Source: https://www.bverwg.de/080519U7C28.17.0
Timestamp: 2019-11-21 17:45:24
Document Index: 30774418

Matched Legal Cases: ['Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 6', 'Art. 4', '§ 8', '§ 28', 'Art. 267', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 267', 'Art. 4', '§ 28', 'Art. 1', '§ 28', '§ 23', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 4', '§ 8', 'Art. 2', 'Art. 4', '§ 28', '§ 2', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 6', 'Art. 4', 'EuG', '§ 2', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', '§ 2', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 4', '§ 2', '§ 23', '§ 24', '§ 25', '§ 27', '§ 29', 'Art. 4', '§ 24', 'Art. 1', '§ 23', '§ 23', '§ 2', 'Art. 2', '§ 137', 'Art. 2', '§ 2', 'Art. 2', '§ 2', 'Art. 2', '§ 2', 'Art. 2', 'Art. 2', '§ 2', '§ 2', 'Art. 2', '§ 25', '§ 23', '§ 29', '§ 29', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 4', '§ 25', 'Art. 3', '§ 23', 'Art. 2', '§ 29', '§ 2', '§ 29', 'Art. 4', 'Art. 4', '§ 2', 'Art. 19', '§ 8', '§ 8', '§ 28', '§ 8', 'EuG', 'EuG', 'Art. 4', '§ 29', 'Art. 4', 'Art. 8', '§ 29', 'Art. 4', 'Art. 4', '§ 27', 'Art. 4', '§ 2', 'Art. 4', '§ 25', '§ 86', '§ 104', '§ 108', '§ 108', 'Art. 103', '§ 139', '§ 108', '§ 139', '§ 29', '§ 86', '§ 118']

BVerwG 7 C 28.17 , Urteil vom 08. Mai 2019 | Bundesverwaltungsgericht
BVerwG 7 C 28.17 , Urteil vom 08. Mai 2019
Der Kläger begehrt - gestützt auf das Umweltinformationsrecht des Landes Baden Württemberg - vom Staatsministerium Baden-Württemberg den Zugang zu Unterlagen im Zusammenhang mit den Baumfällungen für das Verkehrs- und Städtebauprojekt „Stuttgart 21“.
Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat die Klage - soweit es die Sache für spruchreif gehalten hat - durch Teilurteil abgewiesen. Auf die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung des Klägers hin hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg der Klage unter Änderung des erstinstanzlichen Urteils stattgegeben und das Staatsministerium Baden-Württemberg zur Herausgabe der Unterlagen verpflichtet. Im Einzelnen handelt es sich um eine Information der Hausspitze des Staatsministeriums über den Untersuchungsausschuss „Aufarbeitung des Polizeieinsatzes am 30. September 2010 im Stuttgarter Schlossgarten“, einen Vermerk des Innenministeriums über die öffentliche Äußerung eines Polizeibeamten zum Polizeieinsatz am 30. September 2010, Vermerke zu einem Schlichtungsverfahren vom 10. und 23. November 2010 sowie Unterlagen zur Kommunikationsstrategie der beigeladenen Deutsche Bahn AG betreffend das Bahnprojekt „Stuttgart 21“.
Mit der vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision strebt das beklagte Land Baden-Württemberg hinsichtlich der drei erstgenannten Unterlagen an, die Abweisung der Klage wiederherzustellen. Die beigeladene Deutsche Bahn AG, die ebenfalls Revision eingelegt hat, möchte dies hinsichtlich der die Kommunikationsstrategie des Unternehmens betreffenden Unterlagen erreichen. Beklagter und Beigeladene sind insbesondere der Auffassung, dass das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs mit den Vorgaben der europäischen Umweltinformationsrichtlinie nicht in Einklang steht. Die Deutsche Bahn AG rügt auch Verfahrensfehler des Berufungsgerichts.
Pressemitteilung Nr. 32/2019 vom 08.05.2019
Das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig hat heute entschieden, dass ein beamtenrechtlicher Vermerk über die öffentliche Äußerung eines Polizeibeamten zum Polizeieinsatz im Stuttgarter Schlossgarten am 30. September 2010 keine Umweltinformation darstellt, zu der nach Maßgabe der Umweltinformationsrichtlinie ein Zugangsanspruch besteht. Demgegenüber kann der Kläger Zugang zu zwei Präsentationen beanspruchen, die die Unternehmenskommunikation der beigeladenen Deutsche Bahn AG zum Projekt Stuttgart 21 betreffen. Im Übrigen hat das Bundesverwaltungsgericht das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof der Europäischen Union Fragen zur Auslegung der Umweltinformationsrichtlinie vorgelegt.
Dem Antrag des Klägers auf Zugang zu allen beim Staatsministerium Baden-Württemberg vorhandenen Umweltinformationen zum Komplex Baumfällungen für Stuttgart 21 gab dieses nur teilweise statt. Die dagegen gerichtete Klage hatte in zweiter Instanz vor dem Verwaltungsgerichtshof Erfolg.
Das Bundesverwaltungsgericht ist der Auffassung des Verwaltungsgerichthofs, der beamtenrechtliche Vermerk sei eine Umweltinformation, nicht gefolgt; insoweit war die Revision des beklagten Landes erfolgreich. Die gegen den Zugang zu den Präsentationen gerichtete Revision der Beigeladenen hat das Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen, weil das öffentliche Informationsinteresse das auf die Wahrung von Betriebs- bzw. Geschäftsgeheimnissen gestützte Geheimhaltungsinteresse überwiegt. Soweit das Zugangsbegehren auf Informationen für die Hausspitze des Staatsministeriums über den Untersuchungsausschuss zur Aufarbeitung des Polizeieinsatzes im Stuttgarter Schlossgarten sowie Vermerke des Staatsministeriums zum Schlichtungsverfahren im November 2010 gerichtet ist, bedarf es einer Vorabentscheidung durch den Gerichtshof der Europäischen Union zum sachlichen und zeitlichen Schutz „interner Mitteilungen“ i.S.d. Umweltinformationsrichtlinie.
BVerwG 7 C 28.17 - Urteil vom 08. Mai 2019
VGH Mannheim, 10 S 436/15 - Urteil vom 29. Juni 2017 -
VG Stuttgart, 4 K 2005/13 - Urteil vom 09. Januar 2015 -
BVerwG 7 C 28.17 - Beschluss vom 08. Mai 2019
Beschluss vom 08.05.2019 -
BVerwG 7 C 28.17ECLI:DE:BVerwG:2019:080519B7C28.17.0
Vorabentscheidungsersuchen zur Auslegung der Umweltinformationsrichtlinie
Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof der Europäischen Union zur Klärung des Begriffs der "internen Mitteilungen" im Sinne der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates (UIRL).
RL 2003/4/EG Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e, Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a und Unterabs. 2 Satz 1 und 2
VO (EG) Nr. 1049/2001 Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2
VO (EG) Nr. 1367/2006 Art. 6
AK Art. 4 Abs. 3 Buchst. c, Abs. 4 Unterabs. 2
UIG § 8 Abs. 2 Nr. 2
UVwG BW § 28 Abs. 2 Nr. 2
Aarhus-Konvention; Ablehnungsgrund; Abwägung; Baumfällungen; Beschwerdeausschuss; Binnenbereich einer informationspflichtigen Stelle; Implementation Guide; Staatsministerium Baden-Württemberg; Stuttgart 21; Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden; Verwaltungsvorgang; Zugang zu Umweltinformationen; behördlicher Entscheidungsprozess; interne Mitteilungen; sachlicher Anwendungsbereich; wesentliche Dokumente; zeitliche Begrenzung;
VG Stuttgart - 09.01.2015 - AZ: VG 4 K 2005/13
VGH Mannheim - 29.06.2017 - AZ: VGH 10 S 436/15
BVerwG, Beschluss vom 08.05.2019 - 7 C 28.17 [ECLI:DE:BVerwG:2019:080519B7C28.17.0]
BVerwG 7 C 28.17
auf die mündliche Verhandlung vom 10. April 2019
am 8. Mai 2019 beschlossen:
Der Gerichtshof der Europäischen Union wird um Klärung folgender Fragen im Wege der Vorabentscheidung gemäß Art. 267 AEUV gebeten:
1. Ist Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates (UIRL) so auszulegen, dass der Begriff "interne Mitteilungen" sämtliche Mitteilungen umfasst, die den Binnenbereich einer informationspflichtigen Stelle nicht verlassen?
