Source: https://supremo.vlex.es/vid/560896142
Timestamp: 2020-05-28 11:20:55
Document Index: 366014467

Matched Legal Cases: ['artículo 96', 'artículo 21', 'artículo 97', 'artículo 96', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 91', 'artículo 134', 'artículo 91', 'artículo 181', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 43', 'artículo 48', 'artículo 14', 'artículo 21', 'artículo 2', 'artículo 134', 'artículo 21', 'artículo 134', 'artículo 181', 'artículo 181', 'artículo 181', 'artículo 135', 'artículo 135', 'artículo 21', 'artículo 134', 'artículo 181', 'artículo 14', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 15', 'artículo 49', 'artículo 50', 'artículo 48', 'artículo 21', 'artículo 134', 'artículo 14', 'artículo 98', 'artículo 139']

STS, 13 de Febrero de 2015 - Jurisprudencia - VLEX 560896142
Número de Recurso: 2076/2014
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de Casación para Unificación de Doctrina número 2076/14, interpuesto por TAXI ACCESIBLE MIERES SOCIEDAD COOPERATIVA ASTUR, representada por el Procurador D. Alberto Hidalgo Martínez, contra la Sentencia de fecha 10 de febrero de 2014, dictados por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, con sede en Oviedo, en el recurso número 381/2013 . Se ha personado como recurrido el Letrado del PRINCIPADO DE ASTURIAS, en la representación que legalmente ostenta.
El recurso contencioso-administrativo fue interpuesto por D. Taxi Accesible Mieres Sociedad Cooperativa Astur, ante el Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias, contra la resolución de 5 de mayo de 2013 dictada por el Director General de Transportes y Movilidad, por la que deniegan las tres nuevas autorizaciones de alquiler de vehículos con conductor, solicitadas por la entidad recurrente, argumentando que la proporción de autorizaciones existente es superior a la establecida en la normativa vigente.
En el mencionado procedimiento contencioso-administrativo seguido con el número 381/2013, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, dictó Sentencia de fecha 10 de febrero de 2014 , cuya parte dispositiva dice textualmente:
«En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, ha decidido: Desestimar el recurso interpuesto por la Procuradora Dª Mercedes Márquez Cabal, en nombre y representación de la entidad "TAXI ACCESIBLE MIERES SOCIEDAD COOPERATIVA" contra la resolución del Director General de Transportes y Movilidad del Principado de Asturias de fecha 5 de mayo de 2013, estando asistida la Administración demandada por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, resolución que mantenemos por estimarla ajustada a derecho, sin hacer expresa condena en costas.»
Contra dicha Sentencia, mediante escrito de 17 de marzo de 2014, la representación procesal de Taxi Accesible Mieres Sociedad Cooperativa interpuso recurso de casación para la unificación de doctrina de conformidad con el artículo 96 LJCA , considerando que la Sentencia es contradictoria con las sentencias que menciona, como el Auto no son conformes a Derecho. Formulando los siguientes dos motivos:
Primero.- Infracción de la doctrina sustentada en las Sentencias del Tribunal Supremo, Sección Tercera, de 27 de enero de 2014 (RC 5892/2011 y 969/2012), de 29 de enero de 2014 ( RC 105/2012 ), existiendo la necesaria contradicción, concurriendo entre la sentencia recurrida y las de contraste identidad fáctica, causa petendi y las pretensiones de las partes, siendo los fundamentos jurídicos de las sentencias son los mismos, al aplicarse la misma normativa legal, y al igual que en ellas, el núcleo del debate se centra en precisar la incidencia del art.21 de la Ley 25/2009 (en lo que supone la modificación y derogación del algunos preceptos de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, y del Reglamento de desarrollo), y en concreto resulta fundamental precisar si sigue en vigor el art.14 de la Orden FOM/36/2008.
Segundo.-La solución a la que llegan todas las sentencias de contraste invocadas es opuesta a la conclusión alcanzada ahora por la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de 10 de febrero de 2014 recurrida.
Considera que existe INFRACCIÓN DE LEY: por vulneración, por indebida aplicación del art.14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 2 de enero, del Ministerio de Fomento, por la que se desarrolla la seccion segunda del capítulo IV del Título V, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , aprobado por RD 1211/1990, de 28 de septiembre.
Y vulneración por indebida aplicación de los arts. 3 , 4 , 13 , 14 , 15 , y 16 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y concordantes de la citada ley así como del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres.
