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Timestamp: 2020-04-08 16:22:52+00:00
Document Index: 131819061

Matched Legal Cases: ['art. 210', 'art. 59', 'art. 38', 'art. 2', 'art. 12', 'art. 21', 'art. 12', 'art. 38', 'art. 5', 'art. 37', 'art. 11', 'art. 10', 'sentenza ', 'art. 93', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 61', 'art. 5', 'art. 4', 'art. 25', 'art. 5', 'sentenza ', 'art. 34', 'art. 25', 'art. 25', 'art. 5']

Deliberazione n. 8 Adunanza 6 marzo 2013
Fascicolo n. 3349/2012
Oggetto: Richiesta di esenzione dall’applicazione della normativa in materia di appalti pubblici da parte di Trenitalia S.p.A. (ai sensi dell’articolo 30 della Direttiva 2004/17/CE).
Con nota prot. TRNIT-AD\P\2012\0024107 del 18.05.2012, assunta in pari data al prot. dell’Autorità n. 48736, la società Trenitalia S.p.A., facendo seguito a quanto già rappresentato nel mese di giugno 2011, ha ribadito la sussistenza, con riferimento al mercato del trasporto ferroviario di merci e di passeggeri, dei presupposti per l’esonero dall’applicazione delle disposizioni in materia di appalti pubblici ai sensi dell’articolo 30 della direttiva 2004/17/CE.
Al fine di fornire riscontro alla suddetta richiesta, l’Autorità ha ritenuto avviare una prima indagine sullo stato del mercato ferroviario in Italia, con particolare riferimento alle attività svolte dalla società Trenitalia S.p.A.
Tali attività, pertinenti i servizi di trasporto di cui all’art. 210 del D.lgs. 163/2006, possono essere così suddivise:
trasporto Alta Velocità;
trasporto passeggeri media e lunga percorrenza, distinto in servizio a mercato e servizio universale contribuito;
trasporto merci, distinto anch’esso in servizio a mercato e servizio universale contribuito;
trasporto regionale, mediante contratti di servizio stipulati con le regioni.
Si riporta di seguito una tabella rappresentativa dell’incidenza delle varie tipologie di servizi di trasporto sul totale dei servizi effettuati dalla società Trenitalia S.p.A. negli anni 2010 e 2011, espressi in termini di treni*km.
(mln treni*km)
M/L serv. a
M/L serv.
Servizio a mercato
a. Trasporto Alta Velocità
Nel settore dell’alta velocità il libero accesso al mercato, previsto in linea teorica sin dal D.lgs. 188/2003 nel rispetto delle prescrizioni in termini di licenza ferroviaria e certificato di sicurezza, si è concretamente realizzato con l’avvio nell’anno 2012 di un servizio di trasporto da parte della società NTV S.p.A., potenziato negli ultimi mesi con nuove destinazioni e treni aggiuntivi verso quelle già raggiunte.
b. Trasporto passeggeri media-lunga percorrenza
Il trasporto passeggeri media-lunga percorrenza è caratterizzato dalla presenza di servizi a mercato e di un servizio universale contribuito.
Per i servizi a mercato, si rileva la presenza di operatori ferroviari diversi da Trenitalia S.p.A. (ad es. OBB, DB), che operano per lo più su tratte limitate del nord Italia (ad es. da Bologna, Verona, Venezia, Milano per Innsbruck, Monaco, Vienna).
L’espletamento di tale tipologia di trasporto passeggeri a M/L percorrenza può essere oggetto di limitazioni qualora si rilevi una sovrapposizione dello stesso con un contratto di servizio pubblico; ciò in attuazione dall’art. 59, co. 2, della Legge 99/2009 che ha previsto la possibilità di limitazioni ai servizi ferroviari in ambito nazionale nel caso in cui “il loro esercizio possa compromettere l’equilibrio economico di un contratto di servizio pubblico in termini di redditività di tutti i servizi coperti da tale contratto”.
