Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-1997-14861-de-diciembre-6-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_f265ccd6d5ae010ce0430a010151010c&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-21 10:42:37
Document Index: 210289395

Matched Legal Cases: ['artículo 132', 'artículo 265', 'artículo 4', 'artículo 18', 'artículo 18', 'artículo 17', 'artículo 1715', 'artículo 14', 'artículo 13', 'artículo 18', 'artículo 18', 'artículo 56', 'artículo 136', 'artículo 1617', 'artículo 72']

CONTENIDO:CLAUSULA PENAL EN CONTRATO ESTATAL. SI EL MONTO PACTADO A TÍTULO DE CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA CORRESPONDE A LOS PERJUICIOS SUFRIDOS POR LA ENTIDAD CONTRATANTE CON OCASIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA, NO CABE DUDA DE QUE AQUELLOS DEBEN SER REALES Y SU INDEMNIZACIÓN DEBE AJUSTARSE A SU EXACTO VALOR, CUANDO ASÍ LO SOLICITE QUIEN ES IMPELIDO A EFECTUARLA. CUANDO EL VALOR DE LA CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA SUPERA EL MONTO REAL DE LOS PERJUICIOS SUFRIDOS POR LA ENTIDAD CONTRATANTE A RAÍZ DEL INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL QUE SE LE IMPUTA, ESTÁ EN LA POSIBILIDAD DE SOLICITAR SU REVISIÓN AL JUEZ, PARA QUE ESTE DETERMINE LA PROPORCIONALIDAD ENTRE DICHO INCUMPLIMIENTO Y LA INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS A SU CARGO.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRATO ADMINISTRATIVO, CLÁUSULA PENAL, ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
10. El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en un proceso iniciado en ejercicio de la acción de controversias contractuales con vocación de segunda instancia ante esta corporación, dado que, conforme a lo dispuesto por el artículo 132 y el artículo 265 del Código Contencioso Administrativo —modificado por el artículo 4º del Decreto 597 de 1988— aplicables en el sub examine, la cuantía exigida en 1997 para que un asunto fuera conocido en primera instancia por los tribunales administrativos, era de $ 13.460.000 y en el presente caso, la parte actora pidió la indemnización de perjuicios derivados del cobro de las sumas a que se refiere la demanda y que pretende ilegalmente la entidad demandada, en la suma de $ 25.000.000 (fl. 11, cdno. 1).
11.1. El 26 de septiembre de 1995, el Fondo Rotatorio de la Policía celebró con la sociedad Autos y Camiones de Colombia S.A., el contrato de compraventa 075, cuyo objeto fue la adquisición de 10 vehículos: i) 4 camionetas blindadas marca Ford Explorer XLT modelo 95/96, ii) 1 carrotanque marca Ford, modelo F-7000 año de fabricación 1995/96 y iii) 5 volquetas marca Ford, modelo F-7000-1995, año de fabricación 1995/96, con las herramientas, instrumentos y accesorios, manuales y cursos de capacitación respectivos, según la relación del anexo 1 del contrato (cláusula primera), por un valor total de $ 579.519.798,oo (cláusula quinta), pagaderos mediante la entrega de un anticipo equivalente al 50% del valor del contrato y el saldo, contra las entregas parciales o totales que haga el contratista (cláusula sexta); el plazo de ejecución del contrato dentro del cual el contratista debía entregar la totalidad de los bienes adquiridos se pactó en 60 días calendario contados a partir del primer día hábil siguiente a la fecha de entrega del anticipo (cláusula octava) y la vigencia del contrato era de 150 días calendario contados en igual forma (cláusula novena); se acordó la garantía única de cumplimiento que debía constituir el contratista a favor de la entidad (cláusula décima), se pactó la facultad de la entidad para imponer, mediante resolución motivada, multas diarias sucesivas del 1% sobre el valor de los vehículos no entregados oportunamente y hasta por un término máximo de 10 días (cláusula décima primera), se incluyó la cláusula penal pecuniaria, la cual se haría efectiva en caso de declaratoria de caducidad o por incumplimiento del contratista, por un valor equivalente al 10% del valor del contrato (cláusula décima segunda), se pactó la cláusula de caducidad del contrato de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 18 de la Ley 80 de 1993 (cláusula décima tercera), la prohibición de ceder el contrato sin autorización de la entidad contratante (cláusula décima quinta) y la liquidación del contrato de común acuerdo dentro del mes siguiente a su terminación por cualquier causa, vencido el cual lo haría la entidad unilateralmente (cláusula décima séptima) (fls. 265 a 272, cdno. 3).
