Source: https://www.senat.fr/rap/a01-089-19/a01-089-19_mono.html
Timestamp: 2020-07-07 09:47:54+00:00
Document Index: 325371902

Matched Legal Cases: ["l'article 36", 'arrêt ', "l'article 16", "l'article 75", "l'article 51", "l'article 103", "l'article 45"]

Rapport au format Acrobat ( 876 Ko )
I. LE BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION CIVILE
2. La taxe de l'aviation civile et la subvention du budget général
II. LE FIATA : UN INSTRUMENT DE PLUS EN PLUS ÉLOIGNÉ DE SON OBJET INITIAL
2. L'assouplissement nécessaire des instruments incitatifs
1. L'indispensable et difficile maîtrise de l'urbanisation aux abords des aéroports
c) Les dispositions introduites par le Sénat à la loi du 12 juillet 1999
e) Un laxisme peu compréhensible : l'article 36 de la loi « SRU »
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 2002, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Assemblée nationale (11ème législ.) : 3262, 3320 à 3325 et T.A. 721.
Sénat : 86 et 87 (annexe n° 24) (2001-2002).
Les attentats du 11 septembre 2001 ont écrit l'une des pages les plus noires de l'histoire de l'aviation civile. La Commission des Affaires économiques s'associe pleinement aux souffrances des victimes, de leurs familles, des équipages des compagnies concernées et de leurs familles. Au-delà, l'émotion a touché tous les acteurs du secteur aérien, alors que l'arrêt brutal de la croissance du trafic menace désormais l'activité des compagnies et l'emploi des personnels.
Dans ce contexte troublé, la discussion des crédits consacrés au transport aérien et à l'aviation civile dans le projet de loi de finances pour 2002 permet de mesurer, outre sa réaction face à la conjoncture, la capacité du Gouvernement à préparer l'avenir, à l'heure des choix pour le transport aérien et la politique aéroportuaire.
Les crédits dévolus à l'aviation civile sont éparpillés entre :
- le budget annexe de l'aviation civile, qui regroupe l'ensemble des crédits des services de l'aviation civile ;
- la section « transport » du budget général de l'Etat, pour le soutien à l'aéronautique civile notamment ;
- un compte d'affectation spéciale, le fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA), chargé de financer les dépenses liées à l'aménagement du territoire, ainsi que les dépenses de sécurité, incendie, sauvetage et sûreté.
Le tableau ci-dessous détaille les agrégats du projet de budget annexe pour 2002, selon la présentation traditionnelle des budgets annexes, et les compare à ceux votés en loi de finances initiale pour 2001 :
Tableau comparatif 2001 - 2002
125 588 190
130 245 507
770 477 333
5 205 187
192 390 660
207 940 460
216 224 767
695 166 879
753 883 369
14 080 957
183 898 792
25 916 333
60 040 521
5 463 773
2 818 783
18 522 556
2 818 782
1 272 803 937
1 320 768 403
226 143 181
192 635 915
228 902 000
92 995 880
319 139 061
289 569 000
1 591 942 998
1 610 337 403
-226 143 181
-192 635 915
1 365 799 817
1 417 701 488
Comme l'an dernier, les dépenses de personnel (754 millions d'euros) représentent à la fois le premier poste de dépenses du projet de budget annexe et son élément le plus dynamique en termes de croissance (+8,4 %). L'an dernier, la croissance de ce poste était déjà de 4,6 %.
Outre la création de 467 emplois, dont 366 personnels techniques pour renforcer les services de la navigation aérienne, c'est l'application des mesures de revalorisation salariale du protocole du 7 décembre 2000 et de la fonction publique en général qui explique ce fort accroissement.
Les dépenses de fonctionnement des services (130 millions d'euros) augmentent de 3,7 %.
En revanche, les moyens de paiement demandés au titre des investissements baissent (-7,3 %) pour la deuxième année consécutive, pour atteindre 200 millions d'euros.
Pour la navigation aérienne, l'enveloppe demandée (155 millions d'euros d'autorisations de programme) vise à poursuivre les efforts de modernisation de l'outil de contrôle du trafic aérien afin d'accompagner la croissance du trafic. A cet égard, les principales actions engagées concernent le renouvellement des aides radio à l'atterrissage, la mise en oeuvre de systèmes de radionavigation sur les aérodromes qui en étaient dépourvus, la poursuite des acquisitions de radars pour améliorer la sécurité et la fluidité des mouvements, l'acquisition de stations opérationnelles pour parfaire la surveillance du trafic aérien, le renouvellement du système de traitement radar, du système de traitement des plans de vols et du système des positions de contrôle, ainsi que la première tranche du développement du futur « système européen des plans de vols » visant à augmenter la capacité du trafic du ciel européen.
Les moyens d'engagement des bases aériennes connaissent une légère baisse, de 1,1 %, à 21 millions d'euros, destinés à :
- des travaux d'infrastructures et des acquisitions foncières sur les aérodromes concédés (piste de Strasbourg, acquisition foncière à Lyon, Biarritz, Bâle-Mulhouse) et sur les aérodromes en régie (dont les travaux d'assainissement à Saint-Pierre et Miquelon, des réfections de pistes notamment sur les aérodromes de Biscarosse et Saucats) ;
- des opérations prévues dans les contrats de plan Etat-régions telles que l'aérogare de Mayotte ou les acquisitions foncières à Montpellier ;
- la poursuite jusqu'à leur terme des opérations de sûreté financées par le budget annexe avant la création du FIATA.
Compte-tenu de l'augmentation du trafic, le produit attendu des redevances de navigation aérienne est en croissance dans le projet de budget annexe pour 2002 :
PRODUIT ATTENDU DES REDEVANCES (en francs)
Evaluation de recettes 2001
RSTCA1(*) métropole
174 096 778
18 293 882
Source : Projet de loi de finances pour 2002
Au total, le produit attendu des redevances de navigation aérienne versées par les compagnies s'établit à 1.058 millions d'euros (6,9 milliards de francs), en hausse de 9,9 % par rapport au montant estimé en loi de finances initiale pour 2001.