2. Gilt der Schutz "interner Mitteilungen" nach Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e UIRL zeitlich unbegrenzt?
3. Falls Frage 2 zu verneinen ist: Gilt der Schutz "interner Mitteilungen" nach Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e UIRL nur solange, bis seitens der informationspflichtigen Stelle eine Entscheidung getroffen oder ein sonstiger Verwaltungsvorgang abgeschlossen worden ist?
1 Der Kläger begehrt vom Staatsministerium Baden-Württemberg Zugang zu Unterlagen im Zusammenhang mit Baumfällungen für das Verkehrs- und Städtebauprojekt "Stuttgart 21" im Stuttgarter Schlossgarten im Oktober 2010.
2 Soweit es die dem Gerichtshof der Europäischen Union (im Folgenden: Gerichtshof) vorgelegten Fragen betrifft, geht es um eine Information der Hausspitze des Staatsministeriums über den Untersuchungsausschuss "Aufarbeitung des Polizeieinsatzes am 30. September 2010 im Stuttgarter Schlossgarten" sowie um Vermerke des Staatsministeriums zu einem im Zusammenhang mit dem Projekt "Stuttgart 21" durchgeführten Schlichtungsverfahren vom 10. und 23. November 2010.
3 Die hinsichtlich dieser Unterlagen nach erfolglosem Antrag erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht ab. Auf die Berufung des Klägers hat der Verwaltungsgerichtshof den Beklagten verpflichtet, dem Kläger die Unterlagen zugänglich zu machen. Bei diesen handele es sich um Umweltinformationen. Ablehnungsgründe für den Informationszugang lägen nicht vor. Die Unterlagen des Staatsministeriums zur Information der Hausspitze und zum Schlichtungsverfahren seien nicht als interne Mitteilungen geschützt, da ein solcher Schutz in zeitlicher Hinsicht nur für die Dauer des behördlichen Entscheidungsprozesses bestehe.
4 Der Beklagte strebt mit seiner Revision eine Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils an.
5 Der Rechtsstreit ist auszusetzen. Es ist eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs zu den im Beschlusstenor formulierten Fragen einzuholen (Art. 267 AEUV).
6 1. Die maßgeblichen Vorschriften des Unionsrechts finden sich in Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e und Abs. 2 Unterabs. 2 Satz 1 und 2 der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates (ABl. L 41 S. 26) - UIRL -.
7 2. Die maßgebliche Vorschrift des nationalen Rechts ist § 28 Abs. 2 Nr. 2 des Umweltverwaltungsgesetzes Baden-Württemberg (UVwG BW) vom 25. November 2014 (GBl. S. 592), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 28. November 2018 (GBl. S. 439).
§ 28 Abs. 2 Nr. 2 UVwG BW lautet:
Soweit ein Antrag sich auf interne Mitteilungen der informationspflichtigen Stellen im Sinne des § 23 Abs. 1 bezieht, ist er abzulehnen, es sei denn, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt.
8 Die Vorlagefragen sind entscheidungserheblich. Je nach Beantwortung der Vorlagefragen ist die Revision entweder aus Rechtsgründen zurückzuweisen oder es bedarf einer Zurückverweisung der Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof als Tatsacheninstanz.
9 Bei den vom Kläger begehrten Unterlagen handelt es sich um Umweltinformationen im Sinne von Art. 2 Nr. 1 Buchst. c UIRL. Der Beklagte ist informationspflichtige Behörde im Sinne von Art. 2 Nr. 2 Buchst. a UIRL.
10 Die Vorlagefragen bedürfen einer Klärung durch den Gerichtshof, weil sie weder durch seine Rechtsprechung geklärt noch offenkundig sind.
11 Zu den einzelnen Vorlagefragen sind folgende Erwägungen von Bedeutung:
12 1. Zu Frage 1:
Fraglich ist zunächst, wie der Begriff der "internen Mitteilungen" im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e UIRL auszulegen ist. Eine Definition des Begriffs enthält die Umweltinformationsrichtlinie nicht.
13 Der Senat hat zu § 8 Abs. 2 Nr. 2 des Umweltinformationsgesetzes (UIG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 27. Oktober 2014 (BGBl. I S. 1643), zuletzt geändert durch Art. 2 Abs. 17 des Gesetzes vom 20. Juli 2017 (BGBl. I S. 2808), der Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e UIRL in Bundesrecht umsetzt und der hier maßgeblichen landesrechtlichen Regelung des § 28 Abs. 2 Nr. 2 UVwG BW entspricht, mit Blick auf den Willen des Gesetzgebers (vgl. BT-Drs. 15/3680 S. 8) zum Begriffsmerkmal "intern" entschieden, dass vom Ablehnungsgrund nur solche Mitteilungen erfasst werden, die den Binnenbereich einer informationspflichtigen Stelle nicht verlassen (BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 - 7 C 7.12 - Buchholz 406.252 § 2 UIG Nr. 2 Rn. 35 m.w.N.). Danach können auch solche Mitteilungen nicht als "intern" gelten, die zwar den Binnenbereich einer informationspflichtigen Stelle (noch) nicht verlassen haben, dazu aber bestimmt sind.
14 Klärungsbedürftig ist in diesem Zusammenhang, was unter einer "Mitteilung" im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e UIRL zu verstehen ist. Fraglich ist insbesondere, ob Unterlagen bzw. Informationen von einer bestimmten Qualität sein müssen, um als "Mitteilungen" im Sinne der Umweltinformationsrichtlinie eingestuft werden zu können. Der Begriff "Mitteilungen" legt zumindest nahe, dass die betreffenden Informationen (auch) an einen Dritten gerichtet sein müssen.
15 Eine inhaltliche Konturierung des Begriffs der "Mitteilungen" ist auch deshalb geboten, weil die Umweltinformationsrichtlinie in Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2 Satz 1 UIRL anordnet, die in Abs. 1 und 2 genannten Ablehnungsgründe eng auszulegen. Diese Maßgabe entspricht Art. 4 Abs. 4 Unterabs. 2 des Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten - Aarhus-Konvention (AK) - vom 25. Juni 1998.
16 Vor diesem Hintergrund dürfte nicht jedes Dokument, das intern kommuniziert wird, eine "interne Mitteilung" darstellen.
17 Hinweise für eine teleologische Reduktion des Begriffs der "Mitteilungen" finden sich im Implementation Guide zur Aarhus-Konvention. Dort wird zu Art. 4 Abs. 3 Buchst. c AK ("interne Mitteilungen von Behörden") darauf verwiesen, dass in einigen Mitgliedstaaten mit der Ausnahme der internen Mitteilungen die persönlichen Auffassungen staatlicher Mitarbeiter geschützt werden sollen. In diesem Sinne gelte die Ausnahme im Regelfall nicht für Faktenmaterial (vgl. United Nations Economic Commission for Europe, The Aarhus Convention, An Implementation Guide, 2. Aufl. 2014, S. 85).
18 Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht schlägt vor, unter den Begriff der "internen Mitteilungen" im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e UIRL nur wesentliche Dokumente der internen Information sowie der Willens- und Entscheidungsfindung einer Behörde zu fassen. Das wirft allerdings die weitere Frage auf, was unter "wesentlichen Dokumenten" zu verstehen ist.
19 2. Zu Frage 2:
Auch der zeitliche Geltungsbereich von Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e UIRL ist klärungsbedürftig.
