Source: https://www.scribd.com/doc/12780410/Derecho-Administrativo-General
Timestamp: 2016-02-08 06:41:04
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Bloque I. Derecho Administrativo General 1. Las fuentes del Derecho Administrativo. La jerarquía de las fuentes. El acto administrativo: Concepto, clases y elementos. Eficacia y validez de los actos administrativos. Revisión, anulación y revocación. El principio de legalidad en la actuación administrativa.
Este material es propiedad del Instituto Nacional de Administración Pública estando disponible en la página web del Organismo. Se autoriza su reproducción siempre que se garantice la gratuidad de su distribución, así como la expresa referencia al Instituto. Estos temas han sido elaborados por distintos expertos, coordinados por la Escuela de Selección y Formación, con el objeto de proporcionar una ayuda a los candidatos en la preparación de las pruebas selectivas de acceso por promoción interna al Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado. Se advierte que constituyen un material de apoyo de carácter orientativo, que en modo alguno agota la materia de la que trata, ni ha de entenderse como garantía de superación de las pruebas. El contenido de los temas no compromete al órgano de selección, que está sometido unicamente a las reglas, baremos o valoraciones de aplicación al proceso selectivo.
BLOQUE I DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL 1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. LA JERARQUÍA DE LAS FUENTES. EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS. EFICACIA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. REVISIÓN, ANULACIÓN Y REVOCACIÓN. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA.
1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. LA JERARQUIA DE LAS FUENTES 1.1. Concepto La Real Academia Española define el Derecho como el conjunto de principios y normas, expresivos de una idea de justicia y de orden, que regulan las relaciones humanas en toda sociedad y cuya observancia puede ser impuesta de manera coactiva. Tal y como señala el constitucionalista Ignacio de Otto la expresión fuentes del derecho alude, como indica el significado común del término fuentes, a aquello de lo que el Derecho procede, al origen de las normas jurídicas. Partiendo del reconocimiento de la dificultad que existe para definir qué son las fuentes del derecho ya que este procede de numerosos factores, actores o procedimientos distintos, se puede diferenciar entre fuentes materiales (suscitadas por las distintas fuerzas sociales que impulsan la creación de normas y de pautas de conducta que llevan a configurar un sistema normativo difuso) y fuentes formales (que emanan de un órgano determinado, están sometidas a un procedimiento concreto y postulan un sistema normativo escrito). 1.2. Clases En el ordenamiento jurídico español, según el artículo 1.1 del Código Civil (en adelante Cc), son fuentes del derecho la ley, la costumbre y los principios generales del derecho. En el Derecho Administrativo, caracterizado por una gran complejidad y contingencia, predomina el concepto de fuente escrita y asimismo se consagra la existencia de una pluralidad de fuentes que estructuran un sistema unitario: así la Constitución Española de 1978 declara en el artículo 103.1 que la Administración Pública se somete a "la Ley y al Derecho". Esto es: el Derecho Administrativo está compuesto por varias fuentes de Derecho, y no sólo por la Ley. De lo anterior se suele concluir que en el ámbito del Derecho Administrativo pueden diferenciarse, esquemáticamente, las siguientes fuentes productoras de Derecho: 1. Fuentes directas: - Escritas: la Constitución y las leyes, entendidas éstas en un sentido amplio, que incluye toda norma escrita: leyes, reglamentos, normas del Derecho Comunitario... - No escritas: la costumbre y los principios generales del Derecho.
2. Fuentes indirectas: los Tratados Internacionales (aunque hoy muchos autores los califican como fuentes directas, a la luz de los arts. 10.2 y 96 CE), la Jurisprudencia y la Doctrina científica.
2. LA JERARQUÍA DE LAS FUENTES La relación entre las diferentes fuentes del Derecho está basada en gran medida, aunque no exclusivamente, en el principio de jerarquía, consagrado por la Constitución en su artículo 9.3, junto a los de legalidad, publicidad de las normas e irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, entre otros principios. La jerarquía de las fuentes determina el orden de aplicación al caso concreto (sólo en ausencia de fuente superior se aplica la inferior). Además, determina la invalidez de la norma inferior que contradiga lo dispuesto por la superior (artículo 1.2 del Cc). El Cc consagra la primacía de la norma escrita, sobre las otras fuentes directas, al establecer que “la costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable” (1.3) y que “los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre”(1.4). A su vez, dentro del concepto genérico de norma escrita se incluye la Constitución, norma suprema del ordenamiento jurídico, a la que se subordina la Ley en sus diversas formas. Dentro de la Ley no existe una gradación jerárquica entre las diferentes clases de normas con este rango. Las relaciones entre Ley estatal y Ley autonómica o entre Ley ordinaria y Orgánica derivan del principio de competencia. Todas se sitúan en un mismo nivel jerárquico. Finalmente el Reglamento se subordina jerárquicamente a la Ley, y dentro de la genérica categoría sí existe a su vez una gradación jerárquica, como se verá. Otros principios que, junto al de jerarquía, determinan las relaciones entre las diferentes fuentes del ordenamiento son los de competencia (cada tipo de fuente formal emana de una concreta fuente material y puede regular un ámbito material determinado), ley posterior (artículo 2.2 del Cc: “Las leyes sólo se derogan por otras posteriores”) y reserva de ley. 2.1. Fuentes escritas 2.1.1. La Constitución La Constitución es la primera norma del ordenamiento jurídico, que aprueba el poder constituyente y de la que dimana todo otro poder, que aparece así ordenado por ella y sometido a sus disposiciones. A diferencia de aquel Poder constituyente, los demás son meros poderes constituidos. La Constitución se sobrepone a los ciudadanos, a todos los Poderes Públicos y, por tanto, a todas las normas de cualquier naturaleza que de estos dimanen. La STC 101/1983, de 18 de noviembre estableció que la sujeción a la Constitución es una consecuencia obligada de su carácter de norma suprema. En cuanto norma, la Constitución goza de una posición de supremacía normativa en un doble plano: material y formal. La supremacía formal implica que la Constitución no puede ser
modificada ni derogada por ninguna otra norma. La supremacía material significa que la Constitución despliega los efectos propios de cualquier otra norma: debe ser cumplida por sus destinatarios (ciudadanos y Poderes Públicos) y aplicada por los Tribunales de Justicia; y deroga las normas anteriores que se opongan a sus disposiciones y determina la invalidez, por vicio de inconstitucionalidad, de cualquier norma o acto producidos con posterioridad a su entrada en vigor. Conviene tener presente, en todo caso, que la Constitución, lejos de ser un mero catálogo de principios de no inmediata vinculación y de no inmediato cumplimiento hasta que sean objeto de desarrollo por vía legal, es una norma jurídica ( STC 16/1982, de 28 de abril). 2.1.2. La Ley a) Concepto y caracteres Es una norma escrita emanada del Parlamento como expresión de un mandato soberano. Después de la Constitución, tiene el mayor rango prevaleciendo sobre cualquier otra norma jurídica escrita. Pueden considerarse caracteres de las Leyes los siguientes: a) La supremacía: se sitúa en la posición más elevada en el sistema normativo y sus mandatos han de ser modificados o alterados en virtud de actos de idéntica naturaleza. b) Su elaboración por los Parlamentos, lo que nos lleva al concepto formal de Ley. c) Su contenido general. d) La fuerza de la Ley: su carácter irresistible, que implica no la imposibilidad de discutir su contenido (por ejemplo ante el Tribunal Constitucional) sino la imposibilidad de negarse a su aplicación o cumplimiento. e) El valor de la Ley: su enjuiciamiento en exclusiva ante el Tribunal Constitucional. b) La reserva de Ley Significa el establecimiento constitucional de una serie de materias que solo pueden ser reguladas por una norma con rango de Ley, materias en las que el Reglamento no puede entrar a regular. Algunos ejemplos son el artículo 98.4 o el 103.3. Así, “los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de Ley, ni infringir normas con dicho rango. Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la Ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público” (art. 23.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en adelante, LG). c) Tipos de Leyes Se pueden identificar varios tipos de leyes estatales, atendiendo a diferentes criterios. • Las leyes estatales pueden agruparse esencialmente como leyes ordinarias y leyes orgánicas. Aquéllas constituyen el tipo residual general de las leyes que no son orgánicas, por lo que nos limitaremos al análisis de éstas. La ley orgánica se define por su procedimiento de aprobación y por las materias reservadas a su regulación.
