Source: http://odlocitve.us-rs.si/sl/odlocitev/US32316
Timestamp: 2020-03-30 19:30:46+00:00
Document Index: 830571

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ']

ECLI:SI:USRS:2020:U.I.171.17
Zakon o urejanju trga dela (Uradni list RS, št. 80/10, 21/13, 63/13, 100/13, 55/17 in 75/19) (ZUTD), 47. čl.
Člen 47 Zakona o urejanju trga dela (Uradni list RS, št. 80/10, 21/13, 63/13, 100/13, 55/17 in 75/19) je v neskladju z Ustavo.
Do odprave ugotovljene protiustavnosti sodišče v upravnem sporu presoja zakonitost obvestila iz šestega odstavka 47. člena Zakona o urejanju trga dela tako, da presoja skladnost obvestila z vsebinskimi merili in procesnimi pravili, ki so določeni v Zakonu o urejanju trga dela, v smernicah in načrtu za izvajanje ukrepov aktivne politike zaposlovanja, v katalogu ukrepov aktivne politike zaposlovanja in v javnem povabilu.
Zakonodajalec, ki določi pristojnost sodišča, da odloča o konkretnem sporu, mora vnaprej jasno določiti pooblastila, ki jih lahko sodišče uporabi pri odločanju. Iz načel pravne varnosti ter načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (2. člen Ustave) izhaja, da je treba vse bistvene elemente sodnega varstva jasno in pomensko določljivo opredeliti v zakonu, kadar posebna narava sodnega varstva tako zahteva.
U-I-171-17.pdf
U-I-171/17-16
9. Predlagatelj zahteva oceno ustavnosti 47. člena ZUTD. Pogoji, pod katerimi lahko sodišče kot predlagatelj začne postopek za oceno ustavnosti zakona pred Ustavnim sodiščem, so določeni v 156. členu Ustave in 23. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS). Sodišče lahko prekine postopek, ki ga vodi, in začne postopek pred Ustavnim sodiščem le, če oceni, da je zakonska določba, ki bi jo moralo uporabiti pri odločanju, protiustavna. V obravnavanem primeru je predlagatelj prekinil postopek odločanja o reviziji zoper sodbo Upravnega sodišča, ki je zavrnilo tožbo zoper obvestilo ZRSZ. Z navedenim obvestilom je ZRSZ na podlagi 47. člena ZUTD obvestil tožnico v upravnem sporu, da se ne sprejme njena ponudba. Predmet sodnega spora je podelitev javnih denarnih sredstev delodajalcu pri izvajanju ukrepa APZ z imenom "Iz faksa takoj praksa". Navedeni program je sodil med ukrep neformalnega izobraževanja (30. člen ZUTD), ki se je izvajal kot usposabljanje na delovnem mestu. Aktivnost se je izvajala kot sistematično izpopolnjevanje ter spodbuda za prvo zaposlitev pri delodajalcih. Delodajalci, katerih ponudbe so bile sprejete, so zaposlili za polni delovni čas ali za krajši delovni čas za obdobje najmanj enega leta brezposelne osebe iz ciljne skupine in jim zagotovili sistematično izpopolnjevanje ter v zameno pridobili določena javna denarna sredstva. Predlagatelj mora v postopku odločanja o reviziji uporabiti 47. člen ZUTD, ker pomeni pravno podlago za njegovo odločanje. Glede na navedeno so procesne predpostavke za odločanje o zahtevi za oceno ustavnosti 47. člena ZUTD izpolnjene.
11. ZUTD ureja ukrepe države na trgu dela (prvi odstavek 1. člena), zato je eden tistih predpisov, ki pomenijo izpolnjevanje ustavne dolžnosti iz 66. člena Ustave. Ustava v 66. členu obvezuje državo, da ustvarja možnosti za zaposlovanje in za delo ter zagotavlja njuno zakonsko varstvo. Gre za programsko normo, ki zavezuje državo, da sprejema ustrezne ukrepe, ki bodo omogočali zaposlovanje in delo.[1] Država je na tej podlagi dolžna sprejemati ukrepe, ki so usmerjeni v doseganje čim višje stopnje zaposlenosti, zagotavljanje brezplačnih služb za zaposlovanje za vse delavce ter v poklicno usmerjanje, usposabljanje in rehabilitacijo. Gre predvsem za obligacijo prizadevanja in ne za obligacijo uspeha.[2] Zakonodajalec svojo ustavno dolžnost iz 66. člena Ustave izpolnjuje predvsem s sprejetjem ustreznih zakonov, ki omogočajo izvrševanje ustreznih ukrepov za zaposlovanje in delo. V zvezi z uresničevanjem te dolžnosti je zakonodajalcu zagotovljeno široko polje proste presoje. Vendar ureditev, ki jo sprejme zakonodajalec, ne sme nasprotovati namenu te določbe.[3] Pri zakonskem urejanju mora spoštovati ustavne določbe, predvsem načelo pravne in socialne države (2. člen Ustave), načelo enakosti (14. člen Ustave), pravico do človekovega dostojanstva (34. člen Ustave), pravico do svobode dela (49. člen Ustave) in pravico do socialne varnosti (50. člen Ustave).[4] Pri ureditvi ukrepov, ki so povezani s porabo javnih sredstev, pa mora upoštevati tudi načelo gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, načelo preglednosti, načelo sorazmernosti, načelo konkurenčnosti in načelo enake obravnave.
