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Timestamp: 2019-12-12 10:42:45
Document Index: 232851410

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Sentencia de Constitucionalidad nº 042/93 de Corte Constitucional, 11 de Febrero de 1993 - Jurisprudencia - VLEX 43557069
Sentencia de Constitucionalidad nº 042/93 de Corte Constitucional, 11 de Febrero de 1993
Fecha de Resolución: 11 de Febrero de 1993
Dec. 2304/89. Art. 45. Nulidad de actos administrativos. Exceso en ejercicio de facultades extraordinarias. Inhibida.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Vicios de forma/CADUCIDAD
El concepto de extralimitación en el ejercicio de las facultades se contrae, en el presente caso, a un aspecto de nuda competencia. La Constitución Política dispone en su artículo 242-3 que las acciones públicas por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto. Tratándose de normas expedidas con anterioridad a la nueva Constitución Política, dicho término debe contarse a partir de la promulgación de la misma, es decir, desde el 7 de julio de 1991. La demanda, objeto de este pronunciamiento, fue presentada en Secretaría General el treinta y uno (31) de agosto de 1992, fecha para la cual ya había operado la caducidad.
REF: Demanda Nº D-197
Demanda de inconstitucionalidad parcial contra el artículo 45 del decreto ley 2304 de 1989, que modificó el artículo 206 del Código Contencioso Administrativo
Santafé de Bogotá, D.C., febrero 11 de 1993
Aprobado por Acta Nº 11
La S.P. de la Corte Constitucional, integrada por su P.S.R.R. y por los Magistrados C.A.B., E.C.M., J.G.H.G., A.M.C., F.M.D. y J.S.G.,
En el proceso ordinario de constitucionalidad contra el artículo 45 del Decreto ley 2304 de 1989 que modificó el artículo 206 del Código Contencioso Administrativo.
El tenor literal del artículo acusado es el siguiente:
(DECRETO 2304 DE 1989)
Art. 45. El artículo 206 del Código Contencioso Administrativo quedará así:
Artículo 206: Ambito. Los procesos relativos a nulidad de actos administrativos y cartas de naturaleza, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa, a controversias sobre contratos administrativos y privados con cláusula de caducidad y a nulidad de laudos arbitrales proferidos en conflictos originados en los contratos mencionados, se tramitarán por el procedimiento ordinario. Este procedimiento también debe observarse para adelantar y decidir todos los litigios para los cuales la Ley no señale un trámite especial.
1. El ciudadano J.H.G.E. demanda ante esta Corporación la inconstitucionalidad del artículo 45 del Decreto ley 2304 de 1989 con base en los mismos argumentos expuestos por la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia del 3 de abril de 1992 para inaplicar el fragmento acusado, con fundamento en el artículo 4º de la CP.
En dicha oportunidad se consideró que la parte demandada de la norma excedía las facultades extraordinarias concedidas al Presidente por medio del artículo 1º, literal e), de la Ley 30 de 1987, pues el Ejecutivo, lejos de "simplificar el trámite de los procesos judiciales", hizo más dispendioso y complicado el relativo a la nulidad de los laudos arbitrales proferidos en conflictos suscitados en contratos administrativos y privados con cláusula de caducidad, al someterlo al procedimiento ordinario cuando antes se tramitaba por un procedimiento especial, expedito y simple.
2. Dentro del término de fijación en lista, el apoderado del Ministerio de Justicia, R.A.C.M., presentó escrito defendiendo la constitucionalidad de la norma acusada. En él señala (Fls. 15 a 18):
"El interviniente expone en forma muy confusa las ideas que fundamenta su parecer. Con todo. se han extractado las que podrían ser pertinentes para desvirtuar el presunto desbordamiento de las facultades y demostrar que ellas se ciñeron a la ley habilitante, a saber:
"...como la ley 30 de 1987, en su artículo 1º. literal i) facultó al Presidente de la República para que en los procesos administrativos se suprimiera el recurso extraordinario de anulación, el decreto 2304 de 1989 por medio del cual se reformó el Código Contencioso Administrativo, suprimió el recurso de anulación contra los laudos arbitrales, quedando claro... que lo que procede contra ellos es la acción contencioso-administrativa - artículos 84 u 85 del Código Contencioso Administrativo - y no el recurso de anulación consagrado en el decreto 2279 de 1989...
"La subrogación del artículo 206 del Código Contencioso Administrativo tuvo por objeto señalar el trámite del procedimiento ordinario contencioso-administrativo para los laudos arbitrales para guardar concordancia con lo dispuesto en el numeral 12 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, que en su parte pertinente dispone:
"En única instancia.- El Consejo de Estado, en sala de lo contencioso-administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:
12. De los de nulidad de los laudos arbitrales proferidos en conflictos originados en contratos administrativos, o de derecho privado de la administración en que se haya incluído cláusula de caducidad, por las causales y dentro del término prescritos en las normas que rigen la materia. Contra la sentencia no procede recurso alguno." (Fl. 17)
3. En su concepto, el señor P. General de la Nación, luego de precisar que los cargos deben analizarse a la luz de la Constitución de 1886 que fue la norma atributiva de competencia, analiza comparativamente el procedimiento especial a que el Decreto 2279 de 1989 sometía la nulidad de los laudos arbitrales y el ordinario. Dicho análisis lo lleva a concluir que los cargos de la demanda son fundados, pues, como lo observó el Consejo de Estado en la sentencia citada por el demandante, este último resulta siendo más largo y dispendioso, y por ende, contrario al mandato de la ley de facultades. Por tal razón, solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible el aparte acusado.
1. El demandante hace consistir el cargo de inconstitucionalidad que endereza contra el artículo 45 del Decreto ley 2304 de 1989, en una pretendida extralimitación incurrida por el Gobierno al expedir la norma sin encontrarse facultado para el efecto por la Ley 30 de 1987. El mandato de la ley de facultades, se observa en la demanda, era el de agilizar los procedimientos judiciales, y no el de crear un trámite dispendioso, como lo hizo la norma acusada, al someter al procedimiento ordinario la nulidad de los laudos arbitrales antes objeto de un trámite especial, expedito y simple.
