Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2001-03971-de-julio-22-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_09432a0f5ea70150e0530a0101510150&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-17 15:04:07
Document Index: 292582144

Matched Legal Cases: ['artículo 209', 'artículo 39', 'artículo 194', 'artículo 5', 'artículo 68', 'artículo 210', 'artículo 210', 'artículo 5', 'artículo 4', 'artículo 18', 'artículo 21', 'artículo 11', 'artículo 18', 'artículo 11', 'artículo 11', 'artículo 18', 'artículo 17', 'artículo 21', 'artículo 39', 'artículo 41', 'artículo 39', 'artículo 41', 'artículo 149', 'artículo 7', 'artículo 177', 'artículo 83', 'artículo 39', 'artículo 177', 'artículo 84', 'artículo 58', 'artículo 10', 'artículo 39']

﻿ Sentencia 2001-03971 de julio 22 de 2014
SENTENCIA 2001-03971 DE 22 DE JULIO DE 2014
CONTENIDO:LAS JUNTAS DIRECTIVAS DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO. TIENEN LA FACULTAD DE APROBAR LOS PROYECTOS DE PERSONAL Y SUS MODIFICACIONES, EN EJERCICIO DE LA AUTONOMÍA Y CAPACIDAD DE DIRECCIÓN QUE LA LEY LES CONFIERE A DICHAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS PARA DARSE SU PROPIA ORGANIZACIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO, ENTIDAD DESCENTRALIZADA, NATURALEZA JURÍDICA DE LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO, JUNTA DIRECTIVA DE LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO
Sentencia 2001-03971 de julio 22 de 2014
Ref.: 05001-23-31-000-2001-03971-01
Nº Interno: 1915-2012
Actor: Rosa Elenea Echeverri Giraldo
Demandado: ESE Hospital Gilberto Mejía Mejía de Rionegro (A ntioquia)
Corresponde a la Sala determinar si el Acuerdo 4 de 27 de julio de 2001, mediante el cual la Junta Directiva de la Empresa Social del Estado Hospital Gilberto Mejía Mejía de Rionegro (Antioquia) suprimió el cargo de auxiliar de enfermería código 555 que desempeñaba la actora, está viciado de nulidad, por incompetencia, falsa motivación, expedición irregular, desviación de poder y violación de las normas de carrera administrativa, para lo cual la Sala debe resolver los siguientes interrogantes: ¿La junta directiva de la ESE tenía competencia para suprimir el cargo de la demandante?, ¿La supresión del cargo contó con los estudios técnicos previstos en la Ley 443 de 1998? ¿La contratación posterior a la supresión de tres auxiliares de enfermería desvirtúa la supresión del cargo de la actora?
El inciso 1º del artículo 209 de la Constitución estableció el fin y los principios con arreglo a los cuales debe desarrollarse la función administrativa. Reza así la citada preceptiva:
“ART. 209.—La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. (...).”. (Destacado fuera de texto).
Así, cuando se retira a un empleado de la planta de cargos, como consecuencia de una supresión, se hace porque el empleo específico fue suprimido por el acto general, lo que sucede cuando la cantidad de cargos desaparece, o en la nueva planta de personal no subsisten cargos con funciones iguales o equivalentes a los cuales pueda incorporarse el funcionario. Así lo ha indicado la sección segunda de esta corporación(1):
La administración, en síntesis, por motivos de interés general ligados a la eficacia y eficiencia de la función pública puede acudir a la supresión de cargos en una entidad pública, sin que puedan oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios, ya que, éstos deberán ceder ante el interés general, como lo dijo la Corte Constitucional en la Sentencia T-374 de 2000(2):
“Igualmente, no hay duda de que la pertenencia a la carrera administrativa implica para los empleados escalafonados en ella la estabilidad en el empleo, sin embargo, esa sola circunstancia no obliga al Estado a mantener los cargos que éstos ocupan, por siempre y para siempre, pues pueden existir razones y situaciones que justifiquen la supresión de los mismos. La estabilidad, como tantas veces se ha dicho, “no significa que el empleado sea inamovible”.
Ahora bien, observa la Sala que las normas sobre carrera administrativa reconocen el derecho de los empleados inscritos en el sistema a ser incorporados en los cargos que se mantienen en la nueva planta, bajo determinadas condiciones, o a optar por una indemnización, conforme a lo dispuesto por los artículos 39 de la Ley 443 de 1998(1) y 137 del Decreto 1572 del mismo año.
