Source: http://www.legal.unal.edu.co/rlunal/home/doc.jsp?d_i=41011
Timestamp: 2018-05-24 04:26:17
Document Index: 317197428

Matched Legal Cases: ['artículo 8', 'ARTÍCULO 8', 'artículo 58', 'artículo 1', 'artículo 8', 'artículo 158', 'artículo 8', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 24', 'artículo 3', 'artículo 69', 'artículo 29', 'artículo 69', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 69', 'artículo 674', 'artículo 8', 'artículo 32', 'Artículo 158', 'Artículo 169', 'Artículo 1', 'ARTÍCULO 3', 'artículo 37', 'Artículo 1', 'artículo 2', 'Artículo 69', 'Artículo 7', 'Artículo 2']

CONCEPTO No.10
Para: Doctora Ángela María González Lozada. Gerente Nacional Financiera y Administrativa
Consecutivo: 233
Referencia: Aplicación Ley 708 de 2001 y Decretos 4637 de 2008 y 3297 de 2009
Respetada Doctora González:
En relación con la aplicación de la normatividad relacionada con el Programa de Gestión de Activos Públicos, a continuación se efectúa un análisis sobre la normatividad vigente sobre el particular, así:
- Ley 708 de 2001.
- Decreto 4637 de 2008.
- Decreto 3297 de 2009.
- Documento CONPES 3251 de 2003.
- Documento CONPES 3493 de 2007.
Programa de Gestión de Activos Públicos-PROGA
¿La Universidad Nacional de Colombia, debe dar aplicación a las disposiciones consagradas en la Ley 708 de 2001 y los Decretos 4637 de 2008 y 3297 de 2009?
1. Finalidad del Programa de Gestión de Activos PROGA: El Programa de Gestión de Activos Públicos -PROGA, tiene por objetivo primordial "el desarrollo de un sistema de gestión eficiente de activos públicos que maximice el retorno económico y social de los activos del Estado. Para cumplir este objetivo general, el programa debe iniciar ejecutando las acciones requeridas para asegurar una racionalización del inventario de activos fijos existente. Partiendo de esta base, el programa debe evolucionar hacia el desarrollo de un sistema de gestión de activos bajo un marco normativo e institucional que centralice ciertas facultades y funciones críticas requeridas para asegurar una gestión eficiente de manera integral en el largo plazo."1 (Subrayado fuera de texto)
El PROGA pretende entonces desarrollar un sistema de gestión de activos, que le permita "Contar con un colector que adquiera, administre, sanee, mantenga y/o enajene los activos, cualquiera que sea su naturaleza, de las entidades públicas de cualquier orden, con el objeto de alcanzar una gestión eficiente, maximizando el retorno económico y social de los activos del Estado y aprovechando el conocimiento de una entidad estatal para el manejo de activos improductivos"2
En ese orden de ideas, el objetivo del PROGA involucra necesariamente a todas las entidades públicas, en la medida que a todas les compete un manejo eficiente de sus activos, incluyendo los que forman parte del patrimonio de órganos autónomos estatales. Para ello se ha establecido un marco normativo mediante el cual las entidades públicas, incluyendo órganos autónomos, inicien procesos de revisión de sus activos fijos y si es del caso los enajenen o transfieran gratuitamente y así mismo, efectúen reportes de los activos fijos inmobiliarios de su propiedad, con el fin de contar con una información centralizada, confiable y eficiente, que permita adoptar decisiones razonables y objetivas sobre determinado bien.
