Source: http://www.francescoaddante.eu/consultazioni_online/trasparenza_dati_aggvi_contrib_linee_g_anac.html
Timestamp: 2017-05-29 09:26:05+00:00
Document Index: 13607493

Matched Legal Cases: ['art. 5', 'art. 5', 'art. 24', 'art. 24', 'art.24', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 5', '§ 6', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 24', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art.22', 'art. 1', 'art. 7', 'art.5', 'art. 5', 'art. 5', 'art.7']

FOIA. Dati Aggiuntivi. Contributo a Linee Guida Anac
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SOMMARIO Il presente contributo si compone delle seguenti osservazioni/suggerimenti:
Perplessità in merito al differimento dei termini per la totale efficacia del diritto di accesso ai dati aggiuntivi
Definizione di "accesso generalizzato"
Le Eccezioni e i casi concreti di guida essenziale
I suggerimenti oggetto della presente proposta sono stati rilevati dal confronto con il FOIA inglese (che le linee guida in questione hanno preso a riferimento) nella consapevolezza che in Italia la legge sulla "libertà dell'informazione" sta appena partorendo ma al tempo stesso nella convinzione che sia opportuno, sin da ora, conformare, il più possibile, alla nostra realtà, il meglio dell'esperienza inglese ormai consolidata dal 2005.
Nell'ipotesi in cui si verificasse, ci si augura che tutto quello che non sarà possibile accogliere nella sua operativa applicazione (perchè esula dalle disposizioni normative vigenti) possa essere preso in considerazione per una futura e possibile revisione o perfezionamento del FOIA italiano a livello di norma primaria.
Si manifestano perplessità circa le disposizioni che consentirebbero alle Amministrazioni, se la proposta di linee guida in consultazione divenisse definitiva, di prorogare ulteriormente, al 23 giugno 2017, (rispetto al 23 Dicembre 2016, data stabilita dal D.lgs. 33/2013 novellato, entro la quale le P.a. devono assicurare l'effettivo esercizio del nuovo diritto all'informazione), il termine per la completa entrata in vigore dell'accesso "generalizzato" avente ad oggetto tutti i dati e i documenti e informazioni detenute dalle pubbliche amministrazioni "ulteriori" rispetto a quelli per i quali è stabilito un obbligo di pubblicazione (art. 5, comma 2, del decreto trasparenza)
Tali dubbi sorgono sia per l'ulteriore differimento di una scadenza che un decreto legislativo, in attuazione ad una legge delega, aveva stabilito in un termine di massimo sei mesi ("I soggetti .. si adeguano alle modifiche.. entro sei mesi dalla data di entrata in vigore ..", ossia, dal 23 giugno al 23 dicembre 2016, quindi anche prima di dicembre) sia per la facoltà che si è auto attribuito uno "strumento di soft law", quale quello di una linea guida dell'ANAC, che seppur autorizzato dalla legge a sancire delle direttive per la riorganizzazione delle disposizioni in materia di accesso, probabilmente non ha l'autorità di fissare un termine preciso per la loro emanazione (23 giugno 2017), differendone, di fatto, la completa entrata in vigore.
Pur riconoscendo l'utilità di un indice di possibile esistenza di pregiudizi agli interessi rilevanti tutelati dall’art. 5 co. 1 e 2 del decreto trasparenza, un'altra perplessità si riferisce alla facoltà, attribuita alle Amministrazioni, di poter dotarsi di Regolamenti (in attuazione del d.P.R. n. 352 del 1992 e che potrebbero, appunto, avere valenza di detto indice), con cui procedere alla individuazione delle categorie di documenti formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti al neo accesso generalizzato e disposto in attuazione dell’art. 24, commi 1 e 2. Infatti la "disciplina transitoria" (cap.9) della proposta di linee guida, in consultazione e le disposizioni riportate al paragrafo 6.2.3. "Divieti di divulgazione espressamente previsti dal regolamento governativo di cui al co. 6 dell’art. 24 della legge 241/1990 e dai regolamenti delle pubbliche amministrazioni adottati ai sensi del co. 2 del medesimo articolo 24" stabiliscono che:
.."le eccezioni assolute previste dalla legge 241/1990 che hanno effetto ai fini dell’accesso generalizzato sono solo quelle disposte direttamente dal co.1 dell’art.24 o dai "regolamenti delle amministrazioni con riferimento ai soli interessi tutelati dal co. 1 dell’art. 24"
.."in via generale per l’accesso generalizzato sono applicabili le sole esclusioni contemplate nell’art. 24, co. 1, della legge 241/1990, mentre non trovano applicazione le altre esclusioni contemplate nel medesimo articolo, così da consentire la integrale applicazione dei limiti, come definiti nell’art. 5 bis, co. 1 e 2."
"Nelle more dell’adozione della disciplina sull’accesso (e ferma restando l’attivazione immediata dell’esercizio dell’accesso generalizzato a partire da 23 dicembre 2016), le sole amministrazioni che abbiano adottato i regolamenti di attuazione del d.P.R. n. 352 del 1992, (contenenti esclusioni ai fini dell’accesso 241) possono applicare, ove necessario, le esclusioni disposte per l’accesso documentale anche ai fini dell’accesso generalizzato. In ogni caso decorso il termine del 23 giugno 2017, cessa la possibilità di applicare all’accesso generalizzato le esclusioni individuate con i regolamenti di attuazione del d.P.R. n. 352 del 1992" "In assenza di aggiornamento della disciplina, resta fermo quanto indicato al § 6.2.3.", pertanto "le amministrazioni che non abbiano adottato i regolamenti di attuazione del D.P.R. n. 352 del 1992 applicano integralmente, a partire dal 23 dicembre 2016, le presenti Linee guida"
La presente proposta di linee guida definiscono, al cap. 1, "accesso "generalizzato"" quello avente ad oggetto tutti i dati e i documenti e informazioni detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli per i quali è stabilito un obbligo di pubblicazione (art. 5, comma 2, del decreto trasparenza) e accesso civico “semplice" quello che si riferisce a dati oggetto degli obblighi di pubblicazione (art. 5, comma 1, del decreto trasparenza).
Tale denominazioni potrebbero generare confusione perchè anche il previgente accesso civico (quello che è denominato semplice) è generalizzato in quanto può essere attivato “da chiunque, “non richiede motivazione”, ed era, ed è, comunque, soggetto ai limiti previsti dal comma 1 dell'art. 24 della L.241/90.
Pertanto per distinguere i due tipi di accesso si propone di utilizzare le seguenti definizioni: accesso civico 'Ordinario' (previgente) anziché 'semplice' e accesso civico 'Rafforzato' (introdotto) anzichè 'generalizzato'
Se fosse accolta tale proposta, si dovrebbero sostituire i termini suggeriti ai paragrafi:
2.2. Distinzione fra accesso generalizzato e accesso civico 3.1. Adozione di una disciplina sulle diverse tipologie di accesso Legittimazione generalizzata
L'allegato "Modalità per esercitare il diritto di accesso civico" (FAQ " Chi può presentare istanza di accesso civico ai sensi dell’art. 5 del d. lgs. n. 33/2013?") della presente proposta nel ribadire che il tipo di accesso civico introdotto si configura come diritto a titolarità diffusa chiarisce che "chiunque può esercitarlo anche indipendentemente dall’essere cittadino italiano o residente nel territorio dello Stato" ma sarebbe utile (anche se già probabilmente insito nello stesso principio) accennare l'esercitabilità di tale diritto anche da parte di soggetti non individuali, persona giuridica o fisica, o per conto di terzi.
Infatti, il FOIA inglese, preso a modello dalla presente proposta di linee guida, nel dichiarare che "qualsiasi informazione che deve essere rilasciata in base al FOIA è rivolta al mondo intero" ("tuttavia, a sua discrezione, la P.A. può limitare il rilascio di informazioni ad un individuo o ad un gruppo specifico al di fuori delle disposizioni del Freedom of information act") chiarisce che:
"la richiesta di accesso può essere presentata anche da organizzazioni, ad esempio da una testata giornalistica, un comitato, una società, o da una persona per conto di un’altra, come ad esempio un avvocato per conto di un cliente".
Come ha ricordato e ribadito il paragrafo 2.1 del capitolo 2."L’accesso civico generalizzato: caratteristiche e funzioni" della proposta delle linee guida "ora è proprio la libertà di accedere ai dati e ai documenti, cui corrisponde una diversa versione dell’accesso civico, a divenire centrale nel nuovo sistema, in analogia agli ordinamenti aventi il Freedom of Information Act (FOIA), ove il diritto all’informazione è generalizzato e la regola generale è la trasparenza mentre la riservatezza e il segreto eccezioni"
.."essendo l’ordinamento ormai decisamente improntato ad una netta preferenza per la trasparenza dell’attività amministrativa, la conoscibilità generalizzata degli atti diviene la regola generale, temperata solo dalla previsione di eccezioni poste a tutela di interessi (pubblici e privati) che possono essere lesi/pregiudicati dalla rivelazione/diffusione generalizzata di talune informazioni"
"il legislatore ha posto la trasparenza e l’accessibilità come la regola rispetto alla quale i limiti e le esclusioni previste dall’art. 5 bis del d.lgs. 33/2013, rappresentano eccezioni e come tali da interpretarsi restrittivamente"
Il paragrafo 5.2, in merito ai "Limiti (eccezioni relative o qualificate)", circa tale interpretazione, riporta quanto segue:
"Il legislatore non opera, come nel caso delle eccezioni assolute, una generale e preventiva individuazione di esclusioni all’accesso generalizzato, ma rinvia da una attività valutativa che deve essere effettuata dalle amministrazioni con la tecnica del bilanciamento, caso per caso, tra l’interesse pubblico alla disclosure generalizzata e la tutela di altrettanto validi interessi considerati dall’ordinamento. L’amministrazione, cioè, è tenuta a verificare, una volta accertata l’assenza di eccezioni assolute, se l’ostensione degli atti possa determinare un pregiudizio concreto e probabile agli interessi indicati dal legislatore."