— De la vinculación de la demandante
Al proceso no se allegó copia del acto de nombramiento y posesión de la señora Rosa Elena Echeverri Giraldo ni certificación del ejercicio del cargo con el fin de establecer la fecha de su nombramiento, el tiempo de servicios y su inscripción en la carrera administrativa, sin embargo, del escrito de demanda, de su contestación y del oficio de 30 de julio de 2001 (fl. 5) se desprende que la señora Rosa Elena Echeverry Giraldo laboró en la Empresa Social del Estado Hospital Gilberto Mejía Mejía de Rionegro como Auxiliar de Enfermería y que su retiro del servicio se produjo como consecuencia de la supresión del cargo mediante Acuerdo 4 de 27 de julio de 2001, lo cual concuerda con las declaraciones testimoniales de Margarita María Guitérrez, Doralba Duque, Alba Nidia Montoya Rua, Edna Zuleima Serna García, Maria Amparo Alzate Gómez, Emma del Socorro Botero Tobón y Luz Yaneth López Arenas, visibles a folios 105 a 112 del expediente, quienes manifestaron conocer a la demandante por haber laborado en el Hospital como auxiliar de enfermería del hospital y haber sido retirada como consecuencia de la supresión de su cargo, ordenada mediante Acuerdo 4 de 27 de julio de 2001.
En este orden, a pesar de que en el expediente no obra copia del acto de inscripción de la demandante en el registro de la carrera administrativa, la ausencia de dicho documento no le impide a la Sala apreciar el conjunto del acervo probatorio allegado, para establecer que la actora gozaba de los derechos que otorga la carrera administrativa, teniendo en cuenta además que tal situación (hecho tercero de la demanda) fue aceptada como cierta en la contestación de la demanda y no se refutó en el curso del proceso (fl. 50).
— Del proceso de supresión
El 27 de julio de 2001 se expidió el Acuerdo 4 por la Junta Directiva de la E.S.E. Hospital Gilberto Mejía Mejía que en su artículo primero suprimió de la planta de cargos de la ESE, entre otros, seis (6) cargos de auxiliar de enfermería código 555 (fls. 3 y 4).
Mediante oficio de 30 de julio de 2001, la gerente del hospital le comunicó a la actora la supresión del cargo y de conformidad con el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, le confirió el derecho a optar entre la reincorporación o la indemnización dentro de los cinco (5) días calendario contados a partir del recibo de la comunicación (fl. 5).
A través de escrito de 2 de agosto de 2001 dirigido a la gerente de la E.S.E., la señora Rosa Elena Echeverry Giraldo optó por la indemnización como consecuencia de la supresión del cargo de auxiliar de enfermería que venía desempeñando en la entidad demandada (fl.101)
— Cuestión previa
En el asunto sub lite, se observa, que el Acuerdo 4 de 27 de julio de 2001 “por medio del cual se suprimen unas plazas de empleo en la planta de cargos de la E.S.E. Hospital Gilberto Mejía Mejía de Rionegro – Antioquia” proferido por la Junta Directiva de dicha entidad no ordenó la supresión absoluta de la planta de personal de dicha entidad. Lo anterior resulta explicable por cuanto de acuerdo con lo manifestado por las partes tanto en el escrito de la demanda como en su contestación, subsisten algunos empleos de la antigua planta de personal (fls. 26 a 42 y 50 a 60).
En este mismo sentido, mediante oficio de 30 de julio de 2001, la Gerente de la Empresa Social del Estado Hospital Gilberto Mejía Mejía, Antioquia, le informó a la demandante que el empleo que venía desempeñando había sido suprimido en virtud de lo dispuesto en el Acuerdo 4 de 27 de julio de 2001 (fl. 5).
En esta medida, estima la Sala en primer lugar que el acto que individualizó la situación particular de la señora Rosa Elena Echeverry Giraldo, esto es, que definió su retiro del servicio por supresión del cargo, es el Oficio de 30 de julio de 2001 pues sólo mediante este acto se determinó con certeza que el empleo de auxiliar de enfermería, código 555, que venía desempeñando fue uno de los que se suprimió por reducción numérica en la nueva planta de personal de la Empresa Social del Estado Hospital Gilberto Mejía Mejía, Antioquia.
En efecto, únicamente mediante el citado oficio, la actora fue enterada de que el cargo de auxiliar de enfermería, 555, que venía desempeñando correspondía a uno de los seis (6) que fueron suprimidos mediante el referido Acuerdo 4 de 2001.
En este orden, teniendo en cuenta que la parte actora solicitó la nulidad del acto de supresión contenido en el Acuerdo 4 de 27 de julio de 2001, proferido por la junta directiva de la ESE Hospital Gilberto Mejía Mejía, así como del oficio de 30 de julio de 2001, proferido por el Gerente de la entidad, por el cual se individualizó en cabeza de la actora la decisión de supresión del cargo, estima la Sala que se encuentra debidamente integrado el petitum demandatorio y por lo tanto, procede la Sala a pronunciarse sobre el fondo de la controversia.
