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Timestamp: 2019-01-21 20:38:43
Document Index: 171002536

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 116', 'artículo 150', 'artículo 31', 'artículo 45', 'artículo 31', 'artículo 338', 'artículo 25', 'artículo 59', 'artículo 30', 'artículo 42', 'artículo 30', 'artículo 31', 'Artículo 68', 'Artículo 210']

﻿ Sentencia 2004-00865 de mayo 10 de 2012
SENTENCIA 2004-00865 DE 10 DE MAYO DE 2012
CONTENIDO:TARIFAS DE CONTRIBUCIÓN POR VALORIZACIÓN. LAS ENTIDADES PÚBLICAS DEL ORDEN NACIONAL, COMO LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES, NO TIENEN COMPETENCIA PARA EXPEDIR ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE FIJEN TARIFAS DE CONTRIBUCIÓN POR VALORIZACIÓN HASTA TANTO EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA SEÑALE EL SISTEMA Y EL MÉTODO PARA QUE PUEDAN HACERLO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, CONCEJO MUNICIPAL, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA, COBRO DE LAS CONTRIBUCIONES POR VALORIZACIÓN
Sentencia 2004-00865 de mayo 10 de 2012
Ref.: 680012331000-2004-00865
Rad.: 18518
Actor: Terminal de Transporte de Bucaramanga S.A. y Proyectos Hoteleros y Turísticos de Colombia S.A.
Bogotá, D.C., mayo diez de dos mil doce.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 12 de marzo de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
Respecto a la excepción de “falta de integración a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de todos los actos administrativos que conforman la imposición, y distribución de la contribución de valorización” propuesta en la contestación a la demanda y reiterada en el recurso de apelación, observa la Sala lo siguiente:
La excepción propuesta se fundamenta en que las resoluciones demandadas tienen sustento en otros actos de carácter general, los acuerdos 865 y 866 del 13 de julio de 1998, por el que se “adopta el estatuto del sistema de la contribución de valorización”, y por el cual se decreta la contribución por valorización del proyecto “canalización quebrada La Iglesia, municipios de Bucaramanga y Girón, departamento de Santander”.
El a quo, para desestimar esta excepción, señaló: “… si bien la parte actora pudo haber solicitado la inaplicación de dichos acuerdos, no necesariamente tenía que solicitarlo para que pudiesen prosperar sus pretensiones, pues la legalidad de los actos demandados, pueden estudiarse con independencia de que los acuerdos enunciados lo sean o no. En este caso no es un requisito indispensable para proferir la decisión de fondo, pese a que se advierta que aquellos —los acuerdos— se encuentren viciados de nulidad”, argumento que comparte y acoge esta Sala.
El artículo 1º del Decreto Legislativo 1604 de 1966, convertido en disposición de carácter permanente de acuerdo con la Ley 48 de 1968, amplió dicho gravamen a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público, “y que beneficien a la propiedad inmueble”. También precisó que el aludido gravamen se denominará, en adelante, contribución de valorización.
El Decreto Legislativo 1604 de 1966 hizo extensiva la contribución de valorización a todas las entidades de derecho público, y previó la posibilidad de financiar mediante ese gravamen toda clase de obras de interés público, sean estas rurales o urbanas, con lo cual se amplió el criterio de obra de interés local de la Ley 25 de 1921 a todas las obras de interés público que interesan a toda la comunidad y la benefician en mayor o menor grado, tal como sucede con las grandes obras públicas de amplia cobertura(4).
En el caso concreto se observa que, según certificación proferida por el secretario general de la CDMB y el secretario del consejo directivo(5), la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB: “… fue constituida mediante Escritura Pública Nº 2.769 de octubre 02 de 1965 de la Notaría Segunda del Círculo de Bucaramanga, en virtud de un acto de asociación entre entidades públicas. Más adelante fue reestructurada (año 1979) con base en los ordenamientos establecidos en el Decreto-Ley 130 de 1976. Finalmente, en virtud de la expedición de la Ley 99 de 1993 la corporación fue reestructurada y reconocida legalmente como una corporación autónoma regional”.
El Decreto 1768 del 3 de agosto de 1994, “Por el cual se desarrolla parcialmente el literal h) del artículo 116 en lo relacionado con el establecimiento, organización o reforma de las corporaciones autónomas regionales y de las corporaciones de régimen especial, creadas o transformadas por la Ley 99 de 1993”, dispuso:
En cuanto a la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales, el Consejo de Estado, con fundamento en lo señalado por la Corte Constitucional(6), en sentencia del 9 de junio de 2005, Expediente 17478(7), precisó que las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional, “que cumplen cometidos públicos de interés del Estado, y que con la promulgación de la Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía; que por los atributos que les asignó la Ley 99 de 1993 son entidades descentralizadas por servicio”. Al respecto puntualizó:
“No cabe duda que las corporaciones autónomas regionales son entidades descentralizadas por los atributos que les asignó la ley —autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica(8), no obstante, que la ley no determinó su régimen jurídico(9). Basta entonces, decir que dichas corporaciones son entes corporativos públicos. Sin embargo, la Corte Constitucional ha dicho de las corporaciones autónomas regionales lo siguiente:
... las corporaciones autónomas regionales, en virtud de su naturaleza especial, aúnan los criterios de descentralización por servicios —concretamente en cuanto hace a la función de planificación y promoción del desarrollo—, y de descentralización territorial, más allá de los límites propios de la división político-administrativa”(10).
