Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2012-00888-de-febrero-27-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_fa04c9a6f2be0184e0430a0101510184&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-09-23 16:23:59
Document Index: 152869241

Matched Legal Cases: ['artículo 48', 'artículo 29', 'artículo 30', 'artículo 22', 'artículo 28', 'artículo 32', 'artículo 42', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 12', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 161', 'Artículo 42']

﻿ Sentencia 2012-00888 de febrero 27 de 2014
SENTENCIA 2012-00888 DE 27 DE FEBRERO DE 2014
CONTENIDO:EXIMENTE DE RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA. PARA QUE NO SE DE RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA ES NECESARIO QUE EL DISCIPLINADO TENGA LA CREENCIA PLENA Y SINCERA DE QUE ACTUABA AJUSTADO AL ORDENAMIENTO JURÍDICO, Y QUE EL ERROR DE APRECIACIÓN NO ERA HUMANAMENTE SUPERABLE DADAS LAS CONDICIONES PERSONALES DEL PROCESADO Y LAS CIRCUNSTANCIAS EN QUE ESTE SE REALIZÓ, EVENTOS EN LOS CUALES, LA CONDUCTA NO ES REPROCHABLE A TÍTULO DE DOLO, PORQUE NO HAY CONCIENCIA DE ILICITUD DE SU ACCIÓNY, TAMPOCO PUEDE SER REPROCHABLE LA CULPA PORQUE ACTUÓ CON EL CUIDADO Y DILIGENCIA PARA DETERMINAR QUE SU CONDUCTA NO ERA CONTRARIA A LA LEY. POR TANTO, SOLO SE PUEDE EXIMIR DE RESPONSABILIDAD CUANDO EL ILÍCITO DISCIPLINARIO SE COMETE DE BUENA FE POR IGNORANCIA INVENCIBLE.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, ACCIÓN DISCIPLINARIA, RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA, PROCESO DISCIPLINARIO, INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA, EXONERACIÓN DE RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA
Sentencia 2012-00888 de febrero 27 de 2014
Ref.: Expediente 110010325000201200888 00
Nº interno 2728-2012
• Resolución 54060-2007 -03 de 17 de agosto de 2006, por medio de la cual la jefe de la división de investigaciones disciplinarias de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, declaró responsable(16) al señor Albeiro Freddy Patiño Velasco y lo sancionó con la suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 2 meses. Lo anterior, porque se encontró demostrado que actuó de manera negligente e imprudente, al extralimitarse en sus funciones por haber suscrito, en su condición de jefe del grupo de sanciones de la división de liquidación aduanera de Cali y sin acto administrativo que lo designara como tal, la Resolución 163 de 22 de octubre de 2001, a través de la cual fue impuesta una sanción por violación del régimen de cambios al señor Edgar Albeiro Aristizábal Giraldo (fls. 2 a 28).
• Resolución 11646 de 3 de octubre de 2006 proferida por el director general de la Unidad Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, quien a resolver el recurso de apelación en contra del anterior acto administrativo, decidió confirmarlo integralmente, pues no logró desvirtuar la responsabilidad disciplinaria imputada (fls. 29 a 70).
• A folios 109 a 113 obran las resoluciones 1494 de 26 de diciembre de 2000, 0768 de 3 de julio de 2001, 0583 de 6 de junio de 2001 y 17 de abril de 2000, por las cuales se asignaron al actor, las funciones del jefe de la división liquidación aduanera de la administración local de aduanas, mientras su titular se encontraba ausente.
• A folio 88 se observa la incapacidad que le fue concedida a la señora María Constanza Dussan Barreiro por el periodo comprendido entre el 18 de octubre de 2001 y el 25 de octubre del mismo año.
• El 9 de septiembre de 2003, la jefe (A)(17) de la división de investigaciones de la dirección regional sur occidente, ordenó la apertura de investigación preliminar dentro del expediente identificado con el Radicado 85-033-03 vigía 5-60-2003-60, específicamente, porque mediante oficio de 28 de abril de 2003, el señor Edgar Alberto Aristizábal Giraldo formuló queja por la presunta desatención a un derecho de petición por él presentado a la dirección regional, el 2 de octubre de 2002, puesto que no hay documento que identifique la persona que remplazó a la señora María Constanza Dussan Barreiro, a partir del 18 de octubre de 2001, por el término de 8 días, durante los cuales se encontraba con licencia de incapacidad médica (fls. 71 y 72).
