Source: https://www.gewaltenteilung.de/1156/
Timestamp: 2019-03-20 23:13:57
Document Index: 228318473

Matched Legal Cases: ['Art. 137', 'Art. 39', 'Art. 39', 'Art. 46', 'Art. 38', 'Art. 55', 'Art. 46', 'Art. 40', '§ 187', 'Art. 18', 'Art. 37', 'Art. 47', 'Art. 38', 'Art. 48', 'Art. 48', 'Art. 48', 'Art. 49', 'Art. 40', 'Art. 49', 'Art. 39', 'Art. 49', 'Art. 44', 'Art. 50', 'Art. 52', 'Art. 53', 'Art. 65', 'Art. 53', 'Art. 67', 'Art. 67', 'Art. 73', 'Art. 64', 'Art. 50', 'Art. 55', 'Art. 58', 'Art. 50', 'Art. 17', 'Art. 63', 'Art. 69', 'Art. 45', 'Art. 11', 'Art. 59', 'Art. 59', 'Art. 45', 'Art. 59', 'Art. 59', 'Art. 60', 'Art. 59', '§ 12', 'Art. 52', 'Art. 89', 'Art. 53', 'Art. 58', 'Art. 65', 'Art. 76']

Der Bundestag - gewaltenteilung.de
des Abgeordneten Dr. Dr. h. c. Lehr
über die Abschnitte
Ursprünglich war vorgesehen, daß zu den einzelnen Abschnitten des Grundgesetzes von den Berichterstattern im Plenum des Parlamentarischen Rats mündliche Berichte über das bisherige Ergebnis der Beratungen der Fachausschüsse erstattet werden sollten. Diese Berichte mußten aus Zeitgründen entfallen und deshalb wurde den Berichterstattern aufgegeben, schriftliche Berichte zu geben, die dem Protokoll der zweiten Lesung des Plenums beigefügt werden sollten.
Der diesem Auftrag entsprechende vorliegende Bericht umfaßt die Bestimmungen über die Bildung und die Funktionen der tragenden Staatsorgane des Bundes, soweit sie in den Abschnitten III bis VI des Grundgesetzes enthalten sind. Soweit sie sich in anderen Abschnitten – z. B. im Abschnitt „Die Gesetzgebung des Bundes“ und im Abschnitt „Ausführung der Gesetze und Bundesverwaltung“ – befinden, sind sie in den Berichten über diese Abschnitte erörtert, und in dem vorliegenden Bericht nur insoweit berührt worden, als sie für das Verständnis der grundsätzlichen Struktur der Staatsorgane und ihres Verhältnisses zueinander nicht außer Betracht bleiben konnten.
Der Zweck des Berichts, Aufschluß über die Beweggründe des Gesetzgebers zu geben und damit der Auslegung des Grundgesetzes zu dienen, setzt voraus, daß auch die nicht in das Grundgesetz übernommenen Vorschläge und Fassungen berücksichtigt werden, soweit ihre Ablehnung oder Nichtaufnahme für das Verständnis der endgültigen Lösungen und die Auslegung des Grundgesetzes von Bedeutung sein können.
Ein mündlicher Bericht im Plenum hätte allein die Erwägungen und Entschlüsse der Fachausschüsse und des Hauptausschusses zum Gegenstand gehabt. Da dieser schriftliche Bericht erst nach der Beratung und Annahme im Plenum erstattet wird, ist es zweckmäßig, auch die erst im Plenum erfolgten Aenderungen mitzuerfassen. Der Weg, den die einzelnen Bestimmungen zu durchlaufen hatten, war folgender:
Die Abschnitte wurden nach der ersten allgemeinen Aussprache im Plenum im Organisationsausschuß beraten. Als Vorlage diente der vom Herrenchiemseer Konvent ausgearbeitete Chiemseer Entwurf, der also die Stelle einer Regierungsvorlage vertrat. Die Vorschläge des Organisationsausschusses wurden dann im Hauptausschuß erörtert und bei abweichender Stellungnahme des Hauptausschusses entweder von ihm selbst neu formuliert oder in besonders schwierigen Fällen auch noch einmal an den Organisations-Ausschuß zur Neufassung unter Berücksichtigung der im Hauptausschuß geltend gemachten Gesichtspunkte zurückverwiesen. Auch der Allgem. Redaktionsausschuß und im letzten Stadium der Beratungen der Fünfer- und Siebener-Ausschuß gaben für die Formulierung der Bestimmungen wertvolle Vorschläge, bevor sie dem Plenum vorgelegt wurden.
Die Schwierigkeit, insbesondere in den anfänglichen Beratungen des Org.-Ausschusses, war dadurch gesteigert, daß die endgültige Fassung der einzelnen Bestimmungen der Abschnitte III-VI von grundsätzlichen politischen Entscheidungen über die Struktur, insbesondere über das prinzipielle Verhältnis der obersten Staatsorgane zueinander und ihr Zusammenspiel abhängig war. Deshalb soll auch im folgenden zunächst ein Ueberblick über die grundsätzlichen Fragen und Gesichtspunkte gegeben werden, deren Erörterung erforderlich war, bevor der Bericht sich den Abschnitten in ihren Einzelheiten zuwendet.
Die grundsätzliche Struktur und das Zusammenwirken der obersten Staatsorgane.
Die Organe Bundestag, Bundesrat, Bundespräsident und Bundesregierung sind in den Abschnitten III-VI hinsichtlich ihrer Bildung und Zusammensetzung, aber nur zum Teil hinsichtlich ihrer Funktionen behandelt. Freilich stehen die Bestimmungen über die Bildung einerseits und die Funktionen andererseits dieser Organe in enger Wechselwirkung. Insbesondere beim Bundesrat trat das klar in Erscheinung. Das Ausmaß seiner Zuständigkeiten mußte schließlich auch davon abhängig gemacht werden, ob er sich ausschließlich aus Vertretern der Länderregierungen oder auch aus Vertretern der Landtage zusammensetzte oder ob er ein Senat nach Art der amerikanischen Verfassung werden sollte.
Letzten Endes war bei der Formulierung der einzelnen Bestimmungen über die Struktur der obersten Staatsorgane vorab eine Reihe politischer Entscheidungen zu treffen, die auch der Chiemseer Entwurf nicht vorweggenommen hatte. Gerade in den Abschnitten Bundesrat und Bundespräsident und als Folge davon auch im Abschnitt Gesetzgebung hatte er sich mit der Formulierung von Varianten begnügen müssen.
Aufgabe des Organisations-Ausschusses war es bei dieser Sachlage zunächst, die Standpunkte zu klären und das Für und Wider in den grundsätzlichen Fragen zu erörtern. Eine Entscheidung konnte er naturgemäß in diesen Fragen nicht allein treffen, so daß notgedrungen die endgültige Entscheidung über die Form des föderativen Organs, über das Maß seiner Mitwirkung bei der Bundesgesetzgebung, ferner über die Regierungsform und über die Art der Ausübung der Präsidialfunktionen lange Zeit offen blieb.
Fest stand nur von Anfang an, daß – entsprechend auch dem Chiemseer Entwurf – ein Parlamentsabsolutismus nach volksdemokratischem Muster, wie er z. B. in dem Grotewohlschen Verfassungsentwurf zu Tage trat, nicht in Frage kam. Er wurde einmütig von allen im Organisationsausschuß vertretenen Parteien abgelehnt und statt dessen der Grundsatz der Gewaltenteilung und das Prinzip der Polariät der politischen Kräfte zum Ausgangspunkt genommen.
Einmütigkeit bestand auch von vornherein darüber, daß neben dem vom Volk unmittelbar gewählten Parlament der Regierung ein zweites – föderalistisches – Organ gegenüber stehen sollte, das an der, Gesetzgebung Anteil zu nehmen hätte.
Von den einzelnen Organen des Bundes erschien in grundsätzlicher Beziehung der Bundestag als das unproblematischste.
Man war sich allerseits darüber klar, daß er ebenso wie der frühere Reichstag aus unmittelbaren, allgemeinen und geheimen Wahlen hervorgehen und – auch durch seine Nennung an erster Stelle herausgehoben – der eigentliche Repräsentant der deutschen Demokratie sein sollte.
Auch der Herrenchiemseer Konvent war davon ausgegangen, daß in der Form des Bundestages ein echtes Parlament zu schaffen sei, welches unmittelbar vom deutschen Volk und nicht von den Landtagen gewählt werden solle. Dieses Parlament sollte den Hauptanteil an der Gesetzgebung erhalten, die Regierung sollte von ihm abhängig sein und schließlich sollte es bei der Wahl des Bundespräsidenten mitwirken.
Diese Auffassung vom Charakter des Bundestags ist auch vom Parlamentarischen Rat aufrechterhalten worden. Schon in der zweiten Sitzung des Organisations-Ausschusses konnte der Vorsitzende die Uebereinstimmung aller Mitglieder mit diesen Gedanken feststellen. Der Berichterstatter in der zweiten Lesung des Hauptausschusses durfte davon ausgehen, daß sich die Beschlüsse des Organisations-Ausschusses an das allgemeine seit Jahrzehnten in Deutschland geltende Parlamentsrecht anschlössen und der Bundestag „wie der Reichstag der Weimarer Zeit das streng unitarische Organ des Bundes“ sei.
Problematisch erschien allerdings das Verhältnis zwischen Bundestag und Bundesregierung, also die Ausgestaltung des parlamentarischen Systems. Sie ist aber nicht im Abschnitt Bundestag, sondern im Abschnitt Bundesregierung erfolgt und wird auch in diesem Bericht im Zusammenhang mit der Bundesregierung erörtert. Es fragte sich aber, ob das Versagen des parlamentarischen Systems, wie es zum Schicksal der Weimarer Republik geworden ist, nicht auch eine Reform des Wahlsystems bedingte.
Der Herrenchiemseer Konvent hatte darauf hingewiesen, daß eine der Hauptsicherungen gegen ein arbeitsunfähiges Parlament eine Wahlreform bringen müsse und hatte, ohne die Entscheidung für die Mehrheitswahl vorweg zu nehmen, diese dadurch anbahnen wollen, daß er die Zahl der Abgeordneten mit 400 fest bestimmte.
Auch der Parlamentarische Rat hat eine endgültige Entscheidung über das Wahlsystem bewußt nicht getroffen, sondern die Entscheidung hierüber einem zukünftigen Wahlgesetz überlassen. Die vom Chiemseer Entwurf vorgeschlagene Abgeordnetenzahl wurde im Organisationsausschuß weniger unter dem Gesichtspunkt, daß sie eine Anbahnung des Mehrheitswahlsystems darstellte, erörtert, sondern unter dem, ob die Zahl mit 400 als angemessen angesehen werden könne. Für eine Herabsetzung wurde ins Feld geführt, daß sie der Qualität des Parlaments und seiner Arbeit zugute kommen dürfte. Die Beibehaltung der vorgeschlagenen Zahl wurde mit dem Hinweis befürwortet, daß sie ungefähr den Verhältnissen im Reichstag nach 1871 entspreche und immer noch erheblich niedriger sei als in ausländischen Parlamenten. Der Organisations-Ausschuß schlug schließlich eine Abgeordnetenzahl von 300 nebst einer entsprechenden Zahl für Berlin vor.
Im Hauptausschuß fand aber dann ein Antrag des Abgeordneten Dr. Menzel (SPD) Zustimmung, entsprechend der Weimarer Reichsverfassung überhaupt keine Bestimmung über die Zahl der Abgeordneten in das Grundgesetz aufzunehmen. Zur Begründung war außer auf wahltechnische Gesichtspunkte insbesondere darauf hingewiesen worden, daß je nach Wahlbeteiligung eine höhere oder niedrigere Zahl von Abgeordneten dem politischen Interesse des Volks am besten entsprechen würde.
Unabhängig vom Wahlsystem hatte der Chiemseer Entwurf als Mindestsicherung gegen Splitterparteien eine Sperrklausel vorgesehen, wonach das Wahlgesetz sollte bestimmen können, daß Parteien, die weniger als 5 Proz. der Stimmen erhielten, überhaupt keinen Sitz, und keine Partei auf zusammengerechnete Reststimmen mehr Sitze erhalten sollte, als in unmittelbarer Wahl von ihr errungen waren.
Diese Sperrklausel wurde in den Ausschüssen eingehend erörtert. Obgleich von mehreren Seiten Einwendungen gegen eine Bestimmung, die die Entwicklung der Parteien hemme, erhoben wurde, entschied man sich doch zunächst für die Sperrklausel und zwar in einer Fassung, die auch die Festsetzung der Mindestprozentzahl dem Wahlgesetz überließ. Dabei wurde überwiegend die Meinung vertreten, daß ohne Aufnahme einer solchen Ermächtigung in das Grundgesetz das Wahlgesetz eine derartige Beschränkung, als gegen den Grundsatz der Wahlfreiheit verstoßend, nicht enthalten dürfe.
In der dritten Lesung des Hauptausschusses ist die Sperrklausel aber dann doch gestrichen worden. Der Hauptausschuß folgte dabei einem Vorschlag des Fünferausschusses und einem Gutachten des Wahlrechtsausschusses, der sich einstimmig dafür ausgesprochen hatte, daß eine solche Sperrklausel mit dem Grundsatz der Wahlfreiheit unvereinbar sei. Die Streichung erfolgte, obgleich auch hier wieder darauf hingewiesen wurde, daß eine Beschränkung der Splitterparteien durch das Wahlgesetz unmöglich gemacht werde, wenn die Ermächtigung ausdrücklich gestrichen werde, und die Streichung also eine Vorbelastung des künftigen Gesetzgebers darstelle.
Ein weiteres Problem in diesem Zusammenhang, das in Herrenchiemsee erstmalig angeschnitten worden war, betraf die Organisation und Stellung der politischen Parteien. Der Organisations-Ausschuß hat diese Anregung aufgenommen und sich ausgiebig mit ihr beschäftigt.
Schließlich ist diese Bestimmung, die ja nicht nur für den Bundestag, sondern für das gesamte politische Leben Bedeutung hat, in den allgemeinen Abschnitt Bund und Länder übernommen worden.