“La existencia de corporaciones autónomas regionales dentro de nuestro régimen constitucional, obedece, lo mismo que la de las entidades territoriales, al concepto de descentralización. Es sabido que la Constitución consagra varias formas de descentralización, entre ellas la que se fundamenta en la división territorial del Estado, y la que ha sido llamada descentralización por servicios, que implica la existencia de personas jurídicas dotadas de autonomía jurídica, patrimonial y financiera, “articuladas jurídica y funcionalmente con el Estado, a las cuales se les asigna por la ley unos poderes jurídicos específicos Sentencia C-295 de 1995, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell o facultades para la gestión de ciertas competencias. “Dentro de esta última modalidad de descentralización se comprenden, según el artículo 150-7, diferentes organismos, como los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, que se instituyen como una respuesta a la necesidad de cumplir distintas formas de gestión de la actividad estatal y de específicos cometidos, algunos tradicionales, otros novedosos, pero necesarios para el logro de las finalidades propias del Estado social de derecho. (Ibídem).
Por ello la gestión administrativa que estos entes descentralizados llevan a cabo de conformidad con la ley, debe responder a los principios establecidos para la armonización de las competencias concurrentes del estado central y de las entidades territoriales. Específicamente, esta gestión no puede ir tan allá que vacíe de contenido las competencias constitucionales asignadas a los departamentos y municipios en materia ambiental y debe ejercerse en observancia del principio de rigor subsidiario anteriormente definido”(11).
Dilucidada la naturaleza jurídica de la entidad demandada observa la Sala que, toda vez que el a quo en la sentencia apelada estimó que la CDMB, de acuerdo con la Sentencia C-155 de 2003 proferida por la Corte Constitucional, no tiene competencia para fijar la tarifa de la contribución por valorización hasta tanto el Congreso de la República señale el sistema y el método para que esas entidades puedan hacerlo, y que la entidad apelante alegó que la competencia para el efecto surge del numeral 25 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, procede la Sala a analizar dicho aspecto.
Así, observa la Sala que si bien la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden delegar en las autoridades administrativas la fijación de las tarifas de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, estas deben fijar directamente el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto (art. 338 [2] de la Constitución Política).
La razón de que sean las leyes, ordenanzas o acuerdos las que fijen directamente el sistema y el método para definir los costos de los servicios prestados, la participación en los beneficios proporcionados y la forma de hacer su reparto, es la necesidad de que existan directrices técnicas y limitaciones, que garanticen a los contribuyentes certidumbre acerca de la forma en que es calculada y cobrada la tarifa de la tasa o contribución(12).
Para efectos de la contribución de valorización, la doctrina judicial de esta corporación ha definido “los sistemas”, como las formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación, es decir, las directrices que obligan a la autoridad administrativa encargada de fijar la tarifa, y constituyen a la vez una garantía para el contribuyente frente a la administración; y los “métodos” como las pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa(13).
Ahora bien, toda vez que los actos demandados (res. 000640 de jul. 16/2003 y 01010 de oct. 24/2003), por medio de los cuales se distribuyó la contribución por valorización a cargo de las sociedades demandantes, del proyecto canalización quebrada La Iglesia, municipios de Bucaramanga y Girón, se profirieron con posterioridad a la Sentencia C-155 del 26 de febrero de 2003(14), por medio de la cual se declaró INEXEQUIBLE la expresión “nacional”, contenida en el artículo segundo del Decreto 1604 de 1966, adoptado como legislación permanente mediante la Ley 48 de 1968, los efectos de este fallo son plenamente aplicables a los actos administrativos en discusión, toda vez que según el artículo 45 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control “tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”, disposición declarada exequible mediante la Sentencia C-037 de 1996.
No sucede lo mismo frente a las entidades territoriales, porque como se trata de una competencia compartida entre el Congreso y los diferentes órganos de representación popular, las asambleas departamentales o los concejos municipales, según el caso, pueden (en este caso deben) señalar el sistema y el método para fijar la tarifa, estando facultados incluso para concretarla directamente en situaciones específicas (resalta la Sala).
Contrario a lo afirmado por la CDMB, la competencia para el efecto no surgió del numeral 25 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, toda vez que dicha norma se limitó a señalar que dentro de las funciones de las corporaciones autónomas regionales se encuentran las de: “Imponer, distribuir y recaudar las contribuciones de valorización con que haya de gravarse la propiedad inmueble”, sin determinar expresamente el sistema y el método para definir los costos y beneficios y la forma de su reparto, exigencia establecida en el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución Política. En consecuencia, no prospera el cargo planteado por la entidad demandada.
