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Timestamp: 2016-10-21 16:36:44
Document Index: 55091886

Matched Legal Cases: ['Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 26', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 14', 'Art. 34', 'Art. 5', 'BGE', 'Art. 103', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 104', 'Art. 105', 'Art. 16', 'Art. 49', 'Art. 7', 'Art. 11', 'Art. 4', 'Art 44', 'Art. 12', 'Art. 5', 'Art. 3', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 16', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 11', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 41', 'BGE', 'BGE', 'Art. 41', 'Art. 16', 'Art. 44', 'Art. 12', 'BGE', 'Art. 44', 'Art. 12', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 26', 'Art. 12', 'Art. 33', 'Art. 8', 'Art. 16', 'Art. 12', 'Art. 45', 'Art. 45', 'Art. 45', 'Art. 16', 'Art. 49', 'Art. 35', 'Art. 40', 'Art. 16', 'Art. 45', 'Art. 46', 'Art. 16', 'BGE', 'Art. 156', 'Art. 159']

1A.266/2005 (13.03.2006)
Commercialis SA, Beschwerdef�hrerin, vertreten durch F�rsprecher Max Uhlmann,
�berbauungsordnung "Allmendweg Ost", Art. 16 Abs. 3 4. Satz �V,
Der Gemeinderat der Einwohnergemeinde Biel reichte dem Amt f�r Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) am 26. Februar 2003 die �berbauungsordnung "Allmendweg-Ost" f�r die Zone mit Planungspflicht 9.4 "B�sche" zur Vorpr�fung ein. Das Vorhaben bezweckt, die rechtlichen Grundlagen f�r die bauliche Entwicklung im Industriegebiet und die Ansiedlung eines Fachmarktes zu schaffen. Aufgrund des Vorpr�fungsberichts erg�nzte die Gemeinde ihre Planung und reichte sie dem AGR erneut ein. Im Rahmen der �ffentlichen Auflage gingen gegen die bereinigte �berbauungsordnung mehrere Einsprachen ein, darunter diejenige der Commercialis SA. Die Gesellschaft ist Eigent�merin der in der Nachbarschaft des Planungsperimeters gelegenen Parzelle Biel Gbbl. Nr. 10225 (Einkaufszentrum Boujean). Am 26. M�rz 2004 stimmte der Gemeinderat der �berbauungsordnung zu, welche in Art. 16 der �berbauungsvorschriften (�V) Folgendes regelt:
"Art. 16 Parkierung, Verkehrsaufkommen, �ffentliche Verkehrsmittel
1 F�r die Ermittlung der Abstellpl�tze gelten die Bestimmungen des kantonalen Baugesetzes und der Bauverordnung.
2 F�r jedes Bauvorhaben ist die Fahrtenerzeugung nachzuweisen.
3 Das maximale Fahrtenkontingent f�r den ganzen Planperimeter betr�gt 2900 Fahrten DTV. Bei publikumsintensiven Vorhaben sind die Parkpl�tze zu bewirtschaften. Ein Fahrten-Controlling muss nachgewiesen werden. Im Baubewilligungsverfahren ist zwischen Bauherrschaft und der Stadt eine Vereinbarung zu treffen, welche die Massnahmen bei einer allf�lligen �berschreitung des Kontingentes regelt.
4 Vorhaben, die im ganzen Perimeter ein Verkehrsaufkommen von �ber 2000 Fahrten DTV verursachen, unterstehen dem "Richtplan verkehrsintensive Vorhaben VIV Agglomeration Biel" (Koordinationsabkommen). Die Zuteilung eines entsprechenden Kontingentes durch den Gemeinderat ist Voraussetzung.
5 Das notwendige VIV-Kontingent kann nur zugeteilt werden, wenn die "lokale Belastbarkeit" nachgewiesen ist und wenn eine hinreichende �ffentliche Verkehrserschliessung sichergestellt ist. F�r Fachm�rkte gilt Art. 26 BauV."
Mit Verf�gung vom 25. August 2005 genehmigte das AGR die �berbauungsordnung und wies die Einsprachen, soweit sie aufrecht erhalten worden waren, als �ffentlichrechtlich unbegr�ndet ab. Daraufhin erhob die Commercialis SA am 24. September 2004 Beschwerde bei der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK). Sie beantragte, die Genehmigungsverf�gung des AGR sei teilweise aufzuheben; Art. 16 Abs. 3 Satz 4 �V sei nicht zu genehmigen bzw. zu streichen. Mit Entscheid vom 18. Februar 2005 wies die JGK die Beschwerde ab.
