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Timestamp: 2019-10-16 00:05:15
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Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 48', 'artículo 48', 'artículo 154', 'artículo 241', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 209', 'artículo 16', 'artículo 4', 'artículo 48', 'artículo 43', 'artículo 48', 'artículo 43', 'artículo 45', 'artículo 48', 'artículo 34', 'artículo 48', 'artículo 209', 'artículo 143', 'artículo 4', 'artículo 93', 'artículo 4', 'artículo 322', 'artículo 322', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 31', 'artículo 48', 'artículo 47', 'artículo 48', 'artículo 47', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 18', 'artículo 34', 'artículo 43', 'artículo 43', 'artículo 47', 'artículo 48', 'artículo 48']

﻿ SENTENCIA C-125 DE FEBRERO 18 DE 2003
SENTENCIA C-125 DE 18 DE FEBRERO DE 2003
CONTENIDO:CÓDIGO DISCIPLINARIO. FALTAS GRAVÍSIMAS. SE DECLARAN INEXEQUIBLES ALGUNAS EXPRESIONES DEL NUMERAL 11 Y DEL PARÁGRAFO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 48 DE LA LEY 734 DE 2002.
TEMAS ESPECÍFICOS:CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO, PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, FALTAS GRAVÍSIMAS
Sentencia C-125 de febrero 18 de 2003
Sentencia C-125 de 2003
Ref.: Expediente D-4059
Bogotá, D.C., febrero 18 de 2003.
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 11 (parcial) y el parágrafo segundo (parcial) del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
El siguiente es el texto de la norma, dentro del cual se resaltan los apartes parcialmente demandados:
“LEY 734
11. Ocasionar la muerte en forma deliberada, y dentro de un mismo contexto de hechos, a varías personas que se encuentren en situación de indefensión, por causa de sus opiniones o actividades políticas, creencias religiosas, raza, sexo, color o idioma.
PAR. 1º—El incumplimiento de los deberes y la incursión en las prohibiciones contemplados en los artículos 153 numeral 21 y 154 numerales 8º, 14, 15, 16 y 17 de la ley estatutaria de la administración de justicia.
PAR. 2º—También lo será la incursión en la prohibición de que da cuenta el numeral 3º del artículo 154 ibídem cuando la mora supere el término de un año calendario o ante un concurso de infracciones en número superior a diez o haber sido sancionado disciplinariamente en tres ocasiones con anterioridad dentro de los cinco años anteriores”.
1. De conformidad con lo dispuesto por el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver definitivamente sobre la constitucionalidad de los apartes normativos demandados en la presente oportunidad, por estar insertados en una ley de la República.
Cuestión previa. Cosa juzgada parcial
2. Mediante Sentencia C-1076 de 2002 (1) esta corporación decidió la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra de la expresión “haber sido sancionado disciplinariamente en tres ocasiones con anterioridad dentro de los cinco años anteriores” contenida en el parágrafo 2º del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, nuevamente demandada en la presente oportunidad.
(1) M.P. Clara Inés Vargas.
En tal virtud, respecto de la expresión antedicha se ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia mencionada. En consecuencia, la Corte solo estudiará la expresión “o ante un concurso de infracciones en número superior a diez” contenida en el mismo parágrafo, y sobre la cual no ha recaído hasta ahora ningún pronunciamiento por parte de esta corporación.
3. Como se dijo en el acápite de antecedentes, la demandante estima que las expresiones acusadas del numeral 11 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 desconocen la dignidad humana y el orden social justo como valores constitucionales, al prescribir que únicamente es falta gravísima el ocasionar la muerte deliberadamente a varias personas que se encuentren en estado de indefensión, cuando ello ocurre “dentro de un mismo contexto de hechos” y si la conducta se lleva a cabo por causa de sus opiniones o actividades políticas, creencias religiosas, raza, sexo, color o idioma. A su juicio, la sola muerte de una persona aislada causada por tales razones de intolerancia, aun sin mediar la indefensión ni el requisito de que se produzca “dentro de un mismo contexto de hechos”, debe considerarse como una falta disciplinaria gravísima, no siendo posible al legislador omitir la respectiva causal.
De esta manera, de un lado debe la Corte estudiar si resulta desproporcionado y contrario a la dignidad humana y al orden social justo el considerar que únicamente configura falta disciplinaria gravísima el causar por motivos de intolerancia la muerte de varias personas, y no de un sola, siempre y cuando las víctimas estén en estado de indefensión y los homicidios se produzcan “dentro de un mismo contexto de hechos”. De otro lado, tiene que determinar si el derecho al debido proceso se ve desconocido cuando el legislador eleva a la categoría de falta gravísima la sola circunstancia del concurso de faltas en número superior a diez.
