Source: http://www.senat.fr/ue/pac/E6903.html
Timestamp: 2018-01-19 13:58:58+00:00
Document Index: 261067557

Matched Legal Cases: ["l'article 5", "l'article 4", "l'article 5", "l'article 4", "l'article 4", "l'article 288", "l'article 5", "l'article 3", "l'article 5"]

Suivi et évaluation des projets de plans budgétaires dans les États membres de la zone euro
COM (2011) 821 final du 23/11/2011
Examen par la commission des affaires européennes le 21/12/2011
Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : n° 228 (2011-2012) : voir le dossier legislatif
Surveillance budgétaire et correction des déficits excessifs dans l'Union
(Réunion du 21 décembre 2011)
M. Simon Sutour, président. - La création du groupe de travail transpartisan « Subsidiarité », qui se réunit tous les quinze jours, est une heureuse initiative, qui nous a permis de mettre en oeuvre plus effectivement le contrôle du respect du principe de subsidiarité que la Constitution confie au Sénat depuis trois ans et qui n'était guère exercé.
M. Richard Yung. - De fait, mon intervention porte sur la proposition de règlement sur la surveillance budgétaire et la correction des déficits dans les États membres de la zone euro qu'a fléchée le groupe de travail. Ce texte appartient au nouveau paquet destiné à renforcer la discipline budgétaire dans la zone euro publié par la Commission européenne il y a un mois, que M. Bernard-Reymond et moi-même rapporterons début 2012. Sans préjuger de son examen au fond, celui-ci mérite un avis motivé que le Sénat, aux termes du traité du Lisbonne, doit prendre dans un délai de huit semaines. D'où son inscription à notre ordre du jour pour laisser à la commission des finances le temps de l'examiner avant le 26 janvier.
Quel est son objet ? Il renforce le calendrier budgétaire commun, improprement qualifié de « semestre européen », avant d'autoriser la Commission européenne à demander la révision des projets de budget qui seraient contraires au pacte de stabilité et de soumettre les pays soumis à une procédure pour déficit excessif à des obligations d'information renforcées.
D'abord, nulle trace, dans ce texte, de la motivation au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité, rendue obligatoire par l'article 5 du protocole sur l'application de ces deux principes, annexé au traité de Lisbonne. Le texte vient après le « six-pack », qui traite également de discipline budgétaire : il faudra s'interroger sur cet empilement budgétaire.
Surtout, je m'interroge sur la base juridique de deux articles. L'article 4 revient à imposer aux États membres une révision constitutionnelle pour adopter la règle d'or qui, les débats au Sénat l'ont montré, ne fait pas l'unanimité, et que le pacte de stabilité de 1997 prévoit déjà. Je n'aborde pas le fond - on en a discuté lors de la réforme de la Constitution - mais je m'étonne de la méthode. L'article 4 demande également aux États membres la mise en place de conseils budgétaires indépendants chargés de surveiller le respect des règles budgétaires à moyen terme. L'article 3 oblige les États à fonder leurs projets de lois de finances sur des prévisions macroéconomiques indépendantes.
L'article 136 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, que cite la Commission européenne, n'autorise nullement à demander une révision de la Constitution. Or nous n'y échapperions pas avec cet article 4, le contrôle systématique des lois de finances par le Conseil constitutionnel relevant de la Loi fondamentale. En outre, une telle disposition est incompatible aussi bien avec le principe du respect des « structures politiques et constitutionnelles » des États membres posé à l'article 4 du traité sur l'Union européenne qu'avec la hiérarchie des normes en droit français. Sans compter que ce texte demandant aux États de transposer une règle, il devrait, techniquement, prendre la forme d'une directive, et non d'un règlement directement applicable.
Ensuite, ce texte va à l'encontre du principe de subsidiarité, consacré à l'article 5 du traité sur l'Union européenne, en ce qu'il prescrit de réviser la Constitution, de mettre en place un conseil budgétaire indépendant et de fonder les budgets sur des prévisions indépendantes. Ces modalités, si elles ne sont pas forcément mauvaises, relèvent du choix des États membres. Autrement dit, les États membres ont une obligation de résultat, mais le principe de subsidiarité conduit à leur laisser une certaine latitude pour déterminer les moyens par lesquels ces objectifs doivent être atteints.