2. Ley 708 de 2001
2.1 Alcance de la Ley 708 de 2001: Dentro de ese esquema normativo, es fundamental la autorización consagrada en el artículo 8 de la Ley 708 de 2001, en relación con la transferencia a título gratuito a otras entidades públicas de determinados bienes inmuebles:
"ARTÍCULO 8. Los bienes inmuebles fiscales de propiedad de las entidades públicas del orden nacional, de carácter no financiero, que hagan parte de cualquiera de las Ramas del Poder Público, así como de los órganos autónomos e independientes, que no tengan vocación para la construcción de vivienda de interés social, y además que no los requieran para el desarrollo de sus funciones, y no se encuentren dentro de los planes de enajenación onerosa que deberán tener las entidades, deben ser transferidos a título gratuito a otras entidades públicas conforme a sus necesidades, de acuerdo con el reglamento que expida el Gobierno Nacional, con excepción de aquellos ocupados ilegalmente antes del 28 de julio de 1988 con vivienda de interés social, los cuales deberán ser cedidos a sus ocupantes, en virtud de lo establecido en el artículo 58 de la Ley 9a. de 1989.
PARÁGRAFO 1. A las transferencias de inmuebles referidas en el presente artículo, les será aplicable el procedimiento de enajenación previsto en el artículo 1 de la presente ley.
PARÁGRAFO 2. Exceptúanse del deber consagrado en el presente artículo a las sociedades de economía mixta y aquellos bienes de las entidades en liquidación que amparen los pasivos pensiónales <sic>.
PARÁGRAFO 3. Los bienes inmuebles fiscales que hagan parte de los planes de enajenación onerosa a los que se refiere el presente artículo, podrán ser transferidos, previo avalúo, a título de aportes, de capital a sociedades comerciales o de economía mixta. Así mismo, las entidades territoriales, como pago de las deudas de orden territorial que recaigan sobre los inmuebles, podrán recibir aportes de capital en sociedades comerciales o de economía mixta."
De acuerdo con lo señalado anteriormente, las entidades públicas del orden nacional, incluyendo órganos autónomos e independientes como la Universidad Nacional de Colombia, están en la obligación de transferir a título gratuito a otras entidades públicas, los bienes inmuebles fiscales de su propiedad3 que reúnan la totalidad de los requisitos establecidos en la norma, a saber:
- No tener vocación para la construcción de vivienda de interés social.
- Que la entidad no lo requiera para el desarrollo de sus funciones.
- Que no se encuentren dentro de los planes de enajenación onerosa adoptados por la entidad.
Cumplidos los requisitos señalados, los bienes inmuebles serán transferidos gratuitamente a otras entidades, de acuerdo con el reglamento que el Gobierno Nacional expidiera para tal fin.
Es importante señalar que los bienes fiscales, como lo señala Libardo Rodríguez, "se definen por exclusión de los bienes de uso público, Es decir, que sí, como hemos visto, los bienes de uso público son aquellos cuyo uso pertenece en general a los habitantes de un territorio, los bienes fiscales son los de las personas públicas y cuyo uso no es general para los habitantes. De manera que en definitiva son bienes fiscales aquellos bienes de las personas públicas, que no tienen el carácter de bienes de uso público. Estos bienes componen, por tanto, el llamado dominio privado del Estado, (...)"4
2.2 Análisis de constitucionalidad: La Ley 708 de 2001, tiene por objetivo primordial establecer normas sobre Subsidio Familiar para Vivienda de Interés Social, sin embargo, como puede apreciarse en el artículo 8 citado, se está reglamentando la autorización para entregar a título gratuito bienes que precisamente no tienen vocación de vivienda de interés social, es decir, un aspecto distinto al objetivo previsto en la ley.
En esa medida, y tal como se había indicado en el memorando 0308 del 17 de mayo de 2006, y lo señala la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado5 puede evidenciarse la ruptura del principio de unidad de materia en la ley, previsto en los artículos 1586 y 1697 de la Constitución Política, lo cual constituye un vicio de fondo de la ley y conllevaría a la inconstitucionalidad de la norma. Sobre este principio la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:
"Al respecto cabe recordar que en relación con el principio de unidad de materia, la jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha señalado que el fundamento de su exigencia en el artículo 158 superior es el de un control de tecnificación del proceso legislativo, dirigido a evitar las incongruencias normativas que en forma subrepticia, inadvertida, inconsulta e incluso anónima aparecen en los proyectos de ley y que, por razón de esa imprevisión e incoherencia temática, no guardan ninguna relación con la materia desarrollada en el respectivo proyecto.
