Source: http://kraken.slv.cz/1As83/2008
Timestamp: 2018-06-20 17:46:08+00:00
Document Index: 15626439

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 119', '§ 85', 'soud ', 'soud ', '§ 70', '§ 61', '§ 73', '§ 65', '§ 67', '§ 85', '§ 172', 'soud ', '§ 65', 'soud ', '§ 70', '§ 65', '§ 5', '§ 68', 'in fine', '§ 65', '§ 70', '§ 5', 'soud ', 'soud ', '§ 70', '§ 71', '§ 85', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 85', '§ 172', 'soud ', '§ 171', '§ 70']

1As83/2008
1 As 83/2008-36
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Marie ®i¹kové a soudcù JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeòka Kühna v právní vìci ¾alobce: T. N. N., zastoupeného Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Pøíkop 8, 602 00 Brno, proti ¾alované: Policie Èeské republiky, Oblastní øeditelství slu¾by cizinecké policie Ostrava, Inspektorát cizinecké policie Pøerov, Na Hrázi 13, 750 00 Pøerov, proti rozhodnutí ¾alované ze dne 8. 4. 2008, è. j. CPOV-4622/ÈJ-2008-4066, o vylouèení odkladného úèinku odvolání, o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti usnesení Krajského soudu v Ostravì ze dne 29. 4. 2008, è. j. 22 Ca 99/2008-9,
Dne 8. 4. 2008 rozhodla ¾alovaná pod è. j. CPOV-4622/ÈJ-2008-4066 o správním vyho¹tìní ¾alobce podle § 119 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona è. 326/1999 Sb., o pobytu cizincù na území Èeské republiky a o zmìnì nìkterých zákonù (dále jen zákon o pobytu cizincù ); ¾alobce toti¾ pobýval na území Èeské republiky bez platného víza, aè k tomu nebyl oprávnìn. Zároveò ¾alovaná stanovila ¾alobci dobu k vycestování, vyslovila, ¾e se na nìj nevztahuje pøeká¾ka vycestování, a ve smyslu § 85 odst. 2 správního øádu vylouèila odkladný úèinek odvolání.
®alobu, jí¾ ¾alobce napadl výrok o vylouèení odkladného úèinku odvolání, odmítl Krajský soud v Ostravì usnesením ze dne 29. 4. 2008. Napadený výrok pova¾oval krajský soud za rozhodnutí pøedbì¾né povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ø. s. a pøirovnal je k pøedbì¾nému opatøení (§ 61 správního øádu) èi k rozhodnutí o odkladném úèinku ¾aloby (§ 73 s. ø. s.). Rozhodnutí pøedbì¾né povahy jsou pøitom vylouèena ze soudního pøezkoumání.
®alobce podal proti usnesení krajského soudu kasaèní stí¾nost. Setrval zde na tom, ¾e výrok, kterým se vyluèuje odkladný úèinek odvolání, je sám o sobì rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ø. s. Jakkoli tento výrok nesplòuje formální nále¾itosti rozhodnutí (srov. § 67 správního øádu), jedná se o rozhodnutí po materiální stránce. ®alobce upozornil na to, ¾e proti tomuto výroku není odvolání pøípustné, a je tedy zøejmé, ¾e ¾alobce vyèerpal v¹echny pøípustné øádné opravné prostøedky. Dále ¾alobce vypoèetl znaky rozhodnutí pøedbì¾né povahy, jak je dovodila judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu; výrok, který napadl ¾alobou, podle nìj nesplòuje ani materiální ani procesní znak. Výrok o vylouèení odkladného úèinku odvolání je vydáván a¾ v rámci rozhodnutí ve vìci, nikoli pøed ním, a jeho úèinky trvají a¾ do skonèení øízení (do rozhodnutí odvolacího orgánu). Odvolací orgán pøitom tento výrok zvlá¹» nepøezkoumává, tak¾e náprava jeho nezákonnosti není mo¾ná, i kdyby rozhodnutí o správním vyho¹tìní bylo zru¹eno jako celek. Pøedbì¾né opatøení èi rozhodnutí, jím¾ se pøiznává odkladný úèinek ¾alobì, jsou úkony jiného charakteru, nebo» slou¾í k doèasné úpravì pomìrù úèastníkù øízení do vydání rozhodnutí, a nikoli a¾ po jeho vydání. Pokud by ¾alobce výraznì ohro¾oval veøejný poøádek, správní orgán by na to jistì reagoval pøedbì¾ným opatøením.
