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Timestamp: 2018-08-20 23:20:37
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Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 8', 'artículo 13', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 12', 'artículo 8', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 12', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 13', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 12', 'artículo 13', 'artículo 12', 'artículo 13', 'artículo 15', 'artículo 13', 'artículo 15', 'artículo 8', 'artículo 43', 'artículo 47', 'artículo 68', 'artículo 8', 'artículo 365', 'artículo 12', 'artículo 8', 'artículo 16', 'artículo 8', 'artículo 26', 'artículo 13', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 12']

﻿ SENTENCIA C-991 DE OCTUBRE 12 DE 2004
SENTENCIA C-991 DE 12 DE OCTUBRE DE 2004
CONTENIDO:PLANES DE PROTECCIÓN SOCIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. SE DECLARA INEXEQUIBLE EL ARTÍCULO 8, LITERAL D, ÚLTIMO INCISO EN LA PARTE QUE SEÑALA "APLICARÁN HASTA EL 31 DE ENERO DE 2004" DE LA LEY 812 DE 2003.
TEMAS ESPECÍFICOS:ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, PROTECCIÓN SOCIAL, PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:397 DE ENERO DE 2005, PG.99
Sentencia C-991 de octubre 12 de 2004
Sentencia C-991 de 2004
Ref.: Expediente D-5145
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 790 de 2002, artículo 13 parcial y la Ley 812 de 2003, artículo 8º, literal D, parcial.
ART. 13.—Aplicación en el tiempo. Las disposiciones de este capítulo se aplicarán a los servidores públicos retirados del servicio a partir del 1º de septiembre del año 2002, dentro del programa de renovación de la administración pública del orden nacional, y hasta el vencimiento de las facultades extraordinarias que se confieren en la presente ley”.
ART. 8º—Descripción de los principales programas de inversión. La descripción de los principales programas de inversión que el Gobierno Nacional espera ejecutar durante la vigencia del plan nacional de desarrollo 2002-2006 es la siguiente:
D. La renovación de la administración pública.
Conforme con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional, el reconocimiento económico previsto en el artículo 8º de la Ley 790 de 2002, se pagará durante un plazo no mayor de 12 meses; los programas de mejoramiento de competencias laborales de que trata el artículo 12 de la ley, así como la protección especial establecida en el título 12 de la misma, aplicarán hasta el 31 de enero de 2004, salvo en lo relacionado con los servidores próximos a pensionarse, cuya garantía deberá respetarse hasta el reconocimiento de la pensión de jubilación o de vejez”.
2. La petición de inhibición por ineptitud de la demanda.
El representante del Ministerio de Hacienda solicita que la Corte se inhiba de pronunciarse sobre la constitucionalidad del aparte demandado, toda vez que la trascripción de las normas realizada en la demanda no corresponde al tenor literal de las mismas. La Sala encuentra que esto no es así, puesto que el contenido de las normas trascritas sí es concordante con el del texto real; esto a pesar de que por un error mecanográfico en una parte de la demanda aparece como cuestionado el artículo 8º de la Ley 819 y no 812, aspecto que en juicio de la corporación no implica la inhibición.
3. Inhibición por derogatoria del límite establecido en el artículo 13 de la Ley 790 de 2002.
La Ley 790 de 2002, en su capítulo II, contiene los siguientes beneficios: programa de mejoramiento de competencias laborales (art. 11), reconocimiento económico (art. 8º) y estabilidad laboral reforzada (art. 12). Estos beneficios se distribuyeron de la siguiente manera:
Al empleado público de carrera administrativa o trabajador oficial que por ley recibía una indemnización por la desvinculación de su cargo no se le brindó reconocimiento económico, pero sí se dio la posibilidad de entrar al programa de mejoramiento de competencias laborales el cual incluía orientación y asistencia psicosocial, recalificación o capacitación para mejorar las competencias laborales, intermediación laboral para la búsqueda de nuevo empleo o capacitación para autoempleo (Mipymes) para la iniciación de un proyecto empresarial (1) .
Por otra parte, el empleado público de libre nombramiento y remoción y el empleado de carrera administrativa nombrado provisionalmente de nivel inferior a cargo directivo, en virtud de que legalmente no tenían derecho a una indemnización en caso de despido, además del beneficio de los programas de mejoramiento de competencias, podían obtener un reconocimiento económico. Este sería directo, en caso de que se hubiera vinculado a un programa de capacitación o indirecto —toda vez que es entregado al empleador— en caso de que haya sido contratado por una empresa del sector privado que demostrara haber creado con tal vinculación un puesto de trabajo.
Por último, las madres y padres (2) cabeza de familia sin otra alternativa económica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, o servidores que cumplieran los requisitos para obtener la pensión de jubilación o vejez en el término de tres años obtenían una protección laboral especial consistente en la no desvinculación laboral en virtud de la reestructuración. Los otros beneficios no les eran aplicables, toda vez que estos presuponían la desvinculación laboral de los empleados, supuesto que en los casos en mención no podía darse.
