Source: https://tc.vlex.es/vid/591438147
Timestamp: 2019-11-15 00:42:51
Document Index: 92041087

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 30', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 28', 'artículo 30', 'artículo 86', 'in fine']

STC 270/2015, 17 de Diciembre de 2015 - Jurisprudencia - VLEX 591438147
STC 270/2015, 17 de Diciembre de 2015
Número de Recurso: 5347-2013
Sentencia citada en: 458 sentencias, 10 artículos doctrinales
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 5347-2013 interpuesto por Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, representado por el Letrado de la Comunidad Autónoma, contra el artículo 1, apartados Dos y Tres; disposición adicional primera ; disposición transitoria tercera ; y disposición final segunda del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente la Magistrada Da. Encarnación Roca Trías, quien expresa el parecer del Tribunal.
El día 20 de septiembre de 2013 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional, escrito del Letrado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia por el que, en nombre y representación de la misma, interpone recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 1, apartados Dos y Tres; disposición adicional primera ; disposición transitoria tercera ; y disposición final segunda del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, por infracción de los arts. 9.1; 9.3 y 86.1 CE.
En desarrollo de esta previsión legislativa se han dictado un gran número de instrumentos normativos y de planificación, reguladores del esquema legal y económico de la producción de energía eléctrica en régimen especial -que en el escrito de demanda se enuncian de forma detallada- y que, considera el Letrado que ponen de relieve la inseguridad jurídica con que trabajan los operadores económicos que se han arriesgado a participar en la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, singularmente, aquellos que lo realizan a través de la utilización de energías renovables.
En este contexto, el Real Decreto-ley 9/2013, establece un nuevo régimen jurídico y económico para las instalaciones de producción de energía eléctrica existentes a partir de fuentes de energía renovable, cogeneración y residuos, que supone, esencialmente, la desaparición del régimen de tarifas y de las primas, con modificación absoluta del sistema hasta ahora establecido, obligando a todos los operadores económicos del sector afectado a estar y pasar por el sistema de ingresos derivados, exclusivamente, de la participación en el mercado, con abono, en su caso, de un retribución adicional sólo en aquellos supuestos en que sea necesario cubrir los costes de inversión que una empresa eficiente y bien gestionada no recupere en el mercado. Por este motivo, se afirma que la inseguridad jurídica (desaparición en 7 años de un determinado sistema retributivo) y la remisión a conceptos jurídicos indeterminados (―empresa eficiente‖, ―bien gestionada‖), resultan evidentes.
El art. 9.1, en lo que atañe al principio de jerarquía normativa y de sometimiento de los poderes públicos a la propia Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.
Se señala, en este ámbito, que España ha ratificado el Tratado sobre la Carta de la Energía, hecho en Lisboa el 17 de diciembre de 1994, y publicado en el BOE de 17 de mayo de 1995. Dicho Tratado, que forma parte del ordenamiento interno español, establece en su art. 10 que las partes contratantes fomentarán y crearán condiciones estables, equitativas, favorables y transparentes para que los inversores de otras partes contratantes realicen inversiones en su territorio. Entre dichas condiciones se contará el compromiso de conceder a esas inversiones un trato justo y equitativo; gozarán, además, de una protección y seguridad completas, y ninguna parte perjudicará, en modo alguno, mediante medidas exorbitantes o discriminatorias, la gestión, mantenimiento, uso, disfrute o liquidación de las mismas; y en ningún caso podrán concederse a estas inversiones un trato menos favorable que el exigido por el derecho internacional.
Se cita asimismo lo dispuesto en el art. 13 de la Carta, conforme al cual, las inversiones de una parte contratante ―no serán objeto de nacionalización, expropiación o medida o medidas de efecto equivalente a la nacionalización o expropiación‖. Considera el escrito de demanda que la medida de efecto equivalente hace referencia a una expropiación indirecta u oculta, operada de manera continua mediante el establecimiento de disposiciones que, en una u otra forma, priven al inversor de la rentabilidad que podía razonablemente esperar en función del marco legal existente en el momento de realizar la inversión. Y este tipo de expropiación es el que se viene operando, a través de los sucesivos cambios normativos, en los que se modifican las reglas del juego respecto del régimen retributivo de las inversiones realizadas en el sector de la producción de energía eléctrica en régimen especial, haciendo disminuir, constante y apreciablemente, las retribuciones a percibir por los inversores.
El art. 9.3 que garantiza el principio de seguridad jurídica y de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
Señala el escrito de demanda que el Real Decreto-ley establece los principios del nuevo régimen retributivo, pero los deriva a un posterior desarrollo reglamentario, si bien dicho régimen será aplicable desde la propia entrada en vigor de la norma, lo que pone de relieve una inconcreción jurídica determinante de la vulneración de la seguridad jurídica y de su consecuencia, que no es otra que la confianza legítima. Los únicos motivos que han llevado a la aprobación del RDL, en los aspectos que son objeto del presente recurso, serían de índole económica, derivada sustancialmente del déficit del sector eléctrico en su conjunto, no sólo en el sector de las energías renovables, no habiéndose tenido en cuenta factores propios de la producción de energía eléctrica en régimen especial; y la nueva regulación discrimina negativamente esta producción eléctrica, al reducir las retribuciones a unas determinadas tecnologías, dejando intocados otros sistemas de producción de energía eléctrica, que también son responsables del déficit del sector. Se afirma que el RDL establece la retroactividad de un régimen retributivo más restrictivo para la producción de energía eléctrica en régimen especial o mediante tecnología solar fotovoltaica, el cual se regía por la normativa anterior y será liquidado en base a la misma, pero con carácter de pago a cuenta hasta la publicación de la nueva normativa, lo que puede generar la obligación por parte del productor de devolver cantidades percibidas en concepto de retribución.
Tras hacer mención a la doctrina de este Tribunal en materia de retroactividad, afirma el Letrado que, en el caso que nos ocupa, en la medida en que la nueva normativa prevé la retroacción de sus efectos una vez que entre en vigor la normativa reglamentaria de desarrollo (que lo hará con la misma fecha en que ha entrado en vigor el RDL 9/2013), cabe la posibilidad de que los productores de energía eléctrica en régimen especial tengan que devolver cantidades percibidas en base al régimen retributivo existente hasta su derogación por el RDL 9/2013, y aun cuando esta obligación de devolución lo sea desde un punto de vista contable, no es menos cierto que nos encontramos ante un supuesto de retroactividad en su grado máximo, prohibido por el art. 9.3 CE.
El art. 86.1 CE, en cuanto, a juicio de los recurrentes, no concurre el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad, previsto en dicho precepto constitucional
para dictar las normas que son objeto del presente recurso a través del instrumento del decreto- ley.
Tras efectuar una amplia cita de la doctrina constitucional en relación con el art. 86.1 CE, y referirse a lo señalado en la exposición de motivos de la disposición, consideran los recurrentes que en la generalidad con la que el RDL justifica la aplicación de las medidas adoptadas, a fin de poner término al ―carácter insostenible del déficit del sector eléctrico‖, lo que subyace y así lo reconoce la propia exposición de motivos de la norma, es tratar de cumplir los objetivos de déficit fijados para el año 2014. En ningún momento ni el legislador ni el regulador han desconocido las condiciones de producción de la energía eléctrica de las instalaciones que utilizan energías renovables, cogeneración y residuos; por lo tanto, no puede hablarse de situaciones imprevistas, provocadas por el déficit tarifario del sector eléctrico, cuando desde hace años se vienen aprobando disposiciones cuya finalidad es exactamente la misma, por lo que no puede afirmarse que las disposiciones objeto de impugnación en el presente recurso, reúnan las notas requeridas para entenderlas válidamente producidas al amparo de lo dispuesto en el art. 86.1 CE.
