Source: http://www.assemblee-nationale.fr/13/projets/pl3071-ei.asp
Timestamp: 2014-10-20 22:52:08+00:00
Document Index: 242190270

Matched Legal Cases: ["l'article 68", "l'article 67", "l'article 68", "l'article 61", "l'article 68", "l'article 68", "l'article 6", "l'article 68", "l'article 68", "l'article 1", 'art. 1', 'art. 49', 'art. 61', 'art. 49', 'art. 68']

N� 3071 - Projet de loi organique portant application de l'article 68 de la Constitution
1. Etat du droit 4
1.1. - Au niveau national : le renouvellement du statut p�nal du Pr�sident de la R�publique et l'instauration d'une proc�dure de destitution par la r�vision du 23 f�vrier 2007 4
1.1.1. La situation ant�rieure � la r�vision constitutionnelle du 23 f�vrier 2007 �tait source d’incertitudes juridiques. 4
1.1.2 La loi constitutionnelle du 23 f�vrier 2007 a clarifi� le r�gime de la responsabilit� du Chef de l’Etat et a pr�vu une proc�dure de destitution par le Parlement. 6
1.2. Aux niveaux europ�en et international 8
1.2.1. L’absence de contrainte r�sultant du droit europ�en et international 8
1.2.2. El�ments de droit compar� 8
2. Les objectifs poursuivis et les options possibles 9
2.1. Les objectifs poursuivis : parachever la r�vision constitutionnelle du 23 f�vrier 2007 9
2.2. Les options 9
2.2.1. La n�cessit� d’une loi organique 9
2.2.2. Les principales options envisageables quant au contenu du texte 9
3. L’impact de la r�forme 12
3.1. Impact sur le fonctionnement des institutions 12
3.2. Impact sur la d�pense publique 13
3.3. Cons�quences �conomiques, sociales et environnementales et incidence sur l'emploi public 13
4. Consultations men�es 14
5. Modalit�s d’application de la loi organique. 14
1. Etat du droit
1.1. - Au niveau national : le renouvellement du statut p�nal du Pr�sident de la R�publique et l'instauration d'une proc�dure de destitution par la r�vision du 23 f�vrier 2007
1.1.1. La situation ant�rieure � la r�vision constitutionnelle du 23 f�vrier 2007 �tait source d’incertitudes juridiques.
Le statut p�nal du Pr�sident de la R�publique, d�fini aux articles 67 et 68 de la Constitution, �tait largement inspir� des lois constitutionnelles de 1875 et de la Constitution du 27 octobre 1946. a) Les dispositions constitutionnelles relatives au statut p�nal du pr�sident de la R�publique sous les III�me et IV�me R�publiques
Sous la III�me R�publique :
La loi du 25 f�vrier 1875 relative � l’organisation des pouvoirs publics limitait la responsabilit� du Pr�sident de la R�publique au seul cas de � haute trahison �. En vertu de son article 12, le chef de l’Etat ne pouvait �tre mis en accusation que par la chambre des d�put�s et ne pouvait �tre jug� que par le S�nat. L’interpr�tation commun�ment admise de ces dispositions retenait que le privil�ge de juridiction dont b�n�ficiait le Pr�sident de la R�publique ne se limitait pas aux actes pris dans l’exercice de ces fonctions. Si la proc�dure pr�vue par la loi du 25 f�vrier 1875 n’a jamais �t� mise en œuvre, deux Pr�sidents de la R�publique (Patrice de Mac Mahon, en 1879 ; Alexandre Millerand, en 1924) ont n�anmoins �t� contraints � la d�mission apr�s avoir tent�, en vain, de sortir du r�le effac� qui devait �tre le leur en vertu de la pratique institutionnelle de la III�me R�publique. Sous la IV�me R�publique : De la m�me mani�re que sous la III�me R�publique, l’article 42 de la Constitution du 27 octobre 1946 disposait que � le Pr�sident de la R�publique n'est responsable que dans le cas de haute trahison. � Une Haute Cour �tait institu�e, �lue par l’Assembl�e nationale au d�but de chaque l�gislature, comp�tente pour juger les ministres comme le Chef de l’Etat. N�anmoins, celle-ci ne pouvait pas conna�tre des actes commis par le Pr�sident de la R�publique en dehors de l’exercice de ses fonctions, lesquels relevaient des juridictions de droit commun. b) Les dispositions constitutionnelles de la V�me R�publique en vigueur avant la r�vision du 23 f�vrier 2007 s’inscrivaient dans la continuit� des r�gimes pr�c�dents.
- La Constitution du 4 octobre 1958 a repris les principes issus des deux r�gimes r�publicains pr�c�dents, s’agissant du statut du Chef de l’Etat. La Constitution du 4 octobre 1958 a ainsi pos�, en ses articles 67 et 68, l’irresponsabilit� du Pr�sident de la R�publique pour les actes commis dans l’exercice de ses fonctions, hors le cas de haute trahison, qu’il appartenait seulement � la Haute Cour de Justice, compos�e d’un nombre �gal de d�put�s et de s�nateurs, de juger. Ce principe est rest� inchang�, alors m�me que la Constitution de 1958 attribuait au Pr�sident de la R�publique des pr�rogatives renforc�es, qu’un certain nombre de ses actes �taient dispens�s du contreseing minist�riel, et que son autorit� dans les institutions s’est trouv�e renforc�e du fait de son �lection au suffrage universel direct � partir de 1965. Le r�le politique et institutionnel du Chef de l’Etat �tant devenu majeur, l’impr�cision de la notion de � haute trahison �, difficile � caract�riser en temps de paix, et sa connotation exclusivement p�nale rendaient inad�quates les conditions dans lesquelles le Pr�sident de la R�publique �tait susceptible d’�tre traduit devant la Haute Cour de Justice. Les peines que cette derni�re pouvait infliger et son caract�re juridictionnel �taient, de surcro�t, difficiles � d�terminer.