El artículo 13 de la Ley 790 de 2002 señala “Las disposiciones de este capítulo se aplicarán a los servidores públicos retirados del servicio a partir del 1º de septiembre del año 2002, dentro del programa de renovación de la administración pública del orden nacional, y hasta el vencimiento de las facultades extraordinarias que se confieren en la presente ley” (negrillas ajenas al texto). Si bien el artículo se refiere a las disposiciones del capítulo II en general, el límite temporal ahí señalado solo podía ser aplicado para determinar los sujetos titulares de los beneficios de programas de mejoramiento de competencias y reconocimiento económico, toda vez que, acto seguido, el artículo restringe el alcance del límite al señalar que se refiere a las disposiciones aplicables a “los servidores públicos retirados del servicio” dentro del programa de renovación de la administración pública del orden nacional. Al no poder ser retiradas las personas que dentro de este proceso de reestructuración tenían una protección laboral reforzada, tal límite no podía ser aplicado a estos, so pena de generar una incoherencia interna en el mencionado artículo. Así las cosas, en el artículo 13 no se le impone límite al beneficio de protección laboral especial.
El aparte demandado del artículo 13 fue derogado tácitamente por el artículo 8º, literal D, último y penúltimo inciso, de la Ley 812 de 2003. Señalan los mencionados incisos “Los beneficios consagrados en el capítulo 2 de la Ley 790 de 2002, se aplicarán a los servidores públicos retirados del servicio en desarrollo del programa de renovación de la administración pública del orden nacional, a partir del 1º de septiembre de 2002 y hasta el 31 de enero de 2004.
Conforme con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional, el reconocimiento económico previsto en el artículo 8º de la Ley 790 de 2002, se pagará durante un plazo no mayor de 12 meses; los programas de mejoramiento de competencias laborales de que trata el artículo 12 de la ley, así como la protección especial establecida en el título 12 de la misma, aplicarán hasta el 31 de enero de 2004, salvo en lo relacionado con los servidores próximos a pensionarse, cuya garantía deberá respetarse hasta el reconocimiento de la pensión de jubilación o de vejez” (negrillas ajenas al texto).
Con el penúltimo inciso, el grupo de servidores públicos retirados que recibían los beneficios de la Ley 790 ya no está configurado por las personas retiradas desde el 1º de septiembre de 2002, hasta el 27 de junio de 2003 —fecha en la cual vencían las facultades extraordinarias conferidas en la L. 790—, sino por aquellas que lo fueron hasta el 31 de enero de 2004. Con el último inciso, el programa de mejoramiento de competencias laborales se delimitó en el tiempo, extendiéndose hasta el 31 de enero de 2004.
El aparte demandado, además de haber sido derogado, no sigue produciendo efectos, toda vez que el 26 de junio de 2003 —un día antes de que venciera la fecha límite para que quienes fueran desvinculados obtuvieran los beneficios— entró en vigencia la Ley 812 de 2003 y, por tanto, se extendió el plazo para obtener la ayuda; en consecuencia, ninguna persona desvinculada con posterioridad al 27 de junio y antes del 31 de enero de 2004 —nueva fecha establecida— se está viendo afectada por el aparte cuestionado.
No obstante, si bien se demandan a la luz de este cargo todos los apartes normativos, la Corte encuentra que la vulneración al derecho a la igualdad es predicable solo de los grupos poblacionales expresamente señalados dentro de los apartes acusados. Tales grupos solamente están indicados en el último inciso del artículo 8º, literal D, de la Ley 812 de 2003.
En este orden de cosas, la Sala se inhibirá de pronunciarse sobre el penúltimo inciso del artículo 8º, literal D, de la Ley 812 de 2003 y entrará a estudiar si el establecer un retroceso en la protección social brindada a padres y madres cabeza de familia y a personas con limitaciones físicas, mentales, visuales o auditivas, y a su vez dar una protección especial de mayor alcance a los individuos próximos a pensionarse desconoce los mandatos derivados del artículo 13.
5. El plan de protección social dentro del programa de renovación de la administración pública.
Uno de los propósitos establecidos desde los inicios del presente Gobierno fue la reestructuración de la administración como medio para mejorar la situación del fisco y poder realizar mayores gastos de inversión. Esto se puede evidenciar en la Directiva Presidencial 10, en la cual se señala dentro de las acciones a corto plazo: “1.1.2. Austeridad. Teniendo en cuenta la difícil situación del fisco y de la economía nacional, la administración pública deberá convertirse en ejemplo de austeridad. Para ello se reducirá el costo del aparato del Estado, de la burocracia y de los privilegios. Los recursos que resulten de este ahorro se invertirán en proyectos social y económicamente productivos para la nación.
Todo jefe de entidad deberá racionalizar el personal de libre nombramiento y remoción, eliminar las vacantes sin apropiación presupuestal no provistas en el último mes, agilizar los trámites para la judicialización y restringir las horas extras, los teléfonos celulares y los vehículos oficiales. Para que la dimensión de la fuerza laboral de la administración sea adecuada, estas medidas inmediatas deberán complementarse con la fijación de una meta de reducción de los costos de funcionamiento con la que deberá comprometerse el Gobierno en su totalidad” (3) (negrillas ajenas al texto).