Mit Eingabe vom 7. Oktober 2005 erhebt die Commercialis SA Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht mit dem Antrag, das Urteil vom 12. September 2005 sei aufzuheben. Wiederum verlangt sie die Streichung von Art. 16 Abs. 3 Satz 4 der �berbauungsvorschriften. Gleichzeitig ersucht sie um Gew�hrung der aufschiebenden Wirkung.
Der Rechtsdienst der st�dtischen Baudirektion schliesst namens der Einwohnergemeinde Biel auf Abweisung der Beschwerde. Die JGK stellt unter Hinweis auf die Vorakten und die kantonalen Entscheide ebenso Antrag auf Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden k�nne. Das Bundesamt f�r Umwelt (BAFU) hat sich ebenfalls zur Angelegenheit vernehmen lassen.
Mit Verf�gung vom 21. November 2005 hat der Pr�sident der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung das Gesuch der Beschwerdef�hrerin um Gew�hrung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen.
1.2 Angefochten ist eine kommunale �berbauungsordnung bzw. der kantonal letztinstanzliche Entscheid �ber eine gegen die Nutzungsplanung erhobene Einsprache. Der Nutzungsplan im Sinne von Art. 14 ff. des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 �ber die Raumplanung (RPG; SR 700) unterliegt gem�ss Art. 34 Abs. 3 RPG der staatsrechtlichen Beschwerde. Indessen ist gem�ss der Rechtsprechung des Bundesgerichts die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Nutzungspl�ne dann zul�ssig, wenn der Nutzungsplan auf Bundesverwaltungsrecht abgest�tzte Anordnungen enth�lt. Insoweit stellt das Bundesgericht die Anordnungen im Nutzungsplanverfahren einer Verf�gung im Sinne von Art. 5 VwVG gleich. Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall erf�llt. Das angefochtene Urteil st�tzt sich insbesondere auf das Bundesgesetz �ber den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) und die Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1), dar�ber hinaus auf kantonales und kommunales Recht. Die planungsrechtlichen bzw. die das kantonale oder kommunale Recht betreffenden R�gen der Beschwerdef�hrerin h�ngen sachlich eng mit den der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterliegenden Fragen des Bundesverwaltungsrechts zusammen und sind deshalb ebenfalls im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu �berpr�fen. Hinsichtlich der Anwendung des kantonalen Rechts richtet sich die Kognition des Bundesgerichtes allerdings nach den f�r die staatsrechtliche Beschwerde geltenden Grunds�tzen (BGE 118 Ib 234 E. 1b S. 237 mit Hinweis).
1.3 Nach Art. 103 lit. a OG ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Verf�gung ber�hrt ist und ein schutzw�rdiges Interesse an deren Aufhebung oder �nderung hat. Ficht - wie hier - nicht der Verf�gungsadressat (die Beschwerdegegnerin), sondern eine Drittperson die Verf�gung an, so wird zur Abgrenzung gegen�ber der unzul�ssigen Popularbeschwerde verlangt, dass der Beschwerdef�hrer durch den angefochtenen Entscheid oder Plan st�rker als jedermann betroffen sei und in einer besonderen, beachtenswerten und nahen Beziehung zur Streitsache steht. Das Interesse an der Aufhebung oder �nderung der Verf�gung kann rechtlicher oder auch bloss tats�chlicher Natur sein, doch muss es sich um eigene pers�nliche Interessen des Beschwerdef�hrers handeln; auf �ffentliche Interessen allein oder die Interessen Dritter kann er sich nicht berufen. Das Interesse des Beschwerdef�hrers gilt als schutzw�rdig, wenn seine tats�chliche oder rechtliche Situation durch den Ausgang des Verfahrens unmittelbar beeinflusst werden kann, d.h. wenn er durch das Beschwerdeverfahren einen materiellen oder ideellen Nachteil von sich abwenden oder aus diesem einen praktischen Nutzen ziehen kann (vgl. zum Ganzen BGE 121 II 176 E. 2a S. 177 f.; 123 II 376 E. 2 S. 378; 125 I 7 E. 3c S. 9, je mit Hinweisen).
