Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-504-de-julio-27-de-2009?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920426471f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-11-19 18:13:20
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﻿ Sentencia T-504 julio 27 de 2009
SENTENCIA T-504 DE 27 DE JULIO DE 2009
CONTENIDO:LA IMPOSICIÓN DE LA INHABILIDAD PARA EJERCER CARGOS PÚBLICOS POR TRES AÑOS. PARA LA INTERPOSICIÓN DE LA SANCIÓN DISCIPLINARIA DEBE HABER SIDO SANCIONADO DISCIPLINARIAMENTE TRES O MÁS VECES EN LOS ÚLTIMOS CINCO (5) AÑOS POR FALTAS GRAVES O LEVES DOLOSAS O POR AMBAS. ESTA INHABILIDAD TENDRÁ UNA DURACIÓN DE TRES AÑOS CONTADOS A PARTIR DE LA EJECUTORIA DE LA ÚLTIMA SANCIÓN. TENIENDO EN CUENTA QUE LA EXPRESIÓN "GRAVES" SOLO COBIJA SANCIONES DOLOSAS PUES DE LAS DOS INTERPRETACIONES POSIBLES DE LA DISPOSICIÓN, ESTA ES LA MÁS FAVORABLE AL DISCIPLINADO.
TEMAS ESPECÍFICOS:INHABILIDADES DEL SERVIDOR PÚBLICO
Sentencia T-504 julio 27 de 2009
Sentencia T-504 de 2009
Ref.: Exp. T-2178153
Bogotá, D.C., veintisiete de julio de dos mil nueve.
En el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primer instancia, por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca el quince (15) de octubre de dos mil ocho (2008) y, en segunda instancia, por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, el dieciséis (16) de diciembre del mismo año, dentro de la acción de tutela instaurada por Juan de Jesús Cárdenas Chávez contra la Procuraduría General de la Nación.
Juan de Jesús Cárdenas Chávez instauró acción de tutela contra la Procuraduría General de la Nación, por considerar que al haberle impuesto la inhabilidad para ejercer cargos públicos contemplada en el artículo 38, numeral 2º, de la Ley 734 de 2002, sin tener entre sus antecedentes más de dos sanciones graves por conductas dolosas, le viola sus derechos al habeas data, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a conformar, ejercer y controlar el poder político y al trabajo.
Según el peticionario, por diferentes circunstancias hubo en el Senado algunas vacantes de parlamentarios que pertenecían a Convergencia Ciudadana, razón por la cual solicitó el certificado de antecedentes disciplinarios en orden a suplir alguna de ellas. Pero, se sorprendió con una de las sanciones que allí aparecen: “[i]nhabilidad para desempeñar cargos públicos, artículo 38 de la Ley 734 de 2002”. En su concepto, esta inhabilidad solo puede ser impuesta a quien ha sido sancionado con antelación por tres (3) o más faltas dolosas, graves o leves. Sin embargo, de acuerdo con la información que él tiene, solo ha sido sancionado por faltas dolosas en dos ocasiones, y por lo tanto es ilegítima la inhabilidad, pues no están dadas las condiciones para imponerla.
Estima que la Procuraduría General de la Nación, al haberlo inhabilitado para ejercer cargos públicos le viola todo un haz de derechos fundamentales. En primer lugar, el debido proceso, porque la sanción de inhabilidad fue automática y no fruto de un proceso previo con las debidas garantías, como el derecho a ser oído, la presunción de inocencia, el derecho a una decisión motivada, el principio de legalidad de las faltas. En segundo lugar, el derecho de acceso a la administración de justicia, ya que le impuso una sanción sin permitirle un espacio para la contradicción, “cerrando toda posibilidad de realizar alguna actuación dentro de un procedimiento legal”. En tercer lugar, el derecho a conformar, ejercer y controlar el poder político, pues el tutelante estaba llamado a suplir una de las vacantes dejadas por un senador perteneciente al partido Convergencia Ciudadana y se le presentó un inconveniente a causa de la inhabilidad. En cuarto lugar, su derecho al trabajo ya que su trayectoria laboral se ha desarrollado en el servicio público, pero la posibilidad de seguir en ese mismo contexto se ve frustrada por la decisión “arbitraria” de la procuraduría de imponerle una sanción como la inhabilidad, pese a que no es responsable de más de dos conductas dolosas. En este último sentido, el apoderado afirma:
“[d]e igual forma, esta inhabilidad le ha impedido desempeñarse en diferentes cargos públicos, pues las sanciones registradas erróneamente y la inhabilidad impuesta obstaculizan cualquier postulación o desempeño de un cargo público, o ejecución de contratos estatales”.
La Procuraduría General de la Nación al contestar la tutela, rechazó los cargos planteados por el tutelante señalando que la circunstancia consagrada en el artículo 38, numeral 2º, de la Ley 734 de 2002, no constituía una sanción disciplinaria, sino una inhabilidad legal, que se presenta cuando la persona ha sido sancionada tres veces o más por faltas graves, independientemente de si son realizadas de manera dolosa o culposa. Tal como aparece en sus registros informativos, “el accionante Juan de Jesús Cárdenas Chávez registra seis sanciones disciplinarias cuyas conductas fueron calificadas como graves”. En ese sentido, “independientemente del grado de culpabilidad que se predique de las mismas, implica que se configura la inhabilidad legal establecida en el artículo 38, numeral 2º de la Ley 734 de 2002”. La procuraduría afirma que en diversos conceptos emitidos por dicha entidad, hay pronunciamiento acerca de esta misma controversia, como por ejemplo, en la consulta C-212-06, entre cuyos apartes se dice que la sanción de inhabilidad, contemplada en el artículo 38 del Código Disciplinario Único, CDU, se aplica “por la existencia de tres o más sanciones por faltas graves, cualquiera sea el grado de culpabilidad”. En consecuencia, solicita denegar el amparo deprecado.
