Source: http://www.legal.unal.edu.co/sisjurun/normas/Norma1.jsp?i=42571
Timestamp: 2017-09-21 14:10:27
Document Index: 159924224

Matched Legal Cases: ['Artículo 12', 'Artículo 2', 'Artículo 12', 'artículo 411', 'Artículo 2', 'Artículo 52', 'Artículo 53', 'Artículo 1524', 'Artículo 1525', 'ARTÍCULO 39', 'Artículo 52']

Concepto 46 de 2009 Oficina Jurídica Nacional
CONCEPTO No. 46
Memorando 735
Para: Doctora Ángela María González Lozada. Gerente Nacional Financiera y Administrativa.
Referencia: Memorando 313-T del 27 de abril y recibido el 29 de abril de 2009. Solicitud de concepto.
Con el fin de dar respuesta al Memorando de la referencia, en el cual efectúa consulta a esta Oficina relacionada con determinar la viabilidad de eliminar el contenido de los parágrafos de los artículos 52 y 53 de la Resolución de Rectoría No. 079 del 28 de enero de 2009 "Por la cual se reglamentan los viáticos y gastos de viaje, auxilio de viaje, auxilio o gasto de marcha, gastos de transporte y estadía y gastos por concepto de adquisición de bienes y servicios, avances y legalizaciones en la Universidad Nacional de Colombia", y la legalidad de facultar a los tesoreros para negarse a devolver los dineros descontados de los salarios y prestaciones, y honorarios por concepto de avances no legalizados conforme a las condiciones y plazos previamente pactados, de manera atenta manifiesto lo siguiente:
- Decreto 3135 de 1968.
- Sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 7 de junio de 2002. Expediente 7360
- Sentencia del 30 de marzo de 2006. Expediente 25662 del Consejo de Estado.
- Descuentos del salario
Mediante el oficio de la referencia, se plantea la siguiente situación:
"En atención a que por solicitud de los diferentes sedes de la Universidad se deben realizar ajustes a la Resolución de Rectoría No. 079 del 28 de enero de 2009, "Por la cual se reglamentan los viáticos y gastos de viaje, auxilio de viaje, auxilio o gasto de marcha, gastos de transporte y estadía y gastos por concepto de adquisición de bienes y servicios, avances y legalizaciones en la Universidad Nacional de Colombia" y con el ánimo de avanzar en la consolidación del proyecto de la nueva resolución antes mencionada, esta Gerencia propone eliminar el contenido de los parágrafos de los artículos 52 y 53 de la citada resolución, con los cuales se establece el procedimiento para la devolución de los avances descontados por no haberse legalizado oportunamente, cuando los empleados docentes y administrativos o los contratistas presenten extemporáneamente los documentos de legalización.
La Gerencia fundamenta su propuesta de eliminar tales disposiciones en las siguientes razones:
La autorización para el descuento del avance no legalizado se otorga en forma expresa por el docente o administrativo quien al firmar el formato de descuento acepta, para cada evento, que en caso de incumplir con su obligación de legalizar la suma de dinero que le ha sido entregada por concepto de avance, tal suma le sea descontada de sus salario (sic) o prestaciones sociales. En este mismo sentido, el contratista autoriza a la Universidad a descontar de sus honorarios, el valor del avance entregado y no legalizado oportunamente.
En ese orden de ideas, para las partes tanto en la relación laboral como en la relación contractual son claras las condiciones bajo las cuales se otorga un avance en dinero y han sido aceptados los plazos para su legalización y las consecuencias de no hacerlo en la forma y tiempo debidos.
A partir de la fecha en que se vence el plazo para cumplir con la obligación de legalizar el avance, la Universidad está obligada a iniciar el proceso administrativo tendiente al descuento de las sumas de dinero autorizadas con el ánimo de salvaguardar sus intereses patrimoniales. El hecho de efectuar el trámite de devolución de estos dineros implica no solo coadyuvar el incumplimiento de las obligaciones del contratista o del docente y administrativo, sino que además genera desgaste y desorden administrativo.
Por lo anteriormente expuesto, de manera atenta solicitamos su concepto jurídico en relación con la legalidad de una disposición mediante la cual se faculte a los tesoreros para negarse a devolver los dineros descontados de los salarios y prestaciones sociales y honorarios por concepto de avances no legalizados conforme a las condiciones y plazos previamente pactados. (...)".
