Source: https://www.tuttoambiente.it/commenti-premium/a-i-a-modifiche-non-sostanziali-ricevibilita-o-irricevibilita/
Timestamp: 2019-10-23 03:09:52+00:00
Document Index: 147632081

Matched Legal Cases: ['art. 29', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 5', 'art. 29', 'art. 9']

A.I.A.: modifiche non sostanziali .... ricevibilità o irricevibilità ? - TuttoAmbiente.it
Non avendo alcuna intenzione di tornare a ripetere quanto già detto da noti giuristi[1] in materia di Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA), optiamo per soffermarci su alcuni aspetti secondari di tale disciplina, i quali, nel quotidiano tran tran di un’impresa, possono comunque assumere una certa rilevanza; se non altro, per il loro possibile repentino comparire sul percorso imboccato dall’imprenditore, giustamente tutto assorto ed impegnato, appunto, ad…intraprendere.
Tanta è la foga di chi – avendo ancora oggi il coraggio di farlo – si concentra tenacemente sulle problematiche produttive, che certune inaspettate pretese della Pubblica Amministrazione, cogliendolo di sorpresa, possono riuscire a disorientarlo, fino al punto di “inceppare” sul nascere qualsiasi meccanismo virtuoso attivato dall’audace imprenditore, il quale potrebbe essere indotto a “bloccare” – in un momento di crisi come quello attuale – l’inserimento di una nuova tessera nel tanto decantato mosaico della… crescita imprenditoriale, di cui non si fa altro che parlare in questi giorni nel nostro Paese.
1. La modifica non sostanziale
Avendo a disposizione un solo “riflettore” preferiamo puntarlo su alcuni retroscena – forse secondari e meno noti ma – che possono comunque complicare la realizzazione di piccoli interventi (magari) utili ad adeguare la funzionalità di uno stabilimento produttivo ricadente nel campo di applicazione del Titolo III-bis della Parte Seconda del D.Lgs. 152/2006 (TUA) e per il quale il gestore dello stesso è titolare di autorizzazione integrata ambientale (AIA).
L’intento è quello di circoscrivere l’oggetto della presente trattazione alle ipotesi di cosiddetta modifica «non sostanziale» di un impianto, ovvero alla fattispecie individuabile leggendo “a contrario” la definizione di modifica sostanziale fornita all’articolo 5, comma 1, lettera l-bis), del TUA: «modifica sostanziale di un progetto, opera o di un impianto: la variazione delle caratteristiche o del funzionamento ovvero un potenziamento dell’impianto, dell’opera o dell’infrastruttura o del progetto che, secondo l’autorità competente, producano effetti negativi e significativi sull’ambiente. In particolare, con riferimento alla disciplina dell’autorizzazione integrata ambientale, per ciascuna attività per la quale l’allegato VIII indica valori di soglia, è sostanziale una modifica che dia luogo ad un incremento del valore di una delle grandezze, oggetto della soglia, pari o superiore al valore della soglia stessa » e tenendo ben presente anche la definizione di modifica fornita alla lettera l) dello stesso articolo: « la variazione di un piano, programma, impianto o progetto approvato, compresi, nel caso degli impianti e dei progetti, le variazioni delle loro caratteristiche o del loro funzionamento, ovvero un loro potenziamento, che possano produrre effetti sull’ambiente».
Tutto ciò, con la consapevolezza che le ipotesi di modifica di carattere sostanziale di un impianto non resteranno certamente “in ombra”, essendo già state poste ben in luce attraverso i contributi di altri autori che ne hanno esaustivamente trattato[2].
2. Istruttoria prevista
Per chiunque vi ponga attenzione, parrebbe logico e scontato che l’istruttoria procedimentale prevista per i casi di modifica non sostanziale debba essere semplice e snella, salvo voler “tradire” il concetto di “non sostanzialità” attribuibile ad un mutamento impiantistico di scarso rilievo. La realtà, purtroppo, potrebbe essere ben diversa e riservare delle amare sorprese, alle quali vorremmo cercare di porre preventivo rimedio con le considerazioni che ci apprestiamo ad esporre.
