Source: http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1505813
Timestamp: 2018-10-17 01:58:09
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Matched Legal Cases: ['e contrario', 'artículo 103', 'artículo 17', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 103']

EDICIÓN DE 25/02/2016
Pablo Acosta es profesor en la Universidad Rey Juan Carlos
1. INTRODUCCIÓN: ¿SIGUE TENIENDO VALIDEZ LA IDEA DE SERVICIO A LOS INTERESES GENERALES?
El concepto de interés general opera como cláusula que justifica no sólo la actividad de las Administraciones Públicas, sino la existencia misma del propio Estado. En base al interés general se establecen tributos y tasas, se expropian bienes, se regulan actividades ciudadanas de todo tipo, se imponen sanciones e incluso penas de privación de libertad. Existe una coincidencia general en la idea de que las potestades exorbitantes del Derecho común(1) que el ordenamiento jurídico asigna a las Administraciones Públicas se justifican en el hecho de que la Administración, como persona jurídica, sirve al interés general. Hay por tanto una práctica unanimidad en la idea de para qué sirve el interés general, pero mucho más difícil es decidir qué es el interés general.
Estamos ante una de esas ocasiones en las que la realidad obliga a un replanteamiento del marco teórico. En nuestro país, los gobiernos de las dos últimas décadas (de modo principal los regionales o locales) decidieron al calor del ladrillo construir infraestructuras que el tiempo ha demostrado caprichosas, inútiles y, lo que es peor, infinitamente caras. Estas grandes obras públicas han proyectado ante nuestros socios europeos una imagen de derroche intolerable a la luz de la actual crisis financiera: la Ciudad de la Cultura de Santiago (con un coste de 400 millones de euros), el Museo de las Palabras de Vigo (12 millones), la Ciudad de las Artes y las Ciencias de Valencia (15,2 millones gastados en el anteproyecto y en la maqueta de una obra que nunca se inició), la Ciudad de la Luz en Alicante (estudios de cine que costaron 274 millones y que la Comisión Europea obligó a subastar por infracción de las normas de libre competencia), Parque de la Historia y el Mar de San Fernando (10 millones de coste y 150.000.- anuales de mantenimiento, nunca estrenado), el pabellón Reyno de Navarra Arena de Pamplona (58 millones, no ha sido inaugurado), el túnel ferroviario Bilbao-Ortuella (48 millones, la obra paralizada), el polideportivo de Bakio (3,9 millones, cerrado porque no hay dinero para su mantenimiento), el aeropuerto de Alguaire-Lleida (90 millones, donde únicamente opera una línea y sólo los fines de semana), el aeropuerto de Castellón (152 millones, inaugurado en marzo de 2011 y no operativo hasta diciembre de 2014 por falta de permisos), el Aeropuerto Internacional de Corvera-Murcia (aeropuerto fantasma con un coste de mantenimiento de 22.000.- diarios), la pista de esquí seco en Valladolid (12 millones invertidos en un pueblo de 100 habitantes, sin inaugurar porque es manifiestamente ilegal), el aeropuerto de León (30 millones, apenas tiene tráfico), el tranvía de Parla(2) (infraestructura presupuestada en 93,5 millones más IVA que acabó costando 298, bajo investigación judicial), el tranvía Vélez-Málaga (40 millones, cerró tras 5 años de servicio por ser antieconómico), el tranvía de Jerez (105 millones, 14 kilómetros de vía que en 10 años no han entrado aún en servicio).(3) Estas no son simples anécdotas, sino graves hechos que han condenado a muchos municipios a deudas que, en el mejor de los casos, tardarán décadas en liquidar. De este despilfarro, sin excepción, no se han derivado responsabilidades políticas, lo que sin duda resulta insólito para nuestros vecinos del norte de Europa. Las únicas responsabilidades que se han exigido lo han sido por vía judicial, por la posible comisión de delitos tales como la prevaricación urbanística o el cohecho. Entre las actuaciones en sede penal y la impunidad se ha abierto un enorme vacío que los partidos políticos no han sabido -o no han querido- llenar mediante la exigencia de responsabilidad política a aquellos de los suyos que tuvieron algún grado de intervención en estos desastres.
Los ejemplos que hemos puesto no constituyen simples inversiones fallidas, como las que podría realizar cualquier empresa mercantil privada, sino que remiten a un patrón de conducta, no exclusivo de un sólo partido político sino generalizado, en el que el dinero público era dilapidado sin ningún tipo de control, bajo la coartada de mejorar la vida de la ciudadanía (esto es, conseguir votos) y ocultando, en algunos casos, motivos más inconfesables.
Y así, un tercer elemento pernicioso se añadió a la irresponsabilidad y al derroche: la corrupción. Sabemos ahora lo que algunos intuían: que al rebufo de estas millonarias inversiones se desviaban importantes cantidades a destinos ilícitos. De esta manera, en algunos casos se pagaron comisiones ilegales (sobornos) a autoridades, funcionarios e intermediarios, se financiaron de forma ilegal las actividades de partidos y sindicatos y se eludieron las más elementales normas tributarias, con el consecuente perjuicio a la Hacienda Pública.
En este punto se pone de relieve una gran contradicción: que obras, infraestructuras y servicios que fueron aprobados bajo la premisa del servicio al interés general resultaron ser gravemente contrarios al mismo.
En este trabajo se intenta dar contestación a una cuestión esencial: ¿el interés general es un concepto político o jurídico? Si es un concepto político, su contenido será puramente táctico y variable, pues la consideración sobre lo que queda incluido en el interés general corresponderá en el mejor de los casos al programa político del partido y, en el peor, a la consideración puntual del gestor en el caso concreto. Por el contrario, si el interés general es un concepto jurídico, sus líneas principales derivarán del ordenamiento legal y de la dogmática jurídica. Si el interés general es un concepto jurídico, sus notas esenciales quedarán a salvo del capricho puntual de los gestores de lo público.
Esta dicotomía entre las dimensiones política y jurídica del interés general ha ocupado durante largo tiempo a la doctrina.
