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Timestamp: 2018-03-25 04:07:46+00:00
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Índice de Responsabilidade Fiscal e Qualidade de Gestão: uma análise combinada baseada em indicadores de Estados e Municípios - PDF
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Raquel Canedo Nobre
1 Índice de Responsabilidade Fiscal e Qualidade de Gestão: uma análise combinada baseada em indicadores de Estados e Municípios Monografia ao XII Prêmio Tesouro Nacional TEMA ESPECIAL Lei de Responsabilidade Fiscal 5 O Papel da LRF no Equilíbrio Fiscal e na Gestão Pública nos Estados e Municípios
2 2 RESUMO O objetivo desta monografia é desenvolver uma metodologia de avaliação da trajetória fiscal dos Estados e Municípios que sirva de benchmark para análises mais consistentes sobre qualidade de gestão ou do gasto público e o nível de enquadramento dos entes subnacionais aos limites e parâmetros da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Essa metodologia se materializa em um Índice de Responsabilidade Fiscal e de Qualidade de Gestão (IRF-QG) aplicado aos Municípios, construído a partir de uma média de indicadores relacionados aos balanços orçamentários e patrimoniais das Prefeituras. O principal diferencial dessa monografia em relação a outras que tratam do mesmo assunto, qual seja, os impactos da LRF sobre o equilíbrio fiscal de Estados e Municípios, é a construção de uma ferramenta metodológica de fácil compreensão e assimilação pelo público em geral e, ao mesmo tempo, de escopo superior ao fornecido por análises restritas às despesas de pessoal e ao endividamento dos governos. O presente trabalho não deixa de analisar essas variáveis, mas avança ao comparar esses e outros indicadores fiscais, como o superávit primário e o nível de suficiência de caixa, com as escolhas de alocação dos recursos públicos e com a taxa de investimento dos governos estaduais e municipais. Os resultados obtidos após minucioso trabalho de depuração das bases de dados confirmam a melhoria da situação financeira de Estados e Municípios no período posterior à LRF, mas sugerem que existe um trade-off entre os indicadores fiscais, de um lado, e os investimentos e gastos em infra-estrutura e na área social, de outro, exigindo uma reflexão sobre a qualidade do ajuste fiscal. Os Municípios com os melhores índices fiscais (IRF) apresentam médias inferiores aos demais no
3 3 índice de qualidade (IQG). Mas o índice geral (IRF-QG) que construímos, ao avaliar simultaneamente os dois tipos de indicadores, premia com melhores posições no ranking os Municípios que apresentam indicadores mais equilibrados. Acreditamos que esse tipo de metodologia pode ser adotado pela STN e por organismos multilaterais como instrumento de monitoramento do desempenho dos entes subnacionais, principalmente agora que se começa a discutir a retomada de linhas de financiamento internas e externas para as esferas estadual e municipal. A análise dos dados também aponta para a existência de uma margem considerável de contabilidade criativa nos balanços de Estados e Municípios, materializada não só nos demonstrativos de gasto com pessoal, como também nos demonstrativos de resultado primário. Essa situação reforça a necessidade de aprimorar a transparência orçamentária e consolidar a uniformização de procedimentos contábeis nas três esferas de governo.
