de enero de 2002, 241 del 9 de abril de 2002, 431 del 14 de junio de 2002, 661 del 30 de septiembre de 2002 y 23 del 16 de enero de 2003, el Alcalde del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, ordenó la peatonalización del centro amurallado de dicha ciudad, por medio de los “Corredores culturales y zonas de influencia”.
— Estas decisiones que en principio tenían un carácter transitorio, se convirtieron en definitivos, lo cual generó un inconformismo generalizado entre los habitantes y comerciantes del sector, porque además fue una decisión adoptada sin concertación con tales personas. El contenido de las decisiones adoptadas por el distrito suspendió el ejercicio de la libertad de locomoción de las personas que dentro del normal desarrollo económico debían transitar valiéndose de medios automotores.
— El alcalde distrital desbordó sus facultades legales al expedir estos decretos, debido a que cambió el uso del suelo del sector de la ciudad amurallada, lo cual es competencia exclusiva del concejo distrital; en efecto, se le asignó un uso peatonal a vías que estaban destinadas al paso de vehículos automotores.
— La ejecución de los actos administrativos mencionados constituyó una operación administrativa que generó una situación de desigualdad entre las personas que desarrollaban actividades comerciales en los sectores objeto de la peatonalización y aquellos que lo hacían en los demás sectores de la ciudad, donde los clientes podían acceder por medio de vehículos automotores o caminando. De esta forma, también se configuró una vulneración del derecho colectivo a la libre competencia económica.
— Por medio del Decreto 826 de octubre 3 de 2006, terminaron las medidas de peatonalización del sector en cuestión, en cumplimiento de una acción popular propuesta en contra de las medidas adoptadas por el distrito y que falló el Consejo de Estado en sentencia del 6 de octubre de 2005(1).
— La Sociedad Comercial Espitia Impresores Sociedad en Comandita Heliógrafo Moderno “en Restructuración”, sufrió perjuicios económicos de gran magnitud debido a que la peatonalización afectó las calles que servían de acceso a sus instalaciones, lo cual disminuyó la afluencia de clientes y aumentó los costos operativos de la actividad comercial. En efecto, el cargue y descargue de suministros y de los productos entregados por la empresa debió hacerse a varias cuadras de distancia de la sede, así como también disminuyeron notablemente las ventas y fue necesario despedir a varios empleados. Así las cosas, se generó una considerable pérdida patrimonial para la sociedad.
2. Auto apelado.
El Tribunal Administrativo de Bolívar, por auto del 11 de diciembre de 2008, rechazó la demanda por caducidad de la acción con fundamento en las siguientes consideraciones (fls. 235 a 236, cdno. ppal.):
“Estudiada la demanda se observa que los hechos dañosos, por los cuales el actor solicita que se repare, tuvieron lugar una vez fueron expedidos y ejecutados los decretos 1116 de 19 de diciembre de 2001, 35 de 21 de enero de 2002, 241 de 9 de abril de 2002, 431 de junio 14 de 2002, 661 de septiembre 30 de 2002 y 23 de enero 16 de 2003, mediante los cuales se ordenó la peatonalización del centro amurallado de Cartagena de Indias, con los denominados “Corredores culturales y zonas de influencia”. Teniendo en cuenta lo mencionado, tenemos que los daños ocasionados por los respectivos decretos al accionante, datan de los años en los cuales fueron expedidos y además ejecutados.
“... [E]ncuentra la Sala, que el término de caducidad de la acción de reparación directa en el presente caso se encuentra caducada, toda vez que los daños que fueron sufridos por los actos tuvieron ocurrencia hace mas (sic) de dos años, máxime si se tiene en cuenta que el último de los decretos que ordenó la peatonalización del centro amurallado fue expedido en el año 2003 en el mes de enero, y desde la fecha hasta el día de hoy han trascurrido mas (sic) de cinco años, lo que a todas luces demuestra que se ha desbordado el término de caducidad para presentar la respectiva demanda.
