Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2013-00367-2167-14-de-febrero-1-de-2018?documento=jurcol&contexto=jurcol_93bb2d8080484a1c8aa48ee039ff6eec&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-07-16 13:06:37
Document Index: 220441692

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 13', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 7', 'artículo 13', 'artículo 21', 'artículo 91', 'artículo 9', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 42', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 42', 'artículo 1', 'artículo 13', 'artículo 76', 'Artículo 1']

﻿ SENTENCIA 2013-00367/2167-14 DE FEBRERO 1 DE 2018
SENTENCIA 2013-00367 DE 01 DE FEBRERO DE 2018
CONTENIDO:NATURALEZA DEL RÉGIMEN SALARIAL DEL DECRETO 1042 DE 1978 APLICABLE PARA TRABAJADORES DEL ORDEN NACIONAL. SE PRECISÓ QUE PARA LA PRIMA TÉCNICA NO ES FACTIBLE TENER COMO PRESTACIONES SOCIALES AQUELLAS QUE HAN SIDO ESTABLECIDAS COMO FACTORES SALARIALES A TRAVÉS DEL DECRETO 1042 DE 1978. DE IGUAL FORMA, PARA TENER DERECHO A LA PRIMA TÉCNICA POR EL CRITERIO DE FORMACIÓN AVANZADA Y EXPERIENCIA ALTAMENTE CALIFICADA SE REQUIERE ESTAR DESEMPEÑANDO UN CARGO EN LOS NIVELES PROFESIONAL, EJECUTIVO, ASESOR O DIRECTIVOEN TANTO QUE LA PRIMA TÉCNICA POR EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO PODRÍA ASIGNARSE EN TODOS LOS NIVELES. DE IGUAL FORMA, LA CORTE CONSTITUCIONAL EN LA SENTENCIA C-402 DE 2013 DECLARÓ EXEQUIBLE LA EXPRESIÓN “DEL ORDEN NACIONAL” CONTENIDA EN EL PRECITADO DECRETO, LO PROCEDENTE ES ENTENDER QUE EL RÉGIMEN SALARIAL ES DE APLICACIÓN EXCLUSIVA DE LOS EMPLEADOS DEL ORDEN NACIONAL. POR CONSIGUIENTE, EL ARTÍCULO 13 DEL DECRETO 2164 DE 1991 EXTRALIMITÓ LA FACULTAD EXTRAORDINARIA QUE LA LEY 60 DE 1990 LE CONFIRIÓ AL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, PUES, ÉSTE SOLO PODÍA MODIFICAR LA NOMENCLATURA, ESCALAS DE REMUNERACIÓN, EL RÉGIMEN DE VIÁTICOS Y GASTOS DE REPRESENTACIÓN RELACIONADOS CON LOS EMPLEOS DEL SECTOR PÚBLICO DEL ORDEN NACIONAL, Y NO PARA HACER EXTENSIVA LA PRIMA TÉCNICA A LOS EMPLEADOS DE LOS DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS, POR LO CUAL, LA CITADA NORMA FUE RETIRADA DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHOS DEL TRABAJADOR, RÉGIMEN SALARIAL DEL SERVIDOR PÚBLICO, SALARIO, PRESTACIONES SOCIALES, TRABAJADOR, ASIGNACIÓN SALARIAL, DEBERES DEL TRABAJADOR
Sentencia 2013-00367/2167-14 de febrero 1 de 2018
Rad.: 73001233300020130036701
Nº Interno: 2167-14
Apelación sentencia. Reconocimiento prima técnica
Actor: Dolly Rodríguez Riaño
Se circunscribe a determinar si la señora Dolly Rodriguez Riaño es beneficiaria del reconocimiento de la prima técnica por evaluación de desempeño, en los términos consagrados en la Ley 60 de 1990 y los decretos 1661 y 2164 de 1991 y 1724 de 1997.
2.2.1. Prima técnica por evaluación de desempeño.
En uso de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 2º de la Ley 60 de 28 de diciembre de 1990(3), el Presidente de la República expidió el Decreto-Ley 1661 de 27 de junio de 1991(4), en cuyo artículo primero definió a la prima técnica como “un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado a funcionarios o empleados altamente calificados que se requieran para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo. Asimismo será un reconocimiento al desempeño en el cargo, en los términos que se establecen en este decreto”. Se señaló además que tendrán derecho a gozar de este estímulo, según se determina más adelante, los funcionarios o empleados de la Rama Ejecutiva del poder público.
