Source: http://www.slideshare.net/tejedorj/30-11-20111237tejedoresp
Timestamp: 2015-05-25 03:50:04
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REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO Entre la anomalía y la excepción JULIO TEJEDOR BIELSA Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad de ZaragozaI. UNA CONFLUENCIA COMPLEJA DE INTERESES Y PERCEPCIONES SOBRE EL URBANISMO.—II. UN DERECHOPÚBLICO DE EXCEPCIÓN: 1. Contratación y urbanismo. 2. Transacción sobre potestades públicas.Los convenios urbanísticos. 3. La huida del Derecho administrativo en el urbanismo. Las so-ciedades urbanísticas. 4. Valoración del suelo y expectativa urbanística. 5. Especulación urba-nística y precio del suelo y la vivienda.—III. COMPETENCIA ENTRE ADMINISTRACIONES EN PERJUI-CIO DE LO PÚBLICO.—IV. EVOLUCIÓN DEL URBANISMO EXPANSIVO DESDE LA PROPIEDAD A LA EMPRESA.SUBORDINACIÓN DEL PLANEAMIENTO AL ESTUDIO FINANCIERO. RESUMENEl Derecho urbanístico se ha visto sometido en los últimos años a grandes tensiones. Tras ellas,como siempre, complejos intereses que en una fase de expansión económica en general e in-mobiliaria en particular se ve agravada por la presión del dinero. No son de extrañar, por ello,ni el proceso de revisión del régimen del suelo impulsado por el legislador estatal ni la aten-ción que las instituciones europeas vienen prestando al urbanismo español. Lo cierto es queel Derecho urbanístico, en ese contexto, parece hoy en deconstrucción, sometido a profun-da revisión que afecta a instituciones esenciales como el régimen urbanístico de la propiedad,la clasificación, la valoración del suelo, el régimen de los convenios o el régimen de ejecuciónde la obra urbanizadora, entre algunas otras. Esa revisión, además, no se limita a los ins-trumentos, sino que pretende también alcanzar los contenidos propugnando un urbanismoen clave ambiental, en el que arraiguen profundamente las exigencias derivadas del desarrollosostenible.Palabras clave: urbanismo; valoración de suelo; contratación pública; propiedad del suelo. ABSTRACTThe urban planning law has been put under great tensions in last years. Complexesinterests that in an economic expansion’s phase are aggravated in general by the pressureof the money are behind this. For that reason, neither the revision’s process of the regimeof the ground impelled by the State legislator nor the attention that the Europeaninstitutions come rendering to Spanish urbanism. In that context, the urban planning law,seem today in deconstruction, submissive deep revision that affects to essentialinstitutions, like the urban planning regime of the property, the classification, the realstate appraisal, the regime of the agreements or the regime of execution of the urbanizingwork, between some others. In addition, that revision is not limited to the instruments buttries also to reach the contents advocating an urbanism in environmental key, in which,they deeply root the exigencies derived from the sustainable development.Key words: urban planning; real state appraisal; public procurement; land property. Revista de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 83 2.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAI. UNA CONFLUENCIA COMPLEJA DE INTERESES Y PERCEPCIONES SOBRE EL UR- BANISMO Nos encontramos ante un momento clave en la evolución del urba-nismo en España. Lo impone, desde luego, el actual contexto de crisis,al que ha contribuido, no en menor medida, la explosión de una nuevaburbuja inmobiliaria1, que ha puesto de manifiesto una vez más la in-sostenibilidad económica, ambiental y urbanística de los planteamientosdesarrollistas tradicionales del urbanismo español, agravados por la le-gislación estatal de 1996-20032. Pero también lo exigen muy diversospronunciamientos de instituciones europeas, entre los que hay que des-tacar la posición de la Comisión Europea y del Tribunal de Justicia de laUnión Europea acerca de la sumisión de la actividad urbanizadora a lanormativa de contratación del sector público, por un lado, y del Parla-mento Europeo sobre los excesos y perjuicios que la mala praxis urba-nística en el litoral levantino, especial pero no exclusivamente, ha gene-rado. Pero el camino hacia nuevos planteamientos en el ordenamientourbanístico y, en especial, hacia una nueva práctica urbanística no seráfácil. Serán muchas, quizá insalvables, las resistencias. Y es que el del urbanismo es uno de los ámbitos de la actividad hu-mana en los que confluyen, de manera claramente abocada al conflic-to, multitud de intereses muy diversos. Lo social, lo mediático, lo téc-nico, lo político, lo jurídico, lo económico o lo ambiental dejan suimpronta en el ordenamiento y la práctica urbanística, generando iner-cias y tensiones contrapuestas que los operadores urbanísticos, la Ad-ministración especialmente, deben compensar y equilibrar. Desde todas 1 J. L. CAMPOS ECHEVERRÍA (2008), La burbuja inmobiliaria española, Marcial Pons, Madrid,págs. 107-143, especialmente. Sobre la misma cuestión, desde una perspectiva internacionaly propugnando la introducción de nuevos productos financieros «al por menor» para prevenirfuturas burbujas inmobiliarias, R. J. SHILLER (2008), El estallido de la burbuja. Cómo se llegóa la crisis y cómo salir de ella, Gestión 2000, págs. 43-62, 132. 2 Probablemente no fue esa legislación la causa eficiente de la actual situación, que ha sidofruto de la combinación de factores más complejos, analizados en los dos trabajos citados enla nota anterior. Sin embargo, dicha legislación sí parece haber actuado como catalizador deuna situación que merece hoy gruesos calificativos desde ámbitos científicos muy diversos.R. FERNÁNDEZ DURÁN (2006), El tsunami urbanizador español y mundial. Sobre sus causas y re-percusiones devastadoras, y la necesidad de prepararse para el previsible estallido de la burbu-ja inmobiliaria, Virus Editorial, Barcelona, págs. 63-70 (también, bajo licencia Creative Com-mons, en http://www.nodo50.org/ramonfd/tsunami_urbanizador.pdf ), al margen de la expresióndel título de la obra «tsunami urbanizador», se refiere al «capitalismo mafioso» (44-51), con-sidera a España azotada por un «Prestige de cemento» (23) o alude a la «ciudad-espectácu-lo» de los «macroproyectos que se hacen con presupuesto público» (32). También la ironíaluce en el título de la obra de R. MARTÍN MATEO (2007), La gallina de los huevos de cemento,Civitas, Madrid, donde analiza la patología del ave en cuestión (220-223), proporciona ejem-plos de «urbanismo éticamente inadmisible» (112-116) y habla de un «patológico frenesíedificatorio» (119). Revista de Administración Pública84 ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 3.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAesas perspectivas, y otras, la legislación urbanística primero y la orde-nación urbanística después incorporan instituciones y técnicas quetratan de cohonestar las tensiones que genera la asignación de usos alsuelo3. De todo ello emerge el urbanismo actual, en claro trance evo-lutivo. De la historia de ese conflicto surgen las ciudades y pueblos consu concreta conformación urbanística. No está de más, por ello, dedi-car cierta atención a estas fuerzas ora contrapuestas, ora coincidentesque, a la postre, son el objeto fundamental de la regulación y la orde-nación urbanísticas. Las implicaciones sociales del urbanismo son muy claras. Si el ur-banismo atiende hoy al diseño y construcción de la ciudad y, en con-currencia con la ordenación del territorio, al conjunto de éste, sucondición de hábitat humano, de entorno imprescindible para el de-sarrollo de todas las actividades humanas, hace que la repercusión so-cial de las diversas opciones de ordenación sea inmensa. Las perma-nentes dificultades de acceso a la vivienda, la redistribución de lariqueza a través de la ordenación urbanística generando dinámicas deconflicto en municipios pequeños, la inversión de la reforma agraria conla reconstrucción de grandes patrimonios fundiarios, ahora con voca-ción urbanística, o el activismo de colectivos sociales y ecologistas sonalgunos de los muchos componentes sociales del urbanismo. Fruto deello son posicionamientos sorprendentes como el de algún grupo crí-tico con la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo (en adelante, LS07), hoysustituida por el texto refundido aprobado mediante Real Decreto Le-gislativo 2/2008, de 20 de junio (en adelante, TRLS08), porque iba encontra de los intereses de los agricultores en tanto tenedores de sueloreclasificable o el de las asociaciones agrarias que se opusieron a lareforma operada mediante dicha Ley, prácticamente en solitario, enel Consejo Económico y Social4. 3 T. R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ (1973), El urbanismo concertado y la Ley del Suelo, IEA,Madrid, pág. 49, lo decía con palabras que bien podrían escribirse y suscribirse hoy: «Es po-sible que la Ley vigente no haya conseguido sus objetivos, pero me parece lícito dudar de quepueda conseguirlos una nueva Ley. En mi opinión, un cambio en las técnicas jurídico-formalesdista de ser una solución para la situación actual. Las causas últimas de esta situación sonmás profundas, sin duda, y hay que buscarlas en el clima insano en que se mueven los pro-blemas del urbanismo, clima al que no han sabido sustraerse tampoco los entes públicosresponsables en la materia; en los múltiples defectos de organización; en la falta de capaci-dad de gestión de la Administración urbanística, etc. Son todas ellas las causas estructura-les sobre las que no parece que se haya pretendido actuar y que, de seguir operando, con-ducirán al fracaso a cualesquiera reformas e innovaciones que se intenten. Sin unaAdministración más capaz y mejor dotada, más apoyada y mejor controlada socialmentetambién, poco podrá conseguirse». Han transcurrido casi cuarenta años y hoy, cuatro leyesestatales del suelo después, esas causas estructurales continúan existiendo. 4 Dictamen 10/2006, de 26 de junio, voto particular. También el grupo parlamentario po-pular en el Congreso de los Diputados hizo suyo este argumento al identificar a los agricul- Revista de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 85 4.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSA El debate social en torno al urbanismo es las más de las veces el de-bate de la especulación y, en torno a él, el de la vivienda. La vivienda escara porque el suelo es caro, dicen unos; el suelo es caro porque la vi-vienda se vende a precios abusivos, dicen otros. La conclusión paralos primeros es simple: es precisa menor regulación, menos interven-ción administrativa y mayor oferta de suelo, clasificado o no. Tambiénlo es para los segundos: debe impedirse la especulación regulando la ges-tión urbanística de forma que el suelo clasificado se urbanice según vayasiendo necesario, impidiendo la retención de suelo y fomentando lapromoción de vivienda protegida (con precio limitado en definitiva). So-bre tales mimbres se ha construido en nuestro país un proceso de re-formas y contrarreformas claramente pendular entre la mayor regula-ción e intervención administrativa y lo contrario; un proceso fundadoen la alternativa criminalización de lo público —por restrictivo— y loprivado —por retentivo—. Lo cierto, sin embargo, es que en España es-pecula quien puede y con aquello que puede, sea suelo o producto in-mobiliario. El particular obtiene con ello un lucro privativo cuyo des-tino, como es lógico, escapa a todo control. La Administración obtienede tales prácticas recursos que, si nada se tuerce, aplica a sus finespropios, públicos, de servicio al ciudadano. Pero en ambos casos eluso especulativo del urbanismo, orientado a lograr un plusvalor queaplicar a otros fines, es innegable. Y hasta ahora el límite no era otro,más allá del suelo clasificado en oferta, por cierto, que el determinadopor la capacidad de pago inmediato o diferido (mediante deuda hipo-tecaria) de los adquirentes del producto inmobiliario. Esa mentalidad, esa cultura especulativa del urbanismo, caló tam-bién en los ciudadanos, en el conjunto de la sociedad. Y caló no sólo enlo relativo al suelo, sino también en relación con la vivienda. La vi-vienda se convirtió para muchos en un activo de inversión, un activo se-guro, con rendimientos notablemente superiores a los ofrecidos enotros mercados y fácilmente realizable. Hasta tal punto fue así que lavivienda habitual se convirtió en el trampolín de la mejora, la base so-bre la cual adquirir otra vivienda mejor. Lo público fomentó esa cultura con desgravaciones fiscales muynotables, especialmente en los supuestos de reinversión de lo obtenidopor la vivienda habitual en otra vivienda habitual. La vivienda adqui-rió así una faz especulativa, una dimensión financiera, que está en labase de algunos de los problemas actuales (porque, como todo inver-tores como los mayores perjudicados por el nuevo sistema de valoración del suelo (Diario deSesiones del Congreso de los Diputados. Pleno y Diputación Permanente, VIII Legislatura,núm. 255, pág. 12741). Revista de Administración Pública86 ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 5.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAsor bursátil sabe, los mercados financieros suben, pero también bajan).La vivienda y el suelo se convirtieron en los últimos años en una suer-te de mercado de futuros en el que participaba toda la sociedad, con ex-cepción de los que no podían hacer frente al coste de adquirir su primeravivienda. Y ese mercado de futuros, esa burbuja fruto de la expectativa,alimentada desde lo público, la banca, los promotores inmobiliarios,los intermediarios del mercado inmobiliario y las autoridades regula-doras, y financiada desde el exterior al que ahora el conjunto del paísdebe mucho dinero, ha explotado5. La inversión se ha convertido enapuesta y, desgraciadamente, la mayoría ha perdido, como siempre sue-le ocurrir. La vivienda es, antes que cualquier otra cosa, bien de consu-mo, base fundamental de la vida humana. Desde la perspectiva urba-nística, en cambio, la vivienda y quienes la habitan son las células de laciudad. Que tales dimensiones sean compatibles con su configuracióncomo bien de inversión es algo discutible, no ajeno a posicionamientosideológicos. Ciertamente, no es incompatible con un correcto funcio-namiento del mercado y el sector inmobiliario, especialmente en el ám-bito del alquiler, pero sí con esa especie de descuento que, mediantepréstamos hipotecarios concedidos para la adquisición de suelo o vi-vienda sobre valores esperados, se ha producido en los últimos años. La intensidad de los intereses sociales expuestos permite anticipar sugran repercusión mediática. El urbanismo ha sido en los últimos añosuno de los centros de atención de la prensa, no siempre ajena, por cier-to, a las presiones de los sectores implicados. El urbanismo vendía. Elloha supuesto, al difundirse grandes y pequeños casos de corrupción, a ve-ces encubiertos por la mala práctica urbanística6, que se haya profun-dizado en el descrédito del urbanismo, en su vinculación a interesesocultos y manejos políticos que, sin embargo, no siempre existen, o, almenos, no con la intensidad suficiente para incidir en la formación devoluntad de las Administraciones urbanísticas. Ese descrédito socialdel urbanismo, alimentado por las dificultades de acceso a la primera vi-vienda, es uno de los problemas más importantes que debieran afron-tarse. Y es que diseñar una operación urbanística para conjugar los in-tereses públicos en presencia y las decisiones públicas de ordenación consu viabilidad económica y la satisfacción de intereses sociales no es una 5 R. FERNÁNDEZ DURÁN (2006: 63-70) describió lúcidamente con cierta antelación lo quehoy estamos viviendo. En cualquier caso, parece destacable la tendencia de entidades decrédito, empresarios inmobiliarios y agentes de intermediación, que alimentaron la espiralinflacionista que condujo a la burbuja y se beneficiaron de ella, a negar su existencia al tiem-po que promueven un «desinflamiento ordenado» [R. FERNÁNDEZ DURÁN (2006: 63-64), de quientomo la expresión entrecomillada, y R. J. SHILLER (2008: 136-137)]. 6 F. IGLESIAS, J. AGUDO, N. SARTORIUS, P. ZAPATERO et al. (2007), Urbanismo y democracia.Alternativas para evitar la corrupción, Fundación Alternativas, págs. 42-91. Revista de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 87 6.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSApráctica viciada, sino un ejercicio de realismo. Sólo una ordenacióncuya viabilidad económica esté garantizada por operadores públicos oprivados con financiación suficiente se ejecutará. Planificar lo inviableno sirve de nada salvo, acaso, para generar artificialmente plusvalías. No menos compleja resulta la definición del papel que en el urba-nismo corresponde jugar a los equipos técnicos. Desde este punto de vis-ta, no deja de resultar sorprendente la tremenda debilidad de las es-tructuras técnico-jurídicas de apoyo al gestor político, fácticamentesuplantadas por equipos técnicos privados cada vez más interdiscipli-nares en un sector en el que las decisiones públicas adoptadas han ve-nido generando cuantiosísimas plusvalías. Tales decisiones técnicas,adoptadas bajo la pretendidamente oscura ciencia urbanística, des-bordan muy frecuentemente la capacidad de entendimiento de los ór-ganos decisorios, que acaban así, de facto, en manos de sus gabinetestécnicos. La ausencia de controles, de cualquier atisbo de dirección fa-cultativa, sobre equipos técnicos externos, una Administración debili-tada frecuentemente integrada por poco más que un secretario que hade atender a varios municipios y, en ocasiones, los déficits formativosde los gestores del urbanismo, conforman un cóctel explosivo. Que latotalidad de los equipos técnicos externos sean, lógicamente, los mis-mos equipos que han de prestar servicio al sector privado es, en muchasocasiones, el detonante de graves problemas. Hoy en día, sin embargo, la atención y la crítica se centran en el ges-tor político del urbanismo. Hasta tal punto resulta relevante y mediá-ticamente potenciada la adopción de la decisión de aprobación, modi-ficación o revisión del planeamiento, hasta tal punto la voluntad públicacomprometida mediante convenio resulta amplificada, que no parecehaber más responsables. Tras ellos desaparecen las responsabilidades,no siempre de orden jurídico, de todos los demás. En cualquier caso,la aventura autonomista y democrática iniciada en el urbanismo du-rante la transición democrática se ha beneficiado en gran medida de laausencia de crítica sobre aquella época. Tan sólo en tiempos recientes,al hilo de la avalancha informativa sobre casos de corrupción en todoel territorio español, ha empezado a cuestionarse si las decisiones ur-banísticas se ubicaron siempre en el nivel de gobierno más adecuadoy, específicamente, si el nivel de gobierno local lo es. A mi juicio, tal ac-tuar resulta del todo oportunista. El nivel de gobierno local es el másadecuado para la adopción de decisiones urbanísticas, pero lo que notiene sentido es que tales decisiones se adopten formalmente en elAyuntamiento y materialmente fuera de él. Autonomía local exige com-petencia, medios personales y materiales y financiación. La omisión decualquiera de esos contenidos o la extrema precariedad y falta de ga- Revista de Administración Pública88 ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 7.