Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2001-07280-de-septiembre-5-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_e96f807b684101bce0430a01015101bc&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-04-23 14:52:29
Document Index: 394676343

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﻿ Sentencia 2001-07280 de septiembre 5 de 2013
SENTENCIA 2001-07280 DE 05 DE SEPTIEMBRE DE 2013
CONTENIDO:SUPRESIÓN DE CARGOS – REINCORPORACIÓN O INDEMNIZACIÓN. EL FUERO SINDICAL NO PUEDE SER UN OBSTÁCULO PARA QUE EL FUNCIONARIO DE CARRERA AFECTADO POR LA SUPRESIÓN DE SU CARGO PUEDA DECIDIR ENTRE LA REUBICACIÓN Y LA INDEMNIZACIÓNEL EMPLEADO DEBE CONTAR CON ESTA OPCIÓN DESDE EL MISMO MOMENTO EN QUE ES INFORMADO SOBRE LA ELIMINACIÓN DE LA PLAZA Y NO CUANDO CESE LA GARANTÍA SINDICAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, SUPRESIÓN DE EMPLEOS PÚBLICOS, INDEMNIZACIÓN LABORAL, FUERO SINDICAL, REINTEGRO LABORAL, INDEMNIZACIÓN POR SUPRESIÓN DE EMPLEOS PÚBLICOS
Sentencia 2001-07280 de septiembre 5 de 2013
Exp.: 25000232500020010728001
Ref.: 06982009
Actor: Ana María Verano Puche
1. Cuestión previa. La individualización de los actos demandados.
En la demanda y su adición, se solicita la nulidad de los siguientes actos:
a) Decreto 308 de 20 de abril de 2001, proferido por el Alcalde Mayor de Bogotá, por el cual se modifica la estructura organizacional del DAMA, se asignan funciones a sus dependencias y se dictan otras disposiciones (fls. 65 a 82).
b) Decreto 316 de 24 de abril de 2001, proferido por el Alcalde Mayor de Bogotá, por el cual se modifica la planta de cargos del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente, y se dictan otras disposiciones (fls. 60 a 82).
c) Resolución 500 de 25 de abril de 2001, proferida por la directora (e) del DAMA, por la cual se da cumplimiento al artículo 5º del decreto 316 de 24 de abril de 2001 (fls. 105 a 107).
d) Resolución 501 de 25 de abril de 2001, proferida por la directora (e) del DAMA, por la cual se incorporan en la planta global de cargos a los funcionarios del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente DAMA (fls. 98 a 104).
e) Comunicación de 26 de abril de 2001, mediante la cual, la directora del DAMA, informa la supresión del cargo a la actora y difiere el retiro hasta que cesen las situaciones jurídicas descritas en el artículo 5º del Decreto 316 de 2001.
f) Oficio de 3 de octubre de 2001, por el cual la subdirectora administrativa y financiera del DAMA, informa a la actora que será retirada del servicio por haber cesado la protección del fuero sindical, y le brinda el derecho de optar por ser incorporada a un empleo equivalente o recibir indemnización (fls. 340 a 342).
g) Resolución 259 de 23 de abril de 2002, proferida por la directora del DAMA, mediante la cual niega la solicitud de incorporación de la actora y ordena el reconocimiento y pago de la indemnización por supresión del cargo (fls. 344 a 346).
En el asunto sub lite, se observa, que el Alcalde Mayor de Bogotá, en ejercicio de las facultades conferidas en el numeral 7º del artículo 315 de la Constitución Nacional y numeral 9º del artículo 38, del Decreto 1421 de 1993, modificó la estructura organizacional del DAMA mediante Decreto 308 de 20 de abril de 2001; en virtud de ello, a través del Decreto 316 de 24 de abril de 2001, procedió a adecuar la planta de personal a la nueva estructura organizacional, lo que implicó la supresión de cuarenta y cuatro (44) cargos, entre los cuales se encuentra el desempeñado por la actora como profesional especializado código 340 grado 13, quedando conformada la nueva planta de personal por ciento catorce (114) empleos, de los cuales, se mantuvieron dos (2) cargos de profesional universitario código 340 grado 13, equivalentes al desempeñado por la actora (D. 316/2001, art. 3º).
Al examinar los cargos de la demanda, la Sala aprecia que se formularon reparos respecto de la supresión de los empleos, concretados en (i) La falta de competencia del alcalde para expedir el acto de supresión; (ii) La violación de los derechos fundamentales de la actora, tales como, el derecho al trabajo, debido proceso, fuero sindical, asociación sindical y derechos derivados de la carrera administrativa, por subsistir las funciones del empleo, pues continuaron prestándose mediante la modalidad de contratación de prestación de servicios profesionales, y (iii) La inexistencia de requisitos formales en los actos de supresión, como son: motivación expresa, necesidad del servicio, estudio técnico y viabilidad presupuestal.
En esta medida, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en estricto rigor procesal y respecto de los cargos formulados por la supresión del empleo, la parte actora debía solicitar la pretensión anulatoria del Decreto 316 de 24 de abril de 2001, como en efecto lo hizo. Así las cosas, la Sala entrará a estudiar la legalidad del citado acto administrativo con el fin de comprobar la existencia de los vicios alegados por la actora que supuestamente vulneraron las prerrogativas que le confería el sistema de carrera administrativa.