®alobce se pro úplnost vyjádøil i k dùvodùm, pro nì¾ je napadený výrok nezákonný (naléhavý veøejný zájem je spatøován ve skuteènosti, o ní¾ dosud nebylo pravomocnì rozhodnuto, nebo» právì ona je pøedmìtem rozhodnutí o správním vyho¹tìní), a poukázal na vztah ustanovení § 85 odst. 2 správního øádu (mo¾nost správního orgánu vylouèit odkladný úèinek odvolání mj. tehdy, jestli¾e to naléhavì vy¾aduje veøejný zájem) a § 172 odst. 3 zákona o pobytu cizincù (zákonem stanovený odkladný úèinek ¾aloby proti rozhodnutí o správním vyho¹tìní, vyjma pøípadù, kdy je ohro¾ena bezpeènost státu). S ohledem na poslednì zmínìné ustanovení je tøeba citované ustanovení správního øádu vykládat restriktivnì.
®alobce proto navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud zru¹il napadené usnesení Krajského soudu v Ostravì a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení.
®alobce v prvé øadì tvrdí, ¾e výrok o vylouèení odkladného úèinku odvolání je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. (tedy rozhodnutím v materiálním pojetí, bez ohledu na formální znaky). V této èásti v¹ak kasaèní stí¾nost setrvává jen u tvrzení, ani¾ je doplòuje bli¾¹ím zdùvodnìním a argumenty. ®alobce upozoròuje slovy zákona na to, ¾e rozhodnutím je ka¾dý úkon správního orgánu, jím¾ se zakládají, mìní, ru¹í nebo závaznì urèují subjektivní práva úèastníkù øízení; neuvádí v¹ak, o jaká konkrétní práva èi povinnosti by mìlo jít v jeho pøípadì, a jak konkrétnì mìla být jeho blí¾e nespecifikovaná práva napadeným výrokem dotèena. K tomuto ¾alobcovu tvrzení se tedy nelze blí¾e vyjádøit; pøedev¹ím v¹ak tato charakteristika napadeného výroku není sporná. Krajský soud uzavøel, ¾e výrok je rozhodnutím pøedbì¾né povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ø. s.; to v¹ak neznamená, ¾e by zároveò ne¹lo o rozhodnutí splòující kritéria ustanovení § 65 s. ø. s. Naopak kategorie rozhodnutí pøedbì¾né povahy zahrnuje právì takové úkony správního orgánu, které zakládají, mìní, ru¹í nebo závaznì urèují subjektivní práva úèastníkù øízení; ze soudního pøezkumu je nevyluèuje jejich nezpùsobilost zasáhnout do subjektivních práv úèastníkù, nýbr¾ jejich pøedbì¾ná povaha.