Son Leyes orgánicas, de acuerdo con el artículo 81 de la Constitución Española (en adelante CE), “las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución”. No hay una superioridad jerárquica de las Leyes orgánicas sobre las ordinarias. El Tribunal Constitucional ha llegado a decir, en Sentencia de 6 de noviembre de 1986, que "las leyes orgánicas y ordinarias no se sitúan, propiamente, en distintos planos jerárquicos". La relación entre ambas se basa más bien en el principio de competencia: cada una regula las materias que le son propias. Por lo que se refiere al procedimiento de aprobación, se abre con la expresa calificación de tal carácter que pueda expresar la Mesa del Congreso a los proyectos o proposiciones correspondientes. Por lo demás el procedimiento no difiere del ordinario, pero la aprobación, modificación o derogación de estas leyes exige el voto favorable de la mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del texto de la ley (art.81 CE). • Tipos especiales de leyes estatales derivadas del Estado Autonómico - Estatutos de Autonomía: Son leyes orgánicas que tienen el doble carácter de norma estatal y autonómica, pues en su elaboración intervienen ambas voluntades. El artículo 147.1 de la Constitución establece que "los Estatutos serán la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su Ordenamiento Jurídico". Además, para ser modificados requieren unos quórum reforzado y, en su caso, un referéndum (en el supuesto de las Comunidades que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 151 de la Constitución). La Constitución (artículo 147.2) establece, además, un contenido mínimo o necesario de los Estatutos: La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica. La delimitación de su territorio. La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias. Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.
- Legislación básica: Se encuentra prevista en el artículo 149.1 de la Constitución, que establece que el Estado podrá dictar normas básicas o reguladoras de las bases sobre determinadas materias (así, Seguridad Social, protección del medio ambiente...). Las Comunidades Autónomas deberán respetar estas bases en su desarrollo ya que son reflejo del orden de distribución constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Son Leyes que pretenden fijar un régimen jurídico uniforme y de vigencia general. Responden, en definitiva, a una compartición de la competencia legislativa entre el Estado y las Comunidades Autónomas. - Leyes marco, leyes de transferencia o delegación y leyes de armonización: vienen a completar o cerrar el sistema de distribución de competencias previsto por la Constitución. Se regulan en el Artículo 150:
“1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas. 2. El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado. 3. El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.” - Leyes de las Comunidades Autónomas: se trata de la máxima expresión de la autonomía política y no solo administrativa que la Constitución reconoce a las Comunidades Autónomas. La potestad legislativa de las Comunidades Autónomas, está reconocida indirectamente por la Constitución, por ejemplo en los artículos 152.1 y 153.a), cuando habla de la "Asamblea Legislativa" de la Comunidad Autónoma y cuando remite al Tribunal Constitucional el control de la "constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de Ley". La relación con las leyes estatales no es de jerarquía, sino que cada una debe regular unas materias determinadas, en función del reparto constitucional de competencias entre ambas instancias y lo previsto en cada Estatuto de Autonomía. En el nivel autonómico se reproduce la existencia de Leyes ordinarias estatales: de Pleno; de Comisión; de Presupuestos; de Acompañamiento; de iniciativa legislativa popular. Y figuras más o menos equivalentes: los Reglamentos Parlamentarios de las Asambleas Legislativas. • Atendiendo al procedimiento de elaboración, se puede distingue entre leyes de Pleno y de Comisión, previstas éstas últimas en el artículo 75: “2. Las Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de Ley. El Pleno podrá, no obstante, recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de Ley que haya sido objeto de esta delegación. 3. Quedan exceptuados de lo dispuesto en el apartado anterior la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las Leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado.”
El procedimiento ordinario de elaboración de las leyes se regula, fundamentalmente, en el Capítulo Segundo del Título III de la Constitución, y se desarrolla en los Reglamentos del Congreso y el Senado. • La Ley anual de Presupuestos Generales del Estado Son Leyes que tienen un procedimiento específico de tramitación, una duración limitada de vigencia temporal y una materia concreta a tratar: ingresos y gastos. Las especialidades de procedimiento y contenido de esta Ley se regulan en el artículo 134 de la Constitución. 2.1.3. Disposiciones del Ejecutivo con fuerza de Ley • Los Decretos-leyes
Se trata de disposiciones legislativas provisionales que el Gobierno puede dictar en caso de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86 CE). La apreciación de tal necesidad corresponde, en primer lugar, al propio Gobierno, pero posteriormente será valorada por el Parlamento y en caso de existir el correspondiente recurso, también por el Tribunal Constitucional. El Decreto–Ley no puede afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al Derecho electoral general. Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia. • Los Decretos Legislativos
Son también normas del Poder Ejecutivo con valor de ley, en este caso resultado de la colaboración en la producción normativa entre el Parlamento y el Gobierno. Se elaboran siempre sobre la base de una previa delegación parlamentaria en el Gobierno, que tiene su ámbito natural en el campo de la legislación compleja. El Parlamento se limita a establecer las pautas que deben desarrollarse por el Gobierno al aprobar estas normas. La delegación legislativa tiene el límite de no poder comprender materias incluidas en el ámbito material de las leyes orgánicas (art.82.1 C.E). Así este artículo determina: “La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo” (82.2).