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSArantías para su obtención la menoscaban y, en la práctica, debilitan ladefensa y promoción del interés general. Así pues, no debiera hoy cues-tionarse el centro de decisión, sino la falta de medios públicos a dis-posición del decisor para formar adecuadamente su criterio. Las deci-siones políticas sobre el urbanismo no son tan complejas, lo son sujustificación e implementación. No son éstos los únicos problemas que surgen de la inevitable y de-seable relación entre política y urbanismo. Deben apuntarse al menosdos más. El primero, la percepción del gestor político que adopta las de-cisiones urbanísticas de que sus consecuencias se demorarán tanto enel tiempo que, probablemente, serán otros los que habrán de afron-tarlas. Es fácil caer así en la tentación de no cuestionar aquello cuya res-ponsabilidad no se prevé asumir. Si aprobar un plan general es hoy la-bor de un mandato, con suerte, y aprobar el desarrollo preciso para laejecución tarea que requiere medio más, con mucha suerte, tampocoparece que sea necesario preocuparse mucho. El segundo problema, decarácter estructural, sistémico, nace de la propia estructura de partidosy relaciona la planta local con las tremendas dificultades para hacerefectivos los controles de legalidad y oportunidad legalmente estable-cidos. La estructura de los partidos políticos se basa en nuestro país enla propia estructura municipal. La extracción de gran parte de los cua-dros, por ello, responde lógicamente a tal estructura que desborda a lasentidades locales de segundo grado, como provincia o comarcas, y al-canza a las propias Comunidades Autónomas. No se trata de cuestio-nar, en abstracto, tal situación, que trasciende ampliamente de lo ur-banístico. Sin embargo, a mi juicio, sí tiene consecuencias urbanísticasporque la endémica debilidad de la Administración local, en muchas zo-nas del país, hace que la traslación de la estructura orgánica de lospartidos políticos hacia arriba implique serias dificultades para articularpolíticas que trasciendan de una visión localista, so pretexto de autó-noma, del territorio7. El municipio se convierte así, con el consenso máso menos explícito de todos los grupos políticos, en unidad básica ypretendidamente soberana de ordenación y gestión del territorio. Todolo que recorte o condicione su capacidad de decisión es percibido ycombatido como una inmisión cuestionable en la autonomía local. Nohay más territorio que el municipal, más percepción de su gobierno quela que proviene de las instancias locales. La percepción política de la rea- 7 R. MARTÍN MATEO (2007: 248), en el marco de su propuesta de «someter la gestión ur-banística municipal a otros controles», considera que han de partir éstos, entre otros facto-res, de que «el Municipio es una institución al servicio de los ciudadanos, no de los partidos,sin perjuicio de que a través de éstos se formalice el sistema democrático de acceso a comi-cios que versen exclusivamente sobre la aprobación de los planes básicos». Revista de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 89 8.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAlidad, finalmente, pretende convertirse en realidad legal y así se asistea concepciones y defensas absolutas de la autonomía municipal que, deser ciertas, reducirían a la nada las competencias que corresponden aEstado y Comunidades Autónomas8. El plan general, en este contexto,pretende convertirse en instrumento soberano de ordenación y ges-tión del territorio municipal. Fuera del municipal, por tanto, no pare-ce haber territorio ni, por supuesto, competencia de ordenación. A todo lo anterior, que justifica por sí mismo la tensión extrema aque está sometido el sistema competencial y de relaciones interadmi-nistrativas en el urbanismo, se une el factor demográfico. La escasapoblación de muchos municipios y la total ausencia de reformas de laplanta municipal que, cada vez más, parecen imprescindibles en mu-chas zonas del país, hacen todavía más difícil la adopción de decisio-nes urbanísticas. La defensa del municipio como centro de decisiónencubre en tales circunstancias (pequeños municipios con mercados in-mobiliarios dinámicos) una lucha entre familias o «casas» en los pro-cesos de redacción o revisión del plan general, del todo ajena a ten-dencias y programas políticos aunque los alineamientos se produzcanen torno a ellos, para lograr la reclasificación de las propias fincas.Ese fenómeno, a mayor escala, suele dar lugar a escisiones de los par-tidos mayoritarios y a la creación de partidos locales independientes.No parece que vaya a ayudar mucho a corregir estos problemas, porcierto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de septiembre de 2008,que considera ajustada a Derecho la pretensión de un municipio de 8 En contra de esa percepción, R. PARADA VÁZQUEZ (2007), «La segunda descentraliza-ción: Del Estado autonómico al municipal», núm. 172 de esta REVISTA, págs. 9-77. Combateel autor de forma vehemente, que no infundada, la necesidad de revisar el artificial consen-so que lleva a proteger lo que denomina «minimunicipalismo extremoso» y a destruir, por «des-parrame», las estructuras del Estado y aun de las nacientes Comunidades Autónomas. Cri-tica duramente una concepción de la descentralización que convierta al Estado y a las propiasComunidades Autónomas en entes prácticamente confederales, ingobernables todos ellos, debase municipal. Cuestiona la Carta de Vitoria como documento que, aceptado por todos lospartidos políticos, es expresión del «fundamentalismo municipal» que encarna en la Fede-ración Española de Municipios y Provincias. Cuestiona también, en función de la planta lo-cal, las virtudes del principio de proximidad al ciudadano de la Administración local porque«la aplicación de la idea de proximidad al escenario municipal español es, en todo caso, unpuro contrasentido». Y continúa diciente que «bien está que las autoridades de la Unión Eu-ropea, del Estado o de la Comunidad Autónoma desciendan de vez en vez a contactar con losciudadanos y el territorio que gobiernan; pero es sencillamente ridículo predicar que lo ha-gan los Ayuntamientos que gobiernan miles de municipios con menos de 500 ó 2.000 habi-tantes y abocados a una imparable desertización», pero sostiene que «en estos municipios,y en los municipios de mayor población y territorio, invocar la proximidad es algo ridículopues si algo hay que evitar es precisamente la familiaridad cómplice en el tratamiento de losasuntos públicos que se deriva de la cercanía entre autoridades y ciudadanos. Solamente elalejamiento del órgano decisorio, cercado y empantanado por intereses cercanos, permitiráevitar el subjetivismo y la arbitrariedad en la gestión del territorio y la protección me-dioambiental». En similar sentido, por lo demás, R. MARTÍN MATEO (2007: 240-248). Revista de Administración Pública90 ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 9.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAcelebrar una consulta popular previa a la aprobación inicial de un plangeneral sobre su contenido. La economía no puede ser ajena a lo urbanístico ni, a la inversa, elurbanismo funcionar obviando imperativos y parámetros económicos.De hecho, hoy llaman poderosamente la atención las repercusioneseconómicas de un modo de hacer urbanismo que ha conducido a unmodelo de desarrollo con clara dependencia de lo inmobiliario, a unadinámica socioeconómica irresponsable, que ha comprometido espe-cialmente la solvencia y liquidez del sistema financiero. Se pensó queel mercado de la vivienda y, por extensión, el del suelo no se saturaríannunca. Existía una tácita convicción de que la demanda de vivienda erainagotable, de que la capacidad de crédito de las familias españolas yextranjeras, turistas o emigrantes, era ilimitada en un contexto de con-tracción de costes financieros que hacía que el dinero llegase a perdervalor al combinarse tipos e inflación. Se creía, o así lo parecía, que lasentidades de crédito continuarían financiándolo todo y a todos. Y no hasido así. Todo se ha agotado y hoy, tras la explosión de la burbuja, el ur-banismo parece haberse convertido en un inmenso solar con una enor-me carga hipotecaria que nadie sabe cuándo podrá levantarse. El ur-banismo financiero, el urbanismo como fuente de financiación depolíticas públicas o negocios privados, ya no parece ser viable hoy díay, pese a lo que algunos parecen pensar, no resulta previsible que vuel-va a serlo en bastante tiempo. Resultan evidentes en los últimos años, también, las implicacionesambientales del urbanismo, las tensiones entre el mismo y las políticasde ordenación del territorio y protección del medio ambiente. Lo am-biental no aparece hoy como un canon, sino como un enemigo. Los va-lores y juicios de ponderación de los intereses ambientales son el ene-migo a batir, el obstáculo al desarrollo que es preciso superar a mayorgloria del crecimiento insostenible y, a la postre, irreal. Lo ambiental hasucumbido a la presión del dinero, se ha debatido entre la moda y laemergencia y sólo ha recuperado su fuerza protectora cuando el dine-ro, momentáneamente vencido, ha cedido el protagonismo a la crisis,al declive de un modelo de gestión de la ciudad que ha estallado por-que ha exprimido en exceso su capacidad intrínseca para generar re-cursos. El urbanismo, hoy, ya no es una herramienta financiera con elpotencial que ha llegado a tener en los últimos años y, previsiblemen-te, no volverá a serlo en bastante tiempo. Sin embargo, precisamentela actual crisis pone en grave riesgo los logros ambientales que, perci-bidos como obstáculos a deseadas iniciativas económicas, pueden ver-se sacrificados ante la necesidad de introducir dinamismo en la eco-nomía para tratar de superar la actual situación. Revista de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 91 10.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSA Como contrapartida, la fuerza expansiva de la competencia am-biental y la emergente política de ordenación territorial de la UniónEuropea, ésta plasmada en la Estrategia territorial europea9, puedencontribuir a mantener la tendencia de inmersión de las políticas terri-toriales en lo ambiental. Gestionar el uso del territorio y, en particular,la ciudad en clave ambientalmente sostenible parece ser el eje estruc-turante de diversas acciones europeas que, en cierto modo, están en-trando en colisión con el ámbito privativo de los Estados en lo urba-nístico e inmobiliario. La sostenibilidad constituye el primero de losgrandes ejes de acción de las instituciones de la Unión Europea en loque respecta al urbanismo. En el urbanismo confluyen el tratamientointegral de la ciudad para la consecución de un medio ambiente urba-no adecuado y sostenible10, por un lado, y su dimensión como ele-mento central en el dinamismo socioeconómico de la Unión y de lapolítica de cohesión11, por otro. La ciudad y el urbanismo se percibencomo elementos centrales del desarrollo equilibrado y sostenible del te-rritorio del conjunto de la Unión en el sentido y con el alcance ex-puestos más adelante. Desde la perspectiva del medio ambiente urbano, los planteamien-tos para las ciudades de la Comisión, ya desde el Libro Verde, han sidoexpansivos y trascienden de lo sectorial12. Aun cuando el comienzo dela preocupación por la ciudad, que se plasma en el Libro Verde, tienesu origen en las políticas ambientales europeas que le afectan (conta-minación del aire, agua y suelo, transporte, residuos, etc.), la visiónintegral que luce en el mismo generó expectativas de una política co-munitaria más ambiciosa en la materia que, a la postre, supusiese untratamiento global de la ciudad. Gran parte de las políticas comunita-rias atinentes a la ciudad desarrolladas en los últimos años responden,al menos en parte, a los ambiciosos planteamientos del Libro Verde. Esel caso de la implantación de la evaluación ambiental de los instru-mentos de planificación urbana, el desarrollo de políticas de regene- 9 Estrategia territorial europea. Hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio dela UE, acordada en la reunión informal de ministros responsables de ordenación del territorioen Potsdam, mayo de 1999. 10 Libro Verde sobre la estrategia comunitaria en relación con el medio ambiente urbano,COM (1990) 218 final, de 26 de julio de 1990; Hacia una política urbana para la Unión Euro-pea, COM (1997) 197 final, de 6 de mayo de 1997; Hacia una estrategia temática para el me-dio ambiente urbano, COM (2004) 60 final, de 11 de febrero de 2004; Estrategia temática parael medio ambiente urbano, COM (2005) 718 final, de 11 de enero de 2006. 11 Política de cohesión y ciudades: la contribución urbana al crecimiento al empleo en lasRegiones, COM (2006) 385 final, de 13 de julio de 2006, que responde al Informe del ParlamentoEuropeo sobre la dimensión urbana en el contexto de la ampliación, A6 (2005) 272, de 21 de sep-tiembre de 2005. 12 F. LÓPEZ RAMÓN (2004), «Fundamentos y tendencias del urbanismo supranacional eu-ropeo», Revista de Urbanismo y Edificación, núm. 9, págs. 72-74. Revista de Administración Pública92 ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 11.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAración urbana con los programas URBAN e INTEGRA, programas deconstrucción sostenible como CONCERTO, el desarrollo de una estra-tegia temática para la protección del suelo13, la potenciación de la par-ticipación y la información ciudadanas (en línea con los amplios plan-teamientos ambientales en la materia) o la previsión de políticas deconservación del patrimonio cultural. La Estrategia temática para el medio ambiente urbano, en todocaso, se sitúa hoy como un elemento esencial, no el único14, para elcumplimiento de los objetivos de la estrategia de la Unión Europeapara un desarrollo sostenible15. Desde esta perspectiva, la acción co-munitaria parece haberse reorientado, acaso por suspicacias compe-tenciales en un sector extraordinariamente sensible, hacia objetivosde sostenibilidad ambiental. No obstante, aun reconocido el decisivo pa-pel de la Administración local en la materia, la Estrategia temáticapara un medio ambiente urbano considera preciso que «se actúe a to-dos los niveles» ya que «tanto las autoridades nacionales y regionales,como la UE tienen un papel propio que desempeñar». El fundamentalobjetivo de la Estrategia es mejorar la calidad del entorno urbano ha-ciendo las ciudades lugares más atractivos y sanos para vivir, trabajare invertir, mitigando las repercusiones medioambientales adversas quela ciudad pueda generar, especialmente desde la perspectiva del cam-bio climático. Para ello se proponen medidas coherentes con otras ini-ciativas como la Carta de Aalborg, adoptada en la Conferencia europeasobre ciudades sostenibles celebrada el 27 de mayo de 1994, y la Agen-da 21, objeto de diversos desarrollos y conferencias posteriores, cen-tradas en el establecimiento de planes de transporte urbano sostenible,la difusión de la información sobre buenas prácticas o la potenciaciónde las sinergias con otras políticas comunitarias tales como las de ges-tión de residuos, calidad del aire, ahorro energético, recuperación delsuelo contaminado, la construcción sostenible y las estrategias inte-gradas para la regeneración urbana. En todo caso, la Estrategia apues-ta por una planificación urbana sostenible que contribuya a reducirla expansión incontrolada y la pérdida de hábitats naturales y de la di- 13 Al respecto, COM (2006) 231 final, de 22 de septiembre de 2006. 14 Claramente complementaria de la Estrategia temática para el medio ambiente urba-no resulta la acción de la Comisión en relación con la contribución urbana al crecimiento yempleo en las regiones, es decir, acerca de la función que el hecho urbano tiene en la es-tructura económica de la Unión y en las políticas de cohesión [COM (2006) 385 final, de 13de julio de 2006, antes citado, que conecta con claridad con los planteamientos del documentoCOM (1997) 197 final, de 6 de mayo de 1997, antes citado, y con la aspiración europea a unapolítica urbana común]. 15 COM (2005) 718 final, de 11 de enero de 2006, sobre una Estrategia temática para el me-dio ambiente urbano. Revista de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 93 12.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAversidad biológica, propiciando políticas de utilización del suelo sos-tenibles que eviten el crecimiento urbano desordenado y reduzcan el se-llado del suelo, previendo la promoción de la biodiversidad urbana ydespertando la sensibilidad del ciudadano16. Pese a los esfuerzos de algunos, sería una ilusión decir que todo loanterior no ha generado víctimas. Las hay, muchas. El territorio, laciudad, los jóvenes sin vivienda (hasta que consiguen la primera enpropiedad) y un porcentaje creciente de personas sin hogar, margina-das del sistema, son las más claras. Junto a ellos, cientos de miles de fa-milias que adquirieron su vivienda en el límite de su capacidad de pagoy que hoy han de prescindir de lo esencial para continuar pagándola.Son esas familias las que pagan mes a mes el enriquecimiento de unospocos, de los que en el peculiar mercado del suelo calculan su valorcomo residuo de un valor esperado del producto inmobiliario, ya seanpropietarios originarios, intermediarios o promotoras inmobiliarias.Son esas familias también las que sufragan todos los costes de urba-nización y edificación, junto a los puramente especulativos, incorpo-rados al precio de sus viviendas. Esos costes incluyen frecuentementelos legalmente establecidos y otros, asumidos inicialmente por los ti-tulares de suelo y gestores de la urbanización que, lejos de sufragarlosa su costa, los repercuten a los adquirentes de las viviendas. Lo quetanto se ha criticado, con razón, de la normativa valenciana de 1994, quepermitía al urbanizador ofrecer mejoras a costa de los propietarios,parece asumido en cambio cuando, mediando convenio urbanístico, seponen a cargo de actuaciones urbanísticas gestionadas por compen-sación costes que legalmente no les corresponden y que acaban reper-cutiéndose inevitablemente sobre el producto final. Se obvian así exi-gencias como las derivadas del principio de igualdad en la contribucióna las cargas públicas y se repercuten en las familias costes que debie-ran ser sufragados por los presupuestos públicos y financiados me-diante las fórmulas ordinarias que permiten nutrir éstos. Eso sí, talmodo de actuar sobrecargando los costes de urbanización y finan-ciando de ese modo infraestructuras y equipamientos de las ciudades 16 La intensidad de las acciones conducentes a la inmersión ambiental de la ciudad, el ur-banismo y la ordenación territorial es consecuente con la Resolución del Parlamento Europeode 12 de diciembre de 2005 sobre las alegaciones de aplicación abusiva de la Ley Reguladora dela Actividad Urbanística (LRAU) y sus repercusiones para los ciudadanos europeos, así comocon la Resolución de 21 de junio de 2007 sobre los resultados de la misión de investigación enlas Comunidades Autónomas de Andalucía, Valencia y Madrid, en nombre de la Comisión de Pe-ticiones y, muy especialmente, la durísima Resolución del Parlamento Europeo de 26 de mar-zo de 2009 [P6_TA(2009)0192] sobre el impacto de la urbanización extensiva en España en losderechos individuales de los ciudadanos europeos, el medio ambiente y la aplicación del Dere-cho comunitario, con fundamento en determinadas peticiones recibidas. Revista de Administración Pública94 ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 13.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAque poco tienen que ver con las necesidades generadas por el desarro-llo urbano, beneficia directamente también a unos pocos, los que lasproyectaron al margen de la capacidad de las Administraciones públi-cas que gestionaban para financiarlas, que acaban capitalizándolascomo logros propios o de partido.II. UN DERECHO PÚBLICO DE EXCEPCIÓN Si comprender los efectos de los intereses en juego sobre el urba-nismo no resulta sencillo, tampoco lo es entender el urbanismo desdeuna perspectiva estrictamente jurídica. El urbanismo ha venido sien-do objeto en los últimos decenios de una especie de derecho público deexcepción. Conviene reflexionar acerca de los efectos que algunas de lasque se han venido considerando instituciones claves del Derecho ur-banístico han producido y, en particular, su contribución a la situa-ción actual, a la producción y estallido de la última burbuja inmobi-liaria (o de algunas de las anteriores). No resulta razonable pensar, apriori, que nada ha tenido que ver el Derecho con lo ocurrido en los úl-timos años, ya sea como herramienta, ya como cauce. Los frenos ycontrapesos que debieran haber actuado para equilibrar las fuerzasque confluyen en el urbanismo no parecen haber funcionado excesi-vamente bien a la vista de algunos de los resultados. No sólo en la re-gulación del sector crediticio pueden detectarse problemas, que hanpermitido irresponsables valoraciones de riesgos; también en el espe-cíficamente urbanístico, en el Derecho administrativo urbanístico, losha habido, muchos de ellos puestos de manifiesto, por cierto, por ladoctrina, los tribunales de justicia y diversas instituciones, especial-mente europeas. El Derecho urbanístico, pese a lo anterior, ha sido valorado de maneracomplaciente por los juristas especializados en la materia. Tal valora-ción resulta explicable porque son esos juristas los que, en el marco dela compensación, actúan como gestores preferentes de una actividadpública que, de haberse hallado realmente en mano pública, no hubieranpodido gestionar. En cualquier caso, no han faltado tampoco voces crí-ticas con el modelo instaurado en 1956 que, a la postre, ha generado lasanomalías que se analizan a continuación y que parece tratar de corre-gir la última reforma de la legislación estatal. Estas anomalías, bien escierto que formalmente justificadas por muy diferentes autores y por lajurisprudencia al uso, cuando no por las propias leyes, están presentes enmuy diferentes ámbitos de la normativa y la práctica urbanísticas. Con-tratación, organización, competencia, valoraciones, inderogabilidad sin- Revista de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 95 14.