K tomuto bodu kasaèní stí¾nosti ¾alobce dále zdùrazòuje, ¾e správní øád vyluèuje øádné opravné prostøedky proti tomuto výroku; je tedy podle nìj nutno dovodit, ¾e podmínka vyèerpání øádných opravných prostøedkù ve smyslu § 5 s. ø. s. u nìj byla splnìna. To je jistì pravda; vyústìní
¾alobcovy úvahy je v¹ak logicky nesprávné. ®alobce se nemýlí v tom, ¾e pod pojem vyèerpání v¹ech øádných opravných prostøedkù spadá jednak situace, v ní¾ zákon takové prostøedky upravuje a øízení o nich probìhlo [vìt¹inou z ¾alobcovy iniciativy; srov. v¹ak § 68 písm. a) s. ø. s. in fine] a bylo pravomocnì skonèeno, jednak ale i situace, v ní¾ zákon nedává ¾alobci ¾ádnou mo¾nost uplatnit proti rozhodnutí správního orgánu øádné opravné prostøedky ve správním øízení (jde tedy o rozhodnutí vydané v prvním a koneèném stupni správního øízení), a ¾alobci tak nezbývá ne¾ se rovnou obrátit na správní soud. Ka¾dé pøezkoumatelné rozhodnutí správního orgánu (splòující po¾adavky § 65 s. ø. s. a zároveò nevylouèené z pøezkumu v § 70 s. ø. s.) tedy musí být pravomocné, aby naplnilo po¾adavek ustanovení § 5 s. ø. s.; neplatí to v¹ak naopak v tom smyslu, ¾e ka¾dé pravomocné rozhodnutí správního orgánu je tím samým pøezkoumatelné, proto¾e ¾alobce pøece vyèerpal v¹echny øádné opravné prostøedky. U¾ vùbec pak není mo¾no dovozovat, ¾e rozhodnutí, proti nim¾ není pøípustné odvolání, jsou automaticky pøezkoumatelná ve správním soudnictví, co¾ se zdá vysvítat z ¾alobcovy argumentace: ¾aloba ke správnímu soudu pøece není náhra¾kou odvolání (proè by pak jinak soudy bì¾nì a ve vìt¹inì pøípadù pøezkoumávaly právì rozhodnutí, která byla vydána a¾ ve II. stupni správního øízení?) nebo snad nìjakým procesním zadostiuèinìním za to, ¾e ¾alobci nebyly dopøány dvì správní instance. Budi¾ podotknuto, ¾e aè je dvoustupòové správní øízení pøevládajícím jevem, je v¾dy jen na úvaze zákonodárce, zda se správní øízení v konkrétním okruhu vìcí bude odehrávat v jednom èi ve dvou stupních; z ústavního poøádku ani z mezinárodních smluv o lidských právech, jimi¾ je Èeská republika vázána, neplyne po¾adavek dvoustupòového správního øízení, s výjimkou øízení ve vìcech správního trestání.
®alobce se domnívá, ¾e výrok o vylouèení odkladného úèinku odvolání nesplòuje znaky rozhodnutí pøedbì¾né povahy, jak plynou z judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu, nebo» náprava takového nesprávného výroku není mo¾ná ani pøi zru¹ení rozhodnutí jako celku. Ani zde se Nejvy¹¹í správní soud nemù¾e se ¾alobcem ztoto¾nit. Znaky rozhodnutí pøedbì¾né povahy vymezil zdej¹í soud v rozhodnutí è. 886/2006 Sb. NSS takto: Rozhodnutí pøedbì¾né povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ø. s. musí souèasnì splòovat následující znaky: 1) musí jít o rozhodnutí správních orgánù ve vìcech veøejnoprávních, upravující pøedbì¾nì èi doèasnì pomìry osob, zaji¹»ující urèité vìci nebo osoby èi zatímnì fixující urèitý stav (materiální znak); 2) proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho dùsledkùm musí mít ka¾dá osoba, její¾ subjektivní práva jím byla dotèena, mo¾nost bránit se v