Source: https://rewis.io/urteile/urteil/wha-06-11-2018-12-a-6918/
Timestamp: 2020-08-07 10:00:53
Document Index: 384316100

Matched Legal Cases: ['§ 6', 'Art. 4', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 4', 'Art. 33', 'Art. 100', '§ 13', '§ 6', 'Art. 4', 'Art. 33', 'Art. 100', 'Art. 33', 'Art. 100', 'Art. 33', '§ 43', '§ 78', 'Art. 110', 'Art. 33', 'Art. 100', '§ 13', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 31', 'Art. 33', 'Art. 2', '§ 1', 'Art. 2', '§ 1', 'Art. 2', '§ 1', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 1', '§ 67', 'Art. 18', 'Art. 21', 'Art. 18', '§ 6', 'Art. 4', 'Art. 2', '§ 5', 'Art. 2', '§ 3', 'Art. 2', '§ 1', 'Art. 3', '§ 1', 'Art. 3', 'Art. 1', '§ 85', 'Art. 2', '§ 85', 'Art. 5', 'Art. 4', '§ 9', 'Art. 4', '§ 3', '§ 9', '§ 40', '§ 6', '§ 66', '§ 20', '§ 20', '§ 20', '§ 28', '§ 20', '§ 24', '§ 2', '§ 8', 'Art. 3', '§ 3', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 8', 'Art. 7', 'Art 8', '§ 95', '§ 12', '§ 16', 'Art. 33', 'Art. 109', 'Art. 109', 'Art. 33', 'Art. 4', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 146', '§ 146']

Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht: 12 A 69/18 vom 06. 11. 2018
Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht: 12 A 69/18 vom 06.11.2018
Anlage IV des Anhangs 26 zu Artikel 2 Nr. 3 (Grundgehalt), Vorbemerkung 27 der Anlage lX (allgemeine Stellenzulage) sowie Anhang 28 zu Artikel 3 Nr. 2 (Familienzuschlag) des Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetzes 2003/2004 vom 10.09.2003 (BGBl. I, S. 1798)
§ 6 des Gesetzes über die Gewährung jährlicher Sonderzahlungen vom 12.11.2003 (GVOBl. Schl.-H. S. 546) in der Fassung des Art. 4 des Haushaltsstrukturgesetzes zum Haushaltsplan 2007/2008 (Haushaltsstrukturgesetz 2007/2008) vom 14.12.2006 (GVOBl. Schl.-H. 2006, S. 309)
mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar gewesen sind, soweit sie die Besoldungsgruppe A 7 in dem Kalenderjahr 2007 betreffen.
Die Klägerin ist seit dem Jahr 2000 Landesbeamtin. Sie war im Jahr 2007 als Justizobersekretärin tätig und wurde in der Besoldungsgruppe A 7 besoldet. Sie wendet sich gegen die Kürzung der Jahressonderzahlung für das Jahr 2007 und hält ihre Besoldung im Jahr 2007 unter anderem als Ergebnis dieser Kürzungen für nicht mehr amtsangemessen.
Ihre Besoldung richtete sich bis zu den Anpassungen im Rahmen der Föderalismusreform im Jahr 2006 nach dem Besoldungsrecht des Bundes. Die ihr gezahlten Sonderzahlungen richteten sich bis zur Einführung einer entsprechenden Öffnungsklausel im Jahr 2003 ebenfalls nach dem Besoldungsrecht des Bundes.
Mit dem Haushaltsstrukturgesetz zum Haushaltsplan 2007/2008 traf die Schleswig-Holsteinische Landesregierung Maßnahmen zur Konsolidierung des Landeshaushalts und legte fest, dass als Sonderzahlung für den Stichtag 01.12.2007 für jedes im Familienzuschlag berücksichtigte Kind ein Sonderbetrag von 400 € geleistet würde. In den Besoldungsgruppen A 2 bis A 10 wurde zudem ein allgemeiner Beitrag i.H.v. 660 € geleistet. Die Klägerin erhielt als Beamtin der Besoldungsgruppe A 7 dementsprechend im Jahr 2007 einen allgemeinen Beitrag.
Mit am 28.11.2007 beim Landesbesoldungsamt Schleswig-Holstein (jetzt: Dienstleistungszentrum Personal) eingegangenem Schreiben beantragte die Klägerin, die Sonderzahlung für das Jahr 2007 entsprechend der zuvor bis 2006 geltenden Rechtslage zu zahlen. Der neuerliche tiefe Einschnitt in die finanzielle Ausstattung der Angehörigen des Justizvollzuges werfe nicht nur ein schlechtes Licht auf den Umgang des Landes Schleswig Holstein mit seinen Justizvollzugsbeamtinnen und -beamten, er sei auch verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen und daher rechtswidrig. Die Kürzung sei unzumutbar. Seit Jahren würden die Beamtinnen und Beamten in nicht mehr zu rechtfertigender Weise zur Sanierung des Landeshaushaltes herangezogen. Die Anpassungen der Bezüge an den Tarifbereich erfolgten regelmäßig stark verzögert. Das Urlaubsgeld sei gestrichen worden und auch das Weihnachtsgeld sei zunächst auf 93 % reduziert, seit 2003 erneut drastisch gekürzt und nunmehr auf 660 € pauschaliert worden. Auch im Beihilferecht gebe es trotz sinkender Leistungen der Krankenversicherung Verschlechterungen, etwa durch die Einführung einer jährlichen Selbstbeteiligung. Auch im Versorgungsbereich habe es Verschlechterungen gegeben. Diese Einschnitte hätten in ihrer Gesamtheit dazu geführt, dass die Besoldung in den letzten 15 Jahren mit der allgemeinen Wirtschaftsentwicklung nicht Schritt gehalten habe und sogar deutlich hinter der Geldentwertungsrate zurückgeblieben sei. Die Klägerin verweist insoweit auf im Internet abrufbare Übersichten des Deutschen Beamtenbundes zu den Besoldungsanpassungen. Gleichzeitig hätten sich die Arbeitsbedingungen in der Justiz kontinuierlich verschlechtert und die Arbeitsbelastung sei bis an den Rand des Zumutbaren angestiegen. Diese Einschnitte seien bisher klaglos hingenommen worden und es sei nur dem überobligatorischen Einsatz der Beamtinnen und Beamten zu verdanken, dass Justizvollzugsanstalten des Landes im Vergleich mit anderen Bundesländern gute bis sehr gute Ergebnisse hätten erzielen können. Vor diesem Hintergrund seien weitere Kürzungen nicht hinnehmbar. Die Jahressonderzahlung stelle einen festen Bestandteil der Bezüge dar, auf den sich Beamtinnen und Beamte auf Dauer eingerichtet hätten. Die Kürzungen verstießen daher gegen die Verfassungsgrundsätze der amtsangemessenen Alimentation und des Vertrauensschutzes und seien rechtswidrig. Sie bewirkten eine Absenkung der Besoldung, die das durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Prinzip der amtsangemessen Alimentation verletze. Unter Berücksichtigung der offenen und versteckten Kürzungen, denen die Beamtinnen und Beamten in den vergangenen Jahren ausgesetzt gewesen seien, sei spätestens mit der Kürzung der Sonderzuwendung ein Besoldungsniveau erreicht, das nicht mehr als amtsangemessen bezeichnet werden könne. Nehme man – was im Rahmen einer Gesamtschau geboten sei – die in den vergangenen Jahren erfolgten Kürzungen im Bereich der Besoldung, der Beihilfe und der Versorgung in den Blick, summierten sich die Kürzungen auf mehr als 5 % des Jahresnettoeinkommens und hätten in ihrer Summe eine Absenkung der Besoldung auf ein nicht mehr amtsangemessenes Niveau zur Folge. Auch unter Berücksichtigung ihrer besonderen Treuepflicht dürften Beamtinnen und Beamte im Justizvollzug nicht erheblich stärker belastet werden als andere Bevölkerungsgruppen. Es sei insofern nicht erkennbar, dass eine andere relevante Gruppe der Bevölkerung des Landes durch die Haushaltssanierung ähnlich stark belastet werde. Die Heranziehung der Beamtinnen und Beamten verstoße daher gegen das Fürsorgeprinzip des Dienstherrn. Diese Verletzung des Fürsorgeprinzips folge insbesondere daraus, dass die Kürzung der Sonderzuwendung zu einem Zeitpunkt erfolgt sei, zu dem die Beamtinnen und Beamten aufgrund der Kürzung ihrer Pensionsansprüche gezwungen seien, ihre Altersversorgung durch aus dem Einkommen zu finanzierende private Vorsorge sicherzustellen. Sie seien daher von den Kürzungen in doppelter Weise betroffen. Die Attraktivität des Beamtenverhältnisses für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte, das Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft sowie die von Amtsinhaberinnen und -inhabern geforderte Ausbildung und ihre Beanspruchung seien damit nicht mehr hinreichend berücksichtigt. Die Kürzung sei auch nicht mit einer schwierigen Haushaltslage zu rechtfertigen. Das Bundesverfassungsgericht habe insoweit in seiner Rechtsprechung bereits klargestellt, dass ansonsten die Schutzfunktion des Art. 33 Abs. 5 GG ins Leere laufe.
Mit Bescheid vom 12.12.2007 lehnte der Beklagte den Antrag ab und verwies darauf, dass die errechnete Sonderzahlung i.H.v. 660 € den geltenden gesetzlichen Vorschriften entsprechend in korrekter Höhe errechnet und gezahlt worden sei. Mit Widerspruch vom 05.01.2008 (eingegangen am 09.01.2008) verwies die Klägerin erneut auf die fehlende Angemessenheit ihrer besoldungsrechtlichen Situation im Ganzen und auf eine Unteralimentation im Hinblick auf ihr Grundgehalt. Sie erklärte sich zudem damit einverstanden, das weitere Verfahren bis zur abschließenden Klärung der verfassungsrechtlichen Streitfragen ruhen zu lassen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 17.07.2008 (abgesandt am gleichen Tag) wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Er verweist auf den grundsätzlich weiten Spielraum der Länder, sowie darauf, dass die Jahressonderzahlung nicht als eine Leistung anzusehen sei, die den verfassungsrechtlich geschützten Kernbereich der Alimentation betreffe. Selbst ein genereller Ausschluss einer Jahressonderzahlung verstoße nicht gegen geltendes Recht. Es liege auch keine Ungleichbehandlung gegenüber anderen Besoldungsgruppen vor, da es sich um verschiedene Personenkreise handle. Es werde folglich nicht Gleiches ungleich behandelt. Auch insgesamt sei die Besoldung als amtsangemessen zu betrachten, da sie eine angemessene Teilhabe am allgemeinen Lebensstandard sichere und aufgrund der Anpassung an die generelle Einkommensentwicklung der Verpflichtung zur Alimentation Rechnung trage. Trotz einer Besserung der Haushaltslage sei mittelfristig ein ausgeglichener Haushalt noch immer nicht zu erreichen, sodass es nach wie vor eines Festhaltens an der generellen Haushaltskonsolidierung und damit auch an der Minderung der Höhe der Jahressonderzahlung bedürfe. Der Bescheid wurde als Nachnahmeeinschreiben am 17.07.2008 versandt und am 21.07.2018 von der Klägerin in einer Postfiliale abgeholt.
Die Klägerin hat am 18.08.2008 Klage erhoben.
Sie hält die durch Art. 4 des Haushaltsstrukturgesetzes 2007/2008 ermöglichte Absenkung der Sonderzahlung für verfassungswidrig. Dies folge unter anderem daraus, dass spätestens ab dem Zeitpunkt der Einführung der Kürzung bzw. der Streichung der Sonderzahlung durch das Haushaltsstrukturgesetz die Alimentation nicht mehr amtsangemessen sei und nicht mehr den Anforderungen des Art. 33 Abs. 5 GG genüge. Die Alimentation dürfe nicht in die Nähe staatlicher Fürsorgeleistungen, wie beispielsweise der Sozialhilfe, rücken, sondern richte sich nach Dienstrang, Bedeutung und Verantwortung des Amtes und müsse die Attraktivität des Beamtentums für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte im Blick behalten. Die Besoldung der Beamtinnen und Beamten müsse deshalb die Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse nachempfinden. Diesem Maßstab werde ihre Alimentation spätestens seit Absenkung der Sonderzahlung im Jahr 2007 nicht mehr gerecht. Zwar sei es zutreffend, dass Sonderzahlungen nicht Bestandteil des verfassungsrechtlich geschützten Kernbereichs seien. Insbesondere habe eine Beamtin oder ein Beamter keinen Anspruch auf einzelne Bestandteile seiner Besoldung. Auch das Bundesverfassungsgericht berücksichtige einzelne Bestandteile der Besoldung aber im Rahmen der Gesamtschau der finanziellen Leistungen des Dienstherrn. Deshalb sei es insgesamt unerheblich, auf welche Weise der Besoldungsgesetzgeber die Besoldung kürze.
Große Bedeutung für die Frage der Amtsangemessenheit der Alimentation komme dabei der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse zu, insbesondere dem durch das Statistische Bundesamt ermittelten Verbraucherpreisindex. Dieser habe sich in den Jahren 1992 bis 2007 in einer Weise entwickelt, die nicht durch eine angemessene Erhöhung ihrer Bezüge begleitet worden sei. Zusammen mit der faktischen Entlastung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern durch Senkungen der Beiträge zur Sozialversicherung habe dies eine Absenkung ihrer Kaufkraft auf ein Niveau zur Folge, welches nicht mehr als amtsangemessen anzusehen sei.
Im Einzelnen habe sich der Verbraucherpreisindex seit 1992 wie folgt entwickelt (Steigerungsraten zum Vorjahr in %):
Dabei führe auch die faktische Verwendung von Steuereinnahmen (Umsatz- und Ökosteuer) zur Stabilisierung bzw. Senkung der Beiträge zur Sozialversicherung zur weiteren Absenkung Ihrer Kaufkraft, da Beamtinnen und Beamte zwar Steuererhöhungen voll mittrügen, jedoch von den Entlastungswirkungen bei der Sozialversicherung nicht profitierten.
Die Amtsangemessenheit der Alimentation bestimme sich darüber hinaus auch im Vergleich zu den tariflichen Beschäftigten des öffentlichen Dienstes. Allein das Hinausschieben der Anpassung der Besoldung gegenüber den Tarifabschlüssen für den öffentlichen Dienst auf jeweils spätere Zeitpunkte im Jahr führe zu erheblichen Einbußen bei den Beamtinnen und Beamten. Die Klägerin verweist dazu auf mitübersandte Unterlagen, aus denen sich die Entwicklung der Besoldung sowie der tariflichen Lohnanpassungen samt Einmalzahlungen im Vergleich ergibt.
Hinzu kämen nunmehr die seit 2007 weiter in einem Verhältnis zum Einkommen gezahlte Sonderzahlung bei tariflichen Beschäftigten und die gleichzeitige Streichung dieser Sonderzahlung bei Beamtinnen und Beamten. Seit 1996 zeige sich im Vergleich das folgende Bild für die jeweilige Entwicklung der Sonderzuwendung:
Tarifliche Beschäftigte
95 % der Dezemberbezüge
Bis 2002: 100 % der Dezemberbezüge
2003-2006: 70 % (A2-A6), 67 % (A7-A9), 64 % (A10-A13, C1, W1), 60 % (übrige) der Dez.bezüge
82,92 % / 82,14 %
Ab 2006: 95 % (E 1-8), 80 % (E 9-11),
50 % (E 12-13), 35 % (E 14-15) (TV-L)
Ab 2007: 660,00 € (A2-A10)
0,00 € (übrige)
Bezüglich der Zahlung eines Urlaubsgeldes zeige sich die folgende Entwicklung:
Bis 2001: 650 DM (BAT X-Vc)
500,00 DM (übrige)
Ab 01.01.2002: 332,34 € (BAT X-Vc)
255,65 € (übrige)
bis 2003: 332,34 € (A2-A8)
2004-2006: 332,34 € (A2-A8)
255,65 € (A9-A10)
Ab 2006: 0,00 €
Auch der Vergleich der Anhebung der Bruttomonatsbezüge der Beamtinnen und Beamten mit den Steigerungsraten der durchschnittlichen Bruttomonatsverdienste im produzierenden Gewerbe, Handel sowie Kredit- und Versicherungsgewerbe zeige die prekäre Lage bezüglich der Alimentation. Dabei zeige sich unter Berücksichtigung von Unterlagen des Statistischen Bundesamtes und Berechnungen des DBB das folgende Bild:
Angestellte im produzierenden Gewerbe, Handel sowie Kredit- und Versicherungsgewerbe (alte und neue Bundesländer)
Veränderungen ggb. Vorjahr
2000 = 100 %
Das Einkommen der Klägerin (zu versteuerndes Einkommen abzüglich Solidaritätszuschlag, Kirchensteuer sowie Einkommensteuer), habe sich demnach wie folgt entwickelt:
30.810,69 DM (15.753,26 €)
24.643,17 DM (12.599,85 €)
12.667,59 €
18.117,41 €
18.847,27 €
19.056,79 €
19.822,83 €
Bei der Beurteilung der Angemessenheit ihrer Bezüge sei zudem zu berücksichtigen, dass sie von 2000 bis 2002 ihre Ausbildung zur Justizvollzugsbeamtin absolviert habe und ihr seit ihrer Scheidung im Dezember 2002 der kindsbezogene Anteil des Familienzuschlages nicht mehr gewährt werde. Aufgrund der fehlenden Anpassungen der Grundgehälter an die allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse, der Streichung des Urlaubsgeldes, der Streichung bzw. erheblichen Kürzung der Sonderzahlung im Jahr 2007 sowie der Einführung eines Selbstbehalts bei der Beihilfe, der mit weiteren 100 € jährlich zu Buche schlage und aus der vom Dienstherrn gewährten Besoldung zu bestreiten sei, sei die Amtsangemessenheit ihrer Besoldung spätestens mit Inkrafttreten des Haushaltsstrukturgesetzes zum Haushaltsplan 2007/2008 nicht mehr gewährleistet. Zu berücksichtigen sei auch, dass die entsprechenden Einkommen der Beamtinnen und Beamten einerseits und der Angestellten im öffentlichen Dienst andererseits von unterschiedlichen Wochenarbeitszeiten ausgingen. Die unterschiedliche Entwicklung der Einkommensverhältnisse sei daher hinsichtlich der höheren Wochenarbeitszeit der Beamtinnen und Beamten entsprechend ins Verhältnis zu setzen und führe zu noch nachteiligeren Entwicklungen der Besoldung.