2. Las normas relativas a la investidura extraordinaria de facultades legislativas en favor del Presidente de la República, establecen las condiciones mínimas de orden temporal y material cuya existencia resulta necesaria para completar el presupuesto extraordinario de habilitación normativa sin el cual no puede ejercerse esta función. Dichas normas fijan los criterios conforme a los cuales debe juzgarse la validez de los Decretos leyes expedidos por el Presidente, como quiera que en ellas se define el elemento de competencia, requisito formal que condiciona el ejercicio de las facultades conferidas a aquél.
3. El concepto de extralimitación en el ejercicio de las facultades se contrae, en el presente caso, a un aspecto de nuda competencia.
4. La Constitución Política dispone en su artículo 242-3 que las acciones públicas por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto.
5. Tratándose de normas expedidas con anterioridad a la nueva Constitución Política, dicho término debe contarse a partir de la promulgación de la misma, es decir, desde el 7 de julio de 1991.
6. La demanda, objeto de este pronunciamiento, fue presentada en Secretaría General el treinta y uno (31) de agosto de 1992, fecha para la cual ya había operado la caducidad de que trata el artículo 242-3 CP.
Declararse inhibida respecto de la demanda de la referencia por haber operado la caducidad de la acción conforme a lo dispuesto por el artículo 242-3 de la Constitución Política.
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Salvamento de voto a la Sentencia No. C-042/93
COMPETENCIA-Naturaleza (Salvamento de voto)
Los aspectos de competencia y de contenido material son indubitablemente de fondo, como quiera que tocan con la materia de la atribución. De ahí que considere que no son susceptibles de convalidación por el mero paso del tiempo. La decisión de la Corte Constitucional significa ni mas ni menos que por el expediente fácil del paso del tiempo, que por demás es sumamente breve -un año-, se convalidarán todo tipo de vicios con la anuencia del órgano que paradójicamente está encargado de preservar la supremacía e integridad de la Carta Política. Por esta vía pues, la Corporación ha cercenado en forma dramática los alcances de la acción pública ciudadana como mecanismo eficaz para el control de los excesos del gobernante.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Vicios de Forma (Salvamento de voto)
Los "vicios de forma" atienden, pues, al procedimiento establecido en la Carta Política para la expresión de la voluntad de un órgano determinado, esto es, al cómo. No al qué o contenido mismo del acto que la autoridad está facultada para dictar.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Vicios de Forma (Salvamento de voto)
El silencio que guardó la sentencia acerca de cuáles excesos en el ejercicio de las facultades extraordinarias constituyen "puntos de forma" nó puede en modo alguno interpretarse como una aceptación de la validez de este enunciado en el ámbito general y universal. Tan solo como un vacío que debe ser llenado.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS/TRANSITO CONSTITUCIONAL (Salvamento de voto)
Cuando se trate de una ley de facultades extraordinarias expedidas al amparo de la Constitución anterior y según sus requisitos y formalidades, el decreto dictado al amparo de la Constitución derogada y que las desarrollaba debe ajustarse a sus prescripciones, que como se ha señalado más arriba, estuvieron consagradas en el numeral 12 del artículo 76 de la Carta de 1886. Es una solución lógica y coherente, ya que carecería de fundamento exigir el cumplimiento de contenidos normativos que no existían al momento de expedirse la ley de facultades extraordinarias y el decreto con fuerza de ley que las desarrolló. Hay que señalar también que si bajo la vigencia de la Carta de 1991, estuviera corriendo todavía un término que otorgara facultades extraordinarias al Presidente sobre una materia prohibida por el nuevo ordenamiento jurídico, esas facultades no podrían ser ejercidas porque serían contrarias a la Constitución, y tal vicio se extendería obviamente al decreto que las desarrollara.
COSA JUZGADA RELATIVA/LAUDO ARBITRAL (Salvamento de voto)
La Corte Suprema de Justicia limitó en forma expresa el alcance de su fallo a la consideración según la cual los procesos contencioso-administrativos adelantados ante esa jurisdicción quedaron comprendidos dentro de la noción genérica de "procesos judiciales" y eran, por ende, susceptibles de modificaciones con base en las facultades de ley 30 de 1987. Así lo hizo constar en forma expresa en su parte considerativa. Habida consideración del alcance limitado de esa sentencia, se ha operado el fenómeno procesal de la cosa juzgada relativa. Por tanto, la Corte Constitucional en esta oportunidad deberá volver a examinar la constitucionalidad -esta vez parcial- del artículo 45 del decreto 2304 de 1989, considerando que la razón por la cual se tacha de extralimitar las facultades extraordinarias, es completamente distinta de la que fue estudiada por la Corte Suprema de Justicia en el fallo antecitado.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Exceso/RECURSO DE ANULACION DE LAUDO (Salvamento de voto)
En lugar de ceñirse el Ejecutivo a la autorización que le fue conferida para "simplificar el trámite de los procesos judiciales", actuó en contravía de tal imperativo pues, siendo plenamente conocido que el juicio ordinario contencioso-administrativo precisamente se caracteriza por ser el que presenta mayor amplitud en los términos y etapas procesales, sometió a esa cuerda procesal la tramitación de un recurso extraordinario que, por su propia naturaleza, no requiere para su decisión de un proceso nuevo, comoquiera que su base fáctica no es otra que la resultante del proceso en el que la decisión recurrida se profirió.
EL DESBORDAMIENTO EN EL AMBITO MATERIAL DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS : VICIO DE FORMA?
EXPEDIENTE D-197
Demanda de inconstitucionalidad parcial contra el artículo 45 del decreto 2304 de 1989, que modificó el artículo 206 del Código Contencioso Administrativo.
A continuación expondré las razones de mi disentimiento con la decisión mayoritaria, fruto de la contundente derrota que en la sesión de febrero 11 se me inflingió como Ponente.
Son ellas las mismas que defendí luego en la sesión del 23 de febrero, las cuales me movieron a insistir en el proyecto que resolvía el mérito de la cuestión planteada y declaraba inexequible la norma acusada.
