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Timestamp: 2018-10-22 10:51:03
Document Index: 271248394

Matched Legal Cases: ['artículo 134', 'artículo 97', 'artículo 73', 'artículo 80', 'artículo 73', 'artículo 80', 'artículo 103', 'artículo 73', 'artículo 103', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 103', 'artículo 73', 'artículo 11', 'artículo 11', 'artículo 135', 'artículo 73', 'artículo 80', 'artículo 41', 'artículo 41', 'artículo 103', 'artículo 41']

Voto particular que formula el ministro josé ramón cossío díaz en relación con el amparo en revisióN 2021/2009
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El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió el amparo en revisión 2021/2009, en las sesiones celebradas el treinta y uno de enero y el veintiocho de marzo de dos mil once. En éste, se demandó la invalidez del Decreto por el cual se reformaron los artículos 6°, 41, 85, 99, 108, 116 y 122; adicionó el artículo 134 y derogó un párrafo del artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La solución adoptada por la mayoría consistió en estimar que se actualizaba la causa de improcedencia prevista en la fracción XVIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, la cual establece que el juicio de amparo es improcedente en los casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de la ley; en relación con los artículos 76 del mismo ordenamiento y 107, fracción II, de la Constitución Federal, que disponen que las sentencias que se pronuncien en los juicios de amparo sólo se ocuparán de los individuos particulares o de las personas morales, privadas u oficiales que lo hubiesen solicitado, sin hacer una declaración general respecto de la ley o acto que la motivare; y, en relación con el artículo 80 de la Ley de Amparo.
En lo personal, no estoy de acuerdo con la decisión anterior, porque no se atendió la cuestión efectivamente planteada, lo cual llevó a los integrantes de la mayoría a una decisión que realmente no responde a los planteamientos de los quejosos. Esencialmente, el problema de la sentencia fue haber sobreseído en el juicio de amparo respecto el acto reclamado, sin haber admitido la procedencia del mismo. Para mí, habiendo entendido bien a bien lo que se planteó en el juicio, debió haber sido calificado como procedente y, consecuentemente, haber entrado al estudio de los conceptos de violación, para analizar si es posible o no combatir el contenido material de una reforma constitucional, tal como lo demostraré a continuación.
Consideraciones de la mayoría
La mayoría estimó que se surtía la causa de improcedencia prevista en la fracción XVIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, que establece que el juicio de amparo es improcedente en los casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de la ley; en relación con los artículos 76 del mismo ordenamiento y 107, fracción II, de la Constitución Federal, que disponen que las sentencias que se pronuncien en los juicios de amparo sólo se ocuparán de los individuos particulares o de las personas morales, privadas u oficiales que lo hubiesen solicitado, limitándose a ampararlos y protegerlos, si procediere, en el caso especial sobre el que verse la demanda, sin hacer una declaración general respecto de la ley o acto que la motivare; y, finalmente, en relación con el artículo 80 de la ley citada, interpretado en sentido contrario, el cual prevé que la sentencia que conceda el amparo tendrá por objeto restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación, cuando el acto reclamado sea de carácter positivo; y cuando sea de carácter negativo, el efecto del amparo será obligar a la autoridad responsable a que obre en el sentido de respetar la garantía de que se trate y a cumplir, por su parte, lo que la misma garantía exija.
Entre las razones expuestas en la sentencia se señaló que el texto de las jurisprudencias y tesis aisladas ponen de manifiesto casos en los que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha ponderado, antes de analizar el fondo del asunto, la viabilidad del cumplimiento de la emisión de una hipotética sentencia estimatoria, en aquellos asuntos en los que previsiblemente la decisión tendría efectos generales contrarios al principio de relatividad que rige en el juicio de amparo. Además. —la mayoría afirmó— que el ejercicio de previsibilidad tratándose de la impugnación de normas generales, y más aún de las que se reclaman por su sola expedición, es perfectamente posible hacerlo a partir de los efectos que tendría la desincorporación de la esfera jurídica del quejoso de la obligatoriedad de la disposición declarada inconstitucional, pues en este tipo de asuntos basta con hipotéticamente sustraer al quejoso de los destinatarios de la ley cuestionada para saber con precisión cuáles serían esas consecuencias.