• El 13 de febrero de 2004, en la exposición libre y espontánea que rindiera el demandante ante el abogado investigador designado del ente demandado, indicó, por un lado, que firmó la Resolución 163 de 22 de octubre de 2001, porque era costumbre, ante la ausencia del titular, asumir la función de jefe de la unidad, porque la titular o la administradora se lo solicitaban; y por otro, que la firma de ese acto administrativo, así como otros que suscribió, lo hizo con pleno convencimiento del cumplimiento de la orden verbal que había recibido (fls. 76 a 78).
• El 30 de noviembre de 2004, la jefe de la división de investigaciones disciplinarias de la dirección regional sur occidente, ordenó la apertura de la investigación disciplinaria en contra de los señores Albeiro Freddy Patiño Velasco, entre otros(18), porque no existía acto administrativo que le asignara las funciones de jefe de división liquidación de la Administradora de Aduanas Local de Cali, para remplazar a la señora María Constanza Dussan Barreiro el 22 de octubre de 2001, fecha en que fue expedida la Resolución 163 (fls. 91 a 102).
• El 20 de junio de 2005, la jefe de la división de investigaciones disciplinarias regional sur occidente, resolvió formular pliego de cargos en contra de los señores Albeiro Freddy Patiño Velasco, entre otros, porque presuntamente se extralimitó al desempeñarse como jefe del grupo de sanciones de la División de Liquidación Aduanera de Cali, en la medida en que, sin mediar acto administrativo que le asignara las funciones para que ejerciera este cargo, suscribió la Resolución 163 de 22 de octubre de 2001, por la cual se impuso una sanción al señor Edgar Albeiro Aristizábal Giraldo (fls. 147 a 164).
• El 14 de julio de 2005, la Fiscal 45 Seccional de la Unidad de Delitos en contra de la Administración Pública, profirió resolución de preclusión en contra del actor comoquiera que no se demostró una conducta dolosa por parte de este (fls. 256 a 266).
• El 22 de septiembre de 2005, el demandante a través de su apoderado, contestó el pliego de cargos, indicando que entre el auto de investigación disciplinaria y el auto de pliego de cargos había transcurrido más del tiempo establecido para ello, esto es, 6 meses, por lo que solicitó la nulidad de lo actuado; y, que su actuación objeto de reproche fue bajo el convencimiento errado e invisible de que no constituía falta disciplinaria (fls. 169 a 176).
• El 28 de septiembre de 2005, la jefe de la división de investigaciones disciplinarias regional sur occidente, no accedió a la solicitud de nulidad, puesto que el término de los 6 meses es para la recopilación de las pruebas, mas no, para evaluar las mismas (fls. 177 a 182).
Mediante Auto 54-060-1023-03 de 28 de septiembre de 2006 (sic, debió decir 2005), la abogada investigadora de la división de investigaciones disciplinarias de la dirección regional sur occidente, le reconoció personería al señor José Orlando Gil Murillo para que representara al demandante dentro del proceso disciplinario que se estaba adelantando en su contra (fls. 147 a 166).
• El 31 de enero de 2006, la abogada instructora del proceso disciplinario que se estaba adelantando en contra del actor, dispuso declarar legalmente cerrado el periodo probatorio y ordenó correr traslado para los alegatos de conclusión (fls. 186 y 187).
• El 8 de septiembre de 2006, el abogado Fidel Antonio Osorno Vallejo actuando en representación del demandante(19), solicitó a la jefe de la división de investigaciones disciplinarias, regional sur occidente, que lo notificara del fallo de primera instancia (fls. 190 a 194).
• El 11 de septiembre de 2006, la jefe de la división de investigaciones disciplinarias, reconoció personería al abogado Fidel Antonio Osorno Vallejo para que ejerciera la defensa del señor Albeiro Fredy Patiño Velasco dentro del proceso disciplinario que se estaba adelantando en su contra (fls. 198 y 199). En esa misma fecha pero en auto distinto, fue admitida la renuncia presentada por el señor José Orlando Gil Murillo como apoderado el actor (fls. 200 y 201).
• El 13 de septiembre de 2006 el actor interpuso recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia, presentando los mismos argumentos que expuso en la contestación al pliego de cargos, esto es, que habían transcurrido más de 14 meses desde la apertura del Auto de Indagación Disciplinaria Nº 58 de 9 de septiembre de 2003 y hasta la Apertura de la Investigación Disciplinaria Nº 32 de 30 de noviembre de 2004; y además, que las pruebas practicadas demuestran que actuó bajo la convicción errada e invencible de que la conducta reprochada no constituía falta disciplinaria (fls. 225 a 243).