“En consecuencia se dará aplicación a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 143 del Código Contencioso Administrativo y se dispondrá el rechazo de plano de la demanda”.
La parte demandante recurrió la decisión anterior, bajo los argumentos señalados a continuación (fls. 237 a 241, cdno.1):
— En el caso concreto se alegó como hecho generador del daño una operación administrativa que no se agotó en un solo acto sino que se desarrolló en una sucesión de hechos o actividades de la administración, la cual inició con la expedición del Decreto Distrital 1166 de diciembre 19 de 2001 y finalizó con el Decreto Distrital 826 de octubre 3 de 2006, el cual terminó definitivamente la peatonalización de varias vías del centro amurallado de la ciudad.
— Teniendo en cuenta lo anterior, la demanda se presentó dentro del término establecido por la ley para el ejercicio de esta acción sin que hubiera operado el fenómeno de la caducidad, debido a que esta se debe comenzar a contar desde el 3 de octubre de 2006 y se debe tener en cuenta la suspensión de términos por la celebración de la conciliación prejudicial y el paro judicial ocurrido a mediados del 2008.
— De esta forma, para el 30 de octubre de 2008 —fecha de la presentación de la demanda— no había caducado la presente acción.
La Sala es competente para decidir el presente recurso de apelación, por tratarse del auto que rechazó la demanda en proceso cuya competencia para conocer en segunda instancia está a cargo del Consejo de Estado(2).
El tribunal de primera instancia consideró que los perjuicios cuya indemnización se solicita se produjeron una vez fueron expedidos y ejecutados los decretos distritales que ordenaron la peatonalización de varias vías de la ciudad de Cartagena, por lo que caducó la acción al vencimiento del término de dos años contados desde el momento en que fue expedido el último acto administrativo que prorrogó la medida mencionada.
La parte demandante alegó que el hecho generador del daño no se agotó en un solo momento, sino que continuó hasta que se levantó la medida de peatonalización mediante el Decreto 826 del 3 de octubre de 2006, por lo cual solo desde este momento comenzó a correr el término de caducidad; adicionalmente, alegó que debe tenerse en cuenta la suspensión de términos por la audiencia de conciliación prejudicial que se celebró y el paro judicial ocurrido a mediados del año 2008.
Previo a decidir de fondo el asunto de la referencia, la Sala estima necesario aclarar lo siguiente:
Si bien la demanda se presentó en ejercicio de la acción de reparación directa, lo cierto es que de conformidad con la causa petendi se trata —en estricto sentido—, de una demanda interpuesta en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, comoquiera que en la demanda se cuestionó la legalidad de los decretos por medio de los cuales se ordenó la peatonalización del centro amurallado de la ciudad de Cartagena; de igual manera, porque mediante la sentencia del 6 de octubre de 2005, por medio de la cual decretó la suspensión provisional del Decreto 23 del 16 de enero de 2003 proferida dentro de la acción popular, nada se dijo respecto de la legalidad de los actos administrativos, toda vez que la decisión adoptada dentro de la referida acción popular no estaba fundada en la ilegalidad de los actos administrativos, sino en la vulneración al derecho colectivo al uso de los bienes de uso público.
En este orden de ideas, es importante anotar que el objeto de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, es el de obtener la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado y la consecuente reparación del daño irrogado cuando este proviene de un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, siempre que esta última no consista en un acto administrativo, porque cuando la ilegalidad de este constituye la fuente de un daño, la ley prevé como acción pertinente, la de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por su parte, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, tiene por finalidad que quien se crea lesionado en un derecho amparado en una norma jurídica, pida la anulación del acto administrativo que hubiere determinado la vulneración y a la vez pida también el restablecimiento de su derecho.