20 Der Wortlaut der Vorschrift bietet - wie auch der Wortlaut von Art. 4 Abs. 3 Buchst. c AK - für eine strikte zeitliche Eingrenzung des Geltungsbereichs von Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e UIRL keinen Anhaltspunkt. Die Entstehungsgeschichte gibt ebenfalls keinen eindeutigen Aufschluss. Der ursprüngliche Richtlinienvorschlag der Kommission vom 29. Juni 2000 sah in Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. c UIRL einen Ablehnungsgrund vor für "Informationen, die gerade vervollständigt werden, oder interne Mitteilungen. Das öffentliche Interesse einer Herausgabe der betreffenden Informationen ist dabei in jedem Einzelfall zu berücksichtigen". Das Europäische Parlament forderte in der 1. und 2. Lesung, den Ablehnungsgrund der "internen Mitteilungen" zu streichen (siehe Bericht vom 28. Februar 2001, A5/2001/74, Änderungsantrag 20, sowie Bericht vom 24. April 2002, A5/2002/136, Änderungsantrag 27). Dies lehnten die Kommission (geänderter Vorschlag vom 6. Juni 2001, KOM <2001> 303 endg., ABl. C 240 E/289 S. 293; Stellungnahme der Kommission vom 5. September 2002, KOM <2002> 498 endg. S. 8) und der Rat (Gemeinsamer Standpunkt des Rates Nr. 24/2002 vom 28. Januar 2002, ABl. C 113 E/1 S. 11) unter Verweis auf die Aarhus-Konvention ab. Im Vermittlungsausschuss wurde eine Verständigung auf den finalen Richtlinienvorschlag erzielt. Dabei wurde der Ablehnungsgrund der "internen Mitteilungen" eigenständig in Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e UIRL geregelt und weist seitdem keine örtliche Verbindung mehr zu den zeitlich beschränkten Ablehnungsgründen des Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. d UIRL auf.
21 Hinweise auf einen beschränkten zeitlichen Anwendungsbereich ergeben sich - mit Blick auf die Regelung des Art. 4 Abs. 3 Buchst. c AK - auch aus dem Implementation Guide zur Aarhus-Konvention nicht. Die Spruchpraxis des Beschwerdeausschusses der Aarhus-Konvention geht offenkundig - stillschweigend - ebenfalls von keiner zeitlichen Beschränkung des Geltungsbereichs von Art. 4 Abs. 3 Buchst. c AK aus (vgl. Verfahren ACCC/C/2010/51 <Rumänien> und ACCC/C/2013/93 <Norwegen>).
22 In systematischer Hinsicht ist zu berücksichtigen, dass die Umweltinformationsrichtlinie Ablehnungsgründe, die in ihrer zeitlichen Anwendung beschränkt sind, entsprechend formuliert. So benennt Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. d UIRL einen Ablehnungsgrund für "Material, das gerade vervollständigt wird", für "noch nicht abgeschlossene Schriftstücke'' und für "noch nicht aufbereitete Daten".
23 Ein systematischer Vergleich mit Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145 S. 43) - Transparenz-VO - zeigt, dass die Herausgabe interner Dokumente den Entscheidungsprozess eines Organs nach der Vorstellung des europäischen Normgebers auch nach dessen Abschluss beeinträchtigen kann. Soweit die Europäische Union in Art. 6 der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. September 2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Aarhus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft (ABI. L 264 S. 13) - Aarhus-VO - die Regelungen der Transparenzverordnung teilweise modifiziert hat, ist der Ablehnungsgrund für interne Dokumente im Hinblick auf dessen zeitlichen Anwendungsbereich davon nicht betroffen. Mithin geht die Europäische Union offensichtlich davon aus, dass die Aarhus-Konvention nicht erfordert, den Ablehnungsgrund der "internen Mitteilungen" in zeitlicher Hinsicht auf den Abschluss des Entscheidungsprozesses zu beschränken. Hinweise darauf, dass das Unionsrecht den Mitgliedstaaten strengere Vorgaben für die Herausgabe von Umweltinformationen bezüglich interner Mitteilungen machen wollte, als für die Herausgabe von Umweltinformationen der Unionsorgane gelten, sind nicht ersichtlich.
24 Hinsichtlich des Schutzes der Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a UIRL, für den es ebenfalls an Anhaltspunkten für eine strikte zeitliche Begrenzung fehlt, geht der Gerichtshof grundsätzlich davon aus, dass dieser Ablehnungsgrund einschlägig sein kann, wenn ein Gesetzgebungsverfahren und die hierauf bezogenen Beratungen bereits beendet sind (vgl. EuGH, Urteil vom 14. Februar 2012 - C-204/09 [ECLI:​EU:​C:​2012:​71], Flachglas Torgau - Rn. 57; vgl. nachgehend BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 - 7 C 7.12 - Buchholz 406.252 § 2 UIG Nr. 2 Rn. 28). Die zitierte Rechtsprechung erscheint im Grundsatz auf Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e UIRL übertragbar.
25 Allerdings dürfte die Maßgabe des Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2 Satz 1 UIRL, die in Abs. 1 und 2 genannten Ablehnungsgründe eng auszulegen, auch für den zeitlichen Anwendungsbereich gelten. Dies spricht dafür, dass Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e UIRL zeitlich zumindest nicht gänzlich unbegrenzt gilt. Eine zeitliche Begrenzung des Ablehnungsgrundes kann sich dabei nicht nur im Wege einer einschränkenden Auslegung des Begriffs der "internen Mitteilungen", sondern auch im Zuge der nach Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e und Abs. 2 Unterabs. 2 Satz 2 UIRL gebotenen einzelfallbezogenen Abwägung ergeben. Mit zunehmendem Zeitablauf wird jedenfalls regelmäßig das Vertraulichkeitsinteresse gegenüber dem Interesse an einer Bekanntgabe der betreffenden Informationen an Gewicht verlieren.
26 3. Zu Frage 3:
Falls der Schutz "interner Mitteilungen" nach Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e UIRL zeitlich nicht unbegrenzt gilt, schließt sich daran die Frage an, bis zu welchem konkreten Zeitpunkt der Schutz greift.
27 Die Vorinstanz hat hierzu - unter Berufung auf weitere obergerichtliche Entscheidungen (vgl. OVG Münster, Urteil vom 3. August 2010 - 8 A 283/08 - NVwZ 2011, 375 <379>; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13. November 2015 - 12 B 16.14 - juris Rn. 54 ff.) - die Auffassung vertreten, der Zugang zu internen Mitteilungen sei nach Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e UIRL nur für die Dauer eines behördlichen Entscheidungsprozesses ausgeschlossen. Aus Sicht der Vorinstanz streiten hierfür die Entstehungsgeschichte der Norm, namentlich der im Entwurf der Umweltinformationsrichtlinie ursprünglich gegebene unmittelbare Regelungszusammenhang mit der Ausnahmevorschrift für "noch nicht fertig gestelltes Material" (vgl. Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. d UIRL), das Gebot der engen Auslegung der Ablehnungsgründe (Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2 Satz 1 UIRL) sowie die systematische Erwägung, der weitere Ablehnungsgrund der Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden (Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a UIRL) liefe anderenfalls leer.
28 Eine ausschließlich an die Dauer des behördlichen Entscheidungsprozesses anknüpfende zeitliche Begrenzung des Ablehnungsgrundes nach Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e UIRL ließe unberücksichtigt, dass nicht jede Befassung einer informationspflichtigen Stelle mit Umweltinformationen in eine (förmliche) Entscheidung mündet. Insoweit könnte der (interne) Abschluss des jeweiligen Verwaltungsvorgangs als maßgeblicher zeitlicher Anknüpfungspunkt in Betracht kommen.