Enfin, l’article 68 a donn� lieu � des jurisprudences divergentes, ce qui a rendu sa port�e plus incertaine encore. Dans leurs d�cisions respectives du 22 janvier 1999 et du 10 octobre 2001, le Conseil constitutionnel et la Cour de cassation ont exclu toute poursuite ou instruction � l’�gard du Pr�sident de la R�publique pendant la dur�e de son mandat, tout en parvenant � des conclusions divergentes quant � son privil�ge de juridiction. Pour le Conseil constitutionnel (22 janvier 1999, d�cision n� 98-408 DC1), pendant la dur�e de ses fonctions, la responsabilit� p�nale du chef de l’Etat ne pouvait �tre � mise en cause que devant la Haute Cour de Justice, selon les modalit�s fix�es par le m�me article �. Pour l’Assembl�e pl�ni�re de la Cour de cassation (Cass. pl�n., 10 octobre 2001, Breisacher2), la Haute Cour de Justice n’�tait comp�tente � que pour conna�tre des actes de haute trahison du Pr�sident de la R�publique commis dans l’exercice de ses fonctions �, de sorte que, pour tous les autres actes, les juridictions p�nales de droit commun restaient comp�tentes, la prescription de l’action publique �tant suspendue pendant la dur�e du mandat pr�sidentiel. Autrement dit, tandis que le Conseil constitutionnel consacrait un privil�ge de juridiction couvrant tous les actes du Pr�sident de la R�publique, la Cour de cassation retenait le principe de son inviolabilit� temporaire � raison des actes commis en dehors de l’exercice de ces fonctions.
1.1.2 La loi constitutionnelle du 23 f�vrier 2007 a clarifi� le r�gime de la responsabilit� du Chef de l’Etat et a pr�vu une proc�dure de destitution par le Parlement.
La loi constitutionnelle du 23 f�vrier 2007 a r�vis� le titre IX de la Constitution, qui est d�sormais ainsi r�dig� :
Article 67 : Le Pr�sident de la R�publique n'est pas responsable des actes accomplis en cette qualit�, sous r�serve des dispositions des articles 53-2 et 68.
Il ne peut, durant son mandat et devant aucune juridiction ou autorit� administrative fran�aise, �tre requis de t�moigner non plus que faire l'objet d'une action, d'un acte d'information, d'instruction ou de poursuite. Tout d�lai de prescription ou de forclusion est suspendu.
Les instances et proc�dures auxquelles il est ainsi fait obstacle peuvent �tre reprises ou engag�es contre lui � l'expiration d'un d�lai d'un mois suivant la cessation des fonctions.
Article 68 : Le Pr�sident de la R�publique ne peut �tre destitu� qu'en cas de manquement � ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat. La destitution est prononc�e par le Parlement constitu� en Haute Cour.
La proposition de r�union de la Haute Cour adopt�e par une des assembl�es du Parlement est aussit�t transmise � l'autre qui se prononce dans les quinze jours.
La Haute Cour est pr�sid�e par le pr�sident de l'Assembl�e nationale. Elle statue dans un d�lai d'un mois, � bulletins secrets, sur la destitution. Sa d�cision est d'effet imm�diat.
Les d�cisions prises en application du pr�sent article le sont � la majorit� des deux tiers des membres composant l'assembl�e concern�e ou la Haute Cour. Toute d�l�gation de vote est interdite. Seuls sont recens�s les votes favorables � la proposition de r�union de la Haute Cour ou � la destitution.
Une loi organique fixe les conditions d'application du pr�sent article. �
- Largement inspir�e par les conclusions du rapport sur le statut p�nal du Pr�sident de la R�publique, �tabli en 2002 par la commission pr�sid�e par M. Pierre Avril, la loi constitutionnelle n�2007-238 du 23 f�vrier 2007 institue, par exception au principe d’irresponsabilit� du Pr�sident de la R�publique, une proc�dure strictement encadr�e de destitution, clairement dissoci�e d�sormais de la responsabilit� p�nale et civile du Chef de l’Etat, laquelle ne peut �tre mise en œuvre, devant les juridictions ordinaires, qu’au terme de la cessation de ses fonctions pr�sidentielles, que celle-ci r�sulte du terme normal de son mandat, de sa destitution ou de tout autre motif.
Le dispositif voulu par le Constituant aboutit ainsi � un point d'�quilibre : Le Pr�sident de la R�publique n’est pas responsable des actes accomplis en cette qualit� et b�n�ficie d'un r�gime protecteur dans la mesure o�, en vertu de l'article 67, toute action contre lui, devant une juridiction ou une administration, est prohib�e pendant la dur�e de son mandat. Pour autant, les instances et proc�dures auxquelles il est ainsi fait obstacle peuvent �tre reprises ou engag�es � l'expiration d'un d�lai d'un mois suivant la cessation des fonctions du Pr�sident de la R�publique.