Terminando por suplicar a la Sala resuelva el recurso de casación considerando que la Sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Asturias, de 10 de febrero de 2014 , se aparta de la línea correcta, y entienda que la línea válida es la que viene marcando esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, Sección Tercera, en Sentencias como las de 27 y 29 de enero de 2014, así como por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Octava, en fechas varias más arriba mencionadas, revocando por tanto la sentencia recurrida, revocando asimismo la denegación de las licencias VTC de alquiler de vehículos con conductor solicitadas, y declarando el derecho de la recurrente a la obtención de tres nuevas autorizaciones de alquiler de vehículos con conductor solicitadas, siempre que concurran los requisitos legal y reglamentariamente establecidos para su otorgamiento, y todo ello con imposición de costas a la Administración demandada.
En cumplimiento del art.97.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa aporta las Sentencias dictadas por la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 24 de enero de 2014 (RC 5892/2011 y 969/2012), de 29 de enero de 2014 ( RC 105/2012 ), y Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sección octava, de 17 de noviembre de 2011 ( R.793/2010), de 17 de abril de 2012 ( R.486/2011 ), 19 (R 1823/2012 ), y 4 de junio de 2009, (R.242/2007), con mención de su firmeza.
El Letrado del Principado de Asturias presentó escrito de oposición al recurso de casación para la unificación de doctrina, en fecha 12 de mayo de 2014, en el que suplica dicte Auto o Sentencia por los que se declare la inadmisión del recurso, o subsidiariamente, su desestimación, con expresa imposición de costas a la parte actora.
Emplazadas las partes, la representación procesal de la parte recurrente y recurrida comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y recibidas las actuaciones procedentes del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, quedaron pendientes de señalamiento.
Se señalo para votación y fallo el día 10 de febrero de 2015 en que ha tenido lugar, con observancia de las disposiciones legales.
Se impugna en el recurso de casación para la unificación de doctrina la Sentencia de 10 de febrero de 2014, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, en el recurso número 381/2013 , que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por "Taxi Accesible Mieres Sociedad Cooperativa" contra la resolución del Director General de Transportes y Movilidad del Principado de Asturias de fecha 5 de mayo de 2013, que denegó la solicitud formulada por la entidad recurrente sobre tres nuevas autorizaciones de alquiler de vehículos con conductor, por cuanto "la proporción de autorizaciones existente es superior a la establecida en la normativa vigente".
Se fundamenta el presente recurso de casación para la unificación de doctrina en que la Sentencia impugnada desestima la solicitud deducida por "Taxi Accesible Mieres Sociedad Cooperativa" con base en una interpretación jurídica sobre las consecuencias del artículo 21 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y de la Ley 16/1987 de Ordenación de los Transportes Terrestres, y en fin, sobre la Orden del Ministerio de Fomento FOM/36/2008, que resulta contraria a lo declarado en las Sentencias de este Tribunal Supremo, de fechas 27 (RC 5892/2011 y 969/2012) y 29 de enero de 2014 ( RC 105/2012 ) sobre las mismas cuestiones jurídicas.
Dispone el artículo 97.1 LJCA que este recurso debe interponerse mediante escrito razonado que deberá contener relación precisa y circunstanciada de las identidades determinantes de la contradicción alegada y la infracción legal que se imputa la Sentencia recurrida.
Por consiguiente, este recurso para la unificación de doctrina ha de fundarse en la concurrencia de una contradicción entre la Sentencia que se recurre y las Sentencias que se aportan de contraste con la triple identidad que exige el artículo 96.1; y que la Sentencia impugnada incurra en una infracción del ordenamiento jurídico.
En la Sentencia de 19 de noviembre de 2012 (RC 439/2009 ) declaramos que el recurso de casación para la unificación de doctrina, se configura como un recurso excepcional y subsidiario respecto del de casación propiamente dicho, que tiene por finalidad corregir interpretaciones jurídicas contrarias al ordenamiento jurídico, pero sólo en cuanto constituyan pronunciamientos contradictorios con los efectuados previamente en otras sentencias específicamente invocadas como de contraste, respecto de los mismos litigantes u otros en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales: "se trata, con este medio de impugnación, de potenciar la seguridad jurídica a través de la unificación de los criterios interpretativos y aplicativos del ordenamiento, pero no en cualquier circunstancia, conforme ocurre con la modalidad general de la casación -siempre que se den, desde luego, los requisitos de su procedencia-, sino "sólo" cuando la inseguridad derive de las propias contradicciones en que, en presencia de litigantes en la misma situación procesal y en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, hubieran incurrido las resoluciones judiciales específicamente enfrentadas. Es, simplemente, un remedio extraordinario arbitrado por el legislador para anular, sí, sentencias ilegales, pero sólo si estuvieran en contradicción con otras de Tribunales homólogos o con otras del Tribunal Supremo específicamente traídas al proceso como opuestas a la que se trate de recurrir." ( Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de julio de 2003, (recurso de casación unificación de doctrina 10058/1998 ).