14. Podlage za izvajanje ukrepov APZ so smernice in načrt za izvajanje ukrepov APZ ter katalog ukrepov APZ (36. člen ZUTD). Ukrepi APZ so usposabljanje in izobraževanje,[5] nadomeščanje na delovnem mestu in delitev delovnega mesta,[6] spodbude za zaposlovanje,[7] kreiranje delovnih mest ter spodbujanje samozaposlovanja (prvi odstavek 29. člena ZUTD). Ukrepe APZ lahko brezposelne osebe in drugi iskalci zaposlitve uveljavljajo na podlagi prijave pri ZRSZ, kadar je s tem zakonom tako določeno (112. člen ZUTD).
18. Zakonodajalec je določil, da ima delodajalec pravico do sodnega varstva zoper obvestilo ZRSZ, s katerim ponudba tega delodajalca ni bila sprejeta (šesti odstavek 47. člena ZUTD). Delodajalcu je sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu. Iz prvega odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – v nadaljevanju ZUS-1) izhaja, da sodišče odloča v rednem upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Poleg upravnih aktov se lahko v upravnem sporu izpodbijajo tudi drugi akti, ki ne ustrezajo definiciji upravnega akta, če tako izrecno določa zakon (drugi stavek prvega odstavka 2. člena ZUS-1). Tak posamični akt je obvestilo ZRSZ.[8] Obvestilo APZ namreč ni upravni akt. Ukrep APZ, ki se zaradi svoje narave izvaja pri delodajalcu, z vidika delodajalca, pri katerem se ta ukrep izvaja, pomeni pridobitev javnih denarnih sredstev, s katerimi se mu na trgu zagotovi določena prednost oziroma ugodnost. Dodelitev javnih denarnih sredstev ali zavrnitev teh sredstev z namenom izvrševanja politike države na področju zaposlovanja pomeni izvrševanje razvojne funkcije uprave.
19. Iz načel pravne varnosti ter jasnosti in pomenske določljivosti predpisov, ki sta načeli pravne države (2. člen Ustave), izhaja, da je treba vse bistvene elemente sodnega varstva jasno in pomensko določljivo opredeliti v zakonu, kadar posebna narava sodnega varstva tako zahteva.[9] Če zakonodajalec ne določi jasno pravil, na podlagi katerih lahko sodišče odloči v konkretnem sporu, s tem posega v pravno varnost in možnost učinkovitega sodnega varstva. Poleg navedenega morajo tudi stranke sodnega postopka vnaprej vedeti, katere morebitne nepravilnosti lahko uveljavljajo v sodnem postopku in kakšna pooblastila bo imelo sodišče, če jim bo pritrdilo. Le tako bodo stranke sodnega postopka lahko ustrezno utemeljile svoje pravno sredstvo.[10]
21. Predlagatelj opozarja tudi na nejasnost zakonske ureditve v zvezi s pooblastili sodišča, ko presoja materialno pravilnost obvestila iz šestega odstavka 47. člena ZUTD. Zakonodajalec je v četrtem odstavku 47. člena ZUTD določil kriterije za izbiro delodajalca, in sicer: obseg razpoložljivih sredstev, vrstni red prispetja ponudbe, ponudba mora izpolnjevati vse zahtevane pogoje in merila ter ponudba mora ustrezati potrebam brezposelnih oseb na območju poslovanja delodajalca. Vendar navedeni kriteriji (razen vrstnega reda prispetja ponudbe) potrebujejo dodatno vsebinsko opredelitev, da lahko ZRSZ sprejme konkretno odločitev (zavrne ali sprejme ponudbo delodajalca). Zakonska merila iz četrtega odstavka 47. člena ZUTD ne omogočajo sprejetja konkretne odločitve o izboru delodajalca, temveč zahtevajo nadaljnjo podrobno vsebinsko opredelitev. Vrhovno sodišče pravilno opozarja, da tudi 28. člen ZUTD vsebuje zgolj splošne cilje APZ in da 30., 31., 32. in 33. člen ZUTD, ki urejajo posamezne ukrepe APZ, ne vsebujejo vsebinskih meril, na podlagi katerih bi bilo mogoče izbrati konkretnega delodajalca pri posameznem ukrepu APZ. Iz 36. člena ZUTD izhaja, da so podlage za izvajanje ukrepov APZ določene v smernicah in načrtu za izvajanje ukrepov APZ ter v katalogu ukrepov APZ. Iz tretjega odstavka 47. člena ZUTD izhaja, da so pogoji in merila za izbor konkretnega delodajalca določeni v javnem povabilu, ki temelji na smernicah in načrtu za izvajanje ukrepov APZ ter katalogu ukrepov APZ. Navedeni akti niso splošni in abstraktni, saj ne izpolnjujejo ustavnih formalnih in vsebinskih zahtev, da bi jih lahko šteli za predpis.[11]