Une proc�dure de destitution est par ailleurs mise en place par l'article 68, qui permet au Parlement constitu� en Haute Cour de mettre un terme pr�matur� � ses fonctions, en cas de manquement � ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat :
- Cette proc�dure n’a pas pour objet de rendre le Chef de l’Etat politiquement responsable devant le Parlement, le Gouvernement assumant seul cette responsabilit� dans les conditions pr�vues aux articles 49 et 50 de la Constitution. - Elle ne rev�t pas davantage de caract�re p�nal. A supposer que la Haute Cour se r�unisse et retienne l'existence d'un manquement du Chef de l'Etat dans l'exercice de son mandat, il ne lui appartiendrait pas de se prononcer sur l'�ventuelle qualification p�nale de ce manquement mais seulement d'appr�cier s'il fait obstacle � la poursuite du mandat pr�sidentiel. Autrement dit, la seule question qui est pos�e � la repr�sentation nationale est alors celle de savoir si le chef de l’Etat doit ou non le rester : ce qui est essentiel n’est pas de le condamner pour des infractions qu’il aurait commises, mais d’appr�cier si, compte tenu de son comportement ou des ses agissements – que ceux-ci soient p�nalement r�pr�hensibles ou non – il reste en mesure d’exercer ses fonctions. D'�ventuelles poursuites p�nales devant les juridictions de droit commun pourront, en tout �tat de cause, �tre lanc�es � l'encontre du Pr�sident de la R�publique, une fois son mandat termin�.
- Il s’agit seulement pour la repr�sentation nationale, dans le cadre de cette nouvelle proc�dure de destitution, d’appr�cier si des actes ou des comportements reproch�s au Chef de l’�tat sont manifestement incompatibles avec l’exercice du mandat que lui a confi� le Peuple fran�ais, au point d’en rendre la poursuite impossible. Il en irait ainsi, par exemple, dans une hypoth�se de meurtre ou d’autre crime grave, ou d’un manquement � ses devoirs constitutionnels tels que le refus de promulguer les lois.
La proc�dure pr�vue � l’article 68 a �t� organis�e par le Constituant de telle mani�re qu’elle ne puisse �tre utilis�e � des fins partisanes. C’est en ce sens que sont exig�s les consentements de la majorit� des deux tiers des membres composant chacune des assembl�es pour renvoyer le Pr�sident devant le Parlement r�uni en Haute Cour ; de m�me, celle-ci se prononce � la majorit� des deux tiers de ses membres pour d�cider la destitution du Pr�sident de la R�publique. Par ces dispositions, le Constituant a clairement indiqu� qu'il n'entendait pas cr�er une pr�rogative � la discr�tion des seuls parlementaires de l'opposition, � la diff�rence, par exemple, des dispositions de l'article 61 permettant � soixante d�put�s ou soixante s�nateurs de saisir le Conseil constitutionnel des lois vot�es, avant leur promulgation. En effet, la proc�dure de l'article 68 n'a �videmment vocation � �tre mise en oeuvre qu'� titre exceptionnel 1.2. Aux niveaux europ�en et international
1.2.1. L’absence de contrainte r�sultant du droit europ�en et international
La convention de Rome du 18 juillet 1998 portant statut de la Cour p�nale internationale3, ratifi�e par la France le 31 mars 2000, attribue comp�tence � la Cour pour juger les crimes de g�nocide, crimes contre l’humanit�, crimes de guerre et agression. Cette comp�tence est compl�mentaire de celle des juridictions nationales, c’est-�-dire que la Cour p�nale internationale n’a vocation � conna�tre de ces crimes qu’en cas de carence de celles-ci. Il en r�sulte que la convention de Rome ne fait nullement obstacle � ce que le droit national, conform�ment aux r�gles de droit international concernant les immunit�s des chefs d’Etat, pr�voie un r�gime d’irresponsabilit� et d’inviolabilit� du Pr�sident de la R�publique. S’agissant des exigences r�sultant de l’article 6 de la Convention europ�enne des droits de l’Homme, relatif au droit � un proc�s �quitable, elles ne sont pas applicables � la proc�dure de destitution du Pr�sident de la R�publique dont la loi organique doit, par application de l’article 68 de la Constitution, pr�ciser les modalit�s : en effet, la Haute Cour ne d�cide ni d’une � contestation sur des droits et obligations de caract�re civil �, ni � du bien-fond� � d’une � accusation en mati�re p�nale �, au sens des stipulations de l’article 6. Par ailleurs, la loi organique n’est pas soumise au respect de l’article 13 de la Convention europ�enne des droits de l’homme. Celui-ci reconna�t � toute personne le droit � un recours effectif devant une instance nationale lorsque les droits et libert�s qu’elle tire de la Convention ont �t� viol�s. Or, par son objet, la proc�dure de destitution du Pr�sident de la R�publique ne saurait porter atteinte � aucun des droits garantis par la Convention : elle ne vise en effet qu’� apporter une r�ponse institutionnelle � la mise en cause du comportement du Chef de l’Etat dans l’exercice de ses fonctions, sans pr�juger d’�ventuelles poursuites p�nales qui seraient ult�rieurement exerc�es � son encontre. La loi organique n’a donc pas � pr�voir une voie de recours permettant au Pr�sident destitu� de contester la d�cision de la Haute Cour.
