Source: http://juspoliticum.com/article/Federalisme-finances-publiques-et-loyaute-federale-en-droit-public-financier-allemand-1121.html
Timestamp: 2017-07-22 00:31:59+00:00
Document Index: 306642188

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', '§ 1', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art. 104', 'art. 105', 'art. 106', 'art. 108', 'arrêt ', '§ 3', 'arrêt ', '§ 3', '§ 3', '§ 5', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 1', '§ 2', 'arrêt ', 'arrêt ', '§ 2', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art. 106', '§ 3', 'art. 107', '§ 18', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art. 28', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', '§ 1', '§ 1', '§ 1', 'art. 93', '§ 1', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', '§ 3', 'art. 106', 'arrêt ', '§ 2', '§ 190', '§ 4', '§ 2', 'arrêt ']

Thinking about Federalism(s) Stéphanie Flizot Fédéralisme, finances publiques et loyauté fédérale en droit public financier allemand
Droit comparé - Allemagne - Fédéralisme/Théorie fédérale - Jurisprudence constitutionnelle - Constitution matérielle Télécharger en version PDF Français
La Constitution financière allemande est l’expression du caractère fédéral de l’État. Ses dispositions exigent l’attribution de ressources devant garantir aux Länder le respect de leur qualité étatique et impose la solidarité entre les membres de la Fédération. Le principe non écrit de loyauté fédéral (Bundestreue) formulé par R. Smend en 1916 a été consacré par la Cour constitutionnelle. Ce principe qui exige une coopération loyale mutuelle de tous les membres de la Fédération constitue l’une des caractéristiques du système fédéral allemand. Il guide l’interprétation de ces dispositions financières, bien qu’il n’existe aucune référence explicite à celui-ci dans la Loi fondamentale. German Constitution contains the financial basis of the Federal State. These constitutional rules require allocation of financial resources to the Länder to preserve their State’s quality and financial solidarity within the members of the Federation. In 1916, Smend wrote of unwritten constitutional principle of loyalty (Bundestreue). This principle, which is a constitutional commitment of a loyal cooperation between all members of the Federation, has been confirmed by the Federal Constitutional Court. It constitutes one of the characteristic of the German federalism and is a relevant principle of interpretation to the financial provisions of the Constitution, even if there is not explicit clause into the Constitution. Comparant l’État unitaire à une église romane et l’État fédéral à la Sagrada Familia de Gaudi, F. Delpérée expliquait que « le juriste commet quelque erreur en ramenant le fédéralisme à un problème d’agencement des institutions politiques et administratives ou à une méthode de répartition des compétences normatives. Qui fait quoi ? Sans doute. Mais aussi, qui paie quoi ? Et avec quels moyens ?[1] ».
L’exemple allemand offre, pour plusieurs raisons, un terrain propice à l’analyse et confirme les observations de P. Amselek qui, dans la préface qu’il rédigea pour l’une des rares études consacrées aux aspects financiers du fédéralisme, considérait que « l’approche financière est le “test de vérité du fédéralisme”[2] ». La thèse de J. Anastopoulos consacrée aux aspects financiers du fédéralisme allemand[3] en a, du reste, relevé les éléments essentiels. L’importance, tout d’abord, des enjeux économiques, le « développement univoque des pouvoirs financiers fédéraux[4] » s’expliquant selon lui largement par le fait que les « finances fédérales modernes intègrent l’impératif de rationalité économique[5] ». Or, si la question du fédéralisme financier est certes liée à celle de l’allocation optimale de la ressource et de la dépense publiques et relève d’une approche économique de l’allocation des biens publics[6], elle constitue également un enjeu majeur de la théorie de l’État fédéral. Les différences de richesse et de potentiel économique entre les Länder, qui se sont accentuées avec la réunification[7], exacerbent ainsi deux conceptions opposées du fédéralisme, soit concurrence ou solidarité entre les Länder qui constituent les deux branches de l’alternative et dont rendent compte les évolutions du cadre constitutionnel[8].
J. Anastopoulos relevait, par ailleurs, que l’évolution du fédéralisme allemand s’inscrivait dans les analyses de M.D. Reagan qui, dans son ouvrage The New Federalism, considérait que le fédéralisme moderne est un concept politique et pragmatique rendant compte de relations entre autorités publiques en continuelle mutation[9]. Pour cette raison, « les solutions rencontrées à un moment donné de l’évolution des systèmes financiers fédéraux ne sont pas définitives […]. L’explication doit être cherchée dans la nature même de l’État fédéral, puisqu’il est un compromis permanent entre forces opposées[10] ».
L’exemple allemand est, d’ailleurs, intéressant en raison des paradoxes qu’il renferme. Plusieurs auteurs voient ainsi dans la « constitution financière » l’une des manifestations de l’État fédéral unitaire[11], selon la formule connue de K. Hesse[12]. La législation financière est, en effet, une législation fédérale, même si l’adoption des lois en matière de fiscalité partagée ou de péréquation horizontale requiert l’approbation du Bundesrat[13]. Ce système se caractérise par une forte centralisation législative contrebalancée par une garantie constitutionnelle de partage des ressources[14], qui permet aux Länder de disposer de ressources financières importantes.
Le contexte historique dans lequel les dispositions financières de la Loi fondamentale ont été adoptées explique cet aspect du fédéralisme allemand, le constituant ayant, en 1949, tiré les leçons de l’expérience issue du cadre financier antérieur et des incertitudes qui en résultaient. La volonté de garantir aux Länder des ressources suffisantes pour éviter tout retour à une centralisation des pouvoirs comme celle mise en place sous le IIIe Reich joua également un rôle déterminant. Ces enjeux ont été soulignés par C. Lassalle[15], qui précise à cet égard que les commandants en chef alliés rappelèrent à plusieurs reprises aux représentants du Conseil parlementaire l’importance qu’ils leur accordaient « en tant que problème fondamental du fédéralisme[16] ».
L’évolution historique des relations financières entre la Fédération et les Länder a également été relevée par la Cour constitutionnelle allemande dans certaines de ses décisions. Dans son arrêt du 24 juin 1986, la Cour a ainsi souligné les imperfections du cadre financier en vigueur sous la République de Weimar et la volonté exprimée par la Loi fondamentale de renforcer l’autonomie des Länder et de sécuriser juridiquement leurs ressources[17]. La question financière est, en effet, mal résolue sous la République de Weimar. La Constitution ayant « pris soin d’éviter de se prononcer sur une nouvelle répartition des ressources fiscales entre Reich et Länder[18] ». Son article 83 se limitant à préciser que les droits de douane et les impôts sur la consommation étaient administrés par le Reich, c’est le législateur ordinaire qui organisera, dans le contexte tendu du poids des réparations de guerre pesant sur le pays, un système de péréquation par la loi du 30 mars 1920[19].
H.-J. Blanke considère que le mode de financement des États fédérés et de la Fédération a, en Allemagne, toujours conditionné leur place dans l’État fédéral[20]. Les résistances opposées par les États fédérés sous le IIe Reich à toute réforme du système fiscal au profit du maintien d’une contribution matriculaire aux charges du Reich (« Matrikularbeiträge »[21]) s’expliquent, selon certains auteurs, par la position forte que ce système leur conférait à son égard[22]. Les réformes des années 1919-1920 (réforme fiscale, centralisation des administrations financières, loi sur la péréquation) traduiront l’affaiblissement des Länder par rapport au cadre antérieur[23]. Après leur mise au pas sous le IIIe Reich, le cadre posé en 1949 se voulait donc un compromis entre le système mis en œuvre sous le IIe Reich et la centralisation financière qui caractérisait la République de Weimar[24].
La Loi fondamentale consacrera, pour ces raisons, de nombreuses dispositions aux finances publiques. Son titre X, souvent désigné sous les termes de « constitution financière[25] », régit les relations financières entre la Fédération et les Länder, et procède à la répartition et au partage de la ressource et de la dépense publique au sein de l’État fédéral. Y sont précisés les principes qui guident la répartition des dépenses entre la Fédération et les Länder, le versement des aides financières à l’investissement au profit des Länder et des communes, la répartition de la ressource fiscale, ainsi que les règles de péréquation qui s’y appliquent[26]. Elles assurent une double fonction de soutien et de garantie de l’ordre fédéral[27]. En raison de leur importance, ces dispositions ont, d’ailleurs, été qualifiées de « microcosme » du fédéralisme[28] ou de « nervus rerum des Föderalismus[29] ».
Plusieurs modifications ont, depuis 1949, fait évoluer le cadre constitutionnel d’origine. La première réforme importante est issue de la loi constitutionnelle de 1969, qui donnait une assise juridique au développement des financements complémentaires de la Fédération et permettait une planification financière commune entre la Fédération et les Länder en matière d’investissements[30]. Si la mise en œuvre de ces dispositions nourrira divers contentieux devant la Cour de Karlsruhe, la question du financement des Länder deviendra de plus en plus prégnante en raison des conséquences financières de la réunification[31]. Alors que la question de la solidarité entre les membres de la Fédération constituait un enjeu politique majeur, les Länder les plus soumis à contribution exigèrent une meilleure efficience de la dépense publique. Ils se tournèrent vers la Cour constitutionnelle, dans l’optique d’une orientation plus concurrentielle du fédéralisme, afin que soit précisé le cadre de la solidarité financière devant s’appliquer entre Länder. Les commissions de réforme du fédéralisme des années 2003[32] et 2009[33] ont accordé à ces questions une place importante. Les réformes constitutionnelles qui les ont suivies ont toutes deux modifié de manière significative les dispositions financières de la Loi fondamentale, qu’il s’agisse de la refonte de l’article 104 relatif aux aides financières de la Fédération en 2006 ou de la constitutionnalisation de la règle du frein à l’endettement en 2009.
Mais, si « le problème des finances publiques se pose différemment dans l’État unitaire et dans l’État fédéral[34] », la portée que joue en la matière le principe de loyauté fédérale (« Bundestreue ») est méconnue. Ce principe, qui trouve à s’appliquer dans divers domaines[35], vient au besoin limiter l’égoïsme de la Fédération ou celle des Länder[36]. Car si la Fédération et les Länder doivent disposer de ressources leur permettant d’exercer leurs compétences et prennent respectivement en charge le coût de leur exercice, il ne leur est pas possible, au regard du principe de loyauté fédérale, d’ignorer les exigences tenant à la mise en œuvre et à la sauvegarde de l’ordre fédéral[37]. Cette obligation s’impose malgré le principe posé à l’article 109 de la Loi fondamentale qui reconnaît l’autonomie budgétaire respective de la Fédération et des Länder, les finances publiques formant dans un État fédéral un ensemble[38].
Sur un plan financier, ces exigences sont plus importantes qu’il n’y paraît a priori. La Loi fondamentale contenait ainsi, jusqu’à la réforme constitutionnelle de 2009, une disposition obligeant la Fédération et les Länder à tenir compte d’un équilibre économique global[39]. La loi sur la stabilité et la croissance du 8 juin 1967 en avait précisé la portée. Ces dispositions apparaissaient pour la doctrine comme une application du principe de loyauté fédérale qui impose tant aux Länder qu’à la Fédération de tenir compte, dans le cadre de leur politique budgétaire, de l’intérêt des autres et de contribuer ensemble à l’intérêt commun[40]. Les débats qui précédèrent la réforme constitutionnelle de 2009, au cours desquels fut discutée la constitutionnalisation de la règle du frein à l’endettement, mobilisèrent également ce principe de loyauté fédérale pour justifier un encadrement de l’autonomie budgétaire des Länder.
La notion de loyauté fédérale constitue, en Allemagne, l’un des principes structurant du fédéralisme[41] et il est vrai que c’est à la lumière de ce principe que la Cour constitutionnelle a analysé les relations financières entre les Länder et la Fédération. La question est importante, alors que les dispositions de la Loi fondamentale sont formulées dans des termes généraux[42]. Le principe de « Bundestreue » permet de faire respecter un équilibre empêchant « les forces centripètes ou centrifuges » de déstabiliser le système[43]. Il en résulte qu’une « structure fédérale saine et dynamique ne peut être conçue en dehors de la “présence silencieuse”, “sous-jacente ” de cette notion[44] ».
Si la Cour constitutionnelle a très tôt mobilisé le principe de loyauté fédérale, soit dès 1952, alors qu’elle était encore à définir son rôle dans le fonctionnement des institutions[45], il n’est cependant pas anodin qu’elle ait, pour la première fois, utilisé ce principe dans une affaire mettant en jeu la question de la péréquation financière dans son arrêt Finanzausgleichsgesetz du 20 février 1952[46], affaire dans laquelle elle rappellera que le principe du fédéralisme est par nature fondé non seulement sur des droits, mais aussi sur des devoirs.
Le principe de « Bundestreue » relève, pour une partie de la doctrine[47], des « aspects les plus fondamentaux du fédéralisme », puisqu’il traduit l’idée de loyauté[48], de fidélité fédérale qui doit être comprise comme une obligation de fidélité au principe fédéral[49]. H.A. Schwartz-Liebermann von Wahlendorf, renvoyant à la définition du fédéralisme de G. Scelle[50], explique que « la notion de Bund découle de la même racine que le terme de “Bündnis”, et qui est celle de “Bindung”, donc de lien. Le lien, c’est l’alliance, le foedus[51] ». « La raison d’être de l’ordre fédéral […] réside dans la reconnaissance du fait que la survie des parties constituantes d’une Fédération est, en quelque sorte, la raison d’être de l’ordre fédéral », il ne s’agit donc pas « d’un simple postulat moral, mais d’un aspect essentiel de l’ordre juridique[52] ».
Bien que l’histoire de la juridiction constitutionnelle allemande[53] s’inscrive dans cette dynamique visant à préserver « les éléments structurels fondamentaux[54] » de l’ordre juridique, la doctrine française s’est peu intéressée à la fonction de la juridiction constitutionnelle dans un système fédéral[55], alors que « le fédéralisme imprime à la justice constitutionnelle une dimension particulière[56] ». La matière financière confirme cette dernière observation. Le partage de la ressource est dans l’État fédéral d’essence constitutionnelle. Elle donne, en Allemagne, un rôle précisément « essentiel » au juge constitutionnel, placé au cœur de la relation financière entre la Fédération et les Länder. Conformément aux analyses de H. Kelsen, « la Cour agit non pas en tant qu’organe de l’instance fédérale, mais en tant qu’un grand Tout fédéral, c’est un dire comme un organe de l’ordre global de la Fédération[57] ».
L’étude des enjeux financiers du fédéralisme que nous nous proposons d’effectuer s’appuiera sur le principe de loyauté fédérale et l’examen de la jurisprudence constitutionnelle. Il s’agira de montrer comment ce principe constitutionnel non écrit structure la mise en œuvre de la « constitution financière ». La méthode choisie sera celle d’une analyse aussi exhaustive que possible des décisions de la Cour constitutionnelle relatives à la constitutionnalité d’une norme financière ou ayant des répercussions financières susceptibles de mettre en cause « le pacte fédératif » entendu comme « composante intégrale de l’État constitutionnel [58] ».
Il eut certes été possible de retenir une autre voie et de s’attacher à analyser la manière dont les dispositions financières de la Loi fondamentale concrétisent et permettent le fonctionnement du fédéralisme allemand. Mais l’intérêt que présente le principe de loyauté fédérale tant sur le plan de la théorie de la fédération que de la théorie du droit, sa relative méconnaissance et la place qu’il occupe dans la jurisprudence constitutionnelle allemande, ont justifié une autre approche. Du reste, pour la Cour constitutionnelle allemande, le droit constitutionnel ne se compose pas uniquement des dispositions de la Constitution écrite, mais aussi des principes généraux et des idées directrices qui les relient et leur donne leur cohésion interne, même si le constituant ne les a pas matérialisés par des règles juridiques spécifiques[59].
Nous rappellerons, tout d’abord, que le principe de loyauté fédérale s’inscrit très tôt dans l’histoire du fédéralisme allemand. Principe à portée politique dans un premier temps, il sera systématisé comme principe juridique essentiel par la doctrine au début du siècle dernier (I). Recevant peu d’écho à la fin du IIe Reich, ces analyses doctrinales seront cependant largement reprises plusieurs décennies plus tard par la Cour constitutionnelle allemande. S’appliquant dans d’autres domaines que les seules dispositions financières de la Loi fondamentale, le principe de loyauté fédérale présente un certain nombre de caractères qu’il faudra définir (II). Ces éléments précisés, les dispositions financières de la Loi fondamentale seront explicitées, tandis que la jurisprudence financière de la Cour constitutionnelle sera examinée au regard de la portée du principe de loyauté fédérale (III).
I. Un principe de loyauté systématisé par la doctrine au début du XXe siècle
En 1916, dans les Mélanges pour O. Mayer, R. Smend publie une étude intitulée Ungeschriebenes Verfassungsrecht im monarchische Bundestaat[60], dans laquelle il développe l’idée selon laquelle existerait au sein du Reich un principe juridique non écrit de loyauté fédérale. Avant lui, O. Mayer avait déjà relevé l’importance de cette notion de loyauté fédérale (« Bundestreue ») dans le cadre de l’union des souverains qui avait donné naissance à l’État fédéral monarchique et mis en exergue le lien qui existait entre cette loyauté et les traités qui avaient précédé la Constitution[61]. M. von Seydel, du fait de son analyse de la Constitution du IIe Reich, considérait également que les États n’étaient pas dans une situation de subordination à l’égard de la Fédération, mais liés et obligés par une obligation de loyauté découlant de leur union (« Vertragstreue »)[62]. H. Triepel avait, de son côté, abordé la question d’un droit constitutionnel non écrit dans une étude publiée en 1908[63]. Mais c’est R. Smend qui systématisera la notion de loyauté fédérale en y voyant un principe juridique non écrit devant renouveler l’interprétation à donner à la Constitution [64].
Les analyses de R. Smend[65] s’inscrivent dans le contexte historique de la création du Reich en 1871[66]. Sont alors posées plusieurs règles par voie de conventions internationales entre les États qui formeront le Reich. La Constitution du 16 avril 1867[67] qui organise la Confédération de l’Allemagne du Nord sera modifiée en 1871 pour permettre l’adhésion des États du Sud et former le Deutsches Reich, les États du Sud se joignant à la Confédération à la suite des traités de novembre de l’année 1870[68]. Si ces éléments auront une influence sur l’analyse qui sera faite de la Constitution du Reich, les travaux de la doctrine conduiront cependant à des analyses différentes[69].
Dans son Histoire de la pensée juridique en Allemagne (1800-1918), idéalisme et conceptualisme chez les juristes allemands du XIXe siècle[70], O. Jouanjan expose ces analyses de la doctrine et la manière dont P. Laband va construire sa théorie de l’État fédéral dans son ouvrage Droit public de l’Empire allemand. L’enjeu de celle-ci, comme souligné par l’auteur, tient aux conséquences à en tirer au regard de la relation existante entre la Fédération et les Länder[71]. Le questionnement de P. Laband porte, en effet, sur la relation entre la Fédération et les États membres et son rejet d’un fondement conventionnel est, comme le relève O. Jouanjan, guidé par l’objectif de la démonstration[72]. La doctrine souligne, du reste, que lorsque P. Laband mentionne la notion de loyauté dans son ouvrage Staatsrecht des Deutschen Reiches, c’est pour distinguer le devoir d’obéissance des Länder quand il existe une législation du Reich et leur devoir de loyauté en l’absence d’une telle législation[73].
