Source: https://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/23010
Timestamp: 2020-03-29 15:23:17
Document Index: 284745824

Matched Legal Cases: ['e contrario', 'Artículo 149', 'Artículo 22', 'Artículo 1', 'Artículo 16', 'Artículo 16', 'Artículo 16', 'Artículo 21', 'Artículo 35', 'Artículo 35', 'Artículo 36', 'Artículo 36', 'Artículo 36', 'Artículo 36', 'Artículo 36', 'Artículo 36', 'Artículo 36', 'Artículo 36', 'Artículo 40', 'Artículo 40', 'Artículo 41', 'Artículo 99', 'Artículo 99', 'Artículo 99', 'Artículo 99', 'Artículo 99', 'Artículo 126', 'Artículo 127', 'Artículo 129', 'Artículo 13', 'Artículo 77']

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 149/2012
SENTENCIA 149/2012, de 5 de julio
ECLI:ES:TC:2012:149
La Letrada de la Junta de Andalucía afirma que este esquema competencial se recoge en el art. 15.1.7 EAAnd, pero que también debe tenerse presente la asunción por parte de la Comunidad Autónoma de Andalucía de competencias en la materia específica de espacios naturales protegidos (art. 13.7 EAAnd), de tal forma que, como ha señalado el Tribunal Constitucional (STC 102/1995, FJ 16), sobre un mismo objeto (los espacios naturales, soporte topográfico del medio ambiente) confluyen distintos títulos competenciales: las competencias genéricas en materia de medio ambiente que ostentan Estado y Comunidades Autónomas y la competencia autonómica exclusiva en materia de protección de espacios naturales. De esta forma, la posición de la Comunidad Autónoma andaluza se refuerza, pues además de contar con las competencias de desarrollo y ejecución en materia medioambiental, cuenta con la competencia de alcance exclusivo sobre los espacios naturales protegidos. De ahí que si bien el Estado ostenta competencias para definir, de forma general, los espacios naturales protegidos y para establecer una clasificación y un régimen jurídico homogéneo en todo el Estado, así como para la previsión de órganos participativos con funciones de colaboración en la gestión de los espacios (STC 102/1995, FFJJ 16 y 17), también corresponden a las Comunidades Autónomas competencias para la gestión entre las que se encuentra la declaración del espacio natural (STC 102/1995, FJ 18). En materia de parques nacionales, por otra parte, “se reconoce el carácter básico de la mera existencia de cada parque, lo que justifica la intervención de las Cortes Generales en su declaración”, mientras que, en relación con las competencias de gestión de estos parques, el Tribunal ha considerado inadmisible la exclusión autonómica de las mismas declarando la inconstitucionalidad del art. 22 de la Ley “en cuanto atribuye la gestión exclusivamente al Estado”.
c) La nueva redacción dada al art. 23 ter de la Ley 4/1989 por el art. 126 de la Ley 62/2003 se impugna también por coherencia con los dos recursos anteriormente interpuestos frente a sus dos redacciones anteriores, en los que ya se afirmó que no podía considerarse básica la existencia de un órgano unipersonal al que se atribuye la responsabilidad de la administración y coordinación de las actividades del parque y menos aún que la condición de director-conservador hubiera de recaer en un funcionario de cualquier Administración pública. La nueva redacción del precepto, que establece que esta condición recaerá en un funcionario de la Administración General del Estado o de las Administraciones autonómicas y que será designado por acuerdo de la comisión mixta de gestión, supone, a juicio de la Letrada de la Junta de Andalucía, incluso una “regresión” respecto a la redacción anterior del precepto pues ésta atribuía, al menos, el nombramiento al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente aunque fuere preciso el acuerdo de la comisión mixta de gestión. Es más, se prevé también un nombramiento provisional para este cargo, para caso de no alcanzarse acuerdo en la comisión mixta, atribuyéndose la designación al Consejo de la Red de Parques Nacionales, con lo que la Comunidad Autónoma pierde, según la Letrada de la Junta de Andalucía, todo protagonismo en el proceso de designación y queda relegada y en una posición impropia y contraria a las competencias que ostenta en la materia. Y, por último, se prevé la incorporación del director-conservador a la plantilla del organismo autónomo Parques Nacionales estableciendo su obligación de asistencia a las reuniones de la comisión mixta, lo que, de nuevo, implica —afirma la Letrada de la Junta de Andalucía— una invasión de las competencias de gestión en materia de medio ambiente y espacios naturales de la Comunidad Autónoma (arts. 13.7 y 15.7 EAAnd), así como de su potestad de autoorganización (art. 13.1 EAAnd).
