Source: http://forumdufutur.pagesperso-orange.fr/109_faut_il_changer_de_constitution.html
Timestamp: 2017-08-23 19:27:19+00:00
Document Index: 249981667

Matched Legal Cases: ["l'article 34", "l'article 40", "l'article 49", "l'article 40", "l'article 40", "l'article 40", "l'article 16", "l'article 20", "l'article 40", "l'article 5", "l'article 11", "l'article 16", "l'article 11", "l'article 88", "l'article 7", "l'article 23", "l'article 11", "l'article 54", "l'article 61", "l'article 54"]

109_faut_il_changer_de_constitution
"Faut-il changer de Constitution ?"
Colloque du 5 juin 1998
La cinquième République fêtera les quarante ans de sa Constitution le 4 octobre prochain, et autour de cette anniversaire, depuis quelque temps, s'est organisé un grand débat d'idées d'une importance forte pour l'avenir : faut-il maintenir la Constitution de la cinquième République ? Faut-il la réviser ? Certains même plus audacieux demandent : ne faut-il pas changer de République ?
Dès sa création, et dans toute son histoire, cette Constitution, qui a été voulue par le Général de GAULLE pour sortir la France d'un régime des partis et d'un système d'assemblée toute puissante, a valu à la fois des critiques acerbes et des soutiens passionnés. Aujourd'hui, il est vrai que l'évolution de l'époque, mais aussi une crise politique et morale grave qui touche à la démocratie, ont conduit à l'apparition d'un système auquel nous n'étions pas habitués : la cohabitation.
Il est évident qu'aujourd'hui la question se pose : n'y a-t-il pas lieu de modifier ou même de changer de Constitution ? Nous n'avons pas voulu aborder une position extrême qui est le changement de République, nous avons voulu simplement discuter entre nous, avec un certain nombre de personnalités compétentes, de la nécessité de réactualiser éventuellement la Constitution.
En fait, les problèmes qui se posent sont de deux ordres. D'une part, l'évolution des rapports entre l'exécutif et le législatif, compte tenu de la situation politique nouvelle à laquelle le Général de GAULLE avait certes pensé mais qui n'était pas dans ses dispositions d'esprit. Est-ce que, dans ces conditions, la Constitution doit être retouchée ou doit être maintenue ? La Constitution de la cinquième République a été approuvée par plus de 70 % des Français. Aujourd'hui, d'après les derniers sondages, 50 % des Français sont pour son changement. Doit-elle être retouchée pour limiter les cas prolongés de cohabitation ? Faut-il la changer pour instaurer un régime présidentiel ? D'autre part, la modification inévitable de la Constitution dans le cadre de l'entrée de la France dans l'Europe. A cet égard, deux questions se posent : les délégations de compétence doivent-elles entraîner chaque fois la révision de la Constitution point par point ? Ou contrairement, à cette hypothèse, faut-il une fois pour toute autoriser à l'avance les pouvoirs publics et la Constitution française à permettre les adaptations nécessaires qui vont découler notamment du prochain congrès à Versailles sur le traité d'Amsterdam.
Il y a dans cette salle un certain nombre de personnes qui doivent se demander pourquoi un diplomate s'occupe de la Constitution. Il y au moins une raison que mes collègues diplomates connaissent bien, c'est que nous percevons peut-être mieux que les Français qui restent toujours en France, l'image que la France donne d'elle-même à l'étranger, et que c'est souvent à travers ses institutions, leur solidité ou leur instabilité que nous sommes jugés.
Le rapport pose deux questions : l'une est celle des rapports entre l'exécutif et le législatif et des problèmes nés de la cohabitation, l'autre celle des incidences institutionnelles de la construction européenne. Nous nous sommes limités à ces deux thèmes; nous n'avons pas cherché à en creuser d'autres, nous avons choisi comme titre : "Faut-il changer de Constitution ?" qui est un peu provocateur, mais qui ne signifie pas qu'il s'agisse de changer de République.
L'évolution des rapports entre l'exécutif et le législatif
Au cours d'une série d'entretiens, nous avons rencontré trois catégories d'opinions : il y a ceux qui franchement condamnent la cohabitation, la trouvent incompatible avec la Constitution. Il y a ceux qui disent que la lettre de la Constitution est telle que la cohabitation est en quelque sorte inscrite, qu'elle est possible, qu'on peut la déplorer, mais en tout cas qu'on s'y résigne, peut-être en adaptant un peu le texte. Et puis il y a ceux, certes peu nombreux, qui trouvent qu'après tout, cela est assez satisfaisant et que la cohabitation a des avantages.
A partir de ces trois opinions, nous nous sommes posé une série de questions, la première : Y a-t-il un esprit de la Constitution ? Il existe la lettre de la Constitution, mais l'esprit est également très important. Le Général de GAULLE, disait "mon gouvernement", "mon Premier Ministre", et par conséquent dans son esprit la cohabitation pouvait peut-être surgir. On cite une phrase de lui qui donne à penser qu'il se serait bien amusé dans ce cas là, mais en fait, je pense que dans son esprit, cela n'était pas compatible. Cela dit, quand on parle de la lettre de la Constitution, il s'agit évidemment de la Constitution de 1958, mais aussi de sa transformation profonde par l'amendement de 1965, c'est-à-dire l'élection du Président de la République au suffrage universel. On peut se demander si ce nouveau mode d'élection n'a pas modifié l'équilibre des institutions prévu par la lettre de 1958, et si l'on peut toujours faire la même lecture de la Constitution.
Nous nous sommes posé ensuite deux questions. Tout d'abord, quelles sont les incidences de la cohabitation sur le fonctionnement des pouvoirs publics ? On peut dire après tout que si la cohabitation ne dure que deux ans le fonctionnement des pouvoirs publics n'est pas entravé, mais on voit bien cependant que le fonctionnement des pouvoirs publics -les problèmes de nominations par exemple- peut se trouver rendu plus difficile par la cohabitation. Ensuite, quelle est l'image que l'on donne de soi à l'étranger ? Je crois que l'on peut dire d'une manière générale qu'aujourd'hui notre système n'est pas lisible pour les étrangers. Les chefs d'Etat, de gouvernement, les ministres des affaires étrangères se demandent qui gouverne, qui a le dernier mot, qui doivent-ils voir, et avec qui doivent-ils parler. Bien sûr, ils discutent avec l'un ou avec l'autre, mais en fin de compte, on sent bien qu'il y a une incertitude sur le point de savoir si le tandem est véritablement animé des mêmes convictions, des mêmes déterminations, et s'il agit d'une manière totalement unifiée. Même le pouvoir de dissuasion nucléaire s'en trouve diminué si une incertitude naît sur la détermination ultime de l'exécutif français.
Le constat général est que la cohabitation n'est pas très satisfaisante. Alors, que faire ? Nous avons recueilli trois positions. En premier lieu, ceux qui disent : laissons faire, c'est-à-dire le statut quo ; il ne faut pas toucher aux institutions. Une deuxième attitude consiste à dire qu'il faut adapter la Constitution pour essayer de limiter les cas de cohabitation. Plusieurs hypothèses ont été construites. L'une est celle du professeur ALLAIS : dans le cas où le Président de la République a perdu la confiance à la suite d'une élection législative, il conviendrait de procéder à une élection présidentielle anticipée, cette hypothèse n'a pas rencontré un grand soutien car elle place le Président, comme l'a fait remarquer le professeur DRAGO, dans la dépendance du parlement.
A l'inverse, doit-on procéder à une élection législative anticipée dès lors que l'élection présidentielle vient d'avoir lieu et que le Président de la République, soit trouve une majorité qui est la sienne mais préfère la consolider en décidant la dissolution, soit trouve une majorité qui n'est pas la sienne et dissout pour essayer d'avoir une conformité entre la majorité qu'on appelle présidentielle, et qui l'a élu, et la majorité législative. Cela relève de la pratique : Monsieur MITTERAND a dissout deux fois la Chambre après son élection pour avoir une majorité législative, correspondant à la majorité présidentielle qui l'avait élu. Faut-il en faire une espèce de règle ? Certains le disent.
Dès lors, on glisse vers la coïncidence entre l'élection présidentielle et l'élection législative par le passage du septennat au quinquennat. Il y a en ce moment beaucoup d'avocats de cette réforme qui a été, rappelons-le, d'abord proposée par le Président POMPIDOU, mais qui n'a jamais été finalement appliquée. Incontestablement, la proposition qui consiste à faire coïncider l'élection présidentielle et l'élection législative peut diminuer les risques de cohabitation, car il y a d'assez bonnes chances pour que l'élection législative survenant en même temps que l'élection présidentielle entraîne un mouvement d'opinion identique, et par conséquent apporte au Président la majorité qu'il souhaite. Se pose alors le problème de savoir si cette coïncidence doit être fixée au jour même, c'est-à-dire si les élections doivent avoir lieu en même temps alors que l'on ne connaît pas le résultat de l'élection présidentielle, comme aux Etats-Unis, ou au contraire, doivent-elles être légèrement décalées, quinze jours, un mois, de manière à bénéficier du résultat de l'élection présidentielle ? C'est un point qui n'est pas simple à trancher.
Une telle réforme ne peut que limiter les risques de cohabitation, mais pas les écarter car au cours du quinquennat législatif pout surgir un incident. Le Président peut disparaître ou être obligé de démissionner, on peut dissoudre le parlement.
On passe alors d'une adaptation a des révisions en profondeur : l'une vers le régime parlementaire, l'autre vers le régime présidentiel.
Le régime parlementaire, qu'on peut appeler moniste (primauté de l'Assemblée) a peu de partisans parmi les experts que nous avons rencontrés. La majorité des personnalités que nous avons interrogées pense que l'opinion est attachée à l'élection du Président de la République au suffrage universel qui est une donnée fondamentale et peut-être le pivot du système.
On peut aller plus loin et passer de la situation actuelle mi-présidentielle, mi-parlementaire à un système franchement présidentiel. Je suis le seul parmi les interviewés à l'estimer souhaitable. Les arguments sont nombreux, en voici quelques uns : A partir du moment où le Président de la République est élu au suffrage universel, il ne peut être transformé du fait de la cohabitation, en un "inaugurateur de chrysanthèmes" car la dégradation progressive des pouvoirs du Président est profondément nuisible à sa fonction et à l'équilibre des institutions. Par conséquent, si la cohabitation est peut-être acceptable sur de brèves périodes, des risques répétés de cohabitation ne peuvent conduire qu'à une érosion du pouvoir du Président. On objecte à cela de manière fréquente que si le Président de la République perd son droit de dissolution, il y aura conflit entre l'exécutif et le législatif, et donc des blocages et une paralysie des institutions. Effectivement, en cas de régime présidentiel, le conflit potentiel au lieu d'être entre les deux têtes de l'exécutif, se trouve transposé entre l'exécutif et le législatif.