La taxe de l'aviation civile, applicable depuis le 1er janvier 1999, couvre l'essentiel des dépenses du budget annexe qui ne donnent pas lieu à perception de redevances pour services rendus, ainsi que les dépenses du FIATA.
Pour 2002, il n'est pas proposé de changement des taux, qui s'établissent (après la conversion en euros ) à :
- 3,49 € par passager embarqué à destination de la France ou d'un autre Etat ;
- 5,93 € par passager embarqué vers d'autres destination ;
- 0,91 € par tonne de fret ou de courrier.
Le produit attendu de la taxe de l'aviation civile en 2002, est estimé à 228,128 millions d'euros (1,890 milliards de francs), que l'article 16 du projet de loi de finances propose de répartir à hauteur de 77,6 % au profit du budget annexe de l'aviation civile et 22,4 % au profit du FIATA (contre actuellement respectivement 83,6 % et 16,4 %).
La subvention du budget général, après avoir diminué de 43 % l'an dernier, disparaît cette année, ce qui déforme encore plus la structure du financement du budget annexe, au détriment des compagnies (et donc des usagers du transport aérien).
Le Fonds de péréquation des transports aériens (FPTA) institué par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, à la création duquel votre commission avait pris une participation active, visait à subventionner les lignes aériennes déficitaires afin d'assurer une desserte équilibrée du territoire. Son financement était assuré par une taxe assise sur les passagers.
Or, l'article 75 de la loi de finances pour 1999, qui constituait le second volet de la réforme du financement de l'aviation civile, à la suite de l'adoption d'une loi de validation de redevances aéroportuaires2(*), a transformé le FPTA en « Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien », compte d'affectation spéciale reprenant le dispositif du FPTA, mais dont le périmètre était étendu à la prise en charge de dépenses de sécurité, d'incendie, de sauvetage, de lutte contre le péril aviaire et d'environnement.
Depuis le 1er janvier 1999, une partie du produit de la taxe de l'aviation civile (TAC) instituée par l'article 51 de la loi de finances pour 1999, est affectée au FIATA, qui finance deux types de dépenses : la section « aéroports » du fonds concerne ces nouvelles missions (sécurité, sûreté...) et la section « transport aérien » reprend l'ancien dispositif du FPTA (subvention aux lignes aériennes d'aménagement du territoire).
Or, depuis cette « hybridation » du FIATA, les missions d'aménagement du territoire n'ont cessé d'être diluées, le FIATA se déformant sans cesse davantage au profit des missions de sécurité-sûreté.
Le Gouvernement indiquait en effet l'an dernier que, compte-tenu des reports de crédits constatés à la fin de la gestion 1999 et des reports attendus à la fin de la gestion 2000, le chapitre des subventions d'aménagement du territoire aux entreprises du transport aérien n'était pas doté en 2001 !
Les crédits prévus en 2002 pour les dessertes aériennes d'aménagement du territoire ne sont guère plus significatifs puisqu'ils représentent moins du quart du total :
PRINCIPALES DOTATIONS DU FIATA PRÉVUES EN 2002
Subvention aux gestionnaires d'aérodrome (sûreté)
Investissements directs incendie et secours
Investissements directs sûreté
Au moins l'enveloppe prévue pour 2002 n'est-elle pas nulle. Le chapitre II du présent rapport (cf. supra) reprend les propositions élaborées par un groupe de travail de la Commission des Affaires économiques3(*) pour lutter contre la dégradation actuelle des dessertes aériennes régionales françaises, notamment en assouplissant les critères d'attribution des aides du FIATA.
Votre commission s'étonne du fait que le récent comité interministériel d'aménagement du territoire, à Limoges le 9 juillet dernier, ne se soit pas préoccupé d'une question pourtant jugée essentielle, en termes d'aménagement du territoire, par un nombre écrasant d'élus locaux4(*).
Mais cette année encore, l'essentiel des crédits du FIATA (au total 64 millions d'euros, en augmentation de 52 % par rapport à 2001) est consacré à la sécurité et à la sûreté.
Cette forte croissance des moyens alloués aux missions de sécurité du FIATA (49 millions d'euros, tant en fonctionnement qu'en investissement, soit une croissance de 15 % par rapport à 2001) sera consacrée à la sûreté et aux services de sauvetage et de lutte contre les incendies d'aéronefs, permettant notamment la mise en oeuvre des contrôles de bagages à soute à 100 %, l'acquisition et le fonctionnement de matériel pour l'inspection des passagers et le contrôle des zones protégées. Compte tenu des récents événements, on ne peut que se féliciter de cet effort, tout en regrettant qu'il soit supporté par les compagnies via la taxe de l'aviation civile, et en déplorant qu'il ne s'accompagne pas de la nécessaire relance des missions d'aménagement du territoire du FIATA.
La Cour des Comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances en 2000, a parfaitement analysé l'ambiguïté de la gestion du compte d'affectation spéciale du FIATA. Elle a ainsi constaté, à l'instar de votre commission ces dernières années que, si l'examen des données budgétaires et de gestion en 2000 conduisait à constater un redressement significatif du niveau de consommation des autorisations budgétaires, qui s'établit globalement à 59,3 % du montant prévisionnel, cette évolution positive s'explique par la montée en régime des missions nouvelles dévolues au FIATA, qui mobilisent en 2000 près de 71 % des crédits, contre 34 % en 1999.
La Cour constate que, si l'année 2000 se termine sur un taux global d'exécution proche de 60 %, plus de deux fois supérieur à celui de 1999, ces données s'inscrivent dans le cadre d'un budget par ailleurs multiplié par 4 d'une année sur l'autre, qui révèle, au sens de votre commission, la dénaturation du FIATA.