La finalidad, proporcionalidad y legalidad de la sanción administrativa.
4. Como ya ha sido expuesto por esta corporación en fallos precedentes (2) , la nueva concepción del Estado según la cláusula “social de derecho” produjo un incremento apreciable de las facultades administrativas tendientes a cumplir con los nuevos cometidos señalados al Estado mismo. Éste se concibe ahora como el promotor de toda la dinámica social hacia la efectividad de los derechos fundamentales y, para estos efectos, asume nuevas actividades y funciones como las de planeación e intervención de la economía, la redistribución del ingreso para garantizar la satisfacción de las necesidades básicas asociadas con la efectividad de los derechos fundamentales, la adecuada prestación de los servicios públicos esenciales, la protección del medio ambiente, etc.
(2) Cf. Sentencia C-506 de 2002.
Hoy en día, la doctrina ius publicista reconoce claramente que la potestad sancionadora forma parte de las competencias de gestión que se atribuyen a la administración, puesto que si un órgano tienen la facultad jurídica para imponer una obligación o regular una conducta con miras a lograr la realización del interés general, el incumplimiento de ese mandato implica que el órgano que lo impuso tenga atribuciones sancionatorias. Esta justificación de la potestad sancionadora de la administración, parece haber sido acogida por la jurisprudencia constitucional, como puede apreciarse en el siguiente aparte de la Sentencia C-214 de 1994:
“Así, se ha expresado, en forma reiterada, que i) la potestad sancionadora como potestad propia de la administración es necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la realización de sus fines (3) , pues ii) permite realizar los valores del orden jurídico institucional, mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a la realización de sus cometidos (4) , y iii) constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye a asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas” (5) .
(3) Sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(5) Sentencia C-214 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
Ahora bien, en el terreno del derecho disciplinario estricto, esta finalidad se concreta en la posibilidad que tiene la administración pública de imponer sanciones a sus propios funcionarios quienes, en tal calidad, le están sometidos a una especial sujeción. Con esta potestad disciplinaria se busca de manera general el logro de los fines del Estado mismo y particularmente asegurar el cumplimiento de los principios que gobiernan el ejercicio de la función pública, cuales son el de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (6) .
(6) Cf. Constitución Política, artículo 209.
Esta finalidad particular del derecho disciplinario estricto, es decir del referido a los servidores públicos (7) , delimita la libertad de configuración legislativa en la materia. Las sanciones imponibles deben perseguir una finalidad disuasoria de conductas que impidan la efectividad de los mencionados principios que rigen la función pública, la punición de las mismas con fines correccionales, o el retiro del servicio de aquellos funcionarios cuya conducta extrema compromete de manera grave la realización de esos principios constitucionales. A esta realidad se refiere concretamente el artículo 16 del nuevo Código Disciplinario Único cuando afirma lo siguiente:
(7) La jurisprudencia ha hecho ver que frente a los servidores públicos opera el llamado derecho disciplinario en sentido estricto, mientras que frente a la generalidad de los administrados se suele hablar en general de derecho correccional, como variedad del derecho administrativo sancionador. Cf. Sentencia C-597 de 1996.
“ART. 16.—Función de la sanción disciplinaria. La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública”.
5. De otro lado, tales sanciones disciplinarias deben acatar los principios aplicables al derecho administrativo sancionador, que, según reiteradamente lo ha señalado esta corporación son, mutatis mutandi, los mismos que se aplican al derecho penal (8) . Dentro de tales principios figuran los de legalidad y proporcionalidad, de especial importancia frente al problema jurídico que ahora ocupa la atención de la Corte. Sobre la recepción con ciertos matices del primero de ellos en el derecho sancionatorio la Corte ha explicado lo siguiente:
(8) Cfr., entre otras, las sentencias T-438 de 1992, C-195 de 1993, C-244 de 1996 y C-280 de 1996.
“Uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de la legalidad, según el cual las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa (tipicidad) sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa (9) . Además, es claro que el principio de legalidad implica también que la sanción debe estar predeterminada ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta pues, como esta corporación ya lo había señalado, las normas que consagran las faltas deben estatuir “también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquéllas” (10) ” (11) .
(9) Ver, entre otras, la Sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Fundamento 12.
(10) Sentencia C-417 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Consideración de la Corte Nº 3. En el mismo sentido, ver Sentencia C-280 de 1996.
(11) Sentencia C-1116 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
El principio de legalidad en materia disciplinaria está expresamente recogido por el artículo 4º la Ley 734 de 2002, actual Código Disciplinario Único:
“ART. 4º—Legalidad. El servidor público y el particular en los casos previstos en este código sólo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización”.