Es fehle darüber hinaus an einer hinreichenden Rechtfertigung dieser Absenkung der Besoldung unter das amtsangemessene Maß. Ausweislich der Gesetzesbegründung zum Haushaltsstrukturgesetz 2007/2008 erfordere der angespannte Haushalt einen noch deutlicheren Solidarbetrag derjenigen, die bislang vom Sonderzahlungsgesetz begünstigt worden seien. Die Sonderzahlung sei daher gestrichen worden, um den Haushalt des Landes zu konsolidieren. Derartige Einsparungsbemühungen des Dienstherrn seien zwar grundsätzlich zulässig, für sich allein genommen jedoch nicht hinreichend. Es müssten stets systemimmanente Erwägungen hinzutreten, die vorliegend nicht erkennbar seien.
In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin ihren ursprünglichen Antrag,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 12.12.2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17.07.2008 zu verurteilen, ihr die jährliche Sonderzahlung nach der bis zum In-Kraft-Treten des Haushaltsstrukturgesetzes zum Haushaltsplan 2007/2008 (GVOBl. Schl.-Holst. 2006, S. 309 ff.) geltenden Rechtslage zuzüglich Zinsen i.H.v. 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz auf den Differenzbetrag zwischen tatsächlich gewährter und mit der Klage begehrter Besoldung seit Rechtshängigkeit zu zahlen,
festzustellen, dass ihr eine verfassungswidrig zu geringe Besoldung im Jahr 2007 gewährt wurde,
hinsichtlich des Hauptantrags zurückgenommen und beantragt damit nunmehr,
festzustellen, dass ihr eine verfassungswidrig zu geringe Besoldung im Jahr 2007 gewährt wurde.
Er verweist zur Begründung umfänglich auf den Widerspruchsbescheid vom 17.07.2008 und trägt ergänzend vor, dass bei der Berechnung des Abstandes zur Grundsicherung nicht auf eine typisierende Betrachtung einer Familie mit einer alleinverdienenden Beamtin abzustellen sei, sondern auf einen Vergleich des Lebensstandards einer alleinstehenden Beamtin mit einer entsprechenden alleinstehenden Person, die Hilfe auf Grundsicherungsniveau beziehe. Er meint zudem, dass die entsprechenden Berechnungsmethoden der Rechtsprechung ungenügend seien, dass sie nicht auf den konkreten Einzelfall abstellten, sondern auf fiktiven Vergleichen zum Grundsicherungsniveau beruhten. So habe die Klägerin im Jahr 2007 bereits die Erfahrungsstufe 7 erreicht und sei jedenfalls insoweit deutlich oberhalb des Sozialversicherungsniveaus alimentiert worden. Schließlich sei auch im Rahmen der Betrachtung der vergleichbaren Einkommen in der Privatwirtschaft eine Benachteiligung nicht erkennbar.
Mit Verfügung vom 16.06.2017 hat das Gericht auf Grundlage der seit 2015 ergangenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Auskünfte beim Statistischen Bundesamt eingeholt und Informationen unter anderem zu den folgenden Aspekten verlangt:
3. Entwicklung des Verbraucherpreisindex in Schleswig-Holstein (jeweils 15 Jahreszeitraum zuzüglich Staffelprüfung) sowie, sofern vorhanden,
4. im Hinblick auf die Beurteilung des fünften Kriteriums der ersten Prüfungsstufe eine Übersicht über die jährlichen Bruttoeinkommen einschließlich Sonderzahlungen im Jahr 2007 in den übrigen Bundesländern sowie des Bundes.
Gleichzeitig hat das Gericht Vergleichsdaten bei dem Beklagten eingeholt und um Erstellung und Übersendung von Materialien gebeten, die Aufschluss geben über die Entwicklung der Grundgehälter vom 01.01.1988 bis 31.12.2007 (15-Jahreszeitraum einschließlich des streitgegenständlichen Jahres zuzüglich 5-Jahreszeitraum für die Staffelprüfung) unter anderem der Besoldungsgruppe A 7 unter Bezeichnung des jeweiligen Änderungsgesetzes und unter Einbeziehung der Entwicklung weiterer Besoldungsbestandteile, wie Familienzuschlag, Sonderzahlungen (Urlaubs- und Weihnachtsgeld), Stellenzulagen und etwaige Einmalzahlungen.
Mit Beschluss vom 11.07.2018 hat das Gericht dem Beklagten darüber hinaus aufgegeben,
1. mitzuteilen, welche Anforderungen an die berufliche Qualifikation von Bewerberinnen und Bewerbern der Laufbahn mit dem Einsteigsamt der Besoldungsgruppe A 7 gestellt werden (Zulassung zu der Laufbahn, Dauer des Vorbereitungsdienstes, erwartete praktische und intellektuelle Fähigkeiten und Bildungsstand),
2. mitzuteilen, wie sich die Anforderungen aus Ziffer 1 des Beschlusses hinsichtlich der Einstellungspraxis neuer Anwärterinnen und Anwärter in das Beamtenverhältnis tatsächlich von 1992 bis 2007 entwickelt haben (Notendurchschnitt, Alter, Vorerfahrungen, absolvierte vorherige Ausbildungen),
3. mitzuteilen, welche Verdienste in nach Beruf, Bildungsabschluss, Alter, Berufserfahrung und Anforderungsniveau mit der Tätigkeit von Beamtinnen und Beamten der Besoldungsgruppe A 7 verwandten Beschäftigtengruppen in der Privatwirtschaft zu erwarten sind,
4. mitzuteilen, welche Veränderungen sich im Zeitraum von 1992 bis 2007 im Rahmen der Beihilfegewährung und der Versorgung für Beamtinnen und Beamte der Besoldungsgruppe A 7 ergaben,
5. mitzuteilen, wie sich das Bruttoeinkommen der Besoldungsgruppe A 7 einschließlich etwaiger Sonderzahlungen im Jahr 2007 zu der Besoldung der übrigen Länder sowie des Bundes verhalten hat.
Hinsichtlich der konkret eingereichten Berechnungen der Klägerin sowie der auf die Ermittlungen des Gerichts erteilten Auskünfte und vorgelegten Informationen des Statistischen Bundesamtes (Schreiben vom 03. sowie 04.07.2017), des Finanzministeriums Schleswig-Holstein (Schreiben vom 16.11.2017) und des Dienstleistungszentrums Personal des Landes Schleswig-Holstein (Schreiben vom 19.10.2017 und 14.08.2018) wird auf den Inhalt der Schreiben in der Gerichtsakte Bezug genommen. Ebenso wird Bezug genommen auf die übrigen gewechselten Schriftsätze und Stellungnahmen der Beteiligten samt Anlagen.
A. Das Verfahren wird gemäß Art. 100 Abs. 1 S. 2 Var. 1 i.V.m. S. 1 Var. 2 GG, §§ 13 Nr. 11, 80 BVerfGG ausgesetzt, um die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu der Frage einzuholen, ob die im Jahr 2007 auf Anlage IV des Anhang 26 zu Artikel 2 Nr. 3 (Grundgehalt), Vorbemerkung 27 der Anlage lX (allgemeine Stellenzulage), Anhang 28 zu Artikel 3 Nr. 2 (Familienzuschlag) des Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetzes 2003/2004 vom 10.09.2003 (BGBl. I, S. 1798) in Verbindung mit § 6 des Gesetzes über die Gewährung jährlicher Sonderzahlungen vom 12.11.2003 (GVOBl. Schl.-H. S. 546) in der Fassung des Art. 4 des Haushaltsstrukturgesetzes zum Haushaltsplan 2007/2008 (Haushaltsstrukturgesetz 2007/2008) vom 14.12.2006 (GVOBl. Schl.-H. 2006, S. 309) beruhende Alimentation der Klägerin – bezogen auf die Besoldungsgruppe A 7 – mit Art. 33 Abs. 5 GG in seiner ab dem 1. September 2006 geltenden Fassung (BGBl. I, S. 2034) unvereinbar gewesen ist.
I. Die Voraussetzungen für eine solche Vorlage sind vorliegend erfüllt. Vorlagegegenstand sind die bundes- und landesrechtlichen Vorschriften, die die Besoldung der Klägerin für den hier dem Streit zugrundeliegenden Zeitraum im Jahr 2007 regeln. Aus den zur Prüfung vorgelegten bundes- und landesrechtlichen Regelungen folgt die Besoldung der Klägerin für das Jahr 2007, bestehend aus Grundgehalt, dem Familienzuschlag (ehemals Ortszuschlag), der jährlichen Sonderzuwendung und etwaigem Urlaubsgeld sowie Einmalzahlungen (zum Maßstab BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998 – 2 BvL 26/91 –, juris Rn. 56).
Dabei handelt es sich um nachkonstitutionelle förmliche Gesetze des Bundes und des Landes Schleswig-Holstein, mithin um Gesetze im Sinne des Art. 100 Abs. 1 GG.
II. Die Beteiligten haben in der mündlichen Verhandlung vom 20.09.2018 Gelegenheit erhalten, zu einer Vorlage an das Bundesverfassungsgericht Stellung zu nehmen.
III. Für die Entscheidung im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren ist die verfassungsrechtliche Beurteilung des Vorlagegegenstandes entscheidungserheblich (zu den diesbezüglichen Darlegungsanforderungen vgl. BVerfG, Beschluss vom 03. Mai 2012 – 2 BvL 17/08 –, juris Rn. 19). Es kommt auf die Vereinbarkeit der den Vorlagegegenstand bildenden besoldungsrelevanten Normen mit dem Grundgesetz – hier Art. 33 Abs. 5 GG – im Sinne des Art. 100 Abs. 1 GG an. Sind die besoldungsrechtlichen Regelungen ungültig, ist der Klage hinsichtlich der nunmehr als Hauptantrag geltend gemachten Feststellungsklage stattzugeben; anderenfalls ist sie abzuweisen.
B. Hinsichtlich des Feststellungsantrags ist die Klage als Feststellungsklage zulässig, insbesondere fristgerecht erhoben, und würde nach Überzeugung des Gerichts auch Erfolg haben, denn die hier entscheidungserhebliche Frage, ob die Besoldung der Schleswig-Holsteinischen Beamtinnen und Beamten in der Besoldungsgruppe A 7 im Jahr 2007 entgegen Art. 33 Abs. 5 GG verfassungswidrig zu niedrig bemessen war, ist nach der Überzeugung der Kammer zu bejahen.
I. Die Frage der Amtsangemessenheit der Alimentation ist im Wege der Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO zu klären. Aufgrund des besoldungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts und des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers können Beamtinnen und Beamten auch dann, wenn die Verfassungsmäßigkeit ihrer Alimentation in Frage steht, keine Besoldungsleistungen zugesprochen werden, die gesetzlich nicht vorgesehen sind. Vielmehr sind sie darauf verwiesen, ihren Alimentationsanspruch dadurch geltend zu machen, dass sie Klagen auf Feststellung erheben, ihre Besoldung sei verfassungswidrig zu niedrig bemessen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2011 – 2 C 51.08 –, juris Rn. 15; BVerwG, Urteil vom 20. März 2008 – 2 C 49.07 –, juris Rn. 29; Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 02. Juni 2016 – OVG 4 B 1.09 –, juris Rn. 55).
II. Die Klage war gegen das Land Schleswig-Holstein zu richten. Bei der Feststellungsklage ist der richtige Beklagte nach dem Rechtsträgerprinzip zu bestimmen und die Klage ist grundsätzlich gegen die juristische Person des öffentlichen Rechts zu richten, deren Behörde die begehrte Entscheidung unterlassen hat (Meissner in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 33. EL Juni 2017, § 78 Rn. 28 sowie Rn. 49). Im Rahmen der Föderalismusreform wurde im Jahr 2006 (Gesetz vom 28. August 2006, BGBI. I, S. 2034) die Gesetzgebungskompetenz für das Besoldungs- und Versorgungsrecht den Ländern zuerkannt. Allein der Landesgesetzgeber ist im Stande, ein verfassungskonformes Alimentationsniveau der nach Landesbesoldungsrecht besoldeten Beamtinnen und Beamten aufrecht zu erhalten oder wiederherzustellen. Im Fall eines verfassungswidrigen Alimentationsdefizits obliegt es also allein ihm, dieses durch ein angepasstes Landesbesoldungsgesetz zu beheben (BVerwG, Urteil vom 20. März 2008 – 2 C 49.07 –, juris Rn. 30; VG Braunschweig, Beschluss vom 09. September 2008 – 7 A 357/05 –, juris Rn. 38; OVG Saarland, Beschluss vom 17. Mai 2018 – 1 A 22/16 –, juris Rn. 28). Dass die Klägerin ihre Klage gegen das (damalige) Landesbesoldungsamt als der für den Erlass ihrer Besoldungsbescheide zuständigen Landesbehörde richtete, ist dabei unschädlich. Die korrekte Bezeichnung des Klagegegners betrifft nicht die Zulässigkeit der Klage (namentlich nicht eine Prozessvoraussetzung), sondern die Passivlegitimation. Ist der Beklagte falsch bezeichnet, aber – wie hier – erkennbar, gegen wen sich die Klage richten soll, ist das Passivrubrum – wie vorliegend geschehen – von Amts wegen zu berichtigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 03. März 1989 – 8 C 98.85 –, juris Rn. 12).
III. Die Klägerin hat ihren Anspruch auch zeitnah geltend gemacht. Ansprüche auf Nachzahlung der Differenz zwischen gesetzlich vorgesehener und verfassungsrechtlich gebotener Besoldung für die Zeit vor der verfassungsgerichtlichen Feststellung erkennt das Bundesverfassungsgericht Beamtinnen und Beamten erst ab dem Haushaltsjahr zu, in dem sie das Alimentationsdefizit gegenüber dem Dienstherrn geltend gemacht haben (BVerwG, Urteil vom 04. Mai 2017 – 2 C 60.16 –, juris Rn. 16 m.w.N; BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2010 – 2 C 33.09 –, juris Rn. 9).
Die Alimentation der Beamtinnen und Beamten erfolgt aus gegenwärtig zur Verfügung stehenden Haushaltsmitteln; der Haushaltsplan unterliegt – regelmäßig – der jährlichen parlamentarischen Bewilligung; er wird gemäß Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG, nach Jahren getrennt, durch das Haushaltsgesetz festgestellt (BVerfG, Beschluss vom 22. März 1990 – 2 BvL 1/86 –, juris Rn. 68; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 09. Juli 2018 – 14 B 17.1296 –, juris Rn. 16). Wird zur Begründung von Besoldungsansprüchen eine generelle verfassungswidrige Unteralimentierung behauptet, sind sie von der Beamtin oder dem Beamten zeitnah, also während des jeweils laufenden Haushaltsjahres, gerichtlich geltend zu machen. Diese Rügepflicht folgt aus der Pflicht, auf die finanziellen Belastungen des Dienstherrn und dessen Gemeinwohlverantwortung Rücksicht zu nehmen. Geschieht dies nicht, ist eine entsprechende Klage unzulässig (vgl. zu dieser Rechtsfolge etwa VG Saarland, Urteil vom 02. Dezember 2014 – 2 K 754/12 –, nicht veröffentlicht, S. 9f.; VG Trier, Urteil vom 12. September 2017 – 7 K 9764/16.TR –, juris Rn. 15 ff.).
Diesem Erfordernis ist hier Rechnung getragen. Die Klägerin hat mit am 28.11.2007 beim Landesbesoldungsamt Schleswig-Holstein eingegangenem Schreiben beantragt, ihr eine Sonderzahlung für das Jahr 2007 auf Basis der bis einschließlich 2006 geltenden Rechtslage zu zahlen. Sie bezog sich in diesem Schreiben ausdrücklich auf die mit der Kürzung einhergehende insgesamt eintretende Unterschreitung der verfassungsmäßig gebotenen Alimentation. Sie hat sodann auch fristgerecht gegen den abzuwartenden Widerspruchsbescheid Klage erhoben. Die damit erst später eingetretene Rechtshängigkeit ist unschädlich, wenn die Klage – wie hier – wegen der für ein erforderliches Vorverfahren benötigten Zeit nicht rechtzeitig erhoben werden konnte (BVerfG, Beschluss vom 22. März 1990 – 2 BvL 1/86 –, juris Rn. 69). Damit ist bezogen auf das Haushaltsjahr 2007 im noch laufenden Haushaltsjahr und damit zeitnah im dargestellten Sinne eine verfassungswidrige Alimentation geltend gemacht worden.
