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Timestamp: 2017-08-23 16:01:17
Document Index: 68968831

Matched Legal Cases: ['Art 3', 'Art 20', 'Art 21', 'Art 21', 'Art 21', 'Art 21', 'Art 21', 'Art 93', 'Art 110', 'Art 111', 'Art 112', 'Art 110', 'Art 93', 'Art 20', 'Art 21', 'Art 20', 'Art 21', 'Art 21', 'Art 21', 'Art 21', 'Art. 93', 'Art. 30', 'Art. 21', 'Art. 20', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 3', 'Art. 21', 'Art. 93', 'Art. 93', 'Art. 114', 'Art. 93', 'Art. 109', 'Art. 82', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 9', 'Art. 21', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 38', 'Art. 21', 'Art. 114', 'Art. 21', 'Art. 93', 'Art. 93', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 93', 'Art. 114', 'Art. 109', 'Art. 109', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 20', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 73', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 93', 'Art. 110', 'Art. 111', 'Art. 112', 'Art. 111', 'Art. 111', 'Art. 110', 'Art. 111', 'Art. 110', 'Art. 110', 'Art. 93', 'Art. 93', 'Art. 110', 'Art. 82', 'Art. 82', 'Art. 111', 'Art. 114', 'Art. 109', 'Art. 109', 'Art. 109', 'Art. 21']

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1 Recherchieren unter juris Das Rechtsportal Langtext Gericht: BVerfG 2. Senat Entscheidungsname: Parteienfinanzierung, Parteienfinanzierung II Entscheidungsdatum: Aktenzeichen: 2 BvF 1/65 Dokumenttyp: Urteil Quelle: Normen: Art 3 Abs 1 GG, Art 20 Abs 2 GG, Art 21 Abs 1 S 1 GG, Art 21 Abs 1 S 2 GG, Art 21 Abs 1 S 3 GG, Art 21 Abs 1 S 4 GG, Art 21 Abs 3 GG, Art 93 Abs 1 Nr 2 GG, Art 110 Abs 2 S 1 GG, Art 111 GG, Art 112 GG, 13 Nr 6 BVerfGG, 76 Abs 1 BVerfGG, 31 Abs 1 BVerfGG, 96 BVerfGG, 41 BVerfGG, HG 1965 Diese Entscheidung hat Gesetzeskraft. Über Wahlkampfkostenerstattung hinausgehende staatliche Parteienfinanzierung verfassungswidrig - HG 1965 partiell nichtig: Status und Funktion politischer Parteien - Umfang zulässiger Wahlkampfkostenerstattung - Rechtskraft- und Bindungswirkung von BVerfG-Entscheidungen im Normenkontrollverfahren Leitsatz 1. Das Bundeshaushaltsgesetz (Art 110 Abs 2 GG) stellt nicht lediglich ein im Haushaltsplan enthaltenes Zahlenwerk fest, sondern enthält zugleich die Bewilligung der im Haushaltsplan ausgeworfenen Mittel, also die Ermächtigung an die Regierung, diese Mittel für die in den Titeln des Haushaltsplans festgelegten Zwecke auszugeben. Solche Ermächtigungsvorschriften sind Recht im Sinne von Art 93 Abs 1 Nr 2 GG, 76 BVerfGG und können deshalb im Normenkontrollverfahren auf ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz geprüft werden. 2. Der Grundgesetzgeber hat sich, indem er die freiheitliche demokratische Grundordnung geschaffen hat, für einen freien und offenen Prozeß der Meinungs- und Willensbildung des Volkes entschieden. Dieser Prozeß muß sich vom Volk zu den Staatsorganen, nicht umgekehrt von den Staatsorganen zum Volk hin, vollziehen. Den Staatsorganen ist es grundsätzlich verwehrt, sich in bezug auf diesen Prozeß zu betätigen (Art 20 Abs 2, 21 GG). 3. Einwirkungen der Staatsorgane auf diesen Prozeß sind nur dann mit dem Grundgesetz vereinbar, wenn sie durch einen besonderen, sie verfassungsrechtlich legitimierenden Grund gerechtfertigt werden können. 4. Mit dem demokratischen Grundsatz der freien und offenen Meinungs- und Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen ist es nicht vereinbar, den Parteien Zuschüsse aus Haushaltsmitteln des Bundes für ihre gesamte Tätigkeit im Bereich der politischen Meinungsund Willensbildung zu gewähren. 5. Art 21 Abs 1 GG, der die Struktur der Parteien als frei konkurrierender, aus eigener Kraft wirkender und vom Staat unabhängiger Gruppen verfassungskräftig festlegt, verbietet es, die dauernde finanzielle Fürsorge für die Parteien zu einer Staatsaufgabe zu machen. Orientierungssatz
2 1. Die in HG 1965 enthaltene staatliche Parteienfinanzierung ist mit dem Verfassungsgebot der grundsätzlich staatsfreien politischen Meinungs- und Willensbildung gemäß GG Art 20 Abs 2, Art 21 Abs 1 S 1 sowie dem Gebot der Staatsfreiheit der Parteien gemäß GG Art 21 Abs 1 unvereinbar; HG 1965 ist daher insoweit nichtig, als es den Bundesinnenminister zur Ausschüttung von DM 38 Millionen an die politischen Parteien ermächtigt (vgl auch BVerfG, , 2 BvE 2/65, BVerfGE 20, 134). 2. Obwohl laufende Zuschüsse - auch solche zu Zwecken "politischer Bildungsarbeit", da sie der gesamten Tätigkeit einer Partei zugute kommen - zur gesamten politischen Tätigkeit der politischen Parteien unzulässig sind, so ist doch die Ersetzung der notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes aus Haushaltsmitteln unter Beachtung der Parteienfreiheit und Chancengleichheit im Hinblick auf Stellung und Rolle der Parteien für die politische Willensbildung, die Wahl und den Wahlkampf gerechtfertigt (vgl BVerfG, , 2 BvF 1/57, BVerfGE 8, 51 u , 2 BvQ 3/60, BVerfGE 12, 276). 3. Grundsätze zulässiger Wahlkampfkostenerstattung: sieht der Gesetzgeber eine Erstattung von Wahlkampfkosten vor, so muß er bei seiner Regelung die den Parteien durch GG Art 21 gewährleistete Freiheit achten und einen Verteilungsschlüssel wählen, der nicht mit dem Grundsatz der Chancengleichheit in Widerspruch gerät. Insbesondere können nur Parteien, die am Wahlkampf teilgenommen haben, an staatlichen Geldleistungen teilhaben. Andererseits gebietet der Grundsatz strenger formaler Chancengleichheit, daß grundsätzlich alle am Wahlkampf beteiligten Parteien bei der Verteilung der Mittel berücksichtigt werden, wobei eine gewisse Differenzierung nach der Bedeutung der Parteien - Erreichung eines Mindestanteils an Stimmen - zulässig ist. Vorhandene Unterschiede müssen durch staatliche Maßnahmen nicht ausgeglichen werden, die bestehende faktische Ungleichheit der Wettbewerbschancen der Parteien darf nicht verschärft werden (vgl BVerfGE 8, 51). 4. Aus den Diäten für die Parlamentsmitglieder und den Zuschüssen für die Parlamentsfraktionen aus Haushaltsmitteln kann nicht die Zulässigkeit finanzieller laufender Zuwendungen an die Parteien gefolgert werden. 5. Gegenstand des abstrakten Normenkontrollverfahrens ist nicht der jeweilige Antrag, sondern die Frage, ob ein bestimmter Rechtssatz (un-)gültig ist; lediglich hinsichtlich dieser richterlichen Feststellung kann das Urteil eine der materiellen Rechtskraft entsprechende Wirkung haben; diese bezieht sich nur auf die Entscheidungsformel, auch wenn die Entscheidungsgründe zu deren Sinnermittlung herangezogen werden können (vgl BVerfG, , 2 BvK 2/54, BVerfGE 4, 31 <38f>; hier: BVerfGE 8, 51 steht wegen anderen Verfahrensgegenstandes der Zulässigkeit des Antrags nicht entgegen). 6. Die von der Rechtskraft zu unterscheidende Bindungswirkung gemäß BVerfGG 31 Abs 1, die die Entscheidungsformel und die diese tragenden Gründe umfaßt, besteht nicht für das BVerfG (vgl BVerfGE 4, 31 <38>). 7. Ein allgemeiner verfahrensrechtlicher Grundsatz, demzufolge derselbe Antragsteller dieselbe verfassungsrechtliche Frage dem BVerfG erneut nur dann vorlegen kann, wenn neue rechtliche Gesichtspunkte vorgetragen werden oder wenn ein grundlegender Wandel der Lebensverhältnisse oder der allgemeinen Rechtsauffassung eingetreten ist, besteht - auch im Hinblick auf BVerfGG 96, 41 - nicht. Fundstellen BVerfGE 20, (Leitsatz und Gründe) JZ 1966, 517 (Leitsatz und Gründe) NJW 1966, 1499 (Leitsatz und Gründe) DÖV 1966, 563 (Leitsatz und Gründe) DVBl 1966, 636 (Leitsatz und Gründe) BayVBl 1966, 345 (Leitsatz und Gründe) AP Nr 2 zu Art 21 GG (Leitsatz und Gründe) Diese Entscheidung wird zitiert Rechtsprechung Vergleiche Niedersächsisches Finanzgericht 4. Senat, 21. April 2004, Az: 4 K 317/91
3 Vergleiche BFH 6. Senat, 26. März 2002, Az: VI R 26/00 Vergleiche BFH 11. Senat, 11. August 1999, Az: XI R 77/97 Vergleiche Staatsgerichtshof der Freien Hansestadt Bremen, 19. Oktober 1996, Az: St 1/95 Vergleiche BVerfG 1. Senat 3. Kammer, 2. April 1996, Az: 1 BvL 19/95 Vergleiche BVerfG 2. Senat, 9. April 1992, Az: 2 BvE 2/89 Vergleiche FG Bremen 1. Senat, 22. Juni 1989, Az: I 158/84 K Vergleiche BFH 8. Senat, 12. April 1983, Az: VIII R 80/79 Anschluß Staatsgerichtshof des Landes Hessen, 26. März 1980, Az: P.St. 850 im Text BFH 4. Senat, 21. April 1977, Az: IV R 161 bis 162/75 Vergleiche BVerwG 3. Senat, 23. September 1966, Az: III C Vergleiche BVerfG 2. Senat, 19. Juli 1966, Az: 2 BvE 1/62 Vergleiche BVerfG 2. Senat, 19. Juli 1966, Az: 2 BvE 2/65 Literaturnachweise Theodor Maunz, BayVBl 1966, (Anmerkung) Kuno Barth, BB 1986, (Aufsatz) Günter Kohlmann, DB 1983, 2328 (Aufsatz) Michael Fuchs, DNV 1992, Nr 3, (Aufsatz) Eberhard Menzel, DÖV 1966, (Entscheidungsbesprechung) Gerhard Morstadt, DuR 1985, (Aufsatz) R Groß, JR 1967, 76 (Anmerkung) Reinhard Mussgnug, NJW 1966, (Aufsatz) Manfred Abelein, Um Recht und Freiheit 1977, (Festschriftenbeitrag) Sebastian Lovens, ZParl 2000, (Rechtsprechungsübersicht) Bücher Peter Häberle, Kommentierte Verfassungsrechtsprechung, 1979 Diese Entscheidung zitiert Rechtsprechung Vergleiche BVerfG 2. Senat, 19. Juli 1966, Az: 2 BvE 2/65 Vergleiche BVerfG 2. Senat, 15. März 1961, Az: 2 BvQ 3/60 Vergleiche BVerfG 2. Senat, 24. Juni 1958, Az: 2 BvF 1/57 Vergleiche BVerfG 2. Senat, 11. August 1954, Az: 2 BvK 2/54 Tenor Gründe 1 des Gesetzes über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Rechnungsjahr 1965 vom 18. März 1965 (BGBl. II S. 193) ist insoweit nichtig, als diese Vorschrift den Bundesminister des Innern ermächtigt, gemäß Einzelplan 06 Kapitel 02 Titel 612 des Bundeshaushaltsplans 38 Millionen DM für die Aufgaben der Parteien nach Artikel 21 des Grundgesetzes auszugeben. A. - I. 1 Zuschüsse an die politischen Parteien aus Haushaltsmitteln des Bundes waren erstmals im Bundeshaushaltsplan für das Rechnungsjahr 1959 vorgesehen. Im Einzelplan 06 - Geschäftsbereich des Bundesministers des Innern - Kapitel 02 Titel 620 wurden auf Vorschlag des Haushaltsausschusses des Bundestags 5 Millionen DM mit der Zweckbestimmung "Zuschüsse zur Förderung der politischen Bildungsarbeit der Parteien" eingesetzt. 2 In den Erläuterungen zu diesem Titel hieß es: 3 Die Mittel sollen die Parteien bei der Wahrnehmung ihres Auftrages, an der politischen Bildung des deutschen Volkes mitzuwirken, unterstützen...