“ART. 18.—Proporcionalidad. La sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta cometida. En la graduación de la sanción deben aplicarse los criterios que fija esta ley”.
a) Que la muerte por tales razones se cause no a una sino a varias personas;
b) Que tales muertes plurales se ocasionen “dentro de un mismo contexto de hechos”, y
c) Que las personas a quienes se les causa la muerte “se encuentren en estado de indefensión”.
En virtud de los anteriores elementos descriptivos de la conducta que se erige en falta disciplinaria gravísima, la misma no se tipifica si la muerte por razones de intolerancia se causa a una sola persona, si las víctimas no estaban “en estado de indefensión” o si las varias muertes no se producen “dentro de un mismo contexto de hechos”.
Lo anterior plantea al intérprete llevar a cabo un examen contextual de la disposición, para determinar si alguna otra norma del Código Disciplinario Único establece que el homicidio causado por razones de intolerancia constituye falta gravísima cuando no median las circunstancias a que se refiere el numeral 11 del artículo 48 de tal estatuto. Al respecto, debe observarse que de conformidad con lo prescrito por el artículo 43 del nuevo Código Disciplinario Único, las faltas gravísimas son las taxativamente señaladas en el artículo 48 de ese estatuto (12) , norma de la cual forma parte el numeral 11 ahora bajo examen. Esta clase de faltas originan destitución e inhabilidad general, cuando son dolosas o realizadas con culpa gravísima (L. 734/2002, art. 44) (13) .
(12) Conforme al artículo 43 del nuevo Código Disciplinario las faltas gravísimas son las taxativamente señaladas en él. En efecto, el tenor literal de esta disposición es el siguiente: “ART. 43.—Criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta. Las fallas gravísimas están taxativamente señaladas en este código”.
(13) Conforme al artículo 45 de la misma Ley 734 de 2002, la destitución e inhabilidad general implica:
a) Numeral 1º:
“1. Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo”.
Esta causal permite sancionar como falta gravísima el homicidio doloso de una sola persona, motivado por cualquier causa, sin que medien las circunstancias exigidas por la causal del numeral 11 bajo examen (circunstancias que consisten en la pluralidad de víctimas, su indefensión y que las muertes se ocasionen “dentro de un mismo contexto de hechos”). Bajo esta causal caería, por ejemplo, el homicidio de un indigente llevado a cabo por un servidor público, en ejercicio de su cargo y en razón, con ocasión o como consecuencia de las funciones del mismo, o abusando de ellas. No obstante, la descripción de la conducta del numeral 1º impide sancionar como falta gravísima el homicidio u homicidios si no se cometen “en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo”.
b) Numeral 6º:
“6. Ocasionar, con el propósito de destruir total o parcialmente un grupo nacional, étnico, racial, religioso, político o colectividad con identidad propia fundada en motivos políticos, por razón de su pertenencia al mismo, la muerte de uno o varios de sus miembros”.
Esta causal permite sancionar el homicidio de una sola persona ocasionado por razones políticas, raciales, culturales o religiosas, pero únicamente si tal muerte es causada “con el propósito de destruir total o parcialmente un grupo” (genocidio). Sin la presencia de este elemento subjetivo, no es posible sancionar como falta gravísima el homicidio de una sola persona por razones de intolerancia política, religiosa, sexual, étnica o cultural.
c) Numeral 7º:
“7. Incurrir en graves violaciones al derecho internacional humanitario”.
Por fuera de las anteriormente examinadas, ninguna otra de las conductas descritas por el artículo 48, configurativas de faltas gravísimas, tiene como verbo rector de la conducta el ocasionar la muerte a otra persona o personas. Por lo anterior, concluye la Corte que actualmente no constituye falta gravísima el que un servidor público ocasione la muerte a una sola persona por razón de sus opiniones o actividades políticas, creencias religiosas, raza, sexo, color o idioma, sin que ello se lleve a cabo con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo. Tal conducta no es objeto de sanción disciplinaria, pero en cambio sí lo es el ocasionar la muerte a dos o más que se encuentren en estado de indefensión, si ello ocurre “dentro de un mismo contexto de hechos”.
Así como en el área del derecho penal el legislador puede, mientras respete la Constitución, crear o suprimir tipos penales y graduar la penas aplicables según la ponderación que haga de la gravedad de las conductas y del daño que las mismas pueden ocasionar a la sociedad, en el terreno del derecho disciplinario, como otra modalidad del ius puniendi del Estado, también goza el Congreso de libertad de configuración a la hora de definir qué conductas de los servidores públicos impiden el cumplimiento de los principios que gobiernan el ejercicio de la función pública. No obstante, esta libertad configurativa del legislador no puede entenderse absoluta, pues tanto en la descripción de las conductas disciplinables como en señalamiento de las sanciones correspondientes debe ajustarse a los valores y principios constitucionales y observar también los principios de finalidad y proporcionalidad propios del derecho, disciplinario, que obligan, como se dijo, a que tanto la falta descrita como la sanción correspondiente resulten adecuadas para conseguir la realización del fin que persigue la potestad disciplinaria, esto es lograr del correcto ejercicio de la función pública.
