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Timestamp: 2016-10-28 04:43:47
Document Index: 82102036

Matched Legal Cases: ['Art. 98', 'BGE', 'Art. 3', 'BGE', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 97', 'BGE', 'BGE', 'Art. 104', 'Art. 104', 'Art. 114', 'BGE', 'BGE', 'Art. 98', 'Art. 98', 'BGE', 'Art. 103', 'Art. 98', 'Art. 103', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 1', 'Art. 5', 'BGE', 'Art. 5', 'Art. 14', 'Art. 15', 'Art. 16', 'Art. 5', 'BGE', 'BGE', 'Art. 5', 'Art. 103', 'BGE', 'Art. 98', 'Art. 103', 'Art. 114', 'Art. 5']

127 II 26427. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 14. Juni 2001 i.S. Interkantonale Landeslotterie gegen Tr�gerverein Lotterie Umwelt & Entwicklung, Regierungsrat sowie Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Art. 98a al. 3 en relation avec l'art. 103 lettre a OJ; art. 5 LLP; octroi d'une autorisation d'organiser une loterie; qualit� pour agir des concurrents. Les d�cisions cantonales concernant l'autorisation d'organiser une loterie sont fond�es sur le droit f�d�ral; recevabilit� du recours de droit administratif contre la d�cision de non-entr�e en mati�re d'une instance cantonale de recours, en raison d'une application contraire au droit f�d�ral des r�gles cantonales de proc�dure (consid. 1). Qualit� pour recourir des concurrents: un int�r�t digne de protection peut �tre reconnu aux concurrents de la m�me branche �conomique qui, en raison de r�glementations de politique �conomique ou d'autres r�gles sp�ciales, se trouvent entre eux dans une relation particuli�rement �troite; un tel int�r�t d�coule en l'esp�ce de la nature de l'autorisation et des circonstances particuli�res du cas (consid. 2). Faits � partir de page 265
Neun gesamtschweizerisch t�tige Umweltschutz- und Entwicklungshilfeorganisationen haben sich zwecks Beschaffung von Mitteln im Tr�gerverein "Lotterie Umwelt & Entwicklung" (nachfolgend: Tr�gerverein) zusammengeschlossen, welcher eine gesamtschweizerische Lotterie mit monatlicher Ziehung durchf�hren soll. Die Polizeidirektion des Kantons Z�rich wies das vom Tr�gerverein hief�r gestellte Bewilligungsgesuch am 26. September 1997 ab; der Regierungsrat des Kantons Z�rich best�tigte diesen Entscheid auf Rekurs hin am 13. Mai 1998.
Der Tr�gerverein wandte sich hierauf an das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich. Dieses lud die Interkantonale Landeslotterie (Genossenschaft der beteiligten Kantone) zum Verfahren bei, hiess mit Urteil vom 18. Dezember 1998 die Beschwerde teilweise gut und wies die Sache im Sinne der Erw�gungen an den Regierungsrat zur�ck. Zur Begr�ndung f�hrte es aus, der Tr�gerverein k�nne sich f�r sein Gesuch um Bewilligung einer Lotterie auf die Handels- und BGE 127 II 264 S. 266Gewerbefreiheit berufen. Das eidgen�ssische Lotteriegesetz enthalte f�r sich allein keine hinreichende Grundlage f�r die Verweigerung der streitigen Bewilligung. Ebenso wenig k�nne diese gest�tzt auf die Interkantonale Vereinbarung vom 26. Mai 1937 betreffend die gemeinsame Durchf�hrung von Lotterien verweigert werden, worin sich die beteiligten Kantone u.a. verpflichtet h�tten (Art. 3), f�r ihr Gebiet keine anderen Grosslotterien zu bewilligen. Nach der z�rcherischen Kantonsverfassung h�tte dieses Konkordat wegen seines gewichtigen rechtsetzenden Charakters der Volksabstimmung unterworfen werden m�ssen, was indessen unterblieben sei, weshalb es, ungeachtet seiner Publikation in der kantonalen Gesetzessammlung, keine "formelle Gesetzeskraft" erlangt habe. Schliesslich k�nne die mit der erw�hnten interkantonalen Vereinbarung erfolgte Monopolisierung auch keine gewohnheitsrechtliche Geltung beanspruchen. �ber das gestellte Bewilligungsgesuch sei anhand des eidgen�ssischen Lotteriegesetzes sowie der dieses ausf�hrenden Bestimmungen der kantonalen Lotterieverordnung neu zu entscheiden.
