Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/en/Resolucion/Show/22667
Timestamp: 2020-01-17 14:27:11
Document Index: 90507970

Matched Legal Cases: ['e contrario', 'artículo 2', 'e contrario', 'artículo 2', 'artículo 15', 'artículo 147', 'Artículo 6', 'Artículo 7', 'Artículo 16', 'Artículo 1265', 'Artículo 1267', 'Artículo 1', 'Artículo 40', 'Artículo 66', 'Artículo 131', 'Artículo 138', 'Artículo 147', 'Artículo 156', 'Artículo 156', 'Artículo 157', 'Artículo 157', 'Artículo 2', 'Artículo 2', 'Artículo 2', 'Artículo 2', 'Artículo 2', 'Artículo 51', 'Artículo 56', 'Artículo 56', 'Artículo 115', 'Artículo 2', 'Artículo 6', 'Artículo 6']

HJ System - Decision: SENTENCIA 204/2011
SENTENCIA 204/2011, de 15 de diciembre
ECLI:ES:TC:2011:204
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1849-2002, promovido por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados contra los arts. 6 j), apartados 1 y 2; 7, apartado 3; 16, apartado 1; disposición derogatoria única; y, disposición final segunda, apartado 2, de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía. Ha intervenido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente la Magistrada doña Elisa Pérez Vera, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Mediante escrito registrado en el Tribunal con fecha 25 de marzo de 2002, el Procurador de los Tribunales, don Roberto Granizo Palomeque, en nombre y representación de 63 Diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 6 j), apartados 1 y 2; 7, apartado 3; 16, apartado 1; disposición derogatoria única; y, disposición final segunda, apartado 2, de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía (Ley 21/2001, en adelante). Los citados preceptos se recurren por estimarse contrarios a los artículos 9.3, 147 y 156 de la Constitución, así como al artículo 2.1 b) y e) de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA, en adelante), en su redacción dada, respectivamente, por la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley general de estabilidad presupuestaria y la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas. Además, los artículos 6 j), apartados 1 y 2; 16, apartado 1; y, disposición final segunda, apartado 2, se reputan también contrarios al art. 115 del Reglamento del Senado (RS).
a) Afirman los recurrentes, como primer motivo, que se ha infringido la finalidad del art. 115 RS al admitir como transaccionales una serie de enmiendas que en lo sustancial no lo eran. Concretamente, el fundamento central de este motivo de inconstitucionalidad radica en que las enmiendas pretendidamente transaccionales se defendieron sobre la base de previas enmiendas, presentadas por el Grupo Parlamentario Popular en el Senado, mayoritario en el Senado, y el Grupo Parlamentario de Senadores de Coalición Canaria, que tenían idéntica redacción, por lo que es imposible que aquéllas tuvieran por finalidad “alcanzar un acuerdo entre las enmiendas presentadas”, en los términos en que entienden los recurrentes que debe ser interpretado el art. 115 RS. En particular, se verían afectados por este motivo de inconstitucionalidad los artículos 6 j), apartados 1 y 2; 16, apartado 1; y, disposición final segunda, apartado 2, todos ellos objeto de enmiendas transaccionales que fueron debatidas durante la sesión de la Comisión General de las Comunidades Autónomas del Senado celebrada el 10 de diciembre de 2001.
“j) Fondo de Suficiencia.
2. El rendimiento en el año base 1999, correspondiente a la cesión del 35 por 100 de la recaudación líquida por IVA, del 40 por 100 de la recaudación líquida por los Impuestos sobre la Cerveza, Vino y Bebidas Fermentadas, Productos Intermedios, Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos, sobre Labores del Tabaco, y del 100 por 100 de la recaudación líquida por el Impuesto sobre la Electricidad y por el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte y por el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos, sólo se atribuirá en el año base cuando las Comunidades Autónomas tengan asumidos los servicios de asistencia sanitaria de la Seguridad Social. En consecuencia, el Fondo de Suficiencia en el año base 1999 para las Comunidades Autónomas que no tienen asumida la gestión de los servicios de asistencia sanitaria de la Seguridad Social, está constituido por la diferencia entre sus necesidades totales de financiación y el valor de los recursos establecidos en las letras a) y b) anteriores, a excepción del Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte y del Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos.”
“2. A efectos de la determinación del Fondo de Suficiencia del año 1999 se detrae el importe, reconocido para cada Comunidad Autónoma, en el Fondo ‘Programa de ahorro en incapacidad temporal’.”
“b) Cuando se produzca el traspaso de los servicios de asistencia sanitaria de la Seguridad Social a las Comunidades Autónomas que no lo tienen traspasado, se incorporará, en el año base la mayor de las siguientes cantidades:
El resto de la financiación no cubierto con la cesión de los nuevos tributos, pasará a constituir el nuevo Fondo de Suficiencia en el año base.”
“Serán causa de revisión del valor del Fondo de Suficiencia en el año base, las siguientes:
1. Traspaso de nuevos servicios, ampliaciones o revisiones de valoraciones de traspasos anteriores, acordados por la respectiva Comisión Mixta y aprobados por Real Decreto. La revisión se hará de oficio por el Ministerio de Hacienda, de acuerdo con la valoración del traspaso, referida al año base, que se recoja en el respectivo Real Decreto. El nuevo valor obtenido por el Fondo de Suficiencia producirá efectos desde el comienzo del ejercicio siguiente a aquel en que se haya efectuado su revisión. No obstante, dado que, en el momento del traspaso, el ITEn que se aplica para convertir en valores del año base 1999 el coste efectivo, es provisional, el valor definitivo del Fondo de Suficiencia ocasionado por el traspaso se ajustará una vez que se conozca el valor definitivo del ITEn correspondiente al año del traspaso.”