“En principio, la regla es que el legislador cuenta con un amplio margen de discrecionalidad a la hora de definir las conductas penalmente reprochables, lo cual, extendido por naturaleza al ámbito disciplinario, implica que la ley es autónoma en la regulación de las conductas disciplinariamente sancionables. No obstante, la supremacía del orden constitucional también exige que la definición de las conductas y la imposición de las sanciones correspondientes respete los parámetros de proporcionalidad que impone el régimen superior, de suerte que aquella libertad configurativa no desborde ni en discriminación de los asociados ni en desconocimiento de los principios que ilustran el régimen punitivo del Estado.
La Corte sostuvo en una de sus sentencias que:
“La relatividad de las opiniones sobre el punto y la necesidad de rodear de garantías a la persona —lo que reviste enorme trascendencia dado que la aplicación de penas traduce la manifestación más intensa del poder estatal frente al individuo y a su libertad— ha llevado a reservar únicamente al legislador la determinación de los comportamientos que ameritan sanción y el establecimiento de su naturaleza, alcance y de la respectiva dosimetría punitiva (C.P. arts. 150-2 y 29). A través del procedimiento democrático de adopción de las leyes, la sociedad tipifica las conductas reprochables y fija las condignas sanciones y en este quehacer histórico acoge y abandona distintas y sucesivas filosofías punitivas. Sobra señalar que las sanciones disciplinarias como expresión del poder punitivo del Estado y por su íntima conexión con el ejercicio de la función pública en los ámbitos administrativo y judicial (C.P. arts. 150-23, 256-3, 233), no se sustrae al mencionado principio de legalidad (C.P. art. 29).
La Constitución no obstante la amplia atribución que concede al Congreso en lo que concierne a la fijación de las penas y las sanciones, incorpora como norma suya una verdadera interdicción al exceso punitivo. Nadie será sometido —reza el C.P., art. 12— a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. Por su parte, el artículo 34 de la Constitución Política prohíbe las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación. Adicionalmente, el carácter social del Estado de derecho, el respeto a la persona humana, a su dignidad y autonomía, principios medulares del ordenamiento constitucional, se sirven mejor con leyes que encarnen una visión no disociada del principio de proporcionalidad y de subsidiariedad de la pena, de modo que ésta sólo se consagre cuando sea estrictamente necesario” (Sent. C-591/93. Negrillas fuera del original).
De los apartes citados es posible colegir que aunque el legislador goza de un amplio margen de discrecionalidad al momento de decidir cuáles conductas merecen juicio de reprochabilidad jurídica, dicha autonomía se encuentra restringida por las pautas que imponen la proporcionalidad y la vigencia de los principios de convivencia pacífica y el orden justo. A esto habría que agregar que el legislador está obligado a mantener las garantías mínimas que se ha comprometido proteger en el ámbito internacional en torno a la protección de los derechos de los asociados” (14) . (negrilla fuera del original)
(14) Sentencia C-181 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
9. Las anteriores reflexiones llevan a cuestionar el contenido normativo de las expresiones acusadas del numeral 11 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 que ahora ocupan la atención de la Corte. Dicho numeral eleva a la condición de falta gravísima el homicidio causado por diversas razones de intolerancia, pero sólo cuando recae sobre varias personas en estado de indefensión y si es cometido “dentro de un mismo contexto de hechos”. La finalidad inmediata de esta norma consiste en realizar los valores expresados en el preámbulo mismo de la Constitución Política de respeto a la vida y a la dignidad de las personas, de la búsqueda de la convivencia y de la construcción de un orden social justo. Para ello se proscribe la conducta de los servidores públicos que atente contra la vida por razones claramente discriminatorias como lo son sus “opiniones o actividades políticas, creencias religiosas, raza, sexo, color o idioma”, incluso cuando dicho comportamiento no sea llevado a cabo en ejercicio de funciones. El legislador persigue también garantizar el principio constitucional de imparcialidad de la función administrativa a que se refiere el artículo 209 superior.