Podemos adelantar en este punto, antes de adentrarnos en su estudio, que el interés general es una categoría jurídica formal. Que su estructura dogmática y sus características principales están predeterminadas por las normas jurídicas, con la Constitución a la cabeza, y que su determinación en un momento concreto no puede depender, salvo de forma tangencial, de la ideología política de cada uno o del criterio personal del empleado público.
¿Sigue teniendo validez la idea de servicio a los intereses generales? Evidentemente sí, pues resulta insoslayable el mandato constitucional que obliga a la Administración Pública a servir con objetividad los intereses generales. El artículo 103.1 de la Constitución de 1978 declara de forma terminante que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales. En consecuencia, el interés general constituye un concepto abstracto y formal que expresa el fin institucional mismo de la Administración, del conjunto de Administraciones públicas, en cuanto poder público, en palabras del profesor Parejo Alfonso.(4)
2. EL INTERÉS GENERAL EN NUESTRO ORDENAMIENTO JURÍDICO
La cláusula del interés general se manifiesta de forma profusa en nuestro ordenamiento jurídico, bajo distintas formas, ya sea la utilidad pública y el interés social en nuestra legislación de expropiación forzosa o el interés económico general como concepto de la legislación comunitaria que obliga a la prestación de determinados servicios públicos. El término está ampliamente extendido también en materia de calificación de obra pública, fundaciones, puertos, economía, investigación, ayudas económicas, incentivos fiscales y otros muchos sectores.
La Constitución Española de 1978 utiliza la expresión interés general en los siguientes artículo, hasta en doce ocasiones:
Art. 30.3. Podrá establecerse un servicio civil para el cumplimiento de fines de interés general.
Art. 34.1. Se reconoce el derecho de fundación para fines de interés general, con arreglo a la ley.
Art. 44.2. Los poderes públicos promoverán la ciencia y la investigación científica y técnica en beneficio del interés general.
Art. 47. Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación.
Art. 128.1. Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general.
Art. 128.2. Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio, y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general.
Art. 149.1.20ª puertos de interés general aeropuertos de interés general
Art. 149.1.24ª obras públicas de interés general
Art. 150.3. El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general.
Art. 155.1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.
A su vez, la misma expresión en plural -intereses generales- es utilizada en una única pero relevante ocasión:
Art. 103.1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
La utilización en el texto constitucional del término interés general tiene en todos los casos un carácter táctico. Opera como un comodín que da validez a las diferentes proposiciones normativas. Así, el derecho de fundación depende de que la institución resultante sirva al interés general; la ciencia y la investigación serán promovidas en la medida en que sirvan al interés general; la regulación de la utilización del suelo obedecerá al mismo fin; o el interés general puede justificar que el Estado dicte leyes de armonización en materias atribuidas a la competencia de las Comunidades Autónomas.
Sin embargo, el hecho de que la Constitución no defina el interés general, cláusula que utiliza en tantas ocasiones, tiene sin duda un significado. En apariencia, la protección del interés general se nos revela como una cláusula hueca, vacía de contenido. ¿Quién decide si una obra, una fundación o un puerto son de interés general?
El examen de los estudios doctrinales en torno a los servicios de titularidad pública no arroja luz suficiente sobre la cuestión de la naturaleza jurídica del interés general. El profesor Muñoz Machado(5) ha analizado en profundidad la figura del servicio público y sus variantes -servicios de interés general, servicios de interés económico general, servicios sociales de interés general, servicios no económicos de interés general, servicio universal, misiones de servicio público-. Pero si uno acude al estudio concreto de estas figuras en busca de la identidad del concepto de interés general, se encuentra con un razonamiento un tanto circular: existe una reserva a favor del Estado de la prestación de estos servicios porque esta reserva es necesaria para satisfacer los intereses generales.
Dada la dificultad para saber qué es el interés general, intentaremos averiguar qué no es el interés general.
3. ¿QUÉ NO ES EL INTERÉS GENERAL?
3.1. El interés general no es la suma aritmética de los intereses particulares de los ciudadanos
Imaginemos una comunidad cerrada de, digamos, 100 miembros. Entre ellos hay hombres y mujeres de 20 a 30 años. Todos son blancos, ninguno de otra raza, ninguna mujer embarazada, ninguno tiene una discapacidad que le impida desplazarse libremente, ninguno tiene una enfermedad rara. Si tenemos una suma limitada de dinero que gastar, ¿en qué lo gastamos? Si preguntamos a cada uno de los miembros de la comunidad en qué le interesa gastar ese dinero y sumamos la voluntad de cada uno de ellos nos haremos una idea de los que es el interés común de esa comunidad. No parece lógico invertir nuestro pequeño presupuesto en programas contra la discriminación, en mujeres embarazadas, en discapacitados o en combatir enfermedades raras, puesto que ninguno de los miembros de la comunidad tiene en ese momento esa necesidad. Hago este ejercicio con mis alumnos y enseguida descubren la falacia de este razonamiento y comprenden que esta forma de deducir el interés general no es adecuada. Mis alumnos argumentan que no hay extranjeros, embarazadas, discapacitados ni enfermos en ese momento, pero sin duda los acabará habiendo en un futuro indeterminado pero cierto. Es por tanto de interés general proscribir la discriminación, fomentar la natalidad, eliminar las barreras arquitectónicas y proteger la salud pública, porque algunos miembros de la comunidad tendrán hijos, otros verán reducida su movilidad por un accidente o una enfermedad y todos acabarán envejeciendo de manera irremediable.
Las actuales tecnologías de información y comunicación permiten de hecho recabar la opinión o el voto de los ciudadanos para cualquier asunto, por menor que sea, y en tiempo real. Sin embargo, pensar que esta fórmula permitiría construir, por sí sola, una mejor democracia, a mí se me antoja una utopía.
Segundo ejemplo: digo a mis alumnos que vamos a organizar una fiesta para los 100 miembros de la comunidad (la comunidad es la clase), y que la amenizaremos con la música que guste a todos. A fin de elegir esa música, les pregunto cuál es su canción favorita. No hace falta preguntar mucho para calcular que si hay 100 personas en el aula, hay al menos 80 canciones diferentes. A un mínimo de 3 minutos la canción, necesitamos 4 horas para escucharlas todas, pero nuestra clase es de sólo 2 horas. Vemos de nuevo la imposibilidad de contentar a todos, de construir el interés general sobre la simple suma aritmética de los intereses particulares.