Der Regierungsrat wies die Sache, nachdem er der Interkantonalen Landeslotterie Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben hatte, mit Beschluss vom 4. August 1999 an die Direktion f�r Soziales und Sicherheit (Nachfolgerin der Polizeidirektion) zur�ck mit der Anweisung, im Sinne der Erw�gungen des Verwaltungsgerichts �ber das Bewilligungsgesuch des Tr�gervereins neu zu befinden.
Die Direktion f�r Soziales und Sicherheit erteilte am 25. April 2000 dem Tr�gerverein die Bewilligung f�r die Durchf�hrung einer Lotterie im Kanton Z�rich unter verschiedenen Auflagen.
Die Interkantonale Landeslotterie focht die Erteilung der Bewilligung am 25. Mai 2000 beim Regierungsrat an. Dieser wies den Rekurs mit Entscheid vom 6. September 2000 ab, soweit er darauf eintrat. Er erachtete die Einwendungen der Interkantonalen Landeslotterie, soweit diese eine Verletzung ihres Geh�rsanspruches im Bewilligungsverfahren r�gte, als unbegr�ndet, und sprach ihr bez�glich der materiellen Fragen die Rekurslegitimation ab.
Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates erhob die Interkantonale Landeslotterie Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, welches diese mit Urteil vom 8. Dezember 2000 abwies. Das Gericht vertrat ebenfalls den Standpunkt, aufgrund der Rechtslage, wie sie im R�ckweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts vom 18. Dezember 1998 verbindlich festgehalten sei, sei die Interkantonale Landeslotterie, obwohl Konkurrentin, mangels BGE 127 II 264 S. 267einer spezifischen Beziehungsn�he zur Anfechtung der erteilten Bewilligung nicht legitimiert.
Die Interkantonale Landeslotterie f�hrt hiegegen Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht mit dem Antrag, den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 8. Dezember 2000 aufzuheben und die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz, eventuell an eine untere kantonale Instanz zur�ckzuweisen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, hebt den angefochtenen Entscheid auf und weist die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erw�gungen ab den Regierungsrat zur�ck.
1. a) Das Bundesgesetz vom 8. Juni 1923 betreffend die Lotterien und die gewerbsm�ssigen Wetten (Lotteriegesetz, LG; SR 935.51) regelt in Art. 5-16 die Voraussetzungen, unter denen die Kantone Lotterien zu gemeinn�tzigen oder wohlt�tigen Zwecken bewilligen d�rfen (vgl. auch Art. 5 der bundesr�tlichen Verordnung vom 27. Mai 1924 zum Bundesgesetz betreffend die Lotterien und gewerbsm�ssigen Wetten [LV; SR 935.511]). Kantonale Entscheide �ber die Erteilung von Lotteriebewilligungen st�tzen sich damit auf Bundesverwaltungsrecht und unterliegen, da kein Ausschlussgrund gem�ss Art. 97 ff. OG besteht, der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Urteil des Bundesgerichts vom 30. M�rz 1999 i.S. Association Environnement et D�veloppement gegen Kanton Waadt, in: RDAF 2000 I S. 132 E. 1b). Tritt eine kantonale Rechtsmittelinstanz in einer bundesrechtlichen Materie gest�tzt auf kantonales Verfahrensrecht auf eine Beschwerde nicht ein, ist ihr Nichteintretensentscheid geeignet, die richtige Anwendung des Bundesrechts zu vereiteln. Die R�ge, das kantonale Verfahrensrecht sei in bundesverfassungswidriger oder bundesrechtswidriger Weise angewendet worden, kann daher in einem solchen Falle mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgebracht werden, unabh�ngig davon, ob zugleich eine Verletzung von materiellem Bundesverwaltungsrecht behauptet wird (BGE 123 I 275 E. 2c S. 277, mit Hinweisen).
Auf die vorliegende Verwaltungsgerichtsbeschwerde, mit welcher ger�gt wird, das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich habe der Interkantonalen Landeslotterie die Legitimation zur Beschwerde gegen die einem Dritten erteilte Lotteriebewilligung in bundesrechtswidriger Anwendung des kantonalen Verfahrensrechts abgesprochen, ist daher einzutreten.BGE 127 II 264 S. 268
b) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann vorliegend die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich �berschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollst�ndige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 104 lit. a und b OG), nicht jedoch die Unangemessenheit des angefochtenen Entscheids (vgl. Art. 104 lit. c OG) ger�gt werden.
