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Timestamp: 2016-10-25 11:57:40+00:00
Document Index: 321895675

Matched Legal Cases: ['art. 36', 'art. 93', 'art. 4', 'art. 22', 'art. 24', 'art. 4', 'art. 98', 'art. 34', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 6', 'art. 14', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 189', 'art. 189', 'art. 84', 'art. 14', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 9', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 36', 'art. 36', 'ATF ', 'art. 36', 'art. 36', 'art. 27', 'art. 46', 'art. 36', 'art. 4', 'art. 156', 'art. 159']

1P.110/2001 (30.07.2001)
la commune d'Orbe, repr�sent�e par Me Stefan Graf, avocat � Lausanne,
B.- La parcelle destin�e � accueillir l'aire de stationnement de la "r�gion Nord", � Orbe, a une surface de 14'841 m2; elle se trouve au bord d'une route, � l'ext�rieur de la localit�, et elle a �t� class�e dans la zone agricole du plan g�n�ral d'affectation de la commune d'Orbe, entr� en vigueur en 1986.
C.- Agissant par la voie du recours de droit public, la commune d'Orbe demande au Tribunal f�d�ral d'annuler enti�rement l'arr�t� du 8 janvier 2001, subsidiairement de l'annuler en tant qu'il a trait � la cr�ation d'une aire provisoire de stationnement temporaire pour les gens du voyage sur la parcelle n� 33, situ�e au lieu-dit "En Rozaigue" sur son territoire. Elle se plaint en substance d'une violation de son autonomie et d'une application arbitraire des r�gles d'am�nagement du territoire, en particulier de l'art. 36 al. 2 de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire (LAT; RS 700), cit� en pr�ambule de l'arr�t�.
La commune recourante, invit�e � d�poser un m�moire compl�tif conform�ment � l'art. 93 al. 2 OJ, maintient ses conclusions apr�s avoir eu connaissance de la motivation pr�sent�e par le Conseil d'Etat.
D.- Le Tribunal f�d�ral a rendu le 3 avril 2001 un premier arr�t dans cette cause. Il a d�clar� partiellement irrecevable le recours de la commune d'Orbe, trait� comme un recours de droit administratif, en tant qu'il �tait dirig� contre l'autorisation d'am�nager la parcelle n� 33, au lieu-dit "En Rozaigue" � Orbe, conform�ment � ce que pr�voit l'art. 4 de l'arr�t� du 8 janvier 2001; il a transmis l'affaire au Tribunal administratif du canton de Vaud afin qu'il statue, le cas �ch�ant, sur ce point. Pour le reste, le Tribunal f�d�ral a d�cid� de poursuivre l'instruction du recours de droit public.
Le Tribunal f�d�ral a consid�r�, dans cet arr�t, que les travaux pr�vus dans le cas particulier pour l'am�nagement du sol et l'�quipement, m�me qualifi�s de provisoires, n�cessitaient une autorisation de construire en vertu de l'art. 22 al. 1 LAT. Ces installations n'�tant manifestement pas conformes � l'affectation de la zone agricole, elles requi�rent une d�rogation ou autorisation exceptionnelle au sens des art. 24 ss LAT. L'art. 4 de l'arr�t� du 8 janvier 2001, qui autorise la r�alisation imm�diate de l'aire de stationnement, contient implicitement cette d�cision. Or, en vertu du droit f�d�ral (art. 98a al. 1 OJ en relation avec l'art. 34 al. 1 LAT), une voie de recours devant une autorit� judiciaire cantonale doit en pareil cas �tre ouverte. Aussi l'affaire a-t-elle �t� transmise au Tribunal administratif cantonal, dans la mesure o� la contestation portait sur l'autorisation de construire.
E.- Apr�s le jugement partiel du 3 avril 2001, le Tribunal f�d�ral a invit� la recourante � d�poser un m�moire compl�tif (cf. supra, let. C); aucune autre mesure d'instruction n'a �t� ordonn�e.
Auparavant, par une ordonnance du 15 mars 2001, le Pr�sident de la Ie Cour de droit public avait admis la requ�te d'effet suspensif pr�sent�e par la commune d'Orbe, � propos de la r�alisation des travaux d'am�nagement de la parcelle n� 33 pr�cit�e. Ces mesures provisionnelles fond�es sur le droit f�d�ral ont pris fin avec l'arr�t du 3 avril 2001, reconnaissant la comp�tence du Tribunal administratif cantonal pour statuer sur la validit� de cette autorisation de construire et, partant, depuis la transmission de l'affaire, pour suspendre le cas �ch�ant � titre provisoire les effets de l'art. 4 de l'arr�t� du 8 janvier 2001.