La razón esencial de mi discrepancia con la posición de mayoría tiene que ver con lo que ella -sin mayor explicación- ha dado en considerar como "vicio de forma" para efectos de aplicar a las acciones públicas ciudadanas de inconstitucionalidad el término de caducidad de un (1) año previsto en el artículo 243 de la Carta Política.
Registro con suma preocupación que en la S.P. haya hecho carrera la singular tesis según la cual los aspectos de competencia relacionados con el ámbito material de ejercicio de las facultades extraordinarias son "vicios de forma."
En mi opinión los aspectos de competencia y de contenido material son indubitablemente de fondo, como quiera que tocan con la materia de la atribución. De ahí que considere que no son susceptibles de convalidación por el mero paso del tiempo.
Los nefastos y graves efectos que acarrea la decisión tomada por la Corte se avizoran en el horizonte. Nadie ignora que en el país el ejecutivo es el órgano que mas prolijamente legisla, no sólo mediante el recurso a los siempre desnaturalizados "estados de excepción" sino, también, por la vía de la expedición de decretos con fuerza de ley que desarrollan facultades extraordinarias.
La decisión de la Corte Constitucional significa ni mas ni menos que por el expediente fácil del paso del tiempo, que por demás es sumamente breve -un año-, se convalidarán todo tipo de vicios con la anuencia del órgano que paradójicamente está encargado de preservar la supremacía e integridad de la Carta Política.
Por esta vía pues, la Corporación ha cercenado en forma dramática los alcances de la acción pública ciudadana como mecanismo eficaz para el control de los excesos del gobernante.
No comparto la tesis que hizo carrera, por las siguientes razones esenciales:
Ni en la jurisprudencia constitucional colombiana ni en la más autorizada doctrina el término "vicio de forma" ha connotado los problemas que plantee una norma desde el punto de vista de su contenido.
En efecto, después de revisar minuciosamente la jurisprudencia constitucional de la Corte Suprema de Justicia no se encontró decisión alguna en la que dicha Corporación definiera la extralimitación material de las facultades extraordinarias como un "vicio de forma."
Por el contrario, ella reservó dicho término para connotar las irregularidades en que un determinado órgano pudiere haber incurrido dentro del procedimiento de formación de un acto o de expresión de su voluntad por pretermisión o incumplimiento de las formalidades o ritualidades indispensables para su válida expedición, i.e, en materia de discusión, publicación, aprobación, etc.
A este respecto es en alto grado iluminante la sentencia No. 57 de noviembre 3 de 1981, M.P.D.F.U.R., que declaró inexequible el Acto Legislativo 1o. de 1979 por vicios de forma, a la cual pertenece el siguiente aparte:
"El estudio que se deja hecho sobre el trámite que tuvo en el Congreso el acto legislativo acusado, lleva fatalmente a concluir que la acumulación reiterada de diversos proyectos de reforma constitucional, que se hizo tanto en la primera como en la segunda legislatura, quebranta de manera frontal e incontrastable lo estatuido por el artículo 81, inciso 7o. de la Constitución y, consecuencialmente además, los artículos 2o. y 20 de la misma Carta Fundamental.
"Se vició, de esta manera, el intento de reformar la Constitución que hizo el Congreso como constituyente derivado o secundario, en las legislaturas de 1978 y 1979, por no haberse ceñido aquel cuerpo colegiado a los procedimientos establecidos en la misma Carta y en su propio Reglamento para el ejercicio de su potestad de modificar el Estatuto Fundamental del país.
"El referido vicio de forma conduce a la conclusión inexorable de que el Acto Legislativo No. 1 de 1979, fruto de aquellas acumulaciones de proyectos, actualmente prohibidas por la Carta Fundamental, es totalmente inexequible y así debe declararlo la Corte." G.J. T. 144, 1981, pp. 401-402.
La mayoría adujo en el transcurso de las sesiones en favor de su posición la sentencia No. 87 de julio 25 de 1991 de la Corte Suprema de Justicia, de la que fue ponente el H. Magistrado P.E.T..
Dicho pronunciamiento tuvo por objeto determinar el tipo de ordenamiento constitucional aplicable al examen de presuntas extralimitaciones en el ejercicio de facultades extraordinarias. En ese contexto deben entenderse los razonamientos que en el se hicieron para fundamentar por qué esa índole de acusaciones deben examinarse en torno a la Constitución vigente al tiempo del otorgamiento de las facultades.
- Por su alcance y finalidad específica no definió qué tipo de irregularidades se encuadran dentro del concepto de "vicios de forma" o de "vicios de fondo".
- La frase "téngase en cuenta además, que la validez formal de la expedición de un acto, en la que queda incluido el elemento de la competencia de su autor"11 Sentencia citada, p 7. no se refiere en manera alguna a si los problemas de competencia o de desbordamiento del ámbito material de las facultades extraordinarias son formales o materiales.
- Unicamente puntualizó que ese aspecto toca con los problemas de validez que obligan a determinar si la autoridad que ejerció la competencia tenía el poder legítimo para dictar normas vinculantes del contenido de las expedidas.
La mayoría también alega que en la sentencia C-221 de mayo 29 de 1992 de la que fue ponente el Dr. A.M.C. se definió el punto. En ella se sostuvo:
"No obstante, el examen de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional debe hacerse con base en la Constitución Política actualmente vigente, esto es, la de 1991, y no con base en textos derogados que sólo producirían fallos inocuos.
"Distinto sería el caso hipotético en el que se demandara un punto de forma -como por ejemplo un exceso en el ejercicio de facultades legislativas extraordinarias-, porque en este caso operaría un fenómeno contrario: el examen de constitucionalidad debería hacerse con base en el estatuto constitucional entonces vigente."22 Corte Constitucional, S.P.. Sentencia C-221 de mayo 29 de 1992. M.P., Dr. A.M.C., Gaceta Constitucional Tomo I, 1992, p. 157.
