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Timestamp: 2016-10-26 06:01:38
Document Index: 127422331

Matched Legal Cases: ['Art. 85', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 105', 'Art. 88', 'Art. 52', 'Art. 47', 'Art. 52', 'Art. 7', 'Art. 52', 'Art. 47', 'Art. 69', 'Art. 52', 'Art. 16', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 34', 'Art. 30', 'Art. 34', 'Art. 34', 'Art. 34', 'Art. 34', 'Art. 62', 'Art. 62', 'Art. 31', 'Art. 31', 'Art. 105', 'Art. 62', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 6', 'Art.6', 'BGE', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 16', 'BGE', 'Art. 16', 'Art. 44', 'Art. 31', 'Art. 31', 'Art. 16', 'Art. 31', 'Art. 31', 'Art. 31', 'Art. 16', 'Art.31', 'Art. 31', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 45', 'Art. 37', 'BGE', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 31', 'Art. 156', 'Art. 159']

1P.123/2002 (25.06.2003)
1P.123/2002 /mks
Sitzung vom 25. Juni 2003
Bundesgerichtsvizepr�sident Nay, Bundesrichter Aeschlimann, Reeb, F�raud, Catenazzi, Fonjallaz,
1. Sabine Gresch, Simonstrasse 23, 3012 Bern,
2. Markus W�thrich, G�rbeweg 6, 3123 Belp,
3. Fred Grunder, Kummengut, 3123 Belp,
4. Luzius Theiler, Luternauweg 8, 3006 Bern,
5. Daniele Jenni, Waldmeisterstrasse 32, 3018 Bern,
6. J�rg Weingart, Bl�emlisalpweg 6, 3123 Belp,
7. Beat Sutter, Bl�emlisalpweg 40, 3123 Belp,
8. Ruth Sutter, Bl�emlisalpweg 40, 3123 Belp,
9. Mario Gervasi, Eisselweg 6, 3123 Belp,
10. Marlyse Gervasi, Eisselweg 6, 3123 Belp,
11. Gr�nes B�ndnis Kanton Bern, Neubr�ckstrasse 17, Postfach 6411, 3001 Bern,
12. Gr�ne Freie Liste Belp, Baumgartenstrasse 7, 3123 Belp,
13. Gr�ne Partei Bern (GPB), Postfach 6403, 3001 Bern,
14. Sozialdemokratische Partei (SP) Sektion Belp,
15. Landesring der Unabh�ngigen K�niz, Nesslerenweg 48, 3084 Wabern,
Beschwerdef�hrer, alle vertreten durch F�rsprecher Daniel Kettiger, Friedeggstrasse 13, Postfach 1264, 3401 Burgdorf,
Grosser Rat des Kantons Bern, Staatskanzlei, Postfach, 3000 Bern 8, vertreten durch die Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern, Rechtsamt, Reiterstrasse 11, 3011 Bern, diese vertreten durch F�rsprecher Samuel Keller, Monbijoustrasse 10, Postfach 6921, 3001 Bern
Verpflichtungskredit; Grossratsbeschluss Nr. 3764 vom 31. Januar 2002 betreffend Kantonsstrasse Nr. 221.3, Belp-Flughafen, 1002/Flughafenerschliessung Bern-Belp, Abschnitt Einfahrt Giessenbad-Terminal,
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss Nr. 3764 des Grossen Rats des Kantons Bern vom 31. Januar 2002.
Mit Beschluss Nr. 2522 vom 22. August 2001 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Bern den Strassenplan zur Kantonsstrasse Nr. 221.3 Belp-Flughafen. Die neue Strasse dient der Erschliessung des Flughafens Bern-Belp. Sie soll am bestehenden Kreisel Linde in Belp an die Kantonsstrasse Belp-Rubigen anschliessen und von dort aus bis zum Terminal des Flughafens f�hren.
Parallel zum kantonalen Strassenplanverfahren f�hrte das Bundesamt f�r Zivilluftfahrt ein luftfahrtrechtliches Plangenehmigungsverfahren f�r die Pistenverl�ngerung des Flughafens Bern-Belp durch. Mit Verf�gung vom 10. September 2001 erteilte das Eidgen�ssische Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) die Plangenehmigung. Gegen dessen Verf�gung ist noch eine Beschwerde vor der Rekurskommission UVEK h�ngig. Schon am 27. Juni 2001 hatte das UVEK die Plangenehmigung f�r den Neubau eines Terminalgeb�udes im Flughafenareal Bern-Belp erteilt.
Am 28. November 2001 beantragte der Regierungsrat dem Grossen Rat die Bewilligung von zwei Verpflichtungskrediten zur Finanzierung der geplanten Flughafenerschliessung: einen Verpflichtungskredit von brutto Fr. 3,6 Mio. Fr. (netto 2 Mio. Fr.) f�r den Abschnitt Einfahrt Giessenbad - Terminal (Nr. 3764) und einen Verpflichtungskredit von brutto 9,2 Mio. Fr. (netto ca. 8 Mio. Fr.) f�r den Abschnitt Kreisel Linde - Einfahrt Giessenbad (Nr. 3765). Beide Kreditvorlagen wurden vom Grossen Rat am 31. Januar 2002 gutgeheissen. Nur der Grossratsbeschluss Nr. 3765 (Kreisel Linde - Einfahrt Giessenbad), nicht aber der Beschluss Nr. 3764 (Einfahrt Giessenbad - Terminal), wurde der fakultativen Volksabstimmung unterstellt.
Gegen den Beschluss Nr. 3765 ergriff das Komitee "Gegen die neue Flughafenzufahrt" erfolgreich das Referendum. In der Volksabstimmung vom 24. November 2002 wurde der Verpflichtungskredit f�r den Strassenabschnitt Kreisel Linde - Einfahrt Giessenbad abgelehnt.
Am 2. M�rz 2002 erhoben Sabine Gresch und 14 weitere Stimmb�rger und politische Parteien des Kantons Bern staatsrechtliche Beschwerde gegen den Grossratsbeschluss Nr. 3764. Sie verlangen die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses; eventuell sei der Grosse Rat des Kantons Bern anzuweisen, den Grossratsbeschluss Nr. 3764 nachtr�glich dem fakultativen Referendum zu unterstellen. Die Beschwerdef�hrer beantragen ferner, dass die f�r die Verwendung des Verpflichtungskredits und f�r die Bauausf�hrung zust�ndige Beh�rde des Kantons Bern unter Strafandrohung im Widerhandlungsfall anzuweisen sei, vom Verpflichtungskredit gem�ss Grossratsbeschluss Nr. 3764 bis zum Urteil des Bundesgerichts keinen Gebrauch zu machen, namentlich weder Vertr�ge zur Bauausf�hrung abzuschliessen noch mit dem Bau zu beginnen. Der Kanton Bern, handelnd durch den von der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion beauftragten F�rsprecher Samuel Keller, beantragt Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Mit Verf�gung vom 10. April 2002 hat der Pr�sident der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung der staatsrechtlichen Beschwerde insoweit aufschiebende Wirkung gew�hrt, als sie sich auf den Bereich zwischen dem Querprofil 20 und der Einfahrt Giessenbad bezieht. Im �brigen, d.h. f�r den Bereich zwischen dem Querprofil 20 und dem Projektende beim Terminal, wurde das Gesuch um aufschiebenden Wirkung abgewiesen, weil die Arbeiten nach den glaubhaften Ausf�hrungen des Kantons dringlich seien und mit den laufenden Arbeiten zum Neubau des Terminals koordiniert werden m�ssten.