Urteil vom 08.05.2019 -
BVerwG 7 C 28.17ECLI:DE:BVerwG:2019:080519U7C28.17.0
Ob Maßnahmen oder Tätigkeiten im Sinne des § 2 Abs. 3 Nr. 3 UIG sich auf Umweltbestandteile oder -faktoren wahrscheinlich auswirken können, kann in Anlehnung an den allgemeinen ordnungsrechtlichen Wahrscheinlichkeitsmaßstab festgestellt werden; es genügt die nicht nur fernliegende oder theoretische Möglichkeit einer Beeinträchtigung (Fortführung von BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 7 C 12.13 - BVerwGE 150, 383 Rn. 25).
RL 2003/4/EG Art. 2 Nr. 1 Buchst. c, Art. 3 Abs. 1, Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. d und e, Abs. 5 Satz 2
UIG § 2 Abs. 3 Nr. 3 Buchst. a
UVwG BW § 23 Abs. 3 Nr. 3 Buchst. a, § 24 Abs. 1 Satz 1, § 25 Abs. 1, § 27 Abs. 1 Satz 3, § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3
Abwägung; Antrag; Begründungspflicht; Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse; Geheimhaltungsinteresse; Informationsinteresse; Kommunikation in Umweltfragen; Kommunikationsstrategie; Rechte am geistigen Eigentum; Stuttgart 21; Verfahrensfehler; Wahrscheinlichkeitsmaßstab; Zugang zu Umweltinformationen; gerichtliche Kontrolle; mögliche Auswirkung auf Umweltbestandteile; Äußerungen eines Polizeibeamten; öffentliches Interesse an der Bekanntgabe;
BVerwG, Urteil vom 08.05.2019 - 7 C 28.17 [ECLI:DE:BVerwG:2019:080519U7C28.17.0]
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Korbmacher, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Schipper
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Brandt, Dr. Schemmer und
am 8. Mai 2019 für Recht erkannt:
Auf die Revision des Beklagten wird das auf die mündliche Verhandlung vom 29. Juni 2017 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg teilweise geändert. Die Berufung des Klägers gegen das die Klage auf Informationszugang zu der Unterlage unter Punkt 3 (Vermerk über Äußerung eines Polizeibeamten) abweisende Teilurteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 9. Januar 2015 wird zurückgewiesen.
Die Revision der Beigeladenen wird zurückgewiesen.
1 Der Kläger begehrt vom Staatsministerium Baden-Württemberg Zugang zu Unterlagen im Zusammenhang mit den Baumfällungen für das Verkehrs- und Städtebauprojekt "Stuttgart 21" im Stuttgarter Schlossgarten im Oktober 2010. In Streit stehen - soweit es dieses Teilurteil betrifft - ein beamtenrechtlicher Vermerk aus dem baden-württembergischen Innenministerium über die öffentliche Äußerung eines Polizeibeamten zum Polizeieinsatz am 30. September 2010 (Punkt 3) sowie Unterlagen zur Kommunikationsstrategie der beigeladenen Deutsche Bahn AG betreffend das Bahnprojekt "Stuttgart 21" (Punkt 2).
2 Mit Schreiben vom 21. November 2012 beantragte der Kläger beim Staatsministerium Zugang zu allen dort vorhandenen Umweltinformationen zum Komplex "Baumfällungen für Stuttgart 21 im Oktober 2010 und damit zusammenhängender Vorgänge, Ereignisse, Aktionen und Maßnahmen aller Art" vor, während und nach dem Oktober 2010. In einem Gespräch konkretisierte der Kläger seinen Antrag auf den Zeitraum von Januar 2010 bis Mai 2011 und teilte mit, er interessiere sich hauptsächlich für die Zulässigkeit der Baumfällungen und die Einhaltung naturschutzrechtlicher Vorgaben.
3 Mit Bescheid vom 18. Januar 2013 gab das Staatsministerium dem Antrag teilweise statt und lehnte den Zugang zu den hier streitgegenständlichen Informationen ab. Der beamtenrechtliche Vermerk stelle keine Umweltinformationen dar; er verhalte sich nur zu den öffentlichen Äußerungen eines Polizeibeamten zur polizeilichen Einsatztaktik und -bewertung. Der Zugang zu den Präsentationen der Firma C. vom 10. und 24. September 2010 zur Verbesserung der Kommunikationsstrategie der Beigeladenen sei zum Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen ausgeschlossen. Ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenbarung dieser Informationen liege nicht vor, weil sie keinen inhaltlichen Bezug zu den Baumfällungen aufwiesen. Widerspruch und Klage blieben erfolglos.
4 Auf die Berufung des Klägers hat der Verwaltungsgerichtshof den Beklagten verpflichtet, ihm die Unterlagen zugänglich zu machen. Bei den Unterlagen handele es sich um Umweltinformationen. Dieser Begriff sei unionsrechtlich vorgeprägt und weit auszulegen. Er erfasse daher auch den beamtenrechtlichen Vermerk, weil zumindest möglich sei, dass die Sanktionierung kritischer Äußerungen eines Polizeibeamten sich auf zukünftige Umwelteingriffe im Zusammenhang mit "Stuttgart 21" auswirke. Ob die Unterlagen der Firma C. zur Kommunikationsstrategie Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Beigeladenen darstellten, könne offenbleiben. Deren Vertraulichkeitsinteresse müsse jedenfalls wegen eines überwiegenden öffentlichen Informationsinteresses zurücktreten. Der Ausschlussgrund einer Verletzung von Urheberrechten hätte schon im Verwaltungsverfahren geltend gemacht werden müssen. Ungeachtet dessen fehle es hierfür an Anhaltspunkten. Die Firma C. habe im Verwaltungsverfahren mitgeteilt, dass sie gegen eine Offenbarung der Präsentationen - sofern die Beigeladene dem zustimme - keine Einwände habe.
5 Gegen dieses Urteil richten sich die Revisionen des Beklagten und der Beigeladenen. Der Beklagte macht geltend, das Berufungsgericht habe den Begriff der Umweltinformation unionsrechtswidrig ausgelegt, indem es die Annahme eines potentiellen Wirkungszusammenhanges zwischen der konkreten Tätigkeit und Umweltbestandteilen habe ausreichen lassen. Das Unionsrecht verlange, dass sich die Maßnahme oder Tätigkeit auf Umweltbestandteile wahrscheinlich auswirke. Das sei hinsichtlich des Vermerks nicht der Fall.
6 Die Beigeladene macht geltend, das Berufungsgericht habe gegen das in der Umweltinformationsrichtlinie verankerte Antragsprinzip verstoßen. Der Kläger habe Zugang zu Informationen zum Komplex "Baumfällungen für Stuttgart 21 im Oktober 2010 und damit zusammenhängende Vorgänge, Ereignisse, Aktionen und Maßnahmen aller Art" beantragt. Darum gehe es in den Unterlagen zur Kommunikationsstrategie nicht. Bei den Unterlagen handele es sich allerdings nicht um Umweltinformationen. Hinsichtlich des Schutzes von Geschäfts- oder Betriebsgeheimnissen habe das Berufungsgericht übersehen, dass die behördliche Abwägungsentscheidung nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar sei. Zudem sei eine ordnungsgemäße Abwägung zwischen Geheimhaltungs- und Veröffentlichungsinteresse ohne Aufklärung des Geheimnischarakters und der Geheimnisqualität der Informationen nicht möglich. Auch der Ablehnungsgrund der Rechte am geistigen Eigentum sei zu Unrecht verneint worden. Schließlich leide das Urteil an einer Reihe von Verfahrensmängeln, insbesondere Verstößen gegen den Überzeugungsgrundsatz, die Grundsätze der freien Beweiswürdigung und des rechtlichen Gehörs, das Erörterungsgebot und die Begründungspflicht.
7 Der Beklagte beantragt, das auf die mündliche Verhandlung vom 29. Juni 2017 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg zu ändern und die Berufung des Klägers gegen das die Klage auf Informationszugang zu den Unterlagen unter Punkt 3 (Vermerk über Äußerung eines Polizeibeamten) abweisende Teilurteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 9. Januar 2015 zurückzuweisen.