De otra parte, se encuentra que en lo atinente a los aspectos señalados en la demanda, relativos al derecho de opción entre ser incorporada a la nueva planta de personal y/o ser indemnizada, previsto en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, era pertinente formular la pretensión de nulidad como evidentemente se hizo, en el escrito de la demanda, respecto del oficio de 26 de abril de 2001, mediante el cual se le informó a la demandante que su retiro del servicio se produciría una vez cesaran los efectos del fuero sindical que le asistía, supeditándolo al vencimiento del fuero sindical, sin contemplar el derecho de opción derivado del artículo 39 de la Ley 443 de 1998. En igual sentido, se pronunciará la Sala respecto de la legalidad de la Resolución 259 de 23 de abril de 2002, que negó la incorporación del servicio a la actora, y ordenó el reconocimiento y pago de la indemnización por supresión del cargo.
Por las razones que anteceden, la Sala únicamente se pronunciará sobre la legalidad del Decreto 316 de 24 de abril de 2001, por medio del cual se modifica la planta global de cargos del DAMA, del oficio de 26 de abril de 2001, mediante el cual se le informó a la demandante que el empleo que venía desempeñando había sido suprimido de la planta de personal, y de la Resolución 259 de 23 de abril de 2002, que negó la incorporación del servicio a la actora, y ordenó el reconocimiento y pago de la indemnización por supresión del cargo.
En relación con los demás actos acusados, esto es, el Decreto 308 de 20 de abril de 2001, la Resolución 500 de 25 de abril de 2001, el oficio de 3 de octubre de 2001 y la Resolución 501 de 25 de abril de 2001, la Sala se declarará inhibida por las siguientes razones:
— Respecto al Decreto 308 de 20 de abril de 2001, que modificó la estructura organizacional del DAMA, dirá la Sala que este no fue el acto que ordenó la supresión del cargo desempeñado por la actora, por lo que resulta claro que dicho acto administrativo de carácter general no le causa lesión a la demandante, en este orden de ideas, la Sala se inhibirá de hacer pronunciamiento respecto de su legalidad, pues es sabido que esta clase de actos administrativos de carácter general, que regulan una determinada situación, solo pueden demandarse en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando de ellos se deriva una lesión para el particular(1), como podría ser, en el caso concreto, quedar cesante, empero, como se anotó, no fue dicho acto administrativo el que decidió la supresión del cargo desempeñado por la actora.
— En cuanto a la Resolución 500 de 25 de abril de 2001, proferida por la directora del DAMA, advierte la Sala que dicho acto no tiene contenido decisorio pues se limitó a dar estricto cumplimiento al artículo 5º del Decreto 316 de 24 de abril de 2001, referente a la protección del fuero sindical. Asimismo, el oficio de 3 de octubre de 2001, por el cual se comunica a la actora que la condición jurídica que hacía imposible su retiro efectivo del servicio ha cesado y pone en conocimiento el contenido del artículo 39 de la Ley 443 de 1998.
— Por último, respecto a la Resolución 501 de 25 de abril de 2001, por la cual se incorporan en la planta global de cargos a los funcionarios del DAMA, dirá la Sala que si bien, dicho acto definió los cargos que permanecieron en la planta de personal, y singularizó los empleados que continuaron vinculados, no fue el que privó a la actora de su derecho de opción consagrado en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998.
Al examinar los cargos de la demanda, en lo referente al derecho a la incorporación, aprecia la Sala que la actora invocó la vulneración de su “derecho de opción” derivado del artículo 39 de la Ley 43 de 1998, esto es, ser incorporada o indemnizada, y no el “derecho preferencial” a la incorporación de manera oficiosa.
Como lo ha señalado la sección(2), son dos los tipos de incorporación que pueden presentarse, en cuanto responden a objetivos distintos, ocurren en momentos diferentes y cada una se rige por normas propias.
— Incorporación directa u oficiosa: Esta modalidad de incorporación procede después de proferidos tres actos administrativos, uno de contenido general y abstracto que modifica la estructura del ente; otro por el cual se suprime la planta de personal y se expide una nueva planta; y otro, de contenido particular y concreto que en definitiva señala qué empleos son los que efectivamente se suprimieron identificando los empleados que por tal razón deben retirarse, y las personas que continuarán en los cargos subsistentes.
Esta primera modalidad de incorporación es la descrita en el parágrafo 1º del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, y que procede para quienes no se les suprime el empleo y por ello la vinculación se hace en el mismo empleo, o a quienes los titulares de los empleos que sin cambiar de funciones quedan en la nueva planta variando solamente su denominación y grado de remuneración, pues la ley presume de derecho que el cargo no ha sido suprimido. En estos casos tales cargos no pueden tener requisitos superiores a los exigidos en el anterior y los empleados deben ser incorporados sin acreditar requisitos diferentes.
En esta forma de incorporación el empleado no hace uso de la opción de solicitar la incorporación en cargo equivalente, sino que la misma procede de manera oficiosa y el derecho a permanecer en la nueva planta se infiere únicamente de que el cargo no haya sido suprimido ni expresa ni tácitamente. En este evento, la administración de manera discrecional y siempre en pro del buen servicio, es la que decide quien debe continuar en el empleo ante la imposibilidad material de incorporar a todos sus empleados.
— Incorporación por solicitud del empleado: El otro tipo de incorporación es la que surge de los incisos 1º y 2º del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, y que ocurre una vez expedido el acto administrativo particular y concreto, del cual se deduce la supresión de los cargos de los que no fueron incorporados, quedando retiradas del servicio personas de carrera administrativa cuyos cargos resultaron suprimidos, pero conservando sus derechos de carrera, que se traducen en el derecho de optar por ser indemnizados, o ser incorporados a empleos equivalentesque estén vacanteso que se creen en las plantas de personal.