1.2.2. El�ments de droit compar�
Comme le relevait le rapport Avril, � aucun Etat ne fait exception � un principe de protection fonctionnelle du chef de l’Etat � l’�gard de la plupart sinon de toutes les proc�dures juridictionnelles pendant son mandat �. Dans les pays �trangers, qui limitent �galement la responsabilit� du Chef de l’Etat, la proc�dure selon laquelle elle peut �tre mise en jeu fait intervenir des organes politiques. Ainsi, c’est souvent une assembl�e pl�ni�re (Chambre � Haute � aux Etats-Unis ou au Br�sil), qui est appel�e � statuer, m�me si cette fonction est aussi attribu�e � des juridictions (cour constitutionnelle ou juridictions ad hoc). Surtout, selon le rapport Avril, � dans tous les Etats, l’initiative appartient aux repr�sentants de la nation dans leur ensemble ou � l’une des chambres �. Par ailleurs, cette initiative est encadr�e pour �viter que la proc�dure ne soit enclench�e � des fins partisanes.
De plus amples pr�cisions sur ces proc�dures figurent en annexe. On pourra �galement se r�f�rer aux travaux de la soci�t� de l�gislation compar�e (colloque du 27 mars 2009 sur La responsabilit� du chef de l’�tat en droit compar�).
2. Les objectifs poursuivis et les options possibles
2.1. Les objectifs poursuivis : parachever la r�vision constitutionnelle du 23 f�vrier 2007
La loi organique doit respecter les �quilibres d�finis par le Constituant : il lui revient notamment de garantir, d’une part, que la proc�dure se d�roule dans de brefs d�lais – ceci afin d’�viter que ne dure trop longtemps la p�riode de mise en cause du chef de l’Etat et que soit rapidement tranch�e la question de la dignit� du titulaire de la fonction � en poursuivre l’exercice – et d’autre part, que celui-ci puisse assurer sa d�fense. De plus, le l�gislateur organique doit veiller � respecter le caract�re restrictif des conditions dans lesquelles la proc�dure de destitution peut �tre engag�e, afin de soustraire le bon fonctionnement des institutions au risque de proc�dures abusives.
2.2. Les options
2.2.1. La n�cessit� d’une loi organique
L’article 68 de la Constitution a d'ores et d�j� pos� une partie des r�gles applicables � la proc�dure de destitution du Pr�sident de la R�publique, s'agissant du d�lai de transmission de la proposition de r�solution d'une assembl�e parlementaire � l'autre comme du d�lai dans lequel la Haute Cour se prononce, des modalit�s du vote � chaque �tape de la proc�dure, de la pr�sidence de la Haute Cour et de l'effet, imm�diat, de sa d�cision. L’article 68 de la Constitution n’est, toutefois, pas applicable seul ; c’est pourquoi il renvoie � une loi organique le soin de fixer les conditions d’application de la proc�dure de destitution. 2.2.2. Les principales options envisageables quant au contenu du texte
Le projet de loi organique reprend la plupart des pr�conisations formul�es par la commission Avril.
a) Sur les conditions d’examen par l’assembl�e saisie de la proposition de r�solution tendant � la r�union de la Haute Cour L’inscription � l’ordre du jour de l’assembl�e d’une proposition de r�solution doit ob�ir � des conditions minimales de recevabilit�, afin d’�viter le risque que la proc�dure de destitution ne soit enclench�e de mani�re manifestement abusive.
- A cet �gard, compte tenu de la gravit� de la d�marche consistant � mettre en cause la dignit� du titulaire de la fonction pr�sidentielle, dans l’exercice du mandat que lui a confi� le peuple, il est indispensable que cette proposition expose pr�cis�ment ses motifs.
- Suivant une option pr�conis�e par la commission Avril, le projet de loi organique pr�voit que l’initiative pr�sente un caract�re collectif, avec un seuil de 10% des membres de l’assembl�e dont il s’agit.
- Le projet de loi organique conf�re � la commission des lois constitutionnelles de la premi�re assembl�e saisie un r�le de filtre : il lui appartiendrait d’appr�cier si l’initiative n’est pas d�nu�e de tout caract�re s�rieux. Si elle devait constater que tel est le cas,, la proposition de r�solution ne pourrait �tre inscrite � l’ordre du jour de cette assembl�e.
En revanche, le Gouvernement a estim� qu’il n’y a pas lieu de limiter � une seule le nombre de propositions de r�solutions qu’un membre du Parlement pourrait pr�senter au cours du m�me mandat pr�sidentiel, comme le proposait le rapport Avril. Cette pr�rogative des parlementaires doit pouvoir �tre mise en œuvre � tout moment, la proc�dure de destitution ayant vocation � s'appliquer � une situation certes exceptionnelle mais n�cessairement impr�visible.
b) Sur la discussion de la proposition de r�solution dans les deux assembl�es
Eu �gard � l'exigence de c�l�rit� qui pr�side � l'ensemble de la proc�dure et � l'objet m�me de celle-ci, la discussion de la proposition de r�solution de r�union de la Haute Cour ne doit pas, � l'�vidence, rev�tir les traits de la discussion l�gislative. Ainsi, il para�t opportun de pr�voir express�ment que les termes de cette proposition ne peuvent �tre amend�s � aucun moment du d�bat devant chaque assembl�e ; � d�faut, le risque serait que la discussion ne se prolonge inutilement en vue de l'adoption d'une r�solution en termes identiques par les deux assembl�es, au besoin apr�s une seconde lecture dans chaque chambre que l'article 68 n'a pas express�ment exclu. L'exclusion du droit d'amendement en cette mati�re est, en revanche, conforme � l'intention du pouvoir constituant, qui a limit� � quinze jours le d�lai dans lequel doit se prononcer l'assembl�e saisie d'une proposition de r�solution adopt�e par l'autre. Le projet de loi organique pr�voit que la proposition de r�solution adopt�e par la premi�re assembl�e est imm�diatement transmise � l’autre assembl�e, qui dispose alors d’un d�lai de 13 jours au plus pour en d�battre en s�ance et de 15 jours au plus pour proc�der au vote. c) Sur l’organisation de la Haute Cour et ses pouvoirs d'investigation
- Compte tenu du d�lai, limit� � un mois par le Constituant, dans lequel la Haute Cour doit se prononcer, il importe que ses travaux soient organis�s rapidement. A cette fin, comme l'indiquait le rapport Avril, � plut�t que d'�laborer un r�glement de proc�dure, il semble pr�f�rable de s'en remettre � l'exp�rience consid�rable acquise par les bureaux des deux assembl�es et d'instituer la r�union de ceux-ci en bureau de la Haute Cour, ce qui permet de confier � celui-ci le soin de pourvoir � toutes les d�cisions (convocation de la Haute Cour, organisation du d�bat, r�partition des temps de parole, surveillance du scrutin...) ainsi, le cas �ch�ant, que de r�gler tout diff�rend �.
