Source: https://www.medellin.gov.co/normograma/docs/c-971_2004.htm
Timestamp: 2020-07-07 10:04:00
Document Index: 100345466

Matched Legal Cases: ['artículo 109', 'artículo 3', 'artículo 40', 'artículo 241', 'artículo 3', 'Artículo 3', 'artículo 109', 'Artículo 109', 'artículo 150', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 160', 'artículo 3', 'artículo 150', 'artículo 152', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 241', 'artículo 242', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 152', 'artículo 153', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 377', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 6', 'artículo 3', 'artículo 109', 'artículo 109', 'artículo 241', 'artículo 109', 'artículo 3', 'artículo 109', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 109', 'artículo 3', 'artículo 109', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 93', 'artículo 150', 'artículo 16']

Normograma Municipio de Medellin [C-971_2004]
Artículo ref_endnote_7
La decisión del poder de reforma de acudir a esta alternativa de habilitación legislativa en relación con materias de ordinario sometidas a reserva de ley estatutaria, que incluyen en su tramitación el previo control de constitucionalidad, plantea un problema de asimetría en dichos cuerpos normativos, puesto que coexistirían en ellos, normas sobre las que ha operado un control integral de constitucionalidad, con otras que carecen del él y que sería por consiguiente susceptibles de ser demandadas por cualquier ciudadano. Como quiera que ello desnaturalizaría tales normas en cuanto que carecerían de un elemento central de su carácter de estatutarias, al paso que se desvertebrarían los estatutos a los cuales ellas se integran – en este caso la ley estatutaria sobre partidos y movimientos políticos donde se regula la financiación de la política- observa la Corte que, no obstante que no hay previsión expresa sobre el particular, una interpretación integral de la Constitución impone que en tales casos, en cuanto que en ejercicio de las facultades extraordinarias se modifiquen leyes estatutarias, los respectivos decretos deben ser remitidos por el gobierno para que la Corte ejerza el control de su constitucionalidad, y que en caso de que ello no ocurra así, la Corte habrá de aprehender de oficio su conocimiento. Solo de esa manera puede preservarse la naturaleza de las leyes estatuarias como cuerpos normativos que han sido objeto de un control integral y definitivo de constitucionalidad.
PODER DE REFORMA-Competencia para facultar al Presidente de la República que expida normas sobre financiación política
Es preciso reiterar que la habilitación que se confiere al Presidente de la República: i) tiene carácter subsidiario, en la medida en que sólo opera en el evento en el que el legislador no expida de manera oportuna las normas correspondientes, y sólo respecto de aquellas materias que no hayan sido objeto de regulación por el legislador; ii) es una competencia limitada en cuanto a la materia porque el Presidente de la República sólo puede modificar los cuerpos normativos señalados en la Constitución, y con el propósito exclusivo de desarrollar las nuevas normas antes de las elecciones departamentales y municipales venideras, que se llevaron a cabo en octubre de 2003 ; iii) en ese contexto, el Presidente sólo puede expedir aquellas normas que reglamenten el nuevo artículo 109 para dichos comicios y no para otros, de manera tal que no puede alterar indiscriminadamente cualquier norma estatutaria, sino solo aquellas respecto de las cuales se cumpla esa condición imperativa; iv) se trata de una facultad que el Presidente de la República puede ejercer sólo por un periodo determinable a partir de la propia disposición constitucional; v) las normas que expida el presidente tienen el carácter de leyes en sentido material, y quedan, por consiguiente, hacia el futuro, sometidas al mismo régimen de la ley estatutaria a la que ellas se integren; vi) lo anterior quiere decir que las mismas podrán, en cualquier tiempo, ser derogadas, modificadas o sustituidas por el legislador ordinario, y, finalmente, vii) las normas que expida el Presidente de la República en ejercicio de la especial habilitación constitucional, quedan sujetas al control de constitucionalidad que para las leyes ha previsto el ordenamiento superior. Por otra parte, es preciso observar que esa habilitación tiene carácter excepcional, porque no obstante que se mantiene, en general, la reserva de ley formal, el propio poder de reforma, a la luz de unas muy particulares circunstancias, decidió conferir las facultades extraordinarias en las condiciones que se han reseñado. El examen de ese conjunto de condiciones pone de manifiesto que si bien el poder de reforma introdujo una excepción transitoria al principio de reserva especial de ley formal contenido en la Constitución, la misma se ha rodeado de una serie de garantías que se inscriben dentro de la Constitución que no establece esquemas rígidos e inmutables de articulación entre los distintos órganos constitucionales.
DELEGACION LEGISLATIVA-Relevancia de las condiciones en las cuales se ejerce por el Ejecutivo/ACTO LEGISLATIVO QUE ADOPTA REFORMA POLITICA Y SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República/PODER DE REFORMA-No exceso
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003 “Por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones”.
Bogotá, D. C., siete (7) de octubre de dos mil cuatro (2004)
1. El ciudadano Roberto Bornacelly Guerrero, en ejercicio del derecho consagrado en el artículo 40 numeral 6º de la Constitución Política y de la acción pública de inconstitucionalidad que establece el artículo 241-1 de la Carta presentó demanda ante esta Corporación para que se declare inexequible el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003, “por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones”.
2. Por auto de 30 de marzo de 2004, el magistrado sustanciador admitió la demanda a que se ha hecho referencia, ordenó la fijación en lista por el término de diez días para que los ciudadanos que lo estimen pertinente intervengan en este proceso de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 242, numeral 1º de la Constitución Política y 7º, inciso segundo, del Decreto 2067 de 1991.
“ACTO LEGISLATIVO 01
“Artículo 3°. El artículo 109 de la Constitución Política quedará así:
“Artículo 109. El Estado concurrirá a la financiación de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, de conformidad con la ley.
“Las campañas que adelanten los partidos y movimientos con personería jurídica y los grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos serán financiadas con recursos estatales mediante el sistema de reposición por votos depositados.
“La ley determinará el porcentaje de votación necesario para tener derecho a dicha financiación.
“También se podrá limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones privadas, de acuerdo con la ley.
“Las campañas para elegir Presidente de la República dispondrán de acceso a un máximo de espacios publicitarios y espacios institucionales de radio y televisión costeados por el Estado, para aquellos candidatos de partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos cuya postulación cumpla los requisitos de seriedad que, para el efecto, determine la ley.
“Para las elecciones que se celebren a partir de la vigencia del presente acto legislativo, la violación de los topes máximos de financiación de las campañas, debidamente comprobada, será sancionada con la pérdida de investidura o del cargo. La ley reglamentará los demás efectos por la violación de este precepto.
“Los partidos, movimientos y candidatos deberán rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos.
“Parágrafo. La financiación anual de los partidos y movimientos políticos con Personería Jurídica ascenderá como mínimo a dos punto siete veces la aportada en el año 2003, manteniendo su valor en el tiempo.
“La cuantía de la financiación de las campañas de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica será por lo menos tres veces la aportada en el período 1999-2002 en pesos constantes de 2003. Ello incluye el costo del transporte del día de elecciones y el costo de las franquicias de correo hoy financiadas.
“Las consultas populares internas de los partidos y movimientos que opten por este mecanismo recibirán financiación mediante el sistema de reposición por votos depositados, manteniendo para ello el valor en pesos constantes vigente en el momento de aprobación de este Acto Legislativo.
a) Inicialmente expresa que el Congreso de la República incurrió en un exceso del poder de reforma de la Carta Política, por cuanto desconoció principios constitucionales esenciales dentro del equilibrio institucional del Estado Colombiano.
La Constitución no es simplemente una norma de organización jurídica del Estado, como puede ser la “ley fundamental de una dictadura”, sino que contiene valores y principios esenciales que deben “inspirar el entendimiento, desarrollo y aplicación de todas las disposiciones que conforman la Constitución”.
En virtud de lo anteriormente dicho, la democracia adquiere significación jurídica, lo que adquiere singular importancia especialmente en cuanto se refiere a que ella es la “última frontera de la fuerza estatal”.
En el orden legislativo se debe buscar la concreción y realización del principio democrático dentro del orden constitucional, por lo que se hace indispensable la observancia rigurosa de las reglas que regulan “el procedimiento de producción normativa parlamentaria”, o, dicho de otra manera, “el principio democrático es un elemento esencial del procedimiento legislativo”.