• Por medio de la Resolución 13417 de 9 de noviembre de 2006, el director general de Impuestos y Aduanas Nacionales resolvió hacer efectiva la sanción impuesta en la Resolución 54060-2007-03 de 17 de agosto de 2006 (fls. 253 y 254).
De otro lado, se puede afirmar que no toda irregularidad dentro del proceso disciplinario genera por sí sola la nulidad de los actos a través de los cuales se impone a un funcionario una sanción, pues lo que interesa en el fondo es que no se haya incurrido en fallas que impliquen violación del derecho de defensa y del debido proceso.
El demandante aseguró que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales recayó en esta causal de nulidad al momento en que algunos de los términos establecidos por la Ley 734 de 2002, no se cumplieron, tal es el caso, del auto de apertura de investigación y del auto de pliego de cargos(20), sin tener en cuenta que estos son perentorios y de obligatorio cumplimiento.
Se encuentra probado que la jefe de la división de investigaciones disciplinarias ordenó la apertura de investigación preliminar el 9 de septiembre de 2003(21) y posteriormente, el 30 de noviembre de 2004(22) dispuso iniciar una investigación disciplinaria en contra del demandante, entre otros(23), por la queja que presentó el señor Edgar Albeiro Aristizábal el 28 de abril de 2003, concretamente, porque no existía documento alguno que identificara a la persona que remplazó a la señora María Constanza Dussan Barreiro durante el tiempo en que permaneció incapacitada por el término de 8 días, a partir del 18 de octubre de 2001.
El 20 de julio de 2005, la misma autoridad administrativa, profirió auto de pliego de cargos en contra del señor Patiño Velasco, pues presuntamente se había extralimitado en sus funciones de jefe de la División de Liquidación Aduanera de Cali al suscribir la Resolución 163 de 22 de octubre de 2001.
“(…) ART. 139.—Fines de la indagación preliminar. La indagación preliminar tendrá como fines verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria e identificar o individualizar al servidor público que haya intervenido en ella.
“(…) ART. 152.—Procedencia de la investigación disciplinaria.
Cuando, con fundamento en la queja, en la información recibida o en la indagación preliminar, se identifique al posible autor o autores de la falta disciplinaria, el funcionario iniciará la investigación disciplinaria.
ART. 156. Término de la investigación disciplinaria. El término de la investigación disciplinaria será de seis meses, contados a partir de la decisión de apertura.
En los procesos que se adelanten por las faltas descritas en el artículo 48, numerales 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10 y 11 de este código, la investigación disciplinaria no se podrá exceder de doce meses. Este término podrá aumentarse hasta en una tercera parte, cuando en la misma actuación se investiguen varías faltas o a dos o más inculpados.
Es importante tener presente que de acuerdo con el artículo 29 de la misma Ley 734 de 2002, la acción disciplinaria se extingue por muerte del investigado o por prescripción de la acción, fenómeno que opera en los términos del artículo 30, el cual prevé:
“(…) ART. 30.—Términos de prescripción de la acción disciplinaria.
La acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto.
La potestad disciplinaria busca asegurar el cumplimiento de los principios que gobiernan el ejercicio de la función pública, por tal motivo, debe ponderarse la posible vulneración del derecho al debido proceso del investigado y la responsabilidad que trata de establecerse mediante el proceso disciplinario, toda vez que este fue instituido para la salvaguarda de la función pública como pilar del Estado social de derecho.
Para establecer la vulneración del derecho constitucional fundamental al debido proceso debe analizarse la situación atendiendo los supuestos de hecho y de derecho que fundan el proceso disciplinario, instituido para la protección de la función pública, en los términos del artículo 22 de la Ley 734 de 2002(24).
