Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-818-de-noviembre-1-de-2011?documento=jurcol&contexto=jurcol_b47934428ebe0168e0430a0101510168&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-11-16 16:42:57
Document Index: 226046636

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 309', 'ARTÍCULO 73', 'ARTÍCULO 309', 'artículo 8', 'artículo 152', 'artículo 14', 'artículo 73', 'artículo 9', 'artículo 35', 'artículo 52', 'artículo 153', 'artículo 10', 'artículo 309', 'artículo 73', 'artículo 10', 'artículo 1', 'artículo 152', 'artículo 10', 'artículo 152', 'artículo 309', 'artículo 152', 'artículo 23', 'artículo 309', 'artículo 10', 'artículo 230', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 152', 'artículo 152', 'artículo 152', 'artículo 152', 'artículo 152', 'artículo 258', 'artículo 153', 'artículo 152', 'artículo 152', 'artículo 608', 'artículo 152', 'artículo 152', 'artículo 152', 'artículo 152', 'artículo 23', 'artículo 2', 'artículo 26', 'artículo 23', 'artículo 13', 'artículo 23', 'artículo 24', 'artículo 33', 'artículo 152', 'artículo 153', 'artículo 11', 'artículo 309', 'artículo 73', 'artículo 9', 'artículo 153', 'artículo 73', 'artículo 66', 'artículo 150', 'artículo 73', 'artículo 309', 'artículo 10', 'artículo 1', 'artículo 150', 'artículo 233', 'artículo 21']

﻿ Sentencia C-818 de noviembre 1º de 2011
SENTENCIA C-818 DE 01 DE NOVIEMBRE DE 2011
CONTENIDO:ESTUDIO DE LOS ARTÍCULOS 13 A 33 Y EL ARTÍCULO 309 DE LA LEY 1437 DE 2011. LOS ARTÍCULOS 13 A 33 CONTIENEN UN DESARROLLO INTEGRAL Y SISTEMÁTICO DEL DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICIÓN Y POR TANTO, TODAS LAS MATERIAS TRATADAS SEA CUAL FUERE SU CONTENIDO ESPECIFICO, HAN DEBIDO SER OBJETO DE UNA LEY ESTATUTARIA. DECLARA INEXEQUIBLES LOS ARTÍCULOS 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 Y 33 DE LA LEY 1437 DE 2011 “POR LA CUAL SE EXPIDE EL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO”. LOS EFECTOS DE LA ANTERIOR DECLARACIÓN DE INEXEQUIBILIDAD QUEDAN DIFERIDOS HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 2014, A FIN QUE EL CONGRESO, EXPIDA LA LEY ESTATUTARIA CORRESPONDIENTE. DECLARA EXEQUIBLE, LA EXPRESIÓN “EL ARTÍCULO 73 DE LA LEY 270 DE 1996”, CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 309 DE LA LEY 309 DE LA LEY 1437 DE 2011, “POR LA CUAL SE EXPIDE EL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO”.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHO DE PETICIÓN, DERECHOS FUNDAMENTALES, LEY ESTATUTARIA, CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:482 DE FEBRERO DE 2012, PG.352
Sentencia C-818 de noviembre 1º de 2011
Ref.: Expediente D- 8410 y AC D-8427
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Juan Carlos Henao Pérez —quien la preside—, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, y de forma independiente, los ciudadanos Arleys Cuesta Simanca y Nisson Alfredo Vahos Pérez demandaron la constitucionalidad de los artículos 10 (parcial), 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, y 309 (parcial) de la Ley 1437 del 18 de enero de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo de lo Contencioso Administrativo”.
De la misma manera el magistrado sustanciador ordenó por medio de la secretaría general de la Corte Constitucional, a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes remitir a la corporación: “i) Originales o copia auténtica de las gacetas del congreso en las que consten los antecedentes legislativos de los trámites en sesiones plenarias de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, específicamente de los artículos 10, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, y 309; ii) Certificación del quórum y del desarrollo de las votaciones, con el número exacto de votos con que fue aprobada en las sesiones plenarias la ley —votos emitidos, votos afirmativos, votos negativos y u abstenciones—; iii) Certificación del cumplimiento del requisito contenido en el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003 —inciso final del art. 160 de la Constitución— según el cual “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta aquella en la cual se realizará la votación”, en plenarias. Además ordenó indicar a la corporación la página exacta de la gaceta donde consta el texto con el cual fue anunciada la votación para dar cumplimiento del artículo mencionado; y, iv) Se informe si en el trámite de la referida ley, específicamente de los artículos 10, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, y 309 (parcial), se discutió acerca de si el mismo debía surtirse de conformidad con el artículo 152 y 153 de la Constitución Política”.
ART. 13.—Objeto y modalidades del derecho de petición ante autoridades. Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este código, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución.
ART. 14.—Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción.
PAR.—Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad deberá informar de inmediato, y en todo caso antes del vencimiento del término señalado en la ley, esta circunstancia al interesado expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, el cual no podrá exceder del doble del inicialmente previsto.
ART. 15.—Presentación y radicación de peticiones. Las peticiones podrán presentarse verbalmente o por escrito, y a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos. Los recursos se presentarán conforme a las normas especiales de este código.
ART. 16.—Contenido de las peticiones. Toda petición deberá contener, por lo menos:
ART. 17.—Peticiones incompletas y desistimiento tácito. En virtud del principio de eficacia, cuando la autoridad constate que una petición ya radicada está incompleta pero la actuación puede continuar sin oponerse a la ley, requerirá al peticionario dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación para que la complete en el término máximo de un (1) mes. A partir del día siguiente en que el interesado aporte los documentos o informes requeridos comenzará a correr el término para resolver la petición.
ART. 19.—Peticiones irrespetuosas, oscuras o reiterativas. Toda petición debe ser respetuosa. Solo cuando no se comprenda su finalidad u objeto, se devolverá al interesado para que la corrija o aclare dentro de los diez (10) días siguientes. En caso de no corregirse o aclararse, se archivará la petición.
ART. 20.—Atención prioritaria de peticiones. Las autoridades darán atención prioritaria a las peticiones de reconocimiento de un derecho fundamental cuando deban ser resueltas para evitar un perjuicio irremediable al peticionario, quien deberá probar sumariamente la titularidad del derecho y el riesgo de perjuicio invocados.
ART. 21.—Funcionario sin competencia. Si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los diez (10) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito.
ART. 24.—Informaciones y documentos reservados. Solo tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución o la ley, y en especial:
ART. 25.—Rechazo de las peticiones de información por motivo de reserva. Toda decisión que rechace la petición de informaciones o documentos será motivada, indicará en forma precisa las disposiciones legales pertinentes y deberá notificarse al peticionario. Contra la decisión que rechace la petición de informaciones o documentos por motivos de reserva legal, no procede recurso alguno, salvo lo previsto en el artículo siguiente.
ART. 27.—Inaplicabilidad de las excepciones. El carácter reservado de una información o de determinados documentos, no será oponible a las autoridades judiciales ni a las autoridades administrativas que siendo constitucional o legalmente competentes para ello, los soliciten para el debido ejercicio de sus funciones. Corresponde a dichas autoridades asegurar la reserva de las informaciones y documentos que lleguen a conocer en desarrollo de lo previsto en este artículo.
ART. 28.—Alcance de los conceptos. Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución.
ART. 29.—Reproducción de documentos. En ningún caso el precio de las copias podrá exceder el valor de la reproducción. Los costos de la expedición de las copias correrán por cuenta del interesado en obtenerlas.
ART. 30.—Peticiones entre autoridades. Cuando una autoridad formule una petición de información a otra, esta deberá resolverla en un término no mayor de diez (10) días. En los demás casos, resolverá las solicitudes dentro de los plazos previstos en el artículo 14.
ART. 31.—Falta disciplinaria. La falta de atención a las peticiones y a los términos para resolver, la contravención a las prohibiciones y el desconocimiento de los derechos de las personas de que trata esta parte primera del código; constituirán falta gravísima para el servidor público y darán lugar a las sanciones correspondientes de acuerdo con la ley disciplinaria.
ART. 32.—Derecho de petición ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales. Toda persona podrá ejercer el derecho de petición para garantizar sus derechos fundamentales ante organizaciones privadas con o sin personería jurídica, tales como sociedades, corporaciones, fundaciones, asociaciones, organizaciones religiosas, cooperativas, instituciones financieras o clubes.
Las organizaciones privadas solo podrán invocar la reserva de la información solicitada en los casos expresamente establecidos en la Constitución y la ley.
ART. 33.—Derecho de petición de los usuarios ante instituciones privadas. Sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales, a las cajas de compensación familiar, y a las instituciones del sistema de seguridad social integral, que sean de carácter privado, se les aplicarán en sus relaciones con los usuarios, en lo pertinente, las disposiciones sobre derecho de petición previstas en los dos capítulos anteriores.
ART. 309.—Derogaciones. Deróganse a partir de la vigencia dispuesta en el artículo anterior todas las disposiciones que sean contrarias a este código, en especial, el Decreto 1 de 1984, el Decreto 2304 de 1989, los artículos 30 a 63 y 164 de la Ley 446 de 1998, la Ley 809 de 2003, la Ley 954 de 2005, la Ley 1107 de 2006, el artículo 73 de la Ley 270 de 1996, el artículo 9º de la Ley 962 de 2005, y los artículos 57 a 72 del capítulo V, 102 a 112 del capítulo VIII y 114 de la Ley 1395 de 2010.
Derógase también el inciso 5º del artículo 35 de la Ley 640 del 2001, modificado por el artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, en la siguiente frase: “cuando en el proceso de que se trate, y se quiera solicitar el decreto y la práctica de medidas cautelares, se podrá acudir directamente a la jurisdicción””.
1.2. Las demandas.
1.2.1. Demanda D-8410.
Por su parte, la abundante jurisprudencia de la Corte Constitucional reconoce de manera incuestionable, no solo su naturaleza fundamental, sino que, además, sirve de medio para garantizar los derechos fundamentales. Es por ello, que una regulación exhaustiva, tal y como se realizó en el Código Contencioso Administrativo, necesariamente debe hacerse de un procedimiento legislativo cualificado, como lo es el establecido en el artículo 153.
1.2.1.2. En estos términos, las leyes estatutarias tienen por “propósito establecer conjuntos normativos integrales, coherentes, armónicos con una mayor vocación de permanencia en el tiempo, asegurada por cierta rigidez que resulta de la exigencia de mayores requisitos para su aprobación que con respecto a las leyes ordinarias, contando además con un control previo de constitucionalidad que define de antemano su conformidad con la norma de normas”.
1.2.1.3. Agrega que la diferencia entre las leyes estatutarias y las ordinarias, no es solo de denominación sino que esta exige un debate y consenso mayor dentro de las células legislativas, pues se requiere su aprobación por la mayoría absoluta de los congresistas y ser tramitadas en una solo legislatura. Para ilustrar su punto, hace un recuento del trámite legislativo, concluyendo que el mismo fue propio de una ley ordinaria, pues por ejemplo, fue aprobada en dos legislaturas.
1.2.1.4. Sobre la necesidad que la regulación consagrada de los artículos 13 a 33 haya sido tramitada a través de ley estatutaria, considera el accionante que si bien es cierto que la Corte Constitucional ha establecido que en materia de regulación de los derechos fundamentales y de los recursos y procedimientos para su protección, no toda norma atinente a ellos debe necesariamente ser objeto de este procedimiento especial, lo relacionado a los aspectos inherentes al ejercicio mismo del derecho y primordialmente la consagración de límites, restricciones, excepciones y prohibiciones, solo procede a través de este mecanismo legislativo. Así, “la aplicación de estas consideraciones al caso concreto permite ver de bulto la inconstitucionalidad reclamada, pues la regulación efectuada por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo adoptada por la Ley 1437 de 2011 es exhaustiva y con pretensión de integralidad”.