No obstante, de manera paralela se previó, desde la misma directiva, que “la política del ‘retén social’ deberá aplicarse en los procesos de reforma: se garantizará la estabilidad laboral de las madres solteras cabeza de familia, los discapacitados y los servidores próximos a ser pensionados. Igualmente, se establecerá y reglamentará un sistema de bonificación para la rehabilitación de los servidores del Estado cuyo cargo sea suprimido como consecuencia del proceso de reforma de la administración pública” (4) . Como se puede observar, a manera de alivio a la afectación laboral particularizada derivada de la reforma, se previó un plan de protección social.
6. Limitaciones del otorgamiento de los beneficios del plan de protección social —desconocimiento del mandato de trato diferenciado positivo—.
En efecto, la Ley 812 de 2003, que entró en vigencia el 23 de junio de ese año, en su artículo 8º, literal D, en el último inciso señala que “Conforme con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional, el reconocimiento económico previsto en el artículo 8º de la Ley 790 de 2002, se pagará durante un plazo no mayor de 12 meses; los programas de mejoramiento de competencias laborales de que trata el artículo 12 de la ley, así como la protección especial establecida en el título 12 de la [L. 790], aplicarán hasta el 31 de enero de 2004, salvo en lo relacionado con los servidores próximos a pensionarse, cuya garantía deberá respetarse hasta el reconocimiento de la pensión de jubilación o de vejez” (negrillas ajenas al texto).
6.2. El artículo 13 constitucional contiene un mandato de trato diferenciado que se caracteriza por el deber en cabeza del Estado de promover y proteger a los más desfavorecidos. Este mandato es desarrollo claro de la igualdad material que busca brindar igualdad en las oportunidades a través de acciones positivas. La acepción de la igualdad como igualdad material está altamente emparentada con los derechos de contenido social. Esta corporación ha reconocido que existe un mandato de desarrollo progresivo de este tipo de derechos y que una vez logrados avances en su protección existe, prima facie, una prohibición de retroceso. Recientemente, la Corte señaló: “el mandato de progresividad [en el desarrollo de los derechos sociales] implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve restringida, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático puesto que precisamente contradice el mandato de progresividad” (5) .
La Sala observa que con la modificación del artículo 12 de la Ley 790 de 2003 introducida por el legislador se presentó un retroceso en la protección del derecho al trabajo de los empleados de las entidades reestructuradas que presentaban alguna discapacidad o eran padres o madres cabeza de familia. Tal retroceso en la protección de los derechos sociales se suma al desconocimiento del mandato dirigido al Estado de “prote[er](sic) especialmente a las personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta” (C.P., art. 13). Si en términos generales los retrocesos en materia de protección de los derechos sociales están prohibidos, tal prohibición prima facie se presenta con mayor intensidad cuando se desarrollan derechos sociales de los cuales son titulares personas con especial protección constitucional.
Así las cosas, el legislador desconoció tanto la prohibición de retroceso en la protección como el mandato de trato diferenciado derivado del artículo 13 Constitución Política. En el numeral 8º de la sentencia, la Corte analizará detalladamente si tal conducta deriva en la inexequibilidad de la medida acusada.
7. Desconocimiento del mandado de trato paritario a la luz de un criterio potencialmente discriminatorio.
7.1. La Corte ya ha encontrado que el señalamiento de una fecha determinada para delimitar los titulares de un beneficio no es contrario a la Constitución si los grupos de personas que obtienen el beneficio se encuentran bajo supuestos de hecho diferentes a los que no lo perciben. En la Sentencia C-489 de 2000, magistrado ponente Carlos Gaviria Díaz, se analizó la constitucionalidad del aparte subrayado del artículo 15 de la Ley 91 de 1989:
Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales el Magisterio.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la nación.
b) Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados y para aquellos que se nombran a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de la ley se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a la mesada pensional. (...)”.
En criterio del demandante, el aparte subrayado violaba el artículo 13 constitucional, toda vez que dejaba, injustificadamente, sin el beneficio de la pensión gracia a los maestros vinculados después del 31 de diciembre de 1980. La Corte encontró que tal diferenciación no era injustificada, toda vez que antes del 31 de diciembre existían dos regímenes de vinculación de docentes y solo a uno de estos, a manera de compensación se le reconocía la pensión gracia. Después de la mencionada fecha la ley eliminó tal diferenciación de desvinculación desapareciendo, por tanto, la justificación para el otorgamiento de la pensión gracia. De lo anterior se desprendía que los profesores vinculados con posterioridad a la fecha demandada estaban en circunstancias diferentes a los vinculados previamente y por tanto, era constitucionalmente válido otorgarles un trato diferencial. Señaló la Corte en esta ocasión:
“si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación”.
