Source: https://elderecho.com/impactos-de-la-lrsal-en-las-agendas-locales-en-el-final-del-actual-mandato-corporativo
Timestamp: 2019-08-22 02:26:09
Document Index: 301138105

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Impactos de la LRSAL en las Agendas Locales en el final del actual mandato corporativo - El Derecho - Administrativo
Impactos de la LRSAL en las Agendas Locales en el final del actual mandato corporativo
I. El por qué de la reforma
Aunque apenas tiene tres meses de vigencia la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local -LRSAL- (EDL 2013/248308), creo que a estas alturas pocos serán los que no estén ya al tanto de la contextualización de esta -que ya podemos denominar así- Gran Reforma Local que comporta la LRSAL, por lo que no comenzaremos insistiendo en ello, si bien deben recordarse, con invocación expresa, esos objetivos perseguidos por la Ley, en tanto que nos deben guiar para una mejor comprensión de ésta y salvar las lagunas y puntos oscuros -que los hay, como veremos- a través de su interpretación sistemática a la luz de su prisma. Por ello, tan solo los apuntamos, pues todos ellos son merecedores de atención específica en reflexiones especialmente encaminadas a ello:
Refuerzo del control presupuestario y financiero: la primacía del denominado “Bloque Normativo de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF, EDL 2012/64550).
Rigor en la gestión, transparencia en la información, coordinación en su control, seguimiento en su evolución y aplicación de consecuencias ante su eventual incumplimiento son las pautas que ahora se aplican en el ámbito específico de la administración local, y que constituyen uno de los pilares en que se fundamenta y justifica la nueva regulación.
Clarificación de competencias: “Una competencia, una Administración”.
Evitar solapamientos, soslayar duplicidades y coordinar la prestación de servicios son las finalidades de la Ley que se pueden resumir en la expresión transcrita, que creo más acertada y acorde a lo que se quiere transmitir, que la tan manida “Una Administración, una competencia”. La búsqueda de la especialización competencial, que no sólo logre economías de escala, sino que destierre solapamientos y duplicidades, se constituyen en ejes vertebradores de esa idea que subyace, con mayor o menor fortuna, a lo largo del texto legal que analizamos.
Racionalización administrativa a partir de la eficiencia: el coste efectivo.
El análisis de costes reales y su comparativa a efectos de economía de escala es precisamente otra de las variables sustantivas que el legislador introduce para abaratar costes en la prestación de servicios por los distintos proveedores públicos, lo que exigirá, en paralelo, una vigilancia en la calidad de su prestación: hay que ser eficientes pero primero eficaces; se deben prestar los servicios que corresponde por quien resulte competente, y hacerlo de la forma más eficiente en el empleo de los recursos disponibles.
Impulso de la iniciativa privada, reduciendo la intervención administrativa.
De escaso contenido normativo formal, pero de una enorme virtualidad -al menos así se entrevé en la Mens legis- en los efectos que se quieren desplegar en beneficio de la economía productiva y la emprendeduría, es la propuesta de limitar al máximo la actividad previa para el ejercicio de actividades económicas, si bien esta -a todas luces razonable- iniciativa no resultará siempre de sencillo cumplimiento, como veremos, en el profuso, sobredimensionado y complejo marco regulatorio vigente.
II. Las preguntas que sugiere la LRSAL
Cualquier norma responde a unas necesidades previas (sociales, económicas, organizativas, etc.) que la motivan y justifican, en su concepción inicial -en el presente caso por el poder ejecutivo- y que acaba siendo modulada a través del trabajo en sede parlamentaria.
Sin embargo, desde el punto de vista del destinatario de la misma, ésta se percibe necesariamente en clave de preguntas a las que se trata de dar respuesta con la letra impresa en el BOE. Es eso es lo que siempre suscita cualquier nueva norma que nos es dada para aplicarla, respetarla y cumplirla, a cualquier operador jurídico.
Y así, a quién no se le plantean, tras su lectura y confrontación con el statu quo legal previo, alguna de las siguientes:
- ¿Supone la LRSAL una verdadera reasignación competencial?
- ¿Se garantiza en la ley una cláusula de cierre para la pervivencia del Estado del Bienestar?
- ¿Se ganará en eficacia en la prestación de los servicios públicos?
- ¿Y en eficiencia?
- ¿Se modifica la planta local?
- ¿Cómo afecta la ley a la autonomía local?
- ¿Avanza la ley en términos de transparencia y proximidad a la ciudadanía?
- ¿Y al estado de las CCAA?
- ¿Qué alcance tendrá el marco de relaciones interadministrativas que propone la Ley?
- ¿Cómo afectará la implementación de las medidas que contiene a los miembros corporativos y los grupos políticos en que se integran?
- ¿Y a los representantes políticos del resto de entidades territoriales de ámbito superior?
- ¿Se soluciona el problema de la financiación local?
- ¿Garantiza la LRSAL verdaderamente la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera de las EELL?
- ¿Gozará la LRSAL de perdurabilidad temporal dado el momento en que ha sido promulgada y la ausencia de consenso en su aprobación?
- O en fin, ¿asistiremos a una aplicación uniforme en todo el territorio sobre el que despliega su eficacia?
III. Las respuestas, dentro y fuera de la LRSAL
Como hemos visto, se trata tan sólo de algunas preguntas que todos nos hacemos y a las que a través de estas líneas se tratará de dar respuesta, o al menos hipótesis de escenarios posibles para su previsión, si bien sólo se podrán verificar a medida que la LRSAL (y sus desarrollos: legales y reglamentarios; estatales y autonómicos) cobren fuerza en el Derecho Positivo. De igual manera, el seguimiento, control y supervisión (a través de los instrumentos de tutela previstos en la ley y otros que devienen de otras normas: Ley de Deuda Comercial, Ley de Transparencia y Buen Gobierno, Leyes de Presupuestos Generales del Estado, etc.) de las medidas que en cada caso vayan adoptando las EELL en su cumplimiento, así como la posterior e inevitable revisión en sede jurisdiccional, completarán un panorama cierto y ajustado a la realidad que despliegue finalmente la Norma en estudio.
A) Interpretación de la Ley por sus distintos aplicadores
En efecto, no podemos dogmatizar aquí categorías inamovibles, pero ante posibles interpretaciones, distantes o incluso contradictorias, desde las perspectivas jurídica o económica, que podamos hacer desde la realidad del “día a día” local tanto empleados públicos como los propios electos locales, y su posible discrepancia con la visión que de la Ley se tenga en la esfera estatal o las diversas instancias autonómicas, jueces y tribunales asumirán igualmente un papel importante en la delimitación del alcance y efectos de esta reforma del régimen local español que, aun parcial, trae al debate público la realidad de las Entidades Locales tal y como las conocemos hasta la entrada en vigor de la LRSAL.
Problemas que no son teóricos sino que ya los tenemos encima de la mesa (y en la calle, fuera de los despachos) desde el 31 de diciembre pasado, a los cuales, unos y otros habrán de buscar luz:
- Encontrando respuestas, que trataremos de buscar, en primer lugar, ya lo hemos dicho, en la propia LRSAL, a través de su comprensión sistemática a la luz de sus propios principios que la inspiran y su compatibilidad con las normas que la propia LRSAL ha venido a modificar.
- En el resto del ordenamiento jurídico, ampliando la cabal y sistemática comprensión de la Ley en el entorno normativo inmediato de la LRSAL: LRBRL, TRRL, TRLRHL, CEAL, LOEPSF, LRJPAC, TRLCSP -por citar las más relevantes-, en su contextualización constitucional y desde las previsiones estatutarias en el marco del Estado Territorial complejo con que se ha dotado nuestro ordenamiento jurídico.
- Lo que sin duda, no será fácil, pues desde antes incluso de la publicación de la Ley, dos tesis contrapuestas se ha planteado por la doctrina, y que pivotan, de un lado, sobre la teoría del desplazamiento que la legislación básica estatal conlleva respecto de cualquier otra ley -estatal o autonómica-, sobre la base de la discutida -y recientemente reforzada- doctrina del Tribunal Constitucional; y, de otro, los límites de aquélla para con los ámbitos de regulación exclusiva reservados a las CCAA a través de su blindaje en los respectivos Estatutos de Autonomía, leyes orgánicas cualificadas, de dudosa modificación o condicionamiento por parte del Estado, sobre la base de sus títulos competenciales constitucionales.
- La solución que el máximo intérprete constitucional dé a los problemas que la LRSAL plantea en este ámbito será determinante, con ocasión de los ya anunciados recursos de inconstitucionalidad y conflictos en defensa de la autonomía local, así como a las cuestiones de constitucionalidad que se puedan plantear por los jueces y tribunales de lo contencioso administrativo con ocasión de la revisión de actos administrativos dictados a su amparo. Solución o soluciones que, a tenor de la dinámica procesal de nuestra realidad judicial actual, nos aventuramos a señalar, no vendrán con la prontitud que reclama la magnitud de los problemas que va originar la LRSAL en su efectiva aplicación en los términos, plazos y condiciones propuestos por el legislador.
B) El proceso de concertación interadministrativa: EELL, CCAA y Estado
El troncal rediseño competencial entre -principalmente- los niveles territoriales autonómico y local, de un lado, y la potestad última que se reserva el Estado en materia de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, anuncian un incremento notable de las relaciones interadministrativas entre los tres ámbitos de gestión.
Es ineludible que en el proceso de concertación, necesario en la concreción de muchos aspectos que la Ley no ha culminado, se originarán, además de consensos, discrepancias de criterio e interpretaciones plurales cuando no contradictorias o antagónicas, circunstancia potenciada por la plural y cambiante representación política respectiva, en el tiempo y en el espacio, en las diversas instancias representativas.
Disensiones que de un modo u otro, cuando no sean superados desde el consenso y la concertación de soluciones pactadas, pueden finalizar en desacuerdos, que den entrada al poder jurisdiccional para su solución.
C) Las situaciones de conflicto: Tribunal Constitucional, Jurisdicción Contencioso-Administrativa y Jurisdicción Civil (mercantil)
En efecto, en último término serán los criterios judiciales y jurisprudenciales -con el lógico desfase temporal y ajeno a la gestión real de la Norma en sus primeros andares- los que conformarán un bloque legal coherente, interpretándolo con fuerza vinculante en términos de uniformidad y seguridad jurídica.
No es osado aventurar que, además de la línea contenciosa que obviamente copará el terreno de la hermenéutica legal, los juzgados de lo mercantil modularán, como no puede ser de otra manera, por lo que se refiere a la dualidad de regímenes jurídicos aplicables a las sociedades de capital público local: administrativo y mercantil, en lo que se refiere a la regulación del Sector Público Local, cuyo redimensionamiento, cuestionándolo abiertamente, ha sido uno de los bastiones inamovibles de la Reforma Local, matizarán -decimos- el alcance de algunas previsiones legales que quizás no han sido suficientemente reflexionadas por el Legislador básico estatal. No nos resistimos a dejar constancia, al menos apuntarla, de las muchas consecuencias que se derivarán por la LRSAL en este ámbito.
Por último, -tampoco nos detendremos en ello-, qué duda cabe que la LRSAL ha sido y es, objeto de controversia en términos de constitucionalidad en diversos aspectos, por lo que también puede esperarse un pronunciamiento en torno a ello, con las complejas consecuencias que el tardío fallo del Alto Intérprete Constitucional puede conllevar para una LRSAL que, para entonces ya ha debido ser objeto de implantación efectiva en el ámbito local y autonómico.
Ante este panorama de pluralidad interpretativa, tan sólo intentaré, a través de estas reflexiones abiertas al diálogo, con modestia, aportar una visión de la LRSAL desde la “trinchera local”, podríamos decir que “a pie de obra”, en cuanto a las implicaciones que para el día a día de cualquier entidad local supone la publicación del BOE de 30 de diciembre de 2013, que contiene esta nueva versión de nuestra Ley Básica Local casi tres décadas después de que lo fuera la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184), que tantos cambios supuso en el régimen local español desde la recuperación democrática.
En definitiva, desde una óptica pragmática (que nos debe guiar, no solo a los habilitados -ahora, de nuevo, “nacionales”, hasta el otro día “estatales”- sino al resto de gestores y servidores públicos -profesionales o representativos-, en relación a los roles y funciones que en cada caso nos asigna la legislación vigente y que exigen respeto mutuo), trataré de esbozar una contestación o esquema de respuesta a una sola idea que nos surge de la lectura de la LRSAL, que bien pudiera ser un título alternativo a esta trabajo:
IV. Proponiendo una “Hoja de Ruta” para la puesta en marcha de las previsiones de la LRSAL
A) Cuestión previa. Administración Local y cambio
La andadura municipal post constitucional efectivamente ha sido intensa y diversa, si se analiza en términos históricos, en casi 40 años de ayuntamientos democráticos. El balance, pese a muchos aspectos mejorables y necesitados de reforma, debe considerarse positivo.
Y, sin duda, ahora estamos, si la LRSAL se aplica de acuerdo con sus previsiones (algo que a mi juicio, como luego veremos, es razonablemente incierto), ante un cambio sustancial del Régimen Local tal y como lo entendemos: al menos esa era la idea -entre otras, como ya he tenido ocasión de comentar en algún trabajo anterior en esta misma revista jurídica- que subyacía en el anteproyecto de ley de hace casi dos años.
Sería interesante, en ese sentido, si dispusiéramos de espacio suficiente, retrotraernos a la cartera de servicios y funciones propias de las entidades locales de 1977, el personal de que disponían y los medios con que contaban, el contexto económico, social, jurídico y político en el que empezaban a andar aquellos ayuntamientos democráticos, o valorar los medios externos de tutela y control que se ejercían desde la Administración Central (no había CCAA), para enjuiciar el alcance de la reforma local que ahora nos corresponde aplicar, sin duda la de mayor calado desde entonces.
Efectivamente, revivimos ahora, de alguna manera, algo parecido a lo que ya ocurrió en 1985 con la LRBRL (ahora profundamente modificada), coetánea de la CEAL -en la que se inspiró y de la cual, sin embargo parece ahora desmarcarse la LRSAL- para marcar las pautas de lo que constituye el ámbito territorial local tal y como hoy lo conocemos.
B) Actitud ante el cambio que supone la LRSAL
La resistencia al cambio es un clásico en cualquier entorno dinámico, y especialmente en el ámbito de las AAPP. Precisamente por ello, ágil, dinámica y proactiva debe ser nuestra actitud frente a la comprensión de este importante Cuerpo Legal que al margen de las críticas que -lícitamente- pueda suscitar, impone desde ya una sinergia encaminada a una razonable y equilibrada puesta en marcha se su todavía corta vida.
Por ello, la LRSAL exige, a mi juicio, para su cabal comprensión –y, sobre todo, racional aplicación- una serie de pautas, que entiendo nos corresponde adoptar a todos cuantos intervenimos como aplicadores del Derecho en sus distintas perspectivas: gestión, asesoramiento, fiscalización, control, planificación e impugnación, que podemos concretar en:
- Una lectura paciente del texto, por la manifiestamente mejorable técnica normativa de que ha hecho gala el legislador básico estatal (y no será por falta de tiempo), sí bien la falta de claridad final de la Ley deviene del proceso de “desinflado” que el proyecto legislativo subyacente previo ha comportado en su tramitación pre-parlamentaria y parlamentaria;
- Un atento y riguroso estudio de sus disposiciones, principios inspiradores y mandatos, que no son comprensibles únicamente con una lectura aislada;
- Una reposada reflexión sobre los objetivos reales de la Ley a través de su articulado, de acuerdo con la justificación de su Preámbulo que la informa;
- Una coordinada puesta en común entre los tres niveles territoriales afectados: estatal, autonómico y local (ya que hay indicios razonables de que ello no ha ocurrido, o al menos no se visualiza fácilmente en la ley) y un consecuente esfuerzo de consenso en la búsqueda de soluciones integradoras de la misma, desde la perspectiva de los derechos de la ciudadanía, fin último, en definitiva, al que debe dirigirse una norma de esta naturaleza y relevancia;
- Un coherente, rápido, claro y plausible desarrollo normativo -también en los tres niveles pero sobre todo en el plano estatal- que igualmente debe ser especialmente respetuoso con los respectivos niveles competenciales, desde el respeto a la doctrina del Tribunal Constitucional en la materia;
- Una interpretación normativa sistemática e integradora de los principios de proximidad y subsidiariedad que conforman la perspectiva europea y constitucional de nuestra Administración Local (Carta Europea de Administración Local), que en todo caso deben ser respetados;
- Una ponderada, planificada, puntual y ordenada implantación de sus previsiones en cada entidad local: se echa en falta una hoja de ruta clara, un cronograma de referencia para gestionar el cambio en unos parámetros uniformes, al menos en lo que a su valoración en su conjunto se refiere, y a lo cual nos referiremos enseguida;
- Una adecuada -objetiva y exhaustiva- verificación de su cumplimiento, sobre todo en el plano del rigor y estabilidad presupuestarios, así como la ineludible sostenibilidad financiera, que debe ser real, rigurosa y adaptativa a la heterogeneidad de EELL que conforman la Administración Local en nuestro país, y garantizando el funcionamiento eficaz y eficiente de éstas.