In ihrer Replik vom 23. Mai 2002 hielten die Beschwerdef�hrer an ihren materiellen Antr�gen fest und stellten neue Verfahrensantr�ge: Die von F�rsprecher Samuel Keller am 19. April 2002 namens des Kantons Bern eingereichte Beschwerdevernehmlassung sei aus den Akten zu weisen; ansonsten sei den Beschwerdef�hrern nachtr�glich die Stellungnahme des Kantons Bern vom 20. M�rz 2002 zum Gesuch um aufschiebende Wirkung zuzustellen und ihnen Gelegenheit zu geben, zu diesem ebenfalls Stellung zu nehmen. Letzterem Gesuch entsprach das Bundesgericht am 5. Juni 2002.
Am 24. M�rz 2003 f�hrte der Instruktionsrichter eine Instruktionsverhandlung mit den Parteien durch.
Nach Art. 85 lit. a OG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der B�rger und betreffend kantonale Wahlen und Abstimmungen. Besteht in einem Kanton das Institut des obligatorischen oder fakultativen Finanzreferendums, so kann grunds�tzlich jeder Ausgabenbeschluss des Staates mit Stimmrechtsbeschwerde angefochten werden. Die Frage, ob der Kreditbeschluss dem Referendum unterstellt werden muss und ob die Kreditvorlage vollst�ndig ist oder nicht, ist nicht eine Eintretensfrage, sondern Gegenstand der materiellen Beurteilung (BGE 113 Ia 388 E. 1b S. 389; best�tigt in BGE 118 Ia 184 E. 1a S. 187). Die Beschwerdef�hrer sind stimmberechtigte Einwohner des Kantons Bern bzw. politische Parteien, die als juristische Person konstituiert und im Kanton Bern t�tig sind. Als solche sind sie zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert (BGE 118 Ia 184 E. 1b S. 188 mit Hinweisen).
1.1 Fraglich ist allerdings, ob es zul�ssig ist, einen Kreditbeschluss isoliert anzufechten, wenn in der Sache eine Verletzung des Trennungsverbots ger�gt wird, d.h. geltend gemacht wird, die streitige Kreditvorlage h�tte zusammen mit einer anderen Kreditvorlage als ein einziges der fakultativen Volksabstimmung unterstehendes Gesch�ft beschlossen werden m�ssen. Erweist sich die R�ge als begr�ndet, so kann das Bundesgericht nur den angefochtenen Kreditbeschluss aufheben; der andere Kreditbeschluss bleibt dagegen bestehen, obwohl auch er gegen das Trennungsverbot verst�sst bzw. unvollst�ndig ist, weil er zu Unrecht nicht alle Ausgaben f�r das Projekt enth�lt. Der dem Stimmrecht entsprechende Zustand (einheitlicher Kreditbeschluss) kann somit nicht mehr herbeigef�hrt werden, selbst wenn die Beschwerdef�hrer obsiegen.
Zu beachten ist hier hingegen, dass die Beschwerdef�hrer den zweiten Kreditbeschluss (Abschnitt Kreisel Linde - Einfahrt Giessenbad) nicht einfach hingenommen, sondern dagegen das Referendum ergriffen haben. Da sie damit Erfolg hatten, ist dieser Kreditbeschluss bereits aufgehoben worden. Von den beiden - nach Auffassung der Beschwerdef�hrer zusammengeh�rigen - Kreditbeschl�ssen ist somit nur noch einer in Kraft: der mit Stimmrechtsbeschwerde angefochtene Beschluss Nr. 3764. H�tten die Beschwerdef�hrer gegen beide Kreditbeschl�sse Stimmrechtsbeschwerde gef�hrt, w�re die Situation heute, nach der Ablehnung des Kreditbeschlusses Nr. 3765 in der Volksabstimmung, dieselbe: Die Beschwerde gegen den Kreditbeschluss Nr. 3765 w�re gegenstandslos geworden und das Bundesgericht m�sste nur �ber den noch geltenden Kreditbeschluss Nr. 3764 entscheiden.
Die Beschwerdef�hrer haben im Hauptantrag die Aufhebung des angefochtenen Kreditbeschlusses beantragt; dies entspricht der grunds�tzlich kassatorischen Natur der Stimmrechtsbeschwerde (BGE 114 Ia 395 E. 4 S. 401; 112 Ia 208 E. 1c S. 211, 221 E. 1c S. 225). Falls sich die Beschwerde als begr�ndet erweist, hebt das Bundesgericht den angefochtenen Kreditbeschluss auf. Es ist dann Sache der zust�ndigen kantonalen Beh�rde, d.h. des Berner Grossen Rates, die Finanzierung des Bauvorhabens unter Ber�cksichtigung der Erw�gungen des Bundesgerichts neu zu ordnen (BGE 112 Ia 221 E. 1c S. 225).
L�sst sich somit im konkreten Fall ein verfassungsm�ssiger Zustand noch herstellen, ist auf die Stimmrechtsbeschwerde gegen den Kreditbeschluss Nr. 3764 grunds�tzlich einzutreten.
1.2 Nicht einzutreten ist dagegen auf die Beschwerde, soweit darin die fehlende Rechtsgrundlage f�r den Grossratsbeschluss Nr. 3764 und die Nichtunterstellung unter das Luftfahrtsrecht des Bundes ger�gt wird. Diese R�gen richten sich gegen den kantonalen Strassenplan bzw. gegen die Zul�ssigkeit des Verpflichtungskredits an sich. Der Strassenplan wurde von den Beschwerdef�hrern nicht fristgem�ss angefochten und ist schon aus diesem Grund nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Der Kreditbeschluss des Grossen Rates ist zwar Anfechtungsobjekt, jedoch nur unter dem Blickwinkel der Verletzung des Stimmrechts. Soweit die Verletzung anderer verfassungsm�ssiger Rechte, namentlich des Legalit�tsprinzips gem�ss Art. 105 KV, geltend gemacht wird, sind die Beschwerdef�hrer nicht zur Beschwerde befugt, weil sie durch den Ausgabenbeschluss nicht in eigenen rechtlichen Interessen ber�hrt werden (Art. 88 OG; vgl. Entscheid 1P.126/1997 vom 17. Juli 1997, publ. in RDAT 1998 I 1 E. 2 und 3).