Un autre argument tient au fait qu'aujourd'hui, la distinction entre les questions de politique intérieure, de politique étrangère et surtout de politique européenne est devenue très fragile. Depuis 1958, le domaine réservé du Président de la République était la politique étrangère et la défense. Aujourd'hui, d'une part on ne parle plus de domaine réservé mais partagé et d'autre part, lorsqu'il s'agit de questions européennes, dont le domaine embrasse de plus en plus d'éléments de la vie politique, économique et sociale du pays, des divergences entre Président et Premier ministre peuvent créer des difficultés. Il y a donc intérêt à avoir une réelle identité, cohérence, à travers un régime présidentiel, entre le Président et le "Chef du Cabinet". Qu'on ait ou qu'on n'ait pas un Premier Ministre, on peut en discuter.
Les incidences institutionnelles de la construction européenne
Le deuxième thème du rapport est celui des incidences institutionnelles de la construction européenne. Il apparaît nécessaire, nous le voyons avec les traités de Maastricht et d'Amsterdam, de réviser la Constitution lorsque les traités y obligent. A partir de là, on peut se poser la question de savoir s'il faut modifier la Constitution au coup par coup ou s'il faut introduire une clause générale qui autorise une fois pour toute les ratifications. La révision au coup par coup oblige à deux batailles politiques : une bataille pour la révision de la Constitution et une deuxième pour la ratification du traité. Dans le deuxième cas, il n'y a qu'une bataille, mais le procédé peut paraître tout à fait exorbitant car il peut ressembler à un abandon de l'autorité et de la souveraineté à l'avance sur des éléments fondamentaux de la vie nationale.
Le débat sur nos institutions a pris récemment une ampleur nouvelle : colloques, rapports, publications concernant ce thème se succèdent. Le président de la République comme le Gouvernement souhaitent avec raison relancer la modernisation de la vie publique. Le quarantième anniversaire de la Constitution de 1958 offre une occasion excellente pour s'interroger sur son avenir. Si les Français ne placent pas l'organisation institutionnelle au coeur de leurs préoccupations, tournées vers l'emploi, la sécurité, le niveau de vie, l'éducation, elle est pourtant, nous le savons bien, un des éléments qui concourent à l'équilibre et même au dynamisme du pays.
Au-delà du toilettage d'un texte essentiel qui date de quatre décennies, une réflexion sur la réforme des institutions -qui ne saurait se limiter d'ailleurs à la Constitution- doit partir, me semble-t-il, d'un certain nombre de signaux : taux important d'abstention lors des scrutins, désaffection envers les syndicats et les partis, succès de formations extrémistes, scepticisme à l'égard notamment des institutions européennes. De nombreux Français ne croient plus vraiment que les institutions puissent répondre à leurs problèmes. Le diagnostic n'est pas agréable, mais il est là.
D'une part, il existe en France une véritable crise de la représentation et d'abord de la représentation politique : l'obsolescence de certaines pratiques, l'impression d'un système qui fonctionne en vase clos induisent une perte de confiance dans les institutions représentatives. D'autre part, les pouvoirs sont à la fois trop concentrés et souvent trop éloignés des citoyens, ce qui accroît ce sentiment. Enfin, notre architecture institutionnelle ne prend pas suffisamment en compte l'Europe, donnée désormais fondamentale.
Ces différents enjeux sont liés les uns aux autres. Le système institutionnel s'apparente en effet à une mécanique délicate : si vous modifiez un levier, vous créez un mouvement qui implique un rééquilibrage ailleurs. Sans tout bouleverser en une démarche qui risquerait de rappeler le Guépard de Lampedusa -"tout changer pour que rien ne change"- il me paraît quant à moi nécessaire de favoriser une nouvelle donne politique susceptible de revitaliser le fonctionnement de la démocratie. C'est à cette nouvelle donne que je voudrais consacrer mon propos, qui, bien sûr, ne sera pas exhaustif.
En ajoutant une remarque préalable. Notre système institutionnel -dont il faudrait au demeurant distinguer la théorie et la pratique- est fondé sur trois pouvoirs, exécutif, législatif, judiciaire ; mais d'autres pouvoirs (économique, médiatique, scientifique) exercent une influence éminente, sans pour autant être concernés directement par la Constitution : ils devraient eux-aussi être soumis à un meilleur équilibre. Je limiterai mon propos pour l'essentiel à la Constitution et à la nouvelle donne souhaitable.
I. Renouveler certaines conditions de la représentation des citoyens
Je partirai d'une évidence : le fondement du contrat social est que les élus du peuple soient suffisamment investis de sa confiance pour que les décisions qu'ils prennent soient acceptées.
Il faut donc des élus pleinement disponibles et représentatifs. Il faut que les responsabilités des uns et des autres soient claires, ce qui soulève notamment la question de la cohabitation, donc aussi celle de la durée du mandat présidentiel.
L'accumulation excessive des fonctions électives, débat d'actualité, pose des problèmes de charge de travail et parfois de conflits d'intérêts. Limiter les cumuls répond à cette préoccupation.
Longtemps, on a posé la question en termes exclusivement de mandats. La loi de 1985, adoptée sous mon gouvernement, interdit le cumul de plus de deux mandats locaux ou nationaux, et elle a marqué un progrès. Toutefois, un mandat de conseiller régional y compte autant, par exemple, qu'un mandat du président du conseil régional. Il s'agit aujourd'hui d'aborder la question du cumul des fonctions.
Les propositions du gouvernement sont connues : elles me paraissent aller dans le bon sens, dès lors bien sûr qu'elles restent raisonnables et ne détruisent pas l'enracinement local des élus.
Le corollaire de cette réforme doit être la définition d'un véritable statut de l'élu, non par corporatisme ainsi qu'une critique démagogique l'insinue parfois, mais parce que la démocratie, si on veut qu'elle soit effective, a un coût. Assurer aux élus une indépendance matérielle, une couverture sociale, mais aussi, une fois quittée la vie politique, une réinsertion professionnelle et une retraite est une question d'équité autant que de probité. sans cela nous finirons par ne rencontrer que deux types d'élus : les milliardaires et les retraités. Même si ceux-ci sont nettement plus nombreux que ceux-là, c'est tout de même un peu limité !
Améliorer la donne institutionnelle consiste, notamment à placer chaque citoyen en situation, s'il le souhaite et le peut, de briguer une charge élective. Actuellement, les fonctionnaires bénéficient d'un avantage important dans ce domaine : il me paraîtrait légitime d'équilibrer les chances des salariés du privé et des indépendants. Je pense donc que les fonctionnaires, si leurs fonctions électives sont renouvelées à plusieurs reprises, devraient être amenés quant à eux à choisir entre leur mandat et leur statut.
Parmi les thèmes d'actualité, on ne peut parler d'accès élargi à la représentation politique sans aborder la nécessité d'une meilleure égalité entre les sexes. Malgré certains progrès récents, l'équilibre de notre démocratie impliquerait que les femmes deviennent des élues en beaucoup plus grand nombre.
Pour y parvenir, on le sait, une révision constitutionnelle est nécessaire. La formule la plus efficace, et qui n'entraînerait pas le risque du passage à une sorte de "République des communautés", me paraît être d'inscrire cette évolution nécessaire dans l'article 34 de notre Constitution, parmi les matières que la Constitution réserve à la loi. A partir de cette modification, le législateur pourrait alors, par exemple, décider qu'une liste de candidats ne sera pas recevable si elle compte plus de 60 % de personnes du même sexe. Il s'agira, dans ce domaine, autant de modifier les comportements que d'imposer les normes.
Une représentation plus fidèle de la société française passe par une réflexion globale sur les modes de scrutin. D'une façon générale, à la lumière de ma propre expérience, je suis devenu partisan de scrutins qui permettent de dégager une majorité -afin de gouverner d'une façon stable- tout en veillant à représenter aussi les minorités. Pour les législatives, le scrutin majoritaire avec un complément de députés élus à la proportionnelle. Pour les élections régionales, je plaide depuis longtemps pour que le mode de scrutin soit inspiré de celui, qui donne satisfaction, de l'élection municipale ; j'ai le sentiment -même si c'est malheureusement bien tardif- que ce point de vue est désormais partagé : j'espère que la loi correspondante sera rapidement votée. Pour les élections cantonales, un meilleur découpage électoral s'impose. Dans le même esprit, il faudra mieux ancrer dans le tissu local les députés européens élus pour l'instant sur une liste proportionnelle nationale. Enfin, la rénovation de la vie publique ne pourra pas ignorer le Sénat, dont au minimum la composition devrait être rééquilibrée.
Afin de ressourcer périodiquement la légitimité des élus et de mieux coordonner la durée des mandats, une harmonisation de celle-ci autour de cinq ans serait opportune, permettant à la fois un regroupement des élections, des économies de fonctionnement, et vraisemblablement une moindre abstention de nos concitoyens.
Je l'évoquais à l'instant, le système représentatif suppose que soient dégagées des majorités claires. C'est vrai au niveau local ; c'est encore plus vrai au sommet de l'Etat. En douze ans, la France a connu trois périodes de cohabitation, fruit d'autant de renversements de majorités. Ce système oppose en permanence deux légitimités différentes. Je sais qu'il peut plaire et même qu'il plaît souvent : c'est le vieux mythe de "l'équipe de France". En fait, ce système me paraît discutable, dans la mesure notamment où il ralentit et parfois empêche certaines réformes indispensables, dilue les responsabilités et les jugements, et finit par accréditer l'idée, profitable surtout à l'extrême-droite, que droite et gauche, libéraux et sociaux-démocrates, conservateurs et progressistes, opèrent les mêmes choix. Je préférerais ce qui est la pratique habituelle des démocraties, une alternance plus franche.
C'est pourquoi, malgré certains inconvénients d'un renoncement au septennat présidentiel, il me paraît que la solution préférable devrait reposer sur le quinquennat. On alignerait ainsi la durée du mandat présidentiel sur celle du mandat législatif, ce qui assurerait l'existence d'une majorité cohérente, l'Assemblée nationale étant alors élue comme le Président de la République pour cinq ans, et ceci dès après les résultats de l'élection présidentielle. Le Président retrouverait une fonction éminente, tempérée par un Parlement devenu plus actif et plus créatif. Le droit de dissolution ne serait pas supprimé car il faut rester pragmatique et prévoir la possibilité, même exceptionnelle, d'une circonstance où cela s'imposerait, mais ce droit ne jouerait que d'une façon rarissime. Une équipe donc pour un projet, s'ils réussissent, Président et majorité parlementaire sont reconduits; en cas d'échec, la sanction populaire amène l'alternance.
On objectera que le quinquennat risque de renforcer les pouvoirs de la République au détriment des députés, puisque leurs sorts seront liés. Certains proposent le régime présidentiel, à l'américaine, sans Premier ministre : je n'en suis pas partisan, notamment parce que la France n'est pas un Etat fédéral et que le système bipartisan strict n'est pas notre tradition. N'oublions pas non plus que, aux dires mêmes des spécialistes de ce régime, le système présidentiel américain compte de lourds inconvénients. Mais il est vrai qu'il conviendra d'autant plus, le quinquennat étant établi, de conférer à l'Assemblée Nationale des pouvoirs nouveaux.
On touche là au second paramètre de la nouvelle donne politique : l'équilibre nécessaire des pouvoirs dans notre démocratie.
I. Rééquilibrer les pouvoirs
Le rééquilibrage des pouvoirs est en effet le complément d'une représentation plus démocratique. Les pouvoirs sont actuellement trop concentrés entre les mains de l'exécutif et à Paris. La vitalité démocratique impose une évolution.