4 4 Die Mittel waren übertragbar. Sie waren zunächst gesperrt und durften nur mit Zustimmung des Haushaltsausschusses freigegeben werden. In seiner 107. Sitzung am 10. Februar 1960 beschloß der Haushaltsausschuß einstimmig: 5 1. Der Titel 620 bei Kapitel 0602 soll für das Rechnungsjahr 1959 entsperrt werden. Die Aufteilung erfolgt auf die im Bundestag vertretenen Parteien nach dem Schlüssel ihrer Stärke im Bundesparlament. 2. Die Überweisung erfolgt auf ein Sonderkonto der Bundeszentralen der Parteien. Zwei verantwortliche Vertreter der Parteien bestätigen der Bundesregierung für die Bundesvorstände schriftlich den Empfang der Mittel für den im Bundeshaushalt genannten Verwendungszweck. Die Parteien verwenden die Mittel ohne besondere ministerielle Verwendungsrichtlinien in eigener Verantwortung. Sie geben dem Präsidenten des Bundesrechnungshofes spätestens sechs Monate nach Schluß des Rechnungsjahres einen schriftlichen Bericht über die Verwendung des Betrages. 6 Gleiche Beträge mit gleicher Zweckbestimmung wurden auch in den Haushaltsplänen des Bundes für die Rechnungsjahre 1960 und 1961 ausgeworfen. Die Beträge wurden in gleicher Weise wie der Betrag für 1959 verteilt. 7 Im Bundeshaushaltsplan für das Rechnungsjahr 1962 wurde im Einzelplan 06 für den Geschäftsbereich des Bundesministers des Innern im Kapitel 02 unter Titel 612 ein Betrag von insgesamt 20 Millionen DM eingesetzt. Der Titel umfaßt neben "Sondermitteln für politische Bildungsarbeit" in Höhe von 5 Millionen DM - Untertitel 612a - erstmals "Sondermittel für die Aufgaben der Parteien nach Artikel 21 des Grundgesetzes" in Höhe von 15 Millionen DM - Untertitel 612b -. Die Mittel unterlagen nur der Prüfung durch den Präsidenten des Bundesrechnungshofs. Über die Verteilung der Mittel aus dem Untertitel 612a hieß es in den Erläuterungen: 8 Die Mittel werden auf die im Bundestag vertretenen Parteien nach dem Schlüssel ihrer Stärke im Bundesparlament aufgeteilt. 9 Die Mittel aus dem neu aufgenommenen Untertitel 612b waren mit einem Sperrvermerk versehen. Der Haushaltsausschuß des Bundestags beschloß in seiner 34. Sitzung am 29. Juni 1962, für den Untertitel 612b den gleichen Verteilungsschlüssel wie für den Untertitel 612a zu wählen. Danach wurden die gesamten Mittel aus Kapitel 0602 Titel 612 in Höhe von 20 Millionen DM nach dem d'hondt'schen Verfahren auf die im Bundestag vertretenen Parteien verteilt. 10 Im Haushaltsplan für 1963 fiel der Untertitel 612a (Sondermittel für politische Bildungsarbeit) fort. Zugleich wurden die "Sondermittel für die Aufgaben der Parteien nach Artikel 21 des Grundgesetzes" von 15 Millionen auf 20 Millionen DM erhöht (Einzelplan 06 Kapitel 02 Titel 612). In den Erläuterungen zu Titel 612 hieß es: v.h. der Mittel werden auf die vier im Bundestag vertretenen Parteien zu je 5 v.h. und der Rest wird auf die vier im Bundestag vertretenen Parteien entsprechend ihrer Stärke aufgeteilt. 12 Im Bundeshaushaltsplan für das Rechnungsjahr 1964 wurden die "Sondermittel für die Aufgaben der Parteien nach Artikel 21 des Grundgesetzes (Einzelplan 06 Kapitel 02 Titel
5 612) auf 38 Millionen DM erhöht. Die Mittel unterlagen weiterhin nur der Prüfung durch den Präsidenten des Bundesrechnungshofs. Die Erläuterungen des Haushaltsplans 1963 wurden wie folgt ergänzt: 13 Die Auszahlung der danach jeder Partei zustehenden Mittel erfolgt auf Antrag. Der Antrag kann auf einen Teilbetrag beschränkt werden. 14 Die für 1964 getroffene Regelung wurde im Haushaltsplan für das Rechnungsjahr 1965 wiederholt. Eine entsprechende Regelung ist auch im Bundeshaushaltsplan für das Rechnungsjahr 1966 vorgesehen. II Die Regierung des Landes Hessen - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt... - begehrt im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, 76 BVerfGG) die Feststellung: 16 1 des Gesetzes über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Rechnungsjahr 1965 vom 18. März 1965 (BGBl. II S. 193) verstößt gegen die Art. 30, Art. 21 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1, Art. 21 Abs. 1 Satz 2, Art. 21 Abs. 1 Satz 3 und Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes und ist nichtig, soweit durch diese Bestimmung im Einzelplan 06 Kapitel 02 Titel 612 ein Betrag von 38 Millionen DM für die Aufgaben der Parteien nach Art. 21 des Grundgesetzes bereitgestellt wird. 17 a) Die Antragstellerin ist der Ansicht, das Haushaltsgesetz setze materielles Recht und sei deshalb der Prüfung im Normenkontrollverfahren zugänglich. Sie hat ein Gutachten von Professor B... über die "Nachprüfbarkeit des Bundeshaushaltsplans - Titel Zuwendungen an Parteien - im Normenkontrollverfahren" vorgelegt, das zu dem Ergebnis kommt, der gesetzlich festgestellte Haushaltsplan sei, auch wenn man ihn als ein Gesetz im nur formellen Sinne deute, als Bundesrecht im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG anzusehen und könne deshalb im Normenkontrollverfahren überprüft werden. Er sei aber auch deshalb "Bundesrecht" im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, weil er die Eigenschaft eines materiellen Gesetzes mindestens in den Teilen besitze, die - wie die Titel über Sondermittel für die Parteien - ohne weitere gesetzliche Deckung die Verwaltung allgemein ermächtigten, Leistungen zu gewähren. Die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts zur Normenkontrolle über den Haushaltsplan werde durch die Rechnungsprüfungskompetenz des Bundesrechnungshofs (Art. 114 Abs. 2 GG) nicht ausgeschlossen. Die Befugnis einer Landesregierung, ein Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG einzuleiten, werde hinsichtlich des Bundeshaushaltsplans auch nicht durch das Gebot der selbständigen Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern (Art. 109 GG) berührt. 18 Die Antragstellerin betont zur Frage der Zulässigkeit ferner, daß das Bundesverfassungsgericht über die durch den Antrag aufgeworfenen Rechtsfragen im Urteil vom 24. Juni 1958 (BVerfGE 8, 51) nicht entschieden habe. Durch den jetzigen Antrag werde im Unterschied zum damaligen Verfahren die Frage gestellt, ob staatliche Zuwendungen an die Parteien in einen Ausgabetitel des Haushaltsplans eingesetzt werden dürften, ohne daß in einem Parteiengesetz, das zugleich Modalitäten und Ausmaß der staatlichen Zuschüsse regle, Rechtsansprüche der Parteien begründet seien. Im übrigen sei das Bundesverfassungsgericht an die Gründe seines Urteils vom 24. Juni 1958, auch an die tragenden Gründe dieses Urteils, nicht gebunden. 19 Die im Haushaltsgesetz der Exekutive erteilte Ausgabenermächtigung habe normative Wirkung. Sie sei der Nachprüfung im Normenkontrollverfahren auch nicht deshalb entzogen, weil Einzelpläne und Titel des Bundeshaushaltsplans nicht gemäß Art. 82 GG verkündet würden. Die Praxis der Verkündung des Haushaltsplans in abgekürzter Form beruhe auf
6 Verfassungsgewohnheitsrecht. Schließlich könne auch nach Ablauf eines Haushaltsjahres festgestellt werden, ob die gesetzgebenden Körperschaften die Regierung durch das Haushaltsgesetz in verfassungsmäßiger Weise zu Ausgaben ermächtigt hätten. 20 b) Zur Begründung ihres Antrags trägt die hessische Landesregierung vor: Verfassungswidrig sei die Zuwendung staatlicher Mittel an die politischen Parteien durch Bereitstellung dieser Mittel in einem Haushaltstitel, der Rechtsansprüche der Parteien nicht begründen könne und sowohl die Verteilung der Mittel als auch den Verwendungszweck und die Verwendungskontrolle rechtlich ungesichert lasse. Diese Form der Subventionierung bringe die Parteien, die sich in ihrer Organisation auf den laufenden Staatszuschuß einstellten, in Abhängigkeit vom staatlichen Ämtersystem. Die Bundestagsmehrheit habe es in der Hand, in einem ihr günstigen Zeitpunkt die Zuschüsse zu streichen und den anderen Parteien ihre Existenzgrundlage zu entziehen. Auch die durch den Haushaltsplan nur ermächtigte, aber zur Ausgabenleistung nicht verpflichtete Regierung könne den Parteien - etwa durch einen einstweiligen Ausgabenstop - die gesetzlich ungebundenen Zuschüsse sperren. 21 Wenn Art. 21 Abs. 1 GG die Freiheit der Parteigründung gewährleiste und den Parteien die Freiheit der Betätigung, insbesondere das Recht zur Mitwirkung bei der politischen Willensbildung zusichere, so verschließe das Freiheitsrecht zugleich durch ein Interventionsverbot den Prozeß der politischen Willensbildung gegen Verfügungen der organisierten Staatsgewalt. Diese besitze auch keine politische Gestaltungsfreiheit, etwa aus "sachlichen Gründen" in die Freiheitsrechte des Art. 21 GG einzugreifen oder aus ihrer Sicht die Förderungswürdigkeit der Parteien und ihre "öffentlichen Aufträge" zu bestimmen. Die bisher praktizierte Form staatlicher Förderung könne nicht damit gerechtfertigt werden, daß die Parteien wichtige verfassungsrechtliche Funktionen erfüllten. Das sei auch bei den Koalitionen der Fall, obwohl deren Subventionierung niemand als notwendig erwäge. Der Vergleich mit Art. 9 GG zeige, daß Art. 21 GG das einfache Freiheitsrecht der Vereinigungen (Art. 9 Abs. 1 GG) über die Koalitionsfreiheit (Art. 9 Abs. 3 GG), die auch eine Rechtsetzungsbefugnis gewährleiste, zur Mitwirkungsfreiheit bei der politischen Willensbildung steigere. Den Parteien sei das Recht gegeben, Einfluß auf das staatliche Ämtersystem auszuüben und als demokratische Kreationsorgane am Organisieren der verfaßten Staatsgewalt mitzuwirken. Die Freiheit gehe jedoch verloren, wenn der Prozeß umgekehrt werde. Die Parteien hätten die ihnen durch Art. 21 GG zugewiesene Aufgabe spontan, unmittelbar und frei zu erfüllen; organisierbar und beeinflußbar durch die formierten Staatsorgane seien sie nur auf Grund der besonderen verfassungsrechtlichen Ermächtigung in Art. 21 Abs. 3 GG, die eng begrenzt sei und nur zur näheren Regelung derjenigen Materien ermächtige, die in Art. 21 Abs. 1 und 2 GG angeführt seien. 22 Der Verfassungsauftrag des Art. 21 Abs. 3 GG sei nicht erfüllt worden. Insbesondere das in Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG an die Parteien gerichtete Gebot, Rechenschaft über die Herkunft ihrer Mittel zu legen, habe der Gesetzgeber noch nicht ausgeführt. Die Nichterfüllung des Verfassungsgebots könne nicht benutzt werden, um die Parteien unter Berufung auf ihre dem "Gemeinwohl" dienende Tätigkeit in die staatliche Haushaltsplanung einzubeziehen. Was insofern dem "Gemeinwohl" diene, bestimme Art. 21 GG eben dadurch, daß er die Freiheit der Parteien vor staatsorganisatorischer Lenkung garantiere und gebiete, den auf die Parteien wirkenden Druck finanzkräftiger Geldgeber durch eine spezifizierte öffentliche Rechenschaftslegung zu entkräften. Damit habe die Verfassung das sachgerechte Mittel bereitgestellt, um dem verborgenen politischen Einfluß sozialer Übermacht zu begegnen. Jedenfalls sei es unzulässig, die gesetzliche Ausführung des Gebots der Rechenschaftslegung zu unterlassen und anonyme Großspenden mit einer regellosen staatlichen Finanzierung zu "kumulieren". Allein dadurch wirke die staatliche Finanzierung bereits als eine die freiheitliche Funktion der Parteien verfälschende Intervention. 23 Vor jeder Finanzierung von Staats wegen müsse zunächst die Offenlegung der Parteifinanzen in einem Parteiengesetz geordnet werden, das alle im Verfassungsauftrag des Art. 21 Abs. 3 GG eingeschlossenen Fragen systematisch und mit dem Ziel regle, die Freiheit der Parteien zu sichern. Erst im Rahmen eines solchen Parteiengesetzes könne entschieden werden, ob es unter Wahrung der Kompetenzordnung und der Parteienfreiheit möglich sei, die Parteien wettbewerbsneutral mit den Mitteln auszustatten, die sie benötigten, um ihre Freiheitsrechte auszuüben. Auch sei es denkbar, zugunsten der Parteien in ihrer Eigenschaft als Wahlvorbereitungsorganisationen auf Grund der Wahlrechtskompetenz (Art. 38 Abs. 3 GG) die Erstattung bestimmter Aufwendungen für das Organisieren von Wahlen gleichzeitig mit einer