“Disposición Final Segunda.
2. La presente Ley será de aplicación a aquellas Comunidades Autónomas cuyas Comisiones Mixtas acepten como propio el sistema de financiación recogido en el Título I y asuman la cesión de tributos regulada en el Título II.”
“2. El nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto regulado por la presente Ley y aplicable desde 1 de enero de 2002, así como el nuevo régimen general de la cesión de los tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, la participación de éstas en la Agencia Estatal de la Administración Tributaria y las asignaciones de nivelación de los servicios públicos fundamentales, sólo serán de aplicación a las Comunidades Autónomas que hayan recibido la transferencia de los servicios que se financiarán mediante el nuevo sistema y, en Comisión Mixta, acepten este último.
Las Comunidades Autónomas que no hayan recibido la transferencia de los servicios que se financiarán mediante el nuevo sistema o que, en Comisión Mixta, no acepten este último en su integridad, incluida la cesión de todos los tributos susceptibles de ser cedidos, se financiarán mediante entregas a cuenta que, a tal efecto, se establecerán en las Leyes de Presupuestos Generales de Estado hasta que, recibida la transferencia de los servicios que se financiarán a través del nuevo sistema, la respectiva Comisión Mixta acepte en su integridad el nuevo sistema de financiación.”
En consecuencia, los recurrentes entienden que los artículos 6 j), apartados 1 y 2; 16, apartado 1; y, disposición final segunda, apartado 2, de la Ley 21/2001 deben reputarse, por este motivo, inconstitucionales.
b) Adicionalmente, se defiende la inconstitucionalidad de la norma recurrida por la infracción del principio dispositivo contenido en el art. 147 de la Constitución. El argumento central que sustenta este segundo motivo se proyecta sobre la disposición final segunda de la Ley 21/2001. Los recurrentes afirman que la vulneración del principio dispositivo se produce por dos vías: en primer lugar, a consecuencia de que la norma no respeta el contenido del acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera 2/2001, de 27 de julio. A juicio de los recurrentes esto implica que “la formación de la voluntad de aquella Ley ha sido inconstitucional y, por tanto, nula”. La segunda vía es el propio contenido de la disposición, que condiciona indebidamente la aplicación del nuevo sistema de financiación a la aceptación de la competencia de gestión de los servicios de asistencia sanitaria de la Seguridad Social. En esencia, la infracción del principio dispositivo radica tanto en el contenido de la disposición final segunda como en el hecho de que ésta no hubiera estado previamente recogida en el citado acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera.
c) En tercer lugar, los recurrentes alegan la infracción del principio de autonomía financiera recogido en el art. 156 CE, en su vertiente de garantía de la suficiencia, así como del art. 2.1.b) y e) LOFCA, preceptos estos últimos que, se argumenta en el escrito de demanda, estarían materialmente conectados con la garantía de la suficiencia. También en este caso el razonamiento se proyecta sobre la citada disposición final segunda, apartado 2, segundo párrafo. Los demandantes afirman que la dicción de esta norma supone una infracción del principio de autonomía financiera que debe ser interpretado en términos de suficiencia. En apoyo de esta afirmación, se argumenta en el escrito que la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas es fundamentalmente una autonomía de gasto, de forma que su finalidad es dar satisfacción al principio de suficiencia de recursos para el ejercicio de las competencias autonómicas. Ahí radica la principal tacha de inconstitucionalidad de las normas recurridas, y es que su consecuencia sería la de privar de recursos, o al menos limitarlos, a aquellas Comunidades Autónomas que no acepten las transferencias. Afirman así que “el sistema de financiación que, sin causa justificada, se une a la aceptación de la gestión de los servicios sanitarios, primero, y también a la de cualquier otra nueva transferencia, después, determina que la Comunidad Autónoma afectada no accederá, o perderá, todos los medios destinados a la financiación de las competencias comunes que ya tiene asumidas de forma efectiva, es decir, podría llegar a verse privada de las competencias normativas en los tributos cedidos y la participación en el IRPF, produciéndose la correspondiente quiebra del principio de suficiencia”. Finalmente, consideran los recurrentes infringido también el art. 2.1 e) LOFCA (en su redacción dada por el art. 7 de la Ley Orgánica 7/2001) que establece el principio de “lealtad institucional”. Los recurrentes también entienden vulnerado el art. 2.1 b) LOFCA, que estiman materialmente conectado con el principio de suficiencia.
d) Finalmente, se considera en la demanda que se ha producido una doble infracción del art. 9.3 CE, pues las normas recurridas incurren en arbitrariedad, e incumplen el principio de lealtad constitucional como parte de la seguridad jurídica. Las normas serían arbitrarias, en primer lugar, debido a la ausencia de una explicación racional para la vinculación entre la aceptación del nuevo sistema de financiación y la transferencia de la gestión de los servicios sanitarios. En segundo lugar, también serían arbitrarias debido a la falta de proporcionalidad que habría entre el hecho de que una Comunidad Autónoma decida no aceptar una competencia y la consecuencia, a su juicio desproporcionada, de entender inaplicable todo el sistema de financiación a dicha Comunidad. Y finalmente, en tercer lugar, la arbitrariedad radicaría en que la regulación sería discriminatoria, “dado que si no se aceptan las transferencias, en el futuro, existirán Comunidades que contarán para su financiación con los recursos necesarios —especialmente cesión de tributos y competencias normativas—, en tanto otras, con igual nivel competencial de partida, al menos en lo que a competencias comunes se refiere, se verán privadas de los mismos”.
