Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv130151.html
Timestamp: 2018-06-25 09:39:25
Document Index: 178991610

Matched Legal Cases: ['§ 111', '§ 113', '§ 111', '§ 111', '§ 111', '§ 112', '§ 112', '§ 113', '§ 113', '§ 113', '§ 113', '§ 113', '§ 95', '§ 111', '§ 113', '§ 111', '§ 111', '§ 112', '§ 112', '§ 112', '§ 150', '§ 90', '§ 113', '§ 3', '§ 112', '§ 113', '§ 112', '§ 112', '§ 112', '§ 113', '§ 111', '§ 90', '§ 89', '§ 113', '§ 90', '§ 111', '§ 95', '§ 95', '§ 95', '§ 111', '§ 111', '§ 113', '§ 95', '§ 3', '§ 111', '§ 96', 'Art. 2', 'Art. 1', 'Art. 10', '§ 113', '§ 113', '§ 113', '§ 100', 'Art. 8', 'Art. 10', '§ 111', '§ 112', 'Art. 10', 'Art. 10', '§ 112', '§ 112', '§ 112', '§ 113', '§ 112', '§ 113', '§ 112', '§ 112', '§ 112', 'Art. 10', 'Art. 10', '§ 113', 'Art. 10', '§ 111', '§ 111', '§ 111', '§ 111', '§ 113', '§ 113', '§ 112', '§ 113', '§ 95', '§ 111', '§ 111', '§ 111', '§ 90', 'Art. 2', 'Art. 1', 'Art. 10', '§ 112', '§ 111', '§ 112', '§ 112', '§ 113', '§ 93', '§ 111', '§ 111', '§ 111', 'Art. 5', 'Art. 267', '§ 112', '§ 113', 'Art. 10', 'Art. 10', 'Art. 10', '§ 101', 'Art. 10', 'Art. 10', 'Art. 10', 'Art. 10', 'Art. 10', 'Art. 10', 'Art. 10', 'Art. 10', '§ 113', 'Art. 10', '§ 96', 'Art. 10', 'Art. 2', 'Art. 1', '§ 112', '§ 113', '§ 112', '§ 113', '§ 112', '§ 112', '§ 113', '§ 112', '§ 113', 'Art. 73', 'Art. 73', '§ 111', '§ 111', 'Art. 2', 'Art. 1', '§ 111', '§ 112', '§ 111', '§ 111', '§ 112', '§ 111', '§ 111', '§ 2', '§ 33', '§ 50', '§ 111', '§ 111', '§ 111', '§ 111', '§ 111', '§ 100', '§ 111', '§ 111', '§ 112', '§ 111', '§ 112', '§ 112', '§ 112', '§ 112', '§ 112', '§ 112', '§ 112', '§ 112', '§ 112', '§ 112', '§ 112', '§ 112', '§ 111', '§ 111', '§ 112', '§ 112', '§ 112', '§ 112', '§ 112', '§ 35', '§ 18', '§ 112', '§ 113', '§ 113', '§ 113', 'Art. 73', '§ 112', '§ 113', '§ 112', 'Art. 73', 'Art. 73', '§ 26', 'Art. 31', '§ 13', 'Art. 5', '§ 4', '§ 113', '§ 113', '§ 113', '§ 113', '§ 113', '§ 113', '§ 113', '§ 113', '§ 8', '§ 21', '§ 113', 'Art. 10', 'Art. 19', '§ 113', '§ 113', '§ 113', '§ 113', '§ 95', '§ 111', '§ 96', '§ 96', '§ 113', '§ 113', '§ 113', '§ 113', '§ 111', '§ 95', '§ 111', '§ 111', '§ 113', '§ 113', '§ 100', '§ 98', '§ 98', '§ 113', '§ 113', '§ 113', '§ 161', '§ 112', '§ 112', '§ 113', '§ 113', '§ 113', '§ 113', '§ 113', '§ 113']

DFR - BVerfGE 130, 151 - Zuordnung dynamischer IP-Adressen
Rang: 31 (407)
1. a) § 111 TKG verpflichtet geschäftsmäßige ...
2. Die im Zentrum der Angriffe stehenden Vorschriften lauten in d ...
3. Bei der Anwendung des § 113 TKG haben sich in der Praxis ...
1. Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerde zumind ...
2. Der 6. Revisionssenat des Bundesverwaltungsgerichts verweist i ...
3. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informa ...
4. Die brandenburgische Landesbeauftragte für den Datenschut ...
5. Auch der Berliner Datenschutzbeauftragte hält die angegri ...
1. Unzulässig ist die Verfassungsbeschwerde allerdings, sowe ...
2. Unzulässig ist die Verfassungsbeschwerde weiterhin, sowei ...
1. Die Beschwerdeführer rügen in zulässiger Weise ...
2. Die angegriffenen Vorschriften betreffen die Beschwerdef ...
3. Die Verfassungsbeschwerde ist nicht mit Blick auf vorrangiges ...
1. Die angegriffenen Vorschriften greifen nicht in das Telekommun ...
2. Die angegriffenen Vorschriften greifen in das Recht auf inform ...
1. § 111 TKG unterliegt keinen Bedenken hinsichtlich der for ...
2. Auch materiell genügt § 111 TKG den verfassungsrecht ...
3. Da der Umfang der nach § 111 TKG zu speichernden Daten -- ...
1. § 112 TKG verstößt nicht gegen die Kompetenzor ...
2. § 112 TKG genügt den Anforderungen des Verhältn ...
1. § 113 Abs. 1 TKG ist von der Gesetzgebungskompetenz ...
2. Auch mit Rücksicht auf den Grundsatz der Normenklarheit, ...
3. § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG bedarf weiterhin der verfas ...
4. Ausgehend von den vorstehenden Maßgaben ist § 113 A ...
1. Verfassungsrechtlichen Einwänden ist § 113 Abs. ...
2. § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG genügt aber nicht den ...
2. Der Gesetzgeber muss bei der Einrichtung eines Auskunftsverfahrens sowohl Rechtsgrundlagen für die Übermittlung als auch für den Abruf von Daten schaffen.
-- 1 BvR 1299/05 --
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde 1. des Herrn B. . ., 2. des Herrn B. . . -- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Meinhard Starostik, Schillstraße 9, 10785 Berlin -- gegen § 95 Abs. 3 und 4, §§ 111, 112, 113 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) vom 22. Juni 2004 (BGBl. I S. 1190).
2. Soweit sich die Verfassungsbeschwerde gegen § 113 Absatz 1 Satz 1 des Telekommunikationsgesetzes vom 22. Juni 2004 (Bundesgesetzblatt I Seite 1190) richtet, wird sie zurückgewiesen, mit der Maßgabe, dass die Vorschrift in Übereinstimmung mit den Gründen dieser Entscheidung (C. IV. 1.--3.) verfassungskonform auszulegen ist und damit nur in Verbindung mit qualifizierten Rechtsgrundlagen für den Datenabruf und nicht zur Zuordnung dynamischer IP-Adressen angewendet werden darf.
Ursprünglich bezog sich die Verfassungsbeschwerde auf die am 26. Juni 2004 in Kraft getretene Fassung des Telekommunikationsgesetzes (BGBl. I S. 1190). Später haben die Beschwerdeführer ihre Angriffe auf die geänderten Fassungen der §§ 111, 112 TKG, die diese im Jahr 2005 und insbesondere durch das am 1. Januar 2008 in Kraft getretene Änderungsgesetz vom 21. Dezember 2007 (BGBl. I S. 3198) erhalten haben, erstreckt. Weitere Änderungen -- die die Vorschriften punktuell erweitern, in ihrer Substanz aber unverändert lassen -- haben die Beschwerdeführer demgegenüber nicht in ihre Verfassungsbeschwerde einbezogen. Die im Folgenden zugrunde gelegte und zitierte Fassung des Telekommunikationsgesetzes bezieht sich dementsprechend auf den Stand vom 1. Januar 2008.
1. a) § 111 TKG verpflichtet geschäftsmäßige Anbieter von Telekommunikationsdiensten, die von ihnen vergebenen beziehungsweise bereitgestellten Rufnummern, Anschlusskennungen, Mobilfunkendgerätenummern und Kennungen von elektronischen Postfächern (im Folgenden zusammenfassend: Telekommunikationsnummern) sowie die zugehörigen persönlichen Daten der Anschlussinhaber wie Namen, Anschriften und Geburtsdaten -- einschließlich zudem der Daten des Vertragsbeginns -- zu erheben und zu speichern, wobei hinsichtlich der Postfachkennungen keine selbstständige Erhebungspflicht angeordnet wird, sondern nur eine Speicherungspflicht für den Fall, dass diese Daten ohnehin erhoben werden. Die Vorschrift soll eine Datenbasis für die in §§ 112 und 113 TKG geregelten Auskunftsverfahren schaffen.
Die in § 112 Abs. 3 Satz 1 TKG vorgesehene Rechtsverordnung und die darauf basierende Technische Richtlinie nach § 112 Abs. 3 Satz 3 TKG sind bislang noch nicht erlassen worden. Nach der Übergangsvorschrift des § 150 Abs. 12 Satz 3 TKG tritt allerdings die von der Bundesnetzagentur auf der Grundlage des § 90 Abs. 2 und 6 des Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996 (BGBl. I S. 1120 -- TKG 1996 --) bekanntgegebene Schnittstellenbeschreibung an die Stelle der Technischen Richtlinie, solange die Technische Richtlinie nicht erlassen ist. Nach einer Auskunft der Bundesnetzagentur richtet sich die Auskunftserteilung von Daten im automatisierten Verfahren derzeit noch nach dieser Schnittstellenbeschreibung.
Auskunftsverpflichtet sind hierbei nicht nur die Anbieter, die Telekommunikationsdienste für die Öffentlichkeit anbieten, sondern alle, die geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringen oder daran mitwirken (vgl. § 113 Abs. 1 i.V.m. § 3 Nr. 10 TKG). Dies schließt auch solche Anbieter ein, die in Behörden oder Unternehmen, zum Beispiel in Krankenhäusern und Hotels, sogenannte Corporate Networks oder WLAN-Netze bereitstellen. In der Literatur wird -- auf der Grundlage von in der Gesetzesbegründung zu § 112 TKG 2004 genannten Zahlen (BT-Drucks 15/2316, S. 95) -- davon ausgegangen, dass von § 113 TKG bis zu 400.000 Anbieter betroffen sein können, während § 112 TKG maximal mehrere hundert Verpflichtete betrifft (vgl. Bock, in: Geppert/Piepenbrock/Schütz/Schuster, Beck'scher Kommentar zum TKG, 3. Aufl. 2006, § 112 Rn. 5).
