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Timestamp: 2018-01-22 00:11:44+00:00
Document Index: 180846934

Matched Legal Cases: ["l'article 25", "l'article 52", 'arrêt ', "l'article 25", "l'article 25", "l'article 25", 'arrêt ']

La présente chronique a pour objet d'identifier et de retracer l'influence que peuvent avoir auprès des juridictions, mais aussi du gouvernement, des parlementaires et d'autres instances, la jurisprudence ainsi que la « doctrine » 1 du Conseil constitutionnel en matière électorale au cours d'une période d'environ une année, allant de l'été 2008 au début de l'automne 2009. Cette influence est certaine, bien que variable dans ses expressions, tant sur le droit électoral écrit en construction (I) que sur la jurisprudence électorale du Conseil d'État (II).
Par ailleurs, c'est en se référant expressément aux observations du Conseil constitutionnel relatives aux élections législatives des 9 et 16 juin 2002 (Observations du 17 mai 2003), aux échéances électorales de 2007 (Observations du 7 juillet 2005) et aux élections législatives des 10 et 17 juin 2007 (Observations du 29 mai 2008), qui préconise cette réforme en vue de réduire les cas d'inéligibilité, que le Gouvernement à déposé à l'Assemblée nationale le 29 juillet 2009 un projet de loi organique relatif à l'élection des députés 2 visant, en particulier, à étendre aux candidats aux élections législatives la notion de « bonne foi », introduite dans notre droit du financement électoral par la loi (simple) n° 96-300 du 10 avril 1996. Il s'agit à cet effet de modifier les dispositions de l'article L.O. 136-1 du code électoral afin d'autoriser le Conseil constitutionnel à « ne pas prononcer l'inéligibilité, eu égard à la bonne foi du candidat. Celle-ci s'apprécie notamment au regard du faible degré de gravité des manquements commis » (article 2 du projet de loi). Cette réforme, vivement souhaitée par le Conseil constitutionnel, absolument nécessaire pour unifier les règles applicables aux candidats à toutes les élections dans les circonscriptions de 9 000 habitants et plus, ne mériterait cependant pas à notre avis d'être appliquée 3 – mais sera appliquée, il n'en faut pas douter – dans le cas où sera en cause le règlement direct de dépenses électorales par le candidat lui-même, sans passer par son mandataire financier. On notera que le législateur, s'il retient cette recommandation, donnera à la notion de bonne foi un contenu nettement différent de celui que lui a donné le Conseil d'État jusqu'ici 4. Ce dernier a en effet retenu la « bonne foi » dans cinq cas : l'ambiguïté des règles applicables (CE 26 juillet 1996, El. mun. de Sainte-Marie ; Dr. adm. 1996, n° 524) ; le caractère imprécis du droit applicable et la possibilité qu'il prête à confusion (CE Ass. 30 octobre 1996, El. mun. de Fos-sur-Mer ; RFDA 1997, p. 59, concl. L. Touvet) ; l'existence d'indications erronées données par l'administration (CE 18 octobre 1996, Élections municipales de Cavaillon (Vaucluse), req. n° 177313) ; la commission d'une irrégularité substantielle à l'insu du candidat ou de la tête de liste qui n'a pas été en mesure de s'y opposer et de la prévenir (CE 8 janvier 1997, Élections municipales d'Istres, AJDA 1997. 812 ; LPA 25 avril 1997, n° 50, p. 15, note J.-P. Camby) ; et les circonstances de l'espèce (CE 20 janvier 1999, CNCCFP c/ M. Alie, Rec. T. p. 797). C'est sur le même fondement – les circonstances de l'espèce – qu'aux conclusions de Melle Anne Courrèges la 1re sous-section de la section du contentieux statuant seule a reconnu la bonne foi d'une candidate à une élection cantonale en étant sensible d'une part « à la modicité des fonds utilisés pour sa campagne » et « à sa situation personnelle » (CE 18 juin 2008, El. du conseiller général de Saint-Trivier-sur-Moignans (Ain), Mme Ginette X··· : req. n° 311 829 : en l'occurrence le compte de campagne n'avait pas été présenté par un membre de l'ordre des experts-comptables et comptables agréés).
