Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv104151.html
Timestamp: 2018-02-20 09:44:05
Document Index: 321265635

Matched Legal Cases: ['Art. 93', '§ 13', 'Art. 59', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 59', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 5', 'Art. 6', 'Art. 7', 'Art. 10', 'Art. 11', 'Art. 12', 'Art. 13', 'Art. 5', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 6', 'Art. 5', 'Art. 51', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 51', 'Art. 52', 'Art. 51', 'Art. 52', 'Art. 51', 'Art. 52', 'Art. 39', 'Art. 2', 'Art. 51', 'Art. 39', 'Art. 5', 'Art. 51', 'Art. 103', 'Art. 5', 'Art. 2', 'Art. 59', 'Art. 59', 'Art. 59', 'Art. 59', 'Art. 59', 'Art. 59', 'Art. 59', 'Art. 59', 'Art. 59', 'Art. 59', 'Art. 59', 'Art. 4', 'Art. 9', 'Art. 59', 'Art. 59', 'Art. 24', '§ 13', 'Art. 93', 'Art. 24', 'Art. 59', '§ 64', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 23', 'Art. 59', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 59', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 23', 'Art. 92', '§ 1', '§ 31', '§ 31', '§ 31', 'BVerG', '§ 792', 'Art. 7', 'Art. 11', 'Art. 14', 'Art. 59', 'Art. 24', 'Art. 59', 'Art. 31', 'Art. 59', 'Art. 59', 'Art. 43', 'Art. 59', 'Art. 24', 'Art. 59', 'Art. 24', 'Art. 20', 'Art. 5', 'Art. 1', 'Art. 6', 'Art. 1', 'Art. 7', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 87', 'Art. 25']

DFR - BVerfGE 104, 151 - NATO-Konzept
1. Der Nordatlantikvertrag (NATO-Vertrag) vom 4. April 1949 ist z ...
2. Die North Atlantic Treaty Organization (NATO) ist eine interna ...
3. In der über fünfzigjährigen Entwicklung des Nor ...
1. a) Die an der Tagung des Nordatlantikrats am 23. und 24. April ...
2. Der Deutsche Bundestag hatte am 22. April 1999 eine Aussprache ...
1. Der Antrag sei gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr ...
1. Der Antrag der Fraktion der PDS im Deutschen Bundestag sei in ...
2. Der Antrag sei jedenfalls unbegründet. Eine Verletzung de ...
1. Auch nach Ansicht des Bundestags kann die Antragstellerin gelt ...
2. Der Deutsche Bundestag hält den Antrag für unbegr ...
1. Die Antragstellerin ist als Fraktion des Deutschen Bundestags ...
2. Die Antragstellerin hat hinreichend deutlich dargelegt, dass d ...
1. Rechtskraft oder Bindungswirkung des Urteils des erkennenden S ...
2. Rechtskraft oder Bindungswirkung der Entscheidung des Senats v ...
1. Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden, dass ein im ...
2. Die verfassungsgerichtliche Prüfung der Mitwirkung der Bu ...
1. Mit dem Beschluss über das neue Strategische Konzept soll ...
2. Der Inhalt der Beschlüsse ist auch nicht als konkludente ...
1. Das nach Maßgabe von Art. 59 Abs. 1 Satz 2, Art. 24 Abs. ...
2. Eine solche Überschreitung des im Zustimmungsgesetz festg ...
3. Schließlich verlässt die mit der Zustimmung zum neu ...
1. Die Einordnung Deutschlands in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit bedarf nach Art. 24 Abs. 2 i.V.m. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG der Zustimmung des Gesetzgebers.
des Zweiten Senats vom 22. November 2001 auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 19. Juni 2001
In dem Organstreitverfahren über den Antrag festzustellen, dass die Bundesregierung mit ihrer Zustimmung zu den Beschlüssen über das neue Strategische Konzept der NATO auf der Gipfelkonferenz der Staats- und Regierungschefs in Washington am 23. und 24. April 1999, ohne das verfassungsmäßig vorgeschriebene Zustimmungsverfahren beim Deutschen Bundestag einzuleiten, gegen Artikel 59 Absatz 2 Satz 1 Grundgesetz verstoßen und damit Rechte des Deutschen Bundestags verletzt hat, Antragstellerin: Fraktion der PDS im Deutschen Bundestag, vertreten durch den Vorsitzenden Roland Claus, Deutscher Bundestag, Platz der Republik, 11011 Berlin - Bevollmächtigter: Prof. Dr. Norman Paech, Neubertstraße 24, 22087 Hamburg - Antragsgegnerin: Bundesregierung, vertreten durch den Bundeskanzler, Bundeskanzleramt, Schloßplatz 1, 10178 Berlin - Bevollmächtigter: Prof. Dr. Jochen A. Frowein, Im Neuenheimer Feld 535, 69120 Heidelberg -.
1. Der Nordatlantikvertrag (NATO-Vertrag) vom 4. April 1949 ist zusammen mit dem Deutschland-Vertrag vom 26. Mai 1952 und dem Vertrag über die Westeuropäische Union vom 17. März 1948 am 6. Mai 1955 für die Bundesrepublik Deutschland in Kraft getreten (BGBl. 1955 II S. 289; BGBl. 1955 II S. 293; BGBl. 1955 II S. 305 - sog. Pariser Verträge -).
b) Der NATO-Vertrag ist seit seiner Unterzeichnung nur einmal förmlich geändert worden (vgl. Art. 6 i.d.F. des Protokolls zum NATO-Vertrag über den Beitritt des Königreichs Griechenland und der Türkischen Republik vom 17. Oktober 1951, BGBl. 1955 II S. 293).
Art. 6 Buchstabe i) bestimmt das Gebiet der Vertragsparteien, innerhalb dessen ein Angriff als bewaffneter Angriff im Sinne des Art. 5 Abs. 1 gilt. Art. 6 Buchstabe ii) stellt dem den Angriff auf Streitkräfte, Schiffe oder Flugzeuge der Vertragsstaaten, die sich im Mittelmeer oder im nordatlantischen Gebiet nördlich des Wendekreises des Krebses befinden, gleich. Nach Art. 7 berührt der Vertrag nicht die "Rechte und Pflichten" der Parteien aus der Satzung der Vereinten Nationen und die "in erster Linie bestehende Verantwortlichkeit des Sicherheitsrats für die Erhaltung des internationalen Friedens und der internationalen Sicherheit"; er kann auch nicht "in solcher Weise ausgelegt" werden. Art. 10 sieht den Beitritt weiterer europäischer Staaten vor; der Beitritt vollzieht sich im Wege eines Beitrittsprotokolls. 1952 traten auf dieser Grundlage Griechenland und die Türkei, 1955 die Bundesrepublik Deutschland und Spanien, zum März 1999 Polen, Ungarn und die Tschechische Republik bei. Art. 11 Satz 1 enthält eine Ratifikationsklausel und bestimmt, dass der Vertrag von den Mitgliedstaaten "in Übereinstimmung mit ihren verfassungsmäßigen Verfahren" durchzuführen ist. Nach Art. 12 werden die Parteien nach zehnjähriger Geltungsdauer "oder zu jedem späteren Zeitpunkt" auf Verlangen einer Partei den Vertrag überprüfen. Sie werden dies "unter Berücksichtigung der Umstände [tun], die dann den Frieden und die Sicherheit des nordatlantischen Gebiets berühren, zu denen auch die Entwicklung allgemeiner und regionaler Vereinbarungen gehört, die im Rahmen der Satzung der Vereinten Nationen zur Aufrechterhaltung des internationalen Friedens und der internationalen Sicherheit die nen". Nach zwanzigjähriger Geltungsdauer kann gem. Art. 13 jede Partei den Vertrag kündigen.
cc) Die Rechtsstellung der in einem anderen Mitgliedstaat stationierten Truppen regelt das NATO-Truppenstatut vom 19. Juni 1951 (BGBl. 1961 II S. 1190; für Deutschland ergänzt durch Zusatzabkommen vom 3. August 1959 über die Rechtsstellung der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten ausländischen Truppen, BGBl. 1961 II S. 1183; zuletzt geändert durch Abkommen vom 18. März 1993, BGBl. 1994 II S. 2594, 2598).
a) Die Strategiekonzepte von 1949 und 1952 suchten Abschreckung durch die Bereitschaft zu massiver Vergeltung etwaiger Angriffe zu erreichen (vgl. Overall Strategic Concept for the Defence of the North Atlantic Treaty Organization Area, NATO-Doc. MC 14/2 [revised], approved by the North Atlantic Council, 9. Mai 1957, section 4: "The strategic concept"). Die für die Verteidigungsfunktion maßgebliche neue Strategie der flexiblen Reaktion nahm der Rat im Dezember 1967 an (vgl. NATO-Dokumente MC 14/3 Overall Strategic Concept for the Defence of the North Atlantic Treaty Organization Area und MC 48/3 Measures to Implement the Strategic Concept for the Defence of the NATO Area). Der vom Rat auf derselben Tagung angenommene Bericht "Die künftigen Aufgaben der Allianz", auch als Harmel-Bericht bekannt (Anhang zum Schlusskommuniqué der NATO-Ministertagung, Bulletin der Bundesregierung [Bulletin] Nr. 149 vom 16. Dezember 1967, S. 1257), ergänzte die Verteidigungsfunktion um das Ziel der Entspannung.