Gegenüber § 112 TKG erweitert ist auch der Kreis der auskunftsberechtigten Behörden. § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG enthält für allgemeine Auskünfte keine enumerative Aufzählung der auskunftsberechtigten Behörden, sondern umschreibt die Auskunfts- berechtigung abstrakt aufgabenbezogen und damit uneingeschränkt für alle Behörden: Auskünfte sollen allgemein zulässig sein, soweit dies im Einzelfall für die Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten, die Gefahrenabwehr und die Erfüllung nachrichtendienstlicher Aufgaben erforderlich ist.
d) Die Ausgestaltung der §§ 111 bis 113 TKG knüpft an Vorgängerregelungen im Telekommunikationsgesetz 1996 an. Bereits § 90 TKG 1996 verpflichtete Telekommunikationsunternehmen zur Führung von Kundendateien, die in einem automatisierten Auskunftsverfahren abrufbar waren. Ebenso verpflichtete § 89 Abs. 6 TKG 1996 die Diensteanbieter in ähnlichem Umfang wie § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG zur Auskunftserteilung im Einzelfall an staatliche Stellen. Nach einem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Oktober 2003 (BVerwGE 119, 123) enthielt § 90 Abs. 1 TKG 1996 allerdings keine Pflicht zur Erhebung der Kundendaten, sondern bezog sich allein auf solche Daten, die von den Diensteanbietern im eigenen Interesse zulässigerweise ohnehin erhoben wurden. Von Bedeutung war dies insbesondere für sogenannte Prepaid-Produkte, bei denen -- etwa im Bereich des Mobilfunks -- der Kunde ein im Voraus bezahltes Guthaben erwirbt, das anschließend durch Nutzung von Telekommunikationsdiensten verbraucht werden kann. Je nach Gestaltung der Dienstleistungen und Vertragsbindungen war es damit möglich, dass Telekommunikationsunternehmen kein Bedürfnis hatten, die Identität ihrer Kunden zu kennen, und so Telekommunikationsdienste anonym und ohne Zuordnungsmöglichkeit genutzt werden konnten. Die Neuregelung soll dem durch die Datenerhebungs- und Speicherungspflicht gemäß § 111 TKG entgegenwirken.
e) Weiter wenden sich die Beschwerdeführer eigens gegen den von ihnen als unzureichend angesehenen § 95 Abs. 3 TKG, der festlegt, dass bei einer Beendigung des Vertragsverhältnisses die nach § 95 Abs. 1 TKG gespeicherten Daten mit Ablauf des auf die Beendigung folgenden Kalenderjahres zu löschen sind. Angegriffen ist auch § 95 Abs. 4 TKG, der die Diensteanbieter berechtigt, von ihren Kunden die Vorlage eines amtlichen Ausweises zu verlangen und hiervon eine -- später wieder zu vernichtende -- Kopie anzufertigen.
(1) Wer Telekommunikationsdienste für die Öffentlichkeit erbringt, hat die nach § 111 Abs. 1 Satz 1, 3 und 4 und Abs. 2 erhobenen Daten unverzüglich in Kundendateien zu speichern, in die auch Rufnum- mern und Rufnummernkontingente, die zur weiteren Vermarktung oder sonstigen Nutzung an andere Anbieter von Telekommunikationsdiensten vergeben werden, sowie bei portierten Rufnummern die aktuelle Portierungskennung aufzunehmen sind. Für die Berichtigung und Löschung der in den Kundendateien gespeicherten Daten gilt § 111 Abs. 1 Satz 4 und Abs. 4 entsprechend. In Fällen portierter Rufnummern sind die Rufnummer und die zugehörige Portierungskennung erst nach Ablauf des Jahres zu löschen, das dem Zeitpunkt folgt, zu dem die Rufnummer wieder an den Netzbetreiber zurückgegeben wurde, dem sie ursprünglich zugeteilt worden war. Der Verpflichtete hat zu gewährleisten, dass
(3) Das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie wird ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Bundeskanzleramt, dem Bun- desministerium des Innern, dem Bundesministerium der Justiz, dem Bundesministerium der Finanzen sowie dem Bundesministerium der Verteidigung eine Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates zu erlassen, in der geregelt werden
(4) Auf Ersuchen der in Absatz 2 genannten Stellen hat die Bundesnetzagentur die entsprechenden Datensätze aus den Kundendateien nach Absatz 1 abzurufen und an die ersuchende Stelle zu übermitteln. Sie prüft die Zulässigkeit der Übermittlung nur, soweit hierzu ein be- sonderer Anlass besteht. Die Verantwortung für die Zulässigkeit der Übermittlung tragen die in Absatz 2 genannten Stellen. Die Regulierungsbehörde protokolliert für Zwecke der Datenschutzkontrolle durch die jeweils zuständige Stelle bei jedem Abruf den Zeitpunkt, die bei der Durchführung des Abrufs verwendeten Daten, die abgerufenen Daten, ein die abrufende Person eindeutig bezeichnendes Datum sowie die ersuchende Stelle, deren Aktenzeichen und ein die ersuchende Person eindeutig bezeichnendes Datum. Eine Verwendung der Protokolldaten für andere Zwecke ist unzulässig. Die Protokolldaten sind nach einem Jahr zu löschen.
Ob gemäß § 113 TKG Auskunft darüber verlangt werden kann, welchem Anschlussinhaber (genauer: welcher einem bestimmten Betreiber zuordenbaren Netzwerkschnittstelle) zu einem be- stimmten Zeitpunkt eine konkrete -- der abfragenden Behörde als solche notwendigerweise bekannte -- dynamische IP-Adresse zugewiesen war, ist streitig. Dies ist unklar, weil einerseits Gegenstand der Auskunft allein die Zuordnung der abgefragten Nummer zu einer Person und damit ein sogenanntes Bestandsdatum ist (vgl. § 95 Abs. 1 i.V.m. § 3 Nr. 3 TKG; für § 111 TKG passt der Begriff freilich nur in einem über die Legaldefinition hinausgehenden Sinne), anderseits diese Auskunft aber nur möglich ist, wenn die Telekommunikationsunternehmen hierfür zuvor die nach § 96 TKG gespeicherten Verkehrsdaten auswerten und feststellen, welchem Anschluss die fragliche Nummer zu dem gegebenen Zeitpunkt zugeordnet war; zugleich beziehen sich dadurch ihre Auskünfte notwendig immer auch auf eine konkrete Verbindung. In der Diskussion wird dabei maßgeblich auf die gleichermaßen streitige Frage abgestellt, ob in der Identifizierung einer dynamischen IP-Adresse allein ein Eingriff in Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG oder zugleich ein Eingriff in Art. 10 Abs. 1 GG liegt. Eine höchstrichterliche Entscheidung liegt noch nicht vor. Nach der in der Rechtsprechung und Literatur inzwischen wohl überwiegenden Meinung können dynamische IP-Adressen über § 113 TKG abgefragt werden (beispielsweise OVG Münster, Beschluss vom 17. Februar 2009 -- 13 B 33/09 --, MMR 2009, S. 424; OLG Zweibrücken, Beschluss vom 26. September 2008 -- 4 W 62/08 --, MMR 2009, S. 45 f.; Graulich, in: Arndt/Fetzer/Scherer, TKG, 2008, § 113 Rn. 6; Klesczewski, in: Säcker, Berliner Kommentar zum TKG, 2. Aufl. 2009, § 113 Rn. 6). Die Gegenauffassung hält dies für unzulässig und erlaubt entsprechende Auskünfte nur unter qualifizierten Voraussetzungen wie etwa im Strafrecht nach § 100g StPO (OLG Karlsruhe, Urteil vom 4. Dezember 2008 -- 4 U 86/07 --, CR 2009, S. 373 f.; Abdallah/Gercke, ZUM 2005, S. 368 [373 f.]; Bär, MMR 2005, S. 626 f.; Warg, MMR 2006, S. 77 [81]).
Die Richtlinie 2006/24/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über die Vorratsspeicherung von Daten, die bei der Bereitstellung öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste oder öffentlicher Kommunikationsnetze erzeugt und verarbeitet werden, und zur Änderung der Richtlinie 2002/58/EG (ABl Nr. L 105 vom 13. April 2006, S. 54; im Folgenden: Richtlinie 2006/24/EG) stehe der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde nicht entgegen. Die angegriffenen Regelungen seien von ihr nicht zwingend vorgegeben; im Übrigen bestünden auch Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Richtlinie. Sie sei kompetenzwidrig erlassen und verstoße gegen die Menschenrechte auf Achtung des Privatlebens und der Korrespondenz nach Art. 8 EMRK und die Freiheit der Meinungsäußerung nach Art. 10 Abs. 1 EMRK. Selbst wenn man eine Umsetzungspflicht bejahe, sei die Verfassungsbeschwerde zulässig, um zur Klärung ihrer Gültigkeit die Vorlage an den Europäischen Gerichtshof durch das Bundesverfassungsgericht zu ermöglichen.
Die in § 111 TKG vorgesehene Speicherung von Telekommunikationsbestandsdaten und die in §§ 112 und 113 TKG vorgesehenen Abrufmöglichkeiten verstoßen nach Ansicht der Beschwerdeführer gegen Art. 10 Abs. 1 GG. Das Fernmeldegeheimnis umfasse auch die Erhebung und Verwendung von Telekommuni- kationsbestandsdaten. Bestandsdaten beschrieben die einzelnen Kommunikationsvorgänge näher, indem sie Auskunft über das Ob der Nutzung eines Kommunikationsmediums und gegebenenfalls weitere kommunikationsbezogene Informationen gäben. Die Auskunft über die Inhaber von Rufnummern decke auf, wer miteinander kommuniziert habe. Art. 10 Abs. 1 GG gewährleiste, dass Telekommunikation vertraulich möglich sei. Dies setze aber voraus, dass Telekommunikation anonym erfolgen könne und die Teilnehmer vor ihrer Identifizierung geschützt seien. Auch Bestandsdaten müssten deshalb als Daten über die Identität der Telekommunikationsteilnehmer dem Fernmeldegeheimnis unterliegen.
Die §§ 112 und 113 TKG seien unverhältnismäßig, weil die Übermittlungsvoraussetzung der Erforderlichkeit für die Erfüllung der Aufgaben der abrufenden Behörde als einschränkendes Tatbestandsmerkmal vollkommen unzureichend sei. Verhältnismäßig könnten Bestandsdatenabrufe nur zur Verfolgung schwerer Straftaten sein. Weder die §§ 112 und 113 TKG noch das für die abrufenden Behörden einschlägige Fachrecht ordneten aber eine der Schwere des Grundrechtseingriffs entsprechende Zweck- bindung an. Die §§ 112 und 113 TKG verstießen auch gegen das Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit, da sie gemessen an der Eingriffsintensität das Ausmaß der Eingriffsermächtigung nicht hinreichend detailliert regelten. Die eingriffsintensiven Normen regelten die Zwecke, § 113 TKG auch die Adressaten des Datenabrufs nicht hinreichend deutlich.
a) In tatsächlicher Hinsicht weist die Bundesregierung auf Folgendes hin: Für die Praxis sei in erster Linie das automatisierte Abrufverfahren nach § 112 TKG von Bedeutung. Die Zahl der Abrufe im Verfahren nach § 113 Abs. 1 TKG liege erfahrungsgemäß zwischen 3% und 5% der Zahl der Anfragen nach § 112 TKG. Das automatisierte Abrufverfahren werde in erster Linie zu Zwecken der Strafverfolgung genutzt. Abfragen zur Gefahrenabwehr oder zu nachrichtendienstlichen Zwecken stünden zahlenmäßig im Hintergrund.
In der Praxis der Strafverfolgung würden Abfragen nach den §§ 112 und 113 TKG vor allem in drei typischen Fallkonstellationen genutzt: In der ersten, circa zwei Drittel der Fälle umfassenden Konstellation stünden die Abfragen nicht im Zusammenhang mit Maßnahmen der Telekommunikationsüberwachung, sondern dienten dazu, eine in einem Ermittlungsverfahren bekannt gewordene Rufnummer mit einer Person zu verknüpfen, so etwa, wenn Aufzeichnungen sichergestellt würden, in denen sich unbekannte Rufnummern fänden. In der zweiten, weniger häufigen Fallgruppe bereite ein Abruf eine Maßnahme der Telekommunikationsüberwachung vor, indem ermittelt werde, über welche Rufnummern und Anschlüsse die zu überwachende Person verfüge. In der dritten Fallgruppe werde eine Telekommunikationsüberwachung nachbereitet, indem die Inhaber von Rufnummern ermittelt würden, die im Rahmen einer solchen Maßnahme bekannt geworden seien. Insgesamt bezweckten etwa 95% der Anfragen die Ermittlung der hinter einer bekannten Rufnummer stehenden Person.
