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Timestamp: 2016-10-25 21:12:06+00:00
Document Index: 289047927

Matched Legal Cases: ['art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 37', 'art. 10', 'art. 17', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 97', 'art. 99', 'art. 101', 'art. 99', 'art. 103', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 102', 'art. 15', 'art. 104', 'art. 105', 'art. 104', 'art. 113', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'ATF ', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 4', 'art. 10', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 15', 'art. 15', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 22', 'ATF ', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 116', 'art. 17']

115 Ib 41559. Arr�t de la Ire Cour de droit public du 13 juin 1989 dans la cause commune d'Ollon, commune d'Aigle, A. et consorts contre CEDRA et D�partement f�d�ral des transports, des communications et de l'�nergie (recours de droit administratif)
L�gislation sur l'�nergie atomique (LEA du 23 d�cembre 1959, arr�t� f�d�ral du 6 octobre 1978 concernant la LEA, ordonnance sur les mesures pr�paratoires du 24 octobre 1979). Loi f�d�rale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx). Actes pr�paratoires au sens des art. 15 LEx et 4 de l'ordonnance sur les mesures pr�paratoires en vue de sondages et d'�tudes pour la construction �ventuelle d'un d�p�t de d�chets radioactifs sur le territoire de la commune d'Ollon. 1. Recevabilit� du recours de droit administratif et pouvoir d'examen du Tribunal f�d�ral (consid. 1). 2. La loi f�d�rale sur l'expropriation s'applique en vertu de l'arr�t� f�d�ral concernant la LEA (consid. 2a). L'autorisation du d�partement comp�tent pr�vue � l'art. 15 al. 1 LEx se borne � constater que les conditions auxquelles la loi subordonne l'obligation du propri�taire de tol�rer les actes pr�paratoires sont remplies (consid. 2b). Actes pr�paratoires au sens des art. 15 LEx et 4 de l'ordonnance sur les mesures pr�paratoires (consid. 2c). 3. Les conditions l�gales sont remplies en l'esp�ce (consid. 3). Il n'est pas d�cisif que la CEDRA ne soit pas encore titulaire du droit d'exproprier (consid. 3a). Proportionnalit� des mesures envisag�es et respect du droit d'�tre entendu, notamment � l'�gard de la commune voisine (consid. 3b et c). Appr�ciation des actes pr�paratoires pr�vus dans l'enceinte d'un cimeti�re et d'un jardin botanique (consid. 3d). Faits � partir de page 417
Par d�cision du 30 septembre 1985, le Conseil f�d�ral a autoris� la Soci�t� coop�rative nationale pour l'entreposage des d�chets radioactifs (CEDRA) � proc�der � plusieurs forages sur le territoire de la commune d'Ollon, dans la r�gion du Bois de la Glaivaz, et � r�aliser un programme d'�tudes g�ologiques, comprenant notamment des exp�riences et des mesures g�ophysiques et hydrog�ologiques, afin de d�terminer si ce site se pr�terait �ventuellement � la construction et � l'exploitation d'un d�p�t de d�chets faiblement et moyennement radioactifs. Cette d�cision se fondait notamment sur l'art. 37 de la loi f�d�rale du 23 d�cembre 1959 sur l'utilisation pacifique de l'�nergie atomique et la protection contre les radiations (loi sur l'�nergie atomique [LEA]; RS 732.0), l'art. 10 de l'arr�t� f�d�ral du 6 octobre 1978 concernant la loi sur l'�nergie atomique (RS 732.01) et les art. 17-19 de l'ordonnance du 24 octobre 1979 sur les mesures prises en pr�vision de l'am�nagement d'un d�p�t de d�chets radioactifs (ordonnance sur les mesures pr�paratoires; RS 732.012). L'autorisation �tait assortie d'un certain nombre de charges; en particulier, les forages ne pourraient �tre entrepris qu'apr�s l'octroi d'un permis par la Division principale de la s�curit� des installations nucl�aires (DSN). Le Conseil f�d�ral a en revanche renvoy� � plus tard la d�cision relative � l'autorisation de creuser une galerie de reconnaissance avec am�nagements souterrains et de proc�der � des recherches s'y rapportant.