“La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno” (82.3). “Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio” (82.4). El artículo 83 impone dos límites a su contenido. Así, no pueden: a) Autorizar la modificación de la propia ley de bases. b) Facultar para dictar normas con carácter retroactivo. “La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos” (82.5). Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control (82.6). Finalmente, el artículo 84 establece que “cuando una proposición de Ley o una enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal supuesto, podrá presentarse una proposición de Ley para la derogación total o parcial de la Ley de delegación”. 2.1.4. El Reglamento • Concepto
Reglamentos son las normas que aprueban el Gobierno y la Administración Pública. Tienen siempre valor subordinado a la Constitución y a las leyes y normas con valor de ley. Esta es precisamente la consecuencia que impone en el sistema de fuentes “el imperio de la ley” que caracteriza el Estado de Derecho. De conformidad con el principio de legalidad, la actividad de la Administración debe basarse en la atribución previa de una potestad. En este sentido, los reglamentos son la manifestación del ejercicio de la potestad reglamentaria. En nuestro ordenamiento, la atribución de potestad reglamentaria al Gobierno se contiene en el artículo 97 CE y también, implícitamente, se le atribuye a la Administración Pública en los artículos 106.1 y 153.c) CE, que otorgan a los tribunales el control de los reglamentos estatales y autonómicos, respectivamente Ahora bien, la potestad reglamentaria tiene una doble atribución en la Administración del Estado. La potestad reglamentaria general o externa, con efectos plenos fuera del ámbito doméstico se atribuye al Gobierno, no a la Administración que de él depende porque es estrictamente gubernativa (SANTAMARÍA). Los demás órganos de la Administración sólo tienen potestad reglamentaria interna.
Los reglamentos son verdaderas normas que deben ser publicadas y conservan una vigencia indefinida en tanto no se modifiquen o deroguen por otras normas de igual o superior rango. En este sentido se diferencian radicalmente de los simples actos administrativos. • Clases Por el sujeto productor pueden distinguirse los reglamentos estatales, autonómicos y locales (consecuencia de la autonomía constitucionalmente garantizada también a Municipios y Provincias). Dentro de ellos, también se producen diferencias según el órgano concreto del que emanan: así, en el Estado existen Reales Decretos del Presidente del Gobierno, del Consejo de Ministros y Ordenes Ministeriales. En las Comunidades Autónomas se producen diferenciaciones similares. En las Corporaciones Locales hay Ordenanzas de la Corporación y Bandos del Alcalde... Jurídicos o Normativos y Administrativos u Organizativos: los primeros regulan relaciones ad extram, con efectos jurídicos para los ciudadanos. Los segundos regulan la relación de la Administración con sus propios servidores y las cuestiones organizativas internas. Atendiendo a las relaciones intraordinamentales entre ley y reglamento, en el ordenamiento jurídico español, éstos pueden dividirse en las siguientes clases: o Reglamentos Ejecutivos: desarrollan una ley, generalmente por atribución expresa de la potestad reglamentaria por la propia ley desarrollada. o Reglamentos Independientes: no desarrollan ninguna ley, sino que, en virtud de la potestad general reglamentaria que atribuye la Constitución o las leyes a las Administraciones Publicas, regulan materias no incluidas en la reserva de ley. Tales materias quedan referidas en la práctica a cuestiones organizativas y relaciones especiales de sujeción. o Reglamentos de necesidad: se adoptan en materias propias de Ley formal, lo que se justifica en una necesidad de carácter extraordinario. Ejemplo de ellos sería lo dispuesto para casos se emergencia por la legislación de Régimen de Local y las situaciones excepcionales previstas en el artículo 116 de la CE, desarrollado por la LO de 1 de junio de 1981. Por su carácter excepcional, una vez desaparecida la causa, el reglamento deja de tener vigencia, sin necesidad de que sea derogado. o No existen reglamentos autónomos en el ordenamiento español. Se denomina así a los reglamentos que regulan materias reservadas precisamente a normas con dicho rango. • Límites y procedimiento
Por lo que se refiere a la competencia, es el Gobierno, conforme al artículo 97 CE, el órgano que cuenta con la competencia general para el ejercicio de la potestad reglamentaria. Los reglamentos que aprueba el Gobierno se denominan Reales Decretos, al ser sancionados por el Rey, y son refrendados por el Ministro que corresponda. El art. 23.3 de la LG señala que “los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía:
1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros. 2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial. Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior”. Es decir, que la relación entre los Reales Decretos del Presidente y los del Consejo de Ministros no es jerárquica, sino de competencia, teniendo cada uno su propio ámbito, según el reparto de competencias entre ambos órganos del Gobierno. En cambio las Ordenes de los Ministros están jerárquicamente subordinadas a los anteriores. El procedimiento de elaboración de los reglamentos estatales se regula en el artículo 24 LG. Se exige en todo caso informe de la Secretaría General Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado cuando sea preceptivo. Asimismo, debe evacuarse siempre un informe de impacto por razón de género. Deben ser publicados en el Boletín Oficial del Estado. • Control
Los vicios de que adolezcan los Reglamentos se controlan a través de la vía penal (art. 506 del Código Penal) y la inaplicación por los tribunales ordinarios (art. 6 LOPJ). En vía administrativa, no cabe recurso más que indirecto (art. 107.3 LRJPAC) y revisión de oficio (102 LRJPAC). Ulteriormente son susceptibles de control a través del recurso contencioso administrativo y la cuestión de ilegalidad (arts 25 y siguientes LJCA). Por último son controlables por vía constitucional, mediante el Recurso de Amparo (53.2 y 161.1.b CE) y los conflictos de competencia (161.1.c y 161.2). 2.2. Fuentes no escritas 2.2.1. La Costumbre El artículo 1.3 del Cc declara que "la costumbre sólo regirá en defecto de Ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral y al orden público y que resulte probada". Se trata, pues, de una fuente subsidiaria de primer grado que actúa en defecto de Ley. En virtud del principio de legalidad, que obliga a la Administración no puede actuar sino con base en una potestad previamente atribuida por una norma y conforme a ella, la costumbre tiene un papel muy limitado en el Derecho Administrativo, puesto que la Administración Pública no puede apartarse en su conducta de la norma previa y no puede contribuir a crear costumbres extra legem. Además, en ningún caso la costumbre puede regular materias de reserva de ley; así no caben costumbres que tengan carácter sancionador (STC 26/ 1994, de 27 de enero). El precedente administrativo puede definirse como la forma reiterada de aplicar una norma por la Administración. El precedente no puede considerarse como costumbre ya que no obliga por sí mismo a la Administración a actuar siempre de igual modo. La cuestión es si la adopción de un criterio por la Administración Pública para un caso concreto vincula a ésta para resolver casos semejantes, o puede, por el contrario, apartarse del precedente. Cuando la norma permite actuar en dos sentidos igualmente válidos, la discriminación singular a un administrado podría determinar su invalidez, en base al principio de igualdad. Pero el cambio de criterio, por si mismo, no es determinante de invalidez.
