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Timestamp: 2019-07-24 03:29:22
Document Index: 409720144

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Private Security in Guatemala: The case of supervision and control
Boris Saavedra*
* Doctor en Paz y Seguridad Internacional. Profesor de Asuntos de Seguridad y Defensa en el Centro William J. Perry de Estudios Hemisféricos de Defensa, Universidad Nacional de Defensa, Washington D.C. (Estados Unidos). saavedrab@ndu.edu
Recibido: 5 de agosto de 2014 / Modificado: 26 de septiembre de 2014 / Aceptado: 8 de octubre de 2014.
Saavedra, B. (2014). La seguridad privada en Guatemala: el caso de la supervisión y el control. OPERA, 15, pp. 55-83.
En la concepción del Estado moderno una de las características
definitorias es el monopolio por parte del Estado de los medios de violencia,
incluyendo el sancionamiento, control y uso de la fuerza.
Weber (1964)
Palabras clave: empresas de seguridad privada, seguridad pública, Estado, control, supervisión, Guatemala.
In the late 1970s and early 1980s, Guatemala, El Salvador and Nicaragua underwent a series of internal conflicts, largely as a result of economic and social inequalities and repressive political regimes, fueled by the policies of the two main superpowers at the time. Since 1996 when the peace agreements were signed the presence of private security companies in Guatemala has increased significantly, given the climate of insecurity and demand for protection by society at large. The provision of security by the private sector is challenging the state’s role as the main actor responsible for the security and safety of citizens and the protection of their assets. In the absence of an efficient legal system or regulatory structure, these private sector activities raise issues of legality, legitimacy, and accountability in the area of security policy. This paper seeks to analyze the state of control and supervision of the private sector in the field of public security in Guatemala.
Key words: Private security companies, public security, state, control, supervision, Guatemala.
De acuerdo con un informe de Small Arms Survey (2011), Guatemala cuenta con 120 mil agentes de seguridad privada en comparación con 19.974 de policía. Sin embargo, el informe de gestión de 2012, del Gobierno nacional, señalaba que para finales de 2013 más de seis mil agentes policiales serían graduados. Este objetivo ha sido cumplido por el Gobierno.
La reforma policial se ha desarrollado destacándose el diseño del sistema educativo policial, la creación de la Escuela de Oficiales, la aprobación de la doctrina institucional de la Policía Nacional Civil y su Plan de Divulgación (Presidencia de la República de Guatemala, 2013).
Después de la firma de los acuerdos de paz en 1996, la presencia de empresas de seguridad privada en Guatemala se ha incrementado en forma significativa en relación con el ambiente de inseguridad y la demanda de protección por parte de la sociedad en general.
La prestación del servicio de seguridad por el sector privado constituye un reto al papel del Estado como protagonista principal de los asuntos de salvaguardia y garante del amparo físico y patrimonial de los ciudadanos. En ausencia de un sistema legal eficiente, o de una estructura regulatoria, estas actividades del sector privado plantean el tema de la legalidad, legitimidad y entrega de cuentas en la esfera de la política de seguridad.
Este ensayo tiene como objetivo analizar el estado del control y supervisión del sector privado en el ámbito de la seguridad pública de Guatemala.
A finales de los años setenta y principios de los ochenta, Guatemala, El Salvador y Nicaragua fueron escenario de una serie de conflictos internos, en gran parte como resultado de las desigualdades económicas y sociales, y de regímenes políticos represivos, alimentados por las políticas de las grandes superpotencias de la época.
Estos conflictos también afectaron a Costa Rica y Honduras debido a la presencia de los grupos armados que se encuentran al margen de la ley en los países en cuestión, y a un gran número de personas desplazadas frente a una situación de deterioro, así como a la amenaza de guerra a gran escala. Varias iniciativas se tomaron, entre las cuales se destacan el Grupo de Contadora, creado en 1983, integrado por Venezuela, Colombia, México y Panamá. Complementariamente a estos esfuerzos, se inició el Diálogo de San José entre la Comunidad Europea y Centroamérica, en 1984.
Animados por estos acontecimientos, los presidentes de Centroamérica, reunidos en Guatemala, iniciaron las llamadas Negociaciones de Esquipulas, que durante el periodo comprendido entre 1986 y 1987 acordaron una cooperación económica y una estructura básica para la resolución pacífica de los conflictos. Bajo el principio de que la paz, la democracia y el desarrollo son inseparables, adoptaron un plan de paz que puso fin a los diferentes factores que conformaban el conflicto y que contó con la desmovilización de los grupos armados irregulares y su reintegración a la vida civil, como progresivamente se logró en Nicaragua, El Salvador y Guatemala.
En la década de los noventa se inició un consenso general a favor de soluciones negociadas. El progreso logrado en la construcción de paz y democratización, transformó en gran medida a la región, con la sustitución de una tradición autoritaria generalizada por elecciones democráticas, con parlamentos más representativos y la creación de espacios de participación de la sociedad civil.
Sin embargo, a pesar de los diferentes grados de progreso alcanzados por los países, la autoridad de algunos gobiernos siguió bajo amenaza y la democracia, aún al día de hoy, está sujeta a conflictos. El Estado de derecho sigue siendo débil en la mayoría de los países y la polarización política es un obstáculo para la construcción de los consensos esenciales.
Desde la perspectiva de la seguridad humana, la región experimenta una serie de amenazas interconectadas, que incluyen el aumento del nivel de violencia social, los altos niveles de abuso contra las mujeres, la presión migratoria, el crimen organizado, el narcotráfico y el contrabando. También hay una grave falta de confianza en la administración de justicia, aunque algunos países han tomado medidas para combatir este problema. La persistencia de la corrupción, tanto en el sector público como el privado, constituye un grave obstáculo para el desarrollo en algunas de estas naciones.
Las diversas formas de exclusión social socavan las bases de la convivencia. La combinación de la violencia generalizada y la percepción de la impotencia de los gobiernos para hacer frente a esta impunidad crean un ambiente donde el temor a la criminalidad se convierte en una rutina generalizada y en la dimensión dominante de la vida social en toda la región. Estas deficiencias son notorias en las sociedades donde el tejido social e institucional sigue siendo débil y reflejan la vulnerabilidad de esa zona geográfica.
El Proceso de pacificación y democratización en Guatemala y sus consecuencias en la seguridad pública
Guatemala estuvo bajo regímenes militares a partir de 1954, con un estado de violencia producto de tres objetivos políticos principales: destruir la guerrilla, la oposición democrática y los apoyos al régimen, lapso en el cual hubo periodos de conflictos armados (Torres, 2006). Según la Comisión de Esclarecimiento Histórico de las Naciones Unidas, este conflicto armado interno resultó en la muerte de doscientas mil personas, cuarenta y cinco mil desapariciones, desplazamientos masivos, masacres y destrucción de aldeas (FIDH, 2013).
No fueron solamente las operaciones militares las causantes de la violencia, sino mecanismos como la impunidad, campañas de criminalización de víctimas y la implicación forzada de personas para ejecutar actos a través de Patrullas de Autodefensa Civil. Se exterminaron también comunidades mayas y se ejecutaron otros actos que dieron lugar a una continuada violación de derechos fundamentales (UNICEF, 2014).
El Acuerdo de Paz Firme y Duradera fue firmado en 1996 entre el Gobierno de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG). El objeto de este convenio fue ponerle fin al enfrentamiento armado y consolidar la paz, sentando las bases para un nuevo desarrollo. Los Acuerdos de Paz constituyeron la oportunidad para lograr un desarrollo humano sostenible a través de la reconstrucción nacional en un ambiente incluyente y participativo (Garranzo y Gómez, 2006).
Fue en estos Acuerdos que se estableció la importancia del fortalecimiento del poder civil como elemento indispensable para el nuevo régimen democrático. Se planteó renovar las instituciones que salvaguardan la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo de las personas, proponiendo que el Ejército de Guatemala adecuara sus funciones a la época de paz y democracia.
La guerra civil en Guatemala, ocurrida desde 1960 a 1996, surge como consecuencia del conflicto político, social, económico y militar. La polarización de la sociedad es, entre otras cosas, el resultado de las revoluciones liberales y agrarias que estancaron el desarrollo democrático. En los años cincuenta, la población marginalizada demandó una reforma agraria ya que las leyes favorecían únicamente a la élite productora de café. Líderes políticos y militares intentaron democratizar el Gobierno nacional a través de la redistribución de las riquezas y la tierra en las áreas rurales. Como consecuencia, surgió una relación de gran tensión entre los militares y el Gobierno que trajo consigo la toma del poder por el ejército, creando un régimen militar autoritario (Mahoney, 2013). Durante la tercera ola democrática (Hagopian y Mainwaring, 2005), las instituciones militares y políticas comenzaron un periodo de transición con importantes cambios para las fuerzas militares con la transferencia de su responsabilidad en seguridad pública a la nueva policía civil.
