Source: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-23-02
Timestamp: 2019-06-16 03:10:55+00:00
Document Index: 29789292

Matched Legal Cases: ['ÚS 23/02 ', 'ÚS 23/02 ', '§ 5', '§ 8', '§ 41', 'zákona č. 109', '§ 5', '§ 8', '§ 41', 'zákona č. 109', 'čl. 87', '§ 64', 'zákona č. 182', '§ 5', '§ 8', '§ 41', 'zákona č. 109', 'čl. 1', 'čl. 4', 'čl. 79', 'čl. 4', '§ 5', 'zákona č. 109', 'soud ', 'čl. 4', 'čl. 32', '§ 69', 'zákona č. 182', 'soud ', 'soud ', '§ 46', '§ 19', 'zákona č. 114', '§ 18', '§ 8', '§ 5', 'čl. 32', 'čl. 4', '§ 5', '§ 5', '§ 7', '§ 36', '§ 5', '§ 5', 'soud ', '§ 45', 'čl. 9', 'čl. 21', 'čl. 1', 'čl. 2', 'soud ', '§ 8', 'čl. 1', 'ÚS 9/95 ', 'soud ', 'čl. 1', '§ 8', '§ 5', '§ 8', '§ 41', 'čl. 1', 'čl. 3', 'soud ']

Pl.ÚS 23/02 ze dne 30. 6. 2004
N 89/33 SbNU 353
Smluvní rodina
pléna Ústavního soudu ze dne 30. června 2004 sp. zn. Pl. ÚS 23/02 ve věci návrhu prezidenta republiky na zrušení § 5 odst. 1 poslední věty, § 8 odst. 4 a § 41 odst. 2 zákona č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních a o změně dalších zákonů, (nález byl vyhlášen pod č. 476/2004 Sb.).
Ustanovení § 5 odst. 1 poslední věty ve znění: "Ve zvláště odůvodněných případech, vyžaduje-li to zájem dítěte, umísťuje dítě mimo zařízení do smluvní rodiny.", § 8 odst. 4 ve znění: "Diagnostický ústav smluvně zajišťuje spolupráci se smluvními rodinami. Prostřednictvím těchto smluvních rodin jsou zabezpečovány úkoly diagnostického ústavu zejména u dětí, u kterých pobyt v kolektivu není vhodný. Výběr a přípravu smluvních rodin, způsob spolupráce a kontroly stanoví diagnostický ústav podle vyhlášky Ministerstva práce a sociálních věcí.", a § 41 odst. 2 ve znění: "Ministerstvo práce a sociálních věcí stanoví vyhláškou podrobnosti pro výběr a přípravu smluvních rodin, podrobnosti způsobu spolupráce a kontroly těchto smluvních rodin s diagnostickým ústavem." zákona č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních a o změně dalších zákonů, se zrušují dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů České republiky.
Prezident republiky Václav Havel podal dne 5. září 2002, v souladu s čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a podle § 64 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, návrh na zrušení poslední věty § 5 odst. 1, dále § 8 odst. 4 a § 41 odst. 2 zákona č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních a o změně dalších zákonů, pro rozpor s čl. 1, čl. 4 a čl. 79 odst. 3 Ústavy a s čl. 4 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Návrh na zrušení shora uvedených ustanovení podal prezident republiky (dále též "navrhovatel") z obav před možností zneužití uvedené právní úpravy v neprospěch dítěte z níže uvedených důvodů:
1. Ustanovení § 5 odst. 1 zákona č. 109/2002 Sb. (dále též "zákon") zavádí možnost, aby diagnostický ústav umístil dítě ve smluvní rodině, přestože toto zařízení podle rozhodnutí soudu převzalo odpovědnost za veškerou péči o dítě. Zákon nedefinuje smluvní rodinu, neobsahuje úpravu práv a povinností dítěte a jeho biologických rodičů, včetně rozsahu odpovědnosti smluvní rodiny. Diagnostický ústav sám rodinu vybere a uzavře s ní smlouvu o výchově dítěte. Přitom soud k této změně výchovy dítěte nedává souhlas. Umísťování dítěte do smluvní rodiny na základě smlouvy mezi diagnostickým ústavem a smluvní rodinou bez dostatečné a úplné zákonné úpravy včetně soudní kontroly považuje navrhovatel za zásah do ochrany základních práv a svobod dítěte ve smyslu čl. 4 Ústavy a čl. 32 odst. 1 a 4 Listiny.