El Pleno del Tribunal, a propuesta de la Sección Primera, y mediante providencia de 8 de octubre de 2013, admitió a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad, acordando dar traslado de las actuaciones, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno de la Nación a través del Ministerio de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes, así como publicar la incoación del recurso en el Boletín Oficial del Estado.
Por escrito registrado en este Tribunal el 18 de octubre de 2013, se personó en el procedimiento el Abogado del Estado y solicitó prórroga del plazo concedido para la presentación del escrito de alegaciones; y por providencia de 21 octubre siguiente, el Pleno acordó tenerle por personado y conceder una prórroga de ocho días más, al plazo concedido para formular alegaciones.
El Presidente del Senado, mediante escrito recibido el 23 de octubre, comunicó que la Cámara se personaba en el proceso, ofreciendo su colaboración, a los efectos del art. 88.1 LOTC.
El Presidente del Congreso de los Diputados, mediante escrito registrado en este Tribunal el 25 de octubre de 2013, comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara, de personarse en el proceso y dar por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
En fecha 18 de noviembre de 2013, tuvo entrada en este Tribunal escrito de alegaciones del Abogado del Estado, en el que solicita se tenga por evacuado el trámite conferido y, en su día, se dicte sentencia desestimatoria del presente recurso en todos sus extremos.
Comienza señalando el representante estatal, en relación con la alegada vulneración del art. 9.3 CE, que no puede negarse la intencionalidad clara del legislador en cuanto al principal propósito de las modificaciones que ha ido introduciendo en el ordenamiento jurídico, todas las cuales van dirigidas a acometer el problema del déficit estructural que el sistema eléctrico venía generando, principalmente por el déficit de tarifa a causa de la prima a las renovables o producción en régimen especial; y la corrección de esa desviación tiene por objeto tratar de garantizar la financiación y viabilidad definitiva del sistema. La apreciación de las respectivas circunstancias que motivan la regulación de fondo contenida en el RDL y su condición de norma con rango de ley, disipan la objeción de supuesta falta de seguridad jurídica respecto de la situación regulada, conforme y por comparación con la normativa preexistente que viene a modificar.
A juicio del Abogado del Estado, el paso de un régimen jurídico de tarifas determinadas administrativamente y de primas reguladas, es decir, una transición desde una situación más protegida y regulada, garantizándose por el Estado unos mínimos, a un sistema basado en el juego del mercado, aunque sin dejar de retribuir los costes de empresas eficientes o bien gestionadas, constituye una evolución lógica y previsible del ordenamiento. Como ha establecido el Tribunal Constitucional, el principio de seguridad protege la confianza de los ciudadanos –en este caso de los inversores- pero, además de no poder entenderse como un supuesto derecho al mantenimiento de un determinado régimen jurídico, la confianza que protege este principio es la que puede existir frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles. Y no puede resultar previsible el mantenimiento indefinido de un modelo, sin conceder al legislador la posibilidad de innovación de la realidad jurídica, hacia una situación regida por premisas de mercado, en un sector empresarial determinado, como es el de la producción y comercialización de energía eléctrica, que es la dirección en la que se incardina la modificación operada por el RDL 9/2013.
En cuanto al supuesto carácter arbitrario o indeterminado del concepto de ―empresa eficiente o de empresa bien gestionada‖, a efectos de la concesión de la retribución adicional por costes de inversión que la norma establece (art. 1, apartados dos y tres del RDL), afirma el Abogado del Estado que estas calificaciones no resultan discrecionales o arbitrarias, en cuanto van acompañadas de pautas claras para su reconocimiento objetivo. El art.1, apartado Dos, fija parámetros que denomina estándar, lo que implica que la definición se realiza sobre la base de criterios específicos y objetivos, íntimamente conectados con la realidad jurídica empresarial de la industria en la que incide.	Las disposiciones adicional primera y transitoria tercera establecen respectivamente la regulación de la rentabilidad razonable de las instalaciones de producción con derecho a régimen económico primado y el efecto transitorio hasta la entrada en vigor del Real Decreto de desarrollo a que hace referencia la disposición final segunda.
Asimismo y en cuanto a la previsión de un real decreto del Gobierno que modificará el modelo retributivo de las instalaciones existentes, considera el Letrado que dicha expresión no significa sino que el desarrollo, detalle o concreción de ese nuevo régimen retributivo que introduce el RDL se hará a través de la oportuna norma reglamentaria, sin que ello suponga deslegalización o remisión en bloque a la norma reglamentaria; y en tanto se aprueba esa regulación de desarrollo, se efectúa una aplicación pendiente de la completa ejecución de la normativa nueva, dado que se trata de una normativa de retribución de rendimientos, practicando una liquidación a cuenta, en tanto se aprueba la norma reglamentaria, momento a partir del cual se completará la definitiva vigencia de la nueva normativa, con efectos desde la entrada en vigor del RDL 9/2013. No se produce –a su juicio- efecto retroactivo, en tanto que el nuevo régimen jurídico se aplica desde la entrada en vigor del RDL, y así lo prevé de manera explícita la norma, con independencia de que quepa una normativa de desarrollo.
Por lo que concierne a la vigencia del RDL 9/2013, y las situaciones preexistentes cuyo régimen jurídico se altera, la retroactividad que pudiera apreciarse lo sería sólo de lo que la doctrina denomina de grado mínimo, pues la aplicación de la nueva norma se produce sólo respecto de los efectos de las situaciones que se generen tras la entrada en vigor de la misma. Se señala asimismo, que no nos hallamos ante una norma sancionadora en sentido técnico, a los efectos de lo manifestado en la doctrina constitucional en relación con el art. 9.3 CE, en cuanto la reforma operada recae sobre los efectos acaecidos con posterioridad a la entrada en vigor de la norma.
Como argumento complementario, el Abogado del Estado se remite al Informe elaborado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio -que se aporta al expediente-, para afirmar que no es cierto que el RDL contemple la posibilidad de que resulte la obligación de devolver cantidades percibidas por los inversores al extenderse los efectos de esta nueva norma a lo largo de la vida regulatoria de las instalaciones; en ningún momento la norma contempla ninguna devolución de cantidad percibida con anterioridad a su entrada en vigor.
Se rechaza por el Abogado del Estado la supuesta desigualdad de trato entre empresas del sector eléctrico, pues, como se pone de manifiesto en el Informe de la Secretaría General Técnica, ―la evolución descontrolada e insostenible del déficit de tarifa ha hecho necesaria la adopción de múltiples medidas...que han afectado a todos los agentes del sistema...‖. La modificación que ahora se introduce no constituye pues, una medida aislada sino una norma que se integra dentro del conjunto sistemático del ordenamiento.