Abschnitt III im einzelnen
Wesentlich schwieriger als beim Bundestag lagen die Dinge beim föderativen Organ. Seine Zusammensetzung und sein Aufbau waren heftig umstritten, und es zeigte sich auch, wie eng die Frage der Struktur dieses Organs im Zusammenhang stand mit dem Umfang der ihm zu übertragenden Befugnisse und mit der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern.
Im Herrenchiemseer Konvent hatten sich zwei gegensätzliche Auffassungen gebildet, das Bundesratsprinzip und das Senatsprinzip. Nach dem Bundesratsprinzip setzt sich das föderalistische Organ aus Mitgliedern der Länderregierungen zusammen, während nach dem Senatsprinzip die Wahl seiner Mitglieder durch die Landtage der Länder erfolgt.
Beide Prinzipien sind für die deutsche Verfassungsgeschichte nicht neu. Der Senatsgedanke, der zudem an manche ausländische Vorbilder anknüpfen kann, findet sich bereits in dem Verfassungsentwurf von 1849. Dort sollten die Mitglieder des Staatenhauses zur Hälfte durch die Volksvertretungen in den Ländern ernannt werden. Eine noch längere Tradition hat der Bundesrat. Vom mittelalterlichen Reichstag bis zum Reichsrat der Weimarer Verfassung hat sich dasselbe Prinzip ununterbrochen immer wieder in anderer Rechtsform erhalten. Man kann also keiner der beiden Formen in Deutschland ihre historische und innere Berechtigung abstreiten. Der Anspruch der Territorialgewalten an der Bildung des gesamtstaatlichen Willens teilzunehmen, ist in Deutschland immer berechtigt gewesen, und hat durch die allerneueste staatsrechtliche Entwicklung, nämlich die Neubildung deutscher Länder durch die Besatzungsmächte, neue Nahrung erhalten. Nicht weniger hat das Senatsprinzip, gerade für die gegenwärtige Situation, wesentliche Argumente für sich. Indem es auf eine unmittelbare Vollmacht der Länderparlamente zurückgeht, fügt es sich in einen demokratischen Staatsaufbau viel organischer ein als ein Bundesrat. Dem Einwand, daß es nichts anderes als einen Abklatsch des Bundestages, nur verzerrt durch die Mittelbarkeit der Wahl darstelle, steht der staatspolitische Gesichtspunkt entgegen, daß gerade durch diese mittelbare Wahl die Abhängigkeit von der „Straße“ entfalle, und der Senator auch einmal eine weniger volkstümliche, aber notwendige Politik unterstützen werde. Insbesondere wurde in den Beratungen auch darauf hingewiesen, daß im Senat zwangsläufig ein für das deutsche politische Leben neuer und notwendiger Typ des älteren Staatsmanns, eben der „senatorielle Typ“ entstehen werde. Gegen das Bundesratsprinzip wurde von den Anhängern des Senatsprinzips auch ein bedeutsames rechtliches Argument ins Feld geführt: da die Landesregierungen Exekutivorgane und nicht Legislativorgane seien, lasse sich ihre Mitwirkung an der Bundesgesetzgebung systematisch kaum rechtfertigen.
Die Einstellung der Fraktionen zu dieser Frage war eine recht verschiedene. Während sich die SPD-Fraktion zuerst für ein reines Senatsprinzip mit der Begründung einsetzte, daß „die politische Entscheidung immer bei den Gewählten des Volkes liegen müsse“, trat ein Teil der CDU/CSU-Fraktion von Anfang an für einen reinen Bundesrat ein.
Ein anderer Teil der CDU/CSU-Fraktion und die FDP-Fraktion versuchten schließlich die Vorzüge beider Prinzipien durch Vermittlungsvorschläge zu vereinigen, denen gemeinsam war, daß innerhalb einer Länderkammer eine Senats- und eine Bundesratskurie errichtet wurde. Unter Aufrechterhaltung ihrer Eigenständigkeit und ihrer besonderen Beschlußfassung in bestimmten Angelegenheiten sollten die Kurien im übrigen eine Körperschaft bilden. Im einzelnen unterschieden sich die vermittelnden Vorschläge durch besondere Abstufungen und Varianten.
Die Entscheidung ist schließlich in interfraktionellen Verhandlungen für das reine Bundesratsprinzip gefallen. Aber noch nach der dritten Lesung des Hauptausschusses wurde von Seiten der FDP-Fraktion der Vermittlungsgedanke noch einmal aufgegriffen, auch ein Antrag Abg. Dr. Lehr und ein Antrag der CDU/CSU-Fraktion bemühten sich in dieser Richtung, Alle diese Vorschläge zielten im Gegensatz zu einem gemischten System nach dem Muster der Paulskirche, wonach das föderative Organ teils aus Abgeordneten der Landtage, teils aus Abgeordneten der Länderregierungen bestehen, im übrigen aber eine absolute Einheit bilden sollte, auf eine Körperschaft ab, die nicht nur in ihrer Zusammensetzung, sondern auch in der Ausübung ihrer Funktionen kurienartig in zwei Bestandteile, einen bundesrätlichen und einen senatorialen aufgeteilt war.
Das Ergebnis der teilweise recht dramatischen Auseinandersetzungen über dieses in den Bonner Beratungen umstrittenste Problem blieb schließlich doch ein reiner Bundesrat. Allerdings konnte für ihn die volle Gleichberechtigung mit dem Bundestag nicht erreicht werden. Auch der in der dritten Lesung des Hauptausschusses erzielte Kompromiß, wenigstens für die wichtigsten die Bundesinteressen berührenden Gesetzesvorlagen eine ausdrückliche Zustimmung des Bundesrats zu verlangen ließ sich im Verlauf der letzten Beratungen nicht halten. Der geplante Artikel 105, der diese
qualifizierte Mitwirkung des Bundesrats in der Gesetzgebung vorsah, ist deshalb gefallen, seine Bestandteile haben zum Teil an anderen Stellen des Grundgesetzes Aufnahme gefunden.
Funktionell ähnelt der Bundesrat daher mehr dem früheren Reichsrat, als dem Bismarckschen Bundesrat wenn auch sein politisches Gewicht stärker als das des Reichsrats ist, besonders bei Berücksichtigung seiner Zuständigkeit in der Bundesverwaltung.
[Abschnitt IV im einzelnen]
In Herrenchiemsee hatte man – in bewußtem Gegensatz zur Weimarer Verfassung – keinen starken Präsidenten schaffen, von einer unmittelbaren Volkswahl unbedingt absehen und ihn auch möglichst auf repräsentative Funktionen beschränken wollen. Der Chiemseer Entwurf hatte sogar die Eventuallösung vorgeschlagen, an die Stelle eines Bundespräsidenten ein dreiköpfiges Bundespräsidium zu setzen, bestehend aus den Präsidenten des Volkstages und des Bundesrats sowie dem Bundeskanzler. Die Mängel einer in solcher Weise aufgeteilten Repräsentation lagen zu sehr auf der Hand, als daß sich im Organisations-Ausschuß jemand ernstlich dafür eingesetzt hätte. Statt dessen trat die SPD-Fraktion mit dem Vorschlag hervor, angesichts des provisorischen Charakters des Grundgesetzes für dessen Geltungsdauer die Funktionen des Bundespräsidenten dem Präsidenten des Bundestags zu übertragen. Von Seiten der CDU/CSU-Fraktion und der FDP-Fraktion wurden dagegen sehr lebhafte Bedenken geltend gemacht. Sie wurden damit begründet, daß gerade die Tatsache des Provisoriums ein herausgehobenes Repräsentativorgan verlange, zumal gegenüber den Besatzungsmächten; im übrigen sei eine Pflichtenkollision bei der Ausübung beider Funktionen durch eine einzige Person zu befürchten, während die Aufteilung der Staatsgewalt gerade Aufgabe einer demokratischen Verfassung sei. Der Vorschlag der SPD-Fraktion ist im Zuge der späteren interfraktionellen Besprechungen fallen gelassen worden.
Der vom Grundgesetz geschaffene Bundespräsident konnte nicht auf bloß repräsentative Funktionen beschränkt werden. Das modifizierte parlamentarische System, von dem noch zu sprechen sein wird, verlangt in Konflikten zwischen Regierung und Parlament das Vorhandensein eines „ehrlichen Maklers“, eines pouvoir neutre. Nicht die Absicht, den Bundespräsident um seiner selbst willen in seiner Position zu stärken, sondern die sachliche Notwendigkeit, ein solches pouvoir neutre zu schaffen, führten dazu, daß dem Bundespräsidenten – wiederum in einhelliger Auffassung der Fraktionen – ein Auflösungsrecht gegenüber dem Volkstag wenigstens in bestimmten Fällen und eine wesentliche Mitwirkung beim Gesetzgebungsnotstand eingeräumt werden mußte. Damit erreicht der
Bundespräsident jedoch bei weitem noch nicht die Machtfülle, die die Weimarer Reichsverfassung dem Reichspräsidenten gegeben hatte. Insbesondere fehlen ihm die dem Notverordnungsrecht des Reichspräsidenten nach Artikel 48 der Weimarer Reichsverfassung entsprechenden Befugnisse und auch bei der Ernennung des Kanzlers ist ihm nur ein unverbindliches Vorschlagsrecht geblieben.
[Abschnitt V im einzelnen]
Das Kernstück jeder demokratischen Verfassung ist die Regierungsform, also die Frage der Bildung der Regierung und das Maß ihrer Abhängigkeit von der Volksvertretung und den übrigen obersten Organen. Es ist darum berechtigt, die Gründe für das Versagen der Weimarer Verfassung in der Form ihres parlamentarischen Systems zu suchen, ebenso wie die Bewährung des Bonner Grundgesetzes entscheidend davon abhängen wird, ob die gewählte Regierungsform sich als genügend krisenfest erweisen wird.
In der Tat betrifft das einzige staatsrechtliche Novum von Bedeutung, das sich im Chiemseer Entwurf findet, die Form des parlamentarischen Systems. Es ist das sogen. positive Mißtrauensvotum (Artikel 90 Chiemseer Entwurf), das in Fortbildung von Gedanken, die sich bereits in den nach 1946 entstandenen deutschen Landesverfassungen finden, in den Chiemseer Entwurf Eingang gefunden hat. Es ist verfassungsgeschichtlich bedeutsam, daß dieser grundsätzlichen Neuerung gegenüber das hergebrachte parlamentarische System, wie es in der Weimarer Verfassung galt und auch heute noch z. B. in Frankreich besteht, bei keiner der Fraktionen des Parlamentarischen Rates einen Verteidiger fand. So einhellig war man also in allen politischen Lagern davon überzeugt, daß es mindestens für den Aufbau des neuen deutschen Staates nicht mehr gebrauchsfähig sei.
Im Gegenteil fehlte es nicht an Strömungen, die wie es schien, durch die Parteien hindurch gingen, und die auch in dem verbesserten parlamentarischen System noch keine ausreichende Gewähr für die Bildung und Erhaltung einer stabilen Regierung sahen. Die Frage, ob man sich statt seiner für ein „Präsidialsystem“ nach amerikanischem Muster oder für eine „Regierung auf Zeit“ wie sie z. B. in Bayern verwirklicht ist, entscheiden sollte, wurde im Organisations-Ausschuß ausführlich und grundsätzlich debattiert. Eine Mehrheit fand sich indessen sowohl im Organisations-Ausschuß als auch später im Hauptausschuß für keinen dieser beiden Vorschläge. Die überwiegende Meinung ging doch dahin, daß es richtig sei, im Rahmen des Möglichen beim parlamentarischen System zu bleiben.
Indessen zeigte es sich bei den weiteren Erörterungen, daß der im Chiemseer Entwurf formulierte Grundgedanke, daß ein Mißtrauensvotum stets mit der Benennung eines Nachfolgers des Bundeskanzlers verbunden sein müsse, eine derartige Umwälzung der „parlamentarischen Spielregeln“ bedeutet, daß hier mit besonderer Sorgfalt vorgegangen werden mußte. Die neue Lösung bedeutet schon einen wesentlichen Einbruch in das Mehrheitsprinzip, auf dem alle Demokratie nun einmal beruht, und stellt, was immerhin festgehalten werden muß, unter bestimmten Voraussetzungen den Willen einer Minderheit über den Willen der Mehrheit. Es ist kaum denkbar, daß zu irgendeiner Zeit dieser neue Grundsatz akzeptiert worden wäre, wenn nicht das hergebrachte parlamentarische System in der Vergangenheit zur Katastrophe des Parlamentarismus in Deutschland geführt hätte,
Zwangsläufig folgt aus dem modifizierten parlamentarischen System eine hervorgehobene und sehr starke Stellung des Kanzlers. Denn das positive Mißtrauensvotum ist nur auf den Chef der Regierung, nicht aber auf ein beliebiges Kabinettsmitglied anwendbar. Wollte man auch beim positiven Mißtrauensvotum einer Parlamentsmehrheit gestatten, einen einzelnen Minister „herauszuschießen“ – mit welchem Wort der Vorgang in den Beratungen bezeichnet wurde – und damit zugleich einen Nachfolger zu präsentieren, so würde die Homogenität des Kabinetts jederzeit gesprengt werden können. Es ist also keine andere Konstruktion denkbar, als daß nur der Kanzler dem Mißtrauensvotum unterliegt. Diese Konsequenz ist sowohl in Herrenchiemsee, als auch bei den Beratungen in Bonn gezogen worden.
