Source: https://www.jusmeum.de/urteil/bverwg/bverwg_6-C-11-06
Timestamp: 2020-08-07 01:30:15
Document Index: 360529904

Matched Legal Cases: ['§ 32', '§ 1', '§ 51', '§ 51', '§ 51', '§ 51', '§ 51', '§ 51', '§ 11', '§ 51', '§ 51', '§ 51', '§ 137', '§ 51', 'Art. 3', '§ 51', '§ 3', '§ 5', '§ 8', '§ 14', '§ 51', 'Art. 3', '§ 51', '§ 32', '§ 1', '§ 3', '§ 51', '§ 3', '§ 51', '§ 51', '§ 51', '§ 1', '§ 1', '§ 51', '§ 11', 'Art. 2', '§ 51', '§ 51', '§ 11', '§ 51', '§ 51', '§ 51', '§ 51', '§ 51', '§ 4', '§ 51', '§ 3', '§ 51', '§ 8', 'Art. 105', 'Art. 70', '§ 51', 'Art. 70', 'Art. 74', 'Art. 105', '§ 3', '§ 1', '§ 51', '§ 51', 'Art. 74', 'Art. 72', 'Art. 74', 'Art. 74', '§ 51', '§ 51', '§ 51', '§ 49', '§ 1', '§ 1', '§ 51', '§ 3', '§ 1', 'Art. 2', '§ 1', '§ 33', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 51']

BVerwG, 6 C 11.06: Kreditwesen, Sonderabgabe, Rechtsverordnung, Staatliche Tätigkeit
Urteil des BVerwG vom 13.09.2006, 6 C 11.06
Aktenzeichen: 6 C 11.06
Kreditwesen, Sonderabgabe, Rechtsverordnung, Staatliche Tätigkeit
Verkündet BVerwG 6 C 11.06 am 13. September 2006 VG 1 E 1206/04 (1) Wahl als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 13. September 2006 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hahn, Dr. Graulich, Vormeier und Dr. Bier
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 8. Dezember 2005 wird zurückgewiesen.
1Die Klägerin ist ein Finanzdienstleistungsinstitut und hatte im Jahre 1999 eine
Erlaubnis zum Betreiben der Anlage- und Abschlussvermittlung sowie des Eigenhandels gemäß § 32 Abs. 1 KWG i.V.m. § 1 Abs. 1a Nr. 1, 2 und 4 KWG.
Das Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen, dessen Aufgaben von der Beklagten übernommen worden sind, zog sie mit Bescheid vom 14. Dezember
2001 zu einer Kostenumlage nach § 51 Abs. 1 KWG für das Kalenderjahr 1999
in Höhe von 138 058,94 DM heran. Mit Widerspruchsbescheid vom 11. Februar
2004 ermäßigte die Beklagte den Betrag um 7 035,66 DM und wies den Widerspruch im Übrigen zurück.
2Mit ihrer Klage hat die Klägerin geltend gemacht, die als Rechtsgrundlage für
die Veranlagung herangezogene Verordnung über die Umlegung der Kosten
des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen - UmlVKF - vom 8. März 1999
(BGBl I S. 314) sei durch die Ermächtigungsgrundlage des § 51 Abs. 1 Kreditwesengesetz - KWG - nicht gedeckt gewesen. § 51 Abs. 1 KWG gestatte es
nicht, die Umlage für zwei getrennte Kostenblöcke, nämlich für die Kreditinstitute einerseits und die Finanzdienstleistungsinstitute andererseits, zu erheben.
Die Verordnung sei auch deshalb verfassungswidrig, weil die Bemessungsgrundlage für die Umlage der Finanzdienstleistungsinstitute auf Erträge abstel-
le, während bei den Kreditinstituten die Bilanzsumme Berechnungsgrundlage
3In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat die Beklagte
die angefochtenen Bescheide aufgehoben, soweit die Klägerin mit einem
128 522,28 DM übersteigenden Betrag veranlagt worden war. Insoweit haben
die Parteien den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt.
4Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 8. Dezember 2005 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
5Es könne dahingestellt bleiben, ob die Verordnung über die Umlegung der Kosten des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen von § 51 Abs. 1 KWG in der
seinerzeit geltenden Fassung gedeckt gewesen sei. Denn diese verordnungsrechtliche Regelung sei durch § 51 Abs. 1 Satz 3 KWG in der Fassung
des Gesetzes vom 15. Dezember 2004 (BGBl I S. 3416, 3427) ersetzt worden.
Danach gelte die genannte Verordnung für das Jahr 2000 in der am 12. März
1999 geltenden Fassung mit Gesetzeskraft. Es komme deshalb nicht mehr auf
die Frage an, ob die Regelungen der Verordnung in der ursprünglichen Fassung von der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage gedeckt gewesen seien.
6Die Regelung über die Kostenumlage verstoße nicht gegen Verfassungsrecht.
Das Gesetz verletze insbesondere nicht das Rückwirkungsverbot. Die Abgabe
erfülle auch alle Anforderungen, die an eine Sonderabgabe zu Finanzierungszwecken zu stellen sei. Es liege auch keine Verletzung von Grundrechten vor.
7Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene und
unter Beifügung der Zustimmungserklärung der Beklagten eingelegte Sprungrevision der Klägerin mit dem Ziel der Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts und der angefochtenen Bescheide.
8Die Klägerin macht geltend: Die Verordnung über die Umlegung der Kosten des
Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen habe den durch § 51 Abs. 1 KWG
vorgegebenen Ermächtigungsrahmen überschritten. Die getrennte Ermittlung
und Umlegung der Aufsichtskosten auf Finanzdienstleistungsinstitute einerseits
und Kreditinstitute andererseits sei darin nicht vorgesehen gewesen, wie auch
ein Vergleich mit der Regelung des § 11 WPHG über die Verteilung der Aufsichtskosten des damaligen Bundesaufsichtsamtes für den Wertpapierhandel
belege. Demgegenüber sei es ungerechtfertigt, die hohen Anlaufkosten der
Beaufsichtigung der Finanzdienstleistungsinstitute als Anlass für eine Aufteilung
zu sehen. Denn das Gesetz habe allein auf den Geschäftsumfang als Anknüpfungspunkt für die Umlage abgestellt und damit dem Verursacherprinzip
keine Bedeutung beigemessen. Die Gruppenbildung durch den Verordnungsgeber habe das gemeinschaftsrechtliche Ziel gleicher Regeln für gleiche Geschäfte unabhängig vom Status der Institute verfehlt. Die Formulierung des Gesetzes, dass die Kosten „anteilig“ auf die einzelnen Institute nach Maßgabe ihres Geschäftsumfangs umzulegen seien, trage ebenfalls nicht die Gruppenbildung durch die Verordnung.
9Es sei nicht erforderlich gewesen, bei einer gemeinsamen Veranlagung aller
Institute die Bilanzsumme zum Verteilungsmaßstab zu machen, was möglicherweise zu einer unverhältnismäßig hohen Belastung der Kreditinstitute und
damit zur Verfassungswidrigkeit des § 51 Abs. 1 KWG geführt hätte; insoweit
seien andere Verteilungsmaßstäbe zur Abbildung des gesetzlichen Merkmals
des Geschäftsumfangs denkbar.
10Der Gesetzgeber habe die von ihm gesehenen Anlaufkosten der Beaufsichtigung der Finanzdienstleistungsinstitute nicht zum Anlass einer getrennten Abwälzung auf die beiden Institutstypen genommen. Der Verordnungsgeber sei
dazu nicht ermächtigt gewesen, zumal die Gruppenbildung durch den Verordnungsgeber auf Dauer angelegt gewesen sei und nicht nur auf die Zeit der Anlaufkosten.
11Die Gruppenbildung sei zudem willkürlich. Alle beaufsichtigten Institute unterlägen den gleichen materiellen und aufsichtsrechtlichen Vorschriften. Bei beiden
Institutstypen müssten namentlich die Einhaltung der Vorschriften über die Eigenmittel- und Liquiditätsausstattung sowie die Gewährung von Großkrediten
überwacht werden. Es komme hinzu, dass die Heterogenität innerhalb der
Gruppe der Kreditinstitute sehr viel größer als diejenige zwischen der Gesamtgruppe der Kreditinstitute und derjenigen der Finanzdienstleistungsinstitute sei.
