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Timestamp: 2017-03-23 08:15:09
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Matched Legal Cases: ['artículo 33', 'artículo 33', 'artículo 34', 'artículo 6', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 38', 'artículo 13', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 9', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 4']

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El Puig, 27.11.2012
ASUNTO: REFORMA DE LA LEY DE COSTAS
El balance que del proyecto de reforma hace la Plataforma Nacional de Afectados por la Ley de Costas es moderadamente positivo del lado de los cambios en el mecanismo compensatorio por la pérdida de la propiedad y desde luego negativo en cuanto a las nuevas definiciones del dominio público.
Los afectados nunca aceptarán ningún tipo de concesión, sea de la duración que sea, como pago por una expropiación. Incluso pese a la declaración del Tribunal Constitucional en su sentencia 149/91, consideramos que la concesión siempre y por su propia naturaleza tiene un valor inferior a la propiedad, por lo que no puede satisfacer las exigencias del artículo 33.3 de la Constitución al ser un precio pero no ser un precio justo. Anotamos aquí, tan respetuosamente como sea posible, que el Tribunal Constitucional es un órgano de técnicos que no son jueces de carrera y que son designados de manera indirecta (a través del Parlamento) por los partidos políticos. Esta afirmación no envuelve rebeldía hacia sus decisiones, sino una simple descripción de la realidad.
Por otro lado, la declaración del pleno del Parlamento Europeo de 26 de marzo de 2009, a instancias de la Plataforma Nacional de Afectados por la Ley de Costas, incluye la constatación de que las expropiaciones derivadas de la ley de costas no están suficientemente compensadas con una concesión administrativa, lo que resulta aplicable tanto a la vigente ley de costa como a su reforma en trámite.
Debemos pedir, en consecuencia, que las Cortes estudien fórmulas de indemnización respetuosas con el artículo 33.3 de la Constitución.
Dicho esto, la reforma incluye ciertas mejoras en el régimen concesional que sin embargo no satisfacen las necesidades reales de los ciudadanos ni resuelven el problema social originado por los deslindes, especialmente en los segmentos más pobres de la población. Así sucede cuando se reconocen derechos de concesión del apartado primero de la disposición transitoria primera a los titulares de terrenos afectados por los apartados segundo y tercero de esa misma disposición transitoria.
Analicemos la reforma de la disposición transitoria primera, apartado tercero, de la ley de costas, que resulta especialmente de aplicación a Canarias a cuenta del retraso con que en aquellos territorios se llevaron a cabo los deslindes.
Este precepto recoge la situación de los terrenos que quedan incluidos dentro del dominio público cuando el deslinde tramitado con arreglo a la ley de costas vigente es el único existente. El deficiente tratamiento asignado por la ley a estos espacios ya fue analizado por este Letrado en la propuesta de enmienda a la ley de navegación marítima, que proponía un texto alternativo y más favorable a los interesados para la Disposición Transitoria Primera, apartado tercero, de la ley de costas.
El artículo 34 LH no es, en cambio, un precepto pensado para regular los derechos adquiridos por los ciudadanos frente al Estado, ya que entre uno y otro no pueden darse los conflictos e incertidumbres que tiende a resolver el principio de buena fe pública registral. A juicio de este Letrado, la incorporación del precepto en cuestión al artículo 6.3 de la ley de costas de 1969 supuso un defecto de técnica legislativa por ser el artículo 38 y no el 34 de la Ley Hipotecaria el que debería haberse citado en aquel precepto. Se refiere el artículo 38 a la presunción de titularidad civil de quienes tienen su título inscrito en el Registro, es decir, que, salvo prueba en contrario, quien tiene aparece como titular inscrito es efectivamente dueño del bien.
Pero la cosa va o puede ir mucho más lejos. La nueva redacción de la DT Primera.3 garantiza, lo mismo que el borrador, que “los titulares registrales de los terrenos, amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria, que resulten comprendidos en el deslinde practicado pasarán a ser titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre en los términos previstos en el apartado segundo de esta disposición”.