IV. Die Feststellungsklage ist auch begründet.
Im Rahmen der Prüfung der Begründetheit kommt es maßgeblich auf die Frage der Verfassungsgemäßheit der gesetzlichen Regelungen an, auf deren Basis die Besoldung der Klägerin bestimmt wird.
Die hier entscheidungserhebliche Frage, ob die Besoldung der Schleswig-Holsteinischen Beamtinnen und Beamten in der Besoldungsgruppe A 7 im Jahr 2007 entgegen Art. 33 Abs. 5 GG verfassungswidrig zu niedrig bemessen war, ist nach der Überzeugung der Kammer zu bejahen. Zu der hieraus folgenden und von der Klägerin begehrten Feststellung ist das Gericht jedoch nicht befugt. Die Höhe der Bezüge ist unmittelbar durch Gesetz geregelt. Einer verfassungskonformen Auslegung sind die in Zahlenwerten formulierten besoldungsrechtlichen Vorgaben nicht zugänglich. Die beantragte Feststellung kann daher nicht getroffen werden, ohne die Gültigkeit der maßgeblichen bundes- und landesrechtlichen Besoldungsgesetze zu verneinen. Das Verfahren muss deshalb gemäß Art. 100 Abs. 1 S. 2 Var. 1 i.V.m. S. 1 Var. 2 GG, §§ 13 Nr. 11, 80 BVerfGG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung darüber vorgelegt werden, ob die für die Besoldung der Schleswig-Holsteinischen Beamtinnen und Beamten der Besoldungsgruppe A 7 im Jahr 2007 maßgeblichen Besoldungsgesetze mit dem Grundgesetz vereinbar waren.
1. Die Klägerin ist ihren Darlegungspflichten in der gebotenen Weise nachgekommen. Angesichts der rechtlichen und tatsächlichen Komplexität der Materie würde die volle Darlegungslast hinsichtlich aller Umstände, aus der die geltend gemachte verfassungswidrige Unteralimentation abzuleiten wäre, praktisch jede Klägerin und jeden Kläger überfordern. Eine entsprechende Rechtspflicht besteht daher auch nicht. Vielmehr ist es Sache des Dienstherrn, die amtsangemessene Alimentation zu gewährleisten. Das bedeutet, dass dieser sich ständig vergewissern muss, ob die Beamtinnen und Beamten noch ausreichend alimentiert sind und dies im Streitfall auch darlegen und belegen. Für das gerichtliche Verfahren genügt es, wenn die ihre Alimentation als verfassungswidrig beanstandenden Beamtinnen und Beamten lediglich die entscheidungserheblichen Tatsachen, aus denen sich die Verfassungswidrigkeit der Alimentation ergeben soll, ohne konkrete Bezifferung angeben (OVG Saarland, Beschluss vom 17. Mai 2018 – 1 A 22/16 –, juris Rn. 30). Dem hat die Klägerin vorliegend dadurch genüge getan, dass sie im Rahmen ihrer Klagebegründung umfänglich zu der Entwicklung des Verbraucherpreisindex, der Besoldung im Vergleich zu den tariflichen Löhnen im öffentlichen Dienst, der Entwicklung ihres faktischen Jahreseinkommens sowie den Veränderungen im Bereich der Jahressonderzahlungen, Einmalzahlungen und des Urlaubsgeldes vorgetragen hat. Ob die daraus zu ziehenden rechtlichen Schlüsse tatsächlich das Urteil der verfassungswidrigen Unteralimentation tragen, ist hingegen eine Frage der materiellen Prüfung.
2. Nach Art. 33 Abs. 5 GG ist das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln. Angesichts seiner funktionswesentlichen und strukturprägenden Bedeutung für die Institution des Berufsbeamtentums ist die Sicherung eines angemessenen Lebensunterhalts als ein „besonders wesentlicher“ hergebrachter Grundsatz anerkannt, zu dessen Beachtung der Gesetzgeber verpflichtet ist (BVerfG, Beschluss vom 11. Juni 1958 – 1 BvR 1/52 –, juris Rn. 47).
Das durch Art. 33 Abs. 5 GG verfassungsrechtlich verankerte Alimentationsprinzip verpflichtet den Dienstherrn, die Beamtinnen und Beamten sowie ihre Familien lebenslang angemessen zu alimentieren und ihnen nach ihrem Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Damit wird der Bezug der Besoldung sowohl zu der Einkommens- und Ausgabensituation der Gesamtbevölkerung als auch zur Lage der Staatsfinanzen, das heißt zu der sich in der Situation der öffentlichen Haushalte ausdrückenden Leistungsfähigkeit des Dienstherrn, hergestellt (OVG Saarland, Beschluss vom 17. Mai 2018 – 1 A 22/16 –, juris Rn. 33). Die Beamtinnen und Beamten müssen über ein Nettoeinkommen verfügen, das ihnen rechtliche und wirtschaftliche Sicherheit und Unabhängigkeit gewährleistet und ihnen über die Befriedigung der Grundbedürfnisse hinaus einen ihrem Amt angemessenen Lebenskomfort ermöglicht (BVerfG, Urteil vom 06. März 2007 – 2 BvR 556/04 –, juris Rn. 64). Für die Beurteilung der Angemessenheit der Alimentation kommt es auf deren Gesamthöhe an, zu deren Ermittlung neben dem Grundgehalt auch weitere Besoldungsbestandteile wie Sonderzahlungen heranzuziehen sind, auch wenn diese für sich betrachtet nicht den verfassungsrechtlichen Schutz eines hergebrachten Grundsatzes des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG genießen (BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 u.a. –, juris Rn. 72).
Der Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers bei der Festsetzung der Besoldung ist damit durch verfassungsrechtlich vorgegebene Maßstäbe beschränkt. Ein konkreter Zahlen- oder Prozentwert, ab dem der Verlust an Kaufkraft nicht mehr hingenommen werden kann und der Besoldungsgesetzgeber zu reagieren hat, ist im Grundgesetz zwar nicht explizit festgelegt. Dennoch ergibt sich aus den verfassungsrechtlichen Vorgaben eine Grenze, bei deren Unterschreiten ein weiteres Untätigbleiben des Besoldungsgesetzgebers nicht mehr den Anforderungen des Alimentationsprinzips aus Art. 33 Abs. 5 GG entspricht. Die quantitative Auszehrung der Kaufkraft schlägt ab einer bestimmten Schwelle in eine verfassungsrechtlich relevante Qualität um (BVerwG, Vorlagebeschluss vom 22. September 2017 – 2 C 56.16, 2 C 57.16, 2 C 58.16 –, juris Rn. 32 m.w.N.).
Bei der praktischen Umsetzung dieser aus Art. 33 Abs. 5 GG resultierenden Pflicht zur amtsangemessenen Alimentierung besitzt der Gesetzgeber innerhalb der genannten Grenzen sowohl hinsichtlich der Struktur als auch hinsichtlich der Höhe der Besoldung jedoch einen weiten Entscheidungsspielraum. Innerhalb dieses Entscheidungsspielraums muss der Gesetzgeber das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse anpassen. Die von ihm jeweils gewählte Lösung unterliegt der gerichtlichen Kontrolle nur insoweit, als dass eine zurückhaltende, auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkte Kontrolle der einfachgesetzlichen Regelung zulässig ist (BVerfG, Beschluss vom 03. Mai 2012 – 2 BvL 17/08 –, juris Rn. 34 m.w.N.). Im Ergebnis beschränkt sich die materielle Kontrolle also auf die Frage, ob die Bezüge der Beamtinnen und Beamten evident unzureichend sind. Ob dies der Fall ist, muss anhand einer Gesamtschau verschiedener Kriterien und unter Berücksichtigung der konkret in Betracht kommenden Vergleichsgruppen geprüft werden (OVG Saarland, Beschluss vom 17. Mai 2018 – 1 A 22/16 –, juris Rn. 33).
Nachdem der Rechtsprechung lange Zeit keine konkreten Anhaltspunkte zur Feststellung einer verfassungswidrigen Unteralimentation zur Verfügung standen, hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts mit seinem als Zeitenwende (so Stuttmann, NVwZ 2015, 1007) aufgenommenen Urteil vom 05.05.2015 (BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, BVerfGE 139, 64-148) anhand der R-Besoldung in Sachsen-Anhalt, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz erstmals vorgegeben, welche gestuften Prüfungsschritte die Besoldungsgesetzgeber vorzunehmen haben, um das verfassungsrechtliche Minimum der Besoldung festzustellen. Im Verlauf hat der Senat diese Prüfungsschritte weiter konkretisiert und anhand der A-Besoldung in Sachsen, in Nordrhein-Westfalen und in Niedersachsen auf die Besoldung von Landesbeamtinnen und -beamten übertragen (BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 u.a. –,BVerfGE 140, 240-316). Das damit aufgestellte Prüfprogramm vollzieht sich demnach in drei Stufen mit jeweils mehreren Parametern.
Ist die Mehrheit dieser Parameter erfüllt (1. Prüfungsstufe), besteht eine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation (dazu unter a). Durch die Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien im Rahmen einer Gesamtabwägung (2. Prüfungsstufe) kann diese Vermutung widerlegt oder erhärtet werden (dazu unter b) und ist im Fall einer nicht widerlegten Vermutung hinsichtlich einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung (3. Prüfungsstufe) zu untersuchen (dazu unter c).
a) Auf der ersten Prüfungsstufe sind dabei fünf Parameter in den Blick zu nehmen, die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Alimentationsprinzip angelegt sind und denen indizielle Bedeutung bei der Ermittlung des verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentationsniveaus zukommt. Diesen Parametern kommt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine unterschiedliche Gewichtung zu. Als erstes Indiz für die Vermutung einer nicht mehr verfassungsgemäßen Alimentation prüft das Bundesverfassungsgericht eine deutliche – mindestens fünf Prozent betragende – Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung sowie den Tarifergebnissen im öffentlichen Dienst (erster Parameter) und misst diesem Parameter „besondere Bedeutung“ zu (BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris Rn. 100). Sodann prüft es die Entwicklung der Besoldung im Verhältnis zur Entwicklung des Nominallohnindex (zweiter Parameter) sowie des Verbraucherpreisindex (dritter Parameter) im betreffenden Bundesland als weitere Indizien. Ausgehend von dem jeweils streitgegenständlichen Zeitabschnitt ist die Vergleichsbetrachtung bei diesen ersten drei Parametern auf den Zeitraum der zurückliegenden 15 Jahre zu erstrecken, um einerseits zufällige Ausschläge aufzufangen und andererseits eine methodische Vergleichbarkeit zu gewährleisten. Ergänzend ist gegebenenfalls für einen weiteren gleich langen Zeitraum, der auch den Zeitraum der fünf Jahre vor Beginn des oben genannten 15-jährigen Betrachtungszeitraums abdeckt und sich mit diesem Zeitraum überlappt, eine Vergleichsberechnung durchzuführen. Durch eine derartige Staffelprüfung soll sichergestellt werden, dass etwaige statistische Ausreißer bereinigt werden. Der vierte Parameter hat sodann einen systeminternen Vergleich der Besoldung der jeweiligen Beamtinnen und Beamten im Verhältnis zur Besoldung anderer Beamtinnen- und Beamtengruppen zum Gegenstand. Eine deutliche Verringerung der Abstände der Bruttogehälter in den Besoldungsgruppen infolge unterschiedlich hoher linearer Anpassungen bei einzelnen Besoldungsgruppen oder zeitlich verzögerter Besoldungsanpassungen indiziert einen Verstoß gegen das Abstandsgebot. Ein Verstoß liegt in der Regel vor bei einer Abschmelzung der Abstände zwischen zwei vergleichbaren Besoldungsgruppen um mindestens 10 % in den zurückliegenden fünf Jahren. Zusätzlich ist innerhalb des vierten Parameters für die Wahrung eines ausreichenden Abstands der Bruttogehälter höherer Besoldungsgruppen zu den Tabellenwerten unterer Besoldungsgruppen in den Blick zu nehmen, dass von Verfassungs wegen bei der Bemessung der Besoldung der qualitative Unterschied zwischen der Grundsicherung für Arbeitssuchende und dem erwerbstätigen Beamtinnen und Beamten geschuldeten Unterhalt hinreichend deutlich werden muss. Dies setzt voraus, dass die Nettoalimentation in den unteren Besoldungsgruppen einen Mindestabstand von 15 % zum Grundsicherungsniveau aufweist. Der Quervergleich mit der Besoldung der Beamtinnen und Beamten des Bundes und anderer Länder ist schließlich der fünfte Parameter für die Bestimmung des Kerngehalts der Alimentation. Zeigt sich eine erhebliche Gehaltsdifferenz im Vergleich zum Durchschnitt der Bezüge der jeweiligen Besoldungsgruppe im Bund oder in den anderen Ländern, spricht dies dafür, dass die Alimentation ihre qualitätssichernde Funktion nicht mehr erfüllt. Wann eine solche Erheblichkeit gegeben ist, kann nicht pauschal beantwortet werden. Liegt das streitgegenständliche jährliche Bruttoeinkommen einschließlich etwaiger Sonderzahlungen aber mindestens 10 % unter dem Durchschnitt der übrigen Länder im gleichen Zeitraum, was gemessen an der streitgegenständlichen Besoldung regelmäßig einem Besoldungsunterschied von mehr als einem Monatsgehalt entsprechen dürfte, ist dies jedenfalls ein weiteres Indiz für eine verfassungswidrige Unteralimentation.
Dabei ist die Kammer der Ansicht, dass die einzelnen Parameter sowie die zu ihrer Prüfung herangezogenen Berechnungsmethoden – anders als die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (§ 31 Abs. 1, Abs. 2 BVerfGG) im Ergebnis – nicht selbständig in Gesetzeskraft erwachsen. Sie binden das Gericht also nicht unmittelbar im Sinne einer Rechenvorschrift (ebenso BVerwG, Vorlagebeschluss vom 22. September 2017 – 2 C 56.16, 2 C 57.16, 2 C 58.16 –, juris Rn. 41; OVG Saarland, Beschluss vom 17. Mai 2018 – 1 A 22/16 –, juris Rn. 41). Sie sind ein strukturierendes Hilfsmittel im Rahmen der gebotenen Gesamtabwägung, die die Prüfung des Art. 33 Abs. 5 GG letztlich verlangt (Stuttmann, NVwZ 2018, 552, 553). Die Kammer hat bei ihrer Würdigung grundsätzlich diese Parameter des Bundesverfassungsgerichts zugrunde gelegt, anerkennt allerdings auch, dass etwa das Bundesverwaltungsgericht in seinem Vorlagebeschluss vom 22. September 2017 (– 2 C 56/16 u.a. –) hinsichtlich der Besoldung der Richterinnen und Richter in Berlin die Auffassung vertrat, dass die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation, abweichend von den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts, schon dann bestehen könne, wenn nur zwei der fünf vom Bundesverfassungsgericht für die Prüfung auf der ersten Stufe benannten Parameter erfüllt sind, dies aber in besonders deutlicher Weise (BVerwG, Vorlagebeschluss vom 22. September 2017 – 2 C 56.16, 2 C 57.16, 2 C 58.16 –, juris Rn. 29).
Nach Prüfung durch die Kammer ergibt sich hinsichtlich der Besoldung der Klägerin in der Besoldungsgruppe A 7 im Jahr 2007 hinsichtlich drei der vom Bundesverfassungsgericht für die Prüfung auf der ersten Stufe benannten Parameter eine Verletzung der jeweiligen Vorgaben, sodass die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation besteht.
1) Eine deutliche Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und den Tarifergebnissen der Angestellten im öffentlichen Dienst in dem jeweils betroffenen Land ist ein wichtiger Parameter für eine evidente Missachtung des Alimentationsgebotes (BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 u.a. –, juris Rn. 78).
Dies ist in der Regel der Fall, wenn die Differenz zwischen den Tarifergebnissen und der Besoldungsanpassung mindestens fünf Prozent des Indexwertes der erhöhten Besoldung beträgt. Eine solche Differenz entspräche, legte man die Tariferhöhungen im öffentlichen Dienst seit 1980 um durchschnittlich jährlich 2,35 % zugrunde, mehr als einer vollständigen Nichtanpassung der Besoldung im Anschluss an zwei aufeinanderfolgende durchschnittliche Tariferhöhungen (vgl. BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris Rn. 101).
aa) Die Kammer hat diesen ersten Parameter dabei zunächst entsprechend der vom Bundesverfassungsgericht bisher zugrunde gelegten Rechenmethode anhand der reinen prozentualen Entwicklung der Besoldung nachvollzogen und anhand des jeweiligen Indexjahres die Steigerung errechnet (siehe zur Rechenmethode BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 u.a. –, juris Rn. 117). Diese Betrachtung der rein prozentualen Entwicklung der Besoldung (bestehend aus Grundgehaltssätzen, Sonderzahlungen, Einmalzahlungen sowie Urlaubsgeld) in der Besoldungsgruppe A 7 in Schleswig-Holstein zeigt im Vergleich mit den durch das Statistische Bundesamt ermittelten Durchschnittswerten der Verdienste der Tarifbeschäftigten im öffentlichen Dienst der Länder (Statistisches Bundesamt - Verdienste und Arbeitskosten 2016/2017, S. 40) eine (knappe) Verletzung des ersten Parameters.