Similmente ma in modo ancora più significativo, almeno nei principi, secondo il FOIA inglese la “divulgazione” delle informazioni dovrebbe essere la “regola” a meno che non ci sia una “buona ragione” per non farlo. Pertanto l'informazione pubblica dovrebbe essere resa sempre disponibile a meno che non ci sia una buona ragione per negarne l’accesso e la legge lo consente.
Questo concetto si concretizza operativamente con il motto onnipresente nelle linee guida ufficiali dell’ICO (Information Commissioner’s Office): “qualsiasi informazione che deve essere rilasciata in base al FOIA è rivolta al mondo intero”.
Le eccezioni anglosassoni sono, in linea di massima, quelle che il FOIA italiano ha indicato nella sua disciplina ma rispetto a quest'ultime sono ben più circostanziate e, tranne pochi casi tassativi, non sono così assolute se a prevalere è l’interesse alla divulgazione. Direttive dettagliate di comportamento che guidano compiutamente le P.a. ad effettuare un adeguato bilanciamento e ben circoscrivono i passi da seguire, seppur nella loro libera autonomia di scelta. Valutazione che, proprio in virtù di confini di un percorso ben tracciato, consentono alle Amministrazioni inglesi di avvicinare il più possibile l'ago della bilancia agli interessi della divulgazione delle informazioni piuttosto che a quelli contrapposti, consentendo, di fatto, ai fruitori il pieno esercizio dei loro diritti alla 'conoscenza'. Decisioni quelle delle P.a. italiane che, al momento, con la proposta di linee guida in consultazione, sembrano, di contro, dirigersi in senso diametralmente opposto proprio perchè sono assenti quelle specifiche indicazioni a cui, invece, le direttive inglesi fanno esplicitamente riferimento.
Per avere un'idea più chiara si riportano di seguito alcuni stralci delle linee guida inglesi:
"Alcune deroghe riguardano un particolare “tipo” di informazioni come quelle relative alla “politica del governo”, altre si basano sul “danno” che si verrebbe a creare se la divulgazione fosse tale da pregiudicare un' ”indagine penale” o pregiudichi gli “interessi commerciali” di qualcuno." Le P.A. inglesi sono obbligate a "negare l’accesso con assoluta certezza se l’eccezione al riguardo è 'assoluta' come quella che interessa i “servizi di sicurezza”. Tuttavia, la maggior parte delle eccezioni non sono assolute ma sono ‘qualificate’ (o relative) e richiedono l’applicazione di un “test di interesse pubblico” tramite il quale le P.A. devono decidere se, prima di divulgare le informazioni, prevalgono gli interessi pubblici. Per non divulgare informazioni, l'Ente deve dimostrare che quelle informazioni, e solo quelle, sia meglio non divulgarle in considerazione di valutazioni di interesse pubblico. Di contro, potrebbe, invece, essere necessario divulgare le informazioni anche rispetto ad una deroga (in questo caso non assoluta). Ciò implica che, sempre nell'interesse pubblico, anche le informazioni riservate o esenti possono essere comunque divulgate. In tale circostanza occorre fare attenzione a non consentire l’accesso in violazione di altre leggi rispetto alle disposizioni specifiche previste del FOIA come la divulgazione di informazioni personali in violazione della legge sulla protezione dei dati."
Ad esempio, (questo è quello a cui fanno riferimento le linee guida) "la BBC, in riscontro ad una richiesta tesa a conoscere gli elementi di spesa costitutivi del prezzo del canone, ha dovuto scegliere di divulgare le informazioni richieste perché a fronte di un pregiudizio dei suoi interessi commerciali tale rischio non era sufficientemente significativo da essere ritenuto più rilevante della sua responsabilità nei confronti dei cittadini per l’uso di denaro pubblico".
"In questo caso, anche se le informazioni rientravano in una deroga, l'interesse pubblico ha favorito la divulgazione".
"È possibile negare l’accesso solo se è giustificato da una delle eccezioni e, per quelle qualificate, se l'interesse pubblico di mantenere l'esenzione supera l'interesse pubblico alla divulgazione. È necessario seguire la procedura descritta in questo ordine, quindi non è possibile trattenere le informazioni perché si pensa che potrebbe essere contro l'interesse pubblico senza prima identificare una deroga specifica"
"Inoltre, non si possono prendere in considerazione tutti gli argomenti per non comunicare le informazioni (o rifiutando di confermare se si detengono), ma solo quelli che sono inerenti l’eccezione, ossia che si riferiscono direttamente a ciò che è stato progettato per proteggere dalla divulgazione."
"Le eccezioni sono quelle per le quali la richiesta di accesso potrebbe pregiudicare gli interessi di seguito elencati:
Forze armate (efficacia),
Relazioni internazionali, (si applica anche alle informazioni riservate ottenute da altri Stati, tribunali o organizzazioni internazionali)
Relazioni tra il governo del Regno Unito, il governo scozzese, l'Assemblea del Galles e l’esecutivo dell'Irlanda del Nord,
Interessi finanziari del Regno Unito, scozzese, gallese o delle Amministrazioni nord irlandesi"
"Tutte queste deroghe sono qualificate per il test di interesse pubblico".
"Altre eccezioni qualificate o relative sono (o riguardano procedure) quelle di seguito elencate:
NCND, il “Prejudice test” e le Informazioni già ragionevolmente accessibili al richiedente con altri mezzi,
Pericolo per la salute e la sicurezza (da utilizzare con le stesse modalità del Prejudice test),
Informazioni destinate alla pubblicazione futura,
Informazioni sulla ricerca,
Informazioni fornite da, o in relazione con gli Organismi che si occupano di questioni di sicurezza e sicurezza nazionale,
Pregiudizio all’imposizione e applicazione della Legge. Indagini e procedimenti condotti dalle Autorità pubbliche,
Segreto professionale,
Segreti commerciali e pregiudizio agli interessi commerciali
Pregiudizio alle funzioni di audit"
Ad esempio in una delle su riportate ipotesi l’eccezione è ritenuta qualificata perchè si applica solo se è necessaria ai fini della tutela della sicurezza nazionale e non solo perché le informazioni si riferiscono alla sicurezza nazionale.
"Alcune eccezioni assolute riguardano:
Privilegio parlamentare"
"Altre eccezioni assolute, salvo il verificarsi di alcune particolari circostanze, sono:
Formulazione della politica del Governo. Pregiudizio alla conduzione efficace degli affari pubblici,
Le comunicazioni con la famiglia reale e la concessione di riconoscimenti,
Divieti in materia di informativa,
Il paragrafo 5.2 "Limiti (eccezioni relative o qualificate)" della proposta delle linee guida chiarisce (e ribadisce quanto già affermato dalla norma) che secondo le previsioni dei commi 4 e 5 dell’art. 5 bis, la P.A. si deve prodigare ad identificare un pregiudizio che deve essere concreto agli interessi, considerati dai commi 1 e 2, e che, quindi, dovrà essere valutato rispetto al momento (non è possibile il diniego se è sufficiente il differimento) ed al contesto (natura del dato) in cui l’informazione viene resa accessibile, consentendo l’accesso parziale (oscurando i dati che non può rendere evidenti e fornendo l’accesso alle parti rimanenti) “qualora la protezione dell’interesse sotteso alla eccezione sia invece assicurato dal diniego di disclosure di una parte soltanto”. Valutazioni che dovranno essere svolte secondo un processo logico desunto dal modello anglosassone: il “Prejudice test”.
Il "test legale" di "pregiudizio" viene quindi così esplicitato:
"affinché l’accesso possa essere rifiutato, il pregiudizio agli interessi considerati dai commi 1 e 2 deve essere concreto quindi deve sussistere un preciso nesso di causalità tra l’accesso e il pregiudizio. L’amministrazione, in altre parole, non può limitarsi a prefigurare il rischio di un pregiudizio in via generica e astratta, ma dovrà:
a) indicare chiaramente quale – tra gli interessi elencati all’art. 5, co. 1 e 2 – viene pregiudicato;
b) dimostrare che il pregiudizio (concreto) prefigurato dipende direttamente dalla disclosure dell’informazione richiesta;
c) dimostrare che il pregiudizio conseguente alla disclosure è un evento altamente probabile, e non soltanto possibile"
Il “Prejudice test” del modello inglese da cui è stato desunto quello italiano è il seguente:
"Per decidere se la divulgazione (o la conferma/negazione) possa causare “prejudice”:
è necessario essere in grado di identificare una conseguenza negativa della divulgazione (o la conferma/negazione), e questa conseguenza negativa deve essere significativa (più di banale);
è necessario essere in grado di dimostrare un legame tra la divulgazione (o la conferma/ negazione) e le conseguenze negative, e
ci deve essere almeno una possibilità reale delle conseguenze negative che potrebbero verificarsi, dimostrando che sia un evento altamente probabile, e non soltanto possibile"
Le linee guida italiane portano direttamente al “Prejudice test” chi deve effettuare la valutazione senza prima aver definito quelle che gli inglesi hanno precisato essere le 'class-based' e ‘prejudice-based’ oltre che la distinzione tra esse, elementi necessari e propedeutici a risolvere il “test legale” in questione. Inoltre, il “Prejudice test” italiano non si riferisce anche a quello che gli inglesi chiamano NCND: "il non confermare o il non negare di possedere le informazioni richieste" (pur avendolo specificato come principio in altra sezione della proposta di linee guida ma senza averlo nominato con alcuna codifica).
Questo è infatti cosa riferiscono al riguardo le linee guida inglesi:
"Alcune eccezioni si applicano solo a una particolare categoria o classe di informazioni, come quelle relative alla corrispondenza con la famiglia reale e sono chiamate “class-based exemptions”, altre sono denominate “prejudice-based exemptions” perché si basano sulla valutazione di un tipo specifico di danno che può essere causato dalla divulgazione ('prejudice'), ad esempio, alla salute e alla sicurezza o i diritti personali di un privato (per intenderci la guida riporta: “Le notizie divulgate in modo irresponsabile dai media possono pregiudicare il risultato di un processo”)
"Questa distinzione tra 'class-based' e ‘prejudice-based’ non è presente nel testo della Libertà dell’Informazione, ma molte persone lo trovano un modo utile per ragionare sull’applicabilità delle eccezioni. Infatti, in molti casi, potrebbe essere necessario applicare una sorta di 'test legale’ non essendo facile identificare le direttive che occorrono in quanto le stesse sono prive di una descrizione specifica: il FOIA si riferisce spesso ad altre normative o di diritto comune, o a principi quali la riservatezza, segreto professionale, o alla protezione dei dati."