Pour R. Smend cependant, le principe de l’État fédéral, son essence, ne repose pas sur une relation juridique de subordination, mais de confiance amicale entre partenaires égaux[74]. Le principe de loyauté régit donc nécessairement les relations entre le Reich et les Länder[75]. R. Smend s’inspire directement de la notion de loyauté telle qu’elle existe en droit civil et raisonne par analogie pour donner à la loyauté fédérale une dimension juridique[76]. Il utilise le terme de « Vertragstreue » qui oblige chacune des parties liées à respecter ses engagements[77].
R. Smend est surtout connu pour son ouvrage Verfassung und Verfassungsrecht publié en 1928 et la controverse qui l’opposa à Hans Kelsen à la fin de la République de Weimar, lequel consacrera une publication spécifique à cette question, Der Staat als Integration[78]. Une étude de S. Korioth précise le contexte et les raisons qui les opposèrent[79]. Il y a bien sûr leur approche radicalement différente de la science du droit. R. Smend, qui s’inscrit dans une contestation du positivisme juridique, retient une conception matérielle de la constitution et s’intéresse aux liens entre droit, histoire, politique et sciences sociales[80]. Si H Kelsen tient R. Smend pour un théologien de l’État (« Staatstheologe ») en raison de son approche méthodologique de la science juridique comme science de l’esprit (« Geisteswissenschaft »), ce dernier s’indigne de l’isolement du droit prôné par H Kelsen qui écarte tout élément historique ou politique de la compréhension du droit[81]. Ce dernier sera très critique à l’encontre de cet ouvrage de R. Smend qui traduit, selon lui, un manque complet de systématisation, une incertitude d’ensemble écartant toute décision claire et univoque au profit d’allusions vagues et d’affirmations prudentes[82].
Mais le reproche essentiel de H Kelsen tient au fait qu’il voit dans l’ouvrage de R. Smend une attaque contre la République de Weimar. H. Kelsen n’hésite pas à qualifier l’État intégré de R. Smend d’État fasciste, une analyse que contestera H. Triepel[83]. Ces débats, s’ils méritent être mentionnés, ne doivent cependant pas occulter la portée de l’œuvre de R. Smend[84]. P. Badura publiera à la mort de ce dernier une analyse fort intéressante sur l’influence doctrinale qu’il exerça sur des juristes comme K. Hesse, H. Ehmke, P. Häberle ou F. Müller[85].
Cette influence se manifeste également par les débats qui se développent dans les années 1950-1960 au sujet d’une lecture démocratique de la théorie de l’intégration de R. Smend qui serait expurgée de tous ses éléments antipositivistes, antilibéraux ou antidémocratiques[86]. M. Stolleis explique que la période qui suit la Seconde Guerre mondiale est, en effet, propice à une théorie de l’État qui dépasse la notion de constitution entendue comme cadre d’organisation des pouvoirs publics et renvoie à une dynamique plus vivante, même si Carl Schmitt ne voit dans cette notion d’intégration qu’un « placebo[87] ». On observe, quoi qu’il en soit, que la notion d’intégration s’est banalisée dans le discours des juristes de droit public lorsqu’il s’agit de définir les fonctions de la Constitution[88].
Pour P. Badura, la pratique constitutionnelle confirme en de maints aspects la théorie de l’intégration de R. Smend[89], qui entend montrer combien l’existence réelle de l’État, l’ordre juridique et l’ordre constitutionnel se chevauchent et se mélangent[90]. La séparation qu’il opère entre la Constitution au sens matériel et formel s’appuie sur son objet, entendu comme état d’esprit orienté vers l’intégration. Ainsi, pour R. Smend, la Constitution n’est pas seulement une norme[91], elle est aussi un flot continu, un processus dynamique de développement[92] qu’il définit comme « la vie juridique de l’État, ou plus exactement de la vie dans laquelle l’État a sa réalité vitale, c’est-à-dire son processus d’intégration[93] », processus dans lequel ses différentes entités constitutives se situent les unes les autres dans une dialectique ininterrompue[94]. L’idée est que les « normes ne flottent pas dans le vide » selon l’expression de G. Leibholz[95]. Si la Constitution est le cadre juridique du jeu des forces politiques[96], l’organisation juridique dans laquelle l’État déploie son existence, elle n’est que la normalisation juridique d’une des facettes de ce processus d’intégration[97].
L’ouvrage de S. Korioth, Integration und Bundestaat, Ein Beitrag zur Staats- und Verfassungslehre Rudolf Smends, constitue une analyse approfondie de l’œuvre de R. Smend. L’auteur y explique que, partant de l’idée selon laquelle la Constitution monarchique du Reich s’analyse comme un document d’origine essentiellement diplomatique[98], R. Smend cherche à trouver le fondement juridique susceptible de justifier de la singularité des rapports entre le Reich et les États qui le composent, puisque l’idée même de l’union des États impose un certain comportement des membres ainsi liés[99]. Ce comportement attendu est une exigence de loyauté fédérale qui résulte de l’union d’États souverains[100].
R. Smend précisera dans son ouvrage Verfassung und Verfassungsrecht que, dans un État fédéral sain (« in einen gesunden Bundesstaat »), les États membres ne sont pas seulement objet de l’intégration, mais moyen de cette intégration[101]. Pour S. Korioth, l’analyse de R. Smend met en exergue la coexistence d’une logique de coordination et de subordination propre au modèle fédéral et permettant sa concrétisation. Mais R. Smend ne s’appuie pas sur une théorie du fédéralisme, son projet est de trouver quel peut être le principe juridique permettant sa réalisation effective[102]. Et, pour lui, le principe fondant leur union exige un devoir réciproque permettant d’établir une entente cordiale des États liés. Il ne s’agit donc pas seulement d’un devoir de loyauté des Länder à l’égard du Reich, mais d’un principe devant guider l’ensemble des relations au sein de l’État fédéral[103]. Cela signifie que le Reich a des devoirs à l’égard des Länder et qu’il en va de même des Länder entre eux[104]. Il s’agit, sur ce dernier point, de limiter l’hégémonie que pourrait exercer la Prusse dans le Reich et de tempérer les craintes résumées par la formule selon laquelle « Der Löwe und die Maus können sich nicht konföderieren[105] ».
Le thème de la loyauté a été, sur un plan politique, fréquemment mobilisé à la fin du XIXe siècle par un rappel aux origines « contractuelles » de la Constitution[106]. Le « père » de cette Constitution, le Chancelier Bismarck, y aura lui-même souvent recours, le principe de loyauté fédéral constituant selon lui le principe politique d’équilibre des relations entre le Reich et les différents États le constituant. Il affirmera, notamment, qu’à « la base de la Constitution se trouve la confiance dans la capacité de loyauté contractuelle de la Prusse[107] ».
Pour R. Smend toutefois, le principe de loyauté fédérale n’est pas un principe politique ou psychologique comme il est, dit-il, souvent question, mais un principe juridique, un principe constitutionnel non écrit[108] qui se situe « derrière » la Constitution écrite[109]. Les rapports organisés par la Constitution et l’exercice des compétences au sein de l’État fédéral doivent, dans leur mise en œuvre, s’inscrire dans cet attendu de loyauté fédérale[110]. Il ne s’agit donc pas d’un principe non écrit qui serait situé à côté de la Constitution écrite ou d’un principe constitutionnel coutumier, mais bien d’un principe juridique non écrit sous-jacent que la doctrine a assez tôt qualifié de principe fonctionnel[111]. Cela signifie également qu’il n’y a pas d’opposition possible entre le principe de loyauté fédérale et la Constitution[112].
La Cour constitutionnelle consacrera ces analyses plusieurs décennies plus tard. Précisant le fondement et la portée du principe de loyauté fédéral dès ses premiers arrêts[113], elle fera très largement sienne la thèse développée par R. Smend en renvoyant expressément à ses travaux. Pour la Cour, le principe du fédéralisme comporte l’obligation juridique d’un comportement fédéral amical, ce qui signifie que tous les participants de cette « union » constitutionnelle sont tenus d’œuvrer ensemble à sa réalisation et de contribuer à son renforcement[114].
II. Un principe consacré par la jurisprudence constitutionnelle allemande
Le principe de loyauté fédérale constitue, selon la Cour constitutionnelle allemande, un principe constitutionnel non écrit qui prend sa source dans le caractère fédéral de l’État[115]. Principe essentiel du fédéralisme allemand, il se rattache à l’article 20 § 1 de la Loi fondamentale[116]. Si ce principe ne crée pas en lui-même de norme constitutionnelle qui s’appliquerait à la relation entre la Fédération et les Länder, il oblige cependant et guide l’interprétation et la mise en œuvre des dispositions de la Loi fondamentale[117].
Inhérent au caractère fédéral de l’État (A), le principe de loyauté est qualifié par la doctrine de principe régulateur dont le contenu ne peut être précisé qu’au regard des circonstances de l’espèce (B).
A. Un principe non écrit inhérent au caractère fédéral de l’État
À la suite de l’adoption de la Loi fondamentale, et avant même le développement de cette jurisprudence, quelques auteurs avaient dès 1949 mentionné le principe de loyauté fédérale dans les commentaires de la Loi fondamentale, en invoquant un principe non écrit de loyauté obligeant la Fédération et les Länder à l’harmonie et à la coopération, ou l’existence d’une tradition constitutionnelle en la matière[118]. Du reste, lorsque fut abordé, dans le cadre des travaux de la convention constitutionnelle de Herrenschiemsee de 1948[119], le problème de la répartition des compétences entre la Fédération et les Länder et que fut évoquée la question des interstices, de ce qui resterait inévitablement à préciser et le risque de différences d’interprétation, il fut alors rappelé que, pour « ce reste », l’essence du fédéralisme emportait l’exigence de loyauté de la Fédération et des Länder[120].
Il est vrai qu’entre la publication de la thèse défendue par R. Smend en 1916 et les premiers arrêts de la Cour constitutionnelle au début des années 1950, le principe de loyauté a pu être mobilisé par la jurisprudence sous la République de Weimar[121]. L’affaire la plus connue est relative au conflit qui opposa la Prusse et le Reich et qui fut porté devant la Cour de justice d’État (« Staatsgerichtshof »)[122]. Si la Cour, dans son jugement du 29 octobre 1932, écarta l’existence d’une violation du principe de loyauté fédérale, elle reconnut néanmoins l’existence d’un tel principe obligeant les Länder à l’égard du Reich[123].
Beaucoup plus systématique sera cependant l’analyse de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe pour qui ce principe vaut non seulement à l’égard des Länder vis-à-vis de la Fédération ou de la Fédération vis-à-vis des Länder, mais également entre ceux-ci[124]. Les Länder et la Fédération ont, pour la Cour, l’obligation constitutionnelle de contribuer à la réalisation de « l’union » constitutionnelle qui les lie dans l’intérêt bien compris de la Fédération et de ses membres. Le devoir de loyauté constitue une obligation juridique (« Rechtspflicht ») qui les oblige à coopérer à cette union et de contribuer à sa sauvegarde et à celle de ses membres[125].
Pour certains auteurs, l’importance du principe de loyauté fédérale tient au fait que, nonobstant le partage des compétences opéré par la Loi fondamentale, il existe dans un système fédéral une interdépendance qui est de la nature des choses[126], de sorte que le principe de loyauté fédéral comporte une dimension intégrative certaine. La Cour considère que ce principe implique que les membres de l’union qui forme l’État fédéral sont tenus de coopérer[127]. Le devoir de loyauté fédérale constitue, selon ses termes, « une pression à s’entendre » dont l’effet n’est pas aussi « automatique que le principe majoritaire », mais qui « est cependant suffisamment forte pour conduire à l’adoption des décisions communes nécessaires[128] ».
Le renforcement de la coopération dans les domaines de dépenses qui restent de la compétence des Länder s’appuie sur la notion de fédéralisme coopératif[129] qui s’est développée à la suite des travaux de la Commission Troeger sur la réforme des finances de 1966[130]. Si la Loi fondamentale opère bien un partage des compétences entre la Fédération et les Länder, la mise en œuvre de ces compétences, et plus largement l’ensemble des droits et des devoirs qui découlent de l’organisation fédérale de l’État, s’effectue conformément à ce principe constitutionnel non écrit sous-jacent[131]. L’ouvrage de C. Degenhart, Staatsrecht[132], explique ce rapport entre fédéralisme coopératif et principe de loyauté fédérale en précisant que la Fédération et les Länder sont placés, dans le cadre de l’exercice de leurs compétences, dans un rapport fédéral[133].
Dans un arrêt rendu en 1958, la Cour de Karlsruhe a jugé que le principe de loyauté fédérale a pour fonction de renforcer le lien qui unit l’un à l’autre les différentes parties de l’État fédéral. L’une des parties ne peut donc invoquer le manquement d’une autre partie à cette obligation pour s’en libérer elle-même[134]. Toutes étant également tenues à son respect, le principe de loyauté ne peut donc avoir pour effet d’assouplir ce lien. Son respect s’impose à tous les plans, qu’il s’agisse pour la Fédération ou les Länder de l’exercice de leurs compétences législatives ou des mesures administratives qu’ils adoptent.
Si la violation du principe de loyauté fédérale n’implique pas qu’il y ait déloyauté délibérée de l’une des parties, qui sciemment ou malintentionnée, aurait enfreint les obligations qui s’imposent à elle en raison de la nature fédérale de l’ordre constitutionnel[135], le principe du fédéralisme impose à la Fédération et aux Länder l’obligation juridique d’un comportement fédéral amical[136]. La Cour constitutionnelle utilise, en effet, diverses expressions renvoyant à cette exigence de loyauté : « Bundestreue », « Prinzip bundesfreundlichen Verhaltens » ou encore « Treuepflicht », qui traduisent respectivement l’idée de loyauté fédérale, de comportement fédéral amical et de devoir de loyauté. La notion de comportement fédéral amical est à souligner, car la notion de loyauté fédérale ne concerne pas que le seul exercice des compétences que la Constitution attribue à la Fédération ou aux Länder, elle comporte également une autre dimension qui a trait au « style » et à la nature des relations qui doivent exister entre eux[137].
Dans l’ordre constitutionnel allemand, les Länder ont, en effet, tous le même statut et ont droit, dans leurs relations avec la Fédération, au même traitement. Cette égalité de traitement que la Cour constitutionnelle qualifie de « föderative Gleichbehandlungsgebot[138] » garantit l’équilibre entre la qualité étatique des Länder et le devoir de solidarité fédérale[139]. Le principe de loyauté fédérale interdit donc à la Fédération d’user du principe « divide et impera » dans ses relations avec les Länder[140]. Elle doit éviter de les diviser en ne se mettant d’accord qu’avec certains d’entre eux[141]. Il en résulte que si la détermination des règles applicables en matière de péréquation peut être le fruit d’un compromis et le résultat de négociations entre toutes les parties intéressées, la Fédération doit se comporter dans ces négociations comme un « courtier honnête ». La Cour constitutionnelle a ainsi précisé au sujet des consultations menées en amont d’une législation fédérale relative au dispositif de péréquation que le principe de loyauté fédérale imposait à la Fédération de négocier avec tous les Länder sans opérer de discrimination selon l’orientation politique de leur gouvernement et de ne pas traiter de manière privilégiée les Länder dont la formation politique serait identique à celle du gouvernement fédéral[142].
Cette exigence trouve pour la Cour ses racines dans le principe de comportement fédéral amical et dans l’égalité de statut des différents Länder[143]. Cette dernière exigence irradie l’ensemble des relations entre la Fédération et les Länder et s’applique, le cas échéant, aux aides financières ou aux subventions versées par la Fédération[144]. La Cour a rappelé à ce sujet l’obligation qui pèse sur la Fédération d’appliquer les mêmes critères d’éligibilité à tous les Länder[145].
Pour autant, la Cour constitutionnelle allemande n’a jamais donné une définition précise de ce qu’est le principe de loyauté fédérale qui ne se concrétise que dans des cas d’espèce mettant en œuvre telle ou telle disposition constitutionnelle.
B. Un principe régulateur
En raison de son caractère de principe régulateur, le principe de loyauté fédérale présente un caractère casuistique marqué. Cet élément, souligné par la Cour elle-même, aboutit à ce qu’elle seule puisse, au cours d’une affaire dont elle est saisie, concrétiser le principe de loyauté fédérale[146]. Les déductions qui doivent en être tirées ne peuvent donc être précisées que dans chaque cas particulier[147] et il convient d’avoir pour cela une vue d’ensemble du corpus constitutionnel qui règle les rapports entre la Fédération et les Länder[148]. Cette question renvoie donc directement à la méthode d’interprétation de la Cour constitutionnelle et à la notion d’unité de la Loi fondamentale (« Einheit der Verfassung ») qui structure sa jurisprudence et qui en constitue, selon ses termes, le premier principe d’interprétation (« vornehmstes Interpretationsprinzip »)[149]. Une disposition de la Loi fondamentale ne peut être appréhendée isolément, mais doit être interprétée au regard de la cohérence interne de la Constitution, de son contenu d’ensemble (« Gesamtinhalt ») dont découle certains principes fondamentaux auxquels sont subordonnées chacune de ses dispositions[150].
Il en résulte que le principe de « Bundestreue » n’est pas un principe juridique dont le contenu serait fixé de manière précise. Il s’agit plutôt d’un principe général « élastique[151] », d’un principe régulateur[152] qui implique que la Fédération et les Länder agissent loyalement lorsqu’ils exercent les compétences que la Loi fondamentale leur attribue[153]. C’est la raison pour laquelle il commandera, selon les cas, une obligation d’agir ou, au contraire, une obligation d’abstention. A contrario, la violation de ce principe pourra résulter d’une action ou d’une omission[154]. Il s’agit donc d’un
… facteur fonctionnel – en ce sens un facteur dont les contours ne peuvent se préciser qu’à travers l’épreuve du concret – qui soude l’équilibre de la construction d’ensemble, toute construction fédérale représentant, par la force même des choses, un ensemble à maintenir en permanence en équilibre face aux pôles potentiellement divergents de l’unité de l’ensemble et de l’autonomie des parties constituantes[155].
À cet égard un rapport étroit existe avec le principe de « concordance pratique » (« praktischer Konkordanz ») tel qu’il a été développé par K. Hesse. La résolution des difficultés tenant à la conciliation de plusieurs exigences constitutionnelles doit se faire de manière à préserver celles-ci et à permettre d’assurer leur plus grande efficacité. Cela signifie que la résolution d’éventuelles « collisions » ne peut se faire aux frais de l’une ou l’autre de ces exigences[156]. M. Stolleis relève la proximité qui existe entre cette notion de « concordance » et la théorie de l’intégration de R. Smend qui tendent toutes deux à faire ressortir l’unité d’ensemble et à résoudre les tensions et les oppositions pour donner à la Constitution son effet conciliateur, afin que les valeurs qu’elle renferme non seulement se déploient, mais s’intègrent dans le droit positif[157]. K. Hesse voit, d’ailleurs, dans l’interprétation du texte constitutionnel sa concrétisation[158]. Celle-ci a un caractère créateur, puisqu’il s’agit d’expliciter les implications de la norme constitutionnelle afin qu’elles viennent à la réalité[159]. Pour K. Hesse, la Constitution donne elle-même la direction. Le cadre de cette interprétation s’inscrit dans ce qu’il désigne, en renvoyant à R. Smend, comme son effet intégrateur. Il s’agit de rester dans « les rails » de la Constitution en renforçant son objectif de conservation de l’unité politique et de donner aux problèmes constitutionnels une solution conforme à cet objectif.