Par requ�te du 12 janvier 1987, fond�e sur l'art. 15 de la loi f�d�rale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx; RS 711), la CEDRA a sollicit� du D�partement f�d�ral des transports, des communications et de l'�nergie (DFTCE) l'autorisation de p�n�trer sur un certain nombre de parcelles sises sur le territoire des communes d'Ollon et d'Aigle, afin de lever des plans et BGE 115 Ib 415 S. 418d'effectuer des mesures et des piquetages. Par d�cision du 16 juin 1988, le DFTCE a admis cette requ�te, rejetant ainsi implicitement et partiellement, au sens des consid�rants, les oppositions qu'elle avait suscit�es. Le dispositif de cette d�cision est le suivant:
"1. La CEDRA est autoris�e � proc�der aux actes pr�paratoires au sens de l'art. 15 LEx, � savoir le lev� de plans, l'ex�cution de mesurages et �ventuellement de piquetages, sur les parcelles pr�vues par la CEDRA et situ�es sur le territoire des communes d'Aigle et d'Ollon.
2. Les actes pr�paratoires feront l'objet d'un avis �crit aux propri�taires cinq jours au moins avant d'�tre entrepris. La population des communes d'Aigle et d'Ollon sera �galement avertie par voie d'affiches et de publication dans la Feuille officielle du canton de Vaud et dans les journaux de la r�gion. Conform�ment � l'art. 15, al. 2 LEx, les avis mentionneront les droits des propri�taires � une indemnit� pleine et enti�re en cas de dommage. Ils indiqueront �galement l'autorit� cantonale comp�tente en la mati�re. Avant le d�but des travaux, la CEDRA v�rifiera que les publications ont �t� faites.
3. En outre, la CEDRA respectera les autres charges et restrictions �nonc�es aux points 18 et 19.
4. La CEDRA ne pourra acc�der aux parcelles que les jours ouvrables de 8h � 12h et de 14h � 17h.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, les communes d'Ollon et d'Aigle, ainsi que 141 propri�taires, demandent au Tribunal f�d�ral, principalement, d'annuler la d�cision du DFTCE du 16 juin 1988 et de rejeter la requ�te de la CEDRA du 12 janvier 1987. A titre subsidiaire, ils concluent au rejet de cette requ�te pour toute parcelle situ�e sur le territoire d'Aigle, pour le cimeti�re d'Ollon (parcelle No 889) et pour le Jardin botanique de Saint-Triphon (parcelles Nos 1498 et 1506). Les recourants se pr�valent notamment de l'insuffisance du programme des travaux de la CEDRA; le fait que celle-ci n'ait pas d�fini ses travaux avec pr�cision emp�cherait l'application de l'art. 15 LEx; en outre, le DFTCE aurait viol� le principe de la proportionnalit�. De plus, la CEDRA devrait voir sa requ�te rejet�e parce que le Conseil f�d�ral ne lui a pas encore octroy� le droit d'exproprier. Les recourants contestent par ailleurs � la CEDRA le droit de proc�der � des travaux sur le territoire de la commune d'Aigle, celle-ci n'ayant pas �t� mentionn�e dans la d�cision du Conseil f�d�ral du 30 septembre 1985. Ils critiquent BGE 115 Ib 415 S. 419enfin les dispositions prises dans la d�cision attaqu�e en ce qui concerne l'acc�s aux parcelles apr�s de fortes pluies et insistent sur la n�cessit� d'interdire absolument � la CEDRA l'acc�s et l'utilisation du cimeti�re ainsi que du jardin botanique.
Le DFTCE et la CEDRA concluent au rejet du recours. Le Conseil d'Etat du canton de Vaud, en qualit� d'autorit� int�ress�e, s'exprime dans le sens des conclusions subsidiaires des recourants, sans prendre lui-m�me de conclusions pr�cises.