La Cour poursuit : « Il est à noter que la répartition des charges afférentes aux missions régaliennes entre le FIATA et le budget annexe de l'aviation civile (BAAC) n'est pas sans poser problème. Il ressort que les services de l'aviation civile ont eu quelques difficultés, faute de définition claire des principes de répartition, à faire la part entre les opérations relevant du budget annexe, notamment en raison de leur engagement dans le cadre de l'ancien dispositif, et celles qui ressortent désormais de la compétence du FIATA. Par ailleurs, l'organisation administrative propre au compte, qui ne dispose pas d'ordonnateurs secondaires, génère le recours au budget annexe pour apporter une solution à certains problèmes courants ».
Outre les difficultés de gestion décrites ci-dessus, la Cour corrobore l'analyse de votre commission quant à l'affaiblissement des missions d'aménagement du territoire : « Le faible niveau de consommation, auquel les autorités de l'Etat n'ont pas apporté d'explication véritablement satisfaisante, justifie l'absence de toute dotation nouvelle en loi de finances initiale 2001 sur le chapitre 01 et la réduction drastique sur le chapitre 06 des mesures nouvelles, qui passent de 84 millions de francs (12,81 millions d'euros) à 10 millions de francs (1,52 millions d'euros). Ces mesures, conjuguées à la réduction en 2001 de la part de la taxe d'aviation civile affectée au FIATA (16,4 % contre 22,3 %), et à la mise en oeuvre d'un programme renforcé d'interventions au titre des missions régaliennes dévolues au fonds, présentent l'intérêt de contribuer à en résorber l'excédent. La résorption des excédents du compte, pour utile qu'elle soit, ne peut cependant être un objectif suffisant.
« La sous-consommation chronique des crédits destinés à subventionner les liaisons aériennes régionales révèle un problème de fond, qui devrait conduire à s'interroger sur l'inadaptation aux réalités du transport aérien d'un dispositif de subvention apparemment peu attractif. Elle conduit en l'état actuel à s'interroger sur la légitimité du dispositif mis en place et sur l'existence même d'un compte spécial du Trésor qui tend de plus en plus nettement à couvrir des dépenses relevant par nature du budget de l'Etat, les autres missions se trouvant de fait marginalisées au sein du FIATA ».
L'analyse de votre commission se trouve ainsi pleinement confirmée.
Nombre d'élus le constatent : alors que la libéralisation du transport aérien avait fait naître une multitude de « petites » dessertes aériennes de villes moyennes, ces derniers mois ont connu une dégradation sans précédent de la qualité de ces liaisons : fermetures pures et simples de lignes, accumulation de retards et d'annulations de vols, problèmes techniques...
A tel point que la Commission des affaires économiques a constitué un groupe de travail24(*) sur les dessertes aériennes d'aménagement du territoire, pour mesurer l'ampleur et proposer des solutions. Les conclusions de ces travaux sont édifiantes, car elles montrent tout à la fois l'importance de ces liaisons aériennes, et mesurent leur dégradation récente.
La Commission des Affaires économiques a, en effet, mené une enquête systématique auprès des départements et gestionnaires d'aéroports, d'où il ressort un bilan unanime : le transport aérien régional est considéré par les élus et les responsables économiques comme un outil fondamental au service du développement économique des territoires. Il représente pour les régions qui se sentent « éloignées », à bien des égards, des centres de décision -celles, par exemple, de la façade atlantique- un facteur d'attractivité particulièrement important. La proximité d'une plate forme aéroportuaire régionale est perçue comme un « équipement structurant » pour les activités industrielles du territoire. A Rennes, par exemple -le trafic de la plate forme aéroportuaire rennaise a doublé en dix ans- la clientèle d'affaires et des entreprises représente les trois quarts des usagers du transport aérien régional. Comme le soulignent avec force les chambres consulaires dans cette enquête, la desserte aérienne des villes de province est une nécessité première pour maintenir un tissu économique vivant.
Et le rapport d'en conclure : « Il existe donc dans ce pays un véritable besoin de desserte aérienne régionale. Au moment où l'on se prépare activement à franchir une nouvelle étape de la décentralisation, les élus et les « forces vives » des territoires plébiscitent la desserte aérienne régionale comme conditionnant, notamment pour les régions les plus « à l'écart », toute perspective de développement économique et social ».
Depuis deux ou trois ans, le service aérien régional s'est fortement dégradé surtout au détriment des villes moyennes. En outre, depuis environ dix-huit-mois, la prise de contrôle des petits transporteurs par le groupe Air France ou par des groupes étrangers a eu incontestablement pour effet :
- des modifications de programme et surtout des suppressions de lignes (Régional Airlines, Protéus, Flandre Air) (au moins 17 lignes au total) ;
La Commission des Affaires économiques ne pouvait rester insensible à cette détérioration. Aussi a-t-elle formulé de nombreuses propositions pour contribuer à redynamiser un segment de marché vital pour l'aménagement du territoire. Sans reprendre la totalité de celles-ci rappelons les plus importantes :
- assouplir les critères d'éligibilité des lignes au soutien du fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) ;
- ajuster les ressources du fonds à ces nouveaux critères ;
- mettre en place une approche en termes de « liaisons de service public ». Cette démarche pourrait se traduire par la signature de conventions pluri-partites Etat-collectivités territoriales -chambres de commerce- transporteurs, ces derniers se voyant imposer en contrepartie de l'aide publique nationale et locale un cahier des charges spécifique pour chacune des liaisons concernées.
Votre Commission des Affaires économiques s'étonne de ce que le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire de Limoges le 9 juillet dernier ne se soit pas attaché à l'examen de cette question, pourtant ressentie comme vitale par l'ensemble des élus consultés par la Commission des Affaires économiques.
