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Timestamp: 2020-08-06 18:24:23+00:00
Document Index: 54376626

Matched Legal Cases: ['art. 211', 'art. 36', 'art. 15', 'art. 36', 'art. 2575', 'art. 2576', 'art. 6', 'art. 36', 'art. 36', 'art. 36', 'art. 36', 'sentenza ', 'art.11', 'art. 35', 'art. 7', 'art. 2229', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 7']

Delibera numero 216 del 04 marzo 2020
Fascicolo n. 3727/2019
Nell’esercizio delle funzioni di vigilanza e controllo sui contratti pubblici attribuite all’Autorità dagli art. 211 e 213 del d.lgs. 50/2016, è stato possibile verificare che il Consiglio per la ricerca in agricoltura e l’analisi economica agraria (Crea) ha affidato a tre professionisti tre contratti aventi ad oggetto «Cessione di diritti di autore» utilizzando la procedura di cui all’art. 36 comma 2 lett. a) del d.lgs. 50/2016.
Al fine di acquisire notizie utili per la qualificazione di tali contratti lo scrivente Ufficio con nota prot. n. 72530 del 17.9.2019 ha richiesto informazioni al Crea, che ha riscontrato alla richiesta di informazioni allegando la relativa documentazione con note prot. n. 42447/2019 e n. 42712/2019 acquisite al prot. Anac n. 77885/2019.
Valutata la sussistenza di margini per l’avvio dell’attività di vigilanza, con nota prot. 90810 del 13.11.2019 l’Ufficio istruttore ha inviato la comunicazione di avvio dell’istruttoria al Crea, che ha riscontrato ed ha prodotto la documentazione richiesta con nota acquisita al prot. Anac n. 100617 del 13.12.2019.
All’esito della valutazione degli atti acquisiti in corso di istruttoria è emerso conclusivamente quanto segue.
In data 29 dicembre 2017 il Ministero delle Politiche Agricole Alimentari, Forestali e del Turismo (MIPAAF) ed il Consiglio per la ricerca in agricoltura e l’analisi economica agraria (Crea) sottoscrivevano una convenzione ai sensi dell’art. 15 della legge 241/1990 con la quale MIPAAF affidava al Crea, ente pubblico vigilato dal MIPAAF 1), il progetto di comunicazione «Supporto scientifico organizzativo per la valorizzazione delle pratiche tradizionali agroalimentari italiane in ambito Onu e Unesco» da effettuare entro 12 mesi dall’avvio delle attività, per un rimborso spese di 230 mila Euro.
Nell’ambito del suddetto progetto, ritenendo necessario acquisire specifiche professionalità, il 26 marzo 2018 il Crea emanava la determina a contrarre n. 63/2018 «per l’affidamento diretto di diritti di autore e avviso pubblico e manifestazione di interesse ai sensi dell’art. 36 comma 2 lett. a) del d.lgs. 50/2016» per l’individuazione di:
n. 1 esperto per iniziative editoriali in ambito Unesco (Smart Cig Z7322E479C) per un compenso di € 39.990,00 al lordo di tasse, imposte ed oneri;
n. 1 esperto in negoziati Unesco (Smart Cig Z2922E4841) per un compenso di € 39.990,00 al lordo di tasse, imposte ed oneri;
n. 1 esperto in politiche Unesco (Smart Cig ZCC22E4A07) per un compenso di € 15.000,00 al lordo di tasse, imposte ed oneri.
Per una spesa complessiva di 95 mila euro, al lordo di imposte tasse ed oneri.
In data 26 marzo 2018 venivano pubblicati sul sito del Crea, per 15 giorni, i relativi n. 3 avvisi per manifestazione di interesse.
Per ciascun avviso perveniva una manifestazione di interesse, ed il 13 aprile 2018 il Rup (Direttore del Centro) valutava positivamente la documentazione prodotta dai tre candidati.
Il 16 aprile 2018 il Crea inviava le lettere di invito ai tre candidati che avevano manifestato interesse, allegando le «prescrizioni amministrative», il modello di autocertificazione semplificato ed il Patto di Integrità.