Die Grundgehaltssätze (einschließlich Familienzuschlag, Amtszulagen und allgemeiner Stellenzulagen) der Besoldungsgruppe A 7 wurden auf bundesgesetzlicher Grundlage gemäß Art. 2 § 1 Abs. 1 BBVAnpG 1992 vom 23.03.1993 (BGBl. I, S. 342) zum 01.05.1992 um 5,4 %, gemäß Art. 2 § 1 Abs. 1 BBVAnpG 93 vom 20.12.1993 (BGBl. I, S. 2193) zum 01.05.1993 um 3 %, gemäß Art. 2 § 1 Abs. 1 BBVAnpG 1994 vom 24. August 1994 (BGBl. I, S. 2229) zum 01.10.1994 um 2 %, gemäß Art. 1 Abs. 2 Abs. 1 BBVAnpG 1995 vom 18.12.1995 (BGBl. I, S. 1942) zum 01.05.1995 um 3,2 %, gemäß Art. 1 Abs. 1 Nr. 1 BBVAnpG 1996/1997 vom 24.03.1997 (BGBl. I, S. 590) zum 01.03.1997 um 1,3 %, gemäß Art. 1 Abs. 1 Nr. 1 BBVAnpG 1998 vom 06.08.1998 (BGBl. I, S. 2026) zum 01.01.1998 um 1,5 %, gemäß Art. 1 Abs. 1 Nr. 1 BBVAnpG 1999 vom 19.11.1999 (BGBl. I, S. 2198) zum 01.06.1999 um 2,9 %, gemäß Art. 1 Abs. 1 Nr. 1 BBVAnpG 2000 vom 19.4.2001 (BGBl. I, S. 618) zum 01.01.2001 um 1,8 % und zum 01.01.2002 um 2,2 % sowie gemäß Art. 1 bis 3 BBVAnpG 2003/2004 vom 10.09.2003 (BGBl. I, S. 1798) zum 01.04.2003 um 2,4 %, zum 01.04.2004 um 1,0 % und zum 01.08.2004 abermals um 1,0 % erhöht. Bis zum Ende des hier streitigen Jahres 2007 erfolgten sodann keine weiteren Besoldungserhöhungen.
Die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung richtete sich im Jahr 1992 zunächst nach § 67 BBesG in der Fassung vom 09.03.1992 (gültig ab 01.01.1992), wonach Beamtinnen und Beamte eine Sonderzuwendung nach besonderer bundesgesetzlicher Regelung erhielten. Ausgefüllt wurde dieser Verweis durch das Gesetz über die Erhöhung der jährlichen Sonderzuwendung vom 30.01.1974 (BGBl. I, S. 129), wonach eine Sonderzahlung i.H.v. 100 % des Grundbetrages gezahlt wurde. Ab dem 01.12.1994 richtete sich die Höhe der Sonderzuwendung nach einem Bemessungsfaktor, der vom Bundesministerium des Innern festgelegt wurde und sich nach dem Verhältnis der Bezüge im Dezember 1993 zu denjenigen des laufenden Jahres errechnete. Mit Art. 18 Abs. 1 Nr. 1, Art. 21 Abs. 3 BBVAnpG vom 10.09.2003 (BGBl. I, 1798) wurde diese Regelung mit Wirkung vom 16.09.2003 aufgehoben, blieb gemäß Art. 18 Abs. 2 BBVAnpG allerdings bis zum Inkrafttreten bundes- oder landesrechtlicher Regelungen zur Gewährung von jährlichen Sonderzahlungen weiter anwendbar. Auf Aufforderung des Gerichts übermittelte der Beklagte eine Aufstellung der auf dieser Basis jeweils gezahlten Sonderzahlungen bis 2003 (siehe dazu ab Bl. 102 der Gerichtsakte).
Mit dem Gesetz zur Gewährung jährlicher Sonderzahlungen vom 12.11.2003 (GVOBl. SH S. 546) traf Schleswig-Holstein sodann eigene Regelungen und begann bis 2007 mit einer stufenweisen Absenkung der Höhe der Sonderzahlungen. Mit § 6 des Gesetzes über die Gewährung jährlicher Sonderzahlungen vom 12.11.2003 (GVOBl. Schl.-H. S. 546) in der Fassung des Art. 4 des Haushaltsstrukturgesetzes zum Haushaltsplan 2007/2008 (Haushaltsstrukturgesetz 2007/2008) vom 14.12.2006 (GVOBl. Schl.-H. 2006, S. 309) strich der Schleswig-Holsteinische Gesetzgeber sodann den allgemeinen (nicht kindesbezogenen) Teil der Jahressonderzuwendung für Besoldungsgruppen oberhalb der Besoldungsgruppe A 10 und legte u.a. für die Besoldungsgruppe A 7 eine allgemeine Einmalzahlung von 660 € fest. Dies entspricht 30,36 % des monatlichen Endgrundgehalts im Jahr 2007 (2.174,26 €). Da das Bundesverfassungsgericht auch im Übrigen auf das Endgrundgehalt abstellt, hält die Kammer die Zugrundelegung dieses Vergleichswertes auch hier für angezeigt.
Demnach ergeben sich für die im Verhältnis zum Grundgehalt bemessenen Jahressonderzahlungen von 1992 bis 2007 in der Besoldungsgruppe A 7 die folgenden Werte (jeweils im Anteil an den zum 01.12. des Jahres zu zahlenden Bezügen):
Die im Laufe vorstehender Zeiträume erfolgten Kürzungen der Sonderzahlungen sind nach den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts dergestalt in Ansatz zu bringen, dass die Reduzierung auf eine fiktive Kürzung des Jahresgehalts umgerechnet wird. Rechnerisch geschieht dies im Wege der folgenden Formel (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 u.a. –, juris Rn. 22):
12 + Endwert der Sonderzahlung in % des Grundgehalts
(1 - _____________________________________________________ ) x 100
12 + Anfangswert der Sonderzahlung in % des Grundgehalts
Dass diese Subtraktion der Indexwerte nicht jeweils von einem auf 100 gesetzten Indexwert im Basisjahr ausgeht, ändert an der prinzipiellen Eignung der Berechnungsmethode nichts Grundsätzliches (so Stuttmann, NVwZ 2015, 1007, 1010). Demnach ergeben sich ausgehend von der im Jahr 1992 gewährten Sonderzahlung von 100 % des Grundgehalts unter Berücksichtigung der jeweiligen Kürzungen ab 1995 folgende fiktive Besoldungskürzungen. Subtrahiert man diese Kürzungen von den in den entsprechenden Jahren gesetzlich festgelegten Besoldungserhöhungen, so ergeben sich insgesamt die folgenden (rechnerisch niedrigeren) tatsächlichen Besoldungserhöhungen.
Höhe der Sonderzahlung im Verhältnis zum Grundgehalt
Fiktive Kürzung der Besoldung aufgrund der Reduzierung des Weihnachtsgeldes
Gesetzliche Erhöhung der Besoldung
Rechnerische (tatsächliche) Besoldungserhöhung
Daraus ergibt sich unter Berücksichtigung der tatsächlichen Besoldungskürzungen von 1992 bis 2007 ein korrigierter niedrigerer Anstieg der Besoldung (105,4 * 1,03 * 1,02 * 1,0282 * 1,0121 * 1,0139 * 1,027 * 1,0168 * 1,0205 * 1,009 * 1,02 * 0,9711) um insgesamt 24,44 %.
Im Weiteren erfolgten Einmalzahlungen im Jahr 1992 i.H.v. 750 DM zum 01.05.1992 gemäß Art. 2 § 5 Abs. 1 BBVAnpG 1992 vom 23.03.1993 (BGBl. I, S. 342), im Jahr 1995 i.H.v. 140 DM zum 01.04.1995 gemäß Art. 2 § 3 Abs. 1 BBVAnpG 1995 vom 18.12.1995 (BGBl. I, S. 1942), im Jahr 1997 i.H.v. 300 DM für die Zeit von Mai bis Dezember 1997 gemäß Art. 2 § 1 Abs. 1 BBVAnpG 1996/1997 vom 24.03.1997 (BGBl. I, S. 590), im Jahr 1999 i.H.v. 300 DM für die Monate März bis Mai 1999 gemäß Art. 3 § 1 Abs. 1 BBVAnpG 1999 vom 19.11.1999 (BGBl. I, S. 2198), im Jahr 2001 i.H.v. 400 DM für die Monate September bis Dezember 2000 gemäß Art. 3 Abs. 1 BBVAnpG 2000 vom 19.04.2001 (BGBl. I, S. 618), im Jahr 2003 i.H.v. 7,5 % der Bezüge aus März 2003 (maximal 185 €) sowie im Jahr 2004 i.H.v. 50.- € gemäß Art. 1 § 85 Abs. 1 und Art. 2 § 85 Abs. 1 BBVAnpG 2003/2004 vom 10.09.2003 (BGBl. I, S. 1798). Seit 2005 wurden keine Einmalzahlungen mehr gewährt.
Das für die Besoldungsgruppe A 7 durch Art. 5 BBVAnpG 1992 vom 23.03.1993 (BGBl. I, S. 342) auf 650 DM festgelegte Urlaubsgeld wurde von 1992 bis einschließlich 2001 auf Basis des Urlaubsgeldgesetzes, in den Jahren 2002 und 2003 durch Art. 4 des 6. BesÄndG vom 14.12.2001 (BGBl. I, S. 3702) für Beamtinnen und Beamte aus der Besoldungsgruppe A 7 auf 332,34 Euro angepasst und auf Basis von § 9 des Gesetzes über die Gewährung jährlicher Sonderzahlungen vom 12.11.2003 (GVOBl. Schl.-H. S. 546) bis einschließlich 2006 weiterhin gezahlt. Seit der Änderung durch Art. 4 des Haushaltsstrukturgesetzes 2007/2008 sieht das Gesetz über die Gewährung jährlicher Sonderzahlungen keine Urlaubsgeldzahlungen mehr vor.
Ob und wie diese Kürzungen in der Gesamtbetrachtung Berücksichtigung finden sollen, macht das Bundesverfassungsgericht nicht gänzlich deutlich. So hielt es beispielsweise die jeweiligen Einmal- und Urlaubsgeldzahlungen im Rahmen der Prüfung der ersten Stufe bezüglich der R 3-Besoldung im Jahr 2004 in Rheinland-Pfalz für vernachlässigbar (BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris Rn. 183), bezog beide Besoldungsbestandteile bezüglich der R 1-Besoldung in Nordrhein-Westfalen aber in seine Gesamtbetrachtung mit ein (BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris Rn. 176).
Die Kammer ist der Auffassung, dass die jeweiligen Veränderungen in den Einmalzahlungen in gleicher Weise wie die Veränderungen bei der Jahressonderzahlung auszurechnen und ihre prozentuale Auswirkung im Rahmen der Besoldungserhöhungen zu berücksichtigen sind. Dabei sind die jeweiligen Zahlungen ebenso jeweils ins Verhältnis zum Endgrundgehalt zu setzen und abermals entsprechend der Formel für die Einbeziehung der Jahressonderzahlung (s.o.) in die gesetzliche Besoldungserhöhung einzurechnen. Berücksichtigt man diese Entwicklungen der Einmal- und Urlaubsgeldzahlungen auf diese Art ebenfalls in der Gesamtberechnung ergibt sich das folgende Bild:
Fiktive Kürzung der Besoldung aufgrund der Reduzierung der Sonderzahlung
Höhe der Einmalzahlung im Verhältnis zum Grundgehalt
Fiktive Kürzung der Besoldung aufgrund der Reduzierung der Einmalzahlung
Höhe des Urlaubsgeldes im Verhältnis zum Grundgehalt
Fiktive Kürzung der Besoldung aufgrund der Reduzierung des Urlaubsgeldes
Rechnerische (tatsächliche) Besoldungserhöhung und Einbeziehung der Entwicklung der Jahressonderzahlung, Einmalzahlung und Urlaubsgeldzahlung
Es ergibt sich für den Zeitraum 1992 bis 2007 auf dieser Basis dann ein korrigierter (geringerer) Anstieg der Besoldung (105,4 * 1,006 * 1,0195 * 1,0317 * 1,0025 * 1,0009 * 1,0137 * 1,0329 * 1,002 * 1,0083 * 1,0202 * 1,015 * 1,0154 * 0,9981 * 0,9588) um 19,12 % in der Besoldungsgruppe A 7 in Schleswig-Holstein.
Das Bundesverfassungsgericht hat dieser – auf Basis der prozentualen Veränderungen errechneten – Besoldungsentwicklung die vom Statistischen Bundesamt ermittelten Mittelwerte der Entwicklungen der Verdienste im öffentlichen Dienst gegenübergestellt (Statistisches Bundesamt - Verdienste und Arbeitskosten 2016/2017, S. 40). Ausweislich dieser Daten stiegen die Verdienste im öffentlichen Dienst von 74,4 % im Jahr 1992 auf 93,2 % im Jahr 2007 (jeweils im Verhältnis zum Indexjahr 2010 = 100). Umgerechnet auf das Indexjahr 1992 stiegen die Tarifverdienste folglich um 25,27 % von 1992 bis zum Jahr 2007.
Der prozentuale Abstand zwischen beiden Indexwerten (125,27 / 119,12) läge auf Basis des Vergleichs mit den Werten des Statistischen Bundesamtes folglich bei
und damit (knapp) oberhalb der vom Bundesverfassungsgericht postulierten Grenze des als höchstens zulässig erachteten Entwicklungsabstands von 5 %. Gemäß der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts, das insoweit eine verfassungswidrige Abkopplung der Besoldung von der Entgeltentwicklung des öffentlichen Dienstes annimmt, wenn die Differenz zwischen den Tarifergebnissen und der Besoldungsanpassung mindestens fünf Prozent des Indexwertes der erhöhten Besoldung beträgt (BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris Rn. 101), ist daher der erste Parameter als (knapp) verletzt anzusehen.
bb) Die Kammer hat diese rein auf einer prozentualen Steigerung basierende Betrachtung zusätzlich anhand konkret ermittelter absoluter Zahlen des Schleswig-Holsteinischen Finanzministeriums überprüft. Das Finanzministerium hat dafür die Besoldung in der Besoldungsgruppe A7 anhand der Kriterien des Bundesverfassungsgerichts jeweils für das Jahr 1992 und 2007 errechnet und sodann die jeweilige Entwicklung mit den gleichermaßen absolut berechneten Werten der vergleichbaren Entgeltgruppe BAT/TV-L VI b/E 7 verglichen (Tabelle 1 im Anhang des ergänzenden Berichts vom 16.11.2015, Schl.-H. Landtag Umdruck 18/5162; zu den Grundwerten vgl. Bericht des Schleswig-Holsteinischen Finanzministeriums vom 08.06.2015, Landtag Umdruck 18/4510). Es kommt dabei zu den folgenden Ergebnissen:
Gemäß der ermittelten Zahlenwerte stieg die fiktive Jahresbesoldung in der Besoldungsgruppe A 7 von 1992 (23.175,64 €) bis 2007 (27.397,68 €) absolut um 4.220,04 €. Die tariflichen Löhne der Vergleichsgruppe BAT/TV-L VI b/E 7 stiegen im gleichen Zeitraum von 24.110,91 € auf 30.756,25 € um 6.645,34 €. Damit erhöhte sich die Besoldung der Besoldungsgruppe A 7 um 18,22 % und die Tarifergebnisse der Entgeltgruppe E 7 um 27,56 %. Die Entwicklung der Besoldung der Besoldungsgruppe A 7 blieb auf Basis dieser Berechnungsmethode damit hinter der Entwicklung der Tarifeinkommen der vergleichbaren Tarifgruppe folglich um 9,34 Indexpunkte zurück und wies einen Entwicklungsabstand (127,56/118,22) von
auf. Auf Basis des Vergleichs der fiktiven Jahreseinkommen übersteigt der Entwicklungsabstand den vom Bundesverfassungsgericht für maßgeblich erachteten Grenzwert von 5 % demnach deutlich, und vor allem deutlicher als auf Grundlage des Vergleichs der rein prozentualen Besoldungserhöhungen mit den Mittelwerten des Statistischen Bundesamtes für den öffentlichen Dienst.