En lo que respecta a la pretendida vulneración del Tratado sobre la Carta de la Energía, se afirma que la variación del ordenamiento jurídico se ha producido en el ámbito del derecho interno, no por lo que al Tratado respecta. En todo caso, como ha declarado también la jurisprudencia constitucional, los tratados internacionales no constituyen en sí mismos parámetros o premisas de comparación para valorar la constitucionalidad de las leyes; y las posibles consecuencias de su vulneración pertenecen más bien al ámbito de la legislación ordinaria, al no formar parte los tratados en sí del bloque de la constitucionalidad. En todo caso – se añade- el Tratado no ha sido vulnerado por el RDL 9/2013, pues las determinaciones contenidas en aquél en orden a la protección de las inversiones se adecúan a la misma justificación sobre la conformidad con la CE del RDL, en tanto que de esa adecuación constitucional cabe derivar la consideración de un tratamiento justo y equitativo en lo que a la regulación contenida en el Real Decreto-ley se refiere o al tratamiento de las inversiones procedentes de otros Estados miembros, partes contratantes de la Carta, no menos favorable que a las inversiones nacionales en el mismo sector.
En cuanto a la alegada vulneración del art. 86.1 CE, el Abogado del Estado se remite de nuevos a los razonamientos expuestos en el Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, en el que se manifiesta que: la situación de extraordinaria y urgente necesidad deriva del carácter insostenible del déficit del sector eléctrico y de la necesidad de adoptar medidas urgentes de vigencia inmediata que permitan poner término a dicha situación. En los últimos ejercicios, el déficit tarifario ha continuado su crecimiento, hasta situarse, según los últimos datos disponibles de la Comisión Nacional de la Energía, en un saldo de deuda acumulada de 26.062,51 millones de euros, a 10 de mayo de 2013. De forma complementaria al cálculo de la deuda del sistema eléctrico, dicha Comisión señala que desde el año 2003 hasta el 10 de mayo de 2013, el importe satisfecho para financiar el déficit del sistema eléctrico a través de anualidades que se incorporan en los peajes de acceso de los consumidores, a precios corrientes de cada año, ascienda a 11.823 millones de euros. Por este motivo se han venido adoptando en los últimos años una serie de medidas de carácter urgente que afectan tanto a la partida de costes como a la de ingresos.
Las anteriores razones se ponen también de relieve en la exposición de motivos del RDL, añadiendo a las mismas el hecho de haber tenido lugar durante el primer semestre del año 2013 una serie de circunstancias que han variado las hipótesis sobre las que se realizaron las estimaciones, lo que podría producir nuevos desajustes al final del ejercicio si no se toman nuevas medidas de urgencia para corregir la situación. Las desviaciones vienen motivadas por la concurrencia de unas condiciones meteorológicas atípicas con índices muy altos de pluviometría y vientos, lo que ha supuesto el hundimiento del precio del mercado diario y un incremento de horas de funcionamiento de determinadas tecnologías y, en particular, la eólica con derecho a régimen primado. A ello se ha añadido también el efecto de la crisis económica sobre las economías domésticas, que ha producido una contracción de la demanda más acusada de lo previsto.
Por providencia de 15 de diciembre de 2015, se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 17 del mismo mes y año.
En el presente proceso constitucional se debe resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia contra el artículo 1, apartados Dos y Tres; disposición adicional primera ; disposición transitoria tercera ; y disposición final segunda del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico.
Los preceptos impugnados vienen, en lo sustancial, a modificar la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, en orden al establecimiento de un nuevo régimen retributivo para las instalaciones de producción de energía eléctrica existentes a partir de fuentes de energía
renovable, cogeneración y residuos, y a habilitar al Gobierno para la aprobación por real decreto del régimen jurídico y económico para estas instalaciones con retribución primada, que modificará el régimen retributivo de las instalaciones existentes, y será de aplicación desde la entrada en vigor del presente real decreto-ley.
4. Adicionalmente y en los términos que reglamentariamente por real decreto del Consejo de Ministros se determine, a la retribución por la venta de la energía generada valorada al precio del mercado, las instalaciones podrán percibir una retribución específica compuesta por un término por unidad de potencia instalada que cubra, cuando proceda, los costes de inversión de una instalación tipo que no pueden ser recuperados por la venta de la energía y un término a la operación que cubra, en su caso, la diferencia entre los costes de explotación y los ingresos por la participación en el mercado de dicha instalación tipo.
b) Los costes estándar de explotación. c) El valor estándar de la inversión inicial. A estos efectos, en ningún caso se tendrán en consideración los costes o inversiones que vengan determinados por normas o actos administrativos que no sean de aplicación en todo el territorio español. Del mismo modo, sólo se tendrán en cuenta aquellos costes e inversiones que respondan exclusivamente a la actividad de producción de energía eléctrica. Como consecuencia de las singulares características de los sistemas eléctricos insulares y extrapeninsulares, podrán definirse excepcionalmente instalaciones tipo específicas para cada uno de ellos. Este régimen retributivo no sobrepasará el nivel mínimo necesario para cubrir los costes que permitan competir a las instalaciones en nivel de igualdad con el resto de tecnologías en el mercado y que posibiliten obtener una rentabilidad razonable por referencia a la instalación tipo en cada caso aplicable. No obstante lo anterior, excepcionalmente el régimen retributivo podrá incorporar además un incentivo a la inversión y a la ejecución en plazo determinado, cuando su instalación suponga una reducción significativa de los costes en los sistemas insulares y extrapeninsulares. Esta rentabilidad razonable girará, antes de impuestos, sobre el rendimiento medio en el mercado secundario de las Obligaciones del Estado a diez años aplicando el diferencial adecuado. Los parámetros del régimen retributivo podrán ser revisados cada seis años
―5. El gobierno, previa consulta con las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, podrá determinar el derecho a una retribución basada en los principios previstos en el apartado 4 para aquellas instalaciones de producción de energía eléctrica de cogeneración o que utilicen como energía primaria energías renovables no consumibles y no hidráulicas, biomasa, biocarburantes o residuos agrícolas, ganaderos o de servicios, aun cuando las instalaciones de producción de energía eléctrica tengan una potencia instalada superior a 50 MW”.
La disposición adicional primera viene a definir la ―rentabilidad razonable de las instalaciones de producción con derecho a régimen económico primado‖, en los siguientes términos:
A los efectos de lo previsto en el penúltimo párrafo del artículo 30.4 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, para las instalaciones que a la fecha de la entrada en vigor del presente real decreto ley tuvieran derecho a un régimen económico primado, la rentabilidad razonable girará, antes de impuestos, sobre el rendimiento medio en el mercado secundario de los diez años anteriores a la entrada en vigor del presente real decreto-ley de las Obligaciones del Estado a diez años incrementada en 300 puntos básicos, todo ello sin perjuicio de la revisión prevista en el último párrafo del citado artículo
La disposición transitoria tercera lleva por título ―Aplicación transitoria del artículo 4 del Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril, por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético y se aprueba el bono social, del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial y del Real Decreto 1578/2008, de 26 de septiembre, de retribución de la actividad de producción de energía eléctrica mediante tecnología solar fotovoltaica para instalaciones posteriores a la fecha límite de mantenimiento de la retribución del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, para dicha tecnología‖; y dispone literalmente lo siguiente:
1. No obstante lo establecido en la disposición derogatoria única.2, lo previsto en el artículo 4 del Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril, por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético y se aprueba el bono social, en el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial y en el Real Decreto 1578/2008, de 26 de septiembre, de retribución de la actividad de producción de energía eléctrica mediante tecnología solar fotovoltaica para instalaciones posteriores a la fecha límite de mantenimiento de la retribución del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, para dicha tecnología se aplicará con carácter transitorio hasta la aprobación de las disposiciones necesarias para la plena aplicación del real decreto a que hace referencia la disposición final segunda del presente real decreto-ley, a excepción del artículo 28 y del porcentaje de bonificación por cumplimiento en el rango del factor de potencia entre 0.995 inductivo y 0,995 capacitivo recogido en el anexo 5 del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo.
