Source: http://ww.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/C-334-14.htm
Timestamp: 2019-07-16 13:30:48
Document Index: 298118689

Matched Legal Cases: ['artículo 275', 'artículo 277', 'artículo 275', 'artículo 277', 'artículo 288', 'artículo 275', 'artículo 277', 'artículo 288', 'artículo 107', 'artículo 108', 'artículo 265', 'artículo 107', 'artículo 107', 'artículo 107', 'artículo 107', 'artículo 275', 'artículo 107', 'artículo 288', 'artículo 275', 'artículo 275', 'artículo 277', 'artículo 107', 'artículo 2', 'artículo 107', 'artículo 107', 'artículo 107', 'artículo 107', 'artículo 2', 'artículo 107', 'artículo 108', 'artículo 2', 'artículo 107', 'artículo 107', 'artículo 2', 'artículo 275', 'artículo 277', 'artículo 107', 'artículo 275', 'artículo 277', 'artículo 275', 'artículo 277', 'artículo 288']

C-334-14
Sentencia C-334/14
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Disposiciones especiales para el trámite y decisión de las pretensiones de contenido electoral/CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Causales de anulación electoral/ANULACION ELECTORAL-Auto admisorio de la demanda y formas de practicar su notificación/SENTENCIA DE ANULACION ELECTORAL-Consecuencias
MOMENTO DE ELECCION PREVISTO PARA CONFIGURAR LA DOBLE MILITANCIA DEL CANDIDATO QUE PARTICIPA EN PROCESO ELECTORAL-Desconoce las reglas constitucionales y estatutarias que establecen esa prohibición
Al analizar la expresión: “al momento de la elección”, contenida en el numeral 8 del artículo 275 y en el literal a) del numeral 1 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, que regula las causales de anulación electoral y el contenido del auto admisorio de la demanda y las formas de practicar su notificación y, al hacerlo, fijar como hito temporal para verificar si el candidato incurre o no en doble militancia dicho momento, este tribunal constató que la misma desconoce las reglas constitucionales y estatutarias que precisan en qué momento el candidato incurre en doble militancia.
PROHIBICION DE DOBLE MILITANCIA POLITICA-Características
PROHIBICION DE LA DOBLE MILITANCIA Y TRANSFUGUISMO POLITICO-Finalidad
PARTIDOS POLITICOS-Papel en el Estado Social y Democrático de Derecho
DOBLE MILITANCIA Y TRANSFUGUISMO POLITICO-Jurisprudencia constitucional
Ref.: Expediente D-9918.
Magistrado ponente MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
El actor, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la declaratoria de inconstitucionalidad de las expresiones: “al momento de la elección”, “y no afectará a los demás candidatos”, contenidas en los artículos 275, 277, 288 de la Ley 1437 de 2011, cuyo texto –con lo demandado en subrayas- es el siguiente:
El actor solicita a este tribunal declare la inexequibilidad de la expresión “al momento de la elección”, contenida en el artículo 275.8 y en el literal a) del artículo 277.1 de la Ley 1437 de 2011, que regulan las causales de anulación electoral y disponen la forma de efectuar la notificación del auto admisorio de la demanda; y de la expresión “y no afectará a los demás candidatos”, contenida en el artículo 288.4 de la Ley 1437 de 2011, relativo a las consecuencias de la sentencia de anulación. Esta solicitud se funda en la consideración de que las normas demandadas vulneran los artículos 107, 108, 258, 263, 263 A y 265 de la Constitución y 2 y 28 de la Ley 1475 de 2011.
2.2.1. La demanda plantea dos cargos. Uno contra la expresión “al momento de la elección”, contenida en el artículo 275.8 y en el literal a) del artículo 277.1 de la Ley 1437 de 2011 y, otro, contra la expresión “y no afectará a los demás candidatos”, contenida en el artículo 288.4 de la misma ley.
2.2.2. El primer cargo parte de la base de considerar que erradicar la doble militancia política, entre otros fenómenos contrarios a la democracia, fue uno de los propósitos de los Actos Legislativos 1 de 2003 y 1 de 2009. En la demanda se califica a la doble militancia política como una inhabilidad, valga decir, como “una circunstancia que impide que una persona pueda ser elegida válidamente para un cargo por votación popular”. En este contexto, se afirma que la expresión demandada, al fijar un límite en el tiempo, “al momento de la elección”, vulnera varios artículos de la Constitución y de la ley estatutaria que rige esta materia.
Para demostrar la anterior afirmación trae a cuento el artículo 107 de la Constitución, en el que se alude al fenómeno de la doble militancia al momento de la inscripción del candidato, para efectos de participar en consultas y de presentarse a elecciones. Al referirse a la inscripción, esta norma prevería, a juicio del actor, una inhabilidad que, en caso de desconocerse, invalidaría la elección. Para constatar este entendimiento del asunto, argumenta que el artículo 108 de la Constitución dispone que la inscripción de un candidato incurso en causal de inhabilidad, como sería la doble militancia, será revocada por el Consejo Nacional Electoral, y que el artículo 265 ibídem otorga la correspondiente competencia a este ente. La prohibición constitucional se quebranta al momento de la inscripción, es decir, cuando el candidato formaliza su pretensión política, y no al momento de la elección, como se constata en los artículos 2 y 28 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011, “Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”.