2. Mediante providencia de 7 de mayo de 2002 la Sección Cuarta del Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por 63 Diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados, contra los arts. 6 j), apartados 1 y 2; 7, apartado 3; 16, apartado 1; disposición derogatoria única; y, disposición final segunda, apartado 2, de la Ley 21/2001. Asimismo, acordó dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme al art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, así como al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días puedan personarse en el proceso y formular alegaciones. Por último, se acordó publicar la incoación del proceso en el “Boletín Oficial del Estado”.
3. El día 21 de mayo de 2002 el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, se dirige al Tribunal personándose en el proceso y solicita una prórroga del plazo concedido por ocho días, para formular sus alegaciones.
4. Con fecha 22 de mayo de 2002 se registra un escrito de la Presidenta de Congreso de los Diputados comunicando al Tribunal el acuerdo de la Mesa de la Cámara de no personarse en el proceso ni formular alegaciones y poniéndose a su disposición.
5. El día 28 de mayo de 2002 la Sección Cuarta acuerda incorporar a las actuaciones el escrito del Abogado del Estado de 12 de mayo de 2002 y concederle la prórroga solicitada para formular alegaciones.
6. Con fecha 14 de junio de 2002 se registra el escrito mediante el cual el Abogado del Estado formula sus alegaciones en el recurso de inconstitucionalidad número 1849-2002, que resumidamente se exponen.
7. Por providencia de 13 de diciembre de 2011, se señaló el día 15 del mismo mes y año para deliberación y votación de la presente Sentencia.
1. En el presente proceso constitucional debemos resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por 63 Diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados, frente a los arts. 6 j), apartados 1 y 2; 7, apartado 3; 16, apartado 1, disposición derogatoria única; y, disposición final segunda, apartado 2, de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía (Ley 21/2001, en adelante). Los citados preceptos se recurren por estimarse contrarios a los artículos 9.3, 147 y 156 de la Constitución, así como al artículo 2.1 b) y e) de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA, en adelante), en su redacción dada, respectivamente, por la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley general de estabilidad presupuestaria y la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas. Además, los artículos 6 j), apartados 1 y 2; 16, apartado 1; y, disposición final segunda, apartado 2, se reputan también contrarios al art. 115 del Reglamento del Senado (RS).
“1. El Fondo de Suficiencia en el año base 1999 es la diferencia, positiva o negativa, entre las necesidades totales de financiación de cada Comunidad Autónoma y el valor de los recursos establecidos en las letras anteriores; 2. A efectos de la determinación del Fondo de Suficiencia del año 1999 se detrae el importe, reconocido para cada Comunidad Autónoma, en el Fondo ‘Programa de ahorro en incapacidad temporal’.”
“Las Comunidades Autónomas deberán destinar cada año a la financiación de los servicios de asistencia sanitaria de la Seguridad Social, excluida la parte correspondiente al Fondo Programa de Ahorro en Incapacidad Temporal, como mínimo, el importe que resulte de aplicar al valor en el año base establecido para tales servicios, el índice de crecimiento del ITEn, a que se refiere el artículo 15. A tal fin quedan vinculados todos los recursos del sistema de financiación.”
“Serán causa de revisión del valor del Fondo de Suficiencia en el año base, las siguientes: 1. Traspaso de nuevos servicios, ampliaciones o revisiones de valoraciones de traspasos anteriores, acordados por la respectiva Comisión Mixta y aprobados por Real Decreto. La revisión se hará de oficio por el Ministerio de Hacienda, de acuerdo con la valoración del traspaso, referida al año base, que se recoja en el respectivo Real Decreto. El nuevo valor obtenido por el Fondo de Suficiencia producirá efectos desde el comienzo del ejercicio siguiente a aquel en que se haya efectuado su revisión. No obstante, dado que, en el momento del traspaso, el ITEn que se aplica para convertir en valores del año base 1999 el coste efectivo, es provisional, el valor definitivo del Fondo de Suficiencia ocasionado por el traspaso se ajustará una vez que se conozca el valor definitivo del ITEn correspondiente al año del traspaso.”
“Desde el 1 de enero de 2002 quedan derogadas la Ley 30/1983, de 28 de diciembre, reguladora de la cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas y la Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas y de medidas fiscales complementarias, para las Comunidades Autónomas que cumplan los requisitos del nuevo sistema de financiación.”
“El nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto regulado por la presente Ley y aplicable desde 1 de enero de 2002, así como el nuevo régimen general de la cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, la participación de éstas en la Agencia Estatal de Administración Tributaria y las asignaciones de nivelación de los servicios públicos fundamentales, sólo serán de aplicación a las Comunidades Autónomas que hayan recibido la transferencia de los servicios que se financiarán mediante el nuevo sistema y, en Comisión Mixta, acepten este último. Las Comunidades Autónomas que no hayan recibido la transferencia de los servicios que se financiarán mediante el nuevo sistema o que, en Comisión Mixta, no acepten este último en su integridad, incluida la cesión de todos los tributos susceptibles de ser cedidos, se financiarán mediante entregas a cuenta que, a tal efecto, se establecerán en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado hasta que, recibida la transferencia de los servicios que se financiarán a través del nuevo sistema, la respectiva Comisión Mixta acepte en su integridad el nuevo sistema de financiación.”