Pero es que en la actualidad el reglamento de costas alivia la penosa situación de los titulares de bienes a los que se aplica esta DT Primera.3, que encontramos sobre todo en Canarias y Galicia, al permitir el otorgamiento de la concesión si consiguen acreditar que los terrenos se encuentran más allá de la línea que habría sido aprobada con arreglo a la ley de costas de 1969. No se requiere para ello ser tercero hipotecario, sólo propietario, lo que es muy distinto y menos exigente. Esta previsión reglamentaria debe mantenerse, pues en caso contrario los derechos de la mayoría de los afectados experimentarían con la reforma legal un retroceso más que un avance.
Considero, por tanto, que la reforma debería orientarse de un lado hacia el tratamiento especial del territorio canario, teniendo en cuenta su indiscutible singularidad histórica, cultural y geográfica, y por otro a la unificación de todos los afectados que resulten ser titulares inscritos en el registro de la propiedad mediante la sustitución de la referencia al artículo 34 LH por otra a su artículo 38. El primer requisito debe implementarse reconociendo que en un sinnúmero de casos no sólo no existe inscripción registral, sino tampoco escritura pública de propiedad, y por tanto relajando las exigencias documentales para acreditar la propiedad.
Algo parecido, por idéntica fundamentación, en especial la relativa al tratamiento del tercero hipotecario, cabe afirmar del tratamiento dado en la reforma al apartado segundo de la disposición transitoria primera.
Propuesta de redacción de la disposición transitoria primera, apartado tercero:
“Los espacios que ya eran dominio público con arreglo a un deslinde anterior a la presente ley y que estuvieran inscritos en el registro de la propiedad con anterioridad a dicho deslinde, serán dados en concesión a sus antiguos propietarios con las condiciones establecidas en el apartado primero de esta disposición transitoria”.
“En los tramos de costa en que el dominio público marítimo-terrestre no esté deslindado o lo esté parcialmente a la entrada en vigor de la presente Ley, se procederá a la práctica del correspondiente deslinde, cuya aprobación surtirá los efectos previstos en el artículo 13 para todos los terrenos que resulten incluidos en el dominio público, aunque hayan sido ocupados por obras.
Los propietarios de los terrenos que resulten incluidos en el dominio público pasarán a ser titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre en los términos previstos en el apartado primero de esta disposición transitoria.
Reglamentariamente se determinará la forma en la que los afectaos deberán acreditar la propiedad”.
En cuanto a las nuevas definiciones de dominio público, los cambios son decepcionantes o no existen. Recuerdo que son precisamente tales definiciones las que con su carácter ambiguo promueven la inseguridad jurídica y la arbitrariedad en la práctica administrativa de los deslindes.
En cuanto a la modificación del artículo 3.1.a), el el proyecto de reforma se define la zona marítimo terrestre de la siguiente manera:
Los cambios respecto del borrador son sustanciales. Inicialmente se había trasladado al texto la dicción del reglamento de costas cuando afirma que para la determinación de los máximos temporales se estará a las referencias comprobadas de que se disponga. Desde luego el rigor a la hora de determinar el alcance de los temporales ha sido escaso. Especialmente en Canarias, acostumbraban a fijar el máximo alcance del temporal “por observación directa”, sin estudios, encuestas, comprobaciones, indicios y sin nada de nada que pudiera confirmar esa apreciación subjetiva. Aquel texto no añadía nada nuevo en teoría, pero en la práctica creo que pretendía sujetar a la Administración a actuar de forma objetiva aportando las pruebas que estuvieran a su alcance.
Pues bien: Esa referencia ha desaparecido de la reforma, que ahora se remite a los procedimientos que reglamentariamente se determinen para fijar el alcance del temporal. Esto sugiere, pero no garantiza, que el nuevo reglamento incorporará procedimientos objetivos y obligatorios de probanza, pero en todo caso resulta inquietante la supresión de los condicionantes que figuraban en el borrador, por más indeterminados que éstos fueran.
La reforma del artículo 3.1.b) en cuanto a la definición de playa tampoco llega muy lejos. Se ha suprimido la referencia existente en borrador, que definía como demaniales los depósitos de materiales sueltos “que estén en desarrollo, desplazamiento o evolución”, lo que excluía las llamadas dunas muertas y tenía la virtud de sintonizar la definición legal con la reglamentaria, ya que el reglamento de costas excluye del dominio público, bajo ciertas circunstancias, las dunas que no dan arena a la playa ni la reciben de ella. Esto significa la confirmación de la tradicional ambigüedad en cuanto a los límites del demanio natural.
