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Timestamp: 2020-05-25 20:53:26
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Notificaciones administrativas, suspe...
Notificaciones administrativas, suspensión y reanudación de plazos en tiempos de alarma
9. ¿Y si la notificación debe ser objeto de publicación por infructuosa?
El Consultor de los Ayuntamientos, 31 de Marzo de 2020, Wolters Kluwer
LA LEY 3838/2020
Ante el inédito escenario jurídico generado por el estado de alarma, se plantean una serie de cuestiones sobre cómo afecta a la producción de actos administrativos, desde el punto de vista de su notificación, dada la suspensión de trámites administrativos y la interrupción de plazos.
El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (LA LEY 3343/2020), por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, prorrogado por Real Decreto 476/2020, de 27 de marzo (LA LEY 4273/2020), contempla en su Disposición Adicional Tercera la suspensión de términos y la interrupción de plazos para la tramitación de los procedimientos administrativos, regulación que se ha visto modificada en su redacción por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo (LA LEY 3654/2020), y que plantea en su aplicación algunos interrogantes en relación con las notificaciones administrativas, la posibilidad de seguir notificando durante la vigencia del estado de alarma y cómo proceder tras la reanudación de plazos, a los que intentaremos dar una respuesta desde una interpretación finalista y orientada a la defensa del interés general.
El marco normativo descrito debe completarse con la regulación del establecimiento de la limitación a la libertad de circulación, impuesta por el Real Decreto-Ley de 12 de marzo (LA LEY 3234/2020), por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19, modificado por el Real Decreto de 12 de marzo, se ha visto más limitada con el Real Decreto-ley 10/2020, de 29 de marzo (LA LEY 4281/2020), por el que se regula un permiso retribuido recuperable para las personas trabajadoras por cuenta ajena que no presten servicios esenciales, con el fin de reducir la movilidad de la población en el contexto de la lucha contra el COVID-19. Marco normativo al que ha venido a unirse el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo (LA LEY 4471/2020), por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, que contiene también algunas precisiones de interés respecto a esta materia.
Con las presentes reflexiones no se pretende realizar un trabajo doctrinal sobre las notificaciones, sino simplemente formular algunas preguntas derivadas del inédito escenario jurídico generado por el estado de alarma y cómo afecta a la producción de actos administrativos, desde el punto de vista de su notificación, dada la suspensión de trámites y la interrupción de plazos reseñada. Para ello, realizaremos un recorrido por las principales cuestiones que se plantean, desde el enfoque práctico en modelo de pregunta rápida, en base al siguiente esquema:
Antes de comenzar debemos recordar un par de reglas básicas en relación con el impacto de la notificación sobre el acto administrativo. El artículo 40 LPAC (LA LEY 15010/2015) recoge la inmediata validez y eficacia de los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo, al establecer se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. Ahora bien, la eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior, y es ahí donde entran en juego las diferentes situaciones a las que habrá que hacer frente tanto en relación con actos administrativos dictados con anterioridad a la declaración del estado de alarma, como durante el mismo y tras su finalización con la reanudación de los plazos, desde la consideración del trámite de notificación como esencial para la validez y garantías del procedimiento.
Para encuadrar adecuadamente las preguntas y respuestas debemos señalar que cuando finalice el estado de alarma nos encontraremos, básicamente, ante los siguientes escenarios
1. Actos administrativos dictados y notificados antes de la declaración del estado de alarma con plazos abiertos de recurso, subsanación de documentación, requerimiento de información, convocatorias públicas, etc.
2. Actos administrativos dictados durante el estado de alarma pero notificados con la advertencia de suspensión de plazos.
3. Actos administrativos dictados durante la vigencia del estado de alarma pero en los que se ha levantado la suspensión por contar con el consentimiento del interesado.
4. Actos administrativos dictados durante la vigencia del estado de alarma pero en los que se ha levantado la suspensión por aplicación de las excepciones de interés general, funcionamiento básico de los servicios o por relación con el estado de alarma.
5. Actos administrativos relacionados con el estado de alarma pero dictados una vez suspendida la vigencia del estado de alarma
La literalidad de la Disposición Adicional Tercera podría hacernos pensar que, durante la vigencia del estado de alarma, las Administraciones Públicas no pueden efectuar ningún tipo de notificación, pero a la vista de los distintos escenarios descritos, no parece ser ésta la solución aplicable para la mejor defensa del interés general, derechos de los interesados y eficacia administrativa.