Por tales razones la Constitución de 1991 estableció en los artículos 150, 151 y 152 normas sobre la potestad legislativa del Congreso y, prohibió que el ejercicio de la atribución legislativa fuera delegado al Gobierno para ciertas materias, como ocurre con las señaladas en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución. Además, estableció la existencia de leyes orgánicas y leyes estatutarias (artículos 151 y 152 de la Carta), de tal suerte que la regulación de las materias contempladas en dichas normas constitucionales implica que ellas no pueden ser delegadas en el Gobierno Nacional. Así ha de ser, pues por tratarse de asuntos trascendentales para el orden jurídico político instaurado por la Constitución, se requiere que esas normas sobre tales materias sean adoptadas “por el cauce más democrático dentro del Estado, es decir, por medio de la discusión en el Congreso; y es, precisamente, por esta razón que impidió la delegación de estas materias mediante la consagración de reservas”.
Siendo ello así, es entonces contrario al contenido democrático de la Constitución el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003, en cuanto “delega al Gobierno para que regule lo concerniente a la financiación de las campañas electorales en general; pero muy especialmente, instauró en cabeza del Gobierno la facultad –que en la práctica tiene el carácter de exclusiva- de regular lo concerniente a la financiación de la campaña electoral preparada para las elecciones de Alcaldes y Gobernadores realizadas el 26 de octubre de 2003”.
Sin embargo, incluye luego “un límite temporal para la expedición de esa ley, cuyo vencimiento, sin que haya sido expedida la regulación por parte del Congreso, autoriza al Gobierno para regular la materia por medio de un decreto con fuerza de ley”.
Realmente, lo que en el fondo se hace es otorgar competencia exclusiva al Gobierno para expedir las normas a que se refiere el artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003. Así, las elecciones de alcaldes y gobernadores deberían llevarse a cabo como efectivamente sucedió, el 26 de octubre de 2003; la norma acusada, fue expedida el 3 de julio de 2003; y en ella se establece que “si antes del 26 de julio –es decir 23 días luego de la entrada en vigencia del Acto Legislativo- no está lista la ley estatutaria que regule la materia, el Congreso perderá la facultad de regular, al menos para las elecciones del 26 de octubre de 2003, lo relacionado con la financiación de campañas electorales”.
Con esa norma se impide que el Congreso ejerza su función de expedir la ley estatutaria a que se hace referencia, lo cual resulta contrario a la Constitución pues esta “quiso garantizar, además de la certeza acerca de su constitucionalidad en virtud del control previo que realiza la Corte Constitucional, que las materias por ella reguladas fueran objeto de un proceso de discusión democrático y participativo, en el cual se contara con un tiempo adecuado de reflexión por parte de los miembros del Congreso –aspecto que garantizan los términos entre debates exigidos por el artículo 160 C.P.-.”.
Por tal razón, la propia Corte Constitucional en la Sentencia C-011 de 21 de enero de 1994 señaló que el trámite previsto por la Constitución para la expedición de leyes estatutarias en una sola legislatura y con mayoría absoluta no incluye el término para que se adelante la revisión constitucional por la Corte, pues de ser así, “sería prácticamente imposible aprobar, modificar o derogar leyes estatutarias. O, estas tendrían que ser tramitadas en el Congreso con excesiva celeridad, sin una adecuada discusión democrática, e incluso con improvisación. También tendrían que ser revisadas con precipitud por la Corte. Estos efectos serían contrarios a la finalidad perseguida por el constituyente con la creación de las leyes estatutarias puesto que con ellas se ha buscado dar un trámite especialmente serio a estas leyes por la trascendencia de las materias que regulan”.
De esta manera, -continúa el actor-, es “absurdo, entonces, pretender que este tipo de leyes se elaboren en veintitrés (23) días. En este caso resulta más que clara la imposibilidad de llevar a cabo la regulación de esta materia por vía estatutaria, situación que conocía perfectamente el Congreso y que, no obstante sus nefatas consecuencias para el sistema constitucional, no parece haber tomado en cuenta”.
Lo que se hizo por el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 3 de julio de 2003 fue “en la práctica... comisionar al Gobierno para regular un tema que, en virtud del principio democrático, había sido reservado por el constituyente de 1991 a un trámite especial por parte del Congreso”, acción con la que se vulnera el principio democrático, lo que significa que se “rebasa el ámbito del poder de reforma constitucional otorgado al Congreso –poder constituyente constituido- por la Constitución”.
Adicionalmente, pese a la prohibición establecida por el artículo 150-10 de la Constitución, “se revive por este mecanismo extraconstitucional de la delegación, en materias reservadas”, lo que el Constituyente de 1991 expresamente prohibió y así, se ponen en peligro las garantías institucionales pues, en adelante, por decisión de las mayorías y para desconocer la protección y el derecho de las minorías, “se llegaría a legislar en todas las materias de que trata el artículo 152 de la Constitución Política, mediante el procedimiento antidemocrático de expedir decretos, con fuerza de ley, en materias reservadas” y aún con pleno conocimiento por el Congreso de la República de que “resultaba imposible desde el punto de vista material” que se expidiera esa ley en el “término de veintitrés (23) días” lo que quiere decir que “fue al Gobierno, desde un principio, a quien de manera efectiva, se le otorgó la facultad de dictar un decreto con fuerza de ley sobre la financiación de las campañas”.
1. Intervención del ciudadano Douglas Velásquez Jácome.
En escrito dirigido a la Corte Constitucional el ciudadano Douglas Velásquez Jácome intervino en este proceso para coadyuvar la solicitud formulada en la demanda sobre la declaración de inexequibilidad del parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003; y, además, en tal intervención solicita que la declaración de inexequibilidad se extienda, también, al Decreto No. 2207 de 5 de agosto de 2003 “por medio del cual se desarrolla el artículo 3º del Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003”, cuyo texto transcribe.
Reitera que la financiación de las campañas electorales es asunto propio de una ley estatutaria y tras analizar el contenido del parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo ya mencionado, manifiesta que “el Gobierno inmediatamente se expidió el Acto Legislativo No. 01 ha debido hacer las cuentas y expedir con suficiente anticipación el respectivo decreto con fuerza de ley, previendo la revisión de la Corte y el concepto del Procurador General, y entendiendo que el tiempo no permitiría la expedición de la ley por el Congreso, sometiendo así a revisión previa de la Corte el proyecto de decreto con fuerza de ley respectivo y respetando los principios constitucionales fundamentales de los ciudadanos”, garantizados en este caso por el Constituyente con la creación de las leyes estatutarias.
El Ministerio del Interior y de Justicia, por intermedio del ciudadano Fernando Gómez Mejía, Director del Ordenamiento Jurídico, quien actúa como apoderado para este efecto, solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003.
Inicia su intervención con cita del artículo 241 numeral primero de la Constitución Política según el cual le corresponde a la Corte Constitucional decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que se promuevan por los ciudadanos contra actos reformatorios de la Carta “sólo por vicios de procedimientos en su formación” y recuerda que el artículo 242 ordinal tercero de la Constitución establece caducidad de un año para el ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma.
No obstante, señala a continuación que conforme a la Sentencia C-551 de 2003, aún cuando es cierto que el Congreso de la República puede actuar como Constituyente derivado, “parte esencial del procedimiento de los actos legislativos se traduce al plano estrictamente competencial”. Por esa razón, manifiesta su acuerdo con lo expresado en la Sentencia C-551 de 2003, en la cual se señaló que “la Corte concluye que aunque la Constitución de 1991 no establece expresamente ninguna cláusula pétrea o inmodificable, esto no significa que el poder de reforma no tenga límites. El poder de reforma, por ser un poder constituido tiene límites materiales, pues la facultad de reformar la Constitución no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad”.
De lo expuesto se concluye por el interviniente que la norma acusada del Acto Legislativo No. 01 de 2003 “lejos de transformar los pilares de la Constitución Política de 1991 propende por el afianzamiento del Estado Social y de Derecho mediante la inclusión de una excepción por demás transitoria que permitía la observancia de la Carta desde el momento en que se presentaran las exigencias fácticas que demandaran su aplicación, con el fin de asegurar el desarrollo de la democracia bajo condiciones de trasparencia”.
El parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003 es norma expedida por el Congreso de la República como Constituyente derivado y no como legislador ordinario, “razón por la cual no es de recibo el cargo que propone el actor, el que parte del desconocimiento absoluto de la facultad del legislador como constituyente y la dinámica que éste desempeña”, por lo que no se trata de conferir facultades extraordinarias por el Congreso al Presidente de la República, sino que la autorización de “expedir un decreto con fuerza de ley reglamentando la materia si dicta en el marco de un acto reformatorio de la Constitución y no emana del arbitrio del legislador ordinario, sino de este revestido de la calidad de constituyente delegado”.
El señor Procurador General de la Nación en concepto distinguido con el número 3574 solicita a la Corte Constitucional la declaración de inexequibilidad de la expresión “sino lo hiciere, el Gobierno Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondiente” contenida en el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003, por cuanto “con el otorgamiento de tales facultades el Congrego de la República desbordó los límites del poder de reforma a él atribuido por la Constitución Política”.