Il 26 aprile 2018 il Crea emanava la determina n. 138 con la quale affidava al prof. -----Omissis-------il «servizio mediante cessione di diritti di autore: n. 1 esperto per iniziative editoriali in abito Unesco» per un importo complessivo di € 39.990,00. Lo stesso 26 aprile 2018 il Crea emetteva l’ordine prot. 20918/2018 indirizzato al prof. -----Omissis-------avente ad oggetto «cessione diritti di autore per iniziative editoriali in ambito Unesco» con una durata fino al 30 dicembre 2018 ed un corrispettivo di € 39.990,00 non soggetto ad Iva.
Il 2 maggio 2018 il Crea emanava la determina n. 145 con la quale affidava al dott. -----Omissis------- il «servizio mediante cessione di diritti di autore: n. 1 esperto per negoziati Unesco» per un importo complessivo di € 39.990,00. Lo stesso 2 maggio 2018 il Crea emetteva l’ordine prot. 21580/2018 indirizzato al dott. -----Omissis-------avente ad oggetto «cessione diritti di autore per n. 1 esperto in negoziati in ambito Unesco» con una durata fino al 30 dicembre 2018 ed un corrispettivo di € 39.990,00 non soggetto ad Iva.
Il 3 maggio 2018 il Crea emanava la determina n. 146 con la quale affidava al dott. -----Omissis-------il «servizio mediante cessione di diritti di autore: n. 1 esperto in politiche Unesco» per un importo complessivo di € 15.000,00. Lo stesso 3 maggio 2018 il Crea emetteva l’ordine prot. 21762/2018 indirizzato al dott. -----Omissis-------avente ad oggetto «cessione diritti di autore per n. 1 esperto in politiche Unesco» con una durata fino al 30 dicembre 2018 ed un corrispettivo di € 15.000,00 non soggetto ad Iva.
1. L’oggetto dell’affidamento
In base alla determina a contrarre n. 69/2018, le rispettive determine di affidamento e gli ordini/contratto:
il prof. -----Omissis------- individuato quale “esperto editoriale in ambito Unesco”, si è obbligato ad effettuare le seguenti attività e la cessione di diritti di autore su «redazione, cura e documentazione di saggi, articoli, position paper sulle tematiche Unesco relativi alla promozione del patrimonio agroalimentare con particolare riferimento alla gestione dei riconoscimenti (misure di salvaguardia e valorizzazione) della Dieta Mediterranea e della coltivazione della vite ad alberello di Pantelleria».
Si è obbligato inoltre a garantire «il supporto per lo svolgimento delle istruttorie da svolgersi nel quadro delle proposte di iscrizione nell’Inventario nazionale del patrimonio agroalimentare italiano (INPAI), istituito nel 2017 per individuare il patrimonio immateriale particolarmente rappresentativo e emblematico del contesto agroalimentare».
In base alla spesa preventivata indicata nella scheda di progettazione gli oneri economici sono così ripartiti:
articoli per brochure e documenti divulgativi in inglese con terminologia unescana (€ 5.000,00);
un testo sulla dieta mediterranea patrimonio Unesco (€ 10.000,00);
un saggio prodromico per il funzionamento dell’Inventario Nazionale INPAI (€ 10.000,00);
un testo su Inventario Nazionale INPAI (€ 10.000,00);
un set di slide su Unesco in inglese con terminologia unescana (€ 4.990,00).
Il dott. -----Omissis-------individuato quale “esperto in negoziati Unesco” si è obbligato ad effettuare le seguenti attività e la cessione di diritti di autore su «redazione della documentazione tecnico-scientifica necessaria ai fini dei negoziati in ambito Unesco relativi alla promozione del patrimonio agroalimentare con particolare riferimento alla candidatura de L’allevamento dei Cavalli Lipizzani con Austria, Slovenia, Croazia, Ungheria, Slovacchia) e ai seguiti della iscrizione de L’Arte del pizzaiuolo napoletano (elaborazione di Linee guida ad hoc, le misure di salvaguardia e valorizzazione)».
un saggio sulle candidature al registro delle buone pratiche di salvaguardia del patrimonio culturale immateriale nella convenzione Unesco del 2003 (€ 8.000,00);
un saggio su la proposta multi-nazionale della “tradizione dell'allevamento del cavallo lipizzano” nella lista rappresentativa Unesco (€ 27.000,00);
l’aggiornamento delle di linee guida per la salvaguardia e la valorizzazione de “L’arte del Pizzaiuolo napoletano” Patrimonio dell’Unesco (€ 4.990,00).