Los derechos de cobro u obligaciones de pago resultantes de la aplicación de la metodología que se establezca en virtud de lo previsto en la disposición final segunda, a la energía producida desde la entrada en vigor del presente real decreto-ley hasta la entrada en vigor de las disposiciones necesarias para la plena aplicación del nuevo régimen retributivo, serán liquidados por el organismo encargad de las mismas en las seis liquidaciones posteriores a la entrada en vigor de dichas disposiciones. Dichas liquidaciones corresponderán en todo caso, al mismo ejercicio y las cantidades tendrán la consideración de coste o ingreso liquidable del sistema, según proceda, a los efectos previstos en el procedimiento de liquidación de los costes del sistema eléctrico
Por último, la disposición final segunda, intitulada ―Nuevo régimen jurídico y económico de la actividad de producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración, y residuos en régimen económico primado‖, establece que:
Este nuevo modelo se ajustará a los criterios previstos en el artículo 30 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, introducidos por el presente real decreto-ley y será de aplicación desde la entre en vigor del presente real decreto-ley. No obstante lo anterior, el régimen retributivo específico que se establezca para las instalaciones de tecnología solar termoeléctrica adjudicatarias del régimen previsto en la disposición adicional tercera del Real Decreto 1565/2010, de 19 de noviembre, por el que se regulan y modifican determinados aspectos relativos a la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, estará compuesto por un único término a la operación cuya valor será el resultante de la oferta económica para las que resultaran adjudicatarias
El Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia como fundamento de su impugnación alega los siguientes motivos de inconstitucionalidad: en primer término, la infracción de los principios constitucionales de jerarquía normativa y de sometimiento del poder público al ordenamiento jurídico (art. 9.1), en la medida en que los preceptos impugnados son contrarios a lo dispuesto en los arts. 10 y 13 del Tratado sobre la Carta de la Energía, ratificado por España y que, en consecuencia, forma parte del ordenamiento interno español; en segundo lugar, la vulneración de los principios de seguridad jurídica, de confianza legítima y de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras o no favorables (art. 9.3 CE), en la medida en que, por un lado los preceptos impugnados resultan arbitrarios al recurrir a conceptos jurídicos indeterminados, como el de ―empresa eficiente y bien gestionada‖, y, por otro, establecen los principios generales de un nuevo régimen retributivo, cuya concreción se deriva a lo dispuesto en un posterior desarrollo reglamentario, pero que resulta aplicable con carácter retroactivo desde la entrada en vigor de la propia norma que se cuestiona; por último, se alega la infracción del art. 86.1 CE, por no concurrir el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad, para la aprobación de estas normas por decreto-ley.
Resulta necesario en primer lugar determinar la pervivencia del proceso, teniendo presente que la norma impugnada ha sido modificada durante su pendencia.
Los preceptos impugnados han resultado directamente afectados por lo dispuesto en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, cuya disposición derogatoria única, en su apartado 1.a), deroga expresamente la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, salvo las disposiciones adicionales sexta, séptima, vigésima primera y vigésima tercera, ―sin perjuicio de lo previsto en la disposición final tercera‖. A su vez, la disposición final tercera de la citada Ley 24/2013, contempla el ―Nuevo régimen jurídico y económico de la actividad de producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos con régimen económico primado”, en términos que vienen a reproducir y a remitirse a lo dispuesto en los preceptos que son objeto del presente recurso de inconstitucionalidad.
Así, en los apartados 1 y 2 de la mencionada disposición final tercera se efectúa una remisión expresa a lo previsto en el Real Decreto-ley 9/2013, reproduciendo lo dispuesto en su disposición final segunda , y reiterando que el nuevo modelo retributivo aplicable a estas actividades de producción, se ajustará a los criterios previstos en el art. 30 de la Ley 54/1997, en la redacción que le fue dada por el citado real decreto-ley. Por su parte, el apartado 3 efectúa una definición de ―rentabilidad razonable‖ de las instalaciones, con expresa remisión a los términos previstos en el Real Decreto-ley 9/2013, reproduciendo lo señalado en la disposición adicional primera del mismo. Finalmente, la disposición final quinta de la Ley 24/2013 modifica el apartado 2 de la disposición transitoria tercera del Real Decreto-ley 29/2013, introduciendo determinadas precisiones en el régimen de las liquidaciones a cuenta.
A efectos de determinar si las modificaciones introducidas permiten apreciar la pérdida de objeto del presente recurso de inconstitucionalidad, hemos de recordar los criterios de nuestra doctrina, sintetizados en la STC 96/2014, de 2 de junio, FJ 2. Tras señalar que la regla general en el ámbito de los recursos de inconstitucionalidad es que la derogación de la norma impugnada extingue su objeto, dicha sentencia indica que, no obstante, no cabe dar una respuesta unívoca a esta cuestión, ya que, citando la STC 124/2003, de 19 de junio, FJ 3, señala que ―en el ámbito del recurso de inconstitucionalidad, recurso abstracto y orientado a la depuración objetiva del ordenamiento, la pérdida sobrevenida de la vigencia del precepto legal impugnado ̳habrá de ser tenida en cuenta por este Tribunal para apreciar si la misma conlleva ... la exclusión de toda la aplicabilidad de la Ley, [pues] si así fuera, no habría sino que reconocer que desapareció, al acabar su vigencia, el objeto de este proceso constitucional que, por sus notas de abstracción y objetividad, no puede hallar su exclusivo sentido en la eventual remoción de las situaciones jurídicas creadas en aplicación de la Ley, acaso inconstitucional (art. 40.1 LOTC)‘ (STC 199/1987, FJ 3). Por ello, carece de sentido, tratándose de un recurso de inconstitucionalidad, ̳pronunciarse sobre normas que el mismo legislador ha expulsado ya de dicho ordenamiento... de modo total, sin ultraactividad‘ (SSTC 160/1987, FJ 6; 150/1990, FJ 8; 385/1993, FJ 2). Por idéntica razón, para excluir ̳toda aplicación posterior de la disposición legal controvertida, privándola así del vestigio de vigencia que pudiera conservar‘, puede resultar útil —conveniente— su enjuiciamiento, aun cuando haya sido derogada (SSTC 160/1987, FJ 6; 385/1993, FJ 2)‖.