Die Zahl der Bestandsdatenabfragen habe in den letzten Jahren kontinuierlich zugenommen. Zu Beginn der 1990er Jahre sei es jährlich zu etwa ca. 350.000 bis 500.000 Abfragen von Kundendaten bei der damaligen Deutschen Bundespost gekommen. In den letzten Jahren sei die Zahl der jährlichen automatisierten Abfragen von 1,5 Mio. im Jahr 2001 auf 3,4 Mio. im Jahr 2005 gestiegen. Der Anstieg gründe in erster Linie im geänderten Telekommunikationsverhalten der Bevölkerung und insbesondere in den für die Sicherheitsbehörden relevanten Personengruppen. Auch die Zahl der am automatisierten Auskunftsverfahren nach § 112 TKG teilnehmenden Behörden und Telekommunikations- unternehmen habe weiter zugenommen. Ende 2009 hätten in diesem Verfahren rund 1.000 bei der Bundesnetzagentur registrierte Behörden bei 120 Telekommunikationsunternehmen Daten abrufen können. Im Jahr 2008 führten 4,2 Mio. Ersuchen von Sicherheitsbehörden zu 26,6 Mio. Abfragen bei den Telekommunikationsunternehmen (Bundesnetzagentur, Tätigkeitsbericht 2008/2009 Telekommunikation, S. 245).
c) Die angegriffenen Normen seien nicht an Art. 10 Abs. 1 GG, sondern am Recht der informationellen Selbstbestimmung zu messen. Art. 10 Abs. 1 GG schütze die Vertraulichkeit des Kommunikationsinhalts und der näheren Umstände von Kommunikationsvorgängen. Hierzu fehle den in Rede stehenden Bestandsdaten der Bezug, denn Rückschlüsse auf Umstände oder Inhalte konkreter Gespräche seien daraus nicht möglich. Auch die Abfra- ge von Zugriffsdaten nach § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG sei kein Eingriff in Art. 10 Abs. 1 GG. Diese Daten ermöglichten allenfalls nachfolgend den Zugriff auf Verkehrsdaten; in der Erhebung der bloßen Zugriffsdaten liege jedoch noch kein Zugriff auf die Verkehrsdaten selbst.
e) Die in § 111 TKG angeordnete Erhebungs- und Speicherungspflicht greife zwar in das allgemeine Persönlichkeitsrecht der Telekommunikationskunden ein, stelle aber einen Eingriff von nur geringer Intensität dar. Mit Ausnahme von Prepaid-Produkten speicherten die Telekommunikationsunternehmen die betroffenen Daten bereits aus eigenem Interesse. Die erfassten Daten seien als Basisdaten zur Bestimmung der kommunikativen Erreichbarkeit einer Person von geringer Sensibilität und den seit jeher in öffentlichen Registern gespeicherten Daten zu Wohnsitzen oder Kraftfahrzeugen vergleichbar. Der von § 111 TKG ausgehende Eingriff habe nicht deswegen ein besonderes Gewicht, weil er anonymes Telefonieren unmöglich mache. Das Anonymitätsinteresse genie- ße keinen über den allgemeinen Grundrechtsschutz hinausgehenden Schutz. Die Speicherungspflicht des § 111 TKG sei zur Erreichung ihrer Ziele geeignet und erforderlich. Die systematische Erfassung der Telefonbestandsdaten habe für die Sicherheitsbehörden gegenüber dem Zugriff auf anderweitige Datenbestände einen unverzichtbaren Mehrwert. Sie sei auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Ihrem unzweifelhaften Nutzen stehe ein Eingriff von nur geringem Gewicht gegenüber. Schließlich normiere § 111 TKG keine unzulässige Vorratsdatenspeicherung, denn die Norm regele den Verwendungszweck hinreichend deutlich, indem die öffentliche Sicherheit in Bezug genommen werde.
g) Auch § 113 TKG halte sich im Rahmen der nicht unverhältnismäßigen Wertung des Gesetzgebers, den Sicherheitsbehörden für deren Zwecke Telekommunikationsbestandsdaten zur Verfü- gung zu stellen. Unbedenklich sei, dass der Kreis der auskunftsberechtigten Stellen in § 113 Abs. 1 TKG über den des § 112 Abs. 2 TKG hinausgehe. Auch die ordnungsbehördliche Gefahrenabwehr sowie die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten könnten den Eingriff rechtfertigen. Unproblematisch sei weiter, dass im Rahmen des manuellen Auskunftsverfahrens Unternehmen, die ihre Dienste nicht für die Öffentlichkeit erbrächten, zu den auskunftspflichtigen Stellen gehörten. Auch die Möglichkeit eines Zugriffs auf PIN und PUK nach § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG führe nicht zu einem besonders intensiven Eingriff.
2. Unzulässig ist die Verfassungsbeschwerde weiterhin, soweit sich die Beschwerdeführer gegen § 95 Abs. 3 TKG und gegen § 111 Abs. 4 TKG wenden. Die Auslegung dieser Vorschriften, insbesondere die Frage, ob die in ihnen geregelte Frist eine starre Frist oder nur eine Maximalfrist ist, die auch eine möglicherweise verfassungsrechtlich gebotene vorzeitige Löschung zulässt, ist noch nicht geklärt (vgl. Bock, in: Geppert/Piepenbrock/Schütz/Schuster, Beck'scher Kommentar zum TKG, 3. Aufl. 2006, § 111 Rn. 14; Klesczewski, in: Säcker, Berliner Kommentar zum TKG, 2. Aufl. 2009, § 111 Rn. 23; Reimann, DuD 2004, S. 421 [424]). Da die Beschwerdeführer die Möglichkeit haben, diese Frage nach Beendigung der Verträge mit ihren Diensteanbietern zunächst von den Fachgerichten klären zu lassen, fehlt es insoweit an der Erschöpfung des Rechtswegs (vgl. § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG).
1. Die Beschwerdeführer rügen in zulässiger Weise eine Verlet- zung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung gemäß Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG sowie des Telekommunikationsgeheimnisses gemäß Art. 10 Abs. 1 GG. Sie nutzen vorausbezahlte Mobilfunkkarten sowie Internetzugangsdienste und machen geltend, durch die Speicherung ihrer Daten und deren mögliche Übermittlung im Rahmen der Auskunftsverfahren der §§ 112 und 113 TKG in ihrem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung und auf Wahrung des Telekommunikationsgeheimnisses verletzt zu sein. Ungeachtet der Frage der genauen Abgrenzung dieser Grundrechte ist es jedenfalls möglich, dass die Beschwerdeführer durch die angegriffenen Normen in einem der beiden Grundrechte verletzt werden.
2. Die angegriffenen Vorschriften betreffen die Beschwerdeführer auch unmittelbar, selbst und gegenwärtig. Zwar richten sich die Speicherungs-, Bereitstellungs- und Auskunftspflichten der §§ 111 bis 113 TKG nicht an die als Nutzer betroffenen Beschwerdeführer, sondern an die Diensteanbieter oder die Bundesnetzagentur. Jedoch sind diese ohne jeden Entscheidungsfreiraum unbedingt zur Speicherung der Daten der Beschwerdeführer und zur Auskunftserteilung verpflichtet. Damit führen die angegriffenen Vorschriften unmittelbar und gegenwärtig zu einer Speicherung und Verwendung der Daten der Beschwerdeführer (vgl. BVerfGE 125, 260 [304 f.]).
An einer unmittelbaren Selbstbetroffenheit fehlt es in Bezug auf die §§ 112 und 113 TKG nicht deshalb, weil diese erst auf der Grundlage weiterer Vollzugsakte in Form von Auskunftsersuchen oder -verlangen und dann der Auskunftserteilung wirksam werden. Da die Beschwerdeführer keine Kenntnis von den Vollzugsakten erlangen, reicht die Darlegung aus, mit einiger Wahrscheinlichkeit von solchen Maßnahmen berührt zu werden. Maßgeblich ist hierfür insbesondere, dass die durch § 112 Abs. 2 und § 113 Abs. 1 TKG ermöglichten Auskünfte eine große Streubreite haben und Dritte auch zufällig erfassen können. Darlegungen, durch die sich die Beschwerdeführer selbst einer Straftat bezichtigen müssten, sind zum Beleg der Selbstbetroffenheit ebenso wenig erforderlich wie der Vortrag, für sicherheitsgefährdende oder nach- richtendienstlich relevante Aktivitäten verantwortlich zu sein (vgl. BVerfGE 125, 260 [305]).
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht verfristet. Zwar kannte bereits das Telekommunikationsgesetz 1996 sowohl ein automatisiertes als auch ein manuelles Auskunftsverfahren. Die vorliegend angegriffenen Vorschriften gestalten diese Auskunftsverfahren jedoch grundlegend um und geben ihnen insbesondere durch die Verbindung mit einer neu geregelten Datenerhebungspflicht eine andere Bedeutung. Die Jahresfrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG begann deshalb mit Inkrafttreten dieses Gesetzes zum 26. Juni 2004 neu zu laufen (vgl. BVerfGE 11, 351 [359 f.]; 74, 69 [73]; 78, 350 [356]). Die am 21. Juni 2005 beim Bundesverfassungsgericht eingegangene Verfassungsbeschwerde wahrt damit ebenso die Frist wie die am 1. Februar 2008 eingegangene Erstreckung der Verfassungsbeschwerde auf die am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Änderungen der §§ 111 und 112 TKG.
Allerdings überprüft das Bundesverfassungsgericht innerstaatliche Vorschriften, die zwingende Vorgaben des Unionsrechts in deutsches Recht umsetzen, grundsätzlich nicht am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes; hiergegen gerichtete Verfassungsbeschwerden sind in der Regel unzulässig (vgl. BVerfGE 118, 79 [95]; 121, 1 [15]; 125, 260 [306]). Auch wendet sich die Verfassungsbeschwerde, soweit sie gegen § 111 Abs. 1, 2 TKG gerichtet ist, gegen eine Vorschrift, die maßgeblich durch Unionsrecht bestimmt ist. Der von den Beschwerdeführern gerügte Umfang der in § 111 Abs. 1, 2 TKG geregelten Speicherungspflicht dürfte -- jedenfalls im Wesentlichen -- durch Art. 5 der Richtlinie 2006/24/EG unionsrechtlich gebunden sein.
Dennoch ist die Verfassungsbeschwerde auch diesbezüglich zulässig. Die Beschwerdeführer berufen sich -- mit identischem Vorbringen wie in dem von dem Beschwerdeführer zu 1) zeitweise parallel und in Bezug auf dieselbe Richtlinie betriebenen Verfahren 1 BvR 256/08 u.a. (vgl. BVerfGE 125, 260) -- auf die Ungültigkeit der genannten Richtlinie und erstreben eine Vorlage durch das Bundesverfassungsgericht an den Europäischen Gerichtshof, damit dieser im Wege der Vorabentscheidung nach Art. 267 AEUV die Richtlinie für nichtig erklärt und so den Weg für eine Überprüfung der angegriffenen Regelungen am Maßstab der deutschen Grundrechte freimacht. Auf diesem Weg ist eine Prüfung der von ihnen unmittelbar und ohne weitere Rechtsschutzmöglichkeit angegriffenen Vorschriften am Maßstab des Grundgesetzes nicht von vornherein ausgeschlossen (vgl. BVerfGE 125, 260 [306 f.]). Die Angriffe gegen § 112 und § 113 TKG unterliegen in Hinsicht auf das Unionsrecht schon deshalb keinen Zulässigkeitsbedenken, weil den deutschen Gesetzgeber hinsichtlich der Ausgestaltung der Datenverwendung keine zwingenden Vorgaben des Unionsrechts treffen. Diese Normen sind daher uneingeschränkt am Maßstab der deutschen Grundrechte zu prüfen.
a) Art. 10 Abs. 1 GG gewährleistet das Telekommunikationsgeheimnis, welches die unkörperliche Übermittlung von Informationen an individuelle Empfänger mit Hilfe des Telekommunikationsverkehrs vor einer Kenntnisnahme durch die öffentliche Gewalt schützt (vgl. BVerfGE 125, 260 [309] m.w.N.). Hierdurch soll vermieden werden, dass der Meinungs- und Informationsaustausch mittels Telekommunikationsanlagen deswegen unterbleibt oder nach Form und Inhalt verändert verläuft, weil die Beteiligten damit rechnen müssen, dass staatliche Stellen sich in die Kommunikation einschalten und Kenntnisse über die Kommunikationsbeziehungen und Kommunikationsinhalte gewinnen (vgl. BVerfGE 100, 313 [359]; 107, 299 [313]).
aa) Art. 10 Abs. 1 GG erfasst dabei nicht nur die Inhalte der Kommunikation. Geschützt ist vielmehr auch die Vertraulichkeit der näheren Umstände des Kommunikationsvorgangs, zu denen insbesondere gehört, ob, wann und wie oft zwischen welchen Personen oder Telekommunikationseinrichtungen Telekommunikationsverkehr stattgefunden hat oder versucht worden ist (vgl. BVerfGE 67, 157 [172]; 100, 313 [358]; 107, 299 [312 f.]; 125, 260 [309]; stRspr). Ein Eingriff in Art. 10 Abs. 1 GG liegt danach etwa auch dann vor, wenn durch eine Fangschaltung ohne Wissen der Anrufenden eine Gesprächsverbindung so geschaltet wird, dass der Anruf rückverfolgbar wird (vgl. BVerfGE 85, 386 [395 ff.]) oder eine Rufnummernunterdrückung aufgehoben wird (vgl. § 101 TKG).