1.3 Auf die rechtzeitig erhobene staatsrechtliche Beschwerde ist daher nur insoweit einzutreten, als eine Verletzung des Stimmrechts geltend gemacht wird.
Die Beschwerdef�hrer beantragen, die von F�rsprecher Samuel Keller namens des Kantons Bern eingereichte Vernehmlassung sei aus den Akten zu weisen.
2.1 Sie berufen sich auf Art. 52 des Gesetzes vom 8. November 1988 �ber den Grossen Rat (GRG; i.d.F. vom 1. November 1993). Danach vertritt der Regierungsrat den Grossen Rat in Verfahren vor oberer Instanz, sofern der Grosse Rat im angefochtenen Beschluss nicht ausdr�cklich eine abweichende Anordnung getroffen hat. Diese Befugnis des Regierungsrats sei nicht weiter delegierbar, da im Gesetz eine Subdelegationsnorm fehle. Die Vertretung des Grossen Rates im bundesgerichtlichen Verfahren habe deshalb durch den Regierungsrat zu erfolgen. Es sei fraglich, ob sich der Regierungsrat in diesen F�llen anwaltlich vertreten lassen k�nne. Jedenfalls aber m�sse die Mandatierung und Bevollm�chtigung des eingesetzten Anwalts durch Regierungsratsbeschluss erfolgen und nicht - wie im vorliegenden Fall - durch die Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion (BVE).
2.2 Dagegen st�tzt sich F�rsprecher Keller in seiner Stellungnahme vom 3. Juli 2002 auf Art. 47 Abs. 1 des Gesetzes �ber die Organisation des Regierungsrats und der Verwaltung (Organisationsgesetz, OrgG) vom 20. Juni 1995, wonach der Kanton vor kantonalen und eidgen�ssischen Gerichten und Rechtsmittelinstanzen durch Organe oder Bevollm�chtigte der Staatskanzlei oder jener Direktion vertreten wird, in deren Aufgabenbereich der Streitgegenstand f�llt, wenn der Regierungsrat im Einzelfall keine andere Regelung trifft. Diese - gegen�ber Art. 52 GRG j�ngere - Regelung enthalte eine Kompetenzdelegation an die Staatskanzlei oder die zust�ndige Direktion, im vorliegenden Fall also an die f�r Strassenbauten und diesbez�gliche Kreditgesch�fte zust�ndige BVE. Diese f�hre gem�ss Art. 7 Abs. 1 lit. c ihrer Organisationsverordnung Prozesse durch ihr Rechtsamt. Das Rechtsamt der BVE habe somit F�rsprecher Keller wirksam bevollm�chtigen k�nnen.
2.3 Die Rechtsauffassung des Kantons erscheint zutreffend: Art. 52 GRG enth�lt eine Kompetenzdelegation an den Regierungsrat, die eine Subdelegation nicht ausschliesst. Art. 47 Abs. 1 OrgG enth�lt eine gesetzliche und damit den Anforderungen von Art. 69 Abs. 3 KV gen�gende Subdelegation an die Staatskanzlei bzw. die zust�ndige Direktion. Diese betrifft s�mtliche Rechtsstreitigkeiten vor kantonalen und eidgen�ssischen Gerichten und Rechtsmittelinstanzen, ohne Beschwerden gegen Beschl�sse des Grossen Rates auszunehmen. Dem Grossen Rat verbleibt die M�glichkeit, gem�ss Art. 52 GRG eine abweichende Regelung zu treffen, d.h. er kann in politisch wichtigen Angelegenheiten die Abgabe eigener Stellungnahmen oder eine Vertretung unmittelbar durch den Regierungsrat vorsehen. Auch der Regierungsrat hat die M�glichkeit, im Einzelfall eine andere Regelung zu treffen, d.h. sich die Rechtsvertretung selbst vorzubehalten. Dagegen sind keine Gr�nde ersichtlich, eine Vertretung des Kantons durch die Staatskanzlei oder die sachlich zust�ndige Direktion in allen F�llen auszuschliessen, in denen Beschl�sse des Grossen Rates angefochten sind.
2.4 Dementsprechend ist die Vernehmlassung von F�rsprecher Samuel Keller in den Akten zu belassen.
Die Beschwerdef�hrer r�gen eine unzul�ssige Trennung der Ausgaben f�r die Flughafenzufahrt in zwei Kreditbeschl�sse, die Art. 16d Abs. 2 des Berner Gesetzes vom 10. November 1987 �ber den Finanzhaushalt (FHG) verletze und einen Teil des Gesamtvorhabens ohne sachlichen Grund dem fakultativen Referendum entziehe. Dagegen beruft sich der Kanton Bern in seiner Vernehmlassung auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Etappierung von Strassenbauvorhaben: Das Teilst�ck Einfahrt Giessenbad bis Terminal stelle eine in sich geschlossene, selbst�ndig sinnvolle und nutzbare Anlage dar, f�r die eine separate Krediterteilung gem�ss bundesgerichtlicher Praxis zul�ssig sei.
3.1 Nach st�ndiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung folgt f�r das Finanzreferendum aus dem Grundsatz der Einheit der Materie, dass sich eine Finanzvorlage nicht auf mehrere Gegenst�nde beziehen darf, es sei denn, dass mehrere Ausgaben sich gegenseitig bedingen oder aber einem gemeinsamen Zweck dienen, der zwischen ihnen eine enge sachliche Verbindung schafft. Auf der anderen Seite darf ein Gegenstand, der ein Ganzes bildet, nicht k�nstlich in Teilst�cke aufgeteilt werden, welche je einzeln dem Referendum nicht unterstehen, mit dem Ziel, den Gegenstand dem Referendum zu entziehen. Es ist somit unzul�ssig, die in der Verfassung f�r das Referendum gegen Kreditbeschl�sse festgesetzten Grenzen durch Aufteilung zusammengeh�render Vorlagen zu umgehen (vgl. BGE 118 Ia 184 E. 3b S. 191 mit Hinweisen). Die innere Rechtfertigung dieses Grundsatzes liegt darin, dass die Stimmberechtigten in der Lage sein m�ssen, die Tragweite eines Projekts in seiner Gesamtheit zu �berblicken. Nur so k�nnen sie sich ein Urteil dar�ber bilden, ob sie das Bauvorhaben als w�nschbar erachten, insbesondere auch unter Ber�cksichtigung der allgemeinen Lage der Staatsfinanzen und der m�glichen Auswirkungen auf die sie k�nftig treffende Steuerbelastung (BGE 111 Ia 201 E. 5a S. 208).
