Source: https://www.jusmeum.de/urteil/ovg_saarland/e8e2ccd22cd8487fc1105a372db366970ea73369349ba4e0c5d872b2a22ad019
Timestamp: 2020-01-26 22:01:43
Document Index: 223581132

Matched Legal Cases: ['§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 4', '§ 18', '§ 35', '§ 18', '§ 4', '§ 47']

OVG Saarland, 3 B 164/10: OVG Saarlouis: allgemeinverfügung, aufschiebende wirkung, internet, werbung, schutzwürdiges interesse, anbieter, glücksspiel, form, erlass, bekanntgabe
Urteil des OVG Saarland vom 02.11.2010, 3 B 164/10
Aktenzeichen: 3 B 164/10
OVG Saarlouis: allgemeinverfügung, aufschiebende wirkung, internet, werbung, schutzwürdiges interesse, anbieter, glücksspiel, form, erlass, bekanntgabe
OVG Saarlouis Beschluß vom 2.11.2010, 3 B 164/10
"Allgemeinverfügung" betreffend öffentliches Glücksspiel im Internet: unzulässige Wahl der Form der Allgemeinverfügung für eine abstrakt - generelle Regelung
„1. Das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele in Telemedien-Angeboten privater Anbieter auf dem Gebiet des Saarlandes wird hiermit untersagt. Ein solches Veranstalten oder Vermitteln ist innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Allgemeinverfügung einzustellen.
2. Die Werbung für unerlaubtes öffentliches Glücksspiel in Telemedien-Angeboten privater Anbieter auf dem Gebiet des Saarlandes wird hiermit untersagt. Eine solche Werbung ist innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Allgemeinverfügung einzustellen.“
Denn nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung bestehen in formeller Hinsicht erhebliche Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der von der Antragsgegnerin ausdrücklich als „Allgemeinverfügung“ erlassenen Regelung. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts handelt es sich bei der streitgegenständlichen Regelung vom 29.10.2009 ihrem Inhalt nach nämlich voraussichtlich nicht um eine Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Satz 2 SVwVfG, sondern um eine generell-abstrakte Regelung, zu deren Erlass die Antragsgegnerin nicht zuständig ist.
Nach § 35 Satz 2 SVwVfG ist eine Allgemeinverfügung ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft. Auch eine Allgemeinverfügung im Sinne von § 35 Satz 2 SVwVfG wird durch die Begriffsmerkmale des Verwaltungsakts geprägt; sie weist lediglich hinsichtlich der Regelungsadressaten Besonderheiten auf. Ungeachtet dieser adressatenbezogenen Modifizierungen setzt die Anwendung des § 35 Satz 2 SVwVfG aber voraus, dass die übrigen Kriterien des § 35 Satz 1 SVwVfG für die Annahme eines Verwaltungsakts ihrem Wesen nach erfüllt sind. Maßgebliches Kriterium für die Abgrenzung eines Verwaltungsaktes von einer Rechtsnorm ist die Regelung eines Einzelfalles. Materiellrechtlich liegt somit nur dann eine Allgemeinverfügung vor, wenn sachlich im Kern eine Einzelfallregelung getroffen wird, d.h. ein konkreter sachlicher Regelungsgehalt gegeben ist. Eine Allgemeinverfügung wird dadurch charakterisiert, dass zwar im Zeitpunkt ihres Erlasses die Zahl der Adressaten, die von ihr unmittelbar betroffen sind, nicht feststeht, sich jedoch alle von dieser Regelung Betroffenen durch ihre Beziehung zum geregelten konkreten Sachverhalt definieren lassen. Bei einer Allgemeinverfügung handelt es sich ihrem Wesen nach somit um eine generell-konkrete Regelung, d.h. eine Regelung, die sich an eine unbestimmte Anzahl von unmittelbaren personalen Adressaten für einen bestimmten Sachverhalt richtet. Wird hingegen eine abstrakt-generelle Regelung für eine unbestimmte Vielzahl von Sachverhalten und Personen getroffen, ist die Wahl der Form der Allgemeinverfügung rechtlich nicht zulässig. Die Konkretheit des geregelten Sachverhalts unterscheidet die vorliegend allein in Betracht zu ziehende personenbezogene Allgemeinverfügung im Sinne von § 35 Satz 2 1. Alt. SVwVfG von der Rechtsnorm
