Source: http://docplayer.se/3777334-Kommunalt-stod-inom-naringslivet.html
Timestamp: 2018-06-24 05:44:06+00:00
Document Index: 39157863

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

KOMMUNALT STÖD INOM NÄRINGSLIVET - PDF
Download "KOMMUNALT STÖD INOM NÄRINGSLIVET"
1 Juridiska institutionen Programmet för juris kandidatexamen Examensarbete 30 hp KOMMUNALT STÖD INOM NÄRINGSLIVET En studie av individuella stöd till privata företag i ljuset av EU:s statsstödsregler Författare: Sandra Zetterdahl Handledare: Filip Bladini VT 2010
2 2 Innehållsförteckning 1 Inledning Problembeskrivning Syfte och frågeställning Metod Avgränsning Disposition Den kommunala kompetensen Kommunens förhållande till näringslivet Två olika sektorer i näringslivet Allmänt kommunalt intresse Sedvanlig kommunal verksamhet Det egentliga näringslivet Stöd till enskilda näringsidkare Generella riktlinjer rättspraxis Proportionalitet Konkurrenshänsyn Anknytning Förmögenhetsskydd Fastighets- och markupplåtelser till företag Lokalhållning Lokaler för små företag Utställningar, mässor och annan marknadsföring Bortfall av enskild service glesbygd Arbetslöshet Europeiska unionens statsstödsregler Artikel FEUF Förbud mot statsstöd Ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel Gynnar vissa företag eller viss produktion Stödmottagare begreppet företag Ekonomisk fördel Selektivitet Snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen samt påverkar handeln mellan medlemsstaterna Försumbart stöd Försäljning av mark och byggnader Garantier... 29
3 3 3.4 Undantag från statsstödsförbudet Kontroll av statsstöd Artikel FEUF Anmälningsplikt Stödåtgärder som inte kräver förhandsanmälan Kommissionens bedömning Nationell tillämpning kontroll av statsstöd Direkt effekt Domstolskontroll kommunalbesvär Svensk lagstiftning med anledning av EU:s statsstödsregler Uppfyller nationella myndigheter och domstolar sina roller? Intern kontroll på kommunen Göteborgs Stad Beslut i fullmäktige och kommunstyrelsen Beslut i nämnderna Riktlinjer för stödåtgärder och upplysningsplikten Tillämpning i svensk domstol rättspraxis Åre-fallet Stockholms Stads bredbandsprojekt Kommunal borgen Förhållande mellan 2 kap. 8 KL och artikel FEUF Bevisbördans placering Analys förbudet mot stöd till enskilda näringsidkare i ljuset av EU:s statsstödsregler Underprisförsäljningar Bedömningskriterier Stödmottagare Undantag från förbuden KL i förhållande till EU:s statsstödsförbud Processuella skillnader Avslutande diskussion Källförteckning... 51
4 1 Inledning Det finns flera uppmärksammade fall där kommuner på olika sätt gått in och stöttat både privata och offentliga näringsidkare. Antingen direkt genom att kommunen själv ger investeringsstöd eller också indirekt genom ett kommunalt bolag som engagerar sig i verksamhet som normalt faller utanför den kommunala kompetensen. Kommunala stödåtgärder kan ta sig i uttryck på vitt skilda sätt. Det kan röra sig om allt från underprisförsäljning av fastigheter till kommunal borgen för en viss näringsverksamhet. Kommunernas agerande kan i ett flertal fall klassificeras som statsstöd med negativa effekter såsom konkurrenssnedvridning samt ineffektiv användning av offentliga medel. Kommunala insatser på näringslivsområdet skapar osund konkurrens i kommunen. Eftersom offentliga och privata aktörer inte har samma förutsättningar konkurrerar de inte heller på lika villkor. Privata aktörer som erhåller kommunalt stöd får en betydande ekonomisk fördel jämfört med övriga konkurrenter på marknaden. Av intresse för uppsatsen är följaktligen förhållandet mellan den privata och offentliga sektorn, gränsdragningen för vad som anses utgöra en kommunal angelägenhet samt den kommunala kompetensens förhållande till EU:s statsstödsregler. Kontroll av statsstöd är en förutsättning för upprätthållande av förbuden och därmed är regelverken kring granskningen av statsstöd likaså betydelsefulla, i både teori och praktik. En av grundstolparna inom det europeiska samarbetet är att verka för fri konkurrens och att motverka konkurrenssnedvridande offentligt stöd. När vissa företag gynnas snedvrids de marknadsmekanismer som skall möjliggöra en korrekt prissättning av varor och tjänster och som skall verka för ekonomisk effektivitet och marknadsutveckling. Det är ett naturligt flöde i en marknadsekonomi att mindre produktiva och olönsamma företag går i konkurs eller på annat sätt lämnar marknaden. När olika former av stöd lämnas till företag som annars inte skulle överleva hindras en sådan utveckling. Stödmottagaren får konkurrensfördelar på marknaden som kan utnyttjas av företaget till att bland annat bibehålla eller öka den egna marknadsandelen. Således skapas undanträngningseffekter för konkurrerande företag som inte erhåller motsvarande stöd samtidigt som det motverkar etablering av nya företag. I förlängningen uppstår samhällsekonomiska förluster och kostnaden för skattebetalarna blir större än den ökade nytta som både producenter och konsumenter kan uppleva. Samtidigt finns det motiv bakom stödåtgärder som kan rättfärdiga deras existens. Det kan till exempel röra sig om att motverka arbetslöshet eller att stödja eftersatta regioner eller branscher. Denna avvägning mellan olika intressen ligger till grund för det regelverk om statsstöd som finns inom EU och Sverige idag. På nationell nivå regleras kommunernas befogenhet på näringslivsområdet i kommunallagen (1991:900) (KL). Sedan Sverige blev medlem i den europeiska unionen 1995 utgör unionsrätt svensk lag och svenska domstolar är bundna av EUrätten. Själva kärnan i EU:s statsstödsregler utgörs av artikel fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) som föreskriver ett principiellt förbud mot statsstöd. 1 Av intresse är därför hur unionsrätten återverkar på svensk kommunal förvaltning. 1.1 Problembeskrivning Enligt klagomål som kommit in till Konkurrensverket är olika typer av subventioner och därtill kopplad underprissättning det vanligast förkommande problemet som rör förhållandet 4 1 Europeiska unionen ersatte i och med ikraftträdandet av Lissabonfördraget den 1 december 2009 dåvarande Europeiska gemenskapen. Därmed ersattes de gamla EU- och EG-fördragen av två nya fördrag: fördraget om Europeiska unionen (EUF) och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). Som en följd därav bytte flertalet av unionens institutioner namn; likaså har hänvisningarna till fördragens artiklar förändrats. I uppsatsen används för enkelhetens skull konsekvent de nya benämningarna liksom numera gällande artiklar.