Como cuestión preliminar analiza el Procurador General de la Nación en su concepto si existe la posibilidad de sentencia inhibitoria en este proceso por una eventual carencia de objeto para el pronunciamiento que hubiere de realizarse por la Corte Constitucional sobre la exequibilidad del parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003.
En esa dirección, se señala que la norma acusada “buscaba asegurar el cumplimiento de la reforma política contenida en el mencionado acto legislativo, durante las elecciones departamentales y municipales que se realizaron el 26 de octubre de 2003” y, precisamente en desarrollo del citado artículo transitorio, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2207 de 5 de agosto de 2003 en relación con las elecciones departamentales y municipales que se realizaron el 26 de octubre de ese año.
Pese a lo anteriormente dicho, advierte el Ministerio Público que el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003, “aún se encuentra produciendo efectos, toda vez que el ha sido el referente para la asignación de los recursos de quienes participaron en la pasada campaña electoral”. Por ello, considera que no ha de inhibirse la Corte Constitucional en este caso sino que por el contrario, debe dictarse sentencia de fondo.
Sentado lo anterior manifiesta el señor Procurador General de la Nación que el poder constituyente derivado no es omnímodo, soberano e ilimitado por cuanto se trata de un poder constituyente constituido, lo que significa que si bien la Constitución Política de Colombia no establece cláusulas pétreas ni principios intangibles, tampoco por ella se autoriza que al reformarla se pueda optar por “la sustitución integral de la Constitución”, es decir que, conforme a lo dicho en la Sentencia C-551 de 2003, “el poder de reforma puede modificar cualquier disposición del texto vigente, pero sin que tales reformas supongan la supresión de la Constitución vigente o su sustitución por una nueva Constitución”, razón por la cual según lo dicho en la sentencia mencionada para saber si el Congreso de la República en ejercicio de la atribución de reformar la Constitución excede su competencia, “es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad (...)”.
Recuerda, además, que en la Sentencia C-551 de 2003 se dijo por la Corte Constitucional que no se puede, en ejercicio del poder de reforma de la Constitución expedir normas que impliquen “un cambio de una magnitud y trascendencia que transforme real y materialmente la Constitución o la forma de organización política en otra opuesta o integralmente diferente”, doctrina que se encuentra conforme con lo dicho por la Corte anteriormente en su Sentencia C-544 de 1992.
A continuación recuerda la distinción entre poder constituyente originario cuyo ejercicio corresponde al pueblo como titular de la soberanía para decidir en ejercicio de ella el modo y forma de su existencia política, es decir, la potestad de darse una Constitución, al paso que el poder constituyente derivado, como poder establecido por la misma Constitución para reformarla, ha de ejercerse dentro de los límites señalados por la propia Constitución y en la forma y trámites por ella previstos, lo que comprende “entre otros aspectos, asuntos de competencia y procedimiento”.
Conforme a lo dicho, si el Congreso de la República actúa como reformador de la Constitución, no puede sobrepasar “el límite material” de su competencia, pues ello sería desconocer que exclusivamente es al Pueblo, como titular de la soberanía, a quien le corresponde en ejercicio de ella la potestad de “derogar la Constitución vigente y sustituirla por otra”.
Si la Corte Constitucional ya tiene por sentado que el Constituyente derivado no puede optar por una “sustitución integral” de la Carta, el poder de reformar la Constitución no puede desconocer los valores y principios que la informan pues, en tal caso, se produce tal sustitución desde el punto de vista cualitativo, aún cuando no se altere la redacción de todos los artículos constitucionales. Es decir, aún reformada, la Constitución debe conservar la “identidad de su conjunto y desde una perspectiva material”.
Según el concepto del señor Procurador General de la Nación el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003 produjo una modificación del texto constitucional. En efecto, al conferir al Presidente de la República la atribución de reglamentar la materia a que él se refiere si el Congreso no expedía antes de tres meses después de su vigencia la ley correspondiente, se produjo una modificación, “de manera transitoria” de los artículos 150 numeral 10, 152 y 153 de la Carta Política. La primera de las normas citadas, prohíbe conceder facultades extraordinarias al Presidente de la República sobre materias que correspondan a “leyes estatutarias”; el artículo 152 incluye entre estas las que se expidan por el Congreso para reglamentar la “organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, estatuto de la oposición y funciones electorales” y el artículo 153 de la Carta establece los requisitos para la expedición de leyes estatutarias.
A juicio del señor Procurador General de la Nación, la norma contenida en el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003, por la vía de establecer una excepción subsidiaria y transitoria, en realidad introduce una modificación a la Constitución Política, que desborda la competencia del Congreso como reformador autorizado de la Carta.
Recuerda que “esta forma atípica” de decisiones para aparentemente reformar la Constitución, constituyen una forma de llegar al “quebrantamiento de la Constitución” en opinión de autorizados doctrinantes.
En este caso, so pretexto de agilizar la regulación de la materia, el Congreso actuó modificando transitoriamente la distribución de competencias establecida por la Constitución, pese a que esta reservó la regulación de los asuntos electorales a la ley, lo cual fue considerado por el Constituyente primario como “esencial para el Estado Social y Democrático de Derecho”. Es decir, se le dio preeminencia o supremacía a lo “existencial sobre lo normativo” de tal suerte que se sobrepone “lo fáctico sobre lo instituido, con lo que se produce el traslado de la capacidad privativa del Constituyente primario al poder de reforma, quien se le apropia mediante una decisión que aparentemente no ha modificado la Carta”.
La norma acusada no pretende darle solución a una situación excepcional, imprevista, sino que por el contrario, le otorga al Presidente de la República facultades para dictar una normatividad que corresponde a “leyes estatutarias” sin que exista una situación de tal anormalidad que la ausencia de esas normas pudiera significar la existencia de peligro para la subsistencia del Estado.
Por esa razón, el Congreso de la República, con la expedición del parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003 no reformó la Constitución sino que actuó como si fuese Constituyente primario, cuyas potestades “fueron usurpadas por el legislador constitucional, con el agravante de no partir, para la adopción de dicha medida de los supuestos fácticos que ella comporta, y que podrían explicar de alguna manera la adopción del paréntesis constitucional señalado”.
Prosigue luego el Procurador General de la Nación con la afirmación según la cual el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003 desconoció el principio de la división del poder público en ramas separadas y el principio de la soberanía popular.
En relación con la vulneración del principio de la división de las ramas del poder, manifiesta que este tiene entre otros propósitos el de la garantía del derecho a la libertad, lo que resulta esencial tanto en el estado demoliberal de derecho, como en un Estado Social de Derecho. Esa distribución de funciones no se opone a la colaboración armónica para la realización de los fines del Estado, pero impide que el poder público se concentre en unas solas manos para poner de esa manera límites “al despotismo”. Por ello, precisamente, la formulación de la doctrina sobre el particular “está articulada por una concepción antiabsolutista.
La reserva de ley para la expedición de ciertas normas es una referencia constitucional que le sirve de base a la democracia, por lo que no puede sufrir alteración en esos temas precisos señalados directamente por el Constituyente primario, asunto este sobre el cual se remite además, a la Sentencia C-1493 de 2000. Por ello conforme a la jurisprudencia constitucional colombiana, “lo único que puede delegar el Congreso en materia de facultades, es aquello para lo cual está autorizado por el Constituyente”.
En este caso concreto, a juicio del señor Procurador General de la Nación, “el Congreso desconoció abiertamente la prohibición expresa del Constituyente primario” para el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República que la Carta Política prohíbe delegar. El Congreso, al obrar de esta manera, “transformó los fundamentos mismos del estado constitucional y democrático adoptado por la Carta” y, con ello, “la identidad de la Constitución”.
Por tal motivo trasladar la facultad de legislar sobre esta materia del Congreso de la República al Presidente, produce “un trastrocamiento de todo el régimen democrático”, que aquél no podía realizar como constituyente derivado.
Agrega luego que la limitación al poder de reforma de la Constitución por el Congreso, se pone de manifiesto en el artículo 377 de la Carta que autoriza la celebración de un referendo cuando una reforma constitucional aprobada por el Congreso se refiera a los derechos fundamentales y a sus garantías, referendo que puede ser convocado a solicitud de un número determinado de ciudadanos para que sea en definitiva el pueblo como titular de la soberanía quien se pronuncie. De esta manera, tal posibilidad aparece negada “de plano por la reforma al no advertirse expresamente tal posibilidad y de manera práctica con la fijación de plazos perentorios cortos que excluirían cualquier intento de reclamación por el número requerido de ciudadanos”.