3. Decisiones que se revisan e impugnación.
3.1. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, en fallo del quince (15) de octubre de dos mil ocho (2008) declaró improcedente el amparo impetrado. En su concepto, la actuación que viola o amenaza los derechos fundamentales del peticionario es, en específico, la inhabilitación para ejercer cargos públicos por tres años. No obstante, esa medida le fue impuesta desde el treinta y uno (31) de mayo de dos mil siete (2007), y la tutela fue incoada el 1º de octubre de dos mil ocho (2008), es decir, más de un año después de ocurrido el acto. De ese modo, no se cumple el requisito de inmediatez entre la actuación violatoria y la interposición del amparo, razón por la cual debe ser declarado improcedente.
Esta sentencia fue impugnada por el tutelante. En primer lugar, su apoderado argumentó que sí se cumplió el requisito de inmediatez en su caso, toda vez que “el motivo por el cual la acción de tutela se interpuso en el mes de octubre de 2008 fue que solo hasta el día 24 de septiembre de 2008, cuando solicitó los antecedentes disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación, según certificado Nº 9474560, el cual se encuentra visible a folio 177 del cuaderno principal, mi poderdante tuvo conocimiento de la imposición de la inhabilidad consagrada en el artículo 38 de la Ley 734 de 2002”. En segundo lugar, expuso que estaba empleando el amparo para evitar un perjuicio irremediable, cual es, no poder acceder a un cargo público o contratar con el Estado, para una persona que toda su vida ha ejercido como servidor público. En tercer lugar, para insistir en la violación del debido proceso, por haberle impuesto una sanción sin norma legal que la habilitara y sin brindarle otra instancia para controvertirla. Y, en cuarto lugar, para enfatizar que la inhabilidad viola su derecho a conformar, ejercer y controlar el poder político.
“El primer aspecto que debe verificar la Sala es el relativo al cumplimiento del requisito de oportunidad en la interposición de la acción de amparo. Al respecto considera la Sala que el registro de la inhabilidad para desempeñar cargos públicos, se realizó por parte de la Procuraduría General de la Nación en forma “automática”, al considerar la entidad que se trata de aquellas inhabilidades de carácter legal, cuya existencia no depende de la declaratoria de un juez o autoridad administrativa en desarrollo de un proceso, sino de la aparición de un hecho generador de la misma, en el presente evento de la concurrencia de tres (3) sanciones previas, calificadas como graves o leves dolosas.
Es así como, tan solo cuando el actor solicitó el certificado de antecedentes disciplinarios a la Procuraduría General de la Nación y le fue entregado el documento Nº 6180537-1, obrante a folio 172 y siguientes del cuaderno anexo el día 24 de septiembre del año en curso, al requerir el mismo en virtud de su aspiración a una curul en el Senado de la República, se percató de la existencia del registro de la mencionada inhabilidad.
Sanción Fecha acto administrativo Calificación de la falta Fecha inicio efectos jurídicos
Multa por 30 días 10 Nov/04 Grave a título de culpa (fl. 85). 29/06/05
Multa por 30 días 3/ Ago/05 Grave a título de culpa (fl. 54, cdno. anexo). 11/08/05
Multa por 90 días 16/11/2006 Grave a título de dolo (fl. 113, c.o). 5/12/2006
Multa por 11 días 5/12/2006 Grave a título de culpa (fl. 174, c.o). 22/01/2007
Suspensión por 12 meses 31/05/2007 Grave a título de culpa 6/06/2007
Multa por 90 días 29/11/2006 Grave a título de dolo 15/01/2007
Es así como, al momento de solicitar el accionante el certificado de antecedentes disciplinarios obtuvo el documento Nº 61805539-6 de fecha 24 de septiembre del año en curso, en el cual, además de las sanciones anteriores, se dejó constancia de la existencia de inhabilidad para desempeñar cargos públicos, con fundamento en lo preceptuado por el numeral 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002.
Si en la actuación de la Procuraduría General de la Nación, consistente en registrar, en forma automática, esto es, “de pleno derecho”, la inhabilidad referida, incurrió en vulneración a la garantía fundamental al debido proceso, por no haber agotado un procedimiento que permitiera el ejercicio de la contradicción y defensa del inhabilitado; y
Si a efectos de certificar la inhabilidad especial consagrada en el numeral 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, el organismo de control, debe tener en cuenta todas las faltas calificadas como graves cualquiera que sea la forma de culpabilidad imputada y las leves dolosas o si esta última graduación solamente califica a las faltas leves.
Los temas en cuestión serán analizados a la luz de los precedentes establecidos por la corporación de cierre en materia de derechos fundamentales, especialmente en la “ratio decidendi” de las sentencias de constitucionalidad referidas al numeral 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002.
(…) Lo primero que se debe advertir del estudio de la norma transcrita [L. 734/2002, art. 38-2] es que esta inhabilidad especial en particular no constituye una “sanción” por la incursión en falta disciplinaria sino que es una consecuencia no sancionatoria de la reincidencia en la comisión de faltas disciplinarias que culminan con sentencia sancionatoria ejecutoriada. Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado:
Por las anteriores consideraciones esta corporación deja sentado, acogiendo la doctrina y la jurisprudencia, que las inhabilidades derivadas de la conducta del aspirante a un cargo público no constituyen per se una sanción adicional, como ocurre claramente en el caso del numeral 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002. Por el contrario, en guarda del interés general y en desarrollo de la libertad de configuración, el legislador bien puede establecerlas, sin que ello entrañe violación del principio constitucional consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, referente a que no habrá pena sin ley preexistente, pues, de manera general, las inhabilidades no implican una sanción y por lo mismo para su efectividad no requieren de una disposición previa a la ocurrencia de los hechos.