11.2. El 26 de septiembre de 1995, la Aseguradora Colseguros S.A., expidió la póliza única de seguro de cumplimiento para entidades estatales 1161885 cuyo tomador fue la sociedad Autos y Camiones de Colombia S.A. y el asegurado, el Fondo Rotatorio de la Policía, cuyo objeto fue garantizar las obligaciones emanadas del contrato 075, con vigencia desde el 28 de septiembre de 1995 hasta el 25 de febrero de 1996, el amparo del anticipo y hasta el 27 de marzo de 1996, el amparo de cumplimiento; el 30 de noviembre de 1995, se prorrogó el primero hasta el 25 de marzo de 1996 y el segundo, hasta el 24 de abril del mismo año y el 3 de enero de 1996 se prorrogó nuevamente la vigencia respecto del amparo del anticipo hasta el 22 de agosto de 1996 y el de cumplimiento, hasta el 21 de septiembre del mismo año (fls. 9, 11 y 23, cdno. 2; fls. 62, 65 y 68, cdno. 3).
11.5. El 6 de diciembre de 1995, el almacenista de la entidad informa que el contratista no ha dado cumplimiento en la entrega de los bienes objeto del contrato 075 de 1995 (fl. 251, cdno. 3).
11.7. El 18 de diciembre de 1995, se le pagó al contratista la suma de $ 39.256.557,oo, por concepto del acta de recibo 1384 (fl. 240, cdno. 3).
11.10. El 29 de diciembre de 1995, se le pagó al contratista la suma de $ 64.789.452,oo, por concepto del acta de recibo 1422 (fl. 230, cdno. 3).
11.12. El 2 de enero de 1996, el contratista hizo entrega de una volqueta, según acta de recepción 002 de esa fecha (fl. 225, cdno. 3).
11.16. El 9 de mayo de 1996, el director de la entidad recuerda al contratista que el plazo de ejecución del contrato vence el 30 de mayo siguiente y le solicita cumplir con dicha fecha para evitar inconvenientes de carácter legal, advertencia que reitera el 29 de mayo del mismo año (fl. 211 y 212, cdno. 3).
11.17. El 14 de junio de 1996, el director general del Fondo Rotatorio de la Policía expidió la Resolución 246, por medio de la cual resolvió declarar el incumplimiento parcial del contrato 075 de 1996, imponer y hacer efectivas a favor de la entidad “el valor de las multas pactadas en la cláusula décima primera del contrato 075 de 1995, por la suma de treinta y tres millones ciento noventa y nueve mil novecientos noventa y nueve pesos con 70/100 ($ 33’199.999.70) m/cte., como resultado de aplicar el uno por ciento (1%) del valor de las cuatro (4) camionetas blindadas (...) es decir la suma de tres millones trescientos diez y nueve mil novecientos noventa y nueve pesos con 97/100 ($ 3’319.999.97) m/cte., y por lapso de diez (10) días calendario”, estableciendo que las sumas podían ser tomadas directamente de los saldos a favor del contratista y/o de las garantías constituidas. Se ordenó notificar la decisión al contratista y a la aseguradora. En las consideraciones de este acto administrativo, se manifestó que el carrotanque y las 5 volquetas marca Ford fueron entregadas dentro del plazo contractual pero no así las camionetas blindadas, que para el 30 de mayo de 1996, fecha de vencimiento del plazo de entrega, no lo habían sido por parte del contratista, quien incumplió parcialmente el contrato y de conformidad con la cláusula décima primera del contrato, resulta procedente la imposición de la multa (fls. 24 y 133, cdno. 2).
11.18. Contra el anterior acto administrativo, la Aseguradora Colseguros S.A. interpuso recurso de reposición en el cual sostuvo que para que se entendieran realizados los riesgos amparados por la póliza de cumplimiento que los mismos se den por causas imputables al contratista, hecho que no aparecía demostrado en los considerandos de la resolución; además, en escrito de adición al recurso, alegó la falta de competencia de la entidad para imponer multas unilateralmente (fl. 27 y 32, cdno. 2).