Entrando pues en ese examen de fondo, procede analizar, en primer término, la tacha de inconstitucionalidad relativa a la vulneración del art. 86.1 CE, que se imputa a los preceptos impugnados del Real Decreto-ley 9/2013, y que se fundamenta en la no concurrencia del presupuesto habilitante de la ―extraordinaria y urgente necesidad‖ contemplado en el citado precepto constitucional.
Ello es así porque ―la observancia de los requisitos exigidos en el art. 86.1 CE constituye un prius respecto de los aspectos sustantivos o materiales, y, en consecuencia, la inobservancia de los requisitos exigidos para la legislación de urgencia se alza como una infracción que sólo puede repararse, en su caso, con una declaración de inconstitucionalidad. Se trata de controlar si el ejercicio de la potestad reconocida al Gobierno por el art. 86.1 CE se realizó siguiendo los requisitos establecidos en dicho precepto constitucional y, por lo tanto, de velar por el recto ejercicio de la potestad de dictar decretos-leyes dentro del marco constitucional‖ (STC 95/2015, de 14 de mayo, FJ 3). Así pues, debemos iniciar la resolución del recurso examinando las infracciones del art. 86.1 CE, para posteriormente, en caso de resultar procedente, examinar las restantes infracciones constitucionales que se imputan a los preceptos recurridos.
―Dicho presupuesto habilitante, ̳no es, en modo alguno, una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes‘, razón por la cual, este Tribunal puede, ̳en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada como de `extraordinaria y urgente necesidad ́ y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad por inexistencia del presupuesto habilitante‘ (SSTC 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8; 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 4; y 39/2013, de 14 de febrero, FJ 5, entre otras).
La apreciación de la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad constituye un juicio político que corresponde efectuar al Gobierno (titular constitucional de la potestad legislativa de urgencia) y al Congreso (titular de la potestad de convalidar, derogar o tramitar el texto como proyecto de ley). El Tribunal controla que ese juicio político no desborde los límites de lo manifiestamente razonable, pero ̳el control jurídico de este requisito no debe suplantar a los órganos constitucionales que intervienen en la aprobación y convalidación de los Reales Decretos-Leyes‘ (SSTC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 5 y 1/2012, de 13 de enero, FJ 6), por lo que la fiscalización de este Órgano constitucional es ̳un control externo, en el sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno‘ (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3).
Este control externo que al Tribunal corresponde realizar se concreta en los siguientes aspectos: en primer lugar, comprobar ̳que la definición por los órganos políticos de una situación de extraordinaria y urgente necesidad sea explícita y razonada‘, y, además ̳que exista una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto y las medidas que en el Decreto- Ley se adoptan (STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3), de manera que estas últimas guarden una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar‘ (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3).
En cuanto al primero de estos aspectos —la definición de la situación de urgencia—, nuestra doctrina ha precisado que no es necesario que tal definición expresa de la extraordinaria y urgente necesidad haya de contenerse siempre en el propio Real Decreto- ley, sino que tal presupuesto cabe deducirlo igualmente de una pluralidad de elementos. A este respecto, conviene recordar que el examen de la concurrencia del citado presupuesto habilitante de la ̳extraordinaria y urgente necesidad‘ siempre se ha de llevar a cabo mediante la valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional y que son, básicamente, los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de elaboración de la misma (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 4; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 4; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4; y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3).
En cuanto a la segunda dimensión del presupuesto habilitante de la legislación de urgencia —conexión de sentido entre la situación de necesidad definida y las medidas que en el Real Decreto-ley se adoptan—, nuestra doctrina ha afirmado un doble criterio o perspectiva para valorar su existencia: el contenido, por un lado, y la estructura, por otro, de las disposiciones incluidas en el Real Decreto-ley controvertido. Así, ya en la STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3, excluimos a este respecto aquellas disposiciones ̳que, por su contenido y de manera evidente, no guarden relación alguna, directa ni indirecta, con la situación que se trata de afrontar ni, muy especialmente, aquéllas que, por su estructura misma, independientemente de su contenido, no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente‘ (STC 39/2013, de 14 de febrero, FJ 9)‖.
De acuerdo con la doctrina constitucional expuesta, es preciso comenzar dicho examen con el análisis de los argumentos determinantes de la aprobación de los preceptos impugnados, que se explicitan en la exposición de motivos de la norma y en el debate parlamentario de su convalidación. Importa asimismo advertir que (como señalan las SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6, 170/2012, de 4 de octubre, FJ 5, 27/2015, de 19 de febrero, FJ 5, y 29/2015, de 19 de febrero, FJ 3), cuando se denuncia la vulneración del presupuesto de hecho habilitante respecto, no del correspondiente decreto-ley en su conjunto, sino únicamente en relación con uno o alguno de sus preceptos, la necesaria justificación ad casum de la ―extraordinaria y urgente necesidad‖ ha de ser apreciada en relación precisamente con los preceptos en concreto impugnados.
―Con objeto de corregir los desajustes producidos por la evolución expansiva de las partidas de costes del sistema eléctrico, se han venido adoptando en los últimos años una serie de medidas de carácter urgente que afectan tanto a la partida de costes como a la de ingresos‖. Sin embargo –continua señalando- ―en los primeros meses del año 2013 han acontecido unas condiciones meteorológicas atípicas y el nivel de pluviometría y las condiciones de viento han sido muy superiores a las medias históricas. Estas condiciones han provocado un doble efecto. Por un lado, han ocasionado el hundimiento del precio del mercado diario hasta un nivel mínimo de 18,7 Euros/MWh previstos para el conjunto del año. Por otro lado, se ha producido un incremento en las horas de funcionamiento de determinadas tecnologías, y en particular de la eólica con derecho a régimen primado. Todo ello ha determinado una notable desviación al alza del sobrecoste del régimen especial, como consecuencia de los menores precios del mercado registrados.
Además, por efecto de la reducción de la actividad económica y la afección de la crisis económica sobre las economías domésticas, se ha producido una contracción de la demanda más acusada de lo previsto. (...) Por otra parte, en el procedimiento de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2014 se ha puesto de relieve por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas la imposibilidad del completo cumplimiento de la disposición adicional primera del Real Decreto- ley 6/2009, de 30 de abril, por el que se adoptan determinadas medidas para el sector energético y se aprueba el bono social. Esta disposición establece que las compensaciones por los extracostes de generación de los sistemas insulares y extrapeninsulares serán financiados con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. El motivo es la difícil situación presupuestaria, la cual no permite dotar, en su totalidad, este extracoste sin comprometer el cumplimiento de los objetivos de déficit fijados para el ejercicio 2014.
Con base a estos principios (...) el presente Real Decreto-ley articula, con carácter urgente, una serie de medidas equilibradas, proporcionadas y de amplio alcance, destinadas a garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico como presupuesto ineludible de su sostenibilidad económica y de la seguridad de suministro, dirigidas a todas las actividades del sector eléctrico‖.