Si, dans son arrêt ReichsKonkordat de 1957, la Cour constitutionnelle a jugé que le principe de « Bundestreue » appartient aux « normes constitutionnelles immanentes » régissant les relations entre la Fédération et les Länder[160], ce principe ne présente qu’un caractère accessoire[161]. Cela signifie qu’il n’est mobilisable que dans le cadre de la mise en œuvre des dispositions de la Loi fondamentale. La question de sa violation suppose donc que la mesure litigieuse soit fondée sur une disposition constitutionnelle et que, s’agissant d’une mesure prise par un Land, elle soit conforme au droit fédéral. Le principe de loyauté fédérale ne peut à lui seul fonder une compétence[162]. Dans une affaire posant la question de l’applicabilité du principe de loyauté fédérale, la Cour a ainsi jugé qu’il ne trouvait à s’appliquer que s’il existe entre la Fédération et le Land une relation constitutionnelle concrète, de laquelle résulte une prérogative pour la Fédération, laquelle au regard de l’exigence de loyauté fédérale ne peut en faire un certain usage ou doit l’exercer d’une certaine manière[163].
Le principe de loyauté peut, le cas échéant, venir limiter l’exercice d’une compétence que la Loi fondamentale attribue à la Fédération ou aux Länder[164]. Il joue alors le rôle de « principe limitatif dans l’exercice d’une compétence » (« Kompetenzausübungsschranke »). La Fédération porterait, par exemple, atteinte à l’exigence constitutionnelle de loyauté fédérale si elle agissait sans poursuivre un intérêt légitime ou si son action risque d’entraîner une perturbation croissante de l’ordre fédéral[165]. Lorsque la Fédération exerce une compétence que la Loi fondamentale lui attribue, elle ne peut donc le faire de manière abusive ou en se dispensant des exigences procédurales que ce principe implique[166].
Un Land, de son côté, pourrait contrevenir à l’exigence constitutionnelle de loyauté fédérale dans la manière dont il met en œuvre une compétence qu’il est juridiquement en droit d’exercer. Tout dépend de « l’art et de la manière » dont il en fait usage. Le principe de loyauté fédérale impose, en effet, que cet usage ne soit pas préjudiciable à l’intérêt de l’État fédéral pris dans son ensemble ou à celui des autres Länder[167]. Il en résulte que si les répercussions de la législation d’un Land ne sont pas limitées à son territoire, son législateur doit, le cas échéant, tenir compte des intérêts de la Fédération ou des autres Länder. À défaut, un usage abusif de ses compétences serait susceptible d’entraîner le caractère inconstitutionnel d’un tel comportement[168].
Le principe constitutionnel non écrit de « Bundestreue » constitue donc une limite juridique pour l’exercice d’une compétence qui vaut tant pour la Fédération que pour les Länder [169]. Même s’il n’existe pas de cadre législatif fédéral, les Länder ne peuvent pas, par exemple, légiférer de manière arbitraire[170]. C’est en matière de rémunérations publiques que la Cour constitutionnelle, saisie par la Fédération, a eu l’occasion de se prononcer. Elle a considéré que les Länder devaient, dans la détermination de la rémunération de leurs fonctionnaires, penser que malgré l’autonomie budgétaire qui leur est conférée par l’article 109 de la Loi fondamentale, les finances publiques représentent dans un État fédéral un ensemble. La Fédération et les autres Länder ayant aussi des fonctionnaires à rémunérer, les Länder doivent, au regard du principe de loyauté fédérale, en tenir compte afin d’éviter des répercussions financières sensibles pour les autres parties. La Cour avait cependant précisé qu’elle ne pouvait exercer en la matière qu’un contrôle limité à un usage abusif, les Länder étant dotés de compétences législatives, d’autant que le principe de l’uniformité des règles de rémunération ne résultait pas des prescriptions de l’ordre constitutionnel. Cette question revint devant la Cour à une autre reprise. Elle fut, en 1972, saisie par le Gouvernement fédéral de la législation adoptée par le Land de Hesse en matière de rémunération de ses agents publics au motif que ce Land n’aurait pas tenu compte, en adoptant une législation entraînant une hausse des rémunérations, de l’intérêt de tous les autres employeurs publics. Le Gouvernement fédéral considérait que si tous les employeurs publics (tant au niveau de la Fédération, que de l’ensemble des Länder) se livraient à une telle augmentation des rémunérations, un risque pour les budgets publics ne manquerait pas d’en découler. Le Land de Hesse arguait de son côté que sa législation ne visait que ses agents et qu’elle n’était, par ailleurs, pas susceptible de porter préjudice aux autres employeurs publics. La somme modeste que représentait le coût de ces mesures (400 000 DM) était, en tout état de cause, insusceptible de créer un risque budgétaire pour quiconque.
La Cour constitutionnelle a considéré que le coût de ces mesures était effectivement relativement insignifiant pour le budget du Land et qu’à supposer que les autres Länder soient tentés de l’imiter et d’augmenter les rémunérations publiques, ces mesures n’étaient pas de nature à provoquer des charges insoutenables pour les budgets publics. La Cour constitutionnelle a, par ailleurs, précisé qu’un Land pouvait tout à fait légitimement accompagner certaines réformes de son administration d’un volet rémunération. Qu’une interprétation contraire du principe de loyauté empêcherait toute mesure à partir du moment où son imitation aurait des effets financiers similaires sur les autres Länder. En tout état de cause, les mesures adoptées par le Land de Hesse se situaient en deçà des limites que le principe de loyauté fédérale est susceptible d’imposer à un Land dans l’exercice de ses compétences[171].
Cette jurisprudence s’appuie sur le caractère systémique de l’ordre fédéral qui s’étend naturellement à ses dispositions financières. La Cour utilise, du reste, les termes de « système de la constitution financière » (« System der Finanzverfassung »)[172]. Il est vrai que les dispositions du titre X de la Loi fondamentale forment un ensemble logiquement ordonné : répartition des dépenses et aides à l’investissement (art. 104), compétence législative en matière fiscale (art. 105)[173], répartition de la ressource fiscale et dispositif de péréquation (art. 106 et 107), coopération administrative (art. 108), puis, sous toutes les réserves qui précèdent, l’affirmation dans l’article 109 de la Loi fondamentale que la Fédération et les Länder sont indépendants et autonomes dans leur gestion budgétaire. Cette disposition est désormais suivie d’un article 109 a relatif au Conseil de stabilité. L’interprétation de ces dispositions a permis à la Cour constitutionnelle de faire prévaloir la protection de l’autonomie financière des Länder à l’encontre d’une centralisation excessive des finances publiques au profit de la Fédération.
À cet égard, la mobilisation du principe de l’unité de la Constitution donne une importance particulière au principe de loyauté fédérale. La Cour constitutionnelle allemande insiste, en effet, sur la structure fédérale de la « constitution financière[174] » dont les dispositions constituent, selon ses termes, l’une des pierres angulaires du système fédéral et l’une des conditions de sa stabilité[175].
III. Mise en œuvre de la « constitution financière » et exigence de loyauté fédérale
Les dispositions financières de la Loi fondamentale ont, pour la Cour constitutionnelle, pour objet premier de permettre à la Fédération et aux Länder d’exercer leurs compétences constitutionnelles dans le respect de leur autonomie politique et financière[176]. Dans un arrêt rendu en 1972, la Cour constitutionnelle a jugé que l’article 79 § 3 de la Loi fondamentale qui garantit les Länder contre tout abandon de la structure fédérale de l’État[177] protégeait leur qualité étatique et ses attributs essentiels[178]. Or, la qualité étatique des Länder ne peut se déployer que s’ils disposent de ressources suffisantes[179]. La jurisprudence de la Cour constitutionnelle s’inscrit ici dans une double perspective qui intègre non seulement les rapports verticaux, mais aussi les rapports horizontaux qui existent au sein de l’État fédéral.
Pour la Cour constitutionnelle, le principe du fédéralisme commande, au regard du cadre constitutionnel de partage de la ressource, que le financement des Länder soit prioritairement assuré par des ressources fiscales et que les aides financières et autres subventions de la Fédération ne restent qu’exceptionnelles[180]. C’est au regard de cet enjeu que, dans un arrêt du 4 mars 1975[181], la Cour constitutionnelle s’est appuyée sur le principe de loyauté fédérale pour poser certaines limites à la pratique des aides financières versées par la Fédération (A).
Mais cette question vise aussi la solidarité à laquelle sont tenus financièrement les Länder entre eux. Les règles constitutionnelles allemandes de partage de la ressource prévues à l’article 107 de la Loi fondamentale relatif à la péréquation financière horizontale, c’est-à-dire entre Länder, constituent l’une des manifestations de cette obligation de loyauté fédérale, les Länder les plus riches devant aider les Länder les plus faibles financièrement (B). Ces éléments présentés, une attention particulière sera enfin portée à la question de la rationalisation du partage de la ressource au regard de la volonté manifestée par la Cour constitutionnelle de faire évoluer le processus législatif en matière de péréquation financière. Elle n’a pas hésité, en effet, à demander la mise en place d’une procédure non prévue par la Loi fondamentale et se traduisant par l’adoption d’une loi, dont la nature juridique est discutée, ayant vocation à encadrer l’adoption de dispositions législatives relatives au partage de la ressource (C).
A. L’exigence d’un financement principalement fiscal des Länder et le caractère exceptionnel des financements spécifiques
La question du partage de la ressource fiscale au sein de l’État fédéral fait l’objet de plusieurs dispositions de la Loi fondamentale. La première question est celle de la répartition des impôts entre la Fédération et les Länder et, le cas échéant, des modalités de partage de cette ressource entre ces deux niveaux. Tel est l’objet des dispositions des paragraphes 1 à 3 de l’article 106 de la Loi fondamentale.
Le système allemand de partage de la ressource fiscale constitue, en effet, l’un des traits distinctifs du financement des Länder. En application de l’article 106 § 3 de la Loi fondamentale, les impôts les plus importants, soit l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les sociétés et l’impôt sur le chiffre d’affaire (TVA), sont, tout d’abord, partagés entre la Fédération et les Länder pris dans leur ensemble (« Ländergesamtheit »)[182]. Ce partage est opéré sur la base des principes fixés par la Loi fondamentale. S’agissant, par exemple, de l’impôt sur le revenu et de l’impôt sur les sociétés, l’article 106 § 3 prévoit que leur produit est réparti pour moitié entre la Fédération et les Länder, après déduction de la part revenant aux communes sur la base des dispositions de l’article 106 § 5.
La quote-part revenant aux Länder est ensuite répartie entre eux selon certains critères fixés par l’article 107 § 1 de la Loi fondamentale. S’agissant, par exemple, de l’impôt sur le chiffre d’affaire (« Umsatzsteuer »), la répartition entre les Länder du produit de cet impôt tient compte du nombre d’habitants, ce critère étant partiellement atténué pour tenir compte de la faiblesse financière de certains Länder[183]. La Loi fondamentale prévoit ainsi que les ¾ du produit de cet impôt sont répartis non sur la base du lieu de perception de l’impôt[184], comme c’est le cas pour l’impôt sur le revenu ou l’impôt sur les sociétés, mais sur la base du nombre d’habitants des différents Länder. Ce choix s’explique par le caractère indirect de cet impôt qui pèse, en réalité, sur le consommateur final, tandis que la prise en compte du nombre d’habitants sert aussi indirectement à tenir compte des charges des Länder au regard de l’importance de leur population[185].. L’objectif de cette première répartition de la ressource fiscale est de permettre une couverture régulière des dépenses de la Fédération et des Länder.
Cette première étape est suivie d’une péréquation horizontale entre les Länder qui se traduit par des transferts des Länder les plus riches vers les Länder les plus pauvres. L’article 107 § 2 de la Loi fondamentale prévoit que la loi doit assurer une compensation appropriée des inégalités de capacité financière entre les Länder. Le dispositif de péréquation horizontale garantit à chaque Land des ressources au moins égale à 95 % de la moyenne des capacités financières (« Finanzkraft ») des Länder [186]. Puis, un dernier effort est, le cas échéant, effectué au moyen de transferts complémentaires de la Fédération vers les Länder les plus démunis[187].
L’importance accordée au partage de la ressource fiscale explique que le législateur soit, dans la détermination des modalités de partage de cette ressource, soumis au respect du principe de loyauté fédérale[188]. Cela a plusieurs conséquences. La Fédération ne peut tenir compte de ses seuls intérêts[189]. S’agissant, par exemple, de la TVA, la Cour constitutionnelle a précisé que le Bund ne pouvait prendre en considération ses seuls besoins, mais qu’il devait s’assurer que les règles fixant les modalités du partage du produit de cet impôt avec les Länder leur permettent d’exercer de manière satisfaisante leurs compétences. Les dispositions financières de la Constitution ont, en effet, pour but de créer les conditions de leur indépendance en tant qu’États et ainsi de protéger leur autonomie et leur responsabilité dans la détermination de leur budget.
La Cour en déduit que lorsque ces modalités ne permettent pas de garantir un niveau de ressources suffisant pour leur permettre d’exercer leurs compétences, ces modalités doivent être revues et le financement des Länder, le cas échéant, complété[190]. La Cour constitutionnelle n’a pas hésité, en 1986, à déclarer contraire à l’article 107 § 2 de la Loi fondamentale toute une partie des dispositions de la loi relative à la péréquation financière du 19 décembre 1985. Elle a, par ailleurs, imposé au législateur l’adoption de nouvelles règles en matière de partage de la recette fiscale[191]. La Cour a, en particulier, jugé que la Constitution imposait à la Fédération de s’assurer que les différences de capacité financière entre les Länder soient corrigées de manière suffisante.
Ces enjeux expliquent, a contrario, que le financement des Länder [192] ne puisse reposer de manière déterminante sur des financements spécifiques et des subventions fédérales. Un tel mode de financement serait, en effet, susceptible de les placer dans un rapport de dépendance à l’égard de la Fédération, particulièrement si celle-ci décide « du pourquoi et du comment » des investissements en question et que les Länder voient une part significative de leur budget dépendre de financements communs avec la Fédération. Il importe, le cas échéant, que leur octroi soit organisé juridiquement de manière à ce que ces financements ne puissent être un moyen d’influencer leur liberté de décision dans l’exercice de leurs compétences propres[193]. La Cour constitutionnelle a ainsi limité la possibilité pour la Fédération d’interférer par ses subventions dans l’autonomie des Länder ; le principe de loyauté fédérale ayant ici un effet que l’on pourrait qualifier d’« anti-intrusif » qui mérite d’être souligné.
La question des financements directs de la Fédération pour poursuivre certains objectifs quand elle ne disposait pas de compétence spécifique pour les atteindre a commencé à être débattue au cours des années 1950-1960 avant que ce point ne soit clarifié par la réforme constitutionnelle de 1969[194]. Mais, par ses subventions, la Fédération intervenait au niveau des Länder et
… contrairement à la règle fondamentale de non-immixtion, ou tout au moins d’intervention exceptionnelle du Bund dans la sphère des activités communales […], des programmes fédéraux de soutien financier à des projets communaux virent le jour […] répondant d’ailleurs à une stratégie d’associations de communes […] consistant à établir des relations privilégiées avec les administrations fédérales pour se dégager de la tutelle des Länder[195].
C’est la raison pour laquelle, la Cour n’a pas hésité à affirmer que la question de l’interprétation de l’article 104 de la Loi fondamentale constituait un problème central de l’ordre fédéral[196]. Cette disposition, issue de la réforme financière adoptée par la loi constitutionnelle du 12 mai 1969[197], permet, dans certaines hypothèses, un co-financement des investissements publics par la Fédération[198].
Sa portée fut précisée par la Cour constitutionnelle lorsqu’elle fut saisie par le Gouvernement de la Bavière, lequel arguait du caractère inconstitutionnel d’une loi fédérale du 27 juillet 1971 qui permettait selon lui une intervention de la Fédération dans ce qui constitue le noyau de son autonomie en qualité d’État, à savoir son entière indépendance pour intervenir dans des secteurs d’activité fondamentaux tels que l’urbanisme, la voirie ou la construction d’un hôpital. La Cour devait donc apprécier si ces dispositions législatives permettant à la Fédération d’intervenir directement auprès des communes, sans passer par le Land, constituaient, comme l’invoquait la Bavière, un rapport direct de la Fédération et des communes contraire au principe de l’organisation fédérale de l’État. La Fédération arguait de son côté du caractère fondamental des investissements publics et de sa responsabilité particulière pour piloter ces dépenses qui constituaient un instrument de première importance. La Cour constitutionnelle a jugé que les aides prévues par la Loi fondamentale (aujourd’hui l’article 104 b) ne sont pas des instruments, directs ou indirects, que la Fédération peut mobiliser pour orienter les investissements des Länder en vue de finalités qu’elle déterminerait, comme l’aménagement du territoire ou la poursuite d’autres objectifs structurels. Pour la Cour, la Constitution ne permet pas, en effet, d’influencer par ce moyen la politique d’investissement des Länder. Il en résulte l’interdiction constitutionnelle de tout dispositif fixant des conditions qui exigeraient l’accord, l’agrément de la Fédération ou permettraient son droit de veto. L’article 104 b de la Loi fondamentale[199] ne permet ainsi ni co-planification, co-administration ou codécision dans les missions des Länder lorsque la Constitution ne donne pas une telle compétence à la Fédération ; il y a donc interdiction constitutionnelle d’une « administration mixte »[200]. Par ces termes, la Cour constitutionnelle a refusé toute atteinte directe ou indirecte à la liberté des Länder dans la planification ou la réalisation de leurs investissements. Tel serait, notamment, le cas si ces conditions visaient, au-delà des éléments prévus par la Loi fondamentale, à lier ces dépenses à des objectifs ou aux intérêts de la Fédération.
Le respect de ces principes exige que les règles relatives à ces aides financières soient clairement fixées par le législateur fédéral et non pas laissées à la discrétion d’une administration, qu’il s’agisse d’un ministère fédéral ou, pire encore, d’une simple pratique administrative. Partant du principe du fédéralisme, la Cour a jugé que si des investissements s’avéraient importants pour le soutien à la croissance économique, il appartenait à la Fédération d’inscrire ses financements dans les programmes d’investissement des Länder et de « s’y couler ». L’ordre constitutionnel garantit, en effet, aux Länder la liberté de planification et de décision de leurs investissements et, notamment, la liberté de décider si un investissement doit être réalisé et s’il doit être cofinancé par la Fédération.
Dans sa décision du 10 février 1976, Strukturförderung[201], la Cour constitutionnelle a jugé inconstitutionnelle la décision du Gouvernement fédéral prise en 1974 d’accorder des subventions d’investissement aux communes confrontées à des difficultés structurelles spécifiques. Le dispositif permettait, en effet, au Ministère fédéral des finances d’instruire les demandes des communes et de leur verser directement ces aides financières. Saisie une nouvelle fois par le Land de Bavière, la Cour constitutionnelle a considéré que ce schéma ne respectait pas les prérogatives des Länder.
Malgré l’importance de cette jurisprudence, il serait erroné de penser que la structure fédérale de la « constitution financière » se résume à un partage de la ressource fiscale entre le niveau fédéral et les États membres de la Fédération. La solidarité financière qui joue entre les Länder se trouve, en effet, au cœur du dispositif de péréquation financière organisé par la Loi fondamentale. H.-J. Blanke en fait même l’un des éléments constitutifs du fédéralisme allemand, à côté de l’autonomie et de l’égalité des Länder[202].
