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Timestamp: 2018-10-23 19:02:10
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CDP_038_10.html
Nº 38, septiembre-diciembre 2009, pp. 233-242
German Gomez Orfanel
germango@der.ucm.es
Reformas constitucionales en Alemania, Federalismo financiero alemán, Límites al endeudamiento, Equilibrio presupuestario, Reforma constitucional española de 2011, Estabilidad económica en la UE
The constitutional reform of German financial federalism (Föderalismusreform 2009) and the Spanish 2011 constitutional reform
Constitutional reforms in Germany. German financial federalism. Debt restrictions. Balanced budget. Spanish constitutional reform of 2011. Economic stability in the EU.
I. LAS DOS REFORMAS CONSTITUCIONALES DEL FEDERALISMO ALEMÁN
Las dos últimas grandes reformas de la Ley Fundamental alemana han tenido por objeto el federalismo. En primer lugar la denominada Föderalismusreform I, fruto del acuerdo entre los partidos integrantes de la Gran Coalición (CDU-CSU y SPD), aprobada en junio y julio de 2006 por el Bundestag y el Bundesrat y que entró en vigor el 1 de septiembre de 2006.
A grandes rasgos los principales objetivos de la reforma eran la reducción del número de leyes federales que precisaran del asentimiento del Bundesrat (Zustimmungsgesetze), la aclaración de responsabilidades entre ambas Cámaras y la mejora de la eficiencia en el cumplimiento de las tareas públicas1. Para ello se modificaron diversos artículos constitucionales, tanto respecto al reparto de competencias entre Federación y Länder (transformación de la noción de legislación concurrente, establecimiento de la llamada legislación divergente de los Länder, eliminación de la legislación marco) como en lo referente a la participación de los Länder en la elaboración del Derecho comunitario europeo o en el deslinde de responsabilidades entre éstos y la Federación en caso de incumplimiento2.
Aunque esta reforma constitucional incluía también aspectos financieros que afectaban a las ayudas financieras de la Federación a los Länder (art. 104b) y a la autonomía impositiva de los Länder (arts. 105.2a y 107.1), el Gobierno alemán era consciente de la necesidad de acometer una segunda reforma constitucional que modificase las relaciones financieras vigentes en el modelo federal alemán.
El 14 y 15 de diciembre de 2006 el Bundestag y el Bundesrat por medio de sendos acuerdos decidieron establecer una comisión para la modernización de las relaciones financieras entre la Federación y los Länder (“Kommission zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen”), encargada de preparar la segunda reforma del Federalismo (Föderalismusreform II)3.
Dicha Comisión estaba formada por 32 miembros titulares y otros tantos suplentes, procedentes por igual de cada Cámara. Entre los designados por el Bundestag, destacaban cuatro miembros del Gobierno Federal (los Ministros de Justicia, Interior, Finanzas y el Jefe de la Cancillería Federal), y por parte de los Länder, 13 Presidentes (Ministerpräsidenten) y tres ministros de Finanzas. Además varios representantes de Parlamentos estatales, así como tres representantes de las federaciones de municipios, podían participar con derecho a ser oídos, pero sin voto.
La Comisión se constituyó el 8 de marzo de 2007, presidida por Peter Struck, presidente del grupo parlamentario SPD en el Bundestag, y por Günther H. Oettinger, Presidente del Land Baden-Württenberg, y con el encargo de “ elaborar propuestas para la modernización de las relaciones financieras entre la Federación y los Länder, adaptándolas a las cambiantes condiciones generales tanto dentro como fuera de Alemania, especialmente en lo referente a la política de crecimiento y de empleo”, y “ fortaleciendo la propia responsabilidad de las corporaciones territoriales y su dotación financiera adecuada a las tareas a realizar” (BT- Drs. 16/3885; BR-Drs 913/06)4.