Siendo esta la finalidad de la disposición y aceptándose que el Congreso está obligado a respetar los valores constitucionales expresados en el preámbulo de la Carta y los demás principios superiores (15) y también a mantener las garantías mínimas que se ha comprometido proteger en el ámbito internacional en torno a la protección de los derechos humanos, no podría el legislador considerar que el ocasionar la muerte de una sola persona por razones de intolerancia política, religiosa, racial, o cultural no constituya una falta gravísima del servidor público que la causa. Con este proceder irrespetaría el principio de proporcionalidad que exige al legislador definir tipos penales idóneos para la protección de los bienes jurídicos que pretende tutelar. En efecto, ha dicho la Corte refiriéndose a materias penales, ante la existencia de bienes jurídicos constitucionales, el Congreso debe describir los delitos que realmente protejan tales derechos superiores:
(15) Sobre el alcance de los valores y principios constitucionales como referentes interpretativos de la ley y orientadores de su expedición, consúltese las sentencias T-406 de 1992, C-546 de 1992, T-79 de 1995, C-445 de 1999, C-690 de 1996 y C-126 de 1998.
“La proporcionalidad, implica, además, un juicio de idoneidad del tipo penal. Así, ante la existencia de bienes jurídicos constitucionales, el legislador tiene la obligación de definir el tipo penal de manera tal que en realidad proteja dicho bien constitucional. En Sentencia C-709 de 1996, la Corte analizó el tema de la idoneidad del tipo penal descrito en el artículo 143 del Decreto 100 de 1980 (modif. por la L 190/95, art. 24), para concluir que el beneficio derivado de la denuncia del hecho punible por parte de alguno de los participantes en el mismo, tenía por efecto dejar desvalido el bien constitucional “moralidad pública”. En similar sentido se pronunció en la Sentencia C-177 de 2001, en la que se estableció que la definición del tipo penal de genocidio tenía por efecto desproteger los derechos constitucionales, en particular la vida e integridad física, de un grupo de personas. Es decir, el tipo no resultaba idóneo para la protección de los derechos constitucionales de los colombianos... ” (16) . (negrillas fuera del original)
(16) Sentencia C-969 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
Por todo lo anterior la Corte coincide con la demandante en cuanto señala que la muerte de una sola persona por las razones de intolerancia mencionadas razonablemente debe ser considerada como una falta gravísima del funcionario que la ocasiona, independientemente de si la víctima se encuentra o no en estado de indefensión. De igual manera, estima que la muerte de varias personas por los reseñados motivos de intolerancia siempre debe configurar una falta gravísima, sin atender si están o no en estado de indefensión ni a la circunstancia de que tales muertes se causen “dentro de un mismo contexto de hechos”. Por tal motivo considera que le asiste razón a la actora cuando solicita la declaración de inconstitucionalidad de la parte parcialmente acusada del numeral 11 que ahora se examina.
Tampoco mantendría adecuadamente la garantías mínimas del derecho a la vida y a la no discriminación que Colombia se ha comprometido proteger en el ámbito internacional, concretamente en el artículo 4º de la Convención Americana de Derechos Humanos suscrita en San José de Costa Rica en 1969 (17) y en los artículos 2º y 3º de la Declaración Universal de Derechos Humanos de la ONU (18) , normas que, en virtud de lo dispuesto por el artículo 93 superior, forman parte del bloque de constitucionalidad.
(17) Convención Americana de Derechos Humanos, artículo 4º: Derecho a la vida:
“1. Toda persona tiene derecho a que se respete su vida. Este derecho estará protegido por la ley y, en general, a partir del momento de la concepción. Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente ...”.
(18) Declaración Universal de Derechos Humanos
ART. 3º—Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona”.
Decisión similar adoptó en oportunidad anterior esta corporación, cuando, al estudiar la constitucionalidad del tipo penal de genocidio contenido en el artículo 322A de la Ley 589 de 2000, retiró del ordenamiento jurídico la expresión “que actúe dentro del margen de la ley” contenida en dicha norma (19) . En esa ocasión, la Corte estimó que esta frase introducía un condicionamiento sin el cual no era posible penalizar adecuadamente la conducta de genocidio, con lo cual no sólo se irrespetaban compromisos internacionales adquiridos por Colombia, sino que, adicionalmente, se dejaban desprotegidos derechos consignados en la Carta Fundamental cuyo amparo era obligado para el legislador. Dijo entonces la Corte:
(19) El texto completo del artículo 322A era el siguiente: ART. 322A.—Genocidio. El que con el propósito de destruir total o parcialmente a un grupo nacional, étnico, racial, religioso o político que actúe dentro del margen de la ley, por razón de su pertenencia al mismo, ocasionare la muerte de sus miembros, incurrirá en prisión de cuarenta y cinco (45) a sesenta (60) años, en multa de quinientos (500) a dos mil (2.000) salarios mínimos mensuales vigentes y en interdicción de derechos y funciones públicas de cinco (5) a diez (10) años.