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAgular de reglamentos o incluso la normal aplicación de diversos tipospenales no parecen funcionar en relación con la actividad urbanística delmismo modo en que lo hacen con carácter general.1. Contratación y urbanismo Especial debate está suscitando la escasa o nula observancia de lanormativa de contratación del sector público en determinados ámbitosde la actividad urbanística y, en particular, en la actividad urbanizadoragestionada indirectamente, en especial la desarrollada por las juntas decompensación. En los últimos años, como consecuencia del debateacerca del urbanizador valenciano y la intervención de la ComisiónEuropea y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, ha surgido unintenso debate acerca de la naturaleza y régimen jurídico de la obra deurbanización17. Tradicionalmente, la obra de urbanización gestionada 17 R. PARADA VÁZQUEZ (1998-1999), «La privatización del urbanismo español (Reflexión deurgencia ante la Ley 6/1998 de régimen del suelo y valoraciones)», Documentación Adminis-trativa, núm. 252-253, págs. 75-93; T. R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ (2001), «La Sentencia del Tri-bunal de Justicia de 12 de julio de 2001 (asunto Proyecto Scala 2001) y su impacto en el or-denamiento urbanístico español», Actualidad Jurídica Aranzadi, núm. 505/2001, también enRevista de Urbanismo y Edificación, núm. 4, 2002, y en Documentación Administrativa, núm.261-262 (2001-2002), que se cita, págs. 11-26; M. VAQUER CABALLERÍA (2001-2002), «La fuen-te convencional, pero no contractual, de la relación jurídica entre el urbanizador y la Admi-nistración urbanística», Documentación Administrativa, núm. 261-262, págs. 231-255; L. PA-REJO ALFONSO (2001-2002), «La cuestión de la constitucionalidad de la figura urbanística del“urbanizador” en su concreta versión, la de la legislación valenciana», Documentación Ad-ministrativa, núm. 261-262, págs. 69-108; J. C. TEJEDOR BIELSA (2001a), «Contratación de laobra pública urbanizadora y sistema de compensación. La Sentencia del Tribunal de Justi-cia de 12 de julio de 2001», REDA, núm. 112, págs. 597-611, y (2001c), «Los sistemas de ac-tuación entre la tradición y la modernidad. Su configuración como esquemas típicos de re-lación en la ejecución de la obra pública urbanizadora», Revista de Urbanismo y Edificación,núm. 6, págs. 77-85; S. GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ (2002), «Los convenios urbanísticos y el de-recho comunitario europeo: La STJCE de 12 de julio de 2001, asunto C-399/98», Revista deDerecho Urbanístico, núm. 197, págs. 97-103; M. PARDO ÁLVAREZ (2002), «El derecho a urba-nizar: ¿Sumisión a la Ley de Contratos?», Revista de Derecho Urbanístico, núm. 198, págs. 11-36; R. BUSTILLO BOLADO (2002), «Derecho urbanístico y concurrencia en la adjudicación de loscontratos públicos de obras: La Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Eu-ropeas de 12 de julio de 2001», Revista de Urbanismo y Edificación, núm. 5, págs. 117-134;J. M. GIMENO FELIÚ (2006), La nueva contratación pública europea y su incidencia en la legis-lación española, Civitas, Madrid, págs. 121-125, y (2007b), «Actividad urbanística y contra-tos públicos: La lógica de la publicidad y concurrencia en las infraestructuras públicas», Re-vista Aragonesa de Administración Pública, número monográfico sobre El nuevo régimen delsuelo, Zaragoza, págs. 78-97; R. GÓMEZ-FERRER MORANT (2001-2002), «Gestión del planea-miento y contratos administrativos», Documentación Administrativa, núm. 261-262, págs.48-54 y 64-67; J. A. TARDÍO PATO (2007), La gestión urbanística en el derecho de la Unión Eu-ropea, del Estado español y de la Comunidad Valenciana, Aranzadi, Pamplona, págs. 361-397,y A. MENÉNDEZ REXACH (2009), «Contratación y urbanismo. Contratación y sistema de obraurbanizadora. Otras modalidades de ejecución de las obras de urbanización», en el volu-men colectivo Estudios sobre la Ley de Contratos del Sector Público, Institución Fernando ElCatólico, Zaragoza, págs. 535-584. Revista de Administración Pública96 ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 15.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAen régimen de obras públicas ordinarias o en el marco de los sistemasde expropiación o cooperación se ha considerado sujeta a la normati-va de contratación y, consecuentemente, obra pública al quedar ine-quívocamente comprendida en la definición establecida en los artícu-los 1.2.b) de la Directiva 2004/18/CE, del Parlamento Europeo y delConsejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedi-mientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de sumi-nistro y de servicios, y 6 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de con-tratos del sector público. En cambio, la misma obra, cuando su ejecución corresponde a la jun-ta de compensación, entidad de naturaleza administrativa cuyos acuer-dos fundamentales han de ser aprobados por la Administración ac-tuante, ante la cual pueden ser además muchos otros objeto de recurso,viene considerándose obra privada del todo ajena a la normativa decontratación del sector público, pese a satisfacer necesidades especifi-cadas por la Administración que aprueba el proyecto de urbanización18. Son tantos los años de gestión privada de la obra de urbanización,de gestión al margen de cualquier atisbo de concurrencia, de gestión almargen de cualquier veleidad de transparencia o aplicación de los me-ros principios de la normativa de contratación del sector público, quela práctica parece haberse convertido en ley, que la ficción ha deveni-do en realidad. Conviene reflexionar acerca de si lo que realmente cua-lifica una obra como pública es únicamente quién es su ejecutor ma-terial o, en cambio, si ha de atenderse a las necesidades que está llamadaa satisfacer, a quién las ha impuesto y a su destino, especialmente cuan-do éste es integrar el resultado de la obra en el patrimonio públicocomo bien o bienes demaniales para uso o servicio de los ciudadanos.Se trata, en suma, de determinar si el contrato de obra pública lo es porrazón subjetivo-funcional o puede serlo también, como considera algúnautor, por razón objetivo-funcional19. 18 Por todos, F. LÓPEZ RAMÓN (2007), Introducción al Derecho urbanístico, Marcial Pons,Madrid, pág. 147. 19 J. M. GIMENO FELIÚ (2007a), «El urbanismo como actividad económica y mercado pú-blico: la aplicación de las normas de contratación pública», núm. 173 de esta REVISTA, págs.78-97 y, analizando el concepto de obra en la Sentencia Auroux, págs. 95-96; y (2007b: 158-162). Anteriormente, T. R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ (2001-2002: 20), analizando la Sentencia delTribunal de Justicia de 12 de julio de 2001, había ya sostenido que la obra de urbanizaciónes siempre pública, incluso cuando es el propietario que desea edificar el que la ejecuta,cuestionando sin embargo que ello deba suponer la plena subordinación del urbanismo a lasexigencias de competencia de la Unión Europea, «so pena de convertir un sistema de liber-tades como es el de la Unión Europea en un monstruo totalitario en nombre de una de las li-bertades que el sistema proclama». Sin embargo, no deja de resultar revelador de la insegu-ridad acerca de la interpretación del alcance de la Sentencia Scala que afirme el mismoautor, postulando una rectificación de su impacto sobre la gestión urbanística, que «si elTribunal de Justicia no lo hace en las ocasiones que puedan presentársele en el futuro, sería Revista de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 97 16.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSA En mi opinión, no es sólo el sujeto, la presencia del poder adjudi-cador, lo que exige la concurrencia tal y como demuestra la Sentenciade 12 de julio de 2001 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea(asunto Scala). La concurrencia es producto de la necesidad y la deci-sión públicas, en este caso en forma de plan y proyecto de urbanización,que imponen la ejecución y concretan la obra. Y en el caso del llama-do urbanizador existe ya una consolidada línea jurisprudencial del Tri-bunal Supremo que afirma sin ambages que la obra de urbanización esobra pública aun cuando no sea el poder adjudicador, normalmenteel municipio, el que ha de sufragar su coste20. No faltan, sin embargo, contundentes argumentos en defensa de lalibertad contractual de las juntas de compensación rechazando, además,que pueda considerarse que entre las mismas y la Administración ac-tuante exista relación contractual alguna21. Desde la defensa de un mo-imprescindible modificar la Directiva 93/37 añadiendo a la lista de excepciones de su ar-tículo 7 otras nuevas en las que la competencia no tiene nada que decir» [T. R. FERNÁNDEZ RO-DRÍGUEZ (2001-2002: 19)]. No parece, sin embargo, que las Sentencias de 18 de enero de 2007(asunto Auroux) y 21 de febrero de 2008 (asunto Ley de obras públicas) planteen tal rectifi-cación. Tampoco lo hace la Comisión al demandar a España por determinadas infraccionesque imputa a la normativa urbanística valenciana. Será quizá la sentencia que ha de dictarel Tribunal de Justicia en relación con este último caso la que proporcionará una respuestadefinitiva a los interrogantes planteados. 20 Sentencias de 22 de noviembre de 2006 (recurso 3961/2003), 28 de diciembre de 2006(recurso 4245/2003, Sentencia por cierto incorrectamente citada en Sentencias posteriorescomo la de 28 de octubre de 2006, que no existe), 27 de marzo de 2007 (recurso 6007/2003),6 de junio de 2007 (recurso 7376/2003), 27 de diciembre de 2007 (recurso 10/2004), 22 de ene-ro de 2008 (recurso 687/2004), 5 de febrero de 2008 (recurso 714/2004), 27 de febrero de2008 (recurso 6745/2005), 2, 8, 28 y 29 de abril de 2008 (recursos 361/2005, 1231/2004,6641/2005 y 2282/2005), y 27 de enero de 2009 (recurso 8540/2004, la primera sobre legisla-ción castellano-manchega pues todas las anteriores se refieren a la Comunidad Valenciana).Sobre la jurisprudencia menor y del Tribunal Supremo en la materia, J. A. TARDÍO PATO (2007:361-367) y M. CORCHERO (2008), «El agente urbanizador valenciano y la legislación de con-tratos de las administraciones públicas: referencia a la reciente jurisprudencia del TribunalSupremo», Revista de Urbanismo y Edificación, núm. 16, págs. 220-234. 21 En tal sentido, T. R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ (2001-2002: 21), J. M. GIMENO FELIÚ (2007:92) y M. VAQUER CABALLERÍA (2001-2002), «La fuente convencional, pero no contractual, de larelación jurídica entre el agente urbanizador y la Administración urbanística», Documenta-ción Administrativa, núm. 161-262, págs. 244-247. Más dubitativo se muestra sobre la cues-tión R. GÓMEZ-FERRER MORANT (2001-2002: 49), al precisar que «no se puede afirmar en sen-tido estricto que se produzca formalmente un contrato, aun cuando sí se producen actosque evidencian una voluntad concorde (el propio acuerdo de aplicar el sistema cuando se adop-ta a petición de los propietarios, la aprobación de las bases, la aprobación del Proyecto de ur-banización, la recepción de la urbanización, entre otros)»; al igual que J. C. TEJEDOR BIELSA(2001a: 608-611), con argumentos semejantes a los del anterior. F. LÓPEZ RAMÓN (2007: 147),por su parte, traslada sus dudas de la relación existente entre junta y administración ac-tuante, que al igual que otros autores no considera contractual, a la incidencia de la SentenciaScala sobre el sistema de compensación, basado en una encomienda legal de las obras a lospropietarios (aunque obvia que no se trata de una encomienda directa sino condicionada pormuchos hitos, tal y como apunta GÓMEZ-FERRER). También dudosa resulta la cuestión paraJ. E. SORIANO y C. ROMERO REY (2004), El agente urbanizador, Iustel, Madrid, págs. 195-202.En cambio, A. ASÍS ROIG (2001-2002), «Caracterización de la función de urbanización», Do- Revista de Administración Pública98 ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 17.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAdelo urbanístico que vincula el derecho a urbanizar a la propiedad delsuelo en las condiciones establecidas en el planeamiento, FERNÁNDEZ RO-DRÍGUEZ considera que el dogma de la obra pública y de la libre com-petencia, aplicado hasta sus últimas consecuencias, puede producirauténticos disparates22. El propietario que obtiene licencia de edifica-ción con la carga y derecho de completar la urbanización, la empresainmobiliaria que con sus propios medios puede ejecutar la urbanizaciónde los terrenos de los que es propietaria, el ámbito de gestión con pro-pietario único o la junta de compensación de la que forman parte ini-cialmente o de forma sobrevenida empresas urbanizadoras, tienen le-galmente atribuido el derecho y deber de costear y ejecutar laurbanización. La normativa urbanística estaría dotando de contenido alderecho de propiedad y, por tanto, no cabría exigir que en el ejercicio delas facultades que lo integran se respete la exigencia de competenciaen los términos que parecen deducirse de la Sentencia Scala23. El núcleodel debate europeo, desde esta perspectiva, no parece muy diferente delsuscitado en España en los últimos años. O el derecho a urbanizar for-ma parte del derecho de propiedad, lo que hace inmune la obra de ur-banización según diversos autores a las exigencias de competencia, o esajeno a la propiedad y deriva directamente de un título habilitante otor-gado por la Administración, en cuyo caso deberán observarse las normasde competencia impuestas por la normativa europea. Al margen de argumentos estrictamente jurídicos, no obstante, la re-sistencia de tantos y tantos gestores del urbanismo de compensación areconocer en la posición de la Comisión Europea afecciones muy di-rectas a su labor es entendible. La adjudicación de la obra de urbani-zación, que hace ciudad, que genera infraestructuras, redes, serviciosy equipamientos públicos, se ha producido al margen de los más ele-mentales principios de concurrencia, transparencia y objetividad comoconsecuencia de la interposición de una asociación de propietarios denaturaleza administrativa y bajo control de la Administración, por víacumentación Administrativa, núm. 261-262, págs. 226-228, considera que la relación entre laAdministración actuante y el sujeto que asuma la ejecución de la obra urbanizadora tendrásiempre el carácter de contrato de Derecho público, especial en su opinión, «también en elcaso de la compensación, debido al carácter público de la Junta de Compensación, la natu-raleza de actividad de interés general de la actividad desarrollada, que no es otra que la obrapública urbanizadora, y el control y supervisión que la Administración urbanística desarro-lla respecto de la Junta». 22 T. R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ (2001-2002: 21). 23 T. R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ (2001-2002: 20-24). El argumento central que apoya sutesis no es otro que «la línea lógica de la propiedad» a la que alude al analizar el supuesto delpropietario que para edificar ha de completar la urbanización. En sentido similar, critican-do la posición de la Comisión Europea al evitar abordar en el contencioso con España sobrela normativa valenciana las afecciones que produce a la propiedad, se pronuncia J. A. TAR-DÍO PATO (2007: 483-487). Revista de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 99 18.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAde recurso y de aprobación de sus decisiones más relevantes (no lascontractuales, sorprendentemente). En ese contexto, esa adjudicacióny el entero proceso urbanizador han estado en manos de los equipostécnicos y jurídicos que hoy defienden que esa obra pública es priva-da porque la contrata una corporación de propietarios y no la propiaAdministración24. Pero todo lo anterior no convierte lo público en pri-vado, no muta la naturaleza de una obra que no sólo hace ciudad,sino que ha de ser cedida a la Administración que gestiona la ciu-dad25. Con todo, el debate sobre esta cuestión está vivo y, como haocurrido quizá en demasiados supuestos en los últimos tiempos, no pa-rece que la legislación española vaya a resolverlo por sus propios me-dios. Lo resolverá, en breve, Europa, en este caso a través del Tribunalde Justicia de la Unión Europea26. No obstante, como suele ocurrir, qui-zá la solución no se encuentre en los extremos y, ante el problemaplanteado, resulte conveniente arbitrar fórmulas que, reconociendocierta prioridad en el ejercicio del derecho a urbanizar a los propie-tarios del suelo, garanticen igualmente que, de no activarse dicha ini-ciativa, podrá la Administración o aun terceros interesados suscitar lacompetencia para impulsar la ejecución del planeamiento urbanísti-co aprobado27. 24 J. A. TARDÍO PATO (2007: 539). 25 En este sentido, Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de mayo de 1994 (recurso4739/1990), mencionada por T. R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ (2001-2002: 22), en la que se afir-ma inequívocamente, refiriéndose a la contratación realizada por una junta de compensa-ción, que «se trata de la contratación para la ejecución de unas obras de urbanización y, portanto, de una obra pública, cuya titularidad corresponde a la Administración actuante».En la propia Sentencia citada se alude como precedente a la anterior Sentencia de 26 de fe-brero de 1985 (Arz. 1233/1985), que en modo alguno cuestiona la competencia de la juris-dicción contencioso-administrativa para conocer las cuestiones litigiosas que se suscitan enrelación con un contrato para la ejecución de obras de urbanización entre una asociaciónadministrativa de propietarios y una empresa constructora. Posteriormente, en relacióncon el modelo urbanizador de la legislación valenciana y la castellano-manchega, han sidonumerosas las Sentencias, ya citadas en nota anterior, que han afirmado el carácter públi-co de la obra de urbanización. Este argumento, por lo demás, podría cuestionarse en el caso de urbanizaciones priva-das. Sin embargo, en mi opinión, este tipo de urbanizaciones son producto también de la po-testad pública de planeamiento y, en tanto han de encajar en el modelo diseñado en el mis-mo, no resultan del todo ajenas al argumento expuesto aunque, de puertas adentro,determinadas infraestructuras puedan ser de titularidad privada (como los elementos co-munes de un conjunto inmobiliario) allí donde la legislación urbanística autonómica lopermita. 26 Y existen precedentes llamativos, que se analizan en este trabajo, como las Sentenciasde 12 de julio de 2001, asunto Scalla; 20 de octubre de 2005, asunto Mandato de obras; 18 dediciembre de 2007, asunto Auroux; y 21 de febrero de 2008, asunto Ley de obras públicas. 27 J. C. TEJEDOR BIELSA (1998), Propiedad, equidistribución y urbanismo. Hacia un nuevomodelo urbanístico, Aranzadi, Pamplona, págs. 349-353, y (2008), «Urbanismo», capítulo IIde la Parte IV del volumen Derecho Administrativo. Parte Especial, Civitas, 7.