Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/verejne-zakazky-technicke-kvalifikacni-predpoklady-uchazece-kraceni-rozhodneho-obdobi.p2964.html
Timestamp: 2019-11-20 07:36:01+00:00
Document Index: 34162529

Matched Legal Cases: ['§ 56', 'zákona č. 137', '§ 27', '§ 120', '§ 44', '§ 56', '§ 79', '§ 80', '§ 56', 'soud ', '§ 56', '§ 56', '§ 50', '§ 56', 'soud ', 'soud ', '§ 50', '§ 56', '§ 56', '§ 6', '§ 50', '§ 56', 'soud ', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 56', '§ 8', '§ 10', '§ 6', '§ 56', '§ 50', 'soud ', 'soud ', '§ 56', '§ 56', '§ 6', '§ 56', '§ 55', '§ 56', '§ 56', 'čl. 44', '§ 56', '§ 56', '§ 56']

Veřejné zakázky: technické kvalifikační předpoklady uchazeče; ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
3020/2014
Veřejné zakázky: technické kvalifikační předpoklady uchazeče; krácení rozhodného období
k § 56 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění zákonů č. 258/2011 Sb. a č. 55/2012 Sb.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 11. 2013, čj. 7 Afs 44/2013-37)
č. 1771/2009 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 10. 5. 2012, Nizozemsko proti Komisi (C-368/10), a ze dne 18. 10. 2012, Észak-dunántúli Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság (Édukövízig) a Hochtief Construction AG Magyarországi Fióktelepe proti Közbeszerzések Tanácsa Közbeszerzési Döntĺbizottság (C-218/11).
Akciová společnost Krajská zdravotní proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně.
Dne 7. 4. 2011 vydal žalovaný rozhodnutí I. stupně, kterým byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 200 000 Kč za to, že postupem při zadávání veřejné zakázky „
“ v otevřeném řízení podle § 27 zákona o veřejných zakázkách, mohla podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Konkrétně se měla dopustit správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách tím, že nedodržela postup stanovený v § 44 odst. 3 písm. h) uvedeného zákona, neboť v zadávací dokumentaci stanovila způsob hodnocení nabídek podle hodnotících kritérií v rozporu se zásadou transparentnosti, jelikož způsob hodnocení dílčích hodnotících kritérií č. 2 „
“ a č. 3 „
“ nevyjadřuje jejich váhu. Dále postupovala v rozporu s § 56 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách, neboť stanovila požadavek na seznam významných dodávek tak, že požadovala předložení seznamu minimálně pěti odběratelů, kam uchazeči uskutečnili dodávky šicích materiálů v průběhu posledních 12 měsíců, v minimálním objemu 1 000 000 Kč, v rozporu s § 79 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, neboť neprovedla hodnocení nabídek podle jednotlivých dílčích hodnotících kritérií a jejich vah, a v rozporu s § 80 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, neboť neodůvodnila přiřazení konkrétních hodnot u dílčích hodnotících kritérií č. 2 „
“ a ve zprávě o posouzení a hodnocení nabídek neuvedla popis způsobu hodnocení nabídek s odůvodněním.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně rozklad, který žalovaný rozhodnutím ze dne 13. 12. 2011 zamítl.
Rozhodnutí žalovaného o zamítnutí rozkladu napadla žalobkyně žalobou u Krajského soudu v Brně. Především odmítla takový výklad § 56 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách, podle něhož by zadavatel, rozhodne-li se uplatnit požadavek na doložení seznamu významných zakázek, musel tento požadavek uplatnit pouze ve vztahu k posledním třem rokům, nikoli za dobu kratší. Rovněž závěry žalovaného k hodnotícím kritériím označila žalobkyně za nesprávné či nepodložené.
