Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F93-I-215%3Afr
Timestamp: 2016-10-27 15:16:28
Document Index: 1648621

Matched Legal Cases: ['Art. 1', 'Art. 20', 'Art. 27', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 22', 'Art. 20', 'Art. 17', 'Art. 17', 'e contrario', 'BGE', 'Art. 84', 'BGE', 'Art. 13', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 22', 'Art. 22', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 20', 'BGE', 'Art. 31', 'Art. 31', 'BGE', 'BGE', 'Art. 31', 'BGE', 'Art. 14', 'BGE']

93 I 21527. Auszug aus dem Urteil vom 13. Juni 1967 i.S. Phyteia AG und Edwin H�nseler & Co gegen Regierungsrat des Kantons Appenzell A. Rh.
Fabrication de m�dicaments. Convention intercantonale sur le contr�le des m�dicaments. Libert� du commerce et de l'industrie. La convention n'emp�che pas les cantons d'interdire sur leur territoire la vente de m�dicaments admis par l'office intercantonal (consid. 3). Si la vente de v�camine ou d'agents th�rapeutiques la contenant est autoris�e dans les pharmacies, tout en �tant soumise � un r�gime plus rigoureux de l'ordonnance m�dicale obligatoire, une interdiction g�n�rale de fabriquer ces m�dicaments dans le canton viole le principe de la proportionnalit� et l'art. 31 Cst.; la sant� publique est suffisamment prot�g�e si la fabrication d�pend d'une autorisation, si un contr�le exact de la production, de l'entrep�t et de l'exp�dition est prescrit au fabricant et si ce dernier n'a le droit de vendre qu'aux m�decins et pharmaciens dipl�m�s (consid. 6). Faits � partir de page 216
A.- Am 25. April 1965 erliess die Landsgemeinde des Kantons Appenzell A. Rh. ein Gesetz �ber das Gesundheitswesen (GG). Die in Art. 1 vorgesehene Heilmittelkommission bestimmt die Arzneimittel, die der einfachen oder versch�rften Rezeptpflicht unterstehen; hiebei "sind die Empfehlungen der Internationalen Kontrollstelle f�r Heilmittel (IKS) wegleitend" (Art. 20 Abs. 2). Gegen die Verf�gungen der Heilmittelkommission kann an den Regierungsrat rekurriert werden, der endg�ltig entscheidet (Art. 27).
"1. Die Herstellung oder Einfuhr von Weckaminen und weckamin�hnlichen Arzneistoffen aller Art und in jeder Form, ihre Vermittlung und Abgabe, ist im ganzen Gebiet des Kantons Appenzell A. Rh. grunds�tzlich untersagt.
2. Die direkte Abgabe durch Frei-Heilt�tige in Praxisr�umlichkeiten oder der Versand ins In- und Ausland fallen ebenfalls unter diese Bestimmung.
3. Allf�llige, auf dringende �rztliche Verordnung ben�tigte Arzneistoffe dieser Gattung d�rfen nur vermittelst Rezept eines eidg. dipl. Arztes und einmalig durch eine �ffentliche Apotheke bezogen werden."
Gegen diesen Beschluss rekurrierten zwei Firmen an den Regierungsrat, n�mlich
a) die Phyteia AG Herisau, die zwei weckaminhaltige Pr�parate (Panactin und Adiposan) herstellt, und
b) die Edwin H�nseler & Co Herisau, die sich mit der Herstellung von und dem Handel mit biologisch-pharmazeutischen Produkten befasst und zur Zeit noch keine weckaminhaltigen Erzeugnisse herstellt, es aber zu tun beabsichtigt.