1.2.2. Demanda D-8427.
El ciudadano Nisson Alfredo Vahos Pérez, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10, parcial, en cuanto a las expresiones “y la jurisprudencia” y (...) “Con ese propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas”; en contra de la totalidad de los artículos 13 al 33; y en contra del artículo 309, parcial, en cuanto a la derogatoria que hace del artículo 73 de la Ley 270 de 1996, por ser violatorios de los artículos 1º, 4º, 6º, 29, 113, 152, 153, 228 y 230 de la Constitución Política. Las razones aducidas fueron las siguientes:
1.2.2.1. En relación con las expresiones acusadas del artículo 10, señala el actor que se infringe el postulado del Estado social de derecho consagrado en el artículo 1º y el principio de legalidad de los artículos 6 y 29 de la Constitución Política, dado que pone en manos del Consejo de Estado, la facultad suprema de imponer a todas las autoridades de las ramas del poder público, el deber de acatar su precedente jurisprudencial, contexto en el cual, dicho organismo quedaría habilitado para delimitar el proceder de los poderes públicos, “abrogándose la función y capacidad de un poder constituyente primario y secundario”.
1.2.2.2. Sobre la inconstitucionalidad de los artículos del 13 al 33 de la Ley 1437, el actor señala que la Ley 1437 de 2011 es una ley ordinaria, y no obstante ello, los artículos demandados regulan en forma exhaustiva todo lo relacionado al derecho fundamental de petición materia esta, que tal como lo establece el artículo 152 literal a) Superior, es propia de una ley estatutaria.
Sostiene que “todo indica que una Ley ordinaria como lo es la Ley 1437 de 2011, en el título II, y desde los artículos 13 al 33, se encuentra regulando lo relacionado con el derecho fundamental de petición, tanto ante autoridades públicas como ante organizaciones privadas y los procedimientos y recursos que se deben seguir para obtener su protección; materias estas, que tal como lo establece el literal a) del artículos 152 Superior, no son propias de una ley ordinaria sino de una ley estatutaria, lo cual a todas luces vulnera los artículos 4º, 152 y 153 de la Constitución Política”.
1.3.1. Consejo de Estado.
En el mismo sentido, señalan que lo dispuesto en aquella norma es concordante con los artículos 102, 269, 270 y 271 de la misma ley, todos los cuales en su conjunto, buscan garantizar el derecho de los ciudadanos a la igualdad y a la extensión de las decisiones favorables de unificación del Consejo de Estado, de forma tal que los ciudadanos logren una protección a sus derechos en sede administrativa y no sean obligados a acudir a la jurisdicción. En las palabras de los intervinientes: “Dicho sistema determina que cuando la administración decida dar un trato desigual a dos ciudadanos o separarse de un precedente judicial de unificación, a sabiendas de que con ello obliga al ciudadano a iniciar un proceso sobre un derecho ya reconocido por la jurisprudencia, debe tener una razón seria y fundada para ello, la cual debe constar en las consideraciones del acto que resuelva de fondo definitivamente la situación jurídica planteada, so pena de que su decisión pueda ser anulada”.
1.3.1.2. Los intervinientes además, encuentran necesario aclarar que el artículo demandado hace alusión a las autoridades administrativas, y no a los jueces y tribunales administrativos. De esa manera, se asegura que la administración no se convierta en una fuente generadora de derecho y generadora de desigualdad, sino más bien, una autoridad colaboradora con las demás ramas del poder público con un deber mayor frente a la protección de derechos fundamentales. Así mismo, lo que se busca es que los derechos sean reconocidos en las instancias administrativas, evitando el exceso de casos en la jurisdicción contencioso administrativa, solicitando el reconocimiento de derechos que debían haber sido atendidos en ese primer ámbito. La judicialización excesiva de situaciones que podrían resolverse directamente con la administración, dificulta la realización de la justicia pronta y oportuna, elemento esencial del derecho de acceso constitucional a la tutela judicial efectiva.
1.3.1.3. En segundo lugar, respecto a los cargos formulados contra los artículos 13 al 33 de la Ley 1437, los intervinientes aducen de manera preliminar, que la primera parte del código busca regular el procedimiento administrativo, en el título segundo se adoptan algunas normas procedimentales relacionadas con el derecho de petición; tratan en líneas generales los procedimientos administrativos relativos a la presentación y contestación del derecho petición ante las autoridades administrativas, es decir la manera como deben actuar estas autoridades frente a los ciudadanos. Sobre los contenidos anteriores afirman, que las disposiciones de este título son de naturaleza meramente adjetiva o meramente procedimental, y se limitan a regular el derecho de petición desde la perspectiva de los deberes y obligaciones que surgen para las autoridades obligadas de su tramitación, en orden de dar cumplimiento al deber constitucional de dar respuestas oportunas, de fondo y eficaces a los ciudadanos interesados, sin embargo estas normas no agotan por completo las normas y los derechos que allí se regulan.
Resaltan que innumerables leyes ordinarias se han emitido regulando el ejercicio del derecho de petición frente a temas especiales, y no por ello han debido tramitarse como leyes estatutarias. Señalan que la misma Corte Constitucional ha establecido que no todas las disposiciones referidas a los derechos fundamentales deben formar parte de una ley estatutaria, sino aquellas que afectan el núcleo esencial de los derechos y deberes superiores, y cuyo objeto directo es el de regular el derecho en sí mismo y no materias relacionadas con él(1). Por el contrario, si se llegase a admitir la tesis según la cual todas las normas que regulen aspectos relacionados con los derechos fundamentales deben desarrollarse mediante ley estatutaria, “se desdibujaría por completo la naturaleza de ese procedimiento legislativo especial, se entorpecería el desenvolvimiento de la función legislativa, y se tornaría nugatoria la atribución constitucional que tiene asignada el Congreso de la República”.
1.3.1.4. Finalmente, reiteran que las normas que regulan la tramitación de las peticiones contenidas en el título II acusado, no deben aprobarse siguiendo el trámite de aprobación de las leyes estatutarias, por cuanto a) en las disposiciones demandadas no se establecen restricciones, excepciones, prohibiciones o limitaciones al ejercicio del derecho fundamental de petición, por eso no puede predicarse que afecten el núcleo esencial de dicho derecho; b) tampoco puede afirmarse que las normas en comento regulen de manera “integral y completa” el derecho de petición, puesto que existen otras leyes de carácter ordinario que regulan de manera especial el ejercicio de este derecho sin que se cumpla el principio de “integralidad” establecido en la jurisprudencia constitucional; c) el objeto de la Ley 1437 no es el de regular el derecho de petición, si no el de regular de manera amplia el procedimiento administrativo y el contencioso administrativo. Además, las normas demandadas son disposiciones meramente procesales en relación con el derecho fundamental de petición y d) no puede predicarse con acierto que los preceptos demandados estén regulando de manera integral un mecanismo de protección de un derecho fundamental, pues dicho mecanismo de protección ya existe y se encuentra regulado en el Decreto 2591 de 1991.
1.3.2. Facultad de jurisprudencia de la Universidad del Rosario.
La facultad de jurisprudencia de la Universidad del Rosario solicita a la Corte de manera principal, que se declare inhibida, parcialmente para emitir un pronunciamiento de fondo del asunto por ineptitud sustantiva de la demanda con número de Radicación D-8427. En segundo lugar, en caso de que el tribunal decida “subsanar la demanda presentada y abordar la problemática”, la universidad considera que las normas acusadas deben ser declaradas constitucionales.
1.3.2.1. Frente a la solicitud de inhibición, el interviniente sostiene que en sede de revisión de constitucionalidad, para que proceda un pronunciamiento de fondo, le corresponde al actor determinar con exactitud la norma objeto de examen, así como las normas constitucionales que se consideren vulneradas e indicar de manera clara los motivos y las razones jurídicas, por las cuales se estima que los textos demandados violan el ordenamiento superior. Así mismo, recuerda que la Corte Constitucional ha establecido que un cargo de inconstitucionalidad es apto para propiciar un juicio de inexequibilidad solo si cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
1.3.2.3. Por otro lado, aduce que en caso de encontrarse que la demanda es en su totalidad apta para provocar un juicio de constitucionalidad, debe declararse la constitucionalidad del artículo 10. Lo anterior por cuanto: (i) los destinatarios de la norma, son las “autoridades”, entendiendo por estas, los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, así como los órganos autónomos e independientes del Estado y los particulares. Es por eso, que el supuesto jurídico bajo estudio no incluye dentro de su contenido a las autoridades judiciales, como pretende hacerlo ver el actor, sino que debe entenderse que la interpretación que realice el Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa, deberá aplicarse a todos los funcionarios de la administración, (ii) es apenas lógico que las autoridades tengan el deber de aplicar a supuestos fácticos y jurídicos similares, las mismas consecuencias consagradas por el ordenamiento jurídico nacional interpretados por la jurisprudencia del Consejo de Estado. Además, las autoridades administrativas y judiciales pueden apartarse de la interpretación de unificación en aquellos casos en los que la carga de argumentación permite identificar de manera clara razones o motivos por los cuales no debe aplicarse una consecuencia jurídica a un caso particular y (iii) le corresponde al Consejo de Estado como órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa fijar el alcance de los preceptos normativos que son aplicables a la administración y mantener una interpretación de las normas jurídicas conforme a la realidad social cambiante; lo que además, genera estabilidad dentro del ordenamiento jurídico, coherencia, igualdad de trato y seguridad jurídica.
1.3.2.4. Respecto a los cargos formulados contra los artículos 13 al 33, el interviniente afirma que conforme a la jurisprudencia constitucional, se sujetan al trámite estatutario aquellas iniciativas legales que tengan por objeto directo desarrollar la totalidad del régimen de los derechos fundamentales o de alguno de ellos en particular; aquellas que busquen regular de manera íntegra y completa las materias establecidas en el artículo 152 de la Constitución; aquellas en las que se afecte el núcleo esencial de dichos derechos y deberes superiores; y aquellas que buscan regular un mecanismo de protección de derechos fundamentales. En ese orden de ideas, considera que a pesar de que los artículos demandados tocan aspectos relacionados con el derecho fundamental de petición, realmente su objeto directo no consiste en la regulación de su núcleo esencial y “mucho menos consagra graves restricciones o limitaciones a su ejercicio”, sino que se limita a regular aspectos meramente procesales. Agrega que tampoco son un conjunto normativo integral que desarrolle el derecho fundamental de petición, y su carácter parcial en cuanto al ámbito de protección del derecho, es un elemento suficiente para determinar la competencia del legislador ordinario.
1.3.2.5. Ahora bien, sobre los cargos formulados contra la derogatoria contenida en el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011, considera que debe declararse exequible, por cuanto la disposición no tiene contenido estatutario, razón por la cual podía ser modificada a través del procedimiento ordinario. En efecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-394 de 2002 indicó, sobre el artículo demandado, que “este podía ser reformado mediante una ley ordinaria, al no tener el carácter estatutario de que trata el artículo 152 de la Constitución, en razón a que se trata de una norma reglamentaria de carácter general de la acción de repetición”.
1.3.3. Universidad Nacional de Colombia.
1.3.3.1. Señala que los artículos demandados reglamentan elementos estructurales y esenciales del derecho fundamental de petición, y en ese sentido deben ser regulados a través de una ley especial como lo es una ley estatutaria, en donde se exige la aprobación por mayoría absoluta, que el debate se lleve a cabo en una solo legislatura y el requisito “especialísimo de ser objeto de revisión previa por parte de la Corte Constitucional”.
Con base en lo anterior, señala que los artículos 13 al 33 de la Ley 1437 regulan de manera íntegra, estructural y completa el derecho fundamental de petición, pues se trata de aspectos inherentes al ejercicio mismo del derecho y específicamente consagra límites, excepciones y prohibiciones, afectando el núcleo esencia del derecho de petición. En estos términos, conforme a los criterios establecidos por la Corte Constitucional en sentencias C-646 de 2001 y C-687 de 2002, procede la regulación por ley estatutaria cuando: “i) el asunto se trata de un derecho fundamental y no de un derecho constitucional de otra naturaleza; ii) cuando por medio de la norma está regulándose y complementándose un derecho fundamental; iii) cuando dicha regulación toca elementos conceptuales y estructurales mínimos de los derechos fundamentales; y, iv) cuando la normatividad tiene una pretensión de regular integralmente el derecho fundamental”.