Rozsudkem ze dne 18. 4. 2013, čj. 62 Af 18/2012-52, krajský soud žalobu zamítl. Dospěl k závěru, že krácení zákonem stanoveného rozhodného období, z něhož mohou reference podle § 56 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách pocházet, není přípustné. Toto ustanovení umožňuje, aby si zadavatel z katalogu možných předpokladů zvolil ten, který bude podle jeho názoru potřebný z pohledu samotného smyslu prokazování kvalifikace, avšak který zároveň bude pro konkrétní veřejnou zakázku přiměřený (vzhledem k jejímu charakteru danému druhem, rozsahem a složitostí). Zadavatel nemůže zvolit takový předpoklad, který není ve výčtu možných předpokladů uveden. Toto pravidlo vyplývá z § 56 odst. 7 písm. c) zákona o veřejných zakázkách. Z téhož ustanovení vyplývá i pravidlo o přiměřenosti způsobu, jakým lze splnění kvalifikace v jednotlivých předpokladech prokázat. Podle pravidla stanoveného v § 50 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách je veřejný zadavatel povinen omezit rozsah požadované kvalifikace pouze na informace a doklady bezprostředně související s předmětem veřejné zakázky. Oprávněním zadavatele je, jak určit kvantitativně míru („
“) významné dodávky, kterou s ohledem na druh, složitost a rozsah právě zadávané veřejné zakázky bude pokládat za referenční, prokazující předpoklad pro plnění právě zadávané veřejné zakázky, tak její věcné vymezení (i zde s ohledem na druh, složitost a rozsah právě zadávané veřejné zakázky), nikoli však již dobu, za níž může být realizace významných dodávek coby referenčních dodavatelem prokazována, neboť ta je pro případ tohoto předpokladu napevno stanovena v § 56 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách, společně s napevno stanovenými alternativami způsobu prokázání jeho splnění. Za situace, kdy k výkladu pravidla ohledně posledních 3 let obsaženého v tomto ustanovení neexistuje žádná tuzemská prejudikatura, se krajský soud přiklonil k výkladu, který lépe odpovídá jazykové dikci, kdy je toto pravidlo stanoveno jako fixní. Především však jde o výklad, který směřuje k zajištění širší soutěže o veřejnou zakázku mezi dodavateli, což je hledisko, které je třeba při výkladu jednotlivých pravidel zákona o veřejných zakázkách akcentovat. Lze se totiž v principu ztotožnit se žalovaným v jeho postoji, podle něhož výklad zastávaný žalobkyní coby zadavatelem je nepříznivější pro dodavatele (uchazeče), neboť z okruhu dodavatelů způsobilých splnění kvalifikace vylučuje ty dodavatele, kteří by požadovaný kvalitativní požadavek v příslušné míře (hodnotě) nesplnili u dodávek, které mohou být referenčními, za poslední rok, avšak splnili by jej za předchozí dva roky.
Krajský soud také vyšel ze systematického výkladu sporného ustanovení. Podobně jako v případě ekonomických a finančních kvalifikačních předpokladů (podle zákona o veřejných zakázkách před účinností novely provedené zákonem č. 55/2012 Sb. účinné od 1. 4. 2012) měl zadavatel při formulaci technických kvalifikačních předpokladů poměrně široké možnosti autonomie; stanovení konkrétních požadavků bylo plně v kompetenci zadavatele, bylo tedy na něm, které skutečnosti a které hodnoty bude považovat za dostatečné prokázání technické způsobilosti. Uplatnilo se tu však omezení vyplývající z § 50 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách; zadavatel tedy nemohl požadovat splnění zjevně nesouvisejících či zjevně nepřiměřených technických kvalifikačních předpokladů. Ani jasně a srozumitelně podávané formulace v úvahu přicházejících technických kvalifikačních předpokladů podle § 56 zákona o veřejných zakázkách nelze využít (ve skutečnosti zneužít) jako prostředek skryté neoprávněné pozitivní či negativní diskriminace některých dodavatelů. I tento výklad přitom umožňuje žalovanému efektivně zasáhnout proti požadavku vycházejícímu z referenčního období tříletého, bude-li třeba jej posoudit ve světle specifických okolností, na specifickém trhu, a sice buď nově se etablujícím nebo aktuálně stagnujícím, tj. zasáhnout proti takovému požadavku, který s ohledem na situaci na trhu nebude uplatněn vyváženě co do kvality, míry (hodnoty) i referenční doby, již je z pohledu § 56 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách třeba vnímat jako pevně stanovenou, odlišně od kvality a míry (hodnoty), u nichž zadavatel disponuje diskrecí, limitovanou pouze pravidly podle § 6 zákona o veřejných zakázkách, § 50 odst. 3 a § 56 odst. 7 téhož zákona.
Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, ve které namítala, že krajský soud dospěl k nesprávnému výkladu § 56 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách. Podle stěžovatelky je zřejmé, že smyslem kvalifikačních předpokladů je zajistit, aby nabídku podávali uchazeči způsobilí ke splnění veřejné zakázky. Tento záměr zadavatele je zcela legitimní.
Dle vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti zadavatel nemusel uplatnit podmínku podle § 56 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách. Pokud ji však uplatnil, pak musel dodržet fixní požadavek jejího vztažení k období posledních tří let.
