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Timestamp: 2016-10-23 01:35:13
Document Index: 115968745

Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'Art. 16', 'Art. 18', 'Art. 8', 'BGE', 'Art. 10', 'Art. 8', 'Art. 20', 'Art. 25', 'BGE', 'Art. 47', 'Art. 25', 'Art. 25', 'Art. 25', 'Art. 16', 'Art. 13', 'BGE', 'Art. 17', 'Art. 14', 'Art. 20', 'Art. 15', 'Art. 20', 'Art. 16', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 18', 'Art. 8', 'Art. 18', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 22', 'Art. 25', 'BGE', 'Art. 8', 'Art. 18', 'Art. 8', 'BGE', 'Art. 16', 'Art. 14', 'Art. 25', 'Art. 25', 'Art. 8', 'Art. 10', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 2', 'Art. 8', 'BGE', 'Art. 8', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 8', 'Art. 18', 'BGE', 'Art. 17', 'Art. 18', 'Art. 8', 'Art. 8', 'BGE', 'Art. 17', 'Art. 18', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 20', 'BGE', 'Art. 20', 'Art. 74', 'Art. 20', 'Art. 18', 'Art. 7', 'BGE', 'Art. 20', 'Art. 25', 'Art. 47', 'Art. 15', 'Art. 8', 'Art. 17', 'Art. 8', 'Art. 7']

141 II 48336. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Eidgen�ssisches Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) gegen Stadt Z�rich (Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
1C_506/2014 vom 14. Oktober 2015
Remise en �tat et assainissement d'une section de route nationale; qualification de modification notable au sens de l'art. 18 LPE en lien avec l'art. 8 al. 2 OPB malgr� une r�duction des immissions de bruit. Pr�sentation du litige (consid. 2). La LPE distingue les nouvelles installations (art. 25 LPE), celles existantes et sujettes � assainissement (art. 16 s. et 20 LPE), ainsi que celles modifi�es et sujettes � assainissement (art. 18 LPE), ce qui implique des cons�quences juridiques diff�rentes s'agissant des mesures passives de protection contre le bruit (consid. 3). L'art. 18 LPE est concr�tis� par l'art. 8 OPB (consid. 3.3). Il en d�coule qu'une modification est notable lorsqu'il y a lieu de s'attendre � ce qu'elle entra�nera la perception d'immissions de bruit plus �lev�es (art. 8 al. 3, 1re phrase, OPB). Cette r�gle n'est pas exhaustive: il faut une appr�ciation globale, tenant compte de la port�e des travaux de construction, des co�ts et des effets sur la dur�e de vie de l'ensemble de l'installation (consid. 4). En l'esp�ce, il est question d'une modification notable (consid. 5). Celle-ci a en particulier comme cons�quence que la Conf�d�ration doit faire installer et financer des fen�tres insonoris�es sur tous les b�timents pour lesquels les valeurs limites d'immission ne peuvent plus �tre respect�es (art. 8 al. 2 en lien avec les art. 10 et 11 OPB). Faits � partir de page 484
BGE 141 II 483 S. 484
A. Am 26. M�rz 2013 erteilte das Eidgen�ssische Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) dem Bundesamt f�r Strassen (ASTRA) die Plangenehmigung f�r das Ausf�hrungsprojekt "N01/36 Anschluss Schlieren - Europabr�cke / Umgestaltung und L�rmschutz Gr�nau" (nachfolgend: Ausf�hrungsprojekt). Dieses umfasst den rund 1,5 km langen Abschnitt der Nationalstrasse N1 von der Unterf�hrung B�ndlistrasse beim Anschluss Z�rich Schlieren bis zur Europabr�cke. Die Einsprachen der Stadt Z�rich, insbesondere zur l�rmrechtlichen Beurteilung des Ausf�hrungsprojekts als reine L�rmsanierung, wurden abgewiesen.
B. Die dagegen erhobene Beschwerde der Stadt Z�rich hiess das Bundesverwaltungsgericht am 17. September 2014 gut, soweit es darauf eintrat. Es hob die angefochtene Plangenehmigung teilweise auf und wies die Angelegenheit an das UVEK zur�ck, um im Rahmen der BGE 141 II 483 S. 485Detailprojektierung �ber weitergehende Emissionsbegrenzungen und allenfalls zu gew�hrende Erleichterungen zu entscheiden.