Keine Bedenken bestehen gegen eine Aufteilung grosser Bauvorhaben in Etappen, wenn die Zust�ndigkeit nicht verschoben wird und wenn die Ausf�hrung der einzelnen Teile f�r sich gesehen einen vern�nftigen Sinn ergibt, so dass die Freiheit der Stimmb�rger, sich f�r oder gegen die sp�teren Etappen auszusprechen, durch den ersten Entscheid nicht aufgehoben wird (BGE 118 Ia 184 E. 3b S. 191; ZBl 89/1988 447 E. 3b/bb; 112 Ia 221 E. 2b/bb S. 230). Bewirkt die Etappierung dagegen eine Zust�ndigkeitsverschiebung, so gelten folgende Grunds�tze:
Verschiedene Kreditvorlagen k�nnen wegen der grossen zeitlichen Distanz, die zwischen ihnen liegt, derart voneinander isoliert erscheinen, dass eine Zusammenrechnung nicht mehr gerechtfertigt ist und die Ausgabenbewilligung deshalb etappenweise erfolgen darf, selbst wenn die Vorhaben demselben Zweck dienen (BGE 118 Ia 184 E. 3b S. 191). Zum anderen erachtete das Bundesgericht die Aufteilung von Krediten f�r den Strassenbau in verschiedene Etappen oder Strassenst�cke f�r zul�ssig, "wenn die einzelnen Etappen in sich geschlossene, selbst�ndig sinnvolle und nutzbare Anlagen" darstellen. "Strassen bilden somit dann einen einzigen unteilbaren Gegenstand, wenn die einzelnen Strassenst�cke weitgehend nutzlos w�ren, sofern die Strasse nicht fertiggestellt w�rde" (BGE 118 Ia 184 E. 3b S. 192; ZBl 89/1988 447 E. 3b/bb; 112 Ia 221 E. 2b/bb S. 230; 105 Ia 80 E. 7c S: 89). Dabei d�rfen die Teilschritte nicht in beliebiger L�nge beschlossen werden. Insbesondere d�rfen sie nicht im Hinblick auf das Finanzreferendum so gew�hlt werden, dass bei jedem einzelnen Abschnitt die Referendumsgrenze gezielt unterschritten wird. Vielmehr sind f�r die Unterteilung sachliche Gr�nde erforderlich (BGE 118 Ia 184 E. 3d S. 192 f.). Da der Entscheid �ber einzelne Ausbauetappen stark von der Feststellung und der Bewertung tats�chlicher Verh�ltnisse abh�ngt, m�sse der zust�ndigen Beh�rde in diesem Bereich im Interesse einer sachgerechten und wirtschaftlichen L�sung ein erhebliches Ermessen zugestanden werden (BGE 118 Ia 184 E. 3d S. 192 f.; im Entscheid ZBl 89/1988 447 E. 3b/cc ist von einem "gewissen Ermessen" die Rede).
3.2 Der Grundsatz der Einheit der Materie wurde vom Bundesgericht aus der Wahl- und Abstimmungsfreiheit abgeleitet (vgl. z.B. BGE 118 Ia 184 E. 3b S. 191; 111 Ia 201 E. 5a S. 208; je mit Hinweisen). Er ist nunmehr, als Voraussetzung f�r die freie Willensbildung und die unverf�lschte Stimmabgabe, in Art. 34 Abs. 2 BV gew�hrleistet (Botschaft des Bundesrates vom 20. November 1996 �ber eine neue Bundesverfassung, BBl. 1997 I S. 190 f. zu Art. 30 E-BV; Gerold Steinmann, St. Galler Kommentar zu Art. 34 BV, Rz. 13). Die daraus abgeleiteten Anforderungen an Kreditvorlagen (vgl. oben E. 3.1) sind deshalb als bundesrechtliche Mindestanforderung zu betrachten, die von den kantonalen Beh�rden streng zu beachten sind (Walter K�lin/Peter Saladin/Urs Bolz, Rechtsfragen der Ausgabenbewilligung im Kanton Bern, Gutachten f�r den Regierungsrat des Kantons Bern, Dezember 1986, S. 113). Es steht den Kantonen aber frei, diese Mindestanforderungen zu pr�zisieren oder dar�ber hinauszugehen, d.h. den Ermessensspielraum, der den kantonalen Beh�rden bei der Frage der Zusammenlegung oder Trennung von Ausgaben nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zusteht, weiter einzuschr�nken. Derartige kantonale Bestimmungen zum Referendumsrecht werden �ber Art. 34 Abs. 1 BV bundesverfassungsrechtlich gew�hrleistet (Entscheid 1P.563/2001 vom 26. Februar 2002, publ. in ZBl 103/2002 537 E. 2.1; Steinmann, a.a.O., Rz. 2 und 6). Ihre Verletzung bedeutet somit immer auch eine Missachtung von Art. 34 Abs. 1 BV.
3.3 Im Folgenden ist ein �berblick �ber die Ausgestaltung des Finanzreferendums nach Berner Recht zu geben und zu pr�fen, ob das kantonale Recht Bestimmungen zur Zusammenrechnungs- oder Trennungspflicht bei Kreditvorlagen enth�lt, welche die bundesrechtlichen Mindestanforderungen gem�ss Art. 34 Abs. 2 BV pr�zisieren oder dar�ber hinausgehen.
3.3.1 Gem�ss Art. 62 Abs. 1 der Berner Kantonsverfassung (KV) unterliegen Ausgabenbeschl�sse des Grossen Rates der fakultativen Volksabstimmung, sofern sie einmalige Ausgaben �ber zwei Millionen Franken oder wiederkehrende Ausgaben �ber 400'000.-- Fr. betreffen (lit. c; Ausgabenreferendum); weitere Sachbeschl�sse des Grossen Rates unterliegen dem fakultativen Referendum, wenn das Gesetz es vorschreibt oder der Grosse Rat oder 80 seiner Mitglieder es verlangen (lit. f; ausserordentliches fakultatives Referendum). Das Ausgabenreferendum ist ausgeschlossen, wenn es sich um gebundene Ausgaben handelt oder wenn die Ausgabenbefugnis rechtsg�ltig an den Grossen Rat oder an den Regierungsrat delegiert wurde (Walter K�lin/Urs Bolz, Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, Bern 1995, Art. 62 N 5c S. 405).
3.3.2 Die Ausgabenbefugnisse f�r die Kosten der Projektierung und Realisierung von Strassenbauvorhaben sind in Art. 31b des Gesetzes vom 2. Februar 1964 �ber Bau und Unterhalt der Strassen (SBG) i.d.F. vom 2. Mai 1995 besonders geregelt. Diese Bestimmung tr�gt den Titel "Ordentliche und delegierte Ausgabenbefugnisse" und lautet:
1. Die Kosten f�r die Projektierung und Realisierung der nachstehend erw�hnten Strassenbauvorhaben gelten als neue Ausgaben und werden von dem gem�ss den ordentlichen Ausgabenbefugnissen zust�ndigen Organ bewilligt:
a. Neuanlage von Staatsstrassen,
b. Ortsumfahrungen,
c. die Erstellung von zus�tzlichen Fahrstreifen, ausgenommen das nachtr�gliche Erstellen von Radwegen oder Radstreifen,
d. die Umgestaltung einer Strasse in eine richtungsgetrennte oder kreuzungsfreie Strassenverbindung,
e. die Verlegung einer Strasse auf einer Strecke von �ber 2 km, die Verbreiterung des Normalprofils einer Strasse auf �ber 7,5 m, im Siedlungsbereich auch die Verbreiterung der bestehenden Strasse um durchschnittlich mehr als 1 m (Gehwege, Radwege und Radstreifen werden nicht angerechnet).