7 Begrenzung der Wahlausgaben zu regeln. Ferner könne mit den Grundsätzen des Art. 21 GG die Bewilligung beschränkter staatlicher Zuschüsse an die Parteien vereinbar sein, soweit die Zuschüsse zweckgebunden und - mit der Pflicht zur Rechnungslegung - für die Erfüllung solcher Aufgaben gegeben würden, die überparteilicher Art seien, im allgemeinen staatlichen Interesse lägen, nicht zur Stärkung der Parteiorganisation bestimmt seien und ihrer Art nach auch von anderen Organisationen wahrgenommen würden oder wahrgenommen werden könnten. Zu denken sei hier etwa an Mittel für staatspolitische Bildungsarbeit oder kommunalpolitische Schulung. 24 Die im Haushaltsplan für die politischen Parteien vorgesehenen Mittel seien weder an solche konkreten Verwendungszwecke gebunden noch sei ihre Bereitstellung mit hinreichenden Sicherungen für die Parteigründungsfreiheit, die innere demokratische Ordnung und die Betätigungsfreiheit der Parteien verknüpft. So sei die volle Verfügungsmacht der Parteizentralen über die Staatsmittel geeignet, die - gegenwärtig schon stark gefährdete - demokratische Innenstruktur der Parteien zu stören und sie im Sinne direktorialer Herrschaftssysteme umzubilden. Gesetzliche Sicherungen seien ferner erforderlich, um die aus öffentlichen Mitteln unterstützten Parteien insbesondere vor Intervention, Visitation und Kontrolle durch die Träger der organisierten Staatsgewalt zu bewahren. Nur ein Parteiengesetz könne diesen Gefahren wehren und auch das Dilemma lösen, das darin bestehe, daß nach Art. 114 GG ohne öffentliche Verwendungskontrolle keine öffentlichen Mittel zugewendet werden dürften, daß aber eine Kontrolle durch staatliche Ämter unvereinbar mit der Parteienfreiheit sei. 25 Schließlich verletze die Beschränkung der staatlichen Zuschüsse auf die im Bundestag vertretenen Parteien das Recht aller Parteien auf Chancengleichheit im Wettbewerb um die Wählerstimmen. Wenn die Parteien als permanent tätige Wahlvorbereitungsorganisationen staatliche Förderung verdienten, so müßten sie gleich behandelt werden. Unter allen Umständen sei es gleichheitswidrig, staatliche Mittel den "Mandatsparteien" nach Vorabverteilung eines Sockelbetrages proportional als Wahlgewinnprämie zuzuwenden. Solche Verteilung diene der Erhaltung des status quo. Sie verfehle die demokratische Maxime, daß für alle Parteien die Chance des künftigen Mehrheitsgewinns offengehalten werden müsse. 26 Hingegen sei es zulässig, den Parlamentsfraktionen proportional ihrer Stärke staatliche Mittel zur Finanzierung ihrer Arbeit im Bundestag zuzuteilen. Da die Fraktionen mit eigenen Rechten ausgestattete Teile des Parlaments seien, gehöre ihre Finanzausstattung zur Selbstfinanzierung der Staatsorganisation und berühre nicht die Problematik der staatlichen Parteifinanzierung. Gleiches gelte für die Gewährung von Diäten an Abgeordnete, die diese als Inhaber eines verfassungsrechtlichen Amtes erhielten Dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und den Landesregierungen ist gemäß 77 BVerfGG Gelegenheit gegeben worden, sich zu äußern. 28 a) aa) Als Beistand des Bundestags hat Professor... vorgetragen: 29 Der Antrag der hessischen Landesregierung sei unzulässig, weil er dieselbe Rechtsfrage betreffe, die das Bundesverfassungsgericht in einem Normenkontrollverfahren auf Antrag derselben Antragstellerin bereits entschieden habe. Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts habe im Urteil über die steuerliche Absetzbarkeit von Parteispenden vom 24. Juni 1958 (BVerfGE 8, 51) die Verfassungsmäßigkeit finanzieller Förderung der politischen Parteien durch den Staat grundsätzlich bejaht. In diesem Verfahren habe die hessische Landesregierung als Antragstellerin in erster Linie die Feststellung erstrebt, daß jede Finanzierung der politischen Parteien aus Staatsmitteln mit Art. 21 GG unvereinbar sei. Das Gericht habe in den Urteilsgründen diese Ansicht verworfen und festgestellt, das Grundgesetz verbiete nicht jede unmittelbare oder mittelbare finanzielle Förderung der politischen Parteien von Staats wegen. In seinem Beschluß vom 15. März 1961 (BVerfGE 12, 276 (280)) habe der Zweite Senat diese Frage als bereits "entschieden" bezeichnet. Im anhängigen Verfahren lege dieselbe Antragstellerin dieselbe Rechtsfrage in anderem Gewand dem Bundesverfassungsgericht erneut vor. 30 Im Tenor des Urteils vom 24. Juni 1958 sei zwar nur über die Verfassungswidrigkeit steuerrechtlicher Vorschriften entschieden worden. Die für alle Verfassungsorgane geltende Bindungswirkung der Entscheidung nach 31 Abs. 1 BVerfGG erstrecke sich jedoch auch auf die tragenden Gründe. Der jetzige Antrag der hessischen Landesregierung werfe
8 dieselbe Rechtsfrage mit den gleichen rechtlichen Erwägungen abermals auf, denen sich das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 24. Juni 1958 nicht angeschlossen habe. Nach allgemeinen Grundsätzen des verfassungsgerichtlichen Verfahrensrechts könne jedoch in einem solchen Fall nur bei einem grundlegenden Wandel der Lebensverhältnisse oder der allgemeinen Rechtsauffassung ein wiederholter Antrag desselben Antragstellers einer erneuten Sachentscheidung zugänglich sein. Diese Voraussetzungen lägen nicht vor. 31 Der Antrag der hess. Landesregierung sei ferner deshalb unzulässig, weil er einen Titel eines Einzelplans des Haushaltsplans für das Jahr 1965 betreffe. Die Titel der Einzelpläne enthielten kein "Bundesrecht" im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr.2 GG. Bei Normenkontrollverfahren gehe es darum festzustellen, ob eine Norm gültig oder nichtig sei. Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens könne nur eine aus sich heraus verständliche Vorschrift sein. Die hessische Landesregierung habe ihren Antrag nach dem Vorbild der Normenkontrolle bei sogenannten Vertragsgesetzen formuliert. Bei Vertragsgesetzen sei eine aus sich heraus verständliche Bestimmung des Vertrages Gegenstand des Normenkontrollverfahrens. Das Haushaltsgesetz hingegen stimme nicht einem Instrument zu, das materielle Rechtssätze oder sonst die Allgemeinheit bindende generelle Anordnungen enthalte; es stelle lediglich den Haushaltsplan fest. Auch im Zusammenhang mit dem als Anlage zum Gesetz verkündeten Haushaltsplan enthalte diese Feststellung keine aus sich heraus verständliche Anordnung oder Vorschrift. Der Haushaltsplan sei ein bloßes Zahlenwerk, eine Gegenüberstellung der voraussichtlichen Einnahmen und Ausgaben. Die rechtliche Bedeutung seiner Feststellung ergebe sich nicht aus dem Haushaltsgesetz, sondern erst aus dem Gesamtzusammenhang der Verfassung und insbesondere aus 30 RHO. Die Beschlüsse der gesetzgebenden Körperschaften über den Ansatz und die Zweckbestimmung eines Titels setzten keine an der Verfassung meßbare Normen, auch keine Normen im organschaftlichen Rechtskreis, sondern schüfen nur einen tatsächlichen Zustand, den 30 RHO voraussetze. In bezug auf ihn sei ein Verfassungsrechtsstreit möglich. Dieser Zustand und der ihn schaffende Vorgang sei jedoch kein Substrat für ein Verfahren der Normenkontrolle. 32 Selbst wenn man das Haushaltsgesetz als Recht im "organschaftlichen Rechtskreis" ansehe, könne aber der Haushaltsplan nur insoweit Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein, als er in die Form des Gesetzes gekleidet worden sei. Eine Vorschrift, die nicht als Gesetz verkündet worden sei, sei kein Gesetz. Dem Haushaltsgesetz sei als Anlage aber nur der Gesamtplan des Haushalts beigefügt. Die Einzelpläne mit den Titeln und ihren Zweckbestimmungen seien also von der Gesetzesform nicht erfaßt und könnten deshalb nicht Gegenstand des Normenkontrollverfahrens sein. 33 Haushaltsgesetz und Haushaltsplan könnten auch deshalb nicht Gegenstand eines Verfahrens der Normenkontrolle sein, weil Recht im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, 76 BVerfGG nicht Gesetze umfasse, die in der Art wie das Haushaltsgesetz zeitlich befristet seien. Das Haushaltsgesetz habe mit dem 31. Dezember 1965 aufgehört, rechtliche Wirkungen zu entfalten. Gegenstand der Normenkontrolle sei nicht ein Akt der Rechtsetzung, sondern der Rechtssatz selbst. Deshalb sei ein Verfahren der Normenkontrolle unzulässig, wenn es ein Gesetz betreffe, das seine Wirkung verloren habe, wenn es sich also quasi um eine "nachträgliche Normenkontrolle" handeln würde. Es sei unerheblich, daß die Ausgaben im Einzelplan 06 Kapitel 02 Titel 612 des Haushaltsplans 1965 übertragbar seien, weil das Haushaltsgesetz und der von ihm umfaßte Haushaltsplan grundsätzlich Geltung nur für ein Jahr hätten. 34 bb) Der Beistand des Bundestags hat weiter dargelegt, daß eine unmittelbare staatliche Teilfinanzierung der Parteien grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Bedenken nicht begegne. 35 Es sei ausgeschlossen, den Haushaltstitel, in dem die Mittel für die politischen Parteien bereitgestellt seien, mit der Erwägung zu verwerfen, jede Form nicht zweckgebundener staatlicher Parteifinanzierung sei schlechthin verfassungswidrig. Ein solcher Ausspruch käme einer prozessual unzulässigen präventiven Normenkontrolle gleich. Die generelle Unzulässigkeit staatlicher Parteifinanzierung lasse sich auch nicht mit dem Hinweis begründen, es fehle an einer dem Gesetzgeber ausdrücklich zuerkannten Befugnis, das Finanzgebaren der Parteien zu regeln. Entscheidend sei, daß das Grundgesetz die Parteifinanzierung nicht durch eine klare Norm ausdrücklich verbiete. Das Gebot der Rechenschaftslegung in Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG schließe die Gewährung staatlicher Zuschüsse nicht aus. Auch über diese Mittel müßten die