Con arreglo a la doctrina expuesta, el recurso de casación para la unificación de doctrina va a ser estimado pues se aprecian en este caso las exigencias procesales establecidas para su viabilidad, al apreciarse la contradicción invocada y además, al ser claramente errónea la doctrina mantenida en la Sentencia impugnada.
En los casos comparados existe una clara identidad, pues en las Sentencia objeto de este recurso se hace una interpretación del alcance del artículo 21 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre , de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley 17/2009 de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio y sus consecuencias sobre la solicitud deducida, para la autorización de tres autorizaciones de alquiler de vehículos con conductor (VTC) que resulta contraria a la interpretación que hemos mantenido en las Sentencias de esta Sala Tercera invocadas.
En fin, como se expondrá, las Sentencias que se aportan como término de comparación, evidencian la contradicción que constituye el objeto del recurso de casación para la unificación de doctrina, por tratarse de resoluciones contradictorias dictadas respecto de hechos y pretensiones sustancialmente iguales:
La Sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia desestima el recurso contencioso deducido por "Taxi Accesible Mieres Sociedad Cooperativa" contra la resolución administrativa que deniega su solicitud que consistía en: la petición de 3 autorizaciones de alquiler de vehículos con conductor (VTC).
La Sentencia desestima el recurso deducido con la siguiente fundamentación Jurídica:
[...] Es cierto que la Ley 25/2009 de Modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio al tratar en el Título IV de los Servicios de Transporte y Comunicaciones establece en la Exposición de Motivos que se elimina la intervención administrativa para el acceso y el ejercicio de las actividades de arrendamiento de vehículos, que se declara libre, y en su artículo 21, deja sin contenido los artículos 49 y 50 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres , y modifica el artículo 91 en el sentido de precisar autorización para los transportes públicos discrecionales así como para el transporte interurbano de viajeros en vehículos de turismo que deberán respetar las condiciones que en su caso se determinen reglamentariamente, por lo que en relación a la concesión de autorizaciones debemos de acudir a lo dispuesto en los artículos 90 y s.s. de la propia Ley 16/1987 a no ser que entendamos que su ejercicio es totalmente libre y no sujeto a condición alguna.
La supresión de los artículos anteriormente reseñados no supone que no sea precisa autorización administrativa para el ejercicio de la actividad, pues basta con examinar el contenido de la referida Ley 16/1987 para apercibirse que no obstante dejar sin contenido los referidos artículos 49 y 50 por la Ley 25/2009 , en sus artículos 3 y 4, al tratar de los Principios Generales, asigna a la Administración la organización y el funcionamiento de los transportes en general, circunstancia que reitera en sus artículos 13 y 14, así como en los artículos 15 y 16 relativos a la Organización y Planificación de los transportes terrestres, entre otros, y a cuya aplicación remite el artículo 134.2 que atribuye la condición de transporte discrecional al arrendamiento de vehículos con conductor y por lo tanto sujeto a las mismas reglas que le resulten de aplicación, preceptos que al igual que los derogados artículos 49 y 50 vienen a dar cobertura a la Orden FOM/36/2008/ de 9 de enero aplicada, mientras el arrendamiento de vehículos sin conductor podrá ser realizado libremente.
A esa misma conclusión ha llegado la actual Ley 9/2013, de 4 de julio, que modifica la anterior Ley 16/1987 que en relación con la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor le asigna la condición de transporte discrecional de viajeros al que es de aplicación las reglas propias de dicha actividad y no las meramente auxiliares y complementarias del transporte, como sería el caso del arrendamiento de vehículos sin conductor, con el que poco o nada tiene que ver, se dice, y sujeto a las condiciones que reglamentariamente se determinen, según su artículo 91.