Nos encontraremos con que existirán múltiples supuestos en los que sea preciso notificar el acto. En algunos casos, por tratarse de algunas de las excepciones legalmente previstas en la DA Tercera del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020) (previo acuerdo motivado al efecto), con especial incidencia, por ejemplo, en relación a solicitudes de particulares, pensemos en las ayudas de emergencia social y otro tipo de actuaciones de emergencia que se están llevando a cabo o temas relativos a la solicitud de licencias, contando con la conformidad del interesado. En otros casos, por tratarse de notificaciones de actos anteriores a la declaración del estado de alarma, siempre que, en este caso, contemplen en dicha notificación, de un modo expreso, la suspensión de plazos en los términos fijados en la norma.
Las notificaciones que se realicen durante la vigencia del estado de alarma no difieren, en relación a los aspectos de formato, del régimen general de notificaciones establecido en la LPAC (LA LEY 15010/2015). Por tanto, permanece inalterable, es decir, las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía. ¿Qué significa eso? Pues que puede seguir habiendo sujetos que tienen el derecho a relacionarse con la administración en formato no electrónico y, en consecuencia, tengan el derecho a recibir la notificación en formato papel, es decir, que habría que recurrir al servicio postal de correos o similar con el que cuente la respectiva entidad pública.
En relación con dicha cuestión la Sociedad Estatal de Correos y Telégrafos ha implementado nuevas medidas organizativas y protocolos de actuación, y contempla expresamente que Se paraliza temporalmente el servicio de reparto de notificaciones. No se sacarán a reparto las notificaciones que estén en las unidades de reparto, y las que lleguen se almacenarán por fechas, hasta nueva orden. Las notificaciones que se encuentren ahora mismo pendientes de segundo intento y que superen los tres días de plazo, se «reiniciarán» para que se pueda realizar un nuevo primer intento cuando se den las condiciones para ello. Es decir, que la entrega de notificaciones queda suspendida hasta nuevo aviso, y del mismo modo no se procederá a devolver ninguna notificación por superar el plazo de permanencia en lista, determinando su permanencia en los almacenes hasta que se reciban nuevas instrucciones.
No obstante, recordar que, conforme a lo establecido en el artículo 42 LPAC (LA LEY 15010/2015), todas las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la respectiva entidad para que pueda acceder al contenido de las mismas de forma voluntaria, por lo que la paralización de la actividad notificadora de Correos no tiene por qué resultar impeditiva de la notificación en el caso de aquellos interesados no obligados que accedan a la notificación electrónica.
El artículo 41 LPAC (LA LEY 15010/2015) contempla cuál debe ser el contenido de las notificaciones, estableciendo que deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente. No obstante, también dispone que, con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma.
En el caso de notificaciones de actos dictados en procedimientos para los que no se ha excepcionado la suspensión, o que dicha excepcionalidad se ha limitado a la continuidad de la tramitación interna, la notificación deberá recoger la suspensión de los plazos administrativos (por ejemplo, para la subsanación, aportación de documentación, o, en su caso, interposición de recurso), salvo que, como decimos, se trate de algunos de los supuestos excepcionados por el RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020), con especial impacto en el caso de la existencia de interesados y la necesidad de recabar su consentimiento informado.
El artículo 41.2 LPAC (LA LEY 15010/2015) dispone que toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, una previsión que, en aquellos casos en los que sobre la base de los actos administrativos dictados en aplicación de alguno de los supuestos de excepcionalidad, por ejemplo, por ser indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios, seguirá operando el plazo de diez días, por lo que el cómputo deberá realizarse siguiendo la regla general de los artículos 31 y siguientes LPAC (LA LEY 15010/2015).
Sin embargo, en los demás supuestos, esta disposición cede en su aplicación a lo establecido en la DA Tercera del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020), sobre suspensión de términos e interrupción de plazos, por ser de imposible ejecución con carácter general la notificación. Pensemos, por ejemplo, en actos dictados con anterioridad a la aprobación del RD, y, en consecuencia, de la vigencia del estado de alarma, y que cuando éste se inició estuviesen pendientes de notificar. Si bien podría efectuarse la notificación con la advertencia de suspensión de los plazos ello exigiría un escrupuloso seguimiento de plazos por los interesados, por lo que sería mejor prescindir de las mismas hasta ese momento en aras de una mayor seguridad jurídica.
