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Timestamp: 2019-10-19 05:07:35
Document Index: 267162397

Matched Legal Cases: ['artículo 71', 'artículo 59', 'artículo 665', 'artículo 762', 'artículo 1626', 'artículo 1630', 'artículo 18', 'artículo 138', 'artículo 11', 'artículo 10', 'artículo 10']

﻿ SENTENCIA 2012-00203/20530 DE ABRIL 9 DE 2015
SENTENCIA 2012-00203 DE 09 DE ABRIL DE 2015
CONTENIDO:ASPECTOS DEL HECHO GENERADOR DEL TRIBUTO. SE RECUERDA QUE EL HECHO GENERADOR DEL TRIBUTO COMPRENDE TRES ASPECTOSEL MATERIAL, EL ESPACIAL Y EL TEMPORAL CUYA VERIFICACIÓN DETERMINA SI, EN EFECTO SE ESTÁ FRENTE AL SUPUESTO JURÍDICO QUE DA ORIGEN A LA OBLIGACIÓN. EL ASPECTO MATERIAL CONSISTE EN LA DESCRIPCIÓN ABSTRACTA DEL HECHO QUE EL CONTRIBUYENTE REALIZAEL ESPACIAL INDICA EL LUGAR EN EL QUE EL CONTRIBUYENTE REALIZA EL HECHO Y EL ASPECTO TEMPORAL REVELA EL MOMENTO EN QUE SE CONFIGURA EL ASPECTO MATERIAL DEL HECHO GENERADOR.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, CONTRIBUYENTE, RECURSO DE APELACIÓN, HECHO GENERADOR DEL IMPUESTO, SANCIÓN TRIBUTARIA, IMPUESTO DE DELINEACIÓN URBANA, ELEMENTOS DEL IMPUESTO DE DELINEACIÓN URBANA
Sentencia 2012-00203/20530 de Abril 9 de 2015
Rad.: 250002337000201200203 01
Número interno: 20530
Demandante: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional
Demandado: Bogotá D.C. - Secretaría de Hacienda Distrital
Asunto: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Impuesto de delineación urbana
Bogotá, D.C., nueve de abril de dos mil quince
En los términos del recurso de apelación interpuesto por el Distrito Capital de Bogotá, la Sala decide sobre la nulidad de la Resolución 1633 DDI 158599 del 26 de octubre de 2011, mediante la que la Secretaría de Hacienda Distrital de Bogotá sancionó a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional por no presentar la declaración del impuesto de delineación urbana correspondiente a la Licencia de Construcción L.C. 6-06-03-0588 del 27 de noviembre de 2007, y de la Resolución 028715 del 19 de junio 2012, que confirmó la sanción(4).
En concreto, la Sala debe decidir si es procedente la sanción por no declarar el impuesto de delineación urbana que impuso el Distrito a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.
Previo a decidir, la Sala hará una breve referencia a la jurisprudencia de la Sala referida al impuesto de delineación urbana, para luego sí, resolver el caso concreto.
3.1. Del impuesto de delineación urbana - hecho generador y sujeto pasivo. Reiteración jurisprudencial.
La Ley 97 de 1913 “que da autorizaciones especiales a ciertos Concejos Municipales” facultó al Concejo de Bogotá para que creara el impuesto de delineación urbana en los siguientes términos:
Por su parte, el Decreto Ley 1333 de 1986, “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal” establece que los concejos municipales y el Distrito Especial de Bogotá pueden crear, entre otros, el impuesto de delineación, así:
En relación con las disposiciones transcritas, y a partir de una interpretación finalista y sistemática de las normas que regulan la autonomía fiscal de las entidades territoriales, la Sala ha señalado que el hecho generador del impuesto de delineación urbana está constituido por las actividades de construcción y refacción. Que, sin embargo, la causación del tributo puede tener lugar en oportunidades diferentes al momento en que se realiza el hecho generador, cuando la autoridad competente así lo determine(5).