b) Nachdem bereits 1990 der in London tagende NATO-Rat auf die sich seit dem Ende der Ost-West-Konfrontation verändernden welt- und sicherheitspolitischen Rahmenbedingungen und Perspektiven hingewiesen hatte (Bulletin Nr. 90 vom 10. Juli 1990, S. 777), nahm im November 1991 die Tagung der Staats- und Regierungschefs des Nordatlantikrats das "neue Strategische Konzept" der NATO und die Erklärung von Rom "über einen wichtigen Abschnitt in der Umgestaltung des Bündnisses" (Nr. 1) an (Bulletin Nr. 128 vom 13. November 1991, S. 1033 f.; vgl. Darstellung in BVerfGE 90, 286 [299 ff.]). Das neue Strategische Konzept des Bündnisses war in "Strategischer Kontext" (Teil I.), "Ziele und sicherheitspolitische Aufgaben des Bündnisses" (Teil II.), "Breit angelegter sicherheitspolitischer Ansatz" (Teil III.), "Verteidigungsrichtlinien" (Teil IV.) und "Zusammenfassung" (Teil V.) gegliedert. Das Konzept bekräftigte die Kernfunktionen der NATO. Das veränderte Umfeld biete dem Bündnis die Möglichkeit, seine Strategie innerhalb eines breit angelegten sicherheitspolitischen Ansatzes zu konzipieren, der die politischen, wirtschaftlichen, sozialen und umweltpolitischen Aspekte zusammen mit der unverzichtbaren Verteidigungsfunktion umfasse. Der sicherheitspolitische Ansatz sah auch einen Unterabschnitt "Krisenbewältigung und Konfliktverhütung" vor. Für einen Erfolg der Bündnispolitik sei ein "von der politischen Führung des Bündnisses festzulegender kohärenter Ansatz erforderlich, wobei sie nach Bedarf die geeigneten Krisenbewältigungsmaßnahmen aus einer Palette politischer und sonstiger Optionen, darunter auch aus dem militärischen Bereich, auswählt und koordiniert" (Teil III. Nr. 24 f.).
Nachdem die Regierung der Bundesrepublik Jugoslawien dem Friedensplan der G-8-Staaten zugestimmt hatte, beschloss der Sicherheitsrat der UN bei Stimmenthaltung der Volksrepublik China am 10. Juni 1999 die Resolution 1244, welche u.a. die zeitlich nicht begrenzte Stationierung einer internationalen Sicherheitspräsenz im Kosovo unter Führung der NATO (Kosovo Forces [KFOR]) vorsieht.
- Krisenbewältigung: Es steht bereit, von Fall zu Fall und im Konsens, im Einklang mit Artikel 7 des Washingtoner Vertrages zu wirksamer Kon fliktverhütung beizutragen und sich bei der Krisenbewältigung aktiv einzusetzen, einschließlich durch Krisenreaktionseinsätze.
"Die Vereinten Nationen (VN), die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE), die Europäische Union (EU) und die Westeuropäische Union (WEU) leisten ausgeprägte Beiträge zur euro-atlantischen Sicherheit und Stabilität. ... Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen trägt die primäre Verantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit und leistet in dieser Eigenschaft einen entscheidenden Beitrag zur Sicherheit und Stabilität im euro-atlantischen Raum" (Nrn. 14 f.).
Die Streitkräfterichtlinien (Teil IV. Nrn. 41-64) legen in ihren "Grundsätzen der Bündnisstrategie" (Nrn. 41-46) dazu dar, dass das Bündnis die zur Verwirklichung der ganzen Bandbreite von NATO-Aufgaben erforderlichen militärischen Fähigkeiten aufrechterhalten wird. "In bezug auf die kollektive Verteidigung nach Artikel 5 des Washingtoner Vertrags müssen die verbundenen Streitkräfte der Allianz in der Lage sein, jede potentielle Aggression abzu schrecken, den Vormarsch eines Angreifers möglichst weit vorne aufzuhalten, sollte ein Angriff dennoch vorgetragen werden, und die politische Unabhängigkeit und territoriale Unversehrtheit ihrer Mitgliedstaaten sicherzustellen. Sie müssen auch bereit sein, einen Beitrag zur Konfliktverhütung zu leisten und nicht unter Artikel 5 fallende Krisenreaktionseinsätze durchzuführen" (Nr. 41). Die für die kollektive Bündnisverteidigung erforderlichen militärischen "Vorkehrungen ermöglichen es den NATO-Streitkräften ferner, nicht unter Artikel 5 fallende Krisenreaktionseinsätze durchzuführen". Die dadurch ermöglichte kohärente Reaktion auf alle Eventualfälle stützt sich auf "Konsultationsverfahren, eine integrierte militärische Struktur sowie auf Kooperationsvereinbarungen" (Nr. 43). Die Strategiegrundsätze verhalten sich auch zur Nukleardoktrin. Da konventionelle Streitkräfte allein eine glaubwürdige Abschreckung nicht gewährleisten und einzig Nuklearwaffen die Risiken jeglicher Aggression unkalkulierbar und unannehmbar machen, sind sie "nach wie vor von entscheidender Bedeutung für die Wahrung des Friedens" (Nr. 46).
bb) Art. 5 NATO-Vertrag bezeichne den Schutz der Mitgliedstaaten vor einem bewaffneten Angriff des Hauptgegners im Kalten Krieg als die zentrale Aufgabe des Bündnisses. Die Verpflichtung zur friedlichen Streitbeilegung und der Verzicht auf jegliche Gewaltandrohung und Gewaltanwendung gem. Art. 1 sowie das Bekenntnis zur Förderung der "Voraussetzungen für die innere Festigkeit und das Wohlergehen" der eigenen Gesellschaften und der Beseitigung der "Gegensätze in ihrer internationalen Wirtschaftspolitik" gem. Art. 2 seien Aufgaben, die sich bereits aus der UN-Charta ergäben. Sie stellten gleichsam die Bedingung und Garantie für den Zusammenhalt der Bündnispartner dar. Diese Aufgabenstellung habe Außenwirkung über die Bündnisgrenzen nur insoweit, als sie die Binnenstruktur des Bündnisses garantiere, um die Verteidigungskraft zu stärken. Soweit es um die Aufgaben im Rahmen der internationalen Beziehungen gehe, sei allein der militärische Verteidigungsauftrag gemeint, d.h. die politische oder militärische Reaktion auf einen bewaffneten Angriff auf das Bündnisgebiet, welches in Art. 6 genau umrissen sei. Die mehrfache Bezugnahme in Art. 5 und 6 auf den bewaffneten Angriff, die Erwähnung des Art. 51 UN-Charta und die genaue Umschreibung des geschützten Gebiets ließen keine Zweifel daran, dass die Aufgaben der NATO sich auf die Territorialverteidigung beschränkten. Eine Erweiterung des Vertei digungsbegriffs auf die neuen Gefährdungen und Bedrohungen, wie sie im neuen Strategiekonzept von 1999 aufgeführt würden, sei mit Art. 5 NATO-Vertrag nicht zu vereinbaren. Es möge zwar richtig sein, z.B. die Unterbindung der Energieversorgung, wirtschaftlichen Boykott oder Sabotageakte als unzulässige und rechtswidrige Gewalt gegen einen Staat zu qualifizieren; einen "bewaffneten Angriff" im Sinne des Art. 5 NATO-Vertrag stellten sie aber nicht dar. Das ergebe sich auch aus dem insoweit identischen Verteidigungsbegriff des Art. 51 UN-Charta, der nur dann die individuelle oder kollektive Selbstverteidigung mit militärischen Mitteln erlaube, wenn ein bewaffneter Angriff gegen das Territorium eines Staates vorliege. Nach heute absolut herrschender Meinung dürfe die individuelle und kollektive Selbstverteidigung nur auf einen bewaffneten Angriff erfolgen. Dies habe auch der Internationale Gerichtshof in seinem Nicaragua-Urteil vom 27. Juni 1986 ausdrücklich bekräftigt (vgl. Internationaler Gerichtshof [IGH], Military and Paramilitary Activities in and Against Nicaragua, International Court of Justice Reports [ICJ Reports] 1986, S. 14 [para. 211]). Gegenüber zwischenstaatlichen militärischen Auseinandersetzungen oder Bürgerkriegen innerhalb des Bündnisgebiets bestehe kein kollektives Verteidigungsrecht, selbst wenn die ökonomischen oder politischen Auswirkungen eines solchen Krieges den NATO-Staat schwer träfen.
