Source: http://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/543495-dictamen-25-2014-de-11-de-diciembre-sobre-el-real-decreto-ley-13-2014-de.html
Timestamp: 2017-09-20 12:55:35
Document Index: 299000071

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DICTAMEN 25/2014, de 11 de diciembre, sobre el Real decreto ley 13/2014, de 3 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes en relación con el sistema gasista y la titularidad de centrales nucleares.
Solicitado por el Gobierno de la Generalitat y por más de una décima parte de los diputados del Parlamento de Cataluña, sobre el Real decreto ley 13/2014, de 3 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes en relación con el sistema gasista y la titularidad de centrales nucleares (BOE núm. 241, de 4 de octubre de 2014).
1. El día 12 de noviembre de 2014 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la vicepresidenta del Gobierno, de 11 de noviembre (Reg. núm. 4429), por el cual, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.a y 31.1 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 11 de noviembre de 2014, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución Española y al Estatuto de autonomía de Cataluña del Real decreto ley 13/2014, de 3 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes en relación con el sistema gasista y la titularidad de centrales nucleares, exceptuando su disposición adicional segunda.
2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 13 de noviembre de 2014, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente, de acuerdo con el artículo 24.2 de su Ley reguladora. Se designó ponente al consejero señor Carles Jaume Fernández.
4. El día 18 de noviembre de 2014 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la presidenta del Parlamento de Cataluña (Reg. núm. 4438) en el que se comunicaba al Consell el acuerdo de la Mesa del Parlamento, del mismo día 18 de noviembre, por el que, según lo previsto en los artículos 16.2.a y 23.f de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se admitió a trámite la solicitud de dictamen presentada el 14 de noviembre de 2014 por más de una décima parte de los diputados, del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Cataluña, sobre el Real decreto ley 13/2014, de 3 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes en relación con el sistema gasista y la titularidad de centrales nucleares.
Los solicitantes piden de este Consell el dictamen, dado su carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso que se acuerde interponer un recurso de inconstitucionalidad.
El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 20 de noviembre de 2014, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud de dictamen, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el dictamen correspondiente.
5. En la misma sesión, según se establece en los artículos 19.2 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, y 31 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, y en vista de que ambas solicitudes tienen objetos sustancialmente conexos que justifican la unidad de tramitación y decisión, ya que recaen sobre la misma norma legal y coinciden en gran parte de las disposiciones cuestionadas, se acordó abrir el trámite de audiencia para que los solicitantes formularan las alegaciones que consideraran oportunas sobre la posibilidad de acumulación, por parte del Consell, de los dos procedimientos de dictamen.
Asimismo, en aplicación del artículo 25, apartados 4 y 5, de su Ley reguladora, el Consell acordó dirigirse a los solicitantes, al Parlamento, a todos los grupos parlamentarios y también al Gobierno, con el fin de solicitarles la información y la documentación complementarias de que dispusieran sobre la norma sometida a dictamen.
6. En la sesión del día 27 de noviembre de 2014, una vez transcurrido el plazo para llevar a cabo el trámite de audiencia, el Consell acordó acumular la solicitud de dictamen presentada por más de una décima parte de los diputados del Parlamento de Cataluña, del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya, a la solicitud presentada por el Gobierno de la Generalitat, y que el consejero señor Carles Jaume, ponente para la primera solicitud, asuma también la ponencia de la segunda, con los plazos de elaboración del dictamen y el calendario de debates previstos inicialmente para el dictamen de la primera solicitud.
7. En fecha 9 de diciembre de 2014 se recibió en el Registro del Consell (Reg. núm. 4487) un escrito de la vicepresidenta del Gobierno de la Generalitat, que adjuntaba la documentación complementaria siguiente: Acuerdo del Gobierno de 7 de octubre, por el que se impulsan medidas con relación en el Real decreto ley 13/2014, de 3 de octubre; Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 2013, sobre el Real decreto 855/2008, de 16 de mayo; Informe sobre el Proyecto Castor, elaborado por el Síndic el mes de noviembre de 2014; Nota desde el punto de vista de ayudas de Estado sobre la extinción de la concesión de explotación del almacén de gas Castor y la indemnización a ESCAL UGS S.L., elaborado por la Dirección General de Política y Promoción Económica, de fecha 21 de noviembre de 2014; Informe jurídico sobre los posibles motivos de impugnación del Real decreto ley 13/2014, de 3 de octubre, elaborado por la Dirección General de Energía, Minas y Seguridad Industrial, de 7 de octubre de 2014; y Nota sobre el Real decreto ley 13/2014, elaborada por la Secretaría General del Departamento de Empresa y Ocupación, de 23 de octubre de 2014.
8. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y para la aprobación del Dictamen el día 11 de diciembre de 2014.
Como hemos indicado, el Gobierno y los diputados del Parlamento, del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya, han pedido dictamen al Consell sobre el Real decreto ley 13/2014, de 3 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes en relación con el sistema gasista y la titularidad de centrales nucleares (en adelante, RDL 13/2014 o Decreto ley), previamente, y con carácter preceptivo, a la eventual interposición de un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (art. 76.3 EAC y 16.2.a, 30.1 y 31.1 Ley 2/2009, de 12 de febrero). Estas dos solicitudes, tras el correspondiente procedimiento descrito en los antecedentes, se han acumulado en un único dictamen porque tienen objetos conexos que justifican la unidad de tramitación y de decisión.
En este primer fundamento jurídico, delimitaremos el objeto del Dictamen, exponiendo, en primer lugar, el contenido del Decreto ley objeto de las solicitudes, así como el contexto normativo y fáctico en el que se inserta. Seguidamente, expondremos la fundamentación de las dudas planteadas por los solicitantes sobre el conjunto del RDL 13/2014 y en relación con determinados de sus preceptos, y, finalmente, indicaremos la estructura que adoptará el Dictamen con el fin de dar cumplida respuesta.
1. El RDL 13/2014 tiene por objeto la adopción de diferentes medidas con el fin de solucionar «la compleja situación técnica existente», según dice su preámbulo, en la instalación de almacenamiento subterráneo de gas natural, denominada «Castor», situada en el subsuelo del mar a veintiún kilómetros aproximadamente de la costa, enfrente de las localidades de Amposta y Vinaroz. Esta regulación se justifica por la necesidad extraordinaria y urgente de resolver los problemas originados por la construcción de la mencionada instalación, en relación con la seguridad de las personas, los bienes y el medio ambiente, y las consecuencias derivadas de la renuncia del concesionario de la instalación, Escal UGS, S.L.
La disposición legislativa provisional dictada por el Gobierno se estructura en dos capítulos, que contienen seis artículos, dos disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.
El capítol I, que integra el artículo 1, regula la hibernación de las instalaciones del almacenamiento subterráneo «Castor», estableciendo que no se realizará ninguna inyección o extracción de gas natural del subsuelo y encomendando a Enagás GTS, en su calidad de gestor técnico del sistema, velar por que no se hagan entregas de gas al almacenamiento. Mediante acuerdo del Consejo de Ministros se podrá poner fin a esta hibernación, previa valoración de los estudios técnicos y atendida la evolución de la demanda de gas. Este acuerdo puede determinar el desmantelamiento del almacenamiento o, si procede, la integración de las instalaciones en una concesión de explotación del almacenamiento, que deberá otorgarse a través de un procedimiento de concurrencia competitiva, de conformidad con la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos (en adelante, LSH)
El capítulo II, integrado por los artículos 2 a 6, tiene por objeto la regulación de la extinción de la concesión y sus efectos.
El artículo 2 del Decreto ley declara la extinción de la concesión de explotación del almacenamiento subterráneo de gas «Castor», otorgada por el Real decreto 855/2008, de 16 de mayo, por la causa prevista en el artículo 34.1 apartado c LSH, consistente en la renuncia del concesionario, extinción que se realiza, según el apartado 1, «de acuerdo con las condiciones particulares que determina el presente Real decreto ley».
El artículo 3 regula la asignación de la administración de las instalaciones, que se encomienda a Enagás Transporte, S.A.U., que será la titular de todos los derechos y las obligaciones asociados a aquéllas durante el periodo de hibernación y se subrogará en la titularidad de los permisos, concesiones, autorizaciones y otros títulos administrativos vinculados a las instalaciones. Enagás Transporte S.A.U. realizará las operaciones necesarias para el mantenimiento y la operatividad de las instalaciones, garantizará la seguridad de éstas y será retribuida por la prestación de los trabajos mencionados a cargo de los ingresos por peajes y cánones del sistema gasista, de conformidad con lo que dispone el artículo 6 RDL 13/2014.
El artículo 4 reconoce y cuantifica el valor neto de la inversión realizada por Escal UGS, S.L., en 1.350.729 millares de euros, y establece que este importe tendrá que ser abonado a la mencionada sociedad por parte de Enagás Transporte, S.A.U., en el plazo máximo de treinta y cinco días hábiles desde la entrada en vigor del Decreto ley.