2. Der Grosse Rat oder der Regierungsrat bewilligt im Rahmen der ordentlichen Ausgabenbefugnisse die Kosten f�r die Projektierung und die Realisierung von Strassenbauvorhaben, soweit es sich um neue Ausgaben handelt und soweit diese in Absatz 1 nicht erw�hnt sind, unter Ausschluss der fakultativen Volksabstimmung.
3. Der Regierungsrat kann die ihm zustehende Ausgabenbefugnis f�r die Kosten der Projektierung von Strassenbauten an die Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion delegieren."
Strassenbauvorhaben, die in Art. 31b Abs. 1 SBG nicht erw�hnt sind, unterliegen somit nicht dem fakultativen Referendum, selbst wenn die Kreditsumme (netto) 2 Mio. Fr. �berschreitet. Insofern liegt eine Delegation der Ausgabenbefugnis vom Volk an den Grossen Rat bzw. den Regierungsrat vor.
3.3.3 Die Ausgestaltung des Finanzreferendums ist im Gesetz vom 10. November 1987 �ber den Finanzhaushalt (FHG) n�her geregelt, dessen revidierte Fassung zusammen mit der neuen Verfassung am 1. Januar 1995 in Kraft getreten ist (K�lin/Bolz, a.a.O. Art. 105 N 5b S. 527). Mit dieser gesetzlichen Regelung beabsichtigte der Kanton Bern, zum Schutz der politischen Rechte des Volkes klare Regeln aufzustellen und eine selbst�ndige Ausgestaltung seiner Ausgabenordnung zu treffen (Zwischenbericht der Verfassungskommission, 19. April 1990, S. 83 ff., zitiert bei K�lin/Bolz, a.a.O. Art. 62 N 6b S. 405 f.).
Art. 16d FHG regelt die Ausgabenbefugnis bei einmaligen Ausgaben. Diese Bestimmung lautet:
1. Bei einmaligen Ausgaben bestimmt sich die Ausgabenbefugnis nach der Gesamtausgabe f�r den gleichen Gegenstand.
1. Ausgaben, die sich gegenseitig bedingen, m�ssen zusammengerechnet werden. In die Ausgabenbewilligung sind diejenigen Aufwendungen aufzunehmen, die in einem sachlichen und zeitlichen Zusammenhang stehen.
2. Zeitlich gestaffelte Ausgaben, die einem Zweck dienen, der in einem bestimmten, absehbaren Zeitraum definitiv erreicht sein wird, sind zusammenzurechnen.
3. Ausgaben, die in keinem sachlichen und zeitlichen Zusammenhang stehen, d�rfen f�r die Bestimmung der Ausgabenbefugnis nicht zusammengerechnet werden."
Diese Regelung greift �berwiegend Kriterien auf, die in Literatur und Rechtsprechung bereits zum bundesrechtlichen Prinzip der Einheit der Materie bzw. zum Gesamtausgabenprinzip der fr�heren Berner Staatsverfassung entwickelt worden waren:
Gem�ss Art. 16d Abs. 1 FHG richtet sich die Ausgabenbefugnis bei einmaligen Ausgaben nach der Gesamtausgabe f�r den gleichen Gegenstand. Dies entspricht der Formulierung in Art. 6 Ziff. 4 und Art.6b der bis 1995 geltenden Staatsverfassung des Kantons Bern (StV), wonach ein Beschluss des Grossen Rates dem Finanzreferendum unterstellt ist, wenn er "f�r den gleichen Gegenstand" neue Ausgaben von bestimmter H�he zur Folge hat (vgl. dazu BGE 111 Ia 201).
Art. 16d Abs. 2 und 3 FHG pr�zisieren den Begriff der Gesamtausgabe: Danach m�ssen Ausgaben, die sich gegenseitig bedingen, zusammengerechnet werden. In die Ausgabenbewilligung sind diejenigen Aufwendungen aufzunehmen, die in einem sachlichen und zeitlichen Zusammenhang stehen. Zusammenzurechnen sind grunds�tzlich auch zeitlich gestaffelte Ausgaben, die einem Zweck dienen, sofern dieser in einem bestimmten, absehbaren Zeitraum definitiv erreicht sein wird. Diese Kriterien stimmen weitgehend mit den Empfehlungen des bereits erw�hnten Gutachtens K�lin/Saladin/Bolz �berein. Die Gutachter hatten, gest�tzt auf Literatur und Rechtsprechung zum Gesamtausgabenprinzip, vorgeschlagen, im Finanzhaushaltsgesetz den Begriff der Gesamtausgabe nach den Grunds�tzen des sachlichen und des zeitlichen Zusammenhangs zu definieren (a.a.O., S. 270 i.V.m. S. 264 f. und S. 120 ff.) und eine Regel �ber die Zusammenrechnungspflicht bei Etappierungen nach dem Kriterium der Vorhersehbarkeit aufzustellen (a.a.O., S. 270 i.V.m. S. 265 und S. 149 ff.): Zusammenzurechnen seien alle Ausgaben, welche miteinander in einem tats�chlichen Zusammenhang stehen, weil sie voneinander getrennt sinnvollerweise nicht bestehen k�nnen oder ungeteilt erforderlich sind, damit die vorgesehene Aufgabe �berhaupt verwirklicht werden k�nne. Als ein einziger Gegenstand sei auch zu behandeln, was durch ein gemeinsames, sowohl objektiv wie auch subjektiv dominierendes Motiv derart stark miteinander verbunden sei, dass sich das Gesamte als geistige Einheit, als ein ideelles Ganzes darstelle (a.a.O., S. 264). Ausgaben f�r zeitlich gestaffelte Etappen seien zusammenrechnungspflichtig, wenn zum Zeitpunkt der Bewilligung der ersten Etappe das Folgen von weiteren Etappen f�r den gleichen Zweck mit ziemlicher Sicherheit bereits feststehe oder wenn (ex post betrachtet) in diesem Zeitpunkt f�r die Beh�rden bei pflichtgem�sser Sorgfalt objektiv erkennbar gewesen w�re, dass Kosten f�r sp�tere Etappen folgen werden (a.a.O., S. 265).
