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Timestamp: 2020-08-05 22:05:49+00:00
Document Index: 104702579

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Nel giudizio di merito conseguente a provvedimento ex art. 700 c.p.c.
Home Corte di Cassazione Cassazione civile 2020 Nel giudizio di merito conseguente a provvedimento ex art. 700 c.p.c.
Cassazione civile 2020
Corte di Cassazione, sezioni unite civili, Ordinanza 26 giugno 2020, n. 12861.
Ordinanza 26 giugno 2020, n. 12861
Data udienza 9 giugno 2020
Tag – parola chiave: Regolamento di giurisdizione – Art.41 c.p.c. – Affidamento in concessione dei servizi di erogazione prestazioni sanitarie – Persone con disabilità – P.A. – Controversie – Settore attività negoziale preliminare antecedente o prodromica al contratto – Giurisdizione del GA – Disciplina dei rapporti che scaturiscono dal contratto – Diritti e obblighi – Giurisdizione del GO
Dott. MAMMONE Giovanni – Primo Presidente
Dott. DORONZO Adriana – rel. Consigliere
Nel giudizio di merito conseguente a provvedimento ex art. 700 c.p.c., il regolamento preventivo di giurisdizione può essere proposto anche dal ricorrente rimasto soccombente in sede cautelare sussistendo, in presenza di ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adito, un interesse concreto ed immediato alla risoluzione della questione, in via definitiva, da parte delle Sezioni Unite della Corte di cassazione per evitare che vi possano essere successive modifiche della giurisdizione nel corso del giudizio, anche al fine di ottenere un giusto processo di durata ragionevole.
Dott. SPIRITO Angelo – Presidente di Sez.
Dott. DE CHIARA Carlo – Presidente di Sez.
Dott. DE STEFANO Franco – Consigliere
Dott. DI MARZO Mauro – Consigliere
Dott. GRAZIOSI Chiara – Consigliere
sul ricorso 24321/2019 proposto da:
AZIENDA PER LA TUTELA DELLA SALUTE – ATS SARDEGNA, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentata e difesa dall’avvocato (OMISSIS);
REGIONE AUTONOMA DELLA SARDEGNA, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso l’Ufficio di Rappresentanza della Regione, rappresentata e difesa dagli avvocati (OMISSIS) ed (OMISSIS);
AIAS – ASSOCIAZIONE ITALIANA PER L’ASSISTENZA AGLI SPASTICI DI CAGLIARI, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), rappresentata e difesa dagli avvocati (OMISSIS) e (OMISSIS);
per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 2103/2019 del TRIBUNALE di SASSARI.
Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 09/06/2020 dal Consigliere Dott. ADRIANA DORONZO;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott. CARMELO SGROI, il quale chiede che la Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, dichiari la giurisdizione del giudice ordinario.
1.- La Azienda per la Tutela della Salute – ATS Sardegna (d’ora in poi solo ATS) ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione nella controversia instaurata dinanzi al Tribunale di Sassari nei confronti dell’Associazione Italiana per l’assistenza agli Spastici di Cagliari (d’ora in poi solo AIAS) nonche’ della Regione Autonoma della Sardegna.
I fatti posti a fondamento della domanda sono i seguenti.
2.- In forza della Legge Regionale Sardegna 28 luglio 2006, n. 10 (articolo 8, comma 1), e’ intercorso tra ATS e AIAS un contratto (seguito a numerosi altri, di volta in volta rinnovati) per l’erogazione, in regime di accreditamento, di prestazioni di riabilitazione globale sanitaria e sociosanitaria in favore di persone affette da disabilita’.
3.- Nel contratto, redatto sulla base dello schema-tipo approvato dalla Giunta regionale, e’ inserita una clausola di risoluzione del contratto per il caso di “mancata corresponsione delle retribuzioni dei lavoratori” da parte della concessionaria (articolo 5 bis, comma 3 e articolo 16 bis del contratto).
4. Con nota del 28 giugno 2018, la ATS ha contestato all’AIAS l’inadempimento nel pagamento delle retribuzioni ai suoi dipendenti, ed ha assegnato un termine alla concessionaria per provvedere al pagamento; trascorso inutilmente tale termine, ha manifestato la volonta’ di avvalersi della clausola risolutiva espressa di cui all’articolo 1456 c.c., richiamato nel contratto.