— Análisis de fondo.
Como motivos de censura la parte actora reiteró los cargos de nulidad propuestos en la demanda relacionados con: 1) La incompetencia de la Junta Directiva para la modificación de la planta de personal, 2) La falsa motivación y expedición irregular de los actos acusados por la inexistencia de un estudio técnico y la no supresión del cargo desempeñado por la actora, 3) La violación de las normas de carrera por la ausencia de un estudio técnico conforme a los disposiciones legales y 4) La desviación de poder por razones ocultas en la selección del personal retirado, los cuales procede a estudiar la Sala, con el fin de resolver el problema jurídico planteado.
4.1. De la competencia de la Junta Directiva para la modificación de las planta de personal de la Empresa Social del Estado.
23. Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos. (...)”.
a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección. (...)”.
Teniendo en cuenta lo anterior, el legislador mediante la Ley 100 de 1993, por la cual se crea el sistema general de seguridad social integral, en su artículo 194 dispuso que los servicios de salud en todo el territorio nacional serían prestados en forma directa por la Nación o las entidades territoriales, a través de las Empresas Sociales del Estado, entendidas éstas como una categoría especial de entidades descentralizadas por servicios, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, de origen o creación legal.
Para mayor ilustración se transcribe el artículo 5 del Decreto 1876 de 1994:
b. Atención al usuario. Es el conjunto de unidades orgánico- funcionales encargadas de todo el proceso de producción y prestación de servicios de salud con sus respectivos procedimientos y actividades, incluyendo la atención administrativa demandada por el usuario. Comprende la definición de políticas institucionales de atención, el tipo de recursos necesarios para el efecto, las formas y características de la atención, y la dirección y prestación del servicio;
c. De logística. Comprende las Unidades Funcionales encargadas de ejecutar, en coordinación con las demás áreas, los procesos de planeación, adquisición, manejo, utilización, optimización y control de los recursos humanos, financieros, físicos y de información necesarios para alcanzar y desarrollar los objetivos de la organización y, realizar el mantenimientos de la planta física y su dotación. (...)”.
En este mismo sentido, la Ley 489 de 1998 por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, en su artículo 68 no sólo reitera el carácter de entidades descentralizadas por servicios, de que gozan las empresas sociales del Estado del orden nacional, sino que también lo hace extensivo a las empresas sociales del Estado del nivel territorial, en virtud de lo dispuesto por el artículo 210(5) de la Constitución Política.
“ART. 68.—Entidades descentralizadas.
PAR. 1º—De conformidad con el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, el régimen jurídico aquí previsto para las entidades descentralizadas es aplicable a las de las entidades territoriales sin perjuicio de las competencias asignadas por la Constitución y la ley a las autoridades del orden territorial. (...)”.
En lo referente al área de administración de dichas Empresas, la junta directiva y el gerente, por mandato del artículo 5º del Decreto 1876 de 1994, tienen asignadas las tareas de asegurar la unidad de objetivos e intereses de dichas entidades; identificar sus necesidades esenciales y definir las estrategias de servicio, lo que naturalmente supone la existencia de un amplio grado de autonomía en la toma decisiones, básicamente en lo que respecta a su autodeterminación.
Y, en este mismo sentido, en relación con la competencia de los gerentes de las empresas sociales del Estado, no se pasa por alto que el artículo 4º numeral 16 del Decreto 1876 de 1994, prevé: “Presentar a la junta directiva el proyecto de planta de personal y las reformas necesarias para su adecuado funcionamiento y someterlos a la aprobación de la autoridad competente(5)”.
En el caso concreto de la E.S.E. Hospital Gilberto Mejía Mejía de Rionegro – Antioquia, en el artículo 18 del Acuerdo Directivo 14 de 20 de septiembre de 2000, por el cual se adoptan los estatutos de la empresa(2) se fijaron las funciones de la junta directiva de la empresa, en los siguientes términos:
ART. 18.—Funciones de la junta directiva. La junta directiva de la empresa social del Estado Hospital Gilberto Mejía Mejía tendrá respecto de ésta las siguientes funciones:
2. Discutir y aprobar los planes de desarrollo de la empresa, presentadas por el gerente.
3. Aprobar los planes operativos anuales (programación).
4. Analizar y aprobar el proyecto de presupuesto anual, y las operaciones presupuestales de crédito de la Empresa, de acuerdo con el plan de desarrollo y el plan operativo para la vigencia.