Para estos efectos, la Sala precisó que el hecho generador del tributo comprende tres aspectos —el material, el espacial y el temporal— cuya verificación determina si, en efecto, se está frente al supuesto jurídico que da origen a la obligación tributaria.
El aspecto material consiste en la descripción abstracta del hecho que el contribuyente realiza; el espacial indica el lugar en el que el contribuyente realiza el hecho y el aspecto temporal revela el momento en que se configura el aspecto material del hecho generador(6).
Bajo estas premisas, la Sala precisó que los artículos 1º de la Ley 97 de 1913 y 233 del Decreto Ley 1333 de 1986 solo determinaron el aspecto material del hecho generador del impuesto de delineación urbana, de tal manera que, en ejercicio de la autonomía fiscal que la Constitución Política les reconoce a las entidades territoriales, pueden fijar los demás aspectos del tributo.
Que, aplicados los anteriores presupuestos al impuesto de delineación urbana se tiene que el aspecto material lo constituyen las actividades de construcción y de refacción. Por tanto, quien realiza la construcción o la refacción es el sujeto obligado a pagar el tributo en la jurisdicción territorial en donde se ejecute la actividad —aspecto espacial— y dentro de la oportunidad en que se ejecuta esa actividad —aspecto temporal— o la que designe el legislador, en armonía con los demás elementos que integran el hecho generador(7).
En el Distrito Capital de Bogotá, para la fecha en la que acontecieron los hechos que dan lugar a la controversia que se resuelve(8), el impuesto de delineación urbana estaba regulado por el Decreto 352 de 2002, “Por el cual se compila y actualiza la normativa sustantiva tributaria vigente, incluyendo las modificaciones generadas por la aplicación de nuevas normas nacionales que se deban aplicar a los tributos del Distrito Capital, y las generadas por acuerdos del orden distrital”, que en relación con el hecho generador y el sujeto pasivo del tributo establecía:
“ART. 71.—Hecho generador. El hecho generador del impuesto de delineación urbana es la expedición de la licencia para la construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación de obras y urbanización de terrenos en el Distrito Capital de Bogotá(9).
“ART. 74.—Sujeto pasivo. Son sujetos pasivos del impuesto de delineación urbana los propietarios de los predios en los cuales se realiza el hecho generador del impuesto.
El artículo 71 del Decreto 352 fue demandado en acción de nulidad por violación de los artículos 1º [literal g] de la Ley 97 de 1913 y 233 [literal b], del Decreto Ley 1333 de 1986.
La Sala, en Sentencia del 30 de mayo de 2011, que se reitera(10), negó las pretensiones de nulidad, fundamentalmente porque consideró que la causación del impuesto puede tener lugar en oportunidades diferentes al momento en que se ejecuta el hecho imponible. Que así, era válido que el Distrito Capital hubiera tomado como referencia para fijar el aspecto temporal del hecho generador del impuesto de delineación urbana, la expedición de la licencia de construcción.
Por tanto, el hecho generador del impuesto de delineación urbana está constituido por las actividades de construcción y refacción, y para el caso del Distrito Capital, según lo establecido en el Decreto 352 de 2002, la exigibilidad del impuesto surge con la expedición de la licencia de construcción. Ese, entonces, como también lo ha precisado la Sala, sería el momento indicado para establecer quién es el deudor o sujeto pasivo de la obligación tributaria(11).
En relación con el sujeto pasivo del impuesto de delineación urbana, la Sala ha señalado que es el propietario del predio o quien ostente un derecho real frente al mismo, pues es a éstos a quienes la legislación colombiana habilita para obtener la licencia de construcción(12).
El Decreto 564 del 24 de febrero de 2006(13), “Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos; a la legalización de asentamientos humanos constituidos por viviendas de Interés Social, y se expiden otras disposiciones”, en relación con la titularidad y el trámite de las licencias de construcción estipulaba:
“ART. 16.—Titulares de las licencias de urbanización, parcelación, subdivisión y construcción. Podrán ser titulares de las licencias de urbanización, parcelación, subdivisión y construcción los titulares de derechos reales principales, los propietarios del derecho de dominio a título de fiducia y los fideicomitentes de las mismas fiducias, de los inmuebles objeto de la solicitud.