En ese orden de ideas, el interviniente anota que en el caso de las normas demandadas, estas deben ser reguladas por medio de una ley estatutaria (C.N., arts. 152 y 153), y no por medio de una ley ordinaria, debido a que intervienen en el núcleo esencial del derecho fundamental de petición, conforme el artículo 23 de la C.P., cumpliéndose lo establecido por el alto tribunal constitucional.
1.3.4. Ministerio del Interior y de Justicia.
1.3.4.2. Respecto a los cargos formulados contra los artículos 13 al 33 de la Ley 1437, el ciudadano afirma que ninguna de estas disposiciones está regulando de manera íntegra, estructural o completa el derecho de petición ni toca su núcleo esencial, por lo cual no requieren de trámite de ley estatutaria. Para sustentar lo anterior, recuerda lo establecido por la Corte Constitucional en Sentencia C-910 de 2004 en la que se afirmó que solo aquellas disposiciones que de alguna manera toquen el núcleo esencial o en las que se regulen de manera íntegra, estructural y completa el derecho fundamental, debe ser objeto de regulación por medio de una ley estatutaria. En ese orden de ideas, el ciudadano interviniente concluye que la norma solo regula el procedimiento administrativo a través del cual las autoridades administrativas debe resolver las peticiones presentadas por los particulares, lo cual es propio del Código de Procedimiento Administrativo.
1.4. Concepto del Procurador General de la Nación.
1.4.3. En tercer lugar, en cuanto a la derogatoria hecha por un artículo de ley ordinaria —artículo 309 de la Ley 1437— a un artículo que hace parte de una ley estatutaria, aduce el Ministerio Público que en la revisión de constitucionalidad de la Ley 270 de 1996, se dijo expresamente que esta no tenía carácter estatutario, razón por la cual “es materia de ley ordinaria la definición del órgano competente y del procedimiento a seguir respecto de la responsabilidad proveniente del error en que incurran las autoridades judiciales pertenecientes a esta rama del poder público”. En ese orden de ideas, está claro que se trata de una disposición que no es de carácter estatutario, como pretende ver el actor, sino de naturaleza ordinaria al ser su regulación meramente orgánica.
2.2.1.3. El ciudadano Nisson Alfredo Vahos Pérez considera que las expresiones “la jurisprudencia” y “Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas”, del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 desconoce los artículos 6º, 29 y 230 de la Constitución por cuanto: (i) se establecería una facultad en cabeza del Consejo de Estado de imponer sus decisiones a todas las autoridades públicas, desconociéndose el sistema de fuentes consagrado en el artículo 230 Superior y (ii) en relación con los cargos referidos a los artículos 6º y 29 se señala que “el principio de legalidad que consagran y reclaman los artículos 6º y 29 constitucionales, y que bajo mi óptica subjetiva están siendo violados sistemáticamente por el artículo 10 parcial de la Ley 1437 de 2011, tiene un estrecho vínculo con el principio del debido proceso dada su trascendencia e importancia en el aseguramiento y efectividad de las garantías que contribuyen al orden social y la seguridad jurídica, puesto que al establecer el deber que le asiste a las autoridades de la aplicación uniforme de la jurisprudencia del Consejo de Estado, de una parte se opone al artículos 230 de la Constitución en lo relativo a las fuentes obligatorias como lo es la ley, y las no obligatorias, criterio auxiliar no obligatorio, como lo son la doctrina, la jurisprudencia, la jurisprudencia, la equidad, y los principios generales del derecho, cuya virtud se encamina hacia una tarea meramente auxiliar, o si se quiere meramente orientativa”.
2.2.1.4. Considera la Sala que los cargos presentados contra el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, carecen de pertinencia, por cuanto: en primer lugar, el accionante no explica las razones por las cuales la expresión acusada vulnera los artículos 6º, 29 y 230 de la Constitución. En efecto, se limita a señalar las normas constitucionales infringidas, sin realizar la exposición del contenido normativo de las disposiciones que riñen con las normas demandadas. En segundo lugar, el actor presenta en realidad al juez constitucional juicios subjetivos sobre la norma, y expone su opinión sobre la adopción de la misma. En estos términos, la jurisprudencia de la Corte ha señalado que en el juicio de constitucionalidad no son recibo, reparos contra la norma, cuyo fin realimente sea la adopción de una interpretación particular sobre la misma. Ha dicho:
“La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales(6) y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”(7); tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia(8), calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”(9) a partir de una valoración parcial de sus efectos (resaltado fuera del texto)(10).
Los demandantes plantean cargos de inconstitucionalidad contra los artículos 13 a 33 y 309 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
2.2.3. La reserva de la ley estatutaria frente a las materias especialmente relevantes por el constituyente.
2.2.3.2. La jurisprudencia constitucional ha señalado que la introducción de las leyes estatutarias en el derecho colombiano tiene como fundamento: “i) la naturaleza superior de este tipo de normas requiere superior grado de permanencia en el ordenamiento y seguridad jurídica para su aplicación; ii) por la importancia que para el Estado tienen los temas regulados mediante leyes estatutarias, es necesario garantizar mayor consenso ideológico con la intervención de minorías, de tal manera que las reformas legales más importantes sean ajenas a las mayorías ocasionales y, iii) es necesario que los temas claves para la democracia tengan mayor debate y consciencia de su aprobación, por lo que deben corresponder a una mayor participación política”(11).
Dada la amplitud de las materias sometidas a reserva de ley estatutaria y la necesidad de no vaciar la competencia del legislador ordinario(12), la jurisprudencia constitucional se ha propuesto delimitar el alcance de las leyes estatutarias frente a cada una de las materias objeto de regulación.
2.2.3.3. En primer lugar, esta corporación ha defendido la tesis de que la reserva de ley estatutaria debe interpretarse de manera restrictiva, en el sentido de que no cualquier regulación que se ocupe de las materias contempladas por el artículo 152 constitucional requiere ser expedida por medio de dicho tipo de ley(13).
En segundo lugar, la Corte ha sostenido que el tipo de desarrollo y el grado de detalle de la regulación que la Constitución exige al legislador estatutario dependen de la clase de materia. Así, para el caso de las funciones electorales, la Corte ha defendido un especie de reserva reforzada amplia, según la cual corresponde al legislador estatutario no solamente el establecer los lineamientos básicos de tales funciones, sino desarrollarlas con un mayor detalle con una pretensión de exhaustividad y sistematización. Al respecto, esta corporación expresó lo siguiente en la Sentencia C-226 de 1994(14):
“Por consiguiente, conforme a los anteriores argumentos, concluye la Corte Constitucional que a diferencia de lo que ocurre con los derechos fundamentales, en el caso de las funciones electorales, la ley estatutaria debe regular no solo los elementos esenciales de las mismas sino todos aquellos aspectos permanentes para el ejercicio adecuado de tales funciones por los ciudadanos, lo cual incluye asuntos que podrían en apariencia ser considerados potestades menores o aspectos puramente técnicos, pero que tienen efectos determinantes en la dinámica electoral, como la fijación de las fechas de elecciones, el establecimiento de los términos de cierre de las inscripciones de candidatos o registro de votantes, la organización de las tarjetas electorales o de los sistemas de escrutinio, etc. Por su propia naturaleza, la ley estatutaria de funciones electorales es entonces de contenido detallado. Esto no impide que de manera excepcional ciertas materias electorales puedan ser reguladas mediante leyes ordinarias. Así, hay disposiciones que corresponden a aspectos puramente operativos para facilitar la realización de una elección concreta y guardan conexidad con el tema electoral sin ser en sí mismas funciones electorales, como la autorización de una apropiación presupuestal para financiar unas elecciones determinadas. Tales materias pueden ser reguladas mediante estatutaria” (negrilla fuera del texto).
Para la hipótesis de la administración de justicia, la Corte ha señalado que son materia de las leyes estatutarias “los elementos estructurales esenciales de la función pública de justicia”(15), los cuales han sido identificados como “los principios que informan la administración de justicia, así como los órganos encargados de ejercerla y sus competencias generales”(16).
En relación con los mecanismos de participación ciudadana, la Corte ha señalado que aquellas disposiciones que comprometen los elementos estructurales del derecho de participación deben ser tramitadas como estatutarias. Por consiguiente, “aquel reducto esencial que es absolutamente necesario para que tal derecho pueda ser ejercido y sea efectivamente tutelado, debe ser regulado mediante este trámite especial. En este sentido, las disposiciones que tengan el significado de introducir límites, restricciones, excepciones, prohibiciones o condicionamientos al ejercicio del derecho”(17), están sometidas a los procedimientos especiales.
2.2.3.4. Respecto de los derechos fundamentales, el asunto es más problemático si se tiene en cuenta que la aplicación estricta de la reserva de ley estatutaria anularía el contenido de la competencia del legislador ordinario, en tanto directa o indirectamente, toda regulación se refiere o afecta un derecho fundamental, piénsese, por ejemplo, en todos los códigos de procedimientos que, en últimas, persiguen garantizar el debido proceso. Por lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha buscado el establecimiento de ciertas reglas(18) que permitan la armonización del artículo 152 con el 150 Superior, de manera tal que se mantenga un amplio margen de regulación por parte del legislador, pero se impida la restricción de mínimos de protección de los derechos fundamentales sin el consenso y el debate político propio de las sociedades democráticas. Los criterios fueron sintetizados en la Sentencia C-756 de 2008(19), en los siguientes términos:
2.2.3.4.1. La regla general es la regulación por parte del legislador ordinario. Lo anterior en tanto “la reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales es excepcional, en tanto que la regla general se mantiene a favor del legislador ordinario”.
2.2.3.4.2. La regulación estatutaria u ordinaria no se define por la denominación adoptada por el legislador, sino por su contenido material. Al respecto, esta corporación ha aclarado que el “criterio nominal relativo a la denominación que el legislador le da a una ley es insuficiente. El legislador no podría, por ejemplo dictar una ley que regule los principales derechos fundamentales y establezca reglas para su interpretación como si fuera una ley ordinaria, simplemente porque optó por llamarla “Código de Derechos Fundamentales”. Por eso, esta Corte ha señalado criterios adicionales al meramente nominal para determinar cuáles son las materias reservadas al legislador estatutario ... De la jurisprudencia de la Corte sobre leyes estatutarias se observa una prelación de los criterios materiales sobre los puramente formales o nominales”(20). En consecuencia, el trámite legislativo será definido por el contenido del asunto a regular y no por el nombre que el legislador designe.
2.2.3.4.3. Las regulaciones integrales de los derechos fundamentales debe realizarse mediante ley cualificada(21).
2.2.3.4.4. Los elementos estructurales esenciales del derecho fundamental deben regularse mediante ley estatutaria(22) “de tal forma que si un derecho tiene mayor margen de configuración legal, será menor la reglamentación por ley estatutaria(23). De esta forma, es claro que la regulación puntual y detallada del derecho corresponde al legislador ordinario(24). Al respecto, la Corte dijo que “las leyes estatutarias están encargadas de regular únicamente los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales y de los mecanismos para su protección, pero no tienen como objeto regular en detalle cada variante de manifestación de los mencionados derechos o todo aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio, porque ello conduciría a una petrificación del ordenamiento jurídico”(25). Así mismo, también deben tramitarse por el procedimiento especial, los aspectos importantes de un derecho fundamental.
2.2.4. El alcance de la reserva estatutaria en materia de regulación de los derechos fundamentales.
En cuanto a la exigencia contenida en el literal a) del artículo 152 Superior, referida a que deben tramitarse como estatutarias aquellas leyes que se refieran a los derechos y deberes fundamentales de las personas y a los procedimientos y recursos para su protección, esta corporación ha adoptado criterios restrictivos de interpretación de dicha obligación(26).
2.2.4.1. El primero de ellos, puede denominarse como el criterio de la integralidad. En estos términos, la exigencia de ley estatutaria solo se aplica a la regulación que tenga la pretensión de ser “integral, completa y sistemática, que se haga de los derechos fundamentales. Este criterio fue expuesto en la Sentencia C-425 de 1994(27) y reiterado por pronunciamientos posteriores. Sobre el particular se dijo:
“la Constitución Política de 1991 introdujo la modalidad de las leyes estatutarias para regular algunas materias respecto de las cuales quiso el Constituyente dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de estas, por una más exigente tramitación y por la certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad”(28) (resaltado fuera del original).
