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Timestamp: 2017-08-17 21:47:14+00:00
Document Index: 44487675

Matched Legal Cases: ['art. 43', 'art. 19', 'art. 49', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 21', 'art. 19', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 21', 'sentenza ', 'art. 133', 'art. 19', 'art. 34', 'sentenza ', 'art. 117', 'art. 99', 'art. 19', 'art. 21', 'art. 19', 'art. 21', 'art. 19', 'art. 21', 'art. 19', 'art. 483', 'art. 19', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 21', 'art. 19']

Maria Alessandra Sandulli (Professore ordinario di Diritto Amministrativo, Facoltà di Giurisprudenza, Università di Roma Tre) 23 marzo PDF
Maria Alessandra Sandulli (Professore ordinario di Diritto Amministrativo, Facoltà di Giurisprudenza, Università di Roma Tre) 23 marzo 2011
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1 LA S.C.I.A. E LE NUOVE REGOLE SULLE TARIFFE INCENTIVANTI PER GLI IMPIANTI DI ENERGIA RINNOVABILE: DUE ESEMPI DI NON SINCERITÀ LEGISLATIVA. SPUNTI PER UN FORUM di Maria Alessandra Sandulli (Professore ordinario di Diritto Amministrativo, Facoltà di Giurisprudenza, Università di Roma Tre) 23 marzo Premessa. Un recente saggio di Massimo Luciani 1 richiama l attenzione sul principio di sincerità che, sul terreno dei diritti costituzionali, si presenta soprattutto come dovere di fair play imposto ai poteri pubblici e ai cittadini nei loro reciproci rapporti, evidenziando che, nella prospettiva del cittadino, vengono in considerazione soprattutto la questione della sincerità delle dichiarazioni rese alla Pubblica Amministrazione, in particolare in riferimento ai motivi che ostano all adempimento di un dovere e ai motivi che giustificano la concessione di un beneficio. Nella prospettiva del potere pubblico, vengono in considerazione soprattutto la questione della trasparenza dell attività pubblica, in particolare amministrativa, e quella dell irretroattività delle leggi. Il tema induce ad un immediata riflessione su due recenti riforme: la semplificazione certificata di inizio dell attività (c.d. s.c.i.a.), introdotta dalla l. 122 del 2010 in sostituzione della più nota dichiarazione di inizio dell attività (c.d. d.i.a.) e le neo-approvate disposizioni 1 Il principio di sincerità nella giurisprudenza costituzionale italiana, in Politica del diritto, 2010, 575 ss. federalismi.it n. 6/2011
2 in tema di incentivi agli impianti fotovoltaici contenute nell art. 43 del decreto legislativo di attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell uso dell energia da fonti rinnovabili (leggibile sul sito del Governo, ma non ancora pubblicato in G.U.). In entrambi i casi il legislatore chiede sincerità agli operatori: sulle caratteristiche dell attività e sulla sussistenza dei requisiti soggettivi e oggettivi per intraprenderla in base a semplice segnalazione, nel primo caso; sull ultimazione dei lavori di installazione dell impianto, nel secondo. Ma si può dire che il legislatore abbia rispettato con tali disposizioni i propri obblighi di fair play? In particolare, si può dire che abbia offerto all operatore quelle garanzie di certezza del diritto (in termini di sicurezza, affidabilità, prevedibilità, proporzionalità), che sono alla base del contratto sociale di uno Stato di diritto? 2. La s.c.i.a. Nel primo caso, il nuovo art. 19 l. 241 del 1990, come integralmente riscritto dall art. 49, co 4 bis della l. 122 del 2010, fa gravare sul segnalante e sui soggetti che per suo conto asseverano e/o certificano la sussistenza dei requisiti per l avvio della sua attività la responsabilità del relativo accertamento in un quadro normativo oggettivamente complesso ed incerto (a tacer d altro, per il delicato intreccio delle competenze), operando un indebito trasferimento di responsabilità dal pubblico al privato, che, mentre espone addirittura il falso dichiarante (sulla cui effettiva malafede in un quadro normativo incerto è lecito dubitare) a nuove, gravi, sanzioni penali (la reclusione da uno a tre anni, fermo che il fatto costituisca un più grave reato), non offre alcuna chiarezza sulle conseguenze amministrative dell eventuale accertamento tardivo dell insussistenza di tali presupposti. In particolare, secondo il nuovo testo dell art. 19, ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l'esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipenda esclusivamente dall'accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli stessi, è sostituito da una segnalazione dell'interessato, con la sola esclusione dei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e degli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all'immigrazione, all'asilo, alla cittadinanza, all'amministrazione della giustizia, all'amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti 2