También podrán ser titulares las entidades previstas en el artículo 59 de la Ley 388 de 1997(14) o la norma que lo adicione, modifique o sustituya, cuando se les haya hecho entrega del predio o predios objeto de adquisición en los procesos de enajenación voluntaria y/o expropiación previstos en los Capítulos VII y VIII de la Ley 388 de 1997.
“PAR. 1º—Sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria a que haya lugar por el incumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo, el curador urbano solamente debe verificar que el contribuyente acredite el pago de las obligaciones tributarias que se causen con ocasión de la expedición de la licencia.
“PAR. 2º—Transcurridos sesenta (60) días después del requerimiento al solicitante de la licencia de aportar los comprobantes de pago por concepto de los gravámenes de que trata este artículo, sin que este acredite su pago, se entenderá desistida la solicitud.
“PAR. 3º—Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales, los municipios y distritos establecerán los procedimientos para que los curadores urbanos suministren a la autoridad municipal o distrital competente, la información necesaria para facilitar el control oportuno de la declaración, liquidación y pago de las obligaciones tributarias asociadas a la expedición de licencias urbanísticas, sin que lo anterior comporte la presentación de nuevos requisitos, trámites o documentos por parte de quienes soliciten la respectiva licencia.
De las normas transcritas se desprende, de un parte, que podían ser titulares de las licencias los titulares de los derechos reales principales, los titulares del derecho de dominio a título de fiducia y los fideicomitentes, además de los poseedores cuando se tratara de licencias de construcción.
Según el artículo 665 del Código Civil, “Son derechos reales el de dominio, el de herencia, los de usufructo, uso o habitación, los de servidumbres activas, el de prenda y el de hipoteca. De estos derechos nacen las acciones reales”. A su turno, el artículo 762 ibídem, establece que “la posesión es la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por tal, tenga la cosa por sí mismo, o por otra persona que la tenga en lugar y a nombre de él. El poseedor es reputado dueño, mientras otra persona no justifique serlo”.
De otra parte, y no obstante que la norma tributaria distrital indicara que el impuesto de delineación urbana se causa al momento de la expedición de la licencia de construcción, el Decreto 564 de 2006 preveía que el pago del tributo en cuestión debía acreditarse como condición previa a la expedición de la licencia. Por esta razón, en la vigencia del Decreto 564 del 24 de febrero de 2006, el impuesto de delineación urbana era pagado antes de que fuera exigible para efectos fiscales.
3.2.1. Hechos relevantes para decidir el caso.
Para decidir se tiene como relevantes y ciertos los siguientes hechos:
1. El 24 de mayo de 2004, Casur, en calidad de arrendadora, y Procomercio S.A., en calidad de arrendataria, celebraron un contrato de arrendamiento cuyo objeto era “entregar a título de tenencia como un cuerpo cierto” el complejo inmobiliario compuesto, entre otros bienes, por los inmuebles cuya nomenclatura urbana corresponde a la Carrera 7º Nº 32 - 16 al 92 de Bogotá D.C.(15)
En el literal b) de la cláusula 12 del contrato se señala que la arrendadora autoriza expresamente a la arrendataria para efectuar las adecuaciones, remodelaciones y redistribuciones de áreas necesarias “para la finalidad del centro multiusos que Procomercio se propone desarrollar con el contrato de arrendamiento”.
Además, prevé que “todos los impuestos, tasas, contribuciones y derechos que se deriven de la operación hotelera y del centro multiusos, de acuerdo con las disposiciones que rigen la materia, así como los que se causen con ocasión de la celebración y ejecución de este contrato por el arrendatario, serán a cargo suyo”.
2. El 5 de abril de 2006, Procomercio S.A. presentó la declaración del impuesto de delineación urbana del inmueble ubicado en la Carrera 7ª Nº 32 - 84 Unidades I y II de Bogotá D.C., por valor de $191.875.000(16).