Otro factor de gran importancia fue el proceso de pacificación en Guatemala en los años noventa, el cual se originó como consecuencia de décadas de insurgencia armada en el país. Los graves problemas de violencia e inseguridad que azotaban la nación fueron manifestaciones del poco respeto a la ley por la ciudadanía en general, y del deficiente desempeño de las instituciones del Estado responsables de imponerla. La policía, institución garante del orden público y el cumplimiento de la ley, se presentaba frágil e ineficiente por los niveles de corrupción, al igual que el sistema judicial y penitenciario.
Después de treinta y seis años de conflicto interno en Guatemala, el Gobierno y los insurgentes llegaron a un acuerdo de pacificación a finales de la década de los noventa. Sin embargo, esto tomó varios años; se redactaron e implementaron diferentes tratados de paz intentando encontrar un compromiso que complaciera a las partes en conflicto.
El proceso de paz empezó en 1983 y continuó con el Acuerdo de Paz de Esquipulas. Esta iniciativa desarrolló medidas para promover la reconciliación nacional, la democratización, elecciones libres, negociaciones sobre el control de armas y la asistencia a los refugiados, al igual que la eliminación de la hostilidad interna y la suspensión de la asistencia para las fuerzas militares irregulares (Jones, 2001). Este fue un acuerdo preliminar entre la Comisión de la Reconciliación Nacional de Guatemala (CNR) y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) firmado por los presidentes de los cinco países centroamericanos (Álvarez y Prado, 2002). Aunque no tuvo un efecto muy pronunciado, esta iniciativa fue el paso inicial para establecer las bases fundamentales para la democratización y el desarrollo económico del país.
En mayo de 1985 se aprobó una nueva constitución, y al año siguiente se instauró un gobierno civil. Durante la presidencia de Jorge Serrano Elías (1991-1993), el presidente apoyó la decisión del empleo de los militares en la seguridad interna, descuidando su promesa de crear la policía nacional civil (Álvarez y Prado, 2002). En 1995, el Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica dio inicio al Modelo Centroamericano de Seguridad Democrática. Este se basa en el fortalecimiento de la democracia y las instituciones estatales; el sufragio universal, libre y secreto, y el respeto de los derechos humanos (Comisión Europea, 2003).
Estos tratados han sido vistos como modelos para otros Estados de la región con conflictos internos. Sin embargo, los acuerdos no han tenido mucho efecto debido a la ineficiencia de las instituciones gubernamentales y al aumento de la criminalidad. Los tratados han fallado en la búsqueda de soluciones específicas. En septiembre de 1996 se redactó y firmó el Acuerdo sobre el Fortalecimiento del Poder Civil y la Función del Ejército en una Sociedad Democrática (Fundación Friedrich Ebert, 1996). Este acuerdo de desmilitarización puso fin a la guerra civil en Guatemala, en búsqueda de una solución definitiva al conflicto.
Este convenio contemplaba una serie de reformas constitucionales, incluyendo el control civil de la institución militar, limitando el papel de los militares a la defensa externa y estipulando la creación de una nueva policía nacional civil (Jonas, 2000). Sin embargo, la naciente institución policial, con liderazgo civil, no contó con un plan de transición que permitiera utilizar la experiencia profesional para esta etapa inicial de sus operaciones y desarrollar la incipiente doctrina de seguridad pública en el marco del sistema democrático de gobierno. Se percibía al ejército exclusivamente en la función constitucional de la defensa externa y la integridad territorial. Este acuerdo causó mucha tensión entre el ejército y el sector de la seguridad pública, ya que, conforme al artículo 244 de la Constitución, el papel de la seguridad interna y externa es del ejército (Jonas, 2000). En este orden, el referido acuerdo indicaba que el Estado debía hacer reformas constitucionales para limitar las funciones del ejército que había sido una institución fundamental del Estado en asuntos de seguridad interna desde la década de los sesenta y había estado involucrado en todos los aspectos de la sociedad guatemalteca, tales como campañas sanitarias, educativas y de asistencia en desastres naturales o creados por el hombre.
Los acuerdos de paz tenían entre sus objetivos la desmilitarización de la seguridad pública con la creación de la Policía Nacional Civil. El fortalecimiento del poder civil en la sociedad y la inclusión de diferentes etnias y culturas en la nueva policía constituyeron aspectos muy significativos del proceso. Sin embargo, la nueva institución policial no llegó a cristalizar esta aspiración por su falta de eficiencia y eficacia. Estas carencias fueron generadas por el continuo empleo del ejército en labores de seguridad pública de carácter temporal a medida que la inseguridad se agravaba en el país. Esta es la concepción del empleo de la institución militar como la sala de emergencia de los gobiernos de turno.
Institucionalización de la Policía Nacional civil de Guatemala bajo liderazgo civil
La Policía Nacional Civil de Guatemala, que tiene como misión el orden público y la seguridad interna, se encuentra bajo la responsabilidad del Ministerio de Gobernación y se rige por la Ley de la Policía Nacional Civil (Decreto 11-91 de 4 de febrero de 1997). Para dar cumplimiento a esta ley se previeron medidas de reformas constitucionales, legales, de funcionamiento, etc. Entre otras cosas, se tomó en consideración la reorganización del despliegue de fuerzas militares en Guatemala, con funciones de defensa nacional, cuidado de fronteras y protección de la jurisdicción marítima, territorial y del espacio aéreo. Se propuso también una reforma que limita las funciones del presidente de la república para disponer del ejército a fin de mantener el orden público (Acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y función del ejército en una sociedad democrática, 1996). A este respecto es importante señalar que aún no se han hecho las reformas constitucionales para adecuarla a la ley, particularmente en lo referente a establecer limitaciones al presidente de la república para disponer del ejército en materia de orden público.
En el primer y segundo artículo de la Ley se encuentra su principio fundamental: la seguridad pública es un servicio esencial de competencia exclusiva del Estado y para dicho fin se crea la Policía Nacional Civil (PNC) como una institución jerarquizada, ajena a toda actividad política. En la misma ley se establece que es el único cuerpo policial armado con competencia nacional, cuya función es proteger y garantizar el ejercicio de los derechos y las libertades de las personas, prevenir, investigar y combatir el delito, y mantener el orden público y la seguridad interna.
La Policía Nacional Civil desempeña, entre otras, las siguientes funciones: investigar hechos punibles perseguibles de oficio, reunir elementos útiles para el proceso penal, auxiliar y proteger a las personas, mantener y restablecer el orden y la seguridad pública, prevenir la comisión de hechos delictivos, aprehender a las personas por orden judicial, y captar, recibir y analizar datos de interés para la seguridad pública, entre otros (Ley de la Policía Nacional Civil, art. 10).
La estructura organizativa institucional establece que el mando supremo es ejercido por el presidente de la república a través del ministro de Gobernación. Su funcionamiento está a cargo del director general, bajo la autoridad del referido ministro de Gobernación. La escala jerárquica de dirección corresponde al director general, director general adjunto y subdirectores generales. La escala jerárquica de oficiales superiores corresponde al Comisario General de Policía, Comisario de Policía y Sub-comisario de la Policía. La escala jerárquica de oficiales subalternos corresponde a los oficiales primero, segundo y tercero de policía. La escala básica corresponde a inspector, subinspector y agente de policía (Ley de Policía Nacional Civil, art. 17).
Las comisarías de la Policía Nacional Civil son las siguientes: Distrito Central, Distrito Oriente, Distrito Nor-oriente, Distrito Occidente, Distrito Sur, Distrito Norte, y Distrito Nor-Occidente. Otras dependencias de la PNC son: la Dirección General Policía Nacional Civil, Subdirección General de Investigación Criminal (SDGIC), la Academia de la Policía Nacional Civil, la División de Protección y Seguridad (DIPROSE), la División de Análisis e Información Antinarcótica (DAIA), el Departamento de Tránsito, la Dirección de Orientación Preventiva (DOP), la División de Atención a la Niñez y Adolescencia (DIANA), la unidad de seguridad turística (USETUR), Seguridad Pública, Sección de Vehículos (DIEC), Cuéntaselo a Waldemar y la División de Prevención del Delito (Dirección General de la Policía Civil, 2014).
El marco legal de la Policía Nacional Civil se regula por el Decreto 11-97, ley que contiene sus principios básicos de actuación; las carreras en este cuerpo policial (jerarquía, nombramientos, etc.); los derechos, las obligaciones, prohibiciones y los destinos; su régimen disciplinario y de proceso penal, así como su régimen financiero, educativo y de prevención social complementario. En cuanto al uso de armas por parte de esta institución, la Ley de Armas y Municiones establece que para el uso y la tenencia de armas propias de sus funciones se regirán por sus leyes específicas. Agrega que: “las fuerzas de seguridad del Estado cuya misión sea de seguridad ciudadana y orden público podrán utilizar todas las armas necesarias para el desempeño de su función contempladas en la Ley como de uso y manejo individual” (Ley de Armas y Municiones, art. 3, 2009).