3 concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, nonché di quelli imposti dalla normativa comunitaria. A garanzia dell attendibilità della segnalazione, ma con un passaggio di responsabilità dal pubblico al privato di assai dubbia apprezzabilità e coerenza, il successivo periodo del medesimo comma aggiunge che essa deve essere corredata non soltanto dalle dichiarazioni sostitutive di certificazioni e dell'atto di notorietà per quanto riguarda tutti gli stati, le qualità personali e i fatti previsti negli articoli 46 e 47 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, ma anche dalle attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati, ovvero dalle dichiarazioni di conformità da parte dell'agenzia delle imprese di cui all'articolo 38, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, relative alla sussistenza dei requisiti e dei presupposti di cui al primo periodo (in attesa di disciplina) e che tali attestazioni e asseverazioni devono a loro volta essere corredate dagli elaborati tecnici necessari per consentire le verifiche di competenza dell'amministrazione. In termini ancor più criticabili, l ultimo periodo stabilisce che nei casi in cui la legge prevede l'acquisizione di pareri di organi o enti appositi, ovvero l'esecuzione di verifiche preventive, essi sono comunque sostituiti dalle autocertificazioni, attestazioni e asseverazioni o certificazioni di cui al presente comma, facendo peraltro salve, ma senza individuarne le condizioni, i limiti temporali e gli effetti, le verifiche successive degli organi e delle amministrazioni competenti. Sovvertendo il regime previgente, che (di norma) subordinava comunque l avvio dell attività denunciata al decorso del periodo di tempo nel quale l amministrazione competente avrebbe dovuto esercitare il potere di controllo sulla sussistenza dei presupposti per l esercizio della medesima in base a semplice d.i.a., il secondo comma del nuovo art. 19, aggravando ulteriormente gli effetti che, anche sotto il profilo della tutela dei terzi, possono essere determinati da tale anomalo modello abilitativo stabilisce che l'attività oggetto della segnalazione può essere iniziata dalla data della presentazione della segnalazione all'amministrazione competente. Il comma successivo è dedicato al controllo postumo dell amministrazione competente, che, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione di cui al medesimo comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa, salvo che, ove ciò sia possibile, l'interessato provveda a 3
4 conformare alla normativa vigente detta attività ed i suoi effetti entro un termine fissato dall'amministrazione, in ogni caso non inferiore a trenta giorni. Riproducendo l anomalia già denunciata in riferimento alla d.i.a., il secondo periodo del medesimo comma conferma però ( è fatto comunque salvo ) il potere dell'amministrazione competente di assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli 21- quinquies e 21-nonies" (rispettivamente concernenti la revoca e l annullamento di atti amministrativi preesistenti e dunque affatto difficilmente conciliabili con un atto privato di denuncia/segnalazione di inizio attività). Nell ultimo comma, il legislatore aggiunge però, introducendo un importante elemento di novità già proposto in chiave interpretativa 2, che in caso di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci, l'amministrazione, ferma restando l'applicazione delle sanzioni penali di cui al comma 6, nonché di quelle di cui al capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, può sempre e in ogni tempo adottare i provvedimenti di cui al primo periodo. Il descritto modello di vigilanza/controllo (che peraltro, poco coerentemente, non estende il regime di cui al terzo periodo alle false asseverazioni e attestazioni di conformità, a fronte delle quali sembra quindi restare aperta, oltre alle sanzioni dirette nei confronti del falso dichiarante, solo la strada dell autotutela) deve tuttavia fare i conti con il successivo comma 4, che, in termini tutt altro che univoci, stabilisce