C. Gegen den bundesverwaltungsgerichtlichen Entscheid hat das UVEK am 20. Oktober 2014 Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Dieses wies die Beschwerde in der Sitzung vom 14. Oktober 2015 ab.
2. Der Nationalstrassenabschnitt soll umfassend instandgesetzt und zugleich l�rmrechtlich saniert werden. Zudem ist ein neues Verkehrs- und Anschlusskonzept vorgesehen, mit dem Ziel, den Verkehr auf der Nationalstrasse zu kanalisieren und die angrenzenden Quartiere vom Verkehr zu entlasten. Hierzu soll der bestehende langgestreckte Autobahnanschluss in zwei Anschl�sse (Z�rich Schlieren und Z�rich Altstetten) aufgeteilt werden. Der Strassenraum soll in gestalterischer Hinsicht aufgewertet werden, indem im besiedelten Bereich ein 3,5 m breiter gr�ner Mittelstreifen mit B�umen angelegt wird. Der gesamte Nationalstrassenabschnitt soll k�nftig �ber eine Strassenabwasserbehandlungsanlage entw�ssert werden, die im n�rdlichen Ohr des Autobahnanschlusses Schlieren vorgesehen ist.
Zwar wird der Verkehr auf der N1 projektbedingt zunehmen; dagegen ist aufgrund der Sanierungsmassnahmen - insbesondere des Einbaus eines l�rmarmen Belags, der Herabsetzung der Geschwindigkeit auf 60 km/h und dem Bau von L�rmschutzmauern - mit einer Reduktion der L�rmimmissionen in der Umgebung zu rechnen.
Streitig ist die l�rmrechtliche Beurteilung dieses Projekts: W�hrend ASTRA und UVEK von einer reinen L�rmsanierung ausgehen (Art. 16 f. und 20 USG [SR 814.01]), weil die L�rmimmissionen nicht wahrnehmbar zunehmen, qualifizierte das Bundesverwaltungsgericht das Ausf�hrungsprojekt aufgrund der starken Ver�nderung der bestehenden Bausubstanz und der erheblichen Kosten als wesentliche �nderung, weshalb eine versch�rfte Sanierungspflicht gem�ss Art. 18 USG in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 der L�rmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) bestehe. Dies hat insbesondere zur Folge, dass der Bund (als Eigent�mer der Nationalstrasse) den Einbau von L�rmschutzfenstern an allen Bauten in der Umgebung anordnen und finanzieren muss, in denen die BGE 141 II 483 S. 486Immissionsgrenzwerte f�r Strassenl�rm nicht eingehalten werden k�nnen (Art. 10 und 11 LSV). Das Ausf�hrungsprojekt sieht diese Massnahme dagegen erst ab �berschreiten der Alarmwerte vor. 2.1 Das UVEK beruft sich in seiner Beschwerde auf die Legaldefinition in Art. 8 Abs. 3 LSV: Danach gelten als wesentliche �nderung ortsfester Anlagen nur Umbauten, Erweiterungen oder �nderungen des Betriebs, wenn zu erwarten sei, dass die Anlage selbst oder die Mehrbeanspruchung bestehender Verkehrsanlagen wahrnehmbar st�rkere L�rmimmissionen erzeugten. Damit sehe die Verordnung ein klares Abgrenzungskriterium vor. Folge man der Auffassung der Vorinstanz, w�re jede umfassende Sanierung einer bestehenden Strasse als wesentliche �nderung zu qualifizieren; dadurch w�rde die im Gesetz vorgegebene Differenzierung zwischen neuen und bestehenden Anlagen mit Bezug auf die Schallschutzfenster (Art. 20 und Art. 25 Abs. 3 USG) hinf�llig: (...)