Al acuerdo de constitución de la Comisión acompañaba una “lista abierta de temas”, en la que entre otras se incluían cuestiones como:
Economía presupuestaria, prevención de crisis presupuestarias, establecimiento de un sistema de alerta temprana para la definición y lucha contra las crisis presupuestarias, desarrollo de criterios materiales para autorización de endeudamientos (introducción de límites y frenos al endeudamiento), modificación de los artículos 109 y 115 de la LF con objeto de evitar las emergencias presupuestarias, superación de las actuales crisis presupuestarias, criterios de saneamiento… desburocratización e incremento de la eficiencia…
El 5 de marzo de 2009 la Comisión aprobó por mayoría, 5 una propuesta de reformas constitucionales y legislativas que mediante la oportuna tramitación parlamentaria, fueron finalmente aprobadas el 29 de mayo por el Bundestag y el 12 de junio de 2009 por el Bundesrat.
De esta manera se generó una ley de modificación de la Ley Fundamental, de 29 de julio de 2009 que afectaría a diversos artículos (91c, 91d, 104b, 109, 109a, 115 y 143d) y la denominada Ley de Acompañamiento de la Segunda Reforma del Federalismo de 10 de agosto de 2009 que a su vez incluía en su contenido diversas leyes6.
II. LOS OBJETIVOS Y EL CONTENIDO DE LA REFORMA FINANCIERA
Lo básico de la reforma es la limitación del endeudamiento de la Federación y los Länder.
En primer lugar en la propia Ley Fundamental se establece una conexión con el Derecho comunitario europeo en relación con el cumplimiento de la disciplina presupuestaria al mencionar en su artículo 109.2 a las obligaciones derivadas del artículo 104 del Tratado fundacional de la Comunidad Europea, convertido actualmente en el artículo 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en cuyo párrafo 1 se alude a que “ los Estados miembros evitarán déficits públicos excesivos”7, entendiendo por público, lo perteneciente a las Administraciones públicas Central, Regional o Local y fondos de la Seguridad social, conforme a lo establecido en el sistema europeo de Cuentas Económicas Integradas.
Por otro lado si tenemos en cuenta lo establecido en el Pacto de estabilidad y crecimiento adoptado en 1997, pero reformado posteriormente, el equilibrio o superávit presupuestario debe ajustarse a la situación del ciclo económico tomando en consideración no los “déficits nominales”, sino los denominados “déficits estructurales”. Lo que permitiría a Estados presupuestariamente “sanos”, desviarse excepcional y temporalmente de la regla del equilibrio o superávit presupuestario, siempre que no supere el límite del 3% del Producto Interior Bruto. Dicho porcentaje de referencia se basa en la consideración de que conduce a más largo plazo a un nivel de endeudamiento del 60%, lo que sería válido para un nivel nominal de crecimiento económico del 5%, pués si el crecimiento fuese menor, el déficit financiero debería también serlo para no aumentar cada vez más el nivel de endeudamiento.
La reforma constitucional alemana respecto al control del endeudamiento público habrá de tener en cuenta este marco general del Derecho de la Unión Europea. Sin embargo en el nuevo párrafo 3 del artículo 109 se admite, tras una referencia al equilibrio presupuestario que parece excluir en principio el que se puedan contraer créditos aunque más adelante se permite en relación con la Federación, solo un nivel de endeudamiento inferior al 0.35% del Producto Interior Bruto nominal, mientras que respecto a los Länder se establece para el futuro la prohibición de endeudamiento estructural8. La línea que se va a seguir es la de limitar o prohibir el endeudamiento, para a continuación admitir una serie de excepciones, y dilatar durante un mas o menos largo período de tiempo la entrada en vigor de las limitaciones establecidas.
El artículo 115 está conectado notablemente con el anteriormente citado. Ambos hacen referencia a la posibilidad de excepciones al control del endeudamiento en el supuesto de catástrofes naturales o usando una peculiar cláusula, situaciones de emergencia que escapen al control del Estado y que incidan gravemente sobre su situación financiera”, para lo que deberán prepararse previsiones de amortización, y se deberá contar con la aprobación de la mayoría del Bundestag9.
