Source: http://www.mprs.mp.br/infancia/doutrina/id194.htm
Timestamp: 2014-11-26 22:42:32+00:00
Document Index: 12592269

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Conselho Tutelar, escola e fam�lia: parcerias em defesa do direito � educa��o
Afonso Armando Konzen* Procurador de Justi�a, RS.
O texto analisa os pap�is do Conselho Tutelar, da Escola e da Fam�lia com a educa��o escolar da crian�a e do adolescente. Traz � discuss�o a ruptura org�nica e cultural introduzida pelo Estatuto, real�a a fun��o do Munic�pio e reflete sobre algumas das dificuldades t�cnico-jur�dicas derivadas da concep��o, organiza��o e funcionamento do Conselho Tutelar. Por fim, sinaliza para o exerc�cio compartilhado, por todos os segmentos diretamente envolvidos, da educa��o escolar da crian�a e do adolescente. I � Introdu��o A efetividade do Direito � Educa��o da crian�a e do adolescente depende da consci�ncia e da a��o dos pais ou do respons�vel. Depende, tamb�m, da atua��o da Escola, encarregada do processo educativo em todos os seus aspectos. O exerc�cio do Direito � Educa��o da crian�a e do adolescente tamb�m n�o pode dispensar a organiza��o e o funcionamento do Conselho Tutelar, altera��o estrutural introduzida pelo Estatuto da Crian�a e do Adolescente e principal fen�meno de ruptura com o sistema de atendimento at� ent�o vigente no Brasil. Considera��es sobre o que � o Conselho Tutelar e qual � a sua natureza jur�dica, a abrang�ncia e o significado t�cnico de cada uma de suas atribui��es, as principais repercuss�es da atua��o do �rg�o em defesa e promo��o do Direito � Educa��o s�o pontos que se pretende enfocar, sem preju�zo de reflex�es sobre algumas das dificuldades de interpreta��o da legisla��o tutelar, especialmente em rela��o ao perfil institucional desse relevante servi�o p�blico. O enfoque ter� predomin�ncia jur�dica, resultado de preocupa��es com a definitiva assun��o, pelos munic�pios brasileiros, do atendimento a suas crian�as e jovens, munic�pios que t�m, na organiza��o e no funcionamento do Conselho Tutelar, oportunidade rara de ocupa��o de espa�o, de afirma��o enquanto ente pol�tico da Federa��o e, na contrapartida, de prestar servi�os de genu�no interesse a sua popula��o. Ainda que o objetivo central resida em refletir em torno da atua��o do Conselho Tutelar em defesa do Direito � Educa��o, j� � tempo de os operadores jur�dicos, especialmente os membros da Magistratura e do Minist�rio P�blico, assumirem ainda maiores compromissos com a afirma��o institucional do Conselho Tutelar, para o que n�o se pode perder de vista, em nenhum momento, n�o s� a real dimens�o jur�dica dos encargos do �rg�o tutelar, mas tamb�m a sua correta inser��o no contexto dos demais servi�os p�blicos. No tocante � Escola, aos sistemas de ensino e seus operadores, o desafio n�o � de menores propor��es. Sem a compreens�o da verdadeira e ainda recente configura��o estrutural produzida pelo Estatuto da Crian�a e do Adolescente, inclusive com a defini��o de novos pap�is e encargos a cada unidade escolar, sem o conhecimento das fun��es do professor e dos dirigentes dos estabelecimentos de ensino, inclusive a exata dimens�o das tarefas atinentes ao atendimento de crian�as e adolescentes com dificuldades na escola, sem a ci�ncia das reais possibilidades de agir em sintonia e com afinidade sist�mica, a realiza��o do Direito � Educa��o da crian�a e do adolescente certamente ainda estar� longe de se constituir em uma realidade concretizada. Por isso, a proposta de uma reflex�o sobre o perfil de atua��o da Nova Escola, n�o mais t�o-somente respons�vel pela processo de ensino propriamente dito, mas sintonizada com a doutrina da prote��o integral e membro da rede p�blica legitimada a proporcionar e a propor o asseguramento de um direito indispens�vel ao desenvolvimento de crian�as e jovens, notadamente no que diz para com a atua��o compartilhada em defesa do Direito � Educa��o. Por fim, nunca � demais real�ar o papel dos pais para com a educa��o dos filhos. As perspectivas de an�lise, ainda que voltadas precipuamente para determinados aspectos t�cnicos, sempre devem sinalizar para a concep��o sist�mica e o sentido integrador n�o s� dos cuidados desde a fam�lia, mas tamb�m das provid�ncias dos legitimados para o processo educativo escolar e da a��o das autoridades constitu�das. II � O Conselho Tutelar 1. O impacto da altera��o estrutural Segundo o artigo 131 do Estatuto da Crian�a e do Adolescente, "o Conselho Tutelar � �rg�o permanente e aut�nomo, n�o-jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da crian�a e do adolescente, definidos nesta Lei". Apesar da aparente singeleza do texto, a facilidade termina com a percep��o da real profundidade e significado da ruptura estrutural, filos�fica e jur�dica produzida pelo dispositivo em rela��o aos organismos oficiais at� ent�o legitimados a responder pelas quest�es da infanto-adolesc�ncia. Os int�rpretes da norma, mesmo os que fazem anota��es a todos os dispositivos do texto legal, ou tratam da mat�ria com alguma superficialidade, ou apresentam, em geral, sincera e confessada dificuldade em situar, frente �s normas constitucionais e da legisla��o atinente � organiza��o administrativa, essa peculiar estrutura de atendimento proposta pelo Estatuto.[1] N�o poucas vezes, influenciados pela compreens�o dos fen�menos sociais a partir de um enfoque espec�fico, escrevem-se verdadeiras infra��es � l�gica da organiza��o dos servi�os p�blicos e � autonomia dos entes da Federa��o. Compreende-se, ent�o, com maior facilidade, a resist�ncia � estrutura��o e regular funcionamento dos Conselhos Tutelares nos munic�pios. H� raz�es al�m da aus�ncia da vontade pol�tica e do desconhecimento do como exatamente proceder nas esferas p�blicas e n�o-governamentais, fatores, em geral, considerados preponderantes para justificar a dificuldade. A resist�ncia tamb�m encontra guarida na falta de clareza de como situar o Conselho Tutelar no contexto da organiza��o municipal, do que consistem precisamente a autonomia do �rg�o e as prerrogativas dos seus agentes, de como proceder a sua correta inser��o no contexto dos demais entes do Munic�pio e de como conviver com a determina��o das provid�ncias que lhe s�o afetas sem conflitos nas esferas hier�rquicas e pol�ticas da localidade. N�o se pretende, aqui, esgotar a an�lise do tema e tampouco inovar na propositura de solu��es ou alternativas com menos resist�ncia cultural. Pretende-se apenas contribuir com a reflex�o acerca do fen�meno e suscitar a colabora��o ainda maior dos operadores jur�dicos para com a propositura de solu��es frente ao descompasso entre a realidade f�tica e a realidade formal. 2. O Conselho Tutelar no sistema de atendimento O Estatuto, ainda que o fa�a com pouca veem�ncia sist�mica, prop�s estruturas para as provid�ncias frente ao caso concreto toda vez que uma crian�a ou adolescente encontrar-se em situa��o de prote��o especial.[2] Recebeu tal proposta estrutural segura influ�ncia das linhas de a��o e das diretrizes da pol�tica de atendimento (artigos 87 e 88 do Estatuto), dentre as �ltimas, a municipaliza��o, a participa��o do cidad�o por entidades representativas, a descentraliza��o pol�tico-administrativa, a integra��o operacional dos �rg�os de atua��o em face da conduta do adolescente autor de ato infracional, a capta��o e gest�o diferenciada de recursos financeiros e a mobiliza��o da opini�o p�blica destinada � indispens�vel participa��o dos segmentos sociais organizados. A chave para a compreens�o da proposta de atua��o e de determina��o de provid�ncias, tanto na esfera do Poder P�blico como da sociedade organizada, � a palavra ATENDIMENTO. Por ATENDIMENTO (ato ou efeito de atender) pode-se compreender a a��o de dar ou de prestar aten��o, ou, ent�o, de tomar em considera��o, levar em conta, ter em vista, considerar, atentar, observar, notar. Atendimento tamb�m pode significar acolher, receber com aten��o ou cortesia, tomar em considera��o, dar audi�ncia, dar despacho favor�vel, deferir, ficar ou estar atento, escutar atentamente, escutar ou aguardar.[3] Muito mais do que o sentido gramatical da palavra, importa o sentido jur�dico, contexto em que se permite compreender o atendimento preconizado pelo Estatuto como o conjunto de a��es de fato tendentes a responder pela efetividade dos direitos fundamentais da inf�ncia e da adolesc�ncia. Um conjunto de direitos, no anverso, vem sempre precedido de um conjunto de deveres. O dever de exercer direitos ou de velar pelo seu exerc�cio constitui-se em responsabilidade atribu�da pelo legislador, em primeiro lugar, ao pr�prio Poder P�blico, capaz de ordenar, com autoridade, as provid�ncias necess�rias ao reparo do direito transgredido. As inst�ncias do Poder P�blico, investidas em autoridade para determinar provid�ncias no caso concreto, s�o, nas suas respectivas esferas de compet�ncia, o Poder Judici�rio, pelo Juiz da Inf�ncia e da Juventude, e, a mais importante inova��o do Estatuto, o Conselho Tutelar, entes legitimados a emprestar � ordem p�blica o necess�rio sentido de cog�ncia. A atua��o do primeiro, do Juiz, situa-se no campo estrito da presta��o jurisdicional. Para o segundo, o Conselho Tutelar, resulta a investidura para determinar provid�ncias de natureza administrativa. Al�m de situar autoridades p�blicas legitimadas a determinar provid�ncias, prop�e a legisla��o, no passo seguinte, o atendimento como um todo organizado e sist�mico. A uma, ao prever organismos de promo��o e defesa dos direitos fundamentais, alguns voltados para o controle ou o acesso ao Poder Judici�rio, como o Minist�rio P�blico e a Defensoria P�blica, ao lado de organiza��es n�o-governamentais, legitimadas, inclusive, para a defesa judicial dos interesses difusos e coletivos.[4] A duas, pela participa��o popular na formula��o e controle das a��es, pelas organiza��es n�o-governamentais com assento nos Conselhos de Direitos. E, por fim, pela defini��o de um conjunto de medidas, procedimentos e programas, programas estes suscet�veis de instala��o e de manuten��o tanto pelo Poder P�blico como por organismos n�o-governamentais. Atendimento, assim, � sin�nimo de provid�ncias de fato garantidoras dos direitos fundamentais da crian�a e do adolescente, consistentes em pol�ticas p�blicas, na atua��o de autoridades frente ao caso concreto e capazes de determinar provid�ncias (aplicar medidas e san��es aos transgressores), na exist�ncia de organismos de promo��o e de defesa, na previs�o de ritos (procedimentos) e na exist�ncia de programas (retaguardas para o cumprimento das provid�ncias determinadas), enfim, um conjunto de organismos, medidas, ritos e retaguardas que conferem ao atendimento proposto pelo Estatuto uma concep��o sist�mica. O Conselho Tutelar espelha a presen�a de diversas diretrizes da pol�tica de atendimento, dentre as quais, sem d�vida, a municipaliza��o, ainda que diversos autores tamb�m entendam que o Conselho Tutelar cumpre a diretriz da descentraliza��o.[5] Ao reordenar as estruturas oficiais com investidura para determinar provid�ncias, o Estatuto, pelos mecanismos de despolicializa��o e a desjudicializa��o[6], atribuiu, ao ente estatal mais pr�ximo da popula��o, ao Munic�pio, a possibilidade de atuar no campo da determina��o das provid�ncias em prote��o individual de cada crian�a ou adolescente, com o fim prec�puo de lhes garantir, em concreto, os direitos fundamentais constitucionalmente assegurados, tema sobre o qual n�o divergem os int�rpretes. A dificuldade instala-se no momento da configura��o jur�dica e pol�tica da estrutura de atendimento criada pelo legislador federal. 