4 4 SUMÁRIO 1 Introdução, 5 2 Regras fiscais: contexto prático e panorama teórico, 8 3 Desempenho fiscal: conceitos, metodologia e base de dados, Estrutura dos indicadores fiscais e de gestão, Plano de Contas e problemas contábeis, Depuração da base de dados, 19 4 Evolução Fiscal dos Estados, O superávit primário e os problema metodológicos, As despesas de pessoal, Outras Despesas Correntes e Investimentos, 32 5 Evolução Fiscal dos Municípios: análise agregada, Comparações entre Estados e Municípios, Discrepâncias no superávit primário municipal, De onde provém a melhoria de receita dos Municípios?, 44 6 Evolução Fiscal dos Municípios: dos indicadores ao índice, Principais medidas estatísticas, A dinâmica dos indicadores, A função de conversão dos indicadores em índice, Índice fiscal e qualidade de gestão: principais resultados, Avaliação econométrica sobre o trade-off nos índices, Outros aspectos: partidos e regiões, 64 7 Conclusões, 66 Referências, 68 Anexos, 71
5 5 1. INTRODUÇÃO Os estudos teóricos e empíricos mais recentes que avaliam a eficácia da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), tais como Giuberti (2006), Menezes (2006) e Souza (2007), têm explorado notadamente a relação de variáveis institucionais e político-eleitorais com o equilíbrio fiscal de Estados e Municípios no Brasil, mas dedicam pouca ou nenhuma atenção a outros aspectos relevantes reportados na literatura internacional sobre regras fiscais, tais como o trade-off envolvido na perseguição de metas de equilíbrio orçamentário e a tendência à utilização de procedimentos de contabilidade criativa na ausência de suficiente transparência orçamentária e de órgãos independentes de fiscalização. O objetivo dessa monografia é preencher essa lacuna, desenvolvendo uma metodologia de análise, por meio de indicadores e de um Índice de Responsabilidade Fiscal e de Qualidade de Gestão (IRF-QG), que nos permita verificar como os resultados fiscais de Estados e Municípios estão evoluindo. Em particular, buscamos investigar se os superávits primários não têm sido elevados às custas de redução de investimentos e se a relativa contenção das despesas de pessoal um dos objetivos implícitos da LRF não está sendo alcançada pela expansão de outras despesas de custeio associadas a serviços de terceiros. A preocupação com tais aspectos, na nossa opinião, se justifica pela forma como a LRF foi implementada no Brasil. Embora a lei tenha sido formulada com base em princípios como o planejamento e a transparência orçamentárias, o que realmente motivou o governo federal a tentar aprová-la foi a necessidade de integrar Estados e Municípios no programa de ajuste fiscal negociado com o Fundo Monetário Internacional (FMI), no final de 1998.
6 6 Um primeiro passo nessa direção havia sido dado ainda em 1997, com a Lei 9.496/97, que estabeleceu critérios para a consolidação e o refinanciamento das dívidas de 25 Estados pela União. Nos contratos que assinaram com a União, os Estados comprometeram-se a seguir um rígido programa de reestruturação e ajuste fiscal, que previa, entre outras medidas, a destinação de um limite mínimo das suas receitas ao pagamento das prestações da dívida refinanciada. Na prática, isso acabava por induzir os governos estaduais a obterem, no agregado, um superávit primário que lhes permitisse cumprir os contratos. O mesmo tipo de programa foi adotado alguns anos depois em relação às dívidas dos Municípios, com a edição da MP 1.811/99. No total, 180 Municípios aderiram ao acordo que implicitamente também os obrigava a perseguir uma meta de superávit primário compatível com as prestações devidas à União. Para a imensa maioria dos Municípios, entretanto, o processo de enquadramento no esforço de ajuste fiscal dependeu da LRF, que institucionalizou limites para o gasto de pessoal, para a dívida consolidada líquida e para operações de crédito, além de restrições para a realização de despesas no último ano de mandato. Apesar de não estipular explicitamente metas de superávit primário, a LRF estabeleceu uma série de rotinas para que os próprios entes subnacionais a fixassem e cumprissem. Evidentemente, essas regras forçaram os administradores a se comprometer com um padrão mínimo de disciplina fiscal, mas também levaram, na prática, à busca de saídas criativas ao nível da contabilidade orçamentária para alcançar e atender os limites da legislação, conforme tem sido largamente reportado na imprensa escrita. 1 1 O ESTADO DE S.PAULO: Brecha na lei permite gastos com funcionalismo acima do limite (17/4/2006, A4); Assembléias resistem à Lei Fiscal (15/5/2006, A7); Governos de oito Estados ficam na mira da Lei Fiscal (22/2/2007, A4).