11.21. El 12 de agosto de 1996, el Fondo Rotatorio de la Policía a través de su director, expidió la Resolución 399, por medio de la cual i) declaró el incumplimiento del contrato 075 de 1995, ii) impuso y ordenó hacer efectivo al contratista el valor de la sanción penal pecuniaria pactada, por la suma de $ 57.951.979,80, que podría ser tomado directamente de los saldos a su favor o de las garantías constituidas, iii) terminó y ordenó la liquidación del contrato “(...) de acuerdo con lo estipulado en las cláusulas contractuales, en el artículo 18 de la Ley 80 de 1993 y demás normas concordantes (...)” y ordenó notificar la resolución al contratista y a la aseguradora. En la motivación de la decisión, la entidad expuso que ya había impuesto una multa al contratista por incumplimiento parcial del contrato, que la cláusula décima segunda del mismo establecía que en caso de declaratoria de caducidad o incumplimiento del contrato se haría efectiva la cláusula penal pecuniaria por el equivalente al 10% del valor del contrato y que el contratista “incumplió el contrato 075 de 1995, al no haber dado cumplimiento a las cláusulas contractuales y en consecuencia se deben aplicar las sanciones correspondientes” (fls. 39 y 143, cdno. 2).
11.22. La Aseguradora Colseguros S.A. interpuso recurso de reposición en contra de la anterior decisión, con fundamento en la falta de competencia de la administración para declarar unilateralmente el incumplimiento del contrato y hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria, cuando ha debido acudir al juez del contrato para ello, pues carece de tal facultad exorbitante. Pero aún si hubiere lugar a tal declaración, no podría haberse realizado por la totalidad de las obligaciones del contrato, pues la misma entidad admitió que hubo cumplimiento parcial del contratista. Adujo además, que en el acto administrativo se estaba terminando unilateralmente el contrato por parte de la entidad, sin que existiera alguna de las circunstancias que el artículo 17 de la Ley 80 de 1993 contempla como justificativas de esta facultad excepcional. Finalmente, sostuvo que no había prueba del incumplimiento del contratista y que el mismo fuera por causas imputables a él (fl. 41, cdno. 2).
11.24. El contrato 075 de 1995, fue liquidado unilateralmente mediante Resolución 713 del 18 de diciembre de 1996, bajo la consideración de que a pesar de que la firma contratista fue citada para liquidarlo de común acuerdo, no concurrió y por cuanto había que dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 18 y 61 de la Ley 80 de 1993. Dicha liquidación incluyó un valor ejecutado del contrato de $ 247.519.801, un valor pagado al contratista por $ 413.519.799,50 por concepto de anticipo y actas pagadas, un valor a reintegrar a favor de la entidad por $ 165.999.998,50, un valor a pagar a favor de la entidad por concepto de multas de $ 33.199.999,70, un valor a pagar a favor de la entidad por concepto de cláusula penal pecuniaria equivalente a $ 57.951.979,80, para un saldo total a favor de la entidad y a cargo del contratista, de $ 257.151.978,oo (fl. 49, cdno. 2).
19. Finalmente, estimó la Sala que no era necesaria la autorización del contratista para descontar el monto de la multa impuesta de cualquier suma que le adeudare, puesto que la compensación en los términos del artículo 1715 del Código Civil, opera por el solo ministerio de la ley y aún sin conocimiento de los deudores.
Según se observa, ni en esta [se refiere al artículo 14 de la Ley 80 de 1993], ni en ninguna otra disposición de la misma Ley 80, se establece la facultad del Estado para incluir como cláusulas excepcionales la de multas o la penal pecuniaria, de donde se infiere que la derogatoria que se hizo del Decreto 222, incluyó así mismo la de estas dos figuras como potestades excepcionales del Estado.
No obstante lo anterior, no quiere ello decir que las partes, en ejercicio de la autonomía de la voluntad no las puedan pactar, tal y como se manifestó en precedencia y fue establecido por esta Sala mediante providencias de 4 de junio de 1998(3) y del 20 de junio de 2002(4), pero lo que no puede hacer, y en este sentido se recoge la tesis consignada en estas mismas providencias, es pactarlas como potestades excepcionales e imponerlas unilateralmente, pues según se vio, dicha facultad deviene directamente de la ley y no del pacto o convención contractual y, a partir de la ley 80, tal facultad fue derogada. Por tanto, cuando quiera que habiendo sido pactadas las multas o la cláusula penal conforme a la legislación civil y comercial vigente, la administración llegare a percibir un incumplimiento del contrato, deberá acudir al juez del contrato a efectos de solicitar la imposición de la correspondiente multa o cláusula penal, en aplicación de lo previsto por el artículo 13 de la Ley 80 de 1993, pues, se insiste, carece el Estado de competencia alguna para introducirlas en el contrato como cláusulas excepcionales al derecho común y, de contera, para imponerlas unilateralmente(5).