3. El 10 de noviembre de 2006, Procomercio S.A. presentó declaración de corrección de la declaración del impuesto de delineación urbana del inmueble antes referido, en la que liquidó como impuesto a cargo, un total de $311.294.000 y sanciones por $11.942.000. Sin embargo, en el total saldo a cargo, en vez de totalizar los valores referidos por impuesto a cargo y sanciones, consignó un total de $131.361.000, que fue los que pagó con esa declaración, y que corresponde al resultado de restar al total de impuestos y sanciones debidos ($323.236.000) el total del impuesto pagado en la declaración inicial ($191.875.000)(17).
4. El 27 de noviembre de 2006, la Curaduría Urbana Nº 3 de Bogotá expidió la Licencia de Construcción L.C. 6-06-03-0588 en la modalidad de reforzamiento de estructuras, ampliación, modificación y demolición parcial en el predio ubicado en la Carrera 7ª Nº 32 - 84 Unidades I y II de Bogotá a favor de la Casur(18). En la casilla 12 de esa licencia de construcción, referida a la información de impuestos, se dejó la constancia de que se pagaron con los formularios del impuesto de delineación urbana referidos anteriormente en los numerales 2º y 3º.
5. El 24 de junio de 2011, Casur le solicitó a la Secretaría de Hacienda Distrital de Bogotá declarar pagado el impuesto de delineación urbana correspondiente a la Licencia de Construcción L.C. 06-3-0588 del 27 de noviembre de 2006(19), petición que fue rechazada mediante Oficio del 11 de julio de 2011(20).
Casur motivó la petición en el hecho de que la Dirección Distrital de Impuestos, en el acta de visita que le hizo a Procomercio para verificar la exactitud de las declaraciones del impuesto de delineación urbana que presentó para la expedición de la Licencia de Construcción L.C. 06-3-0588, dejó la constancia de que, a su parecer, esas declaraciones “Constituyen un pago de lo no debido”.
6. El 11 de julio de 2011, mediante emplazamiento para declarar, la Secretaría de Hacienda de Bogotá Distrital invitó a Casur a presentar la declaración del impuesto de delineación urbana correspondiente a la Licencia de Construcción L.C. 06-3-0588 del 27 de noviembre de 2006(21).
7. El 26 de octubre de 2011, la Secretaría de Hacienda Distrital de Bogotá, mediante la Resolución 1633 DDI 158599, sancionó a Casur por no presentar la declaración del impuesto de delineación urbana correspondiente a la Licencia de Construcción L.C. 06-3-0588 del 27 de noviembre de 2006 en cuantía de $706.397.000(22).
8. El 29 de noviembre de 2011, mediante la Resolución 1749 DDI 173377, la Secretaría de Hacienda Distrital de Bogotá liquidó de aforo el impuesto de delineación urbana por la Licencia de Construcción L6-06-03-0588 del 27 de noviembre de 2007 a cargo Casur en cuantía de $233.480.000(23).
9. El 22 de noviembre de 2011, la demandante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución 1633 DDI 158599 del 26 de octubre de 2011(24).
10. El 19 de junio de 2012, mediante la Resolución DDI 028715, la Secretaría de Hacienda Distrital de Bogotá confirmó la Resolución 1633 DDI 158599 del 26 de octubre de 2011(25).
Conforme con los hechos narrados y el alegato de las partes, el problema jurídico se concreta en decidir si es procedente la sanción por no declarar, que el Distrito Capital le impuso a Casur, por el hecho de que un tercero declarara y pagara el impuesto de delineación urbano originado en una licencia de construcción que le fue otorgada a Casur.
3.2.3. Solución del caso.
La Sala considera que la sanción por no declarar, que el Distrito Capital le impuso a Casur, es improcedente por las siguientes razones:
En el asunto que se resuelve, está acreditado que la Curaduría Urbana Nº 3 de Bogotá expidió la Licencia de Construcción L.C. 6-06-03-0588 del 27 de noviembre de 2006 en la modalidad de reforzamiento de estructuras, ampliación, modificación y demolición parcial en el predio ubicado en la Carrera 7ª Nº 32 - 84 Unidades I y II de Bogotá D.C. a favor de Casur.