5. Nel frattempo, nella pendenza del termine concessole per sanare la morosita’, l’AIAS aveva proposto ricorso ai sensi dell’articolo 700 c.p.c., per chiedere che fosse dichiarato inapplicabile l’articolo 1456 c.c.; che, previa, se necessaria, la disapplicazione della Delib. Giunta Regionale 4 luglio 2017, n. 23-25, recante l’approvazione degli schemi di contratto, fosse dichiarata la perdurante efficacia del contratto, anche oltre la proroga fissata al 31/7/2018; che fosse inserita nel contratto una clausola di rinnovo automatico e di previsione di un piu’ lungo termine di scadenza, comunque non inferiore a tre anni; che fosse altresi’ accertata l’esistenza di un collegamento negoziale tra il rapporto di concessione e i rapporti intercorrenti tra l’AIAS e i comuni, e per essi la Regione, circa il pagamento delle cosiddette quote sociali a carico degli enti territoriali e in favore delle persone meno abbienti, affinche’ – accertata l’unitarieta’ del rapporto sotto il profilo del finanziamento nonche’ dell’inscindibile connessione delle prestazioni sanitarie e di quelle socio-sanitarie – ne discendesse la legittimita’ del suo inadempimento a fronte delle inadempienze dei comuni nel pagamento delle quote su di essi gravanti, secondo quanto prevede l’articolo 1460 c.c..
6. Dopo alterne vicende (decreto inaudita altera parte del Tribunale di Sassari di accoglimento del ricorso, ordinanza di revoca dello stesso per difetto di giurisdizione), il Tribunale di Sassari, in sede di reclamo, con ordinanza del 18 aprile 2019 ha affermato la sua giurisdizione, ha ravvisato il fumus boni iuris e il pericolum in mora e ha quindi dichiarato “non legittimamente intimata la risoluzione di diritto del contratto di cui alla contestazione del 29/6/2018 ed esplicitata in data 31/7/2018”, facendo “espresso divieto alla ATS di rifiutare all’AIAS, nelle more dell’instaurando giudizio di merito, la stipulazione del nuovo contratto triennale 2018-2020 adducendo quale motivazione il mancato pagamento delle retribuzioni”.
7. A seguito di questo provvedimento, la ATS ha promosso il giudizio di merito dinanzi al Tribunale civile di Sassari, convenendo l’AIAS e la Regione Sardegna e chiedendo, in via principale, che sia dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario; in via subordinata, che siano accertate e dichiarate: a) la validita’ delle clausole contrattuali; b) l’inammissibilita’ di una domanda avente ad oggetto l’inserimento nel contratto di una clausola di rinnovo automatico o di un termine di scadenza commisurato all’efficacia dell’accreditamento, comunque non inferiore a tre anni; c) l’applicabilita’ dell’articolo 1456 c.c. e, correlativamente, l’inammissibilita’ e l’infondatezza dell’eccezione di inadempimento sollevata dall’AIAS; d) infine, la gravita’ dell’inadempimento dell’AIAS tale da giustificare la risoluzione del contratto, con conseguente legittimita’ del suo rifiuto alla stipulazione di un nuovo contratto di servizio.
8. Nella pendenza di questo giudizio la stessa ATS ha proposto il presente regolamento preventivo di giurisdizione, sostenendo la giurisdizione del giudice amministrativo sull’assunto che i rapporti intercorsi con l’AIAS sono riconducibili alle concessioni di pubblico servizio nel cui ambito i contratti di cui al Decreto Legislativo n. 502 del 1992, articolo 8 quinquies, si configurano quali convenzioni o contratti di servizio che accedono alla concessione, in conformita’ agli atti di programmazione adottati dalla Regione, e che, pertanto, la controversia ricade nell’ambito applicativo dell’articolo 133, comma 1, lettera c) cod. proc. amm., a norma del quale rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di pubblici servizi relativi a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennita’, canoni e altri corrispettivi.
9. L’AIAS ha resistito al regolamento con controricorso.
Essa ha in primo luogo eccepito l’inammissibilita’ del regolamento preventivo, sulla base di tre argomenti che, per quanto qui rileva, possono cosi’ sintetizzarsi: a) l’inammissibilita’ del giudizio di merito – conseguente al rilievo che la domanda principale e’ volta ad ottenere la declaratoria del difetto di giurisdizione del giudice adito dallo stesso ricorrente – non puo’ non trasmettersi anche al regolamento preventivo di giurisdizione, rendendolo del pari inammissibile; b) l’azione intrapresa dall’attore dinanzi al giudice ordinario, pur nella asserita convinzione della sua carenza di giurisdizione, concretizza un’ipotesi di abuso del processo, avendo dovuto piuttosto l’attore proporre la domanda dinanzi al giudice di cui si predica la giurisdizione; c) l’assoluta certezza, da parte dell’attore, della sussistenza del giurisdizione del giudice amministrativo si proietta sull’interesse ad agire, escludendolo.