A pesar de que la norma fue declarada exequible, tal decisión se condicionó a que se entendiera que las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la Ley 91 de 1989, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedaban a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer.
7.2. No sucede lo mismo con el establecimiento de límites que implican un trato diferenciado a personas bajo supuestos de hecho con semejanzas relevantes. En este orden de cosas, la Sala observa que, además de generarse un retroceso en materia de protección laboral a personas en estado de debilidad manifiesta a través del artículo 8º, literal D, último inciso, de la Ley 812, se creó un trato diferencial.
Para analizar si tal trato diferencial constituye una vulneración se debe establecer, primero, si los sujetos entre los cuales se presenta el trato diferencial están bajo iguales supuestos que impliquen un trato igual. La Sala observa que si bien materialmente se trata de sujetos con características diversas —en virtud de que una madre cabeza de familia no tiene las mismas calidades que un discapacitado o un sujeto próximo a pensionarse— jurídico-constitucionalmente están en igual posición, a saber, son sujetos con especial protección constitucional en virtud de su estado de debilidad manifiesta (art. 13 constitucional).
En efecto, según el artículo 43 constitucional, “el Estado apoyará de manera especial a la mujer cabeza de familia”; el artículo 47 de la Constitución señala que “el Estado adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran”; esta disposición se ve complementada con el artículo 68 constitucional que fija que “la erradicación del analfabetismo y la educación de personas con limitaciones físicas o mentales, (...) son obligaciones especiales del Estado”; por su parte, la Corte Constitucional ha señalado que el legislador, en caso de tránsito legislativo, debe velar por la protección de los sujetos próximos a pensionarse. En efecto, esta corporación, mediante Sentencia C-789 de 2002, magistrado ponente Rodrigo Escobar Gil, precisó que aunque la protección a los derechos adquiridos tiene rango constitucional, y no así la de las meras expectativas, el legislador no puede ser ajeno a las esperanzas de quienes están próximos a adquirir una pensión, razón por la cual los cambios que se presenten deben respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad, puesto que se trata de expectativas legítimas. En fallo reciente, Sentencia C-754 de 2004, magistrado ponente Álvaro Tafur Galvis, se reiteró el criterio de necesidad de cambios razonables y proporcionales en los regímenes de pensiones, establecido en la Sentencia C-789 de 2002, con lo cual se protegió de manera especial a los sujetos próximos a pensionarse.
Una vez fijada la protección diferenciada que se le está brindando a sujetos en igual posición jurídico-constitucional que a su vez —como ya se analizó implica un retroceso en la protección a sujetos en estado de debilidad manifiesta—, la Sala entrará a determinar la validez de tal tratamiento.
8. Aplicación del test estricto de razonabilidad cuando la medida legislativa afecta principalmente a personas en condiciones de debilidad manifiesta.
En la Sentencia C-673 de 2001, magistrado ponente Manuel José Cepeda Espinosa, esta corporación abordó el estudio del tipo de test que se debe aplicar en caso de que la medida restrictiva afecte a personas con especial protección constitucional por su debilidad manifiesta. Al respecto dijo la Sala:
Con respecto al test estricto de razonabilidad, los elementos de análisis de la constitucionalidad son los más exigentes. El fin de la medida debe ser legítimo e importante, pero además imperioso. El medio escogido debe ser no solo adecuado y efectivamente conducente, sino además necesario, o sea, que no pueda ser remplazado por un medio alternativo menos lesivo. Adicionalmente, el test estricto es el único que incluye la aplicación de un juicio de proporcionalidad en sentido estricto. El juicio de proporcionalidad en sentido estricto es el cuarto paso del test estricto de razonabilidad. Este exige que los beneficios de adoptar la medida excedan claramente las restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales por la medida” (negrillas ajenas al texto).
Como la medida estudiada por la Corte implica afectación de personas en estado de debilidad manifiesta, la Sala entrará a aplicar el test estricto de razonabilidad al último inciso del literal D, del artículo 8º, Ley 812. Primero se debe establecer si el fin perseguido por el aparte normativo acusado es legítimo, importante e imperioso. Los intervinientes coinciden en señalar que el fin perseguido por el límite en el otorgamiento de la protección es la eficiencia en el uso de los recursos fiscales del Estado. En su criterio, puesto que el límite se fija en el marco de un proceso de reestructuración de la administración que busca disminuir el aparato burocrático del Estado, para así aminorar los costos innecesarios en el funcionamiento de sus entidades, es necesario que el plan de protección social que se estableció para aminorar los perjuicios sociales de la reestructuración que recaían sobre los empleados desvinculados en estado de debilidad manifiesta no se extienda indefinidamente. De otra manera, terminaría siendo contraproducente al efecto buscado de reducción del gasto.