A nosotros nos corresponde, pues, como empleados públicos locales al servicio de las corporaciones representativas, aportar nuestro “granito de arena” y a tal fin planteamos este guión o esquema de acciones a llevar a cabo en nuestro ámbito profesional de servicio público, en respuesta a la pregunta que formulé hace un rato para exponer, de forma sintética y sistemática, el alcance de los principios y propuestas que se contienen en la LRSAL que ahora nos lleva a la parte nuclear de estas reflexiones.
V. Necesidad de formalizar un Itinerario para la puesta en marcha de la LRSAL (o “como aplicar la LRSAL y no perecer en el intento…”)
Intentaré, pues, dotar de contenido a esta necesidad, formulando una aproximación a la lista de “deberes” que nos corresponde acometer, tal y como se desprende de una lectura sistemática del articulado de la LRSAL, desde la perspectiva con la que creo debemos seguir, para una correcta aplicación de la LRSAL:
1º. La prevalencia del denominado “Bloque Normativo de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPYSF)
En primer lugar, debemos anticipar -o recordar, según se mire- que muchas de los deberes y obligaciones que impone la LRSAL vienen amparados en (y en desarrollo de) los principios y medidas de lo que ya nos hemos familiarizado en denominar Bloque de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, derivados de la reforma constitucional del art. 135 de la Constitución (EDL 1978/3879).
Lo que hace la LRSAL -con mayor o menor acierto- es puntualizar en cada caso concreto el deber de acreditar -desde el punto de vista de la tutela externa- que se cumplen esos criterios de sostenibilidad financiera y estabilidad presupuestaria (y las medidas para conseguirlo, controlarlo o penalizarlo), amén de la mejora de las ratios del coste efectivo para la prestación de cada servicio y verificar la inexistencia de duplicidades entre AAPP cuando se aborda cualquier aspecto de gestión de los servicios públicos locales. En todo caso, serán éstos los criterios y principios que deberán contextualizar la LRSAL a la hora de su interpretación y hermenéutica, de acuerdo con la propia teleología de la Norma. Y en esa tarea, no puede olvidarse todo el conjunto de normas que constantemente están condicionando, desde ese concreto ámbito, la actividad de las EELL.
2º. El análisis competencial de la actividad local a 31/12/2013
Por otro lado, como veremos, muchas de las actuaciones que debemos llevar a cabo en la gestión diaria con motivo de los imperativos dispuestos por la LRSAL no son sino un trasunto del genérico análisis competencial respecto de la actividad que viene llevando a cabo la Entidad Local donde trabajamos, a fecha 31 de diciembre de 2013, de acuerdo con las referencias normativas que nos proponemos resaltar (articulado y régimen transitorio principalmente), delimitando las propias de las ejercidas -fuera de las de este ámbito- por delegación, así como las -se mire como se mire- competencias “impropias”.
3º. Revisión de la cartera de servicios locales desde la perspectiva del “coste efectivo”
Un hito fundamental para el pleno desarrollo de la LRSAL es el desarrollo por el MHAP de la Orden que debe regular los criterios con arreglo a los cuales las EELL deben calcular el coste efectivo de los servicios que prestan, que incluirá tanto los directos como los indirectos, lo que debe producirse en todo caso antes del 1.11.2014.
Más allá del cumplimiento, en tiempo y forma, de esta obligación impuesta por el art. 116 ter LRBRL, se trata de articular una pauta medible que ha de ilustrar las relaciones interadministrativas para viabilizar el nuevo reparto competencial de actividades y servicios entre las distintas AAPP, clarificando el reparto de costes entre los distintos actores públicos con sus renovados títulos competenciales habilitantes.
El problema, debe anticiparse ya, es que a la demora en la aparición de ese marco reglamentario de referencia -el cual, por cierto, hubiera sido deseable que se hubiera “blindado” con el rango de ley básica estatal, por seguridad jurídica y para acelerar la puesta en práctica inmediata de las medidas de impacto que la LRSAL pretende- habrán de añadirse dos importantes regulaciones, de mayor calado, como son la normativa sobre financiación de las CCAA y la reguladora de las Haciendas Locales, a las que en numerosas partes de la Ley se remite de futuro. Todo ello no propicia la celeridad en la aplicación, sino todo lo contrario, hasta el punto de que podría ser una de las causas del eventual fracaso de la propia LRSAL.
B) La lista de deberes y obligaciones que nos impone la LRSAL
Procede pues, ahora, ocuparnos del repaso sistemático de su articulado:
1º. Artículo Primero LRSAL. La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. (El nuevo articulado según la LRSAL).
En aras a la claridad, nos referiremos, no al propio articulado de la LRSAL sino al precepto concreto de la LRBRL y del TRLRHL que en cada caso ha sido modificado, salvo en las disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y finales, donde la referencia lo será a la propia LRSAL).
El apartado 1 del artículo 2:
Introduce los criterios recogidos en el bloque normativo LOEPSF que devienen del Art. 135 CE, como mandato a los legisladores estatal y autonómicos a la hora de regular la actividad pública y atribuir competencias a las EELL, garantizando su participación en el círculo de intereses. Es una medida coherente con la justificación de la Norma.
También se añade, como contrapunto, el criterio de proximidad, lo que no siempre será compatible, como veremos, con muchas de las previsiones expresas del articulado de la LRSAL, quedándose más bien en una mera declaración de corte formal.
El apartado 2 del artículo 3:
Suprime la condición de entidad local de las EATIM, lo que, sin perjuicio del régimen transitorio, supone la modificación de su estatuto jurídico, desposeyéndolas de los atributos que por tal carácter le atribuye el ordenamiento jurídico, a partir de los arts. 5, 6 y concordantes de la LRBRL.
Se trata prácticamente de la única medida con incidencia en la Planta Local, desde el punto de vista de la organización territorial, en lo que la opinión mayoritaria coincide en considerar como un desvanecimiento de la idea que regían los primeros anteproyectos de la Ley.
En este precepto encontramos el primer deber propiamente dicho -implícito pero trascendental y permanente a lo largo del articulado de la LRSAL- para las EELL, cual es el de actualizar permanentemente sus ratios de sostenibilidad financiera, ajustándola si es preciso, así como la cartera de servicios públicos que presta en función de su nivel competencial real, desde ahora estrechamente vinculado a la primera, al menos en cuanto se refiere al eventual ejercicio de las competencias denominadas -aunque moleste al legislador- impropias.
Se trata de una suerte de evaluación continua en la que se manifiestan en toda su intensidad las potestades de tutela externa sobre las EELL que quieran ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación: “A estos efectos, serán necesarios y vinculantes los informes previos de la Administración competente por razón de materia, en el que se señale la inexistencia de duplicidades, y de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias”.
Es éste sin duda el pilar fundamental del nuevo modelo asimétrico competencial del Régimen local Español, que a partir de la LRSAL, va a depender exclusivamente, como hemos dicho, de uno de sus elementos determinantes del sentido de la Reforma Local: los criterios de carácter económico que se incluyen en el Bloque Normativo LOEPYSF, a cuyo cumplimiento debe supeditarse en todo caso esa vis expansiva de la cartera de servicios locales.
La obligación formal de este precepto es variable según la situación real de cada entidad local:
- Aquellos municipios que a la entrada en vigor de la Ley se encuentran en una situación económico presupuestaria saneada y quieren mantener ese nivel de servicios a la ciudadanía ya han solicitado -o deben hacerlo- a la autoridad competente de la Comunidad Autónoma, para que tramiten cuanto antes dichos informes vinculantes para que la situación del ayuntamiento solicitante se adecúe a los parámetros que la ley exige. Nos consta que las CCAA no están preparadas para ello, y en ocasiones ni siquiera tienen su organización ajustada para pronunciarse, no sabiendo ni a qué centro directivo corresponde en su seno: difícilmente intuible, pues, una aplicación efectiva de la LRSAL en este punto;
- Por otro lado, municipios en situación claramente de desequilibrio presupuestario o con ratios de insostenibilidad financiera, y que por lo tanto no están en condiciones de solicitarlo: la ley es clara en este punto, como veremos más adelante: deben dejar de ejercer inmediatamente las actividades y servicios impropios (desde el 31/12/2013, que entró en vigor).
Se modifica el apartado 3 y se añade un nuevo apartado 4 al artículo 10:
El mismo deber que el impuesto en el art. 7.4 que se ha citado (mantenimiento de la sostenibilidad financiera para poder ejercer competencias impropias: no propias o por delegación) se impone a efectos de coordinación interadministrativa, añadiéndose aquí las previsiones de estabilidad presupuestaria, lo que implica un eficaz seguimiento presupuestario, si bien se trata de una obligación que de forma genérica ya vinculaba, desde el bloque LOEPYSF y el TRLRHL, al conjunto de entidades locales.
Se modifica el artículo 13:
El régimen de incentivos que para fomentar la fusión de municipios prevé este precepto obliga implícitamente a cada entidad a valorar cómo viene prestando sus servicios y contrastarlo con otras colindantes, para ponderar la viabilidad de esta oferta que lanza el legislador básico estatal, una de las pocas medidas que tratan de racionalizar el mapa territorial, en la versión “descafeinada” que en este punto representa el texto finalmente aprobado en la LRSAL.
Se modifica la letra f) del apartado 2 del artículo 16:
La inscripción de extranjeros en el padrón municipal se adecúa al resto de normativa sobre la materia y se actualiza a la realidad cambiante con motivo de Acuerdos y Tratados Internacionales, matizando uno de los supuestos previstos en la LRBRL: “salvo que, por virtud de Tratado o Acuerdo Internacional, disfruten de un régimen específico de exención de visado en materia de pequeño tráfico fronterizo con el municipio en el que se pretenda el empadronamiento, en cuyo caso, se exigirá el correspondiente visado”. Su aplicación no debería suponer mayores problemas, de acuerdo con las instrucciones y procedimientos habituales del Instituto Nacional de Estadística.
Se incluye un nuevo artículo 24 bis:
Por lo que a “deberes” concretos se refiere para un municipio que cuente con núcleos separados de población que se plantee su administración desconcentrada, y al margen de lo que disponga al efecto la legislación autonómica respectiva, habrá de realizarse un Estudio de Eficiencia económica de esa hipótesis (de creación de una EATIM) que en todo caso debe respetar el bloque LOEPYSF.
No parece ser ésta una prioridad para las agendas locales, salvo casos muy concretos, dada la polarización que la ley hace sobre la perspectiva económica
Es éste sin duda un precepto nuclear, en tanto se refiere al nuevo “numerus clausus” de competencias propias municipales, y por lo tanto esencial para comprender el alcance de la Reforma Local que a través suyo plantea la LRSAL.
En efecto, este artículo obliga a disponer de un cuadro municipal de competencias actualizado a fecha 31/12/2013, con el cual contrastar el numerus clausus que se señala en el mismo. Podríamos decir que es la tarea esencial que debería estar hecha ya en todos y cada uno de los ayuntamientos.
En efecto, el giro es copernicano, respecto de la realidad normativa anterior: más allá del listado diferencial de la norma en vigor, apenas una expresión (inciso final del párrafo primero) viene a remover el statu quo vigente hasta el 30 de diciembre pasado, cuando añade: “en los términos previstos en este artículo”, expresión que no deja lugar a dudas, si se interpreta sistemáticamente con los arts. 26, 27, el suprimido 28 y el 7.4, que los municipios ya no pueden tener las competencias de que disponían hasta ahora. Y de ahí el deber explícito y primordial para el ayuntamiento, que requiere actualizar su inventario de servicios y actividades con la cartera competencial prevista en la Norma en vigor, para poder hacer el análisis de contraste que resitúe la actividad municipal, competencia a competencia, servicio por servicio, en el cuadro de clasificación que corresponda: competencias propias, servicios mínimos, competencias ejercidas por delegación y competencias impropias, esencialmente.
Todo ello, evidentemente, a salvo de las previsiones específicas del régimen transitorio señalado en cada caso por la propia LRSAL, y sin perjuicio del alcance de las remisiones a futuro de leyes reguladoras (hemos de entender, tanto estatales como autonómicas en base a la distribución competencial constitucional y estatutaria) que han de concretar y enmarcar la actividad que se deje en cada ámbito a las EELL, desde la perspectiva esencialmente económica (apartados 3 y 4) y de no atribución simultánea (apartado 5). Pero al margen de ello, esa tarea municipal derivada de la LRSAL es propia, única e indelegable por cada entidad local.
No es una obligación nueva para las entidades locales lo dispuesto en este artículo, por lo que se refiere al catálogo de servicios mínimos en el -nuevo- marco de competencias propias, pero sí tiene el impacto de reajustar los tramos poblacionales a los que referir los que ahora -también- modifica.
Por ello, cada Entidad Local debe resituarse, en términos de comparación legal, con este nuevo modelo, a fin de poder ajustar -en su caso- su actividad al mismo. Y los servicios mínimos, por definición, deben ser los primeros en ser sometidos a ese contraste.
Y a los efectos del apartado segundo de este precepto (a mi juicio de extraordinariamente compleja aplicación por la confluencia, desde planos de intereses distintos, cuando no contrapuestos, de diversos entes territoriales: municipio, Diputación, MHAP, órgano de tutela financiera), de nuevo se impone, en este caso para los municipios de menos de 20.000 habitantes, la necesidad de conocer -y acreditar, para su comprobación por Diputación- el coste efectivo de la prestación de los servicios que de ese catálogo pretenda asumir y coordinar.
Debe resaltarse igualmente que este art. 26 para quien más obligaciones y compromisos representa es para las Diputaciones Provinciales y entidades equivalentes, precisamente por lo relevante de la competencia propia en materia de coordinación del catálogo de servicios allí enumerados para los municipios menores de 20.000 habitantes, y que supone que sean las Corporaciones provinciales a quienes corresponde la iniciativa de ese proceso complejo, sin olvidar la capacidad de “veto” que el precepto reserva a los municipios.
Si a ello sumamos que en ese proceso, el elemento de comparación para optar por una u otra variable viene dado por el coste efectivo, y éste es objeto de un desarrollo reglamentario estatal, no parece que las previsiones de este polémico art. 26 vayan a ser de inmediata aplicación, y que por lo tanto, los importantes efectos que se puedan derivar de su puesta en marcha, de acuerdo con las expectativas de ahorro y eficiencia que el legislador considera van a producirse, sea un “brindis al sol” que mucho nos tememos, derivará en algún tipo de prórroga, modificación o postergación al siguiente mandato corporativo, ante las verdaderas dificultades que sin duda se encontrarán -no sólo, pero principalmente- las Diputaciones Provinciales para asumir esta, verdaderamente nueva para ellas, competencia propia que les impone el precepto comentado.
El artículo 27:
Las obligaciones precisas que se establecen aquí los son en realidad para las CCAA y el Estado, delimitando las que deben recogerse para poder plantear, en términos compatibles con el ordenamiento jurídico, las delegaciones de las competencias recogidas en el apartado tercero en el ámbito de gestión municipal.
Se establece así -lo que parece de todo punto razonable y necesario- un régimen jurídico homogéneo pero adaptativo en lo que a delegaciones se refiere, que pivota sobre los aspectos económicos relacionados con la competencia de que se trate (cumplimiento del bloque LOEPSF, mejora de eficiencia en la prestación, duración estable de cinco años, Memoria económica que acredite las circunstancias de cada caso, ahorro neto de recursos y, necesariamente, la dotación financiera para ello, que debe ser adecuada y suficiente, por parte del ente delegante, -so pena de nulidad de la delegación en cuestión-).