Das Bundesgericht wendet im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde das Bundesrecht von Amtes wegen an; es ist gem�ss Art. 114 Abs. 1 OG an die von den Parteien vorgebrachten Begr�ndungen nicht gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gr�nden gutheissen oder abweisen (BGE 125 II 497 E. 1b/aa S. 500; BGE 117 Ib 114 E. 4a S. 117, mit Hinweis).
2. a) Nach Art. 98a Abs. 1 OG bestellen die Kantone richterliche Beh�rden als letzte kantonale Instanzen, soweit gegen deren Entscheide unmittelbar die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zul�ssig ist. Nach Art. 98a Abs. 3 OG sind Beschwerdelegitimation und Beschwerdegr�nde mindestens im gleichen Umfang zu gew�hrleisten wie f�r die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (vgl. auch BGE 126 II 26 E. 2b S. 28 f.). Diese letztere Anforderung gilt grunds�tzlich auch f�r die unteren kantonalen Rechtsmittelinstanzen (Botschaft des Bundesrates zur OG-Revision 1991, BBl 1991 II 524; ALFRED K�LZ/ISABELLE H�NER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Z�rich 1998, Rz. 848 S. 303). Die Einhaltung dieser bundesrechtlichen Vorschrift pr�ft das Bundesgericht mit freier Kognition.
b) Gem�ss � 21 lit. a des z�rcherischen Gesetzes �ber den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 24. Mai 1959 (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG) ist zum Rekurs (bzw. zur Beschwerde) berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung ber�hrt ist und ein schutzw�rdiges Interesse an deren �nderung oder Aufhebung hat. Diese Bestimmung deckt sich ihrem Wortlaut nach mit jener von Art. 103 lit. a OG, welche von den Kantonen nach Massgabe von Art. 98a OG als bundesrechtliche Minimalregel zu beachten ist. Wenn die Beschwerdef�hrerin nach Art. 103 lit. a OG und der diesbez�glichen Rechtsprechung des Bundesgerichts legitimiert w�re, die vorliegend einem Dritten erteilte Lotteriebewilligung mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht anzufechten, darf die Befugnis zur Ergreifung der zur Verf�gung stehenden kantonalen Rechtsmittel nicht verneint werden.BGE 127 II 264 S. 269
c) Ein Dritter ist neben dem Verf�gungsadressaten dann zur Beschwerde legitimiert, wenn er durch den angefochtenen Entscheid st�rker als jedermann betroffen ist und in einer besonderen, beachtenswerten Beziehung zur Streitsache steht und selber unmittelbar einen rechtlichen oder faktischen Nachteil erleidet (BGE 123 II 376 E. 2 S. 378 f., mit Hinweisen). Die Grunds�tze f�r die Zulassung einer Konkurrentenbeschwerde sowie die diesbez�gliche Praxis sind in BGE 125 I 7 dargestellt: Konkurrenten eines Bewilligungsempf�ngers sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht schon aufgrund der blossen Bef�rchtung, einer verst�rkten Konkurrenz ausgesetzt zu sein, zur Beschwerde legitimiert. Diese Art des Ber�hrtseins liegt vielmehr im Prinzip des freien Wettbewerbs und schafft keine schutzw�rdige besondere Beziehungsn�he. Ein schutzw�rdiges Interesse kann aber vorliegen f�r Konkurrenten in Wirtschaftszweigen, die durch wirtschaftspolitische oder sonstige spezielle Regelungen (z.B. Kontingentierung) in eine besondere Beziehungsn�he untereinander versetzt werden. Ferner ist ein Konkurrent zur Beschwerde legitimiert, soweit er geltend macht, andere Konkurrenten w�rden privilegiert behandelt. Von diesen Grunds�tzen ausgehend erachtete es das Bundesgericht in BGE 125 I 7 nicht als willk�rlich, einem Apotheker die Legitimation zur Anfechtung der einem Dritten erteilten (Polizei-)Bewilligung zum Betrieb einer Versandapotheke abzusprechen.
d) Das Verwaltungsgericht st�tzte sich im angefochtenen Entscheid auf die dargelegten Grunds�tze. Es f�hrt u.a. aus, gute Gr�nde spr�chen daf�r, die streitige Lotteriebewilligung als Polizeibewilligung einzustufen, zumal den bundesrechtlichen und erg�nzenden kantonalen Bewilligungsvoraussetzungen polizeilicher Charakter zukomme. Das Gericht �usserte sich aber nicht abschliessend zur Rechtsnatur der Bewilligung und stellte fest, dass es an der legitimationsbegr�ndenden Beziehungsn�he selbst dann fehlen w�rde, wenn der Bewilligungsbeh�rde ein derart weitgehender Ermessensspielraum zust�nde, wie er von der Beschwerdef�hrerin geltend gemacht worden sei. Aus einem derartigen Ermessensspielraum k�nne nicht auf das Vorliegen einer wirtschaftsverwaltungsrechtlichen Ordnung geschlossen werden.