B. Péréquation financière et obligation de solidarité entre Länder
La question des modalités de mise en œuvre de la péréquation a fait l’objet de saisines régulières de la Cour de Karlsruhe de la part des Länder les plus exposés à l’obligation de solidarité (Länder de Hesse, du Bade-Wurtemberg et de la Bavière). Il existe, en effet, en raison de leurs différences de ressources, des intérêts divergents entre les Länder. Le législateur, sous le contrôle de la Cour constitutionnelle, doit donc trouver un compromis conforme aux exigences constitutionnelles.
Le financement des Länder repose, comme il a été expliqué, sur un système à plusieurs étages de partage des ressources[203]. L’article 107 § 1 qui opère un premier partage de la ressource fiscale entre les Länder n’est qu’une partie de cet ensemble. Le § 2 de ce même article corrige ces résultats primaires au regard du devoir fédéral de solidarité entre les Länder[204]. Cette correction se traduit par des transferts financiers entre Länder. Mais si cette obligation constitue une limite à leur autonomie, la correction des différences de capacité financière[205] qui existent entre eux ne doit pas, au regard du principe fédéral, dépasser une certaine mesure[206]. Car si obligation il y a, le principe de loyauté fédérale apporte une garantie tant au profit des Länder « contributeurs » que des Länder « bénéficiaires » dont il convient, selon la Cour, de peser les intérêts respectifs.
L’obligation d’aider financièrement les Länder les plus faibles ne vise pas à un nivellement des capacités financières des Länder, objectif qui serait contraire au principe fédéral[207], pas plus qu’elle ne peut avoir pour effet de diminuer sensiblement la capacité financière des Länder contributeurs. Son objet est de permettre à tous les Länder d’exercer leurs compétences. Mais la question de savoir jusqu’à quel niveau, jusqu’à quelle intensité, cette péréquation horizontale doit être mise en œuvre est du domaine politique, et la Cour constitutionnelle considère ne pas avoir à se prononcer sur cette question[208].
La Cour constitutionnelle a ainsi jugé que la Loi fondamentale impose un ordre structurel qui ne peut être modifié, même si celui-ci offre, à l’intérieur du cadre ainsi posé, des possibilités d’évolution et d’adaptation aux besoins. Il n’est, en revanche, pas possible d’inverser les différentes étapes prévues par la Loi fondamentale. La relation financière au sein de l’État fédéral pose donc avec évidence l’importance de la relation horizontale entre les États membres, puisque les éventuels transferts verticaux de la Fédération vers les Länder n’interviennent que dans l’hypothèse, où les dispositifs de péréquation horizontale entre Länder ne corrigent pas de manière suffisante l’écart entre les recettes et les dépenses d’un Land. La Cour constitutionnelle a, dans son arrêt du 24 juin 1986, expliqué que ces dispositions de la Loi fondamentale, en rupture avec les incertitudes du régime juridique antérieur, visaient à mettre en place un cadre solide permettant la coopération entre la Fédération et les Länder et entre ceux-ci. Ces dispositions s’analysent, selon elle, comme le compromis trouvé par le constituant entre la qualité étatique des Länder et l’organisation fédérale de l’État[209]. Il en résulte que les transferts complémentaires de la Fédération ne peuvent que compléter, et non se substituer, aux exigences de la péréquation horizontale entre les Länder. Les transferts complémentaires de la Fédération ne constituent que l’élément final du dispositif de partage de la ressource[210]. Ne sont donc bénéficiaires de ces transferts prévus à l’article 107 de la Loi fondamentale que les seuls Länder qui, à l’issue de la péréquation horizontale, disposent de ressources qui, inférieures à la moyenne, s’avèrent insuffisantes[211]. L’objet de ces financements complémentaires est soit de compenser cette faiblesse financière, soit de tenir compte de charges spécifiques[212]. La Cour constitutionnelle a précisé dans son arrêt du 19 octobre 2006 que ces versements complémentaires n’avaient pas pour objet de compenser les conséquences financières de décisions politiques prises par un Land. L’autonomie politique dont il dispose implique qu’un Land assume les conséquences budgétaires de ses propres décisions. Il y aurait, dans le cas contraire, une contradiction évidente, d’autant que, comme la Cour a pris soin de le préciser, les déséquilibres financiers publics tiennent essentiellement aux conséquences de décisions politiques antérieures. La situation est évidemment différente lorsque la faiblesse des capacités financières d’un Land tient à une différence structurelle entre ses ressources et ses charges. Il existe cependant dans cette hypothèse également un dilemme. Ces aides fédérales peuvent, en effet, apparaître en contradiction avec la logique de la Loi fondamentale, puisque ce schéma aboutit à faire peser sur le budget fédéral la compensation de l’insuffisance des dispositifs de partage vertical, puis horizontal de la ressource qui découlent des articles 106 et 107 de la Loi fondamentale. Pour la Cour, l’obligation d’aider les Länder les plus faibles financièrement est l’application du principe fédéral de solidarité qu’elle désigne sous les termes de « bundesstaatlichen Prinzip des solidarischen Einstehens füreinander[213] » ou de « bundesstaatlichen Gedanken der Solidargemeinschaft » qui implique une compensation des différences de capacité financière des Länder[214]. Cette solidarité se traduit tant par la péréquation horizontale qui vient d’être présentée, que par l’obligation d’apporter un soutien aux Länder en état de grave crise budgétaire[215].
L’obligation qui pèse sur la Fédération et sur les autres Länder de porter assistance et d’aider financièrement un Land se trouvant dans une situation de grave crise budgétaire a également pour fondement les dispositions de l’article 107 § 2 de la Loi fondamentale[216]. Elle repose, selon la Cour constitutionnelle, sur le principe de l’État fédéral et le principe de loyauté fédérale. Son arrêt du 27 mai 1992[217] synthétise sa jurisprudence en la matière[218]. La Cour y a réaffirmé le devoir commun qui pèse sur la Fédération et les Länder de contribuer à la conservation de l’ordre constitutionnel invoquant, à ce titre, l’interdépendance de leurs finances.
Dans cette affaire, relative à l’état de nécessité budgétaire des Länder de Brême et de la Sarre, la Cour constitutionnelle a précisé que si l’un des membres de la communauté fédérale, qu’il s’agisse de la Fédération ou d’un Land, se trouvait dans une situation financière telle qu’il n’était plus en mesure d’assurer ses missions constitutionnelles, le principe fédéral trouverait sa concrétisation dans le devoir de tous les autres de l’aider à stabiliser sa situation budgétaire afin qu’il soit à nouveau en mesure d’exercer ses compétences. Cette obligation ne vise pas seulement la Fédération, mais, au regard du principe fédéral, la Fédération et les Länder. En contrepartie, le Land ainsi aidé ne pourrait prétendre à la mise en œuvre de cette solidarité fédérale sans mesures strictes d’économie.
La Cour considère cependant que le recours, dans de telles hypothèses, aux financements complémentaires de la Fédération s’opère en contrariété avec l’esprit du dispositif constitutionnel de péréquation[219]. Elle n’a, d’ailleurs, pas hésité à qualifier cet élargissement de l’objet de ces aides à des fins d’assainissement budgétaire de « corps étranger », non seulement à l’égard des termes, mais également de l’objet, du but confié au dispositif constitutionnel de péréquation financière. Il doit donc s’agir d’hypothèses exceptionnelles dans lesquelles ces aides sont indispensables pour permettre au Land d’assurer ses missions constitutionnelles. Elles constituent alors une obligation découlant de l’organisation fédérale de l’État au moins, a ajouté la Cour, tant que la faculté prévue par la Loi fondamentale d’une réorganisation du territoire n’aura pas été mise en œuvre[220]. Passé le cap de l’assistance nécessaire pour permettre au Land de continuer à exercer ses missions constitutionnelles, ces aides fédérales doivent céder le pas à la recherche de solutions plus radicales tenant, par exemple, à une modification de la répartition de la ressource fiscale[221]. Mais la Cour constitutionnelle ne s’est pas limitée à rappeler la cohérence interne des dispositions financières de la Loi fondamentale et à en tirer les conclusions qu’elle estimait devoir l’être. Elle a, dans un important arrêt du 11 novembre 1999, demandé au législateur de préciser le sens des dispositions financières de la Loi fondamentale.
C. Rationalisation du processus de partage de la ressource et habilitation constitutionnelle donnée au législateur fédéral de préciser les dispositions financières de la Loi fondamentale
Dans son arrêt du 11 novembre 1999, la Cour constitutionnelle a considéré que plusieurs dispositions de la Loi fondamentale n’étaient pas, en raison de leur généralité, directement applicables, qu’il s’agisse de la répartition de l’impôt sur le chiffre d’affaire entre la Fédération et les Länder (art. 106 § 3), des hypothèses du droit à péréquation prévu au profit des Länder (art. 107 § 18) ou de la justification des financements complémentaires de la Fédération. Il revenait donc au législateur fédéral d’adopter les mesures permettant la concrétisation de ces principes constitutionnels[222]. Le législateur fédéral devait, notamment, préciser les notions utilisées par les articles 106 et 107 de la Loi fondamentale qui, bien qu’essentielles pour mettre en œuvre le partage de la ressource au sein de l’État fédéral, ne sont pas définies par la Constitution, qu’il s’agisse des notions de « recettes ordinaires », de « dépenses nécessaires » ou de celle d’inégalité de « capacité financière » (« Finanzkraft ») auxquelles devaient être associés des critères ou des indicateurs permettant de comparer la situation des différents Länder.
La Cour parle de termes constitutionnels « vagues » qui doivent être précisés par des règles législatives contraignantes. Puisque la Loi fondamentale n’a pas à entrer dans le détail, mais, conformément à son objet, fixe les principes généraux[223], la Cour en déduit l’existence d’un mandat constitutionnel donné au législateur pour adopter des normes précises. Une double tâche lui est, en réalité, confiée. Clarifier, tout d’abord, les principes constitutionnels, afin que tous, Fédération et Länder, soient liés par une même interprétation des principes constitutionnels. Le législateur fédéral doit ensuite en tirer des règles juridiques permettant la répartition de la ressource, ou le droit à compensation, en fixant des critères garantissant à la fois la transparence des modalités de répartition de la ressource et la pérennité de celle-ci[224].
Le législateur devait donc, selon la Cour, concrétiser les principes posés par la Loi fondamentale dans le cadre d’une loi spécifique (« Massstäbegesetzgebung »[225]) qui définirait les critères objectifs qu’il se donne à lui-même[226], puis adopter, sur cette base, la législation relative à la péréquation. Cette dichotomie signifie, a priori, une hiérarchie entre cette loi de concrétisation des normes constitutionnelle et celle mettant en œuvre la péréquation (« Finanzausgleichsgesetz »). Sur un plan juridique, la place d’une telle loi dans la hiérarchie des normes n’est pas clarifiée[227] et la doctrine est très partagée[228]. Si certains auteurs admettent sa nature « constitutionnelle »[229] ou son caractère supérieur à la loi mettant en œuvre la péréquation[230], d’autres n’hésitent pas à considérer qu’il s’agit d’une approche dogmatique erronée de la Cour constitutionnelle.
La doctrine a, notamment, observé l’absence de fondement constitutionnel d’une telle distinction et le fait que la Loi fondamentale donne la même valeur aux lois adoptées par le Parlement. Se pose tant la question du principe démocratique, que celle de la supériorité de la loi postérieure au regard de l’article 20 de la Loi fondamentale[231]. Il a également été observé que le schéma retenu par la Cour constitutionnelle, s’il était poussé à son terme, aboutirait à ce que des représentants élus démocratiquement et des acteurs responsables politiquement adoptent un dispositif tout en ignorant ses répercussions[232].
La Cour a considéré, en effet, que les critères devaient être fixés avant que ne soient connues annuellement leurs conséquences financières pour la Fédération ou les Länder. Son raisonnement renvoyait à la Théorie de la justice de Rawls et au « voile d’ignorance » (« Schleier des Nichtwissens ») auxquels la Cour renvoie expressément. Cette jurisprudence a été analysée par la doctrine comme une exigence de rationalité dans la mise en œuvre de la « constitution financière » alors que les intérêts à concilier sont divers et nombreux, tout en relevant qu’il est peu probable que les acteurs acceptent de se laisser surprendre a posteriori par les effets de ces règles[233]. Mais cette jurisprudence a également été analysée comme imposant une responsabilité particulière aux membres de l’État fédéral eu égard à la nécessité d’assainissement des finances publiques. Au lieu d’un voile d’ignorance, la doctrine a relevé la nécessité d’un consensus aussi indépendant que possible des changements de majorités politiques[234] ou des seules retombées budgétaires[235].
Pour F. Ossenbühl, cet arrêt exprime la volonté de la Cour constitutionnelle de rationaliser le dispositif de péréquation en séparant d’un côté les critères (« Maβstäbegesetzgebung ») et de l’autre leurs conséquences financières (« Finanzausgleichsgesetz »). L’enjeu étant de privilégier des critères rationnels, cette approche devait ainsi prendre le pas sur les calculs mathématiques résultant des compromis trouvés entre les acteurs[236]. L’objectif de la Cour constitutionnelle est donc que les règles essentielles qui s’appliquent au partage de la ressource et aux transferts ne reposent pas sur le libre jeu des forces politiques, mais soient fixées avec distanciation[237]. Il est vrai que la Cour a précisé dans cet arrêt que si ces règles doivent être fixées par des autorités politiques, la concrétisation et l’achèvement des principes fixés dans la « constitution financière » ne peuvent être laissés au libre jeu des forces politiques.
Il est intéressant de mettre ces éléments en perspective avec les analyses de P. Häberle[238] pour qui le « voile d’ignorance » de Rawls se rattache aux doctrines du contrat social qui sont utiles dans l’État constitutionnel pour « construire la Constitution, ainsi que le droit et l’État qui en sont des aspects particuliers “comme s”’ils reposaient sur un pacte de tous avec tous[239] ». Cet auteur considère que les grands classiques et les grands textes, au nombre desquels il range les travaux de Rawls sur la justice[240], influencent de manière légitime l’interprétation des constitutions[241] : « Les textes classiques sont des textes constitutionnels en un sens plus large, c’est-à-dire qu’en rapport avec le texte constitutionnel nécessitant une interprétation, ils font l’effet d’un “ contexte écrit ”, de la même manière que sont nécessaires d’autres outils de travail, par exemple, des méthodes d’interprétation […][242] ; ils peuvent ainsi « enrichir la vie constitutionnelle et constituent un concept de croissance » en permettant sa rationalisation[243].
Si la doctrine et la littérature juridique, philosophique, les textes de théorie du droit sont des éléments de la « connaissance du droit », mais non « source du droit », ils constituent également pour F. Müller un élément ayant sa place dans le processus de concrétisation de la norme pour lequel ils peuvent exercer une fonction utile[244], même si, précise-t-il, « la dogmatique n’offre pas la certitude d’une décision correcte[245] ». Il faut, à ce niveau, relever la justesse des critiques émises par une partie de la doctrine au regard du fait que la Loi fondamentale semble, au contraire, commander que la mise en œuvre des dispositions relatives à la répartition des ressources et aux mécanismes de péréquation soit effectuée au regard des effets concrets qui seront produits[246].
Plus largement, cette jurisprudence renvoie aux observations critiques émises par la doctrine s’agissant de la jurisprudence de la Cour relative aux droits fondamentaux et à la pertinence de l’analyse faite par E.W. Böckenförde qui relevait qu’on observe
… sous le signe de l’effet principiel fondé sur le droit objectif, à une coordination et à un rapprochement de la création du droit par le Parlement et la Cour constitutionnelle. D’une définition originaire du droit, le premier est ramené à un rôle de simple concrétisation, tandis que la seconde est élevée, d’une application interprétative du droit, à un rôle de concrétisation-création[247].
Quoi qu’il en soit, la Cour constitutionnelle a très clairement manifesté son intention de renforcer son contrôle sur la mise en œuvre de l’article 107 de la Loi fondamentale. Considérant que la loi dont elle était saisie ne fixait pas de manière suffisamment claire et précise les critères devant être mis en œuvre au regard des exigences de la Loi fondamentale[248], la Cour a, en conséquence, demandé l’adoption de nouvelles dispositions. La loi examinée ne pouvant dans cette attente s’appliquer qu’à titre temporaire, la Cour avait précisé que si la loi de concrétisation des principes constitutionnels n’était pas adoptée et entrée en vigueur au 1er janvier 2003, la loi sur la péréquation financière serait nulle et inconstitutionnelle[249]. Et que, à compter de l’adoption de la loi de concrétisation, le législateur aurait jusqu’au 31 décembre 2004 pour modifier la loi relative à la péréquation[250].
À l’issue de cet examen, plusieurs éléments méritent d’être relevés pour compléter cette étude, la politique constitutionnelle de la Cour de Karlsruhe ne pouvant se détacher de ses méthodes d’interprétation, ni sa jurisprudence des tensions qui traversent le modèle fédéral allemand. La Cour fait du principe de loyauté fédérale le principe régulateur de l’espace de liberté donné à la Fédération et aux Länder pour exercer les compétences que la Loi fondamentale leur attribue. Il circonscrit les limites qui ne peuvent être franchies sous peine de porter atteinte à « l’équilibre fédératif »[251]. La Cour constitutionnelle incarne, pour sa part, ce « tiers impartial[252] » dont le rôle est de résoudre les conflits fédéraux.
Se pose, cependant, la question de savoir comment expliquer le paradoxe tenant à la mobilisation d’un principe aussi indéterminé que le principe de loyauté fédérale, si l’on attend « de la juridiction constitutionnelle une pacification des relations politiques par un arbitrage rationnel et objectif[253] ». Intéressante est, à ce niveau, l’analyse de F. Müller, qui considère que le principe de loyauté fédéral fait partie de ce que l’on appelle les « standards » en droit constitutionnel, comme l’est, par exemple, le principe de proportionnalité[254]. On conçoit alors l’intérêt qu’il représente dans le cadre de la mise en œuvre de la « constitution financière » dont la fonction est d’équilibrer les relations financières d’une pluralité d’autorités publiques aux besoins et revendications concurrents, voire opposés[255]. Maintes fois affirmé comme inhérent au principe fédéral de l’État par la jurisprudence constitutionnelle, le principe de loyauté fédérale n’a, d’ailleurs, qu’en de rares occasions servi de fondement à une déclaration d’inconstitutionnalité. S. Korioth émet l’hypothèse selon laquelle ce principe structure lui-même la jurisprudence constitutionnelle et qu’il n’est directement mobilisé que lorsqu’il est indispensable à la décision. Le principe de loyauté fédérale serait ainsi un principe général d’interprétation[256].
Mais le principe de loyauté constitue également un instrument de la politique constitutionnelle de la Cour de Karlsruhe. À ce niveau, le problème est clairement posé par J. Habermas pour lequel « à mesure qu’un tribunal constitutionnel adopte la théorie de la hiérarchie des valeurs et fonde sur elle sa pratique décisionnelle », le risque existe que « les arguments fonctionnalistes l’emportent sur les arguments normatifs[257] ». Prenant l’exemple de la notion de comportement favorable à l’État fédéral, J. Habermas écrit que
… ce sont là des « principes » parmi d’autres du même type, qui constituent, certes, des aspects en fonction desquels certains arguments peuvent être avancés dans le cadre d’une discussion juridique en cas de conflits entre normes ; mais ces « arguments » ne comptent pas plus que les principes de droit à la lumière desquels de telles fins et de tels biens peuvent être justifiés[258].