Como consta en la anterior transcripción, la afirmación en cuestión se consignó de manera indeterminada. El silencio que guardó la sentencia acerca de cuáles excesos en el ejercicio de las facultades extraordinarias constituyen "puntos de forma" nó puede en modo alguno interpretarse como una aceptación de la validez de este enunciado en el ámbito general y universal. Tan solo como un vacío que debe ser llenado.
Por lo demás, en la referida sentencia, la antedicha afirmación se hizo con miras a definir "el texto constitucional que sirve de referente para el examen de las normas acusadas"33 Título del acápite a que pertenece el párrafo transcrito p. 157. . No para determinar el tipo de irregularidades que se encuadran dentro del concepto de "vicios de forma" o de "vicios de fondo."
Por si lo anterior fuera poco, al punto se le dedicaron escasos dos renglones. Ninguna explicación se dió acerca de las razones en que se basó tal aseveración.
Para esclarecer las diferencias entre "límites formales" y "límites materiales" cuya transgresión da lugar a los "vicios de forma" y a los "vicios de fondo", respectivamente, es pertinente tener en cuenta la autorizada opinión de N.B., reconocido profesor de Filosofía del Derecho, cuyo pensamiento sobre el punto se resume en las reflexiones que a continuación se transcriben:
"Cuando un órgano superior atribuye un poder normativo a un órgano inferior, no le atribuye un poder ilimitado, puesto que al hacerlo establece también los límites dentro de los cuales puede ser ejercido dicho poder normativo. Tanto el ejercicio del poder negocial como el ejercicio del poder jurisdiccional están limitados por el poder legislativo, y este, a su vez, está limitado por el poder constitucional. A medida que se desciende a lo largo de la pirámide, el poder normativo está cada vez más circunscrito. P. en la cantidad de poder atribuido a la fuente negocial con respecto a la atribuida a la fuente legislativa.
Relativos al contenido;
Relativos a la forma.
Por esto se habla de límites materiales y de límites formales. El primer tipo de límites tiene que ver con el contenido de la norma que el inferior está autorizado para dictar, y el segundo tipo se refiere a la forma, esto es, al modo o al procedimiento por medio del cual el inferior debe dictar la norma. Desde el punto de vista del inferior, puede observarse que este recibe un poder limitado, en relación con aquello que puede mandar o prohibir, o respecto de cómo puede mandar o prohibir. Estos dos límites pueden ser ambos impuestos al mismo tiempo, pero en algunos casos se puede imponer uno sin el otro. Es importante destacar estos límites porque delimitan el ámbito en que la norma inferior puede ser proferida legítimamente; una norma inferior que exceda los límites materiales, esto es, que regule una materia diferente de la que le ha sido asignada o en forma diferente de la prescrita, o bien que exceda los límites formales al no seguir el procedimiento establecido, es susceptible de ser declarada ilegítima o de ser expulsada del sistema44 Bobbio, N.. "Teoría General del Derecho". Ed. Temis, Segunda edición, pág. 165. .
Así las cosas, estimo que el caso ha debido resolverse en la forma que inicialmente propuse, y que es la que sigue, a saber:
"B. LOS CARGOS FORMULADOS
La norma parcialmente atacada en el presente caso tuvo su origen en la normación de competencias que preveía la Carta de 1886. El agravio a la Constitución se hace consistir en el exceso en que presuntamente incurrió el Presidente de la República al expedirla, dada su incompetencia para someter, en desarrollo de la habilitación legislativa que le fue conferida por la ley 30 de 1987, los procesos judiciales a trámites mas dispendiosos y largos que los existentes. Es, preciso, pues, dilucidar qué ordenamiento constitucional ha de tenerse en cuenta para determinar la validez de las facultades extraordinarias. A ello seguidamente se procederá.
"C. LAS ACUSACIONES POR PRESUNTAS TRANSGRESIONES
A REGLAS SOBRE COMPETENCIA NORMADAS POR LA CARTA DE 1886 Y EL TRANSITO CONSTITUCIONAL.
Esta Corporación, de manera análoga a como en su momento lo hiciera la Corte Suprema de Justicia con ocasión del tránsito constitucional, ante acusaciones por presunto exceso en el ejercicio de facultades extraordinarias conferidas y desarrolladas bajo el imperio de la Constitución de 1886, ha tenido oportunidad de trazar lineamientos jurisprudenciales sobre la materia.
Así se desprende de los pronunciamientos expresos que a continuación se transcriben:
"... considera la Corporación que la valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o nó de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio. Mal podrían enervarse los efectos de lo que en su momento estuvo correctamente ejercido desde el punto de vista de la competencia, por el solo hecho de que en un momento ulterior se produjere un cambio normativo, pues ello equivaldría a asignarle efectos retroactivos al nuevo ordenamiento respecto de actos con cuya emisión, dentro del término y con los demás requisitos exigidos por el antiguo, ya se había consumado o agotado el ejercicio de la competencia correspondiente.
"Téngase en cuenta además, que la validez formal de la expedición de un acto, en la que queda incluido el elemento de la competencia de su autor, depende, de acuerdo con criterios de aceptación general en materia de aplicación de la norma jurídica en el espacio y en el tiempo, de la ley vigente en el lugar o en el momento de su celebración, plasmados en los conocidos aforismos "locus regit actum" y "tempus regit actum". En otras palabras, la nueva ley sobre competencia y forma regirá "ex nunc", no "ex tunc".
"Así que en este preciso punto está lejos de tener cabida el fenómeno de la retroactividad de la nueva Constitución; al contrario, lo que sucede es que la de 1886 continúa proyectando efectos aún después de perder vigencia o aplicabilidad...
"Por otra parte, de optarse por una solución diferente se causarían traumatismos de incalculables consecuencias a la sociedad, al sumirla en la incertidumbre sobre la vigencia de gran parte del ordenamiento jurídico por el que se venía rigiendo. P., por ejemplo, en lo que implicaría para el país la desaparición, de un momento a otro, de casi todos los Códigos, expedidos -como han sido- en desarrollo de facultades extraordinarias que hoy, según el artículo 150-10 de la Constitución que hace poco entró en vigor, no pueden emplearse para semejante propósito; o la del sistema tributario nacional, condensado en el Estatuto Tributario (Decreto 624 de 1989) que igualmente es fruto de ésta clase de facultades, no utilizables tampoco a partir de la Constitución de 1991 para decretar impuestos en virtud del mismo precepto superior citado."55 Corte Suprema de Justicia -S.P.- Sentencia 87 de julio 25 de 1991, M.P., Dr. P.E.T..