Respecto al argumento expuesto por la CDMB en el recurso de apelación, según el cual, mediante las sentencias del 29 de agosto de 2002(15) y 4 de septiembre de 2008(16), la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó la nulidad de los acuerdos 866 y 865 de 1998, expedidos por el consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, y como los actos demandados son consecuencia directa de los referidos acuerdos, también deben declararse ajustados a derecho, observa la Sala lo siguiente:
La sentencia del 29 de agosto de 2002, proferida en el proceso 10161, decidió sobre la legalidad del Acuerdo 866 de julio 13 de 1998, “por el cual se decreta la contribución por valorización del proyecto “canalización quebrada La Iglesia, municipios de Bucaramanga y Girón, departamento de Santander”, por los cargos de falta de competencia del consejo directivo de la corporación para expedir el acuerdo acusado, falsa motivación del acto y violación del derecho de defensa, con fundamento, los dos primeros, en haberse arrogado el consejo directivo una facultad que no le confería la ley, y el último, en la violación de derecho de defensa, por no haberse publicado previamente el Acuerdo 865 de 1998.
La sentencia del 4 de septiembre de 2008, Expediente 15872, negó la nulidad del Acuerdo 865 del 13 de julio de 1998, “Por el cual se adopta el estatuto del sistema de la contribución de valorización”.
Esta providencia analizó los cargos de: 1. Falta de competencia, fundado en que el literal e) del artículo 25 de la Ley 99 de 1993 señala que la facultad para expedir los estatutos de las corporaciones autónomas regionales radica en las asambleas corporativas y no en los consejos directivos. 2. Falsa motivación, porque al no ser de competencia legal del consejo directivo de la entidad la expedición del Acuerdo 865 de 1998, no se podía señalar que era de su resorte hacerlo; y 3. Vulneración del derecho de defensa, toda vez que el Acuerdo 865 ibídem establece un procedimiento de notificación de actos particulares y concretos diferente al previsto en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo. Además, porque el artículo 59 del acuerdo demandado establece la notificación por edicto de la decisión del recurso que procede contra la resolución distribuidora, si el recurrente no se presenta dentro de los cinco días siguientes a su citación, pero no señaló cuándo debe hacerse la citación, cómo debe hacerse, ni desde cuándo se cuentan los cinco días para el edicto, y el artículo 30 del acuerdo demandado asigna como función de la junta de representantes la de formular objeciones a las resoluciones distribuidoras, mientras que el artículo 42 del Decreto 1394 de 1970 confiere ese derecho a todos los interesados, con amplios motivos de reclamación, cuando el artículo 30 mencionado los restringe.
La nulidad de los actos administrativos aquí demandados se generó por la falta de competencia de la CDMB para imponer la tarifa de la contribución por valorización, hasta tanto el Congreso de la República señale el sistema y el método para hacerlo, es decir, que los análisis de legalidad de los acuerdos 865 y 866 de 1998 hechos por esta Sala en las referidas sentencias versaron sobre otros cargos, por lo que los fundamentos de dichos fallos no pueden extenderse a los actos objeto de esta decisión. Y si bien en las sentencias en mención se hizo referencia al numeral 25 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, que faculta a las corporaciones autónomas regionales para imponer, distribuir y recaudar la contribución por valorización, fue en el marco de los cargos antes referidos. No prospera el cargo.
CONFÍRMASE la sentencia de 12 de marzo de 2010, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander.
(4) Entre otras, ver sentencias de sentencias del 27 de agosto de 1993, expedientes Nos. 4510 y 4511, C.P. doctora Consuelo Sarria Olcos; de 3 de julio de 1998, expediente 8658, C.P. doctor Delio Gómez Leyva y de 28 de abril de 2000, Expediente 9536.
(5) Folio 186 C.P.
(6) Sentencia C-596 de 1998.
(7) C.P. Dra. Ruth Stella Correa Palacio.
(8) Ley 489 de 1998. Artículo 68. Entidades descentralizadas. Son entidades descentralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos, o la realización de actividades industriales o comerciales, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio...
(9) Artículo 210 de la Constitución Política. “Entidades descentralizadas de la administración. Las entidades del orden nacional descentralizadas por servicio sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de esta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa.
(10) C-423 de 1994.
(11) Sentencia C-596 de 1998.
(12) Sentencia C-155 de febrero 26 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-455 de octubre 20 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández.
(13) Entre otras, ver sentencias de 23 de junio de 2005, Expediente 14365, C.P. María Inés Ortiz Barbosa y de 18 de mayo de 2006, Expediente 15197, C.P. Ligia López Díaz.
(15) Expediente 10161, Consejero Ponente Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié.
(16) Expediente 15872, Consejero Ponente Dra. María Inés Ortiz Barbosa.