Nach Auffassung des UVEK w�re das Ausf�hrungsprojekt aber auch dann nicht als als wesentliche �nderung zu qualifizieren, wenn man - wie das Bundesverwaltungsgericht - nicht auf die Zunahme der L�rmimmissionen, sondern den Umfang der baulichen Massnahmen abstellen w�rde. Das Ausf�hrungsprojekt betreffe nicht eine einzige, sondern mehrere Anlagen, die l�rmrechtlich verschieden zu qualifizieren seien: Die neuen Anschlussbauwerke seien als Neubauten betrachtet worden, weshalb hier sogar die Planungswerte einzuhalten seien. Dagegen seien die Eingriffe bei der Stammlinie der Nationalstrasse nicht so gross, dass von einer wesentlichen �nderung gesprochen werden k�nne: Neben den eigentlichen L�rmsanierungsmassnahmen (l�rmarmer Deckbelag, L�rmschutzw�nde) handle es sich �berwiegend um Unterhaltsmassnahmen. Der Strassenk�rper werde nur bis zur Fundationsschicht erneuert, was nur 27 cm ausmache. Fundationsschicht und Unterbau blieben dagegen bestehen. Dies sei mit einer Fassadenrenovation an bestehenden Geb�uden vergleichbar.
2.2 Dem widerspricht die Stadt Z�rich: Der 1,5 km lange Autobahnabschnitt zwischen der Europabr�cke und dem Anschluss Z�rich-Schlieren stamme aus dem Anfang der 70er Jahre und sei seit seiner Inbetriebnahme vor �ber 40 Jahren weitgehend unver�ndert geblieben. Mit dem Projekt werde die Autobahn komplett erneuert und baulich in einen Zustand versetzt, der einem Neubau vergleichbar sei. S�mtliche Anlageteile k�nnten nach der Inbetriebnahme im Oktober 2018 bis BGE 141 II 483 S. 487mindestens ins Jahr 2063, zum Teil sogar bis ins Jahr 2103 betrieben werden. Einzig der Deckbelag m�sse nach der �blichen Verschleissdauer von etwa 15 Jahren und die Binderschicht sowie die Z�une nach 30 Jahren ersetzt werden. An beiden Enden des Projektperimeters w�rden die Anschl�sse neu erstellt bzw. geordnet. Dies bedinge tiefgreifende Ver�nderungen an den umliegenden Strassen. Die Projektkosten von weit �ber 100 Millionen Franken seien mit denjenigen eines Neubaus vergleichbar. Dies gelte selbst dann, wenn man mit dem ASTRA die "Stammachse" als eigenst�ndige Anlage betrachte. Nach Auffassung der Stadt Z�rich ist allerdings das Ausf�hrungsprojekt als Einheit zu betrachten, da eine Nationalstrasse ohne Ein- und Ausfahrten sinnlos w�re.
Der Vergleich mit einer Fassadenrenovation sei verfehlt: Die Fundationsschicht diene der Aufnahme und Verteilung der auf den Strassenk�rper wirkenden Lasten sowie dem Frostschutz der Strasse und bestehe aus chemisch nicht gebundenem Material (hier: mechanisch verdichteter Kiessand). Erst die darauf aufbauenden, chemisch gebundenen Belagsschichten bildeten die Strasse im eigentlichen Sinne und entspr�chen von ihrer Funktion her dem eigentlichen Geb�ude (Rohbau). Im �brigen m�ssten auch Teile der Fundationsschicht (Strassenkoffer) instandgestellt bzw. verst�rkt werden.
3. Das USG unterscheidet bestehende, ge�nderte und neue ortsfeste Anlagen. Stichtag ist das Inkrafttreten des USG am 1. Januar 1985 (Art. 47 LSV).
3.1 Neue ortsfeste Anlagen d�rfen nur errichtet werden, wenn die durch diese Anlagen allein erzeugten L�rmimmissionen die Planungswerte in der Umgebung nicht �berschreiten (Art. 25 Abs. 1 USG). Erleichterungen k�nnen nach Massgabe von Art. 25 Abs. 2 USG bis zu den Immissionsgrenzwerten gew�hrt werden. F�r Strassen und andere �ffentliche oder konzessionierte Anlagen sind weitergehende Erleichterungen m�glich. Diesfalls m�ssen die vom L�rm betroffenen Geb�ude durch Schallschutzfenster oder �hnliche bauliche Massnahmen gesch�tzt werden, auf Kosten des Inhabers der l�rmigen Anlage (Art. 25 Abs. 3 USG).