Así, afirmaron que en caso de que la protección constitucional les fuera otorgada a los quejosos permitiría que adquirieran tiempo en radio y televisión para transmitir propaganda dirigida a influir en el electorado, a favor o en contra de determinado partido o de candidatos de elección popular. Lo anterior implica que en el caso concreto el efecto natural de una hipotética concesión del amparo estaría caracterizado por proporcionar un beneficio no solamente a quienes hubieran obtenido la protección constitucional, sino también a otras personas —los concesionarios de radio y televisión—.
En efecto, —sostienen— el fin práctico que se busca con la promoción del presente juicio de amparo no es el de simplemente desincorporar de la esfera jurídica de los quejosos las prohibiciones reclamadas, sino el de poder liberarlos de la prohibición de aportar recursos económicos a las campañas electorales mediante la difusión de mensajes de apoyo a sus preferencias políticas, o en contra de quienes estiman que no deben acceder a los cargos públicos por los que se compiten en las elecciones federales, estatales y municipales.
En ese sentido, la sentencia mayoritaria afirma que el efecto de la sentencia protectora que en su caso llegara a dictarse, se traduciría en una infracción al principio de relatividad que la rige, pues a pesar de que la desincorporación de la norma reclamada sólo debe beneficiar a quien pidió el amparo, en el caso concreto, merced a ella, se suman a su ámbito de protección otros sujetos, incluso con alcances mucho mayores a los que obtendrían los quejosos, ya que determinados candidatos tendrían la oportunidad de obtener fondos adicionales ─vía propaganda─ para posicionarse en mejores condiciones de acceder al poder público, pues es un hecho notorio que la difusión de mensajes en la radio y la televisión resulta decisiva en la opinión del electorado, por lo que debe dotarse de igual tiempo a los partidos en esos medios de comunicación en aras del principio de imparcialidad que rige las elecciones.
Por otra parte, señalaron que la certeza constituye otro de los principios rectores de la función electoral, la cual, en relación con el tema de los gastos de campaña, impide que los candidatos contiendan en un plano de desigualdad en cuanto la aplicación de los recursos empleados. Por lo que, en virtud del cumplimiento del hipotético fallo protector, se advierte que las autoridades administrativas y jurisdiccionales de la materia tendrían que aceptar que los quejosos estarán en aptitud de suministrar todos los recursos económicos que quisieran en favor o en contra de alguno de los partidos y candidatos participantes, sin importar que existen topes de gastos de campaña y un sistema estricto de acceso de los partidos y candidatos a la radio y la televisión, cuya inobservancia anularía por completo la certidumbre que debe existir en el proceso electoral, a fin que los participantes se sometan a reglas precisas e iguales respecto de los recursos económicos y tiempo que destinen para su difusión en dichos medios de comunicación.
En consecuencia, ante la existencia de la causal de improcedencia señalada inicialmente la mayoría sostuvo que era innecesario ocuparse de los agravios de los quejosos, pues a ningún fin práctico conduciría hacerlo, si se toma en cuenta que cualquiera que fuera su resultado, el juicio de amparo de todas formas es improcedente, por lo que procede confirmar la sentencia recurrida y sobreseer en el juicio de garantías a que este toca se refiere.
Primeramente, considero conveniente aclarar que estas razones fueron expuestas en el amparo en revisión número 186/2008, resuelto en la sesión celebrada el 29 de septiembre de 2008, en el que fui ponente. Me parece que lo que ahí resolvimos es el punto de partida para admitir que, tal y como se encuentra articulado al día de hoy el sistema de control constitucional en México, no es posible admitir que la improcedencia del amparo contra un acto reformatorio de la Constitución sea notoria y manifiesta. En efecto, voy a utilizar las principales ideas expresadas en dicha resolución como eje ordenador de mi posición, la cual puede esbozarse mediante los siguientes argumentos a favor de la procedencia.