El artículo 2º del mencionado decreto estableció dos criterios alternativos para el otorgamiento de la prima técnica, en los siguientes términos:
Posteriormente, el Decreto Reglamentario 2164 de 17 de septiembre de 1991(5) señaló como beneficiarios de la prima técnica a “los empleados de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y unidades administrativas especiales, en el orden nacional. También tendrán derecho los empleados de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados”(6).
En cuanto a la prima técnica por evaluación de desempeño, el artículo 5º dispuso:
“ART. 5º—De la prima técnica por evaluación del desempeño. Por este criterio tendrán derecho a prima técnica los empleados que desempeñen, en propiedad, cargos que sean susceptibles de asignación de prima técnica, de acuerdo con lo establecido en el artículo 7º del presente decreto, de los niveles directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico, administrativo y operativo, o sus equivalentes en los sistemas especiales, y que obtuvieren un porcentaje correspondiente al noventa por ciento (90%), como mínimo, del total de puntos de cada una de las calificaciones de servicios realizadas en el año inmediatamente anterior a la solicitud de otorgamiento.
Y en su artículo 13 se estableció el otorgamiento de la prima técnica en las entidades territoriales en los siguientes términos:
“ART. 13.—Dentro de los límites consagrados en el Decreto-Ley de 1991 y en el presente decreto, los gobernadores y los alcaldes, respectivamente, mediante decreto, podrán adoptar los mecanismos necesarios para la aplicación del régimen de prima técnica, a los empleados públicos del orden departamental y municipal, de acuerdo con las necesidades específicas y la política de personal que se fije para cada entidad.
De la lectura de la disposición en comento, se encuentra que el ejecutivo extendió el beneficio de la prima técnica, que en principio fue para los empleados del orden nacional, a los funcionarios del orden departamental y municipal y sus entidades descentralizadas.
Sin embargo, esta corporación en la sentencia del 19 de marzo de 1998, consejero ponente Silvio Escudero Castro(7) declaró la nulidad de la citada disposición con base en los siguientes argumentos:
“[…] La potestad reglamentaria, que tiene un origen constitucional, ha sido concebida como la actividad que realiza el Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, en orden a desarrollar la ley para su correcta aplicación, cumplida ejecución y desenvolvimiento, facilitando su inteligencia, debiendo para ello, obrar dentro de los límites de su competencia sin sobrepasar, ni limitar, ni modificar los parámetros establecidos en aquella (…). El decreto que se expida en su ejercicio debe limitarse a dar vida práctica a la ley que tiene que desarrollar y solo puede desenvolver lo que explícita o implícitamente esté comprendido en la ley y, por tanto, no puede introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de sus disposiciones (…).
La Ley 60 del 28 de diciembre de 1990, revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar la nomenclatura, escalas de remuneración, el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación y tomar otras medidas en relación con los “empleos del sector público nacional”. En concreto, frente a aspectos que interesan dentro del presente proceso, lo habilitó en el numeral 3º del artículo 21 para “modificar el régimen de la prima técnica, para que además de los criterios existentes en la legislación actual, se permita su pago ligado a la evaluación del desempeño y sin que constituya factor salarial. Para el efecto, se determinará el campo y la temporalidad de su aplicación, y el procedimiento, requisitos y criterios para su asignación…”.
“Otorgamiento de la prima técnica en las entidades descentralizadas. Dentro de los límites consagrados en el presente decreto, las entidades y organismos descentralizados de la Rama Ejecutiva, mediante resolución o acuerdo de sus juntas, consejos directivos o consejos superiores, tomarán las medidas pertinentes para aplicar el régimen de prima técnica, de acuerdo con sus necesidades específicas y la política de personal que adopten”.
Una interpretación gramatical, sistemática, coherente, histórica y teleológica de los anteriores preceptos, llevar a establecer que cuando el artículo 91 del Decreto 1661 de 1991, se refiere al otorgamiento de la prima técnica de las entidades descentralizadas, abarca única y exclusivamente a las del orden nacional, habida cuenta que, se reitera, la ley de facultades en su epígrafe es diáfana al respecto.
Al confrontar el texto de la Ley 60 de 1990 y del Decreto 1661 de 1991, en específico de su artículo 9º, con el artículo 13 del Decreto 2164 de 1991, se advierte, sin lugar a equívocos, como se indicó en la providencia que decretó la suspensión provisional y en el auto que confirmó tal determinación, que se desbordaron los límites de la potestad reglamentaria, al hacerse extensivo el otorgamiento del régimen de prima técnica a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados, cuando en realidad de verdad, la intención del Legislador ordinario, al conferir las potestades extraordinarias, fue únicamente englobar o comprender a los empleos del sector público del orden nacional […]”.