ª ed., Madrid, págs.640-642; J. A. TARDÍO PATO (2007: 539). Ésa parece ser la solución que propugna, por lo demás,el artículo 6.a) del TRLS08 al autorizar al legislador autonómico el establecimiento de «pe- Revista de Administración Pública100 ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 19.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSA El Tribunal de Justicia ha analizado ya la concurrencia de los dife-rentes requisitos que impondrían la aplicación de la normativa europeade contratación. La presencia de una entidad adjudicadora28, la ejecu-ción de obras en el sentido de la Directiva29 y el carácter escrito del con-trato30 resultaron para el Tribunal irrebatibles, aunque no lo fue tantola concurrencia de los restantes, es decir, la existencia misma de uncontrato, su carácter oneroso y la presencia de contratista, cuestioneséstas que centran las dudas desde la perspectiva del Derecho interno,tal y como ha quedado expuesto. Pero debe recordarse que el Tribunalentendió, por lo que respecta a la existencia de un contrato, que la cir-cunstancia de que la legislación urbanística tenga un objeto, finalidady características específicas y diferentes de la Directiva no puede im-plicar su inaplicación cuando, conforme a sus propias previsiones,haya de ser aplicada. Igualmente, afirmó el Tribunal el carácter sina-lagmático y oneroso del contrato porque la «imputación a cuenta de lacontribución adeudada» de la totalidad o parte de las obras permite«considerar que, al aceptar la realización directa de las obras de urba-nización, la administración municipal renuncia al cobro del importeadeudado en concepto de la contribución» establecida para financiar-las cuando no sean ejecutadas directamente31. Por último, para el Tri-bunal no puede negarse que hay contratista ya que, aun cuando la con-traparte de la Administración en el convenio no se identifique por serun empresario constructor o urbanizador, sino por ser la propietaria delos terrenos, lo cierto es que existe una persona que, aun no asumien-do la obligación de ejecutar directamente las obras, sí asume la de ga-rantizar que éstas, efectivamente, se ejecutarán32. El Tribunal de Justicia concluyó inequívocamente que el ámbitourbanístico, por muy específicos que sean el objeto, finalidades y ca-culiaridades o excepciones» a la adjudicación mediante procedimiento con publicidad y con-currencia de la actividad de ejecución de la urbanización «a favor de la iniciativa de los pro-pietarios del suelo». Es la iniciativa, pues, la que se beneficia de la excepción, no la mera con-dición estática de propietario. Es el propietario que decide transformarse, de forma directao indirecta, en empresario urbanizador al que el legislador alude. 28 Sentencia de 12 de julio de 2001, 57. 29 Sentencia de 12 de julio de 2001, 58-61. 30 Sentencia de 12 de julio de 2001, 87. 31 Sentencia de 12 de julio de 2001, 81. 32 Sentencia de 12 de julio de 2001, 93-94; que ratifica así la jurisprudencia expresada enla anterior Sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de abril de 1994, asunto Ballast NedamGroeg NV contra Bélgica, conforme a la cual la noción de empresario contratista existe no sóloen la persona física o jurídica que ejecuta por sí misma las obras, sino también en la que las haceejecutar mediante sus agencias o sucursales o recurriendo a técnicos u órganos técnicos externoso incluso a otro empresario o empresarios, cualquiera que sea su forma jurídica. Tal podría serel caso, por cierto, de las juntas de compensación con empresa urbanizadora integrada inicialo sobrevenidamente, o de los contratos in house [al respecto, J. J. PERNAS GARCÍA (2008), Las ope-raciones in house y el derecho comunitario de contratos públicos, Iustel, Madrid]. Revista de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 101 20.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAracterísticas de la legislación urbanística, no está exento de la aplica-ción del régimen europeo de contratación pública y, en particular, de laejecución de obras públicas. Sin embargo, sabedor acaso del notable im-pacto que tal proceder tiene sobre la práctica urbanística de varios delos Estados miembros, el Tribunal de Justicia proporciona un caminopara evitar la quiebra total de los modelos que permiten confiar tareasde gestión urbanística a los propietarios del suelo, garantizando sucompatibilidad con la normativa de contratación pública. El Tribunaladvierte que la obligación municipal de cumplir la normativa de con-tratación no impone su directa aplicación, en todo caso, por la Admi-nistración municipal a cualesquiera obras de urbanización sujetas a lamisma y admite que se haga de forma mediata, a través de quien en vir-tud de la Ley resulte encargado, por ejemplo en tanto propietario, de laejecución de la urbanización33. La vía para mantener la implicación delos propietarios en la gestión urbanística, garantizando la aplicación poréstos de la normativa de contratación pública para adjudicar la ejecu-ción de las obras públicas de urbanización, parece quedar así abierta. Sin embargo, abierto de este modo el debate sobre la inserción dela ejecución de obras de urbanización en el ámbito de la normativaeuropea de contratación pública y su posible afección a los diversos or-denamientos nacionales, debate en el que abundan las Sentencias delTribunal de Justicia de 18 de enero de 2007 (asunto Auroux) y 21 de fe-brero de 2008 (asunto Ley de obras públicas), la Comisión Europea seha posicionado con claridad y contundencia en relación con el mode-lo urbanístico valenciano mediante diversas cartas de emplazamientoy dictámenes motivados que, al final, no han impedido la demandacontra España ante el Tribunal de Justicia34. La Comisión Europea, 33 Dice el Tribunal que «la eficacia de esta última se garantiza igualmente si la legislaciónnacional permite que la administración municipal obligue al encargado de la urbanizacióntitular de la licencia, mediante los acuerdos que celebra con él, a realizar las obras conveni-das recurriendo a los procedimientos previstos por la Directiva, para cumplir las obligacio-nes que incumben a este respecto a la administración municipal en virtud de dicha Directi-va. En efecto, en este caso, con arreglo a los acuerdos celebrados con el Ayuntamiento que loexoneran de la contribución a las cargas de urbanización como contrapartida por la realizaciónde una obra de urbanización pública, debe considerarse que el urbanizador ha recibido unmandato expreso del Ayuntamiento para la construcción de dicha obra. Esta posibilidad deaplicación de las reglas de publicidad de la Directiva por personas distintas de la entidad ad-judicadora está, por otra parte, expresamente prevista en su artículo 3, apartado 4, en casode concesión de obras públicas» (Sentencia de 12 de julio de 2001, 100). 34 Carta de Emplazamiento SG (2005) D/201301, de 21 de marzo, que dio lugar a Dicta-men motivado C (2005) 5320, de 13 de diciembre de 2005, dirigido al Reino de España en vir-tud del artículo 226 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, por no respetar lasdisposiciones de las Directivas 93/37/CEE y 92/50/CEE en lo que se refiere a la atribución delos Programas de Actuación Integrada conforme a la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, regu-ladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana; y Carta de Emplazamientocomplementaria C (2006) 1117, de 4 de abril de 2006, que dio lugar a Dictamen motivado com- Revista de Administración Pública102 ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 21.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAbasándose en gran medida en la Sentencia Scala, considera que «lasobras de urbanización... constituyen obras de construcción o de inge-niería civil y, por tanto, están incluidas en las actividades contempladasen el anexo II de la Directiva 93/37/CEE, y están destinadas a cumplirpor sí mismas una función económica o técnica»35. Sobre tal base, laComisión está sosteniendo el carácter contractual de la relación que en-tablan urbanizador y Administración, incluso la relativa a la redacciónde los documentos técnicos precisos para la urbanización, y su carác-ter oneroso, aludiendo precisamente a la Sentencia del Tribunal deJusticia de 12 de julio de 2001 ya comentada, de manera que, conse-cuentemente, han de aplicarse los procedimientos de adjudicación delas Directivas. Todo ello, además, es independiente de la condición depropietario que pudiera ostentar el urbanizador incluso derivada deuna configuración estatutaria de la propiedad36. Es más, es tan evi-dente la relación contractual que se entabla entre Administración y ur-banizador, a juicio de la Comisión Europea, que ha llegado a cuestio-nar que la previa propiedad del suelo urbanizado pueda utilizarse comocriterio de selección del urbanizador por la quiebra del principio deigualdad entre licitadores que ello comporta37. Para la Comisión Eu-plementario C (2006) 4738, de 12 de octubre de 2006, dirigido al Reino de España en virtuddel artículo 226 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, por la incompatibilidadde la Ley 16/2005, Urbanística Valenciana, desarrollada por Decreto 67/2006, de 12 de mayo,del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Ur-banística, con la Directiva 2004/18/CE, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los pro-cedimientos de adjudicación de contratos públicos de obras, contratos públicos de suminis-tros y contratos públicos de servicios, y ciertos principios generales del Derecho comunitarioderivados del Tratado CE, y la adjudicación de contratos públicos en aplicación de la Ley6/1994, Reguladora de la Actividad Urbanística, entre el 21 de marzo de 2005 y el 31 de ene-ro de 2006. 35 Dictamen motivado C (2005) 5320, 9. 36 Llega la Comisión a afirmar que «todo lo indicado anteriormente se aplica igualmen-te a los supuestos especiales de adjudicación de los artículos 50 (adjudicación preferente) y51 (adjudicación conexa o condicionada) de la LRUA» [Dictamen motivado C (2005) 5320,10]. El primero de los preceptos aludidos regulaba la adjudicación preferente, desaparecidoen la nueva normativa urbanística valenciana, a favor de aquellas proposiciones de progra-ma que se acompañasen de alternativa técnica con proyecto de reparcelación, en condicio-nes de ser aprobado junto al programa, para todos los terrenos afectados, suscrito por sus pro-pietarios o de las acompañadas de proyecto de urbanización, susceptible de aprobarse juntoal programa y refrendada o concertada con una agrupación de interés urbanístico, integra-da necesariamente por propietarios que representasen más del cincuenta por ciento del ám-bito del programa. 37 En palabras de la Comisión, al valorar los criterios de selección establecidos en la nor-mativa valenciana, «la primera parte de este criterio, la proporción de terrenos propiedad dellicitador, es contraria al principio de igualdad de trato y no discriminación y/o artículo 49 delTratado CE. Conforme a la LUV, cualquier persona física o jurídica que cumpla los criteriosde selección puede actuar como agente urbanizador, independientemente de que sea o no pro-pietario de los terrenos objeto de la actuación. Este criterio va contra ese objetivo, al favorecera los licitadores que sean propietarios de todo o una parte del terreno sobre los que no lo son.Esta diferencia de trato no está justificada a la luz de ese objetivo y es contraria al principio Revista de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 103 22.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAropea, pues, la propiedad no puede ser relevante a la hora de seleccio-nar a quien ha de redactar y ejecutar los instrumentos urbanísticosprecisos para gestionar la obra de urbanización. La competencia entre operadores económicos, que constituye unade las bases del proceso de integración europea, no ha tenido muchopredicamento en el urbanismo español. La tradicional regulación de lagestión urbanística, del urbanismo mismo, en torno al estatuto de lapropiedad del suelo, al conjunto de derechos y obligaciones que confi-guran la propiedad del suelo en función de la clase en la que está in-cluido, constituye un auténtico escudo frente a cualquier veleidad decompetencia entre operadores. Dejando al margen los supuestos degestión directa de la urbanización, el acceso a la actividad de urbani-zación, a la gestión empresarial del proceso de transformación del sue-lo, de conversión en urbano de lo que la naturaleza hizo rural, sólo esposible mediante la adquisición de la propiedad o el acuerdo con lospropietarios. Sólo el propietario, en competencia normativa y legalcon la Administración, puede gestionar tradicionalmente el urbanismo,con exclusión de cualesquiera otros operadores económicos y ampa-rándose incluso en la consideración legal e irrevocable de las juntasde compensación como beneficiarias de la expropiación. La compe-tencia propugnada por Europa, de este modo, no parece haber llegadoal urbanismo, aunque las diversas Sentencias citadas del Tribunal deJusticia estén avanzando en esa línea. Europa sostiene que la obra deurbanización es obra pública, y como tal ha de ser contratada, y que losconvenios no permiten eludir tal régimen de contratación, con o sin pro-piedad del suelo. Nada más, de momento, ni nada menos. En el asun-to Scala, el Tribunal de Justicia rechazó los convenios con los propie-tarios como fórmula para encomendarles sin licitación la ejecución dela obra de urbanización, ya que, al decir del Tribunal, «procede subra-yar que las obras de urbanización como las enumeradas en el artículo4 de la Ley n. 847/64 constituyen obras de construcción o de ingenie-ría civil y, por tanto, están incluidas en las actividades contempladas enel anexo II de la Directiva, y que constituyen obras destinadas a cum-plir por sí mismas una función económica o técnica» (párrafo 59). Queel Tribunal de Justicia se pronuncie sobre la obra pública de urbani-zación en España, corresponda su gestión a un urbanizador seleccio-nado en concurrencia o a los propietarios organizados en juntas u otrasentidades sin concurrencia, es cuestión de tiempo.de igualdad de trato y no discriminación» [Dictamen motivado complementario C (2006)4738, 42]. Revista de Administración Pública104 ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 23.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSA2. Transacción sobre potestades públicas. Los convenios urbanísticos Pero, junto a las sorpresas que depara el peculiar régimen urba-nístico de las obras públicas de urbanización desde la perspectiva de lacontratación del sector público, resulta igualmente sorprendente, te-niendo en cuenta también esa normativa y el principio de indisponi-bilidad de potestades públicas, la tradicional jurisprudencia acerca delos convenios urbanísticos. Hoy, en muchos municipios nada parece po-der moverse en el urbanismo sin previo convenio. El convenio es eldios menor del urbanismo, la palanca que todo lo mueve, la llave quetodo lo abre, la ley que todo lo puede. Nada sin el convenio, todo porél o, más bien, bajo él. El plan en ese contexto no es más que el ins-trumento administrativo para plasmar los acuerdos alcanzados me-diante convenio, que, a la postre, son el máximo exponente, a día de hoy,de la mercantilización de las potestades públicas y la relativización desu indisponibilidad. Afirma PARADA sobre la cuestión que están «losconvenios urbanísticos, muy cercanos a la figura penal del cohecho ola prevaricación (“te ofrezco, Ayuntamiento, tanto de aprovechamien-to urbanístico si me das tales edificabilidades sobre estos terrenos”) ypor ello absolutamente incompatibles con la filosofía que debe inspirarla planificación urbanística, donde sólo se deben contemplar los inte-reses generales, a cuyo servicio la Ley articuló asépticos y exquisitos pro-cedimientos de aprobación y modificación y que, por mor de los con-venios, se están convirtiendo en comparsas rituales para legitimar lopreviamente acordado»38. El convenio urbanístico es, a mi juicio, el producto de una cierta hi-pocresía e incongruencia judicial39. Y es que considerar los conveniosde planeamiento compatibles con el principio de indisponibilidad de lapotestad pública de planeamiento, tal y como viene afirmando la ju-risprudencia, potestad hoy declarada legalmente por el legislador estatalinsusceptible de transacción (art. 3 TRLS08), mantener que no hay re-nuncia porque no hay obligación de tramitar y aprobar (aunque algu-nas leyes autonómicas relativizasen en extremo la inexistencia de talobligación), afirmar que no hay obligación aunque sí responsabilidad,no puede sino calificarse de incongruente40. La naturaleza contractual 38R. PARADA VÁZQUEZ (1998-1999: 137). 39R. PARADA VÁZQUEZ (1998-1999: 137). 40 R. O. BUSTILLO BOLADO y J. R. CUERNO LLATA (1996), Los convenios urbanísticos entre lasAdministraciones locales y los particulares, Aranzadi, Pamplona, pág. 183 o, in extenso en re-lación con la desviación de poder presente en convenios urbanísticos, págs. 102-110; A. HUER-GO LORA (1998), Los convenios urbanísticos, Civitas, Madrid, págs. 97, 110-115. Revista de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 105 24.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAdel convenio comporta, siempre, recíprocas obligaciones y de talesobligaciones recíprocas surgen concretas responsabilidades contrac-tuales. Si hay responsabilidad se han reconocido derechos a la otraparte, se han generado expectativas evaluables y, a la postre, indem-nizables. Tan es así que muchos convenios incluyen como cláusula deestilo la exclusión de responsabilidad de la Administración en deter-minados supuestos y, por tanto, no en otros. Teóricamente, la potestad,pues, resulta indisponible pero se contrata, en la práctica, sobre una de-terminada forma de ejercicio de la misma, sobre un concreto contenidode las decisiones de planeamiento e, incluso, del ejercicio de la potes-tad privativa del municipio de iniciar la tramitación o revisar un plangeneral. Y todo ocurre al margen de los más elementales procedi-mientos de control de la actividad contractual de la Administración. Losconvenios urbanísticos tienen naturaleza contractual, generan res-ponsabilidad contractual, pero no están sometidos sino a elementales,casi simbólicas, reglas de procedimiento, no son objeto de intervenciónni control previo, no suelen tener cobertura presupuestaria alguna. Tal configuración de los convenios, que en la práctica sí condicio-nan las decisiones municipales y son utilizados como instrumento depresión sobre las autoridades autonómicas, ha devenido en una au-téntica perversión de unos instrumentos que en su origen, no recha-zable, servían para facilitar el cumplimiento de la Ley y no para facili-tar o encubrir su incumplimiento. ¿Qué valoración jurídica puedehacerse de convenios que comportan la percepción anticipada por elmunicipio firmante de prestaciones económicas en metálico o en es-pecie que, en caso de incumplimiento del convenio, el propio munici-pio va a ser absolutamente incapaz de devolver? ¿Qué valoración jurí-dica puede hacerse de convenios que, eludiendo la normativa decontratación del sector público, concretaban en muchos supuestosprestaciones anticipadas como la ejecución de obras públicas sujetas aesa normativa? ¿Qué valoración jurídica ha de hacerse, por último, delos convenios que determinan y condicionan casi hasta sus últimasconsecuencias el contenido que ha de incorporar un nuevo plan gene-ral o su revisión desde la perspectiva de la imposibilidad de transac-cionar la potestad pública de ordenación territorial y urbanística? Mantener la jurisprudencia al uso, conforme a la cual la suscrip-ción del convenio no comporta renuncia a la potestad pública de pla-neamiento, encubre la auténtica realidad, que no es otra que la mer-cantilización de ésta, su práctica enajenación a cambio de prestacionesobtenidas por anticipado por el titular irrenunciable de tal potestad.No deja de resultar coherente con la cultura urbanística de la compen-sación, por lo demás, que a la mercantilización de la potestad de pla- Revista de Administración Pública106 ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 25.