23. En el presente caso, se observa que en el contrato 075 de 1995 celebrado entre el Fondo Rotatorio de la Policía y la sociedad Aseguradora Colseguros S.A., se pactó la posibilidad de la entidad contratante de imponer multas al contratista por la mora o el incumplimiento parcial de sus obligaciones, pero el acto administrativo mediante el cual se ejerció tal facultad es anterior a la expedición de la Ley 1150 de 2007, lo que significa que para ese momento la administración carecía de competencia legal para imponer unilateralmente, mediante acto administrativo, las multas pactadas en el contrato; “(...) es decir que las decisiones se tomaron en una época en la cual, a la luz de las disposiciones de la Ley 80 de 1993, la administración carecía de competencia legal para proferir esta clase de actos y no podía unilateralmente, declarar el incumplimiento de su contratista para imponerle en forma directa la multa y tampoco podía descontarle de los saldos que hubiere a su favor, monto alguno por tal concepto ni proceder a efectuar cobros al contratista, con base en dicha decisión”(9).
25. Como quedó visto, mediante las resoluciones 399 del 12 de agosto de 1996 y 583 del 25 de octubre del mismo año, el Fondo Rotatorio de la Policía declaró el incumplimiento del contrato, ordenó su terminación y liquidación e hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria pactada en el contrato. La demandante adujo la falta de competencia de la entidad para tomar esta decisión, por considerar que, a la luz de las normas de la Ley 80 de 1993, solo era procedente la declaratoria de caducidad del contrato, más no la de incumplimiento. El tribunal a quo, por su parte, consideró que en realidad, mediante estos actos administrativos, lo que hizo la entidad fue caducar el contrato, así no lo hubiera expresado en esos precisos términos.
26.2. Durante el mismo período del numeral anterior, si se producía alguna de las causales para su procedencia, podía la administración declarar la caducidad del contrato y en tal caso, proceder al cobro de las multas impuestas y a la efectividad de la cláusula penal pecuniaria(11). La caducidad del contrato, como lo tiene establecido la jurisprudencia de la Sección, consiste en la terminación anticipada del mismo por las causales establecidas en la ley para ello —que en la actualidad y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 80 de 1993, se limita al incumplimiento del contratista que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencie que puede conducir a su paralización—, lo cual presupone su vigencia y excluye la posibilidad de la decisión, cuando se ha producido la terminación del contrato por otra causa, como lo es el vencimiento de su plazo. Solo durante su ejecución, puede declararse la caducidad(12).
Pero, qué sucede cuando el contratista incumple y la administración guarda silencio durante la vigencia del mismo?
30. De la redacción de la norma se desprende claramente que la caducidad del contrato consiste en su terminación unilateral y anticipada por parte de la entidad contratante a través de acto administrativo, cuando quiera que se presente un incumplimiento grave de las obligaciones a cargo del contratista, que permita advertir que el objeto del contrato no se logrará en los términos pactados, es decir que actualmente, la única causal que permite tomar esta clase de decisión, a diferencia de lo que ocurría en vigencia del Decreto-Ley 222 de 1983, es el incumplimiento contractual. Este mecanismo de terminación anormal del contrato, conlleva varias consecuencias:
30.6. La declaratoria de caducidad del contrato, es constitutiva de causal de inhabilidad del contratista para celebrar contratos con entidades estatales durante 5 años —L. 80/93, art. 8º, lit. c —.
El incumplimiento de las cláusulas contenidas en el contrato es causa de resolución del mismo. (...) la resolución ‘es una forma de extinción anticipada del contrato actuada facultativamente por una de las partes, cuya función consiste en salvaguardar su interés contractual como defensa del riesgo de que quede frustrado por la conducta de la otra parte’. Se trata, pues, ante todo, de evitar que el interés público padezca a resultas de la paralización de las obras o servicios contratados, que siempre comportan unos perjuicios generales que el cumplimiento por equivalente (incautación de la fianza y eventual responsabilidad por daños) puede no ser bastante para reparar...”(18).