La Corte ha señalado que la violación del principio de unidad de materia es un vicio de carácter material, puesto que el juicio que debe hacer el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposición acusada, con el fin de verificar que éste guarde coherente relación con el estatuto legal del cual hace parte. Además, el referido vicio compromete la competencia del Congreso, puesto que, por disposición constitucional, a éste le está vedado expedir disposiciones o modificaciones que no estén ligadas a la materia del respectivo proyecto de ley. Así que, cuando se incurre en la señalada irregularidad, se debe concluir que el Legislador ha rebasado su competencia.
A partir del alcance del principio de unidad de materia así fijado, la Corte también ha precisado que, aún cuando dicho principio tiene un propósito definido, esto es, impedir las incongruencias normativas en la ley, el mismo no puede postularse y ponerse en práctica con un criterio rígido de interpretación restrictiva, de manera que sobrepase su verdadera finalidad o distraiga su objetivo, y termine por obstaculizar el trabajo legislativo haciéndolo del todo nugatorio." (Subrayado fuera de texto. Sentencia C-214 de 2007. Magistrado ponente: Álvaro Tafur Galvis.)
Las razones que motivarían la demanda de inconstitucionalidad de este artículo, se derivan entonces de la vulneración del principio de unidad de materia, sin embargo, como se ha indicado en numerales anteriores, la finalidad de la norma responde a una necesidad de hacer eficiente el manejo de bienes inmuebles estatales.
3. Decreto 4637 de 2008:
3.1. Alcance de la norma: el Decreto 4637 de 2008, es la norma vigente por la cual se reglamenta parcialmente el artículo 8 de la Ley 708 de 2001, derogándose con ello el Decreto 4695 de 2005. Esta norma es aplicable en consecuencia a entidades del orden nacional de carácter no financiero que hagan parte de cualquiera de las Ramas del Poder Público y a los órganos autónomos e independientes8.
Los incisos primero y cuarto del artículo 2 de la norma en cuestión establecen lo siguiente:
"Los Planes de Enajenación Onerosa son aquellos actos a través de los cuales las entidades públicas realizan una identificación de sus bienes inmuebles fiscales que no tienen vocación para la construcción de vivienda de interés social, que no los requiere la entidad para el desarrollo de sus funciones, así como aquellos que no han sido solicitados por otras entidades para el desarrollo de programas contemplados en el Plan Nacional de Desarrollo y los que se encuentran incluidos en el artículo 3 del presente decreto
(...) Los bienes inmuebles que se incorporen dentro de los planes de enajenación onerosa, deberán enajenarse de conformidad con lo establecido en la Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, sus decretos reglamentarios y las normas que los adicionen o modifiquen"
Estos Planes de Enajenación Onerosa, deben ser adoptados o actualizados por cada entidad, mediante acto administrativo, dentro de los tres primeros meses de cada vigencia fiscal, de acuerdo con lo establecido en el artículo 4 del citado Decreto, modificado por el Decreto 3297 de 2009. Dicho artículo establece igualmente que:
"(...) La entidad pública que adopte o actualice el Plan de Enajenación Onerosa, a partir de la publicación del respectivo acto administrativo tendrá hasta seis (6) meses para vender sus bienes inmuebles. Dentro de éste término la entidad podrá ofrecer en venta sus inmuebles a un tercero interesado o a Central de Inversiones S.A-CISA conforme al artículo 24 del Decreto 4444 de 2008.
