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Timestamp: 2018-10-24 05:39:27
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Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 16', 'artículo 16', 'artículo 241', 'artículo 242', 'artículo 16', 'artículo 309', 'artículo 13', 'artículo 379', 'artículo 22', 'artículo 156', 'artículo 237', 'artículo 375', 'artículo 155', 'artículo 375', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 299', 'artículo 299', 'artículo 32', 'artículo 33', 'artículo 299', 'artículo 31', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 32', 'artículo 299', 'artículo 375', 'artículo 299', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 299', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 299', 'artículo 182', 'artículo 299', 'artículo 299', 'artículo 299', 'artículo 309', 'artículo 299', 'artículo 299', 'artículo 16', 'Artículo 299', 'artículo 209', 'artículo 16', 'artículo 299', 'artículo 94', 'artículo 227', 'artículo 299', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 227', 'artículo 149', 'artículo 16', 'artículo 299', 'artículo 16', 'artículo 299', 'artículo 209', 'artículo 299', 'artículo 2']

﻿ SENTENCIA C-668 DE JULIO 13 DE 2004
SENTENCIA C-668 DE 13 DE JULIO DE 2004
CONTENIDO:REQUISITOS Y CARACTERÍSTICAS DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS. LA AUSENCIA DE UNO DE LOS DEBATES VICIA DE INCONSTITUCIONALIDAD. SE DECLARA INEXEQUIBLE EL ARTÍCULO 16 DEL ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2003.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTROL CONSTITUCIONAL, ACTO LEGISLATIVO, REFORMA POLÍTICA
Sentencia C-668 de julio 13 de 2004
Demandante: Luis Eduardo Manotas Solano.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 16, parcial, del Acto Legislativo 1 de 2003 “por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones”.
Bogotá, D.C., julio trece de dos mil cuatro.
1. Competencia y examen sobre la caducidad de la acción.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 241, numeral 1º, de la Constitución Política, a la Corte Constitucional le corresponde decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad promovidas por los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Carta Política. En consecuencia, es competente esta corporación para conocer de la demanda presentada contra el Acto Legislativo 1 de 2002.
Según lo previsto por el artículo 242, numeral 3º, de la Constitución Política, las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto. Teniendo en cuenta que el Acto Legislativo 1 de 2003 fue publicado en el Diario Oficial 45.237 de 3 de julio de 2003, y la demanda de inconstitucionalidad que ahora se examina fue presentada el 18 de diciembre de 2003, la demanda fue presentada en término, razón por la cual procede su examen por esta corporación.
2.1. Tanto el ciudadano demandante como el que coadyuva la demanda, plantean en forma directa vicios materiales en los que a su juicio se incurrió por el constituyente derivado, en la expedición del artículo 16 del Acto Legislativo 1 de 2003, concretamente en lo relacionado con la composición de las asambleas departamentales, en tanto consideran que la disminución de los integrantes de dichas entidades, para las comisarías erigidas en departamentos por el artículo 309 de la Constitución Política(1), vulnera el preámbulo y el artículo 13 de la Constitución, pues se otorga a esos departamentos un trato desigual y discriminatorio, circunstancia que no se compadece con los mandatos constitucionales.
2.3. De entrada se observa que el cargo por vicios de fondo que se plantea en la demanda, no es de recibo en esta oportunidad, pues como acertadamente lo manifestó la vista fiscal, a la Corte Constitucional por expreso mandato de los artículos 241-1 y 379 de la Constitución Política le corresponde pronunciarse sobre las demandas de inconstitucionalidad contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, solo por vicios de procedimiento en su formación, salvo lo dispuesto en la Sentencia C-551 de 2003(2), criterios que no resultan aplicables en esta ocasión y que no son del caso analizar en esta oportunidad. De entrar la Corte al análisis de la posible violación del derecho a la igualdad, se estaría realizando un control judicial ordinario de fondo de ese acto reformatorio, lo cual no solo le está vedado a la Corte, sino que desnaturalizaría por completo el control que a dichos actos impone la Constitución Política.
Los requisitos constitucionales y legales establecidos para reformar la Carta Política mediante un acto legislativo, han sido ampliamente analizados por esta corporación. En primer lugar, resulta relevante recordar que este tribunal constitucional ha precisado en relación con el artículo 379 superior que dispone que los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación a una asamblea constituyente, solo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos a que se refiere el título XIII de la Carta, que ese “adverbio solo” no puede ser tomado en su sentido literal, pues es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento del Congreso resultan aplicables al trámite complejo que se cumple con ocasión de los proyectos conducentes a la modificación de la Carta y que la inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio, situación que adquiere especial relevancia tratándose del reglamento del Congreso, pues pese a su carácter infraconstitucional, su desconocimiento es susceptible de generar una vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de ley orgánica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su actividad (C.P., art. 151)”(3).
La Corte en Sentencia C-543 de 1998(4) precisó los requisitos que deben ser observados en el trámite del proceso constituyente por el Congreso de la República y, en ese sentido expresó que las exigencias son:
“— Iniciativa. Los proyectos de acto legislativo pueden provenir del gobierno, de los miembros del Congreso en número no inferior a 10, del veinte por ciento de los concejales o de los diputados, y de los ciudadanos en un número equivalente al menos al cinco por ciento del censo electoral vigente (C.P., art. 375).
— Debate e iniciativas. En el segundo período solo pueden debatirse iniciativas presentadas en el primero (C.P., art. 375).