Le projet de loi organique pr�voit ainsi que le bureau de la Haute cour est compos� d’un nombre �gal de membres du bureau de l’Assembl�e nationale et de celui du S�nat, sous la pr�sidence du Pr�sident de l’Assembl�e nationale, pr�sident de droit de la Haute Cour. Le bureau prend toutes les dispositions n�cessaires pour organiser les travaux de la Haute Cour.
- Les travaux pr�paratoires � la s�ance au cours de laquelle la Haute Cour se prononcerait doivent �tre men�s par une commission, dont la composition pluraliste respecte la configuration politique des deux assembl�es parlementaires et dont le nombre de membres ne soit pas excessif, afin de garantir tant l'impartialit� de ses investigations que leur c�l�rit�. Ainsi, il pourrait �tre envisag� de constituer cette commission par le regroupement des membres de la commission des lois constitutionnelles de chaque assembl�e. Cependant, cette option pr�senterait le risque que la commission soit compos�e d'un trop grand nombre de membres et que l'efficacit� de son action en soit affaiblie. C'est pourquoi le projet de loi organique retient le principe selon lequel cette commission est compos�e, en nombre �gal, de vice-pr�sidents de chaque assembl�e. Cette commission �tant charg�e de r�unir toute information n�cessaire � l'accomplissement, par la Haute Cour, de sa mission, il est n�cessaire de la doter de pr�rogatives d'investigation �tendues. A cet �gard, comme le sugg�rait la commission Avril, le projet de loi organique propose d'attribuer � la commission les pouvoirs confi�s aux commissions d'enqu�te par l'article 6 de l'ordonnance n� 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assembl�es parlementaires. En cons�quence, la commission pourra exercer sa mission sur pi�ces et sur place et pourra entendre toute personne, qui sera tenue de d�f�rer � sa convocation. Par exception, le Pr�sident de la R�publique ou son repr�sentant ne sera entendu par la commission que s'il en fait lui-m�me la demande. En effet, le Constituant a souhait� que le mandat ne soit pas suspendu du seul fait de la saisine de la Haute Cour, de sorte que l'exercice de ses fonctions, pendant toute la proc�dure devant elle, ne doit pas �tre contrari� par des convocations de la commission. Il appartiendra en tout �tat de cause au Pr�sident de la R�publique ou son repr�sentant de s'expliquer lors des d�bats devant la Haute Cour.
Afin que la Haute Cour dispose d'un d�lai suffisant pour �tre �clair� par les travaux de la commission, il convient que celle-ci rende son rapport dans un d�lai de quinze jours suivant l'adoption de la r�solution. Ce rapport est distribu� aux membres de la Haute Cour, communiqu� au Pr�sident de la R�publique et au Premier ministre. Il est rendu public.
d) Sur les d�bats devant la Haute Cour
- Il pourrait �tre envisag� que les d�bats devant la Haute Cour demeurent secrets, puisqu’il est loin d’�tre exclu que la discussion devant elle r�v�le des informations confidentielles voire secr�tes relatives � la conduite des affaires de l'Etat. Pour autant, la gravit� particuli�re pour le fonctionnement des institutions r�publicaines que rev�t la traduction du Chef de l'Etat devant la Haute Cour para�t justifier pleinement que la discussion devant elle soit publique.
- En dehors des membres de la Haute Cour et du Pr�sident de la R�publique, le projet de loi organique pr�voit que seul le Gouvernement peut prendre part � la discussion. Il serait en effet inopportun de permettre � d'autres personnes d'intervenir en qualit� de t�moins, d�s lors que la proc�dure de destitution n'a pas, en elle-m�me, de caract�re p�nal mais ob�it � une logique consistant � appr�cier si le Pr�sident de la R�publique peut effectivement poursuivre, ou non, son mandat sans porter atteinte � la dignit� de sa fonction. Eu �gard � l'objet de la proc�dure, il est n�cessaire que le Pr�sident de la R�publique ou son repr�sentant dispose de la facult� de prendre la parole en dernier, avant la cl�ture des d�bats, lesquels ne peuvent raisonnablement durer plus de quarante-huit heures en tout �tat de cause. - Il appartient � la loi organique de tirer les cons�quences du d�lai limit� � un mois dans lequel le Constituant oblige la Haute Cour � se prononcer. C'est ainsi que le projet de loi organique pr�voit qu'elle est dessaisie si ce d�lai n'est pas strictement respect�. Il est en effet indispensable, pour le bon fonctionnement des institutions, que la question de la mise en cause du Pr�sident de la R�publique soit tranch�e dans le d�lai fix� par la Constitution. Celui-ci ne saurait �tre purement symbolique et d�pourvu d'effet juridique : en effet, permettre que la Haute Cour poursuive ses travaux au-del� du d�lai d'un mois que lui a assign� le Constituant pour accomplir sa mission cr�erait une incertitude prolong�e quant au sort du Pr�sident de la R�publique, nuirait � son autorit� et, par cons�quent, porterait atteinte au bon fonctionnement des institutions dont le Chef de l'Etat est le garant.