Mais J. Habermas considère également que le recours à l’idée d’unité de la Constitution, au regard de laquelle les concepts clés dégagés par la Cour constitutionnelle servent à mettre en relations les normes les unes avec les autres, peut être compris « comme étant en partie des principes procéduraux qui reflètent des opérations, comme les réclame Dworkin, d’une interprétation constructive […] à partir de la totalité d’un ordre juridique rationnellement reconstruit[259] ». La question est donc bien celle de la politique constitutionnelle de la juridiction constitutionnelle, la Cour constitutionnelle allemande se distinguant pour avoir refusé une évolution des finances dans l’État fédéral susceptible de renforcer de manière excessive la centralisation au profit de la Fédération.
Pour autant, la portée du principe de loyauté fédérale et la place qu’il occupe dans la jurisprudence financière de la Cour constitutionnelle doit sans doute beaucoup aux paradoxes du fédéralisme allemand, partagé entre une approche unitaire et coopérative, elle-même confrontée à la pression croissante d’une vision plus concurrentielle du fédéralisme[260]. La doctrine voit, du reste, dans la « constitution financière » le « noyau causal » du développement de l’État « unitaire-coopératif » et le cadre dans lequel coopération et concurrence peuvent se déployer et s’équilibrer[261], le principe de loyauté fédérale constituant quant à lui l’un des principes de résolution des conflits susceptibles de se poser dans l’État fédéral[262]. Cette question est d’autant plus importante que, comme l’a observé K. Hesse, les conflits fédéraux sont souvent des conflits déguisés entre majorité et opposition.
Ces enjeux ne concernent plus exclusivement le seul cadre du fédéralisme allemand, alors que le principe de loyauté est aujourd’hui mobilisé par d’autres juridictions constitutionnelles confrontées, comme en Italie, à la montée en puissance des autonomies régionales et où le constituant a même inséré, lors de la réforme constitutionnelle de 2001, le principe de coopération loyale à l’article 120 de la Constitution italienne[263].
Stéphanie Flizot «Fédéralisme, finances publiques et loyauté fédérale en droit public financier allemand », Jus Politicum, n° 17 [http://juspoliticum.com/article/Federalisme-finances-publiques-et-loyaute-federale-en-droit-public-financier-allemand-1121.html]
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Des mêmes auteurs Sur les mêmes thèmes [1] F. Delpérée, « La complexité fédérale », in L’esprit des institutions, l’équilibre des pouvoirs, Mélanges en l’honneur de Pierre Pactet, Paris, Dalloz, 2003, p. 123.
[2] A. Moster, Ph. Marchessou & J. Anastopoulos, « Études et documents de droit budgétaire fédéral (Allemagne Fédérale, États-Unis, URSS) », Annales de la Faculté de droit de Strasbourg, XXVI, 1974 p. 3. Sur les aspects financiers du fédéralisme, voir la thèse de J. Anastopoulos, Les aspects financiers du fédéralisme, Paris, LGDJ, 1979.
[3] Voir la thèse précitée de J. Anastopoulos et la thèse d’A. Moster, Finances publiques et fédéralisme en Allemagne, thèse Strasbourg, 1970, auquel il renvoie.
[4] J. Anastopoulos, Les aspects financiers du fédéralisme, op. cit., p. 89. J. Anastopoulos relève que cette observation est générale et cite l’ouvrage de K.C. Wheare, The Federal Government, Londres, Oxford University Press, 1964, qui parle d’une unification de plus en plus poussée des finances.
[5] J. Anastopoulos, Les aspects financiers du fédéralisme, op. cit., p. 87.
[6] Sur l’analyse économique du fédéralisme et les enjeux de la distinction entre fédéralisme concurrentiel et fédéralisme coopératif, voir L. Guéhery, « Fédéralisme fiscal en Allemagne. Quelle réforme de la péréquation financière allemande ? », Économie publique, 8, 2001.
[7] Pour une analyse approfondie des enjeux de la réunification au regard des principes fondamentaux de la « constitution financière », notamment la garantie de ressources des Länder au titre de la préservation de leur qualité étatique, voir P. Selmer, « Grundsätze der Finanzverfassung des vereinten Deutschlands », Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechslehrer, 52, 1993, p. 11-62.
[8] Sur la portée de ces enjeux sur la réforme constitutionnelle de 2006, voir M. Fromont, « La réforme du fédéralisme allemand de 2006 », Revue française de droit constitutionnel, 70, 2007, p. 229 sq. Pour la portée de ces débats sur la réforme constitutionnelle de 2009, voir S. Flizot, « Les règles constitutionnelles de limitation de l’endettement public : l’exemple allemand », Jus Politicum, 8, 2012.
[9] M.D. Reagan, The New Federalism, New York, Oxford University Press, 1972, p. 14, cité par J. Anastopoulos dans sa these, op. cit., p. 5.
[10] J. Anastopoulos, Les aspects financiers du fédéralisme, op. cit., p. 104.
[11] S. Boysen, Gleichheit im Bundesstaat, Tübingen, Mohr Siebeck, 2005, p. 75. Voir également H.-J. Blanke, « Staatsfinanzen im Föderalismus », Institut Max-Planck, ZaöRV 2005, p. 72. [12] K. Hesse, Der unitarische Bundesstaat, Karsruhe, C.F. Müller, 1962. K. Hesse considérait que ses observations rejoignaient celles déjà formulées par R. Smend à l’époque de la République de Weimar, qui mentionnait la centralisation du nouvel État fédéral : « Dies bestätigt eine schon für die Weimarer Republik von Rudolf Smend (Verfassung und Verfassungsrecht) getroffene Feststellung, nach der angesichts der starken sachlichen Unitarisierung im modernen Bundesstaat an die Stelle der den Ländern verlorengegangenen Landesgewalt das Moment ihrer Beteiligung an Reichsgewalt getreten sei » (K. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Karlsruhe, C.F. Müller, 1970, p. 92).
[13] A. Le Divellec relève la place des textes financiers dans les lois d’approbation qui requièrent l’accord du Bundesrat : lois concernant les impôts dont le recouvrement ou le produit relèvent en tout ou partie des Länder et des communes, la répartition de l’impôt sur le chiffre d’affaire, la péréquation financière, la part des communes à l’impôt (A. Le Divellec, Le gouvernement parlementaire en Allemagne. Contribution à une théorie générale, Paris, LGDJ, 2004, p. 508).
[14] M. Bothe, « The Constitutional Court of the F.R.G. and the Powers of the Länder », in E. Orban (dir.), Fédéralisme et Cours suprêmes, Bruxelles, Bruylant, 1991 p. 121.
[15] C. Lassalle, Le Fédéralisme dans la Loi fondamentale allemande, Paris, PUF, 1954.
[17] BverfGE 72, 330, Arrêt de la deuxième Chambre du 24 juin 1986.
[18] V. Hoffmann-Martinot, « L’enjeu des finances communales », in G. Merlio & N. Pelletier (dir.), Les Allemands et l’argent, Talence, Presses Universitaires de Bordeaux, 1988, p. 62.
[19] Sur cette période, voir H. Klaus, Der Dualismus Preussen versus Reich in der Weimarer Republik in Politik und Verwaltung, Mönchengladbach, Forum Verlag Godesberg, 2006, ch. 7 p. 168 sq.
[20] H.-J. Blanke, « Staatsfinanzen im Föderalismus », art. cité. L’auteur analyse, par ailleurs, les différences de logique qui animent le modèle fédéral allemand et le fédéralisme américain, marqué par une forte concurrence entre les États, en particulier en matière fiscale, et une absence de péréquation horizontale. Cette absence de correction des inégalités de ressources étant cependant, en partie, atténuée par le développement important depuis de New Deal de financements venant de l’État fédéral. Ceux-ci restent cependant, dans des proportions certes variables, des financements conditionnés et ciblés. Nous renvoyons à cette étude pour ces éléments.
[21] Les États participaient aux dépenses du Reich, supposé exercer ses compétences dans l’intérêt commun de ses membres, sous la forme de contributions versées au Reich. Ce système était organisé par l’article 70 de la Constitution du Reich qui précisait que « si les dépenses [communes ordinaires de l’Empire] ne sont pas couvertes par les recettes […], elles le seront au moyen de contributions versées par chaque État confédéré proportionnellement à sa population ». Sur ses modalités et le caractère extrêmement compliqué des relations financières entre les États et le Reich, voir G. Jèze, Traité de science des finances, Le budget, Paris, V. Giard & E. Brière, 1910, p. 554 sq.
[22] H.-J. Blanke, « Staatsfinanzen im Föderalismus », art. cité, p. 74.
[24] Voir en ce sens ibid.
[25] L’expression est utilisée par la Cour constitutionnelle et la doctrine. Voir, par exemple, C. Degenhart, Staatsrecht I, Staatsorganisationsrecht, Heidelberg, C.F. Müller, 2013 et P. Koenig, « La Constitution financière et économique », Pouvoirs, 66, L’Allemagne, 1993, p. 29-49.
[26] Le terme allemand de « Finanzausgleich » a un sens différent de celui de péréquation au sens du droit public financier français. Voir à ce sujet, C. Darbousset, Recherches sur la notion de péréquation en droit public, Thèse, Université de la Rochelle, 2011. Le terme de « Finanzausgleich » a, en Allemagne, diverses acceptions. Dans son sens le plus courant, il désigne les relations financières entre la Fédération et les Länder. Voir, pour une description complète de ces questions, U. Häde, Finanzausgleich, Die Verteilung der Aufgabe, Ausgaben und Einnahmen in der Bundesrepublik Deutschland und der Europäischen Union, Tübingen, J.C.B. Mohr, 1996, notamment, p. 4 sq. [27] R. Wendt, « Der Finanzausgleich im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland », in I. Härtel (dir.), Handbuch Föderalismus, Probleme, Reformen, Perspektiven des deutschen Föderalismus, Bd. II, Berlin/Heidelberg, Springer-Verlag, 2012, p. 391. [28] S. Korioth, « Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern », Jus Publicum, 23, 1997, p. 95. [29] J. Isensee, « Idee und Gestalt des Föderalismus im Grundgesetz », in P. Kirchhof (dir.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. IV, Heidelberg, C.F. Müller, 1999, cité par S. Korioth, « Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern », art. cité, p. 90.
[30] Sur ces questions, voir M. Fromont, « La réforme du fédéralisme allemand de 2006 », art. cité, p. 228 sq.
[31] Pour les aspects financiers de la réunification, voir. P. Badura, « Die Finanzverfassung im wiedervereinigten Deutschland », in J. Ipsen e. a. (dir.), Verfassungsrecht im Wandel, Köln/Berlin/Bonn/München, Carl Heymanns Verlag, 1995, p. 3-23.
[32] Commission de réforme du fédéralisme constituée sous le Gouvernement Schröder en octobre 2003, dont les travaux furent largement repris lors de la révision constitutionnelle de 2006. Celle-ci était la plus importante révision intervenue depuis 1949 et visait à clarifier les responsabilités entre la Fédération et les Länder pour limiter les hypothèses d’enchevêtrement ou de superposition des compétences. La réforme de 2006 a également redéfini, dans un sens plus restrictif, les possibilités de financement mixte en modifiant l’article 104 de la Loi fondamentale. Voir pour ces différents éléments, M. Fromont, « La réforme du fédéralisme allemand de 2006 », art. cité.
[33] Seconde commission sur la réforme du fédéralisme (Föderalismuskommission II) chargée de préparer la modernisation des relations financières entre la Fédération et les Länder, et dont le rapport a été publié en mars 2009. Ses travaux ont préparé la réforme de la Loi fondamentale adoptée par la loi constitutionnelle du 29 juillet 2009.
[34] C. Lassalle, Le Fédéralisme, op. cit., p. 65.
[35] Mentionnons l’affaire dans laquelle la Cour a considéré que le Gouvernement fédéral avait méconnu le principe de « Bundestreue » en n’informant pas de manière satisfaisante le Bundesrat sur le déroulement de ses négociations au sujet de la directive « Télévision sans frontière », alors que la Fédération se doit de défendre les intérêts des Länder. Sur cette question, voir X. Volmerange, Le fédéralisme allemand face au droit communautaire, Paris, L’Harmattan, 2000, et les références auxquelles il renvoie. L’auteur procède à une analyse de cette jurisprudence au regard du rôle du Gouvernement fédéral qualifié par la Cour constitutionnelle de « mandataire » de l’intérêt des Länder (p. 217).
[36] Dr. Geiger et Dr. Rinck sous l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 27 juillet 1971, BverfGE 31, 314, Rundfunkentscheidung, 2 BvF 1/68.
[37] « Dans un État fédéral, la Fédération et les Länder ont l’obligation mutuelle de veiller à la sauvegarde et à la mise en œuvre de l’ordre constitutionnel » (BverfGE 8, 122 du 30 juillet 1958, Volksbefragung Hessen, 2 BvG 1/58).
[38] BverfGE 4, 115, Besoldungsgesetz von Nordrhein-Westfalen, arrêt de la deuxième Chambre du 1er décembre 1954, 2 BvG 1/54 : « trotz der in Art. 109 GG verbürgten selbständigen Haushaltwirtschaft von Bund und Ländern das Finanzwesen im Bundestaat ein Gesamtfüge darstellt ».
[39] Article 109, al. 2. Voir sur ce point, A. Weber, « L’équilibre budgétaire dans le droit allemand », in L. Tallineau (dir.), L’équilibre budgétaire, Paris, Economica, 1994, p. 231-240.
[40] En ce sens H. Laufer & U. Münch, Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, Bonn, Leske & Budrich, 1998, p. 243.
[41] Pour K. Stern, l’organisation de l’État fédéral dans la Loi fondamentale s’organise autour de sept principes : 1. caractère étatique de la Fédération et des Länder qui leur confère une marge de décision propre ; 2. répartition des compétences entre eux comme élément de séparation fonctionnelle supplémentaire des pouvoirs ; 3. loyauté fédérale ; 4. principe d’homogénéité (art. 28 de la Loi fondamentale) ; 5. possibilité encadrée d’intervention du Bund dans les affaires de Länder ; 6. Primauté du droit fédéral ; 7. Participation des Länder à la formation de la volonté fédérale (K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutchland, vol. I, München, Beck, 1984, p. 667 sq., cité par P. Häberle, L’État constitutionnel, Aix-en-Provence, Presses Universitaires d’Aix-Marseille, 2004, p. 213-214.
[42] BVerfGE 116, 327, Berliner Haushalt, arrêt du 19 octobre 2006 (191), 2 BvF 3/03.
[43] E. Orban, « La Cour constitutionnelle allemande et l’autonomie des Länder en République fédérale d’Allemagne », in E. Orban, L. Favoreu e. a. (dir.), Fédéralisme et Cours suprêmes, Bruxelles/Montréal, Bruylant/Presses de l’Université de Montréal, 1991, p. 142-143.
[44] H.A Schwartz-Liebermann von Wahlendorf, « Une notion capitale du droit constitutionnel allemand : la Bundestreue (fidélité fédérale) », Revue de droit public, 1979, p. 782.
[45] S. Korioth, Integration und Bundestaat. Ein Beitrag zur Staats- und Verfassungslehre Rudolf Smends, Berlin, Duncker & Humblot, 1990, p. 270-272.
[46] BVerfGE, 1, 117, Finanzausgleichsgesetz, Arrêt de la première Chambre du 20 février 1952,1 BvF 2/51.
[47] Pour une analyse différente, K. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, op. cit., p. 108. K. Hesse était critique à l’égard de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle faisant du principe de loyauté fédérale un principe essentiel de l’ordre juridique. Ce principe issu d’un contexte précis, remontant à la Constitution de 1871 pour une Constitution qui avait été construite sur la base du vieux principe d’alliance, avait selon lui perdu de sa pertinence dans le cadre de l’organisation fédérale issue de la Loi fondamentale de 1949. À la différence de la Constitution impériale, les conflits sur la répartition des compétences relevaient de la juridiction constitutionnelle. Une grande différence devait donc être opérée entre la fonction d’un tel principe « élastique » et « fonctionnel » dans le cadre d’un système constitutionnel dépourvu de justice constitutionnelle et la fonction de paramètre du contrôle de constitutionnalité que lui avait donnée la Cour constitutionnelle dans le cadre de la résolution des conflits constitutionnels. Ce principe contrevenait selon lui aux exigences de clarté et de sécurité juridiques. K. Hesse relevait par ailleurs que les conflits fédéraux sont souvent, en réalité, des conflits opposant majorité et opposition et non de véritables conflits fédéraux.
[48] Le principe de « Bundestreue » correspond à un devoir de loyauté (D. C. Umbach, Grundgesetz, Mitarbeiterkommentar und Handbuch, Heidelberg, C.F. Müller, 2002, p. 1238).
[49] H.A Schwartz-Liebermann von Wahlendorf, « Une notion capitale du droit constitutionnel allemand : la Bundestreue (fidélité fédérale) », art. cité, p. 770.
[50] Voir O. Beaud, Théorie de la Fédération, Paris, PUF, 2009, p. 111, qui cite G. Scelle (Le fédéralisme européen et ses difficultés politiques, Nancy, Centre européen universitaire, 1952, p. 14) : « un pacte fédératif garantit l’existence personnelle des communautés politiques préalablement existantes et leur garantit aussi l’usage des compétences qui sont nécessaires pour gérer leur intérêt autonome. Cette garantie est d’essence constitutionnelle, c’est-à-dire qu’elle fait partie des grands principes de la vie de la communauté sociale à laquelle elles appartiennent ». Du même auteur, « Fédéralisme et souveraineté, Notes pour une théorie constitutionnelle de la Fédération », Revue de droit public, 1, 1998, p. 101, qui cite Carl Friedrich (Tendances du fédéralisme en théorie et en pratique, Bruxelles, Institut belge de Science politique, 1971, p. 187) lequel met l’accent sur l’esprit fédéral « qui doit être, en tant que disposition d’esprit, le ciment de l’union fédérative ».
[51] H.A Schwartz-Liebermann von Wahlendorf, « Une notion capitale du droit constitutionnel allemand : la Bundestreue (fidélité fédérale) », art. cité, p. 770.
[52] Ibid., p. 771.
[53] Sur cette histoire, O. Jouanjan, « Aperçu d’une histoire des fonctions de la justice constitutionnelle en Allemagne », in C. Grewe e. a. (dir.), La notion de « justice constitutionnelle », Paris, Dalloz, 2005, p. 13-48 et A. Le Divellec, « Les prémices de la justice constitutionnelle en Allemagne avant 1945 », in D. Chagnollaud (dir.), Aux origines du contrôle de constitutionnalité XVIIIe-XXe siècles, Paris, Éditions Panthéon-Assas, 2003, p. 103-140.
[54] O. Jouanjan, « Aperçu d’une histoire des fonctions de la justice constitutionnelle en Allemagne », art. cité, p. 15.
[55] O. Beaud, « De quelques particularités de la justice constitutionnelle dans un système fédéral », in C. Grewe e. a. (dir.), La notion de « justice constitutionnelle », op. cit., p. 49.
[56] Ibid., p. 51.
[57] O. Beaud, Théorie de la Fédération, op. cit., p. 140.
[58] P. Häberle, L’État constitutionnel, Aix-en-Provence, Presses Universitaires d’Aix-Marseille, 2004, p. 212.
[59] Voir, par exemple, BverfGE 2, 380, Arrêt du 1er juillet 1953, 1 BvL 23/51, à propos du principe de primauté du droit.