3. O Conselho Tutelar enquanto �rg�o O Conselho Tutelar � um �rg�o. O que � um �rg�o? A que corpo pertence o �rg�o Conselho Tutelar, ou � ele um �rg�o sem corpo? Por �rg�o, na vis�o tradicional do Direito Administrativo, entende-se a unidade da organiza��o estatal a que se confere um conjunto de compet�ncias. "�rg�os s�o unidades abstratas que sintetizam os v�rios c�rculos de atribui��es do Estado"[7]. �rg�o � "cada uma das partes dum organismo... que exerce uma fun��o especial"[8]. Ou, na vis�o mais restrita da li��o do administrativista Hely Lopes Meirelles e para situar os �rg�os na esferas p�blicas, "�rg�os p�blicos s�o centros de compet�ncia institu�dos para o desempenho de fun��es estatais, atrav�s de seus agentes, cuja atua��o � imputada � pessoa jur�dica a que pertencem. S�o unidades de a��o com atribui��es espec�ficas na organiza��o estatal. Cada �rg�o, como centro de compet�ncia governamental ou administrativa, tem necessariamente fun��es, cargos e agentes, mas � distinto desses elementos, que podem ser modificados, substitu�dos ou retirados sem supress�o da unidade org�nica. Isto explica porque a altera��o de fun��es, ou a vac�ncia dos cargos, ou a mudan�a de seus titulares n�o acarreta a extin��o do �rg�o"[9]. Se o Conselho Tutelar � um �rg�o institu�do pelo poder estatal, � de se concluir obrigatoriamente ser ele pertencente ao Poder P�blico[10], membro de um todo maior. Nessa hip�tese, a que unidade administrativa maior pertence o Conselho Tutelar? Acerca do tema, tamb�m pouco divergem os int�rpretes, visto que h� praticamente unanimidade no sentido de classificar o Conselho Tutelar como um �rg�o do Munic�pio, ainda que institu�do e parcialmente regulamentado pelo legislador ordin�rio federal, possibilidade constitucionalmente admiss�vel, em raz�o da mat�ria (ou seja, prote��o � inf�ncia e � juventude, nos termos do artigo 24, inciso XV, da Constitui��o Federal). No entanto, enquanto �rg�o p�blico municipal, o Conselho Tutelar n�o tem personalidade jur�dica nem vontade pol�tica pr�pria, "que s�o atributos do corpo e n�o das partes", no dizer de Hely Lopes Meirelles[11], embora, na �rea de suas atribui��es e no limite de sua compet�ncia funcional, expressem os conselheiros, enquanto agentes do �rg�o, a vontade do �rg�o. Sobre o assunto, assim manifestou-se a Procuradoria-Geral do Estado do Rio Grande do Sul, ao responder consulta formulada pela ent�o Presid�ncia da Funda��o Estadual do Bem Estar do Menor: "Embora a Lei n�8.069/90 n�o seja expl�cita acerca da quest�o, a an�lise dos seus dispositivos permite concluir, com seguran�a, que tal Conselho � �rg�o da administra��o municipal, destitu�da de personalidade jur�dica, como � de praxe..."[12]. Se o Conselho Tutelar � �rg�o municipal institu�do pelo legislador federal, sua cria��o, por �bvio, n�o depende da legisla��o municipal[13]. "Diversamente do que ocorre quanto ao Conselho Municipal (ou Estadual ou Nacional) dos Direitos da Crian�a e do Adolescente, que depende de cria��o por lei municipal (ou estadual ou federal), o Conselho Tutelar j� se encontra, desde logo, criado pela Lei n� 8.069/90, cabendo � lei municipal apenas dispor sobre o seu funcionamento, nos termos do art. 134, e sobre o processo eleitoral,[14] conforme previsto no art. 139. A diferen�a de tratamento apontada fica evidente n�o s� � luz dos arts. 88, II (que prev� a cria��o dos conselhos municipais, estaduais e nacional por leis municipais, estaduais e federal) e 134 (que, quanto ao Conselho Tutelar, restringe o conte�do da lei municipal ao funcionamento do colegiado), mas tamb�m pela reda��o dos arts. 261, que disp�e para o caso de 'falta' dos Conselhos Municipais, e 262, que prev� a situa��o tempor�ria 'enquanto n�o instalados os Conselhos Tutelares".[15] Em resumo, o Conselho Tutelar � �rg�o da administra��o p�blica municipal institu�do pelo legislador federal, sendo competente o Munic�pio para regulamentar o �rg�o com vistas a sua instala��o e funcionamento. 4. A autonomia do Conselho Tutelar Disp�e o artigo 131 do Estatuto ser o Conselho Tutelar um �rg�o aut�nomo. Qual o significado e quais s�o os limites dessa autonomia? A quem pertence a autonomia, ao �rg�o ou aos seus agentes? O legislador federal, ao conceituar o Conselho Tutelar como �rg�o aut�nomo, n�o definiu a natureza dessa autonomia e tampouco estabeleceu os limites. A mat�ria diz para com a classifica��o dos �rg�os p�blicos, tema afeto ao Direito Administrativo e como tal deve ser tratado. �rg�os aut�nomos n�o s�o �rg�os independentes, considerados, os �ltimos, como aqueles "colocados no �pice da pir�mide governamental, sem qualquer subordina��o hier�rquica ou funcional, e s� sujeitos aos controles constitucionais de um Poder pelo outro... Esses �rg�os det�m e exercem precipuamente as fun��es pol�ticas, judiciais e quase judiciais outorgadas diretamente pela Constitui��o, para serem desempenhadas pessoalmente por seus membros (agentes pol�ticos, distintos de seus servidores, que s�o agentes administrativos), segundo normas especiais e regimentais".[16] S�o considerados, em geral, �rg�os independentes os Poderes de Estado � Executivo, Legislativo e Judici�rio � e outros, v.g., os Minist�rios P�blicos e os Tribunais de Contas. �rg�os aut�nomos s�o considerados os situados na c�pula da Administra��o, imediatamente abaixo dos �rg�os independentes e diretamente subordinados a seus chefes. T�m, em geral, ampla autonomia administrativa, financeira e t�cnica, exercendo fun��es prec�puas de planejamento, supervis�o e execu��o da mat�ria de sua compet�ncia, dependentes, no entanto, da vontade pol�tica do Governo. Os dirigentes dos �rg�os aut�nomos, como os Minist�rios, as Secretarias de Estado e de Munic�pio, s�o, em regra, agentes pol�ticos nomeados em comiss�o. Nessa categoria n�o se enquadra o Conselho Tutelar, pela peculiaridade de investidura e pelo mandato de seus agentes, ou seja, os conselheiros n�o exercem as suas fun��es pela vontade pol�tica do Governo e tampouco s�o suscet�veis de livre nomea��o e demiss�o pelo chefe do Executivo Municipal. Por isso, a autonomia do Conselho Tutelar, em geral, � vista como sin�nimo t�o-somente de autonomia funcional, ou seja, em mat�ria de sua compet�ncia, quando delibera ou quando toma decis�es, quando age ou quando aplica medidas, n�o est� sujeito a qualquer interfer�ncia externa, a qualquer tipo de controle pol�tico ou hier�rquico. As decis�es, de natureza administrativa, s�o irrecorr�veis, somente podendo ser questionadas e revistas em a��o pr�pria perante o Poder Judici�rio. Se o Conselho Tutelar � um �rg�o aut�nomo, essa autonomia, afinal, � do �rg�o ou de seus agentes? A interpreta��o prim�ria conduz � conclus�o de que a autonomia � do �rg�o. No entanto, em se tratando de autonomia funcional, a defini��o do exerc�cio da autonomia depende de regulamenta��o, vez que diz propriamente com o funcionamento do �rg�o. Especialmente porque o Conselho Tutelar, �rg�o p�blico encarregado de verificar situa��es relacionadas a indiv�duos, a pessoas, a fam�lias (a casos, portanto), n�o � classicamente um "conselho", assim entendido um "corpo coletivo de pessoas a que compete dar parecer ou pronunciar-se relativamente a assunto submetido a sua fiscaliza��o ou delibera��o".[17] Conselhos, de costume, exercem fun��es de natureza pol�tica, assim considerada, por exemplo, a fun��o de expressar posi��o ideol�gica a respeito da gest�o dos neg�cios p�blicos ou de determinada a��o governamental e de decidir por aquela solu��o de maior interesse p�blico, como �, sem d�vida, o papel dos Conselhos de Direitos. As fun��es do Conselho Tutelar n�o t�m conte�do pol�tico estrito, s�o fun��es de natureza t�cnica, no sentido de que a solu��o do caso � ditada pela norma legal e � nela que o conselheiro inspira a sua decis�o.[18] Por isso, a fun��o propriamente dita, como, por exemplo, aplicar determinada medida, n�o necessita obrigatoriamente ser exercida pelo conjunto dos conselheiros, mas a regulamenta��o municipal do Conselho pode definir a situa��o em respeito �s peculiaridades locais, atribuindo a tarefa individualmente a cada conselheiro ou ao colegiado do Conselho. Sustenta-se, portanto, aqui, a posi��o de que o Munic�pio tem capacidade de legislar supletivamente sobre a mat�ria, mesmo porque se cuida de �rg�o integrante de sua estrutura administrativa e a possibilidade de suplementar, em tais situa��es, a legisla��o federal e estadual no que couber, est� autorizada pela Constitui��o Federal (artigo 30, inciso II). Outra dificuldade, com origem na concep��o da autonomia do Conselho, � a defini��o da natureza jur�dica do v�nculo entre o conselheiro e a municipalidade. Ou seja, enquanto servidor de um �rg�o p�blico, enquanto pessoa f�sica investida na qualidade de agente de um �rg�o p�blico, quem �, exatamente, o conselheiro tutelar? Ainda que divirjam entre si os doutos do Direito Administrativo quanto � melhor classifica��o, tem prevalecido, em geral, a compreens�o de Hely Lopes Meirelles, autor da classifica��o dos agentes p�blicos[19] em agentes pol�ticos, agentes administrativos, agentes honor�ficos e agentes delegados. N�o se pretende, aqui, discorrer alongadamente sobre a complexa tem�tica.[20] No entanto, diante do atual ordenamento jur�dico do Pa�s e frente � natureza das fun��es atribu�das ao Conselho Tutelar, � poss�vel afastar, de plano, o enquadramento dos conselheiros tutelares enquanto agentes administrativos e agentes delegados. Restaria, para an�lise, as op��es de serem eles ou agentes pol�ticos ou agentes honor�ficos.[21] A partir t�o-s� das disposi��es do Estatuto, tal classifica��o n�o � poss�vel, vez que a configura��o jur�dica do agente p�blico conselheiro tutelar � umbilicalmente dependente da regulamenta��o municipal. Por isso, somente com os olhos voltados para a legisla��o de cada munic�pio � poss�vel a exata configura��o jur�dica do v�nculo do agente tutelar com a Administra��o. 5. A natureza permanente e n�o-jurisdicional do Conselho Tutelar Segundo o conceito legal, o Conselho Tutelar � um �rg�o permanente. Ser permanente tem o significado de organiza��o est�vel, cont�nua e ininterrupta, o oposto de eventual. Porque �rg�o permanente, deve o Conselho Tutelar assumir toda a mat�ria de sua compet�ncia e ser organizado para responder por toda a demanda que lhe � peculiar, caracter�stica essencial a todo �rg�o p�blico. O significado de atendimento cont�nuo e ininterrupto n�o diz para com a disponibilidade por determinado lapso temporal, mas relaciona-se com a mat�ria de compet�ncia do �rg�o. Em outras palavras, ao dispor sobre o funcionamento, pode o legislador municipal organizar a presta��o dos servi�os pelo Conselho em dias e hor�rios, em conson�ncia com as peculiaridades pr�prias de cada Munic�pio, sem que haja transgress�es � natureza permanente do �rg�o. O conceito de �rg�o n�o-jurisdicional situa o Conselho Tutelar na esfera da atividade administrativa. Nessa condi��o, n�o lhe � natural assumir a responsabilidade de solver os conflitos de interesses ou aplicar san��es aos transgressores do ordenamento jur�dico, mat�ria, em geral, afeta � presta��o jurisdicional. Portanto, o Conselho Tutelar n�o julga casos, no sentido de dizer a verdade para partes eventualmente em conflito, tampouco aplica