Los recursos financieros destinados a este cuerpo policial son los que se señalan en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, así como los establecidos en el artículo 47 de la ley que rige a la institución. Dicho artículo indica que para cumplir sus fines la Policía Nacional Civil contará con recursos provenientes de: servicios prestados por análisis e informes técnico-científicos, obtención, reposición y renovación de licencias para conducir vehículos motorizados, bienes aportados por personas o entidades, herencias, legados y donaciones, y extensión de certificaciones. Estos recursos son privativos, por lo que su captación, administración y destino por programas y objeto del gasto corresponden a dicha institución, de conformidad con los presupuestos anuales aprobados y su reglamentación (arts. 46 y 47).
De acuerdo con un reporte realizado por el Departamento de Seguridad Pública de la Organización de Estados Americanos (OEA) (Cabardillo, 2008), la idea fundamental sobre la seguridad pública y privada en Guatemala es que la seguridad interna en el país ha pasado de un sistema autoritario propio de un régimen militar, a una concepción de seguridad pública en donde el ejército tiene relevancia de manera directa e indirecta. Sin embargo, se reconoce que ha habido un traspaso de control de la policía a instancias civiles, en el cual esta institución está bajo la dirección del Ministerio de Gobernación.
La actual administración ha emprendido un proceso estructural de profesionalización institucional. Durante la celebración de su décimo sexto aniversario en 2013, el ministro de Gobernación declaró que se han dado pasos para mejorar la operatividad de los agentes. La encargada de la Reforma Policial, Adela Camacho de Torrebiarte, informó que hay un plan estratégico para ascensos académicos y dignificación y controles internos para contribuir a erradicar la corrupción. Esto se hace a través de diplomados vinculados a la transparencia (Diario de Centro América 2013; Génesis, 2013). En este orden de ideas, el ministro de Gobernación López Bonilla informó que, en el futuro, la Policía Nacional Civil debe contar con los recursos necesarios y suficientes para ser eficaz. Los esfuerzos del Gobierno van enfocados al combate de la delincuencia y la criminalidad.
Relaciones interinstitucionales entre la Policía Nacional civil y las empresas de seguridad privada
Durante dos años consecutivos (2012 y 2013) se ha realizado una alianza entre el Ministerio de Gobernación de Guatemala a través de la Dirección General de Servicios de Seguridad Privada (DIGESSP) y los empresarios del sector. De acuerdo con este convenio, en la temporada de Navidad, las empresas de seguridad privada que detecten actividades anómalas las informan a la Policía Nacional Civil mediante el uso de mecanismos de coordinación previamente establecidos. En este sentido, se acordó que se trabajaría conjuntamente con la Gremial (Gremio de Empresarios en General) y la Cámara de las Empresas de Seguridad Privada. En 2012, esta alianza resultó en mayores consignaciones (otorgamiento de nuevas licencias para empresas de seguridad privada); a través de esta alianza se le informó a la Policía Nacional Civil sobre actividades sospechosas por parte de algunas de las nuevas empresas de seguridad y esta pudo llegar hasta los infractores (Castañón, 2013). El ministro de Gobernación, Mauricio López Bonilla, ha reconocido la labor prestada por la Dirección de Empresas de Seguridad Privada del Ministerio de Gobernación, estableciendo su apoyo a una alianza entre el Gobierno de Guatemala y las referidas empresas, destacando la labor que hacen para contribuir con la seguridad pública del país.
A pesar de estos intentos de cooperación, de acuerdo con el Ministerio de Gobernación, se han hecho capturas y detenciones por violación de la Ley que regula los servicios de seguridad privada y sus reglamentos. Recientemente se detuvo a una persona por el delito de servicio ilegal de seguridad. Otras detenciones son de guardias de seguridad privada por delitos como homicidio, robo, posesión de armas de fuego ilegales, violencia contra la mujer, efectuar disparos bajo efectos del alcohol y violación de los códigos de conducta de las empresas.
A partir de estos hechos resaltan dos aspectos fundamentales: primero, los mecanismos de supervisión y control que existen en la actualidad no son lo suficientemente eficaces para cumplir esta función y, segundo, las coordinaciones interinstitucionales que se llevan a cabo entre seguridad pública y privada responden más a la fuerza de las circunstancias que a una política y estrategia del Gobierno para mejorar la seguridad pública a través del uso de todas las potencialidades que presenta el sector privado en esta materia.
Surgimiento de la seguridad privada
De acuerdo con Kincaid, junto a las instituciones del Estado responsables de la seguridad pública, nacen tres alternativas: la militarización, la informalización y la privatización. La militarización se podría ver como una medida temporal. Sin embargo, esta política ha sido implementada en otros países de la región con resultados negativos y violaciones de los derechos fundamentales. La informalización se refiere a los servicios de seguridad pública que no son autorizados o regulados por el Estado; cabe decir que son servicios ilegales. La actividad privada es una tercera forma de seguridad pública que se ha incrementado en los últimos años. Esta gestión se refiere a la participación del sector privado en las labores de seguridad en general y particularmente a la seguridad pública en Latinoamérica. No obstante, se desarrolla bajo los principios del mercado limitado a individuos u organizaciones con los recursos necesarios para pagar el servicio requerido (Kincaid, 2000). Esta opción no cumple con el principio del bien común de la seguridad que debe ser entregado a todos los ciudadanos en igualdad de condiciones ya que se limita a un sector de la sociedad que cuenta con las condiciones económicas para sufragar el costo.
Aunque la visión del Estado sobre el monopolio en asuntos de seguridad es la que prevalece, informa y señala, en la mayoría de los debates sobre este tema, sean nacionales o internacionales, la exclusividad del Estado en este campo es, de hecho, una excepción histórica. La incidencia de la provisión de servicio de protección por parte del sector privado es tan antigua como la guerra en sí misma. La seguridad privada en Centroamérica emerge, entre otras cosas, en el contexto de la debilidad institucional del Estado, la propensión a los conflictos y la búsqueda por los consumidores de la tutela que el sector público no es capaz de proveer.
De acuerdo con E&N (2013), Guatemala se encuentra azotada por las consecuencias del crimen organizado y el narcotráfico, con más de seis mil muertes al año, superando el promedio de cinco mil quinientas víctimas anuales de la época de la guerra22. Las empresas de seguridad privada aparecieron en Guatemala en los años setenta, siendo reguladas por leyes como la Ley de Policías Particulares y la Ley de Cuerpos de Seguridad de las Entidades Bancarias, Estatales y Privadas. Adicionalmente, era la División de Supervisión y Control de Empresas, Entidades y Personas Individuales de Seguridad Privada de la Policía Nacional Civil la que se responsabilizaba de supervisar, coordinar y controlar el funcionamiento legal y autorizado de las empresas y los individuos que prestaban estos servicios privados. Sin embargo, con el aumento de la criminalidad y la violencia tras los Acuerdos de Paz, el número de estas compañías creció dramáticamente.
En 2012, de acuerdo con los expertos en la materia, se estimó que existían entre cien mil y ciento cincuenta mil agentes privados de seguridad trabajando en Guatemala, excediendo el número de veinticinco mil policías. De acuerdo con las Naciones Unidas, el país tiene uno de los niveles más altos de criminalidad en Latinoamérica, con aproximadamente 40 homicidios en la capital cada semana (BBC, 2012). En 2007, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) realizó el Informe Estadístico sobre la Violencia en Guatemala. En este informe se encontró que el 10,9% de los hogares ha empleado cualquier esquema de seguridad privada como la contratación de servicios personalizados de seguridad, contratación de empresas de vigilancia o la instalación de alarmas (PNUD, 2007).
La proliferación de empresas de seguridad privada como resultado de los altos índices de violencia en Guatemala tiene importantes impactos. De acuerdo con el PNUD, los costos económicos de la violencia representan el 7,7% del producto interno bruto (PIB), y el Banco Mundial calcula que si se reduce la tasa de homicidios en un 14%, el PIB crecería 1% adicional por año (Calderón, 2011).
Debido al aumento desmedido de estas empresas en Guatemala, y al hecho de que son reguladas por ley, el Gobierno busca tener un mayor control y supervisión sobre ellas, dado que no son responsables ni suplentes de la protección que debe brindar el Estado. En el artículo 4 del Decreto 52-2010 se establece la clara subordinación y cooperación de estas empresas: “la seguridad pública es un deber del Estado y de las instituciones delegadas para cumplir con el mismo; por consiguiente, los prestadores de servicios de seguridad regulados por esta Ley no podrán atribuirse potestad alguna en este ámbito”.