Al respecto, esta Sección del Consejo de Estado, de manera reiterada, ha sostenido que(3):
“1. El Código Contencioso Administrativo establece que mediante el ejercicio de la acción de reparación directa, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa (art. 86) y que mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo, se le restablezca en su derecho y se le repare el daño; también se tendrá esta acción para que se modifique una obligación fiscal o de otra clase o se produzca la devolución de lo pagado indebidamente (art. 85). Del principio de legalidad enunciado se aprecia, claramente, que una y otra acción se originan en causas o conductas distintas y persiguen objetos diferentes. En efecto:
La causa que origina la acción de nulidad y restablecimiento es un acto administrativo que el demandante considera ilegal; persigue (objeto) la nulidad del acto y además el restablecimiento y/o la indemnización y/o la devolución de lo indebidamente pagado. Tal acción persigue: 1) impugnar la validez de un acto jurídico administrativo y, como declaración consecuencial, 2) restablecer el derecho subjetivo lesionado.
Las causas que pueden motivar el ejercicio de la acción de reparación directa son variadas: 1) un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa; 2) la condena o la conciliación por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso y/o 3) las conductas materiales provenientes de los particulares que le causan daños a la administración. Y el objeto de tal mecanismo judicial radica en la declaratoria de responsabilidad extracontractual y la consecuente reparación del daño causado (...)” (resaltado y subrayas del original).
Así las cosas, dado el contenido formal y material de la demanda resulta claro que la acción que debió instaurar la parte actora era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa, por tal motivo la Sala considera que la demanda es inepta por indebida escogencia de la acción.
No obstante, esta Sala ha señalado en diferentes oportunidades que la indebida escogencia de la acción no constituye causal de rechazo de la demanda(4), toda vez que de conformidad con el artículo 143 ibídem, corresponde al juez inadmitir la demanda que carezca de los requisitos previstos en los artículos 137 y 138 del Código Contencioso Administrativo, salvo que la acción se encuentre caducada, caso en el cual la misma se rechazará de plano. De tal manera, cuando el demandante escoge indebidamente la acción y esta no ha caducado, lo procedente es inadmitir la demanda y conceder un término de cinco días para que se corrija, so pena de rechazo; sin embargo, si la acción procedente ha caducado, la demanda deberá rechazarse de plano(5).
En esta línea de argumentación, con el fin de resolver la controversia planteada, la Sala procederá, en primer lugar, a estudiar el fenómeno de la caducidad de la acción en los procesos de esta naturaleza, es decir en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho; con el objeto de que una vez establecido el alcance y contenido de dicha figura procesal, se proceda, en segundo lugar, a analizar el caso concreto con el fin de establecer si en el proceso de la referencia operó, o no, la caducidad de la acción.
1. El fenómeno de la caducidad en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
La caducidad es el plazo señalado por la ley para el ejercicio de determinada acción procesal; se entiende ocurrida cuando dicho lapso preestablecido ha vencido. Este fenómeno procesal tiene por objeto garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales y consolidar las situaciones jurídicas que, de lo contrario, permanecerían indeterminadas en el tiempo.
El plazo para que opere la caducidad no es susceptible de interrupción ni de renuncia e inicia aun contra la voluntad del titular de la acción (siempre que se presenten las circunstancias señaladas por la ley), por consiguiente, el ejercicio del derecho de acción está supeditado a que no haya ocurrido este fenómeno procesal.
Se debe precisar también que el término de caducidad fijado por la ley no hace consideración alguna acerca de situaciones personales y es totalmente invariable e improrrogable, por tanto, una demanda solo puede ser interpuesta dentro del término previsto para la acción respectiva.
El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 expedida en 1998, señala el término de caducidad de las acciones ordinarias entre las cuales se encuentra la de nulidad y restablecimiento del derecho, cuya caducidad ocurre al vencimiento del plazo de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso (num. 2º, ejusdem).
Esto quiere decir que para determinar si una demanda presentada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ha sido interpuesta, o no, en tiempo oportuno, es necesario tomar como referencia la fecha en que el interesado tuvo conocimiento de la decisión de la administración, con base en la ocurrencia de cualquiera de las situaciones descritas anteriormente, esto es, por la publicación, notificación, comunicación o ejecución de determinado acto administrativo expedido por la administración pública.