3. L’impact de la r�forme
3.1. Impact sur le fonctionnement des institutions
a) S'agissant de l'incidence de la cr�ation d'une proc�dure de destitution sur l'�quilibre des pouvoirs
A cet �gard, la t�che du l�gislateur organique consiste � mettre en oeuvre l'intention du Constituant telle qu'elle s'est exprim�e par la modification des articles 67 et 68 par la loi constitutionnelle du 23 f�vrier 2007. La proc�dure de destitution, telle que pr�cis�e par la loi organique, n'a pas pour effet de modifier l'�quilibre des pouvoirs entre Parlement, Gouvernement et Pr�sident de la R�publique : si elle �te tout caract�re p�nal � la traduction du Chef de l'Etat devant la Haute Cour sans pr�juger d'�ventuelles poursuites qui pourraient �tre entreprises � son encontre, elle n'institue pas pour autant la responsabilit� politique du Pr�sident de la R�publique devant le Parlement. Celle-ci serait contraire � la logique des institutions de la V�me R�publique. La proc�dure de destitution a seulement pour objet d'organiser une issue � une situation de crise exceptionnelle dans laquelle le comportement du Pr�sident de la R�publique serait de nature � porter une atteinte grave et manifeste � l'autorit� de sa fonction et, partant, aux int�r�ts sup�rieurs de l'Etat.
b) S'agissant de la mise en oeuvre �ventuelle de la proc�dure de destitution
Si elle est prononc�e, la destitution aura pour effet de provoquer, comme le d�c�s ou la d�mission, la vacance de la Pr�sidence de la R�publique.
Les cons�quences de cette vacance sont pr�vues par l’article 7 de la Constitution. En principe, le Conseil constitutionnel, qui saisi par le Gouvernement, et statuant � la majorit� absolue de ses membres, constate l’emp�chement provisoire ou d�finitif du Pr�sident de la R�publique, n’intervient pas en cas de vacance. Pourtant, � deux reprises, en 1969 et en 1974, le Conseil constitutionnel, se saisissant lui-m�me, a rendu une d�cision constatant la vacance de la Pr�sidence de la R�publique.
Lorsqu’il y a vacance, il est proc�d� � une �lection pr�sidentielle anticip�e qui doit avoir lieu 20 jours au moins et 35 jours au plus apr�s l’ouverture de la vacance. En cas d'aboutissement de la proc�dure de l'article 68 de la Constitution, le point de d�part de ce d�lai correspondrait au jour o� la Haute Cour aura destitu� le Pr�sident de la R�publique, sa d�cision �tant d'effet imm�diat. L’int�rim pr�sidentiel est assur� par le pr�sident du S�nat et, en cas d’emp�chement de celui-ci, par le Gouvernement. Pendant la p�riode de l’int�rim, aucune proc�dure de mise en jeu de la responsabilit� gouvernementale (articles 49 et 50) ni aucune r�vision constitutionnelle ne peut �tre mise en oeuvre.
3.2. Impact sur la d�pense publique
Le co�t g�n�r� par la mise en oeuvre de la proc�dure serait, compte tenu de son objet, tr�s exceptionnel et, en tout �tat de cause, limit� : il ne repr�senterait que le co�t de r�union des deux assembl�es sous la forme de Haute Cour, soit un co�t similaire � celui de la r�union du Congr�s. Ce co�t serait alourdi ensuite, en cas de destitution, par les d�penses li�es � l'organisation de nouvelles �lections pr�sidentielles ; mais ces d�penses ne constitueraient que l'engagement anticip� de charges in�vitables, r�sultant de la pr�cipitation du calendrier �lectoral normal. 3.3. Cons�quences �conomiques, sociales et environnementales et incidence sur l'emploi public
Par son objet m�me, le projet de loi organique n’a aucune incidence �conomique, sociale ou environnementale. Il ne g�n�re pas plus de besoin particulier en termes de moyens humains de la part des administrations.
4. Consultations men�es
Le 12 d�cembre 2002, le professeur M. Pierre Avril remettait le rapport sur le statut p�nal du Pr�sident de la R�publique que lui avait demand� le Chef de l'Etat par lettre de mission du 3 juillet 2002 4.
La commission de r�flexion qu’il a pr�sid�e, compos�e d’universitaires, de membres du Conseil d'Etat, de la Cour des comptes et de la Cour de cassation et d'un avocat,5 a proc�d� � des auditions lui permettant de recueillir l’avis d'acteurs importants des institutions politiques et juridictionnelles sur les �volutions souhaitables du statut p�nal du Pr�sident de la R�publique Ses travaux ont �clair� la r�flexion du Constituant et ont �t� pris � nouveau en consid�ration par le Gouvernement dans l'�laboration du projet de loi organique.
5. Modalit�s d’application de la loi organique.
S'agissant d'une loi de souverainet�, la loi organique relative � l'application de l'article 68 de la Constitution est, en raison de son objet, n�cessairement destin�e � s’appliquer sur l'ensemble du territoire national (CC, d�cision n� 2004-490 DC du 12 f�vrier 2004). Elle sera, d�s lors, applicable de plein droit � l'ensemble de l’outre mer.