2. Napadený zákon zavádí do právního řádu České republiky nový institut smluvní rodiny, aniž by blíže vymezil jeho obsah a stanovil práva a povinnosti členů smluvní rodiny a dítěte, jakož i vztahy mezi smluvní rodinou, diagnostickým ústavem a zákonnými zástupci dítěte. Jde o pojem velmi neurčitý, jeho obsah nelze naplnit běžnými interpretačními postupy. Požadavek určitosti nesplňují ani podmínky, za kterých dítě může být do smluvní rodiny umístěno. Pojmy jako "ve zvláště odůvodněných případech" a "vyžaduje-li to zájem dítěte", byť částečně konkretizované pojmem "děti, u kterých pobyt v kolektivu není vhodný", jsou natolik vágní, že je nelze ani při nejlepší vůli označit za zákonné meze uvážení diagnostického ústavu.
V souladu s ustanovením § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") si Ústavní soud vyžádal vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení.
V této souvislosti odkázal na nález Ústavního soudu uveřejněný pod č. 72/1995 Sb. [nález sp. zn. Pl. ÚS 20/94, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 3, nález č. 18], kterým Ústavní soud zrušil ustanovení § 46 zákona o rodině v tehdy platném znění a § 19 odst. 1 písm. a) bod 1 zákona č. 114/1988 Sb., o působnosti orgánů České socialistické republiky v sociálním zabezpečení, umožňující okresnímu úřadu rozhodnout v naléhavých případech o okamžitém umístění dítěte do náhradní výchovy nahrazující výchovu rodičů na dobu, než rozhodne soud.
Zákon v ustanoveních, jejichž zrušení je navrženo, zavádí do českého právního řádu pojem "smluvní rodina", aniž by jej blíže vymezil. Mezí, kterou zákonodárce pro ministerskou vyhlášku a pro rozhodování diagnostických ústavů o umístění dítěte do smluvní rodiny stanovil, je pouze to, že půjde o zvláště odůvodněný případ a že to bude vyžadovat zájem dítěte. Na jiném místě zákon demonstrativně uvádí, že do smluvních rodin mohou být umísťovány děti, u kterých pobyt v kolektivu není vhodný. Více ustanovení o institutu smluvní rodiny zákon neobsahuje a zmocňuje ministerstvo, aby vyhláškou stanovilo "podrobnosti pro výběr a přípravu smluvních rodin a podrobnosti spolupráce a kontroly těchto rodin".
Vzhledem k velmi kusé úpravě v zákoně je zřejmé, že spíše než stanovit podrobnosti by vyhláška musela upravit základní prvky tohoto zcela nového institutu. Zákonodárce tak rezignoval na stanovení cíle a účelu výchovy a péče o dítě ve smluvní rodině (zda má jít o péči dočasnou, překlenovací nebo naopak o dlouhodobou, třeba i s možnou perspektivou budoucího osvojení). Není stanoven režim "smlouvy" o umístění dítěte do smluvní rodiny, nejsou vymezeny její základní náležitosti, základní práva a povinnosti účastníků, není definován pojem smluvní rodiny a není stanoveno, kdo smluvní rodinou být nemůže. Nejsou stanoveny povinnosti členů smluvní rodiny a není vymezena jejich odpovědnost. Zákon nestanoví žádné kvalifikační předpoklady pro členy smluvních rodin, nevyžaduje například, aby jejich psychická způsobilost byla zjištěna psychologickým vyšetřením, jako je tomu u pedagogických pracovníků zařízení (srov. ustanovení § 18 a 19 zákona), nebo aby prošli nezbytnou přípravou. Nejsou vymezena práva a povinnosti dítěte umístěného do takové smluvní rodiny. Chybí úprava vztahů mezi smluvní rodinou, dítětem a jeho zákonnými zástupci (rodiči). Není upraven rozsah, výše a způsob úhrady nákladů za výkon péče ve smluvní rodině. Není upravena působnost ministerstva nad smluvními rodinami, nejsou upraveny sankce za porušení povinností při výkonu péče ve smluvní rodině, chybí dozor nad dodržováním právních předpisů atd. Z tohoto výčtu tedy podle veřejného ochránce práv jednoznačně vyplývá, že práva a povinnosti osob zúčastněných na tomto institutu a pravomoci správních úřadů by musely být stanoveny vyhláškou ministerstva, aby se tento institut vůbec mohl stát funkčním.