El artículo 5 declara como coste financiado a cargo del sistema gasista un derecho de cobro a favor de Enagás Transporte, S.A.U., en razón de su obligación de pago en Escal UGS, S.L., del valor neto de la inversión de las instalaciones del almacenamiento subterráneo de gas «Castor». Este derecho de cobro se reconoce por un periodo de treinta años y se abonará con independencia de que subsista o no la hibernación de la instalación durante ese tiempo. Además, se establece que este derecho de cobro será firme y no se verá afectado por el incumplimiento por Enagás Transporte, S.A.U., de sus obligaciones de administración y mantenimiento de las instalaciones previstas en el artículo 3 del Decreto ley. Su cuantía anual se determina mediante una fórmula en la que se integra el importe de la compensación previsto en el artículo 4 (1.350.729 millares de euros) más un tipo de interés anual fijo del 4,267%.
El artículo 6, como hemos avanzado, regula el pago a Enagás Transporte, S.A.U., de los costes de mantenimiento y de administración de las instalaciones a cargo del sistema gasista.
De entre las disposiciones subsiguientes al articulado, hay que destacar la disposición transitoria segunda, que regula el ejercicio transitorio de funciones con relación a «Castor» y que prevé, entre otros aspectos que el 1de diciembre de 2014 Enagás Transporte, S.A.U., asumirá de forma plena la administración de las instalaciones.
2. En cuanto al contexto normativo en el que se inserta el Decreto ley objeto de dictamen, hay que poner de manifiesto, en primer lugar, que los almacenamientos subterráneos existentes en el territorio del Estado y en el subsuelo del mar territorial tienen la consideración de dominio público a los efectos del artículo 132.2 CE, tal como establece el artículo 2.1 LSH. La demanialización de este tipo de entidades geológicas comporta que la explotación de los almacenamientos subterráneos esté sometida a concesión, que, una vez otorgada, confiere al titular el derecho a almacenar hidrocarburos de producción propia o de propiedad de terceros en el subsuelo del área otorgada y por un periodo de treinta años, prorrogable por dos periodos sucesivos de diez años ( art. 24 bis LSH).
De acuerdo con este marco jurídico, mediante el Real decreto 855/2008, de 16 de mayo, se otorgó a la empresa Escal UGS, S.L., la concesión de la explotación de almacenamiento subterráneo de hidrocarburos «Castor», al que se le atribuía la consideración de almacenamiento básico a los efectos del artículo 59.2 LSH, lo cual comportaba la aplicación del correspondiente régimen retributivo y de acceso de terceros.
Una vez obtenidas las diferentes autorizaciones y concesiones relativas a las actividades de explotación (concesión de uso del dominio público marítimo terrestre, declaración de impacto ambiental, autorización ambiental integrada), la empresa Escal UGS, S.L., inició los trabajos de acondicionamiento del almacenamiento subterráneo mediante la inyección de gas natural en la plataforma marítima. Durante la ejecución de estos trabajos, en el mes de septiembre de 2013, se produjeron diversos terremotos que afectaron con diferente intensidad a las poblaciones costeras. En vista de estas circunstancias y atendida la alarma producida, mediante resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, de 26 de septiembre de 2013, se acordó la suspensión temporal de la operación del almacenamiento, posteriormente prorrogada por resolución de 18 de junio de 2014.
En este contexto, el 18 de julio de 2014, la empresa concesionaria Escal UGS, S.L., presentó en el registro del Ministerio de Industria, Energía y Turismo un escrito por el que se comunicaba su renuncia a la concesión, de acuerdo con lo estipulado en el título concesional (art. 14 RD 855/2008), y de conformidad con el artículo 34.1.c LSH, que prevé la renuncia como causa de extinción de las concesiones de explotación. El mencionado artículo 14 RD 855/2008 dispone que en caso de extinción de la concesión se compensará a la empresa concesionaria por el valor neto contable de las instalaciones afectas al almacenamiento subterráneo, siempre que éstas continúen operativas.
A partir de los hechos descritos, el Real decreto ley 13/2014, de acuerdo con su preámbulo, «se justifica por la necesidad extraordinaria y urgente de atender la compleja situación técnica existente a la instalación».
3. Las solicitudes de Dictamen plantean un primer reproche de carácter global dirigido al conjunto del Real decreto ley, por considerar que no se da en este caso el supuesto habilitante previsto en el artículo 86.1 CE. Junto a ello, formulan diferentes dudas respecto de previsiones normativas concretas, alegando la infracción de diversos preceptos constitucionales.
En efecto, tanto el Gobierno como los parlamentarios solicitantes consideran que se vulnera el artículo 86.1 CE. Para el Gobierno, la ausencia del supuesto habilitante del Decreto ley radica, por una parte, en que esta norma consolida la suspensión de la operación de almacenamiento, hecho que determina «la falta de urgencia y extraordinaria necesidad»; de la otra, en que las consecuencias derivadas de la extinción de la concesión ya estaban previstas en el artículo 14 RD 855/2014, de modo que si fuera necesario efectuar algún cambio o adaptación se podría haber hecho «de manera más rápida con la tramitación de una norma reglamentaria de igual rango jerárquico». Los diputados consideran, también, que la explotación «se encontraba suspendida desde hacía más de un año y que no había ninguna necesidad extraordinaria de indemnizar a la empresa concesionaria».
Con respecto a las dudas suscitadas por los preceptos concretos del Decreto ley, el Gobierno entiende que el RDL 13/2014 establece un régimen jurídico singular para la extinción por renuncia de la concesión, cuyo objeto es «articular unas funciones materialmente administrativas como son, por una parte el rescate de la concesión administrativa de la explotación y dentro de este procedimiento, la determinación de la compensación económica que corresponde al concesionario». Este reproche general se concreta respecto del artículo 2, que declara la extinción de la concesión, el artículo 4, que fija el valor neto de las inversiones que tiene que ser compensado, y el artículo 5, que reconoce a favor de Enagás Transporte, S.A.U, un derecho de cobro durante treinta años frente al sistema gasista. En opinión del Gobierno, nos encontramos ante una disposición con fuerza de ley de naturaleza singular y autoaplicativa que podría vulnerar el principio de igualdad ( art. 14 CE), el principio de interdicción de la arbitrariedad ( art. 9.3 CE), el derecho al procedimiento (art. 105.c CE), así como el derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE).
La solicitud del Parlamento plantea determinadas dudas en relación con los siguientes artículos. El artículo 1, al regular la hibernación de las instalaciones, pretende obviar el condicionamiento legal del pago de la compensación derivada de la extinción de la concesión al hecho de que las instalaciones continúen operativas. Para los diputados, las instalaciones no lo están y el concepto de hibernación se ha utilizado «con mala fe para intentar evitar considerar como inoperativas las instalaciones», lo cual determinaría la vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad ( art. 9.3 CE), de igualdad (art. 14 CE y 4 EAC) y los derechos de los consumidores y usuarios ( art. 51 CE y 28 EAC).
Asimismo, consideran que el artículo 2 declara la extinción de la concesión en contradicción con el artículo 34.1.c LSH, que condiciona la eficacia extintiva de la renuncia a la concesión al hecho de que se hayan cumplido las condiciones en que fue otorgada, y vulnera el principio de interdicción de la arbitrariedad ( art. 9.3 CE), dado que no se ha acreditado el cumplimiento de estas condiciones. En relación con el artículo 4, que establece la cuantía del valor neto de las inversiones que debe ser pagada al concesionario Escal UGS, S.L, afirman que se vulneran los artículos 9.3, 14, 51 y 105 CE y los artículos 4 y 28 EAC, así como la prohibición de ayudas públicas establecida en los artículos 81 y 82 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea y la normativa estatal en materia de competencia. Finalmente, alegan que el reconocimiento del derecho de cobro frente el sistema gasista previsto por el artículo 5 supone una vulneración de los derechos de los consumidores y usuarios ( art. 51 CE y 28 EAC), el establecimiento de un gravamen que vulnera el artículo 31 CE, así como una sanción encubierta a los consumidores y usuarios por hechos de un tercero, que vulneraría el artículo 25 CE, y, además, constituiría un tratamiento discriminatorio arbitrario y contrario a la seguridad jurídica de estos.
4. Finalmente, indicaremos la estructura que adoptará el Dictamen con el fin de dar respuesta a las solicitudes. En el fundamento jurídico segundo, abordaremos si la norma cuestionada es conforme a los artículos 9.3, 14 y 24 CE, en vista de la doctrina constitucional sobre las leyes singulares. Y en el fundamento jurídico tercero, trataremos la adecuación del RDL 13/2014 a los requisitos constitucionales previstos en el artículo 86.1 CE, en cuanto al cumplimiento del presupuesto habilitante, así como el resto de vulneraciones constitucionales alegadas.
Segundo. El canon constitucional sobre la ley singular y su aplicación al Real decreto ley 13/2014
Tal como hemos señalado, en este fundamento jurídico nos corresponde analizar el canon de constitucionalidad de la ley singular, para, a continuación, describir los preceptos de la norma sobre los que lo proyectaremos, así como los motivos alegados en las solicitudes y, finalmente, llevaremos a cabo la aplicación del canon sobre la disposición objeto de dictamen.
1. Con relación a la problemática de las leyes singulares, debemos decir que la cuestión fue ampliamente tratada por este Consell en su Dictamen 13/2014, de 15 de mayo (FJ 2.2), y consecuentemente, efectuaremos una descripción del canon de constitucionalidad atendiendo a los principales elementos que lo conforman.