5 5 mellan offentliga och privata aktörer på en gemensam konkurrensutsatt marknad. 2 Här återfinns också subventioner som riktas till privata aktörer med samma resultat, det vill säga konkurrenssnedvridning. Problemet aktualiseras till exempel vid försäljning av offentliga tillgångar, såsom mark och byggnader eller vid så kallad avknoppning. Med avknoppning avses i allmänhet en överföring av en offentlig verksamhet till privat regi, ofta genom att en grupp anställda bildar ett rättssubjekt som skall driva verksamheten. 3 Avknoppning kan således liknas vid privatisering. 4 Även om samma regleringar blir tillämpliga och liknande frågeställningar aktualiseras kommer förfarandet emellertid inte att behandlas i uppsatsen. Den Nya Välfärden 5 (härefter DNV) har uppmärksammat flertalet fall av otillåtna kommunala stöd som framförallt har negativ effekt på företagarklimatet i Sverige. Mest förekommande är underprisförsäljningar av fastigheter. 6 Genom att en kommun säljer mark till underpris gynnas en enskild näringsidkare och försäljningen utgör potentiellt ett otillåtet statsstöd. Granskningen av kommunala marköverlåtelser har i fyra fall 7 lett till att kommunen ifråga anmälts till Europeiska kommissionen (härefter kommissionen). Ett av de mer uppmärksammade fallen där frågan om kommunal underprisförsäljning av fast egendom aktualiseras är Åre-fallet. Åre kommun sålde 2005 mark till Konsum Jämtland för 2 miljoner kr trots att konkurrenten Lidl lämnat ett betydligt högre anbud, 6,6 miljoner kr. Försäljningen hade inte föregåtts av ett öppet anbudsförfarande och kommunen hade inte heller låtit genomföra en oberoende värdering av marken. I ett beslut från kommissionen konstaterades att det statliga stöd på 4,6 miljoner kr som Konsum Jämtland beviljats var oförenligt med den inre marknaden. 8 Kammarrätten upphävde kommunens beslut eftersom försäljningen inte var en kommunal angelägenhet och dessutom stred mot dåvarande EG-fördraget (numera FEUF). 9 Ytterligare ett exempel är IKEA som planerar ett nytt varuhus i Borlänge. Satsningen innebär ett stort antal jobb och ett generellt uppsving för regionen. Kommunen säljer dock många av fastigheterna till IKEA utan föregående auktionsförfarande och utan oberoende expertvärdering. Markaffärerna innebär en förlust för kommunen som uppgår till cirka 250 miljoner kr och kan utgöra olagligt statsstöd. 10 En annan form av stödåtgärd är kommunal borgen. Kommunal borgen anses vara mycket säker i och med att kommuner inte kan gå i konkurs. Genom kommunal borgen, vilken inte är tillgänglig för privata aktörer, kan kommunala aktörer få lägre kapitalkostnader än de privata företag de konkurrerar med. 11 Ett sådant förfarande är aktuellt i ett mål där Göteborgs Stad beviljat kommunal borgen på cirka 544 miljoner kr till Renova AB för uppförande av en ny 2 Myndigheter och marknader tydligare gräns mellan offentligt och privat, KKV:s rapportserie 2004:4, s. 59; Skattesubventioner, underprissättning och konkurrens Vad krävs för ökad konkurrensneutralitet?, KKV 1995, s. 38ff. 3 Skall vi singla slant? Om försäljning av offentliga tillgångar, Forskningsrapport av Madell & Lundberg på uppdrag av KKV 2008, s Promemoria , Statskontoret, Prissättning vid överlåtelse av offentlig verksamhet till kommunal personal (s.k. avknoppning) kommunalrättsliga och EG/EU-rättsliga aspekter (dnr 2008/59-5), s Den Nya Välfärden är en partipolitiskt oberoende stiftelse som arbetar för demokrati, välfärd och företagande. 6 Rapport från Den Nya Välfärden 2008, Hyltner, M., & Velasco, M., Olagligt billigt Kommunala underprisförsäljningar. 7 Utredning , DNV, Kommunens miljonstöd anmäls till EU (ärende nr: FO A): Vänersborg kommun köpte en fastighet för 17 milj. kr, sålde den sedan vidare till ett privat företag för 8 milj. kr samma dag som i sin tur sålde fastigheten vidare för 40 milj. kr; Utredning , DNV, Sverige anmäls till EUkommissionen (ärende nr: FO A): Karlskrona kommuns markförsäljning till ett privat byggföretag för 5 milj. kr trots att ett konkurrerande företag bjudit 7 milj. kr; Utredning , DNV, Kommunens fastighetsförsäljning olaglig (ärende nr: FO ): Gotlands kommuns fastighetsförsäljning av Björkhaga camping för 2 milj. kr till enskild näringsidkare trots att en oberoende värdering fastställt värdet till minst 6 milj. kr. 8 Kommissionens beslut , C (2008) 311 slutlig. 9 Kammarrättens i Sundsvall dom , mål nr Utredning , DNV, Kvarts miljard till IKEA? (ärende nr: FO ). 11 Indén, 2008a, s. 18.
6 6 förbränningslinje på värmekraftverket i Sävenäs. Eftersom kommunen är majoritetsägare i bolaget är det i förevarande fall fråga om ett kommunalägt bolag som bedriver sedvanlig kommunal verksamhet. Kommunala insatser på vad som brukar benämnas det egentliga näringslivsområdet är således inte för handen. Borgenåtagandet är emellertid intressant mot bakgrund av att kommunala stöd till egna bolag kan utgöra statligt stöd enligt EU-rätten. Den kommunala borgen innebär en besparing för bolaget på drygt 25 miljoner kr fördelat över 15 år jämfört med en finansiering av projektet utan kommunal borgen och kan potentiellt träffas av statsstödsförbudet. 12 Eftersom problemet med kommunala stödåtgärder som angränsar till statsstöd förefaller omfattande saknas följaktligen en klar skiljelinje mellan vad som betraktas som kommunala angelägenheter och sådant som helt och hållet är förbehållet det privata näringslivet. Då kommuner i flera fall genom olika insatser går utanför den kommunala kompetensen finns det utrymme att ifrågasätta regelverkens tydlighet. Intressant är också varför åtgärder som kan komma att klassificeras som statligt stöd inte anmäls till kommissionen, såsom föreskrivs enligt både nationell och unionsrättslig lagstiftning. 1.2 Syfte och frågeställning Uppsatsen behandlar problemet med osund konkurrens vilket uppstår när en kommun direkt, eller indirekt genom ett kommunalt bolag, understödjer privata aktörer. Eftersom kommunala stödåtgärder kan ta sig i uttryck på många olika sätt ämnar framställningen att överblicka den allmänna kompetensen samt belysa det handlingsutrymme kommunerna faktiskt har inom det egentliga näringslivet. Genom att huvudsakligen utreda den lagstiftning och rättspraxis som styr den kommunala verksamheten är förhoppningen att öka förståelsen för problematiken. Avsikten är även att belysa statsstödsförbudets och anmälningspliktens innebörd och tillämpning nationellt. Syftet är således att undersöka KL:s förhållande till EU-rätten och klargöra statsstödsreglernas återverkan på nationell rätt; särskilt den kommunala verksamheten samt laglighetsprövningen av kommunala beslut. Regelverken kommer framförallt att belysas materiellt, men delvis likaså processuellt vad gäller kontrollen av statsstöd. Med utgångspunkt i statsstödsbedömningen behandlas därmed den roll som kommuner och förvaltningsdomstolar tilldelats. Utifrån ett praktiskt perspektiv ämnar jag redogöra för det praktiska arbetet på kommunen. Frågan är hur åtgärder som potentiellt kan träffas av statsstödsförbudet hanteras i realiteten, vilka prövningar som företas samt kommunens inställning till eventuella problem. 1.3 Metod För att förstå problematiken och placera den i en rättslig kontext har jag inledningsvis tagit del av den debatt som rör kommunala stödåtgärder. Här har utredningar av DNV och information från Konkurrensverket varit av stor betydelse. DNV är en opinionsbildande tankesmedja och har därmed ett starkt intresse av att påverka opinionen i en bestämd riktning. Utifrån tendenskriteriet finns det därför utrymme att ifrågasätta trovärdigheten av material som tagits fram av DNV. Information från DNV har av den anledningen inte använts som faktakällor, utan belyser enbart förevarande frågeställningar i samhällsdebatten. Metoden som tillämpats för uppsatsen är rättsdogmatisk, det vill säga gängse juridisk metod med utgångspunkt i en utredning av erkända rättskällor i syfte att fastställa vad som utgör gällande rätt ifråga om kommunala stöd till enskilda näringsidkare. Grunden för uppsatsen återfinns i KL och FEUF. Gemensamt för statsstödsförbudet i FEUF och 12 Länsrättens i Göteborg dom , mål nr Göteborgs Stad har anmälts till kommissionen, Utredning , Konkurrenskommissionen, DNV, Göteborgs stad anmäls för miljonstöd (ärende nr: KKO ).
