Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2009/C-713-09.htm
Timestamp: 2019-02-16 08:06:49
Document Index: 15700624

Matched Legal Cases: ['artículo 150', 'artículo 333', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 209', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 150', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 209', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 13', 'artículo 333', 'artículo 2', 'artículo 14', 'artículo 12', 'artículo 273', 'artículo 5', 'artículo 333', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 16', 'artículo 11', 'artículo 1', 'artículo 23', 'Artículo 14', 'artículo 2', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 44', 'artículo 44', 'artículo 24']

En reiterada jurisprudencia esta Corporación ha sostenido que para que exista realmente en la demanda un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que la Corte pueda efectuar a partir de ellos una verdadera confrontación entre la norma acusada, los argumentos expuestos por el demandante y la disposición constitucional supuestamente vulnerada, por lo que resulta necesario que los razonamientos presentados contengan unos argumentos mínimos que puedan llevar a esta Corporación a desconfiar de la constitucionalidad de la norma cuestionada, y que sean capaces de generar una duda aunque sea mínima respecto de la armonía de las disposiciones acusadas con los textos constitucionales que se consideran infringidos. Es por ello que toda demanda de inconstitucionalidad debe exponer razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de razones de inconstitucionalidad
ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Competencia para expedición
ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-No especial rango legal/CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Naturaleza de sus normas
CONTRATACION ESTATAL EN ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Finalidad/INTERES GENERAL-Determina las actuaciones de la administración, sus servidores y contratistas
El fin de la contratación pública en el Estado Social de Derecho está directamente asociado al cumplimiento del interés general, puesto que el contrato público es uno de aquellos “instrumentos jurídicos de los que se vale el Estado para cumplir sus finalidades, hacer efectivos los deberes públicos y prestar los servicios a su cargo, con la colaboración de los particulares a quienes corresponde ejecutar, a nombre de la administración, las tareas acordadas. El interés general, además de guiar y explicar la manera como el legislador está llamado a regular el régimen de contratación administrativa, determina las actuaciones de la Administración, de los servidores que la representan y de los contratistas, estos últimos vinculados al cumplimiento de las obligaciones generales de todo contrato y por ende supeditados al cumplimiento de los fines del Estado.
INTERES GENERAL-Defensa constituye finalidad de la contratación estatal
El mandato otorgado al Congreso de la República, en el artículo 150 de la Carta, para que dicte un estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional, implica el reconocimiento de una amplia libertad de configuración del legislador para diseñar un régimen legal cuya finalidad sea la de propender por el logro de los objetivos constitucionales del Estado Social de Derecho, toda vez que el cumplimiento de estas metas requiere del aprovisionamiento de bienes y servicios por parte de los órganos públicos mediante la contratación. En este orden de ideas, es innegable el carácter instrumental que ostenta el contrato estatal, puesto que no es un fin en sí mismo sino un medio para la consecución de los altos objetivos del Estado.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Sujeción a principios de razonabilidad y proporcionalidad
En virtud de la potestad de configuración el Congreso tiene libertad para regular los aspectos más significativos de la contratación pública como son los referentes a las cláusulas excepcionales, la clasificación de los contratos estatales, los deberes y derechos de las partes contratantes, la competencia y capacidad para contratar, principios fundamentales, nulidades, control de la gestión contractual, responsabilidad contractual, liquidación de los contratos y solución de las controversias contractuales, entre otros, todo dentro de los límites de razonabilidad y proporcionalidad y con arreglo a los parámetros constitucionales.
LIBERTAD DE CONCURRENCIA EN CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Concepto/LIBERTAD DE CONCURRENCIA EN CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Aplicación del derecho a la igualdad de oportunidades/LIBERTAD DE CONCURRENCIA EN CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Sujeta a principios de razonabilidad y proporcionalidad
La jurisprudencia constitucional ha reconocido que el derecho a la igualdad de oportunidades, aplicado a la contratación de la administración pública, se plasma en el derecho a la libre concurrencia u oposición, según el cual, se garantiza la facultad de participar en el trámite concursal a todos los posibles proponentes que tengan la real posibilidad de ofrecer lo que demanda la administración. La libre concurrencia, entraña, la no discriminación para el acceso en la participación dentro del proceso de selección, a la vez que posibilita la competencia y oposición entre los interesados en la contratación. Consecuencia de este principio es el deber de abstención para la administración de imponer condiciones restrictivas que impidan el acceso al procedimiento de selección, por lo que resulta inadmisible la inclusión en los pliegos de condiciones de cláusulas limitativas que no se encuentren autorizadas por la Constitución y la Ley, puesto que ellas impiden la más amplia oportunidad de concurrencia y atentan contra los intereses económicos de la entidad contratante, en razón a que no permiten la consecución de las ventajas económicas que la libre competencia del mercado puede aparejar en la celebración del contrato. Sin embargo, la libertad de concurrencia, admite excepciones fijadas por el legislador, con sujeción a parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, que pueden tener como fundamento la necesidad de asegurar la capacidad legal, la idoneidad moral o las calidades técnicas, profesionales, económicas y financieras del contratista, además de la posibilidad que tiene el Estado de establecer inhabilidades e incompatibilidades para asegurar la transparencia en el proceso de contratación estatal.
LICITACION PUBLICA-Oferta total o parcial de manera dinámica mediante subasta inversa no vulnera principio de interés general ni fines del estado/SUBASTA INVERSA EN LICITACION PUBLICA-Constituye una opción para la entidad estatal
En la medida en que el legislador ha ejercido su competencia dentro de los precisos términos que le confiere la Carta, la Sala entiende que la posibilidad de presentar la oferta total o parcialmente de manera dinámica mediante subasta inversa en los procesos licitatorios, no vulnera el principio de interés general ni los fines del Estado, máxime cuando la utilización de este mecanismo constituye una opción para la entidad estatal, que debe determinar si lo emplea o no, habida cuenta que la posibilidad de conformar dinámicamente la oferta en una etapa de la licitación pública, persigue reducir el costo total de la propuesta presentada, siendo posible lograr mejores condiciones técnicas y económicas y habilita un mecanismo de presentación de la oferta en el que la única variable a utilizar no es necesariamente la del precio, pues pueden incluirse otras variables dinámicas de conformidad con el pliego de condiciones.