En este orden de ideas, y en estricto rigor procesal, la decisión generadora del perjuicio cuya reparación reclama la demandante se concreta en la comunicación de la supresión del cargo, pues era la oportunidad prevista en la ley para que la administración ofreciera a la actora la opción del artículo 39 de la Ley 443 de 1998. Además, dada su condición de aforada que le permitió continuar vinculada a la entidad, es de advertir que su vínculo laboral, no se extinguió con la decisión de no incorporación automática, razón por la cual, la Sala se inhibirá de pronunciarse sobre la legalidad de la Resolución 501 de 2001.
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si el acto de supresión del cargo de profesional universitario código 340 grado 13, que venía desempeñando la actora en el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Bogotá, DAMA, incurrió en los vicios de incompetencia y violación a la ley, por omisión de los requisitos formales para llevar a cabo el proceso de modificación de la planta de personal.
En segundo lugar, compete a la Sala definir si la administración vulneró derechos de carrera administrativa de la actora, porque al momento de notificarle la supresión del cargo desempeñado, no le permitió optar entre ser reincorporada o recibir indemnización por supresión del cargo, aduciendo que debía esperar la cesación del fuero sindical que la amparaba.
Bajo este supuesto, debe tenerse en cuenta que en los casos de supresión de empleos, como resulta lógico, siempre habrá un número de servidores que deba ser retirado por tal causa. En este contexto se entiende, que los empleados inscritos en carrera administrativa gozan de tratamiento preferencial, pues su condición les da la opción de ser reincorporados en forma prioritaria por la entidad a la que prestan sus servicios, pero ello no constituye un imperativo absoluto; es así como el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, prevé que en caso de no ser posible la incorporación dentro de los seis (6) meses siguientes a la supresión, el empleado tendrá derecho a una indemnización. De acuerdo con dicha norma, en caso de supresión del cargo de los servidores inscritos en el escalafón de carrera administrativa, les asiste el derecho de optar entre una indemnización y el tratamiento preferencial a ser reincorporados en un cargo equivalente.
Por su parte el artículo 133 del Decreto 1572 de 1998, señala que el retiro del servicio de los empleados de carrera se produce por cualquiera de las causales determinadas en el artículo 37(4) de la Ley 443 de 1998 y conlleva el retiro de la carrera y la pérdida de los derechos inherentes a la misma. De igual manera se produce el retiro de la carrera y la pérdida de los derechos inherentes a ella, cuando el empleado tome posesión de un cargo de carrera que deba ser provisto por concurso o cuando se produzca como resultado de incorporación a un empleo no equivalente al anteriormente desempeñado sin que este haya sido suprimido, casos en los que adquiere el carácter de provisional.
— De la vinculación laboral de la demandante.
Mediante Resolución 685 de 4 de septiembre de 1998, la señora Ana María Verano Puche, fue nombrada con carácter provisional en la unidad legal ambiental de la subdirección jurídica del departamento técnico administrativo del medio ambiente, en el cargo de profesional universitario grado 13 (fl. 9).
A través de Resolución 1451 de 9 de diciembre de 1998, la actora fue nombrada en periodo de prueba para desempeñar el cargo de profesional universitario grado 13 de la unidad legal ambiental del DAMA (fls. 11, 174).
Mediante Resolución de Incorporación 1547 de 23 de diciembre de 1998 y como resultado del proceso de ajuste al nuevo sistema de nomenclatura y clasificación de empleos, fue nombrada como profesional universitario código 340 grado 13 de la unidad legal ambiental, cargo que desempeñó hasta su retiro por supresión del cargo. (fls. 20, 176 a 191).
La demandante fue evaluada satisfactoriamente, en su periodo de prueba comprendido entre el 10 de diciembre de 1998 y el 9 de abril de 1999, con puntaje de 951 (fl. 193); de igual manera, se desprende del folio 196 del expediente que el jefe de personal de la entidad demandada solicitó la inscripción en el registro público de carrera administrativa, el 12 de julio de 1999, según formulario de solicitud de inscripción y actualización en el registro público de la carrera administrativa. A su vez, mediante oficio 2001EE23209 de 3 de octubre de 2001, la subdirectora administrativa y financiera del DAMA, le otorga a la demandante la opción prevista en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, al considerar que se encuentra amparada por derechos de carrera administrativa, y por último, a través de Resolución 259 de 23 de abril de 2002, la directora del DAMA, le reconoce a la actora la indemnización por supresión del cargo de profesional universitario código 340 grado 13, en cuantía de $ 5.293.363, por el tiempo comprendido entre el 14 de septiembre de 1998 y 4 de octubre de 2001, en cumplimiento del artículo 39 de la Ley 443 de 1998 (fls. 344 a 346).
En este orden de ideas, el material probatorio recaudado en su conjunto, conduce a la Sala a afirmar que, en efecto, como lo afirma la demandante, y lo reconoce la entidad demandada a través de los actos acusados, la señora Ana María Verano Puche ostentaba los derechos derivados de la carrera administrativa.
— Del proceso de supresión.
Mediante Decreto 308 de 20 de abril de 2001, el Alcalde Mayor de Bogotá, modificó la estructura organizacional del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente-DAMA (fls. 65 a 82).
En virtud de lo anterior, el Alcalde Mayor de Bogotá, a través del Decreto 316 de 24 de abril de 2001, modificó la planta de cargos del DAMA, y dispuso la supresión, entre otros, del cargo de profesional especializado código 340 grado 13, desempeñado por la actora (fls. 60 a 64).
El 20 de abril de 2001, el Departamento Administrativo del Servicio Civil emitió concepto técnico favorable a la propuesta de modificación de la planta de personal del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente-DAMA (fls. 83 a 89).
Mediante Resolución 501 de 25 de abril de 2001, proferida por la directora (e) del DAMA, se incorporaron a la planta de cargos de la entidad, a los funcionarios que venían vinculados en la planta anterior, sin que se hubiera incluido a la actora (fls. 98 a 104).