Hingegen gebe es wiederum eine große Heterogenität innerhalb der Gruppe
der Finanzdienstleistungsinstitute.
12Das Gesetz über die rückwirkende Anordnung der Gesetzeskraft der Verordnung sei verfassungswidrig. Die rückwirkende Auferlegung einer öffentlichrechtlichen Leistungspflicht sei grundsätzlich unzulässig. Eine Ausnahme davon
könne nicht wegen fehlenden Vertrauens oder fehlender Schutzwürdigkeit des
Vertrauens, keine Abgaben entrichten zu müssen, gemacht werden. Die
Verordnung sei nicht nur formal, sondern inhaltlich fehlerhaft gewesen. Durch
die Anordnung der rückwirkenden Gesetzeskraft habe der Gesetzgeber die von
ihm selbst in § 51 Abs. 1 KWG geschaffene Rechtslage gravierend rückwirkend
geändert. Mit der rückwirkenden Gesetzesregelung habe kein Finanzdienstleistungsinstitut rechnen müssen. Die Finanzdienstleistungsinstitute hätten darauf
vertrauen dürfen, dass sie zusammen mit den Kreditinstituten nach dem Geschäftsumfang in Anspruch genommen würden. Eine weitergehende Belastung
sei in § 51 Abs. 1 KWG nicht angelegt gewesen. Durch einen Akt der Verwaltung, als den sich die Verordnung darstelle, habe das Vertrauen in die Geltung
des Gesetzes nicht seine Grundlage verloren.
13Die Beklagte tritt der Revision entgegen.
14Die Sprungrevision ist nicht begründet. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf
einer Verletzung revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO).
151. Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid ist § 51 des Gesetzes
über das Kreditwesen (Kreditwesengesetz - KWG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. September 1998 (BGBl I S. 2776), geändert durch Art. 3
des Gesetzes zur Änderung des Versicherungsaufsichtsgesetzes und anderer
Gesetze vom 15. Dezember 2004 (BGBl I S. 3416, 3427) in Verbindung mit der
Umlage-Verordnung Kredit- und Finanzdienstleistungswesen - UmlVKF - vom
8. März 1999 (BGBl I S. 314). Nach § 51 Abs. 1 KWG sind die Kosten des Bundesaufsichtsamtes, soweit sie nicht anderweitig gedeckt sind, von den Instituten
dem Bund zu 90 v.H. zu erstatten. Die Kosten werden anteilig auf die einzelnen
Institute nach Maßgabe ihres Geschäftsumfangs umgelegt. Das Nähere über
die Erhebung der Umlage bestimmt das Bundesministerium der Finanzen durch
Rechtsverordnung. Das Ministerium kann die Ermächtigung durch
Rechtsverordnung übertragen. Letzteres war durch die Verordnung vom
19. Dezember 1997 (BGBl I S. 3156) durch Übertragung auf das (damalige)
Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen geschehen. Nach § 3 Abs. 1 UmlVKF
wird der Umlagebetrag für die Kreditinstitute und die Finanzdienstleistungsinstitute jeweils getrennt nach dem Verhältnis des für ihre Aufsicht eingesetzten
Personals bestimmt, wobei maßgebend der Personaleinsatz am Ende des Kalenderjahres ist, für das Kosten zu erstatten sind. Der Erstattungsbetrag, den
das einzelne Institut zu entrichten hat, wird bei Kreditinstituten nach dem Verhältnis der Bilanzsumme des einzelnen Kreditinstituts zum Gesamtbetrag der
Bilanzsummen der erstattungspflichtigen Kreditinstitute bemessen, während er
bei Finanzdienstleistungsinstituten nach dem Verhältnis der Summe der Provisionserträge und der Erträge aus Finanzgeschäften mit Wertpapieren des Handelsbestandes, Finanzinstrumenten, Devisen und Edelmetallen des einzelnen
Instituts zum Gesamtbetrag aus der Summe dieser Ertragsposten aller erstattungspflichtigen Finanzdienstleistungsinstitute bemessen wird (§§ 5 und 6
UmlVKF). Die Verordnung bestimmt in § 8 Abs. 2, dass die Erstattungsbeträge
grundsätzlich bis zum 30. Juni des auf das Erstattungsjahr folgenden Jahres
abzuführen sind und dass zu demselben Termin für das jeweils laufende Jahr
Abschlagszahlungen in Höhe von 50 v.H. der Erstattungsbeträge des Vorjahres
zu entrichten sind. Die genannte Verordnung ist zwar durch § 14 der Verordnung über die Erhebung von Gebühren und die Umlegung von Kosten nach
dem Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz (FinDAGKostV) vom 29. April 2002
(BGBl I S. 1504) aufgehoben worden, bleibt jedoch auf die Umlegung der Kosten der Bundesaufsichtsämter für das Kreditwesen und den Wertpapierhandel
für die Umlagejahre 1999, 2000, 2001 und den Abrechnungszeitraum bis zum
30. April 2002 weiter anwendbar.
16Die Verordnung hat nach Maßgabe des § 51 Abs. 1 Satz 3 bis 5 KWG in der
Fassung des Art. 3 des Gesetzes zur Änderung des Versicherungsaufsichtsgesetzes und anderer Gesetze vom 15. Dezember 2004 (BGBl I S. 3416) u.a. für
das Jahr 2000 rückwirkend Gesetzeskraft erlangt. Die Regelungen sind nach
Maßgabe des § 51 Abs. 4 KWG auf das (ehemalige) Bundesaufsichtsamt für
das Kreditwesen anzuwenden.
172. Die Klägerin unterfällt dem Anwendungsbereich dieses Regelwerks. Bei ihr
handelte es sich im Jahre 2000 um ein Finanzdienstleistungsinstitut, da sie über
eine Erlaubnis zur Erbringung von Finanzdienstleistungen gemäß § 32 i.V.m.
§ 1 Abs. 1a Satz 2 Nr. 1 (Anlagevermittlung), Nr. 2 (Abschlussvermittlung) und
Nr. 4 (Eigenhandel) KWG verfügte.
183. Die Heranziehung der Klägerin beruht auf wirksamem Gesetzesrecht. Insbesondere verstößt die rückwirkende Anordnung der Gesetzeskraft der Verordnung vom 8. März 1999 nicht gegen die Verfassung.
19a) Die Erhebung der Regelungen einer Rechtsverordnung in Gesetzesrang ist
als solche nicht zu beanstanden. Dem Gesetzgeber ist es nicht verwehrt, eine
zunächst dem Verordnungsgeber überlassene Regelungsbefugnis wieder für
sich in Anspruch zu nehmen und eine bereits vorliegende Rechtsverordnung
durch Bezugnahme auf ihren Inhalt nunmehr als Gesetz zu erlassen (BVerfG,
Beschluss vom 15. November 1967 - 2 BvL 7, 20, 22/64 - BVerfGE 22, 330
<346>).
20b) Die rückwirkende Anordnung der Gesetzeskraft der Verordnung ist der rückwirkende Erlass eines Gesetzes. Die Zulässigkeit des Erlasses rückwirkender
Vorschriften ist durch das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes begrenzt (BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961 - 2 BvL
6/59 - BVerfGE 13, 261 <271>). Belastende Normen - namentlich solche, die
eine öffentliche Leistungspflicht anordnen -, die abgeschlossene Tatbestände
rückwirkend erfassen, sind regelmäßig unvereinbar mit dem Gebot der Rechtsstaatlichkeit, zu dessen wesentlichen Elementen die Rechtssicherheit gehört,
die ihrerseits für den Bürger in erster Linie Vertrauensschutz bedeutet (BVerfG,
Urteil vom 19. Dezember 1961 a.a.O. S. 270 f.; Beschlüsse vom 15. November
1967 a.a.O. S. 347 und vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44, 48/92 - BVerfGE 95,
64 <86 f.>). Eine echte (retroaktive) Rückwirkung in diesem Sinne liegt vor,
wenn die Norm nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift (Rückbewirkung von Rechtsfolgen). In derartigen
Fällen haben die allgemeinen Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes generell Vorrang vor dem jeweils verfolgten gesetzgeberischen Anliegen. Der Gesetzgeber ist jedoch ausnahmsweise dort zum Erlass
eines (echt) rückwirkenden Gesetzes berechtigt, wo sich kein berechtigtes Vertrauen auf eine bestimmte Rechtslage bilden konnte, wie etwa dann, wenn der
Bürger nach der rechtlichen Situation, auf die der Eintritt der Rechtsfolge vom
Gesetz zurückbezogen wird, mit dieser Regelung rechnen musste (vgl. Urteil
vom 19. Dezember 1961 a.a.O. S. 272) oder auch schon dann, wenn es gilt,
eine unklare oder verworrene Rechtslage zu bereinigen (vgl. BVerfG, Beschluss
vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 - BVerfGE 72, 200 <259>).