Adicionalmente al incremento de empresas de vigilancia privada a nivel nacional, el aumento de sus pares internacionales comienza al inicio de la década de los noventa con el surgimiento de proveedores de seguridad con una clara estructura corporativa. Una variedad de factores en el mundo de la demanda y la oferta han estado asociados al incremento actual de las corporaciones en esta esfera. Entre estos factores podemos citar los siguientes: el dominio del modelo de mercado libre al final de la Guerra Fría que propulsó una fuerte tendencia hacia la externalización de las funciones tradicionales del gobierno; la reducción de los ejércitos y las fuerzas de seguridad que generó un gran número de profesionales en esta materia perfectamente entrenados y calificados, disponibles en el mercado para su reclutamiento por parte de las empresas del ramo, y el retiro de los países desarrollados de muchas partes del mundo en vías de desarrollo. No obstante, otros expertos en el tema han visto el surgimiento de las empresas de seguridad privada como una progresión lógica de la privatización de los bienes de producción en la esfera de la seguridad (industria del armamento) en Europa y Norteamérica.
Ahora bien, en el caso de Centroamérica, adicionalmente se puede atribuir este surgimiento a tres hechos fundamentales: el proceso de transición a la democracia iniciado al final de la década de los setenta; los procesos de paz y las actividades del narcotráfico y del crimen organizado en la región. En el caso de Guatemala en particular, otra de las reformas pendientes en los acuerdos de paz de 1996 es contar con una legislación adecuada que permita el control y la supervisión de las compañías de seguridad privada, así como el control de las armas bajo la autoridad pública. No obstante, el incremento importante de la seguridad privada en este país surge después del proceso de pacificación, ya que este se enfocó en el establecimiento de una policía nacional civil separada de las fuerzas armadas. Sin embargo, como se mencionó, no hubo un plan de transición que permitiera la adecuación y preparación de la nueva institución policial para hacerse cargo de los problemas de seguridad pública que afectaban y que aún afectan con índices de violencia y crimen muy elevados al país. Como resultado, las municipalidades solicitaron que los militares sirvieran de apoyo a la policía por su incapacidad de proteger a los ciudadanos. El Gobierno ha permitido esta práctica sustentada en una cláusula de la Constitución de la república que permite al ejército combatir la criminalidad interna. Esta acción tiene un efecto positivo de carácter temporal pero con consecuencias negativas a mediano y largo plazo, tanto para la institución militar como para la sociedad. La demanda de seguridad se ha incrementado al punto que los servicios privados han evolucionado a pasos acelerados para satisfacer la gran demanda de protección pública en un ambiente de transición democrática.
Durante su campaña electoral en el 2011, el general Otto Pérez Molina, candidato presidencial para esa época, prometió tomar medidas drásticas para disminuir la inseguridad con “mano dura”, basándose en su experiencia militar para dar credibilidad a su plan de erradicar la violencia producto del narcotráfico y crimen organizado (Relea, 2011). Pérez Molina es el primer militar retirado que llega a la presidencia desde que Guatemala regresó a la democracia en 1986 (The PRS Group, 2012).
Basándose en el argumento de que la Policía Nacional Civil había sido infiltrada por los narcotraficantes, Pérez Molina ordenó que el ejército tomara acción para combatir los carteles un día después de su toma de posesión con el fin de “neutralizar el crimen organizado” (Emisoras Unidas, 2013)28. En un discurso dirigido a las fuerzas armadas, el presidente ordenó que el ejército coordinara y cooperara con las instituciones de seguridad usando las vías marítimas, aéreas y terrestres para combatir el crimen organizado, ofreciendo proveer los medios para tal fin (My Tico Times, 2012). El presidente ha declarado públicamente que la infame guerra contra las drogas representa un gasto de dinero y una pérdida de personas, e incluso habló a favor de la legalización del tráfico de drogas. Esta idea ha llamado la atención de varios políticos en países vecinos que tienen el mismo problema con las drogas y la violencia que inevitablemente afecta la región (Doward, 2013).
En la actualidad, los carteles de la droga controlan siete de las veintidós provincias de Guatemala y tienen el apoyo de la población en áreas donde el Estado no presta servicios sociales (The PRS Group, 2012)31. Esta condición contribuye al surgimiento de compañías de seguridad privada ya que, como el Estado no cubre las necesidades de sus ciudadanos, estos deben buscar otras alternativas, tanto para la protección contra las maras en barrios marginados, como para la vigilancia de empresas y vecindarios de clase media y alta de la sociedad. Los pobladores manifiestan que en un país donde hay secuestros, robos y extorsiones diariamente, las compañías de seguridad privada ofrecen el servicio de protección que la Policía Nacional Civil no presta (Sandoval, 2013). Hay entre cien mil y ciento cincuenta mil agentes privados de seguridad en el país, cinco veces más que el número de policías (Bevan, 2012)33. Según un estudio titulado La proliferación de la policía privada en Guatemala, realizado por el Instituto de Estudios Latinoamericanos en Alemania, los guatemaltecos gastaron unos 574 millones de dólares en empresas de seguridad privada en el 2005, mientras el Gobierno solo invirtió 251 millones de dólares de su presupuesto en seguridad pública (Ordóñez, 2011). Los narcotraficantes también usan seguridad privada, reclutan personas que forman parte de las maras, así como funcionarios retirados de los cuerpos policiales y del ejército para que sirvan como protección armada en sus negocios (The PRS Group, 2012).
Análisis de los mecanismos de supervisión y control que rigen la seguridad privada
En general, la legislación que rige las actividades de la seguridad privada a nivel nacional es muy efectiva y fácil de hacer cumplir, pero es insuficiente para dirigir la gran variedad de actividades de este sector por cuatro razones fundamentales: primera, porque le resulta sumamente fácil a las empresas de seguridad evadir la legislación; segunda, por el problema que plantea la falta de articulación con las normativas de carácter regional o internacional para la continuidad del marco legal y su ejecución extraterritorial; tercera, por la falta de mecanismos de control y supervisión de las empresas que operan con sede en el extranjero, y cuarta, por la concepción mercantilista de la legislación en cuanto al espíritu y razón de la ley. Las compañías de naturaleza transnacional tienen la capacidad de cambiar la localización de sus operaciones a un Estado con menor o ningún control sobre sus actividades, en forma relativamente fácil. Por ejemplo, a compañías como Sandline International, que estaba registrada en las Bahamas, se le permitía el beneficio de pagar menos impuestos o exención total de los mismos, así como la evasión de la legislación británica sobre la seguridad pública y su escrutinio.
Adicionalmente, un problema inherente a la regulación de la industria de la seguridad privada, desde la perspectiva del exportador de esta clase de servicios, es la dificultad de asegurar que se tomen cuenta los efectos del servicio en los receptores del mismo o en los Estados donde se lleva a cabo la actividad. Esto requiere un conocimiento íntimo y una sensibilidad especial de las condiciones locales. Un elemento necesario, pero no suficiente en sí mismo, es la exigencia de complementar la legislación local con otras medidas como la autorregulación de acuerdo con el marco legal local. Otra manera de tratar los límites inherentes a la legislación es a través de la armonización de la legislación nacional con la regional, creando un régimen efectivo de seguridad privada para que las naciones que comparten un mercado común para el desarrollo de las actividades del sector privado en esta categoría cuenten con políticas comunes y planes de actividades en el terreno de la seguridad externa.
El hecho de que el sector privado esté participando en asuntos de seguridad, particularmente en seguridad pública, requiere que los actores de la sociedad civil se involucren en los esfuerzos que permitan controlar y supervisar el servicio y así la transparencia del mismo. Esto se materializaría a través del monitoreo del comportamiento de las empresas con la participación de las organizaciones no gubernamentales (ONG) como plataforma, a fin de verificar el compromiso de las empresas en el respeto a las leyes y los derechos fundamentales. El activismo social es, por tanto, un actor fundamental en cuanto a la concepción de control y supervisión independiente para subsanar los problemas en relación con las preocupaciones relacionadas con las malas prácticas en las operaciones de la seguridad privada.
La Constitución Política de la República de Guatemala establece que el fin supremo del Estado es la realización del bien común y marca el deber del Estado de garantizar la seguridad a los habitantes para su desarrollo integral. Dispone como derecho humano la seguridad de la persona garantizada por el Estado (arts. 1, 2 y 3).
Otros textos legales relevantes para las empresas de seguridad privada en Guatemala son:
- Ley que regula los servicios de seguridad privada (Decreto 52-2010).
- Reglamento de la Ley, Acuerdo Gubernativo 417-2013.