8 Die Beigeladene beantragt, das auf die mündliche Verhandlung vom 29. Juni 2017 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg zu ändern und die Berufung des Klägers gegen das die Klage auf Informationszugang zu den Unterlagen unter Punkt 2 (Präsentation zur Kommunikationsstrategie) abweisende Teilurteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 9. Januar 2015 zurückzuweisen.
9 Der Kläger beantragt, die Revisionen zurückzuweisen.
10 Der Kläger verteidigt das Urteil des Berufungsgerichts.
11 Hinsichtlich der weiter streitgegenständlichen Unterlagen - Informationen für die Hausspitze des Staatsministeriums über den Untersuchungsausschuss "Aufarbeitung des Polizeieinsatzes am 30. September 2010 im Stuttgarter Schlossgarten" (Punkt 1) sowie Vermerke des damaligen Leiters der Abteilung I des Staatsministeriums zum Schlichtungsverfahren (Punkt 4) - hat der Senat das Verfahren mit Beschluss vom 8. Mai 2019 ausgesetzt und dem Gerichtshof der Europäischen Union Fragen zur Auslegung von Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. e UIRL vorgelegt.
12 Die zulässige Revision des Beklagten ist begründet und führt insoweit zur Zurückweisung der Berufung des Klägers (1.). Die zulässige Revision der Beigeladenen ist unbegründet und demnach zurückzuweisen (2.).
13 1. Hinsichtlich des Informationszugangs zu dem beamtenrechtlichen Vermerk verstößt die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs gegen revisibles Recht. Bei dieser Unterlage handelt es sich nicht um eine Umweltinformation im Sinne der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates (ABl. L 41 S. 26) - UIRL -.
14 Der Informationszugangsanspruch des Klägers stützt sich auf § 24 Abs. 1 Satz 1 des Umweltverwaltungsgesetzes Baden-Württemberg (UVwG BW) vom 25. November 2014 (GBl. S. 592), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 28. November 2018 (GBl. S. 439), wonach jede Person nach Maßgabe dieses Gesetzes Anspruch auf freien Zugang zu Umweltinformationen hat. Umweltinformationen sind nach § 23 Abs. 3 Nr. 3 Buchst. a UVwG BW alle Daten über Maßnahmen oder Tätigkeiten, die sich auf Umweltbestandteile auswirken oder wahrscheinlich auswirken. § 23 Abs. 3 Nr. 3 Buchst. a UVwG BW dient - in Anlehnung an die bundesrechtliche Regelung des § 2 Abs. 3 Nr. 3 Buchst. a UIG - der Umsetzung von Art. 2 Nr. 1 Buchst. c UIRL (vgl. LT-Drs. 15/5487 S. 83 und BT-Drs. 15/3406 S. 14).
15 Landesrecht unterliegt insoweit revisionsgerichtlicher Kontrolle, als das Bundesverwaltungsgericht zu prüfen hat, ob die Vorinstanz die für die Entscheidung maßgeblichen und dem Bundesrecht im Sinne von § 137 Abs. 1 VwGO zugehörigen unionsrechtlichen Maßstäbe zutreffend erkannt und zugrunde gelegt hat (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 25. Juli 2013 - 7 B 45.12 - juris Rn. 8 m.w.N.). Unionsrechtliche Maßstäbe stehen inmitten, wenn die Vorinstanz die landesrechtliche Norm mit Blick auf die Wahrung der Unionsrechtskonformität auslegt, sich mit anderen Worten also bei der Anwendung des Landesrechts durch das Unionsrecht zu einer bestimmten Auslegung verpflichtet bzw. veranlasst sieht (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Februar 2008 - 4 C 13.07 - BVerwGE 130, 223 Rn. 9 m.w.N.). Das ist vorliegend der Fall. Der Verwaltungsgerichtshof ist ausdrücklich davon ausgegangen, dass der Begriff der "Umweltinformationen" im Landesrecht unionsrechtskonform auszulegen ist (vgl. UA S. 14 f.).
16 Nach Art. 2 Nr. 1 Buchst. c UIRL stellt eine Information eine Umweltinformation dar, wenn sie sich auf eine Maßnahme oder Tätigkeit bezieht, die sich mindestens wahrscheinlich auf Umweltbestandteile auswirkt.
17 Die Begriffe "Maßnahme oder Tätigkeit" und "Daten" sind - wie der Senat zu § 2 Abs. 3 Nr. 3 UIG, der zur Umsetzung von Art. 2 Nr. 1 Buchst. c UIRL dient, entschieden hat - weit zu verstehen. Da § 2 Abs. 3 UIG alle Daten "über" Maßnahmen oder Tätigkeiten mit Umweltbezug erfasst, muss sich allein die Maßnahme oder Tätigkeit auf Umweltbestandteile oder -faktoren auswirken oder wahrscheinlich auswirken können. Dabei genügt ein gewisser Umweltbezug der Maßnahme oder Tätigkeit. Die Umweltinformation muss zwar nicht notwendig einen unmittelbaren Umweltbezug aufweisen; ein Umweltbezug muss ihr aber zumindest durch die Maßnahme oder Tätigkeit, auf die sie sich bezieht, vermittelt werden. Das folgt aus Art. 2 Nr. 1 UIRL, der in Buchstabe e auf die in Buchstabe c genannten Maßnahmen oder Tätigkeiten verweist, die sich auf die in Buchstabe a und b genannten Umweltbestandteile und -faktoren auswirken. Solange sie selbst unmittelbarer Inhalt einer Maßnahme im Sinne des § 2 Abs. 3 Nr. 3 UIG/Art. 2 Nr. 1 Buchst. c UIRL ist, muss die Umweltinformationseigenschaft nicht für jede einzelne Angabe festgestellt werden; eines unmittelbaren Zusammenhanges der Daten mit der Umwelt bedarf es dann nicht. Diesem weiten Begriffsverständnis entspricht, dass Art. 2 Nr. 1 Buchst. e UIRL auch Kosten/Nutzen-Analysen oder sonstige wirtschaftliche Analysen, die zur Vorbereitung oder Durchführung von umweltrelevanten Maßnahmen verwendet werden, als Umweltinformationen definiert. Erfasst werden damit auch Angaben, die die wirtschaftliche Realisierbarkeit einer umweltrelevanten Maßnahme betreffen (BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2017 - 7 C 31.15 - Buchholz 406.252 § 2 UIG Nr. 3 Rn. 54 f. und 86). Ob Maßnahmen oder Tätigkeiten sich auf Umweltbestandteile oder -faktoren wahrscheinlich auswirken können, kann unter Berücksichtigung des Zwecks der Umweltinformationsrichtlinie, Transparenz zwischen Bürger und Staat in Angelegenheiten des Umweltschutzes zu schaffen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. März 1999 - 7 C 21.98 - BVerwGE 108, 369 <376> m.w.N.), in Anlehnung an den allgemeinen ordnungsrechtlichen Wahrscheinlichkeitsmaßstab der hinreichenden Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts festgestellt werden. Danach muss ein sicherer Nachweis nachteiliger Auswirkungen nicht erbracht werden; es genügt die Möglichkeit einer Beeinträchtigung von Umweltbestandteilen oder -faktoren. Diese Möglichkeit darf nicht nur eine theoretische sein; eher fernliegende Befürchtungen scheiden daher aus (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 7 C 12.13 - BVerwGE 150, 383 Rn. 25 m.w.N.).