— Unidad de materia. Los actos legislativos también deben cumplir con esta exigencia constitucional, en cuyo caso, como ya lo expresó la Corte (5) el “asunto predominante del que ellos se ocupan, no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición de ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva” (C.P., art. 158).
— Título. El título del acto legislativo deberá corresponder exactamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula: “El Congreso de Colombia, DECRETA:” (C.P., art. 169)”.
Ahora bien, para efectos del control constitucional del Acto Legislativo 1 de 2002, que en esta oportunidad compete realizar a la Corte, es relevante traer a colación que en relación con la revisión de los vicios de procedimiento en la formación de los actos legislativos, la corporación inicialmente consideró que esa revisión debía ser integral como sucede con el control de constitucionalidad que se ejerce sobre las leyes y decretos-leyes, en virtud de lo dispuesto por el artículo 22 del Decreto-Ley 2067 de 1991, con la única excepción de que frente a los actos legislativos la Corte debía limitar su examen a la existencia o no de vicios en la formación del acto. Es decir, según dicha tesis, la Corte en el examen de una demanda contra un acto legislativo debía examinar la posibilidad de vicios de procedimiento en su formación, incluso si ellos no fueron planteados por el demandante (6) .
Dicha posición jurisprudencial, fue variada en la Sentencia C-543 de 1998, ya citada, en la que se expresó que si bien en ejercicio del control judicial de los actos legislativos, la Corte debía proceder de manera estricta y rigurosa en el examen de los requisitos establecidos por ordenamiento superior y la Ley 5ª de 1992, teniendo en cuenta que “el control constitucional de los actos legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana), la corporación en estos casos tan solo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes”.
Esta tesis, fue reiterada en la Sentencia C-487 de 2002 (7) , en la que se consideró que en relación con el control de constitucionalidad sobre los vicios de forma de los actos legislativos, se debía seguir “más bien el criterio fijado en la Sentencia C-543 de 1998 que optó, de manera unánime, por el entendimiento de que en materia de control de dichos actos la competencia de la Corte se limita al análisis de los cargos planteados en la demanda”. Esa misma posición fue acogida por la corporación en la Sentencia C-614 de 2002(8), en la que se expresó lo siguiente:
“Quiere esto decir, que no basta con que se demanda un acto legislativo por un vicio de procedimiento que de algún modo sea predicable de todo el cuerpo normativo, para que de manera oficiosa la Corte deba proceder a un examen minucioso y exhaustivo de todo el procedimiento surtido durante el trámite de la reforma, a efecto de establecer si hubo algún vicio en aspectos tales como la iniciativa, la publicación del proyecto, de las ponencias o de los textos aprobados, el quórum, los principios de identidad y de consecutividad, etc.
El sentido del control por vicios de forma es el de permitir a los ciudadanos, particularmente a quienes han estado próximos a los debates parlamentarios, la oportunidad de plantear ante la Corte las deficiencias en el trámite de un proyecto que en su concepto tengan como consecuencia la inconstitucionalidad del mismo. Ello implica que el ciudadano interesado ha detectado el posible vicio y estructura en torno al mismo un cargo de inconstitucionalidad. No se atiende a esta filosofía cuando quien ha sido opositor de un proyecto aprobado por el Congreso pretende, simplemente, librar una última batalla en la instancia del control constitucional, estructurando un cargo débilmente sustanciado, pero con la expectativa de que el juez constitucional, de oficio proceda a una revisión integral sobre la corrección de trámite del proyecto.
Precisamente, en lo referente al requisito constitucional de iniciativa en materia de actos legislativos, la corporación en la Sentencia C-222 de 1997, con ponencia del magistrado José Gregorio Hernández Galindo, expresó que los funcionarios a que se refiere el artículo 156 superior, tienen la facultad de presentar proyectos de ley en las materias relacionadas con sus funciones, ello no significa que estén autorizados para presentar proyectos de actos reformatorios de la Constitución ante el Congreso de la República, con excepción del Consejo de Estado, que por expresa disposición del artículo 237, numeral 4º, puede “Preparar y presentar proyectos de actos reformatorios de la Constitución y proyectos de ley”.
En relación con la exigencia constitucional de la iniciativa para presentar actos legislativos, precisó la Corte en la sentencia citada en el párrafo precedente que “También respecto de la iniciativa cabe distinguir entre lo que contempla el citado artículo 375 y lo establecido por el artículo 155 de la Constitución en torno al porcentaje de concejales o diputados del país que pueden proponer reforma constitucional, pues, pese a la aparente contradicción entre los dos preceptos, se refieren en realidad a modalidades distintas de procesos modificatorios de la Carta: mientras el primero de ellos exige el treinta por ciento de los concejales o diputados, toca genéricamente con proyectos de reforma constitucional, el 375 alude de manera específica a proyectos de acto legislativo, es decir a los que tramita el Congreso, de lo cual se desprende que la segunda disposición es especial para este tipo de procedimiento de enmienda, quedando reservada la otra para los casos contemplados en los artículos 376 y 378”.
No le asiste razón al ciudadano demandante, cuando afirma que se violó la iniciativa a favor del gobierno para presentar el proyecto de acto legislativo acusado, pues esa potestad de iniciativa no es exclusiva del gobierno como quedó explicado. El Acto Legislativo 1 de 2003, fue presentado por un grupo de más de diez miembros del Senado de la República, como consta en la Gaceta del Congreso 303 del 29 de julio de 2002, en la cual se publicó el proyecto del acto legislativo en cuestión y la correspondiente exposición de motivos, cumpliendo con la exigencia constitucional de iniciativa contenida en el artículo 375 de la Constitución Política, razón por la cual el cargo no prospera.