7 7 särskilt beträffande den kommunala kompetensen är att reglerna lämnar stort tolkningsutrymme. I syfte att förstå innebörden av och framförallt tolka rekvisiten i de bestämmelser som ligger i fokus har det därför varit en nödvändighet att ta del av svenska förarbeten samt tillkännagivanden och meddelanden från kommissionen. Därutöver har doktrin i form av bland annat facklitteratur och rapporter från Konkurrensverket studerats. Såväl nationell som EU-rättslig rättspraxis har en avgörande betydelse för uppsatsen då innebörden i förbuden i både 2 kap. 8 andra stycket KL och artikel FEUF i stor utsträckning utkristalliseras i rättstillämpningen. Svensk rättspraxis som behandlar kommunala stöd till enskilda näringsidkare består nästintill uteslutande av prejudikat från 70- och 80-talen. Av den anledningen har också nyare rättsfall från framförallt kammarrätterna kartlagts; sökningar har främst företagits i databasen Rättsbanken. Till stora delar består uppsatsen av en komparativ analys då den svenska rätten avseende kommunala befogenheter belyses i förhållande till unionsrätten. Men för att tillföra ett praktiskt perspektiv och bland annat utreda hur kontrollen av kommunala stödåtgärder faktiskt ser ut i realiteten har jag varit i kontakt med Göteborgs Stad. En diskussion med Gunnar Andersson, förste stadsjurist på den juridiska enheten på Stadskansliet, och hans kollegor har givit en god inblick i kommunens arbete beträffande förevarande frågeställningar. 1.4 Avgränsning Uppsatsens ämne är omfattande och det är av den anledningen nödvändigt att göra vissa avgränsningar. Med KL som utgångspunkt berör uppsatsen enbart kommunal verksamhet, närmare bestämt kommunala stödåtgärder inom det egentliga näringslivet och således inte stöd från stat eller landsting. Uppsatsen är avgränsad till att i första hand jämföra svensk och unionsrättslig reglering av kommunala stödåtgärder, det vill säga 2 kap. 8 andra stycket KL och artikel FEUF. Sedvanlig kommunal verksamhet beskrivs översiktligt för att tydliggöra gränsdragningen av vad som utgör en kommunal angelägenhet, men i huvudsak fokuserar uppsatsen primärt på kommunala insatser inom det egentliga näringslivet. Därmed behandlas generellt sett inte kommunala stöd till egna bolag. Mot bakgrund av att statsstödsförbudets tillämpningsområde är vidare och omfattar såväl privata som offentliga stödmottagare kommer emellertid stöd till kommunala bolag delvis beröras i syfte att belysa statsstödsrättens funktion. Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artiklarna 14 och FEUF avgränsas emellertid, då de inte faller inom vad som betraktas som det egentliga näringslivsområdet. Likaså gäller transparensdirektivet och den motsvarande svenska lagen. Fokus ligger på reglernas materiella innebörd; dock klargörs även vissa processuella aspekter. Uppsatsen behandlar anmälningsplikten samt granskningen av statsstöd på både nationell och unionsrättslig nivå. Övriga kontrollmöjligheter av statsstöd och sanktioner, såsom så kallad private enforcement och återkrav av otillåtet utbetalade stöd, avgränsas dock av utrymmesskäl. Vidare behandlar inte uppsatsen övrig konkurrensrättslig lagstiftning, till exempel förbudet mot missburk av dominerande ställning (2 kap. 7 konkurrenslagen (2008:579) och 102 FEUF). Eftersom den kommunala aktören i flera fall inte betraktas som ett företag i konkurrenslagens mening, kommunen sällan intar en dominerande ställning på marknaden och avsikten med till exempel underprissättning oftast inte är att slå ut konkurrenter i vinstsyfte är reglerna sällan tillämpliga på förevarande situation. 13 Den nya konfliktlösningsregeln i 3 kap. 27 konkurrenslagen, vilken förbjuder konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet, omfattar inte heller stöd som lämnas till privata aktörers näringsverksamhet Se Skattesubventioner, underprissättning och konkurrens Vad krävs för ökad konkurrensneutralitet?, KKV Prop. 2008/09:231, s. 35.
8 1.5 Disposition Uppsatsen består primärt av tre olika delar; svensk lagstiftning som reglerar den kommunala kompetensen, EU:s statsstödsregler samt EU-rättens återverkningar på kommunal verksamhet och rättspraxis. Kapitel 2 inleds med en allmän bakgrundsbeskrivning av den kommunala verksamheten samt de motiv som ligger till grund för avgränsningen av kompetensen. Därefter följer med utgångspunkt i relevant lagstiftning och rättspraxis en redogörelse av gällande rätt i fråga om kommunernas befogenheter att understödja enskilda näringsidkare på olika områden. I det efterföljande kapitel 3 behandlas statsstödsförbudet i FEUF inklusive tillämpliga undantag, tillsammans med riktlinjer från kommissionen beträffande försäljning av mark och byggnader samt garantier. Kapitlet avslutas med en beskrivning av anmälningsplikten och kommissionens prövning av stödåtgärder. Kapitel 4 förenar de båda föregående kapitlen genom att placera statsstödsreglerna i ett nationellt sammanhang. Därmed behandlas kontrollen av statsstöd i form av laglighetsprövning av kommunala stödinsatser och upplysningsskyldighet enligt svensk lagstiftning. Uppfyllandet av de roller nationella domstolar och myndigheter tilldelats behandlas därefter. Ur ett praktiskt perspektiv belyses den interna kontrollen av statsstöd på kommunen och nationell rättspraxis i vilken statsstödsförbudet tillämpats. I kapitel 5 analyseras förbudet mot stöd till enskilda näringsidkare i ljuset av EU:s statsstödsregler. Utgångspunkten är att jämföra såväl materiella som processuella aspekter i syfte att utreda regelsystemens förhållande till varandra. Avslutningsvis i kapitel 6 knyts frågeställningar, resultat och analys ihop i en allmän diskussion. 8
9 9 2 Den kommunala kompetensen Den kommunala kompetensen sätter gränsen för den kommunala verksamheten och bestämmer med andra ord en kommuns behörighet att befatta sig med olika typer av angelägenheter. Kommunalrättsliga grundprinciper har under lång tid vuxit fram genom rättspraxis och 1991 lagfästes dessa grundsatser i KL. Syftet med kodifieringen var att tydliggöra ramen för kommunernas befogenheter för att dels göra det lättare att överblicka verksamheten, dels ge nödvändig vägledning vid bedömningen av om ett visst kommunalt förfarande är kompetensenligt. Samtidigt var tanken att principerna skulle kunna tillämpas i skiftande förhållanden, vilket förutsätter viss flexibilitet i rättstillämpningen. Utgångspunkten för all kommunal verksamhet är enligt 8 kap. 5 regeringsformen (1974:152) kravet på att det för varje kommunal åtgärd skall finnas tillämpligt lagstöd, vilket utgör den rättsliga grunden för insatsen ifråga. Eftersom bestämmelserna i 2 kap. KL som reglerar den kommunala kompetensen är av målsättningskaraktär och därmed enbart anger den yttre ramen för kommunernas handlingsfrihet finns emellertid ett objektivt tolkningsutrymme i lagen som fungerar som rättsligt stöd för att tillåta vissa kommunala åtgärder. Förvaltningsdomstolarna har under lång tid fullgjort en för kommunerna klargörande roll med avseende på deras lagliga uppgiftsområde. I rättspraxis fastställs sålunda närmare gränserna utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet och beroende av samhällsutvecklingen. Det förhållandevis flexibla regelverket innebär att kommunerna kan anpassa sin verksamhet efter lokala förutsättningar och behov. 15 Eftersom den bakomliggande tanken var att lagstiftningen skulle vara anpassningsbar efter samhällsutvecklingen utgör kommunernas roll i dagsläget utgångspunkten för begränsningen av den kommunala kompetensen. Det samhälle som lagstiftningen bygger på är över tjugo år gammal och sedan början av 1990-talet har förutsättningarna för både lokalt och regionalt näringsliv förändrats. Näringslivets strukturella förändringar, internationalisering och ökad privatisering har inneburit att förutsättningarna för den kommunala verksamheten har förändrats. Istället för att såsom tidigare i första hand främja företagsetableringar genom att tillhandahålla mark och billiga lokaler eller ge subventioner strävar kommuner nu efter att samverka med olika offentliga och privata aktörer inom och utanför kommungränserna i syfte att forma ett gynnsamt näringslivsklimat för befintliga företag och företag som kan ha intresse av att etablera sig i kommunen. 16 Samhällsförändringen under de senaste 30 åren präglas i stor utsträckning av en utveckling från en välfärdsstat mot vad som kallas en marknadsstat. Marknadsstaten fokuserar på marknadens funktion i syfte att säkra effektiv produktion och åstadkomma effektiv resursfördelning. Denna utveckling fordrar reell konkurrens mellan företag, vilket också inneburit att konkurrensrätten fått en ökad betydelse Kommunens förhållande till näringslivet Kommunalrättsreformen utmynnade i att gällande rätt, såsom den framgick av förarbeten och rättspraxis, i allt väsentligt förblev oförändrad vad gällde de kommunala befogenheterna i förhållande till näringslivet. Det ansågs dock finnas behov av en uttrycklig reglering vilket resulterade i 2 kap. 7 och 8 KL. Genom regleringen slogs det framförallt fast att det är staten som har det övergripande ansvaret för näringslivspolitiken och att det är en statlig uppgift att vid behov medverka till en från samhällets synpunkt lämplig lokalisering av näringslivet. 18 Kommunala stödåtgärder innebär en risk för så kallad suboptimering, det vill 15 Prop. 1990/91:117, s. 27f. 16 SOU 2007:72, s Indén, 2008a, s Lindquist & Losman, 2009, s. 27ff.