Per quanto concerne il servizio universale contribuito, l’art. 38 della Legge n. 166/2002, come modificato dal D.L. n. 159/2007, convertito con legge 29.11.2007, n. 222, ha previsto che “I servizi di trasporto ferroviario di interesse nazionale da sottoporre al regime degli obblighi di servizio pubblico sono regolati con contratti di servizio pubblico da sottoscrivere almeno tre mesi prima della loro entrata in vigore, di durata non inferiore a cinque anni, con possibilità di revisioni annuali delle caratteristiche quantitative e qualitative dei servizi senza necessità di procedere a modifiche contrattuali. Il Ministero dei trasporti affida, nel rispetto della normativa comunitaria, i contratti di servizio con i quali sono definiti gli obblighi di servizio pubblico, i relativi corrispettivi, nell’ambito delle risorse iscritte nel bilancio pluriennale dello Stato, nonché le compensazioni spettanti alla società fornitrice”. Tali contratti di servizio sono sottoscritti, per l’amministrazione, dal Ministro dei trasporti di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, previo parere del CIPE.
Il servizio universale è inteso come l’insieme minimo di servizi di qualità predefinita e secondo prezzi controllati dall’autorità pubblica, che si ritiene debbano essere garantiti alla collettività ancorché economicamente non remunerativi per l’operatore che li fornisce, in presenza di costi “efficientati” e di una adeguata remunerazione del capitale per l’operatore medesimo.
Il perimetro del servizio universale è stato determinato dal CIPE sulla base dei risultati dell’indagine conoscitiva sul trasporto ferroviario di viaggiatori e merci sulla media-lunga percorrenza svolta dal Ministero dei trasporti con la finalità di determinare la possibilità di assicurare l’equilibrio tra costi e ricavi dei servizi e le eventuali azioni di miglioramento dell’efficienza.
Il servizio reso nelle relazioni che presentano o sono in grado di raggiungere l’equilibrio economico è assicurato in regime di liberalizzazione.
Invece, “il CIPE, nei limiti delle risorse disponibili, sulla proposta del Ministro dei trasporti, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico e con il Ministro dell’economia e delle finanze, individua, nell’ambito delle relazioni per le quali non è possibile raggiungere l’equilibrio economico, i servizi di utilità sociale, in termini di frequenza, copertura territoriale, qualità e tariffazione, e che sono mantenuti in esercizio tramite l’affidamento di contratti di servizio pubblico” (cfr. art. 2, co. 253, legge 244/2007).
Trenitalia, pertanto, effettua i servizi di trasporto ferroviario di interesse nazionale sottoposti a regime di obbligo di servizio pubblico per il periodo 2009-2014 sulla base di un contratto di servizio sottoscritto dalla società medesima, dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e dal Ministro dell’economia e delle finanze, in data 9.06.2011.
La società si è così impegnata a erogare una predeterminata offerta di servizi di trasporto espressa in treni-km per ciascuno degli anni del primo periodo contrattuale (2009-2011) a fronte di un corrispettivo predefinito per ciascuno dei suddetti anni. Per il secondo periodo contrattuale (2012-2013-2014) è previsto un aggiornamento del contratto con apposito atto aggiuntivo in cui, ove necessario, si procederà a rivedere l’offerta di servizi e le condizioni di equilibrio economico-finanziario del Contratto per il nuovo periodo, sulla base di criteri predefiniti in un allegato al contratto medesimo e “in coerenza con gli stanziamenti di bilancio correnti a quella data” (cfr. art. 12 del Contratto di servizio).
I criteri di cui sopra prevedono, tra l’altro, che l’equilibrio economico contrattuale sia valutato con riferimento al periodo regolatorio e non al singolo anno.