Por otro lado el artículo 143d regula un sistema transitorio al establecer respecto a los Länder que podrán apartarse de lo dispuesto en el artículo 109.3 LF (prohibición de elaborar sus presupuestos atendiendo a ingresos procedentes de créditos), durante el período comprendido hasta el 31 de diciembre de 2019.
Respecto a la Federación se establece un período más corto. Hasta el 31 de diciembre de 2015 no es vinculante la prohibición constitucional contenida en el 115.2 LF de asumir créditos por encima del 0.35% del producto interior bruto nominal.
Además y volviendo a la financiación de los Länder, el citado artículo 143.d, establece que determinados Länder con mayores dificultades como Berlín, Bremen y Sajonia entre otros, podrán recibir ayudas federales de consolidación (Konsolidierungshilfen) durante el período 2011 a 2019, por un importe anual de 800 millones de euros y condicionado a que a fines de 2020 desaparezcan los déficits de financiación, y conforme a lo dispuesto en una ley federal que precisará de la autorización del Bundesrat10.
Tales ayudas son distintas e incompatibles con las denominadas ayudas de saneamiento (Sanierungshilfen), a las que alude el artículo 104 b LF.
La Federación siempre que la Ley Fundamental le reconozca competencias legislativas puede conceder ayudas financieras a los Länder y municipios para inversiones relevantes necesarias para enfrentarse a alteraciones económicas o fomentar el crecimiento. Pués bien la reforma constitucional permite tales ayudas federales, aun careciendo de competencias legislativas en los supuestos de catástrofes naturales o situaciones extraordinarias de emergencia que escapen al control del Estado y puedan poner en peligro la situación financiera estatal.
Otra de las importantes novedades que incorpora la reforma constitucional. es la creación del llamado Consejo de Estabilidad (Stabilitätsrat), destinado conforme a lo dispuesto en el artículo 109a LF, a la vigilancia continua de la economía presupuestaria de la Federación y de los Länder.
Tal precepto ha sido desarrollado por la Stabilitätsratgesetz, que entró en vigor el 1 de enero de 2010.11
El Consejo de Estabilidad está formado por la Federación y los Länder con la finalidad de enfrentarse a las situaciones de emergencia financiera, y ello se concreta en que esté integrado por los ministros federales de Finanzas y Economía y los ministros de Finanzas de los Länder. (Artículo 1 de la ley).
Entre sus tareas destaca la vigilancia regular de los presupuestos de la Federación y los Länder, así como la realización de procedimientos de saneamiento. (artículo 5).
III. LA INFLUENCIA SOBRE LA REFORMA CONSTITUCIONAL ESPAÑOLA
La reforma de nuestro artículo 135 de la Constitución está notablemente inspirada a su vez en la reforma constitucional alemana de 2009, aunque presente también diferencias. Por un lado ambos ordenamientos constitucionales deben adaptarse al Derecho de la Unión Europea, y más en concreto al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
La Ley Fundamental alemana ha sido pionera respecto a la constitucionalización de la limitación del endeudamiento de las Administraciones Públicas y entes asimilados, y en ella se recogen aspectos como la observancia del principio de estabilidad presupuestaria, los límites del déficit estructural y la vinculación no sólo del Estado sino también de los Länder y por extensión de todas las Administraciones Públicas. Lo cual sucede también en nuestro país.
El párrafo 4 de nuestro artículo 13512, refleja con ligeras variantes lo dispuesto en artículos como el 104b.3, 109.3 y 115.2. de la Ley Fundamental de Alemania.
La influencia alemana puede también comprobarse respecto a la ley orgánica mencionada en el citado artículo 135 de nuestra Constitución. Así en el anteproyecto de Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, el artículo 11, Instrumentación del principio de estabilidad presupuestaria, dentro del capítulo III dedicado a la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, supone un claro ejemplo de lo dicho13.
Estos paralelismos y convergencias se intensificarán todavía más, cuando entre en vigor el Tratado de estabilidad, coordinación y gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, en cuyo artículo 1 se acuerda “la adopción de un conjunto de normas destinadas a promover la disciplina presupuestaria…a reforzar la coordinación de sus políticas económicas y a mejorar la gobernanza de la zona del euro”…
Además las Partes Contratantes, se comprometen a que la situación presupuestaria de las administraciones publicas…será de equilibrio o de superávit (art. 3.1. a)14.