En la ponencia para primer debate en el Senado de la República, se acumularon al proyecto del Acto Legislativo 1 de 2002 “por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones”, los proyectos del Acto Legislativo 3 “por el cual se adopta una reforma política constitucional” y 7 del mismo año, “por medio de los cuales se reforman los artículos 107, 109, 112, 113, 134, 171, 176, 258, 264, 266 y 281 de la Constitución de Colombia”, los cuales hacen parte de los títulos: IV referido a la participación democrática y a los partidos políticos; el título V, que se refiere a la organización del Estado colombiano; título VI, referido a la organización de la rama legislativa; el título IX, que se refiere a las elecciones y organización electoral; y, por último, el título X, relacionado con los organismos de control.
4.3. El último cargo por vicios de procedimiento en la formación del Acto Legislativo 1 de 2003, se circunscribe a la ausencia de discusión del artículo 16 acusado en la plenaria de la Cámara de Representantes en segunda vuelta.
5. Trámite surtido por el artículo 16 del Acto Legislativa 1 de 2003.
5.1. Iniciativa parlamentaria.
El 20 de julio de 2002 un grupo de más de veinte senadores presentó el proyecto de Acto Legislativo 1 de 2002 “por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones”, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso 303 del 29 de julio de 2002, con la respectiva exposición de motivos (págs. 1 a 6). Al mencionado proyecto del acto legislativo le fueron acumulados los proyectos del Acto Legislativo 3 de 2002 “por el cual se adopta una reforma política constitucional”, y el 7 de 2002 “por medio del cual se reforman los artículos 107, 109, 112, 134, 171, 176, 258, 264, 266 y 281 de la Constitución Política de Colombia”.
5.1. (sic) Primera vuelta.
5.1.2.Ponencia para primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente.
En la Gaceta del Congreso 406 del 1º de octubre de 2002, se publicó la ponencia para primer debate en el Senado de la República al proyecto de Acto Legislativo 1 de 2002.
Analizada la exposición efectuada por la comisión de ponentes designada por la presidencia de la comisión, se observa que el senador Mauricio Pimiento sugirió la supresión de las asambleas departamentales a partir del 1º de enero de 2004, y sustituirlas por unas corporaciones denominadas consejos departamentales, de elección indirecta, y cuyos miembros no tendrán derecho a remuneración (pág. 5).
“ART. 37.—Modifíquese el artículo 299 de la Constitución Política, así:
ART. 299.—Suprímanse las asambleas departamentales a partir del 1º de enero de 2004. Sus funciones serán ejercidas por una corporación pública denominada consejo departamental, integrada por concejales de los municipios y distritos del respectivo departamento. Sus miembros serán elegidos para un período de cuatro (4) años por el conjunto de concejales de los municipios y distritos del respectivo departamento, guardando siempre el equilibrio regional, reunidos en su capital por convocatoria del Registrador Nacional del Estado Civil, dentro de los dos meses siguientes a su posesión.
Se reunirá en sesiones ordinarias durante dos períodos de treinta días hábiles cada año, a partir del 1º de abril, el 1º (sic) y del 1º de noviembre de segundo. En sesiones extraordinarias cuando sea convocado por el gobernador del departamento, en cuyo caso solo podrá ocuparse de los asuntos que este le someta.
Los consejos departamentales servirán sus funciones sin remuneración ni prestaciones sociales. Únicamente recibirán un estipendio diario para su sostenimiento, aquellos consejeros que deban desplazarse de localidades situadas a una distancia de la capital del departamento mayor a 30 kilómetros y pernocten en ella.
El consejo departamental del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, se elegirá popularmente, utilizando para la asignación de curules aquella cifra única que, obtenida utilizando la sucesión de números naturales, permita repartirlas todas para el mismo número de votos en la correspondiente circunscripción”.
“ART. 32.—Modifíquese el artículo 299 de la Constitución Política, así:
ART. 299.—En cada departamento habrá una corporación administrativa de elección popular que se denominará asamblea departamental, la cual estará integrada por siete (7) miembros, en los nuevos departamentos, creados en la Constitución de 1991, y en los demás departamentos por no menos de once (11) ni más de veinticinco (25) miembros.
Para ser elegido diputado se requiere ser ciudadano en ejercicio, tener más de veintiún (21) años, no haber sido condenado a pena privativa de la libertad, con excepción de los delitos políticos o culposos y haber residido en la respectiva circunscripción electoral, durante el año inmediatamente anterior a la fecha de elección”.
Lo anterior de conformidad con el acta 10 del 16 de octubre de 2002, publicada en la Gaceta del Congreso 103 de 11 de marzo de 2003 (pág. 14).
En la Gaceta del Congreso 437 del 22 de octubre de 2002 se publicó la ponencia para segundo debate al Acto Legislativo 1 de 2002, en la cual se propone dar segundo debate al texto aprobado por la Comisión Primera del Senado de la República (págs. 1 a 5).
En la Gaceta del Congreso 526 de 20 de noviembre de 2002 (pág. 43), se publicó el acta de plenaria 20 de la sesión ordinaria del Senado de la República de 30 de octubre de 2002, en la que aparece aprobado el artículo 32 “tal como fue aprobado en la Comisión Primera”.
En la Gaceta del Congreso 481 de 8 de noviembre de 2002, fue publicado el texto definitivo al proyecto de Acto Legislativo 1 de 2002, aprobado en las sesiones plenarias del Senado de la República, los días 28, 29, 30 y 31 de octubre de 2002, siendo del mismo tenor que el aprobado por la Comisión Primera Constitucional Permanente.