Sobre el particular, la Corte Constitucional(25) ha admitido que el incumplimiento del término de la indagación preliminar, no conlleva por sí mismo, a una afectación grave de las garantías constitucionales del investigado; obsérvese:
“(...) De lo expuesto se infiere que el incumplimiento del término de indagación previa no conduce a que el órgano de control disciplinario incurra automáticamente en una grave afectación de garantías constitucionales y a que como consecuencia de ésta toda la actuación cumplida carezca de validez. Esto es así en cuanto, frente a cada caso, debe determinarse el motivo por el cual ese término legal se desconoció, si tras el vencimiento de ese término hubo lugar o no a actuación investigativa y si ésta resultó relevante en el curso del proceso. Es decir, del sólo hecho que un término procesal se inobserve, no se sigue, fatalmente, la conculcación de los derechos fundamentales de los administrados pues tal punto de vista conduciría al archivo inexorable de las investigaciones por vencimiento de términos y esto implicaría un sacrificio irrazonable de la justicia como valor superior y como principio constitucional. De allí que la afirmación que se hace en el sentido que se violaron derechos fundamentales por la inobservancia de un término procesal no deba ser consecuencia de una inferencia inmediata y mecánica, sino fruto de un esfuerzo en el que se valoren múltiples circunstancias relacionadas con el caso de que se trate, tales como la índole de los hechos investigados, las personas involucradas, la naturaleza de las pruebas, la actuación cumplida tras el vencimiento del término y la incidencia de tal actuación en lo que es materia de investigación.
Si bien la justicia debe administrarse dentro de términos razonables —en aras de la garantía del derecho al debido proceso—; del solo hecho que un término procesal se inobserve, no se sigue la conculcación de los derechos fundamentales de los administrados, pues tal punto de vista conduciría al archivo inexorable de las investigaciones por vencimiento de términos y esto implicaría un sacrificio de la justicia como valor superior y como principio constitucional.
Inobservancia de la causal de exclusión de responsabilidad
La entidad demandada contestó a tal cargo de anulación, que no es se puede pretender disculpar la conducta bajo la convicción errada e invencible de estar actuando conforme a derecho, comoquiera que no era la primera vez que actuaba como jefe encargado y por sus conocimientos y experiencia adquirida, no le era dable haber asumido el cargo sin que existiera acto de delegación que legitimara su condición.
“(…) ART. 28.—Causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria. Está exento de responsabilidad disciplinaria quien realice la conducta:
(...)” (en negrilla y subrayado por la Sala).
Para que opere la exención de responsabilidad establecida en el numeral 6º del citado artículo, es obligatorio además de la existencia del error, que este sea invencible.
Es necesario que el disciplinado tenga la creencia plena y sincera de que actuaba ajustado al ordenamiento jurídico, y adicionalmente, que el error de apreciación no era humanamente superable dadas las condiciones personales del procesado y las circunstancias en que este se realizó, eventos en los cuales, la conducta no es reprochable a título de dolo, porque en el encartado no hay la conciencia de la ilicitud de su acción, sin el cual el fenómeno no se estructura. Tampoco le puede ser reprochable a título de culpa porque actuó con el cuidado y diligencia para determinar que su conducta no era contraria a la ley.
Vistas así las cosas, solo se puede eximir de responsabilidad cuando el ilícito disciplinario se comete de buena fe(26) por ignorancia invencible, requisitos estos que no se cumplen en el sub-lite, por cuanto tenía que cumplir con todos los protocolos establecidos por la ley para asumir las funciones en encargo del director de la División de Liquidación de la Administración Local de Cali.
Precisamente, “(…) el cumplimiento de funciones públicas implica la asunción de cargas especiales(27) (...), de allí que todo servidor público esté sometido no solo al imperio de la ley sino a un catálogo de deberes y prohibiciones, a más de un régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, con lo que se pretende evitar la extralimitación en el ejercicio de funciones públicas y preservar la igualdad material que debe imperar en un Estado social de derecho.
Bajo la anterior consideración vale la pena destacar, que la conducta reprochada era totalmente evitable, en la medida en que, al demandante le correspondía estar seguro de la existencia del acto administrativo que le otorgara la competencia para suscribir la Resolución 163 de 22 de octubre de 2001, es decir, debía estar atento a la suscripción del acto o adelantar las diligencias necesarias que lo llevaran a obtener la certeza de que estaba debidamente facultado para ejercer esa función y no solo limitarse a cumplirla de manera verbal sin el lleno de los requisitos.
Ahora bien, se encuentra probado, en virtud de las resoluciones 1494 de 26 de diciembre de 2000, 0768 de 3 de julio de 2001, 0583 de 6 de junio de 2001 y 17 de abril de 2000(28), que el actor en efecto había sido encargado de la citada división en varias oportunidades en remplazo de la señora Dussan Barreiro, los cuales se expidieron de manera previa a la fecha en que debía atender el encargo, lo que indica, que no era una “costumbre” que primero ejerciera se posesionara del encargo y luego se profiriera el acto de asignación de funciones.