1.4 Die Beschwerdef�hrerin ist Eigent�merin des Grundst�cks Biel Gbbl. Nr. 10225 (Einkaufszentrum Boujean, Carrefour), welches in der Nachbarschaft des umstrittenen Planungssektors liegt. Soweit es sich bei der Beschwerdef�hrerin um eine m�gliche Konkurrentin des geplanten Fachmarktes handelt, ist Folgendes festzuhalten: Konkurrenten eines Bewilligungsempf�ngers sind nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht schon auf Grund der blossen Bef�rchtung, einer verst�rkten Konkurrenz ausgesetzt zu sein, zur Beschwerde legitimiert. Diese Art des Ber�hrtseins liegt vielmehr im Prinzip des freien Wettbewerbs und schafft keine schutzw�rdige besondere Beziehungsn�he (BGE 109 Ib 198 E. 4d/e S. 202 f.). Erforderlich ist vielmehr eine spezifische Beziehungsn�he, die von der einschl�gigen gesetzlichen Ordnung erfasst wird (BGE 123 II 376 E. 5b/aa S. 382; 109 Ib 198 E. 4c/d S. 201; Lucrezia Glanzmann-Tarnutzer, Die Legitimation des Konkurrenten zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht, Diss. St. Gallen 1997, S. 107, 122; Alfred K�lz/Isabelle H�ner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl. Z�rich 1998, S. 199 Rz. 554; Rhinow/Schmid/Biaggini, �ffentliches Wirtschaftsrecht, Basel/Frankfurt 1998, S. 351 Rz. 29). Im vorliegenden Fall wird das im Perimeter der �berbauungsordnung liegende Land gem�ss unbestrittener Aussage der Beschwerdef�hrerin teilweise �ber die gleichen Erschliessungswege erschlossen wie ihr Grundst�ck (Johann Renfer-Strasse, Z�richstrasse). Sie macht darum geltend, die zus�tzliche und insbesondere die �berm�ssige Belastung dieses Strassennetzes durch Fahrten zu Anlagen im Perimeter der �berbauungsordnung belaste sie und auf ihrem Grundst�ck anwesende Personen mit erh�hten oder �berm�ssigen Schadstoffen. Weiter bef�rchtet sie zeitweise polizeiwidrige Verkehrsverh�ltnisse bei Zu- und Wegfahrten von und zu ihrem Grundst�ck. Sie habe darum ein faktisches und rechtliches Interesse daran, dass das dem �berbauungsperimeter zugeteilte Fahrtenkontingent eingehalten werde und �berschreitungen unter Wahrung ihrer Verfahrensrechte behoben werden k�nnten. Es ist darum davon auszugehen, dass die Beschwerdef�hrerin im Sinne der in E. 1.3 zitierten Rechtsprechung zur Erhebung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert ist. Da die �brigen Sachurteilsvoraussetzungen erf�llt sind, ist grunds�tzlich auf die Beschwerde einzutreten.
1.5 Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich �berschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollst�ndige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts ger�gt werden (Art. 104 lit. a und b OG). Hat - wie hier - eine richterliche Beh�rde als Vorinstanz entschieden und den Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig, unvollst�ndig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften festgestellt, ist das Bundesgericht an die Sachverhaltsfeststellung im angefochtenen Entscheid gebunden (Art. 105 Abs. 2 OG).
Die Beschwerdef�hrerin wendet sich gegen die in Art. 16 Abs. 3 Satz 4 �V festgelegte Kontrahierungspflicht zwischen der Bauherrschaft und der Stadt Biel. Ihrer Auffassung nach verletzt diese Bestimmung Bundesrecht. Im Unterschied zum vorinstanzlichen Verfahren gesteht die Beschwerdef�hrerin den kantonalen Instanzen zu, dass vertragliches Handeln nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann, wenn das Gesetz als Handlungsformen nur die Verordnung und die Verf�gung erw�hnt. Im vorliegenden Fall sieht sie jedoch daf�r keinen Spielraum. Die Beschwerdef�hrerin verweist zudem auf Art. 49 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes �ber die Verwaltungsrechtspflege vom 23. Mai 1989 (VRPG/BE; BSG 155.21), wonach die zust�ndige Beh�rde �ffentlichrechtliche Rechtsverh�ltnisse von Amtes wegen oder auf Gesuch hin mit einer Verf�gung regelt, es sei denn, das Gesetz sehe ausdr�cklich etwas anderes vor oder verweise zur Streiterledigung auf den Klageweg. Die Meinung des Verwaltungsgerichtes, wonach diese Bestimmung im Bereich des Bundesumweltrechts nicht anwendbar sei, erachtet die Beschwerdef�hrerin als "grob falsch".