La proposta di linee guida chiarisce che, rispetto all'ambito oggettivo (Par. 4.2), il riferimento "non è solo ai 'documenti amministrativi', ma anche ai 'dati' che esprimono un concetto informativo più ampio, da riferire al dato conoscitivo come tale, indipendentemente dal supporto fisico sui cui è incorporato e a prescindere dai vincoli derivanti dalle sue modalità di organizzazione e conservazione".
Tali caratteristiche sono già sancite dall'art.22 c.1 let. “d)” della L.241/1990 e dall'art. 1 let "p)" del CAD per ciò che concerne la definizione di "documento amministrativo", in riferimento alla "rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attivita' di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale"
Pertanto, cosi' come ha fatto il FOIA inglese, si propone di precisare (tra le FAQ dell'Allegato) che trattasi di documenti cartacei (anche le bozze), e-mail, note, informazioni memorizzate sul computer, cassette audio e video, (registrazioni di conversazioni telefoniche e video) micro-fiches, mappe, fotografie, note scritte a mano o qualsiasi altra forma di informazione (se ovviamente ostensibile).
Sempre secondo il Foia inglese sono di dominio pubblico persino le lettere che si ricevono dai cittadini, se non vi è una buona ragione per non rilasciarle. Un tipologia molto vasta il cui solo limite sembra essere rappresentato dal fatto che non si possano invece fornire informazioni rilevanti che la P.A. non abbiano detenuto in forma registrata, attivitò quest'ultima che, probabilmente, dovrebbero attuare le P.a. italiane con un processo di registrazione/archiviazione/classificazione dei dati di cui si è in possesso come prevedono le stesse norme italiane sulla organizzazione del proprio patrimonio informativo.
Tra le indicazioni circa le informazioni che devono essere rilasciate si suggerisce, in particolare, di citare, nelle FAQ dell'allegato di cui alla proposta delle linee guida, la facoltà di poter richiedere anche i dati in formato elettronico (dataset), infatti come chiarito dalla stessa proposta "la distinzione tra documenti e dati acquista rilievo nella misura in cui essa comporta che l’amministrazione sia tenuta a considerare come validamente formulate, e quindi a darvi seguito, anche le richieste che si limitino a identificare/indicare i dati desiderati, e non anche i documenti in cui essi sono contenuti".
A tal riguardo, gli anglosassoni, indicando i requisiti specifici in materia, stabiliscono che è necessario rendere disponibile qualsiasi dataset che può essere richiesto a meno che non è opportuno farlo in forma riutilizzabile (con le dovute eccezioni). Trattasi di dati in formato elettronico e e corredato da “meta-dati” (ad esempio, quelli che si trovano nelle proprietà di un documento elettronico come l'autore e la data di redazione). Dati che, anche se non rientrano tra quelle informazioni che possiede in modo registrato, l’Ente è comunque tenuto a rilasciare. Inoltre, si suggerisce di trattare allo stesso modo le “meta-richieste”, ossia le richieste di informazioni registrate sulla gestione delle precedenti istanze di accesso (da catalgoare a mo' di FAQ sulla falsa riga di provvedimenti intrapresi dall'ICO).
Perché, quindi, non utilizzare gli open data per registrare, classificare, organizzare e individuare in modo centralizzato tutte le richieste di accesso sotto forma di meta-richieste ? I registri suggeriti dalle linee guida rimarrebbero confinati all’interno di ogni singola P.a.
In Italia (a differenza dell'UK nel quale solo gli Open Data sotto 'Open Government License' possono essere rilasciati gratuitamente), in realtà tali dati dovrebbero già essere disponibili liberamente in modo proattivo come dati oggetto di pubblicazione obbligatoria. Infatti, secondo il Codice dell’Amministrazione Digitale e confermato dal FOIA, tutti i “dati e i documenti che le amministrazioni titolari pubblicano, con qualsiasi modalità, senza l'espressa adozione di una licenza”, si intendono rilasciati come dati di tipo aperto (ad eccezione dei casi in cui la pubblicazione riguardi dati personali e con le limitazioni di cui al comma 6 dell'art. 7-bis per il riutilizzo).
Nella disciplina transitoria (cap.9) la proposta di linee guida, in vista dell'imminente scadenza che, a partire dal 23 dicembre 2016 (in realtà il D.lgs. 33/2013 stabilisce tale scadenza come punto di arrivo e non di partenza), imporrà l'obbligo di dare immediatamente applicazione al FOIA, consiglia (punto "C") ad ogni Amministrazione di dotarsi di un registro delle richieste di accesso presentate (per tutte le tipologie di accesso).
Si propone di precisare meglio questa attività evidenziando che si dovrebbe tenere un registro dei motivi delle proprie decisioni in modo da giustificarle, in maniera più organizzata rispetto a quanto si può rilevare dal singolo atto amministrativo, al TAR (o al Responsabile della trasparenza/Difensore civico nell'eventualità di un riesame occorso a seguito di differimento o diniego totale/parziale all'accesso) in caso di ricorso ma anche per avere uno storico da cui rilevare elementi di continuità, correlazione, tempo trascorso tra vecchie e nuove istanze, risposte già fornite (probabilmente da persone diverse) per lo stesso argomento.
Il FOIA inglese ha costruito e continua a costruire perennemente il suo patrimonio informativo di esperienza non solo sulle informazioni detenute in formato registrato ma anche sulla catalogazione dei provvedimenti intrapresi dall'ICO (l'Autorità che controlla che il diritto all'informazione venga effettivamente soddisfatto) circa i comportamenti assunti dalle Amministrazioni inglesi.
Nel corso dalla consultazione pubblica dell'OpenGov Forum fu consigliato di costituire nel tempo delle FAQ (magari localizzati in modo centralizzato per tutte le P.A. sul sito web dell’ANAC) sui casi particolari di istanza di accesso civico presentati riportanti il riferimento normativo e interpretativo (D.lgs.97/2016, le stesse Linee Guida Anac, Sentenze e Orientamenti della Giurisprudenza consolidata) da aggiornare periodicamente in base all’evoluzione della disciplina in modo da agevolare i riscontri che le P.A. dovranno fornire ai cittadini. FAQ AUTOREVOLI alle quali il cittadino potrebbe appellarsi a seguito di inerzia della P.A. e costituire un valido presupposto per un ricorso
Tra le indicazioni circa il formato in cui richiedere le dati, informazioni e documenti, si suggerisce di citare, nelle FAQ dell'allegato di cui alla proposta delle linee guida, quanto il FOIA inglese stabilisce per i propri utenti in linea con le disposizioni italiane circa il rimborso dei costi di riproduzione e che di seguito si riporta:
L’utente dovrà specificare il formato in cui si desidera ricevere le informazioni. È possibile preferirle in fotocopia o a stampa, via e-mail o su pen-drive, averle in forma sintetica, voler ispezionare gli archivi di persona, o, se il tempo è breve, per telefono. I richiedenti hanno il diritto di consultare più di un formato: per esempio, possono controllare di persona gli archivi e poi richiedere delle fotocopie. L'ente è tenuto a rispettare le preferenze, purché siano ragionevoli. Se non lo sono, per esempio perché potrebbero comportare troppo lavoro, l’Ente ha diritto di fornire le informazioni in un altro formato accettabile. La P.A. può chiedere un pagamento a fronte dei costi di duplicazione delle informazioni nel formato preferito dall’utente (la P.A. dovrebbe verificare la richiesta iniziale per individuare eventuali preferenze prima di rispondere che potrebbe consistere, ad esempio, in un dataset in forma riutilizzabile anziché una semplice email), anche se non diverso dal formato originale. L’Amministrazione quindi dovrebbe anticipare la spesa, spiegando i costi e chiedendo preventivamente la disponibilità a pagare. La richiesta verrà soddisfatta dopo il ricevimento del rimborso dei costi di riproduzione.
La proposta di linee guida al par. 4.2 (Ambito oggettivo) sostiene che occorre consentire l’accesso solo ai documenti nei quali siano contenute le informazioni già DETENUTE e gestite dall’amministrazione stessa:
"Poiché la richiesta di accesso civico generalizzato riguarda i dati e i documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni resta escluso che – per rispondere a tale richiesta – l’amministrazione sia tenuta a formare o raccogliere o altrimenti procurarsi informazioni che non siano già in suo possesso". Pertanto, l’amministrazione non ha l’obbligo di rielaborare i dati ai fini dell’accesso generalizzato, ma solo a consentire l’accesso ai documenti nei quali siano contenute le informazioni già detenute e gestite dall’amministrazione stessa".
In realtà l'applicabilità del FOIA ai soli dati che detiene la P.A. dovrebbe essere intepretata e quindi considerata in un senso più ampio (alla categoria delle P.A. e quindi a tutte le P.A.) e, in talune circostanze, non essere solo circoscritta alla sola l'Amministrazione ricevente. Pertanto quanto dichiarato non dovrebbe trovare applicazione per informazioni relative "a stati, fatti e qualità documentabili e certificabili dalla pubblica amministrazione" (richieste dal diretto interessato e semprechè siano ostensibili a terzi) per i quali la P.A. procedente destinataria di un istanza di accesso e non detentrice di quanto richiesto possa, per le finalità stesse della decertificazione, richiederle alla P.A. certificante.
Infatti, la decertificazione, divenuta vigente dal 1° gennaio 2012 obbliga le PA (procedenti) a non chiedere più al cittadino di fornire dati di cui sono in possesso altre PA. (certificanti). Motivo per cui sono le PA che devono impegnarsi ad ottenerli e non il cittadino a richiederle all'amministrazione che le detiene (certificanti) dovendo presentarle alla PA che le richiede (procedenti).