5. Aprobar las modificaciones de tarifas y cuotas de recuperación que proponga el gerente, para ajustarse a las políticas tarifarias establecidas por las autoridades competentes en el sistema general de seguridad social en salud, en sus diversos órdenes.
6. Aprobar la planta de personal y la modificación a la misma, para su posterior adopción por la autoridad competente.
8. Establecer y modificar el reglamento interno de la empresa.
10. Supervisar el cumplimiento de los planes y programas definidos para la empresa.
11. Servir de voceros de la empresa ante las instancias político administrativas correspondientes y ante los diferentes niveles de dirección del sistema de salud, apoyando la labor del gerente en este sentido.
12. Asesorar al gerente en los aspectos que éste considere pertinentes o en los asuntos que a juicio de la junta lo amerite.
13. Diseñar la política, de conformidad con las disposiciones legales, para la suscripción de los contratos de integración docente asistencial por el gerente de la empresa.
15. Nombrar por acuerdo el revisor fiscal y fijar sus honorarios.
16. Elaborar terna de candidatos para presentar al jefe de la respectiva entidad territorial para la designación del gerente.
17. Concretar y coordinar con otras dependencias del sector y otros sectores públicos y privados, la prestación de servicios de salud, cuando ello sea de su competencia, teniendo en cuenta la integración funcional.
18. Fijar los días y horarios de atención, según las necesidades de los usuarios.
19. Hacer cumplir las disposiciones legales que rigen el sistema de seguridad social en salud, así como las disposiciones de los consejos nacional y territorial de seguridad social”.
Del texto anterior resulta evidente que la junta directiva de la empresa social del Estado, tenía la facultad de aprobar los proyectos de planta de personal y sus modificaciones, en ejercicio de la autonomía y capacidad de dirección que la ley les confiere a dichas entidades descentralizadas para darse su propia organización, en punto del elemento humano que requieren para la prestación de sus servicios.
A su vez, el artículo 21 del citado acuerdo le confirió al gerente la facultad de “17. Nombrar y remover los funcionarios bajo su dependencia de acuerdo con las normas de administración de personal que rigen para las distintas categorías de empleo, en el sistema general de seguridad social en salud”(3).
En ese orden, estando atribuida a las juntas directivas la facultad de aprobar la planta de personal y la modificación a la misma para su posterior adopción por la autoridad competente, según el artículo el artículo 11 numeral 6º del Decreto 1876 de 1994 y el artículo 18 numeral 6º de los estatutos internos de la empresa, resulta coherente que sea tal órgano de dirección el competente para la adopción o modificación de la planta de personal.
Al respecto, esta Sección en sentencia de 3 de agosto de 2006. Rad. 1774-2004. M.P. Jesús María Lemos Bustamante, tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la facultad que el Decreto 1876 de 1994, le confería a la junta directiva de una empresa social del Estado, del nivel territorial, esto es, el Hospital de Caldas, para efectuar la modificación de su propia planta de personal, así:
“(...) De acuerdo con lo precedentemente reseñado, la Junta Directiva del Hospital de Caldas E.S.E. se encontraba plenamente facultada para efectuar la modificación de la planta de personal contenida en el acto atacado, Acuerdo H-011 del 25 de julio de 2000, de acuerdo con la preceptiva del artículo 11, numeral 6 del Decreto 1876 de 1994 ya citado, basándose para ello en los planes de evaluación y seguimientos y estudios técnicos que obran de folios 232 a 364 del cuaderno principal y en el convenio de desempeño 000429 de 22 de diciembre de 1999.
La necesidad de supresión del cargo de terapista desempeñado por la demandante se encuentra justificada con el estudio técnico que obra de folios de 232 a 364 del cuaderno principal. Obra también en el plenario (fls. 171 a 186 del cuaderno principal) el convenio de desempeño celebrado el 22 de diciembre de 1999 entre el Ministerio de Salud, el departamento de Caldas, la dirección seccional de salud de caldas, el municipio de Manizales y el Hospital de Caldas, con el fin de fijar los términos y condiciones bajo las cuales dichas entidades concurren para adelantar las acciones de mejoramiento y fortalecimiento de la gestión del Hospital de Caldas E.S.E. (...)”.
De acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial que antecede, no le asiste razón a la parte demandante cuando sostiene que la junta directiva de la empresa social del Estado no estaba facultada para suprimir el cargo que venía desempeñando, toda vez que como se dejó expuesto, dicho órgano era competente para aprobar la planta de personal y sus modificaciones, de acuerdo con lo previsto en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1876 de 1994, en consecuencia, estaba facultada para ordenar la supresión de los empleos de auxiliar de enfermería, entre los que se encuentra el desempeñado por la demandante, evento que constituye una justa causa del retiro del servicio, de acuerdo con las normas de carrera administrativa.