3.1. L’art. 29-nonies, comma 1, del TUA
L’art. 29-nonies, comma 1[3], del TUA, prevede che il gestore, ove le ritenga non sostanziali, debba preventivamente comunicare all’autorità competente quali sono le modifiche che lo stesso ha progettato e che intende apportare al proprio impianto[4].
b) In alternativa, la stessa autorità – pur condividendo la “non sostanzialità” attribuita dal gestore alle preannunciate modifiche –, potrebbe ritenere necessario dover “aggiornare” tale provvedimento.
c) In ultimo, l’autorità – discostandosi radicalmente dalle conclusioni del proponente – potrebbe ritenere che le modifiche, progettate e comunicatele, siano da intendersi sostanziali [ai sensi dell’articolo 5, comma 1, lettera l-bis), TUA], tanto da invitare il gestore dell’impianto ad attivarsi secondo gli adempimenti previsti dal comma 2 dello stesso articolo 5[5].
3.2. Le due ipotesi di modifica non sostanziale
Detta autonomia è essenziale a rafforzare le peculiarità di tale forma abilitativa in regime di silenzio assenso [6]– che non può essere confusa con altre tipologie, quali: autorizzazioni o permessi –, sulla quale il gestore dell’impianto[7] deve poter fare pieno affidamento anche ai fini organizzativi, ad eccezione del caso in cui venga tempestivamente disconosciuta la “non sostanzialità” delle modifiche preventivamente annunciate, in quanto ritenute “sostanziali” dall’autorità.
La previsione normativa di cui trattasi è talmente chiara che le dizioni: «… L’autorità competente, ove lo ritenga necessario, aggiorna l’autorizzazione integrata ambientale …» e «… Decorso tale termine [n.d.r. 60 giorni], il gestore può procedere alla realizzazione delle modifiche comunicate» non si prestano a diversa interpretazione. Di conseguenza, il ricevimento – da parte dell’autorità competente – della preventiva comunicazione di modifica (che risulti effettivamente) non sostanziale, fa decorrere il previsto termine di 60 giorni, trascorso il quale, indipendentemente dalla riscontrata “necessità” o meno di aggiornare il provvedimento autorizzatorio, il gestore deve considerarsi pienamente legittimato ad apportare le modifiche in questione.
D’altronde, la norma non prevede che l’eventuale aggiornamento dell’AIA vada ad incidere sulla tempistica cronoprogrammata dal gestore per organizzare quanto occorrente a dare attuazione alle modifiche “progettate” e “correttamente comunicate” con il previsto anticipo.
3.3. Aggiornamento dell’autorizzazione
Per l’istruttoria necessaria a tale aggiornamento[8]sono dovute delle tariffe, la cui applicazione è regolata dal D.M. 24 aprile 2008.
Il soprassedere a commenti critici sulla esosità di tali tariffe e la bonaria opzione di non ammutinarsi alla debenza delle stesse, non ci dispensa dall’esigere che perlomeno la «tempistica» del relativo pagamento non venga a porsi “in rotta di collisione” e non vada ad incidere negativamente sulla «tempistica» di realizzazione delle modifiche non sostanziali in questione. A ben vedere, infatti, se è vero che la legge prevede tale pagamento, è altrettanto vero che prevede pure il decorso di un preciso lasso temporale su cui poter confidare per la realizzazione delle opere di cui trattasi.
3. Il D.M. 24 aprile 2008
Come dicevamo, gli aspetti tariffari sono stati regolati, agli inizi del 2008 – quando ancora la disciplina AIA era contenuta nel D.Lgs. 18 febbraio 2005, n. 59[9] –, con il D.M. 24 aprile 2008 concernente «Modalità, anche contabili, e tariffe da applicare in relazione alle istruttorie e ai controlli previsti dal decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59, recante attuazione integrale della direttiva 96/61/CE sulla prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento» (Pubblicato, per comunicato, nella Gazz. Uff. 22 settembre 2008, n. 222).
L’articolo 1 del decreto ne definisce il campo di applicazione, precisandone pure la finalità consistente nel disciplinare le modalità e le tariffe da applicare ai procedimenti previsti dal D.Lgs. 59/05 (oggi Titolo III-bis della Parte Seconda del TUA); fra i quali, sono ricompresi pure quelli per il rilascio, il rinnovo, il riesame, il nuovo rilascio per modifica sostanziale (….i controlli), nonché[10] l’istruttoria necessaria all’aggiornamento dell’AIA[11] in caso di modifica non sostanziale dell’impianto.