La Corte Suprema reiteró esta doctrina en los siguientes términos:
" A este respecto la Corte ha señalado que cuando se trate de una ley de facultades extraordinarias expedidas al amparo de la Constitución anterior y según sus requisitos y formalidades, el decreto dictado al amparo de la Constitución derogada y que las desarrollaba debe ajustarse a sus prescripciones, que como se ha señalado más arriba, estuvieron consagradas en el númeral 12 del artículo 76 de la Carta de 1886. Es una solución lógica y coherente, ya que carecería de fundamento exigir el cumplimiento de contenidos normativos que no existían al momento de expedirse la ley de facultades extraordinarias y el decreto con fuerza de ley que las desarrolló. Hay que señalar también que si bajo la vigencia de la Carta de 1991, estuviera corriendo todavía un término que otorgara facultades extraordinarias al Presidente sobre una materia prohibida por el nuevo ordenamiento jurídico, esas facultades no podrían ser ejercidas porque serían contrarias a la Constitución, y tal vicio se extendería obviamente al decreto que las desarrollara."66 Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sentencia No 107 del 12 de septiembre de 1991. M.P.D.F.M.D..
La Corte Constitucional, por su parte, ha expresado claramente que:
" En lo que respecta a la determinación sobre si fueron atendidas o desconocidas las formalidades a las que estaba sujeta la expedición de las normas en controversia, mal podría efectuarse la comparación con los requerimientos que establezca el nuevo régimen constitucional ya que éste únicamente gobierna las situaciones que tengan lugar después de iniciada su vigencia y, por ende, la constitucionalidad por este aspecto formal tiene que ser resuelta tomando como referencia el ordenamiento que regía cuando nacieron los preceptos en estudio."
" El tema específico de la acusación formulada en la demanda que se resuelve, esto es, el potencial abuso de las facultades otorgadas, no puede abordarse sino mediante la verificación de las normas que delimitaban la tarea del gobierno en el momento en que hizo uso de la habilitación legislativa."77 Cfr. Corte Constitucional, S.P.. Sentencia No C-416 del 18 de Junio de 1992.M.P.D.J.G.H.G.
El anterior pronunciamiento se reiteró en otro de la misma fecha en términos no menos claros, a saber:
"Ahora bien, cabe preguntarse cuál es el régimen constitucional que debe servir de referencia para revisar la constitucionalidad de que trata el presente expediente. La norma acusada, fue expedida bajo la vigencia de la Constitución anterior, en desarrollo igualmente de una ley normada por los preceptos de ese orden superior. Una primera respuesta se impone al interrogante planteado: las revisiones de exequibilidad que adelante la Corporación deben realizarse a partir de la Constitución vigente, por cuanto el control de constitucionalidad que tiene a su cargo, resultaría inocuo para los fines institucionales que le son propios, que no son otros que el aseguramiento de la conformidad del orden político-jurídico con la Carta fundamental. Ninguna funcionalidad institucional justifica una labor de la Corte Constitucional que se orientara a retrover la constitucionalidad de un precepto frente a una Constitución inexistente. Sin perjuicio de lo anterior, se han previsto por la dogmática jurídica, en su capítulo sobre la ´vigencia de las leyes en el tiempo´, reglas que determinan efectos cuya validez se consolidó conforme al orden precedente. entre estas reglas, se encuentran las relacionadas con las condiciones procedimentales de existencia de las leyes, de manera que las normas sobre trámite en la elaboración de la ley, habiéndose cumplido, le garantizan a ésta, su validez, hacia el futuro, aún cuando sobrevengan cambios a dichos trámites. Así, la acusación de inconstitucionalidad de una norma, con base en violaciones procedimentales, tal el presente caso, habilita hacia el futuro las reglas superiores que autorizaban la expedición de decretos extraordinarios, para con base en ellos adelantar un juicio de constitucionalidad (Ver sobre el particular sentencias Nos. 85, 87 y 116 de 1991; 01 y 03 de 1992, de la Honorable Corte Suprema de Justicia)"88 Corte Constitucional, S.P.. Sentencia C-417 del 18 de junio de 1992.M.P.D.F.M.D..
Así, pues, en el presente caso, la Corte Constitucional para efectuar el juicio de constitucionalidad, valorará tanto el aspecto temporal como el material atinente al ejercicio de las facultades extraordinarias con apoyo en las normas de la Constitución anterior, como quiera que esta era la vigente al tiempo en que se expidió la disposición habilitante y en razón a que su ejercicio ocurrió también con anterioridad a la entrada en vigor de la Carta de 1991.
LA COSA JUZGADA RELATIVA.
Para los efectos de este fallo, es del caso recordar que con ocasión también de acusación ciudadana por presunto desbordamiento de la norma habilitante, la Corte Suprema de Justicia -S.P.- 99 Corte Suprema de Justicia -S.P.- Sentencia No. 77 de junio 12 de 1990, proceso 2059, M.P.D.F.M.D.. en sentencia No. 77 de junio doce (12) de mil novecientos noventa (1990) profirió pronunciamiento de mérito en relación -entre otras- con la disposición a que pertenece el fragmento que en esta oportunidad nuevamente se acusa.
En la citada oportunidad, esa Corporación limitó en forma expresa el alcance de su fallo110 Ibídem, p. 21. a la consideración según la cual los procesos contencioso-administrativos adelantados ante esa jurisdicción quedaron comprendidos dentro de la noción genérica de "procesos judiciales" y eran, por ende, susceptibles de modificaciones con base en las facultades de ley 30 de 1987. Así lo hizo constar en forma expresa en su parte considerativa.