Por lo anteriormente señalado, en concepto del Jefe del Ministerio Público el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir cuerpos normativos dentro de códigos y leyes estatutarias, desborda el poder de reforma constitucional que la Carta le confiere al Congreso de la República e implica desconocimiento del principio fundamental de la soberanía popular.
Esa noción no es una “fórmula retórica, de ornamento ideológico en el texto de la Carta, sin eficacia ninguna en nuestro ordenamiento jurídico y sin incidencia real en la vida de los colombianos”. Por el contrario, es de enorme trascendencia jurídico constitucional, y, por tal razón, resulta contraria a la Carta una norma como la acusada que sustituye una atribución que según el constituyente primario se radica en el Congreso de la República, para pasarla de manera excepcional y transitoria al Presidente.
Con la decisión contenida en el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003, en cuanto se faculta al ejecutivo para regular asuntos de reserva de ley por decisión del Constituyente, “se configura nítidamente la trasformación de la identidad de la Constitución en uno de los aspectos esenciales que más y mejor la identifica: el principio de la soberanía popular”.
Así las cosas, para el Procurador General de la Nación, el Congreso de la República desbordó su ámbito de competencia como Constituyente derivado, “pues resulta claro que la definición de competencia de las ramas del poder público es potestad inequívoca del Constituyente primario que es la instancia histórica y conceptual de donde ese poder toma su existencia y define sus lineamientos institucionales. De allí que la suplantación de un poder por otro se haga más palpable con la consecuente invasión en ámbitos vedados para el poder de reforma”.
Aún cuando desaparecido el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003, queda sin fundamento el Decreto 2207 de 2003 que fue dictado en desarrollo de atribuciones conferidas al Presidente de la República por aquél, se observa por el Procurador que en ese Decreto se produjo la modificación de algunas normas de la Ley 130 de 1994 por la cual se adoptó el “Estatuto básico de los partidos y movimientos políticos” y se reguló lo relativo a la financiación de las campañas electorales, como acontece con el artículo 6º del Decreto 2207 de 2003, en el cual se adoptaron “fórmulas que variaron en esencia el derecho de participación en la contienda electoral en lo que tiene que ver con requisitos, reconocimiento y el tema expreso de la financiación”.
Por lo expuesto, la Procuraduría General de la Nación reitera la solicitud de declaración de inexequibilidad de la norma objeto de la acusación en este proceso.[1]
Conforme a los antecedentes expuestos en esta providencia y teniendo en cuenta las intervenciones y el concepto del señor Procurador General de la Nación, ha de establecerse por la Corte si el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 3 de julio de 2003 se ajusta a la Constitución política, o si por el contrario la vulnera por la presunta incompetencia del Congreso de la República para dictar esa disposición transitoria de la Constitución Política como poder derivado que solo puede reformar la Constitución, mas no sustituirla.
El actor aduce que se desconoció el principio democrático y el principio de separación de poderes, ambos esenciales en la Constitución Colombiana, vicio que en este caso podría haberse configurado en la medida en que los artículos 152 y 153 de la Carta preceptúan que las normas que regulen lo que corresponda a la organización y régimen y partidos políticos y a las funciones electorales y lo relativo a las instituciones y mecanismos de participación ciudadana deben expedirse como leyes estatutarias, no por decretos presidenciales con fuerza de ley, ya que en la distribución constitucional de funciones entre las ramas del poder público le esta vedado al Congreso habilitar al Presidente de la Republica para dictar decretos en materias propias de ley estatutaria así como al Ejecutivo legislar en dicho ámbito.
De este modo, debe precisarse, en primer lugar, que el concepto de sustitución trasciende la dimensión puramente formal. Cabría, así, en una cierta hipótesis, cambiar la redacción de los artículos de la Constitución, sin modificar en esencia su contenido, sin que por ello pueda hablarse de sustitución de la Constitución y sin que quepa considerar que habría sido necesaria una actuación directa del constituyente primario. Serían eventos tales como aquellos que contengan una mera reorganización o sistematización de los textos constitucionales, o una reconceptualización o reformulación de los mismos, preservando los elementos definitorios esenciales.[2]
3.2.1.	La Corte ha avanzado, por un lado, en la identificación de aquello que no puede tenerse como una sustitución de Constitución. Así, ha dicho, no se trata de una vía para abordar un control por vicios de fondo de las reformas constitucionales, que está expresamente excluido por el ordenamiento. De este modo, el análisis de sustitución de la Constitución no consiste en la confrontación material de una reforma con determinadas normas constitucionales o de tratados internacionales que hagan parte del bloque de constitucionalidad.[3] El juicio de sustitución no puede asimilarse a un control material ordinario.
En esta dirección, la Corte Constitucional ha expresado que la insustituibilidad es distinta de la intangibilidad, precisamente porque es posible alterar ciertas previsiones constitucionales sin que ello implique sustitución de la Constitución, mientras que en la intangibilidad se excluye la posibilidad de modificar los textos amparados por la misma. En la Sentencia C-1200 de 2003, la Corte fue categórica en señalar que “…el concepto de intangibilidad es ajeno al orden constitucional adoptado en 1991” y que sus alcances “… obedecen a varios elementos[4], dentro de los cuales cabe destacar brevemente tres: la definición por el propio constituyente del criterio de intangibilidad, la enunciación constitucional de las normas intangibles y la interpretación expansiva o restrictiva de los textos de los cuales se deduce lo intangible por el juez constitucional.” Precisó la Corte que “[l]a insustituibilidad es distinta inclusive a la manifestación más amplia de intangibilidad. En efecto, la intangibilidad impide tocar el núcleo de un principio fundamental o, en su sentido más amplio, afectar uno de los principios definitorios de la Constitución. La prohibición de sustitución impide transformar cierta Constitución en una totalmente diferente, lo cual implica que el cambio es de tal magnitud y trascendencia que la Constitución original fue remplazada por otra, so pretexto de reformarla. Los principios fundamentales o definitorios de una Constitución son relevantes para establecer el perfil básico de dicha Constitución, pero no son intocables en sí mismos aisladamente considerados. De ahí que la intangibilidad represente una mayor rigidez de la Constitución que la insustituibilidad, así como la prohibición de sustituir la Constitución es un límite al poder de reforma que significa una mayor rigidez que la tesis de la equiparación del poder de reforma o revisión, que es una competencia atribuida a un órgano constituido, al poder constituyente soberano, que es inalienable y originario.”
5.1.	De manera general, puede decirse que las facultades extraordinarias conferidas por la norma acusada al Presidente de la República, no comportan una sustitución de uno o del conjunto de elementos definitorios que identifican la Constitución colombiana de 1991. Así, no se sustituye el modelo de régimen político, ni la forma de organización política, ni el conjunto de los valores y principios políticos en que se funda la Constitución de 1991, entre los cuales es especialmente pertinente el principio de separación de poderes.
5.2.1.1.	El principio de la división de poderes, como con acierto señala Pedro de Vega, no puede interpretarse hoy conforme a la concepción liberal burguesa que inspiró la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano del 26 de Agosto de 1789, sino con fundamento en “los supuestos que para la conciencia jurídica y política de nuestro tiempo, definen y legitiman ahora el concepto político de Constitución”[5].
Este modelo se implantó de manera bastante difusa en diversos contextos históricos, y en su expresión original tiene hoy muy poca aceptación teórica y práctica. Tal como se puso de presente por León Duguit, la rigidez en la separación funcional se convirtió históricamente en el camino hacia la arbitrariedad y el abuso de poder, como manifestaciones contrarias a los postulados de libertad y de protección a las garantías fundamentales alrededor de un régimen democrático de gobierno[6].
Sobre este particular la Corte ha señalado que “… desde la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano en 1789 se consideró que la reserva de ley, en virtud de la cual los derechos y libertades ciudadanas sólo pueden ser restringidos por la ley en cuanto expresión legítima de la voluntad popular, constituye un elemento esencial para que los derechos del hombre puedan estar jurídicamente protegidos y existir plenamente en la realidad.”[7] Y en la sentencia C-710 de 2001[8], la Corte indicó “[l]as normas que rigen una sociedad deben ser el resultado de un procedimiento en el que se garanticen en especial dos principios: el principio de soberanía popular, en virtud del cual los límites al ejercicio de las facultades de las personas que hacen parte de una colectividad tienen como único origen legítimo la voluntad popular. Y el principio del pluralismo, como una garantía de participación de la diversidad de los individuos y grupos que componen una sociedad.”