9 Parteien öffentlich Rechenschaft legen. Durch den Ausweis der Zuschüsse im Haushaltsplan werde ihre Offenlegung durch die Parteien nicht gegenstandslos. 36 Die Verfassungswidrigkeit der staatlichen Parteifinanzierung könnte nur mittelbar aus Grundsätzen der demokratischen Verfassungsordnung abgeleitet werden. In diesem Bereich habe jedoch das Bundesverfassungsgericht die politische Gestaltungsfreiheit der Verfassungsorgane zu achten. Es sei ihm verwehrt, ein verfassungspolitisches Ideal durchzusetzen. Nur bei evidenten Verstößen gegen Verfassungsgrundsätze, etwa bei einem Eingriff in den unumstrittenen Kernbereich der Demokratie, könne es den politisch gestaltenden Organen Einhalt bieten. Das Gericht müsse hierbei auch die allgemeine Rechtsüberzeugung beachten, die im Handeln der politischen Staatsorgane sichtbar werde. Entgegen der einhelligen Rechtsüberzeugung des Bundesgesetzgebers, vieler Länder sowie der im Bundestag vertretenen Parteien könne die Verfassungswidrigkeit der staatlichen Parteifinanzierung nur aus absolut einsichtigen Gründen mit der für eine verfassungsgerichtliche Entscheidung erforderlichen Evidenz hergeleitet werden. Das Gericht habe aber in seinem Urteil vom 24. Juni 1958 die Förderung der Parteien aus Staatsmitteln generell, nicht nur die Erstattung von Wahlvorbereitungskosten, eindeutig für verfassungsmäßig erachtet. Nachdem die politischen Staatsorgane diese Entscheidung jahrelang zum Maßstab ihres Handelns genommen hätten, könne heute die staatliche Parteifinanzierung nicht als evidenter Verfassungsverstoß bezeichnet werden. 37 Die gegen die staatliche Parteifinanzierung vorgebrachten Einwände beruhten im wesentlichen auf verfassungspolitischen und soziologischen Erwägungen. Die staatlichen Finanzbeihilfen an die Parteien dienten dazu, die Parteien zur Erfüllung der Aufgaben zu befähigen, die ihnen als "verfassungsrechtlichen Institutionen" oblägen. Durch die Gewährung dieser Zuschüsse würden die Parteien keinen staatlichen Interventionen und Kontrollen ausgesetzt oder gar gehindert, ihre verfassungsrechtlichen Aufgaben staatsunabhängig zu erfüllen. Gerade die fehlende Zweckbindung der Zuschüsse gewähre den Parteien Freiheit in der Verwendung der Mittel für ihre Aufgaben. Die Begrenzung der Zuschüsse auf die Wahlvorbereitungskosten sei jedenfalls dann nicht durchführbar, wenn man - wie die Antragstellerin - annehme, daß die Parteien permanent in der Wahlvorbereitung stünden. Eine Abhängigkeit von den Staatsorganen bestehe nicht. Bei einem derart politisch akzentuierten Ausgabetitel sei die Regierung verpflichtet, die Ausgaben zu leisten. Wenn die Parlamentsmehrheit mißbräuchlich den Haushaltstitel streiche, könnten die betroffenen Parteien Verfassungsklage erheben. Gegen eine verfassungsrechtlich einwandfreie Beseitigung werde der Finanzierungstitel auch dann nicht gesichert, wenn er durch Gesetz fundiert sei. Ein solches Gesetz sei im übrigen weder notwendig noch zweckmäßig. Vielmehr sei es wünschenswert, daß sich die Parteien nicht auf die Dauer auf die Staatszuschüsse einrichten könnten. 38 Unbegründet erscheine weiter die Besorgnis, die Parteien könnten bei der Kontrolle der Mittelverwendung unter staatlichen Einfluß geraten. Die Haushaltskontrolle beschränke sich auf die Prüfung, ob die Exekutive die Haushaltsmittel zweckentsprechend verwendet habe. Die Freiheit der Parteien werde durch diese Art der Kontrolle in keiner Weise beeinträchtigt. Dem Präsidenten des Bundesrechnungshofs brauchten die Parteien nur die zweckentsprechende Verwendung durch Ausgabenbelege nachzuweisen. Einer Eingriffskontrolle seien sie hierbei nicht ausgesetzt. 39 cc) Für den Bundestag hat ferner als Prozeßbevollmächtigter Rechtsanwalt... dargelegt: Die staatliche Finanzierung der politischen Parteien sei grundsätzlich zulässig und auch in ihrer gegenwärtigen Form verfassungsmäßig. Die den Parteien aus Haushaltsmitteln gewährte Förderung gefährde nicht ihre Unabhängigkeit vom Staat oder gar die Demokratie selbst. Zwar könnte durch eine umfassende Staatsfinanzierung die innere demokratische Ordnung der Parteien bedroht werden und die Gefahr einer Verkümmerung des Mitgliederbestands entstehen. Eine totale staatliche Parteifinanzierung sei nach Auffassung aller im Bundestag vertretenen Parteien unzulässig. Die Parteien dürften nicht der Notwendigkeit enthoben werden, sich um die Deckung ihres Finanzbedarfs zu bemühen. Deshalb sollten die staatlichen Zuschüsse das eigene Finanzaufkommen der Parteien nicht übersteigen. Diesem Grundsatz genüge die gegenwärtige Parteifinanzierung aus staatlichen Mitteln. Eine Vorherrschaft der zentralen Parteibürokratie werde dadurch nicht gefördert. Vielmehr schaffe eine staatliche Förderung erst die finanzielle Grundlage für die Parteiarbeit. Die
10 innerparteiliche Willensbildung werde schon durch die Vorschriften der Wahlgesetze über die Kandidatenauswahl dezentralisiert und auch im übrigen genügend rechtlich gesichert. 40 Die staatliche Parteifinanzierung sei vereinbar mit dem Grundsatz, daß die Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes als freie gesellschaftliche Gebilde mitwirkten. Ihre Unterstützung aus Haushaltsmitteln könne nicht deshalb unzulässig sein, weil sich die Parteien von "staatsferneren" gesellschaftlichen Vereinigungen durch ihren in Art. 21 GG anerkannten verfassungsrechtlichen Status unterschieden. Ihr unabhängiger Status werde nicht gefährdet, wenn der Staat einen bestimmten Teil der Parteiarbeit finanziere und darauf verzichte, Kontrolle über die Verwendung der Mittel auszuüben. Eine Teilfinanzierung der Parteiarbeit aus öffentlichen Mitteln bewahre die Parteien davor, in finanzielle Abhängigkeit von Wirtschaftsunternehmen und großen Verbänden zu geraten. Die finanzielle Unabhängigkeit der Parteien könne nicht dadurch gesichert werden, daß sie generell darauf verwiesen würden, möglichst viele Mitglieder zu werben und sich allein aus Mitgliederbeiträgen zu finanzieren. Es müsse der Entscheidung jeder Partei überlassen werden, ob sie eine Mitgliederpartei sein wolle. Andererseits könne die Gefahr der Abhängigkeit von privaten Geldgebern durch die Erfüllung der in Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG normierten Pflicht, die Finanzquellen offenzulegen, nicht beseitigt werden. Wenngleich Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG die Möglichkeit staatlicher Zuschüsse nicht in Betracht ziehe, so werde doch Klarheit über die Finanzierungsgrundlagen der Parteien am ehesten durch die im Haushaltsplan ausgewiesenen Zuschüsse gewonnen. Der dem Gesetzgeber in Art. 21 Abs. 3 GG erteilte Regelungsauftrag schließe die Pflicht ein, für die Befriedigung des unbestreitbaren Finanzbedarfs der Parteien in einer Weise zu sorgen, daß die verfassungsrechtliche Stellung der Parteien nicht gefährdet werde. 41 Die institutionelle Garantie des Art. 21 GG schütze nicht nur die Freiheit der Parteien; sie ermächtige und verpflichte zugleich den Staat, die finanzielle Unabhängigkeit der Parteien, auch gegenüber Spendern und sonstigen "Finanziers", zu gewährleisten. Nach einhelliger Auffassung der im Bundestag vertretenen Parteien solle das Parteiengesetz in nächster Zeit verabschiedet werden; darin werde auch die Finanzierung der Parteien zusammen mit den anderen sich aus Art. 21 GG ergebenden Fragen geregelt werden. Allerdings bewirke das Fehlen des Parteiengesetzes nicht, daß die durch das Haushaltsgesetz bewilligte Teilfinanzierung der Parteien verfassungswidrig werde. 42 b) aa) Die Bundesregierung, die in der mündlichen Verhandlung durch Ministerialdirektor... vertreten war, hält es für zweifelhaft, ob ein Haushaltsgesetz "Recht" im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, 76 BVerfGG sei. Bedenken gegen die Zulässigkeit des Normenkontrollverfahrens ergäben sich auch aus Art. 114 Abs. 2 GG. Da der Bundesrechnungshof im Rahmen der Rechnungsprüfung incidenter auch die Vereinbarkeit der Haushaltsansätze und ihrer Verwendung mit dem Grundgesetz prüfe, sei fraglich, ob eine mit dieser Prüfungszuständigkeit zum Teil kollidierende Normenkontrolle des Bundesverfassungsgerichts im Sinne des Grundgesetzes liege. Weiterhin bedürfe das Antragsrecht einer Landesregierung besonderer Prüfung unter dem Gesichtspunkt des Art. 109 GG. Eine Normenkontrollklage gegen einen Haushaltsansatz ziele stets gegen haushaltswirtschaftliche Maßnahmen. Eine Landesregierung könnte also mit dem Mittel der Normenkontrolle in die Haushaltswirtschaft des Bundes übergreifen. Hierbei sei zu berücksichtigen, daß den Ländern zur Wahrung ihrer Rechte bei einer Verletzung von Art. 109 GG schon die Bund/Länder-Klage zur Verfügung stehe. 43 bb) Die Finanzierung politischer Parteien aus Haushaltsmitteln stehe in Einklang mit der Verfassung. 44 Das Grundgesetz verbiete die staatliche Parteifinanzierung nicht. Aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG könne ein solches Verbot nicht hergeleitet werden. Die zentrale verfassungsrechtliche Funktion der Parteien rechtfertige es, ihnen durch staatliche Finanzhilfe die unabhängige Erfüllung ihrer Aufgaben zu ermöglichen. 45 Die durch Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG garantierte Freiheit der Parteigründung werde durch staatliche Finanzzuweisungen an bestehende Parteien nicht beeinträchtigt. Gemindert würden möglicherweise die tatsächlichen Chancen von Neugründungen. Dies sei aber kein Problem des Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG, sondern berühre allenfalls den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien. Entsprechendes gelte für die von der Antragstellerin hervorgehobenen Gefahren für den Bestand einer Partei durch mißbräuchliche Handhabung der Finanzzuweisungen.