De igual manera, está probado que el inmueble sobre el que se expidió la licencia de construcción en cuestión, que dio lugar al impuesto en controversia, era de propiedad de la Casur(26).
En esas condiciones, el sujeto pasivo del impuesto de delineación urbana causado con la expedición de la Licencia de Construcción L.C. 6-06-03-0588 del 27 de noviembre de 2006 era la demandante, razón por la que estaba obligada a declarar y pagar el tributo de conformidad con lo expuesto en el Decreto 352 de 2002, que en relación con la declaración del impuesto de delineación urbana establecía:
“ART. 33.—Modificado por el Decreto 422 de 1996. Declaración de Delineación Urbana. Están obligados a presentar una declaración de delineación urbana por cada obra, los propietarios de los predios objeto de urbanización, parcelación, construcción y demolición, como sujetos pasivos de dicho impuesto, previamente a la obtención de la licencia para realizar la respectiva obra.
No obstante lo anterior, en el presente caso, está demostrado que un tercero —Procomercio— declaró y pagó el impuesto de delineación urbana, y que el pago fue realizado en cumplimiento de una estipulación contractual pactada entre Procomercio, mero tenedor del predio, y Casur.
Por tanto, la Sala considera que aunque se admita que Procomercio no era el titular de la obligación tributaria, no se puede desconocer que en calidad de mandatario del sujeto pasivo del tributo, pagó el impuesto y satisfizo la obligación tributaria sustancial, según lo previsto en artículo 1626 del Código Civil(27).
Además, como se advirtió en el acápite de hechos probados, Procomercio estaba expresamente autorizada por Casur para que efectuara las adecuaciones, remodelaciones y redistribuciones de áreas necesarias “para la finalidad del centro multiusos que Procomercio se propone desarrollar con el contrato de arrendamiento”.
Como lo ha señalado la Sala, de conformidad con el artículo 1630 del Código Civil(28), tratándose de obligaciones fungibles, como la de pagar una suma de dinero por concepto de impuestos, el pago tiene poder liberatorio aun cuando sea hecho por un tercero, ajeno a la relación jurídico-tributaria(29).
No se trata, como lo sostuvo el Distrito, de una declaración presentada por un no obligado a declarar que no produjo efectos legales, sino de una declaración con pago presentada por un tercero a nombre de otro, en calidad de mandatario y en cumplimiento de una estipulación contractual cuyo pago extinguió la obligación tributaria.
La relación jurídica tributaria es compleja, pues junto con la obligación sustancial, cuyo objeto es el pago del tributo, existe una serie de deberes formales y materiales para con el Estado, cuya omisión o defectuoso cumplimiento aparejan la imposición de diversas sanciones(30), sin embargo, no puede pasarse por alto que las obligaciones formales, y en particular la de declarar, son instrumentales y tienen como propósito fundamental el cumplimiento de las obligaciones sustanciales.
No está por demás advertir que el impuesto de delineación urbana que pagó Procomercio no constituye un pago de lo no debido. Es un pago concertado entre las partes, que no le da acción a quien lo realizó para repetir lo pagado contra el Distrito Capital, acción que ni si quiera se concede al tercero que paga sin consentimiento del deudor o contra su voluntad, tal como lo prevén los artículos 1631 y 1632 del Código Civil(31).
No aceptar la validez del pago efectuado por Procomecio implicaría un enriquecimiento sin justa causa para el Distrito Capital, en tanto que, pese estar extinta la obligación tributaria principal, se haría acreedor al importe de una sanción sin que se haya configurado el hecho sancionable.
En consecuencia con lo expuesto, se confirmará la sentencia apelada.
Confirmase la Sentencia del 31 de julio de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho que inició la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional contra el Distrito Capital-Secretaría de Hacienda.