san��es, no sentido de punir eventuais transgressores da norma. O proceder do agente tutelar, por situar-se na esfera administrativa, limita-se a verificar a situa��o, formar o seu ju�zo de valor e determinar, a partir do seu convencimento, a melhor provid�ncia para o caso concreto. Por se tratar de atividade n�o-jurisdicional e as provid�ncias suscet�veis de aplica��o caracterizarem-se pela total aus�ncia de retribui��o, faz com que na atua��o do Conselho Tutelar inexista necessariamente um contencioso administrativo, com o que, ainda que se apresente uma atua��o com todas as caracter�sticas de um processo, ou procedimento, as pessoas atendidas, crian�as ou adolescentes, pais ou o respons�vel, n�o necessitam, obrigatoriamente, exercer defesa t�cnica, papel tradicional da advocacia. Definido que a atividade do Conselho Tutelar situa-se no campo administrativo, a sua a��o deve consubstanciar-se nos princ�pios b�sicos do agir da administra��o, quais sejam, a legalidade, a moralidade, a finalidade e a publicidade dos atos praticados. As decis�es devem trazer em si, especialmente a decis�o de aplicar medida, os atributos do ato administrativo, como a presun��o da legitimidade, a imperatividade e a auto-executoriedade. Outro corol�rio l�gico da classifica��o da atividade do Conselho Tutelar como atividade n�o-jurisdicional, e, portanto, de natureza administrativa, � a presen�a dos princ�pios instrumentalizadores do proceder administrativo. Segundo Celso Ant�nio Bandeira de Mello,[22] mesmo na aus�ncia de lei reguladora de um dado procedimento, h� a incid�ncia de alguns c�nones gerais de acatamento obrigat�rio, todos eles com fundamento, expl�cito ou impl�cito, na Constitui��o Federal. Arrola o citado mestre em Direito Administrativo onze princ�pios, certamente todos eles aplic�veis ao proceder do Conselho Tutelar, quais sejam: 1) princ�pio da audi�ncia do interessado; 2) princ�pio da acessibilidade aos elementos do expediente; 3) princ�pio da ampla instru��o probat�ria; 4) princ�pio da motiva��o; 5) princ�pio da revisibilidade; 6) princ�pio da representa��o e assessoramento; 7) princ�pio da lealdade e boa-f�; 8)princ�pio da verdade material; 9) princ�pio da oficialidade; 10) princ�pio da gratuidade; e, por �ltimo, 11) o princ�pio do informalismo. De todos esses, o �nico princ�pio n�o totalmente incidente ao proceder do Conselho Tutelar � o da revisibilidade, segundo o qual o administrado pode recorrer de decis�o que lhe seja desfavor�vel a inst�ncias superiores. Ora, como disp�e o artigo 137 do Estatuto, a decis�o do Conselho Tutelar s� pode ser revista por decis�o judicial a pedido de quem tenha leg�timo interesse, solu��o que n�o se constitui em recurso administrativo, mas em a��o pr�pria. O que n�o significa que a regulamenta��o do proceder tutelar n�o possa prever, na hip�tese de se tratar de medida aplicada por um determinado conselheiro, a revis�o pelo conjunto dos demais conselheiros, ou, se a medida regimentalmente originar-se de decis�o do Conselho considerado como um todo, que o destinat�rio da medida possa solicitar a revis�o da provid�ncia ao pr�prio �rg�o. O procedimento administrativo deve objetivar, sempre, o resguardo dos destinat�rios da atividade e a transpar�ncia do agir da administra��o. Ainda que a a��o do Conselho Tutelar n�o deva assumir caracter�sticas burocr�ticas impeditivas da pronta solu��o, tamb�m n�o deve, avassaladoramente, intervir na vida dos cidad�os. O equil�brio entre a determina��o de agir, em face do interesse subjacente, sempre de maior relev�ncia, e as prerrogativas das pessoas sujeitas da verifica��o, � o segredo da boa a��o de todo e qualquer agente investido em autoridade p�blica. 6 � As Atribui��es do Conselho Tutelar As tarefas concretas derivadas da reda��o do artigo 131 do Estatuto, onde se diz competir ao Conselho Tutelar "zelar pelo cumprimento dos direitos da crian�a e do adolescente definidos nesta Lei", est�o minuciosamente especificadas, precipuamente no artigo 136 do citado diploma legal. O �nico acr�scimo est� no artigo 95, sem desconsiderar a legitima��o para agir nas hip�teses dos procedimentos regulamentados a partir dos artigos 191 e 194 do Estatuto. A compreens�o da import�ncia e da verdadeira dimens�o social, jur�dica e institucional do Conselho Tutelar depende, portanto, do minucioso estudo e da atenta observa��o dos nominados dispositivos, evidenciadores da delega��o, n�o s� de responsabilidade, mas tamb�m de abrangente autoridade p�blica ao Munic�pio. Em nenhum outro momento e em nenhuma outra �rea, o legislador federal delegou tanta autoridade a agentes do Munic�pio como fez o Estatuto da Crian�a e do Adolescente, ao criar o Conselho Tutelar, investindo os conselheiros em atribui��es e, especialmente, em prerrogativas de fun��o at� ent�o inimagin�veis a outros �rg�os ou agentes das municipalidades. O rol de atribui��es do artigo 136 do Estatuto vem apresentado de forma assist�mica, porque trata como id�nticas categorias de fun��es complemente diferentes. Algumas s�o atribui��es condizentes com a realiza��o das finalidades institucionais do Conselho, enquanto outras s�o meramente instrumentais. Assim, a atribui��o de requisitar servi�os p�blicos e a de expedir notifica��es, possibilidades expressamente previstas nos incisos III e VII do artigo 136, s�o exemplos de fun��es n�o condizentes com o fim pr�prio do Conselho, porque apenas conferem meios necess�rios � realiza��o de seus objetivos. Situam-se, na categoria das fun��es instrumentais, as atribui��es de requisitar, representar, notificar e encaminhar. As demais, s�o fun��es compat�veis com a finalidade existencial do Conselho. Com vistas a facilitar a compreens�o do sentido jur�dico, segue a an�lise a partir do verbo nuclear de cada uma das atribui��es. 6.1 - A atribui��o de ATENDER Compete ao Conselho Tutelar ATENDER a crian�a e o adolescente e seus pais ou o respons�vel nas situa��es definidas pelos artigos 98 e 105 do Estatuto. O artigo 105 exclui, expressamente, a crian�a autora de ato infracional do sistema s�cio-educativo, sistema de responsabilidade da Justi�a da Inf�ncia e da Juventude. Com o que se afirma, categoricamente, a total e absoluta irresponsabilidade da crian�a autora de conduta descrita como crime ou contraven��o, sujeita t�o-s�, nas circunst�ncias, a medidas de prote��o, medidas sem qualquer sentido ou fundamento de retribui��o. A responsabilidade pela verifica��o do ato infracional praticado por crian�a, n�o importa a natureza nem a gravidade da conduta, assim como a imposi��o da medida de prote��o correspondente, � da al�ada exclusiva do Conselho Tutelar. Os incisos I e II do artigo 136, ao atribuir ao Conselho Tutelar a fun��o de atender crian�as e adolescentes e seus pais ou respons�vel, com exclus�o apenas do atendimento ao adolescente autor de ato infracional, desenham o Conselho Tutelar com o efeito simb�lico de uma larga porta de entrada, no caso, a porta de entrada do sistema p�blico de atendimento. Excetuada a verifica��o da conduta infracional do adolescente, tudo parece come�ar ou passar pelo Conselho. Com o que se compreende, mais uma vez, a import�ncia indispens�vel do regular funcionamento desse relevante servi�o p�blico municipal. Para atender, n�o previu o Estatuto procedimento determinado. O que significa necessidade de a legisla��o municipal suplementar a lei federal acerca da mat�ria. A realiza��o das dilig�ncias necess�rias ao conhecimento pleno do caso, a busca de informa��es, a ouvida de pessoas in loco, a convoca��o dos envolvidos para serem ouvidos, a realiza��o de dilig�ncias para estudos e pesquisas, assim como outras tantas formas de reunir elementos de convic��o, s�o importantes ferramentas auxiliares ao dispor do conselheiro, ferramentas para cuja utiliza��o exigem-se ritos preestabelecidos, de conhecimento geral da popula��o. Evidentemente, a ampla liberdade de reger o proceder tutelar n�o significa possibilidade de transgredir os direitos constitucionais da cidadania, especialmente os garantidores da inviolabilidade do domic�lio e da liberdade individual. A autoridade p�blica do agente tutelar no exerc�cio da atribui��o de atender vem garantida pelo artigo 236 do Estatuto, com a eleva��o da conduta de impedimento ou de embara�o ao exerc�cio das fun��es � condi��o de il�cito penal. O significado dos verbos nucleares do tipo penal citado aproxima-se dos delitos de resist�ncia e de desacato (artigos 329 e 331 do C�digo Penal). O impedimento, para configurar a conduta il�cita, deve ser f�sico, no sentido de obstacularizar a a��o do conselheiro, n�o se configurando como tal o descumprimento de determina��o do Conselho, conduta configur�vel como infra��o administrativa (artigo 249 do Estatuto). Por embara�ar compreende-se a conduta de perturbar, estorvar, complicar ou dificultar a a��o do agente tutelar, com vistas a constranger o agente p�blico a n�o agir de determinada forma ou criar obst�culos, f�sicos ou morais, � verifica��o em andamento. 6.2 - A atribui��o de APLICAR medidas As medidas com as quais trabalha o Conselho Tutelar s�o as previstas nos incisos I a VII do artigo 101 e I a VII do artigo 129 do Estatuto, medidas aplic�veis, respectivamente, � crian�a ou ao adolescente em situa��o de prote��o especial ou aos pais ou ao respons�vel. O respons�vel, na hip�tese, � o respons�vel legal, ou seja, o guardi�o ou o tutor. As chamadas medidas de prote��o suscet�veis de aplica��o pelo Conselho Tutelar, por sua natureza, n�o t�m qualquer sentido retributivo, prevalecendo, sempre, a necessidade pedag�gica e a inclus�o familiar como nortes de aplica��o (artigo 100 do Estatuto). O que n�o significa impossibilidade de aplica��o unilateral e cogente. O ato de aplicar medidas � um ato unilateral. O Conselho n�o necessita obter, necessariamente, a ades�o do destinat�rio da medida, seja o destinat�rio crian�a ou adolescente ou seus pais ou o respons�vel.[23] Em caso de discord�ncia, o destinat�rio, a crian�a ou adolescente por seu representante, ou os pais ou o respons�vel, pode requerer a revis�o judicial da medida aplicada, revis�o que n�o se constitui tecnicamente em recurso administrativo, mas em a��o pr�pria, dedu��o autorizada pelo artigo 137 do Estatuto, a��o judicial deduz�vel perante o Juiz da Inf�ncia e da Juventude, para a qual n�o se prev� expressamente rito determinado, o que autoriza a autoridade judici�ria a investigar os fatos e ordenar de of�cio as provid�ncias necess�rias, ouvido o Minist�rio P�blico (artigo 153 do Estatuto). A possibilidade de ordenar de of�cio as provid�ncias n�o pode ensejar a compreens�o de que a autoridade judici�ria possa determinar a revis�o da medida aplicada pelo Conselho Tutelar ex off�cio. Depende, como � da ess�ncia da presta��o jurisdicional no sistema judici�rio brasileiro, da provoca��o do detentor de leg�timo interesse, dentre os quais, certamente, o �rg�o do Minist�rio P�blico. A medida aplicada tem sentido de cog�ncia, ou de obrigatoriedade, para o destinat�rio, especialmente para os pais ou o respons�vel. O descumprimento da medida configura a pr�tica da infra��o administrativa capitulada no artigo 249 do Estatuto. Assim, verificada a hip�tese da n�o tomada das provid�ncias determinadas, compete ao Conselho Tutelar dar in�cio ao procedimento de apura��o da infra��o administrativa correspondente, provid�ncia expressamente autorizada no inciso III, letra "b", do artigo 136 e no artigo 194 do Estatuto. Os pais ou o respons�vel pelo cumprimento das medidas aplicadas pelo Conselho Tutelar t�m ampla possibilidade de discordar das provid�ncias, o que n�o significa, no inverso, possibilidade de descumprimento. A discord�ncia deve corresponder a pedido judicial da revis�o. Simples omiss�o, sin�nimo de descumprimento da determina��o, pode trazer como conseq��ncia a responsabiliza��o administrativa. 