Entonces, no es factible creer que el señor Patiño Velasco actuó bajo la convicción errada e invencible, puesto que, primero, el error era totalmente evitable y dominable, siempre y cuando hubiese sido precavido; segundo, estaba obligado a conocer la ley, en razón a que no puede invocarse su ignorancia como excusa ni realizar interpretaciones ajenas, comoquiera que existen una serie de disposiciones que regulan las actuaciones de los funcionarios públicos; y por último, ya en varias oportunidades había ejercido el cargo de jefe a título de encargo, mediando acto administrativo.
“(...) ART. 27.—Criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta. Se determinará si la falta es grave o leve de conformidad con los siguientes criterios:
h) Cometer la falta en estado de ofuscación originando en circunstancias o condiciones de difícil prevención y gravedad extrema, comprobada debidamente”.
“ART. 23.—La falta disciplinaria. Constituye falta disciplinaria, y por lo tanto da lugar a la acción e imposición de la sanción correspondiente, la incursión en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en este código que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en el artículo 28 del presente ordenamiento” (resalta la Sala).
Respecto de los criterios para la graduación de la sanción, observa la Sala que en los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia, la entidad demandada motivó suficientemente la decisión de sancionar al señor Patiño Velasco, pues para graduar la sanción tuvo en cuenta el grado de culpabilidad (dolo) y el grado de perturbación consistente en lo siguiente(29):
El grado de perturbación: Demostrado con las probanzas allegadas y el análisis efectuado en la parte considerativa de esta providencia. Como consecuencia de la actitud pasiva del señor Patiño, y el procedimiento, irregular en la suscripción de la Resolución 163 del 22 de octubre de 2001 mediante la cual imponía sanción por violación a lo establecido en los reglamentos y por tal razón mediante Resolución 306 de septiembre 19 de 2003, la División Jurídica Aduanera de Cali argumentó invalidez e ineficacia de la resolución proferida por el señor Patiño Velasco, situación que perjudicó gravemente la acción fiscalizadora de la entidad y la protección del orden público económico nacional. (…)”.
Visto lo anterior, es evidente que al actor le fueron expuestas las razones de la sanción impuesta, entre ellas, la actitud descuidada y negligente con la que actuó el actor al posesionase de un empleo sin que previamente hubiese suscrito el acto de encargo, pues en razón a ello, la entidad dejó de recibir $14.459.100 que se le impuso al señor Edgar Albeiro Aristizábal Giraldo a través de la Resolución 163 de 22 de octubre de 2001 por violación al régimen de cambios; adicionalmente, se le indicó que la falta cometida era grave a título de culpa, precisamente por haber actuado de manera imprudente; y finalmente, se estableció que de conformidad al artículo 32 de la Ley 200 de 1995, este tipo de conductas sería sancionable hasta con 90 días de salario o con la suspensión en cargo desempeñado.
Notificación irregular del fallo de primera instancia
Respecto de este cargo se debe tener en cuenta, que mediante Auto 54-060-1023-03 de 28 de septiembre de 2006, la abogada investigadora designada de la división de investigaciones disciplinarias de la dirección regional sur occidente, le reconoció personería al señor José Orlando Gil Murillo para que representara al demandante dentro del proceso disciplinario que se estaba adelantando en su contra(30).
Posteriormente, por medio de la Resolución 54060-2007-03 de 17 de agosto de 2006, la jefe de la división de investigaciones disciplinarias de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, declaró responsable al señor Albeiro Fredy Patiño Velasco y lo sancionó con la suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 2 meses. Este acto fue notificado por edicto el 6 de septiembre de 2006.
El 8 de septiembre de 2006, el abogado Fidel Antonio Osorno Vallejo, en virtud del poder que el demandante le había otorgado ese mismo día(31), solicitó a la jefe de la división de investigaciones disciplinarias, regional sur occidente, que lo notificara del fallo de primera instancia; sin embargo, la abogada instructora del proceso disciplinario, le hizo saber que existía otro poder.
Sobre el particular es preciso recordar, que la falta de defensa técnica no es un presupuesto sine quanon del ejercicio de la potestad sancionadora en materia disciplinaria, puesto que esta la puede ejercer el propio investigado; al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-328 de 2003, expresó:
“(…) La exigencia constitucional de la defensa técnica ha sido circunscrita al proceso penal y no se tiene siempre que extender a otro tipo de procesos, aunque el legislador puede en ejercicio de su potestad de configuración extenderla. Es así como en la Sentencia C-131 de 2002(32) la Corte resolvió declarar exequible una expresión del artículo 42 de la Ley 610 de 2000 que establecía que la defensa técnica del implicado en un proceso de responsabilidad fiscal era facultativa(33). En esta sentencia, la corporación consideró que el artículo 29 de la Constitución no ordena la defensa técnica en procesos que no son de naturaleza penal.