1.- Comme cela a d�j� �t� expos� dans l'arr�t du 3 avril 2001, l'arr�t� attaqu� contient diff�rentes mesures, d�cisions ou prescriptions. En mati�re d'am�nagement du territoire, son art. 4 �quivaut � une autorisation de construire pour l'am�nagement imm�diat d'une aire de stationnement pour les gens du voyage sur le territoire de la commune recourante; cette autorisation n'est plus litigieuse devant le Tribunal f�d�ral depuis l'arr�t du 3 avril 2001 (cf. supra, let. D).
L'art. 5 de l'arr�t� attaqu� dispose par ailleurs que seront engag�es par un d�partement cantonal les "proc�dures ordinaires pr�vues par la [loi cantonale sur l'am�nagement du territoire et les constructions (LATC)] afin d'obtenir une planification ad�quate et un permis de construire" pour trois aires de stationnement pour les gens du voyage, dont la localisation est d�finie � l'art. 2 de cet arr�t�. Le but de cette d�marche du canton est expos� aux art. 1er et 3 de l'arr�t� attaqu�. Par ces mesures, le gouvernement cantonal entend r�gler, du point de vue de l'am�nagement du territoire, certains probl�mes pos�s par le s�jour des gens du voyage dans le canton de Vaud. On peut consid�rer qu'il s'agit l� d'une activit� ayant des effets sur l'organisation du territoire, d�s lors que des emplacements doivent �tre r�serv�s � cette utilisation. Des mesures de planification, prises dans le cadre du plan directeur cantonal (art. 6 ss LAT) ou dans un plan d'affectation (art. 14 ss LAT), voire �ventuellement sous une autre forme pr�vue par le droit cantonal de l'am�nagement du territoire, pourraient donc se justifier. Il serait alors possible d'adopter ces mesures de planification parall�lement � la d�livrance d'autorisations de construire d�rogatoires, qui pr�cis�ment ne sont pas conformes � la planification actuelle. On peut, en d'autres termes, contester s�par�ment les mesures pr�vues dans l'arr�t� attaqu� en mati�re de planification. Tel est, selon le m�moire compl�tif de la recourante, le sens du recours de droit public apr�s que le Tribunal f�d�ral a prononc� l'irrecevabilit� des griefs contre l'autorisation de construire d�livr�e selon l'art. 4 de l'arr�t� attaqu�.
Cet arr�t� pr�voit encore, � son art. 6, que l'Etat assurera la gestion des aires de stationnement; il fixe certaines modalit�s des taxes d'utilisation. Cette prescription, qui ne concerne pas directement l'am�nagement du territoire, n'est pas contest�e par la recourante. Il en va de m�me des dispositions finales des art. 7 et 8 de l'arr�t�.
Dans sa disposition consacr�e � la juridiction constitutionnelle, la nouvelle Constitution f�d�rale, du 18 avril 1999, mentionne sp�cialement ce recours (r�clamation pour violation de l'autonomie des communes - art. 189 al. 1 let. b Cst.), en le distinguant des autres recours (ou r�clamations) pour violation de droits constitutionnels (art. 189 al. 1 let. a Cst.). On ne saurait cependant d�duire de cette formulation, en l'�tat de la l�gislation f�d�rale, qu'il faut soumettre le recours de droit public pour violation de l'autonomie communale � d'autres conditions que celles applicables au recours de droit public pour violation de droits constitutionnels des citoyens selon l'art. 84 al. 1 let. a OJ. Le Message du Conseil f�d�ral relatif � la nouvelle Constitution f�d�rale expose du reste que cette mention sp�ciale du recours pour violation de l'autonomie communale n'a pas d'autre port�e que de consacrer express�ment la solution jurisprudentielle (FF 1997 I 433; cf. Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2000, p. 726).
Ainsi, une d�cision cantonale sur l'adoption d'un plan d'affectation, vu les effets contraignants de ce plan sur le mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT), peut faire l'objet d'un recours de droit public de la part du propri�taire touch� mais aussi de la commune concern�e; c'est le cas par exemple lorsqu'un plan communal n'est pas approuv� par l'autorit� cantonale (cf. ATF 119 Ia 300; 111 Ia 129; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in: Juridiction constitutionnelle et juridiction administrative, Zurich 1992 p. 54), ou lorsque le canton adopte un plan d'affectation en se substituant � la commune, ou encore cr�e un zone r�serv�e (cf. ATF 114 Ia 291; 111 Ia 67). Par ailleurs, s'agissant des plans directeurs des cantons, la jurisprudence se fonde sur la r�gle de l'art. 9 al. 1 LAT, aux termes de laquelle ces plans ont force obligatoire pour les autorit�s, pour admettre que les communes peuvent �tre atteintes par un tel plan dans leur situation juridique et, partant, former un recours de droit public (ATF 119 Ia 285 consid. 4a p. 294 et les arr�ts cit�s; Kuttler, op. cit. , p. 51). En revanche, comme les plans directeurs n'ont selon la loi aucune force obligatoire pour les particuliers, notamment pour les propri�taires fonciers, la voie du recours de droit public, contre le plan directeur lui-m�me, ne leur est pas ouverte (cf. ATF 119 Ia 285 consid. 3b p. 289; 113 Ib 299 consid. 2b p. 302).