All’articolo 2 si individuano le tariffe dovute per ciascuna tipologia istruttoria. Fra queste, compare anche quella relativa all’aggiornamento da ultimo menzionato: pari a € 2.000 (somma piuttosto “importante” per essere riferita a modifiche “non sostanziali”, ma così indicata nell’allegato III al decreto, cui l’articolo 2 fa diretto riferimento).
Infine, all’articolo 5 comma 1, il decreto in commento stabilisce che: ·all’istanza di autorizzazione integrata ambientale, ·alle comunicazioni di cui all’articolo 10 del decreto legislativo n. 59/05 (equivalenti a quelle oggi previste dall’art. 29-nonies del TUA), nonché ·alla domanda a seguito di richiesta di riesame, deve essere allegato (…è allegato…) l’originale della quietanza dell’avvenuto pagamento dell’importo tariffario dovuto ai sensi dell’articolo 2 del decreto, a pena della irricevibilità delle stesse.
E’ evidente che una frettolosa lettura di tale norma potrebbe far ritenere “irricevibili” persino le mere comunicazioni di modifica non sostanziale, ove non accompagnate dall’attestazione dell’avvenuto pagamento della tariffa istruttoria.
Può sembrare assurdo, ma …
4. Spunto da un caso concreto
.. è proprio l’aver vissuto un incontro ravvicinato con una tale evenienza ad offrirci lo spunto per evidenziare come, dopo aver effettuato una comunicazione di modifica non sostanziale (per la quale sia poi stata decisa, ma solo in un secondo momento, la necessità di un aggiornamento del provvedimento), il gestore di un impianto AIA potrebbe davvero essere redarguito, dall’autorità competente, per non aver allegato alla comunicazione – erroneamente qualificata dall’autorità (nel caso concreto fonte di ispirazione) come “istanza di aggiornamento dell’AIA” [12] – l’originale della quietanza di avvenuto pagamento dell’importo tariffario dovuto per l’istruttoria; ed anche avvertito della conseguente comminazione della «…pena dell’irricevibilità della stessa istanza…» (che, a dire il vero non era affatto una istanza ma una mera comunicazione).
Tralasciando (in questa occasione) commenti sulla dicotomia tra “istanza” e “comunicazione”, è evidente che, con tale avvertimento – pur avendo, l’ente preposto, riconosciuto la «non sostanzialità» delle modifiche –, al coraggioso imprenditore, di fatto, verrebbe negata tout court la facoltà di poter fruire secondo la tempistica originariamente preventivata degli effetti abilitativi determinati dalla consegna della comunicazione. In effetti, il considerare non «ricevuta» la comunicazione (questo è il senso dell’irricevibilità) equivale e comporta il non poter far decorrere il termine previsto dall’art. 29-nonies comma 1.
A dar retta a tale incondivisibile logica – determinante una sorta di “vanificazione” di quanto “maturato” fino a quel momento[13]–, a seconda dell’ampiezza del lasso temporale intercorso fra il deposito della comunicazione e la notifica dell’avviso di (secondo noi solo presunta) irricevibilità della stessa, si potrebbe determinare uno slittamento, anche considerevole, della genesi del titolo abilitativo “per silenzio assenso”. Conseguentemente, si verificherebbe un (immotivato) differimento della possibilità di attuare le modifiche programmate, tale da poter anche comportare una rinuncia alle stesse da parte del gestore, in quanto, nelle aziende, quando “saltano i programmi”, non è detto sia semplice riorganizzarsi per recuperare il tempo perduto[14].
4.1 Comunicare non vuol dire chiedere
Se gli capitasse esattamente quanto sopra detto, in primo luogo, il gestore potrebbe facilmente confutare all’autorità, l’attribuitagli presentazione di una “istanza”; essendosi, viceversa, semplicemente limitato – così come la vigente normativa prevede – a “comunicare” la prevista realizzazione di una modifica non sostanziale al proprio impianto. Fin qui nulla quaestio!