Ahora bien, es menester precisar que el hecho dañoso puede darse de forma instantánea o modulada en el tiempo, es decir, puede agotarse en un único momento o presentarse de forma reiterada o continuada en el tiempo pero, independientemente de la forma en la que se exterioriza dicha actuación, el término de caducidad inicia una vez haya tenido ocurrencia la causación del daño, por tanto, desde el momento en que se presentó el daño irrogado al patrimonio de la víctima debe computarse el término de caducidad de la acción, es decir, al momento en el cual la actuación específica causó el daño cuya indemnización se reclama. Lo anterior obedece por cuanto desde ese primer momento en que se causó el perjuicio, la víctima puede acudir a la administración de justicia para solicitar el restablecimiento del derecho correspondiente.
De otra manera, existirían situaciones en las cuales el término de caducidad nunca iniciaría, cuestión que daría lugar a la indeterminación de tales situaciones jurídicas, en contra de la seguridad jurídica de los sujetos procesales y de su debido proceso, comoquiera que el ejercicio de su derecho de defensa se vería extendido indefinidamente.
Aun cuando se trate de una actuación dañosa cuyas consecuencias perjudiciales permanecen en el tiempo, la caducidad no se extiende indefinidamente, sino que opera desde el mismo momento en que esta ocurra, es decir, cuando efectivamente se haya inferido el daño.
Establecidos los parámetros sobre los cuales debe fundarse el análisis de la caducidad, con el fin de comprobar si la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho está caducada, debe identificarse la actuación de la administración que fue alegada como causante del daño y, con base en ella, realizar la cuenta del término de caducidad.
La actuación de la administración demandada en el caso concreto se refirió a la expedición de varios actos administrativos por medio de los cuales se ordenó la peatonalización de algunas calles del sector amurallado de la ciudad de Cartagena, entre las cuales se encontraba la única vía de acceso a las instalaciones donde la sociedad tiene la ubicación principal de sus actividades mercantiles, actos administrativos que habrían quedado como consecuencia la disminución en la afluencia de clientes y el incremento en los costos operativos de la empresa, perjuicios cuya indemnización se reclama.
Por tanto, según el demandante, el hecho generador del daño, consistente en la prohibición a los habitantes de este distrito de circular por algunas vías de la ciudad amurallada a través de vehículos automotores, habría acaecido en los términos del numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, a partir del momento en el cual comenzó a regir la medida, cuya legalidad es cuestionada por el actor en su demanda, porque a partir de ese momento se le causaron los daños irrogados a la parte actora cuya indemnización se reclama, los cuales, si bien continuaron produciendo perjuicios, por ello, no puede ampliarse indefinidamente el término de caducidad.
Ahora bien, dentro del expediente se advierte que se allegó copia auténtica de los decretos distritales por medio de los cuales se ordenó la medida de peatonalización, siendo el primero de ellos el Decreto 1166 del 19 de diciembre de 2001, el cual señaló acerca del momento de su ejecución(6):
“ART. 1º—Señálese como corredores para uso peatonal y zona de influencia en el centro histórico, desde el 21 de diciembre del 2001 hasta el 21 de enero del 2002, (...):
Entonces, desde el 21 de diciembre de 2001, a la Sociedad Espitia Impresores S. en C., Heliógrafo Moderno “en Restructuración”, comenzó a generársele el daño alegado, el cual objetivamente no desconocía, por tanto, pudo desde esta fecha acudir ante la administración de justicia para reclamar la indemnización de perjuicios correspondiente.
En consecuencia, los 4 meses establecidos en la ley para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, corrió desde el 21 de diciembre de 2001 al 21 de abril de 2002, por tanto, teniendo en cuenta que la demanda fue interpuesta el 30 de octubre de 2008, dicho fenómeno de la caducidad había operado, por consiguiente, la acción incoada por la parte actora se encuentra caducada.