De ahí, que resulta armónico con el constitucionalismo democrático la institución de la delegación legislativa, que es una práctica democrática universalmente aceptada en el mundo contemporáneo. De este modo, en relación con la función legislativa, si bien la competencia general corresponde al órgano legislativo, las Constituciones, con diferentes sistemas de articulación, permiten la legislación delegada en el ejecutivo.[9] En tales eventos, lo que resulta significativo desde de la perspectiva del principio de separación, no es tanto establecer a quien corresponde en un caso concreto el ejercicio de la función, como determinar las condiciones en las cuales la delegación legislativa resulta compatible con el principio de separación, condiciones que, en general, están referidas a aspectos tales como la precisa delimitación de la materia delegada, el carácter temporal de la delegación, la mutabilidad de la legislación delegada por el legislador ordinario, los controles de constitucionalidad o, eventualmente, la ratificación o la convalidación de la legislación delegada por el legislador ordinario.
Es importante observar que la violación, no la sustitución, del principio de reserva de ley material se produciría cuando determinada materia que por su naturaleza esté, y deba estar, sometida a reserva legal, se sustraiga de la orbita de competencia del Legislador y se atribuya, por ejemplo, al Ejecutivo. Hace notar la Corte que es distinto sustraer una materia de la competencia del poder legislativo, lo que implica que, de manera permanente, en relación con dicha materia, el legislador se habrá visto privado de competencia, de permitir que, excepcionalmente, en materia cuya regulación se mantiene como competencia del legislador, se habilite transitoriamente al ejecutivo para el ejercicio de la función legislativa.[10]
A este respecto, G. de Vergottini señala que si bien es posible que el Ejecutivo sea habilitado para expedir normas con fuerza de ley, esa posibilidad jurídica “… es permitida por las Constituciones, manteniendo, en general, firme el principio de titularidad parlamentaria de la competencia para emanar normas primarias (legales), pues se considera intocable la supremacía de las asambleas en cuanto inmediatas representantes de la soberanía popular. Por lo tanto los gobiernos podrían sólo ejercer una competencia normativa cuya titularidad continuaría siendo parlamentaria.”[11] (Expresión entre paréntesis fuera del texto original)
De esta suerte, la Constitución de 1991 se encuentra a tono con los sistemas políticos democráticos constitucionales, que como señala Loewenstein, se caracterizan porque la Constitución reúne como elementos mínimos fundamentales, entre otros, los siguientes: De una parte, se formula una diferenciación de las diversas tareas del Estado y su asignación a diversos órganos estatales, y de otra parte, se adopta un mecanismo de cooperación de los diversos detentadores del poder[12].
Sobre el carácter estricto de estas condiciones para la delegación de facultades legislativas y la necesidad de su interpretación restrictiva por el juez constitucional se pronunció la Corte en la Sentencia C-097 de 2003[13], en la que se puso de presente que en la Constitución colombiana el otorgamiento de las facultades extraordinarias está condicionado a, i) su solicitud expresa por parte del Ejecutivo, ii) la precisa limitación de su ámbito material, iii) el carácter estrictamente temporal de las mismas, iv) la exigencia de mayorías absolutas para aprobar la concesión de las facultades, v) la existencia de un imperativo de necesidad o de conveniencia pública, vi) el carácter materialmente legislativo de la regulación delegada y vii) la exclusión expresa de ciertas materias del ámbito de la legislación delegada. De esos requisitos se desprende, además, que el legislador ordinario puede derogar o modificar en todo tiempo y por iniciativa propia, los decretos dictados por el gobierno en ejercicio de facultades extraordinarias, y que los mismos están sujetos a control de constitucionalidad por la Corte Constitucional.
5.2.2.	El alcance de la disposición acusada
En este caso, el parágrafo acusado tiene varias características sobresalientes. Primero, es transitorio, o sea, no tiene la vocación de modificar de manera permanente la Constitución. Por el contrario: su primer enunciado reafirma que la competencia para reglamentar la reforma constitucional en materia electoral y de partidos es del Congreso. Segundo, la facultad concedida al gobierno es supletoria y subsidiaria, porque esta condicionada a que el Congreso no expida en el plazo señalado la ley que reglamente las materias indicadas en el artículo 109 de la Carta reformado por el Acto Legislativo 1 de 2003. Tercero, dicha facultad se ejerce en el ámbito propio del legislador, y por lo tanto, no implica una deslegalización de los asuntos objeto de los decretos que dicte el Ejecutivo. Los decretos tienen fuerza de ley. Cuarto, el objeto de las facultades del gobierno esta delimitado en la norma habilitante, puesto que se circunscribe a las “elecciones departamentales y municipales”. Quinto, se mantiene el control constitucional de los decretos, el cual es ejercido por la Corte Constitucional. Sexto, el Congreso puede en cualquier momento ejercer sus competencias para, mediante ley, modificar, adicionar o derogar el decreto que dicte el gobierno. Séptimo, la norma acusada es una excepción al articulo 150, numeral 10, que prohíbe conceder facultades extraordinarias sobre materias de ley estatutaria. Por lo tanto, el régimen general de las facultades extraordinarias continua vigente y surtiendo sus efectos, al igual que las normas que enuncian las materias que tienen tanto reserva de ley ordinaria, orgánica y marco, como reserva de ley estatutaria.
No obstante, podría pensarse que algunas de las características anteriores en realidad no aplican, porque el plazo que le fue concedido al Congreso para expedir la ley de reglamentación correspondiente fue demasiado breve, a tal punto que era imposible de cumplir. Se dirá que las elecciones departamentales y municipales del 2003 fueron en octubre, que el Acto Legislativo fue expedido en Julio de 2003, y que por consiguiente era imposible que “tres meses antes”, como lo ordena la norma acusada, fuera expedida la respectiva ley estatutaria. Sin embargo, ello no es así. El contexto en el cual se expidió dicho Acto legislativo indica que el plazo para el Congreso era, originalmente, superior a un año, es decir, un lapso suficiente para reglamentar el acto legislativo. En efecto, como se recordará, la formación del acto legislativo parcialmente acusado coincidió durante su primera vuelta con la tramitación de la ley que convocó al referendo reformatorio de la Constitución a realizarse un día antes de las elecciones departamentales y municipales de octubre de 2003. En dicha ley se prorrogaba el periodo de las autoridades de estos niveles territoriales durante un año, de tal suerte que las elecciones no serian en octubre de 2003 sino un año después en 2004, lo cual brindaría al Congreso tiempo suficiente para adoptar la correspondiente ley estatutaria. No obstante, el punto 17 del referendo que contenía la prorroga de los mandatos de estas autoridades departamentales y municipales fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en 2003, después de que el Acto Legislativo 1 de 2003 había sido expedido. Por eso, el término se volvió imposible de cumplir, aunque originalmente era realista y bastante. La cronología fue la siguiente: La ley que convocó el referendo fue expedida por el Congreso en diciembre de 2002 y sancionada por el Presidente en enero de 2003 (Ley 796 de 21 de enero de 2003); luego, el Acto Legislativo 1 de 2003 entró en vigor el 3 de Julio; la sentencia de la Corte Constitucional C-551 de 2003 en la cual se declaró inconstitucional la prorroga de las elecciones departamentales y municipales fue proferida el 9 de julio de 2003.
1º El Congreso de la República disponía, originalmente y antes de la sentencia de la Corte sobre la ley de convocatoria del referendo que se realizó en octubre de 2003, de un término razonable para expedir la ley correspondiente. Sólo si se configuraba una omisión legislativa del Congreso de la República, surgía la competencia del Presidente para proferir las normas legales correspondientes, mediante decreto con fuerza de ley. De esta manera, se respeta la competencia legislativa del Congreso de la República para expedir las leyes estatutarias en materia electoral, y solamente ante la omisión del Legislador queda habilitado el Ejecutivo para regular la materia, lo que se inscribe dentro del principio de colaboración y cooperación de los distintos órganos del Estado con iras a hacer efectiva las nuevas normas constitucionales sobre financiación de la política antes de las elecciones departamentales y municipales venideras.
2º Se trata de unas facultades cuyo objeto se circunscribe a proferir las normas legales que reglamenten las materia definida en el artículo 109 reformado, exclusivamente para las elecciones departamentales y municipales, lo que conjura cualquier posible pretensión del Jefe del Ejecutivo de extender su competencia legislativa extraordinaria a otras materias.
3º Las facultades extraordinarias se otorgan durante un lapso determinable, hasta antes de las inscripciones de candidatos para las elecciones departamentales y municipales. De esta suerte, el principio de la división del poder público queda a salvo, en virtud a que se trata de una delegación legislativa con carácter transitorio, en la cual, el Congreso de la República conserva su competencia para regular en cualquier momento la materia.