Le linee guida inglesi chiamano NDNC i casi in cui l'Amministrazione può rifiutare di confermare o negare se si detiene qualsiasi informazione perchè il solo divulgare di essere in possesso dei dati potrebbe avere per conseguenza un pregiudizio. Pertanto, in tali circostanze, la P.a. è tenuta ad informare il richiedente, con un riscontro scritto, spiegando che si tratta di un NCND e che lo stesso è giustificato dall’evitare situazioni dannose a diritti pubblici e privati. La proposta di linee guida italiane, (al par. 5.3. La motivazione del diniego all’accesso) si limitano, nelle stesse circostanze a suggerire agli Enti di comportarsi allo stesso modo ma solo “se si dovesse pretendere una puntale specificazione delle ragioni del diniego” (e quindi in conseguenza di una successiva e ulteriore istanza) e, “ove questo non comporti la rivelazione di informazioni protette”. Ove ci si trovi in situazioni del genere, esse ritengono che sia “quantomeno opportuno indicare le categorie di interessi pubblici o privati che si intendono tutelare e almeno le fonti normative che prevedono l’esclusione o la limitazione dell’accesso da cui dipende la scelta dell’amministrazione”. Da ciò si deduce che:
il richiedente è obbligato a inoltrare una successiva istanza per ottenere dalla P.a. una puntale specificazione delle ragioni del diniego quando, invece, l’Amministrazione dovrebbe fornire tale riscontro già la prima volta,
per motivi legati, probabilmente, ad una sperimentazione che deve ancora avvenire (questione che sarebbe comunque auspicabile in futuro) la proposta di linee guida non codificano tale comportamento con il nome di NCND o altro riferimento analogo, tantomeno ne riportano esempi concreti che possono fornire indicazioni operative alle Amministrazioni italiane, non sono riportati i casi (salvo alcuni tassativi di eccezione assoluta ma comunque senza alcun riferimento al NCND) in cui non occorre confermare se si detengono le informazioni richieste se così facendo se ne svelerebbe il contenuto come, invece ad esempio, hanno fatto gli inglesi per le eccezioni che si riferiscono alle informazioni destinate alla pubblicazione futura, quelle sulla ricerca, o fornite da, o in relazione con gli Organismi che si occupano di questioni di sicurezza e sicurezza nazionale.
Inoltre, se effettivamente possono verificarsi circostanze che potrebbero imporre all’Amministrazione anche solo di confermare o negare di essere in possesso di alcuni dati o informazioni perché, non sancire, come fanno gli inglesi, che:
riferire al richiedente se si è in possesso di tutte le informazioni che rientrano nell'ambito della loro richiesta;
fornire tali informazioni
Infatti, l’obbligo di motivazione in caso di diniego parziale, totale o differimento all’accesso, dovrebbe imporre (per tutti i casi e non solo per quelli dell’NCND) alle P.a. di dare spiegazioni al richiedente anche in riferimento al fatto che si posseggano o meno le informazioni richieste e non solo il fornirle. Le linee guida inglesi lo chiedono anche quando è possibile esaudire la richiesta sebbene il fornire comprenda l’informare di detenere le informazioni proprio per porre in rilievo la prima attività.
Anche se l'oggetto della trattazione della proposta di linee guida non debba riguardare, in modo specifico, i dati a pubblicazione obbligatoria, si ritiene possa, comunque, essere utile fornire alle Amministrazioni dei dettagli sulla trasparenza proattiva proprio per comprendere meglio gli adempimenti informativi riguardo ai dati aggiuntivi e fornire uno sguardo di insieme più globale.
A tal fine si riportano alcuni stralci delle linee guida inglesi da cui prendere eventuali spunti che potrebbero aiutare l'ANAC a formulare una linea guida che sia la più esaustiva possibile nel segnalare alle P.A. italiane il modus operandi più opportuno da utilizzare.
"Prima di richiedere informazioni ai sensi del FOIA o delle EIR, sarebbe opportuno verificare quali informazioni siano già state pubblicate dall’Ente, rilevandole nello 'schema di pubblicazione'" (il nostro All. A del D.lg.33/2013 poi declinato nell'All.1 della Delibera Civit n.50/2013), e senza del quale gli utenti non avrebbero conoscenza della consistenza disponibile delle P.A. Infatti, le linee guida inglesi stabiliscono per le Amministrazioni due obblighi principali: "pubblicare alcune informazioni in modo proattivo attraverso lo schema di pubblicazione"
"rispondere alle richieste di informazioni (trasparenza reattiva)"
"Requisito fondamentale è il fatto che gli utenti devono sempre poter accedere regolarmente alle informazioni o riceverle prontamente e automaticamente ogni volta che le chiedono."
"Sono escluse dalla pubblicazione le informazioni che sono in corso di progetto, che sono state archiviate o sono di difficile accesso, che sono esenti dalla divulgazione ai sensi del FOIA."
"Le informazioni rilasciate in conformità a tale modello (lo schema di pubblicazione) rappresenta il minimo dei dati che occorre divulgare, tanto che l’istante ha il diritto a chiederne ulteriori", quindi è consigliabile rendere in modo proattivo rapido e facile quante più informazioni possibili per ridurre il numero di richieste che potrebbero essere presentate (nel qual caso le Amministrazioni forniranno il link alle informazioni a cui si può accedere) e carico di lavoro in termini di energie e tempo impiegato dal personale delle P.A. ad individuarle e quindi a segnalarle. "Tuttavia, non è necessario pubblicare in modo proattivo bozze, appunti, versioni precedenti di documenti che sono stati superati, e-mail o altra corrispondenza."
Le linee guida stabiliscono che si dovrebbe "pubblicizzare il fatto che l'informazione è a disposizione del pubblico nell'ambito dello schema" e che le P.A. "si assicurino che siano evidenti sul proprio sito web, sulla bacheca pubblica, o in qualsiasi altro modo che normalmente si utilizza per comunicare con il pubblico".
L'allegato "Modalità per esercitare il diritto di accesso civico" (FAQ " Con quale modalità può essere presentata l’istanza di accesso civico? non prevede tra quelle indicate per via telematica la facoltà di utilizzare email o un modulo on-line (form) come già avveniva con il previgente accesso civico (denominato semplice), ma anzi prescrive come condizione indispensabile di validità la sottoscrizione da parte del richiedente o comunque l'instaurarsi di misure che consentano una preventiva verifica della sua identità. Se la versione in consultazione divenisse definitiva, tale prescrizione rappresenterebbe un passo indietro sulla trasparenza per chi non ha ancora lo SPID.
Le istanze presentate per via telematica alle pubbliche amministrazioni e ai gestori dei servizi pubblici sono valide se: a) sottoscritte mediante la firma digitale o la firma elettronica qualificata; b) l’istante è identificato attraverso il sistema pubblico di identità digitale (SPID), nonché carta di identità elettronica o la carta nazionale dei servizi; c) sono sottoscritte e presentate unitamente alla copia del documento d’identità; d) trasmesse dall’istante mediante la propria casella di posta elettronica certificata
...laddove la richiesta di accesso civico non sia sottoscritta dall’interessato in presenza del dipendente addetto, la stessa debba essere sottoscritta e presentata unitamente a copia fotostatica non autenticata di un documento di identità del sottoscrittore
Il comma 3 dell'art.5 del vigente D.lgs.33/2013 ha sancito che "l'istanza puo' essere trasmessa per via telematica secondo le modalita' previste dal decreto legislativo 7 marzo 2005, n.82, e successive modificazioni", pertanto anche se tale modalità non prevedesse la trasmissione via email (non essendo contemplata tra quelle stabilite dal D.lgs.82/2005), si tratta comunque di una facoltà e non di un obbligo ("può" e non "deve" essere trasmessa per via telematica).
Tale orientamento è confermato dal FOIA inglese il quale ritiene valida l'istanza di accesso civico presentata via email, via web o tramite Facebook o Twitter, l'importante è che sia scritta e che ci sia l’indicazione del proprio indirizzo (non necessariamente fisico, appunto un'email) e il nominativo. Il FOIA scozzese e il Regolamento sull'informazione ambientale EIR accettano persino una richiesta orale o tramite segreteria telefonica.
Per una maggiore comprensione si riportano alcuni stralci del FOIA anglosassone:
"Un requisito legale indispensabile a ritenere una richiesta di accesso valida sia ai sensi del FOIA che dell’EIR è l’indicazione del proprio indirizzo e nominativo. Le P.A. non sono tenute a verificare l'identità del richiedente, tuttavia, possono decidere di farlo se è chiaro che lo stesso sta utilizzando uno pseudonimo o se ci sono motivi legittimi per rifiutare la sua richiesta e si sospetta che sta cercando di evitare che ciò accada, ad esempio perché l’istanza è vessatoria o ripetuta."
"L’indirizzo può essere un indirizzo e-mail, anche se un indirizzo postale fisico nel caso si desidera ricevere del materiale per posta tradizionale. L’indicazione del numero di telefono può accelerare la procedura nel caso in cui l'Ente ha bisogno di ricontattare il richiedente".
"A partire dal 1 gennaio 2005, una richiesta di informazioni ai sensi della legge sulla libertà d’informazione per essere ritenuta giuridicamente valida deve essere presentata in forma scritta: una lettera, e-mail o fax sono mezzi validi. Per gli stessi motivi sono accettate anche le richieste inoltrate via web, o anche su siti di social networking come Facebook o Twitter, se la P.A. interpellata li utilizza".
"Una richiesta ai sensi del FOIA scozzese può essere trasmessa anche in diverso formato permanente, come un nastro audio o un video. Una richiesta ad un ente scozzese tramite segreteria telefonica è altrettanto valida."
"Una richiesta in base alle EIR può essere presentata in qualsiasi formato. Una richiesta orale fatta di persona o per telefono o tramite segreteria telefonica sarà ritenuta valida ma in questo caso può essere opportuno avere una conferma per iscritto, al fine di evitare possibili malintesi."
L'allegato "Modalità per esercitare il diritto di accesso civico" (FAQ "Cosa si deve indicare nell’istanza?) prevede che che "eventuali richieste di accesso civico devono essere ritenute inammissibili laddove risultino manifestamente irragionevoli" mentre al paragrafo 4.2 "Ambito oggettivo" della proposta delle linee guida si chiarisce che l'irragionevolezza deve essere così rilevante da "imporre un carico di lavoro tale da paralizzare, in modo molto sostanziale, il buon funzionamento dell’amministrazione", e pertanto in tale circostanza "dovrà essere ponderato con l’interesse dell’accesso del pubblico ai documenti".
