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Timestamp: 2020-08-14 03:05:10+00:00
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Debates Parlamentares - Diário 059, p. 2416 (2004-05-13)
Página Inicial 3ª República Assembleia da República Série II-A IX Legislatura Sessão Legislativa 02 Número 059 2004-05-13 Página 2416
2416 | II Série A - Número 059 | 13 de Maio de 2004
De acordo com o n.º 1 deste artigo, o Governo deverá elaborar as propostas de lei de Orientação da Despesa Pública e do Orçamento do Estado "de acordo com uma prudente previsão da evolução dos agregados macroeconómicos e orçamentais". Devemos, em primeiro lugar, questionar o que se deve entender por "prudente previsão" macroeconómica. Como tal, parece só poder entender-se uma previsão que tenha em conta as previsões de organismos internacionais, FMI, OCDE, Comissão Europeia, assumindo um valor que se contenha num intervalo definido a partir destas previsões, o que é precisamente o que vem servindo de base às previsões do Governo. Ou pretender-se-á que a previsão do Governo seja mais prudente que a estes organismos? Faria isso sentido, conhecendo que a prudência recomenda que não se seja nem excessivamente optimista nem excessivamente pessimista na previsão?
No segundo número deste artigo acrescenta-se, em nome do mesmo princípio, a obrigação de o Governo apresentar com as mesmas propostas de lei "cenários macroeconómicos alternativos, bem como uma análise de sensibilidade da receita e da despesa à taxa de juro e às taxas de crescimento económico nacional e comunitária". A questão dos cenários macroeconómicos, a ter cabimento, parece que deveria ter sido colocada no n.º 1 deste artigo, a propósito da "prudência" da previsão, e não no n.º 2.
Quanto à sensibilidade à taxa de juro, levanta-se o problema de saber qual a taxa de juro relevante. Acresce que, dada a difícil previsão das taxas de juro a longo prazo (as mais relevantes para os encargos da dívida pública), que são determinadas pelas expectativas do mercado em relação a um vasto conjunto de variáveis, este exercício pouco parece acrescentar em matéria de prudência. Também sobre a utilidade da análise da sensibilidade à taxa de crescimento económico comunitária se levantam algumas dúvidas, uma vez que esta é tida em conta, e de forma determinante, na previsão da própria taxa de crescimento nacional.
No artigo 11.º é apresentado o segundo princípio proposto, o da "sustentabilidade". O n.º 1 deste artigo propõe, como único critério de análise da sustentabilidade, o valor da dívida pública em função do PIB. Esta proposta parece ser inaceitável, até por entrar manifestamente em contradição com as normas do PEC, que elegem o défice em percentagem do PIB como primeiro critério para avaliar dessa sustentabilidade a curto ou longo prazo.
Já o proposto nos n.os 2 e 3 deste artigo, de obrigar à explicitação do impacto orçamental de medidas que impliquem aumentos de despesa ou diminuição de receita, incluindo alterações, à proposta de lei do Orçamento e à lei do orçamento em execução, parece de interesse relevante, reforçando a aplicação deste princípio da sustentabilidade, que no entanto não se esgota por aqui, estando ainda relacionada com outras variáveis como veremos a seguir, a propósito do proposto artigo 12.º.
O artigo 12.º introduz o terceiro princípio, o da equidade intergeracional. O primeiro número deste artigo propõe a "subordinação do Orçamento do Estado ao princípio da equidade na distribuição de benefícios e custos entre gerações". Esta redacção não parece, na verdade, a mais correcta, pareceria preferível propor que o Governo e a Assembleia da República, na elaboração do Orçamento do Estado, tivessem em consideração este princípio, ou seja, devessem avaliar e explicitar as consequências para as futuras gerações, das decisões com repercussão na receita e despesa no médio e longo prazo.
Enunciam-se no n.º 2 do mesmo artigo seis áreas de apreciação da equidade intergeracional,
a) Medidas e acções incluídas no mapa XVII;
b) Investimento público;
c) Investimento em capitação humana, co-financiado pelo Estado;
d) Encargos com a dívida pública;
e) Necessidades de financiamento do sector empresarial do Estado;
f) Pensões de reforma ou de outro tipo.
Os primeiros cinco itens propostos parecem não encaixar da melhor forma na análise da equidade intergeracional, apresentando uma conexão bem maior com a sustentabilidade, pelo que, em termos sistemáticos deveriam pertencer ao artigo 11.º. Já o último item está claramente relacionado com a equidade entre gerações, assim como outros temas não mencionados tal como as despesas com o Serviço Nacional de Saúde.
Passando agora a analisar o artigo 15.º, a "Avaliação", que constitui o desenvolvimento do princípio da sustentabilidade. No entanto a redacção proposta parece pecar por uma extrema imprecisão e vaguidade. Dizer que "As medidas e políticas que integrem as propostas de lei (…) deverão ser objecto de avaliação prévia quanto ao seu impacto orçamental", a curto prazo (três anos subsequentes) e a longo prazo, parece, com a devida vénia, uma afirmação de "La Palisse". Julga-se de resto impossível, por esta forma, escrutinar todas as medidas e políticas incluídas nas propostas do Orçamento do Estado. O que parece importante e possível é verificar, em relação a medidas que tenham impacto significativo na receita e na despesa, avaliar o seu impacto a médio e longo prazo, não limitando a avaliação ao exercício seguinte. No entanto, não é isso que o projecto propõe.
O artigo 16.º consagra a "Harmonização com os Planos" onde se prevê que o Orçamento do Estado seja "desenvolvido de harmonia com as grandes opções e demais planos elaborados nos termos e para os efeitos previstos no Titulo II, Parte II da Constituição da República Portuguesa, designadamente mediante a gestão por objectivos". Na verdade este princípio não sustenta qualquer novidade, há muito que o Orçamento do Estado e as Grandes Opções do Plano são elaborados, discutidos e votados em simultâneo, devendo o Orçamento do Estado reflectir, do ponto de vista financeiro, as opções de política geral ou sectorial vertidas nas Grandes Opções do Plano, o que representa claramente um exercício de harmonização com os Planos.
O artigo 17.º introduz o princípio da "Gestão por Objectivos". Na sua primeira alínea esclarece-se o que se propõe com esta Gestão por Objectivos. No entanto, a formulação deste conceito deixa muitas dúvidas, ao propor-se que os organismos a que se refere o n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 91/2001,os serviços que não dispõem de autonomia administrativa e financeira, os serviços e fundos autónomos e da segurança social:
i) Devem ser objecto de uma sistematização por objectivos;
ii) Compatibilizada com os objectivos previstos nas GOP;
iii) Considerando a definição das actividades a desenvolver por cada organismo e respectivos centros de custo;
iv) Tendo em vista a totalidade dos recursos envolvidos, incluindo os de capital;
v) Visando fundamentar as decisões sobre a reorientação e o controlo da despesa pública;
vi) No conhecimento da missão, objectivos e estratégia do organismo;
vii) Na correcta articulação de cada área de actividade;
viii) Na responsabilização dos agentes;
ix) Na identificação das actividades redundantes;
x) Promovendo a reafectação dos recursos nela envolvidos.
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