El interés general no es, por tanto, la acumulación desordenada de los intereses de todos y cada uno de los miembros de la comunidad. Aunque contásemos con un instrumento para la fiable medición de los intereses y voluntades de cada uno de los ciudadanos, sería un instrumento inservible porque el interés general no se construye mediante la acumulación sin más de los intereses particulares.
3.2. El interés general no es el interés de la mayoría
Los mismos ejemplos que hemos utilizado en el epígrafe anterior nos servirán para comprobar si el interés general es el interés de la mayoría: ¿es de interés general la protección de los mayores, o de los discapacitados, o de los excluidos? En términos de utilidad, no. Me explico: todos los colectivos a los que he aludido son minorías. Cuando se establecen políticas o se desarrollan acciones concretas de apoyo a las minorías no se están satisfaciendo prima facie los intereses de la mayoría, sino los de esas minorías.
Desde el punto de vista del utilitarismo, el objetivo de la acción pública es lograr la mayor felicidad para el mayor número. Así lo afirmó el británico Jeremy Bentham en su formulación de la doctrina utilitarista, según la cual toda institución, norma o acto humano debe ser juzgado según su utilidad, esto es, según el placer o el sufrimiento que produzca en las personas.(6)
Resulta evidente que el utilitarismo no explica el desarrollo de muchas de las políticas sociales del Estado de Bienestar durante el siglo XX, al menos de aquellas políticas dirigidas a colectivos minoritarios. En efecto, desde un punto de vista de liberalismo de mercado, es insostenible la idea de que un individuo saque beneficio de lo que pagan el resto de individuos. Sin embargo, desde la óptica de los derechos, y en especial de los derechos humanos, la perspectiva permite apreciar una realidad distinta, pues su existencia beneficia, si bien de un modo abstracto, a toda la colectividad.
De este modo, afirmar que el interés general coincide con el interés de la mayoría llevaría a ignorar las necesidades de las minorías, idea incompatible con el principio de igualdad y con el fundamento mismo de la democracia.
3.3. El interés general no implica necesariamente una utilidad material
A diferencia de las políticas neoliberales, que lo fían todo a la libertad individual, al libre desarrollo del mercado y al juego espontáneo de las leyes de oferta y demanda, la doctrina del utilitarismo busca la mayor felicidad para el mayor número. Bentham no entendía la utilidad material como un fin en sí mismo, sino como un medio de procurar el bienestar social. Hay que tener en cuenta que este pensador era, ante todo, un reformador social.
A estas alturas puede resultar obvio aseverar que la utilidad material no lo es todo (el dinero no hace la felicidad), pues resulta evidente que el ser humano tiene necesidades que exceden lo material. Desde que Abraham Maslow teorizó sobre la motivación humana y elaboró la doctrina psicológica denominada jerarquía de necesidades, existe un consenso absoluto en que las necesidades materiales de la persona ocupan un lugar básico pero inferior en una pirámide escalonada. Satisfechas las necesidades básicas, aparece el deseo de atender otras que no responden a una utilidad material, sino afectiva, social o espiritual.
De vuelta a las políticas neoliberales, resulta fácil comprobar que su discurso utiliza de forma recurrente la palabra libertad: libertad de mercado, libre juego de la oferta y la demanda, libertad de elección del individuo. El valor libertad está en la esencia de nuestro sistema político, pero es también cierto que en el texto constitucional la libertad es compañera inseparable de la seguridad. Ya en el Preámbulo se declara la voluntad de establecer la justicia, la libertad y la seguridad y promover el bien de cuantos la integran. Y en el artículo 17 se construye el derecho fundamental, bifronte pero único, a la libertad y a la seguridad.
En definitiva, el criterio puramente economicista no es suficiente para explicar la construcción del concepto de interés general. Los intereses colectivos no se quedan en el ámbito económico o material, sino que lo exceden. El interés general no se puede confinar en el campo de la Economía, pues corresponde más bien al del Derecho.
Es cierto que una parte del interés general se satisface mediante utilidades materiales, pero otra parte no. En alguna de sus dimensiones, el interés general no tiene nada que ver con la utilidad material. Las necesidades del ser humano en asuntos como la cultura, la educación, la realización espiritual y, en definitiva, todas las que tienen que ver con el libre desarrollo de la personalidad (artículo 10.1 de la Constitución), requieren algo más que una utilidad material para su satisfacción.
El interés general no implica por tanto de modo necesario una utilidad material. De hecho, la satisfacción del interés general puede requerir la adopción de medidas que desde el punto de vista de la Economía no cumplan con el requisito de rentabilidad de la inversión. A estos efectos, el concepto de rentabilidad económica debe ser sustituido por el de rentabilidad social. Por esta razón, ha de asumirse con naturalidad que algunos servicios públicos no sean económicamente rentables, pero a la vez todos los servicios públicos deben reunir requisitos de rentabilidad social.
4. ¿ES EL INTERÉS GENERAL UN CONCEPTO JURÍDICO INDETERMINADO?
La indeterminación de la cláusula interés general ha permitido que algunos autores la hayan incluido sin más en la categoría de concepto jurídico indeterminado. En este sentido, López Calera(7) considera que existe unanimidad en considerar que el concepto de interés público es un concepto jurídico indeterminado.
El concepto jurídico indeterminado es una categoría jurídica elaborada por la doctrina alemana que ha gozado de cierto predicamento entre nosotros durante las últimas décadas, en especial de la mano del profesor Eduardo García de Enterría.