Das modifizierte parlamentarische System bedeutet, was sehr wesentlich ist, einen Einbruch in das Mehrheitsprinzip nur hinsichtlich des Einvernehmens zwischen Parlament und Regierung in der Regierungsführung. Es schließt dagegen nicht aus Konflikte in der Gesetzgebung. Es besteht geradezu Gefahr, daß die Mehrheit des Parlaments einem Minderheitskanzler die Fortführung der Geschäfte dadurch praktisch unmöglich macht, daß sie seine Gesetzesvorlagen grundsätzlich ablehnt, um sich auf dem Wege der Obstruktion durchzusetzen. Insofern kann auch eine negative Parlamentsmehrheit, die sich also auf die Wahl eines neuen Bundeskanzlers nicht einigen kann, die Regierungstätigkeit dennoch weitgehend lahmlegen. Aus diesen Gründen konnte dem Chiemseer Entwurf, der keinerlei Auflösung des Bundestages, nicht einmal seine Selbstauflösung, und auch sonst keinen Ausweg aus einem solchen „Gesetzgebungsnotstand“ vorsah, nicht gefolgt werden. Dann hätte schon die erste beste Regierungskrise das Ende der legalen Demokratie bringen müssen. Der Organisations-Ausschuß hat sich deshalb, Anregungen des Allgem. Redaktionsausschusses folgend, zu einem Auflösungsrecht entschlossen, das allerdings nicht mehr so allgemein wie in der Weimarer Verfassung gegeben, sondern an die Ablehnung der Vertrauensfrage geknüpft ist (Artikel 68). Der Organisationsausschuß hat weiterhin, dem Vorschlag des Allgem. Redaktionsausschusses insoweit allerdings nur teilweise folgend, zur Ueberwindung des geschilderten Gesetzgebungsnotstandes eine Notgesetzgebung eingeführt, die im Artikel 81 geregelt ist. Auf ihre Einzelheiten ist im Zusammenhang dieses Berichts nicht einzugehen.
[Abschnitt VI im einzelnen]
Die Abschnitte III – VI im einzelnen.
Mit der vorstehend geschilderten grundsätzlichen Konzeption der obersten Staatsorgane waren die Bestimmungen der Abschnitte III-VI auch in ihren Einzelheiten in Einklang zu bringen. Neben ihrer politischen Aufgabe hatten dabei die Ausschüsse insoweit auch eine mehr rechtstechnische zu erfüllen. Wie sie im einzelnen durchgeführt worden ist, soll in der folgenden Darstellung der Abschnitte III-VI in ihren Einzelheiten gezeigt werden. Diese Darstellung ist umso notwendiger, als auch bei den Formulierungen, die aus früherem Verfassungsrecht übernommen worden sind, einzelne Wendungen teils aus wirklich grundsätzlichen, teils aus mehr technischen Gründen geändert worden sind und es zu ihrer Auslegung von Bedeutung ist, aus welchen Gründen die Aenderung erfolgte und was damit zum Ausdruck gebracht werden sollte.
Abschnitt „III. Der Bundestag“ im einzelnen
Ohne daß sich darin verschiedene Auffassungen über den Charakter des Bundestages geäußert hätten, führte doch die Namensfrage zu Meinungsverschiedenheiten. Gegenüber der vom Chiemseer Entwurf vorgeschlagenen Bezeichnung „Bundestag“ fehlte es nicht an Stimmen, die das Wort „Bundestag“ durch „Volkstag“ oder „Volkskammer“ ersetzen wollten. Dafür spielte sowohl die äußerliche Erwägung eine Rolle, daß das Nebeneinander von Bundestag und Bundesrat zu Verwechslungen in der Oeffentlichkeit führen könnte, als auch das mehr grundsätzliche Bestreben, nicht zu sehr an alten Begriffen festzuhalten. Der Hauptausschuß, der in dritter Lesung den Namen „Volkstag“ beschlossen hatte, kehrte in seiner vierten Lesung dann doch zu der Bezeichnung Bundestag zurück, ohne daß es dabei nochmals zu näheren Erörterungen gekommen wäre. Auch in der zweiten Lesung des Plenums verfiel ein erneut gestellter Antrag der SPD, statt „Bundestag“ „Volkstag“ zu setzen, der Ablehnung, ebenso ein Antrag der DP-Fraktion auf Wiederaufnahme der Bezeichnung „Reichstag“.
Der Artikel 38 Absatz 1 Grundgesetz, wonach die Abgeordneten in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt werden, entspricht der bisher üblichen auch vom Chiemseer Entwurf übernommenen Formulierung. Das Attribut „freier“ ist allerdings neu. Es wurde erst in der dritten Lesung des Plenums auf Vorschlag des Abgeordneten Dr. Greve (SPD) eingefügt, nachdem es bereits in Artikel 28 Absatz 1 Satz 2 Aufnahme gefunden hatte.
Der Antrag auf Aufnahme des Wortes „freier“ wurde ohne Begründung gestellt und ohne Erörterung angenommen. Er wendet sich gegen jede obrigkeitliche Beeinflussung der Wahl, insbesondere gegen jedes System einer Bindung an Wahlvorschläge, die etwa von der Regierung oder einer herrschenden Partei aufgestellt werden, wie es im nationalsozialistischen Staat der Fall war.
Die Wahl zum 1. Bundestag fand noch nicht auf Grund des im Artikel 38 in Aussicht genommenen Wahlgesetzes statt, sondern auf Grund eines von den Landesministerpräsidenten erlassenen Wahlgesetzes vom 18.6.49, das auf einem von den Militärgouverneuren in Einzelheiten geänderten Beschluß des Parlamentarischen Rats beruhte. Dieses Gesetz verband das Prinzip der relativen Mehrheit in Einerwahlkreisen mit dem der verhältnismäßigen Mehrheit für das Land. 60 Proz. von mindestens, im ganzen 400 Abgeordneten waren in Wahlkreisen, 40 Proz. auf Landesergänzungsvorschläge zu wählen.
Entsprechend dem Grundsatz, die Regelung der Einzelheiten einem Wahlgesetz zu überlassen, begnügt sich das Grundgesetz hinsichtlich der Wahlberechtigung mit der Feststellung des Wahlalters für das aktive und passive Wahlrecht. Eine Herabsetzung auf 18 Jahre für das aktive und auf 21 Jahre für das passive Wahlrecht wurde lediglich von Seiten der KPD-Fraktion befürwortet.
Eine Anregung, unter Berücksichtigung eines Gedankens des Wahlrechtsausschusses die Wahlberechtigung nicht nach dem Geburtstag, sondern nach dem Geburtsjahr zu bestimmen, wurde vom Organisationsausschuß nicht weiter verfolgt. Ebenso wurde ein Vorschlag, das passive Wahlrecht an eine bestimmte Aufenthaltsdauer zu knüpfen als nicht in die Verfassung, sondern in das Wahlgesetz gehörig bezeichnet. Die Frage der Beschränkbarkeit des passiven Wahlrechts von Beamten, Angestellten des öffentlichen Dienstes und Richtern wurde in den Uebergangsbestimmungen in Art. 137 I einer gesetzlichen Regelung überlassen.
Der Vorschlag schließlich, den Flüchtlingen eine bestimmte Zahl von Mandaten vorzubehalten, stieß im Organisationsausschuß überwiegend auf Ablehnung, weil man eine Abtrennung der Flüchtlinge als einer gesonderten Gruppe innerhalb des Volkskörpers und eine „Verhärtung der Fronten“ befürchtete. Der Vorschlag wurde vom Organisationsausschuß dem Wahlrechtsausschuß überwiesen und hat schließlich im Grundgesetz keinen Niederschlag gefunden.
Wie der Reichstag der Weimarer Verfassung wird der Bundestag auf vier Jahre gewählt. Während aber nach früherem Recht die Wahlperiode in Abschnitte zerlegt wurde, für die in nicht immer durchsichtigem Verhältnis zueinander die Begriffe Tagung, Sitzungsperiode und Session verwendet wurden, ist im Grundgesetz unter Vermeidung dieser Begriffe die Forderung einer permanenten Tagung des Bundestages durchgesetzt, die Wahlperiode zeitlich genau präzisiert und die Bestimmung des Zeitpunkts für die Neuwahl damit in Uebereinstimmung gebracht worden (Art. 39 I GG).
Die Elimination des Begriffs der Sitzungsperiode ist vom Organisationsausschuß deshalb vorgeschlagen worden, um das in der Weimarer Zeit praktisch schon gehandhabte Prinzip der Tagung in Permanenz zu legalisieren und mit dem Begriff der Sitzungsperiode auch den der Diskontinuität der Sitzungsperioden mit seinen unerfreulichen Begleiterscheinungen aus dem neuen Verfassungsrecht herauszuhalten.
Zusammentritt:
Die Vorschriften über den Zusammentritt des Bundestages (Art. 39 II und III GG) übernehmen aus dem bisherigen Recht die Bestimmung des Zeitpunktes für den erstmaligen Zusammentritt – angepaßt an die neue Festlegung des Endes der vorausgehenden Wahlperiode – und den Grundsatz des Selbstversammlungsrechts des Bundestags.
Rechtstellung der Abgeordneten:
Die Rechtstellung der einzelnen Abgeordneten wird im Abschnitt III durch die Bestimmung der Artikel 38 I Satz 2, und Art. 46 bis 49 in grundsätzlicher Uebereinstimmung mit dem herkömmlichen Parlamentsrecht umrissen.
Vertreter des ganzen Volkes:
Uebernommen wurde vom Organisationsausschuß zunächst die als „klassisch“ bezeichnete Formulierung, wonach die Abgeordneten Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen sind (Art. 38 1 Satz 2 GG).
Dabei wurde bewußt der Vorschlag abgelehnt, in Anlehnung an die Bayer. Verfassung die Abgeordneten nur als Vertreter des Volkes, nicht des ganzen Volkes zu bezeichnen, weil jeder Abgeordnete nur von einem bestimmten Teil des Volkes sein Mandat habe. Der Ausschuß vertrat demgegenüber in seiner Mehrheit den Standpunkt, daß die Bestimmung gerade verhindern solle, daß sich der Abgeordnete nur als Vertreter einer Interessengruppe betrachtet. Vielmehr müsse sich jeder dem ganzen Volk verantwortlich fühlen.
Gewissensfreiheit und Unabhängigkeit:
Mit großer Lebhaftigkeit wurde im Organisationsausschuß vor allem aber der Satz von der Gewissensfreiheit und Unabhängigkeit des Abgeordneten diskutiert. Auf der einen Seite wurde geltend gemacht, der Satz sei nur historisch zu erklären und enthalte lediglich eine Deklamation, wenn nicht sogar eine leere Deklamation. Er widerspreche nicht nur den tatsächlichen Verhältnissen, sondern trage auch dem Gesichtspunkt nicht Rechnung, daß die Parteien nun einmal die Träger des politischen Lebens seien. Insofern schütze er nur unberechtigt Außenseiter und Einzelgänger. Die Mehrheit vertrat demgegenüber den Standpunkt, daß der Satz keineswegs überholt, schlechthin notwendig und geeignet sei, den Abgeordneten vor dem Parteizwang zu schützen.
In der ersten Lesung des Hauptausschusses wurde anstatt der klassischen Formulierung eine andere, dem Artikel 21 Satz 3 der Badischen Verfassung nachgebildete, gewählt mit der Begründung, daß die klassische Formulierung sich nicht bewährt habe und mit der badischen Fassung die persönliche Freiheit des Abgeordneten schärfer herausgestellt werde.
Schließlich kehrte aber auch der Hauptausschuß zu der vom Organisationsausschuß vorgeschlagenen Fassung zurück, die auch der Allgemeine Redaktionsausschuß mit geringfügiger stilistischer Aenderung befürwortet hatte.
Inkompatitilität:
Im Organisationsausschuß wurde auch die Frage aufgeworfen, ob in das Grundgesetz eine Bestimmung über die Unvereinbarkeit des Abgeordnetenamtes mit anderen Aemtern oder der Teilnahme an anderen Gremien aufzunehmen sei.
Die Unvereinbarkeit des Bundespräsidentenamts mit der Eigenschaft als Bundestagsabgeordneter brauchte in diesem Abschnitt nicht ausgesprochen zu werden, da das in Art. 55 GG geschehen ist.
Hinsichtlich der Vereinbarkeit von Abgeordnetenmandat und Mitgliedschaft im Bundesrat stellte der Vorsitzende im Organisationsausschuß fest, daß – auch ohne ausdrückliche Bestimmung, Einigkeit im Ausschuß darüber bestand, daß ein Doppelmandat für Bundestag und Bundesrat nicht möglich sei.
Dagegen wurde davon abgesehen, die Inkompatibilität des Bundestagsabgeordnetenmandats mit der Zugehörigkeit zu einer Regierung oder einem Länderparlament auszusprechen. Ein Teil der Ausschußmitglieder hielt die Doppelmitgliedschaft in mehreren Parlamenten zwar für „eine schlechte Uebung aus früheren Zeiten“, die im Interesse der Schnelligkeit und Intensität der Arbeit beschränkt werden müsse. Die schließlich überwiegende Meinung ging aber dahin, daß die gleichzeitige Mitgliedschaft in Bundestag und Länderparlamenten auch erwünscht sein und zu gegenseitiger Befruchtung und Verständnis zwischen Bundestag und Länderparlamenten führen könne.
Wenn sich die Vorschriften des Grundgesetzes über Indemnität und Immunität – die sich übrigens im Gegensatz zur Weimarer; Reichsverfassung nur auf Bundestagsabgeordnete, nicht auf Abgeordnete der Länderparlamente beziehen – auch eng an das bisherige Recht anschließen, so enthalten sie doch in mehreren Punkten eine entschiedene Fortbildung der herkömmlichen Grundsätze.
Eine Verbesserung des Schutzes ergibt sich zunächst daraus, daß mit dem Fortfall des Begriffs der Sitzungsperiode und mit der Legalisierung des Grundsatzes der Tagung in Permanenz die Indemnität und Immunität ununterbrochen während der ganzen Wahlperiode bestehen.
Während die Weimarer Reichsverfassung den Abgeordneten Immunität für alle „in Ausübung ihres Berufs“ getanen Aeußerungen gewährt, ist der Art. 46 Abs. 1 insofern enger gefaßt, als er nur Aeußerungen trifft, die der Abgeordnete, im Bundestag oder einem seiner Ausschüsse getan hat. Ein Antrag des Abg. Renner (KPD) im Hauptausschuß, den Schutz auch für Aeußerungen „außerhalb“ des Bundestages zu gewähren, wurde abgelehnt.