e) Nach Art. 1 Abs. 1 des Lotteriegesetzes sind Lotterien grunds�tzlich verboten. Lotterien, die einem gemeinn�tzigen oder wohlt�tigen Zweck dienen, "k�nnen" f�r das Gebiet des Ausgabekantons von der zust�ndigen kantonalen Beh�rde "bewilligt" werden (Art. 5 Abs. 1 LG), wobei eine Reihe von bundesrechtlichen Schranken zu BGE 127 II 264 S. 270beachten ist (Art. 5 Abs. 2 bis Art. 14 LG). Das kantonale Recht kann das "Lotterieverfahren" n�her regeln (Art. 15 LG). Die Kantone sind sodann berechtigt, die gemeinn�tzigen oder wohlt�tigen Zwecken dienenden Lotterien in weitergehendem Masse einzuschr�nken oder ganz auszuschliessen (Art. 16 LG). Der Kanton Z�rich hat in seiner Lotterieverordnung vom 18. Juni 1932 gewisse erg�nzende Vorschriften polizeilichen Charakters erlassen.
f) Die im ersten R�ckweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts getroffene (und f�r die kantonalen Instanzen insoweit verbindliche) Feststellung, wonach das im Konkordat von 1937 vorgesehene Monopol der Interkantonalen Landeslotterie f�r den Kanton Z�rich aus Gr�nden der innerkantonalen Kompetenzordnung keine Geltung beanspruchen k�nne, wird von der Beschwerdef�hrerin vorliegend nicht in Frage gestellt, weshalb sich Ausf�hrungen hiezu er�brigen. Die streitige Legitimationsfrage ist auf der Grundlage der allgemeinen gesetzlichen Ordnung zu pr�fen.
g) Ein Anspruch auf Erteilung einer Lotteriebewilligung l�sst sich weder aus dem eidgen�ssischen Lotteriegesetz noch aus den erg�nzenden kantonalen Bestimmungen ableiten. Die einschl�gigen Vorschriften legen lediglich bestimmte Schranken fest, ohne dass bei Erf�llung dieser Anforderungen die kantonale Beh�rde zur Erteilung der Bewilligung automatisch verpflichtet w�re (gleicher Meinung: TOMAS POLEDNA/TOBIAS JAAG, Rechtsgutachten zur Einrichtung einer schweizerischen Lotterie Umwelt & Entwicklung vom 17. August 1995, S. 21). Auch wenn die Veranstaltung von Lotterien mit gemeinn�tzigem oder wohlt�tigem Zweck nach heutiger Auffassung an sich in den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit f�llt (zitiertes Urteil des Bundesgerichts vom 30. M�rz 1999, E. 2b) und �ber die bundesrechtlichen Vorgaben hinausgehende generelle Einschr�nkungen der Kantone (wie z.B. die Statuierung eines Monopols) in der verfassungsrechtlich verlangten Form ergehen m�ssen (E. 3 des erw�hnten Urteils), darf die kantonale Beh�rde bei der Handhabung der Kann-Regel von Art. 5 LG im Einzelfall neben der Einhaltung der polizeilichen Vorschriften auch sozialpolitische Aspekte ber�cksichtigen und ihre Bewilligungspraxis darauf ausrichten, dass die Zahl der Lotterieunternehmen in Grenzen bleibt; sie kann beim Entscheid �ber die Zulassung neuer Lotterieunternehmen auch die Frage des Bed�rfnisses pr�fen (so POLEDNA/JAAG, a.a.O., S. 21, unter Hinweis auf GEORG M�LLER, Aktuelle Rechtsfragen des Lotteriewesens, in: ZBl 89/1988 S. 147 f.) und besitzt insoweit ein weites Ermessen. JEAN-FRAN�OIS AUBERT bezeichnet die Lotteriebewilligung BGE 127 II 264 S. 271als Ausnahmebewilligung ("autorisation exceptionnelle"), die zwischen einer gew�hnlichen Bewilligung (mit Rechtsanspruch bei Erf�llung der Voraussetzungen) und einer Konzession (ohne Anspruch) einzureihen sei; auf ihre Erteilung bestehe zwar, wie bei einer Konzession, kein Rechtsanspruch, doch k�nne ein abschl�giger Bescheid, anders als bei einer Konzession, nicht nur wegen Verfahrensm�ngeln, sondern auch mit gewissen materiellen Einwendungen angefochten werden (Avis de droit relatif � la loi f�d�rale sur les loteries et les paris professionnels du 8 juin 1923, vom 13. Februar 1999, S. 14 f.).