¿Es viable establecer mediante una norma interna de la Universidad Nacional de Colombia, que los tesoreros se nieguen a devolver los dineros descontados de los salarios y prestaciones sociales de los servidores públicos y honorarios de los contratistas correspondientes al monto de los avances no legalizados conforme a las condiciones y plazos previamente pactados?
Sí, siempre y cuando se establezca que los servidores públicos efectuaran una autorización para realizar el descuento a sus salarios y/o prestaciones sociales, cuando no efectúan la legalización de los avances dentro de las condiciones y plazos establecidos, de acuerdo con lo señalado en el Artículo 12 del Decreto 3135 de 1968 que indica que para que se efectúe un descuento sobre el salario y/o las prestaciones sociales, el tesorero previamente debe haber sido autorizado para tal efecto por el respectivo servidor público.
En el caso de los contratistas, debido a que ellos han celebrado una orden de servicios con la Universidad Nacional de Colombia, en la cual existe un acuerdo de voluntades, de conformidad con el Artículo 2 del Acuerdo No. 002 de 2008 del Consejo Superior Universitario, se les puede aplicar la norma interna que autorice la no devolución del dinero descontado de sus honorarios correspondientes al valor de los avances no legalizados dentro de los plazos y las condiciones establecidos por la Universidad Nacional de Colombia.
a. Para los servidores públicos:
En el caso de los servidores públicos vinculados a la Universidad Nacional de Colombia, en el momento de hacer el trámite pertinente para solicitar un avance, deberá manifestar por escrito la autorización para que en el caso de no realizar dentro de los términos establecidos por la norma interna de la Universidad Nacional de Colombia, la legalización del respectivo avance, le sean descontados de su salario y de sus prestaciones sociales el monto equivalente al autorizado por dicho avance.
La manifestación escrita en la que autoriza el respectivo descuento, se encuentra consagrada en el Decreto 3135 de 1968 "Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el Sector Público y el Privado, y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales" que en el Artículo 12 indica:
"Los habilitados, cajeros y pagadores no pueden deducir suma alguna de los sueldos de los empleados y trabajadores sin mandamiento judicial o sin orden escrita del trabajador, a menos que se trate de cuotas sindicales, de previsión social, de cooperativas o de sanción disciplinaria conforme a los reglamentos.
Es embargable hasta la mitad del salario para el pago de las pensiones alimenticias de que trata el artículo 411 del Código Civil y de las demás obligaciones que para la protección de la mujer o de los hijos establece la ley. En los demás casos, sólo es embargable la quinta parte del exceso del respectivo salario mínimo legal". (Negrilla fuera del texto).
De acuerdo con la norma anterior, el servidor público vinculado a la Universidad Nacional de Colombia, debe autorizar por escrito que se le deduzca o retenga una suma de dinero del monto de los salarios y prestaciones en dinero, por no cumplir con los términos establecidos en la norma interna para realizar la legalización de avance.
b. Para las personas naturales contratadas por la Universidad Nacional de Colombia mediante orden contractual:
El Artículo 2 del Acuerdo No. 002 de 2008 del Consejo Superior Universitario "Por el cual se adopta el régimen que contiene las normas generales de los acuerdos voluntades en la Universidad Nacional de Colombia" establece "Para el cumplimiento de sus fines, misión y funciones, la Universidad puede celebrar toda clase de acuerdos, convenios, contratos y órdenes contractuales, con entidades públicas y privadas, personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, según las disposiciones contenidas en el presente Acuerdo y, en los casos en que sea pertinente y aplicable, las reglamentaciones expedidas por la Universidad, las normas de ciencia y tecnología, las normas de derecho privado o las demás que regulen este tema de manera específica".
En virtud de un contrato de prestación de servicios siempre y cuando esté establecido dentro del mismo, la persona contrae una serie de obligaciones que en virtud del objeto contractual debe cumplir lo que implica que debe dar cumplimiento a las normas internas de la Universidad.
Es importante señalar que debido a que el avance lo único que pretende es anticipar la entrega de un dinero para cubrir gastos por concepto de viáticos, transporte, estadía, o para la adquisición de bienes y/o servicios que se adquieran para atender las erogaciones urgentes e imprescindibles, el funcionario o contratista que lo tramitó debe tener conocimiento previo que debe legalizar dicho avance dentro de los términos establecidos, por cuanto la inobservancia de estos requisitos en virtud de la autorización suscrita al momento de solicitar el avance, implica la deducción correspondiente que se haga de su salario y de las prestaciones sociales, o sus honorarios según el vinculo que se tiene con la Universidad.