De lo expuesto se desprende que, por no constituir una sanción la inhabilidad consagrada en el numeral 2º del artículo 38, no hay lugar al agotamiento de trámite especial alguno en la medida en que ella opera “ipso iure”.
Al respecto la Sala acogerá como principio de interpretación excepcional o restrictiva el principio “pro homine” es decir, acogerá aquella interpretación que implique el menor grado de restricción del derecho fundamental invocado, que en el sub examine no es otro que el de “participar en la conformación, ejercicio y control del poder político”.
En virtud de lo establecido, se debe tener en cuenta, en el caso de la inhabilidad descrita en el numeral 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, que ella solamente se podrá aplicar cuando se trate de faltas graves dolosas o leves dolosas, pues entender la norma de tal manera que resulte aplicable cualquiera sea la calificación de las faltas graves, implicaría hacer una interpretación extensiva, prohibida por el constituyente, en menoscabo de los derechos fundamentales del sujeto pasivo de la inhabilidad.
(…) Ahora bien, abordando el caso concreto sometido a consideración del juez constitucional, deviene claro que se debe descartar, en el caso concreto objeto de análisis, la postura interpretativa asumida por el organismo de control —Procuraduría General de la Nación—, por cuanto asumirla implicaría aceptar expresamente que cabe una interpretación extensiva que quebranta los derechos fundamentales del accionante Juan de Jesús Cárdenas Chávez, lo cual obedece al respeto del principio de proporcionalidad en materia de derechos fundamentales.
En efecto, de las pruebas aportadas, en especial del certificado de antecedentes y de las copias de los fallos sancionatorios proferidos en su contra, se tiene que el mismo no ha completado el número de sanciones exigidas por el legislador para quedar incurso en la causal de inhabilidad prevista en el numeral 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 y cuyo registro, por ende, resulta vulneratorio de su derecho fundamental a acceder a cargos y funciones públicas.
Es así como, del estudio de los medios de convicción citados, se tiene que el actor, solamente tiene registradas dos faltas calificadas como “dolosas”, por lo que no se reúne la exigencia normativa desde el punto de vista cuantitativo, no siendo viable predicar la existencia de inhabilidad para ejercer cargos públicos, resultando imperativo que esta colegiatura, en aras de proteger los derechos fundamentales invocados por el accionante, ordene a la Procuraduría General de la Nación que anule el registro a que se refiere el literal “g” del certificado de antecedentes e inhabilidades expedido al accionante y que emita uno nuevo sin esta última anotación”.
“PRIMERO. REVOCAR el fallo objeto de impugnación, para en su lugar conceder el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la Procuraduría General de la Nación, que en un término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente decisión anule el registro de inhabilidad para ejercer cargos públicos, contenido en el certificado de antecedentes disciplinarios del actor y proceda a expedir uno nuevo en el que no conste la citada anotación”.
4.1.1. Solicitud de la Corte: informe “[s]i el señor Juan de Jesús Cárdenas Chávez fue informado sobre la procedencia de la inhabilidad contemplada en el numeral 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, al ser notificado del proceso disciplinario seguido en su contra, bajo el radicado 161-2477 (165-91971/03) y fallado en segunda instancia por la Sala disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, el día 29 de noviembre de 2006. En caso de respuesta afirmativa, indicar la fecha y el mecanismo utilizado para la notificación de la sanción”.
Respuesta de la procuraduría: “al momento de notificarse el fallo de primera y segunda instancia proferido en contra del señor Juan de Jesús Cárdenas Chávez, dentro del expediente 165-91972-03, no le fue informado la inhabilidad contemplada en el numeral 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, toda vez que la notificación la realiza el centro de notificaciones y recursos de la Procuraduría General de la Nación, quien se limita a efectuar el trámite de las mismas, desconociendo qué otras sanciones existen en contra de los disciplinados a quienes notifica”.
4.1.2. Solicitud de la Corte: informe “[s]i la inhabilidad consagrada en el numeral 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 debe ser notificada al afectado una vez el SIRI la registre en el certificado de antecedentes disciplinarios. En caso afirmativo, informar si la inhabilidad anterior fue notificada al señor Juan de Jesús Cárdenas Chávez y en qué fecha se realizó la notificación”.
Respuesta de la Procuraduría: “le remito el informe suscrito por la coordinadora del grupo SIRI, Dra. Elba Regina Gutiérrez Ramírez el cual consta de 28 folios”. En dicho informe, 26 de los folios corresponden a una copia de la sentencia expedida en el presente proceso de tutela por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, y otros dos refiriéndose a él de forma puntual, sin que se advierta relación alguna del mencionado informe con la solicitud formulada por la Corte.
4.1.3. Solicitud de la Corte: informe “[s]i el accionante, Juan de Jesús Cárdenas Chávez solicitó ante esa entidad el certificado de antecedentes disciplinarios, durante el período comprendido entre el 31 de mayo de 2007 y el 1º de octubre de 2008. En caso afirmativo, informar cuántas veces solicitó el certificado y en qué fechas”.