Die NATO sei auch keine regionale Abmachung im Sinne des Art. 52 UN-Charta. Schon formal unterschieden sich beide dadurch, dass die kollektiven Verteidigungsbündnisse wie NATO, der ehemalige Warschauer Pakt oder WEU rechtlich unter Art. 51 in Kapitel VII UN-Charta einzuordnen seien, regionale Abmachungen wie die Organisation afrikanischer Einheit (OAU), Organisation amerikanischer Staaten (OAS), Arabische Liga (AL) aber unter Art. 52 im Kapitel VIII UN-Charta. Das bedeute zwar nicht, dass nicht auch eine regionale Abmachung zum Mittel der kollektiven Selbstverteidigung nach Art. 51 bei einem Angriff von einem Drittstaat greifen dürfe. Sie seien jedoch prinzipiell binnenorientiert auf die kollektive Sicherheit ihrer Mitgliedstaaten untereinander gerichtet, was ihnen z.B. die Zuständigkeit zur kollektiven Abwehr in terregionaler Gewaltanwendung und Streitbeilegung gebe. Dazu gehörten auch Bürgerkriege, Aufstände und Putsche. Diese Möglichkeit habe die NATO als Verteidigungsbündnis nicht. Schon 1956 habe der damalige US-Außenminister J.F. Dulles ohne Widerspruch festgestellt, dass die NATO keine regionale Abmachung sei und keine Möglichkeit zur Streitbeilegung unter den Mitgliedern habe (Department of State Bulletin Nr. 884). Selbst wenn man die NATO jedoch als regionale Organisation im Sinne des Art. 52 UN-Charta qualifiziere, würden sich ihre Funktionen und Zuständigkeiten über die Regelung der internen regionalen Beziehungen hinaus nicht auf die Krisenbewältigung in anderen Regionen erstrecken. Denn Maßnahmen regionaler Art seien nur solche, die von und gegen Mitgliedstaaten einer regionalen Abmachung oder Einrichtung ergriffen würden.
cc) Für neue Verpflichtungen der Krisenbewältigung und Kon fliktverhütung zu der Verteidigungspflicht bleibe daher nur der Weg einer vertraglichen Änderung des NATO-Vertrags. Anhaltspunkte für einen konkludenten Vertragsschluss ergäben sich aus dem Strategischen Konzept 1999. Der Wille, eine verbindliche Erweiterung der Aufgabenstellung der NATO festzulegen, habe wegen befürchteter Schwierigkeiten beim parlamentarischen Ratifikationsprozess in einigen Mitgliedstaaten allerdings nicht in einer formalen Vertragsänderung Ausdruck gefunden. Insoweit könne auch die Zustimmung des Bundestags zu einem Einsatz der Bundeswehr im Einzelfall nicht ausreichen. Beide Beschlüsse beträfen unterschiedliche Tatbestände, was in ihnen deutlich zum Ausdruck kommen müsse.
dd) Die inhaltliche und geografische Erweiterung der Aufgaben des Bündnisses sei nicht die einzige Neuerung des Strategischen Konzepts. Hinzu komme die Möglichkeit, bei einem geplanten militärischen Einsatz dann auf ein Mandat des UN-Sicherheitsrats nach Art. 39 UN-Charta zu verzichten, wenn dieses durch ein Veto eines ständigen Mitglieds verhindert oder die Aussichten auf ein Mandat von vornherein als negativ eingeschätzt würden. Diese neue Formel: UN-Mandat, wenn möglich, ohne Mandat, wenn nötig, sei zwar in dieser Deutlichkeit nicht im neuen Strategischen Konzept enthalten. Sie ergebe sich jedoch aus dem Zusammenhang und der historischen Situation, in der das Konzept verfasst und verabschiedet worden sei. Im Konzept werde zwar mehrfach zum Ausdruck gebracht, dass Einsätze der Konfliktverhütung und Krisenbewältigung in Übereinstimmung mit dem Völkerrecht zu erfolgen hätten. Diese Selbstverständlichkeit werde aber mit dem Hinweis auf das von "ihr auf dem Balkan gezeigte Eintreten für Konfliktverhütung und Krisenbewältigung" relativiert. Denn auf dem Balkan sei der markanteste Kriseneinsatz im Kosovo-Konflikt gerade ohne UN-Mandat erfolgt. Das Bekenntnis zum Völkerrecht sei nicht identisch mit dem Bekenntnis zu einem UN-Mandat im Falle militärischer Einsätze. Dieser Verzicht auf ein UN-Mandat sei eine ganz neue Entwicklung, die in den verschiedenen Strategie-Erklärungen seit 1991 nicht erwähnt worden sei. Dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli 1994 hätten drei Einsätze der Bundeswehr mit einem ausdrücklichen UN-Mandat zu Grunde gelegen. Es habe sich daher nicht mit der Problematik eines fehlenden Mandats auseinander zu setzen brauchen. Nach dem zwingenden Gewaltverbot des Art. 2 Ziff. 4 UN-Charta kämen völkerrechtlich nur zwei Grundlagen für das militärische Eingreifen in einem anderen Staat in Betracht: individuelle oder kollektive Selbstverteidigung gem. Art. 51 UN-Charta oder Handeln im Rahmen einer Zwangsmaßnahme gem. Art. 39, 42, 48 UN-Charta. Einsätze zur Krisenbewältigung sollten nach dem neuen Strategischen Konzept 1999 gerade neben oder außerhalb von Art. 5 NATO-Vertrag vorgenommen werden, welcher eine Konkretisierung von Art. 51 UN-Charta sei. In internen Situationen könne jedoch nur der Sicherheitsrat tätig werden. Deshalb seien auch die Versuche, das kollektive Verteidigungsrecht für ein "Nothilferecht für die Kosovo-Albaner" zu aktivieren, nicht überzeugend.
Die einzige Rechtfertigung, die noch eine Ausnahme vom Gewaltverbot begründen könnte und die über den Kosovo-Einsatz hinaus auch für das neue Strategische Konzept von Bedeutung wäre, sei die "humanitäre Intervention", also der Einsatz bewaffneter Macht zur Verhinderung und Beseitigung blutiger Unterdrückung und massiver Menschenrechtsverletzungen in einem Drittstaat. Dieses Prinzip würde jedoch faktisch jedem Staat die Möglichkeit eröffnen, überall auf der Welt zu intervenieren, wo nach seiner Ansicht Menschenrechte grob verletzt werden. Die Charta der UN selbst habe den Menschenrechtsschutz als Ziel anerkannt, und später in ihrem Rahmen angenommene Konventionen sowie andere Rechtsinstrumente hätten dieses Ziel konkretisiert. Dennoch sei die zentrale Aufgabe der UN die Friedenssicherung. Aus Art. 103 UN-Charta sowie aus der Erklärung der UN-Generalversammlung über die friedlichen Beziehungen zwischen den Staaten von 1970 ergebe sich, dass die Pflichten aus der Charta im Kollisionsfalle denen aus vertraglichen Menschenrechtsinstrumenten vorgingen. Auch der Internationale Gerichtshof habe in seinem Urteil Nicaragua/USA aus dem Jahre 1986 ausgesprochen, dass der Schutz der Menschenrechte keine Ausnahme vom Gewaltverbot zulasse (vgl. ICJ Reports 1986 [para. 268]).
ff) Jeder Einsatz deutscher Streitkräfte, der nicht von Art. 5 NATO-Vertrag gedeckt sei, sei ein Verstoß gegen Art. 2 des Vertrags über die abschließende Regelung in Bezug auf Deutschland (BGBl. 1990 II S. 1318). Dieser Vertrag verschaffe den friedenssichernden Normen des Grundgesetzes völkerrechtliche Verbindlichkeit.
a) Die materielle Rechtskraft des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli 1994 (vgl. BVerfGE 90, 286) stehe dem nunmehrigen Antrag weitgehend als Prozesshindernis entgegen. Nur insoweit das neue Strategische Konzept von 1999 Elemente enthalte, die inhaltlich über die der Entscheidung aus dem Jahr 1994 zu Grunde liegende Situation hinausgingen, stehe die Rechtskraft dem jetzigen Verfahren nicht entgegen. Im Sachverhalt der Entscheidung des Gerichts vom 12. Juli 1994 seien umfangreiche Erklärungen der Mitgliedstaaten der NATO über die Anpassung der Organisation an die gewandelten sicherheitspolitischen Rahmenbedingungen einschließlich verschiedener Beschlüsse und Kommuniqués des NATO-Rats sowie des Strategischen Konzepts von 1991 wiedergegeben (vgl. BVerfGE 90, 286 [298 ff.]). Die Mitwirkung der Bundesregierung an dem Beschluss des NATO-Außenministerrats vom 10. Juli 1992 und an den Beschlüssen des NATO-Rats vom 2. und 8. April 1993 sowie das Strategische Konzept von 1991 würden nicht als konkludenter Abschluss eines Änderungsvertrags zum NATO-Vertrag angesehen. Die dort getroffenen Feststellungen nähmen in vollem Umfang an der Rechtskraft der Entscheidung teil. Die Rechtskraftwirkung sei auf den Streitgegenstand und auf eine Wirkung inter partes beschränkt. Damals wie heute mache die antragstellende Fraktion keine eigenen Rechte geltend, sondern solche des Deutschen Bundestags in Prozessstandschaft, sodass jedenfalls auch der Deutsche Bundestag auf der einen Seite und die Bundesregierung auf der anderen Seite Beteiligte des damaligen wie des vorliegenden Rechtsstreits seien. In der genannten Entscheidung habe das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass das im Jahr 1994 angewandte Strategische Konzept die Rechte des Deutschen Bundestags nicht verletze. Es entspreche der Bedeutung der Feststellung durch das Bundesverfassungsgericht nicht, wenn ohne sachliche Änderung lediglich wegen des Zeitablaufs ein Organstreit erneut als zulässig angesehen werden könnte, der exakt dieselben verfassungsrechtlichen Fragen aufwerfe wie ein bereits rechtskräftig entschiedener Antrag.