1. a) La d�cision attaqu�e est fond�e sur le droit administratif f�d�ral et �mane d'un d�partement f�d�ral. Elle est susceptible, en vertu des art. 97 OJ, 5 PA et 98 let. b OJ, d'�tre entreprise par la voie du recours de droit administratif, d�s lors qu'aucune des exceptions pr�vues aux art. 99 � 102 OJ n'est r�alis�e. Il ne s'agit notamment pas d'une d�cision incidente (art. 101 let. a OJ), ni d'une d�cision relative � un plan (art. 99 let. c OJ). M�me si l'on voulait consid�rer comme telle l'acte pr�paratoire � l'�tablissement de plans, la d�cision devrait alors �tre assimil�e � un prononc� sur opposition contre une expropriation au sens de la disposition pr�cit�e, lequel ouvre exceptionnellement la voie du recours de droit administratif. Propri�taires des terrains touch�s par la d�cision attaqu�e, les recourants ont qualit� pour agir (art. 103 let. a OJ).
On soutient en doctrine, il est vrai, que la voie du recours de droit administratif serait exclue contre la d�cision autorisant des mesures pr�paratoires au sens de l'art. 15 LEx (H. HESS, dans Hess/Weibel, Das Enteignungsrecht des Bundes, vol. I, n. 15 ad art. 15 LEx et vol. II, p. 486 n. 14). Deux raisons sont avanc�es � l'appui de cette th�se: d'une part, la possibilit� qu'ont les propri�taires, s'ils subissent des dommages, de se faire indemniser dans le cadre de la proc�dure pr�vue � l'art. 15 al. 2 LEx; d'autre part, leur droit, en cas d'ouverture subs�quente d'une proc�dure d'expropriation, de faire opposition, voie de droit qui exclut en principe celle du recours de droit administratif en vertu de l'art. 102 let. d OJ. Le Tribunal f�d�ral ne peut partager cette opinion. En effet, ainsi qu'on le verra encore, l'art. 15 LEx institue une restriction de droit public � la propri�t�, fond�e directement sur la loi, et le droit du propri�taire au contr�le juridictionnel des conditions d'une telle limitation ne saurait �tre exclu sous pr�texte BGE 115 Ib 415 S. 420que les �ventuels dommages seront pr�par�s. Par ailleurs, il est vain de se r�f�rer au droit de faire opposition plus tard � une �ventuelle expropriation car, au stade actuel, personne n'est en mesure de dire si une telle proc�dure sera ouverte. De toute fa�on, l'opposition dirig�e contre cette future expropriation ne pourrait avoir d'effet r�troactif et porter sur des actes ant�rieurs � celle-ci.
b) Le Tribunal f�d�ral examine librement l'application du droit f�d�ral (art. 104 let. a OJ) et la constatation des faits (let. b), sans �tre soumis � la limitation pr�vue � l'art. 105 al. 2 OJ, l'autorit� intim�e �tant un d�partement f�d�ral. En l'esp�ce, il ne peut toutefois pas revoir les questions d'opportunit�, car le droit f�d�ral d�terminant ne pr�voit pas cette possibilit� (art. 104 let. c ch. 3 OJ).
c) Les recourants invoquent, de fa�on g�n�rale, le caract�re m�diocre et confus de la l�gislation f�d�rale en mati�re d'�limination des d�chets radioactifs. Du fait de la limitation apport�e � son pouvoir de contr�le par la Constitution f�d�rale (art. 113 al. 3 et 114bis al. 3), le Tribunal f�d�ral n'a pas � se prononcer sur la qualit� de la l�gislation f�d�rale d�terminante; il ne peut qu'examiner si, dans le cas particulier, les normes en cause sont effectivement applicables et re�oivent une application correcte.