En este mismo sentido, la solicitud de conciliación extrajudicial presentada por la parte actora ante la Procuraduría 21 Delegada ante el Tribunal Administrativo de Bolívar(7), no interrumpió el término de caducidad de la acción, toda vez que —como se dijo—, la acción incoada por la parte actora había caducado; comoquiera que el término de los 4 meses establecidos en la ley para interponer la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, corrió desde el 21 de diciembre de 2001 al 21 de abril de 2002.
Por otra parte, la circunstancia de que los actos administrativos fuente del daño hayan sido suspendidos posteriormente por decisión judicial, no muta la acción originalmente prevista por la ley para obtener la reparación de los perjuicios derivados del mismo, máxime si dicha providencia se expide cuando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ha caducado. En este mismo sentido, comoquiera que la decisión proferida dentro de la acción popular no produjo el restablecimiento del daño causado, no conduce a entender como procedente la acción de reparación directa pues, se reitera, la acción pertinente era la de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por consiguiente, no resulta procedente que se adelante un proceso en ejercicio de la acción de reparación directa cuando el presunto daño proviene de un acto administrativo, máxime cuando la correspondiente acción —como ocurrió en el caso concreto— hubiere caducado; este fenómeno no hace viable el ejercicio de una acción diferente a la que por ley corresponde.
Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala confirmará el auto del 11 de diciembre de 2008, proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Bolívar, mediante el cual se rechazó la demanda.
1. CONFIRMAR el auto del 11 de diciembre de 2008, proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Bolívar, por las razones expuestas.
2. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el proceso al tribunal de origen.
(1) Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 6 de octubre de 2005, C.P. Ruth Stella Corea Palacio, Radicado: AP-13001-23-31-000-2002-00135-01.
Mediante la referida sentencia se decretó la suspensión provisional del Decreto 23, proferido por el Distrito Turístico Histórico y Cultural de Cartagena el 16 de enero de 2003, solo seis (6) meses después de notificarse dicha; habida consideración del impacto que en el manejo del tránsito le acarrearía a la ciudad de Cartagena una medida judicial de aplicación inmediata.
No obstante, se expreso que la decisión de suspender el mencionado decreto no era óbice para que el juez natural se pronunciara respecto de la legalidad de los actos administrativos, comoquiera la decisión adoptada dentro de la referida acción popular no estaba fundada en la ilegalidad de los actos administrativos, sino en la vulneración al derecho colectivo al uso de los bienes de uso público.
(2) En efecto, la pretensión mayor de la demanda es superior a la exigida por la ley para que el Consejo de Estado conozca en segunda instancia, debido a que se solicitó a título de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, la suma de $ 1.152’185.184.
(3) Ver, entre otros pronunciamientos, autos proferidos el 13 de febrero y el 28 de septiembre de 2006, exps. 27.992 y 29.669.
(4) Consejo de Estado, Sección Tercera. autos del 19 de julio de 2006. Exp. 30008, 30905.
(5) Consejo de Estado, Sección Tercera. Exp. 29789, auto del 25 de agosto de 2005, M.P. Germán Rodríguez Villamizar. Exp. 28603, auto del 26 de mayo de 2005, M.P. Germán Rodríguez Villamizar. Exp. 27992, auto del 13 de febrero de 2006, M.P. Germán Rodríguez Villamizar
(6) Decreto 1166 del 19 de diciembre de 2001, “Por medio del cual se definen los corredores peatonales y zona de influencia en el centro histórico durante la temporada de navidad y se adoptan las medidas necesarias para su implementación y cumplimiento” (fls. 36 a 39, cdno. 1).
(7) De conformidad con la solicitud presentada por la parte actora, el Ministerio Público programó audiencia de conciliación para el día 13 de marzo de 2007 a las 10:00 a.m., sin embargo, la entidad demandada no asistió a dicha diligencia. En consecuencia, se reprogramó la audiencia de conciliación para el 24 de abril de 2007 a las 11:00 a.m., pero —por segunda vez — la entidad demandada no asistió a la referida audiencia de conciliación (fls. 23 y 24, cdno. ppal.).