Habida consideración del alcance limitado de esa sentencia, se ha operado el fenómeno procesal de la cosa juzgada relativa. Por tanto, la Corte Constitucional en esta oportunidad deberá volver a examinar la constitucionalidad -esta vez parcial- del artículo 45 del decreto 2304 de 1989, considerando que la razón por la cual se tacha de extralimitar las facultades extraordinarias, es completamente distinta de la que fue estudiada por la Corte Suprema de Justicia en el fallo antecitado.
LA VIGENCIA DE LA NORMA CONTENTIVA DEL FRAGMENTO MATERIA DE ACUSACION.
Por lo demás, es también del caso recordar que mediante la ley 30 de 1987 el Congreso revistió de facultades extraordinarias al Presidente de la República para que expidiera normas destinadas a hacer frente a la parálisis de la justicia, la que, según, resultados de investigaciones realizadas, entre otras, por la Fundación SER, se origina, entre otros, en factores de entrabamiento institucional tales como los ocasionados por la existencia de trámites innecesarios y reiterativos que ocasionan dilación y lentitud en la administración de justicia; en la excesiva "judicialización" de los conflictos como alternativa casi exclusiva de solución de las controversias entre particulares, con el consiguiente represamiento de procesos en los distintos despachos judiciales, etc.
Ahora bien, no ignora la Corte Constitucional que con posterioridad a la expedición del citado decreto 2304 de 1989, el Congreso de la República expidió el 21 de marzo de 1991 la ley 23 de ese año, la cual contiene disposiciones en materia de arbitramento. Sin embargo, como la regulación que hiciera la precitada ley 23 apuntó a aspectos de la institución distintos del relativo a la determinación del procedimiento a seguirse para demandar la nulidad de los laudos arbitrales, que es la materia de que trata lo acusado del artículo 45 del decreto 2304 de 1989, forzoso es concluir que el contenido normativo de este último se mantiene plenamente vigente.
Tampoco ignora esta Corte que el decreto 2651 de noviembre 25 de 1991, contiene también normaciones en materia de arbitramento. Empero, esta regulación tampoco afecta la vigencia de lo acusado del artículo 45 del decreto 2304 de 1989 como quiera que su contenido normativo guarda perfecta compatibilidad.
LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS Y SU EJERCICIO.
Importa también tener en cuenta que la ley 30 de 1987, en cuyo desarrollo se dictó el decreto 2304 de 1989 a que pertenece la disposición materia de la acción, puntualizó el ámbito temporal y material de las facultades concedidas, así:
"Ley 30 de 1987
"Octubre 9
"Por la cual se confieren unas facultades extraordinarias y se dictan otras disposiciones.
"Art. 1o.- Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de dos (2) años, contados a partir de la promulgación de la presente ley para:
"H. Autorizar la celebración de matrimonio civil, el cambio de nombres y apellidos ante notario y establecer regímenes de liquidicación de sucesiones, de adopción y separación de cuerpos por consenso de personas capaces, mediante escritura pública.
"I. En los procesos administrativos, suprimir el recurso extraordinario de anulación y ampliar el de apelación.
"J. Modificar el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional."
Es asimismo pertinente anotar que en el fallo antecitado, la Corte Suprema de Justicia111 Ibídem, p. 16.1 examinó el Decreto 2304 de 1989 por el aspecto de temporalidad y lo halló ajustado a la ley de facultades por cuanto su expedición tuvo lugar el 7 de Octubre de 1989, día en el que también se publicó en el Diario Oficial No. 39013. Es decir, su expedición se cumplió dentro del término por el cual aquellas se concedieron al Presidente de la República, que fue de dos (2) años contados a partir de la publicación de la Ley 30 de 1987, hecho que tuvo ocurrencia el día nueve (9) de octubre de 1987 en el Diario Oficial No. 38077.
Resulta útil también reiterar la interpretación que del artículo 1o., literal E) de la ley de facultades 30 de 1987, hiciera la Corte Suprema de Justicia al estudiar su constitucionalidad en sentencia No. 6 de febrero primero (1) de 1990, con ponencia del H.M.D.J.S.G., en la que al examinar su precisión,dijo:
...es un mandato claro y orientador que determina y deja ver la finalidad de la ley 30 de 1987, cual es la de racionalizar los procedimientos judiciales, a fin de procurar su eficiencia, modernización y rapidez.
"El debido entendimiento de esta disposición muestra cómo en ella se autoriza al Gobierno para dictar decretos-leyes que regulen lo relativo al trámite de los procesos judiciales..... (p. 10)
"... para darle a la disposición que se examina sus exactos contornos, debe decirse que es obvio para la Corte que teniendo en cuenta la intención legislativa y la finalidad de los procedimientos judiciales, el entendimiento puro y correcto de esta norma es el de que las atribuciones concedidas no se contraen a eliminar pasos procesales, reducir términos, recortar oportunidades o a tomar medidas de similar jaez -que también están comprendidas- sino que se extienden a regular la materia antes delimitada de manera tal que se obtenga una administración de justicia que, al lado de ser recta y acertada, sea eficaz, expedita y pronta, por lo cual el análisis de la normatividad resultante ha de hacerse con relación al conjunto de la respectiva institución procesal regulada y no de apenas segmentos de una disposición injustificadamente separados.
"Igualmente, teniendo en cuenta el sentido teleológico del proceso, hay simplificación de éste cuando las reformas que se le introducen se encaminan a hacer más expedito el logro de la solución del conflicto propuesto, tal como ocurriría con la adopción de normas encaminadas a lograr la solución anticipada de éste o a evitar dilaciones inútiles durante su adelantamiento."112 Ibídem, pp. 11-12.2
Ahora bien, al iniciar este acápite debe la Corte empezar por despejar el yerro en que incurre el apoderado del Ministerio de Justicia cuando, para defender la constitucionalidad de lo acusado, pretende tener como asidero el literal I) del artículo 1o. de la ley de facultades.
En efecto, de la sola lectura del referido literal salta de bulto que la autorización para suprimir el recurso extraordinario de anulación se refirió a "los procesos administrativos" categoría a la que el arbitramento, como sistema de solución de controversias es absolutamente ajena.