La contrapartida para el Municipio, que por cierto, va a tener la última palabra al ser requerida expresamente, en todo caso, su aceptación (apartado 5) y posibilitar su renuncia (apartado 7), viene dada -y ello forma parte del impacto de este precepto en la actividad económica municipal- por el necesario mantenimiento de los servicios propios, que no deben verse afectados (“sin menoscabo”, dice la Ley) por las delegaciones que reciban. Ello obliga a llevar un seguimiento municipal de las competencias delegadas, poniéndolo en relación con el resto de servicios y competencias propias.
Y ello viene dado en consonancia con la obligación, que veremos más adelante, para los municipios, de revisar sus convenios en vigor (Disp. Adic. 9ª LRSAL).
Dejaremos aquí apuntado que las tensiones por considerar, por delegación o no, el ejercicio de determinadas competencias, no serán nimias, por cuanto la financiación aparejada a esta modalidad competencial es esencial en este nuevo régimen de delegación. La realidad confirmará en su caso esta hipótesis de reparto de costes cuyo ajuste subyace debajo de este planteamiento del legislador básico estatal.
Se suprime el contenido del artículo 28.
Curiosamente, la desaparición de un artículo, como es el caso, comporta una esencial obligación para todas las EELL, cual es la concreción de esa revisión competencial que indicamos al principio, que debe ser cumplida con carácter general, pero ahora en el marco de la cláusula residual expansiva con que habilitaba dicho precepto a los municipios para ejercer actividades complementarias en el ámbito de la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la sanidad, la vivienda y la protección del medio ambiente.
Si de ese chequeo de contraste afloran competencias que se basaban en dicho artículo, ahora derogado, la entidad local afectada contrae una ineludible obligación de adaptarse al nuevo marco competencial que establece la LRSAL, de acuerdo con el complejo, y a veces, por diferido, indefinido, régimen transitorio en cada una de las materias afectadas, en aquellos casos en que se ha previsto. Nos referiremos luego a ello con ocasión del estudio de las disposiciones adicionales y transitorias de la LRSAL.
No obstante, qué duda cabe que antes, la presión desde los ámbitos de gestión política pugnará por no disminuir sus estándares de servicios a la ciudadanía, precisamente a medida que se acerca la renovación del mandato corporativo en las elecciones de 2015. Y ello motivará verdaderos esfuerzos (no sólo jurídicos sino gramaticales) para encajar competencias preexistentes en un replanteamiento de cobijo al amparo de las nuevas competencias propias, tal y como han sido definidas en el antes comentado art. 25. Es este uno más de los retos que se nos plantean a los empleados públicos locales con responsabilidades jurídicas y económicas al lado de los alcaldes y concejales.
Se introduce un nuevo artículo 32 bis:
De incumbencia a Diputaciones y entidades equivalentes, y sin relevancia municipal más allá del sonrojo que la excepcionalidad allí prevista recoge, este precepto deja abierta la puerta para un posible uso indebido, por estas entidades, del nombramiento de personal directivo, mediante la regulación de la excepcionalidad para su reclutamiento a través d Reglamento Orgánico.
No obstante, el tenor literal del precepto no arroja dudas: la excepcionalidad lo es en cuanto a la condición de funcionario de carrera, no por lo que se refiere a la titulación, correspondiente al grupo A1 de funcionarios, que debe entenderse exigible en todo caso e indisponible por el Reglamento Local. No será fácil conciliar en ocasiones la literalidad restrictiva de la regulación con las expectativas normalmente expansiva de los gestores políticos.
Se modifica el artículo 36:
No me extenderé aquí por tratarse del ámbito provincial, pero no puede dejar de resaltarse, por contraste, la importancia de este precepto para los ayuntamientos de su ámbito.
En efecto, las Diputaciones tienen en este artículo, sin duda, un importante encargo del legislador básico estatal, desglosado en diversas obligaciones que se les impone, de conformidad con el nuevo catálogo de competencias provinciales propias.
La contrapartida de ello, para los municipios afectados, comporta el análisis de situación en cada caso, en el seno del respectivo municipio, para así plantear su cumplimiento, ahora expresamente exigible a las Diputaciones. En concreto:
- Para los de menos de 1.000 habitantes, en lo que se refiere a funciones reservadas a HN, aunque en realidad habla de secretaría e intervención (ap. a). Nótese que se extiende dicha prestación más allá de los ayuntamientos exentos, si bien esa posibilidad, al no decirse nada en la ley, podrá suponer una contraprestación económica para el municipio, en los términos que se plantee en el eventual convenio que se suscriba;
- Para todos los de su ámbito: Fomento y coordinación unificada de servicios (no se alcanza a ver la voluntad y virtualidad de esta obligación, por lo que se refiere a municipios de más de 20.000 habitantes, de acuerdo con el resto de las previsiones de la LRSAL al respecto);
- Servicio e tratamiento de residuos en los de menos de 5.000 habitantes, algo que deberá afrontar la realidad de prestación actual de dicho servicio a través de consorcios ya constituidos con arreglo a la normativa sectorial reguladora, con obligaciones contraídas a terceros, y los efectos y condiciones de la subrogación que suceda en la posición municipal;
- Prestación subsidiaria del servicio de prevención y extinción de incendios en los de menos de 20.000 habitantes, que también es habitualmente prestado a través de consorcios en los que también se integran municipios de mayor población;
- Asistencia, proposición y coordinación de los Planes Económicos financieros, en los términos del art. 116 bis;
- Asistencia, a los inferiores a 20.000 habitantes, en la gestión y recaudación tributarias, así como en la gestión financiera;
- Servicios de administración electrónica y contratación centralizada, también para los de menos de 20.000 habitantes. Novedosa función propia que viene a recoger una realidad que materialmente ya se venía desempeñando a través de planes en su ámbito: webs municipal, sedes electrónicas, etc.;
- En todos los ayuntamientos: Papel garantista en el desempeño de funciones públicas necesarias (lo que puede originar fricciones cuando no solapamientos con las CCAA y el Estado en el caso de los FHN: “sin perjuicio de la actividad desarrollada en estas materias por la Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas”) y apoyo en la selección y formación de su personal (ídem);
- Gestión de tareas administrativas si así le es encomendada expresamente por los ayuntamientos que lo soliciten.
El artículo 45 queda sin contenido.
Entidades de ámbito territorial inferior al municipio (EATIM).
El artículo 55:
Artículo dedicado al terreno de los principios en las relaciones interadministrativas, aun de contenido genérico, sí impone una nueva obligación, por lo que aquí nos estamos refiriendo, a los ayuntamientos, en el sentido de exigirles en su normal actividad diaria la necesidad de “valorar el impacto que sus actuaciones, en materia presupuestaria y financiera, pudieran provocar en el resto de Administraciones Públicas”.
Es una muestra más de la insistencia normativa en la idea de la eficiencia versus solapamientos o duplicidades.
El artículo 57 queda redactado como sigue:
Se establece aquí un criterio de preferencia legal expreso de los convenios de colaboración sobre las fórmulas consorciales, en cuya elección no alcanza a colegirse cuál sea la razón de ello, pues las economías de escala pueden verse reforzadas, en términos de optimización de costes, a través de las figuras consorciales. Estamos, nuevamente, ante una restricción decisoria en el ámbito prestacional -ya reducido- municipal: un modo de gestión uniformizada “desde arriba”.
Además, en uno u otro caso, se supeditan estas formas de cooperación interadministrativas, de nuevo, a los tres pilares esenciales de la Reforma Local, que observamos a través de todo el articulado de la LRSAL: a la mejora en eficiencia de la gestión; la eliminación de duplicidades administrativas y el cumplimiento de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
En la medida que ello es así, exige este precepto, pues, a todos los municipios, un estudio, en cada caso, de la formula a conveniar o consorciar, bajo esos tres concretos puntos de vista, lo que en definitiva, supone una fiscalización previa de la decisión municipal a adoptar en su caso, que deberá acreditar debidamente su cumplimiento, que por otra parte, también será examinado por la administración superior, con ocasión de su tramitación.
Que la racionalización administrativa que pretende la LRSAL en base al ideario programático proclamado en su Preámbulo no quede en papel mojado requerirá, en este sentido, un escrupuloso cumplimiento de este art. 57, tanto por las EELL como por las administraciones territoriales superiores.
Y ello corrobora una tesis básica estatal que se apoya en unos instrumentos externos de tutela reforzados, que no siempre serán bien recibidos por unas EELL con mayor grado de autonomía en la gestión de sus servicios públicos, por cierto minorados en términos comparativos.
Se incluye un nuevo artículo 57 bis:
Es interesante, novedoso y bien recibido por el municipalismo este precepto, que formaliza el derecho de las EELL a recibir, compensatoriamente, mediante retención de las cantidades correspondientes por incumplimientos del Estado y/o CCAA, comporta dos, más que obligaciones municipales, cautelas previas, en orden a que se incluya, tanto en la delegación de competencias como en los convenios de colaboración a suscribir, la oportuna cláusula garantista del cumplimiento de los compromisos económico-financieros de los entes superiores, de un lado; y de otro, la revisión de los acuerdos y convenios vigentes a 31/12/2013 para novar su texto si se quiere articular los mecanismos de prórrogas -expresa o tácita- sobre los mismos.
La revisión, pues, de estas formalidades, deviene esencial para la adopción de acuerdos al respecto, jugando en ello un papel trascendental, en la vigilancia de su cumplimiento, en garantía del erario municipal, los FHN a la hora de informar previamente sobre su clausulado, aconsejando las modificaciones oportunas cuando ello resulte necesario para garantizar el cumplimiento de este nuevo art. 57 bis.
No debe olvidarse, por otra parte, que la efectividad de esas bienvenidas cautelas garantistas, a verificar mediante las retenciones reguladas en el precepto, se difiere a la vigencia de la Orden que impone al MHAP regular estas cuestiones. Habrá que estar atento a ello.
Se introduce un nuevo artículo 75 bis:
La aplicación de este precepto ha requerido -como es conocido por todos- la adecuación inmediata de las nóminas de los ediles con retribución, ya en enero de 2014, adecuando la realidad de cada municipio en función de la escala de población establecida en este nuevo precepto, a la que se vinculan unos límites máximos, en referencia a unos porcentajes sobre las retribuciones de un Secretario de Estado.
Este artículo ha originado problemas prácticos en su aplicación, que han motivado -aunque formalmente no se llame así- la primera modificación de la LRSAL antes del transcurso de un mes desde su vigencia. En efecto, el art. 11.3 del RD-ley 1/2014, de 24 de enero, de reforma en materia de infraestructuras y transportes y otras medidas económicas (EDL 2014/1560), ha añadido una Disp. Adicional (la 90ª) a la también recién aprobada -y coetánea de la LRSAL- Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2014 (EDL 2013/219736), que sustituye la redacción de ese nuevo art. 75 bis LRBRL, reemplazando la escala de porcentajes por otra de cantidades alzadas.
También se ha aprovechado la ocasión para introducir la posibilidad -no prevista sino con carácter excepcional en la redacción inicial de la LRSAL- de percepción, por dedicación parcial, referida a cantidades ciertas según los porcentajes de ésta, para los miembros corporativos en los municipios de menos de 1.000 habitantes.
Dejando aparte la técnica normativa poco ejemplificante del legislador estatal en esta materia, y el escaso tiempo de reacción para las CCLL, lo bien cierto es que la vinculación de la regulación a éstas es inmediata, por lo que en buena lógica habrá que entender como entregas “a cuenta” las cantidades percibidas que lo hayan sido sin tener en cuenta estas previsiones, y ello entendemos que con efectos 1 de enero de 2014, pues así se justifica en el preámbulo del citado RD-ley 1/2014: “Resulta imprescindible incorporar este límite en la Ley de Presupuestos para que pueda ser efectivo desde la primera nómina a abonar en el mes de enero, por lo que dados los calendarios de elaboración de nóminas de las entidades locales, su entrada en vigor debe resultar inmediata”.
Tampoco puede olvidarse otra obligación municipal, derivada del art. 75 bis.2 in fine, de exigir la opción, por parte del miembro corporativo en su caso afectado, por su doble condición de concejal y diputado provincial, entre una u otra dedicación exclusiva por el desempeño de ambos cargos.
Se introduce un nuevo artículo 75 ter:
Otra revisión a efectuar en los departamentos de personal, nóminas o recursos humanos de los ayuntamientos es la que tiene que ver con el número de miembros corporativos del Municipio, Diputación, Cabildo o Consejo, que pueden prestar sus servicios en el ayuntamiento en régimen de dedicación exclusiva, con arreglo a la escala poblacional allí fijada.
La aplicación ope legis de estas limitaciones implicarán que por el órgano competente se efectúen los ajustes necesarios en orden a delimitar, caso de superar dicho número, qué personas concretas van a seguir percibiendo o no esas dedicaciones exclusivas, al margen de cualquier otra consideración.
Se modifica el artículo 84 bis:
Las previsiones liberalizadoras de la actividad económica que aquí se recogen, de inspiración en las disposiciones del Tratado de la Unión Europea, en cuanto a la no exigencia de licencia o la posibilidad de exigirla, en determinados supuestos previstos en la Ley, va a originar de por sí una difícil y seguro que desigual aplicación en todo el territorio nacional, sembrando dudas más que notables desde el punto de vista de la seguridad jurídica (y esto no es una buena noticia desde el punto de vista de la actividad emprendedora y de creación de empleo que guía la intención del legislador cuando propone esta norma), por los posibles conflictos entre las previsiones de esta ley básica y la miríada de disposiciones legales -estatales y autonómicas- que regulan, y pueden regular, de manera diferente, estos medios de intervención de la administración sobre la esfera de actividad de los particulares, tanto con carácter general como sectorial.
No parece operativo dejar al albur de la adecuación que hagan de sus ordenanzas los más de 8.000 ayuntamientos españoles, y desde luego puede dar lugar a actuaciones contradictorias entre corporaciones, lo que puede comportar conflictos e impugnaciones, tanto a nivel jurisdiccional como ante las autoridades comunitarias.
Pero críticas aparte, la aplicación de este art. 84 bis debe ser inmediata, aunque no parece indicar lo mismo el apartado 2 de este artículo, que parece encomendar un mandato al legislador (¿el estatal?, ¿el autonómico?) para efectuar la evaluación de cuándo puede someterse a un régimen de autorización en el caso de las instalaciones o infraestructuras físicas para el ejercicio de actividades económicas.
Hubiera sido deseable una norma más unívoca en su definición, y más uniforme en su aplicación.
Se suprime el apartado 3, y se modifica el apartado 2 del artículo 85:
Este precepto impone una regla que debe ser respetada a la hora de optar por las formas de gestión que ya recogía el artículo 85 tal y como venía redactado, de tal manera que la entidad pública empresarial o la sociedad mercantil local de capital exclusivamente público sólo son formas asumibles cuando así se justifique, sobre los requisitos y condiciones que establece, que deben ser acreditados en la Memoria Justificativa cuya redacción se impone, dando cuenta, esencialmente, de los criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión, en relación a los costes del servicio de que se trate.
De nuevo se reclama aquí -con criterio garantista y de prudencia- el informe que debe emitir con carácter preceptivo el Interventor en este tipo de expedientes, desde la visión restrictiva del legislador respecto de este tipo de entes instrumentales cuya expansión, en muchos casos incontrolada, había dado lugar a desfases presupuestarios y financieros de sus entes matrices creadores.
Se modifica el apartado 2 del artículo 85 ter:
La sutil modificación de este precepto consiste en restringir la constitución de sociedades mercantiles públicas de segundo nivel, eliminándose la referencia, en su redacción anterior, a la posibilidad de que el capital fuera desembolsado por “un ente público” dependiente de la Entidad Local.
La Ley es clara al huir de un modelo de actividad local a través de estructuras de grupo empresarial que muchas veces han escapado a los habituales controles administrativos y presupuestarios, pese a los intentos normativos de frenar esa ya clásica huida del derecho administrativo por esta pléyade de entes instrumentales.
El artículo 86:
Este art. 86 reformula el ejercicio de la iniciativa económica pública constitucionalmente garantizada en el art. 128.2, como es bien sabido, introduciendo en el expediente que se debe tramitar para su acuerdo por el Pleno municipal, los criterios del bloque LOEPYSF, y exigiendo expresamente que la Memoria contenga (muchas memorias ya lo venían haciendo de facto) referencias expresas al preceptivo análisis de mercado -oferta y demanda existentes en el ámbito concreto que se trate-, su rentabilidad y su posible afectación a la concurrencia empresarial.
Todos ellos parecen criterios razonables de rigor y prudencia en la gestión e inversión de capital y recursos (no se olvide: públicos) antes de lanzar una actividad económica pública junto con el resto de operadores privados, y en concurrencia con ellos.