Il dott. -----Omissis-------individuato quale “esperto in politiche Unesco” si è obbligato ad effettuare le seguenti attività e la cessione di diritti di autore «per supportare il Crea nella redazione della documentazione tecnico-scientifica necessaria ai fini dei negoziati in ambito Unesco con particolare riferimento alla candidatura della Transumanza (con Austria e Grecia), e La cultura dell’Olio (con Cipro, Grecia, Spagna, Marocco, Tunisia e Turchia)».
un saggio sulla candidatura della Transumanza come processo di partecipazione delle comunità agli strumenti attuativi del diritto internazionale (€ 8.000,00);
un saggio sulla cultura olivicola mediterranea: uno studio per la patrimonializzazione nazionale e internazionale (€ 7.000,00).
A riguardo è utile ricordare che oggetto del diritto di autore sono «le opere dell’ingegno di carattere creativo che appartengono alla letteratura, alla musica, alle arti figurative, all’architettura, al teatro ed alla cinematografia, qualunque ne sia il modo o la forma di espressione» (art. 2575 c.c.).
Il diritto di autore tutela i risultati dell’attività intellettuale riconoscendo all’autore dell’opera una serie di diritti, sia di carattere morale (che tutelano la personalità di autore) che patrimoniale (che riguardano l’utilizzo economico dell’opera creata).
In base all’art. 2576 del codice civile ed all’art. 6 della legge sul diritto d’autore (legge 633/1941 e s.m.i.) il titolo originario dell’acquisto del diritto d’autore è costituito dalla creazione dell’opera, quale particolare espressione del lavoro intellettuale. Il diritto morale e patrimoniale nascono quindi in capo all’autore per il solo fatto della creazione dell’opera.
La cessione dei diritti d’autore, cioè il trasferimento dei diritti patrimoniali di utilizzazione dell’opera dell’ingegno, è disciplinata dalla legge sul diritto d’autore (artt. 107-114 legge 633/1941).
In corso di istruttoria il Crea ha prodotto i saggi/articoli/pubblicazioni redatti dai tre professionisti, su carta intestata del Crea (ancorché siano privi di data), chiarendo che si tratta di opere dell’ingegno di carattere creativo espressione di originalità. Ha chiarito, altresì, che si tratta di dossier scientifici che costituiscono la base per la strutturazione delle candidature nella Lista Rappresentativa del Patrimonio Culturale Immateriale dell’Umanità dell’Unesco, ed in ogni caso la predisposizione dei prodotti editoriali è connaturata alla missione divulgativa di carattere scientifico dell’ente.
1. Anomalie riscontrate nella procedura per l’affidamento di appalti di servizi ai sensi dell’art. 36 del d.lgs. 50/2016
A seguito della richiesta di chiarimenti sulla natura dell’affidamento, il Crea ha evidenziato come ad oggi nell’ambito dei contratti pubblici risulti sfumata la distinzione tra contratto d’opera e appalto di servizi basata esclusivamente sulla presenza o meno di un’organizzazione imprenditoriale dell’esecutore, in quanto la giurisprudenza riconosce la possibilità di affidare appalti di servizi anche a singoli professionisti (a tal proposito cita l’indirizzo espresso da Tar Lazio, Latina, n. 604/2011).
Si ritiene condivisibile tale orientamento, in quanto anche l’Autorità, ai fini dell’applicazione del Codice dei contratti pubblici, ha ammesso la possibilità di affidare appalti di servizi a singoli professionisti, ad esempio i servizi legali (cfr. Linee guida Anac n. 4 aventi ad oggetto l’affidamento dei servizi legali, approvate con Delibera n. 907 del 24 ottobre 2018).