Diese Abweichung erklärt sich die Kammer mit diversen Ursachen. So berücksichtigt die reine Multiplikation der Besoldungsentwicklung nicht die Tatsache, dass die jeweiligen Anhebungen der Besoldung oft gegenüber den Erhöhungen in den Tarifverträgen des öffentlichen Dienstes verspätet ansetzen und so (teilweise erhebliche) Teile der Besoldungserhöhung überhaupt nicht gezahlt werden. So fand die Anhebung der Besoldung der Besoldungsgruppe A 7 im Jahr 1992 beispielsweise erst zum 01.05.1992 statt. Diese faktische (nahezu) Halbierung der Besoldungserhöhung in diesem Jahr findet in der reinen Multiplikation der Besoldungserhöhungen keine Berücksichtigung. Nach der Berechnungsmethode des Bundesverfassungsgerichts würde es stattdessen genügen, wenn eine Besoldung zum Ende des Jahres erhöht würde, um voll in der Berechnung berücksichtigt zu werden. Auch berücksichtigt die Übersicht des Statistischen Bundesamtes nicht die jeweiligen Veränderungen im Bereich der Sonder- und Einmalzahlungen der Angestellten des öffentlichen Dienstes. Der Berechnungsansatz des Bundesverfassungsgerichts ist in der Literatur und der Rechtsprechung daher nicht ohne Einwände geblieben. So kritisiert Färber (ZBR 2018, 228, 229), dass strukturelle Verwerfungen, wie sie z.B. durch den Übergang vom BAT zum TVöD oder TV-L stattfanden oder auch durch die Anwendung von Mindestfestbeträgen systematisch vorkamen und damit unterschiedliche Einkommensentwicklungen für verschiedene Besoldungs- und Entgeltgruppen und Erfahrungsstufen bewirkt haben, ausgeblendet würden. Demgegenüber könnten Jahreseinkommensbeträge unschwer für jeden beliebigen Referenzzeitraum durch eine Division des auf den Basiszeitpunkt umgerechneten Preisniveauindex in jeweilige Realeinkommen umgerechnet werden und Differenzen über den gesamten Zeitraum der Betrachtung gebildet werden. Auch Stuttmann (NVwZ 2015, 1007, 1010) weist darauf hin, dass jeder Monat, um den die Besoldungsanpassung nach hinten verschoben wird, die Erhöhung in dem Jahr um ein Zwölftel absenke. Da das inzwischen regelmäßig geschehe, kämen über die Jahre erhebliche Einkommensrückstände zusammen, die bei der vom Bundesverfassungsgericht eingesetzten Rechenweise unter den Tisch fielen. Stuttmann schlägt stattdessen vor, die Jahresbruttoeinkommen über die beiden 15-Jahres-Zeiträume zu addieren und zu vergleichen (NVwZ 2015, 1007, 1010). Auch das Bundesverwaltungsgericht weist in seinem Vorlagebeschluss darauf hin, dass die Berechnung der zahlenbasierten Parameter auf der ersten Prüfungsstufe durch die pauschalierende Berechnungsweise verzerrt würde (BVerwG, Vorlagebeschluss vom 22. September 2017 – 2 C 56.16, 2 C 57.16, 2 C 58.16 –, juris Rn. 61). Es weist ferner darauf hin, dass entgegen dem vom Bundesverfassungsgericht praktizierten Berechnungsmodell einer jahresbezogenen Betrachtungsweise von Besoldungserhöhungen die Besoldungsanpassungen in Berlin – so auch in Schleswig-Holstein – tatsächlich nicht im Januar stattfanden, sondern später im Jahr. Unter Zugrundelegung einer dies berücksichtigenden Berechnungsweise vermutet das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung daher ebenfalls abweichende (höhere) Entwicklungsabstände.
Die Kammer hält diese Einwände für stichhaltig und hat daher die dargestellte Vergleichsberechnung auf Basis der tatsächlichen Jahreseinkommen zusätzlich durchgeführt. Allerdings geht sie nicht davon aus, dass zwingend auf einen Vergleich der summierten Jahreseinkommen abzustellen ist. Auch der Berechnungsansatz des Bundesverfassungsgerichts läuft im Ergebnis auf einen Vergleich der Besoldung im Indexjahr mit der des in Rede stehenden Jahres hinaus. Zudem beinhalten die errechneten Jahresbeträge stets auch alle Besoldungssteigerungen der vergangenen Jahre. Auch das Bundesverfassungsgericht selbst hat an anderer Stelle – etwa in einer seiner Entscheidungen zu kinderreichen Beamtenfamilien – bei der Berechnung der Steigerung der monatlichen Bezüge auf die absolut ausgerechneten Werte zurückgegriffen (BVerfG, Beschluss vom 22. März 1990 – 2 BvL 1/86 –, juris Rn. 57) und verweist bei seiner Prüfung des zweiten Prüfungsparameters selbst darauf, dass in der Vergangenheit ebenfalls auf absolute Werte zurückgegriffen wurde (BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris Rn. 104 m.w.N.). Dass dabei die Werte der Basiszeitpunkte nicht auf den jeweiligen Preisniveauindex umgerechneten wurden, hält die Kammer für unschädlich, da es nicht um die Feststellung einer absoluten Besoldungshöhe, sondern um den Vergleich einer Entwicklung geht, die insoweit bei beiden Vergleichsgrößen auf der gleichen Grundlage erfolgt (nämlich ohne Umrechnung auf den jeweiligen Preisniveauindex). Eine darüber hinausgehende Umrechnung der Jahreseinkommen auf die jeweiligen unterschiedlichen Wochenarbeitszeiten von Angestellten einerseits sowie Beamtinnen und Beamten andererseits hält die Kammer schließlich nicht für anzeigt, denn weder die Versorgung noch die Besoldung stellen ein Entgelt für bestimmte Dienstleistungen der Beamtinnen und Beamten dar. Beides ist vielmehr Gegenleistung des Dienstherrn dafür, dass sich die Beamtin oder der Beamte mit ihrer oder seiner ganzen Persönlichkeit dem Dienstherrn zur Verfügung stellt und gemäß den jeweiligen Anforderungen ihre und seine Dienstpflicht nach Kräften erfüllt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. März 1975 – 2 BvL 10/74 –, juris Rn. 18).
Die Kammer hält daher die Subtraktion der Besoldung und Entgelte aus den entsprechenden Anfangs- und Endjahren des 15-Jahreszeitraums für einen geeigneten Rechenansatz und geht auf Basis dieser Berechnung von einer deutlicheren Überschreitung der hinnehmbaren Abstandsgrenze bei der Prüfung des ersten Parameters aus. Sie legt die so berechneten Ergebnisse sodann auch der weiteren Prüfung des zweiten und dritten Parameters zugrunde. Zu dieser insoweit von den bisherigen Berechnungsweisen des Bundesverfassungsgerichts abweichenden Berechnung sieht sich die Kammer auch befugt, da es in Übereinstimmung mit dem Bundesverwaltungsgericht davon ausgeht, dass vorgreifliche Zwischenschritte oder Vorfragen, aus welchen das Gericht die ausgesprochene Rechtsfolge abgeleitet hat, an der Bindungswirkung der Entscheidung nicht teilnehmen und dass dies erst recht für bloße Rechenschritte gilt. Der konkreten Berechnungsweise für eine Vorfrage des Entscheidungsausspruchs kommt daher keine formale Bindungswirkung zu (so auch BVerwG, Vorlagebeschluss vom 22. September 2017 – 2 C 56.16, 2 C 57.16, 2 C 58.16 –, juris Rn. 41).
cc) Für den Staffelzeitraum von 1987 bis 2002 hat das Schleswig-Holsteinische Finanzministerium allerdings keine entsprechenden Vergleichswerte bereitgestellt. Die Kammer hat daher auf eigene Berechnungen zurückgegriffen. Auf Basis der Staffelprüfung zeigt sich sodann zwar, dass im Vergleichszeitraum keine hinreichenden Anhaltspunkte für eine Überschreitung der Abstandsgrenze bestehen, die Kammer hält dies letztlich aber für nicht erheblich, da die Staffelprüfung das Ergebnis hinsichtlich der Prüfung der Jahre 1992 bis 2007 aus anderen Gründen nicht zu entkräften vermag.
Die Entwicklung der Besoldung der Besoldungsgruppe A7 verlief von 1987 bis 2002 nach Berechnung der Kammer wie folgt:
Im Jahr 1987 wurde gemäß BBesAVG 1987 vom 06.08.1987 (BGBl. I, S. 2062) ein monatlicher Endgrundbetrag i.H.v. 2.151,37 DM zzgl. Ortszuschlag 1 i.H.v. 619,54 DM samt Stellenzulage i.H.v. 82,70 DM gezahlt. Zudem wurden gemäß § 3 BBesAVG 1986 vom 21.07.1986 (BGBl. I, S. 1972) ein Urlaubsgeld i.H.v. 450 DM sowie gemäß des Gesetzes über die Erhöhung der jährlichen Sonderzuwendung vom 30.01.1974 (BGBl. I, S. 129 und Amtsbl. S.-H. 1974, Seite 163) eine jährliche Sonderzuwendung i.H.v 100 % des Grundbetrags gezahlt, so dass sich für das Jahr 1987 ein Jahresbruttosold (13 x 2853,61 DM + 450 DM) von 37.546,93 DM bzw. gemäß Umrechnungskurs von 1 Euro = 1,95583 DM (vgl. Verordnung (EG) Nr. 2866/98 des Rates vom 31. Dezember 1998, ABl. EG Nr. L 359, S. 1) von
19.197,44 €
errechnet. Für das Jahr 2002 errechnet sich auf Basis des BBesAVG 2000 vom 19.04.2001 (BGBl. I, S. 618) demgegenüber eine monatliche Besoldung i.H.v. 2.081,46 € zzgl. allgemeiner Stellenzulage i.H.v. 15,68 € samt einer Jahressonderzahlung von 86,31 % des Grundgehalts zzgl. Stellenzulage (1.810,04 €) und eines Urlaubsgeldes gemäß § 9 SonderZahlG SH 2003 i.H.v. 332,34 € mithin 12 x 2.097,14 € + 1.810,04 € + 332,34, also
27.308,06 €.
Von 1987 bis 2002 stieg die Besoldung folglich um 8.110,62 € bzw. um 42,25 % an.
Vergleichsdaten für die Entwicklung der absoluten Jahresgehälter der Entgeltgruppe BAT/TV-L VI b/E 7 liegen der Kammer nicht vor, so dass insoweit auf den Vergleichsmaßstab des Bundesverfassungsgerichts zurückgegriffen wurde. Ausweislich dieser Informationen (Statistisches Bundesamt, Verdienste im öffentlichen Dienst 2016/2017, S. 40) stiegen die Tarifverdienste im öffentlichen Dienst der Länder, die bis Oktober 2005 nach dem Bundesangestelltentarif entlohnt wurden, bei Anpassung der Indexwerte auf das Jahr 1987 bis 2002 um 41,74 %.
Demnach lag im Staffelzeitraum 1987 bis 2002 sogar ein im Verhältnis zu den tariflichen Löhnen höherer Anstieg der Besoldung vor. Es errechnet sich ein Vorsprung von (142,25/141,74)
Im Vergleichszeitraum der Staffelprüfung lag demnach keine Überschreitung der Abstandsgrenze vor. Für den ersten Prüfungsparameter ergibt sich damit bezüglich der Besoldungsgruppe A 7 eine Verletzung des vom BVerfG angesetzten Maßstabs lediglich (dort allerdings auf Basis des Vergleichs der Jahreseinkommen in sehr deutlicher Weise) hinsichtlich des Zeitraums von 1992 bis 2007, nicht jedoch im Vergleichszeitraum der Staffelprüfung. Dies stellt die Verletzung des ersten Parameters aber nicht in Frage, denn die Staffelprüfung dient dazu, Kürzungen zu erfassen, die vor dem ersten 15-Jahreszeitraum liegen, sich in diesem also rechnerisch nicht mehr auswirken und zu einem „falschunbedenklichen“ Ergebnis führen würden. Mit der Staffelprüfung können nur Kürzungen vor dem aktuellen 15-Jahreszeitraum abgefangen werden. Umgekehrt ist sie nicht einsetzbar. Die Besoldung verstößt deshalb – wie hier – auch dann gegen den ersten Parameter, wenn die Staffelprüfung das Ergebnis „unbedenklich“ liefert, der aktuelle 15-Jahreszeitraum aber eine Differenz von mehr als 5 % ergibt (so Stuttmann, NVwZ 2015, 1007, 1010).
2) Hinsichtlich des zweiten Parameters ergibt sich hingegen kein Indiz für eine Unteralimentation. Im Zeitraum von 1992 bis 2007 stieg der Nominallohnindex in Schleswig-Holstein ausweislich der Daten des Statistischen Bundesamtes (Statistisches Bundesamt - Verdienste und Arbeitskosten 2016/2017, S. 54) normiert auf das Jahr 1992 um 16,83 %. Im Verhältnis dazu stieg das Besoldungsniveau auf Grundlage des Vergleichs der Jahreseinkommen (bzw. auf Grundlage der prozentualen Besoldungssteigerungen) in der Besoldungsgruppe A 7 um 18,22 % (bzw. 19,12 %) und damit in stärkerem Maße, sodass eine Abstandsverletzung ausgeschlossen ist.
Im Zeitraum von 1987 bis 2002 stieg der Nominallohnindex in Schleswig-Holstein ausweislich der Daten des Statistischen Bundesamtes von 1987 bis 2002 von 56,6 auf 81,2 (2015 = 100) bzw. von 1987 = 100 bis 2002 auf 143,46 um 43,46 Prozent. Im Verhältnis dazu stieg das Besoldungsniveau um 42,25 %. Daraus folgt zwar, dass die Besoldung im Staffelzeitraum hinter der Entwicklung des Nominallohnindex zurückblieb. Dieser Abstand betrug im Vergleichszeitraum der Staffelprüfung (143,46/142,25) jedoch nur
und blieb damit auch im Staffelzeitraum deutlich unterhalb der kritischen Abstandsgrenze von 5 %.
3) Als dritter Parameter wird von dem Bundesverfassungsgericht als Indiz für die Bestimmung des Kerngehalts der Alimentation eine deutliche Abweichung der Besoldungsentwicklung von der Entwicklung des Verbraucherpreisindex in dem jeweils betroffenen Land herangezogen. Insoweit ergibt sich im vorliegenden Verfahren die Verletzung eines weiteren (zweiten) Parameters des Bundesverfassungsgerichts.
Bleibt die Besoldungsentwicklung im verfahrensgegenständlichen Zeitabschnitt hinter der Entwicklung des Verbraucherpreisindex in den zurückliegenden 15 Jahren und in einem weiteren gleichlangen überlappenden Zeitraum in der Regel um mindestens fünf Prozent zurück, ist dies ein weiteres Indiz für die evidente Unangemessenheit der Alimentation (BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris Rn. 107, 108).
Für Schleswig-Holstein wird aus methodischen Gründen kein Verbraucherpreisindex berechnet. Es kann für die Bewertung daher nur auf den Verbraucherpreisindex für Deutschland zurückgegriffen werden. Der Berechnung der Werte für den 15-Jahreszeitraum sind zudem Grenzen gesetzt, da nach mehreren Indexreformen nur noch Ergebnisse für Deutschland ab 1991 und nicht mehr für das frühere Bundesgebiet berechnet werden (siehe Stellungnahme des Statistischen Bundesamtes vom 04.07.2017, S. 123 der Gerichtsakte).
Ausweislich der Materialen des Statistischen Bundesamtes vom 04.07.2017 stieg der Verbraucherpreisindex von Dezember 1992 bis Dezember 2007 von 74,5 auf 97,7 (normiert auf 2010 = 100) bzw. von 100 auf 131,14 um 31,14 %. Der Abstand gegenüber der Entwicklung der Besoldung im Vergleichszeitraum betrug auf Grundlage des Vergleichs der Jahreseinkommen (bzw. auf Grundlage der prozentualen Besoldungssteigerungen) in der Besoldungsgruppe A 7 folglich (131,14/118,22 bzw. 131,14/119,12)
10,93 % (bzw. 10,09 %)
und übersteigt die 5 % Grenze damit in jedem Fall ganz deutlich.
Eine zusätzliche Staffelprüfung ist vorliegend nicht möglich, da nicht auf belastbare und aussagekräftige Daten für einen zurückliegenden überlappenden Zeitraum zurückgegriffen werden kann (zur Entbehrlichkeit in derartigen Fällen vgl. BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris Rn. 147).
4) Der vierte Parameter betrifft einen systeminternen Besoldungsvergleich. Dabei berücksichtigt das Bundesverfassungsgericht einerseits relativ das Abschmelzen der Abstände zwischen zwei vergleichbaren Besoldungsgruppen und andererseits absolut den Abstand der Nettoalimentation in den unteren Besoldungsgruppen zum Grundsicherungsniveau.
Durch die Anknüpfung der Alimentation an innerdienstliche, unmittelbar amtsbezogene Kriterien wie den Dienstrang soll sichergestellt werden, dass die Bezüge entsprechend der unterschiedlichen Wertigkeit der Ämter abgestuft sind. Daher bestimmt sich ihre Amtsangemessenheit auch im Verhältnis zur Besoldung und Versorgung anderer Beamtinnen- und Beamtengruppen. Gleichzeitig kommt darin zum Ausdruck, dass jedem Amt eine Wertigkeit immanent ist, die sich in der Besoldungshöhe widerspiegeln muss. Die Wertigkeit wird insbesondere durch die Verantwortung des Amtes und die Inanspruchnahme der Amtsinhaberin oder des Amtsinhabers bestimmt. Die „amts“-angemessene Besoldung ist notwendigerweise eine abgestufte Besoldung. Die Organisation der öffentlichen Verwaltung stellt darauf ab, dass in den höher besoldeten Ämtern die für den Dienstherrn wertvolleren Leistungen erbracht werden. Deshalb muss im Hinblick auf das Leistungs- und das Laufbahnprinzip mit der organisationsrechtlichen Gliederung der Ämter eine Staffelung der Gehälter einhergehen. Eine deutliche Verringerung der Abstände der Bruttogehälter in den Besoldungsgruppen infolge unterschiedlich hoher linearer Anpassungen bei einzelnen Besoldungsgruppen oder zeitlich verzögerter Besoldungsanpassungen indiziert daher einen Verstoß gegen das Abstandsgebot. Ein Verstoß liegt in der Regel vor bei einer Abschmelzung der Abstände zwischen zwei vergleichbaren Besoldungsgruppen um mindestens 10 % in den zurückliegenden fünf Jahren (BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris Rn. 109 bis 112).