[60] R. Smend, « Ungeschriebenes Verfassungsrecht im monarchische Bundestaat », aus der Festgabe für Otto Mayer, Tübingen, Verlag von J.C.B. Mohr, 1916. [61] O. Mayer, « Republikanischer und monarchischer Bundestaat », AöR, 18, 1903, p. 370, cité par H.-O. Binder, Reich und Einzelstaaten während der Kanzlerschaft Bismarcks, 1871-1890, Tübingen, J.C.B. Mohr, 1971, p. 183.
[62] H. Bauer, Die Bundestreue: zugleich ein Beitrag zur Dogmatik des Bundesstaatsrechts und zur Rechtsverhältnisse, Tübingen, J.C.B. Mohr, 1992, p. 45.
[63] H. Triepel, « Die Kompetenzen des Bundestaats und die geschriebene Verfassung », in Festgabe für Paul Laband, Bd. 2, 1908, cité par H.O. Wolff, « Ungeschriebenes Verfassungsrecht unter dem Grundgesetz », Jus Publicum, 44, Tübingen, Mohr/Siebeck, 2000, p. 6. Cette étude de H. Triepel sur les compétences non écrites du Reich est présentée p. 19 sq. L’ouvrage aborde également la question d’un droit supra-positif et l’évolution de la jurisprudence constitutionnelle sur ce point.
[64] H.-O. Binder, Reich und Einzelstaaten während der Kanzlerschaft Bismarcks, 1871-1890, op. cit., p. 183. [65] Rudof Smend (de son nom entier Carl Friedrich Rudolf Smend) est né à Bâle le 15 janvier 1882 et mort à Göttingen le 5 juillet 1975. Il grandit dans une famille de culture protestante (calviniste) originaire de Westphalie. Son père est professeur d’université et enseigne l’Ancien Testament et les langues orientales. R. Smend finit ses études de droit à Göttingen et consacre sa thèse aux origines de la Constitution prussienne de 1850, qu’il compare à la Constitution belge (1904). Il reçoit son habilitation en 1908 auprès d’A. Haenel avec une étude historique portant sur le « Reichskammergericht » créé par l’Empereur Maximilien en 1495. Il commence à enseigner l’année suivante à Greifswald, qu’il quitte à l’âge de 29 ans pour Tübingen en 1911, puis Bonn en 1915, ville qui est à cette époque, avec Berlin, où il s’installe à partir de 1921, l’un des centres universitaires les plus attractifs. Il retournera à Göttingen en 1935, alors que le régime nazi exerce une pression croissante. Il sera, à la fin de la Seconde Guerre mondiale, le premier président d’université (Göttingen) désigné. Ses travaux portent sur la théorie de l’État et le droit constitutionnel (voir notamment « Die politische Gewalt im Verfassungsstaat und das Problem der Staatsform », in Festschrift für W. Kahl, 1923 ; Verfassung und Verfassungsrecht, 1928, et Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, 1956). Sur ces éléments, voir G. Leibholz, « Gedenkrede auf Rudolf Smend », in Memoriam Rudolf Smend, Göttigen, Vandenhoeck & Ruprecht, 1976, p. 15-43 ; Gesammelte Schriften, éd. de J.E. Christoph, C. Link, J. Müller-Volbehr, M. Stolleis e. a., vol. 1, Tübingen, Mohr Siebeck, 1995, et la présentation de R. Smend par S. Korioth : S. Korioth, « Rudolf Smend », in A.J. Jacobson & B. Schlink (dir.), Weimar: a Jurisprudence of Crisis, Berkeley, University of California Press, 2002, p. 207 sq. Sur R. Smend, voir également, J.E. Khushal Murkens, From Empire to Union : Conceptions of German Constitutional Law since 1871, Oxford, Oxford University Press, 2013, p. 55-62, qui présente sa pensée et sa double opposition à C. Schmitt et H Kelsen. A. Le Divellec voit dans R. Smend l’un des publicistes les plus importants du XXe siècle allemand et l’une des figures majeures du courant « antipositiviste » de l’époque de Weimar (A. Le Divellec, « Droit politique et justice constitutionnelle : deux textes de Heinrich Triepel », Jus Politicum, 2, 2009, n. 21), tandis que C.-M. Herrera considère que « l’importance de l’œuvre de R. Smend est mal mesurée, notamment en France où ses écrits ne sont ni traduits, ni cités » (C.-M. Herrera, Théorie juridique et politique chez Hans Kelsen, Paris, Kimé, 1997, p. 176). R. Smend exercera des responsabilités éditoriales auprès des revues Archiv des öffentlichen Recht et Monatsschrift für deutsches Recht. À côté de la science juridique, ses centres d’intérêts portent sur l’Église, ses institutions et son droit, domaines auxquels il se consacrera largement aux lendemains de la Seconde Guerre mondiale. Il sera, du reste, toute sa vie proche de divers cercles évangéliques et membre de 1946 à 1955 du Conseil de l’Église évangélique d’Allemagne (EKD). Il est, dans ce cadre, à l’initiative de la création à Göttingen en 1946 de l’Institut juridique de l’Église évangélique. Il en assumera la direction jusqu’en 1969 et contribuera, avec E. Wolf et C. Marhenholz, à la création de la revue Zeitschrift fur Evangelisches Kirchenrecht. Il publie en 1951 un ouvrage intitulé Staat und Kirche nach dem Bonner Grundgesetz, dans lequel il analyse les relations entre l’État et la religion au regard des dispositions de l’article 140 de la Loi fondamentale, puis Evangelischen Staatslexikon en 1966. Sur ces éléments, voir G. Leibholz, « Gedenkrede auf Rudolf Smend », art. cité, et K.-H. Kästner, « Rudolf Smend, Recht im Staat und Kirche », Gesammelte Schriften, Jus ecclesiasticum, 94, Tübingen, Mohr Siebeck, 2011, p. 3-20.
[66] Sur la mobilisation antérieure du principe de loyauté et sa portée dans le cadre du Saint-Empire romain germanique, voir H.-W. Bayer, Die Bundestreue, Tübingen, J.C.B. Mohr, 1961, p. 50.
[67] H. Triepel écrit que la Confédération de l’Allemagne du Nord et l’Empire sont nés « par la voie du droit international par le pacte d’alliance du 18 août 1866 et par les déclarations d’accession des États de l’Allemagne du Nord […], les contractants s’étaient obligés à entrer dans une confédération dont la Constitution devait être établie de la manière qui était indiquée dans le pacte » (Droit international et droit interne, Paris, Éditions Panthéon-Assas, 2010, p. 175 et 177).
[68] Traités du 15 novembre 1870 entre le roi de Prusse, au nom de la Confédération de l’Allemagne du Nord, et le Duché de Hesse et le Duché de Bade, traités avec la Bavière le 23 novembre 1870 et avec le Wurtemberg le 25 novembre 1870 qui prévoient des amendements à la Constitution de l’Allemagne du Nord, laquelle ainsi amendée deviendra la Constitution du IIe°Reich.
[69] Sur ces questions, S. Oeter, Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaatsrecht. Untersuchugen zu Bundesstaatstheorie unter dem Grundgesetz, Tübingen, Mohr Siebeck, 1998, p. 44-52 : « Der Streit der Verfassungslehre um die juristische Konstruktion des Bundesstaates ». Et la thèse de J. Hummel, Le constitutionnalisme allemand, 1815-1918, soutenue en 1998 (format microfiches), p. 576 sq. pour les analyses doctrinales de la nature juridique de la Constitution de 1867 et p. 587 sq. pour celles relatives à la Constitution impériale du 16 avril 1871.
[70] O. Jouanjan, Histoire de la pensée juridique en Allemagne (1800-1918), idéalisme et conceptualisme chez les juristes allemands du XIXe siècle, Paris, PUF, 2005, p. 259.
[71] Ibid., p. 274-275. L’ouvrage de S. Oeter (Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaatsrecht, op. cit., p. 44), cité P. Laband « Ist das Reich eine juristische Person des öffentlichen Rechts oder ist er ein Rechtsverhältnis unter den Deutschen Staaten, welche das Reich bilden oder sich zum Reich verbunden haben? ».
[72] S. Oeter, Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaatsrecht, op. cit., p. 45. Voir également, O. Beaud, Théorie de la Fédération, op. cit., p. 76 sq.
[73] H.-W. Bayer, Die Bundestreue, op. cit., p. 9. S. Korioth souligne également que lorsque P. Laband utilise la notion de loyauté fédérale, il entend la loyauté des États à l’égard de la fédération qui constitue pour lui un rapport de soumission, un rapport d’autorité (Integration und Bundestaat. Ein Beitrag zur Staats- und Verfassungslehre Rudolf Smends, op. cit., p. 39).
[74] M. Lück, Die Gemeinschaftstreue als allgemeines Rechtsprinzip im Recht der Europäischen Gemeinschaft, Ein Vergleich zur Bundestreue im Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, 1992, p. 93, qui cite Rudolf Smend. [75] H.-W. Bayer, Die Bundestreue, op. cit., p. 4.
[76]« wie neben den sonstigen Vorschriften über den Inhalt der einzelnen Schuldverhältnisse für den Geist ihrer Erfüllung der Grundsatz Treu und Glauben rechtlich massgebend ist, so für den Inhalt der Vorschriften der Reichsverfassung, soweit die Einzelstaaten irgendwie beteiligt sind, der Grundsatz der Vertragstreu und der bundesfreundlichen Gesinnung. Und zwar rechtlich massgebend : im Leben der innerer Reichspolitik wird die Befolgung dieser Prinzip nicht nur als politisch zweckmässig (…), sondern als dauernde Rechtsgrundlage und Rechtsform des bundestaatlichen Gesamtverhältnisses » R. Smend, « Ungeschriebenes Verfassungsrecht im monarchische Bundestaat », aus der Festgabe für Otto Mayer, Tübingen, Verlag von J.C.B. Mohr, 1916, p. 261. [77] « Reich und Einzelstaaten stehen nicht nur in dem Verhältnis der Ober – und Unterordnung, das die staatsrechtliche Auslegung das der Reichsverfassung zunächst als ihren Hauptinhalt entnehmen muß, sondern zugleich in dem Verhältnis des Bundes zu den Verbündeten : d.h. jeder der Verbündeten schuldet den anderen und dem Ganzen die Bundes -, die “Vertrag-” Treue und hat in diesem Sinne seine reichsverfassungsmässigen Pflichten zu erfüllen und seine entsprechenden Rechte wahrzunehme » (R. Smend, « Ungeschriebenes Verfassungsrecht im monarchische Bundestaat », art. cité, p. 260-261). [78] H Kelsen, Der Staat als Integration, eine prinzipielle Auseinandersetzung, Vienne, Springler Verlag, 1930.
[79] S. Korioth, « …“soweit man nicht aus Wien ist” oder aus Berlin: die Smend/Kelsen- Kontroverse », in L. Stanley e. a. (dir.), Hans Kelsen: Staatsrechtslehrer und Rechtstheoretiker des 20. Jahrhunderts, Tübingen, Mohr Siebeck, 2005; A.-J. Korb, Kelsens Kritiker: ein Beitrag zur Geschichte der Rechts- und Staatstheorie, Tübingen, Mohr Siebeck, 2010 et C.-M. Herrera, Théorie juridique et politique chez Hans Kelsen, op. cit., p. 186-189.
[80] A.J. Korb, Kelsens Kritiker, op. cit., p. 131.
[81] S. Korioth, « …“soweit man nicht aus Wien ist” oder aus Berlin: die Smend/Kelsen- Kontroverse », art. cité, p. 319.
[82] Ibid., p. 325.
[83] C.-M. Herrera, « Triepel et la critique du positivisme juridique », in J.-F. Kervégan (dir.), Crise et pensée de la crise du droit : Weimar, sa république, ses juristes, Lyon, ENS Éditions, 2002, p. 109, n. 21. C.-M. Herrera précise l’approche commune qui unit ces deux juristes et le concept matériel de constitution que défend H. Triepel, entendu « en tant qu’ordre juridique du processus d’intégration étatique », en référence aux analyses de Smend dans Verfassung und Verfassungsrecht, C.-M. Herrera, op. cit,, p. 101. Après 1933, des tentatives furent faites afin d’utiliser une version modifiée de son ouvrage pour justifier l’État nazi comme système d’intégration. R. Smend ne participa pas à cette entreprise et il fut d’ailleurs évincé de son poste berlinois en 1935 pour ne pas soutenir le régime nazi. Des critiques virulentes furent cependant émises après 1945, accusant son œuvre d’avoir servie l’entreprise d’Hitler et sa conception de « Volksgemeinschaft » (voir S. Korioth, « Rudolf Smend », art. cité, p. 211). Voir également sur ces querelles : M. Stolleis, Geschichte des öffentlichen Recht in Deutschland, Vierter Band : Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft in West und Ost, 1945-1990, München, C.H. Beck, 2012, p. 201. Sur la référence faite par R. Smend à l’État fasciste italien comme exemple d’intégration sociale, voir J.W. Müller, Carl Schmitt, un esprit dangereux, Paris, Armand Colin, 2007. Des critiques demeurent sur le caractère antidémocratique de son œuvre, pour un exemple récent, R.C. von Ooyen, Integration : die antidemokratische Staatstheorie von Rudolf Smend im politischen System der Bundesrepublik, Wiesbaden, Springler, 2013.
[84] Pour une synthèse des enjeux actuels et la portée de l’œuvre de R. Smend, voir R. Lhotta, Die Integration des modernes Staates. Zür Aktualität der Integrationslehre von Rudolf Smend, Baden-Baden, Nomos, 2005.
[85] P. Badura, « Staats, Recht und Verfassung in der Integrationslehre. Zum Tode Rudolf Smend », Der Staat, Zeitschrift für Staatslehre öffentliches Recht und Verfassungsgeschichte, 16, 1977, p. 305. [86] M. Stolleis, Geschichte des öffentlichen Recht in Deutschland, op. cit., p. 358-359.
[88] Voir par exemple, C. Starck, La constitution, cadre et mesure du droit, Paris, Economica, 1994 p. 7 : « Au-delà de la fonction classique de limite du pouvoir, on mentionnera la légitimation de l’autorité de l’État, les buts de l’État et l’intégration de la population de l’État ».
[89] Pour une présentation de la théorie de l’intégration de R. Smend, voir C.-M. Herrera, Théorie juridique et politique chez Hans Kelsen, op. cit., p. 175-190.
[90] P. Badura, « Staats, Recht und Verfassung in der Integrationslehre », art. cité, p. 310.
[91] Pour G. Leibholz, la théorie de l’intégration de R. Smend s’inscrit dans la lignée de la tradition conservatrice prussienne du XIXe siècle représentée par la pensée de Hegel et sa conception de l’État comme incarnation de l’esprit objectif, tradition dont R. Smend était imprégnée (« Gedenkrede auf Rudolf Smend », art. cité, Göttigen, Vandenhoeck & Ruprecht, 1976, p. 27). Sur l’influence de la doctrine hégélienne de l’État et l’influence de Theodor Litt, voir M. Stolleis, Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland, Staats- und Verfassungsrechtswissenchaft in Republik und Diktatur, München, Beck, 1999, p. 174. Sur la doctrine de Hegel, voir la thèse précitée de J. Hummel sur le constitutionnalisme allemand, p. 176-178. M.W. Hebeisen (Recht und Staat als Objektivation des Geistes in der Geschichte, Biel/Bienne, Schweizerischer Wissenschafts-und Universitätsverlag, 2004, p. 1115 sq.) voit dans la théorie de l’intégration de R. Smend une phénoménologie des institutions. Voir également D. Schulz, Verfassung und Nation: Formen politischer Institutionalisierung in Deutschland und Frankreich, Wiesbaden, Verlag für Sozialwissenschaften, 2004, p. 197 sq., qui renvoie aux travaux de K. Renner, Die « geisteswissenschaftliche Richtung » in der Staatslehre der Weimarer Republik: eine Untersuchung an Erich Kaufmann, Günther Holstein und Rudolf Smend, Berlin, Duncker & Humblot, 1987.
[92] G. Leibholz, « Gedenkrede auf Rudolf Smend », art. cité, p. 28. [93] R. Smend, Verfassung und Verfassungsrecht, op. cit., p. 189, cité par C.-M. Herrera, Théorie juridique et politique chez Hans Kelsen, op. cit., p. 182.
[94] G. Leibholz, « Gedenkrede auf Rudolf Smend », art. cité, p. 28.
[96] Cité par S. Korioth, Integration und Bundestaat. Ein Beitrag zur Staats- und Verfassungslehre Rudolf Smends, op. cit., p. 63.
[97] S. Korioth, Die Smend/Kelsen Kontroverse, op. cit., p. 325.
[98] « Die Reichverfassung ist […] in ersten Linie ein diplomatisches Aktenstück » (R. Smend, « Ungeschriebenes Verfassungsrecht im monarchische Bundestaat », op.cit., p. 248).
[99] S. Korioth, Integration und Bundestaat. Ein Beitrag zur Staats- und Verfassungslehre Rudolf Smends, op. cit., p. 51.
[100] Ibid., p. 38.
[101] « Einzelstaaten in einen gesunden Bundesstaat (sind) nicht nur Integrationsobjekt, sondern auch Integrationsmittel », R. Smend, Verfassung und Verfassunsrecht, op. cit., p. 225, cité par R.C. van Ooyen, Integration, Chap. 3 : « Integration im Föderalismus: von der “Bundestreue” zum “unitarischen Bundesstaat” », op. cit., p. 75.
[102] S. Korioth, Integration und Bundestaat. Ein Beitrag zur Staats- und Verfassungslehre Rudolf Smends, op. cit., p. 38.
[103] L’existence d’un principe de loyauté sera abordée par H. Triepel dans l’étude qu’il publie en 1917, Die Reichaufsicht. Untersuchung zum Staatsrecht des Deutschen Reiches (Berlin). L’auteur relève que la Constitution du Reich comporte un principe, qui bien que non exprimé formellement, impose à tous les membres du Reich de tenir compte de l’intérêt du Reich et de ses autres membres au regard l’intérêt commun incarné par la Constitution du Reich elle-même, mais sans approfondir ce point. Du reste, cette obligation pèse chez H. Triepel sur ses membres et non sur le Reich lui-même, voir H.-W. Bayer, Die Bundestreue, op. cit., p. 13.
[104] S. Korioth, Integration und Bundestaat. Ein Beitrag zur Staats- und Verfassungslehre Rudolf Smends, op. cit., p. 83-84.
[105] « Le lion et la souris ne peuvent se confédérer », selon la formule de K. Frantz citée par H. Preuss, Gesammelte Schriften, Vierter Band : Politik und Verfassung in der Weimarer Republik, Tübingen, Mohr Siebeck, 2008, p. 423. [106] H.-W. Bayer, Die Bundestreue, op. cit., p. 6-8.
[107] Ibid., p. 4-5. H.W. Bayer y explique le caractère politique de la notion de loyauté pour Bismarck et le jeu consistant à opposer fédéralisme et parlementarisme, que Bismarck considérait comme incompatibles. Voir également H. Bauer, Die Bundestreue: zugleich ein Beitrag zur Dogmatik des Bundesstaatsrechts und zur Rechtsverhältnisse, op. cit., p. 40 qui cite le discours Bismarck devant le Reichstag du 9 juillet 1879: « die verfassungsmäßige Definition des Reiches befindet sich in dem einleitenden Satz des Verfassung über den Bundesvertrag, den die verbündeten Regierungen unter einander abgeschlossen haben, und der da lautet, daß der König von Preußen und die übrigen einen ewigen Bund schließen ; dieser Bund wird den Namen “Deutsches Reich” führen und nachstehende Verfassung haben ». Sur ces questions, voir H.-O. Binder, Reich und Einzelstaaten während der Kanzlerschaft Bismarcks, 1871-1890, op. cit., p. 142 sq., notamment p. 151-152. Voir également, A. Le Divellec, Le gouvernement parlementaire en Allemagne, op. cit., p. 546, qui explique comment Bismark ne cessa « de brandir le drapeau du fédéralisme pour délégitimer la revendication parlementariste » et montre l’influence que ce discours aura sur la doctrine.