“... se tiene que la regulación que de la figura del genocidio hace la norma cuestionada del Código Penal, condicionó la incriminación punitiva de la conducta a la circunstancia de que el grupo nacional, étnico, racial, político o religioso cuya destrucción se persigue mediante la aniquilación de sus miembros, “actúe dentro del margen de la ley”.
“La corporación halla que este condicionamiento, cuya constitucionalidad se somete a tela de juicio, no se ajusta a la Carta Política.
... de donde resulta que la incriminación selectiva del genocidio, respecto tan sólo de los miembros de un grupo nacional, étnico, racial, religioso o político que actúe dentro del marco de la ley, que consagra la frase cuestionada es, a todas luces contraria a la Carta Política y, de consiguiente, inexequible” (20) .
(20) Ver Sentencia C-177 de 2001, M.P. Fabio Morón Díaz.
Examen de la expresión “o ante un concurso de infracciones en número superior a diez”, contenida en el parágrafo 2º del artículo 48 de Ley 734 de 2002.
12. Según lo dispuesto por el segundo parágrafo del artículo 48 del nuevo Código Disciplinario Único —L. 734/2002—, también se configura una falta gravísima “ante un concurso de infracciones en número superior a diez”.
De manera general la doctrina penal enseña que el concurso o acumulación puede presentarse en tres casos, que corresponden a tres diferentes formas de concurso punible: i) Cuando un mismo comportamiento humano se subsume en dos o más tipos que no se excluyen entre sí, caso en el cual el concurso es ideal o aparente (21) , ii) Cuando varias acciones llevadas a cabo con un mismo propósito, vulneran en diversas ocasiones el interés jurídico protegido por un mismo tipo, caso en el cual se está en presencia de un delito continuado (22) , iii) Cuando una o varias acciones u omisiones llevadas a cabo por el mismo agente con finalidades diversas producen una pluralidad de violaciones jurídicas, caso en el cual se presenta un concurso material o real (23) .
(21) Cfr. Reyes Echandía Alfonso. Derecho penal, parte general. Publicaciones Externado de Colombia, Bogotá, 1976.
(22) Cfr. Ibídem.
(23) Cfr. Ibídem.
Ahora bien, la figura del concurso en sus diferentes modalidades da lugar a formas especiales de gradación de la sanción aplicable, pues en principio se admite que quien comete varias faltas debe ser mayormente sancionado. Los sistemas usuales para sancionar el concurso han sido: i) El sistema de la acumulación material según el cual debe imponerse la suma de las sanciones correspondientes a las faltas o delitos cometidos, ii) El sistema de absorción según el cual se debe imponer la sanción correspondiente a la falta o delito más grave, iii) El sistema de la acumulación jurídica, que acepta la acumulación de penas pero con un límite fijado por la ley (24) .
Nuestro ordenamiento penal expresamente se refiere al concurso de conductas punibles definiendo la figura y estableciendo las consecuencias jurídicas que conlleva en materia de punibilidad. En efecto, el artículo 31 del Código Penal —L. 599/2002— dice así:
“ART. 31.—Concurso de conductas punibles. El que con una sola acción u omisión o con varias acciones u omisiones infrinja varias disposiciones de la ley penal o varias veces la misma disposición, quedará sometido a la que establezca la pena más grave según su naturaleza, aumentada hasta en otro tanto, sin que fuere superior a la suma aritmética de las que correspondan a las respectivas conductas punibles debidamente dosificadas cada una de ellas.
En ningún caso la pena privativa de la libertad podrá exceder de cuarenta (40) años.
PAR.—En los eventos de los delitos continuados y masa se impondrá la pena correspondiente al tipo respectivo aumentada en una tercera parte”.
13. El Código Disciplinario Único —L. 734/2002— contiene dos normas relativas al concurso de faltas: una es justamente el segundo parágrafo del artículo 48, norma parcialmente acusada que ahora se examina. La otra es el artículo 47, no acusado, que expresa al respecto las siguientes reglas:
A juicio de la Corte, la norma transcrita establece criterios para la gradación de la sanción en los casos de concurso ideal (con una acción se infringen varias disposiciones), concurso material o real (con una o varias acciones se infringen varias disposiciones) y falta continuada (varias acciones infringen varias veces la misma disposición).