3.2 Bestehende Anlagen, die den gesetzlichen Vorgaben nicht entsprechen, m�ssen saniert werden (Art. 16 USG), und zwar so weit, als dies technisch und betrieblich m�glich sowie wirtschaftlich tragbar ist und die Immissionsgrenzwerte nicht �berschritten werden (Art. 13 Abs. 2 LSV). W�rde die Sanierung unverh�ltnism�ssige BGE 141 II 483 S. 488Betriebseinschr�nkungen oder Kosten verursachen oder stehen ihr �berwiegende Interessen entgegen, k�nnen Erleichterungen gew�hrt werden, jedoch darf der Alarmwert f�r L�rmimmissionen nicht �berschritten werden (Art. 17 USG; Art. 14 LSV). Auch hier gilt jedoch eine Ausnahme f�r bestehende Strassen und andere �ffentliche oder konzessionierte ortsfeste Anlagen: Lassen sich die L�rmimmissionen auf bestehende Geb�ude in der Umgebung durch Massnahmen bei der Quelle nicht unter den Alarmwert herabsetzen, m�ssen passive Schallschutzmassnahmen angeordnet werden (Art. 20 Abs. 1 USG; Art. 15 LSV); diese sind in der Regel vom Eigent�mer der l�rmigen ortsfesten Anlage zu bezahlen (vgl. Art. 20 Abs. 2 USG).
Die Sanierungspflicht wird in der LSV konkretisiert (Art. 16 Abs. 2 USG), die insbesondere Sanierungsfristen festlegt (Art. 17 LSV). Sanierungen und Schallschutzmassnahmen m�ssen sp�testens 15 Jahre nach Inkrafttreten der Verordnung durchgef�hrt sein (d.h. am 1. Januar 2000); f�r Nationalstrassen wurden die Fristen bis zum 31. M�rz 2015 und f�r die �brigen Strassen bis zum 31. M�rz 2018 verl�ngert (Art. 17 Abs. 3 LSV).
3.3 Schliesslich sieht das L�rmschutzrecht besondere Bestimmungen f�r (wesentlich) ge�nderte Altanlagen vor (Art. 18 USG; Art. 8 LSV).
Art. 18 USG bestimmt, dass sanierungsbed�rftige Anlagen nur umgebaut oder erweitert werden d�rfen, wenn sie gleichzeitig saniert werden (Abs. 1); bereits erteilte Erleichterungen (gem�ss Art. 17 USG) k�nnen eingeschr�nkt oder aufgehoben werden (Abs. 2). In der Botschaft zu dieser Bestimmung wird ausgef�hrt, dass Anlagen, die (wesentlich) umgebaut oder erweitert werden, grunds�tzlich den gleichen Anforderungen gen�gen m�ssen wie neue Anlagen. Erleichterungen, wie sie f�r die Sanierung alter Anlagen gew�hrt werden k�nnen, sollten hier, von H�rtef�llen abgesehen, wegfallen (Botschaft des Bundesrats vom 31. Oktober 1979 zu einem Bundesgesetz �ber den Umweltschutz, BBl 1979 III 798 zu Art. 17 E-USG; vgl. auch S. 800 zu Art. 22 E-USG [entspricht Art. 25 USG] und BGE 115 Ib 456 E. 5b S. 466 f.).
Art. 8 LSV konkretisiert Art. 18 USG und unterscheidet dabei wesentliche und unwesentliche �nderungen:
3.3.1 Unwesentliche �nderungen oder Erweiterungen l�sen keine Sanierungspflicht f�r die bestehenden Anlageteile aus. Gem�ss Art. 8 Abs. 1 LSV m�ssen nur die L�rmemissionen der neuen oder ge�nderten Anlageteile so weit begrenzt werden, als dies technisch und BGE 141 II 483 S. 489betrieblich m�glich sowie wirtschaftlich tragbar ist. F�r die Sanierung der bestehenden Anlageteile bleibt es daher bei den Vorgaben von Art. 16 f. USG i.V.m. Art. 14 f. LSV.