En la Gaceta del Congreso 540 de 22 de noviembre de 2002 (págs. 1 a 12), se publicó la ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. En la mencionada ponencia se informa que los ponentes no presentarán modificaciones al texto del artículo referente a la composición de las asambleas departamentales proveniente del Senado de la República, y que el texto de ese artículo, en el pliego, figurará como artículo 33.
5.1.8. Debate y aprobación del proyecto del Acto Legislativo 1 de 2002, en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.
En la Gaceta del Congreso 305 del 19 de junio de 2003, se publicó el acta de la sesión realizada por la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes el 25 de noviembre de 2002, en la cual el representante Carlos Arturo Piedrahíta presentó una proposición aditiva en relación con el artículo referente a la modificación del artículo 299 de la Constitución Política, en el siguiente sentido:
“Los diputados no podrán desempeñar cargo o empleo público, excepto los cargos de secretario de despacho a nivel departamental o municipal, director o gerente del instituto descentralizado a nivel departamental o municipal para lo cual deberá renunciar a su investidura de diputado”.
En la Gaceta del Congreso 567 de 6 de diciembre de 2002 (págs. 1 a 9), se publicó el texto aprobado en la Comisión Constitucional de la Cámara de Representantes. El texto del artículo acusado aprobado por esa comisión aparece bajo el artículo 31 y es del mismo tenor del aprobado por el Senado de la República, tanto en comisión como en plenaria.
En la Gaceta del Congreso 567 de 6 de diciembre de 2002, se publicó la ponencia para segundo debate del proyecto de Acto Legislativo 1 de 2002, en ella la comisión de ponentes ubicó el texto demandado en el artículo 34, respecto del cual indicó que no sufría modificación.
5.1.10.Debate y aprobación del proyecto en la plenaria de la Cámara de Representantes.
En sesión plenaria de 9 de diciembre de 2002, la Cámara de Representantes aprobó el artículo 34 que contenía el texto del precepto acusado, luego de incluir la moción de censura, conforme se constata en la Gaceta del Congreso 59 de 14 de febrero de 2003 (págs. 35 a 37), en la cual se publicó el acta 32.
En la Gaceta del Congreso 592 del 16 de diciembre de 2002, se publicó el texto definitivo del proyecto de Acto Legislativo 1 de 2002, aprobado en sesión plenaria de la Cámara de Representantes, los días 9 y 11 de diciembre de 2002, en la cual aparece como artículo 32 el texto de la norma acusada, así:
“ART. 32.—Modifíquese el artículo 299 de la Constitución Política, el cual quedará así:
ART. 299.—En cada departamento habrá una corporación administrativa de elección popular, que ejercerá el control político sobre los actos del gobernador, secretario de despacho, gerente y directores de institutos descentralizados, y que se denominará asamblea departamental, la cual estará integrada por siete (7) miembros, en los nuevos departamentos, creados en la Constitución de 1991, y en los demás departamentos por no menos de once (11) ni más de veinticinco (25) miembros.
PAR.—Los diputados podrán ejercer la moción de censura que será reglamentada por la ley”.
El 16 de diciembre de 2002, las plenarias de Cámara y Senado, aprobaron el texto presentado por la Comisión de Conciliación, publicado en las gacetas del Congreso 32 de 4 de febrero de 2003 y 81 de 5 de marzo de 2003.
5.1.13. Publicación por el Gobierno Nacional.
Mediante Decreto 99 de 20 de enero de 2003, el Gobierno Nacional en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 375 de la Constitución Política, dispuso la publicación del proyecto del Acto Legislativo 1 de 2002, lo cual se hizo en el Diario Oficial 45.071 del 22 de enero de 2003. El texto del proyecto publicado es del mismo tenor que el transcrito en el numeral 5.1.11 de esta sentencia, pero la modificación al artículo 299 de la Constitución Política, aparece bajo el artículo 34 (pág. 6 del decreto).
6. Segunda vuelta.
En la Gaceta del Congreso 146 del 3 de abril de 2003, se publicó la ponencia para segundo debate en segunda vuelta en la Comisión Primera del Senado de la República al proyecto del Acto Legislativo 1 de 2002, en la cual aparece en el artículo 34 el texto del artículo demandado.
En lo referente al precepto demandado, solo se modificó la edad mínima para ser elegido diputado. El texto del proyecto propuesto por los ponentes fue el siguiente:
“Modifíquese el artículo 299 de la Constitución Política el cual quedará así:
ART. 299.—En cada departamento habrá una corporación administrativa de elección popular que ejercerá el control político sobre los actos del gobernador, secretarios de despacho, gerente y directores de institutos descentralizados y que se denominará asamblea departamental, la cual estará integrada por siete (7) miembros, en los nuevos departamentos, creados por la Constitución de 1991, y en los demás departamentos por no menos de once (11) ni más de veinticinco (25) miembros.
En las gacetas del Congreso 200 del 13 de mayo de 2003 y 315 del 1º de julio del mismo año, se publicaron las actas 25 de 2 de abril y 28 del 10 de abril de 2003, de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República.
En la Gaceta del Congreso 315 de 1º de julio de 2003, se aprobó el texto acusado, con la adición del siguiente inciso:
“Los miembros de la asamblea departamental tendrán derecho a una remuneración durante las sesiones correspondientes y estarán amparados por un régimen de prestaciones y seguridad social en los términos que fije la ley”.