La actualización de la cartera de servicios reservados en este orden de cosas a las EELL, así como la lógica -y consecuente, aunque probablemente innecesaria por derivar su aplicación del resto del ordenamiento vigente- posibilidad impugnatoria del Estado para este tipo de acuerdos si se contravienen los principios LOEPYSF, completan este marco regulador tal y como lo ha reescrito el legislador básico estatal de 2013.
El artículo 92:
Se establece el sistema de fuentes en materia de funcionarios, lo que puede ser merecedor de críticas de constitucionalidad como ocurrió con la redacción original, planteada en similares términos, del art. 5 LRBRL, a través de la STC 214/89, de 21 de diciembre (EDJ 1989/11623).
Se incorporan también en este precepto principios que ya estaban vigentes en otras normas y se establece con carácter básico la preferencia, en lo que a los recursos humanos de las EELL y sus organismos autónomos se refiere (puestos de trabajo), del personal funcionario.
También se matizan, reforzándose, la reserva de funciones al personal funcionario. Esta cuestión, junto con la anterior, vincula a su observancia en lo que a la ordenación de recursos humanos en el seno de cada municipio se refiere.
Se incluye un nuevo artículo 92 bis:
El nuevo estatuto jurídico de los -de nuevo- denominados habilitados nacionales implica sobre todo cambios competenciales, con el retorno al Estado de un gran número de las que venían siendo desempeñadas por las CCAA.
Sin perjuicio de que supone un reforzamiento de las funciones reservadas a este cualificado colectivo y se eleva de rango normativo su régimen jurídico, per se, este artículo no comporta obligaciones concretas inmediatas para las entidades locales, más allá de la operatoria propia derivada de su regulación en cuanto a provisión o situaciones administrativas, que quedará completada con el desarrollo reglamentario estatal vigente al efecto.
Se modifica el artículo 100.1:
Un cambio técnico de redacción sin mayores implicaciones para las EELL.
Se introduce un nuevo artículo 103 bis:
Este nuevo artículo refiere el incremento de la masa salarial del personal de todo el personal del sector público local -no sólo el ayuntamiento- a los límites que periódicamente, con carácter básico, se establezcan en las leyes de presupuestos generales del Estado anuales.
Por criterios de transparencia se impone el deber expreso de ser publicada en el BOP y en la sede electrónica de la corporación, obligación formal que habrá que incorporar a la agenda de actividades en la gestión de los respectivos recursos humanos.
Se introduce un nuevo artículo 104 bis:
Las restricciones en este ámbito de siempre polémica actualidad se concretan, al igual que se hizo con las dedicaciones exclusivas de los miembros corporativos, en referencia a unas escalas poblacionales, con las que se debe comparar cada realidad local para su ajuste inmediato a la misma.
También deberá procederse, consecuentemente, a la concreción de que personas los desempeñan y quienes no, caso de sobrepasarse el número permitido, como ocurría en el comentado art. 75.bis.
Una novedad interesante, que a mi juicio exige llevar a cabo un análisis de comprobación para adoptar en su caso las medidas necesarias que aseguren su cumplimiento, es la previsión del apartado 4 del precepto, cuando establece: “El personal eventual al que se refieren los apartados anteriores tendrá que asignarse siempre a los servicios generales de las Entidades Locales en cuya plantilla aparezca consignado. Solo excepcionalmente podrán asignarse, con carácter funcional, a otros de los servicios o departamentos de la estructura propia de la Entidad Local, si así lo reflejare expresamente su reglamento orgánico”.
Habrá que ir caso por caso comprobando dicha situación, que, insistimos, es novedosa pero de necesaria aplicación, aunque no pocas dudas genera esa referencia a los “servicios generales”, alterando la tradicional vinculación característica de este tipo de personal a los órganos de gobierno, tal y como se recoge en el art. 12.2 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público -EBEP- (EDL 2007/17612).
Los apartados 5º y 6º añaden, respectivamente, la obligación formal de publicar semestralmente (en sede electrónica y BOP) el número de puestos, y el deber del presidente de la entidad de informar al Pleno trimestralmente del cumplimiento de dicho art. 104.bis, para lo cual, cabalmente se entiende será necesaria la emisión de informe al respecto por funcionario que acredite la concreta situación. Se trata pues de otra previsión formal a tener en cuenta en el calendario de actividades, en coherencia con la creciente voluntad de incorporar en este punto de la actividad administrativa pública, criterios de transparencia.
Se modifica el artículo 109:
Se impone la revisión de las deudas que el Estado, las Comunidades Autónomas, la Seguridad Social y cualesquiera entidades de Derecho público dependientes de las anteriores tengan respectivamente con las Entidades Locales, ya que este precepto amplía la posibilidad de la compensación, como forma de extinción de deudas, para la Seguridad Social.
Dicha posibilidad se hace extensiva al conglomerado del sector público local (entes y organismos dependientes de le entidad local.
Se incluye un nuevo artículo 116 bis:
Las obligaciones concretas que en orden a la elaboración de Planes Económicos Financiero recogen este nuevo precepto de la ley básica local, en realidad no es novedoso en el ámbito del bloque normativo LOEPYSF, que ya recogía previsiones específicas en dicho sentido (art. 21 y concordantes) si bien incorpora un catálogo de medidas concretas (hasta un total de cinco) de ineludible consignación en el mismo (parece que todas deben preverse, dada la redacción literal de precepto, que no parece dejar margen para que la entidad local opte por unas u otras).
El apartado 3º establece un ambiguo papel a las diputaciones, de asistencia y colaboración con los órganos de tutela financiera correspondientes, tanto en lo que se refiere a la elaboración del plan como en el seguimiento de las medidas contempladas en el mismo, por un lado, y, de otro, proponiendo y coordinando medidas con carácter previo a la aprobación formal del Plan Económico Financiero -PEF-, cuando aquéllas tengan carácter supramunicipal.
El precepto carece de la claridad suficiente que garantice una efectiva actividad de las diputaciones en ese sentido, sin entrar en conflicto “por arriba” (CCAA) y “por abajo (EELL), sin perjuicio de su operatividad y procedencia en lo que se refiere a municipios de menor capacidad de gestión, tal y como se viene desarrollando en la actualidad.
Se añade un nuevo artículo 116 ter:
Sin duda la obligación contenida en este artículo es la piedra de toque, o al menos una de sus piezas esenciales, del sistema que construye el legislador básico estatal, en cuyo entorno giran -además de otros factores- la nueva delimitación competencial en su conjunto: la determinación del coste efectivo de los servicios que prestan.
Este deber impuesto tiene fecha concreta: antes del 1 de noviembre, si bien todo parece indicar que los criterios contenidos en este precepto no son suficientes por sí solos para que dicho cálculo tenga lugar. Más bien al contrario, será la Orden el MHAP a que se refiere el apartado 2º la que contextualizara esa obligación de todas las entidades locales. A su espera habrá que estar, si bien, por economía y seguridad jurídicas, hubiera sido deseable que ese desarrollo de los criterios de cálculo, metodología, formato, etc., del coste efectivo, estuvieran vigentes desde la entrada en vigor de la ley.
El deber de la entidad local se complementa con la comunicación formal, en los términos que plantee el Estado, al MHAP, quien los publicará. Parece esta medida formalista más un medio de agregar cifras locales a requerimientos estadísticos de las autoridades europeas que una herramienta útil para avanzar en una mayor eficiencia y ahorro de costes en la actividad prestacional de las EELL, que, como hemos visto, debe ser elemento esencial de guía para reestructurar entre los distintos niveles territoriales el abanico de competencias y servicios a la ciudadanía.
Y es que el despliegue de medios en el ámbito de la tutela externa sobre las EELL es claramente asimétrico en lo que se refiere al envío de información desde las EELL hacia el Estado y lo que éste les revierte a aquéllas sobre su supuesto estudio y tratamiento.
Se modifica la letra m) y se añade una nueva letra n) al apartado 1 del artículo 127:
Este precepto, de exclusiva aplicación a las EELL de régimen especial a las que se les aplica el título X LRBRL, asigna a la Junta de Gobierno Local la atribución hasta ahora residenciada en el Pleno, por lo que se refiere a la designación de representantes municipales en órganos de gobierno de entes externos en los que participa el Ayuntamiento. Medida ésta más dirigida, parece, a facilitar la gobernabilidad, reforzando la sintonía en las decisiones con el peso del gobierno municipal, manifestado a través de su órgano característico de ello en este tipo de entidades: la Junta de Gobierno.
Se modifica el apartado 3 del artículo 130:
Valga aquí lo que dijimos con ocasión del art. 32 bis (para las Diputaciones y equivalentes) comentado anteriormente, y que abre la vía de escape, a través de la previsión ad hoc del Reglamento Orgánico, de que, en el presente caso los Directores Generales y Coordinadores Generales, no requieran para su nombramiento, ostentar la condición de funcionario de carrera del grupo A1, algo sin duda que choca con las funciones propias derivadas de su naturaleza directiva, teniendo en cuenta que incluso se les puede atribuir la posibilidad de dictar actos administrativos (recordemos la peculiaridad de la regulación jurídica de este tipo de municipios en el Titulo X de la norma básica local aludido).
No obstante, creemos que el espíritu y la literalidad de esta norma, atendiendo a una necesaria interpretación jurídica restrictiva y no expansiva del régimen excepcional, a la hora de una adecuada hermenéutica legal, abogan por exigir, en todo caso, para estos nombramientos, la titulación correspondiente al grupo A1 de funcionarios de carrera: aunque el nombrado no lo sea -funcionario- sí debe ser titulado superior, siempre que el Reglamento lo prevea, no pudiendo la potestad reglamentaria local extenderse al ámbito regulado con carácter básico por el legislador estatal.
Se modifica la Disposición Adicional Segunda:
Se dedica esta disposición a regular de forma completa el régimen jurídico específico aplicable en las entidades locales de los territorios históricos del País Vasco -tal y como ya lo estaba- introduciendo algunas puntualizaciones referidas al coste efectivo, planes económico financieros y la incidencia de los principios del bloque LOEPYSF, principalmente, así como la regulación del resto de cuestiones que la LRSAL recoge para el común de las CCAA.
Se modifica el apartado 3 y se incluye un nuevo apartado 4 a la Disposición Adicional Quinta:
Al margen de otras cuestiones de las que no procede ocuparse ahora a los efectos que venimos analizando, la incidencia fundamental novedosa radica en la posibilidad, que ahora se reconoce a nivel de ley formal -básica- de que las asociaciones de entidades locales de nivel autonómico o estatal -interlocutores de las instituciones en los respectivos ámbitos- puedan “ actuar como entidades colaboradoras de la Administración en la gestión de las subvenciones de la que puedan ser beneficiarias las Entidades Locales y sus organismos dependientes >>.
Se modifica la Disposición Adicional Novena:
Se contiene en esta importante disposición el marco preciso, con límites bien marcados, para la actuación de las EELL a través de cualquiera de los entes instrumentales que habían proliferado al amparo de la normativa vigente, y que el legislado básico estatal considera debe reducirse, como así lo ha hecho en el ámbito del Estado y de las CCAA, a través de unas normas precisas encaminadas a ello.
Estamos ante todo un catálogo de obligaciones formales, tanto de hacer como de no hacer, vinculadas a plazos y condiciones, en función de las circunstancias de cada entidad local. Sintéticamente, pues esta cuestión requiere per se un análisis exhaustivo específico, podemos señalar unas obligaciones que su entrada en vigor ha supuesto para las EELL:
- Si una Entidad Local tiene vigente un PEF, tiene vedada cualquier posibilidad de crear ente instrumental alguno (ap. 1.1)
- Tampoco pueden (si tienen PEF) realizar aportación económica alguna, de ningún tipo a sus entes instrumentales, aunque estén éstos necesitados de financiación. Sólo excepcionalmente pueden hacerlo si cumplen una serie de requisitos: que “en el ejercicio presupuestario inmediato anterior, hubieren cumplido con los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública y su período medio de pago a proveedores no supere en más de treinta días el plazo máximo previsto en la normativa de morosidad”. (ap. 1.2).
- Se establece con carácter preceptivo previo a la aprobación de un plan de corrección del desequilibrio financiero en que se encuentre el ente instrumental en cuestión, la necesidad de informe a emitir por el Interventor municipal. En esos supuestos sólo caben aportaciones de la Entidad Local matriz en los mismos términos señalados en el apartado 1.2 de la Disposición (ap. 2.1)
- La corrección del desequilibrio de la entidad debe tener lugar antes de 31/12/2014. Si no, a los seis meses de aprobar las cuentas anuales o la liquidación del presupuesto de 2014, con carácter general, se debe disolver de forma expresa la entidad que aun mantenga ese desequilibrio, quedando disueltas ope legis, en todo caso, a 1/12/2015 (ap.2.2), salvo que los servicios que se presten por aquélla sean de carácter esencial (agua, residuos y transporte de viajeros) en cuyo caso se les concede una prórroga de gracia de un año más (ap. 2.3).
- El apartado 3 de la Disposición veta la posibilidad legal de constitución de “holding” instrumental corporativo de entidades, prohibiendo la creación de las de segundo nivel.
- El apartado 4 de la Disposición marca como fecha tope el 31/3/2014 para deshacer dicho conglomerado de distintos niveles allí donde exista, ya sea adscribiendo los entes correspondientes directamente a la entidad local matriz o disolviéndolos para iniciar su liquidación subsiguiente. En todo caso, el 30/6/2014 se produce su disolución automática (de dudosa viabilidad dadas las peculiaridades mercantiles del proceso de liquidación societaria).
- Cuando la participación de la entidad en el ente instrumental de que se trate no represente el control municipal del mismo, deberán transmitirse las participaciones correspondientes antes del 31/3/2014.
- El último párrafo de este trascendental apartado 4 de la Disposición en estudio viene a mitigar su dureza, flexibilizando en una prórroga adicional de un año para su cómputo, cuando estemos ante servicios esenciales, en similares términos a como se recoge en el apartado 2.3 antes comentado.
Creemos que aun siendo razonable la preocupación del legislador por controlar la reciente y creciente vis expansiva de la actividad de las EELL a través de una pléyade heterogénea de entes instrumentales, que en muchas ocasiones ha podido coadyuvar al agravamiento de la situación de desequilibrio presupuestario e insostenibilidad financiera de muchas corporaciones locales, la reforma es poco cuidadosa y reflexiva a la hora de imponer sus líneas maestras, pues la sustantividad de la normativa mercantil va a chocar a menudo con las disposiciones que el legislador de régimen local ha considerado, haciendo difícil y conflictivo su cumplimiento con la taxatividad pretendida.
Se modifica la Disposición Adicional Duodécima:
Esta disposición bien podría considerarse como el trasunto de los arts. 75 bis, ter y 104 bis antes comentados, en su vertiente relativa al control de las retribuciones en ámbito de los entes instrumentales de la entidad local, si bien debe señalarse que a nuestro juicio se ha obviado ir más allá de lo que se refiere al régimen retributivo de los contratos mercantiles y de alta dirección, pues nada se ha regulado respecto de la actividad contractual de aquéllos, que en muchos casos ha supuesto un incremento desmesurado e injustificado de sus plantillas de personal -en no pocas ocasiones sin el exigible respeto a los principios constitucionales de mérito y capacidad para su selección y reclutamiento- así como un ensanchamiento de la contratación de servicios externos que de facto enmascaran verdaderas relaciones laborales para con la empresa pública e incluso con el ayuntamiento matriz.
Desde ese punto de vista, puede afirmarse que una reforma en el ámbito ahora regulado era necesaria, pero probablemente no es lo profunda que debiera, si la voluntad del legislador es realmente la que se die subyace en el texto legal modificado.
Obligaciones concretas exigibles de forma inmediata (antes del 1 de marzo de 2014 -para los contratos-, apartado 6.1 de la Disposición) a los ayuntamientos que tengan empresas públicas, de acuerdo con la Disposición en vigor, pueden resumirse en:
- Adaptación de las nóminas de estos contratos a los nuevos conceptos retributivos regulados en que se deben descomponer (ap. 1), subsumiendo igualmente en los mismos, las retribuciones en especie que pudieran percibirse (ap. 3)
- Clasificación por el Pleno de sus entidades vinculadas en tres grupos en función de los criterios señalados en el apartado 2; y determinación del número de miembros del Consejo de Administración con arreglo a la escala del apartado 4, a través de la oportuna adaptación estatutaria en tres meses desde que se verifique la clasificación por el Pleno.