Neurčité vymezení institutu smluvní rodiny se mj. projevuje i v ustanovení § 8 odst. 4 zákona, podle něhož jsou prostřednictvím smluvních rodin "zabezpečovány úkoly diagnostického ústavu". Lze si jen obtížně představit, jak by byla smluvní rodina schopna zabezpečovat úkoly diagnostické, vzdělávací, terapeutické, výchovné a sociální, organizační, související s umísťováním dětí do zařízení, a konečně i úkol koordinační (srov. ustanovení § 5 odst. 2 zákona). Jde o úkoly velmi odborné, zajišťované v diagnostických ústavech týmem odborníků, kterým je pro plnění těchto úkolů svěřena řada pravomocí a je jim i zajištěno materiální zázemí. Také podmínky, za nichž lze dítě umístit do smluvní rodiny ("ve zvláště odůvodněných případech, vyžaduje-li to zájem dítěte"), jsou formulovány příliš neurčitě. Intenzita této neurčitosti je tak vysoká, že vylučuje možnost stanovení normativního obsahu daných ustanovení i pomocí obvyklých interpretačních postupů.
Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy v zásadě souhlasí se závěry navrhovatele týkajícími se institutu tzv. "smluvní rodiny", zavedeného do českého právního řádu zákonem č. 109/2002 Sb. Předmětná ustanovení nebyla součástí vládního návrhu, ale byla doplněna cestou pozměňovacích návrhů při projednávání návrhu citovaného zákona v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky. Výchova dětí a mládeže ve "smluvních rodinách" by mohla být vhodnou formou péče o děti a mládež, jinou otázkou je však zakotvení této výchovné formy v českém právním řádu, které je v dané době velmi problematické.
V zákoně rovněž chybí jakékoli ustanovení o soudní ingerenci. Přitom podle čl. 32 odst. 4 Listiny mohou být práva rodičů omezena a nezletilé děti mohou být od rodičů odloučeny proti jejich vůli jen rozhodnutím soudu na základě zákona. Podle čl. 4 Ústavy jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci. Zákon počítá s tím, že dítě by bylo umístěno do smluvní rodiny pouze na základě smlouvy uzavřené mezi touto rodinou a diagnostickým ústavem, a to bez jakékoli kontroly soudem a zákonného podkladu. Obecný institut smluvní volnosti účastníků závazkových vztahů by tak umožňoval neomezenou možnost smluvních stran dohodnout v zásadě jakékoli podmínky výchovy ve smluvních rodinách, čímž by došlo i k porušení závazků České republiky vyplývajících též z mezinárodních právních normativních aktů (viz např. Evropská úmluva o výkonu práv dětí - sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 54/2001 Sb. m. s.).
Prvním ustanovením zákona, jehož zrušení je navrženo, je poslední věta § 5 odst. 1, která zní: "Ve zvláště odůvodněných případech, vyžaduje-li to zájem dítěte, umísťuje dítě mimo zařízení do smluvní rodiny.".
Poslední věta ustanovení § 5 odst. 1 zákona, jejíž zrušení je navrhováno, pak zavádí možnost, aby diagnostický ústav umístil dítě do smluvní rodiny "ve zvláště odůvodněných případech, vyžaduje-li to zájem dítěte". Toto oprávnění diagnostického ústavu se tedy vztahuje na všechny děti shora uvedené kromě dětí umístěných podle § 7 odst. 1 zákona.
Pokud tedy zákon nově svěřuje do rukou diagnostického ústavu i pravomoc umístit dítě ve smluvní rodině, tedy do výchovy jiné fyzické osoby než rodiče, dochází k významnému zásahu do rozhodovací pravomoci soudu. Smlouva diagnostického ústavu se smluvní rodinou tak vlastně mění výrok soudu, který rozhodl o nařízení ústavní výchovy. Ustanovení § 36 zákona dokonce vylučuje správní řád pro rozhodování diagnostického ústavu podle § 5 odst. 1 zákona. Procesní postavení účastníků řízení při postupu podle § 5 odst. l zákona je tak výrazně omezeno ve srovnání s procesním postavením účastníků řízení, kdy o svěření dítěte do výchovy jiné fyzické osoby rozhoduje soud podle ustanovení § 45 zákona o rodině. Dítě by tak bylo umístěno do smluvní rodiny pouze na základě smlouvy uzavřené mezi vybranou rodinou a diagnostickým ústavem bez jakéhokoli zákonného podkladu a bez soudní kontroly.