Per procedere all’aggiornamento del contratto, Trenitalia era tenuta a trasmettere ai Ministeri interessati entro il mese di gennaio 2011 una relazione con indicazione dei dati consuntivati della contabilità regolatoria dei primi due anni, dei dati previsti per l’anno in corso e per il successivo periodo contrattuale, unitamente alla proposta di aggiornamento degli assetti e degli equilibri contrattuali.
In caso di mancato accordo sulla nuova proposta entro giugno 2011, ciascuna delle parti avrebbe potuto recedere dal contratto, con l’obbligo però per Trenitalia di proseguire il servizio nel limite massimo di 12 mesi alle medesime condizioni del Contratto in essere.
Il contratto di servizio ha previsto, inoltre, che i risultati economici siano oggetto di specifica rendicontazione, sulla base di una contabilità analitica regolatoria stabilita nel contratto stesso e certificata da una società di revisione esterna, che attesti l’entità dei ricavi, dei costi e degli oneri sostenuti da Trenitalia S.p.A. per la prestazione dei servizi di trasporto definiti nel contratto medesimo.
Dalla rendicontazione relativa agli anni 2009-2010-2011 si rileva un’insufficiente copertura dei costi attraverso i ricavi da mercato e il contributo dello Stato, con perdite maggiori di quelle previste nel PEF allegato al Contratto. Tali perdite sono attribuibili, prevalentemente, a una riduzione dei ricavi da traffico dovuta al calo della domanda di servizi e a un aumento dei costi di rimborso e remunerazione del capitale.
Il problema dell’insufficienza dei contributi dello Stato per il servizio universale è stato evidenziato anche nell’ “Indagine conoscitiva sul settore del trasporto ferroviario di passeggeri e merci” della Commissione Trasporti, poste e telecomunicazioni della Camera dei Deputati approvata il 24.01.2012. In sede di audizione, l’amministratore delegato di Ferrovie dello Stato, evidenziando che Trenitalia, in quanto impresa privata, non dovrebbe essere tenuta a subire perdite finanziarie per coprire i servizi universali, ha richiamato la necessità di un intervento dello Stato per risolvere tale problematica.
In tale direzione si colloca la previsione di cui all’art. 21, co. 4, del D.L. 98/2011, come convertito con legge n. 111/2011, che così recita “Al fine di consentire uno sviluppo dei processi concorrenziali nel settore dei trasporti ferroviari, in armonia con la necessità di assicurare la copertura degli oneri per i servizi universali di trasporto ferroviario di interesse nazionale oggetto di contratti di servizio pubblico, di cui all'articolo 38, commi 2 e 3, della legge 1° agosto 2002, n. 166, e successive modificazioni, dal 13 dicembre 2011 è introdotto un sovrapprezzo al canone dovuto per l'esercizio dei servizi di trasporto di passeggeri a media e a lunga percorrenza, non forniti nell'ambito di contratti di servizio pubblico, per la parte espletata su linee appositamente costruite o adattate per l'alta velocità, attrezzate per velocità pari o superiori a 250 chilometri orari”.
Il legislatore ha, pertanto, individuato nel mercato una nuova fonte di finanziamento per la copertura degli oneri sostenuti dall’operatore economico cui sono assegnati gli obblighi di servizio pubblico.
In tal senso appaiono interpretabili anche le statuizioni del contratto di servizio relativo al traffico passeggeri, sopra riportate, in merito all’aggiornamento dello stesso a metà del periodo regolatorio che sembrerebbero finalizzate a consentire a Trenitalia S.p.A. di rimodulare i parametri del PEF al fine di raggiungere l’equilibrio economico-finanziario nell’arco di tempo residuo del contratto.
Ad esempio, l’art. 12, comma 5, del Contratto ha stabilito che qualora Trenitalia e i Ministeri concordino sulla proposta di aggiornamento del contratto per il secondo periodo regolatorio si possa procedere alla revisione anticipata dell’assetto dei servizi e delle condizioni di equilibrio economico-finanziario “in modo da assicurare nel tempo un equilibrio prospettico triennale, ove compatibile con la durata residua contrattuale”.