Vi è inoltre quella giurisprudenza che ha affermato l’esistenza di appalti di servizi di natura intellettuale, in cui l’elemento della manodopera è marginale (es. consulenza assicurativa, brokeraggio, interpreti e traduttori). Per tale giurisprudenza, poiché tali servizi configurano ideazione di soluzioni, ma non attività che comportano rischi per i lavoratori, in relazione a tali appalti non vi è l’obbligo di indicare nelle offerte in modo separato e specifico gli oneri di sicurezza aziendali e la mancata indicazione non costituisce omessa dichiarazione (CdS, V, n. 1051 del 16.3.2016; Trga Bolzano, n. 144 del 26.4.2017).
Ciò premesso, in base alle risultanze istruttorie i tre affidamenti, svolti con la procedura dell’appalto di servizi sotto soglia di cui all’art. 36 del d.lgs. 50/2016, presentano profili di anomalia e criticità.
1.1. In primo luogo, la determina a contrarre n. 69/2018 fa riferimento ad un affidamento diretto di diritti di autore e ad un avviso pubblico e manifestazione di interesse ai sensi dell’art. 36 comma 2 lett. a) del d.lgs. 50/2016 per l’individuazione dei tre esperti. Gli avvisi per manifestazione di interesse fanno riferimento a diritto di autore per esperto (a seconda di iniziative editoriali in ambito Unesco, di negoziati Unesco e politiche Unesco) ed ugualmente le determine di affidamento indicano quale tipo di contratto «diritti di autore». Anche gli ordinativi/contratto sottoscritti con i tre professionisti all’esito della procedura hanno ad oggetto la cessione di diritti di autore (per iniziative editoriali in ambito Unesco, per negoziati in ambito Unesco e per politiche Unesco).
Dunque i tre affidamenti, svolti con la procedura dell’appalto di servizi sotto soglia di cui all’art. 36 del d.lgs. 50/2016, non si sono conclusi con la sottoscrizione di un contratto di appalto di servizi di natura intellettuale, o di servizi di editoria, bensì con un contratto di cessione di diritti di autore.
A riguardo si rileva che la «cessione di diritti di autore» non è contemplata dalla nomenclatura degli appalti pubblici di cui al Common Procurement Vocabulary (CPV), la cui indicazione è obbligatoria 2) .
In altri termini non è prevista l’acquisizione, da parte di una amministrazione aggiudicatrice, del diritto patrimoniale di autore tramite le procedure del codice dei contratti pubblici e non è possibile qualificare l’acquisto (e la corrispondente cessione) di diritti d’autore quale appalto pubblico di servizi e/o forniture.
Sembra deporre in tal senso anche il Testo Unico Iva, che esenta la cessione di diritti di autore dall’applicazione dell’imposta, poiché non considera la cessione di diritti d’autore quale prestazione di servizi (articolo 3 comma 4 lett. a del D.p.r. n. 633/1972).
Sotto altro profilo, nei contratti esaminati, vi è un generico riferimento alla cessione dei diritti di utilizzazione economica delle opere ed è indicato il corrispettivo, ma non viene ulteriormente specificato l’oggetto della cessione, cioè i diritti e le facoltà cedute in ordine all’opera (es. diritto di pubblicare, tradurre, diffondere l’opera). I contratti sono piuttosto incentrati sull’esecuzione della prestazione di supporto al Crea nella redazione della documentazione tecnico scientifica necessaria ai fini dei negoziati Unesco. Ciò è confermato dai certificati di regolare esecuzione nei quali si fa riferimento allo svolgimento delle attività di cui all’ «incarico» per supportare il Crea.
1.2. In corso di istruttoria il Crea ha affermato di aver utilizzato la cessione di diritti di autore al fine di cautelarsi per ottenere la proprietà dei servizi affidati.
A riguardo si osserva che, fermo restando il diritto morale in capo al prestatore, il diritto patrimoniale di autore sulle opere su commissione, per la giurisprudenza, è acquistato direttamente dal committente.