In seiner Entscheidung über die A-Besoldung hat das Bundesverfassungsgericht angesichts der Klagen von nach A 9 und auch A 13 besoldeten Klägern die Besoldungsgruppe A 5 als vergleichbar herangezogen (BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 u.a. –, juris Rn. 164). Die Kammer geht daher davon aus, dass der Vergleich der Besoldungsgruppen A 7 und A 5 insofern auch im hiesigen Verfahren als tauglicher Vergleichsmaßstab im Sinne dieses ersten Teils der Prüfung des vierten Parameters anzusehen ist.
Den Berechnungen der Kammer zufolge (vgl. zu den zugrunde liegenden Daten die übersandte Excel-Tabelle des Dienstleistungszentrums Personal des Landes Schleswig-Holstein, Schreiben des Gerichts vom 01.11.2017, Bl. 129 der Gerichtsakte) betrug der Abstand zwischen dem Grundgehaltssatz der Besoldungsgruppe A 7 und dem Grundgehaltssatz A 5 (jeweils Endstufe zzgl. Ortszuschlag und allg. Stellenzulage, soweit vorhanden) zum Ende der Jahre 2007 (Differenz: 2.190,64 € - 1.923,50 € = 267,14 € ) und 2002 (Differenz: 2.097,14 € - 1.841,40 € = 255,74) in Schleswig-Holstein jeweils unveränderte
12,19 %.
Gegenüber der Besoldungsgruppe A 5 blieb der relative Abstand im 5-Jahreszeitraum damit konstant, so dass auch keine Abschmelzung um mehr als 10 % feststellbar ist.
Für die Wahrung eines ausreichenden Abstands der Bruttogehälter höherer Besoldungsgruppen zu den Tabellenwerten unterer Besoldungsgruppen ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zusätzlich aber auch in den Blick zu nehmen, dass von Verfassungs wegen bei der Bemessung der Besoldung der qualitative Unterschied zwischen der Grundsicherung für Arbeitssuchende, der die Befriedigung eines äußersten Mindestbedarfs obliegt, und dem erwerbstätigen Beamtinnen und Beamten geschuldeten Unterhalt hinreichend deutlich werden muss. Die Nettoalimentation in den unteren Besoldungsgruppen muss also zusätzlich auch einen Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau aufweisen (BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 u.a. –, juris Rn. 93).
Der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zufolge ist dabei zu prüfen, ob ein solcher Mindestabstand zum sozialhilferechtlichen Existenzminimum unterschritten wäre. Dies ist der Fall, wenn die Besoldung um weniger als 15 % über dem sozialhilferechtlichen Bedarf liegt. In diesem Zusammenhang kann es auch darauf ankommen, ob die Dienstbezüge generell ausreichen, um als Alleinverdienerin oder -verdiener den angemessenen Lebensunterhalt einer vierköpfigen Familie durchgängig aufzubringen (BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 u.a. –, juris Rn. 94).
Das Bundesverfassungsgericht hat diese Prüfung – konkret anhand der Besoldungsgruppen A 9 und A10 in Sachsen, in Nordrhein-Westfalen und in Niedersachsen – allerdings nicht im Detail vollzogen, sondern lediglich darauf verwiesen, dass keine Anhaltspunkte dafür erkennbar gewesen seien, dass ein derartiger Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau in den dortigen Verfahren nicht eingehalten wäre oder etwaige verfassungswidrige Bruttogehälter unterer Besoldungsgruppen zwingend eine Verletzung des Abstandsgebotes auch für die streitgegenständlichen höheren Besoldungsgruppen zur Folge haben müssten (BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 u.a. –, juris Rn. 95).
Das Bundesverwaltungsgericht hat den Berechnungsansatz des Bundesverfassungsgerichts in seinem Vorlagebeschluss vom 22.09.2017 (BVerwG, Vorlagebeschluss vom 22. September 2017 – 2 C 56.16, 2 C 57.16, 2 C 58.16 –, juris Rn. 162) aufgegriffen und auf den konkreten Fall der (Richter-) Besoldung in Berlin angewandt. Diesen Maßstab hat die Rechtsprechung seitdem als tauglich anerkannt und zugrunde gelegt (OVG Saarland, Beschluss vom 17. Mai 2018 – 1 A 22/16 –, juris Rn. 88; im Ergebnis wohl auch schon das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. Oktober 2017 – OVG 4 B 33.12 –, juris Rn. 33). Auch die Kammer hält ihn unter Übertragung auf die Verhältnisse in Schleswig-Holstein für sachgerecht. Das Bundesverwaltungsgericht legte beim Existenzminimum die folgende Berechnung zugrunde (BVerwG, Vorlagebeschluss vom 22. September 2017 – 2 C 56.16, 2 C 57.16, 2 C 58.16 –, juris Rn. 174):
· Bedarf für ein Ehepaar nach Regelsatz,
· Durchschnittsbedarf für zwei Kinder nach Regelsatz,
· Zweifacher Betrag des Mindestbedarfs für Bildung und Teilhabe von Kindern,
· Unterkunftskosten nach der jeweiligen Mietenstufe und
· Höchstbetrag für Heizkosten gemäß Heizspiegel für 85 qm.
Bei der zu vergleichenden Besoldung legt es als Vergleichsmaßstab zugrunde:
· Grundgehalt aus der Besoldungsgruppe in 1. Stufe,
· Familienzuschlag für eine verheiratete Beamtin oder einen verheirateten Beamten mit zwei Kindern,
· jährliche Sonderzuwendung,
· Steuerlicher Abzug bei Steuerklasse III,
· Abzug für die von der Beihilfe nicht gedeckten Krankenversicherungsaufwendungen (Pauschalansatz i.H.v. 340 €) sowie
· Kindergeld für zwei Kinder.
Das Bundesverwaltungsgericht legte dabei den gesamten streitgegenständlichen Zeitraum des Ausgangsverfahrens zugrunde. Im hiesigen Verfahren steht einzig die Alimentation im Jahr 2007 im Streit, so dass sich der Vergleich auf diesen Zeitraum beschränkt. Übertragen auf den hiesigen Fall, ergeben sich auf Basis der Berechnungsmethode des Bundesverwaltungsgerichts die folgenden Werte:
Der Berechnung der Besoldung in Schleswig-Holstein für das Jahr 2007 wird in der Besoldungsgruppe A 7 ein monatliches Einstiegsgrundgehalt i.H.v. 1.692,42 € zzgl. der allgemeinen Stellenzulage i.H.v. 16,38 € zugrunde gelegt (BBVAnpG 2003/2004 vom 10.09.2003, BGBl. I, S. 1798). Der Familienzuschlag von monatlich 280,53 € (190,29 € + 90,05 €) folgt jeweils aus § 40 Abs. 1 BBesG i.V.m. Anlage V zum BBVAnpG 2003/2004 vom 10.09.2003 (BGBl. I, S. 1798). Die jährliche Sonderzahlung i.H.v. 660 € zzgl. Kinderkomponente von 400 € pro Kind ergibt sich ab dem 01.01.2007 aus § 6 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über die Gewährung jährlicher Sonderzahlungen vom 12.11.2003. Die Jahresbruttogesamtbezüge von 25.331,96 € sind um einen Lohnsteuerabzug i.H.v. 1.104,00 € (vgl. den auf der Homepage des Bundesministeriums der Finanzen eingestellten Lohn- und Einkommensteuerrechner, BVerwG, Vorlagebeschluss vom 22. September 2017 – 2 C 56.16, 2 C 57.16, 2 C 58.16 –, juris Rn. 181) und die pauschal i.H.v. 340 € monatlich angesetzten Aufwendungen für die Krankheitskostenvorsorge zu vermindern. Hinzuzurechnen ist das Kindergeld i.H.v. monatlich 154 € pro Monat und Kind (§ 66 Abs. 1 Satz 1 EStG in der ab 01.01.2007 geltenden Fassung, BGBl. I, S. 2915).
Der Berechnung des sozialrechtlichen Grundsicherungsniveaus (vgl. insoweit auch die Berechnung des Beklagten im Schriftsatz vom 14.08.2018, ab S. 161 der Gerichtsakte) liegt ein nach § 20 Abs. 4 SGB II (in der Fassung vom 01.08.2006, BGBl. I, S. 1706) fortzuschreibender Regelsatz nach § 20 Abs. 2 Satz 1 SGB II (in der Fassung vom 20.07.2006, BGBl. I, S. 1706) von monatlich 345 € für die Zeit von Januar bis Mai 2007 (Bekanntmachung vom 20.06.2006, BGBl. I, S. 1702) und 347 € für die Zeit von Juli bis Dezember 2007 (Bekanntmachung vom 18.06.2007, BGBl. I, S. 1139) zugrunde. Die Regelleistung für einen Erwachsenen ist gemäß § 20 Abs. 3 SGB II (in der Fassung vom 01.08.2006, BGBl. I, S. 1706 bzw. in der ab 01.06.2007 geltenden Fassung, BGBl. I, S. 2326) mit 90 % des Regelsatzes zu bemessen. Die Regelleistung für Kinder bis zur Vollendung des 14. Lebensjahr (60 % des Regelsatzes) sowie für Kinder im 15. Lebensjahr (80 % des Regelsatzes) folgt für das Jahr 2007 aus § 28 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 Alt. 1 SGB II (in der ab 01.08.2006 geltenden Fassung, BGBl. I, S. 1706), für das 16. bis 18. Lebensjahr (80 % des Regelsatzes) aus § 20 Abs. 2 Satz 2 SGB II (in der Fassung vom 01.08.2006, BGBl. I; S. 1706). Ein Bedarf für Bildung und Teilhabe ist für Kinder erst 2009 mit § 24a SGB II (in der Fassung vom 16. Juli 2009) eingeführt worden und wird in der hiesigen Berechnung für 2007 nicht berücksichtigt. Die anrechenbaren Unterkunftskosten folgen für 2007 aus § 2 Abs. 3 WoGG i.V.m. Anlage 6 (in der ab 07.07.2005 geltenden Fassung, BGBl. I, S. 2029) und belaufen sich auf höchstens 262 € pro Person (1/12 des Gesamteinkommens = 1130,58 €). Gemessen an der Durchschnittsmiete laut dem (als Anhaltspunkt dienenden) Kieler Mietspiegel 2007 von 6,84 €/qm für eine Wohnung über 80 qm in normaler bis guter Lage (581,40 €) ist dementsprechend für eine 85 qm große Wohnung ein Wohngeld i.H.v. 218 € pro Person zugrunde zu legen. Gemäß § 8 Abs. 1 WoGG (in der ab 07.07.2005 geltenden Fassung, BGBl. I, S. 2029) bleiben Belastungen über 505 € allerdings unberücksichtigt (gemessen an der durchschnittlichen Einstufung aller Kreise in Schleswig-Holstein mit Mieten der Stufe 2,5 = gerundet auf 3, vgl. Daten des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit für das Jahr 2016). Die Heizkosten für das Jahr 2007 sind dem Heizspiegel für 2006 zu entnehmen.
Daraus folgt als Vergleichsmaßstab folgendes Grundsicherungsniveau:
Alimentation 2007
Grundsicherungsniveau 2007
(Regelbedarf Erwachsener = 4.154,00 €)
Einstiegsgrundgehalt (brutto)
20.505,60 €
Regelleistung zwei Erwachsene (2 x 90 %)
7.477,20 €
Familienzuschlag (brutto)
3.366,36 €
Regelleistung für zwei
Kinder (2 x (60+80+80)/3)
6.090,53 €
Sonderzahlung (brutto)
Bedarf für Bildung und Teilhabe
Jahresbruttogesamtbezüge
25.331,96 €
Kosten Krankenversicherung (fiktiv)
- 4080 €
23.843,96 €
20.988,23 €
(24.136,46 €)
Damit unterschreitet die Alimentation der Besoldungsgruppe A 7 den gebotenen Mindestabstand von 15 %. Eine dieses Abstandsgebot berücksichtigende Besoldung läge vielmehr bei mindestens 24.136,46 € (115 % des Grundsicherungsniveaus). Die Kammer geht daher davon aus, dass die Besoldung in der Besoldungsgruppe A 7 im Jahr 2007 gegen den gebotenen Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau verstieß.
Dieses Ergebnis wird weder dadurch in Frage gestellt, dass die Klägerin tatsächlich im Jahr 2007 bereits in der Erfahrungsstufe 7 besoldet wurde (die von der Kammer zugrunde gelegte Berechnungsmethode geht von der Einstiegsbesoldung aus), noch dadurch, dass es sich bei dem Abzug für die Krankenversicherungskosten um einen fiktiven Wert handelt, den das Bundesverwaltungsgericht seinerseits in Ermangelung besserer Anhaltspunkte in Anlehnung an die Entwurfsbegründung zum BBVAnpG 2016/2017 (BT-Drs. 18/9533, S. 37 Fn. 23) aus den Gesetzesmaterialien zum BBVAnpG 2016/2017 ableitete (BVerwG, Vorlagebeschluss vom 22. September 2017 – 2 C 56.16, 2 C 57.16, 2 C 58.16 –, juris Rn. 181). Ziel des Vergleichs ist die Feststellung, ob der Besoldungsgesetzgeber bereits bei der Einstiegsbesoldung seiner Pflicht genügt, den alleinverdienenden Beamtinnen und Beamten eine ihnen selbst sowie ihren Familien angemessene Alimentation zu gewähren. Dies ist nicht der Fall, wenn die Berufseinsteigerinnen und -einsteiger auf einem Niveau besoldet werden, das keinen hinreichenden Abstand zum Grundsicherungsniveau aufweist. Damit würde der qualitative Unterschied zwischen Besoldung und Grundsicherung unberücksichtigt bleiben. Es kommt insofern nach Überzeugung der Kammer nicht auf die konkrete Berechnung ausgehend von den Lebensverhältnissen der Klägerin im streitgegenständlichen Zeitraum an, sondern auf eine fiktive Betrachtung des Abstands der Besoldung einer – eine vierköpfige Familie versorgenden alleinverdienenden – Beamtin oder eines Beamten zum alternativ beanspruchbaren Grundsicherungsniveau. Im Übrigen hat sich der Beklagte insoweit auch nicht gegen die Berücksichtigung etwa der Kindesbeträge der Jahressonderzahlung gewandt, obwohl diese der Klägerin im Jahr 2007 tatsächlich nicht (mehr) zustanden. Daher stimmt die Kammer insoweit mit dem Bundesverwaltungsgericht und der übrigen Rechtsprechung (Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. Oktober 2017 – OVG 4 B 33.12 –, juris Rn. 50) überein, die ebenfalls auf eine fiktive Betrachtung auf Basis des Einstiegsgehalts abstellen. Demnach sei es nicht sachgerecht, eine höhere Besoldungsstufe zugrunde zu legen, weil die absolute Untergrenze einer verfassungsmäßigen Alimentation für das gesamte Besoldungssystem gelte und Berufsanfängerinnen und -anfänger vom Geltungsbereich des Mindestabstandsgebots nicht etwa ausgenommen seien. Eine andere Sichtweise wäre aus Gründen der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) nicht zu rechtfertigen. Dieser Vorgehensweise stehen auch nicht die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts in dem Beschluss vom 24. November 1998 (BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998 – 2 BvL 26/91 –, juris Rn. 56) entgegen. Dort ist bei der Berechnung der Nettoalimentation zwar die Endstufe des jeweiligen Grundgehalts in den Blick genommen worden. Der dort zu entscheidende Fall betraf indes nur die Verfassungsgemäßheit der familienbezogenen Bestandteile der Besoldung von Beamtinnen und Beamten mit drei und mehr Kindern und nicht – wie hier – die Alimentation in ihrer Gesamtheit. Dem schließt sich die Kammer an.
Hinsichtlich des fiktiven Abzugs der Krankenversicherungskosten i.H.v. 340 € ist dem Beklagten zwar darin zuzustimmen, dass es sich um einen fiktiven Wert handelt. Das Bundesverwaltungsgericht hat diesbezüglich aber deutlich gemacht, dass dieser Wert ohnehin in tatsächlicher Hinsicht kaum den realen Aufwendungen für eine vielköpfige Familie entsprechen dürfte (BVerwG, Vorlagebeschluss vom 22. September 2017 – 2 C 56.16, 2 C 5716, 2 C 58.16 –, juris Rn. 183). Die Kammer geht insofern davon aus, dass es sich bei der Summe von 340 € auch im Jahr 2007 keineswegs um eine zu hoch bemessene Summe handelt, sondern vielmehr eine sehr zurückhaltende Einbeziehung dieser Kosten darstellt. Das Oberverwaltungsgericht Saarland hat diese Summe daher ebenfalls ohne weitere Problematisierung zugrunde gelegt (OVG Saarland, Beschluss vom 17. Mai 2018 – 1 A 22/16 –, juris Rn. 90).