La elección de miembros de corporaciones públicas, según lo previsto en los artículos 263 y 263 A de la Constitución, tiene tres características: se rige por el sistema de representación proporcional de la cifra repartidora, precedida del umbral; cada partido o movimiento político sólo puede inscribir una lista; y los partidos o movimientos políticos pueden optar por que su lista tenga voto preferente. En este contexto, no se anulan los votos del candidato, sino los de la lista a la que pertenece, lo que afecta también a los demás candidatos de la lista, al punto de que para el actor la expresión demandada “incurre en el absurdo de afirmar que los votos del candidato incurso en la prohibición son nulos para ese candidato, pero no frente a los demás integrantes de la misma lista. Se rompe, entre otras cosas, el principio de identidad, según el cual una cosa no puede ser y no ser al mismo tiempo, ya que los votos son nulos y válidos a la vez”. El absurdo es aún mayor –prosigue el actor- cuando se trata de una lista sin voto preferente, pues en este caso “no habría manera de descontar la votación al candidato, puesto que en estos casos los electores no sufragan por ninguno de los integrantes de la lista, ya que no la pueden reordenar, sino que votan por la lista. Entonces, (sic.) qué votación deducir?”.
3.1.1. Respecto del primer cargo, considera necesario hacer una declaración de exequibilidad condicionada, en el sentido de que la expresión “al momento de la elección” debe entenderse “desde el momento de la inscripción”. A esta conclusión se llega, luego de advertir que el artículo 107 de la Constitución plantea como hito relevante para este asunto la inscripción y no la elección, aunque es posible interpretar la norma demandada, como se hace en la condición antedicha, en virtud de los principios de conservación del derecho y del efecto útil de las normas, de manera tal que se puede considerar exequible.
3.1.2. Respecto del segundo cargo, manifiesta no compartir su argumentación desde ningún punto de vista, por cuanto corresponde a un análisis crítico político de los efectos de la nulidad. Aunque pueda reprocharse el contenido de la norma demandada, estima que “se trata de una decisión razonable del legislador que se inscribe perfectamente en las notas de la libertad de configuración legislativa”.
3.2.1. Ante el primer cargo, solicita que se declare la constitucionalidad condicionada de la expresión “al momento de la elección”, por cuanto la Constitución determina que el término aplicable para el fenómeno de la doble militancia se cuenta desde el momento de la inscripción. Destaca que la prohibición contenida en el artículo 107 de la Carta “no se aplica al presidente en ejercicio, ni los (sic.) candidatos unipersonales, en aquellos eventos que (sic.) puedan aspirar a una elección en una circunscripción electoral y territorial diferente”.
3.2.2. Ante el segundo cargo, advierte que no hay ninguna inconstitucionalidad, porque “la causal nulidad (sic.) va dirigida a una situación personal que solo puede afectar, (sic.) a quien cobija la prohibición por tener relación de cónyuge, compañeros permanentes o parientes de los candidatos […] lo que de ninguna manera puede afectar a los demás miembros de la lista que nada tiene (sic.) que ver con las demás listas, aunado al hecho, (sic.) de que al juez le es imposible determinar si por ese simple hecho, (sic.) se produjo una alteración que afecte a los demás candidatos integrantes de la lista”.
3.3.1. Precisa que la doble militancia no se configura “al momento de la inscripción de un candidato o de la elección del mismo, sino en el momento en que un ciudadano decide pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político”, incluso si éste no tiene personería política –lo que ilustra a partir de la Sentencia C-490 de 2011-, de tal suerte que la doble militancia puede predicarse tanto de los candidatos como de los “afiliados” a una organización política. La doble militancia puede apreciarse en tanto inhabilidad y en tanto causal de nulidad, siendo la primera relevante para la revocatoria administrativa de la inscripción y la segunda relevante para la nulidad judicial de la elección. A partir de la Sentencia C-490 de 2011, señala que la doble militancia es una limitación constitucional al derecho de formar parte, de manera libre, de partidos, movimientos y agrupaciones políticas. En oposición a los argumentos de la demanda, sostiene:
3.3.2. Sobre la afectación a los demás candidatos, precisa que al ser el fundamento de la nulidad predicable de algunos candidatos, no es posible sostener que debe afectarse también “la votación obtenida individualmente por cada candidato que integra la lista”, pues “sería dejar la puerta abierta a que pudieran anularse los votos válidos obtenidos por los demás candidatos y las demás listas”. Esto también se puede predicar de las listas sin voto preferente. Lo que sí podría afectarse es “la posibilidad de que la lista alcance el umbral y que por el método de la cifra repartidora se asigne una curul a determinado candidato, porque con el descuento lo que se afecta es el resultado general y no individual de los demás candidatos; situación que termina siendo un reproche jurídico natural para el candidato y el Partido o Movimiento Político que permitió que se causara tal situación y que a la postre redunda en beneficio para las demás agrupaciones políticas”.
3.4.1. Comienza por afirmar que la doble militancia política no es una inhabilidad. Para sustentar su afirmación trae a cuento la Sentencia del 9 de julio de 2009 de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, radicado 2008-00308, en la cual se dice que “la inobservancia de la prohibición contenida en el inciso segundo del artículo 107 de la Constitución Política, por sí sola no constituye inhabilidad para acceder a cargos o corporaciones públicas de elección popular”. Si no es una inhabilidad, la doble militancia no puede tenerse como una causal de inelegibilidad. A lo máximo que podría llegarse, a partir del artículo 107 de la Constitución, modificado por el Acto Legislativo 1 de 2003, es decir, como lo hace la Sentencia del 23 de febrero de 2007 –como un obiter dicta- que “el desconocimiento de la figura de doble militancia podría derivar una consecuencia jurídica que comporte un vicio en el proceso electoral, que terminaría con la declaratoria de nulidad del acto de elección”.