Das nunmehr angegriffene Strategische Konzept von 1999 sei bereits in der 1994 angewandten Konzeption angelegt. So sei das dem neuen Strategischen Konzept 1999 zu Grunde liegende weite Verständnis des Sicherheitsbegriffs bereits im Strategischen Konzept 1991 enthalten. Das neue Strategische Konzept 1999 nenne immer wieder den Begriff der "Stabilität des euro-atlantischen Raums" als funktionale Umgrenzung des Aktionsradius der NATO. Auch hier bei handele es sich lediglich um eine neue Terminologie für einen bereits 1994 im Rahmen der strategischen Überlegungen der NATO gängigen Inhalt, demzufolge der Aktionsradius des Bündnisses nicht auf das Territorium der Mitgliedstaaten beschränkt, sondern funktional auf deren Sicherheit in Europa bezogen sei. Auch die Erweiterung des Aufgabenkreises der NATO um Krisen- und Konfliktbewältigung stelle keine Neuerung gegenüber der 1994 angewandten Strategie dar. Dies zeige sich nicht nur an der ausdrücklichen Erwähnung dieser Möglichkeit im Strategischen Konzept 1991 (Nr. 42), sondern auch an der nachfolgenden Praxis der NATO in Form der Einsätze im ehemaligen Jugoslawien. Das neue Strategische Konzept 1999 erwähne die Möglichkeit der Durchführung von Krisenreaktionseinsätzen (Nr. 31). Soweit an das Angebot erinnert werde, friedenswahrende und andere Operationen unter der Autorität des UN-Sicherheitsrats oder der Verantwortung der OSZE zu unterstützen, sei die Bereitschaft zu derartigen Maßnahmen bereits erstmals in den Kommuniqués der Außenministertreffen vom 4. Juni 1992 und vom 18. Dezember 1992 erklärt und von den Staats- und Regierungschefs der NATO-Mitgliedstaaten auf ihrer Gipfelkonferenz am 11. Januar 1994 in Brüssel bekräftigt worden.
a) In Art. 59 Abs. 2 Satz 1 1. Alternative GG behalte das Grundgesetz dem Gesetzgeber das Recht der Zustimmung zu völkerrechtlichen Verträgen vor, welche die politischen Beziehungen des Bundes regelten. Damit werde, abweichend vom Grundsatz der Gewaltengliederung, nach dem die Außenpolitik eine Funktion der Regierung sei, den Gesetzgebungsorganen ein Mitwirkungsrecht im Bereich der Exekutive eingeräumt. Wie das Bundesverfassungsgericht immer wieder festgestellt habe, verleihe die Norm dem Parlament eine eigene politische Mitwirkungsbefugnis im Bereich der Exekutive, deren Ausübung sich - funktionell betrachtet - als ein Regierungsakt in der Form eines Bundesgesetzes darstelle. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG solle sicherstellen, dass Bindungen durch Verträge der in der Vorschrift genannten Art nicht ohne Zustimmung des Bundestags eintreten. Das Mitwirkungsrecht des Parlaments werde durch Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG zugleich auch begrenzt und zwar sowohl in verfahrensmäßiger wie in gegenständlicher Hinsicht. Die Bundesregierung führe in eigener Kompetenz die Vertragsverhandlungen. Der Deutsche Bundestag könne den Vertragsinhalt nur insgesamt billigen oder ablehnen. Das Zustimmungsgesetz enthalte auch nur eine Ermächtigung, belasse also der Bundesregierung die Kompetenz zu entscheiden, ob der Vertrag abgeschlossen, beendet oder aufrechterhalten werden solle. Akte der auswärtigen Gewalt, die vom Tatbestand des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG nicht erfasst seien, fielen grundsätzlich dem Kompetenzbereich der Regierung zu. So seien alle nichtvertraglichen Akte der Bundesregierung gegenüber fremden Völkerrechtssubjekten nicht erfasst, auch soweit sie politische Beziehungen regelten. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG könne nicht entnommen werden, dass immer dann, wenn ein Handeln der Bundesregierung im völkerrechtlichen Verkehr die politi schen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland regele, die Form eines der gesetzgeberischen Zustimmung bedürftigen Vertrags gewählt werden müsse. Eine analoge oder erweiternde Anwendung dieser Vorschrift komme nicht in Betracht. Das Mitwirkungsrecht des Gesetzgebers nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG könne nur dann verletzt sein, wenn die Exekutive durch Vertrag neue oder erweiternde rechtliche Bindungen entstehen lasse, die die Voraussetzungen des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG erfüllten, es aber versäume, hierfür die Zustimmung des Gesetzgebers einzuholen.
Auch nach der die Entscheidung von 1994 nicht tragenden Auffassung seien die Rechte des Bundestags nicht verletzt. Die Bundesregierung habe nicht nur aus den angeführten Sachgründen zu dem Ergebnis kommen müssen, dass Art. 59 Abs. 2 GG nicht anwendbar sei; sie habe sich auch bei der verfassungsmäßigen Behandlung des Strategischen Konzepts der NATO 1999 an die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli 1994 halten müssen, da diese als wichtiger verfassungsrechtlicher Präzedenzfall anzusehen sei. Auch wenn man aber die Position der die Entscheidung nicht tragenden Richter im Urteil vom 12. Juli 1994 voraussetze, sei eine Verletzung der Rechte des Deutschen Bundestags abzulehnen. Das neue NATO-Konzept enthalte lediglich eine Fortentwicklung der bereits 1994 angewandten strategischen Konzeption und Praxis. Es sei nicht erkennbar, zu welchem Zeitpunkt genau nach dem Verfahren von 1994 eine Zustimmung erforderlich gewesen sein sollte. Das bedeute auch nicht etwa, dass der Exekutive eine grenzenlose Freiheit bei der Fortentwicklung eines völkerrechtlichen Vertrags zukäme, die mit dem Grundgedanken von Art. 59 Abs. 2 GG nicht vereinbar wäre. Jede ausdrückliche Festlegung neuer völkerrechtlicher Verpflichtungen innerhalb der NATO, die durch eine Mehrheitsentscheidung gegen die Stimme der Bundesrepublik Deutschland ausgelöst werden könnte, wäre eine Überschreitung der durch Art. 59 Abs. 2 GG gezogenen Grenzen. Das sei freilich hier nicht der Fall. Es werde an mehreren Stellen ausdrücklich darauf hingewiesen, dass in allen Fragen nur im Konsens entschieden werde. Außerdem zeige sich durch die Hinweise auf die Verfassungslage in den Mitgliedstaaten, dass jeder Mitgliedstaat verfassungsrechtlich autonom über seine Mitwirkung entscheide. In diesem Zusammenhang weist die Antragsgegnerin darauf hin, dass der Deutsche Bundestag nicht nur die Entwicklung der NATO durch seine zuständigen Ausschüsse und durch Plenardebatten immer wieder begleitet habe, sondern dass er bei der Erweiterung der NATO durch formelle Gesetzesbeschlüsse gem. Art. 59 Abs. 2 GG den Entwicklungsstand der NATO in vollem Umfang in seinen durch Zustimmungsgesetz zum Ausdruck gebrachten Willen einbezogen habe.