Respuesta de la Procuraduría: “le remito informe suscrito por el Dr. Mario Enrique Castro González, jefe de la división de atención al público, CAP, donde adjunta los antecedentes que le fueron expedidos al señor Juan de Jesús Cárdenas Chávez, para el período comprendido entre el 31 de mayo de 2007 y 1º de octubre de 2008, el cual consta de 43 folios”. En dicho informe, 2 folios corresponden a la relación de ocasiones en las cuales se ha solicitado la expedición del certificado de antecedentes disciplinarios del señor Juan de Jesús Cárdenas Chávez, con cédula de ciudadanía 4.881.088 de Acevedo, Huila; 39 folios corresponden a sendas copias de algunos de los certificados expedidos a Juan de Jesús Cárdenas Chávez por la Procuraduría General de la Nación; y otro folio es un memorial introductorio de la información precitada. De manera individual, puede ilustrarse de la siguiente manera el contenido de la información suministrada en 42 folios:
a) En cuanto a la relación de ocasiones en las cuales se ha solicitado la expedición del certificado de antecedentes disciplinarios de el peticionario —Juan de Jesús Cárdenas Chávez, con cédula de ciudadanía Nº 4.881.088 de Acevedo, Huila, debe decirse que aparece en 2 folios. A tenor de lo consignado en ellos, el certificado de antecedentes disciplinarios del accionante ha sido solicitado en más de cincuenta (50) oportunidades el referido certificado, en un período que va desde el veintisiete (27) de julio de dos mil siete (2007), hasta el veintiséis (26) de marzo de dos mil nueve (2009). Empero, no todos los datos de esa información son relevantes para decidir la controversia suscitada en el caso concreto y las decisiones de instancia, sino solo aquella que está comprendida entre dos fechas: la de la imposición de la inhabilidad — 31 de mayo de 2007— y la de la interposición del amparo — 1º de octubre de 2008—, y la información suministrada por la procuraduría, en lo relevante, es la siguiente:
Número de certificado Tipo de identificación Número de identificación Nombres y apellidos Fecha de expedición Funcionario
7012981 Cédula de ciudadanía 4881088 Juan de Jesús Cárdenas Chávez 26/07/2007 Martínez Cubillos Jairo Rafael
7418906 Cédula de ciudadanía 4881088 Juan de Jesús Cárdenas Chávez 12/10/2007 Guzmán Rodríguez Magda Estella
7419204 Cédula de ciudadanía 4881088 Juan de Jesús Cárdenas Chávez 12/10/2007 Torres Urrego Gloria Esperanza
7478776 Cédula de ciudadanía 4881088 Juan de Jesús Cárdenas Chávez 25/10/2007 Torres Urrego Gloria Esperanza
7500859 Cédula de ciudadanía 4881088 Juan de Jesús Cárdenas Chávez 31/10/2007 Torres Urrego Gloria Esperanza
7891518 Cédula de ciudadanía 4881088 Juan de Jesús Cárdenas Chávez 11/01/2008 Borrero Quesada Joaquín
8061199 Cédula de ciudadanía 4881088 Juan de Jesús Cárdenas Chávez 28/01/2008 Díaz Salazar José Germán
8487726 Cédula de ciudadanía 4881088 Juan de Jesús Cárdenas Chávez 02/04/2008 Benítez Ríos Jimmy Henry
8643099 Cédula de ciudadanía 4881088 Juan de Jesús Cárdenas Chávez 25/04/2008 Linares Víctor Leonel
8865620 Cédula de ciudadanía 4881088 Juan de Jesús Cárdenas Chávez 06/06/2008 Benítez Ríos Jimmy Henry
9464560 Cédula de ciudadanía 4881088 Juan de Jesús Cárdenas Chávez 24/09/2008 Guzmán Rodríguez Magda Estella
b) En cuanto a las copias de los certificados de antecedentes de Juan de Jesús Cárdenas Chávez, solo once (11) de ellas fueron aportadas al proceso. Para efectos de mayor ilustración, enseguida se elabora un cuadro con tres columnas, de las cuales la izquierda tiene el número de radicación interna de la procuraduría, la de la mitad la fecha de expedición y en la de la derecha se informa si en dicha copia aparece consignada la inhabilidad del artículo 38.2 de la Ley 734 de 2002:
Inhabilidad: Inhabilidad para desempeñar cargos públicos Ley 734, artículo 38, numeral 2º.
Fecha inicio: 31/05/2007
Fecha final: 31/05/2007”
Número de radicación del certificado de antecedentes Fecha de expedición (ddd/mm/aaaa) Consignada la inhabilidad del artículo 38-2, Ley 734 de 2002?
7012981 26/07/2007 NO
7419204 12/10/2007 SÍ
7478776 25/10/2007 SÍ
7500859 31/10/2007 SÍ
7891518 11/01/2008 SÍ
8061199 28/01/2008 SÍ
8487726 02/04/2008 SÍ
8643099 25/04/2008 SÍ
8865620 06/06/2008 SÍ
9474560 24/09/2008 SÍ
9523499 07/10/2008 SÍ
Por último, la Procuraduría remite: “copia del auto de fecha 31 de agosto de 2007, mediante el cual el Procurador Segundo Delegado para la Contratación Estatal, al momento de resolver petición de acumulación jurídica de penas (sanciones disciplinarias), planteada por el señor Juan de Jesús Cárdenas Chávez, le dio a conocer al disciplinado la existencia de la inhabilidad contemplada en el numeral 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, la cual fue notificada por estado ante la renuencia de comparecer a notificarse personalmente”.
2) Si antes de implementarse el sistema de información vía Internet, era posible identificar —en cada caso— quién elevaba la solicitud de expedición del certificado de antecedentes disciplinarios;
4) En caso afirmativo, cuántas veces solicitó el certificado y en qué fechas”.
A lo cual respondió la procuraduría en los siguientes términos:
1. Con la Ley 1238 de 2008 (jul. 24), se ordenó la disposición gratuita de los certificados de antecedentes disciplinarios a la Procuraduría General de la Nación. Los certificados de antecedentes pueden ser descargados gratuitamente de la página de la entidad www.procuraduría.gov.co desde el 22 de noviembre de 2008.