Il Contratto ha anche previsto una clausola di salvaguardia che consente, al fine di ristabilire l’equilibrio economico-finanziario, la revisione dei servizi offerti in caso di uno scostamento, per eccesso o per difetto, tra il valore consuntivato e quello previsto dei costi operativi superiore al 10%.
A tal proposto, Trenitalia S.p.A. ha evidenziato che, nonostante il contratto prevedesse l’espletamento nel corso dell’anno 2011 dell’aggiornamento del PEF per il secondo periodo contrattuale (2012-2014), lo stesso è ancora in fase di discussione tra la società medesima e il Ministero delle infrastrutture.
L’ “Indagine conoscitiva sul settore del trasporto ferroviario di passeggeri e merci” ha anche messo in evidenza come l’Antitrust abbia sollevato il problema dell’apertura del mercato anche per il servizio universale, mediante una concorrenza “per il mercato” attraverso “gare che selezionino le imprese in grado di svolgere con più efficienza i servizi stessi”. Ciò presuppone un’opportuna definizione del servizio con individuazione delle tratte che hanno necessità di una compensazione finanziaria pubblica.
L’obbligo allo svolgimento di gare a evidenza pubblica per i servizi di trasporto ferroviario di interesse nazionale da sottoporre al regime degli obblighi di servizio pubblico era stato inizialmente previsto dall’art. 38, commi 2 e 3, della L. 166/2002; le successive modifiche al medesimo articolo introdotte dal D.L. 159/2007 hanno eliminato tale prescrizione.
La possibilità di un affidamento diretto dei contratti di servizio pubblico per ferrovia è contemplata anche dall’art. 5, comma 6, del Regolamento CE n. 1370/2007, a patto che non sia vietato dalla legislazione nazionale.
L’esigenza di espletare le gare per l’affidamento degli oneri di servizio pubblico emerge anche dalle norme istitutive dell’Autorità di regolazione dei trasporti; tra i compiti ad essa assegnati dall’art. 37 del D.L. n. 201/2011, cosi convertito con legge n. 214/2011 e modificato dal D.L. n. 1/2012, ritroviamo proprio quello di “definire gli schemi dei bandi delle gare per l’assegnazione dei servizi di trasporto in esclusiva e delle convenzioni da inserire nei capitolati delle medesime gare”.
c. Trasporto merci
Anche per il trasporto ferroviario merci è possibile una distinzione tra servizi a mercato, svolti da Trenitalia S.p.A. in concorrenza con altri operatori attivi sul mercato già da diversi anni, quali ad esempio NordCargo, Rail Traction Company, SBB Cargo Italia, e servizio universale contribuito.
Quest’ultimo è svolto da Trenitalia S.p.A. sulla base di un contratto di servizio che disciplina i “servizi di trasporto merci di interesse nazionale sottoposti a regime di obbligo di servizio pubblico” per il periodo 2009-2014.
Il contratto, sottoscritto in data 3.12.2012, è in corso di perfezionamento.
La società è tenuta a erogare un’offerta di servizi di trasporto espressa in milioni di treni-km annui per ciascuno degli anni 2009, 2010 e 2011, a fronte di un corrispettivo predeterminato omnicomprensivo.
Per i residui anni di vigenza del contratto, sia l’offerta di servizi di trasporto che il corrispettivo saranno determinati in sede di aggiornamento del Contratto per il secondo periodo (2012-2014), secondo quanto stabilito all’art. 11 del Contratto medesimo.
La contabilità regolatoria prodotta da Trenitalia S.p.A. ha evidenziato, sia per l’anno 2009 che per l’anno 2010, un risultato di gestione negativo, con perdite ancora una volta maggiori di quelle riportate nel PEF, dovute ad un aumento rispetto alle previsioni dei costi ammessi.