El concepto jurídico indeterminado supone un enunciado que de algún modo es impreciso en sus límites, por resultar vagos o generales, pero que puede concretarse en la aplicación que realiza el operador jurídico a un caso concreto. De este modo, hay conceptos que no admiten una delimitación rigurosa, pero que pueden predicarse de las circunstancias y elementos del hecho concreto al que se aplican. La temeridad, como concepto, no tiene unos límites precisos; pero el agente de policía que observa la forma en la que un ciudadano conduce un vehículo puede calificarla de temeraria en función de una serie de elementos y circunstancias, como el estado de la vía, las condiciones climatológicas, la presencia de peatones o de otros vehículos. Será la concurrencia de todos estos elementos y la forma en que interactúan lo que permitirá al agente la elaboración fundada de un juicio de valor, que es la existencia de una conducción temeraria.
El concepto jurídico indeterminado constituye una categoría utilitaria, en la medida en que su principal valor es distinguirse de la discrecionalidad administrativa. Como explica García de Enterría en las distintas ediciones de su Curso de Derecho Administrativo, mientras que la discrecionalidad administrativa permite a la Administración la elección entre alternativas todas ellas válidas, entre indiferentes jurídicos, el concepto jurídico indeterminado, precisado en el momento de la aplicación, conduce a una única solución válida en el caso concreto. Estro es, la conducción es temeraria o no lo es, sin depender de la voluntad administrativa o del juicio personal del empleado público. La ley utiliza juicios de experiencia o de valor que, en su aplicación, llevan a una unidad de solución justa en cada caso.
El profesor García de Enterría menciona ejemplos de conceptos jurídicos indeterminados que están presentes en las distintas ramas del Derecho Público y del Privado. Entre estos conceptos, recoge los de interés social, necesidad pública, utilidad pública e interés público, esto es, conceptos muy cercanos al de interés general que recoge nuestra Constitución.
Sin embargo, aceptar sin más que el interés general es un concepto jurídico indeterminado produce cierta insatisfacción, porque es cierto que puede serlo, pero también es algo más. Es cierto que la determinación del interés general excluye la discrecionalidad administrativa, ya que en su aplicación al caso concreto conducirá a una unidad de solución justa, a un único resultado, y en este sentido es un concepto jurídico indeterminado. Pero también es cierto que el interés general es algo más, pues tiene un alcance que excede la utilidad, innegable pero limitada, del concepto jurídico indeterminado.
Me refiero a que el interés general adquiere en nuestro texto constitucional dimensiones de principio general del Derecho. Las normas jurídicas, y en especial las administrativas, han de interpretarse en el sentido más favorable a los intereses generales. Las normas jurídicas gozan de legitimidad en la medida en que protegen un bien jurídico; en el Derecho Público, ese bien jurídico contiene siempre y en todo caso elementos y caracteres de servicio al interés general.
Y la idea de servicio al interés general es además un principio de actuación de las Administraciones Públicas, principio que guía su quehacer y que da sentido a su propia existencia. Las Administraciones Públicas, que se nutren de recursos públicos, existen por y para el interés general. En este sentido, Álvarez García afirma el carácter teleológico de la actuación de los poderes públicos (aunque en relación con el principio de necesidad, al que luego volveremos). Señala este autor que el Derecho es un sistema de normas y principios destinados a organizar y regular la realidad social, pero estas normas y principios jurídicos carecerían de toda justificación si fuesen considerados exclusivamente en sí mismos, encontrando, por el contrario, todo su sentido en función del fin específico para el que han sido establecidos.(8) La norma jurídica pierde su justificación, su razón de ser, si cambian los presupuestos fácticos y teleológicos que motivaron su aprobación.
Cabe concluir por tanto que el interés general es un concepto jurídico indeterminado que requiere concreción en la aplicación de la norma jurídica al supuesto de hecho y excluye por tanto la discrecionalidad en la actuación administrativa. Pero no sólo es un concepto jurídico indeterminado más, sino que opera también como principio de actuación de las Administraciones Públicas y como principio general del Derecho o criterio para la interpretación de las normas jurídicas. En este sentido, el concepto de interés general está íntimamente ligado a la idea de justicia, pero también al de necesidad.
5. INTERÉS GENERAL, JUSTICIA Y NECESIDAD
Como hemos visto, el concepto de interés general sobrevuela nuestro ordenamiento jurídico bajo distintas formulaciones. La idea de bien común opera como finalidad de la organización del Estado y como justificación de la actividad político-administrativa concreta. De esta manera, la organización y el ejercicio del poder público se justifica racionalmente por sus funciones de regulación, de prohibición, de fomento y, en general, de gestión de lo público para la consecución de unos fines que resultan ser comunes a los distintos individuos y grupos que conforman el tejido social. El bien común se refiere al beneficio de las personas en cuanto seres integrados en una comunidad, al bien humano considerado desde la integración de la persona en la estructura social, a la articulación del Derecho para el disfrute conciliado de los derechos individuales y el común disfrute de lo público.
El poder público en una democracia sirve por tanto a la conciliación del interés particular con el bien general, cláusula que el artículo 10.1 de nuestra Constitución ha materializado de la siguiente manera:
Art. 10.1. La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social.
De alguna forma, este artículo 10 establece el fundamento de la legitimidad del poder. El poder es legítimo en la medida en que respeta la dignidad de la persona, protege los derechos inviolables que le son inherentes, promueve las condiciones para el libre desarrollo de la personalidad y garantiza el imperio de la ley en el marco de la igualdad. El poder es legítimo en la medida en que sirve para la materialización del valor justicia.
De esta modo, el fundamento ético de la acción política es distinto del que preside las decisiones individuales. Debe ser distinto, porque su finalidad es diferente y, en ocasiones, contraria. Mientras la decisión individual responde al interés particular (al legítimo egoísmo), la acción política se orienta necesariamente al bien de todos, al interés general.
La vida en comunidad implica la existencia de una serie de bienes y valores que son de todos y de ninguno, bienes y valores que exceden el ámbito individual y que sin embargo benefician a la persona. El interés general se refiere a la protección de estos bienes y valores supraindividuales; en definitiva, a la idea de justicia.