Votre rapporteur en est convaincu depuis longtemps : le moyen le plus efficace pour lutter contre les nuisances sonores aéroportuaires est d'empêcher l'exposition de population au bruit, en limitant l'urbanisation aux abords des aéroports.
L'« exemple » de l'aéroport de Paris-Charles de Gaulle illustre à quel point il est nécessaire de mettre en place des outils de maîtrise urbanistique autour des plates-formes aéroportuaires. En effet, autour de cet aéroport, qu'on décrit parfois un peu caricaturalement comme ayant été planté « dans les champs de betteraves », le peuplement a considérablement augmenté depuis les années 1960, atteignant désormais environ 500.000 personnes.
Les difficultés rencontrées au moment où la croissance du trafic aérien a rendu impérative l'extension des capacités aéroportuaires, conformément au plan de développement initial de la plate-forme, étaient, dans ce contexte, prévisibles. Certains ont pu s'émouvoir de la farouche opposition des riverains à ce projet d'extension, qui n'a pas été sans retarder sa mise en oeuvre, et sans en conditionner les modalités (avec notamment un « plafonnement » par le Gouvernement à 55 millions du nombre de passagers), considérant que les habitants des zones concernées étaient nécessairement informés des risques qu'ils encouraient d'être soumis à certaines nuisances sonores. Or, s'il est vrai qu'un certain nombre d'entre eux ont consciemment choisi de vivre dans ces zones et ont le plus souvent acheté ou loué leur logement à des prix avantageux, en raison de sujétions présentes ou futures, force est de constater que d'autres ont choisi leur lieu de résidence sans être nécessairement informés des perspectives de développement de l'aéroport ou du plan d'exposition au bruit. Ou encore, parfois anciens employés de compagnies ou de l'aéroport, acceptent de moins en moins la gêne sonore qui en découle.
On peut ainsi considérer à juste titre que le développement de cette plate-forme est « artificiellement » bridé, celle-ci n'étant pas utilisée au maximum de ses capacités (qui pourraient aller, d'après certaines estimations, jusqu'à 80 millions de passagers voire au-delà). Le plafonnement du nombre de mouvements d'avions à Orly relève de la même logique. Dans cette optique, une troisième plate-forme aéroportuaire dans le grand bassin parisien est, évidemment, moins immédiatement nécessaire. A l'inverse, les associations de riverains et certains élus38(*) concernés par l'aéroport de Roissy se prononcent pour la construction immédiate d'une troisième plate-forme, escomptant un report de trafic le plus rapide possible.
Il est inutile de rappeler trop longuement l'impact socio-économique d'un nouvel aéroport. Souvent considéré comme un atout décisif, la présence du grand voisin aéroportuaire peut se révéler très bénéfique pour une collectivité désireuse d'attirer des entreprises. Mais, l'arrivée de nouveaux habitants, comme de nouveaux entrepreneurs, peut modifier un équilibre socio-économique ancien, à caractère fortement rural puisque la création d'une plate-forme aéroportuaire ne peut se concevoir que sur un territoire à faible densité. C'est pourquoi, l'optimisation de l'impact socio-économique d'un aéroport pose en fait plusieurs questions : la solidarité des collectivités locales pour une bonne répartition des revenus provenant des entreprises, et des charges résultant de l'implantation de nouveaux habitants et de leurs familles, l'accompagnement de la transformation d'activités traditionnelles, notamment agricoles, et le bon équilibre entre les implantations d'activités sur la plate-forme et dans les zones urbanisées de son voisinage. Il est ainsi considéré que l'appui sur une armature urbaine de proximité existante est un gage important de l'équilibre habitat-emploi : la présence d'un maillage urbain permettant « d'absorber » la demande de logements et de bureaux. La qualité des dessertes locales est, également, décisive pour les employés de la plate-forme souhaitant habiter à proximité de leur lieu de travail.
Une étude de l'IAURIF39(*) de 1995, « l'impact économique des aéroports », a examiné les conséquences d'un aéroport international sur la création d'emplois et d'activités économiques dans son environnement, en observant la situation de Roissy-Charles de Gaulle et de quelques autres grands aéroports d'Europe de l'Ouest : Orly, Lyon-Satolas (devenu Saint-Exupéry), les aéroports londoniens (Heathrow, Gatwick, Stansted), Manchester, Francfort, Munich, Amsterdam-Schiphol, Stockholm et Madrid Barajas. Cette étude, cofinancée par la Région d'Ile-de-France et la DGAC (Direction générale de l'aviation civile) du ministère de l'Équipement, a montré l'importance des effets économiques sur une large zone autour de l'aéroport, au point que l'on peut considérer un aéroport international comme un outil majeur pour le développement du territoire régional.
Les emplois « indirects » ne résultent pas des besoins des acteurs du transport aérien, mais que la présence ou la proximité de l'aéroport attire. Ils comprennent les activités qui ont une réelle nécessité à se trouver à proximité de l'aéroport, parce qu'elles en sont fortement utilisatrices ou qu'elles ont des impératifs de délais d'intervention : services après-vente, fourniture de médicaments, de journaux, centres de conférences, activité de coordination internationale... Mais bien d'autres activités peuvent trouver opportun de s'implanter à proximité de l'aéroport, et même sur la plate-forme elle-même, à cause de l'intérêt non pas de l'activité aérienne, mais de tout ce que l'aéroport a rassemblé autour de lui : un noeud de transports intermodal, une certaine concentration d'entreprises, des services diversifiés, et dans certains cas un simple facteur d'image.