El ordenamiento español (artículo 54.1.c) LRJPAC), que la Administración puede apartarse del precedente pero motivando el acto administrativo correspondiente. Obviamente, no vincula a la Administración el precedente ilegal. 2.2.2. Los Principios generales del Derecho El artículo 1.4 del Cc establece que "los principios generales del Derecho se aplicarán en defecto de Ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del Ordenamiento Jurídico". Son, pues, los principios generales del Derecho fuente subsidiaria de segundo grado (en defecto de Ley o costumbre). Pero también son criterios inspiradores del Ordenamiento Jurídico. Su inclusión entre las fuentes del Derecho Administrativo resulta del artículo 9 CE. Respecto de los principios constitucionalizados, el TC ha destacado tanto su fuerza normativa como su consecuente efecto derogatorio respecto de las normas preconstitucionales que se opusieron a los principios recogidos en la Constitución. ( STC de 2 de febrero de 1981). 2.3. Las fuentes indirectas 2.3.1. La Jurisprudencia El Cc (artículo 1.6) establece que "la jurisprudencia complementará el Ordenamiento Jurídico con la doctrina que de modo reiterado establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los principios generales del Derecho". No propiamente fuente de Derecho, pero sí tiene un papel complementario del Ordenamiento Jurídico ciertamente relevante.Y es que a través del precedente judicial y de la interpretación de las normas por los jueces la jurisprudencia ha desempeñado un papel creador del Derecho Administrativo y ha sido una de las claves de su evolución. Conviene destacar, por otra parte, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (el artículo 164.1 de la Constitución refiere que las Sentencias del Tribunal Constitucional que "declaren la inconstitucionalidad de una Ley o de una norma con fuerza de Ley tienen plenos efectos frente a todos"). Hoy también se apunta por parte de la doctrina que la jurisprudencia emanada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea es fuente del derecho. 2.3.2. Los Tratados internacionales Los Tratados Internacionales son fuente indirecta del Derecho Administrativo en el sentido de que forman parte del Ordenamiento Jurídico una vez que son publicados oficialmente en España (artículo 1.5 Cc). Pero desde el momento que se produce la publicación, despliegan todos sus efectos como el resto de fuentes directas y se relacionan con estas de acuerdo con los mismos principios arriba descritos. Por eso en la actualidad parte de la doctrina considera que son auténtica fuente directa del ordenamiento jurídico. Especialmente a la luz del artículo 96 de la CE, que establece la recepción automática: “Los Tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno”. La Constitución distingue tres tipos: • Aquellos por los que se atribuye a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución, cuya autorización exige ley orgánica (artículo 93).
Por esta vía se produjo la incorporación de España a las Comunidades Europeas, de lo que deriva la existencia del Derecho Comunitario, cuyas normas , por virtud de esa cesión de soberanía, gozan de primacía en el ordenamiento interno de los Estados miembros. Se puede distinguir en este ordenamiento un Derecho originario (los Tratados Constitutivos) y de un derecho derivado, dentro del cual destacan normas de aplicación directa (los Reglamentos) y las que necesitan un acto de transposición (Directivas). • Los que requieren la previa autorización de las Cortes Generales para la prestación del consentimiento del Estado (94.1 CE). Son los siguientes: a. Tratados de carácter político. b. Tratados o convenios de carácter militar. c. Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título primero. d. Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública. e. Tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna Ley o exijan medidas legislativas para su ejecución. Los restantes Tratados o convenios, de cuya conclusión “el Congreso y el Senado serán inmediatamente informados” (94.2)
Por lo que se refiere a su posición en el sistema de fuentes, el artículo 95 CE señala que “la celebración de un Tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional”. Los Tratados se subordinan por tanto a la Constitución y, en todo caso, cabe el control de constitucionalidad de los mismos (art.27 LOTC). En cuanto a su relación con la Ley, el artículo 96 establece que “sus disposiciones solo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios Tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho Internacional”. Parece que se afirma así su primacía respecto a la Ley, si bien un importante sector de la doctrina considera que no se da tal primacía , sino que la cuestión es de competencia, en términos similares a los señalados respecto a los diferentes tipos de leyes y sus relaciones. 3. EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS 3.1. Concepto y requisitos El acto administrativo puede ser conceptuado como una decisión unilateral ejecutoria de la Administración, en la que se concreta el ejercicio de una potestad administrativa. Zanobini lo definió como “cualquier declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juicio, realizada por un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa”. Ahora bien, no debe confundirse acto administrativo con el modo de manifestación de la entera actividad administrativa, por lo que debe depurarse su concepto al objeto de diferenciarlo de otros actos jurídicos de la Administración, como los reglamentos, los contratos o los actos que se someten al derecho privado. En este sentido, pueden señalarse los siguientes requisitos:
1. El acto es un acto jurídico, y no una mera ejecución material, que supone en la mayor parte de los casos una declaración de voluntad de la Administración Pública, pero también de simple conocimiento (p.ej, un certificado) o juicio (p.ej, un informe). 2. El acto procede de un órgano administrativo integrado en una Administración Pública. De aquí se excluyen los contratos o convenios que son consecuencia de un acuerdo de voluntades en el que concurren la Administración y los particulares. Tampoco son actos administrativos, aunque sí actos jurídicos sometidos a Derecho Administrativo, los actos de los administrados en las relaciones con la Administración Pública. También pueden excluirse los actos materialmente administrativos realizados por los órganos integrantes de los poderes judicial y legislativo, que son actos instrumentales, dirigidos, en última instancia al ejercicio de las funciones legislativa y judicial. 3. El acto se dicta en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria y de la de dirección política del Gobierno (art. 97 CE), aunque ello no implica la exención de control judicial de los reglamentos y los actos políticos del Gobierno. Se somete al Derecho Administrativo: también se excluyen, por tanto, todos aquellos actos producto del ejercicio de potestades no sujetas al Derecho Administrativo sino al Derecho Privado. 3.2. Clases. Existen muchas clasificaciones doctrinales. Entre ellas, se pueden señalar las siguientes: a) Actos definitivos y actos de trámite: Dentro del procedimiento administrativo se producen muchos pasos conducentes a obtener el acto final. Esos pasos intermedios suelen dar lugar a actos de trámite. El final es el acto definitivo, que se plasma en la Resolución. Actos de trámite, como ejemplo, son informes, dictámenes, actos de prueba, propuestas de resolución. En principio, sólo los definitivos son objeto de control y posible revisión, excepto los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión Por ejemplo, la lista de aprobados de un ejercicio de una oposición. (Artículo 37.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa -LJCA- y 107.1 de la LRJPAC). b) Actos que agotan la vía administrativa (o que causan estado) y los que no: Los primeros sólo son susceptibles de recurso contencioso-administrativo (sin perjuicio del recurso de reposición y el extraordinario de revisión), mientras que frente a los segundos es posible interponer recurso administrativo ante el órgano superior del que dictó el acto (alzada). Los que agotan la vía administrativa se relacionan en el artículo 109 de la LRJ PAC y la disposición adicional decimoquinta de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Funcionamiento y Organización de la Administración General del Estado (LOFAGE). c) Actos discrecionales y actos reglados: Son los que responden a las potestades del mismo nombre. La distinción se aborda en el último epígrafe del tema.