A esos efectos, la Letrada de la Junta de Andalucía afirma que es preciso partir de la doctrina establecida en la STC 227/1998, de 29 de noviembre, que establece que, dada la dificultad de deslindar las competencias estatales y autonómicas conforme a los criterios de los arts. 148.1.10 y 149.1.22 CE, han de ser los Estatutos de Autonomía los que determinen las competencias asumidas por cada Comunidad Autónoma, siendo, por tanto, necesario acudir a lo dispuesto en el art. 13.12 EAAnd, conforme al cual la Comunidad Autónoma de Andalucía tiene competencias exclusivas sobre “recursos, aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos, cuando las aguas transcurran únicamente por Andalucía” reservándose, también, la competencia sobre “aguas subterráneas cuando su aprovechamiento no afecte a otro territorio”. Recuerda también la Letrada de la Junta que, conforme a la doctrina sentada en esta STC 227/1998, las Comunidades Autónomas como la andaluza, tienen competencia general sobre el aprovechamiento de los recursos hídricos de las cuencas hidrográficas comprendidas íntegramente en su territorio, sin que a esta competencia pueda oponerse sin más la facultad planificadora que corresponde al Estado ex art. 149.1.13 CE, pues esta competencia no atrae hacia el Estado toda actividad planificadora, sino sólo la de fijación de las bases y la de coordinación de la planificación que recaiga sobre los objetos o ámbitos ajenos a la competencia estatal, en cuanto afecte de manera directa a la ordenación de la actividad económica. Por ello, ha de reconocerse que “la determinación del ámbito territorial de cada plan y del procedimiento para su elaboración y revisión corresponde fijarlos a la Comunidad Autónoma, pues no cabe calificar como aspectos básicos de la planificación económica la delimitación del ámbito espacial de cada plan hidrológico y la regulación en detalle de su procedimiento de elaboración” (FJ 20).
h) Dicho lo anterior, la Letrada procede al examen particular de las modificaciones introducidas en el texto refundido de la Ley de aguas comenzando por la incorporación al mismo del art. 16 bis.5, de acuerdo con el cual, el Gobierno, oídas las Comunidades Autónomas, fijará el ámbito territorial de cada demarcación hidrográfica, que será coincidente con el de su plan hidrológico. El problema que plantea el precepto, según la Letrada de la Junta, radica en que no aclara si la demarcación hidrográfica que fija el Gobierno comprende sólo las cuencas intercomunitarias o, por el contrario, también las cuencas intracomunitarias. Parece que se está habilitando con carácter exclusivo al Gobierno de la Nación para la fijación de las demarcaciones hidrográficas, en detrimento de las competencias de las Comunidades Autónomas a las que hay que entender, conforme a la STC 227/1988, que corresponde fijar el ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas sobre cuencas intracomunitarias de su competencia. No cabe, además, en su opinión, defender que el art. 16 bis.5 pueda tener otra interpretación pues los arts. 35.1 y 36 bis se refieren expresamente a las demarcaciones hidrográficas con “cuencas intercomunitarias” y los arts. 36.2 y 36 bis.4 a demarcaciones hidrográficas “con cuencas intracomunitarias”, lo que revela que cabe la existencia de demarcaciones con diversos tipos de cuencas. Por otra parte, incluso si se concluyera que una sola demarcación hidrográfica pudiera comprender cuencas intercomunitarias e intracomunitarias, ello exigiría no sólo la audiencia de las Comunidades Autónomas sino su consentimiento dada la afectación de su ámbito competencial, así como la búsqueda de fórmulas de cooperación. Al no hacerlo así el art. 16 bis.5, es preciso concluir que no es ajustado a lo previsto en los arts. 149.1.22 CE y 13.12 EAAnd.
3. Por providencia de la Sección Cuarta de 27 de abril de 2004, se acordó admitir a trámite el recurso y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno de la Nación, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Asimismo, se acordó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
b) En segundo lugar, han tenido lugar también modificaciones en las normas impugnadas en el presente recurso, por lo que hay que tener en cuenta que, en relación con las modificaciones normativas en procesos constitucionales de naturaleza competencial como el que ahora nos ocupa, este Tribunal ha afirmado reiteradamente que “la eventual apreciación de la pérdida de objeto del proceso dependerá de la incidencia real que sobre el mismo tenga la derogación, sustitución o modificación de la norma y no puede resolverse apriorísticamente en función de criterios abstractos o genéricos, pues lo relevante no es tanto la expulsión de la concreta norma impugnada del ordenamiento cuanto determinar si con esa expulsión ha cesado o no la controversia competencial, toda vez que poner fin a la misma a la luz del orden constitucional de reparto de competencias es el fin último al que sirven tales procesos” (por todas, STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 3 y las allí citadas).
Este Tribunal, en sus SSTC 194/2004, de 4 de noviembre y 35/2005, de 17 de febrero, había afirmado la inconstitucionalidad de la cogestión de los parques nacionales entonces prevista en el art. 22 de la Ley 4/1989, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres, a que se refiere este recurso, y, en consecuencia, también la de las fórmulas organizativas en que se concretaba (comisión mixta, algunos aspectos de los patronatos y nombramiento estatal de la figura del director-conservador del parque). Esta doctrina constitucional fue reflejada por el legislador estatal en la Ley 5/2007, de 3 de abril, de la red de parques nacionales, que ya en su exposición de motivos reconoce que la gestión de los parques nacionales corresponde a las Comunidades Autónomas y establece, en su art. 16, que “la gestión y organización de los parques nacionales corresponde directamente a las Comunidades Autónomas en cuyos territorios estén situados” (apartado 1), salvo que se trate de parques nacionales declarados sobre aguas marinas bajo soberanía o jurisdicción nacional cuyo ecosistema protegido carezca de continuidad ecológica con la parte terrestre o la zona marítimo-terrestre situadas en la Comunidad Autónoma, en cuyo caso la gestión corresponde a la Administración General del Estado. Para los casos en los que un parque nacional se extienda por el territorio de dos o más Comunidades Autónomas, al objeto de lograr los objetivos de la red de parques nacionales, la Ley 5/2007 prevé que estas Comunidades establezcan de común acuerdo “las fórmulas de colaboración necesarias para asegurar la aplicación del principio de gestión integrada” (apartado 3).