En moyenne, le ratio reconnu pour les aéroports internationaux est de 1.000 emplois directs créés par million de passagers, auxquels s'ajoute une part variable d'emplois indirects, qui dépend de beaucoup de facteurs : moyens d'accès à l'aéroport, proximité de villes ou d'agglomérations... Les emplois indirects sont beaucoup plus difficiles à mesurer car ils se répartissent largement autour de l'aéroport, et leur lien avec sa présence est parfois difficile à estimer. Le nombre d'emplois augmente avec la part de trafic international : à Roissy le ratio est devenu nettement supérieur à celui d'Orly, notamment à partir de la création du « hub » d'Air France. Au total, l'activité aéroportuaire, et celles qui viennent s'y adjoindre, constituent progressivement un très vaste bassin d'emploi, qui s'étend en particulier sur les axes de transport terrestre les plus puissants. Ainsi l'aéroport de Roissy a des employés nombreux sur l'axe du RER B vers Paris, ou vers l'extérieur sur l'autoroute A1 ou la RN 2. Mais de nombreux employés s'efforcent de rapprocher leur domicile de leur lieu de travail. Cette aspiration légitime crée une forte demande. Il incombe aux élus locaux d'y répondre dans de bonnes conditions, c'est-à-dire, en n'exposant pas de nouvelles populations aux nuisances sonores et, ce faisant, en préservant les capacités futures de la plate-forme.
Pour les principaux aéroports, la réglementation en vigueur (qui est détaillée dans l'annexe jointe à la fin du rapport) s'articule autour des plans d'exposition au bruit (PEB) qui établissent, suivant des zones de gêne sonore, des restrictions à la constructibilité, et des plans de gêne sonore (PGS) qui délimitent des zones où des aides peuvent être octroyées pour l'insonorisation des logements.
Plusieurs amendements avaient été apportés au Sénat au projet de loi présenté par le Gouvernement. Ils tendaient tout d'abord à une information systématique des riverains potentiels des plates-forme aéroportuaires sur les nuisances sonores encourues. Le fait de se soumettre à ces risques en toute connaissance de cause rend, en effet, beaucoup moins compréhensible l'opposition éventuelle de riverains à une situation ou à un projet connu d'eux. C'est pourquoi votre rapporteur avait déposé, reprenant une proposition de loi40(*) inspirée d'exemples étrangers, des amendements qui, s'inspirant de règles existantes en droit de la consommation, avaient pour double objet :
- d'obliger contractuellement le vendeur ou le bailleur d'un bien immobilier situé dans le périmètre d'un plan d'exposition au bruit, à stipuler explicitement dans le contrat de vente ou de location que le bien se trouve exposé à des nuisances sonores d'origine aérienne et à préciser la nature de cette exposition en indiquant le type de zone -tel que défini par le PEB- où il se trouve localisé. Cette disposition figure dorénavant au code de l'urbanisme (article L. 147-5) ;
- la création d'une nouvelle zone, dite D, des PEB, dans laquelle les logements doivent obligatoirement faire l'objet d'une isolation acoustique ;
Par ailleurs, la loi précitée du 12 juillet 1999 prévoyait que l'ACNUSA propose de nouveaux indices de mesure de la gêne sonore, conduisant ainsi à une modification des plans d'exposition au bruit en vigueur. L'objectif de la Commission des Affaires économiques, qui a soutenu cette disposition, était d'ouvrir la voie à une actualisation et à un renforcement des PEB.
Les propositions de l'ACNUSA vont tout à fait dans le sens souhaité par votre rapporteur pour avis. L'autorité remarque en effet que depuis 1974, 190 PEB ont été approuvés, la plupart dans les années 1980, seuls 16 PEB ayant fait l'objet d'une révision depuis leur élaboration. Alors qu'ils devraient refléter la situation sonore réelle actuelle, ces documents étant élaborés sur la base des projections de trafic à 15 ans, l'ACNUSA constate que tel n'est pas le cas. Cette distorsion peut s'expliquer d'une part par les progrès spectaculaires de la technologie aéronautique, d'autre part par l'augmentation importante du trafic sur certaines plates-formes. Elle considère que l'empreinte acoustique de certains PEB est soit minimisée, soit élargie par rapport à ce qu'elle devrait être au regard du trafic réel et de la topographie des pistes.
En outre, l'ACNUSA relève qu'alors que le choix était laissé, pour la limite extérieure de la zone C du PEB, entre les indices psophiques 84 (délimitant une emprise minimale de la zone C) et 72 (conduisant à une emprise plus large), le choix quasi général d'une limite extérieure de la zone C à 84 a favorisé le développement urbain et l'accroissement des populations. L'ACNUSA constate : « des lotissements, des immeubles ont été construits alors que les nuisances sonores existaient déjà ou sont arrivées très vite ».
En conséquence, l'Autorité préconise un fort élargissement de la zone B (zone de bruit considéré comme fort) pour empêcher l'urbanisation et un moindre élargissement de la zone C (zone de bruit modéré), pour limiter toute augmentation significative des populations soumises aux nuisances sonores.
En outre, elle propose que la limite extérieure de la zone C ne soit plus modulable, afin que les mesures de protection soient les mêmes, quel que soit l'aéroport concerné.
Elles sont, en outre, assorties d'un mode opératoire particulièrement précis proposé par l'ACNUSA :
L'ACNUSA propose une nouvelle cartographie pour les PEB :
- zone C, indice inférieur à 62 et supérieur ou égal à 55 Lden ;
- zone D, indice inférieur à 55 et supérieur ou égal à 50 Lden.
Cependant pour Paris-Charles-de-Gaulle, la spécificité d'un trafic continu conduit à proposer de fixer la zone B à l'indice inférieur à 70 et supérieur ou égal à 58 (zone B élargie).