En tales condiciones, como quedó establecido que la junta directiva de la entidad demandada tenía competencia para modificar su planta de personal, lo cual supone la posibilidad de suprimir los empleos que se requieran en aras del mejoramiento del servicio, y que el retiro de la actora tuvo como causa la supresión del cargo, es de concluir que el vicio de incompetencia no está llamado a prosperar.
4.2. De la Falsa motivación y expedición irregular:
Afirma la actora que el acto de supresión incurre en falsa motivación y expedición irregular por cuanto la separación del servicio se produjo por acuerdo de la junta directiva y no por resolución del gerente.
Al respecto, resulta suficiente reparar en el contenido del artículo 11 numeral 6º del Decreto 1876 de 1994 y artículo 18 numeral 6 de los estatutos internos de la Empresa (Ac. 14 de sept. 20/2000), para establecer que la supresión de cargos en la entidad, como consecuencia de la modificación de la planta de personal, es una competencia de la junta directiva, motivo por el cual carece de sustento lo manifestado por la actora en el sentido de que el retiro del servicio debió provenir de resolución del gerente y no de acuerdo de la junta directiva.
En tales condiciones, la Sala reitera las consideraciones expuestas en el acápite anterior para concluir que el acto demandado no incurre en falsa motivación ni expedición irregular, toda vez que la supresión de cargos en la empresa social del Estado, como consecuencia de la modificación de la planta de personal, es una competencia legal y estatutariamente atribuida a la junta directiva de la entidad y por lo tanto, la decisión en torno a la supresión del cargo de la parte actora debía provenir del órgano competente, es decir, de la junta directa, cuyas decisiones, al tenor del artículo 17 se toman mediante acuerdos directivos, tal y como ocurrió en el presente caso, razón por la cual los cargos de falsa motivación y expedición irregular, formulados con base en los argumentos expuestos por la actora, no están llamados a prosperar.
De otra parte, el oficio de 30 de julio de 2001, por el cual la gerente de la entidad demandada comunica a la actora la supresión del cargo y dispone su retiro del servicio, fue expedido con fundamento en la competencia derivada del numeral 17 del artículo 21 de los estatutos internos de la entidad que le atribuye competencia al gerente para “nombrar y remover los funcionarios bajo su dependencia, de acuerdo con las normas de administración de personal...”, por lo tanto, es claro que tal decisión de escogencia propia del nominador, la asumió legalmente la gerente, al disponer el retiro de la actora con el oficio de 30 de julio de 2001, careciendo de prosperidad el vicio de expedición irregular.
Por último, precisa la Sala que, conforme lo sostuvo el tribunal en la sentencia recurrida, a pesar de que la entrada en vigencia del Acuerdo 4 de 2001 fue el 1 de agosto de 2001 y la comunicación de la supresión se efectuó el 20 de julio de 2001, tal situación no vicia el acto de supresión, pues el retiro del servicio de la actora se definió en el acto supresor y no en la comunicación, además, la demandante pudo ejercer su derecho de opción de que trata el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, mediante oficio de Agosto 2 de 2001 (fl. 101) escogiendo por la indemnización.
4.3. De la violación de normas de carrera. Estudio técnico.
Para la fecha de expedición del Acuerdo Directivo 4 de 27 de julio de 2001, “Por medio del cual se suprimen unas plazas de empleos en la planta de cargos de la E.S.E. Hospital Gilberto Mejía Mejía de Rionegro – Antioquia”, se hallaba vigente la Ley 443 de 1998, y su artículo 41 fue reglamentado por el Decreto 1572, normatividad que fijó los parámetros y procedimientos para la modificación de plantas de personal, modificado a su vez, en algunas de sus disposiciones, por el Decreto 2504 de 1998, disposiciones a la luz de las cuales la Sala habrá de resolver la controversia planteada.
De acuerdo con el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, los empleados públicos de carrera a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, como consecuencia de la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o de modificación de una planta, podrán optar por ser incorporados a empleos equivalentes o a recibir indemnización en los términos y condiciones que establezca el gobierno nacional(4).
En el mismo orden, el artículo 41 Ibídem dispuso:
“Aparte tachado INEXEQUIBLE” Toda modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional, incluidos sin excepción los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales, y las plantas de personal de empleos públicos que formen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública. El Departamento Administrativo de la Función Pública llevará el balance de cargos deficitarios que, requiriéndose para el cumplimiento de los fines de las entidades nacionales, no hubiere sido posible crearlos en las respectivas plantas de personal por razones de orden presupuestal. Dicho balance se justificará en estudios técnicos de planta consultando exclusivamente las necesidades del servicio y las técnicas de análisis ocupacional con prescindencia de cualquier otro concepto(5).