Justicia e interés general tienen algo en común: la dificultad para su definición teórica apriorística. Ambas figuras suponen un juicio de valor sobre una realidad concreta, pero entraña cierta dificultad su delimitación teórica. Del problema ya se ocuparon los clásicos; es célebre el aforismo de Ulpiano: Iustitia est constans et perpetua voluntas ius suum cuique tribuendi. Calvo García remite a la conocida definición de Karl Marx justicia es exigir de cada uno según sus capacidades y dar a cada uno según sus necesidades y también a la recopilación que hace Perelman de las principales definiciones sintéticas de la idea de justicia formuladas por el pensamiento occidental, que han entendido el dar a cada uno lo suyo de diferentes maneras: dar a cada uno lo mismo, dar a cada uno según sus méritos, dar a cada uno según sus obras, dar a cada uno según sus necesidades, dar a cada uno según su rango o dar a cada uno lo que la ley le atribuye.(9)
La voluntas de la definición de Ulpiano remite precisamente a ese carácter de la justicia como juicio de valor necesario en la situación de hecho concreta.
Resulta de especial interés en este punto la aportación del profesor Álvarez García, quien suma al debate doctrinal sobre el interés general la noción de necesidad como móvil jurídico o motivación de la actuación de los poderes públicos, aunque advierte la inutilidad de todo intento de ofrecer un concepto abstracto de necesidad. De hecho, el de necesidad es un concepto jurídico indeterminado, por las mismas razones por las que el concepto de interés general también lo es. En cualquier caso, según este autor, la necesidad opera como instrumento jurídico de conexión entre el elemento circunstancial o fáctico y el elemento teleológico.(10)
La necesidad justifica la actuación de los poderes públicos no sólo en circunstancias excepcionales, sino también en las circunstancias normales que concurren en la gestión ordinaria de los servicios públicos. La actividad de las Administraciones Públicas ha de ser necesaria para alcanzar los fines de interés general de naturaleza obligatoria. Las actuaciones que persigan fines secundarios, no obligados por la ley, pueden responder a motivos de interés, oportunidad o conveniencia; esto es, a razones políticas, pero no a razones jurídicas.
El concepto de necesidad aporta luz a la cuestión de la definición y satisfacción de los intereses generales. Ante determinadas decisiones políticas que buscan cobijo en el pretendido beneficio al interés general, el examen de su necesidad puede resultar esencial a efectos de determinar la legitimidad de tales decisiones, y en especial la de aquellas que suponen gasto público, que son la inmensa mayoría. Dicho de otro modo: la opción de gastar dinero público -dinero de todos- en una obra o servicio público debería considerarse no sólo a la luz de un eventual beneficio al interés general, sino también bajo un estricto criterio de necesidad. Toda consignación presupuestaria a cargo del erario público, para ser legítima, deberá superar un examen en el que las dos siguientes preguntas obtengan una contestación afirmativa: ¿beneficia este gasto al interés general? y ¿es realmente necesario? Si volvemos a las inversiones públicas que ilustran el comienzo de este trabajo, podremos comprobar sin mayor esfuerzo que eran gasto público que tal vez pudiera beneficiar de algún modo al interés general, pero que sobre todo eran innecesarias. Eran pues inversiones ilegítimas porque no respondían al principio de necesidad.
El interés general no es la suma de los intereses particulares, hemos dicho más arriba. De hecho, el interés general se define de algún modo en contraposición a los intereses particulares. Sin embargo, como ha observado López Calera,(11) sucede que entre los ciudadanos surgen conflictos que en principio atañen sólo a sus intereses particulares; pero resulta que compete a los poderes públicos el mantenimiento de la paz social, y el Derecho debe ofrecer por tanto una solución a ese conflicto entre particulares porque tiene una dimensión que afecta a la colectividad. De este modo, interés particular e interés general no son conceptos contradictorios o enfrentados, sino elementos que deben ser conciliados por las normas jurídicas y por la acción de los poderes públicos.
6. ¿QUÉ ES, ENTONCES, EL INTERÉS GENERAL?
La cuestión del interés general no es nueva; de hecho, es bien anterior a la formulación de las democracias occidentales. Como ha observado López Calera,(12) el concepto de interés público es tributario de la tradición iusnaturalista del bien común(13) y de la concepción republicana de la voluntad general.(14) El concepto de interés general, bajo la denominación de bien común o voluntad general, es consustancial al mismo nacimiento del Estado, pues ha operado desde siempre como justificación misma del poder. El cambio que ha traído la concepción democrática reside en el hecho de que el interés general pasa de ser una cláusula de justificación, en ocasiones ciega, del poder, a constituirse en elemento legitimador de las normas jurídicas y de la acción política. El interés general, una vez juridificado en la Constitución, se convierte en clave de legitimación de la adopción de las decisiones y de las políticas públicas.
Sin embargo, la dificultad de precisar el contenido de la noción de interés general es evidente, y los resultados del esfuerzo pueden ser desoladores, como señaló Alejandro Nieto,(15) quien ha puesto de relieve en repetidas ocasiones la debilidad comparativa de la protección de los intereses generales,(16) desde una visión un tanto escéptica de las capacidades de los poderes públicos en esta tarea.
En todo caso, el concepto de interés general resulta indisociable de la concepción del propio Estado. La idea esencial en la construcción del Estado es el servicio a los ciudadanos. El Estado democrático, en la concepción parlamentarista europea, asume de forma necesaria el monopolio de la autoridad y el uso de la fuerza para el cumplimiento del Derecho con una finalidad única, que es satisfacer los intereses generales, proporcionar a los individuos lo que estos no pueden procurarse por sí mismos.