Art. 10 Abs. 1 GG schützt allerdings allein die Vertraulichkeit konkreter Telekommunikationsvorgänge. Demgegenüber erstreckt sich sein Schutz nicht allgemein auf alle Informationen, die das Telekommunikationsverhalten oder insgesamt die Beziehungen zwischen den Telekommunikationsdiensteanbietern und ihren Kunden betreffen. Insbesondere schützt das Telekommuni- kationsgeheimnis nicht die Vertraulichkeit der jeweiligen Umstände der Bereitstellung von Telekommunikationsdienstleistungen wie etwa die Zuordnung der von den Diensteanbietern vergebenen Telekommunikationsnummern zu bestimmten Anschlussinhabern.
bb) Die Zuordnung einer Telekommunikationsnummer zu einem Anschlussinhaber berührt Art. 10 Abs. 1 GG auch dann nicht, wenn sie einer Behörde mittelbar ermöglicht, die Inhalte oder die Umstände konkreter Kommunikationsvorgänge zu rekonstruieren und einer bestimmten Person zuzuordnen. Zwar muss sich eine Rufnummernzuordnung nicht auf die Informationen beschränken, welcher Anschlussinhaber sich hinter einer Nummer verbirgt, wie dies etwa der Fall ist, wenn Behörden Rufnummern ermitteln, die ihnen in Form von Aufzeichnungen in die Hände gefallen sind. Vielmehr lassen sich mit einer solchen Zuordnung mittelbar auch Umstände und Inhalt eines Anrufs individualisieren, wie etwa dann, wenn Inhalt oder Zeitpunkt eines bestimmten Anrufs, der unter der abgefragten Nummer geführt wurde, der Behörde durch Vorermittlungen bekannt ist. Auch die Möglichkeit eines solchen Informationsgehalts einer Auskunft führt jedoch nicht dazu, dass die Zuordnung einer Telekommunikationsnummer zu ihrem Anschlussinhaber an Art. 10 Abs. 1 GG zu messen ist. Denn die Informationen über Inhalt und Umstände des betreffenden Telekommunikationsakts werden auch in diesem Fall nicht durch den Eingriff in vertrauliche Telekommunikationsvorgänge selbst gewonnen, sondern ergeben sich erst im Zusammenhang mit Kenntnissen, die die Behörde anderweitig erlangt hat -- sei es durch eigene Ermittlungen, sei es durch Hinweise Dritter, insbesondere etwa durch die Anzeige eines Telekommunikationspartners. Durch Art. 10 Abs. 1 GG ist die Vertraulichkeit der Nutzung des zur Nachrichtenübermittlung eingesetzten technischen Mediums geschützt, nicht aber das Vertrauen der Kommunikationspartner zueinander. Vor der Offenbarung von Inhalt oder Umständen eines Kommunikationsakts seitens des Kommunikationspartners schützt das Telekommunikationsgeheimnis nicht (vgl. BVerfGE 85, 386 [399]; 106, 28 [37]). Die bloße Zuord- nung einer Telekommunikationsnummer zu einem Anschlussinhaber lässt vielmehr die Vertraulichkeit des konkreten Kommunikationsvorgangs als solchen unberührt und greift damit nicht in Art. 10 Abs. 1 GG ein.
Dies gilt für Anschlusskennungen oder Kennungen von elektronischen Postfächern ebenso wie für Rufnummern. Nichts anderes gilt aber auch für statische IP-Adressen. Zwar gibt die Zuordnung einer statischen IP-Adresse zu einem bestimmten Anschlussinhaber -- genauer: zu einer Netzwerkschnittstelle des Anschlussinhabers -- in der Regel mittelbar auch Auskunft über einen bestimmten Telekommunikationsvorgang des Betreffenden, da solche Adressen, auch wenn sie statisch vergeben werden, praktisch immer nur in Zusammenhang mit konkreten Kommunikationsvorgängen registriert und Gegenstand von individualisierenden Zuordnungen werden. Jedoch beschränkt sich auch hier die Information einer entsprechenden Auskunft als solcher allein auf die abstrakte Zuordnung von Nummer und Anschlussinhaber.
cc) Anders liegt es demgegenüber bei der identifizierenden Zuordnung dynamischer IP-Adressen, die eine besondere Nähe zu konkreten Telekommunikationsvorgängen aufweisen. Diese fällt in den Schutzbereich des Art. 10 Abs. 1 GG. Allerdings ergibt sich dies auch hier nicht schon daraus, dass sich die Zuordnung einer dynamischen IP-Adresse notwendig immer auf einen bestimmten Telekommunikationsvorgang bezieht, über den sie mittelbar damit ebenso Auskunft gibt. Denn auch insoweit bezieht sich die Auskunft selbst nur auf Daten, die einem Anschlussinhaber abstrakt zugewiesen sind. Es besteht insoweit kein grundsätzlicher Unterschied zu der Zuordnung statischer IP-Adressen. Die Anwendbarkeit des Art. 10 Abs. 1 GG begründet sich hier jedoch daraus, dass die Telekommunikationsunternehmen für die Identifizierung einer dynamischen IP-Adresse in einem Zwischenschritt die entsprechenden Verbindungsdaten ihrer Kunden sichten müssen, also auf konkrete Telekommunikationsvorgänge zugreifen. Diese von den Diensteanbietern einzeln gespeicherten Telekommunikationsverbindungen fallen unter das Telekommunikationsgeheimnis, unabhängig davon, ob sie von den Diensteanbietern aufgrund gesetzlicher Verpflichtung vorrätig gehalten werden müssen (vgl. BVerfGE 125, 260 [312 f.]) oder von ihnen auf vertraglicher Grundlage gespeichert werden. Soweit der Gesetzgeber die Telekommunikationsunternehmen dazu verpflichtet, auf diese Daten zurückzugreifen und sie für die staatliche Aufgabenwahrnehmung auszuwerten, liegt darin ein Eingriff in Art. 10 Abs. 1 GG. Dies ist nicht nur dann der Fall, wenn die Diensteanbieter die Verbindungsdaten selbst herausgeben müssen, sondern auch dann, wenn sie sie als Vorfrage für eine Auskunft nutzen müssen.
§ 113 Abs. 1 TKG begründet allerdings insoweit einen Eingriff in Art. 10 Abs. 1 GG, als er nach derzeitiger Praxis zum Teil dazu herangezogen wird, um eine Zuordnung dynamischer IP-Adressen zu ihren Anschlussinhabern zu ermöglichen (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 17. Februar 2009 -- 13 B 33/09 --, MMR 2009, S. 424; OLG Zweibrücken, Beschluss vom 26. September 2008 -- 4 W 62/08 --, MMR 2009, S. 45 f.; LG Köln, Beschluss vom 14. Oktober 2008 -- 106 Qs 24/08 --, CR 2008, S. 803 [804]). Denn soweit die Telekommunikationsunternehmen hierüber Auskunft geben müssen, sind sie zunächst gezwungen, auf die von ihnen nach § 96 TKG gespeicherten Verkehrsdaten zuzugreifen und diese auszuwerten. Da diese Daten jedoch dem Schutz des Telekommunikationsgeheimnisses unterliegen, ist eine staatlich auferlegte Pflicht zu deren Nutzung an Art. 10 Abs. 1 GG zu messen.
a) Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung trägt Gefährdungen und Verletzungen der Persönlichkeit Rechnung, die sich unter den Bedingungen moderner Datenverarbeitung aus informationsbezogenen Maßnahmen ergeben (vgl. BVerfGE 65, 1 [42]; 113, 29 [46]; 115, 166 [188]; 115, 320 [341 f.]; 118, 168 [184]; 120, 378 [397]). Die freie Entfaltung der Persönlichkeit setzt den Schutz des Einzelnen gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen Daten voraus. Dieser Schutz ist daher vom Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG umfasst. Das Grundrecht gewährleistet insoweit die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen (BVerfGE 65, 1 [43]; 113, 29 [46]). Die Gewährleistung des Grundrechts greift insbesondere, wenn die Entfaltung der Persönlichkeit dadurch gefährdet wird, dass personenbezogene Informationen von staatlichen Behörden in einer Art und Weise genutzt und verknüpft werden, die Betroffene weder überschauen noch beherrschen können (vgl. BVerfGE 118, 168 [184]). Der Schutzumfang des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung beschränkt sich nicht auf Informationen, die bereits ihrer Art nach sensibel sind und schon deshalb grundrechtlich geschützt werden. Es gibt angesichts der Verarbeitungs- und Verknüpfungs- möglichkeiten kein schlechthin, also ungeachtet des Verwendungskontextes, belangloses personenbezogenes Datum (vgl. BVerfGE 65, 1 [45]; 118, 168 [185]; 120, 378 [398 f.]; stRspr). Insbesondere fallen unter den Schutz der informationellen Selbstbestimmung auch personenbezogene Informationen zu den Modalitäten der Bereitstellung von Telekommunikationsdiensten.
Vorschriften, die zum Umgang mit personenbezogenen Daten durch staatliche Behörden ermächtigen, begründen in der Regel verschiedene, aufeinander aufbauende Eingriffe. Insbesondere ist insoweit zwischen der Erhebung, Speicherung und Verwendung von Daten zu unterscheiden (vgl. BVerfGE 100, 313 [366 f.]; 115, 320 [343 f.]; 120, 378 [400 f.]; 125, 260 [310]). Bei der Regelung eines Datenaustauschs zur staatlichen Aufgabenwahrnehmung ist darüber hinaus aber auch zwischen der Datenübermittlung seitens der auskunftserteilenden Stelle und dem Datenabruf seitens der auskunftsuchenden Stelle zu unterscheiden. Ein Datenaustausch vollzieht sich durch die einander korrespondierenden Eingriffe von Abfrage und Übermittlung, die jeweils einer eigenen Rechtsgrundlage bedürfen. Der Gesetzgeber muss, bildlich gesprochen, nicht nur die Tür zur Übermittlung von Daten öffnen, sondern auch die Tür zu deren Abfrage. Erst beide Rechtsgrundlagen gemeinsam, die wie eine Doppeltür zusammenwirken müssen, berechtigen zu einem Austausch personenbezogener Daten. Dies schließt -- nach Maßgabe der Kompetenzordnung und den Anforderungen der Normenklarheit -- nicht aus, dass beide Rechtsgrundlagen auch in einer Norm zusammengefasst werden können.