C.- Gegen diesen Entscheid f�hren die Firmen Phyteia AG und Edwin H�nseler & Co gemeinsam staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, ihn wegen Verletzung der Art. 4 und 31 BV aufzuheben und demgem�ss die Beschwerdef�hrerinnen BGE 93 I 215 S. 217zu erm�chtigen, auch insk�nftig von der IKS gepr�fte und zugelassene Weckamine, weckaminhaltige und weckamin�hnliche Pr�parate zu fabrizieren und im Kt. Appenzell A. Rh. an eidg. dipl. �rzte und Apotheker und ausserkantonal gem�ss den am Empfangsort g�ltigen gesundheitspolizeilichen Vorschriften zu verkaufen. Sie erheben u.a. folgende R�gen:
a) Die Annahme des Regierungsrates, die Heilmittelkommission sei befugt, von der IKS gepr�fte und zugelassene Heilmittel zu verbieten, verstosse ganz eindeutig gegen Art. 22 und 23 GG und sei willk�rlich (wird n�her ausgef�hrt). Art. 20 Abs. 2 GG, auf den sich der Regierungsrat st�tze, regle nur die Abgabe von Heilmitteln an Verbraucher, treffe also nicht zu auf die Beschwerdef�hrerinnen, die nicht direkt an die Verbraucher liefern.
b) Aus Art. 17 der interkantonalen Vereinbarung vom 16. Juni 1954 betreffend die Kontrolle der Heilmittel ergebe sich, dass die Kantone Heilmittel, die von der IKS gepr�ft worden seien, nicht verbieten k�nnen.
c) Der Missbrauch von Weckaminen k�nne sch�dlich wirken. Das treffe aber noch f�r eine Unzahl anderer Heilmittel zu, die in Spit�lern und von �rzten regelm�ssig verordnet werden. Gleich wie bei diesen andern Heilmitteln sei die Unterstellung unter Rezeptpflicht der richtige Behelf zum Vermeiden von Missbr�uchen. Das allgemeine Verbot verletze das Prinzip der Verh�ltnism�ssigkeit. Eine wirksame Kontrolle sei m�glich; sie funktioniere bei weit gef�hrlicheren Pr�paraten auch. Beide Beschwerdef�hrerinnen seien bereit, eine genaue Fabrikations-, Lager- und Versandkontrolle zu f�hren.
D.- Der Regierungsrat des Kantons Appenzell A. Rh. beantragt Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Auf seine Ausf�hrungen wird in den nachstehenden Erw�gungen eingegangen.
3. Die Beschwerdef�hrerinnen werfen dem Regierungsrat eine Verletzung der Interkantonalen Vereinbarung vom 16. Juni 1954 �ber die Kontrolle der Heilmittel (IVS) vor, indem sie geltend machen, aus Art. 17 IVS ergebe sich e contrario, dass die Kantone Heilmittel, die - wie die von der Phyteia AG hergestellten weckaminhaltigen Pr�parate - von der IKS gepr�ft und zugelassen worden seien, nicht verbieten k�nnten.
BGE 93 I 215 S. 218Die R�ge ist unbegr�ndet. Die IVS ist ein Konkordat im Sinne von Art. 84 Abs. 1 lit. b OG, dessen Auslegung das Bundesgericht frei �berpr�fen kann (vgl. BGE 90 I 47). Dieses Konkordat, dem alle Kantone beigetreten sind, nimmt ihnen die Freiheit, von der IKS gepr�fte Heilmittel zu verbieten, nicht weg. Die IKS "untersucht, begutachtet und registriert" die ihr eingereichten Heilmittel, teilt den Kantonen den "Befund" mit und "beantragt die zu bewilligende Verkaufsart oder die Abweisung des Heilmittels" (Art. 13 IVS). Die Kantone sind gehalten, das Inverkehrbringen von Heilmitteln, die dem Konkordat nicht entsprechen, zu verhindern und ihre kantonalen Erlasse an das Konkordat und die Vollzugsbestimmungen anzupassen (Art. 17 IVS). Dagegen sieht das Konkordat nirgends, auch nicht in Art. 17, vor, dass die Kantone die von der IKS empfohlenen Heilmittel im Kantonsgebiet zuzulassen h�tten. Sie sind vielmehr, wie das Bundesgericht bereits im nicht ver�ffentlichten Urteil vom 18. November 1964 i.S. Engler (Erw. 1) festgestellt hat, befugt, auch Heilmittel, die von der IKS g�nstig beurteilt worden sind, zu verbieten.