Por su parte, la regulación de la financiación de los parques nacionales se ajusta al planteamiento realizado en su recurso por la Junta de Andalucía, puesto que establece que será “la Administración competente en la gestión de cada parque nacional” la que “habilitará los créditos necesarios para su gestión ordinaria, asegurando el cumplimiento de los objetivos establecidos en sus respectivas leyes declarativas e instrumentos de planificación” (art. 20.1), sin que ello lógicamente impida que la Administración del Estado y las Comunidades Autónomas puedan acordar instrumentos de cooperación financiera para asegurar el cumplimiento de los objetivos de la ley y la aplicación de las directrices básicas que se establezcan en el plan director (art. 20.3), así como programas multilaterales de actuación en los que, respetando el principio de voluntariedad, la Administración General del Estado asuma la financiación de aquellas actuaciones singulares y extraordinarias que se identifiquen de común acuerdo (art. 20.4).
Y, finalmente, en relación con el ejercicio de la potestad sancionadora en los parques nacionales, la Ley 5/2007 establece que el régimen sancionador será el establecido en la Ley 4/1989, ahora sustituida por la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y la biodiversidad que en su art. 77.3 dispone que “la sanción de las infracciones tipificadas en esta Ley corresponderá a los órganos competentes de las Comunidades Autónomas” siendo únicamente competencia de la Administración General del Estado, a través del Ministerio de Medio Ambiente, la imposición de sanciones “en aquellos supuestos en que la infracción administrativa haya recaído en su ámbito de competencias”.
Ciertamente, de acuerdo con la doctrina de este Tribunal, establecida en la STC 13/1998, de 22 de enero y reiterada en otras posteriores (SSTC 101/2006, de 30 de marzo; 1/2012, de 13 de enero; y 34/2012, de 15 de marzo), es conforme con el orden constitucional de competencias que la normativa confíe la evaluación de impacto ambiental a la propia Administración estatal que realiza o autoriza el proyecto de una obra, instalación o actividad que se encuentra sujeta a su competencia pues, en tales casos, “la Administración estatal ejerce sus propias competencias sustantivas sobre la obra, la instalación o la actividad proyectada, aun cuando preceptivamente deba considerar su impacto ambiental” (STC 13/1998, FJ 8). Así lo pone de manifiesto el “que la declaración de impacto ambiental determine ‘la conveniencia o no de realizar el proyecto’” y que, en caso afirmativo, fije las condiciones en que se debe realizar, estando el contenido de la declaración “llamado a integrarse en la autorización que concederá el órgano titular de la competencia sustantiva sobre el proyecto” (STC 13/1998, FJ 7). En definitiva, el Tribunal ha considerado que la evaluación de impacto ambiental es una técnica transversal que condiciona la actuación estatal “que se materializa físicamente, produciendo las consiguientes repercusiones en el territorio y en el medio ambiente de una o varias Comunidades Autónomas” y que no puede caracterizarse como “ejecución o gestión en materia de medio ambiente” porque su finalidad es que todas las Administraciones públicas “valoren el medio ambiente cuando ejercen sus competencias sobre cualquiera de las obras, instalaciones u otras actividades de su competencia”; obras, instalaciones y actividades que forman parte de materias que están “sometidas por la Constitución y los Estatutos de Autonomía a reglas específicas de reparto de competencias, que son títulos que por su naturaleza y finalidad atrae a la de medio ambiente, cuyo ‘carácter complejo y multidisciplinario afecta a los más variados sectores del ordenamiento’” (STC 13/1998, FJ 8).
Expuestas las alegaciones generales de las partes sobre la cuestión, y puesto que el título competencial que éstas consideran primordialmente controvertido es el relativo a la materia “aguas”, resulta conveniente tanto analizar el alcance de la asunción de competencias sobre la misma por la Comunidad Autónoma de Andalucía en su respectivo Estatuto de Autonomía, como recordar la doctrina constitucional sobre la distribución competencial en materia de aguas.
La Comunidad Autónoma de Andalucía, en su vigente Estatuto de Autonomía, ha asumido, de acuerdo con el art. 50.1 EAAnd, competencias “en materia de aguas que transcurran íntegramente por Andalucía” y, concretamente, competencias “exclusivas” sobre: a) recursos y aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos, cuando las aguas transcurran por Andalucía, y aguas subterráneas cuando su aprovechamiento no afecte a otro territorio, b) aguas minerales y termales y c) la participación de los usuarios, la garantía del suministro, la regulación parcelaria y las obras de transformación, modernización y consolidación de regadíos y para el ahorro y uso eficiente del agua.