2.1 Die �berbauungsordnung soll die rechtlichen Grundlagen f�r die bauliche Entwicklung im Industriegebiet und die Ansiedlung eines Fachmarktes schaffen. Somit soll im fraglichen Perimeter sp�ter eine neue Anlage im Sinne von Art. 7 Abs. 7 USG errichtet werden, die geeignet ist, Einwirkungen in Form von Luftverunreinigungen und L�rm zu erzeugen. Gem�ss Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 4 LRV sind die von einer Anlage verursachten Emissionen unabh�ngig von der bestehenden Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich m�glich und wirtschaftlich tragbar ist. In einem zweiten Schritt sieht Abs. 3 der zitierten Bestimmung vor, dass die Emissionsbegrenzungen versch�rft werden, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Ber�cksichtigung der bestehenden Umweltbelastung sch�dlich oder l�stig werden. Steht fest oder ist zu erwarten, dass sch�dliche oder l�stige Einwirkungen von Luftverunreinigungen durch mehrere Quellen verursacht werden, so erstellt die zust�ndige Beh�rde einen Plan der Massnahmen, die zur Verminderung oder Beseitigung dieser Einwirkungen innert angesetzter Frist beitragen (Massnahmeplan; Art 44a USG). Emissionen werden u.a. eingeschr�nkt durch den Erlass von Verkehrs- und Betriebsvorschriften (Art. 12 Abs. 1 lit. c USG). Nach Art. 5 Abs. 1 LRV verf�gt die Beh�rde erg�nzende oder versch�rfte Emissionsbegrenzungen f�r eine Anlage, wenn zu erwarten ist, dass diese geplante Anlage �berm�ssige Immissionen verursachen wird, obwohl die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen eingehalten sind.
2.2 Im vorliegenden Fall l�sst Art. 3 Abs. 2 �V im Planperimeter der �berbauungsordnung nur Bauvorhaben zu, die betreffend Verkehrsaufkommen und Parkierung die Bestimmungen von Art. 16 einhalten. Gem�ss �berbauungsordnung bed�rfen verkehrsintensive Vorhaben (VIV), d.h. solche, die im ganzen Perimeter ein Verkehrsaufkommen von durchschnittlich mehr als 2000 Fahrten pro Tag im durchschnittlichen Tagesverkehr (DTV) verursachen, der Zuteilung eines Fahrtenkontingentes durch den Gemeinderat (Art. 16 Abs. 4 �V). In Art. 16 Abs. 3 �V wird, wie gesehen, das maximale Fahrtenkontingent f�r den Planperimeter auf 2'900 Fahrten DTV festgelegt. F�r publikumsintensive Vorhaben wird zus�tzlich eine Parkplatzbewirtschaftung und ein Fahrtencontrolling vorgeschrieben. Bei einer allf�lligen �berschreitung des Kontingents sollen zwischen der Bauherrschaft und der Stadt vertraglich noch zu vereinbarende Massnahmen ergriffen werden (siehe lit. A hiervor). Im Rahmen der Nutzungsplanung wird somit gest�tzt auf das Berner Fahrleistungsmodell, wie es im Massnahmenplan zur Luftreinhaltung 2000/2015 und im kantonalen Richtplan (Regierungsratsbeschluss vom 27. Februar 2002) festgelegt ist, eine Beschr�nkung der Fahrzeugbewegungen vorgenommen (siehe BGE 131 II 470 E. 4.2 S. 479 f., publ. in URP 2005 S. 313; eingehend dazu Theo Loretan, Fahrten- und Fahrleistungsmodell, URP 2005 S. 494 ff., insb. 497 ff.; Rudolf Muggli, Berner Fahrleistungsmodell vom Bundesgericht abgesegnet, Jusletter vom 19. September 2005, insb. RZ 5-9; Thomas Spoerri, Fahrtenmodell- Stappellauf ins Ungewisse, PBG aktuell 4/2003 S. 6 ff.; Amt f�r Gemeinden und Raumordnung und Amt f�r Industrie und Arbeit des Kantons Bern [Hrsg.], Berner Fahrleistungsmodell - Grundlagen und Anwendung, Bern 2003). Das Bundesgericht hat in Zusammenhang mit einem Z�rcher (BGE 131 II 81 E. 4.1 S. 86) und einem Berner Fall (BGE 131 II 470 E. 4.4 S. 481) bereits festgehalten, dass Fahrtenlimitierungen grunds�tzlich als zul�ssige Emissionsbegrenzung im Sinn von Art. 11 Abs. 3 und Art. 12 Abs. 1 lit. c USG gelten. Somit sind die Emissionsbegrenzungen bereits verbindlich durch die �V festgelegt, was die Beschwerdef�hrerin zu verkennen scheint. Sie sind nicht Bestandteil der umstrittenen Vereinbarung zwischen der Bauherrschaft und der Stadt. Zu pr�fen bleibt, ob die Stadt die Massnahmen, welche im Fall einer Kontingents�berschreitung zu ergreifen sein werden, mit der Bauherrschaft in einer gegenseitigen Vereinbarung regeln kann oder ob die Baupolizeibeh�rde auf dem Verf�gungswege t�tig werden muss.