Eine wesentliche Neuerung stellt schließlich die Versagung der Immunität für verleumderische Beleidigungen dar (Art. 40 Abs. l Satz 2 GG). Die Einfügung dieses Satzes geht zurück auf einen Antrag des Abg. Dr. Menzel (SPD) im Hauptausschuß, der zunächst aber nur die wider besseres Wissen erfolgte Ehrverletzung eines anderen Abgeordneten vom Immunitätsschutz ausgenommen haben wollte. Auf Antrag des Abgeordneten Dr. Lehr (CDU) wurde in einer späteren Sitzung die Ausnahme auch auf wider besseres Wissen erfolgte Ehrverletzungen jedes anderen erstreckt und schließlich in der dritten Lesung des Hauptausschusses die endgültige Fassung angenommen, die an die Tatbestände des § 187 STGB anknüpft um klar ersichtlich zu machen, bei welchem objektiven Tatbestand die Immunität nicht bestehen solle.
Zu den Verfahren, zu deren Einleitung die Genehmigung des Bundestags erforderlich ist und die auf Verlangen des Bundestages auszusetzen sind, gehört auch das Verfahren nach Art. 18 GG. Im übrigen entspricht der Inhalt der Immunitätsbestimmungen dem Rechtszustand, wie er bereits in Art. 37 der Weimarer Reichsverfassung niedergelegt war. Eine Neuerung des Chiemseer Entwurfs, wonach der Bundestag bei nicht politischen Verbrechen das Verlangen auf Einstellung eines Strafverfahrens nicht sollte stellen können, wurden schon im Organisationsausschuß gestrichen, da der Schutz möglichst weit gefaßt und der Bundestag nicht gebunden werden sollte.
Auch das in Art. 47 GG normierte Zeugnisverweigerungsrecht entspricht inhaltlich dem bisherigen Recht. Seine Beratung in den Ausschüssen und im Plenum gab zu grundsätzlichen Erörterungen keinen Anlaß. Die sowohl von Art. 38 Abs. 1 Satz 2 der Weimarer Verfassung als auch vom Vorschlag des Chiemseer Entwurfs abweichende Fassung des Satzes 2 betreffend die Beschlagnahme von Schriftstücken rührt vom Allgemeinen Redaktionsausschuß her und bedingt keine sachliche Neuerung oder Aenderung gegenüber dem bisherigen Recht.
Diäten und Freifahrt:
Die verfassungsrechtliche Garantie des Anspruchs der Abgeordneten auf eine angemessene, ihre Unabhängigkeit sichernde Entschädigung und das Recht auf freie Benützung aller staatlichen Verkehrsmittel ist dem Herkommen entsprechend auch im Grundgesetz (Art. 48 Abs. 3) gegeben worden, obgleich im Organisationsausschuß auch Zweifel daran erhoben wurden, ob solche „Normen geringen Grades . . . mit der Würde einer solchen (Verfassungs-)Urkunde vereinbar“ seien. Die Bestimmung ist aber doch notwendig, da die Sicherung der äußeren Unabhängigkeit auch Voraussetzung der inneren Unabhängigkeit ist.
Vorbereitung der Wahl und Ausübung des Mandats
(Urlaub):
Eine Erweiterung der Bestimmungen der Weimarer Reichsverfassung, für die erst neuere Länderverfassungen ein Vorbild gaben, enthalten dagegen die Absätze 1 und 2 des Art. 48 GG. Während die Weimarer Reichsverfassung nur für Beamte und Angestellte der Wehrmacht bestimmte, daß ihnen der zur Vorbereitung der Wahl erforderliche Urlaub zu gewähren sei und sie für die Ausübung des Mandats keines Urlaubs bedürften, garantiert Art. 48 Abs. 1 und 2 GG jedem, der sich um einen Sitz im Bundestag bewirbt, den zur Vorbereitung seiner Wahl erforderlichen Urlaub und das Recht auf Uebernahme und Ausübung des Abgeordnetenmandats und erklärt jede Kündigung und Entlassung aus diesem Grunde für unzulässig. In den Beratungen wurde hervorgehoben, daß diese Rechte in ihrer Ausgestaltung wirkliche Grundrechte darstellten, da auch Kündigung und Entlassung seitens zivilrechtlicher Arbeitgeber getroffen würden. Umstritten war freilich, ob der zur Vorbereitung der Wahl und zur Ausübung des Abgeordnetenmandats zu gewährende Urlaub ein bezahlter oder unbezahlter sein solle. Ein Antrag Renner (KPD) den Urlaub ausdrücklich als „bezahlten“ zu bezeichnen, wurde abgelehnt, aber auch ein umgekehrter Vorschlag des Abg. Menzel (SPD) auf Einfügung des Wortes „unbezahlten“ kam nicht zur Abstimmung. Die überwiegende Meinung ging dahin, daß die Entscheidung darüber, ob ein Lohn- oder Gehaltsanspruch während des Urlaubs bestehe, nicht von der Verfassung zu treffen sei, sondern diese Frage eine Frage des jeweiligen Arbeitsverhältnisses darstelle und gegebenenfalls durch die zuständigen Zivil- und Arbeitsgerichte zu entscheiden sei.
Rechte des Präsidiums und des ständigen Ausschusses zwischen zwei Wahlperioden: Daß Indemnität, Immunität, Anspruch auf Entschädigung und Freifahrt, sowie das Recht auf Urlaub auch gegenüber privaten Arbeitgebern den Mitgliedern des Präsidiums und des ständigen Ausschusses, sowie deren ersten Stellvertreter auch in der Zeit zwischen zwei Wahlperioden zu gewähren ist, bestimmt Art. 49 GG. Er entspricht insoweit dem durch Gesetz vom 22.5.1926 (RGBI. S. 243) eingefügten Art. 40 a der Weimarer Reichsverfassung.
Die Bestimmung war in ihrem Inhalt nicht streitig. Gegenüber geäußerten Zweifeln wurde im Hauptausschuß klargestellt, daß sich die Worte „deren erste Stellvertreter“ nur auf die Ausschußmitglieder, nicht auf das Präsidium bezogen.
Die vorübergehende Streichung des Art. 49 durch den Organisationsausschuß beruhte darauf, daß zeitweise beabsichtigt war, die Legislaturperiode eines Bundestags erst mit dem Zusammentritt des neuen Bundestags enden zu lassen, sodaß ein Intervall zwischen zwei Legislaturperioden nicht in Frage kam und ein besonderer Schutz für die Mitglieder des Präsidiums und des ständigen Ausschusses damit entbehrlich wurde. Da nach der endgültigen Fassung des Art. 39 die Wahlperiode vier Jahre nach dem ersten Zusammentritt des Bundestags endigt, ist ein Intervall zwischen zwei Legislaturperioden wieder möglich. Die Wiedereinfügung des Art. 49 durch den Hauptausschuß war also konsequent.
Verfahren und Geschäftsordnung:
Die Vorschriften der Artikel 40 und Artikel 42 über die Wahl des Präsidiums, die Rechte des Präsidenten, die Beschlußfassung über die Geschäftsordnung und das Verfahren des Bundestags entsprechen völlig dem bisherigen Parlamentsrecht. Auch die Einfügung der Bestimmung des Artikels 42 Absatz 3, wonach wahrheitsgetreue Berichte über die öffentlichen Sitzungen des Bundestages und seiner Ausschüsse von jeder Verantwortlichkeit frei bleiben, entspricht überliefertem Recht.
Auch mit der Nichtaufnahme der üblichen Bestimmung des Parlamentsrechts, das dem Bundespräsidenten die Verwaltung des Bundestages zugesteht, daß er über Einnahmen und Ausgaben verfügt und den Bund für den Geschäftskreis des Bundestages vertritt, sollte an diesem Rechtszustand nichts geändert werden. Sie ist ohne Erörterung auf Vorschlag des Allg. Redaktionsausschusses gestrichen worden, weil ihre verfassungsrechtliche Festlegung nicht unbedingt erforderlich ist.
Dagegen hat die Nichtaufnahme einer beantragten Bestimmung: „Ausschüsse werden anteilig besetzt“ schon mehr grundsätzliche Bedeutung. Ihre Verweisung in die Geschäftsordnung sollte die Möglichkeit offen lassen, im Notfall obstruierende Minderheiten auch von den Ausschüssen ohne verfassungsänderndes Gesetz auszuschließen.
Auch der Artikel 43 GG, der gegenüber dem Chiemseer Entwurf nur unwesentliche stilistische Aenderungen enthält, geht auf das Recht der Weimarer Verfassung zurück. Allerdings waren nach der Weimarer Reichsverfassung nicht der Reichsrat, sondern die Länderregierungen zur Entsendung von Bevollmächtigten berechtigt.
Wenn das Grundgesetz in Artikel 43 Absatz 2 Satz 2 bestimmt, daß die Mitglieder des Bundesrats und der Bundesregierung, sowie ihren Beauftragten in allen Sitzungen des Bundestags und seiner Ausschüsse jederzeit gehört werden müssen, so ist mit dem Wort „jederzeit“, wie der Vorsitzende des Organisationsausschusses feststellte, alles gedeckt, insbesondere umfaßt der Ausdruck die früheren Formulierungen „während der Beratung“ und „außerhalb der Geschäftsordnung“.
Mit dem Satz, daß die Wahlprüfung Sache des Bundestages ist, kehrt das Grundgesetz zu einem Grundsatz des Artikels 27 der Bismarckschen Reichsverfassung zurück, während nach der Weimarer Reichsverfassung für die Wahlprüfung ein besonderes Wahlprüfungsgericht beim Reichstag gebildet wurde.
Das Recht der Wahlprüfung ist in der Bestimmung verknüpft mit dem weiteren Recht, auch über den Verlust der Mitgliedschaft eines Abgeordneten zum Bundestag zu entscheiden. Der Chiemseer Entwurf hatte für den Fall, daß die Gültigkeit einer Wahl auch nach der Wahlprüfung durch den Bundestag bestritten blieb, die Entscheidung durch das Bundesverfassungsgericht vorgesehen, bei der Bestrittenheit der Wahl eines einzelnen Abgeordneten auch die Möglichkeit einer Nachprüfung durch ein besonderes Wahlprüfungsgericht.
Der Organisationsausschuß entschied sich für die grundsätzliche Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts. Dabei ist es geblieben. Um eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nicht obligatorisch zu machen, wird es allerdings nur auf Beschwerde tätig. Die Regelung des Verfahrens ist einem Gesetz überlassen.
Nur das Recht der Untersuchungsausschüsse (Artikel 44 Grundgesetz) und des ständigen Ausschusses (Artikel 45 Grundgesetz) sind verfassungsmäßig normiert, während das Recht sonstige Ausschüsse zu bestellen, der Regelung durch die Geschäftsordnung überlassen bleibt.
Das Recht der Untersuchungsausschüsse lehnt sich eng an das bisherige Recht an. Als sehr wesentlich wurde in den Beratungen die Bezugnahme auf die Vorschriften der Strafprozeßordnung hervorgehoben, weil dadurch im Interesse der Rechtssicherheit für das Verfahren der Untersuchungsausschüsse bestimmte Grenzen gezogen werden.
Einen verhältnismäßig großen Raum nahm die Erörterung des Verhältnisses der Untersuchungsausschüsse zu den Gerichten ein. Ob bei Einleitung eines Gerichtsverfahrens in gleicher Sache die Untersuchungsausschüsse ihr Verfahren aussetzen müssen oder umgekehrt, wurde allerdings nicht geregelt. Die Frage, über die keine ganz einheitliche Auffassung bestand, wurde der Praxis überlassen.
Das Problem der gegenseitigen Bindung der Untersuchungsausschüsse und der Gerichte versucht Art. 44 Absatz 4 zu lösen. Die zunächst vorgeschlagene Fassung des ersten Satzes „die Tätigkeit der Untersuchungsausschüsse unterliegt keiner richterlichen Nachprüfung“ wurde als zu unklar abgelehnt und ersetzt durch die Formulierung: „Die Beschlüsse der Untersuchungsausschüsse sind der richterlichen Erörterung entzogen“.
Auch der ständige Ausschuß entspricht bisherigem Recht. Die endgültige Fassung des Artikels 45 geht auf einen Vorschlag des Allgem. Redaktionsausschusses zurück, der die Rechte des ständigen Ausschusses völlig klar auf die Wahrung der Rechte des Bundestags gegenüber der Bundesregierung zwischen zwei Wahlperioden beschränken wollte.
Abschnitt „IV. Der Bundesrat“ im einzelnen.
Der Abschnitt IV enthält weder einen geschlossenen Katalog der Zuständigkeiten des Bundesrats, noch auch einzelne seiner Befugnisse. Er beschränkt sich darauf, seine Bildung und Zusammensetzung zu regeln, enthält die grundsätzlichen Bestimmungen über das von ihm zu beobachtende Verfahren und seine Geschäftsordnung und umschreibt in Art. 50 ganz allgemein seine Funktion dahin, daß durch ihn die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes mitwirken
Da dieser Artikel weder den Umfang noch die Art und Weise der Mitwirkung des Bundesrats bestimmt, die sich vielmehr aus über das ganze Grundgesetz verstreuten Einzelbestimmungen ergeben, hat er – worüber Einmütigkeit bestand – nur deklaratorische Bedeutung. Der in ihm zum Ausdruck kommende Grundsatz war natürlich von der endgültigen Ausgestaltung der Funktionen der zweiten Kammer im einzelnen abhängig, weshalb der Organisationsausschuß die Beschlußfassung über ihn zunächst zurückstellen mußte. Der entsprechende Artikel 65 des Chiemseer Entwurfs hatte auch noch die Mitwirkung des Bundesrats bei der Regierung hervorgehoben, weil er auch ein Vorschlagsrecht des Bundesrats für die Person des Kanzlers vorgesehen hatte. Nachdem dieses Vorschlagsrecht im Grundgesetz nicht verwirklicht wurde, beschränkt sich tatsächlich die Mitwirkung des Bundesrats auf Gesetzgebung und Verwaltung.