Artículos de la Ley Fundamental afectados por la reforma constitucional de 2009 (en negrita)
1. La Federación y los Länder son autónomos y recíprocamente independientes respecto a su actuación presupuestaria.
2. La Federación y los Länder cumplirán conjuntamente las obligaciones de la República Federal de Alemania generadas por actos jurídicos de la Comunidad Europea basados en el artículo 104 del Tratado Constitutivo de la Unión Europea sobre el mantenimiento de la disciplina presupuestaria, y tendrán en cuenta las exigencias del equilibrio económico global.
3. Los presupuestos de la Federación y de los Länder deberán equilibrarse, en principio sin ingresos generados por créditos. La Federación y los Länder pueden prever regulaciones que consideren de modo simétrico tanto en expansión como en recesión los efectos de un desarrollo económico coyuntural divergente de la situación normal, así como una regulación excepcional en supuestos de catástrofes naturales o de situaciones extraordinarias de emergencia que escapen al control estatal y que incidan gravemente sobre la situación financiera del Estado. Para la regulación de la excepción debe establecerse una correlativa previsión de amortización. El desarrollo normativo se regulará respecto al presupuesto de la Federación conforme a lo dispuesto en el artículo 115, teniendo en cuenta que la frase 1 se considerará cumplida si los ingresos procedentes de créditos no superan el 0.35 por ciento respecto al Producto Interior Bruto nominal. El desarrollo normativo referente a los presupuestos de los Länder corresponderá a éstos conforme a sus competencias constitucionales, si bien la frase 1 sólo se considerará cumplida si no se admiten ingresos procedentes de créditos...
Art. 109 a
Para evitar situaciones de crisis presupuestarias, una ley federal que necesitará la aprobación del Consejo Federal, regulará.
1. La vigilancia continua de la economía presupuestaria de la Federación y de los Länder, por un órgano común, el Consejo de Estabilidad (Stabilitätsrat).
2. Los supuestos y el procedimiento para la determinación de una situación de emergencia presupuestaria.
3. Los principios para la elaboración y ejecución de programas de saneamiento para prevenir situaciones de emergencia presupuestaria.
4. Se publicarán los acuerdos del Consejo de Estabilidad y de los documentos que los hayan fundamentado.
1. La asunción de créditos así como la prestación de fianzas, garantías u otro tipo de seguridades que puedan generar gastos en futuros años contables, necesitarán una habilitación mediante ley federal que determine o pueda determinar el alcance de los mismos.
2. Los ingresos y gastos deberán equilibrarse en principio sin recursos procedentes de créditos. Tal directriz se entenderá cumplida si los ingresos procedentes de créditos no superan el 0.35 por ciento en relación con el Producto Interior Bruto nominal. Además en caso de una evolución coyuntural que se aparte de la situación normal, deberán contemplarse de modo simétrico tanto en expansión como en recesión los efectos sobre el presupuesto. La asunción real de créditos que se aparte del límite de créditos autorizado conforme a lo dispuesto en las frases 1 a 3, se incluirá en una cuenta de control; las cargas que superen el umbral del 1.5 por ciento en relación con el Producto Interior Bruto nominal deberán reconducirse conforme a la coyuntura.
Una ley federal desarrollará la regulación sobre todo del saneamiento de ingresos y gastos en relación con las transacciones financieras y el procedimiento para el cálculo del límite máximo del endeudamiento anual por créditos, teniendo en cuenta la evolución de la coyuntura y basándose en un procedimiento de saneamiento coyuntural, así como de los controles y del equilibrio de las desviaciones de la asunción real de créditos respecto de los límites establecidos. En caso de catástrofes naturales o situaciones extraordinarias de emergencia que escapen del control del Estado y que perjudiquen considerablemente al sistema financiero estatal, podrán superarse las mencionadas limitaciones crediticias mediante acuerdo de la mayoría de los miembros del Bundestag. Tal acuerdo deberá vincularse con un plan de amortización. La reconducción de los créditos asumidos conforme a la frase 6 habrá de efectuarse dentro de un plazo adecuado.