[El parágrafo fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-372-99 de 26 de mayo de 1999, Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo].
Por su parte, el artículo 149 ibídem, modificado por el artículo 7º del Decreto 2504 de 1998, señala:
En el sub-examine, la demandante considera que el estudio técnico que sustenta el proceso de supresión de cargos en la entidad demandada no se ajusta a los lineamientos establecidos en los artículos 148, 149, 150 y 153 del Decreto 1572 de 1998, y además, que los motivos de equilibrio financiero expresados en el mismo resultan vagos e imprecisos y no se ajustan a la realidad, por lo que el acto demandado incurre también en los vicios de falsa motivación y expedición irregular por esta causa.
Como se indicó, la modificación de cualquier planta de personal, debe contar con los estudios técnicos que justifiquen dicha reestructuración, pero no basta con que se expida el documento respectivo, sino que dichos estudios deben estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen los aspectos consagrados en las anteriores disposiciones.
Dicha exigencia, tiene por finalidad garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera a quienes se les suprime el cargo, y cuya supresión se encuentra justificada en la necesidad de adecuar las plantas de personal de las distintas entidades públicas a los requerimientos del servicio para hacer más ágil, eficaz y eficiente la función que deben cumplir.
Así las cosas, la Sala ha sostenido que una de las formas más contundentes para demostrar que las razones que motivaron una supresión de un cargo no se fundaron en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, sino en un interés ajeno a éstos colectivos, lo constituye el hecho de probar la inexistencia del estudio técnico exigido en la ley o la insuficiencia o limitación del mismo.
Al proceso se allegó copia del estudio técnico(6) elaborado por la empresa social del Estado Hospital Gilberto Mejía Mejía el 21 de junio de 2001 para la modificación de la planta de personal cuyo contenido incluyó un análisis del contexto externo e interno del hospital respecto al sector salud, destacando que para la época de la supresión, dicho ente se enfrentaba a una difícil situación que le impedía lograr el autofinanciamiento y autosostenibilidad haciéndose indispensable la búsqueda del financiamiento de la prestación de los servicios de salud, especialmente para la población más pobre y vulnerable, además la adecuación del tamaño de la empresa al segmento de mercado ocupado, y limitar el portafolio de servicios cubriendo solamente las contingencias más urgentes y de mayor impacto para los usuarios, razón por la cual se suspendieron servicios como consulta médica ambulatoria, despacho de medicamentos y ayudas diagnósticas, entre otros. El estudio incluyó también un diagnóstico institucional, un análisis de fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas de la ESE, evaluación estratégica, identificación de factores críticos internos y externos, la plataforma estratégica de la empresa, un diagnóstico de la División de atención al usuario en el que se estableció que dicha división se ha visto afectada directamente por la disminución de la contratación de los servicios de salud por parte de las EPS y ARS lo que ha llevado a la reducción en el tiempo asignado a la prestación de algunos servicios, como la consulta médica y odontológica reducción de camas de hospitalización y por ende a la reducción de personal, lo cual determinó la necesidad de suprimir algunos cargos, inclusive de carrera administrativa. En el servicio de hospitalización se detectó que la disminución de egresos venía siendo significativa desde 1999, lo cual obligaba al ajuste permanente de personal, el cierre de camas hospitalarias, el servicio de atención de urgencias también presentó disminución. Se incluyó en dicho estudio, el cálculo de personal de enfermería necesario para los servicios de hospitalización y urgencias de acuerdo al número de actividades promedio durante los primeros cinco meses del año y a su proyección a 31 de diciembre de 2001, y con fundamento en dicho diagnóstico, se concluyó lo siguiente:
“La ESE Hospital Gilberto Mejía Mejía ha sufrido una reducción en la facturación de las actividades debido a la disminución de la contratación con las EPS del régimen contributivo y del plan de beneficios para la población vinculada.
Las actividades que realiza actualmente no cubren los costos de funcionamiento que actualmente tiene la empresa.
El tamaño de la institución debe estar directamente relacionado con el volumen de producción, y la cobertura de los servicios para satisfacer las necesidades de la población objetivo.
Se tiene claridad, por consiguiente, que la disminución de la contratación y del número de servicios que preste la E.S.E. Hospital Gilberto Mejía Mejía, requerirá la desvinculación de personal que no se requiera para la atención de los usuarios afiliados a las diferentes aseguradoras que tienen contrato actualmente con la E.S.E. Hospital Gilberto Mejía Mejía.