7 7 De acordo com Milesi-Ferretti (2000, p.3), a imposição de metas numéricas pode encorajar o uso de práticas duvidosas de contabilidade, reduzindo conseqüentemente o grau de transparência no orçamento governamental. Por isso, os teóricos das regras fiscais, como Inman (1996), defendem que haja mecanismos de transparência da contabilidade pública e que a fiscalização dos limites seja feita por um órgão independente, capaz de impor significativas penalidades aos infratores. No caso da LRF, essa transparência deveria ser garantida pela uniformização dos critérios de contabilidade e pela publicação, inclusive na Internet, dos relatórios de gestão fiscal e de execução orçamentária. Na prática, entretanto, nem uma condição nem outra tem sido plenamente atendida. Inúmeros Municípios e alguns Estados especialmente no âmbito dos poderes Legislativo não disponibilizam os relatórios ao público, e muitos dos que disponibilizam seguem critérios distintos das normas da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Como agravante, os tribunais de Contas de Estados (TCE s), responsáveis pela fiscalização, muitas vezes endossam ou adotam fórmulas de contabilidade criativa. Nesse contexto de ausência de transparência, há grandes dificuldades em avaliar a real melhoria dos indicadores fiscais de Estados e Municípios e seus impactos sobre a qualidade de gestão. Por isso, ao longo dessa monografia, desenvolvemos um criterioso trabalho de depuração, comparação e análise dos dados: as metodologias e procedimentos empregados para calcular os indicadores são descritos no capítulo 3, os resultados agregados para Estados e Municípios são apresentados e discutidos nos capítulos 4 e 5, respectivamente, e no capítulo 6 empregamos uma nova ferramenta analítica, o Índice de Responsabilidade Fiscal e de Qualidade de Gestão, para avaliar o desempenho das administrações municipais.
8 8 2. REGRAS FISCAIS: CONTEXTO PRÁTICO E PANORAMA TEÓRICO As regras fiscais, de orçamento equilibrado ou de limitação das despesas e da dívida, como as previstas na LRF, popularizaram-se na década de 90 a partir de uma série de reformas adotadas pelos países da OCDE e em desenvolvimento com o objetivo de conter o crescimento do déficit público. Nos Estados Unidos, a primeira tentativa nesse sentido foi adotada nos anos 80, com a lei Gramm-Rudman-Hollings (GRH), que não conseguiu alcançar sua meta de orçamento equilibrado e foi substituída em 1990 pelo Budget Enforcment Act (BEA), mais bem sucedida ao controlar gastos e receitas. Na União Européia, o Tratado de Maastricht previu um pacto pela estabilidade que, desde 1997, obriga os países membros a manterem o déficit nominal e a dívida pública sob limites pré-estabelecidos (3% e 60% do PIB, respectivamente). Já a Nova Zelândia, em 1994, aprovou sua Fiscal Responsability Act, baseada principalmente no princípio da transparência e em compromissos, e não metas, de redução do endividamento e de estabilização das alíquotas tributárias. Essas três experiências, principalmente a neozelandesa, tiveram importante influência sobre a elaboração da LRF brasileira. Apesar das diferenças de enfoque, os proponentes de regras fiscais em geral reivindicam a relevância normativa do trabalho seminal de Barro (1979) e Lucas e Stokey (1983) sobre o ciclo econômico e o equilíbrio intertemporal do orçamento de governo, mas desenvolvem uma teoria positiva baseada na necessidade de impor limites e restrições institucionais para neutralizar um suposto viés gastador dos governantes. Ou seja, enquanto a teoria neoclássica normativa admite um papel de estabilizador automático do déficit durante as fases recessivas do ciclo econômico, a
9 9 economia política positiva apregoa a busca do equilíbrio orçamentário em todos os anos, e não apenas a médio e longo prazos. Essa necessidade existiria, segundo os defensores das regras fiscais, porque os déficits públicos estariam se perpetuando em diversos países mesmo nos momentos de paz e prosperidade, quando, pela lógica da teoria dos ciclos econômicos, deveria haver superávits. A persistência dos déficits é explicada, de acordo com a abordagem político-institucional da escola de public choice, sintetizada no trabalho de Buchanan e Wagner (1977), a partir da hipótese de que os cidadãos sofrem de ilusão fiscal por não compreenderem a restrição orçamentária do governo. Ou seja, os eleitores superestimariam os benefícios correntes dos gastos e subestimariam o custo futuro de aumentos na tributação; e os políticos oportunistas extrairiam vantagem dessa confusão para aumentar os gastos e tentar se reeleger. A razão para esse comportamento irracional, de acordo com a teoria neoclássica, seria a existência de informações limitadas à disposição dos cidadãos, o que estimularia os políticos a sinalizar competência procurando fornecer o máximo de bens públicos com o mínimo de imposto, segundo Cukierman e Meltzer (1986) e Rogoff (1990). Esse fenômeno de assimetria de informações seria tanto maior quanto menos transparentes fossem o sistema de contabilidade e o orçamento públicos. A essas hipóteses, Alesina e Tabellini (1990) acrescentam outras de natureza político-institucional para entender por que os déficits cresceram nos anos 80 e 90. Entre elas, a suposição de que haveria uma maior polarização política e alternância de poder nessas décadas, e que isso teria estimulado os governantes a aumentar o endividamento para tentar inviabilizar ou atrapalhar a administração dos adversários que venham a vencer as eleições.