[108] « Einmal ist die Bundestreue der Fürsten und Einzelstaaten nicht so sehr ein psychologisches oder politisches, sondern, wie oben gezeigt, geradezu ein rechtssatsmässig geltendes Verfassungsprinzip unseres monarchischen Bundesstaats » (R. Smend, Ungeschriebenes Verfassungsrecht im monarchische Bundestaat, op. cit., p. 267). L’analyse que fera G. Leibholz de ce principe constitutionnel non écrit de loyauté fédérale identifié par R. Smend est intéressante : il existe, à côté du droit constitutionnel écrit des principes constitutionnels non écrits qui tirent directement de la puissance politique du processus d’intégration leur force normative (G. Leibholz, « Gedenkrede auf Rudolf Smend », art. cité, p. 34).
[109] R. Smend, « Ungeschriebenes Verfassungsrecht im monarchische Bundestaat », art. cité, p. 262 : « hinter dem geschriebenen Verfassungssatz stehenden ungeschriebenen Verfassungsrecht ». S. Korioth explique la différence entre cette approche et la distinction opérée par G. Jellinek entre les notions de constitution formelle et matérielle (Integration und Bundestaat. Ein Beitrag zur Staats- und Verfassungslehre Rudolf Smends, op. cit, p. 61).
[110] Ibid., p. 59.
[111] Sur ces questions, voir H.-W. Bayer, Die Bundestreue, op. cit., p. 31 sq.
[112] S. Korioth, Integration und Bundestaat, Ein Beitrag zur Staats- und Verfassungslehre Rudolf Smends, op. cit., p. 58.
[113] BVerfGE 1, 299, Arrêt de la deuxième Chambre du 21 mai 1952, 2 BvH 2/52.
[114]BverfGE 1, 299 arrêt du 21 mai 1952 « Der im Bundesstaat geltende verfassungsrechtliche Grundsatz des Föderalismus enthält deshalb die Rechtspflicht des Bundes und aller seiner Glieder zu “bundesfreundlichem Verhalten”; d. h. alle an dem verfassungsrechtlichen “Bündnis” Beteiligten sind gehalten, dem Wesen dieses Bündnisses entsprechend zusammenzuwirken und zu seiner Festigung […] beizutragen (so schon R. Smend, « Ungeschriebenes Verfassungsrecht im monarchische Bundestaat », art. cité, p. 247 sq., 261) ». Plusieurs auteurs ont relevé l’influence exercée au sein de la Cour constitutionnelle allemande par d’anciens élèves de R. Smend. G. Leibholz fut juge au sein de la deuxième Chambre de la Cour de 1951 à 1971 et K. Hesse juge à la première Chambre de 1975 à 1987, voir G. Hornung, « Grundrechtsinnovationen », Jus Publicum, 239, 2015, p. 243. Dans un hommage à R. Smend, G. Leibholz, s’interrogeant sur la portée de la théorie de l’intégration de R. Smend à l’égard du rôle de la justice constitutionnelle écrit, par exemple, que l’existence d’une justice constitutionnelle oblige la Cour constitutionnelle fédérale, par ses décisions, à prendre part au processus étatique d’intégration (« Gedenkrede auf Rudolf Smend », art. cité, p. 30-31). Sur G. Leibholz et sa conception des méthodes d’interprétation, voir R. Baumert, « Une “vision morale” de la justice constitutionnelle sous Weimar », Jus Politicum, 4. Pour K. Hesse, voir infra.
[115] BverfGE 1, 299 arrêt du 21 mai 1952. Jurisprudence constante de la Cour, voir également BVerfGE 43, 291.
[116] « La République fédérale d’Allemagne est un État fédéral démocratique et social. Tout pouvoir d’État émane du peuple ». Voir par exemple : BVerfGE 34, 9, Arrêt du 26 juillet 1972 : « die verfassungsrechtliche Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten, die nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichts dem bundesstaatlichen Prinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) entspringt ».
[117] La Cour constitutionnelle admet qu’un recours puisse être formé en s’appuyant sur la violation d’un principe constitutionnel non écrit, qualité qu’elle a reconnue au principe de « Bundestreue ». La question d’une violation du principe de loyauté fédérale sera le plus souvent tranchée sur le fondement de l’article 93 § 1-3 de la Loi fondamentale, qui prévoit que la Cour constitutionnelle se prononce sur les divergences d’opinion sur les droits et obligations de la Fédération et des Länder ou sur le fondement de l’article 93 § 1-2 dans le cadre du contrôle abstrait des normes, lorsqu’elle est, par exemple, saisie au sujet de la compatibilité entre une législation fédérale et la Loi fondamentale. Dans le cadre du contrôle abstrait des normes, la Cour statue en cas de divergence d’opinion ou de doutes sur la compatibilité formelle et matérielle du droit fédéral ou du droit d’un Land avec la Loi fondamentale, ou du droit d’un Land avec tout autre droit fédéral. Il n’est pas alors nécessaire que le requérant soit atteint dans ses droits ou intérêts juridiquement protégés (J.-C. Béguin, Le contrôle de la constitutionnalité des lois en République fédérale d’Allemagne, Paris, Economica, 1982, p. 61). La jurisprudence étudiée dans cet article relève, le plus souvent, de l’une ou de l’autre de ces procédures, la mention « BvG » renvoyant à un litige entre la Fédération et les Länder sur le fondement de l’article 93 § 1-3 de la Loi fondamentale et la mention « BvF » à celle d’un contrôle abstrait des normes (art. 93 § 1-2) (C. Autexier, Introduction au droit public allemand, Paris, PUF, 1997, p. 76). Il convient également de préciser que la Cour constitutionnelle allemande rend des arrêts (« Urteile ») ou des décisions (« Beschlüsse ») selon que des plaidoiries orales ont eu lieu devant elle ou que la procédure a été exclusivement écrite (C. Behrendt, Le juge constitutionnel, un législateur-cadre positif, Une analyse comparative en droit français, belge et allemand, Bruxelles/Paris, Bruylant/LGDJ, 2006, p. XV).
[118] S. Oeter cite C. Dernedde, H.P. Ipsen, W. Grewe. Voir S. Oeter, Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaatsrecht, op. cit., p. 239.
[119] Sur le contexte de l’adoption de la Loi fondamentale, voir C. Lassalle, Le Fédéralisme, op. cit., p. 5-10.
[120] Les termes employés étant respectivement « Verfassungstreue » s’agissant de la Fédération et « Bundestreue » s’agissant des Länder. Voir S. Oeter, Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaatsrecht, op. cit., p. 238. Son chapitre 8 consacre de longs développements à la réception de ce principe par la doctrine à partir de l’arrêt Fernsehurteil de 1961 (BVerfGE 12, 205).
[121] Voir sur ce point l’ouvrage précité de H. Bauer, Die Bundestreue: zugleich ein Beitrag zur Dogmatik des Bundesstaatsrechts und zur Rechtsverhältnisse, op. cit., p. 90 sq. : « Die Bundestreuegedanke in der Spruchspraxis des Weimarer Staatsgerichtshofs »; H.A Schwartz-Liebermann von Wahlendorf, « Une notion capitale du droit constitutionnel allemand : la Bundestreue (fidélité fédérale) », art. cité.
[122] Sur cette affaire, les données du conflit entre le Reich et la Prusse, l’application de l’article 48 de la Constitution de Weimar, le raisonnement de la Cour de justice sur les problèmes juridiques posés et la question fédérale, voir l’analyse approfondie d’O. Beaud, Les derniers jours de Weimar, Carl Schmitt face à l’avènement du nazisme, Paris, Descartes & Cie, 1997, p. 123 sq., et spécialement p. 148 pour l’absence de violation de l’obligation de loyauté.
[123] La question se posait de savoir si le Ministère de l’Intérieur de la Prusse avait enfreint un devoir de loyauté (« Treuepflicht ») à l’égard du Gouvernement du Reich. Si le tribunal écarta un tel manquement, il précisa « Es mag zugegeben werden, daß in Zeiten höchster politischer Spannung in besonders scharfen Angriffen von Ministern eines Landes auf die Politik des Reiches unter Umständen eine Verletzung der Treuepflicht gefunden werden kann. Die Möglichkeit, in solchen Angriffen eine Pflichtverletzung des Bundes zu erblicken, wird dadurch nicht ohne weiteres ausgeschlossen, daß der Minister nicht seiner amtlichen Eigenschaft, sondern als Privatmann oder als Parteimitglied handelt ». Sur ce point, C. Heitsch, Die Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder, Tübingen, Mohr Siebeck, 1992, p. 87.
[124] BVerfGE 1, 117, arrêt du 20 février 1952 (1 BvF 2/51). C’est dans cette affaire que la Cour a affirmé le caractère tridimensionnel du principe de loyauté fédérale en jugeant qu’il vaut non seulement à l’égard des Länder vis-à-vis de la Fédération ou de la Fédération à l’égard des Länder, mais également entre les Länder.
[125] BVerfGE 1, 299 Arrêt du 21 mai 1952, Wöhnungsbauförderung, 2 BvF 2/52.
[126] En ce sens, W. Erbguth, « Erosion der Ländereigenstaatslichkeit », in J. Ipsen, Verfassungsrecht im Wandel, Köln, C. Heymanns Verlag, 1995, p. 555.
[127] BVerfGE 1, 299 arrêt du 21 mai 1952: « dem Wesen dieses Bündnisses entsprechend zusammenzuwirken und zur seiner Festigung und zur Wahrung seiner um der wohlverstandenen Belange seiner Glieder beizutragen ». [128] BverfGE 1, 299 (60) : « Der in dieser Rechtspflicht liegende Zwang zur Verständigung wirkt zwar nicht so automatisch wie das demokratische Mehrheitsprinzip. Er ist jedoch stark genug, um die notwendigen gemeinsamen Entscheidungen sachgerecht herbeizuführen ».
[129] Sur ce point, C. Greywe-Leymarie, Le fédéralisme coopératif en République fédérale d’Allemagne, Paris, Economica, 1981.
[130] Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, Stuttgart, W. Kohlhammer, 1966.
[131] Voir en ce sens P. Badura, Staatsrecht, München, C.H. Beck, 1986, p. 438.
[132] C. Degenhart, Staatsrecht I, Staatsorganisationsrecht, Heidelberg, C.F. Müller, 2013.
[133] Ibid., p. 184.
[134] BverfGE 8,122, Arrêt de la deuxième Chambre du 30 juillet 1958, 2 BvG 1/58.
[135] BverfGE 8,122 précité.
[136] « Der im Bundesstaat geltende verfassungsrechtliche Grundsatz des Föderalismus enthält deshalb die Rechtspflicht des Bundes und aller seiner Glieder zu bundesfreundlichem Verhalten » (Arrêt du 21 mai 1952, BverfGE 1, 299). [137] BverfGE 12, 205, Rundfunkentscheidung : « Auch das procedure und der Stil der Verhandlungen, die zwischen dem Bund un seinen Gliedern und zwischen den Ländern im Verfassungsleben erfordlich werden, stehen unter dem Gebot bundesfreundlichlichen Verhaltens » (Arrêt de la deuxième Chambre du 28/02/1961, BvG 1, 2/60, nous soulignons).
[138] Pour une analyse de cette jurisprudence dans le cadre de la mise en œuvre de la « constitution financière », voir P. Selmer & L. Hummel, « Das “ föderative Gleichbehandlungsgebot” in der bundesstaatlichen Finanz- und Haushaltsverfassung », Schriften zur öffentlichen Verwaltung und öffentlichen Wirtschaft, 224, Jahrbuch für öffentliche Finanzen, 2012, Berliner Wissenschafts-Verlag, p. 385. [139] BverfGE 101, 158.
[140] BverfGE 1, 2/60.
[141] BverfGE 12, 205, Arrêt du 28 février 1961, Rundfunkentscheidung.
[142] BverfGE 86, 148, arrêt du 27 mai 1992, précité.
[143] BverfGE 72, 330.
[144] « Das föderative Gleichbehandlungsgebot beanspruche nicht nur für die Vergabe von Bundesergänzungszuweisungen Geltung, sondern für alle Bereiche des Verhältnisses zwischen Bund und Ländern. Es verbiete nicht nur eine unterschiedliche unmittelbare Alimentierung verschiedener Länder ohne sachlichen Grund » (BverfGE 122, 1, arrêt de la première Chambre du 14 Oct. 2008, 1 BvF 4/05). [145] « Die Pflicht des Bundes, die Länder bei einer Finanzmittelverteilung nach gleichen Maßstäben zu behandeln, ist in dem föderalistischen Prinzip begründet, nach dem die Länder als Glieder des Gesamtstaates den gleichen Status besitzen und gleichberechtigt nebeneinanderstehen » (BverfGE 39, 69, arrêt de la deuxième Chambre du 4 mars 1975, 2 BvF 1/72). [146] S. Oeter, Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaatsrecht, op. cit., p. 482.
[147] BverfGE 1, 299 (316), Wohnungsbauförderung.
[148] M. Lück, Die Gemeinschaftstreue als allgemeines Rechtsprinzip, op. cit., p. 97.
[149] BverfGE 19, 206, Arrêt du 14 décembre 1965, 1 BvR 413/60.
[150]« Die einzelne Verfassungsbestimmung kann nicht isoliert betrachtet und allein aus sich heraus ausgelegt werden. Aus dem Gesamtinhalt der Verfassung ergeben sich gewisse verfassungsrechtliche Grundsätze und Grundentscheidungen, denen die einzelnen Verfassungsbestimmungen untergeordnet sind. Diese sind deshalb so auszulegen, daß sie mit den elementaren Verfassungsgrundsätzen und Grundentscheidungen des Verfassungsgesetzgebers vereinbar sind », BverfGE 1, 14 Südweststaat, Arrêt de la deuxième Chambre du 23 octobre 1951, 2 BvG 1/51.
[151] H. Bauer, Die Bundestreue: zugleich ein Beitrag zur Dogmatik des Bundesstaatsrechts und zur Rechtsverhältnisse, op. cit., p. 313.
[152] T. Herbs, Gesetzgebungskompetenzen im Bundesstaat, Eine Rekonstruktion der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Tübingen, Mohr Siebeck, 2014, p. 78.
[153] Le caractère vague de cette affirmation attise les critiques d’une partie de la doctrine au regard des exigences de clarté et de sécurité juridiques.
[154] BverfGE 8,122, Arrêt de la deuxième Chambre du 30 juillet 1958, 2 BvG 1/58.
[155] H.A Schwartz-Liebermann, « Une notion capitale du droit constitutionnel allemand : la Bundestreue (fidélité fédérale) », art. cité, 1979, p. 782.
[156] K. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, op. cit., p. 28.
[157]M. Stolleis, Geschichte des öffentlichen Recht in Deutschland, op. cit., p. 217.
[158] Sur les débats doctrinaux relatifs à cette notion, et plus largement sur les enjeux de l’interprétation de la Loi fondamentale et les analyses de E.W. Böckenförde, voir H. A. Wolff, « Ungeschriebenes Verfassungsrecht unter dem Grundgesetz », Jus Publicum, 44, 2000, p. 162 sq. et p. 170 sq. sur le rapport entre concrétisation et droit constitutionnel non écrit.
[159] « Verfassungsinterpretation ist Konkretisierung. Gerade das, was als Inhalt der Verfassung noch nicht eindeutig ist, soll unter Einbeziehung der zu ordnenden “Wirklichkeit” bestimmet werden. Insofern trägt alle Interpretation schöpferischen Charakter: der Inhalt der interpretierten Norm vollendet sich erst in die Auslegung » (K. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, op. cit., p. 25). C. Behrendt définit l’interprétation comme « l’opération qui consiste à déterminer la signification d’un énoncé ». La concrétisation « se distingue de l’interprétation par le fait qu’elle comporte deux phases successives : elle détermine (d’abord) la signification d’un énoncé prescriptif et procède (ensuite) à l’application de la disposition interprétée, par la production d’une nouvelle norme, le jugement » (C. Behrendt, Le juge constitutionnel, un législateur-cadre positif, Une analyse comparative en droit français, belge et allemand, Bruxelles/Paris, Bruylant/LGDJ, 2006, p. 109-111).
[160] « Zu den dem Grundgesetz immanenten Verfassungsnormen, die das Verhältnis von Bund und Ländern regeln, gehört der Verfassungsgrundsatz der Bundestreue » (BverfGE 6, 309, Arrêt de la deuxième Chambre du 26 mars 1957, 2 BvG 1/55).
[161] La Cour constitutionnelle emploie elle-même ce terme, voir par exemple, BVerfGE 103, 81 Pofalla I, 2 BvE 1/00.
[162] M. Lück, Die Gemeinschaftstreue als allgemeines Rechtsprinzip, op. cit., p. 95. Voir également Fr. Müller, Discours de la méthode juridique, Paris, PUF, 1993, p. 260 : le droit non-écrit, au rang duquel se place le principe de loyauté fédérale, « ne peut exister qu’en conformité avec les fondements et les règles particulières de cette Constitution, il ne peut exister que praeter constitutionem ».
[163] BverfGE 21, 312, Décision du 11/04/1967, 2 BvH 1/62. [164] BverfGE 12,205 Rundfunkentscheidung arrêt du 28 février 1961 (170).
[165] « Der Grundsatz der “Bundestreue” setze dem Gebrauchmachen von Zuständigkeiten eine Schranke. Wenn der Bund als Kompetenzinhaber keine berechtigten Interessen verfolge oder überwiegende Belange der Länder oder eines Landes entgegenstünden und die Rechtsausübung zu einer gravierenden Störung der bundesstaatlichen Ordnung führen würde, sei die bundesstaatliche Treuepflicht verletzt » (BverfGE 103, 81, Décision de la deuxième Chambre du 5 décembre 2001, - 2 BvG 1/00).
[166] « Der Bund verstößt gegen diese Pflicht nicht schon dadurch, dass er von einer ihm durch das Grundgesetz eingeräumten Kompetenz Gebrauch macht; vielmehr muss deren Inanspruchnahme missbräuchlich sein oder gegen prozedurale Anforderungen verstoßen, die aus diesem Grundsatz herzuleiten sind » (Décision de la deuxième Chambre du 27 juin 2002, 2 BvF 4/98).
[167] « Gegen den Grundsatz der Bundestreue kann ein Land nur verstoßen durch die Art und Weise, wie es von einer ihm eingeräumten Kompetenz und innerhalb des Raumes, den ihm das geltende Bundesrecht beläßt, Gebrauch macht. Es darf nach diesem Grundsatz davon nur so Gebrauch machen, daß es die Belange des Gesamtstaates und die Belange der anderen Länder nicht in unvertretbarer Weise schädigt oder beeinträchtigt » (BverfGE 34,9, arrêt de la deuxième Chambre du 26 juillet 1972, 2 BvF 1/71).
[168] « Hat ein Landesgesetzgeber unter Verletzung dieser Pflicht zur Rücksichtnahme seine Freiheit offenbar mißbraucht, so ist sein Verhalten verfassungswidrig » (BverfGE 4, 115, Besoldungsgesetz von Nordrhein-Westfalen, arrêt de la deuxième Chambre du 1er décembre 1954, 2 BvG 1/54).