La E.S.E. Hospital Gilberto Mejía Mejía requiere una distribución de los gastos de algunos cargos con el ánimo de optimizar los recursos humanos existentes, garantizando la prestación de los servicios y la sostenibilidad de la empresa.
Por las razones antes expuestas, se concluye que pueden suprimirse los cargos de
De acuerdo con los motivos consignados en el estudio técnico, para la Sala es claro que la supresión del empleo de la demandante obedeció a razones del servicio y no al capricho de la entidad. Se desprende del estudio que la Empresa redujo su facturación y cobertura de servicios, afectando sus ingresos, situación que determinó la necesidad de ajustar la planta de personal de auxiliar de enfermería mediante la reducción del número de cargos, produciéndose de esta forma la supresión del cargo que la actora venía desempeñando. Esta dinámica, a la que se vio obligada la entidad, respondió a motivos de índole institucional y de mejora del servicio y no a fines ocultos o intereses particulares como lo afirma la demanda. En conclusión, el estudio técnico elaborado por la entidad permite establecer que la supresión del cargo de la demandante se efectuó dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general y se encuentra plenamente justificada en necesidades del servicio.
En este orden de ideas, es claro para la Sala que el acto administrativo demandado, sí cumplió con los requerimientos previstos en la norma para la supresión de empleos, esto es, contó con la existencia del estudio técnico que tuvo en cuenta aspectos relacionados con cambios en las funciones de algunas divisiones de servicios, la redistribución de funciones, de cargas de trabajo, y aspectos de racionalización del gasto, es decir, dicho diagnóstico se ajustó a los requerimientos establecidos por la Ley 443 de 1998 y el Decreto 1572 de 1998 lo cual pone en evidencia que los motivos que determinaron la supresión del cargo de la actora se ajustan al interés general y al buen servicio público.
En conclusión, en criterio de la sala, las motivaciones contenidas en el estudio técnico están fundadas en necesidades del servicio, las cuales gozan de presunción de legalidad, y no fueron desvirtuadas por la parte actora en armonía con el artículo 177 ibídem, razón por la cual los cargos de insuficiencia del estudio técnico, falsa motivación y expedición irregular no tienen vocación de prosperidad.
— Deviación de poder. Vinculaciones posteriores. Derecho de opción.
Manifiesta la actora que con posterioridad a la supresión de los empleos de auxiliar de enfermería se produjeron vinculaciones al interior de la entidad mediante nombramientos provisionales en dichos cargos, lo que demuestra la necesidad de los empleos referidos y desvirtúa los motivos de la supresión.
Al respecto, advierte la Sala que los nombramientos efectuados por la gerente de la entidad, mediante resoluciones 417 y 418 de 01 de agosto de 2001 (fs. 98 y 99) y Resolución 650 de 26 de noviembre de 2001, tuvieron como causa suplir las vacancias temporales de los empleados públicos debido a licencias y vacaciones, situación que encuentra fundamento por necesidades del servicio en el artículo 83 del Decreto 1042 de 1978 y en tal medida, dichas vinculaciones transitorias no desvirtúan las razones de orden económico y técnico que motivaron la supresión del cargo desempeñado por la actora, razón suficiente para declarar que el cargo de desviación de poder fundado en el nombramiento de personal provisional para suplir las vacancias temporales en la entidad, no tiene vocación de prosperidad.
En cuanto a los testimonios recibidos en el proceso, se aprecia que ellos no demuestran la existencia de algún vicio en el proceso de supresión del cargo de la demandante; es más, los mismos sólo dan cuenta de las funciones desempeñadas por la actora, la existencia del estudio técnico y la vinculación de personal provisional para suplir vacancias temporales al interior de la empresa, lo cual permite establecer que el retiro del servicio de la actora tuvo como causa la supresión del cargo por necesidades del servicio y no fines ajenos al mismo.
De otra parte, precisa la Sala, como lo ha hecho en reiteradas ocasiones(2) que la supresión de empleos debe entenderse como una causa legal de retiro del servicio de los empleados del sector público, que se encuentra justificada por la necesidad de adecuar las plantas de personal de las distintas entidades públicas a los requerimientos del servicio para hacer más ágil, eficaz y eficiente la función que deben cumplir.