18 Mit diesen Maßstäben ist die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, der Vermerk über kritische Äußerungen eines Polizeibeamten in der Öffentlichkeit stelle eine Umweltinformation dar, nicht vereinbar. Es fehlt am erforderlichen Umweltbezug. Der Vermerk ist weder selbst - wie etwa eine Planunterlage - unmittelbarer Inhalt einer Maßnahme im Sinne von § 2 Abs. 3 Nr. 3 UIG/Art. 2 Nr. 1 Buchst. c UIRL (hier des Projekts "Stuttgart 21") noch kann er sich - was allein näher in Betracht kommt - auf deren Durchführung wahrscheinlich auswirken und so einen Umweltbezug haben. Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs erschöpft sich sein Inhalt in einer beamtenrechtlichen Bewertung der öffentlich - gegenüber einem Fernsehsender - erfolgten, kritischen Äußerungen eines beteiligten Polizeibeamten. Die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, der Umweltbezug folge daraus, dass die beamtenrechtliche Bewertung (Sanktionierung) "geeignet sei, das Ausmaß interner Kritik an der zukünftigen polizeilichen Flankierung weiterer Umwelteingriffe im Rahmen von Stuttgart 21 zu verringern", trägt nicht. Dabei kann dahinstehen, ob nicht schon die Einschätzung, der Vermerk ließe interne Kritiker aus den Reihen der Polizei "verstummen", eher theoretisch und fernliegend ist. Selbst wenn die Annahme zuträfe, wäre dies für die Durchführung der planfestgestellten, umweltrelevanten Baumaßnahmen ohne Relevanz.
19 2. Hinsichtlich des Informationszugangs zu den Präsentationen zur Kommunikationsstrategie hat der Verwaltungsgerichtshof der Berufung des Klägers in Einklang mit revisiblem Recht stattgegeben (a). Die von der Beigeladenen geltend gemachten Verfahrensfehler liegen nicht vor (b).
20 a) Die von der Beigeladenen gegen den Informationszugangsanspruch des Klägers vorgebrachten Einwände sind revisionsgerichtlicher Kontrolle zugänglich (aa). Der Zugang des Klägers zu Umweltinformationen geht über den beantragten Umfang nicht hinaus (bb). Bei den Unterlagen handelt es sich um Umweltinformationen (cc). Der Ablehnungsgrund des Schutzes von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen greift nicht durch (dd). Auch der Ablehnungsgrund des Schutzes des geistigen Eigentums ist nicht gegeben (ee).
21 aa) Die Gewährung des Zugangs zu Umweltinformationen (nur) auf Antrag nach § 25 Abs. 1 UVwG BW, der Begriff der Umweltinformation im Sinne des § 23 Abs. 3 Nr. 3 Buchst. a UVwG BW sowie die Ablehnungsgründe des Schutzes von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen nach § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UVwG BW und des Schutzes des geistigen Eigentums nach § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UVwG BW entsprechen den Regelungsvorgaben von Art. 2 Nr. 1, Art. 3 Abs. 1 und Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. d und e UIRL. Anhaltspunkte dafür, dass der Landesgesetzgeber beim Erlass der Regelungen des Umweltverwaltungsgesetzes oder der Verwaltungsgerichtshof bei deren Auslegung von den unionsrechtlichen Vorgaben bewusst abgewichen ist, sind nicht ersichtlich.
22 bb) Nach § 25 Abs. 1 UVwG BW werden Umweltinformationen von der informationspflichtigen Stelle (nur) auf Antrag zugänglich gemacht. Die Regelung entspricht Art. 3 Abs. 1 UIRL. Das Antragserfordernis sieht der Verwaltungsgerichtshof zu Recht als gewahrt an. Der weit gefasste Antrag des Klägers erstreckte sich auch auf die Präsentationen. Er hat sich zu diesen Unterlagen etwa in seinem Widerspruch vom 15. Februar 2013 (S. 4 zu Nr. 5) ausdrücklich verhalten. Die ergänzende Mitteilung des Klägers, er interessiere sich "hauptsächlich" für die Zulässigkeit der Baumfällungen und die Einhaltung naturschutzrechtlicher Vorgaben, sollte den Umfang seines Zugangsbegehrens nicht einschränken. Auch der Beklagte als Adressat des Informationszugangsantrags ist ohne Weiteres davon ausgegangen, dass die Unterlagen vom Antrag des Klägers umfasst sind. Sie sind sowohl Gegenstand des Ausgangsbescheides vom 18. Januar 2013 (S. 8 f.) als auch des Widerspruchsbescheides vom 14. Mai 2013 (S. 5, 18 bis 20). Ob es sich dabei - wie der Beklagte und die Beigeladene geltend machen - nicht oder nur sehr vereinzelt um Umweltinformationen handelt, ist keine Frage der Antragsauslegung, sondern betrifft den materiellen Erfolg des Antrags (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. März 1999 - 7 C 21.98 - BVerwGE 108, 369 <371>). Die von der Beigeladenen insoweit angeregte Vorlage zum Europäischen Gerichtshof kommt demnach nicht in Betracht.
23 cc) Bei den Unterlagen zur Kommunikationsstrategie handelt es sich - wie vom Verwaltungsgerichtshof zu Recht festgestellt - insgesamt um Umweltinformationen im Sinne von § 23 Abs. 3 Nr. 3 Buchst. a UVwG BW und Art. 2 Nr. 1 Buchst. c UIRL.
24 Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts (UA S. 18) sollten die Unterlagen die Träger des Bauvorhabens "Stuttgart 21" in die Lage versetzen, durch gezielte Maßnahmen der Unternehmenskommunikation die öffentliche Akzeptanz der Baumaßnahmen zu erhöhen. Es handelt sich danach offenkundig um Informationen mit dem erforderlichen Bezug zu einer umweltrelevanten Maßnahme/Tätigkeit. Dass die Unterlagen - wie der Beklagte und die Beigeladene einwenden - weder ausschließlich noch im Schwerpunkt Umweltauswirkungen des Projekts "Stuttgart 21" betreffen, steht ihrer Einstufung als Umweltinformation nicht entgegen. Maßgeblich ist, dass sie dessen Umsetzung mit vorbereiten. Ohne Belang ist daher auch, dass die Präsentationen sich nur am Rande auf die Baumfällungen beziehen (S. 34 der Präsentation vom 24. September 2010). Das Bauvorhaben "Stuttgart 21" wirkt sich nicht nur durch die Baumfällungen, sondern - wie dies beim Bau von Schienenwegen und Bahnanlagen typischerweise der Fall ist - insgesamt auf Umweltbestandteile aus.
25 Für die von der Beigeladenen angeregte Vorlage an den Europäischen Gerichtshof besteht auch insoweit kein Anlass.
26 dd) Ebenfalls ohne Verstoß gegen Bundesrecht hat der Verwaltungsgerichtshof angenommen, dass der Ablehnungsgrund des Schutzes von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen nicht zugunsten der Beigeladenen durchgreift. Hierbei kann sich die Beigeladene als juristische Person des Privatrechts, die sich im Mehrheitseigentum der öffentlichen Hand befindet, unbeschadet dessen, dass sie bei der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben bzw. der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen keinen Grundrechtsschutz genießt, auf Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse im Sinne von § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UVwG BW berufen. Dies gilt nach der Rechtsprechung des Senats auch dann, wenn sie sich bei ihrer Tätigkeit aufgrund des faktischen Monopols von Schienenwegen nicht in einer unmittelbaren Wettbewerbssituation befindet (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2017 - 7 C 31.15 - Buchholz 406.252 § 2 UIG Nr. 3 Rn. 93 m.w.N.).
27 Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UVwG BW, der Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. d UIRL in Landesrecht umsetzt, ist der Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen abzulehnen, soweit durch das Bekanntgeben Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse zugänglich gemacht würden, es sei denn, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt. Nach der Rechtsprechung des Senats überwiegt das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe einer Information im Sinne des Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 UIRL, wenn mit dem Antrag ein Interesse verfolgt wird, das über das allgemeine Interesse hinausgeht, das bereits jeden Antrag rechtfertigt. Das allgemeine Interesse der Öffentlichkeit, Zugang zu Informationen über die Umwelt zu erhalten, genügt mithin nicht. Andernfalls überwöge das öffentliche Interesse stets; die Abwägung im Einzelfall wäre entbehrlich (vgl. BVerwG, Urteile vom 24. September 2009 - 7 C 2.09 - BVerwGE 135, 34 Rn. 62 f. und vom 23. Februar 2017 - 7 C 31.15 - Buchholz 406.252 § 2 UIG Nr. 3 Rn. 92).