Por oficio 2001EE10576 de 26 de abril de 2001 la directora (e) del DAMA, le informa a la actora que el empleo que venía desempeñando como profesional código 340 grado 13, fue suprimido de la nueva planta de personal, no obstante, los efectos del retiro quedaron condicionados al cese de la protección derivada de su situación como aforada (fl.25).
A través de oficio 2001EE23209 de 3 de octubre de 2001, la subdirectora administrativa y financiera del DAMA, le informó a la actora que, en cumplimiento de lo previsto por el artículo 12 de la Ley 584 de 2000(2), había quedado retirada efectivamente del servicio y en consecuencia podía optar por la incorporación a la nueva planta de personal de la entidad o por la indemnización por supresión del cargo (fls. 340 a 342).
A través de la Resolución 259 de 23 de abril de 2002, la directora del DAMA, ordenó el reconocimiento y pago, a favor de la actora, de la indemnización por supresión del cargo, dispuesta en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998.
4.2.1. De los cargos contra el acto de supresión.
En primer lugar, la Sala abordará los cargos propuestos por la actora, contra el Decreto 316 de 24 de abril de 2001, por medio del cual se suprimió, entre otros, el cargo de profesional universitario código 340 grado 13 que venía desempeñando en la entidad demandada.
— De la competencia del alcalde para suprimir cargos dentro de las entidades de la administración central.
Al examinar el cargo formulado, la Sala aprecia que éste se concretó a que el Alcalde Mayor de Bogotá carecía de facultades para modificar la planta de personal del DAMA.
“ART. 315.—
7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado” (negrillas y subrayado fuera del texto).
Además, el artículo 55 del Decreto 1421 de 1993 “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital consagra:
“ART. 55.—Creación de entidades.
En ejercicio de la atribución conferida en el artículo 38, ordinal 6º, el alcalde mayor distribuirá los negocios y asuntos, según su naturaleza y afinidades, entre las secretarias, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas, con el propósito de asegurar la vigencia de los principios de eficacia, economía y celeridad administrativas. Con tal fin podrá crear, suprimir, fusionar y reestructurar dependencias en las entidades de la administración central, sin generar con ello nuevas obligaciones presupuestales. Esta última atribución, en el caso de las entidades descentralizadas, la ejercerán sus respectivas juntas directivas” (subrayado y negrillas fuera del texto).
Así las cosas, y como de acuerdo a la estructura administrativa ordenada por el artículo 54, ibídem, el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente, DAMA, pertenece al sector central de la administración distrital, la Sala aprecia que el Alcalde Mayor tiene expresas facultades constitucionales y legales para crear, suprimir, fusionar y reestructurar empleos y dependencias en la administración distrital.
En este orden de ideas, la Sala desestimará el planteamiento de la demandante según el cual el Decreto 1421 de 1993 no puede conferirle al Alcalde atribuciones legales para crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias sin que exista previa autorización por parte del Concejo Distrital mediante acuerdo, en razón a que el criterio jurisprudencial tanto de esta corporación como de la Corte Constitucional sobre la materia(3) es el de que el Alcalde del Distrito Capital de Bogotá goza de facultades constitucionales para crear, suprimir y fusionar dependencias dentro de las entidades de la administración central, de la cual forman parte los departamentos administrativos administrativos(5), entre los que se encuentra el DAMA.
La Constitución, en su artículo 322, preceptúa que el régimen del Distrito Capital de Bogotá será el que determinen la Carta, las leyes especiales y las disposiciones vigentes para los municipios. El artículo 55 del Decreto 1421 de 1993, consagra la facultad del Alcalde Mayor del Distrito Capital de Bogotá para realizar directamente la creación, supresión, fusión y reestructuración de dependencias en las entidades de la administración central, siempre que ello no genere nuevas obligaciones presupuestales, es decir, el Alcalde Distrital puede ejercer dichas facultades sin estar supeditado a la expedición previa de un acuerdo, sin embargo deberá sujetarse a aquellos acuerdos que fijan la estructura general de la administración central, las funciones básicas de sus dependencias y las escalas de remuneración de las distintas categorías de los empleos, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 1421 de 1993.
9. Crear, suprimir o fusionar los empleos de la administración central, señalarles sus funciones especiales y determinar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. Con base en esta facultad, no podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado;(...)”.
Bajo este entendido, resulta claro que, además de las facultades para reformar las dependencias de las entidades del sector central del Distrito, el Alcalde Mayor del Distrito Capital de Bogotá sí tiene competencia para crear, suprimir o fusionar empleos de la administración central en forma directa, sin requerir autorización del Concejo Distrital, en tales condiciones, fluye claramente que el Alcalde Mayor de Bogotá, gozaba de competencia para suprimir empleos del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente-DAMA, por tratarse de una dependencia del sector central de la administración distrital.
En consecuencia, la Sala denegará los cargos de incompetencia, abuso de poder, uso indebido de la facultad conferida al alcalde y extralimitación de funciones, propuestos por la parte actora contra el Decreto 316 de 24 de abril de 2001, mediante el cual se modifica la planta global de cargos del DAMA, toda vez, que al tenor del artículo 38 numeral 9º del Decreto 1421 de 1993, el Alcalde de Bogotá es competente para suprimir empleos de la administración central, de la cual forman parte los departamentos administrativos.
— De la inexistencia de requisitos formales en el acto de supresión.
Aduce la actora que el acto de supresión fue expedido sin motivación, al capricho de la administración distrital, sin que mediara un objetivo claro en el estudio técnico y sin la correspondiente viabilidad presupuestal.