Sebbene sia assolutamente indispensabile salvaguardare l’interesse ad un buon andamento dell’amministrazione (e il divieto di un controllo diffuso dell'operato della P.A., principio cardine della L.241, ha proprio questo scopo), se fossero confermate tale direttive nella versione definitiva le P.A. avrebbero una valida ragione per rifiutare qualsiasi richiesta successiva alla prima soffocando totalmente l’interesse dell’accesso del pubblico ai documenti e quindi l'esistenza stessa del FOIA italiano.
Pertanto si rende assolutamente necessario fornire, già in questa fase, maggiori indicazioni alle P.A. che dovranno valutare e quindi bilanciare i due interessi contrapposti
Anche in questa occasione ci viene in aiuto il FOIA inglese, almeno per comprendere in cosa potrebbe, eventualmente, sostanziarsi l'"irragionevolezza" che la proposta di linee guida italiane intendono far valere:
dando maggiore valenza alle cause che possano effettivamente provocare l'interruzione e la paralisi delle attività della organizzazione di una Amministrazione Pubblica fa riferimento ad un "livello sproporzionato o ingiustificabile di angoscia o irritazione"
a tale scopo fornisce degli indicatori molto dettagliati per individuare se si tratta di una richiesta vessatoria
prima di ritenere un'istanza di accesso effettivamente vessatoria invita le P.A. ad analizzare il contesto e la storia, l'identità del richiedente e il precedente contatto. Da qui deriva l'importanza di un adeguato utilizzo dei Registri che devono essere i più possibili descrittivi ed esaustivi proprio per valutare elementi di continuità e correlazione.
stabilisce che deve essere considerata vessatoria la richiesta e non il richiedente il quale potrebbe successivamente inoltrare, invece, un'istanza valida
sancisce che devono trattarsi di circostanze legittime. In caso di ricorso, il sistema anglosassone prevede la rintracciabilità di ogni singolo passaggio proprio per consentire alle Autorità superiori di verificare il corretto comportamento tenuto dall'Amministrazione nel corso di tutto il procedimento. Fattore che vale già da deterrente per gli Enti che prima di negare l'accesso saranno costretti ad operare un'attenta valutazione degli interessi in gioco. (Questione che consente di esercitare, a tutti gli effetti, un vero FOIA in Inghilterra perchè l'Autorità superiore dell'ICO ha un reale potere di intervenire già in ambito stragiudiziale mentre il ricorso giudiziario è completamente gratuito per il richiedente).
A tal riguardo sono sancite delle raccomandazioni (non vincolanti ma alle quasi le P.A. devono fornire adeguata motivazione per giusticarne lo scostamento) sia sulla gestione delle richieste e procedure di revisione che su come devono essere organizzate e conservate le informazioni. Dati che per il sistema inglese dovranno essere sempre registrati proprio per facilitarne l'individuazione in caso di necessità.
nel caso di richieste ripetute fornisce valide indicazioni per l'individuazione, in riferimento alla valutazione di contenuti sovrapposti o correlati tra le diverse richieste provenienti dallo stesso soggetto e alla ragionevolezza del periodo trascorso. invita (verificandone successivamente il comportamento) le P.A. a fornire, in ogni circostanza (anche quella che potrebbe sembrare vessatoria/ripetuta), la massima collaborazione e assistenza ai propri richiedenti in modo da aiutarli a comprendere come meglio possono esercitare il loro diritto all'informazione. Inoltre, il diniego deve contenere precisi e circostanziati elementi nella motivazione circa la valutazione effettuata e il dichiarare a tutti gli effetti l'istanza inamissibile per le ragioni di ripetitività o vessatorietà, salvo i casi in cui la stessa richiesta, rilevata, appunto, come vessatoria o ripetuta, effettivamente è ritenuta in quanto tale.
Si riportano nel seguiti gli stralci del FOIA inglese dal quale prendere eventuali spunti di riflessione e implementazione
Richieste Vessatorie
"Non fornire un riscontro ad una richiesta che si ritiene vessatoria significa evitare al richiedente che abusi dei diritti che il “Freedom of Information Act” gli ha attribuito. Se non si provvedesse in tal senso la conseguenza un’azione vessatoria può rischiare di minare la credibilità del sistema FOIA e sottrarre risorse alle richieste di accesso più meritevoli e ad altre attività pubbliche."
Infatti, il FOIA inglese stabilisce che "la P.A. può rifiutare di dar seguito ad una richiesta di accesso che è vessatoria. In tale circostanza, l’Amministrazione dovrà porre il diniego totale, non sarà, quindi, obbligata a fornire un riscontro anche solo ad una parte dell’istanza, né sarà tenuta a confermare o smentire se detiene le informazioni. Nel valutare se una richiesta sia vessatoria, la legge permette di prenderne in considerazione il contesto e la storia, l'identità del richiedente e il precedente contatto. La decisione di rifiutare l’accesso spesso è successiva ad una lunga serie di richieste."
"La domanda chiave da porsi per capire se si tratta di un abuso è se è probabile che la richiesta possa causare un livello sproporzionato o ingiustificabile di angoscia o irritazione, interruzione e paralisi delle attività della propria organizzazione."
"Il diniego vale anche per una richiesta ritenuta frivola, quella per cui la materia trattata è così sciocca, estremamente banale o insignificante che l’istanza sembra mancare di uno scopo serio o viene effettuata al solo fine di divertimento o passatempo."
"Tuttavia si dovrebbe fare attenzione quando si negano i diritti di qualcuno in questo modo individuando bene le circostanze legittime che giustificano una richiesta vessatoria in quanto tale. Per lo stesso motivo non si deve negare un’istanza che sia stata presentata dalla stessa persona che in precedenza ha inoltrato una richiesta vessatoria se tale istanza non soddisfa i criteri per essere ritenuta allo stesso modo perché, ad esempio, l’ultima volta potrebbe avere, invece, uno scopo valido. Infatti è la richiesta che deve essere considerata vessatoria non il richiedente."
"Gli Indicatori per cui si può ritenere legittimo considerare una richiesta vessatoria sono i seguenti:
Lo sforzo necessario a soddisfare la richiesta è così eccessivamente oppressivo, in termini di sforzo di tempo e risorse, che l'Autorità pubblica non potrà ragionevolmente supporre di rispettare. Non importa quanto sia legittima la materia o valide le intenzioni del richiedente.
Per qualsiasi motivo il richiedente rivolge le proprie richieste verso un particolare dipendente o titolare dell'ufficio contro cui ha qualche inimicizia personale
Il richiedente sta tentando di riaprire una questione che è già stata ampiamente affrontata da parte dell'Autorità pubblica, o altrimenti sottoposta ad una qualche forma di esame indipendente.
La richiesta formula accuse completamente infondate contro l'Autorità pubblica o specifici dipendenti.
Il richiedente prende una posizione irragionevolmente radicata respingendo i tentativi di assistenza e consulenza, non mostrando alcuna volontà di impegnarsi con l'Autorità.
Il richiedente sottopone una corrispondenza frequente circa lo stesso quesito o invia a nuove istanze prima che l'Autorità pubblica abbia avuto l'opportunità di affrontare le sue precedenti richieste.
Il richiedente ha esplicitamente dichiarato che è sua intenzione causare disagi per l'Autorità pubblica, o è un membro di un gruppo che sponsorizza una campagna il cui scopo dichiarato è quello di distruggere l'Autorità stessa.
Approccio indiscriminato La richiesta sembra essere parte di un approccio completamente casuale, privo di qualsiasi chiara focalizzazione, o sembra essere stato progettato al solo scopo di 'pesca' delle informazioni senza alcuna idea di quello che potrebbe essere rivelato.
Sforzo sproporzionato L'Autorità Pubblica avrebbe dovuto impiegare una quantità sproporzionata di risorse per soddisfare una richiesta ritenuta relativamente banale.
Il richiedente abusa dei suoi diritti di accesso alle informazioni utilizzando la normativa come mezzo per sfogare la propria rabbia per una particolare decisione, o per molestare e infastidire l'Autorità pubblica, per esempio, richiedendo informazioni di cui è già in possesso, questione di cui l'Amministrazione ne è a conoscenza.
La questione in discussione condiziona individualmente il richiedente ed è già stata definitivamente risolta con l'Autorità o è soggetta a qualche forma di indagine indipendente."
Richieste Ripetute
"È possibile rifiutare le richieste se si ripetono, anche se non sono vessatorie. Normalmente è possibile non fornire un riscontro ad una richiesta se è identica o sostanzialmente simile a quella che in precedenza è stata soddisfatta per lo stesso richiedente. Non si può rifiutare una richiesta di accesso dallo stesso richiedente solo perché riguarda informazioni su un argomento correlato. E’ possibile farlo solo quando vi è una sovrapposizione completa (la nuova introduce novità rispetto alla precedente) o sostanziale (un argomento completamente diverso) tra i due gruppi di informazioni."
"Non si può rifiutare una richiesta qualificandola come ripetuta una volta che è trascorso un ragionevole periodo. Il periodo di tempo ragionevole non è stato stabilito dalla legge, ma dipende dalle circostanze, tra cui, ad esempio, la frequenza con cui si apportano modifiche alle informazioni."
"Anche se, in tali circostanze, non è obbligatorio, si consiglia alle P.A. di inviare al richiedente una comunicazione scritta di rifiuto. Se la richiesta è vessatoria o ripetuta, è sufficiente affermare che questa è la propria decisione, non occorre fornire ulteriori spiegazioni. Tuttavia, si dovrebbe tenere un registro dei motivi delle proprie decisioni in modo da giustificarle all’ICO in caso della presentazione di un reclamo ma anche per avere uno storico da cui rilevare elementi di continuità, correlazione, tempo trascorso tra vecchie e nuove istanze, risposte già fornite (probabilmente da persone diverse) per lo stesso argomento."
"Se si ricevono richieste vessatorie o ripetute dalla stessa persona, è possibile inviare una singola comunicazione di diniego al richiedente, affermando di aver valutato le sue istanze come vessatorie o ripetute (a seconda dei casi) e che non si invierà, successivamente, un rifiuto scritto in risposta alle eventuali ulteriori richieste (vessatorie o ripetute)".