El artículo 45 LPAC (LA LEY 15010/2015) dispone que los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente. Resulta crucial precisamente la apelación a que lo aconsejen razones de interés público, porque en estos momentos, los canales de publicación electrónicos están siendo la vía de comunicación de mayor información para la sociedad por la posibilidad de acceso a distancia, por lo que aquellos actos que se dicten durante este período y que estén sujetos a publicación, bien por acogerse a algunas de las excepciones señaladas, o bien por publicarse con el aviso de suspensión, o por tratarse de actos dictados con anterioridad deberán seguir el trámite de publicación correspondiente, como nos permite observar, por ejemplo, cada día una consulta al índice del BOE.
A pesar de los cambios que esta situación produce en la gestión pública, gran parte de la misma sigue desarrollándose, con las limitaciones apuntadas, por lo que las obligaciones de publicidad activa establecidas en la Ley 19/2013, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (LA LEY 19656/2013) continúan vigentes. Son múltiples los acuerdos que pueden seguir adoptándose durante este período y que deben ser objeto de las obligaciones de publicidad activa establecidas en la normativa, estatal, autonómica o local, como por ejemplo, acuerdos de la Junta de Gobierno Local, actividades subvencionales que deberán remitirse a la Base Nacional de Datos de Subvenciones y publicarse, o modificaciones de crédito que resulten necesarias para atender a las necesidades derivadas de la crisis sanitaria.
En el caso de las publicaciones en el perfil del contratante, debemos acudir a las propias instrucciones de la Plataforma de Contratación del Sector Público, donde manifiestan la necesidad de mantener la consistencia de la información en su perfil del contratante con la anunciada en los diarios oficiales (BOE, DOUE), sin perjuicio de mantenerse vigente la obligada publicidad de la contratación que continúe en marcha o que deba iniciarse para dar respuesta a las necesidades derivadas de la crisis sanitaria durante el estado de alarma.
En dicho sentido debemos recordar el criterio de la Subdirección de los Servicios Consultivos de la Abogacía General del Estado sobre la aplicación del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020), a las licitaciones públicas Esta Publicación, en algunos casos, puede ser de especial relevancia a efectos prácticos. Por ejemplo, si en una licitación pendiente de adjudicación el órgano de contratación acuerda motivadamente no suspender el procedimiento, debería publicarse el acuerdo de adjudicación en la Plataforma para que empiece a correr el plazo de 15 días para la interposición de eventuales recursos especiales en materia de contratación, transcurrido el cual pueda formalizarse el contrato y comenzar su ejecución. En otras palabras, sin dicha publicación, el acuerdo de adjudicación puede tener escasa virtualidad práctica. Y lo mismo puede ocurrir en muchos otros supuestos.
Responsabilidad que, en el ámbito local, encomienda el artículo 3.2 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo (LA LEY 3893/2018), por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, a la persona titular de la fe pública, al incluir en la misma ( letra j) la función de disponer que se publiquen, cuando sea preceptivo, los actos y acuerdos de la Entidad Local en los medios oficiales de publicidad, en el tablón de anuncios de la misma y en la sede electrónica, certificándose o emitiéndose diligencia acreditativa de su resultado si así fuera preciso.
Además de los supuestos típicos de publicación, el artículo 44 LPAC (LA LEY 15010/2015) habilita el recurso al tablón de edictos municipal en los supuestos de notificación infructuosa, es decir, cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o bien, intentada ésta, no se hubiese podido practicar, en cuyo caso la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el BOE, permitiendo que asimismo, previamente y con carácter facultativo, las Administraciones puedan publicar un anuncio en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio del interesado o del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.
En este caso, resultarán de aplicación las reglas expuestas distinguiendo, entre aquellos procedimientos excepcionados de suspensión, que deberán publicarse sin ningún tipo de especialidad, de aquéllos otros que resulten afectados por la suspensión, en cuyo caso de optarse por hacer la publicación, deberán acompañarse de la advertencia de dicha suspensión.