2. Antes de la implementación de la gratuidad del certificado de antecedentes por Internet, cualquier ciudadano consignaba en el banco el valor estipulado para el trámite; luego, se acercaba con la fotocopia de la cédula de ciudadanía de la persona a quien se le expediría el certificado de antecedentes a la ventanilla del centro de atención al público CAP de cualquier sede de la procuraduría para que este le fuera expedido.
3. Para el período comprendido entre el 31 de mayo de 2007 y el 7 de octubre de 2008, a nombre del señor Juan de Jesús Cárdenas Chávez C.C. Nº 4.881.088, se encontraron once (11) certificado expedidos, pero no es posible conocer el solicitante”.
2) En caso afirmativo, si tiene información de que el señor Juan de Jesús Cárdenas Chávez, con cédula de ciudadanía 4.881.088, hubiera consignado dinero en dicha cuenta, en el período que va desde el treinta y uno de mayo de dos mil siete (2007), hasta el siete (7) de octubre de dos mil ocho (2008);
¿Vulneró la Procuraduría General de la Nación los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a conformar, ejercer y controlar el poder político, al trabajo y al habeas data de una persona sancionada más de tres veces por faltas culposas graves y dos veces por faltas dolosas, al haberle impuesto la inhabilidad para ejercer cargos públicos contemplada en el artículo 38, numeral 2º, de la Ley 734 de 2002, sin haberle notificado personalmente de la misma y sin permitirle controvertir tal medida, teniendo en cuenta que (i) el accionante considera que dicha inhabilidad es una sanción que solo opera cuando se han producido 3 o más sanciones dolosas graves, frente a la cual debe permitirse el ejercicio del derecho a la defensa; y (ii) la entidad accionada estima que se trata de una circunstancia que no tiene carácter sancionatorio, que opera automáticamente cuando la persona ha incurrido en tres o más faltas graves, culposas o dolosas, y que por lo mismo no tiene que ser notificada personalmente al afectado?
3. Asunto previo. Régimen de procedencia de la acción de tutela.
En el asunto bajo revisión, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, primera instancia en el presente proceso, declaró improcedente la acción de tutela por considerar que se había dejado transcurrir un término irrazonable entre el acto cuestionado y la instauración del amparo. Decisión que no fue compartida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, autoridad para la cual el punto de partida válido para efectuar el conteo del término debe ser el que en su concepto es el del efectivo conocimiento de la inhabilidad, que tuvo lugar el veinticuatro (24) de septiembre de dos mil ocho (2008). Por tanto, como la acción de tutela se interpuso el 1º de octubre de dos mil ocho (2008), es decir, pocos días después del conocimiento de la inhabilidad, por parte del tutelante, entonces es procedente.
3.1. Falta de inmediatez como causal de improcedencia de la acción de tutela en general, y especialmente en casos en los cuales se busca atacar una consecuencia disciplinaria desfavorable.
En la Sentencia C-543 de 1992 (2) , la Corte interpretó que la Constitución prohíbe establecer términos de caducidad para la presentación de las acciones de tutela, toda vez que desde su configuración constitucional la tutela es un medio de defensa judicial que las personas pueden ejercer “en todo momento”, para proteger sus derechos fundamentales (C.P., art. 86) (3) . Pero, posteriormente, la jurisprudencia ha precisado caso por caso, que esa interpretación no busca privar a la tutela de otro atributo cardinal y es el de ser un instrumento de protección “inmediata” de derechos fundamentales (C.P., art. 86) (4) . Es decir, que aun cuando no sea válido fijar de antemano un término para interponer la acción, debe mediar entre la violación y la interposición del amparo un plazo razonable, pues de lo contrario la tutela podría convertirse en un factor de inseguridad, con la virtualidad de afectar derechos de terceros.
En consecuencia, no cualquier tardanza en su instauración acarrea la improcedencia del amparo, sino solo aquella que aparezca ante el juez como injustificada o irrazonable. Y, para los efectos de establecer cuándo el lapso transcurrido entre la violación y la presentación del amparo es razonable, la Corte ha establecido, cuando menos, cuatro criterios: (i) que exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) que la inactividad justificada no vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) que exista un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado (5) ; (iv) que el fundamento de la acción de tutela surja después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición (6) .
Efectivamente, en las sentencias T-558 de 2002 (7) , T-193 de 2007 (8) y T-055 de 2008 (9) la Corte estudiaba casos de personas que cuestionaban mediante tutela consecuencias desfavorables con connotaciones disciplinarias, después de dejar pasar un prolongado tiempo desde la expedición de ese acto. La Corte, en cada una de las situaciones examinadas, evaluó si era razonable el plazo trascurrido entre el acto y la instauración del amparo, y en todas ellas declaró improcedente la tutela por constatar falta de inmediatez. De esos tres casos, debe destacarse el decidido en la Sentencia T-193 de 2007, en el cual la corporación enjuiciaba el caso de una persona que pedía la revocatoria de consecuencias disciplinarias desfavorables (destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos por tres —3— años), por considerar que el proceso que condujo a su imposición, se adelantó por un procedimiento incorrecto, además de que la falta imputada en realidad no se configuró. Mediante acto del diecinueve (19) de noviembre de dos mil tres (2003), la procuraduría resolvió el asunto en sentido desfavorable a sus intereses. Contra dicha providencia interpuso recurso de reposición, y el tres (03) de marzo de dos mil cuatro (2004) la decisión fue confirmada. Posteriormente interpuso acción de nulidad y el Consejo de Estado la rechazó, primero mediante auto del tres (03) de febrero de dos mil cinco (2005) (10) , y luego mediante auto del dieciséis (16) de junio del mismo año que resolvía el recurso de súplica contra el auto del tres de febrero (11) . La Corte se percató de que la tutela fue interpuesta el seis (06) de junio de dos mil seis (2006), razón por la cual consideró que faltaba inmediatez, ya que “presentó la acción de tutela dos (2) años y once (11) meses después de dictado el acto judicial que considera lesivo de sus derechos, sin que exista en el expediente razón o causa válida que justifique la demora en el ejercicio de la acción de amparo constitucional”. Y, agregaba la Corte, ni aun si se contara el término desde el momento en el cual concluyó el proceso contencioso es procedente el amparo, pues es posible constatar que “casi un año después acudió a la acción de tutela para revivir un debate finalizado” (12) , también sin justificación.