Si transcurrido el término establecido en el inciso anterior, la entidad propietaria no hubiere enajenado sus bienes inmuebles, los mismos se ofrecerán a las entidades públicas, por una sola vez, a través de la página web de la entidad y en un periódico de amplia circulación nacional, publicados en la misma fecha, para que en un plazo no mayor de treinta (30) días calendario, contados a partir de esta fecha, las entidades interesadas soliciten por escrito la transferencia a título gratuito, solicitud que debe ser atendida en un plazo no mayor de treinta (30) días calendario, contadas a partir del recibo de la misma. (...)"
De la normatividad citada se concluye preliminarmente que: la Universidad Nacional de Colombia, como órgano autónomo e independiente, debe adoptar a través de la Rectoría, el Plan de Enajenación Onerosa, si cuenta con bienes inmuebles fiscales (es decir, bienes que no sean de uso público, sino sólo de la Universidad) que no tengan vocación de vivienda de interés social, que no se requieran para el cumplimiento de las funciones de la Universidad y que no hayan sido solicitados por otras entidades para el desarrollo de sus funciones o se encuentren incluidos en el artículo 3 del Decreto 4637 de 20089. En ese evento, los bienes en cuestión serían objeto de venta a un tercero o a la Central de Inversiones S.A - CISA, conforme lo establecido en el Decreto 4444 de 2008, decreto reglamentario de la Ley 1150 de 2007, por la cual se modifica la Ley 80 de 1993.
De no producirse la venta en los términos previstos, podría transferirse gratuitamente el bien o bienes en cuestión a las entidades que lo soliciten.
3.2 Análisis de constitucionalidad: como se indicó anteriormente, esta norma establece que el proceso de enajenación debe surtirse en los términos previstos en la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007 y sus Decretos Reglamentarios, específicamente el Decreto 4444 de 200810.
Esta disposición desconoce el principio de autonomía universitaria consagrado en el artículo 69 de la Constitución Política11, en lo atinente a la autonomía que en materia de régimen contractual gozan los entes universitarios autónomos.
El artículo 29 del Decreto 1210 de 1993, con respecto al régimen contractual dispuso lo siguiente:
"La Universidad Nacional está facultada para celebrar toda clase de contratos de acuerdo con su naturaleza y objetivos. Los contratos que para el cumplimiento de sus funciones celebre la Universidad Nacional se regirán por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos, salvo los contratos de empréstito, los cuales se someterán a las reglas previstas para ellos en el Estatuto Nacional de Contratación y las disposiciones que lo modifiquen, complementen o sustituyan. Lo anterior sin perjuicio de que la Universidad pueda aplicar las normas generales de contratación administrativa."
Así las cosas, al imponerse la aplicación de normas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública a la Universidad Nacional, cuando ésta cuenta con otro régimen de contratación, implica el desconocimiento del artículo 69 de la Constitución Política, es decir de su autonomía universitaria en materia contractual.
Ahora bien, debe tenerse en cuenta en todo caso que el actual régimen normativo en materia contractual, previsto tanto en el Acuerdo 002 de 2008 del Consejo Superior Universitario, como el Manual de Convenios y Contratos adoptado mediante la Resolución No 1952 de la Rectoría, no estableció un procedimiento especial para la venta de bienes inmuebles propiedad de la Universidad Nacional, señalando únicamente que era de competencia exclusiva del Rector la suscripción de este tipo de contratos12.
En esa medida, y dado que los bienes inmuebles de propiedad de la Universidad tienen un carácter público, su venta debe ajustarse a principios y procedimientos que garanticen la transparencia, publicidad, igualdad y moralidad. En esa medida, al no contarse actualmente con un procedimiento que reglamente la venta de bienes inmuebles de la Universidad, ésta tendría que acogerse a las reglamentaciones de carácter especial que si reglamentan tal aspecto.
4. Decreto 3297 de 2009: este Decreto reglamenta dos aspectos relacionados pero distintos: en primer lugar modifica parcialmente el artículo 2 y el artículo 4 del Decreto 4637 de 2008, en relación con los Planes de Enajenación Onerosa, precisando la participación de la Central de Inversiones S.A en los procesos de enajenación que adelanten las entidades que adoptan tales planes, y en segundo lugar, reglamenta la obligación para las entidades públicas del orden nacional, territorial y los órganos autónomos e independientes, de suministrar información general, técnica, administrativa y jurídica de todos sus activos fijos inmobiliarios al Sistema de Información de Gestión de Activos-SIGA.