Al respecto, la Sala advierte a folios 221 a 303 del expediente, la existencia del estudio técnico elaborado por el Departamento Administrativo del Medio Ambiente-DAMA que sirvió de soporte para la modificación de la planta de personal de dicha dependencia, del cual es posible establecer la necesidad del servicio y las razones de modernización de la administración, las cuales fueron suficientemente expresas en determinar la supresión de 3 cargos de profesional universitario código 340 grado 12 y 6 cargos de profesional código 340 grado 13. Consta en el citado estudio un análisis de los procesos técnico misionales y de apoyo, la evaluación de las funciones asignadas a los empleos, perfiles y cargas de trabajo, así como la evaluación de la prestación de los servicios.
Se demuestra entonces que se suprimieron un total de 44 empleos, dentro de ellos, seis (6) de profesional universitario código 340 grado 13.
El director distrital de presupuesto el 28 de a abril de 2001, dio concepto de viabilidad presupuestal a la modificación de la planta de personal contemplada en el estudio técnico (fls. 93 a 97).
De otra parte, se tiene que el Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital emitió concepto técnico favorable al citado estudio técnico, mediante oficio de fecha 20 de abril de 2001 (fls. 83 a 89).
Atendiendo las pruebas allegadas, concluye la Sala que en el presente caso la administración cumplió con las formalidades del proceso de reestructuración, en tal sentido, efectuó el estudio técnico, contó con los conceptos previos de viabilidad técnica y presupuestal por parte de las autoridades respectivas. En lo que respecta a la motivación de la supresión del cargo, el estudio técnico contiene la sustentación jurídica del proceso de modificación de la planta de personal del DAMA, expone las razones objetivas y serias que respaldan la supresión del empleo de la demandante, de tal manera que no encuentra sustento el cargo de inexistencia de motivación en el acto de supresión.
De otra parte, de la Resolución 259 de 23 de abril de 2002, (fls. 344 a 346), se desprende que la entidad cumplió con su deber resarcitorio al indemnizar a la actora. Ello permite concluir que la administración actuó con arreglo a las previsiones legales y con fundamento en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, por lo que del acto de supresión no surgen elementos para inferir que existieron vicios de ilegalidad.
— De la suscripción de contratos de prestación de servicios.
Aduce la actora que varias de las funciones que se venían desarrollando al servicio de la entidad demandada fueron contratadas bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, por lo que fue una supresión aparente. En criterio de la Sala(4) la reestructuración de una entidad estatal bien puede implicar que el cumplimiento de los cometidos institucionales se atienda a través de diversos mecanismos, entre los que se cuenta la suscripción de contratos de prestación de servicios, y ello no desvirtúa la necesidad de la supresión de los empleos. La forma como se desarrolla la actividad de los servidores públicos difiere sustancialmente de la de los contratistas prestadores de servicios.
Lo anterior toda vez que, la prestación de servicios de personas naturales a una entidad pública, mediante la relación contractual prevista en el numeral 3º(6) del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, está reservada al desarrollo de actividades que per se exijan un conocimiento profesional, técnico o científico altamente especializado, las cuales, vale la pena precisar, la entidad pública no está en capacidad de atender con su propia planta de personal.
En este mismo sentido, debe decirse que la declaratoria de exequibilidad(3) del artículo 2º del Decreto 2400 de 1968, mediante el cual se prohíbe la celebración de contratos de prestación de servicios cuando se trata de desempeñar funciones permanentes en la administración, no impide el uso de esta figura contractual cuando las necesidades del servicio requieran el desarrollo de actividades transitorias, ocasionales o altamente especializadas. Así se lee en la citada sentencia:
“Sin duda, esa prohibición legal constituye una medida de protección a la relación laboral, pues no solo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal. En efecto, la norma impugnada conserva como regla general de acceso a la función pública el empleo, pues simplemente reitera que el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional y se justifica constitucionalmente si es concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del “giro ordinario” de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o requieran conocimientos especializados”.
De esta forma el cargo planteado, por la supuesta suscripción de contratos de prestación de servicios para desarrollar las mismas actividades que venía cumpliendo la demandante en la antigua planta de personal de la administración, no está llamado a prosperar.
Teniendo en cuenta lo expuesto, concluye la Sala que en el caso concreto la administración actuó con arreglo a las previsiones legales y con fundamento en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, razón por la cual, debe decirse que del acto de retiro no surgen elementos para inferir que existieron vicios de ilegalidad.
Bajo las consideraciones que anteceden, estima la Sala que ninguno de los cargos propuestos por la parte demandante en contra del Decreto 316 de 24 de abril de 2001, por el cual se modificó la planta global de cargos del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente, están llamados a prosperar, razón por la cual, la legalidad del referido acto se mantiene incólume.
4.2.2. Del cargo de violación del derecho de opción derivado del artículo 39 de la Ley 443 de 1998.
Advierte la Sala de los hechos y el concepto de violación, expresados en el escrito de la demanda, que el argumento central de esta censura radica en que a juicio de la actora, al momento de informarle de la supresión del empleo que venía desempeñando, no se le garantizó el derecho de optar entre la incorporación o la indemnización por supresión del cargo, tal como dispone el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 (fl. 103, cdno.1).
a) Del fuero sindical y de la opción de incorporación o indemnización por supresión de cargos.
De permitirse tal restricción, la administración se vería avocada a no cumplir con los fines de interés general y de mejoramiento en la prestación de los servicios, haciendo prevalecer los intereses particulares, argumento que no armoniza con los propósitos estatales que inspiran la función administrativa en nuestro sistema jurídico.