Por lo tanto, no es contrario al artículo 29 de la Constitución que la ley deje a la libre determinación del sujeto disciplinado si desea o no ser representado por un abogado (…)” (resalta la Sala).
Este fenómeno, es un mecanismo de orden público en virtud del cual, por el vencimiento del término legalmente previsto para tal fin, cesa la potestad del Estado para imponer una sanción, en este caso de carácter disciplinario; a la vez que constituye una sanción frente a la inactividad de la administración, también tiene conexión esencial con el derecho del procesado a que se le defina su situación jurídica en un término determinado, puesto que si quedara sujeto en forma indefinida a una imputación, vulneraría el debido proceso previsto en el artículo 29 superior(34).
La prescripción de la acción sancionatoria ha sido objeto de varios pronunciamientos por parte de las Salas que integran el contencioso administrativo y de esta misma que al conocer del asunto por importancia jurídica y en orden a unificar los diferentes criterios emitió el pronunciamiento al que más adelante se referirá esta decisión y que corresponde a la jurisprudencia actualmente vigente.
Tesis de la Subsección ‘B’ en relación con la prescripción de la acción sancionatoria
Mediante sentencia de 23 de mayo de 2002(35), esta Sala precisó que dentro del término de cinco (5) años que establece la ley para la prescripción de la acción disciplinaria, la autoridad competente tenía no solo que tramitar la acción, sino imponer la sanción, lo cual significa que los recursos interpuestos debían estar resueltos en los términos establecidos en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo.
En aquella oportunidad esta Sala observó que en el fallo de primera instancia el tribunal consideró que no había operado la prescripción, por cuanto el comportamiento omisivo del coronel Velandia fue indefinido en el tiempo, tesis que esta Sala no compartió por considerar inaceptable el criterio de la imprescriptibilidad y la posibilidad de que las faltas disciplinarias pudiesen ser investigadas en cualquier tiempo; en cambio sí manifestó estar de acuerdo con la afirmación de la Procuraduría, consistente en: “(...) por tratarse de una conducta de ejecución permanente, que implicaba un constante o prolongado ocultamiento de la víctima y genera una situación de incertidumbre sobre su paradero, sólo en la medida en que la persona apareciera viva o muerta empieza a contarse término alguno de prescripción”, razón por la cual, aun cuando la desaparición forzada de Nydia Bautista se produjo el 30 de agosto de 1987, sólo cuando se identificó su cadáver, el 26 de julio de 1990, comenzó a contar el término de prescripción de la facultad sancionatoria. Al respecto esta Sala manifestó:
(...) En el caso de análisis, como ya se relató, la decisión era de única instancia pero estaba sujeta a recurso de reposición y debió concluirse la actuación antes del 26 de julio de 1995.
El asunto se definió en tiempo por la Resolución 13 de 5 de julio de 1995 pero esta fue recurrida y la decisión del recurso se tomó por Resolución 16 de 19 de julio de 1995, todavía en tiempo, pero como no se notificó en debida forma, los interesados interpusieron acción de tutela, en protección de su derecho constitucional fundamental al debido proceso, que les fue favorable, razón por la cual la sentencia sólo quedó ejecutoriada el 25 de agosto de 1995, vencido el término de prescripción. (...)” (destacado fuera de texto).
Significa lo anterior que la Resolución 16 de 19 de julio de 1995 quedó ejecutoriada por fuera del periodo quinquenal de prescripción y, en consecuencia, cuando la procuraduría delegada impuso al actor la sanción de destitución había perdido competencia para sancionarlo.
Contra la sentencia referida en el aparte precedente, dictada por esta Sala el 23 de mayo de 2002, la Procuraduría General de la Nación [entidad demandada], interpuso recurso extraordinario de súplica, el cual no fue resuelto por la Sala Transitoria de Decisión Segunda ‘B’ a quien competía, sino por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en tanto aquella consideró que por la importancia jurídica del tema a definir, tratado indistintamente por las Secciones, a esta correspondía decidir.
“(...) Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que éste incluye la actuación sino permitir a la administración que éste sea revisado a instancias del administrado. Así, la existencia de esta segunda etapa denominada “vía gubernativa” queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto.