10 10 säga att lokala insatser motverkar statens försök att generellt främja näringslivet. 19 Därmed ingår det inte i den kommunala kompetensen att direkt eller indirekt ekonomiskt stödja enskilda företag i syfte att påverka företagens lokalisering och utveckling. Begränsningen av den kommunala kompetensen på näringslivsområdet motiveras framförallt mot bakgrund av konkurrensmässig hänsyn. Den ursprungliga tanken var att förhindra att kommunerna använde sig av subventioner och förmåner för att attrahera viss önskad näringsverksamhet. En situation där kommuner bjöd över varandra för att locka till sig företag ansågs kunna resultera i en oönskad konkurrens kommunerna emellan och möjligheten för företag att spela ut kommunerna mot varandra vid exempelvis nyetableringar. 20 Idag begränsas kompetensen istället med hänsyn till konkurrensen mellan olika företag. En kommun skall inte kunna påverka konkurrensvillkoren på marknaden genom att gynna ett visst företag eller en viss produktion. Offentligt stöd till företag blir framförallt aktuellt i ekonomiskt svagare kommuner, vilka är mindre attraktiva för näringslivet och dessutom utmärks av ett vikande befolkningsunderlag med en ogynnsam åldersfördelning. Det anses inte rimligt att dessa kommuner dessutom skall behöva ta på sig ytterligare en ekonomisk börda i form av stödåtgärder. 21 Det privata näringslivet skall vidare inte utsättas för konkurrens från kommunala aktörer eftersom kommunala och privata aktörer inte alltid konkurrerar på lika villkor. Genom skatteintäkter har de kommunala aktörerna resursfördelar och kan av den anledningen vara mer benägna att ta större affärsmässiga risker. Eftersom utgångspunkten är att den kommunala verksamheten skall vara skattefinansierad skall en kommun inte ha möjlighet att komplettera den kommunala budgeten genom att driva näringsverksamhet. Ytterligare tillkommer det faktum att privata aktörer inte skall utsättas för konkurrens från kommunala aktörer som de själva är med och finansierar genom att betala skatt Två olika sektorer i näringslivet Från en kommunalrättslig utgångspunkt kan två olika sektorer urskiljas i näringslivet. I 2 kap. 7 KL behandlas sådan näringsverksamhet i vilken kommuner fritt kan engagera sig. Kännetecknet för dessa verksamheter är att de går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar och tjänster åt kommunmedlemmarna. Detta är vad som brukar benämnas sedvanlig kommunal verksamhet. Den andra sektorn som består av den öppna och konkurrensutsatta marknaden, där framförallt privata aktörer dominerar, går under namnet det egentliga näringslivet. Kommunernas möjlighet att agera på detta område är ytterst begränsad och regleras i 2 kap. 8 KL. Åtskillnaden mellan sedvanlig kommunal verksamhet och det egentliga näringslivet är emellertid inte helt klar och varken bestämmelserna i eller förarbeten till KL ger någon detaljerad bild av kompetensen på näringslivsområdet. Det är därför nödvändigt att ta del av rättspraxis på området för att i det enskilda fallet närmare kunna bestämma den yttre gränsen för den kommunala kompetensen. 23 Gränsdragningen försvåras ytterligare av att 2 kap. KL inte är uttömmande. Genom hänvisningen i 2 kap. 4 nämnda lag framgår att det på vissa områden finns särskilda föreskrifter beträffande kommunala befogenheter som utvidgar kompetensen. Den allmänna kompetensregeln har således efter hand minskat i betydelse för avgörandet av kommuners kompetens på särskilda områden. Exempel på sådana områden är elförsörjning, byggnads- 19 Offentligt stöd till näringslivet åtgärder för ökad konkurrensneutralitet, KKV 1994, s SOU 1947:53, s. 78f och prop. 1948:140, s SOU 1990:24, s. 68 och prop. 1990/91:117, s Kommunal prissättning i konkurrens En modifierad underskotts- och självkostnadsprincip, Uppdragsforsknings rapport 2009:5, Indén, T., KKV 2009, s Lindquist & Losman, 2009, s. 27ff.
11 11 väsende, vägar, trafiksäkerhet och bostadsförsörjning. 24 Med stöd av speciallagstiftning ges kommunerna befogenhet att driva vissa typer av näringsverksamhet samt lämna olika former av bidrag, bistånd och stöd som normalt tillhör det egentliga näringslivet. Lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter utvidgar den kommunala kompetensen i förhållande till vad som gäller enligt KL. Det är framförallt fråga om stöd till utsatta grupper såsom ungdomar, utländska studenter, äldre och personer med funktionshinder. Även beträffande sjuktransporter, kollektivtrafik och turistanläggningar återfinns ytterligare kommunala befogenheter. 2.2 Allmänt kommunalt intresse Den grundläggande bestämmelsen som all kommunal verksamhet vilar på återfinns i 2 kap 1 KL. Där stadgas att kommuner själva får handha angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område och som inte skall handhas enbart av någon annan. Allmänintresset måste såldes vara uppfyllt för att det kommunala engagemanget överhuvudtaget skall anses kompetensenligt. Rekvisitet saknar emellertid precision och det går därför inte alltid att på förhand klart fastställa när ett allmänt kommunalt intresse är för handen. 25 Är det fråga om en angelägenhet som är gemensam för en stor del av kommunens medlemmar föreligger sannolikt ett allmänt kommunalt intresse. Men allmänintresset är inte ett kvantitativt kriterium, utan istället görs en skälighetsbedömning. Kravet kan vara uppfyllt även då enbart en mindre del av kommunens område eller medlemmar har nytta av insatserna. Vid bedömningen tas hänsyn framförallt till om det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att kommunen ägnar sig åt den aktuella verksamheten. 26 Eftersom levnadsförhållanden och förutsättningarna i övrigt skiljer sig åt mellan kommunerna kan kompetensen på näringslivsområdet skilja sig åt i olika delar av landet. 27 För att ett allmänt kommunalt intresse skall vara för handen krävs normalt att det är fråga om en kollektiv nyttighet som lämpligast sköts av kommunen, vilken är förenad med höga investeringskostnader, saknar eller har ett begränsat vinstintresse samt att privata initiativ och privata konkurrenter är få eller saknas helt. 28 Bestämmelsen innefattar ett grundläggande förbud mot understöd åt enskilda kommunmedlemmar utan stöd i författning, eftersom kravet på allmänintresse då sällan är uppfyllt. 29 I målen nr 154 och prövades en kommuns beslut att ersätta uppsagda kommersiella tomträttshavare mot förevarande bestämmelse. 30 Bakgrunden i målen var att fastighetsnämnden i Göteborgs Stad hade åtagit sig att lösa tomträttshavarens byggnad på fastigheten för 7,4 miljoner kr, trots att kommunen enligt tomträttsavtalet friskrivit sig från en sådan lösenskyldighet. Kommunen motiverade ersättningen med näringspolitiska överväganden och skälighetsbedömningar samt gjorde gällande att dessa ersättningsprinciper slagits fast i ett beslut av kommunfullmäktige redan under år Generellt har kommunen tidigare i liknande ärenden tillämpat en praxis där ersättning utgivits för det tekniska nuvärde som de på tomträtten uppförda byggnaderna anses ha. Kammarrätten ansåg att ersättningen utgjorde ett stöd till enskild och eftersom överenskommelsen saknade stöd i lag eller avtal stred beslutet mot den grundläggande kompetensbestämmelsen i 2 kap. 1 KL. 24 Lindquist, 2005, s Kommunal prissättning i konkurrens En modifierad underskotts- och självkostnadsprincip, Uppdragsforsknings rapport 2009:5, Indén, T., KKV 2009, s Prop. 1990/91:117, s Lindquist & Losman, 2009, s Kommunal prissättning i konkurrens En modifierad underskotts- och självkostnadsprincip, Uppdragsforsknings rapport 2009:5, Indén, T., KKV 2009, s Prop. 1990/91:117, s Kammarrättens i Göteborg domar , mål nr 154 och Regeringsrätten vägrade prövningstillstånd , mål nr 110 och
12 12 Vidare begränsas kompetensområdet i och med att kommunerna inte har befogenhet att ägna sig åt angelägenheter som skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Såsom konstaterats ovan har staten det övergripande ansvaret för näringslivspolitiken, vilket följaktligen begränsar den kommunala befogenheten Sedvanlig kommunal verksamhet För att kunna särskilja sektorerna inom näringslivet krävs en översiktlig beskrivning av vad som innefattas i den sedvanliga kommunala verksamheten. Förutsättningarna för kommunal näringsverksamhet är enligt 2 kap. 7 KL att den skall syfta till att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster och att verksamheten drivs utan vinstsyfte. Utgångspunkten vid bedömningen av vad som utgör sedvanlig kommunal verksamhet är allmänintresset; verksamhetens huvudsakliga syfte skall vara att tillgodose ett allmänt och kollektivt behov. Ofta är det fråga om monopolliknande förhållanden där kommunal verksamhet förekommer och konkurrensen ofta har mindre betydelse. 32 Typiska exempel finns inom kommunikationsväsendet och energiförsörjningen. 33 Kommuner skall bland annat ombesörja infrastrukturen, till exempel bostäder, hamnar, flygplatser, skolor, fritids- och nöjesanläggningar och annan offentlig service. 34 Därtill kommer förbudet mot att bedriva spekulativ verksamhet, vilket innebär att det huvudsakliga syftet med verksamheten inte får vara att ge kommunen vinst. Det privata näringslivet, som har ett klart uttalat vinstsyfte skiljer sig således från den kommunala verksamheten som istället grundas på ett allmänt, samhälleligt intresse. 35 Framstår det i det enskilda fallet som onaturligt att driva verksamheten utan vinstsyfte torde verksamheten falla utanför den kommunala kompetensen. 36 Självkostnadsprincipen i 8 kap. 3 c KL är också av betydelse för avgränsningen mellan kommunal verksamhet och näringsliv. Kommuner har rätt att ta betalt för icke obligatoriska tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller, men får inte ta mer betalt än vad som motsvarar kostnaden. Inom området för sedvanlig kommunal affärsverksamhet har kommunerna som utgångspunkt en betydande frihet att välja form och metod för sina insatser. Kapitaltillskott till enskilda näringsidkare utgör då ett möjligt alternativ. 37 I RÅ 1990 ref. 96 hade ett privatägt bolag som samlade in och hanterade returpapper i kommunen gått med kr i förlust. Kommunen ansågs inte ha överskridit sin befogenhet genom beslutet om ett förlusttäckningsbidrag på kr till företaget mot bakgrund av den numera upphävda renhållningslagen (1979:596) som i 4 föreskrev en skyldighet för varje kommun att ansvara för att hushållsavfall inom kommunen fördes till behandlingsanläggningar. Även om ett allmänt kommunalt intresse anses föreligga och det är fråga om kompetensenlig verksamhet är emellertid inte alla former av kommunalt engagemang accepterade. Hänsyn tas dessutom till om åtgärderna står i rimlig proportion till det kommunala intresset. Den allmänna nyttan vägas mot motstående intressen, till exempel privata företags intresse av att inte utsättas för konkurrens från kommunen. 38 Kapitaltillskott är tillåtna förutsatt att den 31 Prop. 1990/91:117, s Lindquist, 2005, s Prop. 1990/91:117, s SOU 2007:72, s Prop. 1990/91:117, s Lindquist & Losman, 2009, s Lindquist, 2005, s Kommunal prissättning i konkurrens En modifierad underskotts- och självkostnadsprincip, Uppdragsforsknings rapport 2009:5, Indén, T., KKV 2009, s. 18.