Ein hiervon zu unterscheidender, eigenständiger Eingriff liegt schließlich in dem von § 112 und § 113 TKG tatbestandlich vorausgesetzten Abruf der Daten seitens der auskunftsberechtigten Behörden in Form eines Ersuchens (§ 112 Abs. 1, 2, 4 TKG) oder Verlangens (§ 113 Abs. 1 TKG). Doch bedarf es dazu nach dem gesetzgeberischen Regelungskonzept einer weiteren Rechtsgrundlage, die je nach Sachbereich im Recht des Bundes oder der Länder zu finden sein muss. Die Vorschriften der §§ 112 und 113 TKG sind -- entsprechend der Unterscheidung zwischen Erhebung und Übermittlung in der Regelungstypik der Datenschutzgesetze -- allein als Rechtsgrundlage für die Übermittlung zu verstehen. Sie setzen seitens der auskunftsberechtigten Behörden eigene Erhebungsbefugnisse voraus (vgl. Bock, in: Geppert/Piepenbrock/Schütz/Schuster, Beck'scher Kommentar zum TKG, 3. Aufl. 2006, § 112 Rn. 28, § 113 Rn. 9 ff.; Graulich, in: Arndt/Fetzer/Scherer, TKG, 2008, § 112 Rn. 8, 18; Klesczewski, in: Säcker, Berliner Kommentar zum TKG, 2. Aufl. 2009, § 113 Rn. 4).
Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 GG berechtigt allerdings unmittelbar nur zur Regelung der technischen Seite der Errichtung einer Telekommunikationsinfrastruktur und der Informationsübermittlung mit Hilfe von Telekommunikationsanlagen. Von der Norm nicht umfasst sind Regelungen, die auf die übermittelten Inhalte oder die Art der Nutzung der Telekommunikation gerichtet sind und etwa eine Telekommunikationsüberwachung zum Zwecke der Erlan- gung von Informationen für Aufgaben der Strafverfolgung oder der Gefahrenabwehr vorsehen. Solche Regelungen sind im Hinblick auf die Gesetzgebungskompetenz jeweils dem Rechtsbereich zuzuordnen, für dessen Zwecke die Überwachung erfolgt (vgl. BVerfGE 113, 348 [368]; 125, 260 [314]).
Im Zusammenhang mit den Bestimmungen des Telekommunikationsgesetzes ist es dem Bund jedoch nicht verwehrt, kraft Sachzusammenhangs auch datenschutzrechtliche Anforderungen mitzuregeln, sofern damit ein Inkongruenzen verursachendes Auseinanderfallen der technischen und datenschutzrechtlichen Bestimmungen zur Datenverarbeitung vermieden wird. Hierzu gehören nicht nur Regelungen zu den Schutzanforderungen, sondern als deren Kehrseite auch Bestimmungen dazu, welche Daten zur öffentlichen Aufgabenwahrnehmung bereitgehalten oder zur Verfügung gestellt werden dürfen oder müssen. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes reicht diesbezüglich freilich nur soweit, wie dies nach datenschutzrechtlichen Gesichtspunkten und den hiermit verbundenen verfassungsrechtlichen Anforderungen geboten ist. Die Ermächtigungen zum Datenabruf selbst kann der Bund deshalb nicht auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 GG stützen. Er bedarf dafür eines eigenen Kompetenztitels oder muss die Entscheidung hierüber den Ländern überlassen (vgl. BVerfGE 125, 260 [315]).
2. Auch materiell genügt § 111 TKG den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Der Umfang der Speicherungspflicht ist -- unter der Voraussetzung hinreichender Rechtsgrundlagen für den Abruf und die weitere Verwendung der Daten -- mit den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes vereinbar.
Eine illegitime, das Recht auf informationelle Selbstbestimmung selbst aufhebende Zielsetzung liegt nicht darin, dass die von § 111 TKG erfassten Daten vorsorglich anlasslos verfügbar gehalten werden sollen. Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG verbietet nicht jede vorsorgliche Erhebung und Speicherung von Daten überhaupt, sondern sieht für solche vorsorglichen Datensammlungen lediglich besondere Begründungsanforderungen vor und bindet sie an eine maßvolle Ausgestaltung (vgl. BVerfGE 125, 260 [317]). Strikt verboten ist demgegenüber die Speicherung von personenbezogenen Daten auf Vorrat zu unbestimmten und noch nicht bestimmbaren Zwecken (vgl. BVerfGE 65, 1 [46]; 100, 313 [360]; 125, 260 [317]). Eine solche prinzipiell unzulässige Vorratsdatenspeicherung steht vorliegend jedoch nicht in Rede. Vielmehr regelt der Gesetzgeber mit § 111 TKG punktuell die Vorhaltung bestimmter, begrenzter und in ihrem Informationsgehalt genau umschriebener Daten für die in den §§ 112, 113 TKG eingehend definierten Verwendungszwecke. Eine derart ausgestaltete Bereitstellung einer Datenbasis für spezifische Auskünfte fällt nicht unter dieses strikte Verbot der Vorratsdatenspeicherung.
b) Die Erhebung und Speicherung der von § 111 TKG erfassten Daten ist zur Erreichung des gesetzgeberischen Ziels geeignet. Durch § 111 TKG wird eine Datenbasis geschaffen, um im Rahmen der §§ 112, 113 TKG Telekommunikationsnummern ihren Anschlussinhabern zuordnen zu können. Zwar lässt sich aus diesen Daten nicht ersehen, wer konkret den jeweiligen Anschluss als Telekommunikationsteilnehmer tatsächlich nutzt oder genutzt hat. Jedenfalls als Anknüpfungspunkt für weitere Ermittlungen sind die entsprechenden Daten aber offensichtlich geeignet. Es ist nicht erforderlich, dass das Regelungsziel in jedem Fall tatsächlich erreicht wird; die Geeignetheit verlangt lediglich die Förderung der Zweckerreichung (vgl. BVerfGE 63, 88 [115]; 67, 157 [175]; 96, 10 [23]; 103, 293 [307]; 125, 260 [317 f.]). Daher fehlt es der Regelung auch nicht deshalb an der Geeignetheit, weil Straftäter, die die Regelung umgehen wollen, Telekommunikationsdienste zum Teil anonym, unter falschem Namen oder mit von Dritten erworbenen Mobilfunkkarten nutzen oder weil die von den Nutzern angegebenen Bestandsdaten in Bezug auf E-Mail-Dienste ungeprüft bleiben und deshalb falsch sein können.
aa) Der Eingriff ist allerdings nicht unerheblich. Gewicht hat er insoweit, als durch § 111 TKG annähernd flächendeckend für alle Telekommunikationsdienste die Zuordnung von Telekommunikationsnummer und Anschlussinhaber ermöglicht und dafür individualisierende Angaben wie Anschrift, Geburtsdatum und Datum des Vertragsbeginns erfasst und staatlich verfügbar gehalten werden. Die Daten bilden eine allgemeine Basis für Auskünfte und erfüllen die Funktion eines Telekommunikationsnummernregis- ters. Mit ihnen können in der Regel von jeder Person sämtliche Telekommunikationsnummern in Erfahrung gebracht werden; umgekehrt kann praktisch jeder Telekommunikationsvorgang, für den eine Telekommunikationsnummer ermittelt wird, auch einem Anschluss und damit einem Anschlussinhaber zugeordnet werden. Als Daten, die die Grundlagen von Telekommunikationsvorgängen betreffen, liegen sie folglich im Umfeld verfassungsrechtlich besonders geschützter Informationsbeziehungen, deren Vertraulichkeit für eine freiheitliche Ordnung essentiell ist. Zudem werden die entsprechenden Daten ohne Anlass vorsorglich erhoben und gespeichert, um sie der staatlichen Aufgabenwahrnehmung verfügbar zu machen.
bb) Dennoch ist der hierin liegende Eingriff nicht von sehr großem Gewicht. Insbesondere ergibt sich ein sehr großes Gewicht hier nicht daraus, dass die Daten vorsorglich gesammelt werden. Denn auch wenn § 111 TKG eine große Streubreite hat, beschränkt sich der Zugriff inhaltlich doch auf eng begrenzte Daten, die aus sich heraus noch keinen Aufschluss über konkrete Aktivitäten Einzelner geben und deren Verwendung der Gesetzgeber zu näher bestimmten Zwecken geregelt hat. In solchen Fällen ist auch eine vorsorgliche Speicherung nicht schon allein deshalb ohne Weiteres ein besonders schwerer Eingriff, weil sie anlasslos erfolgt. Zwar muss eine vorsorgliche Datenspeicherung immer eine Ausnahme bleiben und ist begründungsbedürftig (vgl. BVerfGE 125, 260 [317]). Es ist aber nicht von vornherein ausgeschlossen, dass auch vorsorgliche Datensammlungen als Grundlagen vielfältiger staatlicher Aufgabenwahrnehmung ihre Berechtigung haben können, wie sie auch bisher in Form der Melderegister oder im Bereich des Kraftfahrzeugwesens mit dem Zentralen Fahrzeugregister und dem Zentralen Fahrerlaubnisregister bekannt sind (vgl. § 2 Melderechtsrahmengesetz -- im Folgenden: MRRG --; § 33 und § 50 Straßenverkehrsgesetz -- im Folgenden: StVG --). Dass der Staat hier Private verpflichtet, für ihn Daten zu sammeln, ändert daran nichts.
Die von § 111 TKG erfassten Daten haben nur eine beschränkte Aussagekraft. Sie ermöglichen allein die individualisierende Zu- ordnung von Telekommunikationsnummern zu den jeweiligen Anschlussinhabern und damit zu deren potentiellen (und typischen) Nutzern. Nähere private Angaben enthalten diese Daten nicht. Grundlegend anders als im Fall der vorsorglichen Speicherung sämtlicher Telekommunikationsverkehrsdaten (vgl. BVerfGE 125, 260 [318 ff.]) umfassen diese Daten als solche weder höchstpersönliche Informationen noch ist mit ihnen die Erstellung von Persönlichkeits- oder Bewegungsprofilen möglich. Auch erfasst § 111 TKG nicht die dynamischen IP-Adressen. Unter den derzeitigen technischen Bedingungen, nach denen statische IP-Adressen nur sehr begrenzt und in der Regel institutionellen Großnutzern zugewiesen werden, wird hier keine weitreichende Zuordnung von Internetkontakten ermöglicht, auch wenn man statische IP-Adressen einfachrechtlich als "Anschlusskennung" im Sinne des § 111 Abs. 1 Satz 1 TKG ansehen sollte. Sollte die Vergabe statischer IP-Adressen, etwa auf der Basis des Internetprotokolls Version 6, allerdings weitere Verbreitung finden, kann der Vorschrift ein deutlich größeres Eingriffsgewicht zukommen (siehe unten C. III. 2. c).
Ein besonderes Eingriffsgewicht ergibt sich auch nicht daraus, dass die Daten des § 111 TKG kontextbezogen die Zuordnung einzelner, den Behörden bekannter Telekommunikationsvorgänge erlauben und damit unter Umständen deren individualisierende Kenntnisnahme hinsichtlich ihrer Umstände oder ihres Inhalts ermöglichen. Denn ermöglicht wird so von vornherein nur die anlassbezogene Aufklärung einzelner Vorgänge. Die Umstände oder der Inhalt des mit den Daten des § 111 TKG zu individualisierenden Telekommunikationsvorgangs sind der Behörde in diesen Fällen bereits bekannt, sei es, dass sie diese aufgrund eigener Befugnisse -- etwa auf der Grundlage des § 100g StPO -- unter Eingriff in das Telekommunikationsgeheimnis ermittelt hat, sei es, dass sie diese durch eigene Beobachtungen oder Informationen Dritter ohne einen solchen Eingriff in Erfahrung gebracht hat. Entsprechend begründet sich ein besonderes Eingriffsgewicht umgekehrt nicht daraus, dass sich an eine Abfrage von Telekommunikationsnummern weitere Maßnahmen anschließen können, die unter Umstän- den mit gewichtigen Eingriffen auch in das Telekommunikationsgeheimnis verbunden sind. Denn solche weiteren Eingriffe sind nur nach Maßgabe eigener Rechtsgrundlagen zulässig, die dem jeweiligen Eingriffsgewicht Rechnung tragen müssen.
cc) Die Möglichkeit der Zuordnung der in § 111 TKG erfassten Daten dient einer effektiven Aufgabenwahrnehmung der in den Verwendungsvorschriften näher bestimmten Behörden. Sie ist verfassungsrechtlich dadurch gerechtfertigt, dass der Staat anlassbezogen ein legitimes Interesse an der Aufklärung bestimmter Telekommunikationsvorgänge haben und diesem Interesse zur Erfüllung bestimmter Aufgaben ein erhebliches, in Einzelfällen auch überragendes Gewicht zukommen kann. Dem lässt sich nicht entgegenhalten, dass die unmittelbare Kommunikation ohne Telekommunikationsmittel vergleichbare Eingriffe nicht kenne. Denn dort stellt sich die Sachlage anders dar. Weil die unmittelbare Kommunikation nicht auf technische Kommunikationsmittel zurückgreift, die es erlauben, sich unter Ausschluss öffentlicher Wahrnehmung über jede beliebige Distanz in Echtzeit miteinander auszutauschen, zeigt sich dort weder ein vergleichbares Substrat noch eine vergleichbare Notwendigkeit für ein entsprechendes Register. Die traditionellen Ermittlungsbefugnisse wie die Einvernehmung von Zeugen oder die Beschlagnahme von Unterlagen reichen hier zur Aufklärung weiter als gegenüber einer Kommunikation mittels elektronischer Dienste. Richtig ist allerdings, dass auch die Möglichkeiten der modernen Telekommunikationsmittel keine Rechtfertigung dafür bieten, möglichst alle Aktivitäten der Bürger vorsorglich zu registrieren und so grundsätzlich rekonstruierbar zu machen (vgl. BVerfGE 125, 260 [323 f.]). Hiervon ist bei der Einrichtung eines Telekommunikationsnummernregisters, auch bei Berücksichtigung des Zusammenspiels mit anderen vorhandenen Dateien, aber nicht die Rede.