In altre parole, il committente acquista il diritto di sfruttamento economico dell’opera creata in modo automatico, quale effetto naturale del contratto senza bisogno che vi sia un vero e proprio atto di trasferimento (cfr. Corte di Cassazione, sentenza n.13171 del 24.6.2016, Trib. Torino, 13.6.2017 n. 3115).
La stessa giurisprudenza ha chiarito che devono presumersi trasferiti al committente i diritti che, secondo l’interpretazione del contratto, devono ritenersi connaturati alla causa dello stesso, potendosi considerare dal committente come il risultato voluto attraverso il contratto stipulato.
Nel caso in esame, la redazione da parte dei professionisti degli articoli/saggi costituiva la causa dell’affidamento da parte del Crea. Ciò si evince sia dal progetto allegato alla Convenzione sottoscritta con il MIPAAF, sia dalle schede di progetto iniziale in cui si esplicita che la fornitura/servizio che si rende necessario acquisire riguarda iniziative editoriali di redazione, cura e documentazione di saggi, position paper sulle tematiche Unesco.
Inoltre, in base all’art.11 della legge sul diritto di autore «alle amministrazioni dello stato, alle province ed ai comuni spetta il diritto d’autore sulle opere create e pubblicate sotto il loro nome e a loro conto e spese».
Tale norma appare applicabile alla fattispecie in esame, in quanto i saggi/articoli sono stati redatti su carta intestata del Crea, che ha corrisposto un compenso ai professionisti.
Alla luce delle considerazioni sopra svolte, si ritiene che la sottoscrizione di un contratto di appalto di servizi (o di opera intellettuale, come si dirà in seguito) avrebbe implicato anche l’acquisto, da parte del Crea, del diritto patrimoniale di autore sulle opere dell’ingegno di carattere creativo realizzate dai tre professionisti. Pertanto, anche sotto tale aspetto appare anomalo lo svolgimento di una procedura di appalto di servizi conclusa con la sottoscrizione unicamente di un contratto di cessione di diritti di autore.
1.3. Nelle determine a contrarre ed in quelle di affidamento il valore degli affidamenti è stato fissato «al lordo di imposte, tasse ed oneri», per cui si rileva la violazione dell’art. 35 del d.lgs. 50/2016 in base al quale il calcolo del valore stimato di un appalto pubblico è basato sull'importo totale pagabile, al netto dell’Iva. Si osserva inoltre che nei contratti stipulati con i professionisti gli importi sono divenuti non soggetti ad Iva, in virtù della loro qualificazione come cessione di diritti di autore, e dunque non soggetti all’applicazione dell’imposta.
1.4. In corso di istruttoria il Crea ha prodotto parte della documentazione attestante la regolare esecuzione.
2. Riconducibilità degli affidamenti al contratto d’opera intellettuale e dunque all’incarico individuale ai sensi dell’art. 7, commi 6 e 6 bis, del d.lgs. 165/2001
In base alle risultanze istruttorie, gli affidamenti del Crea ai tre professionisti, benché effettuati con la procedura di affidamento di appalti di servizi sotto soglia prevista dal d.lgs. 50/2016, presentano caratteristiche riconducibili ad un contratto di opera intellettuale ai sensi dell’art. 2229 c.c.
La prestazione affidata è infatti frutto dell’elaborazione concettuale e professionale di un soggetto competente nello specifico settore (esperto) chiamato a svolgerla in autonomia, con lavoro prevalentemente proprio e senza organizzazione di carattere imprenditoriale.
Nei tre affidamenti vi sono quindi i requisiti di unicità, singolarità e puntualità dell’incarico nonché della determinatezza dell’arco temporale in cui si deve svolgere la prestazione che inducono a qualificare la fattispecie come contratto di opera intellettuale anziché un appalto di servizi (cfr. Corte dei Conti, Sez. Regionale di Controllo per la Campania, 18.7.2018, n. 88; delibera Anac n. 4 del 12.2.2014).
Ne consegue che il Crea, in luogo della procedura dell’appalto di servizi, finalizzata alla sottoscrizione di un contratto di cessione di diritti di autore, avrebbe potuto utilizzare la procedura del conferimento di incarico individuale ai sensi dell’art. 7, commi 6 e 6 bis del d.lgs. 165/2001.