Ausgehend davon spricht bei summarischer Prüfung vieles dafür, dass die Antragsgegnerin vorliegend zu Unrecht in der Form der Allgemeinverfügung gehandelt hat, da die angefochtene Regelung vom 29.10.2009 inhaltlich abstrakt-genereller Natur ist. Wie bereits das Verwaltungsgericht dargelegt hat, beinhaltet die streitgegenständliche „Allgemeinverfügung“ der Sache nach lediglich eine Wiederholung von Teilen der im GlüStV enthaltenen gesetzlichen Regelungen. So besagt bereits § 4 Abs. 4 GlüStV:
„Die Werbung für unerlaubtes öffentliches Glücksspiel in Telemedien- Angeboten privater Anbieter auf dem Gebiet des Saarlandes wird hiermit untersagt.“
Der für eine Allgemeinverfügung erforderliche Bezug zu einem konkreten Sachverhalt lässt sich vorliegend auch nicht aus dem zum Zeitpunkt deren Erlasses weit verbreiteten Phänomen des Anbietens und Bewerbens von Glücksspielen über das Internet ableiten. Zwar war das Tätigwerden der Antragsgegnerin insoweit durchaus anlassbezogen. Die daran anknüpfende „Allgemeinverfügung“ beinhaltet jedoch keine Regelung eines konkreten Sachverhalts, ist vielmehr allgemeiner Natur. Bei summarischer Prüfung spricht vieles dafür, dass die „Allgemeinverfügung“ nicht lediglich der Unterbindung konkret bereits existierender Glücksspielangebote im Internet bzw. entsprechender bereits vorhandener Werbung dienen sollte, sondern ohne zeitliche oder anlassbedingte Begrenzung generell in die Zukunft gerichtet ist. So sind schon die in Ziffer 1 Satz 1 und Ziffer 2 Satz 1 des Tenors der Verfügung ausgesprochenen Verbote zukunftsoffen formuliert. Für einen generell zukunftsgerichteten Geltungsanspruch sprechen auch die Ausführungen unter Ziffer 10 a der Begründung der „Allgemeinverfügung“, wonach den räumlich beschränkten Untersagungen jedenfalls dadurch nachgekommen werden könne, dass die betreffenden Internetinhalte entweder überhaupt nicht ins Internet eingestellt oder ganz, d.h. mit weltweiter Wirkung aus dem Netz entfernt würden (…). Richtete sich die „Allgemeinverfügung“ lediglich gegen zum Zeitpunkt ihres Erlasses bereits bestehende
Internetangebote, wäre die vorgeschlagene 1. Alternative, nämlich betreffende Internetinhalte überhaupt nicht erst ins Internet einzustellen, sinnlos. Außerdem heißt es unter Ziffer 11 c der Begründung der „Allgemeinverfügung“, es ginge auch darum, „Nachahmereffekte“ zu verhindern. In der Gesamtschau ist dies ein weiteres Indiz dafür, dass in den Anwendungsbereich der Verfügung auch solche Personen einbezogen werden sollten, die zum Zeitpunkt des Erlasses die verbotene Tätigkeit noch nicht aufgenommen hatten. Dass im Tenor der „Allgemeinverfügung“ neben der generellen Untersagung des Veranstaltens und des Vermittelns öffentlicher Glücksspiele in Telemedien-Angeboten privater Anbieter sowie entsprechender Werbung für unerlaubtes Glücksspiel die Aufforderung erging, derartige - bereits existierende - Aktivitäten innerhalb von zwei Wochen einzustellen, bietet keinen durchgreifenden Anlass zu einer anderen Beurteilung.