11 46 Durch eine staatliche Parteifinanzierung werde auch nicht ein dem Gebot der innerparteilichen Demokratie (Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG) widersprechendes "Führersystem" in den Parteien gefördert. Es sei nicht einzusehen, warum die Gefahr eines Machtmißbrauchs nur bei staatlicher, nicht aber bei privater Finanzierung auftreten solle. Im übrigen richte sich die innere Ordnung der Parteien nach Satzung und Programm; diese müßten den Grundsätzen einer freiheitlichen demokratischen Ordnung entsprechen. 47 Schließlich sei auch der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien nicht verletzt. Es erscheine vertretbar, bei der Verteilung der Mittel an die Ergebnisse der vorangegangenen Wahl anzuknüpfen. Es müsse vermieden werden, nicht ernstliche oder gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichtete Parteigründungen zu unterstützen oder die Parteizersplitterung zu fördern. Es habe daher nahegelegen, nur die Parteien zu fördern, die bei der letzten Wahl mehr als 5% der abgegebenen Stimmen erreicht hätten. 48 Bei den kommenden parlamentarischen Erörterungen des Parteiengesetzes werde der Verteilungsschlüssel und auch die Frage nach einer Begrenzung der staatlichen Zuwendungen überprüft werden. Die Bundesregierung halte eine gesetzliche Regelung der finanziellen Probleme im Parteiengesetz für notwendig. Die Gewährung von Zuwendungen an die Parteien nur auf Grund des Haushaltsgesetzes sei eine zeitweilige Notmaßnahme. 49 c) Die Landesregierungen von Bayern, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und des Saarlandes sind übereinstimmend dem Antrag der hessischen Landesregierung entgegengetreten. In der mündlichen Verhandlung haben sie durch Staatssekretär..., Nordrhein-Westfalen, vortragen lassen, die unmittelbare staatliche Parteifinanzierung sei grundsätzlich zulässig. Es bestünden auch keine Bedenken dagegen, daß die Mittel nur durch Haushaltsgesetz bewilligt und nur den im Parlament vertretenen Parteien zugewendet würden. 50 Art. 21 GG verbiete nicht die Finanzierung der Parteien aus öffentlichen Mitteln. Sie beeinträchtige nicht die Freiheit der Parteigründung. Allenfalls verringere sich für neu gegründete Parteien die Chance, Anhänger zu gewinnen und sich gegen den Propagandaaufwand der stärkeren Parteien durchzusetzen. Auch die Betätigungsfreiheit der Parteien im Rahmen der politischen Willensbildung bleibe unversehrt. Da die Zuschüsse nach einem festen Schlüssel, einer sehr allgemeinen Zweckbestimmung und ohne Bindungen und Dotationsauflagen gewährt würden, seien die Parteien nicht dem diskretionären Ermessen staatlicher Stellen ausgesetzt. Jedenfalls seien tatbestandsmäßig festliegende staatliche Subventionen weniger gefährlich als private Spenden, die der Geldgeber regelmäßig mit politischen Erwartungen verknüpfe. Aus Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG könne nicht gefolgert werden, daß die Verfassung die Parteien auf die prinzipiell suspekte Finanzierung durch finanzkräftige Spender festlegen wolle. Die Vorschrift wolle der Gefahr bedenklicher finanzieller Einflüsse durch das Gebot der Publizität entgegenwirken. Die Besorgnis, eine Teilfinanzierung durch den Staat werde den Einfluß der Spitzengremien in den Parteien stärken und die innerparteiliche Demokratie gefährden, sei nicht begründet. Die Verfügung über Geldmittel, seien sie privater oder öffentlicher Herkunft, richte sich nach Satzung und Organisation der Parteien. Die Möglichkeit mißbräuchlicher Verwendung der Mittel durch Spitzenfunktionäre mache für sich genommen die Gewährung staatlicher Mittel nicht unzulässig. Diese Mittel sollten neben den Mitgliederbeiträgen und Spenden dazu dienen, die notwendigen Aufwendungen der Parteien zu decken. Es sei eine legitime Staatsaufgabe, die Funktionsfähigkeit eines staatstragenden Mehrparteiensystems durch eine Teilfinanzierung der Parteien zu sichern. Verfassungsrechtlich bedenklich wäre allerdings eine staatliche Vollfinanzierung oder Überfinanzierung der Parteien, die diese in den Stand setzen würde, auf Mitgliederbeiträge zu verzichten oder die Parteimitgliedschaft durch Gewährung wirtschaftlicher Vorteile attraktiv zu machen. Das derzeitige Ausmaß der staatlichen Zuwendungen stelle jedoch nur eine - verfassungsrechtlich unbedenkliche - Teilfinanzierung dar. 51 Die Beschränkung der staatlichen Finanzbeihilfen auf die sogenannten Mandatsparteien sei durch das Ziel gerechtfertigt, das Parlament als funktionsfähiges Staatsorgan zu erhalten und Störungen des Verfassungslebens vorzubeugen. Die Parteien, denen es gelinge, die Sperrminorität bei den Wahlen zu überwinden und an der staatlichen Willensbildung mitzuwirken, seien für den Staat in höherem Maß funktionswichtig als außerparlamentarische Minderheitsparteien. Eine sachgerechte Regelung der staatlichen Parteifinanzierung müsse
12 an eine solche Sperrgrenze anknüpfen, wenn sie nicht zur Gründung kleinster Splitterparteien anreizen wolle. Die Bestimmung der Sperrmarke sei Sache des gesetzgeberischen Ermessens. 52 Die Landesregierungen von Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein haben dieselbe Rechtsauffassung vertreten Das Bundesverfassungsgericht hat den Beauftragten der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands, der Christlich Demokratischen Union Deutschlands, der Christlich-Sozialen Union, der Freien Demokratischen Partei, der Gesamtdeutschen Partei (DP/BHE), der Bayernpartei, der Deutschen Friedens-Union und der Nationaldemokratischen Partei Deutschlands Gelegenheit zur Äußerung in diesem Verfahren gegeben. 54 a) Für die Sozialdemokratische Partei hat deren Bevollmächtigter, Rechtsanwalt..., vorgetragen, das Grundgesetz verbiete nicht die Gewährung staatlicher Zuschüsse an die Parteien. Aus verfassungspolitischen Gründen sei es freilich notwendig, bestimmte Bedingungen für die staatliche Parteifinanzierung im Parteiengesetz aufzustellen. Die staatlichen Zuschüsse dürften die Eigenmittel der Parteien nicht überschreiten. Die Mittel sollten weiter an einen überparteilichen Zweck, etwa an den der staatsbürgerlichen Bildungsarbeit, gebunden werden. Die politischen Bildungsarbeit sei nicht schwerer bestimmbar als die Wahlvorbereitungstätigkeit der Parteien. Ferner müsse die öffentliche Finanzierung der Parteien dem Grundsatz der Chancengleichheit gerecht werden. Bei der Beratung des Parteiengesetzes werde zu prüfen sein, ob nur die Parteien gefördert werden sollten, die bei der letzten Wahl die Sperre der 5-v.H.-Klausel überschritten hätten. Unter dem Aspekt der Chancengleichheit erscheine es richtiger, die Sperre niedriger anzusetzen. 55 Die finanzielle Daseinsvorsorge des Staates für die Parteien greife grundsätzlich nicht in die Freiheit und Unabhängigkeit der Parteien ein. Geldleistungen der öffentlichen Hand an die Parteien seien ebensowenig eine Intervention wie die Vergabe von Rundfunksendezeiten. Wenn durch Art. 20 und 21 GG gewährleistet sei, daß der Prozeß der politischen Willensbildung frei von Zwang und Beeinflussung durch staatliche Organe bleibe, so werde damit die offene staatliche Parteifinanzierung nicht verboten. Die Einführung der offenen, zweckgebundenen Förderung der Parteien aus Haushaltsmitteln sei die Folge davon, daß die Aufgaben der Parteien und ihre verfassungsrechtliche Funktion bei der politischen Willensbildung gewachsen seien. In dieser Funktion seien die Parteien auch gegen finanzielle Beeinflussung aus dem gesellschaftlichen Raum geschützt. Das Gebot der Rechenschaftslegung biete hier schon deshalb keine ausreichende Sicherung, weil es nicht dazu nötige, die politischen Interessen und Bedingungen der Geldgeber offenzulegen. 56 Die staatliche Finanzierung beeinträchtige nicht die Parteigründungsfreiheit; ihre Ausgestaltung könne aber den Gleichheitssatz verletzen. Unberechtigt sei die Besorgnis, die Staatszuschüsse gefährdeten die innerparteiliche demokratische Willensbildung und gäben den Parteispitzen ein Übergewicht gegenüber den unteren Parteiorganisationen. Die Parteien würden durch die Regelung der Zuschüsse im Haushaltsgesetz auch nicht dem Einfluß der Exekutive ausgesetzt. Die Regierung könne nach geltendem Recht die Mittel nicht nach ihrem Ermessen sperren. Auch die Haushaltskontrolle schließe keine staatliche Kontrolle über die Parteien ein. 57 Insgesamt ergebe sich, daß die Freiheit der politischen Willensbildung durch staatliche Zuschüsse gefördert werde, sofern diese zum Zweck der politischen Bildung innerhalb der Parteien verwendet würden. Politische Bildung sei die Voraussetzung für politische Willensbildung. Sie solle das kritische Bewußtsein und vor allem die Bereitschaft der Bürger wecken, an der Willensbildung in den Parteien teilzunehmen. Diese von Art. 21 GG geforderte parteiinterne demokratische Willensbildung sei nicht möglich in reinen Wählerparteien, deren personelle und sachliche Entscheidungen von einer kleinen Schicht von Honoratioren bestimmt werden. Art. 21 GG gebiete daher den Parteien, sich am Modell der Mitgliederpartei zu orientieren. Wenn die Parteien die eigentlichen Träger der politischen Willensbildung seien und ohne sie eine demokratische Staatsorganisation nicht begründet werden könne, so dürfe es dem Staat nicht verwehrt werden, den Parteien ihre freie und unabhängige Betätigung auch finanziell zu sichern. 58 b) Die Christlich Demokratische Union Deutschlands - vertreten durch Professor... und Rechtsanwalt... - bezweifelt die Zulässigkeit des Antrags. Das Haushaltsgesetz sei eine zwischen Parlament und Regierung vereinbarte planende und regulierende Maßnahme;
13 es unterscheide sich wesentlich von anderen Normen. Es entspreche der Ökonomie der Verfahrensarten, das Normenkontrollverfahren auf die Prüfung materieller Rechtsnormen zu beschränken. Für die Beanstandung des Haushaltsgesetzes seien der Organstreit und der Bund/ Länder-Streit die geeigneten Verfahren. 59 Die staatliche Parteifinanzierung sei sachlich mit dem Grundgesetz vereinbar. Art. 21 GG enthalte keine Hinweise auf die entscheidende Frage. Aus dem Gebot der Rechenschaftslegung (Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG) könne ein Verbot der staatlichen Parteifinanzierung nicht entnommen werden. Die Kritik an der staatlichen Parteifinanzierung werde wesentlich von politischen, nicht verfassungsrechtlichen Bedenken getragen. Soweit aber die Verfassung hier nicht bestimmte Grenzen setze, sei der Gesetzgeber in seiner Gestaltung frei. 60 Die Gesetzgebung des Bundes auf dem Gebiet der Parteifinanzierung gründe sich auf Art. 21 GG. Der dem Bund erteilte Regelungsauftrag enthalte keine Sachkompetenz im Sinne der Art. 73 ff. GG, sondern ermächtige zur ergänzenden Gestaltung eines verfassungsorganisatorischen Bereichs. Seinen eigenen organisatorischen Bereich und auch den der "politischen Verfassung", zu dem die Parteien gehörten, dürfe der Bund regeln. Für die sachliche Zulässigkeit staatlicher Parteifinanzierung sei entscheidend, ob die Verfassung solche Maßnahmen verbiete, nicht aber, ob die Verfassung den Gesetzgeber hierzu ausdrücklich ermächtige. 