3.3.2 Die L�rmimmissionen wesentlich ge�nderter oder erweiterter Anlagen m�ssen die Immissionsgrenzwerte einhalten und nicht - wie bei Neuanlagen gem�ss Art. 25 Abs. 1 USG - die Planungswerte. Werden jedoch Erleichterungen erteilt, m�ssen - wie bei Neubauten gem�ss Art. 25 Abs. 3 USG - ab �berschreitung der Immissionsgrenzwerte Schallschutzmassnahmen an bestehenden Bauten angeordnet und vom Eigent�mer der l�rmigen Anlage finanziert werden (Art. 8 Abs. 2 i.V.m. Art. 10 und 11 LSV).
3.3.3 Diese Regelung wurde von Rechtsprechung und Literatur insofern erg�nzt, als in bestimmten F�llen eine vollst�ndige Gleichstellung mit Neubauten geboten ist, d.h. die Planungswerte gelten. Dies ist der Fall, wenn eine bestehende ortsfeste Anlage in konstruktiver oder funktionaler Beziehung so weit ver�ndert wird, dass der weiterbestehende Teil der Anlage von geringerer Bedeutung erscheint als der erneuerte Teil (BGE 116 Ib 435 E. 5d/bb S. 443 ff.; BGE 123 II 325 E. 4c/aa S. 329; BGE 125 II 643 E. 17a S. 670; sog. �bergewichtige Erweiterung). Gleiches gilt bei einer vollst�ndigen Zweck�nderung (Art. 2 Abs. 2 LSV).
Diese Kategorie kann im Folgenden ausser Betracht bleiben, denn es ist unstreitig, dass die �nderungen (jedenfalls f�r die Stammlinie) nicht so gewichtig sind, dass von einer neuen Anlage auszugehen ist. Dies ist nicht zu beanstanden, bleiben doch Funktion (Nationalstrasse 1. Klasse) und Trassee unver�ndert.
4. N�her zu betrachten sind die Kriterien f�r die Unterscheidung von wesentlichen und unwesentlichen �nderungen.
4.1 Art. 8 Abs. 3 LSV sieht vor, dass Umbauten, Erweiterungen und vom Inhaber der Anlage verursachte �nderungen des Betriebs als wesentliche �nderungen ortsfester Anlagen gelten, wenn zu erwarten ist, dass die Anlage selbst oder die Mehrbeanspruchung bestehender Verkehrsanlagen wahrnehmbar st�rkere L�rmimmissionen erzeugen (Satz 1). Der Wiederaufbau von Anlagen gilt in jedem Fall als wesentliche �nderung (Satz 2).
4.2 Das Bundesgericht f�hrte im Urteil 1C_372/2009 vom 18. August 2010 E. 3.2 (in: URP 2010 S. 723; RDAF 2011 I S. 466) aus, dass die vorhersehbare Erh�hung der L�rmimmissionen nicht das einzige BGE 141 II 483 S. 490Kriterium f�r eine wesentliche �nderung i.S.v. Art. 8 Abs. 2 und 3 LSV sei. Es verwies auf die weiteren Kriterien der Literatur (weitreichender Eingriff in die Bausubstanz oder erhebliche Kosten), ohne dazu Stellung zu nehmen. Es verneinte im konkreten Fall eine erhebliche �nderung des Flugfelds, weil die streitigen Bauten keine �nderung des Flugbetriebs bewirken k�nnten, solange das Betriebsreglement nicht ge�ndert worden sei. Die Pr�fung sei daher im Rahmen des Verfahrens zur Genehmigung des neuen Betriebsreglements vorzunehmen (E. 3.3). In verschiedenen Urteilen wurde eine wesentliche �nderung - unabh�ngig von einer Erh�hung der L�rmimmissionen - bejaht, wenn die �nderung nicht nur der Sanierung, sondern auch der Kapazit�tserweiterung diente (BGE 133 II 181 E. 7.2 S. 201; BGE 119 Ib 463 E. 5d S. 470 f. und E. 7a S. 476; BGE 117 Ib 101 E. 4 S. 104 betreffend Schiessanlagen; BGE 124 II 293 E. 16b S. 328 betreffend Flughafen).