2.3 Gem�ss Art. 12 Abs. 2 USG werden Emissionsbegrenzungen durch Verordnungen oder, soweit diese nichts vorsehen, durch unmittelbar auf das USG abgest�tzte Verf�gungen vorgeschrieben. Die Beschwerdef�hrerin bestreitet nicht mehr, dass diese Bestimmung grunds�tzlich Raum l�sst f�r den Abschluss verwaltungsrechtlicher Vertr�ge (so auch Schrade/Loretan, Kommentar USG, Z�rich 1998, N. 43b zu Art. 12; Brunner, Kommentar USG, Z�rich 1998, N. 31 ff. zu Art. 41a; Isabelle H�ner, Der verwaltungsrechtliche Vertrag als effizienteres Instrument f�r den Umweltschutzvollzug?, URP 2001/6 S. 591 ff., S. 595 f.). Sie bef�rchtet jedoch sinngem�ss, dass dem Vollzug des Umweltrechts auf dem Weg der vertraglichen Abrede nicht gen�gend Nachachtung verschafft werden k�nnte.
2.4 In der Lehre und Rechtsprechung ist die Regelung von verwaltungsrechtlichen Rechten und Pflichten durch einen verwaltungsrechtlichen Vertrag zul�ssig, wenn ein Rechtssatz entweder diese Handlungsform vorsieht oder daf�r Raum l�sst (BGE 103 Ia 31 E. 1b S. 34) oder sofern sie vom Gesetz nicht ausdr�cklich ausgeschlossen wird (BGE 105 Ia 207 E. 2a S. 209; 103 Ia 505 E. 3a S. 512). Eine ausdr�ckliche gesetzliche Erm�chtigung ist nicht erforderlich. Weiter wird die M�glichkeit, einen verwaltungsrechtlichen Vertrag abzuschliessen, bejaht, wenn dies die zur Erreichung des Gesetzeszwecks geeignetere Handlungsform darstellt als die Verf�gung (Ulrich H�felin/Georg M�ller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Z�rich 2002, Rz. 1071). Der mit dem Gesetz verfolgte Zweck muss erfordern, dass ein Vertrag abgeschlossen wird. Ob dies der Fall ist, ergibt sich aus den Motiven, die zum Vertragsschluss f�hren (siehe dazu H�ner, a.a.O., S. 598; H�felin/ M�ller, a.a.O., Rz. 1074 ff.). Wo das USG oder die Ausf�hrungsvorschriften eine Bewilligung vorsehen, sind Vertr�ge ausgeschlossen (Brunner, Kommentar USG, N. 31 zu Art. 41a). Die Massnahmen, welche bei �berschreitung des Fahrtenkontingentes - das, wie gesehen (E. 2.2), selber eine Emissionsbegrenzung darstellt - ergriffen werden sollen, scheinen jedoch einer vertraglichen Abrede durchaus zug�nglich, wie die nachfolgenden Erw�gungen zeigen werden (so auch Spoerri, a.a.O., S. 25 f.). Der Vollst�ndigkeit halber sei angemerkt, dass die vertragliche L�sung in der Literatur nicht kategorisch abgelehnt wird. Der von der Beschwerdef�hrerin zitierte Aufsatz von Theo Loretan bezieht sich in dieser Hinsicht speziell auf die Erhebung zweckgebundener Abgaben zur Durchsetzung des Fahrtenmodells (Loretan, a.a.O., S. 514 f.). Der Autor bevorzugt diesbez�glich eine klare gesetzliche Grundlage.