En segundo término y en lo que se refiere, en concreto, a los preceptos que son objeto de la presente impugnación, esto es, a la aprobación de un nuevo régimen jurídico y económico para las instalaciones de producción de energía eléctrica existentes a partir de fuentes de energía renovable, cogeneración y residuos, el apartado II del Preámbulo, tras efectuar una detallada descripción del contenido de dichos preceptos, incluye una justificación específica, afirmando que:
―Este nuevo marco regulatorio da una respuesta global al relevante cambio de las circunstancias experimentado en los últimos años, en términos que obedecen a motivos más que justificados. Las inversiones en estas tecnologías siguen estando protegidas y se ven debidamente fomentadas en España por este nuevo marco normativo que, sin duda, es en su conjunto favorable para todas ellas, entre otras razones, por consagrar el criterio de revisión de los parámetros retributivos cada seis años a fin de mantener el principio de rentabilidad razonable establecido legalmente. De este modo, se trata de consolidar la continua adaptación que la regulación ha experimentado para mantener esta rentabilidad razonable mediante un sistema previsible y sometido a concreción temporal‖.
Finalmente, el apartado VII del Preámbulo alude al presupuesto habilitante, con un párrafo común aplicable a la totalidad del Real Decreto-ley 9/2013, en el que señala que: ―[E]n la adopción de conjunto de medidas que a continuación se aprueban concurren las exigencias de extraordinaria y urgente necesidad requeridas por el artículo 86 de la Constitución Española de 27 de diciembre de 1978. Extraordinaria y urgente necesidad derivada de las razones ya mencionadas de protección a los consumidores en un contexto de crisis económica y garantía de la sostenibilidad económica del sistema eléctrico, y cuya vigencia inmediata es imprescindible para que la modificación normativa pueda tener la eficacia que se pretende‖.
En el debate de convalidación (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Pleno y Diputación Permanente, núm. 130, de 17 de julio de 2013), el Sr. Ministro de Industria, Energía y Turismo pone el acento en la necesidad de establecer un marco normativo que garantice la estabilidad financiera del sistema eléctrico, con carácter definitivo; una reducción significativa de los costes del sistema a través de medidas regulatorias; y el suministro al menor coste posible para el consumidor, fomentando la competencia y la capacidad de elección del mismo. Concluye su exposición afirmando - en relación al conjunto de medidas adoptadas por el Real Decreto-ley-, que ―con esta reforma se ataja de forma definitiva un problema que se arrastra desde el año 2004 y se procede a eliminar el déficit de tarifa que actualmente todavía –a pesar de las medidas adoptadas- está en 4.500 millones de euros (...) Con esta reforma se impide que pueda volverse a repetir en el futuro una situación de fuerte desequilibrio financiero como el actual, con efectos tan nocivos para la economía (...) Se consigue también reducir considerablemente los costes de las actividades reguladas del sistema, garantizando una retribución adecuada a las empresas y se consigue establecer un marco regulatorio homogéneo, transparente y estable que introduce certidumbre en el sector y confianza en los inversores‖.
De lo transcrito cabe deducir que la situación de urgencia que la norma impugnada pretende atender cuenta con una justificación general, aplicable al conjunto de reformas introducidas por el Real Decreto-ley 9/2013, conforme a la cual, las razones que motivaron la aprobación de esta norma de urgencia derivan de la evolución expansiva de los costes del sistema eléctrico, unida a las consecuencias de la crisis económica y a la necesidad de cumplimiento de los objetivos de déficit para el año 2014, que determinan la necesidad de adopción de una serie de medidas dirigidas a garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, mediante una revisión de su marco regulatorio. Es pues, la situación de crisis económica que ha repercutido en una caída imprevista de la demanda de energía eléctrica, junto con el incremento general de costes, la que ha provocado un aumento imprevisto del déficit tarifario, lo que justifica la adopción de las medidas contempladas en la norma que se examina.
En relación a esta justificación de carácter general, resultan de aplicación al presente supuesto las consideraciones recogidas en la STC 96/2014, FJ 7, donde afirmamos que ―este Tribunal ha reconocido, con la perspectiva del art. 86.1 CE, la relevancia de la ordenación de los procesos que se desarrollan en el sector energético (SSTC 170/2012, de 2 de octubre, FJ 6; 233/2012, de 13 de diciembre, FJ 2, y 39/2013, de 14 de febrero). Así, en la STC 39/2013, de 14 de febrero, FJ 8, señalábamos con relación a la concurrencia del presupuesto habilitante para la utilización de un real decreto-ley que la importancia del sector energético para el desarrollo de la actividad económica en general determina que su ordenación, introduciendo reformas en el mismo a fin de mejorar el funcionamiento de los distintos subsectores que lo integran, sea susceptible de constituir una necesidad cuya valoración entra dentro del ámbito de atribuciones que corresponde al Gobierno, al que corresponde apreciar cuál es el momento o la coyuntura económica más apropiada para adoptar sus decisiones, en este caso dirigidas a introducir un mayor grado de liberalización (...), circunstancia que puede hacer necesaria la aprobación de disposiciones legislativas provisionales y de eficacia inmediata como las contenidas en un decreto-ley, excluyendo que se trate de un uso abusivo o arbitrario de dicha facultad‖ (STC 170/2012, FJ 6).
También en este caso cabe apreciar -acudiendo a los parámetros de nuestra doctrina- la existencia de una justificación suficiente, en los términos señalados en la STC 183/2014, FJ 6 donde consideramos que: ―la situación a la que debían hacer frente las medidas aquí impugnadas era la desviación de los costes del sistema eléctrico provocado por diversos factores (sobrecoste de las primas del régimen especial, consignación de costes de los sistemas eléctricos extrapeninsulares e incremento del déficit por el descenso en la demanda de electricidad) que aparecen explicitados en la exposición de motivos o en el debate parlamentario de convalidación. Factores cuya conjunción había llevado a incurrir en un déficit mayor al previsto inicialmente por el Gobierno. Así, podemos considerar que, sin
entrar en el juicio político que este Tribunal tiene vedado, se ha cumplido por el Gobierno la exigencia de explicitar y razonar la existencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad, sin que pueda admitirse la genérica alegación [de la Letrada de la Junta de Andalucía] respecto a que la existencia del déficit tarifario del sector eléctrico no podía, al no ser un hecho nuevo, fundamentar el dictado de los preceptos cuestionados del Real Decreto- ley 2/2013‖.
Por lo demás –como también señalamos en la citada Sentencia-, ―es evidente que las medidas propuestas, en cuanto persiguen un ajuste de los costes en el sector eléctrico, guardan la necesaria conexión entre la situación de extraordinaria y urgente necesidad descrita, y las medidas adoptadas para hacerle frente‖. Además, las medidas previstas modifican de modo inmediato la situación jurídica existente, en cuanto que el nuevo sistema retributivo que la norma inicia, si bien requiere el necesario desarrollo reglamentario, es aplicable desde el momento de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 9/2013. Efectivamente, éste establece la aplicación transitoria del régimen retributivo anterior, ahora con el carácter de pagos a cuenta, que se liquidarán definitivamente en el momento en que se apruebe el aludido desarrollo reglamentario. Procede, por tanto, desestimar el recurso en este punto.
Entrando a continuación en el examen de los argumentos de fondo, los recurrentes alegan en primer término la vulneración del principio de jerarquía normativa y de sometimiento de los poderes públicos a la Constitución y al ordenamiento jurídico (art. 9.1 y 3 CE), en la medida en que los preceptos impugnados contravendrían lo dispuesto en los arts. 10 y 13 del Tratado sobre la Carta de la Energía, hecho en Lisboa el 17 de diciembre de 1994 y que, una vez ratificado por España y publicado en el Boletín Oficial del Estado, forma parte de nuestro ordenamiento jurídico interno.