10. Nel merito, ha sostenuto che la controversia in esame ha ad oggetto l'(in)applicabilita’ dell’articolo 1456 c.c. e, quindi, attiene alla fase esecutiva del rapporto, mentre le altre domande proposte nel ricorso cautelare – in particolare la disapplicazione della Delib. Giunta Regionale 4 luglio 2017 e l’inserimento di una clausola di rinnovo automatico – erano state proposte soltanto “ove necessario per accertare la continuita’ del rapporto con la ATS” e, in ogni caso, esse erano state espressamente rinunciate nella fase del reclamo (v. conclusioni rassegnate nel reclamo cautelare, riportate a pag. 19 e 20 del controricorso).
11. La Regione Sardegna ha depositato controricorso chiedendo, in linea con l’impostazione difensiva di ATS, che sia dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo. Il Procuratore generale ha chiesto che sia affermata la giurisdizione del giudice ordinario. In prossimita’ dell’adunanza camerale ATS ha depositato memoria difensiva.
1.- E’ infondata l’eccezione di inammissibilita’ del ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione sollevata dall’AIAS.
1.1. L’articolo 41 c.p.c., riconosce la facolta’ di proporre il regolamento preventivo di giurisdizione a “ciascuna parte” del giudizio di merito, quindi anche all’attore, sussistendo, in presenza di ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adito, un interesse concreto ed immediato alla risoluzione della questione da parte delle Sezioni Unite della Corte di cassazione in via definitiva, per evitare che vi possano essere successive modifiche della giurisdizione nel corso del giudizio che ritardino la definizione della causa, in violazione del principio del giusto processo in tempo ragionevoli (Cass. Sez. Un. 27 gennaio 2020, n. 1720; Cass. Sez. Un. 8/7/2019, n. 18265; Cass. Sez. Un. 18/12/2018, n. 32727).
1.2. E’ poi evidente l’oggettiva situazione di incertezza sulla giurisdizione che caratterizza la fattispecie in esame, come attestano le difformi decisioni adottate dai giudici del merito in sede cautelare (cfr. Cass. Sez. Un. 21/9/2006, n. 20504).
1.3. Inoltre, e’ improprio il richiamo alla giurisprudenza di queste Sezioni Unite (Cass. Sez. Un. 20/10/2016, n. 21260) – secondo cui il soggetto che abbia optato per una giurisdizione e che sia rimasto soccombente nel merito non puo’ proporre appello contro la sentenza per denunciare il difetto di giurisdizione del giudice da lui prescelto, che’ altrimenti si violerebbe il divieto di venire contra factum proprium – attesa la diversita’ delle fattispecie, mancando in quella all’esame una pronuncia di merito resa a seguito di un giudizio a cognizione piena ed essendo risultata la ricorrente ATS, nella fase cautelare, soccombente sia nel merito sia in punto di giurisdizione.
1.4. Deve aggiungersi che, come ha chiaramente messo in luce il Procuratore Generale nella sua requisitoria, l’iniziativa processuale della ATS – legittima ai sensi dell’articolo 669 octies c.p.c., comma 6, a norma del quale, nei provvedimenti di urgenza emessi ai sensi dell’articolo 700 c.p.c. (come in tutti quelli idonei ad anticipare gli effetti della sentenza di merito, nonche’ negli altri espressamente indicati nella stessa norma), non si applicano le disposizioni che impongono l’inizio del giudizio di merito nel termine perentorio fissato dal giudice, ma si attribuisce a ciascuna parte, quindi anche a quella soccombente, la facolta’ di iniziare il giudizio di merito – costituiva l’unico rimedio datole per far cessare l’efficacia dell’ordinanza cautelare ad essa sfavorevole, che tuttora le impedisce di far valere la clausola risolutiva espressa, nonche’ di escludere nel futuro AIAS dalla stipulazione di nuovi contratti di prestazioni sociosanitarie.
1.5. Neppure appare sostenibile la tesi dell’AIAS secondo cui la domanda avrebbe dovuto essere proposta al giudice ritenuto fornito di giurisdizione, ossia al giudice amministrativo, giacche’ la parte non avrebbe potuto conseguire alcun effetto utile, non essendo ipotizzabile un potere del giudice amministrativo di incidere, annullandolo o revocandolo, sul provvedimento cautelare concesso dal giudice ordinario.
1.6. Non puo’ pertanto dubitarsi della sussistenza di un interesse dell’odierna ricorrente a far valere nel giudizio di merito da essa stessa promosso l’eccezione di difetto di giurisdizione, rigettata in sede cautelare.
2.- E’ incontestato (e comunque risulta da tutti gli atti di causa) che la controversia riguarda la sussistenza del diritto della ATS di far valere la clausola risolutiva espressa contenuta nel contratto intercorso tra le parti.
L’ATS – seguendo la procedura prevista nell’articolo 5 bis del contratto, che riproduce lo schema-tipo elaborato dalla Regione Sardegna – ha contestato all’AIAS l’inadempimento dell’obbligazione del pagamento delle retribuzioni dei suoi dipendenti, ha concesso un termine per l’adempimento e, infine, ha manifestato la volonta’ di risolvere il contratto di diritto ai sensi dell’articolo 1456 c.c., cosi’ come previsto nell’articolo 16 bis del contratto.