- Con carácter inmediato, el ente instrumental debe dar publicidad a través de su página web de la “composición de sus órganos de administración, gestión, dirección y control, incluyendo los datos y experiencia profesional de sus miembros” (ap. 5).
Se incorpora una nueva Disposición Adicional Decimosexta:
De todo punto sorprendente, por su aparición asistemática, de forma incongruente con los objetivos de la Reforma Local a la vista del Preámbulo de la LRSAL, lo cierto es que esta nueva Disp. Adic. 16ª, en consonancia con las previsiones del bloque LOEPYSF, supone toda una apuesta por la gobernabilidad de las entidades locales, reforzando extraordinariamente en aspectos clave el papel de la Junta de Gobierno Local como órgano de gobierno ordinario.
El precepto sin duda merece críticas por su ubicación, que probablemente exigiría una revisión paralela de la legislación -orgánica- del régimen electoral general, pues en esta se prevé como una de las causas de la moción de confianza, la falta de aprobación del presupuesto municipal.
También es criticable la falta de reflexión de esta disposición, pues nada se dice de las EELL que no cuentan con Junta de Gobierno Local, de acuerdo con el art. 20 LRBRL.
Así mismo este precepto ha de generar dudas en cuanto a su aplicabilidad a las EELL de régimen especial de gran población, con arreglo al Título X LRBRL, de preferente aplicación a las mismas, a tenor de lo dispuesto en la Disp. Adic. 11ª de la propia LRBRL, pues en su régimen jurídico específico no se contempla la posibilidad de delegación de atribuciones entre el Pleno y la Junta sino entre aquél y sus Comisiones Delegadas.
Polémicas aparte, el precepto contiene, sin plazo diferido para su aprobación, más allá de que se cumplan los requisitos que se han señalado en el mismo, una atribución, -aunque dice competencia- en favor de la Junta de Gobierno para aprobar presupuestos, planes económico-financieros, de reequilibrio o reajuste, de saneamiento o de reducción de deudas, o para decidir la entrada de la Corporación Local en los mecanismos extraordinarios de financiación previstos en la normativa en vigor, cuando no se haya alcanzado la mayoría necesaria en sede plenaria, en una primera votación (lo que implícitamente supone, de acuerdo con la redacción literal, que en estas materias ya no será de aplicación el art. 46.2.d in fine LRBRL, que reconoce la atribución del alcalde para dilucidar eventuales empates que persistieran tras una segunda votación con idéntico resultado, que, a tenor del nuevo precepto, no debe tener lugar).
La Disposición impone como obligación formal a la Junta de Gobierno el dar cuenta (por lo tanto sin posibilidad de adopción de acuerdo alguno) de forma inmediata al Pleno, al margen de las publicaciones que resulten procedentes.
No es un buen ejemplo de técnica normativa, de hecho muy poco respetuosa e integradora del resto del ordenamiento jurídico aplicable en este punto.
2º. Artículo segundo LRSAL. Modificación del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas locales -TRLRHL-, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (EDL 2004/2992). (El nuevo articulado según la LRSAL):
Se incluye un nuevo artículo 193 bis:
Una nueva obligación formal de remitir información por parte de las Entidades Locales se impone aquí, por lo que se refiere al “resultado de la aplicación de los criterios determinantes de los derechos de difícil o imposible recaudación”, con arreglo a los criterios de prudencia que se introducen en este nuevo precepto, traducidos en minoración de porcentajes que van del 25% al 100% en función del ejercicio liquidado de procedencia.
Esa información se debe remitir al MHAP (¿incremento de actividad burocrática?) -entendemos que por el alcalde, por cláusula residual de atribuciones-, y al Pleno de la propia Corporación (¿incremento de la trasparencia y reforzamiento del control de la gestión?).
Se modifica el artículo 213:
Los interventores y secretarios-interventores ven ampliadas sus funciones en este precepto, por lo que se refiere al control interno a desarrollar en la propia entidad, que se extiende ahora:
- A la auditoría de cuentas de las entidades que se señalen reglamentariamente.
- A la remisión a la IGAE, con carácter anual un informe resumen del referido control interno. No se alcanza a comprender la relación entre ambas Intervenciones y la finalidad de tal exigencia formal.
Todo ello en el marco reglamentario diferido -tan necesario para clarificar criterios y uniformar actuaciones- que debe regular el estatuto jurídico del control interno en el que deben incardinarse las funciones reservadas a los habilitados nacionales de las subescalas citadas, y al mismo habrá que estar atentos en cuanto pueda suponer de escisión de las funciones reservadas a la intervención municipal respecto de otras también propias de la habilitación nacional (subescala de secretaría, o de la propia subescala, en cuanto se refiere a las funciones de tesorería).
El artículo 218 queda redactado como sigue:
A la obligación ya fijada en su redacción anterior, por lo que se refiere al informe a elevar desde intervención al pleno en cuanto a los reparos y las anomalías en ingresos, se añade ahora alguna acotación que parece dudar de la profesionalidad del funcionario que lo emite, pues se presume que éste podía venir incluyendo criterios de oportunidad que, obviamente, no entran en la esfera de las funciones reservadas a los habilitados nacionales de las subescalas de Secretaría Intervención e Intervención.
Sin duda el elevarlo al pleno, exigiendo que constituya un punto independiente del orden del día de la sesión, supone un ejercicio de transparencia en favor del control por el máximo órgano municipal sobre los del gobierno local.
Y quizás por ello se permite al Alcalde pueda presentar, ante el mismo, un informe justificativo de su gestión, al margen de que por éste se pueda (¿es verdaderamente potestativa esta previsión?) elevar su resolución al órgano de tutela financiera, lo que puede suponer una suerte de arbitraje previo o paralelo al juicio que le merezcan al Tribunal de Cuentas las actuaciones correspondientes que con arreglo al apartado 3º le deben ser remitidas directamente -y esto también es importante desde el punto de vista del reforzamiento de la independencia en el ejercicio de la función interventora- y sobre las cuales no se dice qué tipo de actuación formal le corresponde al órgano de control externo, por lo que no sabemos el alcance real de esta medida, que puede quedarse en mero ejercicio de transparencia formal, más allá de sus consecuencias en los órganos que actúen en contra de los reparos y el tratamiento riguroso de las resoluciones de las discrepancias entre la gestión y su fiscalización.
En todo caso, se echa en falta la referencia a los actos de la Junta de Gobierno que puedan adoptarse en contra de los reparos, como sí se exige para las resoluciones de la presidencia de la entidad local y de su Pleno, cuando el órgano colegiado de gobierno recoge en la práctica el mayor volumen de actividad en este ámbito objeto de control.
Se modifica la disposición adicional octava que queda redactada como sigue:
Se recogen aquí las especialidades propias del régimen foral vasco, que afectará únicamente a las entidades locales de su territorio.
Tratándose de un pacto consensuado a nivel político para garantizar apoyos en la votación a cambio de salvaguardar un régimen jurídico propio singular, no haremos más comentarios, si bien un examen riguroso de su contenido demuestra una palmaria desconexión entre las características justificativas forales que sirven de excusa para una regulación peculiar y las propias y específicas especialidades de ésta reflejadas en la Norma publicada.
Se añade una nueva disposición adicional decimoquinta con el siguiente contenido:
Se recogen aquí incentivos para fomentar la gestión integrada de servicios que lleve aparejada una reducción de costes efectivos, circunstancia a apreciar por la Diputación respectiva, afectando positivamente a los coeficientes de ponderación de los municipios afectados por lo que a su participación en los PIE se refiere.
3º. Disposiciones Adicionales, Transitorias y Derogatoria de la LRSAL.
De nuevo las peculiaridades del País Vasco han motivado la modulación de la LRSAL en cuanto a la aplicación de ésta en su territorio, aunque en rigor se produzca una regulación “a la carta” sin una base formal en las especialidades forales de las que dimana su singularidad.
Lo mismo puede decirse respecto del régimen foral navarro.
Esta disposición, sin duda polémica desde el punto de vista de su virtualidad en el contexto de complejidad de los ordenamientos jurídicos vigentes y la distribución competencial entre Estado y CCAA, motivará numerosas interpretaciones, probablemente contradictorias y con derivas de conflicto, a dirimir en sede jurisdiccional, ya sea en el orden constitucional o contencioso-administrativo,
Esencial será fijar con claridad su alcance, aunque el legislador básico estatal sí parece que lo hace, en favor de la prevalencia de la normativa básica estatal sobre la exclusiva de las CCAA, amparándose en la reciente y poco pacífica doctrina del Tribunal Constitucional que avala esta tesis del desplazamiento de la legislación exclusiva de las CCAA por la de carácter básico estatal.
También se recoge (ap. 3º) la peculiaridad institucional aragonesa, en implícita referencia a su reciente sistema comarcal, como también se recoge con carácter general, en la Disp. Adic. 6ª.
Si a ello le sumamos las peculiaridades de CCAA como la de Cataluña, en la que su propio Estatuto de Autonomía recoge competencias propias a las EELL de su territorio (lo que redimensiona el conflicto en términos de ley básica versus Ley Orgánica Cualificada -EEAA- y por ello, si cabe, con mayores riesgos de constitucionalidad de la LRSAL); o el caso andaluz, en cuyo territorio la Ley de Autonomía Local de 2010 hace lo propio asignando directamente competencias a sus EELL, la falta de uniformidad en la aplicación de la LRSAL será una realidad durante su andadura (por cierto, eventualmente efímera en función de los recursos planteados ante el Tribunal Constitucional).
Las ciudades autónomas y su peculiaridad, motivan, como en otras muchas normas, un tratamiento diferenciado en la ley en el que no nos extenderemos.
El tenor de esta disposición, por obvio, no hubiera precisado, a nuestro juicio, de una referencia expresa al régimen especial de estos dos municipios, más allá de la voluntad del legislador de resaltar esa especialidad o de dudar de eventuales antinomias que, por cierto, caso de existir, tampoco se evitarían con la mera inclusión de esta cláusula de estilo de la Adicional en cuestión.
Siendo idónea esta previsión, la realidad comarcal específica de las CCAA que cuentan con esta estructura territorial intermedia, puede entrar en conflicto con algunas de las previsiones recogidas a través del texto de la LRSAL. Nuevamente, otra zona de sombras en lo que a aplicación de la LRSAL en sus propios términos.
Esta previsión, más allá de su enunciado eufemístico, ciertamente parece inoportuna, en un contexto donde se está reforzando la función interventora reservada a los habilitados nacionales, pues puede suponer la irrupción en conflicto -pese a que se señala como otra su finalidad: el reforzar la autonomía y eficacia…- con éstos, al posibilitar a las EELL optar por la fórmula de suscribir un convenio con la IGAE, por cierto retribuido en favor de ésta, con un desplazamiento de facto del órgano que tiene reservadas las funciones objeto del mismo en favor de la propia IGAE: algo así como “cambiar al Interventor -FHE- local por la Intervención -IGAE- estatal”.
Por si hubiera alguna duda en cuanto a la intención del precepto -a nuestro juicio no carente de riesgos- en el sentido que anunciamos, su apartado 3º es meridiano, al referirse a una posible organización complementaria de la propia IGAE, parece que de forma independiente del órgano interventor a quien por ley (la propia LRSAL, TRLRHL y LRBRL) se le atribuye.
Pese a que puedan clarificarse oportunamente estas cuestiones en vía reglamentaria, caso de ser otra la finalidad prevista para este tipo de convenios, hubiera sido preferible matizar su alcance en el propio texto legal básico, que no hace sino sembrar confusión, cuando no contradicción entre LRBRL (art. 92.bis) y TRLRHL (arts. 213 y 218).
Se trata de una situación concreta derivada de procesos de subrogación interadministrativa cuya solución se ha aprovechado para incluir en la Ley, y que viene a solucionar unos problemas concretos en relación a estas cuestiones.
Un deber específico deriva de la letra de esta DA 9ª para los ayuntamientos, y no precisamente de escaso alcance, pues exige la revisión y adaptación de todos los convenios vigentes entre las EELL y las CCAA o el Estado, tarea que se debe verificar antes de que acabe el año 2014, para adecuarlos a la nueva realidad competencial.
Se trata de excluir de esos convenios las competencias impropias locales que no hayan sido objeto de delegación, si existe financiación externa de por medio, aplicándose al final del plazo la extinción de los efectos vinculantes de esa financiación, estatal o autonómica, de las referidas competencias que ha perdido la administración local por el escasamente flexible juego del art. 25 LRBRL.
La rigidez formal de esta obligación mutua -para la entidad local y las CCAA o Estado- de adecuación de los instrumentos de colaboración en un plazo tan breve, cuando en muchos casos habrá actuaciones de carácter plurianual y derechos de terceros -proveedores, contratistas, personal contratado, etc.- originará no pocos problemas.
Pero en todo caso, este es un deber esencial que debemos anotar en la hoja de ruta o agenda local a la que nos estamos refiriendo al repasar el contenido de la LRSAL, que entendemos debe llevarse a cabo cuanto antes, en el marco del análisis competencial genérico a que aludimos al principio, y con ocasión del análisis del art. 25, desde la realidad presupuestaria local -esencialmente a la vista del capítulo 4 de gastos y la percepción de subvenciones externas- a fin de iniciar cuanto antes los procesos de concertación y consenso inter-administrativos, sin los cuales, esta Disposición Adicional se verá abocada al incumplimiento.
El apartado 2º extiende ese plazo hasta el 31/12/2016 si se trata de convenios suscritos con la UNED. La peculiaridad de éstos y los numerosos centros asociados de dicha Universidad en todo el territorio nacional aconseja, desde el plano de la prudencia, esperar a que sea abordado de forma integral por la propia UNED, en un proceso que, evidentemente, requerirá la participación activa de la entidad local en cada caso afectada, atendiendo a sus propias peculiaridades (titularidad de los inmuebles, existencia de personal contratado, servicios externalizados, etc.) pero en un contexto uniforme de adaptación a la nueva situación, en lo que sin duda obligara a “repensar” la UNED en su conjunto, para una reformulación de esta ya tradicional institución educativa, que el legislador ha querido diferencias del resto de materias en relación a la competencia en educación.
Se trata de una previsión que más que a un convenio, parece apuntar a la oportuna norma reglamentaria que de facto impondrá la colaboración de las EELL en la recogida y mantenimiento de información relativa a los tributos locales, en lo que parece más una medida de mejorar la información estadística que el Estado debe agrupar a efectos macroeconómico de las grandes magnitudes para su remisión formal a instancias supranacionales, que una mejora real en la gestión de los tributos locales respectivos.
Esta bienvenida compensación se refiere a las transferencias ope legis de las EELL a las CCAA por lo que a servicios sociales y sanidad se refiere, suponiendo una obligación de las CCAA para comunicar al Estado la efectiva transferencia asumida.
No obstante, como quiera que el beneficiario de la misma es el ente local, será aconsejable un adecuado seguimiento por parte del ayuntamiento en lo que se refiere a su cumplimiento, en los plazos previstos en la Ley.
Se instituye en este precepto, desde el plano de acreditar una transparencia acerca de la información económica de las EELL, una obligación formal de que las CCAA competentes en materia de su tutela financiera, publiquen un resumen de su actividad en ese campo, en relación a aquéllas. No implica -per se-una sanción, más allá del efecto disuasorio que sin duda se desprende de esta previsión, no sólo para la respectiva ciudadanía y colectividad local, sino por cuanto puede suponer de posicionamiento negativo de la Entidad Local respectiva: en los mercados financieros, en el mundo de la contratación pública, de proveedores, etc., motivo que puede justificar un esfuerzo adicional para que los gobiernos locales eviten salir malparados en los listados y estadísticas que los comparan entre sí en lo que se refiere al ejercicio de sus competencias.
Deber, por tanto, para las CCAA pero que indirectamente, qué duda cabe, comporta otro previo de las EELL, que les debemos remitir su actividad presupuestario-financiera para una tutela más disciplinada si cabe desde la óptica de las cifras macroeconómicas que reclama el Gobierno central a efectos de su puesta a disposición de las autoridades monetarias europeas.
Más que una obligación, este precepto comporta una posibilidad, excepción a la norma general establecida en la nueva D.A. 20ª LRJ y PAC añadida por la D.F. 2ª LRSAL: la de que el personal que integre el consorcio, pueda no provenir de la reasignación de puestos de trabajo de las AAPP participantes en un consorcio, si este se ocupa de prestar servicios mínimos del Art. 26 LRBRL, como se prevé a futuro en la nueva norma que regula su régimen jurídico, para los de nueva creación.