SELECCION OBJETIVA EN CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Verificación de requisitos habilitantes de oferentes y no evaluación, no implica vulneración de la libertad de empresa/LIBERTAD DE EMPRESA EN CONTRATACION ADMINISTRATIVA-No se vulnera por verificación y no evaluación de requisitos habilitantes de oferentes
De conformidad con el alcance dado al principio de libre concurrencia, encuentra la Sala que no vulnera el artículo 333 de la Carta, el no otorgamiento de puntaje a las condiciones del oferente, previsto en el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, porque lo que garantiza la Constitución es la igualdad de oportunidades de acceso a la participación en un proceso de selección contractual, y la oposición y competencia en el mismo, de quienes tengan la real posibilidad de ofrecer lo que demanda la administración, en el marco de las prerrogativas de la libertad de empresa, además, que el legislador haya previsto que las condiciones del oferente no son calificables sino verificables, no hacen presumir la selección de un contratista no idóneo para el cumplimiento satisfactorio del objeto del contrato, puesto que es obligación de las entidades establecer en los pliegos las condiciones que en su concepto deben cumplir quienes aspiren a suplir las necesidades de la administración.
Bogotá, D.C., siete (7) de octubre de dos mil nueve (2009).
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Martín Bermúdez Muñoz, demandó los artículos 2 (parcial) y 5 (parcial) de la Ley 1150 de 2007, “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos”, por considerar que las normas acusadas vulneran los artículos 1, 2, 209, 273, 333 y 365 de la Constitución Política.
Parágrafo 4°. Las entidades estatales no podrán exigir el pago de valor alguno por el derecho a participar en un proceso de selección, razón por la cual no podrán ser objeto de cobro los pliegos de condiciones correspondientes.
Parágrafo 2°. Las certificaciones de sistemas de gestión de calidad no serán objeto de calificación, ni podrán establecerse como documento habilitante para participar en licitaciones o concursos.”
El demandante considera que los artículos 2 (parcial) y 5 (parcial) de la Ley 1150 de 2007, vulneran los artículos 1 (prevalencia del interés general), 2 (fines esenciales del Estado), 209 (función administrativa), 273 (adjudicación licitación en audiencia pública), 333 (libre competencia económica), 365 (prestación eficiente de los servicios públicos) y 366 (finalidades sociales del Estado) de la Constitución Política.
1. El primer cargo consiste en señalar que el inciso 2, del numeral 1, del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 es inconstitucional porque permite que en las licitaciones públicas, procedimiento por el cual se adjudican los contratos más importantes y más cuantiosos de la administración, se acuda al sistema de subasta inversa (donde lo único que cuenta es el precio) sin ninguna restricción, con lo cual se vulnera el principio general que desarrolló el legislador de conservar la licitación pública como modo general de adjudicación de los contratos y la prevalencia del interés general que debe guiar todas las actuaciones estatales.
2. El segundo cargo recae sobre el aparte demandado del numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, que desarrolla el principio de selección objetiva, cuestiona la circunstancia de no otorgar puntajes a los factores relativos al proponente, capacidad jurídica, experiencia, capacidad financiera, y de organización, porque conduce a que la libre competencia para adjudicar el contrato (art. 333 CP) sólo pueda darse en relación con las condiciones de la oferta y no en relación con las condiciones de los proponentes. Según el demandante, la Corte concluyó en la sentencia C-400 de 1999 que el sistema previsto en el artículo 29 de la Ley 80 de 1993 era el ajustado a la Constitución porque permitía el logro de los dos objetivos del proceso de selección: mejor propuesta y mejor proponente. Al respecto sostuvo:
En la contratación de servicios las entidades deberían tener en consecuencia la posibilidad de proceder en ciertos eventos como lo ordenaba el artículo 29 de la Ley 80 de 1993, con el fin de obtener la mejor propuesta y el mejor proponente (asignando puntaje a las condiciones del proponente y a la oferta); y en otros como lo establece el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, para lograr la mejor oferta (asignando puntaje sólo a la oferta). Por esta razón, el menor precio no puede ser el único factor que determine la adjudicación de este tipo de contratos.
Específicamente advierte que “los argumentos de la demanda no son claros, ni específicos, ni suficientes”,[1] porque la presunta inconstitucionalidad de los apartes demandados está basada en esquemas legales derogados que fueron entendidos ajustados a la Carta dentro de un contexto normativo distinto, sin que se realice una verdadera confrontación de la norma vigente con las disposiciones constitucionales que se entienden vulneradas. Al respecto sostiene:
La posibilidad de conformar dinámicamente una oferta, apunta a reducir el costo total de la oferta presentada y no el precio. Lo que se pretende es lograr mejores condiciones técnicas y económicas, que redunden en menores costos para la entidad y en ofertas más favorables, y no como lo entiende erróneamente el demandante, en buscar exclusivamente un menor precio. Esta lectura de la norma demandada es la única posible, si se la mira en conjunto con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, que establece como regla general aplicable a toda licitación pública la ponderación de factores técnicos y económicos de escogencia. En este sentido, el demandante parece hacer “una lectura errada de las normas, al no reparar que en el contexto de la reforma la única posibilidad de tener al precio como único factor de escogencia está dada para los bienes y servicios de condiciones técnicas uniformes y de común utilización (num. 3 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007).”