21c) Die Anordnung der Gesetzeskraft der Verordnungsregelungen durch das Gesetz vom 15. Dezember 2004 stellt in diesem Sinn eine Rückbewirkung von
Rechtsfolgen dar. Sie bestimmt u.a. für das Veranlagungsjahr 1999, nach welchen Kriterien der Umlagebetrag auf die Institute umzulegen ist.
22d) Die Rückwirkungsanordnung ist nach den dargestellten Maßstäben zulässig.
Der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes steht der Zulässigkeit der Rückwirkung nicht entgegen, weil die abgabepflichtigen Institute mit ihrer Heranziehung
nach Maßgabe der Verordnung vom 8. März 1999 rechnen mussten. Der Gesetzgeber war daher berechtigt, den bestehenden Zweifeln an der Gültigkeit der
Verordnung dadurch zu begegnen, dass er ihren Bestimmungen rückwirkend
Gesetzeskraft verlieh.
23Wie sich aus der Beschlussempfehlung und dem Bericht des Finanzausschusses zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 20. Oktober 2004
(BTDrucks 15/3976) ergibt, sollte mit der Anordnung der Gesetzeskraft der Verordnungsregelung eine Rechtsunsicherheit beseitigt werden, die sich daraus
ergeben hatte, dass in Rechtsbehelfsverfahren gegen Umlagebescheide gel-
tend gemacht worden war, die Regelung des § 3 Abs. 1 Satz 2 UmlVKF habe in
§ 51 Abs. 1 KWG keine Ermächtigungsgrundlage (vgl. dazu VG Köln, Urteil
vom 17. Februar 2004 - 14 K 10111/00 - WM 2004, 1719, einerseits, VG Frankfurt a.M., Urteil vom 11. Oktober 2004 - 9 E 527/04 (2) - andererseits). Vom Tag
der Bekanntmachung der Verordnung am 12. März 1999 an mussten die Betroffenen damit rechnen, dass die Umlage nach den Maßstäben des § 3 Abs. 1
Satz 2 UmlVKF erhoben würde. Ein etwaiges Vertrauen darauf, dass diese
Verordnung wegen Nichtübereinstimmung mit der Ermächtigungsgrundlage
nicht rechtmäßig sei, ist nicht schutzwürdig. Es ist nur von Bedeutung, ob die
Betroffenen mit der Erhebung der Abgabe nach Maßgabe der Verordnung
rechnen mussten. Das war seit dem Tag ihrer Bekanntgabe der Fall. Das Bundesverfassungsgericht (Beschluss vom 15. November 1967 a.a.O. S. 348) hat
zu einer vergleichbaren rechtlichen Situation, in der eine an einem Ermächtigungsmangel leidende Rechtsverordnung rückwirkend durch ein Gesetz ersetzt
worden war, ausgeführt, dass die Betroffenen sich nicht darauf berufen könnten, auf die Ungültigkeit der Verordnung vertraut zu haben. Ein solches Vertrauen auf die Ungültigkeit einer Vorschrift kann danach schon durch den
Rechtsschein der Gültigkeit, den die nicht ausdrücklich aufgehobene Norm erzeugt, ausgeschlossen werden, dies vor allem dann, wenn die angegriffene
Regelung an sich sachgerecht erscheint und ihr lediglich Bedenken formeller
Art entgegenstehen. In solchen Fällen kann der Gesetzgeber nicht gehindert
sein, den formellen Fehler zu berichtigen und die in ihrer Gültigkeit umstrittene
Bestimmung rückwirkend durch eine gültige Norm gleichen Inhalts zu ersetzen.
Entgegen der Auffassung der Klägerin kann aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 - (BVerfGE 72, 200 <261>)
nicht abgeleitet werden, dass nur ein Gesetzesbeschluss den Wegfall des
schutzwürdigen Vertrauens in den Bestand der bisherigen Rechtslage begründen könne, nicht aber der Erlass einer Rechtsverordnung. Der Beschluss vom
14. Mai 1986 bezieht sich auf den dort zu entscheidenden Sachverhalt, schließt
aber nicht aus, dass auch eine Rechtsverordnung zum Entfallen des Vertrauensschutzes führt. Denn auch damit wird jedenfalls der Anschein einer verbindlichen Regelung gesetzt.
24e) Die Klägerin sieht sich demgegenüber durch die Rückwirkungsanordnung in
ihrem Vertrauen „in den Fortbestand einer bestehenden Gesetzeslage“ oder „in
die korrekte Anwendung des § 51 KWG“ erschüttert. Sie meint also, in einem
Vertrauen auf die geltende Rechtslage geschützt werden zu müssen, die sie
dahin versteht, dass § 51 Abs. 1 KWG der Aufteilung der Personalkosten auf
Institutstypen und deren getrennte Veranlagung einmal nach der Bilanzsumme
und zum anderen nach den Bruttoerträgen entgegengestanden habe. Insoweit
konnte jedoch ein Vertrauen nicht begründet sein. Auch die weiteren Einwände
der Klägerin rechtfertigen das von ihr in Anspruch genommene Vertrauen auf
eine gemeinsame Veranlagung aller beaufsichtigten Institute nicht.
25(1) Mit Inkrafttreten des Sechsten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über
das Kreditwesen vom 22. Oktober 1997 (BGBl I S. 2518) hatte § 51 Abs. 1
KWG die oben dargestellte Fassung erhalten. Danach waren die Kosten des
Bundesaufsichtsamtes „von den Instituten“ zu erstatten, während bis dahin nur
die „Kreditinstitute“ erstattungspflichtig waren. Nach § 1 Abs. 1b KWG sind Institute im Sinne des Kreditwesengesetzes Kreditinstitute und Finanzdienstleistungsinstitute. Die Begriffsbestimmung des § 1 Abs. 1b KWG war ebenfalls mit
dem Gesetz vom 22. Oktober 1997 in das Kreditwesengesetz aufgenommen
worden. Die Umlage-Verordnung Kreditwesen vom 14. März 1963 (BGBl I
S. 159), die bis zum 11. März 1999 in Kraft war und erst durch die bereits angeführte Verordnung vom 8. März 1999 (BGBl I S. 314) an die Einbeziehung der
Finanzdienstleistungsinstitute angepasst worden ist, bestimmte, dass die Kosten des Bundesaufsichtsamtes auf die Kreditinstitute nach dem Verhältnis der
Bilanzsumme des Kreditinstituts zum Gesamtbetrag aller Bilanzsummen der
Kreditinstitute umgelegt wurden.
26(2) Daraus ergibt sich, dass die Institute seit Inkrafttreten des Gesetzes vom
22. Oktober 1997 mit der Heranziehung zu einem Umlagebetrag rechnen mussten. Ferner musste davon ausgegangen werden, dass die Umlage von den
Faktoren Personalkosten und Geschäftsumfang abhängen würde.