El Abogado del Estado rechaza que los artículos impugnados produzcan las infracciones constitucionales que se les imputan, o que se haya producido una infracción del art. 115 RS, por lo que solicita la desestimación del recurso. Asimismo, entiende que la argumentación de los recurrentes se ciñe exclusivamente a sostener la inconstitucionalidad de la disposición final segunda, apartado segundo, de la Ley 21/2001, sin que se desarrolle en relación con el resto de preceptos impugnados. Por ello, propone la admisión del recurso sólo en relación con el citado precepto.
2. Con carácter previo al examen de fondo, procede realizar tres precisiones en relación con el objeto del recurso.
a) En primer lugar, en la medida en que pueda condicionar el posterior examen de fondo, debemos considerar la incidencia que pueda tener en el proceso el hecho de que la Ley 21/2001 haya sido objeto de derogación por la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias (Ley 22/2009, en adelante), que dispone la derogación de la Ley 21/2001 con efectos desde el 1 de enero de 2009, salvo concretas excepciones recogidas en las disposiciones transitorias primera y cuarta de aquella ley.
b) La segunda precisión se refiere a los preceptos objeto de impugnación y la argumentación jurídica desplegada por los recurrentes. En este sentido, debe recordarse nuestra constante jurisprudencia, en el sentido de que la impugnación de normas debe ir seguida de una fundamentación que permita conocer las razones por las cuales los recurrentes entienden que se vulnera el orden constitucional, pues “cuando lo que se encuentra en juego es la depuración del ordenamiento jurídico resulta carga de los recurrentes, no sólo abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también colaborar con la justicia del Tribunal mediante un pormenorizado análisis de las cuestiones que se suscitan, por lo cual, si no se atiende esta exigencia, se falta a la diligencia procesalmente requerida” (por todas, SSTC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2; y 13/2007, de 18 de enero, FJ 1), ya que “la presunción de constitucionalidad de normas con rango de ley no puede desvirtuarse sin un mínimo de argumentación y no caben impugnaciones globales y carentes de una razón suficientemente desarrollada” (STC 43/1996, de 14 de marzo, FJ 5). Pues bien, mientras que la alegación de infracción del art. 115 RS se predica de todos los preceptos de la Ley 21/2001 objeto de impugnación, no sucede lo mismo con el resto de tachas de inconstitucionalidad, por infracción de los arts. 9.3, 147 y 156 CE, así como del art. 2.1 b) y e) LOFCA que se concentran en la disposición final segunda de la Ley 21/2001. La propia demanda se limita a afirmar que el resto de preceptos impugnados lo son “por conexión o consecuencia”, sin que se acompañe esta afirmación de un razonamiento que permita la inteligencia de las razones que justifican su inconstitucionalidad.
c) Finalmente, y de acuerdo con nuestra doctrina relativa al ius superveniens, es preciso dejar constancia de que el art. 2, apartado 1, LOFCA ha sido objeto de modificación con posterioridad a la presentación de este recurso. La Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, de modificación de la LOFCA dio nueva redacción a dicho apartado en términos que no modifican, en lo sustancial, lo pretendido en la demanda. En primer lugar, la garantía de equilibrio económico estaba previamente contenida en el art. 2.1 b), cuya dicción era la siguiente: “la garantía del equilibrio económico, a través de la política económica general, de acuerdo con lo establecido en los artículos cuarenta punto uno, ciento treinta y uno y ciento treinta y ocho de la Constitución corresponde al Estado, que es el encargado de adoptar las medidas oportunas tendentes a conseguir la estabilidad económica interna y externa, así como el desarrollo armónico entre las diversas partes del territorio español”. Tras su reforma, la estabilidad económica se vincula a la estabilidad presupuestaria, cuya definición se incorpora al precepto con el siguiente tenor: “A estos efectos, se entenderá por estabilidad presupuestaria la situación de equilibrio o de superávit, computada en términos de capacidad de financiación, de acuerdo con la definición establecida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, en los términos contemplados en la normativa de estabilidad presupuestaria”.
3. Una vez centrado el objeto del presente recurso, debemos comenzar nuestro análisis con la denunciada vulneración del art. 115 RS. Su examen ha de ser prioritario, toda vez que esa tacha pone en cuestión directamente el procedimiento de adopción de la norma. En sentido similar, aunque en relación con el art. 86.1 CE, nos hemos pronunciado en diversas ocasiones (por todas, en las SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 2; y 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 2).
4. Al respecto, debemos comenzar por recordar que los Reglamentos de las Cámaras pueden constituir parámetros de constitucionalidad, de manera que “aunque el art. 28.1 de nuestra Ley Orgánica no menciona los Reglamentos Parlamentarios entre aquellas normas cuya infracción puede acarrear la inconstitucionalidad de la Ley, no es dudoso que, tanto por la invulnerabilidad de tales reglas de procedimiento frente a la acción del legislador como, sobre todo, por el carácter instrumental que esas reglas tienen respecto de uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento, el del pluralismo político (art. 1.1 CE), la inobservancia de los preceptos que regulan el procedimiento legislativo podría viciar de inconstitucionalidad la ley cuando esa inobservancia altere de modo sustancial el proceso de formación de voluntad en el seno de las Cámaras” [SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 1 a); 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 5; y 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 6].
5. A partir de esta doctrina, reiterada después en la STC 136/2011, de 13 de septiembre, procede ahora abordar la tacha de inconstitucionalidad que derivaría de la pretendida vulneración del art. 115 RS.