3.5.1. Pese a que solicita una declaración de exequibilidad, comienza por indicar, a modo de consideración previa, que la demanda es inepta, porque su argumentación no corresponde “al sentido de objetividad de la norma cuestionada, sino a evaluaciones personales”, lo que no satisface el requisito de certeza. Además no se integra una proposición jurídica completa, sino que se ocupa de expresiones que de manera aislada carecen de sentido. Como reflexión postrera, se anota que antes de la elección no puede configurarse la doble militancia, sino que apenas habría una mera expectativa. A partir de la Gaceta del Congreso 1.173 del 17 de noviembre de 2009, repasa los antecedentes de la Ley 1437 de 2011, para destacar el contexto participativo e incluyente del trámite en el Congreso, y destacar el alcance del principio democrático. Agrega que el asunto sub examine debe resolverse en el ámbito de la interpretación de la ley en procesos de nulidad electoral, tarea que le corresponde al Consejo de Estado.
3.5.2. Respecto del segundo cargo no se presenta una argumentación específica, sino que se reitera el argumento central de que “Las normas acusadas de contera tiene plena armonía con el marco axiológico, los principios constitucionales de racionalidad mínima, la seguridad jurídica, buena fe, en la función de interpretar otras disposiciones constitucionales y legales; igualmente la supuesta violación del bloque de constitucionalidad presenta insuficiencia de argumentación”.
3.6.1. Advierte que la institución de la doble militancia ha sido objeto de dos reformas constitucionales, contenidas en los Actos Legislativos 1 de 2003 y 1 de 2009; que su propósito aparece señalado en varias sentencias del Consejo de Estado, para lo cual trae a cuento la Sentencia del 12 de abril de 2011 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001031500020100132500, y la Sentencia del 22 de agosto de 2013 de la Subsección A de la Sección Segunda de dicha Sala, radicado 25000233700020130049201; y que el Consejo Nacional Electoral precisa en que momento se configura cuando un candidato a participado en la consulta interna de un partido y se inscribe por otro, para lo cual se trae a cuento el Concepto 3437. Con base en estos elementos de juicio, concluye que “al disponer las normas legales un momento diferente al constitucionalmente contemplado, en nuestro criterio se vulnera la Carta superior, lo cual deberá indefectiblemente derivar en la declaratoria de inexequibilidad de los apartes demandados”.
3.6.2. Considera que, frente a la elección de cargos uninominales, la consecuencia de la nulidad relacionada en el segundo cargo, no es predicable. En cuanto a la elección de integrantes de corporaciones públicas, destaca que “resultará imposible anular únicamente los votos del candidato o candidatos respecto de quiénes se configure la situación de la causal 6 del artículo 275 del CPACA y no afectar a los demás candidatos”, pues sí se afecta el umbral electoral y la cifra repartidora, ya que en todo caso la nulidad tiene un impacto en el total de los votos válidos. Dado que la expresión demandada sería constitucional en el contexto de los cargos uninominales e inconstitucional en el contexto de los cargos de corporaciones públicas, considera que es “imperativo aplicar el principio de conservación del derecho” y, en consecuencia, declarar la exequibilidad condicionada de la expresión “y no afectará a los demás candidatos”, bajo el entendido de que “frente a las elecciones para cargos unipersonales, la norma tendrá plena aplicabilidad, mientras que en relación con las elecciones de corporaciones públicas (ya sea en lo relacionado con los umbrales y la cifra repartidora), y votaciones válidas a las que se refiere el atículo (sic.) 108 y 258 constitucional, el mismo apartado, sería inexequible”.
La doble militancia es relevante tanto como para revocar la inscripción del candidato como para la nulidad de su elección. En materia de nulidad considera necesario establecer en qué momento el ciudadano se convierte en aspirante político, valga decir, formaliza ante las autoridades electorales su pertenencia a un partido político. Y este momento es el de la inscripción. No obstante, si se declarara inexequible la expresión demandada, quedaría una regla del siguiente tenor: “8. Tratándose de la elección por voto popular, el candidato incurra en doble militancia política”, lo dejaría la causal de nulidad sin ningún parámetro temporal, pese a tenerlo de manera expresa en la propia Constitución. Ante esta circunstancia, solicita declarar exequible la expresión demandada, con el correspondiente condicionamiento, e incluso, si esto no llegase a considerarse, declarar exequible la norma sin condicionamientos, ante el grave riesgo que implica no tener un parámetro temporal preciso para dicha causal.
2.1.1. Respecto de la aptitud sustancial de la demanda hay dos tipos de reparos. El primero, hecho por el Ministerio del Interior, cuestiona ambos cargos porque en su sentir el concepto de la violación carece de certeza, en la medida en que la demanda no corresponde al texto objetivo de las expresiones demandadas sino a evaluaciones personales[1]. El segundo, hecho por el Ministerio de Justicia y del Derecho[2] y por el Ministerio Público[3], cuestiona sólo el segundo cargo, por considerar que el concepto de violación carece de certeza y de especificidad, dado que no corresponde a lo que sobre este asunto entiende la Corte en la Sentencia C-142 de 2001 y, más bien, puede corresponder a un problema de aplicabilidad de la expresión demandada, que no se desprende directamente de las normas superiores que se indica como vulneradas.