El legislador autorizó a suprimir el recurso extraordinario de anulación en los procesos administrativos; no así respecto del que procede intentar contra los laudos arbitrales proferidos con ocasión de conflictos suscitados en contratos administrativos o contratos privados con cláusulas de caducidad. De ahí que la supresión del recurso se produjese respecto de "las sentencias ejecutoriadas de única o segunda instancia dictadas por las secciones del Consejo de Estado y contra las de única dictadas por los tribunales administrativos," que eran las providencias respecto de las cuales tal recurso era procedente, conforme lo disponía el derogado artículo 194 del decreto 01 de 1984.
De ahí que el decreto que desarrolló las susodichas facultades del literal I) del artículo 1o. de la ley 30 no haya sido el contentivo del fragmento controvertido sino el 0597 de 1988, en cuyo artículo 1o. se lee:
"Suprímese el recurso extraordinario de anulación consagrado en el Capítulo III del Título XXIII del Código Contencioso-Administrativo, adoptado por el decreto ley 01 de 1984."
Esclarecido lo anterior, estima esta Corte que en cuanto concierne al cargo que aduce supuesta transgresión al literal E), artículo 1o. de la ley 30 de 1987, síguese de la interpretación que del mandato habilitante hizo la Corte Suprema de Justicia en la sentencia que se cita, que tiene razón el demandante cuando afirma que, al someterse la nulidad de los laudos arbitrales proferidos en conflictos suscitados en contratos administrativos o en contratos privados con cláusula de caducidad al procedimiento ordinario, se desbordaron las facultades extraordinarias.
Efectivamente, como en seguida se demostrará, en lugar de ceñirse el Ejecutivo a la autorización que le fue conferida para "simplificar el trámite de los procesos judiciales", actuó en contravía de tal imperativo pues, siendo plenamente conocido que el juicio ordinario contencioso-administrativo precisamente se caracteriza por ser el que presenta mayor amplitud en los términos y etapas procesales, sometió a esa cuerda procesal la tramitación de un recurso extraordinario que, por su propia naturaleza, no requiere para su decisión de un proceso nuevo, comoquiera que su base fáctica no es otra que la resultante del proceso en el que la decisión recurrida se profirió, según pasa a examinarse.
No ignora esta Corporación que la ampliación per se de los términos y etapas procesales en todos los casos no resulta contraria a la ley de facultades. Bien puede ocurrir que en el contexto de una determinada institución la referida ampliación sea necesaria con el fin de permitir un debate pleno acerca del derecho controvertido y un análisis exhaustivo de los hechos que lo fundamentan. Ciertamente, por la vía de evitar los fallos inhibitorios o los recursos sucesivos, puede obtenerse el fin que inspira la simplificación de los procesos judiciales y que es el de una administración de justicia recta y eficiente.
Empero, la situación descrita no es la que acontece en el caso que ocupa la atención de esta Corte como se desprende claramente de las siguientes consideraciones.
En efecto, si se compara el juicio ordinario de lo contencioso-administrativo con el procedimiento especial, expedito y simple que prevén los artículos 37 y siguientes del decreto 2279 de 1989 para la rituación y decisión del recurso de anulación contra laudos arbitrales, es fácil concluir que el primero no arroja ninguna ventaja comparativa, en términos de oportunidades realmente necesarias para impartir justicia material, real y efectiva.
Por el contrario, da lugar a trámites que, a la luz de la naturaleza jurídica del recurso extraordinario de anulación resultan absolutamente inútiles y carentes de todo sentido, como quiera que no consultan su razón de ser ni tampoco atienden su objeto.
En síntesis acertadamente concebida, la Sección Tercera del H. Consejo de Estado113 Sentencia de 28 de mayo de 1987; Impugnante: Instituto Colombiano de Energía Eléctrica 'ICEL'. Anales del Consejo de Estado, Tomo CXII, No.s 493 - 494, Primer semestre de 1987, Vol. II, pp. 1993 ss.3 , señaló las características que distinguen el recurso de que se trata, en los términos siguientes:
"1a. Su objeto lo fija exclusivamente el recurrente dentro del marco de causales taxativamente consagradas en la ley;
"2a. A través de él no se adquiere competencia para revisar el aspecto sustancial del laudo... es decir, si hubo o no errores IN JUDICANDO diferentes de los que se puntualizan en las tres últimas causales, y tampoco para revisar el aspecto probatorio, es decir si hubo o no errores de hecho o de derecho en la apreciación de las pruebas, como lo enseña el procesalista H.D.E. quien además agrega: '... a diferencia del de casación no es posible atacar la sentencia por errores en la aplicación de la ley sustancial, tanto por vía directa (falta de aplicación, indebida aplicación e interpretación errónea), como consecuencia indirecta de errores en la apreciación de las pruebas o por falta de apreciación de estas, por lo cual concluye que 'ES MAS RESTRINGIDO QUE EL PRIMERO' (Compendio de Derecho Procesal. Tomo III, "El Proceso Civil" Volumen Segundo, Parte especial, sexta edición, editorial Colinther, Bogotá, 1985, p.832).
"3a. La filosofía jurídica anterior explica bien que la cuestión de mérito no puede tener sino una sentencia. ' Desde que se habla de anulación se excluye la posibilidad de una segunda instancia, porque no se trata de examinar la cuestión de fondo, sino la regularidad formal a través de las causales del artículo 762 (C.P.C.), aunque la primera dependa del acto compromisorio' (H.M.M., artículo publicado en Derecho Colombiano, junio de 1977) (Subrayas fuera de texto)
"4a. Las causales deben ser alegadas como principales y no en forma condicional o sucesiva, lo que explica que con la misma orientación deben ser estudiadas;
"5a. A través del recurso se impugna una providencia ejecutoriada 'de modo que se origina en una acción bien distinta de la que determina el proceso arbitral mismo' (H.M., en artículo antes citado)
En sentencia de mayo quince (15) de 1992, de la que fue ponente el C.D.S. Hernandez114 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera., C.P.D.D.S.H., Sentencia de mayo 15 de 1992, Expediente 5326, Anulación de Laudo Arbitral; Actor: "CARBONES DE COLOMBIA S.A. CARBOCOL" VS. CONSORCIO DOMI-PRODECO-AUXIN S.A."4, agregó:
"a) El recurso de anulación de laudos ataca la decisión arbitral por errores in procedendo en que haya podido incurrir el Tribunal de Arbitramento, y excluye de su órbita los errores in judicando lo cual implica que no puede impugnarse el laudo en cuanto a cuestiones de mérito. Por ello carecen de técnica los cargos formulados contra un laudo, que tiendan a establecer si un tribunal arbitral obró o nó conforme al derecho sustancial al resolver sobre las pretensiones propuestas.