6. El segundo motivo de inconstitucionalidad alegado es la infracción del art. 147 CE, que recoge el principio dispositivo. Dicho principio, entienden los recurrentes, es de plena aplicación a la financiación autonómica e implicaría concretamente, para las Comunidades Autónomas, la “capacidad de decisión para establecer, en el marco de la Constitución y la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas, los recursos financieros de que habrán de nutrirse sus haciendas respectivas, optando por el empleo de unos u otros entre los previstos en el art. 157.1 de la Norma fundamental”. Pues bien, el argumento central que sustenta este motivo es que la disposición final segunda de la Ley 21/2001 condiciona indebidamente la aplicación del nuevo sistema de financiación a la aceptación por cada Comunidad Autónoma de la competencia de gestión de los servicios de asistencia sanitaria de la Seguridad Social. Dicho condicionamiento, alegan que implica además la introducción de una regla de carácter general y permanente que informará en el futuro el propio funcionamiento del sistema de financiación, de manera que éste sólo resultará aplicable “siempre que se produzca de forma incondicionada la aceptación de los servicios que, en cada momento, quiera el Estado transferir a las Comunidades Autónomas”. Por otro lado, como segundo argumento, sostienen los recurrentes que dicha norma no respetaría el contenido del acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera en su reunión del 27 de julio de 2001, lo que a su juicio implica que “la formación de la voluntad de aquella ley ha sido inconstitucional y, por tanto, nula”. La pretendida infracción del principio dispositivo se habría producido así por estos dos motivos.
En este marco de paso a un sistema de financiación único para todas las Comunidades Autónomas de régimen común, una vez que todas ellas han alcanzado idéntico nivel competencial, una medida como la contenida en la disposición final segunda tiene una lógica difícilmente discutible. En efecto, debe recordarse que no es ajena a la lógica del sistema de financiación la vinculación entre competencias materiales y financieras, e incluso el establecimiento de una relación de condicionalidad de manera que asumidas las primeras, deban seguir las segundas. Hay que partir de la base de que el paso de un Estado centralizado a un modelo de Estado en el que las Comunidades Autónomas son responsables de más de un tercio del gasto público se ha producido de forma paulatina y mediante la aprobación de sucesivos sistemas de financiación autonómica. Así, desde el primer momento la preocupación central es asegurar la continuación de la prestación de los servicios que venían siendo competencia del Estado. De esta manera, el sistema de financiación autonómica previsto inicialmente en la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas hacía referencia a un periodo transitorio, durante el cual la garantía estatal de la suficiencia de recursos constituía la única manera de llevar a cabo la descentralización sin detener el funcionamiento del Estado. Así se refleja en la disposición transitoria primera, apartado 1, LOFCA, de aplicación a aquel periodo transitorio inicial, y que establece que “hasta que se haya completado el traspaso de servicios correspondientes a las competencias fijadas a cada Comunidad Autónoma en el correspondiente Estatuto, o en cualquier caso, hasta que se hayan cumplido los seis años desde su entrada en vigor, el Estado garantizará la financiación de los servicios transferidos a la misma con una cantidad igual al coste efectivo del servicio en el territorio de la Comunidad en el momento de la transferencia”. La concreción de qué componentes debían integrar el coste efectivo de los servicios traspasados, se llevó a cabo inicialmente mediante el acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera número 1-1982. Posteriormente, entre 1987 y 1996 estuvieron en vigor dos modelos de financiación autonómica distintos: uno para el período 1987-1991 y otro para 1992-1996. Ambos modelos tienen su origen en sendos acuerdos del Consejo de Política Fiscal y Financiera (acuerdo 1-1986, de 7 de noviembre, por el que se aprueba el método para la aplicación del Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas en el periodo 1987-1991 y acuerdo 1-1992, de 20 de enero, sobre el sistema de financiación autonómica en el período 1992-1996).
7. Según los recurrentes, la vulneración del artículo 147 CE también se habría producido, en segundo lugar, porque la Ley 21/2001 no respetó lo acordado en el Consejo de Política Fiscal y Financiera el 27 de julio de 2001, a consecuencia de las enmiendas introducidas durante la tramitación del proyecto de ley a su paso por el Senado.
8. Como tercer motivo de inconstitucionalidad, los recurrentes consideran que la disposición final segunda, apartado 2, supone una infracción del principio de suficiencia, contenido en el art. 156.1 CE y que entienden también recogido en el art. 2.1 b) LOFCA y, por conexión, en el art. 2.1 e), pues la pretendida infracción de la suficiencia pondría a su vez de manifiesto la infracción del principio de lealtad institucional.
9. Finalmente, y como cuarto y último motivo de inconstitucionalidad, consideran los recurrentes que la disposición final segunda, apartado dos, de la Ley 21/2001 incurre en una doble infracción del art. 9.3 CE, por tratarse de una norma arbitraria, que además conculca el principio de seguridad jurídica como parte del principio de lealtad constitucional. La arbitrariedad sería debida a la ausencia de una explicación racional para la vinculación entre la aceptación del nuevo sistema de financiación y la transferencia de la gestión de los servicios sanitarios. También serían arbitrarias por la falta de proporcionalidad que habría entre el hecho de que una Comunidad Autónoma decida no aceptar una competencia y la consecuencia, a su juicio desproporcionada, de entender inaplicable todo el sistema de financiación a dicha Comunidad. Finalmente, la arbitrariedad radicaría en que la regulación sería discriminatoria, porque a juicio de los recurrentes, de no aceptarse las transferencias, podrían existir Comunidades Autónomas que se verían privadas de los recursos necesarios para financiar sus competencias.