En la Gaceta del Congreso de la República 169 del 22 de abril de 2003, se publicó el informe de ponencia para segundo debate. Adicionalmente, se publicó el texto del proyecto del Acto Legislativo 1 de 2002 aprobado por la Comisión Primera del Senado de la República. En dicho texto el artículo acusado corresponde al artículo 13 de dicha nomenclatura.
6.4. Debate y aprobación del proyecto del Acto Legislativo 1 de 2002 en la plenaria del Senado de la República.
En las gacetas del Congreso 202 del 14 de mayo de 2003 y 222 del 26 de mayo del mismo año, se publicaron las sesiones plenarias de los días 29 de abril y 5 de mayo, respectivamente.
Se observa que en la sesión del 29 de abril, publicada en la Gaceta 202, se propuso la supresión del artículo 13 del proyecto de Acto Legislativo 1 de 2002, la cual fue aprobada con el quórum constitucional requerido.
En la Gaceta del Congreso 190 del 7 de mayo de 2003, se publicó el texto definitivo aprobado por la sesión plenaria del Senado de la República los días 23, 28, 29 y 30 de abril y 5 de mayo de 2003 (págs. 14 a 16).
Como la supresión del artículo 13 del proyecto del acto legislativo fue aprobada en la plenaria del Senado de la República, como se vio, esta publicación no incluyó ningún texto alusivo a la modificación del artículo 299 de la Constitución Política. En ella se informa que en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 182 de la Ley 5ª de 1992, se presenta:
“el texto definitivo aprobado en segunda vuelta, en sesión plenaria del Senado de la República, el día 5 de mayo de 2003 del proyecto del Acto Legislativo 1 de 2002 Senado, número 136 de 2002 Cámara, por la cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones, para que continúe su trámite legal y reglamentario en la honorable Cámara de Representantes”.
En la Gaceta del Congreso 220 del 23 de mayo de 2003, se publicó el informe de ponencia para primer debate en segunda vuelta, en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, así como el pliego de modificaciones al proyecto del Acto Legislativo 1 de 2002 (págs. 1 a 4).
La ponencia presentada a consideración de la Comisión Primera, se rinde teniendo como texto aprobado por el Senado de la República el publicado en la Gaceta del Congreso 190 del 7 de mayo de 2003.
Durante la sesión de junio 3 de 2003, la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, discutió y aprobó el proyecto del Acto Legislativo 1 de 2002, según consta en la Gaceta del Congreso 391 del 6 de agosto de 2003.
En lo referente al tema relacionado con la modificación del artículo 299 de la Constitución Política, se presentaron dos proposiciones. La primera presentada por el representante Carlos Piedrahíta, fue retirada a solicitud del representante Ramón Elejalde; y, la segunda fue negada.
En la Gaceta del Congreso 271 del 11 de junio de 2003 se publicó el texto definitivo del proyecto de Acto Legislativo 1 de 2002, aprobado en segunda vuelta por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.
En la Gaceta del Congreso 271 del 11 de junio de 2003 se publicó la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes al proyecto del Acto Legislativo 1 de 2002.
En la mencionada ponencia, en la “Discusión de artículos nuevos”, un grupo de representantes propuso una modificación al artículo 299 de la Constitución Política, para que los miembros de las asambleas departamentales, de las intendencias y comisarías erigidas en departamentos por la Carta de 1991, fueran de 7, y en los demás departamentos oscilaran entre 11 y 31 integrantes.
En las gacetas del Congreso 356 y 378 de 2003, se publicaron las actas de plenaria 57 de 16 de junio de 2003 y el acta de plenaria 058 de 17 de junio del mismo año, sobre aprobación del proyecto en plenaria.
En la plenaria del Congreso de junio 17, Gaceta del Congreso 378 de 31 de julio de 2003 (pág. 89), el representante Tony Jozame Amar, propuso como artículo nuevo “Modificar el inciso primero del artículo 299 de la Constitución Política, el cual quedará así:
“ART. 299.—En cada departamento habrá una corporación de elección popular que ejercerá el control político sobre los actos de los gobernadores, secretarios de despacho, gerentes y directores de institutos descentralizados y que se denominará asamblea departamental, la cual estará integrada por siete (7) miembros para el caso de las comisarías erigidas en departamento, por el artículo 309 de la Constitución Nacional, y en los demás departamentos por no menos de once (11) ni más de treinta y un (31) miembros, dicha corporación gozará de autonomía administrativa y presupuesto propio”.
Presentada la proposición por el representante mencionado, la “Dirección de la sesión por la presidencia” expresó lo siguiente:
“Por favor se honra la palabra en el sentido de que se lee la proposición y se somete inmediatamente a votación, la plenaria se pronunciará por favor. Representante Arcila (negrilla fuera de texto).
Gracias señor presidente, este tema no fue objeto de discusión en el interior de la Comisión Primera, luego entonces ni vino así el texto de Senado, luego entonces no cumple con las solemnidades que debe tener un acto legislativo, me parece que el tema pueden compartirlo, pero a esta hora y a estas alturas es improcedente, además de inconstitucional. Gracias señor presidente”.
En qué consiste el artículo estimados colegas, las antiguas comisarías en este momento, su presupuesto es de dos mil ochocientos, tres mil, cuatro mil y cinco mil millones de pesos, las asambleas les cuestan mil ochocientos y mil novecientos millones de pesos, todos están en la Ley 550, por lo tanto queremos rebajar los diputados, de 11 a 7, solamente, eso es lo que pedimos, para las antiguas comisarías, o si no nos quebramos como departamento. Gracias presidente.