Es necesario advertir que, como este Tribunal ha afirmado reiteradamente, la proclamación en un Estatuto de Autonomía del carácter exclusivo de una competencia autonómica “no puede afectar a las competencias (o potestades o funciones dentro de las mismas) sobre las materias o submaterias reservadas al Estado … que se proyectarán, cuando corresponda, sobre las competencias exclusivas con el alcance que les haya otorgado el legislador estatal con plena libertad de configuración, sin necesidad de que el Estatuto incluya cláusulas de salvaguardia de las competencias estatales” (por todas, SSTC 31/2010, de 28 de junio, FFJJ 59 y 64; y 34/2012, de 15 de marzo, FJ 4).
Por otra parte, de acuerdo con el art. 50.2 EAAnd, corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía “la competencia sobre la participación en la planificación y gestión hidrológica de aprovechamientos hidráulicos intercomunitarios, en los términos previstos en la legislación del Estado”, así como “dentro de su ámbito territorial”, “la competencia ejecutiva sobre adopción de medidas adicionales de protección y saneamiento de los recursos hídricos y de los ecosistemas acuáticos, ejecución y explotación de obras de titularidad estatal si se establece mediante convenio, y facultades de policía del dominio público hidráulico atribuidas por la legislación estatal”. Finalmente, es preciso señalar que el art. 51 EAAnd que atribuía a la Comunidad Autónoma de Andalucía competencias exclusivas sobre las aguas de la cuenca del Guadalquivir que transcurren por su territorio y no afectan a otra Comunidad Autónoma ha sido declarado inconstitucional por este Tribunal en su Sentencia 30/2011, de 16 de marzo.
5. La doctrina constitucional acerca de la distribución de competencias en materia de aguas se estableció en la STC 227/1988, de 29 de noviembre, posteriormente reiterada en otras resoluciones (entre otras, SSTC 161/1996, de 27 de octubre; 118/1998, de 4 de junio; 30/2011, de 16 de marzo; y 32/2011, de 17 de marzo), en la que este Tribunal se pronunció acerca de la constitucionalidad del principio de unidad de gestión de cuenca hidrográfica como criterio de delimitación territorial utilizado por la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de aguas, para precisar el alcance del art. 149.1.22 CE. Interesa, ahora, a los efectos de la resolución de esta controversia, destacar algunas de las consideraciones que este Tribunal hizo en su Sentencia 227/1988:
a) En primer lugar, la distribución de competencias en materia de aguas se rige por los arts. 148.1.10 y 149.1.22 CE que tienen un contenido muy distinto. De acuerdo con el primero, las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias sobre “los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma” respectiva, mientras que, de acuerdo con el segundo (art. 149.1.22 CE), el Estado tiene competencia exclusiva sobre “la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma”. Los criterios utilizados para la distribución competencial son muy diferentes pues si bien en un caso se atiende al interés, en el otro lo determinante es el territorio por el que discurren las aguas. En cualquier caso, la distribución competencial concreta entre el Estado y una Comunidad Autónoma dependerá de las competencias asumidas por cada Comunidad, por lo que resulta imprescindible acudir a las normas estatutarias (STC 227/1988, FJ 13).
b) En segundo lugar, en la STC 227/1988, afirmamos que “del conjunto de las normas del bloque de constitucionalidad aplicables en materia de aguas puede extraerse más de una interpretación, sin forzar los conceptos empleados por tales normas y dentro siempre de los límites constitucionales” sin que sea misión de este Tribunal “señalar en abstracto cuál de entre las constitucionalmente posibles resulta la más oportuna, adecuada o conveniente, sino que debe ceñirse a enjuiciar en concreto si las normas legales ahora cuestionadas infringen o no la Constitución o los Estatutos de Autonomía”. En todo caso, “entre las diversas interpretaciones posibles de las reglas de distribución de competencias, este Tribunal sólo puede respaldar aquellas que razonablemente permitan cumplir dicho mandato y alcanzar los objetivos de protección y mejora de la calidad de vida y defensa y restauración del medio ambiente a los que aquél está inseparablemente vinculado” (FJ 14).