5. Die Beschwerdef�hrerinnen machen weiter geltend, der angefochtene Entscheid verstosse ganz eindeutig gegen Art. 22 und 23 GG und sei willk�rlich. Art. 22 Abs. 1 GG verbietet das Inverkehrbringen von Heilmitteln, bevor sie von der IKS gepr�ft sind. Daraus folgt nicht, dass die kantonalen Beh�rden das Inverkehrbringen aller von der IKS g�nstig beurteilten Heilmittel zulassen m�ssten. D�rfen sie aber das Inverkehrbringen verbieten, dann ist es kaum willk�rlich, auch die Fabrikation zu verbieten. Art. 23 GG sieht f�r die nicht von der IKS zu pr�fenden Heilmittel ein besonderes Melde- und Pr�fungsverfahren vor (Abs. 1) und erm�chtigt die Heilmittelkommission, solche Heilmittel zu verbieten, sofern "deren Anwendung Sch�den bef�rchten l�sst" (Abs. 2). Der Wortlaut des Art. 23 bezieht sich allerdings auf Fabrikate, die einzeln gepr�ft werden, doch d�rfte sich auch ein generelles Verbot ganzer Kategorien ohne Willk�r auf die Vorschrift st�tzen lassen. Der weiterhin angerufene Art. 20 GG f�hrt zu keinem andern Schluss. Er ordnet die Rezeptpflicht f�r die Abgabe an die Verbraucher und bestimmt, dass die Empfehlungen der IKS dabei "wegleitend" seien, was wiederum darauf hinweist, dass die Heilmittelkommission an die Befunde der IKS nicht gebunden ist. Die Frage, ob der angefochtene Beschluss BGE 93 I 215 S. 219kantonales Recht verletzt, kann indes offen bleiben, da die Beschwerde aus andern Gr�nden gutgeheissen werden muss.
6. Die Herstellung und der Verkauf von Medikamenten ist eine Erwerbst�tigkeit, die unter dem Schutz der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) steht. Die Kantone d�rfen sie daher nur aus polizeilichen Gr�nden, zum Schutze der �ffentlichen Ordnung und Sicherheit beschr�nken. Solche polizeilichen Beschr�nkungen m�ssen, um vor Art. 31 BV zu bestehen, die Gewerbegenossen in gleicher Weise treffen und verh�ltnism�ssig sein (BGE 91 I 104 Erw. 2a mit Verweisungen). Der Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit erheischt, dass die Einschr�nkungen nicht �ber das hinausgehen, was erforderlich ist, um den gewerbepolizeilichen Zweck zu erf�llen, dem sie dienen. Sie m�ssen also das richtige Mittel zur Verwirklichung des im �ffentlichen Interesse liegenden Zieles sein und es erlauben, dieses unter m�glichster Schonung der Freiheit des Einzelnen zu erreichen. Das gesteckte Ziel muss zudem in einem vern�nftigen Verh�ltnis zu den eingesetzten Mitteln, den zu seiner Erlangung notwendigen Freiheitsbeschr�nkungen stehen (BGE 91 I 464 und dort angef�hrte fr�here Urteile).
Der vom Regierungsrat best�tigte Beschluss der Heilmittelkommission bezweckt den Schutz der Volksgesundheit. Da die Weckamine, wie die Beschwerdef�hrerinnen nicht bestreiten, suchtgef�hrlich sind und ihr Missbrauch zu gesundheitlichen Sch�den f�hren kann, sind Massnahmen zur Bek�mpfung des Missbrauchs mit Art. 31 BV grunds�tzlich vereinbar. Als geeignet hief�r erscheint, wie bei andern suchtgef�hrlichen und im Falle des Missbrauchs sch�dlichen Medikamenten, vor allem die Unterstellung unter die Rezeptpflicht. Der Regierungsrat ist indes mit der Heilmittelkommission der Auffassung, dass dies allein nicht gen�ge und nur ein grunds�tzliches Verbot den Missbrauch von Weckaminen gen�gend verhindern k�nne; wenn n�mlich, so f�hrt er im angefochtenen Entscheid aus, solche Mittel "trotz des nachgewiesenermassen geringen Bedarfs in grossen Mengen in den Kanton eingef�hrt oder hier hergestellt, verarbeitet oder vertrieben werden k�nnen, so ist die Gefahr ausserordentlich gross, dass sie auf illegalem Wege in die H�nde Unbefugter geraten." Damit l�sst sich jedoch ein allgemeines Verbot der Herstellung von Weckaminen im Kantonsgebiet nicht rechtfertigen.