Se regula aquí una excepción al nuevo régimen jurídico que para los consorcios recoge la modificación de la LRJ y PAC por la LRSAL, para aquéllos que cumplan una serie de condiciones, evitando su obligación de revisión estatutaria (en el plazo de un año que exige la Disp. Trans. 7ª LRSAL a la que luego nos referiremos).
El legislador pretende con ello “premiar” a la tipología de consorcios que recoge en esta DA 14ª, pero desde luego, la dispersión regulatoria, la casuística y excepcionalidad de la transitoriedad, remitida a otra modificación en paralelo, no es precisamente un buen ejemplo de técnica normativa, y mucho menos de didáctica jurídica. Y ello sin referirnos a la normativa de régimen local de las CCAA que recoge sus propias especialidades por lo que al régimen jurídico se refiere.
Compleja va a ser, sin duda, la aplicación efectiva de la LRSAL a estos entes asociativos de carácter voluntario, pues a lo ya dicho debe añadirse su característica fundamental, esto es, la variabilidad -y volubilidad- de las propias entidades representativas que lo conforman, con arreglo a la matemática electoral, esencialmente evolutiva y cambiante en cada una de ellas a lo largo del tiempo, con ocasión de la consulta periódica a la ciudadanía.
La regulación de esta disposición constituye, ni más ni menos, que el marco regulador de las transferencias que en materia de educación, el legislador básico estatal atribuye -ope legis- a las CCAA, a las que garantiza, con sujeción, una vez más, a la legislación en diferido que debe llevarse a cabo en materia de financiación (¿LOFCA?) de las CCAA y de las EELL (¿TRLRHL?), el traspaso de medios por la administración que las estuviere desempeñando a fecha 31.12.2013.
Ni que decir tiene que la actualización rigurosa de la información de cada entidad local respecto de los servicios que presta (recursos humanos, materiales, económicos, etc.) es aquí -en materia de educación- imperativa para soslayar problemas -seguramente inevitables- en el proceso de concertación EELL-CCAA en el que, dado el cariz del precepto que comentamos, no parece que pueda existir mucho espacio para el diálogo, constituyendo pues esos medios a transferir fuente de conflictos que en ocasiones, inevitablemente, derivarán en demandas jurisdiccionales de la parte disconforme, que se considere perjudicada.
Se trata más bien, pues, de una regulación transitoria que requerirá una interpretación uniforme para su puesta en marcha.
Esta Disposición es el trasunto de la Disp. Adic. 3ª LRSAL para las CCAA, pero para remitir la modulación de la aplicación de ésta a la normativa propia reguladora de los Cabildos Canarios y los Consejos Insulares Baleares, dada las especificidades del hecho insular que las diferencia del resto de entidades locales -Diputaciones- a las que a lo largo de todo el texto las relaciona como “entes equivalentes”.
Esta disposición resulta sin duda desconcertante, tanto por su ubicación sistemática, como por su contenido y materia regulada, así como por la solución que propone.
Si sirve para clarificar cómo se debe proceder en lo que se refiere a la apertura de los lugares de culto, esto es, someterla a declaración responsable o comunicación previa, previa (y en su caso licencia urbanística), todo ello de conformidad con el art. 84.1.c) LRBRL al que se remite (y por reenvío al art. 71 bis LRJ PAC; EDL 1992/17172), si es así, decimos, bienvenida sea la previsión normativa que viene a exigir como requisito adicional la acreditación de la personalidad jurídica civil de las iglesias, confesiones o comunidades religiosas.
Pero nos tememos que esta parquedad de una regulación aislada generará no pocas interpretaciones divergentes según las localidades en que se pretenda ubicar el respectivo lugar de culto, e incluso -y ello será especialmente grave, caso de producirse- el tipo de confesión o religión, elevando de categoría el eventual conflicto: esperemos que ello no se produzca, en pro de una necesaria y deseable convivencia social rica y plural. Veremos el juego a que pueda dar lugar el precepto en este sentido.
Lo bien cierto es que, a los efectos de vincular a las EELL les obliga claramente a éstas a exigir dicho certificado expedido por el Registro de Entidades Religiosas, lo que por otra parte, parece razonable, como con cualquier persona jurídica, en relación a la acreditación de su personalidad jurídica específica para el ejercicio de actividades permitidas legalmente, que les resultan propias.
Es trasladable aquí cuanto dijimos con ocasión de comentar la Disp. Adic. 15ª LRSAL, si bien ahora, en materia de salud, se prevé por el legislador un período transitorio de 5 años en el que debe aplicarse una confusa distribución porcentual (a razón del 20% anual, pero no exactamente) en función de los grados de incumplimiento -ya parece preverlos el legislador básico estatal- por las CCAA a las que les ha asignado estas competencias desarrolladas por las EELL. Es pues, básicamente, el apartado 5º de la Disposición al que le deberemos prestar más atención, en ese sentido.
Si a ello sumamos, de nuevo, el marco normativo, diferido en el tiempo (LOFCA y TRLRHL) en el que se debe articular -como ya hemos dicho- este complejo proceso, la necesidad que cada Comunidad Autónoma redacte su Plan, que la nueva distribución no puede suponer incremento de gasto público en su conjunto, o que nada se prevé para el personal y medios concretamente afectados en cada caso, no aventuramos nada osado predecir que la confusión, cuando no el conflicto, están servidos, al margen de que estemos ante un -eventual- incumplimiento de las previsiones legales en este punto, a muy largo plazo, y probablemente por una forzada delegación prorrogada, a lo que deberá estar atenta la entidad local afectada para evitar sendas de desviación en la financiación de este tipo de servicios.
Pero al margen de ello, o precisamente por eso, cada entidad local debe estar preparada para que esa transferencia (sobre todo la falta de ella) no perjudique las ya fatigadas haciendas locales respectivas. Y para ello se impone conocer a ciencia cierta las tareas, servicios y actividades prestadas, su coste y sus implicaciones, en los términos que la realidad local en cada caso demuestra.
Podemos dar reproducido ahora, en materia de servicios sociales, lo dicho en la Disposición anterior, al referirnos a la salud, si bien con un tempo diferente.
La estructura del precepto es similar a la anterior, y por ello debemos prestar mayor atención, desde la perspectiva del análisis de impacto de cada entidad local afectada, también a su apartado 5º, por lo que se impone un minucioso y detallado estudio de los costes efectivos, de todo tipo, que generan para el municipio esos servicios sociales, a la hora de su transferencia a la Comunidad respectiva, o para reclamar a ésta -ante su eventual incumplimiento, o si ejercita la posibilidad de la delegación de la misma- la transferencia financiera correspondiente y en su caso exigir, vía retención, el reintegro de las cantidades precisas para ello.
Y esta obligación real para el municipio (o en su caso otros entes prestadores en los que se integre el municipio respectivo) en materia de servicios sociales reviste mayor importancia por cuanto todo ello debe referirse (a salvo de eventuales prórrogas que puedan disponerse en cualquier momento y a través de cualquier norma) a fecha 31.12.2015.
La ampliación del período transitorio en este ámbito, fruto de la tramitación parlamentaria, con ser positivo por reducir la certidumbre de un período menor, no deja de ser inquietante, a la vista del calendario electoral de 2015 por lo que se refiere a la renovación representativa de las EELL y de muchas CCAA, lo que no ayudará a que “los deberes” que la Ley impone sean cumplidos por las corporaciones salientes (apenas queda un año, y la normativa LOFCA y TRLRHL no es de inminente aparición en el BOE) y mucho menos -en apenas seis meses que restarían para el cumplimiento de ese plazo en el nuevo mandato corporativo- por las entrantes.
Creo que debe insistirse en la idea ya apuntada con carácter general, de que tanto ésta como otras cuestiones que afectan al traspaso de competencias deberían haber estado perfectamente estudiadas y planificadas, así como los desarrollos normativos precisos para su efectiva aplicabilidad, desde el mismo momento en que la LRSAL se publicara en el BOE, y en muchos casos, incluso en la propia Norma Básica. La seguridad jurídica, la confiabilidad y la eficiencia -tan pregonada ésta por la Ley- de seguro se habrían visto beneficiadas, generando efecto positivo de conjunto.
Es más, de alguna manera, la LRSAL incumple por sí misma, todo aquello que, por el contrario, sí reclama -y de qué forma, con ambigüedades y numerosas dudas interpretativas de una norma tan poco clara- desde su inmediata vigencia a las más de 8.000 EELL españolas: Dura Lex Sed Lex. (Recordando el Derecho romano, literalmente, ley dura pero ley. Diríamos hoy: "la ley es dura, pero es la ley”, haciendo entender la misma en un contexto de aplicación inevitable, incluso aunque resulte desfavorable).
No parece que ésta sea una cuestión que merezca dificultad en su asunción por las CCAA, pues la LRSAL prevé un exiguo plazo de seis meses para su efectividad.
Valga aquí lo dicho en las dos transitorias precedentes, con las oportunas salvedades, por lo que se refiere a las tareas a llevar a cabo por la entidad local en el finiquito de esas competencias hasta ahora legalmente propias -y por cierto, no siempre de fácil acreditación municipal en cuanto a su cumplimiento-, en un desmantelamiento claro y ordenado de las mismas.
Se recogen aquí las obligaciones formales de que las EATIM presenten sus cuentas -como el resto de entidades locales- a lo largo del año en curso (2014) so pena de entrar en causa de disolución (apartado 2º) motivando que la Comunidad Autónoma correspondiente -de forma y fondo imperativos: “por decreto del órgano de gobierno” (posiblemente en un exceso competencial de dudosa constitucionalidad por cuanto determina aspectos procedimentales específicos del ámbito de la potestad de auto-organización) proceda a su disolución (ap. 3º).
Como quiera que las consecuencias de dicha eventual disolución -reguladas en el ap. 3º in fine: asunción por el ayuntamiento matriz de su personal y subrogación en su posición- son, aquí sí, conocidas y previsibles, cuantificables en todo caso, debe procederse, en el seno de las EELL que dispongan de EATIM a su análisis desde dicha perspectiva, no siendo descartable la utilización de este precepto -en forma no deseada por el legislador- para la desaparición de alguna de éstas.
La previsión de permanencia de las EATIM con trámite iniciado antes de 01.01.2013 garantiza su régimen jurídico con arreglo a la legislación autonómica que le resulte de aplicación.
No lo dice la norma pero habrá que entender que de estar constituida, deberá cumplir, como cualquier otra EATIM, con las obligaciones propias de remisión de cuentas, bajo amenaza de disolución, como hemos apreciado en la Disp. Trans. 4ª.
Un posible problema formal es qué ocurra con quienes cumplan sus obligaciones de remisión de cuentas antes de que termine 2014 y no lo hagan en lo sucesivo: ¿estamos ante una causa de disolución transitoria o indefinida en el tiempo? Nada dice la LRSAL al respecto, si bien la tesis economicista de la LRSAL abogaría por la segunda de las interpretaciones posibles.
Como ya comentamos (Disp. Adic. 13ª y Disp. Adic. 14ª LRSAL) existe una obligación formal de adaptación estatutaria de los consorcios a lo dispuesto por la Ley, con vencimiento a 31.12.2014.
Al margen de que no se prevé sanción o consecuencia por su incumplimiento (al menos en la LRSAL), saber cómo afecta la Ley a los consorcios no va a ser tarea fácil ni sencilla, pues exige respetar los procesos previstos en los estatutos a modificar, en el marco -normalmente- de la normativa autonómica de régimen local o sectorial respectiva; así como el nuevo mapa competencial para los entes locales consorciados, y en consecuencia, la existencia de título habilitante para el ejercicio de las funciones consorciadas -si siguen siendo propias, o delegadas como para permitir su pervivencia- o, por el contrario, si, dejando de serlo, existe voluntad corporativa municipal, o posibilidad legal, según los casos -vía Art. 7.4 LRSAL- de continuarla, o, en su caso, su desmantelamiento como figura consorcial, por haber desaparecido legalmente de la esfera competencial local.
Demasiadas dudas e incertidumbres arroja este precepto, lo que no va a facilitar su cumplimiento, teniendo en cuenta igualmente lo dicho antes respecto del dinamismo de la voluntad corporativa de las respectivas representaciones políticas de las entidades consorciadas y de la propia aritmética electoral cambiante de los órganos rectores consorciales. El tiempo determinará si se produce un incumplimiento o en su caso un nuevo cambio normativo que ponga el énfasis en esa tozuda y conocida realidad.
Ninguna obligación adicional a las ya vigentes para con las EELL, en punto a los procedimientos que afecten a los habilitados estatales.
Las previsiones de ésta vinculan a CCAA que gestionan los procesos con arreglo a la Disp. Adic. 2ª EBEP.
El tibio endurecimiento ya comentado (art. 32 bis LRSAL) respecto a mantener la excepcionalidad del nombramiento de personal directivo entre funcionarios de carrera, siempre que así lo disponga el Reglamento Orgánico Provincial (o equivalente), se mitiga aún más a tenor de esta Disp. Trans. 8ª, que entiende aquel precepto aplicable únicamente a los nombramientos que se produzcan a partir del 01.01.2014, conservando el statu quo anterior.
Nos remitimos in totto a lo dicho en la Disp. Trans. 8ª, en este caso por lo que se refiere a los municipios de régimen especial de gran población a los que se dedica el Título X LRBRL en que se ubica el artículo 130 de referencia cuya aplicabilidad se predica de futuro en los términos de la presente Disp. Trans. 9ª.
Estamos en este precepto, de facto, ante un gran “pacto de garantía de mandato corporativo”, por lo que se refiere a los actuales alcaldes y concejales que vengan percibiendo algún tipo de retribución por dedicación exclusiva y sus equipos de asesores de confianza (personal eventual), en forma de premio, por vía de excepción a las restricciones reguladas en el art. 75 bis LRSAL con carácter general para todos los municipios, pues, en efecto, para las EELL cumplidoras con lo exigido por el apartado 1º, si así es verificado por el MHAP (ap. 2º) y siempre que se mantenga en el tiempo (ap. 3º) se permite inaplicar los límites impuestos por aquel art. 75 bis, sin que ello no suponga en ningún caso -obviamente- incremento alguno respecto de su número (miembros que cobran dedicación exclusiva y personal eventual) con referencia a 1.12.2012.
Exige pues, esta Disp. Trans. 10ª una vigilancia municipal de los parámetros y variables a los que se condiciona, amén de la información que en lo que se refiere a este punto, debe ser mandada al MHAP para su verificación.
Esta Disp. Transitoria no parece tener, propiamente una vocación temporal, al igual que apuntamos al referirnos a los consorcios, y ello pese a que las obligaciones impuestas a las mancomunidades existentes (y por tanto a los municipios que las integran) deben estar cumplidas a fecha 30.6.2014, sino que más bien lo que viene a imponer es que esas entidades supramunicipales de carácter voluntario que constituyen las mancomunidades cumplan a toda costa con la obligación formal de adecuar sus estatutos a lo dispuesto por el art. 44 LRBRL (no modificado, por cierto, por la LRSAL), so pena de incurrir en causa de disolución, que las CCAA deben ejecutar en todo caso (de nuevo, probablemente en un exceso expansivo de la potestad normativa básica del legislador estatal respecto de las atribuciones de os ejecutivos autonómicos).
De nuevo surgen numerosas dudas a la hora de interpretar estas obligaciones formales impuestas de manera tan sucinta y poco precisa, pues parecer razonable -también- que las Mancomunidades se adecuen estatutariamente a la legislación de régimen local de la Comunidad Autónoma respectiva y de nuevo nada se dice qué ocurre si del reajuste competencial que lleva a cabo la LRSAL deviene inexistente -y carente, por tanto, de amparo legal- el título habilitante de las funciones mancomunadas.
Y en este caso, además sin posibilidad de extensión -o mantenimiento- cuando se trate de competencias delegadas, dado el tenor del segundo párrafo de la transitoria que comentamos.
Dense por reproducidas aquí, de nuevo, las consideraciones vertidas con ocasión de lo comentado en torno a los consorcios y lo dicho en relación a las EATIM por lo que se refiere a la incorporación del personal del ente extinto y subrogación en su posición por el municipio matriz, a que hemos aludido al comentar la Disp. Trans. 4ª.
De todas formas, el iter parlamentario de la LRSAL demuestra que el texto finalmente aprobado es fruto de las presiones de los sectores afectados, pues la redacción inicial del anteproyecto y proyecto de ley eran mucho más críticas con la figura de las mancomunidades, que, prácticamente desaparecían del mundo local.