En efecto, a folio 340 a 342 del expediente obra el oficio 2001EE23209 de 3 de octubre de 2001, mediante el cual la subdirectora administrativa y financiera del DAMA dispuso que habiéndose extinguido la garantía del fuero sindical que le asistía a la demandante, esto es, los seis (6) meses previstos en los literales a) y b) del artículo 12 de la Ley 584 de 2000 se disponía su retiro efectivo del servicio a partir del cinco (5) de octubre de 2001.
“ART. 12.—Modifíquese el artículo 406 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por la Ley 50 de 1990 artículo 57, el cual quedará así:
Bajo este supuesto, observa la Sala que, en relación con el fuero sindical resulta evidente que en el presente caso la administración cumplió con la exigencia de ley al mantener en el empleo a la actora mientras definía el asunto referente a la citada garantía sindical, motivo por el cual es de concluir que en el presente caso, la administración respetó la garantía del fuero sindical que le asistía a la actora.
No obstante lo anterior, en relación con el derecho de optar por la incorporación o la indemnización prevista en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, debe anotarse lo siguiente:
Entratándose del derecho de opción previsto en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, debe decirse que, en los casos de reestructuración de las plantas de personal de las entidades públicas donde se suprimen un número de cargos, los empleados que se vean afectados con dicha medida, y se encuentren inscritos en el escalafón de la carrera administrativa, tienen derecho a que la administración les confiera la opción de escoger entre la incorporación a la nueva planta de personal o la indemnización en los términos y las condiciones previstas por el Gobierno Nacional. Así se lee en el citado artículo:
“ART. 39.—Derechos del empleado de carrera administrativa en caso de supresión del cargo. “Artículo derogado por el artículo 58 de la Ley 909 de 2004”.
1. La incorporación se efectuará, dentro de los seis meses siguientes a la supresión de los cargos, en empleos de carrera equivalentes que estén vacantes o que de acuerdo con las necesidades del servicio se creen en las plantas de personal, (...)”.
De acuerdo con la norma transcrita, el empleado que haya optado por la incorporación al ser retirado del servicio con ocasión de un proceso de reestructuración, debe ser incorporado a la nueva planta de personal de la entidad, dentro de los seis (6) meses siguientes a la supresión de su cargo en un empleo de carrera equivalente que esté vacante, o que de acuerdo con las necesidades del servicio se creen en la respectiva planta de personal. Tal opción es posterior a la decisión de supresión del cargo, y posterior a la decisión de incorporación en la nueva planta de personal. Es decir, cuando la administración ofrece al funcionario la alternativa de ley, le está notificando que su derecho de incorporación inmediata resultaba inferior al de otras personas que fueron incorporadas en la nueva planta de personal.
Sobre este particular, estima la Sala que el fin perseguido por la norma transcrita es el de que una vez el empleado opte por la incorporación la administración, dentro de los seis meses siguientes a la fecha de la supresión del cargo estudie la posibilidad, en atención a las necesidades del servicio, de incorporarlo nuevamente a sus funciones, período que, en todo caso, debe coincidir con los seis meses de protección que otorgan a los empleados aforados los literales a) y b), del artículo 12 de la Ley 584 de 2000.
En este punto, debe decirse que la condición de aforado que pueda ostentar un empleado, al cual le ha sido suprimido su cargo, por sí sola, no excluye el derecho que le asiste a optar por la incorporación a la nueva planta de personal en los términos previstos en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, esto es, al momento de la supresión del empleo y no cuando cese la garantía sindical.
Una interpretación distinta implicaría que la administración, dentro de un proceso de supresión de cargos, solo le daría a sus empleados aforados la opción de escoger por la reincorporación, cuando la citada garantía sindical se extinga, esto es, seis meses después de la supresión efectiva momento en el cual, la entidad objeto de un proceso de restructuración debió haber provisto en su totalidad los empleos pertenecientes a su nueva planta de personal.
Sobre este particular, la Sala(7) ya había tenido oportunidad de pronunciarse en asuntos con similares supuestos fácticos al presente, en donde se discute el retiro de funcionarios con fuero sindical, señalando que en los eventos en que la administración no les informe oportunamente a los empleados aforados el derecho que les asiste a optar por la incorporación o la indemnización, en los casos de supresión de cargos, los actos por los cuales se concreta su retiro son expedidos con violación de normas constitucionales y legales:
“En el presente caso, a la actora se le informa la supresión de su cargo, y que una vez vencido el término de protección del fuero sindical sería retirada, pero no se le conceden las opciones de ley.
Descendiendo al caso concreto, observa la Sala que la directora del DAMA, mediante oficio de 26 de abril de 2001 le informó a la demandante que el empleo de profesional código 340 grado 13, que venía desempeñando había sido suprimido sin que, en ese momento, le hubiera manifestado el derecho que le asistía de optar por la incorporación a la nueva planta de personal del DAMA o por la indemnización por supresión de cargo. Así se advierte en el citado oficio:
“Atentamente me permito comunicarle que mediante Decreto Distrital 316 del 24 de abril de 2001, el cargo de profesional código 340 grado 13 fue suprimido.
En razón a que usted se encuentra bajo las situaciones jurídicas descritas en el artículo 5º del referido Decreto 316, continuará desarrollando las funciones del cargo que venía desempeñando en la subdirección jurídica”.
Posteriormente, mediante oficio 2001EE23209 de 3 de octubre de 2001 la subdirectora administrativa y financiera del DAMA le informó a la demandante que la protección del fuero sindical que le asistía por ser miembro de la asociación sindical “Aserdama”, finalizaba el 4 de octubre de 2001 y que por ende, en consideración a su condición de empleada inscrita en el escalafón de la carrera administrativa, podía optar por ser incorporada a un empleo equivalente o por recibir indemnización (fls. 340 a 342).