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAneamiento se una la conversión de la obra pública en privada por la sim-ple interposición de la junta mediando convenio. Hay límites, sin em-bargo. La prohibición de la desviación de poder y la interdicción de laarbitrariedad, según han señalado específicamente doctrina y juris-prudencia, son dos de los más relevantes. Pero parece conveniente que,en la senda marcada por la reciente legislación estatal de suelo, se avan-ce aún más. Por ejemplo, recuérdese cómo no cabe incluir en los con-venios urbanísticos acuerdos que comporten la elusión de la normati-va de contratación del sector público, tales como obras de urbanización,por cierto, adjudicando al margen de la misma contratos a los parti-culares que suscriben el convenio con la Administración41. Tal prohi-bición, por cierto, resulta muy importante si se consideran sus impli-caciones precisamente en los supuestos en que, por vía de convenio, seasumen cargas de urbanización más allá de las legalmente establecidas.En estos casos podrá llegar a pactarse la financiación privada de laobra pública, pero su licitación deberá producirse en sede administra-tiva conforme a la normativa de contratación del sector público.3. La huida del Derecho administrativo en el urbanismo. Las socieda- des urbanísticas También en el ámbito organizativo el urbanismo resulta peculiar. Noson pocas las legislaciones autonómicas que han incorporado una re-gulación de las sociedades urbanísticas mixtas constituidas, bajo el pa-raguas de la propiedad, por la Administración y los titulares del sueloafectados por un determinado desarrollo urbanístico. Tales socieda-des han asumido funciones muy diversas en las que, sin duda, se mez-clan ocasionalmente las inequívocamente públicas, no potestades, conactuaciones privadas que, por lo demás y siempre basándose en la pro-piedad del suelo, se desarrollan al margen de las más elementales reglasde concurrencia y competencia entre operadores económicos. De estemodo, la oscuridad que envuelve las prácticas de contratación de los ges-tores privados del urbanismo de compensación se traslada al ámbito pú-blico tratando de eludir la normativa de contratación del sector públi-co. En el mejor de los casos, la carga de plusvalía especulativa que elsector privado imputa a beneficios a través de estas sociedades urba-nísticas públicas o mixtas se destina a la financiación de infraestructuraso servicios públicos que, en muchas ocasiones, son del todo ajenos al 41 Por todas, Sentencias del Tribunal Supremo de 27 de diciembre de 2005 (recurso4875/2002) y 28 de marzo de 2006 (recurso 6047/2002). Revista de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 107 26.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAurbanismo y debieran financiarse directamente con cargo a presu-puestos públicos. La confusión también existe cuando tales sociedades urbanísticas,siendo públicas, asumen la entera gestión del urbanismo y aun del pa-trimonio municipal, salvaguardando la competencia formal que co-rresponde a determinados órganos locales para la adopción de acuer-dos aprobatorios de los diferentes instrumentos de ordenación y gestiónredactados en sede societaria. Es más, en estos supuestos ocurre muyfrecuentemente que el recurso a tales sociedades mercantiles de capi-tal íntegramente público encubre una total entrega a particulares del ur-banismo municipal al corresponder a terceros, seleccionados incluso almargen de la normativa de contratación del sector público, la gestióno gerencia de la sociedad urbanística municipal. Ésta se convierte, deeste modo, en un auténtico cascarón vacío, una pantalla, un velo trasel cual se esconden estructuras de gestión y decisión del todo ajenas ala organización municipal, que actúan en confrontación con las auto-ridades autonómicas y que son inmunes a la participación pública. Lomismo ocurre, por lo demás, con el patrimonio público de suelo cuan-do las sociedades urbanísticas actúan como meras pantallas para elu-dir el rigor de su normativa reguladora. Las sociedades urbanísticas constituidas entre varias Administra-ciones también presentan ciertas peculiaridades. En estos supuestos lohabitual es que se trate de impulsar concretas actuaciones urbanísticasde interés de los socios públicos, ya sean de carácter industrial o resi-dencial protegido. En cualquier caso, la realización de encargos de eje-cución a estas sociedades presentaba no pocos problemas, al ser varioslos titulares de su capital, atendida la normativa sobre contratacióndel sector público, problemas que pueden considerarse hoy superadosen gran medida con la Sentencia de 19 de abril de 2007 del Tribunal deJusticia de las Comunidades Europeas (asunto TRAGSA), que permiteque en determinadas condiciones estas sociedades sean consideradasmedio propio de todas las Administraciones con participación, aunminoritaria, en su capital (en esta línea avanza también el art. 24 de laLey 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público).4. Valoración del suelo y expectativa urbanística Vigente la legislación expropiatoria conforme a la cual al valorar bie-nes sujetos a expropiación no ha de tomarse en consideración el proyectoque se trata de ejecutar, tal principio saltó hecho añicos en relación conel suelo, donde no sólo las leyes, sino el propio Tribunal Supremo, han Revista de Administración Pública108 ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 27.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAconsagrado la valoración ya no del proyecto, sino de la mera expectati-va de que llegase a existir. Al valorar suelo se valora lo que en determi-nadas circunstancias y mediando ciertas decisiones públicas puede lle-gar a valer en función del valor que el mercado determine, en un futurorelativamente lejano, para el producto final que sobre ese suelo llegue aautorizar el planeamiento. No sólo se valora la expectativa, sino que laexpectativa valorada es la mejor de las posibles, aunque tal posibilidaddependa de decisiones administrativas subordinadas, como la propiaAdministración, al interés general. CERDÁ afirmaba ya en 1860 que «cuan-do la administración paga con fondos públicos del Estado, la provinciao el municipio, los terrenos y edificios en que haya de emplazarse unacalle, compra a los propietarios a ellos colindantes el derecho a hacerlesmás ricos, duplicando, cuando menos, el valor de los edificios y terrenossitos a uno y otro lado de la nueva calle, en una zona igual en anchuraal fondo ordinario de los edificios»42. Hoy estamos discutiendo si ha depagar a los expropiados la plusvalía esperada, calculada subjetivamen-te y sobre hipótesis de futuro que pueden llegar a producirse o no, so penade quebranto constitucionalmente inadmisible del principio de igual-dad derivado del ejercicio de la potestad expropiatoria. Es éste el deba-te que subyace en la línea jurisprudencial del Tribunal Supremo acercade la valoración de sistemas generales, basada en el reconocimiento deuna plusvalía universal que corresponde por igual a todos los propieta-rios directamente afectados por el modelo de crecimiento de la ciudaddiseñado en el planeamiento. Ese planteamiento conduce a la instaura-ción de una reparcelación universal, que parece inspirar ciertas previ-siones de la legislación valenciana, que exige la entrega a la Adminis-tración de ciertas superficies de suelo no urbanizable protegido enfunción de la extensión del suelo reclasificado como urbanizable43. Hoy, el nuevo régimen de valoración del suelo se enmarca en elcontexto de lo que pretende ser una rectificación de la línea evolutivadel urbanismo español de los últimos sesenta años. Es el suelo, en tan-to objeto de derechos y recurso escaso y contingente susceptible detransformación empresarial, el centro de la nueva regulación estatal, quesupera así la normativa anterior, centrada en una concepción del ur-banismo como regulación del estatuto de la propiedad del suelo. De un 42 Tomo la cita de M. BASSOLS COMA (1973), Génesis y evolución del Derecho urbanísticoespañol, Madrid, pág. 257, nota 262. 43 Certeramente criticada en su último editorial en Ciudad y Territorio por el malogradoJ. GARCÍA-BELLIDO (2005), «Por una liberalización del paradigma urbanístico español (III): eltsunami urbanístico que arrasará el territorio», Ciudad y Territorio, núm. 144, págs. 273-284;y postulada como ideal, en sentido radicalmente contrario, por quienes suscribieron el votoparticular al Dictamen del Consejo Económico y Social de 26 de junio de 2006 sobre el an-teproyecto de Ley de Suelo. Revista de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 109 28.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAurbanismo configurado como el marco en el cual se desenvuelve el de-recho de propiedad se ha pasado a un urbanismo entendido como re-gulación del régimen de uso y conservación del suelo, objeto de las po-testades públicas no susceptibles de transacción de ordenaciónterritorial y urbanística, en torno al cual se desenvuelven derechos y li-bertades atribuibles a diferentes sujetos, propietarios, empresarios y, engeneral, ciudadanos. Desde esa amplia perspectiva el principio de desarrollo sosteniblelo impregna todo. Así, las políticas públicas relativas a la regulación, or-denación, ocupación, transformación y uso del suelo tienen como fincomún la utilización de este recurso conforme al interés general y se-gún el principio de desarrollo sostenible (art. 2.1 TRLS08), en cuyavirtud deberán propiciar el uso racional de los recursos naturales ar-monizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesiónsocial, la igualdad de trato y de oportunidades entre hombres y muje-res, la salud y la seguridad de las personas y la protección del medio am-biente, contribuyendo a la prevención y reducción de la contamina-ción y procurando alcanzar la máxima eficacia de las medidas deconservación y mejora de la naturaleza, la flora y la fauna y de la pro-tección del patrimonio cultural y del paisaje, la protección del medio ru-ral y un medio urbano en el que la ocupación del suelo sea eficiente, su-ficientemente dotado por las infraestructuras y los servicios que le sonpropios y en el que los usos se combinen de forma funcional y se im-planten, efectivamente, cuando cumplan una función social (art. 2.2TRLS08). La ordenación territorial y urbanística, en ese contexto ge-neral, son funciones públicas no susceptibles de transacción que or-ganizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el in-terés general, determinando las facultades y deberes del derecho depropiedad del suelo conforme a su destino (art. 3.1 TRLS08). Sobre tales bases, la normativa estatal impulsa nuevas ideas-fuerza,nuevos principios que han de orientar la regulación del urbanismocomo una de las materias fundamentales atinentes a la ordenación delsuelo. No puede ir mucho más allá. Tras la Sentencia del Tribunal164/2001, el Estado ha quedado abocado a ejercer una competenciade casi imposible ejercicio44 salvo que se decida a dar el harto impro-bable paso de acometer la regulación del urbanismo mediante ley de ar-monización45. Es al legislador autonómico al que compete desarrollar 44 J. C. TEJEDOR BIELSA (2001b), «Propiedad urbana y urbanismo como competencias es-tatales de imposible ejercicio en la STC 164/2001, de 11 de julio», Revista Aragonesa de Ad-ministración Pública, núm. 19, págs. 259-260, y (2001d), Gobierno del territorio y Estado au-tonómico, Tirant lo Blanch, Valencia, pág. 186. 45 J. C. TEJEDOR BIELSA (2001c: 80-84). Revista de Administración Pública110 ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 29.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAlos principios establecidos en la legislación estatal de suelo, respetan-do sus previsiones en cuanto le vengan impuestas, como ocurre, enparticular, con las nuevas exigencias relativas al régimen de autoriza-ción de la transformación urbanística del suelo rural, que remiten a unjuicio de ponderación en el marco del principio de desarrollo sosteni-ble, y el régimen de la actividad de urbanización, que ha de desarrollarseen el nuevo contexto definido por el artículo 6.a) del TRLS0846. En el actual marco competencial, la magra competencia estatal enesta materia se extiende, sin embargo, a una cuestión capital (que yaestá siendo pretendida, no obstante, por algunos de los Estatutos de Au-tonomía de la última oleada), las valoraciones del suelo. La vigente re-gulación resulta tributaria de la nueva concepción no especulativa delplaneamiento basada en la desvinculación de clasificación y valor. Al im-poner el legislador estatal los criterios y métodos valorativos del sueloen función de su estado en el momento de la valoración, sin conside-ración de expectativas o aprovechamientos urbanísticos más allá delo legalmente establecido con carácter objetivo, difícilmente cabe in-terpretar que la mera aprobación del plan que clasifica y, en su caso, ca-lifica el suelo incrementa su valor en la forma desmesurada en la quevenía haciéndolo durante la vigencia de la Ley 6/1998, de 13 de abril,sobre régimen del suelo y valoraciones (en adelante, LS98). Ni socie-dades de tasación ni entidades de crédito podrán actuar ya con la li-gereza con la que lo han hecho estos últimos años, con los nefastos re-sultados actuales, porque el valor del aprovechamiento únicamente seincorporará en plenitud al suelo cuando, efectivamente urbanizadoéste, sea ya posible edificarlo. Sólo la inversión generará valor, sólo lainserción del suelo en un proceso de producción de solares urbaniza-dos, junto a otros medios de producción, permitirá que el suelo incor-pore el valor de la totalidad de los aprovechamientos autorizados porel plan47. La conjunción del nuevo sistema de valoraciones con un sistema deplaneamiento que ha de responder al principio de desarrollo sostenible,y que por ello ha de justificar la clasificación y calificación de nuevo sue-lo residencial en función de las exigencias del artículo 47 de la Consti-tución, ha de producir efectos muy concretos potenciados, además,por las recientes modificaciones de la normativa sobre determinación 46 L. PAREJO ALFONSO (2007: 324-331). 47 J. ROCA CLADERA (2007), «¿Ser o devenir? La valoración del suelo en la Ley 8/2007», Ciu-dad y Territorio, núm. 152-153, págs. 431-439; G. R. FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ (2007), «El régi-men de valoraciones en la nueva Ley de Suelo. La valoración del suelo rural y urbanizado. Latasación de las actuaciones de transformación», Ciudad y Territorio, núm. 152-153, págs. 402y 411-416. Revista de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 111 30.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAde recursos propios mínimos y, a la postre, sobre riesgos de las entidadesde crédito48. El logro de tal transformación de los efectos del plan sobre el valordel suelo no hubiera sido posible si el legislador estatal no hubieseprescindido de la clasificación como base para regular el estatuto de lapropiedad y la empresa adoptando, a tales efectos y a los de valora-ción del suelo, la distinción de situaciones básicas del suelo, es decir, delas dos posibles situaciones fácticas en las que el suelo puede encon-trarse desde la perspectiva del hecho urbano, urbanizado o no. Así, elsuelo rural es el no urbanizado, independientemente de que sea sus-ceptible de transformación o no (bien es cierto que con matices enfunción de su situación y de su clasificación a la entrada en vigor de laLS07). El suelo urbanizado, en cambio, es el legalmente transformado,incorporado a la ciudad en los términos legalmente establecidos. Nila legislación autonómica ni los planes concretan cuál es el suelo ruraly el urbanizado porque nos encontramos ante un hecho, una situaciónfáctica que se desprende de la concurrencia de una serie de circuns-tancias objetivas. La clasificación, por tanto, se solapa con el hechosin condicionar la valoración del suelo, con un potencial ordenadordel hecho urbano notablemente realzado y sin la presión que sus efec-tos sobre el valor del suelo tenía con los criterios de la LS98. Pero, dicho lo anterior, lo cierto es que desde la perspectiva de lavaloración del suelo también el derecho urbanístico, o el tratamientodel suelo en particular, resultan peculiares49. Tradicionalmente, el de-recho urbanístico ha establecido reglas específicas de valoración delsuelo en las expropiaciones por razón de urbanismo, reglas que ade-más trataban de introducir constantemente criterios objetivos com-batidos, con igual constancia, por la jurisprudencia. Sólo a partir de1990 se unificaron los criterios de valoración independientemente dela finalidad que motivase la expropiación. La lógica se impuso. A par-tir de ese momento, pues, la finalidad expropiatoria dejó de resultarrelevante para determinar el régimen de valoración del suelo que ha-bía de aplicarse. Se unificaron los procedimientos y criterios valora-tivos haciendo prevalecer en 1990 la tendencia inaugurada en la nor- 48 Ley 36/2007, de 16 de noviembre, por la que se modifica la Ley 13/1985, de 25 demayo, de coeficiente de inversión, recursos propios y obligaciones de información de los in-termediarios financieros y otras normas del sistema financiero; Real Decreto 216/2008, de 15de febrero, de recursos propios de las entidades financieras; y Circular 3/2008, de 22 demayo, del Banco de España, a entidades de crédito, sobre determinación y control de re-cursos propios mínimos. 49 J. GARCÍA BELLIDO (1998-1999), «La excepcional estructura del urbanismo español enel contexto europeo», Documentación Administrativa, núm. 252-253, págs. 68-76; J. ROCACLADERA (2007: 431-437). Revista de Administración Pública112 ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 31.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAmativa urbanística de 1956, reforzando el carácter objetivo, sobre losprevistos en la normativa expropiatoria. Aun cuando partía ésta de lalibertad valorativa, recuérdese que estableció también el artículo 36.1de la Ley de Expropiación Forzosa que «las tasaciones se efectuaráncon arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiables altiempo de iniciarse el expediente de justiprecio, sin tenerse en cuen-ta las plusvalías que sean consecuencia directa del plano o proyectode obras que dan lugar a la expropiación y las previsibles para el fu-turo». Las valoraciones urbanísticas partían exactamente del princi-pio contrario, pues desde 1956 el suelo podía valorarse en determi-nadas situaciones y mediando clasificación incorporando total oparcialmente las plusvalías que son consecuencia directa del plan quelas legitima y que se trata de ejecutar50. Precisamente lo contrario.Aprobado el planeamiento, el suelo urbano y urbanizable prioritario(programado, sectorizado, delimitado...) venía valorándose hasta 1998en función del valor residual del aprovechamiento que el plan le au-torizase a soportar, esto es, del que podría llegar a ejecutarse si se dacumplimiento al planeamiento desarrollando cuantas actuaciones ha-cen posible la edificación y siempre, obviamente, que no cambiensustancialmente las condiciones de mercado. El suelo se valoraba, enconsecuencia, en función de una determinada estimación de la evo-lución futura del mercado inmobiliario. No es sólo, pues, que se va-lorase en función del plan que se trataba de ejecutar y legitimaba laexpropiación. Es que la valoración se hacía en función de la plusva-lía esperada, estimada, dado que el justiprecio tomaba como refe-rencia fundamental el valor residual del suelo que partía de una esti-mación del valor de mercado que incorporaba, a la postre y más alláde lo constitucionalmente exigible, la plusvalía determinada median-te un juicio subjetivo51. El resto del suelo, es decir, el urbanizable noprioritario con menos ordenación y el no urbanizable, se tasaba apli-cando el método de capitalización de rentas reales o potenciales, re-curriendo, en consecuencia, a un método que excluye cualquier con-sideración de las plusvalías urbanísticas en cuanto que no han sidoreconocidas, aún, por el planificador, aunque la jurisprudencia mati-zase el rigor legal52. 