10 10 Por outro lado, Alesina e Perotti (1996) admitem que leis baseadas no equilíbrio orçamentário podem não ser ótimas no sentido de Pareto, seja por impedirem políticas anticíclicas do tipo keynesianas, seja por induzirem distorções de acordo com o princípio de tax smoothing, segundo o qual a melhor política é manter a taxa de tributação constante frente a oscilações temporárias de gastos. No contexto de um viés deficitário, entretanto, os autores argumentam que esse tipo de lei seria a segunda melhor solução, justificando-se a imposição de limites mais rígidos para os gastos e para o endividamento. Todas essas interpretações de cunho neoclássico evidentemente influenciaram não só a elaboração da LRF brasileira e a adoção de metas fiscais, como também têm influenciado outros aspectos da política fiscal e do processo orçamentário do país. Uma conseqüência indesejável das restrições à política fiscal no Brasil, entretanto, tem sido a redução da taxa de investimento público, que caiu da ordem de 4% do PIB na década de 70 para menos de 2% nos anos recentes, de acordo com os dados do IBGE. Poterba (1996) reconhece, por exemplo, que, no contexto de regras fiscais, se o processo orçamentário é míope e atribui excessivo peso ao custo corrente de um projeto, independentemente de seus benefícios futuros, então os investimentos de longo prazo podem enfrentar mais dificuldades políticas para serem aprovados do que projetos de curto prazo. Essa possibilidade tem sido levantada em favor da adoção de um orçamento de capital separado do orçamento corrente. Alesina e Bayoumi (1996) admitem a relevância de alguns questionamentos críticos sobre a adoção de regras de orçamento equilibrado. Primeiro, sobre a eficácia de tais regras incentivarem a disciplina fiscal ou, em vez disso, encorajar procedimentos de contabilidade criativa. Segundo, pelos custos dessas regras em
11 11 termos de perda de flexibilidade na política fiscal, tanto no paradigma neoclássico de tax smoothing quanto no paradigma keynesiano de políticas anticíclicas. Embora os autores encontrem evidências, para os Estados Unidos, que a restrição macroeconômica imposta pela regra de orçamento equilibrado seria menos importante para os governos locais e estaduais do que para o nacional, o mesmo não pode ser dito sobre o trade-off envolvendo o processo de ajuste fiscal. Como já foi mencionado, há uma tendência de a visão de curto-prazo sobre os custos desestimular os investimentos em infra-estrutura, o que afeta não só o bem-estar da localidade como o próprio equilíbrio macroeconômico. Essas considerações de natureza teórica, do nosso ponto de vista, reforçam a necessidade de analisar os possíveis trade-offs e mudanças na composição dos gastos públicos decorrentes da imposição dessas regras, particularmente nas esferas estadual e municipal. Uma avaliação mais completa do desempenho fiscal e de gestão das prefeituras desde a implantação da LRF exige que analisemos não só a evolução de indicadores que se popularizaram, como o gasto de pessoal e o endividamento, mas também os investimentos e as despesas de custeio, entre outros. Além disso, é preciso investigar mais profundamente se a eventual melhora em determinados indicadores não se deve simplesmente a artifícios contábeis.