A titre de mesure transitoire et pour les neuf principaux aéroports sans attendre la mise en place des nouveaux PEB, exprimés en Lden, l'ACNUSA recommande que les préfets délimitent par anticipation, conformément à la disposition précitée de la loi du 12 juillet 1999, et pour une durée maximale de deux ans, les dispositions suivantes :
- zone C, limite extérieure à l'indice psophique supérieur ou égal à 78, sauf pour Paris-Charles-de-Gaulle et Lyon-Saint-Exupéry (à l'indice psophique 73) ;
- zone D comprise entre la courbe isopsophique 78 (ou IP 73 pour Paris-Charles-de-Gaulle et Lyon-Saint-Exupéry) et l'indice psophique supérieur ou égal à 69.
Votre Commission des Affaires économiques s'étonne que le Gouvernement n'ait pas encore publié le décret nécessaire à l'entrée en vigueur de ces dispositions. Compte tenu de la précision des propositions de l'ACNUSA, sa rédaction ne pose pourtant aucun problème technique particulier.
En outre, l'ACNUSA a formulé des recommandations urbanistiques en cas d'établissement d'une nouvelle plate-forme aéroportuaire, auxquelles votre commission souscrit pleinement.
Afin d'éviter que ne se renouvellent les « erreurs du passé », elle juge nécessaire :
Une meilleure maîtrise foncière : l'ACNUSA recommande que la puissance publique s'assure la maîtrise foncière d'une zone d'environ 60 kilomètres de long sur 10 kilomètres de large. A son sens, cette maîtrise foncière doit commencer dès la prise de décision, se maintenir sans relâche et s'adapter au fur et à mesure des décisions notamment celles concernant l'orientation des pistes.
Populations concernées : l'ACNUSA recommande, pour la nouvelle plate-forme, que les possibilités de logement offertes aux habitants actuels de la zone sélectionnée soient variées selon l'emplacement au regard des nuisances sonores, de bon niveau en terme d'indemnisation et assorties d'engagements fermes de réalisation.
N'autoriser essentiellement que l'installation d'activités : en corollaire des deux conditions précédentes, l'ACNUSA propose que la nouvelle plate-forme ne puisse conserver ou accueillir que des activités agricoles et industrielles et notamment celles liées à l'activité aéronautique, commerciales ou de services.
Elle poursuit : « ces activités ne doivent conduire, en aucun cas, à l'installation d'habitations permanentes dans le périmètre protégé. Le respect de cette exigence passe par la réalisation d'un système de transport adapté ».
Procédures d'approche et de départ : L'ACNUSA recommande qu'un volume dans lequel les avions doivent circuler soit défini et calculé en prenant largement en compte les exigences de sécurité et les souhaits de capacité. En contrepartie, les procédures devraient être définies de façon à garantir que les trajectoires effectives, tant en plan qu'en altitude, s'inscrivent à l'intérieur de ce volume. Au moyen d'arrêtés ministériels pris dès la mise en service de la plate-forme, l'ACNUSA recommande que tout manquement constaté soit sanctionnable.
Le développement aéroportuaire passe par la maîtrise de l'urbanisme aux abords des aéroports. Cette conviction forte de votre rapporteur n'est pas unanimement partagée : ainsi, un amendement de l'Assemblée nationale à la loi « Solidarité et renouvellement urbains » du 13 décembre 2000 a paradoxalement accru les possibilités de construction aux abords des aéroports.
Or, cet amendement fut déposé par un de nos collègues députés, qui, en tant que rapporteur de la loi créant l'ACNUSA, avait souscrit, moins d'un an auparavant, à l'analyse du Sénat, et accepté les amendements de votre commission renforçant la sévérité du droit en vigueur ! Déplorant cette inconstance, votre rapporteur reste fermement hostile aux aménagements du droit par la loi « SRU » en matière aéroportuaire, et qui figurent en grisé dans le tableau ci-dessous, où sont reprises les différentes dispositions concernées du code de l'urbanisme :
PRESCRIPTIONS D'URBANISME APPLICABLES
DANS LES ZONES DE BRUIT AUTOUR DES AÉRODROMES
autorisés sous réserve d'isolations acoustiques
Equipements de superstructures nécessaires à l'activité aéronautique
autorisées si elles ne risquent pas d'entraîner l'implantation de population permanente
autorisées si secteur d'accueil déjà urbanisé et desservi par équipements publics sous réserve d'un faible accroissement de la capacité d'accueil
Immeubles collectifs, habitats groupés (lotissements ...) parcs résidentiels de loisirs
OPERATIONS DE RENOVATION DES QUARTIERS OU DE REHABILITATION DE L'HABITAT EXISTANT
autorisées sous réserve de ne pas accroître significativement la capacité d'accueil (auparavant : seul un faible accroissement était autorisé)
autorisées sous réserve d'isolation acoustique
AMÉLIORATION ET EXTENSION MESURÉE, RECONSTRUCTION DE CONSTRUCTIONS EXISTANTES
Autorisées si n'entraînent pas d'augmentation significative de la population soumise aux nuisances sonores (avant interdiction)
RENOUVELLEMENT URBAIN DES QUARTIERS OU VILLAGES EXISTANTS, OPÉRATION DE RÉHABILITATION OU DE RÉAMÉNAGEMENT URBAIN
autorisées si n'entraînent pas d'augmentation significative de la population soumise aux nuisances (nouvelle possibilité)
Certes, ces dispositions nouvelles ne peuvent trouver d'application qu'à l'occasion de l'établissement ou de la révision d'un plan d'exposition au bruit. Mais, pour les dix principales plates-formes françaises, on note que :
- le plan d'exposition au bruit de l'aéroport de Lyon-Saint-Exupéry est en cours de révision ;
- le plan d'exposition au bruit de l'aéroport de Bâle-Mulhouse est en cours d'établissement ;
- les plans d'exposition au bruit des aéroports de Paris-Charles-de-Gaulle et de Toulouse-Blagnac devraient être mis prochainement en révision.