De acuerdo con lo expuesto, se encuentra que el Gobierno Nacional con la expedición del artículo 13 del Decreto 2164 de 1991, extralimitó la facultad extraordinaria que la Ley 60 de 1990 le confirió al Presidente de la República, pues, éste solo podía modificar la nomenclatura, escalas de remuneración, el régimen de viáticos y gastos de representación relacionados con los empleos del sector público del orden nacional, y no para hacer extensiva la prima técnica a los empleados de los departamentos y municipios, por tal razón, la citada norma fue retirada del ordenamiento jurídico.
2.2.2. Alcance del Decreto 1919 de 27 de agosto de 2002.
El Decreto 1919 de 2002, “Por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial”, dispuso una homologación en materia de prestaciones sociales en el orden local con el sector Nacional, de manera que en el sector territorial no es procedente el reconocimiento de prestaciones diferentes a las ordenadas para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional. Al respecto su artículo 1° estableció:
Las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base en los factores para ellas establecidas (negrillas de la sala).
Del análisis del artículo en comento, esta corporación en reiterada jurisprudencia(8) ha señalado lo siguiente:
No se discute que con la entrada en vigencia del Decreto 1919 de 2002 se extendió a todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles departamental, distrital y municipal, así como el personal administrativo de empleados públicos de las Instituciones de educación superior del mismo orden, la aplicación del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional contempladas en los decretos 1042 y 1045 de 1978, lo que permite afirmar en principio que a partir de la vigencia del Decreto 1919 de 2002, resultarían aplicables a los empleados de las Instituciones de educación superior del nivel territorial los regímenes prestacionales de los empleados del orden nacional.
Sin embargo, es necesario decir que —aún con la equiparación realizada por el artículo 1º del Decreto 1919— la bonificación por servicios y la prima de antigüedad constituyen factores de salario conforme se deriva de los literales a) y g) del artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, y corolario de ello no podrían regirse por el Decreto 1919 de 2002, por cuanto lo único que extendió éste al orden territorial fue el régimen de prestaciones sociales del nivel nacional.
De acuerdo con lo anterior, se tiene que no es viable tener como prestaciones sociales aquellas que han sido establecidas como factores salariales a través del Decreto 1042 de 1978, como es el caso de la prima técnica, sumado el hecho, como lo ha sostenido el Consejo de Estado, que la facultad de crear o extender al orden territorial prestaciones sociales o salariales, únicamente compete al Gobierno Nacional según lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992, y no a las instituciones municipales, departamentales o distritales.
2.2.2.1. Inaplicación de la expresión “del orden nacional” contenida en el artículo 1º del Decreto 1042 de 1972.
La Corte Constitucional en la Sentencia C-402 del 3 de julio de 2013(9) declaró la exequibilidad de la expresión “del orden nacional” contenida en el artículo 1º del Decreto 1042 de 1978, que por vía de excepción de inconstitucionalidad el Consejo de Estado venía inaplicando(10) por estimar que vulneraba el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta Política, y por esa vía se tornaba factible el reconocimiento de factores salariales dispuestos en el Decreto 1042 de 1978 a empleados públicos del orden territorial.
Dejó la Corte Constitucional claramente despejado que los cargos por los cuales se acusaron los anteriores preceptos del mencionado decreto, en realidad no comportan una discriminación entre los empleados públicos del orden nacional con respecto de los del nivel territorial, y para lo cual consideró:
Así las cosas, para la Sala resulta claro que al ser la Corte Constitucional la que decidió declarar exequible la expresión “del orden nacional” contenida en el Decreto 1042 de 1978, que en diversos fallos el Consejo de Estado venía inaplicando con fundamento en los artículos 4º y 13 de la Constitución Política, no se requiere de mayores razonamientos para establecer que lo procedente es entender que el régimen salarial establecido por el aludido decreto, dentro del cual figura la prima técnica, son de aplicación exclusiva de los empleados del orden nacional y en manera alguna, tienen cabida respecto de los empleados del orden territorial.
2.3.1. A través del presente medio de control, la señora Dolly Rodríguez Riaño solicita el reconocimiento y pago de una prima técnica por evaluación del desempeño en su condición de servidor público del departamento del Tolima, argumentando que durante todo el tiempo que ha permanecido vinculada al ente territorial sus calificaciones de servicio superan el 90% de los criterios de evaluación.