Si bien es cierto que no existe en la Constitución de 1978 una referencia expresa a las leyes singulares, el debate sobre este tipo de normas surgió a raíz de la STC 166/1986, de 19 de diciembre, sobre el caso de la expropiación del holding de empresas de Rumasa, iniciándose desde entonces una doctrina jurisprudencial que, con matices y centrándose en aspectos concretos según el supuesto de hecho al que cada pronunciamiento judicial tenía que hacer frente, se ha consolidado hasta las más recientes STC 129/2013, de 4 de junio, y 203/2013, de 5 de diciembre, a las que nos referiremos.
La jurisprudencia constitucional ha definido las leyes singulares como «aquellas dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto y singular que agotan su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho, aislado en la Ley singular y no comunicable con ningún otro», añadiendo que la resistencia a aceptar este tipo de leyes se encuentra superada por «la moderna doctrina científica, según la cual, el dogma de la generalidad de la Ley no es obstáculo insalvable que impida al legislador dictar, con valor de Ley, preceptos específicos para supuestos únicos o sujetos concretos» (STC 166/1986, FJ 9 y 10, respectivamente). En esta línea, el Tribunal Constitucional entiende que no existe una reserva de reglamento en la Constitución y, por lo tanto, niega que la ley, estatal o autonómica, haya de tener un determinado contenido.
Respecto de los límites de las leyes singulares, debemos decir que derivan del hecho de que no constituyen un ejercicio ordinario de la potestad legislativa y, en consecuencia, es necesario que se sometan a un conjunto de condicionamientos derivados de la Constitución. En este sentido, la STC 129/2013, de 4 de junio, haciéndose eco de la STC 166/1986 (FJ 11), concreta estos límites al decir textualmente que:
«El principio de igualdad exige que la ley singular responda a una situación excepcional igualmente singular. «Esto equivale a decir que la prohibición de desigualdad arbitraria o injustificada no se refiere al alcance subjetivo de la norma, sino a su contenido y, en su virtud, que la ley singular ... debe responder a una situación excepcional igualmente singular».» (FJ 4)
Y, añade, acto seguido:
«[...] «La adopción de Leyes singulares debe estar circunscrita a aquellos casos excepcionales que, por su extraordinaria trascendencia y complejidad, no son remediables por los instrumentos normales de que dispone la Administración, constreñida a actuar con sujeción al principio de legalidad, ni por los instrumentos normativos ordinarios, haciéndose por ello necesario que el legislador intervenga singularmente, al objeto exclusivo de arbitrar solución adecuada, a una situación singular». Finalmente, no es posible condicionar o impedir por una ley singular el ejercicio de derechos fundamentales que son materia reservada a leyes generales.» (ibídem).
Además de las limitaciones generales mencionadas, hay que tener presente que la doctrina jurisprudencial identifica otras en función del tipo de ley singular de que se trate. En este sentido, la STC 203/2013 (FJ 3), distingue hasta tres clases de ley singular. La primera, la de destinatario único, que son aquellas que tienen un ámbito de aplicación constituido por uno o diversos sujetos o entidades determinadas.
El segundo tipo, son las denominadas «autoaplicativas», que se definen como «leyes que contienen una actividad, típicamente ejecutiva, de aplicación de la norma al caso concreto», en especial cuando el objeto regulado no puede ser controlado por los tribunales de la jurisdicción contenciosa administrativa, de manera que impiden la tutela judicial de acuerdo con el artículo 24.1 CE, exigiéndose en estos casos que la ley autoaplicativa justifique su rango por la imposibilidad de alcanzar el mismo objetivo mediante una actuación administrativa del Gobierno (STC 129/2013, FJ 4).
Y, finalmente, el tercer tipo se refiere a la singularidad o excepcionalidad del supuesto de hecho que regula, determinante de la utilización de la ley. Se trata, en definitiva, de las leyes singulares que ni son de destinatario único ni son autoaplicativas, sino que el carácter singular de la norma legal deriva del hecho de que «ha sido dictada en atención a un supuesto de hecho concreto, esto es, a una situación singular o excepcional» (STC 203/2013, de 5 de diciembre, FJ 3).
En definitiva, la figura de la ley singular es aceptada, en lo que se refiere al encaje constitucional, pero se exige en todo caso el cumplimiento de límites, en especial, con respecto a la afectación del principio de igualdad y de los derechos fundamentales.
2. Una vez expuesto el canon de constitucionalidad de la ley singular, y antes de proyectarlo sobre el Real decreto ley 13/2014, es necesario, sin embargo, describir sucintamente los artículos 2 y 4 sobre los que, de forma específica, incide más directamente la doctrina constitucional de la ley singular, por tratarse, como veremos en el apartado 4 de este fundamento jurídico, de preceptos que se podrían considerar que son ley singular de destinatario único y, al mismo tiempo, autoaplicativos. Estos artículos son, específicamente, el 2 y 4 RDL 13/2014, que acto seguido describiremos.
En cambio, con respecto a los artículos 1, 3, 5 y 6 del Real decreto ley, que, con carácter general, regulan la situación de hibernación en que queda la infraestructura «Castor», expresaremos al final de este apartado las razones por las cuales resulta justificado el rango legal de la regulación que contienen, sin perjuicio de que, desde la perspectiva del artículo 86 CE, serán objeto de análisis en el fundamento jurídico tercero de este Dictamen. Por el contrario, como ya se ha dicho, los artículos 2 y 4, anteriormente descritos, son claramente autoaplicativos, en el sentido de que agotan su eficacia con la mera aplicación o ejecución de las medidas que se prevén.
Efectivamente, el artículo 2 RDL 13/2014 declara la extinción de la concesión «Castor», por la causa prevista en el artículo 34.1.c LSH, es decir, «[p]or renuncia total o parcial del titular, una vez cumplidas las condiciones en las que hayan sido otorgados». En consonancia con ello, regula los efectos económicos de esta extinción (apdo. 2); los efectos jurídicos (apdo. 3); el régimen de responsabilidad exigible al titular de la concesión hasta ese momento, Escal UGS, S.L., por los eventuales vicios o defectos en la ejecución que puedan presentar las instalaciones y se pongan de manifiesto dentro de los diez años posteriores a la entrada en vigor del Decreto ley, así como de las acciones y las omisiones que, como titular de la concesión «Castor», haya desarrollado durante su vigencia hasta que la sociedad Enagás Transporte S.A.U., se haya hecho cargo (apdo. 4). Y, finalmente, determina la imputación al sistema gasista de las indemnizaciones derivadas de las responsabilidades que se puedan declarar en procedimientos administrativos y judiciales (apdo. 5).
Por su parte, el artículo 4 reconoce el importe de la compensación económica que corresponde percibir a Escal UGS, S.L., como consecuencia de la extinción de la concesión «Castor», producida por la renuncia anticipada a la misma, y que se fija en 1.350.729 millares de euros (apdo. 1). Igualmente, determina su abono en un único pago, en el plazo máximo de treinta y cinco días hábiles desde la entrada en vigor del Decreto ley, por parte de Enagás Transporte, S.A.U., (apdo. 2). Para llevar a cabo el cálculo de la compensación económica se ha tenido en cuenta el «valor neto de la inversión», de conformidad con lo establecido en el artículo 14 RD 855/2008.
Como hemos avanzado, la adopción mediante norma con rango de ley de la regulación contenida en los artículos 1, 3, 5 y 6 del Decreto ley tiene una justificación objetiva y razonable en la medida en que atienden a diferentes aspectos derivados de una situación excepcional que no podrían haber sido resueltos mediante los instrumentos ordinarios de que dispone la Administración (STC 203/2013, FJ 4). En concreto, por una parte, el artículo 1 establece un nuevo status jurídico para la instalación de almacenamiento subterráneo de gas «Castor», el de hibernación, que no está previsto en la legislación en materia de hidrocarburos y que resulta necesario, en opinión del Gobierno del Estado, para atender la situación derivada de la renuncia del concesionario de la mencionada instalación. Por otra parte, el artículo 3, que asigna a la empresa Enagás Transporte, S.A.U., la administración de las instalaciones con el fin de realizar las tareas necesarias que garanticen el mantenimiento y la operatividad, constituye la vertiente operativa de la situación de hibernación prevista en el artículo 1.
La justificación del uso de una norma con rango de ley para realizar esta asignación de funciones radica en una doble consideración: por una parte, la legislación del sector de hidrocarburos no prevé este tipo de actividad y, consecuentemente, no regula el correspondiente título administrativo para realizarla (en este sentido, el artículo 67.1 LSH sólo exige una autorización administrativa para realizar «la construcción, explotación, modificación y cierre de las instalaciones de la red básica»); y de la otra la administración de las instalaciones asignada a Enagás Transporte, S.A.U., tiene la consideración de actividad regulada a los efectos de su retribución a cargo del sistema gasista, tal como establece el artículo 6 RDL 13/2014, siendo así que, de acuerdo con el artículo 60.1 LSH, en conexión con los artículos 69 LSH y 59 Real decreto ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, las actividades reguladas que dan lugar al reconocimiento de una retribución a cargo del sistema gasista son «la regasificación, el almacenamiento básico, el transporte y la distribución,» hecho que determina la necesidad de una norma con rango de ley para incorporar al sistema una nueva actividad regulada.