Examinant ces aspects, je me place volontairement dans le cadre d'une démocratie représentative qui devrait à l'horizon prévisible rester notre matrice, quels que soient les nouveaux et utiles moyens de dialogue offerts par les technologies nouvelles. L'énumération des droits de l'homme devra être complétée par de nouveaux droits dans la Constitution (bioéthique, environnement, etc.). Le recours au référendum sera utile et, dans certains circonstances, nécessaire, mais je ne pense pas -sauf à courir le risque de confusion entre démocratie et démagogie- qu'il devra être galvaudé. Il devra être réservé à certains sujets, en respectant certaines procédures.
On sait qu'en 1958 le Général de GAULLE et Michel DEBRE ont voulu rompre avec les excès des régimes précédents : instabilité gouvernementale, omnipotence de l'Assemblée, faiblesse de l'exécutif. Ils ont donc doté le Président de la République et le Gouvernement des pouvoirs très importants et réduit fortement la marge de manoeuvre du parlement. 40 ans après, il est temps de nous poser la question : sans revenir aux errements antérieurs, les verrous qui entravent la liberté de manoeuvre du Parlement sont-ils toujours justifiés ? La démocratie naît du contrôle d'un pouvoir par un autre et je pense que notre Parlement devrait voir ses pouvoirs renforcés dans le vote de la loi comme dans le contrôle de l'exécutif, tout en maintenant le rôle indispensable du Conseil constitutionnel dont la saisine pourrait désormais s'opérer également, sous certaines conditions, par voie d'exception.
S'agissant du contrôle de l'exécutif, les prérogatives de l'Assemblée nationales sont insuffisantes. 0n sait que le Parlement vote le budget, mais le budget exécuté n'a souvent que peu de rapport avec celui qui a été voté, sans que le Parlement ait été consulté pour autant sur ces modifications. Cela ne doit plus être possible. Une réflexion est nécessaire -que je compte personnellement engager au second semestre 1998- avec des propositions nouvelles sur le contrôle parlementaire des lois de finances et précisément sur l'ordonnance du 2 janvier 1959. De même, le contrôle des opérations militaires extérieures échappe largement au Parlement : guerre du Golfe, envoi de troupes en Bosnie, autant de situations dans lesquelles le Parlement n'est pas associé (sauf par politesse ou convenance, mais la politesse n'est pas un équilibre du pouvoir !). Là aussi, des avancées sont indispensables, comme on le voit en ce moment avec la mission d'information de l'Assemblée sur le Rwanda.
Puis-je évoquer un souvenir personnel ? Lors de ma première élection comme député, en 1978, un parlementaire chevronné auquel je m'adressai pour lui demander conseil, me résuma familièrement son appréciation : "l'Assemblée, c'est simple. Si tu es dans l'opposition, tu ne peux pas "l'ouvrir", et si tu es dans la majorité, on te demande de "la fermer". La formule est un peu lapidaire, mais six mandats successifs de député, l'expérience à la fois de la conduite du Gouvernement et de la Présidence de l'Assemblée, m'ont convaincu qu'il avait grosso modo raison et que cet état de fait devait être sérieusement corrigé. D'une part, majorité ne doit pas impliquer "godillot". D'autre part, en démocratie, l'opposition - même si quelques-uns, ici et là selon les moments, l'oublient - n'a pas comme seul droit celui de se taire et il faudra bien que ce que l'on nomme, à tort ou à raison, un "statut" de l'opposition voie le jour. La démocratie, c'est, bien sûr, le respect du choix de la majorité, mais c'est tout autant le respect des droits de la minorité. Saisir le Conseil Constitutionnel ou déposer une motion de censure est utile, cela ne suffit pas. Dans cet esprit, j'ai proposé que soit institué à l'Assemblée nationale un "droit de tirage" automatique en matière de création de commissions d'enquêtes. C'est un premier pas ; il faudra aller plus loin.
Assurer un contrôle effectif suppose une organisation et des moyens adaptés. En ce qui concerne l'organisation du travail parlementaire, je considère comme anachronique la limitation à six, prévue par la constitution, du nombre des commissions permanentes de l'Assemblée. Une douzaine ou une quinzaine serait mieux adaptée à la nature et à l'étendue des matières traitées et nous rapprocherait de nos voisins, en rendant le travail de contrôle plus efficace. La présidence de certaines de ces commissions, devenues plus nombreuses, devrait être confiée à l'opposition. Cela semble une réforme modeste, je suis convaincu qu'elle serait importante et salutaire. S'agissant des moyens généraux de contrôle, pourquoi ne pas envisager de "mettre à la disposition" du Parlement certains corps de contrôle et d'expertise publics, comme la Cour des comptes qui accomplit un travail remarquable ou l'INSEE -ce qui est en cours-, afin que le Parlement dispose d'éléments d'appréciation totalement objectifs sur les situations et sur les choix ? D'une façon générale, le rôle de contrôle, d'évaluation de l'action publique par le Parlement devra être renforcé. De même devra être accrue l'information des citoyens sur la diversité des rôles du Parlement : la création l'an prochain d'une chaîne de télévision parlementaire, assurant la diffusion des débats pléniers et de débats liés au contrôle, devraient favoriser cette orientation.
En ce qui concerne l'élaboration de la loi, sans contester la nécessité pour tout gouvernement de faire adopter les textes principaux qui lui sont nécessaires, on devrait élargir fortement la capacité d'initiative du Parlement. Les "plages parlementaires" réservées dans l'ordre du jour aux initiatives parlementaires
-aujourd'hui un jour par mois- devraient être accrues. Je songe aussi aux lois dites de commission, telles qu'elles existent ailleurs : pourquoi ne pas admettre que, sur des textes techniques, le débat de fond n'ait pas lieu longuement en séance plénière dans l'hémicycle ? C'est ce que nous avons amorcé avec la récente réforme -intéressante et qui fonctionne bien quoique peu commentée- de la procédure dite d'examen simplifiée, et où l'essentiel du travail est opéré en commission. Nous devrons aller plus loin : afin de mieux prendre en compte le rôle et les apports du Parlement dans la procédure législative, la discussion des lois en séance publique pourrait s'engager sur la base du texte de la commission. Les séances plénières seraient réservées aux textes essentiels ; quitte à exiger, sous peine de retenues financières, la présence effective des députés pour ces textes.
J'ajoute que, dans ce domaine des rapports entre exécutif et législatif, beaucoup tient à la pratique. Au nom de quoi les Gouvernements successifs estiment-ils comme un crime de lèse-exécutif que les députés aient l'initiative des lois ou puissent amender les projets ? Trop d'exécutif tue l'exécutif. S'il est normal qu'un Gouvernement puisse compter sur sa majorité pour adopter par exemple son budget sans modifications fondamentales, cela n'a pas de justification s'agissant de nombreux autres textes. De même, une lecture excessivement rigoriste de l'article 40 de la Constitution ou l'utilisation tous azimuts de l'article 49-3, comme ce fut le cas à certaines époques, constituent des dérives qu'il faudra supprimer. Je préfère de beaucoup que les questions soient abordées librement au Parlement par les députés plutôt que dans la rue : la démocratie n'est pas un face-à-face entre Gouvernement et citoyens par télévision interposée !
Davantage d'initiative, davantage de contrôle, davantage d'ouverture : voilà donc quelques objectifs raisonnables pour le Parlement.
Réformer l'institution judiciaire
Un mot, nécessairement bref dans ce cadre, sur la réforme de la justice. Je dirai simplement sur ce sujet important qu'il faut que la règle du jeu soit claire. Elle tient pour l'essentiel en trois principes : proscrire l'intervention du pouvoir exécutif dans les affaires judiciaires individuelles ; garantir l'indépendance des magistrats ; éviter le risque de gestion corporatiste de l'autorité judiciaire.
Cette réforme nécessaire ne saurait dispenser d'assurer que la justice soit rendue dans des délais et dans des conditions qui soient comprises par nos concitoyens, dont c'est, en ce domaine, le souci principal. Il n'en va pas actuellement toujours ainsi : c'est pourtant une condition essentielle au respect nécessaire par tous des règles communes.
Décentraliser et déconcentrer
J'ai évoqué le déséquilibre entre le pouvoir central et les pouvoirs locaux, entre Paris et le niveau local. La France reste un Etat centralisé dans ses habitudes comme dans ses infrastructures. Cela nuit à notre efficacité collective. Le monde moderne est un monde de globalisation, mais aussi de la rapidité, de la disponibilité, de la créativité, de la souplesse. Les citoyens et les évolutions de la société impliquent que les décisions soient prises près "du terrain".
Seize ans après la précédente, il me paraît indispensable de mettre en oeuvre une nouvelle phase de décentralisation. Il s'agira non seulement de simplifier les compétences entre les différentes collectivités -en conférant réalité à la notion de "blocs de compétence"-, mais aussi de les doter de compétences nouvelles. Pourquoi, par exemple, ne pas envisager que des collectivités locales exercent, par convention, certaines compétences de l'Etat (logement, divers aspects des politiques de l'emploi ou de la jeunesse et des sports, etc.) ? Ces expériences, dans le cadre d'un droit général à l'expérimentation, permettraient de décider -ou non- le transfert de telle ou telle compétence aux collectivités.
Cette nouvelle phase de décentralisation devrait s'accompagner d'une réforme renforçant le niveau intercommunal. Nous avons aujourd'hui trop de niveaux et ils sont trop embrouillés. Je privilégierai pour ma part, au nom de la rationalité et de l'efficacité, la dimension régionale et la dimension intercommunale. Les enjeux du développement économique, la nécessité de bâtir des projets globaux, les contraintes financières : tout conduit au renforcement de la coopération intercommunale. Encore faut-il que les bases soient claires : cette coopération devra être volontaire -et non imposée de l'extérieur-, solidaire -y compris sur le plan fiscal pour faire cesser la concurrence délétère entre collectivités-, et démocratique -car il n'existe pas en démocratie de pouvoir sans contrôle.
Pour contribuer à cette nouvelle donne politique, la décentralisation devra être accompagnée d'un véritable mouvement de déconcentration. J'estime en effet que si les pouvoirs locaux sont forts, la représentation locale de l'Etat doit l'être aussi. D'une façon générale, il est temps de poser un principe de subsidiarité en matière administrative : n'est décidé à Paris que ce qui ne peut pas l'être dans les services déconcentrés de l'Etat, ce qui implique le renforcement de leurs moyens -y compris en termes humains.
III. Prendre en compte l'Europe dans les institutions
Mesdames et Messieurs, pour des raisons historiques, la Constitution de 1958 ignorait l'Europe. C'est seulement en 1992 que la première traduction de l'engagement européen de la France a été inscrite dans notre texte fondamental. Pourtant, chacun le sait, l'Europe modifie et modifiera le fonctionnement de nos institutions. Je crois que nous ne la prenons pas assez en compte, dans nos textes certes, mais aussi dans notre réflexion politique et institutionnelle générale. Nous devrons adapter le fonctionnement de nos institutions à la construction européenne et promouvoir la réforme des institutions européennes.