28 Entgegen der Auffassung der Beigeladenen unterliegt die im jeweiligen Einzelfall vorzunehmende Abwägung des Vertraulichkeitsinteresses an Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen mit dem öffentlichen Informationsinteresse nach Maßgabe von Art. 19 Abs. 4 GG der vollen gerichtlichen Kontrolle. Für einen behördlichen Letztentscheidungsspielraum ist eine Rechtfertigung nicht zu erkennen. Er lässt sich auch nicht aus der Rechtsprechung des Senats zum Ablehnungsgrund des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UIG ableiten. Die danach hinsichtlich der Beurteilung nachteiliger Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen zuzugestehende Einschätzungsprärogative beruht auf der Besonderheit, dass das Grundgesetz der Bundesregierung einen grundsätzlich weit bemessenen Spielraum eigener Gestaltung im Bereich des Auswärtigen einräumt (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2016 - 7 C 32.15 - Buchholz 406.252 § 8 UIG Nr. 2 Rn. 29 ff. m.w.N.). Diese Erwägung ist auf andere gesetzliche Ablehnungsgründe für Anträge auf Zugang zu Umweltinformationen nicht übertragbar (a.A. Hentschel, in: Debus, Informationszugangsrecht Baden-Württemberg, 1. Aufl. 2017, § 28 UVwG Rn. 58; Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Februar 2019, § 8 UIG Rn. 78). Gleiches gilt für die von der Beigeladenen ebenfalls in Bezug genommene Rechtsprechung des Gerichts der Europäischen Union (EuGH, Urteil vom 26. April 2005 - T-110/03 [ECLI:​EU:​T:​2005:​143] -) zur Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Entscheidungen europäischer Organe.
29 Daran gemessen hat der Verwaltungsgerichtshof zu Recht angenommen, dass das besondere Informationsinteresse der Öffentlichkeit hier überwiegt.
30 In den Gründen des Urteils ist ausführlich dargelegt, dass - wie im Übrigen allgemeinkundig ist - die Realisierung des Bahnprojekts "Stuttgart 21" und insbesondere die planfestgestellten Baumfällungen im Stuttgarter Schlossgarten vor Ort und bundesweit Gegenstand heftiger Auseinandersetzungen waren, ein wesentliches Streitthema dabei auch die Art und Weise der Kommunikation zwischen Bürgern und Staat nicht zuletzt über die Umweltauswirkungen des Projekts darstellte und die Diskussion schließlich im Anschluss an die Landtagswahl im März 2011 nicht nur in einer Volksabstimmung zu "Stuttgart 21" ihren Niederschlag fand, sondern sich die neue Landesregierung einer "Politik des Gehörtwerdens" verschrieb. Vor diesem Hintergrund sei - so das Berufungsgericht - gerade die Kommunikationsstrategie der Vorhabenträger im unmittelbaren Vorfeld der gewaltsamen Eskalation des Konflikts um "Stuttgart 21" von erheblichem öffentlichen Interesse. Als zusätzlichen Indikator hierfür hat der Verwaltungsgerichtshof eingestellt, dass verschiedene behördliche Maßnahmen und Handlungen im Zusammenhang mit den Rodungen Gegenstand von Gerichtsverfahren sowie zweier Untersuchungsausschüsse im baden-württembergischen Landtag waren.
31 Zugunsten der Beigeladenen hat der Verwaltungsgerichtshof im Rahmen seiner Interessenabwägung unterstellt, dass die Präsentationen zur Kommunikationsstrategie Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse darstellen bzw. enthalten, an deren Geheimhaltung die Beigeladene grundsätzlich ein berechtigtes Interesse haben kann. Er hat diesem Geheimhaltungsinteresse aber ein geringeres Gewicht beigemessen, weil konkrete Nachteile für den Fall einer Veröffentlichung der Präsentationen weder von der Beigeladenen dargelegt noch sonst erkennbar seien. Die - inzwischen mehr als sechs Jahre zurückliegenden - Präsentationen beträfen weder die (Konzern-)Kommunikationsstrategie noch störten sie das Gleichgewicht der Kommunikation zwischen der Beigeladenen und den Projektgegnern. Vielmehr gehe es letztlich nur um einen sehr beschränkten und speziellen Fall der (Krisen-)Kommunikation hinsichtlich eines bestimmten Projekts.
32 Gegen diese Gewichtung und Abwägung der widerstreitenden Interessen ist revisionsrechtlich nichts zu erinnern. Sie erweist sich auch unabhängig von einer "seitengenauen" Kenntnis des Inhalts der beiden Präsentationen als tragfähig. Dass die Präsentationen entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichtshofs Informationen enthalten, die die allgemeine Konzernkommunikationsstrategie betreffen, behauptet selbst die Beigeladene nicht; ihre Ausführungen in der Revisionsbegründung vom 8. September 2017 (S. 4 Rn. 7), die auf entsprechende Einlassungen im erstinstanzlichen Klageverfahren verweisen, bestätigen im Gegenteil deren Projektbezug. Ebenfalls nicht zu beanstanden ist, dass der Verwaltungsgerichtshof bei der Gewichtung des Geheimhaltungsinteresses den Zeitablauf bzw. das Alter der Präsentationen berücksichtigt hat. Soweit Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse mindestens fünf Jahre alt sind, sind sie aufgrund des Zeitablaufs grundsätzlich nicht mehr als aktuell und deshalb nicht mehr als vertraulich anzusehen, es sei denn, die Partei, die sich auf Vertraulichkeit beruft, weist ausnahmsweise nach, dass die Informationen trotz ihres Alters immer noch wesentliche Bestandteile ihrer eigenen wirtschaftlichen Stellung oder der von betroffenen Dritten sind (vgl. EuGH, Urteil vom 19. Juni 2018 - C-15/16 [ECLI:​EU:​C:​2018:​464] - Rn. 57). Der eingetretene Zeitablauf wirkt sich zwar nachteilig auf die Schutzwürdigkeit der Präsentationen aus. Er ändert aber nichts an dem erheblichen öffentlichen Interesse daran, sich - auch eingedenk des Ziels der Umweltinformationsrichtlinie, den Umweltschutz durch eine Schärfung des Umweltbewusstseins, die Ermöglichung eines freien Meinungsaustauschs und eine Wandlung der Art und Weise, in der Behörden mit Offenheit und Transparenz umgehen, zu verbessern (vgl. Erwägungsgründe Nr. 1 und 2) - Kenntnis über die "kommunikative Begleitung" eines umweltrelevanten und polarisierenden Großprojekts zu verschaffen.
33 Einer Vorlage an den Gerichtshof zur Klärung des Begriffs der Geschäfts- oder Betriebsgeheimnisse im Sinne von Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. d UIRL bedarf es hiernach schon mangels Entscheidungserheblichkeit nicht. Auch zur Frage der Abwägung zwischen Vertraulichkeits- und Informationsinteresse bedarf es nach dem Dargelegten keiner Vorlage. Die Rechtslage ist insoweit eindeutig. Ebenfalls nicht entscheidungserheblich ist die Frage, ob sich die Beigeladene auf die Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRC) stützen kann. Nachdem sich die Beigeladene auf den Ablehnungsgrund nach § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UVwG BW (bzw. Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. d UIRL) bereits nach Maßgabe des nationalen Rechts uneingeschränkt berufen kann, ist nicht ersichtlich, inwieweit sich aus Art. 8, 15 oder 16 GRC eine günstigere Rechtsfolge ergeben könnte.
34 ee) Im Ergebnis zu Recht hat der Verwaltungsgerichtshof auch den Ablehnungsgrund zum Schutz von Rechten am geistigen Eigentum nach § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UVwG BW, der Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. e UIRL in Landesrecht umsetzt, verneint.