En primer lugar, procede advertir que este Tribunal ha declarado reiteradamente que los tratados internacionales no constituyen por sí mismos parámetro de contraste para valorar la posible inconstitucionalidad de las leyes, pues ―la supuesta contradicción de los tratados por las leyes o por otras disposiciones normativas posteriores no es cuestión que afecte a la constitucionalidad de éstas y que, por tanto, deba ser resuelto por el Tribunal Constitucional (STC 49/1988, fundamento jurídico 14, in fine), sino que como puro problema de selección del derecho aplicable al caso concreto, su resolución corresponde a los órganos judiciales en los litigios de que conozcan‖ (STC 28/1991, de 14 de febrero, FJ 5, y 207/2013, de 5 de diciembre, FJ 4). En suma, ―no corresponde a este Tribunal determinar la compatibilidad o no de un precepto legal con un tratado internacional, ni éstos pueden erigirse en normas fundamentales y criterios de constitucionalidad‖ (STC 142/1993, de 22 de abril, FJ 3).
En ese sentido tampoco la incorporación de un tratado al ordenamiento jurídico interno, tras su ratificación y publicación oficial, determina -como pretenden los recurrentes-, la supuesta vulneración del principio de jerarquía normativa, puesto que la ―garantía de la jerarquía normativa proscribe que una norma de rango inferior contravenga lo dispuesto en una de rango superior. Sin embargo, si el criterio de enjuiciamiento en un proceso de constitucionalidad viene proporcionado por la Constitución y, eventualmente, por las normas que integran el bloque de constitucionalidad, dado que, por definición, en todo recurso de inconstitucionalidad subyace un problema de jerarquía normativa, resulta que tal jerarquía no es un canon idóneo para esta labor. La apreciación de contradicción entre un texto legal y la Constitución no entraña una mera transgresión por norma de rango inferior de lo establecido en otra de rango superior, sino pura y simplemente, la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley‖ (SSTC 91/1998, de 23 de abril, FJ 2 y 198/2012, de 26 de noviembre, FJ 2.a).
Si bien es cierto que la Carta de la Energía contempla la necesidad de dotar de seguridad y permanencia a las inversiones en energías renovables y la prohibición de adoptar medidas que afecten a dichas inversiones con efectos equivalentes a la expropiación, lo que el recurrente pretende plantear en realidad es una cuestión relacionada con el sistema de fuentes, en particular con el principio de jerarquía normativa. En modo alguno se argumenta sobre el fondo del asunto, esto es, de qué forma las normas que cuestiona contravendrían las reglas del Tratado y, sobre todo, cuáles serían las consecuencias de dicha contravención, a efectos de su enjuiciamiento en sede constitucional. Por eso no se ha levantado la carga alegatoria que pesa sobre quien pretende la declaración de inconstitucionalidad de una norma con rango de ley, pues el recurso carece en este punto de la mínima fundamentación que permita a este Tribunal inferir las razones por las que el recurrente considera que la norma legal impugnada infringe la Constitución. La demanda se limita a hacer referencia al contenido de los arts. 10 y 13 del Tratado sobre la Carta de la Energía, afirmando posteriormente que ―el Estado español, con la aprobación del Real Decreto-ley 9/2013, ha incumplido sus obligaciones contraídas con inversores extranjeros...‖, decisión que, a su entender, implica un incumplimiento del mencionado Tratado que comportaría como consecuencia la infracción de los principios de jerarquía normativa y de seguridad jurídica. Esa infracción aparece únicamente mencionada, ya que la afirmación del recurrente no viene acompañada de la necesaria argumentación específica que permita conocer las razones por las cuales entienden que las disposiciones cuestionadas vulneran el orden constitucional, sin que esta insuficiencia deba ser salvada por este Tribunal.
Finalmente, se alega la vulneración de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, así como el de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales (art. 9.3 CE).
Sobre este particular es necesario precisar, en primer lugar, que ―los principios constitucionales invocados por los recurrentes (irretroactividad, seguridad jurídica, interdicción de arbitrariedad) como los otros que integran el art. 9.3 de la Constitución – legalidad, jerarquía normativa, responsabilidad- no son compartimentos estancos, sino que, al contrario, cada uno de ellos cobra valor en función de los demás y en tanto sirva para promover los valores superiores del ordenamiento jurídico que propugna el Estado social y democrático de derecho (STC 104/2000, de 13 de abril, FJ 6).
El principio de seguridad jurídica, entendido como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable, la ausencia de confusión normativa y la previsibilidad en la aplicación de derecho, no resulta afectado por los preceptos que son objeto del presente recurso de inconstitucionalidad, ni se justifica en el texto de la demanda en qué medida tales preceptos pueden generar confusión o incertidumbre en su aplicación. No estamos ante una norma incierta o falta de la indispensable claridad, pues cuenta con un contenido preciso y unos efectos perfectamente determinados.
El respeto de dicho principio, y su corolario, el principio de confianza legítima, es compatible con las modificaciones en el régimen retributivo de las energías renovables realizado por el Real Decreto-ley 9/2013, más aún - como sucede en el presente caso-, en un ámbito sujeto a un elevada intervención administrativa en virtud de su incidencia en intereses generales, y a un complejo sistema regulatorio que hace inviable la pretensión de que los elementos más favorables estén investidos de permanencia o inalterabilidad frente al ejercicio de una potestad legislativa que obliga a los poderes públicos a la adaptación de dicha regulación a una cambiante realidad económica.
A este respecto, las medidas cuestionadas implican, ciertamente, una modificación respecto del régimen anterior, decisión que el legislador de urgencia adopta a la vista de la situación en la que se encontraba el sistema eléctrico. No cabe calificar de inesperada la modificación producida, pues la evolución de las circunstancias que afectaban a dicho sector de la economía, hacían necesario acometer ajustes de este marco normativo, como efecto de las difíciles circunstancias del sector en su conjunto y la necesidad de asegurar el necesario equilibrio económico y la adecuada gestión del sistema. No cabe, por tanto, argumentar que la modificación del régimen retributivo que se examina fuera imprevisible para un ―operador económico prudente y diligente‖, atendiendo a las circunstancias económicas y a la insuficiencia de las medidas adoptadas para reducir un déficit persistente y continuamente al alza del sistema eléctrico no suficientemente atajado con disposiciones anteriores.
El preámbulo del Real Decreto-ley determina que su objeto es evitar la ―sobre- retribución‖ de determinadas instalaciones de régimen especial, sin que los principios invocados por los recurrentes –seguridad jurídica y confianza legítima- puedan constituir un obstáculo insalvable para que el titular de la potestad legislativa pueda introducir medidas de carácter general que impliquen una alteración de determinados aspectos del régimen retributivo anterior. Estamos pues ante una norma clara, que no genera duda sobre sus efectos, los presupuestos de hecho a los que se aplica o sus consecuencias jurídicas, por lo que, ni desde una vertiente objetiva ni desde una subjetiva genera incertidumbre sobre su alcance. En una situación de crisis económica generalizada, modificaciones análogas a la presente han sido llevadas a cabo en éste y en otros sectores económicos, que, además, están sometidos a una intervención administrativa más intensa, dada su incidencia en los intereses generales, como lo es la actividad de producción de energía eléctrica. Ello hace particularmente inviable la pretensión de que los elementos más favorables de su régimen económico estén investidos de una pretensión de permanencia e inalterabilidad en el tiempo, pues es precisamente la protección de esos intereses generales la premisa que obliga a los poderes públicos a adaptar su regulación al cambio de las circunstancias.