27Ein Vertrauen darauf, dass die Aufsichtskosten nicht nach getrennten „Blöcken“
für Kreditinstitute einerseits und Finanzdienstleistungsinstitute einschließlich
Wertpapierhandelsbanken andererseits umgelegt werden würden, wäre nur gerechtfertigt und schützenswert gewesen, wenn die Verordnungsermächtigung
eindeutig einer derartigen Aufteilung entgegengestanden hätte. Das ist aber
nicht der Fall. Der Wortlaut des Gesetzes war für eine Auslegung dahin offen,
dass alle Institute nach einem einheitlichen Maßstab herangezogen würden,
aber auch dafür, dass eine Aufteilung nach Institutstypen vorgenommen würde.
Es erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen, das Wort „anteilig“ in § 51
Abs. 1 KWG auch darauf zu beziehen, dass der Kostenaufwand, der durch unterschiedliche Institutstypen verursacht wird, auf diese verteilt wird, bevor er innerhalb der beiden Gruppen auf die einzelnen Institute umgelegt wird. Eine
derartige Auslegung, die das Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom
11. Oktober 2004 - 9 E 527/04 (2) - vorgenommen hat, ist nicht willkürlich und
indiziert zumindest die Auslegungsoffenheit der Ermächtigungsgrundlage. Diese
Auslegungsoffenheit wird verstärkt durch die weitere Gesetzesformulierung,
dass „das Nähere“ über die Erhebung der Umlage durch Rechtsverordnung
bestimmt werden sollte. Ein Vertrauen darauf, dass eine einheitliche Kostenermittlung für alle beaufsichtigten Institute erfolgen würde, war daher nicht durch
das Gesetz vorgegeben. Vielmehr mussten die betroffenen Institute auch eine
anderweitige Kostenermittlung in ihre Dispositionen einstellen. Die Offenheit der
Auslegung bestätigt der Umstand, dass nach Ansicht der Klägerin auch eine
Kostenermittlung nach unterschiedlichen Geschäftsfeldern in Betracht gekommen wäre.
28Es war auch nicht, wie die Klägerin meint, gemeinschaftsrechtlich vorgegeben,
alle Institute nach demselben Verteilungsmaßstab an den Kosten zu beteiligen.
Der von der Klägerin angeführte Erwägungsgrund 43 zur Richtlinie 93/22/EWG
des Rates vom 10. Mai 1993 über Wertpapierdienstleistungen (Wertpapierdienstleistungsrichtlinie) hat keinen Bezug zur Kostenumlage der Aufsichtsbehörde. Sie bezieht sich auf die Gleichbehandlung von Kreditinstituten und Finanzdienstleistungsinstituten in Bezug auf die in der Richtlinie für die geregelten
Märkte vorgesehenen Regeln, die die Heranziehung zu den Kosten für die
Tätigkeit der Aufsichtsbehörden nicht betreffen.
29(3) Ein Vertrauen darauf, dass eine gemeinsame Veranlagung mit den Kreditinstituten erfolgen würde, war auch nicht dadurch begründet worden, dass in § 11
des Wertpapierhandelsgesetzes vom 26. Juli 1994 (BGBl I S. 1749), geändert
durch Art. 2 des Gesetzes zur Umsetzung von EG-Richtlinien zur Harmonisierung bank- und wertpapieraufsichtsrechtlicher Vorschriften vom 22. Oktober
1997 (BGBl I S. 2518) - WpHG -, eine Umlegung der Kosten des Bundesaufsichtsamtes für den Wertpapierhandel auf die mit Wertpapieren handelnden
Institutstypen in festen Prozentsätzen angeordnet worden war. Aus der Regelung über die Kosten der Marktbeaufsichtigung von unterschiedlichen Instituten,
die neben sonstigen Geschäften auch den Wertpapierhandel betreiben, durch
ein Aufsichtsamt, das nur dieses Geschäftsfeld zu betreuen hatte, konnte hinsichtlich der Kostentragung für das Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen
nichts abgeleitet werden, dessen Beaufsichtigung institutsbezogen grundsätzlich der gesamte Geschäftsbetrieb der Kreditinstitute und der Finanzdienstleistungsinstitute unterlag. Das Wertpapierhandelsgesetz war vorrangig erlassen
worden, um die Attraktivität und internationale Wettbewerbsfähigkeit des Finanzplatzes Deutschland zu verbessern (BTDrucks 12/6679 S. 1). Auch die
Errichtung des Bundesaufsichtsamtes für den Wertpapierhandel und die vorgesehenen Überwachungsaufgaben im Bereich der Marktaufsicht sollten zu einer
Erhöhung der Attraktivität des Finanzplatzes für in- und ausländische Anleger
führen und wurden deshalb als im Interesse aller Marktteilnehmer liegend angesehen (BTDrucks 12/6679 S. 44). Daher wurde die Umlegung der Kosten an
den jeweiligen Anteilen am Wertpapierhandel der Marktteilnehmer und damit an
dem vermuteten Vorteil aus der Marktaufsicht ausgerichtet. Derartige Erwägungen liegen der Einbeziehung der Finanzdienstleistungsinstitute in die Regelung des § 51 Abs. 1 KWG nicht zugrunde. Schon in der Begründung des Entwurfs des Kreditwesengesetzes (BTDrucks 3/1114 S. 43) wird darauf hingewiesen, dass es um die Kosten für Sicherungsmaßnahmen gegen Gefahren aus
dem Betrieb der Kreditinstitute ging. In der Begründung zu § 51 KWG in der
Fassung des Gesetzes vom 22. Oktober 1997 heißt es insoweit lediglich, dass
die Finanzdienstleistungsinstitute in die Regelung einbezogen werden. An der
Zielrichtung der Regelung, nämlich der Kostentragung für Sicherungsmaßnahmen gegen Gefahren durch die Tätigkeit der Institute, änderte sich nichts. Diese
anders geartete Zielrichtung steht der Annahme einer Vertrauensgrundlage
dahin entgegen, dass eine Umlage nach prozentualen Anteilen wie nach dem
Wertpapierhandelsgesetz erfolgen würde. Die betroffenen Institute hatten daher
keinen Anlass, etwa von einer Kostenbelastung nur in Höhe der Prozentsätze
des § 11 WpHG auszugehen.
30(4) Da das Gesetz selbst nicht wie ein Steuergesetz Tarife enthielt, konnte auch
kein Vertrauen dahin gehend begründet sein, dass eine Veranlagung nur zu
einem bestimmten Betrag oder zu einem bestimmten Anteil an einem Messbetrag erfolgen würde. Die gesetzliche Regelung war vielmehr auf Ausfüllung
durch eine Rechtsverordnung angelegt. Bis zum Inkrafttreten der Verordnung
vom 8. März 1999 war danach offen, nach welchen Maßstäben die Umlage errechnet werden würde.
31(5) Ebenfalls nicht vertrauensbegründend konnte die Regelung der Verordnung
vom 14. März 1963 sein, dass die Umlage nach dem Verhältnis der Bilanzsummen ermittelt werden würde. Denn diese bezog sich nur auf die bis dahin
allein erfassten Kreditinstitute. Die Finanzdienstleistungsinstitute hatten daher
keinen Anlass anzunehmen, dass der zum Maßstab der Verteilung dienende
Geschäftsumfang auch bei ihnen nach der Bilanzsumme ermittelt würde. Wie
die Klägerin selbst vorträgt, lässt sich der in § 51 Abs. 1 KWG zum Maßstab
gemachte Geschäftsumfang durch unterschiedliche Kennzahlen abbilden, außer durch die Bilanzsumme eben auch durch Erträge. Die Klägerin räumt selbst
ein, dass auf der Grundlage des Wortlauts des § 51 Abs. 1 KWG eine Gruppenbildung nach unterschiedlichen Geschäftsarten durchaus möglich sei. Dies
schließt ein schutzwürdiges Vertrauen darauf aus, dass Kreditinstitute und Finanzdienstleistungsinstitute zwingend nach gleichen Maßstäben zusammen
veranlagt werden müssten.