B - L'influence de la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur la délimitation des circonscriptions législatives 5
L'influence de la décision n° 2009-573 DC du 8 janvier 2009 6 sur la délimitation des circonscriptions électorales pour l'élection des députés entrepris par le Gouvernement et contrôlée par la commission prévue par l'article 25 de la Constitution est incontestable. Cette décision a inspiré le découpage des circonscriptions législatives spécialement préparé par M. Alain Marleix, les observations faites à ce sujet par la commission présidée par M. Guéna, et alimenté les débats parlementaires au cours desquels le Gouvernement, la majorité et l'opposition se sont affrontés.
La commission indépendante 7, dite « commission Guéna », chargée de donner un avis public sur les projets de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions, a été installée par le Premier ministre 22 avril 1009. Elle a été saisie le 30 avril 2009 du projet d'ordonnance portant redécoupage des circonscriptions pour l'élection des députés. Elle a tenu 23 réunions en formation plénière dans le délai de deux mois que la Constitution lui a accordé pour statuer et a remis un premier avis au Premier ministre le 23 juin 2009 8.
La commission a été particulièrement attentive à la jurisprudence du Conseil constitutionnel et n'a d'ailleurs pas manqué d'observer que ses travaux étaient encadrés juridiquement par la décision n° 2009 – 573 DC du 8 janvier 2009 principalement. Ainsi, elle a considéré qu'il résultait clairement de cette décision que la répartition des sièges de députés doit s'opérer sur des bases essentiellement démographiques, fondées sur les résultats du dernier recensement connu. Elle a aussi être été attentive au fait que ce principe fondamental s'accompagne d'un certain nombre de précisions, qui « le renforcent, le précisent ou l'atténuent ». Parmi ces précisions, figure une ancienne tradition, remise en cause par le Conseil constitutionnel : celle suivant laquelle chaque département était représenté par deux députés au moins. Cette tradition n'est plus retenue par le Conseil constitutionnel comme un impératif d'intérêt général. Et la commission a jugé utile de rappeler que cette nouvelle orientation a été déterminée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2009-573 DC. Elle a également tenu compte d'une précision du Conseil constitutionnel d'après laquelle l'application de la règle – fondamentale – du découpage selon des bases essentiellement démographiques ne saurait aller jusqu'au découpage, entre deux ou plusieurs circonscriptions, de villes de moins de 5000 habitants ou de cantons de moins de 40 000 habitants, sauf à Paris, Lyon et Marseille. Par ailleurs, la commission a estimé, dans la ligne directe de la jurisprudence Conseil constitutionnel, qu'il semblait conforme à la Constitution que Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et- Futuna disposent chacune d'un député, en raison de leur isolement géographique et en dépit de la faiblesse de leur population, mais qu'il était également conforme aux principes du redécoupage que les îles de Saint-Martin et Saint Barthélemy élisent un seul député. Il faut aussi noter que, comme l'avait implicitement admis le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2009 – 573 DC, la « commission Guéna » a validé le niveau du chiffre de la population moyenne, établi en divisant la population totale à représenter par le nombre de sièges à pourvoir, qui a été fixé par le gouvernement à 125 000 habitants (contre 106 000 antérieurement). Elle a, de plus, admis que soit retenue, afin de procéder à la répartition des sièges de députés entre la métropole et les départements d'outre-mer, les collectivités d'outre-mer, la Nouvelle-Calédonie et les députés représentant les Français de l'étranger, la méthode dite de la « tranche », autrement dénommée « méthode de Adams », déjà utilisée lors des précédents redécoupages, qui consiste à attribuer un nombre de sièges correspondant à la partie entière du quotient plus un siège pour tout le reste, de telle sorte que – par exemple – pour un département comprenant 125 001 habitants, le nombre de sièges de députés est fixé à 2. La commission s'est expliquée sur le choix de cette méthode. Elle a en effet considéré que la « méthode de Adams » permettait « la meilleure synthèse entre une règle de calcul reposant sur des critères exclusivement démographiques et une approche tenant également compte de la réalité historique et humaine. Le choix de méthodes plus strictement fondées sur une représentation proportionnelle aurait en effet conduit à augmenter sensiblement le nombre de départements n'élisant plus qu'un seul député ». L'application de la méthode dite de Sainte-Lagüe (qui attribue un nombre de sièges correspondant à la partie entière du quotient arrondi au plus proche entier) aurait porté de deux à dix le nombre de départements qui n'auraient la possibilité d'élire que deux députés 9. Mais, la commission s'est montrée, à certains égards, plus exigeante que le Conseil constitutionnel. En effet, alors que la Haute instance avait admis qu'un écart de plus ou moins 20 % par rapport à la moyenne départementale puisse subsister, la commission s'est efforcée de ramener les écarts « sensiblement en dessous de l'écart maximal de 20 % » 10.