2.5 Art. 16 Abs. 3 Satz 4 �O enth�lt keine konkrete Regelung in Bezug auf den Inhalt des Vertrages, der zwischen der Bauherrschaft und der Stadt geschlossen werden soll. Das Verwaltungsgericht weist zu Recht darauf hin, dass die grunds�tzliche Zul�ssigkeit des Vertragshandelns im Umweltrecht entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrerin nicht zur Folge habe, dass die Durchsetzung der umweltrechtlichen Vorgaben ganz und ausschliesslich den Parteien �berlassen w�re. Vielmehr bleibe die Verf�gung zum Vollzug von zwingendem �ffentlichen Recht stets vorbehalten. Es nennt sodann als denkbare Massnahmen zur Fahrtenregulierung die Parkraumbewirtschaftung, die F�rderung umweltschonender Verkehrsmittel, ein kundengerechtes Angebot an �ffentlichem Verkehr, Lenkungsabgaben sowie Nutzungseinschr�nkungen. Dieses Vorgehen des Verwaltungsgerichts dient der Transparenz. Die Beschwerdef�hrerin verkennt in diesem Zusammenhang, dass sich gewisse dieser Massnahmen allenfalls nur auf der Basis des gegenseitigen Einverst�ndnisses im Sinne der Vorsorge vertraglich regeln lassen, da es an einer unmittelbaren gesetzlichen Grundlage mangelt, aufgrund derer die Bauherrschaft verpflichtet werden k�nnte. Der Massnahmenplan hat den Charakter einer beh�rdenverbindlichen Verwaltungsverordnung und bildet damit f�r sich allein keine gesetzliche Grundlage f�r beh�rdliche Massnahmen gegen�ber Privaten (Art. 44a Abs. 2 USG). Hingegen lassen sich im Massnahmenplan vorgesehene Massnahmen u.a. dann direkt auf das USG abst�tzen, wenn sie den Charakter von Verkehrs- oder Betriebsvorschriften im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Bst. c USG haben (BGE 125 II 129 E. 7b S. 139; 124 II 272 E. 4 S. 279 ff. mit Hinweisen; Urteile 1A.125/2005 des Bundesgerichts vom 21. September 2005 E. 9.1.3; 1P.23/2001 vom 5. September 2001 in URP 2001 S. 1061, E. 2b; Heribert Rausch/Arnold Marti/Alain Griffel, Umweltrecht, Z�rich 2004, N. 209; Theo Loretan, Kommentar USG, 1998, N. 55 zu Art. 44a). Insbesondere in Bezug auf die Ankn�pfung an den �ffentlichen Verkehr hat das Bundesgericht verschiedentlich festgestellt, dass Massnahmen zur F�rderung des �ffentlichen Verkehrs nicht im Einflussbereich der privaten Bauherrschaft liegen und es sich daher nicht um Betriebsvorschriften im Sinne von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG handelt (BGE 123 II 337 E. 7a S. 353; Urteil 1A.125/2005 vom 21. September 2005 E. 9.2.1; 1P.23/2001 vom 5. September 2001 in URP 2001 S. 1061 ff., insbesondere E. 1d S. 1064 und E. 4c S. 1070; Urteil 1A.54/2001 vom 14. Februar 2001 in URP 2002 S. 441). Dies schliesst jedoch nicht aus, dass gest�tzt auf andere bundesrechtliche oder kantonale Rechtsnormen derartige Massnahmen ergriffen oder verlangt werden (vgl. BGE 120 Ib 436 E. 3c S. 456), beziehungsweise bei ihrem Fehlen eine Baubewilligung verweigert werden kann (Urteile 1A.125/2005 vom 21. September 2005 E. 9.2.1; 1P.23/2001 vom 5. September 2001 in URP 2001 S. 1061 ff. E. 4c S. 1070). Das Bundesrecht verlangt beispielsweise keine Erschliessung mit �ffentlichem Verkehr (BGE 123 II 337 E. 5b S. 350; Urteil 1A.125/2005 vom 21. September 2005 E. 9.2.2), wohingegen Art. 26 der Bauverordnung vom 6. M�rz 1986 (BauV/BE; BSG 721.1) eine solche bei Einkaufszentren vorsieht. Dennoch legt auch diese kantonale Norm nicht detailliert fest, welchen Standard diese Erschliessung erf�llen muss. Demnach ist bei der Konkretisierung der einzelnen Massnahme jeweils zu pr�fen, ob es sich um eine Betriebsvorschrift im Sinne von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG handelt oder ob sie sich auf eine andere gesetzliche Grundlage st�tzen l�sst, so dass sie direkt angeordnet werden kann. Andernfalls kann sie nur auf der Basis des gegenseitigen Einverst�ndnisses im Sinne des Vorsorgegedankens vereinbart werden. Dies ist denn auch das Motiv f�r die Wahl der Vertragsform: Die private Bauherrschaft soll sich zu einer Leistung im �ffentlichen Interesse verpflichten, zu welcher sie die Verwaltungsbeh�rde mittels Verf�gung nicht zwingen k�nnte, weil die hiezu erforderliche unmittelbare gesetzliche Grundlage fehlt (H�felin/ M�ller, a.a.O., Rz. 1077; H�ner, a.a.O., S. 599). Indes m�ssen die vertraglich vereinbarten Leistungen das Legalit�tsprinzip beachten (H�felin/M�ller, a.a.O., Rz. 1077; H�ner, a.a.O., S. 599; Spoerri, a.a.O., S. 26; Ren� Rhinow, Der verwaltungsrechtliche Vertrag, Staats- und verwaltungsrechtliches Kolloquium, Interlaken 1986, S. 7). Als weiteren Beweggrund f�r eine Vereinbarung hat das JGK in seinem Entscheid vom 18. Februar 2005 treffend in Erw�gung gezogen, dass der Bauherrschaft und der Stadt auf diesem Weg erm�glicht wird, dem Regierungsstatthalter, welcher f�r die Erteilung der Baubewilligung zust�ndig ist (Art. 33 Abs. 1 BauG/BE i.V.m. Art. 8 Abs. 1 und 2 des Baubewilligungsdekrets vom 22. M�rz 1994 [BewD; BSG 751.1]), gemeinsam Vorschl�ge zu unterbreiten, wie die Fahrtenzahl bei einer allf�lligen Kontingents�berschreitung auf das zul�ssige Mass zu reduzieren ist. Der Betreiberschaft kann auf diesem Weg der Bewilligungsbeh�rde bzw. dem Controllingorgan im Rahmen der Geh�rsgew�hrung eigene Massnahmevorschl�ge und -antr�ge unterbreiten.