Artículo 143 d
1. Los artículos 109 y 115 en la versión vigente hasta 31 de julio de 2009 se aplicarán por última vez al presupuesto de 2010. Los artículos 109 y 115 en la versión vigente a partir del 1 de agosto de de 2009 se aplicarán por primera vez al presupuesto de 2011; las autorizaciones de créditos existentes a 31 de diciembre de 2010 para patrimonios especiales ya constituidos, no se verán afectadas. Durante el período comprendido entre 1 de julio de 2011 y 31 de diciembre de 2019 podrán los Länder de acuerdo con sus disposiciones vigentes, apartarse de lo dispuesto en el artículo 109, párrafo 3. Los presupuestos de los Länder se elaborarán de tal manera que en el año presupuestario de 2020 se cumpla lo dispuesto en la frase 5 del párrafo 3 del artículo 109. En el período comprendido entre 1 de enero de 2011 y 31 de diciembre de 2015, la Federación podrá apartarse de lo establecido en la frase segunda del párrafo 2 del artículo 115. El presupuesto de 2011 comenzará la reducción del déficit existente. Los presupuestos anuales se elaborarán de modo que en el presupuesto de 2016 se dé cumplimiento a lo dispuesto en la frase 2 del párrafo 2 del artículo 115; el desarrollo normativo queda encomendado a una ley federal.
2. Para facilitar el cumplimiento de lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo 109 a partir del 1 de enero de 2020, los Länder de Berlin, Bremen, Saarland, Sachsen-Anhalt y Schleswig-Holstein podrán recibir ayudas de consolidación durante el período 2011 a 2019 procedentes del presupuesto de la Federación, por un importe global anual de 800 millones de euros. Correspondiendo 300 millones a Bremen, 260 millones a Saarland y a Berlín, Sachsen-Anhalt y Schleswig-Holstein 80 millones a cada uno. Dichas ayudas se distribuirán de acuerdo a un convenio entre Administraciones conforme a lo que disponga una ley federal que precisará la aprobación del Bundesrat. La concesión de las ayudas presupone la plena eliminación a fines de 2020 de los déficits de financiación. El desarrollo normativo corresponderá a una ley federal con autorización del Bundesrat y a un convenio entre Administraciones especialmente en lo referente a los tramos anuales de reducción de los déficits de financiación, la supervisión por el Consejo de Estabilidad de la reducción de tales déficits así como las consecuencias en caso de incumplimiento de los tramos de reducción. Queda excluida la concesión simultánea de ayudas a la consolidación y de ayudas de saneamiento basadas en una grave emergencia presupuestaria.
Otros artículos reformados
Artículo 91 c
1. La Federación y los Länder pueden cooperar en la planificación, creación y funcionamiento de los sistemas técnicos de información necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
Artículo 91d
La Federación y los Länder podrán realizar estudios comparativos para la comprobación y mejora de la capacidad de rendimiento de sus Administraciones, y publicar los resultados.
Artículo 104 b
1. La Federación podrá conceder a los Länder ayudas financieras destinadas a inversiones especialmente importantes de ellos o de los municipios (federaciones de municipios), en la medida en que esta Ley Fundamental le otorgue competencias legislativas, y que sean necesarias para
1. prevenir perturbaciones del equilibrio del sistema económico, o
2. compensar diferencias de desarrollo económico dentro del territorio federal, o
3. Promover el desarrollo económico. No obstante lo dispuesto en el inciso 1, en caso de catástrofes naturales o situaciones extraordinarias de emergencia que escapen al control estatal o afecten gravemente a la situación financiera del Estado, la Federación podrá conceder ayudas financieras incluso sin competencias legislativas.