(...) Podle § 56 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách může veřejný zadavatel požadovat k prokázání splnění technických kvalifikačních předpokladů dodavatele pro plnění veřejné zakázky na dodávky „
seznam významných dodávek realizovaných dodavatelem v posledních 3 letech a v případě oblasti obrany nebo bezpečnosti v posledních 5 letech s uvedením jejich rozsahu a doby plnění
“. Ustanovení § 56 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách dále upravuje další možné požadavky zadavatele k prokázání splnění technických kvalifikačních předpokladů dodavatele pro plnění veřejné zakázky na dodávky. Ustanovení § 56 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách pak upravuje možnost zadavatele požadovat různé informace k prokázání splnění technických kvalifikačních předpokladů dodavatele pro plnění veřejné zakázky na služby, mimo jiné i „
seznam významných služeb poskytnutých dodavatelem v posledních 3 letech a v případě oblasti obrany nebo bezpečnosti v posledních 5 letech s uvedením jejich rozsahu a doby poskytnutí
“. Podobně § 56 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách upravuje možnost zadavatele požadovat k prokázání splnění technických kvalifikačních předpokladů dodavatele pro plnění veřejné zakázky na stavební práce „
seznam stavebních prací provedených dodavatelem za posledních 5 let a osvědčení objednatelů o řádném plnění nejvýznamnějších z těchto stavebních prací
“. Podle § 56 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách je veřejný zadavatel „
oprávněn požadovat prokázání splnění jednoho či více technických kvalifikačních předpokladů uvedených v odstavcích 1 až 3. Spočívá-li veřejná zakázka v plnění odpovídajícím více druhům veřejných zakázek podle § 8 až § 10, je veřejný zadavatel oprávněn požadovat prokázání splnění technických kvalifikačních předpokladů uvedených v odstavcích 1 až 3 v přiměřeném rozsahu pro každý druh zvlášť.
Výše uvedená ustanovení zákona o veřejných zakázkách jsou příkladem, kdy je na uvážení zadavatele, jaké a jak podrobné podmínky účasti na veřejné zakázce nastaví. V souladu s výše uvedeným však požadavky k prokázání splnění technických kvalifikačních předpokladů musí být přípustné a i samotný důvod jejich vyžadování musí být v souladu se základními zásadami upravenými v § 6 zákona o veřejných zakázkách, podle kterých je zadavatel povinen při postupu podle tohoto zákona dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. Stanovení minimální úrovně předpokladů musí navíc odpovídat druhu, rozsahu a složitosti předmětu veřejné zakázky (§ 56 odst. 7 zákona o veřejných zakázkách) a také s ním musí důvodně souviset (§ 50 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách). Naplnění těchto zásad směřuje k cíli samotného zákona, a to zajištění rovného konkurenčního prostředí při nakládání s veřejnými prostředky. Zásada zákazu diskriminace tak společně s ostatními základními zásadami (transparentnosti, rovného zacházení) prochází skrze celou zákonnou úpravu a nutně se musí odrazit v každém vnějším výstupu zadavatele. Pouhý požadavek na dodržování uvedených zásad by však byl v rámci bezbřehého a ničím neregulovaného procesu prakticky nekontrolovatelný, a tedy neprosaditelný. Z tohoto důvodu zákon o veřejných zakázkách obsahuje kromě základních zásad také soubor relativně podrobných ustanovení neponechávajících prostor pro úvahu zadavatele a upravujících samotný proces zadávání veřejných zakázek. Vedle toho zákon o veřejných zakázkách obsahuje ustanovení poskytující zadavateli možnost klást na dodavatele konkrétní požadavky. S ohledem na individuální povahu každé zakázky je pak zadavateli ponechána velká míra volnosti. Zadavatel může např. v technických podmínkách nebo v kvalifikačních požadavcích stanovit konkrétní požadavky, bez jejichž splnění se dodavatel nemůže o veřejnou zakázku úspěšně ucházet. Jejich stanovením tak přímo ovlivňuje okruh možných dodavatelů. Z tohoto důvodu je zapotřebí k počtu a míře takových požadavků přistupovat striktně v duchu výše uvedených zásad (blíže viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2011, čj. 5 Afs 78/2010-186, ze dne 20. 12. 2012, čj. 1 Afs 66/2012-64, a ze dne 27. 6. 2013, čj. 1 Afs 20/2013-47).