6. Presunta irricevibilità
Il problema è un altro e – se anche non si verificasse l’equivoco consistente nell’equipollenza fra chiedere e comunicare – consisterebbe nella meno immediata possibilità, per l’imprenditore, di contestare l’irricevibilità della comunicazione, attribuita dall’autorità alla mancata allegazione della quietanza di avvenuto pagamento dell’importo della famigerata tariffa istruttoria. Questo perché è l’articolo 5 del D.M. 24 aprile 2008 a prevederla espressamente, anche per le ipotesi di comunicazione di modifica «non sostanziale»[15].
Oramai, il legislatore ci ha abituato a “deglutire” di tutto, ma, diffidando delle illogiche apparenze, riteniamo comunque opportuno analizzare con grande raziocinio tale inaccettabile previsione, per verificare se davvero sia fondata e coerente con la ratio delle norme vigenti in materia.
Cominciamo con l’evidenziare che, al primo comma dell’articolo in questione, viene stabilita la modalità con cui rendere edotta l’autorità circa l’avvenuto versamento delle tariffe istruttorie previste per tre distinte fattispecie procedimentali. Sono tutte fattispecie ben individuate, ma non per questo collocabili sullo stesso piano (in termini di certezza di una conseguente azione amministrativa e, nella specie, di effettivo svolgimento di un’istruttoria qualificabile come “rilevante” ai fini del decreto stesso), in quanto soltanto per due di queste può essere dato per scontato il necessario avvio di un procedimento.
Solo per queste due ipotesi – di istanza e di domanda – è ineludibile che l’amministrazione ricevente assuma anche la veste di amministrazione procedente; come tale, tenuta[16] a dare avvio ad un procedimento, per il quale è quindi correttamente esigibile – eventualmente anche fin da subito – il pagamento della tariffa prevista per la relativa istruttoria.
Riconosciamo come questi siano i casi in cui può essere ragionevole che il legislatore abbia previsto la pena dell’irricevibilità della domanda o dell’istanza (ove le stesse non vengano accompagnate dalla «prova» di avvenuto pagamento). In fondo, essendo – in tali casi – scontato lo svolgersi di un’istruttoria (in quanto non subordinata a scelte discrezionali della p.a.), il pagamento preventivo della tariffa, può anche essere considerato un modo per snellire i procedimenti …….oltre che per incassare anticipatamente le somme previste.
6.2. Ipotesi particolare: la comunicazione …
Diversamente, la terza fattispecie istruttoria, contemplata dal primo comma del menzionato articolo 5 (quella della comunicazione di modifica non sostanziale[17]), è solo eventuale; tanto da rendere del tutto inappropriata la previsione della pena dell’irricevibilità di una «comunicazione» solo perché priva dell’attestazione di pagamento anticipato (di tariffe relative a un’istruttoria che potrebbe anche non aversi da fare). Si tratta di un vero e proprio controsenso, visto che la decisione di esercitare l’azione amministrativa da parte dell’autorità ricevente non può essere data “per certa”, e quindi neppure “per preventivamente conosciuta” dal soggetto comunicante, al quale non può essere comminata una sanzione (di irricevibilità) basata sull’ipotetico verificarsi di un’istruttoria sulla cui concreta attuazione, oltretutto, egli non ha alcuna certezza e non può incidere minimamente.
6.3. Istruttoria solo eventuale
In tal senso, il testo dell’articolo 29-nonies del D.Lgs. 152/2006 è inequivocabile: «1. Il gestore comunica all’autorità competente le modifiche progettate dell’impianto, come definite dall’articolo 5, comma 1, lettera l). L’autorità competente, ove lo ritenga necessario, aggiorna l’autorizzazione integrata ambientale…», oltre che caratterizzato da due previsioni parallele, chiaramente individuate e, per questo, ben riconoscibili oltre che nettamente distinte l’una dall’altra.
La prima comporta l’obbligo – per il gestore – di effettuare una preventiva «comunicazione» di modifica non sostanziale[18], destinata ad andare a costituire automaticamente[19] titolo abilitativo – utile alla realizzazione delle opere progettate –, per silenzio assenso, in forza di quanto previsto dall’ultimo periodo del primo comma dello stesso articolo 29-nonies (attuabilità delle modifiche dichiarate, una volta trascorso il termine di 60 giorni ivi previsto).