Dentro del expediente se encuentra acreditado(11) que la actora se vinculó al servicio del departamento del Tolima desde el 1º de febrero de 1989, en el cargo de auxiliar código 565 grado de remuneración 03, y mediante Decreto 127 de 6 de marzo de 2003 fue encargado como técnico operativo código 314 grado de remuneración 01, adscrito a la planta global del administración central.
Teniendo en cuenta lo anterior, estima la Sala que en el caso concreto no hay duda de que la actora ha venido desempeñándose como empleado público del orden territorial por más de 20 años en el departamento del Tolima, lo que permite concluir que no es posible reconocerle la prima técnica por evaluación del desempeño dado que, como quedó visto en precedencia, ésta constituye un reconocimiento económico única y exclusivamente para determinados servidores del nivel nacional.
En efecto, la prima técnica fue creada para los funcionarios del nivel nacional, según las previsiones de los decretos 1661 de 1991 y 2164 del mismo año; y que a pesar de que se hizo extensiva a los funcionarios y empleados de los departamentos y municipios, se encuentra que el artículo 13 del Decreto 2164, norma que hacía la extensión de la citada prima a los entes territoriales, fue anulada por esta corporación en la sentencia del 19 de marzo de 1998, consejero ponente Silvio Escudero Castro.
Sobre el particular, es preciso señalar que en un asunto de similares contornos, esta corporación(12) señaló que “la prima técnica fue concebida exclusivamente para los empleados públicos del orden nacional, teniendo en cuenta que las leyes de concesión de facultades extraordinarias que dieron lugar a la expedición de los decretos que abordaron el tema de la prima técnica eran puntuales en establecer las materias que debían ser reguladas por esta vía extraordinaria, las cuales se referían solo a aspectos relacionados con los empleados del orden nacional”.
En este orden de ideas, no es posible beneficiar a la demandante con el reconocimiento de la prima técnica por evaluación del desempeño, atendiendo su calidad de empleada territorial, ya que dicha prima solo fue concebida para los empleados de las entidades del orden nacional, y por tal razón, no puede expedirse un acto administrativo que desconozca tales postulados.
2.3.2. Del análisis de lo dispuesto en el Decreto 1919 de 2002, se tiene que esta disposición normativa solo extendió el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional a los del orden territorial y, conforme al literal c) del artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, la prima técnica es un factor salarial, lo que significa que aun desde antes de la expedición del Decreto 1919 no tenía sustento alguno el reconocimiento y pago del citado factor a los empleados públicos del nivel territorial.
Ahora bien, es preciso advertir que no puede estimarse que la expresión “del orden nacional” vulnera el derecho a la igualdad con el fin de hacer extensivos los factores salariales deprecados a los empleados del orden territorial, pues al haber sido declarada exequible dicha expresión contenida en el artículo 1º del Decreto 1042 de 1978(13), los factores salariales de los empleados públicos a nivel nacional y territorial no se encuentran en un mismo plano de igualdad, y por ende no puede pregonarse en el sub lite un desconocimiento del artículo 13 de la Constitución Política, como lo expone la parte actora.
Con base en los argumentos previamente expuestos, se confirmará la decisión del Tribunal Administrativo del Tolima, al encontrarse acreditado que la señora Dolly Rodríguez Riaño no es beneficiaria del reconocimiento y pago de la prima técnica por evaluación de desempeño.
Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016(14), respecto de la condena en costas en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
1. CONFIRMAR la sentencia del siete (7) de marzo de dos mil catorce (2014) proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por Dolly Rodríguez Riaño.
“ART. 2º—De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados a partir de la vigencia de la presente ley, para adoptar las siguientes medidas en relación con los empleos de las distintas ramas y organismos del poder público […].
(5) “Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto-Ley 1661 de 1991”.
(6) Artículo 1º, inciso 2º.
(7) Radicado 11995, sentencia de 19 de marzo de 1998.
(8) Véase las sentencias del 28 de octubre de 2015, exp. 2445-2014, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; y del 30 de julio de ese año, exp. 4251-13, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.
(10) Véase la sentencia del 2 de mayo de 2013, exp. 0477-12, Actor: Maria Helena Rodriguez Gamboa, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.
(12) Sentencia del 20 de marzo de 2014, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, exp. 1919-13.
(13) Sentencia C-402 de 3 de julio de 2013.