Enfin, parce que le traité associe lui-même subsidiarité et proportionnalité, on est fondé à se demander si les obligations prévues par l'article 4 sont vraiment nécessaires. Le bon sens voudrait que l'on laisse fonctionner le précédent paquet, le « six-pack », qui est entré en vigueur la semaine dernière, avant de modifier la mécanique.
Je n'aborde pas le fond même du texte, on l'aura compris ; je partage naturellement l'objectif de sauver la zone euro et de retrouver les chemins de la croissance et de l'emploi. La seule question posée est : est-ce indispensable d'aller aussi loin dans les modalités ? Poser ce problème, c'est contribuer au renforcement de la sécurité juridique, si tant est que nous en ayons les moyens.
En vertu du principe de subsidiarité, l'Union européenne doit laisser aux États membres le choix des moyens, en fonction de leur ordre juridique interne.
M. Simon Sutour, président. - L'avis ne porte donc pas sur le fond, mais sur le respect de ce principe.
M. Richard Yung. - J'ai conscience que nous adressons ainsi un message qui peut paraître plutôt négatif à la Commission européenne, mais le sujet est important. Nous sommes à la veille de débats institutionnels considérables.
La proposition de résolution portant avis motivé est adoptée, à l'unanimité, dans le texte suivant :
- les États membres doivent se doter de règles ayant un caractère contraignant, « de préférence constitutionnel », concernant le solde budgétaire, de manière à inscrire le principe d'équilibre structurel dans le processus budgétaire national.
- la proposition de règlement n'est pas motivée au regard du principe de subsidiarité,
- l'article 4 du traité sur l'Union européenne impose à l'Union européenne de respecter « les structures fondamentales politiques et constitutionnelles des États membres » ; un acte de droit dérivé ne peut donc prescrire une révision constitutionnelle ; or, dans le cas de la France, une révision constitutionnelle est nécessaire pour que le principe d'équilibre structurel soit inscrit de manière pleinement contraignante dans le processus budgétaire national,
- la proposition E 6903, ayant la nature d'un règlement directement applicable tout en demandant des mesures de transposition, ne respecte pas l'article 288 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, qui établit la différence entre directives et règlements,
- l'article 5 du traité sur l'Union européenne prévoit que l'Union ne peut intervenir, en vertu du principe de subsidiarité, que « si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union » ; l'article 3 du protocole concernant la procédure concernant les déficits excessifs demande aux États membres de veiller « à ce que les procédures nationales en matière budgétaire leur permettent de remplir les obligations qui leur incombent » et les laisse donc libres de choisir les moyens par lesquels ils remplissent leurs engagements ; or, la proposition de règlement tend à imposer les moyens par lesquels les États membres doivent respecter les objectifs définis par le Pacte de stabilité et de croissance.
Le Sénat estime, en conséquence, que les articles 3 et 4 de la proposition de règlement (E 6903) ne sont pas conformes, dans leur rédaction actuelle, à l'article 5 du traité sur l'Union européenne et au protocole n° 2 annexé à ce traité.
Textes E 6902 et E 6903
COM (2011) 819 final et COM (2011) 821 final
(Réunion du mercredi 1er février 2012)
M. Richard Yung. - Il y a quinze mois, Pierre Bernard-Reymond et moi, nous vous avions présenté un rapport sur les propositions de textes relatifs à la gouvernance économique européenne. Depuis, le fameux six pack a été publié le 20 octobre 2010 et est entré en vigueur le 13 décembre 2011, puis la crise des dettes souveraines a conduit à étendre le Fonds européen de stabilisation financière et le futur Mécanisme européen de stabilité. La Commission a élaboré deux nouveaux textes, le two pack, renforçant encore la surveillance budgétaire des États membres appartenant à la zone euro. Ces deux textes ont été présentés le 23 novembre 2011, c'est à dire avant que 26 des 27 chefs d'Etat et de gouvernement ne décident, le 9 décembre 2011, de préparer le traité arrêté hier à Bruxelles. Destiné à manifester leur détermination face aux marchés financiers, mais redondant avec certaines règles que nous allons examiner, ce traité relève à mon avis d'une forme de « pensée unique » privilégiant par trop l'austérité budgétaire par rapport au soutien de la croissance européenne.