Así las cosas, el propósito de la norma interna de la Universidad, en la que se disponga que una vez el servidor público o contratista solicita el avance, deberá expresar su consentimiento para que en el caso en que no legalice el avance solicitado dentro de las condiciones y plazos previamente pactados, contrae una obligación con la Universidad, y esa suma de dinero será descontada de su salario y prestaciones sociales o de sus honorarios respectivamente.
¿Es legal establecer una norma interna que indique que no se devuelve el dinero correspondiente al monto de los avances legalizados extemporáneamente por los servidores públicos o contratistas?
No, debido a que la Universidad Nacional de Colombia estaría incurriendo en un enriquecimiento sin justa causa, en caso de no devolver el monto descontado a los servidores públicos o contratistas, cuando efectúan la legalización de los avances por fuera de los términos y condiciones establecidos por la Universidad.
Los Artículos 52 y 53 de la Resolución 079 de 2009 de la Rectoría "Por la cual se reglamentan los viáticos y gastos de viaje, auxilio de viaje, auxilio o gasto de marcha, gastos de transporte y estadía y gastos por concepto de adquisición de bienes y servicios, avances y legalizaciones en la Universidad Nacional de Colombia" señalan:
"Artículo 52. El valor del avance no legalizado por parte del docente o administrativo, dentro del término establecido en la presente resolución, se descontará, previa verificación de la capacidad de endeudamiento por parte de la Oficina de Personal o de la dependencia que haga sus veces, del sueldo o de las prestaciones sociales, teniendo como soporte la documentación enviada por parte de la dependencia encargada de efectuar la legalización.
PARÁGRAFO. Cuando se realice un descuento de nómina por concepto de avance no legalizado, y posteriormente el responsable del avance realiza la legalización del mismo, la tesorería o dependencia que haga sus veces, deberá llevar a cabo la devolución del dinero retenido de su sueldo o prestaciones sociales. Lo anterior, sin perjuicio de la respectiva notificación por parte de la dependencia encargada de efectuar la legalización, del avance no legalizado a la Oficina de Control Interno Disciplinario o dependencia que haga sus veces.
Artículo 53. Los avances no legalizados girados a contratistas se deberán descontar del saldo de la respectiva orden contractual.
PARÁGRAFO. Cuando se realice un descuento a un contratista por concepto de avance, no legalizado, y posteriormente el responsable del avance efectúe la legalización del mismo, la dependencia encargada de efectuar la legalización, deberá llevar a cabo el giro de los valores descontados, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en la orden contractual".
De acuerdo con lo contemplado en los dos Parágrafos de los Artículos 52 y 53 de la Resolución No. 079 de 2009, si el servidor público o contratista, legalizó por fuera del término establecido el avance, la dependencia correspondiente debe hacer devolución del dinero retenido, o realizar el giro de los valores descontados.
Si un servidor público o un contratista, realiza la legalización del avance extemporáneamente, cuando ya se le haya descontado el dinero equivalente de su salario o prestaciones sociales o de la orden contractual, y una norma interna de la Universidad indicara que no se le puede devolver el dinero ya descontado, significa que se estaría beneficiando dos veces por los recursos obtenidos por un mismo concepto, el del avance legalizado extemporáneamente y el del descuento realizado al contratista o al servidor público, lo cual carece de una causa que justifique este doble pago.
Por lo tanto, se estaría incurriendo en un enriquecimiento sin causa, tal como se señala en el Código Civil Colombiano:
"Artículo 1524. No puede haber obligación sin causa real y lícita; pero no es necesario expresarla. La pura liberalidad o beneficencia es causa suficiente.
Artículo 1525. No podrá repetirse lo que se haya dado o pagado por un objeto o causa ilícita a sabiendas".
En Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Casación Civil, Expediente 7360, del 7 de junio de 2002, con Ponencia del Magistrado Silvio Fernando Trejos Bueno, indicó:
"Sobre la acción de enriquecimiento sin causa o actio in rem verso, de antaño la jurisprudencia de esta corporación ha precisado los requisitos que la estructuran, e invariablemente los ha considerado bajo la idea de que son acumulativos o concurrentes, y por lo tanto todos deben estar presentes para que esa acción pueda resultar exitosa. Tales son:
2. Que haya un empobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por el enriquecimiento haya costado algo al empobrecido, o sea que a expensas de éste se haya efectuado el empobrecimiento. Es necesario aclarar que la ventaja del enriquecido puede variar de la desventaja del empobrecido, o, a la inversa, la desventaja de éste derivar de la ventaja de aquél.