La seconda (la previsione di un possibile procedimento di aggiornamento dell’AIA), al contrario, è manifestamente eventuale, trattandosi della conseguenza dell’esercizio di una autonoma ed insindacabile scelta dell’amministrazione ricevente. Sarà solo quest’ultima, infatti, a stabilire unilateralmente se (…ove lo ritenga necessario…), per la “comunicata” modifica non sostanziale, sia o meno necessario un procedimento amministrativo di “aggiornamento” dell’AIA.
Per nessuna ragione al mondo ! Piuttosto, quando l’amministrazione gli comunicherà di aver optato per la necessità di un aggiornamento dell’AIA, sarà a tal punto (ma non prima) che il gestore dovrà adeguarvisi, pagando la tariffa per le spese di un’istruttoria che soltanto allora potrà essere considerata necessaria “agli occhi di tutti” (anche del gestore).
E’ la scelta fatta dall’amministrazione ricevente che rende necessario il pagamento della tariffa istruttoria, non altro !! Del resto, sarebbero veramente troppi 2.000 Euro spesi solo per sentirsi dire che non occorre effettuare alcun adeguamento del provvedimento AIA: effettivamente, si tratterebbe di minuti pagati ….a peso d’oro!
7. Antinomia nel decreto
Al fine di rassicurare anche coloro che potrebbero collocare dette conclusioni fra gli “espedienti” utili a rendere solo eventuale il pagamento in questione, oppure a giustificarne il rinvio ad un momento successivo alla comunicazione di cui trattasi, ci giunge in aiuto proprio il decreto in esame, il quale smentisce[20] direttamente quanto stabilito al proprio articolo 5.
Che ciò sia vero è sotto gli occhi di tutti, perché l’articolo 1, comma 1, del D.M. 24.04.2008, qualifica la tariffa in questione come applicabile “… ai procedimenti previsti …in relazione:… d) alla istruttoria necessaria all’aggiornamento dell’autorizzazione integrata ambientale… ”.
Una tale precisazione impone di dover interpretare correttamente ed univocamente quanto stabilito dall’art. 5.1 (o meglio considerarlo errato con riguardo alle comunicazioni), in quanto dimostrativa del fatto che la tariffa in questione non è prevista per “compensare” le energie istruttorie utili alla valutazione della necessità – o meno – di un aggiornamento dell’AIA e che pertanto non deve essere pagata a prescindere dall’effettivo verificarsi di quest’ultimo.
D’altra parte, il previsto obbligo d’allegazione della ricevuta di pagamento[21], non può esser letto senza tener conto della ratio di tale pretesa economica e, perciò, di quanto specificato al primo comma dell’articolo 1 stesso decreto.
Conseguentemente ad una lettura comparata dei due articoli, la tariffa in questione sarà esigibile solo dopo aver avuto la certezza che vi sarà un’istruttoria “peculiare” all’aggiornamento AIA, senza poter prescrivere alcuna irricevibilità di una comunicazione effettuata ex-art. 29-nonies sol perché priva di ricevute di pagamento.
8. Una conferma territoriale
Nonostante l’analizzata antinomia – fra l’articolo 1.1 e l’articolo 5.1 – contenuta nel decreto di cui trattasi, in Toscana, con la Deliberazione della Giunta Regionale, 18 ottobre 2010, n. 885 «Autorizzazione Integrata Ambientale (A.I.A.) – Adeguamento ed integrazione tariffe da applicare ai sensi del comma 4, art. 9 del Decreto Ministeriale 24 aprile 1998 – Revoca DGR 15.6.2009 n. 195 e DGR 20.7.2009 n. 631» – pur avendo azzardato[22] una esemplificazione (assolutamente priva di carattere coercitivo) di quali siano alcune modifiche che possano comportare la necessità dell’aggiornamento di un’AIA –, in definitiva, si è previsto[23] che: «…per le modifiche non sostanziali che sono gestite in semplice regime di comunicazione e che non comportano aggiornamento/modifica dell’A.I.A., non si prevede nessun costo aggiuntivo. In tal caso, pertanto, non è applicabile la tariffa di 2.000 euro…», andando a costituire ulteriore conferma di quanto sopra detto.