El sistema de procedencia del amparo en México está compuesto por algunas normas de carácter permisivo y otras de carácter prohibitivo. Las primeras están previstas en el artículo 103 constitucional y en el 1° de la Ley de Amparo, que prácticamente reproduce el contenido de aquél; las segundas, por el artículo 73 de la misma ley. Así, el artículo 103 establece que los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías individuales; por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados o la esfera de competencia del Distrito Federal; y, por leyes o actos de las autoridades de los Estados o del Distrito Federal que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal.
Por su parte, el artículo 73 de la Ley de Amparo establece una lista importante de supuestos en los que no procede el juicio de garantías, tales como: actos de la Suprema Corte de Justicia; resoluciones dictadas en los juicios de amparo; actos que no afecten los intereses jurídicos del quejoso; leyes, tratados y reglamentos que, por su sola vigencia, no causen perjuicio al quejoso; resoluciones o declaraciones de los organismos y autoridades en materia electoral; resoluciones o declaraciones del Congreso Federal o de las Cámaras que lo constituyen, de las Legislaturas de los Estados o de sus respectivas Comisiones o Diputaciones Permanentes, en elección, suspensión o remoción de funcionarios, en los casos en que las Constituciones correspondientes les confieran la facultad de resolver soberana o discrecionalmente; actos consumados de un modo irreparable; actos consentidos expresamente o por manifestaciones de voluntad que entrañen ese consentimiento; actos consentidos tácitamente; determinadas resoluciones judiciales o de tribunales administrativos o del trabajo; actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, que deban ser revisados de oficio; cuando hayan cesado los efectos del acto reclamado; cuando subsistiendo el acto reclamado no pueda surtir efecto legal o material alguno por haber dejado de existir el objeto o la materia del mismo; y los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de la ley.
Si ponemos atención en la última de las fracciones del artículo 73 de la Ley de Amparo (la XVIII), en la que se establece una cláusula legislativa abierta a cualquier otro caso de improcedencia que resulte de alguna disposición de la ley, entonces podemos sostener que se habilita al operador jurídico a que busque en cualquier artículo de la Ley de Amparo una norma que, de manera expresa, establezca la improcedencia del juicio de amparo o, bien a que interprete por analogía, qué otros supuestos estarían, al igual que los anteriores, prohibidos.
Pues bien, de la revisión exhaustiva de la Ley de Amparo no se encuentra ninguna norma que disponga expresamente o que permita interpretar por analogía una prohibición de procedencia del juicio de amparo en contra de un acto de reforma a la Constitución Federal. Esto es: no existe una norma constitucional o legal que prohíba expresamente la procedencia de un juicio de amparo contra un decreto de reformas de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Admito que es posible aceptar, mediante un argumento interpretativo, que implícitamente la ley prohíbe dicha procedencia. El argumento sería el siguiente: la fracción XVIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, que se refiere a “los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de la ley”, lleva al intérprete a considerar que entre “esos casos” se encuentran los supuestos establecidos en la fracción I del artículo 103 constitucional, así como en los artículos 1°, fracción I, y 11 de la Ley de Amparo. Los dos primeros establecen, en sentido positivo, la procedencia del amparo contra leyes o actos de la autoridad que violen garantías individuales; el último, define qué debe entenderse por “autoridad responsable” en el amparo: la que dicta, promulga, publica, ordena, ejecuta o trata de ejecutar la ley o el acto reclamado.
Sin embargo, considero que del mero argumento sistemático no se puede concluir que el amparo no proceda contra una reforma constitucional, pues el acto reformatorio puede perfectamente ser entendido como un acto de autoridad en los términos planteados. Es decir, de la mera remisión de un precepto (la fracción XVIII del artículo 73) a los restantes, no se puede obtener un enunciado normativo que contenga la improcedencia del amparo en contra de una reforma constitucional. Por eso, para complementar el argumento de improcedencia tendría que construirse otro argumento interpretativo, esta vez del artículo 11 de la Ley de Amparo: el Congreso de la Unión y las legislaturas locales en casos como éste no actúan en su carácter de órganos ordinarios, sino como órgano reformador de la Constitución. De este modo, podría entenderse que el amparo es improcedente contra un acto reformatorio de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; sin embargo, ello implicaría admitir que el decreto de reforma es un acto potencialmente violatorio de garantías individuales, pero negando que el Poder Constituyente Permanente, Revisor o Reformador de la Constitución sea una autoridad para efectos del juicio de amparo. En consecuencia, es posible aceptar que por esa misma vía —un argumento sistemático— cabría también la posibilidad interpretativa de que implícitamente estuviese permitida la procedencia.