Sobre el particular, esta corporación en sentencia de 30 de marzo de 2011. Rad. 1544-2010. MP. Víctor Alvarado Ardila, al resolver un asunto con ocasión del proceso de reestructuración de la Empresa Social del Estado Hospital San Rafael de Jericó, Antioquia, sostuvo que:
“(...) Dicho sacrificio del empleado de carrera ha sido avalado, como se mencionó anteriormente, por la jurisprudencia constitucional. Sin embargo, dicho aval no ocurre de cualquier modo, pues para ello se establecieron algunos requisitos de orden sustancial como la elaboración del estudio técnico o el otorgamiento del derecho de opción, pues tal como se anotó anteriormente, con él se resarce de alguna forma el perjuicio que está soportando el empleado inscrito en carrera administrativa en pro del interés general. Este último momento, la elección voluntaria del trabajador entre ser incorporado o indemnizado, se convierte en la única herramienta al alcance de la Administración para no hacer nugatorio por completo el derecho a la estabilidad del empleado y, se reitera, de garantizar de manera preferente su continuación en el servicio o de recibir, si a bien lo tiene el empleado, un único pago por el daño causado. (...)”. (Destaca la Sala).
En el presente caso, del oficio de 2 de agosto de 2001 allegado al folio 101, se desprende que la actora, con posterioridad a la supresión del cargo(7), optó por la indemnización, tal hecho, pone en evidencia que la entidad demandada si cumplió los preceptos del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, garantizando a la actora los derechos derivados de la carrera administrativa, entre ser reincorporada o ser indemnizada, escogiendo aquella, la segunda opción.
De otra parte, es de advertir que si la pretensión de la demandante era la de ser incorporada en razón a su situación de escalafonamiento en la carrera administrativa, debió demostrar que tenía mejor derecho del que amparó a aquellas que continuaron en los cargos de la planta de personal, sin embargo, al proceso no se allegó prueba que así lo demostrara, en el sub lite, la actora no se preocupó de acreditar ni siquiera su inscripción en la carrera administrativa, mucho menos su mejor derecho, omitiendo la carga probatoria que le asistía al tenor del artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, razón por la cual no está llamado a prosperar el cargo de violación a los derechos derivados de la carrera administrativa.
En síntesis, la demandante no alegó ni demostró la existencia de algún vicio de los señalados en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, de manera que se pueda deducir que el proceso de supresión esté incurso en alguno de ellos y pueda predicarse su anulabilidad.
De acuerdo a las consideraciones que anteceden, estima la Sala que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos cuestionados, razón por la cual, confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda.
CONFÍRMASE la sentencia de 9 de mayo de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda promovida por Rosa Elena Echeverri Giraldo contra la Empresa Social del Estado Hospital Gilberto Mejía Mejía de Rionegro (Antioquia).
(1) Sentencia de 6 de julio de 2006, Consejera Ponente Dra. Ana Margarita Olaya Forero, actor Omar Benito Páez Jaimes.
(2) Magistrado Ponente Dr. Álvaro Tafur Galvis.
(1) (sic) Derogada, salvo los artículos 24, 58, 81 y 82, por el artículo 58 de la Ley 909 de 2004, publicada en el Diario Oficial Nº 45.680, de 23 de septiembre de 2004, “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”.
(2) “ART. 48.—La seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.
La seguridad social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley. (...).”.
(5) “ART. 210.—Las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa.
(5) (sic) Para el caso concreto se refiere al gerente de la empresa social del Estado, Instituto de Salud de Bucaramanga, ISABU, en los términos del literal f, del artículo 10 del Acuerdo 31 de 30 de julio de 1997, proferido por el Concejo Municipal de Bucaramanga.
(2) (sic) Folios 6 a 23.
(3) Folio 18.
(4) Sentencia C-370 de 1999, referencia expedientes D-2219 y D-2225 (acumulados), demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 5º parcial, 39 parcial, 41, 48-2 y 56 de la Ley 443 de 1998, Demandantes: Carlos Alberto Lozano Velásquez, Rubén Darío Díaz Rueda y otros, M.P.: Carlos Gaviria Díaz, sentencia de 27 de mayo de 1999. En el proveído en mención, se declaró exequible la expresión “o a recibir indemnización” contemplada en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998.
(5) El aparte tachado fue declarado Inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-994-00 de 2 de agosto de 2000, Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero.
(6) Folios 62 a 96.
(2) (sic) Sentencia de 1 de octubre de 2009, Rad. 0610 de 2008, Actor: Edgar Dussán. Magistrado Ponente: Dr. Gerardo Arenas Monsalve y Sentencia de 3 de mayo de 2007, Rad. 6811-2005, Actor: Adenis Vásquez. Magistrado Ponente: Dr. Jesús María Lemos Bustamante.
(7) La supresión produjo efectos a partir del 1 de agosto de 2001 según se desprende del artículo tercero del Acuerdo 004 de 2001 (fl. 4).