94 por el SÍ y 4 por el NO. Ha sido aprobado el artículo nuevo propuesto por el doctor Julián Silva y otros representantes”.
6.10. Texto definitivo al proyecto del Acto Legislativo 1 de 2002, aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes.
El texto definitivo al proyecto mencionado, aprobado en segunda vuelta los días 16 y 17 de junio de 2003, fue publicado en la Gaceta del Congreso 301 del 18 de junio de 2003 (págs. 5 a 8). En esta publicación se incluyó como artículo nuevo la modificación al inciso 1º del artículo 299 de la Constitución Política aprobada por la plenaria del Senado de la República. En esta publicación el texto de la modificación al artículo 299 de la Carta, aparece como artículo 16.
En la Gaceta del Congreso 328 de 11 de julio de 2003, en la que se publicó el acta 66 de junio 19 de 2003, correspondiente a la Comisión de Conciliación, se lee lo siguiente:
“Los suscritos miembros de la comisión nombrada por las mesas directivas del Senado de la República y la Cámara de Representantes, reunidos en la presidencia del Senado de la República el día jueves 19 de junio de 2003 y dando cumplimiento a los artículos 161 de la Constitución Política y 186 de la Ley 5ª de 1992, nos permitimos proponer a las plenarias de dichas corporaciones, acoger como texto conciliado al proyecto de Acto Legislativo 136 de 2002 Cámara, 1 de 2002 Senado, “por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones” la siguiente:
ART. 16.—Artículo 299 de la Constitución Política. Se acoge el texto de la Cámara.
Texto definitivo conciliado al proyecto del Acto Legislativo 1 de 2002 Senado, 136 de 2002 Cámara
ART. 299.—En cada departamento habrá una corporación de elección popular que ejercerá el control político de los actos de los gobernadores, secretarios de despacho, gerentes y directores de institutos descentralizados y que se denominará asamblea departamental, la cual estará integrada por siete (7) miembros para el caso de las comisarías erigidas en departamentos por el artículo 209 de la Constitución Nacional y en los demás departamentos por no menos de once (11) miembros. Dicha corporación gozará de autonomía administrativa y presupuesto propio”.
En la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, fue presentado, discutido y aprobado en la sesión del día 19 de junio de 2003, con el quórum constitucional requerido, según consta en el acta 60 publicada en la Gaceta del Congreso 395 del 11 de agosto de 2003 (págs. 39 y 40).
Por su parte, en la plenaria del Senado de la República fue presentado, discutido y aprobado, en la sesión del 19 de junio de 2003, con el quórum constitucional requerido, según consta en el acta 66, publicada en la Gaceta del Congreso 328 de 11 de julio de 2003 (págs. 59 a 62).
6.12. Publicación en el Diario Oficial.
En el Diario Oficial 45.237 del 3 de julio de 2003, se publicó el texto del Acto Legislativo 1 de 2003 en el que aparece como artículo 16 el precepto demandado.
Como puede observarse en la Gaceta del Congreso 378 del 31 de julio de 2003, página 89, la modificación al artículo 299 de la Constitución Política propuesta por el representante Tony Jozame Amar, en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, fue introducida cuando ya había finalizado la discusión y votación del resto del articulado del proyecto y quedaba pendiente de aprobación el artículo sobre vigencia del acto legislativo sometido a la consideración del Congreso, momento en el cual se propuso como un “artículo nuevo”.
En tales circunstancias y teniendo en cuenta que estaba próximo a expirar el período de sesiones ordinarias, la expresión del presidente de la corporación en la que manifestó que “se honra la palabra en el sentido de que se lee la proposición y se somete inmediatamente a votación, la plenaria se pronunciará por favor” (pág. 89, columna segunda), fue una conminación sobre el resto de los miembros de la corporación para que se abstuvieran de intervenir en la discusión. Si bien a continuación intervinieron los representantes José Luis Arcila Córdoba y Jorge Julián Silva Meche, lo hicieron sin que la presidencia hubiera declarado abierto el debate como lo exige el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, y más bien ello constituye una constancia sobre la ausencia de esa etapa indispensable de la discusión previa a la votación de una ley y, con mucha mayor razón de una norma contenida en un acto legislativo.
Así, lo que en realidad se presenta es una violación flagrante del deber constitucional y legal de debatir los proyectos respectivos, como lo ordenan los artículos 157 de la Constitución y 176 de la Ley 5ª de 1992, pues es claro que al proceder de esa manera no pueden “tomar la palabra los congresistas y los ministros del despacho”, como allí se garantiza. Así, también resulta infringido el artículo 227 de la Ley 5ª de 1992, en el cual se ordena que las disposiciones contenidas en el reglamento del Congreso referidas al proceso legislativo ordinario son también de obligatoria observancia en trámite de los actos legislativos, en tanto no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales que expresamente regulan lo atinente a la reforma de la Constitución.
Viene entonces de lo dicho, que le asiste razón al demandante cuando afirma que no hubo discusión en el último debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, sobre la reforma al artículo 299 de la Constitución a que se refiere el artículo 16 del Acto Legislativo 1 de 2003, norma esta que por los antecedentes a que ya se refirió la Corte en esta sentencia era objeto de opiniones distintas a la finalmente aprobada en el seno del Congreso, como fácilmente puede observarse de su tramitación.