La Sala encuentra que la búsqueda de la eficiencia en el gasto estatal es un fin legítimo a la luz de la Constitución. En efecto, dentro de los principios de funcionamiento de la administración se encuentra expresamente señalada la eficacia (C.P., art. 209) —íntimamente ligada con la eficiencia (6) —; por otro lado, como criterio de la prestación de los servicios públicos se encuentra la eficiencia (C.P., art. 365). Además, la eficiencia en el manejo de los recursos estatales es de tal trascendencia que se previó la existencia de un órgano de control de la gestión fiscal, a saber, la contraloría cuya vigilancia incluye “un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales (...)” (7) (C.P., art. 267).
A esto se añade que la Corte al analizar la constitucionalidad de normas que procuran una mayor eficiencia en el gasto público ha reconocido como válido tal fin. Por ejemplo, en la Sentencia C-527 de 1994, magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero, que analizaba la Ley 73 de 1993 “Por la cual se dictan normas para el retiro compensado de funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones” se dijo: “(...) el derecho a la estabilidad y a la promoción según los méritos de los empleados de carrera no impide que la administración, por razones de interés general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función pública, pueda suprimir determinados cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus cometidos. Por consiguiente, cuando existan motivos de interés general que justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública, es legítimo que el Estado lo haga, sin que puedan oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios ya que estos deben ceder ante el interés general. Esto ocurre en este caso pues era necesario adecuar la estructura y la planta de personal de la contraloría a las nuevas funciones que le asigna la Constitución. Pero incluso en tales casos, el empleado protegido por la carrera tiene derecho a la reparación del daño causado, puesto que él es titular de unos derechos adquiridos de contenido económico que debió ceder por la prevalencia del interés general”.
Igualmente, en sentencias de tutela, la corporación ha encontrado legítimo el fin de la eficiencia en el manejo de los recursos públicos para adelantar procesos de reestructuración de entidades. Así, en los fallos T-729 de 1998, magistrado ponente Hernando Herrara Vergara y T-1020 de 1999, magistrados ponentes Antonio Barrera Carbonell y Vladimiro Naranjo Mesa, donde se estudiaba la validez —dentro de un proceso de reestructuración de una entidad pública— de despidos de funcionarios que tenían fuero sindical se encontró que: “prevalece el interés general, que efectivamente tiene la colectividad en que haya racionalidad en las plantas estatales de modo que, por esta vía, se racionalice el gasto público y se asegure eficiencia y eficacia en la gestión pública, lo cual es imperioso en situaciones de déficit fiscal y de crisis en las finanzas de los entes territoriales” (8) (negrillas ajenas al texto).
Posteriormente, en la Sentencia T-069 de 2001, magistrado ponente Álvaro Tafur Galvis, se consideró válida la desvinculación laboral de varios funcionarios que habían optado por el régimen retroactivo de cesantías, toda vez que se encontró que el móvil de su separación de la entidad era la búsqueda de la eficiencia en el manejo de los recursos de esta, puesto que los costos que implicaban la permanencia de estos eran mayores a los derivados de los empleados cobijados por otro régimen de cesantías. Con respecto a la legitimidad de la búsqueda de la eficiencia se dijo en la sentencia de tutela: “Son pues plenamente válidas y acordes con los principios constitucionales las razones de eficacia y eficiencia invocadas en el marco de la consecución de los fines del Estado.
No debe olvidarse de otro lado que como lo recuerda el artículo 365 de la Constitución Política “Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado” y es deber de este “asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional” (9) . Y que en este caso, el servicio público de salud, no escapa a dicho imperativo” (10) (negrillas ajenas al texto).
Por último, teniendo en cuenta que lo imperioso es aquello de carácter prioritario para la sociedad o el Estado (11) , se observa que, en el programa del actual Gobierno, desde la Directiva Presidencial 10 —cuyos aspectos relevantes fueron trascritos anteriormente (12) —, se fijó como una de las principales metas la disminución del déficit fiscal (austeridad) generado, entre otros aspectos, por el alto rubro destinado a los gastos de funcionamiento, sin el respectivo incremento de los ingresos corrientes.
Segundo, es preciso fijar si la medida, es adecuada y necesaria. Es decir, si a través del medio utilizado se puede conseguir el fin perseguido y si tal medio no puede ser reemplazado por otro que con igual efectividad en la consecución del fin logre afectar en una menor medida los derechos de las personas cubiertas con la disposición legislativa. Como ya se mencionó, el medio utilizado fue el establecimiento de un límite al plan de protección social que cubría a los discapacitados y padres y madres cabeza de familia sin posibilidades económicas. Así, ya no se protegería la estabilidad laboral de estos de forma indefinida, como lo señalaba el artículo 12 de la Ley 790, sino hasta el 31 de enero de 2004, fecha en la cual tales personas podían ser desvinculadas. Esto reduciría los gastos en el pago de salarios y prestaciones sociales de los funcionarios afectados por la reestructuración que se habrían dado de no existir tal límite. La medida es adecuada en cuanto, disminuir el gasto de funcionamiento en el pago de los empleados repercute de manera directa en un menor gasto en términos generales y un redireccionamiento de lo ahorrado para gastos de inversión, lo que cierra el círculo de la actuación eficiente.