øízení, je¾ musí nutnì probìhnout (tj. musí být následnì po vydání rozhodnutí zahájeno anebo v nìm musí být pokraèováno, do¹lo-li k jeho zahájení pøed vydáním rozhodnutí nebo souèasnì s ním) pøed správním orgánem, který v dané vìci rozhodne s koneènou platností (procesní znak) . O výroku vyluèujícím odkladný úèinek odvolání nelze øíci, ¾e zaji¹»uje vìci èi osoby. Nejde ani o výrok zatímnì fixující urèitý stav-vylouèení odkladného úèinku toti¾ není pøirozenì nastávajícím stavem, který by musel být fixován, a tak uchránìn pøed procesními dùsledky, které by jinak do vìci zasáhly: naopak pøirozeným (tj. bì¾nì ze zákona nastávajícím) stavem je ten, v nìm¾ odvolání pùsobí odkladný úèinek. Výrok o vylouèení odkladného úèinku tak vytváøí stav nový, nikoli bì¾ný, který tu pøedtím nebyl. Tento výrok v¹ak mù¾e být pova¾ován za výrok doèasnì upravující pomìry osob. Stav vyvolaný tímto výrokem trvá jen do okam¾iku, ne¾ se rozhodnutí stane pravomocným (a» u¾ marným uplynutím lhùty patnácti dnù ode dne oznámení rozhodnutí vydaného v I. stupni, nebo oznámením rozhodnutí o odvolání); pak výrok o odkladném úèinku odvolání pozbývá významu a stává se jaksi neúèinným, proto¾e vykonatelnost rozhodnutí se nadále neodvozuje od nìj, nýbr¾ od právní moci.
Materiální znak rozhodnutí pøedbì¾né povahy je tedy dán; naplnìn je ale i procesní znak. ®alobci nic nebrání v tom, napadnout odvoláním rozhodnutí o správním vyho¹tìní jako celek a zpochybnit závìry správního orgánu v odvolacím øízení (tedy v øízení, v nìm¾ musí být pokraèováno pøed správním orgánem, který v dané vìci rozhodne s koneènou platností ). Shledá-li odvolací orgán, ¾e rozhodnutí vydané v I. stupni je v rozporu s právními pøedpisy nebo ¾e je nesprávné, zmìní je nebo zru¹í. Bude-li rozhodnutí zru¹eno z toho dùvodu, ¾e ¾alobce neporu¹il zákon o pobytu cizincù, mù¾e ¾alobce nadále pobývat na území Èeské republiky nebo sem opìtovnì vstoupit bez obavy, ¾e s ním bude nakládáno jako s ne¾ádoucí osobou.
Podstatným znakem rozhodnutí pøedbì¾né povahy (resp. výroku pøedbì¾né povahy) pak není to-jak se ¾alobce domnívá-¾e je vydáváno nutnì pøed vydáním rozhodnutí ve vìci samé, aèkoli tomu tak èasto bývá. Napøíklad zaji¹»ovací pøíkaz podle § 71 zákona è. 337/1992 Sb., o správì daní a poplatkù (k jeho pøedbì¾né povaze srov. è. 143/2004 Sb. NSS), mù¾e být vydán pøedtím, ne¾ vùbec bude platebním výmìrem stanovena daò; správce danì jím v¹ak mù¾e zajistit i daò, o ní¾ ji¾ sice bylo rozhodnuto, ov¹em dosud není splatná. ®alobcovy úvahy-i kdy¾ jsou podlo¾eny teoretickými právními argumenty-jsou v¹ak podle mínìní soudu motivovány pøedev¹ím pragmaticky. ®alobce se zøejmì cítí být dotèen nejvíce tím (aèkoli to takto výslovnì neformuluje), ¾e k jeho vyho¹tìní dojde døíve, ne¾ ve vìci rozhodne odvolací orgán; tento dùsledek by v¹ak se stejnou pravdìpodobností nastal i v pøípadì, ¾e by zákon pøipou¹tìl, aby výrok o vylouèení odkladného úèinku odvolání pøezkoumával správní soud. ®alobce tak ve své podstatì brojí proti pravidlu upravenému v § 85 správního øádu, který správnímu orgánu umo¾òuje vylouèit odkladný úèinek