c) Nach Auffassung der Antragsgegnerin bewegt sich das neue Strategische Konzept 1999 zudem innerhalb des materiellen Rahmens des NATO-Vertrags. Die NATO sei nie nur ein Verteidigungsbündnis gewesen. Das ergebe sich aus der Präambel des Vertrags so wie aus den Artikeln 2, 3 und 4. Soweit die Präambel die Ziele und Grundsätze der Satzung der Vereinten Nationen bekräftige und feststelle, dass die Parteien entschlossen seien, die Freiheit und die gemeinsamen Werte zu gewährleisten und ihre Bemühungen für die gemeinsame Verteidigung und Sicherheit zu vereinigen, gehe das über bloße Territorialverteidigung weit hinaus; Territorialverteidigung einerseits und die Erhaltung des Friedens und der Sicherheit andererseits würden zudem als zwei eigenständige Ziele verstanden. Wenn Art. 4 den Sicherheitsbegriff zu der Unversehrtheit des Gebiets und der politischen Unabhängigkeit hinzufüge, bedeute dies, dass Sicherheit im Sinne des NATO-Vertrags weiter reiche als die Nichtinfragestellung der Unversehrtheit des Gebiets. Damit zeige sich, dass Gefahren für die Sicherheit, die nicht von einem unmittelbaren Angriff ausgingen, von Anfang an Bestandteil des NATO-Vertrags gewesen seien. Art. 9 enthalte zudem die umfassende Mandatierung des NATO-Rats zur Prüfung von Fragen, welche die Durchführung des Vertrags betreffen, auch außerhalb der bewaffneten Verteidigung des NATO-Territoriums. Weder Zielsetzung noch Inhalt des Strategischen Konzepts der NATO gingen über den Vertrag hinaus. Der NATO-Vertrag sei im Hinblick auf den Sicherheitsbegriff offen formuliert, sodass die Aspekte, wie sie im Strategischen Konzept 1999 genannt seien - z.B. internationaler Terrorismus oder die Unterbrechung der Zufuhr lebenswichtiger Ressourcen - sich unter den im Vertrag gewählten Sicherheitsbegriff subsumieren ließen. Krisenreaktionseinsätze fielen damit in den Aufgabenbereich der NATO, wie er im NATO-Vertrag formuliert sei.
d) Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG erfordere, dass es sich bei dem Gegenstand der Zustimmung oder Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften um Verträge im Sinne des Völkerrechts handele, zu deren Abschluss das Zustimmungsgesetz ermächtigen solle. Andernfalls würde die Bundesregierung verpflichtet, einseitig ein Vertragsgesetzgebungsverfahren einzuleiten, dem der Gegenstand fehle und für das deshalb ein Vertragstext fingiert werden müsste. Eine Vorlage des neuen Strategischen Konzepts der NATO an den Deutschen Bundestag zur Zustimmung in Gesetzesform sei auch nicht auf Grund des Demokratieprinzips oder eines allgemeinen Parlamentsvorbehalts des Grundgesetzes geboten. Die gewaltenteilende Demokratie wie auch der Grundsatz der parlamentarischen Verantwortung der Regierung setze notwendigerweise einen Kernbereich exekutivischer Eigenverantwortung voraus. Das Grundgesetz kenne weder einen Totalvorbehalt des Gesetzes noch eine Kompetenzzuordnung dahin, dass alle objektiv wesentlichen Entscheidungen vom Gesetzgeber zu treffen wären. Die Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 24 GG jedenfalls enthielten für die von ihnen erfassten Sachbereiche eine insoweit abschließende Regelung, neben der sich eine Gesetzespflichtigkeit nicht selbstständig aus dem Gesichtspunkt der Wesentlichkeit ergebe. Dem Bundestag verblieben gerade auch gegenüber politischen Absprachen der Bundesregierung mit Regierungen anderer Staaten seine vollen Kontrollrechte, vom Frage- und Interpellationsrecht über sein Untersuchungsrecht, seine Kompetenzen als Haushaltsgesetzgeber bis hin zum Sturz einer Bundesregierung durch Neuwahl des Bundeskanzlers. Und dabei könne ihm nicht etwa entgegengehalten werden, er habe einer völkerrechtlichen Vertragsverpflichtung in Gesetzesform zugestimmt. Der Handlungsraum der Bundesregierung im auswärtigen Bereich sei andererseits bei einer politischen Übereinkunft im Vergleich zu einer vertragsrechtlichen Bindung ungleich weiter und flexibler.
1. Die Antragstellerin ist als Fraktion des Deutschen Bundestags im Organstreitverfahren gem. §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG parteifähig. Sie kann im eigenen Namen Rechte geltend machen, die dem Bundestag gegenüber der Bundesregierung zustehen können (vgl. BVerfGE 1, 351 [359]; 2, 143 [165]; stRspr).
Der Organstreit zielt auf die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über die Rechte und Pflichten von Verfassungsorganen (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG). Das Verfahren dient inso weit maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis, nicht der davon losgelösten Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten Organhandelns (vgl. BVerfGE 68, 1 [69 ff.]). Das Organstreitverfahren eröffnet den Verfassungsorganen die Möglichkeit, für einen bestimmten Sachzusammenhang über die Zuordnung der in Betracht kommenden Kompetenzen im System der Gewaltenteilung zu streiten. Im Verhältnis zwischen Bundestag und Bundesregierung sind daher vor allem die Gesetzgebungsbefugnisse und sonstigen Mitwirkungsrechte des Bundestags rügefähig. Ein Eingriff in eine Gesetzgebungskompetenz des Bundestags ist nicht nur bei Anmaßung der Regelungskompetenz möglich, sondern auch bei einem rechtserheblichen Handeln ohne gesetzliche Ermächtigung, wenn diese von Verfassungs wegen erforderlich ist. Das Parlament kann im Wege des Organstreits eine Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit eines solchen Handelns herbeiführen.
a) Die Einordnung Deutschlands in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit bedarf nach Art. 24 Abs. 2 i.V.m. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG der Zustimmung des Gesetzgebers. Dieser Gesetzesvorbehalt überträgt dem Bundestag als Gesetzgebungsorgan ein Mitentscheidungsrecht im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten und begründet insoweit ein Recht des Bundestags im Sinne von § 64 Abs. 1 BVerfGG (BVerfGE 90, 286 [351]; vgl. auch BVerfGE 68, 1 [84 f.]).
Dieses Gesetzgebungsrecht schützt die Kompetenz des Bundestags, über die durch völkerrechtlichen Vertrag begründeten Rechte und Pflichten der Bundesrepublik Deutschland mitzuentscheiden, sofern die politischen Beziehungen des Bundes oder Gegenstände der Bundesgesetzgebung betroffen sind. Die Vorschrift gewährleistet die Legislativfunktion der gesetzgebenden Körperschaften im Bereich der auswärtigen Gewalt, deren Zustimmung in der Form des Vertragsgesetzes die innerstaatliche Anwendung solcher Verträge sichert und das Handeln der Regierung bei dem völkerrechtlichen Vollzug des Vertrags deckt (vgl. BVerfGE 90, 286 [357]; 58, 1 [37]). Art. 24 Abs. 2 GG enthält keinen eigenen besonderen Geset zesvorbehalt wie Art. 24 Abs. 1 oder Art. 23 Abs. 1 GG, weil das Grundgesetz davon ausgeht, dass die Einordnung in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit nur durch völkerrechtlichen Vertrag im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG erfolgen kann (vgl. BVerfGE 90, 286 [351]). Der Vertrag verleiht dem System kollektiver Sicherheit eine dauerhafte rechtliche Grundlage (Randelzhofer, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz Kommentar, Art. 24 Abs. 2 Rn. 23; Stern, Staatsrecht, Bd. I, 2. Auflage, 1984, S. 547; Tomuschat, in: Bonner Kommentar, Art. 24 Rn. 147). Ursprüngliches Leitbild eines Sicherheitssystems im Sinne des Art. 24 Abs. 2 GG waren die Vereinten Nationen, die bereits zum Entstehungszeitpunkt des Grundgesetzes auf völkervertraglicher Grundlage bestanden, ebenso wie ihre Vorgängerorganisation, der Genfer Völkerbund. Ein Vertrag, der die Einordnung des Bundes in ein kollektives Sicherheitssystem und eine Beschränkung seiner Hoheitsrechte zu Gunsten eines solchen Systems vorsieht, regelt die politischen Beziehungen des Bundes im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG.
Die Zustimmung des Bundestags zu einem solchen Vertrag kann die Regierung ermächtigen, in den Organen und Institutionen des Vertrags an seiner Fortentwicklung auch ohne eine förmliche Vertragsänderung mitzuwirken (vgl. BVerfGE 90, 286 [351]; 68, 1 [98 f.]; 58, 1 [37]). Dies gilt insbesondere, wenn der Vertrag auf Integration angelegt, also auf ein verstetigtes und die Staaten einander näher rückendes praktisches Zusammenwirken ausgerichtet ist, wie dies Art. 24 Abs. 1 und Art. 24 Abs. 2 GG allgemein sowie Art. 23 Abs. 1 GG für den inzwischen besonders integrierten Bereich der Europäischen Union vorsehen.
Vollzugsschritte innerhalb des Organ- und Institutionensystems eines solchen Vertrags müssen allerdings in dem dazu ergangenen Zustimmungsgesetz hinreichend bestimmbar angelegt sein. Die Ermächtigung umfasst nicht eine wesentliche Fortentwicklung, die die Zustimmung des Parlaments gegenstandslos werden ließe; wesentliche Überschreitungen oder Änderungen des im Vertrag angelegten Integrationsprogramms sind daher von dem ursprünglichen Zustimmungsgesetz nicht mehr gedeckt (vgl. BVerfGE 89, 155 [188]; 77, 170 [231]; 68, 1 [102]; 58, 1 [37]).