A partir de lo anterior, es posible decantarse por la permisión, es decir, por la procedencia, atendiendo al bocardo latino que reza: “in dubis favorabilior pars et eligenda (“en la duda ha de elegirse lo más favorable”).
Una segunda razón que me permite sostener que el juicio de amparo es procedente en contra de un acto reformatorio de la Constitución —también tratado en el amparo en revisión 186/2008— es considerar al poder reformador de la Constitución como un poder limitado por el propio texto constitucional. A mi juicio, identificar al poder Constituyente Permanente o Poder Reformador con el Poder Soberano del pueblo constituye un error metodológico, ya que se trata de entidades de distinta naturaleza, regidas y definidas por diferentes principios: el principio jurídico de supremacía constitucional rige al Poder Reformador, mientras que el principio político de soberanía popular regula el poder soberano del pueblo. Admitida esta distinción, es indudable que el Poder Constituyente Permanente es limitado, pues no puede ser, sin más, identificado con el poder constituyente originario que, en su momento, sirvió como vehículo de la voluntad soberana del pueblo en el nacimiento del Estado.
De este modo, considero que los límites que en principio pueden ser identificados son de tipo formal, lo que se traduce en que cualquier reforma que del texto constitucional se intente ha de respetar estrictamente el procedimiento establecido en la propia Constitución.
La tercera razón gira en tono al siguiente argumento: si el Poder Reformador es un poder limitado y sujeto necesariamente a las normas de competencia establecidas en el texto constitucional, entonces es jurídica y constitucionalmente posible admitir que un Estado Constitucional debe prever medios de control sobre aquéllos actos reformatorios que se aparten de las reglas constitucionales. Es decir, cabe la posibilidad de ejercer medios de control constitucional en contra de la posible violación a las normas del procedimiento reformatorio.
En el caso mexicano, existen medios de control sobre aquéllos actos reformatorios que se aparten de las reglas constitucionales: en el caso de los individuos tenemos al juicio de amparo y en el caso de los poderes del Estado, la Controversia Constitucional1. Los tribunales competentes para conocer de dichos medios de control, con la Suprema Corte de Justicia de la Nación a la cabeza, están facultados constitucionalmente para ejercer ese control sobre los procedimientos de reforma que puedan eventualmente poner en entredicho el principio de supremacía constitucional.
Las anteriores consideraciones me llevaron a construir el siguiente razonamiento: el medio de control por antonomasia para proteger al individuo contra las posibles violaciones a las garantías individuales es el juicio de amparo. De eso no hay duda posible. Por otro lado, el artículo 11 de la Ley de Amparo define quiénes son autoridades responsables en el juicio de garantías, a saber: las que dictan, promulgan, publican, ordenan, ejecutan o tratan de ejecutar la ley o el acto reclamado. Cuando se va a emprender una reforma constitucional, el Congreso de la Unión y las legislaturas locales actúan en su carácter de Poder Reformador (limitado) de la Constitución, por lo que deben respetar las normas del procedimiento de reforma contenidas en el artículo 135 constitucional.
A la hora de llevar a cabo dicha función, se presentan fácticamente dos posibilidades: 1) que el Poder Reformador de la Constitución emita actos apegados al procedimiento constitucional de reforma; y, 2) que los emita con desapego a tal procedimiento. En consecuencia, es posible considerar al Poder Reformador de la Constitución como autoridad responsable en el juicio de amparo.