En este orden de ideas, en el sub examine es evidente que el fallo suplicado interpretó de forma errónea el artículo 12 de la Ley 25 de 1974 con las modificaciones que le introdujo el artículo 6º de la Ley 13 de 1984, porque le otorgó un equivocado entendimiento al considerar el alcance del término de prescripción de la acción administrativa disciplinaria hasta comprendida la notificación del acto administrativo que resuelve el último recurso de la vía gubernativa.
Por el contrario, imponer la sanción disciplinaria dentro del término de cinco (5) años contados a partir del último acto constitutivo de la falta, significa que, como máximo, dentro de dicho plazo debe la autoridad pública expedir y notificar el acto administrativo principal, es decir, el acto primigenio que resuelve y que pone fin a la actuación administrativa disciplinaria”(36) (subrayas y negrillas fuera del texto).
El señor Álvaro Hernán Velandia Hurtado consideró que la Decisión de 29 de septiembre de 2009, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, violaba sus derechos de igualdad, al debido proceso y de acceso a una recta y cumplida administración de justicia, razón por la cual intentó la acción de tutela ante el Consejo Superior de la Judicatura y habiendo sido remitida por competencia a esta corporación (D. 1382/00 y Ac. 031/02 y 55/03 Sala Plena del Consejo de Estado) fue repartida a la Subsección ‘A’, de la Sección Segunda, cuyos miembros se declararon impedidos y, previa aceptación de los impedimentos, fueron separados del conocimiento del asunto y reemplazados por conjueces.
El procedimiento de la aludida acción constitucional culminó con la sentencia de 1º de marzo de 2011, mediante la cual la Sala de Conjueces revocó el fallo de 29 de septiembre de 2009, proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación y declaró en firme la sentencia de la Sección Segunda, Subsección “B”, de 23 de mayo de 2002.
Por auto de 27 de marzo de 2012, proferido en Sala Unitaria de la Sección Cuarta, decidió de oficio declarar la nulidad de todas las actuaciones surtidas en la acción de tutela que se viene comentando, a partir del auto admisorio proferido el 6 de julio de 2010, por la Sección Segunda, Subsección ‘A’, Sala de Conjueces y en consecuencia ordenó rehacer el trámite del proceso de tutela, previa notificación al representante legal del Ministerio de Defensa Nacional, así como a todas las personas naturales o jurídicas que puedan resultar afectadas con el resultado de la misma.
Contra la última de las decisiones referidas, el señor Álvaro Hernán Velandia Hurtado interpuso recurso ordinario de súplica, que fue decidido por la Sección Cuarta mediante auto de 2 de agosto del año en curso, en el sentido de confirmar el auto de 27 de marzo de 2012 y devolver el expediente a la Sección Segunda, Subsección ‘A’, Sala de Conjueces del Consejo de Estado, para lo de su competencia.
Finalmente la Sala Contenciosa, Sección Segunda, Subsección ‘A’, Sala de Conjueces, mediante sentencia de 17 de abril de 2013, tuteló los derechos fundamentales del actor al debido proceso y derecho de defensa, para lo cual revocó la sentencia de 29 de septiembre de 2009, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que resolvió el recurso extraordinario de súplica dentro del Expediente 2003-00442-01, actor: Álvaro Hernán Velandia Hurtado; y en lugar dispuso dejar en firme la sentencia de 23 de mayo de 2002, proferida por la Sección Segunda, Subsección ‘B’, teniendo en cuenta la siguiente fundamentación:
2. Afirmar que a partir de la notificación de la decisión inicial [fallo de única instancia de 29 de septiembre de 2009] a través de la cual se impuso una sanción disciplinaria recurrible, es que debe contabilizarse el término de prescripción contradice lo previsto en el artículo 6º de la Ley 13 de 1984 en concordancia con los artículos 26 y 27 del Decreto 3404 de 1983, 64 del C.C.A.
Del anterior recuento, se concluye que la jurisprudencia vigente en materia de prescripción de la acción administrativa disciplinaria, es la contenida en la sentencia proferida 23 de mayo de 2002, proferida por la Sección Segunda, Subsección ‘B’ del Consejo de Estado, Expediente 17112, Actor: Álvaro Hernán Velandia Hurtado, según la cual, dentro del término prescriptivo establecido por la ley, la autoridad competente debe concluir la actuación administrativa expidiendo y notificando el acto que resuelve los recursos interpuestos contra la decisión principal que impone la sanción disciplinaria al investigado, con los cuales se agotaría la vía gubernativa.