3.2. El artículo 2, numeral 1, inciso 2 de la Ley 1150 de 2007, no establece que el único factor de evaluación en las subastas inversas que realicen las entidades públicas en los procesos licitatorios será el precio, salvo que se trate de procesos de selección abreviada para la contratación de la adquisición de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó a la Corporación declarar exequibles los apartes de los artículos 2 y 5 de la Ley 1150 de 2007, de conformidad con los siguientes argumentos:
En consecuencia, y dado que la contratación de la Administración Pública es una manifestación concreta del desarrollo de la función administrativa, y que ésta se encuentra acorde con los fines del Estado en desarrollo de los artículos 2 y 5 de la Ley 1150 de 2007, el cargo no está llamado a prosperar.
En su intervención Fasecolda solicitó a la Corte, declarar la inexequibilidad del inciso 2 del numeral 1 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, por vulnerar el artículo 209 de la Carta, con fundamento en las siguientes razones: (i) la imposibilidad de acompasar la esencia del proceso de licitación pública en la cual se debe seleccionar la mejor oferta de acuerdo con parámetros de calidad y precio, con un procedimiento en el que se persigue obtener el menor precio ofertado; (ii) no existe discusión sobre la posibilidad de estandarizar bienes, pero si respecto de los servicios. Cuando se afirma que un servicio es estandarizable, en el fondo se renuncia a la obtención de la mejor relación costo-beneficio a que hace referencia el Decreto 2474 de 2008.
1. Declarar la exequibilidad de la expresión “Cuando la entidad estatal así lo determine, la oferta en un proceso de licitación pública podrá ser presentada total o parcialmente de manera dinámica mediante subasta inversa, en las condiciones que fije el reglamento”, contenida en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, por las siguientes razones:
1.1. El legislador es libre de establecer el procedimiento de subasta inversa cuando lo considere fácil o rápido, de conformidad con el tipo de servicios que la administración intenta contratar (art. 150 CP). En los procesos de licitación pública es sólo una posibilidad porque la entidad estatal tiene la libertad de determinar si lo emplea o no y respecto de qué tipo de contratos.
2. Declarar la exequibilidad de la frase “y no otorgará puntaje, con excepción de lo previsto en el numeral 4 del presente artículo”, consagrada en el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, de acuerdo con los argumentos que a continuación se presentan:
2.1. El legislador, en ejercicio de la facultad que le otorga el artículo 150 de la Constitución, consagró en el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, una distinción en relación con la forma en que se deben evaluar las propuestas. Así, estableció una diferencia entre las circunstancias del oferente (capacidad jurídica, condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización), las cuales deben ser objeto de verificación como requisitos habilitantes (de admisión o de rechazo), y las condiciones de la oferta, que debe ser evaluada con puntos considerando los factores técnicos y económicos.
2.3. El objetivo de la norma acusada, según la exposición de motivos del proyecto que dio lugar a la Ley 1150 de 2007, es garantizar la transparencia y la eficiencia en los procesos de contratación que lleven a cabo las entidades estatales, evitando el direccionamiento de los mismos desde los pliegos de condiciones. Se propone así en el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, un nuevo contenido para el deber de selección objetiva que tiene como finalidad principal la depuración de los factores de escogencia en los procesos de selección, de tal manera que se privilegien las condiciones técnicas y económicas de la oferta y la valoración de las ofertas se concentre en dichos aspectos.
3. Declararse inhibida para pronunciarse de fondo en relación con los cargos formulados por el actor contra la expresión “y servicios” contenida en el artículo 2, numeral 2, literal a), parágrafos 3 y 5, y en el artículo 5, numeral 3, de la Ley 1150 de 2007, porque el demandante no demuestra con claridad y precisión la manera como la citada frase desconoce los preceptos constitucionales invocados. El actor se limita a señalar, sin fundamentos suficientes, que cuando el Estado contrata servicios, así sean de características técnicas uniformes y de común utilización por las entidades, el menor precio no puede ser el único factor de adjudicación, puesto que se debe procurar que los servicios sean prestados por quien garantice hacerlo de la mejor manera.
1. ¿Resulta contrario al principio de prevalencia del interés general (art. 1 CP) y a los fines esenciales del Estado (art. 2, CP), que en los procesos de contratación pública por licitación pública, procedimiento mediante el cual se adjudican los contratos más importantes y más cuantiosos de la administración, el legislador haya autorizado en el inciso 2 del numeral 1 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, que cuando la entidad estatal así lo determine la oferta pueda ser presentada total o parcialmente de manera dinámica mediante el sistema de subasta inversa?
2. ¿Resulta contrario a los artículos 1, 2, 209, 273, 333, 365 y 366 de la Constitución Política, que el legislador al regular los factores de escogencia y calificación que establezcan las entidades en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, haya previsto en el numeral 1 del artículo 5 que serán objeto de verificación del cumplimiento como requisitos habilitantes para la participación en el proceso, pero no otorgarán puntaje para la selección, los requisitos de elegibilidad relativos a la capacidad jurídica, condiciones de experiencia, capacidad financiera y organización de los proponentes, con lo cual la libre competencia para adjudicar el contrato sólo se da en relación con las condiciones de la oferta?
3. ¿Desconoce la prevalencia del interés general (art. 1 CP), el cumplimiento de los fines esenciales del Estado (art. 2 CP), los principios de la función pública (art. 209, CP), el derecho a la libre competencia económica (art. 333, CP), y el deber que tiene el Estado de asegurar que los servicios públicos se presten en forma eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (art.365 CP), que en el numeral 2 del artículo 2, literal a), parágrafos 3 y 5 y en el numeral 3 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, el legislador haya autorizado para la contratación de servicios, el que se acuda a la subasta inversa?