c) Pues bien, enfrentándonos ya con la interpretación del art. 149.1.22 CE y concretamente con el significado de la expresión “aguas que discurran por más de una Comunidad Autónoma” señalamos que es éste “un concepto constitucional cuyo significado debe desentrañarse atendiendo a criterios lógicos, técnicos y de experiencia” (STC 227/1988, FJ 15). De acuerdo con estos criterios, consideramos que la concreción legal que realizó la Ley de aguas del criterio territorial de delimitación de competencias referido a la cuenca hidrográfica y a su carácter intercomunitario o intracomunitario no podía considerarse contrario al art. 149.1.22 CE ni a los preceptos concordantes de los Estatutos de Autonomía En primer lugar, porque desde el punto de vista de la lógica de la gestión administrativa, “no parece lo más razonable compartimentar el régimen jurídico y la administración de las aguas de cada curso fluvial y sus afluentes en atención a los confines geográficos de cada Comunidad Autónoma, pues es evidente que los usos y aprovechamientos que se realicen en el territorio de una de ellas condicionan las posibilidades de utilización de los caudales de los mismo cauces, principales y accesorios, cuando atraviesan el de otras Comunidades o surten a los cursos fluviales intercomunitarios” (STC 227/1988, FJ 15). En este extremo concluimos que “cuando la Constitución utiliza la expresión ‘aguas que discurran’, no toma en consideración necesariamente las corrientes o cursos aislados, ni menos aún obliga a compartimentar las competencias sobre los diferentes tramos de un mismo curso fluvial”, sino que “es lícito y razonable entender, como así lo hace la Ley impugnada, que, para delimitar las competencias exclusivas del Estado, la norma constitucional permite referirse al conjunto integrado de las aguas de cada cuenca que, a través de corrientes principales y subalternas trasvasan los confines del territorio de una Comunidad Autónoma” (STC 227/1988, FJ 15), sin que a ello se oponga el hecho de que ni la Constitución ni los Estatutos de Autonomía hayan consagrado explícitamente el concepto estructural de la cuenca hidrográfica.
d) También afirmamos en la STC 227/1988, FJ 18, que “sobre los recursos hidráulicos convergen diferentes actividades, que responden a finalidades distintas y se enmarcan en otras tantas políticas sectoriales, respecto de las cuales la Constitución y los Estatutos de Autonomía atribuyen competencias sea al Estado, sea a las Comunidades Autónomas”, por lo que “el sistema de distribución competencial en relación con las aguas no se agota … en los enunciados normativos de los arts. 148.1.10 y 149.1.22 de la Constitución y en los preceptos de los Estatutos de Autonomía específicamente referidos a los aprovechamientos hidráulicos”. Y que, por ello, “caso por caso, en atención a los distintos preceptos impugnados, será necesario tener en cuenta la posible concurrencia de otros títulos competenciales y resolver los problemas de entrecruzamiento o prevalencia de unos u otros”.
Es más, también señalamos que, dada la diversidad de actividades que convergen sobre los recursos hidráulicos, “en materia de política hidráulica se acentúa la necesidad de una específica coordinación entre las diferentes Administraciones interesadas; coordinación que, como hemos declarado en anterior ocasión, ‘persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones o reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían, respectivamente, la realidad misma del sistema’” [STC 227/1988, FJ 20 d)].
6. Una vez recordada la doctrina de este Tribunal sobre la distribución de competencias en materia de aguas, es necesario situar los preceptos impugnados en su contexto normativo. El art. 129 de la Ley 62/2003 tiene por finalidad incorporar al Derecho español —mediante la correspondiente modificación del texto refundido de la Ley de aguas—, la Directiva 2000/60/CE por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (conocida como “Directiva marco del agua”). Conviene, por tanto, recordar que es doctrina de este Tribunal (por todas, SSTC 13/1998, de 22 de enero, FJ 3, y STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 9) que “cuando los procesos constitucionales ‘tienen por objeto disputas competenciales que tengan su origen en la trasposición al Derecho interno de una Directiva comunitaria … no corresponde a este Tribunal decidir si la Directiva ha sido o no correctamente incorporada al ordenamiento interno ni, en su caso, si está siendo correctamente aplicada (SSTC 64/1991, fundamento jurídico 4, y 147/1996, fundamento jurídico 3)’.” Por otra parte, “la traslación al ordenamiento interno de este Derecho supranacional no afecta a los criterios constitucionales de reparto competencial, que no resultan alterados ni por el ingreso de España en la Comunidad Europea ni por la promulgación de las normas comunitarias”. Ahora bien, “en la incorporación de las directivas al ordenamiento interno como, en general, en la ejecución del Derecho de la Unión por los poderes públicos españoles se deben conciliar, en la mayor medida de lo posible, el orden interno de distribución de poderes, por un lado, y el cumplimiento pleno y tempestivo de las obligaciones del Estado en el seno de la Unión, por otro”. Por ello, el enjuiciamiento del Derecho interno que realiza una trasposición de directivas comunitarias ha de realizarse por este Tribunal desde la perspectiva de su adecuación constitucional debiendo, no obstante, partirse para ello de la idea de que “las exigencias derivadas del Derecho de la Unión no pueden ser irrelevantes a la hora de establecer los márgenes constitucionalmente admisibles de libertad de apreciación política de que gozan los órganos constitucionales” (STC 1/2012, FJ 9).