Por otra parte, me parece importante destacar por qué estoy en contra de los argumentos sostenidos por la Juez de Distrito que conoció del asunto para sobreseer el amparo. En síntesis, el sobreseimiento del juicio se derivó de la actualización de la causal de improcedencia prevista en la fracción XVIII del artículo 73, en relación con el artículo 80, ambos de la Ley de Amparo. A juicio de la juzgadora, no era posible realizar el análisis de fondo del asunto pues, de considerarse fundados los conceptos de violación, la protección constitucional consistiría en anular tanto el proceso legislativo como la propia reforma al artículo 41, fracción III, párrafo tercero, de la Constitución Federal, únicamente a favor de los quejosos, situación que violaría el principio de supremacía constitucional. A mayor abundamiento, la Juez de Distrito señaló que el juicio de amparo tiene como presupuesto el principio constitucional de relatividad de las sentencias, denominado “fórmula Otero”. De acuerdo con este principio, al ser declarada como inconstitucional una norma jurídica por el Poder Judicial de la Federación, los efectos de dicha declaratoria no serán generales, sino que sólo beneficiarán a la parte que promovió la demanda de amparo, mientras que la norma tendrá validez para los demás gobernados que no tuvieron la posibilidad de promover un juicio de amparo en su contra. En esa línea, dado que los quejosos solicitaron la invalidez de una norma constitucional por vicios formales y sustantivos, la Juez de Distrito argumenta que de concederse el amparo dichas modificaciones constitucionales dejarían de aplicarse sólo a la esfera de derechos de los quejosos, violando con ello el principio de supremacía constitucional. Además, dice la Juez de Distrito, conceder el amparo en este caso provocaría un grave perjuicio social, puesto que conllevaría a una total incertidumbre jurídica para los gobernados, así como para las autoridades, en tanto que no sabrían cuál ley es aplicable o bien cuándo es aplicable o no una reforma constitucional, situación inadmisible constitucionalmente al tratarse de la Norma Fundamental de la Nación base de todo el orden jurídico.
Respetuosamente, no comparto los anteriores argumentos, por las siguientes razones. Recordemos que en el caso analizado, se impugnó la reforma del artículo 41, fracción III, párrafo tercero, de la Constitución Federal que, en general, prohíbe la contratación de propaganda en radio y televisión dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos. Supongamos, como dijo la Juez de Distrito, que se llegara a otorgar el amparo. En ese supuesto, ¿cuál sería el efecto? La respuesta es obvia: a esa persona no se le aplicaría la norma referida; una norma que tiene un ámbito muy particular y muy acotado. Ante la expectación que causa tal hecho, yo me pregunto ¿qué no existe una enorme cantidad de disposiciones en nuestro orden jurídico que por determinación constitucional ―el caso de los indígenas por ejemplo―, o por determinación legal, ―el caso de personas que tienen capacidades diferentes―, o por sentencias de esta Suprema Corte de Justicia, tienen una forma diferente de plantarse frente al orden jurídico en cuanto a lo que se refiere a la aplicación directa de las normas jurídicas?
En verdad no creo que este argumento de los efectos, así considerado, tenga una gravedad como la que se está planteando; creo que se da un efecto ordinario y me parece que lo que estamos poniendo es —me atrevería a decir y no lo digo en ningún sentido peyorativo— una consideración política, ideológica sobre la supremacía de la Constitución, para desde ahí impedir la construcción de estos efectos diferenciados.
Por otro lado, ante el argumento según el cual el juicio de amparo no es la vía adecuada para impugnar una reforma constitucional, sino que hay otros medios idóneos, yo me pregunto: ¿cuáles son los medios idóneos en el caso concreto de un ciudadano? Los ciudadanos no tienen acceso a la controversia constitucional ni a la acción de inconstitucionalidad. El único medio posible para ello —y lo sabemos todos— es el juicio de garantías. Recordemos que lo que se está planteando en la demanda es una presunta violación a la libertad de expresión, que desde luego tiene una dimensión electoral, pero también tiene una dimensión social, una dimensión individual que no tiene o no guarda necesariamente relación con el proceso democrático.