Tali comunicazioni – determinanti gli effetti abilitativi prodotti ex-lege dal trascorrere del termine di cui all’ultimo periodo del comma 1 di tale articolo – sono sempre e comunque giuridicamente “ricevute” dall’amministrazione destinataria, sempreché, beninteso, risultino essere a questa concretamente pervenute.
A queste condizioni (sempre che non venga complicata da astruse e frettolose pretese), possiamo effettivamente prendere atto che si tratta davvero di una procedura semplice e così compendiabile: ….dal momento della consegna della comunicazione di cui trattasi, il coraggioso imprenditore può iniziare il “countdown”[24], consapevole che – se adempirà correttamente ai nuovi «legittimi» oneri prospettatigli successivamente –, dopo due mesi, potrà realizzare le modifiche progettate e correttamente prospettate all’autorità. ……. Più semplice di così !!
[1] Muratori Alberto, «Autorizzazione integrata ambientale: a presto un ulteriore restyling», Ambiente e sviluppo, 2012, 4, 305; Valeri Stefania, «Il coordinamento tra le procedure di aia e di via in relazione agli impianti produttivi già esistenti: l’esperienza della regione Abruzzo», Ambiente e sviluppo, 2012, 4, 325; Muratori Alberto, «Decreto “semplificazioni”: in arrivo l’autorizzazione ambientale unica», Ambiente e sviluppo, 2012, 3, 205; Muratori Alberto, «Fare norme col “copia – incolla”: come il d.lgs. n. 128/2010 ha [involontariamente?] stravolto l’AIA», Ambiente e sviluppo, 2011, 5, 405; Giampietro Franco, « Il terzo decreto correttivo (n. 128/2010) al TUA: sintesi e prospettive», Ambiente e sviluppo, 2010, 11, 3; Milone Alberta – Paone Vincenzo – Garzia Giuseppe – Vergine Alberta Leonarda – Giampietro Vittorio – Zatti Andrea, «Autorizzazione integrata ambientale: nuove regole, strumenti, attori», Ambiente e sviluppo, 2005, 12; Muratori Alberto, «Direttiva IPPC: anche l’Italia (finalmente) si adegua», Ambiente e sviluppo, 2005, 8, 705; Scialò Alfredo, «L’integrazione dell’AIA nel procedimento di VIA nel secondo decreto correttivo del TUA», Ambiente e sviluppo, 2008, 6, 524; Gabriotti Manuela, «L’autorizzazione integrata ambientale», Ambiente e sviluppo, 2000, 5, 425.
[2] Muratori Alberto, «La “modifica sostanziale” di impianti e progetti tra definizioni normative, giurisprudenza e ricadute pratiche», Ambiente e sviluppo, 2012, 2, 147, che si sofferma sull’accezione pervasiva e su quella selettiva di modifica sostanziale; Milone Alberta, «Le nuove norme in materia di VIA nel d.lgs n. 128/2010: rapporti tra VIA e AIA», Ambiente e sviluppo, 2010, 12, 28; Muratori Alberto, «La riforma della disciplina delle emissioni in atmosfera nel “terzo correttivo” del d.lgs. n. 152/2006», Ambiente e sviluppo, 2010, 11, 25; Labarile Maria Anna, « Modifiche sostanziali di impianti autorizzati alle emissioni in atmosfera (nota a Tar Emilia Romagna n. 49/2011)», Ambiente e sviluppo, 2011, 6, 552.
[5] Trasmissione di una nuova domanda di autorizzazione corredata da una relazione contenente un aggiornamento delle informazioni di cui all’articolo 29-ter, commi 1 e 2.
[6] Ovvero di silenzio significativo avente valenza provvedimentale della PA.
[7] Pur avendo la consapevolezza che spetti all’autorità l’adozione di una motivata decisione circa la necessità di un “aggiornamento” del provvedimento autorizzatorio.
[8] Che, è vero, consegue ad una iniziativa del gestore (consistente nella sua comunicazione), ma alla quale va a sovrapporsi una scelta discrezionale “propria” ed “unilaterale” della preposta autorità che opera la scelta circa la necessità di un aggiornamento.
[20] O, quantomeno, ne “attenua” il significato letterale attraverso una interpretazione autentica contenuta all’interno dello stesso decreto.
[24] 60 – 59 – 58 – 57 – 56……