Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/15960
Timestamp: 2020-05-26 02:30:43+00:00
Document Index: 198133080

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 106", "l'article 14"]

Commission des affaires européennes : Réunion du 16 novembre 2011 : 1ère réunion
L'italie et la zone euro rapport d'information de m. jean-françois humbert (voir le dossier)
Économie finances et fiscalité (voir le dossier)
Nouvelles règles pour les aides publiques aux services d'intérêt économique général sieg proposition de résolution de m. bernard piras (voir le dossier)
L'italie et la zone euro rapport d'information de m. jean-françois humbert
Monsieur le Président, mes chers collègues. Dix-huit mois après le déclenchement de la crise de la dette souveraine, l'Italie constitue la nouvelle cible des marchés financiers. Cette dégradation de la position italienne s'inscrit dans un contexte marqué par les difficultés de la zone euro à mettre en place des réponses adaptées à l'ampleur de la crise. Chacun peut constater que des incertitudes demeurent sur la démultiplication des moyens du Fonds européen de stabilité financière, malgré les sommets du 21 juillet et du 26 octobre.
La hausse des taux italiens contraste, pourtant, avec la valeur des fondamentaux économiques du pays et la rigueur budgétaire dont l'Italie a fait preuve ces deux dernières années. Au delà du problème de sa dette, qui représente 120 % du PIB mais qui apparaît soutenable, c'est bien la gestion politique de l'adaptation du pays à la crise de la dette qui est visée par les investisseurs. Les différents plans de rigueur adoptés depuis juin 2010 sont jugés incomplets, parce qu'il leur manque l'ambition de relancer la croissance.
La croissance italienne est, dans la durée, inférieure à la moyenne de la zone euro. L'augmentation du produit intérieur brut peine à dépasser 1 % depuis 2000 et devrait atteindre à peine 0,7 % cette année. La Banque d'Italie prévoit, pour 2012, une récession de l'ordre de 0,4 % du PIB.
L'Italie renouerait dès lors avec la récession qu'elle a déjà connue en 2008 et 2009, avec une contraction de l'activité de l'ordre de 7 % du PIB sur deux ans. Aucun rebond d'ampleur n'a d'ailleurs été constaté depuis. L'activité économique n'a pas retrouvé le niveau de 2007, le PIB actuel enregistrant encore un écart négatif de 5 % par rapport à cette année-là.
Il faut également tenir compte de l'impact des disparités régionales sur l'activité moyenne du pays. Le nord du pays et son tissu de petites et moyennes entreprises contraste avec la partie méridionale, toujours en attente d'un plan de développement efficace. Le revenu par habitant du Mezzogiorno est ainsi inférieur de moitié à celui perçu au nord du pays. Et cela, en dépit de l'opportunité que peuvent représenter les fonds européens. Cette division économique de la péninsule en deux territoires distincts se retrouve notamment en matière de chômage.
L'Italie compte, à l'heure actuelle, 600 000 emplois de moins qu'en février 2008. Le pays est, notamment, affaibli par l'explosion du chômage des jeunes et des femmes. Le taux de chômage reste néanmoins l'un des moins élevés au sein de la zone euro : 8,4 % contre 9,9 % au sein de la zone euro.
La dette italienne - 1 911,8 milliards d'euros - frôle, quant à elle, les 120 % du PIB, ce qui interdit toute relance budgétaire. L'année 2009 a été marquée par une augmentation de la dette de 10 points de PIB, principalement imputable au creusement du déficit public. Celui-ci n'est pas lié à une politique de relance, mais au souhait du gouvernement de laisser jouer les stabilisateurs automatiques. L'endettement a cependant moins augmenté ces trois dernières années en Italie (+ 15,4 points entre 2007 et 2010) qu'en France (+ 17,3 points) ou en Allemagne (+ 18,3 points).
Cette introduction, dans une large mesure négative, ne doit pas occulter la qualité des fondamentaux économiques italiens et notamment ses atouts industriels. L'Italie demeure le pays européen disposant du plus grand nombre d'entreprises, près de 4 millions, contre 2,6 en Espagne, environ 2,4 en Allemagne et 1,9 en France. 95 % de ces sociétés sont des PME.
La capacité exportatrice de ces entreprises demeure le principal facteur de croissance, notamment dans le secteur textile. L'Italie a su développer un véritable label « made in Italy », dépassant les lacunes de l'État en matière d'aide à l'innovation, pour développer au sein des entreprises une véritable culture de la créativité. Les exportations italiennes ont augmenté de 15,8 % en 2010, la progression devrait être similaire pour l'exercice en cours. La valeur des ventes atteint celle enregistrée avant la crise de 2008. L'économie italienne connaît, en outre, un certain nombre de succès sur les marchés extra-européens, notamment en Chine.
L'industrie s'appuie sur un système bancaire solide, relativement préservé par la crise des subprimes, en raison, notamment, de son aversion aux produits financiers complexes. 62 % des placements bancaires concernent les prêts aux entreprises et aux ménages, contre 31,7 % en Allemagne et 30,3 % en France. Les banques italiennes demeurent de ce fait relativement préservées des fluctuations des marchés.
La forte détention de titres de dette publique par les résidents - 56 % -, sécurise, par ailleurs, le Trésor italien, la dette demeurant relativement protégée des mouvements spéculatifs. La gestion de la dette apparaît la plus diversifiée de la zone euro, réduisant l'exposition aux risques liés aux mouvements des taux. Enfin, la maturité de la dette italienne demeure relativement longue - 7,04 années en moyenne -, ce qui la rend moins dépendante des aléas du marché.
L'endettement public italien, s'il inquiète des marchés prompts à anticiper un effet de contagion, doit, en outre, être mis en perspective avec le faible endettement des ménages et des entreprises. L'économie italienne se distingue ainsi des cas irlandais, portugais ou espagnol et s'avère comparable sur ce point à l'économie française.