13 13 enskilda förmånen som stödmottagaren åtnjuter är underordnad i förhållande till den allmänna nyttan stödet tillför kommunen Det egentliga näringslivet Till skillnad från sedvanlig kommunal verksamhet är det egentliga näringslivet förbehållet den enskilda företagsamheten. Kännetecknande för denna sektor är framförallt varuproduktion, liksom marknadsföring av varorna. 40 Här dominerar privata initiativ, men i den mån det finns behov av samhälleligt stöd eller andra ingripanden kan också staten agera på detta område. Kommuner däremot får inte driva verksamhet eller göra insatser annat än under mycket speciella förhållanden. Kommunala insatser är följaktligen av ren undantagskaraktär och insatser på detta område ingår som huvudregel inte i den kommunala kompetensen. 41 Enligt 2 kap. 8 KL får kommuner genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen. Vad som innefattas i begreppet allmänt näringsfrämjande åtgärder är inte helt klart, men rättspraxis ger en bild av vilka åtgärder som omfattas. Exempel på tillåtna åtgärder är bidrag till en undersökning av mindre företags situation i kommunen, liksom bidrag till en kampanj vars syfte var att stimulera företagsetablering i kommunen. 42 I de ovan nämnda målen nr 154 och , 43 angående ersättning till uppsagd tomträttshavare, hävdade kommunen även att ersättningen utgjorde ett allmänt näringslivspolitiskt stöd enligt 2 kap. 8 första stycket KL. Ersättningen var ett uttryck för kommunens näringspolitiska inriktning att, i en uppsägningssituation motiverad av förändrad markanvändning, behandla berörda markanvändare på ett likartat sätt. Enligt kommunens uppfattning utgjorde ersättning därmed ett konkurrensneutralt, skäligt och tillåtet främjande av näringslivet i kommunen. Kammarrätten ansåg däremot inte att det var fråga om ett allmänt främjande och kommunen hade av den anledningen överskridit sin kompetens. I det fall stödmottagarens verksamhet syftar till att allmänt främja näringslivet har en kommun kompetens att teckna aktier i bolaget ifråga. Så var fallet i RÅ 1972 C 158 där bolaget enligt bolagsordningen bland annat bedrev företagsplanering i kommunen, gav rådgivning till företagare samt i övrigt verkade för en sund utveckling av industri och hantverk inom kommunen. Det är avgörande att ändamålsbestämningen enligt bolagsordning eller stadgar har tillräcklig precision så att verksamheten enbart inbegriper sådant som faller inom den kommunala kompetensen. 44 Ett mönster där domstolen underkänner vaga formuleringar och allmänt hållna verksamhetsbeskrivningar, ofta med tillägget annan därmed förenlig verksamhet, kan urskiljas i rättspraxis Stöd till enskilda näringsidkare Även om det är fråga om en allmänt näringsfrämjande åtgärd är den inte tillåten om den samtidigt utgör ett individuellt inriktat stöd. Enligt 2 kap. 8 andra stycket KL krävs synnerliga skäl för att en stödåtgärd till en enskild näringsidkare skall anses tillåten. Individuella åtgärder är i princip förbjudna och allmänt gäller en restriktiv syn på kommunala stödinsatser gentemot enskilda företag. Förbudet omfattar inte endast subventioner utan begreppet stöd omfattar alla former av direkta och indirekta förmåner. 46 I rena undantagsfall finns dock ett rättsligt utrymme för kommunala stödinsatser, vilka annars är otillåtna. 39 Lindquist, 2005, s A.a. s Prop. 1990/91:117, s RÅ 1974 A 1712 och RÅ 1978 Ab Se ovan avsnitt RÅ 1968 K SOU 2007:72, s. 238 och RÅ 1963 I Indén, 2008a, s. 50.
14 14 Begreppet synnerliga skäl är inte klart definierat och i förarbetena betonas också att vad som skall anses ligga i begreppet måste anpassas till samhällsutvecklingen. Det saknas därmed en klar skiljelinje beträffande vilka individuella stödinsatser som faktiskt är tillåtna. 47 Bestämmelsen utgör en kodifiering av principer som vuxit fram i rättspraxis, med den skillnaden att regeringsrätten i sina domar tidigare använde uttrycket särskild grund istället för det nu tillämpliga rekvisitet synnerliga skäl. Rekvisit signalerar en viss åtstramning och framförallt var avsikten att undantaget fortsättningsvis inte skulle omfatta arbetslöshetsbetingade stödåtgärder. 48 Tolkningen av begreppet enskild näringsidkare är vidsträckt och omfattar aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar, ideella föreningar, stiftelser och enskilda individer. 49 Eftersom 2 kap. 8 KL reglerar kommunala insatser i det egentliga näringslivet begränsar förbudet enbart möjligheten att stödja företag som inte ägs av kommunen. Således kan en kommun mycket väl stödja kommunala företag utan att synnerliga skäl behöver föreligga. 50 Utgör en åtgärd ett individuellt inriktat stöd till enskild är det emellertid oväsentligt om åtgärden vidtas direkt eller indirekt via olika bolag. Avgörande är istället vem som i slutändan gynnas av stödinsatsen. I mål nr var det fråga om ett anslag om 15 miljoner kr till ett kommunalt helägt bolag. Syftet med nyemissionen var i huvudsak att finansiera en ny lagerlokal, vilken under en överskådlig framtid skulle hyras ut till en enda hyresgäst. Åtgärden befanns därmed gynna en enskild näringsidkare och kommunens beslut överskred kompetensen. I mål nr prövades likaså ett bidrag till ett av regionen helägt bolag. Bolaget, Film i Väst AB, som arbetade med filmproduktion hade beviljats ett bidrag på 20 miljoner kr av landstinget och frågan var om stödet utgjorde ett individuellt stöd till enskild näringsidkare. Visserligen var det i målet fråga om ett landsting, men eftersom det även hör till de kommunala angelägenheterna att vårda kulturlivet i kommunen och stöd till kulturella aktiviteter av olika slag faller inom kompetensen är avgörandet intressant. 53 Kammarrätten fann stödet förenligt med den kommunala kompetensen eftersom det sätt som bolaget bedrev sin verksamhet på innebar att stödet kom en så pass stor krets av kulturarbetare tillgodo att stödet var av mer allmän än individuell karaktär. Vidare anfördes att möjligheten att ge mer individuellt inriktat stöd är större beträffande kulturella aktiviteter än när det gäller näringslivsinriktade verksamheter. Stödet ansågs således utgöra ett generellt stöd till regionens kulturella verksamhet och inte ett stöd till en enskild näringsidkare Generella riktlinjer rättspraxis Huvudregeln att kommunala ingripanden på det egentliga näringslivsområdet inte är tillåtna upprätthålls i rättspraxis. Regeringsrätten har intagit en restriktiv hållning när det gäller individuellt stöd till enskilda näringsidkare. Exempel på i princip otillåtna åtgärder är aktietäckning, kreditstöd genom lån eller borgensåtagande, kontantbidrag, eftergift av fordran eller säkerhet för fordran, mottagande av betalning utan motprestation, köp av fastighet till uppenbart överpris, överlåtelse av mark vederlagsfritt eller till väsentligt underpris samt vederlagsfria arbeten på annans industrimark. 54 Eftersom avsikten med kodifieringen av de 47 Prop. 1990/91:117, s. 152f. 48 Lindquist, 2005, s SOU 2007:72, s Prop. 2008/09:21, s 52; Kommunal prissättning i konkurrens En modifierad underskotts- och självkostnadsprincip, Uppdragsforsknings rapport 2009:5, Indén, T., KKV 2009, s Kammarrättens i Göteborg dom , mål nr Eftersom lagstiftningen angående kommunal lokalhållning utvidgats är det inte säkert att utgången i målet hade blivit den samma i dagsläget. Se nedan om lokalhållning, avsnitt Kammarrättens i Göteborg dom , mål nr Lindquist, 2005, s Lindquist, 2005, s. 261.