“... Las sanciones rescisorias son las de mayor gravedad, pues dan lugar a la extinción del contrato administrativo. Proceden únicamente ante faltas especialmente graves, y la administración recurre a ellas solo cuando no haya otro medio para lograr la ejecución de las obligaciones contractuales debidas por el contratista (...) Los contratos administrativos contienen por lo común cláusulas relativas a la forma y efectos de las sanciones rescisorias, pero la ausencia de tales cláusulas no impide que la administración pública disponga la rescisión, no como sanción de un incumplimiento contractual, sino cuando el interés público lo exija por razones de mérito...”(19) (resalta la Sala).
ART. 1º—Declarar el incumplimiento del contrato 075 de 1995, celebrado con la firma Autos y Camiones de Colombia S.A. (...).
ART. 2º—Imponer y hacer efectivas a favor del Fondo Rotatorio de la Policía y en contra de la firma Autos y Camiones de Colombia S.A., como efecto del incumplimiento que se declara, el valor de la sanción penal pecuniaria pactada en la cláusula décima segunda del contrato 075 de 1995, por la suma de cincuenta y siete millones novecientos cincuenta y un mil novecientos setenta y nueve pesos con 80/100 ($ 57’951.979,80) moneda corriente, correspondiente al diez por ciento (10%) del valor del contrato 075 de 1995.
ART. 3º—El valor de la sanción anteriormente impuesta a título de sanción penal pecuniaria, podrá ser tomado directamente de los saldos que posea el Fondo Rotatorio de la Policía a favor de la firma Autos y Camiones de Colombia S.A., y/o de las garantías constituidas de conformidad con la cláusula décima del contrato 075 de 1995.
ART. 4º—Terminar y ordenar la liquidación del contrato 075 de 1995 celebrado entre el Fondo Rotatorio de la Policía y la firma Autos y Camiones de Colombia S.A., de acuerdo con lo estipulado en las cláusulas contractuales, en el artículo 18 de la Ley 80 de 1993 y demás normas concordantes, una vez ejecutoriada la presente resolución (...).
35. La vigencia inicial del contrato fue pactada en la cláusula novena, en 150 días calendario contados a partir del primer día hábil siguiente a la fecha de entrega del anticipo —párr. 11.1—; esta se produjo el 2 de octubre de 1995 —párr. 11.3—, que según el calendario fue un día lunes, razón por la cual el término empezaba a correr al día siguiente, es decir, 3 de octubre y por lo tanto vencía el 29 de febrero de 1996.
36. Mediante el contrato adicional 1 se acordó que la vigencia del contrato sería de 178 días calendario contados a partir de la fecha de entrega del anticipo —párr. 11.4—, es decir hasta el 27 de marzo de 1996.
La voluntad de la administración pública debe ser considerada en sus dos momentos esenciales en lo que concierne al régimen jurídico de la validez del acto administrativo, o sea: 1) cuando se forma o determina, y 2) cuando se expresa o declara.
Los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual solo serán susceptibles de recurso de reposición C-838 y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo.
46. De acuerdo con los términos de esta última norma, la regla general es que los recursos de reposición y apelación se resuelvan de plano, expresión procesal que indica decidir sin correr traslado a las partes pero que, tratándose de actuaciones administrativas, en las que no hay partes, sino administrado y administración, lo que indica es que una vez interpuesto el recurso, debe proceder esta última a decidirlo sin más dilaciones, salvo la excepción allí planteada, de que con el recurso de apelación se hubieren pedido pruebas, lo que se ha interpretado en el sentido de que, al no aludir la norma a la petición de pruebas con el recurso de reposición, sino solo con el de apelación, el primero siempre tenía que ser resuelto de plano y no resultaba procedente la solicitud de pruebas con su interposición, posición que fue cuestionada por la Corte Constitucional en sentencia del 8 de mayo de 2000(26), en la cual se sostuvo que aun tratándose del recurso de reposición contra actos administrativos, en aras de garantizar el debido proceso —C.N., art. 29— y el derecho de defensa, si el administrado pedía pruebas, estas debían practicarse, si eran conducentes y pertinentes, “si se le quiere garantizar, con base en la prevalencia del derecho sustancial (C.P., art. 228) un efectivo y real derecho de defensa”. Por su parte, la jurisprudencia de esta sección, ha dicho:
“De otra parte, considera la Sala, que si por regla general las decisiones de los representantes legales de las entidades públicas, no tienen recurso de apelación (CCA, art. 50-2), lo que hace que el recurso de reposición sea el único procedente contra dichas decisiones (aunque no sea obligatorio para el agotamiento de la vía gubernativa, CCA, arts. 51 y 63) tiene mayor relevancia que el mismo funcionario que tomó la decisión al resolver el único recurso posible de interponerse en sede administrativa, dé cabida a la práctica de pruebas, conducentes y necesarias, teniendo en cuenta que son admisibles todos los medios de prueba señalados en el Código de Procedimiento Civil (CCA, art. 57).