La commission s'est à nouveau réunie le 30 juin 2009 pour se prononcer sur de nouveaux projets de découpage présentés par le Gouvernement concernant sept départements. Elle a formulé un avis 11 favorable dans trois cas (Finistère, Pyrénées- Orientales et Vienne), défavorable dans trois autres (Loir-et-Cher, Pas-de-Calais, Val-d'Oise) et favorable sous réserve d'un découpage différent de celui proposé pour une seule circonscription dans le cas de Paris (la 3ème circonscription).
En revanche, la « commission Guéna » n'a pas été consultée sur les modifications introduites par le Gouvernement après avoir recueilli l'avis du Conseil d'État car elles correspondaient soit à des propositions ou suggestions formulées par la commission elle-même, soit à des propositions du Conseil d'État 12.
Au final, selon M. Charles de La Verpillière, rapporteur du texte à l'Assemblée nationale 13, le texte de l'ordonnance est totalement conforme aux propositions émises par la commission dans quatorze départements, partiellement conforme à ces propositions dans neuf autres départements. En revanche, demeure le cas de treize départements pour lesquels les propositions de la commission n'ont pas été retenues. Le projet de loi de ratification de l'ordonnance du 29 juillet 2009 a été adopté par l'Assemblée nationale le 20 octobre 2009 par 302 voix contre 215.
Il est probable que les députés socialistes, qui ont déclaré leur intention de déposer un recours devant le Conseil constitutionnel contre la loi de ratification de l'ordonnance, se fondent sur les deux avis de la commission Guéna pour contester la constitutionnalité du découpage 14.
En 2007, le Conseil constitutionnel a été amené à se prononcer sur la question de savoir si en créant un lien publicitaire sur Internet renvoyant vers le site présentant ses activités de parlementaire un candidat à une élection législative transgresse les dispositions de l'article 52-1, 1er alinéa du code électoral, aux termes duquel « pendant les trois mois précédant le premier jour du mois d'une élection et jusqu'à la date du tour de scrutin où celle-ci est acquise, l'utilisation à des fins de propagande électorale de tout procédé de publicité commerciale par voie de la presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle est interdite ». À cette question, le Conseil constitutionnel a très clairement répondu par la négative en considérant que « eu égard au contenu et à l'objet de ce site », l'intéressé n'a pas méconnu le texte en question (Cons. const. décision n° 2007-3532, 22 novembre 2007, A.N. Paris, 15e circ., Mme Ghislaine Salmat, Rec. Cons. const. p. 369). Il nous semble que le Conseil d'État s'est écarté de cette jurisprudence en 2009. Celui-ci a en effet jugé que, dans le cas où une liste a acheté un lien commercial permettant un meilleur référencement du site Internet qu'elle avait spécialement réalisé dans les semaines qui ont précédé les élections municipales et où ce lien commercial apparaissait en haut à droite sur la première page de résultats du moteur de recherche Google pour des recherches réalisées notamment à partir du seul terme: «fuveau», la réalisation et l'utilisation d'un site Internet par la liste en question ont le caractère d'une forme de propagande électorale par voie de communication audiovisuelle pour l'application de l'article L. 52-1 du code électoral ; dès lors que le référencement commercial d'un site à finalité électorale sur un moteur de recherche sur Internet a pour finalité d'attirer vers lui des internautes qui effectuent des recherches, même dépourvues de tout lien avec les élections municipales, ce référencement revêt le caractère d'un procédé de publicité commerciale, interdit par l'article L. 52-1. Le juge administratif suprême décide, en conséquence, que l'irrégularité ainsi commise a été, compte tenu de la très faible majorité qui a permis l'élection de la liste concernée au premier tour de scrutin, de nature à fausser les résultats du scrutin (CE 13 février 2009, Él. mun. de la commune de Fuveau (Bouches-du-Rhône), req. n° 317637, AJDA 2009. 