4.3 In der Literatur wird �berwiegend die Auffassung vertreten, dass Art. 8 Abs. 3 LSV nicht abschliessend sei, d.h. die Zunahme der L�rmimmissionen nicht das einzig massgebende Kriterium sei (a.A. ROBERT HOFMANN, L�rm und L�rmbek�mpfung in der Schweiz, 2000, 7-7). Dies zeige bereits die Erw�hnung des Wiederaufbaus in Abs. 3, der - unabh�ngig von einer Zunahme der L�rmimmissionen - eine wesentliche �nderung darstelle. Die gleichzeitige Sanierung einer Anlage rechtfertige sich zwecks Kostenersparnis und zur Verhinderung von Fehlinvestitionen auch dann, wenn das Ausmass der �nderung erheblich sei, weil sie die Bausubstanz stark ver�ndere oder erhebliche Kosten verursache (SCHRADE/WIESTNER, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Stand: M�rz 2001, N. 17 und 22 zu Art. 18 USG; HEINZ AEMISEGGER, Aktuelle Fragen des L�rmschutzrechts in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, URP 1994 S. 454; ALEXANDER Z�RCHER, Die vorsorgliche Emissionsbegrenzung nach dem Umweltschutzgesetz, 1996, S. 155; THOMAS WIDMER DREIFUSS, Planung und Realisierung von Sportanlagen, 2002, S. 307 f.; ANNE-CHRISTINE FAVRE, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, 2002, S. 314; REGULA HUNGER, Die Sanierungspflicht im Umweltschutz- und im Gew�sserschutzgesetz, 2010, S. 63 f.; ADRIAN GOSSWEILER, Entsch�digungen f�r L�rm von �ffentlichen Verkehrsanlagen, Elemente f�r eine Neuordnung durch den Gesetzgeber, 2014, Rz. 187).
4.4 Diese Auslegung entspricht den Gesetzesmaterialien: Der Bundesrat begr�ndete die Verpflichtung zur gleichzeitigen Sanierung von BGE 141 II 483 S. 491Anlagen, die vor Ablauf der Sanierungsfrist umgebaut oder erweitert werden, damit, dass die Kosten f�r eine Sanierung bedeutend niedriger seien, wenn diese in einem Zug mit einem Umbau oder einer Erweiterung durchgef�hrt werden k�nne (Botschaft, BBl 1979 III 798 zu Art. 17 E-USG [heute: Art. 18 USG]). Wie das Bundesverwaltungsgericht �berzeugend dargelegt hat, l�sst sich dieses Anliegen nur sinnvoll umsetzen, wenn auch gr�ssere bauliche Ver�nderungen der bestehenden Anlage als wesentlich gelten. Andernfalls k�nnte eine sanierungspflichtige Anlage vor Ablauf der Sanierungsfrist umfassend erneuert werden, ohne dass gleichzeitig die eigentlich notwendige L�rmsanierung durchgef�hrt werden m�sste. Dies w�re nicht sachgerecht und widerspr�che dem Anliegen des historischen Gesetzgebers.
Mit dem Bundesverwaltungsgericht ist davon auszugehen, dass der f�r das Sanierungsrecht massgebliche Grundsatz des Vertrauensschutzes an Bedeutung verliert, wenn der Eigent�mer den bestehenden Zustand und damit die zuvor get�tigten Investitionen freiwillig aufgibt. Bei Nationalstrassen und anderen �ffentlichen Anlagen steht allerdings weniger der Vertrauensschutz im Vordergrund, sondern das �ffentliche Interesse am Weiterbetrieb von gesamtwirtschaftlich bedeutsamen Anlagen einerseits und an der Finanzierbarkeit der sehr hohen Sanierungskosten f�r das Gemeinwesen andererseits (THOMAS G�CHTER, Grundsatzfragen und Konzepte der Sanierung, Gedanken zu den Zielen umweltrechtlicher Sanierungen und deren Durchsetzbarkeit, URP 2003 S. 477 f.). Auch im Lichte dieser Interessen rechtfertigt sich die Sanierung bei gesamthaften Erneuerungen und Umgestaltungen einer bestehenden Anlage: Wird bereits mit hohen Kosten in die Bausubstanz eingegriffen und damit die Funktionsf�higkeit der Anlage durch Baustellen �ber l�ngere Zeit beeintr�chtigt, m�ssen gleichzeitig die notwendigen Sanierungsmassnahmen vorgenommen werden.