Respecto de la hibernación como situación jurídica especial prevista por una norma con rango de ley, no podemos obviar el hecho de que, actualmente, en el marco de la política energética, se debate en el seno de la Unión Europea y en las administraciones y las empresas energéticas, sobre la necesidad y conveniencia, en determinadas circunstancias, de recurrir a esta figura, consistente en líneas generales en un cierre temporal de las infraestructuras que permita su puesta en funcionamiento en un momento posterior, cuando razones de naturaleza técnica o económica financiera lo aconsejen, en función de la evolución de la demanda y de los costes. Ahora bien, la adopción de una decisión de estas características exige, en cualquier caso, el cumplimiento de dos requisitos sobre los que existe una plena coincidencia de posiciones entre los diferentes sujetos que operan en el sistema energético afectado: a) que la decisión adoptada no afecte a la seguridad del suministro, y, b) que exista, previo análisis, autorización por parte del operador del sistema o de su ente supervisor. Este debate ha surgido, por ejemplo, en el ámbito de las centrales de ciclo combinado donde existe un planteamiento proclive a su aplicación; centrales que, sea dicho de paso, por razones técnicas y económicas, empiezan a desplazar a otras formas de producción de energía hasta la actualidad más comunes y extendidas, pero que permiten la producción de energía con menos costes y con más seguridad en las instalaciones.
Cabe añadir, con respecto a la regulación de la hibernación, que la remisión que el artículo 1.2, segundo párrafo, RDL 13/2014, hace a la LSH al determinar la aplicación del procedimiento de concurrencia competitiva previsto en ésta, si fuera el caso, para integrar las instalaciones en una concesión de explotación del almacenamiento, evidencia el estrecho vínculo que existe entre la legislación sobre el sector de los hidrocarburos y la necesidad de disponer de forma coyuntural de esta nueva regulación, estrechamente ligada al sector, a través de una norma con rango de ley.
Por último, el artículo 5 RDL 13/2014, al prever un derecho de cobro durante 30 años frente al sistema gasista a favor de Enagás Transporte, S.A.U., en razón del pago de la compensación al concesionario renunciatario, se justifica por la necesidad, de acuerdo con el artículo 59.4.g de la Ley 18/2014 (resultado de la conversión en ley del Real decreto ley 8/2014, de 4 de julio, art. 59.3.f), de que cualquier nuevo coste imputable al sistema gasista sea reconocido expresamente por una norma con rango de ley.
3. Con relación a las alegaciones de los solicitantes, que se han descrito ampliamente en el fundamento jurídico primero y a las que nos remitimos, sólo hay que decir que, tanto la solicitud de dictamen presentada por el Gobierno, como la formulada por los diputados del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya, hacen referencia a la cuestión de la ley singular y a la posible vulneración de los criterios jurisprudenciales aplicables a este tipo de leyes, pero difieren, tanto con respecto a la estructura formal de la petición como a su enfoque, al pedir nuestra opinión consultiva.
Así, mientras la solicitud del Gobierno se fundamenta en un incumplimiento de los criterios de razonabilidad y proporcionalidad y en la falta de adecuación a la doctrina del Tribunal Constitucional con relación a este tipo de disposiciones legales, y lo centra en los artículos 2, 4 y 5 RDL 13/2014, los diputados solicitantes vinculan su duda sobre la constitucionalidad de la norma con la posible vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ( art. 9.3 CE), del principio de igualdad (art. 14 CE), de los derechos de los consumidores y usuarios previstos en los artículos 51 CE y 28 EAC, así como de los principios de buena fe y confianza legítima, para añadir, finalmente, la posible vulneración del artículo 25 CE, al prever, la norma dictaminada, una sanción encubierta que vulneraría el principio de legalidad en materia sancionadora, y el artículo 31 CE por vulneración del principio de progresividad impositiva. En ningún caso, sin embargo, se hace mención de la cuestión de la ley singular. A pesar de todo, de la propia solicitud, de su contenido y de la propia argumentación, podemos deducir claramente que lo que se cuestiona es, precisamente, la naturaleza singular que tiene la disposición objeto de dictamen, hecho que impide el ejercicio de determinados derechos o supone la vulneración de algunos principios constitucionales y estatutarios.
Por lo tanto, daremos un tratamiento único y común a ambas peticiones, con respecto a la aplicación del parámetro al Real decreto ley 13/2014, dejando para el siguiente fundamento jurídico el análisis de las alegaciones que no mantienen una conexión directa con el canon de ley singular.
4. Nos corresponde acto seguido, y una vez descrito el contenido de los artículos 2 y 4 del Real decreto ley, proyectar sobre éstos el canon de constitucionalidad aplicable a la ley singular. Debemos decir, primeramente, que la mencionada disposición es, esencialmente, una norma singular, en el sentido de que tiene un destinatario único, ya que sus preceptos se dirigen sólo a dos entidades claramente identificadas, Escal UGS, S.L., y Enagás Transporte, S.A.U. Ahora bien, como veremos inmediatamente, no todos los artículos del Decreto ley tienen naturaleza autoaplicativa, y, por lo tanto, la proyección del parámetro de constitucionalidad ha de centrarse, de forma especial, en los preceptos que sí que la tienen porque es donde inciden con más intensidad los límites constitucionales aplicables a la ley singular.
De conformidad con la doctrina constitucional, debe afirmarse que la previsión de una ley singular «no sólo debe tener una justificación objetiva y razonable, sino que, en atención al contenido de la norma, debe ser proporcionada a la situación excepcional que justifica la regulación singular» (STC 203/2013, FJ 5). Por lo tanto, tendremos que analizar, si la excepcionalidad del supuesto de hecho que contempla el Real decreto ley 13/2014 tiene una justificación objetiva, con el fin de concluir si dicha norma contiene una regulación razonable y proporcionada para resolver la situación excepcional, y ello con el objetivo de excluir la creación arbitraria de supuestos de hecho y asegurar la razonabilidad de las medidas adoptadas (DCGE 13/2014, FJ 2.5). Por lo tanto, habrá que ver si las situaciones previstas por la norma que dictaminamos podían haberse resuelto por los instrumentos normales de que dispone la Administración, que está sometida plenamente al principio de legalidad, o a través de los instrumentos normativos ordinarios. Y, en último término, debe analizare si el Real decreto ley puede vulnerar el derecho fundamental a la tutela judicial del artículo 24.1 CE, al sustraer del control de legalidad ordinaria las previsiones contenidas en los artículos 2 y 4, y, por lo tanto, impedir el ejercicio de las correspondientes acciones judiciales ante los órganos de la jurisdicción contenciosa administrativa, que, por otra parte, habría sido posible si la regulación fuera de naturaleza reglamentaria o meramente ejecutiva.
Hay que determinar la idoneidad de la ley singular, es decir, si existe un supuesto de hecho excepcional, que no puede resolverse con los instrumentos ordinarios de la Administración, de manera que se identifiquen razones objetivas que justifiquen recurrir a la norma con rango de ley. Como hemos dicho, tanto el artículo 2, que reconoce la extinción de la concesión «Castor», como el artículo 4, que reconoce las inversiones y los costes al concesionario, con el fin de determinar la compensación económica a percibir por la extinción de la concesión, son preceptos de naturaleza autoaplicativa. Ahora bien, entendemos que los supuestos de hecho que incluyen los artículos citados, se habrían podido resolver aplicando los instrumentos ordinarios de que dispone la Administración.
Efectivamente, con respecto al artículo 2 del Real decreto ley, debemos decir que, en conexión con este, el artículo 14, tercer párrafo, del Real decreto 855/2008, que es el título administrativo habilitante, establece que la extinción de la concesión por la causa prevista en el artículo 34.1.c LSH, es decir, la renuncia total o parcial del titular, una vez cumplidas las condiciones en que hayan sido otorgadas, tiene que ser expresamente autorizada por resolución administrativa.
En este sentido, la Administración competente disponía, con el fin de declarar la extinción de la concesión, del mismo instrumento administrativo al que recurrió para el otorgamiento del título habilitante, que fue el Real decreto, y ello, precisamente, porque es el propio título concesional el que prevé la forma de llevar a cabo la extinción. El Real decreto en virtud del cual se otorgó la concesión se configura como un acto administrativo resolutorio que confiere a su titular el derecho a realizar en exclusiva todas las actuaciones para la explotación, en las condiciones establecidas y en las áreas delimitadas ( art. 24.1 LSH). Este Real decreto es el resultado de la tramitación del correspondiente expediente administrativo, en el que se ha dado trámite de audiencia a terceros interesados, especialmente a otras administraciones públicas ( art. 25 LSH), y que se instruye de conformidad con lo dispuesto por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común ( art. 36 LSH), que reconoce, entre otros aspectos, el derecho de audiencia o el derecho de presentar alegaciones en cualquier fase del procedimiento con anterioridad al trámite de audiencia, o el derecho al recurso, y, por lo tanto, da cumplimiento a lo establecido por el artículo 105 CE. Consecuentemente, la declaración de la extinción de la concesión podía haberse efectuado mediante un procedimiento idéntico, que concluiría con una resolución meramente declarativa de la extinción que habría adoptado la forma de real decreto, incorporando expresamente los diferentes elementos regulados en el artículo 2 del Decreto ley objeto de dictamen, que tienen todos ellos naturaleza reglamentaria. Podemos concluir, pues, que la utilización de la ley singular, en este caso, no es una medida razonable ni proporcionada a la situación excepcional que ha justificado su aprobación.