Plus généralement, la mise en oeuvre des recommandations de l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA) concernant l'utilisation d'un nouvel indice de planification conduira à mettre en révision progressivement l'ensemble des PEB en vigueur. Le champ d'application de cette disposition est donc potentiellement étendu.
Votre commission a donc proposé, dans la discussion du projet de loi41(*) relatif à la sécurité des infrastructures de transport, à l'initiative de votre rapporteur, de revenir au texte prévalant avant l'adoption de la loi « SRU ». Il s'agit de proposer un compromis acceptable au Gouvernement et aux députés, tout en soulignant qu'il serait souhaitable d'aller plus loin, par la mise en place des préconisations de l'ACNUSA.
Dix aérodromes42(*) (les principaux) sont désormais concernés par le dispositif d'aide publique à l'insonorisation des logements riverains mis en place par la loi relative à la lutte contre le bruit du 31 décembre 1992.
Rappelons que cette aide est financée par un prélèvement (l'ancienne « taxe bruit » désormais incluse dans la taxe générale sur les activités polluantes affectée à l'ADEME), à chaque décollage d'un avion de plus de 2 tonnes sur un aéroport comportant plus de 20.000 mouvements d'avions de plus de 20 tonnes. Son montant est calculé, en fonction de la masse de l'aéronef au décollage, à partir d'un taux fixé par catégorie d'aérodrome et d'un coefficient de modulation prenant en compte l'heure du décollage (nocturne ou diurne) et les caractéristiques acoustiques de l'avion.
Pour l'année 2001, la dotation budgétaire affectée à l'insonorisation était de 159,5 millions de francs (24,3 millions d'euros).
A la demande de votre rapporteur, l'administration a fourni le bilan chiffré suivant de la mise en oeuvre de ces dispositions :
BILAN DE L'AIDE À L'INSONORISATION DES LOGEMENTS
Nombre de logements insonorisés (1)
2 500(2)
Coût moyen de l'insonorisation
28,2 KF
32,4 KF
35,5 KF
47,9 KF
57,7 KF
55 KF(2)
Dotation budgétaire totale
99,5 MF (3)
159,5 MF (2)
159,5 MF(2)
(1) Correspondant aux décisions d'affectation des dépenses
(3) Dont 60 millions de francs de TGAP (ex taxe bruit)
Ce tableau fait ressortir un nombre de travaux d'insonorisation réalisés en 2000 (1.161) deux fois inférieur aux prévisions (3.320) communiquées l'an dernier à la même époque à votre rapporteur.
Comme l'indique l'ACNUSA, diverses estimations chiffrent à 68.500 le nombre de logements potentiellement concernés par cette aide. Sur l'hypothèse d'un coût moyen de 37.100 francs par dossier (5.656 €), le total nécessaire à leur isolation acoustique s'élèverait à 2,54 milliards de francs (0,39 milliards €). Le stock de logements potentiellement bénéficiaires de cette aide reste donc élevé, et le flux des attributions d'aides comparativement modeste. Sans compter que le nombre de logements éligibles pourrait s'accroître si les indices proposés par l'ACNUSA pour la définition des zones de plans de gêne sonore étaient retenus.
Les infractions aux restrictions d'usage imposées par arrêtés ministériels sur les plate-formes aéroportuaires sont sanctionnables par l'ACNUSA, sur proposition de la Commission nationale de prévention des nuisances (CNPN). Pour 1999 et 2000, les sanctions prononcées se répartissent comme suit :
DOSSIERS D'INFRACTION DU 01/02/1999 AU 31/12/2000
Relaxes43(*)
En instance à la CNPN
L'ACNUSA publie par ailleurs des statistiques sur la part des infractions dans le total des mouvements commerciaux, qui montrent la prééminence des infractions constatées et sanctionnées à Roissy, en raison peut être des moyens (humains notamment) de constatation des infractions, qui y sont supérieurs.
Lors de sa réunion du mardi 30 octobre, et sur proposition de son rapporteur, la commission s'en est remise à la sagesse du Sénat pour l'adoption des crédits du transport aérien et de l'aviation civile dans le projet de loi de finances pour 2002.
- la loi n°85-696 du 11 juillet 1985 qui, à titre préventif, institue les plans d'exposition au bruit (PEB) et limite l'urbanisation au voisinage des aérodromes ; ses dispositions ont été intégrées dans le Code de l'Urbanisme aux articles L.147-1 à L.147-6 ;
- la loi n° 92-1444 du 31 décembre 1992 qui, à titre curatif, organise un dispositif d'aide aux riverains pour l'insonorisation des logements et institue les plans de gêne sonore (PGS) ;
- la loi n°99-588 du 12 juillet 1999 qui a créé une autorité indépendante de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA) dotée de pouvoirs de proposition, de prescription et de sanction.
- le décret en Conseil d'Etat du 21 mai 1987 modifié par les articles 4 et 5 du décret n° 97-607 du 31 mai 1997 détermine les valeurs d'indice psophique (IP) à prendre en compte pour la délimitation des zones de bruit et définit la procédure d'établissement des PEB ;
- le décret du 21 mai 1987 définit les modalités de l'enquête publique relative au PEB ;
- le décret du 21 mai 1987, modifié par le décret n° 2000-127 du 16 février 2000 précise l'organisation et le rôle des commissions consultatives de l'environnement ;
- l'arrêté du 28 mars 1988, complété par un arrêté du 17 janvier 1994, fixe la liste des aérodromes non classés en catégories A, B, ou C devant être dotés d'un PEB.
- l'article 103 de la loi de finances de 1998 a étendu le dispositif d'aide aux riverains aux aérodromes accueillant annuellement plus de 20.000 mouvements commerciaux d'avions de plus de 20 tonnes ;
Neuf aérodromes sont ainsi concernés par le dispositif d'aide aux riverains : Paris-Orly, Paris-Charles-de-Gaulle, Toulouse-Blagnac, Nice-Côte d'Azur, Lyon-Saint-Exupéry, Marseille-Provence, Bordeaux, Strasbourg-Entzheim et Mulhouse-Bâle. Compte tenu de l'évolution de son trafic, l'aéroport de Nantes-Atlantique doit prochainement être intégré à cette liste.