Nelle premesse del Contratto di servizio, è specificato che per il periodo successivo al venir meno dell’applicabilità del Regolamento CEE n. 1191/69 (3.12.2012), ai sensi di quanto disposto dall’art. 10 par. 1 del Regolamento CE n. 1370/2007, “l’espletamento del servizio e la erogazione dei fondi sono condizionati alla conformità con la normativa comunitaria” e alla “necessità di dare attuazione all’eventuale decisione che la Commissione dovesse adottare in materia”.
La Commissione Europea – DG Concorrenza in data 18.10.2011 ha formulato una richiesta di informazioni cui le Autorità italiane hanno risposto con nota della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento politiche europee del 5.04.2012, n. 2780, comunicando, tra l’altro, che “le compensazioni accordate a Trenitalia per la fornitura di servizi di trasporto merci oggetto del contratto di Servizio tra Trenitalia spa e lo Stato italiano sono coerenti con i criteri definiti dalla sentenza Altmark”, e che “ove non si dovesse ritenere ricorrano tutti i requisiti Altmark, il corrispettivo ricevuto da Trenitalia si qualificherebbe come aiuto di Stato compatibile ai sensi dell’art. 93 del TFUE, secondo il quale sono compatibili con i Trattati gli aiuti richiesti dalla necessità del coordinamento dei trasporti, ovvero corrispondenti al rimborso di talune servitù inerenti alla nozione di pubblico servizio”.
d. Servizio regionale
Il servizio ferroviario regionale è disciplinato dall’art. 18 del D.lgs. 422/1997, secondo il quale l’esercizio del servizio medesimo è regolato da contratti di servizio con durata minima non inferiore a 6 anni rinnovabili di altri sei. Il gestore del servizio è scelto mediante procedure concorsuali in conformità alla normativa comunitaria e nazionale sugli appalti pubblici di servizi.
Il medesimo D.lgs. ha conferito alle regioni e agli enti locali le funzioni e i compiti di programmazione e di amministrazione dei servizi di trasporto pubblico ferroviario regionale e locale. Pertanto, a partire dal 1.01.2001, in virtù degli accordi di programma stipulati con il Ministero dei trasporti, le Regioni sono subentrate allo Stato nella stipula dei contratti di servizio con l’allora Ferrovie dello Stato.
L’obbligo delle gare per la scelta del gestore cui affidare il servizio, sancito dal suddetto art. 18, salvo il periodo transitorio definito dal decreto medesimo e più volte prorogato, è divenuto meno stringente con l’art. 61 della legge n. 99/2009 che ha previsto la possibilità di avvalersi delle previsioni di cui all’art. 5, paragrafo 6, del Regolamento CE 1370/2007 secondo il quale “a meno che non sia vietato dalla legislazione nazionale, le autorità competenti hanno facoltà di aggiudicare direttamente i contratti di servizio pubblico di trasporto per ferrovia” e “la durata di tali contratti non è superiore a dieci anni”.
Con le modifiche all’art. 4 del D.L. n. 138/2011, come convertito con legge n. 148/2011, introdotte dall’art. 25 del D.L. n. 1/2012, come convertito con legge n. 27/2012, è stata ribadita l’assegnazione con gara ad evidenza pubblica dei servizi pubblici locali, tra i quali è stato ricompreso anche il trasporto ferroviario regionale, facendo salvi, fino alla scadenza naturale dei primi sei anni di validità, gli affidamenti e i contratti di servizio già deliberati o sottoscritti in conformità al citato art. 5 del Regolamento CE 1370/2007.
Tale articolo è stato dichiarato incostituzionale con sentenza della Corte costituzionale 17-20 luglio 2012, n. 199 e nuove indicazioni in merito all’affidamento dei servizi pubblici locali sono state introdotte con l’art. 34 del D.L. n. 179/2012, convertito con legge n. 221/2012.
Le risorse per il finanziamento degli oneri di servizio pubblico nel trasporto regionale sono attribuite direttamente alle Regioni (cfr. D.P.C.M. 16.11.2000, legge n. 388/2000, D.L. n. 185/2008, D.L. n. 78/2010).