La focalisation des marchés et des agences de notation sur la croissance et la dette ne doit pas, par ailleurs, occulter la relative bonne gestion des comptes publics italiens. Le déficit public italien est inférieur à ceux enregistrés dans les pays placés sous assistance financière - la Grèce, Irlande, le Portugal - ou menacés de l'être, à l'instar de l'Espagne. Il est également inférieur au déficit d'un pays classé AAA comme la France.
Les bonnes performances de l'économie italienne à l'export ou la faiblesse de l'endettement des ménages et des entreprises ne doivent pas, cependant, faire oublier l'absence dans plusieurs domaines de réformes structurelles, indispensables en vue de gonfler la croissance du pays.
Le « climat des affaires » est jugé peu favorable à l'activité économique. Les procédures administratives sont lourdes et le recouvrement de l'impôt n'est pas assez efficace. La fraude fiscale est estimée à 125 milliards d'euros par an et l'économie informelle à 17 % du PIB.
La gestion par les collectivités locales d'un certain nombre de services publics suscite des réserves. La Banque d'Italie estime qu'une privatisation des entreprises concernées et une libéralisation de leurs secteurs d'activité permettrait au PIB italien de croître de 11 %.
L'amélioration de la gestion publique locale reste également à l'état de projet. La réorganisation administrative du pays dans un sens plus fédéral entreprise depuis 2001, et relancée en 2009 via la notion de fédéralisme fiscal, demeure incomplète. Les décrets d'exécution pris en ce sens ne sont toujours pas opérants. La réforme n'a pas, par ailleurs, été accompagnée d'une rationalisation des structures politico-administratives.
Par ailleurs, si la capacité d'innovation de l'industrie italienne est reconnue, elle demeure du ressort de l'entreprise. Le système scolaire et universitaire comme les politiques publiques en la matière semblent peu efficaces.
L'Italie - comme d'ailleurs la France - ne favorise pas la croissance en taille de ses entreprises ou leur internationalisation. La taille des entreprises contribue à les rendre fortement dépendantes du crédit bancaire (67 % de leurs dettes financières en 2010) et ne leur permet pas d'accéder aux marchés financiers. La gestion « familiale » de ces PME tempère également leur croissance.
Les rigidités observées sur le marché du travail ne doivent pas non plus être occultées. Les négociations salariales demeurent ainsi décorrélées de la productivité.
La Banque centrale européenne a rappelé dans une lettre adressée aux autorités italiennes le 5 août dernier son souhait que le gouvernement transalpin procède à une réforme d'envergure du marché du travail. Cette réforme devrait modifier un modèle fondé sur l'extrême flexibilité pour les jeunes et les titulaires de contrats précaires et la totale protection pour les autres. Elle a également conditionné son intervention sur les marchés financiers à l'engagement de réformes structurelles dans le pays, visant notamment à une plus grande libéralisation de l'économie.
C'est dans ce contexte que doivent être analysés les deux plans de rigueur - les manovre - adoptés cet été. Le premier programme d'austérité adopté le 15 juillet constituait, notamment, une réponse à la mise sous perspective négative de la note italienne et à la hausse régulière des taux. Le second, présenté à peine un mois plus tard, traduisait l'inquiétude des autorités italiennes face au risque de contagion de la crise de la dette souveraine.
Cette manovra bis adoptée début septembre a pour principal objectif le retour à l'équilibre budgétaire dès 2013. La dette publique est supposée être ramenée à 112,6 % du PIB en 2014. Les économies attendues des deux plans sont d'environ 150 milliards d'euros sur les quatre prochaines années. Elles consistent principalement en une augmentation de la pression fiscale : hausse de la TVA, création d'une contribution temporaire sur les hauts revenus et réduction concomitante des dépenses sociales. L'âge de départ en retraite des femmes est porté à 65 ans d'ici 2014 et l'âge de départ en retraite est désormais calé sur l'espérance de vie, et devrait atteindre 67 ans en 2026.
Les doutes subsistent cependant sur l'application effective de ces plans de rigueur et sur leur efficacité. Les incertitudes en matière de croissance relativisent la portée des manovre, et soulèvent la question de la crédibilité du gouvernement qui les a mis en oeuvre.
La cure d'austérité sans cesse renforcée ne peut que susciter des craintes quant à la reprise de la croissance. Cette question est au coeur des doutes exprimés par les marchés et les analystes. La Confindustria, le syndicat patronal et Confartigianato, l'association représentant les intérêts des PME, insistent toutes deux sur l'absence de réelles dispositions en faveur de la relance économique. En effet, la recherche d'économies ou de nouvelles recettes à court terme n'a pas été accompagnée de véritables réformes structurelles, visant le marché du travail ou la libéralisation de certains secteurs économiques.
Un doute subsiste également sur la volonté du gouvernement de mettre en place de façon effective les mesures votées. On peut ainsi s'interroger sur la réalité de certaines annonces. Il en va ainsi de la réforme de la carte territoriale qui prévoit la suppression de l'échelon administratif des 110 provinces ou de la division par deux du nombre de parlementaires. Ces mesures impliquent une révision constitutionnelle dont l'issue s'avère incertaine, compte tenu du contexte politique et des enjeux de tels votes.
Ce problème de crédibilité a débouché sur une double mise sous surveillance, celle des marchés d'une part, puis celle de ses partenaires européens et du Fonds monétaire international, d'autre part.
Silvio Berlusconi a présenté à ses partenaires européens, le 26 octobre, les grandes lignes d'un plan de relance de l'économie et de réduction de la dette au travers d'une lettre de quinze pages. Le document prévoit la mise en place d'une mobilité obligatoire des agents de la Fonction publique et limite le remplacement des fonctionnaires partant à la retraite. Il insiste sur la simplification des procédures administratives et multiplie les incitations fiscales en faveur du financement d'infrastructures et du capital risque.