[...] El Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Madrid en cuyas sentencias se apoya la entidad recurrente argumenta que como consecuencia de la transposición de la Directiva 2006/123/CEE del Parlamento y del Consejo, de libre prestación de servicios, por la Ley 17/2009 sobre libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio y la Ley 25/2009 de adaptación a la Ley 17/2009, así como la modificación operada en el Reglamento de la Ley de Transportes Terrestres por el Real Decreto 919/2010 que derogaron los artículos 49 y 50 de la Ley 16/1987 y los artículos 44.3, 45 y 181.1 del Reglamento de 1990, que deja vigente el apartado 2 del citado artículo 181 en el que encuentra su transposición y desarrollo el artículo 14.1 de la mencionada Orden FOM 36/2008, que resulta contraria a las anteriores disposiciones legales y por lo tanto inaplicable.
A ello tenemos que decir que como se reconoce no existe disposición normativa alguna que derogue y deje sin efecto el artículo 14.1 de la referida orden FOM 36/2008 en el que se recoge el otorgamiento de las autorizaciones de alquiler de vehículos con conductor en razones de proporcionalidad con las necesidades del servicio, y continúa amparada por la Ley 25/2009 que le atribuye a dicha modalidad de transporte la condición de servicio discrecional de viajeros, sujeto al régimen legal de autorizaciones de dicho servicio, y por el propio Reglamento de la Ley de Transportes Terrestres de 2009 que atribuye al órgano competente, previo informe favorable del Ayuntamiento, otorgar la autorización solicitada, pudiéndola denegar únicamente si existe una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones otorgadas en la zona en la que está el municipio de que se trate y las potenciales necesidades del servicio, por lo que denegada la autorización en base a dicha falta de proporcionalidad, correspondía a la entidad recurrente acreditar que no existía tal desproporcionalidad frente a los criterios objetivos establecidos en la referida Orden.
A la misma conclusión anterior llegamos tras la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 17/1987, no aplicable al caso de autos por tratarse de una disposición posterior a la resolución que se impugna, en cuya Exposición de Motivos se recoge, en relación a la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor, como una modalidad concreta de transporte discrecional de viajeros en vehículos de turismo a la que le son de aplicación todas las reglas referidas a la actividad de dicho transporte y no las señaladas para las actividades auxiliares y complementarias del transporte, como al arrendamiento de vehículos sin conductor, sujeto a la libertad de empresa, en tanto que aquél está sujeto a autorización y al cumplimiento de determinados condicionantes como el de proporcionalidad y no discriminación, según el artículo 43 o al establecimiento de limitaciones, artículo 48.
A lo anterior cabe señalar que la referida Orden FOM 36/2008 fue modificada en sus artículos 5, 6, 10, 11 y 24 por la Orden FOM 3203/2011, de 18 de noviembre de 2011, dejando vigente en su integridad el referido artículo 14.1 en el que se basa la resolución impugnada, como expresamente recoge su Exposición de Motivos, en la que se dice que dicho artículo de la Orden establece una regla de proporcionalidad destinada a facilitar el desarrollo equilibrado y armónico entre las distintas formas de transporte de viajeros en vehículos de turismo.
Las Sentencias de esta Sala Tercera de fechas 27 y 29 de enero de 2014 han resuelto los recursos de casación número 5892/2011 , 969/2012 , y 105/2012 . En ellas se desestimaron los recursos de casación deducidos frente a sendas Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fechas 5 de octubre de 2011 , de 7 de febrero de 2012 , y de 17 de noviembre de 2011 respectivamente, que a su vez, habían reconocido la aplicación de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio en supuestos similares.
En la Sentencia de 27 de enero de 2014 (RC 969/2012 ) dijimos:
[...] El núcleo del debate se centra, pues, en precisar la incidencia del artículo 21 de la Ley 25/2009 (en lo que supone de modificación de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres) y, por lo tanto, de las normas dictadas anteriormenteen desarrollo de ésta. Aun cuando el artículo 2.2 de la ley 17/2009 exceptuaba de su aplicación a los "servicios en el ámbito de los transportes", la ulterior aprobación de la Ley 25/2009 ha optado por someter también estos servicios -como acabamos de explicar en el fundamento jurídico precedente- a determinadas medidas "liberalizadoras" o de "buena regulación".