32(6) Schließlich kann die Klägerin sich zur Rechtfertigung des beanspruchten
Vertrauensschutzes auch nicht darauf berufen, dass die Verordnung vom
8. März 1999 nicht aus formellen Gründen, sondern deswegen unwirksam gewesen sei, weil sie in einem inhaltlichen Widerspruch zu der Ermächtigungsgrundlage in § 51 Abs. 1 KWG gestanden habe. Wie bereits dargelegt, war das
Bestehen eines solchen Widerspruchs keineswegs offenkundig; es hatten sich
vielmehr nur aufgrund der Rechtsprechung eines Verwaltungsgerichts entsprechende Zweifel ergeben. Wie gleichfalls bereits dargelegt, hatte die Verordnung
demnach jedenfalls den Rechtsschein der Gültigkeit für sich, so dass die
rechtmäßige Heranziehung der betroffenen Institute nach Maßgabe der Verordnung zumindest möglich erschien. Es macht unter dem Gesichtspunkt des
dem Bürger zustehenden Vertrauensschutzes keinen erheblichen Unterschied,
ob eine Rechtsverordnung ohne Ermächtigungsgrundlage erlassen worden ist
oder ob sie mit der Ermächtigungsgrundlage, auf die sie gestützt ist, thematisch
oder inhaltlich nicht übereinstimmt. Denn auch unter der zuletzt genannten
Voraussetzung besteht - jedenfalls wenn der Ermächtigungsmangel nicht offenkundig ist - der Rechtsschein der Gültigkeit der Verordnung, der ein berechtigtes Vertrauen des Bürgers auf ihre Ungültigkeit ausschließt. Der Rechtsschein der Gültigkeit kann sogar bei der Nichtübereinstimmung mit der Ermächtigungsgrundlage, die unter Umständen nur schwer erkennbar ist, stärker sein
als bei dem Fehlen einer Ermächtigungsgrundlage. Aus der von der Klägerin in
diesem Zusammenhang herangezogenen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 15. November 1967 - 2 BvL 7, 20, 22/64 - (BVerfGE 22,
300) ergibt sich nichts anderes. Denn das Bundesverfassungsgericht hat die in
dieser Entscheidung geprüfte Verordnung nicht wegen Fehlens einer Ermächtigungsgrundlage, sondern darum als ungültig (aber gleichwohl rechtsscheinbegründend) angesehen, weil sie „den Rahmen der Ermächtigung, auf die sie sich
beruft, überschritt“ (a.a.O. S. 243).
33f) Da die betroffenen Finanzdienstleistungsinstitute erst seit dem 1. Januar 1998
in die Finanzierung einbezogen worden sind und die rückwirkende Anordnung
der Gesetzeskraft der Verordnungsregelung bereits Ende 2004 erfolgt ist,
bestand auch kein einen Vertrauenstatbestand auslösendes, unangemessen
langes Zuwarten des Gesetzgebers (dazu BVerfG, Beschluss vom 15. Februar
1978 - 2 BvL 8/74 - BVerfGE 48, 1 <20 f.>). Der Gesetzgeber war, wie sich aus
der Beschlussempfehlung des Finanzausschusses vom 20. Oktober 2004
(BTDrucks 15/3976) ergibt, davon ausgegangen, dass die Verordnung in § 51
KWG eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage habe. Nachdem dies streitig
geworden war, hat er alsbald mit der Anordnung der Gesetzeskraft der Verordnungsermächtigung reagiert.
34g) Die rückwirkende Anordnung der Gesetzeskraft betrifft den Zeitraum ab
12. März 1999. Diese Regelung erlaubt die Veranlagung für das gesamte Erstattungsjahr 1999.
35Erstattungspflichtig sind gemäß § 51 Abs. 1 KWG i.V.m. § 4 UmlVKF nur die
Institute, die während des gesamten Erstattungsjahres vom Bundesaufsichtsamt beaufsichtigt worden sind. Die Aufsichtsleistung, für die die Umlage
erhoben werden soll, ist durch das Bundesaufsichtsamt während des gesamten
Jahres 1999 erbracht worden, die maßgeblichen Personalkosten sind nach § 51
Abs. 1 Satz 3 KWG i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 3 UmlVKF nach den Verhältnissen
am Ende des Kalenderjahres zu ermitteln, für das Kosten zu erstatten sind, hier
also 1999. Die Erstattungsbeträge sind gemäß § 51 Abs. 1 KWG i.V.m. § 8
Abs. 2 UmlVKF grundsätzlich erst bis zum 30. Juni des dem Erstattungsjahr
folgenden Jahres zu entrichten, hier also bis zum 30. Juni 2000. Tatsächlich
sind sie erst mit dem angefochtenen Bescheid vom 14. Dezember 2001 festgesetzt worden.
36Die Rechtsfolgen der in Gesetzeskraft übergeleiteten Verordnungsregelungen
traten also erst mit Ablauf des Erstattungsjahres ein. In einem solchen Fall liegt
eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen nur vor, wenn nach Ablauf des Veranlagungsjahres für den Veranlagungszeitraum eine abgabenrechtliche Regelung
nachträglich ändernd eingreift. In den Fällen einer Änderung noch während des
Veranlagungsjahres liegt dagegen nur eine Neubestimmung einer bisher noch
nicht eingetretenen Rechtsfolge im Sinne einer unechten Rückwirkung vor, indem (auch) an der Vergangenheit zugehörige Tatbestandsmerkmale, nämlich
an das bereits angelaufene Veranlagungsjahr, angeknüpft wird (vgl. BVerfG,
Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 - BVerfGE 72, 200 <253>). Dagegen
können hier Bedenken nicht erhoben werden. Die abgabepflichtigen Institute
mussten nämlich auf der Grundlage der bestehenden Rechtslage seit der Einbeziehung der Finanzdienstleistungsinstitute in die Umlageregelung damit rechnen, dass die Kostenumlage jeweils auf das gesamte Veranlagungsjahr bezogen werden würde. Deshalb mussten die Finanzdienstleistungsinstitute bei ih-
ren Dispositionen berücksichtigen, dass die Kostenumlage für das gesamte
Jahr 1999 erhoben werden würde.
374. Die der Heranziehung der Klägerin zu den anteiligen Kosten des vormaligen
Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen zugrunde liegenden Bestimmungen
verstoßen auch sonst nicht gegen höherrangiges Recht.
38a) Die Gesetzgebungskompetenz stand dem Bund zu. Bei dieser Kostentragungspflicht handelt es sich um eine öffentliche Geldleistungspflicht und damit
um eine öffentlich-rechtliche Abgabe. Die Gesetzgebungskompetenz für öffentlich-rechtliche Abgaben bestimmt sich danach, ob es sich um eine Steuer oder
eine nichtsteuerliche Abgabe handelt. Im ersteren Fall richtet sich die Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 105 ff. GG, im letzteren nach den allgemeinen
Regeln der Art. 70 ff. GG (Urteil vom 21. April 2004 - BVerwG 6 C 20.03 -
BVerwGE 120, 311 <313 ff.> = Buchholz 451.622 EAG Nr. 1 S. 2 ff. m.w.N.).
39Die Umlage nach § 51 KWG ist eine nichtsteuerliche Abgabe. Die Gesetzgebungskompetenz richtet sich daher nach den allgemeinen Regeln der
Art. 70 ff. GG, hier nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG.
40Für die Klassifizierung einer öffentlich-rechtlichen Abgabe kommt es nicht darauf an, welchen Namen ihr der Gesetzgeber gibt, sondern maßgeblich ist ihr
materieller Gehalt (Urteil vom 21. April 2004 - BVerwG 6 C 20.03 - a.a.O.
S. 314 bzw. S. 2 f.). Das Grundgesetz knüpft für den in den Art. 105 ff. GG verwendeten, aber nicht definierten Begriff der Steuer an die Definition der Abgabenordnung an. Danach ist eine Steuer eine Geldleistung, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung eines öffentlich-rechtlichen Gemeinwesens darstellt und von diesem zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt
wird, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht
knüpft (vgl. jetzt § 3 Abs. 1 Satz 1 AO; früher § 1 Abs. 1 Satz 1 RAO). Danach
handelt es sich bei der nach § 51 KWG zu erhebenden Umlage nicht um eine
Steuer. Die Abgabe dient nicht der Mittelbeschaffung für den allgemeinen Finanzbedarf eines öffentlichen Gemeinwesens, sondern wird von einer bestimm-
ten Gruppe zweckbezogen zur Finanzierung einer besonderen Aufgabe erhoben.