che, una volta decorso il termine per l'adozione dei provvedimenti di cui al primo periodo del comma 3, all'amministrazione è consentito intervenire solo in presenza del pericolo di un danno per il patrimonio artistico e culturale, per l'ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa nazionale e previo motivato accertamento dell'impossibilità di tutelare comunque tali interessi mediante conformazione dell'attività dei privati alla normativa vigente. Come vedremo, l ambito nel quale opera il suddetto limite non è affatto chiaro. Il quadro si completa con la conferma della devoluzione di ogni controversia relativa all'applicazione del suddetto articolo alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (comma 5) e si chiude con il comma 6, che, come anticipato, con chiara finalità dissuasiva, introduce un autonomo regime sanzionatorio per le false dichiarazioni/attestazioni/asseverazioni, che corredano la segnalazione di inizio attività disponendo che ove il fatto non costituisca più grave reato, chiunque, nei suddetti atti, 2 M.A. SANDULLI, La DIA edilizia, in Riv. giur. edil.,
5 dichiara o attesta falsamente l'esistenza dei requisiti o dei presupposti di cui al comma 1 è punito con la reclusione da uno a tre anni. Nell anticipare sin da ora che le predette neo-introdotte disposizioni sanzionatorie si sovrappongono a quelle già contenute nell art. 21, rispetto alle quali si pongono pertanto ulteriori non facili problemi di coordinamento, sembra opportuno fermarsi, sia pure nei necessari limiti imposti da questo lavoro, sulle questioni più importanti poste dal descritto strumento di liberalizzazione, con le quali anche gli operatori dell Unione europea che intenderanno svolgere attività produttive e prestazioni di servizi in Italia dovranno inevitabilmente confrontarsi. Seguendo l ordine delle disposizioni del nuovo art. 19, le prime perplessità si pongono in ordine alla possibilità di sostituire l acquisizione di pareri ovvero l esecuzione di verifiche preventive mediante autocertificazioni, attestazioni e asseverazioni o certificazioni e al reale significato (e valore) dell inciso che lascia comunque salva la funzione di verifica successiva degli organi e delle amministrazioni competenti. Le perplessità concernono innanzi tutto la possibilità di intraprendere con una mera segnalazione (sostituibile all assenso solo quando esso dovrebbe essere rigidamente vincolato) un attività subordinata al rilascio di pareri o di verificazioni in assenza dei medesimi (possibilità peraltro già criticabilmente riconosciuta per la d.i.a.) e addirittura di sostituirla con un atto lato sensu certificativo di soggetti privati. La seconda riguarda i tempi entro i quali gli organi e le amministrazioni competenti possono intervenire in via successiva e gli effetti che tale intervento è suscettibile di esplicare sull attività già avviata. Nonostante la clausola di salvezza faccia riferimento alla sola funzione di verifica successivamente svolta, non sembra logico escludere che, ferma restando la possibilità (pur poco coerente) di intraprendere l attività anche in assenza dei pareri, questi ultimi (proprio in quanto non sostituibili da atti di diritto privato), possano comunque intervenire in via successiva alla luce della disciplina generale dell art. 16 della l. n. 241 del 1990 nell ambito dell esercizio dei poteri di controllo e di autotutela e nei limiti temporali e oggettivi ad essi riconosciuti 3. Il secondo e più grave problema investe, come noto, la natura giuridica del titolo abilitativo che il privato consegue con la presentazione della propria segnalazione certificata. Già in riferimento alla d.i.a., si è posta, invero, sin da subito, la questione se esso nasca direttamente dalla legge, in conseguenza della presentazione della segnalazione e fermo naturalmente il 3 Sul punto cfr. N. PAOLANTONIO, Commento all art. 19, in M.A. SANDULLI (a cura di) Il codice dell azione amministrativa, Milano, Giuffrè,