En el caso de Juan de Jesús Cárdenas Chávez, el término trascurrido entre la imposición de la inhabilidad (mayo 31/2007) y la presentación de la tutela (oct. 1º/2008) es de 17 meses. Según las pruebas aportadas al proceso por el Procurador Segundo Delegado para la Contratación Estatal, en el auto de 31 de agosto de 2007, al resolver la petición de acumulación jurídica de penas se le dio a conocer al tutelante la existencia de la inhabilidad contemplada en el numeral 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, la cual fue notificada por estado el 7 de septiembre de 2007 ante la renuencia a comparecer para notificarse personalmente, evento en el cual habrían transcurrido 13 meses aproximadamente desde que el tutelante debió conocer la inhabilidad que se le impuso. En esa medida, ya sea que se tome como referencia la fecha de imposición de la inhabilidad o la de su comunicación mediante estado, en principio, es posible concluir que la acción de tutela fue impetrada después de un tiempo demasiado prolongado y que eso la torna improcedente.
Frente a lo anterior, tanto el apoderado de Juan de Jesús Cárdenas, como la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, consideran que tales términos solo pueden contarse desde el momento en que el peticionario conoció efectivamente de dicha inhabilidad, esto es, en la fecha en que obtuvo el certificado de antecedentes disciplinarios, el 24 de septiembre de 2008, ya que no le fue notificado personalmente el acto mediante el cual se le impuso dicha sanción, razón por la cual ignoraba su existencia y eso lo condujo a no ejercer la acción de tutela inmediatamente. Como toman esta fecha para determinar la inmediatez, concluyen que solo transcurrió una semana para la interposición de la tutela objeto de revisión.
3.2. Falta de inmediatez en el caso concreto, por haber dejado pasar un término irrazonable entre la imposición de la inhabilidad y la presentación del amparo.
En el presente caso, la determinación del cumplimiento del requisito de inmediatez está asociada a las características de la inhabilidad prevista en el numeral 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 (13) , es decir, a si dicha inhabilidad tiene la naturaleza de una sanción disciplinaria que obligue a la instancia disciplinaria a notificarlo personalmente y adelantar un procedimiento disciplinario en el cual se permita al afectado controvertir la decisión. Sobre este punto, la Corte se pronunció expresamente en la Sentencia C-544 de 2005, y concluyó que esta inhabilidad no tiene un carácter sancionatorio. Para llegar a esta conclusión, la Corte precisó cómo la jurisprudencia constitucional reconocía la existencia de dos grupos de inhabilidades:
“la jurisprudencia constitucional distingue dos tipos de inhabilidades: en primer lugar, están las inhabilidades que se configuran como consecuencia de concurrir en el individuo aspirante a un cargo público, circunstancias de naturaleza personal. Es el caso de la existencia de parentescos —verificado por ejemplo en el artículo 126 de la Constitución Política— que impiden el ejercicio de cargos públicos simultáneos o la nominación de una persona a un cargo del estado, por parte de un servidor público con quien la une un lazo de consanguinidad o afinidad.
De esos grupos, la Corte estimó que la inhabilidad del artículo 38, numeral 2º, del Código Disciplinario Único, pertenecía al primero; es decir, al grupo de las inhabilidades no sancionatorias, por dos razones: (i) porque desde el punto de vista gramatical y de la ubicación de la inhabilidad en el cuerpo del código, el legislador no la había configurado expresamente como una sanción:
“[u]na primera aproximación al problema parece descalificar, sin embargo, la premisa de los demandantes pues, de la simple lectura del título del artículo 38 —en el que se encuentra inserta— y del texto de su contenido completo, se evidencia que la norma no consagra una sanción disciplinaria, sino una inhabilidad. En efecto, el encabezamiento del artículo 38 de la Ley 734 indica que la norma está dedicada a regular otras inhabilidades para desempeñar cargos públicos, al tiempo que la segunda parte del numeral 2º advierte que la inhabilidad derivada de haber sido sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco años por faltas graves o leves dolosas o por ambas tendrá una duración de tres años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción.
En este entendido, por lo menos desde el punto de vista gramatical, resultaría claro que la norma acusada no se refiere a una sanción disciplinaria sino a una inhabilidad, figura distinta del catálogo jurídico” (14) .
“la disposición acusada consagra una prohibición de acceso a la función pública. La inhabilidad tiene fuente sancionatoria pues surge como consecuencia de haberse impuesto al servidor público la tercera sanción disciplinaria en cinco años. No obstante, aunque los demandantes sostengan que por ese hecho la inhabilidad se erige en una nueva sanción, de la jurisprudencia transcrita es posible descartar tal interpretación. La inhabilidad que ocurre como consecuencia de haberse interpuesto la tercera sanción disciplinaria en cinco años surge, no como una nueva sanción, sino como una medida de protección de la administración, que pretende evitar el acceso a sus cargos de personas que han demostrado una manifiesta incompetencia en el manejo de los negocios que se les encomiendan” (15) .