Con respecto a la necesidad de la medida, la Sala observa que si bien podría buscarse un medio que afectara menos los derechos de los desvinculados en estado de debilidad manifiesta, por ejemplo, a través de la remoción de la fecha límite, no se conseguiría igual realización de la eficiencia, puesto que los gastos que implicaría una estabilidad ilimitada serían mucho mayores a los de la estabilidad con término fijo alcanzable a corto plazo. Ahora bien se podría pensar que la medida de la determinación de un plazo límite para la protección laboral no sería necesaria, puesto que con una medida consistente en un retiro y el consecuente pago de indemnización se ven garantizados tanto los derechos de los trabajadores con debilidad manifiesta como la eficiencia en el manejo de los recursos públicos. No obstante, si bien los sujetos de especial protección obtendrían un beneficio con la indemnización, este sería mucho menor al otorgado por la estabilidad. En efecto la permanencia en una labor no solo tiene beneficios pecuniarios, sino psicosociales. En la Sentencia C-023 de 1994, magistrado ponente Vladimiro Naranjo Mesa, la Corte abordó la trascendencia que tiene la permanencia en un empleo para la proyección social de la persona y la imposibilidad de equiparar los beneficios derivados de una indemnización por despido a la permanencia en un trabajo. Dijo la corporación: “La estabilidad en el empleo tiene un doble fin, derivado, como ya se ha enunciado del principio de seguridad. Por un lado, garantizar un medio para el sustento vital y, por otro, garantizar la trascendencia del individuo en la sociedad por medio del trabajo, en atención a la sociabilidad del hombre, que busca otras satisfacciones personales en el trabajo además de la remuneración: posición ante la sociedad, estimación, cooperación y desarrollo de su personalidad. De ahí que sea totalmente irrisoria en algunos casos la compensación por despido injustificado, por cuanto ella no representa casi nada frente a lo que el individuo espera de su actividad laboral, como medio de trascendencia social”.
Pasa por último la corporación a analizar si la medida es proporcionada en estricto sentido. Es decir, si el beneficio logrado con la medida es tanto mayor cuanto mayor sea la afectación de los intereses de los sujetos afectados con esta. Es en este último paso del test donde, en criterio de la Sala se evidencia la inexequibilidad de la medida tomada por el legislador.
Es un hecho notorio que hoy en día los discapacitados y los padres y madres cabeza de familia no son objeto de preferencia a la hora de contratación laboral. Ciertamente, en procura de un eficientismo se busca contratar a personas con capacidades físicas plenas que puedan producir en mayor cantidad y calidad en el menor tiempo posible, característica que no reúnen, en términos generales, los limitados físicos, mentales, visuales o auditivos; además, se busca que la disposición de tiempo mental y físico sea plena, e incluso mayor a la del tiempo reglado de trabajo, cuando las necesidades de la empresa así lo impliquen, rasgo que, en términos generales, madres y padres cabeza de familia, que deben velar por la seria responsabilidad del manejo del núcleo familiar, no tienen. Así las cosas, es casi nula la posibilidad de que las personas con estas características que fueron desvinculadas en el proceso de reestructuración de la administración consigan trabajo. Esto, en primera medida, afecta sus ingresos monetarios. La disminución de ingresos es aún más grave para este tipo de personas por los altos costos médicos que, en la mayoría de ocasiones, implica el manejo de la limitación, o las erogaciones que conlleva el manejo de una familia —las cuales, para quienes son cabeza de esta institución, están exclusivamente a su cargo—.
A la grave afectación de los sujetos objeto de discriminación se contrapone un beneficio medio en la eficiencia en el gasto público. En efecto, la reestructuración de la administración implicó el despido de un número de personas que, en términos generales, es considerablemente mayor al porcentaje de individuos que se vio beneficiado con el denominado “retén social”. En esta medida, el fin buscado, a saber la eficiencia en el manejo de los fondos públicos, comparativamente hablando solo obtendría un beneficio medio de mantenerse vigente el límite. Este beneficio medio, y no grave, se confirmaría si se tiene en cuenta que, en mayor o menor medida, la desvinculación de los funcionarios también representaba productividad para la entidad a la cual estaban vinculados lo cual implica que para determinar el efectivo aumento en la eficiencia de la administración se debe realizar una sumatoria entre la productividad que pierde con la desvinculación y la erogación que deja de realizarse en virtud de la desvinculación del funcionario. Al realizar esta se disminuiría el beneficio conseguido para la eficiencia.
Aplicando la regla de la ponderación según la cual para que una limitación sea exequible el grado del beneficio del fin buscado por el legislador debe ser tanto mayor cuanto mayor sea la afectación del principio constitucional en colisión, se tiene que el límite del 31 de enero de 2004 establecido en el último inciso del artículo 8º, literal D, de la Ley 812 de 2003 es inexequible.