En reiterada jurisprudencia esta Corporación ha sostenido que para que exista realmente en la demanda un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que la Corte pueda efectuar a partir de ellos una verdadera confrontación entre la norma acusada, los argumentos expuestos por el demandante y la disposición constitucional supuestamente vulnerada.[2]
En este orden de ideas, toda demanda de inconstitucionalidad debe exponer razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional.”[3]
"La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”,[4] no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[5] “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”[6] e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda.[7] Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden.” [8]
De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada.”[9] El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[10] que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.[11]
Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.
3.2. El actor considera que el inciso 2 del numeral 1 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, es inconstitucional porque permite que en las licitaciones públicas, se acuda al sistema de subasta inversa, donde lo único que cuenta es el precio, con lo cual se vulnera la regla general de la licitación pública como modalidad de selección de los contratistas del Estado y el interés general que debe guiar todas las actuaciones estatales. Igualmente, para el demandante la expresión “y no otorgarán puntaje, con excepción de lo previsto en el numeral 4 del presente artículo”, contenida el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, referente a la selección objetiva, priva a las entidades públicas de adjudicar el contrato a quien presente las mejores condiciones, cuando éstas resultan esenciales o determinantes para la ejecución de determinados contratos, al impedir que las condiciones de los proponentes relativas a su capacidad jurídica, condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización, sean tenidas en cuenta como factores de adjudicación que otorguen puntaje.
No sucede lo mismo con los cargos formulados contra la expresión “servicios” contenida en el artículo 2, numeral 2, literal a), parágrafos 3 y 5, y en el artículo 5, numeral 3, de la Ley 1150 de 2007, que reglamentan la modalidad de selección del contratista denominada selección abreviada, en la cual, según el accionante, no debería aceptarse la utilización del sistema de subasta inversa sino para la adquisición o suministro de bienes de condiciones técnicas uniformes, no para la contratación de servicios, pues se vulnera, por un lado, la libre competencia porque se hace caso omiso de las condiciones del oferente que son las que garantizan la adecuada ejecución del contrato, y por otro el interés general, puesto que se termina contratando siempre con quien ofrece el menor precio, sin tener en cuenta la manera como va a prestarse el servicio.
Encuentra la Sala que estos cuestionamientos surgen de un análisis fraccionado de las normas, del cual el actor concluye una infracción a la Constitución, sin que de su argumentación sea posible identificar cuáles son las razones constitucionales que justificarían la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “y servicios” contenida en el artículo 2, numeral 2, literal a), parágrafos 3 y 5, y en el artículo 5, numeral 3, de la Ley 1150 de 2007.
En efecto, aun cuando el demandante dirige sus cuestionamientos a la aplicación del sistema de subasta inversa para la contratación de servicios dentro del sistema de contratación abreviada, sólo señala como contrario a la Carta la utilización de la expresión “y servicios”, sin establecer una proposición jurídica completa con otros de los apartes del artículo 2 que regulan la posibilidad de que las entidades públicas establezcan en sus reglamentos cuándo se puede acudir a la figura de la subasta inversa.
Esta Corporación ha señalado que sólo se puede hacer una integración normativa,[17] cuando se presenta alguna de las siguientes circunstancias: (i) cuando la expresión demandada no tenga un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, sea absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada; (ii) cuando la disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas; y (iii) cuando la norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad. En el caso bajo estudio, ninguna de estas circunstancias excepcionales está presente.
En esa medida, la Corte Constitucional se abstendrá de pronunciarse de fondo en relación con los cargos contra la expresión “y servicios” contenida en el artículo 2, numeral 2, literal a), parágrafos 3 y 5, y en el artículo 5, numeral 3, de la Ley 1150 de 2007.
Pasa por lo tanto la Corte a resolver los problemas jurídicos planteados en relación con la potestad de configuración del legislador en materia de contratación estatal, para lo cual la Corte presentará brevemente la jurisprudencia constitucional sobre (i) la finalidad de la contratación estatal en el Estado Social de Derecho, (ii) la potestad de configuración legislativa en materia de contratación estatal, y (iii) la libertad de concurrencia. Luego procederá a examinar si el inciso 2 del numeral 1 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 y la expresión “y no otorgarán puntaje, con excepción de lo previsto en el numeral 4 del presente artículo”, contenida el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 desbordan los límites constitucionales.
Para la jurisprudencia constitucional la actividad contractual en el Estado social de derecho es una modalidad de gestión pública, regida por los principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, economía, imparcialidad y publicidad previstos en los artículos 209 y 123 de la Constitución Política como parámetros específicos del cumplimiento de la función administrativa y “en general, constituyen núcleo axiológico inherente a la filosofía del Estado social de Derecho.”[18]
El fin de la contratación pública en el Estado Social de Derecho está directamente asociado al cumplimiento del interés general, puesto que el contrato público es uno de aquellos “instrumentos jurídicos de los que se vale el Estado para cumplir sus finalidades, hacer efectivos los deberes públicos y prestar los servicios a su cargo, con la colaboración de los particulares a quienes corresponde ejecutar, a nombre de la administración, las tareas acordadas. De hecho, la contratación del Estado es una de las formas de actuación pública de mayor utilización, pues muchos sostienen que el contrato estatal surge con la propia consolidación del Estado moderno, pues cuando éste asume la responsabilidad de prestar los servicios y adelantar funciones para la defensa de los derechos de los administrados y, por ese hecho, aumenta la complejidad de las tareas a su cargo, necesita del apoyo, la intervención y la experiencia que aportan los particulares”.[19]
El interés general, además de guiar y explicar la manera como el legislador está llamado a regular el régimen de contratación administrativa, determina las actuaciones de la Administración, de los servidores que la representan y de los contratistas.[20]
Dentro de esta concepción, el contratista, además de estar vinculado al cumplimiento de las obligaciones generales de todo contrato, queda supeditado al cumplimiento de los fines del Estado, puesto que concreta el interés general que representa la continuidad y eficiencia en la prestación de los servicios públicos,[21] colaboración que no le impide la legítima obtención de utilidades, así como el cumplimiento de la función social que se requiere para la realización de dichos fines.