Así las cosas, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la inhabilidad contemplada en el artículo 38, numeral 2º, de la Ley 734 de 2002 no reviste carácter sancionatorio. Al no tener el carácter de sanción, no era necesaria la notificación personal que echa de menos el accionante (16) . Con todo, cabe preguntarse si la procuraduría estaba obligada a comunicar el acto al afectado, a tenor del artículo 109 de la codificación: “[l]as decisiones no susceptibles de recurso se comunicarán al día siguiente por el medio más eficaz y de ello se dejará constancia en el expediente”. La interpretación que sostiene que esa es una obligación de la procuraduría, no es irrazonable pues el legislador no hace distinciones entre decisiones contra las cuales no proceden recursos. Por eso mismo, cualquier acto contra el cual no proceda recurso alguno, debe ser comunicado por el medio más eficaz.
De las pruebas que obran en el expediente, existe constancia de que tal comunicación sí se dio. El Procurador Segundo Delegado para la Contratación Administrativa, afirma que en el auto de fecha de 31 de agosto de 2007 “al momento de resolver petición de acumulación jurídica de penas (sanciones disciplinarias), planteada por el señor Juan de Jesús Cárdenas Chávez, le dio a conocer al disciplinado la existencia de la inhabilidad contemplada en el numeral 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, la cual fue notificada por estado ante la renuencia de comparecer a notificarse personalmente” (17) . Por lo tanto, no es cierto que el accionante desconociera la existencia de tal inhabilidad. De hecho, el accionante afirma que “esta inhabilidad le ha impedido desempeñarse en diferentes cargos públicos,” y la circunstancia de que se registran más de 10 solicitudes de antecedentes disciplinarios durante el período 2007-2008, señalan que es muy probable que, en aras de ejercer otros cargos públicos o de celebrar contratos con la administración, dada su “activa vida como servidor público”, hubiera tenido varias oportunidades para conocer la existencia de la inhabilidad.
De conformidad con lo que establece el numeral 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 (18) , “[t]ambién constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, las siguientes: (…) 2º Haber sido sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5) años por faltas graves o leves dolosas o por ambas. Esta inhabilidad tendrá una duración de tres años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción”. Para el accionante y para la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la expresión “graves” solo cobija sanciones dolosas pues de las dos interpretaciones posibles de la disposición, esta es la más favorable al disciplinado; para la procuraduría, en cambio, la inhabilidad en examen, se genera, en consecuencia, por la existencia de tres o más sanciones graves tanto culposas como dolosas (19) .
Por lo tanto, sería contrario a este fin, el que quien ha sido sancionado tres veces o más por faltas graves —no importa si son culposas o dolosas— pueda continuar en él. Y es que, de hecho, en algunos casos una falta grave culposa puede resultar incluso más lesiva para el interés público que una falta leve dolosa (20) , razón por la cual parecería por lo menos irrazonable que la inhabilidad en comento operara frente a quien incurra en tres o más faltas leves dolosas, pero no frente a quien incurra en tres o más faltas graves culposas. En el caso del accionante, como lo dice su apoderado en el escrito de tutela, “cuatro (4) sanciones fueron impuestas a título de culpa, y solo dos (2) a título de dolo”, por ello no encuentra la Sala que la procuraduría hubiera vulnerado los derechos del accionante al imponer la inhabilidad cuestionada en este proceso.
Segundo. REVOCAR el fallo proferido el dieciséis (16) de diciembre de dos mil ocho (2008) por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. En su lugar, procede a confirmar el fallo de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, expedido el quince (15) de octubre de dos mil ocho (2008) y, en consecuencia, a declarar improcedente la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva.
Tercero. Como consecuencia de lo anterior ordenar a la Procuraduría General de la Nación, que en un término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, restablezca en el registro, la inhabilidad que se le impuso al peticionario para ejercer cargos públicos de conformidad con el artículo 38, numeral 2º, de la Ley 734 de 2002.
(1) En el informe enviado por la Procuraduría General de la Nación se dice que hay 43 folios, pero en realidad solo 42 fueron remitidos a la Corte.
(3) En la Sentencia C-543 de 1992, dice la Corte que “resulta palpable la oposición entre el establecimiento de un término de caducidad para ejercer la acción y lo estatuido en el artículo 86 de la Constitución cuando señala que ella puede intentarse “en todo momento”, razón suficiente para declarar, como lo hará esta Corte, que por el aspecto enunciado es inexequible el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991”.
(4) Estas ulteriores precisiones han tenido lugar en una copiosa cantidad de sentencias. Entre ellas pueden verse las sentencias SU-961 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; T-558 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería; C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-814 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes; T-771 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-1023 de 2007 y T-243 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(5) Sentencia SU-961 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(6) Sentencia T-814 de 2004., M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
(10) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda —Subsección “A”—, del 3 de febrero de 2005.
(11) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda —Subsección “A”—, del 16 de junio de 2005.
(12) Esta fue la síntesis de la Corte Constitucional, en la mencionada sentencia: “[p]or todo lo anterior, concluye la Corte que al haber existido otro mecanismo de defensa judicial, cual era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y ante el incumplimiento del accionante del deber de actuar prontamente con el objeto de asegurar la estabilidad del orden jurídico, la presente acción resulta improcedente. Por estas exclusivas razones, y sin que sean necesarias disertaciones adicionales, se declarará improcedente la solicitud de amparo interpuesta”.
(13) Ley 734 de 2002, artículo 38. Otras inhabilidades. También constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, las siguientes: (…) 2. Haber sido sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5) años por faltas graves o leves dolosas o por ambas. Esta inhabilidad tendrá una duración de tres años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción”.