Lässt demnach die „Allgemeinverfügung“ vom 29.10.2009 lediglich abstrakt-generelle Anordnungen erkennen, so erscheint sie bei summarischer Prüfung bereits der Form nach als rechtswidrig
Eine als materieller Rechtssatz zu qualifizierende abstrakt-generelle Regelung kann nur dann Rechtswirkung entfalten, wenn sie von der zuständigen Behörde im dafür vorgesehenen Verfahren erlassen wurde. Die Antragsgegnerin ist zum Erlass abstraktgenereller Regelungen im Sinne einer Rechtsnorm jedoch nicht berechtigt, sondern gemäß § 18 Abs. 8 AGGlüStV-Saar i.d.F. des Gesetzes zur Bekämpfung illegalen Glücksspiels vom 11.2.2009 (Amtsbl. S. 982 ff.) nur zuständig für Einzelfallregelungen im weiteren Sinne des § 35 SVwVfG. § 18 Abs. 10 AGGlüStV-Saar sieht zwar eine Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen vor. Diese gilt jedoch lediglich für das Ministerium für Arbeit, Familie, Prävention, Soziales und Sport als Funktionsnachfolger des Ministeriums für Inneres und Sport, nicht aber für die Antragsgegnerin. Da die angefochtene „Allgemeinverfügung“ demnach voraussichtlich bereits aus formellen Gründen keinen Bestand haben kann, bedarf es keines Eingehens auf die weiteren verfahrensrechtlichen und inhaltlichen Einwände der Antragstellerin.
Nach der im vorliegenden Verfahren nur möglichen summarischen Prüfung wird die Antragstellerin durch die streitgegenständliche „Allgemeinverfügung“ vom 29.10.2009 auch in ihren Rechten verletzt und hat sie des Weiteren ein schützenswertes Interesse an der Suspendierung deren Vollzugs. Dem steht entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht entgegen, dass im Saarland aufgrund der Regelungen in §§ 4 Abs. 4 und 5 Abs. 3 GlüStVG i.V.m. dem Saarländischen Gesetz zur Umsetzung des GlüStV die Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet sowie die Werbung für unerlaubtes Glücksspiel bereits von Gesetzes wegen verboten sind. Dahinstehen kann dabei, ob bzw. inwieweit die Regelungen des GlüStV und des Saarländischen Gesetzes zur Umsetzung des GlüStV mit Verfassungs- und Europarecht vereinbar sind. Denn ungeachtet der Frage der Verfassungs- bzw. Europarechtskonformität der vorgenannten gesetzlichen Verbote ergibt sich ein schutzwürdiges Interesse der Antragstellerin an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die „Allgemeinverfügung“ jedenfalls im Hinblick auf die mit der Handlungsform des Verwaltungsaktes verbundenen besonderen Folgen, wie etwa seine Eignung als Vollstreckungsgrundlage. So hat auch die Antragsgegnerin eigenen Angaben zufolge mit
dem Erlass der „Allgemeinverfügung“ insbesondere den Zweck verfolgt, eine Vollstreckungsgrundlage zu schaffen, um gegen die Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen im Internet bzw. gegen Werbung für unerlaubtes öffentliches Glücksspiel mit den Mitteln des Verwaltungszwangs vorgehen zu können. Die Antragstellerin hat aber durchaus ein berechtigtes Interesse daran, von Vollstreckungsmaßnahmen verschont zu bleiben, denen keine den gesetzlichen Voraussetzungen entsprechende Vollstreckungsgrundlage zugrunde liegt.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2, 63 Abs. 2 GKG. Dabei geht der Senat mit dem Verwaltungsgericht davon aus, dass der Streitwert des Hauptsacheverfahrens auf 100.000,- EUR zu veranschlagen ist. Dieser Wert ist für das vorliegende Eilrechtsschutzverfahren auf die Hälfte zu reduzieren.
3 B 164/10
Allgemeinverfügung, Aufschiebende wirkung, Internet, Werbung, Schutzwürdiges interesse, Anbieter, Glücksspiel, Form, Erlass, Bekanntgabe