En el enriquecimiento torticero, causa y título son sinónimos, por cuyo motivo la ausencia de causa o falta de justificación en el enriquecimiento, se toma en el sentido de que la circunstancia que produjo el desplazamiento de un patrimonio a otro no haya sido generada por un contrato o un cuasi- contrato, un delito o un cuasidelito, como tampoco por una disposición expresa de la ley.
4. Para que sea legitimada en la causa la acción de in rem verso, se requiere que el demandante, a fin de recuperar el bien carezca de cualquiera otra acción originada por un contrato, un cuasi- contrato, un delito, un cuasi - delito, o de las que brotan de los derechos absolutos.
5. La acción in rem verso no procede cual con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley. (G.J.T. XLIV Págs. 474 y (sic) 474).
Dicha jurisprudencia ha sido reiterada en múltiples oportunidades como dan cuenta, entre otras, las Gacetas judiciales XLVIII pág. 130. L pág. 40 y LXXXI pág. 731; y en el mismo sentido pero especialmente en torno al carácter subsidiario de la acción, más recientemente en la Sentencia 124 del 10 de diciembre de 1999 y en la sentencia de 28 de agosto de 2001, expediente 6673.(...)"
En el mismo sentido, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, en Sentencia del 30 de marzo de 2006, Expediente 25662 con Ponencia del Consejero Ramiro Saavedra Becerra manifestó:
ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA.-
Jurisprudencial y doctrinalmente, la teoría del "enriquecimiento sin causa" parte de la concepción de justicia como el fundamento de las relaciones reguladas por el Derecho, noción bajo la cual no se concibe un traslado patrimonial entre dos o más personas, sin que exista una causa eficiente y justa para ello. Por lo tanto, el equilibrio patrimonial existente en una determinada relación jurídica, debe afectarse - para que una persona se enriquezca, y otra se empobrezca - mediante una causa que se considere ajustada a derecho.
Con base en lo anterior se advierte que para la configuración del "enriquecimiento sin causa", resulta esencial no advertir una razón que justifique un traslado patrimonial, es decir, se debe percibir un enriquecimiento correlativo a un empobrecimiento, sin que dicha situación tenga un sustento fáctico o jurídico que permita considerarla ajustada a derecho. De lo hasta aquí explicado se advierten los elementos esenciales que configuran el enriquecimiento sin causa, los cuales hacen referencia a: i) un aumento patrimonial a favor de una persona; ii) una disminución patrimonial en contra de otra persona, la cual es inversamente proporcional al incremento patrimonial del primero; y iii) la ausencia de una causa que justifique las dos primeras situaciones.
La Sala se adentrara en el estudio del tercer elemento constitutivo de la teoría, toda vez que no se advierte su configuración en el caso de autos. (...)
1.2. El fundamento de la figura frente al Derecho actual.
Sin embargo, aunque en la actualidad los injustos desplazamientos patrimoniales subsisten, y con ello, la necesidad de enmendar situaciones abiertamente injustas; lo cierto del caso es que los actuales niveles de desarrollo y evolución difieren del grado evolutivo que rodeó el origen del "enriquecimiento sin causa", puesto que las relaciones jurídicas han llegado a un grado de regulación y perfeccionamiento, en el que el "enriquecimiento injustificado" ha pasado a ser una situación de rara utilización como medio de administrar justicia. Tan cierto es lo anterior, que la "actio in rem verso" tiene un carácter subsidiario, tal como lo ha previsto la Corte Suprema de Justicia, al anotar que no se debe estar frente a una situación nacida de las tantas relaciones jurídicas previstas en el ordenamiento jurídico, que tienen formas especificas de resolver sus desequilibrios. Al respecto se afirmó:
"Sobre la acción de enriquecimiento sin causa o actio in rem verso, de antaño la jurisprudencia de esta corporación ha precisado los requisitos que la estructuran, e invariablemente los ha considerado bajo la idea de que son acumulativos o concurrentes, y por lo tanto todos deben estar presentes para que esa acción pueda resultar exitosa. Tales son: (...)
"4. Para que sea legitimada en la causa la acción de in rem verso, se requiere que el demandante, a fin de recuperar el bien carezca de cualquiera otra acción originada por un contrato, un cuasi-contrato, un delito, un cuasi-delito, o de las que brotan de los derechos absolutos".