Sur le plan interne, je constate que le Parlement a historiquement été très peu associé au processus de la construction européenne, hormis la ratification des traités. or, la construction européenne échappe dorénavant à la diplomatie traditionnelle et les décisions prises entrent directement dans l'ordre juridique interne. Nous devons concevoir autrement l'association du Parlement aux dossiers européens. Deux pistes de travail notamment devront être étudiées : l'augmentation du nombre de Commissions permanentes que j'ai évoquée permettra de créer une Commission de l'Europe, chargée de suivre sur le fond les dossiers européens au quotidien. La préparation des grandes négociations européennes devrait systématiquement être précédée d'un débat au parlement. Un pas a été franchi avec l'organisation de débats avant les conseils européens ; sur les fonds structurels, sur la politique agricole sur l'agenda 2000, il devrait en aller de même.
D'autre part nous devons admettre et même revendiquer que la question des institutions européennes fasse partie intégrante du débat institutionnel. Nos concitoyens le sentent bien, qui expriment à l'égard des institutions européennes les mêmes exigences de transparence et de contrôle démocratique que celles qu'ils formulent au plan national. Primat du politique sur le technique, contrôle démocratique des décisions, séparation des pouvoirs, avec plusieurs pistes de travail : rendre les procédures européennes de décision plus efficaces en réservant l'obligation de l'unanimité aux décisions fondamentales; faire en sorte que l'exécutif politique chargé de prendre certaines décisions au nom de l'Union soit véritablement responsable devant le Parlement, assurer l'articulation entre le Parlement européen et les Parlements nationaux.
Le pacte républicain qu'il faut renouveler avec nos concitoyens à l'échelle nationale doit en effet être vivant aussi au niveau européen. Sinon le risque est grand de voir se développer le moment venu une sorte de rejet de l'Europe devenue bouc émissaire des problèmes non résolus. Construire politiquement et institutionnellement l'Europe me semble d'autant plus urgent qu'il est question d'élargir ses frontières. C'est même un préalable indispensable, qui, selon moi, devra être souligné lors du prochain examen de la ratification du traité d'Amsterdam.
Renouveler les bases de la représentation politique, assurer un meilleur équilibre des pouvoirs, intégrer l'Europe à notre édifice institutionnel : telles sont trois conditions d'une nouvelle donne politique qu'il faudra bien proposer aux Français.
Certains disent, y compris paradoxalement parmi ceux qui se réclament du Général de GAULLE :
Changeons totalement d'institutions, passons à la VIème République. Je plaide, moi, pour des changements sensibles mais pour des changements paisibles. Une leçon de notre histoire est qu'il est bon en effet qu'une Constitution puisse durer et puisse s'adapter : tel est le grand mérite de celle de 1958, mérite qu'il ne faut pas oublier, même si elle appelle, quarante ans après, des évolutions majeures.
Quand devront s'opérer ces changements importants ? Le plus tôt sera le mieux. L'expérience prouve toutefois que les candidats à l'élection présidentielle qui abordent, comme c'est normal, ces questions dans leur programme, sont relativement peu pressés, une fois élus, de procéder aux changements qu'ils évoquaient auparavant. Il est également vrai que la cohabitation ne favorise guère les plus ambitieuses de ces réformes. Sauf prochaine initiative - nécessairement conjointe - qui serait la bienvenue, ce sera donc probablement dès après la prochaine élection présidentielle. Ce devra l’être.
Si nous ne changions pas en effet sur certains points importants la Constitution, il se pourrait bien que dans des conditions beaucoup plus difficiles on ne soit conduit à changer de Constitution. Sans bouleverser certaines données positives fondamentales de la Constitution de la Vème République (pouvoir exécutif suffisamment fort et stabilité politique assurée par le fait majoritaire), il m'apparaît indispensable d'adapter nos textes fondateurs au nouvel état de la société et aux exigences du peuple qui est la source de tous les pouvoirs. Cette nouvelle donne sera nécessaire à la France et aux Français du nouveau siècle.
Questions au Président de l'Assemblée Nationale, M. FABIUS
Henri FROMENT-MEURICE : Vous avez dit qu'il fallait rééquilibrer le Sénat. Pourquoi ? Pourquoi la représentation du Sénat devrait-elle être fondée principalement, sinon exclusivement, sur des critères démographiques ? Il me semble qu'il faut préserver la spécificité du Sénat par rapport à l'Assemblée, car si l'on recherchait une certaine homothétie entre les deux assemblées, nous ne serions pas dans un système bicamériste. A quoi servirait le Sénat s'il n'était qu'une réplique de l'Assemblée Nationale ?
Laurent FABIUS : En effet. C’est pourquoi je pense que cela ne sera pas proposé. J'ai employé une formulation volontairement lapidaire, car je crois que ce n'est pas au Président de l'Assemblée nationale de s'exprimer sur ce que doit être le Sénat. C'est un point qui fait partie de ce qui me semble être la tradition républicaine. Je crois sur le plan personnel, qu'il y a un certain rééquilibrage à opérer car en ce qui concerne le mode de composition, sans qu'il soit nécessaire ni souhaitable de s'aligner sur l'Assemblée nationale, il faut quand même prendre en compte l'évolution de la société française rurale et urbaine. Mais je vous rejoins lorsque vous dîtes qu'il n'y a pas besoin d'avoir deux assemblées exactement identiques. Il faut, là aussi travailler à partir du principe d'économie des moyens.
Roland DRAGO : Vous avez parlé de la réforme des mécanismes financiers. Je pense, comme vous, que l'ordonnance de 1959 est un texte vieilli, qui devrait être adapté. Elle comprend surtout une institution -les services votés- contre laquelle je lutte depuis toujours, qui est un facteur d'immobilisme. Je pense que ce mécanisme, qui aboutit à créer un automatisme pour 90, 95% du budget, est, malgré les arguments qu'on invoque souvent en sa faveur, un mauvais système et, qu'il faudrait aboutir chaque année à un redéploiement. C'est sûrement dans cet esprit que vous avez fait votre proposition.
Laurent FABIUS : Tout à fait. Les parlements, comme chacun sait, sont nés autour du contrôle des finances. Je crois que, dans le même temps où le travail de préparation et de vote de la loi est effectué, il faut être beaucoup plus efficace sur le travail de contrôle et d'évaluation, à priori et a posteriori, et en particulier dans le domaine financier. Aussi, j'ai pris la résolution avec différents collègues de tous les groupes, de m'occuper de cette question au deuxième semestre et de regarder concrètement, à l'instar de ce que font beaucoup d'autres Parlements, la manière dont on pourrait réexaminer sur le fond, non pas simplement la régularité des dépenses, mais leur efficacité. Il faudra donc envisager toutes les possibilités et modifier nos procédures pour aboutir, vraisemblablement, à une proposition de modification de l'ordonnance de 1959. C'est un travail qui est indispensable car notre action parlementaire est devenue excessivement formelle et formaliste alors qu'il faut, dans une période où l'argent public va durablement être rare, regarder concrètement ce qui se fait. De plus, le Gouvernement et la sphère publique ont besoin d'être contrôlés. C'est ce que demandent les citoyens.
Antoine VEIL : Vous avez dit que la démocratie naît du contrôle du pouvoir par un autre. Pour ma part, je n'ai jamais parlé, en ce qui concerne le Président de la République, de l'exercice solitaire du pouvoir ou du "coup d'Etat permanent", mais l'observateur que je suis depuis quarante ans a pris la mesure de la situation permanente d'abus de position dominante du Président par rapport au reste des institutions. Sauf en cas de cohabitation, et peut-être est-ce pour cela que certains sont tentés de penser que l'opinion privilégie la cohabitation comme facteur de réduction des embardées de position dominante du Président de la République. Je crois donc que la simple réduction du mandat présidentiel, et la tentative de le faire coïncider avec le mandat législatif ne suffiront pas à nous ramener dans une situation de rééquilibrage des pouvoirs. Dans d'autres pays, tels que l'Autriche, la Finlande, le Portugal, le même dispositif d'un Président élu au suffrage universel conduit à une lecture et à une jurisprudence différentes, puisque que c'est le chef de la majorité parlementaire qui détient le pouvoir exécutif. J'ai peur qu'un France la tendance de la jurisprudence établie depuis quarante ans soit telle que l'on ne puisse pas espérer, sans modifier le texte fondamental, revenir à une pratique plus équilibrée du pouvoir, et que par conséquent l'on n'échappe pas à la nécessité de revenir sur les problèmes du droit de dissolution et de l'existence du Premir Ministre.
Laurent FABIUS : C'est une autre approche. Il peut vous paraître paradoxal que je souhaite une modification importante des institutions et qu'un même temps je me place dans le cadre de la Vème République. Il est possible de faire une autre lecture de la Constitution, mais à ce moment là, de fait, on change de République. Sil n'y a plus de Premier Ministre, ni de droit de dissolution, le débat s'ouvre : est-ce souhaitable, ou non ? Personnellement, étant assez pragmatique, observant ce qui se passe ici ou là, avec l'expérience, je pense qu'il faudrait mieux continuer à l'intérieur de la sphère de la Vème République, tout en corrigeant un certain nombre de ses travers et l'un de ceux-là est ce que vous avez appelé les "positions dominantes". Le contrepoids doit être à la fois dans les hommes parce que les institutions sont à l'image des hommes qui les habitent, mais aussi, me semble-t-il, dans un rôle plus important du Parlement. C'est une différence par rapport, vraisemblablement, à l'idée initiale du Général de GAULLE et de Michel DEBRE. Il est frappant de voir que dans de nombreuses phases de la vie du Général de GAULLE, il a, à la fois, choisi d'appliquer un certain nombre de principes, mais aussi fait preuve d'un très grand pragmatisme, et connaissant bien la nature humaine, la nature des sociétés, il a veillé à ce que les institutions qu'il mettait en place puissent servir dans plusieurs cas. C'est une raison pour laquelle je voudrais que l'on réfléchisse à plus d'une fois avant de changer complètement le système. Cela dit, si l'on reste, et il ne peut pas en être autrement, dans un système où il existe une personne, élue au suffrage universel, qui est le Président de la République, on n'empêchera pas qu'il ait une légitimité particulière. Il est possible de revenir à la discussion, mais on ne reviendra jamais sur ce mode d'élection. Toutefois, des contrepoids sont nécessaires et l'un des principaux doit, bien sûr, être le Parlement.
François LUCHAIRE : J'ai quelques observations à faire sur la question posée par Monsieur VEIL. Actuellement, les parlementaires ne peuvent pas proposer de dépenses, l'article 40 de la Constitution le leur interdit. Ils ne peuvent pas proposer de dépenses même si elles ont pour contrepartie certaines économies, c'est-à-dire une compensation. Je voudrais donc demander à Monsieur le Président de l'Assemblée nationale s'il serait d'accord sur une modification permettant aux parlementaires de proposer une dépense mais avec une compensation portant sur une économie.