L'allegato "Modalità per esercitare il diritto di accesso civico" (FAQ "Cosa si deve indicare nell’istanza?") riporta che: "eventuali richieste di accesso civico devono essere ritenute inammissibili laddove l’oggetto della richiesta sia troppo vago da non permettere di identificare la documentazione richiesta".. Il paragrafo 4.2 "Ambito oggettivo" della proposta delle linee guida riporta che:
"non è ammissibile una richiesta meramente esplorativa, volta semplicemente a “scoprire” di quali informazioni l’amministrazione dispone. Le richieste, inoltre, non devono essere generiche, ma consentire l’individuazione del dato, del documento o dell’informazione"
Giova ricordare che i rappresentanti della società civile erano riusciti a far correggere la versione del testo preliminare del FOIA con l’eliminazione dell’obbligo per i richiedenti di identificare “chiaramente”, con informazioni molto dettagliate, i documenti oggetto dell’istanza di accesso, e che di fatto rendeva impossibile la compilazione “esaustiva” della richiesta e di conseguenza la formulazione e la consultazione dei dati a cui si intendeva accedere. Con lo stesso parere si era espresso il Consiglio di Stato.
Ora la proposta di linee guida sembra far compiere un passo indietro mentre il Foia inglese è di concezione diametralmente opposta "ritenendo ogni autentico tentativo di descrivere le informazioni sufficiente a far scattare il diritto alla conoscenza anche se la descrizione non è chiara (ambigua o con diverse potenziali interpretazioni) o si pensa che sia troppo ampia o irragionevole". Secondo le linee guida anglosassoni "non si può rifiutare una richiesta semplicemente perché non sembra essere di molto valore" e "qualsiasi lettera o e-mail ad un'autorità pubblica per chiedere accesso è ritenuta giuridicamente valida quale richiesta di informazioni protocollata ai sensi del FOIA, così come una semplice domanda
Secondo le FAQ italiane "Cosa si deve indicare nell’istanza?" "resta comunque ferma la possibilità per l’Ente destinatario dell’istanza di chiedere di precisare la richiesta di accesso civico identificando i dati, le informazioni o i documenti che si desidera richiedere"
Tale attività dovrebbe essere un obbligo e non una facoltà. Infatti il FOIA inglese, al riguardo, stabilisce che le Autorità pubbliche sono tenute a fornire consulenza e una ragionevole assistenza a chiunque abbia inoltrato o intenda presentare una richiesta di accesso alle informazioni. E questo, come appena descritto, non solo dopo l'inoltro della istanza ma anche prima: una sorta di consulenza preventiva alle intenzioni di farlo, così da invitare il potenziale richiedente che non conosce sufficientemente una questione, tanto da poter fare una richiesta specifica, ad approfondirla, preventivamente, controllando tutto ciò che è stato pubblicato. Fornire quindi un supporto in modo da chiarire che tipo di informazioni potrebbero essere divulgate, una sorta di iniziativa proattiva per indurre il titolare del diritto ad esercitarlo concretamente.
Le esigenze dell'istante devono essere soddisfatte come se fossero quelle di un cliente di un'azienda: il modo migliore per risolvere la problematica è parlargli, spiegargli come funziona il FOIA, e scoprire quello che vuole, e poi contattarlo per verificare di aver capito bene quello che chiede o consigliandolo di riformulare la sua istanza, spiegando, ad esempio, quali possano essere le opzioni a sua disposizione, chiedere se qualcuna di queste potrebbe adeguatamente rispondere alla sua esigenza, descrivergli la natura delle informazioni, o fornire quelle aggiuntive per aiutare a considerarle nel contesto
Infatti, sempre secondo le linee guida anglosassoni "in ogni caso, l’utente dovrà ricevere assistenza se non riesce a capire quali informazioni siano disponibili, se non è riuscito a presentare una valida richiesta (nel qual caso la P.A. si deve prodigare a istruirlo adeguatamente affinché ci riesca) o se l’Ente non è in grado di comprenderla". "E anche se si sta rifiutando tutto o in parte la richiesta, è norma dover ancora confermare se si detengono le informazioni (ulteriori) che rientrano nell'ambito della richiesta, le più significative possibili". Per comprendere meglio l'attività che si dovrebbe chiedere alle P.A. in tali circostanze si riportano, di seguito, alcuni stralci del Foia inglese:
Le linee guida inglesi suggeriscono agli utenti di "chiedere informazioni specifiche su un particolare argomento restringendo il campo di ricerca o, se si conoscono, di descrivere con precisione i documenti richiesti. Ad esempio, potrebbero voler conoscere dei verbali di riunioni particolari, una relazione specifica o in alternativa, è possibile richiedere la corrispondenza, anche via e-mail, tra l'Ente e una persona terza riguardo un problema particolare in un determinato periodo. Infatti, più sono specifiche le informazioni, più difficilmente un Ente potrà respingere una richiesta perché troppo vaga. Tuttavia ogni autentico tentativo di descrivere le informazioni sarà ritenuto sufficiente a far scattare il diritto alla conoscenza (qualsiasi lettera o e-mail ad un'autorità pubblica per chiedere accesso è ritenuta giuridicamente valida quale richiesta di informazioni protocollata ai sensi del FOIA, così come una semplice domanda, e non si può rifiutare una richiesta semplicemente perché non sembra essere di molto valore), anche se la descrizione non è chiara (ambigua o con diverse potenziali interpretazioni), o si pensa che sia troppo ampia o irragionevole. Per gli stessi motivi non si può rifiutare una richiesta di accesso semplicemente perché si conoscono le informazioni non aggiornate, incomplete o inesatte. Vale lo stesso principio anche in quei casi in cui gli utenti potrebbero descrivere le altre caratteristiche delle informazioni (ad esempio, autore, data o tipo di documento)". "Al riguardo, le Autorità pubbliche sono tenute a fornire consulenza e una ragionevole assistenza a chiunque abbia inoltrato o intenda presentare una richiesta di accesso alle informazioni dando tempestivamente, in caso di necessità, il proprio contatto, occorrente, in casi eccezionali (ad esempio per visionare una mappa storica grande o fragile che può essere difficile da rendere disponibile sul sito web), per fissare prontamente un appuntamento con il richiedente al fine di consentirgli l’esibizione delle informazioni che ha chiesto. In ogni caso, l’utente dovrà ricevere assistenza se non riesce a capire quali informazioni siano disponibili, se non è riuscito a presentare una valida richiesta (nel qual caso la P.A. si deve prodigare a istruirlo adeguatamente affinché ci riesca) o se l’Ente non è in grado di comprenderla, venendo anche incontro a chi ha una disabilità che impedisce di effettuare una richiesta scritta."
Sempre secondo le linee guida "il modo migliore per risolvere tale problematica è di solito parlare con il richiedente, spiegare loro come funziona il FOIA, e scoprire quello che vogliono. Anzi, gli incaricati devono gestire la richiesta solo dopo aver ricevuto qualsiasi chiarimento ragionevolmente necessario. Lo stesso vale per la decorrenza dei termini al riscontro. Anche se la legge impone di fornire solo informazioni registrate, ciò non impedisce di dare risposte o spiegazioni, così, come se fosse una questione di normale servizio al cliente. E’ necessario prendere in considerazione tutte le informazioni che rientrano nell'ambito di applicazione della richiesta, leggendola in modo obiettivo per non tener conto del tenore del linguaggio utilizzato, contattando l’utente per verificare di aver capito bene quello che chiede o consigliandolo di riformulare la sua istanza, spiegando, ad esempio, quali possano essere le opzioni a sua disposizione, chiedere se qualcuna di queste potrebbe adeguatamente rispondere alla sua esigenza, spiegargli la natura delle informazioni, o fornire quelle aggiuntive per aiutare a considerarle nel contesto".
"Inoltre, si deve invitare l’utente che non conosce sufficientemente una questione, tanto da poter fare una richiesta specifica, ad approfondirla, preventivamente, controllando tutto ciò che è stato pubblicato e a chiedere al responsabile FOIA dell'Ente un supporto in modo da chiarire che tipo di informazioni potrebbero essere divulgate"
Gli esempi dettagliati, illustrati dalle linee guida, di casi concreti sono di grande ausilio per le P.A
"Se si basano le proprie valutazioni su una deroga è necessario negare l’accesso con un riscontro per iscritto entro il tempo standard stabilito, specificando al richiedente a quali eccezioni si fa riferimento e perché. Se si è già effettuato un test di interesse pubblico si dovrebbe spiegare il motivo per cui si è giunti alla conclusione che porta a dire che l’interesse su cui si basa l’eccezione supera quello pubblico alla divulgazione. Anche in questa circostanza tali indicazioni dovranno essere comunicati al richiedente prima della scadenza e nel caso in cui occorra altro tempo per decidere facendo seguito ad un secondo riscontro scritto se la decisione finale sarà un diniego totale o parziale."
"Oltre a spiegare a quale disposizione del FOIA e di legge si fa riferimento nel rifiutare la richiesta e perché, nel risconto scritto è anche necessario:
spiegare il diritto del richiedente di presentare denuncia al ICO, tra cui i suoi dati di contatti"
"Anche se si sta rifiutando tutto o in parte la richiesta, è norma dover ancora confermare se si detengono le informazioni (ulteriori) che rientrano nell'ambito della richiesta, le più significative possibili. Per quanto sia possibile, occorre fare in modo che ciò che si fornisce abbia un senso. Se è stato redatto a tal punto che il documento è illeggibile considerare che cosa altro si può fare per rendere le informazioni comprensibili e utili per il richiedente. Mentre, di contro, se la richiesta viene accettata, sarà cura e attenzione della P.A. verificare che non si stanno rilasciando dati personali non rilevati o altri dettagli sensibili che non si ha intenzione di rivelare. Questo potrebbe essere un problema particolare se si sta rilasciando un documento elettronico che spesso contiene informazioni nascoste supplementari o 'metadati' (nome dell'autore, dettagli dei progetti di versioni precedenti, dati originali dettagliati sorgenti) non immediatamente visibile a prima vista e che potrebbero essere individuate anche tramite un inversione delle modifiche apportate al file o recuperando una versione precedente. Quindi è necessario assicurarsi che il personale responsabile ai riscontri alle richieste sia in grado di rimuovere tutti i dati dai metadati o qualsiasi altro sensibile nel codice sorgente (ad esempio, i dati nascosti dietro tabelle pivot dei fogli di calcolo). Si suggerisce alle P.A. di conservare una copia della versione prima e dopo le modifiche in modo da avere traccia di ciò che è stato rilasciato e ciò che si è rifiutato, essendo informazioni utili da dimostrare se il richiedente sporge reclamo."