Choca, por tanto, en este sentido, que el legislador no haya compensado esa negociación parlamentaria de última hora con una exigencia de ponderación de los omnipresentes parámetros de eficiencia en cuanto a los costes efectivos de los servicios prestados mancomunadamente, y sus correspondientes economías de escala (como ocurre con las Diputaciones y entidades equivalentes); su estabilidad presupuestaria o la reiterada sostenibilidad financiera, superando esa suerte de prejuicio del legislador respecto de esta fórmula asociativa de prestación de servicios.
A los efectos del trabajo que nos hemos propuesto comentar aquí sobre la LRSAL, esta Disposición Derogatoria, más allá de ocasionar las habituales dudas a la hora de refrescar la vigencia y prelación de normas en un ordenamiento jurídico tan complejo como el nuestro, no genera obligación formal alguna por lo que a la Hoja de Ruta municipal se refiere.
4º. Disposiciones Finales de la LRSAL.
A través de cuatro disposiciones finales se modifican otras tantas leyes para tratar de dotar de coherencia sistemática al conjunto de la Reforma. Nos referimos sucintamente a continuación:
Disposición Final Primera. Modificación del art. 97.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL- (EDL 1986/10119).
Dejando aparte la crítica acerca de la improcedente técnica normativa que consiste en modificar, casi treinta años después, un Texto Refundido de Disposiciones legales vigentes a fecha de abril de 1986, la modificación consiste en introducir un inciso que exige recabar informe de la autoridad de competencia correspondiente, con ocasión de la ejecución de las actividades reservadas en régimen de monopolio.
Aparte de lo acertado de la precisión, pues es una exigencia derivada de los pilares básicos sobre los que se basa el Tratado de la Unión Europea, choca que no se haya hecho antes, sin perjuicio de que entendemos que el propio acervo comunitario implica su aplicabilidad directa, desplazando, en lo que nos afecta, el referido precepto del TRRL de 1986. De hecho se trata de aceptar una de las sugerencias que la Comisión Nacional de la Competencia aportó en la tramitación pre-parlamentaria del proyecto de LRSAL, pues el monopolio siempre es visto, desde esa lógica favorecedora de la concurrencia que predica Europa, con carácter excepcional al libre ejercicio de actividades económicas.
Bienvenido sea, pues además, al tratarse de un informe preceptivo, aunque no vinculante, supone unificar los criterios a través del organismo con autoridad suficiente para ello, más allá de opiniones y/o justificaciones, más o menos fundadas, que podíamos encontrar hasta la fecha en los expedientes de municipalización al uso.
Disposición Final Segunda. Modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: adición de una nueva Disp. Adicional 20ª, que establece el régimen jurídico de los Consorcios.
Debemos traer a colación aquí lo dicho acerca de la figura de los consorcios con ocasión del comentario en torno a las Disp. Adic. 13ª y 14ª, así como la Disp. Trans. 6ª LRSAL, que pone fecha de caducidad -habrá que ver la virtualidad de su hipotética desaparición- a aquellos que no cumplan con la obligación, antes de 31.12.2014, de adaptación estatutaria al nuevo régimen jurídico que se recoge en esta versión actualizada de la LRJPAC.
La institución jurídica de los consorcios tiene un gran arraigo en nuestro país, y se manifiesta en múltiples y variadas realidades de colaboración público-pública y público-privada, a las que ahora no procede referirnos. Pero sí consideramos que innovar su regulación jurídica, con carácter transversal a todas las AAPP a través de una Disposición Adicional como la que estudiamos, no es una buena práctica jurídica que sin duda ha de conllevar numerosos desacuerdos a tenor de lo que se dispone en sus cinco apartados.
Sintéticamente, esta Disp. Final 2ª exige una revisión de todos los estatutos consorciales vigentes a fecha 31.12.2013, operación que, repetimos, debe tener lugar antes de 31.12.2014, si bien de la interpretación sistemática de los preceptos que la regulan, no se desprende con claridad qué consecuencias se derivarán de su incumplimiento. De nuevo existe un punto de incertidumbre nada deseable, cuando a través de los consorcios se prestan habitualmente servicios esenciales como la extinción de incendios o el tratamiento y valorización de residuos, por poner sólo algún ejemplo.
La Disp. Adic. 20ª LRJPAC se articula en torno a una idea central: definir con claridad qué Administración Pública lo lidera.
Así, el primer apartado exige que se adscriba el Consorcio a una concreta administración.
El extenso segundo apartado se dedica a presumir el ente territorial de adscripción del consorcio en cuestión (en tanto no esté claro y resuelto, debemos entender, en los propios estatutos), en función a unos criterios priorizados -hasta ocho se señalan ordenados por su peso específico, por cierto, todos ellos muy razonables, en coherencia con criterios mantenidos, por ejemplo en materia de contratación pública por lo que se refiere a la correspondiente de sus entes instrumentales, en cumplimiento de los mandatos al uso por parte de las instituciones comunitarias-.
Y esa adscripción presunta lo es, por ejercicios presupuestarios, referida al 1 de enero respectivo. Es decir, desde el 1.1.2014, los ayuntamientos que participen de una u otra forma en un consorcio deberían saber con claridad (y el resto de los entes con quien comparte dicho consorcio, así como los propios órganos consorciales) a quién se adscribe el consorcio en el ejercicio de 2014. Y así en los sucesivos.
Aparte de la razonabilidad de concretar responsabilidades y clarificar la gestión de estos peculiares entes asociativos que son los consorcios, identificando a la entidad (no sólo local, no se olvide la ubicación de la norma modificada por la Disp. Final 2ª LRSAL: LRJPAC) en cada caso dominante, no parece fácil, por lo apuntado, la aplicación de esta nueva regulación.
El apartado 3º refuerza esa concepción de que el consorcio debe estar adscrito necesariamente a una administración pública, vedando la posibilidad de que si en el mismo están integradas entidades privadas sin ánimo de lucro, éstas no puedan ser titulares de dicha adscripción.
La adscripción del consorcio a una administración comporta una serie de efectos, que se recogen en el apartado 4º, al sujetarlo a todo el bloque normativo LOEPYSF; exigiendo que sea objeto de auditoría de sus cuentas anuales, asignándose esta tarea al órgano de control de la administración de adscripción, lo que en el caso de las EELL supone que corresponderá al Interventor o Secretario-Interventor dicha función auditora, pues señala in fine que los consorcios deben formar parte de los presupuestos e incluirse en la cuenta general de la administración pública de adscripción.
El apartado 5º, coherente con la filosofía que empapa toda la Ley, limita los recursos humanos que conformen el personal del consorcio, al exigir que lo sean a través de reasignación de efectivos de puestos de trabajo de las AAPP participantes -evitando duplicidades y generación de mayores costes-, siéndoles de aplicación el régimen jurídico propio de la administración de procedencia. No deja de ser una declaración de intenciones que no sabemos realmente el alcance en cuanto a realidad tangible de ahorro de costes.
Disposición Final Tercera. Modificación del art. 36.1 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (EDL 2011/8038).
En realidad, esta nueva modificación de la Ley de Economía Sostenible de 2011 no impone una nueva obligación para las EELL, pero sí refuerza el cumplimiento de las ya establecidas (remisión al MHAP de la información sobre liquidación presupuestaria y rendición al TCu de la Cuenta General), anudando una dura consecuencia, como es la retención (imperativa en el primer caso, potestativa en el segundo) del importe de las entregas a cuenta, y en su caso, anticipos y liquidaciones definitivas de la participación de tributos del Estado.
Se trata de una medida coherente con el mayor control y rigor presupuestario formal por parte del Estado sobre las EELL que se deja entrever en toda la LRSAL, como medio de concretar las obligaciones genéricas del bloque LOPSF.
Disposición Final Cuarta. Modificación del artículo 39.5 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo (EDL 2008/89754).
Esta modificación supone en realidad la apertura de un derecho para la entidad local, de una posibilidad a ejercitar si se cumplen una serie de requisitos que se imponen en este nuevo apartado de la norma urbanística reguladora del patrimonio público del suelo (PPS).
Sin duda, es una fórmula ingeniosa y adaptativa a la realidad económico-inmobiliaria actual, aunque habrá que ver con perspectiva cuál es su alcance real, así como la vigilancia en su restitución, so pena de despatrimonializar los activos de suelo obtenidos por las EELL como plusvalías generadas por el ejercicio de la función -pública- urbanística.
La caída de precios del suelo y los desajustes entre oferta y demanda también deberá tenerse presente a la hora de enajenar ese suelo, con arreglo a las normas de contratación pública, teniendo presente así mismo la habitual intermediación, en la gestión del PPS municipal, de empresas públicas dependientes, las cuales, ya nos hemos referido a ello (es una fijación recurrente de la LRSAL) tienen fecha de caducidad, precisamente en los supuestos de inestabilidad presupuestaria o en situaciones de insostenibilidad financiera -o ambas-.
Por ello, la novedosa medida que plantea esta DF 4ª puede convertirse más en un deseo de buscar salidas a la situación de algunos ayuntamientos (o contentar las expectativas de sus acreedores: entidades financieras principalmente) que una acción realizable y operativa.
También debe anunciarse la posibilidad de que esta previsión entre en colisión con las legislaciones urbanísticas de las CCAA, toda vez que -de nuevo por una mejorable técnica normativa- este nuevo apartado 5º no sabemos (por olvido de la LRSAL y silencio ante su inexistencia del propio TRLS) el carácter básico o no que pueda tener, pues el título competencial invocado por la LRSAL es el art. 149.1.14 y 18 CE, mientras que la Disp. Final 1ª TRLS, referida al título competencial y ámbito de aplicación, no lo menciona (el art. 14, sí el art. 18), al distinguir legislación básica de sus normas según los casos indicados.
En todo caso, polémicas aparte, parece que lo que se habilita, a salvo de lo que puedan sentenciar jueces y tribunales, es la posibilidad de financiación extra para reducir el déficit público local, con la ventaja (nada se dice: ¿será así?) de no computar como nueva deuda municipal, pues aunque se enajenan unos bienes determinados del PPS (a la valoración que se determine, por baja que ésta sea), el penúltimo párrafo del apartado 5º modificado exige su reposición -en las condiciones que el pleno fije: carencias, cuotas diferidas, etc.- en el período máximo de 10 años, concretando la obligatoriedad de consignación presupuestaria de los importes precisos para su cumplimiento (último párrafo) en los siguientes ejercicios, con cargo a ingresos corrientes.
Es decir, la reposición del PPS consumido como préstamo en este contexto debe ser repuesto sin acudir a inversiones ni financiación externa, detrayendo las cantidades precisas para ello de los ingresos corrientes. Cantidades, aunque no se dice, que deberán ser destinadas a la adquisición de nuevo PPS que revierta la situación inicial de partida.
En esencia, en definitiva, se trata de una suerte de auto-préstamo a un máximo de 10 años, para el pago de deuda comercial y financiera. Operación que sólo se permite si a entidad local cumple un perfil dibujado en los cinco requisitos fijados en el nuevo aparatado 5 de la norma modificada.
De estos, los más relevantes son la necesidad de haber obtenido con carácter previo (de forma preceptiva y por tanto habilitante) la autorización correspondiente del órgano de tutela financiera, lo que implica la obligación de documentar ante esta autoridad externa -normalmente residenciada en sede autonómica-, la adecuada gestión formal del PPS: Registro específico correctamente actualizado, con sus partidas correctamente contabilizadas en el presupuesto correspondiente, aspectos estos no siempre fácilmente acreditables por la gestión diferenciada -muchas veces fuera de la propia entidad local, a través de empresas instrumentales satélite, muchas de ellas, por cierto desahuciadas por el legislador básico estatal- de este tertium genus que el PPS supone dentro del Inventario Municipal de cualquier entidad local.
A los efectos de lo anunciado en estas reflexiones, esta disposición no genera obligaciones para las EELL más allá de que los títulos competenciales habilitantes invocados deban ser un criterio interpretativo más a la hora de salvar las dudas que la lectura de la LRSAL nos cause a los aplicadores del Derecho, con especial atención a eventuales pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre los posibles excesos normativos respecto de aquéllos.
Y, sin embargo, esta última disposición de la Ley, previa a su sanción y refrendo, en apenas línea y media, es la que mayor número de obligaciones conlleva para las EELL a las que afecta, pues su entrada en vigor inmediata despliega todo el haz de deberes que con carácter general, específico o en los contextos transitorios señalados en cada caso, se nos imponen, y que motivan un estudio profundo de la LRSAL así como su adecuada comprensión, para posibilitar una aplicación efectiva de la Norma, en cumplimiento del principio de legalidad que vincula la actuación de las AAPP.
A ello hemos dedicado estas reflexiones “express” entorno a su contenido.
C) Algunas sugerencias para una propuesta operativa de aplicación de la LRSAL
Llegado este punto, de vuelta a la mesa de los despachos, un poco más conscientes del alcance y trascendencia de esta gran Reforma Local que supone la LRSAL, a cuyo estudio y comprensión dedicamos nuestros esfuerzos, se impone la necesidad de actuar, de ponerla en práctica.
Y, ¿cómo lo haremos? El día a día sigue, “lo urgente no deja tiempo para lo necesario” la actividad administrativa y los compromisos y formalidades derivados de ella se suceden, pese a que ahora tengamos unas nuevas normas de funcionamiento, que desde ya debemos conocer y aplicar.
Al margen de que cada entidad local tiene sus peculiaridades organizativas, y que no todos los nuevos aspectos regulados en la Ley requerirán la misma actividad -en intensidad y complejidad-, sí que es conveniente pautar y organizar su puesta en marcha, por parte de todo el personal municipal.
1º. Metodología.
En un ayuntamiento medio, por ejemplo, el trabajo en equipo se impone, para aprovechar los distintos ámbitos de conocimiento: jurídico, económico y de gestión, así como para diversificar y optimizar los esfuerzos necesarios para ello.
De ahí que una buena fórmula pueda ser crear -con mayor o menor formalización- un grupo de trabajo interdisciplinar que a través de sesiones periódicas valore y consensue internamente la puesta en marcha de las medidas que exige la LRSAL, inventariando las acciones a llevar a cabo, designando responsables y herramientas de control que permitan valorar el logro de los objetivos propuestos en las distintas áreas de actividad municipal.
La presencia de los habilitados nacionales deviene imprescindible en ese grupo de coordinación, para garantizar una visión de conjunto, incorporando los técnicos necesarios para la evaluación de aspectos concretos.
Y, sin duda, es necesaria la figura del Alcalde -o delegado suyo- en quien visualizar la función de coordinación e intermediación entre todos los ámbitos de la organización, al tiempo que reflejando la voluntad corporativa por liderar el proceso adaptativo a las nuevas exigencias legales.
2º. Inventario de Servicios y Actividades.
Como ya anunciamos al principio de estas reflexiones, la reasignación competencial (y su financiación, según los supuestos legales que en cada caso hemos visto) es el eje vertebrador de la LRSAL.
Es por ello que para poder afrontar esos reajustes de la actividad local en su conjunto, resulta imprescindible identificar la cartera de servicios que efectivamente se viene prestando a la ciudadanía, tratando de hacer una suerte de “foto fija” de la realidad a 30/12/2013, pues éste va a ser el punto de comparación al que referir el nuevo reparto competencial de servicios que impone la Ley, y del cual se derivan las consecuencias más importantes para la entidad local:
- en el ámbito presupuestario y de la financiación
- respecto del personal al servicio de los mismos
- en la contratación pública para la prestación indirecta de servicios
- en cuanto a la acción subvencional y de fomento de entidades y asociaciones
- en la interacción con otras AAPP: convenios, consorcios o mancomunidades
- en la afectación a la actividad económica municipal a través de entes instrumentales, tanto mercantiles (empresas municipales, sociedades mixtas o concesionarios) como administrativos (organismos autónomos), patronatos o fundaciones
- en la alteración del inventario de bienes municipales y la actividad patrimonial local
- incidiendo en las obligaciones para con proveedores de bienes y servicios
Para esa puesta al día, y en función de la complejidad de cada municipio, es imprescindible la colaboración e implicación de todo el personal al servicio de la Entidad Local: desde el alcalde, que debe liderar el proceso y conferir al equipo de trabajo -en el que los habilitados nacionales debemos desempeñar un papel primordial, con su asesoramiento y control- la autoridad suficiente para orientar las propuestas que deben implementarse por los órganos de gobierno y control locales, hasta los empleados públicos de cada departamento o servicio -que son quienes mejor conocen la realidad del día a día-, todos, deben aportar la información precisa para inventariar servicios y actividades a los efectos indicados. Las concejalías responsables de las diferentes competencias deben jugar un esencial papel de enlace en el flujo de información entre el equipo de trabajo y los servicios finalistas. Cohesionando la uniformidad de planteamientos como organización pública.