(4) Debe precisarse, nuevamente, que aunque también se demandó la liquidación de aforo, el Tribunal se inhibió para decidir sobre esa pretensión por cuanto, el demandante no agotó la vía gubernativa respecto de ese acto. El demandante no apeló.
(5) Consejo de Estado; Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia del 30 de mayo de 2011. Radicación: 250002327000200501665 01 (17269). Actor: Flor María Torres Rodríguez. Demandado: Distrito Capital de Bogotá.
(8) El 27 de noviembre de 2006 se expidió la licencia de construcción que fundamenta la sanción por no declarar el impuesto de delineación urbana que se habría causado por la expedición de esa licencia.
(9) Artículo derogado por el artículo 18 del Acuerdo Distrital 352 de 2008.
(10) Op. Cit. Sentencia del 30 de mayo de 2011.
(11) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Sentencia del 16 de diciembre de 2014. Radicación: 25000-23-27-000-2011-00187-01 (19440). Demandante: Ordóñez Mendieta & Compañía S.A. - Ormeco S.A. Demandado: Distrito Capital —Secretaría De Hacienda— Dirección Distrital De Impuestos.
(13) Derogado por el artículo 138, Decreto Nacional 1469 de 2010.
(14) “ART. 59.—Entidades competentes. El artículo 11 de la Ley 9 de 1989, quedará así: “Además de lo dispuesto en otras leyes vigentes, la Nación, las entidades territoriales, las áreas metropolitanas y asociaciones de municipios podrán adquirir por enajenación voluntaria o decretar la expropiación de inmuebles para desarrollar las actividades previstas en el artículo 10 de la Ley 9 de 1989. Los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta asimiladas a las anteriores, de los órdenes nacional, departamental y municipal, que estén expresamente facultadas por sus propios estatutos para desarrollar alguna o algunas de las actividades previstas en el artículo 10 de dicha Ley, también podrán adquirir o decretar la expropiación de inmuebles para el desarrollo de dichas actividades”.
(15) Anexo de pruebas en medio magnético que obra en el expediente.
(16) Folio 7 del C.A.A.
(17) Folio 9 del C.A.A.
(18) Folio 7 del C.A.A.
(19) Folios 73 al 75 del C.A.A.
(20) Folios 83 y 54 del C.A.A.
(21) Folios 87 y 88 del C.A.A.
(22) Folios 19 al 24 del C.P.
(23) Folios 24 al 30 del C.P.
(24) Folios 156 al 160 del C.A.A.
(25) Folios 31 al 35 del C.P.
(26) Folio 9 del C.A.A.
(27) “ART. 1626.—Definición de pago. El pago efectivo es la prestación de lo que se debe.
(28) “ART. 1630.—Pago por terceros. Puede pagar por el deudor cualquiera persona a nombre de él, aún sin su conocimiento o contra su voluntad, y aún a pesar del acreedor.
(29) Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta. Sentencia del 13 de noviembre 2014. M.P. Jorge Octavio Ramírez. Radicación: 25000-23-27-000-2011-000052-01 (19968) Demandante: Banco de Occidente S.A. Demandado: Distrito Capital de Bogotá.
(30) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. Bogotá, D.C., 18 de mayo de 2006. Radicación: 25000-23-27-000-2001-01135-02. Número interno: 13961. Actor: Silvia Isabel Reyes Cepeda. Demandado: Distrito Capital de Bogotá.
(31) “ART. 1631.—“Pago sin consentimiento del deudor”. El que paga sin el conocimiento del deudor no tendrá acción sino para que éste le reembolse lo pagado; y no se entenderá subrogado por la ley en el lugar y derechos del acreedor, ni podrá compeler al acreedor a que le subrogue.
“ART. 1632.—“Pago contra la voluntad del deudor”. El que paga contra la voluntad del deudor, no tiene derecho para que el deudor le reembolse lo pagado; a no ser que el acreedor le ceda voluntariamente su acción.