15 15 kommunalrättsliga principerna inte på något sätt var att ändra rättstillämpningen är regeringsrättens avgöranden fortfarande ledande för bedömningen av principernas innebörd och tillämpning. 55 Då flera av prejudikaten trots allt är från 70- och 80-talen är nyare kammarrättsavgöranden intressanta framförallt med tanke på att omfattningen av den kommunala kompetensen skall återspegla samhällsutvecklingen. Utifrån rättspraxis kan vissa generella riktlinjer urskiljas vilka ofta används för att motivera domslut. Dessa riktlinjer ger vägledning för vad som betraktas som allmänt näringsfrämjande åtgärder och när ett individuellt stöd till enskild näringsidkare är för handen. Stödåtgärder bedöms utifrån ett helhetsperspektiv och fall där kommunen försöker att kringgå förbudet genom att dölja det egentliga syftet genomskådas. En kommun hade i RÅ 1989 not. 78 ingått ett avtal om så kallad sale-and-leaseback med ett varvsföretag efter att en kommunal borgen till förmån för samma varvsföretag underkänts. Regeringsrätten ansåg att kommunen genom att ingå avtalet hade överskridit sin befogenhet då det egentliga syftet med affären fortfarande ansågs vara att ge varvsföretaget ekonomiskt stöd i en trängd situation Proportionalitet En form av proportionalitetsprincip är framträdande i rättspraxis då det ofta blir aktuellt med en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen eller också mellan nytta och kostnad. Å ena sidan vägs allmänintresset som insatsen avser att uppbära mot stödåtgärdens individuella karaktär. Är allmänintresset tillräckligt starkt i det enskilda fallet kan detta legalisera ett individuellt stöd, förutsatt att det individuella momentet vid sidan därav framstår som oväsentligt. Det krävs att den enskilda förmånen är underordnad i förhållande till den allmänna nyttan. 56 Ett kommunalt ingripande skall utgöra den sista utvägen för att säkerställa åtgärdens ändamål, vilket i princip förutsätter att motsvarande privata initiativ saknas. Ofta uttrycks det som att stödåtgärden framstår som en nödvändighet för att ändamålet skall kunna uppnås. Å andra sidan ställs omfattningen av stödåtgärden och kommunens ekonomiska uppoffring mot den förväntade vinsten. 57 Exempelvis i RÅ 2006 ref. 81 uppställs krav på att det skall föreligga en rimlig proportion mellan kommunens kostnader och den nytta som verksamheten kan förväntas medföra kommunen. Kommunens åtaganden får inte vara av sådan omfattning att det står i missförhållande till den påräkneliga allmännyttan av projektet. 58 Kompetensutrymmet för allmänt näringsfrämjande åtgärder är följaktligen inte obegränsat. Proportionalitetstänkandet är märkbart i RÅ 1993 ref. 35, där ett bidrag på kr för anordningen av en golftävling ansågs kompetensenligt. Tävlingen syftade till att sprida information om kommunen angående företagsamhet, arbetstillfällen, fritid och service. Kommunen ville särskilt öka inflyttningen till kommunen för att tillgodose arbetskraftbehov. Domstolen godtog att tävlingen skulle ha denna effekt. Då det inte heller framkommit att stödets omfattning stod i missförhållande till den förväntande nyttan av tävlingen eller att stödet innebar ett otillbörligt gynnande av enskild ansågs stödet tillåtet Konkurrenshänsyn Ibland anför domstolen konkurrensskäl för att begränsa kommunala insatser. Frågan hur konkurrenshänsyn påverkar den kommunala kompetensen har i äldre rättspraxis berörts i RÅ 1993 ref. 93. I rättsfallet prövades en kommuns engagemang i extern företagshälsovård, vilket visserligen ansågs falla inom den kommunala kompetensen, men inte när stödet gynnade ett företag på bekostnad av andra konkurrerande företag. Kommunen hade beviljat 55 Bohlin, 2007, s. 83f. 56 RÅ 1970 C 260. Se även Kammarrättens i Jönköping dom , mål nr RÅ :76 och RÅ 1999 ref Kammarrättens i Sundsvall dom , mål nr och Kammarrättens i Sundsvall dom , mål nr
16 16 ett visst företag ett avskrivningslån på 2 miljoner kr och ett treårigt driftbidrag om kr per år. Företaget avsåg i sin tur att engagera sig i företagshälsovård som skulle bedrivas av ett annat rättssubjekt i konkurrens med andra enskilda företag som inte fick del av motsvarande förmåner. Den ifrågavarande företagshälsovården befanns således gynnad framför annan, av andra företag, bedriven företagshälsovård. I målet hade det inte visats att behovet av extern företagshälsovård inte kunde tillgodoses på andra sätt än genom kommunala insatser och därför upphävdes kommunens beslut. I mål nr , 59 beträffande ett kommunalt borgensåtagande för Friskis & Svettis IF, har kammarrätten också fört in konkurrenssynpunkter i sin bedömning. Föreningen bedrev verksamhet i konkurrens med andra näringsidkare, vilka inte fick del av motsvarande förmån. Domstolen konstaterade att det inte visats att verksamheten inte kunde tillgodoses på annat sätt och beslutet upphävdes därmed Anknytning När det gäller verksamheter med särskild anknytning till befintlig kommunal verksamhet är utrymmet för kommunalt stöd betydligt större. I enlighet med rättspraxis kan ett naturligt samband till redan etablerad kommunal verksamhet ge kompetensenlighet åt annars typiskt icke kompetensenlig verksamhet. Det skall vara fråga om ett kvalificerat samband där den omtvistade verksamheten är särskilt närliggande och där en precis gränsdragning mellan kommuner och enskilt näringsliv skulle te sig opraktisk. 60 Några praktiska exempel är en stadsträdgårds försäljning av plantskoleväxter till allmänheten och annonsering i en av kommunen regelbundet utgiven informationsskrift. 61 En kommun anses vidare ha befogenhet att utnyttja kommunala naturtillgångar, till exempel jordbruks- och skogsfastigheter, kommersiellt. 62 I det fall verksamheten till sin natur är sekundär och utgör sedvanligt servicetillbehör till den kommunala anläggningen har kommunen befogenhet att engagera sig i också typiskt icke kompetensenlig verksamhet. Ett sedvanligt exempel är kioskrörelse. Kommunala insatser i form av olika slag av kommersiell smårörelse som behövs på till exempel sjukhus, idrottsanläggningar, badhus och teatrar för att anläggningen skall fylla sin funktion på ett rimligt och tidsenligt sätt anses kompetensenliga. En förutsättning är dock att insatserna till väsentlig del är inriktade på de som besöker den kommunala anläggningen för anläggningens egen skull. Stödet anses vidare kompetensöverskridande när birörelsen drivs på affärsmässiga grunder med vinstintresse samt konkurrerar med liknande verksamheter i kommunen. 63 Istället för att själv driva sidoverksamheten är det vanligare att kommunen ställer i ordning för verksamheten och sedan upplåter platser och försäljningsrättigheter till enskilda företag. Ett sådant förfarande ingår klart i den kommunala kompetensen. 64 Anknytningsrekvisitet begränsas vidare på så sätt att verksamheten ifråga måste vara av ringa omfattning. 65 Det krävs att anknytningen är tillräckligt stark samtidigt som kommunens nytta av sidoverksamheten står i rimlig proportion till åtagandet. En obalans mellan den kommunala insatsen och nyttan kan förringa värdet av anknytningen. 66 Eftersom den kommunala verksamheten idag är relativt omfattande är det lätt att påvisa anknytning mellan olika slag av traditionell kommunal verksamhet och sådana verksamheter som hör till det egentliga näringslivet, det vill säga drivs av staten eller privata företag. För att inte 59 Kammarrättens i Stockholm dom , mål nr Prop. 1990/91:117, s Lindquist & Losman, 2009, s. 30. RÅ 1968 K 61 och RÅ 1971 C Lindquist, 2005, s SOU 1982:20, s. 81. RÅ 1980 Ab RÅ 1980 Ab Myndigheter och marknader tydligare gräns mellan offentligt och privat, KKV:s rapportserie 2004:4, s. 77f. 66 RÅ 1975 ref. 23.