Strengt der Bundestag mit der Behauptung einer wesentlichen Vertragsüberschreitung oder -änderung ein Organstreitverfahren an, wird er mithin zur Durchsetzung seines ihm übertragenen Rechts, über die völkervertraglichen Rechte und Pflichten des Bundes mitzuentscheiden, tätig. Das Bundesverfassungsgericht prüft dementsprechend, ob ein bestimmtes völkerrechtliches Handeln der Regierung durch das Vertragsgesetz und dessen verfassungsrechtlichen Rahmen gedeckt ist (vgl. BVerfGE 90, 286 [346 ff., 351 ff.]; 68, 1 [102 f.]; 58, 1 [36 f.]).
a) Das Grundgesetz gestaltet das Bundesverfassungsgericht unbeschadet seiner Stellung als Verfassungsorgan als Gericht aus, dem die Ausübung rechtsprechender Gewalt übertragen ist (Art. 92 GG, § 1 BVerfGG). Den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts kommt daher materielle Rechtskraftwirkung zu (vgl. BVerfGE 78, 320 [328]; 33, 199 [203]; 20, 56 [87]; 4, 31 [87]). Die materielle Rechtskraft bindet das Bundesverfassungsgericht in einem späteren Verfahren nur dann, wenn es sich um denselben Streitgegenstand zwischen denselben Parteien handelt (vgl. BVerfGE 78, 320 [328]; 4, 31 [38 f.]). Die nunmehr antragstellende Fraktion der PDS im Deutschen Bundestag war jedoch nicht Partei in den dem Urteil vom 12. Juli 1994 zu Grunde liegenden Verfahren.
b) Gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG sind die Verfassungsorgane des Bundes mit Ausnahme des Bundesverfassungsgerichts selbst an die Entscheidungen dieses Gerichts gebunden. Die Bindungswirkung erstreckt sich auch auf Teile dieser Organe, die im Verfassungsprozess parteifähig sind. Die Bindungswirkung gem. § 31 Abs. 1 BVerfGG umfasst zunächst die Entscheidungsformel. Gegenstand der Bindungswirkung gem. § 31 Abs. 1 BVerfGG ist die konkrete Entscheidung. Das ist das Urteil des Bundesverfassungsgerichts über die streitgegenständliche Frage, im Organstreit also die Vereinbarkeit der Maßnahme oder Unterlassung eines Verfassungsorgans mit den Rechten eines anderen, des antragstellenden Verfassungsorgans (vgl. BVerfGE 99, 332 [336 f.]; 90, 286 [339]; 2, 143 [156]).
1. Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden, dass ein im Übrigen zulässiger Antrag im Organstreitverfahren nicht deshalb unzulässig ist, weil der Antragsteller politisch-parlamentarische Handlungsmöglichkeiten nicht ergriffen hat (vgl. BVerGE 90, 286 [339]).
2. Die verfassungsgerichtliche Prüfung der Mitwirkung der Bundesregierung am neuen Strategischen Konzept 1999 wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass NATO und Bundesregierung bei ihrem Handeln das Konzept seit seiner Annahme zu Grunde gelegt haben. Es ist denkbar, dass eine Maßnahme der auswärtigen Gewalt die Verfassung verletzt, während eine völkerrechtliche Bindung eintritt. In solchen Fällen mag der Staat zwar völkerrechtlich gebunden sein; der Bund kann aber die Pflicht haben, den verfassungswidrigen Zustand zu beseitigen, soweit dies möglich ist. Das Bundesverfassungsgericht hat dies für den völkerrechtlichen Vertrag bereits anerkannt (vgl. BVerfGE 6, 290 [295]). Nichts anderes kann für völkerrechtlich erhebliches Handeln unterhalb der Schwelle des Vertragsschlusses gelten.
1. Mit dem Beschluss über das neue Strategische Konzept sollte nicht der bestehende NATO-Vertrag geändert werden. Völkerrecht liche Verträge sind alle Übereinkünfte zwischen zwei oder mehr Völkerrechtssubjekten, durch welche die zwischen ihnen bestehende Rechtslage verändert werden soll. Auch Übereinkünfte zur Änderung bestehender Verträge gehören dazu. Es ist in der internationalen wie nationalen Rechtsprechung anerkannt, dass ein Organakt einer internationalen Organisation zugleich einen Vertrag zwischen zwei oder mehr Mitgliedern der Organisation darstellen kann (vgl. BVerfGE 90, 286 [359]; 68, 1 [82]). Ob ein Dokument des internationalen Verkehrs ein völkerrechtlicher Vertrag ist, ist aus den Umständen zu schließen (vgl. BVerfGE 90, 286 [360 f.]). Bezeichnung und Form der Annahme sind nicht maßgeblich (BVerfGE 90, 286 [359]). Auch ein Vertragsänderungsvertrag kann konkludent abgeschlossen werden (vgl. BVerfGE 90, 286 [361]; Verdross/Simma, Universelles Völkerrecht, 3. Auflage, 1984, § 792).
a) Das Fehlen einer Ratifikationsklausel ist ein Indiz gegen den Vertragscharakter. Der vertragliche Bindungswille kann sich bereits aus dem Vertragstext ergeben, wenn er eine Ratifikationsklausel hat oder die Hinterlegung beim Generalsekretär der UN vorsieht. Das ist hier nicht der Fall. Angesichts des hochpolitischen Gegenstands des neuen Strategischen Konzepts 1999 wäre verfassungsrechtlich bei einem Vertrag ein Ratifikationsvorbehalt auf Seiten der Bundesrepublik und wohl auch aller anderen Mitgliedstaaten erforderlich gewesen. Allerdings kann allein aus dem Fehlen eines Ratifikationsvorbehalts nicht zwingend geschlossen werden, dass es an einem völkerrechtlichen Vertragsschluss fehlt (vgl. IGH, Case Concerning Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain, Jurisdiction and Admissibility, Judgement, ICJ Reports 1994, S. 112 [para. 23 ff.]). Denn völkerrechtlich kann ein Staat vertragliche Verpflichtungen auch durch den Außenminister und andere typischerweise für die Außenrepräsentanz eines Staates zuständige Mitglieder der Exekutive eingehen, Art. 7 WVRK. Die Staaten sind darin frei, wie sie die Zustimmung, durch einen Vertrag gebunden sein zu wollen, zum Ausdruck bringen, Art. 11 WVRK (vgl. M. Fitzmaurice, Expression of Consent to be Bound by a Treaty as De veloped in Certain Environmental Treaties, in: Essays Vierdag, 1998, S. 59). Ratifikation durch das Parlament ist nur eine der völkerrechtlich zur Wahl stehenden Zustimmungsformen, Art. 14 WVRK.
Allein aus dem insoweit hochpolitischen Gegenstand des neuen Strategischen Konzepts kann nicht auf einen Vertragsänderungswillen geschlossen werden. Das neue Strategische Konzept vom 23./24. April 1999 ist ein Konsenspapier, in dem die neuen Aufgaben und Instrumente der NATO nur in allgemeiner Form beschrieben werden und die damit durch ein hohes Maß an Flexibilität und Interpretierbarkeit gekennzeichnet sind (Wittmann, Gewandeltes Selbst verständnis und erweitertes Aufgabenspektrum. Der Weg zum Neuen Strategischen Konzept der NATO, in: Europäische Sicherheit 8/1999, S. 12 ff.; Pradetto, Die NATO, humanitäre Intervention und Völkerrecht, in: Lutz (Hrsg.), Der Kosovo-Konflikt, 2000, S. 135 ff.; Rühle, Das Neue Strategische Konzept der NATO und die politische Realität, in: Jahrbuch für internationale Sicherheitspolitik, 2000, S. 637 ff.).
2. Der Inhalt der Beschlüsse ist auch nicht als konkludente Vertragsänderung anzusehen. Eine Vertragsänderung kann auch ohne ausdrückliche Willensbekundung erfolgen, wenn hinreichend deutliche objektive Umstände für den übereinstimmenden Willen zur Vertragsänderung sprechen (vgl. IGH, Maritime Delimitation and Territorial Questions, a.a.O., [para. 25 ff.]). Wenn sich Festlegungen des Strategischen Konzepts 1999 in einen nicht überwindbaren und deutlich erkennbaren Widerspruch zu dem im Vertrag definierten Einsatzbereich setzen oder eine Erweiterung des Vertrags über den bisherigen Rahmen enthalten, kann auf einen Abänderungswillen der Parteien geschlossen werden. Ohne Anhaltspunkte für einen entsprechenden subjektiven Bindungs- und Änderungswillen muss der Widerspruch zum bestehenden Vertrag aber hinreichend deutlich im Beschluss zu Tage treten, um das Verfahren nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG auszulösen. Dies ist vorliegend nicht der Fall. Es handelt sich insbesondere bei der im Mittelpunkt des Organstreits stehenden Frage der Erweiterung des sicherheitspolitischen Ansatzes des Bündnisses auf Krisenreaktionseinsätze noch um eine Fortentwicklung des NATO-Vertrags, die sich jedenfalls nicht mit der für die Annahme eines konkludenten Vertragsänderungswillens nötigen Gewissheit als Widerspruch zum bestehenden Vertragsinhalt oder als dessen Erweiterung deuten lässt.