Auch soweit der Beklagte diesen Vergleichsmaßstab zuletzt mit Schreiben vom 14.08.2018 generell in Frage gestellt hat und meint, als Vergleichsmaßstab dürfe nicht die Familie mit zwei Kindern herangezogen werden, sondern es müsste auf eine alleinstehende Person abgestellt werden, vermag dies nicht zu überzeugen. In einem solchen Vergleich würde die alleinstehende Beamtin oder der alleinstehende Beamte zwar erheblich oberhalb des Grundsicherungsniveaus alimentiert werden, in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist aber bereits klargestellt worden, dass die Entscheidung des Besoldungsgesetzgebers, das Gehalt in seinen familienneutralen Bestandteilen so zu bemessen, dass davon überwiegend eine bis zu vierköpfige Familie amtsangemessen unterhalten werden kann, nicht zu beanstanden ist, mag sie auch zur Folge haben, dass die (noch) unverheiratete und die verheiratete (noch) kinderlose verbeamtete Person sich auf diese Weise regelmäßig einen - teils deutlich - großzügigeren Lebenszuschnitt leisten können als Beamtinnen und Beamte mit einem oder zwei Kindern (BVerfG, Beschluss vom 22. März 1990 – 2 BvL 1/86 –, juris Rn. 54).
5) Als fünften Parameter prüft das Bundesverfassungsgericht sodann einen Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und/oder der anderen Bundesländer. Liegt das streitgegenständliche jährliche Bruttoeinkommen einschließlich etwaiger Sonderzahlungen mindestens 10 % unter dem Durchschnitt des Bundes und/oder der übrigen Länder im gleichen Zeitraum, ist dies ein weiteres Indiz für eine verfassungswidrige Unteralimentation (BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 u.a. –, juris Rn. 98).
Auf den Auflagenbeschluss der Kammer vom 11.07.2018 hat der Beklagte diesbezüglich Daten zum Quervergleich der Besoldung der Besoldungsgruppe A 7 im Jahr 2007 übermittelt, in denen die Jahresbesoldung jeweils bestehend aus Grundgehalt, Familienzuschlag, allgemeiner Stellenzulage sowie Einmal- und Sonderzahlungen für die Bundesländer sowie den Bund dargestellt wurden (Schreiben des Beklagten vom 14.08.2018, Bl. 158 der Gerichtsakte, Anlage 8). Auf Basis dieser Unterlagen ergeben sich die folgenden Übersichten:
Jahresbesoldung (Anfangsstufe)
Schleswig-Holstein im Verhältnis
22.676,19 €
23.087,92 €
23.511,54 €
22.348,48 €
21,120,32 €
22.548,48 €
23.795,10 €
23.589,95 €
23.308,42 €
22.988,48 €
22.522,55 €
22.933,73 €
22.958,48 €
23.124,88 €
22.448,48 €
22.818,48 €
22.863,65 €
Jahresbesoldung (Endstufe)
28.602,82 €
29.178,18 €
29.676,82 €
28.130,56 €
26.468,72 €
28.330,56 €
29.895,19 €
29.762,29 €
29.314,22 €
28.770,56 €
28.521,46 €
28.990,05 €
28.840,56 €
28.878,16 €
28.230,56 €
28.600,56 €
28.850,85 €
28.761,30 €
Die Jahresbesoldung in der Besoldungsgruppe A 7 lag im Jahr 2007 in Schleswig-Holstein also in der Anfangsstufe sowie in der Endstufe weder im konkreten Vergleich noch im Mittelwert 10 % unterhalb der Jahresbesoldung eines Bundeslandes oder des Bundes, sodass der eine verfassungswidrige Unteralimentation indizierende Abstand gegenüber den Durchschnitten deutlich verfehlt wird.
6) Als Ergebnis der Prüfung der ersten Stufe stellt die Kammer somit fest, dass die in Schleswig-Holstein gewährte Alimentation der Besoldungsgruppe A 7 im Jahr 2007 gegen drei Parameter verstieß, da sie jeweils mehr als 5 % Abstand zu der Tarifentwicklung im öffentlichen Dienst sowie der Entwicklung des Verbraucherpreisindex aufwies und das Besoldungsniveau das Niveau der Grundsicherung nicht um mindestens 15 % überstieg. Dabei erweist sich der Abstand gegenüber der Tarifentwicklung im öffentlichen Dienst mit 7,9 % sowie gegenüber der Entwicklung des Verbraucherpreisindex mit 10,93 % – unter Zugrundlegung der Berechnung der Besoldungsentwicklung anhand konkreter Jahreseinkommen – sogar als deutlich im Sinne neuerer Vorlageentscheidungen. So nahm das Bundesverwaltungsgericht in seiner Vorlageentscheidung vom 22.09.2017 eine deutliche Überschreitung des ersten Parameters bei einem Abstand gegenüber der Tarifentwicklung im öffentlichen Dienst von 7,23 % bis 9,45 % an (BVerwG, Vorlagebeschluss vom 22. September 2017 – 2 C 56.16, 2 C 57.16, 2 C 58.16 –, juris Rn. 57) und das Oberverwaltungsgericht Saarland ging in seinem Vorlagebeschluss davon aus, dass ein Abstand von 7,18 bis 7,61 % (OVG Saarland, Beschluss vom 17. Mai 2018 – 1 A 22/16 –, juris Rn. 59) als deutlich zu bezeichnen sei. Dementsprechend sind auch die hier festgestellten Werte von 7,9 % und 10,93 % als deutliche Verletzungen der entsprechenden Parameter anzusehen, sodass in Übereinstimmung mit den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation bereits deshalb bestünde, weil zwar nur zwei der fünf vom Bundesverfassungsgericht für die Prüfung auf der ersten Stufe benannten Parameter erfüllt sind, dies aber in besonders deutlicher Weise (BVerwG, Vorlagebeschluss vom 22. September 2017 – 2 C 56.16, 2 C 57.16, 2 C 58.16 –, juris Rn. 29). Ob eine solche – von den bisherigen Maßstäben des Bundesverfassungsgerichts abweichende – Würdigung im Rahmen der Gesamtabwägung auf der ersten Stufe statthaft ist, kann aus Sicht der Kammer aber dahinstehen, da im vorliegenden Fall die Besoldung der Besoldungsgruppe A 7 zusätzlich nicht den erforderlichen Abstand zum Grundsicherungsniveau einhält. Während das Bundesverwaltungsgericht in seiner Vorlageentscheidung zur R-Besoldung nur ergänzend auf die Folgewirkung der Verletzung des Abstandsgebots in den unteren Besoldungsgruppen für das gesamte Besoldungsgefüge abstellen konnte (BVerwG, Vorlagebeschluss vom 22.September 2017 – 2 C 56/16, 2 C 57/16, 2 C 58/16 –, juris Rn. 143), verletzt die Besoldung der Besoldungsgruppe A 7 vorliegend unmittelbar selbst das Abstandsgebot als dritten von fünf Parametern.
Diesbezüglich hat das Bundesverfassungsgericht bisher jedoch nicht klargestellt, ob die zuletzt noch dem vierten Parameter zugeordnete Prüfung dieses absoluten Abstandsgebots zur Grundsicherung nur zusammen mit dem internen Abstandsgebot innerhalb der Besoldungsgruppen zu einer Annahme des Verstoßes gegen den vierten Parameter führt. Nachdem das Bundesverfassungsgericht diesen Aspekt des vierten Parameters in seiner Entscheidung aus Mai 2015 anlässlich der R-Besoldung noch nicht thematisierte (vgl. insbesondere BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris Rn. 110), hat es ihn in seiner Entscheidung zur A-Besoldung aus November 2015 als weiteren Teil des vierten Parameters („im Übrigen“) dargestellt (BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 u.a. –, juris 93), ohne allerdings davon abzurücken, dass es sich um fünf Parameter handle, bei deren Erfüllung von mehr als drei eine Vermutung für eine Unteralimentation bestünde. Auch aus der dortigen Bezugnahme des Bundesverfassungsgerichts auf seine Entscheidung über den Familienzuschlag bei Familien mit mehr als zwei Kindern (BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998 – 2 BvL 26/91 –, juris) folgt keine eindeutige Einordnung dieses „viereinhalbten“ Parameters. Die Kammer ist der Auffassung, dass es sich bei diesem „Nullpunkt“ (Stuttmann, NVwZ 2018, 552, 553) jeder beamtenrechtlichen Besoldung um einen eigenständigen Parameter handeln muss, der in der Gesamtabwägung der ersten Stufe auch dann als Verletzung des vierten Parameters Berücksichtigung finden muss, wenn nicht auch gleichzeitig eine Verletzung des internen Abstandsgebots vorliegt. Der vierte Parameter kann daher nach Überzeugung der Kammer sowohl durch Überschreitung des internen als auch des externen Abstandsgebots als erfüllt angesehen werden, so dass hier auf der ersten Stufe insgesamt mit drei von fünf Parametern eine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation besteht. Daneben ist die Kammer in Übereinstimmung mit dem Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg auch davon überzeugt, dass dies zwingend und sogar unabhängig von den übrigen Parametern dazu führen muss, dass die Besoldung in der hier betrachteten Besoldungsgruppe A 7 bezogen auf den maßgeblichen Zeitraum als verfassungswidrige Unteralimentation zu beurteilen ist. Der gebotene Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau muss selbständig neben der relativen Vergleichsbetrachtung stehen, ein Verstoß kann einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung nicht zugänglich sein (Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Vorlagebeschluss vom 11. Oktober 2017 – OVG 4 B 33.12 –, juris Rn. 34). Eine "Besoldung auf Sozialhilfeniveau“ kann nie amtsangemessen sein (BVerwG, Vorlagebeschluss vom 22. September 2017 – 2 C 56.16, 2 C 57.16, 2 C 58.16 –, juris Rn. 147 mit Verweis auf Stuttmann, NVwZ 2015, 1007, 1013).
Damit ist nach Überzeugung der Kammer die Verfassungswidrigkeit der Besoldung sowohl mit Blick auf die Erfüllung dreier Parameter als auch auf das verletzte Abstandsgebot zur Grundsicherung indiziert, sodass für das Jahr 2007 die auf der zweiten Stufe vorzunehmende Gesamtabwägung zu erfolgen hat.
b) Die Vermutung der verfassungswidrigen Unteralimentation kann auf der zweiten Prüfungsstufe durch die Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien im Rahmen einer Gesamtabwägung widerlegt oder weiter erhärtet werden.
Zu diesen weiteren Kriterien zählen neben der Attraktivität des Beamtenverhältnisses für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte, dem Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft sowie der von den Amtsinhaberinnen und -inhabern geforderten Ausbildung und Beanspruchung vor allem die besondere Qualität der Tätigkeit und Verantwortung (dazu unter 1), Entwicklungen im Bereich der Beihilfe und der Versorgung (dazu unter 2) sowie der Vergleich mit den durchschnittlichen Bruttoverdiensten sozialversicherungspflichtig Beschäftigter mit vergleichbarer Qualifikation und Verantwortung (dazu unter 3).
Im Rahmen dieser Gesamtabwägung unter Einbeziehung weiterer alimentationsrelevanter Determinanten erhärtet sich vorliegend die Vermutung der evidenten Unangemessenheit der Alimentation in der Besoldungsgruppe A 7 in Schleswig-Holstein im Jahr 2007.
1) Auf den Auflagenbeschluss der Kammer vom 11.07.2018 hin hat der Beklagte unter Verweis auf Mitteilungen des Ministeriums für Justiz, Europa, Verbraucherschutz und Gleichstellung des Landes Schleswig-Holstein die Einstellungsvoraussetzungen für die Besoldungsgruppe A 7, speziell den Bereich des allgemeinen Vollzugsdienstes, mitgeteilt, soweit dies rückblickend möglich war. Die Kammer hat diese Informationen zugrunde gelegt, da weder ersichtlich ist, noch vorgetragen wurde, dass sich die Anforderungen von denen im hier streitgegenständlichen Jahr 2007 unterscheiden.
Die Ämter in der Besoldungsgruppe A 7 stellen demnach keine geringen Anforderungen an den beruflichen Werdegang und die Qualifikation ihrer Inhaberinnen und Inhaber. Für die Tätigkeit des allgemeinen Vollzugsdienstes in der Justiz regelte die Landesverordnung über die Einrichtung der Laufbahnzweige allgemeiner Vollzugsdienst, Werksdienst und Verwaltungsdienst im Justizvollzug und deren Ausbildung und Prüfung für die Laufbahn der Fachrichtung Justiz, Laufbahngruppe 1, zweites Einstiegsamt vom 26.11.2012 (LAPO JV-LG 1/2) die Voraussetzungen für die Einstellung. § 3 LAPO JV-LG 1/2 regelt die allgemeinen Voraussetzungen für eine Einstellung und verweist dabei inhaltlich auf § 18 der Landesverordnung über die Laufbahnen der Beamtinnen und Beamten in Schleswig-Holstein vom 19.05.2009 (Allgemeine Laufbahnverordnung - ALVO). § 18 ALVO listet die erforderlichen Bildungsvoraussetzungen für die Einstellung auf. Für die Laufbahngruppe 1 sind für das zweite Einstiegsamt demnach
1. ein Mittlerer Schulabschluss oder der Realschulabschluss oder
2. der Erste allgemeinbildende Schulabschluss oder ein Hauptschulabschluss und eine förderliche abgeschlossene Berufsausbildung oder
3. der Erste allgemeinbildende Schulabschluss oder ein Hauptschulabschluss und eine abgeschlossene Ausbildung in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis oder
4. ein als gleichwertig anerkannter Bildungsstand
nachzuweisen, § 18 Abs. 2 ALVO. Der Vorbereitungsdienst dauert nach Auskunft des Beklagten zwei Jahre und unterteilt sich in 7 Monate Theorie und 17 Monate praktische Zeiten in verschiedenen Vollzugsanstalten. Die Anforderungen an Mitarbeitende im Allgemeinen Vollzugsdienst sind vielfältig. Für den Dienst auf einer Abteilung regelt § 8 der Anordnung über Organisation und Dienstbetrieb der Justizvollzugsanstalten vom 04.11.1985 (OrgJVA, SchlHA 1985, 184) die wahrzunehmenden Aufgaben.
Zu ihnen gehören demnach die Hinführung der Gefangenen zu einem verantwortungsbewussten, geordneten Zusammenleben in der Anstalt, die Überwachung der Einhaltung der Verhaltensvorschriften und der Hausordnung durch die Gefangenen sowie die Durchsetzung dieser Bestimmungen, die Überwachung von Besuchen, die sichere Unterbringung und Beaufsichtigung der Gefangenen sowie die Sorge für die Sicherheit, Ordnung und Sauberkeit in den Haft-, Arbeits- und Freizeiträumen, die Anleitung der Gefangenen zu Sauberkeit und Hygiene sowie zur pfleglichen Behandlung der von der Anstalt überlassenen Sachen, die Durchsuchung der Gefangenen, die Sorge für die täglichen Lebensbedürfnisse der Gefangenen, die Beobachtung der Gefangenen und die Weitergabe von wichtigen Wahrnehmungen, insbesondere von Verhaltensveränderungen und Auffälligkeiten, die Hilfestellung in persönlichen Angelegenheiten der Gefangenen, die Führung von Einzel- und Gruppengesprächen, die Leitung und Betreuung von Wohngruppen, die Durchführung von Freizeitveranstaltungen, die Abgabe von Stellungnahmen zu Vollzugsmaßnahmen sowie schließlich die Führung der vorgeschriebenen Bücher.
Angesichts der vielfältigen und verantwortungsvollen Aufgabenstellungen wird nach Auskunft des Ministeriums für Justiz, Europa, Verbraucherschutz und Gleichstellung (Schreiben des Beklagten vom 14.08.2018, S. 2, Bl. 158 der Gerichtsakte) ein aufwendiges Einstellungsverfahren durchgeführt. Seit einigen Jahren müssen die Bewerberinnen und Bewerber u.a. einen Intelligenz-Struktur-Test (IST 2000) bestehen, einen Deutschaufsatz fertigen sowie an einem Sporttest teilnehmen. Nach diesen Tests bleiben etwa ein Drittel der Bewerberinnen und Bewerber im Verfahren. Die letztendlich eingestellten Kandidatinnen und Kandidaten werden in einem teilstrukturierten Gespräch in einer Anstalt ermittelt.
Konkrete Angaben hinsichtlich der Entwicklung der Einstellungspraxis in den Jahren 1992 bis 2007 konnte der Beklagte nicht machen. Das Ministerium für Justiz, Europa, Verbraucherschutz und Gleichstellung teilte aber mit, dass früher anstelle des Intelligenz-Struktur-Tests ein Mathematik-Test gefordert worden sei, der von manchen Bewerberinnen und Bewerbern nicht habe erfüllt werden können. Die Struktur der Bewerber- und Bewerberinnengruppe habe sich in den letzten 20 Jahren nicht wesentlich verändert. Es würden sich in der Regel Personen bewerben, die etwas lebensälter seien (d.h. Mitte Zwanzig). Viele hätten berufliche Erfahrungen an anderer Stelle gewonnen. Dies sei für den Justizvollzug von Vorteil, da neben der schulischen Bildung eine gewisse Lebenserfahrung gewonnen worden sei. Schulabgänger und -abgängerinnen würden sehr selten eingestellt. In den letzten Jahren sei festzustellen, dass sich mehr nicht geeignete Personen bewerben würden, weshalb die Durchfallquote hoch sei. Die Ergebnisse der Laufbahnprüfungen seien hingegen seit vielen Jahren kaum verändert. Etwa 60 % der Anwärterinnen und Anwärter schafften bei der Laufbahnprüfung ein „gut“, etwa 40 % ein „befriedigend“.