"b) A través de los cargos que se formulen contra el laudo dentro de los precisos y estrictos límites que imponían las taxativas causales del recurso, previstas por el derogado artículo 672 del C.P.C., y hoy por el artículo 38 del decreto 2279 de 1989, ha de pretenderse la infirmación del laudo (judicium rescindens), sin que la decisión que adopte el juez del recurso pueda reemplazar o sustitur la que pronunció el Tribunal de Arbitramento (judicium rescisorium), como acontece, por ejemplo, con el recurso de apelación. Se exceptúa de lo anterior, como lo anota M.M., la causal 9a. del derogado artículo 672 del C.P.C., hoy causales de los numerales 7 a 9 del artículo 38 del Decreto 2279 de 1989, en cuyo caso incumbe al juez de la anulación salvar las contradicciones o colmar la laguna dejada por el Tribunal de Arbitramento (Cfr. H.M.: "Estudios de Derecho", Ediciones Rosaristas, Bogotá, 1982, p. 237) De ahí que el penúltimo inciso del art. 672 citado hubiera previsto que en caso de hallarse próspera una de las causlaes 1a. a 6a. se debería decretar la nulidad de lo actuado; en tanto que si se encontrare fundada una de las causales 7a. a 9a., ambas inclusive, "se corregirá o adicionará" el laudo arbitral. Eso mismo prescribe el art. 40, inciso segundo del decreto 2279 de 1989, que hoy rige la materia, al establecer que "cuando prospere cualquiera de las causales señaladas en los numerales 1, 2, 3, 4, 5 y 6 del art. 38 de éste decreto, declarará la nulidad del laudo. En los demás casos se corregirá o adicionará.
"c) Los poderes del juez del recurso de anulación están limitados por el llamado "principio dispositivo", conforme al cual es el recurrente quien delimita, con la formulación y sustentación del recurso, el objeto que con él se persigue y ello, obviamente, dentro de las precisas causales que la ley consagra. No debe olvidarse, a éste propósito, que el recurso de anulación de que se trata, procede contra laudos arbitrales debidamente ejecutoriados. (C.P.C., art. 672, inc. 1o., reemplazado por el art. 37 del decreto 2279 de 1989), lo cual envuelve una excepción legal al principio de intangibilidad de las decisiones firmes pasadas con fuerza ejecutoria. Tal excepcionalidad es pues, a la vez, fundamento y límite de los poderes del juez de la anulación, para enmarcar rígidamente al asusodicho recurso extraordinario dentro del concepto de los eminentemente "rogados."
Así las cosas, resulta verdaderamente exótico y absurdo que para la tramitación y decisión de un recurso de anulación de laudos arbitrales se produzcan, las siguientes actuaciones, que a mas de innecesarias, dilatan sin razón la decisión definitiva del litigio:
- La notificación personal de la demanda al Ministerio Público, quien no es parte en la cláusula arbitral, por no haber sido partícipe en la cláusula compromisoria ni en el compromiso;
- La solicitud de envio de los antecedentes administrativos, cuando los pertinentes para la decisión del recurso de anulación corresponden al mismo expediente en el cual se sustanció y decidió el proceso.
- La fijación en lista, cuando en estricto rigor, la decisión únicamente interesa a las partes.
- El decreto y práctica de pruebas cuando, según ya se indicó, el juez de la anulación únicamente confronta la legalidad del proceder del tribunal de arbitramento y del laudo proferido, lo cual involucra exclusivamente un análisis y un juicio que por ser estrictamente jurídico y objetivo, hace innecesario el acopio de material probatorio. Así se infiere claramente de la naturaleza misma de las causales que, conforme al artículo 38 del decreto 2279 de 1989 dan lugar a la anulación, y que son las siguientes:
"1. La nulidad absoluta del pacto arbitral proveniente de objeto o causa ilícita. Los demás motivos de nulidad absoluta o relativa sólo podrán invocarse cuando hayan sido alegados en el proceso arbitral y no se hayan saneado o convalidado en el transcurso del mismo.
"3. No haberse hecho las notificaciones en la forma prevista en este decreto, salvo que de la actuación procesal se deduzca que el interesado conoció o debió conocer la providencia.
"8. Haber recaido el laudo sobre puntos no sujetos a la decisión de los árbitros o haberse concedido más de lo pedido.
Aunque podría pensarse que cuando prospera el recurso de nulidad con fundamento en las causales 7, 8 y 9, el juez de la anulación requeriría de pruebas para corregir y modificar el contenido del laudo arbitral, lo cierto es que aun en esa hipótesis una etapa probatoria resultaría siendo a todas luces superflua como quiera que los elementos necesarios a ese fin ya obran en el proceso respectivo.
Por lo demás, el traslado a las partes por el término común de 10 días para que aleguen de conclusión que se prevé en el proceso ordinario, encuentra su equivalente en el término de 5 días que sucesivamente se otorga en el procedimiento previsto en el decreto 2279 de 1989 al recurrente para que lo sustente y a la parte contraria para que presente su alegato.
Finalmente, debe añadirse que no resulta lógico ni razonable que cuando las normas especiales sobre solución de conflictos abogan porque este se dirima con carácter definitivo en un término máximo de seis meses, la decisión del recurso de anulación interpuesto en contra de la providencia que le pone fin al proceso arbitral, requiera más tiempo que el demandado en el proceso en que ella se ha proferido.