6.3 - A atribui��o de EXECUTAR as suas decis�es A lei tutelar, al�m de outorgar ao Conselho Tutelar autoridade administrativa para determinar provid�ncias no caso concreto, conferiu-lhe tamb�m a atribui��o de executar, ele pr�prio, as suas decis�es, refor�ando a autonomia funcional do �rg�o e conferindo aos agentes tutelares a instrumentalidade necess�ria � efetividade do �nus p�blico que lhe restou incumbindo. As decis�es a que se refere o inciso dizem respeito ao fim pr�prio do Conselho. As decis�es execut�veis s�o, por isso, as decis�es das quais resulta a aplica��o de determinada medida de prote��o. N�o se trata de qualquer decis�o, mas t�o-s� aquela revestida de legalidade estrita, caracter�stica do ato administrativo. S�o, em conseq��ncia e t�o-somente, suscet�veis de execu��o as medidas fundamentadas nos incisos I a VII do artigo 101 e I a VII do artigo 129 do Estatuto. 6.4 - A atribui��o de ASSESSORAR As fun��es do Conselho Tutelar s�o nitidamente de natureza t�cnica, voltadas ao atendimento do caso individual e concreto. N�o se constitui o Conselho Tutelar em �rg�o executor da pol�tica de atendimento do Munic�pio e tampouco � agente de execu��o de programas de atendimento. A formula��o da pol�tica de atendimento e o controle das a��es competem ao Conselho de Direitos, com o qual o Conselho Tutelar, exceto expressa previs�o da legisla��o municipal, n�o tem nenhuma vincula��o nem subordina��o hier�rquica. A execu��o da pol�tica e a execu��o dos programas p�blicos municipais dependem das provid�ncias dos �rg�os do Executivo Municipal. A �nica vincula��o do Conselho Tutelar com a defini��o da pol�tica ou com a execu��o das a��es do Munic�pio em prol da crian�a e do adolescente est� na atribui��o prevista no inciso IX do artigo 136 do Estatuto. Parte o legislador do pressuposto de que os agentes tutelares devam conhecer com profundidade a realidade local, especialmente as car�ncias dos servi�os de retaguarda, j� que ao Conselho Tutelar n�o compete manter as estruturas necess�rias � implementa��o das provid�ncias determinadas (o Conselho Tutelar n�o � o hospital, o consult�rio m�dico ou psicoter�pico, ou o programa de assist�ncia social, de apoio alimentar ou de aux�lio financeiro, tampouco � o orientador educacional, o grupo de apoio ou de tratamento de alcoolistas ou de dependentes qu�micos, ou qualquer outro sentido que se possa dar aos servi�os necess�rias ao cumprimento das medidas aplicadas, servi�os a serem oferecidos pelos organismos p�blicos ou n�o-governamentais, rede de servi�os que se constitui em retaguarda indispens�vel � efetividade da a��o do Conselho Tutelar, mas da qual n�o � ele o executor). Conferiu-lhe, por isso, a lei, a incumb�ncia de auxiliar o Poder Executivo do Munic�pio para a elabora��o da proposta or�ament�ria para planos e programas de atendimento � crian�a e ao adolescente. O destinat�rio natural do assessoramento � o Conselho de Direitos, a inst�ncia do Executivo Municipal encarregada de formular os planos e os programas e de tratar da reserva or�ament�ria correspondente. 6.5 - A atribui��o de PROVIDENCIAR O Estatuto da Crian�a e do Adolescente, ao formular procedimentos, ao instituir medidas espec�ficas e ao atribuir a autoridades, ou judici�ria ou administrativa, a possibilidade de determinar provid�ncias, distinguiu o atendimento do adolescente autor de ato infracional das demais situa��es de atendimento derivadas da conduta da crian�a ou do adolescente (artigo 98, inciso III). Em conseq��ncia, o Sistema de Justi�a, at� ent�o concentrador absoluto da responsabilidade de determinar provid�ncias no caso concreto, permaneceu, como atribui��o exclusiva no �mbito das condutas, unicamente com as provid�ncias destinadas ao atendimento do adolescente em raz�o de ato infracional. Todas as demais situa��es, inclusive a conduta infracional da crian�a, restaram repassadas ao Conselho Tutelar. Os dois sistemas, o Sistema de Justi�a e o Sistema Tutelar, n�o se confundem em suas compet�ncias ou atribui��es. Por isso, n�o h� qualquer demasia em afirmar que o Conselho Tutelar deve permanecer alheio ao atendimento do adolescente autor de ato infracional, constituindo-se, n�o importa o momento da atua��o, em inaceit�vel desvio de atribui��es e pr�tica incompat�vel com a finalidade institucional de �rg�o. O Conselho Tutelar n�o � inst�ncia auxiliar dos �rg�os do Sistema de Justi�a (Pol�cia Judici�ria, Defensoria P�blica ou Advocacia, Minist�rio P�blico e Poder Judici�rio), princ�pio do qual deriva a impossibilidade de esses organismos utilizarem os conselheiros tutelares para suprir eventuais defici�ncias t�cnicas ou auxiliares. A �nica vincula��o legalmente prevista � a possibilidade anunciada no inciso VI do artigo 136 do Estatuto, dispositivo autorizador da delega��o, pela autoridade judici�ria, ao Conselho Tutelar, de providenciar a medida estabelecida ao adolescente autor de ato infracional, se a medida for uma daquelas previstas nos incisos I a VI do artigo 101 do Estatuto. Assim, se o Juiz da Inf�ncia e da Juventude, ao homologar a medida de prote��o ajustada pelo Minist�rio P�blico em sede de remiss�o, ou ajustar ele mesmo, o juiz, medida de prote��o � guisa de remiss�o do ato infracional, ou aplicar, em senten�a de m�rito, qualquer uma das medidas de prote��o assinaladas, possibilidade prevista no artigo 112, inciso VII, do Estatuto, poder� delegar a execu��o da medida ao Conselho Tutelar, hip�tese em que o Conselho n�o pode descumprir a determina��o, sob pena de responsabilidade. Ao instituir a provid�ncia, o legislador do Estatuto encontrou solu��o altamente positiva. A uma, porque manteve em campos distintos as provid�ncias de prote��o das provid�ncias s�cio-educativas. A duas, porque n�o excluiu o autor do ato infracional do atendimento pelos servi�os de prote��o especial existentes na localidade, cujas peculiaridades de funcionamento e aptid�o certamente ser�o de maior acesso aos agentes tutelares do que ao Juiz da Inf�ncia e da Juventude. Restringe-se a possibilidade da determina��o judicial, no entanto, �quelas medidas suscet�veis de aplica��o em raz�o do ato infracional, inclusive com a exclus�o da medida de abrigo. A conclus�o l�gica est� em que a medida de abrigo n�o se destina, por sua excepcionalidade e transitoriedade, a solver as insufici�ncias em raz�o do ato infracional. E se o adolescente, especialmente o apreendido em flagrante, estiver em tal condi��o de falta de assist�ncia de sua fam�lia a ponto de lhe carecer a moradia ou qualquer possibilidade de suprir o seu direito � habita��o? Certamente n�o se constitui em hip�tese de delega��o ao Conselho Tutelar da responsabilidade de verificar a situa��o e aplicar a medida de abrigo, solu��o inaceit�vel pela superposi��o de procedimentos e de autoridades. Nas circunst�ncias, compete � pr�pria autoridade judici�ria aplicar a medida de abrigo. A falta de expressa previs�o (artigo 112 do Estatuto) n�o significa impossibilidade f�tico-jur�dica na presen�a da �nica solu��o razo�vel, qual seja, abrigar quem necessita de prote��o. A medida n�o deriva da pr�tica do ato infracional, mas de uma situa��o de fato, situa��o provavelmente antecedente � pr�tica da infra��o pelo adolescente. Em rela��o ao adolescente ingresso no sistema de atendimento pela pr�tica de ato infracional, n�o se justifica a superposi��o de verifica��es e, por isso, a autoridade judici�ria, se pode privar da liberdade, se pode, portanto, o mais, tamb�m pode o menos, ou seja, aplicar a medida de abrigo. 6.6 - A atribui��o de FISCALIZAR As entidades governamentais e n�o-governamentais referidas no artigo 90 do Estatuto ser�o fiscalizadas pelo Judici�rio, Minist�rio P�blico e pelos Conselhos Tutelares, nos termos do artigo 95 do diploma legal citado. A atribui��o de fiscalizar as entidades mantenedoras de programas de atendimento a crian�as e adolescentes constitui-se, em conseq��ncia, atribui��o pr�pria do Conselho Tutelar. O Estatuto descentralizou o controle sobre a cria��o e o funcionamento dos servi�os governamentais e n�o-governamentais destinados ao cumprimento das medidas aplicadas a crian�as ou adolescentes, seus pais ou respons�vel. Por isso, a entidade n�o-governamental somente poder� funcionar depois de registrada no respectivo Conselho Municipal de Direitos, registro somente defer�vel depois da verifica��o minuciosa da regularidade dos atos constitutivos e da id�nea composi��o de seus quadros, al�m da adequa��o de suas instala��es e da apresenta��o de plano de trabalho compat�vel com os princ�pios filos�ficos da doutrina da prote��o integral (artigo 91 do Estatuto). Em decorr�ncia da descentraliza��o, o Munic�pio adquiriu, por seus �rg�os, a possibilidade do controle de todos os programas de atendimento a crian�as e adolescentes situadas em seu territ�rio, n�o importa a natureza do ente propositor e tampouco a natureza da atividade a ser desenvolvida. Portanto, tanto as entidades governamentais, inclusive as de �mbito estadual ou nacional, como as n�o-governamentais devem proceder a inscri��o de seus programas, e as posteriores altera��es, no respectivo Conselho Municipal dos Direitos da Crian�a e do Adolescente (artigo 90, par�grafo �nico, do Estatuto). Tanto o registro da entidade como a inscri��o do programa devem ser comunicados pelo Conselho de Direitos ao Conselho Tutelar e � autoridade judici�ria. H� distin��o entre entidade e programa. Por entidade entende-se a organiza��o com personalidade jur�dica pr�pria e regularmente constitu�da. Poderia ser, por exemplo, uma funda��o de direito privado, ou qualquer outra sociedade ou associa��o civil com vida jur�dica, organiza��es sociais que se espalham exemplarmente pelo Pa�s e que prestam relevantes servi�os � sociedade. Por programas pode-se entender a descri��o pormenorizada do conjunto de atividades desenvolvidas por determinada entidade. Assim, por exemplo, se um ente governamental ou n�o-governamental pretende instalar uma unidade de abrigo, o programa suscet�vel de inscri��o no Conselho de Direitos constitui-se no conjunto de normas e preceitos reguladores do funcionamento da atividade, como a afirma��o dos objetivos, dos princ�pios filos�ficos, da organiza��o e do funcionamento, inclusive com a defini��o das responsabilidades do quadro dirigente e t�cnico, enfim, a normatiza��o minuciosa da atividade a ser desenvolvida. Em outras palavras, programa � uma articulado escrito anunciador da atividade com todos os seus pormenores, a ponto de permitir o controle p�blico da atividade em desenvolvimento, visto o interesse p�blico subjacente a toda atividade de atendimento a crian�as e adolescentes, seja o programa de prote��o ou de natureza s�cio-educativa. A terminologia do artigo 95 do Estatuto, ao prever a fiscaliza��o das "entidades", n�o distingue a fiscaliza��o dos atos institucionais da fiscaliza��o das atividades do programa. No entanto, como o Conselho Municipal de Direitos tem a obriga��o de comunicar ao Conselho Tutelar a inscri��o de programas institu�dos tanto por entidades governamentais como n�o-governamentais, assim como deve comunicar o registro das entidades n�o-governamentais, pode-se deduzir que s�o suscet�veis de fiscaliza��o os programas de atendimento, n�o importa a natureza do �rg�o instituidor, se p�blico ou privado, governamental ou n�o-governamental. Constatada eventual irregularidade, tem o Conselho Tutelar a possibilidade de iniciar o procedimento de apura��o judicial, com a oferta da competente representa��o ao Juiz da Inf�ncia e da Juventude, nos termos do procedimento regulamentado a partir do artigo 191 e sempre com vistas � aplica��o das medidas do artigo 97, ambos do Estatuto. 