La demarcación hidrográfica, así entendida, se erige ahora, según establece el art. 16 bis.4 del texto refundido de la Ley de aguas en “la principal unidad a efectos de gestión de cuencas” constituyendo, en todo caso, el ámbito espacial al que se aplican las normas de protección de las aguas contempladas en la ley (sin perjuicio del régimen específico del medio marino que pueda establecer el Estado) y también el nuevo ámbito territorial de los planes hidrológicos de cuenca. No obstante, se sigue manteniendo también, como noción central, la noción de cuenca hidrográfica —aunque ahora se reformule siguiendo la definición de la Directiva 2000/60/CE—, que se considera indivisible como unidad de gestión del recurso, que continúa determinando la organización de la Administración hidráulica y que sigue siendo el objeto principal de los planes hidrológicos (que siguen llamándose “planes hidrológicos de cuenca”), aunque se disponga que “el ámbito territorial de cada plan hidrológico de cuenca será coincidente con el de la demarcación hidrográfica correspondiente” (art. 40 del texto refundido de la Ley de aguas).
“El Gobierno, por real decreto, oídas las Comunidades Autónomas, fijará el ámbito territorial de cada demarcación hidrográfica que será coincidente con el de su plan hidrológico.”
Los motivos de inconstitucionalidad del art. 16 bis.5 del texto refundido de la Ley de aguas invocados por la Letrada de la Junta de Andalucía no pueden acogerse. Es cierto que el art. 16 bis.5 en su literalidad permite entender que contiene una habilitación al Gobierno de la Nación para delimitar todo tipo de demarcaciones hidrográficas —intercomunitarias e intracomunitarias—, pues, en efecto, el precepto no establece diferenciación alguna al respecto. No obstante, una interpretación sistemática del art. 16 bis.5 del texto refundido de la Ley de aguas en el contexto del resto de la Ley lleva a la conclusión de que, en realidad, sólo está habilitando al Gobierno de la Nación para delimitar las demarcaciones hidrográficas intercomunitarias. En efecto, es preciso tener en cuenta el propio objeto del texto refundido de la Ley de aguas tal y como éste se define en el art. 1.1, de acuerdo con el cual, “es objeto de esta ley la regulación del dominio público hidráulico, del uso del agua y del ejercicio de las competencias atribuidas al Estado en las materias relacionadas con dicho dominio en el marco de las competencias delimitadas en el art. 149 de la Constitución”.
Hay que entender, por tanto, que cuando el art. 16 bis.5 del texto refundido de la Ley de aguas habilita al Gobierno de la Nación para delimitar las demarcaciones hidrográficas lo hace en regulación de las competencias que corresponden al Estado en la materia y, a esos efectos, es importante destacar que de la lectura del texto refundido de la Ley de aguas se deduce que, pese a la introducción de la demarcación hidrográfica como nueva unidad de gestión del agua, el legislador estatal ha optado por seguir manteniendo la noción de cuenca hidrográfica como noción esencial para delimitar las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Así hemos tenido ya ocasión de señalarlo en nuestra STC 30/2011, de 16 de marzo, FJ 5, en la que se afirma que el criterio de delimitación competencial utilizado por la Ley 29/1985 para precisar el alcance del art. 149.1.22 CE “se mantiene en la vigente Ley de aguas (texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, reformado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre)”.
“1. La composición del Consejo del Agua se establecerá mediante real decreto, aprobado por el Consejo de Ministros, ajustándose a los siguientes criterios:
2. En el caso de demarcaciones hidrográficas de cuencas intracomunitarias, la Comunidad Autónoma correspondiente garantizará la participación social en la planificación hidrológica, respetando las anteriores representaciones mínimas de usuarios y organizaciones interesadas en los órganos colegiados que al efecto se creen, y asegurando que estén igualmente representadas en dichos órganos todas las Administraciones públicas con competencias en materias relacionadas con la protección de las aguas y, en particular, la Administración General del Estado en relación con sus competencias sobre el dominio público marítimo-terrestre, puertos de interés general y marina mercante.”
También procede rechazar la tacha de inconstitucionalidad relativa al apartado segundo del art. 36 del texto refundido de la Ley de aguas. Si bien es cierto que, tal y como señala la Letrada de la Junta de Andalucía, corresponde a las Comunidades Autónomas el ejercicio de las potestades de autoorganización en aquellos ámbitos materiales que son de su competencia, no es menos cierto que estas potestades se encuentran limitadas por las normas básicas que establezca el Estado en ejercicio de sus competencias ex art. 149.1.18 CE, en relación con el régimen jurídico de las Administraciones públicas. Pues bien, el precepto impugnado se limita a establecer un principio de participación en la planificación hidrológica tanto de usuarios y organizaciones interesadas como de Administraciones públicas con competencias relacionadas con la protección de las aguas (dulces, de transición y costeras) que es plenamente acorde con la singular naturaleza de este tipo de planificación y el efecto que ésta produce sobre diversos intereses, así como sobre diferentes materias de competencia de distintas Administraciones públicas. Ello hace especialmente importante que, en el desarrollo de la tarea de planificación hidrológica, se tengan en cuenta los principios de participación social y de colaboración y cooperación entre Administraciones públicas. Es más, este Tribunal ya ha afirmado, en resoluciones anteriores, que “en la configuración de los órganos de participación debe considerarse básica la normación que prevea, en sus líneas fundamentales, la creación de órganos unipersonales y colegiados, así como el modo de integración de estos últimos (su composición y los mínimos de participación de los diferentes componentes…) y sus atribuciones esenciales” [SSTC 137/1986, de 6 de noviembre, FJ 4; 48/1988 y 49/1988, ambas de 22 de marzo, FFJJ 3 c) y 16 respectivamente].