Quant � l'art. 36 al. 2 LAT, il autorise les gouvernements cantonaux � prendre des mesures provisionnelles (dans le texte allemand: "vorl�ufige Regelungen") aussi longtemps que le droit cantonal n'aura pas d�sign� d'autres autorit�s comp�tentes.
Il n'est pas certain que le gouvernement cantonal puisse, apr�s que la l�gislation cantonale sur l'am�nagement du territoire a �t� adapt�e aux exigences de la loi f�d�rale de 1979 et � celles d'autres lois f�d�rales ayant des incidences sur l'utilisation du sol - telle la loi f�d�rale sur la protection de l'environnement (LPE) -, se pr�valoir encore de l'art. 36 al. 2 LAT non pas pour compl�ter la r�glementation cantonale mais pour d�roger aux r�gles ordinaires lorsqu'il est confront� � un probl�me d'am�nagement concret n�cessitant des mesures d'urgence (cf. ATF 117 Ia 352 consid. 5 p. 357; 114 Ib 321 consid. 4a-b p. 325; 108 Ib 479 consid. 2b p. 482; Alexander Ruch, Commentaire LAT, Zurich 1999, n. 18 ad art. 36 LAT); cette question peut n�anmoins demeurer ind�cise.
Quoi qu'il en soit, m�me si l'arr�t� attaqu� pouvait �tre consid�r� comme une r�glementation provisoire ou une mesure provisionnelle au sens de l'art. 36 al. 2 LAT, on ne pourrait rien d�duire de cette r�gle du droit f�d�ral au sujet de ses effets juridiques. Au reste, cet arr�t� n'a pas pour objet de cr�er des zones r�serv�es au sens de l'art. 27 LAT ou de l'art. 46 LATC - il s'agit d'une mesure provisionnelle express�ment mentionn�e � l'art. 36 al. 2 LAT -, dans le p�rim�tre desquelles les communes concern�es ne pourraient plus prendre de mesures d'am�nagement du territoire susceptibles d'entraver l'�tablissement de futurs plans d'affectation.
Il ne contient pas d'autre disposition qui modifierait d'ores et d�j�, de fa�on imm�diate et contraignante, le r�gime d'utilisation du sol d�fini par les plans d'affectation communaux en vigueur.
De ce point de vue, l'arr�t� attaqu� n'affecte donc pas la commune recourante dans sa situation juridique de collectivit� comp�tente pour l'am�nagement de son territoire. Il doit bien plut�t �tre interpr�t� comme une directive ou une ordonnance interne, destin�e au D�partement cantonal de la s�curit� et de l'environnement - charg� d'engager les proc�dures ordinaires selon la LATC -, qui ne cr�e pas d'obligations � la charge des tiers ou des communes.
d) En r�sum�, les dispositions litigieuses de l'arr�t� attaqu� ne portent pas directement atteinte � la situation juridique de la commune recourante. Il est vrai que, dans sa r�ponse, le Conseil d'Etat fait valoir que cet arr�t� d�roge � l'autonomie communale; mais sans doute se r�f�re-t-il � ce propos aux autorisations de construire octroy�es selon l'art. 4 ("en d�rogation aux proc�dures ordinaires pr�vues par la LATC"), au sujet desquelles le Tribunal f�d�ral n'a pas � se prononcer dans la pr�sente proc�dure. Peut-�tre aussi le Conseil d'Etat estime-t-il, plus g�n�ralement, qu'en pr�voyant des mesures d'am�nagement du territoire, l'arr�t� attaqu� restreint indirectement la libert� de d�cision des communes concern�es, ou annonce d'�ventuelles restrictions futures; cela ne signifie pas pour autant que ces mesures affectent d'ores et d�j� la situation juridique de ces communes.
3.- Il n'y a pas lieu de percevoir un �molument judiciaire (art. 156 al. 2 OJ). Ni la recourante, vu l'irrecevabilit� de ses conclusions, ni l'Etat de Vaud, en tant que collectivit� publique, n'ont droit � des d�pens (art. 159 al. 1 et 2 OJ).
3. Communique le pr�sent arr�t en copie aux mandataires des parties et, pour information, au Tribunal administratif du canton de Vaud.