a) En relación con la imputación de arbitrariedad a la norma recurrida, debemos comenzar por recordar que “el control de la constitucionalidad de las leyes debe ejercerse por este Tribunal de forma que no se impongan constricciones indebidas al Poder Legislativo y se respeten sus opciones políticas” (STC 13/2007, de 18 de enero, FJ 4), de manera que “el cuidado que este Tribunal ha de tener para mantenerse dentro de los límites de su control ha de extremarse cuando se trata de aplicar preceptos generales e indeterminados, como es el de la interdicción de la arbitrariedad” (misma Sentencia y fundamento jurídico), y ello porque “si el poder legislativo opta por una configuración legal de una determinada materia o sector del Ordenamiento no es suficiente la mera discrepancia política para tachar a la norma de arbitraria, confundiendo lo que es arbitrio legítimo con capricho, inconsecuencia o incoherencia creadores de desigualdad o distorsión en los efectos legales” (SSTC 73/2000, de 14 de marzo, FJ 4 y 13/2007, de 18 de enero, FJ 4).
b) En relación con el principio de lealtad constitucional y su aplicación a las relaciones financieras entre el Estado y las Comunidades Autónomas nos hemos pronunciado en reiteradas ocasiones, afirmando que éste resulta “esencial en las relaciones entre las diversas instancias de poder territorial” de manera que “constituye un soporte esencial del funcionamiento del Estado autonómico cuya observancia resulta obligada” (STC 239/2002, de 11 de diciembre, FJ 11), tratándose de un principio que “tiene una específica proyección en la materia financiera, tal como se recoge en las normas vigentes que integran el bloque de constitucionalidad en esta materia” (STC 109/2011, de 22 de junio, FJ 5). También hemos recalcado la conexión entre este principio y el establecimiento de un sistema adecuado de colaboración entre Administraciones, de manera que “el adecuado funcionamiento del Estado autonómico se sustenta en los principios de cooperación y coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas y de éstas entre sí, además de en el establecimiento de un sistema de relaciones presididas por la lealtad constitucional, principios todos ellos que deben hacerse efectivos al margen, incluso, del régimen de distribución competencial” (por todas, STC 109/2011, de 22 de junio, FJ 5). Finalmente, hemos destacado que lo que el principio de lealtad constitucional exige es que el Gobierno extreme el celo por llegar a acuerdos con las Comunidades Autónomas, pero no que dichos acuerdos deban ser vinculantes (SSTC 209/1990, de 20 de diciembre, FJ 4; 13/2007, de 18 de enero, FJ 11; y 31/2010, de 28 de junio, FJ 138). La tramitación como proyecto de ley de los acuerdos que se hayan adoptado en el seno de un órgano multilateral, como es el Consejo de Política Fiscal y Financiera, “constituye una garantía procedimental que no impide, limita ni menoscaba la potestad legislativa plena que, de acuerdo con el art. 66.2 CE, ejercen las Cortes Generales” (STC 181/1988, de 13 de octubre, FJ 4 y STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 136).
Type and record number Recurso de inconstitucionalidad 1849-2002
Date of the decision 15/12/2011
Promovido por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados en relación con diversos preceptos de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía.
La Ley 21/2001, establece el nuevo sistema de financiación autonómico, vigente a partir de 2002, adaptando al mismo las diferentes normas legales.
Se desestima el recurso de inconstitucionalidad planteado. La denuncia de infracción procedimental, por haberse admitido como transaccionales determinadas enmiendas que no lo eran, es desestimada pues las mismas, relativas al fondo de suficiencia, estaban materialmente conectadas con la iniciativa legislativa a modificar (STC 136/2011). La sentencia declara, asimismo, que no existe infracción del principio dispositivo, fundada por los recurrentes en la supuesta imposición a las Comunidades Autónomas de la carga de asumir un determinado nivel competencial, pues es razonable que la financiación dependa de la titularidad efectiva de las competencias materiales, lo que no significa que el legislador estatal imponga un determinado nivel competencial a las Comunidades Autónomas. El eventual apartamiento por el legislador estatal de lo acordado entre el Estado y las Comunidades Autónomas en las instancias de coordinación y cooperación, y destacadamente en el Consejo de Política Fiscal y Financiera, en ejercicio de la libertad de configuración de las instituciones que tiene constitucionalmente reconocida, tampoco supone desconocer el citado principio dispositivo o el principio de lealtad constitucional. Por lo que hace a la pretendida infracción de los principios de suficiencia y autonomía financiera, basada en que la ley daría pie a la privación de ciertos recursos a las Comunidades Autónomas que no acepten la transferencia de determinados servicios, se reitera que la valoración de la suficiencia financiera ha de tomar en consideración la totalidad de recursos de los que disponen las Comunidades Autónomas para el ejercicio de las competencias asumidas, no pudiendo formularse un juicio en abstracto sin conexión alguna con las magnitudes económicas reales. Se desestima, por último, la denuncia de arbitrariedad puesto que las eventuales diferencias de financiación entre Comunidades Autónomas responden a la lógica del nuevo sistema, que implica la asunción de competencias sanitarias.
No es ajena a la lógica del sistema de financiación, la vinculación entre competencias materiales y financieras, e incluso el establecimiento de una relación de condicionalidad, y por ello, la exigencia de que se haya alcanzado un determinado nivel competencial, como requisito previo para que le sean aplicables unas determinadas reglas de financiación, no vulnera el principio dispositivo, pues no impide a las Comunidades Autónomas decidir, dentro de los límites de la Constitución, acerca del nivel competencial que deban asumir [FJ 6].