Eine bedeutsame, im Vertrag nicht implizierte Erweiterung der Aufgabenstellung findet sich allerdings in der Möglichkeit so genannter Krisenreaktionseinsätze. Die der NATO nach dem neuen Strategischen Konzept 1999 zukommenden Krisenreaktionsfähigkeiten stellen eine Funktion regionaler Sicherheit im Sinne von Kapitel VIII UN-Charta dar, da sie Einsätze außerhalb des Bündnisgebiets vorsehen (vgl. Bericht zum Stand der Bemühungen um Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung sowie über die Entwicklung der Streitkräftepotenziale vom 12. April 2000, [Jahresabrüstungsbericht], BTDrucks 14/3233, S. 6, sowie die Stellungnahme des Stellvertretenden US Außenministers Strobe Talbott, abgedruckt in Simma, Die NATO, die UN und militärische Gewaltanwendung: Rechtliche Aspekte, in: Merkel [Hrsg.], Der Kosovo-Krieg und das Völkerrecht, 2000, S. 9, 34). Zentraler Begriff ist insoweit die Umschreibung eines "nicht unter Artikel 5 fallenden Krisenreaktionseinsatzes", also eines Einsatzes, der keinen Angriff auf das Territorium eines Vertragsstaats voraussetzt (siehe Teil III. Nrn. 29, 31 f. sowie Teil IV. Nr. 41, 53 Buchstabe c; vgl. auch Teil I. Nr. 10, Teil II. Nr. 24 des Beschlusses). Bei der Krisenreaktion in diesem Sinne handelt es sich um militärische, nicht um diplomatische oder andere nichtmilitärische Aktivitäten zur Krisenbewältigung. Dies entspricht der Struktur der NATO als eines primär militärischen Bündnisses. Es entspricht auch der Verhandlungsgeschichte sowie der ausdrücklichen Erwähnung der Krisenreaktionseinsätze auf dem Balkan im Konzept (Teil III. Nrn. 31 f.; vgl. Klein/Schmahl, a.a.O., S. 199; Zivier, Der Kosovo-Einsatz als Präzedenzfall?, Recht und Politik 35 (1999), S. 210, 212).
Der Abstand der Funktionen kollektiver Verteidigung und regio naler Sicherheit der NATO bleibt auch insoweit erhalten, als das Konzept den Sicherheitsbegriff auf Bedrohungen für die Stabilität des euro-atlantischen Raums ausdehnt, die sich aus internen Krisen einzelner Staaten im und um den euro-atlantischen Raum, der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und der Technologie zu ihrer Herstellung sowie der Abhängigkeit von Informationssystemen ergeben (Teil II. Nr. 20), die Vertragsgrundlagen auf globale Risiken aus Sabotage, Rohstoffverkürzung, organisiertem Verbrechen, Terrorismus und Flüchtlingsbewegungen infolge bewaffneter Konflikte bezieht (Nr. 24) sowie den Handlungsansatz der Organisation (Teil III.) und ihre militärische Integration (Teil IV.) hierauf ausrichtet.
Die nicht als Vertragsänderung erfolgende Fortentwicklung eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne des Art. 24 Abs. 2 GG bedarf keiner gesonderten Zustimmung des Bundestags. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG ist keiner erweiternden Auslegung zugänglich. Es kann dahinstehen, ob und welche völkerrechtlichen Bindungen für die Bundesrepublik Deutschland durch die Zustimmung zum neuen Strategischen Konzept 1999 unterhalb des Vertragsschlusses entstanden sind. In Betracht kommen bei entsprechender Interpretation des neuen Strategischen Konzepts 1999 verbindliche Konkretisierungen des Vertragsinhalts durch die dazu berufenen Organe der NATO oder eine authentische Interpretation des NATO-Vertrags durch die Vertragsparteien, aber auch die außervertragliche gemeinsame Verstärkung einer völkerrechtlichen Übung (Art. 31 Abs. 3 Buchstabe a und b WVRK, vgl. IGH, Case concerning Kasikili/Sedudu Island [Botswana/Namibia], Judgement, para. 49 ff.; Heathrow Airport User Charges Arbitration, in: American Journal of International Law 88 [1994], S. 738, 742). Ungeachtet der Frage, ob eine solche Vertragsfortbildung durch Organakt oder sonstiges völkerrechtlich rechtserhebliches Handeln vom Integrationsprogramm des NATO-Vertrags und des Grundgesetzes gedeckt ist (unten III.), besteht jedenfalls keine Pflicht der Bundesregierung aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG, in Bezug auf solche völkerrechtlichen Handlungsformen ein Gesetzgebungsverfahren einzuleiten oder die Zustimmung des Bundestags einzuholen.
Die Konkretisierung des Vertrags, die Ausfüllung des mit ihm niedergelegten Integrationsprogramms ist Aufgabe der Bundesregierung. Das Grundgesetz hat in Anknüpfung an die traditionelle Staatsauffassung der Regierung im Bereich auswärtiger Politik einen weit bemessenen Spielraum zu eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung überlassen. Sowohl die Rolle des Parlaments als Gesetzgebungsorgan als auch diejenige der rechtsprechenden Gewalt sind schon aus Gründen der Funktionsgerechtigkeit in diesem Bereich beschränkt. Die der Bundesregierung insoweit anvertraute auswärtige Gewalt steht zwar nicht außerhalb parlamentarischer Kontrolle und unterliegt wie jede Ausübung öffentlicher Gewalt den Bindungen des Grundgesetzes. Jedoch würde eine erweiternde Auslegung von Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG auf die Beteiligung der Bundesregierung an nichtförmlichen Fortentwicklungen der Vertragsgrundlage eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit nicht nur Rechtsunsicherheit hervorrufen und die Steuerungswirkung des Zustimmungsgesetzes in Frage stellen, sondern die außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit der Bundesregierung ungerechtfertigt beschneiden und auf eine nicht funktionsgerechte Teilung der Staatsgewalt hinauslaufen (vgl. BVerfGE 90, 286 [363]; 68, 1 [87]).
Es besteht zwar die Gefahr, dass durch rechtserhebliches Handeln unterhalb der förmlichen Vertragsänderung eine allmähliche Inhaltsveränderung des Vertrags eintritt (vgl. BVerfGE 90, 286 [372 ff.]). Das gilt insbesondere, wenn sich die Exekutivspitzen der Mitgliedstaaten in einer wichtigen Frage zu einem bestimmten Vertragsverständnis bekennen. Hier ergeben sich zudem weit reichende Folgen für die Führung und die Struktur der Streitkräfte der Bündnispartner. Aber der Bundestag ist gegenüber einer - reversiblen - Veränderung der Vertragsgrundlage und damit des Zustimmungsgesetzes nicht schutzlos. Das parlamentarische Regierungssystem des Grundgesetzes stellt dem Bundestag ausreichende Instrumente für die politische Kontrolle der Bundesregierung auch im Hinblick auf die Fortentwicklung eines Systems der gegenseitigen kollektiven Sicherheit zur Verfügung. Die Bundesregierung hat bereits auf Grund allgemeiner parlamentarischer Kontrollrechte Rede und Antwort zu stehen für ihr Handeln in den Organen der NATO, Art. 43 Abs. 1 GG. Geht sie Verpflichtungen für den deutschen Beitrag zur Aufstellung des Streitkräftedispositivs des Bündnisses ein, wird sie das Budgetrecht des Parlaments in Rechnung stellen und sich insoweit um die politische Zustimmung des Bundestags bemühen müssen. Die Aufnahme weiterer Staaten erfordert den Abschluss eines Beitrittsprotokolls, dem der Bundestag wiederum nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1, Art. 24 Abs. 2 GG zustimmen muss. Darüber hinaus ist wegen des wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalts jeder Einsatz der Bundeswehr im Rahmen der NATO sowohl zur kollektiven Verteidigung als auch zur Krisenreaktion von der Zustimmung des Bundestags abhängig (vgl. BVerfGE 90, 286 [363 ff.]), sodass auch im Hinblick darauf die Bundesregierung bei der Fortentwicklung des Einsatzbereichs der NATO und damit der völkervertraglichen Grundlage für Auslandseinsätze der Bundeswehr vorsorglich um die politische Unterstützung des Bundestags nachsuchen wird. Gelangte vorliegend etwa der Bundestag im Rahmen seiner politischen Willensbildung mehrheitlich zu dem Ergebnis, das neue Strategische Konzept 1999 der NATO sei veränderungsbedürftig, so könnte er durch schlichten Parlamentsbeschluss auf das Verhalten der Bundesregierung im Organsystem der NATO politischen Ein fluss nehmen. Es ist daher die Staatspraxis der Bundesrepublik, dass sich die Bundesregierung vor ihrem Handeln auf der völkerrechtlichen Ebene im Bundestag erklärt und sich der Aussprache stellt. So ist es auch im Falle des neuen Strategischen Konzepts 1999 geschehen (vgl. Plenarprotokoll 14/35). Die verfassungswidrige Überschreitung des - freilich weit bemessenen - Gestaltungsspielraums der Bundesregierung, insbesondere die Überschreitung des im Zustimmungsgesetz zum NATO-Vertrag enthaltenen Integrationsprogramms, kann schließlich auch von einer Parlamentsminderheit im Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht gerügt werden.