La información sobre el régimen de recursos al que está sometido el respectivo acto administrativo, en su caso (pues puede tratarse de un mero acto de trámite no sujeto a recurso, por no ser especialmente cualificado) forma parte del contenido necesario de las notificaciones administrativas por lo que deberá recogerse el modo en que la suspensión de plazos afecta al régimen de recursos aplicable en la propia notificación.
Con independencia del tipo de recurso administrativo ante el que nos encontremos, bien de alzada, bien de reposición u otra acción de impugnación que pudiera preverse sectorialmente, (recurso especial en materia de contratación, etc.) el plazo para su interposición también se verá suspendido por la aplicación de la DA Tercera RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020), por lo que si se efectúan notificaciones de actos anteriores a la declaración del estado de alarma o posteriores pero respecto a los que opera la suspensión, deberá incluirse expresamente la misma en relación al plazo legal de interposición del respectivo recurso, con las especialidades en materia tributaria y de reclamación económico-administrativas que luego examinaremos.
En aquellos supuestos de continuación de los procedimientos por aplicación de alguna de las excepciones legalmente previstas, el régimen de recursos procedente será el que corresponda en función del respectivo procedimiento, es decir, que operaría el régimen ordinario de plazos, tanto para su presentación como para la resolución por parte de la administración, con independencia del estado de alarma.
El Real Decreto-ley 11/2020 (LA LEY 4471/2020) contempla en su Disposición adicional octava que el computo del plazo para interponer recursos en via administrativa o para instar cualesquiera otros procedimientos de impugnacion, reclamacion, conciliacion, mediacion y arbitraje que los sustituyan de acuerdo con lo previsto en las Leyes, en cualquier procedimiento del que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado, se realizará desde el dia habil siguiente a la fecha de finalizacion de la declaracion del estado de alarma, con independencia del tiempo que hubiera transcurrido desde la notificacion de la actuacion administrativa objeto de recurso o impugnacion con anterioridad a la declaracion del estado de alarma, sin perjuicio de la eficacia y ejecutividad del acto administrativo objeto de recurso o impugnacion, es decir, con plena interrupción .
El RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020) no sólo ha suspendido los plazos administrativos sino también los previstos en las leyes procesales para todos los órdenes jurisdiccionales, indicando la reanudación del cómputo de los plazos en el momento en que pierda vigencia la norma o, en su caso, las prórrogas del mismo. Por tanto, en el caso de notificaciones administrativas en procedimientos en los que se haya excepcionado motivadamente la suspensión, deberá indicarse expresamente que dicha excepción sólo afecta a los plazos administrativos, no a los procesales donde sigue vigente la suspensión.
No obstante, tal y como recoge la Disposición Adicional Segunda de dicha norma, se mantienen excepcionados de dicha suspensión determinados procesos, de entre los cuales pueden afectar a las administraciones públicas:
• En el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, las autorizaciones de entrada sanitarias, urgentes e inaplazables, derechos fundamentales cuya resolución tenga carácter urgente, medidas cautelarísimas y cautelares que sean urgentes, y recursos contencioso-electoral.
• En el orden jurisdiccional social, la celebración de juicios declarados urgentes por la ley y las medidas cautelares urgentes y preferentes, así como los procesos de EREs y ERTEs.
• En general, los procesos en los que se alegue vulneración de derechos fundamentales y que sean urgentes y preferentes (es decir, aquellos cuyo aplazamiento impediría o haría muy gravosa la tutela judicial reclamada).
Por tanto, la respectiva notificación administrativa que se curse deberá informar de dicha suspensión, distinguiendo aquellos casos en los que se ha excepcionado la suspensión en vía administrativa, en cuyo caso deberá incluir la información de que los plazos de interposición de recurso en vía administrativa estarán activos, pero que se encuentran suspendidos los plazos jurisdiccionales, de especial relevancia en los supuestos en los que la vía administrativa tiene carácter potestativo.
La regla establecida en la DA Tercera resulta aplicable, con carácter general al conjunto de los procedimientos y al conjunto de las entidades del sector público, no obstante, la propia norma contempla una serie de excepciones.