El condicionamiento de la aplicación del nuevo sistema de financiación a la aceptación de la competencia de gestión de los servicios de asistencia sanitaria de la Seguridad Social no deja una puerta abierta a que el Estado imponga transferencias de competencias materiales a las Comunidades Autónomas como condición para mantener el sistema de financiación en vigor, pues este sistema se diseña teniendo en cuenta las competencias transferidas que el conjunto de recursos previsto en la Ley 21/2001 está destinado a financiar [FJ 6].
El hecho de que la Ley se haya apartado de lo acordado en el Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera, pese al papel que éste desempeña como órgano de coordinación de las competencias financieras entre Estado y Comunidades Autónomas, no puede implicar una infracción del art. 147.2 d) CE, ya que el principio dispositivo no puede interpretarse en el sentido de que cada Comunidad Autónoma pueda decidir, por sí misma, que parte del sistema de financiación le ha ser aplicable [FJ 7].
No cabe interpretar el principio dispositivo contenido en el art. 147 CE en el sentido de que han de ser las Comunidades Autónomas las habilitadas para elegir el sistema con arreglo al cual deberán financiarse ya que conferir carácter vinculante a la voluntad autonómica, no sólo anularía la potestad exclusiva del Estado para configurar el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas que considere más idóneo, sino que le privaría, tanto de ejercer sus potestades de coordinación ex art. 156.1 CE, como de garantizar la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el art. 2 CE (SSTC 13/2007, 31/2010) [FJ 7].
La previsión de que el sistema de financiación deba ser aceptado como un todo, junto a las competencias sanitarias introducida por las Cortes en ejercicio de su potestad legislativa plena, no merece reproche, pues obedece a que por primera vez se aúnan en un modelo de financiación autonómica todos los mecanismos que financian las diferentes competencias (SSTC 181/1988, 31/2010) [FJ 7].
El argumento de que la Ley 21/2011 contraría la voluntad expresada por las Comunidades Autónomas, no puede obviar el hecho de que todas ellas aceptaron el sistema, tal y como estaba regulado en la citada Ley, mediante sus respectivas Comisiones Mixtas, por lo que difícilmente puede sostenerse que el modelo de financiación en ella aprobada les fue impuesto de forma unilateral (ATC 192/2001) [FJ 7].
No infringe el principio de suficiencia, ex art. 156.1 CE, el mecanismo de entregas a cuenta establecido para las Comunidades Autónomas que no hayan recibido la transferencia de los servicios que se financiarán mediante el nuevo sistema, pues no excluye que puedan ser aplicables el resto de instrumentos de financiación previstos en el art. 157.1 CE y desarrollados por la LOFCA, ni implica que habrían de recibir una menor financiación sino, únicamente, una financiación que descansará en un mecanismo distinto al de las Comunidades Autónomas que sí hayan recibido las transferencias [FJ 8].
El principio de suficiencia exige atender todos los recursos a disposición de las Comunidades Autónomas y no sólo a las transferencias garantizadas por el Estado [FJ 8].
Doctrina sobre la suficiencia en relación con el principio de autonomía financiera, contenido en el art. 156.1 CE (SSTC 237/1992, 109/2011) [FJ 8].
La eventual diferencia de financiación no tiene efectos discriminatorios porque el término de comparación no tiene lugar entre Comunidades Autónomas con el mismo nivel competencial, sino que queda establecido entre Comunidades según hayan recibido o no las transferencias sanitarias, por lo que el nivel competencial sería heterogéneo [FJ 9].
La diferencia de financiación encuentra su racionalidad en la lógica del nuevo modelo de financiación, que tiene su epicentro en la incorporación de las competencias sanitarias al sistema de financiación común, no tratándose por tanto de una opción del legislador que carezca de toda justificación razonable, antes al contrario, ya que la medida tiende a facilitar un sistema de financiación homogéneo para todas las Comunidades Autónomas que tengan el mismo nivel competencial [FJ 9].
Doctrina sobre los límites del control de constitucionalidad de las leyes, que debe ejercerse por el Tribunal Constitucional, cuando se trata de aplicar preceptos generales e indeterminados, como es el de la interdicción de la arbitrariedad [FJ 9].
El debate legislativo sobre las normas objeto de impugnación ha propiciado un mayor respeto a la voluntad de las Comunidades Autónomas, que tuvieron tres foros diferentes —Consejo de Política Fiscal y Financiera, Parlamento y comisiones mixtas bilaterales— para discutir el modelo de financiación que les fue finalmente aplicado, por lo que no es posible afirmar, del iter seguido, que los mecanismos de cooperación y coordinación no hayan funcionado infringiendo el principio de lealtad constitucional [FJ 9].
La tramitación como proyecto de ley de los acuerdos adoptados en el seno de un órgano multilateral, como es el Consejo de Política Fiscal y Financiera, constituye una garantía procedimental que no impide, limita ni menoscaba la potestad legislativa plena que, de acuerdo con el art. 66.2 CE, ejercen las Cortes Generales (SSTC 181/1988, 31/2010) [FJ 9].
Doctrina sobre el principio de lealtad constitucional y su aplicación a las relaciones financieras entre el Estado y las Comunidades Autónomas (SSTC 239/2002, 109/2011) [FJ 9].
Los Reglamentos de las Cámaras pueden constituir parámetros de constitucionalidad, de manera que la inobservancia de los preceptos que regulan el procedimiento legislativo podría viciar de inconstitucionalidad la ley cuando esa inobservancia altere de modo sustancial el proceso de formación de la voluntad en el seno de las Cámaras (SSTC 99/1987, 136/2011) [FJ 4].