(16) En el Código Disciplinario Único, las notificaciones están reguladas en el libro IV, título V, capítulo segundo, en los artículos 100 a 109. En el artículo 100 enuncia los siguientes sistemas de notificación de los actos: personal, por estado, en estrados, por edicto o por conducta concluyente. El artículo 101 establece que la notificación personal debe tener lugar para notificar “autos de apertura de indagación preliminar y de investigación disciplinaria, el pliego de cargos y el fallo”; el artículo 102 preceptúa en qué condiciones la notificación personal puede realizarse por medios electrónicos; el artículo 103 establece los medios de notificación de las decisiones interlocutorias; el artículo 104 faculta al funcionario para comisionar la notificación del pliego de cargos; el artículo 105 dispone que la notificación por estado debe surtirse de acuerdo con lo prescrito por el Código de Procedimiento Civil; el artículo 106 establece la notificación por estrado para las decisiones “que se profieran en audiencia pública o en el curso de cualquier diligencia de carácter verbal”; el artículo 107 consagra el sistema de notificación por edicto, para dar a conocer “[l]os autos que deciden la apertura de indagación preliminar e investigación y fallos que no pudieren notificarse personalmente”, y las condiciones en las cuales debe hacerse; el artículo 108 fija las condiciones a partir de las cuales una decisión se puede tener por notificada por conducta concluyente y el artículo 109 establece el deber de comunicar al quejoso las decisiones de archivo y el fallo absolutorio, y las de comunicar las decisiones no susceptibles de recurso alguno y de dejar constancia de ello en el expediente. En ninguno de esos artículos se hace alusión expresa al deber de notificar la inhabilidad contemplada por el artículo 38, numeral 2º, del mismo estatuto. Expresamente, la obligación de notificar es válida respecto de fallos, actos o providencias tomadas dentro de un proceso disciplinario.
(17) La providencia que le negó la acumulación fue notificada por estado el 7 de septiembre de 2007.
(18) El artículo 38 numeral 2º dice expresamente: “Otras inhabilidades. También constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, las siguientes: (…) 2º Haber sido sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5) años por faltas graves o leves dolosas o por ambas. Esta inhabilidad tendrá una duración de tres años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción”.
(19) En su respuesta a la acción de tutela, la Procuraduría General de la Nación afirmó lo siguiente: “[a]hora bien, según el Oficio #2088ERG del 7 de octubre de 2008, suscrito por la coordinadora del grupo SIRI, el certificado de antecedentes Nº 9523499 y los seis formatos de registro de sanción, que se anexan en doce (12) folios y las copias de los fallos de primera y segunda instancia anexos en 127 folios, el accionante Juan de Jesús Cárdenas Chávez registra seis sanciones disciplinarias cuyas conductas fueron calificadas como graves, independientemente del grado de culpabilidad que se predique de las mismas, implica que se configure la inhabilidad legal establecida en el artículo 38, numeral 2º de la Ley 734 de 2002, esto es “sido sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5) años por faltas graves o leves dolosas o ambas”. Y más adelante expresó que esa interpretación había sido reiterada por la procuraduría en diversas resoluciones: “Sobre esta materia, en reiteradas consultas, la Procuraduría General a través de la procuraduría auxiliar para asuntos disciplinarias se ha pronunciado (C-015-2004, C-254-2004, C-350-2004) (…) razón por la cual me permito transcribir apartes de lo resuelto en la consulta C-212-06: (…) La inhabilidad en examen, se genera, en consecuencia, por la existencia de tres o más sanciones por las faltas graves, cualquiera sea el grado de culpabilidad (…). De conformidad con las apreciaciones expuestas, se estima, de una parte que no procede la interpretación que se plantea en la consulta sobre la distinción entre las faltas graves dolosas o culposas, para aplicar el impedimento aludido, pues la norma no hace ninguna distinción sobre ese aspecto (…). Adicionalmente, el principio de favorabilidad, como está concebido, se encuentra referido a las sanciones y la inhabilidad, en la forma como la contempla el estatuto disciplinario, más que un correctivo es un mecanismo de protección para la efectividad de la función pública”.
(20) Ley 734 de 2002, “ART. 43.—Criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta. Las faltas gravísimas están taxativamente señaladas en este código. Se determinará si la falta es grave o leve de conformidad con los siguientes criterios: 1. El grado de culpabilidad. 2. La naturaleza esencial del servicio. 3. El grado de perturbación del servicio. 4. La jerarquía y mando que el servidor público tenga en la respectiva institución. 5. La trascendencia social de la falta o el perjuicio causado. Las modalidades y circunstancias en que se cometió la falta, que se apreciarán teniendo en cuenta el cuidado empleado en su preparación, el nivel de aprovechamiento de la confianza depositada en el investigado o de la que se derive de la naturaleza del cargo o función, el grado de participación en la comisión de la falta, si fue inducido por un superior a cometerla, o si la cometió en estado de ofuscación originado en circunstancias o condiciones de difícil prevención y gravedad extrema, debidamente comprobadas. 7. Los motivos determinantes del comportamiento. 8. Cuando la falta se realice con la intervención de varias personas, sean particulares o servidores públicos. 9. La realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta grave”. “ART. 50.—Faltas graves y leves. Constituye falta disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o la violación al régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitución o en la ley. La gravedad o levedad de la falta se establecerá de conformidad con los criterios señalados en el artículo 43 de este código. Los comportamientos previstos en normas constitucionales o legales como causales de mala conducta constituyen falta disciplinaria grave o leve si fueren cometidos a título diferente de dolo o culpa gravísima”.