Laurent FABIUS : C'est un aspect très important. Deux écueils sont à éviter : d'une part la démagogie, qui coule à flots et plus facilement que l'argent, et d'autre part ce que l'on pourrait appeler l'abus de position dominante, en l'occurrence interdire tout débat. Une jurisprudence s'est imposée à propos de l'article 40, avec, d'ailleurs paradoxalement, certaines différences d'approche au Sénat et à l'Assemblée. On ne peut pas considérer que les vannes peuvent être ouvertes. Dans la définition de ce que l'on appelle les gages ou les compensations, certains n'existent que sur le papier; ils permettraient que l'on vote une dépense, alors que la recette est complètement théorique : c'est ce qui me gêne dans la proposition de supprimer toute limite. Si, par exemple, vous avez d'un côté le vote d'une dépense séduisante, comme c'est souvent le cas des dépenses, et que de l'autre la compensation consiste à augmenter de 80 % l'impôt sur le revenu, ou doubler l'impôt sur les sociétés, l'article 40 n'est plus opposable ; mais si cette dépense est votée, il n'y aura pas de recettes en face puisque l'on ne peut pas appliquer cela. Donc, je crois, et c'est aussi un des aspects que l'on étudiera dans cet examen général sur le contrôle des lois de finances, que l'on pourrait moins brider, à l'excès, les parlementaires tout en veillant à un équilibre sain des finances publiques. Il est choquant de voir, notamment à l'Assemblée nationale, que l'examen du texte ne peut même pas avoir lieu, c'est-à-dire que le débat en lui-même est interdit. Or, très souvent dans la vie parlementaire, même si l'on ne peut pas voter totalement ce que l'on souhaiterait, le fait qu'il y ait un débat est déjà un pas.
Général Maurice SCHMITT : Ma question porte sur les rapports respectifs entre le Président de la République, le Premier Ministre, le Ministre de la Défense, et l'Assemblée, lorsqu'il s'agit de prendre des décisions en matière de défense. La Constitution du Général de GAULLE était, dans ce domaine, adaptée à la période de la guerre froide : le Président de la République prenait, d'après l'article 16 de la Constitution, les décisions en cas d'extrême urgence. Mais, de nos jours, alors que nous ne sommes plus en période de crise, que l'existence de la nation, et l'intégrité du territoire ne sont plus en danger, mais où la France doit s'engager, et prendre des décisions importantes -par exemple le cas de la reprise des essais nucléaires, différée pour cause de désaccord entre le Président de la République et le Premier Ministre-, ne pensez-vous pas que la Constitution devrait être clarifiée pour que les actions respectives du Chef des Armées, du responsable de l'organisation de la défense nationale qu'est le Premier ministre et du contrôle parlementaire, qui est quelque peu négligé dans ces affaires-là, soient plus efficaces ?
Laurent FABIUS : En ce qui concerne les rôles respectifs du Président de la République et du Premier Ministre, même s'il est nécessaire d'apporter des précisions, les fonctions sont assez bien définies. De plus, qu'il s'agisse de périodes où il y a cohérence entre les majorités présidentielle et parlementaire, ou de périodes de cohabitation, la qualité des hommes en question a permis que les choses se passent bien. En revanche, la situation n'est pas satisfaisante dans la relation entre l'exécutif et le Parlement, et nous travaillons à cela avec le Premier Ministre et le Président de la République, qui a, dans ce domaine une responsabilité tout à fait éminente. Comme vous l'avez souligné, la Constitution prévoit la déclaration de guerre, mais celle-ci ne se fait jamais au Parlement pour des raisons d'efficacité, de délais incompatibles avec la rapidité des décisions à prendre. En revanche, dans les cas comme, par exemple, la guerre du Koweït, la présence durable de certaines troupes en Afrique, notre situation présente n'est pas bonne. Le Parlement a été appelé à se prononcer sur l'engagement militaire au Koweït, mais le Gouvernement n'était pas tenu de le faire. Nous travaillons actuellement dans l'esprit suivant : il existe, en matière militaire, des nécessités évidentes dues à la situation, à la rapidité, à la technique, qui font que l'exécutif doit pouvoir engager des hommes, des opérations sans que les décisions soient suspendues à la réunion de l'Assemblée. Il faut donc que ce pouvoir existe et soit reconnu, ce qui est le cas. Mais à l'inverse, il n'est pas bon, dans une démocratie, que des opérations durables puissent être menées sans que le Parlement soit consulté. Au sein du Parlement, il faut également distinguer la Commission de la défense et le Parlement réunis en Assemblée plénière. C'est donc autour de ces notions que nous travaillons, avec d'ailleurs des précédents dans d'autres pays, qui peuvent nous fournir utilement des indications, pour faire en sorte que les nécessités d'intervention rapide de l'exécutif dans cette matière ne soient pas bridées, et qu'un même temps, à la différence de ce qui existe aujourd'hui, il y ait, ce qui est légitime en démocratie, un contrôle ou un compte-rendu parlementaire, selon la nature des opérations. Nous travaillons actuellement avec le Premier Ministre et le Président de la République sur ces questions.
Jean FOYER : Je me limiterai à deux brèves observations. La première, pour confirmer l'intuition du Président FABIUS concernant le pragmatisme du Président et la République, les rôles du gouvernement et du Premier Ministre. J'étais Garde des Sceaux en 1962, lorsqu'a été élaboré le projet de révision soumis au référendum en septembre de la même année, et au cours d'une réunion, l'un des ministres présents a proposé que l'on prévoit dans le texte l'abrogation de l'article 20, aux termes duquel "le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation", ce à quoi le Général de GAULLE a répondu, dans des termes qui sont presque ceux que vous avez employés tout à l'heure, que dans d'autres circonstances cet article pouvait servir, et qu'il fallait le conserver.
Ma deuxième observation concerne la mise en oeuvre de l'article 40. Je pense que la procédure suivie à l'Assemblée nationale est très supérieure à celle que prévoit le règlement du Sénat, car la procédure prévue par le Sénat, où l'on discute l'amendement avant de le déclarer irrecevable, est une sorte d'encouragement à l'irresponsabilité. Cela permet à des sénateurs de faire des discours de soutien aux propositions les plus démagogiques, en n'ayant pas la crainte que ces propositions soient adoptées.
Première Table Ronde animée par Roland DRAGO, de l'Institut
Doyen Honoraire de la Faculté de Droit de Paris ; Président du Comité consultatif pour la révision de la Constitutionnel (1993)
Dans l'histoire constitutionnelle, à partir de 1958 et plus encore de 1962, la France a instauré deux choses. L'une originale : l'élection du Président de la République, l'autre banale : hors temps de cohabitation, la France a vécu comme les démocraties avancées voisines, c'est-à-dire que tous les cinq ans le peuple fait un choix en bloc, d'un homme et de son équipe, pour une durée fixée par la Constitution. A l'échéance, sans qu'on ait mis en jeu à l'intérieur du Parlement les systèmes de responsabilité, sans que les Gouvernements soient renversés, le peuple qui a investi l'équipe se demande s'il la réinvestira. C'est la manière dont l'Angleterre est gouvernée, c'est également ce qu'ont réalisé les Allemands avec des procédés compliqués, c'est ce que l'Espagne découvre, et c'est ce que l'Italie voudrait découvrir. Il est amusant de voir que nous avons pratiqué ce système lorsque le Général de GAULLE était aux affaires. Après qu'il ait "chiffonné" la Constitution doumerguiste en 1958, et pris le commandement de l'Etat, nous avons trouvé dans le système présidentiel avec une majorité stable, un système de gouvernement qui était moderne. C'est à ce moment là que notre vie politique a été réellement modernisée.
Ce système a fonctionné sous les divers Présidents de la République. Les deux premières cohabitations ont été plutôt des "temps morts" que des périodes d'épreuves ; la troisième, qui est plus longue, fait des dégâts dans l'appareil d'Etat, mais aussi dans celui des partis.
On ne peut dire si les résultats politiques ont été bons ou mauvais, car la réussite d'une politique dépend en partie des hommes qui la conduisent, et les institutions ne permettent pas à elles seules de faire de la bonne politique. Cependant une bonne institution (c'est-à-dire un système démocratique dans lequel le pouvoir vient du peuple, est contrôlé par le peuple, et à durée suffisante pour éviter ces lamentables dites et redites d'élections décalées en élections décalées), aide au bon fonctionnement du système. Il faut toutefois enlever un obstacle resté dans le Constitution : le septennat. Il constitue une véritable période d'irresponsabilité avec un rythme cahotant du fait de la discordance des mandats exécutif et législatif et d'une possible cohabitation (cela ne gênait pas beaucoup de GAULLE, car celui-ci mettait de temps en temps son mandat en jeu par un référendum).
Si le quinquennat était instauré, et que l'on pratique un système de coïncidence des élections présidentielle et législative, il y aurait de nombreux problèmes accessoires à régler, notamment le moyen, en cas de dissolution ou de décès du Président de la République, de rétablir la synchronisation. Heureusement, il existe des "gadgets" juridiques.
En résumé, les conditions de la modernisation de la vie politique française sont les suivantes : il ne faut pas réinventer d'archaïsmes permettant l'apparition de cohabitations ou en laissant s'installer des pratiques gouvernementales qui, comme sous la IVème République, glissaient vers la IIIème République ; il faut à notre système institutionnel des corrections pour l'adapter à un véritable quinquennat, ; il faut accepter que parmi les démocraties avancées, nous ayons un mécanisme juridique qui ne soit pas le même que celui des Anglais, des Allemands ou des Espagnols, mais qui produise les mêmes effets ; il faut préciser la place du Parlement, dans cet ensemble soudé d'une majorité et du chef désigné et spécialement, au sein du Parlement, de l'opposition qui se prépare à l'alternance.
Mon sentiment est que le présidentialisme majoritaire est, sous une forme spécifique, le système des démocraties avancées, et l'élection du Président de la République au suffrage universel en est un élément essentiel pour la France, car c'est le seul mécanisme qui la retiendrait de glisser sur les pentes d'un parlementarisme pur.
La difficulté de la cohabitation n'est pas tant la cohabitation elle-même, mais le fait que le pouvoir présidentiel s'effiloche au profit du Premier Ministre, car de plus en plus, pour les Français, c'est Matignon qui décide. La cohabitation, si elle dure, pousse le régime non pas vers une VIème République mais vers une IVème République bis.
La cohabitation, et surtout la cohabitation longue, est lourde de risques de blocage de nos institutions, et le cas de la Défense en est une très bonne illustration.
La stabilité politique en France a besoin de la bipolarisation qui est née, chez nous, de l'élection présidentielle. Le retour actuel vers un parlementarisme en période de cohabitation peut nous conduire à ce que Maurice DUVERGER avait appelé autrefois "l'éternel marais", qui n'est pas étranger à la montée des extrêmes dans ce pays. La situation d'un chef d'Etat, opposant au Gouvernement, n'est pas le mode normal de contrôle de l'activité gouvernementale, et c'est pourtant ce que l'on constate en période de cohabitation. Cela peut fonctionner pendant deux ans, comme ce fut le cas tant bien que mal en 1986, 88, 93,95, mais c'est une situation absurde pendant cinq ans.
Comme l'ont dit le Président FABIUS et le doyen VEDEL, l'instauration du quinquennat est la solution qui permettrait de sortir de la cohabitation, et surtout de la cohabitation de longue durée. En effet, on imagine difficilement le Président de la République actuel procédant à une nouvelle dissolution, l'expérience précédente ayant été fâcheuse, et on voit mal un Président élu pour sept ans démissionnant avant la fin de son mandant pour se représenter. La seule solution pour sortir de la cohabitation de longue durée est donc une réforme constitutionnelle.