6 possesso effettivo dei requisiti in presenza dei quali è ammessa l utilizzazione dello strumento 4, secondo uno schema che vede sostanzialmente sostituire al modello autoritativo quello dell'autoresponsabilità dell'amministrato che è legittimato (rectius costretto) ad agire in via autonoma (senza cioè la copertura del controllo preventivo, valutando sulla base delle proprie competenze e con l eventuale supporto di propri consulenti l'effettiva sussistenza dei presupposti richiesti dalla normativa in vigore), ovvero se il decorso del termine assegnato all amministrazione per l esercizio del potere di verifica senza che questa abbia rilevato difformità dal modello stabilito dalla legge produca un effetto tacito di assenso di rilievo pubblicistico. Abbracciando la prima opzione, secondo l orientamento nettamente prevalente anche in giurisprudenza 5,l unica forma di tutela del terzo controinteressato alla produzione dell effetto abilitativo (ferma, evidentemente, la possibilità di adire il giudice penale nei casi in cui l esercizio abusivo dell attività intrapresa avesse rilevanza penale) era stata inizialmente individuata nella possibilità di sollecitare l intervento inibitorio/sanzionatorio dell amministrazione, maturando così il titolo per esperire un ricorso avverso l eventuale silenzio (inadempimento) di quest ultima 6 Il contraddittorio richiamo, nella riforma del 2005, al potere di autotutela previsto dai nuovi artt. 21 quinquies e 21 nonies della l. n. 241, secondo lo schema già introdotto dal d.p.r. 380 del 2001 (T.U. edilizia) nella disciplina della d.i.a. edilizia, ha però rafforzato la tesi che il decorso del termine senza contestazioni potesse determinare la formazione di un autorizzazione implicita di natura provvedimentale, contestabile dal terzo con gli ordinari rimedi impugnatori entro il termine generale di decadenza di sessanta giorni, decorrenti dalla comunicazione del perfezionamento della d.i.a. o dall avvenuta conoscenza del consenso (implicito) all intervento oggetto di d.i.a. 7. Un terzo orientamento ha infine cercato di risolvere l indubbia contraddittorietà del sistema proponendo una soluzione sostanzialmente compromissoria, anche se proprio per questo non perfettamente rigorosa, secondo la quale il legislatore del 2005, nel richiamare il potere di autotutela, più che prendere posizione sulla natura giuridica dell'istituto, avrebbe essenzialmente voluto chiarire che, anche dopo la scadenza del termine perentorio per 4 La posizione, già sostenuta in M.A. SANDULLI, Denuncia, cit., 132, è stata condivisa da tra gli altri, da V. CERULLI IRELLI, Lineamenti, 415; M.P. CHITI M.P., 522 ss.; CORSO, 216; L. FERRARA, 195 ss.; G. GRECO, 86-87; F. LIGUORI, Attività liberalizzate, 300; A. POLICE, 17 ss.; A. TRAVI, 1332 ss. 5 Cons. St., sez. VI, 4 settembre 2002, n. 4453; sez. V, sent. 4 febbraio 2004, n Cons. St., sez. IV, 22 luglio 2005, n Cons. St., sez. IV, 22 marzo 2007, n. 1409; sez. VI, 5 aprile 2007, n. 1550, nonché, da ultima, sez. IV, 13 gennaio 2010, n
7 l'esercizio del potere inibitorio, l amministrazione conservi un potere residuale, da intendere, però, come autotutela sui generis, che si differenzia dalla classica autotutela decisoria proprio per ciò che non implica un'attività di secondo grado insistente su un precedente provvedimento amministrativo 8. Il riferimento agli artt. 21 quinquies e 21 nonies della l. n. 241, confermato, come si è visto, anche dalla l. n. 122/2010 sarebbe quindi compatibile con la tesi che costruiva la d.i.a. (e oggi di conseguenza costruisce la s.c.i.a.) come un atto del privato, dal quale non si sviluppa alcun provvedimento tacito di assenso: i poteri di autotutela invocati dall art. 19 (nelle diverse versioni a partire dal 2005) consisterebbero, infatti, soltanto nel potere di adottare, anche successivamente alla scadenza del termine ordinario, i normali atti di esercizio del potere inibitorio e/o repressivo, condizionati, però, come appunto l annullamento d ufficio, alla sussistenza di un interesse pubblico attuale e concreto, ulteriore e diverso rispetto a quello volto al mero ripristino della legalità violata e al bilanciamento dei diversi interessi 9. La tesi, pur apprezzabile per lo sforzo ricostruttivo, non appare però conciliabile né con il dato letterale della norma, né con l autonoma disciplina del potere sanzionatorio dettata dall art. 21, che, come si vedrà meglio infra, non prevede alcun limite all applicazione delle sanzioni più gravi per le attività illecitamente intraprese. Restava, peraltro, il problema della tutela del terzo, per il quale il Consiglio di Stato 10 aveva a sua volta recentemente proposto una soluzione di compromesso, che, nel confermare l inaccettabilità della tesi che qualifica la d.i.a. come atto produttivo di un provvedimento di assenso implicito, riconoscendo piuttosto nella d.i.a. (oggi s.c.i.a.) uno strumento di