2.1.2.3. Merece la pena destacar que solo después del auto admisorio los ciudadanos y el Ministerio Público tienen la oportunidad de intervenir en el proceso y de manifestar sus opiniones y su concepto a la Corte. Estas opiniones y concepto deben ser considerados por este tribunal al momento de tomar una decisión, ya que contienen elementos de juicio relevantes[4]. Dado que uno de los temas que se puede trabajar en dichas opiniones y concepto es el de la aptitud de la demanda, y en vista de que la decisión definitiva sobre la misma corresponde a la Sala Plena de la Corte, esta cuestión puede y, cuando hay solicitud sobre el particular, debe ser analizada por este tribunal incluso con posterioridad al auto admisorio de la demanda.
2.1.3. El primer cargo se dirige contra una expresión que es inteligible por sí misma, en tanto y en cuanto fija un hito temporal o condición de tiempo para que el candidato pueda incurrir en doble militancia: “al momento de la elección”, para efectos de determinar la causal de anulación electoral tratándose de elección por voto popular y de precisar el contenido del auto admisorio de la correspondiente demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Hasta el propio Ministerio del Interior, que censura la falta de certeza del cargo, la entiende en el sentido de considerar que antes del momento de la elección no puede configurarse la doble militancia, pues se trataría de una mera expectativa.
2.1.3.1. La demanda contrasta la referida expresión con lo dispuesto en el artículo 107 de la Constitución, que prevé: “En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica” (inciso segundo), y que parece fijar, al menos prima facie, un hito temporal o condición de tiempo para que el candidato pueda incurrir en doble militancia, al disponer: “Quien siendo miembro de una corporación pública decida presentarse a la siguiente elección, por un partido distinto, deberá renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones” (inciso doce). Esta apreciación se confirma al leer el parágrafo transitorio 1 del artículo en comento, que autoriza “por una sola vez, a los miembros de los cuerpos colegiados de elección popular, o a quienes hubieren renunciado a su curul con anterioridad a la vigencia del presente acto legislativo, para inscribirse en un partido distinto al que los avaló, sin renunciar a la curul o incurrir en doble militancia”. En este contexto, la demanda sostiene que la doble militancia se configura al momento de la inscripción del candidato y no al momento de la elección, como dice la expresión demandada y, para ilustrarlo, trae a cuento los artículos 108 y 256 de la Constitución y 2 y 28 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011.
2.1.4. El segundo cargo se dirige contra una expresión contenida en el numeral 4 del artículo 288 de la Ley 1437 de 2011, que regula las consecuencias de la sentencia de anulación cuando se trate de la causal prevista en el artículo 275.6 de la misma, es decir, cuando “Los jurados de votación o los miembros de las comisiones escrutadoras sean cónyuges, compañeros permanentes o parientes de los candidatos hasta en tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil”. La consecuencia prevista en la norma que contiene la expresión demandada es la de que, cuando se configure el anterior supuesto de hecho, “se anularán únicamente los votos del candidato o candidatos respecto de quiénes se configure esta situación y no afectará a los demás candidatos”.
2.1.4.1. Pese a que la consecuencia prevista en la norma para el referido supuesto de hecho es la de que “se anularán únicamente los votos del candidato o candidatos respecto de quiénes se configure esta situación y no afectará a los demás candidatos”, la demanda sólo se dirige contra la expresión “y no afectará a los demás candidatos”, lo que dejaría por fuera del control de constitucionalidad la expresión que la precede. Esta circunstancia es relevante, en la medida en que de declararse la inexequibilidad de la expresión demandada y dejarse la expresión que la precede sin control, el efecto de esta declaración sería inocuo, pues si la anulación únicamente se hace de los votos de un candidato o candidatos, no se podría anular los votos de la lista, con lo cual a la postre no se podría afectar a los demás candidatos.
Corresponde establecer si la expresión: “al momento de la elección”, contenida en el numeral 8 del artículo 275 y en el literal a) del numeral 1 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, al regular las causales de anulación electoral y el contenido del auto admisorio de la demanda y las formas de practicar su notificación y, al hacerlo, fijar como hito temporal para verificar si el candidato incurre o no en doble militancia dicho momento, ¿desconoce las reglas constitucionales sobre doble militancia previstas en el artículo 107 de la Constitución, de manera concordante con lo dispuesto sobre inscripción de candidatos y competencias dadas al Consejo Nacional Electoral en los artículos 108 y 256 ibídem, y las reglas legales estatutarias sobre prohibición de la doble militancia establecidas en el artículo 2 de la Ley 1475 de 2011?
4.2.1. La primera regla constitucional relevante, contenida en el segundo inciso del artículo 107, es la de que si bien todos los ciudadanos tienen tanto el derecho de fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos como la libertad de afiliarse o retirarse de ellos, “En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento jurídico con personería jurídica”.
16. El papel de los partidos políticos en el Estado Constitucional signado por los principios de democracia participativa y de soberanía popular, también experimenta un cambio cualitativo en los términos antes expuestos. Durante la vigencia del régimen constitucional anterior, basado en la democracia representativa, los partidos y movimientos políticos tenían como función principal la de servir de intermediarios entre los ciudadanos y el ejercicio del poder político, habida cuenta que el vehículo para su interacción con el Estado era, esencialmente, el ejercicio del derecho al voto universal y libre. En el actual modelo constitucional, que reconoce el carácter universal y expansivo de la democracia, los partidos y movimientos políticos adquieren funciones más complejas que agenciar un grupo identificable de intereses, puesto que también están llamados a racionalizar y hacer operativa la vida política de la Nación, de manera que los ciudadanos puedan ejercer, en la mejor y mayor medida posible, su derecho constitucional a la participación material y con incidencia efectiva en las decisiones que los afectan.