2.6 Das BAFU zieht in seiner Stellungnahme die Parallele zu Vereinbarungen im Zusammenhang mit Sanierungen (Art. 16 USG). So erscheint es zul�ssig, bei einer komplexen Sanierung in einem Rahmenvertrag zwischen Beh�rde und Anlageninhaber das Vorgehen f�r die einzelnen Sanierungsschritte und die Sanktionen bei Nichteinhaltung bestimmter Emissionsbegrenzungen festzulegen, weil die Beh�rde hier �ber Ermessensspielr�ume verf�gt (Schrade/Loretan, Kommentar USG, N. 43d zu Art. 12; Karin Scherrer, Handlungs- und Kostentragungspflichten bei der Altlastensanierung, Diss. Bern 2005, S. 246). Das BAFU vertritt die Auffassung, analog zur Rechtslage bei Sanierungsf�llen sei auch die vertragliche Vereinbarung von Sanktionen f�r den Fall, dass eine neue Anlage die Emissionsbegrenzungen nicht einhalte, zul�ssig, zumal die Art der Durchsetzung eine weitgehend im Ermessen der Kantone liegende Vollzugsfrage darstelle. Diese Argumentation �berzeugt.
2.7 Unbesehen davon kann von der baupolizeilichen Zust�ndigkeitsordnung nicht durch Parteiabrede abgewichen werden. Gem�ss Art. 45 BauG/BE trifft die Baupolizeibeh�rde im Rahmen ihrer Zust�ndigkeit alle Massnahmen, die zur Durchf�hrung dieses Gesetzes und der gest�tzt darauf erlassenen Vorschriften und Verf�gungen erforderlich sind. Insbesondere obliegt ihnen die Aufsicht �ber die Einhaltung der Bauvorschriften und der Bedingungen und Auflagen der Baubewilligung (Art. 45 Abs. 2 lit. a Satz 1 BauG/BE). Dazu geh�rt gegebenenfalls auch die Einleitung des Wiederherstellungsverfahrens bei Widerrechtlichkeit (in diesem Sinne Art. 45 Abs. 2 lit. b BauG/BE). Stellt also die Baupolizeibeh�rde eine �berschreitung des Fahrtenkontingents fest, hat sie auf dem Verf�gungswege die notwendigen Massnahmen zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustands anzuordnen. Die kantonalen Vorinstanzen haben denn auch festgehalten, dass die Bauherrschaft und die Stadt nicht vertraglich abschliessend und f�r die zust�ndige Beh�rde bindend �ber die Massnahmen befinden k�nnen, die bei einer �berschreitung des Fahrtenkontingents zu treffen sind. Folgerichtig ist mit dem Verwaltungsgericht davon auszugehen, dass die umstrittene Vereinbarung keine wohlerworbenen Rechte der Bauherrschaft oder eines Rechtsnachfolgers begr�ndet, zumal ein verwaltungsrechtlicher Vertrag nicht zwingend solche Anspr�che einr�umt (vgl. H�felin/M�ller, a.a.O. Rz. 1079). Insgesamt ist dem Verwaltungsgericht zu folgen, wenn es festh�lt, dass vertragliche Abmachungen die Beh�rden weder im Bewilligungs- noch im baupolizeilichen Verfahren davon entbinden oder sie gar hindern, das massgebende Umweltrecht durchzusetzen.
2.8 Im Zwischenergebnis kann somit festgehalten werden, dass das Umweltrecht grunds�tzlich Raum l�sst f�r eine vertragliche Regelung �ber die Massnahmen, welche bei �berschreitung des Fahrtenkontingents getroffen werden sollen. Art. 16 Abs. 3 Satz 4 �V hindert die Durchsetzung des Umweltschutzrechtes nicht. Daran �ndert der von der Beschwerdef�hrerin zitierte Art. 49 Abs. 1 VRPG/BE nichts. Danach regelt die Beh�rde �ffentlichrechtliche Rechtsverh�ltnisse von Amtes wegen oder auf Gesuch hin mit einer Verf�gung, es sei denn, das Gesetz sehe ausdr�cklich etwas anderes vor oder verweise zur Streiterledigung auf den Klageweg. Vorliegend geht es um die Durchsetzung von Bundesumweltrecht, weshalb bei der Frage, ob Raum f�r eine vertragliche Regelung besteht, auf dieses abzustellen ist.