d) Actos firmes y consentidos y actos confirmatorios: Los primeros son aquellos actos que por el transcurso de los plazos establecidos ya no son susceptibles de impugnación, aunque lo pudieron ser en su momento. En este sentido, el artículo 28 de la LJCA señala que “no es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma”. e) Actos favorables y de gravamen: Actos favorables son los que amplían la esfera jurídica de los ciudadanos y los de gravamen los que la restringen. Los favorables se identifican con los actos declarativos de derechos, por ejemplo admisiones, concesiones, autorizaciones, aprobaciones, dispensas, etc. Son irrevocables y excepcionalmente pueden tener efectos retroactivos, siempre que en la fecha a que se retrotraen sus efectos se diesen las condiciones establecidas para otorgar dicho acto y éste no suponga lesión para otras personas (art. 57 LRJPAC) Los actos de gravamen son los que restringen la libertad o derechos de los individuos o les imponen sanciones. Exigen un rango mayor en la habilitación normativa, deben ser motivados y son irretroactivos (artículo 9.3 de la CE). Constituyen ejemplos las órdenes, expropiaciones, confiscaciones, sanciones. f) Actos unilaterales, bilaterales o plurales: Según que los interesados sean uno, dos o varios. También se denominan actos singulares o generales. A estos últimos se refieren los artículo 33, 34 y 59.6 de la LRJPAC. Ejemplo típico de los plurales son un concurso u oposición. De acto bilateral, una expropiación forzosa. Y de unilateral, el reconocimiento de un trienio. g) Actos expresos y presuntos: Por el modo en que se exterioriza la resolución, el acto puede ser expreso, cuando se formaliza por escrito u oralmente y presunto cuando no se emite resolución alguna y entra en juego el silencio administrativo. A estos efectos se recuerda que el artículo 42 de la LRJPAC, establece la obligación de resolver de la Administración de modo expreso, es decir que la Administración debe dictar una resolución, formalizada en un documento escrito que debe ser notificado personalmente a los interesados, bajo sanción de responsabilidad del órgano administrativo en caso de no hacerlo así. 3.3.Elementos del acto administrativo Están contenidos en el artículo 53 de la LRJPAC: 1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia de interesado, se producirán por el órgano competente, ajustándose al procedimiento establecido. 2. El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquellos".
El sujeto activo es siempre una Administración Pública que actúa a través de sus órganos, que tienen como titulares a personas físicas (funcionarios o personal al servicio de las Administraciones). Este requisito de imputación a una Administración Pública, que engarza con el requisito de la competencia, ha sido recogido por la Jurisprudencia para calificar como nulos de pleno derecho por manifiesta incompetencia los actos que invaden las funciones jurisdiccionales o legislativas atribuidas a otros poderes del Estado (Sentencia de 20 de mayo de 1982). El fundamento de la competencia de cada órgano, de su aptitud para dictar actos administrativos, radica en la existencia de una potestad administrativa de la que aquellos actos son su concreción. Esa potestad imputada a una Administración se distribuye entre los órganos que la integran, atribuyendo a cada uno de ellos una porción de ella, una determinada esfera de actuación. La competencia es, pues, la medida de potestad que corresponde a cada órgano (artículos 12 y siguientes de la LRJPAC). La extensión de la misma está en función del territorio, de la materia y de la jerarquía. Además la competencia puede limitarse también temporalmente. Concretamente, el artículo 62.1.a) de la LRJPAC establece la nulidad de pleno derecho de los actos “dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio”. Y el artículo 67 (“Convalidación”) señala que “si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado”. Por tanto, aunque no todos los vicios de incompetencia tiene los mismos efectos, para que un órgano sea competente han de concurrir todos los requisitos citados: previa potestad, materia, territorio, jerarquía y tiempo. Por otro lado, en relación con los sujetos, también se requiere que los titulares del órgano administrativo no estén incursos en causas de abstención y recusación previstas por la ley para garantizar la objetividad de su actuación, excluyendo a quienes estén personalmente relacionados con el caso que debe decidirse. La LPC se refiere a la abstención y a la recusación en los artículos 28 y 29 respectivamente. En cuanto a los sujetos pasivos son los interesados, regulados en los artículos 31 y siguientes de la Ley, y que son aquellos que reciben los efectos, favorables o perjudiciales, del acto administrativo. • Objeto
a) El supuesto de hecho hace referencia a las circunstancias fácticas, a las que, al aplicarles una norma, siguen una o varias consecuencias jurídicas. La LRJPAC se refiere a ellos en el art. 80.1. "los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho".