A estos efectos, el profesor Luciano Parejo realiza una oportuna distinción entre el interés general y el interés público, distinción que se sostiene en el carácter más abstracto del primero y el sentido más estricto del segundo. El interés general es una cláusula abstracta y formal cuya función consiste en representar cualquier bien jurídico protegido por la comunidad jurídica e identificado y determinado como tal por el poder público para la resolución de los problemas sociales y la satisfacción de las necesidades colectivas. Esta categoría genérica no tiene un contenido material propio preciso, pero su grado de imprecisión es variable: mientras que el Legislador tiene una amplia libertad para operar con el concepto, pues su único límite es la Constitución, la Administración pública se mueve en unos límites mucho más estrechos, sobre la concreción legislativa sucesiva del interés general.(17)
El interés público tiene una significación más concreta o estricta: la noción de interés general recogida en nuestra Constitución se refiere a bienes jurídicos imputables a la colectividad, cuya tutela corresponde, por consiguiente, a los poderes públicos. De esta manera, señala Parejo, el interés general se identifica con el interés público y se contrapone, genéricamente, al interés particular o privado.(18)
El valor de la distinción que realiza el profesor Parejo se aprecia en las consecuencias en cuanto a la relación entre interés general e interés particular. Si atendemos a la concepción de interés general, comprobaremos que no hay una contradicción con los intereses particulares, pues también desde estos se sirve al interés general. No le faltaba razón a Adam Smith(19) cuando escribía no es de la benevolencia del carnicero, cervecero o panadero de donde obtendremos nuestra cena, sino de su preocupación por sus propios intereses. El interés particular no es incompatible con el general, sino normalmente complementario. Desde la iniciativa privada y con una motivación puramente particular se sirve a menudo el interés de la colectividad. Pero cuando hablamos de interés público concreto y de su satisfacción a través del funcionamiento de un servicio público, la contradicción con el interés particular se hace más evidente, sobre todo cuando lo que se aplican al ciudadano son actos de gravamen. El pago de impuestos es el paradigma de esta contradicción: ese dinero que se convierte en público es imprescindible para el funcionamiento del Estado, en un mecanismo de financiación en el que resulta inevitable que el interés particular quede disminuido.
Por su parte, el profesor Nieto advierte la existencia de dos perspectivas metodológicas en la aproximación al concepto de interés general: la ideológica y la jurídica. La primera consiste en precisar el significado y alcance político de los intereses generales en relación con el Estado y la sociedad, siendo esta la línea de pensamiento más antigua y más trabajada. La segunda perspectiva es la jurídica, que conduce a problemas más profundos, porque requiere una concreción en cada acto de manejo de conceptos por parte del operador jurídico.(20)
Destaca en la doctrina alemana a este respecto el trabajo de Peter Häberle(21), calificado como monumental por Nieto, quien lo cita. El esfuerzo de Häberle se encamina a despojar el concepto de sus connotaciones ideológicas para estudiarlo desde la perspectiva jurídica, como problema jurídico y no ideológico, pues considera que sólo el análisis legislativo y jurisprudencial pueden dotar al concepto de los contornos necesarios para perfilarlo como herramienta jurídica.
El interés general como concepto político opera como clave de justificación del poder. Como dice el profesor Nieto, la ideología del interés general ha servido siempre para legitimar el poder y al mismo tiempo (en una contradicción, aparentemente paradójica, pero en realidad inevitable) para limitarlo.(22)
Por su parte, el interés general como concepto jurídico tiene un alcance más concreto, pues se refiere al cumplimiento del mandato constitucional y a la sujeción de los poderes públicos al ordenamiento jurídico en el ejercicio de sus competencias. El interés general como ideología política se juridifica a través de la Constitución y de sus normas de desarrollo.
En mi opinión, las perspectivas jurídica y política no son -no deben ser- excluyentes. El interés general es un concepto en parte político pero principalmente jurídico. Es político en la medida en que su satisfacción depende de las decisiones de los poderes públicos, y que las ideologías orientan en uno u otro sentido los recursos públicos y las agendas de los gobiernos. Es un concepto político porque el parlamentarismo democrático define un margen de actuación más o menos amplio en el que caben las distintas opciones políticas. Pero es sobre todo un concepto jurídico precisamente por esto, porque el marco constitucional sirve como espacio de actuación pero también como límite. La prueba de lo que digo es que las opciones políticas contrarias a la Constitución quedan fuera del sistema, en base a los mecanismos de depuración contemplados por el propio sistema.
Es indiscutible que cualquier tratamiento de los intereses generales, incluido el jurídico, tiene una sustancia ideológica, en palabras de Nieto,(23) pues cualquier acción o política encaminada a la satisfacción del interés general parte necesariamente del posicionamiento político del actor de dicha acción o del gestor de dicha política. En cualquier caso, la satisfacción del interés general como opción política no queda en ningún modo fuera del control de los tribunales. Como es sabido, los tribunales de lo contencioso-administrativo no pueden pronunciarse sobre la oportunidad o inoportunidad de una decisión administrativa, pero sí pueden decidir si es o no es conforme a Derecho. Dicha conformidad a Derecho no se deduce sólo de la adecuación de la actividad administrativa a la norma positiva, a la letra de la ley, sino también a los principios y valores constitucionales y a su vinculación al interés general. No ha de perderse de vista que el artículo 103.1 de la Constitución Española afirma de modo inequívoco que La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales [] con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
El diseño constitucional de una Administración multinivel en nuestro país añade un elemento adicional de incertidumbre que el profesor Parejo ha puesto de relieve al señalar la existencia de dos dimensiones diferentes en el interés público. En este sentido, Parejo distingue las dimensiones material-objetiva y organizativo-subjetiva del interés público.(24) La consecuencia de esta distinción es la siguiente: es posible que la apreciación del interés público sea diferente, e incluso contradictoria, en función de la Administración a la que corresponda su protección. El profesor Parejo utiliza el ejemplo de Cabañeros, lugar que adquirió cierta notoriedad mediática en los años 80 del pasado siglo porque el Ejército del Aire utilizaba esos terrenos como campo de tiro en un área de alto valor ecológico. Desde el punto de vista del Ministerio de Defensa, la protección del interés público suponía el mantenimiento del campo de tiro, el más grande de Europa, necesario para las maniobras del Ejército español y de la OTAN; desde la óptica de la Comunidad Autónoma y del Ministerio de Medio Ambiente, debía prevalecer la declaración de Parque Nacional y la exclusión del uso militar. ¿Defendían las respectivas Administraciones el interés público? Parece que sí, pero los resultados eran bien contradictorios, pues la perspectiva medioambiental y la militar resultaban difícilmente conciliables en el caso concreto.