Después de analizar que dentro de la población en general existen personas con protección constitucional reforzada (entre ellos los niños, las madres cabeza de familia y los discapacitados), la Sala de Revisión estudió, de manera sistemática, el límite de aplicación en el tiempo fijado por el Decreto 190 de 2003, artículo 16, a la protección establecida en la Ley 790, y por la Ley 812 de 2003, artículo 8º, literal D, último inciso. Para la Sala de Revisión, el plazo fijado por este inciso contrariaba el derecho a la igualdad, en virtud de que si bien a la protección especial laboral de los sujetos próximos a pensionarse no le establecía el límite del 31 de enero de 2004, sin razón suficiente, sí se lo fijaba a las madres y padres cabeza de familia y a los discapacitados. Por tanto, concedió la tutela aplicando de manera directa la Constitución al caso concreto.
9. La protección laboral reforzada no es de carácter absoluto.
9.1. No existe, en estricto sentido, un derecho fundamental a la conservación del trabajo o a permanecer determinado tiempo en cierto empleo (13) . No obstante, en virtud de las particulares garantías que señala la Constitución, alguno sujetos tienen especial protección a su estabilidad laboral. Es el caso de las mujeres en estado de embarazo, los trabajadores aforados y las personas limitadas —por la debilidad manifiesta en que se encuentran—.
Con respecto a la carga de la prueba, la Sentencia T-427 de 1992, magistrado ponente Eduardo Cifuentes Muñoz, la cual conoció del despido de una persona que alegaba merecer una especial protección laboral, fue clara en señalar que la carga de probar que el despido corresponde a una justa causa corresponde al empleador. Señaló este fallo: “La especial protección de ciertos grupos y personas por parte del Estado tiene como consecuencia la inversión de la carga de la prueba cuando la constitucionalidad de una medida administrativa sea cuestionada por afectar los derechos fundamentales de la persona directamente perjudicada. En dicho evento, es a la administración a quien corresponde demostrar por qué la circunstancia o condición de desventaja de la persona protegida por el Estado no ha sido desconocida como consecuencia de su decisión” (14) .
Como ejemplo del deber del respeto al debido proceso en caso de personas con especial protección laboral por el hecho de ser discapacitadas se destaca la Sentencia C-531 de 2000, magistrado ponente Álvaro Tafur Galvis. En esta ocasión se estudiaba la constitucionalidad del artículo 26 de la Ley 361 de 1997 que consagraba una especial protección a los discapacitados, la cual, en términos del demandante, no era suficiente. La Corte encontró que tratándose de despido de personas discapacitadas (disminuidos físicos, sensoriales y síquicos) este no se podía dar sin justa causa, el empleador debía pedir siempre autorización a la oficina del trabajo y, además, pagar 180 días de salario devengado, sin perjuicio de la indemnización que le correspondiera por ley. Dijo la corporación:
Tal seguridad ha sido identificada como una “estabilidad laboral reforzada” que a la vez constituye un derecho constitucional, igualmente predicable de otros grupos sociales como sucede con las mujeres embarazadas y los trabajadores aforados, en la forma ya analizada por esta corporación”.
La Sentencia T-1040 de 2001, magistrado ponente Rodrigo Escobar Gil (15) , recordó que existe una protección laboral reforzada para los discapacitados, lo cual implica que no pueda haber despido sin justa causa —cuya existencia le corresponde probarla al empleador—.
Conservando los mismos parámetros de protección laboral reforzada, la Sentencia T-519 de 2003, magistrado ponente Marco Gerardo Monroy Cabra, conoció de un despido de un trabajador que padecía cáncer de piel que se había dado a(sic) sin justa causa. Como la Sala de Revisión encontró que el verdadero motivo del despido había sido la discapacidad, ordenó su reintegro. No obstante dejó en claro que de existir justa causa, con el respeto al debido proceso, sí podía darse el despido. Dijo el fallo:
“se puede afirmar que (i) en principio no existe un derecho fundamental a la estabilidad laboral; sin embargo, (ii) frente a ciertas personas se presenta una estabilidad laboral reforzada en virtud de su especial condición física o laboral. No obstante, (iii) si se ha presentado una desvinculación laboral de una persona que reúna las calidades de especial protección la tutela no prosperará por la simple presencia de esta característica, sino que (iv) será necesario probar la conexidad entre la condición de debilidad manifiesta y la desvinculación laboral, constitutiva de un acto discriminatorio y un abuso del derecho. Por último, (v) la tutela sí puede ser mecanismo para el reintegro laboral de las personas que por su estado de salud ameriten la protección laboral reforzada, no olvidando que de presentarse una justa causa podrán desvincularse, con el respeto del debido proceso correspondiente” (negrillas ajenas al texto).