Además, no encuentra ningún tipo de justificación ni argumentación en el preámbulo de la disposición que dictaminemos el hecho de que la autorización expresa de la extinción de la concesión deba efectuarse mediante una norma con rango de ley, todavía más cuando ya hemos dicho que la Administración tenía a su alcance los instrumentos idóneos para efectuar esta declaración. La iniciación, instrucción y resolución del correspondiente expediente de declaración de extinción de la concesión se habría podido llevar a cabo, sin demora, nada más presentada la comunicación mediante la que se ejerció el derecho de renuncia (día 18 de julio de 2014). De esta manera, el apartado III del preámbulo del Real decreto ley se limita a exponer los hechos antecedentes que han llevado a la renuncia, todos ellos de carácter administrativo, para acabar afirmando, sin más explicación, que «[c]omo consecuencia de lo anterior, el presente real decreto-ley extingue la concesión de explotación del almacenamiento subterráneo de gas natural denominado «Castor»».
Finalmente, resulta evidente que la tramitación y l aprobación de la declaración de extinción de la concesión por vía reglamentaria no hubiera afectado, tampoco, la necesidad de disponer de una regulación excepcional y urgente como la que prevén los artículos 1, 3, 5 y 6 del Real decreto ley, a los que nos referiremos en el siguiente fundamento jurídico, pues estos preceptos lo que pretenden es dar solución de forma temporal y transitoria a los aspectos más inmediatos relacionados con la gestión y administración de las instalaciones, cuya actividad ya había sido previamente suspendida. Así, la mera declaración de extinción de la concesión sólo puede entenderse en términos económicos, en el sentido de que desde el momento mismo en que se produce esta declaración, nace el derecho al reconocimiento y percepción de la compensación económica prevista en el artículo 14 del Real decreto 855/2008 para la empresa titular de la concesión.
Con respecto al artículo 4, podemos llegar a una conclusión análoga a la anteriormente expuesta. Efectivamente, el reconocimiento de inversiones y costes al concesionario para determinar el importe de la compensación económica a que tiene derecho como resultado de la renuncia a la concesión es consecuencia inmediata de la declaración de extinción. Es decir, existe una relación directa entre los artículos 2 y 4, en el sentido de que sin la declaración previa de extinción del título habilitante, no puede reconocerse el derecho a percibir la correspondiente compensación, con la determinación, en este último caso, de los criterios para efectuar su valoración. Y para hacerlo podían haberse aplicado los instrumentos ordinarios de que dispone la Administración, en este caso, una orden ministerial, en tanto que este tipo de disposición parece el idóneo para la aplicación de lo que prevé el propio título de la concesión (disposición final primera RD 855/2008). Y además porque el preámbulo del Real decreto ley dice que «tanto el Real Decreto 855/2008, de 16 de mayo, como la ya referida Orden ITC/3995/2006, de 29 de diciembre, contemplan la posibilidad de renuncia anticipada a la concesión y el reconocimiento de una compensación por las inversiones efectuadas, siendo precisa la expresa autorización administrativa de tal renuncia [...]».
Finalmente, como resultado de la desproporción en que ha incurrido el Gobierno del Estado al dictar una norma con rango de ley con carácter singular y autoaplicativa, debemos analizar si se encuentran afectados derechos fundamentales, y, concretamente, valorar si ha sido vulnerado el artículo 24.1 CE, referido a la tutela judicial efectiva, ya que tanto en el supuesto previsto en el artículo 2 como en el del artículo 4 del Real decreto ley, al preverse por una norma legal la declaración de extinción de la concesión y la compensación económica correspondiente, se ha impedido el acceso a la jurisdicción de los titulares de los derechos e intereses legítimos afectados y se ha eliminado la posibilidad de un control judicial de la misma intensidad que hubieran podido llevar a cabo los tribunales de la jurisdicción contenciosa administrativa, si lo previsto en los dos artículos se hubiera realizado a través norma reglamentaria (STC 203/2008, FJ 8).
En el caso del artículo 2, el hecho de que la regulación se hubiera efectuado por Real decreto, hubiera permitido que terceros interesados (pensamos, por ejemplo, en los favorables al mantenimiento en funcionamiento de las instalaciones o aquellos que se consideraran perjudicados por la decisión adoptada) pudieran haber ejercido las acciones judiciales oportunas. En este sentido, al no haberse llevado a cabo la declaración de extinción de la concesión mediante Real decreto, no han podido tener acceso al expediente y efectuar las correspondientes alegaciones, en favor o en contra de la decisión adoptada, las administraciones públicas que, en el procedimiento de otorgamiento de la concesión, sí lo hicieron. Y en el caso del artículo 4, se hubiera podido discutir en sede judicial aspectos de diversa índole, desde los criterios de valoración de la compensación económica, hasta las circunstancias de todo tipo que hayan podido concurrir, con la consecuente repercusión en la determinación del importe de la compensación, minorándola.
Además, con respecto a la valoración de la compensación económica, no se han acreditado en ningún momento, ni en el preámbulo ni en el mismo artículo 4 del Real decreto ley, los criterios y los diferentes elementos que se han podido tener en cuenta con el fin de efectuarla, algunos de ellos fácilmente objetivables. En este sentido, el artículo 4.1 RDL 13/2014 sólo utiliza como criterio el «valor neto de la inversión», que asciende a 1.350.729 millares de euros, y determina las condiciones de pago, pero en ningún caso se justifica este importe, si tenemos en cuenta que el artículo 14 RD 855/2008, que es el título concesional, establece diversos criterios para su determinación en función de diferentes circunstancias, como la concurrencia de dolo o culpa. En este sentido, el artículo 14, declara que:
«En caso de caducidad o extinción de la concesión, las instalaciones revertirán al Estado. En tal caso, y para asegurar la recuperación de la inversión realizada por los titulares, en coherencia con lo establecido en el artículo 92.1.a) de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos se compensará a la empresa concesionaria por el valor neto contable de las instalaciones afectas al almacenamiento subterráneo siempre que estas continúen operativas.»
Y concluye, en su último inciso:
«Lo anterior no será de aplicación en caso de dolo o negligencia imputable a la empresa concesionaria, en cuyo caso la compensación se limitará al valor residual de las instalaciones, sin perjuicio de otras responsabilidades de la empresa concesionaria.»
Por lo tanto, no se ha acreditado que se haya valorado si concurrían en el supuesto de hecho circunstancias imputables a una posible actuación dolosa o negligente por parte de la empresa concesionaria, situación ésta que habría podido modificar los criterios de cálculo aplicables para determinar la correspondiente compensación económica, o si concurrían otros hechos o circunstancias valorables que hubieran permitido modular la compensación económica. Puede resultar ilustrativa, en este caso, la Sentencia del Tribunal Supremo, de 14 de octubre de 2013, que resuelve el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Administración General del Estado, previa declaración de lesividad, contra el inciso final del artículo 14 del Real decreto 855/2008, mencionado, en un sentido desfavorable para las pretensiones de la Administración recurrente que pretendía la nulidad del precepto por prever una compensación por el valor residual de las instalaciones incluso en los supuestos en que hubiera dolo o culpa por parte del concesionario en la extinción del título concesional. El Tribunal Supremo, a pesar de declarar la legalidad del inciso del artículo mencionado, indicó que la efectiva percepción por parte de la empresa de la compensación, tanto por el valor neto contable de las instalaciones como por el valor residual, dependerá de las causas que hayan llevado a la extinción de la concesión y de las circunstancias concurrentes en el caso concreto. En cambio, esta valoración circunstanciada del importe de la compensación, en el caso del Decreto ley objeto de dictamen, no ha sido acreditada ni es susceptible de control jurisdiccional debido al instrumento normativo utilizado para fijar su cuantía.
La argumentación anterior no puede proyectarse, en cambio, sobre el apartado 2 del artículo 4, que impone a Enagás Transporte, S.A.U., la obligación del pago del importe de la indemnización en un plazo de treinta y cinco días hábiles a partir de la entrada en vigor del Decreto ley. En efecto, nos encontramos ante la imposición de una prestación patrimonial sobre un sujeto que no encuentra amparo en un título habilitante previo y que únicamente la ley puede establecer, como limitación del derecho de propiedad, por razones de interés general, con la consiguiente compensación, en este caso prevista en el artículo 5 RDL 13/2014.
En conclusión, los artículos 2 y 4, apartados 1 y 3, del Real decreto ley 13/2014, de 3 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes en relación con el sistema gasista y la titularidad de centrales nucleares, no respetan los límites de la ley singular por suponer una vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial del artículo 24.1 CE.
Tercero. El control del cumplimiento de los requisitos constitucionales del Decreto ley de acuerdo con el artículo 86.1 CE y su aplicación al Real decreto ley 13/2014, de 3 de octubre
Nos corresponde en este último fundamento jurídico analizar el canon de constitucionalidad del Decreto ley, de conformidad con el artículo 86.1 CE, para proceder acto seguido a su aplicación a la norma objeto de dictamen. En este sentido, efectuaremos, en primer término, un análisis sucinto de la configuración del decreto ley, ampliamente abordado por este Consell en otros dictámenes, para continuar con una breve descripción de los preceptos del Real decreto ley sobre la que hemos de pronunciarnos, y de los motivos que justifican las solicitudes de dictamen, con el fin de, finalmente, llevar a cabo su aplicación. Por último, abordaremos de forma concisa otras consideraciones efectuadas por los diputados solicitantes, relacionadas con la disposición examinada.