12 12 3. DESEMPENHO FISCAL: CONCEITOS, METODOLOGIA E BASE DE DADOS O Índice de Responsabilidade Fiscal e de Qualidade de Gestão (IRF-QG) que nos propomos a construir como ferramenta de análise das Finanças Públicas inspira-se na metodologia do Balanced Scorecard (BSC) 2 e combina, como seu próprio nome já diz, dois conceitos distintos e complementares, mas que nem sempre pautam uniformemente a atuação dos entes governamentais. A idéia de integrar esses dois conceitos em um só índice surgiu de uma premissa: a de que o ajuste fiscal necessário ao equilíbrio macroeconômico, para que seja sustentável no longo prazo, não pode deixar de observar certos níveis mínimos de qualidade na alocação de recursos e na prestação dos serviços públicos. Isso é particularmente importante quando, como no caso do Brasil, várias legislações e instituições foram concebidas com objetivos contraditórios entre si. A Constituição brasileira exige, por exemplo, que os entes governamentais executem um mínimo de gastos em saúde e educação 3, o que implica uma expansão dos gastos públicos, inclusive de pessoal, enquanto a LRF se propõe justamente ao contrário, ou seja, controlar e reduzir as despesas públicas. Nesse contexto, invariavelmente o administrador público se vê diante de um dilema e nem sempre consegue conciliar objetivos aparentemente contraditórios. Outra questão importante a ser considerada na execução do ajuste fiscal, como vimos no capítulo passado, diz respeito às escolhas de caminhos alternativos: a eliminação de um déficit, por exemplo, pode se dar pelo aumento das receitas, pela redução de uma despesa corrente, pela redução de investimentos ou, 2 O BSC, de Robert Kaplan e David Norton (1990), consiste de um sistema balanceado de mensuração do desempenho das organizações, em substituição à análise unidimensional dos resultados econômico-financeiros. 3 O artigo 212 da CF prevê a aplicação pelos Estados e Municípios de 25% das receitas provenientes de impostos e transferências na manutenção e desenvolvimento do ensino, enquanto o artigo 198, 2º, incluído pela EC nº 29/2000, vinculou 12% das receitas tributárias estaduais e 15% das municipais às ações e serviços públicos de saúde.
13 13 simultaneamente, por cada um desses meios. Do ponto de vista econômico, há muita diferença entre cada uma dessas alternativas; por isso, tal aspecto deve fazer parte de uma análise criteriosa sobre a evolução fiscal de Estados e Municípios ESTRUTURA DOS INDICADORES FISCAIS E DE GESTÃO Os indicadores fiscais e orçamentários usados para avaliar a gestão dos Estados e Municípios foram calculados a partir dos dados disponibilizados anualmente pela Secretária do Tesouro Nacional (STN) por meio dos arquivos Finanças do Brasil Dados Contábeis dos Municípios, conhecido como Finbra, e Execução Orçamentária dos Estados, identificado a partir de agora como EOE. Esses dois bancos de dados são constituídos de informações orçamentárias e patrimoniais prestadas pelos próprios entes, em atendimento ao artigo 51 da LRF, que atribui à STN o papel de consolidar as contas do setor público a partir de um plano contábil uniformizado. Na seleção e definição dos indicadores fiscais, buscamos compatibilizar a disponibilidade concreta dos dados do Finbra e da EOE com os conceitos e parâmetros da Lei de Responsabilidade Fiscal. Algumas regras previstas na LRF podem ser facilmente traduzidas em metas numéricas, como os limites de gasto com pessoal e de endividamento, mas outras são meros princípios que sinalizam a busca de uma situação de maior equilíbrio nas finanças públicas, no curto e longo prazo. 4 O artigo 42 da LRF, por exemplo, que veda a assunção de despesas sem lastro financeiro nos últimos dois quadrimestres de um mandato, foi concebido com 4 A LC 101/2000 começa logo em seu artigo 1º, 1º, estabelecendo que a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições... [Presidência da República (2000)]