Tato právní úprava porušuje i závazky České republiky vyplývající zejména z čl. 9 Úmluvy o právech dítěte (viz sdělení Federálního ministerstva zahraničních věcí č. 104/1991 Sb.). Podle tohoto článku odstavce l: "Státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, zajistí, aby dítě nemohlo být odděleno od svých rodičů proti jejich vůli, ledaže příslušné úřady na základě soudního rozhodnutí a v souladu s platným právem a v příslušném řízení určí, že takové oddělení je potřebné v zájmu dítěte. Takové určení může být nezbytným v některém konkrétním případě, například, jde-li o zneužívání nebo zanedbávání dítěte rodiči nebo žijí-li rodiče odděleně a je třeba rozhodnout o místě pobytu dítěte.".
Došlo rovněž k porušení závazků vyplývajících pro Českou republiku z Evropské úmluvy o výkonu práv dětí, přijaté ve Štrasburku dne 25. ledna 1996, která byla jménem České republiky podepsána dne 26. dubna 2000 (viz sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 54/2001 Sb. m. s.). S touto Úmluvou vyslovil souhlas Parlament České republiky a prezident republiky Úmluvu ratifikoval. Úmluva vstoupila v platnost na základě svého čl. 21 odst. 3 dne 1. července 2000. Pro Českou republiku vstoupila v platnost podle odstavce 4 téhož článku dne 1. července 2001.
"Česká republika prohlašuje podle článku 1 odst. 4 Evropské úmluvy o výkonu práv dětí, přijaté ve Štrasburku dne 25. ledna 1996, že tuto úmluvu použije na řízení o osvojení, řízení o svěření dítěte do pěstounské péče a řízení o omezení nebo zbavení rodičovské zodpovědnosti, jakož i na všechna další řízení ve věcech rodinných, jež se dotýkají práv dítěte.".
Podle čl. 1 odst. 3 Evropské úmluvy o výkonu práv dětí "Pro účely této úmluvy výraz soudní řízení, které se týká dítěte, znamená řízení v rodinných věcech, zejména pak to, v němž jde o výkon rodičovské zodpovědnosti, o otázky pobytu a práva styku s dítětem.". Podle čl. 2 písm. a) této úmluvy pak výraz "soudní orgán" znamená soud nebo správní orgán mající rovnocenné pravomoci.
Dalším ustanovením zákona, jehož zrušení je navrženo, je § 8 odst. 4 zákona, který stanoví, že: "Diagnostický ústav smluvně zajišťuje spolupráci se smluvními rodinami. Prostřednictvím těchto smluvních rodin jsou zabezpečovány úkoly diagnostického ústavu zejména u dětí, u kterých pobyt v kolektivu není vhodný. Výběr a přípravu smluvních rodin, způsob spolupráce a kontroly stanoví diagnostický ústav podle vyhlášky Ministerstva práce a sociálních věcí.".
Jak už bylo výše konstatováno, zákon v ustanoveních, jejichž zrušení je navrženo, zavádí do českého právního řádu pojem "smluvní rodina", který však blíže nevymezuje, a jeho ustanovení jsou v tomto směru neurčitá. Jsou tedy podle závěru Ústavního soudu v rozporu s čl. 1 Ústavy, podle něhož je Česká republika demokratickým právním státem. Podle konstantní judikatury Ústavního soudu je jedním z principů právního státu princip právní jistoty a z toho plynoucí požadavek na jasnost a určitost zákona (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 16/93, publikovaný pod č. 131/1994 Sb. a uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25). Neurčitost zákona však sama o sobě k závěru o jeho neústavnosti nestačí, jak vyplývá z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (publikovaného pod č. 107/1996 Sb. a uveřejněného ve Sbírce rozhodnutí, svazek 5, nález č. 16). Zde Ústavní soud konstatoval, že "neurčitost některého z ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 Ústavy) toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení normativního obsahu daného ustanovení i pomocí obvyklých interpretačních postupů.". Ustanovení zákona navržená ke zrušení uvedené podmínky naplňují. Neurčité vymezení institutu smluvní rodiny se výrazně projevuje v ustanovení § 8 odst. 4 zákona, podle něhož jsou prostřednictvím smluvních rodin "zabezpečovány úkoly diagnostického ústavu". Lze si jen obtížně představit, jak by mohla smluvní rodina zabezpečovat úkoly diagnostické, vzdělávací, terapeutické, výchovné a sociální, organizační, související s umísťováním dětí do zařízení, a konečně i úkol koordinační (srov. ustanovení § 5 odst. 2 zákona). Z tohoto výčtu je patrno, že jde o úkoly velmi odborné, zajišťované v diagnostických ústavech týmem odborníků, kterým je pro plnění těchto úkolů svěřena řada pravomocí a je jim i zajištěno materiální zázemí. Také podmínky, za nichž lze dítě umístit do smluvní rodiny ("ve zvláště odůvodněných případech, vyžaduje-li to zájem dítěte"), jsou formulovány příliš neurčitě. Intenzita této neurčitosti je tak vysoká, že vylučuje možnost stanovení normativního obsahu daných ustanovení i pomocí obvyklých interpretačních postupů.