25. Da bi Vrhovno sodišče lahko odločilo v sodnem postopku, ki ga je prekinilo, in v drugih podobnih postopkih, je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS sprejelo način izvršitve svoje odločbe. Do drugačne ureditve v ZUTD sodišče v upravnem sporu presoja zakonitost izpodbijanega obvestila tako, da presoja skladnost obvestila z vsebinskimi pogoji in procesnimi pravili, ki so določeni v ZUTD, smernicah in načrtu za izvajanje ukrepov APZ, v katalogu ukrepov APZ in v javnem povabilu (3. točka izreka). Ker odprava ugotovljene neskladnosti z Ustavo zahteva kompleksnejše zakonodajno urejanje, je Ustavno sodišče s takim načinom izvršitve svoje odločbe samo prehodno določilo le tista osnovna pravila glede na opravljeni obseg ustavnosodne presoje, da bi Vrhovno sodišče lahko odločilo v sodnem postopku, ki ga je prekinilo zaradi vložitve zahteve za oceno ustavnosti zakona, ki jih mora uporabiti pri odločanju in v drugih podobnih sporih. Zakonodajalec se bo moral na odločbo Ustavnega sodišča ustrezno odzvati in poskrbeti za celovito ureditev vseh vprašanj v zvezi s sodnim varstvom zoper obvestilo ZRSZ. Pri tem pa bo moral upoštevati obveznosti, ki izhajajo iz Ustave, ter načelo gospodarnosti in učinkovitosti porabe javnih sredstev, načelo preglednosti, načelo sorazmernosti, načelo konkurenčnosti in načelo enakega obravnavanja (glej 11. točko obrazložitve).
[1] Glej M. Blaha v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 634.
[2] Glej L. Zore v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, 1. del: Človekove pravice in temeljne svoboščine, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 545–546.
[4] Glej M. Blaha v: L. Šturm (ur.), nav. delo, str. 634.
[5] Usposabljanje in izobraževanje se izvaja kot neformalno in formalno izobraževanje. Namen neformalnega izobraževanja je povečanje zaposlitvenih možnosti s pridobitvijo novih znanj in kompetenc za vstop na trg dela ter uspešen razvoj kariere. Namen formalnega izobraževanja je večanje zaposlitvenih možnosti s pridobitvijo višje ravni izobrazbe. Neformalno izobraževanje se med drugim lahko izvaja tudi kot usposabljanje na delovnem mestu (prvi in drugi odstavek 30. člena ZUTD).
[6] Nadomeščanje na delovnem mestu se izvaja kot subvencioniranje popolne nadomestitve zaposlenega z brezposelno osebo. Delitev delovnega mesta se izvaja kot subvencioniranje delne nadomestitve zaposlenega z brezposelno osebo (drugi odstavek 31. člena ZUTD).
[7] Spodbude za zaposlovanje so namenjene povečanju zaposlitvenih možnosti ranljivih skupin brezposelnih oseb. Spodbude za zaposlovanje se izvajajo v obliki subvencij za zaposlitev (prvi odstavek 32. člena ZUTD).
[8] Upravni akt je upravna odločba ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).
[9] Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-191/17 z dne 25. 1. 2018 (Uradni list RS, št. 6/18, in OdlUS XXIII, 1), 22. točka obrazložitve.
[11] Smernice za izvajanje ukrepov APZ so strateški dokument, ki ga sprejme Vlada (drugi odstavek 36. člena ZUTD). Načrt za izvajanje ukrepov APZ je izvedbeni dokument, pripravljen na podlagi smernic APZ za proračunsko obdobje, ki ga po seznanitvi socialnih partnerjev, ki lahko na njegovo vsebino podajo mnenje, sprejme minister, pristojen za delo (tretji odstavek 36. člena ZUTD). Katalog ukrepov APZ je izvedbeni dokument, ki ga pripravi ministrstvo, pristojno za delo, in ga objavi na svoji spletni strani (četrti odstavek 36. člena ZUTD).
Uradni list RS, št. 11/2020