liberalizzazione delle attività economiche private, con la conseguenza che per l'esercizio delle stesse, diversamente da quanto si verifica per le attività soggette al regime del silenzioassenso (significativamente disciplinato da un diverso articolo) non è più necessaria l'emanazione di un titolo provvedimentale di legittimazione Del resto, come correttamente messo in risalto dalla dottrina che si è più recentemente occupata del tema, mentre il richiamo all art. 21 nonies (relativo all annullamento d ufficio) ha la logica di circoscrivere l intervento tardivo della p.a. negli stessi limiti dell annullamento d ufficio e dunque entro un ragionevole lasso di tempo, dopo adeguata valutazione degli interessi in conflitto e in presenza di ragioni di interesse pubblico, maggiori perplessità pone il richiamo all art. 21 quinquies, atteso che presupposto dell esercizio del potere di revoca é la rinnovata valutazione dell assetto di interessi da parte dell amministrazione autrice del provvedimento, in relazione alla situazione contingente, nell ambito della quale quest ultimo produce i suoi effetti: circostanza che risulta affatto difficile configurare in una situazione in cui l interesse pubblico non è mai stato previamente valutato: cfr. N. PAOLANTONIO, cit.. 9 Cons. St., sez. V, 19 giugno 2006, n. 3586; in dottrina, F. LIGUORI, Osservazioni, 109 ss.; GAFFURI, 396 ss., anche per ulteriori richiami bibliografici. 10 Cfr. la notissima e pluricommentata sentenza sez. VI, 9 febbraio 2009, n Analogamente, a favore della tesi che costruisce la d.i.a. come atto di diritto privato, non assimilabile al silenzio-assenso, che si forma invece sulla richiesta di un provvedimento autorizzatorio all amministrazione competente, cfr. anche Cons. Stato, VI, 15 aprile 2010, n. 2139; nonché pur non prendendo posizione sul tipo di azione proponibile annullamento o accertamento conformativo Cons. St., IV, 4 maggio 2010, n
8 Con riferimento alla tutela del terzo, la medesima giurisprudenza aveva costruito e ammesso un azione di accertamento atipica, proponibile direttamente mediante ricorso, senza necessità di previa sollecitazione del potere inibitorio (e conseguente contestazione del suo mancato esercizio), diretto ad accertare l esistenza o inesistenza dei presupposti per l avvio dell attività con mera dichiarazione/segnalazione. Pur costruendo la posizione del contro interessato come mero interesse legittimo 12, la predetta giurisprudenza ha ritenuto che anche per quest ultimo la garanzia costituzionale dell effettività del diritto di difesa delle situazioni giuridiche soggettive impone di ammettere un'azione di accertamento autonoma, almeno in tutti i casi in cui, mancando il provvedimento da impugnare, essa risulti necessaria per la soddisfazione concreta della pretesa sostanziale del ricorrente. Merita tuttavia segnalare che il d.lgs. n. 104 del 2010, recante il (primo) codice del processo amministrativo, nel confermare la giurisdizione esclusiva amministrativa nelle controversie in materia di dichiarazione di inizio di attività (art. 133, c. 1, n. 3: disposizione ripetuta per la s.c.i.a. nel nuovo testo dell art. 19), all art. 34, sotto il titolo sentenza di merito, stabilisce espressamente che in nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati, ciò che sembra evidentemente ostativo alla proposizione di un azione di accertamento della conformità della s.c.i.a. secondo il modello proposto dalla surrichiamata giurisprudenza, riducendo nuovamente la tutela del terzo al ricorso avverso l inerzia dell amministrazione nell esercizio del potere inibitorio/repressivo; ricorso subordinato purtroppo all inutile decorso del termine per provvedere (durante il quale quindi l illecito avvio dell attività potrebbe avere già prodotto danni irreversibili agli operatori concorrenti), anche se ormai esperibile senza previa diffida e idoneo ad ottenere ad una pronuncia sulla fondatezza della pretesa (cfr. art. 117 del codice del processo amministrativo), che in questo caso, si sostanzia, di fatto, in un accertamento dell illecito utilizzo della s.c.i.a. e nel conseguente obbligo della p.a. di assumere i poteri repressivi per l attività intrapresa senza titolo, i quali, come effetto del giudicato, non dovrebbero incontrare i limiti dell autotutela 13. La complessità del tema e la difficoltà di dare una soluzione univoca alle suddette questioni (e, per l effetto, stabilizzare il titolo in base al quale il privato ha intrapreso la sua attività) ha trovato conferma nell ordinanza 5 gennaio 2011 n.14, con la quale la IV Sezione del Consiglio di Stato, ripercorrendo l evoluzione dell istituto e delle problematiche ad esso 12 Per una forte e argomentata critica sul punto, cfr. O. FORLENZA, in Guida al diritto 2009, fasc. 13, 96 ss. 13 Sulla differenza tra il potere esercitato all esito della decisione giurisdizionale che nega i presupposti per la d.i.a. e quello esercitabile in via di controllo o di autotutela cfr. Cons. Stato, VI, 15 aprile 2010, n. 2139, cit. 8