4.5 Im �brigen versagt der in Art. 8 Abs. 3 Satz 1 LSV gew�hlte Ansatz, wenn eine Anlage - wie im vorliegenden Fall - gleichzeitig ge�ndert und saniert wird:
Die Abgrenzung von wesentlichen und unwesentlichen �nderungen dient in erster Linie der Kl�rung, ob eine Sanierungspflicht f�r die bestehenden Anlagenteile besteht, wenn eine Altanlage vor Ablauf der Sanierungsfrist umgebaut oder erweitert wird; diese Frage steht auch im Mittelpunkt der oben zitierten Stellen aus der Botschaft, Literatur und Rechtsprechung. Art. 8 Abs. 3 LSV stellt deshalb darauf ab, BGE 141 II 483 S. 492ob die �nderung oder Erweiterung ohne Sanierung zu einer wahrnehmbaren Zunahme der L�rmimmissionen f�hren w�rde. Ist dies der Fall, so l�st der Umbau eine Sanierungspflicht aus.
F�r den vorliegend streitigen Nationalstrassenabschnitt stand jedoch von vornherein fest, dass er umfassend saniert werden musste, lief die Sanierungsfrist doch am 31. M�rz 2015 ab (Art. 17 Abs. 3 lit. a LSV). Das Ausf�hrungsprojekt umfasst daher �nderungs- und Sanierungsmassnahmen. Vergleicht man die L�rmimmissionen der bestehenden Anlage mit denjenigen des Ausf�hrungsprojekts, so werden die Einwirkungen der Altanlage ohne Sanierung mit denjenigen der ge�nderten Anlagen mit Sanierung verglichen. Dies erscheint methodisch unzul�ssig. Der (methodisch korrekte) Vergleich des Ausgangszustands mit einem hypothetischen Projekt ohne Sanierungsmassnahmen erweist sich jedoch im vorliegenden Fall als undurchf�hrbar:
Das Ausf�hrungsprojekt verfolgt mehrere Ziele gleichzeitig: (...) Eine Unterscheidung zwischen eigentlichen Sanierungs- und anderen Massnahmen ist kaum m�glich. (...)
4.6 Entscheidend k�nnen daher nicht einzig die L�rmauswirkungen des Ausf�hrungsprojekts sein, sondern es muss aufgrund einer gesamthaften Betrachtung entschieden werden, ob die �nderung gewichtig genug ist, um als "wesentlich" qualifiziert und den Rechtsfolgen von Art. 18 USG i.V.m. Art. 8 Abs. 2 LSV unterstellt zu werden.
Zu ber�cksichtigen sind insbesondere der Umfang der baulichen Massnahmen und die Kosten: Kommen diese einem Neubau bzw. einem Wiederaufbau nahe (i.S.v. Art. 8 Abs. 3 Satz 2 LSV), so ist die �nderung in der Regel als wesentlich einzustufen, auch wenn die Anlage gleichzeitig saniert wird und damit die L�rmemissionen reduziert werden. Hierf�r kann auf das oben (E. 4.3-4.5) Gesagte verwiesen werden. Eine wesentliche �nderung ist in der Regel auch dann anzunehmen, wenn das Projekt die Lebensdauer der Gesamtanlage erheblich verl�ngert:
Die Regelung in Art. 20 USG, wonach passive Schallschutzmassnahmen erst ab Erreichen des Alarmwerts anzuordnen und vom Inhaber der l�rmigen Anlagen zu finanzieren sind, mutet den Anwohnern von bestehenden Verkehrsanlagen eine hohe L�rmbelastung zu. Die Bestimmung war schon in der parlamentarischen Debatte umstritten (vgl. AB 1982 N 389 ff. und 393 f., AB 1983 S 267) und wird in der Literatur als gesundheitspolitisch und verfassungsrechtlich bedenklich kritisiert (Z�CH/WOLF, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, BGE 141 II 483 S. 493Stand: Mai 2000, N. 29 und 51 zu Art. 20 USG; ADRIAN