En el fundamento jurídico sexto de nuestra sentencia de 14 de febrero de 2012 (recurso de casación número 427/2010 ) abordamos esta misma cuestión, con referencia precisamente a una modificación del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (la llevada a cabo por el Real Decreto 919/2010, de 16 de julio) aprobada para adaptarlo a la Ley 25/2009, en lo relativo al alquiler de vehículos con conductor. Dijimos entonces lo siguiente:
"... Hemos de partir de la declaración general a la que ya nos hemos referido del preámbulo de la Ley [25/2009, en el que se afirma que el acceso y ejercicio de la actividad de arrendamiento de vehículos es libre. Es verdad, sin duda, que luego la propia Ley desmiente en su regulación esta plena libertad, puesto que somete al arrendamiento con conductor a la regulación existente para el transporte discrecional de viajeros, lo que supone la necesidad de autorización. Ello no obstante, no deja de ser un pronunciamiento que debe tenerse en cuenta a la hora de interpretar los concretos preceptos de la ley. En particular, incluso para el arrendamiento de vehículos con conductor, hay que entender que sólo caben los requisitos que deriven de la regulación de la propia Ley sobre el transporte discrecional de viajeros a que se remite en artículo 134.2 de la Ley".
Analizábamos en aquella sentencia del artículo 21.9 de la Ley 25/2009 en cuento priva de contenido a los artículos 135 y 136 de la Ley 16/1987 y redacta su artículo 134 de modo que, a partir de su entrada en vigor, "el arrendamiento de vehículos con conductor tendrá, a efectos de la legislación de ordenación de los transportes por carretera, la consideración de transporte discrecional de viajeros y su ejercicio estará sujeto a todas las reglas contenidas en esta Ley que resulten de aplicación a dicha clase de transporte". Y, dada la derogación de los referidos artículos 135 y 136 deducíamos que "resulta contrario a la modificación legislativa operada por la Ley 25/2009 que, habiendo quedado suprimidos los preceptos legales en los que se apoyaban estas exigencias, el Gobierno las establezca de nuevo por vía reglamentaria".
Tal conclusión nos conducía a anular determinados requisitos que, impuestos por el Reglamento de desarrollo de la Ley 16/1987 en su versión aprobada por el Real Decreto 919/2010, considerábamos carentes de cobertura legal. Se trataba, en concreto, de la exigencia de disponer de al menos un local dedicado en exclusiva a la actividad de arrendamiento de vehículos (artículo 181.1.a); la preceptiva disposición de un número mínimo de vehículos y que los vehículos deban tener carácter representativo ( artículo 181.1.b); y del requisito de disponer de dos conductores por cada tres vehículos ( artículo 181.1.f ). Las anulamos porque se trataba de restricciones que, permitidas en virtud del "antiguo" artículo 135 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , a) carecían de "una apoyatura adecuada" una vez que aquél fue uno de los preceptos expresamente suprimidos por la Ley 25/2009; y b) tampoco disponían de dicha cobertura en los artículos de la Ley 16/1987 relativos a los transportes discrecionales de viajeros (artículos 90 a 97 ), ninguno de los cuales contenía "una habilitación que pueda entenderse sustitutiva del anterior artículo 135 y que dé amparo legal a lo ahora establecido por los referidos incisos 181.1.a) y b) [del Reglamento de desarrollo]"
[...] Las consideraciones expuestas en nuestra sentencia de 14 de febrero de 2012 , son trasladables al presente supuesto. Las modificaciones que la Ley 25/2009 ( artículo 21) introdujo en la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , en lo que se refiere al régimen jurídico del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor, han de ser interpretadas, según entonces afirmamos, a la luz de que el ejercicio de aquella actividad es libre y que los únicos requisitos subsistentes para desempeñarla son los que deriven de la regulación de la propia Ley 16/1987 sobre el transporte discrecional de viajeros, regulación a la que remite el artículo 134.2 de dicha Ley en su nueva redacción.
Desde esta perspectiva, ninguna norma de rango legal permitía, a partir de la entrada en vigor de la Ley 25/2009, que el número de autorizaciones para prestar el servicio de alquiler de vehículos con conductor pudiera condicionarse cuantitativamente en los términos que disponían tanto el artículo 181.1 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (en la versión previa a la incluida en el aprobado por Real Decreto 1211/1990, no modificada por éste) cuanto el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008. Uno y otro han de considerarse, por lo tanto, derogados desde que entró en vigor la Ley 25/2009, como acertadamente resolvió el tribunal de instancia.