En consideración a lo antes expuesto, estima la Sala que el hecho de que la administración distrital, en el caso concreto, le hubiera informado a la demandante, el 3 de octubre de 2001, el derecho que le asistía a solicitar su reincorporación o indemnización, esto es, cinco meses después de la supresión del cargo que venía desempeñando (abr. 24/2001), a punto de cumplirse el término establecido para la reincorporación, torna en inocua la garantía prevista en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, toda vez que, como ya se dijo, para ese momento la nueva planta de personal del DAMA debió ser conformada en su totalidad, imposibilitando la incorporación efectiva de la demandante.
En efecto, en el caso bajo examen la directora del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente, mediante la Resolución 259 de 23 de abril de 2002, le informó a la demandante que en relación con su solicitud de incorporación de 05 de octubre de 2001 (fl. 343), no fue posible su incorporación en la planta de personal dentro del término de los seis (6) meses. Así se lee en el citado acto:
“(...) Que la doctora Ana María Verano Puche, opto por el derecho preferencial a ser incorporada, conforme con las reglas de que trata el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, como consta en el oficio de fecha 5 de octubre de 2001, radicado DAMA 32021 del 5 de octubre de 2001.
Que dentro del término de los seis (6) meses siguientes, contados a partir del 5 de octubre de 2001, no fue posible la incorporación de la mencionada ex funcionaria, por tanto se hace necesario, mediante acto administrativo debidamente motivado, ordenar el reconocimiento y pago de la indemnización a que tiene derecho de conformidad con lo dispuesto en el artículo 137 del decreto en mención...” (fls. 344 a 346).
Los razonamientos que anteceden le permiten a la Sala concluir, que la administración, con el oficio 2001EE10576 de 26 de abril de 2001, desconoció los derechos de carrera, previstos en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, en otras palabras, al negarle la posibilidad de ejercer su derecho de optar entre ser incorporada en la oportunidad prevista por la ley, esto es, al momento de la supresión del cargo, haciendo nugatoria la posibilidad de que previo estudio de las vacantes existentes en la nueva planta de personal, y en atención a las necesidades del servicio, continuara en ejercicio de las funciones que venía desempeñando como profesional universitario código 340, grado 13, y difiriendo dicha opción a una etapa posterior, tornándose inocuo su derecho a la reincorporación.
Bajo estos supuestos, la Sala declarará la nulidad del oficio 2001EE10576 de 26 de abril de 2001, en tanto, en él se omitió indicarle a la demandante, dentro de la oportunidad legal, el derecho de opción derivado del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, entre la reincorporación en la nueva planta de personal y la indemnización por supresión del empleo, vulnerando de esta forma la prerrogativas de carrera de la actora. De igual manera, se declarará la nulidad de la Resolución 259 de 23 de abril de 2002 que negó la opción de reintegro y ordenó la indemnización por supresión del cargo, al ser proferida, por fuera de la oportunidad legal.
En punto del restablecimiento del derecho, la Sala ordenará el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por la actora desde la fecha del retiro hasta la de su incorporación efectiva. Así mismo, frente a la incorporación se estima que la misma deberá efectuarse en aplicación de las reglas previstas en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, esto es: “en las entidades en las cuales venían prestando sus servicios, si no hubieren sido suprimidas; en las entidades que asuman las funciones de los empleos suprimidos; en las entidades del sector administrativo al cual pertenecían las entidades, las dependencias, los empleos o las funciones suprimidos o En cualquier entidad de la Rama Ejecutiva del orden nacional o territorial, según el caso”.
Atendiendo la manifestación de voluntad expresada por el subdirector distrital de defensa judicial y prevención del daño antijurídico (e) de la secretaría general de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., mediante poder allegado a folio 649 del expediente, procederá la Sala a reconocer personería a la apoderada, por reunir los requisitos del artículo 65 del Código de Procedimiento Civil.
1. REVÓCASE la sentencia de 11 de diciembre de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por medio de la cual se declaró inhibido para pronunciarse de fondo sobre los oficios de 26 de abril y 3 de octubre de 2001” y negó las demás pretensiones de la demanda presentada por Ana María Verano Puche contra el Bogotá, D.C., Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Bogotá-DAMA.
2. DECLARASE inhibida la Sala para pronunciarse respecto al Decreto 308 de 20 de abril de 2001, Resolución 500 de 25 de abril de 2001, Resolución 501 de 25 de abril de 2001, y oficio de 3 de octubre de 2001, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
3. DECLÁRASE la nulidad del oficio 2001EE10576 de 26 de abril de 2001, por el cual se le informó a la señora Ana María Verano Puche sobre la supresión del cargo de profesional universitario, código 340, grado 13, que venía desempeñando en el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Bogotá, sin otorgarle la opción prevista en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998. De igual manera, así como la nulidad de la Resolución 259 de 23 de abril de 2002, en cuanto vulneró los derechos de carrera de la demandante.
4. Como consecuencia de lo anterior, CONDÉNASE a la entidad demandada a reincorporar a la actora, sin solución de continuidad para todos los efectos legales, a un cargo equivalente al de profesional universitario, código 340, grado 13, de acuerdo con las reglas señaladas en la parte motiva de esta providencia.
5. ORDÉNASE al Distrito de Bogotá D.C., Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Bogotá-DAMA, a pagarle a la actora los sueldos, prestaciones sociales, emolumentos y demás haberes causados y dejados de percibir desde el 4 de octubre de 2001 (fecha de retiro efectivo por extinción del fuero sindical) hasta la fecha en que se produzca su reintegro, en aplicación a la formula expresada en la parte motiva de esta providencia, previas las deducciones de ley a que hubiere lugar.
6. ORDÉNASE que de los valores de condena el Distrito de Bogotá, D.C., Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Bogotá-DAMA deberá descontar, debidamente indexado, el monto que se le pagó a la actora por concepto de indemnización a raíz de la supresión del cargo que desempeñaba.