Art. 16d FGH ist insofern als Kodifizierung und gleichzeitig als Pr�zisierung der bereits vorher nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung geltenden Grunds�tze zu verstehen. Art. 16d Abs. 3 FHG enth�lt erstmals eine Bestimmung zur zeitlichen Staffelung von Ausgaben, die zumindest tendenziell �ber die oben (E. 3.1) geschilderte bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Etappierung hinausgeht und den Handlungsspielraum der kantonalen Beh�rden einschr�nkt.
Im Folgenden ist die Beurteilung deshalb im erster Linie anhand der erw�hnten kantonalen Vorschriften vorzunehmen. Diese umschreiben Inhalt und Umfang des Stimmrechts im Bereich des Finanzreferendums. Ihre Auslegung und Anwendung kann daher vom Bundesgericht im Rahmen der Stimmrechtsbeschwerde frei �berpr�ft werden (BGE 123 I 152 E. 2b S. 155; 175 E. 2d S. 178 ff.; 121 I 1 E. 2 S. 2 f.; 291 E. 1c S. 293; 334 E. 2b S. 338).
4.1 Es handelt sich unstreitig um neue und nicht um gebundene Ausgaben: Zwar folgt die Flughafen-Zufahrtsstrasse im Abschnitt Terminal bis Einfahrt Giessenbad dem Trassee der bestehenden Gemeindestrasse. Diese soll jedoch zur Staatsstrasse ausgebaut werden. Dieser Ausbau geht �ber blosse Unterhalts- oder Ersatzmassnahmen i.S.v. Art. 16g Abs. 1 lit. d oder f FHG hinaus, die �berdies in die Zust�ndigkeit der Gemeinde fallen w�rden (Art. 44 Abs. 2 SBG).
4.2 Der Abschnitt zwischen dem Kreisel Linde und der Einfahrt Giessenbad f�llt unter Art. 31b Abs. 1 lit. a SBG (Neuanlage einer Staatsstrasse); da die Ausgabe 2 Mio. Fr. netto �bersteigt, unterliegt dieser Kredit dem fakultativen Referendum. Dagegen unterliegt der Kredit f�r den Abschnitt "Einfahrt Giessenbad bis Terminal" - f�r sich allein gesehen - schon deshalb nicht dem fakultativen Referendum, weil der massgebliche Nettobetrag Fr. 2 Mio. nicht �bersteigt. Regierungsrat und Grosser Rat gehen �berdies davon aus, dass dieser Abschnitt die Kriterien von Art. 31b Abs. 1 SBG nicht erf�llt und deshalb vom Grossen Rat unter Ausschluss der fakultativen Volksabstimmung zu bewilligen war. Dies wird von den Beschwerdef�hrern nicht bestritten. Sie machen jedoch geltend, die Trennung in zwei Kredite sei gem�ss Art. 16d FHG unzul�ssig gewesen; w�re ein einziger Gesamtkredit bewilligt worden, so h�tte dieser die Kriterien von Art. 31b Abs. 1 SBG erf�llt und w�re aufgrund der Kreditsumme referendumspflichtig gewesen.
Diese Auslegung von Art. 31b SBG teilt grunds�tzlich auch der Kanton Bern: Er macht nicht geltend, dass diese Bestimmung ein Trennungsgebot bzw. eine Ausnahme vom Gesamtausgabenprinzip enthalte, d.h. eine Aufteilung in mehrere Kredite erfolgen m�sse, wenn nur ein Teil eines ansonsten einheitlichen Strassenprojekts die Voraussetzungen von Art. 31b Abs. 1 SBG erf�llt. Vielmehr geht er - wie die Beschwerdef�hrer - davon aus, dass zun�chst das f�r den jeweiligen Kredit massgebliche Vorhaben anhand der Kriterien der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Etappierung bzw. gem�ss Art. 16d FHG zu definieren und erst anschliessend zu pr�fen sei, ob das so definierte Strassenbauvorhaben eines der Kriterien gem�ss Art.31b Abs. 1 SBG erf�llt. Diese Auslegung von Art. 31b SBG, die dem Gesamtausgabenprinzip und damit auch dem bundesverfassungsrechtlichen Grundsatz der Einheit der Materie optimal Rechnung tr�gt, ist im Folgenden zugrunde zu legen.
Anhand von Art. 16d FHG ist somit zu pr�fen, ob die Aufteilung in zwei Kreditvorlagen zul�ssig war oder ob die Kosten f�r die gesamte L�nge der Strasse zur Erschliessung des Flughafens Bern-Belp (Kreisel Linde bis Terminal) eine "Gesamtausgabe f�r den gleichen Gegenstand" darstellen und deshalb gemeinsam in einem einzigen Kreditbeschluss h�tte bewilligt werden m�ssen. Letzteres w�re der Fall, wenn die Ausgaben f�r beide Streckenabschnitte (Terminal - Einfahrt Giessenbad und Einfahrt Giessenbad - Kreisel Linde) sich "gegenseitig bedingen" bzw. in einem "sachlichen und zeitlichen Zusammenhang stehen" (Art. 16d Abs. 2 FHG). Massgeblich ist dabei grunds�tzlich der Sach- und Verfahrensstand zur Zeit des Kreditbeschlusses.
5.1 Der Kanton macht geltend, der Projektabschnitt Einfahrt Giessenbad bis Terminal Flughafen sei sachlich und zeitlich unabh�ngig vom restlichen Projekt zu realisieren und pr�judiziere die weiteren Abschnitte nicht. W�hrend zwischen der Einfahrt Giessenbad und dem Kreisel Linde eine v�llig neue Strassenf�hrung geplant sei, die nur auf Teilstrecken im Bereich bestehender Strassen verlaufe, folge die Strasse im hier umstrittenen Bereich mit nur geringf�gigen Abweichungen dem schon heute bestehenden Strassentrassee. Das Projekt enthalte Anpassungen an die im Gang befindlichen Flughafenbauten, eine Sanierung der bestehenden Flughafenvorfahrt, die Neuerstellung bzw. Anpassung von Gehwegen und Gr�nstreifen sowie Bauten f�r den Hochwasserschutz. Es sei erforderlich, diese Teilstrecke jedenfalls ab Querprofil 20 wegen des notwendigen Hochwasserschutzes und wegen der im Gang befindlichen Bauarbeiten am Flughafen auch dann zu realisieren, wenn die Neubaustrecke sp�ter, in anderer Weise oder auch gar nicht ausgef�hrt werden sollte. Es handle sich beim fraglichen Abschnitt somit um eine in sich geschlossene, selbst�ndig sinnvolle und nutzbare Anlage, weshalb die Aufteilung in zwei verschiedene Kreditvorlagen zul�ssig sei.