287, note Biget ; ibid. 835, note Delzangles ; LPA 17 septembre 2009, n° 186, p. 11, note J.-P. Camby). Si notre lecture de l'arrêt est exacte, on se trouve dans un cas rarissime de divergence entre les deux hauts Conseils···
On sait que l'article L. 52-4 du code électoral fait obligation aux candidats de régler les dépenses qu'ils exposent en vue de l'élection par l'intermédiaire d'un mandataire financier qui peut être une personne physique ou une association de financement électoral(e). Il leur est donc interdit de procéder eux-mêmes directement au règlement de ces dépenses. En présence d'une pratique contraire, qui n'est pas aussi courante qu'on le croit, le Conseil constitutionnel a été amené à se prononcer sur la régularité du règlement de dépenses par le candidat sans passer par son mandataire financier. Par sa décision n° 97-2209 du 6 février 1998, A.N. Var, 1ère circ. 15, la Haute instance a adopté une formule de principe en admettant que le candidat puisse payer lui-même des dépenses, pour des raisons pratiques, à la condition que « ces dépenses restent d'un montant modeste ». En 2001, elle a affiné cette jurisprudence en tolérant cette pratique dans le cas où le montant des dépenses en cause était faible au regard du montant des dépenses de l'intéressé et négligeable au regard du plafond des dépenses fixé dans la circonscription (Cons. const. 20 septembre 2001, décision n° 2001-2593, A.N. Haute-Garonne, 1re circ., Mme Aline Pailler 16). Le Conseil d'État s'est progressivement aligné sur cette jurisprudence 17. Par conséquent, lorsque ce montant n'est point « faible » et « négligeable », le compte de campagne est rejeté, le candidat fautif est privé du droit au remboursement de ses dépenses, est déclaré temporairement inéligible et, s'il s'agit du candidat élu, son élection est annulée (ou il est déclaré démissionnaire d'office, si son élection n'a pas été contestée). Au cours de la période prise ici en considération, cette jurisprudence a été appliquée sans faiblesse à maintes reprises à l'occasion du contentieux des élections locales de 2008 quand, par exemple, des candidats ont réglé directement des dépenses d'un montant de 2522 € (dont 2122 € avant la désignation du mandataire et 400 € après) représentant 12,67 % du total des dépenses et 7,07 % du plafond (CE 19 juin 2009, Mme Noachovitch, El. mun. de Villiers-le-Bel (Val d'Oise), req. n° 322647) ou 2 262 €, correspondant à 6,6 % du total des dépenses et 5,4 % du plafond (CE 27 juillet 2009, M. Lechat : req. n° 323152) ou encore 2 111,61 €, dont 1 346,33 € avant la désignation du mandataire et 765,28 € au titre des dépenses réglées après, représentant 14,6 % du total des dépenses et 7,2 % du plafond (CE 19 juin 2009, Mme Pelissier, El. mun. de Saint-Ouen-l'Aumône (Val d'Oise) : req. n° 323481 ; AJDA 2009.1619, concl. J.-Ph. Thiellay : dépenses n'ayant pas fait l'objet d'un remboursement effectif par le mandataire et qui ne figurent donc pas dans son compte bancaire ; démission d'office prononcée) ou enfin de 1898 € (856 € avant la désignation du mandataire ; 1042 € après), équivalent à 9,1 % des dépenses totales de l'intéressé et à 4,2 % du plafond (CE 12 octobre 2009, Madame Ursula B···, req. n° 325 685 : inéligibilité d'un an, démission d'office ; proclamation du suivant de liste).