Por último, deberán armonizarse los principios que rigen el debido proceso y el derecho de defensa, elevados a rango constitucional, con las normas que rigen las actuaciones administrativas. De ahí que el artículo 56 del Código Contencioso Administrativo deba ante todo armonizarse con las demás disposiciones del ordenamiento procesal administrativo que regulan el trámite de las actuaciones administrativas, comoquiera que si en estas se pueden “pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición de parte” (CCA, art. 34) debe existir la misma razón para practicarlas en la etapa de impugnación de las decisiones administrativas, cualquiera que sea la naturaleza del recurso que resulte procedente, como una garantía más del debido proceso y del derecho de defensa”(27).
1. Copia auténtica del poder general contenido en la escritura pública 9.036, otorgada en la Notaría Veintinueve del Círculo Notarial de Santafé de Bogotá, D.C., de fecha 30 de septiembre de 1993 y su correspondiente certificado de vigencia;
2. Copia auténtica del certificado de existencia y representación legal de mi poderdante, expedido por la Superintendencia Bancaria.
3. Todas las resoluciones, actos y documentos que se han dado con motivo de la celebración y ejecución del contrato 075 celebrado entre el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional y la firma Autos y Camiones de Colombia S.A., documentos que se encuentran en las dependencias del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional.
Asimismo se ha dicho que la obligación de motivar se impone siempre que el acto administrativo afecte a los particulares (L. 58/82, art. 5º), y que esta motivación, en principio, debe figurar dentro del cuerpo mismo de la decisión, bien en forma expresa o con referencia a actos o documentos precedentes que revelen con claridad la situación fáctica o jurídica justificativa de la medida.
53. En el plenario se acreditó que el objeto del contrato fue la compraventa de 10 vehículos —párr. 11.1— y que la firma contratista Autos y Camiones de Colombia S.A., hizo entrega a la entidad compradora de 5 de ellos, quedando pendiente, al vencimiento del plazo para el cumplimiento de sus obligaciones, la entrega de 4 camionetas blindadas —párrs. 11.13, 11.17 y 11.20— y que la parte ejecutada del contrato, equivalía a la suma de $ 247 519 801 —según acto de liquidación, párrafo 11.24—, sobre un valor total del contrato que fue de $ 579 519 798 —párrafo 11.1—, lo que significa que el contratista ejecutó el 42,71% del objeto contractual.
Considerando que la cláusula penal pecuniaria es una tasación anticipada de perjuicios, y que la entidad está exenta —para imponerla y cobrarla— de demostrar los daños sufridos a raíz del incumplimiento del contratista; se debe tener en cuenta que el juez tiene la competencia, previo juicio de proporcionalidad, para fijar su reducción, pues los postulados de dicho principio, así como el de equidad(32) —este último como criterio auxiliar de la actividad judicial(33)(34)—, así se lo exigen.
59. De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que en el presente caso, en la medida en que está plenamente acreditada la ejecución del 42,71% del objeto contractual por parte de la sociedad Autos y Camiones de Colombia S.A., en cuya virtud la entidad demandada recibió 6 de los 10 vehículos materia de la compraventa, resulta procedente la disminución, en el mismo porcentaje, de la indemnización impuesta a través de la efectividad de la cláusula penal pecuniaria ordenada en el acto administrativo demandado, esto es, la Resolución 399 de 1996 y su confirmatoria, Resolución 583 del mismo año. El monto de la sanción penal pecuniaria incluido en tal acto administrativo, fue de $ 57 951 979,80, el cual, deduciendo el referido porcentaje, deberá ser de $ 33 200 689,23. En consecuencia, se condenará a la entidad demandada a reembolsar a la demandante, en caso de haberla cancelado, la diferencia restante, esto es, la suma de $ 24 751 290,57, debidamente indexada, más los intereses corrientes.
La jurisprudencia de la Sala se había encargado de señalar como término plausible para que la administración liquidara el contrato el de cuatro meses: dos meses a partir del vencimiento del contrato para que el contratista aportara la documentación requerida para la liquidación y dos para que el trabajo se realizara por mutuo acuerdo. Vencido el último, la administración debía proceder a la liquidación unilateralmente mediante resolución debidamente motivada (sent., ene. 29/88, Exp. 3615)(37).