41Die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass der Regelung über die Umlage in
§ 51 KWG folgt als Annexkompetenz aus der Sachzuständigkeit in Art. 74
Abs. 1 Nr. 11 i.V.m. Art. 72 Abs. 2 GG. Gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG steht
dem Bund die konkurrierende Gesetzgebung für das Recht der Wirtschaft zu,
wozu ausdrücklich auch der Bereich des Bank- und Börsenwesens gehört. Der
Begriff „Recht der Wirtschaft“ ist in einem weiten Sinn zu verstehen und umfasst
nicht nur Vorschriften, die sich in irgendeiner Form auf die Erzeugung,
Herstellung und Verteilung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs beziehen,
sondern auch alle anderen das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche
Betätigung als solche regelnde Normen. Die Gesetzgebungsbefugnis ist nicht
darauf beschränkt, die Rechtsbeziehungen der von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
erfassten Wirtschaftszweige zu gestalten, sondern erstreckt sich auch auf das
Wirtschaftsleben ordnende und lenkende Regelungen. Die Regelungen über die
Umlage zur Deckung der Kosten des ehemaligen Bundesaufsichtsamtes für
das Kreditwesen unterfallen dem so umrissenen Bereich des Wirtschaftsrechts.
42b) Die umstrittene Abgabe ist eine zulässige nichtsteuerliche Abgabe in der Art
einer Sonderabgabe. Die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Erhebung einer derartigen Abgabe liegen hier vor.
43(1) Das Bundesverfassungsgericht hat in einer Vielzahl von Entscheidungen
grundlegende Anforderungen entwickelt, denen nichtsteuerliche Abgaben genügen müssen, um nicht gegen die grundgesetzliche Finanzverfassung zu verstoßen. Ausgangspunkt ist dabei die Erwägung, dass die Finanzverfassung, in
deren Mittelpunkt das Finanzierungsmittel der Steuer steht, ihren Sinn und ihre
Funktion verlöre, wenn unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern beliebig nichtsteuerliche Abgaben unter Umgehung
der finanzverfassungsrechtlichen Regelungen über die Verteilung der Steuergesetzgebungs-, -ertrags- und -verwaltungskompetenzen begründet werden
könnten. Zugleich schützt die Finanzverfassung mit ihren Verteilungsregeln
auch den Bürger vor einem ungehinderten Zugriff auf seine Ressourcen
(BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. - BVerfGE 108, 1 <16> =
NVwZ 2003, 715 <716>; Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -
BVerfGE 108, 186 <215> = NVwZ 2003, 1241 <1242>).
44(2) Die klassischen Abgabetypen der Gebühr und des Beitrags (sog. Vorzugslasten) gehören zum tradierten Bestand staatlicher Tätigkeit, die keinen grundsätzlichen Bedenken begegnen. Der hier in Rede stehende Umlagebetrag unterfällt jedoch nicht diesen Abgabetypen.
45(2.1) Das Grundgesetz gibt einen Gebührenbegriff nicht vor. Auch im Übrigen
gibt es keinen allgemeinen, abschließenden bundesrechtlichen Gebührenbegriff
(Urteil vom 14. April 1967 - BVerwG 4 C 42.65 - BVerwGE 26, 302 <309>).
Herkömmlich werden als Gebühren öffentlich-rechtliche Geldleistungen bezeichnet, die aus Anlass individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem
Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahmen auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an
diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (Urteil vom
25. August 1999 - BVerwG 8 C 12.98 - BVerwGE 109, 272 <276> = Buchholz
401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 35 S. 7).
46Danach ist der Umlagebetrag nach § 51 KWG keine Gebühr. Es fehlt an einer
den Abgabepflichtigen individuell zuzurechnenden öffentlichen Leistung. Die
öffentliche Leistung nach dem Kreditwesengesetz besteht in der Organisation
eines Aufsichtssystems durch das damalige Bundesaufsichtsamt. Die Geldleistungen nach § 51 KWG dienen dazu, die Kosten des Bundesaufsichtsamtes
zum Teil durch Leistungen der der Aufsicht unterworfenen Institute zu decken.
Die Abgabepflicht ist im Grundsatz unabhängig von der Aufsichtsleistung in
Bezug auf einzelne Institute. Der Umlagebetrag wird mithin nicht als Gegenleistung für eine von dem jeweiligen abgabepflichtigen Institut individuell veranlasste Amtshandlung erhoben und ist daher keine Verwaltungsgebühr. Ebenso wenig ist in der Aufsicht eine Gegenleistung im Sinne des Gebührenbegriffs zu
sehen. Dagegen spricht bereits, dass ihre Erbringung nicht vom individuellen
Verhalten des einzelnen Instituts abhängt, sondern dadurch nur die ggf. erforderlichen Maßnahmen im konkreten Einzelfall ausgelöst werden. Darüber hi-
naus fehlt es auch an einem auszugleichenden Vorteil. Dem Umlagebetrag
kommt auch nicht der Charakter eines Entgeltes für die Inanspruchnahme einer
öffentlichen Einrichtung zu, so dass er keine Benutzungsgebühr ist.
47(2.2) Die umstrittene Abgabe stellt sich auch nicht als Beitrag dar. Auch der
Begriff des Beitrags ist weder verfassungsrechtlich vorgegeben noch sonst
bundesrechtlich vorgeprägt (Urteil vom 14. November 1985 - BVerwG 3 C
44.83 - BVerwGE 72, 212 <218> = Buchholz 437.1 BetrAVG Nr. 3 S. 23). Der
Beitrag ist ebenfalls ein Ausgleich für eine staatliche Gegenleistung, klassischerweise für den durch die Nutzbarkeit einer öffentlichen Einrichtung vermittelten Vorteil. Im Unterschied zur Gebühr wird nicht die tatsächliche Inanspruchnahme einer staatlichen Leistung ausgeglichen, sondern die Möglichkeit
der Inanspruchnahme. Dabei muss es sich um den einzelnen Abgabepflichtigen
zuwachsende Sondervorteile handeln (Urteil vom 14. November 1985 a.a.O.
S. 218 f. bzw. S. 23).
48Nach diesen Kriterien ist der Umlagebetrag nach § 51 KWG kein Beitrag. Die
Voraussetzungen des klassischen Beitragsbegriffs erfüllt er nicht, weil die leistungspflichtigen Institute als Gegenleistung für ihren Umlagebetrag nicht die
Möglichkeit der Nutzung einer öffentlichen Einrichtung erhalten. Ungeachtet der
Frage, ob das damalige Bundesaufsichtsamt überhaupt eine Einrichtung im
Sinne dieses Beitragsbegriffs ist, fehlt es jedenfalls an einer Nutzungsmöglichkeit für die abgabepflichtigen Institute, die diesen individuell gewährt wird. Soweit aus der Institution der Aufsicht den abgabepflichtigen Instituten Vorteile
zuwachsen, erlangen sie diese nicht je für sich, sondern lediglich mittelbar als
Gruppe. Unter diesen Umständen kann von einem Leistungsaustausch zwischen dem Staat und den Instituten, wie er für die Erhebung eines Beitrags
charakteristisch ist, nicht die Rede sein.
49(3) Die Abgabe stellt sich vielmehr als Sonderabgabe zu Finanzierungszwecken
(Sonderabgabe im engeren Sinne) dar. Dabei handelt es sich um nichtsteuerliche Abgaben, die weder Gebühr oder Beitrag noch, was hier nicht näher in Betracht zu ziehen ist, Verbandslast sind, die Finanzierungszwecken dienen und
die eine besondere Finanzierungsverantwortung der Gruppe der Abgabepflich-
tigen in Anspruch nehmen. Charakteristisch, wenngleich nicht zwingend
(BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 a.a.O. S. 213 bzw. S. 1242), ist ferner
eine Mittelverwaltung außerhalb des allgemeinen Haushalts (Fondsverwaltung).