En este orden de ideas, la defensa del principio del interés general no sólo constituye la finalidad primordial sino el cimiento y la estructura de la contratación administrativa, y en esa medida todas las actividades que se desarrollan en torno a la contratación pública son preponderantemente regladas, quedando muy poco espacio para la discrecionalidad. De ahí, que el objetivo central del Estatuto de Contratación, Ley 80 de 1993, haya sido precisamente “disponer las reglas y principios que rigen los contratos de las entidades estatales”; y el de la ley que lo reforma, Ley 1150 de 2007, “introducir medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y dictar otras disposiciones generales sobre la contratación con recursos públicos.” La exposición de motivos del proyecto de ley de origen gubernamental que dio paso a la Ley 1150 de 2007 señala claramente su intención de realizar ajustes a la ley 80 de 1993, con el objeto de introducir medidas para mejorar la eficiencia y transparencia en la gestión contractual y contrarrestar la corrupción.[22]
Dada la evolución en materia de contratación pública y de las condiciones bajo las cuales los particulares contratan con el Estado, ya no se está ante reglas que buscan morigerar el poder exorbitante del Estado, sino ante reglas que pretenden satisfacer los principios que orientan la función administrativa, previstos en el artículo 209 de la Carta (igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad), y que imponen a las entidades estatales asegurar el cumplimiento de tales principios en los contratos que celebran.[23]
La reforma, según se anotó, tuvo como propósito general entender la contratación pública “como un instrumento dentro de la política de desarrollo del país” que responda a una realidad económica dinámica y cambiante para lo cual la mirada al derecho comparado y a las experiencias específicas de distintos organismos internacionales, como el Banco Mundial, fue fundamental principalmente en la intención de adecuar los procesos de selección a la naturaleza del objeto a contratar.[24]
De conformidad con lo dispuesto en el último inciso del artículo 150 de la Constitución Política, al Congreso de la República compete “expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional”. La jurisprudencia constitucional ha precisado que la expresión “estatuto general” no hace referencia en este caso particular a la tipología propia de las leyes marco o estatutarias, simplemente refleja el querer del constituyente de que exista un estatuto que regule toda la actividad contractual del Estado con arreglo a unos principios universales.[25]
En la Sentencia C-633 de 1996,[26] la Corte precisó que no existe identidad entre "estatuto" y “leyes estatutarias”, en primer lugar, porque el concepto estatuto es genérico y aplicable al conjunto normativo referente a una materia cualquiera, integrado por normas constitucionales, legales o de otro nivel, agrupadas o dispersas, en tanto las leyes estatutarias se caracterizan por estar destinadas, por la propia Constitución, a regular determinadas materias cuya enunciación, es taxativa; y en segundo lugar, porque la sola utilización de la palabra "estatuto", para distinguir un conjunto de normas, no puede conducir a la conclusión de que se está en presencia de una ley estatutaria o de una que debiera tramitarse como tal.
(i) De la Constitución no es posible inferir la obligación para el legislador de incorporar en un solo cuerpo normativo toda la legislación existente en materia contractual, pues si ésta hubiera sido la voluntad del constituyente, en el artículo 150 Fundamental se habría autorizado al Congreso de la República para expedir un estatuto único de contratación para el Estado y no un estatuto general como prevé la disposición constitucional.[27]
(ii) El mandato otorgado al Congreso de la República, en el artículo 150 de la Carta, para que dicte un estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional, implica el reconocimiento de una amplia libertad de configuración del legislador para diseñar un régimen legal cuya finalidad sea la de propender por el logro de los objetivos constitucionales del Estado Social de Derecho, toda vez que el cumplimiento de estas metas requiere del aprovisionamiento de bienes y servicios por parte de los órganos públicos mediante la contratación. En este orden de ideas, es innegable el carácter instrumental que ostenta el contrato estatal, puesto que no es un fin en sí mismo sino un medio para la consecución de los altos objetivos del Estado.[28]
(iii) En virtud de la potestad de configuración que se comenta el Congreso tiene libertad para regular los aspectos más significativos de la contratación pública como son los referentes a las cláusulas excepcionales, la clasificación de los contratos estatales, los deberes y derechos de las partes contratantes, la competencia y capacidad para contratar, principios fundamentales, nulidades, control de la gestión contractual, responsabilidad contractual, liquidación de los contratos y solución de las controversias contractuales, entre otros, todo dentro de los límites de razonabilidad y proporcionalidad y con arreglo a los parámetros constitucionales.[29]
La jurisprudencia constitucional ha reconocido que el derecho a la igualdad de oportunidades, aplicado a la contratación de la administración pública, se plasma en el derecho a la libre concurrencia u oposición, según el cual, “se garantiza la facultad de participar en el trámite concursal a todos los posibles proponentes que tengan la real posibilidad de ofrecer lo que demanda la administración.”[30]
En relación con la licitación pública, la Corte ha sostenido que salvaguarda la vigencia de los principios constitucionales de igualdad (artículo 13 CP) y de libre concurrencia (artículo 333 CP), el otorgar a todas las personas que reúnan la capacidad técnica, administrativa, económica y financiera, la oportunidad de presentar ofertas a la Administración y de obtener el derecho a ser beneficiario de la adjudicación del contrato, siempre y cuando presenten la propuesta más favorable.[31]
“El derecho a la igualdad en los contratos estatales se plasma en el derecho a la libre concurrencia u oposición, el cual garantiza la facultad de participar en el proceso licitatorio a todos los proponentes que tengan la real posibilidad de ofrecer lo que demanda la administración.”[32]
Como ya se señaló anteriormente, este principio no es de carácter absoluto sino relativo, toda vez que el ordenamiento jurídico en aras del interés público le impone ciertas limitaciones por mandado legal o constitucional[33], con el propósito de asegurar la capacidad civil, la ausencia de inhabilidades e incompatibilidades, y las calidades técnicas, profesionales y económicas y financieras que aseguren el cumplimiento del contrato.