35 Zwar verstößt die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, die nachträgliche Berufung auf diesen Ablehnungsgrund sei schon deshalb ausgeschlossen, weil grundsätzlich alle Einwände gegen ein Informationsbegehren schon im Verwaltungsverfahren angeführt werden müssten, gegen revisibles Recht. Eine derartige Rechtspflicht lässt sich aus der in Art. 4 Abs. 5 Satz 2 UIRL unionsrechtlich normierten und in § 27 Abs. 1 Satz 3 UVwG BW landesrechtlich umgesetzten Verpflichtung, einer antragstellenden Person die Gründe für die Ablehnung eines Antrags auf Zugang zu Umweltinformationen mitzuteilen, nicht ableiten. Art. 4 Abs. 5 Satz 2 UIRL sieht lediglich eine Begründungspflicht im Sinne einer verfahrensrechtlichen Verpflichtung vor. Eine darüber hinausgehende Verpflichtung zu einer vollständigen, gegebenenfalls "überschießenden" materiell-rechtlichen Prüfung sämtlicher hinsichtlich eines Informationszugangsbegehrens in Frage kommender Ablehnungsgründe enthält die Vorschrift hingegen nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juli 2016 - 7 C 7.14 - Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 65 Rn. 38 m.w.N.).
36 Das Urteil beruht aber nicht auf diesem Rechtsverstoß, weil der Verwaltungsgerichtshof Rechte am geistigen Eigentum selbständig tragend auch der Sache nach als nicht verletzt ansieht und die Entscheidung insoweit in Einklang mit revisiblem Recht steht. Eine Verletzung von Urheberrechten der Firma C. scheidet schon deshalb aus, weil diese die Entscheidung über eine Veröffentlichung der Präsentationen nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs der Beigeladenen überlassen hat. Dabei durfte der Verwaltungsgerichtshof mangels gegenteiliger Anhaltspunkte davon ausgehen, dass die Firma C. auch über einen von ihr in den Präsentationen verwendeten zwölfseitigen Beitrag der Firma N. disponieren durfte. Soweit die Beigeladene rügt, diese Annahme sei nicht valide und verfahrensfehlerhaft zustande gekommen, genügt ihr Vorbringen den Anforderungen an die Darlegung von Verfahrensmängeln nicht (siehe nachfolgend unter b) dd)). Der Beigeladenen selbst bleibt es als grundsätzlich umweltinformationspflichtiger Stelle (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2017 - 7 C 31.15 - Buchholz 406.252 § 2 UIG Nr. 3 Rn. 33 ff. m.w.N.) in aller Regel ohnedies versagt, ein eigenes urheberrechtliches Schutzrecht gegen Informationszugangsansprüche zu wenden (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2015 - 7 C 1.14 - BVerwGE 152, 241 Rn. 38 m.w.N.). Abweichendes ergibt sich weder daraus, dass vorliegend nicht - wie im Verfahren BVerwG 7 C 31.15 mit der DB Netz AG - ein Infrastrukturunternehmen der Deutschen Bahn, sondern die "Konzernmutter" beigeladen ist und diese hier nicht als informationspflichtige Stelle in Anspruch genommen wird. Die Rechtsausübung hängt insoweit nicht davon ab, welche Rolle im jeweiligen Verfahren wahrgenommen wird.
37 Für eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof zur Klärung der Frage, ob Art. 4 Abs. 5 UIRL es zulässt, sich im gerichtlichen Verfahren auch auf solche Ablehnungsgründe zu berufen, die zuvor nicht geltend gemacht worden sind, besteht danach schon deshalb keine Veranlassung, weil es auf diese Frage entscheidungserheblich nicht ankommt.
38 b) Die von der Beigeladenen geltend gemachten Verfahrensfehler sind nicht ordnungsgemäß dargelegt bzw. liegen nicht vor.
39 aa) Die im Zusammenhang mit der Frage, ob das Antragserfordernis nach § 25 Abs. 1 UVwG BW gewahrt wurde, erhobenen Verfahrensrügen greifen nicht durch. Für die Annahme, dass die Unterlagen zur Kommunikationsstrategie vom Antrag des Klägers umfasst sind, bedurfte es insbesondere keiner weiteren gerichtlichen Sachverhaltsermittlung (vgl. § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO) zu Einzelheiten des Inhalts dieser Unterlagen (siehe oben auch 2. a) bb)). Auch ein Bedarf für weitere Erörterungen dieses Gesichtspunkts mit den Prozessbeteiligten (vgl. § 104 Abs. 1 VwGO) ist nicht ersichtlich. Die darüber hinaus behaupteten Verstöße gegen den Überzeugungsgrundsatz bzw. den Grundsatz der freien Beweiswürdigung (vgl. § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und die Verpflichtung zur Gewährung rechtlichen Gehörs (vgl. § 108 Abs. 2 VwGO, Art. 103 Abs. 1 GG) hat die Beigeladene schon nicht nachvollziehbar dargelegt (vgl. § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO).
40 Auch ein Verstoß gegen § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO liegt jedenfalls nicht vor. Die Begründungspflicht ist dann verletzt, wenn die Entscheidungsgründe rational nicht nachvollziehbar, sachlich inhaltslos oder sonst wie unbrauchbar sind (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 7. November 2018 - 7 C 18.18 - NVwZ-RR 2019, 456 Rn. 38 m.w.N.). Davon kann hier keine Rede sein.
41 bb) Hinsichtlich der Umweltinformationseigenschaft der Unterlagen zur Kommunikationsstrategie verweist die Beigeladene lediglich darauf, dass das Berufungsgericht bei näherer Befassung mit dem Inhalt der Unterlagen zum gegenteiligen Ergebnis hätte kommen müssen. Damit ist ein Verfahrensmangel nicht dargelegt (vgl. § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO). Auf der maßgeblichen Grundlage der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts bedurfte es für die Annahme der Umweltinformationseigenschaft dieser Unterlagen keiner detaillierten Kenntnis von deren Inhalt.
42 cc) Verfahrensfehler des Berufungsgerichts sind auch hinsichtlich des Ablehnungsgrundes nach § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UVwG BW nicht ersichtlich. Die insoweit seitens der Beigeladenen gerügten Beweiswürdigungs-, Erörterungs-, Begründungs- und Gehörsdefizite liegen nicht vor. Warum es angesichts der aussagekräftigen Darlegungen des Beklagten und der Beigeladenen zum Inhalt der Präsentationen, die der Verwaltungsgerichtshof seiner Entscheidung zugrunde gelegt hat, für eine ordnungsgemäße Gewichtung des Geheimhaltungsinteresses und die Abwägung der widerstreitenden Interessen auf eine detailliertere Kenntnis von deren Inhalt angekommen wäre, legt die Beigeladene nicht dar.
43 Vor diesem Hintergrund ist auch nicht ersichtlich, dass sich das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs als Überraschungsentscheidung darstellt, dass nach § 86 Abs. 3 VwGO gebotene Hinweise unterblieben wären oder dass das Berufungsgericht gegen den Grundsatz des fairen Verfahrens verstoßen hätte. Der Verweis im Urteil darauf, dass es als fraglich erscheine, ob die Beigeladene den Darlegungsanforderungen für die Berufung auf ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis entsprochen habe, ist nicht entscheidungstragend.
44 dd) Schließlich rügt die Beigeladene Verstöße gegen die Amtsermittlungspflicht, die Erörterungspflicht und den Überzeugungsgrundsatz, weil der Verwaltungsgerichtshof die Verletzung von Urheberrechten lediglich gestützt auf nicht näher validierte Annahmen verneint habe. Die Revision legt aber weder dar, dass das Berufungsgericht insoweit von einem unzutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist, noch, dass sich aus der Sicht des Berufungsgerichts weitere Ermittlungen und Erörterungen hätten aufdrängen müssen.
45 Der Entscheidungsausspruch und der Antrag des Beklagten waren hinsichtlich des Datums des Teilurteils des Verwaltungsgerichts Stuttgart zu berichtigen (§ 118 Abs. 1 VwGO).
BVerwG 7 C 28.17 (Leitsatz)