L’art. 7, comma 6 del d.lgs. 165/2001 prevede infatti che «Per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di provata competenza, in presenza dei seguenti presupposti:
c) la prestazione deve essere di natura temporanea ed altamente qualificata;
Infatti, il Crea ha acquisito in modo discrezionale delle prestazioni altamente qualificate rese da lavoratori autonomi, aventi ad oggetto specificatamente studi, consulenze o ricerche. Tali prestazioni sono state acquisite per realizzare lo specifico obiettivo costituito dal progetto affidato dal MIPAAF, per una durata temporale limitata. Come già rappresentato, anche nei certificati di regolare esecuzione si fa riferimento al termine «incarico di supporto al Crea».
Inoltre il Crea ha evidenziato che il ricorso ad esperti per la realizzazione di tali iniziative è dovuto al carattere particolare delle professionalità richieste, che non sono riconducibili a quelle esistenti all’interno del Crea.
Nel corso dell’istruttoria il Crea ha sostenuto la correttezza dell’utilizzo della procedura per l’affidamento di appalti di servizi, evidenziando come non fosse possibile stabilire a priori quali figure professionali potessero rispondere all’avviso (imprenditore o professionista) in quanto la complessità del servizio poteva prevedere una particolare organizzazione, tanto che il MIPAAF aveva chiesto al Crea di fornire supporto scientifico ed organizzativo. Inoltre, nell’avviso pubblico era stata prevista la partecipazione sia di singoli professionisti che di società.
Quanto sopra appare smentito dal progetto esecutivo presentato dal Crea il 22 dicembre 2017, allegato e parte integrante della Convenzione con il MIPAAF, per cui «le attività verranno svolte attraverso la definizione di un expertise composto da professori ordinari ed esperti con una pluriennale spiccata conoscenza sui temi e le iniziative connesse agli strumenti attuativi Unesco…… il Crea, anche ricorrendo ad esperti esterni all’Ente, sosterrà il MIPAAF in eventuali attività di predisposizione di dossier propedeutici alla presentazione di ulteriori candidature italiane legate al patrimonio agricolo e agroalimentare nazionale, ed allo sviluppo di collegate iniziative editoriali».
Sembra quindi che ancor prima della sottoscrizione della Convenzione con il MIPAAF, il Crea avesse intenzione di avvalersi di singoli esperti/professionisti.
Tra l’altro, senza voler trattare temi che non sono oggetto di istruttoria, l’affidamento tramite la procedura dell’appalto di servizi sottoscrivendo una cessione di diritti di autore, anziché tramite incarico professionale ex art. 7 del d.lgs. 165/2001, potrebbe avere delle implicazioni ai fini del computo del livello massimo omnicomprensivo annuo degli emolumenti corrisposti ai dipendenti pubblici e dal punto di vista fiscale, in quanto la cessione di diritti di autore oltre che essere Iva esente, beneficia di una tassazione agevolata, ovvero di una deduzione fiscale forfettaria.
In base alle risultanze istruttorie e per quanto prima considerato, il Consiglio, nell’adunanza del 12 febbraio 2020, ha qualificato le attività svolte come contratto d’opera intellettuale. Tale qualificazione comporta la non competenza dell’Autorità in materia sotto il profilo della vigilanza sui contratti pubblici.
Alla luce delle considerazioni che precedono, il Consiglio
l’archiviazione del procedimento di vigilanza in quanto gli affidamenti effettuati dal Consiglio per la ricerca in agricoltura e l’analisi economica agraria ai tre professionisti presentano le caratteristiche dell’incarico individuale ai sensi dell’art. 7, commi 6 e 6 bis, del d.lgs. 165/2001, in ordine al quale non sussiste la competenza dell’Autorità sotto il profilo della vigilanza sui contratti pubblici.
Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 17 marzo 2020
1) Il Crea è un ente di ricerca, ente pubblico non economico, vigilato dal MIPAAF.
2) Regolamento (CE) n. 2151/2003 ha reso obbligatorio l’utilizzo del CPV a partire dal 16 dicembre 2003.