9 relative, dopo aver rilevato che la s.c.i.a., di cui non è ancora chiara allo stato la ampiezza di applicazione in materia edilizia, enfatizza (in nome di una ulteriore liberalizzazione e semplificazione) ancora di più la natura privatistica dell atto, ma per converso non può smentire la permanenza della potestà pubblica, che è naturalmente fatta salva in via di autotutela e di divieto di prosecuzione della attività, ha rimesso all Adunanza Plenaria dello stesso Consiglio, ai sensi dell art. 99 c.p.a., la questione dell ammissibilità dell impugnazione in via diretta della medesima segnalazione. Come ricordato, secondo il nuovo testo dell art. 19, il segnalante può intraprendere l attività sin dalla data di presentazione della segnalazione all autorità competente (l espressione presentazione deve quindi intendersi come effettiva consegna con debita ricevuta), la quale, entro i successivi sessanta giorni, ha il potere/dovere di accertare la effettiva sussistenza dei requisiti e dei presupposti richiesti dal comma 1 e, in caso negativo, di adottare motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa, salvo che, ove ciò sia possibile, l'interessato provveda a conformare alla normativa vigente detta attività ed i suoi effetti entro il termine all uopo indicato, in ogni caso non inferiore a trenta giorni. Il termine di sessanta giorni previsto dal legislatore per l esercizio del controllo costituisce, come è stato immediatamente rilevato, un termine estremamente ed irragionevolmente breve, soprattutto laddove si renda necessaria l acquisizione di contributi istruttori, pur non particolarmente complessi (ad es., ispezioni, verificazioni e così via): il tenore letterale della disposizione (che fa esplicito riferimento all accertata carenza dei requisiti e dei presupposti e all adozione di provvedimenti motivati di divieto...e di rimozione... non sembra però lasciare spazio per una interpretazione che leghi il termine al mero avvio della verifica, consentendo la conclusione del relativo procedimento in un momento successivo 14. Come già espressamente evidenziato, riproponendo e sviluppando in modo più rigoroso e specifico per la s.c.i.a. un principio già espresso in termini più generali (anche per il silenzioassenso) dall art. 21, il nuovo testo dell art. 19 opportunamente dispone, all ultimo periodo del terzo comma, che, a fronte di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell atto di notorietà false o mendaci l amministrazione può sempre (inutilmente enfatica l aggiunta dell espressione e in ogni tempo ) adottare i provvedimenti inibitori e/o repressivi di cui al primo periodo del medesimo comma Si tratta della tesi prospettata da N. PAOLANTONIO, Commento, cit. 9
10 La disposizione deve essere raccordata con il richiamato comma 6, a norma del quale ove il fatto non costituisca più grave reato, chiunque, nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni che corredano la segnalazione di inizio attività dichiara o attesta falsamente l'esistenza dei requisiti o dei presupposti di cui al comma 1 è punito con la reclusione da uno a tre anni e con l art. 21, che, come accennato, non essendo stato considerato dalle ultime modifiche, si sovrappone ora in parte (aggravando il quadro di incertezza) alle surriferite novità dell art. 19. Si nota innanzitutto che, per espresso dettato dell art. 21, con la denuncia (oggi quindi con la segnalazione certificata ) l interessato deve dichiarare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti, tanto che, secondo lo stesso articolo, in caso di dichiarazioni mendaci o di false attestazioni non è ammessa la conformazione dell attività e dei suoi effetti a legge o la sanatoria prevista dallo stesso art. 19 e il dichiarante è punito con la sanzione prevista dall art. 483 del codice penale, salvo che il fatto costituisca più grave reato. Il