1. Das nach Maßgabe von Art. 59 Abs. 1 Satz 2, Art. 24 Abs. 2 GG ergangene Zustimmungsgesetz zum NATO-Vertrag legt das Integrationsprogramm eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit fest. Dieses Integrationsprogramm und die damit einhergehende politische Bindung der Bundesrepublik Deutschland wird von den Gesetzgebungskörperschaften maßgeblich mitverantwortet. Mit der Zustimmung zu einem Vertragsgesetz bestimmen Bundestag und Bundesrat den Umfang der auf dem Vertrag beruhenden Bindungen der Bundesrepublik und tragen dafür die politische Verantwortung gegenüber dem Bürger, Art. 20 Abs. 2 GG. Die rechtliche und politische Verantwortung des Parlaments erschöpft sich nicht in einem einmaligen Zustimmungsakt, sie erstreckt sich auch auf den weiteren Vertragsvollzug. Innerstaatlich enthält die Zustimmung zu dem Vertrag die Ermächtigung der Regierung, diesen Vertrag in den Formen des Völkerrechts fortzuentwickeln. Das Vertragsgesetz enthält zudem den innerstaatlichen Anwendungsbefehl für die auf der Grundlage des Vertrags gefassten völkerrechtlichen Beschlüsse. Der Bundestag wird deshalb in seinem Recht auf Teilhabe an der auswärtigen Gewalt verletzt, wenn die Bundesregierung die Fortent wicklung der NATO jenseits der ihr erteilten Ermächtigung - ultra vires - betreibt.
Dies betrifft nicht nur den Einsatz von Nuklearwaffen, der im NATO-Vertrag nicht geregelt ist und deshalb einer Konkretisierung nach den sicherheitspolitischen Anforderungen bedarf, sondern auch die Frage, ob der militärische Einsatz der NATO auch außerhalb der durch Art. 5 NATO-Vertrag erfassten Fälle erlaubt ist. Der NATO-Vertrag ist in Übereinstimmung mit den Zielen der Vereinten Nationen von seinem Gesamtkonzept her ersichtlich auf umfassende regionale Friedenssicherung im europäischen und nordamerikanischen Raum gerichtet (Präambel, Art. 1, 2, 10, 12 sowie Art. 6 NATO-Vertrag). Wenn sich das Erscheinungsbild möglicher Friedensbedrohungen ändert, lässt der Vertrag Spielraum für anpassende Entwicklungen auch im Bezug auf den konkreten Einsatzbereich und -zweck, soweit und solange der grundlegende Auftrag zur Friedenssicherung in der Region nicht verfehlt wird (vgl. BVerfGE 90, 286 [349]). Die in Ziffern 24, 31 f. des neuen Strategischen Konzepts 1999 näher erläuterten Krisenreaktionseinsätze stellen insoweit keine grundlegend neue Einsatzart dar.
Aus dem Inhalt des neuen Strategischen Konzepts 1999 geht nicht hervor, dass das nordatlantische Bündnis seine Bindung an die Ziele der Vereinten Nationen und die Beachtung ihrer Satzung (Präambel, Art. 1, 5, 7 sowie 12 NATO-Vertrag) aufgeben will. Nach dem in Nr. 10 des Konzepts bezogenen Art. 7 NATO-Vertrag kann auch das neue Strategische Konzept 1999 nicht zu einer Auslegung des NATO-Vertrags herangezogen werden, die die Rechte und Pflichten, die sich für die Bundesrepublik aus der UN-Charta ergeben, berühren. Im Gegenteil bekräftigt das neue Strategische Konzept 1999 im Anschluss an die Washingtoner Erklärung (Nr. 4) diese Nähe der NATO zu den Vereinten Nationen ausdrücklich. Die nunmehrige Aufgabenstellung wird unter Bestätigung der Bindung an NATO-Vertrag und UN-Charta eingeleitet (Teil I. Nr. 10). Die primäre Verantwortung des UN-Sicherheitsrats für die Wahrung des Weltfriedens bleibt danach die Grundlage der NATO-Strategie (Teil II. Nr. 14). Es soll zu einem Zusammenwirken der NATO, der OSZE, der EU und der UN in einer europäischen Sicherheitsarchitektur kommen (Teil III. Nr. 25; vgl. bereits BVerfGE 90, 286 [350]). Der auf die sicherheitspolitischen Herausforderungen bezogene Sicherheitsansatz sieht vor, dass die NATO in Übereinstimmung mit ihren eigenen Verfahren friedenswahrende und andere Operationen unter der Autorität des UN-Sicherheitsrats unterstützen wird (Teil III. Nr. 31 des Strategischen Konzepts; vgl. auch Nr. 38 des Kommuniqués). Dem entspricht es, dass die Gipfelerklärung zum Kosovo eine Lösung dieser Krise und eine Beendigung des NATO-Einsatzes auf der Grundlage einer Resolution des UN-Sicherheitsrats anstrebt (Nr. 6), nachdem der Rat sich bereits maßgeblich auf Resolutionen des Sicherheitsrats bei der Begründung der Luftschläge gestützt hat te. Auch die Erklärungen der Bundesregierung zum Washingtoner Gipfel wie zuvor zu den Luftschlägen heben die Zuständigkeit des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen hervor.
Das Grundgesetz enthält sich einer näheren Definition dessen, was unter Friedenswahrung zu verstehen ist, macht jedoch gerade mit Art. 24 Abs. 2 GG sichtbar, dass die Herstellung kollektiver Sicherheit ein entscheidendes Mittel zur Wahrung des Friedens ist, nämlich für die Herbeiführung und Sicherung einer friedlichen und dauerhaften Ordnung in Europa und der Welt (vgl. BVerfGE 90, 286 [349 ff.]). Das entspricht auch der Intention des historischen Verfassungsgebers (vgl. Entwurf eines Grundgesetzes, Darstellender Teil, S. 23 f., in: JöR N.F. 1 (1951), S. 222 f.). Die in Art. 24 Abs. 2 GG vorgesehene Mitgliedschaft in einem kollektiven Sicherheitssystem und die danach ermöglichte Teilnahme an Einsätzen im Rahmen eines solchen Systems soll auch durch die Vorschriften des Art. 87a GG über Aufstellung und Einsatzzweck der Bundeswehr nicht eingeschränkt werden (vgl. BVerfGE 90, 286 [353 ff.]). Im Rahmen kollektiver Sicherheitssysteme erfüllt die Bundesrepublik das völkergewohnheitsrechtliche Gewaltverbot (vgl. IGH, Military and Paramilitary Activities in and Against Nicaragua, ICJ Reports, [para. 187 ff.]), dessen innerstaatliche Geltung Art. 25 GG anordnet.
Die Konkretisierung sowohl der Artikel 5-Einsätze zur Verteidigung des Bündnisgebietes als auch der nicht unter Artikel 5 fallenden Einsätze (Krisenreaktionseinsätze) lässt keine machtpolitisch oder gar aggressiv motivierte Friedensstörungsabsicht erkennen. Es geht im Gegenteil um die Erhaltung des Friedens angesichts der geänderten sicherheitspolitischen Lage nach Ende des Ost-West-Konflikts, aber auch im Hinblick auf neue Bedrohungslagen für den Frie den. Nach dem neuen Strategischen Konzept 1999 strebt das Bündnis auf der Grundlage der gemeinsamen Werte Demokratie, Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit eine gerechte und dauerhafte Friedensordnung in Europa an (Teil I. Nr. 6). Das Konzept nennt als erste Aufgabe des Bündnisses seinen Beitrag zu einem stabilen euro-atlantischen Sicherheitsumfeld, das auf demokratischen Einrichtungen und dem Bekenntnis zur friedlichen Streitbeilegung ruht (Teil I. Nr. 10). Das Bündnis wird bei der Erfüllung seiner grundlegenden Sicherheitsaufgaben die legitimen Sicherheitsinteressen dritter Staaten achten; es betrachtet sich nicht als Gegner eines Staates (Nr. 11). In seinem Sicherheitsansatz stehen Konfliktverhütung, Zusammenarbeit und Erweiterung neben der Krisenbewältigung (Teil III. Nrn. 26, 33 ff.). Bei der Bewältigung einer konkreten Krise hat die politische Führung des Bündnisses die geeignete Reaktion aus einem Spektrum politischer und militärischer Maßnahmen auszuwählen und ihre Durchführung genau zu kontrollieren (Teil III. Nr. 32).