5.2 Die Beschwerdef�hrer sind dagegen der Auffassung, es bestehe ein enger sachlicher und zeitlicher Zusammenhang zwischen beiden Strassenabschnitten. Die Flughafenzufahrt sei im Strassenbauprogramm wie auch im Strassenplanverfahren als ein Vorhaben behandelt worden. Auch im Grossen Rat seien die Kreditvorlagen gemeinsam beraten worden, weil sich eine Aufteilung als faktisch unm�glich erwiesen habe. Der Abschnitt Einfahrt Giessenbad-Terminal sei politisch nicht weniger umstritten als die umfangreiche Neubaustrecke: Umstritten sei in erster Linie, ob der finanzschwache Kanton Bern �berhaupt private Flughafeninfrastrukturen unterst�tzen soll. Hierf�r sei der Abschnitt Giessenbad-Terminal von Bedeutung, weil er die symboltr�chtige Vorfahrt zum privaten Terminal umfasse und der Abschnitt vollst�ndig im Flughafenperimeter liege. Die Beschwerdef�hrer weisen darauf hin, dass die Kosten derartiger Infrastrukturen gem�ss Art. 45 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 �ber die Luftfahrt (LFG; SR 748.0) vom Flughafenhalter zu tragen seien. Losgel�st von der Neubaustrecke h�tte der Abschnitt Giessenbad-Terminal somit dem Luftfahrtrecht unterstellt werden m�ssen und w�re nicht vom Kanton zu finanzieren gewesen. Werde die Neubaustrecke (Lindenkreise - Einfahrt Giessenbad) nicht erstellt, m�sse der Flughafen auf andere Weise erschlossen werden. Erfolge die Erschliessung z.B. von Kehrsatz aus, w�rden die im Abschnitt Giessenbad-Terminal erstellten Bauten - mit Ausnahme der Terminal-Vorfahrt und der Hochwasserschutzmassnahmen - weitgehend nutzlos; grosse Teile des Abschnitts w�rden dann nur noch dem flugplatzinternen Verkehr dienen.
5.3 Zum Verst�ndnis der Argumentation von Kanton und Beschwerdef�hrern und zur Beurteilung der sich stellenden Rechtsfragen ist es hilfreich, einen �berblick �ber die Planungsgeschichte und den Verfahrensablauf bis zum umstrittenen Kreditbeschluss zu geben.
5.3.1 Mit Beschluss vom 30. Mai 1990 legte der Regierungsrat fest, dass eine neue Zufahrt zum Flughafen Bern-Belp als Kantonsstrasse eingereiht werde. Anschliessend erfolgte eine mehrj�hrige Pr�fung verschiedener Zufahrtsvarianten in einem breit abgest�tzten Meinungsbildungsprozess, wobei schliesslich der "Korridor Kummenstrasse" mit Anbindung an den Autobahnanschluss Rubigen als gesamthaft optimale Variante beurteilt wurde. Im Fr�hjahr 1997 nahm der Grosse Rat die Flughafenzufahrt in das Strassenbauprogramm 1997 - 2000 auf. Im M�rz - April 2000 erfolgte die �ffentliche Auflage des Projekts in Form eines kantonalen Strassenplans. In verschiedenen Einsprachen wurde die Nichtunterstellung unter das bundesrechtliche Plangenehmigungsverfahren f�r Luftfahrtsanlagen und die mangelnde Koordinierung mit dem Plangenehmigungsverfahren betreffend die Pistenverl�ngerung ger�gt.
5.3.2 Am 22. August 2001 genehmigte der Regierungsrat den Strassenplan f�r die Kantonsstrasse Nr. 221.3 "Belp-Flughafen". Darin wird der Kreisel Linde als "Projektanfang" und das s�dliche Ende der Terminalvorfahrt als "Projektende" bezeichnet. Zwischen beiden Punkten wird die Strasse durchgehend in orangener Farbe (Legende: "Projekt Ausbau Fahrbahn Kantonsstrasse") dargestellt; die Farbe grau (Legende: "bestehende Fahrbahnen beibehalten") wird nur im Bereich des Kreisels Linde verwendet. Im Bewilligungsentscheid wies der Regierungsrat die Einsprachen gegen die Durchf�hrung eines kantonalen Strassenplanverfahrens zur�ck, weil die Strasse nicht nur dem Flughafenbetrieb, sondern auch der Erschliessung des Giessenbads und des Erholungsgebiets diene; sie m�sse auf der ganzen L�nge, d.h. vom Kreisel Linde bis zum Flughafen, durchgehend und nach einheitlichen Kriterien geplant und projektiert werden.
5.3.3 Am 30. August 2002 wies das Verwaltungsgericht Bern eine Beschwerde gegen den Strassenplan ab, mit der u.a. geltend gemacht worden war, das Strassenprojekt stelle eine Flugplatzanlage im Sinne von Art. 37 Abs. 1 LFG dar und sei deshalb im luftfahrtrechtlichen Plangenehmigungsverfahren zu beurteilen. Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass die Strasse nach einheitlichen technischen Kriterien erstellt, im Wesentlichen durch den Kanton Bern finanziert und durch ihn unterhalten werde und durch den Ben�tzer in ihrer vollen L�nge befahrbar sein solle. In baulicher und betrieblicher Hinsicht liege somit ein einheitliches Werk vor. Dagegen erf�lle die Strasse mehrere Zwecke, weil sie nicht nur den Flugplatz erschliesse, sondern auch das Eisselquartier, diverse Industriegebiete sowie das Naherholungsgebiet Giessenbad/Aare; sie stelle insofern ein "gemischtes Bauwerk" i.S.v. BGE 127 II 227 E. 4a S. 234 dar. Ab dem Kreisel Linde bis zum Aemmenmattkreisel diene die Strasse �berwiegend nicht flugplatzbetrieblichen Zwecken, wogegen ab dem Aemmenmattkreisel der Flugplatzverkehr �berwiege, auch unter Ber�cksichtigung des Verkehrs vom und zum Giessenbad und dem Naherholungsgebiet an der Aare. Das Verwaltungsgericht lehnte eine Aufteilung der Bewilligungszust�ndigkeit entsprechend den Funktionen der Strasse ab, weil die Strasse baulich als Einheit konzipiert und auf der ganzen Strassenl�nge nach einheitlichen ingenieurtechnischen und baulichen Kriterien erstellt und ausger�stet werde. Von ausschlaggebender Bedeutung sei jedoch, dass das Strassenprojekt hinsichtlich des Grundsatzes, ob die Strasse �berhaupt zu erstellen sei oder nicht, eine Einheit darstelle. Eine sich an den verschiedenen Zweckbestimmungen orientierende Etappierung der Strasse oder gar der Verzicht auf einzelne Teilst�cke w�re undenkbar. Bez�glich des Teilst�ckes zwischen dem Aemmenmattkreisel und dem Flughafen liege dies auf der Hand, w�rde der Strasse dadurch doch die Verbindung an das �bergeordnete Strassennetz fehlen, so dass dieses isolierte Teilst�ck weitgehend nutzlos w�re. Ebenso sei aber mit Blick auf die Vorgeschichte auch die isolierte Erstellung des Teilst�cks zwischen dem Kreisel Linde und dem Aemmenmattkreisel undenkbar, sei die Strasse doch gerade als Flughafenerschliessung geplant und aus diesem Grunde als Staatsstrasse eingereiht worden; der Kanton habe keinen Zweifel daran gelassen, dass die Strasse, wenn sie lediglich der Erschliessung der verschiedenen Bauzonen dienen sollte, nicht gebaut w�rde. Die beiden Strassenst�cke wiesen somit weder bauliche noch funktionell einen Grad an Selbst�ndigkeit auf, der ihnen ein eigenes, vom Gesamtbauwerk unabh�ngiges baurechtliches Schicksal erm�glichen w�rde.