A) En cuanto al artículo 3.a), porque se limita a sentar un principio (el "establecimiento y mantenimiento de un sistema común de transporte en todo el Estado, mediante la coordinación e interconexión de las redes, servicios o actividades que los integran, y de las actuaciones de los distintos órganos y Administraciones Públicas competentes" ) en términos tan generales que de suyo resultan inapropiados para resolver el concreto punto objeto de litigio.
B) En lo que respecta al artículo 5 porque la actuación de la Administración del Estado para coordinar sus competencias con las de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales no puede, lógicamente, traducirse en actos o resoluciones que adopten criterios interpretativos, o normativos, contrarios a las exigencias legales o carentes de la necesaria cobertura. La mera coordinación interadministrativa no puede servir de título para imponer a los operadores económicos en un régimen de libre mercado restricciones que no tengan una expresa cobertura legal.
C) En lo que se refiere a los diversos apartados del artículo 15, el hecho de que la Administración pueda programar o planificar la evolución y desarrollo de los distintos tipos de transportes terrestres, a fin de facilitar el desarrollo equilibrado y armónico del sistema de transportes, tampoco le autoriza de suyo a imponer restricciones cuantitativas para una actividad específica (el alquiler de vehículos con conductor) como las que son objeto de litigio, una vez que la propia Ley 16/1987 considera, en su nueva redacción, que la prestación de aquel servicio empresarial es libre y sólo queda sometida a las pautas aplicables a los transportes discrecionales de viajeros. La Administración recurrente no invoca, a estos efectos, en su apoyo ninguna de las disposiciones legales que regulan el transporte discrecional de viajeros como base habilitante para someter el número de autorizaciones VTC a restricciones cuantitativas.
A ello se añade que, como acertadamente expresa la Sala de instancia, las modificaciones introducidas por la Ley 25/2009 sobre la Ley 16/1987, al suprimir el artículo 49 de esta última, dejaron sin efecto los supuestos de restricciones y condicionamiento del acceso al mercado del transporte (y de las actividades auxiliares y complementarias) que en él se establecían previamente. Restricciones y condicionamientos que eran -hasta ese momento- administrables por razones económicas ligadas, entre otras hipótesis, a los desajustes entre la oferta y la demanda; a la búsqueda de "una situación de mercado equilibrado" para evitar que el aumento de la oferta fuera susceptible de producir aquellos desajustes y disfunciones; y a la voluntad administrativa de implantar un "dimensionamiento idóneo de la capacidad de las empresas" o promover "la mejor utilización de los recursos disponibles".
Por mucho que e pretenda diferenciar de aquellas medidas limitativas (a las que se refería más en concreto el artículo 50 de la Ley 16/1987 , asimismo suprimido por la Ley 25/2009) las contenidas en la Orden FOM/36/2008, como pretende la Dirección General de Transportes del Ministerio de Fomento en su resolución de coordinación 1/2010, lo cierto es que la finalidad y el sentido de estas últimas es el mismo al que respondían los artículos 49 y 50: ajustar la oferta y la demanda de una determinada clase de transporte armonizando su desarrollo del modo "equilibrado" que la Administración considera más adecuado, a cuyo efecto ésta restringe las autorizaciones VTC de modo que no superen una determinada proporción de los servicios de taxis.
Tal designio, sin embargo, no era alcanzable a la vista de la reforma acometida por la Ley 25/2009 y de hecho el propio legislador ha tenido, años después, que introducir una nueva modificación de la Ley 16/1987 para que la regulación de los transportes terrestres de viajeros vuelva a permitir limitaciones reglamentarias a las autorizaciones para arrendamiento de vehículos con conductor. El renacer de estas limitaciones se vincula, según la nueva Ley 9/2003 (inaplicable ratione temporis a este litigio, como resulta obvio) a las restricciones cuantitativas que, en el ámbito autonómico o local, se puedan establecer para el transporte público de viajeros en vehículos de turismo.
La redacción que la nueva Ley 9/2013, de 4 de julio, ha dado al artículo 48 de la Ley 16/87, de Ordenación de los Transportes Terrestres , legítima por lo tanto, a partir de su entrada en vigor y con las reservas que se desprenden de su contenido, las limitaciones a las que la Ley 25/2009 privó de cobertura normativa y que la Sala de instancia, con acierto, consideró inaplicables a las autorizaciones denegadas por la Comunidad de Madrid en el año 2010.