14 14 o objetivo de impedir que administradores públicos inviabilizassem a gestão do seu sucessor transferindo-lhe um volume de obrigações financeiras como restos a pagar (RAP) superior às disponibilidades de caixa. A efetividade desse dispositivo tem sido objeto de controvérsia no âmbito dos tribunais de contas, em virtude de lacunas na redação do texto da lei 5, mas isso não nos impede de adotar um critério para sua mensuração, o que é feito pela comparação das obrigações e disponibilidades financeiras, de acordo com as orientações da STN para preenchimento dos demonstrativos que compõem o Relatório de Gestão Fiscal (RGF) e o Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO). 6 A diferença entre as disponibilidades e obrigações financeiras constitui o que chamamos, a partir de agora, de suficiência de caixa. Quando positivo, expressa um excesso de disponibilidades sobre as obrigações; quando negativo, reflete uma insuficiência financeira para cobrir os restos a pagar e outras obrigações. Além de importante inibidor dos gastos ao final de mandato, tal parâmetro oferece uma forma alternativa de mensurar a evolução fiscal pelas variações no balanço patrimonial. De certa forma, a suficiência de caixa pode ser relacionada a outro indicador fiscal incluído na nossa análise, o superávit primário. A diferença é que este é uma variável de fluxo apurado pelo conceito acima da linha, comparando receitas e despesas não-financeiras, enquanto aquela reflete uma posição de estoque, cuja variação entre dois períodos se aproxima (mas não equivale) ao resultado nominal apurado abaixo da linha. As diferenças entre os dois conceitos acima e abaixo da linha serão tratadas com mais profundidade em outra seção, ao comparamos nossos resultados e os da STN com os apontados nos relatórios do Banco Central. 5 A redação do artigo 42, além de não explicitar uma forma de aferição da regra, dá margem para interpretações de que a restrição sobre restos a pagar só existiria nos últimos oito meses de mandato, não impedindo, por exemplo, que as mesmas se avolumem no período anterior. 6 A LRF enumera nos artigos 52, 53, 54 e 55 os demonstrativos que devem compor os relatórios, mas as orientações sobre preenchimento estão detalhadas nos manuais da STN.
15 15 Por fim, além dos quatro indicadores mencionados despesa líquida de pessoal (PES_LIQ), dívida consolidada líquida (DCL), suficiência de caixa (SUF_CXA) e superávit primário (SUP_PRI), que integram o componente fiscal do nosso índice, acrescentamos à análise indicadores orçamentários (ou de gestão) que refletem a composição das despesas públicas e que integrarão o componente de qualidade de gestão. De forma sintética, o Quadro 1 apresenta os principais indicadores (e respectivos componentes) que usaremos na nossa análise, cuja memória de cálculo está detalhada nos anexos 1 e 2. O período compreendido pela análise, pelas características do Finbra e da EOE, será o dos anos de 1998 a Como o plano de contas adotado pela STN mudou a partir de 2002, tivemos de adotar uma metodologia de compatibilização das fórmulas de cálculo dos indicadores, o que também está detalhado nos anexos. Dívida Consolidada (DC) =(OP_CRE)+(OUT_DC) Deduções da Dívida (DC_DED) =Ativo Financeiro Disponível RAP Processado Dívida Consolidada Líquida (DCL) =(DC_TOT) (DC_DED) se (DC_DED)>0 Disponibilidades Financeiras (ATI_DIS) =Ativo Financeiro Disponível Obrigações Financeiras (PAS_OBR) =Restos a Pagar+Depósitos+Outras Obrigações Suficiência de Caixa (SUF_CXA) =(ATI_DIS) (PAS_OBR) Receita Primária (REC_PRI) =Receita total, excluindo receitas financeiras e Fundef Despesa Primária (DES_PRI) =Despesa total, excluindo as financeiras Superávit primário (SUP_PRI) =(REC_PRI) (DES_PRI) Despesa Bruta de Pessoal (PES_TOT) =Despesa com pessoal, inclusive aposentadorias da ODC Deduções de Pessoal (PES_DED) =Elementos deduzíveis pela LRF Pessoal Líquido (PES_LIQ) =(PES_TOT) (PES_DED) Despesa de Custeio (ODC_TOT) =ODC, excluindo aposentadorias e pensões Custeio da Máquina (ODC_MAQ) =Diárias, Passagens e Material de Consumo Custeio de Auxílios (ODC_AUX) =Verbas indenizatórias, como auxílio-alimentação Custeio de Terceiros (ODC_TER) =Serviços Terceiros, Consultorias e Locação Mão-de-Obra Investimentos (INV) =Despesas de Capital em Investimentos Gasto com Legislativo (LEG) =Função Legislativo Gasto Social (SOC) =Função Educação/Cultura/Saúde/Saneamento Gasto com Infra-estrutura (INF) =Função Transporte/Habitação/Urbanismo/Energia Receita Corrente Líquida (RCL) =Receita Corrente, excluindo retenções Fundef Fonte: Anexos 1 e 2 Quadro 1 Glossário dos indicadores