Respecto a si el legislador excedió su ámbito de configuración legislativa en el inciso 2 del numeral 1 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, referente a la presentación de la oferta total o parcialmente de manera dinámica mediante subasta inversa en un proceso licitatorio, se debe precisar que la ley no definió el concepto como tampoco el procedimiento que se debe adelantar para tales efectos. Sólo previó que se lleva a cabo cuando la entidad estatal así lo determine en las condiciones que fije el reglamento.
El Gobierno Nacional expidió el Decreto reglamentario 2474 de 2008, y en el artículo 14 señaló que debía entenderse por subasta inversa.[34] No obstante, la norma fue suspendida provisionalmente por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en forma parcial, porque según se anotó en el auto “(…) a través del artículo 12, numeral 3, letra b), del Decreto 2474 de 2008, se estableció una alternativa no prevista en la ley para la evaluación de las propuestas frente a los procedimientos administrativos de selección por licitación y por selección abreviada, relacionada con la ponderación de elementos de calidad y precio que representen la mejor relación de costo-beneficio para la entidad, con lo cual se transgrede prima facie el artículo 273 superior, pues en virtud de esta disposición suprema, la forma como habrá de efectuarse tanto la evaluación de las propuestas como las condiciones bajo las cuales aquella deberá llevarse a cabo constituyen temas cuya regulación y definición se encuentran reservados a la ley” [35].[36]
De conformidad con la jurisprudencia constitucional antes citada, concluye la Corte que “el legislador cuenta con una amplia facultad para dictar el régimen de los contratos, tanto públicos[37] como privados.[38] En esta materia no está obligado a brindar idéntico tratamiento a cada materia contractual. Antes bien, la Carta le impone el deber de tener presente ciertas características de cada contrato, como ocurre en materia laboral (C.P. art. 53) o en contratación pública (C.P. art. 2). Ello implica que la situación de las partes frente al contrato no necesariamente se rigen por relaciones de igualdad, sino que, habida consideración de circunstancias particulares - sujetos del contrato, su objeto, etc.-, resulta necesario partir del reconocimiento de que se está en presencia de una situación de desigualdad, que define connotaciones especiales de cada contrato.”[39]
Es por esto que precisamente en lo referente a la contratación pública, la Constitución le impone al legislador la tarea de diseñar un modelo que tenga en cuenta la limitada autonomía contractual del Estado y la finalidad de la contratación pública: “Dentro de la misma finalidad, el Estado cuenta con instrumentos apropiados para alcanzar esos fines a través del ejercicio de la autonomía para contratar que detenta. De esta forma, los contratos de la administración pública no constituyen por sí mismos una finalidad sino que representan un medio para “(...) la adquisición de bienes y servicios tendientes a lograr los fines del Estado en forma legal, armónica y eficaz (...).”[40]
En relación con el no otorgamiento de puntaje a las condiciones del oferente, previsto en el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, de conformidad con el alcance que ha dado la Corporación al principio de libre concurrencia, encuentra la Sala que no vulnera el artículo 333 de la Carta, porque lo que garantiza la Constitución es la igualdad de oportunidades de acceso a la participación en un proceso de selección contractual (art. 13 CP), y la oposición y competencia en el mismo, de quienes tengan la real posibilidad de ofrecer lo que demanda la administración, en el marco de las prerrogativas de la libertad de empresa.
Para la Sala, en consecuencia, el legislador no excedió su ámbito de configuración legislativa porque (i) la facultad para reformar el régimen contractual es amplia respecto de los aspectos más significativos de la contratación pública, como en efecto lo es el principio de selección objetiva; y (ii) la competencia que se debe garantizar en el proceso de selección del contratista, es la de quienes tengan la real posibilidad de ofrecer lo que demanda la administración y no de cualquiera que tenga interés en contratar con el Estado. En consecuencia, declarará la exequibilidad del numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007.
Primero.- Declararse inhibida para pronunciarse de fondo en relación con los cargos formulados contra la expresión “y servicios” contenida en el artículo 2°, numeral 2, literal a), parágrafos 3° y 5°, y en el artículo 5°, numeral 3, de la Ley 1150 de 2007, por ineptitud sustancial de la demanda.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES el inciso segundo del numeral 1 del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007 y la expresión “y no otorgarán puntaje, con excepción de lo previsto en el numeral 4 del presente artículo”, contenido el numeral 1 del artículo 5° de la Ley 1150 de 2007, por el cargo analizado en la presente sentencia.
[1] Cita en particular la Sentencia C-476 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), que dice: “4. El tema de procedibilidad de la acción de inconstitucionalidad, ha sido tratado extensamente por esta Corte. De acuerdo con el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, son tres los requisitos que el ciudadano debe cumplir para instaurar la acción de inconstitucionalidad: i) debe referir con precisión la norma demandada, ii) el concepto de la violación y iii) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.//El primero de los elementos, la precisión de la norma acusada, consiste en la obligación de señalar las disposiciones acusadas como inconstitucionales y además transcribirlas. (…)// El segundo requisito, el concepto de la violación, implica la necesidad de 1) señalar las normas constitucionales que se consideren infringidas; 2) exponer el contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñen con las normas demandadas; y 3) presentar las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución. Sobre este último punto ha señalado esta Corporación que se requiere que las razones sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.”
[2] Sentencia 1087 de 2008 (MP. Nilson Pinilla Pinilla), Auto 122 de 2008 (MP. Jaime Araújo Rentería).