Více slov o institutu smluvní rodiny zákon neobsahuje. Vzhledem k této kusé úpravě je zřejmé, že spíše než podrobnosti by vyhláška musela upravit všechny základní prvky tohoto nového institutu. Zákonodárce neupřesnil, zda má jít o péči dočasnou, překlenovací či dlouhodobou, s možnou perspektivou budoucího osvojení. V zákoně zcela chybí definice pojmu "smluvní rodina" a vymezení požadavků kladených na tuto rodinu. Smluvní rodina není definována ani pozitivně, ani negativně, tj. není stanoveno, jaká rodina např. smluvní rodinou být nemůže. Chybí vymezení kritérií a kvalifikačních předpokladů, které by smluvní rodina měla splňovat a jakým způsobem bude ověřována schopnost zájemců - fyzických osob - zajistit řádnou péči o dítě ve smluvní rodině. Není jasné, zda půjde o smluvní vztahy pouze s manželskými páry nebo s jednotlivci, zda a jakým způsobem bude omezen počet dětí v jedné smluvní rodině atd. Chybí jakékoli vymezení práv osob pečujících o dítě ve smluvní rodině a stanovení, jakým způsobem má být řešeno hmotné zabezpečení dítěte v této rodině. Není rovněž stanoveno, v jakém smluvním vztahu mají být osoby tvořící smluvní rodinu vůči diagnostickému ústavu (v úvahu přichází pracovněprávní nebo občanskoprávní) a jaký typ smlouvy lze s diagnostickým ústavem uzavřít. Nejsou vymezeny základní náležitosti této smlouvy a základní práva a povinnosti jejích účastníků včetně jejich odpovědnosti.
Podle judikatury Ústavního soudu nemusí být každá povinnost stanovena zákonem, neboť požadavek, aby jakákoliv povinnost byla stanovena přímo a výhradně zákonem, by "zjevně vedl k absurdním důsledkům, a to k popření smyslu sekundární normotvorby, jelikož pojmovou součástí každé právní normy je vymezení určitých práv a povinností adresátů normy" (srov. nález č. 410/2001 Sb.). Podzákonný předpis se však musí vždy pohybovat v mezích zákona, které jsou buď výslovně vymezeny anebo vyplývají ze smyslu a účelu zákona. Na základě zákonného zmocnění má prováděcí předpis konkretizovat problematiku upravenou v základních rysech již samotným zákonem, ale nikdy nesmí jít mimo zákon.
Napadený zákon se v ustanoveních § 8 odst. 4 a v § 41 odst. 2 shora uvedených principů nedrží. Vymezení pojmu smluvní rodiny v zákoně je neurčité. Stejně tak neurčité jsou podmínky, za nichž lze dítě do smluvní rodiny umístit ("ve zvláště odůvodněných případech, vyžaduje-li to zájem dítěte"). Intenzita této neurčitosti je tak vysoká, že vylučuje možnost stanovení normativního obsahu daných ustanovení pomocí obvyklých interpretačních postupů. Tím odporuje principu právní jistoty a principům právního státu. Dochází tak k rozporu těchto ustanovení zákona s čl. 1 Ústavy, který stanoví, že Česká republika je demokratický právní stát založený na úctě k právům člověka a občana.
Podle čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte "Zájem dítěte musí být předním hlediskem při jakékoli činnosti týkající se dětí, ať již uskutečňované veřejnými nebo soukromými zařízeními sociální péče, soudy, správními nebo zákonodárnými orgány.". Ve světle tohoto ustanovení Úmluvy o právech dítěte Ústavní soud zastává názor, že právní úprava výběru, přípravy a kontroly smluvních rodin musí sledovat jeden základní cíl, a to ochranu dítěte v tom směru, aby při péči v rámci smluvní rodiny neutrpělo jakoukoliv újmu. Všechny důležité otázky týkající se ochrany zájmů dítěte byly až dosud upraveny zákonem a není důvod, proč by právě v případě smluvních rodin měla postačovat pouze podzákonná úprava.