7. DESE aplicación a los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.
9. RECONÓCESE personería a la abogada Gloria Diago Casasbuenas, identificada con la cédula de ciudanía 51.569.861 de Bogotá, y portadora de la tarjeta profesional 58.559 del Corte Suprema de Justicia, para actuar en representación del Distrito de Bogotá, Departamento Administrativo del Medio Ambiente, DAMA, hoy Secretaría Distrital de Ambiente en los términos del poder visible al folio 649 del expediente.
(1) Consejo de Estado, sentencia de 8 de marzo de 2007, Expediente 4854-05, M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, se pronunció en el siguiente sentido: “(...) En esta medida, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en estricto rigor procesal y respecto de los cargos formulados por la supresión del cargo, debía solicitarse la pretensión anulatoria del Acuerdo 025 de 26 de abril de 2001, proferido por el Concejo Distrital de Bogotá, aspecto que al examinar las pretensiones fue omitido. No obstante lo anterior, el escollo aludido puede considerarse superado en aras de hacer prevalecer el derecho al acceso a la administración de justicia, con la petición de inaplicación que se formuló porque ella surte para el caso los mismos efectos de la declaración de nulidad pues logra que, con efectos inter partes, vale decir, única y exclusivamente para el asunto particular y subjetivo que se estudia, desaparezca la presunción de legalidad de la decisión en el evento de comprobarse la existencia de algún vicio de legalidad en su expedición. (...)”.
(2) Sentencia de 22 de julio de 2010, Radicación 25000-23-25-000-2001-07961-01(2781-08), C.P. Gerardo Arenas Monsalve; sentencia del 23 de agosto de 2007. Expediente 2002-10626-01(2228-04). C.P. Gustavo Gómez Aranguren.
(3) Sentencia de 1º de octubre de 2009, Rad. 0610 de 2008, actor: Édgar Dussán. M.P. Gerardo Arenas Monsalve y sentencia de 3 de mayo de 2007, Rad. 6811-2005, actor: Adenis Vásquez. M.P. Jesús María Lemos Bustamante.
(4) ART. 37.—El retiro del servicio de los empleados de carrera se produce en los siguientes casos: a) Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento, como consecuencia de calificación no satisfactoria en la evaluación del desempeño laboral; b) Por renuncia regularmente aceptada; c) Por retiro con derecho a jubilación; d) Por invalidez absoluta; e) Por edad de retiro forzoso; f) Por destitución, desvinculación o remoción como consecuencia de investigación disciplinaria; g) Por declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo; h) Por revocatoria del nombramiento por no acreditar los requisitos para desempeñar el empleo, de que trata el artículo 5º de la Ley 190 de 1995; i) Por orden o decisión judicial; (...).
(2) (sic) Modifica el artículo 406 del Código Sustantivo del Trabajo el cual quedará así: trabajadores amparados por el fuero sindical. Están amparados por el fuero sindical: a) Los fundadores de un sindicato, desde el día de su constitución hasta dos (2) meses después de la inscripción en el registro sindical, sin exceder de seis (6) meses; b) Los trabajadores que, con anterioridad a la inscripción en el registro sindical, ingresen al sindicato, para quienes el amparo rige por el mismo tiempo que para los fundadores (...)”.
(3) Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 3 de marzo de 1995, radicación 2691, actor: Néstor Guillermo Franco, C.P. Miguel González Rodríguez; sentencia del 21 de septiembre de 2000, radicación 5654, actor: Jairo Villegas, C.P. Manuel Santiago Urueta Oyola; sentencia 13 de julio de 2003, Radicación 5968, actor: Luis Orlando Puentes y otros, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa; Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 25 de septiembre de 2003, Radicación 1.529, C.P. Gustavo Aponte Santos. Corte Constitucional C-778 del 25 de julio de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería.
(5) Artículo 38 de la Ley 489 de 1998. “Integración de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional. La rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades:
En concordancia con el artículo 39 integración de la administración pública: “(...) Las gobernaciones, las alcaldías, las secretarías de despacho y los departamentos administrativos son los organismos principales de la administración en el correspondiente nivel territorial. Los demás les están adscritos o vinculados, cumplen sus funciones bajo su orientación, coordinación y control en los términos que señale la ley, las ordenanzas o los acuerdos, según el caso (...)”.
(5) Sentencia de 26 de enero de 2006, actor: María Rubiela Bermúdez Granada, C.P. Ana Margarita Olaya Forero.
(4) Al respecto pueden verse las siguientes sentencias. Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 21 de junio de 2007. Rad. 1059-2006. M.P. Jesús María Lemos Bustamante y sentencia de 7 de marzo de 2013, Rad. 250002325000200110160 01 (2629-2011). M.P. Gerardo Arenas Monsalve.
(6) “ART. 32.—De los contratos estatales. “Ver notas del editor” Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (...).
Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados”.
(3) Sentencia C-614 de 2 de septiembre de 2009. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljud.
(6) Sentencia de 5 de julio de 2007, Radicado: 1992-2006, actor: Jesús Antonio Parrado, M.P. Jesús María Lemos Bustamante.
(7) Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. C.P. Gerardo Arenas Monsalve, sentencias de 22 de mayo de 2008, Interno 1348-2006, actor: Magda Cristina Escobar García, contra Bogotá, D.C., Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, D.C.; 22 de julio de 2010, Interno 2464-2007, actor: Martha Abigail Carranza Cortés y de 6 de mayo de 2010, Interno 1304-2008, actor: Clara Maritza Reyes Morea contra Distrito de Bogotá, D.C., Secretaría de Tránsito y Transporte.