- Reformas al reglamento orgánico interno del Ministerio de Gobernación, Acuerdo Gubernativo 218-2012.
- Reglamento orgánico interno de la Dirección General de Servicios de Seguridad Privada, Acuerdo Gubernativo 2192012.
- Reglamento de cobros de la Dirección General de Servicios de Seguridad Privada, Acuerdo Gubernativo 220-2012.
La Dirección General de Servicios de Seguridad Privada (DIGESSP) es responsable de regular, controlar, fiscalizar, supervisar y verificar que las personas individuales o jurídicas que prestan servicios en el área de seguridad privada ejecuten sus acciones de acuerdo con la Constitución, los tratados internacionales en materia de derechos humanos aceptados y ratificados por Guatemala así como el Decreto 52-2010 (DIGESSP, 2014). El artículo 6 de dicho decreto establece que la DIGESSP está a cargo del Ministerio de Gobernación y para cumplir sus funciones debe coordinar con las instituciones y entidades del Estado correspondientes.
Según la Constitución de Guatemala, corresponde al Congreso de la República decretar, reformar y derogar las leyes (art. 171). Una vez aprobado un proyecto de ley, la Junta Directiva del Congreso de la República, en un plazo no mayor de diez días, lo enviará al Ejecutivo para su sanción, promulgación y publicación (art. 177). Fue responsabilidad del Congreso aprobar la Ley que regula los servicios de seguridad privada, en fecha 23 de noviembre 2010, la cual fue publicada el día 22 de diciembre de 2010. Esta ley entró en vigencia el 2 de mayo de 2011.
Esta ley establece que las personas individuales y las entidades privadas que presten servicios de investigación, protección y custodia sobre personas, bienes o servicios de titularidad pública o privada están sujetas a un control activo por la Dirección en coordinación con la Policía Nacional Civil, que debe prestar su colaboración y brindar información que ayude a prevenir la comisión de hechos delictivos (art. 4, Decreto 52-2010).
Lineamientos generales de la ley que rige las operaciones de la seguridad privada en Guatemala
Desde la aprobación del Decreto 522010, se instituyó la Dirección General de Servicios de Seguridad Privada, la cual es la encargada principal de autorizar a las empresas que prestan dichos servicios y otorgar las licencias correspondientes para su funcionamiento. El 31 de enero de 2014, dicha Dirección emitió un listado de ciento cuarenta y ocho empresas de seguridad privada autorizadas para operar, aunque solamente nueve de ellas cuentan con trece licencias. El decreto señala, en su artículo 66, el delito de prestación ilegal de servicios privados, y establece tanto una sanción privativa de la libertad como una multa. Dichas penas aplican de la misma manera para quienes los contraten.
En esta ley se encuentran avances significativos para la regulación y el control adecuados de dichas empresas. En ella los prestadores de servicios se sujetan a la Constitución y los tratados sobre derechos humanos. De la misma manera, se reconoce que el deber de la seguridad pública es atributo del Estado y, por tanto, las empresas de seguridad privada están sujetas a control activo de la digespp y la Policía Nacional Civil. Además de la creación de la digespp, se establecen sus funciones y la constitución de bienes y recursos.
Un aspecto de gran importancia contenido en dicho texto legal es el título referente a los prestadores de servicios de seguridad privada. El artículo 15 establece los requisitos para autorizar la prestación de los servicios de manera individual, así como los documentos que deben acompañar la solicitud. Entre estos recaudos se destacan la constancia de antecedentes penales y policiacos y la limitante del paso de cuatro años luego de su egreso de la institución, si el individuo perteneció al ejército o fue funcionario. Igualmente importante es la exigencia de que las personas jurídicas que participan como accionistas en estas empresas deban tener acciones nominativas, con la posibilidad de identificar a los propietarios finales en caso de sucesión.
En la sección tercera de la ley se establecen los requisitos para los ejecutivos, quienes no deben ser miembros activos de ninguna institución de seguridad o inteligencia del Estado, y deben carecer de antecedentes en delitos contemplados en la Ley Contra la Delincuencia Organizada, entre otras. Tampoco pueden tener relación con alguna otra empresa del mismo tipo a la que le haya sido revocada su autorización por incumplimiento de deberes. Asimismo, se señala que en caso de haber prestado servicio al Estado o a alguna empresa de seguridad privada, se debe acreditar que la baja o el retiro tuvo como origen causas que no implican la comisión de delito o violación de derechos humanos. Estos señalamientos son particularmente importantes para desincentivar que el crimen organizado se involucre en empresas de seguridad privada, ya sea como prestador o ejecutivo de la empresa. Por otra parte, estas limitaciones responden a situaciones pasadas en donde personas que habían violado derechos humanos podían acabar formando parte de estas empresas. A la vez se previene la preponderancia de sociedades de este tipo que resurgen después de la comisión de un fraude, violación de los derechos humanos o comisión de delitos por estar involucrados en el crimen organizado.
En su capítulo cuarto (sobre la prestación de servicios), el artículo 41 del Decreto 52-2010 establece que las empresas de seguridad privada pueden brindar uno o más de los siguientes servicios (aunque los servicios mencionados no pueden invadir el ámbito de acción de las instituciones del Estado que tienen como objeto la seguridad):
- Vigilancia o custodia, protección y defensa de personas y bienes muebles e inmuebles.
- Vigilancia o custodia, protección y defensa en transporte de personas y bienes.
- Vigilancia, custodia y prevención con recurso humano o patrulla en áreas específicas.
- Instalación de alarmas, su comunicación a instituciones públicas y servicios de respuesta.
- Planificación y asesoramiento de actividades de seguridad contempladas en la ley.
- Instalación y monitoreo de dispositivos y tecnología para protección de personas y bienes.
- Funciones de investigación de hechos privados para obtener información de conductas privadas.
- Reclutamiento, capacitación, evaluación y selección de recursos humanos para prestar servicios de seguridad privada.
- Otros servicios relacionados con seguridad privada que cumplan las formalidades de la ley.
La ley también responde a las críticas de la falta de control sobre los empleados y el uso de armas por parte de estas compañías. A este fin establece que se debe tener una nómina detallada del personal operativo y administrativo de la empresa, y los documentos que acrediten la propiedad, el registro e inventario de las armas en uso. También se contemplan requisitos específicos para cada clasificación de agentes de seguridad privada como son: vigilantes, guardias, escoltas e investigadores privados (arts. 44-49, eiusdem). El artículo 50 habla sobre las evaluaciones que deben aprobarse para obtener la licencia, incluyéndose la evaluación psicológica. Esto sin duda es un buen filtro que responde a la preocupación de que personas potencialmente peligrosas tengan acceso lícito a armamento.
Un aspecto de vital importancia en esta ley es el referente a la capacitación, la cual, entre otras cosas, debe enfocarse en la teoría y práctica de los derechos humanos y en el uso de la fuerza y de las armas de fuego. Dicha capacitación se puede dar en centros autorizados por la DIGESSP o en los que constituyan los prestadores de servicios de seguridad privada. Dichos prestadores están sujetos a la Ley de Armas y Municiones (Decreto 15-2009).
Se considera que esta legislación tiene una gran variedad de aspectos positivos y de gran importancia para asegurar el registro, la regulación, capacitación, vigilancia e inspección de las empresas de seguridad privada en Guatemala. Sin embargo, este decreto no ha resultado en el registro adecuado de la mayoría de las empresas, por lo que la Dirección debe hacer lo posible para asegurar que ninguna empresa opere sin su respectiva licencia. El marco legal en el que se encuentran las empresas es robusto; no obstante, en la práctica, el alcance del Estado es limitado por el alto número de empresas. A manera de resumen, y tomando en cuenta la situación regional de seguridad privada en Centroamérica, se pueden señalar los avances y logros de la ley de la siguiente manera:
Crea una Dirección que otorga las licencias y regula las empresas.
Exige la licencia otorgada por el Estado para operar.
Ordena exámenes psicológicos previos para los guardias.
Establece limitaciones para militares.
Dispone que el uso de armas esté regulado por la Ley de Armas y Municiones.
Instituye la obligatoriedad de la capacitación y vigilancia de las empresas.
Establece la realización de evaluaciones.
Estipula limitantes para personas con antecedentes penales.
Desincentiva el uso de empresas por parte del crimen organizado.
Especifica los requisitos para cada tipo de guardia.
Análisis del espíritu y razón de la legislación actual de la seguridad privada
La legislación actual sobre las empresas de seguridad privada en Guatemala busca subsanar las carencias de leyes anteriores, así como tomar y adaptar lecciones sobre textos legales incompletos y problemas de sus países vecinos. Estas regulaciones buscan mecanismos por medio de los cuales el Gobierno pueda ejercer el control y la supervisión adecuados a las empresas que muy a menudo han proliferado fuera de cualquier tipo de subordinación. El alto número de empresas de seguridad privada que operan en Guatemala son índice de la falta de elementos de seguridad pública en el país, y mientras ahora pueden ofrecer seguridad para empresas e individuos, el Estado debe responder a la carencia y buscar una mayor inversión y enfoque en la Policía Nacional Civil.