2.2.4.2. Un segundo criterio de interpretación restringida señala que debe tramitarse por ley estatutaria, aquellas iniciativas cuyo objeto directo sea desarrollar el régimen de los derechos fundamentales o de alguno de ellos en particular(29). En efecto, sobre este asunto, en la Sentencia C-013 de 1993(30), la Corte se expresó así:
“las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos”(31).
Así las cosas, si la reserva de ley estatutaria opera solo para aquellas leyes cuyo objeto directo es desarrollar la regulación de los derechos fundamentales, en sentido contrario debe entenderse que “si el objeto de la ley es regular materias relacionadas con un derecho fundamental, pero no el derecho fundamental en sí mismo, el trámite de ley estatutaria no es requerido”(32).
2.2.4.3. Un tercer criterio de interpretación restringida al que ha acudido la Corte para interpretar el artículo 152 de la Constitución ha sido el referente a que “solamente se requiere de este trámite especial cuando la ley regula “de manera integral un mecanismo de protección de derechos fundamentales”(33), siempre que se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección de un derecho fundamental(34) (resaltado fuera del original)”(35).
2.2.4.4. Finalmente, y como cuarto criterio se encuentra la afectación o desarrollo de los elementos estructurales de un derecho fundamental. Como se ha indicado la reserva de ley estatutaria no se predica de la regulación de “todo evento ligado a los derechos fundamentales”(36) sino “solamente los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales”(37), de modo que las leyes estatutarias no deben regular en detalle cada variante o cada manifestación de dichos derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio. En este sentido, al Corte afirmó lo siguiente en la Sentencia C-145 de 1994:
“(...) la competencia legislativa ordinaria está directamente habilitada por la Carta para regular derechos fundamentales y si no se presentara tal evento, la mencionada competencia ordinaria se transformaría en exceptiva, ya que directa o indirectamente gran parte de las leyes tocan algún o algunos derechos fundamentales. En materia de derechos fundamentales debe efectuarse ‘una interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria porque una interpretación extensiva convertiría la excepción -las leyes estatutarias basadas en mayorías cualificadas y procedimientos más rígidos- en regla, en detrimento del principio de mayoría simple que es el consagrado por la Constitución’. Esto significa que las leyes estatutarias están encargadas de regular únicamente los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales y de los mecanismos para su protección, pero no tienen como objeto regular en detalle cada variante de manifestación de los mencionados derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio, porque ello conduciría a una petrificación del ordenamiento jurídico” (negrilla fuera del texto).
Una respuesta que se dio en los primeros años de la Corte es que el núcleo esencial es definido por la Constitución y corresponde a la ley estatutaria desarrollar el contenido adyacente más cercano al núcleo(38); sin embargo, en esta línea jurisprudencial no se define cuál es el contenido adyacente más cercano al núcleo(39). Además, como ha reconocido la propia Corte, las cláusulas constitucionales sobre derechos fundamentales tienden a ser abstractas y generales, lo que hace difícil extraer de ellas un contenido mínimo de los derechos.
Esta posición fue asumida en la Sentencia C-408 de 1994(40), en donde se dijo que “... cuando de la regulación de un derecho fundamental se trata, la exigencia de que se realice mediante una ley estatutaria, debe entenderse limitada a los contenidos más cercanos al núcleo esencial de ese derecho, ya que se dejaría, según interpretación contraria, a la ley ordinaria, regla general legislativa, sin la posibilidad de existir; toda vez que, se repite, de algún modo, toda la legislación de manera más o menos lejana, se encuentra vinculada con los derechos fundamentales”.
Una segunda respuesta que se ha expuesto en la jurisprudencia constitucional es que es competencia del legislador estatutario desarrollar aspectos importantes del núcleo esencial, con lo que parece sugerirse que tal núcleo es delineado tanto por el constituyente como por el legislador estatutario(41). Algunos de los asuntos importantes del núcleo esencial que son propios de las leyes estatutarias y que han sido señalados por la Corte son: (i) la consagración de límites, restricciones, excepciones y prohibiciones(42), y (ii) los principios básicos que guían su ejercicio(43). Otro elemento que puede deducirse a partir de un examen de la estructura de los derechos fundamentales es la definición de las prerrogativas que se desprenden del derecho para los titulares y que se convierten en obligaciones para los sujetos pasivos. En la Sentencia C-981 de 2005 se describe este cambio de posición en los siguientes términos:
“En efecto, aunque inicialmente esta corporación dijo que solo debían ser regulados mediante ley estatutaria los “contenidos más cercanos al núcleo esencial del derecho fundamental”(44), en la actualidad, de manera uniforme y constante, la jurisprudencia sostiene que la regulación de los derechos fundamentales a que hace referencia el artículo 152, literal a, de la Constitución debe entenderse para todos los aspectos que identifican e individualizan el derecho fundamental, entendidos estos como “los elementos que se encuentran próximos y alrededor del contenido esencial de un derecho fundamental”(45).
La segunda respuesta parece ser la más coherente con los recientes desarrollos de la jurisprudencia constitucional, en los que se evidencia la adopción de un criterio progresivo de construcción de los derechos fundamentales. Según este criterio, los derechos fundamentales se amplían con el paso del tiempo y dependen de lo que en una sociedad considera fundamental en un momento histórico y a partir del concepto de dignidad humana(46). Por tanto, el contenido de los derechos cambia y se expande, para lo cual es importante la labor de actualización del legislador estatutario y del juez constitucional(47). En este sentido, las actualizaciones esenciales en el contenido, objeto y prerrogativas de un derecho fundamental deben tramitarse a través del procedimiento cualificado.
2.4.4.6. No obstante la bondad de estos criterios de interpretación, recientemente en la Sentencia C-791 de 2011(48), se advirtió que algunos de ellos podrían ser, en principio, contradictorios. En efecto, por un lado se señala que deben ser aquellas “que aludan a la estructura general y principios reguladores del derecho fundamental” pero por otro, también se exige el trámite cualificado cuando se trate de un desarrollo integral y armónico.
“En efecto, el sistema jurídico, debe evolucionar a la par de la sociedad y no puede desconocer los cambios que en esta se operan, so pena de tornarse ineficaz. En este orden de ideas, respecto a los derechos fundamentales, la ley debe mantener vigentes el alcance de las garantías y libertades constitucionalmente consagradas. Así, corresponde a la ley estatuaria, regular nuevas maneras de ejercicio de los derechos fundamentales, estrechamente ligadas a los avances y desarrollos tecnológicos. Buen ejemplo de ello lo constituye la ley estatutaria 982 de 2004 “Por la cual se establecen nuevos mecanismos de votación e inscripción para garantizar el libre ejercicio de este derecho, en desarrollo del artículo 258 de la Constitución Nacional”, la cual regula los mecanismos electrónicos de votación y de inscripción de los ciudadanos colombianos, es decir, una manera de ejercicio de los derechos políticos y de participación, producto a su vez de los avances de la tecnología en telecomunicaciones”.
2.4.4.6.2. En segundo lugar, en razón del alto grado de abstracción y generalidad de los enunciados normativos de los derechos fundamentales, el legislador estatutario tiene la función de “fijar su alcance o ámbito de aplicación, de señalar su contorno, sus límites internos”. Debe aclarare, no obstante, que “no toda disposición que defina el ámbito de conductas protegidas por un derecho fundamental debe ser materia de ley estatutaria pues esto supondría, por una parte, una carga imposible de cumplir por parte del legislador a quien se le exigiría configurar en abstracto todas las posibles manifestaciones del derecho fundamental regulado y, por otra parte, implicaría el riesgo que aquellas conductas que hacen parte del ámbito de protección del derecho y no hayan sido enunciadas, no podrían ser objeto de protección por medio de los mecanismos constitucionales de defensa de los derechos fundamentales”(49).
2.4.4.6.3. En tercer lugar, las leyes cumplen respecto de los derechos fundamentales una función general, “la de articularlos al interior del ordenamiento jurídico mediante su ponderación y armonización”.
2.4.4.8. Finalmente, debe la Sala precisar que cuando el legislador regula de manera integral, estructural y completa(50) un derecho fundamental, requiriendo para una ello el trámite consagrado en el artículo 153 Constitucional, la pretensión de integralidad y exhaustividad debe referirse a los elementos estructurales del derecho, es decir, en concordancia con lo expresado previamente, (i) a las prerrogativas que se derivan del derecho y que se convierten en obligaciones para los sujetos pasivos, (ii) a los principios que guían su ejercicio cuando haya lugar, y (iii) a las excepciones a su régimen de protección y otras limitaciones de orden general(51).
2.2.5. La jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto a la necesidad de que el desarrollo legislativo de los derechos fundamentales se realice mediante ley estatutaria(52).
2.2.5.1. Desde la Sentencia C-013 de 1993(53), la Corte empieza a delimitar los asuntos que sobre derechos fundamentales deben cumplir con el trámite cualificado. En dicha oportunidad, se analizó la exequibilidad de la Ley 1ª de 1991 “por la cual se expide el estatuto de puertos marítimos y se dictan otras disposiciones”, que al regular asuntos relacionados con el trabajo había sido demandada por no ser adoptada a través de las mayorías cualificadas.
“Ahora bien, como se menciona en la transcripción del Informe-Ponencia, las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos. Esto no supone que toda regulación en la cual se toquen aspectos relativos a un derecho fundamental deba hacerse por vía de ley estatutaria. De sostenerse la tesis contraria, se vaciaría la competencia del legislador ordinario. La misma Carta autoriza al congreso para expedir, por la vía ordinaria, códigos en todos los ramos de la legislación (...).
Posteriormente, en Sentencia C-226 de 1994(54), la Corte indicó que las leyes estatutarias deben solo regular los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales, y en consecuencia, no es necesario que cada detalle y variante tengan que ser reglamentadas a través de dicho procedimiento. Lo anterior por cuanto ello conduciría a una petrificación del ordenamiento jurídico”.
En igual sentido se encuentra la Sentencia C-313 de 1994(55), al estudiar la necesidad de adoptar por ley estatutaria el Código Penal. Se indicó que la ley estatutaria se refiere, en cada caso particular, a un derecho determinado y su fin es desarrollar su ámbito a partir de su núcleo esencial definido en la Constitución. Específicamente señaló:
“Para mayor abundamiento: las leyes estatutarias a que se refiere el artículo 152-a de la Constitución Política se ocupan de regular, de modo preferentemente positivo y directo, el ejercicio de los derechos fundamentales. Bien distinto es el contenido de aquellas normas mediante las cuales el Estado, al ejercitar el ius puniendi, limita alguno de esos derechos, a manera de sanción imputable a una conducta tipificada como delictiva. Tal es el caso de las disposiciones que integran el código penal que, por las razones expuestas, no están sujetas al trámite especial de las leyes estatutarias ni participan de la naturaleza jurídica propia de estas. Obsérvese, finalmente, que la ley estatutaria se refiere, en cada caso, a un derecho determinado y su fin es desarrollar su ámbito a partir de su núcleo esencial definido en la Constitución”.
Posteriormente, la Sentencia C-251 de 1998(56) estudió si se requería trámite estatutario una ley que regulaba la profesión de la optometría, en razón a que implicaba un desarrollo del derecho fundamental a escoger profesión u oficio. En dicha oportunidad, la Corte desechó dicho cargo(57). En cuanto al alcance del artículo 152 a) afirmó que “Ha preferido la Corte, entonces, inclinarse por una interpretación estricta, en cuya virtud, ‘cuando de la regulación de un derecho fundamental se trata, la exigencia de que se realice mediante una ley estatutaria debe entenderse limitada a los contenidos más cercanos al núcleo esencial de ese derecho’”. En todo caso, y para precisar el alcance de ese planteamiento, agregó también este tribunal que “el expuesto alcance de los artículos 152 y 153 de la Constitución ‘no podría conducir al extremo contrario del que, por exagerado, se ha venido desechando —el de que pueda el legislador afectar el sustrato mismo de los derechos fundamentales mediante ley ordinaria—’, pues ello, además de violar los mencionados preceptos, tendría la grave consecuencia consistente en ‘la pérdida del especialísimo sentido de protección y garantía que caracteriza a nuestro sistema constitucional cuando de tales derechos se trata’”.