El interés general está definido en sus líneas generales en nuestro texto constitucional. No sólo en sus preceptos sino, tal vez de modo principal, en los valores que consagra y en los principios generales del Derecho tal como han sido interpretados por nuestros Tribunales.
La satisfacción del interés general sirve por tanto como criterio orientador de las políticas públicas pero también como límite de las decisiones que adoptan los gestores de lo público. Aquellas que resulten contrarias o lesivas a los intereses generales serán también contrarias al ordenamiento jurídico.
La apreciación de qué medida responde mejor a la satisfacción del interés general no puede ser manejada como una simple operación mecánica o matemática. Como otras apreciaciones del campo de lo político, tal decisión entraña un cierto grado de incertidumbre y de riesgo. Y también de responsabilidad, responsabilidad que puede deducirse por medios políticos pero también, según las circunstancias, por la vía de los tribunales.
7. CONCLUSIÓN SOBRE LA NECESIDAD DE RECUPERAR EL VALOR DE UN CONCEPTO DE INTERÉS GENERAL ACORDE A LOS VALORES DEMOCRÁTICOS
La grave crisis financiera que comenzó a manifestarse en nuestro país en 2007 ha sacudido los cimientos económicos de Europa. Desde entonces, con más o menos reflejos, los Gobiernos europeos y la propia Comunidad Europea han adoptado medidas de austeridad consistentes en aumentar los ingresos del Estado a la vez que se disminuían los gastos públicos. Como lo primero es más difícil que lo segundo, los elementos fundamentales del denominado Estado del Bienestar fueron las víctimas principales de los recortes. De este modo, se adoptaron medidas drásticas de reducción de gasto en el empleo público, las pensiones, las coberturas por desempleo y dependencia y, en general, los servicios públicos de educación y salud.
No me corresponde hacer aquí una valoración política sobre la oportunidad de estas medidas de austeridad, aunque cada vez son más las voces críticas que ponen en duda su eficacia. Lo que sí resulta cierto es que los gobiernos de España, en sus diferentes niveles territoriales, han adoptado medidas de ahorro que han acabado repercutiendo en el usuario parte del coste de los servicios públicos; las tasas han subido en general, a veces de forma considerable, mientras que las coberturas han sido reducidas. Estas medidas han terminado perjudicando el ejercicio de los derechos constitucionales a la salud y a la educación, al derecho a recibir unos servicios públicos de calidad y a la igualdad en el acceso a los mismos. Y las políticas de austeridad no han funcionado. A la vista está que ocho años después de iniciada la crisis, los índices de paro han alcanzado en nuestro país niveles insoportables, no sólo a nivel cuantitativo sino también cualitativo, pues el desempleo se ceba sobre todo en jóvenes, mujeres y personas en riesgo de exclusión social. Por no hablar de un fenómeno antes inédito, que es el del asalariado pobre, la persona que teniendo un empleo no es capaz de sufragar sus gastos más elementales de manutención y vivienda.
Tampoco ha contribuido a un debate sensato sobre la mejor salida de la crisis el uso cada vez más extendido de un neolenguaje que prescinde del uso de determinadas palabras y las sustituye por otras que en principio conllevan una menor carga negativa. Se busca así en el discurso político atenuar el rechazo del oyente. De esta manera, la recesión se convierte en crecimiento negativo; la tasa, en copago; la emigración en movilidad exterior; la bajada de sueldos en devaluación competitiva de los salarios; la pérdida de derechos de los trabajadores en flexibilización del mercado laboral; los recortes en ajustes; la subida de impuestos en un recargo temporal de solidaridad; o la privatización de los servicios públicos sanitarios en medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud.
El uso cada vez más habitual de este neolenguaje pone de manifiesto que ha calado en nuestra clase política la idea de inevitabilidad de los recortes en las políticas públicas y en los servicios que se prestan al ciudadano. El no hay dinero lleva a la consecuencia ineludible de la disminución o cancelación de determinados servicios. Se simplifica así el problema, pues resulta evidente que si no se presta el servicio se ahorra el coste, confundiendo de forma grosera la eficacia (la capacidad de lograr objetivos) con la eficiencia (el coste de conseguir objetivos).
La confusión entre estos dos conceptos no es de extrañar, pues es un clásico en la Administración española la ausencia de estudios de eficiencia. Los análisis de calidad y eficiencia económica -en definitiva, las evaluaciones de las políticas públicas- vienen siendo una rareza en nuestra tradición administrativa.
El capitalismo se basa en el mito del crecimiento infinito. Si no hay crecimiento, no se producen beneficios que mantengan la maquinaria en marcha y el andamiaje se viene abajo. El pensamiento político y económico de los últimos 150 años ha asumido el dogma según el cual el destino de la economía es el crecimiento de la actividad económica y en consecuencia de los beneficios generados. El PIB debe crecer de forma sostenida año tras año de la mano de la renta per cápita mientras la sociedad, cada vez más pudiente, incrementa el consumo de productos y servicios cada vez más caros (inflación) y sofisticados (nuevas tecnologías). Es el círculo virtuoso del libre mercado, del que ningún país puede apartarse so pena de hundirse en el aislamiento y la pobreza. Esta visión de las cosas se ve puesta en entredicho por las grandes crisis, que además son cíclicas (1929, 1973, 2007...), pero sus defensores sostienen que tales crisis son factor inseparable del crecimiento; algunas ramas pueden enfermar, pero con una adecuada poda se puede garantizar que el árbol volverá a crecer con fuerza.
¿Qué papel ocupa en este escenario el interés general? ¿En qué ha quedado su valor como elemento de justificación de la acción del Estado y como factor de cohesión de las sociedades?
Sin duda, el valor de lo público ha cedido en alguna medida a la dinámica de los mercados financieros. Las decisiones de los poderes públicos en este entorno de crisis han sido guiadas por criterios económicos, pero cabe advertir que la economía sin política conduce al desastre.
Cabría concluir que la raíz del problema es que el debate político ha sido desplazado por el discurso de los contables; la filosofía política anulada por la economía. Sin embargo, la economía sin política se queda en el plano táctico y pierde su posible valor estratégico como herramienta social. El capitalismo sin control convierte la fortuna de un hombre en la desgracia de otro, disgrega el tejido social y polariza a la población entre ricos y pobres.