La proliferación de la actividad privada en este sector responde a una variedad de situaciones de extrema violencia e inseguridad por las que actualmente atraviesa el país. Ahora más que nunca, es importante que el control consagrado en las leyes del país sea cumplido para evitar que estos entes privados puedan causar mayor mal que el bien que pueden ofrecer. Se deben continuar los esfuerzos nacionales para aplicar las leyes y los reglamentos pertinentes a estas empresas y poner especial énfasis en el registro, control de armas, capacitación, supervisión y control.
La Ley de Empresas de Seguridad Privada prohíbe que militares o agentes de seguridad pública activos formen parte de la organización y administración de las mismas. La prohibición se extiende a exmiembros de las fuerzas de seguridad cuya baja haya sido deshonrosa o que hayan sido despedidos de la institución por razones justificadas (Casasola, 2010). El Gobierno emitió un reglamento en julio del 2013 para regular el salario mínimo de los guardias que trabajan en las empresas de seguridad privada, el cual entró en vigencia en septiembre del mismo año. El reglamento indica un número específico de salarios mínimos por servicios de seguridad privada. Para personas individuales que busquen escolta, la licencia de tres años tendrá el valor de tres salarios.
También están trabajando para desarrollar una nueva ley que regule este sector, con el propósito de crear una base de datos de todos los agentes privados que trabajan en el país para monitorear sus movimientos y asegurar que todas las armas están registradas (Prensa Libre, 2013).
Sin embargo, esta solución se ha convertido en un problema, ya que muchos de los guardias de seguridad ganan salario mínimo, carecen del entrenamiento adecuado y portan armas de alto calibre, por lo que representan una amenaza, en vez de una forma de protección para la población guatemalteca (Bevan, 2012). Otto Argueta, investigador del Instituto de Estudios Latinoamericanos, cree que “la seguridad privada se ha convertido en una opción laboral para un gran segmento de la población desplazada del trabajo agrícola”, ya que muchos obreros emigran del sector rural a la ciudad en busca de un trabajo que no requiere muchas credenciales (Bevan, 2012). Esta situación es una de las muchas consecuencias del espíritu y la razón de la ley que requiere un enfoque donde se combinen los principios de la seguridad y de la economía pero teniendo como punto principal que será siempre el Estado el único responsable de la seguridad como bien común de todos los ciudadanos.
Reglamento de la ley que regula los servicios de seguridad privada
El reglamento de la Ley que regula los servicios de seguridad privada (Acuerdo Gubernativo 417-2013), entró en vigor el 17 de octubre de 2013. En el artículo 4º se establecen los requisitos para las personas individuales que pretendan prestar servicios de seguridad privada, que son adicionales y que se encuentran en la Ley. También se establece la autorización y los requisitos adicionales para las sociedades de seguridad privada (arts. 5 y 6). Los artículos 12 y siguientes hablan sobre las licencias de operación para individuos y sociedades, y posteriormente se habla sobre modificaciones.
Un aspecto importante del reglamento corresponde a lo relevante de los centros de capacitación y credenciales. Se establece que la finalidad de estos centros es la formación, capacitación y actualización del personal operativo de las empresas de seguridad privada (art. 32). También se indican los requisitos para obtener autorización del centro de capacitación que incluyen: solicitud de autorización, proyecto de escritura de constitución, modificación y proyecto del pénsum de estudios. Adicionalmente, marca otros requisitos de documentos legalizados y constancias, así como la nómina con documentos adjuntos por cada persona, entre otros (art. 33).
Asimismo exige: pénsum de estudio aprobado por la Dirección, énfasis del curso en el conocimiento del Decreto 52-2010, relación de profesores-alumnos: 1 a 30, etc. (art. 34). Define también el mínimo de conocimientos que se deben impartir en ciertas materias del pénsum. Señala que los instructores o capacitadores deben acudir de manera obligatoria a la capacitación de la Dirección para certificarse, estableciendo los requisitos para poder ejercer dicha función (arts. 35 y 36). El capítulo iii trata de las credenciales otorgadas por la Dirección a las personas individuales autorizadas para prestar los servicios, así como a las personas que prestan sus servicios en relación de dependencia y los contenidos de esta credencial (arts. 43 y 44).
Este texto también menciona el control, la fiscalización, supervisión, vigilancia y verificación. Se establece que estos se realizarán de oficio por el Departamento de Supervisión Fiscalización de la Dirección. Se señala el objeto de las medidas como, por ejemplo, verificar que el personal en servicio sea el mismo que ha sido reportado por la entidad a la Dirección o que el Reglamento Interno de Trabajo esté debidamente aprobado, entre otras (arts. 45 y 46). Los capítulos siguientes tratan los temas de procedimiento en caso de queja o denuncia, uniformes, distintivos y equipo, incluyendo su autorización, requisitos y modificación. Otros temas son las obligaciones, prohibiciones e infracciones de los prestadores de servicios de seguridad privada.
De manera general, se considera que el Reglamento presenta un gran avance y es un complemento necesario de la ley, que aunque demoró en incorporarse a la legislación guatemalteca, ahora brinda una mayor certidumbre legal para la regulación apropiada y el control de las empresas del sector seguridad en el país. La legislación existente es muy completa y minuciosa, pero se debe asegurar que los mecanismos prácticos y los recursos humanos, financieros y materiales de la Dirección y del Estado sean suficientes para ejercer control absoluto sobre la aprobación, regulación, control y evaluación de estas empresas. El Estado debe ser quien tenga control máximo sobre esta actividad, siempre teniendo en cuenta que aunque se encuentra bajo su control, no suple su función constitucional.
El presidente Pérez Molina, en julio de 2013, manifestó que aún no estaba contento con los resultados porque no había podido empezar a construir cárceles de máxima seguridad (Siglo 21, 2013). Sin embargo, en marzo del 2012, el gobierno de Taiwán confirmó que donaría diez millones de dólares para la construcción de una cárcel de máxima seguridad en Guatemala. También anunciaron que donarían helicópteros a la Fuerza Aérea Guatemalteca (Palacios, 2012). En junio del 2013, el canciller guatemalteco participó en la sesión del Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas en la cual se trataron temas sobre la mujer, la paz y la seguridad. El canciller brindó una declaración y propuso una resolución solicitando a los Estados partes tomar acciones para reducir la violencia (Morales, 2013).
Mecanismos de control y suspensión
Según un informe publicado por la Fundación para el Desarrollo de Guatemala (Fundesa), en el 2012 los guatemaltecos gastaron seis mil setecientos treinta millones de dólares en salud, seguridad privada, seguros, reposición de bienes robados y pérdida de recursos como consecuencia de la violencia. Asimismo, confirmó que casi el 8% del producto interno bruto (PIB) de Guatemala fue utilizado para intentar controlar la violencia en el país (BBC, 2013). En junio del 2013, el ministro del Interior anunció que el Gobierno compraría treinta y tres mil armas de fuego para mejorar la capacidad de la Policía Nacional Civil y así poder combatir de manera efectiva la ola de criminalidad, ya que al menos seis mil policías no disponen de un arma de fuego (La Nación-Mundo, 2013).
El 13 de junio de 2013, un grupo de aproximadamente quince personas atacó la municipalidad de Salcajá, Quetzaltenango, donde mataron a ocho policías y secuestraron a un subinspector. Sospechan que este fue un ataque de venganza por confiscar más de una tonelada de cocaína a principios de ese mes (Bargent, 2013). También se cree que fue porque los policías detuvieron a cinco de sus compañeros narcotraficantes en otros municipios (Gómez, 2013). Sin embargo, el Gobierno también está trabajando para disminuir la impunidad en el país. En este sentido, han arrestado a cuatro hombres, dos de ellos policías, que acribillaron a los ocho policías y que presuntamente están involucrados en el tráfico de drogas (BBC News, 2013).