1. Como hemos tenido ocasión de exponer en diversos dictámenes, el Decreto ley se configura como una norma jurídica con rango de ley, dictada por el Gobierno, con carácter excepcional. Supone la sustracción inicial del objeto de la disposición al ejercicio de la potestad legisltaiva del Parlamento, que es quien tiene, en términos generales, el monopolio de la potestad legislativa ( art. 66.2 CE). Por esta razón, el recurso por parte del poder ejecutivo a este tipo de disposiciones debe ser entendido de forma restrictiva y, consecuentemente, ha de respetar los límites formales y materiales que prevé el artículo 86.1 CE.
Con relación a los requisitos que establece el artículo 86.1 CE, tanto con respecto al presupuesto habilitante como a los límites en razón de su objeto, nos remitimos a nuestra doctrina consultiva consolidada (DCGE 5/2012, de 3 de abril, FJ 2; 6/2012, de 1 de junio, FJ 2; y más recientemente, 15/2014, de 3 de julio, FJ 2.3 y 16/2014, de 11 de julio, FJ 2.2), y, por lo tanto, en nombre de la brevedad y la simplificación, nos referiremos de forma sucinta y resumida al presupuesto habilitante.
Es necesario empezar diciendo que la naturaleza extraordinaria de la necesidad ha sido interpretada por el Tribunal Constitucional y por el Consell como el supuesto extraordinario en el que una situación coyuntural de difícil previsión requiere una intervención normativa inmediata por parte del Gobierno para hacer frente a los objetivos de gobernabilidad (por todas, STC 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 4; y DCGE 15/2014, FJ 2.3), y es suficiente, por lo que hace al alcance de la necesidad, que esta se origine en las tareas concretas y habituales del Gobierno sin que resulte necesario que sean necesidades extremas o absolutas (STC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5). Además, la doctrina jurisprudencial, a pesar de sostener un criterio restrictivo, se ha mostrado, en términos generales, proclive a la validación del decreto ley, especialmente cuando se trata «de las actuaciones desarrolladas en los ámbitos de la política social y económica» (STC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 12) o en circunstancias de especial coyuntura económica, que exigen una respuesta normativa urgente, siempre que éstas hayan sido debidamente expuestas y justificadas en el texto de la disposición.
Con respecto al elemento de la urgencia, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha interpretado que «[e]l fin que justifica la legislación de urgencia no es otro que subvenir a «situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes»» (por todas, STC 137/2011, FJ 4). En un sentido análogo, la doctrina consultiva entiende que «el Gobierno únicamente estaría legitimado para ejercer su potestad normativa mediante decreto ley cuando por la vía de la tramitación parlamentaria de naturaleza más urgente no fuera razonablemente viable o posible alcanzar los objetivos perseguidos por la acción normativa» (DCGE 15/2014, FJ 2.3, que se remite al DCGE 7/2010, de 22 de abril).
Con respecto a la conexión de sentido, o la congruencia entre las medidas adoptadas por la disposición y la finalidad que persigue, el DCGE 6/2012, FJ 2, lo sintetiza en el sentido de que se debe identificar como la existencia de un vínculo razonable entre las medidas adoptadas y la situación que exige la acción normativa (en este sentido, STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 6, 7 y 11). A lo anterior, hay que añadir que las medidas han de efectos inmediatos (STC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 7, y STC 96/2014, de 12 de junio, FJ 7), es decir, tienen que modificar de manera instantánea la situación jurídica existente (STC 39/2013, de 14 de febrero, FJ 9, y 1/2012, FJ 11, entre otros).
Finalmente, como también sostuvimos en el Dictamen 6/2012, FJ 2, citado, la jurisprudencia constitucional ha exigido que el presupuesto habilitante sea verificable y, por lo tanto, que los motivos de su justificación deben constar de manera expresa. Una evidencia que ha de desprenderse en todo caso del análisis conjunto del preámbulo de la norma, y de los documentos que se adjuntan a su expediente de tramitación.
2. Una vez expuesto el canon de constitucionalidad del decreto ley, y antes de proceder a su aplicación a las previsiones del Real decreto ley 13/2014, es necesario describir brevemente los preceptos de la norma, excepto los artículos 2 y 4, ya tratados en el anterior fundamento jurídico, y los motivos aducidos por el Gobierno y los diputados en sus respectivas solicitudes para cuestionar el uso del decreto ley en este caso.
El Real decreto ley 13/2014 regula un conjunto de medidas, de diferente naturaleza, que se insertan mayoritariamente en el ámbito material del sector energético, concretamente en el subsector del gas, y que afectan a la infraestructura denominada «Castor». La mencionada instalación de almacenamiento subterráneo de gas natural tiene, de acuerdo con el artículo 1, segundo párrafo, del Real decreto 855/2008, de 10 de mayo, la consideración de «almacenamiento básico» a los efectos de lo que dispone el artículo 59.2.2º LSH. Esta disposición legal prevé que la red básica de gas natural está integrada, entre otras instalaciones, por «c) Los almacenamientos básicos de gas natural, que puedan proveer al sistema gasista». El Real decreto ley contiene, además, una disposición adicional segunda referida a la adaptación de la titularidad de centrales nucleares a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre energía nuclear, que no es objeto de este Dictamen.
Pues bien, el artículo 1 RDL 13/2014 prevé la hibernación de la instalación, entendida como un nuevo estatus durante la vigencia del cual no puede realizarse ninguna inyección o extracción de gas natural en las estructuras geológicas del subsuelo que conforman el almacenamiento subterráneo, y se atribuye a Enagás GTS, Gestor Técnico del Sistema gasista, el control de que no se realicen entregas de gas al almacenamiento. Igualmente, se faculta el Consejo de Ministros para acordar lo que considere conveniente sobre la finalización de la hibernación, decidiendo sobre el desmantelamiento o la integración de las instalaciones en una nueva concesión de explotación, que deberá otorgarse conforme al procedimiento previsto a la Ley 34/1998, de 7 de octubre, y la normativa de desarrollo, y determina que corresponden al sistema gasista los ingresos y costes prudentes de ambos.
En relación directa con este nuevo régimen jurídico que prevé el RDL 13/2014, el artículo 3.1 asigna a Enagás Transporte, S.A.U., la administración de las instalaciones asociadas al almacenamiento de gas natural «Castor», asumiendo la titularidad de todos los derechos y obligaciones vinculados a las mismas «durante todo el periodo que medie hasta la finalización del periodo de hibernación». El apartado 2 establece una regulación específica del régimen de subrogación en la titularidad de los restantes permisos, concesiones, autorizaciones o cualquier otro título administrativo habilitante conectado con las instalaciones de las que el anterior concesionario (Escal UGS, S.L.) era titular; regula el régimen de obligaciones que corresponde a Enagás Transporte, S.A.U., respecto de las instalaciones cuya gestión asume; y finalmente determina el régimen económico aplicable por los costes de mantenimiento y operatividad que deba afrontar durante su gestión y administración, y que serán retribuidos de acuerdo con los criterios que establece el artículo 6 del mismo Decreto ley («Pago de los costes a ENAGÁS TRANSPORTE, S.A.U.»). El apartado 3 determina la imputación de los ingresos derivados de la venta de cualquier activo de la instalación, incluido el hidrocarburo contenido en el almacenamiento, al sistema gasista y, finalmente, el apartado 4 prevé el régimen de responsabilidad que le será aplicable durante el ejercicio de sus funciones.
El artículo 5 RDL 13/2014 imputa al sistema gasista el coste de la correspondiente compensación económica a cargo de Enagás Transporte, S.A.U. a favor del anterior concesionario, reconociendo a la sociedad pagadora de la compensación un derecho de cobro por parte del sistema gasista, «por el importe que resulte de la aplicación de los apartados siguientes, con cargo a la facturación por peajes de acceso y cánones del sistema gasista durante 30 años hasta la total satisfacción del importe correspondiente al pago estipulado en el artículo 4.2 y a la retribución financiera establecida en el apartado 3 de este artículo».
Y finalmente la disposición transitoria primera del Decreto ley prevé que el plan de costas para el ejercicio 2015 y el resto de documentación debe remitirse por Enagás Transporte, S.A.U., al Ministerio de Industria, Energía y Turismo, antes del 1 de diciembre de 2014, y la disposición transitoria segunda regula el ejercicio transitorio de funciones hasta la asunción por parte de Enagás Transporte, S. A. U, de la plena administración de las instalaciones, que se prevé antes del 1 de diciembre de 2014.
En conclusión, el Real decreto ley 13/2014, mediante los preceptos descritos, contiene una regulación específica, que pretende dar respuesta a la situación que se produce como consecuencia de la extinción de la concesión «Castor» por la renuncia voluntaria de su titular (Escal UGS S.L.), que trae causa directa de unos hechos excepcionales que analizaremos en el apartado 4 del presente fundamento jurídico. Estos hechos determinan el contenido mismo de la norma que dictaminamos, y ello nos permite dar un tratamiento conjunto en los artículos 1, 3, 5 y 6 RDL 13/2014, con respecto a la aplicación del canon de constitucionalidad del decreto ley.