raffronto tra le disposizioni sopra riportate sembra (la dubitativa è d obbligo) evidenziare che la dichiarazione falsa o mendace sui presupposti e requisiti di legge impedisce soltanto la sanatoria dell attività illecitamente intrapresa, ma non incide sui termini di esercizio del potere di controllo, mentre la falsità o mendacia nelle dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell atto di notorietà consente l esercizio di potere in qualsiasi tempo. Il nuovo comma 6 dell art. 19 sembra invece oggettivamente sovrapporsi all ultima parte dell art. 21, comma 1, che, con riferimento alla s.c.i.a., dovrebbe quindi intendersi implicitamente abrogato. Tornando ai limiti di esercizio dei poteri inibitori e repressivi, non può essere peraltro trascurato che lo stesso art. 21, comma 2, dispone che le sanzioni attualmente previste in caso di svolgimento dell attività in carenza dell atto di assenso dell amministrazione o in difformità da esso si applicano anche nei riguardi di coloro i quali diano inizio all attività ai sensi degli articoli 19 e 20 in mancanza dei requisiti richiesti o, comunque, in contrasto con la normativa vigente. Ne consegue che il rigido limite temporale di cui al comma 1 dell art. 19 è di ambito estremamente incerto, non potendo, quanto meno, trovare applicazione alle attività iniziate in difetto dei requisiti e/o dei presupposti dichiarati o, comunque, in contrasto con la normativa vigente e a quelle iniziate sulla base di dichiarazioni sostitutive false o mendaci. La suddetta chiave interpretativa vale parimenti ad escludere l operatività, in quest ultima ipotesi, del limite degli interessi sensibili previsto dal successivo comma 4, in assoluto 10
11 spregio di ogni criterio di chiarezza del quadro normativo, per il potere di intervento oltre il termine di sessanta giorni. I primi commentatori hanno ritenuto di poter leggere in tale disposizione una specificazione dei limiti al potere di autotutela riconosciuto all amministrazione competente al controllo ai sensi degli artt. 21 quinquies e 21 nonies della stessa l. n. 241 del 1990, per il cui esercizio l art. 19 non offre alcuna indicazione temporale: tale lettura, se può costituire un equo bilanciamento tra un eccessiva responsabilizzazione del segnalante e la tutela degli interessi pubblici coinvolti, conferma a mio avviso l inaccettabilità della tesi che costruisce il richiamo ai poteri di autotutela operato dall art. 19 come richiamo ad un autotutela atecnica, corrispondente piuttosto al normale esercizio dei poteri inibitori e repressivi. Fermo quanto già osservato sulla oggettiva difficoltà di conciliare tale prospettazione con la disciplina sanzionatoria di cui all art. 21 comma 2, se il nuovo limite introdotto dall art. 19 comma 4 fosse effettivamente riferibile all autotutela, la prospettata immedesimazione di quest ultima con il potere repressivo ordinario rischierebbe fortemente di favorire un uso superficiale e fraudolento della s.c.i.a. anche fuori dai casi consentiti dalla legge. Una cosa è comunque certa: il legislatore ha incomprensibilmente perso un importante occasione per delineare in modo chiaro e certo il quadro dei controlli pubblici sullo strumento di autodichiarazione del possesso dei requisiti per intraprendere attività già soggette a un potere lato sensu autorizzatorio, trascurando, per un verso, di risolvere il problema del terzo contro interessato e, per l altro, di offrire adeguato affidamento a chi, in buona fede, si trovi a dichiarare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge o ritenga di operare in conformità a quest ultima: un tema già gravissimo per gli operatori nazionali, ma ancor più gravi per quelli degli altri Stati membri. Il quadro che si presenta al lettore non appare pertanto propriamente sincero : il che aggrava la già più volte criticata fuga dalla responsabilità, che, sotto l egida della semplificazione (per il silenzio assenso) e ora addirittura della liberalizzazione, il potere amministrativo scarica indebitamente sul privato, costretto ad agire a suo rischio e pericolo 15. Così come del resto spesso ha fatto e fa il potere politico, celandosi dietro le competenze delle autorità indipendenti o i vincoli europei. 15 Per una critica più generale a tale tendenza, ancora in riferimento al silenzio assenso, v. già M.A. Sandulli, Riflessioni sulla tutela del cittadino contro il silenzio della pubblica amministrazione, GC, 1994, II,