2. Aux termes de l'art. 15 al. 1 LEx, les actes pr�paratoires absolument n�cessaires � l'ex�cution d'une entreprise pouvant donner lieu � expropriation, tels que passages, lev�s de plans, piquetages et mesurages, doivent faire l'objet d'un avis �crit au propri�taire cinq jours au moins avant d'�tre entrepris et ne peuvent avoir lieu contre sa volont� qu'avec l'autorisation du d�partement comp�tent en l'esp�ce. En ce qui concerne les passages qu'exige l'�tablissement du projet d'entreprise, il suffit de faire, conform�ment � l'usage local, une publication dans les communes int�ress�es. Selon l'art. 15 al. 2 LEx, le dommage r�sultant de ces actes pr�paratoires donne lieu � une indemnit� pleine et enti�re que l'autorit� d�sign�e par le gouvernement cantonal fixe souverainement, aux frais de l'expropriant. La proc�dure est r�gl�e par une ordonnance du Tribunal f�d�ral. Ce dernier s'est acquitt� du mandat re�u du l�gislateur en �dictant l'ordonnance du 22 mai 1931 concernant les demandes d'indemnit�s formul�es en vertu de l'art. 15 LEx (RS 711.2). De son c�t�, le Conseil d'Etat vaudois a conf�r� la comp�tence de statuer sur ces indemnit�s aux tribunaux cantonaux d'expropriation (cf. arr�t� du 8 mai 1987, FAO No 39 du 15 mai 1987, p. 1683).
a) La loi f�d�rale sur l'expropriation, en particulier son art. 15, est applicable en l'esp�ce en vertu de l'arr�t� f�d�ral concernant la LEA (RS 732.01). Le l�gislateur n'a certes pas pr�vu dans la LEA du 23 d�cembre 1959 (RS 732.0) la possibilit� de recourir � l'expropriation en mati�re d'installations nucl�aires (cf. ATF 103 Ia 337 s. consid. b et les r�f�rences; HANSJ�RG SEILER, Das Recht der nuklearen Entsorgung in der Schweiz, th�se Berne 1986, p. 253 s.); cette facult� est en revanche mentionn�e express�ment � l'art. 10 al. 4 de l'arr�t� f�d�ral concernant la LEA, l'exercice du droit d'expropriation ou son transfert � des tiers y �tant pr�vus tant pour la construction de d�p�ts de d�chets radioactifs que pour les mesures pr�paratoires en vue de l'am�nagement de ceux-ci (art. 10 al. 2; SEILER, op.cit., p. 255 et les r�f�rences).
b) L'art. 15 al. 1 LEx institue une restriction de droit public � la propri�t�, fond�e directement sur la loi. L'autorisation d�livr�e par le d�partement comp�tent, en cas d'opposition, se borne � constater que les conditions auxquelles la loi subordonne l'obligation de tol�rer impos�e au propri�taire sont remplies. S'il subit des dommages, ce dernier a droit � une indemnit� pleine et enti�re en vertu de la disposition sp�ciale de l'art. 15 al. 2 LEx (cf. arr�t Besmer du 3 juin 1983 publi� dans ZBl 86/1985, p. 157 s.). En pr�sence de textes l�gaux aussi clairs, il est inutile de se. demander si l'on aurait affaire ici � une sorte d'expropriation formelle, ainsi que le soutiennent les recourants, voire � une expropriation mat�rielle entra�nant le paiement d'une indemnit�.
c) Les actes pr�paratoires au sens de l'art. 15 LEx sont �num�r�s de mani�re non exhaustive, pour ce qui concerne l'am�nagement des d�p�ts de d�chets nucl�aires, � l'art. 4 de l'ordonnance sur les mesures pr�paratoires (RS 732.012). Il s'agit, entre autres, des passages qu'exige l'�tablissement d'un projet (let. a), les lev�s de plans (let. b), les piquetages et mesurages (let. c). Ces actes pr�paratoires doivent �tre nettement distingu�s des mesures pr�paratoires selon l'art. 10 al. 2 de l'arr�t� concernant la LEA, mesures qui font l'objet de l'art. 3 de l'ordonnance pr�cit�e. Cette derni�re soustrait d'ailleurs les actes pr�paratoires � la proc�dure d'autorisation du Conseil f�d�ral, obligatoire pour les mesures pr�paratoires (art. 1er), et les exclut express�ment de la d�finition de celles-ci (art. 3).