Mit der Entscheidung im Sinne der echten Bundesratslösung unter Ablehnung der Senatslösung und jeder der vorgeschlagenen Zwischenlösungen war die grundsätzliche Entscheidung über die Zusammensetzung des Bundesrats dahin gefallen, daß er sich allein aus Vertretern der Länderregierungen, von ihnen allein bestellt und abberufbar, zusammensetzen sollte.
Noch nicht entschieden war damit aber die Frage, wen die Länderregierungen in den Bundesrat entsenden können. Der Chiemseer Entwurf hatte in seiner Eventuallösung „Bundesrat“ vorgeschlagen, daß er aus Mitgliedern der Landesregierungen bestehen sollte, die sich nur durch andere Mitglieder ihrer Landesregierungen vertreten lassen könnten. Der Hauptausschuß hatte in seiner ersten Lesung sich dahin entschieden, daß die Vertretung schlechthin durch Bevollmächtigte möglich sein sollte. Der Allgem. Redaktionsausschuß griff aber den Vorschlag des Chiemseer Entwurfs wieder auf, um zu erreichen, daß an den Beratungen des Plenums des Bundesrats nur Mitglieder der Länderregierungen als stimmberechtigt teilnehmen könnten. Das Auftreten sonstiger Bevollmächtigter sollte danach nur in den Ausschüssen möglich sein, damit verhindert werde, daß im Bundesrat die Ministerialbürokratie entscheide. Der Hauptausschuß beschloß schließlich entsprechend, wenn auch praktische Bedenken geltend gemacht wurden und auch angeregt wurde, die Regelung der Frage den Ländern zu überlassen.
Ueber die Frage, ob jedes Land nur eine Stimme im Bundesrat haben sollte, oder ob die Zahl der Landesvertreter ähnlich wie im Reichstag der Weimarer Verfassung nach der Stärke der jeweiligen Bevölkerungszahl zu bemessen sei, konnte lange keine Einigung erzielt werden. Für die erste Alternative trat die Fraktion der SPD mit der Begründung ein, daß zu einem echten Föderativsystem die gleiche Repräsentation gehöre. Der zweiten Alternative lag ein Antrag der CDU/CSU-Fraktion zugrunde, der allein von der Bevölkerungszahl ausging und für je 1 Million Einwohner eine Stimme ohne Begrenzung der Stimmenzahl eines Landes nach oben vorsah. Daneben lagen noch verschiedene andere Abstufungsvorschläge vor, die nicht allein die Bevölkerungszahl, sondern auch die Größe und Wirtschaftskraft eines Landes berücksichtigt haben wollten. Der Hauptausschuß kam selbst zunächst zu keiner endgültigen Entscheidung, sondern beauftragte den Organisationsausschuß, einen Vorschlag zur Vertretung der Länder im Bundesrat mit abgestufter Stimmenzahl auszuarbeiten.
Der Organisationsausschuß erfüllte diesen Auftrag, indem er sich auf eine vom Abgeordneten Dr. Fink (CDU) vorgeschlagene Fassung einigte, die für jedes Land mindestens drei Mitglieder, für Länder mit mehr als 2 Millionen vier und mit mehr als 6 Millionen Einwohnern fünf Mitglieder vorsah.
Daran wurde auf Vorschlag des Allgem. Redaktionsausschusses vom Hauptausschuß nur die vorgeschlagene Mitgliederzahl in Stimmenzahl umgeändert, um zum Ausdruck zu bringen, daß es nicht auf die Zahl der ernannten Mitglieder, sondern auf die Stimmenzahl jedes Landes ankomme. Zur Klarstellung wurde noch ausdrücklich bestimmt, daß jedes Land soviel Mitglieder entsenden kann, wie es Stimmen hat. Darin ist eingeschlossen, daß sämtliche Stimmen eines Landes auch durch nur einen bevollmächtigten Minister abgegeben werden können.
Daß die Stimmen eines Landes nur einheitlich abgegeben werden können, war bereits im Chiemseer Entwurf vorgesehen und wurde ohne nähere Erörterung angenommen, nachdem Erwägungen entfielen, wie sie in der Weimarer Reichsverfassung bei der Teilung der Stimmen Preußens eine Rolle gespielt hatten.
Die Uebertragung des Vorsitzes im Bundesrat auf ein Mitglied der Bundesregierung entsprechend der Regelung der Weimarer Reichsverfassung, war schon im Herrenchiemseer Konvent als nicht mehr angemessen bezeichnet worden. Trotzdem ist im Laufe der Beratungen auch auf diese Lösung zurückgegriffen worden und zwar vom Allgem. Redaktionsausschuß, der, um ein ersprießliches Zusammenwirken zwischen Bundesrat und Bundesregierung zu fördern, den Vorsitz durch den Bundeskanzler oder dessen Stellvertreter wahlweise zur Erwägung stellte.
Von den zwei Eventuallösungen des Chiemseer Entwurfs, deren erste eine Wahl des Bundesratspräsidenten aus der Mitte des Bundesrats und deren zweite auch Zuwahl mit der Maßgabe vorsah, daß der Präsident nicht gleichzeitig ein Land im Bundesrat vertreten und weder dem Bundestag noch einer Landesregierung angehören könne und nicht Bundesbeamter sein dürfe, auch kein Stimmrecht haben, aber bei Stimmengleichheit den Ausschlag geben solle, entschied sich der Organisationsausschuß für die erste Eventualität und damit gegen eine besondere Hervorhebung des Amtes des Bundespräsidenten als eines vom Einzelinteresse eines Landes losgelösten und vom Mißtrauensvotum seines heimischen Parlaments nicht abhängigen Präsidenten.
Auch alle sonstigen Vorschläge – bis auf den erwähnten Alternativvorschlag des Allgem. Redaktionsausschusses – gingen davon aus, daß der Präsident des Bundesrats aus dessen Mitte zu wählen sei. Ausschlagggebend war dafür die von einer Reihe von Abgeordneten geäußerte Befürchtung, die Vorenthaltung eines eigenen Präsidenten gefährde die Unabhängigkeit des Bundesrats, und das Bedenken, die Bestellung des Bundeskanzlers zum Vorsitzenden des Bundesrats verstoße gegen den Grundsatz der Nichtvereinbarkeit der Mitgliedschaft im Bundesrat und Bundestag, da der Bundeskanzler normalerweise Mitglied des Bundestages sein werde. Auch die Erfahrungen der Weimarer Zeit schienen nicht für eine Personalunion von Bundeskanzler und Bundesratspräsident zu sprechen. Daß die Wahl des Bundesratspräsidenten durch den Bundesrat „aus seiner Mitte“ erfolgen müßte, war in der zu Grunde liegenden Variante des Chiemseer Entwurfs ausdrücklich hervorgehoben. Allein dieses Erfordernis ist mit der erstrebten Lösung eines selbständigen vom Bundesrat gewählten Präsidenten nicht notwendig verknüpft. Deshalb wurde es auch in der vierten Lesung des Hauptausschusses auf Vorschlag des Allgem. Redaktionsausschusses gestrichen. Anstelle des im Chiemseer Entwurf enthaltenen Satzes, daß sofortige Wiederwahl des Präsidenten nach Ablauf seiner einjährigen Amtsdauer nicht zulässig sein solle, wurde vom Hauptausschuß ausdrücklich der gegenteilige Satz „Wiederwahl ist zulässig“ beschlossen. Da eine ausdrückliche Erwähnung aber nicht notwendig erschien, wurde eine diesbezügliche Vorschrift schließlich überhaupt nicht in die Endfassung aufgenommen, sodaß mangels gegenteiliger Bestimmungen die Wiederwahl des Präsidenten unbeschränkt zulässig ist.
Die Einberufung des Bundesrats ist ebenso Sache des Bundesratspräsidenten, wie die Einberufung des Bundestags dem Bundestagspräsidenten obliegt. Auch der Bundesratspräsident ist in gewissen Fällen zur Einberufung verpflichtet. Der Organisationsausschuß hatte zunächst den Vorschlag des Chiemseer Entwurfs unverändert übernommen, wonach der Bundestat auf Verlangen eines Fünftels der gesetzlichen Mitgliederzahl einberufen werden mußte. Anstelle von einem Fünftel der Mitglieder ist dann das, Verlangen von zwei Ländern für erforderlich gehalten worden. Das geht auf einen Vorschlag des Allgem. Redaktionsausschusses zurück, der außerdem noch das Verlangen der Bundesregierung als den Präsidenten des Bundesrats zur Einberufung verpflichtend hinzufügte. Abgelehnt wurde dagegen im Hauptausschuß ein Antrag der CDU-Fraktion, auch dem Bundespräsidenten das Recht einzuräumen, den Antrag auf Einberufung zu stellen.
Die Vorschrift des Artikel 52 Absatz 2 GG, wonach der Bundesrat seine Beschlüsse mit mindestens der Mehrheit seiner Stimmen faßt, sich seine Geschäftsordnung gibt und öffentlich verhandelt, entspricht dem bisherigen Recht und auch den Vorschlägen des Chiemseer Entwurfs. Die Möglichkeit, die Oeffentlichkeit auszuschließen, war auch in der Weimarer Reichsverfassung dem Reichsrat gegeben, allerdings mit der Einschränkung „für einzelne Beratungsgegenstände“. Diese Worte sind erst in der der vierten Lesung des Hauptausschusses vorgeschlagenen Fassung des Allg. Redaktionsausschusses nicht enthalten. Ihre Streichung ist weder begründet noch erörtert worden, obgleich es sich nicht mir um eine redaktionelle Aenderung handelt, sondern der Umfang der Befugnis tatsächlich erweitert wird.
Daß den Ausschüssen des Bundesrats auch andere Mitglieder oder Beauftragte der Landesregierungen angehören dürfen (Art. 52 Abs. 4 GG) entspricht dem Vorschlag des Chiemseer Entwurfs. Der Organisationsausschuß konnte sich über die Bestimmung zunächst freilich nicht schlüssig werden, weil damals noch die zahlenmäßige Stärke des Bundesrats nicht feststand.
Die Auffassung, daß diese Bestimmung überhaupt selbstverständlich sei und allenfalls in die Geschäftsordnung gehöre, konnte sich nicht durchsetzen. Gerade deshalb, weil Mitglieder des Bundesrats nur Mitglieder der Regierungen der Länder sein können, war es erforderlich, verfassungsmäßig festzulegen, daß den Ausschüssen auch andere Beauftragte der Regierungen angehören dürfen.
Verhältnis von Bundesrat zur Bundesregierung:
Der Bundesrat ist in seiner Konstituierung völlig unabhängig von der Bundesregierung. Es enthalten deshalb die Sätze, daß die Mitglieder der Bundesregierung das Recht und auf Verlangen die Pflicht haben, an den Verhandlungen des Bundesrats und seiner Ausschüsse teilzunehmen, und daß sie jederzeit gehört werden müssen (Art. 53 Satz 1 und 2 GG), eine besondere, über die inhaltlich gleichen Sätze der Weimarer Verfassung Art. 65 Satz 2 und 3 hinausgehende Bedeutung. In der Weimarer Verfassung war ein Mitglied der Reichsregierung als Präsident des Reichstags sowieso notwendig an den Verhandlungen beteiligt.
Für die Stellung der Bundesregierung im Bundesrat besonders kennzeichnend ist die Ablehnung eines Vorschlags des Allgem. Redaktionsausschusses, wonach der Bundeskanzler oder sein Stellvertreter befugt sein sollte, im Bundesrat Anträge zu stellen. Im Hauptausschuß wurde gegenüber diesem Vorschlag ausgeführt, daß eine solche Bestimmung es dem Bundeskanzler auch erlaube, geschäftsordnungsmäßige Anträge zu stellen, was mit seiner Stellung gegenüber dem Bundesrat nicht zu vereinbaren sei. Der Bundeskanzler könne dem Bundesrat lediglich Vorlagen machen, nicht mehr.
Die dem Teilnahmerecht der Bundesregierung an den Beratungen des Bundesrats entsprechende umgekehrte Pflicht der Bundesregierung, den Bundesrat über die Führung der Geschäfte auf dem Laufenden zu halten (Art. 53 Satz 2 GG), war schon in der Weimarer Verfassung der Reichsregierung gegenüber dem Reichstag auferlegt (Art. 67 Satz I Weim.R.V.). Darüber hinaus enthielt die Weimarer Reichsverfassung die Sollvorschrift, daß zu Beratungen über wichtige Gegenstände von den Reichsministerien die zuständigen Ausschüsse des Reichsrats zugezogen werden sollten, (Art. 67 Satz 2 Weim.R.V.). Auch im Chiemseer Entwurf war etwas Aehnliches vorgesehen, wenn er formulierte, daß „zur Beratung über wichtige Gegenstände die Bundesminister den zuständigen Ausschuß des Bundesrats zuzuziehen haben“ (Art. 73 Abs. 2 Ch.E.).
Auf Vorschlag des Allgem. Redaktionsausschusses wurde diese Bestimmung aber in der vierten Lesung des Hauptausschusses gestrichen. Auch ein Antrag des Abgeordneten Dr. v. Brentano (CDU) in der zweiten Lesung des Plenums auf Wiederaufnahme der gestrichenen Bestimmung wurde abgelehnt.
Abschnitt „V. Der Bundespräsident“ Im einzelnen.
Nach der Entscheidung für einen Bundespräsidenten gegen ein Dreierkollegium und auch gegen die Uebertragung der herkömmlichen Funktionen eines Staatsoberhauptes auf den Bundestagspräsidenten war die nächste zu entscheidende Frage die, von wem und in welchem Verfahren der Bundespräsident zu wählen sei.
Natürlich steht auch diese Frage in engem Zusammenhang mit der nach den Funktionen, die ihm zu übertragen sind. Es war aber nicht nötig, sie zurückzustellen, bis die Zuständigkeiten des Bundespräsidenten in allen Einzelheiten geklärt waren. Es genügte, daß man sich im allgemeinen über seine grundsätzliche Stellung im Staatsaufbau schlüssig war.