Si evidenzia, in particolare, la previsione di cui all’art. 25, co. 2, del D.L. 185/2008, come convertito con legge n. 2/2009 che ha autorizzato la spesa di 480 milioni di euro, da ripartire tra le Regioni, per ciascuno degli anni 2009, 2010 e 2011 “al fine della stipula dei nuovi contratti di servizio dello stato e delle Regioni a statuto ordinario con Trenitalia”, subordinando l’erogazione delle risorse alla stipula dei contratti medesimi “che devono rispondere a criteri di efficientamento e razionalizzazione”.
Tale previsione conferma quella che è la situazione del settore del servizio ferroviario regionale, in cui i contratti di servizio sono stati stipulati quasi tutti con l’operatore incumbent Trenitalia S.p.A. mediante affidamento diretto.
Il servizio è stato messo a gara in pochissimi casi (es. Lombardia, Veneto, Emilia Romagna, Piemonte), e a volte solo parzialmente, e il vincitore è risultato essere sempre Trenitalia S.p.A., in alcuni casi in associazione temporanea con altre imprese.
Riguardo a quanto sancito dall’art. 25, co. 2, del D.L. 185/2008, l’AGCM nella Segnalazione AS 528 del 1.06.2009 ha evidenziato come tale misura abbia “l’effetto di rendere certa la disponibilità di spesa delle Regioni per i prossimi tre anni, ma vincola esplicitamente la destinazione di tali contributi ai nuovi contratti con Trenitalia, con effetto evidentemente discriminatorio fra imprese ferroviarie e disincentivante in relazione alle gare che dovrebbero essere bandite, essendo scaduti i contratti di servizio precedentemente stipulati”.
ritiene che la società Trenitalia S.p.A. operi in concorrenza con altri operatori nel trasporto passeggeri ad alta velocità;
rileva, nell’ambito nel trasporto passeggeri M/L percorrenza espletato dalla società Trenitalia S.p.a., una componente importante di servizio universale contribuito svolto nell’ambito del Contratto di servizio 2009-2014 sottoscritto con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e il Ministero dell’economia e delle finanze;
rileva come Trenitalia operi in concorrenza con altri operatori economici nell’ambito del trasporto merci, servizio a mercato; tuttavia, anche in tale ambito, è tuttora presente una componente di servizio universale, espletato da Trenitalia S.p.a. nell’ambito del Contratto di servizio 2009-2014, in corso di perfezionamento;
osserva, pertanto, che permane per Trenitalia S.p.A. la posizione di operatore unico in affidamento diretto delle attività in cui dovrebbe esplicarsi una concorrenza “per il mercato”, ovvero per il servizio universale, passeggeri e merci, nonché per i servizi regionali non assegnati mediante gara;
rileva come il servizio universale passeggeri sia caratterizzato da un’insufficienza delle risorse messe a disposizione per la copertura degli oneri di servizio pubblico, che ha esposto la società Trenitalia S.p.A. a risultati della gestione negativi, il cui ripianamento non è previsto nell’ambito del contratto di servizio;
con riferimento al trasporto regionale, rileva che, sebbene il legislatore abbia previsto procedure ad evidenza pubblica per l’affidamento dei contratti di servizio da parte delle Regioni, garantendo una concorrenza “per il mercato”, solo poche Regioni hanno proceduto in tal senso, mentre la maggior parte delle stesse ha affidato il servizio a Trenitalia S.p.A., avvalendosi anche delle previsioni di cui all’art. 5, par. 6, del Regolamento CE n. 1370/2007;
dispone l’invio, a cura della Direzione Generale Vigilanza Lavori, Servizi e Forniture, della presente deliberazione alla società Trenitalia S.p.A. e al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, affinché comunichino le proprie valutazioni, nel termine di 30 giorni dal ricevimento.