3. En cuanto a las alegaciones contenidas en las solicitudes de dictamen, debemos decir, primeramente, con respecto a la del Gobierno, que pone énfasis en el hecho de que el Real decreto ley 13/2014 es una disposición con fuerza de ley que podría incumplir los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y adecuación que la doctrina del Tribunal Constitucional utiliza como canon de constitucionalidad. El Gobierno considera que la única causa de excepcionalidad que concurría sería el peligro que generaba mantener la explotación del almacenamiento «Castor», pero que esta circunstancia desapareció al acordarse la suspensión de la explotación. Y, en último término, se considera que el hecho de que la propia norma consolide la suspensión de la operación de almacenamiento lleva implícita la falta de urgente y extraordinaria necesidad que requiere el artículo 86.1 CE, además del hecho de que la complejidad técnica surgida tras la renuncia del concesionario «tampoco puede justificar la aprobación del Real decreto ley, ya que la extinción de la renuncia es una de las causas previstas de extinción al arte. 34.1.c) LSH; y los efectos de la extinción ya estaban previstos al arte. 14 RD 855/2008».
Con respecto a la solicitud de los diputados del Parlamento, hay que decir que, fundamentalmente, basan su petición en la vulneración del artículo 86.1 CE, por falta de extraordinaria y urgente necesidad, así como, del «derecho a la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE».
4. Nos corresponde ahora en este apartado, aplicar el canon de constitucionalidad del decreto ley a la norma objeto de dictamen, es decir, analizar si se cumplen los requisitos del presupuesto habilitando.
En primer término, debemos decir que el supuesto de hecho que da lugar al RDL 13/2014 trae causa de los diferentes episodios de movimientos sísmicos producidos durante la tercera fase de la inyección de gas colchón durante el mes de septiembre de 2013, después de la implementación de dos fases previas, la primera entre el 14 y el 25 de junio de 2013 y la segunda entre el 19 y el 23 de agosto, sin que en estos casos se produjera efecto sísmico alguno. El propio preámbulo del Decreto ley expresa que «[d]urante la tercera fase de inyección, en el mes de septiembre de 2013, la red sismográfica de monitorización del almacenamiento detectó una serie de eventos sísmicos, con una evolución caracterizada por una primera fase con un comportamiento de sismicidad inducida, donde el cese de las inyecciones fue seguido rápidamente por un decrecimiento de la actividad, y una segunda fase de sismicidad disparada», y añade, de forma concluyente, que «[e]stos eventos fueron sentidos con intensidad macrosísmica II y III en la escala macrosísmica europea EMS-98, generando una notable alarma social». Resulta evidente, pues, que estos acontecimientos excepcionales constituyen el supuesto de hecho del RDL 13/2014.
La situación descrita provocó una evidente alarma ciudadana en diversas localidades de las comarcas del Ebro, especialmente las más próximas a la zona costera, y también en la provincia de Castellón, hecho que dio lugar a una inmediata respuesta de la ciudadanía que, en forma de reiteradas manifestaciones, exigía la paralización de la actividad de la infraestructura «Castor». Fruto de esta presión social, mediante Resolución de fecha 26 de septiembre de 2013, prorrogada por una posterior de 18 de junio de 2014, la Dirección General de Política Energética y Minas, del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, acordó la suspensión temporal de la actividad de almacenamiento, con el objetivo de garantizar la seguridad de las personas, los bienes y el medio ambiente. El Decreto ley expresa, en este sentido, que «[e]l almacenamiento subterráneo de gas natural «Castor», situado en el subsuelo del mar a 21 km aproximadamente de la costa, es una infraestructura singular en la que concurren una serie de circunstancias que requieren de una solución integral que, con carácter inmediato y urgente, habilite un marco normativo que consolide la primacía del interés general en relación con la seguridad de las personas, los bienes y el medio ambiente en el entorno del almacenamiento» (apartado I del preámbulo, primer párrafo).
En segundo término, como consecuencia de estos hechos, la empresa titular de la concesión «Castor» (Escal UGS, S.L.) comunicó formalmente, por escrito de fecha 18 de julio de 2014, es decir, justo un mes después de acordada la prórroga de la suspensión temporal, su decisión de ejercer el derecho a la renuncia de la concesión, de conformidad con el artículo 14 RD 855/2008, lo que produce como efecto su extinción de acuerdo con lo previsto en el artículo 34.1.c LSH, siempre, sin embargo, que, previamente, esa extinción sea autorizada por resolución administrativa.
Pues bien, a resultas de la relación de hechos expuesta, el artículo 1 RDL 13/2014 establece, como hemos expuesto en el fundamento jurídico segundo, un régimen jurídico específico, denominado «hibernación», destinado a garantizar la correcta gestión de la infraestructura, y que se caracteriza por las notas siguientes: a) es un instrumento de carácter transitorio y temporal, de manera que al finalizar esta fase la Administración deberá decidir el desmantelamiento de las instalaciones o su integración en una nueva concesión; b) el objetivo es lograr la gestión y administración más idónea, sobre todo desde la vertiente técnica, de las instalaciones; c) es un régimen previsto específicamente para las instalaciones del almacenamiento subterráneo; y, finalmente, d) la finalidad es garantizar la primacía de la seguridad de las personas, los bienes y el medio ambiente.
De esta manera, el Decreto ley pretende dar una solución normativa urgente y eficaz ante la situación que se genera por la renuncia del titular de la concesión «Castor», lo cual provoca que la norma atribuya expresamente, sin más dilación, la gestión y administración de las instalaciones a un nuevo operador (Enagás, S.A., a través de sus empresas filiales, Enagás GTS y Enagás Transporte, S.A.U.), al que se le encomienda la gestión y la administración de las instalaciones, que debe desarrollar en dos fases bien diferenciadas: la primera, conjuntamente con el anterior concesionario (Escal UGS, S.L.), desde la entrada en vigor del Decreto ley y finaliza antes del 1 de diciembre de 2014; y la segunda, ya en exclusiva, a partir de la mencionada fecha y hasta que el Consejo de Ministros acuerde lo que proceda sobre la hibernación en función de los resultados de los correspondientes estudios técnicos y la evolución de la demanda de gas natural ( art. 1.2 RDL 13/2014), estudios técnicos que, según se desprende del preámbulo del Decreto ley, fueron solicitados al Instituto Geográfico Nacional y al Instituto Geológico y Minero de España, pero que aconsejan la realización de otros estudios adicionales que, sin perjuicio de las aportaciones de técnicos internacionales, permitan disponer de argumentos sólidos para tomar una decisión definitiva sobre el futuro de la instalación.
En este sentido, no existe ningún tipo de duda sobre el carácter transitorio y específico de este régimen, que encuentra amplia justificación en el propio preámbulo de la norma (apartado I). La fundamentación sobre la que se sustenta la necesidad de la regulación de la hibernación de las instalaciones permite, además, afirmar que el artículo 1 RDL 13/2014 no vulnera el principio de interdicción de la arbitrariedad ( art. 9.3 CE), alegado en la solicitud de origen parlamentario, porque se ofrece una explicación racional de los objetivos que se persiguen y del contenido congruente de la norma.
Por otra parte, el régimen previsto en el artículo 3, ya descrito en el apartado segundo de este fundamento jurídico, está estrechamente vinculado a la nueva situación jurídica de «Castor» que prevé la norma y respecto de la que este precepto regula la implementación operativa. En esta línea, hay que decir que no compartimos el criterio de los solicitantes, especialmente del Gobierno, cuando afirma que «la compleja situación técnica surgida tras la renuncia del concesionario tampoco puede justificar la aprobación del Real decreto ley, ya que la extinción por renuncia es una de las causas previstas de extinción en el artículo 34.1.c LSH; y los efectos de la extinción ya estaban también previstos en el artículo 14 del RD 855/2008».
Una lectura detallada del RD 855/2008 permite concluir que en esta disposición sólo se regulan los aspectos relacionados con la actividad que debe desarrollar el concesionario, como, por ejemplo, la aprobación del plan de explotación (art. 4), el régimen de autorización de los trabajos e instalaciones (art. 5), el régimen económico aplicable (art. 6), las garantías y fianzas (art. 8), la responsabilidad (art. 10) y otras obligaciones en tanto que titular de la concesión, pero no se hace referencia alguna a situaciones, tanto de carácter técnico como de gestión, que puedan producirse un vez extinguida la concesión, y mucho menos cuando ésta venga dada por causas sobrevenidas imprevistas como las que se producen en este supuesto (la renuncia anticipada como consecuencia de la suspensión de la actividad a raíz de los movimientos sísmicos), laguna ésta que pretende cubrir el Decreto ley objeto de dictamen con la regulación contenida en los artículos 1 y 3.
Es cierto, sin embargo, que el artículo 14 RD 855/2008 regula la extinción, pero sólo con el fin de introducir algunas especificados referidas al alcance del artículo 34.1.c LSH o a la compensación económica a percibir en caso de caducidad o de extinción. La preservación de la seguridad de las personas y los bienes y del medio ambiente, alegados en el preámbulo del Decreto ley como justificación de la urgente y extraordinaria necesidad de su aprobación, se asegura, justamente, con la asignación a Enagás Transporte, S.A.U., de las tareas de administración y mantenimiento de las instalaciones. En concreto, el apartado 2, cuarto párrafo, de este precepto, establece que la empresa «deberá garantizar la seguridad de las instalaciones para las personas, los bienes y el medioambiente y asegurar el cumplimiento de las normas que resulten de aplicación, en particular en lo que se refiere a las obligaciones fiscales, de ordenación del territorio y urbanismo, de protección del medio ambiente, de protección de los recursos marinos, y de seguridad para personas y bienes».