La información requerida para el Sistema de Información de Gestión de Activos-SIGA, reglamentada en los artículos segundo a sexto del Decreto 3297 de 2009, debe ser suministrada por los órganos autónomos e independientes, a más tardar el día 1 de mayo de 2010, al tenor de lo dispuesto en el artículo 2 del citado Decreto13. Así mismo, cada vez que se adquiera un activo fijo inmobiliario, debe reportarse la adquisición en el Sistema dispuesto por la Central de Inversiones S.A-CISA
1. La Universidad Nacional debe dar aplicación a las disposiciones consagradas en la Ley 708 de 2001, y los Decretos 4637 de 2008 y 3297 de 2009, teniendo en cuenta que son disposiciones dirigidas a entidades públicas, incluyendo órganos autónomos como la Universidad y que pretenden contar con una información básica y veraz sobre los bienes inmuebles estatales, que permita adoptar decisiones eficientes y adecuadas sobre los mismos. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que aún cuando son disposiciones susceptibles de ser demandadas por inconstitucionalidad, a la fecha no ha (sic) adelantado este procedimiento, por lo que la Universidad está obligada a dar cumplimiento a estas disposiciones.
2. En esa medida, la Universidad Nacional de Colombia, debe adelantar las siguientes acciones en cumplimiento de las normas analizadas:
2.1. En cumplimiento de lo previsto en los artículos 2 a 6 del Decreto 3297 de 2009, la Universidad debe reportar la información general, técnica, administrativa y jurídica sobre todos sus activos fijos inmobiliarios, al Sistema de Información de Gestión de Activos-SIGA de la Central de Inversiones S.A- CISA. Dicha información debe ser suministrada a más tardar el día 1 de mayo de 2010. Se debe tener en cuenta que los activos fijos inmobiliarios son los inmuebles propiedad de la Universidad, excepto los activos circulantes según la naturaleza y objeto social de la entidad propietaria.
2.2. De otro lado debe verificarse si existen inmuebles propiedad de la Universidad que deban ser objeto de Planes de Enajenación Onerosa, en los términos previstos en el artículo 2 y 4 del Decreto 4637 de 2008, modificado por el Decreto 3297 de 2009. En caso contrario, debe reportarse tal situación a la Central de Inversiones S.A CISA a más tardar el día 31 de marzo de 2010.
3. Ahora bien, como se indicó en párrafos anteriores, tanto la Ley 708 de 2001 como sus decretos reglamentarios, pueden ser objeto de demanda de inconstitucionalidad o nulidad según el caso, por vulneración del principio de unidad de materia, consagrado en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política y el principio de autonomía universitaria previsto en el artículo 69 de la Carta Política, sin embargo a la fecha, dichas disposiciones se han constituido en valiosas herramientas de negociación para la adquisición de predios para la Universidad, como es el caso del campus la Nubia en la Sede Manizales, permitiendo el acrecentamiento del patrimonio de la Universidad. Así mismo en virtud de lo previsto en dichas normas, se ha sugerido por esta oficina a la Gerencia Nacional Financiera y Administrativa, contar con información clara sobre la utilización de los inmuebles de la Universidad en el país, por la que en principio no resultaría conveniente para la Universidad demandar la inconstitucionalidad de estas disposiciones. Se recomienda igualmente, dado que hasta el momento dichas normas no se han demandado, verificar la utilización actual de los inmuebles propiedad de la Universidad, y remitir la información solicitada a la Central de Inversiones S.A CISA, en los plazos señalados en el numeral anterior.