Il FOIA inglese si caratterizza per il fatto di promuovere sempre la collaborazione tra i vari attori e in questo caso con la P.a. ma comunque con interventi risoluti. Infatti, l’attività dell’ICO è innanzitutto quella di capire i motivi del diniego (provvedendo in questi casi con ammonizioni, se persiste l’inerzia, a obbligare le amministrazioni all’invio di informazioni e delle ragioni che ne hanno giustificato il mancato assenso) verificando se effettivamente esistono i presupposti e non solo quella di sollecitare la P.a. a fornire un riscontro quando la stessa non ha un buon motivo per non farlo.
"Per rafforzare il coordinamento dei comportamenti sulle richieste di accesso", la proposta delle linee guida, al paragrafo 3.2 "Adeguamenti organizzativi", invita le P.a.ad adottare anche adeguate soluzioni organizzative, quali, ad esempio, la concentrazione della competenza a decidere sulle richieste di accesso in un unico ufficio (dotato di risorse professionali adeguate, che si specializzano nel tempo, accumulando know how ed esperienza), che, ai fini istruttori, dialoga con gli uffici che detengono i dati richiesti.
Le Linee guida inglesi, invece, suggeriscono i richiedenti di rivolgersi, preferibilmente, a chi detiene le informazioni specifiche in quanto esperti di quello che si sta chiedendo di divulgare:
"I richiedenti devono indirizzare le loro istanze alle autorità pubblica che ritengono possano avere le informazioni, possibilmente al Responsabile FOIA che dovrebbe essere indicato nella schema di pubblicazione del sito, o possono contattare direttamente, anche tramite telefono, il funzionario incaricato della propria richiesta, qualora lo si conosca, in alternativa al Ministro competente, al Direttore Responsabile o anche all'addetto stampa se si è giornalisti. La P.A. che riceve la richiesta è responsabile per il responso. Per una maggiore facilità di riscontro, l'ICO consiglia di fornire al richiedente i recapiti di chi (post holder) detiene le informazioni specifiche perché si tratta di figure che possono facilmente accedere a quanto richiesto, interessando tali dati la loro attività abituale ed essendo gli stessi responsabili dell’elaborazione e dell’aggiornamento di ciò che si pubblica."
Pertanto, trovando un bilanciamento tra i due scenari, si propone di invertire la proposta italiana: suggerire un adeguamento organizzativo che preveda il riscontro dell'istanza da parte dell'ufficio che detiene i dati (anche questa è una delle tre alternative previste dal Decreto Trasparenza novellato) il quale potrà rivolgersi, nel corso della propria istruttoria, ad un ufficio giuridico (che ormai è divenuto indispensabile per tutti gli adempimenti a cui sono sottoposti le P.A.) competente (anche) in materia di FOIA, e centralizzato per tutti gli altri, che sarà in grado di supportare le Posizioni Organizzative destinatarie dell'istanza nella ponderazione tra l’interesse pubblico alla disclosure generalizzata e la tutela di altrettanti validi interessi considerati dall’ordinamento, rispetto ad eccezioni assolute e qualificate. Probabilmente tra conoscenza in materia di "libertà dell'informazione" e quella pertinente i dati richiesti è la seconda quella che meglio può contribuire ad una ottimale valutazione. In ogni caso, l'ufficio di supporto può comunque accumulare nel tempo know how ed esperienza, transitando da essa tutte le richieste e, magari, potrebbe essere incaricata di tenere traccia dei riscontri nel Registro a cui si accennava in precedenza.
Inoltre, sempre come suggeriscono le FOIA inglesi, sarebbe opportuno integrare la FAQ italiana, in questione, con quanto di seguito riportato: "La P.A. non può ignorare o rifiutare una richiesta semplicemente perché si rivolge ad un membro del personale non incaricato al riscontro".
Come già segnalato, le linee guida proprio perchè hanno il compito di fornire alle P.a. indicazioni operative di comportamento, dovrebbero, in particolare nelle FAQ, fare sempre e comunque riferimento ad un principio fondamentale, ossia suggerire, se non persino imporre, (in Inghilterra a vari livelli di vincolatività ciò è possibile) di aiutare il richiedente, soprattutto quello in difficoltà, ad esercitare correttamente il proprio di diritto di conoscenza, fornendo una consulenza e ragionevole assistenza in ogni circostanza, anche in misura preventiva. Questo non solo a seguito di una richiesta ma anche in modo proattivo avendo l'iniziativa e l'impulso, di diffondere al mondo intero, quanto più possibile e con ogni mezzo di comunicazione possibile (oltre alle campagne iniziali del Ministero dovrebbe prodigarsi ognuna delle P.a., magari incentivandole tramite forme particolari di retribuzione accessoria), che esiste la possibilità, da parte di chiunque, di ottenere le informazioni che si detengono e le modalità per farlo.
Infatti, in Inghilterra, dove esiste una legge sulla libertà all'informazione che davvero funziona, è di grande rilevanza il fatto che viene promossa, con grande enfasi, la collaborazione che gli Enti devono prestare nei confronti dei richiedenti, fornendo tutto l’apporto che può essere utile per inoltrare un’istanza di accesso, spiegando loro come procedere e i dettagli di contatto, tra cui il nome e il numero di telefono per eventuali richieste di chiarimento in merito al FOIA.
Inoltre, le linee guida italiane, cosi' come fanno quelle inglesi, dovrebbero (subito per quello che è possibile importare come esperienza dagli altri ordinamenti, in futuro per ciò che si puo'imparare dopo) riportare, in modo articolato e il più possibile approfondito, esempi di casi reali e buone pratiche che possono aiutare le P.A. a decidere come meglio comportarsi nelle stesse e identiche circostanze. La corretta compilazione dei Registri prima accennati potrebbe fornire un grande aiuto in tal senso.
Si riporta, nel seguito, traccia di alcuni stralci del FOIA inglese che possono fornire validi spunti di riflessione ed eventuali di implementazione:
"Le P.A. sono invitate a pubblicizzare il proprio impegno per la pubblicazione proattiva e i dettagli di ciò che è disponibile solamente se è utile (ha valore) per il pubblico, divulgando il fatto che chiunque può inoltrare delle richieste e comunicando all’esterno tramite una serie di modalità: siti web, bacheche, volantini o manifesti nei luoghi in cui le persone accedono ai servizi."
"La P.A. prima di concludere che non detiene alcuna delle informazioni registrate deve assicurarsi (dimostrandolo in caso di ricorso all’ICO) di avere effettuato ricerche adeguate, di essere stata correttamente indirizzata e che quindi non esistono ragioni convincenti per agire diversamente. Le buone pratiche nei codici di comportamento forniscono un guida essenziale"
Affinchè la collaborazione che devono prestare le P.A. sia effettivamente concretizzabile si rende necessario predisporre delle raccomandazioni (all'interno delle stesse linee guida) che condizionando proceduralmente/operativamente e controllando in qualche modo (in maniera non vincolante, ma l'Ente che se ne discosta lo deve adeguatamente motivare) il comportamento delle Amministrazioni, possano costituire una guida essenziale e fondamento per il raggiungimento di tale scopo.
A tal riguardo, si riporta, nel seguito, traccia di alcuni stralci del FOIA inglese che possono fornire validi spunti di riflessione ed eventuali di implementazione:
Il FOIA inglese prevede raccomandazioni circa:
la “gestione delle richieste”, ossia vengono suggeriti comportamenti da seguire in circostanze in cui le P.A. dovrebbero fornire consigli e assistenza a coloro che presentano le richieste, le procedure di reclamo eventualmente da intraprendere, le diverse considerazioni che possono influenzare i rapporti dell’Amministrazioni con altri Enti pubblici o terzi, una guida alle autorità pubbliche su come soddisfare i loro obblighi in relazione alle disposizioni dei dataset
una guida pratica alle P.A. per l’organizzazione degli atti che prevede il mantenimento dei loro record in modo ordinato e gestito in modo che possano essere facilmente recuperate le informazioni quando è necessario
Questi codici di condotta non sono direttamente giuridicamente vincolanti, ma la loro mancata osservanza comporta il rischio di violazioni della legge tra cui l’eventuale mancata (ragionevole) consulenza e assistenza da fornire agli utenti prima (e dopo) che inoltrino la loro richiesta. Se vi sarà una denuncia all’ICO, quest’ultimo prenderà le sue decisioni anche analizzando il comportamento che avrà tenuto la P.A. nel corso della sua istruttoria e l’approccio avuto con il richiedente/cliente
Ai sensi del FOIA, non vi è alcun obbligo per l'autorità di fornire una procedura di reclamo, tuttavia, è buona norma e la maggior parte delle autorità pubbliche scelgono di farlo
garantire che la procedura venga attivata ogni volta che un richiedente esprime insoddisfazione per l'esito;
assicurarsi che si tratta di un semplice processo;
L'allegato "Modalità per esercitare il diritto di accesso civico" (FAQ "Quali sono i termini procedurali dell’accesso civico?) riprendende quanto sancito dal D.lgs. 33/2013 riportando tutti i termini previsti dalla normativa per il riscontro dalla presentazione dell’istanza ma non prevede, come invece stabilisce il FOIA inglese, nell'ambito delle stesse scadenze, "una proroga che dovrebbe essere necessaria solo se la valutazione dell’esistenza di un interesse pubblico sollevi questioni particolarmente complesse e che quindi dovrebbe essere eccezionale e si deve essere in grado di giustificare".