50 R. PARADA VÁZQUEZ (1998-1999: 123-124); J. ROCA CLADERA (2007: 435); M. LORA-TAMA-YO VALLVÉ (2001), Urbanismo de obra pública y derecho a urbanizar, Marcial Pons, Madrid, págs.372-374. 51 J. M. BAÑO LEÓN (2008), «Las valoraciones del suelo», en el volumen colectivo El nue-vo régimen jurídico del suelo, Iustel, Madrid, págs. 156-159; en contra, J. M. SERRANO ALBER-CA (2008), «Las valoraciones en la Ley del Suelo 8/2007, de 28 de mayo. Una inducción a laarbitrariedad», Revista de Urbanismo y Edificación, Aranzadi, núm. 16, págs. 100-102. 52 J. M. SERRANO ALBERCA (2008: 98-99). Revista de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 113 32.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSA La LS98 fue aún más allá, impulsando decisivamente la especula-ción con el suelo y el inflado de la burbuja, al alterar el método de va-loración del suelo urbanizable no prioritario y no urbanizable impo-niendo el método de comparación con el valor en venta de fincasanálogas como método valorativo. La aplicación de tal sistema de va-loración comportaba la consideración de plusvalías urbanísticas con-sideradas en las operaciones de referencia, aún no reconocidas en el pla-neamiento, y dio lugar a manipulaciones de los conceptos urbanísticosy contables tan burdas como la del llamado suelo «preurbanizable», estoes, suelo que, estando clasificado como no urbanizable, había sido ad-quirido y contabilizado en balance o como garantía hipotecaria porprecios que incorporaban su posible utilización urbanística previa re-clasificación que, además, había sido frecuentemente acordada, en elmejor de los casos, en convenio urbanístico. Hoy el valor de ese suelo«preurbanizable» se ha reducido drásticamente aun cuando la conta-bilización de tal reducción se esté demorando en el tiempo. La impru-dencia contable pasa factura53. El propio legislador que impulsó la re-forma de 1998 se vio obligado tan sólo cinco años después a tratar delimitar la valoración de expectativas sin alterar el método valorativo,abocando así a valorar por el método de comparación sin consideraciónde las expectativas urbanísticas que hubieran podido tomarse en con-sideración para determinar los precios de referencia54. El TRLS08 ha reformado en profundidad el régimen de valoracióndel suelo55. La gran novedad radica, sin duda, no tanto en los métodosvalorativos, que vuelven a ser los anteriores a la LS98, cuanto en los cri-terios para aplicarlos. Así, la aplicación del valor residual resultantede los aprovechamientos autorizados por el planeamiento se aplicaúnicamente cuando el suelo esté materialmente urbanizado, cuando elsuelo, utilizando los términos de la nueva legislación estatal, sea urbanoen función de su situación física, es decir, más allá de lo que diga el plan.El suelo no será urbano, por tanto, en función de determinaciones deplaneamiento, sino en función de su situación real. El resto del suelo,independientemente de la clasificación que el plan le atribuya, se va-lorará conforme al método de capitalización de rentas reales o poten-ciales, aun cuando se le reconozca una renta de situación, que en au- 53 J. M. BAÑO LEÓN (2008: 157). 54 De hecho, el grupo parlamentario popular hizo de la reforma de 2003 que trató de li-mitar la consideración de las expectativas urbanísticas en las valoraciones por el método decomparación uno de sus argumentos fundamentales para rechazar la LS07 durante su tra-mitación parlamentaria. Al respecto, Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Plenoy Diputación Permanente, VIII Legislatura, núm. 216, pág. 10986. 55 G. R. FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ (2007: 401-418). Revista de Administración Pública114 ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 33.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAsencia de desarrollo reglamentario puede llegar a duplicar su valor, e in-cluso una indemnización adicional cuando se prive a su titular de la po-sibilidad de participar en su transformación urbanística en régimende equitativa distribución de beneficios y cargas (indemnización adi-cional y, por tanto, ajena al suelo). Fácilmente se comprueba cómo el nuevo sistema legal es sustan-cialmente diferente del anterior a la LS98 al prescindir de la clasifica-ción como base para determinar el método valorativo (lo que altera elvalor correspondiente a partes sustanciales del suelo urbano y a todoel suelo urbanizable, hoy todo él rústico desde la perspectiva de la le-gislación estatal), y rompe con el régimen instaurado por la LS1998, quesacralizaba la plusvalía y la expectativa urbanística incorporándolas ala propiedad, reconociendo como valor legal del suelo el valor de mer-cado estimado. No hay consenso, sin embargo, acerca de que sea ese va-lor de mercado estimado, que incorpora la plusvalía, el que resultaconstitucionalmente exigible como valor legal en caso de expropia-ción56. En cualquier caso, no puede dejar de destacarse el importantí-simo cambio que supone extender el método tradicionalmente aplica-ble para la valoración del suelo no urbanizable y urbanizable noprogramado, que es el de capitalización de rentas, a cualesquiera otrosterrenos que, aun siendo susceptibles de transformación, no han sidoaún transformados. Éste es el núcleo de la reforma y así lo prueba, porlo demás, su régimen transitorio, que mitiga el impacto del nuevo sis-tema de valoración subordinándolo a los plazos de ejecución del pla-neamiento y admitiendo la aplicación de coeficientes que reconozcanla renta de situación. Quizá el salto, incluso para el legislador de 2007,era demasiado largo.5. Especulación urbanística y precio del suelo y la vivienda Y qué decir, por último, de la tan denostada especulación. Estable-ce el artículo 47 de la Constitución, tras imponer como principio rec-tor de la política social y económica el «derecho a disfrutar de una vi- 56 J. M. BAÑO LEÓN (2008: 159); T. R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ (2007), «Valoración de lanueva Ley del Suelo», en Observatorio joven de vivienda en España. Anuario 2006, Consejo dela Juventud, Madrid. También en el volumen colectivo (2008), El nuevo régimen jurídico delsuelo, Iustel, Madrid, por el que se cita, y con el título «La nueva Ley 8/2007, de 28 de mayo,de suelo: valoración general», en el núm. 174 de esta REVISTA (2007), págs. 24-31; M. VAQUERCABALLERÍA (2007a), «Estudio preliminar», en L. PAREJO ALFONSO y G. R. FERNÁNDEZ (2007),Comentarios a la Ley de Suelo (Ley 8/2007, de 28 de mayo), Iustel, Madrid, 2007, pág. 40; SE-RRANO ALBERCA (2008: 100-102); J. A. CHINCHILLA PEINADO (2009), «Título III. Valoraciones»,en el volumen colectivo Ley del Suelo. Comentario sistemático del Texto Refundido de 2008, LaLey-El Consultor, Madrid, págs. 712-714. Revista de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 115 34.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAvienda digna y adecuada»57, que «los poderes públicos promoverán lascondiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para ha-cer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdocon el interés general para impedir la especulación». Obviamente, elconcepto de especulación que manejó el constituyente dista muchodel anglosajón y conduce directamente a la proscripción constitucionalde normas y prácticas tendentes a incrementar artificiosamente el va-lor del suelo o del producto construido sobre el mismo. La del suelo es,pues, una especulación constitucionalmente proscrita, lo que no ocu-rre con otros bienes económicos y parece justificarse en este caso porlas peculiares características y excepcional importancia pública y socialdel suelo como recurso58. Tal previsión constitucional ha de ser enten-dida como una restricción al libre juego de las fuerzas de mercado,máxime cuando en el de suelo, o la vivienda, la competencia resulta tre-mendamente imperfecta, si no inexistente, y precisamente por ello sonfrecuentes los abusos de posición dominante, posible por la frecuenteconcentración de la propiedad privada del suelo en pocas manos, antela inacción e impotencia administrativas. Es precisamente esa con-centración de la propiedad la que introduce una fuerte compartimen-tación territorial en el mercado del suelo, que no suele ir mucho másallá de ciudades o entornos metropolitanos. Cada uno de ellos tiene asus propios oligarcas del suelo, que no suelen entrar en competencia conlos de ciudades o entornos vecinos y sólo muy ocasionalmente lo hacencon los del mismo ámbito. Lo que no cabe ocultar es que son las normas urbanísticas, el con-junto del ordenamiento urbanístico de la «compensación» el que dalugar a estas prácticas, al abuso de esa posición dominante, a la frag-mentación del mercado y a la manifiesta manipulación de los procesos 57 Un derecho que quizá se encuentre también ahora en la encrucijada, dada la patentereformulación del concepto de vivienda protegida, la generalización de las reservas de sue-lo para vivienda protegida como un uso específico más del planeamiento, la justificación dela clasificación de suelo residencial en función del mismo, el reconocimiento de tal clasifi-cación como derecho de ciudadanía en relación con el urbanismo, amparado por la acciónpública, o, más recientemente, diversas iniciativas legislativas que plantean nada más y nadamenos que la posible tutela judicial del derecho de acceso a la vivienda, bien es cierto que concontenidos muy diversos. Tal es el caso del reciente Proyecto de Ley reguladora del derechoa la vivienda en Andalucía (http://www.juntadeandalucia.es/viviendayordenaciondelterritorio/www/layouts/banners/ProyectoLeyDerechoVivienda.pdf) o el ya decaído Proyecto de Ley degarantía del derecho ciudadano a una vivienda digna de la VIII Legislatura vasca. Son per-ceptibles también los avances en diversos ordenamientos autonómicos como el aragonés, elnavarro, el vasco o el catalán. Por otra parte, también parece potenciar la evolución del de-recho a la vivienda del artículo 47 de nuestra Constitución la percepción de las políticas devivienda en la Unión Europea como uno más de los servicios de interés general [La Comu-nidad Europea y la vivienda social, Boletín informativo núm. 94 (2009), AVS, Valencia, págs.18-24, especialmente]. 58 M. VAQUER CABALLERÍA (2007a: 19-21). Revista de Administración Pública116 ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 35.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAurbanísticos, públicos, para alterar el precio del producto final. De no serasí, de no proporcionar el ordenamiento vigente tal cobertura, acasocontrariando la voluntad, si no la letra, de la Constitución, quizá talesprácticas resultasen subsumibles en algunos tipos penales de escasaaplicación como los recogidos en los artículos 281 ó 284 del vigente Có-digo Penal. Castiga el primero al «que detrajere del mercado materias pri-mas o productos de primera necesidad con la intención de desabastecerun sector del mismo, de forzar una alteración de precios, o de perjudi-car gravemente a los consumidores»; mientras que el segundo hace lopropio respecto de «los que, difundiendo noticias falsas, empleando vio-lencia, amenaza o engaño, o utilizando información privilegiada, in-tentaren alterar los precios que habrían de resultar de la libre concu-rrencia de productos, mercancías, títulos valores, servicios o cualesquieraotras cosas muebles o inmuebles que sean objeto de contratación». No es que deba postularse ni promoverse, a mi juicio, la aplicaciónde estos tipos penales a la práctica urbanística o inmobiliaria, ordina-riamente al menos, pero no deja de resultar ciertamente extraño que lamanipulación del precio, manifiesta, de un producto esencial para lavida autónoma en sociedad, la vivienda, quede al margen, en la prác-tica, de algunos de los tipos penales más relevantes para la proteccióndel mercado o de los consumidores. La anomalía, la manipulación delprecio al margen de cualquier justificación razonable, está tambiénasumida desde este punto de vista en el urbanismo. El fundamental acto de consumo de cualquier familia o ciudadano,el que le permite acceder a la vivienda asumiendo en ocasiones com-promisos que permanecen gran parte de lo que le queda de vida, parecesin embargo inmune a las garantías y controles habituales establecidosen la normativa de protección de consumidores y usuarios y ordenaciónde la edificación. La maraña normativa y la lentitud judicial desincen-tivan al adquirente o inquilino de la vivienda a la hora de reclamar susderechos. Se enfrentan a enemigos demasiado poderosos y extrema-damente tenaces.III. COMPETENCIA ENTRE ADMINISTRACIONES EN PERJUICIO DE LO PÚBLICO El urbanismo parece reclamar hoy una profunda regeneración. Esnecesario hoy, más que nunca en los últimos treinta años, recuperar lamesura y el interés general como guías, como pautas para el ejerciciode las competencias sobre el territorio y, a escala urbanística, sobre laciudad. La aplicación de teorías económicas pretendidamente basa-das en la defensa de la competencia, como las postuladas por el Tribunal Revista de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 117 36.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAde Defensa de la Competencia en 199459, que inspiraron la LS98, ha con-ducido a unos resultados manifiestamente insolidarios. Los ingentes be-neficios del sector inmobiliario, reinvertidos en el propio sector a tra-vés de artificios financieros y abusos en las valoraciones inmobiliarias,parecen haber desaparecido hoy. Sin embargo, para generarlos se re-percutieron en forma de endeudamiento con garantía hipotecaria en lasociedad, en los ciudadanos, en las familias. Y esa deuda, al igual quela contraída por nuestro sistema financiero con el exterior, se mantie-ne. La burbuja de la vivienda ha explotado y sólo quedan hoy inmue-bles frecuentemente sobrevalorados, al igual que una deuda sobredi-mensionada atendido su valor actualizado y una sociedad y un sectorfinanciero sobreendeudados. La economía aparece hoy como una con-dición para alcanzar soluciones, pero no como la solución a los pro-blemas del urbanismo y de acceso a la vivienda. En los años recientes de bonanza del sector inmobiliario, en lo altodel ciclo, uno de los debates más intensos, sorprendentemente, no fueel de la sostenibilidad y los excesos, presente en otros foros y triste-mente potenciado por el asunto Malaya y otros escándalos de corrup-ción, sino el de las competencias. Generó primero profundas disen-siones entre el Estado y varias Comunidades Autónomas que dieronlugar a tres relevantes y conocidas Sentencias del Tribunal Constitu-cional60. Suscitó luego un atónito juicio doctrinal a la vista del cata-clismo provocado por la Sentencia 61/1997 y el obligado ejercicio de suscompetencias sobre urbanismo que impuso, para resolver una situaciónde grave inseguridad jurídica, a todas las Comunidades Autónomas.Las Comunidades Autónomas, más cercanas que el Estado al urbanis-mo y habilitadas en plenitud por todos los Estatutos de Autonomía,que recogieron la competencia que les autorizaba a asumir en plenitudel artículo 148.1.3.ª de la Constitución, reclamaron y ejercieron su com-petencia. Este primer foco de conflicto competencial, que parecía su-perado, ha resurgido al aprobarse la LS07, impugnada ante el TribunalConstitucional por razones sustantivas y competenciales. Pero el debate competencial no acabó ahí. También entre los muni-cipios y las Comunidades Autónomas, conscientes éstas de su fuerza ycon un potencial económico y de gestión creciente, surgieron fuertes ten-siones. La presión se canalizó en las diversas normas autonómicas demuy diferentes maneras. Así, en el panorama normativo autonómico en- 59 F. E. FONSECA FERRANDIS (1999), La liberalización del suelo en España. Presupuestos y mar-co jurídico-constitucional, Madrid, págs. 169-172. 60 Me refiero a las Sentencias 61/1997, sobre el texto refundido de la Ley sobre régimendel suelo y ordenación urbana de 1992; 164/2001, sobre LS1998; y 54/2002, que perfiló el al-cance de la LS1998 y la propia competencia estatal. Revista de Administración Pública118 ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 37.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAcontramos soluciones muy variadas. Desde las normas que mantuvie-ron en lo esencial el modelo estatal y reservaron a la Comunidad lascompetencias del Estado, incluso ampliándolas (el caso de la Comu-nidad de Madrid es paradigmático en esta línea), hasta las que exten-dieron las competencias municipales llegando a desnaturalizar, privarde contenido o incluso impedir el ejercicio efectivo de las competenciasautonómicas. El protagonismo reclamado para sí por los municipios yteóricamente reconocido en la jurisprudencia sólo parcialmente lescorrespondía en las Leyes. La escasa implementación de políticas de or-denación del territorio o la voluntad de las Comunidades Autónomasde impulsar grandes actuaciones estratégicas en su territorio, sin elconcurso ni los condicionantes impuestos por los municipios, fueronfactores que agravaron en estos años, además de los intereses econó-micos (y del control de la ventanilla de la reclasificación), el conflictoentre Comunidades Autónomas y municipios. La mayor parte de los actores del urbanismo, prácticamente sin ex-cepción, apostaron por ese desapoderamiento de las Administracionesautonómicas y la consiguiente ampliación de las competencias muni-cipales. Tal circunstancia, unida al radical cambio en la cultura de pla-neamiento y, concretamente, en la adopción de decisiones de clasifi-cación, han supuesto una rápida alteración, querida por el legislador,del statu quo anterior. Hay hoy muchísimo más suelo clasificado sus-ceptible de transformación y está muchísimo menos ordenado que an-taño porque los viejos planes generales y normas subsidiarias munici-pales de las zonas con mayor presión y dinamismo fueron rápidamenterevisados para incorporar, más allá de los posicionamientos políticos ge-nerales de los gestores de turno, la ideología desarrollista de la nuevalegislación ampliando la oferta de suelo urbanizable. Los parámetrosurbanísticos que condicionan el destino final de ese nuevo suelo urba-nizable brillan en estos instrumentos, en ocasiones, por su ausencia. Esel resultado de la mal llamada liberalización del suelo de 199861. Pla-nes que reordenan el suelo urbano, especialmente mediante normas zo-nales, que clasifican la máxima superficie posible de suelo urbano noconsolidado en función de los criterios legales, que prescinden del sue-lo urbanizable delimitado, es decir, prioritario, ordenado, y que inclu-yen grandes manchas, extensísimas en ocasiones, de suelo urbanizableno delimitado, sin atisbo alguno de los elementos que conformarían latradicional estructura general y orgánica del territorio y remitido porentero, y en blanco, a futuros planes parciales. Abocada la Adminis- 61 R. PARADA VÁZQUEZ (1998-1999: 134-135); M. VAQUER CABALLERÍA (2007a: 30-32); F. E.FONSECA FERRANDIS (1999: 188). Revista de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 119 38.