Enfin, les objections que l'on fait habituellement au quinquennat, et notamment à la possibilité de faire coïncider ces mandats, ne sont pas fondées. L'hypothèse d'un décès du Président de la République est facilement résolue si le nouveau Président trouve en face de lui une assemblée d'une majorité différente, car il a le droit de dissolution. En revanche, la dissolution qui donne un résultat défavorable au Président est un véritable problème. Il existe alors différentes techniques possibles. On peut envisager une nouvelle élection présidentielle, soit à la suite d'une démission du Président de la République, soit à la demande de l'Assemblée nationale nouvellement élue. Le quinquennat est la bonne solution technique et politique.
La constatation suivant laquelle le système de la cohabitation a fonctionné et peut toujours fonctionner s'impose. De plus, Jérôme JAFFRE a confronté les attentes que fait naître la campagne présidentielle avec la réalité de l'exercice du pouvoir qui suit, et a souligné que pendant les seize dernières années, les seules périodes durant lesquelles la popularité du Président de la République a été positive ont été, à peu de choses près, les années de cohabitation. Cette double constatation donne à réfléchir : bien que l'on puisse expliquer techniquement ce résultat -dans les périodes de cohabitation, la popularité présidentielle est, issue à la fois des partisans du Président et de ses adversaires satisfaits qu'il laisse gouverner un Gouvernement de leur couleur-, on peut se demander si l'on ne rejoint pas là certains aspects oubliés, ou rejetés, des conceptions initiales, en particulier celle du Général de GAULLE, qui plaçait le Président de la République au dessus des partis.
Cette conception s'inscrivait dans la philosophie de l'élection au suffrage universel : qu'en décembre 1965, de GAULLE expliquait que l'élection présidentielle avait été instaurée contre le système des partis. Malgré tout, elle a amené à la tête de l'Etat des chefs de partis. Peut-être que les Français mesurent certains inconvénients de cette solution et redécouvrent les charmes de l'arbitrage inscrits à l'article 5. Aujourd'hui, la conception gaullienne de la Présidence a pratiquement été abandonnée, conception selon laquelle le pouvoir présidentiel n'allait pas sans la confiance, et dès lors que la confiance était refusée, le pouvoir ne pouvait s'exercer.
Cela m'amène a avoir des doutes à l'égard du quinquennat : suffira-t-il à répondre aux inquiétudes des Français par rapport à l'institution présidentielle telle qu'elle a fonctionné jusque dans ces dernières années ? D'autre part, n'est-ce pas une sorte de boîte de Pandore ? En effet, la modification de l'élection, du mode de scrutin, soit dans la durée, soit dans ses modalités, n'est pas une opération purement technique. Elle entraîne des conséquences et des effets seconds ; on l'a bien vu avec l'instauration de l'élection au suffrage universel en 1962. La réduction du mandat à cinq ans n'entraînerait-t-elle pas des conséquences qui risquent d'affecter un système que l'on prétend rétablir dans son intégrité ? La difficulté vient du fait que dans les rapports entre le Président de la République et le Premier ministre, il n'y a pas de distinction de matière ou de domaine. La conciliation se situe dans le temps : il y a le temps présidentiel de longue durée, et le temps gouvernemental qui concerne les difficultés quotidiennes. En faisant coïncider ces deux moments, ne va-t-on pas menacer deux aspects fondamentaux des institutions : d'une part le Premier Ministre.
Il est comme le disait Guy CARCASONNE, la véritable "clé de voûte de nos institutions" ; dès lors que le Président de la République va gouverner de plus en plus directement, ne va-t-il pas devenir un simple directeur de cabinet ? D'autre part, ce Premier Ministre "clé de voute" de la structure politico-administrative est également l'interlocuteur de l'Assemblée. Sa mise à l'écart ne va-t-elle pas poser un problème d'équilibre dans le fonctionnement des mécanismes parlementaires ? Que restera-t-il des prérogatives gouvernementales si le Premier ministre fait figure de prête-nom ?
Le quinquennat paraît receler des virtualités que l'on a peut-être pas pris suffisamment en considération, compte tenu de l'évolution de l'institution présidentielle, depuis une quinzaine d'années, qui traduit un changement par rapport à l'orientation initiale de la Vème République. La continuation de l'expérience en cours, qui ne donne pas, semble-t-il, de mauvais résultats, et qui a l'avantage pour le juriste de mieux correspondre à la Constitution telle qu'elle est écrite, me paraît mériter considération.
Président honoraire de l'Université de Paris ; Membre du Conseil d'Etat
Je ne crois pas le quinquennat capable de changer les résultats, et de faire coïncider les résultats des élections présidentielle et législative. Supposons qu'aujourd'hui, il y ait à la fois une élection présidentielle et législative. Les sondages indiquent une popularité certaine du Président de la République ; par conséquent, il est probable qu'il serait réélu ; mais ils sont aussi très favorables au Premier ministre et à son gouvernement : c'est pourquoi je crois que dans une élection législative, il remporterait encore la majorité. Lorsqu'il y a deux élections en même temps, cela ne garantit pas que les résultats soient les mêmes des deux côtés, et l'exemple des Etats-Unis le prouve.
Plusieurs éléments m'inquiètent lorsqu'il n'y a pas de cohabitation. D'abord la nomination des hauts fonctionnaires. Lorsque tout le pouvoir appartient à une même sensibilité politique, ils sont tous nommés en fonction de cette sensibilité politique. En situation de cohabitation, il existe nécessairement un certain équilibre dans les nominations, car il faut, à la fois, l'accord du Président de la République et du Premier Ministre. Je constate aussi que les Français paraissent actuellement assez favorables à la cohabitation et qu'ils n'en voient pas les inconvénients. Peut-être aussi ont-ils le souvenir des inconvénients de la non-cohabitation car dans ces périodes, on ne savait pas qui prenait les décisions : l'Elysée ou Matignon ? et il n'y avait pas de transparence. D'autre part, le Premier Ministre n'était pas libre du choix de ses ministres et l'on pouvait se demander s'il était véritablement le chef du Gouvernement. Au contraire, dans une période de cohabitation, on sait où se prennent les décisions, et qui choisit les ministres.
Ce système n'est pas une source de blocage : si le Président lance, de temps en temps, des phrases désagréables sur la politique du gouvernement, il ne fait qu'utiliser ses fonctions tribunitiennes, et si les partis politiques connaissent des divergences en leur sein, ce n'est pas la faute de la cohabitation.
En résumé le quinquennat n'entraîne pas la suppression automatique de la cohabitation, et un certain partage des sensibilités au sein de l'exécutif est souhaitable. Ainsi dans le domaine de la politique extérieure, il me semble beaucoup plus sûr pour les pays tiers d'avoir à la fois les opinions du Président de la République et du Premier Ministre, lorsqu'ils appartiennent à des sensibilités différentes, plutôt que l'opinion d'un seul bord qui risque de changer avec l'élection suivante.
Président honoraire de l'Université de Paris ; président du Centre français de droit comparé
Actuellement, il n'existe plus que deux arguments contre le quinquennat et aucun n'est valable. Le premier est de dire que le quinquennat nous oriente vers un régime présidentiel. C'est une absurdité, car il n'est pas question de supprimer la responsabilité du Gouvernement, et le droit de dissolution. Le fait de passer de sept à cinq ans n'entraîne pas une modification totale de la nature du régime. Nous restons dans un régime parlementaire ; donc, l'idée que la France serait obligée d'accepter un régime présidentiel en cas de quinquennat doit être rejeté car c'est un faux argument. Le deuxième argument consiste à dire que l'on n'évitera pas nécessairement la cohabitation. A l'évidence, on ne peut dire qu'il n'y aura jamais de cohabitation, mais on en limite les risques : avoir des résultats d'élection discordants est improbable, de même que l'exercice de la dissolution. En effet, si le Président et l'Assemblée sont de la même coloration politique, les risques de rupture sont limités. Concernant la nomination des fonctionnaires, l'inconvénient majeur de la cohabitation est qu'il est difficile de se mettre d'accord sur un nom, et que les Français soient si favorables à la cohabitation.
M Jean FOYER
Membre de l'Institut ; Président de l'Institut Charles de Gaulle
On me demande de parler de l'esprit de la Constitution, mais de laquelle s'agit-il ? En effet, depuis son élaboration en 1958, le système constitutionnel a évolué. François LUCHAIRE et moi-même participions au groupe de travail, réuni par Michel DEBRE tous les matins à la Chancellerie, qui élaborait les textes de la Constitution et les lois organiques.
La tâche était de corriger le parlementarisme français de ses défauts, qui avaient entraîné une instabilité quasi permanente et l'impuissance des Gouvernements. Deux moyens ont été mis en oeuvre pour opérer cet assainissement : conférer au Président de la République un certain nombre de prérogatives, et instaurer des règles de compétence et de procédure déjà mises en oeuvre en Europe centrale, à la suite de la dislocation de l'Empire Austro-hongrois, sous le nom de parlementarisme rationalisé.
De "notaire supérieur", le Président de la République est progressivement devenu "gouvernant supérieur"
Dans le texte de 1958, le Président de la République est investi de deux sortes de prérogatives qui se distinguent parfaitement les unes des autres par l'absence ou, au contraire, la nécessité du contreseing. Lorsque la Constitution lui attribue des pouvoirs qu'il exerce par les actes, doivent être contresignés par le Premier Ministre ou par un ministre, sa situation reste inchangée par rapport à celle de 1946 ou 1875. Ces actes doivent être contresignés, et le Gouvernement en porte la responsabilité devant les Assemblées. Le véritable auteur de l'acte est le Gouvernement et le Président, une sorte de "notaire supérieur" qui donne l'authenticité aux actes les plus importants. Il dispose, comme un notaire, du droit de refuser si ce qu'on lui propose de signer est inconstitutionnel, mais en dehors de cela, le Gouvernement est le maître de l'acte en question. La Constitution de 1958 a également accordé au Président de la République des prérogatives qu'il exerce sans contreseing, qui sont le référendum de l'article 11, le droit de dissolution, et les pouvoirs des temps exceptionnels de l'article 16. Il apparaît alors comme une sorte de deus ex machina de la tragédie antique, qui intervient pour remettre les choses en ordre lorsqu'elles sont complètement dispersées.
En ce qui concerne le parlementarisme rationalisé, qui correspond au titre 5 de la Constitution, c'est un ensemble de dispositions destinées à éviter le retour d'incidents qui se sont déroulés sous la IVème République, grâce à l'action d' un organisme "sanctionnateur" qui était le Conseil constitutionnel.
L'ensemble a été approuvé par le peuple Français en octobre 1958, mais dès le début de 1959, les choses ont changé : les textes ont été appliqués avec une grande liberté dans l'interprétation : des décrets, non pris en conseil des ministres, ont été signés par le Président de la République ; le Président s'est accordé des attributions d'après la formule qui se trouvait déjà dans la Constitution de 1946, selon laquelle "le Président est Chef des Armées".