4º De todas maneras, el Congreso de la República nunca pierde la competencia para proferir la legislación de desarrollo de las normas sobre financiación de la política, e incluso puede proferirla durante el término que tiene el Presidente para adoptar normas sobre la materia para las elecciones departamentales y municipales mediante decreto con fuerza de ley.
5º En fin, los decretos con fuerza de ley que profiera el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias en cuestión, están sometidos al control de la Corte Constitucional, lo que permite impedir cualquier abuso o extralimitación por parte del Ejecutivo. En este materia es preciso advertir que, no obstante que se está ante una especial habilitación para que el Presidente de la República expida normas con fuerza de ley, que no está enunciada entre las atribuciones de control de constitucionalidad que para la Corte Constitucional prevé el artículo 241 Superior, no es menos cierto que, tal como se expresó por esta corporación en la Sentencia C-131 de 1993, como quiera que en el Estado de Derecho todos los poderes constituidos derivan sus competencias de la Constitución y sería inconcebible que un acto de un poder constituido pudiese contrariar la Constitución y no obstante carecer de control, debe concluirse que las normas que en ejercicio de esa facultad expida el gobierno, están sometidas a control de constitucionalidad, y dado que las mismas tienen naturaleza legal, no solo porque así lo establece la norma habilitante, sino porque ellas están orientadas a expedir o modificar cuerpos normativos de carácter legal y estatutario, su conocimiento corresponde a la Corte Constitucional, como en diversas oportunidades, frente a situaciones similares ha sido expresado por esta Corporación.[14]
Observa la Corte, sin embargo, que la decisión del poder de reforma de acudir a esta alternativa de habilitación legislativa en relación con materias de ordinario sometidas a reserva de ley estatutaria, que incluyen en su tramitación el previo control de constitucionalidad, plantea un problema de asimetría en dichos cuerpos normativos, puesto que coexistirían en ellos, normas sobre las que ha operado un control integral de constitucionalidad, con otras que carecen del él y que sería por consiguiente susceptibles de ser demandadas por cualquier ciudadano. Como quiera que ello desnaturalizaría tales normas en cuanto que carecerían de un elemento central de su carácter de estatutarias, al paso que se desvertebrarían los estatutos a los cuales ellas se integran – en este caso la ley estatutaria sobre partidos y movimientos políticos donde se regula la financiación de la política- observa la Corte que, no obstante que no hay previsión expresa sobre el particular, una interpretación integral de la Constitución impone que en tales casos, en cuanto que en ejercicio de las facultades extraordinarias se modifiquen leyes estatutarias, los respectivos decretos deben ser remitidos por el gobierno para que la Corte ejerza el control de su constitucionalidad, y que en caso de que ello no ocurra así, la Corte habrá de aprehender de oficio su conocimiento. Solo de esa manera puede preservarse la naturaleza de las leyes estatuarias como cuerpos normativos que han sido objeto de un control integral y definitivo de constitucionalidad.
Cabría, sin embargo, indagar si esa alteración transitoria de las normas que establecen la reserva especial tiene la entidad suficiente como para que su establecimiento hubiese requerido un nuevo acto constituyente. Esto es, habría que resolver si facultar temporalmente al Presidente de la República para que, dentro del ámbito de una reforma constitucional orientada a modificar las normas sobre financiación de la política, expida, si oportunamente no lo ha hecho el Congreso, las normas legales necesarias, era una decisión cuya adopción habría requerido un pronunciamiento del constituyente primario, o si, por el contrario, la misma cae dentro de la órbita de las competencias del poder de reforma. A ese efecto, es preciso reiterar que la habilitación que se confiere al Presidente de la República: i) tiene carácter subsidiario, en la medida en que sólo opera en el evento en el que el legislador no expida de manera oportuna las normas correspondientes, y sólo respecto de aquellas materias que no hayan sido objeto de regulación por el legislador; ii) es una competencia limitada en cuanto a la materia porque el Presidente de la República sólo puede modificar los cuerpos normativos señalados en la Constitución, y con el propósito exclusivo de desarrollar las nuevas normas antes de las elecciones departamentales y municipales venideras, que se llevaron a cabo en octubre de 2003 ; iii) en ese contexto, el Presidente sólo puede expedir aquellas normas que reglamenten el nuevo artículo 109 para dichos comicios y no para otros, de manera tal que no puede alterar indiscriminadamente cualquier norma estatutaria, sino solo aquellas respecto de las cuales se cumpla esa condición imperativa; iv) se trata de una facultad que el Presidente de la República puede ejercer sólo por un periodo determinable a partir de la propia disposición constitucional; v) las normas que expida el presidente tienen el carácter de leyes en sentido material, y quedan, por consiguiente, hacia el futuro, sometidas al mismo régimen de la ley estatutaria a la que ellas se integren; vi) lo anterior quiere decir que las mismas podrán, en cualquier tiempo, ser derogadas, modificadas o sustituidas por el legislador ordinario, y, finalmente, vii) las normas que expida el Presidente de la República en ejercicio de la especial habilitación constitucional, quedan sujetas al control de constitucionalidad que para las leyes ha previsto el ordenamiento superior. Por otra parte, es preciso observar que esa habilitación tiene carácter excepcional, porque no obstante que se mantiene, en general, la reserva de ley formal, el propio poder de reforma, a la luz de unas muy particulares circunstancias, decidió conferir las facultades extraordinarias en las condiciones que se han reseñado.
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-971 de 2004
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo transitorio del articulo 3° del Acto Legislativo No.1 de 2003 “Por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones”.
1.- Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta corporación, me permito presentar aclaración de voto a la decisión de exequibilidad tomada en el caso de la referencia. En mi opinión en el presente caso procedía una decisión inhibitoria y no una decisión de fondo como la que se produjo. El hecho de haber sido derrotada mi propuesta de inhibición para conocer de demandas por vicios materiales o de competencia contra actos reformatorios de la Constitución, y que la decisión de exequibilidad tenga como consecuencia el respeto de lo decidido por el poder constituyente hace que suscriba la presente sentencia. No obstante, debo aclarar que en mi opinión , la Corte se extralimita en sus competencias o funciones (es ella la que incurre en un vicio de competencia) cuando se hace juicios de constitucionalidad que versan sobre vicios materiales o de competencia.
5.- La Constitución Política, en lo que hace referencia a los mecanismos de reforma, reacciona contra la lógica de rigidez prevista en el ordenamiento constitucional anterior. En efecto, la actual Constitución establece un sistema de reforma que permite caracterizarla como flexible o cuasi flexible; la modificación, enmienda, reforma o como se quiera llamar a la posibilidad de disponer del texto constitucional sin tantas dificultades, es decir con un menor grado de rigidez, es consustancial y "razón de ser" de la actual Constitución. Por ello, la interpretación de la mayoría de los colegas es, en mi opinión, contraria al texto constitucional y tiene consecuencias que ponen en evidencia esta incompatibilidad. Por una parte, conduce a caracterizar la Constitución como "rígida", a dificultar y, en muchos casos, a impedir la reforma constitucional (la distinción entre reforma y sustitución es, desde mi punto de vista, subjetiva). Y, por otra parte, la teoría de los vicios de competencia como límite al poder de reforma, conduce a comprender la Constitución como norma cerrada o totalitaria, según la cual sólo pueden existir reformas que el mismo texto autorice, lo cual es una conclusión que expresa una contradicción de principio.
SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS ALFREDO BELTRÁN SIERRA, JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO, CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Y JAIME ARAUJO RENTERIA, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA C-971 DE 7 DE OCTUBRE DE 2004. (Expediente D-5133).
PRINCIPIO DE SEPARACION DE LAS RAMAS DEL PODER PUBLICO Y RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Atribución del Presidente de la República para reglamentar asuntos electorales (Salvamento de voto)
La norma acusada atribuye al Presidente de la República la función de reglamentar, mediante un decreto con fuerza de ley lo concerniente a la financiación de las campañas electorales y el establecimiento de los porcentajes de votación para tener derecho a la misma, así como la determinación de los montos máximos que se pueden invertir por los candidatos a elecciones departamentales y municipales “antes del cierre de las inscripciones correspondientes”. De tal suerte que, como quiera que ese acto legislativo fue expedido el 3 de julio de 2003 y las elecciones a que se ha hecho referencia conforme a la ley deberían celebrarse el 26 de octubre del mismo año, es claro que al Congreso de la República, aunque mencionado en ese parágrafo, en realidad tan sólo se le concedía el exigüo término de 23 días. Tal imposibilidad jurídica el Congreso, que actuaba como constituyente, no la desconocía y, siendo ello así, en realidad se alteró de manera grave la Constitución en uno de sus aspectos esenciales pues constituye principio fundamental de ella el artículo 3º que instituye la unidad del poder público que emana de la soberanía popular y que debe ejercerse conforme a las reglas que la Constitución establece entre las cuales uno de los principios esenciales es el de la existencia de las ramas del poder. Reiteramos que, a nuestro juicio el principio democrático y los valores protegidos por la Constitución Política se encuentran inmersos en la filosofía de la Carta Política Colombiana, razón por la cual despojar al Congreso de la potestad de dictar una Ley Estatutaria en materias electorales tan delicadas como las señaladas en el artículo 109 de la Constitución, deja sin ningún vigor la reserva de ley que, por su trascendencia, estableció para ese efecto el constituyente de 1991, entre otras cosas por cuanto a la democracia son indispensables la libertad y las garantías de igualdad y trasparencia en los procesos electorales para conformar los órganos de elección popular.