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAtración autonómica a pronunciarse en tan complejo escenario legalsobre tales planes generales, una vez emitida la aprobación definitiva,sus posteriores informes, no vinculantes en algunas Comunidades, te-nían escasa relevancia e impacto sobre el proceso urbanístico, jurídi-co y empresarial de ordenación y transformación del suelo. Este esce-nario, para los mercaderes de suelo, resultaba idílico. Lo anterior pone de manifiesto hoy que gran parte de la defensadel municipio como exclusivo centro decisor del urbanismo resultabamanifiestamente interesada y, en gran medida, ajena a los propios in-tereses y necesidades locales, siendo como es el criterio del interés, y noel material que a duras penas delimita ordenación territorial y urba-nismo, el criterio determinante62. La concentración de la competenciaurbanística en los municipios tiene ventajas muy relevantes para sus másimportantes defensores. Para los propietarios y gestores de suelo, pri-mero, porque el poder concentrado en el municipio resulta más acce-sible y fácilmente influenciable, especialmente en municipios de muyescasa población y gran territorio. La autonomía municipal, entendidacomo defensa del foro en el que se ha alcanzado un acuerdo frente a in-misiones de otras Administraciones, es un activo a proteger por estosoperadores urbanísticos que, efectivamente, suelen esgrimir con fre-cuencia en vía de recurso. En segundo lugar, para los técnicos del sec-tor privado porque la concentración y complejidad de las competenciasasignadas a los municipios incrementaban al ámbito de lo público sucampo de actuación, asumiendo funciones que de otro modo hubie-ran sido ejercidas en la forma establecida en la legislación administra-tiva. He de insistir, retomando ideas anteriores de este trabajo, en queno puede hablarse de administración, en el sentido funcional del tér-mino, cuando a la escasez de recursos económicos y materiales se unela disposición de un secretario-interventor a tiempo parcial, que debeatender a otros municipios y frecuentemente es interino. Y ello es así pormucha disposición, empeño y buena voluntad que tenga aquél en eldesempeño de su fundamental función. Por último, en tercer lugar,también son obvias las ventajas de la concentración del poder urba-nístico en el municipio para los alcaldes y concejales porque, más alládel debate sobre la competencia, estaba el debate sobre la financiación,sobre la capacidad para obtener por vía urbanística unos recursos queles eran, y son, negados por otras fuentes regulares de financiación. 62 Entre los defensores del autonomismo soberanista, en términos de PARADA antes cita-dos, era frecuente, sin embargo, la pretensión de limitar las competencias autonómicas pro-clamándolas del todo ajenas a lo urbanístico frente a los criterios legales y jurisprudenciales.Sobre la cuestión, A. MENÉNDEZ REXACH (2006), «Autonomía municipal urbanística: Conte-nido y límites», Revista Española de la Función Consultiva, núm. 5, págs. 25-27. Revista de Administración Pública120 ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 39.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSA Sin embargo, la restricción de las competencias de la Administra-ción urbanística autonómica ha producido, al igual que ha ocurrido enla normativa estatal y en otras normas autonómicas, un efecto boo-merang. Sorprendentemente, no se han potenciado las políticas e ins-trumentos de ordenación del territorio para proporcionar un marcoprevio y de obligado cumplimiento al urbanismo municipal. Lo queha ocurrido es que lo que se ha perdido como un juicio global, inte-grado, comprensivo de todas las decisiones, impactos y necesidadessobre el territorio plasmados en un plan general se ha recuperado porvía sectorial, imponiendo una miríada de informes sectoriales desdemuy diferentes perspectivas y un nuevo control derivado de la norma-tiva europea, la evaluación ambiental. Hoy día, tienen más peso y al-cance en la conformación de un plan general los informes sobre el ci-clo del agua (abastecimiento, evacuación, depuración, inundabilidad),riesgos, defensa, patrimonio, vías pecuarias, montes, protección civil,carreteras provinciales, autonómicas o estatales, aeropuertos, puertos,entre otros, que la decisión global sobre el conjunto del plan generaladoptada por el órgano urbanístico autonómico. ¿Para qué esa decisiónglobal si existen pronunciamientos sobre todo lo sectorial? ¿Para quési el grueso de la definición del modelo de ciudad y de crecimiento co-rresponde en exclusiva al municipio? Es esta situación, potenciada porla negativa influencia de la línea jurisprudencial dominante sobre el al-cance de las competencias autonómicas, la que sirve de fundamento amuchos de los que reclaman una ampliación todavía mayor, hasta la ex-clusividad excluyente, valga la redundancia, de la decisión municipalsobre el plan general. Quizá una adecuada integración de la nueva re-gulación del suelo como recurso escaso, la tradicional competenciaautonómica y la nueva evaluación ambiental impuesta desde Europaproporcionen respuesta a los interrogantes planteados. En cualquier caso, la práctica ausencia de políticas efectivas y de-cididas de ordenación del territorio ha conducido directamente a lacompetencia entre municipios. El problema es que esa competenciaentre municipios para impulsar procesos de transformación urbanís-tica, unida al régimen jurídico y la práctica urbanística imperantes enel país, no siempre han redundado en beneficio del interés general, nopor falta de voluntad, sino más bien por imposibilidad real de impo-nerlo. Cada municipio aspiraba legítimamente a crecer como el quemás en un contexto territorial desregulado completamente. Y lo cier-to es que en ese contexto resulta difícil entender, y explicar, por qué ha-bía de renunciar voluntariamente a ello. Si era posible y otros munici-pios optaban por el camino de la clasificación de suelo y sutransformación urbanística, aunque fuese mucho más allá de las ne- Revista de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 121 40.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAcesidades acreditadas, por qué habían otros de renunciar a emprenderla misma ruta. El problema es que tal competencia entre municipios, altiempo que devalúa las decisiones de ordenación y clasificación, puedegenerar graves desequilibrios territoriales si las facultades de los órga-nos urbanísticos autonómicos están limitadas legalmente. La presión quedeterminados espacios rurales han de soportar genera graves riesgosmedioambientales, detectados y descritos en la Estrategia territorial eu-ropea, que concluye a este respecto que «sólo la planificación del uso delsuelo a escala regional y la adopción de medidas apropiadas en cuantoal medio ambiente y la agricultura (por ejemplo, el restablecimiento dela biodiversidad, la disminución de la contaminación del suelo, la ex-tensificación y la diversificación de las prácticas agrícolas) permitiráncontrolar estas presiones» (Estrategia territorial europea, 1999: 26, que secita, y 70). Para la Unión Europea, «la limitación de la expansión urbanasólo puede llevarse a cabo en un contexto regional. Para ello, es necesariointensificar la colaboración entre las ciudades y su entorno rural, asícomo encontrar nuevas formas de asociación para conciliar interesescontrapuestos» (Estrategia territorial europea, 1999: 24). La Administración autonómica, que renunciaba a la puesta en prác-tica de políticas efectivas de ordenación del territorio (en Andalucía, porejemplo, sólo se impulsaron decididamente tras la operación Malaya;en el País Vasco, en cambio, hace muchos años que se están aplicandosin operaciones anticorrupción de por medio), quedaba relegada a unpapel casi imposible, el árbitro entre municipios sin más criterios quelos de estricta legalidad, por un lado, y lo racional o razonable, porotro. Así, ha imperado en estos años la desregulación en un ámbito enel que la racionalidad del uso del territorio y la defensa de lo público de-bían actuar como ejes de las políticas y la competencia autonómicadefiniendo marcos apriorísticos de acción al resto de operadores enforma de directrices de ordenación territorial que permitiesen prácti-cas de competencia efectiva entre operadores económicos sin costes te-rritoriales negativos. En este contexto, en lugar de suscitarse compe-tencia entre operadores económicos en la gestión de la urbanizaciónpara abaratar el precio del producto final, el solar urbanizado, se ha ge-nerado competencia entre operadores públicos que ha permitido a esosoperadores privados, prevaliéndose de su posición de propietarios uoptantes a serlo, maximizar beneficios no ganados, puramente espe-culativos en el sentido constitucionalmente proscrito El urbanismo es quizá una de las materias en la que los intereses dela comunidad local son más intensos, más determinantes de la necesariay decisiva participación del gobierno local en la adopción de las deci-siones. Ahora bien, eso no puede llevar a ignorar la dimensión supra- Revista de Administración Pública122 ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 41.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAlocal del gobierno del territorio, autonómica o estatal, en cuanto sedesprende inequívocamente de la competencia sobre grandes infraes-tructuras o planificación económica o de servicios que compete a otrasAdministraciones. Pero tampoco pueden condenarse al olvido los graves déficits quehan venido dificultando durante estos años el ejercicio efectivo de lascompetencias derivadas de la garantía de la autonomía municipal. Y nosólo me refiero ahora a los déficits de financiación, que han hecho co-rrer ríos de tinta, son eje frecuente del debate político y han obligadoal urbanismo a financiar «extrapresupuestariamente» partes sustan-ciales de la actividad local, y que por cierto nadie parece dispuesto o ca-paz de resolver. También, y muy especialmente, a otro gran déficit delurbanismo local, menos mediático, que no es otro que la escasa dis-ponibilidad y formación de cuadros técnicos, agravadas en muchaszonas del territorio español por la combinación de fragmentación delmapa municipal y baja densidad de población. Si nos encontramos ante unos municipios abocados a competir en-tre ellos por el tan ansiado desarrollo, presionados en tal sentido por elsector privado, y carentes de recursos financieros adecuados para aten-der sus competencias ordinarias y de cuadros técnicos, el resultado eslógico e inevitable. La capacidad de decisión que les otorga su auto-nomía sólo nominalmente es ejercida por ellos, pues sustancialmentesólo beneficia a quien se beneficia de la decisión, que, canalizada através de los órganos locales, se pretende blindar, incluso más allá delo constitucionalmente y legalmente exigible, a cualquier injerencia deotra Administración. He aquí el origen de muchas críticas a la inter-vención autonómica o estatal en el urbanismo provenientes del sectorprivado, que frecuentemente invoca tal autonomía, además, frente a lasdecisiones de órganos autonómicos o estatales que inciden restricti-vamente sobre lo ganado en sede municipal. Ante todo ello resulta absolutamente necesario emprender accionesque garanticen que las competencias urbanísticas municipales puedanejercerse, siempre, con garantías para el interés público, que la presen-cia del interés local sea la determinante para dicho ejercicio en un con-texto territorial previamente definido por otros niveles de gobierno de lamanera más detallada posible. La solución a los problemas detectadosen estos años no puede ser, no debe ser, la privación a los municipios desus competencias naturales, que han de estar, además, claramente tasadaspara prevenir gastos innecesarios. La reforma en profundidad del ur-banismo debe ir acompañada de una reforma en profundidad de la fi-nanciación local y de un mandato de austeridad plasmado en la identi-ficación inequívoca y limitativa de las competencias municipales. En Revista de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 123 42.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAotro caso, si se mantiene la precaria situación económica de los muni-cipios, cuando el urbanismo retome bríos económicos volverá a fun-cionar inevitablemente como un medio de financiación local. El problema del urbanismo municipal, hoy día, no es competencial,no es de autonomía de decisión, es financiero. El gran problema radi-ca en que la iniciativa de clasificación se desvincula de lo público, nonace de una valoración autónoma de los intereses generales en presen-cia y de la ponderación, en función de los mismos, de la necesidad desuelo y los impactos de todo orden que produce la clasificación. La de-cisión de clasificación nace y se ampara en lo financiero. Lo urbanísti-co, lo ambiental y cuantas otras cuestiones sean necesarias se atiendendespués, una vez tomada la decisión determinante. No se motivan las de-cisiones urbanísticas que se han de tomar, se justifican las ya tomadas. El plan general de ordenación urbana, previo convenio reclasifica-torio o revisor de la ordenación vigente para incrementar el aprove-chamiento, se ha convertido en muchas ocasiones en un instrumento fi-nanciero que atiende a cuestiones muy diversas ocasionalmente ajenasa lo urbanístico. El plan general no hace ciudad, genera valor, genera di-nero. Pero tal resultado, insisto, no debe imputarse a los municipios enexclusiva, ni tan siquiera prioritariamente. Ese resultado fue, en los pa-sados años, el triunfo de una concepción económica del urbanismo queha quebrado algunos consensos esenciales. Es el resultado de la con-cepción que lucía, concretándolo en una norma, en el Real Decreto-ley4/2000, de 23 de junio, de medidas liberalizadoras del sector inmobiliarioy de transportes, cuya exposición de motivos resultaba bien expresiva: «Por lo que respecta al sector inmobiliario, las medidas que se adoptan pretenden corregir las rigideces advertidas en el mercado como consecuencia del fuerte crecimiento de la demanda y la incidencia en los productos inmobilia- rios del precio del suelo, condicionada a su vez por la esca- sez de suelo urbanizable. En consecuencia, la reforma que se introduce habrá de incrementar la oferta de suelo al eli- minar aquellas previsiones normativas en vigor que por su falta de flexibilidad pudieran limitarla, trasladando este efecto positivo al precio final de los bienes inmobiliarios». Al servicio de tal idea, simple, estaba la pretensión de impedir atoda costa que razones urbanísticas justificasen decisiones de clasifi-cación de suelo no urbanizable, que la fundamental decisión adoptadapor el planificador, cual es definir un modelo de ciudad y clasificar enconsecuencia, quedase cercenada a mayor gloria de un mercado que,como los hechos han demostrado, no sólo no ha funcionado de la ma- Revista de Administración Pública124 ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 43.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAnera prevista, sino que lo ha hecho en sentido contrario. La mal llamadaliberalización del suelo fue realmente una desregulación de las deci-siones urbanísticas fundamentales intentando dejarlas al albur de lasfuerzas del mercado. La relajación de la valoración de riesgos por lasentidades de crédito para captar y conceder crédito hipotecario, unidaa unas tasaciones que parecían basadas en la errónea idea de que el in-cremento de precios y la capacidad de pago no tenían techo, han con-ducido a la situación actual63.IV. EVOLUCIÓN DEL URBANISMO EXPANSIVO DESDE LA PROPIEDAD A LA EM- PRESA. SUBORDINACIÓN DEL PLANEAMIENTO AL ESTUDIO FINANCIERO El modelo urbanístico español sublimado en la normativa estatal de1996-1998 databa, aun contando con precedentes innegables, de 1956.Es el estadio final del urbanismo de ensanche de finales del siglo XIX,puesto al día, catalizado por los modernos productos financieros yprácticas empresariales que han llegado a convertir el mercado delsuelo en un mercado especulativo de futuros en función de los usosprevistos, esperados o negociados en cada porción del territorio. No eslugar éste para analizar en detalle la evolución del urbanismo en Es-paña, perfectamente tratada en otras obras64, pero sí para constatar yafirmar que el resultado final de la evolución de ese modelo condujo alpráctico abandono de la ciudad consolidada, a la degradación de barriosenteros en ausencia de renovación y sustitución generacional al dirigirsela población a nuevos desarrollos periurbanos o metropolitanos, y, des-de una perspectiva ecológica y económica, a la insostenibilidad de la ciu-dad y a la destrucción del legado rural. El problema ha sido advertidopor la Unión Europea, al considerar lo siguiente: «Los Estados miembros y las autoridades locales y regionales deben apoyarse en la idea de la “ciudad com- pacta” (o ciudad de pequeñas distancias). Esto incluye, por ejemplo, el control de la extensión de las áreas urba- nizables, en el marco de una política urbanística cuida- dosa, particularmente en las periferias urbanas y en mu- chas zonas costeras»65. 63 J. L. CAMPOS ECHEVERRÍA (2008: 85-105). 64 Una síntesis magnífica en F. LÓPEZ RAMÓN (2007: 19-37). 65 Estrategia territorial europea. Hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territoriode la UE, mayo de 1999, pág. 24. Sobre esta cuestión, T. PAREJO NAVAJAS (2004), La estrategiaterritorial europea. La percepción comunitaria del uso del territorio, Marcial Pons, Madrid,págs. 366-376. Revista de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 125 44.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSA Pero ha sido también demasiado frecuente en estos tiempos otra mo-dalidad de insostenibilidad interior, la imposición a cascos consolida-dos de normas zonales que alteraban radicalmente el uso tradicional deesos entornos sustituyendo la tipología unifamiliar adosada con bajamás una o más dos plantas y, en ocasiones, aprovechamiento bajo cu-bierta, por plurifamiliar con baja más tres o cuatro plantas. Y tan pro-funda alteración de la tradicional regulación de muchos cascos se haproducido sin viarios, redes ni servicios públicos dimensionados paraatender a la nueva población que habían de acoger esas zonas renova-das, y saturadas, por la fuerza de la norma zonal. Las nuevas densida-des generadas mediante ese artificio urbanístico en el suelo urbanoconsolidado no se consideran relevantes en el conjunto del plan, no secomputan como crecimiento, porque, siendo ya ciudad, ninguna car-ga habían de soportar aunque sobre el solar donde inicialmente vivíauna sola familia fuesen luego a vivir seis. Con esto se agrava el proble-ma de la falta de dotaciones y servicios adecuados para dar satisfacciónal incremento de población en estos ámbitos, que las nuevas actuacio-nes de dotación tratan de resolver y se consolida el sacrificio del pa-trimonio edificado en aras del mayor aprovechamiento. Frente a la complacencia de muchísimos urbanistas, las «bondades»del modelo de 1956 no pueden ocultar las desventajas y efectos perni-ciosos que, combinados con otros factores, dicho régimen ha llegado aproducir66. Es precisa, indispensable incluso, una revisión crítica pro-funda del urbanismo tradicional en España, una revisión que vuelva arecuperar el valor de lo público. Se ha entendido que el modelo de1956, unido a políticas de vivienda que fomentaban el acceso a la pro-piedad y no el alquiler, constituyeron una útil herramienta de sociali-zación de las clases medias emergentes de aquella época, contribuye-ron a alcanzar la paz social a través de la generalización de la propiedadde la vivienda adquirida con financiación ajena y, por ello, a construirlos sectores inmobiliario y financiero. Pero el reconocimiento legal dela impotencia pública para afrontar la gestión del urbanismo y el lla-mamiento para ello a la iniciativa y la propiedad privadas generarontambién una nueva oligarquía de propietarios de suelo, ya no caracte-rizado por el uso agropecuario, sino por su potencial uso urbanístico. Quizá el momento más importante en la evolución del urbanismo es-pañol es la reforma de 1975-1978, que dio lugar a una normativa urba-nística de la que se nutren todavía hoy todas las normas urbanísticas au-tonómicas, sin excepción. En 1975 la filosofía reparcelatoria queinspiraba la legislación de ensanche, proveniente del siglo XIX, da un 66 J. GARCÍA BELLIDO (2005: 273-284). Revista de Administración Pública126 ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 45.