M. André Gattolin. - S'agit-il uniquement du parlement national du pays concerné ?
M. Richard Yung. - Oui, bien entendu : le droit de regard du parlement d'un autre Etat membre est difficilement concevable et le Parlement européen ne dispose pas de prérogatives en la matière. Il est prévu que le texte s'applique immédiatement aux Etats membres déjà sous le coup d'une procédure de déficit excessif, néanmoins, la Commission, dans sa générosité, leur octroie six mois pour transposer la « règle d'or » et mettre en place le conseil budgétaire indépendant.
M. Jean Bizet. - Il est bon de dire les choses comme elles sont.
M. Richard Yung. - Un mot du deuxième texte composant le two pack qui vise à combler le manque de règles de la zone euro pour traiter des pays sous assistance financière. L'idée de ce dispositif est d'assurer un lien entre les programmes d'ajustement du type de ceux proposés par le FMI et le cadre communautaire. Il met en avant cinq exigences : il intensifie la surveillance en proportion de la gravité de leurs difficultés, il prévoit des missions d'évaluation de la Commission, en liaison avec la BCE, chargées de vérifier les progrès accomplis, et surtout, il permet au Conseil, c'est le plus important pour éviter l'aggravation de la situation, de recommander à l'Etat membre, sur proposition de la Commission, de rechercher une assistance financière et de préparer un programme d'ajustement économique ; il oblige tout État membre bénéficiant d'une assistance financière à préparer un programme d'ajustement approuvé par le Conseil et dont le suivi sera assuré par la Commission en liaison avec la BCE ; il instaure une surveillance post-programme pour les remboursements. Des conditions aussi draconiennes impliquent logiquement que ces États puissent accéder aux mécanismes de solidarité financière européenne. Ces systèmes de solidarité devraient être opérationnels et financés dans un avenir proche, le mécanisme européen de stabilité financière étant discuté lors de l'examen de la loi de finances rectificative.
M. François Marc. - Il y aura un débat spécifique dans le cadre de la loi de finances rectificative.
M. Richard Yung. - Le texte souffre d'imprécision, la Commission visant aussi bien les Etats membres qui connaissent de sérieuses difficultés financières que les Etats membres susceptibles d'en connaître.
M. Jean Bizet. - Merci pour cet excellent travail. Plutôt que de « mise sous tutelle » des Etats en grave difficulté financière, j'évoquerai un « co-pilotage » par la Commission. Au reste, cette procédure corrige une imperfection, qui nous était commune, de la construction européenne : bâtir une union monétaire sans une union budgétaire et économique. Si j'ai bien compris, le déclenchement des sanctions est automatique sauf si le Conseil s'y oppose par un vote à la majorité qualifiée inversée...
M. Richard Yung. - Le six pack prévoit un vote à la majorité simple inversée : l'avertissement final précédant les sanctions est adopté sauf si une majorité simple s'y oppose. Mais l'adoption de sanctions, elle, se fait à la majorité qualifiée inversée.
M. Jean Bizet. - Mais on sauvegarde l'implication du Conseil prévue par l'Allemagne et la France à Deauville, en octobre 2010 si je ne me trompe pas.
M. Richard Yung. - C'est exact. Le two pack ne modifie pas les règles du six pack sur ce point. En revanche, le projet de traité prévoit d'automatiser un peu plus la procédure de déficit excessif, l'avertissement final précédant les sanctions sera lui aussi adopté à la majorité qualifiée inversée, mais seulement pour le critère du déficit, la France ayant tenu à garder la main sur le critère de la dette.
M. Joël Guerriau. - Pour des textes aussi complexes, on aurait prévu, en d'autres temps, un référendum. Toute la difficulté sera d'obtenir l'évaluation la plus objective possible et des recommandations viables.
M. Richard Yung. - Effectivement, une prévision et un conseil budgétaire indépendants figurent parmi les avancées de ces deux textes. Ne plus débattre à partir de chiffres partisans est incontestablement un progrès pour notre démocratie.