“Las Administraciones competentes por razón de la materia facilitarán, al organismo de cuenca correspondiente, la información precisa para mantener actualizado el Registro de Zonas Protegidas de cada demarcación hidrográfica bajo la supervisión del Comité de Autoridades Competentes de la demarcación.”
1º Declarar que ha perdido objeto la impugnación del art. 126 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, en cuanto a la redacción dada a los arts. 22.3, 23.4, 23 ter y la introducción de la disposición adicional novena en la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres.
Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 2004-2004
Interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía en relación con diferentes preceptos de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social.
Se enjuician dos preceptos de la ley impugnada: a) el que establece que la evaluación ambiental de las zonas de especial conservación integradas en la “Red Natura 2000” de la Unión Europea que afecte a los planes y proyectos autorizados por la Administración General del Estado corresponda al Estado y no a la Comunidad Autónoma; b) el que, a fin de trasponer al ordenamiento interno la Directiva marco de agua, introduce la noción de demarcación hidrográfica, ampliando el ámbito de la Ley de aguas a las aguas continentales, costeras y de transición.
Se desestima el recurso. Siguiendo la doctrina contenida en la STC 13/1998 y aplicada en las SSTC 1/2012 y 34/2012, se hace hincapié en que no vulnera el orden constitucional de distribución de competencias la atribución al Estado de la evaluación ambiental de las zonas de especial conservación en el caso de proyectos que sean aprobados o autorizados por la Administración del Estado.
Tampoco es inconstitucional la habilitación al Gobierno de la Nación para que éste delimite las demarcaciones hidrográficas intercomunitarias sin afectar a las intracomunitarias, de competencia autonómica, y sin alterar la distribución de las competencias en materia de planificación hidrológica. Otro tanto sucede con la habilitación al Gobierno para establecer la composición del consejo del agua, que reúne en exclusiva a los representantes de las cuencas intercomunitarias, y para fijar los mínimos de participación –de usuarios, organizaciones interesadas y Administraciones públicas– en los órganos colegiados de las demarcaciones de cuencas intracomunitarias. Esto responde a los principios de participación social y colaboración y cooperación entre Administraciones públicas, y el legislador estatal no impone a las Comunidades Autónomas ningún modelo organizativo concreto, ni una regulación precisa que vacíe de contenido sus competencias, sino que deja a éstas un amplio margen de decisión sobre su organización administrativa. Finalmente, la atribución al organismo de cuenca de la condición de encargado del registro de zonas protegidas sólo atañe a las demarcaciones hidrográficas intercomunitarias –y no a las intracomunitarias–, por lo que no se vulnera la competencia autonómica en materia de gestión medioambiental.
Se aprecia la pérdida sobrevenida del objeto del recurso en relación con el precepto que instaura un sistema de cogestión de los parques nacionales, ya que este modelo ha desaparecido en la legislación estatal después de haber sido declarado inconstitucional por el Tribunal en las SSTC 194/2004 y 35/2005.
Es acorde con la distribución constitucional de competencias que la legislación atribuya a la Administración del Estado la realización de la evaluación ambiental de las zonas especiales de conservación en aquellos casos en los que el plan o proyecto debe ser autorizado o aprobado por ella tras la realización de la correspondiente evaluación de impacto ambiental, garantizándose, en todo caso, la consulta, por la vía del informe preceptivo, a las Comunidades Autónomas en cuyo territorio se ubique el proyecto en cuestión (SSTC 13/1998, 34/2012) [FJ 3].
No invade la competencia autonómica la habilitación al Gobierno de la Nación para delimitar las demarcaciones hidrográficas, pues una interpretación sistemática del precepto impugnado lleva a la conclusión de que tan sólo le habilita para delimitar las demarcaciones hidrográficas intercomunitarias [FJ 7].
Doctrina sobre atribución de competencias en la evaluación del impacto ambiental (STC 13/1998) [FJ 3].
La regulación de la composición del Consejo del Agua no es inconstitucional, ya que responde a los principios de participación social y cooperación entre Administraciones públicas y permite a las Comunidades Autónomas un amplio margen de decisión para plasmar sus opciones políticas sobre organización administrativa y concretar los principios y estándares fijados por la norma básica estatal (STC 277/1988) [FJ 8].
No invade la competencia autonómica en materia de gestión medioambiental la atribución al organismo de cuenca del registro de zonas protegidas, pues se establece únicamente en relación con demarcaciones hidrográficas con cuencas intercomunitarias, tal y como lo indica la previsión de supervisión por el Comité de Autoridades competentes de la demarcación, que es un órgano creado para demarcaciones hidrográficas intercomunitarias [FJ 9].