En aplicación de lo dispuesto en los apartados quinto y sexto de DA Tercera del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020) el régimen de notificaciones aplicable a los procedimientos administrativos en los ámbitos de la afiliación, la liquidación y la cotización de la Seguridad Social, así como en materia de plazos tributarios, ni afectará, en particular, a los plazos para la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias, se encuentra específicamente excepcionados de la suspensión de plazos de la DA Tercera del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020), por lo que habrá de estarse a lo que establezca su normativa especial.
La Disposicion adicional octava del Real Decreto-Ley 11/2020 (LA LEY 4471/2020) establece que desde la entrada en vigor del Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020), hasta el 30 de abril de 2020, el plazo para interponer recursos de reposicion o reclamaciones economico administrativas que se rijan por la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LA LEY 1914/2003), y sus reglamentos de desarrollo empezara a contarse desde el 30 de abril de 2020 y se aplicara tanto en los supuestos donde se hubiera iniciado el plazo para recurrir de un mes a contar desde el dia siguiente a la notificacion del acto o resolucion impugnada y no hubiese finalizado el citado plazo el 13 de marzo de 2020, como en los supuestos donde no se hubiere notificado todavia el acto administrativo o resolucion objeto de recurso o reclamacion. Identica medida sera aplicable a los recursos de reposicion y reclamaciones que, en el ambito tributario, se regulan en el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (LA LEY 362/2004).
La Disposicion adicional novena, del Real Decreto-ley 11/2020 (LA LEY 4471/2020), relativa a la aplicacion del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo (LA LEY 3655/2020), de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto economico y social del COVID-19 a determinados procedimientos y actos, señala que el periodo comprendido desde la entrada en vigor del Real Decreto 463/2020 (LA LEY 3343/2020), hasta el 30 de abril de 2020 no computara a efectos de la duracion maxima del plazo para la ejecucion de las resoluciones de organos economico-administrativos y que por dicho período quedan suspendidos también los plazos de prescripcion y caducidad de cualesquiera acciones y derechos contemplados en la normativa tributaria.
Dichas prescripciones seran de aplicacion a los procedimientos, actuaciones y tramites que se rijan por lo establecido en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LA LEY 1914/2003), y sus reglamentos desarrollo y que sean realizados y tramitados por parte de la Agencia Estatal de Administracion Tributaria, del Ministerio de Hacienda, o por las Administraciones tributarias de las Comunidades Autonomas y de las Entidades Locales, asi como, en el caso de estas ultimas, a los que se rijan por el TRLRHL (LA LEY 362/2004), y lo previsto en el articulo 33 del Real Decreto-ley 8/2020 (LA LEY 3655/2020), para las deudas tributarias, resultara de aplicacion a los demas recursos de naturaleza publica.
La Consulta de la Abogacía del Estado sobre la forma en la que habrá de procederse en el momento en que pierda vigencia la suspensión de los plazos previstos en el RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020), en interpretación de la disposición adicional tercera, concluye, acertadamente, que el sentido del apartado 1 de la DA Tercera del RD 463/2020 (LA LEY 3343/2020) es el de establecer que los plazos procedimentales a los que se refiere quedan suspendidos en el momento de la declaración del estado de alarma, reanudándose por el período que restare cuando desaparezca dicho estado de alarma, inicial o prorrogado, sin que en ningún caso vuelvan a empezar desde cero. Es decir, se «reanudan» pero no se «reinician», no se pone el contador a cero.
Todo ello sin perjuicio de la posibilidad de adoptar medidas expresas para que, una vez finalizado dicho período, se intente agilizar al máximo la tramitación administrativa, siguiendo el modelo fijado en la Disposición adicional novena del Real Decreto-ley 11/2020 (LA LEY 4471/2020), en la que se contempla que, una vez que se haya dejado sin efecto la declaracion del estado de alarma y de las prorrogas del mismo que, en su caso, se hayan acordado el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Justicia, aprobara a la mayor brevedad posible y en todo caso en el plazo maximo de 15 dias, un Plan de Actuacion para agilizar la actividad judicial en los ordenes jurisdiccionales social y contencioso-administrativo asi como en el ambito de los Juzgados de lo mercantil con la finalidad de contribuir al objetivo de una rapida recuperacion economica tras la superacion de la crisis.