6.7 - A atribui��o de REQUISITAR A requisi��o � um ato pelo qual a autoridade administrativa ou um �rg�o da administra��o p�blica pede oficialmente alguma coisa ou a execu��o de determinado ato. Requisitar, entretanto, tem sentido mais amplo que pedir. Significa um pedido com autoridade p�blica, sin�nimo de exigir.[24] A requisi��o constitui-se em uma ordem expressa para a pr�tica de determinado ato, cujo descumprimento corresponde ao descumprimento de uma determina��o legal, comportamento, em geral, tipificado como delito de desobedi�ncia (artigo 330 do C�digo Penal). O entendimento jurisprudencial acerca da configura��o desse il�cito penal leva em conta a compreens�o, fortemente dominante e consolidada, de que n�o se configura o crime de desobedi�ncia quando o descumprimento est� sujeito a san��o administrativa, salvo se a lei ressalvar dupla penalidade, administrativa e penal.[25] Como o artigo 249 do Estatuto descreve a conduta de descumprir determina��o do Conselho Tutelar como infra��o administrativa sem qualquer ressalva, certamente vai prevalecer a compreens�o de que o descumprimento � requisi��o do citado �rg�o representa t�o-somente infra��o administrativa, o que n�o retira � requisi��o tutelar o sentido de cog�ncia. Segundo o artigo 136, inciso III, letra "a", o Conselho Tutelar, para a execu��o das suas decis�es, pode requisitar servi�os p�blicos nas �reas de sa�de, educa��o, servi�o social, previd�ncia, trabalho e seguran�a. O rol de possibilidades anuncia-se amplo e irrestrito e, por isso mesmo, suscet�vel a todo tipo de controv�rsias. Na busca de uma interpreta��o consent�nea com a finalidade institucional do Conselho Tutelar e da relev�ncia do que lhe est� incumbido, poder-se-ia concluir, como adequado e correto, pela interpreta��o com vistas a preservar as possibilidades dos servi�os eventualmente requisitados e a legalidade estrita pr�pria dos atos administrativos. Assim, por exemplo, a requisi��o t�o-s� � poss�vel em sede de execu��o das decis�es do Conselho, ou seja, em execu��o de medida aplicada. A requisi��o autorizada � a requisi��o destinada a beneficiar a crian�a ou o adolescente, seus pais ou o respons�vel. Descabe, em conseq��ncia, a requisi��o de servi�os p�blicos como forma estrat�gica para superar as defici�ncias estruturais do �rg�o requisitante e, com isso, auferir a retaguarda auxiliar para o exerc�cio das fun��es do Conselho, em aux�lio a n�o rara falta de estrutura. A observa��o cresce em pertin�ncia se considerado o fen�meno do enquadramento por infra��o administrativa da conduta do descumpridor da requisi��o. Por isso, o ato requisit�rio deve obedi�ncia ao princ�pio da legalidade estrita, garantia individual e pessoal n�o s� do dirigente do servi�o p�blico requisitado, mas de qualquer cidad�o.[26] S� podem ser objeto de requisi��o os servi�os p�blicos[27], assim considerados os servi�os p�blicos propriamente ditos e os servi�os de utilidade p�blica prestados diretamente pela administra��o, e, em conseq��ncia, gratuitos, de alcance de todos os membros da coletividade. N�o haveria como incluir os servi�os de utilidade p�blica prestados por terceiros na forma de concession�rios, permission�rios ou autorizat�rios (excetuada a hip�tese do contrato de cess�o ou de permiss�o prever concretamente a condi��o), vez que o particular n�o teria como, exceto previs�o contratual expressa, reparar-se do encargo. Poder-se-ia considerar nessa situa��o, por exemplo, a requisi��o de vaga no ensino fundamental em educand�rio particular. Frente ao princ�pio da legalidade estrita e para evitar permanentes conflitos e controv�rsias entre a atua��o do Conselho Tutelar e os servi�os p�blicos oferecidos � comunidade, o correto seria, ao menos em rela��o aos servi�os municipais, que o Munic�pio legislasse em complementa��o � normatiza��o federal, definindo concretamente as �reas do servi�o p�blico, delegado ou n�o, suscet�veis de requisi��o pelo Conselho Tutelar. Tamb�m podem ser requisitadas certid�es de nascimento e de �bito de crian�a ou adolescente quando necess�rio (inciso VIII do artigo 136). A necessidade diz para com a instru��o do procedimento de verifica��o, mesmo porque a aplica��o das medidas de prote��o sempre deve ser acompanhada da regulariza��o do registro civil (artigo 102 do Estatuto). H�, no entanto, distin��o entre a requisi��o de certid�o e requisi��o do registro, a �ltima, prerrogativa da autoridade judici�ria, nos termos do par�grafo primeiro do artigo 102 do Estatuto. Na inexist�ncia de registro civil anterior, compete aos pais efetuar o registro do filho. Impossibilitados, ausentes ou mortos os pais, a falta do registro do nascimento de crian�a ou de adolescente deve ser encaminhada � considera��o do Juiz da Inf�ncia e da Juventude, que, � vista dos elementos dispon�veis, determinar� a lavratura do registro no of�cio competente. 8.8 - A atribui��o de REPRESENTAR Entende-se por representa��o a exposi��o, por escrito, � autoridade competente, de certos fatos, faltas ou irregularidades de terceiro que exigem provid�ncias. Ou seja, a representa��o � a reclama��o ou a queixa fundamentada, escrito em que se descreve circunstancialmente fato determinado e considerado como irregular e em que se pede a provid�ncia � autoridade destinat�ria da representa��o. N�o �, portanto, um simples encaminhamento, mas um encaminhamento fundamentado. Nesse sentido, por exemplo, a representa��o que d� in�cio ao procedimento de apura��o de irregularidade em entidade de atendimento (artigo 191 do Estatuto), ou a representa��o que inicia o procedimento de apura��o de infra��o administrativa (artigo 194 do Estatuto), ou a representa��o pela pr�tica de ato infracional, peti��o inicial da a��o s�cio-educativa cuja titularidade � exclusiva do Minist�rio P�blico. Todas s�o pe�as expositivas e fundamentadas, com vistas a uma finalidade procedimental espec�fica. O Conselho Tutelar tem a atribui��o de representar junto � autoridade judici�ria nos casos de descumprimento injustificado de suas delibera��es (inciso III, letra "b", do artigo 136); em nome da pessoa e da fam�lia, contra a viola��o dos direitos previstos no artigo 220, par�grafo terceiro, inciso II, da Constitui��o Federal (inciso X do artigo 136); e, ao Minist�rio P�blico, para efeito das a��es de perda ou suspens�o do p�trio poder (inciso XI do artigo 136). Pode, outrossim, sob a modalidade de representa��o, dar in�cio ao procedimento de apura��o de irregularidade em entidade de atendimento (artigo 191 do Estatuto) e ao procedimento de apura��o de infra��o administrativa (artigo 194 do Estatuto). A atribui��o de representar � autoridade judici�ria nos casos de descumprimento injustificado de suas delibera��es, como j� visto, s� pode ser compreendida como sendo a autoriza��o para dar in�cio ao procedimento de apura��o da infra��o administrativa capitulada no artigo 249 do Estatuto, pela singela raz�o de que n�o se visualiza qualquer outra finalidade para a dita representa��o a que alude o inciso III, letra "b", do artigo 136, do mencionado diploma legal. A autoridade judici�ria competente em mat�ria de inf�ncia e da juventude, como toda autoridade prestadora de jurisdi��o, submete-se e submete �s partes a ritos legalmente previstos e a medidas tamb�m previamente institu�das. N�o h� como imaginar possa o Juiz da Inf�ncia e da Juventude servir como uma esp�cie de fiel escudeiro da autoridade do Conselho Tutelar, determinando prontamente medidas em caso de descumprimento das decis�es do �rg�o. Ora, a Lei n�o instituiu essa possibilidade e tampouco investiu a autoridade judici�ria de medidas para sanar o descumprimento da determina��o do �rg�o administrativo, exceto a aplica��o de san��o por pr�tica de infra��o administrativa. A fun��o em pauta nada mais �, portanto, do que uma especificidade da fun��o ampliada pelo artigo 194, que legitima o Conselho Tutelar para dar in�cio ao procedimento de apura��o da infra��o administrativa em todas as hip�teses de pr�tica de qualquer uma das infra��es administrativas, em conson�ncia com os tipos definidos pelos artigos 245 a 258 do Estatuto. O Constituinte Federal de 1988, como � de conhecimento geral, acabou com a censura no Pa�s, n�o importa a natureza da restri��o � liberdade de informa��o, seja pol�tica, ideol�gica ou art�stica (artigo 220, par�grafo segundo, da Constitui��o Federal). No entanto, o mesmo constituinte imp�s formas de controle aos meios de comunica��o social, nos termos da lei federal. Assim, o Estatuto, lei ordin�ria federal, regulamentou uma das modalidades de controle, especialmente no que diz respeito �s programa��es de r�dio e televis�o que contrariem determinados princ�pios, como os da "prefer�ncia a finalidades educativas, art�sticas, culturais e informativas", "promo��o da cultura nacional e regional e est�mulo � produ��o independente que objetive sua divulga��o", "regionaliza��o da produ��o cultural, art�stica e jornal�stica, conforme percentuais estabelecidos em lei", e, em especial, "o respeito aos valores �ticos e sociais da pessoa e da fam�lia" (artigo 221 da Constitui��o Federal). Tamb�m submeteu ao controle as programa��es de r�dio e televis�o que contenham "propaganda de produtos, pr�ticas e servi�os que possam ser nocivos � sa�de e ao meio ambiente" (artigo 220, inciso II, da Constitui��o Federal). O controle regulamentado consiste em controle judicial. O instrumento de provoca��o do controle � a a��o civil p�blica, cuja titularidade restou conferida expressamente ao Minist�rio P�blico (artigo 201, inciso V, do Estatuto). O destinat�rio da representa��o do Conselho Tutelar prevista no inciso X do Estatuto �, em conseq��ncia, o �rg�o do Minist�rio P�blico legitimado a propor a a��o, ou seja, em geral, o Promotor de Justi�a da Inf�ncia e da Juventude da cidade sede da emissora de r�dio ou televis�o transmissora de programa��o irregular ou, quando se tratar de transmiss�o simult�nea que atinja mais de uma comarca, o Promotor de Justi�a da sede estadual da emissora ou rede (ver artigo 147, par�grafo terceiro, do Estatuto, combinado com a legisla��o estadual do Minist�rio P�blico definidor da distribui��o das atribui��es dos �rg�os ministeriais). Como se v� mais uma vez, os encargos acometidos ao Conselho Tutelar possuem complexidade e alta indaga��o jur�dica, para cujo exerc�cio s�o indispens�veis preparo pessoal e conhecimento t�cnico. As hip�teses de suspens�o ou perda do p�trio poder est�o definidas no C�digo Civil Brasileiro (artigos 394 e 395), agora complementadas pelo artigo 22 do Estatuto (ver artigo 24 do Estatuto). O Minist�rio P�blico, como j� dispunha expressamente o C�digo Civil, disposi��es agora ratificadas pelo Estatuto (artigos 155 e 201, inciso III), tem legitimidade para propor a a��o de perda ou suspens�o do p�trio poder, assim como t�m igual legitimidade os demais detentores de leg�timo interesse. O Conselho Tutelar, enquanto respons�vel pelas verifica��es envolvendo o comportamento abusivo ou omissivo dos pais, tem, portanto, o dever legal de provocar a a��o do Minist�rio P�blico toda vez que entender, no caso concreto, que as causas para a suspens�o ou destitui��o est�o presentes e que as rela��es entre os pais, ou qualquer deles, e o filho est�o comprometidas a tal ponto de n�o se justificar mais a perman�ncia do v�nculo. Ainda que o agente ministerial n�o esteja vinculado aos termos da representa��o, certamente ter�, a partir do recebimento da not�cia acompanhada dos elementos de convic��o, a obriga��o funcional de motivar a provid�ncia subseq�ente, ou para arquivar o procedimento ou para propor a a��o. 6.9 - A atribui��o de NOTIFICAR A notifica��o constitui-se em um instrumento, usual no campo administrativo, destinado a comunicar, dar conhecimento ou ci�ncia, ou avisar, na forma legal, algu�m de uma decis�o ou medida ou para a realiza��o de uma provid�ncia ou dilig�ncia. Significa a notifica��o nada mais do que o instrumento de comunica��o oficial entre a autoridade p�blica e o cidad�o sempre que se exige do notificado alguma provid�ncia ou a ci�ncia de ou para determinada provid�ncia. O legislador, ao conferir ao Conselho Tutelar a atribui��o de expedir notifica��es (inciso VII do artigo 136), municiou o �rg�o da possibilidade de se comunicar oficialmente com as pessoas envolvidas com o atendimento, n�o s� para que compare�am � sua presen�a, mas tamb�m para cientific�-las do dever de cumprir determinada obriga��o resultante de uma medida aplicada. 