Es por ello que, igualmente, la posibilidad de fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse es una garantía constitucional (Art. 107 C.P.), puesto que el mismo Constituyente ha reconocido que estas instancias son imprescindibles para la vida democrática, la consolidación de una representación política que exprese las mayorías y que se muestre respetuosa de los intereses de los grupos minoritarios, y para el ejercicio responsable y ordenado de la participación.
Expedida la Carta Política de 1991, aspectos como la fórmula electoral –replicada de la Constitución de 1886-, como la flexibilidad en la conformación de partidos y movimientos, ocasionó la atomización de dichas instituciones y su transformación, salvo excepciones, en proyectos personalistas desligados de una estructura ideológica y política apta para cumplir las finalidades que deben cumplir los partidos en la democracia constitucional, según se tuvo oportunidad de analizar. Ante esta realidad y en aras de reconducir el sistema de partidos a sus propósitos originales previstos por el Constituyente, fue expedida la denominada Reforma Política del Acto Legislativo 1º de 2003. Las finalidades vinculadas con el sistema de partidos que tuvo dicha reforma fueron, como lo describió la Corte en su momento basada en el estudio de los antecedentes de dicha enmienda constitucional,[5] fueron (i) el fortalecimiento del sistema democrático, mediante la exigencia a partidos y movimientos de organizarse de modo armónico con dicho principio, en especial para la escogencia de sus candidatos a cargos uninominales y corporaciones públicas; (ii) el establecimiento de condiciones más exigentes para la creación de partidos y movimientos políticos, al igual que el otorgamiento de rango constitucional a la prohibición de la doble militancia; (iii) la previsión de listas únicas avaladas por el partido o movimiento político; (iv) la modificación del sistema electoral a través de la cifra repartidora como método para la asignación de curules; y (v) la racionalización de la actividad del Congreso de la República mediante el establecimiento de un régimen severo de bancadas.
18.1. La reforma política de 2003 estableció un grupo de instrumentos dirigidos unívocamente hacia el fortalecimiento del Congreso de la República, a través de la imposición de requisitos más estrictos para la conformación de partidos y movimientos políticos, junto a la implementación de herramientas que dieran papel protagónico a esas agremiaciones políticas, en tanto instancias idóneas para el ejercicio de la democracia participativa. Esos requisitos y herramientas no debían comprenderse como reformas constitucionales aisladas sino que, antes bien, conformaban un todo sistémico, dirigido a cumplir con las finalidades previstas por el constituyente derivado, explicadas en el fundamento jurídico 17 de esta decisión. Para la Corte, “los temas concernientes a la regulación de los partidos y movimientos políticos, el sistema electoral y el funcionamiento del Congreso se encuentran íntimamente ligados, y en consecuencia, el examen constitucional del régimen de bancadas no debe perder de vista dichas interdependencias, es decir, la manera como se organizan y funcionan las bancadas parte de comprender la forma como se constituyen, desde sus inicios, las organizaciones políticas, de qué manera eligen sus candidatos, bien sea internamente o por voto preferente, cómo financian sus actividades proselitistas, de qué manera se eligen los integrantes de las Corporaciones Públicas, terminan todas ellas explicando y justificando la forma en que éstos deben reagruparse, y la disciplina interna que deben conservar, para efectos de racionalizar el funcionamiento de aquéllas.”[6]
Para la Corte, son los integrantes de los partidos los destinatarios particulares de la prohibición de doble militancia, puesto que (i) una concepción diferente configuraría una interdicción desproporcionada al derecho político al voto libre; y (ii) son esos integrantes, en virtud del régimen jurídico que les es aplicable, quienes tienen un deber más específico y de mayor peso en lo que refiere a la disciplina de partido. Ello en el entendido que la vinculación con los objetivos programáticos, principios ideológicos y decisiones políticas internas democráticamente adoptadas, tiene una mayor vinculación para los servidores elegidos como parte de listas avaladas por partidos y movimientos políticos que se definen –y obtienen respaldo electoral entre los ciudadanos-, en razón de su adscripción a tales parámetros. Igualmente, vistas las condiciones deliberativas que impone el régimen de bancadas, la vocación de permanencia en un solo partido o movimiento político es un presupuesto ineludible para el normal funcionamiento de las corporaciones públicas y, en últimas, para el ejercicio ordenado y eficiente de la democracia participativa en dichas instancias de decisión política. En la sentencia C-342/06 se establece sobre este preciso particular que “… la prohibición de la doble militancia presenta unas características propias cuando los destinatarios de la misma son los miembros de las Corporaciones Públicas o quienes son titulares de un cargo de elección popular, por cuanto, si bien se trata igualmente de ciudadanos que pertenecen a un determinado partido o movimiento político, están llamados a representar y a defender, organizados como bancada, una determinada ideología y un programa político en el seno de un órgano colegiado o desde el Gobierno nacional, departamental o municipal, según sea el caso. De allí que la interdicción constitucional de la doble militancia en estos casos, no solamente sea más severa, sino que trascienda el simple ámbito de regulación interna de los partidos políticos, para desplegar todo su sentido y efectos en el adecuado y racional funcionamiento de los órganos de representación popular. En otras palabras, desde un punto de vista formal, la mencionada prohibición busca evitar la pertenencia simultánea del elegido a dos partidos, movimientos políticos o grupo significativo de ciudadanos, y por ende, a dos bancadas; desde una aproximación material, la interdicción conlleva a que el representante no ejerza activismo en defensa de los programas, idearios o ideologías de dos organizaciones políticas al mismo tiempo. Tal prohibición, por lo demás, tiene como corolario la sanción del “transfuguismo político”, fenómeno que afecta el normal desarrollo de la actividad del Congreso de la República, o en su caso, de las Asambleas Departamentales, los Concejos Distritales y Municipales y las Juntas Administradoras Locales. Así pues, no se trata tan sólo de un asunto de lealtad para con la organización política que llevó al candidato a la curul, sino que está de por medio el racional funcionamiento de una Corporación Pública.”