17 17 anknytningen skall utvidga gränsen för den kommunala kompetensen alltför mycket bör därför sambandsregeln tillämpas med viss försiktighet Förmögenhetsskydd I viss mån kan även kommunens intresse av att skydda sig mot direkta förmögenhetsförluster motivera stödåtgärder. När en kommun redan tidigare engagerat sig ekonomiskt i ett företag, vars verksamhet i och för sig faller utanför kommunens kompetens, kan sålunda kommunens intresse av att skydda det redan insatta kapitalet rättfärdiga ytterligare ekonomiska insatser. 68 Viss restriktivitet gäller dock eftersom kommunens åtaganden måste utgöra en nödvändighet för att begränsa en ekonomisk förlust Fastighets- och markupplåtelser till företag Till skillnad från vad som gäller vid överlåtelse av statsägd fast egendom innehåller svensk lagstiftning inga direkta formregler för hur försäljningen av kommunala fastigheter skall genomföras. 70 Den kommunala kompetensen sätter följaktligen gränsen för vad som är tillåtet på detta område. Till de allmänt näringsfrämjande åtgärderna hör att tillhandahålla mark och teknisk service till företagen, såsom att iordningställa byggklara industriområden och utrusta dem med ledningar för vatten och avlopp. 71 I samband med sådana åtgärder är kommunen oförhindrad att anpassa insatserna efter de tillträdande företagens individuella behov. 72 Enligt äldre avgöranden från regeringsrätten var kommuner oförhindrade att tillämpa en generell lågprislinje vid markupplåtelser till näringslivet. I till exempel RÅ 1976 Ab 154 godtogs ett förfarande där en kommun utförde markplaneringsarbeten på ett större industriområde för 2 miljoner kr och därefter sålde fastigheten till ett möbelföretag för mellan totalt kr. I ett antal avgöranden underkändes emellertid kommunala beslut som innefattade individuella prisförmåner, då försäljningspriset väsentligen understeg markens verkliga värde. Markvärderingen lämnade dock ganska stora marginaler åt kommunen vad gäller prissättningen. 73 I RÅ 1980 Ab 482 fäste regeringsrätten vikt vid att försäljningspriserna understeg fastigheternas taxeringsvärden och jämförde även med priser vid försäljning av liknande objekt i kommunen. I det fallet fanns det inte heller anledning att anta att det förelegat särskilda kommunala intressen som påkallat en underprisförsäljning, varför försäljningen bedömdes gynna en enskild person och kommunen överskred sin befogenhet. Det måste emellertid numera anses klarlagt att äldre rättsfall beträffande markupplåtelser och fastighetsförsäljningar inte längre är vägledande, eftersom de strider mot kommissionens riktlinjer och senare rättspraxis. 74 I mål nr var det visserligen fråga om en markbytesaffär mellan kommunen och en enskild markägare. Domen är dock intressant mot bakgrund av att domstolen utgick från marknadsvärdet vid bedömningen av om åtgärden innebar ett gynnande. Kammarrätten bedömde att den ersättning som utgått till markägaren översteg marknadsvärdet av den mark kommunen förvärvade i så stor omfattning att affären innebar ett otillbörligt gynnande av en enskild kommunmedlem. Kommunen hade betalt nästintill det dubbla marknadsvärdet för fastigheten. Kommunens beslut befanns således 67 Lindquist, 2005, s RÅ 1969 K 837 och RÅ 1979 Ab RÅ 1971 C Jfr förordning (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m. 71 Prop. 1990/91:117, s RÅ 1964 I RÅ 1976 Ab Lindquist, 2005, s. 270f. RÅ 1957 I 157 och RÅ 1965 I Framförallt det uppmärksammade Åre-fallet, Kammarrättens i Sundsvall dom , mål nr För en detaljerad beskrivning se nedan avsnitt 3.2 och Kammarrättens i Göteborg dom , mål nr
18 18 strida mot 2 kap. 1 KL och upphävdes därmed. I mål nr blev utgången den motsatta. Kammarrätten avslog överklagandet då klaganden inte lyckats visa att bytesaffären, genom att avvika från marknadspris, skett i strid mot statsstödsreglerna. Det var fråga om en bytesaffär med fastigheter, i vilken kommunen sålde en fastighet för kr. Enligt en i efterhand gjord värdering var fastighetens marknadsvärde kr. Samtidigt köpte kommunen en fastighet för 4,9 miljoner kr, vilken värderats till 5,5 miljoner kr. Anmärkas bör att det inte fanns något högre anbud på kommunens fastighet från någon annan spekulant. Även köp av en fastighet till överpris har i rättspraxis ansetts innebära ett otillåtet stöd. 77 När kommunen förvärvat ett företags gamla fastighet och priset förefallit högt med hänsyn till det osäkra marknadsvärdet på överblivna industrilokaler har transaktionens betraktats som ekonomisk stöd till enskilt företag och således kompetensöverskridande Lokalhållning Generellt anses det inte vara en kommunal uppgift att tillgodose näringslivets behov av lokaler. 79 Härmed avses att en kommun uppför eller förvärvar lokaler i syfte att hyra ut lokalerna till företag. Det förhållandet att kommuner hyr ut lokaler som redan finns i deras ägo anses inte kompetensöverskridande. 80 Befogenheten att allmänt främja näringslivet ger emellertid kommunen ett visst utrymme att vidta åtgärder i syfte att tillgodose näringslivets behov av lokaler, men utrymmet är enligt rättspraxis starkt begränsat. 81 Grundsatsen att kommunala åtgärder skall ha en allmän inriktning har ansetts överträdd när industribyggnader uppförts för i huvudsak ett enda företag. 82 Likaså gäller i de fall kommunen förvärvat en byggnad med avsikt att lokalen skall nyttjas av ett enda företag. 83 Utgången har blivit densamma då kommunen förvärvat en byggnad utan att kunna visa på något aktuellt kompetensenligt behov av lokalen. 84 Det är tydligt att individuellt anpassad lokalhållning åt enstaka industriföretag faller utanför den kommunala kompetensen. Rättspraxis intar ett liknande förhållningssätt beträffande lokalhållning till handeln. 85 Vad gäller lokaler för offentlig och enskild närservice åt hushållen är den kommunala befogenheten betydligt mer omfattande. 86 I samband med bostadsbyggande har till exempel en kommun ansetts ha rätt att uppföra byggnad med post- och banklokaler Lokaler för små företag Det ligger inom ramen för den kommunala kompetensen att tillgodose hantverkets och den mindre industrins behov av lokaler under förutsättning att verksamheten inriktas på företagarkollektivet i allmänhet. Individuellt anpassad lokalhållning åt enstaka industriföretag faller således utanför kompetensen. 88 Vid tillkomsten av KL var det vanligt att kommuner uppförde hantverks- och industrihus för att ge kredit- och kapitalsvaga småföretag tillgång till hyreslokaler. Samhällsutvecklingen har inneburit att det även vuxit fram andra typer av företag och verksamheter och antalet småföretag har också ökat betydligt inom tjänstesektorn. 76 Kammarrättens i Göteborg dom , mål nr RÅ : RÅ 1971 C Prop. 1990/91:117, s SOU 2007:72, s Lindquist, 2005, s RÅ 1975 ref RÅ 1973 C RÅ 1971 C RÅ 1970 C Lindquist, 2005, s RÅ 1969 K 920 och RÅ 1973 C Prop. 1990/91:117, s RÅ 1966 ref. 7.