Le texte annonce une réforme du marché du travail et une privatisation des sociétés contrôlées par les régions. Un programme de privatisations censé rapporter 15 milliards d'euros sur trois ans est également mis en place.
Ces « nouvelles » mesures constituaient en réalité un rappel d'engagements déjà pris ou annoncaient des réformes structurelles d'ampleur abandonnées quelques semaines plus tôt, faute d'accord politique. La présentation détaillée de ces mesures à l'occasion du G20, le 3 novembre, n'a pas tempéré le scepticisme des marchés.
L'Italie a finalement accepté d'être placée sous surveillance par l'Union européenne et le Fonds monétaire international afin d'évaluer la mise en oeuvre effective des réformes.
La question de la crédibilité de la politique budgétaire et économique italienne était donc bien posée, avec en filigrane celle du maintien à son poste du Président du Conseil. Son déni de la réalité économique du pays, ses atermoiements sur les dispositions à adopter, ses interrogations sur l'urgence relative des plans de rigueur ou ses déclarations finalement démenties sur l'utilité de l'euro étaient de plus en plus considérés comme le principal point faible de l'Italie sur les marchés financiers. L'annonce, le 8 novembre, de la démission du président du Conseil est, dans ce cadre, apparue logique. Elle ne peut être considérée, cependant, comme la seule solution au déficit de crédibilité de la politique budgétaire italienne.
En effet, au delà du cas du Président du Conseil, les négociations autour de la manovra bis ont mis en lumière les dissonances croissantes au sein de la majorité parlementaire sur l'ampleur des réformes à mener : le parti même de Silvio Berlusconi était hostile à toute augmentation de l'imposition sur le patrimoine alors que la Ligue du Nord s'oppose aux dispositions touchant l'âge de départ en retraite ou à la TVA.
L'annonce de la démission de Silvio Berlusconi n'a d'ailleurs pas enrayé la hausse des taux. Il a fallu le vote les 11 et 12 novembre derniers des réformes annoncées le 26 octobre et l'apparition d'un consensus sur la nomination de Mario Monti à la tête d'un gouvernement technique pour enregistrer une baisse des taux.
Cette accalmie ne pourrait néanmoins n'être que passagère tant des doutes subsistent sur les réformes du marché du travail et des retraites.
Pour conclure, j'insisterai sur le fait que la contagion à l'Italie de la crise de la dette, irrationnelle à certains égards, représente un danger pour la zone euro. Certes, celle-ci a renforcé, le 26 octobre, ses moyens d'intervention. Les réponses qu'elle a tenté d'apporter au risque de crise de liquidités, s'avèrent néanmoins, à l'heure actuelle, encore suffisamment imprécises pour juguler définitivement le problème de la dette souveraine.
Alors qu'il y a un an la crise de la dette souveraine ne concernait que la Grèce et l'Irlande, la situation prend désormais une autre ampleur avec les menaces qui pèsent aujourd'hui sur l'Italie, dont le poids économique au sein de la zone euro est énorme.
Je souhaitais m'attarder sur l'importance des entreprises exportatrices italiennes. Le nombre de PME exportatrices dans la péninsule est en effet deux fois supérieur à celui de l'Allemagne et trois fois à celui de la France. Au Kazakhstan, le champ pétrolifère du Kashagan a été concédé au géant italien ENI pour 130 milliards d'euros. Cette société a souhaité sous-traiter 60 % de l'exploitation de ce terrain à des PME italiennes. Celles-ci arrivent à capter un certain nombre de parts de marchés parce qu'elles savent s'associer, à l'image du consortium Finmeccanica. Elles chassent en meute ! Le rapporteur indique pourtant dans son propos qu'il existe des freins à l'internationalisation des PME italiennes, quels sont-ils ?
Si le succès à l'export des entreprises italiennes est patent, notamment dans le secteur textile, je souhaitais néanmoins souligner que l'État n'a pas encouragé une telle internationalisation et qu'il restait un certain nombre d'obstacles à l'utilisation optimale des capacités exportatrices de l'industrie italienne. Je pense à l'absence d'aide à la recherche et développement ou aux difficultés à accéder aux marchés financiers. La frilosité des banques locales mais aussi la gestion familiale de certaines de ces entreprises peuvent également apparaître comme des obstacles.
Les atouts industriels du nord du pays devraient tempérer les craintes concernant les investissements des banques françaises en Italie. Pourtant, certains comparent l'exposition des banques françaises à la dette italienne à leur exposition à la dette grecque. Qu'en est-il réellement ?
Une telle comparaison peut apparaître hasardeuse tant, je le répète, les fondamentaux économiques ne sont pas les mêmes. Je relèverai simplement que les montants sont plus importants en Italie : 24 milliards d'euros pour la BNP Paribas en Italie contre 5 en Grèce par exemple.
La présentation de la situation italienne par le rapporteur peut quelque peu nous rassurer. Nous sommes effectivement loin d'une situation à la grecque. Certes, la dette publique rapportée au PIB atteint un niveau alarmant mais il convient de prendre en compte le faible endettement des ménages et des entreprises. Ce dernier est en effet moins important que dans nombre de pays qui ne disposent pas des mêmes atouts industriels.
On sent bien que la crise italienne est avant tout une crise de confiance à l'égard des autorités. Le nouveau président du Conseil, Mario Monti, que j'ai pu rencontrer en juillet dernier, devrait permettre assez vite de tourner la page et appliquer une politique adaptée. Qu'il s'attaque notamment à l'économie informelle qui représente 17 % du PIB, soit 260 milliards d'euros !
Jean Monnet disait que l'important, ce n'est ni d'être optimiste, ni d'être pessimiste mais d'être déterminé. Si l'Italie est déterminée elle dépassera rapidement ses difficultés.