3. a) La CEDRA n'ayant pas requis jusqu'� pr�sent le droit d'exproprier, les recourants en d�duisent que l'art. 15 LEx ne serait pas applicable. La restriction l�gale de l'art. 15 al. 1 LEx est BGE 115 Ib 415 S. 422institu�e en faveur d'une "entreprise pouvant donner lieu � une expropriation". Il ressort de ce texte parfaitement clair qu'il n'est pas n�cessaire que l'entreprise poss�de d�j� le droit d'exproprier, en vertu de la loi ou d'un acte d'attribution particulier. Il suffit, en principe, que la possibilit� de recourir � une telle proc�dure soit envisageable pour l'entreprise en cause. Il n'est donc pas d�terminant en l'esp�ce que la CEDRA ne soit pas actuellement titulaire du droit d'exproprier (cf. les ATF 105 Ib 199 consid. 1c, ATF 96 I 191 consid. 2 concernant le transport et la distribution d'�nergie �lectrique, domaine o� le propri�taire de l'installation projet�e doit commencer par introduire la proc�dure d'expropriation et �tablir le plan de l'ouvrage, le plan d'expropriation et le tableau des droits expropri�s avant m�me d'avoir obtenu le droit d'exproprier; cf. �galement HESS/WEIBEL, op.cit., vol. I, n. 7 et 8 ad art. 15 LEx).
Les recourants ne contestent pas, et il n'est pas contestable d'ailleurs, que l'entreprise pour laquelle la CEDRA a demand� l'autorisation de faire usage de la facult� pr�vue � l'art. 15 al. 1 LEx puisse donner lieu � une expropriation. Une telle entreprise entre en effet dans la notion de travaux pour lesquels le droit d'expropriation peut �tre exerc� ou conf�r� au sens des art. 22ter al. 2, 23 al. 1 et 2 Cst., 1er al. 1, 2 et 3 LEx, et de la l�gislation f�d�rale � laquelle ces dispositions renvoient (cf. ATF 104 Ib 31 consid. 3a).
Aux termes de la d�cision attaqu�e, la CEDRA est autoris�e � lever des plans, � ex�cuter des mesurages et �ventuellement des piquetages, tout en respectant certaines charges et restrictions, notamment en ce qui concerne les jours et heures d'acc�s aux parcelles en cause. Il s'agit l� d'op�rations qui entrent toutes dans la cat�gorie des actes pr�paratoires au sens des art. 15 LEx et 4 de l'ordonnance sur les mesures pr�paratoires.
b) Pr�textant l'insuffisance du programme des travaux de la CEDRA, les recourants se pr�valent d'une violation du principe de la proportionnalit�. En l'�tat, ce grief est mal fond�. En effet, ainsi que le rel�ve avec pertinence le d�partement intim� dans sa r�ponse, le but de l'autorisation du Conseil f�d�ral du 30 septembre 1985, qui fixait certaines conditions et d�terminait le type des travaux � effectuer, �tait d'�tablir un programme de travail d�taill� et scientifiquement valable. Les actes pr�paratoires autoris�s doivent pr�cis�ment emp�cher la CEDRA de proc�der "� l'aveuglette"; en lui permettant de d�limiter les parcelles qui seront effectivement touch�es par les mesures pr�paratoires BGE 115 Ib 415 S. 423subs�quentes, on lui �vite de mettre en oeuvre par la suite des travaux inutiles et de devoir exproprier des parcelles qui ne seront pas n�cessaires � la r�alisation du programme de travail.