19 19 Det ansågs av den anledningen rimligt att kommunerna skulle bidra med lokalhållning till samtliga små företag, oavsett deras inriktning. I syfte att förtydliga att någon åtskillnad inte görs mellan små företag med olika inriktningar återfinns en bestämmelse i den ovan nämnda lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. 89 Enligt 3 kap. 6 nämnda lag ges kommuner kompetens att tillgodose små företags behov av lokaler förutsatt att verksamheten inriktas på företagarkollektivet i allmänhet. Vad som avses med begreppet små företag är en bedömningsfråga som avgörs i det enskilda fallet. Vägledning kan dock tas från kommissionen som definierar små företag som fristående företag och företag som tillsammans med partnerföretag eller anknutna företag har färre än 50 anställda och har en omsättning eller en balansomslutning som motsvarar högst 10 miljoner euro per år. 90 Finns särskilda skäl får kommuner enligt stadgandets andra stycke dessutom tillgodose lokalbehov hos enskilda företag, oavsett deras storlek. Således utvidgas kommunernas kompetens i förhållande till vad som gäller enligt 2 kap. 8 andra stycket KL. Enligt motiven var avsikten att möjliggöra för kommunerna att skapa förutsättningar för företagsamhet, där lokalförsörjning ansågs utgöra en viktig del för att medverka till företagsetableringar och expansion hos lokala företag. Tanken är dock fortfarande att det inte skall vara fråga om specialanpassade lokaler. Vad som utgör särskilda skäl avgöras i det enskilda fallet. Avsikten med regleringen är inte att det i första hand är kommunen som skall bygga lokaler. Kan privata aktörer tillgodose lokalbehovet har kommunen ingen anledning att konkurrera med dem. Rekvisitet förutsätter således att det enskilda företaget vid en objektiv bedömning saknar möjlighet att själv bekosta lokalen och att det saknas privata aktörer som är villiga att göra investeringen. Särskilda skäl kan vidare anses föreligga om kommunen utgör stödområde enligt förordning (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd. Även investeringar som till exempel byggande av teknikparker vilka är avsedda för både små och enstaka större företag kan i vissa fall motivera särskilda skäl. 91 För att undvika att kommuner konkurrerar ut privata aktörer som tillhandahåller lokaler stadgas vidare i 1 kap. 3 nämnda lag att den kommunala verksamheten skall bedrivas på affärsmässiga grunder. Visserligen ges kommunerna endast kompetens att tillhandahålla lokaler i avsaknad av privata aktörer, men då sådana kan tänkas etablera sig på marknaden i ett senare skede föreföll det lämpligt att införa detta krav. Således omfattas kommunal lokalhållning varken av självkostnadsprincipen eller av vinstförbudet. Utgångspunkten är att kommunen i vart fall på lång sikt skall sträva efter vinst och att lokalhyrorna skall sättas på en nivå som motsvarar vad en privat aktör skulle ha tillämpat Utställningar, mässor och annan marknadsföring Kommunalt engagemang i utställningar, mässor och annan kollektiv marknadsföring kan vara kompetensenligt. 93 Visserligen är stödmottagaren i dessa fall ofta ett enskilt företag, men verksamheten inriktas på att främja näringslivet eller varumarknaden i kommunen. I RÅ 1972 C 255 var det fråga om ett bidrag till länets mejeriförbund som ordnade en ostmässa. Med hänvisning till framförallt den publicitet mässan gav kommunen ansåg domstolen att mässan tillgodosåg ett allmänt, samhälleligt intresse inom kommunen och stödet befanns därmed kompetensenligt. Individuella bidrag tillåts i och för sig enligt huvudregeln inte när de enbart kommer en viss del av näringslivet tillgodo, till exempel en specifik bransch. 94 För att 89 Prop. 2008/09:21, s. 56f. 90 Artikel 2.2 i avd I i bilagan till kommissionens rekommendation (2003/361/EG) av den 6 maj 2003 om definitionen av mikroföretag samt små och medelstora företag, EUT L 124, , s Prop. 2008/09:21, s. 56f. 92 Prop. 2008/09:21, s Prop. 1990/91, s RÅ 1972 ref. 27 och RÅ 1974 A 1290.
20 20 ett sådant kommunalt branschstöd ändå skall anses kompetensenligt krävs därför något ytterligare. I rättsfallet var det avgörande att verksamheten vände sig till alla producenter i branschen samt att mässan bedömdes som en del av informationen om kommunen. I RÅ 1974 ref. 33 ansågs branschstöd i form av allmän rådgivning till kommunens jordbrukare kompetensenligt. Regeringsrätten ansåg att anslaget var en allmän åtgärd i syfte att främja jordbruksnäringen i kommunen, samtidigt som stödet också betraktades som ett komplement till förekommande statligt stöd på området. I RÅ 1966 I 101 ansågs det kompetensenligt att vederlagsfritt tillhandahålla mark, dra fram ledningar och upplåta lokaler för en nordisk fritids- och jordbruksutställning mot bakgrund av den betydelse utställningen skulle ha för stadens näringar. Rättsfallet visar att kommuner har befogenhet att engagera sig genom att tillhandahålla utställningslokaler och bjuda in näringslivet eller vissa branscher att under en begränsad tid ställa ut sina produkter till försäljning. Stödåtgärder i form av naturaförmåner tillåts i större utsträckning jämfört med penningbidrag, lån och borgen. Är det fråga om lokaler och mark som redan finns tillgängliga är kommunens handlingsfrihet likaså större. Användningsområdet för naturaförmåner är tydligare varför möjligheten att uppfylla stödets ändamål bör vara större än beträffande kapitalförmåner. Dessutom är uppoffringen som kommunen gör genom att tillhandahålla redan tillgängliga lokaler mindre, varför det också är troligt att kommunens ekonomiska uppoffring bedöms proportionerlig i förhållande till åtgärdens förväntade resultat Bortfall av enskild service glesbygd När privata initiativ upphör på ett visst serviceområde, som normalt tillhör det egentliga näringslivet, kan det bidra till att ge rättsligt utrymme för kommunala åtgärder som annars betraktas som otillåtna. Kompetensgrunden får främst betydelse i glesbygdsområden där livsmedelsaffärer och bensinstationer har svårt att överleva på grund av bristande kundunderlag. I det fall servicenivån sjunker klart under det acceptabla kan kommunen ha rätt att ekonomiskt understödja enskilda näringsidkare för att garantera en minimistandard av kommersiell service till hushållen. 95 Enligt 8 förordning (2000:284) om stöd till kommersiell service finns visserligen en möjlighet till statligt stöd i dessa fall. Regleringen ger dock inte staten ett exklusivt ansvar för glesbygdsstödet och utesluter därmed inte helt kommunala insatser. 96 Rättspraxis på förevarande område behandlar framförallt insatser som syftar till att trygga kommunens livsmedels- och bensinförsörjning när det saknas privata initiativ. I RÅ :60 godtogs stöd i form av ett månatligt kontantbidrag till en handlare eftersom åtgärden inte bedömdes som ett beslut om stöd till viss näringsidkare utan betraktades som en åtgärd i syfte att för en relativt låg kostnad upprätthålla en fungerande drivmedelsförsörjning i området. I RÅ 1979 Ab 14 kunde en kommun, under en begränsad tid, lämna stöd för att förhindra nedläggningen av en bensinstation i kommunen, då närmaste bensinstation var belägen nio mil från orten. I ett fall med motsatt utgång, RÅ 1970 C 260, upphävdes kommunens beslut om kommunal borgen åt en livsmedelshandlare som ämnade uppföra en affärslokal i ett mindre samhälle. Den tidigare affärsrörelsen hade upphört och ortsbefolkningen hänvisades till livsmedelsbussar och butiker i andra samhällen. Avgörande var dels att den kommunala insatsen skedde genom ekonomiskt stöd till handlaren, dels att varuförsörjningen på orten trots allt befanns ordnad i den omfattning som ur ekonomisk synvinkel ansågs försvarlig inom landsbygdsområden i allmänhet. Åtgärden befanns inte motiverad av ett så betydande allmänintresse att dess karaktär av stöd till enskild vid sidan därav framstod som oväsentlig Prop. 1990/91: 117, s. 152f. 96 Lindquist, 2005, s. 283f. RÅ : Se även RÅ 1978 Ab 225.
EXAMENSARBETE. Kommunens åtgärder inom näringslivet. Sandra Andersson. Filosofie kandidatexamen Rättsvetenskap
EXAMENSARBETE Kommunens åtgärder inom näringslivet Sandra Andersson Filosofie kandidatexamen Rättsvetenskap Luleå tekniska universitet Institutionen för ekonomi, teknik och samhälle SAMMANFATTNING Den