La incidencia de la liquidación del contrato respecto de la caducidad para el ejercicio de la acción contractual es vital, pues no puede olvidarse que cuando el contrato se liquida por mutuo acuerdo o unilateralmente por la administración, la caducidad se configura pasados los dos años de la firma del acta o de la ejecutoria del acto(38) que la apruebe, según el caso (CCA, art. 136, lits. c y d, num. 10) y si la administración no lo liquidare “durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto, del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar” (lit. d, ibídem).
También ha precisado la Sala que dicho término no es perentorio, vale decir, que pasados ahora 6 meses de haberse vencido el plazo del contrato sin que este se haya liquidado no se pierde competencia para hacerla. Pueden practicarla los contratantes por mutuo acuerdo o la administración unilateralmente, ya que el fin último es que el contrato se liquide y se definan las prestaciones a cargo de las partes. Debe advertirse, sin embargo, que ante la preceptiva del literal d, numeral 10 del actual artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, esa facultad subsiste solo durante los dos años siguientes al vencimiento de esa obligación, que no es otro que el término de caducidad para el ejercicio de la acción contractual. Dentro de este término, el contratista podrá pedir no solo la liquidación judicial del contrato sino que se efectúen las declaraciones o condenas que estime pertinentes (CCA, art. 87)(39).
68. En el presente caso se observa que el contrato se terminó mediante la Resolución 399 del 12 de agosto de 1996, confirmada por la Resolución 583 del 25 de octubre de 1996. En el contrato suscrito entre el Fondo Rotatorio de la Policía y la sociedad Autos y Camiones de Colombia S.A, se pactó que las partes liquidarían el contrato de común acuerdo dentro del mes siguiente a su terminación por cualquier causa, vencido el cual, lo haría la entidad unilateralmente (cláusula décima séptima). Es decir que contado el término para liquidar de común acuerdo a partir del momento en el que quedó en firme la decisión de terminación unilateral, esto es, el 25 de octubre de 1996, las partes tenían hasta el 25 de noviembre del mismo año para liquidarlo en forma bilateral y a partir de esa fecha, la entidad contaba con otros dos meses para hacerlo mediante acto administrativo, esto es, hasta el 25 de enero de 1997, sin que ello implique, como se explicó, que transcurrido este término perdiera la competencia para liquidar el contrato, la cual subsistía mientras transcurriera el término de caducidad de la acción contractual, es decir, hasta el hasta el 25 de enero de 1999. Como la liquidación se produjo el 18 de diciembre de 1996, mediante la Resolución 713, confirmada por la 48 del 17 de febrero de 1997, resulta evidente que la entidad actuó dentro de los límites de su competencia temporal.
69. No obstante lo anterior, el acto administrativo mediante el cual la entidad demandada liquidó unilateralmente el contrato de compraventa 075 de 1995, como consecuencia de las disposiciones que se tomarán en la presente providencia, será declarado nulo parcialmente, en cuanto incluyó el cobro del monto correspondiente a la multa ilegalmente impuesta y respecto de la reducción de la indemnización por concepto de la cláusula penal pecuniaria, en los términos que quedaron explicados con anterioridad.
Valor total del contrato $ 579 519 798
Valor pagado al contratista $ 413 519 799,50
Valor ejecutado por el contratista $ 247 519 801
Valor a reintegrar a la entidad $ 165 999 998,50
Valor a pagar a la entidad por concepto de cláusula penal pecuniaria $ 33 200 689,23
Saldo total a favor de la entidad $ 199 200 687,73
73. No obstante, toda vez que durante el tiempo en el que estuvo privada de esa suma de dinero, la demandante dejó de obtener el rendimiento que normalmente aquella pudo producir, resulta procedente la condena al pago de intereses legales a una tasa del 6% anual, en vista de que ya se ordenó la actualización de las sumas que le deben ser reembolsadas al demandante y por ello resulta improcedente el pago de intereses corrientes, puesto que en ellos la corrección monetaria se encuentra ínsita, e implicaría un doble pago por el mismo concepto y como lo ha dicho la Sala, “La jurisprudencia ha sido prolija en señalar que no concurren la liquidación de intereses comerciales simples o de mora con la corrección monetaria o indexación, ya que la tasa de interés comercial lleva en su seno la corrección monetaria; pero sí puede concurrir la actualización cuando se condena al pago del interés legal civil (6% anual artículo 1617, C.C.)(40). Lo anterior se explica en razón a la tasa: en Colombia la tasa del interés corriente bancario es más alta que la tasa legal (normalmente oscila en el 36% anual) porque en ella se incluye la devaluación”(41). Y sobre las diversas clases de intereses que produce una suma de dinero, ha dicho la Sala que los mismos:
“Es de resaltar que la condena al pago de intereses remuneratorios y la corrección monetaria pueden acumularse, pues como lo ha considerado esta Sala, estos rubros ‘tienen causas diferentes: los intereses buscan compensar el perjuicio sufrido por la privación temporal del uso del capital, en tanto que la compensación por depreciación monetaria, según Zannoni, se dirige a mantener indemne el patrimonio del acreedor que sufrirá menoscabo si recibiese como reparación el monto del daño en signo monetario envilecido. Se habla de intereses puros porque los bancarios corrientes llevan en su seno una parte que busca compensar la incidencia del fenómeno inflacionario. De allí que no sería equitativo revaluar y cobrar esa clase de intereses”(43) (negrillas fuera de texto)”(44).