61 Die staatliche Finanzierung gefährde nicht die Freiheit und Unabhängigkeit der Parteien vom Staat. Zwar sei es den Staatsorganen verwehrt, auf Entstehung, Betätigung und Organisation der Parteien einzuwirken. Gleichwohl seien die Parteien in ihren politischen Zielen und Aktionen eng mit der Staatspolitik verflochten, und zwar unabhängig von der Finanzierung aus öffentlichen Mitteln. Der demokratische Staat als politische Wirkungseinheit werde von den Parteien mitgeformt. Wenn sie auch von der institutionellen Organisation der verfaßten Staatsbehörden geschieden seien, so bezeichne doch die in Art. 21 GG normierte "Mitwirkung bei der politischen Willensbildung" einen Prozeß der Verschränkung von institutionellen und sozialen Elementen des Gemeinwesens. Für die Wirksamkeit des demokratischen Repräsentationssystems sei es entscheidend, daß die Parteien permanent als Mittler zwischen Parlament und Volk wirkten und den Volkswillen permanent formten und zum Ausdruck brächten. Zwar könne die Glaubwürdigkeit der Repräsentation bei einer totalen Parteifinanzierung Schaden nehmen. Jedoch werde die von Art. 21 Abs. 1 Satz 2 und 3 GG vorausgesetzte innere Freiheit der Parteien durch eine in angemessenem Verhältnis zu den Eigenmitteln der Partei stehende, ohne Bedingungen und Verwendungskontrollen gewährte staatliche Finanzhilfe ebensowenig berührt, wie die Rundfunkfreiheit durch die Finanzierung der Rundfunkanstalten aus öffentlichen Gebühren angetastet werde. Es sei auch nicht zu befürchten, daß der Finanzminister entgegen der vom Parlament gewollten Bindung an den Ausgabenansatz den Parteien die Zahlungen sperre und dadurch Einfluß auf das Finanzgebaren der Parteien gewinne. Die gegenüber den Parteien im Rahmen der Haushaltskontrolle ausgeübte nur summarische, rechnerische Prüfung der Mittelverwendung sei für die Parteienfreiheit ebenfalls unschädlich. 62 Schädlich könne für die Parteien hingegen eine dauernde Diskrepanz zwischen ihren Aufgaben und ihrer Finanzausstattung werden. Das Ausmaß der den Parteien zugewachsenen dauernden Aufgaben, nämlich die Auswahl der Kandidaten für die Wahlen der Parlamente, die Formierung der politischen Auffassungen für eine "antagonistische politische Auseinandersetzung", die Kontrolle der Staatsorganisation, die informative Verbindung zur Wählerschaft und der Ausgleich der Gruppeninteressen, werfe die Frage auf, wie diese Funktionen ohne eine angemessene Relation zwischen Aufgaben und Finanzkraft erfüllt werden könnten. Insbesondere die Auseinandersetzung mit den mächtigen Verbänden fordere eine hinreichende organisatorische Kraft der Parteien. 63 Die freie Selbstbestimmung der Parteien werde nicht schon dann verletzt, wenn gesetzgeberische Maßnahmen die Parteistruktur beeinflußten. Das beweise die verschiedene Ausgestaltung des Wahlrechts. Ähnliches gelte für die verschiedenen Formen staatlicher Parteifinanzierung, die sich im letzten Jahrhundert verbreitet hätten und heute zulässig seien, insbesondere die Entschädigung von Abgeordneten durch Zahlung von Reisekosten und Diäten. Seit dem Aufkommen der sozialistischen Parteien hätten derartige staatliche Zuwendungen dem Gebot der Gleichheit entsprochen, hätten aber die Unabhängigkeit der Abgeordneten oder
14 die innere Struktur der Parteien nicht beeinträchtigt. Entsprechend sei die Übernahme von Unkosten der parlamentarischen Fraktionen zu bewerten. 64 Angesichts der historisch und soziologisch gefestigten Strukturunterschiede der Parteien verbiete hingegen der Grundsatz der Freiheit und Chancengleichheit aller Parteien, daß die staatliche Parteifinanzierung am Modell einer Partei mit relativ hohem, fest organisierten Mitgliederbestand oder gar am Modell solcher Parteien gemessen werde, die sich mit sozialen Interessenverbänden identifizierten, von denen sie abhängig seien. 65 Individuelle Beiträge reichten wegen der Zurückhaltung der Bürger gegenüber den Parteien, die in Deutschland besondere Gründe habe, und wegen der Kostensteigerungen nicht mehr aus. Decke eine Partei ihre notwendigen Aufwendungen aus privaten Spenden, so sei es möglich, daß sie sich der politischen Beeinflussung ihrer Geldgeber aussetze. Hingegen biete die staatliche Finanzierung volle Publizität und bringe - wo sie maßvoll geordnet sei - auch keine Abhängigkeit mit sich. Die Praxis der staatlichen Finanzhilfe in vielen westlichen Demokratien beweise, daß eine begrenzte - verschieden ausgestaltete - Förderung der Parteien aus öffentlichen Mitteln zwar noch politisch umstritten sei, nirgends jedoch auf ernstere verfassungsrechtliche Bedenken stoße. 66 Im Geltungsbereich des Grundgesetzes könne die staatliche Mittelzuwendung erst dann mit Art. 21 GG unvereinbar sein, wenn sie nach Art und Ausmaß die Struktur der Parteien als demokratischer Wählervereinigungen beeinträchtige. Es sei aber nicht zu erwarten, daß die staatliche Finanzierung die Innenstruktur der Parteien im Sinne eines dem Grundsatz der innerparteilichen Demokratie widersprechenden Systems zentraler und hierarchischer Führung verändere. Schließlich erscheine es möglich, einen chancenneutralen Maßstab für die Verteilung der Mittel an die Parteien zu finden. Bei der Beratung des Parteiengesetzes könne geprüft werden, ob auch den Parteien Mittel gewährt werden sollten, die bei der letzten Wahl weniger als 5 v.h. der Stimmen erreicht hätten. 67 c) Auch die Christlich-Soziale Union - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt... - hält die bestehende staatliche Parteifinanzierung nach Grund, Art und Umfang für verfassungsmäßig. Sie gefährde die Unabhängigkeit der Parteien vom Staat ebensowenig, wie die Subventionierung von Verbänden deren Unabhängigkeit beeinträchtige. Keine Partei werde wegen eines ohne Bedingungen und Auflagen gewährten finanziellen Zuschusses ihr politisches Programm ändern. Die Bindung der Mittel an den Zweck des politischen Bildungsauftrags müsse wirkungslos bleiben; politische Bildungsarbeit der Parteien sei von ihrer Werbetätigkeit nicht trennbar. Einer parlamentarischen Mehrheit sei es aus rechtlichen und politischen Gründen verwehrt, durch willkürliche Änderungen der Haushaltszuschüsse die Existenz einer Partei zu gefährden. Unrealistisch sei die Besorgnis, eine staatliche Finanzhilfe verschränke die Parteien mit den staatlichen Institutionen. Gefährlicher könne die Abhängigkeit der Parteien von privaten Geldgebern werden; ihr werde durch die Bewilligung öffentlicher Mittel an die Parteien begegnet. Die Förderung aus Haushaltsmitteln rüste die Parteien für ihre eigentlichen Aufgaben und enthebe sie der Notwendigkeit, einen großen Teil ihrer Energie auf den Erwerb ihres Unterhalts zu verwenden. 68 Solche Förderung lasse den Grundsatz der freien Parteigründung unversehrt. Wirklichkeitsfern sei auch die Befürchtung, staatliche Finanzzuwendungen beeinträchtigten die demokratische Ordnung in den Parteien. Die staatliche Parteifinanzierung befestige auch nicht die bestehenden Mehrheitsverhältnisse. Das Ergebnis der letzten Bundestagswahl bilde einen rechtmäßigen Maßstab für die Verteilung der öffentlichen Mittel. Die Mitwirkung einer Partei im Bundesparlament qualifiziere sie als förderungswürdig. 69 d) Die Freie Demokratische Partei - vertreten durch Rechtsanwalt... - hat sich dem Vortrag der Christlich Demokratischen Union angeschlossen und ergänzend darauf hingewiesen, daß der weitaus überwiegende Teil der Tätigkeit einer Partei politische Bildungsarbeit sei. Weiter hat sie besonders hervorgehoben: 70 Die Frage der staatlichen Parteifinanzierung könne mangels einer einschlägigen Norm nicht verfassungsrechtlich, sondern nur verfassungspolitisch beurteilt werden. Das Gebot der Rechenschaftslegung erkläre sich aus historischen Erfahrungen. Es wolle verhindern, daß anonyme Geldgeber ebenso wie in der Zeit vor 1933 zum Schaden der staatstragenden Parteien vorwiegend radikale Flügelparteien finanziell unterstützten. Solche sachfremden
15 Einflüsse sollten aufgedeckt werden. Art. 21 GG verpflichte die Parteien jedoch nicht, sich allein aus ihren Mitgliederbeiträgen zu finanzieren. Die Mitgliederbeiträge reichten nicht aus, um die Parteien funktionsfähig zu erhalten. Deshalb seien sie ohne staatliche Finanzhilfe auf private Geldgeber angewiesen, die durch Spenden die Parteien ihren Sonderinteressen gefügig zu machen suchten. Hingegen stärkten die offen ausgewiesenen, jedem Parteimitglied bekannten Staatszuwendungen die Freiheit und Unabhängigkeit der Parteien. Sie beeinträchtigten nicht die innere demokratische Struktur der Parteien. Gewiß müsse bei der Mittelvergabe der Gleichheitssatz gewahrt bleiben. Die Begrenzung der öffentlichen Förderung auf die im Bundestag vertretenen drei klassischen Parteien sei jedoch sachgerecht. Sie verkörperten die drei staatspolitischen Ideen, auf die es allein ankomme, nämlich die Idee der christlichen Demokratie, der sozialistischen Demokratie und der liberalen Demokratie. 71 e) Zur Unterstützung ihrer Auffassung haben die Christlich Demokratische Union, die Christlich- Soziale Union und die Freie Demokratische Partei ein Gutachten von Professor W..., "Zur Frage der Subventionierung politischer Parteien aus öffentlichen Mitteln" vorgelegt. 72 f) Die Deutsche Friedens-Union hat durch ihren Bevollmächtigten, Rechtsanwalt..., vortragen lassen: 73 Die Zuweisung staatlicher Haushaltsmittel an politische Parteien sei grundsätzlich zulässig. Da die Parteien notwendige Bestandteile des Verfassungslebens seien, dürfe ihnen die Finanzierung ihrer Aufgaben nicht unmöglich gemacht werden. Es könne sogar verfassungsrechtlich geboten sein, die Parteien so auszustatten, daß sie die ihnen obliegenden Aufgaben wahrnehmen könnten. 74 Die staatliche Parteifinanzierung könne jedoch unzulässig werden, wenn sie die Grundsätze der freien Parteigründung und der Chancengleichheit sowie das Gebot des demokratischen Aufbaus der Parteien verletze. Mit der Freiheit der Parteigründung sei nicht nur der Gründungsakt als solcher, sondern auch die Möglichkeit gewährleistet, daß eine neue Partei eine reale Chance bekomme. Das gelte insbesondere für Parteineugründungen, die sich zum Ziel setzten, eine im Volk vorhandene, bisher parlamentarisch nicht ausgedrückte oppositionelle Meinung darzustellen. Es gehe nicht an, kleine Parteien dieser Prägung von der staatlichen Finanzierung mit dem diffamierenden Argument auszuschließen, der Staat müsse die Gefahr vermeiden, verfassungsfeindliche Parteien zu fördern. Für die Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer Partei stehe nur das Verfahren nach Art. 21 Abs. 2 GG zur Verfügung. Die bisher praktizierte Form staatlicher Zuwendungen an die im Bundestag vertretenen Parteien sei jedenfalls wegen Verstoßes gegen das Prinzip der Chancengleichheit verfassungswidrig. Der durch die 5- v.h.-klausel bewirkte Eingriff in die Wettbewerbsgleichheit könne für sich genommen noch gebilligt werden, nicht jedoch seine Kumulation mit dem Ausschluß der kleinen Parteien von den staatlichen Zuschüssen. Dadurch werde der Wettbewerbsvorsprung der parlamentarisch vertretenen Parteien derart vergrößert, daß der Grundsatz der Chancengleichheit nicht mehr gewahrt sei. 75 Allerdings seien gesetzgeberische Lösungen denkbar, die diese Verfassungsverletzung vermieden. Sie müßten an dem Grundsatz ausgerichtet sein, daß der einzelne Staatsbürger darüber bestimme, welcher Partei oder welchen Parteien sein "Parteienbeitrag" zukommen solle. Die Gefahr der "Entdemokratisierung" der Parteien bestehe unabhängig von der staatlichen Parteifinanzierung auch bei privaten Geldzuwendungen. Ihr könne durch ein generelles Verbot der staatlichen Förderung nicht wirksam begegnet werden. Eine offene Unterstützung aus Staatsmitteln könne vielmehr die verhängnisvollere Abhängigkeit einzelner Parteien von Interessengruppen und Verbänden vermindern. 76 g) Die Gesamtdeutsche Partei (DP/BHE), die Bayernpartei und die Nationaldemokratische Partei Deutschlands haben davon abgesehen, sich in diesem Verfahren zu äußern. Sie haben ihre Rechtsauffassung in den Verfahren über die von ihnen eingeleiteten Organstreitigkeiten dargelegt, über die das Gericht durch Urteile vom 19. Juli 1966 entschieden hat (2 BvE 1/62, 2/64 und 2/65). III. 77 Die Bundesschatzmeister der Sozialdemokratischen Partei, A. N., der Christlich Demokratischen Union, Professor F. B., der Freien Demokratischen Partei, H. W. R., und der Landesschatzmeister der Christlich-Sozialen Union, Dr. F. Z., sind als Zeugen vernommen worden. Sie haben