In dieser Richtung hatte schon die Präsidentenvariante des Herrenchiemseer Konvents vorausgesetzt, daß man dem Bundespräsidenten zwar auf keinen Fall die starke Position des Präsidenten der Weimarer Reichsverfassung einräumen, auf der anderen Seite den Bundespräsidenten auch nicht allein auf die mehr formalen Funktionen eines Staatsoberhauptes beschränken, sondern ihm als echtem „pouvoir neutre“ eine den anderen Organen gegenüber möglichst unabhängige Stellung geben müßte.
Dem entsprach der Vorschlag des Chiemseer Entwurfs, ihn nicht durch das Volk in unmittelbarer Wahl, aber auch nicht durch ein einzelnes Organ, als welches der Bundestag in Betracht gekommen wäre, sondern durch übereinstimmenden Beschluß von Bundestag und Bundesrat wählen zu lassen.
Auch im Parlamentarischen Rat wurde der Gedanke einer plebiszitären Wahl von vornherein schon in der ersten allgemeinen Aussprache im Plenum vor Beginn der Ausschußberatungen abgelehnt und im Organisationsausschuß zunächst der Vorschlag des Chiemseer Entwurfs einer Wahl durch Bundestag und Bundesrat erörtert. Die Debatte drehte sich dabei vor allem darum, ob die Wahl in den vom Chiemseer Entwurf vorgeschlagenen getrennten Wahlgängen oder in einer gemeinsamen Versammlung beider Kammern stattfinden solle. Gegenüber einer getrennten Wahl wurde vor allem auf die demonstrative Kraft einer Wahlversammlung hingewiesen, wobei verschiedene Vorschläge zur Ergänzung der aus beiden Kammern bestehenden Wahlversammlung durch Mitglieder der Länderparlamente gemacht wurden.
Dem Hauptausschuß lagen in seiner ersten Lesung schließlich drei Vorschläge vor:
1. die vom Organisationsausschuß überarbeitete Fassung des Chiemseer Entwurfs, die sich von der ursprünglichen Fassung dadurch unterschied, daß erst der Bundestag und dann der Bundesrat abstimmen sollte.
2. Ein Vorschlag der FDP-Fraktion, wonach die Wahlversammlung (genannt Nationalkonvent) aus den Mitgliedern des Bundestags und aus von den Landtagen der Länder nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gewählten Vertretern bestehen sollte. Die Zahl der von den Landtagen gewählten Vertreter sollte sich dabei nach der Einwohnerzahl der Länder – auf je 150.000 ein Vertreter – richten.
3. Ein Vorschlag des Allgem. Redaktionsausschusses nach dem sich die Wahlversammlung (genannt Bundesversammlung) aus den Mitgliedern des Bundestags, den Mitgliedern des Bundesrats und aus von den Volksvertretungen der Länder gewählten Vertretern, deren Zahl der Mitgliederzahl des Bundestags vermindert um die Zahl der Mitglieder des Bundesrats entsprechen sollte, zusammensetzte.
Bei der Beratung trat die CDU-Fraktion für die Fassung des Organisationsausschusses ein und für den Fall, daß diese Fassung keine Mehrheit finden sollte, für die des Allgem. Redaktionsausschusses, um wenigstens so eine Mitwirkung des Bundesrats zu gewährleisten. Die SPD-Fraktion schloß sich dem Vorschlag der FDP Fraktion an, trat also auch den Fortfall der Beteiligung des Bundesrats ein.
Zu einer Einigung oder Beschlußfassung kam es nicht. Der Artikel wurde zur erneuten Beratung an den Organisationsausschuß zurückverwiesen, der sich schließlich für eine Fassung entschied. die in Anlehnung an den Antrag der FDP-Fraktion den Bundesrat ausschaltete. Gegen diese Ausschaltung des Bundesrats sprachen sich die Redner der CDU/CSU-Fraktion aus, weil damit praktisch auch die Länder ausgeschaltet würden, während die insbesondere von der SPD-Fraktion vertretene Auffassung gerade die Landtage als das wahre Element der Länder bezeichnete. Gegen die Teilnahme des Bundesrats an der Wahlversammlung sprach auf der einen Seite auch seine Struktur, die die an Instruktionen gebundenen Mitglieder des Bundesrats von den anderen Mitgliedern des Wahlgremiums wesentlich unterschied. Auf der anderen Seite wurde insbesondere von Abg. Dr. v. Brentano (CDU) die Beteiligung des Bundesrats an der Wahl befürwortet und zwar weniger um der Mitwirkung der Länder willen, als um ein „möglichst enges Band zwischen den Instituionen zu schaffen, mit denen der Bundespräsident zusammenzuarbeiten verpflichtet ist“.
Auch eine Lösung wurde erwogen, wonach der Bundesrat zwar nicht an der Wahlversammlung beteiligt sein soll, aber doch zur Amtsübernahme des Bundespräsidenten eine Vertrauenserklärung des Bundesrats notwendig sein solle. Auch dieser Vorschlag konnte sich nicht durchsetzen, nachdem er aus den Gesichtspunkten heraus Widerspruch erfahren hatte, daß ein Zustimmungsrecht des Bundesrats diesen zum Zensor der Bundesversammlung als der höchsten Gesamtvertretung überhaupt machen würde.
Der Hauptausschuß entschied sich bei dieser Sachlage zunächst für die Beteiligung des Bundesrats an der Bundesversammlung, nahm dann aber in der dritten Lesung doch einen auf die Anregung des Allgem. Redaktionsausschusses zurückgehenden Vorschlag des Fünferausschusses an, in dem eine Beteiligung des Bundesrats an der Wahlversammlung endgültig gestrichen war.
Die vom Hauptausschuß schließlich angenommene Fassung des Art. 64 zeichnet sich im einzelnen noch dadurch aus, daß die Wahlkörperschaft den Namen Bundesversammlung trägt und daß die Zahl der von den Volksvertretungen der Länder nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gewählten Mitglieder die gleiche ist, wie die der Mitglieder des Bundestags. Für die Wahl selbst ist schließlich bestimmt, daß im ersten und zweiten Wahlgang die Mehrheit der Stimmen entscheidet, im dritten Wahlgang der gewählt ist, wer die meisten Stimmen erhält.
Ein Vorschlag, bei Stimmengleichheit das Los entscheiden zu lassen, wurde, um der Würde des Amtes willen, nicht aufgenommen. Sie wird auch durch die Bestimmung unterstrichen, daß die Wahl ohne Aussprache erfolgt.
Die Bestimmungen über Zusammentritt und Einberufung der Bundesversammlung waren unstreitig. Sie entsprechen sachlich einem Vorschlag des Allgem. Redaktionsausschusses.
Für die Wählbarkeit zum Bundespräsidenten ist im Laufe der Beratungen erörtert worden, ob sie auch von einer bestimmten Aufenthaltsdauer im Bundesgebiet oder doch im deutschen Reich, von Geburt im Lande oder Bundesangehörigkeit abhängig zu machen sei. Schließlich wurde aber nur das Wahlrecht zum Bundestage und die Vollendung des 40. Lebensjahres als Voraussetzung der Wählbarkeit festgesetzt, wie es ähnlich schon der Chiemseer Entwurf vorgeschlagen hatte.
Die Amtsdauer entspricht dem Vorschlag des Chiemseer Entwurfs, der mit der fünfjährigen Frist auf der einen Seite, der schwächeren Stellung des Bundespräsidenten gegenüber dem Präsidenten der Weimarer Verfassung Rechnung tragen wollte, auf der andern Seite durch die Abweichung von der vierjährigen Wahlperiode des Bundestags die unabhängige Stellung des Präsidenten gegenüber den anderen Bundesorganen hervorheben wollte.
Hinsichtlich der Wiederwahl wurde die mehr als einmalige anschließende Wiederwahl für unzulässig erklärt. Die Bestimmung ist, worauf im Hauptausschuß auch noch ausdrücklich hingewiesen wurde, so zu verstehen, daß jemand zweimal hintereinander Präsident sein und nach einer Pause von fünf Jahren wieder zweimal hintereinander gewählt werden kann.
Inkompatitilitätsbestimmungen:
Während die Reichsverfassung sich auf die Feststellung der Unvereinbarkeit des Bundespräsidentenamts mit dem der Zugehörigkeit zum Reichstag beschränkt hatte, war im Chiemseer Entwurf eine Erweiterung dahin erfolgt, daß der Bundespräsident auch nicht dem Bundesrat angehören dürfe.
Im Organisationsausschuß hielt man auch diese erweiterte Bestimmung nicht für ausreichend. Die einhellige Meinung ging dahin, daß das Bundespräsidentenamt ein selbständiges Amt sei, das eine Personalunion mit irgendeinem anderen Amt nicht dulde. Die Fassung des Art. 50 Abs. 2 geht auf einen diesem Gedanken entsprechenden Vorschlag des Organisationsausschusses zurück. Im Abs. I des Art. 55 wurde die ursprüngliche Fassung, daß der Bundespräsident weder dem Bundestag noch der Länderkammer angehören dürfe, noch um das Verbot der Zugehörigkeit zu einer Regierung oder einer gesetzgebenden Körperschaft des Bundes oder eines Landes erweitert. Ein Vorschlag des Allgem. Redaktionsausschusses aus Gründen der Genauigkeit nicht von einer gesetzgebenden Körperschaft, sondern von einer „bei der Gesetzgebung mitwirkenden Körperschaft“ zu sprechen, da z. B. der Senat in Bayern nur bei der Gesetzgebung mitwirke, aber keine gesetzgebende Körperschaft sei, wurde auf Vorschlag des Fünferausschusses vom Hauptausschuß nicht angenommen, nachdem der Vorsitzende unter Zustimmung bemerkt hatte, daß sich Zweifel auch aus der ursprünglichen Fassung nicht ergeben könnten.
Der vom Bundespräsidenten vor den versammelten Mitgliedern des Bundestags und des Bundesrats zu leistende Eid war vom Chiemseer Entwurf als „Eid auf das Grundgesetz“ bezeichnet, aber nicht im einzelnen formuliert worden.
Im Organisationsausschuß hielt man es aber doch für notwendig, auch die Eidesformel in das Grundgesetz aufzunehmen. In der Eidesformel sollte zum Ausdruck kommen, daß der Bundespräsident nicht nur zum „passiven“, sondern auch zum „aktiven“ Schutz der Verfassung verpflichtet sei. Auch darüber war sich der Organisationsausschuß einig, daß der Eid ähnlich, wie der Eid der Weimarer Reichsverfassung, lauten solle.
Auch im Hauptausschuß fand der vom Allgem. Redaktionsausschuß befürwortete Gedanke, den Eid in Anlehnung an die entsprechende Bestimmung der Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika zu formulieren, keinen Anklang. Der Hauptausschu8 ging vielmehr auch von der Eidesformel der Weimarer Verfassung aus und bereicherte sie durch die Wendung, daß nicht nur von der Wahrung, sondern auch von der Verteidigung des Grundgesetzes und der Gesetze des Bundes gesprochen wird.
Stellvertretung des Bundespräsidenten:
Entsprechend der Regelung der Weimarer Reichsverfassung, die eine Vertretung des Reichspräsidenten im Falle seiner Verhinderung durch den Präsidenten des Reichsgerichts ermöglicht hatte, schlug der Chiemseer Entwurf vor, daß im Falle seiner Verhinderung, der Bundespräsident durch den Vorsitzenden des Bundesverfassungsgerichts vertreten werden solle.
Die Schwierigkeiten einer solchen Lösung waren auch vom Herrenchiemseer Konvent nicht übersehen worden, der selbst darauf hinwies, daß bei einer Präsidentenanklage der Vorsitzende des Bundesverfassungsgerichts notwendig an der Ausübung seines Richteramtes verhindert sei, wenn er als Nachfolger in Betracht komme. Deshalb hatte schon eine Minderheit Vertretung durch den Bundesratspräsidenten befürwortet.
Dieselben Bedenken wurden auch im Organisationsausschuß geltend gemacht und außerdem darauf hingewiesen, daß es sich grundsätzlich empfehle, den Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts möglichst aus Regierung und Verwaltung herauszuhalten. Deshalb entschloß sich der Organisationsausschuß schließlich dafür, als Stellvertreter des Präsidenten, den Präsidenten des Bundesrats zu bezeichnen. Dabei bestand Einverständnis darüber, daß bei Ausübung der Stellvertretung die übrigen Funktionen des Bundesratspräsidenten zu ruhen hätten.
Hierbei ist es schließlich auch geblieben, obgleich der Hauptausschuß vorübergehend doch den Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts als Stellvertreter wieder eingeführt hatte. .
Anregungen, in die Bestimmung über die Stellvertretung auch eine Vorschrift über den Rückkitt des Präsidenten und eine Feststellung seiner Amtsunfähigkeit durch die Bundesversammlung auf vorausgehende Feststellungen durch die Präsidenten des Bundestags und des Bundesrats aufzunehmen, setzten sich nicht durch. Ebenso ist die vom Chiemseer Entwurf vorgesehene Frist von mehr als 6 Monaten, nach der die Verhinderung erst festgestellt werden konnte, im Grundgesetz nicht aufgenommen worden.
Der Art. 58 GG, der ausspricht, daß Anordnungen und Verfügungen des Bundespräsidenten zu ihrer Gültigkeit der Gegenzeichnung durch den Bundeskanzler oder den zuständigen Minister bedürfen, entspricht insoweit in seinem Wortlaut dem Art. 50 Weimarer Reichsverfassung, der seinerseits „die republikanische Umformung“ des Art. 17 der Bismarck’schen Verfassung darstellt, welcher die Gegenzeichnung der kaiserlichen Anordnungen und Verfügungen durch den Reichskanzler regelte. Die ausdrückliche Erwähnung von Anordnungen auch auf dem Gebiet der Wehrmacht in der Weimarer Reichsverfassung kam nicht mehr in Frage, war zudem auch in der Weimarer Reichsverfassung nur historisch zu verstehen.
Die weitere Hinzufügung der Weimarer Reichsverfassung, daß durch die Gegenzeichnung die Verantwortung übernommen werde, ist in das Grundgesetz nicht aufgenommen worden. Das hielt der Organisationsausschuß deshalb nicht für notwendig, weil der staatsrechtliche Begriff der Gegenzeichnung bereits jeden Zweifel darüber ausschließe.