1 Documento CONPES 3251 del 20 de octubre de 2003. RENOVACION DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA: PROGRAMA PARA LA GESTION EFICIENTE DE ACTIVOS PÚBLICOS (FASE I: ACTIVOS FIJOS - INMOBILIARIOS)
2 Documento CONPES 3493 del 8 de octubre de 2007. ESTRATEGIA PARA LA GESTIÓN DE ACTIVOS PÚBLICOS A TRAVÉS DE CISA
3 Código Civil, artículo 674: Se llaman bienes de la unión aquellos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la unión de uso público o bienes públicos del territorio.
4 Pág. 181.Rodriguez, Libardo. Derecho Administrativo. General y Colombiano. Editorial TEMIS. 1998.
5 Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce. Radicación No 1613A del 7 de diciembre de 2005: "En esta oportunidad la Sala advierte el posible quebrantamiento del principio de unidad de materia - art. 158 de la C.P.- por el artículo 8 de la ley 708 de 2001, en cuanto el objeto de la ley es regular lo relativo al subsidio familiar para vivienda de interés social y, por tanto, resulta exótico reglamentar asuntos que no pertenecen a la materia propia de aquella, como es la cesión a título gratuito entre entidades públicas de bienes fiscales inmuebles, como se evidenció en el seno de la propia Cámara de Representantes, en sesión del 9 de enero de 2002. A esta misma conclusión llegó la Sala con referencia al artículo 32 de la ley 848 de 2003, en la Consulta cuya aclaración se solicita (...)"
6 Artículo 158. Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.
7 Artículo 169. El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido, y a su texto precederá esta formula (...)"
8 Artículo 1. Decreto 4637 de 2008.
9 ARTÍCULO 3. INMUEBLES QUE NO PUEDEN INTEGRAR LOS PLANES DE ENAJENACIÓN ONEROSA. No podrán integrar los planes de enajenación onerosa los bienes inmuebles fiscales que se encuentren en los siguientes eventos:
(iii) Las construcciones que se encuentren total o parcialmente en terrenos afectados en los términos del artículo 37 de la Ley 9 de 1989;
10 Decreto 4444 de 2008. Artículo 1: Ámbito de Aplicación. El presente decreto regula la enajenación de bienes del Estado por parte de las entidades estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en desarrollo de lo previsto en el literal e) del numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, con excepción de los bienes a cargo del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado de la Dirección Nacional de Estupefacientes, los cuales se enajenarán de conformidad con lo señalado en el Decreto 1170 de 2008.
Se exceptúan también de la aplicación del presente decreto, la enajenación de las acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones de propiedad del Estado y, en general, su participación en el capital social de cualquier empresa de que trata la Ley 226 de 1995, así como la enajenación de bienes de las entidades en liquidación de que trata el Decreto 254 de 2000 y la Ley 1105 de 2006, las cuales se realizarán de acuerdo con las normas que las rigen.
11 Artículo 69. Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.
12 Manual de Convenios y Contratos. Artículo 7. Competencias. La suscripción de contratos en nombre de la Universidad, es competencia del Rector o su delegado.
(...) b) Los contratos de adquisición, enajenación o gravamen de bienes inmuebles de la Universidad. (...)
13 Artículo 2. Para los fines previstos en el artículo anterior, todas las entidades públicas del orden nacional, territorial y los órganos autónomos e independientes, deberán reportar y/o actualizar según el caso, la información general, técnica, administrativa y jurídica sobre todos sus activos fijos inmobiliarios, al Sistema de Información de Gestión de Activos, SIGA, incluyendo los que les hayan sido entregados de entidades en liquidación y estén afectos al pasivo pensional, dentro de los siguientes términos:
- Las entidades públicas del orden nacional, dentro de los tres (3) meses siguientes a partir de la entrada en vigencia del presente decreto.
- Las entidades públicas del orden territorial y los órganos autónomos e independientes, dentro de los cinco (5) meses siguientes contados a partir del vencimiento del término previsto para las entidades del orden nacional.