Je ne suis pas non plus pessimiste pour l'Italie, qui dispose d'atouts économiques indéniables. En économie comme en sport, il y a toujours un Italien sur le podium ! En Algérie, leurs entreprises du BTP viennent ainsi d'emporter de très nombreux marchés, au détriment des sociétés françaises d'ailleurs. Les PME italiennes chassent en meute avec succès, sans besoin réel d'aides d'État.
Le rapporteur s'est attardé sur la solidité du secteur bancaire local. Satisfait-elle au fameux ratio de fonds propres de 9 % ?
L'Autorité européenne des Banques a récemment indiqué qu'il manquait 14,8 milliards d'euros aux établissements italiens dits systémiques pour atteindre ce ratio.
Notre récent déplacement en Croatie corrobore les propos de nos collègues Montesquiou et Yung, les entreprises italiennes connaissent beaucoup de succès à l'international.
Je souhaitais souligner le fait que, face à ce type de crise, la solution fédérale était de plus en plus admise par un certain nombre d'États membres. Nous avons trop mésestimé l'importance d'une gouvernance économique de la zone lorsque nous avons lancé le projet de monnaie unique dans les années quatre-vingts. Elle prend aujourd'hui tout son sens.
Il convient également de réfléchir, au sein du couple franco-allemand mais pas seulement, au rôle que sera amené à jouer la Banque centrale européenne. Son cahier des charges limite son rôle à la lutte contre l'inflation. Or, le Fonds européen de stabilité financière, même doté d'un véhicule spécial destiné à accueillir les fonds des pays émergents, ne peut faire face à une crise de liquidités en Italie. Il faut donc songer à impliquer un peu plus la BCE dans la gestion de la dette de l'ensemble de la zone euro, à l'image de ce que fait la Fed ou la Banque d'Angleterre. Rappelons que celle-ci détient 322 milliards de titres britanniques alors que la BCE n'a acquis 187 milliards de titres de pays de la zone euro.
Contrairement à la Grèce, l'Italie dispose en effet de fondamentaux solides. On peut de fait regretter que la crise politique ait par trop duré et ait conduit à une telle panique sur les marchés financiers.
Au delà de la crise économique, le rapporteur a bien souligné le décalage profond existant entre le nord et le sud du pays. Cette différence économique criante peut susciter des inquiétudes quand au maintien à terme de la cohésion nationale.
La situation italienne n'est pas sans nous laisser songeur quant à notre propre situation ! Je suis frappé de voir depuis quelques jours que la réponse à la crise de la dette consiste en la mise en place de gouvernements dits techniques. C'est le cas notamment en Italie. Ces gouvernements d'experts dépasseraient de fait les clivages politiques. Mais il me semble pourtant que gouverner, c'est choisir et qu'aucun programme n'est totalement neutre. Je ne suis pas convaincu que la solution à la crise soit le fait d'experts, au regard notamment d'un passé récent. Que l'on songe à la banque Goldmann Sachs par exemple !
A l'issue du débat, la commission a décidé d'autoriser la publication du rapport d'information, paru sous le numéro 113.
Nouvelles règles pour les aides publiques aux services d'intérêt économique général sieg proposition de résolution de m. bernard piras
Le sujet dont j'ai été chargé concerne directement chacune de nos collectivités territoriales, et plus particulièrement le financement de nos services publics locaux. Chaque fois que nous accordons une subvention à une association, que nous déléguons la gestion d'un service public à un opérateur ou que nous passons un marché public de services, nous sommes susceptibles de relever de la législation communautaire en matière de concurrence, et plus particulièrement d'aides d'État.
Je résumerai les enjeux sous la forme de trois questions :
Dans quelles conditions les pouvoirs publics peuvent-ils aider à la fourniture de services publics relevant d'une activité économique ? A partir de quel moment cette aide est constitutive d'une aide d'État ? A quelles conditions une telle aide d'État peut-elle être autorisée par les traités européens ?
Ces trois questions sont actuellement réglées par la jurisprudence de la Cour de justice, en particulier l'arrêt Altmark du 24 juillet 2003, et ce que l'on appelle dans le jargon européen le paquet « Monti-Kroes » de 2005. La Commission européenne a présenté le 16 septembre dernier un paquet législatif composé de quatre textes tendant à réviser le paquet « Monti-Kroes ». Ce sont ces propositions que nous devons examiner aujourd'hui. Le calendrier est serré puisque la Commission européenne s'est fixé pour objectif leur adoption définitive avant la fin du mois de janvier 2012. Détail important, la Commission européenne statue seule dans cette affaire, les États membres et le Parlement européen étant simplement consultés.
Avant d'aller plus loin, un rapide retour sur l'état du droit est nécessaire.
La prise en compte de la spécificité des services publics par rapport aux lois du marché intérieur est un débat très ancien, la France ayant toujours été à la pointe. Chaque révision des traités a permis de faire avancer la reconnaissance de cette spécificité. L'adoption du traité de Lisbonne a permis de nouvelles avancées. Le protocole n° 26 annexé au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne affirme ainsi le pouvoir discrétionnaire des autorités publiques pour fournir et organiser les services d'intérêt économique général (SIEG).
Toutefois, malgré les progrès réalisés pour affirmer la place singulière des services publics au sein du marché intérieur, une grande confusion et des incertitudes perdurent pour savoir quelles sont les règles applicables.
Tout d'abord, il y a la terminologie communautaire qui ne colle pas aux notions françaises habituelles. Quelques exemples parlent d'eux-mêmes.
Une « entreprise » au sens communautaire n'est pas une entreprise, mais un opérateur, public ou privé, à but lucratif ou non, qui gère un service public.
Un « service d'intérêt économique général » - SIEG - est une activité économique sur un marché potentiel confiée à un opérateur chargé d'obligations de service public.
Ensuite, ces notions ont des contours flous. La Commission européenne se refuse à définir précisément ce que sont les SIEG. Selon l'environnement économique, les traditions des États membres ou le contexte juridique, une prestation de services sera considérée ou non comme un SIEG.