18.4. Para la jurisprudencia, en el orden de ideas propuesto, el transfuguismo político se muestra incompatible con los principios constitucionales que prefiguran en régimen de partidos y movimientos políticos, en tanto afecta gravemente la disciplina al interior de esas organizaciones y, como se ha explicado insistentemente, entorpece el fortalecimiento de las mismas, presupuesto para la garantía de la democracia participativa y pluralista. Es así, que la Corte ha calificado al transfuguismo una modalidad de “deslealtad democrática”, pues se basa en un fraude a la voluntad del elector. En tal sentido, insiste en que “las claras relaciones existentes entre los partidos políticos y la conformación y funcionamiento de los grupos parlamentarios explican el rechazo a la práctica del transfuguismo, entendido, en términos amplios, como una deslealtad democrática. En efecto, dicho fenómeno perverso, constante en partidos políticos latinoamericanos y que ha conducido a aquello que la doctrina denomina “electoral volatility”, denota en el elegido una falta de firmeza ideológica, debilidad de convicciones, exceso de pragmatismo y anteposición de intereses personales y egoístas sobre aquellos programas e ideario del partido político que lo llevó a ocupar un cargo de representación popular, y por supuesto, un fraude a los electores. (…) De tal suerte que dicho fenómeno ha de reconducirse a la actuación de los representantes en sede institucional, y por ende, no se presenta, en estricto sentido, en relación con el funcionamiento interno de los partidos políticos o respecto a la conducta de sus militantes. Así mismo, es necesario precisar que el rechazo que produce la práctica del transfuguismo político no puede ser entendido en términos absolutos, en el sentido de que igualmente resulte reprochable el comportamiento de quien, movido por sus íntimas convicciones ideológicas decida abandonar una agrupación política y vincularse a otra. || En este orden de ideas, las prohibiciones de la doble militancia, en el sentido de pertenecer simultáneamente a dos bancadas, y del transfuguismo político parten de entender que no se trata simplemente de una discrepancia entre el parlamentario y la formación política que avaló su candidatura en las anteriores elecciones o el grupo parlamentario surgido de aquélla, sino que su rechazó se apoya en el fraude que se le comete a los electores, quienes votaron por un determinado programa al cual se comprometió a defender el elegido mediante su bancada en una determinada Corporación Pública.”[7]
4.2.2. La segunda regla constitucional relevante, contenida en el quinto inciso del artículo 107, es la de que “Quien participe en las consultas de un partido o movimiento político o en consultas interpartidistas, no podrá inscribirse por otro en el mismo proceso electoral”. De esta regla se siguen tres consecuencias evidentes para los candidatos: (i) participar como candidato en las consultas de un partido o movimiento político implica militar o estar afiliado al mismo; (ii) participar como candidato en consultas interpartidistas como miembro de un partido o movimiento político, también implica militar o estar afiliado al mismo; (iii) haber participado como candidato en las consultas antedichas impide a al candidato inscribirse por otro partido en el mismo proceso electoral. Nótese que la Constitución prohíbe la inscripción, que es una etapa del proceso electoral que ocurre con anterioridad a la elección.
4.2.3. La tercera regla constitucional relevante y su correspondiente excepción transitoria aparecen en el doceavo inciso y en el parágrafo transitorio 1[8] del artículo 107. La regla es “Quien siendo miembro de una corporación pública decida presentarse a la siguiente elección, por un partido distinto, deberá renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones”. La excepción es “dentro de los dos (2) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, autorizase por una sola vez, a los miembros de los cuerpos colegiados de elección popular, o a quienes hubieren renunciado a su curul con anterioridad a la vigencia del presente acto legislativo, para inscribirse en un partido distinto al que los avaló, sin renunciar a la curul o incurrir en doble militancia”. De esta regla y de su excepción transitoria, se siguen dos importantes consecuencias: (i) si un miembro de una corporación pública se inscribe en un proceso electoral, por un partido distinto al que avaló, sin haber renunciado a su curul por lo menos 12 meses antes del primer día de inscripciones, incurre en doble militancia; (ii) la antedicha regla no se aplicó entre el 14 de julio de 2009, fecha en que entró en vigencia el Acto Legislativo 1 de 2009 y el 14 de septiembre de 2009, fecha en la cual se cumplió el término de dos meses previsto para la excepción temporal.
4.3.1. En desarrollo de lo dispuesto en el parágrafo transitorio 2 del artículo 107 de la Constitución, se tramitó y aprobó la Ley Estatutaria 1475 de 2011, “por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”. El proyecto de ley que a la postre se convertiría en la Ley 1475 de 2011 fue objeto de control de constitucionalidad por este tribunal en la Sentencia C-490 de 2011.
4.3.2. En esta sentencia se reconoce y destaca que “de manera general y sin perjuicio del análisis específico que se efectuará en la sección siguiente de esta sentencia, la Corte encuentra que las distintas disposiciones del Proyecto de Ley son, en esencia, reglamentaciones de las normas particulares contenidas en el Acto Legislativo de 2009”. En cuanto atañe de manera específica al artículo 2, que regula la doble militancia, es necesario traer in extenso las consideraciones de este tribunal, así:
La doble militancia, en ese orden de ideas, es una limitación, de raigambre constitucional, al derecho político de los ciudadanos a formar libremente parte de partidos, movimientos y agrupaciones políticas (Art. 40-3 C.P.). Ello en el entendido que dicha libertad debe armonizarse con la obligatoriedad constitucional del principio democrático representativo, que exige que la confianza depositada por el elector en determinado plan de acción política, no resulte frustrada por la decisión personalista del elegido de abandonar la agrupación política mediante la cual accedió a la corporación pública o cargo de elección popular.