En una entrevista con la radio local Emisoras Unidas, en julio del 2013, el presidente Pérez Molina habló sobre los avances en su plan de seguridad. Manifestó que se habían creado dos nuevas academias de la Policía Nacional Civil, y que a finales del 2013 habría ya treinta y cinco mil policías, un incremento de doce mil quinientos sobre los que había cuando asumió poder. Anunció también la reorganización del Ministerio de Gobernación al igual que el cambio de las Juntas de Seguridad, creando, en el proceso, la Junta de Prevención (Siglo 21, 2013). Sin embargo, todo este esfuerzo realizado por la actual administración es y será insuficiente por factores internos y externos del Gobierno y del país. Como se ha señalado, el país cuenta a través de la seguridad privada con un potencial que triplica en número a la seguridad pública o sea, a la Policía Nacional Civil y a la fuerza militar; además, la mayoría de las grandes empresas que operan en el país cuenta con recursos y tecnología que superan a la fuerza pública y, finalmente, la experiencia y preparación del personal de estas empresas superan a la de la fuerza pública representada por el ente policial. Se trata de tomar conciencia de que la única manera de lograr el uso de este potencial es a través de la implementación de mecanismos de control y supervisión, para lo cual se requiere la preparación técnica y profesional del Estado, a fin de que esté mejor preparado para una eventual asociación público-privada en seguridad, y que sea capaz de proveer la seguridad pública que demandan los guatemaltecos. En relación con esta información, es oportuno señalar que, según las autoridades competentes, ya para el primer trimestre del año 2014 se están viendo algunos resultados positivos.
Documento Montreux
No obstante los esfuerzos del actual Gobierno, la naturaleza multidimensional de la amenaza que enfrenta Guatemala en la actualidad requiere desarrollar mecanismos con características también multidimensionales que puedan tener efectos más allá de las fronteras geográficas del país. En búsqueda de esta capacidad, un grupo de países encabezados por el Gobierno de Suiza y el Comité Internacional de la Cruz Roja diseñaron la iniciativa Montreux, con el apoyo de expertos de dieciocho países, representantes de la sociedad civil y empresarios de la industria de seguridad privada en 2008. La idea fundamental de este documento es la articulación de la legislación internacional con las legislaciones nacionales de los países en materia de la participación del sector privado en los asuntos de seguridad y defensa. Hace un llamado a los países sobre las obligaciones del Gobierno y las empresas en relación con las buenas prácticas para promover el respeto de los derechos fundamentales. En este sentido, no se debe interpretar como una limitación que podría perjudicar de alguna manera las obligaciones que establece la legislación internacional o las legislaciones de los países.
Este documento trata de ampliar las capacidades de los países para la cooperación en materia de intercambio de información relacionada con las operaciones de las empresas de seguridad y defensa en el marco del respeto a las legislaciones nacionales e internacionales. Mientras este documento se dirige a los gobiernos y las empresas privadas de seguridad, su buena práctica es valiosa para otras entidades como es el caso de instituciones internacionales, organizaciones no gubernamentales y compañías que contratan a empresas de seguridad y defensa, y a las empresas de seguridad en sí mismas, tanto a nivel nacional como internacional.
Hoy día, con más de seis años de implementación de este documento, más de cuarenta países se han unido a esta iniciativa en búsqueda de una normalización de la participación privada en asuntos de seguridad y defensa por la complejidad de las operaciones en actividades tales como: vigilancia armada, protección de personas y objetos, edificios, convoyes vehiculares, mantenimiento y operación de sistemas de armas, operaciones de centros de detención, asesoramiento o entrenamien-to de personal de las fuerzas de seguridad y defensa, todo lo cual tiene implicancias a nivel nacional e internacional. Hasta el presente, Guatemala no ha suscrito este documento, siendo Costa Rica el único país de Centroamérica que lo ha hecho. Sería muy importante que Guatemala, que en la actualidad está desarrollando las políticas de Seguridad Nacional donde contempla a la seguridad privada como un actor fundamental, estudiara la posibilidad de adherirse a esta iniciativa con la finalidad de extender las capacidades del Estado en el combate a la inseguridad pública nacional, pero ampliándolas a nivel regional e internacional.
La Seguridad privada y las armas de fuego pequeñas y livianas
La Ley de Armas y Municiones establece que la Dirección General de Control de Armas y Municiones (DIGECAM):
… podrá otorgar la tenencia y/o la licencia de portación de armas de fuego en las clasificadas de uso y manejo individual y las de uso de las fuerzas de seguridad y orden público del Estado, a las personas individuales o jurídicas, según sea el caso, cuyo objeto es la prestación de servicios privados de seguridad, única y exclusivamente para custodia de distribución de valores monetarios en el sistema financiero nacional, situación que deberá constar en el contrato de servicio vigente, debiéndose cumplir con los requisitos que se establezcan en el Reglamento de la presente ley (art. 71).
A su vez, el artículo 79 establece:
Portación de armas de uso civil por miembros de empresas de seguridad privada. Las empresas de seguridad privada legalmente autorizadas podrán utilizar armas de fuego de uso civil, salvo lo dispuesto en el artículo 71 de la presente Ley. Para el efecto, el representante legal de la empresa podrá solicitar una licencia especial de portación. Las empresas privadas de seguridad deberán cumplir los requisitos siguientes:
a) Estar debidamente habilitada y autorizada para la prestación de servicios de seguridad de conformidad con la ley específica de la materia;
b) Describir las actividades por desarrollar, cantidad y tipo de armas por utilizar;
c) Presentar la nómina de personal, el que deberá llenar todos los requisitos que establece la presente Ley para portación de arma de fuego;
d) Indicar el personal que efectivamente utilizará las armas, que en todos los casos deberá llenar los requisitos que establece la presente Ley para la licencia de portación;
e) El personal de la empresa de seguridad que porte el arma de fuego acreditará su portación mediante credencial extendida por la DIGECAM;
f) Las armas y municiones solamente podrán emplearse durante la realización de las funciones propias del servicio de seguridad que se preste, o en el marco de la práctica y capacitación de su personal;
g) Las armas solamente podrán ser utilizadas por el personal acreditado por la DIGECAM;
h) Las armas de fuego únicamente podrán portarse en el ámbito físico y durante el tiempo del desempeño efectivo de la función que así lo requiera;
i) Las armas de fuego y la munición deberán permanecer en el lugar de resguardo de la prestadora de servicios de seguridad, y solo serán retiradas por razón del servicio y con medidas de seguridad, debiendo reintegrarse al establecimiento al término de la función;
j) Los agentes privados de seguridad, en el cumplimento de sus funciones, deberán estar debidamente uniformados, con su gafete visible conteniendo información personal, la licencia que acredita el número de registro del arma que porta y nombre de la empresa empleadora;
k) Llevar un registro diario que será mensualmente remitido a la DIGECAM y que deberá incluir:
El consumo de munición registrado durante el mes, ya sea por actividades de capacitación o entrenamiento, así como de munición que haya sido disparada en ejercicio de las funciones que prestan.
Cualquier alteración en la nómina de su personal.
Por su parte, los artículos 32, 33 y 34 señalan:
Artículo 32. Licencia especial de portación para empresas de seguridad privada. La licencia especial de portación para empresas de seguridad privada, genera el documento que acredita que cada arma de fuego propiedad de una empresa de seguridad privada pueda ser portada por un agente de la misma. Para obtener la licencia especial para empresas de seguridad privada, el propietario o representante legal deberá cumplir con los requisitos siguientes:
c) Descripción de las actividades por desarrollar, cantidad y tipo de armas por utilizar, con la descripción de marca, modelo, calibre, número de serie y conversiones de ser el caso. Una vez llenados los requisitos establecidos, la DIGECAM emitirá la licencia especial de portación a nombre de la empresa. Por cada arma de fuego propiedad de la empresa de seguridad privada, la DIGECAM emitirá un carné de acreditación de armas de fuego de empresas de seguridad privada, documento en el cual conste nombre de la empresa propietaria, tipo del arma, marca, modelo, calibre, número de serie, largo del cañón o cañones y conversiones de calibres que tuviere. El cual tendrá la vigencia de un (1) año (Reglamento Ley de Armas y Municiones, Acuerdo Gubernativo, 2011).
Artículo 33. Credencial de portación de arma de fuego para el personal de las empresas de seguridad privada. Para que el personal que labora en una empresa de seguridad privada pueda portar el arma de fuego autorizada en la licencia especial de portación, deberá tramitar la credencial de portación, sin perjuicio de las demás obligaciones establecidas en la Ley de Armas y Municiones, cumpliendo con los requisitos siguientes:
a) Presentar solicitud en formulario emitido por la DIGECAM, la cual deberá contener lo siguiente:
Nombres y apellidos completos del solicitante, edad, estado civil, nacionalidad, profesión o actividad a que se dedica, residencia, número del documento de identificación personal y lugar para recibir notificaciones.
Declaración jurada en la que se haga constar que no padece ni ha padecido enfermedades mentales, ni es desertor del Ejército de Guatemala y/o abandono de empleo en la Policía Nacional Civil, asimismo, que no fue retirado de la institución por la comisión de un delito.
Fotocopia legalizada del documento de identificación personal, reconocido por la ley.
Certificación de carencia de antecedentes penales extendida por la autoridad correspondiente.
Certificación de carencia de antecedentes policiacos extendida por la autoridad correspondiente.