Entonces, apelar a la existencia de un medio idóneo, ―lo digo con todo cuidado―, creo que es lanzar al ciudadano a una situación en donde no va a encontrar ningún otro medio para poder plantear —y simplemente estamos analizando si se da o no la procedencia, no me he pronunciado sobre el fondo del tema— una violación a los derechos fundamentales. Por ello, es importante precisar que no existe en nuestro sistema jurídico otro medio de defensa de los derechos fundamentales que no sea el juicio de amparo y aquí la violación que se está planteando es una violación a la libertad de expresión.
Por otro lado, creo que sí es posible hacer una separación entre derechos fundamentales y elementos de contenido electoral. Hay una tesis de la Segunda Sala en la integración anterior (agosto de 1994) cuyo contenido dice:
“DERECHOS POLÍTICOS. AMPARO IMPROCEDENTE CONTRA LEYES DE CONTENIDO POLÍTICO ELECTORAL, SI LA CONTROVERSIA VERSA EXCLUSIVAMENTE SOBRE. Para que la acción constitucional intentada en contra de una ley de contenido político-electoral sea procedente, es menester que la controversia verse sobre la violación de una garantía individual, aun cuando esté asociada con derechos políticos, y no exclusivamente respecto de estos últimos, puesto que la violación de los derechos políticos no es reparable mediante el juicio de amparo”2.
Con independencia de que sea discutible que no proceda el juicio de amparo en materia político-electoral, me parece que cuando se está planteando la violación a lo que todavía se llama una garantía individual, como la libertad de expresión, no puede haber otro medio que no sea el juicio de amparo para resolverla.
Por otro lado, decir que la Constitución no autoriza expresamente la procedencia del juicio de amparo en contra de un acto reformatorio de la Constitución, porque el artículo 103 habla de leyes, me parece que también es una posición difícil de aceptar. La norma habla de leyes sí, pero no de tratados, ni de reglamentos, ni de una pluralidad de normas y actos que hoy cotidianamente se nos plantean en la Suprema Corte como presuntamente violatorios de derechos fundamentales. La única razón por la cual se usa la expresión “leyes”, es porque para el Constituyente de 1856-1857, la expresión genérica para denominar normas de carácter general, era “leyes”. No se habían construido expresiones tales como “norma general” ni tampoco se había distinguido entre dicho género y las especies: ley, tratado, reglamento, etcétera.
De este modo, si se mantuviera esa interpretación “textualista”, entonces tendríamos que dejar fuera el combate de constitucionalidad de una pluralidad enorme de normas generales, abstractas e impersonales de distinta jerarquía, y no sería esta Suprema Corte ni su jurisprudencia lo que es hoy en día.
Finalmente, quiero expresar que, en todo caso, la procedencia del juicio de amparo contra un acto reformatorio de la Constitución Federal habría sido total, porque no es posible partirla, en tanto que la demanda de este tipo de juicios es un todo que debe analizarse en su integridad para determinar si es o no procedente su estudio. Lo anterior, porque el acto reclamado en el juicio era uno solo, a saber, el Decreto de trece de noviembre de dos mil siete publicado en el Diario Oficial de la Federación, mediante el cual se modificaron diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; en específico, la reforma del artículo 41, fracción III, párrafo tercero.
De este modo, de haber resultado procedente el juicio de garantías, los temas sobre los vicios del procedimiento de la reforma o bien los relacionados con la parte sustantiva, es decir, con el contenido mismo de las normas, habrían sido analizados en el fondo de la sentencia y no en la procedencia.
1 En el voto de minoría relativo al recurso de reclamación 361/2004-PL, derivado de la controversia constitucional 104/2004, se expusieron diversas razones por las que se considera que los procedimientos de reforma constitucional sí admiten un medio de control: la Controversia Constitucional.
2 Tesis aislada número 2a. XIII/94, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, tomo XIV, octubre de 1994, página 33. Amparo en revisión 633/94. Partido Demócrata Mexicano. 8 de agosto de 1994. Cinco votos. Ponente: Fausta Moreno Flores. Secretario: Juan Carlos Cruz Razo.