Progressivement, l'affaire d'Algérie aidant, le Président est devenu "le gouvernant supérieur", avec d'ailleurs l'approbation de tout le monde. Ce rôle du Président de la République a été confirmé par l'institution de son élection au suffrage universel en 1962.
La pratique du Général de GAULLE a tempéré l'exercice d'un pouvoir quasi monarchique par une responsabilité volontaire devant le suffrage universel. Il s'est beaucoup servi du référendum, et dans des conditions remarquables, car dans les faits il n'a pas du tout agi selon la lettre de l'article 11, qui prévoyait que le référendum ne pouvait être décidé par le Président de la République qu'à la demande du Gouvernement ou à la demande conjointe des deux assemblées. Or tous les référendums de la période gaulliste sont intervenus à l'initiative du Président, qui enjoignait alors au Gouvernement de faire la demande qui était nécessaire à la régularité de la procédure. Il s'agissait toujours de référendums "question de confiance" dont le résultat conditionnait son maintien ou son départ de ses fonctions, et c'est ainsi qu'il a quitté le pouvoir en avril 1969.
Par la suite, ce deuxième volet compensateur du pouvoir présidentiel a disparu dans la pratique. Les successeurs du général de GAULLE, invoquant la lettre du texte, n'ont pas voulu engager personnellement leur responsabilité lorsqu'ils ont fait des référendums, et cela ne leur a pas été favorable. Ainsi, le Président POMPIDOU a quasiment manqué pour cette raison son référendum sur l'entrée de l'Angleterre dans le marché commun. Par la suite, GISCARD D'ESTAING, n'en a organisé aucun, et F. MITTERAND en a fait quelques uns, mais sans engager sa responsabilité. Le pouvoir présidentiel est devenu sans contrepoids à partir de la retraite du Général de GAULLE.
La cohabitation, c'est Louis XIV se transformant en Louis XVI
Le système a bien fonctionné jusqu'au moment où s'est posé le problème de la cohabitation. Elle n'a pas très bien fonctionné, car le Président de la République, dans cette situation, ressemble à Louis XIV se transformant en Louis XVI, c'est-à-dire qu'il ne pense qu'à retrouver la souveraineté absolue qu'il a perdue. Pour cela, il cherche à poser des problèmes au Gouvernement, en refusant, par exemple, de signer une ordonnance que celui-ci veut prendre. La cohabitation ne donne, certes, plus au Président de la République le pouvoir de mener sa politique, mais il conserve suffisamment de moyens pour gêner le Gouvernement. Ce système n'est pas mal perçu dans l'opinion publique, car les citoyens sont, en général, plutôt satisfaits de voir l'Etat impuissant que de le voir gouverner.
On assiste désormais à un contre-mouvement qui tend, soit à essayer d'établir une coïncidence entre les élections présidentielle et législatives, ou à défaut, qui essaye de restituer un certain nombre de pouvoirs au Parlement en détruisant petit-à-petit les prérogatives du parlementarisme rationalisé, réunies dans le titre 5 de la Constitution, qui avaient donné au Gouvernement des moyens d'une grande efficacité. On a voulu donner de la place aux propositions de loi, mais dans la majorité des cas elles ne viennent jamais en discussion car elles sont sans importance. On veut revenir sur la limitation des commissions parlementaires au nombre de six, mais en fait, cette limitation est utile, car elle a empêché que certaines commissions ne deviennent uniquement le porte-parole d'un groupe de pression. Quand au référendum, les règles ont été modifiées de telle manière qu'il ne peut plus servir à rien : on a rendu nécessaire une discussion préalable dans les deux assemblées avant le vote du corps électoral ; or l'expérience montre que pour réussir, un référendum doit être réalisé très rapidement, c'est-à-dire laisser le moins de temps possible entre son annonce et son exécution. Quant à la dernière prérogative du Président de la République -c'est-à-dire le droit de dissolution-, il est à craindre que l'usage inconsidéré qui en a été fait en 1997 n'ait les mêmes effets que celle pratiquée par le Maréchal de MAC MAHON en 1877, qui a eu pour conséquence la non utilisation de ce moyen pendant de nombreuses années.
Il faut donc se poser deux questions en cas de révision de la Constitution : veut-on donner au pouvoir exécutif les moyens d'agir -c'est ce que l'on voulait en 1958-, ou au contraire recherche-t-on l'inhibition du Gouvernement, qui entraînerait inévitablement un retour à la IVème République ? Par ailleurs, les grandes démocraties se distinguent par le fait qu'elles ne "bricolent" pas leurs textes constitutionnels. Il serait donc préférable, dans ce domaine, de faire place à la coutume plutôt qu'au droit écrit.
LES INCIDENCES CONSTITUTIONNELLES
DE LA CONSTRUCTION EUROPEENNE
La Constitution de la Vème République a longtemps ignoré la construction européenne en raison d'une conception exigeante, voire intransigeante, de la souveraineté nationale, et d'une appréciation inexacte, en 1958, des implications, sur le fonctionnement de nos institutions, du Traité de Rome créant la CEE.
Pourtant, dès l'origine, la pratique institutionnelle de la Vème République a été affectée par les développements d'une construction communautaire qui échappe de plus en plus au cadre du droit international classique. L'élargissement du champ d'intervention des communautés a été, parmi d'autres -délimitation du domaine de la loi, mécanismes du parlementarisme rationalisé, contrôle de constitutionnalité et, plus récemment, décentralisation- l'un des facteurs d'affaiblissement du Parlement depuis 1958.
La révision de 1992 a fait entrer l'Europe dans notre Constitution, mais elle l'a fait entrer par une petite porte, presque à la dérobée.
Le titre XV de la Constitution, "des communautés européennes et de l'Union européenne", apparaît comme un ensemble de dispositions hétérogènes, placé significativement à la fin du texte constitutionnel. Il n'est peut-être pas à la hauteur de l'enjeu.
La question centrale demeure celle des transferts de compétence. La succession des révisions constitutionnelles nécessitées par les traités de Maastricht et d'Amsterdam conduit à se demander s'il ne serait pas plus opportun d'inscrire, dans la Constitution, une clause générale permettant la ratification de tels traités. Le problème risque de se poser de nouveau à l'avenir, dès lors que l'Union européenne est une construction inachevée, chaque traité marquant, selon la formule traditionnelle, "une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe". Le protocole sur les institutions annexé au Traité d'Amsterdam prévoit d'ores et déjà la convocation, à terme, d'une nouvelle conférence intergouvernementale "pour procéder à un réexamen complet des dispositions des traités relatives à la composition et au fonctionnement des institutions". D'autres développements sont à prévoir, Amsterdam ne marquant pas la fin de l'histoire de l'Europe. Dans ces conditions, ne vaudrait-il pas mieux réviser la Constitution "une bonne fois pour toutes" en y insérant un article autorisant les transferts de compétences nécessaires à la construction de l'Union ?
Des Etats-membres ont déjà accepté une clause générale de ratification
A l'évidence, une telle clause n'existe pas encore, la décision du Conseil Constitutionnel à propos d'Amsterdam ayant démontré que l'article 88-2 ne saurait en faire office, comme on l'avait parfois cru.
Dans d'autres Etats membres de l'Union, la Constitution prévoit déjà explicitement et de façon générale la possibilité de transferts de compétences à l'Union européenne. Ainsi, l'article 7, paragraphe 6, de la Constitution du Portugal, inséré par une révision du 25 novembre 1992 ; l'article 23 nouveau de la Loi fondamentale allemande introduit par une loi du 21 décembre 1992.
D'autres textes constitutionnels prévoient de manière générale la possibilité de transferts de compétences à des organisations internationales, sans faire spécifiquement référence à la construction européenne. C'est le cas en Espagne (article 93) et en Grèce (article 28, paragraphe 2 et 3). L'insertion d'une clause de ce type est également envisagée en Italie dans le cadre d'un projet de loi constitutionnelle en cours d'examen.
Les avantages d'une telle formule sont réels. Elle éviterait de devoir réviser la Constitution de manière trop fréquente. Dans une société politique idéale, il conviendrait de ne modifier les textes constitutionnels que "d'une main tremblante". Or, dans la pratique, on constate une accélération du rythme des révisions dans la période récente : entre 1958 et 1992, cinq révisions ont abouti, de portée inégale et selon des procédures variables ; cinq modifications ont également été opérées de 1992 à 1996 ; dans les mois à venir, en plus des échéances européennes, plusieurs réformes en cours impliqueront de réviser la Constitution. Il est dès lors inévitable que certaines de ces révisions paraissent répondre à des préoccupations de circonstances, leur multiplication affaiblissant la suprématie de la norme constitutionnelle. Elle conduit aussi à une regrettable baisse de la qualité rédactionnelle des articles insérés, la procédure d'élaboration aboutissant souvent à des formulations lourdes et complexes. Plusieurs exemples de dérive peuvent être cités.
Une clause générale de transfert de compétences aurait également un effet de simplification et de clarification. En évitant d'avoir à passer systématiquement par deux étapes, la révision constitutionnelle, puis la loi de ratification, elle simplifierait considérablement l'examen des traités européens. Elle permettrait de réserver le débat de fond sur le traité au projet de ratification, alors que -l'exemple de Maastricht le montre- la procédure de révision préalable est propice au mélange des genres : d'une part, elle est l'occasion d'aborder par anticipation le débat sur le contenu même du traité ; d'autre part, elle fournit le prétexte à l'adoption de "cavaliers constitutionnels" (par exemple, en 1992, la reconnaissance de la langue française comme langue de la République -article 2- ou le statut des TOM -article 74).
La souveraineté nationale est ce que le constituant en fait
Quant aux objections à cette "clause européenne générale", elles n'emportent pas ma conviction. La principale de ces objections est relative à la souveraineté. Celle-ci revêt en France une force symbolique et politique particulière. Une clause générale autorisant les transferts de compétences à titre préventif ne serait-elle pas de nature à porter atteinte à la souveraineté nationale ? La question a, sans doute, un aspect théorique, dès lors qu'on admet que la notion de souveraineté dérive de la Constitution elle-même et n'a pas de caractère supraconstitutionnel. Le pouvoir constituant est l'expression de la souveraineté, c'est donc à lui qu'il appartient d'en poser les limites. Cette conception découle très directement des décisions du Conseil Constitutionnel sur les traités de Maastricht et d'Amsterdam. En affirmant que "l'autorisation de ratifier... ne peut intervenir qu'après révision de la Constitution",
le Conseil admet que, ces traités portant atteinte à la souveraineté nationale, ils puissent néanmoins être incorporés à notre ordre juridique. Il invite donc explicitement le constituant à permettre cette atteinte à la souveraineté. En réalité, la souveraineté n'est pas une notion intangible à valeur supra constitutionnelle, elle est ce que le constituant en fait.
Si une clause générale autorisant les transferts de compétences à l'Union ne paraît pas contraire aux principes de la souveraineté ; il convient toutefois de dissiper les malentendus qui s'expriment parfois à ce propos et de préciser les conditions dans lesquelles une telle disposition pourrait s'appliquer.