16 PLANO DE CONTAS E PROBLEMAS CONTÁBEIS Em termos gerais, o plano de contas utilizado até 2001 pelos Estados e Municípios para preenchimento dos seus balanços anuais baseava-se na Lei 4.320/64. A partir de 2002, com a exigência de consolidação das contas do setor público estabelecida na LRF, o preenchimento dos balanços do Finbra e da EOE passou a ser ajustado às regras de contabilidade que a STN já adotava para a esfera federal. A principal diferença entre os dois planos de contas está na estrutura de classificação das despesas: enquanto o plano antigo dividia as despesas correntes, por exemplo, em dois grandes grupos (custeio e transferências), o plano atual as divide em três categorias econômicas Pessoal e Encargos Sociais (PES), Juros e Encargos da Dívida (JED) e Outras Despesas Correntes (ODC). Do ponto de vista econômico, é importante notar que a abordagem anterior guarda alguma semelhança com a estrutura das Contas Nacionais, pois as despesas de pessoal não eram tratadas em bloco, como na contabilidade atual da STN. O GND Pessoal e Encargos Sociais reúne atualmente todos os elementos de despesa relacionados aos servidores públicos, enquanto no velho plano de contas os gastos com servidores ativos eram tratados como custeio e as despesas com inativos como transferências a pessoas. Outra diferença é que as chamadas despesas indenizatórias, como diárias e ajudas de custo, antes eram classificadas como Demais Despesas de Pessoal e hoje integram o grupo ODC. Além desses problemas, existem outros de origem contábil que também exigem cuidados especiais ao compararmos dados de diferentes anos. A análise das despesas de alguns Estados e Municípios, por exemplo, revela um salto aparentemente inexplicado no GND Pessoal e uma queda no GND ODC entre os
17 17 anos de 2003 e 2004 ou 2004 e Uma análise mais atenta, entretanto, revelará que as variações se explicam por uma mudança na forma de classificação das despesas com Aposentadorias e Reformas e Pensões por orientação do Ministério da Previdência. Isso ocorreu nos entes que institucionalizaram contas separadas para os fundos de previdência dos servidores, em cujo caso a Previdência passou a orientar que a despesa com inativos passasse a ser classificada em ODC, embora continue entrando no cálculo da despesa de pessoal da LRF. Como veremos em mais detalhes no capítulo de análise dos dados, outra mudança importante no novo plano de contas e que foi considerada no cálculo dos indicadores diz respeito aos efeitos do Fundef. Até 2001, a orientação da STN era para que os Municípios e Estados já declarassem suas receitas líquidas da retenção do Fundef, mas muitos entes não o faziam assim; a partir de 2002, entretanto, a recomendação passou a ser de que as receitas fossem declaradas em valor bruto e que, ao final, fossem destacadas em separado as deduções para o Fundef. Novamente, é possível verificar que muitos entes não seguiram tal recomendação. Por fim, cabem mais algumas considerações específicas sobre os procedimentos adotados no cálculo de alguns indicadores, quais sejam: 1) O superávit primário é calculado pelo critério de competência, excluindo das receitas e despesas apenas aquelas de caráter financeiro, como as receitas de valores mobiliários (ou seja, de aplicações em títulos públicos, por exemplo), de operações de crédito, de alienação de bens, os pagamentos de juros e encargos da dívida, as amortizações e alguns tipos de inversões financeiras, como a concessão de empréstimos;
18 18 2) A dívida consolidada inclui o total de precatórios, embora a LRF só preveja a inclusão dos precatórios posteriores a maio de 2000, já que tanto o Finbra quanto a EOE só passou a apresentar essa discriminação (dos precatórios por data) a partir de 2004; 3) As deduções da dívida consolidada só são consideradas no cálculo da DCL quando o valor dos restos a pagar (RAP) processados não supera o valor do ativo disponível, ou seja, quando a dedução faz com que a DCL seja menor do que a DC, conforme previsto nos manuais da STN; 4) Todas as despesas classificadas nos elementos Aposentadorias e Reformas e Pensões do GND Outras Despesas Correntes foram alocadas no GND Pessoal e Encargos Sociais a partir de 2002, tendo em vista o problema já apontado anteriormente em relação aos Estados e Municípios com fundo próprio de previdência e à necessidade de compatibilização das séries e a adoção dos critérios da LRF para apuração da despesa de pessoal; 5) O valor da contribuição previdenciária dos servidores não foi deduzido nem do cálculo da despesa líquida de pessoal (PES_LIQ), nem da receita corrente líquida (RCL), por dois motivos: ela não era identificável nos balanços e o conceito de RCL que buscamos é o da receita efetivamente disponível para gasto, líquida apenas das transferências e da perda ou ganho ocasionado pelo Fundef.