15. Ahora bien, la parte acusada del segundo parágrafo del artículo 48, norma cuya constitucionalidad ahora se examina, dispone que en cualquier caso se estará en presencia de una falta gravísima (que en cuanto tal acarrea la sanción de destitución e inhabilidad general o especial) (25) por la sola presencia de “un concurso de infracciones en número superior a diez”. Esta expresión admitiría dos interpretaciones: una primera según la cual ella introduce un criterio adicional de incremento de la responsabilidad solamente para el caso de concurso de infracciones no sancionadas hasta entonces; y otra conforme a la cual la mayor responsabilidad se ocasionaría en cualquier caso de pluralidad de infracciones a la ley disciplinaria, incluyéndose, además del concurso, la reiteración, es decir la nueva falta posterior a sanción anterior.
(25) Ley 734 de 2002, ART. 44.—Clases de sanciones. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones:
Para la Corte la frase demandada del parágrafo segundo se refiere solamente a los casos de concurso ideal, material y falta continuada, pero no al caso de reincidencia. A esta conclusión llega por dos razones: en primer lugar por el tenor literal de la disposición, que emplea expresamente la palabra concurso, noción jurídica distinta a la de reincidencia y que se refiere a la situación que se presenta en caso de plurales infracciones a la ley, las cuales no han sido sancionadas con anterioridad. Y de otro lado, porque la reincidencia, que sí supone la agravación de la responsabilidad por el hecho de haber sido juzgado y castigado anteriormente, es el evento regulado expresamente por la oración siguiente contenida dentro del mismo parágrafo segundo, según la cual también se incurre en falta gravísima por “haber sido sancionado disciplinariamente en tres ocasiones con anterioridad dentro de los cinco años anteriores”. Sobre esta última expresión, como se recuerda, ya recayó un pronunciamiento de inconstitucionalidad contenido en la Sentencia C-1076 de 2002 (26) .
(26) M.P. Clara Inés Vargas.
16. Hecha la anterior aclaración, debe observarse que la frase bajo examen agrega un nuevo criterio de gradación de la responsabilidad, no contemplado en el artículo 47 pero complementario de los señalados en él, aplicable en todos los casos en que se configura un concurso de infracciones en número superior a diez, pero que únicamente cobija a los funcionarios y empleados judiciales. No así a los demás servidores públicos. En efecto, la lectura armónica de los parágrafos primero y segundo del artículo 48 lleva a tal conclusión, pues aquél indica que, adicionalmente a las faltas gravísimas descritas en los numerales 1º a 63 del referido artículo 48, “también serán faltas gravísimas para los funcionarios y empleados judiciales ...” las que a continuación se indican en ese parágrafo, que posteriormente es complementado por las disposiciones del siguiente. Además, los antecedentes del de la ley en el proceso legislativo muestran que, efectivamente, lo que el legislador buscó con los tres parágrafos del artículo 48 fue establecer, exclusivamente para los funcionarios y empleados judiciales, otras circunstancias en las que se configura la falta gravísima. En este sentido, en la ponencia para primer debate al proyecto de ley, explicando el alcance de los tres parágrafos del artículo 48, se dijo lo siguiente:
“Justificación: Las faltas gravísimas en materia de funcionarios y empleados judiciales no responde a la proporcionalidad con la que se incrementaron las de otros servidores públicos, quedando por fuera otras que, como las señaladas en los parágrafos que se incluyen, reclaman una sanción ejemplar” (27) .
(27) Ponencia para primer debate al Proyecto de Ley 129 de 2002 Cámara, 19 de 2002 Senado, Gaceta del Congreso 263. A de junio de 2001.
De esta manera, si se trata de una suma de infracciones cometidas por un funcionario o empleado judicial que antes no han sido sancionadas, el comportamiento constituye per se una falta gravísima que debe ser castigada como tal. Aquí, sin atender a la gravedad intrínseca del comportamiento o comportamientos aislados con que se infringe la ley disciplinaria, esta pluralidad de lesiones no sancionadas anteriormente hace que se configure una falta gravísima. No hay propiamente una doble sanción, sino un criterio de agravación de la puniblidad derivado de la plural infracción de la ley disciplinaria. Por lo tanto, no se desconoce el principio non bis in ídem.
Podría pensarse que el criterio de agravación punitiva contenido en el parágrafo bajo examen establece una causal objetiva de responsabilidad al castigar más severamente al responsable por el solo hecho del concurso. No obstante, ello no es así, pues lo que se sanciona con mayor gravedad es el acto o actos llevados a cabo por el funcionario, que resultan ser pluralmente infractores de la ley. Evidentemente, no es lo mismo infringir una vez el régimen disciplinario que hacerlo varias veces y si ésta múltiple violación, no juzgada anteriormente, supera ciertos límites, la gravedad de la conducta o conductas y el mayor grado en que se lesiona la función pública puede juzgarse ciertamente como más grave. La mayor responsabilidad obedece a un actuar humano mayormente lesivo de la ley disciplinaria. Se descarta, por lo tanto la responsabilidad objetiva.