1	A. Arroyo Gil: La reforma constitucional del federalismo alemán, Institut d´Estudis Autonomics, Barcelona, 2009, pp.29 y ss
2	I. Gutiérrez Gutiérrez: “Sentido y alcance de la reforma del federalismo alemán”, en, ReDCE, núm. 6, julio-diciembre de 2006, pp. 65-97.
3	Una visión bastante completa de los problemas asociados con la reforma constitucional financiera alemana, puede encontrarse en la obra colectiva publicada por el Europäisches Zentrum für Föderalismus- Forschung, de Tübingen, y dirigida por Thomas Baus, Annegret Eppler y Ole Wintermann, Zur Reform der föderalen Finanzverfassung in Deutschland. Perspektiven für den Föderalismusreform II im Spiegel internationaler Erfahrungen, Nomos Verlag, Baden-Baden 2008.
4	Un relato claro y analítico del tema del que me ocupo en estas páginas puede encontrarse en el valioso texto de A. Arroyo Gil: “ La reforma constitucional de 2009 de las relaciones financieras entre la Federación y los Länder en la República Federal de Alemania”, en, Revista d ´Estudis autonomics i federals, núm 10-abril 2010, pp.41-72.
5	De 31 miembros presentes de la Comisión, 26 se pronunciaron a favor, tres en contra (representantes de Los Verdes y de la Izquierda (Die Linke) y del Land de Mecklenburg- Vorpommern) y dos abstenciones (ciudad estado de Berlín y Land de Schleswig- Holstein).
6	Destacaría las siguientes:
— Ley sobre el establecimiento de un Consejo de Estabilidad y la prevención de situaciones de emergencia presupuestaria (Gesetz zur Errichtung eines Stabilitätsrates und zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen).
— Ley para la aplicación del artículo 115 de la Ley Fundamental (Gesetz zur Ausführung von Artikel 115 des Grundgesetzes).
— Ley de concesión de ayudas para la consolidación (Gesetz zur Gewährung von Konsolidierungshilfen).
7	Actual artículo 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que en su párrafo 2 señala lo que sigue:
“La Comisión supervisará la evolución de la situación presupuestaria y del nivel de endeudamiento público de los Estados miembros con el fin de detectar errores manifiestos. En particular, examinará la observancia de la disciplina presupuestaria atendiendo a los dos criterios siguientes:
a) si la proporción entre el déficit público previsto o real y el producto interior bruto sobrepasa un valor de referencia, a menos:
— que la proporción haya descendido sustancial y continuadamente y llegado a un nivel que se aproxime al valor de referencia,
— que el valor de referencia se sobrepase sólo excepcional y temporalmente, y la proporción se mantenga cercana al valor de referencia;
Los valores de referencia se especificarán en el Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo a los Tratados”.
En el artículo 1 del mencionado protocolo se concretan los valores de referencia:
— 3% en lo referente a la proporción entre el déficit público previsto o real y el producto interior bruto a precios de mercado,
— 60% en lo referente a la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto a precios de mercado
8	Resulta especialmente útil la lectura del artículo de Ulrich Häde: “ Sobre la reforma del federalismo en Alemania”, en, Teoría y realidad constitucional, núm. 24, 2009, pp.479-499, especialmente p. 489 y ss.
9	Véase el desarrollo normativo contenido en la Gesetz zur Ausführung von Artikel 115 des Grundgesetzes, especialmente el artículo 6, dedicado a las situaciones de emergencia.
10	Tal ley, Gesetz zur Gewährung von Konsolidierungshilfen (Konsolidierungshilfengesetz), entró en vigor el 18 de agosto de 2009.
11	Gesetz zur Errichtung eines Stabilitätsrates und zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen.
12	“ Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado….”
13	Véase la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (BOE, de 30 de abril de 2012).
14	Dicha norma, “ se considerará respetada si el saldo estructural anual de las administraciones públicas alcanza el objetivo nacional específico a medio plazo, definido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento revisado, con un límite inferior de déficit estructural del 0,5% del producto interior bruto a precios de mercado… (art. 3. 1.b).
Recibido: 22 de marzo de 2012
Aceptado: 26 de marzo de 2012