c) S'appuyant sur le fait que l'�ventuel d�p�t de d�chets radioactifs est pr�vu � Ollon, les recourants estiment qu'aucun acte pr�paratoire ne pourrait �tre entrepris sur le territoire de la commune d'Aigle. Cette objection est d�pourvue de fondement, car il est �vident que, pour �tablir le projet d'ouvrage en question, des mesures et des v�rifications - notamment de caract�re g�ologique et hydrologique - doivent pouvoir �tre effectu�es dans les environs imm�diats du site: la qualit� de ceux-ci peut en effet jouer un r�le important dans la r�alisation du projet; par ailleurs, les alentours peuvent �tre expos�s aux effets de l'ouvrage projet�. De telles mesures et v�rifications, outre qu'elles sont n�cessaires � l'�tablissement du projet et dans l'int�r�t de l'ouvrage, sont donc autoris�es dans l'int�r�t m�me des propri�taires de fonds voisins et de la commune limitrophe d'Aigle.
Dans sa requ�te du 12 janvier 1987, tendant � l'octroi de l'autorisation d'effectuer des actes pr�paratoires au sens de l'art. 15 LEx, la CEDRA pr�cisait que ces actes devaient s'accomplir sur les terrains des communes d'Aigle et d'Ollon. Ces deux communes et les propri�taires susceptibles d'�tre touch�s ont obtenu du DFTCE, le 21 avril 1987, la facult� de d�poser des observations et conclusions relatives � la demande de la CEDRA, alors qu'� s'en tenir au texte de l'art. 15 al. 1 LEx, il suffisait, en ce qui concerne les passages n�cessaires, de faire une publication dans les communes int�ress�es, conform�ment � l'usage local. Le grief de violation du droit d'�tre entendu soulev� dans ce contexte doit donc �tre rejet�.
d) Les recourants voudraient enfin que l'acc�s du cimeti�re d'Ollon soit absolument interdit � la CEDRA. Si l'on peut comprendre, dans une certaine mesure, leur r�ticence en ce qui concerne l'ex�cution d'actes pr�paratoires dans un tel lieu, on ne saurait pourtant aller jusqu'� voir l� une atteinte � la paix des morts. L'acc�s au cimeti�re et les op�rations de v�rification g�ologique et hydrologique qui y sont pr�vues rev�tent en effet un caract�re tout � fait modeste et doivent permettre de mieux d�limiter la zone susceptible de faire l'objet des travaux ult�rieurs. Il en va de m�me en ce qui concerne le Jardin botanique de Saint-Triphon, que les recourants voudraient �galement voir exclu du champ d'investigations de la CEDRA. On ne voit pas en quoi les diverses esp�ces de plantes et d'animaux qu'on y d�nombre BGE 115 Ib 415 S. 424seraient s�rieusement mises en p�ril par les actes pr�paratoires autoris�s. En outre, il n'y a aucune raison de penser que les techniciens charg�s de l'ex�cution de ces actes ne s'en acquitteraient pas avec tout le soin requis et dans le respect des valeurs morales mises en avant par les recourants.
Pour des motifs analogues, il y a lieu d'�carter le grief des recourants relatif � l'acc�s aux parcelles apr�s de fortes pluies.
e) Au demeurant, les recourants n'all�guent pas, et d�montrent encore moins, que le DFTCE aurait commis un abus ou un exc�s de son pouvoir d'appr�ciation dans la fixation des modalit�s d'ex�cution � l'intention des techniciens de la CEDRA, ni qu'il aurait d� pr�voir d'autres mesures en vue de diminuer encore davantage les cons�quences des op�rations envisag�es.
4. Il r�sulte de l'ensemble de ce qui pr�c�de que le recours doit �tre rejet�.
Bien qu'elle obtienne gain de cause, la CEDRA doit supporter les frais de la proc�dure devant le Tribunal f�d�ral, cela par application analogique des art. 116 LEx et 115 al. 3 OJ. Les recourants, qui ont proc�d� avec le concours d'un avocat, ont droit � des d�pens r�duits.
art. 17-19 de l'ordonnance du 24 octobre 1979 sur les mesures prises en pr�vision de l'am�nagement d'un d�p�t de d�chets radioactifs (ordonnance sur les mesures pr�paratoires; RS 732.012) suite... ,