6.10 - A atribui��o de ENCAMINHAR Segundo o inciso IV do artigo 136 do Estatuto, o Conselho Tutelar deve encaminhar ao Minist�rio P�blico not�cia de fato que constitua infra��o administrativa ou penal contra os direitos da crian�a ou adolescente. Al�m da precau��o de que os encaminhamentos entre �rg�os p�blicos sempre devam ser formalizados, por of�cio ou outra forma estabelecida em comum entre o encaminhante e o encaminhado, h� a assinalar que o Estatuto, pelo menos em rela��o �s incumb�ncias do inciso IV do artigo 136, repete-se zelosamente. Ora, se determinado fato constitui-se em uma infra��o administrativa, est� o Conselho Tutelar legitimado a oferecer a representa��o � autoridade judici�ria competente (artigo 194 do Estatuto). Agora, no inciso IV do artigo 136, abre a possibilidade de comunicar o fato ao Minist�rio P�blico. Tem o Conselho, portanto, duas alternativas. Ou oferece a representa��o, ou comunica o fato ao �rg�o do Minist�rio P�blico. N�o teria o m�nimo sentido proceder duas vezes em rela��o a um mesmo fato. Assim tamb�m ocorre em rela��o a eventual fato que se constitua em il�cito penal. Em vez de comunicar ao Minist�rio P�blico, poderia o Conselho registrar o acontecimento na Delegacia de Pol�cia mais pr�xima, provid�ncia suficiente para desencadear a a��o investigativa da autoridade policial. No particular, ali�s, n�o s� os fatos tipificados como sendo infra��o penal contra os direitos da crian�a e do adolescente devem ser comunicados, mas qualquer outro il�cito penal, em decorr�ncia do disposto no artigo 66, inciso I, da Lei das Contraven��es Penais, onde se tipifica como il�cita a conduta de deixar de comunicar � autoridade competente crime de a��o p�blica de que se teve conhecimento no exerc�cio de fun��o p�blica, desde que a a��o penal n�o dependa de representa��o. O exerc�cio da fun��o de conselheiro tutelar, em sendo uma fun��o p�blica, importa, portanto, no dever de comunicar qualquer il�cito penal de a��o penal p�blica de que tenha conhecimento, comunica��o destinada � autoridade competente, qual seja, ou � autoridade policial ou ao �rg�o do Minist�rio P�blico com atua��o na �rea criminal. Devem ser encaminhados � autoridade judici�ria, vale dizer, ao Juiz da Inf�ncia e da Juventude, os casos de compet�ncia dessa autoridade (inciso V do artigo 136). Como j� mencionado, a presta��o jurisdicional em mat�ria de inf�ncia e juventude, em simetria com toda a presta��o jurisdicional, decorre da provoca��o do interessado ou do ente legitimidade, como acontece, por exemplo, na apura��o de ato infracional atribu�do a adolescente, nas a��es civis de perda ou suspens�o do p�trio poder, de destitui��o da tutela, da coloca��o em fam�lia substituta, ou na a��o civil p�blica, ou, at� mesmo, na a��o de revis�o da medida aplicada pelo Conselho Tutelar. Poder-se-ia inquirir, ent�o, quais as hip�teses que devem ser encaminhadas pelo Conselho Tutelar � autoridade judici�ria suscet�veis de atua��o do Juiz da Inf�ncia e da Juventude ex off�cio, por ser mat�ria de sua compet�ncia? Os procedimentos de apura��o de infra��o administrativa ou de irregularidade em entidade de atendimento, ainda que possam iniciar, respectivamente, por de auto infra��o elaborado por servidor ou atrav�s de portaria (artigos 191 e 194 do Estatuto), devem iniciar preferencialmente por representa��o quando a not�cia tem origem no Conselho Tutelar, n�o se tratando, da mesma forma, de caso a ser encaminhado � autoridade judici�ria. Por isso, as �nicas situa��es em que se poderia aventar a necessidade da comunica��o do Conselho Tutelar ao Juiz da Inf�ncia e da Juventude, por ter a autoridade judici�ria a prerrogativa legal de determinar provid�ncias e agir de of�cio, est�o, uma, na eventual necessidade de disciplinar a entrada e a perman�ncia de crian�a ou adolescente, desacompanhada dos pais ou respons�vel, em estabelecimento mantenedor de atividade social, esportiva ou recreativa, ou a participa��o de crian�a ou adolescente em espet�culos p�blicos, na forma do disposto no artigo 149 do Estatuto; outra, quando se configurar situa��o de crian�a ou adolescente sem o registro de nascimento, sendo que � da compet�ncia da autoridade judici�ria requisitar o registro (artigo 102, par�grafo segundo, do Estatuto); ou, por �ltimo, quando o adolescente a quem a autoridade judici�ria imp�s medida de prote��o em raz�o de ato infracional e delegou ao Conselho Tutelar a execu��o da provid�ncia, n�o cumprir com a medida. Fora as alternativas assinaladas, n�o se visualizam quaisquer outras. III - A atua��o da escola e o direito � educa��o Tem singular relev�ncia a aten��o do Conselho Tutelar para com o Direito � Educa��o da crian�a e do adolescente, especialmente o direito � educa��o escolar e, ainda mais precisamente, o direito ao ensino fundamental. Crian�a ou adolescente sem matr�cula ou exclu�da da escola, crian�a ou adolescente sem freq��ncia regular ou sem aproveitamento adequado, crian�a ou adolescente com condutas inadequadas no estabelecimento de ensino, crian�a ou adolescente com sintomas de maus-tratos, s�o crian�as e adolescentes em situa��o de prote��o especial, causa justificadora da pronta atua��o do agente tutelar, sempre com vistas � perman�ncia e ao sucesso na Escola. Situa-se nesse mesmo contexto a atua��o da Escola. Tem ela, a Escola, por quaisquer de seus operadores, oportunidade invulgar para a percep��o de qualquer anomalia no desenvolvimento do educando, tanto em rela��o ao seu n�cleo familiar, como em rela��o �s suas rela��es sociais j� concretizadas ou em rela��o ao processo de aprendizagem. A interven��o positiva nesse momento tem conota��o altamente preventiva e, n�o raras vezes, apresenta-se como a �ltima oportunidade para a rea��o proveitosa em favor do desenvolvimento da crian�a ou do adolescente. Por isso, a Escola passou a ser inserida no contexto dos respons�veis pela tomada de provid�ncias em rela��o � educa��o de crian�as e adolescentes, responsabilidade que ultrapassa o exerc�cio do processo ensino-aprendizagem. Possui a Escola, portanto, ao lado do Conselho Tutelar, a miss�o de desencadear o processo concreto das provid�ncias destinadas � revers�o das dificuldades. N�o podem, nesse momento, a institui��o de ensino e o Conselho Tutelar, em assunto de tamanha envergadura, prescindir da m�tua colabora��o. O Conselho Tutelar n�o possui capacidade legal de interfer�ncia em assuntos internos da Escola. No entanto, tem plena legitimidade para verificar, por exemplo, o aproveitamento escolar de determinada crian�a ou adolescente, n�o com o prop�sito de interferir na Escola, mas para determinar aos pais ou ao respons�vel as medidas para a corre��o das insufici�ncias, inclusive se as causas do aproveitamento inadequado residirem na Escola, com a possibilidade concreta de determinar aos pais ou ao respons�vel o acompanhamento da freq��ncia e do aproveitamento escolar (artigo 129, inciso V). Na pr�tica, simples orienta��o aos pais, chamando-os para o exerc�cio de suas obriga��es, n�o raras vezes j� contribui positivamente para a revers�o da ambi�ncia de exclus�o da Escola. Outras tantas vezes a causa do abandono escolar n�o est� nos pais, mas na atua��o da Escola. O Conselho Tutelar pode servir como o agente impulsionador capaz de retirar a institui��o escolar do seu isolamento. Para tanto, n�o � necess�rio afrontar a Escola, em busca de expiat�rios de nenhuma ou de quase nenhuma valia. Imp�e-se, no caminho inverso, aliar ao que h� de melhor nas escolas, e muito h� de exemplar e de aproveit�vel em metodologia, esfor�o, criatividade e dedica��o em escolas de todo Pa�s. A integra��o entre o estabelecimento de ensino e o Conselho Tutelar � imperativo legal. N�o por outra raz�o, o Estatuto confere aos dirigentes de estabelecimentos de ensino fundamental e de educa��o infantil (creche e pr�-escola) o dever de comunicar ao Conselho Tutelar os casos de maus-tratos envolvendo seus alunos, bem como as situa��es de reitera��o de faltas injustificadas e de evas�o escolar (esgotados os recursos escolares), e os elevados n�veis de repet�ncia (artigo 56 do Estatuto). Na ocorr�ncia de maus-tratos, a obriga��o de comunicar tamb�m � do professor. Deve-se cientificar at� mesmo a suspeita, nos termos do artigo 245 do Estatuto, dispositivo que eleva a conduta da falta de comunica��o, obriga��o do professor ou do respons�vel por estabelecimento de ensino fundamental, pr�-escola ou creche, � condi��o de infra��o administrativa. A aus�ncia de comunica��o da reitera��o da falta injustificada e de evas�o, ou dos n�veis de repet�ncia, pode constituir-se em il�cito funcional de servidor p�blico quando o dirigente do estabelecimento de ensino fundamental for servidor p�blico. Em todas essas hip�teses omissivas, a conduta do dirigente, na presen�a dos elementos subjetivos do tipo, pode representar tamb�m a pr�tica do il�cito penal da prevarica��o ("retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de of�cio, ou pratic�-lo contra disposi��o expressa de lei, para satisfazer interesse ou sentimento pessoal"), nos termos do artigo 319 do C�digo Penal. Como se v�, a legisla��o cercou o Direito � Educa��o escolar da crian�a e do adolescente, especialmente o direito ao ensino fundamental, de in�meros mecanismos protetivos. Aos pais ou ao respons�vel imp�s o dever da matr�cula, sob pena de abandono intelectual. Imp�s, ainda, aos mesmos pais ou respons�vel o dever de zelar pela freq��ncia � escola (artigo 54, par�grafo terceiro, do Estatuto), sujeitando-os a medidas, inclusive � possibilidade da perda ou suspens�o do p�trio poder. � Escola, na condi��o de representante do Poder P�blico em contato direto com o destinat�rio da norma de prote��o, o ordenamento jur�dico conferiu o dever da chamada e do zelo pela