[3] Sentencia C-898 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214 del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la demanda.
[4] Sentencia C-143 de 1993 (MP. José Gregorio Hernández). Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3 de 1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428 de 1996 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[5] Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001 (MP. Álvaro Tafur Galvis), la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5 del Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella.”
[6] Sentencia C-504 de 1995 (MP. José Gregorio Hernández Galindo). La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador.
[7] Sentencia C-1544 de 2000 (MP. José Gregorio Hernández Galindo). La Corte se inhibió en esta oportunidad proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido las sentencias C-113 de 2000 (MP. José Gregorio Hernández Galindo), C-1516 de 2000 (MP. Cristina Pardo Schlesinger), y C-1552 de 2000 (MP. Alfredo Beltrán Sierra).
[8] En este mismo sentido pueden consultarse, además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1048 de 2000 (MP. José Gregorio Hernández Galindo), C-011 de 2001 (MP. Álvaro Tafur Galvis), entre otras.
[9] Sentencia C-568 de 1995 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz). La Corte se declaró inhibida para resolver la demanda en contra de los artículos 125, 129, 130 y 131 de la Ley 106 de 1993, puesto que la demandante no estructuró el concepto de la violación de los preceptos constitucionales invocados.
[10] Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (MP. Jaime Córdoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (MP. José Gregorio Hernández Galindo), C-519 de 1998 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (MP. Álvaro Tafur Galvis), C-380 de 2000 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (MP. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.
[11]Sentencia C-447 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero). La Corte se declaró inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.
[12] Sentencia C-447 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero), ya citada.
[13] Sentencia C-504 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz). La Corte declaró exequible en esta oportunidad el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos comparables.” Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.
[14] Sentencia C-447 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[15] Sentencia C-269 de 1995 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz). Este fallo que se encargó de estudiar la Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1, literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos de conveniencia.
[16] Son estos los términos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en la C-090 de 1996 (MP. Antonio Barrera Carbonell), C-357 de 1997 (MP. José Gregorio Hernández Galindo), C-374 de 1997 (MP. José Gregorio Hernández Galindo), C-012 de 2000 (MP. Alfredo Beltrán Sierra), C-040 de 2000 (MP. Fabio Morón Díaz), C-645 de 2000 (MP. Alejandro Martínez Caballero), C-876 de 2000 (MP. Alejandro Martínez Caballero), C-955 de 2000 (MP. José Gregorio Hernández Galindo), C-1044 de 2000 (MP. Fabio Morón Díaz), C-052 de 2001 (MP. Álvaro Tafur Galvis), C-201 de 2001 (MP. José Gregorio Hernández Galindo).
[17] Ver entre muchas otras la sentencia C-539 de 1999 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[18] Sentencia C-088 de 2000 (MP. Fabio Morón Díaz). Reiterada en la sentencia C-372 de 2002 (MP. Jaime Córdoba Triviño).
[19] Sentencia C-932 de 2007 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[20] Sentencia C-128 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis).
[22] Exposición de motivos del proyecto de Ley 20 de 2005, Senado” en Gaceta del Congreso No. 458, 2005.
[23] ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.//Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la Ley.” Por su parte el artículo 23 de la Ley 80 de 1993 dispone: “De Los Principios de las Actuaciones Contractuales de las Entidades Estatales. Las actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal se desarrollarán con arreglo a los principios de transparencia, economía y responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la función administrativa. Igualmente, se aplicarán en las mismas las normas que regulan la conducta de los servidores públicos, las reglas de interpretación de la contratación, los principios generales del derecho y los particulares del derecho administrativo.”
[24] Documento Conpes No. 3186. “Una política de Estado para la eficiencia y la transparencia en la contratación pública”. Bogotá, Julio 31 de 2002, p. 19. Posteriormente, se adoptó el CONPES 3249 “Política de Contratación Pública para un Estado Gerencial , el 20 de octubre de 2003, el cual contó con el apoyo del Banco Mundial, y del cual se desprendió un estudio denominado “Informe de Evaluación de Adquisiciones del País” –CPAR, el cual identificó como principales fallas de la contratación pública: i) dispersión normativa que convirtió la aplicación de la Ley 80 en una cosa casi excepcional; ii) procesos de selección rígidos; iii) inexistencia de armonización entre normas presupuestales y normas contractuales y iv) existencia de vacíos normativos que facilitan la corrupción.
[25] Sentencia C-949 de 2001 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
[26] MP. José Gregorio Hernández Galindo.
[27] Sentencia C-949 de 2001 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
[28] “El contrato del Estado no es un fin en sí mismo, no agota su causa en el equilibrio de prestaciones determinadas, sino que todo el negocio se coloca en bloque al servicio de un interés público polifacético y móvil. Este fin es el verdadero fundamento del contrato del Estado, de tal forma que cuando aquel se desconecta de este, debe procederse a su modificación”, ha dicho José Ignacio Monedero Gil en “Doctrina del Contrato del Estado”. Fábrica Nacional de Moneda y Timbre. 1977. Madrid. Citado en la Sentencia C-949 de 2001 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
[29] Sentencia C-949 de 2001 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
[30] Sentencia C-815 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
[31] Sentencia SU-713 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
[32] Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 30 de enero de 2003. Consejero ponente: Ricardo Hoyos Duque. Radicación No. 11001-03-26-000-2002-0032-01(23058). Por su parte la jurisprudencia constitucional ha sostenido que “el principio de igualdad en la contratación administrativa puede concretarse, entre otras, en las siguientes reglas: i) todos los interesados tienen el derecho a ubicarse en igualdad de condiciones para acceder a la contratación administrativa, ii) todas las personas tienen derecho a gozar de las mismas oportunidades para participar en procesos de selección de contratistas, iii) los pliegos de condiciones, los términos de referencia para la escogencia de los contratistas y las normas de selección deben diseñarse de tal manera que logren la igualdad entre los proponentes, iv) el deber de selección objetiva del contratista impone evaluación entre iguales y la escogencia del mejor candidato o proponente y, v) los criterios de selección objetiva del contratista y de favorabilidad de las ofertas no excluye el diseño de medidas de discriminación positiva o acciones afirmativas en beneficio de grupos sociales tradicionalmente discriminados.” Ver SC-862 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[33] “(…) Es un principio relativo, no absoluto o irrestricto, porque el interés público impone limitaciones de concurrencia relativas, entre otras, a la naturaleza del contrato y a la capacidad e idoneidad del oferente (…)” Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 19 de julio de 2001. Consejero ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez. Radicación número: 11001-03-26-000-1996-3771-01(12037). Actor: Asociación Colombiana de Ingenieros Constructores, Acic.