Sin embargo, el motor de transformación social no se encuentra en la Economía, sino en la Política y en el Derecho. Por esta razón es tan importante reivindicar el concepto de interés general y su imprescindible papel en la agenda política, porque una sociedad sin guía ni destino está destinada al fracaso.
En este entorno de crisis económica que acabó traduciéndose en crisis de valores es imprescindible reivindicar el papel de los valores democráticos como fundamento de las políticas públicas y como sostén del tejido social. Es necesario rescatar el pleno valor y vigencia del concepto de interés general en su doble dimensión política y jurídica: como guía de la acción política y como elemento normativo.
Ha de tenerse también en cuenta que la concepción del interés general no puede desligarse de la voluntad general (Rousseau). El partido político que opta a gobernar no puede desentenderse ni de los contenidos de su programa electoral ni del resultado de las elecciones. El poder político no tiene libertad absoluta para decidir el contenido del interés general, pues su capacidad de decisión está delimitada no sólo por la ley, sino también por la voluntad popular expresada por los ciudadanos en las urnas. Si en su día se hubiera tenido esto en cuenta, muchas de las obras e infraestructuras que se han mencionado al comienzo de este artículo no se habrían acometido. La voluntad general, cuyo eco llega al gestor político no sólo a través de las urnas cada cuatro años, sino también mediante los mecanismos de participación ciudadana, no puede ser ignorada.
El concepto de interés general tiene hoy plena validez política y jurídica, pues la contingencia y variabilidad de lo político es perfectamente conciliable con las certezas de lo jurídico y de su control por los tribunales de justicia.
Álvarez García, Vicente: El concepto de necesidad en Derecho Público, Civitas (1996).
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Parejo Alfonso, Luciano: Capítulo X: El interés general o público. Las potestades generales o formales para su realización, en el Manual de Derecho Administrativo de los profesores Parejo Alfonso, Jiménez-Blanco y Ortega Alvarez, Volumen I, Ariel Derecho, 5ª edición (1998), págs. 605-703.
(1). En la conocida expresión del profesor Eduardo García de Enterría.
(2). Parla fue en 2013 el segundo municipio español más endeudado, de los de población superior a 50.000 habitantes, con una deuda de 2.940,67  por vecino (fuente SIELOCAL Portal de Transparencia http://sielocal.com/estudio/2042/Los-200-ayuntamientos-de-España-más-endeudados-al-31.12.2013)
(3). Todos estos ejemplos han sido tomados de informaciones publicadas en la prensa nacional antes de mayo de 2015.
(4). Parejo Alfonso, Luciano: Capítulo X: El interés general o público. Las potestades generales o formales para su realización, en el Manual de Derecho Administrativo de los profesores Parejo Alfonso, Jiménez-Blanco y Ortega Alvarez, Volumen I, Ariel Derecho, 5ª edición (1998), pág. 605.
(5). Muñoz Machado, Santiago: Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, Tomo IV, Iustel (2011), pág. 562 y siguientes.
(6). Los fundamentos de la doctrina utilitarista se exponen de modo principal en la obra Introducción a los Principios de Moral y Legislación de Jeremy Bentham, escrita en 1789.
(7). López Calera, Nicolás: El interés público: entre la ideología y el Derecho, en Anales de la Cátedra Francisco Suárez, 44 (2010), pág. 133.
(8). Álvarez García, Vicente: El concepto de necesidad en Derecho Público, Civitas (1996), pág. 170.
(9). Calvo García, Manuel: Teoría del Derecho, Tecnos, 2ª edición (2004), págs. 197-199.
(10). Álvarez García, Vicente: El concepto de necesidad, ob. cit., págs. 161-165.
(11). López Calera, Nicolás: El interés público: entre la ideología y el Derecho, ob. cit., pág. 128.
(12). López Calera, Nicolás: El interés público: entre la ideología y el Derecho, ob. cit., pág. 129.
(13). Ya Platón (s. IV a.C.) se ocupó de la idea de justicia natural en sus obras República y Leyes. Aristóteles (s. IV a.C.) en su Etica Nicomáquea, distingue la justicia natural de la justicia legal o convencional. Siglos más tarde, Santo Tomás de Aquino afirmó la idea de ley natural, según la cual Dios ha establecido una ley eterna válida tanto para el mundo natural como para el humano. Estas ideas han sido recibidas por el iusnaturalismo moderno.
(14). La doctrina de la voluntad general se contiene en la obra de Rousseau, principalmente en su Contrato Social.
(15). Es imprescindible en esta materia la lectura de Nieto García, Alejandro: La Administración sirve con objetividad los intereses generales, en Estudios sobre la Constitución Española, libro homenaje al profesor Eduardo García de Enterría, tomo III, págs. 2188.
(16). Nieto García, Alejandro: Derecho Administrativo Sancionador, Tecnos, 2ª edición (1994), pág. 36.
(17). Parejo Alfonso, Luciano: Capítulo X: El interés general o público. Las potestades generales o formales para su realización, ob. cit., pág. 606.
(18). Parejo Alfonso, Luciano: Capítulo X: El interés general o público, ob. cit., pág. 607.
(19). Adam Smith, La riqueza de las naciones (1776).
(20). Nieto García, Alejandro: La Administración sirve con objetividad los intereses generales, ob. cit., págs. 2190-91.
(21). Häberle, Peter: Öffentliches Interesse als juristisches Problem. Eine Analyse von Gesetzgebung und Rechtsprechung, Athanäum Verlag, Basel-Hamburg (1970).
(22). Nieto García, Alejandro: La Administración sirve con objetividad los intereses generales, ob. cit., pág. 2211.
(23). Nieto García, Alejandro: La Administración sirve con objetividad los intereses generales, ob. cit., pág. 2213.
(24). Parejo Alfonso, Luciano: Capítulo X: El interés general o público. Las potestades generales o formales para su realización, ob. cit., pág. 608-609.