Diese Voraussetzungen erfüllt der streitgegenständliche Umlagebetrag. Er lässt
sich, wie dargelegt, keinem der sonstigen Abgabetypen zuordnen. Er dient dazu, zur Finanzierung des Bundesaufsichtsamtes beizutragen. Das Gesetz verknüpft die Abgabepflicht der erfassten Unternehmen mit dem Finanzbedarf für
die Erfüllung einer speziellen Aufgabe und nimmt daher eine besondere Finanzierungsverantwortung dieser Gruppe in Anspruch.
50(4) Für Sonderabgaben mit Finanzierungszweck gelten besondere Voraussetzungen. Denn diese Sonderabgaben werden trotz einer gewissen Ähnlichkeit
mit der Steuer außerhalb der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln
des Grundgesetzes erhoben und regelmäßig aus dem Haushalt ausgegliedert.
Die besonderen Erhebungsvoraussetzungen sollen gewährleisten, dass derartige Abgaben neben der Steuer seltene Ausnahmen bleiben. Der Erhebung der
Abgabe muss ein Sachzweck zugrunde liegen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Mit ihr darf nur eine homogene Gruppe belegt werden,
die in einer spezifischen Beziehung zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht. Das Abgabeaufkommen muss zudem gruppennützig verwendet werden. In angemessenen Zeitabständen ist der Gesetzgeber gehalten zu
überprüfen, ob es der Sonderabgabe weiterhin bedarf oder ob sie wegen veränderter Umstände zu ändern oder aufzuheben ist. Die Sonderabgabe ist zudem in einer dem Haushaltsplan beigefügten Anlage zu dokumentieren (vgl.
BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 a.a.O. S. 217 bzw. S. 1243).
51(4.1) Der nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erforderliche über eine bloße Mittelbeschaffung hinausgehende Sachzweck ist gegeben.
Die Abgabe knüpft an die Beaufsichtigung der Institute an. Zwar dient die Aufsicht nach dem Kreditwesengesetz dem Wohl der Allgemeinheit. Dem entsprechend wird keine vollständige Abwälzung der Kosten der Aufsicht auf die Institute vorgenommen. Die Tatsache, dass die Aufsicht dem Wohl der Allgemeinheit dient, schließt es nicht aus, sie auch als im Interesse der beaufsichtigten
Institute in ihrer Gesamtheit liegend anzusehen. Das beaufsichtigte Gewerbe
kann namentlich wegen des Umgangs mit Geldmitteln Dritter zu Gefahren führen, deren Verringerung Ziel der Aufsicht ist (vgl. bereits Amtliche Begründung
zu § 49 des Regierungsentwurfs zum KWG, BTDrucks 3/1114 S. 43). Der mit
der Abgabe verfolgte Sachzweck liegt in der finanziellen Sicherstellung einer
Aufsicht zur Reduzierung der mit der Ausübung der Gewerbe nach § 1 KWG
verbundenen Gefahren.
52(4.2) Weitere Voraussetzung ist, dass die Gruppe der abgabepflichtigen Institute homogen ist, indem sie durch eine gemeinsame, in der Rechtsordnung und
in der gesellschaftlichen Wirklichkeit vorgegebene Interessenlage von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar ist (dazu Urteil vom 27. April
1995 - BVerwG 3 C 9.95 - Buchholz 451.49 WWiG Nr. 3, S. 4 f. = NVwZ-RR
1996, 107).
53Die Homogenität der abgabepflichtigen Institute kann aus ihrer gemeinsamen
Betroffenheit als Anbieter von Finanzdienstleistungen im Sinne von § 1 Abs. 1a
KWG und der Sicherung der Integrität der Institute durch eine funktionsfähige
und damit das Vertrauen des Publikums stärkenden Aufsicht abgeleitet werden.
54§ 51 Abs. 1 KWG fasst durch Verweisung auf die Regelungen der Umlage-
Verordnung Kredit- und Finanzdienstleistungswesen nicht Kreditinstitute und
Finanzdienstleistungsinstitute zu einer gemeinsamen Gruppe zusammen, sondern trifft zwischen diesen beiden Gruppen eine differenzierende Regelung, indem nach Maßgabe des § 3 Abs. 1 Satz 2 UmlVKF der Umlagebetrag jeweils
getrennt nach dem Verhältnis des für ihre Aufsicht eingesetzten Personals bestimmt wird. Das bedeutet, dass Kreditinstitute und Finanzdienstleistungsinstitute (einschließlich der Wertpapierhandelsbanken, § 1 Satz 2 UmlVKF) als jeweils eigenständige Gruppen behandelt werden, so dass Sonderabgaben von
den Kreditinstituten und andere Sonderabgaben von den Finanzdienstleistungsinstituten erhoben werden.
55Die Gruppe der Wertpapierfirmen, zu denen namentlich die Finanzdienstleistungsinstitute gehören, wird von der Rechtsordnung der Europäischen Gemeinschaften als eigenständige Gruppe gesehen, wie sich aus der Wertpapier-
dienstleistungsrichtlinie (Richtlinie 93/22/EWG des Rates vom 10. Mai 1993
EG Nr. L 141 S. 27>) ergibt. Davon abgegrenzt werden auf Gemeinschaftsrechtsebene die Kreditinstitute. Diese werden u.a. von der Ersten Richtlinie 77/80/EWG des Rates vom 12. Dezember 1977 zur Koordinierung der
Rechts- und Verwaltungsvorschriften über die Aufnahme und Ausübung der
Tätigkeit der Kreditinstitute (ABl Nr. L 322) sowie der Richtlinie 89/647/EWG
des Rates vom 18. Dezember 1989 über einen Solvabilitätskoeffizienten für
Kreditinstitute (ABl Nr. L 386) erfasst. Die Kapitaladaequanzrichtlinie (Richtlinie
93/6/EWG des Rates vom 15. März 1993 Nr. L 141>) unterscheidet ebenfalls in ihrem Art. 2 zwischen Kreditinstituten und Wertpapierfirmen.
56Die gemeinschaftsrechtliche Differenzierung zwischen Kreditinstituten und
Wertpapierfirmen findet sich in der deutschen Rechtsordnung wieder. Dies gilt
namentlich, soweit sie auf der Umsetzung von Gemeinschaftsrecht beruht wie
etwa die Ausgestaltung des Kreditwesengesetzes, vgl. z.B. § 1 Abs. 1, Abs. 1a,
Abs. 1b, Abs. 3d, § 33 Abs. 1 Nr. 1 KWG. Durch das Gesetz zur Umsetzung
von EG-Richtlinien zur Harmonisierung bank- und wertpapierrechtlicher Vorschriften vom 22. Oktober 1997 (BGBl I S. 2518) fanden Finanzdienstleistungen
erstmals Eingang in das Kreditwesengesetz und wurden einer Aufsicht nach
näherer Regelung des Gesetzes unterworfen, wodurch erst Kosten in Bezug
auf diese Institute ausgelöst wurden, die eine Neuregelung der Finanzierung
des Bundesaufsichtsamtes erforderten. Dabei sind die Wertpapierdienstleistungen im Sinne der Wertpapierdienstleistungsrichtlinie, die keine Bankgeschäfte sind, in § 1 Abs. 1a KWG als Finanzdienstleistungen definiert (vgl. Amtliche Begründung zu dem Gesetz vom 22. Oktober 1997, BTDrucks 13/7142
57Die Einbeziehung der Wertpapierhandelsbanken entspricht der gemeinschaftsrechtlichen Unterscheidung zwischen den Kreditinstituten einerseits und den
Wertpapierfirmen andererseits. Die Wertpapierhandelsbanken sind zwar in § 1
Abs. 3d Satz 3 KWG als Kreditinstitute definiert, die keine Einlagenkreditinstitute sind und die Bankgeschäfte im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 oder Nr. 10
KWG (Finanzkommissions- oder Emissionsgeschäfte in Bezug auf Finanzinstrumente im Sinne des § 1 Abs. 11 KWG) betreiben oder Finanzdienstleistun-
gen im Sinne des § 1 Abs. 1a Satz 2 Nr. 1 bis 4 KWG (Anlagevermittlung, Abschlussvermittlung, Finanzportfolioverwaltung sowie Eigenhandel, ebenfalls in
Bezug auf Finanzinstrumente) erbringen. Diese Institute gehören aber ebenso
wie die Finanzdienstleistungsinstitute zu den Wertpapierfirmen im Sinne der
Wertpapierdienstleistungsrichtlinie, die wegen der dem früheren Kreditwesengesetz nicht unterfallenden Art ihrer Geschäfte bis zum 1. Januar 1998 nicht der
Aufsicht durch das Bundesamt für das Kreditwesen unterlagen und erstmals zu
diesem Zeitpunkt auf der Grundlage der Wertpapierdienstleistungsrichtlinie
dieser Aufsicht unterworfen wurden. Dass sie vom deutschen Gesetzgeber in
§ 1 KWG entgegen der Begriffsbildung des Gemeinschaftsrechts den
Kreditinstituten und nicht den Finanzdienstleistungsinstituten zugeordnet worden sind, ändert an dieser Feststellung nichts. Damit stehen sie trotz ihrer Eigenschaft als Kreditinstitute den Finanzdienstleistungsinstituten in Bezug auf
die hier in Rede stehenden Aufsichtsleistungen des Bundesaufsichtsamtes für
das Kreditwesen, die sich an den zugelassenen Geschäftsfeldern ausrichten,
so nahe, dass insoweit von einer gemeinsamen Interessenlage der Finanzdienstleistungsinstitute und der Wertpapierhandelsbanken ausgegangen werden muss, zumal sie sich beide von den Einlagenkreditinstituten in ihren Geschäftsfeldern und damit auch der Aufsichtsleistung durch die Behörde in gleicher Weise unterscheiden.