2.1. Con la domanda cautelare la AIAS ha chiesto che sia accertata l’inapplicabilita’ dell’articolo 1456 c.c. e dichiarata la perdurante efficacia del contratto con obbligo per l’ATS di provvedere al pagamento delle fatture.
Le ulteriori domande contenute nel ricorso cautelare – riguardanti l’eventuale disapplicazione dello schema-tipo predisposto dalla Regione Sardegna, l’inserimento nel contratto di una clausola di rinnovo o comunque di un termine di durata commisurato all’efficacia dell’accreditamento e comunque non inferiore a tre anni – sono state oggetto di espressa rinuncia nel giudizio di reclamo.
2.2. Con l’atto di citazione l’ATS ha inteso contrastare il provvedimento cautelare e rimuoverne gli effetti inibitori sulla risoluzione di diritto del contratto: il petitum sostanziale e’ speculare a quello della domanda cautelare dell’AIAS, siccome volta ad ottenere l’affermazione dell’applicabilita’ dell’articolo 1456 c.c. e, correlativamente, dell’inammissibilita’ o l’infondatezza dell’eccezione di inadempimento sollevata da quest’ultima, nonche’ l’accertamento dell’avvenuta risoluzione del rapporto con la conseguente legittimita’ del suo rifiuto di stipulare un nuovo contratto di servizio con l’AIAS (pagg. 34-36 dell’atto di citazione).
2.3. La controversia investe la fase attuativa del contratto conseguente all’affidamento in concessione dei servizi di erogazione di prestazioni sanitarie e sociosanitarie in favore di persone con disabilita’ e l’esercizio di un potere riconosciuto all’amministrazione in posizione di parita’ rispetto all’altro contraente: la volonta’ di avvalersi infatti della clausola risolutiva espressa, testualmente prevista nel contratto, altro non e’ che una forma di autotutela privatistica, che non involge poteri autoritativi dell’amministrazione.
2.4. La giurisprudenza delle Sezioni Unite di questa Corte ha infatti da tempo chiarito che nel settore dell’attivita’ negoziale della P.A. tutte le controversie che attengono alla fase preliminare, antecedente e prodromica al contratto, inerente alla formazione della sua volonta’ e alla scelta del contraente privato in base alle regole c.d. dell’evidenza pubblica, appartengono al giudice amministrativo, mentre quelle che radicano le loro ragioni nella serie negoziale successiva che va dalla stipulazione del contratto fino alle vicende del suo adempimento, e riguardano la disciplina dei rapporti che dal contratto scaturiscono, sono devolute al giudice ordinario: conseguentemente, appartengono al giudice ordinario le controversie concernenti l’interpretazione dei diritti e degli obblighi derivanti dal contratto (Cass. Sez. Un. 13/03/2020, n. 7219; Cass. Sez. Un., 29/1/2018, n. 2144; Cass. Sez. Un., 10/4/2017, n. 9149; Cass. 31/5/2016, n. 11366; Cass. Sez. Un., 8/7/2015, n. 14188; Cass. Sez. Un. 24/5/2013, n. 12902; Cass. 5/4/2012, n. 5446; Cass. 13/3/2009, n. 6068), nonche’ tutte quelle volte ad accertare le condizioni di validita’, efficacia, nullita’ o annullabilita’ del contratto, siano esse inerenti o estranee o sopravvenute alla struttura del contratto (Cass. Sez. Un., 14/1/2014, n. 581; Cass. 3/5/2013, n. 10298).
2.5. Non puo’ valere a spostare la giurisdizione la domanda con cui l’ATS ha chiesto che sia dichiarata inammissibile la pretesa di AIAS di inserire nel contratto una clausola di rinnovo automatico e un termine di durata superiore a quello convenuto, giacche’ siffatta domanda, – pur a voler tacere della sua evidente inammissibilita’ per difetto di interesse, a fronte dell’espressa rinuncia fatta dalla AIAS, nonche’ dell’avvenuto rinnovo del contratto per un ulteriore biennio (come emerge dagli atti di causa e come ha rilevato il Procuratore Generale) -, in quanto mira ad un accertamento negativo del diritto della parte ad una modifica del contratto, opera sul piano esclusivamente negoziale, senza che vengano in rilievo poteri discrezionali o autoritativi della pubblica amministrazione.
2.6. Deve pertanto essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale le parti devono essere rimesse anche per la regolamentazione delle spese del presente regolamento.
La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale le parti devono essere rimesse, anche per le spese del regolamento di giurisdizione.
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renatodisa - 27 Febbraio 2020