La proclamación en un Estatuto de Autonomía del carácter exclusivo de una competencia autonómica no puede afectar a las competencias sobre las materias o submaterias reservadas al Estado, que se proyectarán sobre las competencias exclusivas con el alcance que les haya otorgado el legislador estatal con plena libertad de configuración, sin necesidad de que el Estatuto incluya cláusulas de salvaguardia de las competencias estatales (SSTC 31/2010, 34/2012) [FJ 4].
Doctrina sobre la distribución de competencias en materia de aguas (SSTC 227/1988, 32/2011) [FFJJ 5, 6].
El enjuiciamiento del Derecho interno que realiza una trasposición de directivas comunitarias ha de realizarse desde la perspectiva de su adecuación constitucional debiendo partirse de la idea de que las exigencias derivadas del Derecho de la Unión no pueden ser irrelevantes a la hora de establecer los márgenes constitucionalmente admisibles de libertad de apreciación política de que gozan los órganos constitucionales (SSTC 13/1998, 1/2012) [FJ 6].
Desaparecida la regulación del modelo de cogestión de los parques nacionales en la legislación estatal, es manifiesto que ha desaparecido la controversia competencial a la que daba lugar resultando improcedente un pronunciamiento al respecto por parte de este Tribunal que sólo está llamado a dirimir controversias competenciales en la medida en que estén aún vivas (STC 18/2011) [FJ 2].
En procesos de naturaleza competencial el control de normas por incurrir en un posible exceso competencial ha de hacerse de acuerdo con las normas del bloque de constitucionalidad y con las que operan como parámetro de enjuiciamiento vigentes en el momento de dictar sentencia (STC 134/2011) [FJ 2].
La eventual pérdida de objeto del proceso de naturaleza competencial generada por la modificación de la norma impugnada dependerá de la incidencia que sobre el mismo tenga la modificación, pues lo relevante no es tanto el cambio de la norma cuanto determinar si por esa causa ha cesado o no la controversia competencial (STC 18/2011) [FJ 2].
Artículo 149.1.22, ff. 1, 5 a 7
Artículo 22 (redactado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre), f. 2
Disposición adicional novena (redactada por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre), ff. 1, 2
Artículo 1.1 (redactado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre), f. 7
Artículo 16 bis, apartado 1 (redactado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre), f. 6
Artículo 16 bis, apartado 4 (redactado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre), f. 6
Artículo 16 bis, apartado 5 (redactado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre), ff. 1, 4, 6 a 8
Artículo 21 (redactado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre), f. 7
Artículo 35 (redactado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre), f. 8
Artículo 35.1 (redactado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre), f. 6
Artículo 36 (redactado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre), ff. 7, 8
Artículo 36 bis (redactado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre), ff. 1, 4, 6, 7, 9
Artículo 36 bis 1 (redactado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre), f. 6
Artículo 36 bis 4 (redactado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre), ff. 6, 7
Artículo 36 bis, apartado 1 (redactado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre), f. 6
Artículo 36 bis, apartado 4 (redactado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre), ff. 6, 7
Artículo 36.1 (redactado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre), ff. 1, 4, 8
Artículo 36.2 (redactado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre), ff. 1, 4, 6 a 8
Artículo 40 (redactado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre), f. 6
Artículo 40.3 (redactado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre), ff. 1, 4, 7
Artículo 41.1 (redactado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre), f. 7
Artículo 99 bis (redactado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre), ff. 1, 3, 9
Artículo 99 bis 3 (redactado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre), f. 9
Artículo 99 bis 5 (redactado por la Ley 11/2005, de 22 de junio), f. 2
Artículo 99 bis, apartado 3 (redactado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre), f. 9
Artículo 99 bis, apartado 5 (redactado por la Ley 11/2005, de 22 de junio), f. 2
Artículo 126, ff. 1, 2
Artículo 127, ff. 1, 3
Artículo 129, ff. 1, 4, 6 a 9
Disposición final, apartado 1.9, f. 2
Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero. Ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas
En general (redactado por la Ley 18/2010, de 16 de julio), f. 2
Artículo 13.12, ff. 1, 7
Artículo 77.3, f. 2
Disposición derogatoria única, apartado a), f. 2
Ley del Parlamento de Andalucía 9/2010, de 30 de julio. Aguas de Andalucía
Real Decreto 29/2011, de 14 de enero. Modificación del Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero, por el que se fija el ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas, y del Real Decreto 650/1987, de 8 de mayo, por el que se definen los ámbitos territoriales de los Organismos de cuenca y de los planes hidrológicos
Competencias del EstadoCompetencias del Estado, ff. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
Competencias en materia de aguasCompetencias en materia de aguas, ff. 4 a 8
Órganos ambientalesÓrganos ambientales, f. 3
Participación públicaParticipación pública, f. 8
Aguas interautonómicasAguas interautonómicas, ff. 5, 7 a 9
Aguas intraautonómicasAguas intraautonómicas, ff. 5, 7, 8
Demarcaciones hidrográficasDemarcaciones hidrográficas, ff. 6 a 9
Red Natura 2000Red Natura 2000, ff. 2, 3
Zonas especiales de conservaciónZonas especiales de conservación, f. 3
AndalucíaAndalucía, ff. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9