h) Der blosse Umstand, dass einem bereits bestehenden Unternehmen durch die (polizeirechtliche) Bewilligung eines Konkurrenzbetriebes faktische Nachteile erwachsen k�nnen, verschafft in der Regel noch keine Legitimation zur Konkurrentenbeschwerde; aus Beeintr�chtigungen, die im Prinzip des freien Wettbewerbs begr�ndet sind, ergibt sich keine schutzw�rdige besondere Beziehungsn�he (BGE 125 I 7 E. 3d S. 9). Vorliegend werden die Konkurrenten durch die gesetzliche Ordnung aber in einem weitergehenden Masse erfasst, indem die Zulassung von Lotterieveranstaltungen nicht nur von polizeilichen Voraussetzungen, sondern auch von einer gewissen Bed�rfnispr�fung abh�ngt, womit auf diesem Gebiet kein freier Wettbewerb herrscht. Dass die in der Kann-Vorschrift von Art. 5 LG stillschweigend mitenthaltene Bed�rfnisklausel nicht dem Schutz der Lotterieunternehmen vor Konkurrenz, sondern einem allgemeinen sozialpolitischen Anliegen dient, �ndert nichts. Die kantonale Beh�rde kann, anders als bei Polizeibewilligungen, konkurrierende Gesuche gegeneinander abw�gen. Wiewohl keine eigentliche Kontingentierung besteht und die selektive Auswahl der zuzulassenden Lotterieveranstaltungen nicht auf wirtschaftspolitischen �berlegungen beruht (GEORG M�LLER, a.a.O., S. 148), schaffen die dargelegten Besonderheiten doch eine spezielle Beziehungsn�he zwischen den Konkurrenten, die weiter geht als in jenen F�llen, wo ein Dritter in einem System des freien Wettbewerbs (ohne Geltendmachung einer rechtsungleichen Behandlung) lediglich die einem Konkurrenten erteilte Betriebsbewilligung oder Baubewilligung anfechten will.
i) Wieweit Lotterieveranstalter die Erteilung von Lotteriebewilligungen an Dritte aufgrund von Art. 103 lit. a OG anfechten k�nnen, braucht hier nicht allgemein untersucht zu werden. Die erforderliche besondere Beziehungsn�he ergibt sich im Grundsatz bereits aus der Natur der Bewilligung. Sie kann jedenfalls dann nicht BGE 127 II 264 S. 272abgesprochen werden, wenn ein Unternehmen, das bisher als einziger Anbieter von Grosslotterien im Genuss eines kantonalen Monopols gestanden hatte, nach Ung�ltigerkl�rung desselben sich gegen die einem Konkurrenzunternehmen neu erteilte Lotteriebewilligung zur Wehr setzen will, um seine bisherige, auf einer (rechtlich nicht mehr durchsetzbaren) vertraglichen Verpflichtung der Kantonsregierung beruhende Marktposition zu verteidigen. Die Argumentation des Verwaltungsgerichtes, wonach mit dem fr�heren R�ckweisungsentscheid �ber die Ung�ltigkeit des bisherigen Monopols rechtsverbindlich entschieden sei, l�sst ausser Acht, dass die legitimationsrechtlich erforderliche besondere Beziehungsn�he nicht notwendigerweise ein Ber�hrtsein in rechtlich gesch�tzten Interessen voraussetzt, sondern auch schutzw�rdige faktische Interessen eine solche begr�nden k�nnen.
Indem das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich der Beschwerdef�hrerin die Legitimation zur Anfechtung der streitigen Lotteriebewilligung absprach, verletzte es Art. 98a Abs. 3 OG in Verbindung mit Art. 103 lit. a OG. Sein Entscheid ist daher in Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde aufzuheben. Die Sache ist in sinngem�sser Anwendung von Art. 114 Abs. 2 OG zur Neubeurteilung an den Regierungsrat zur�ckzuweisen, der als erste Instanz (wenn auch als Rekursbeh�rde) �ber die streitige Legitimationsfrage befunden hatte und �ber den bei ihm eingereichten Rekurs nunmehr materiell zu entscheiden hat.
117 IB 114 suite... ,
art. 5 LLP,
Art. 5 Abs. 1 LG,