freq��ncia, com as comunica��es e implica��es j� referidas. Ao Conselho Tutelar, imp�s o dever da determina��o das provid�ncias destinadas a manter o educando na Escola. Em s�ntese, o Direito � Educa��o, notadamente o direito ao ensino fundamental, enquanto direito p�blico subjetivo e, portanto, direito indispon�vel, est� cercado de um conjunto de atores e de provid�ncias, todas destinadas a impedir qualquer possibilidade de frustra��o. O sistema de garantia do Direito � Educa��o escolar pressup�e a integra��o desses diversos atores. Na falta ou na falha de um, deve agir o outro. Em aux�lio ao esfor�o de um, deve atuar o outro. Entretanto, n�o h� como visualizar sucesso na atua��o desses atores sem a atua��o integrada e parceira, especialmente entre os dirigentes do sistema e da institui��o escolar e os agentes tutelares. A rela��o de situa��es em que se anota a necessidade de provid�ncias, algumas de obrigat�ria iniciativa e/ou de participa��o da Escola, sinaliza para a concep��o de uma Nova Escola. Uma Escola desafiada a assumir responsabilidades sociais al�m do que lhe � dado como papel tradicional, comprometida com o seu entorno, uma Escola democr�tica, aberta � participa��o, uma Escola comunit�ria, um verdadeiro espa�o pedag�gico-cultural e de socializa��o da pessoa em desenvolvimento, uma Escola formadora de cidad�os, pessoas preparadas para o exerc�cio de direitos e o cumprimento de deveres. Para muitos educadores e para muitos respons�veis pelos sistemas educacionais, um ideal de Escola a ser perseguido, porque a falta de transpar�ncia, a falta de qualidade, o restrito compromisso com o programa, o modelo autorit�rio, assim como a falta da leg�tima autoridade, est�o decisivamente colocadas no seara da ilegalidade. O papel de educar, na Escola, pertence ao educador, papel no qual � insubstitu�vel. No entanto, o papel de velar pelo integral asseguramento do direito de ser educado pertence a toda a sociedade. Parcela dessa responsabilidade deve ser exercida pela pr�pria Escola, a Nova Escola proposta pelo Estatuto e regulamentada na LDB. IV � A educa��o come�a em casa Os principais agentes da efetividade do Direito � Educa��o s�o os pais, na qualidade de titulares do p�trio poder. Se a Escola e o Conselho Tutelar devem atuar associados, tal associa��o n�o pode deixar de levar em considera��o o papel dos pais como respons�veis maiores pela educa��o dos filhos. O dever de educar est� escrito no C�digo Civil Brasileiro[28] como obriga��o dos pais quanto � pessoa dos filhos desde 1916 (artigo 384, inciso I, do C�digo Civil: dirigir-lhes a cria��o e a educa��o), obriga��o inerente ao p�trio poder e dever rec�proco dos c�njuges como efeito jur�dico do casamento (artigo 231, inciso IV, do C�digo Civil). A Constitui��o elevou a obriga��o de educar os filhos � condi��o de preceito constitucional (artigo 229 da Constitui��o Federal) e o Estatuto arrolou o descumprimento injustificado desse dever como causa expl�cita para a perda ou a suspens�o do p�trio poder (artigo 24, combinado com o artigo 22, do Estatuto). O dever para com a educa��o escolar constitui-se em uma especificidade do dever de educar o filho, sentido amplo que atribui aos pais o encargo de alcan�ar o filho o referencial �tico para a vida em sociedade. Entretanto, � com o dever da educa��o escolar que a legisla��o tem a maior carga de incisividade, especialmente no que diz para com a inser��o no ensino fundamental. Come�a com o dever da matr�cula, comportamento omissivo capitulado no C�digo Penal como crime de abandono intelectual.[29] O conceito de instru��o prim�ria veio a ser substitu�do pela atual terminologia, qual seja, a instru��o prim�ria corresponde ao ensino fundamental. A idade escolar, outrossim, n�o � mais a idade dos sete aos catorze anos, como dispunha a revogada Lei de Diretrizes e Bases da Educa��o (Lei 5.692, de 11 de agosto de 1971). A partir da vig�ncia do Estatuto da Crian�a e do Adolescente, o ensino fundamental � direito p�blico subjetivo de toda crian�a e adolescente. Enquanto n�o conclu�do o ensino fundamental, t�m crian�as e adolescentes o direito de freq�entar a escola e, em decorr�ncia, t�m os pais o dever de tomar as provid�ncias para a matr�cula.[30] Como desdobramento das disposi��es contidas nos artigos 53 e 54 do Estatuto, a obriga��o dos pais vai al�m do dever da matr�cula. Expressamente, s�o eles os respons�veis, junto com os dirigentes da Escola, pelo zelo da freq��ncia (par�grafo 3� do artigo 54 do Estatuto). Entretanto, pela interpreta��o sist�mica das disposi��es dos artigos 98, 129 e 136 do Estatuto, percebe-se que os pais s�o sujeitos de medidas quando determinada crian�a ou adolescente apresentar qualquer dificuldade relacionada � Escola que a coloque na condi��o de aproveitamento insuficiente. S�o os pais, em conseq��ncia, na vis�o do legislador, os primeiros e �ltimos respons�veis pelo aproveitamento escolar dos filhos. Como representantes dos filhos em idade escolar, s�o os pais n�o s� atores de obriga��es, mas tamb�m agentes de defesa do Direito � Educa��o dos filhos. S�o os pais, por exemplo, os que podem exercer, em nome dos filhos, o direito de contestar os crit�rios avaliativos da Escola, recorrendo �s inst�ncias escolares superiores; s�o os pais que podem exigir para os filhos o atendimento atrav�s de programas suplementares de material did�tico-escolar, transporte, alimenta��o e assist�ncia � sa�de; enfim, est�o os pais legitimados a exercer todos os atributos condizentes com conte�do material do Direito � Educa��o,[31] sem preju�zo da iniciativa dos demais legitimados. Os pais s�o a base de sustenta��o da educa��o dos filhos. Adquiriram eles, inclusive, a possibilidade de participar ativamente da defini��o da proposta educacional da escola dos filhos, al�m de acessar ao saber do processo pedag�gico (par�grafo �nico do artigo 53 do Estatuto), com o que se visualiza um novo projeto para as rela��es Fam�lia-Escola, uma rela��o caracterizada pela m�tua colabora��o, co-gestora de responsabilidades. V � Conclus�o O conjunto de dispositivos legais incidentes sobre o Direito � Educa��o, em especial o elenco de novos atores diretamente respons�veis em promover ou determinar provid�ncias, certamente vai contribuir para mudar a face do ensino no Pa�s. H� outros fatores fundamentais a serem considerados, fatores atinentes � organiza��o e funcionamento interno da Escola e dos sistemas de ensino, inclusive as condi��es de trabalho e de sal�rio do magist�rio, quest�es que n�o se resolvem por meras altera��es da ordem jur�dica material. No entanto, n�o h� como deixar de visualizar perspectivas positivas para a realidade educacional brasileira, porque a normatividade atualmente incidente constitui-se em arma preciosa em m�os da sociedade e certamente ter� a capacidade de gerar efeitos, como, ali�s, em grande parte revelam, nos �ltimos anos, o significativo decr�scimo dos indicativos de exclus�o escolar. Agir em face da realidade do presente, sem desconsiderar as dificuldades, mas tamb�m sem tem�-las, significa a chave para o desenvolvimento integral de milhares de crian�as e adolescentes brasileiros. � fam�lia, � Escola e ao Munic�pio, ao �ltimo pelas atribui��es precisas e preciosas do Conselho Tutelar, s�o oferecidos encargos numa mesma converg�ncia, no sentido da prote��o integral de suas crian�as e adolescentes. Se tais entes realmente convergirem em a��es, n�o haver� obst�culo incapaz de supera��o e tampouco estar� indefeso o DIREITO � EDUCA��O. Refer�ncias Bibliogr�ficas
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* Procurador de Justi�a, RS. Assessor do Procurador-Geral de Justi�a, atual Diretor da Funda��o Escola Superior do Minist�rio P�blico do Rio Grande do Sul e membro do Conselho T�cnico-Cient�fico da ABMP.
[1] Estatuto da Crian�a e do Adolescente (Lei n�8.069, de 13 de julho de 1990) no presente texto � referido apenas pelo termo Estatuto, em vez de ECA, pelo sentido depreciativo dos efeitos sonoros da sigla, especialmente no Sul do Pa�s, notadamente em regi�es de coloniza��o alem�.
[2] O artigo 98 do Estatuto, em seus incisos, arrola situa��es f�ticas que, se ocorrentes, exigem, obrigatoriamente, a pronta interfer�ncia do Poder P�blico, por um de seus �rg�os legitimados, em prote��o aos direitos fundamentais da crian�a ou do adolescente. O rol de situa��es, em verdade similares aos do artigo 2� do revogado C�digo de Menores, dispositivo definidor das hip�teses do chamado "menor em situa��o irregular", ainda n�o permitiu aos estatutistas cultuar um �nico termo simb�lico para as incid�ncias citadas no artigo 98 da Lei. S�o usuais termos diversos, como crian�as ou adolescentes "em situa��o de risco", "em situa��o de tutela especial", "em circunst�ncias especialmente dif�ceis", entre outros. Alguns, notadamente os ainda atrelados � doutrina do menor em situa��o irregular, preferem resistir e utilizar o termo "em situa��o irregular". No presente texto emprega-se o termo "em situa��o de prote��o especial", para configurar a excepcionalidade e o car�ter supletivo da interven��o do Poder P�blico e diferenciar tais situa��es daquelas justificadoras da atua��o em raz�o do ato infracional do adolescente. Ao mesmo tempo, pretende-se facilitar a leitura, n�o para elaborar uma nova categoria jur�dica ou social suscet�vel de tratamento discriminat�rio, como antes, mas apenas como um facilitador terminol�gico e, tamb�m, desde logo, caracterizador da natureza da atua��o do Poder P�blico.
[3] Ver Novo Dicion�rio Aur�lio, Editora Nova Fronteira, 1� edi��o, p�g. 154.
[4] Artigo 210, inciso III, do Estatuto.
[5] Descentralizar, na concep��o dos Decretos-lei 200/67 e 900/69, diplomas legais estruturadores da organiza��o administrativa da Uni�o, significava a transfer�ncia de certas atividades a particulares, visto que, "pelo contr�rio, quando as desempenha ele pr�prio, Estado, estar� mantendo tais atividades centralizadas", no dizer de Celso Ant�nio Bandeira de Mello. No entanto, o voc�bulo vem adquirindo dupla conota��o, com o sentido de repassar encargos para �rg�os da mesma esfera da organiza��o estatal, sendo empregado como sin�nimo de "desconcentra��o", ou, com o sentido de repassar determinada fun��o para outro ente estatal, mais pr�ximo da popula��o. Sobre a mat�ria e para compreender a distin��o entre descentraliza��o e desconcentra��o, remete-se aos coment�rios do autor citado, em Curso de Direito Administrativo, 12� edi��o, Malheiros Editora, p�gs. 105 e 129/130.
[6] O magistrado catarinense Eralton Joaquim Viviani (ver em Coment�rios ao Estatuto da Crian�a e do Adolescente, Liborni Siqueira e outros, Editora Forense, 1� edi��o, p�g. 114 e seguintes) usa o termo "desjurisdiciza��o" para configurar a perda de responsabilidade do Juizado para o Conselho Tutelar. No entanto, v�nia ao entendimento, o legislador do Estatuto n�o repassou nenhuma mat�ria jurisdicional ao Conselho Tutelar, mas atribui��es de natureza administrativa que at� ent�o eram exercidas pelo Juizado de Menores, num evidente desvio de finalidade, j� que ao Poder Judici�rio, na ess�ncia, compete prestar a jurisdi��o. Por isso, o fen�meno consistiu na retirada de fun��es administrativas, fen�meno de desjudicializa��o.
[7] Celso Ant�nio Bandeira de Mello, obra citada, p�g. 106.
[8] Em Novo Dicion�rio Aur�lio, edi��o citada, p�g. 1.005.
[9] Em Direito Administrativo Brasileiro, 8� edi��o, Editora Revista dos Tribunais, p�gs. 47/48.