Compte tenu �galement de son objet m�me, la loi organique entrera en vigueur dans les conditions pr�vues au premier alin�a de l'article 1er du code civil (CC d�cision n� 2007-547 DC du 15 f�vrier 2007)
L'ordonnance n� 59-1 du 2 janvier 1959 portant loi organique sur la Haute Cour de justice6 devra �tre abrog�e.
La proc�dure de destitution aux Etats-Unis et dans diff�rents pays europ�ens
La pr�sente annexe a pour objet de pr�senter bri�vement les principales dispositions constitutionnelles relatives � la proc�dure de destitution du chef de l’Etat aux Etats-Unis et dans diff�rents pays europ�ens. 1. La proc�dure d’impeachment aux �tats-Unis
Aux Etats-Unis, la proc�dure d’impeachment peut viser � la fois, � Le Pr�sident, le Vice-pr�sident et tous les fonctionnaires civils �, pour � trahison, corruption ou autres hauts crimes et d�lits � (article 2, section III, de la Constitution du 17 septembre 1787).
La Chambre des Repr�sentants prend l'initiative de la proc�dure. Il suffit que l'un de ses membres d�pose une proposition d'impeachment qui est transmise � la Commission des Affaires Judiciaires. Cette commission vote une r�solution indiquant s'il y a lieu d'engager une enqu�te d'impeachment. Si tel est le cas, des auditions sont organis�es. Si la commission �met un avis favorable � la r�solution d’impeachment, la chambre des repr�sentants vote, � la majorit� simple sur la mise en accusation. Une fois vot�e, la mise en accusation conduit � l’ouverture d’un proc�s devant le S�nat, lequel d�cide de la culpabilit� de l’accus� � la majorit� des deux tiers des membres pr�sents. Lorsque le Pr�sident des Etats-Unis est mis en cause, les d�bats devant le S�nat sont pr�sid�s par le pr�sident de la Cour supr�me (art. 1er, section II et III). Le S�nat, s'il vote la culpabilit�, peut destituer le Pr�sident ou lui interdire d'occuper tout poste officiel � l'avenir. L'accus� reste passible de poursuites pour les m�mes faits devant les tribunaux civils ordinaires, selon la proc�dure de droit commun (article 1er, section III). Deux fois, la Chambre des repr�sentants a vot� la mise en accusation du Pr�sident des �tats-Unis, pour Andrew Johnson (en 1868) et Bill Clinton (1998). Tous deux ont �t� acquitt�s par le S�nat. La chambre des repr�sentants avait par ailleurs d�but� les travaux visant � mettre en accusation Richard Nixon, cependant, la proc�dure a �t� abandonn�e apr�s la d�mission de ce dernier. 2. La responsabilit� du chef de l’Etat pour les actes commis dans l’exercice de ses fonctions dans diff�rents pays europ�ens
Conditions de mise en œuvre : En Gr�ce et en Italie, le pr�sident de la R�publique n’est responsable des actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions qu’en cas de � haute trahison et violation d�lib�r�e de la Constitution � (art. 49 de la Constitution de la R�publique hell�nique et article 90 de la Constitution de la R�publique italienne). En Allemagne, le Pr�sident f�d�ral est responsable des violations d�lib�r�es de la Loi fondamentale ou d’une autre loi f�d�rale (art. 61 de la Loi fondamentale allemande). Il est admis que cette formulation permet la mise en cause de la responsabilit� p�nale du Pr�sident f�d�ral pour toute infraction commise dans l’exercice de ses fonctions. Au Portugal, le Pr�sident de la R�publique est responsable des � crimes � commis dans l’exercice de ses fonctions (article 130 de la Constitution du Portugal)
En Autriche, le Pr�sident f�d�ral est responsable en cas de violation de la Constitution f�d�rale (articles 68-1 et 142 de la Loi constitutionnelle f�d�rale d’Autriche). Il est �galement responsable des actes � passibles de poursuite p�nale lorsque ceux-ci sont en rapport avec l’exercice de ses fonctions � (article 143). D�roulement de la proc�dure : En Gr�ce, la proposition de mise en accusation du Pr�sident de la R�publique pour haute trahison ou violation d�lib�r�e de la Constitution doit �tre sign�e par un tiers au moins des membres de la Chambre des d�put�s. Elle est adopt�e par une r�solution prise � la majorit� des deux tiers du nombre total de ses membres (article 49 de la Constitution hell�nique). Si la proposition est adopt�e, le pr�sident est traduit devant une juridiction ad hoc, pr�sid�e par le pr�sident de la Cour de cassation et constitu�e de douze magistrats tir�s au sort par le pr�sident de la Chambre des d�put�s parmi les conseillers � la cour de cassation et les pr�sident de cour d’appel. D�s le d�but de la proc�dure devant la juridiction ad hoc, le pr�sident est suspendu de ses fonctions qu’il ne peut reprendre qu’� partir du prononc� du jugement d’acquittement (art. 49). En Italie, la mise en accusation du Pr�sident de la R�publique pour haute trahison ou violation de la Constitution est d�cid�e par le Parlement r�uni en congr�s qui se prononce � la majorit� absolue de ses membres. Une fois la mise en accusation vot�e, le Pr�sident de la R�publique est jug� par la Cour constitutionnelle7 laquelle s’adjoint la participation de seize membres tir�s au sort sur une liste de citoyens remplissant les conditions requises pour �tre �lus s�nateurs, �tablie