19 DEPURAÇÃO DA BASE DE DADOS Os dados de Estados e Municípios utilizados no cálculo dos indicadores e, posteriormente, no índice são baseados em informações oficiais, como já foi salientado anteriormente, mas exigiram um trabalho meticuloso de depuração. No caso dos Municípios, esse trabalho consistiu inicialmente da aplicação de testes consistência aos dados primários publicados no Finbra que, seja por problemas de digitação nas prefeituras ou de processamento na Caixa Econômica Federal, revelavam nítidos erros. O mais comum dos erros detectados foi o da representação dos valores de todos ou alguns componentes do balanço (Receita, Despesa, Ativo e Passivo) com três zeros a menos. Inicialmente, processamos as bases de dados integrais do Finbra, cuja abrangência em termos de número de municípios é variável entre O Quadro 2 apresenta o número de municípios que contêm seus dados registrados no Finbra, aqueles excluídos por algum tipo de omissão ou erro que não conseguimos corrigir, aqueles que sofreram desmembramento superior a 20% de sua população e, finalmente, aqueles que apresentaram dados para todos os anos do período. Esses últimos é que constituíram a base da amostra para o cálculo do IRF-QG, com um total de unidades. Quadro 2 Número de municípios incluídos no Finbra e selecionados na amostra Ano Abrangência do Finbra Excluídos por erro nos dados Com dados todos os anos Desmembramentos > 20% Dados incompletos Amostra final Fonte: Elaboração própria
20 20 Entre os ajustes que tivemos de fazer nas planilhas dos Municípios, o mais importante diz respeito às retenções e receitas relacionadas ao Fundef, ou seja, os valores que os Municípios deduzem de sua receita para destinar ao fundo e os valores que recebem de volta de acordo com o número de matrículas no ensino fundamental. O correto registro desse fluxo é determinante para dimensionarmos corretamente a RCL e as receitas primárias. Entre 1998 e 2001, o plano de contas da STN previa que os municípios registrassem suas receitas líquidas de Fundef; e, a partir de 2002, passou-se a orientar que as receitas fossem registradas em valor bruto, destacando em separado as deduções nessas receitas decorrentes das retenções do fundo. Na prática, entretanto, constatamos inúmeros casos de prefeituras que, no primeiro período, declararam as receitas brutas, e, em menor proporção, no segundo período, casos de prefeituras que continuaram declarando suas receitas na forma líquida. A identificação e correção dessas situações foi possível graças à comparação entre os valores das receitas de transferência do Finbra que sofrem retenção do Fundef (FPM, Lei Kandir, ICMS e IPI-Exportação) com os informadas ou estimados a partir dos dados originais da STN. A STN disponibiliza, por exemplo, as séries do FPM e da Lei Kandir por Município; além disso, informa o valor total por UF de IPI- Exportação e de Fundef originado no ICMS. Como os coeficientes de distribuição do IPI-Exportação e do ICMS são iguais aos da Lei Kandir, podemos estimar, a partir deste último e dos totais transferidos por UF, a cota parte de cada prefeitura no ICMS e no IPI-Exportação. O banco de dados das transferências da STN também serviu para detectarmos outros erros de excesso ou falta de zeros contidos no Finbra que não haviam sido capturados nos testes de consistência iniciais. Um caso bem típico de
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