Případná diskriminace dodavatelů stanovením kvalifikačních a technických požadavků tak může spočívat v tom, že zadavatel zvolí takový požadavek, který nebude odůvodněný (nebude s požadovaným plněním souviset), nebo který bude nepřiměřený (bude potřeby veřejné zakázky zjevně přesahovat). Nejvyšší správní soud v této souvislosti odkazuje na svůj rozsudek ze dne 5. 6. 2008, čj. 1 Afs 20/2008-152, č. 1771/2009 Sb. NSS, v němž na základě podrobné argumentace dospěl k závěru, že „z
a skrytou formu nepřípustné diskriminace v zadávacích řízeních je třeba považovat i takový postup, pokud zadavatel znemožní některým dodavatelům ucházet se o veřejnou zakázku nastavením takových technických kvalifikačních předpokladů, které jsou zjevně nepřiměřené ve vztahu k velikosti, složitosti a technické náročnosti konkrétní veřejné zakázky, v důsledku čehož je zřejmé, že zakázku mohou splnit toliko někteří z dodavatelů (potenciálních uchazečů), jež by jinak byli bývali k plnění předmětu veřejné zakázky objektivně způsobilými. Někteří z dodavatelů totiž mají v takovém případě
znemožněnu účast v zadávacím řízení, byť by předmět veřejné zakázky mohli realizovat stejně úspěšně jako dodavatelé ostatní. Tím se znemožňuje dosažení cíle zákona o veřejných zakázkách, tedy zajištění hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí mezi dodavateli.
Shodně s krajským soudem a se žalovaným má Nejvyšší správní soud za to, že lhůta „
v posledních 3 letech
“ je stanovena jako fixní a neumožňuje svoje zkrácení. Stěžovatelka nemusela požadovat předložení seznamu realizovaných dodávek podle § 56 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách. Pokud tak ovšem učinila, byla vázána zákonným rozsahem tohoto požadavku. Stanovení fixní tříleté, respektive pětileté délky období, za které dodavatelé prokazují realizované významné dodávky, pokud zadavatel zvolí tento požadavek, opodstatňuje zájem zákonodárce na zamezení možné diskriminace dodavatelů v tomto směru. Zákonodárce stanovením fixní lhůty vyjádřil domněnku, že realizaci významných dodávek
v průběhu posledních tří let je nutno považovat za
ve vztahu k poptávané dodávce. Nelze proto vyloučit například takového dodavatele, který nerealizoval jedinou významnou dodávku v průběhu posledního roku či dvou let. Pokud by měla být stanovená tříletá lhůta pouze maximální hranicí, pak by ztrácela na významu, podobně jako ostatní obdobně stanovené lhůty v § 56 zákona o veřejných zakázkách. Jejich cílem je naopak zakotvit určitý, přesně vyjádřený standard požadavků kladených na dodavatele ve veřejné zakázce, v souladu se základními zásadami upravenými v § 6 zákona o veřejných zakázkách. Tímto postupem nedochází ke zvýhodnění dodavatelů, kteří realizovali významné zakázky před delší dobou, ale k postavení dodavatelů, kteří realizovali zakázky v určitém období, na roveň. Tudíž stanovení fixní délky období v § 56 odst. 1 písm. a) přispívá k omezení možné diskriminace dodavatelů a zvýšení jejich právní jistoty. Tomu odpovídá i stanovení odlišné délky období pro prokazování realizace významných dodávek z oblasti obrany nebo bezpečnosti. Pětiletá fixní lhůta zde odpovídá specifikům dané oblasti, kdy lze předpokládat menší počet realizovaných zakázek, přičemž každá z nich je podstatná pro posouzení kvalifikačních předpokladů dodavatele.
Výše uvedené je možno srovnat s úpravou prokazování ekonomických a finančních kvalifikačních předpokladů, u níž zákonodárce v § 55 odst. 1 písm. c) zákona o veřejných zakázkách jasně jazykově odlišil situaci, kdy je po dodavateli požadován údaj o jeho celkovém obratu. Podle tohoto ustanovení tak může veřejný zadavatel požadovat předložení údaje o celkovém obratu dodavatele zjištěném podle zvláštních právních předpisů, popřípadě obrat dosažený dodavatelem s ohledem na předmět veřejné zakázky, „
a to nejvýše za poslední 3 účetní období; jestliže dodavatel vznikl později nebo prokazatelně zahájil činnost vztahující se k předmětu veřejné zakázky později, postačí, předloží-li údaje o svém obratu za všechna účetní období od svého vzniku nebo od zahájení příslušné činnosti
“. Absenci podobného ustanovení v § 56 zákona o veřejných zakázkách přitom nelze omlouvat pochybením zákonodárce. Zde je nutno poukázat na skutečnost, že úprava délky období v jednotlivých ustanoveních § 56 zákona o veřejných zakázkách byla převzata z článku 48 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby. Způsobilost hospodářských subjektů se podle výše uvedeného ustanovení posuzuje „
seznamem hlavních uskutečněných dodávek nebo hlavních služeb poskytnutých v posledních třech letech
seznamem stavebních prací provedených za posledních pět let
“. Odlišně od toho článek 47 směrnice 2004/18/ES stanoví v odst. 1 písm. c), že veřejný zadavatel může od zájemců nebo uchazečů zejména vyžadovat, aby prokázali hospodářské a finanční schopnosti výkazem celkového obratu podniku a případně obratu v oblasti, která se týká veřejné zakázky, za nejvýše tři poslední účetní období. I v tomto případě bližší specifikace požadavku přispívá podle zdejšího soudu k dodržení zásady transparentnosti a rovného zacházení, neboť snižuje možné zbytečné zatížení dodavatelů nadbytečnými požadavky. Vychází přitom z domněnky, že maximální tříleté období, za které je dokládán obrat dodavatelů, je postačující pro zhodnocení nabídky.
Soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 10. 5. 2012,
Nizozemsko proti Komisi
, C-368/10, vyjádřil závěr, že výčet možných požadavků stanovených v článku 48 směrnice 2004/18/ES je
. Viz bod 105 odůvodnění: „
Jak plyne z jeho odstavců 1 a 6, článek 48 směrnice 2004/18 provádí
výčet prvků, na jejichž základě může veřejný zadavatel hodnotit a ověřovat technickou a odbornou způsobilost uchazečů. Kromě toho její čl. 44 odst. 2 sice opravňuje veřejné zadavatele stanovit minimální úrovně způsobilostí, které uchazeč musí splnit k tomu, aby byla jeho nabídka zohledněna pro účely zadání zakázky, tyto úrovně však mohou být podle prvního pododstavce posledně uvedeného ustanovení stanoveny pouze s odkazem na prvky, které jsou uvedeny v článku 48, pokud jde o technickou a odbornou způsobilost.
“ V rozporu s článkem 48 směrnice 2004/18/ES bude stanovení takových požadavků, které této
úpravě (resp. úpravě v § 56 zákona o veřejných zakázkách) neodpovídají. Úvahy o omezeném výběru zadavatelů potvrdil Soudní dvůr v rozsudku ze dne 18. 10. 2012,
Észak-dunántúli Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság (Édukövízig) a Hochtief Construction AG Magyarországi Fióktelepe proti Közbeszerzések Tanácsa Közbeszerzési Döntĺbizottság
, C-218/11: „
Pokud jde o výběr těchto údajů, ponechává článek 47 směrnice 2004/18 zadavatelům dosti velkou volnost. Na rozdíl od článku 48 této směrnice, který se zabývá technickou a odbornou způsobilostí a který stanoví uzavřený systém, jenž omezuje způsoby posuzování a zkoumání, které mají uvedení zadavatelé k dispozici, a tudíž jejich možnosti formulovat požadavky (co se týče obdobných ustanovení směrnic předcházejících směrnici 2004/18, viz rozsudek ze dne 10. 2. 1982,
, 76/81, Recueil, s. 417, body 8 až 10 a 15)
Výše uvedené závěry o fixní povaze stanovené lhůty v § 56 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách stěžovatelka v kasační stížnosti nerozporuje nad rámec konstatování, že smyslem kvalifikačních předpokladů je zajistit, aby nabídku podávali uchazeči způsobilí ke splnění veřejné zakázky. Takový závěr je jistě správný a odráží se v něm právě již zmíněné zásady zadávání veřejných zakázek, kdy veřejní zadavatelé jednají s hospodářskými subjekty na základě zásad rovnosti a zákazu diskriminace a postupují transparentním způsobem. Ovšem je třeba zdůraznit, že stanovení fixní lhůty předchází potřebu zadavatele upravovat dostupné požadavky v neomezené šíři, neboť zároveň chrání i dodavatele, aby nedošlo k jejich omezení. Požadavky na dodavatele proto musí zadavatel stanovit „
“ konkrétní veřejné zakázce, ovšem způsobilost uchazečů nemůže posuzovat odlišně od stanovených fixních lhůt v § 56 zákona o veřejných zakázkách. Jestliže tedy stěžovatelka požadovala předložit seznam minimálně pěti odběratelů, v jejichž prospěch uchazeči uskutečnili dodávky šicích materiálů v průběhu posledních 12 měsíců v minimálním objemu 1 mil. Kč, zkrátila tím v rozporu se zákonem období, za které jsou uchazeči povinni doložit seznam významných dodávek, ze tří na jeden rok. V tomto směru jsou proto kasační námitky stěžovatelky nedůvodné. (...)