En palabras de este Tribunal, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima no ―permiten consagrar un pretendido derecho a la congelación del ordenamiento jurídico existente (SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 13 y 183/2014, de 6 de noviembre, FJ 3) ni, evidentemente pueden impedir la introducción de modificaciones legislativas repentinas, máxime cuando lo hace el legislador de urgencia (STC 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 6). En estos casos, es precisamente la perentoriedad de la reacción legislativa –cuya concurrencia en este caso ya ha sido examinada- la que abre la puerta a la injerencia del gobierno en la legislación vigente, al amparo del art. 86.1 CE‖ (STC 81/2015, de 30 de abril, FJ 8). No sería coherente con el carácter dinámico del ordenamiento jurídico y con nuestra doctrina constante acerca de que la realización del principio de seguridad jurídica, aquí en su vertiente de protección de la confianza legítima, no puede dar lugar a la congelación o petrificación de ese mismo ordenamiento (por todas, STC 183/2014, FJ 3), por lo que no cabe sino concluir que la regulación impugnada se enmarca en el margen de configuración del legislador, que tiene plena libertad para elegir entre las distintas opciones posibles, dentro de la Constitución.
El reproche formulado por la Comunidad Autónoma recurrente se extiende asimismo a la utilización, que califica como arbitraria, de conceptos jurídicos indeterminados, en concreto, los de ―rentabilidad razonable‖ y de ―empresa eficiente o bien gestionada‖, que constituyen la premisa para la aplicación de la prevista retribución adicional por costes de inversión. Dicha queja tampoco resulta atendible, pues la propia norma, tanto en el art. 1. Dos, como en la disposición adicional primera, lleva a cabo una determinación objetiva de dichos conceptos, con arreglo a determinados parámetros, que expresamente se enumeran. El establecimiento de unos criterios legales explícitos y objetivos, que permiten una determinación material suficiente de los criterios utilizados por la norma, hacen que pueda excluirse en este caso la pretendida apelación a los llamados conceptos jurídicos indeterminados (lo que de suyo no es contrario a la Constitución, como ya afirmamos en la STC 292/2000, FJ 2), y que proceda estimar que se ha satisfecho el requisito de certidumbre de la norma que excluye su excesiva indeterminación o apertura, haciendo que sea factible a sus destinatarios conocer en cada caso la interpretación que el legislador hace de tales principios y el significado y las consecuencias que los mismos han de tener en la fase aplicativa, razones todas ellas que determinan que no se haya producido la vulneración del principio de interdicción de arbitrariedad, contemplado en el art. 9.3 CE.
Se alega, por último, que la regulación impugnada se limita a establecer los principios del nuevo régimen retributivo de producción de energía eléctrica en régimen especial, cuya concreción se deriva a un ulterior desarrollo reglamentario, disponiéndose expresamente que el real decreto de desarrollo será aplicable desde la fecha de entrada en vigor del presente Real Decreto-ley, lo que implicaría el establecimiento de una retroactividad incompatible con lo dispuesto en el art. 9.3 CE.
El desarrollo reglamentario de este nuevo régimen retributivo, previsto en la disposición final segunda del Real Decreto-ley 9/2013 y reiterado en la disposición final tercera de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector eléctrico, se ha llevado a cabo a través del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, y con ello ha cesado la aplicación del régimen transitorio previsto en la disposición transitoria tercera. Como ya afirmamos en las SSTC 96/2014, FJ 3 c) y 183/2014, FJ 2, ―lo sucedido durante estos meses es que las instalaciones existentes han recibido los pagos procedentes de ́liquidaciones a cuenta ́
del nuevo sistema, emitidas al amparo de ese régimen transitorio. Este fue previsto al objeto de mantener los flujos retributivos de las instalaciones, evitando los perjuicios que hubiera causado la demora en el desarrollo reglamentario. Una vez aprobadas las disposiciones normativas necesarias para la aplicación definitiva del nuevo régimen retributivo, se procederá a practicar una regularización correspondiente por los derechos de cobro o en su caso las obligaciones de pago resultantes de la aplicación del vigente sistema retributivo, con efectos desde la entrada en vigor del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, tal y como establece su disposición final segunda‖.
En definitiva, el Real Decreto-ley 9/2013 entró en vigor al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado (tal y como establece su disposición final décima), pero sus efectos, en lo relativo a las liquidaciones derivadas del nuevo régimen retributivo, se aplican a partir de la publicación del Real Decreto 413/2014, produciéndose una disociación temporal entre la vigencia inmediata de la norma y el ámbito temporal de eficacia, que tiene un efecto retroactivo.
Procede ahora recordar que el límite expreso de la retroactividad in peius de las leyes que el art. 9.3 CE garantiza, se circunscribe a las leyes ex post facto sancionadoras o restrictivas de derechos individuales. Fuera de estos dos ámbitos, nada impide al legislador dotar a la ley del grado de retroactividad que considere oportuno, ya que de lo contrario se podrían producir situaciones de congelación o petrificación del ordenamiento jurídico (STC 49/2015, de 5 de marzo, FJ 4). Como ya señalábamos desde nuestros primeros pronunciamientos (SSTC 42/1986, de 10 de abril, FJ 3, y 65/1987, de 21 de mayo, FJ 19), lo que se prohíbe en ese art. 9.3 CE es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores. La irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas [por todas, SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 6 b), y 178/1989, de 2 de noviembre, FJ 9], de forma que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva a los efectos del art. 9.3 CE cuando incide sobre relaciones consagradas y afecta a situaciones agotadas [STC 99/1987, FJ 6 b)], supuesto en el que la prohibición de retroactividad operaría plenamente y solo exigencias cualificadas del bien común podrían imponerse excepcionalmente a tal principio. Por el contrario, en el caso de la retroactividad impropia, que incide en situaciones no concluidas, hay que reconocer al legislador un amplio margen de libertad, de suerte que no entran dentro del ámbito de la retroactividad prohibida las disposiciones que, carentes de efectos ablativos o
peyorativos hacia el pasado, despliegan su eficacia inmediata hacia el futuro aunque ello suponga incidir en una relación o situación jurídica aún en curso.
No estamos, en suma, ante una norma sancionadora o restrictiva de derechos, ni ante una regulación que afecte a una situación ―agotada‖, consolidada, perfeccionada o patrimonializada – en los términos utilizados por nuestra jurisprudencia- que haya sido revertida in peius con efecto retroactivo, por lo que no concurre un supuesto de retroactividad constitucionalmente prohibida, y, en consecuencia, no se produce una vulneración del art. 9.3 CE.
Ha decidido Desestimar el presente recurso de inconstitucionalidad.
Publíquese esta Sentencia en el ―Boletín Oficial del Estado‖.
STS, 3 de Noviembre de 1994
STSJ País Vasco 405/2013, 5 de Marzo de 2013