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAsalto cualitativo hacia la desmaterialización de la propiedad mediante latécnica del aprovechamiento medio. En esta época se potencian sistemascomo el de cooperación que, en su modalidad concesional, está en la basedel urbanizador, que recuerda también al viejo concesionario de la re-forma interior de la legislación decimonónica. Es también la normativaestatal de mediados de los setenta la que introduce en nuestro país el ur-banismo concertado de los programas de actuación urbanística, poten-ciando incluso la concurrencia, tan reclamada ahora por un sector doc-trinal o por las propias instituciones europeas. Quizá una evolución másrazonable, menos traumática, de ese ordenamiento urbanístico de los se-tenta hubiera contribuido a evitar los excesos de los últimos años. La reforma de 1990-1992 dio lugar a la quiebra del ordenamientourbanístico estatal como ordenamiento de referencia pacíficamenteasumido en la práctica totalidad del país. La Sentencia del TribunalConstitucional 61/1997, aun recuperando la normativa de los setentamerced a la declaración de inconstitucionalidad de su derogación, im-posible desde las competencias estatales actuales, según el Tribunal,certificó el final de un ciclo normativo. Los intentos posteriores, plas-mados en las reformas de 1996-2003, interpretadas conforme a lasSentencias del Tribunal Constitucional 61/1997 y 164/2001, y 2007-2008 no dejan de poner de manifiesto que el Estado, salvo en el deci-sivo régimen de valoración del suelo, ha quedado relegado a un papelmuy secundario en la definición del modelo urbanístico67. La norma-tiva estatal ha de ser tan abierta, tan flexible en materia urbanística,para quedar amparada en las magras competencias estatales, que el Es-tado está abocado a dictar normas que difícilmente alcanzarán losobjetivos que se proponen sin la colaboración, más o menos leal, dellegislador autonómico. Lo cierto es que las bases del modelo de 1956 nos trajeron hastaaquí, hasta un lugar en el que la función pública urbanística parecía ha-ber quedado subordinada a la propiedad y la empresa privada y en elque la Administración pública de lo urbanístico se subordinaba al de-recho a la promoción de la transformación urbanística del suelo, tal ycomo los entendió la normativa de 1996-2003. El modelo llegó a unpunto en el que, a juicio del legislador estatal de 1998, la Administra-ción urbanística y sus decisiones sólo aportaban obstáculos y rigidez alnormal funcionamiento del mercado del suelo; en el que la propiedad 67 J. C. TEJEDOR BIELSA (2001b: 259-260); J. BARNÉS VÁZQUEZ (2002), Distribución de com-petencias en materia de urbanismo. Estados, Comunidades Autónomas, Entes locales. Análisisde la jurisprudencia constitucional, Bosch, Barcelona, págs. 149-154, y J. M. BAÑO LEÓN(2007), «El objeto de la Ley y el orden de las competencias legislativas: La depuración del or-denamiento en la materia», Ciudad y Territorio, núm. 152-153, págs. 302-303. Revista de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 127 46.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAdel suelo, en definitiva, incorporaba las expectativas urbanísticas comoelemento esencial de valor desde el momento mismo de la clasifica-ción del suelo. El efecto de ese modelo fue el alumbramiento de lo quepudiera denominarse urbanismo «catastral», en el cual, por encimade la ordenación de la ciudad y la organización de su crecimiento, pa-recían encontrarse el parcelario catastral y la titularidad dominical delas fincas ordenadas. Lógicamente, la propiedad del suelo constituye unfactor relevante a la hora de adoptar decisiones urbanísticas, pero lo queno tiene sentido es que las decisiones urbanísticas más relevantes seadopten o se condicionen en grado sumo precisamente por razón de lapropiedad de fincas concretas. Lo que los últimos y tumultuosos años de práctica urbanística de-muestran es que ese modelo de urbanismo «catastral» tiende a prescin-dir con demasiada frecuencia del modelo territorial porque prima ladisponibilidad de la propiedad de fincas concretas (o de otros derechosque permiten adquirirla a voluntad) sobre consideraciones urbanísti-cas o territoriales. Es éste un modelo que consume suelo masivamente,porque se concierta con la propiedad para encubrir densidades o apro-vechamientos que, aplicados racionalmente a otros suelos, podrían ge-nerar mayor contestación. Es un modelo, en definitiva, que pervierte lapráctica urbanística y condiciona el normal funcionamiento de la Ad-ministración, porque son precisamente sus decisiones reclasificatoriasla causa eficiente de la ejecución de contratos de opción de compra so-bre fincas con expectativas de transformación urbanística. Al conveniocon el propietario o titular de opción de compra sigue la presión sobrela Administración, a ésta la adopción de la decisión sobre reclasificacióny, finalmente, tras la reclasificación y en su caso ordenación detallada opormenorizada, la ejecución de la opción de compra o la comercializa-ción de la finca ya con un planeamiento ejecutable y, hasta hace pocosmeses, convertible a metálico en la mayoría de entidades de crédito delpaís68. Es a la luz de estas prácticas cómo deben valorarse determinadosconvenios de planeamiento celebrados en los últimos años, que llegabana imponer o condicionar incluso la decisión y contenido de un plan ge-neral o su revisión, aun cuando ello no supusiese, en términos juris-prudenciales, renuncia a la potestad pública de planeamiento. 68 I. SÁNCHEZ DE MADARIAGA (1999), Introducción al urbanismo. Conceptos y métodos deplanificación urbana, Alianza Editorial, Madrid, pág. 99, explica el funcionamiento del sistemainglés, que parte de la negación del derecho a urbanizar como contenido de la propiedad dadoque el plan no atribuye derechos de edificación a la propiedad. Éstos derivan de una licen-cia específica que los promotores pueden obtener de la Administración, que resuelve dis-crecionalmente. Pero, además, y precisamente por el carácter discrecional de tal potestad, vaacompañada de intensos poderes disciplinarios que son efectivamente ejercidos por los Ayun-tamientos. Revista de Administración Pública128 ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 47.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSA Tal modo de hacer urbanismo ha generado en ocasiones disfun-ciones muy serias para la gobernanza local en España, cuando no en-frentamientos entre los vecinos integrantes de la comunidad local y,lógicamente, propietarios de partes sustanciales de los suelos ordena-dos mediante el planeamiento urbanístico. El interés general que debíainspirar la práctica urbanística se subordinaba, en el contexto expues-to, al interés particular en perfeccionar la venta de las fincas familiaresa precios que nunca hubieran podido imaginar sus titulares históri-cos, que llegaban a presionar por ello al municipio para hacer posibleque, reclasificación mediante, el contrato de opción de compra quehabían celebrado llegara a convertirse en compraventa. También sur-gen notables problemas para la gobernanza del territorio desde las ins-tituciones autonómicas, abocadas a frecuentes tensiones con los mu-nicipios y, tras ellos, con quienes a través de los convenios deplaneamiento condicionan o impulsan su actuación, especialmentecuando se pactaba en los mismos la percepción de prestaciones a cuen-ta del futuro planeamiento (y que debían y no podían devolverse siéste no llegaba a aprobarse por la oposición autonómica). Obviamente, el contenido del planeamiento general, la cultura deplaneamiento tan costosamente alumbrada en las décadas de los setentay ochenta del pasado siglo, también se ha visto sometido a importan-tes transformaciones como consecuencia de todo lo anterior. En elplaneamiento general de hoy día puede percibirse con cierta claridaduna gradual postergación de la preocupación por la ciudad en favor delo económico, de la pura y simple incorporación de valor al suelo. Ladecisión del plan general ha venido siendo, ante todo, generación de va-lor hipotecario y, desde esa perspectiva, las determinaciones urbanís-ticas parecían percibirse como un instrumento para ello y no tantopara la consecución de fines propiamente urbanísticos. Más alturas,más edificabilidad, usos más lucrativos, más superficie de suelo clasi-ficada con menos ordenación estructural (la tradicional estructura ge-neral y orgánica del territorio), más densidad de vivienda o la pura ysimple desaparición de ese parámetro como limitativo (invocando unapretendida adaptación al mercado que, a la postre, implica en realidadsu manipulación) u ordenanzas más flexibles y permisivas son herra-mientas óptimas para lograr incrementos sustanciales del precio desolares o terrenos sin urbanizar. Lo urbanístico pasa a un segundoplano y, como he afirmado anteriormente, la memoria no motiva exante, justifica ex post. Sorprendentemente, ese nuevo modelo de «plan blando», que se hatraducido en la previsión de suelos urbanizables no delimitados con ca-pacidad para multiplicar varias decenas de veces la población o capa- Revista de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 129 48.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAcidad residencial del municipio ordenado, no ha impedido que se con-tinuase hablando de la carestía de suelo, de la falta de suelo urbaniza-ble. La primera de las recomendaciones del conocido, aunque en granmedida olvidado, Informe sobre suelo y urbanismo en España69 se ini-ciaba afirmando que «el problema del precio y de la disponibilidad desuelo urbanizado es fundamentalmente un problema de gestión», pre-cisando la tercera que «la previsión de una oferta de suelo clasificadoy urbanizado y la planificación de las necesidades de suelo urbaniza-do, abordando los trámites necesarios con la suficiente antelación, sonimprescindibles para evitar las tensiones entre las puntas de demandadel mercado (como la que conllevará el próximo período de reactivacióneconómica) y la oferta insuficiente de solares». No se trata de inundar España de suelo urbanizable, por tanto, sinode gestionar el ya clasificado para transformarlo en solares aptos parala edificación según vaya siendo necesario. Para ello, obviamente, sonprecisas acciones públicas decididas, anticipación y medidas que im-pidan la retención especulativa del suelo clasificado y la incorporaciónde valor al suelo por la mera aprobación del planeamiento. Al clasifi-car se incorpora valor al patrimonio del titular del suelo sin ninguna in-versión por su parte, como consecuencia directa y exclusiva de unadecisión administrativa. Al retener se reduce la repercusión del suelo so-bre el producto final, que, sin embargo, no ve reducido su precio. Como es sabido, sin embargo, no fueron los postulados del citadoInforme los que inspiraron la legislación de 1996-2003, que, como cer-teramente expresó la exposición de motivos de la LS1998, pretendió «fa-cilitar el aumento de la oferta de suelo, haciendo posible que todo el sue-lo que todavía no ha sido incorporado al proceso urbano, en el que noconcurran razones para su preservación, pueda considerarse comosusceptible de ser urbanizado». Tal planteamiento provenía directa-mente de otro conocido documento de principios de los años noventa,los Remedios políticos que pueden favorecer la libre competencia en losservicios y atajar el daño causado por los monopolios70, en el que se lle-gaba a afirmar la necesidad de «cambiar la actual óptica, definiendo laszonas del territorio nacional no urbanizables de acuerdo con un plande prioridades públicas en función de valores medio-ambientales, pai-sajísticos y ecológicos». Y se añadía: «El resto del territorio debe ser, en 69 COMISIÓN DE EXPERTOS SOBRE URBANISMO (1996), Informe sobre suelo y urbanismo en Es-paña, MOPTMA, pág. 191. 70 TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA (1994), Remedios políticos que pueden favorecerla libre competencia en los servicios y atajar el daño causado por los monopolios, págs. 247-259;en la doctrina, asumiendo los planteamientos del informe, por todos, J. SORIANO GARCÍA (1995),Hacia la tercera desamortización (Por la reforma de la Ley del Suelo), Marcial Pons-IDELCO, Ma-drid, págs. 97-110. Revista de Administración Pública130 ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 49.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAprincipio, urbanizable». La ciudad, de este modo, no debiera ser parael Tribunal de Defensa de la Competencia sino el resultado de la apli-cación de normas generales, sin discrecionalidad alguna a favor de laAdministración, que parecía un ente del todo ajeno al ciudadano, sino opuesto a él, y desde luego dejando claramente establecido que «laautoridad no puede llegar al extremo de decidir qué hay que hacer encada espacio y cuándo debe hacerse». La reforma de 2007-2008 implica, desde la perspectiva de la histó-ricamente compleja relación entre propiedad y urbanismo71, una cla-ra ruptura con el modelo imperante en España desde 1956 y, desdeluego, una enérgica rectificación de los planteamientos de la legislaciónde 1996-200372. La concepción misma del desarrollo urbano parece al-terarse al atribuir una creciente importancia a la reducción del consu-mo de suelo derivada de su consideración legal como recurso escaso ycontingente inspirada por el principio de desarrollo sostenible73. Esprecisa, desde este punto de vista, una ponderación suficiente entrelas necesidades de suelo y su preservación en el estado natural o, almenos, en la situación en que se encuentre. La última reforma de la nor-mativa estatal de suelo incorpora a nuestro ordenamiento los plantea-mientos de la Estrategia territorial europea en cuanto asume los cincoaspectos decisivos según ésta para el desarrollo sostenible de las ciu-dades: el control de la expansión urbana, la mezcla de funciones y gru-pos sociales, la gestión inteligente y economizadora de los recursos delecosistema urbano (agua, energía y residuos especialmente), una me-jor accesibilidad gracias a medios de transporte más compatibles conel medio ambiente y eficaces, y la protección y el desarrollo del patri-monio natural y cultural74. Que la recepción de tales aspectos en lanormativa estatal no quede reducida a pura retórica es labor que in-cumbe en gran medida a los legisladores urbanísticos autonómicos75. Pero desde la perspectiva del estatuto de la propiedad y la empresalos cambios son mucho más relevantes. La normativa estatal no rom-pe con el modelo equidistributivo de propiedad. Dicho modelo aboca,en definitiva, a un urbanismo autofinanciado, a un modo de hacer ciu-dad en el que los beneficios previstos en forma de aprovechamiento per- 71 J. C. TEJEDOR BIELSA (1998: 39-187). 72 J. M. BAÑO LEÓN (2007: 304-309); M. VAQUER CABALLERÍA (2007b), «Los principios y de-rechos constitucionales inspiradores de la Ley de Suelo», Ciudad y Territorio, núm. 152-153,págs. 247-256; J. C. TEJEDOR BIELSA (2008: 626-659). 73 J. FARIÑA TOJO (2007), «Las nuevas bases ambientales de la sostenibilidad en la orde-nación y utilización del suelo», Ciudad y Territorio, núm. 152-153, pág. 300. 74 Estrategia territorial europea (1999: 24). 75 F. LÓPEZ RAMÓN (2008), «Principios generales y urbanismo sostenible en la Ley de Sue-lo 8/2007, de 28 de mayo», Revista de Urbanismo y Edificación, núm. 16, págs. 15-22. Revista de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 131 50.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSAmiten sufragar las cargas precisas para hacer posible la patrimoniali-zación de aquél. Pero, al tiempo que vuelve la vista a la ciudad conso-lidada con las que denomina actuaciones de dotación y el régimen deedificación forzosa, quiebra la vinculación entre urbanización y pro-piedad. El derecho a urbanizar ya no forma parte hoy, en la legisla-ción estatal, del derecho de propiedad del suelo ni se incorpora al mis-mo por la mera aprobación del planeamiento urbanístico. El derechoa urbanizar deriva de una decisión administrativa adoptada al efecto,ya sea como resultado de un procedimiento en pública concurrencia,ya como consecuencia de las «peculiaridades o excepciones [...] a favorde la iniciativa de los propietarios» [art. 6.a) in fine TRLS08]76. No fal-tan, por cierto, voces críticas con lo que se considera una «nacionali-zación aleatoria» del derecho a urbanizar por razón de la habilitacióna la normativa autonómica para el establecimiento de tales peculiari-dades o excepciones a favor de la propiedad77, autorización que en al-guna Comunidad ha supuesto directamente la eliminación de cual-quier referencia al agente urbanizador. Lo sorprendente es que las sucesivas alternativas legales, sin ex-cepción, se han enfrentado a la misma crítica porque el efecto ha sidosimilar: el precio del suelo ha evolucionado con los ciclos económicos,al margen de las reformas legales y el precio de la vivienda, y salvo enlas fases bajistas del ciclo, en las que se ha estancado o reducido leve-mente (en comparación con los incrementos de las fases alcistas), haevolucionado al alza. Las leyes, desde esta perspectiva, parecen resul-tar del todo ineficaces y, por ello, el problema de acceso a la viviendapermanece. En realidad, ese problema se ha agravado en el último ci-clo, el presidido por la legislación de 1996-2003, que ha dado lugar a quela renta que una familia ha de dedicar a la adquisición de su viviendapase de ser en 1998 la totalidad de la que percibe en cuatro años y me-dio a alcanzar en 2008 la que obtiene en algo más de nueve años78. 76 L. PAREJO ALFONSO (2007), «Condiciones básicas de igualdad de los ciudadanos y régi-men básico del suelo», Ciudad y Territorio, núm. 152-153, págs. 329-331; J. C. TEJEDOR BIEL-SA (2008: 640-642). 77 F. PERALES MADUEÑO (2008), «Ejecución del planeamiento. Especial atención a la figuradel agente urbanizador», Revista de Urbanismo y Edificación, núm. 5, pág. 62. En sentido si-milar, muy crítico, J. L. MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ (2007), «El derecho de propiedad sobre el sue-lo en su nueva ley estatal de 2007», en el volumen colectivo El derecho urbanístico del siglo XXI.Libro homenaje al profesor Martín Bassols Coma, tomo I (Urbanismo y Vivienda), EditorialReus, Madrid, págs. 509-539. 78 J. RODRÍGUEZ LÓPEZ (2008), «2008. El mercado de la vivienda sufre el ajuste», Ciudady Territorio, núm. 156, pág. 388. Tampoco ese esfuerzo familiar arroja mejores resultados enese periodo, pues se pasa de dedicar poco más del veinticinco por ciento de la renta familiara aplicar algo más del cincuenta por ciento. Esfuerzo familiar y relación entre precio de la vi-vienda y salario anual se duplicaron en el periodo 1998-2008. El pico se sitúa en 2007 segúnel autor citado, que analiza datos de 1985 a 2008. Revista de Administración Pública132 ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 51.
REFLEXIONES SOBRE EL ESTADO DE LO URBANÍSTICO JULIO TEJEDOR BIELSA En todo caso, la dimensión del problema varía muchísimo en fun-ción de las características del municipio analizado. Así, en muchosmunicipios pequeños sin presión inmobiliaria exógena la vivienda es unbien accesible, lo cual, sin embargo, provoca otro problema, la falta depromoción profesional. En estos municipios el problema de la vivien-da se resuelve desde el autoconsumo de suelo y, en la mayoría de oca-siones, mediante la autopromoción. En cambio, en otros municipiosequiparables a los anteriores en población en los cuales, sin embargo,existen fuertes presiones sobre el mercado de la vivienda por razonesdiversas (turísticas, situación en entornos metropolitanos o corredoreseconómicos), la vivienda resulta difícilmente accesible a la poblaciónautóctona y, en muchos supuestos, especialmente en entornos turísti-cos, la que se promueve resulta inadecuada por sus características parafuncionar como vivienda habitual. Por último, los ciudadanos de mu-nicipios de mayor tamaño deben hacer frente a un mercado encareci-do, tanto en propiedad como en alquiler, difícilmente accesible para losjóvenes o los ciudadanos con menores rentas. La profunda reforma de 2007-2008, por último, trata de enmendaren lo posible el rumbo desarrollista de la normativa urbanística espa-ñola del último medio siglo. El legislador estatal intenta volver a cen-trar la atención en la ciudad existente, en políticas de regeneración y re-vitalización urbana que, obviamente, trascienden con amplitud de lourbanístico e implican acciones sociales, de equipamiento, generaciónde nuevas actividades económicas o reubicación de usos administrati-vos. El urbanismo de la ciudad interior, el urbanismo difícil que sólo seha entendido en este país nuestro a golpe de piqueta, es percibido hoyen la legislación estatal como la gran asignatura pendiente. Minimizarel consumo de suelo exige optimizar y sanear el suelo ya incorporadoa la ciudad. Y en esta materia el camino por recorrer es todavía mucho. Revista de Administración Pública ISSN: 0034-7639, núm. 181, Madrid, enero-abril (2010), págs. 83-133 133 Recommended
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