2.2.5.2. En la Sentencia C-877 de 2005(58) referidos a la creación de sendos “bancos de datos”, como son el boletín de responsables fiscales y el boletín de deudores morosos del Estado. La Corte declaró exequibles ambas disposiciones al considerar que esas regulaciones no caían dentro de la órbita de competencia exclusiva del legislador estatutario. Para ello señaló este tribunal que “... las entidades públicas pueden exigir, almacenar y difundir informaciones que reposan en sus archivos, para lo cual pueden crear bases de datos que faciliten dicho procedimiento, pero a su vez las personas tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar los datos allí consignados. Con todo, es indispensable tener en cuenta la índole de esa información para determinar si una regulación en tal sentido demandaría la intervención del legislador estatutario. Habrá de considerarse si tales datos personales son privados y en esa medida se compromete la intimidad de las personas o si, por el contrario, son públicos y por ello no se encuentran sustraídos del conocimiento general. En el primer caso la puesta en circulación de esa clase de datos podría involucrar la afectación del derecho a la intimidad de las personas y por contera sería necesario que tal regulación estuviera contenida en una ley estatutaria, justamente por tocar el núcleo esencial del derecho fundamental de hábeas data. Pero, en el segundo caso tal exigencia no resultaría aplicable por cuanto son datos que por ingresar en la órbita de lo público no afectan en nada dicho núcleo esencial”(59).
En la Sentencia C-981 de 2005(60), la Corte analizó la exequibilidad de un conjunto de disposiciones contenidas en el estatuto tributario y en varias otras leyes ordinarias que causaron modificaciones al texto original de aquel, que regulan distintos aspectos que el actor consideró propios del denominado hábeas data tributario. En dicha oportunidad, la Corte estableció varios criterios para resolver los conflictos relacionados con el punto. Sobre el particular dijo:
En la Sentencia C-319 de 2006(61), al estudiar la constitucionalidad de la ley de justicia y paz, la Corte encontró que su trámite no debió llevarse a cabo a través de una ley estatutaria, en razón a que esta no pretendía regular en forma íntegra, estructural y completa los derechos a la verdad, justicia y reparación de los derechos de las víctimas. En igual sentido, se encuentra la Sentencia C-226 de 2008(62).
Así, en la Sentencia C-567 de 1997(63) esta corporación declaró inexequible una norma de la Ley 190 de 1995, conocida como el “Estatuto anticorrupción”. Lo anterior, por cuanto regulaba elementos estructurales del derecho al habeas data, a propósito de la necesidad de diligenciar un formato único de hoja de vida por parte de quienes aspirasen a ocupar un cargo público y que establecía la obligación de suministrar los demás datos que allí se solicitaran.
Posteriormente, en las sentencias C-384 y C-729 de 2000(64), y C-687 de 2002(65) se declararon inexequibles varios artículos incluidos en leyes ordinarias, que podían considerarse como desarrollo del derecho fundamental al hábeas data, al incorporar alivios para deudores del sistema financiero que se pusieran al día en sus obligaciones, relacionados con el derecho a ser inmediatamente excluidos de los bancos de datos que recopilan información sobre tales deudores(66).
En igual sentido, la Sentencia C-620 de 2001(67) la Corte decidió una demanda dirigida contra varias normas de la Ley 600 de 2000, contentiva del Código de Procedimiento Penal entonces vigente, entre ellas los artículos 382 a 389, que desarrollaban en forma integral y sistemática el derecho al hábeas corpus, todas las cuales fueron declaradas inexequibles(68). Sobre el particular en dicha oportunidad la corporación sostuvo que “las disposiciones que deben ser objeto de regulación por medio de ley estatutaria, concretamente, en lo que respecta a los derechos fundamentales y los recursos o procedimientos para su protección son aquellas que de alguna manera tocan su núcleo esencial o mediante las cuales se regula en forma ‘íntegra, estructural o completa’ el derecho correspondiente”. Respecto de las normas acusadas, consideró que el derecho fundamental al hábeas corpus “fue objeto de regulación exhaustiva, íntegra y completa por el legislador ordinario en las normas demandadas”, regulación que en su criterio no resultaba posible por ser un tema sometido a la reserva de ley estatutaria.
Posteriormente, la Sentencia C-993 de 2004(69) declaró inexequible un artículo de la Ley 863 de 2003 “por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas tributario”. La disposición cuestionada establecía para la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN la posibilidad de reportar a centrales de riesgos información sobre cumplimiento y/o mora de obligaciones de carácter tributario. Sobre el alcance de la reserva estatutaria sostuvo:
“La regulación de aspectos inherentes al ejercicio mismo de los derechos y primordialmente la que signifique consagración de límites, restricciones, excepciones y prohibiciones, en cuya virtud se afecte el núcleo esencial de los mismos, únicamente procede, en términos constitucionales, mediante el trámite de ley estatutaria”.
Finalmente, estos mismos criterios han sido también reiterados en otras decisiones más recientes, entre ellas las sentencias C-756 de 2008(70), en donde se declaró inexequible por regular derechos esenciales del derecho de elegir profesión y oficio.
Recientemente, en la Sentencia C-913 de 2010(71), la Corte declaró la inconstitucionalidad de la Ley 1288 de 2009, “Por medio del cual se expiden normas para fortalecer el marco legal que permite a los organismos, que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia, cumplir con su misión constitucional y legal, y se dictan otras disposiciones”, en razón a que: (i) desarrolla en forma íntegra una materia estrechamente relacionada con el derecho a la intimidad y al habeas data y (ii) la materia “desarrollada por la totalidad de los artículos que componen la Ley 1288 de 2009, que fue expedida como ley ordinaria, regulan materias vinculadas con los elementos estructurales de los derechos fundamentales a la intimidad y al hábeas data, actualizan y reconfiguran el contenido de tales derechos y constituyen un desarrollo integral de los mismos, esta debió ser expedida como ley estatutaria. Al no haber sido así, la Corte declarará la inexequibilidad de toda esa ley”.
2.2.6. La reserva estatutaria en materia de administración de justicia.
2.2.6.1. En lo que tiene que ver con la administración de justicia, esta corporación ha hecho también una interpretación restringida del principio de reserva de ley estatutaria en la materia, por cuanto, todo lo relacionado con la de justicia tendría que ser regulado a través de un procedimiento especial, incluso por ejemplo, los códigos de procedimiento. Así, en la Sentencia C-055 de 1995 señaló que: “Debe darse un sentido restrictivo a la reserva estatutaria en el campo de la administración de justicia, por lo cual ella se refiere a los elementos estructurales esenciales de la función pública de justicia, esto es, a la determinación de los principios que informan la administración de justicia, así como los órganos encargados de ejercerla y sus competencias generales”(72).
En igual sentido, la Sentencia C-037 de 1996(73), con oportunidad del examen del proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia, expuso que un cuerpo normativo de esta naturaleza “debe ocuparse esencialmente sobre la estructura general de la administración de justicia y sobre los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se someten a su conocimiento”, y en esa media “no todo aspecto que de una forma u otra se relacione con la administración de justicia debe necesariamente hacer parte de una ley estatutaria”.
2.2.6.2. En razón de la interpretación restrictiva, en la Sentencia C-368 de 2000(74), la Corte declaró la inexequibilidad parcial del artículo 608 de la Ley 522 de 1999, el cual confiaba a una ley estatutaria la determinación de la estructura de la justicia penal militar. Sobre el particular señaló “en el ordenamiento constitucional colombiano no hay más leyes estatutarias que las taxativamente enunciadas en el artículo 152 de la Carta Política; de esta norma se desprende que hay una ley estatutaria de la administración de justicia —Ley 270 de 1996—, pero en el texto que se examina se hace alusión a otra específica ley estatutaria, la que “definiría la estructura de la administración de la justicia penal militar”, que no está contemplada en el aludido artículo Superior; en consecuencia, resulta contrario a la Constitución que se condicione la entrada en vigencia de la Ley 522 de 1999, a la de una ley estatutaria que no se puede expedir sin violar el artículo 152 Superior”.
De igual manera, la corporación ha en la Sentencia C-392 de 2000(75) señaló que la asignación de competencias a los funcionarios judiciales y la indicación de los procedimientos que debían surtirse ante ellos constituían materias propias de una ley ordinaria y no de una ley estatutaria pues “no afectan el núcleo esencial o básico de la estructura, la organización y el funcionamiento de la administración de justicia”.
2.2.6.3. Se concluye entonces que la jurisprudencia ha optado por una interpretación restrictiva respecto del principio de reserva de ley estatutaria en materia de administración de justicia, según la cual dicha reserva no es extensible a asuntos no contemplados en el artículo 152 constitucional por una parte, y adicionalmente que a través de este procedimiento deben reglamentarse los elementos estructurales esenciales de la función pública de justicia, la determinación de los principios que informan la administración de justicia, así como los órganos encargados de ejercerla y sus competencias generales(76).
En primer lugar, cabe señalar que, de acuerdo a la jurisprudencia de esta corporación(77), existen dos tipos de cargos contra leyes ordinarias que se consideran contrarias al artículo 152, literal a), de la Constitución: (i) cuando existe un reproche global contra toda la ley, pues se considera que los temas generales que ella regula hacen parte de aquellos excluidos de la competencia ordinaria de configuración legislativa y (ii) cuando se cuestiona la validez de contenidos normativos precisos que debieron ser regulados en una ley estatutaria independiente y que por ejemplo, puede hacer parte de un conjunto normativo más amplio como puede ser un código. Sobre este última ha sostenido la corporación:
No obstante, cualquiera que sea la opción escogida por el legislador, se deben tener en cuenta los criterios materiales determinantes y adoptar los procedimientos constitucionales correspondientes. La constitucionalidad de los artículos de las leyes ordinarias que contengan materias de reserva de ley estatutaria dependerá, en su momento, del cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución, respecto de los cuales la Corte solo se pronunciará cuando se presente una demanda en la cual se plantee dicha cuestión”(78).
3.1.1. Análisis de los cargos contra los artículos 13 a 33 de la Ley 1437 de 2010.
3.1.1.1. El artículo 23 de la Carta establece que toda persona podrá “presentar peticiones respetuosas ante las autoridades” —o ante las organizaciones privadas en los términos que señale la ley—, y, principalmente, “a obtener pronta resolución”. La Corte Constitucional se ha ocupado acerca del contenido, ejercicio y alcance del derecho de petición(79). En este sentido, además de confirmar su carácter de derecho constitucional fundamental, ha señalado que esta garantía es una herramienta determinante para la protección de otras prerrogativas constitucionales como el de la información, el acceso a los documentos públicos, facilita el ejercicio de la participación en la toma de las decisiones que afectan a los ciudadanos; es decir, en el desarrollo de su derecho democrático de participación, la libertad de expresión, entre otros.
3.1.1.2. Desde de sus primigenios fallos, la Corte señaló que el derecho de petición es “uno de los derechos fundamentales cuya efectividad resulta indispensable para el logro de los fines esenciales del Estado, particularmente el servicio de la comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y la participación de todos en las decisiones que los afectan, así como para asegurar que las autoridades cumplan las funciones para las cuales han sido instituidas (C.N., art. 2º)”(80). De la misma manera, ha resaltado la Corte la relación existente entre el derecho de petición y otros derechos fundamentales. Sobre el particular ha afirmado la corporación que:
“Según lo estipulado en el artículo 2º de la Constitución Política, uno de los fines esenciales del Estado es facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación. Una de las formas en las cuales las entidades conformantes del Estado pueden ayudar al envolvimiento (sic) del ciudadano en los asuntos públicos es por medio de la solución oportuna a peticiones de información. En ocasiones la información solicitada puede corresponder a resultados de gestiones del Estado que son de interés público y que al conocerse pueden servir como herramienta para el control ciudadano ya que solo teniendo conocimiento de los resultados arrojados se podrá estar de acuerdo con los mismos o reclamar el cumplimiento de las gestiones a las cuales está obligado el Estado”(81).