En efecto, al iniciar el trámite del acto legislativo mencionado, se propuso la supresión de las asambleas departamentales; posteriormente se modificó esa proposición de reforma, para variar el número de los miembros de las asambleas departamentales, teniendo en cuenta si se trataba de departamentos creados en la Constitución de 1991 al transformar en tales, a las antiguas intendencias y comisarías, o si se trataba de los demás departamentos; más tarde, como se vio, se llegó incluso a suprimir ese artículo del proyecto de reforma, como aconteció en la plenaria del Senado de la República en la segunda vuelta, razón por la cual al pasar el proyecto a la Cámara de Representantes, en la Comisión Primera se intentó revivir la norma mediante proposición que fue negada y, finalmente, se llegó a la plenaria de esta corporación, donde se resolvió que presentada esa norma como artículo nuevo, se pasaría directamente de su lectura como proposición a la votación, sin que jamás se abriera su discusión por la presidencia. Por ello, se declarará la inexequibilidad del artículo 16 del Acto Legislativo 1 de 2003, objeto de la acusación.
“La Constitución exige, para los proyectos de acto legislativo, un total de ocho debates, que deben darse completos e integrales para que lo aprobado tenga validez.
La Corte Constitucional otorga gran importancia al concepto “debate”, que en manera alguna equivale a votación, bien que esta se produzca por el conocido “pupitrazo” o por medio electrónico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado asunto. La votación no es cosa distinta de la conclusión del debate, sobre la base de la discusión —esencial a él— y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o Cámara.
Entonces, las normas de los artículos 157, 158, 159, 164 y 185 de la Ley 5ª de 1992, consagradas en relación con los proyectos de ley pero extensivas a los de acto legislativo por expresa remisión del artículo 227 ibídem, en cuanto no solo son compatibles con el trámite de las reformas constitucionales sino adecuadas a él a fortiori, deben ser atendidas de manera estricta:
No puede olvidarse que, tal como lo dispone el artículo 149 de la Constitución, “toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público —más si se trata de modificar la propia Carta—, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes” (resalta la Corte).
— Algo muy importante, derivado de la exigencia constitucional de un cierto número de debates —cuatro para las leyes (C.P., art. 107) y ocho para los actos legislativos (C.P., art. 375)— es el imperativo de llevarlos a cabo, es decir, de agotarlos en su totalidad para que pueda entenderse que lo hecho es válido, de modo tal que, si llegare a faltar uno de los debates exigidos, o sí se surtiere sin los requisitos propios del mismo, según la Carta Política o el reglamento, queda viciado de inconstitucionalidad todo el trámite y así habrá de declararlo la Corte en ejercicio de su función de control”.
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 16 del Acto Legislativo 1 de 2003 “por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones”.
(1) Se refiere a los departamentos del Amazonas, Guainía, Guaviare, Vaupés y Vichada.
(2) Mediante la cual se examinó la constitucionalidad de la Ley 796 de 2003 “Por la cual se convoca a un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”.
(3) Sentencia 387797, M.P. Fabio Morón Díaz.
(5) Sentencia C-222 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(6) La posición que se reseña, fue planteada en la sentencia C-387 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz, con ocasión de la revisión constitucional del Acto Legislativo 2 de 1995.
(7) En esta oportunidad, con ponencia del magistrado Álvaro Tafur Galvis, se examinó la constitucionalidad del Acto Legislativo 1 de 2001.
(8) Con ponencia del magistrado Rodrigo Escobar Gil, al revisar una demanda de inconstitucionalidad parcial contra los artículos 1º, 2º y 3º del Acto Legislativo 1 de 2001.
1. La decisión de inexequibilidad adoptada por la mayoría se tomó estimando que, durante el proceso de aprobación del acto legislativo demandado, la modificación del artículo 299 de la Constitución Política contenida en el artículo 16 del acto reformatorio, en lo referente a la integración de las asambleas departamentales de las antiguas comisarías, no fue objeto de debate en la plenaria de la Cámara de Representantes durante la segunda vuelta.
A esta conclusión llegó la Corte con base en la lectura del acta 58 correspondiente a la reunión de dicha plenaria llevada a cabo el día 17 de junio de 2003 (1) , acta de la cual se deduciría que el presidente no abrió a discusión la mencionada propuesta. En especial, esta conclusión la extrae la mayoría a partir de la siguiente expresión utilizada por el presidente en el momento en que la Cámara abordó el estudio de la propuesta:
“Por favor se honra la palabra en el sentido de que se lee la proposición y se somete inmediatamente a votación”.
“Intervención del honorable representante Tonny (sic) Jozame Amar, ponente:
“ART. NUEVO.—Modifíquese el inciso primero del artículo 299 de la Constitución Política, el cual quedará así:
“ART. 299.—En cada departamento habrá una corporación de elección popular que ejercerá el control político sobre los actos de los gobernadores, secretarios de despacho, gerentes y directores de institutos descentralizados y que se denominará asamblea departamental la cual estará integrada por siete miembros para el caso de las comisarías erigidas en departamentos, por el artículo 209 de la Constitución Nacional, y en los demás departamentos por no menos de 11 ni más de 31 miembros, dicha corporación gozará de autonomía administrativa y presupuesto propio. Hay muchas firmas, leído presidente.
“Por favor se honra la palabra en el sentido de que se lee la proposición y se somete inmediatamente a votación, la plenaria se pronuncia por favor.
Representante Arcila.
“Gracias señor presidente, este tema no fue objeto de discusión en el interior de la Comisión Primera, luego entonces ni vino así el texto de Senado, luego entonces no cumple con las solemnidades que debe tener un acto legislativo, me parece que el tema pueden compartirlo, pero a esta hora y a estas alturas es improcedente, además de inconstitucional. Gracias señor presidente.