El principio de proporcionalidad en materia disciplinaria es definido por el mismo legislador. El artículo 18 de la propia Ley 734 de 2002, antes transcrito, se recuerda, dice así:
La regla bajo examen permitiría, por ejemplo, que si un funcionario o empleado judicial incumpliera por más de diez veces con el deber que incumbe a todo servidor público de “registrar en la oficina de recursos humanos, o en la que haga sus veces, su domicilio o dirección de residencia y teléfono, y dar aviso oportuno de cualquier cambio”, fuera sancionado de la misma manera que si llegara a “ocasionar la muerte en forma deliberada, y, dentro de un mismo contexto de hechos, a varias personas que se encuentren en situación de indefensión, por causa de sus opiniones o actividades políticas, creencias religiosas, raza, sexo, color o idioma”. En efecto, una y otra conducta serían consideradas indistintamente como falta gravísima pues, según las voces del artículo 34 de la ley bajo examen, es deber de todo servidor registrar su domicilio y teléfono, deber cuyo incumplimiento da lugar a que se incurra en falta disciplinaria grave o leve (28) , pero que al repetirse por más de diez veces deviene en gravísima, por lo cual es sancionada en igual forma que el homicidio intencional de varias personas (pueden ser incluso más de diez...), causado por razones de intolerancia.
(28) Para precisar si se trata, en cada caso, de una falta grave o leve, debe acudirse a los criterios que para ese efecto se señalan en el artículo 43 de la Ley 734 de 2002.
18. En este punto debe la Corte recordar su jurisprudencia sostenida (29) , sentada en relación con la proporcionalidad de las sanciones penales, según la cual el examen de la suficiencia o el exceso de una sanción penal respecto del delito para el cual se contempla implica un juicio de valor que, salvo en aquellos casos de desproporción manifiesta o evidente irrazonabilidad, escapa a las atribuciones del juez constitucional.
(29) Cf., entre otras, las sentencias C-37 de 1997, C-565 de 1993, C-70 de 1996, C-118 de 1996.
Sobre este tema ha dicho, por ejemplo, que “bien puede el legislador crear o suprimir figuras delictivas, introducir clasificaciones entre ellas, establecer modalidades punitivas, graduar las penas aplicables, fijar la clase y magnitud de éstas con arreglo a criterios de agravación o atenuación de los comportamientos penalizados, todo de acuerdo con la apreciación, análisis y ponderación que efectúe acerca de los fenómenos de la vida social y del mayor o menor daño que ciertos comportamientos puedan estar causando o llegar a causar en el conglomerado”. Es decir, el legislador puede, dentro de su libertad de configuración, adoptar la política criminal que se adecue a la situación social del momento y al juicio que en determinada circunstancia llegue a hacer de la incidencia social de ciertas conductas ilícitas. Es este un terreno donde confluye un amplio margen de discrecionalidad, al cual corresponde un correlativo examen laxo de constitucionalidad. Por eso, sólo en el evento de desproporcionalidad manifiesta podría la Corte retirar del ordenamiento la disposición que fija una sanción penal.
Debe tenerse en cuenta, además, que el artículo 43 de la Ley 734 de 2002 indica una serie de criterios que deben ser utilizados para determinar la gravedad o levedad de una falta (30) y que el artículo 47, anterior al acusado y al cual se hizo referencia, consigna una regla de incremento de la responsabilidad para cualquier caso de concurso de infracciones. Criterios éstos que son suficientes para graduar la punibilidad en los casos de concurso de faltas atendiendo a criterios como el grado en que la conducta afecta el correcto desempeño de la función pública, el mayor o menor grado de culpabilidad, las circunstancias particulares y modalidades en que se lleva a cabo la infracción, el nivel jerárquico del servidor público, etc., de manera que el retiro del ordenamiento de la expresión acusada no impide efectuar la graduación punitiva aludida.
(30) ART. 43.—Criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta. Las faltas gravísimas están taxativamente señaladas en este código. Se determinará si la falta es grave o leve de conformidad con los siguientes criterios:
1. Declarar INEXEQUIBLE la expresión, “y dentro de un mismo contexto de hechos, a varias personas que se encuentren en situación de indefensión,” contenida en el numeral 11 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
2. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “o ante un concurso de infracciones en número superior a diez”, contenida en el parágrafo segundo del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
3. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-1076 de 2002, en relación con la expresión “o haber sido sancionado disciplinariamente en tres ocasiones con anterioridad dentro de los cinco años anteriores” contenida en el parágrafo segundo de la Ley 734 de 2002.