En los mismos términos, en la Sentencia T-596 de 2002(82), se dijo que la consagración del derecho de petición permite una mayor participación en el funcionamiento de las entidades públicas y permite que los ciudadanos puedan reclamar el inmediato cumplimiento de sus derechos:
“En materia del ejercicio del poder político y social por parte de las personas, la Constitución de 1991 representa la transferencia de extensas facultades a los individuos y grupos sociales. El derecho a la igualdad, la libertad de expresión, el derecho de petición, el derecho de reunión, el derecho de información o el derecho de acceder a los documentos públicos, entre otros, permiten a los ciudadanos una mayor participación en el diseño y funcionamiento de las instituciones públicas. Los mecanismos de protección de los derechos fundamentales por su parte han obrado una redistribución del poder político en favor de toda la población con lo que se consolida y hace realidad la democracia participativa”.
En la Sentencia T-377 de 2000(83), la Corte sintetizó las reglas que previamente habían sido desarrolladas por la jurisprudencia en materia de protección del derecho fundamental de petición. Sobre el particular dijo:
3.1.1.3. En relación con lo que debe entenderse como elementos estructurales esenciales del derecho fundamental de petición, reiteradamente, la corporación ha señalado que estos se constituyen en la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que estas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas. Sobre el particular, la Sentencia T-490 de 2005(84), reiterada por la Sentencia T-1130 de 2005, T-373 de 2005, T-147 de 2006 y T-108 de 2006, señaló:
En lo que concierne al derecho de petición, considera la Sala que conforme a las reglas que en esa materia ha fijado esta corporación y que se encuentran contenidas, entre otras, en la Sentencia T-466 de 2004, el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, el cual en el asunto de la referencia resulta lesionado puesto que el Seguro Social, según se ha reseñado, no demostró haber dado respuesta a la petición del actor formulada el 5 de noviembre de 2003. Esta sola circunstancia impedía al a quo dar aplicación al artículo 26 del Decreto 2591 de 1991.
En igual sentido, en la Sentencia T-147 de 2006, se dijo:
“La abundante jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de características esenciales del derecho de petición, cuyo núcleo esencial reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, tiene como presupuesto esencial una de dos circunstancias: (i) que al accionante no se le permita presentar petición, o (ii) que exista presentación de una solicitud por parte del accionante. En este sentido, la vulneración del derecho de petición se presentará o bien por la negativa de un agente de recibir la respectiva petición o frustrar su presentación —circunstancia (i)—; o bien que habiendo presentado una petición respetuosa no ha obtenido respuesta, o que la solicitud presentada no fue atendida debidamente, circunstancia (ii)”.
De la misma manera, las sentencias T-1160A de 2001, T-1889 de 2001, T-846 de 2003, T-306 de 2003, T-447 de 2003, T-855 de 2004, T-734 de 2004, T-915 de 2004, T-192 de 2007, T-243 de 2008, T-325 de 2010, entre muchas otras, han señalado que el derecho de petición en su contenido(85) comprende los siguientes elementos(86): (i) la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que estas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas(87); (ii) una respuesta que debe ser pronta y oportuna, es decir otorgada dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico, así como clara, precisa y de fondo o material(88), que supone que la autoridad competente se pronuncie sobre la materia propia de la solicitud y de manera completa y congruente, es decir sin evasivas, respecto a todos y cada uno de los asuntos planteados y (iii) una pronta comunicación de lo decidido al peticionario, independientemente de que la respuesta sea favorable o no, pues no necesariamente se debe acceder a lo pedido(89).
3.1.1.4. Se concluye entonces que la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades públicas, y excepcionalmente, a los particulares, comprende varias etapas, prerrogativas, derechos y obligaciones que delimitan el objeto y contenido de tal garantía constitucional, y por tanto, no solo hacen parte de su núcleo esencial sino que lo desarrollan.
En efecto, el ejercicio de derecho de petición comienza con la posibilidad de dirigirse respetuosamente a las autoridades, tal y como lo señala el primer enunciado normativo del artículo 23 cuando señala que “Todo persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general (...)”.
Además, como tercer enunciado, encontramos el segundo parágrafo de la disposición constitucional que señala que la ley “podrá reglamentar su ejercicio ante organización privadas para garantizar los derechos fundamentales”. Es decir, la reglamentación de estos tres elementos identifican e individualizan el derecho fundamental.
3.1.1.5. Como desarrollo del primero, esto es, de la posibilidad de presentar peticiones respetuosas, se encuentran los artículos 13, 15, 16, 17 y 19 de la Ley 1437 de 2011. En efecto, en el artículo 13 se circunscribe el objeto de la garantía y se consagra que el mismo debe ser reclamado en las condiciones consagradas en el código contencioso. Sobre el particular establece “Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este código”. Esta misma disposición consagra que “Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política”. De la misma manera, la norma fija las facultades que se derivan de la garantía, particularmente “Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar el reconocimiento de un derecho o que se resuelva una situación jurídica, que se le preste un servicio, pedir información, consultar, examinar, requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos”.
3.1.1.7. Frente al tercer elemento del derecho, los artículos 32 a 33 regulan la facultad de presentar derechos de petición ante los particulares. Esta regulación resulta de suma importancia por cuanto, a diferencia de los sostenido por algunos intervinientes, demuestra que no solo se estableció un trámite administrativo dirigido a que las autoridades públicas dieran respuesta a las peticiones presentadas, sino que: (i) establece los casos en que es procedente la presentación de derechos de petición ante los particulares y (ii) se imponen obligaciones frente al derecho fundamental en cabeza de los mismos.
En efecto, el capítulo III establece las reglas para la presentación de los derechos de petición ante organizaciones e instituciones privadas en los artículos 32 a 33. La norma consagra que estas peticiones se someterán a los principios y reglas contenidas en el código y solo se podrá oponer reserva en los casos consagrados en el artículo 24. Las peticiones ante empresas o personas que administran archivos de carácter financiero, crediticio y comercial, de servicios y proveniente de terceros países se regularán por lo dispuesto en la ley estatutaria del habeas data. Este derecho también podrá ser reclamado cuando el solicitante se encuentre en situación de indefensión u subordinación o se encuentre ejerciendo una posición dominante. El artículo 33 señala que dicha garantía también puede exigirse a las cajas de compensación familiar y las instituciones del sistema de seguridad social integral.
3.1.1.8. Por otra parte, la regulación hecha por la Ley 1437 de 2001 establece limitaciones al derecho fundamental de petición, en razón del acceso limitado a ciertos documentos que gozan de reserva. En este sentido, el capítulo II del código contencioso consagra reglas especiales para el acceso de información, estableciendo la regla general que solo tendrán carácter de reservado las informaciones sometidos a reserva por la Constitución o la ley, en especial, los protegidos por el secreto comercial o industrial, los relacionados con la defensa o seguridad nacional, los amparados por el secreto profesional, los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes pensionales y demás registros de personal que obren en los archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica, salvo que sean solicitados por los propios interesados o por sus apoderados con facultad expresa para acceder a esa información, los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de crédito público y tesorería que realice la Nación. Los artículos 25 a 27 establecen que toda petición respecto a estas informaciones será negada en forma motivada. Si la persona interesada insiste corresponderá a la jurisdicción contenciosa administrativa decidir si niega o acepta la petición formulada. Esta reserva no será oponible a los funcionarios judiciales y administrativos.
3.1.1.10. Debe también precisarse que, a pesar de que la regulación del derecho fundamental de petición hace parte de un cuerpo normativo establecido en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ello no obsta para que la regulaciones integrales y sistemáticas de los elementos estructurales de un derecho fundamental deban ser tramitadas a través del procedimiento consagrado en el artículos 153. Lo anterior por cuanto la simple inclusión de una materia reservada en un código no cambia su naturaleza, tal y como ha sido claramente establecido por la jurisprudencia constitucional(90).
En efecto, de la jurisprudencia de la Corte sobre leyes estatutarias se observa una prelación de los criterios materiales sobre los puramente formales o nominales. En consecuencia, tal y como se dijo en el Sentencia C-646 de 2001 si ello es así, “el trámite legislativo a seguir será el que corresponda a cada materia, independientemente de su inclusión dentro de una ley cuyo nombre pareciera exigir otro procedimiento. Lo que la Constitución requiere es que los asuntos señalados en el artículo 152, delimitados según criterios materiales claros, sigan el trámite previsto en el artículo 153, pero no ordena que siempre que algún aspecto de tales asuntos sea regulado dentro de una ley ordinaria, el proyecto como un todo deba seguir el trámite estatutario”.
En igual sentido, ha aclarado la corporación que ello no implica un desmembramiento de una ley que regule integralmente una materia, ni afecta el carácter sistemático que caracteriza, por ejemplo, a los códigos. Por el contrario, el legislador puede “escoger la alternativa que, cumpliendo con las exigencias constitucionales, sea la más aconsejable para la adecuada regulación de la materia correspondiente. Por ejemplo, puede optar por una única ley que reciba el trámite de ley estatutaria en aquellas materias que así lo requieren. También puede tramitar en un cuerpo normativo separado aquellas materias que requieren trámite especial. No obstante, cualquiera que sea la opción escogida por el legislador, se deben tener en cuenta los criterios materiales determinantes y adoptar los procedimientos constitucionales correspondientes”(91).
La Corte ya ha aplicado estos parámetros para declarar la inexequibilidad parcial de las disposiciones que de conformidad con los criterios materiales anteriormente definidos, no siguieron el trámite exigido para los asuntos sometidos a la reserva de ley estatutaria(92), a pesar de encontrarse inmerso en cuerpos normativos.
Así, en la Sentencia C-567 de 1997(93), se declaró la inexequibilidad de las normas que regulaban el habeas data y que fueron incluidas en una ley ordinaria, pues según el criterio material requerían el trámite de ley estatutaria. En igual sentido, en la Sentencia C-620 de 2001(94) se consideró contraria a la Carta la regulación sistemática consagrada en el Código de Procedimiento Penal, referida al habeas corpus, por cuanto a través de la misma se desarrollaron sus elementos estructurales. En la Sentencia C-580 de 2001(95) se declaró la inexequibilidad parcial de las objeciones al proyecto de ley que regulaba las juntas de acción comunal, tramitado como ordinario, porque algunos artículos regulaban mecanismos de participación, como la concertación.
3.1.1.11. Por otro lado, en gracia de discusión, se podría señalar que el anterior Código Contencioso Administrativo, a pesar de contener una regulación sobre el ejercicio del derecho de petición, no fue tramitado por una ley estatutaria. Sobre el particular debe tenerse en cuenta que: (i) esta regulación se trataba de una norma preconstitucional- Decreto-Ley 1 de 1984, proferida en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 11 de la Ley 58 de 1982, y por tanto, dentro del ordenamiento constitucional colombiano no existía la figura de las leyes estatutarias. En consecuencia, la norma fue expedida de conformidad con el procedimiento establecido para el momento de su expedición y (ii) tal y como lo ha admitido la Corte Constitucional, en principio, la actualización estructural del contenido de un derecho fundamental, debe ser discutido en la célula legislativa a través del procedimiento estatutario(96). En este sentido, es indudable que los artículos 13 a 33 de la Ley 1437 de 2011, actualizan el derecho fundamental de petición, consagrado expresamente como fundamental en la Constitución Política de 1991, y reconocido igualmente por la jurisprudencia constitucional desde 1992 y (iii) fija por demás, su procedencia frente a particulares, situación no contemplada en la regulación pre-constitucional y que como se advirtió hace parte de su estructura.
En relación con el ámbito de las disposiciones afectadas por el vicio, y tal y como se ha procedido en otras oportunidades, el defecto trae consigo la inconstitucionalidad de todos los artículos relacionados con la materia que regula el derecho fundamental, en la medida en que al hacer un desarrollo integral del mismo, todos ellos resultan afectados, en cuanto nacieron a la vida jurídica mediante el trámite de una ley ordinaria y no de una ley estatutaria, como era imperativo que ocurriera en cumplimiento de los preceptos superiores(97).