[10] Autores classificam o Conselho Tutelar como resultado do exerc�cio direto do poder pela popula��o, possibilidade inscrita no par�grafo �nico do artigo 1� da Constitui��o Federal, modalidade genericamente tratada como democracia participativa (v.g., em Estatuto da Crian�a e do Adolescente Anotado, Munir Cury e outros, Editora Revista dos Tribunais, 2� edi��o, p�g. 120; ou texto da Promotora de Justi�a Val�ria Teixeira de Meiroz Grillo, na Revista Igualdade n� 8 � publica��o do Centro de Apoio Operacional das Promotorias da Crian�a e do Adolescente do Minist�rio P�blico do Paran�, p�g. 25; ou anota��o do Magistrado carioca Jud� Jess� de Bragan�a Soares, em Estatuto da Crian�a e do Adolescente Comentado, Malheiros Editores, 3� edi��o, p�g. 432; ou escrito da Promotora de Justi�a Ana Maria Moreira Marchesan, em Revista do Minist�rio P�blico do Rio Grande do Sul, n� 37, p�g. 252, s� para exemplificar), numa formula��o sem maiores explicita��es. O exerc�cio direto do poder pela popula��o vem proposto pela ordem constitucional, com exce��o da iniciativa popular para a apresenta��o de projetos de lei ao Legislativo, do referendo popular, do plebiscito e da a��o popular, praticamente sempre na modalidade de participa��o por meio de organiza��es representativas (v.g., artigos 194, 198, inciso II, 204, inciso II, 205 e 227, par�grafo 7�, da Constitui��o Federal), como deve ocorrer, adequadamente, no Conselho de Direitos, pelo assento parit�rio de entidades n�o-governamentais e governamentais. O Conselho Tutelar, no entanto, � �rg�o estatal cujos agentes atuam em nome da sociedade, como acontece com quaisquer dos outros agentes no exerc�cio de fun��es p�blicas. No caso, o exerc�cio das responsabilidades que lhe s�o afetas deriva de lei ordin�ria federal e n�o da vontade da popula��o, que se limita a participar do processo de escolha, segundo crit�rios e condi��es definidas pelo legislador municipal. Por isso, v�nia �s doutas posi��es citadas, o Conselho Tutelar n�o � modalidade de exerc�cio do poder diretamente pela popula��o ou pela comunidade, mas constitui-se em servi�o p�blico cujos agentes exercem parcela de poder por investidura legal, com origem em legisla��o resultante do exerc�cio do poder pelos representantes eleitos e com assento no Congresso Nacional e nas C�maras Municipais.
[11] Obra citada, p�g. 49.
[12] Parecer n� 8.835, de 25 de junho de 1991, emitido no Processo n� 08557-10.00/90.7-PGE, subscrito pela Procuradora do Estado Verena Nygaard e aprovado pelo ent�o Procurador-Geral do Estado Gabriel Pauli Fadel, ambos da Procuradoria-Geral do Estado do Rio Grande do Sul.
[13] Convictos da necessidade da cria��o, pelo Munic�pio, do Conselho Tutelar, sustentam diversamente, v.g., T�nia da Silva Pereira (em Direito da Crian�a e do Adolescente, Editora Renovar, p�g. 607), Edson S�da (em A Crian�a e o Direito Alternativo, Edi��o Ad�s, p�g. 144, ou em Brasil Crian�a Urgente, Columbus Cultural Editora, 1� edi��o, p�g. 57), Wilson Donizeti Liberati (em Coment�rios ao Estatuto da Crian�a e do Adolescente, edi��o IBPS, p�g. 77), entre outros. A diferen�a, aparentemente, tem pouca relev�ncia jur�dica. No entanto, assume import�ncia capital no momento da visualiza��o das perspectivas de exigibilidade da atribui��o conferida pelo legislador federal ao ente municipal, desde a possibilidade jur�dica de estar em ju�zo em mat�ria dessa natureza, o instrumento de coer��o adequado, a a��o cab�vel, o objeto da ordem judicial a ser alcan�ado e, ao final, a efetividade do provimento judicial.
[14] Parecer com data anterior � altera��o do artigo 134 do Estatuto pela Lei n� 8.242, de 12 de outubro de 1991.
[15] Parecer da Procuradoria-Geral do Estado do Rio Grande do Sul anteriormente citado, p�gs. 9/10.
[16] Hely Lopes Meirelles, obra citada, p�g. 51.
[17] Em Dicion�rio de Tecnologia Jur�dica, Pedro Nunes, Livraria Freitas Bastos, 8� edi��o, p�g. 343.
[18] Em Trabalhando Conselhos Tutelares, caderno n� 2 de uma s�rie, iniciativa merit�ria do Instituto de Estudos Especiais da PUC-SP e do ent�o Centro Brasileiro para a Inf�ncia e a Adolesc�ncia � Escrit�rio Regional de S�o Paulo, Denise Neri Blanes, Maria do Carmo Brant de Carvalho e Maria Cec�lia R�xo Nobre Barreira situam o Conselho Tutelar como um espa�o pol�tico de aten��o � crian�a e ao adolescente, "onde, um colegiado de mun�cipes, escolhidos pela comunidade local, � respons�vel pela garantia e efetiva��o dos direitos assegurados a crian�as e adolescentes". Dizem mais: "Exatamente por ser aut�nomo e n�o-jurisdicional, deve servir como mediador entre comunidade e Poder Judici�rio, entre comunidade e poder p�blico local, na defesa e promo��o dos direitos da crian�a e do adolescente", e, mais adiante, "o Conselho Tutelar n�o presta servi�os diretos, n�o assiste diretamente. Ele atende �s reivindica��es, �s solicita��es que s�o encaminhadas pelas crian�as, jovens, suas fam�lias e popula��o em geral" (ver p�gs. 08 e 09 da publica��o), interpreta��o que transforma o Conselho Tutelar, com todo o respeito, a uma esp�cie de "Partido Pol�tico da Crian�a e do Adolescente".
[19] "Agentes p�blicos s�o todas as pessoas f�sicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exerc�cio de alguma fun��o estatal" (Hely Lopes Meirelles, obra citada, p�g. 56).
[20] Sobre a natureza jur�dica da fun��o de conselheiro tutelar, precipuamente em face da legisla��o do Munic�pio de Porto Alegre, RS, e com amplo estudo sobre a mat�ria, inclusive com o alerta sobre a necessidade de dispor sobre o assunto na Constitui��o Federal (tese tamb�m aprovada no 1� Congresso Nacional sobre Conselhos Tutelares), ver articulado da Procuradora do Munic�pio Van�sca Buzelato Prestes, em Revista da Procuradoria-Geral do Munic�pio de Porto Alegre, n� 12, p�gs. 61/78, de setembro de 1998.
[21] Sustenta a tese de que o conselheiro tutelar � agente honor�fico o Promotor de Justi�a Guilherme Freitas de Barros Teixeira, do Minist�rio P�blico do Paran�, aos responder consulta do Conselho Tutelar de Planalto, PR, sobre a aplica��o a seus membros das regras de inelegibilidade tratadas pela legisla��o eleitoral, posi��o que teria sido acolhida, inclusive, pelo Tribunal Superior Eleitoral (em Revista Igualdade n� 11, publica��o do Centro de Apoio Operacional das Promotorias da Crian�a e do Adolescente, �rg�o do Minist�rio P�blico do Paran�, p�gs. 20/22). Considera o conselheiro tutelar agente pol�tico o Promotor de Justi�a Lu�z Alberto Thompson Flores Lenz, do Minist�rio P�blico do Rio Grande do Sul, com argumenta��o, inclusive, acerca da possibilidade jur�dica da destitui��o do conselheiro por ordem judicial emanada em senten�a de a��o civil p�blica, em judicioso escrito publicado pela Revista Igualdade n� 13, p�gs. 04/11.
[22] Obra citada, p�gs. 431 e seguintes.
[23] Em anota��o ao inciso I do artigo 136 do Estatuto, Cury, Garrido e Mar�ura entendem que "a medida de abrigo, prevista no art. 101, VII, somente poder� ser aplicada pelo Conselho Tutelar quando houver concord�ncia dos pais ou respons�vel ou se tratar de crian�a ou adolescente abandonado, casos em que a autoridade judici�ria dever� ser comunicada" (em Estatuto da Crian�a e do Adolescente Anotado, Editora Revista dos Tribunais, 3� edi��o, p�g. 122). Entendem os mesmos autores que o Conselho Tutelar, quando aplica a medida de abrigo, deve comunicar imediatamente a autoridade judici�ria. V�nia aos ensinamentos dos renomados membros do Minist�rio P�blico paulista citados, essa n�o � a melhor interpreta��o, constru�da, certamente, em face da preval�ncia do exerc�cio do p�trio poder sobre eventual a��o das autoridades administrativas. No entanto, se o texto legal n�o excepciona, descabe ao int�rprete excepcionar em detrimento do exerc�cio de um poder-dever p�blico, de agir prontamente em medidas e provid�ncias em prote��o a crian�as ou adolescente. O abrigo sempre � medida provis�ria e excepcional (par�grafo �nico do artigo 101). Se os titulares do p�trio poder inconformarem-se com a decis�o, cabe-lhes buscar a revis�o judicial. Submeter, na hip�tese, a decis�o do Conselho ao crivo da autoridade judici�ria fere o princ�pio da autonomia funcional do Conselho e a natureza cogente de suas decis�es, constituindo-se em diminui��o de capacidade. O que n�o significa, evidentemente, redobrada aten��o dos dirigentes das entidades de abrigo e dos �rg�os do Minist�rio P�blico acerca da cultura generalizada da institucionaliza��o sem motivo de crian�as e adolescentes. Submeter, entretanto, a aplica��o unilateral da medida de abrigo ao crivo da autoridade judici�ria n�o evita a pr�tica e tampouco contribui para a solu��o dos casos emergenciais com a celeridade sempre necess�ria.
[24] Pedro Nunes, obra citada, p�gs. 1074/1075.
[25] Nesse sentido, s� para exemplificar, RT 534/327, 516/345, 558/319 e 573/398.
[26] "O princ�pio da legalidade, no Brasil, significa que a Administra��o nada pode fazer sen�o o que a lei determina" (em Curso de Direito Administrativo, Celso Ant�nio Bandeira de Mello, Malheiros Editores, 12� edi��o, p�g. 75).
[27] Sobre classifica��o dos servi�os p�blicos, ver em Direito Administrativo Brasileiro, Hely Lopes Meirelles, Editora RT, 8� edi��o, p�g. 307.
[28] Lei n� 3.071, de 1� de janeiro de 1916.
[29] Artigo 246 do C�digo Penal: "deixar, sem justa causa, de prover a instru��o prim�ria do filho em idade escolar".
[30] Recentes decis�es do Tribunal de Justi�a do Rio Grande do Sul consagram o entendimento de que a obrigatoriedade da matr�cula, a partir da vig�ncia da atual Constitui��o Federal e do Estatuto da Crian�a e do Adolescente, � a partir dos sete anos e subsiste at� o adolescente completar os dezoito anos, n�o mais em vigor a Lei 5.692, de 11 de agosto de 1971 (antiga Lei de Diretrizes e Bases), at� mesmo porque expressamente revogada pelo artigo 92 da Lei 9.394, de 20 de dezembro de 1996 (atual Lei de Diretrizes e Bases da Educa��o Nacional), que limitava essa idade dos sete aos quatorze anos (processos n� 71000081950, relator o Juiz de Direito Umberto Guaspari Sudbrack, e n� 71000081802, relator o Juiz de Direito Ant�nio Corr�a Palmeiro da Fontoura, ambos julgados pela Turma Recursal dos Juizados Especiais Criminais, em acolhimento a recursos interpostos pelo Minist�rio P�blico contra decis�es de primeiro grau, pelos Promotores de Justi�a Alexandre da Silva Loureiro e Charles Emil Machado Martins, na Comarca de Arvorezinha, RS, recursos julgados, respectivamente, em 9 e 23 de fevereiro de 2000).
[31] Sobre o assunto, ver enxerto espec�fico sobre o conte�do material do Direito � Educa��o Escolar, em O Direito � Aprender, publica��o do Projeto Nordeste do FUNDESCOLA, �rg�o vinculado ao Minist�rio da Educa��o, publica��o organizada por Leoberto Narciso Brancher e outros. No mesmo sentido, com importantes considera��es sobre Educa��o, Direito e Cidadania, texto de Paulo Afonso Garrido de Paula, em Cadernos de Direito da Crian�a e do Adolescente, publica��o da ABMP, vol. n� 1, Malheiros Editores, p�gs. 91/103.