Certificación de haber superado las evaluaciones establecidas en el artículo 75 de la Ley de Armas y Municiones, en el caso de primera credencial de portación.
c) Pago de la tarifa especial para credencial de portación de arma de fuego. El gafete a que hace referencia el artículo 79 de la ley, en su literal j), deberá ser extendido por la Empresa de Seguridad Privada, el cual debe ser refrendado por la autoridad designada por la Dirección General de la Policía Nacional Civil. La credencial de portación tendrá una vigencia de uno a tres años y podrá ser renovada cumpliendo los mismos requisitos. Las evaluaciones del personal para la obtención de la primera credencial de portación de armas de fuego se realizarán con base en la programación que establezca la DIGECAM.
Artículo 34. Obligaciones a que están sujetas las empresas de seguridad privada. Para el debido control de las empresas de seguridad privada, estas deberán remitir mensualmente a la DIGECAM informe detallado que contenga lo siguiente:
a) Listado de armamento y munición propiedad de la empresa con base en el formato autorizado por DIGECAM.
b) El consumo de munición registrado durante el mes, ya sea por actividades de capacitación o entrenamiento; así como de munición que haya sido disparada en ejercicio de las funciones que prestan.
c) Nómina de personal actualizada.
d) Información del personal que haya estado involucrado en una acción armada, en cumplimiento de su servicio.
En definitiva, la legislación que rige la tenencia, el uso y la desincorporación de las armas pertenecientes a las empresas de seguridad privada en Guatemala es bien específica y considera todos los aspectos para el ejercicio de un verdadero control y supervisión del armamento. Sin embargo, en la práctica se observa que el Gobierno no cuenta con el personal, el equipo, las instalaciones y los mecanismos de coordinación que sean capaces de hacer cumplir el espíritu y la razón de la legislación existente sobre la materia.
Desde el punto de vista del control y la supervisión de la seguridad privada en Guatemala, en primer lugar debemos reconocer la existencia de esta industria y lo inverosímil que resulta ignorarla por el gran potencial que tiene para contribuir en los asuntos de seguridad pública en el país. Con esta premisa, el tema de la supervisión y el control de esta actividad requiere el análisis del espíritu y la razón de la actual legislación, con la finalidad de hacerla más coherente y directa. Es imperativo llevar a cabo las acciones que faciliten su implementación en forma pragmática como paso fundamental del Estado en el cumplimiento de su responsabilidad de controlar y supervisar el sector privado en el ámbito de la seguridad.
En relación con el control y la supervisión de la participación del sector privado en la seguridad en Guatemala, surgen temas muy importantes que no se pueden atender solamente a través de regulaciones. Se trata del proceso de contratación, de quiénes contratan, de cómo, cuándo y dónde operan estas compañías, con un adecuado escrutinio del personal, de respeto de los derechos humanos y un sistema de sanciones a los individuos que cometan actos inapropiados.
Guatemala no ha podido implementar un sistema de seguridad interna efectivo y eficiente debido a las débiles instituciones gubernamentales y al aumento de la delincuencia por factores internos y externos. Sin embargo, el diseño de la Política Nacional de Seguridad por el Consejo Nacional de Seguridad, establece los lineamientos que definen los cursos de acción para prevenir y contrarrestar los riesgos y las amenazas que se presentan sobre las vulnerabilidades de la sociedad y sus instituciones. Entre las amenazas que lesionan directamente el patrimonio de los guatemaltecos, según el documento de políticas de seguridad de Guatemala, están: la extorsión, los secuestros, el robo de vehículos, viviendas, negocios y celulares. Los que afectan la vida: el feminicidio, el sicariato, el asesinato, el secuestro, el narcotráfico y el terrorismo. Los que socavan la institucionalidad democrática: la narco actividad, la trata de personas, el tráfico de armas, municiones y explosivos y el contrabando. Asimismo, se presentan riesgos y vulnerabilidades tales como: los desastres naturales, sociales y tecnológicos; las pandemias, las epidemias y las endemias.
Conscientes de la complejidad del problema, y conforme a la Política Nacional de Seguridad, estas acciones son la respuesta del Gobierno actual a fin de satisfacer las demandas de los ciudadanos guatemaltecos para vivir en paz, con libertad, justicia, seguridad y desarrollo. No obstante, se requiere una manifestación, no solo a nivel gubernamental sino del Estado (público-privado), motivo por el cual el sector privado de la seguridad ha sido incluido en la política en ciertas áreas de vigilancia. Sin embargo, esta participación resulta insuficiente por la multidimensionalidad de la amenaza y las grandes potencialidades de la seguridad privada en áreas donde el mismo Gobierno no posee competencias y su respuesta resulta sumamente débil, con una visible pérdida de autoridad y prestigio y, sobre todo, con un debilitamiento en los esfuerzos a largo plazo y su sostenibilidad.
El sector privado de la seguridad solo podrá contribuir como un complemento para ampliar las capacidades de respuesta del Estado si actúa a través de una relación formal con ciertos principios ajenos a los principios económicos de la oferta y la demanda, para generar un beneficio. Los fundamentos de esta acción del Estado deben responder prioritariamente al principio del bien común. Será solo bajo la combinación de estas normas que se fortalecerá la relación público-privada en asuntos de seguridad para lograr un gobierno efectivo que convierta al sector privado en un sector cuasi-gubernamental, bajo la condición de complemento de la seguridad pública. Esto podría ser poco probable que ocurra a un nivel importante ya que comprometería la independencia y flexibilidad de las compañías y el objetivo de usar al sector privado podría verse comprometido. En las conversaciones sostenidas con empresarios de seguridad privada y personeros del Gobierno de Guatemala se pudo observar, en líneas generales, que, aunque se menciona al sector privado en la política de seguridad nacional, no está claro el asunto referido a los principios bajo los cuales se debe dar esta participación.
Existe temor en dar inicio a estas conversaciones por diferentes factores en ambas partes, tomando en cuenta que esta alianza público-privada en seguridad debe ser analizada a la luz de los intereses del Estado y en el contexto de la situación actual y futura en materia de seguridad pública en el país. En este orden de ideas, se requiere repensar la mejor forma de acción mediante la cual se podrían conciliar los principios de funcionamiento de los sectores público y privado bajo la concepción de la seguridad y defensa como bien común y responsabilidad única del Estado. Para lograr esto, la nueva doctrina de seguridad pública en Guatemala necesita establecer en forma clara, precisa y concisa el papel que jugará el sector privado en las diferentes actividades de la misma.
En Guatemala, como en la mayoría de los países de la región, los problemas son endémicos y en cualquier estilo de alianza público-privada las dificultades se encuentran mayoritariamente en el sector de la seguridad pública y menos en el sector privado. Esto pone el foco en la capacidad de control sobre la dimensión política de la seguridad. Como se ha analizado, en este caso el asunto del control y la supervisión del sector privado en asuntos de seguridad se ha mantenido al margen por el poco control y supervisión formal que existe. Sin embargo, esto no quiere decir que no participe; al contrario, la participación privada es cada día mayor y el gran problema es que el Estado no cuenta con mecanismos de control y supervisión eficientes para esta creciente intervención.
En las entrevistas con ambos sectores -empresarios de seguridad privada y la Dirección General de los Servicios de Seguridad Privada del Ministerio de Gobernación- estos han manifestado la realización de coordinaciones que a corto plazo han generado ganancias en asuntos de seguridad pública. Sin embargo, a largo plazo constituyen pérdidas en cada una de las instancias de la externalización del servicio. El problema radica en que las decisiones de participación se toman en forma aislada, sin un marco referencial en la política y la estrategia de seguridad pública nacional con efectos acumulativos de carácter negativo en la privatización de la seguridad.
La eficiencia del Estado en el control y la supervisión de la seguridad privada en Guatemala pasa por la responsabilidad intransferible del Estado en el liderazgo que debe tener el Gobierno en las discusiones sobre los cambios a largo plazo del sistema internacional y las relaciones que se deben adoptar en esta esfera. Guatemala pagará el precio de la decisión de permitir la privatización o no, si coopera o no con la seguridad regional en Centroamérica, caracterizada por Estados con instituciones frágiles en este sector. En este sentido, la contratación de empresas privadas de seguridad por parte del Gobierno podría ser vista como una necesidad que pudiera conducir a una entrega de su responsabilidad intransferible.
Es necesario hacer todo el esfuerzo posible para promover la consolidación de un Estado democrático, funcional, con instituciones de seguridad de primer nivel. Solamente evitando los efectos negativos de corto plazo del mercado en la seguridad privada podrá Guatemala aparejar las empresas de este tipo que operan en el país, con el desarrollo vertiginoso de esta industria a escala internacional, con el propósito de contrarrestar la amenaza multidimensional y promover una gobernanza con seguridad equitativa.