3.1.2. Análisis del cargo presentado contra el artículos 309, parcial, de la Ley 1437 de 2011.
3.1.2.1. El artículo 309 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo” establece como derogatorias expresas, las siguientes:
“ART. 309.—Derogaciones. Deróganse a partir de la vigencia dispuesta en el artículo anterior todas las disposiciones que sean contrarias a este código, en especial, el Decreto 1 de 1984, el Decreto 2304 de 1989, los artículos 30 a 63 y 164 de la Ley 446 de 1998, la Ley 809 de 2003, la Ley 954 de 2005, la Ley 1107 de 2006, el artículo 73 de la Ley 270 de 1996, el artículo 9º de la Ley 962 de 2005, y los artículos 57 a 72 del capítulo V, 102 a 112 del capítulo VIII y 114 de la Ley 1395 de 2010”.
3.1.2.2. En una primera lectura, podría deducirse que efectivamente, la Ley 1437 de 2011, ley ordinaria, derogó una disposición de jerarquía estatutaria, situación que, en principio, desconocería lo establecido en el artículo 153 Constitucional que señala que la “aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias” deberá realizarse a través del trámite cualificado. No obstante, lo anterior, la jurisprudencia ha admitido que materias no sujetas a este tipo de reserva, pueden ser incluidas en el articulado de una ley estatutaria, pero la decisión del legislador de incluirlas dentro del proyecto de ley no cambia su régimen constitucional. Esto es, los asuntos pueden ser modificados a través de una ley ordinaria. Sobre el particular la Sentencia C-307 de 2004(98) explicó:
Qué ocurre con aquellas materias no sujetas a reserva de ley estatutaria que se incluyan dentro de un proyecto de ley tramitado conforme a las exigencias de las leyes estatutarias? Es claro que, desde la perspectiva formal, las normas relativas a tales materias no pueden tenerse como contrarias a la Constitución, pues se tramitaron según un procedimiento que resulta más exigente que el previsto para la legislación ordinaria. Pero, por otra parte, la decisión del legislador de incluirlas dentro del proyecto de ley estatutaria no puede cambiar su régimen constitucional. Esto es, tal decisión legislativa no implica incluir en el ámbito de la reserva de ley estatutaria a esas materias que son propias de la ley ordinaria, ni significa que, hacia el futuro, tales materias solo puedan ser modificadas mediante leyes estatutarias.
Por otro lado, de manera general, la Corte ha precisado que en la medida en que no corresponde a la ley estatutaria, en cada caso, hacer la regulación exhaustiva de las materias sometidas a la reserva especial, los temas regulados en una ley estatutaria no por ello quedan automáticamente excluidos del ámbito normativo propio de la ley ordinaria(99).
Cuando el legislador estatutario se ocupa de materias que están dentro de la órbita del legislador ordinario, la norma correspondiente no se torna necesariamente inconstitucional, puesto que se han cumplido todos los requisitos mínimos para que esta ingrese válidamente al ordenamiento jurídico, ya que el trámite de las leyes estatutarias es más riguroso que el de las ordinarias. Sin embargo, el hecho de que un tema haya sido regulado por el legislador estatutario siendo propio del legislador ordinario no lo transforma en materia exclusiva de ley estatutaria y, por lo tanto, no lo sustrae del ámbito de competencia del legislador ordinario. Aceptar lo contrario llevaría a que gradualmente el legislador estatutario vaciara la competencia del legislador ordinario, lo cual introduce demasiada rigidez en la evolución del derecho y obstaculiza que las mayorías ordinarias adopten decisiones democráticas mediante los procedimientos fijados por la Constitución para la aprobación de leyes ordinarias”.
3.1.2.3. En relación con la naturaleza del artículo 73 de la Ley 270 de 1996, debe considerarse que en la Sentencia C-037 de 1996(100), la corporación señaló expresamente que la determinación de competencias en cabeza de funcionarios judiciales era una materia propia de una ley ordinaria, y por ello, su modificación podía tramitarse mediante el procedimiento legislativo general. Sobre el particular sostuvo:
“De acuerdo con las consideraciones expuestas en torno al artículo 66 del proyecto, la ley ordinaria debe señalar el órgano competente para definir la responsabilidad estatal en los términos contemplados por las normas anteriores”.
3.1.2.5. En efecto, reiterada jurisprudencia ha admitido que en dicha materia existe un amplio margen de configuración en cabeza del legislador ordinario, quien de manera razonable y proporcionada, tiene la libertad de distribuir las competencias judiciales. En este sentido, ha dicho la corporación que en razón de la cláusula general a que se refieren los numerales 1º y 2º del artículo 150 de la Constitución, al legislador ordinario le corresponde regular los procedimientos judiciales y administrativos, especialmente todo lo relacionado con la competencia de los funcionarios, los recursos, los términos, el régimen probatorio, cuantías, entre otros.
Ha señalado que en virtud de su potestad legislativa en materia de procedimientos, el legislador puede “(...) regular y definir(101) entre los múltiples aspectos de su resorte legislativo, algunos de los siguientes elementos procesales: (i) el establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades, -esto es, los recursos de reposición, apelación, u otros -, así como los requisitos y las condiciones de procedencia de los mismos(102). (ii) Las etapas procesales y los términos y formalidades que se deben cumplir en cada uno de los procesos. (iii) La radicación de competencias en una determinada autoridad judicial, siempre y cuando el constituyente no se haya ocupado de asignarla de manera explícita en la Carta(103). (iv) Los medios de prueba(104) y (v) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del juez y aún de los terceros intervinientes, sea para asegurar la celeridad y eficacia del trámite, o para proteger a las partes o intervinientes, o para prevenir daños o perjuicios en unos u otros procesos(105)” (resaltado fuera del texto).
De igual manera, ha considerado que esta potestad no es absoluta, pues se encuentra limitada por las garantías constitucionales y debe ejercerse de acuerdo con la naturaleza de la acción o recurso respectivo(106), y los principios de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio pleno de los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso, entre otros. Sobre el particular ha expresado:
“El legislador dispone de un amplio margen de discrecionalidad para regular los procesos judiciales, esto es para determinar el procedimiento, las actuaciones, acciones y demás aspectos que se originen en el derecho sustancial(107). Todo ello dentro de los límites que fije la Constitución (art. 4º).
Estos límites están representados por la prevalencia y el respeto de los valores y fundamentos de la organización político institucional, tales como la dignidad humana, la solidaridad, la prevalencia del interés general, la justicia, la igualdad y el orden justo (Preámbulo art. 1º de la Constitución); en la primacía de derechos fundamentales de la persona, entre ellos la igualdad, el debido proceso, la defensa y el acceso a la administración de justicia (C.P., arts. 5, 13, 29 y 229) o el postulado de la buena fe de las actuaciones de los particulares (C.P., art. 83).
En atención a referentes superiores como los señalados, la Corte tiene establecido que la legitimidad de las normas procesales y el desarrollo del derecho al debido proceso están dados por su proporcionalidad y razonabilidad frente al fin para el cual fueron concebidas. Por ende, “la violación del debido proceso ocurriría no solo bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino especialmente en el evento de que esta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilización”(108).
3.2. Efectos de la decisión a tomar.
3.2.1. Como consecuencia la Sala declarará: (i) la inexequibilidad de los artículos 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33 de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” y (ii) la exequibilidad de la expresión “el artículo 73 de la Ley 270 de 1996”, contenida en el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011.
3.2.3. La Corte Constitucional ha recurrido, en forma excepcional, a una sentencia de inexequibilidad diferida cuando, si bien constata la existencia de una contradicción con la normatividad superior, que impone la exclusión inmediata del ordenamiento jurídico de las normas afectadas, esta decisión genera una situación constitucionalmente peor que incide con suma gravedad en la vigencia de principios o derechos constitucionales especialmente protegidos en la Carta(109).
3.2.4. Actualmente, el derecho de petición se encuentra regulado en los capítulos II, III, IV, V, VIII y IX, “Del derecho de petición en interés general”, “Del derecho de petición en interés particular”, “Del derecho de petición de informaciones”, “Del derecho de formulación de consultas”, “Normas comunes a los capítulos anteriores” y “Silencio administrativo”, del vigente Código Contencioso Administrativo (D. 1/84). Por otro lado, no existe otra regulación distinta a este código que ofrezca a la administración los parámetros generales para la contestación de los requerimientos presentados por los asociados.
1. Declararse INHIBIDA para decidir de fondo, en relación con los apartes acusados del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.
(1) Sentencia C-182 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt.
(6) Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(7) Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(8) Cfr. Sentencia C-269 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Este fallo que se encargó de estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1º literales b) y f), es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos de conveniencia.
(9) Son estos los términos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en la C-090 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-357 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C- 374 de 1997. M.P. José Gregorio Hernández Galindo, se desestiman de este modo algunos argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, C-040 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz.
(10) C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(11) C-756 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(12) Para evitar que se produzca el fenómeno que ha sido denominado en el derecho comparado como la “congelación del rango”. Ver sentencias C-307 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, y C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(13) Ver Sentencia C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(15) Cfr. Sentencia C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(16) Cfr. Sentencia C-055 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En este mismo sentido, en la Sentencia C-037 de 1996, la Corte explicó que corresponde a las leyes estatutarias regular “(...) la estructura general de la administración de justicia y sobre los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se someten a su conocimiento”.
(17) Cfr. Sentencia C-580 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(18) Entre muchas otras, pueden consultarse las sentencias C-013 de 1993, C-370 de 2006, C-370 de 2006, C-910 de 2004 y C-162 de 2003.
(20) Sentencia C-646 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(21) Sentencias C-620 de 2001, C-687 de 2002 y C-872 de 2003.
(23) Sentencias C-162 de 2003 y C-981 de 2005.
(24) Sentencia C-013 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(25) Sentencia C-226 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(26) C-913 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
(28) En esta sentencia, la Corte declaró inconstitucionales los artículos de la Ley 104 de 1993 que regulaban el derecho a la información y establecían restricciones sobre el núcleo esencial que deberían haber sido reguladas en una ley estatutaria.
(29) Cfr. Sentencia C-1067 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
(31) En esa ocasión la Corte señaló que en materia del derecho al trabajo, una ley estatutaria debería ser el instrumento a través del cual se desarrollara “el concepto del trabajo como obligación social, lo qué se entiende por “condiciones dignas y justas”, la determinación de las distintas modalidades del trabajo que gozan de la especial protección del Estado y, en fin, enriquecer el contenido de este derecho con base en los desarrollos que surjan de los tratados y convenios internacionales”.
(32) Sentencia C-1067 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(33) Cf. Sentencia C-155A de 1993, M.P. Fabio Morón Díaz.
(34) Cf. Sentencia c-434 de 1996, m.P. José Gregorio Hernández Galindo. En este fallo la Corte estudió la acción de reintegro, y señaló que aun cuando era un instrumento judicial para proteger a los trabajadores de despidos injustos, no tenía la categoría de garantía constitucional de derechos fundamentales, cuya regulación exigiera el trámite de las leyes estatutarias.
(35) Sentencia C-1067 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(36) Cfr. Sentencia C-013 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(37) Cfr. Sentencia C-226 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ver también la Sentencia C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(38) En la Sentencia C-313 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz, la Corte afirmó: “Obsérvese, finalmente, que la ley estatutaria se refiere, en cada caso, a un derecho determinado y su fin es desarrollar su ámbito a partir de su núcleo esencial definido en la Constitución”. Luego, en la Sentencia C-408 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz, la Corte precisó: “(...) cuando de la regulación de un derecho fundamental se trata, la exigencia de que se realice mediante una ley estatutaria, debe entenderse limitada a los contenidos más cercanos al núcleo esencial de ese derecho, ya que se dejaría, según interpretación contraria, a la ley ordinaria, regla general legislativa, sin la posibilidad de existir; toda vez que, se repite, de algún modo, toda la legislación de manera más o menos lejana, se encuentra vinculada con los derechos fundamentales”. (negrilla fuera del texto) Ver también la Sentencia C-981 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(39) En algunas sentencias no se habla de núcleo esencial sino de contenido mínimo del derecho o de elementos estructurales esenciales. Ver por ejemplo la Sentencia C-646 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(40) M.P. Fabio Morón Díaz.