16 ausgesagt über die Verwendung der Sondermittel für politische Bildungsarbeit in Höhe von 5 Millionen DM, Untertitel 612a Kapitel 0602 des Bundeshaushaltsplans 1962, über die Frage, wie ihre Partei die politische Bildungsarbeit von ihrer sonstigen Tätigkeit trennt, über die Einnahmen einschließlich der geldwerten Dienste und die Ausgaben ihrer Partei in den Jahren 1962, 1964 und 1965, über das Verhältnis der Leistungen der öffentlichen Hand zu den anderen Einnahmen der Partei und über die zusätzlichen Einnahmen und Ausgaben ihrer Partei für die Bundestagswahlkämpfe 1957, 1961 und Was die politischen Parteien nach den Angaben ihrer Schatzmeister in der mündlichen Verhandlung und den von ihnen übergebenen Unterlagen in den Jahren 1962 und 1964 aus Haushaltsmitteln des Bundes und der Länder erhalten haben, in welchem Verhältnis dazu ihre anderen Einnahmen - ohne Berücksichtigung der geldwerten Dienste - standen und wie hoch ihre Ausgaben waren, ergibt sich aus folgender Übersicht: SPD öffentliche Mittel DM DM andere Einnahmen DM DM Ausgaben DM DM 80 CDU öffentliche Mittel DM DM andere Einnahmen DM DM Ausgaben DM DM 81 CSU öffentliche Mittel DM DM andere Einnahmen keine Angaben keine Angaben Ausgaben (ohne Bezirks- und Unterverbände) DM DM 82 FDP öffentliche Mittel DM DM andere Einnahmen DM DM Ausgaben DM DM 83 Der Schatzmeister der Christlich Demokratischen Union hat als Ausgaben seiner Partei Beträge angegeben, die um je 8 Millionen DM höher liegen als die hier angegebenen Zahlen. Er hat darauf hingewiesen, daß Finanzlage und Finanzgebaren einer Partei nur dann richtig erfaßt werden könnten, wenn ein Zeitraum von vier Jahren betrachtet werde, in dem sich alle wichtigen politischen Vorgänge wiederholten. Der Zeuge hat deshalb den Ausgaben in den Jahren 1962 und 1964 je 8 Millionen DM für die Bundestagswahl zugeschlagen, die in den hier genannten Zahlen nicht enthalten sind. 84 Als zusätzliche Einnahmen und Ausgaben für die drei letzten Bundestagswahlkämpfe haben die Zeugen folgende Beträge genannt: SPD Einnahmen DM DM DM Ausgaben DM DM DM 86 CDU Einnahmen DM DM DM Ausgaben DM DM DM 87 CSU Einnahmen DM DM DM Ausgaben DM DM DM 88 FDP Einnahmen keine Angaben keine Angaben keine Angaben Ausgaben DM DM DM 89 Die Zeugen haben betont, daß ihre Angaben zum Teil auf Schätzungen beruhen, vor allem deshalb, weil ihnen vollständige Unterlagen für die unteren Gliederungen ihrer Parteien nicht zur Verfügung stünden. Die angegebenen Summen sind nur begrenzt vergleichbar, da die Methoden ihrer Berechnung nicht voll übereinstimmen. B. 90 Der Antrag ist zulässig Der Zulässigkeit des Antrags steht nicht entgegen, daß der Zweite Senat in den Gründen seines Urteils vom 24. Juni 1958 (BVerfGE 8, 51 (63)) entgegen der im damaligen Verfahren von der hessischen Landesregierung als Antragstellerin vorgetragenen Ansicht, jede unmittelbare
17 oder mittelbare finanzielle Förderung der politischen Parteien von Staats wegen sei durch das Grundgesetz verboten, ausgeführt hat, es müsse zulässig sein, nicht nur für die Wahlen selbst, sondern auch für die die Wahlen tragenden politischen Parteien finanzielle Mittel von Staats wegen zur Verfügung zu stellen. Denn das Gericht hat im Urteil vom 24. Juni 1958 nicht über denselben Gegenstand entschieden, über den im anhängigen Normenkontrollverfahren zu entscheiden ist. Gegenstand des Normenkontrollverfahrens sind weder der Antrag noch die Anregungen und Rechtsbehauptungen des Antragstellers, sondern allein die von subjektiven Rechten und Rechtsauffassungen unabhängige Frage, ob ein bestimmter Rechtssatz gültig oder ungültig ist, ob also objektives Recht besteht oder nicht, sowie die entsprechende richterliche Feststellung (BVerfGE 1, 208 (219 f.), 396 (406 f., 414)). Lediglich hinsichtlich dieser Feststellung kann ein Urteil im Normenkontrollverfahren eine der materiellen Rechtskraft entsprechende Wirkung entfalten. Diese Rechtskraftwirkung bezieht sich nur auf die Entscheidungsformel, nicht auf die in den Gründen enthaltenen Urteilselemente, wenn auch die Entscheidungsgründe zur Ermittlung des Sinnes der Urteilsformel herangezogen werden können (vgl. BVerfGE 4, 31 (38 f.); 5, 34 (37)). 92 Den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts kommt gleich denen anderer Gerichte Rechtskraftwirkung zu (BVerfGE 4, 31 (38)). Das Normenkontrollverfahren unterscheidet sich zwar von Verfahren anderer Art dadurch, daß in einem objektiven Verfahren Rechtsnormen niedrigeren Ranges am Maßstab von Normen höheren Ranges auf ihre Gültigkeit geprüft werden (BVerfGE 1, 396 (407)). Eine über die allgemeine Rechtskraftwirkung hinausreichende Bindung an Urteilselemente einer früheren Entscheidung kann aus den Besonderheiten des Normenkontrollverfahrens jedoch nicht hergeleitet werden. Es kann dahingestellt bleiben, ob bei einem grundlegenden Wandel der Lebensverhältnisse oder der allgemeinen Rechtsauffassung das Gericht auf Antrag erneut über die Verfassungsmäßigkeit derselben Rechtsnorm entscheiden könnte, deren Gültigkeit in einem früheren Verfahren bejaht worden ist (vgl. Bay VerfGHE 5, 166 (183 f.); 8, 59 (63); 11, 127 (140); 15, 19 (34); 17, 1 f.). Denn im vorliegenden Verfahren ist über die Gültigkeit einer Norm des Bundeshaushaltsgesetzes 1965 zu entscheiden, während durch des Urteil vom 24. Juni 1958 über die Gültigkeit steuerrechtlicher Vorschriften entschieden wurde. 93 Die Rechtskraft des Urteils vom 24. Juni 1958 (BVerfGE 8, 51), die das Bundesverfassungsgericht beachten muß (BVerfGE 4, 31 (38)), steht also - wie auch der Bundestag nicht verkennt - unter keinem Aspekt der Zulässigkeit des Antrages entgegen. Hieran ändert sich nichts dadurch, daß das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluß vom 15. März 1961 (BVerfGE 12, 276 (280)) auf seine Ausführungen im Urteil vom 24. Juni 1958 Bezug genommen und die dort behandelte Frage als "bereits entschieden" bezeichnet hat. 94 Die von der Rechtskraft zu unterscheidende Bindungswirkung des Urteils vom 24. Juni 1958 gemäß 31 Abs. 1 BVerfGE läßt die Frage der Zulässigkeit des Antrages unberührt; sie besteht nicht für das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 4, 31 (38)). Diese Bindungswirkung umfaßt zudem nur die Entscheidungsformel des Urteils vom 24. Juni 1958 und die sie tragenden Gründe (BVerfGE 1, 15 (37); Beschluß vom 20. Januar BvR 140/62 -). Zu ihnen gehören nicht die Ausführungen, es sei zulässig, den die Wahlen tragenden politischen Parteien finanzielle Mittel von Staats wegen zur Verfügung zu stellen. Damit wurde lediglich die Ansicht der Antragstellerin zurückgewiesen, die seinerzeit zu prüfenden steuerrechtlichen Normen seien deshalb nichtig, weil das Grundgesetz jede unmittelbare oder mittelbare finanzielle Förderung der politischen Parteien durch den Staat verbiete. Die Ausführungen des Gerichts zu dieser Frage wären geeignet gewesen, eine Entscheidungsformel zu tragen, die die Gültigkeit der geprüften Normen feststellt. Im Urteil vom 24. Juni 1958 wurde aber die Nichtigkeit dieser Normen festgestellt, weil sie gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien verstießen. 95 Ein allgemeiner verfahrensrechtlicher Grundsatz, demzufolge derselbe Antragsteller dieselbe verfassungsrechtliche Frage dem Bundesverfassungsgericht erneut nur dann vorlegen kann, wenn neue rechtliche Gesichtspunkte vorgetragen werden oder wenn ein grundlegender Wandel der Lebensverhältnisse oder der allgemeinen Rechtsauffassung eingetreten ist, besteht nicht. Ein solcher Grundsatz läßt sich nicht aus den 96 und 41 BVerfGG herleiten. Diese Vorschriften handeln von der Frage, wann in bezug auf dieselbe Sache oder dieselbe Person Anträge wiederholt werden können. Die vom Bundestag angeführte Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs betrifft die Frage, wann ein Antrag wiederholt werden kann, der dieselbe Norm betrifft, deren Gültigkeit in einem früheren Verfahren festgestellt
18 wurde. Auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts enthält keinen Ansatzpunkt für den vom Bundestag angeführten Verfahrensgrundsatz. Sowohl in den Entscheidungen zu 10 des Zweiten Neugliederungsgesetzes vom 4. Mai 1951 (BVerfGE 1, 14 und 1, 89) als auch zu 14 Abs. 2 und 17 G 131 (BVerfGE 1, 167 und 7, 305) ging es um die Frage, ob in bezug auf dieselben Normen, deren Gültigkeit bereits bejaht worden war, ein neuer Antrag zulässig sein kann. In dem nach Ansicht des Bundestags bestehenden Verfahrensgrundsatz ist ein Element der materiellen Rechtskraft (Beschränkung des Antragsrechts nur desselben Antragstellers) kombiniert mit einem Element der Bindungswirkung nach 31 Abs. 1 BVerfGG (Beschränkung des Antragsrechts nur dann, wenn über die "vorgelegte" Rechtsfrage in den tragenden Gründen einer Entscheidung bereits früher entschieden worden ist). Ein sich hiernach ergebender Verbrauch der Antragsberechtigung eines bestimmten Antragstellers im Normenkontrollverfahren über die allgemeine Rechtskraftwirkung hinaus ist dem Verfassungsprozeßrecht fremd. Einem Antragsteller kann nicht verwehrt werden, dieselben Rechtsfragen und seine Auffassung zu ihnen in einer anderen Sache erneut dem Bundesverfassungsgericht vorzutragen. Die Frage, ob ein wiederholter Antrag unter bestimmten Voraussetzungen zulässig ist, stellt sich nur, wenn der Antrag einen Gegenstand betrifft, über den bereits in einem früheren verfassungsgerichtlichen Verfahren entschieden worden ist. Gegenstand des auf Antrag der hessischen Landesregierung eingeleiteten Normenkontrollverfahrens, das durch das Urteil vom 24. Juni 1958 abgeschlossen wurde, war aber lediglich die Frage der Gültigkeit steuerrechtlicher Vorschriften, die die Abzugsfähigkeit von Zuwendungen an politische Parteien bei der Ermittlung des steuerpflichtigen Einkommens vorsahen Der Antrag ist auch nicht deshalb unzulässig, weil es an einem Rechtssatz fehlt, dessen Gültigkeit im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle geprüft werden kann. Durch 1 des Bundeshaushaltsgesetzes 1965 in Verbindung mit Einzelplan 06 Kapitel 02 Titel 612 des Haushaltsplans ist dem Bundesminister des Innern die Ermächtigung erteilt worden, 38 Millionen DM als Sondermittel für die Aufgaben der Parteien nach Art. 21 GG auszugeben. Diese Ermächtigungsvorschrift ist Recht im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, 76 BVerfGG und kann deshalb im Normenkontrollverfahren auf ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz geprüft werden. 