1º. El Acto Legislativo No. 1 de 3 de julio de 2003 “por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 3º dictó las normas fundamentales en lo atinente a la financiación de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y, en su parágrafo transitorio, dispuso que: “el Congreso reglamentará estas materias. En lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales, tal reglamentación deberá estar lista a más tardar tres meses antes de su realización. Si no lo hiciere, el Gobierno Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes”.
2º. La norma que se acaba de transcribir fue declarada exequible por la Corte Constitucional, por cuanto a juicio de la Corporación las facultades concedidas al Gobierno Nacional para dictar mediante decreto la reglamentación pertinente en cuanto a la financiación de las elecciones departamentales y municipales “no comportan una sustitución de la Constitución, ni total ni parcial”.
3º. Ante todo, destacamos dos asuntos previos en relación con la motivación del fallo del cual discrepamos:
3.1. En las consideraciones de la Corte Constitucional en la Sentencia C-971 de 2004 los acápites denominados “1. La competencia de la Corte” (páginas 1 a 17), “2. Problemas jurídicos a resolver” (páginas 18 a 19), “3. El concepto de sustitución de la Constitución” (páginas 19 a 22). “4. Metodología para el ejercicio del control de constitucionalidad en relación con cargos por sustitución de la Constitución” (página 23), “5. Análisis de los cargos” numerales 5.2, 5.2.1. (páginas 24 a 30), “5.2.1.2. La separación de poderes en la Constitución Colombiana” (páginas 30 a 34) “5.2.3. La norma acusada no comporta una sustitución de la Constitución” (páginas 35 a 39), COINCIDEN EXACTAMENTE con los respectivos numerales que con los mismos títulos y contenido aparecen en las “consideraciones y fundamentos” de la Corte expuestos como motivación de la Sentencia C-970 de 2004 (Expedientes D-5032 y D-5041, acumulados), cual aparece en las páginas 15 a 40 de esta última, sin que tal coincidencia literal en la motivación de las dos sentencias mencionadas hubiere sido objeto de aprobación por la Corte Constitucional.
3.2. De la misma manera, en este salvamento de voto debemos señalar que conforme aparece en el Acta # 73 de la sesión de Sala Plena celebrada el 7 de octubre del año 2004, aprobada en la sesión del 20 de octubre del mismo año, culminada la discusión sobre el proyecto de sentencia en el proceso D-5133, luego de precisar los términos de la argumentación que constituiría la motivación del fallo, se acordó por la Corte “que no se haría referencia a la Sentencia C-1200/03 pues una inhibición no constituye un precedente”. No obstante lo cual en la Sentencia C-971 de 2004 de manera expresa y reiterada se hicieron transcripciones de la citada Sentencia 1200 de 2003, en abierta contradicción con la decisión de la Corte de no hacerlo, como puede observarse en el punto 1.3.1. (páginas 14 y 15), 1.3.2., (página 15) nota 2 de pie de página al punto 3.2., (página 20), punto 3.2.2., (páginas 21 y 22, párrafo final), punto 5.2.1.2., (referencia página 33, tercer párrafo).
4. Sentado lo anterior, y conforme a lo expuesto durante los debates en la Sala Plena, expresamos que nuestra discrepancia con lo resuelto en la Sentencia C-971 de 7 de octubre de 2004 esencialmente se funda en que, a nuestro juicio el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003 si sustituye la Constitución Política, a contrario de lo considerado por la mayoría, afirmación que en resumen se sustenta en las consideraciones que siguen:
4.2. Sin embargo, el constituyente derivado es, al mismo tiempo constituido. Ello significa que se puede ejercer jurídicamente la atribución de introducirle reformas a la Constitución, pero sin que el constituyente derivado pueda actuar de manera omnímoda y sin sujeción a norma alguna. Al contrario, la potestad de reforma de la Constitución es limitada, lo que significa que el constituyente derivado tiene que respetar la Constitución vigente de manera tal que so pretexto de reformarla no la sustituya de manera integral, como se dijo en la Sentencia C-551 de 2003. Es decir, a tenor de la sentencia acabada de mencionar, “el poder de reforma puede modificar cualquier disposición del texto vigente, pero sin que tales reformas supongan la supresión de la Constitución vigente o su sustitución por una nueva Constitución” . En ejercicio del poder de reforma de la Constitución la competencia del Congreso para el efecto, impone “tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad (...)”, como se dijo en la sentencia aludida. No puede el Congreso para reformar la Carta Política expedir normas que impliquen “un cambio de una magnitud y trascendencia que transforme real y materialmente la Constitución o la forma de organización política en otra opuesta o integralmente diferente”, doctrina que se encuentra conforme a lo dicho por la Corte anteriormente en la Sentencia C-544 de 1992.
4.3. La norma acusada atribuye al Presidente de la República la función de reglamentar, mediante un decreto con fuerza de ley lo concerniente a la financiación de las campañas electorales y el establecimiento de los porcentajes de votación para tener derecho a la misma, así como la determinación de los montos máximos que se pueden invertir por los candidatos a elecciones departamentales y municipales “antes del cierre de las inscripciones correspondientes”.
En la sentencia de la cual discrepamos, se hacen afirmaciones que no compartimos, con apoyo en las cuales se concluye que la norma acusada no sustituye a la Carta Política y que, en consecuencia, se ajusta a la Constitución.
En esa dirección, se expresa que el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003 no afecta la separación de las ramas del poder público porque no la reemplaza por un principio diferente, sino que simplemente se establece una “excepción, puntual”, en unas condiciones fijadas por ese acto legislativo para que el Presidente de la República pudiera expedir en esa materia un decreto con fuerza de ley.
Para sacar avante tal razonamiento, se señala que el Congreso de la República es, en principio, el competente para expedir esa ley; y se añade que paralelamente se dispuso por el constituyente que para el caso de no ser expedida esa ley por el Congreso, de manera subsidiaria, se adscribía entonces competencia al Presidente de la República para regular la materia “antes del cierre de las inscripciones correspondientes”, lo cual se explica “por el contexto en el cual se expidió dicho Acto Legislativo”, que para entonces señalaba que “el plazo para el Congreso era, originalmente, superior a un año”, pues “como se recordará, la formación del Acto Legislativo parcialmente acusado coincidió durante su primera vuelta con la tramitación de la ley que convocó al referendo reformatorio de la Constitución a realizarse un día antes de las elecciones departamentales y municipales de octubre de 2003”, referendo este en el que, de ser aprobado, “se prorrogaba el período de las autoridades de estos niveles territoriales durante un año”, como aparecía en la pregunta # 17 del referendo aludido, la cual fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-551 de 9 de julio de 2003.
La argumentación que se expone, en lugar de servir como sustento de la constitucionalidad de la norma acusada, lo que demuestra claramente es su inconstitucionalidad. En efecto, no puede servir de apoyo para afirmar la constitucionalidad del parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003 una norma expresamente declarada inconstitucional por la Corte en sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada. Lo que ocurrió fue que se dio por aprobada la pregunta # 17 propuesta al pueblo en el referendo convocado por la Ley 796 de 2003. Y ahora, la misma Corte que declaró la inexequibilidad de la pregunta # 17 de ese referendo por ser contraria al principio democrático, le da efecto jurídico, nada menos que para declarar la validez de una atribución al Presidente de la República para regular lo atinente a la financiación de las campañas políticas, cuando esa es materia que tiene, por mandato del constituyente, reserva de ley, que no puede regularse como ley ordinaria, sino mediante Ley Estatutaria.