Inoltre, la stessa FAQ stabilisce che "l’Ente destinatario dell’istanza di accesso civico ai sensi dell’art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013 è tenuto a motivare l’eventuale rifiuto, differimento o la limitazione dell’accesso con riferimento ai soli casi e limiti stabiliti dall’articolo 5-bis", ossia quelle chiarite dalle stesse linee guida come eccezioni assolute e relative, mentre il FOIA inglese prevede di rendere nota un'adeguata motivazione anche nei casi in cui non si detengono i dati richiesti, nelle ipotesi NCND prima citate che comunque sono previste anche dalla stesse linee guida al par. 5.3 "La motivazione del diniego all’accesso": " Ove ci si trovi in situazioni del genere è quantomeno opportuno indicare le categorie di interessi pubblici o privati che si intendono tutelare e almeno le fonti normative che prevedono l’esclusione o la limitazione dell’accesso da cui dipende la scelta dell’amministrazione".
La proposta delle linee guida non riporta, come invece fanno quelle inglesi, un diagramma di flusso di gestione della richiesta in grado di fornire una panoramica dettagliata dei passi (singole azioni) che la P.A deve seguire quando deve svolgere l'attività valutativa con la tecnica del bilanciamento, caso per caso, tra l’interesse pubblico alla disclosure generalizzata (sia per dati obbligatori che aggiuntivi) e la tutela di altrettanti validi interessi considerati dall’ordinamento.
Il diagramma inglese riporta con dettaglio e certezza, passo dopo passo, pur nell’ambito della sua autonoma discrezionalità, il percorso di comportamento che la P.A. deve rispettare a seconda del verificarsi di specifiche circostanze per valutare e infine determinare se sia possibile, o meno, rilasciare le informazioni richieste. Ogni passaggio è corredato dal riferimento e collegamento alle diverse articolazioni (sezioni) delle linee guida e della relativa normativa.
WorkFlow che le P.A. italiane hanno l'assoluta necessità di avere e seguire dovendo, con molte difficoltà e incertezze, districarsi rispetto ai tre diversi tipi di accesso: neo accesso civico 'Rafforzato' (introdotto), denominato dalle linee guida "generalizzato", di cui all’art. 5, co. 2 e ss. del d.lgs.33/2013, 'Ordinario' (previgente) denominato "semplice" dalla proposta e lo storico accesso agli atti ex lege n. 241/1990 tra, nell'eventuale fase del riesame, Responsabile della Trasparenza o Difensore civico e Garante della Privacy.
L'allegato "Modalità per esercitare il diritto di accesso civico" (FAQ "È possibile in ogni caso ricorrere al giudice?) non riporta, come invece prevede il D.lgs.33/2013 novellato il riferimento al Difensore Civico per gli Enti territoriali in caso di ricorso al TAR avverso la sua decisione come si può rilevare nel seguito:
Le linee guida inglesi forniscono spunti interessanti, da eventualmente introdurre (nel limiti del possibile e della compatibilità dell'ordinamento) in quelle italiane, per il comportamento che potrebbero (dovrebbero) assumere il Responsabile della Trasparenza (sebbene su questa figura ci siano delle perplessità perchè non è soggetto terzo in quanto può aver contribuito all’adozione della decisione stessa e trovarsi così a giudicare un diniego cui egli stesso ha concorso) e il Difensore Civico durante la procedura di riesame. Ovviamente tali indicazioni avrebbero avuto un maggior successo nell'applicazione se il Decreto attuativo (D.lgs.97/2016) della Legge Madia avesse rispettato il principio della stessa legge delega (c.1 lett. h dell’art.7 della L.124/2015) nell'attribuire all'ANAC (cosi' come hanno fatto gli inglesi con il corrispondente ICO) le procedure di ricorso in materia di accesso civico. Una dettagliata procedura stragiudiziale permette, grazie all’autorità della ICO, alla collaborazione dei vari attori e ad un attento rilievo dei motivi e del comportamento assunto dalle amministrazioni nelle loro decisioni, di assicurare, nella maggior parte dei casi, il diritto all’informazione in quei casi in cui il diniego o il differimento è illegittimo. Questo ha degli effetti positivi sulle cause giudiziarie che si riducono a quelle strettamente necessarie al quale il richiedente può comunque ricorrere senza alcuna spesa.
Si riporta nel seguito uno stralcio delle linee guida inglesi
"Pertanto, prima di decidere il diniego, è necessario che la P.a. si assicuri di avere effettuato adeguatamente tutte le ricerche del caso, che le stesse siano state correttamente indirizzate e che, quindi, non esistono ragioni convincenti per arrivare a sostenere di non detenere alcuna delle informazioni registrate"
"Se il richiedente sporge reclamo all'ICO di non avere identificato tutte le informazioni che la P.a. detiene, si prenderà in considerazione la portata, la qualità e la completezza delle ricerche oltre a testare la forza del ragionamento e delle conclusioni
Nell’esaminare un reclamo contro un Ente pubblico, normalmente l'ICO respinge la tesi in base alla quale le informazioni inesatte non dovrebbero essere rivelate. Tuttavia, in alcuni casi ci possono essere argomenti forti e convincenti per il rifiuto ad una richiesta dovuti a motivi specificamente legati ad un’eccezione del FOIA. Sarà cura dell’Amministrazione identificare tali argomenti"
"Tuttavia, se si scopre che si è violato il FOIA perché, ad esempio, si è erroneamente applicato una deroga, l’ICO può ordinare alla P.A. di prendere provvedimenti per divulgare alcune o tutte le informazioni richieste"
"L'ispettore che sta trattando la denuncia può chiedere di spiegare con maggiori dettagli la decisione assunta dalla P.A. o di fornire ulteriori elementi di prova"
Viene quindi ribadito che è responsabilità della P.A. dimostrare il perché dovrebbe essere consentito rifiutare una richiesta di accesso, ed è nel loro interesse cooperare pienamente all’indagine.
"L’ICO ha invece il potere di emettere legalmente un richiamo con decisioni vincolanti. Questo accade in circa un terzo di validi reclami di richieste ai sensi del FOIA. La notifica della decisione dichiarerà se la P.A. ha rispettato la legge, e, in caso negativo, cosa dovrebbe fare per soddisfare il diritto all’informazione"
"La sezione 45 e la sezione 46 dei codici di condotta stabiliscono le buone prassi che le P.A. dovrebbero seguire per assumere appieno la propria responsabilità circa il rispetto del FOIA. Questi codici non sono giuridicamente vincolanti, ma dovrebbero aiutare ad evitare che si violi la legge"
"Se l’Amministrazione non riesce ad seguire le buone pratiche, come stabilito nei codici di pratica, l’ICO può emettere una raccomandazione pratica. Ad esempio, può raccomandare di introdurre una procedura di revisione interna, o migliorare la formazione del personale. Non adempiervi comporterà probabilmente una violazione della legge."
La proposta delle linee guida non riportano alcun accenno al comportamento che dovrebbero assumere le P.A. nel caso fossero interpellate per una richiesta di accesso alle informazioni ambientali, "aggiuntive", rispetto a quelle a pubblicazione obbligatoria. Questione non considerata neanche quando si sono trattate le eccezioni relative al "pregiudizio agli interessi commerciali".
In Inghilterra, invece, le EIR ('Environmental Information Regulations', ossia le 'Regole sull'Informazione Ambientale') sono una materia cosi' rilevante da costituire disciplina a parte. Infatti, sono il frutto di un trattato internazionale (25 Giugno 1998) e di una direttiva dell'Unione Europea (2003/4/EC) volta a migliorare l'accesso del pubblico all'informazione ambientale. Ne è una prova il fatto che sono state emanate in attuazione alla stessa direttiva che garantisce un più forte diritto di accesso all’informazione rispetto a quanto non sia previsto dal FOIA.
Un particolare importante riguarda le informazioni sulle emissioni nell'ambiente che non possono essere più negate per qualsivoglia motivo di riservatezza commerciale, pertanto, in tale circostanza i segreti commerciali e il pregiudizio agli interessi commerciali non dovrebbero riguardare l’EIR e quindi essere liberamente rivelati senza alcuna attività di bilanciamento di interessi e controinteressi da valutare.
Limitatamente all'informazione di carattere amministrativo, è persino consentito il diritto di accesso alle informazione di carattere ambientale in possesso dei tribunali e delle corti d'appello. In Italia, le indicazioni UE sono state recepite dal Dlgs 195/2005 (accesso del pubblico all’informazione ambientale) e dal Dlgs 152/2006 (Codice dell’Ambiente). Le informazioni a pubblicazione obbligatoria e riprese dal D.lgs. 33/2013 sono state codificate dall'all.1 della Delibera Civit 50/2013 in riferimento all’apposita sotto sezione di “Amministrazione Trasparente”. In Inghilterra, come dimostra uno studio condotto da Foia.it e di seguito riportato, le informazioni che si possono richiedere, provenendo dalla stessa Direttiva, sono le stesse ma viene disciplinata in modo specifico la regolamentazione per l'accesso con riferimento sia ai dati obbligatori che non:
"La definizione di "informazione ambientale" è sorprendentemente ampia: include le informazioni sullo stato dell'aria, dell'acqua, del suolo, dei siti naturali e degli organismi viventi, compresi gli organismi geneticamente modificati. Le legge fa riferimento anche ai dati sulle emissioni e sugli scarichi nell'aria, nell'acqua o nel suolo, compresi quelli relativi all'energia, al rumore e alle radiazioni; senza escludere tutte le informazioni su leggi, progetti, piani, attività, atti amministrativi e tutto ciò che possa avere una qualche rilevanza; e anche le valutazioni dei costi e dei benefici di tali misure e i resoconti sull'attuazione della legislazione ambientale, e nella misura in cui uno qualsiasi di questi fattori influenzino la salute o la sicurezza umana, la contaminazione degli alimenti, le condizioni di vita, le strutture abitative o i siti dei beni culturali"
"Anche le EIR possono obbligare un ente ad organizzare e progressivamente pubblicare in formato elettronico le informazioni ambientali di cui è in possesso, includendo anche delle informazioni specifiche: politiche ambientali, piani e programmi e, se conservati in formato elettronico, relazioni sul progresso della loro realizzazione; i risultati del monitoraggio dell'ambiente, degli accordi ambientali, degli studi sull'impatto ambientale e le valutazioni di rischio o riferimenti a dove si possano trovare; e i fatti e le analisi dei fatti che l'ente pubblico consideri rilevanti e importanti nell'inquadrare le proposte principali per la politica ambientale."