58Auch unter Berücksichtigung der von der Klägerin hervorgehobenen Unterschiede der Geschäftsfelder einzelner Finanzdienstleistungsinstitute und Wertpapierhandelsbanken sind diese somit im Kern miteinander vergleichbar und
daher nach Gemeinschaftsrecht und nationalem Recht durch dieselben Regelwerke in die Rechtsordnung eingebunden. Sie sind daher, wie der Senat schon
in seinem Urteil vom 21. April 2004 - BVerwG 6 C 20.03 - (BVerwGE 120, 311
<319 ff.> = Buchholz 451.622 EAG Nr. 1 S. 6 ff.) ausgeführt hat, im Sinne des
Finanzverfassungsrechts als homogene Gruppe anzusehen.
59(4.3) Die Gruppe der Finanzdienstleistungsinstitute und Wertpapierhandelsbanken steht in einer spezifischen Sachnähe zu der zu finanzierenden Aufgabe.
Eine solche Sachnähe ist gegeben, wenn die mit der Abgabe belastete Gruppe
dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck evident näher steht als jede
andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler. Ob eine bestimmte
Gruppe eine besondere Sachnähe zu einer bestimmten Aufgabe aufweist, ist
unter Anknüpfung an vorgegebene Strukturen der Lebenswirklichkeit bei Berücksichtigung der Rechts- und Sozialordnung zu bestimmen. Aus der Sachnähe muss weiter eine besondere Gruppenverantwortung für die Erfüllung der mit
der außersteuerlichen Abgabe zu finanzierenden Aufgabe entspringen. Das ist
dann der Fall, wenn die Aufgabe ganz überwiegend in die Sachverantwortung
der belasteten Gruppe, nicht in die staatliche Gesamtverantwortung fällt
(BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 - BVerfGE 55, 274
<306 f.>). Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Die Risiken, zu deren Verringerung die Aufsicht beitragen soll, werden durch die Geschäftstätigkeit der betroffenen Institute ausgelöst und lassen diese insoweit als Risikogemeinschaft erscheinen. Der Aufsicht stehen die abgabepflichtigen Institute daher evident näher als andere Gruppen oder die Allgemeinheit.
60An der besonderen, die Abgabepflicht legitimierenden Finanzierungsverantwortung der Institute ändert sich nichts dadurch, dass die Erfüllung der zu finanzierenden Aufgabe zugleich im Interesse der Allgemeinheit wie auch der Kunden
liegt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 a.a.O. S. 227 bzw. S. 1245). Die
Kunden sind nicht Auslöser (Verursacher) dafür, dass Aufsichtsbedarf vorhanden ist. Auch das Interesse der Allgemeinheit an der Aufgabenerfüllung beseitigt nicht die vorrangige spezielle Gruppenverantwortung. Jede staatliche
Tätigkeit erfolgt im Hinblick auf die Förderung von Gemeinwohlinteressen. Ein
öffentliches Interesse an der Aufgabenerfüllung begleitet notwendig jede
zwangsweise Inanspruchnahme besonderer Gruppen und setzt deren spezifische Finanzierungsverantwortung voraus, beseitigt sie aber nicht (BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 a.a.O. S. 227 f. bzw. S. 1245). Dass die Beaufsichtigung der Institute zu einer Verbesserung der Funktionsfähigkeit der Finanzdienstleistungsinstitute und Wertpapierhandelsbanken und der Reduzierung der
Risiken für das Finanz- und Wirtschaftssystem insgesamt führt, ist mithin nicht
geeignet, die Finanzierungsverantwortung der Institute in Zweifel zu ziehen,
sondern bestätigt deren vorrangige Sachnähe.
61(4.4) Zwischen den Belastungen und den Begünstigungen besteht eine sachgerechte Verknüpfung in dem Sinne, dass das Abgabeaufkommen im Interesse
der Gruppe der Abgabepflichtigen, also gruppennützig, verwandt wird. Gruppennützige Verwendung setzt nicht voraus, dass das Abgabeaufkommen im
spezifischen Interesse jedes einzelnen Abgabepflichtigen zu verwenden ist. Es
genügt, wenn es unmittelbar oder mittelbar überwiegend (primär) im Interesse
der Gesamtgruppe verwandt wird. Unschädlich ist es, wenn daneben (sekundär) auch andere Gruppen oder die Allgemeinheit gewisse Vorteile aus der Abgabenverwendung haben (BVerfG, Beschlüsse vom 31. Mai 1990 - 2 BvL 12/88
u.a. - BVerfGE 82, 159 <180> und vom 17. Juli 2003 a.a.O. S. 229 bzw.
S. 1246). Auch diesen Anforderungen genügt der Umlagebetrag nach § 51
KWG. Zwar fließt das Abgabeaufkommen nicht, auch nicht anteilig an die abgabepflichtigen Institute unmittelbar zurück. Dies ist jedoch auch nicht erforderlich. Es genügt, dass die Verwendung der aufgebrachten Gelder mittelbar
überwiegend im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen erfolgt (vgl.
BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 a.a.O. S. 229 bzw. S. 1246).
62In diesem Sinne liegt hier eine gruppennützige Verwendung vor. Die Aufsichtsführung stärkt das Vertrauen in die Institute und soll Folgen von Fehlentwicklungen bis hin zur Insolvenz im Interesse der Institute im Vorfeld verhindern. Die
durch die Existenz einer Aufsichtsbehörde vermittelte Sicherheit für die Kunden
der Institute fördert deren Bereitschaft, sich der Dienstleistungen der Institute zu
bedienen, die dadurch eine Erweiterung und Bewahrung ihres Kundenkreises
63Für die Finanzdienstleistungsinstitute einschließlich der Wertpapierhandelsbanken entstehen durch die Beaufsichtigung besondere Vorteile, die über die jedermann zugute kommenden Vorteile der Einhaltung der Rechtsordnung hinausgehen. Die Beaufsichtigung bringt den Instituten einen Vertrauenszugewinn, der es ihnen erleichtert, untereinander und mit Dritten geschäftliche Verbindungen aufzubauen und zu entwickeln. Insbesondere ermöglicht sie vor dem
Hintergrund der gemeinschaftsrechtlichen Mindestbedingungen für die
Zulassung und Beaufsichtigung von Unternehmen, die Wertpapierdienstleistungen erbringen, Dienstleistungen im gesamten gemeinsamen Wirtschafts-
raum, die ohne eine solche Aufsicht nicht erbracht werden