Se afirma igualmente que no se quebranta el principio de la separación de poderes, esencial a la Constitución, por cuanto las facultades conferidas al Presidente de la República por el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto No. 01 de 2003 tienen un objeto determinado que se circunscribe a la expedición de las normas legales que regulen la materia definida en el artículo 109 de la Constitución, “exclusivamente para las elecciones departamentales y municipales, lo que conjura cualquier posible pretensión del Jefe del Ejecutivo de extender su competencia legislativa extraordinaria a otras materias”. En relación con tal argumento, caben dos observaciones: la primera, que en ningún caso se desprende del parágrafo acusado que pueda el Presidente de la República extender esas facultades que allí se le confieren, “a otras materias”, asunto que no se discute; y, la segunda, que la integridad de la Constitución reclama, de manera imperativa, que la separación de las ramas del poder en aquello que el constituyente reservó a la ley por su trascendencia jurídico-política y para el funcionamiento mismo de la democracia, no pueda ser alterada ni siquiera de manera transitoria. Es decir, lo que se afirma en la propia sentencia es, ni mas ni menos, que sí se alteró el principio democrático pero que tal alteración deja de ser importante porque fue transitoria, lo que resulta inadmisible frente a la integridad y supremacía de la Constitución.
Se dice, además, que la norma acusada no es inconstitucional porque el Congreso de la República mantiene su competencia para proferir una Ley Estatutaria que modifique o derogue las normas expedidas por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones que le concedió el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003. Tampoco este argumento demuestra la constitucionalidad del parágrafo citado. Al contrario, como es evidente, si se expide un decreto con fuerza de ley para regular las materias contempladas en el artículo 109 de la Constitución en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales próximas entonces a celebrarse y, si tal decreto debería ser expedido antes del cierre de las inscripciones correspondientes, lo que resulta claro es que el Congreso de la República carecería del tiempo necesario para la expedición de una Ley Estatutaria que reemplazara las normas contempladas en ese decreto. De manera pues que, por este aspecto, tampoco es suficiente la argumentación de la sentencia y, en cambio, lo que se pone de manifiesto con ella es la inconstitucionalidad de esa norma acusada, pues justamente lo que se señala es que la competencia del Congreso para regular esta materia no debería haber sido trasladada, ni siquiera de manera subsidiaria al Presidente de la República.
Se añade luego que los decretos con fuerza de ley que se profieran por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades de que trata el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003, están sometidos al control de la Corte Constitucional, lo que permite que se evite “cualquier abuso o extralimitación por parte del Ejecutivo”. Este argumento, tampoco resulta afortunado para concluir en la constitucionalidad del parágrafo acusado. Nadie discute que los decretos leyes pueden ser acusados de inconstitucionalidad por cualquier ciudadano ante esta Corte. Aquí de lo que se trata es de algo distinto no puede partirse de la constitucionalidad del parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003, para decir que esta norma no es inconstitucional porque las que se expidan con fundamento en ella pueden ser objeto de control por la Corte. Lo que queda demostrado de esta manera, es que la motivación de la sentencia elude la acusación para situarla en un terreno diferente. No expone una razón demostrativa de la constitucionalidad de la norma acusada, sino que dando por sentado que ese parágrafo se ajusta a la Carta Política, asevera luego que es constitucional porque los decretos que se expidan con apoyo en él tienen control de constitucionalidad, lo cual pone a las claras la ausencia de argumentación específica sobre el asunto controvertido.
Queda entonces así demostrado que el parágrafo transitorio del Acto Legislativo No. 1 de 2003 afecta principios y valores esenciales de la Constitución Política porque desconoce la separación de las ramas del poder en un Estado Democrático, lo que significa que el Congreso de la República como constituyente derivado actuó sin competencia para expedir esa norma, pues si bien es verdad que tiene atribuciones para reformar la Constitución, su competencia para el efecto no es omnímoda, sino limitada por tratarse de un poder constituido, diferente precisamente por eso del constituyente primario, punto este en el cual el concepto rendido por el señor Procurador General de la Nación coincide con el de los suscritos magistrados que ahora salvamos el voto.
[1] Hasta aquí la ponencia original presentada a la Sala por el Magistrado sustanciador Alfredo Beltrán Sierra.
[2] A este respecto en la Sentencia C-1200 de 2003 se señalo que "... no constituyen sustituciones parciales, por ejemplo, las reformulaciones positivas, es decir, el cambio en la redacción de una norma sin modificar su contenido esencial (i.e. "estado de derecho, social y democrático" por "estado democrático y social de derecho"); las reconceptualizaciones, es decir, el cambio en la conceptualización de un valor protegido por la Constitución (i.e. "el pueblo es el único titular de la soberanía" por "la soberanía reside exclusiva e indivisiblemente en el pueblo"); las excepciones específicas, es decir, la adición de una salvedad a la aplicación de una norma constitucional que se mantiene en su alcance general (i.e. establecer la inhabilidad indefinida por pérdida de investidura como excepción a la regla general que prohíbe las penas perpetuas), las limitaciones o restricciones, es decir, la introducción por el propio poder de reforma de límites y restricciones para armonizar valores e intereses enfrentados (i.e. introducir como límite a la libertad de prensa el respeto a la honra o permitir la suspensión de la ciudadanía para los condenados a pena de prisión en los casos que señale la ley)."
[3] Sobre este particular, la Corte, en la Sentencia C-551 de 2003 expresó que "No le compete a esta Corte, como ya se dijo, efectuar un control de contenido o material de las reformas constitucionales, mucho menos tomando como referente supraconstitucional un tratado. Si bien el interviniente acierta al señalar que el bloque de constitucionalidad (artículo 93 de la Constitución), en su integridad, es relevante para determinar si una reforma constitucional es en realidad una sustitución de la Constitución, de esa premisa no se puede concluir que una reforma constitucional puede ser juzgada por vicios de contenido a partir de una comparación entre la disposición constitucional cuestionada y un artículo de determinado tratado, porque ello equivaldría a reducir el cargo de la reforma constitucional al de una norma inferior a la Constitución y a sacar los tratados del bloque de constitucionalidad para elevarlos a un rango supraconstitucional."
[4] No se refiere la Corte a las formas de intangibilidad, puesto que en algunos países se distingue entre intangibilidad expresa e implícita, por ejemplo.
[5] Pedro De Vega, "La Reforma constitucional y la problemática del poder constituyente", Tecnos, Madrid, 1988, p. 273.
[6] Dicho autor sostenía que: "[poner] a la cabeza del Estado dos poderes sin vínculo entre ellos, sin interdependencia, sin solidaridad, es condenarlos fatalmente a la lucha; y como de estos dos poderes uno estará necesariamente peor armado que su rival, éste absorberá aquél". Véase: Javier GARCÍA ROCA. Del principio de la división de poderes. Revista jurídica Aequitas. México. 1998.
[7] Sentencia C-790 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[8] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[9] Giuseepe De VERGOTTINI, Derecho Constitucional Comparado, Madrid: Espasa Calpe, 1983, pp 427 y ss. hace un recuento sobre las normas sobre legislación delegada en distintas Constituciones europeas.
[10] Sobre la diferencia entre el traslado de una competencia del legislador al ejecutivo y el otorgamiento de facultades e extraordinarias legislativas, se pronunció la Corte en la Sentencia C-121 de 2004, para señalar, en relación con la competencia para determinar la estructura de la Administración Pública (Art. 150 – 7 C.P.), que, mientras que, como se expresó en la Sentencia C-702 de 1999, resulta contrario a la Constitución otorgar al Presidente de la República una atribución que, como la prevista en el numeral 7º del artículo 150, por mandato constitucional es de competencia privativa del legislador, nada se opone a que se transfiera al jefe del Ejecutivo en forma transitoria la facultad de escindir entidades u organismos del orden nacional creados o autorizados por la ley. En la sentencia C-1028 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, por otra parte, ya la Corte había advertido que en la Constitución de 1991, al regular la institución de la delegación legislativa, se establecieron "... una serie de cautelas que están orientadas a impedir que el legislador al autorizar extraordinariamente el Ejecutivo se desprenda definitivamente de su competencia legislativa mediante una habilitación en blanco..." (Subrayado fuera de texto).
[11] Op. Cit. p. 427
[12] Karl Loewenstein: "Teoría de la Constitución". Trad. A. Gallego Anabitarte, Ariel, Barcelona, 1964, p. 153
[14] Al respecto ver, entre otras las sentencias C- 131 y C-530 de 1993, y C-537 de 1998. En esta última Sentencia la Corte se declaró competente para examinar la constitucionalidad del primer inciso del artículo 16 del Decreto 1056 de 1953, por cuanto, no obstante que estaba contenida en un Decreto formalmente ejecutivo de compilación, se trataba de una reproducción idéntica de la disposición contenida en la Ley 37 de 1931, precisamente, una de las leyes que se autorizó compilar, y, por consiguiente, su rango es de orden legal y no ejecutivo.