97 a) Das Bundesverfassungsgericht hat bereits mehrfach entschieden, daß zum Recht im Sinne dieser Vorschriften alle Bestimmungen eines Gesetzes gehören, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob sie Rechtssätze im Sinne des überkommenen Rechtssatzbegriffes enthalten oder nicht; der Ausdruck "Bundesrecht" soll den Gegenstand der Normenkontrolle möglichst umfassend bezeichnen (BVerfGE 1, 396 (410); 2, 307 (312); 4, 157 (162)). Das Gericht hat in Verfahren der abstrakten Normenkontrolle auch gesetzliche Bestimmungen über die Errichtung einer Stiftung und einer Bundesoberbehörde geprüft, ohne daß insoweit Zweifel an der Zulässigkeit der Anträge aufgetreten sind (vgl. BVerfGE 10, 20 (35); 14, 197 (209)). Das Gericht hat festgestellt, daß sich aus der Wahl der Gesetzesform die Zulässigkeit der verfassungsrechtlichen Kontrollen ergibt, die gegenüber Gesetzen vorgesehen sind (BVerfGE 12, 354 (361)). 98 b) Nach Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG wird der Bundeshaushaltsplan durch Gesetz festgestellt. Art. 111 GG ermächtigt die Bundesregierung, näher gekennzeichnete Ausgaben zu leisten, wenn bis zum Schluß des Haushaltsjahres der Haushaltsplan für das folgende Jahr noch nicht durch Gesetz festgestellt worden ist. Nach Art. 112 GG bedürfen Haushaltsüberschreitungen und außerplanmäßige Ausgaben der Zustimmung des Bundesministers der Finanzen. Aus Art. 111 und 112 GG, die in der Weimarer Reichsverfassung kein Vorbild haben, ergibt sich, daß im übrigen Ausgaben nur dann geleistet werden dürfen, wenn sie durch ein Haushaltsgesetz "festgestellt" worden sind. Schon aus dem Zusammenhang der Bestimmungen von Art. 111 und 112 GG einerseits und Art. 110 Abs. 2 GG andererseits muß gefolgert werden, daß das Haushaltsgesetz nicht nur eine "Feststellung" trifft, sondern zugleich die "Bewilligung" der im Haushaltsplan ausgeworfenen Mittel, also die Ermächtigung an die Regierung enthält, diese Mittel für die im Haushaltsplan festgelegten Zwecke auszugeben. Die Ermächtigungen der Art. 111 und 112 GG ersetzen die Ermächtigung des Haushaltsgesetzes zur Ausgabe von Mitteln. Aber auch aus dem Wortlaut von Art. 110 Abs. 2 GG, insbesondere aus dessen Satz 3 in Verbindung mit Satz 4, ergibt sich bei unbefangener Deutung, daß das Haushaltsgesetz nicht nur "feststellt", sondern zugleich die Mittel "bewilligt" (Satz 3: "Die Ausgaben werden in der
19 Regel für ein Jahr bewilligt..."; Satz 4: "Im übrigen dürfen in das Bundeshaushaltsgesetz keine Vorschriften aufgenommen werden, die über das Rechnungsjahr hinausgehen..."). 99 Vgl. Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, 1964, S. 107 ff.; Maunz (-Dürig), Grundgesetz, Rdnrn. 9 und 10 zu Art. 110 GG; Hettlage, VVdStRL, Heft 14 (1956) S. 11, und derselbe, Grundfragen einer Neuordnung des Deutschen Finanzrechts, in: Finanzwissenschaft und Finanzpolitik - Erwin Schoettle gewidmet -, 1964, S. 77 (91); Haenel, Studien zum Deutschen Staatsrecht,II. Teil, 1. Heft: Die organisatorische Entwicklung der Deutschen Reichsverfassung, 1880, S. 314 ff. (328). 100 Das Haushaltsgesetz stellt also nicht lediglich ein im Haushaltsplan enthaltenes rechtsindifferentes Zahlenwerk fest und schafft nicht nur einen tatsächlichen Zustand, - wie Laband (Das Budgetrecht nach den Bestimmungen der Preußischen Verfassungsurkunde, 1871, S. 13, und derselbe, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Bd. III, 2. Abteilung, 1882, S. 339 ff.) meinte; ähnlich Menger, VVdStRL, Heft 15 (1957) S. 11 ff. - der von anderen Bestimmungen vorausgesetzt wird und der seine rechtliche Bedeutung erst durch diese anderen Bestimmungen und insbesondere erst durch 30 der Reichshaushaltsordnung (RHO) erlangt. 30 RHO bestimmt, daß bewilligte Beträge nur zu dem im Haushaltsplan bezeichneten Zweck, soweit und solange dieser fortdauert, und nur innerhalb des Rechnungsjahres verwendet werden dürfen. 30 RHO setzt also schon seinem Wortlaut nach voraus, daß die Beträge bereits bewilligt sind; die Vorschrift regelt lediglich Modalitäten der Verwendung der bewilligten Mittel. Haushaltsgesetz und Haushaltsplan bilden eine Einheit. Die rechtliche Bedeutung der Ansätze und ihrer Zweckbestimmung in den Titeln des Planes ergibt sich aus 1 des Haushaltsgesetzes; diese Gesetzesbestimmung enthält die Ermächtigung, die in den Titeln ausgebrachten Beträge für die bei ihnen festgelegten Zwecke auszugeben (siehe auch Böckenförde aao; Jesch, Gesetz und Verwaltung, 1961, S. 172, 185 f., 227). 101 Diese Ermächtigung schafft zudem Befugnisse und Verantwortlichkeiten im organschaftlichen Rechtskreis, die ohne das Haushaltsgesetz und den Haushaltsplan nicht oder jedenfalls nicht in dieser Weise bestünden (vgl. H. H. Rupp, Grundfragen der heutigen Verwaltungsrechtslehre, 1965, S. 26 ff.). Die dem Bundesminister des Innern durch 1 des Haushaltsgesetzes 1965 in Verbindung mit Einzelplan 06 Kapitel 02 Titel 612 des Haushaltsplans erteilte Ermächtigung, einen bestimmten Betrag für einen bestimmten Zweck auszugeben, ist ein aus sich heraus verständlicher Rechtssatz, der auf seine förmliche und sachliche Vereinbarkeit (vgl. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG) mit den höherrangigen Normen des Grundgesetzes geprüft werden und der gültig oder nichtig sein kann (vgl. H. H. Rupp, NJW 1966, S. 1097). 102 Dabei kann dahingestellt bleiben, ob solche ermächtigenden Vorschriften Wirkungen nur im Verhältnis zwischen Parlament und Regierung entfalten und ob sie auch heute noch als Gesetz im nur formellen Sinn oder als materielle Rechtssätze anzusehen sind. Jedenfalls enthalten sie Recht im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG. 103 c) Dem Haushaltsgesetz 1965 ist als Anlage nicht der gesamte Haushaltsplan, der aus dem Gesamtplan und den Einzelplänen besteht (vgl. 5 RHO), beigefügt, sondern nur der Gesamtplan. Für den ordentlichen Haushalt werden in diesem Gesamtplan die Endsummen der Einzelpläne sowie die der einzelnen Kapitel dieser Einzelpläne ausgewiesen. Diese Endsummen sind aufgegliedert nach Einnahmen, Personalausgaben, Sachausgaben, allgemeinen Ausgaben und einmaligen Ausgaben. Die Titel der Kapitel und ihre Zweckbestimmungen werden im Bundesgesetzblatt nicht verkündet. 104 Die im Gesamtplan für die Einzelpläne und ihre Kapitel veröffentlichten Summen sind die Endsummen, die sich aus der Addition der Ansätze für die einzelnen Titel der Kapitel ergeben. Die Ermächtigung zur Ausgabe dieser Summen ist nur im Hinblick auf die für die Titel ausgeworfenen Beträge und deren Zweckbestimmung verständlich. Die Titel des Haushaltsplans enthalten die wesentliche Entscheidung über die Zulässigkeit bestimmter Ausgaben; die veröffentlichten Endsummen der Kapitel sind als Verweisungen auf die für die Titel ausgeworfenen Beträge zu verstehen. Es kommt hinzu, daß das Haushaltsgesetz selbst in
20 zahlreichen Bestimmungen auf die Titel des Haushaltsplans Bezug nimmt (vgl. 4, 7 und 11 des Haushaltsgesetzes 1965) und auch dadurch zum Ausdruck bringt, daß das Haushaltsgesetz und der gesamte Haushaltsplan eine Einheit bilden. Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG verlangt die gesetzliche Feststellung auch der Einzelpläne. 105 Die seit langem herrschende Übung, nicht den gesamten Haushaltsplan zu verkünden, ist im wesentlichen damit begründet worden, daß die Verkündung aller Kapitel einschließlich ihrer Titel zu einer übermäßigen Belastung des Verkündungsblattes führen würde. Dieser Hinweis ist berechtigt. Angesichts dieses Sachverhalts und unter Berücksichtigung der trotz Neuregelung durch das Grundgesetz noch stark traditionellen Prägung des Haushaltsrechts bestehen keine Bedenken dagegen, Art. 82 Abs. 1 GG dahin auszulegen, daß von einer Publizierung der gesetzlich festgestellten Einzelpläne im Bundesgesetzblatt abgesehen werden kann. Denn Haushaltsgesetz und Gesamtplan verweisen und nehmen Bezug auf die Einzelpläne, die außerhalb des Verkündungsblattes der Öffentlichkeit zugänglich sind. Hierin liegt eine dem Art. 82 Abs. 1 GG genügende Verkündung auch der Einzelpläne. Es entspricht zudem alter Überlieferung, der auch die heutige Praxis Rechnung trägt, die gesamten Einzelpläne in die Kraft des Gesetzes einzubeziehen (vgl. Heckel, HdbDStR Bd. 2, 1932, S. 392 (404)). 106 d) Schließlich steht auch die zeitliche Befristung des Haushaltsgesetzes 1965 und des von ihm umfaßten Haushaltsplans der Zulässigkeit des Antrages nicht entgegen. Die im Titel 612 ausgeworfenen Mittel sind übertragbar; insofern kann das Haushaltsgesetz 1965 auch in die folgenden Rechnungsjahre hineinwirken. Außerdem beruhen bis zur Verkündung des Haushaltsgesetzes 1966 die Zahlungen an die politischen Parteien auf der der Bundesregierung durch Art. 111 Abs. 1 GG erteilten Ermächtigung, die an die im Haushaltsgesetz 1965 bewilligten Beträge anknüpft, diesen Bewilligungen also rechtliche Bedeutung auch für das folgende Jahr beimißt. Schließlich kommt dem Haushaltsgesetz 1965 so lange Bedeutung zu, bis das in Art. 114 GG näher geregelte Verfahren der Rechnungslegung, der Rechnungsprüfung und der Entlastung der Bundesregierung durch Bundestag und Bundesrat abgeschlossen ist. Kommt es bei Gesetzen, die Rechtssätze im traditionellen Sinne enthalten, für die Zulässigkeit eines Normenkontrollverfahrens nach ihrem Außerkrafttreten darauf an, ob sie noch Rechtswirkungen nach außen zu äußern vermögen (vgl. BVerfGE 5, 25 (28)), so sind Normen, die wie das Haushaltsgesetz Regelungen für den Bereich der staatlichen Organe treffen, so lange einer Entscheidung über ihre Verfassungsmäßigkeit zugänglich, als diese Regelungen im Bereich der staatlichen Organisation noch von Bedeutung sind. Das ist beim Haushaltsgesetz bis zur Entlastung der Bundesregierung durch Bundestag und Bundesrat der Fall Nach Art. 109 GG sind Bund und Länder in ihrer Haushaltswirtschaft selbständig und voneinander unabhängig. Aus dieser Bestimmung lassen sich - anders als der Bundesminister des Innern meint - keine Bedenken dagegen herleiten, daß eine Landesregierung ein Normenkontrollverfahren hinsichtlich des Bundeshaushaltsgesetzes einleitet. 108 Die Haushaltsgesetze des Bundes und der Länder müssen nicht nur mit Art. 109 GG, sondern auch im übrigen mit dem Grundgesetz in Einklang stehen. Leitet die Bundesregierung oder eine Landesregierung ein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle hinsichtlich eines Haushaltsgesetzes eines Landes oder des Bundes ein, so liegt darin kein Eingriff oder Übergriff in die selbständige Haushaltswirtschaft des Landes oder des Bundes. Solche Verfahren lassen den Grundsatz des Art. 109 GG unberührt. Aus diesem Grundsatz läßt sich nichts für die Zulässigkeit solcher Verfahren entnehmen. 109 Der Antrag der hessischen Landesregierung im vorliegenden Verfahren richtet sich nicht gegen eine haushaltswirtschaftliche Maßnahme des Bundes. Der Antrag wirft vielmehr die Frage auf, ob die im Bundeshaushaltsgesetz 1965 enthaltene Ermächtigung des Bundesministers des Innern, den politischen Parteien Mittel für ihre Aufgaben nach Art. 21 GG zur Verfügung zu stellen, mit dem Grundgesetz in Einklang steht. Das Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ist ein von subjektiven Berechtigungen unabhängiges objektives Verfahren zum Schutz der Verfassung, das lediglich der Prüfung von Rechtsnormen am Maßstab des Grundgesetzes dient (BVerfGE 1, 208 (219 f.), 396 (407, 414)). Der Kreis derjenigen, die ein solches Verfahren einleiten können, ist von der Verfassung beschränkt worden auf die Bundesregierung, die Landesregierungen und ein Drittel der Mitglieder des Bundestags. Weder aus den Besonderheiten des Bundeshaushaltsgesetzes noch daraus, daß die in ihm enthaltene und im anhängigen Verfahren zu prüfende Ermächtigung zwischen Verfassungsorganen des