Por ejemplo, el presupuesto de hecho de una jubilación sería el que un funcionario hubiera alcanzado la edad fijada por la norma para que aquella se produzca. El de una oposición, el que hubiera plazas libres a cubrir en varios Departamento o Unidades Administrativas. b) El contenido debe ser: Posible (artículo 62.1.c), lícito (artículo 53.2. y 62.1 b) y determinado (artículo 53.2). Si falta alguno de estos requisitos el acto puede ser nulo de pleno derecho o anulable. c) En cuanto al fin dice la Ley: "el contenido de los actos será determinado y adecuado a los fines de aquellos" (artículo 53.2). El fin es lo que se propone conseguir el órgano al dictar el acto. Consecuentemente los móviles o fines han de ser siempre públicos, tendentes a conseguir el interés general (Constitución: artículo 106.1). Cuando una autoridad o funcionario pretende conseguir un fin privado estamos ante la desviación de poder que dará lugar siempre a la anulabilidad del acto administrativo (artículo 63.1). d) La causa: la doctrina no es unánime sobre el concepto de causa. Para alguno autores se alude a las circunstancias que originan el acto y otros a la finalidad concreta por la que se dicta, frente al fin genérico. Otros niegan incluso su existencia como elemento del acto. El Tribunal Supremo ha identificado los motivos con la causa. • Forma
Es el modo de manifestar el acto. Este siempre ha de realizarse siguiendo un procedimiento determinado, lo que se verá con detalle en el Tema 2. La doctrina y la jurisprudencia han venido distinguiendo entre formas de producción, de consignación y de notificación. a) La forma de producción (artículo 55 LRJPAC) tiene como regla general la exigencia de la forma escrita, en contraste con los actos privados y asemejándose más a los actos judiciales. Y ello es así porque los actos administrativos, van dirigidos a los ciudadanos, que deben ser conscientes de su existencia, por eso deben notificarse o publicarse, porque crean derechos o deberes para los particulares, con fuerza ejecutoria. Por ello la forma escrita es una garantía. No obstante, existen también actos administrativos orales (bandos de los Alcaldes, órdenes policiales) o los que se adoptan por medio de signos o gestos como los de Tráfico. Pero aun en los casos en que de ordinario se admite otra forma de producción la forma escrita será inexcusable cuando una disposición expresa así lo establezca. b) La distinción entre forma de producción y forma de constancia o consignación aparece en el artículo 55 LRJPAC. Tratándose de actos que no precisan de su producción por escrito, su constancia, sin embargo, pudiera exigir tal forma bien por no existir otra más adecuada para ello (art. 55.1) bien por ser actos verbales para los que el artículo 55.2 exige específicamente aquella forma.
En supuestos muy excepcionales, en especial los actos tácitos o los presuntos, es posible una constancia no escrita de los actos. c) En cuanto a la forma de la notificación, el artículo 59.1 de la LRJPAC prevé la notificación por cualquier medio que permita tener constancia de su recepción. 4. EFICACIA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS El artículo 57.1 de la LRJ PAC dice que "los actos se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten". De la lectura de este artículo parece que coinciden ambos momentos en el tiempo, cuando generalmente ocurre lo contrario. El Tribunal Supremo ha distinguido más claramente los conceptos de validez y eficacia: La validez supone la concurrencia en el acto de todos los elementos que lo integran y tiene lugar desde el momento en que se dictan o se acuerdan (STS de 30 de mayo 79 y 27 de mayo 83). La eficacia hace referencia a la producción temporal de efectos y puede hallarse supeditada a la notificación, publicación o aprobación posterior del acto válido (STS de 31 de enero 80). El ordenamiento jurídico concede a la Administración Pública una serie de prerrogativas, fundadas en los intereses públicos a los que sirve, que se manifiestan en la naturaleza de los actos administrativos. Así: La presunción de validez. El artículo 57 señala: "los actos de las Administraciones Públicas se presumirán válidos"... presunción que es "iuris tantum". La no suspensión de efectos del acto administrativo, como regla general que admite excepciones. El artículo 111 LRJPAC establece como excepciones: a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 62.1 de esta Ley.
Puede producirse la demora de la eficacia “cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior”(57.2 LRJPAC). En otros casos, lo que se produce es la retroacción de los efectos a un momento anterior a aquel en que se produzcan los actos “cuando se dicten en sustitución de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas” (57.3 LRJPAC). Por otra parte, la potestad de autotutela consiste en el privilegio por el cual la Administración puede imponer la ejecución del acto a pesar de las reclamaciones presentadas por los interesados sobre la validez o defectos que lo hacen ineficaz. A este respecto, el art. 56 LRJPAC (Ejecutividad) establece que “los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley". Este privilegio de ejecución está regulado más ampliamente en los artículos 93 y siguientes de la Ley. En el artículo 94 se habla de la ejecutoriedad.: "Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto en el art.
111 y 138 y en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten de aprobación o autorización superior". El artículo 96 se refiere a los medios de ejecución forzosa. “1. La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios: a) Apremio sobre el patrimonio. b) Ejecución subsidiaria. c) Multa coercitiva. d) Compulsión sobre las personas. 2. Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual. 3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.” En los artículos 97 a 100 se regula cada uno de estos medios de ejecución forzosa. Finalmente, el artículo 101 prohíbe los interdictos “contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido”.
5. REVISION, ANULACION Y REVOCACION 5.1. Nulidad y anulabilidad de los actos administrativos • Introducción
En el ordenamiento administrativo los grados de invalidez son diferentes del Derecho Privado y pueden esquematizarse del modo siguiente: - Nulidad de pleno derecho (art. 62 de la LRJPAC). - Anulabilidad (art, 63 de la LRJPAC). - Irregularidades no invalidantes (arts. 63.2 y 63.3 LRJPAC). Como cuestión previa, se puede añadir, con la mayoría de la doctrina, el concepto de inexistencia de acto, esto es, de actuaciones de la Administración sin relevancia jurídica alguna, por carecer siquiera de un mínimo de apariencia jurídica que haga necesario reaccionar contra ellas. Parte de la doctrina prefiere hablar de actos de contenido imposible, reconducibles, pues, a la categoría de la nulidad de pleno derecho. • Nulidad de pleno derecho
El vicio de nulidad presenta las siguientes características: es estable, original, permanente y no susceptible de sanación. Afecta, pues, al acto desde su origen, por lo que cuando se declara la nulidad cesan los efectos retroactivamente. La acción de nulidad no tiene un plazo limitado, como después se verá. La sentencia de nulidad es, por lo dicho, declarativa y no constitutiva, pues el acto no produjo efectos, y tiene además efectos “erga omnes”.