Con el fin de hacer efectiva la democracia representativa mediante la disciplina de partidos, el artículo 107 C.P. prevé una prohibición de carácter general, según la cual “en ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica”. A partir de esa proscripción, la misma norma constitucional determina dos consecuencias jurídicas relacionadas con el tópico de la doble militancia: (i) la previsión según la cual quien participe en las consultas de un partido o movimiento político o en consultas interpartidistas, no podrá inscribirse por otro en el mismo proceso electoral; y (ii) la regla que determina que quien siendo miembro de una corporación pública decida presentarse a la siguiente elección, por un partido distinto, deberá renunciar a su curul al menos doce meses antes del primer día de inscripciones. Estas reglas son complementadas por otras disposiciones de la Carta, como el inciso sexto del artículo 108 C.P., que ordena que los miembros de las agrupaciones políticas elegidos en las corporaciones públicas, actúen en ellas como bancadas, en los términos previstos en la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democráticamente por estas.
21. Del análisis del artículo 2º del Proyecto de Ley, se tiene que en algunos de sus apartes se limita a reiterar reglas previstas por la misma Constitución, lo que implica la constitucionalidad del precepto. Así, el inciso primero prevé la regla de prohibición de doble militancia, en idénticos términos a lo previsto en el inciso segundo del artículo 107 C.P., salvo que omite la expresión “con personería jurídica”, asunto que será sometido a análisis separado, en tanto involucra el ámbito de aplicación de la totalidad del artículo.
Como se observa, el presupuesto para la imposición de la prohibición de la doble militancia es la posibilidad o ejercicio efectivo del mandato democrático representativo. Esto implica que, aunque como se explicará más adelante, la vigencia de la citada prohibición es de carácter general y, por ende, se aplica a ciudadanos que no tienen ese mandato, son los servidores elegidos los destinatarios particulares de tal restricción. En consecuencia, la formulación constitucional debe ser comprendida como un mínimo, de modo que el legislador estatutario puede incorporar una regulación más exigente o extensiva respecto a la prohibición de doble militancia, a condición que esté dirigida a cumplir los propósitos constitucionales de esa figura, explicados en la presente decisión. A este respecto, la Corte ha señalado que “…son los integrantes de los partidos los destinatarios particulares de la prohibición de doble militancia, puesto que (i) una concepción diferente configuraría una interdicción desproporcionada al derecho político al voto libre; y (ii) son esos integrantes, en virtud del régimen jurídico que les es aplicable, quienes tienen un deber más específico y de mayor peso en lo que refiere a la disciplina de partido. Ello en el entendido que la vinculación con los objetivos programáticos, principios ideológicos y decisiones políticas internas democráticamente adoptadas, tiene una mayor vinculación para los servidores elegidos como parte de listas avaladas por partidos y movimientos políticos que se definen –y obtienen respaldo electoral entre los ciudadanos-, en razón de su adscripción a tales parámetros”[9].
La Corte considera que la posición planteada es errónea, en tanto desconoce el texto del artículo 107 C.P., que predica la vigencia de la prohibición de doble militancia a los “ciudadanos”, fórmula amplia que incluye a todos aquellos que manifiesten su interés de integrar un grupo con el propósito de ejercer poder político, salvaguardándose el ejercicio del derecho al sufragio universal y libre de los ciudadanos votantes. De otro lado, no puede perderse de vista que el objetivo constitucional de la citada prohibición es amplio, pues no se limita exclusivamente al ámbito de la vigencia del principio democrático representativo, sino que apunta al fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos, el cual se logra a través de la identificación ideológica y de agenda política entre las distintas agrupaciones.
4.3.3.1. El criterio objetivo para establecer la militancia a un partido es “la inscripción que haga el ciudadano ante la respectiva organización política, según el sistema de identificación y registro que se adopte para tal efecto el cual deberá establecerse conforme a las leyes existentes en materia de protección de datos”.
4.3.3.2. Cuando se trata de directivos, es decir, de “Quienes se desempeñen en cargos de dirección, gobierno, administración o control, dentro de los partidos o movimientos políticos”, o candidatos elegidos o que aspiren a serlo “en cargos o corporaciones de elección popular”, la regla sobre doble militancia es más estricta, en la medida en que dispone que ellos “no podrán apoyar candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados”.
4.3.3.4. Incumplir alguna de las reglas anteriores, al tenor de lo dispuesto en el cuarto inciso del artículo 2 de la Ley 1475 de 2011, “constituye doble militancia”. Y la consecuencia jurídica prevista para tal supuesto es la sanción de la persona que incurra en doble militancia “de conformidad con los estatutos, y en el caso de los candidatos será causal para la revocatoria de la inscripción”.
4.4.1. Conforme a los parámetros anteriores, corresponde constatar si en el caso concreto la expresión: “al momento de la elección”, contenida en el numeral 8 del artículo 275 y en el literal a) del numeral 1 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, al regular las causales de anulación electoral y el contenido del auto admisorio de la demanda y las formas de practicar su notificación y, al hacerlo, fijar como hito temporal para verificar si el candidato incurre o no en doble militancia dicho momento, ¿desconoce las antedichas reglas constitucionales y estatutarias sobre doble militancia?