Enfin, les SIEG sont soumis à un régime mixte. Les dispositions des traités en matière de concurrence s'appliquent aux SIEG, mais seulement dans la mesure où elles ne font pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie (article 106 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne). Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de l'Union.
Cette architecture a abouti à une construction excessivement complexe, d'autant plus que sa mise en oeuvre est à la charge de milliers d'autorités locales qui ne possèdent pas toujours les moyens de la maîtriser.
Le tableau ci-après, je l'espère, vous aidera à comprendre le système actuel. Bien que schématique, et donc forcément incomplet, il présente l'état du droit ainsi que les principales modifications proposées par la Commission européenne.
(Ce tableau est accessible dans le document pdf consultable en haut de la présente page).
Adopté en 2005, le paquet dit « Monti-Kroes » a représenté sur le plan politique une véritable avancée en donnant une base juridique aux interventions économiques des collectivités territoriales au regard du droit communautaire de la concurrence.
Toutefois, cet ensemble de trois textes n'a pas résolu toutes les difficultés, loin de là. En réalité, depuis son adoption, la Commission européenne a multiplié les communications ou guide pratique pour mieux faire connaître et comprendre les règles du jeu. Elle a même ouvert un service d'information interactif pour répondre aux questions des acteurs de terrain. Je serais tenté de dire en vain, car le ressenti ne s'est pas amélioré. Du côté français, un effort similaire de pédagogie a été fait via des circulaires ou des guides élaborés par les associations d'élus.
Mais le problème ne se réduit pas à un déficit de clarté et de communication. Des difficultés de fond existent, la Commission européenne ne parvenant pas à abandonner son mode de raisonnement habituel en matière de concurrence. Elle calque ses concepts sur des services publics locaux qui n'ont pas grand-chose à voir avec des entreprises actives sur le marché intérieur... Ainsi, la notion-clé de l'affectation des échanges entre États membres ne dépend pas, selon les termes de la Commission, du « caractère local ou régional du service fourni ou du niveau de l'activité concernée ».
Enfin, comme me l'a expliqué le représentant de la fédération des entreprises publiques locales, il existe un fort aléa moral. En cas de non-application de ces règles par les autorités publiques, le risque financier pèse quasi-exclusivement sur les opérateurs qui risquent de voir leurs compensations de service public requalifiées en aides d'État. Et par conséquent être dans l'obligation de rembourser le trop-perçu.
Consciente de ces imperfections, la Commission européenne a annoncé le 3 mars 2011 sa volonté de réviser le paquet « Monti-Kroes ». La « clarification », la « simplification » et « une approche différenciée et proportionnée » étaient les objectifs affichés.
Tenant ses engagements, la Commission a donc présenté le 16 septembre 2011 un nouveau paquet soumis à consultation. Il se compose de quatre documents : une communication, une proposition de règlement de minimis spécifique aux SIEG, une nouvelle proposition de décision d'exemption de notification et un projet d'Encadrement communautaire des aides d'État sous forme de compensations de service public.
Quelles seraient les modifications introduites par ces textes ?
Premier changement : l'adoption d'un règlement de minimis spécifique aux SIEG
Rappel : jusqu'à présent, le règlement n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 dit règlement « de minimis » est applicable à l'ensemble des aides octroyées par une entité publique à une entreprise, les entreprises chargées d'un SIEG n'étant qu'une catégorie parmi d'autres. Schématiquement, selon ce règlement, les aides octroyées à une entreprise ne sont pas considérées comme des aides d'État dès lors que leur montant brut total n'excède pas 200 000 euros sur une période de trois exercices fiscaux. Le raisonnement est qu'en dessous de ce seuil, les aides ne sont pas susceptibles d'affecter le commerce intra-communautaire.
La Commission européenne propose l'adoption d'un règlement de minimis spécifique aux entreprises chargées d'un SIEG. Ce texte ne se substituerait pas au règlement de minimis du 15 décembre 2006 qui demeurerait invocable pour des SIEG n'entrant pas dans les critères du règlement spécifique aux SIEG. En revanche, une entreprise chargée d'un SIEG ne pourrait pas invoquer simultanément les deux règlements et cumuler les aides de minimis.
La Commission européenne propose trois critères cumulatifs pour considérer qu'une aide à un SIEG n'est pas une aide d'État :
l'aide doit être octroyée par des autorités locales représentant une population de moins de 10 000 habitants ;
son montant total ne doit pas excéder 150 000 euros par exercice fiscal (ce qui porte à 450 000 euros sur trois ans le seuil de minimis contre 200 000 euros aujourd'hui) ;
le chiffre d'affaires annuel moyen avant impôts de l'entreprise bénéficiaire, toutes activités confondues (SIEG et hors SIEG), n'a pas dépassé 5 millions d'euros au cours des deux exercices fiscaux précédant celui de l'octroi de l'aide.
En première analyse, il faut accueillir favorablement cette initiative qui témoigne d'une approche différenciée des SIEG. Toutefois, plusieurs difficultés sont pointées :
la coexistence de deux régimes de minimis ne simplifie pas la lisibilité des règles pour les acteurs locaux et leur articulation sera délicate ;
les trois critères cumulatifs sont complexes et restreignent le champ d'application des règles de minimis (en particulier le seuil des communes de 10 000 habitants, alors même que le développement de l'intercommunalité rend ce seuil de moins en moins effectif).
Deuxième changement : Une nouvelle décision d'exemption de notification
Rappel : la décision de la Commission du 28 novembre 2005 définit les cas dans lesquels une compensation de service public constitutive d'une aide d'État peut être malgré tout exemptée d'une notification préalable à la Commission européenne. Les principaux cas visés sont :
les compensations d'un montant annuel inférieur à 30 millions d'euros lorsque l'entreprise a un chiffre d'affaires inférieur à 100 millions d'euros ;
les entreprises chargées de la gestion de logements sociaux, de certains hôpitaux et de certains ports ou aéroports.