[34] “Artículo 14. Presentación de la oferta de manera dinámica mediante subasta inversa. De conformidad con el inciso segundo del numeral 1 del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007, y para los efectos del presente artículo, se entiende por subasta inversa para la presentación de la oferta, la puja dinámica efectuada electrónicamente, mediante la cual los oferentes, durante un tiempo determinado, ajustan su oferta respecto de aquellas variables susceptibles de ser mejoradas, con el fin de lograr el ofrecimiento que representa la mejor relación costo-beneficio para la entidad, de acuerdo con lo señalado en el pliego de condiciones.// El pliego de condiciones señalará si en el proceso de licitación de que se trate procede la presentación total o parcial de la oferta de manera dinámica mediante subasta inversa. Tal método sólo se empleará cuando se aplique la alternativa de evaluación de la mejor relación de costo-beneficio a que se refiere el literal b) del numeral 3 del artículo 12 del presente decreto.// Cuando se use para la presentación de la totalidad de la propuesta, el sistema permitirá, mediante lances sucesivos ascendentes o descendentes según se defina para cada variable, obtener de manera automática la relación costo-beneficio de cada propuesta. En el evento de ser utilizado para configurar una porción de las variables de la oferta, el mismo permitirá obtener la mejor postura de cada oferente en relación con cada una de las variables sometidas al procedimiento.// En la fecha señalada en el pliego de condiciones los oferentes presentarán los documentos que acrediten la capacidad jurídica y el cumplimiento de las condiciones exigidas en relación con la experiencia, capacidad administrativa, operacional y financiera requerida por la entidad. En el caso de una conformación dinámica parcial de la oferta, a los documentos señalados se acompañará el componente de la oferta que no es objeto de conformación dinámica.//La entidad dentro del plazo previsto en el pliego de condiciones verificará el cumplimiento de los requisitos y condiciones señalados en el numeral anterior, con el fin de determinar cuáles de los oferentes pueden continuar en el proceso de selección. Con los oferentes habilitados, en la fecha y hora previstas en el pliego de condiciones, se realizará la subasta inversa para la conformación dinámica de la oferta.//En dicha subasta, los proponentes, en relación con aquellos aspectos de la oferta que incluyan variables dinámicas de conformidad con el pliego de condiciones, presentarán un proyecto de oferta inicial, que podrá ser mejorado mediante la realización de posturas sucesivas, hasta la conformación de su oferta definitiva, entendiendo por esta, la última presentada para cada variable dentro del lapso de la subasta.//Se tomará como definitiva la propuesta de oferta inicial que haya realizado el oferente que no hizo uso de su derecho a presentar posturas, una vez concluido el tiempo previsto para el efecto.//En ningún caso el precio ofrecido será la única variable sometida a conformación dinámica.//La herramienta electrónica que se emplee deberá permitir que en todo momento el proponente conozca su situación respecto de los demás competidores y únicamente en relación con el cálculo del menor costo evaluado. Si la subasta recae únicamente sobre algunas variables, las que no admiten mejora deben haber sido previamente evaluadas y alimentadas en el sistema, de manera que este pueda ante cualquier lance efectuar el cálculo automático del menor costo evaluado.//Al término de la subasta, se adjudicará el contrato a quien haya presentado la oferta con la mejor relación costo-beneficio, de conformidad con lo previsto en el artículo 12 del presente decreto. El texto subrayado fue suspendido provisionalmente por el Consejo de Estado mediante Auto fechado 27 de mayo de 2009. CP. Mauricio Fajardo Gómez. Radicación No. 2009-00035-00(36.601).
[35] Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 27 de mayo de 2009. CP. Mauricio Fajardo Gómez. Radicación No. 2009-00035-00(36.601).
[36] La misma sección suspendió también provisionalmente los efectos del artículo 44 (procedimiento de menor cuantía) del Decreto 2474 de 2008, al considerar que: “(…) de la sola confrontación de las normas citadas, salta a la vista para la Sala que el artículo 44 del Decreto 2474 de 2008 ciertamente vulnera de manera flagrante el numeral 2 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, por cuanto el Gobierno Nacional en el reglamento no estableció, como lo ordena esta norma de la ley de contratación pública, una etapa que permita a los oferentes en el proceso de selección abreviada por menor cuantía conocer y controvertir los informes y el concepto de la evaluación de sus propuestas con antelación a la adjudicación del contrato.” Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio. Rad. No. 11001-03-26-000-2009-00024-00(36476).
[37] Ver, entre otras, las sentencias C-772 de 1998 (MP. Fabio Morón Díaz) y C-897 de 1999 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[38] Ver, entre otras, sentencias C-232 de 1997 (MP. Jorge Arango Mejía) y C-269 de 1999 (MP. Martha Victoria Sáchica Méndez).
[39] Sentencia C-1514 de 2000 (MP. Martha Sáchica Méndez).
[40] Sentencia C-449 de 1992 (MP. Alejandro Martínez Caballero).