5.3.4 Eine Aufteilung des Projekts in zwei Abschnitte wurde erstmals im Zusammenhang mit der Finanzierung des Strassenbauvorhabens von der BVE vorgeschlagen: Im Vortrag der BVE an den Regierungsrat vom 20. November 2001 wird ausgef�hrt, das Vorhaben enthalte zwei Abschnitte, welche unabh�ngig voneinander zu realisieren seien: Der Abschnitt Kreisel Linde - Einfahrt Giessenbad einerseits als neu angelegte Strecke, welche die Ortsdurchfahrt Belp und das Neumattquartier entlaste und eine bessere Anbindung an die Autobahn A6 mit sich bringe, und der Abschnitt Einfahrt Giessenbad - Terminal andererseits, der auf der bestehenden Strasse gef�hrt werde und insbesondere die Arbeiten im Bereich des Terminals (in Koordination mit dessen laufendem Neubau) und im Bereich der dringlichen Hochwasserschutzmassnahmen umfasse. Da beide Abschnitte gemeinsam geplant und projektiert worden seien, w�rden sie in einem Vortrag dargestellt; die entsprechenden Kredite w�rden indessen in zwei Beschlussentw�rfen dem Grossen Rat unterbreitet. Demgem�ss beantragte der Regierungsrat am 28. November 2001 dem Grossen Rat die Bewilligung von zwei Verpflichtungskrediten: Nr. 3764 betreffend den Abschnitt Einfahrt Giessenbad - Projektende (Terminal Flughafen) und Nr. 3765 betreffend den Abschnitt Einfahrt Giessenbad - Kreisel Linde. Beide Gesch�fte wurden dem Grossen Rat am 31. Januar 2002 zur Bewilligung unterbreitet. Eine getrennte Diskussion beider Gesch�fte erwies sich jedoch als nicht durchf�hrbar, weshalb beide Verpflichtungskredite gemeinsam behandelt wurden (vgl. Tagblatt des Grossen Rates vom 31. Januar 2002, S. 255 ff., insb. S. 260).
5.4 Aus dieser Planungs- und Verfahrensgeschichte ergibt sich, dass die geplante Kantonsstrasse zur Erschliessung des Flughafens Bern-Belp von Anfang an als einheitliches Projekt konzipiert und geplant wurde. Es handelt sich, wie das Verwaltungsgericht �berzeugend dargelegt hat, in baulicher und betrieblicher Hinsicht um ein einheitliches Werk, das �berwiegend dem Zweck der Flughafenerschliessung dient und aus diesem Grund als Staatsstrasse eingereiht wurde. Insofern besteht ein enger sachlicher Zusammenhang zwischen beiden Strassenabschnitten, die Teile eines einzigen Projekts darstellen.
Wie sich aus dem Vortrag der BVE ergibt, h�tten die Bauarbeiten f�r beide Strassenabschnitte im Sommer 2002 begonnen und bis 2004 abgeschlossen sein sollen. Insofern besteht auch ein enger zeitlicher Zusammenhang zwischen beiden Strassenabschnitten. Zwar sollten die Arbeiten im Bereich des Terminals (aufgrund der notwendigen Koordinierung mit dem Terminalneubau) und die dringlichen Hochwasserbauten im Abschnitt Einfahrt Giessenbad - Terminal zuerst realisiert werden. Die Flughafenzufahrt h�tte jedoch insgesamt in einem bestimmten absehbaren Zeitraum (2002-2004) fertiggestellt werden sollen.
Schliesslich besteht auch ein enger rechtlicher Zusammenhang zwischen beiden Strassenabschnitten: W�re das Vorhaben schon bei der Projektierung und Planung in zwei Abschnitte aufgeteilt worden, h�tte der Abschnitt um den Terminal im bundesrechtlichen Plangenehmigungsverfahren gem�ss LFG genehmigt werden m�ssen. Nur aufgrund der Planung als bauliche und funktionale Einheit konnte die Strasse insgesamt, vom Projektanfang am Kreisel Linde bis zum Projektende am Terminal, im kantonalrechtlichen Strassenplanverfahren bewilligt und vom Kanton realisiert und finanziert werden.
5.5 Es besteht somit ein enger sachlicher, zeitlicher und rechtlicher Zusammenhang zwischen den beiden Strassenabschnitten bzw. den daf�r bewilligten Ausgaben; diese bedingen sich gegenseitig i.S.v. Art. 16d Abs. 2 FHG. Die Ausgaben f�r die Flughafen-Zufahrt sind deshalb als eine Gesamtausgabe zu qualifizieren (Art. 16d Abs. 1 FHG), die nicht in verschiedene Teilkredite h�tte aufgeteilt werden d�rfen. Da die Gesamtkosten f�r die Flughafenzufahrt die Kriterien von Art. 31b Abs. 1 lit. a SBG erf�llen und 2 Mio. Fr. �berschreiten, h�tten sie insgesamt dem fakultativen Referendum unterstellt werden m�ssen. Die Aufteilung in zwei Kreditbeschl�sse, von denen nur einer dem fakultativen Referendum unterlag, entzog einen Teil der Ausgaben der Volksabstimmung und hinderte die Stimmb�rger daran, sich �ber die W�nschbarkeit des Bauvorhabens in seiner Gesamtheit auszusprechen. Insofern verletzt der angefochtene Kreditbeschluss die politischen Rechte der Beschwerdef�hrer.
Nach dem Gesagten ist die staatsrechtliche Beschwerde gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der angefochtene Kreditbeschluss aufzuheben.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (vgl. Art. 156 Abs. 2 OG), jedoch muss der Kanton Bern den Beschwerdef�hrern die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens ersetzen (Art. 159 OG).
Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist. Der Beschluss des Grossen Rates des Kantons Bern Nr. 3764 vom 31. Januar 2002 betreffend die Kantonsstrasse Nr. 221.3, Belp-Flughafen, Abschnitt Einfahrt Giessenbad - Terminal, wird aufgehoben.
Der Kanton Bern hat die Beschwerdef�hrer f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 2'000.-- zu entsch�digen.
Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrern und dem Grossen Rat des Kantons Bern schriftlich mitgeteilt.