Así pues, entre la Sentencia recurrida y las que se citan de contraste se aprecia una coincidencia respecto de los litigantes que, aunque son distintas entidades, se encuentran en idéntica situación, pues en todos los casos se formulaban solicitudes para arrendamiento de vehículo con conductor en virtud de fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales. En todos los casos los expedientes administrativos parten de similares solicitudes y pretensiones, siendo también mismas las alegaciones de las partes ante el órgano jurisdiccional.
La comparación de los fundamentos jurídicos contenidos en la Sentencia impugnada y las Sentencias aportadas de contraste evidencia la contradicción y su radical incompatibilidad. En la primera se considera que el artículo 21 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre , de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley 17/2009, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio en supuestos similares, no afecta a la solicitud deducida, acudiendo a los principios que rigen la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres, interpretando que sus artículos 3 y 4 , y 13 a 16 a cuya aplicación remite el artículo 134.2 , dan cobertura suficiente la Orden del Ministerio de Fomento que considera vigente y aplica en este supuesto con el resultado de denegar la solicitud instada por "Taxi Accesible Mieres Sociedad Cooperativa".
Las Sentencias de esta Sala Tercera, por el contrario, confirman la interpretación de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el sentido indicado, de otorgar a la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley 17/2009, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio en supuestos similares, la consecuencia de la privación de contenido de los artículos 49 y 50 , 135 y 136 de la Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres , de forma que suprimido el título legal habilitante - art.49 de la Ley de Ordenación de los Trasportes Terrestres - del artículo 14.1 de la Orden FOM 36/2008, no se pueda considerar que tal virtualidad habilitante se contiene en los artículos 3 y 15 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres .
A tenor de lo señalado se advierte con total claridad que concurre una contradicción, porque la conclusión que se alcanza en la Sentencia recurrida y en las de contraste, expresado en sus diferentes razonamientos jurídicos y en el sentido de su decisión, obedece a una distinta y dispar interpretación de la misma norma, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, que ha de ser objeto de unificación. Se advierte así que la Sentencia impugnada sigue una interpretación errónea de la aludida norma que resulta contraria a la jurisprudencia de esta Sala Tercera, que exige por ello ser unificada por esta Sala.
En consecuencia, el recurso de casación para la unificación de doctrina ha de prosperar por lo que procede la unificación de la doctrina con la ratio decidendi recogida en las Sentencias del Tribunal Supremo dictadas sobre la misma cuestión, de 27 de enero de 2014 (Recursos de Casación 5892/2011 y 969/2012 ), y de 29 de enero de 2014 (Recurso de Casación 105/2012 ), a que antes se ha hecho referencia.
Las razones anteriores nos llevan a declarar que ha lugar al recurso de casación para la unificación de doctrina, lo que ex artículo 98.2 LJCA conduce a la casación de la Sentencia, y resolviendo dentro de los términos en que se plantea el debate, debemos estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Taxi Accesible Mieres Sociedad Cooperativa", contra la resolución de 5 de mayo de 2013 dictada por el Director General de Transportes y Movilidad, que denegó la concesión de tres autorizaciones de arrendamiento de vehículo con conductor (VTC) solicitadas por la recurrente, y con revocación de dicha resolución se reconozca el derecho de la actora a obtener las autorizaciones solicitadas, siempre que concurran los requisitos legal y reglamentariamente establecidos para su otorgamiento.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA , al declararse haber lugar al recurso de casación para la unificación de doctrina, no procede condena en costas, ni en instancia ni en casación.
Que HA LUGAR al recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por la representación procesal de TAXI ACCESIBLE MIERES SOCIEDAD COOPERATIVA ASTUR, contra la Sentencia de fecha 10 de febrero de 2014, dictados por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, con sede en Oviedo, en el recurso contencioso administrativo número 381/2013 , que casamos.
Segundo. - ESTIMAMOS, el recurso contencioso-administrativo núm 381/2013, interpuesto por Taxi Accesible Mieres Sociedad Cooperativa, contra la resolución de 5 de mayo de 2013 dictada por el Director General de Transportes y Movilidad, que revocamos por no ser conforme a derecho, reconociendo el derecho de la recurrente a la obtención de las autorizaciones solicitadas, siempre que concurran los requisitos legal y reglamentariamente establecidos para su otorgamiento.
Tercero. - Sin condena en costas ni en instancia ni en casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Eduardo Calvo Rojas.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por la Magistrada Ponente Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria, certifico.
ATC 198/2009, 29 de Junio de 2009
STS, 6 de Marzo de 1993