Finalmente, la Sentencia T-469 de 2004, magistrado ponente Rodrigo Escobar Gil, brindó protección laboral reforzada a un portador de VIH a quien, por el solo hecho de la terminación de un contrato a término fijo desvinculó laboralmente al actor, sin la demostración de una causal objetiva que justificara su actuar. No obstante, recordó la corporación que la protección laboral reforzada no era de carácter absoluto. Dijo la mencionada sentencia:
“Claro está, ni los principios de estabilidad laboral y de solidaridad deben entenderse como generadores de un deber perpetuo en cabeza del accionado, pues ello sería una carga irrazonable e incompatible con otros valores también protegidos como la autonomía y la libertad de los particulares para actuar. Sin embargo, sí exige que el empleador hubiese demostrado las circunstancias objetivas que súbitamente motivaron la no renovación del contrato laboral” (negrillas ajenas al texto).
1. INHIBIRSE de fallar sobre la constitucionalidad del artículo 13 de la Ley 790 de 2002 en el aparte que señala “y hasta el vencimiento de las facultades extraordinarias que se confieren en la presente ley”, por carencia actual de objeto, según lo indicado en el numeral 3º de la presente sentencia.
2. INHIBIRSE de fallar sobre la constitucionalidad del aparte demandado del artículo 8º, literal D, penúltimo inciso en el aparte que señala “y hasta el 31 de enero de 2004”.
3. DECLARAR INEXEQUIBLE el artículo 8º, literal D último inciso en el aparte que señala “aplicarán hasta el 31 de enero de 2004”.
(1) Los beneficios comprendidos por el programa de mejoramiento de las competencias laborales están descritos en la cartilla del plan de protección social http://www.dnp.gov.co/ArchivosWeb/Direccion_General/Renovacion_Estado/Cartilla_PPS_completa.pdf
(2) En Sentencia C-1039 de 2003, magistrado ponente Alfredo Beltrán Sierra, la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad del aparte del artículo 12 de la Ley 790 de 2002 que establecía una especial protección a las madres cabeza de familia durante los procesos de reestructuración de la administración, consistente en la estabilidad laboral reforzada de estas. Esta corporación encontró que, en principio, proteger a las madres cabeza de familia y no a los padres cabeza de familia no era contrario a la Constitución, toda vez que dentro del texto de la Carta expresamente se establecía un plus de protección a las madres en tal estado. Sin embargo, la Corte encontró que los casos de las madres cabeza de familia y los padres cabeza de familia se asemejaban en que lo que perseguían, en definitiva, era la especial protección a los hijos de estos, a los cuales se debería amparar, independientemente de quién estuviera a cargo de ellos. Al existir este factor común, las semejanzas entre las dos circunstancias eran más relevantes y se hacía imperioso extender la protección a los padres cabeza de familia. En consecuencia, el aparte demandado se declaró exequible de manera condicionada a que se extendiera el beneficio a los padres en iguales circunstancias.
(3) Diario Oficial 44.907 del 21 de agosto de 2002, pág. 2.
(5) Ver Sentencia C-038 de 2004, magistrado ponente Eduardo Montealegre Lynett. En esta ocasión se analizaba el retroceso en la protección laboral a las personas vinculadas a través de contrato de aprendizaje.
(6) Puesto que para que el proceso sea eficiente tiene que cumplir su finalidad, es decir, debe ser eficaz.
(7) Negrillas ajenas al texto.
(8) Ver Sentencia T-1020 de 1999.
(9) Negrilla fuera de texto.
(10) No obstante, en esa sentencia se dejó claro que el hecho de que la actuación fuera legítima no implicaba que a los funcionarios no se les debiera indemnizar, como forma de no hacer soportar en estos toda la carga de la adecuación del Estado.
(11) Ver Sentencia C-445 de 1995, magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero.
(12) Ver numeral 5º de la sentencia.
(13) Ver Sentencia T-427 de 1992, magistrado ponente Eduardo Cifuentes Muñoz.
(14) En esta ocasión no se tuteló el derecho del accionante, puesto que este no demostró estar en situación de minusvalidez. Por tanto no se debió haber invertido la carga de la prueba para la declaratoria de insubsistencia. La misma posición jurisprudencial fue reiterada en la Sentencia T-441 de 1993, magistrado ponente José Gregorio Hernández Galindo.
(15) Este fallo conoció de un caso en el cual la accionante, quien se desempeñaba como mensajera interna de la empresa accionada, comenzó a sufrir de un fuerte dolor en sus rodillas, motivo por el cual el médico de la empresa le recomendó mantener quietud y solicitó a la empresa la trasladara a un cargo que no implicara tanto movimiento. Al comienzo, la empresa no atendió la solicitud de la empleada, motivo por el cual ella, debiendo mantener el empleo, se enfermó aún más. Posteriormente se le trasladó de cargo, pero para esto no le dieron la suficiente capacitación; además, la nueva labor también le implicaba un esfuerzo físico perjudicial. Finalmente, la empresa la despidió sin justa causa pagándole la respectiva indemnización. La Sala, después de recordar que en estos casos se presentaba una estabilidad laboral reforzada, señaló que para que esta se garantizara debería estar probado que el despido sin justa causa se debió a la limitación física presentada. Acto seguido, afirmó que al estar probado que el despido sin justa causa se debía al problema de salud se había producido un abuso del derecho por parte del empleador.