Weckamine sind Heilmittel, welche die IKS gepr�ft und f�r BGE 93 I 215 S. 220welche sie, wie der Regierungsrat in der Beschwerdeantwort ausf�hrt, nur die einfache Rezeptpflicht empfohlen hat. Die Heilmittelkommission hat sie durch Ziff. 3 des Beschlusses vom 25. August 1966 der versch�rften Rezeptpflicht unterstellt, was bedeutet, dass sie nur auf Rezept eines eidg. dipl. Arztes hin und nur in einer Apotheke bezogen werden k�nnen und der Apotheker das Rezept zur�ckzubehalten hat (� 13 der VO vom 6. Dezember 1965 �ber den Verkehr mit Heilmitteln). Zum Zwecke dieser Abgabe ist, wie der Regierungsrat in der Beschwerdeantwort ausf�hrt, die nach Ziff. 1 des genannten Beschlusses verbotene Einfuhr von Weckaminen ausnahmsweise gestattet, wogegen die Herstellung im Kantonsgebiet selber verboten sein soll. Ein solches Verbot ist jedoch zum Schutze der Volksgesundheit nicht erforderlich. Wichtig f�r diese ist, dass sich die Apotheker an die in Ziff. 1 des Beschlusses vorgeschriebene Rezeptpflicht halten. Tun sie es, so ist es belanglos, wo die Weckamine fabriziert werden; tun sie es dagegen nicht, dann wird der Missbrauch auch durch das Fabrikationsverbot nicht ausgeschlossen. Im einen wie im andern Falle liegt die Verantwortung zun�chst beim Arzt und beim Apotheker. Kommen diese ihrer Pflicht nach, so ist die Gefahr, welche die Heilmittelkommission und der Regierungsrat bannen wollen, behoben. Diese Gefahr besteht nicht nur bei Weckaminen, sondern noch bei sehr zahlreichen andern Arzneimitteln. Gen�gt die Rezeptpflicht bei diesen, so muss sie auch bei den Weckaminen gen�gen. Voraussetzung hief�r ist allerdings, dass dem Fabrikanten nur die Belieferung von diplomierten �rzten und Apothekern gestattet wird und er sich dieser Vorschrift unterzieht. Allein auch in dieser Hinsicht verh�lt es sich mit den Weckaminen gleich wie bei andern giftigen oder stark wirkenden Arzneien. Umst�nde, die zum Unterschied von diesen ein grunds�tzliches Fabrikationsverbot rechtfertigen k�nnten, sind nicht ersichtlich. Namentlich macht der Regierungsrat nicht etwa geltend, dass die Fabrikanten im Kanton Appenzell A. Rh. allgemein weniger vertrauensw�rdig seien als anderswo und daher bef�rchtet werden m�sse, die der versch�rften Rezeptpflicht unterstellten Pr�parate w�rden im Schwarzhandel unter dem Publikum verbreitet.
Das grunds�tzliche Fabrikationsverbot geht somit weiter, als der Schutz der Volksgesundheit erheischt. Wird die Herstellung, wie es Art. 14 GG und � 24 der VO f�r (rezeptpflichtige) BGE 93 I 215 S. 221Arzneimittel vorsehen, von einer Bewilligung abh�ngig gemacht und wird dem Hersteller die F�hrung einer genauen Produktions-, Lager- und Versandkontrolle vorgeschrieben und der Verkauf nur an diplomierte �rzte und Apotheker gestattet, dann ist, wenn die Abgabe an Verbraucher nur auf Rezept hin erlaubt ist, derselbe Schutz des Publikums erreicht, der bei allen andern ebenso gef�hrlichen oder noch gef�hrlicheren Arzneien gen�gt. Den Beh�rden wird damit keine andere Kontrolle �berbunden als jene, die f�r die Produzenten und die Apotheker bez�glich aller �brigen gef�hrlichen Medikamente ohnehin besteht: beim Produzenten die �berwachung der Fabrikations-, Lager- und Versandlisten, beim Apotheker die �berwachung der Giftschr�nke.
Die Beschwerde wird dahin gutgeheissen, dass der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Appenzell A. Rh. vom 22. Dezember 1966 aufgehoben wird. Im �brigen wird auf die Beschwerde nicht eingetreten.