“En un minuto representante Silva, usted como autor de la proposición.
“Gracias señor presidente, estimados colegas, este tema cumple con todos los requisitos que pide la constitución para un acto legislativo, yo le he acompañado, lo estoy acompañando hasta las 11 y media de la noche en el debate en la Comisión Primera hace ocho días, por lo tanto cumple con los requisitos.
En qué consiste el artículo estimados colegas, las antiguas comisarías en este momento, su presupuesto es de dos mil ochocientos, tres mil, cuatro mil y cinco mil millones de pesos, todos están en la Ley 550, por lo tanto queremos rebajar los diputados, de 11 a 7, solamente, eso es lo que pedimos, para las antiguas comisarías, o si no nos quebramos como departamento. Gracias presidente.
“94 por el SÍ y 4 por el NO. Ha sido aprobado el artículo nuevo propuesto por el doctor Julián silva y otros representantes”.
Ahora bien, si “debate” es la “controversia sobre una cosa entre dos o más personas” (2) , por razones lógicas hay que aceptar que existe una relación de proporcionalidad inversa entre el consenso o aceptación que recae sobre determinada propuesta legislativa, y la extensión temporal y la profundidad del debate de la misma. Dicho de otro modo: a mayor consenso, menor debate. Por razones obvias, si todos los congresistas están de acuerdo con una propuesta, la misma no será controvertida y de plano se aprobará en forma inmediata. Si son pocos los que se oponen, habrá un debate breve. Obviamente, de toda maneras se debe dar la oportunidad de intervenir, es decir la presidencia de célula legislativa debe conceder la palabra a quien la solicite. En el presente caso, la propuesta de modificar el inciso primero del artículo 299 de la Constitución fue aprobada por 94 votos afirmativos, frente a 4 negativos. Lo anterior explicaba el hecho de que el debate haya sido breve.
4. De otro lado, la expresión “Por favor se honra la palabra en el sentido de que se lee la proposición y se somete inmediatamente a votación” también llevó a la mayoría de la Sala a considerar que había mediado un acuerdo previo y secreto entre los representantes defensores para aprobar la iniciativa sin dar lugar a la intervención de los opositores.
A nuestro juicio, el correcto funcionamiento de una democracia exige la existencia de estos acuerdos previos, bien sea logrados dentro de un partido que acude como bancada al parlamento, bien sea como fruto de coaliciones entre grupos minoritarios. Las posiciones de partido, de bancada o de coalición favorecen la adopción de decisiones por razones ideológicas, ajenas a intereses personales, y propician lo que la ciencia política ha llamado la “gobernabilidad”, pues el diálogo entre gobierno y parlamento tiene lugar a través de los voceros de los partidos o grupos y no de manera individual con cada uno de los congresistas.
El anterior fue el propósito general del Acto Legislativo 1 de 2003, reflejado en la redacción de su artículo 2º, modificatorio del 108 superior. En esta norma se prevé que los miembros de las corporaciones públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político o ciudadano actúen como bancada en los términos que señale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democráticamente por estas. Es decir, respetando acuerdos previos. La norma añade que los estatutos internos de los partidos y movimientos políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará este régimen y podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas.
“... es evidente que un control rígido en extremo limitaría excesivamente la potestad configuradora del Congreso en materia legislativa pues desconocería el hecho de que aun en el constitucionalismo esa es la sede por excelencia idónea para la producción dinámica y permanente del derecho positivo. Es más, un control en extremo riguroso socavaría los fundamentos democráticos de la instancia parlamentaria. Por el contrario, un control flexible en extremo permitiría que subsistan en el ordenamiento jurídico disposiciones sustraídas a los debates parlamentarios y ajenas a la dinámica deliberativa que subyace al derecho legislado. De ese modo, un control sin rigor alguno conduciría al legislador a ejercer su función sin atenerse a los límites que le ha impuesto el constituyente.
Entonces, se trata de una tensión que debe resolverse ponderando la naturaleza de la función legislativa y el principio democrático que la alienta con la necesidad de que esa función se ejerza respetando los parámetros constitucionales referidos al proceso legislativo. Tal ponderación se acompasa bien con la vocación democrática del parlamento y con el imperativo de derivar la legitimidad de los tribunales constitucionales también del ejercicio estricto de sus competencias (3) ” (4) .
Por todo lo anterior, estimamos que la posición de la mayoría de la Sala evidencia un exceso de rigor, y no tiene en cuenta lo realmente acaecido en la reunión plenaria de la Cámara de Representantes durante la segunda vuelta, sino que solo se detiene en un fragmento del acta correspondiente a la misma para adoptar su decisión rigurosa y fuera de contexto.
Fecha ut supra. Marco Gerardo Monroy Cabra—Álvaro Tafur Galvis.
(1) Publicada en la Gaceta del Congreso 378 del jueves 31 de julio de 2003.
(2) Así se define por la Real Academia Española, en definición que viene citada en el proyecto.
(3) El rigor del control constitucional es influenciado no solo por el proceso legislativo sino también por varios principios constitucionales como el de unidad de materia. Así, en un reciente pronunciamiento, la Corte analizó las implicaciones que el principio de unidad de materia tenía en el ámbito del control constitucional y descartó la viabilidad de un rigor extremo por su contrariedad con el principio democrático. Corte Constitucional. Sentencia 501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(4) C-950 de 2001, M.P. Jaime Córdoba.