El análisis y actualización periódicos de los datos recabados centrará los trabajos de la comisión o grupo de trabajo creado, trasponiéndolos en cifras y datos para poder atender con solvencia las acciones a desarrollar en cada caso a la hora de traspasar servicios o transferir competencias, en los tempos señalados por la Ley y sus desarrollos.
3º. Cronograma y Calendario.
Un equipo de trabajo, profesional y cualificado, una metodología precisa y pactada, y unos objetivos bien delimitados no son suficiente para conseguirlo.
Cualquier Hoja de Ruta exige planificar la acción y los resultados, priorizando las áreas de atención, haciendo público un calendario consensuado, explicitando los compromisos a adquirir, acorde a las exigencias de la Ley en el tiempo, por lo cual habrá que poner fecha para anticiparnos a los plazos que en cada caso nos va imponiendo la LRSAL, así como los que nos vengan -que vendrán- impuestos por las acciones que -también- desarrollarán las administraciones estatal y autonómica, así como -obviamente- la provincial.
Y a la par tendremos que ir reacomodando nuestros trabajos, no sólo compatibilizándolos con las -imprescindibles- rutinas diarias, sino incorporando las reformas normativas, legales y reglamentarias, que de seguro se irán sucediendo en los próximos meses (de hecho, ya lo han sido: sirva de ejemplo el RD-ley 1/2014, que con la adición de la Disp. Adic. 90ª de la LPGE para 2014, ha venido a modificar de facto el art. 75 bis LRBRL, introducido por la LRSAL).
Y de igual manera con los desarrollos normativos que la Ley exige en algunos casos: principalmente, como ya dijimos, la reforma de la LOFCA y del TRLRHL.
De ahí que una gestión eficaz del tiempo sea una herramienta indispensable para gestionar los cambios que la Reforma Local supone.
Así pues, no hay que dudarlo: tenemos trabajo por delante, mucho del cual deberá hacerse, en algunos caso, contrarreloj.
Negarlo o ignorarlo no sirve de nada, por lo que no queda otra opción que con rigor, paciencia y sentido común, nos pongamos “manos a la obra” en el camino que queda por delante y en el que la interacción con las otras AAPP implicadas en la Reforma Local -principalmente Diputaciones Provinciales y CCAA- nos exige estar preparados, “con los deberes hechos”.
D) Las primeras iniciativas de conocimiento y análisis de la Reforma Local
El interés -y la preocupación- por las implicaciones que se derivan de la LRSAL son notables en el municipalismo a fecha de hoy.
Buena prueba de ello es que en apenas dos meses y medio desde su vigencia se suceden sin cesar estudios, artículos de opinión, consultas, Jornadas, Cursos, propuestas, plataformas electrónicas de gestión y asesoramiento, bancos de buenas prácticas, incluso una anunciada “Guía” interpretativa de la Ley preparada por el propio MHAP, etc., fórmulas todas ellas encaminadas a que conformemos nuestras respectivas Hojas de Ruta que posibiliten una aplicación de la Ley sin excesivos traumas y convulsiones, habida cuenta de lo avanzado del mandato corporativo en las EELL y en algunas CCAA.
La tarea que tenemos por delante las EELL es nuestra, es cierto, de sus gestores y servidores públicos. Pero la sociedad del conocimiento en cuyo contexto trabajamos, junto con las posibilidades que las nuevas tecnologías ponen a nuestro alcance y especialmente las potencialidades de la administración electrónica, todos ellos pueden ser factores decisivos que nos ayuden, desde un plano cooperativo y en una suerte de Comunidad de Aprendizaje virtual, a rentabilizar los esfuerzos que a la comprensión y puesta en marcha de la Ley están/estamos dedicando numerosos profesionales del ámbito local.
Bienvenida será en ese sentido, cualquier propuesta, ya venga de las propias administraciones territoriales superiores o sus órganos consultivos y de asesoramiento, de la comunidad científica y las universidades, de los Colegios (no sólo de habilitados nacionales) y Asociaciones profesionales o a través de la socialización y puesta en común para el resto de entidades, de experiencias e iniciativas que se pongan en práctica en alguno de los municipios que hayan tomado la delantera a tal efecto.
VI. La Hoja de Ruta del resto de Administraciones Públicas
Como ya hemos dicho, la LRSAL no solo impone obligaciones a los municipios. Las otras EELL supralocales de un lado, y las de ámbito territorial superior (Estado y CCAA) deben configurar igualmente sus itinerarios de trabajo para la operatividad de la Reforma Local.
Las abordamos, aunque sea a modo de resumen.
A) Las “otras” Administraciones Locales: Diputaciones Provinciales y entidades equivalentes
Hasta aquí, un apresurado repaso a los deberes mediatos e inmediatos que el articulado de la LRSAL nos ha impuesto a las entidades locales, centrándonos en el Municipio, desde el 31 de diciembre pasado.
Pero no debemos olvidar el importante papel que se otorga por el legislador a las Diputaciones Provinciales, y cuya virtualidad se aprecia a lo largo del articulado de la Ley, imponiéndoles unas obligaciones específicas, tal y como las hemos visto, sin duda esenciales para la operatividad del nuevo reparto competencial de servicios, que han de coadyuvar en la consolidación y generalización de la técnica del coste efectivo y, sobre todo, la coordinación que le impone el art. 26.2 LRBRL en lo que se refiere a la coordinación de determinados servicios en municipios menores de 20.000 habitantes.
No nos detendremos en ello, pues habrá que estar a cada “realidad” provincial o equivalente, a la hora de pautar la coordinación respectiva.
No es ahora el momento -no hay tiempo ni nos compete a los profesionales de la administración local- para valorar las respectivas Hojas de Ruta que deben desarrollarse (debían estar ya desarrolladas y dispuestas de forma coetánea a la Ley), por mandato de la LRSAL, y que de seguro nos tiene que afectar en nuestra actividad diaria, pero sí deben ser claramente apuntadas, por lo que se refiere a las necesidades en el ámbito de las CCAA:
- Adecuación de la competencia exclusiva de la legislación de régimen local propia.
- Actualización de las normativas sectoriales en lo que se refiere a la atribución de competencias a las EELL.
- Previsión específica de asunción de las competencias que la LRSAL le atribuye.
- Adecuación de funcionamiento, organización y procedimiento de los órganos de tutela financiera.
- Revisión de los mecanismos financieros de colaboración de todo tipo con las EELL de su ámbito.
- Previsiones presupuestarias específicas acordes a ese nuevo reparto competencial operado por Ley.
C) La Administración Estatal
El Estado tiene a su cargo una importante tarea en orden a la interpretación coherente de la Ley, a través, fundamentalmente, de su desarrollo reglamentario, y debe (si no lo tiene hecho todavía) ejecutar su propio itinerario de acciones para llevarlo a cabo:
- Las normas reguladoras del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, a cuyo marco regulador se difiere la aplicabilidad de numerosas previsiones de la LRSAL.
- Las normas reguladoras del sistema de financiación de las haciendas locales, donde ocurre lo mismo.
- La regulación, en términos homogéneos de comparación, del coste efectivo.
- Las previsiones de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado (como ya ha ocurrido, por ejemplo, con la nueva D.A. 90 de la LPGE para 2014, pautando el marco de aplicación del nuevo art. 75.bis LRBRL).
- El desarrollo del régimen jurídico de los habilitados nacionales.
- Otras previsiones de la LRSAL.
Esa actividad normativa necesaria, que apenas hemos apuntado, tanto legislativa como reglamentaria y de ejecución, en los niveles territoriales supralocales, ha de condicionar la efectiva aplicación de la LRSAL, demorándose la aplicación de ésta (y en buena medida difiriendo a futuro los efectos pretendidos sobre la economía, al menos en términos de eficiencia de costes y eliminación de solapamientos y duplicidades competenciales) hasta en tanto aquélla no tenga lugar, proceso sin duda complejo por los distintos sujetos públicos implicados en mayor o menor medida y que no estará exento de problemas y dificultades en su implementación.
Por ello, estas administraciones también deben ejecutar sus propias hojas de ruta para que el proceso avance.
Y una sugerencia: con independencia de esas obligaciones formales, existe otra, que no resisto la oportunidad, como también se ha hecho desde el Consejo General de Colegios Profesionales de Secretarios, Interventores, Tesoreros y Secretarios-Interventores de Administración Local (COSITAL), de volver a reivindicar en pro de la eficiencia y reducción de costes en todos los ámbitos, cual es la necesidad de que el Estado en su ámbito (y las CCAA en el suyo) haga efectiva la garantía la interoperabilidad entre las AAPP que se proclama, entre otras disposiciones, en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos.
Se trataría de generar una única plataforma de introducción de datos e información por todas las EELL, donde se incluyera, en un formato uniformado y homogéneo y con la simplificación en plazos y operatoria, facilitando la función a los más de 8.000 ayuntamientos que están obligados, todo aquello que resulte exigible con arreglo a las disposiciones vigentes en cada momento: Presupuestos, liquidaciones, Cuenta General, Planes Económicos Financieros, Informes, Planes de Ajuste, Planes de reequilibrio, etc., de tal manera que cada Administración o parte de la misma con atribución legal para su acceso, tratamiento y utilización, pudiera, a través de los correspondientes protocolos de acceso, permisos y autorizaciones, acceder a la misma en el ejercicio de sus funciones legalmente asignadas en cada caso. Información que sería deseable se uniformara u homogeneizara para facilitar su labor de introducción y la operatividad y fiabilidad en su tratamiento, liberando tiempo de los profesionales del control (órgano interventor principalmente) para centrar sus esfuerzos en el control y fiscalización propiamente dichos de la gestión económico-presupuestaria de las entidades locales a las que sirven.
VII. Consideraciones finales. ¿Qué queda después de la LRSAL?
Ya para finalizar, unas breves reflexiones crítico-constructivas acerca de la LRSAL cuyo estudio nos ha convocado en estas reflexiones en voz alta:
En términos macroeconómicos (un déficit público, en 2012: estatal 4,6%; CCAA 2,4%; EELL 0%, y que en 2013 se ha establecido en 4,33% y 1,54% para Estado y CCAA, respectivamente, superando en 0,53% y 0,24% los objetivos fijados, mientras que el sector local se ha cerrado con superávit del 0,41%), y en el actual contexto político de determinadas tensiones territoriales, entiendo que debería haberse abordado la reforma y ajustes que el actual estado de CCAA (y no sólo, pero sobre todo, desde el plano de la financiación) reclama, con carácter previo al que ahora de forma parcial se lleva a cabo respecto de la Administración Local.
- Si bien el tiempo lo dirá, tampoco parece que muchas de las regulaciones contenidas en la LRSAL, y que afectan de lleno -alterándolo- al ámbito competencial de las CCAA, hayan tenido a éstas como interlocutoras con las que haya cerrado previamente un modelo más o menos pactado que garantice una interpretación pacífica y uniforme de sus previsiones. Intuimos que es ahora cuando se están empezando a dar pasos en ese sentido. Veremos si los resultados de esa necesaria coordinación están a la altura de las circunstancias que una reforma de este calado hubiera requerido en términos de ahorro por una gestión más eficiente de los servicios públicos en el conjunto de los tres ámbitos territoriales de la administración (Estado/CCAA/EELL).
- Por otra parte, como ya he dejado entrever, el texto de la LRSAL, tal y como se ha publicado en el BOE, ha supuesto una ocasión inigualable que se ha dejado pasar -una vez más- para abordar consensuadamente una reforma en profundidad de pilar local de la estructura territorial estatal, sin duda necesitado de ello. ¿Otra vez será? Aunque era una buena ocasión para ello: la crisis como justificación de un cambio de rumbo que al final se ha quedado a medio camino.
- De facto, pese a algunas propuestas, el texto legal no acomete de forma integral la eterna asignatura pendiente de la Planta Local en España, más allá de algún tímido aunque positivo, incentivo de las fusiones municipales.
- No puede cuestionarse que la LRSAL representa un paso firme y decidido para avanzar en los tan necesarios rigor y disciplina presupuestarios, y que trata de garantizar la viabilidad financiera de las actuales EELL, razón última que inspira al legislador básico estatal, y que han de redundar en la mejora de los parámetros de eficiencia en la prestación de los servicios públicos.
- También se ha obviado afrontar la definición de un modelo integral y estable de financiación para las EELL, largamente demandado desde hace tiempo, y tan necesario a la vista de los desfases acaecidos -sobre todo en materia de ingresos- con motivo de la situación de crisis económica que contextualiza la reforma que la LRSAL plantea. Creemos que ello hubiera ayudado a una mejor definición de ámbitos competenciales EELL-CCAA y a un ahorro en su conjunto, en términos de eficiencia.
- Al haberse realizado a la inversa, el riesgo de fractura en la cartera de servicios a la ciudadanía, en términos de igualdad, a causa precisamente de la desigual financiación pública, va a ser una realidad de duros e impredecibles efectos sociales, si el nuevo sistema competencial se lleva hasta sus últimas consecuencias a remolque de las disponibilidades presupuestarias y financieras.
- Los desarrollos normativos previstos en la LRSAL deben ver la luz a la mayor brevedad y con la mayor claridad posibles (deberían haber salido ya en los primeros días de 2014) y ayudar en el a veces complejo camino para muchas de las disposiciones que requieren ser aplicadas de inmediato, y de forma inequívoca y uniforme, reforzando la tan necesaria seguridad jurídica y estabilidad normativa que propicien climas favorables para el ansiado desarrollo económico y que éste no se difiera a aquéllos.
- No se puede aplicar una Ley de este calado a base de constantes y diversas interpretaciones y modificaciones: deben sentarse unas pautas uniformes que guíen su aplicación: un marco legal estable y perdurable es condición necesaria para generar confianza en los sectores productivos, desde el consenso de su diseño y aprobación, que garanticen una perdurabilidad razonable.
- No parece que sea éste el escenario que se aventura, no obstante, para el rodaje de la LRSAL, como lo demuestra el anuncio de presentación de recursos de inconstitucionalidad por algunas CCAA, o de la denominada “Cuestión en Defensa de la Autonomía Local” suscrita por muchas EELL ante la misma, cuando no la aprobación de normas propias -en el ámbito autonómico- que vienen a interpretar unilateralmente el alcance y consecuencias de la LRSAL en su territorio. Así, al cierre de estas líneas puede citarse el Decreto-Ley 1/2014, de 27 de marzo, de medidas urgentes para la garantía y continuidad de los servicios públicos en Castilla y León, derivado de la entrada en vigor de la LRSAL (EDL 2014/36940); o la Circular de 1 de abril de 2014, de la Viceconsejera de Administración y Gobierno del Territorio de Castilla y León, relativa al sistema competencial y otras cuestiones derivadas de la entrada en vigor de la LRSAL (EDL 2014/39621).
- Pero la Ley está publicada y en vigor, resulta de aplicación. Y es en esa trasposición rigurosa, disciplinada y sin demora, de las novedosas previsiones de la LRSAL al día a día de nuestras EELL, donde los empleados públicos locales -y en especial los habilitados nacionales-, junto con los legítimos representantes de las ciudadanía en aquéllas, así como el resto de servidores públicos, (cada uno en su ámbito de actuación que la ley le atribuye, y desde el respeto mutuo de su ejercicio y a través de una actividad coordinada) tenemos reservado un papel crucial e irrenunciable para avanzar hacia unas Corporaciones Locales modernas, eficaces en la prestación de los servicios que el ordenamiento jurídico -y no otros- les atribuye, que han de ser puestos a disposición de los vecinos de forma eficiente, si queremos que los ayuntamientos sean, no sólo estables presupuestariamente y financieramente sostenibles, sino en definitiva viables en términos de constitucionalidad, en el actual contexto económico y social, para garantizar un adecuado nivel de vida de aquéllos, a cuyo cumplimiento nos corresponde encaminar nuestra actividad profesional de servicio público, por así imponerlo el marco jurídico que nos vincula.
Es nuestra responsabilidad. Está en nuestras manos.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", el 1 de abril de 2014.
Secretario General del Ayuntamiento de Gandía. Abogado de la Generalitat Valenciana (excedente)