Vorübergehend hatte man in allen Fällen Gegenzeichnung durch den Kanzler verlangen wollen, indem man Gegenzeichnung durch Bundeskanzler und Ressortminister vorsah. Das ist aber schon im Organisationsausschuß wieder im Sinne der endgültigen Fassung geändert worden, da man den Bundeskanzler nicht mit reinen Ressortangelegenheiten belasten, wollte.
Die Ausnahmen von der Gegenzeichnung betreffen die Ernennung und Entlassung des Bundeskanzlers, die Auflösung des Bundestags gemäß Art. 63 GG und das Ersuchen gemäß Art. 69 Abs. 3 an den Bundeskanzler oder einen Bundesminister, die Geschäfte bis zur Ernennung eines Nachfolgers weiterzuführen.
Die völkerrechtliche Vertretung:
Schon der Chiemseer Entwurf hatte – in Uebereinstimmung mit Art. 45 der Weimarer Reichsverfassung, der seinerseits Art. 11 der Bismarck`schen Verfassung entsprach – unter die typischen Funktionen des Staatsoberhauptes die völkerrechtliche Vertretung des Bundes gerechnet. Insoweit gab auch der Art. 59 des Grundgesetzes zu Erörterungen keinen besonderen Anlaß und sein erster Satz: „Der Bundespräsident vertritt den Bund völkerrechtlich“ durchlief alle Ausschußberatungen unverändert.
Der zweite Satz des Art. 59 „Er schließt im Namen des Bundes die Verträge mit auswärtigen Staaten“ wurde vom Organisationsausschuß in Anlehnung an Art. 45 Abs. 1 Satz 2 der Weimarer Reichsverfassung eingefügt. Im Hauptausschuß wurde vorgeschlagen, statt „Staaten“ „Mächte“ einzusetzen, um klarzustellen, daß auch der Vatikan und Mächtegruppierungen, wie UNO und Europa unter den Begriff fielen. Der Ausschuß hielt das aber nicht für erforderlich, nachdem einerseits darauf hingewiesen worden war, daß auch der Ausdruck „Macht“ weder den Vatikan decke, noch überhaupt ein völkerrechtlicher Begriff sei, mit dem irgend etwas verbunden werden könne, andererseits zum Ausdruck gebracht worden war, daß die Möglichkeit diplomatischer Beziehungen zum Vatikan wie auch zu anderen überstaatlichen Organisationen mit dieser Bestimmung eingeschlossen werden solle.
Die ausdrückliche Erwähnung des Rechts des Bundespräsidenten, Gesandte zu beglaubigen und zu empfangen, war vom Organisationsausschuß nicht aufgenommen worden, weil die Mehrheit die Auffassung vertrat, das aktive und passive Gesandschaftsrecht werde durch den Satz, daß der Bundespräsident den Bund völkerrechtlich vertrete, bereits gedeckt und eine besondere Erwähnung sei überflüssig. Der Hauptausschuß nahm den Satz aber doch auf. Er folgte dabei der Erwägung, daß der Art. 59 Satz 1 nicht die Zuständigkeit des Bundes für die Pflege auswärtiger Beziehungen, sondern nur die Prärorgative des Bundespräsidenten zum Gegenstand habe und daß deshalb das Recht des Bundespräsidenten, Gesandte zu beglaubigen und zu empfangen, ausdrücklich hervorgehoben werden müsse, um das ausschließliche Gesandschaftsrecht des Bundes unter Ausschluß eines Gesandschaftsrechts der Länder zum Ausdruck zu bringen. Der Ausdruck „Gesandter“ wurde beibehalten, weil mit diesem Ausdruck sowohl Botschafter als auch Gesandte und die übrigen bei einem entsprechenden Organ zu akkreditierenden Bevollmächtigten eines an. deren Staates in Uebereinstimmung mit der bisherigen Auslegung des Begriffs verstanden werden können.
Zur eingehenden Erörterung gab der Art. 59 Abs. 2 des Grundgesetzes Anlaß. Die endgültige Fassung „Verträge…..bedürfen…..der Zustimmung oder der Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in der Form . eines Bundesgesetzes“ soll einmal den juristischen Sachverhalt klarstellen, daß die Rechtswirksamkeit des Vertrags von der Zustimmung nicht abhänge und daß – unabhängig von der Frage, ob diese Zustimmung ein Akt der Exekutive oder der Gesetzgebung sei – jedenfalls die Form der Zustimmung, in die des Gesetzes gekleidet sein müsse, weil es sich dabei auch um die Umwandlung des völkerrechtlichen Vertragsrechts in inneres Staatsrecht handele.
Die eigentlichen Schwierigkeiten machte die Abgrenzung der Verträge, die dieser Zustimmung oder Mitwirkung bedürfen sollten. Der Chiemseer Entwurf hatte von Staatsverträgen schlechthin gesprochen. Eine Einschränkung wurde zunächst so versucht, daß statt von Staatsverträgen schlechthin von „politischen Verträgen mit fremden Staaten, die sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen“ gesprochen wurde. Gegen das Wort „politisch“ wurden im Hauptausschuß zwar Bedenken geäußert, da es zu vieldeutig und zu abgeschliffen sei und z.B. zweitelhaft sei, ob es Handelsverträge treffe. Eine Lösung, die das Wort „politisch“ ersetzen könne, konnte aber auch vom Organisationsausschuß nicht gefunden werden, der in seiner folgenden Sitzung aber zur Verdeutlichung des Begriffs der politischen Verträge beitrug, indem er mit der Fassung „Verträge mit auswärtigen Staaten, welche die politischen Beziehungen des Bundes zu auswärtigen Staaten zum Gegenstand haben oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen“ eine Gegenüberstellung dieser beiden Arten von Verträgen vornahm.
Um klarzustellen, daß auch Verträge mit dem Vatikan unter die zustimmungsbedürftigen Verträge zu rechnen sind, schlug schließlich der Allgem. Redaktionsausschuß unter Berücksichtigung eines Antrags der SPD-Fraktion die in das Grundgesetz eingegangene Fassung vor. Dabei wurde ein weiterer Aenderungsvorschlag der SPD-Fraktion, der nicht mehr nur von Bundesgesetzen, sondern von Gesetzen schlechthin sprechen wollte, nicht verwirklicht. Nach der Begründung des SPD-Antrages sollte durch die Zustimmungsbedürftigkeit für alle Verträge außerstaatlichen Rechts, die sich auf Gegenstände der Gesetzgebung beziehen, vermieden werden, daß durch außerstaatliche Verträge unmittelbar in die Landesgesetzgebung eingegriffen werden könnte.
Die Vorschrift schließlich, daß für Verwaltungsabkommen die Vorschriften über die Bundesverwaltung entsprechend gelten, wurde unverändert aus dem Chiemseer Entwurf übernommen.
Ernennung und Entlassung von Beamten:
Die auch zu den typischen Funktionen eines Staatsoberhauptes zu rechnende Ernennung und Entlassung von Beamten war im Chiemseer Entwurf auf „die Bundesbediensteten, insbesondere die Bundesrichter“ bezogen. Die Wiedereinführung des alten Begriffs „Bundesbeamter“ wurde bereits in der ersten Behandlung dieses Artikels 82 des Chiemseer Entwurfs im Organisationsausschuß vorgenommen, obgleich Bedenken gegen die verfassungsmäßige Hervorhebung einer Beamteneigenschaft von der SPD-Fraktion angemeldet wurden. Die vorübergehende Ernennung von Bundesangestellten neben Bundesbeamten wurde auch schon im Organisationsausschuß wieder aufgegeben.
Eine ebenfalls auf einen Vorschlag des Chiemseer Entwurfs zurückgehende Bestimmung, daß der Bundespräsident zur Ernennung und Entlassung der leitenden Bundesbeamten und der Bundesrichter der Zustimmung des Bundesrats bedürfen sollte, „um den Willen der Länder in dem wichtigsten Teil der Exekutive, der Personalpolitik, zu berücksichtigen“, wie es gelegentlich ausgedrückt wurde, verfiel im Hauptausschuß der Ablehnung, nachdem sich für die Abgrenzung des Begriffs der leitenden Bundesbeamten Schwierigkeiten ergeben hatten.
Die Einschränkung des Ernennungsrechts des Bundespräsidenten durch den Satz „soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist“ entspricht der Fassung des Chiemseer Entwurfs und hat zur Erörterung keinen Anlaß gegeben. Auch die Befugnis, das Recht auf andere Behörden zu übertragen, war in der Sache nicht streitig. Der Chiemseer Entwurf wollte die Uebertragung allerdings an die Voraussetzung eines Bundesgesetzes knüpfen.
Begnadigungsrecht:
Bei dem Begnadigungsrecht des Bundespräsidenten, das ebenfalls sowohl im Chiemseer Entwurf als auch schon früher in der Weimarer Reichsverfassung dem Präsidenten zugeordnet war, ergaben sich in den Beratungen kaum Schwierigkeiten.
Die z. Zt. der Weimarer Verfassung streitige Frage, ob der Präsident Sammelbegnadigungen vornehmen dürfe, die praktisch einer Amnestie gleich kämen, wurde durch die ausdrückliche Hervorhebung, daß der Bundespräsident das Begnadigungsrecht für den Bund im Einzelfalle ausübe, im verneinenden Sinne klar entschieden.
Der Vorschlag, ausdrücklich durch eine entsprechende Bestimmung anzuordnen, daß Amnestien von Verstößen gegen Bundesgesetze – oder nach einem anderen Vorschlag: Bundesamnestien – eines Bundesgesetzes bedürften, wurde erörtert aber in der Fassung des Allgem. Redaktionsausschusses, die in der vierten Lesung des Hauptausschusses angenommen wurde, nicht mehr berücksichtigt.
Zu der Immunitätsbestimmung in Art. 60 Abs. 4 ist im Organisationsausschuß festgestellt worden, daß sich die Immunität nur auf kriminelle Handlungen, nicht auf die Anklage vor dem Bundesverfassungsgericht beziehe. Aus der Verweisung auf die Absätze 2 bis 4 des Artikels 46 folgt, daß für die vorgesehene Genehmigung und das Verlangen auf Aussetzung von Verfahren der Bundestag zuständig ist. Die ursprüngliche Fassung hatte die Zuständigkeit der Bundesversammlung vorgesehen. Das Zusammentreten des gesamten Wahlkörpers erschien aber zu schwerfällig.
Präsidentenanklage:
Trotzdem durch die Gegenzeichnung bei den Anordnungen und Verfügungen des Bundespräsidenten die Verantwortung übernommen wird, hatte schon die Weimarer Reichsverfassung die Möglichkeit vorbehalten, den Präsidenten durch Anklage beim Staatsgerichtshof zur Verantwortung zu ziehen (Art. 59 Weimarer Reichsverfassung). Dem entsprach auch der Vorschlag des Chiemseer Entwurfs, der die Präsidentenanklage für den Fall der vorsätzlichen Verletzung des Grundgesetzes oder anderer Bundesgesetze vor dem Verfassungsgerichtshof für zulässig erklärte.
Die Bestimmung wurde, ohne daß der Fragenkomplex einer grundsätzlichen Erörterung unterzogen zu werden brauchte, nur redaktionell geändert, bis auf die Einfügung des Abs. 2 Satz 1, wonach das Bundesverfassungsgericht bei Feststellung einer vorsätzlichen Verletzung des Grundgesetzes oder eines anderen Bundesgesetzes den Bundespräsidenten des Amtes für verlustig erklären kann. Diese ausdrückliche Hervorhebung der vom Bundesverfassungsgericht auszusprechenden Rechtsfolge beruht auf der vom Allg. Redaktionsausschuß vorgeschlagenen Fassung, die an Stelle einer ursprünglichen Ergänzung getreten war, wonach das Bundesverfassungsgericht nur ermächtigt werden sollte, festzustellen, daß der Bundespräsident einer Verletzung des Grundgesetzes oder eines anderen Bundesgesetzes schuldig sei.
Die Möglichkeit, den Bundespräsidenten des Amts für verlustig zu erklären, war in der Weimarer Verfassung nicht vorgesehen, aber die Befugnis dazu dem Staatsgerichtshof durch § 12 Abs. 2 des Staatsgerichtshofsgesetzes zugesprochen worden. Bei der Tragweite der Entscheidung erschien es aber wichtiger, ihre Zulässigkeit ausdrücklich in der Verfassung auszusprechen.
Von der Regelung der Weimarer Verfassung unterscheidet sich die Anklage beim Bundesverfassungsgericht insbesondere noch dadurch, daß sie nur gegen den Präsidenten, nicht gegen den Bundeskanzler oder die Bundesminister erhoben werden kann.
Abschnitt VI. „Die Bundesregierung“ im einzelnen.
Der Artikel 62, wonach die Bundesregierung aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern besteht, lehnt sich an die Formulierung des Art. 52 Weimarer Reichsverfassung an. Sie gab insoweit zu grundsätzlichen Erörterungen keinen Anlaß. Erwogen wurde aber, ob es zweckmäßig sei, auch die Stellung der Staatssekretäre, die der Chiemseer Entwurf in Art. 89 neben den Bundesministern ausdrücklich erwähnt hatte, im Grundgesetz zu regeln, insbesondere auch neben dem „beamteten“ auch „parlamentarische“ oder „politische“ Staatssekretäre zu schaffen. Schließlich ist eine entsprechende Bestimmung doch nicht aufgenommen worden, insbesondere wurde davon abgesehen, die Ernennung und Entlassung der Staatssekretäre im Grundgesetz zu regeln.