par le Parlement. En Allemagne, c’est au Bundestag ou le Bundesrat qu’il appartient de mettre le pr�sident f�d�ral en accusation devant la Cour constitutionnelle8 f�d�rale pour violation d�lib�r�e de la Loi fondamentale ou d'une autre loi f�d�rale. La demande de mise en accusation doit �tre pr�sent�e par un quart au moins des membres du Bundestag ou un quart des voix du Bundesrat. La d�cision de mise en accusation doit �tre prise � la majorit� des deux tiers des membres du Bundestag ou des deux tiers des voix du Bundesrat. Une fois la mise en accusation adopt�e, le pr�sident f�d�ral est jug� par la Cour constitutionnelle f�d�rale qui peut d�cider de d�clarer la d�ch�ance du Pr�sident. Elle peut �galement, d�s la d�cision de mise en accusation adopt�e, prendre une mesure provisoire (ordonnance) emp�chant le pr�sident f�d�ral d’exercer ses fonctions (article 61 de la Loi fondamentale Allemande). Au Portugal, les infractions commises par le Pr�sident de la R�publique dans l’exercice de ses fonctions sont jug�es par le Tribunal supr�me de justice9, lequel ne peut �tre saisi qu’� l’initiative de l’Assembl�e de la R�publique, sur proposition d’un cinqui�me des d�put�s effectivement en fonction et par d�lib�ration approuv�e de la majorit� des deux tiers d’entre eux (article 130 de la Constitution du Portugal). Le Tribunal supr�me de justice peut condamner le pr�sident � la destitution. En Autriche, sur d�cision du Conseil national ou du Conseil f�d�ral, le chancelier f�d�ral convoque l’Assembl�e f�d�rale (r�unissant le Conseil national et le Conseil f�d�ral) pour mise en jeu de la responsabilit� du pr�sident f�d�ral en cas de violation de la Constitution f�d�rale (art. 68 de la Loi constitutionnelle f�d�rale d’Autriche). L’Assembl�e f�d�rale ne peut d�cider la mise en accusation qu’� une majorit� des deux tiers des suffrages exprim�s et si plus de la moiti� des membres de chaque assembl�e constituant l’Assembl�e f�d�rale est pr�sent. Apr�s avoir �t� mis en accusation, le pr�sident f�d�ral est jug� par la Cour constitutionnelle10 , laquelle peut le condamner � � la perte de la charge et, en cas de circonstances particuli�rement aggravantes, la privation temporaire des droits politiques � (article 142). Pour les actes � passibles de poursuite p�nale lorsque ceux-ci sont en rapport avec l’exercice de ses fonctions � (article 143), la proc�dure sp�cifique ne s’applique pas et la Loi constitutionnelle pr�voit seulement la comp�tence exclusive de la Cour constitutionnelle pour juger le pr�sident f�d�ral (article 143). 1 http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/depuis-1958/decisions-par-date/1999/98-408-dc/decision-n-98-408-dc-du-22-janvier-1999.11823.html
2 http://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriJudi.do?idTexte=JURITEXT000007070790&dateTexte=
http://www.courdecassation.fr/publications_cour_26/bulletin_information_cour_cassation_27/bulletins_information_2001_1367/no_545_1471/jurisprudence_1472/cour_cassation_1474/arret_publie_integralement_3979.html
3 http://www.icc-cpi.int/Menus/ICC/Legal+Texts+and+Tools/Official+Journal/Rome+Statute.htm
4 . http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/024000635/index.shtml
5 D�cret n�2002-961 du 4 juillet 2002 portant cr�ation d'une commission charg�e de mener une r�flexion sur le statut p�nal du Pr�sident de la R�publique
6 http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000006071058&dateTexte=20101027
7 Compos�e de quinze juges nomm�s pour un tiers par le pr�sident de la R�publique, pour un tiers par le Parlement et pour un tiers par les magistratures supr�mes ordinaires et administratives.
8 Selon l’article 94 de la Loi fondamentale : � La Cour constitutionnelle f�d�rale se compose de juges f�d�raux et d'autres membres. Les membres de la Cour constitutionnelle f�d�rale sont �lus pour moiti� par le Bundestag et pour moiti� par le Bundesrat. Ils ne peuvent appartenir ni au Bundestag, ni au Bundesrat, ni au gouvernement f�d�ral, ni aux organes correspondants d'un Land. �
9 Organe sup�rieur de la hi�rarchie des tribunaux judiciaires.
10 Selon l’article 47 de la loi constitutionnelle f�d�rale d’Autriche : � La Cour constitutionnelle comprend un pr�sident, un vice-pr�sident, douze autres membres et six membres suppl�ants. Le pr�sident, le vice-pr�sident, six autres membres titulaires et trois membres suppl�ants sont nomm�s par le pr�sident f�d�ral sur proposition du gouvernement f�d�ral ; ces membres doivent �tre choisis parmi les juges, les fonctionnaires de l'administration et les professeurs d'universit� enseignant une discipline juridique. Les six autres membres et les trois autres membres suppl�ants sont nomm�s par le pr�sident f�d�ral, sur proposition du Conseil national, qui soumettra les noms des candidats aux postes de trois membres titulaires et de deux suppl�ants, et du Conseil f�d�ral, qui soumettra les noms des candidats aux postes de trois membres titulaires et d'un suppl�ant. Trois des membres titulaires et deux des suppl�ants doivent avoir leur domicile permanent en dehors de la capitale f�d�rale, Vienne (…)