Soweit die Beschwerdef�hrerin mangelnden Drittrechtsschutz geltend macht, hat das Verwaltungsgericht �berzeugend dargelegt, dass diese Bef�rchtungen nicht gerechtfertigt sind. Die Ausf�hrung eines konkreten Bauvorhabens im Planperimeter bedarf einer Baubewilligung. Im Rahmen des Baubewilligungs- respektive eines allf�lligen Baubeschwerdeverfahrens kann die Beschwerdef�hrerin ihre Parteirechte aus�ben (zur Legitimation siehe Art. 35 Abs. 2 sowie Art. 40 Abs. 2 und 4 BauG/BE). Dabei kann sie auch Einwendungen gegen den gem�ss Art. 16 Abs. 3 �V im Baubewilligungsverfahren abzuschliessenden Vertrag geltend machen und verlangen, dass die darin getroffenen Regelungen als Nebenbestimmungen in die Baubewilligung aufzunehmen seien. Mit den Art. 45 ff. BauG/BE besteht das baupolizeiliche Instrumentarium zur Um- und Durchsetzung des Vertrags. �berdies stellt Art. 46 Abs. 2 lit. a BauG/BE sicher, dass der Anzeigerin, die als Nachbarin betroffen ist, die Teilnahme am Wiederherstellungsverfahren erm�glicht wird. Weitere Erw�gungen hierzu er�brigen sich, zumal die Beschwerdef�hrerin nicht dargetan hat, inwiefern der Drittrechtsschutz nicht gew�hrleistet sein soll. Art. 16 Abs. 3 Satz 4 �V schr�nkt ihren Rechtsschutz weder im Baubewilligungsverfahren noch nach Ausf�hrung des Projektes ein.
Der angefochtene Entscheid steht auch nicht im Widerspruch zum Urteil des Verwaltungsgerichts 21996-98U vom 20. Dezember 2004 betreffend das Projekt "WESTside Br�nnen". Im damaligen Urteil hat das Verwaltungsgericht ausgef�hrt, es sei weder sinnvoll noch m�glich, bereits im Baubewilligungs- bzw. Beschwerdeverfahren eine exakte und abschliessende Umschreibung der im Fall der Kredit�berschreitung zu ergreifenden Massnahmen vorzunehmen. Das Bundesgericht hat diese Auffassung im Entscheid BGE 131 II 470 E. 7.3 S. 494 f. gesch�tzt. Es ist zum Schluss gekommen, die f�r den Fall der Nichteinhaltung des Fahrtenkredits vorgesehenen Massnahmen w�rden lediglich k�nftiges Verwaltungshandeln vorgeben, falls eine entsprechende Situation wider Erwarten eintreten sollte. Dieses Vorgehen diene der Transparenz und verhindere, dass die Bauherrschaft einer allenfalls sp�ter erforderlichen Anordnung von weiteren Betriebseinschr�nkungen oder Wiederherstellungsmassnahmen den Grundsatz von Treu und Glauben entgegenhalten k�nne. Nicht anders ist das Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall vorgegangen. In Erw�gung 3.2.1 des angefochtenen Urteils hat es beispielhaft denkbare Massnahmen genannt, die Inhalt der vertraglichen Abrede sein k�nnten. Auch wenn das Verwaltungsgericht sodann festh�lt, die voraussichtlich erforderlichen Massnahmen zur Einhaltung des Fahrtenkontingents sowie das Vorgehen im Falle einer �berschreitung seien in jedem Fall mit dem Bauentscheid verbindlich anzuordnen und es spreche nichts dagegen, einen dahingehenden Vertrag als Nebenbestimmung in die Baubewilligung aufzunehmen, sofern die Abmachungen den umweltrechtlichen Vorgaben gen�gten, ist dies nicht widerspr�chlich. Damit wird nicht abschliessend �ber die zu treffenden Massnahmen zur Fahrtenreduktion befunden.
Daraus ergibt sich, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen ist. Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens sind der Beschwerdef�hrerin aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 OG). Parteientsch�digungen sind keine zuzusprechen (Art. 159 Abs. 2 OG).
Dieses Urteil wird der Beschwerdef�hrerin, der Stadt Biel, der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, sowie dem Bundesamt f�r Umwelt schriftlich mitgeteilt.