"Por lo tanto, carece igualmente de la acción de in rem verso el demandante que por su hecho o por su culpa perdió cualquiera de las otras vías de derecho. Él debe sufrir las consecuencias de su imprudencia o negligencia"1.
A manera de ejemplo, se citarán las normas de la Ley 80 de 1993 que establecen claramente algunos de los requisitos de existencia de un contrato estatal:
"ARTÍCULO 39. DE LA FORMA DEL CONTRATO ESTATAL. Los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito y no requerirán ser elevados a escritura pública, con excepción de aquellos que impliquen mutación del dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles y, en general, aquellos que conforme a las normas legales vigentes deban cumplir con dicha formalidad.
Las entidades estatales establecerán las medidas que demande la preservación, inmutabilidad y seguridad de los originales de los contratos estatales. (...)
Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto. (..)" (negrilla fuera de texto)
En este punto cabe aclarar entonces, que la figura del "enriquecimiento sin causa" es un elemento corrector de posibles situaciones injustas, cuya prevención y remedio han escapado de las previsiones jurídicas. De esta manera, el enriquecimiento sin causa nace y existe actualmente, como un elemento supletorio de las disposiciones normativas, que provee soluciones justas en los eventos de desequilibrios patrimoniales injustificados, no cubiertos por el Derecho.(...)".
Por lo tanto, en caso de no devolver el dinero descontado a los servidores públicos y/o contratistas por no legalizar dentro de los términos y condiciones establecidas en la norma el avance otorgado, la Entidad estaría recibiendo dos recursos por un mismo avance, en detrimento del patrimonio del servidor público o contratista, por lo cual se ajusta a los presupuestos establecidos para que se configure un enriquecimiento sin causa para la Universidad.
Así las cosas, no tendría sustento legal expedir una norma que dispusiera que no se pueden devolver los dineros descontados a los servidores públicos o contratistas que han efectuado la legalización extemporánea de los avances otorgados y a quienes se les hizo el respectivo descuento de sus salarios, prestaciones sociales o de las ordenes contractuales respectivamente, por cuanto se configuraría el enriquecimiento sin causa por parte de la Universidad Nacional de Colombia. Por lo tanto, se debe mantener el contenido de los Parágrafos de los Artículos 52 y 53 de la Resolución No. 079 de 2009.
Igualmente, se debe mantener en el Parágrafo del Artículo 52, que en el caso de los servidores públicos que no hayan efectuado la legalización de los avances dentro de los términos establecidos, se debe comunicar por parte de la dependencia encargada de efectuar la respectiva legalización, a la Oficina de Control Interno Disciplinario o dependencia que haga sus veces.
1. Con relación a los servidores públicos es viable efectuar el descuento sobre los salarios y prestaciones sociales por parte de los tesoreros, cuando no se han legalizado los avances conforme a las condiciones y plazos que indica la norma interna, siempre y cuando al momento de solicitar el avance se haya realizado una autorización por escrito, en el que el funcionario manifieste su consentimiento para que se realice el descuento por concepto de avances no legalizados conforme a las condiciones y plazos previamente pactados.
2. Con relación a las personas que suscriben contratos de prestación de servicios con la Universidad Nacional de Colombia, se les aplica no solamente el Acuerdo 002 de 2008, sino todas aquellas reglamentaciones expedidas por la Universidad, por lo tanto, si por medio de una disposición interna se determina la obligación de legalizar los avances en un término definido, se les aplica a los contratistas esta norma, sin distinción alguna, y la autorización que para el efecto se expida debe referirse a que en caso de no legalizar los avances en las condiciones y plazos previamente pactados, el dinero equivalente debe ser descontado de sus honorarios.
3. No es jurídicamente viable expedir una norma interna que disponga que no se pueden devolver los dineros descontados de los salarios y prestaciones sociales o de los honorarios, cuando el servidor público o contratista ha legalizado extemporáneamente el avance otorgado, toda vez que no devolver el dinero implica que la Universidad estaría incurriendo en un enriquecimiento sin causa, en detrimento del patrimonio del funcionario público o contratista. Por lo anterior, se debe mantener el contenido de los Parágrafos de los Artículos 52 y 53 de la Resolución No. 079 de 2009.
NOTASDE PIE DE PÁGINA:
1 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 7 de junio de 2002. Exp. 7360. M.P. Silvio Fernando Trejos Bueno).