3. Da der Umfang der nach § 111 TKG zu speichernden Daten -- unbeschadet der sich hieran anschließenden verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine verhältnismäßige Ausgestaltung ihrer weiteren Verwendung -- verfassungsrechtlich unbedenklich ist und die Bundesrepublik Deutschland damit zugleich den An- forderungen des Unionsrechts genügen kann, kommt es für die Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde auf weitere Fragen bezüglich des Rechts der Europäischen Union nicht an.
§ 112 TKG regelt die Verwendung der nach § 111 TKG gespeicherten Daten in Form eines automatisierten Auskunftsverfahrens, bei dem die Bundesnetzagentur die Daten auf Ersuchen an bestimmte, in § 112 Abs. 2 TKG genannte Behörden zu übermitteln hat. Die Vorschrift ist Rechtsgrundlage nur für die Pflicht zur Bereitstellung der Daten als Kundendateien, für den Zugriff auf diese Daten und für deren Übermittlung, nicht aber auch für den Abruf in Form eines Ersuchens durch die auskunftsberechtigten Behörden. Sie darf dabei jedoch -- in Übereinstimmung mit der derzeitigen Praxis -- so verstanden werden, dass für ein Ersuchen gemäß § 112 Abs. 4 TKG die allgemeinen Datenerhebungsbefugnisse der auskunftsberechtigten Behörden ausreichen können. Dem steht weder die Kompetenzordnung des Grundgesetzes noch der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entgegen.
a) Der Bund kann sich allerdings auch insoweit lediglich auf eine Gesetzgebungskompetenz kraft Sachzusammenhangs stützen. Er ist danach auf die Regelung solcher datenschutzrechtlicher Bestimmungen begrenzt, die verständigerweise nur im Zusammenhang mit den Bestimmungen zur Errichtung einer Telekommunikationsinfrastruktur und zur Informationsübermittlung mit Hilfe von Telekommunikationsanlagen geregelt werden können (vgl. BVerfGE 125, 260 [314]). Dazu gehören neben Bestimmungen zum Schutz der Daten umgekehrt auch Bestimmungen, die die Grenzen dieses Schutzes bestimmen und festlegen, unter welchen Bedingungen und zu welchen Zwecken Daten für die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben zur Verfügung gestellt werden.
Demgegenüber endet die Gesetzgebungsbefugnis dort, wo es um den Abruf solcher Informationen geht. Die Ermächtigungen zum Datenabruf selbst bedürfen eines eigenen Kompetenztitels oder müssen den Ländern überlassen bleiben (vgl. BVerfGE 125, 260 [315]).
aa) Wie dargelegt ist § 112 TKG nicht als Vollregelung zu verstehen, die zugleich die Rechtsgrundlage für das tatbestandlich vorausgesetzte Ersuchen der Fachbehörden und der Gerichte enthält (vgl. oben C.I. 2. b)). Im Bild des Doppeltürenmodells öffnet § 112 TKG die Tür der Übermittlung, nicht aber auch die der Datenerhebung seitens der Fachbehörden.
bb) Demgegenüber regelt § 112 Abs. 4 TKG -- neben der Bereitstellung der Daten in § 112 Abs. 1 TKG und der Zugriffsbefugnis auf diese Daten -- zum einen die Übermittlungsbefugnis und im Zusammenhang hiermit deren Zweck und deren mögliche Adressaten. Zum anderen regelt er auch eine Übermittlungspflicht der Bundesnetzagentur. Da die Vorschrift einen Datenaustausch zwischen Behörden, nicht aber eine Auskunftspflicht Privater begründet, ist dies verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dementsprechend reichen umgekehrt als Rechtsgrundlage für ein Ersuchen seitens der auskunftsbegehrenden Behörden auch Vorschriften, die zur Erhebung personenbezogener Daten nur allgemein ermächtigen, ihrerseits für sich gesehen aber keine Auskunftspflichten begründen.
(3) Im Ergebnis kommt § 112 TKG damit einer Vollregelung für entsprechende Auskünfte auch gegenüber Behörden nahe, deren Tätigkeiten durch Landesrecht zu regeln sind. Denn wenn als Rechtsgrundlage für die Auskunftsersuchen gemäß § 112 TKG auch schlichte Datenerhebungsvorschriften genügen, die praktisch allen Behörden, die personenbezogene Daten verarbeiten, zur Verfügung stehen, hat dies zur Folge, dass die Auskunftsregelung auch in Materien, die landesrechtlicher Regelung überantwortet sind, ohne eine auf das Telekommunikationsrecht bezogene eigene Entscheidung des Landesgesetzgebers wirksam wird. Dies ist kompetenzrechtlich jedoch nicht zu beanstanden. Denn das Letztentscheidungsrecht der Länder über das Ob und Wie des Datenabrufs bleibt in diesen Fällen unberührt. Weil sich die Auskunftsersuchen auf eine gegenüber § 112 TKG eigene, gegebenenfalls landesrechtliche Rechtsgrundlage stützen müssen, steht es den Ländern frei, diese in den ihnen vorbehaltenen Regelungsbereichen -- wie insbesondere dem Polizeirecht -- für den Abruf der Daten gemäß § 112 TKG eigens zu fassen und auszugestalten.
a) Ein nicht unerhebliches Eingriffsgewicht erhält die Regelung allerdings dadurch, dass § 112 TKG die Datenabfragen sehr vereinfacht. Das zentral zusammengefasste und automatisierte Verfahren erlaubt einen Zugang, der praktische Erschwernisse der Datenerhebung weithin beseitigt und die Daten der Betroffenen ohne zeitliche Verzögerungen oder Reibungsverluste in Form von Prüferfordernissen zur Verfügung stellt. Hinzu kommt, dass die Auskünfte erteilt werden, ohne dass Telekommunikationsunternehmen oder sonst Dritte dies wahrnehmen. Zwar sichert die Unbemerktheit der Auskünfte für das Telekommunikationsunternehmen den Datenbetroffenen Diskretion (vgl. BVerfGE 118, 168 [199]); zugleich fehlt es damit den Eingriffen jedoch an den Hemm- und Kontrollwirkungen, die mit einer Wahrnehmung durch Dritte verbunden sind. Auch eine rechtliche Prüfung seitens der die Daten übermittelnden Bundesnetzagentur findet nur statt, wenn ein besonderer Anlass besteht (vgl. § 112 Abs. 4 Satz 2 TKG). Da die abfragende Behörde ihr Ersuchen aber nicht zu begründen hat, wird ein solcher Anlass kaum je gegeben sein.
c) Unverhältnismäßig ist die Vorschrift nach dem derzeitigen Stand der technischen Entwicklung und Praxis auch nicht insoweit, als sie -- je nach Auslegung des Begriffs der "Anschlusskennung" in § 111 Abs. 1 TKG -- unter Umständen die Identifizierung von statischen IP-Adressen ermöglicht. Denn zum gegenwärtigen Zeitpunkt werden privaten Nutzern als Einzelkunden in aller Regel keine statischen IP-Adressen zugewiesen, so dass jedenfalls diese hiervon nicht betroffen sind. Einzelkunden werden IP-Adressen vielmehr üblicherweise nur für die jeweilige Sitzung, das heißt als dynamische IP-Adresse zugeteilt. Die dynamischen IP-Adressen sind vom Begriff der Anschlusskennung des § 111 TKG jedoch nicht umfasst, sodass § 112 TKG diesbezüglich eine Deanonymisierung nicht ermöglicht. Die Zuweisung von statischen IP-Adressen, deren Zuordnung in der Praxis zur Zeit ohnehin öffentlich zugänglich ist, beschränkt sich im Wesentlichen auf Institutionen und Großnutzer. Die Möglichkeit der Abfrage solcher Nummern hat unter diesen Umständen nur geringes Gewicht.
Allerdings kann § 112 TKG ein erheblich größeres Eingriffsgewicht erhalten, wenn statische IP-Adressen künftig -- etwa auf der Basis des Internetprotokolls Version 6 -- in größerem Umfang die Grundlage der Internetkommunikation bilden sollten. Denn für die Frage des Eingriffsgewichts der Identifizierung einer IP-Adresse kommt es -- auch wenn insoweit verschiedene Grundrechte maßgeblich sind -- nicht primär darauf an, ob eine IP-Adresse technisch dynamisch oder statisch zugeteilt wird, sondern darauf, welche tatsächliche Bedeutung die Begründung einer entsprechenden Auskunftspflicht hat. Wenn aber in der Praxis auch Privatpersonen in weitem Umfang statische IP-Adressen zugeteilt werden, kann das möglicherweise dazu führen, dass hierdurch generell oder zumindest in weitem Umfang die Identität von Internetnutzern ermittelt und Kommunikationsvorgänge im Netz nicht nur für eine begrenzte Zeit, sondern auch dauerhaft deanonymisiert werden können. Eine solche weitreichende Möglichkeit zur Deanonymisierung der Kommunikation im Internet geht über die Wirkung eines traditionellen Rufnummernregisters hinaus. Zwar weist die Auskunft über die Zuordnung einer IP-Adresse zu einem Anschlussinhaber eine gewisse Ähnlichkeit mit der Identifizierung einer Telefonnummer auf. Auch hier sind mögliche -- über die bloße Zuordnung der IP-Adresse hinausgehende -- weitere Informationsgehalte nicht der Auskunft selbst zu entnehmen, sondern ergeben sich erst im Zusammenhang mit Kenntnissen, die die Behörde anderweitig bereits erlangt hat oder aufgrund eigener Rechtsgrundlagen noch erlangen könnte. Gleichwohl kann die Zuordnung einer IP-Adresse zu einem Anschlussinhaber vom Gewicht für den Betroffenen her mit der Identifizierung einer Telefonnummer nicht gleichgesetzt werden, weil erstere die Erschließung von nach Umfang und Inhalt wesentlich weiterreichenden Informationen ermöglicht (vgl. BVerfGE 125, 260 [342]). Angesichts dieses erhöhten Informationspotenzials wäre die generelle Möglichkeit der Identifizierung von IP-Adressen nur unter engeren Grenzen verfassungsrechtlich zulässig (vgl. BVerfGE 125, 260 [343 f., 356 ff.]). Den Gesetzgeber trifft insoweit eine Beobachtungs- und gegebenenfalls Nachbesserungspflicht.