(6) Publicada en el Diario Oficial 46 691 del 16 de julio de 2007.
(15) En la sentencia del 20 de octubre de 1995, citada en el pie de página anterior, dijo la Sala: “La jurisprudencia elaborada en vigencia del estatuto contractual de 1983 se fue completando y perfeccionando paulatinamente; de comienzo se pensó que la totalidad de las prerrogativas exorbitantes de la administración frente al punto de vista temporal, durante la vigencia del contrato cuando quiera que este fuese de aquellos que se denominan de tracto sucesivo o que, sin serlo, su ejecución se extienda en el tiempo, esta directriz, sin embargo, había tomado en cuenta solamente las potestades administrativas de imposición de multas al contratista y la declaración de caducidad administrativa del contrato. De allí que, más adelante, se advirtiese cómo el artículo 72, en la frase final de su inciso tercero, consagraba una potestad especial para declarar el incumplimiento del contrato por fuera del término contractual y para hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria. Esta lectura judicial de la ley se conservó hasta el fin de la vigencia del Decreto 222 y la Sala no encuentra razón suficiente para variarla. Conviene advertir, claro está, que la Ley 80 de 1993 despoja a la administración de tal prerrogativa, de modo que —en adelante—, una vez finalizado el término contractual y agotada, por tanto, la posibilidad de la declaración de caducidad, solo el juez del contrato podrá declarar el incumplimiento del contratista sin perjuicio de las posibilidades que se desprendan del acto de liquidación unilateral o bilateral”.
(24) Bielsa, Rafael, Derecho Administrativo, t. II, Ediciones La Ley, Buenos Aires, 6ª ed., 1964, p. 33 y 34.
(35) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 13 de noviembre de 2008, Expediente 17009, C.P. Enrique Gil Botero, en la cual se reiteró lo expuesto por la Corporación sobre la disminución de la cláusula penal pecuniaria en los contratos del Estado, en sentencias del 20 de octubre de 1995, Expediente 7757, C.P. Juan de Dios Montes Hernández;13 de septiembre de 1999, Expediente 10264; sentencia del 9 de marzo de 2000, Expediente 10540; auto del 28 de octubre de 2004, Expediente 22261; auto del 4 de noviembre de 2004, Expediente 24225, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; en las que se adujo la facultad del juez de graduar la cláusula penal pecuniaria teniendo en cuenta el grado de ejecución contractual y los perjuicios realmente sufridos por la entidad, pudiendo aumentar o disminuir, según el caso, el monto de la respectiva indemnización.
No se excluyen entre sí los rubros de devaluación e intereses puros puesto que tienen causas diferentes: los intereses buscan compensar el perjuicio sufrido por la privación temporal del uso del capital (lucro cesante), en tanto que la compensación por depreciación monetaria se dirige a mantener indemne el patrimonio del acreedor que sufriría menoscabo si recibiese como reparación el monto del daño originado en signo monetario envilecido (daño emergente). Se habla de intereses puros porque los bancarios corrientes llevan en su seno una parte que busca compensar la incidencia del fenómeno inflacionario. Por eso no sería equitativo revaluar y cobrar esta clase de intereses (...)”. En igual sentido la sentencia del 6 de agosto de 1987, Expediente 3886”.
(42) Óp. cit., págs. 164 y 165.