Le raisonnement est que dans certains secteurs ou en deçà d'un certain montant, une aide d'État octroyée à un SIEG ne porte pas atteinte au développement des échanges et à la concurrence dans une mesure qui serait contraire à l'intérêt de l'Union. Les échanges intra-communautaires sont affectés mais dans une mesure admissible compte tenu de l'enjeu de service public.
Cette exemption de notification ne signifie pas absence de contrôle. Les États membres doivent procéder à des contrôles réguliers afin de s'assurer que les entreprises ne bénéficient pas de surcompensation. En cas de surcompensation, celle-ci doit être remboursée par l'entreprise. Si la surcompensation ne dépasse pas 10 % du montant de la compensation, elle peut être déduite de la compensation pour l'année suivante.
La Commission européenne propose l'adoption d'une nouvelle décision qui se substituerait à la décision du 28 novembre 2005. Les cas d'exemption seraient désormais les suivants :
la compensation est d'un montant annuel inférieur à 15 millions d'euros (contre 30 millions aujourd'hui, mais sans condition de chiffre d'affaires) ;
la compensation est octroyée à des hôpitaux fournissant des soins médicaux ou à des services répondant à des besoins sociaux essentiels, tels que les soins de santé, la garde d'enfants, l'accès au marché du travail, le logement social et l'inclusion sociale des groupes vulnérables ;
la compensation est octroyée aux aéroports et ports dont le trafic n'a pas dépassé respectivement 200 000 et 300 000 passagers (contre un seuil actuel de 1 million de passagers).
En outre, la décision d'exemption ne serait applicable que si l'entreprise s'est vue confier le SIEG pour une durée n'excédant pas dix ans. Les mandats de plus longue durée ne seraient couverts que dans le cas où l'entreprise doit consentir un investissement important nécessitant un long amortissement.
Enfin, la méthode de calcul de la juste compensation est modifiée et les États membres seraient obligés de procéder à des contrôles réguliers au minimum tous les trois ans. Cette périodicité imposée est une nouveauté.
Là encore, cette décision laisse un goût très mitigé.
L'abaissement du seuil de 30 millions à 15 millions d'euros n'est pas justifié par la Commission européenne. Il en va de même pour l'abaissement du seuil de trafic des aéroports et ports. Une simple note de bas de page évoque des difficultés dans certains secteurs comme les déchets ou l'assainissement. C'est très léger.
En outre, la proposition ne simplifie pas les règles en matière de calcul de la compensation et alourdit la charge administrative en instaurant une obligation de contrôle des surcompensations tous les trois ans. Surtout, en changeant à nouveau les règles de calcul, les autorités locales devront fournir un effort important d'apprentissage alors même que les règles actuelles, déjà complexes, commencent seulement à être maîtrisées correctement.
En revanche, un point positif est l'exemption dont bénéficieront tous les services sociaux d'intérêt général. On peut toutefois s'interroger sur l'opportunité de recourir au qualificatif de « services répondant à des besoins sociaux essentiels ». Cette expression est inédite et sa plus-value par rapport à celle bien connue de services sociaux d'intérêt général (SSIG) n'est pas évidente. Une autre interrogation est de savoir si la liste de SSIG doit être considérée comme exhaustive.
Je répète enfin que l'exemption de notification n'est nullement synonyme d'un blanc-seing. Certes, beaucoup de services sociaux d'intérêt général ne seraient plus soumis à notification. Ils n'en demeureraient pas moins soumis à toutes les autres règles sur les aides d'État aux SIEG. La Commission européenne pourrait d'ailleurs s'en ressaisir.
Troisième changement : Un Encadrement communautaire remanié
Rappel : l'Encadrement communautaire des aides d'État sous forme de compensations de service public du 19 novembre 2005 précise à quelles conditions les aides d'État à des SIEG notifiés à la Commission européenne peuvent être compatibles avec les traités. Une aide d'État est compatible si elle respecte les trois premières conditions posées par l'arrêt Altmark :
mandatement revêtant la forme d'un acte officiel (convention, règlement...) et précisant la nature des obligations de service public et des avantages ou droits spéciaux octroyés au prestataire en contrepartie ;
montant de la compensation ne dépassant pas ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations ;
pas de surcompensation, mais report admis sur la compensation de l'année suivante lorsque la surcompensation ne dépasse pas 10 %. Au-delà, obligation de rembourser la surcompensation
La Commission européenne propose de modifier l'Encadrement qui expire le 29 novembre 2011. Le nouveau texte révise assez profondément l'esprit du texte en vigueur en renforçant le contrôle de la Commission européenne sur l'opportunité de la création d'un SIEG et sur les modalités de sa gestion, en contradiction avec les principes de subsidiarité et de proportionnalité affirmés par le protocole n° 26 au TFUE. L'Encadrement disposerait notamment :
a) qu'un SIEG ne peut être créé si le marché peut répondre aux besoins dans des conditions satisfaisantes pour l'intérêt général ;
b) que la création d'un SIEG devrait être obligatoirement précédée d'une consultation publique afin d'évaluer l'intérêt et les besoins des utilisateurs ;
c) que le recours à une procédure de marché public (4ème critère Altmark) est désormais un critère de compatibilité de l'aide d'État ;
d) qu'un critère d'efficience des SIEG doit être pris en compte pour évaluer leur compatibilité. En particulier, la méthode de calcul de la compensation devrait contenir des mesures incitatives pour favoriser l'efficience des SIEG.
Les deux premiers points posent des difficultés importantes au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité, ainsi que du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. En outre, la définition donnée d'un SIEG ne devrait pas figurer dans l'Encadrement mais dans le projet de Communication qui définit les concepts transversaux. Au surplus, la définition de l'Encadrement n'est pas identique à celle de la Communication. L'articulation de ces deux documents clefs est confuse, alors même que l'objectif recherché devrait être la clarté.