Allerdings beschränkt § 112 TKG Auskünfte tatsächlich nicht auf Abfragen, die durch spezifische, auf das automatisierte Auskunftsverfahren bezogene Rechtsgrundlagen legitimiert sind, sondern lässt auch Ersuchen genügen, die auf schlichte Datenerhebungsbefugnisse gestützt werden. Damit sind auf der Ebene des Fachrechts eine über § 112 Abs. 2 TKG hinausgehende ausdrückliche Konkretisierung der berechtigten Behörden und weitere zu beachtende Maßgaben für den Datenabruf nicht geboten. Verfassungsrechtlich ist dies jedoch nicht zu beanstanden. Da es hier um die Übermittlung von Daten seitens einer Behörde geht und deren materielle Maßgaben auch gegenüber dem Datenbetroffenen abschließend und hinreichend klar durch § 112 TKG geregelt werden, ist dies unter Berücksichtigung des begrenzten Eingriffsgewichts der Vorschrift mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar und entspricht der Regelungstechnik der Vorschriften über den automatisierten Abruf von Fahrzeug- und Halterdaten aus dem Fahrzeugregister (§§ 35 ff. StVG) und der Datenübermittlungsbestimmung im Einwohnermelderecht (§ 18 MRRG). Dies lässt die Verantwortung des Gesetzgebers -- und insoweit gegebenenfalls der Länder -- für die rechtsstaatliche Ausgestaltung der Datenerhebungsvorschriften, die selbst nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sind, freilich unberührt. Zudem enthebt dies die damit befassten öffentlichen Stellen nicht davon, diese Vorschriften so anzuwenden, dass den Anforderungen des § 112 Abs. 1 und 2 TKG und namentlich dem Erfordernis der Erforderlichkeit auch im Einzelfall differenziert Rechnung getragen und den weiteren Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügt wird.
§ 113 Abs. 1 Satz 1 TKG ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Allerdings bedarf es einer verfassungskonformen Auslegung der Vorschrift. Sowohl aus kompetenzrechtlichen als auch aus rechtsstaatlichen Gründen ist § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG so auszulegen, dass dieser für sich allein Auskunftspflichten der Telekommunikationsunternehmen noch nicht begründet. Vielmehr setzt er für die abschließende Begründung einer Auskunftspflicht eigene fachrechtliche -- gegebenenfalls landesrechtliche -- Ermächtigungsgrundlagen voraus, die eine Verpflichtung der Telekommunikationsdiensteanbieter gegenüber den jeweils abrufberechtigten Behörden aus sich heraus normenklar begründen. Überdies darf § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG nicht so ausgelegt werden, dass er eine Zuordnung dynamischer IP-Adressen erlaubt.
Zu der aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 GG kraft Sachzusammenhang folgenden Kompetenz des Bundes für datenschutzrechtliche Regelungen gehört, wie dargelegt, auch die Schaffung von Bestimmungen, mit denen die mögliche Verwendung der bei den Telekommunikationsunternehmen gespeicherten Daten für die öffentliche Aufgabenwahrnehmung festgelegt werden. Hiernach kann der Bund die Telekommunikationsdiensteanbieter berechtigen und -- in Korrespondenz zu einer fachrechtlich begründeten Auskunftspflicht -- auch verpflichten, für bestimmte, von ihm im Einzelnen zu regelnde Zwecke (vgl. BVerfGE 125, 260 [344 ff.]) solche Daten bei Vorliegen eines wirksamen Datenabrufs an bestimmte Behörden zu übermitteln. Demgegenüber kann die Ermächtigung zu einem solchen Datenabruf selbst nicht auf die Kompetenz für das Telekommunikationsrecht gestützt werden, sondern bedarf einer fachrechtlichen Kompetenzgrundlage.
Dementsprechend bedarf es -- wie bei § 112 TKG -- auch für ein Auskunftsverlangen gemäß § 113 Abs. 1 TKG einer eigenen fachrechtlichen Rechtsgrundlage. Anders als im Fall des § 112 TKG, durch den der Bund einer Bundesbehörde die Pflicht auferlegt, Auskunft zu erteilen, kann der Bund jedoch auf der Grundlage des Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 GG eine Verpflichtung privater Telekommunikationsunternehmen, einem Auskunftsbegehren Folge zu leisten, nicht abschließend begründen. Vielmehr gehört eine Inpflichtnahme Privater, die diese zugleich zur Preisgabe der Daten ihrer Kunden zwingt, nicht mehr zur Bestimmung der Grenzen des Datenschutzes, sondern ist untrennbarer Bestandteil des Datenabrufs. Weil der Bund auf der Grundlage des Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 GG nur die Öffnung der Datenbestände für die staatliche Aufgabenwahrnehmung regeln kann, nicht aber auch den Zugriff auf diese Daten selbst, muss die Inpflichtnahme der Telekommunikationsdiensteanbieter als privater Auskunftspersonen in Materien, die der Regelung der Länder vorbehalten sind, in der Abrufnorm geregelt werden. Hierfür reichen Rechtsgrundlagen nicht aus, die bloß eine schlichte Datenerhebung von frei zugänglichen Informationen erlauben, nicht aber auch selbst eine Auskunftspflicht Dritter begründen (wie etwa § 26 Polizei- und Ordnungsbehördengesetz Rheinland-Pfalz; Art. 31 des Gesetzes über die Aufgaben und Befugnisse der Bayerischen Staatlichen Polizei; § 13 Abs. 1 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung; Art. 5 Bayerisches Verfassungsschutzgesetz; § 4 Abs. 1 Sächsisches Verfassungsschutzgesetz). Entsprechend ist § 113 Abs. 1 TKG im Lichte der Kompetenzordnung des Grundgesetzes so auszulegen, dass er für Auskunftsverlangen in Bereichen, deren Regelung dem Landesrecht vorbehalten ist, spezifische Rechtsgrundlagen der Länder voraussetzt, die eine Auskunftsverpflichtung der Telekommunikationsunternehmen eigenständig begründen.
a) Ermächtigt eine gesetzliche Regelung zu einem Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, so hat das Gebot der Bestimmtheit und Klarheit auch die spezifische Funktion, eine hinreichend präzise Umgrenzung des Verwendungszwecks der betroffenen Informationen sicherzustellen. Auf diese Weise wird das verfassungsrechtliche Gebot der Zweckbindung der erhobenen Information verstärkt (vgl. BVerfGE 118, 168 [187]; 120, 378 [408]). Anlass, Zweck und Umfang des jeweiligen Eingriffs sind dabei durch den Gesetzgeber bereichsspezifisch, präzise und normenklar festzulegen (vgl. BVerfGE 100, 313 [359 f., 372]; 113, 348 [375]; 125, 260 [328]; stRspr). Bei gestuften oder in verschiedene Eingriffe gegliederten Formen des Informationsaustauschs erstreckt sich das Gebot der Normenklarheit auf jede dieser Stufen.
b) Diesen Anforderungen genügt § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG, wenn er lediglich als Öffnungsklausel verstanden wird, die festlegt, in welchen Fällen die Telekommunikationsunternehmen zur Übermittlung der betreffenden Daten berechtigt -- und bei Vorliegen eines fachrechtlich eigens begründeten, wirksamen Verlangens auch verpflichtet -- sind. Die Vorschrift fasst die möglichen Zwecke einer solchen Übermittlung zwar sehr weit, aber noch hinreichend bestimmt. Als Vorschrift, die zunächst nur die möglichen Verwendungszwecke der Daten festlegt, genügt sie den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen, wenn die Aufgaben, deren Wahrnehmung die Auskunftserteilung legitimieren soll, nur abstrakt umschrieben und unabhängig von konkret berechtigten Behörden genannt werden.
c) Demgegenüber kann § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG nicht so verstanden werden, dass er alle Voraussetzungen für den Datenabruf bereits selbst schafft mit der Folge, dass alle Behörden allein auf der Grundlage ihrer schlichten Datenerhebungsbefugnisse im Rahmen des § 113 Abs. 1 TKG zur Auskunft berechtigt wären. Zwar steht es dem Gesetzgeber grundsätzlich frei, Übermittlungs- und Abrufsbefugnis in derselben Vorschrift zu regeln. Jedoch hat der Bundesgesetzgeber eine solche Regelung in § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG nicht getroffen. Für Materien, deren fachrechtliche Regelung den Ländern vorbehalten ist, fehlte ihm hierfür schon die Kompetenz (siehe oben C. IV. 1.). Aber auch für Materien, für deren fachrechtliche Regelung der Bund die Gesetzgebungskompetenz hat, regelt § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG nicht mit hinreichender Klarheit, dass die Norm insoweit als Abrufnorm zu verstehen sein soll. Vielmehr hat der Bund die Vorschrift des § 113 TKG allein auf seine Kompetenz für das Telekommunikationsrecht gestützt (BTDrucks 15/2316, S. 55), die die Schaffung einer solchen Abrufnorm, wie dargelegt, nicht trägt. Auch wird der Kreis der abrufberechtigten Behörden und damit die Reichweite der Auskunftspflichten durch eine nur aufgabenbezogene Eingrenzung nicht in ausreichend bestimmter Weise eingegrenzt. Zur Begründung von Auskunftspflichten Privater bedarf es vielmehr klarer Bestimmungen, gegenüber welchen Behörden die Anbieter konkret zur Datenübermittlung verpflichtet sein sollen. Nur dies rechtfertigt dann auch den Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gegenüber den Datenbetroffenen. Eine solche Regelung treffen aber weder § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG selbst noch die Vorschriften, die -- wie etwa § 8 Abs. 1 Bundesverfassungsschutzgesetz (vgl. Droste, Handbuch des Verfassungsschutzrechts, 2007, S. 230 f.) oder § 21 Abs. 1 Bundespolizeigesetz -- le- diglich eine Datenerhebungsbefugnis ohne ausdrückliche Auskunftsverpflichtung gegenüber Dritten enthalten.
Ein Rückgriff auf § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG zur Identifizierung von dynamischen IP-Adressen verbietet sich schon deshalb, weil diese als Eingriff in Art. 10 Abs. 1 GG zu qualifizieren ist (siehe oben C.I. 1. a) cc). Für solche Eingriffe gilt das Zitiergebot gemäß Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach der Gesetzgeber das Grundrecht, in das eingegriffen wird, unter Angabe des Artikels nennen muss. Daran fehlt es vorliegend.
Im Übrigen scheidet eine Identifizierung dynamischer IP-Adressen auf der Grundlage von § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG aber auch deshalb aus, weil dieser eine solche Befugnis nicht hinreichend normenklar regelt. Die Identifizierung von dynamischen IP-Adressen ermöglicht in weitem Umfang eine Deanonymisierung von Kommunikationsvorgängen im Internet. Zwar hat sie eine gewisse Ähnlichkeit mit der Identifizierung einer Telefonnummer. Schon vom Umfang, vor allem aber vom Inhalt der Kontakte her, über die sie Auskunft geben kann, hat sie jedoch eine erheblich größere Persönlichkeitsrelevanz und kann mit ihr nicht gleichgesetzt werden (vgl. BVerfGE 125, 260 [341 ff.]). Insoweit bedarf es einer hinreichend klaren Entscheidung des Gesetzgebers, ob und unter welchen Voraussetzungen eine solche Identifizierung erlaubt werden soll. Eine solche Entscheidung lässt sich § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG jedoch nicht mit hinreichender Deutlichkeit entnehmen. Ausdrücklich verhält sich die Vorschrift zu dieser Frage nicht. Auch im Wege der Auslegung lässt sich § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG keine hinreichend klare Aussage entnehmen. § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG nennt allein § 95 und § 111 TKG als Gegenstand der Auskunftspflicht, lässt aber nicht erkennen, dass die Telekommunikationsunternehmen in Vorbereitung solcher Auskünfte darüber hinaus auch die Verkehrsdaten nach § 96 TKG auszuwerten berechtigt und verpflichtet sein könnten; die abschließende For- mulierung der Verwendungszwecke bezüglich der Verkehrsdaten in § 96 TKG spricht hierfür jedenfalls nicht. Dementsprechend ist die Frage auch in Rechtsprechung und Literatur seit langem umstritten (siehe oben A.I. 3.). Eine hinreichend normenklare Befugnis zur Identifizierung auch von dynamischen IP-Adressen liegt somit in § 113 Abs. 1 TKG nicht.