Directamente vinculada con la efectividad de la asignación de la administración de las instalaciones se encuentra la imposición de la obligación de pago de la indemnización al concesionario renunciatario prevista en el artículo 4.2 RDL 13/2014, que es la condición para la reversión de las instalaciones al Estado como consecuencia de la extinción de la concesión, de acuerdo con lo que prevé el artículo 14 RD 855/2008.
Con respecto al artículo 5 RDL 13/2014, que regula los derechos de cobro con cargo al sistema gasístico, hay que decir que el objeto del precepto es reconocer al nuevo gestor de la infraestructura (Enagás Transporte, S.A.U.) un derecho de cobro por parte del sistema gasístico, al imputarle el pago del importe de la correspondiente compensación económica prevista por el artículo 4 del Decreto ley en favor del concesionario Escal UGS, S.L. En este sentido, tal como hemos expuesto en el fundamento jurídico segundo, la exigencia de una norma con rango de ley para efectuar este reconocimiento viene condicionada por la imputación directa que se efectúa al régimen de costes del sistema gasístico, ya que el artículo 59.3, segundo párrafo, apartado f, del Real decreto ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes por el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, exige que la atribución de cualquier otro coste al sistema se efectúe «expresamente por una norma con rango legal cuya finalidad responda exclusivamente a la normativa del sistema gasista».
Por otra parte, el artículo 5 RDL 13/2014 está directamente vinculado al régimen aplicable a la nueva sociedad que asume la gestión y la administración de las instalaciones, y que debe hacerse cargo del pago de la compensación económica prevista en el artículo 4 del Decreto ley y que, como hemos dicho, fija un plazo muy breve para hacer el pago, circunstancia ésta que podría provocar en las cuentas de la nueva sociedad gestora un desfase contable y financiero que, dado el elevado importe de la compensación reconocido, y si no fuera por la inmediata previsión que efectúa la norma dictaminada, podría colocar a la empresa en una situación económica comprometida. Para evitar esta situación extrema, el artículo 5 RDL 13/2014 reconoce un derecho de cobro por parte del sistema gasista, o, lo que es lo mismo, un derecho de crédito de la empresa gestora ante el propio sistema gasista, que le permite ajustar en términos contables y de auditoría su estado financiero, y de ahí la urgente necesidad de prever el reconocimiento del derecho de crédito a la nueva empresa gestora y administradora de la infraestructura. Por lo tanto, lo que se pretende es, en definitiva, garantizar la viabilidad y sostenibilidad financiera de las instalaciones en el marco del régimen económico establecido por la legislación vigente, evitando que durante un cierto periodo se produzcan escenarios de incertidumbre financiera que pongan en peligro el propio sistema.
Además, la necesidad del reconocimiento de este derecho de cobro a favor de Enagás Transporte S. A. U, a los efectos de evitar una situación financiera difícil de la empresa, se justifica por las funciones relevantes que ésta ejerce dentro del sistema gasista. En efecto, en virtud del artículo 67.1 LSH, en la redacción dada por el Real decreto ley 13/2012, de 20 de marzo, se autoriza de forma directa a Enagás la construcción y explotación de las instalaciones que forman parte de la red troncal de transporte de gas natural. Esta función la desarrolla desde el 2012 Enagás Transporte, S.A.U., por la segregación de la entidad matriz, de acuerdo con lo que prevé la disposición adicional trigésimo primera LSH. Desde este punto de vista, resulta justificado el interés general que concurre en la sostenibilidad financiera que permita el mantenimiento de las actividades de una sociedad que gestiona infraestructuras estratégicas de energía. En este sentido hay que recordar, finalmente, que el Tribunal Constitucional ha afirmado en la STC 39/2013, de 14 de febrero, en vista de la última jurisprudencia, que «este Tribunal ha reconocido recientemente la relevancia, desde la perspectiva del art. 86.1 CE, de la ordenación de los procesos que se desarrollan en el sector energético (SSTC 170/2012, de 4 de octubre, FJ 6; y 233/2012, de 13 de diciembre, FJ 2)» (FJ 8).
En conclusión, con respecto al carácter extraordinario de la necesidad, el Gobierno del Estado, ante una situación imprevista y coyuntural, adopta un conjunto de medidas encaminadas a solucionar las carencias producidas por la renuncia anticipada del titular de la concesión, con el fin de garantizar una gestión y administración idóneas de las instalaciones, y ello en aras de preservar la seguridad de las personas y los bienes, y el impacto sobre el medio ambiente. Estas medidas tienen unos efectos inmediatos, en el sentido de que modifican la situación jurídica existente (STC 39/2013, de 14 de febrero, FJ 9) y son congruentes con la finalidad perseguida por la propia disposición (STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 6).
Consecuentemente, los artículos 1, 3, 4, apartado 2, 5, y 6 del Real decreto ley 13/2014, de 3 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes en relación con el sistema gasista y la titularidad de centrales nucleares, se ajustan al canon de constitucionalidad del decreto ley del artículo 86.1 CE
5. Finalmente, nos corresponde hacer un análisis, siquiera sea sucinto, de otras alegaciones efectuadas por los diputados del Grupo parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya, que no inciden de forma directa en el cumplimiento del canon de constitucionalidad sobre la ley singular ni en el correspondiente al decreto ley.
En primer término, con relación al posible incumplimiento de los artículos 81 y 82 del Tratado de Funcionamiento la Unión Europea y a la vulneración de la normativa estatal sobre competencia ( Ley 15/2007, de 3 de julio), al entender que la indemnización supone una ayuda pública al concesionario, sólo hay que decir, en primer lugar, que ni el derecho europeo ni la legislación ordinaria constituyen parámetro idóneo de constitucionalidad y de estatutariedad a los efectos del ejercicio de nuestra función consultiva (art. 76.1 EAC), como ya hemos afirmado, en relación con el derecho europeo en el DCGE 3/2011, de 24 de marzo (FJ 2). Y, en segundo lugar, que no nos encontramos ante una ayuda o una subvención a fondo perdido en el sentido en que la define la doctrina administrativa y se regula en el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones, sino ante una compensación económica prevista para determinadas circunstancias por la LSH y por el propio título administrativo habilitante, y, consecuentemente, no participa de las notas distintivas propias de la técnica subvencional. En consecuencia, esta alegación resulta irrelevante a efectos de nuestro pronunciamiento consultivo.
En segundo término, los solicitantes consideran que el artículo 5 del Real decreto ley 13/2014 vulnera los derechos de los consumidores y usuarios previstos en los artículos 51 CE y 28 EAC, concretamente, de los usuarios del sistema gasista en Cataluña. En este sentido, ya ha se ha expuesto ampliamente en este Dictamen que el artículo 5 viene condicionado por la propia lógica de funcionamiento del sistema gasista establecida por el Real decreto ley 8/2014, y que este régimen ha sido consolidado con la reciente Ley 18/2014, de 15 de octubre. Además, la repercusión a los consumidores y usuarios de los nuevos costes derivados del supuesto de hecho que prevé el Real decreto ley, se inserta en el ámbito de la regulación del régimen económico del subsector energético gasista, siendo este régimen análogo al del sector eléctrico, tratado en nuestro Dictamen 7/2014, de 27 de febrero, sobre la ley del sector eléctrico (FJ 2.4), al que nos remitimos en favor de la brevedad. En cualquier caso, ya nos hemos pronunciado en el fundamento jurídico segundo, sobre la afectación que supone, para los hipotéticos derechos de los consumidores y usuarios, la vulneración del derecho fundamental reconocido en el artículo 24.1 CE derivada del recurso a la ley singular, y a éste nos remitimos.
En tercer término, los solicitantes entienden que del artículo 5 se deriva la imposición obligatoria de un gravamen a quien no tiene culpa en la causa que motivó la indemnización y, en consecuencia, vulnera el principio de progresividad establecido en el artículo 31 CE. Respecto de esto sólo cabe decir que, en el presente caso, no nos encontramos ante una figura de naturaleza tributaria, y, por lo tanto, no es aplicable el principio de progresividad al que se hace mención, ya que este principio constitucional, junto con los principios de igualdad y de no confiscación, sólo son predicables del sistema tributario.
I, por último, por lo que hace a la posible vulneración del artículo 25 CE, al entender que nos encontramos ante una sanción encubierta, debemos decir que la compensación económica establecida por el artículo 4 RDL 13/2014 no tiene naturaleza sancionadora, al no ser consecuencia de la comisión de una infracción administrativa establecida en el ordenamiento jurídico ni haber sido resultado de un procedimiento administrativo sancionador.
6. Finalmente, debemos concluir que, por las mismas razones referidas a los artículos 1, 3, 5 y 6, la disposición adicional primera y las disposiciones transitorias primera y segunda, no vulneran el artículo 86.1 CE.
Primera. Los artículos 2 y 4, apartados 1 y 3, del Real decreto ley 13/2014, de 3 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes en relación con el sistema gasista y la titularidad de centrales nucleares, exceden de los límites constitucionales de la ley singular y, por lo tanto, vulneran el derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el artículo 24.1 CE.
Segunda. Los artículos 1; 3; 4, apartado 2; 5; y 6 del Real decreto ley 13/2014, de 3 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes en relación con el sistema gasista y la titularidad de centrales nucleares, no son contrarios al artículo 86.1 CE.