On observe aussi que ce projet d'Encadrement aboutit en définitive à ajouter des conditions et des critères, parfois contradictoires, ce qui devrait compliquer encore l'application quotidienne du régime des aides d'État par les collectivités. La complexité des calculs de la juste compensation et le risque corrélatif pour les entreprises de devoir rembourser une éventuelle surcompensation sont contreproductifs.
En outre, la Cour de justice de l'Union a jusqu'à présent estimé que l'efficience des SIEG ne relevait pas de la compétence de l'Union au titre de la politique de la concurrence. La Commission européenne semble donc s'engager sur un terrain sur lequel elle n'a pas compétence. D'autant que, il faut le rappeler, l'Encadrement fixe la doctrine de la Commission, mais que ce document n'a pas de valeur législative.
Enfin, en demandant le recours à des procédures de marché public, la Commission semble faire du quatrième critère de l'arrêt Altmark, qui est un critère de qualification d'aide d'État, un critère de compatibilité des aides d'État. En effet, en toute rigueur, si les quatre critères de l'arrêt Altmark sont réunis (mandat, calcul juste de la compensation, pas de surcompensation et sélection par marché public), l'aide n'est pas une aide d'État. On ne peut donc pas juger de sa compatibilité avec les règles de concurrence.
Le quatrième changement porte sur la Communication. Rapidement, je dirai qu'un effort de pédagogie a été fait pour définir ce qu'est un service d'intérêt économique général, mais que la clarification n'est pas évidente pour autant.
Pour conclure cette présentation, je dirai quelques mots du contexte de négociation. Comme je vous l'ai dit, la Commission européenne statue seule et vite dans cette affaire. Néanmoins, les premières consultations ont montré que le gouvernement français, qui est très réservé sur l'équilibre général de ces propositions, n'est pas isolé. D'autres États membres partagent les préoccupations françaises, à commencer par l'Allemagne, la Belgique, le Luxembourg, l'Autriche, l'Espagne et la Hongrie. La Pologne et les Pays-Bas ont aussi des interrogations.
Du côté des associations d'élus, il y a un front commun pour dénoncer les insuffisances de ces propositions. Le Parlement européen a également adopté hier une résolution qui pointe plusieurs des problèmes que j'ai évoqués.
L'ensemble de ces éléments me conduisent à vous présenter une proposition de résolution qui vous a été transmise hier. Elle tient compte à la fois de l'analyse des documents de la Commission et des positions antérieures du Sénat sur ces questions. Je rappellerai notamment deux résolutions européennes du 23 mars 2005 et du 30 avril 2009 réclamant une proposition d'instrument juridique communautaire relatif aux services d'intérêt général. Notre collègue Catherine Tasca avait été à l'initiative de la résolution du 30 avril 2009 et avait été l'auteur précédemment de deux rapports d'information sur les SIEG au nom de notre commission. Enfin, je citerai le récent rapport d'information du 28 juin 2011 de Mme Annie Jarraud-Vergnolle, MM. André Lardeux et Paul Blanc, au nom de la commission des affaires sociales, sur l'influence du droit communautaire des aides d'État sur le financement des services sociaux par les collectivités territoriales.
Le ton de la résolution européenne est délibérément offensif. Sans contester les compétences claires de la Commission, il faut néanmoins marquer notre désaccord sur cette façon de n'aborder les services publics que sous l'angle d'exceptions aux règles du marché intérieur. Les quelques avancées contenues dans ces propositions ne suffisent pas à masquer les objectifs non tenus.
Enfin, si notre commission en est d'accord, je vous propose de transmettre la position de notre commission à la Commission européenne par la voie de ce que l'on appelle le « dialogue Barroso ». Les résolutions européennes sont adressées formellement au seul Gouvernement. Le « dialogue Barroso » est une procédure qui permet d'adresser directement nos positions à la Commission européenne, celle-ci s'engageant à nous répondre.
Je remercie le rapporteur de son sacrifice. L'aridité et la technicité du sujet sont effrayantes. Je demande au nom du groupe de l'Union centriste et républicaine un moratoire pour comprendre la proposition de résolution européenne qui nous est soumise.
Je veux souligner l'importance du sujet. Derrière les mécanismes très complexes de la législation relative aux aides d'État, il y a le risque d'une remise en cause de nombreuses compétences de nos collectivités territoriales.
La difficulté reste la compréhension du fond du problème ainsi que de la proposition de résolution qui est complexe.
Je serais tenté par une simplification de la résolution afin que son message, globalement très négatif, soit mieux compris par la Commission européenne. Celle-ci sait parfaitement que la France est le pays où la conception des services publics est la plus en porte-à-faux par rapport à la vision bruxelloise.
La tonalité générale de la proposition de résolution est clairement opposée aux propositions de la Commission européenne. Il n'y a pas de difficultés particulières de compréhension. En revanche, il faut demander à la Commission européenne des délais plus longs.
Malheureusement, il y a peu de chance que cette requête aboutisse. La Commission européenne veut clore ce dossier fin janvier, le paquet « Monti-Kroes » expirant fin novembre. Il sera seulement prorogé de deux mois.
Je rappelle que cette proposition de résolution va être transmise à la commission de l'économie, ce qui donne à notre assemblée un temps d'examen supplémentaire. En revanche, si notre commission retarde l'adoption de la résolution, elle ne sera pas transmise à la commission de l'économie qui ne pourra donc pas l'examiner dans des délais utiles au regard du calendrier européen.
La proposition de résolution est très dense et fournie, mais le ton général va dans le bon sens. Il n'y a pas d'ambiguïté sur ce point.
La proposition de résolution est complexe, mais le sujet l'est aussi. Le tableau qui nous a été distribué simplifie beaucoup la présentation.