Angesichts des für sich gesehen begrenzten Informationsgehalts der betreffenden Daten sowie ihrer großen Bedeutung für eine effektive Aufgabenwahrnehmung ist diese Weite der Vorschrift jedoch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sie keineswegs Auskünfte ins Blaue hinein zulässt. Vielmehr liegt eine begrenzende Wirkung darin, dass Auskünfte nach § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG im Einzelfall angefordert werden und erforderlich sein müssen. Bezogen auf die Gefahrenabwehr, in die der Gesetzgeber die Gefahrenvorsorge gerade nicht einbezogen hat, ergibt sich bei verständiger Auslegung das Erfordernis einer "konkreten Gefahr" im Sinne der polizeilichen Generalklauseln als Voraussetzung für solche Auskünfte. Diese Schwelle ist freilich niedrig und umfasst auch den Gefahren- verdacht. Ebenso beschränkt sie Auskünfte nicht von vornherein auf Polizeipflichtige im Sinne des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts. Sie ist damit jedoch nicht so entgrenzt, dass sie angesichts des gemäßigten Eingriffsgewichts unverhältnismäßig wäre. Insbesondere werden damit Auskünfte nicht als allgemeines Mittel für einen gesetzesmäßigen Verwaltungsvollzug ermöglicht, sondern setzen im Einzelfall einen sicherheitsrechtlich geprägten Charakter der betreffenden Aufgabe voraus. Bezogen auf die Nachrichtendienste, die grundsätzlich unabhängig von konkreten Gefahren im Vorfeld tätig werden, fehlt es zwar an einer vergleichbaren Eingriffsschwelle. Dies rechtfertigt sich aber aus deren beschränkten Aufgaben, die nicht unmittelbar auf polizeiliche Maßnahmen ausgerichtet sind, sondern nur auf eine Berichtspflicht gegenüber den politisch verantwortlichen Staatsorganen beziehungsweise der Öffentlichkeit zielen. Im Übrigen ergibt sich auch hier aus dem Erfordernis der Erforderlichkeit im Einzelfall, dass eine Auskunft gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG zur Aufklärung einer bestimmten, nachrichtendienstlich beobachtungsbedürftigen Aktion oder Gruppierung geboten sein muss. Soweit sich Auskünfte auf die Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten beziehen, ergibt sich aus dem Erfordernis der Erforderlichkeit im Einzelfall, dass zumindest ein Anfangsverdacht vorliegen muss.
b) Unverhältnismäßig ist § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG nicht deshalb, weil er über die von § 111 Abs. 1 TKG erfassten Daten hinaus auch die Daten nach § 95 TKG in die Auskunftspflicht einbezieht. Der Gesetzgeber ist grundsätzlich nicht gehindert, den Zugriff auf weitere -- von § 111 TKG nicht umfasste -- Telekommunikationsdaten, die die Telekommunikationsunternehmen zur Durchführung ihrer Verträge speichern, zu erlauben. § 111 TKG bezweckt, einen Mindestbestand an Daten zu sichern. Dadurch wird aber nicht ausgeschlossen, dass in einem dynamischen Sektor wie der Telekommunikation auch andere Daten für die staatliche Aufgabenwahrnehmung von Bedeutung sein können und zugänglich gemacht werden dürfen. Ob oder wie weit sich die Auskunftspflichten auch auf andere als telekommunikationsbezogene Informationen erstrecken dürfen, bedarf hier keiner Entscheidung. Denn die Beschwerdeführer tragen nicht substantiiert vor, auf welche Weise sie hierdurch betroffen wären.
§ 113 Abs. 1 Satz 2 TKG betrifft Daten, die als Zugangssicherungscodes (wie Passwörter, PIN oder PUK) den Zugang zu Endgeräten und Speicherungseinrichtungen sichern und damit die Betreffenden vor einem Zugriff auf die entsprechenden Daten beziehungsweise Telekommunikationsvorgänge schützen. Die Vorschrift macht sie den Behörden zugänglich und versetzt sie damit in die Lage, die entsprechenden Barrieren zu überwinden. Dabei regelt sie die Auskunftserteilung über diese Codes aber unabhängig von den Voraussetzungen für deren Nutzung. Die Frage, wann die Behörden von den Sicherungscodes Gebrauch machen und auf die durch sie gesicherten Daten und Telekommunikationsvorgänge Zugriff nehmen dürfen, bestimmt sich vielmehr nach eigenständigen Rechtsgrundlagen, wie § 113 Abs. 1 Satz 3 TKG für Eingriffe in das Telekommunikationsgeheimnis ausdrücklich klarstellt. Dabei unterscheiden sich die insoweit geltenden Anforderungen je nach Art des Eingriffs sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht. Soll etwa die Nutzung des Zugangscodes eine Onlinedurchsuchung oder die Überwachung eines noch nicht abgeschlossenen Telekommunikationsvorgangs ermöglichen, setzt dies nach näherer Maßgabe des Fachrechts die Einhaltung strenger materieller Anforderungen und eine richterliche Anordnung oder Bestätigung voraus (vgl. §§ 100a, 100b StPO; BVerfGE 120, 274 [332]). Sollen demgegenüber mit dem Code nach Beschlagnahme eines Mobiltelefons auf diesem abgelegte Daten ausgelesen werden, können hierfür geringere Eingriffsschwellen ausreichen (vgl. BVerfGE 115, 166 [193 ff.]). So bedarf es etwa strafprozessrechtlich bei Beschlagnahme unter Gefahr im Verzug keiner vorherigen richterlichen Anordnung (vgl. § 98 Abs. 1 St- PO) und auch nur unter gewissen weiteren Voraussetzungen einer nachfolgenden gerichtlichen Bestätigung (vgl. § 98 Abs. 2 StPO).
Es ist kein Grund ersichtlich, warum die Behörden die in § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG geregelten Zugangscodes unabhängig von den Anforderungen an deren Nutzung und damit gegebenenfalls unter leichteren Voraussetzungen abfragen können sollen. Die Erhebung der in § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG geregelten Zugangsdaten ist mit Blick auf die dort verfolgten Zwecke nur dann erforderlich, wenn auch die Voraussetzungen von deren Nutzung gegeben sind. Dies stellt die Regelung des § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG in ihrer derzeitigen Fassung nicht hinreichend sicher, da die Abfrage der Zugangscodes -- etwa bezogen auf das strafrechtliche Ermittlungsverfahren -- stets bereits unter den Voraussetzungen des § 161 Abs. 1 StPO zulässig sein soll, auch wenn die mit der Abfrage erstrebte Nutzung der Daten an weitergehende Voraussetzungen, beispielsweise eine vorherige richterliche Anordnung, gebunden wäre. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gebietet allerdings auch nicht umgekehrt, die Erhebung der Zugangscodes ausnahmslos unter die Voraussetzungen zu stellen, die für deren eingriffsintensivste ("maximale") Nutzungsmöglichkeit gegeben sein müssen. Erforderlich für eine effektive Strafverfolgung und Gefahrenabwehr ist lediglich, die Auskunftserteilung über solche Zugangssicherungen an diejenigen Voraussetzungen zu binden, die bezogen auf den in der Abfragesituation damit konkret erstrebten Nutzungszweck zu erfüllen sind.
Weitere Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit der angegriffenen Vorschriften bestehen auf der Grundlage des Beschwerdevorbringens nicht. Eine unzureichende Gewährleistung der Datensicherheit ist weder gerügt noch aus dem Vorbringen ersichtlich. Auch ist nicht zu beanstanden, wenn angesichts der geringen Eingriffstiefe kein spezifisches Rechtsschutzverfahren gegen Auskünfte nach den §§ 112 und 113 TKG vorgesehen ist. Rechtsschutz kann insoweit nach allgemeinen Regeln -- insbesondere inzident im Zusammenhang mit Rechtsschutzverfahren gegen- über abschließenden Entscheidungen der Behörden -- gesucht werden.
Aus den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ergibt sich für Auskünfte gemäß § 112 und § 113 TKG -- auch auf der Ebene der fachrechtlichen Abrufnormen, wo solche Regelungen kompetenzrechtlich anzusiedeln wären (vgl. BVerfGE 125, 260 [346 f.]) -- kein flächendeckendes Erfordernis zur Benachrichtigung der von der Auskunft Betroffenen. Ob Benachrichtigungspflichten oder weitere Maßgaben wie der Vorrang der Datenerhebung beim Betroffenen für bestimmte Fälle bereits in den Abrufnormen geboten sein können, ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
Die bloße Unvereinbarkeitserklärung, verbunden mit einer befristeten Fortgeltung der verfassungswidrigen Regelung, kommt in Betracht, wenn die sofortige Ungültigkeit der beanstandeten Norm dem Schutz überragender Güter des Gemeinwohls die Grundlage entziehen würde und eine Abwägung mit den betroffenen Grundrechten ergibt, dass der Eingriff für eine Übergangszeit hinzunehmen ist (vgl. BVerfGE 33, 1 [13]; 33, 303 [347 f.]; 109, 190 [235 f.]). Dies ist vorliegend der Fall. Würde § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG für nichtig erklärt, wäre auch für die Fälle, in denen die Behörden zu Recht zur Verhinderung oder Ahndung gewichtiger Rechtsgutsverletzungen auf Telekommunikationsdaten Zugriff nehmen dürfen, nicht hinreichend gesichert, dass sie hierzu in der Lage sind. Da die Verfassungswidrigkeit des § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG einen Eingriff von begrenztem Gewicht betrifft und die Verfassung Auskünften, wie sie mit dieser Vorschrift geschaf- fen werden, nicht insgesamt entgegensteht, ist dies auch zwischenzeitlich nicht hinzunehmen. Vielmehr reicht es, die übergangsweise Fortgeltung der Vorschrift anzuordnen und mit der Maßgabe zu versehen, dass die in der Vorschrift genannten Daten nur erhoben werden dürfen, wenn die Voraussetzungen für ihre Nutzung gegeben sind.
Einer Übergangsregelung bedarf es aus denselben Gründen auch bezüglich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Auslegung des § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG, die gegenüber der derzeitigen Praxis -- an der sich der Gesetzgeber bei seinen verschiedenen Änderungen des Telekommunikationsgesetzes und der Strafprozessordnung orientiert hat (vgl. BTDrucks 14/7008, S. 7; 16/5846, S. 26 f.; 16/6979, S. 46) -- im Umgang mit der Norm erhebliche Einschränkungen mit sich bringen. Würden diese Anforderungen sofort wirksam, wären in zahlreichen Fällen bis zum Erlass neuer, normenklarer Abrufregelungen des Fachrechts Auskünfte zu Telekommunikationsnummern nicht mehr möglich. Auch könnten dynamische IP-Adressen bis zu einer Neuregelung nicht mehr identifiziert werden. Angesichts der Bedeutung solcher Auskünfte für die Aufklärung von Gefahren und Straftaten stehen die Nachteile eines solchen Ergebnisses in keinem Verhältnis zu der vorläufigen Hinnahme einer Praxis, die zwar formell den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht entspricht, aber im Wesentlichen verfassungsrechtlich rechtfertigungsfähig ist. Es ist daher geboten, für eine Übergangszeit, längstens aber bis zum 30. Juni 2013, die Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG auch ohne spezifische Abrufnormen auf der Basis von schlichten Datenerhebungsbefugnissen hinzunehmen. Auch darf die Norm bis dahin als Rechtsgrundlage zur Identifizierung von IP-Adressen benutzt werden.
Die Entscheidung ist hinsichtlich der Frage, ob eine Zuordnung von dynamischen IP-Adressen auf der Grundlage des § 113 Abs. 1 TKG übergangsweise zulässig ist, mit 6 : 2 Stimmen ergangen.