[1] - Par « doctrine », nous entendons la position adoptée par le Conseil constitutionnel autrement que dans ses décisions, par des recommandations, usuellement dénommées « observations ».
[2] - Projet de loi organique, document Assemblée nationale, n° 1887, enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 29 juillet 2009.
[3] - Maligner (B), Réflexions sur l'état du droit relatif aux comptes de campagne, RDP 2009, p. 1080 spécialement.
[4] - Maligner (B), Droit électoral, Ellipses, 2007, no 898.
[5] - Le terme « délimitation » des circonscriptions, parfois aussi dénommée « charcutage » des circonscriptions par les parlementaires de l'opposition, recouvre en fait deux situations. La commission présidée par M. Guéna parle de « redécoupage », lorsque l'opération a pour objet d'ajouter ou de supprimer une ou plusieurs circonscriptions, et de « remodelage », lorsqu'il s'agit de « modifier la délimitation de certaines circonscriptions à nombre de députés constant » (Délimitation des circonscriptions électorales. Commission consultative prévue par l'article 25 de la Constitution (J.O. Éd. lois et décrets, Annexe au no 147, samedi 27 juin 2009, p. 51 et s.).
[6] - Sur les décisions no 2008-572 DC et no 2008-573 DC du 8 janvier 2009, J.O. 14 janvier 2009, p. 724. V. aussi Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 2009, no 26, p. 96 ; AJDA 2009.645, note B. Maligner ; JCP A. 2009 (11-12), p. 52, com. V. Barbé ; RFDA 2009.580, chron. A. Roblot-Troizier ; RFDC 2009.576, comm. R. Ghevontian et S. Lamouroux
[7] - La commission a cru devoir interpréter le « principe d'indépendance » « auquel elle doit se conformer en application de l'article 25 de la Constitution », comme l'obligeant à ne recevoir aucune délégation de parti ou de groupement politique. Mais elle a cependant examiné « les courriers et réclamations qui lui ont été adressés » (J.O. du 27 juin 2009, préc., p. 51).
[8] - Cet avis a été publié au Journal officiel le samedi 27 juin 2009 (Délimitation des circonscriptions électorales. Commission consultative prévue par l'article 25 de la Constitution (J.O. Éd. lois et décrets, Annexe au no 147, samedi 27 juin 2009, p. 51 et s.).
[9] - En plus de la Creuse et de la Lozère, les départements suivants auraient été concernés : Alpes-de- Haute-Provence, Hautes-Alpes, Ariège, Cantal, Corse du Sud, Haute-Corse, Lot, Territoire de Belfort.
[10] - J.O. Annexe au no 147, 27 juin 2009, p. 51.
[11] - Publié au Journal officiel du 3 juillet 2009, p. 11047.
[12] - Le rapporteur du projet de loi à l'Assemblée nationale, M. Charles de La Verpillière, a expliqué : « Une telle consultation n'aurait été nécessaire que dans l'hypothèse où le Gouvernement aurait souhaité introduire dans l'ordonnance des modifications qui n'auraient été évoquées ni au stade de l'avis de la commission ni à celui de l'avis du Conseil d'État » (Document Assemblée nationale, no 1949, enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 6 octobre 2009, p. 15).
[13] - Document Assemblée nationale, n° 1949, enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 6 octobre 2009.
[14] - La loi ratifiant l'ordonnance a été jugée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel. V. Cons. const., Décision no 2010-602 DC, 18 février 2010, Loi ratifiant l'ordonnance no 2009-935 du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés, J.O. 24 février 2010, p. 3385, AJDA 2010, no 20, p. 1196, note B. Maligner ; JCP Éd. G. 2010.11, p. 522, note A. Levade.
[15] - Rec. Cons. const., p. 126.
[16] - Rec. Cons. const., p. 118, JCP 2001.II.10630, note J.-C. Zarka, LPA 2001, no 198, p. 21, note J.-E. Schoettl.
[17] - V., sur ce point, Maligner (B), Dépenses de campagne engagées par le candidat : « menues », « faibles » et « négligeables ». À propos de l'arrêt CE 17 juin 2005, Denoual, AJDA 2006.130.