Je comprends les hésitations à adopter tout de suite cette résolution longue et complexe. Mais on sent aussi que la Commission européenne ne parvient toujours pas à accepter le modèle français des services publics. La résolution exprime bien notre demande d'une meilleure prise en compte de notre spécificité. On pourrait ajouter la demande d'une directive-cadre sur les services d'intérêt économique général.
Je vous propose que le rapporteur lise toute la proposition de résolution. Si un passage ne vous semble pas clair ou si vous avez un désaccord, n'hésitez pas à l'interrompre.
Le rapporteur donne lecture de la proposition de résolution.
Peut-être pourrait-on mentionner à la toute fin le souhait d'une directive-cadre ?
A l'alinéa n° 17, il pourrait être mentionné au moins un exemple d'avancée positive, même si on se demande s'il y en a une seule !
Ces deux modifications sont intégrées. A l'avenir, il faudra dans la mesure du possible vous transmettre plus tôt les propositions de résolution. L'urgence de ce sujet essentiel pour nos collectivités commandait ces délais un peu serrés.
A l'issue de ce débat, la commission des affaires européennes a conclu au dépôt de la proposition de résolution qui suit :
Vu les articles 14, 106 et 107 ainsi que le protocole n° 26 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE),
Vu l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne rendu le 24 juillet 2003 dans l'affaire Altmark, qui définit quatre critères cumulatifs permettant de considérer qu'une compensation financière à un SIEG n'est pas constitutive d'une aide d'État,
Vu les quatre documents de la Commission européenne soumis à consultation publique le 16 septembre 2011, à savoir :
- le projet de Communication de la Commission relative à l'application des règles de l'Union européenne en matière d'aides d'État aux compensations octroyées pour la prestation de services d'intérêt économique général, qui clarifie les concepts,
- le projet de Communication de la Commission intitulée « Encadrement de l'Union européenne applicable aux aides d'État sous forme de compensations de service public », qui définit à quelles conditions une compensation constitutive d'une aide d'État à un SIEG et notifiée à la Commission européenne est compatible avec les règles de la concurrence,
- la proposition de règlement de la Commission établissant un règlement « de minimis » spécifique aux services d'intérêt économique général, qui définit les seuils en deçà desquels une compensation à un SIEG est considérée ne pas affecter les échanges entre les États membres et par voie de conséquence ne pas constituer une aide d'État,
Considérant que, conformément aux articles 106 et 107 du TFUE, la Commission européenne statue seule, après une simple consultation des États membres, et qu'elle a annoncé une entrée en vigueur de ce nouveau paquet législatif au plus tard le 31 janvier 2012,
- déplore que les objectifs annoncés de simplification et de clarification ne soient pas tenus ;
- constate au contraire que la Commission européenne ajoute de nouveaux critères pour juger de la légalité des aides d'État aux SIEG et qu'elle complique la définition de notions qui commençaient seulement à être maîtrisées par les acteurs de terrain,
- regrette que les quelques avancées positives (notamment l'exemption de notification pour certains SIEG) s'arrêtent à mi-chemin, de telle sorte qu'elles sont peu opérationnelles ou source d'incertitude,
- craint que certains opérateurs soient découragés de continuer à fournir des SIEG compte tenu de l'insécurité juridique accrue,
- rappelle que les traités reconnaissent le large pouvoir discrétionnaire des autorités nationales et locales pour fournir des SIEG, et non un simple « large pouvoir d'appréciation » comme le répète la Commission européenne,
- estime que l'article 106 du TFUE est la base juridique adéquate pour réviser le paquet « Monti-Kroes », mais juge que cet article ne fournit pas la base juridique nécessaire à certaines dispositions qui excèdent manifestement le strict champ du contrôle des aides d'État,
- formule la demande d'une directive-cadre relative aux SIEG, voire aux seuls services sociaux d'intérêt général, qui pourrait être adoptée sur la base de l'article 14 du TFUE selon la procédure législative ordinaire,
Sur le règlement de minimis spécifique aux SIEG :
- accueille favorablement cette initiative qui prend en compte les spécificités des SIEG par rapport aux autres secteurs d'activités,
- estime néanmoins que les critères cumulatifs retenus pour considérer qu'une aide à un SIEG n'est pas une aide d'État réduisent considérablement la portée effective de ce règlement,
- craint également une articulation délicate entre ce règlement et le règlement de minimis général du 15 décembre 2006,
- propose de retenir comme critère unique le montant de l'aide - au moins 450 000 euros - calculé sur trois ans,
- ne comprend pas les raisons qui pourraient justifier l'abaissement du seuil, en deçà duquel les compensations n'ont pas à être notifiées, de 30 millions à 15 millions d'euros,
- s'interroge néanmoins sur le recours à l'expression de « services répondant à des besoins sociaux essentiels » en lieu et place de celle bien connue de services sociaux d'intérêt général ainsi que sur l'opportunité d'énumérer une liste de ces services,
Sur le projet de communication intitulé « Encadrement communautaire » :
- juge contraire au principe de subsidiarité la proposition de la Commission européenne de subordonner la création d'un SIEG à la preuve de son utilité, notamment par le biais d'une consultation publique préalable,
- estime que la Commission européenne commet un contresens en érigeant le recours à une procédure de marché public en critère de compatibilité des aides d'État aux SIEG, alors même que la Cour de justice de l'Union européenne dans sa jurisprudence Altmark du 24 juillet 2003 en a fait un critère de qualification d'aide d'État,
- s'oppose à l'introduction d'un critère d'efficacité et de qualité des SIEG pour juger de la compatibilité d'une aide, cet aspect ne relevant manifestement pas du contrôle des aides d'État,
- compte tenu de l'ensemble des observations qui précèdent, demande au Gouvernement de marquer fermement son opposition à l'adoption, en l'état, de ces quatre textes et réitère son voeu d'une directive-cadre relative aux services d'intérêt économique général.