odvolání mj. z dùvodu naléhavého veøejného zájmu a který zároveò úèastníku znemo¾òuje napadnout takový výrok odvoláním. Úkolem správního soudu v¹ak není postihovat ve¹keré konání správních orgánù podle zákonných procesních pravidel, by» by tøeba mìly pochyby o jeho vhodnosti, a v jeho moci není odklízet ve¹kerá rozhodnutí správních orgánù èi jednotlivé jejich výroky, by» by se mu i mohly jevit nepodlo¾ené. Správní soud není tøetí pøezkumnou instancí a jeho vstup do veøejnoprávní sféry úèastníka øízení by nemìl být chápán jako pravidlo: v dané vìci toti¾ ji¾ rozhodly správní orgány, a jejich aktùm svìdèí presumpce správnosti. I proto se správním soudùm k pøezkumu nenabízejí ve¹kerá rozhodnutí správních orgánù, a proto se právní pomìry úèastníka, který byl dotèen rozhodnutím s doèasnými úèinky, posuzují a¾ v rámci pøezkoumání koneèného rozhodnutí. Správní soud pøitom nemù¾e roz¹iøovat svou pøezkumnou pravomoc s poukazem na leckdy významné a nepøíjemné faktické dùsledky, které bývají rozhodnutími pøedbì¾né povahy vyvolány, resp. nemù¾e bez ohledu na pøedbì¾nou povahu napadeného rozhodnutí (výroku) zasahovat tam, kde jsou k nápravì urèeny jiné právní prostøedky. Z praktického hlediska je pochopitelné, ¾e ¾alobce ponese tí¾ivì faktické vyho¹tìní z Èeské republiky, pokud je pøesvìdèen o nezákonnosti rozhodnutí ve vìci vyho¹tìní, a ¾e pro nìj mù¾e být z ekonomických èi jiných osobních dùvodù obtí¾né absolvovat cestu zpìt, pokud se rozhodnutí ve vìci vyho¹tìní skuteènì uká¾e být nezákonným; ani pak v¹ak ¾alobce nezùstává bez prostøedku nápravy tohoto stavu, vzniklého nezákonným postupem správních orgánù. Vznikla-li mu toti¾ ¹koda v dùsledku pøedbì¾né vykonatelnosti rozhodnutí, které bylo pozdìji shledáno nezákonným, mù¾e se jí domáhat postupem podle zákona è. 82/1998 Sb., o odpovìdnosti za ¹kodu zpùsobenou pøi výkonu veøejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úøedním postupem.
Nejvy¹¹í správní soud tedy pøisvìdèil krajskému soudu v tom, ¾e napadené rozhodnutí (výrok) je jako rozhodnutí pøedbì¾né povahy ze soudního pøezkoumání vylouèeno; z tohoto dùvodu nezkoumal ¾alobcem uvádìné dùvody nezákonnosti tohoto výroku, ani se nezabýval vztahem mezi ustanovením § 85 odst. 2 správního øádu a ustanovením § 172 odst. 3 zákona o pobytu cizincù. Jen pro doplnìní zdej¹í soud pøipomíná, ¾e podle § 171 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizincù jsou z pøezkoumání soudem ve správním soudnictví vylouèena rozhodnutí o správním vyho¹tìní, pokud se pøed zahájením øízení o tomto vyho¹tìní zdr¾oval cizinec na území nebo v tranzitním prostoru mezinárodního leti¹tì neoprávnìnì; podle odùvodnìní rozhodnutí ¾alovaného se pøitom ¾alobce nacházel právì v takové situaci. Nelze jistì pøedjímat, zda odvolací orgán rozhodne pro ¾alobce nepøíznivì; pokud by se ale tak stalo, bylo by jeho rozhodnutí vylouèeno ze soudního pøezkumu. Bylo by pak nesmyslné, aby soudnímu pøezkumu podléhal výrok o vylouèení odkladného úèinku odvolání, zatímco na výroky rozhodnutí ve vìci samé by se vztahovala kompetenèní výluka dle § 70 písm. f) s. ø. s.