Así las cosas, como la conducta reprochada al señor Patiño Velasco no es de carácter instantáneo, sino que corresponde a una falta continuada, dado que estuvo desempeñando un cargo sin tener la competencia para ello, específicamente, hasta el 25 de octubre de 2001(37), y como el jefe del grupo de notificaciones del nivel central de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales notificó el fallo de segunda instancia el 23 de octubre de 2006, se concluye que no han transcurrido los 5 años que la ley le confiere al Estado para investigar las faltas que por acción u omisión cometan los servidores públicos; por ende, este cargo no está llamado a prosperar.
Falta de competencia de la funcionaria que apertura la investigación disciplinaria
Sobre este cargo alegó el demandante que la jefe (e) de la división de investigaciones disciplinarias, la señora Ana Patricia Castro Vinasco, para el momento en que profirió el auto de apertura de la indagación preliminar(38) no cumplía con los requisitos legales para ostentar el cargo como asignado, pues era necesario que tuviera por lo menos el grado 27 en el escalafón de la carrera administrativa del ente demandado.
DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Albeiro Freddy Patiño Velasco contra la Nación - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
(16) De igual modo, fue declarada responsable la señora Lilly Londoño Avendaño, y en consecuencia, fue sancionada con multa equivalente a 60 días de sueldo.
(17) Asignada o encargada.
(18) Lilly Londoño Avendaño, Ana Rosalba Benavides Legarda y Falya María Sandoval Higuita.
(19) La abogada instructora del proceso disciplinario que se estaba adelantando en contra del actor le hizo saber que existía otro poder.
(20) De acuerdo con el artículo 161 de la Ley 734 de 2002 se tiene 15 días para proferir pliego de cargos.
(21) Auto 54060-1001-0058 de 9 de septiembre de 2003, visible a folios 71 y 72.
(22) Auto de Apertura de Investigación Disciplinaria Nº 54060-1002-32 de 30 de noviembre de 2004, suscrito por la jefe de la división de investigaciones disciplinarias, dirección regional sur occidente.
(23) Lilly Londoño Avendaño, Ana Rosalba Benavides Legarda y Falya María Sandoval Higuita.
(24) “(…) ART. 22.—Garantía de la función pública. El sujeto disciplinable, para salvaguardar la moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia que debe observar en el desempeño de su empleo, cargo o función, ejercerá los derechos, cumplirá los deberes, respetará las prohibiciones y estará sometido al régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en las leyes”.
(25) Corte Constitucional, Sentencia SU-901 de 2005 de 1º de septiembre de 2005, Expediente T-905903, M. P. Jaime Córdoba Triviño.
(26) Consejo de Estado, sentencia de 7 de febrero de 2008, Radicación 25000-23-25-000-2001-11811-01 (2941-05), C. P. Alfonso Vargas Rincón.
(27) Corte Constitucional. Sentencia C-280 de 1996, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
(28) Visibles a folios 109 a 113.
(29) Folio 21.
(30) Folios 190 a 194.
(31) Información tomada del Auto 54060-1023-14 de 11 de septiembre de 2006.
(32) M. P. Jaime Córdoba Triviño.
(33) Los enunciados acusados en dicha ocasión son los subrayados a continuación. “Artículo 42 de la Ley 610 de 2000. Garantía de defensa del implicado. Quien tenga conocimiento de la existencia de indagación preliminar o de proceso de responsabilidad fiscal en su contra y antes de que se le formule auto de imputación de responsabilidad fiscal, podrá solicitar al correspondiente funcionario que le reciba exposición libre y espontánea, para cuya diligencia podrá designar un apoderado que lo asista y lo represente durante el proceso, y así le hará saber al implicado, sin que la falta de apoderado constituya causal que invalide lo actuado”.
(34) Véase en este sentido la Sentencia C-556 de 2001 proferida por la Corte Constitucional, M. P. Alvaro Tafur Galvis.
(35) Sentencia de 23 de mayo de 2002, M. P. Jesús María Lemos Bustamante. Actor: Álvaro Hernán Velandia Hurtado. Expediente 17112.
(36) Sentencia de 29 de septiembre de 2009, M. P. Susana Buitrago Valencia. Radicación 11001-03-15-000-2003-00442-01 (S). Actor: Álvaro Hernán Velandia Hurtado.
(37) Fecha en que culminaba la incapacidad; Certificado visible a folio 88.
(38) Auto 54060-1001-0058, visible a folios 71 y 72.