Wahl des Kanzlers:
Im Gegensatz zur Weimarer Reichsverfassung, die bei der Regierungsbildung den Reichspräsident maßgeblich beteiligt hatte (Art. 53 Weimarer Reichsverfassung) war bereits der Chiemseer Entwurf von der Absicht ausgegangen, den Einfluß des Bundespräsidenten auf die Bildung der Regierung wesentlich zugunsten des parlamentarischen Einflusses zu beschränken. Der Parlamentarische Rat entwickelte das im Chiemseer Entwurf vorgeschlagene Benennungsrecht des Bundestags zu einer förmlichen Wahl des Bundeskanzlers durch den Bundestag fort. Dabei entfiel auch die im Chiemseer Entwurf vorgesehene „Legalitätreserve“ in Gestalt einer Befugnis des Bundesrats, anstelle eines entschlußunfähigen Parlaments den Bundeskanzler zu benennen.
Dafür wurde aber der Bundespräsident im ersten Wahlgang mit einem Vorschlagsrecht eingeschaltet, während der Chiemseer Entwurf ihm nur ein Einspruchsrecht in schwacher Form nach vollzogener Benennung durch den Bundestag geben wollte. Der Einfluß des Bundespräsidenten, der mit einem bloßen Vorschlagsrecht verhältnismäßig gering wäre, wird vom Grundgesetz verstärkt durch die Möglichkeit, den Bundestag aufzulösen, wenn er im dritten Wahlgang einen Kanzler nur mit den meisten Stimmen, aber nicht mit Stimmenmehrheit wählt. Dieses Auflösungsrecht des Präsidenten bedarf zu seiner Wirksamkeit nicht der Gegenzeichnung (Art. 58 Grundgesetz).
Ernennung und Entlassung der Bundesminister:
Daß weder die Ernennung noch auch die Entlassung der Bundesminister durch den Bundespräsidenten unter Gegenzeichnung des Bundeskanzlers einer Zustimmung des Parlaments bedarf, entspricht dem konsequent durchgeführten modifizierten parlamentarischen Prinzip, wie es dem Grundgesetz zugrunde liegt. Deshalb sah auch der Organisationsausschuß davon ab, den Vorschlag des Bundeskanzlers auf Entlassung eines Bundesministers von einem Ersuchen oder einer Zustimmung des Bundestags abhängig zu machen, wie es der Chiemseer Entwurf noch getan hatte. Da der Bundeskanzler die parlamentarische Verantwortung dem Bundestag gegenüber auch für die Bundesminister trägt, konnte die Entlassung eines einzelnen Bundesministers auch nicht von dessen Antrag abhängig gemacht werden.
Neu ist im Grundgesetz der in Artikel 64 Absatz 2 normierte vom Bundeskanzler und den Bundesministern zu leistende Eid. Die Einführung eines solchen Eides entsprach einem Vorschlag des Chiemseer Entwurfs, der allerdings von der Formulierung der Eidesformel abgesehen hatte. Die Vereidigung wurde sowohl vom Organisationsausschuß als auch vom Hauptausschuß für erforderlich gehalten, entgegen der Auffassung des Allgem. Redaktionsausschusses, der sie für überflüssig hielt.
Durch die Formulierung des Eides nach dem auch vom Bundespräsidenten zu leistenden Eid wird zum Ausdruck gebracht, daß Bundeskanzler und Bundesminister Gesetz und Verfassung in Fällen akuter Gefahr auch aktiv zu verteidigen verpflichtet sind.
Stellung des Bundeskanzlers und der Bundesminister:
Im Wortlaut des Art. 65, der die Gestaltung der inneren Struktur der Bundesregierung zum Gegenstand hat, schließt sich das Grundgesetz weitgehend dem Wortlaut der Weimarer Reichsverfassung an. Es ist also weder das reine Kanzlerprinzip, noch das reine Kollegialprinzip, noch das Ressortprinzip zugrunde gelegt, sondern es sind alle drei Prinzipien miteinander verbunden. Allerdings bedingt die parlamentarische Alleinverantwortung des Kanzlers sein Uebergewicht in noch höherem Maße, als es in der Weimarer Reichsverfassung geschehen war. Wenn auch die einzelnen Minister dem Bundestag gegenüber Rede und Antwort stehen müssen, so trägt doch der Bundeskanzler allein dem Parlament gegenüber die Verantwortung. Daraus ergibt sich auch im Verhältnis zwischen Bundeskanzler und Bundesminister, daß bei Meinungsverschiedenheiten die Auflassung des Kanzlers den Ausschlag geben muß. – Die Selbständigkeit jedes einzelnen Ministers besteht nur innerhalb der Richtlinien der Politik, die der Kanzler bestimmt. Was unter die Richtlinien der Politik fällt, das hat, wie in der zweiten Lesung im Hauptausschuß als Ergebnis der Diskussion vom Abg. Laforet (CSU) festgestellt werden konnte, der Bundeskanzler allein authentisch zu interpretieren das Recht.
Die eigene Verantwortung des einzelnen Bundesministers bezieht sich nach alledem auch nicht auf die Verantwortlichkeit gegenüber dem Parlament, sondern gegenüber dem Bundeskanzler. Das gilt insbesondere auch für die Gegenzeichnung.
Daß trotzdem das Grundgesetz die Stellung der einzelnen Bundesminister nicht auf die bloßer Staatssekretäre herabgedrückt hat, ergibt sich auch daraus, daß auch der Gesamtregierung wichtige Zuständigkeiten zugeordnet sind. Außer dem Recht, die, Geschäftsordnung zu beschließen (Artikel 65) ist der Regierung als Gesamtheit, nicht dem Kanzler allein, das Recht der Gesetzesinitiative eingeräumt (Art. 76 Abs. 1) und auch das Rechtsverordnungsrecht kann einzelnen Bundesministern oder der Bundesregierung übertragen werden (Artikel 80 Abs. 1),
Inkompatibilitätsbestimmungen:
Neuartig ist das im Grundgesetz (Artikel 66) aus: gesprochene Verbot von Nebenämtern, der Ausübung eines Gewerbes oder eines Berufs und der Zugehörigkeit zur Leitung und ohne Zustimmung des Bundestags zum Aufsichtsrat eines auf Erwerb gerichteten Unternehmens. Die Bestimmung geht auf einen Vorschlag des Organisationsausschusses zurück, der seinerseits ähnliche Bestimmungen in den seit 1945 erlassenen Länderverfassungen zum Vorbild nahm.
Der Allgem. Redaktionsausschuß wollte aber den Kabinettsmitgliedern die Möglichkeit geben, der Leitung oder dem Aufsichtsrat solcher Unternehmungen anzugehören, bei denen der überwiegende Einfluß des Bundes sichergestellt wäre. Dasselbe wollte ein Antrag der DP-Fraktion erreichen durch den Vorschlag, daß über Ausnahmen die Bundesregierung bestimmen kann. Der Hauptausschuß nahm diese Anregung in seiner zweiten Lesung auf, indem er die Zugehörigkeit wenigstens zum Aufsichtsrat eines auf Erwerb gerichteten Unternehmens mit Zustimmung allerdings nicht der Bundesregierung, aber mit der des Bundestags für zulässig erklärt.
Auf eine ausdrücklich gestellte Frage wurde noch klargestellt, daß die Uebernahme von Ehrenämtern, wie z. B. in einer Stadtverordnetenvertretung, die Uebernahme einer Vormundschaft oder die Stellung als Stiftungsvorstand zulässig bleibe.
Mißtrauensvotum.
Die Ausgestaltung eines modifizierten parlamentarischen Systems in der Form des Mißtrauensvotums gab in den Einzelheiten, auch nachdem man sich über das Prinzip einig war, noch zu Erörterungen Anlaß.
Um zunächst ein Mißtrauensvotum durch eine zufällige Mehrheit zu verhindern, wurde schon im Organisationsausschuß die für das Mißtrauensvotum erforderliche Mehrheit dahin qualifiziert, daß sie die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages darstellen muß, und bestimmt, daß zwischen der Einbringung des Mißtrauensantrages und der Wahl ein Zeitraum von 48 Stunden liegen muß.
Ausdrückliche Absicht war es weiter, durch die Fassung des Artikel 67 Absatz 1 Satz 1 zum Ausdruck zu bringen, daß ein Mißtrauensvotum ohne gleichzeitige Wahl eines Nachfolgers überhaupt keine rechtlichen Wirkungen haben solle. Deshalb wurde auch eine der Württembergisch-Badischen Verfassung entsprechende Gestaltung abgelehnt, wonach die Regierung auf ein reines Mißtrauensvotum zwar ihren Rücktritt erklären muß, der Rücktritt aber erst rechtswirksam wird, wenn der Bundestag einer neuen Regierung das Vertrauen ausspricht.
Eine über die von der rechtlichen Unwirksamkeit eines bloßen Mißtrauensvotums noch hinausgehende Auffassung, die insbesondere von den Abgeordneten Dr. Katz (SPD) und Walter (CDU) vertreten wurde, wonach ein einfaches Mißtrauensvotum zu dem alleinigen Zweck, die Mißbilligung der Politik des Kanzlers auszusprechen, als destruktives Mißtrauensvotum überhaupt nicht zur Debatte und Abstimmung gestellt werden dürfe, kann nicht schlechthin als die allgemein anerkannte bezeichnet werden. Sie erfuhr insbesondere durch den Abgeordneten Dr. Dehler (FDP) und Dr. v. Mangoldt (CDU) schon deshalb Widerspruch, weil man dem Parlament die Möglichkeit, seine Mißbilligung in irgend einer anderen Form als der eines konstruktiven Mißtrauensvotums zum Ausdruck zu bringen, gar nicht nehmen könne.
Schließlich ist im Gegensatz zum Chiemseer Entwurf dem Bundespräsidenten nicht die Möglichkeit gegeben, gegen das Mißtrauensvotum bezw. die Wahl des Nachfolgers Bedenken zu erheben. Da diese Vorstellung des Bundespräsidenten nur so gestaltet werden konnte, daß es durch neue Beschlußfassung des Bundestages überwindbar war, erschien es zweckmäßiger, den Bundespräsidenten schlechthin zu verpflichten, dem Ersuchen zu entsprechen und den Gewählten zu ernennen.
Vertrauensfrage und Auflösung:
Das Auflösungsrecht des Bundespräsidenten unter Gegenzeichnung des Bundeskanzlers nach Artikel 68 Grundgesetz ist außer dem Recht der Notgesetzgebung die wesentliche Waffe der Regierung gegenüber einer obstruierenden destruktiven Parlamentsmehrheit.
Die Bestimmung geht auf einen Vorschlag des Allgem. Redaktionsausschusses zurück, der allerdings nicht nur für den Fall, daß dem Bundeskanzler ein beantragtes Vertrauensvotum verweigert wird, sondern auch für den Fall eines destruktiven Mißtrauensvotums, also ohne Wahl eines neuen Kanzlers, ein Auflösungsrecht des Bundespräsidenten befürwortete. Den Gedanken, dem Bundespräsident auch in diesem zweiten Fall, und zwar auch gegen den Willen des Bundeskanzlers, das Auflösungsrecht zu geben, lag die Erwägung zugrunde, daß unter Umständen die Auflösung des Bundestages dann politisch wünschenswert sein könne, wenn nach der gesamten politischen Situation damit zu rechnen sei, daß eine schwache Mehrheit des alten Bundestages von einer neuen starken Mehrheit im neuen Bundestag abgelöst werde.
Im Organisationsausschuß konnte man sich aber zu dieser neuen erheblichen Erweiterung der Rechte des Bundespräsidenten nicht entschließen, die zudem geeignet war, die Gefahr der Bildung destruktiver Mehrheiten nur zu dem Zwecke der Parlamentsauflösung zu fördern.
So ist nur geblieben das der Gegenzeichnung bedürftige Auflösungsrecht des Präsidenten, wenn ein Antrag des Bundeskanzlers, ihm das Vertrauen auszusprechen, nicht die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Bundestags gefunden hat. Auch hier müssen zwischen Antrag und Abstimmung 48 Stunden liegen. Das Recht zur Auflösung erlischt, sobald der Bundestag mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen anderen Bundeskanzler wählt, da sich damit die destruktive Mehrheit in eine konstruktive umgewandelt hat.
Stellvertretung, Amtsdauer:
Mit der Regelung der Stellvertretung war nicht beabsichtigt, eine besondere Stärkung der Stellung des stellvertretenden Bundeskanzlers zu verbinden. Deshalb wurde ein Antrag des Abg. Dr. Dehler (FDP) die Ernennung des Stellvertreters (Bundesvizekanzler) dem Bundespräsidenten mit Zustimmung des Bundestags und Bundesrats zu übertragen, abgelehnt. Auf der anderen Seite wurde die Bestimmung des Artikels 69 Abs. 1 Grundgesetz für erforderlich gehalten, weit man eine Regelung der Stellvertretung nur in der Geschäftsordnung für verfassungsrechtlich nicht unbedenklich hielt.
Verschiedene Vorschläge, die Fälle der Endigung des Bundeskanzleramts und des Amts der Bundesminister in einer besonderen Bestimmung zusammenzufassen, sind nicht verwirklicht worden. Der Artikel 69 Absatz 2 beschränkt sich darauf, zu bestimmen, daß das Amt des Bundeskanzlers mit dem Zusammentritt eines neuen Bundestags und das Amt eines Bundesministers auch mit jeder anderen Erledigung des Amts des Bundeskanzlers erlischt.
Damit sollte eindeutig ausgesprochen werden, daß mit dem Zusammentritt eines neuen Bundestags immer eine neue Regierung zu bilden sei und der alte Bundeskanzler nicht etwa nur bei einer Neuwahl eines Bundeskanzlers mit absoluter Mehrheit zurücktreten müsse. Die Endigung des Amts der Bundesminister mit jeder Endigung des Amts des Bundeskanzlers entspricht der Struktur der Bundesregierung.
Das Ersuchen des Bundespräsidenten, das den Bundeskanzler zur Fortführung der Geschäfte bis zur Ernennung seines Nachfolgers verpflichtet, bedeutet ein wichtiges Recht des Bundespräsidenten und ist ihm auch ohne Gegenzeichnung gegenüber jedem Bundesminister gegeben. Bundesminister kann allerdings auch der Bundeskanzler ohne Mitwirkung des Bundespräsidenten zur Fortführung der Geschäfte bis zur Nachfolgerernennung verpflichten.
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