Los actos nulos de pleno derecho son los que enumera el artículo 62 de la LRJPAC: a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. c) Los que tengan un contenido imposible. d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente de procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal. En cambio, en el caso de las disposiciones administrativas, la nulidad es la regla general: son nulas “las que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales” (62.2). Los actos nulos no pueden convalidarse. Tampoco el consentimiento del afectado puede sanar el acto; la falta de impugnación en plazo del acto nulo no hace a éste inatacable. En el artículo 102 LRJPAC, que después se analiza, se establece una auténtica acción de nulidad, ejercitable sin limitación de plazo por el interesado. • Anulabilidad
Según el artículo 63 de la LRJPAC son anulables "los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder". La anulabilidad debe considerarse una técnica configurada en beneficio del administrado afectado por el acto viciado, al que se reconoce la posibilidad de reaccionar contra los actos, solicitando se declare su invalidez. Si no reacciona mediante la impugnación en plazo del acto, éste se entiende purgado en aras de la seguridad jurídica. El plazo para interponer recurso administrativo en este caso es muy breve si se compara con lo que ocurre en el ámbito jurídico privado: un mes frente actos expresos y tres si son presuntos, transcurrido el cual el acto deviene consentido y firme. Es un plazo, además, de caducidad y no de prescripción. La sentencia de anulabilidad es constitutiva y produce efectos solo desde que aquélla se dicta. Por otra parte, el artículo 63 continúa señalando que: “2. El defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. 3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo”.
Se trata en ambos caso de actos irregulares a los que el ordenamiento concede, sin embargo, validez. Se habla en ocasiones, en este sentido, de Irregularidades no invalidantes, como categoría específica de vicios de los actos administrativos. Por último, en los artículo 64 a 67 LRJPAC regulan la transmisibilidad, la conversión de actos viciados, la conservación de actos y trámites y la convalidación, posible solo respecto de actos anulables. 5.2. La revisión de oficio • Introducción
Los actos administrativos que contengan los vicios hasta ahora expuestos pueden ser revisados en sede administrativa judicial. En el primer caso, pueden revisarse por interposición de un recurso administrativo por parte de los interesados o bien de oficio por la propia Administración autora del acto. A este segundo caso se dedica el Capítulo I del Título VIII de la LRJPAC, bajo la rúbrica “Revisión de oficio”. Dentro de ella se incluye: La revisión de actos nulos (que es específicamente a la que se alude normalmente con la referida expresión) (artículo 102). La de actos anulables favorables al interesado, respecto de los cuales la Administración tiene que acudir a los Tribunales para lograr la anulación (103). La revocación de actos desfavorables (105.1). La rectificación de errores materiales, de hecho o aritméticos (105.2).
El artículo 106 establece unos límites generales a las facultades de revisión: “no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes”. Además, el artículo 104 señala que “iniciado el procedimiento de revisión de oficio, el órgano competente para resolver podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación”. • La revisión de disposiciones y actos nulos
Así, respecto de los actos firmes que, de acuerdo con el artículo 62.1 LRJPAC, contengan un vicio de nulidad, el artículo 102 señala que las Administraciones Públicas declararán de oficio su nulidad, sin que exista plazo alguno, y tanto por iniciativa propia como a solicitud del interesado. Se exige dictamen previo del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma que, además, frente a la regla general del carácter no vinculante de estos dictámenes, habrá de ser favorable. De igual modo (102.2), y con el mismo requisito, se prevé la declaración de nulidad de disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 62.2, aunque en este caso no se admite a solicitud de interesado, en coherencia con el artículo 107.3, según el cual no cabe el recurso administrativo contra los reglamentos.
Por lo que se refiere a los órganos competentes, la LOFAGE los concreta para el ámbito de la Administración del Estado en su disposición adicional decimosexta. Procede la inadmisión a trámite de las solicitudes de revisión, sin necesidad de recabar el dictamen arriba señalado “cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales”(102.3). Se prevé, por otra parte, la posibilidad de que se determinen las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados (102.4). Finalmente, “cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo” (102.5). • Declaración de lesividad de actos anulables
En el caso de actos favorables para los interesados que sean anulables, el artículo 103 LRJPAC, exige a las Administraciones Públicas, para obtener su anulación, impugnarlos ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa, previa declaración de lesividad para el interés público. Para tal declaración de lesividad se establece un plazo de cuatro años desde que se dictó el acto y se exige la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados (103.2). “Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad, se producirá la caducidad del mismo” (103.3). Corresponde adoptar la declaración de lesividad al órgano competente en la materia si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas, y al Pleno u órgano colegiado superior, en el caso de las Entidades Locales (103.4 y 5). • Revocación de actos
Las Administraciones Públicas pueden revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables. El artículo 105.1 LRJPAC exige únicamente que “tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico”. • Rectificación de errores
Según el artículo 105.2, “las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos”. Al respecto, el Tribunal Supremo ha señalado (STS de 28-IX-1992, entre otras), que el error debe ser ostensible, manifiesto e indiscutible, sin necesidad de mayores razonamientos ni de acudir a interpretaciones de normas jurídicas. No puede dar lugar a cambiar el sentido sustantivo del acto y se debe aplicar con criterio restrictivo.
6. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA 6.1. Introducción El artículo 1 de la CE consagra en España el Estado Social y Democrático de Derecho. El Estado de Derecho tiene como una de sus notas esenciales, junto al de separación de poderes y la garantía a los ciudadanos de una serie de derechos fundamentales, el principio de legalidad de los poderes públicos. O dicho de otra forma, el sometimiento del Estado al Derecho. Una de las consecuencias más importantes de dicho principio es que la Administración Pública está sometida enteramente a la ley, sin poder iniciar actuación alguna que no esté atribuida por una norma. Esta especial vinculación a la ley de la Administración se ha conceptuado por la doctrina como vinculación positiva, frente a la vinculación negativa a la ley que correspondería a los ciudadanos y, en general, a los sujetos privados, en virtud de la cual éstos pueden hacer todo aquello que la ley no les prohíbe, en tanto que la Administración necesita una habilitación legal para adoptar una adecuación determinada, es decir, puede hacer únicamente aquello que la ley le permite. El principio de legalidad exige, finalmente, que haya adecuados instrumentos de control de la actuación administrativa. En este sentido y resumiendo mucho la cuestión, se puede afirmar que existen diferentes ámbitos o esferas de control del sometimiento al derecho por parte de la Administración. En primer lugar, el sometimiento a un procedimiento que supone que los actos administrativos deben seguir un cauce formal determinado. Asimismo, si la Administración actúa mal, debe pagar su error, mediante la indemnización a los ciudadanos por los perjuicios causados (responsabilidad patrimonial de la Administración). Además, los ciudadanos pueden impugnar los actos administrativos ante la propia Administración (revisión de oficio y recursos administrativos). Por último, y sobre todo, la actuación administrativa se somete al control de los tribunales de justicia. 6.2. El principio de legalidad en el ordenamiento jurídico español La Constitución contiene varias referencias y manifestaciones del principio de legalidad de la Administración. El artículo 9.1 CE establece que “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”. Aquí se encuentra una idea que después se repite en la Constitución y en el resto del ordenamiento jurídico: la Administración se somete no solo a la ley en sentido formal, sino a todo el bloque de la legalidad, en el que se incluye, desde luego, la Constitución, como verdadera norma jurídica, las leyes, todas las normas con ese rango y los reglamentos emanados de la propia Administración, pero también las fuentes no escritas y las indirectas y, en todo caso, los principios generales del derecho. El propio artículo 9 CE concreta en su apartado 3 esa legalidad de los poderes públicos, mediante el establecimiento de una serie de principios: “la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”.
El principio así concebido se recoge específicamente para el Gobierno que está al frente del poder Ejecutivo y dirige la Administración: “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las Leyes” (art. 97 CE). Con referencia a la Administración, está expresado en el artículo 103, cuando señala que la Administración Pública servirá “con objetividad los intereses generales y actuará de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la Ley y el Derecho”. Por último, como se vio, el sometimiento a la ley exige que haya un control efectivo por el Poder judicial: el artículo 106.1 CE establece que “los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”. El principio de legalidad, a través de estas manifestaciones, se instrumenta a través de diferentes principios técnicas: La reserva de ley, que fue descrita al abordar las fuentes del ordenamiento. Opera como límite a la potestad reglamentaria de la Administración. La jerarquía de las normas. En particular y por lo que aquí interesa, del reglamento a toda norma con rango de Ley. La prohibición de la derogación singular de los reglamentos (artículos 52 de la LRJPAC y 23.4 de la Ley del Gobierno), aun cuando el órgano que emita el acto sea superior jerárquico de quien dictó el Reglamento. Regulación de los vicios de nulidad y anulabilidad de los actos administrativos (artículo 62 y 63 LRJPAC).
6.3. Las potestades administrativas y su control La articulación técnica del principio de legalidad se realiza, en buena medida, a través de la potestades. La potestad fue definida por Santi Romano como el poder jurídico para imponer decisiones a otros para el cumplimiento de un fin. Las potestades de la Administración son potestades-función, que se caracterizan por ejercerse en interés “de otro”, esto es, del interés público o general. Ejemplos de las potestades administrativas son la reglamentaria, la sancionadora, la expropiatoria o la de autotutela. Existen muy diversas clasificaciones de las potestades administrativas, atendiendo a diferentes criterios. Interesa destacar la que distingue las potestades regladas de las discrecionales. Son regladas las que tienen absolutamente predeterminado en la norma todos los elementos de la potestad y por ello el margen de valoración por la propia Administración es nulo, debiéndose limitar a aplicar lo preceptuado. Por el contrario son discrecionales las que permiten en su aplicación un cierto margen de apreciación valorativa en su ejercicio, de modo que la Administración puede elegir entre diferentes soluciones o posibilidades de actuación siendo todas ellas lícitas.
La discrecionalidad no debe confundirse con los conceptos jurídicos indeterminados. En estos últimos, la norma no determina con precisión absoluta el alcance del concepto que utiliza. Pero está designando una realidad determinada, y no varias posibles. Así sucede, por ejemplo, con los conceptos de la buena fe, justo precio o buen padre de familia. En todo caso, debe retenerse que no existen actos administrativos enteramente discrecionales, pues siempre habrá aspectos a los que deberá someterse la Administración. Así, son siempre elementos reglados: la atribución normativa de la potestad, la competencia del órgano que dicta el acto, el procedimiento para elaborarlo y aprobarlo, los hechos determinantes que posibilitan el ejercicio de la potestad y el fin, concretado en el interés público a satisfacer. Ya se ha visto cómo la ausencia de estos elementos determina un vicio de nulidad o anulabilidad. En particular, para el control del fin se utiliza el concepto de la desviación de poder, recogida en los artículos 106.1 CE, 63.1 LRJPAC (“son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder”) y 70.2 de la LJCA, que la define como “el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico”. El Tribunal Supremo ha señalado que: "la desviación de poder no precisa que los fines perseguidos sean espúreos en el sentido de dirigirse contra determinadas personas o en beneficio de los autores del acto, es decir, no se requiere la concurrencia de móviles subjetivos, sino que basta con que se distorsione el fin concreto de interés general que la norma marca a la Administración actuante" (STS: 1 octubre 82, 1 mayo 83, 27 diciembre 85). El control de los hecho determinantes. Esta técnica permite la comprobación de la efectiva concurrencia del supuesto de hecho establecido por el ejercicio de la potestad y en función del cual se atribuye la potestad a la Administración. Si el presupuesto de hecho previsto por la norma no existió, la potestad a ejercer en base al mismo no puede ser válidamente ejercida. El error sobre los hechos o sobre su correcta apreciación invalida el ejercicio de la potestad.
Por lo que se refiere al control de los elementos discrecionales, aun en este caso es posible controlar la actuación administrativa, al menos con dos instrumentos: Los principios generales del Derecho. Ya vimos cómo la Administración no se somete solo a la ley escrita sino al conjunto del ordenamiento. Aun cuando no haya una disposición concreta que determine de forma completamente cerrada en un supuesto concreto el actuar administrativo, este siempre estará sometido a los principios generales del derecho, entre otros y en especial, a los contenidos en el artículo 9 de la CE.
El control de los elementos discrecionales se articula a través de la interdicción de la arbitrariedad. Se recoge en el art. 9.3 CE y supone la ilegalidad de toda actuación administrativa que se base en el puro arbitrio de la autoridad que la dicta. Precisamente para realizar el control de la intencionalidad de la acción administrativa y de su coherencia con los fines que la originó se impone la necesidad de motivar los actos administrativos. Así el artículo 54 señala: “1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho: a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje. c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos. d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales previstas en los artículos 72 y 136 de esta Ley. e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos. f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa. 2. La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo en todo caso quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte”.
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