STR�TT, Nationalstrassenrecht und Umweltschutzrecht. Die umweltfreundliche Autobahn? Zwei Bundesaufgaben im Widerstreit, 1994, S. 104 f.; RAUSCH/MARTI/GRIFFEL, Umweltrecht, 2004, N. 344; GOSSWEILER, a.a.O., Rz. 213; ALAIN GRIFFEL, Umweltrecht in a nutshell, 2015, S. 108 ff.). Immerhin beschr�nkt sich ihr Anwendungsbereich nach dem oben Gesagten auf bestehende, nicht wesentlich ge�nderte Altanlagen, d.h. auf Anlagen, deren Bausubstanz im Wesentlichen noch aus der Zeit vor Inkrafttreten des USG stammt und deren Lebensdauer daher beschr�nkt ist. Es w�rde dem verfassungsrechtlichen Auftrag, Menschen vor sch�dlichen und l�stigen Einwirkungen zu sch�tzen (Art. 74 BV) widersprechen, wenn bestehende Anlagen vollst�ndig erneuert und ihre Lebensdauer damit um Jahrzehnte verl�ngert werden k�nnten, ohne dass die Anwohner wenigstens durch Schallschutzfenster vor �berm�ssigen Immissionen gesch�tzt w�rden. Eine derartige Auslegung w�rde den Anwendungsbereich von Art. 20 USG �bergeb�hrlich ausdehnen, zu Lasten von Art. 18 USG, und damit den Intentionen des Gesetzgebers widersprechen (vgl. oben E. 3.3).
5. Vorliegend beschr�nkt sich das Ausf�hrungsprojekt nicht auf reine Unterhaltsarbeiten, sondern es wird praktisch die gesamte oberirdische Bausubstanz ersetzt. Sowohl von den baulichen Massnahmen als auch von den Kosten her kommt das Projekt einem Neu- bzw. Wiederaufbau nahe. Dadurch verl�ngert sich die Lebensdauer der Anlage bis 2063 und dar�ber hinaus. Dies gilt bereits bei Betrachtung der Stammlinie, wie die Stadt Z�rich �berzeugend dargelegt hat (oben E. 2.2).
Erst recht ist von einer wesentlichen �nderung unter Einbezug der neuen Anschlussbauten auszugehen. Die vom ASTRA vorgenommene Aufteilung des nur 1,5 km langen Perimeters in mehrere Einzelanlagen, die z.T. als neu bzw. �bergewichtig ge�ndert beurteilt werden (neue bzw. optimierte Ein- und Ausfahrten; gewisse Strassenabschnitte im Gr�nau-Quartier) und im �brigen als nicht wesentlich ge�nderte Altanlagen gelten, reisst r�umlich und funktional zusammenh�ngende Anlageteile auseinander, ohne dass dies aus Sicht eines optimalen Umweltschutzes geboten erscheint (vgl. dazu GRIFFEL/RAUSCH, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Erg�nzungsband zur 2. Auflage, 2011, N. 24 zu Art. 7 USG).
Das Bundesverwaltungsgericht hat das Ausf�hrungsprojekt somit zu Recht als wesentliche �nderung qualifiziert. Dies hat zur Folge, dass das UVEK bzw. ASTRA die Eigent�mer von Geb�uden, an denen die Immissionsgrenzwerte voraussichtlich nicht eingehalten BGE 141 II 483 S. 494werden k�nnen, zum Einbau von Schallfenstern verpflichten und die hierdurch anfallenden Kosten �bernehmen muss. Insofern er�brigt es sich, zu der von der Stadt Z�rich aufgeworfenen Frage Stellung zu nehmen, ob - bei Annahme einer unwesentlichen �nderung - passive Schallschutzmassnahmen ab Erreichen oder erst ab �berschreiten der Alarmwerte zu verf�gen w�ren.
125 II 643 suite... ,
art. 18 LPE,
Art. 20 und Art. 25 Abs. 3 USG,
art. 8 OPB suite... ,
art. 10 et 11 OPB,
art. 25 LPE,
Art. 47 LSV,
Art. 15 LSV,
Art. 8 Abs. 3 Satz 1 LSV,
Art. 17 Abs. 3 lit. a LSV,
Art. 8 Abs. 3 Satz 2 LSV,
Art. 7 USG