4.4.2. Conviene advertir que la Ley Estatutaria 1475 de 2011 puede emplearse como parámetro de control de constitucionalidad[10] en algunos casos, como el que ahora se estudia, pues, al adoptar reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos y de los procesos electorales, resulta necesaria para apreciar la validez de la expresión demandada, cuyo supuesto de hecho involucra una materia propia de dichas reglas, como es la de incurrir en doble militancia.
4.4.3. Por tratarse de una causal de anulación electoral y del contenido del auto admisorio de la correspondiente demanda, es obvio que ocurre luego de las elecciones. Antes de que se realicen las elecciones no es posible demandar su nulidad. Sin embargo, de esta circunstancia no se sigue, como parece asumirlo el Ministerio del Interior[11], que el supuesto de hecho de la causal de anulación electoral no pueda configurarse con anterioridad a las elecciones.
4.4.4. El mero recuento de las reglas constitucionales[12] y estatutarias[13] relevantes, y de la comprensión que de ellas ha hecho este tribunal, permite advertir que es posible incurrir en doble militancia con anterioridad al momento de las elecciones, como se verá en los párrafos siguientes.
4.4.6. El candidato que participa en un proceso electoral incurre en doble militancia cuando se configura el supuesto de hecho previsto en la segunda[14] y en la tercera[15] de las reglas constitucionales relevantes, a saber: inscribirse como candidato por un partido diferente de aquél con en cuya consulta interna participó o en nombre del cual participó en una consulta interpartidista, de cara a un mismo proceso electoral (art. 107, inc. 5 C.P.); e inscribirse como candidato por un partido diferente de aquél por el cual fue elegido miembro de una corporación pública, salvo que se renuncie a éste por lo menos doce meses antes del primer día de inscripciones (art. 107, inc. 12 C.P.). Al momento de proferir esta sentencia la excepción prevista en el parágrafo transitorio 1 del artículo 107 de la Constitución ya no es aplicable, pues la autorización en ella contenida era por una sola vez y tuvo lugar dentro de los dos meses siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2009, lo cual ocurrió con su promulgación el 14 de julio de 2009.
4.4.7. Las anteriores reglas constitucionales relevantes, conforme a su desarrollo en la Ley Estatutaria 1475 de 2011, implican que hay un grado de exigencia especial respecto de los de los candidatos de los partidos políticos, quienes no pueden apoyar a candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual están afiliados[16], tienen el deber de pertenecer al partido que los inscribió mientras ostentan la investidura o cargo y, si quieren presentarse en un proceso electoral como candidatos por otro partido, deben renunciar a su partido al menos doce meses antes del primer día de inscripciones[17] (art. 2, inc. 2 de la Ley 1475 de 2011). Estos mismos deberes le son exigibles a la persona que siendo directivo de un partido o movimiento político decida postularse o aceptar su designación como directivo de otro partido o su inscripción como candidato por este último [18] (art. 2, inc. 3 de la Ley 1475 de 2011). En caso de no cumplir con lo previsto en las antedichas reglas, el directivo o el candidato, según sea el caso, incurren en doble militancia[19]; al incurrir en doble militancia se sigue la sanción prevista por los estatutos del respectivo partido o movimiento político y, en el caso de los candidatos, esta circunstancia será causal para la revocatoria de la inscripción (art. 2, inc. 4 de la Ley 1475 de 2011). Conviene advertir que lo dicho no se aplica a los miembros de partidos o movimientos políticos que se disuelvan por decisión de sus miembros o que pierdan su personería jurídica por “causas distintas a las sanciones previstas en esta ley” (art. 2, par. de la Ley 1475 de 2011).
2. En el análisis del cargo se estudiaron las reglas constitucionales sobre doble militancia (art. 107 C.P., conc. art. 108 y 256 C.P.) y su interpretación por este tribunal y el desarrollo de las mismas en la Ley Estatutaria (art. 2 Ley 1475 de 2011) y su interpretación por este tribunal. A partir de estos parámetros se descendió al caso concreto para examinar la expresión: “al momento de la elección”, contenida en el numeral 8 del artículo 275 y en el literal a) del numeral 1 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, a la luz de los anteriores parámetros, encontrando que la misma desconoce las antedichas reglas constitucionales y estatutarias, que precisan en qué momento el candidato incurre en doble militancia.
PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión: “al momento de la elección”, contenida en el numeral 8 del artículo 275 y en el literal a) del numeral 1 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011.
SEGUNDO.- Declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo acerca de la constitucionalidad de la expresión “y no afectará a los demás candidatos”, contenida en el numeral 4 del artículo 288 de la Ley 1437 de 2011.
Ausente enComisión
[1] Supra I, 3.5.
[2] Supra I, 3.4.2.
[3] Supra I, 4.2.
[4] Cfr. C-1123 de 2008.
[5] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-1081/05 y C-342/06.
[6] Cfr. Corte Constitucional, C-342/06.
[8] Este parágrafo fue declarado exequible en la Sentencia C-303 de 2010.
[9] Corte Constitucional, Sentencia C-303/10.
[10] Cfr. Sentencias C-577 de 2006, C-277 de 2007 y C-228 de 2009.
[11] Supra I, 3.5.
[12] Supra II, 4.2.
[13] Supra II, 4.3.
[14] Supra II, 4.2.2.
[15] Supra II, 4.2.3.
[16] Supra II, 4.3.3.2.
[17] Supra II, 4.3.3.3.
[18] Supra II, 4.3.3.3.
[19] Supra II. 4.3.3.4.