Debe comprobarse que existe una correlación material entre la enmienda y el texto enmendado, teniendo en cuenta que dicho juicio de conexión material o relación de homogeneidad debe realizarse con toda cautela, pues el procedimiento legislativo no puede verse atrapado en unas reglas tan rígidas que hagan del debate parlamentario un procedimiento completamente reglado [FJ 4].
No es posible afirmar que las cuestiones introducidas mediante las enmiendas trasnacionales estuvieran materialmente desconectadas de la finalidad del acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera, incorporado al proyecto de ley, o incurrieran en la falta de homogeneidad con la misma, por lo que no cabe apreciar una conculcación de los límites constitucionales al derecho de enmienda [FJ 5].
Doctrina sobre los contornos constitucionales del derecho de enmienda (SSTC 119/2011, 136/2011) [FJ 4].
Al ser la financiación autonómica piedra angular del sistema de ordenación de competencias, la presente controversia, que incide sobre el tipo de vinculación establecido por el legislador entre las competencias financieras y las materiales, tiene un evidente contenido competencial, pues la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas es correlato necesario de su autonomía política (STC 68/1996) [FJ 2].
La presunción de constitucionalidad de normas con rango de ley no puede desvirtuarse sin un mínimo de argumentación, por lo que no cabe admitir impugnaciones globales y carentes de una razón suficientemente desarrollada (STC 43/1996) [FJ 2].
Doctrina sobre la pervivencia del objeto pese a la derogación de la norma en aquellos procesos constitucionales en los que se plantea una controversia en el ámbito de las competencias respectivas del Estado y de las Comunidades Autónomas (SSTC 196/1997, 136/2011) [FJ 2].
Artículo 6 j) apartados 1, 2
Artículo 7 apartado 3
Artículo 16 apartado 1
Artículo 1265, f. 7
Artículo 1267, f. 7
Artículo 1.1, ff. 4, 9
Artículo 40.1, ff. 2, 8
Artículo 66.2, ff. 4, 9
Artículo 131, ff. 2, 8
Artículo 138, ff. 2, 8
Artículo 147, ff. 1, 2, 6, 7
Artículo 156, ff. 1, 2, 8
Artículo 156.1, ff. 7, 8
Artículo 157, f. 7
Artículo 157.1, ff. 6, 8
En general, ff. 6, 7, 8
Artículo 2.1 (redactado por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre), f. 2
Artículo 2.1 b) (redactado por la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre), f. 1
Artículo 2.1 b) (redactado por la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre), ff. 1, 2, 8
Artículo 2.1 e) (redactado por la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre), ff. 1, 2, 8
Artículo 2.1 g), ff. 2, 8
Disposición transitoria primera, apartado 1, f. 6
Artículo 51.3, f. 9
Artículo 56, f. 9
Artículo 56 bis 1, f. 9
Artículo 115, ff. 1 a 3, 5
En general, ff. 2, 6, 7
Artículo 2.1 f), f. 8
Artículo 6 j), f. 5
Artículo 6 j) apartados 1, 2, ff. 1, 3
Disposición derogatoria única, ff. 1, 8
Disposición final segunda, ff. 2, 5, 6
Disposición final segunda, apartado 2, ff. 1, 3, 6, 8, 9
Autonomía financieraAutonomía financiera, ff. 2, 8
Competencias autonómicas de gestiónCompetencias autonómicas de gestión, ff. 6, 9
Competencias de las Comunidades AutónomasCompetencias de las Comunidades Autónomas, ff. 5, 6, 7
Competencias en materia de sanidadCompetencias en materia de sanidad, ff. 5, 6
Comunidades AutónomasComunidades Autónomas, ff. 1, 8
Conexión material entre enmienda e iniciativa legislativaConexión material entre enmienda e iniciativa legislativa, ff. 3 a 5
Control abstracto de constitucionalidadControl abstracto de constitucionalidad, f. 2
Control de constitucionalidad de las normas jurídicasControl de constitucionalidad de las normas jurídicas, f. 9
Control financieroControl financiero, ff. 2, 8
Enmiendas en el SenadoEnmiendas en el Senado, ff. 4, 5, 9
Financiación autonómicaFinanciación autonómica, ff. 2, 5 a 9
Fondo de suficienciaFondo de suficiencia, f. 1
Impugnación de normas de vigencia temporalImpugnación de normas de vigencia temporal, f. 2
Orden constitucional de competenciasOrden constitucional de competencias, ff. 8, 9
Principio de interdicción de la arbitrariedadPrincipio de interdicción de la arbitrariedad, f. 9
Principio de lealtad constitucionalPrincipio de lealtad constitucional, ff. 8, 9
Principio de lealtad institucionalPrincipio de lealtad institucional, ff. 2, 8
Principio de suficiencia financieraPrincipio de suficiencia financiera, f. 8
Principio dispositivo del régimen autonómicoPrincipio dispositivo del régimen autonómico, ff. 6, 7
Reglamento del SenadoReglamento del Senado, ff. 4, 5
Reglamentos parlamentariosReglamentos parlamentarios, ff. 4, 5
SenadoSenado, ff. 4, 5
Sistema de financiaciónSistema de financiación, ff. 2, 5 a 9
Interpretación de Reglamentos parlamentariosInterpretación de Reglamentos parlamentarios, ff. 4, 5
Servicios públicos de saludServicios públicos de salud, ff. 6, 7, 9
Consejo de política fiscal y financiera de las Comunidades AutónomasConsejo de política fiscal y financiera de las Comunidades Autónomas, Función, ff. 2, 5 a 9