Aus Sicht der Kammer erhärten diese Angaben den Verdacht der Unteralimentation, da es offensichtlich nicht gelingt, geeignete Kandidatinnen und Kandidaten trotz gesenkter Anforderungen für die Tätigkeit im Justizvollzug zu gewinnen.
2) In die Gesamtschau zur Beurteilung der Amtsangemessenheit der Alimentation sind auch die spürbaren Einschnitte im Bereich der Beihilfe einzubeziehen. Hierzu hat das Dienstleistungszentrum Personal auf den Auflagenbeschluss vom 14.08.2018 hin auf der Basis von Auskünften des Finanzministeriums zunächst einmal mitgeteilt, dass grundsätzliche Änderungen im Beihilferecht im Bereich der sogenannten ärztlichen Wahlleistungen eingetreten sind. Das Land Schleswig-Holstein habe zwar bis zum 20.09.2004 die Beihilfevorschriften des Bundes angewandt, durch Art. 7 und Art 8 des Haushaltsbegleitgesetzes vom 21.01.1998 (GVOBI. Schl.-H. S. 37) diese jedoch mit § 95 Abs. 2 LBG-SH bzw. § 12 LBG-SH dergestalt geändert, dass die Beihilfefähigkeit ärztlicher Wahlleistungen (Chefarztbehandlung und Zweibettzimmer bei stationären Behandlungen) entfallen ist. Zusätzlich wurde nach dem Wechsel von den Einzelselbstbehalten nach den bis 31.12.2004 noch maßgeblichen Beihilfevorschriften des Bundes (vgl. u.a. Fassung vom 01.11.2001, GMBI S. 918) in der Besoldungsgruppe A 7 ab 01.01.2005 gemäß § 16 Abs. 1 der Beihilfeverordnung des Landes vom 21.09.2004 (GVOBI. SChI.-H. S. 372) ein nach Einkommensgesichtspunkten gestaffelter Selbstbehalt i.H.v. 100 € eingeführt. Ob damit eine individuelle, belastbare finanzielle Auswirkung für die einzelnen Beihilfeempfängerinnen und -empfänger einhergehe, sei aber nach Auskunft des Finanzministeriums nicht feststellbar, weil Selbstbehalte nur anfielen, wenn Beihilfeerstattungen für entstandene Aufwendungen ausgeschüttet würden. In seiner Entscheidung über die A 10 Besoldung in Sachsen-Anhalt hatte das Bundesverfassungsgericht (BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 u.a. –, juris 133) allerdings bereits einen Selbstbehalt von 80 € als nicht geringfügig angesehen, so dass die Kammer bei der hier in Rede stehenden Besoldungsgruppe A 7 und der Höhe des Selbstbehalts von 100 € ebenfalls klare Anhaltspunkte für eine Erhärtung der Vermutung der Unteralimentation sieht.
Auch die Veränderungen in der Versorgung von 1992 bis 2007 erhärten die Vermutung zusätzlich. Die bereitgestellten Informationen des Finanzministeriums (ab Bl. 160 der Gerichtsakte) zeigen die wesentlichen strukturellen Veränderungen in der Versorgung für Beamtinnen und Beamte in Schleswig-Holstein, zu denen unter anderem (vor Inkrafttreten der Föderalismusreform im Jahr 2006) die Erhöhung der für die Erreichung des maximalen Ruhegehaltssatzes erforderlichen ruhegehaltsfähigen Dienstzeit von 35 auf 40 Jahre, die Absenkung des maximalen Ruhegehaltssatzes von 75 % auf 71,75 %, die schrittweise Absenkung des Besoldungs- und Versorgungsniveaus durch verminderte Bezügeanpassungen sowie die Kürzungen der Sonderzahlungen gehören. Nach Inkrafttreten der Föderalismusreform erfolgte in Schleswig-Holstein zudem die gänzliche Streichung der Sonderzahlung ab dem Jahr 2007.
3) Die hohen Anforderungen, die an Qualität und Verantwortung der Inhaberinnen und Inhaber eines öffentlichen Amtes gestellt werden und die mit einer entsprechenden Aufgabenzuweisung verbundene Verantwortung müssen sich bei der Bestimmung der Wertigkeit des Amtes innerhalb des besoldungsrechtlichen Gefüges und dem Niveau der Alimentation niederschlagen. Damit die Entscheidung für eine Tätigkeit als Beamtin und Beamter gerade auch für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte attraktiv ist, muss sich die Amtsangemessenheit der Alimentation auch durch ihr Verhältnis zu den Einkommen bestimmen, die für vergleichbare und auf der Grundlage entsprechender Ausbildung erbrachte Tätigkeiten außerhalb des in Rede stehenden öffentlichen Dienstes erzielt werden. Das Bundesverfassungsgericht legt als Vergleichsmaßstab hierbei unter Rückgriff auf Daten des Statistischen Bundesamtes das Bruttoeinkommen (nur Grundgehalt ohne Sonderzahlung) einer Amtsträgerin bzw. eines Amtsträgers in der ersten Stufe bzw. der Endstufe zugrunde (BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 u.a. –, juris Rn. 137), um so zu bestimmen, zu welchem Anteil vergleichbare Berufstätige in der Privatwirtschaft einerseits weniger als die Anfangsbesoldung und andererseits mehr als die maximal erreichbare Endstufe verdienten.
Der Beklagte hat dementsprechend auf die vom Statistischen Amt für B-Stadt und Schleswig-Holstein zur Verfügung gestellten Verdienststrukturerhebungen der Jahre 2006, 2010 sowie 2014 verwiesen und hält die Besoldungsgruppe A 7 für vergleichbar mit der Leistungsgruppe 3 (Arbeitnehmer mit schwierigen Fachtätigkeiten, für deren Ausübung i.d.R. eine abgeschlossene Berufsausbildung, zum Teil verbunden mit Berufserfahrung erforderlich ist). Da diese Erhebung nur alle vier Jahre durchgeführt wird, konnte das Statistische Amt kein Datenmaterial für die dazwischen liegenden Jahre, also auch nicht das hier streitgegenständliche Jahr 2007, vorlegen. Der Beklagte hält die Zahlen für das Jahr 2006 aber weitgehend für vergleichbar, da es im Jahr 2007 gegenüber dem Jahr 2006 keine lineare Besoldungsanpassung, sondern nur eine eher kleine Einmalzahlung gegeben hat. Dem schließt sich die Kammer jedenfalls insofern an, als dass die Verdienste im Jahr 2007 das Niveau des Jahres 2006 nicht unterschritten haben dürften.
Die Gegenüberstellung mit Vergleichsgruppen außerhalb des öffentlichen Dienstes bekräftigt im Rahmen der erforderlichen Gesamtschau die aufgrund des Besoldungsvergleichs getroffene Vermutung einer evidenten Unangemessenheit der Alimentation. Das entsprechende monatliche Einkommen (nur Grundgehalt) in der Besoldungsgruppe A 7 belief sich 2007 brutto auf 1.692,42 € in der Anfangsstufe und 2.174.26 € in der Endstufe (jeweils zzgl. einer allg. Stellenzulage i.H.v. 16,38 €). Im Vergleich dazu lag das monatliche Einkommen in der Vergleichsgruppe 3 bei monatlich 2.539 € und damit deutlich oberhalb der Verdienste in der Besoldungsgruppe A 7 in der Endstufe. Die Kammer hält dabei stets die Gruppe der männlichen Erwerbstätigen für die maßgebliche Vergleichsgruppe, da die Besoldungsgesetze eine unterschiedliche Besoldung der unterschiedlichen Geschlechter nicht kennen und sich ein Vergleich der Besoldung der Besoldungsgruppe A 7 je nach Geschlecht schon aus Gleichbehandlungsgründen verbietet. Auch der Vergleich zu den Monatsverdiensten nach dem Alter zeigt, dass die Gruppe der 25-30-Jährigen (aus der sich laut den dargestellten Auskünften zur Einstellungspraxis ein großer Teil der Bewerberinnen und Bewerber zusammensetzt) mit 1.800 € oberhalb des Bruttoeinkommens der Anfangsstufe der A 7 Besoldung liegt. Bei der Aufstellung nach dem Ausbildungsstand zeigt sich ein ähnliches Bild. Arbeitnehmer mit Realschulabschluss und Berufsausbildung verdienten im Schnitt 2.330 € und damit mehr als Beamtinnen und Beamte in der Endstufe der A 7 Besoldung. Prozentual betrachtet, zeigt sich schließlich, dass etwa 50 % aller Arbeitnehmer und etwa 70 % aller vollbeschäftigten Arbeitnehmer genauso viel oder mehr als das in der Endstufe der A 7 Besoldung erreichbare monatliche Einkommen erwirtschaften konnten.
Nach alledem besteht für die Kammer kein Zweifel daran, dass hinsichtlich des Jahres 2007 ebenfalls davon auszugehen ist, dass Beamtinnen und Beamte der Besoldungsgruppe A 7 im Durchschnitt weniger verdienten als vergleichbare Beschäftigte in der Privatwirtschaft, so dass sich auch insoweit die nach der Prüfung der ersten Stufe ergebende Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation in der Gesamtabwägung der zweiten Stufe erhärtet. Die Informationen zu der Einstellungspraxis deuten auf bestehende Probleme hin, qualifizierte Bewerberinnen und Bewerber zu gewinnen, die Entwicklung im Bereich der Beihilfe und Versorgung muss als nachteilig bezeichnet werden und auch eine Betrachtung der möglichen Verdienste in vergleichbaren Tätigkeiten in der Privatwirtschaft bestätigen die Vermutung der nicht ausreichenden Attraktivität des Amtes in der Besoldungsgruppe A 7.
c) Ergibt die Gesamtschau, dass die als unzureichend angegriffene Alimentation grundsätzlich als verfassungswidrige Unteralimentation einzustufen ist, bedarf es der Prüfung, ob dies im Ausnahmefall verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein kann. Der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation ist Teil der mit den hergebrachten Grundsätzen verbundenen institutionellen Garantie des Art. 33 Abs. 5 GG. Soweit er mit anderen verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen oder Instituten kollidiert, ist er entsprechend dem Grundsatz der praktischen Konkordanz im Wege der Abwägung zu einem schonenden Ausgleich zu bringen (BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris Rn. 125).
Dabei hat das Bundesverfassungsgericht zunächst das Verbot der Neuverschuldung in Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG als mögliche Rechtfertigung erörtert. Dieser Vorgabe unterlag der Schleswig-Holsteinische Gesetzgeber bei Erlass des Haushaltsstrukturgesetzes 2007/2008 vom 14.12.2006 jedoch (noch) nicht. Die in Art. 109 Abs. 3 GG verankerte sogenannte Schuldenbremse wurde erst mit Gesetz vom 29.07.2009 (BGBl. I, S. 2248) in das Grundgesetz aufgenommen.
Darüber hinaus hat das Bundesverfassungsgericht auch klargestellt, dass das besondere Treueverhältnis die Beamtinnen und Beamten nicht dazu verpflichtet, stärker als andere zur Konsolidierung öffentlicher Haushalte beizutragen. Eine Einschränkung des Grundsatzes der amtsangemessenen Alimentierung aus finanziellen Gründen kann zur Bewältigung einer wirtschaftlichen Ausnahmesituationen nur in Ansatz gebracht werden, wenn die betreffende gesetzgeberische Maßnahme ausweislich einer aussagekräftigen Begründung in den Gesetzgebungsmaterialien Teil eines schlüssigen und umfassenden Konzepts der Haushaltskonsolidierung ist (BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 u.a. –, juris Rn. 127). Eine reine Begründbarkeit genügt insofern nicht. Erforderlich ist vielmehr, dass die bei der Ermittlung und Abwägung der berücksichtigten und berücksichtigungsfähigen Bestimmungsfaktoren für den verfassungsrechtlich gebotenen Umfang der Anpassung der Besoldung sich in einer entsprechenden Darlegung und Begründung des Gesetzgebers im Gesetzgebungsverfahren niederschlagen.
Gemessen an diesen Maßstäben hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zur A 10-Besoldung in Sachsen bereits kritisiert, dass die dortige Streichung der Sonderzahlung allein fiskalisch motiviert gewesen sei und führt aus, dass der pauschale Hinweis auf die "geringe Wirtschaftskraft" und die "hohe Arbeitslosigkeit" im Freistaat Sachsen keine taugliche Begründung für das Vorliegen einer Phase konjunkturellen Abschwungs sei. Der Verweis auf punktuelle Kürzungsmaßnahmen lasse nicht den Schluss zu, dass die Streichung der Sonderzahlung Teil eines Gesamtkonzepts der Haushaltskonsolidierung war (BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 u.a. –, juris Rn. 140).
Vor diesem Hintergrund vermag die Kammer auch in der Gesetzesbegründung zum Schleswig-Holsteinischen Haushaltsstrukturgesetz 2007/2008 keine verfassungsmäßige Rechtfertigung für die Verletzung des aus Art. 33 Abs. 5 GG abgeleiteten Alimentationsprinzips zu erkennen. In der Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung zum Entwurf eines Haushaltsstrukturgesetzes zum Haushaltsplan 2007/2008 (LT-Drucks. 16/910, S. 33) heißt es zu Art. 4, der die Kürzung der Jahressonderzahlung ermöglichte, lediglich, dass die Haushaltslage des Landes es erfordere, einen weiteren, diesmal deutlicher ausfallenden Solidarbeitrag der bislang vom Sonderzahlungsgesetz begünstigten Beschäftigten festzulegen. Diese Ausführung steht im Kontext der bisherigen Konsolidierungsbemühungen des Landes Schleswig-Holstein, die der Entwurf einleitend in seiner Begründung darstellt. Die zuvor bereits geregelte Arbeitszeitverlängerung für Beamtinnen und Beamte und die Kürzung der Sonderzahlungen ab 2007 haben insoweit bereits zu ersten positiven Effekten geführt (LT-Drucks. 16/910, S. 1). Die Kürzung der Bezüge stellt sich damit nicht als Teil eines schlüssigen Gesamtsparkonzepts zur Haushaltskonsolidierung des Landes Schleswig-Holstein dar, sondern als unzulässiges Sonderopfer. Auch der Beklagte selbst hat insofern keine abweichenden Anhaltspunkte benannt, sondern noch im Widerspruchsbescheid lediglich darauf verwiesen, dass die Einschnitte als Beitrag zur Konsolidierung des Haushaltes weiterhin als notwendig angesehen würden. Etwaige anderweitige Erwägungen, die als schlüssiges Gesamtsparkonzept anzusehen wären, haben jedenfalls in den Gesetzesmaterialien keinen Niederschlag gefunden und können daher angesichts der Begründungserfordernisse auch keine Eingriffe in Art. 33 Abs. 5 GG rechtfertigen.
Für eine Rechtfertigung des Verstoßes gegen den Alimentationsgrundsatz sind auch keine anderweitigen Gesichtspunkte ersichtlich. Der bloße Verweis auf die angespannte Finanzlage des Landes reicht für die Rechtfertigung eines Verstoßes gegen die durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Alimentationspflicht nicht aus. Die Finanzlage der öffentlichen Haushalte, die Herausforderungen durch die Globalisierung, der demografische Wandel und die finanziellen Nachwirkungen der Wiedervereinigung vermögen eine Einschränkung des Grundsatzes amtsgemäßer Besoldung nicht zu begründen. Könnte die finanzielle Situation der öffentlichen Hand für sich bereits eine Veränderung des Grundsatzes der Alimentierung rechtfertigen, so wäre diese dem uneingeschränkten Zugriff des Gesetzgebers eröffnet. Die Schutzfunktion des Art. 33 Abs. 5 GG liefe hierdurch ins Leere (BVerwG, Vorlagebeschluss vom 22. September 2017 – 2 C 56.16, 2 C 57.16, 2 C 58.16 –, juris Rn. 137, mit Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 20. März 2007 – 2 BvL 11/04 – BVerfGE 117, 372 <388>), zumal es Beamtinnen und Beamten versagt wäre, derartigen, einzig mit Blick auf die finanzielle Situation der öffentlichen Hand erfolgenden Alimentationsanpassungen ihrerseits im Rahmen eines auch nur eingeschränkten Streikrechts zu begegnen (BVerfG, Urteil vom 12. Juni 2018 – 2 BvR 1738/12 –, juris Rn. 150).
D. Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.
E. Der Vorlagebeschluss ist entsprechend § 146 Abs. 2 VwGO unanfechtbar (vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 19. September 2001 – 9 S 1464/01 –, NVwZ-RR 2002, 236, 236; Rudisile in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 34. EL Mai 2018, § 146 Rn. 11b m.w.N.).
2 A 11475/17 (------)
2 BvL 19/09, 2 BvL 20/09, 2 BvL 5/13, 2 BvL 20/14 (BVerfG)
2 BvL 4/10 (BVerfG)
2 BvR 883, 905/14 (BVerfG)