(41) En este sentido, en la Sentencia C-993 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería, la Corte sostuvo: “Cuando una ley regule aspectos principales e importantes del núcleo esencial de un derecho fundamental, en este caso del habeas data, el proceso de formación de esta ley debe haber sido el de una ley estatutaria so pena de ser expulsada del ordenamiento jurídico por vicios de forma” (negrilla fuera del texto).
(42) Ver sentencias C-425 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-247 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-374 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-251 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-1338 de 2000, M.P. (E) Cristina Pardo Schilesinger, C-981 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, y C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(43) Ver Sentencia C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(44) Sentencia C-408 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz. En esa providencia, la Corte dijo que “... cuando de la regulación de un derecho fundamental se trata, la exigencia de que se realice mediante una ley estatutaria, debe entenderse limitada a los contenidos más cercanos al núcleo esencial de ese derecho, ya que se dejaría, según interpretación contraria, a la ley ordinaria, regla general legislativa, sin la posibilidad de existir; toda vez que, se repite, de algún modo, toda la legislación de manera más o menos lejana, se encuentra vinculada con los derechos fundamentales”. Igualmente, en Sentencia C-425 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte dijo que “la regulación de aspectos inherentes al ejercicio mismo de los derechos y primordialmente la que signifique consagración de límites, restricciones, excepciones y prohibiciones, en cuya virtud se afecte el núcleo esencial de los mismos, únicamente procede, en términos constitucionales, mediante el trámite de ley estatutaria”.
(45) Sentencia C-981 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(46) Esta tesis puede apreciarse en sentencias como la T-227 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, T-881 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, y T-760 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En la primer la Corte recordó que el concepto de dignidad humana evoluciona y, por tanto, también los derechos fundamentales. La Corte aseguró: “(...) el concepto de dignidad humana que ha recogido la Corte Constitucional únicamente se explica dentro del sistema axiológico de la Constitución y en función del mismo sistema. Así las cosas, la elevación a rango constitucional de la ‘libertad de elección de un plan de vida concreto en el marco de las condiciones sociales en las que el individuo se desarrolle’ y de ‘la posibilidad real y efectiva de gozar de ciertos bienes y de ciertos servicios que le permiten a todo ser humano funcionar en la sociedad según sus especiales condiciones y calidades, bajo la lógica de la inclusión y de la posibilidad de desarrollar un papel activo en la sociedad’, definen los contornos de lo que se considera esencial, inherente y, por lo mismo inalienable para la persona, razón por la cual se traduce en derechos subjetivos (entendidos como expectativas positivas (prestaciones) o negativas) cuyos contenidos esenciales están sustraídos de las mayorías transitorias. || En este orden de ideas, será fundamental todo derecho constitucional que funcionalmente esté dirigido a lograr la dignidad humana y sea traducible en un derecho subjetivo. Es decir, en la medida en que resulte necesario para lograr la libertad de elección de un plan de vida concreto y la posibilidad de funcionar en sociedad y desarrollar un papel activo en ella. Tal necesidad no está determinada de manera apriorística, sino que se define a partir de los consensos (dogmática del derecho constitucional) existentes sobre la naturaleza funcionalmente necesaria de cierta prestación o abstención (traducibilidad en derecho subjetivo), así como de las circunstancias particulares de cada caso (tópica). Así, por ejemplo, en la actualidad existe consenso en torno a la absoluta necesidad de que los procedimientos judiciales y administrativos estén fijados normativamente (principio de legalidad) y que prevean la posibilidad de controvertir pruebas, presentar las propias y de rebatir argumentos y ofrecer los propios (derecho de defensa), para que la persona pueda ser libre y activa en sociedad; mientras que serán las circunstancias concretas las que definan si una cirugía estética únicamente persigue intereses narcisistas o responden a una necesidad funcional, para que la persona pueda ser activa en sociedad (v. gr. alteraciones funcionales y dolor que exigen una reducción de senos). Resulta ejemplarizante la discusión en torno el reconocimiento de derechos fundamentales a personas jurídicas, en la cual el consenso logrado únicamente se explica por la necesidad de proteger elementos funcionalmente indispensables para la correcta operación jurídica de estas instituciones. || Lo anterior, debe precisarse, no implica que en sí mismo derechos constitucionales no tengan carácter fundamental. La existencia de consensos (en principio dogmática constitucional) en torno a la naturaleza fundamental de un derecho constitucional implica que prima facie dicho derecho se estima fundamental en sí mismo. Ello se explica por cuanto los consensos se apoyan en una concepción común de los valores fundantes de la sociedad y el sistema jurídico. Así, existe un consenso sobre el carácter fundamental del derecho a la vida, a la libertad y a la igualdad. Los consensos sobre la naturaleza fundamental de estos derechos claramente se explica por la imperiosa necesidad de proteger tales derechos a fin de que se pueda calificar de democracia constitucional y de Estado social de derecho el modelo colombiano. No sobra indicar que, en la actual concepción de dignidad humana, estos derechos son requisitos sine qua non para predicar el respeto por dicho valor.”
(47) Esta labor de delimitación y actualización es reconocida en la Sentencia T-227 de 2003, en la que la Corte explicó que la definición de las obligaciones reclamables y que hace que una exigencia de la dignidad humana se traduzca en derecho subjetivo, es, producto de decisiones constitucionales, legislativas e, incluso jurisprudenciales.
(49) Cfr. C-791 de 2011.
(50) Ver las sentencias C-646 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(51) Las limitaciones generales son diferentes a las que surgen en el caso concreto a partir de ejercicios de ponderación cuando existe colisión entre derechos o entre derechos y otros principios constitucionales, y que en consecuencia solamente son aplicables al caso específico.
(52) En la Sentencia C-973 de 2010 la corporación hizo un recuento de la jurisprudencia referida a la necesidad de tramitar por ley estatutaria ciertos elementos del derecho fundamental, y que en lo pertinente, se acoge en esta oportunidad.
(54) Alejandro Martínez Caballero. Artículos 1º (parcial), 4º, 5º, 6º, 7º, 8º (parcial), 10 (parcial) de la Ley 36 de 1993.
(55) M.P. Carlos Gaviria Díaz. Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 57 de 1993 (adiciona parcialmente el Código Penal).
(56) M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero.
(57) En este caso salvó el voto el magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, quien consideró que el tema de esta ley sí ha debido ser desarrollado por ley estatutaria. Como fundamento de esa postura, destacó que a diferencia de lo sostenido por la mayoría, las normas que deben tramitarse como ley estatutaria no son aquellas que afecten negativamente el núcleo esencial del derecho fundamental de que se trata, pues en realidad, y conforme a la Constitución, ese núcleo esencial no puede ser lesionado por ley alguna. Explicó que las leyes que requieren este trámite son aquellas que sin restringir el alcance del núcleo esencial, desarrollan contenidos que han sido reconocidos como parte integrante de aquel.
(59) También en este caso se presentaron dos salvamentos de voto de los magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araújo Rentería quienes consideraron que estas disposiciones solo podían haberse adoptado previo el trámite de una ley de naturaleza estatutaria, y una aclaración de voto del magistrado Humberto Sierra Porto, quien nuevamente hizo la precisión de que no son los contenidos restrictivos del núcleo esencial los que determinan la necesidad de una ley estatutaria, pues ellos son inadmisibles dentro del marco constitucional, sino en general aquellos aspectos que de manera directa, positiva o negativa, se relacionen con dicha esencia.
(61) M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(64) M.P. en ambas Vladimiro Naranjo Mesa.
(65) M.P. Eduardo Montealegre Lynnet.
(66) Es importante anotar que para la época en que se expidieron las leyes 510 de 1999 y 716 de 2001 en las cuales se encontraban contenidas las distintas normas acusadas, e incluso para la fecha de estas sentencias, el legislador estatutario no había aún regulado integralmente el derecho fundamental al hábeas data en materia financiera, cosa que se hizo apenas en el año 2008 con la expedición de la ley estatutaria 1266 de ese año.
(68) Esta decisión obligó a que posteriormente este derecho fundamental fuera regulado mediante ley estatutaria, la que varios años después vino a ser la Ley 1095 de 2006.
(72) Sentencia C-055 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(73) M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(75) M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(76) Sentencia C-670 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda, reiterada en la Sentencia C-295 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis, y C-162 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(77) Ver C.756 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(78) Sentencia C-646 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(79) Al respecto, pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias T-578 de 1992, C-003 de 1993, T-572 de 1994, T-133 de 1995, T-382 de 1993, T-275 de 1995, T-474 de 1995, T-141 de 1996, T-472 de 1996, T-312 de 1999 y T-415 de 1999.
(80) T-12 del 25 de mayo de 1992 Sala Tercera de Revisión, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(81) En la Sentencia T-129/01, magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero, se estudió el caso de un ciudadano que había participado en la elaboración de un pacto mediante el cual el gobierno se comprometía a suministrar ayuda al municipio del cual era residente y, en ejercicio del derecho de petición, solicitaba un informe acerca del cumplimiento del mismo el cual no le había sido suministrado. La Corte concedió la tutela por considerar que esta información era indispensable para el control de la gestión de la administración.
(82) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(83) M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(84) M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(85) Ver, entre muchas, las sentencias T-737 y T-236 de 2005 y C-510 de 2004, M.P. Alvaro Tafur Galvis; T-718 y T-627 de 2005; Marco Gerardo Monroy Cabra; T-439 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-275 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(86) Ver sentencias T-944 de 1999 y T-447 de 2003. En la Sentencia T-377 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, retomada por las sentencias T-855 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-734 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-915 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño, entre otras, se delinearon algunos supuestos fácticos mínimos del derecho de petición, que han sido precisados en la jurisprudencia de esta corporación, mediante las sentencias de sus diferentes salas de revisión.
(87) Es abundante la jurisprudencia existente sobre el núcleo esencial del derecho de petición. Se pueden consultar, entre otras, las siguientes sentencias: T-147 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-108 de 2006 y T-490 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería; T-1130 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-373 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(88) Ver, entre muchas, las sentencias: T-460 de 2006 y T-1160 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-295 y T-147 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-134 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-1130 y T-917 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-814 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería; T-352 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-327 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(89) Ver las sentencias T-259 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-814 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería, entre otras.
(90) Cfr. Sentencia C-620 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería y C-646 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda.
(91) C-646 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda.
(92) La Corte Constitucional en la Sentencia C-567/97, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz declaró la inexequibilidad de las normas que regulaban el habeas data y que fueron incluidas en una ley ordinaria, pues según el criterio material requerían el trámite de ley estatutaria. En igual sentido, pero en el ámbito de los mecanismos de participación, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-580/2001, M.P. Clara Inés Vargas, declaró la inexequibilidad parcial de las objeciones al proyecto de ley que regulaba las juntas de acción comunal, tramitado como ordinario, porque algunos artículos regulaban mecanismos de participación, como la concertación.
(93) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(94) M.P. Jaime Araújo Rentería.
(95) M.P. Clara Inés Vargas.
(96) Incluso recientemente en la Sentencia C-791 del 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(97) En iguales términos, señaló la Sentencia C-973 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
(98) M.P. Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo Beltrán Sierra.
(99) Sentencia C-114 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz.
(100) M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(101) Sentencia C-1104 de 2001.
(102) Sentencias C-742 de 1999, C-384 de 2000, C-803 de 200 entre otras.
(103) Sentencia C-111 de 2000.
(104) Sentencia C-1270 de 2000.
(105) Sentencia C-1104 de 2001.
(106) Ver las Sentencia C-781 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-985 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(107) Cfr. artículo 150 numerales 1º y 2º de la Constitución Política y sentencias C-680 de 1998 y C-1512-00.
(108) Sentencia C-1512 de 2000. En el mismo sentido ver la Sentencia C-925 de 1999.
(109) Corte Constitucional. Sentencia C-112 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, fundamentos 16 y 17. Así, la Sentencia C-221 de 1997 declaró la constitucionalidad temporal, por un plazo de cinco años, del literal a) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986. Por su parte, la Sentencia C-700 de 1999 postergó por varios meses los efectos de la declaratoria de inexequibilidad del sistema UPAC, mientras que la Sentencia C-141 de 2001 aplazó por dos legislaturas los efectos de la inexequibilidad del artículo 21 del Decreto 2274 de 1991.