El precepto, en la reforma que maneja el Congreso, queda así:
Más adelante, en el apartado cuarto del artículo 3, se especifica un necesario concepto legal de duna en estos términos:
Esta definición sugiere que las dunas, a efectos legales, son sólo las que reciben arena y por lo tanto se encuentran activas, lo que en teoría descarta las dunas muertas. Pero no es así. El borrador suprimía el concepto de depósitos de arena de origen artificial pero la definición legal de duna admite que los depósitos de arena tengan cualquier causa u origen. La acción humana es una causa, por lo que con el texto actual las dunas de origen artificial seguirán siendo dominio público natural lo mismo que hasta ahora. La ley, toda ley, debería servir para clarificar, definir, poner límites y dar precisión y seguridad jurídica. En nuestro caso, creo que el texto, al menos en algunos aspectos, no sirve más para buscar un dificilísimo equilibrio entre sectores sociales enfrentados que sólo puede establecerse en base a una estudiada ambigüedad que abra todas las posibilidades de ampliación del nuevo texto, tanto las restrictivas como las expansivas, y que deje las decisiones finales en manos del gobierno de turno.
Como quiera que diputados y senadores viven ajenos a la práctica administrativa de los deslindes y desconocen tanto el trasiego de los expedientes como la conflictividad social y jurídica asociada a ellos, será preciso informar de que la piedra angular sobre la que se asientan los abusos es precisamente la ambigüedad en las definiciones del dominio público natural, además de otras imprecisiones de la ley. Es esta ambigüedad la que permite que en la práctica lo que haya de entenderse por demanio costero dependa de factores no de legalidad sino de oportunidad o incluso de la voluntad o talante del Jefe de Costas.
La redacción alternativa que se propone es la contenida en la propuesta de reforma elaborada por este Letrado en mayo de 2009. En cuando a la zona marítimo terrestre la razón es simple: Las idas y venidas entre el borrador y proyecto a cuenta de la necesidad de establecer procedimientos y condiciones preestablecidos para acreditar el alcance de los máximos temporales conocidos está basada en la realidad de que dichos temporales son extraordinarios y singulares, por lo que es necesario singularizarlos. Tal cosa es innecesaria cuando la definición se remite a los temporales ordinarios, lo que resulta más congruente con el requisito de seguridad jurídica establecido en el artículo 9.3 de la Constitución.
Propuesta de redacción del artículo 3.1.a):
“La zona marítimo‐terrestre, entendida como espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial y el límite hasta donde alcanzan las olas en los temporales ordinarios o, cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial. Esta zona se extiende también por las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas”.
La propuesta en relación a la definición de playa elimina las dunas muertas y los depósitos de arena de origen artificial.
Propuesta de redacción del artículo 3.1.b):
“La playa, entendida como depósitos de materiales sueltos formados por la acción del mar o del viento marino, con vegetación nula o escasa y característica.
Se entenderán incluidas dentro de este concepto las dunas que se encuentran en movimiento o evolución”.
La Disposición adicional segunda del proyecto de reforma garantiza de forma más teórica que real una vuelta a empezar con los deslindes, ahora para hacer la línea avanzar hacia el mar siempre que se den las condiciones. No parece que se vayan a producir nuevos deslindes a vista de que los cambios en las definiciones del dominio público natural con prácticamente inexistentes. Es uno de los preceptos que más claramente inciden en los derechos de los afectados, pero puede dar lugar a una conflictividad paralela cuando dichos afectados soliciten la incoación de deslindes y la Administración lo niegue bajo pretexto de que el deslinde está bien hecho y todo sigue igual, situación ante la que me he encontrado varias veces. En este caso se podría desatar una nube de procedimientos judiciales sólo para pedir que la sentencia condene a la Administración a abrir expediente.
La Disposición adicional quinta de la reforma no es compatible con el artículo 4.5 de la vigente ley de costas, que no se cambia. El trámite parlamentario deberá revisar o suprimir éste último precepto, ya que en caso contrario la ley contendrá dos preceptos opuestos entre sí.
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