- l'article 45 de la loi de finances pour 1999 a institué la Taxe Générale sur les Activités Polluantes (TGAP) dont une partie du dispositif reprend celui de la « taxe bruit » instituée par la loi du 31 décembre 1992 ;
- un décret du 18 mars 1994, modifié par un décret du 31 mai 1997 puis par un décret du 30 avril 1998, décrit les modalités d'établissement des plans de gêne sonore ;
- le décret du 27 novembre 1998 a par ailleurs clarifié les cas de prise en charge à 100% des travaux d'insonorisation, et porté le taux de la prise en charge de 80% à 90% pour les ménages à faibles revenus et a confirmé le rôle de la commission consultative d'aide aux riverains ;
- un arrêté interministériel, signé le 14 décembre 1994 et modifié par un arrêté du 15 mai 1997 définit le montant forfaitaire des travaux d'insonorisation des logements admis au bénéfice de l'aide aux riverains ;
- l'arrêté interministériel du 21 septembre 1994 définit la composition et les règles de fonctionnement des commissions consultatives d'aide aux riverains qui constituent les instances consultées sur le contenu du plan de gêne sonore et sur l'utilisation du produit de la taxe ;
1 Redevance pour services terminaux de la circulation aérienne.
2 Loi n° 98-1171 du 18 décembre 1998 relative à l'organisation de certains services au transport aérien, voir le rapport de votre rapporteur pour avis au nom de la Commission des Affaires économiques (1998-1999).
3 Sous l'égide de son président, M. Jean François-Poncet, de votre rapporteur pour avis, M. Jean-François Le Grand, « Les dessertes aériennes régionales sont-elles menacées ? », Sénat n° 327, 2000-2001.
4 Voir les résultats de l'enquête menée par la Commission des Affaires économiques auprès des conseils généraux et chambres de commerce et d'industrie, chapitre II du présent rapport.
5 Société américaine de location-vente d'avions (leasing).
6 OACI (Organisation de l'Aviation Civile Internationale) : l'OACI est une institution spécialisée des Nations Unies, créée en 1944. Elle fixe des normes et promulgue des recommandations pour assurer le développement du transport aérien mondial. 187 Etats en sont membres.
7 Source : Comptes des Transports de la Nation
8TKT : Tonnes Kilomètres Transportées.
9 Sont membres de l'AEA Adria Airways, Aer Lingus, Air France, Air Malta, Alitalia, Austrian Airlines, British Airways, BMI, British Midland, Cargolux, Croatia Airlines, Czech Airlines, Cyprus Airways, Finnair, Ibéria, Icelandair, JAT, KLM, Lufthansa, Luxair, Malev, Olympic Airways, Sabena, SAS, Spanair, Swissair, TAP, Tarom, Turkish Airlines.
10 Source : AEA.
11 Consultable sur le site www.ducsai.org.
12 Source : Eurostat - DG Energie et Transports.
13 Nombre de nuits d'absence du domicile.
14 Source : Observatoire National du Tourisme.
15 Source : IPK International
16 Plate-formes de correspondance.
17 Association internationale des compagnies aériennes.
18 Organisation de l'aviation civile internationale.
19 Tonnes kilomètres transportées.
20 Dont 1 milliard seulement financé par l'Etat.
21 Plate-forme de correspondance
22 Source : IATA, trafic exprimé en passagers /kilomètres transportés.
23 Par exemple entre KLM et British Airways.
24 Président : Jean François-Poncet, rapporteur : votre rapporteur.
25 Source : DGAC.
26 MVA, basé à Londres.
27 Extrait de la lettre de mission de M. Bernard Bosson, ministre de l'équipement, des transports et du tourisme, le 23 décembre 1994.
28 Etablis en application de la loi d'orientation d'aménagement et de développement durable du territoire du 25 juin 1999.
29 www.ducsai.org
30 Amis de la Terre, FNAUT et FNE.
31 Dossier du maître d'ouvrage par la commission DUCSAI.
32 Loi portant création de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires, voir les rapports n°s 230 et 430 de votre rapporteur au nom de la Commission des Affaires économiques , Sénat 1998-1999.
33 C'est à dire ceux dont la marge précitée est comprise entre 0 et 5 EPNdB.
34 C'est à dire ceux dont la marge est comprise entre 5 et 8 EPNdB.
35 Il s'agit de la dizaine d'aéroports qui ont plus de 20.000 mouvements annuels d'avions de plus de 20 tonnes.
36 Elle préconise l'utilisation du « LAeq (ls) ».
37 Voir plus loin.
38 Voir le compte-rendu de la visite de l'ACNUSA à Roissy, pages 20 et suivantes de son rapport annuel.
39 Institut d'aménagement et d'urbanisme de la Région Ile-de-France, organisme d'études du Conseil Régional d'Ile-de-France. Dossier du débat DUCSAI - version au 8 août 2001.
40 Proposition de loi n°198 de M. Jean-François Le Grand, Sénat 1998-1999 ?
41 N° 15, Sénat, 2001-2002.
42 Paris-Orly, Paris-Charles de Gaulle, Toulouse-Blagnac, Nice-Côte-d'Azur, Lyon-Saint Exupéry, Marseille-Provence, Bordeaux, strasbourg-Entzheim, Mulhouse-Bâle et Nantes-Atlantique.
43 Pour les raisons suivantes :
- production d'un certificat de conformité Ch. III : 5
- causes météorologiques : 2
- trop faible dépassement de l'heure limite : 1
- erreur de saisie horaire : 5