[169] « Eine Rechtsschranke für die Gesetzgebungsbefugnis im Bundesstaat – für Bund und Länder – ergibt sich aus dem ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz der Bundestreue » (BverfGE 4,115, précité).
[170] La Cour constitutionnelle emploie le terme « willkürlich » dans son arrêt du 1er déc. 1954.
[171] BverfGE 34, 9 Besoldungsvereinheitlichung, Arrêt de la deuxième Chambre du 26 juillet 1972, 2 BvF 1/71
[172] BverfGE 72, 330, Arrêt de la deuxième Chambre du 24 juin 1986.
[173] « Les lois fiscales relatives aux impôts dont tout ou partie du produit revient aux Länder ou aux communes requièrent l’approbation du Bundesrat ».
[174] La Cour utilise les termes de « föderaler Strukturen der grundgesetzlichen Finanzverfassung » ou « bundesstaatliche Finanzverfassung », par exemple, BverfGE 39, 69, Städtebauförderungsgesetz, Arrêt de la seconde Chambre du 4 mars 1975, 2 BvF 1/72.
[175] BverfGE 55, 274, Berufsausbildungsabgabe, Arrêt du 10 décembre 1980, 2 BvF 3/77. [176] « Diese Verteilung zielt insgesamt darauf ab, Bund und Ländern die Erfüllung ihrer verfassungsmäßigen Aufgaben in staatlicher Eigenständigkeit und Eigenverantwortung finanziell zu ermöglichen » (Arrêt du 19 octobre 2006, 2 BvF 3/03).
[177] L’article 79 § 3 de la Loi fondamentale précise que « Toute modification de la Loi fondamentale qui toucherait à l’organisation de la Fédération en Länder, au principe de la participation des Länder à la législation ou aux principes énoncés aux articles 1 à 20, est interdite ».
[178] BverfGE 34, 9, Arrêt du 26 juillet 1972, Besoldungsvereinheitlichung, 2 BvF 1/71).
[179] BverfGE 39,96 (31), Städtebauförderungsgesetz, 2 BvF 1/72.
[180] Arrêt précité : « In einem System, das darauf angelegt ist, eine der Aufgabenverteilung gerecht werdende Finanzausstattung der Länder zu erreichen, dürfen deshalb nach dem bundesstaatlichen Grundverhältnis zwischen Bund und Ländern Bundeszuschüsse in Form von Finanzhilfen für Landesaufgaben nur eine Ausnahme sein » (nous soulignons).
[181] BverfGE 39, 96, Städtebauförderungsgesetz, 2 BvF 1/72.
[182] Les communes perçoivent également une partie de l’impôt sur le chiffre d’affaires (art. 106-5 a de la Loi fondamentale). En 2014, le produit de cet impôt a bénéficié à hauteur de 53 % à la Fédération, de 44,8 % aux Länder et de 2,2 % aux communes, Bundesministerium der Finanzen, Finanzbericht, 2016, p. 150.
[183] La quote-part revenant aux Länder dans le produit de l’impôt sur le chiffre d’affaires est attribuée à chaque Land au prorata du nombre d’habitants ; mais, à concurrence d’une fraction qui ne pourra dépasser le quart de la part revenant aux Länder, une loi fédérale requérant l’approbation du Bundesrat peut prévoir des quotes-parts complémentaires au bénéfice des Länder dont les recettes sont inférieures à la moyenne.
[184] Cette question est importante au regard de l’idée selon laquelle le principe du lieu de perception se justifie par la qualité étatique des Länder et qu’il « récompensait mieux l’effort de production des habitants des Länder et la politique économique de leurs gouvernements », M. Fromont, « La réforme du fédéralisme allemand de 2006 », art. cité, p. 561.
[185] BverfGE 72, 330 (170).
[186] M.C. Kleber, Der verdrängte Finanznotstand: zur finanzpolitischen Verantwortlichkeit von Parlament und Regierung, Heidelberg, Springer-Verlag, 2002, p. 229.
[187] On estime que la correction des inégalités de richesse entre les Länder, appréciées au regard du revenu fiscal de référence par habitant, s’est effectuée de la manière suivante en 2006 : à hauteur de 43 % par le partage des impôts, de 42 % par la péréquation entre Länder et à hauteur de 15 % pour les corrections effectuées par les transferts de la Fédération à destination des Länder qui ont, en particulier vocation à tenir compte de l’existence de charges supérieures à la moyenne en matière d’assistance chômage ou d’assistance sociale (Th. Lenk, Stellungnahme zum Fragenkatalog der Föderalismuskommission II, Kommissionsdrucksache 26, Leipzig, p. 19).
[188] BverfGE 72, 330.
[189] BverfGE 72, 330.
[190] BverfGE 72, 330 (195, 211).
[191] Arrêt de la deuxième Chambre du 24 juin 1986, 2 BvF 1, 5, 6/83, 1/84 et 1, 2/85.
[192] Le financement des investissements des communes ou de leurs groupements étant également concerné.
[193] S. Oeter, Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaatsrecht, op. cit., p. 298.
[194] M. Bothe, « The Constitutional Court of the F.R.G. and the Powers of the Länder », art. cité, p. 128.
[195] V. Hoffmann-Martinot & H. Uterwedde, « Le fédéralisme à l’épreuve », Pouvoirs, 66, 1993, p. 53.
[196] BverfGE 39, 96, Cette disposition est aujourd’hui l’article 104 b. L’interprétation stricte de cette disposition s’inscrit dans les débats sur le principe de connexité et le lien devant exister entre compétence normative et prise en charge des dépenses correspondantes, afin de renforcer non seulement un clair partage des responsabilités, mais aussi la préservation de l’autonomie des Länder à l’égard de la Fédération. Sur ces questions et le lien entre liberté de décision et politique de dépenses des Länder, les évolutions du cadre juridique depuis 1949, spécialement la multiplication des financements mixtes (Fédération/Länder) à partir des années 1960 dans le contexte d’une centralisation renforcée et du développement de divers programmes et instruments de planification au niveau fédéral (voir O.E. Geske, « Eine neue Finanzverfassung zur Wiederherstellung eines strikten Konnexitätsprinzips? », Wirtschaftsdienst, 11, 1998, p. 556-564).
[197] Sur cette réforme, M. Fromont, « L’évolution du droit public allemand en 1969. Le fédéralisme et les problèmes économiques et financiers », Revue de droit public, 1970, p. 535-567.
[198] L’article 104 b (Aides financières aux investissements particulièrement importants des Länder et des communes) prévoit la possibilité d’aides financières spécifiques pour les investissements des Länder et des communes. La Loi fondamentale définit limitativement les trois hypothèses dans lesquelles ces aides sont possibles : perturbation de l’équilibre global de l’économie, compensation des inégalités de potentiel économique existant à l’intérieur du territoire fédéral ou soutien à la croissance économique. La jurisprudence de la Cour constitutionnelle interprète de manière assez stricte ces trois hypothèses de manière à ce que la Fédération n’utilise pas cette disposition pour accroître son influence.
[199] La numérotation actuelle de la Loi fondamentale a été retenue pour présenter cette jurisprudence.
[200] « Mitplanungs-, Mitverwaltungs- und Mitentscheidungsbefugnisse gleich welcher Art im Aufgabenbereich der Länder, ohne daß die Verfassung dem Bund entsprechende Sachkompetenzen übertragen hat, verstoßen gegen das grundgesetzliche Verbot einer sog. Mischverwaltung » (BverfGE 39, 96).
[201] Décision du 10 février 1976, BverfGE 41, 291, 2 BvG 1/74.
[202] H.-J. Blanke, « Staatsfinanzen im Föderalismus », art. cité, p. 85. [203] Finanzausgleich I, Arrêt du 24 juin 1986, BVerfGE 72, 330.
[204] « Unter Berücksichtigung der Eigenstaatlichkeit der Länder aus dem Bundesstaatlichen Gedanken der Solidargemeinschaft heraus unangemessen sind » (BverfGE 21, 312, Décision de la deuxième Chambre du 11 Avril 1967, 2 BvG 1/62). Voir également BVerfGE 116, 327, Berliner Haushalt, arrêt du 19 octobre 2006 (176), 2 BvF 3/03.
[205] Sur cette notion, H.-J. Blanke, « Staatsfinanzen im Föderalismus », art. cité, p. 87.
[206] BverfGE 72, 330 (174).
[207] BverfGE 1, 117 (131).
[209] BverfGE 72, 330 (172).
[210] Arrêt du 19 octobre 2006, 2 BvF 3/03.
[212] BverfGE 72, 330. La Fédération peut tenir compte ou de la faiblesse financière de certains Länder ou de l’existence de charges spécifiques. Elle doit cependant, au regard des exigences de l’égalité de traitement des Länder, apprécier ces éléments de manière uniforme.
[213] Arrêt du 19 octobre 2006, 2 BvF 3/03.
[214] Arrêt Finanzausgleich I du 24 juin 1986, BverfGE 72, 330.
[215] S. Korioth, « Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern », art. cité, p. 135.
[216] L’article 107 § 2-3 de la Loi fondamentale prévoit que la Fédération peut sur, ses ressources propres, accorder des dotations qui s’additionnent aux mécanismes ordinaires de financement aux Länder à faible capacité financière pour les aider à couvrir leurs besoins généraux.
[217] BverfGE 86, 148 (264) 2 BvG 1, 2/88, 1/89 et 1/90.
[218] L’arrêt, de 130 pages, examine dans le détail les éléments à intégrer dans le calcul de la capacité financière des Länder. Voir la synthèse réalisée par M. Fromont dans sa « Chronique de la jurisprudence constitutionnelle allemande en 1992 et 1993 », Revue de droit public, 1995, p. 346-349.
[219] Arrêt précité (182) : « Der Einsatz des Instruments der Bundesergänzungszuweisungen auch zum Zweck der Sanierung des Not leidenden Haushalts eines Landes stößt auf grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedenken ».
[220] Arrêt du 19 octobre 2006 (§ 190), 2 BvF 3/03. Sur l’article 29 de la Loi fondamentale, O. Beaud, Théorie de la Fédération, op. cit., p. 330 sq. Cette disposition prévoit la possibilité d’une restructuration du territoire fédéral.
[221] Sur le fondement des dispositions de l’article 106 § 4, les quotes-parts de la Fédération et des Länder dans le produit de l’impôt sur le chiffre d’affaire doivent faire l’objet d’une nouvelle fixation si le rapport entre les recettes et les dépenses de la Fédération et des Länder se modifie d’une manière sensible.
[222] Finanzausgleich III, BVerfGE 101, 158, Arrêt de la deuxième Chambre du 11 novembre 1999, 2 BvF 2, 3/98, 1, 2/99. Sur cette décision, R. Peffekoven, « Die Verteilung der Umsatzsteuer ist keine reine Rechenoperation », Wirtschaftsdienst, IV, 2001, p. 206-213.
[223] « Das Grundgesetz gibt in der Stetigkeit des Verfassungsrechts die allgemeinen Prinzipien » (278). [224] La Cour constitutionnelle a jugé que cette exigence s’imposait également lorsque la Fédération accorde des aides particulières sur le fondement de l’article 107 § 2-3 de la Loi fondamentale (possibilité pour la Fédération d’accorder des aides supplémentaires aux Länder à faible capacité financière pour les aider à couvrir leurs besoins financiers généraux). Cette exigence impose non seulement une transparence des critères retenus pour le partage de ces aides afin de garantir l’égalité de traitement des Länder, mais aussi l’obligation pour la Fédération de s’assurer que ces critères sont réunis ou que les conditions de leur maintien le sont, BVerfGE 122,1, arrêt de la première Chambre du 14 octobre 2008, 1BvF 4/05.
[225] Loi de concrétisation des normes générales ou loi dite des échelles de pondération selon la traduction proposée par R. Arnold, « Les développements majeurs du droit constitutionnel allemand en 2001 : législation et jurisprudence constitutionnelle », Revue internationale de droit constitutionnel, 1, 2002, p. 133.
[226] Il s’agit de la loi sur la concrétisation des normes générales pour la répartition du produit de l’impôt sur le chiffre d’affaire, la détermination des règles de péréquation et l’octroi de financements fédéraux complémentaires du 9 septembre 2001 (BGBl. I, p. 1170). [227] R. Wendt, « Der Finanzausgleich im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland », art. cité, p. 391. [228] K. Maciejewski, « Verfassungskonkretisierung durch Massstäbegestezgebung », in H. Rensen & S. Brink (dir.), Linien der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Berlin, De Gruyter, 2009, p. 391, qui explique que la loi sur la concrétisation des critères généraux pour le partage de l’impôt sur le chiffre d’affaire et la péréquation de 2001 adoptée après de difficiles discussions avec le Bundesrat et les Länder, apporte en réalité assez peu par rapport à la décision de la Cour constitutionnelle.
[229] B. Schmidt-Bleibtreu & F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, vol. 1, Neuwied, Luchterhand, 2004, p. 90, parlent d’une catégorie particulière de lois qui appartiendrait « au droit constitutionnel au sens matériel ».
[230] R. Frau, Der Gesetzgeber zwischen Verfassungsrecht und völkerrechtlichem Vertrag, Tübingen, Mohr Siebeck, 2015, p. 46-47.
[231] K. Maciejewski, « Verfassungskonkretisierung durch Maßstäbegestezgebung », art. cité, p. 400-401.
[232] R. Wensmann & H. Tappe, Öffentliches Finanzrecht, Heidelberg, C.F. Müller, 2015, p. 76 formule des commentaires très réservés sur les fondements constitutionnels de cette jurisprudence : « Vor allem stösst der Gedanke eines den Gesetzgeber selbst bindenten Gesetzes auf rechtsstaatliche und rechtsstymatische Bedenken : Die verlangte Selbstbindung für “nachgeordnete” Gesetzgebungsvorhaben setzt eine Höherrangigkeit der MassstG gegenüber dem FAG voraus. Das Grundgesetz geht jedoch von der prinzipiellen Gleichrangigkeit bundessgesetzlicher Parlamentsgesetze aus ».
[233] K. Maciejewski, « Verfassungskonkretisierung durch Maßstäbegestezgebung », art. cité, p. 399.
[234] Ibid., p. 400.
[235] C. Bräuer, Finanzausgleich und Finanzbeziehungen im wiedervereinigten Deutschland, Wiesbaden, Verlag für Sozialwissenschaftent, 2005, p. 225.
[236] Cité par D. C. Umbach & T. Clemens, Grundgesetz: Mitarbeiterkommentar und Handbuch, Bd II, Heidelberg, C.F. Müller, 2002, p. 1321.
[237] C. Bräuer, Finanzausgleich und Finanzbeziehungen, op. cit., p. 225. [238] P. Häberle se réclame « de la doctrine de l’intégration de Rudolf Smend et de l’influence de son maître, Konrad Hesse qui, le premier, a développé pour la République fédérale l’idée de la force normative de la Constitution » (C. Grewe, préface de l’ouvrage de P. Häberle, L’État constitutionnel, Paris/Aix-en-Provence, Economica/Presses Universitaires d’Aix-Marseille, 2004, p. 5.
[239] Ibid., p. 21.
[240] Ibid., p. 44.
[241] Ibid., p. 46.
[243] Ibid, p. 47.
[244] Fr. Müller, Discours de la méthode juridique, op. cit., p. 296-297.
[245] Ibid., p. 300.
[246] Sur ces questions, R. Frau, Der Gesetzgeber zwischen Verfassungsrecht und völkerrechtlichem Vertrag, op. cit., p. 46-47. [247] E. W. Böckenförde, « Grundrechte als Grundsatznormen », in Id., Staat, Verfassung, Demokratie, Francfort-sur-le-Main, Suhrkamp, 1991, p. 189 (cité par J. Habermas, Droit et démocratie, entre faits et normes, Paris, Gallimard, 2006, p. 272).
[248] La Cour constitutionnelle impose au législateur fédéral d’adopter des normes claires et intelligibles (voir par exemple, au sujet des mesures d’application des principes posés à l’article 107 de la Loi fondamentale : « Die Regelungen müssen den Erfordernissen der Normenklarheit und Normenverständlichkeit genügen », Arrêt du 19 octobre 2006, 2 BvF 3/03).
[249] Sur cette pratique de la Cour constitutionnelle allemande, voir C. Behrendt, Le juge constitutionnel, op. cit., p. 284 sq.
[250] « L’annulation d’une loi inconstitutionnelle […] peut être repoussée dans l’avenir si l’annulation immédiate devait créer une situation encore plus incompatible avec la constitution : d’où certaines décisions qui constatent une inconstitutionnalité d’une loi, mais laissent celle-ci encore produire des effets jusqu’à une date fixée par la Cour de manière à permettre au législateur d’adopter une loi conforme à la constitution » (C. Autexier, Introduction au droit public allemand, op. cit., p. 71).
[251] C. Grewe & H.-R. Fabri, Droits constitutionnels européens, Paris, PUF, 1995, p. 77.
[252] Ibid., p. 75.
[253] Ibid., p. 67.
[254] Fr. Müller, Discours de la méthode juridique, op. cit., p. 263.
[255] Fonction attribuée par J. Popitz au dispositif de péréquation financière: J. Popitz, « Der Finanzausgleich », Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. II, 1927, p. 341, cité par H.-J. Blanke, « Staatsfinanzen im Föderalismus », art. cité, p. 84. [256] L’auteur s’appuie sur les décisions de la Cour constitutionnelle précisant sa méthode : « l’interprétation est la méthode et le chemin sur lequel le juge recherche le contenu d’une disposition législative en tenant compte de sa place dans l’ordonnancement juridique, sans être limité par le sens formel du texte » (BverfGE 355, 263 (129), S. Korioth, Integration und Bundestaat. Ein Beitrag zur Staats- und Verfassungslehre Rudolf Smends, op. cit., p. 270-271). [257]J. Habermas, Droit et démocratie, op. cit., p. 282.
[258] Ibid., p. 283.
[259] Ibid., p. 271.
[260] H. Kilper & R. Lhotta, Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland: eine Einführung, Leske & Budrich, 1996 p. 180 (cité par D. Hanschel, « Konfliktlösung im Bundesstaat: die Lösung föderaler Kompetenz-, Finanz- und Territorialkonflikte in Deutschland, den USA und der Schweiz », Jus Publicum, 215, 2012, p. 218).
[261] Ibid., p. 218.
[262] Ibid., p. 228.
[263] L’article 120 de la Constitution précise que les pouvoirs de substitution que possède le Gouvernement doivent être exercés « dans le respect du principe de subsidiarité et du principe de collaboration loyale ». La Cour constitutionnelle italienne avait déjà dégagé un principe de coopération loyale entre les régions et l’État central. Un fondement textuel avait pu être identifié dans certaines de ses décisions, et notamment l’article 97 de la Constitution italienne qui pose l’exigence constitutionnelle de « bon fonctionnement de l’administration », tandis que la doctrine développait la notion de régionalisme coopératif. Les premières décisions de la Cour constitutionnelle (1984-1986) renvoyaient à l’idée de comparaison et de bilan des intérêts représentés par une pluralité de sujets et à l’exigence de coopération et d’intégration de l’action de l’État central et des régions au regard du caractère unitaire de l’État. Voir C. Salerno, « Note sul principio di leale collaborazione prima e dopo la riforma del titolo V della costituzione », Amministrazione in cammino, Rivista elettronica di diritto pubblico, 22/07/2008. Accueil