En premier lieu, il faut souligner que l'insertion d'un article de ce type dans la Constitution ne ferait pas disparaître l'intervention du Parlement qui demeurerait appelé à autoriser la ratification même du traité -sauf dans l'hypothèse d'un recours au référendum- en application de l'article 11. En revanche, la procédure serait simplifiée, dès lors que ce débat de ratification n'aurait plus à être systématiquement précédé de la procédure lourde de révision de la Constitution.
Pour autant, même si elle n'est plus aussi fréquente, la révision constitutionnelle préalable pourrait demeurer nécessaire dans certains cas. A première vue, cette affirmation paraît limiter la portée et l'utilité d'une clause européenne générale. En réalité, elle vient au contraire la conforter. L'insertion d'un nouvel article sur les transferts de compétences à l'Union ne ferait disparaître ni le mécanisme de contrôle préalable de la constitutionnalité des traités établi par l'article 54, ni le contrôle des lois a postériori au titre de l'article 61, ni enfin, les articles actuels de la Constitution susceptibles d'avoir un lien avec la construction européenne, en particulier ceux qui concernent la souveraineté. Le Conseil Constitutionnel pourrait donc continuer à apprécier la conformité des traités européens à la Constitution, mais l'existence de la clause générale de transfert de compétences le conduirait probablement à prononcer beaucoup plus rarement des décisions d'inconstitutionnalité, ce qui réduirait d'autant la fréquence des révisions constitutionnelles.
Enfin pour vaincre les objections qui ne manqueront pas d'être soulevées à l'encontre d'une clause générale de transfert de compétences, il serait opportun d'assortir celle-ci de solides garanties de procédure. Puisque le contrôle de constitutionnalité a priori, au titre de l'article 54, demeure une faculté, ne pourrait-on, pour les traités relatifs à l'Union européenne, en faire une obligation ? A l'instar de ce qui se passe a posteriori pour les lois organiques, le Conseil Constitutionnel en serait systématiquement saisi, mais avant que la procédure d'autorisation de ratification ne soit engagée. Le Conseil serait ainsi appelé à examiner si le traité entre effectivement dans le champ d'application de l'article autorisant les transferts de compétences, mais aussi s'il n'est pas contraire à une autre disposition de la Constitution et, en particulier, s'il respecte les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale.
Seconde Table Ronde animée par Jacques Robert, ancien membre du conseil constitutionnel
Notre droit aujourd'hui s'est constitutionnalisé et est en voie d'Européanisation. En effet, le traité de Maastricht a été ratifié après une révision constitutionnelle, trois décisions du Conseil constitutionnel, et un référendum. Cela atteste bien de l'ampleur de cette évolution. Cette "européanisation constitutionnelle" suscite trois débats : le premier porte sur la compatibilité des traités et de la Constitution. L'enjeu étant de savoir si la ratification des traités implique, ou non, une révision de la Constitution. Le deuxième concerne la compatibilité avec notre Constitution, non plus des traités eux-mêmes, mais des décisions qui pourraient être prises par les institutions de l'Union Européenne. Enfin, le dernier touche à l'influence de notre intégration européenne dans la pratique même de nos institutions.
Cela ne signifie pas pour autant que l'Europe entière est entrée dans notre Constitution. On peut s'interroger sur la manière dont doivent s'opérer ces révisions : doivent-elles avoir lieu au coup par coup -c'est-à-dire que chaque fois qu'un traité européen transférera des compétences nouvelles en contrariété avec notre Constitution, il faudra la réviser- ou n'est-il pas préférable qu'elle contienne une fois pour toute une clause générale de ratification, qui entraînerait l'acceptation pour l'avenir des prochains abandons de souveraineté -mais peut-être est-ce attentatoire aux droits du Parlement ?- Doit-on également définir les conditions des ratifications qui sont autorisées d'avance, c'est-à-dire distinguer les cas où le transfert de compétence est décidé à l'unanimité des Etats membres, de ceux où il est effectué à la majorité, et si la France est dans la minorité pourra-t-elle invoquer le compromis de Luxembourg en affirmant qu'un de ses intérêts vitaux est en cause ?
En ce qui concerne la compatibilité avec notre Constitution des décisions prises par les institutions de la communauté, c'est-à-dire le droit communautaire dérivé, il est illogique qu'un France, seuls les actes démocratiquement votés par le Parlement fassent l'objet d'un contrôle de constitutionnalité alors qu'échappent à son contrôle les textes produits par la bureaucratie bruxelloise, car même si les actes communautaires sont soumis aux principes généraux du droit commun aux Etats membres, ils peuvent porter atteinte aux garanties accordées aux citoyens. Les Allemands et les Italiens l'ont bien rappelé en affirmant que le développement de l'intégration européenne doit se faire dans le respect des Constitutions nationales. Il est vrai que la protection des droits fondamentaux est bien assurée par le juge communautaire ; en revanche il n'est pas en mesure de veiller au respect de certains principes constitutionnels concernant notre organisation des pouvoirs publics, comme par exemple l'utilisation de la langue française, l'indivisibilité de la République, ou encore la laïcité. On pourrait opérer un contrôle constitutionnel.
Enfin, concernant l'Europe et la pratique constitutionnelle française, deux questions se posent : l'Europe et ses transferts de souveraineté ne vont-ils pas ranimer notre pratique référendaire ? D'autre part, l'Europe et la cohabitation ne vont-elles pas poser des problèmes ? Le Président négocie et ratifie les traités alors que le Gouvernement conduit la politique de la nation : il peut se produire un conflit entre les compétences et une confusion des genres : la politique étrangère reste-t-elle dans le domaine réservé du Président, ou bien ses implications en politique intérieure, compte tenu de l'intégration européenne, ne vont-elles pas entraîner une concurrence dans les compétences ?
On a commencé la construction européenne à l'envers. La suggestion du Général de GAULLE, reprise dans les années 50 par Gaston PALEWSKI et Raymond TRIBOULET dans une fameuse proposition de résolution, était d'interroger simultanément par référendum tous les peuples d'Europe sur un mandat donné à leur Gouvernement d'élaborer une structure nouvelle de l'Europe sur un mandat donné à leur Gouvernement qui serait ensuite ratifiée par voie populaire. Le passage de l'Etat-nation à un ensemble qui réponde à la nature propre de l'Europe, mérite des procédures spéciales et une décision fondamentale qui, au fond, n'a jamais été prise. Le traité de Rome, a été ratifié par les Parlements pour la simple raison que sous la IVème République, le référendum n'existait pas. On peut se demander si les mécanismes de décision, extérieurs à l'ordre juridique national, n'empiètent pas sur la Constitution sans que l'on puisse les contrôler. Il faut trouver une solution à cela.
On ne peut pas dire que la souveraineté nationale n'est pas un élément de base de la Constitution et qu'elle est discutable. En effet, nos prédécesseurs sous la IIIème République ont établi que l'on ne peut pas proposer la révision de la forme républicaine du Gouvernement. Ainsi, on peut se demander si cela ne s'applique pas également à la souveraineté et non pas des "transferts". Il semble qu'une délégation complète de souveraineté ne soit pas possible, et qu'elle doit être consentie, à chaque fois, de la manière la plus appropriée. Un référendum sur le traité d'Amsterdam ne me paraît pas indispensable, car il concerne des points qui sont plutôt des détails.
En revanche, si un texte venait à définir les futures institutions européennes, nécessaires à la réalisation de l'élargissement de l'Europe, il faudrait le soumettre, par voie de référendum, au peuple français, et par conséquent ne pas le faire découler d'une clause générale de transfert de souveraineté.
Faut-il une clause générale de révision de la Constitution permettant l'entrée en vigueur de nouveaux traités ? Cela serait plus avantageux, mais le Parlement et plus particulièrement le Sénat, ne voterai sûrement pas cela, car il perdrait son droit de véto. C'est l'obstacle le plus important à l'adoption de cette clause générale.
Faut-il un référendum sur le traité d'Amsterdam ? Non. Le Conseil constitutionnel a estimé qu'une clause était contraire à la Constitution : il s'agit du droit d'asile et de la politique d'immigration. Cette clause prévoit que pendant cinq ans le conseil des ministres de la communauté européenne prendra ses décisions à l'unanimité, et qu'à la fin de cette période, il pourra les prendre à la majorité. Or, le conseil constitutionnel estime que cela est contraire à la Constitution. Cependant, c'est un détail qui ne justifie pas un référendum. Certains soutiendront que le traité d'Amsterdam comporte d'autres transferts de compétence, contraires à la Constitution, mais le Conseil constitutionnel a estimé le contraire.
En ce qui concerne le droit dérivé français, lorsqu'un règlement est contraire à la Constitution, mais conforme à une loi, le Conseil d'Etat estime qu'il n'est pas illégal, et ne l'annule pas. La loi fait écran entre la Constitution et le règlement.
Mais, si une loi est contraire à ce droit dérivé et qu'un règlement est pris en application de cette loi, le Conseil d'Etat n'applique pas la théorie de la "loi écran" et annulera le règlement, car il est contraire à la directive.
Tout ceci ne conduit pas à souhaiter qu'il y ait un contrôle plus efficace de directives. Il serait seulement préférable qu'il existe une certaine égalité entre les juridictions, c'est-à-dire que le juge français puisse soulever l'exception d'inconstitutionnalité d'une loi devant le Conseil constitutionnel. Cela permettrait l'égalité entre les droits européens et français.
Depuis 40 ans, notre Constitution évolue parallèlement à la Construction européenne, et aujourd'hui l'Europe est entrée dans la Constitution. L'influence de l'une sur l'autre est réciproque.
De nombreux sujets traités au Conseil européen, au conseil des ministres, et aux conseils sectoriels concernent de plus en plus la politique intérieure. Par conséquent, affirmer qu'il existe un domaine partagé est déjà dépassé. Il existe un domaine, non plus partagé, mais commun au Président de la République et au Premier Ministre. Donc, lors des négociations à Bruxelles, en cas de régime de cohabitation, les divergences sont inévitables et s'il existe un compromis, il ne peut être que "mou".
Qui peut soutenir que la coexistence, en principe pendant cinq ans d'un Président de la République et d'un Gouvernement représentant des majorités opposées ne placent pas nos institutions à un tournant de leur histoire ?
Cette situation affaiblit durablement la fonction présidentielle peut-être au-delà même des prochaines échéances électorales dans la mesure où elle tend à normaliser un équilibre différent au sein du pouvoir exécutif.
Elle fait de la France un pays doté d'institutions à "géométrie variable", marquées par des alternances répétées, accélérées, entre des périodes de prédominance présidentielle et des périodes de prédominance gouvernementale, l'autorité habilitée à déterminer la politique de la Nation variant au gré des circonstances.
Il nous faut donc réfléchir à l'avenir institutionnel de notre pays. Quelles sont les solutions possibles ?
La première serait de ne rien changer, avec les risques de confusion sinon même de conflit que cela présente durant une période de cinq ans.
Préférer le "statu quo", c'est faire le pari que, au plus tard en 2002 nos institutions retrouveront leur mode de fonctionnement normal caractérisé par la prédominance présidentielle appuyée à l'Assemblée par une majorité cohérente. C'est aussi penser que la division du pouvoir pendant cinq ans n'aura pas de conséquences préjudiciables au-delà de ce terme, et que cette division ne devrait plus, par la suite, se produire. Rien n'est moins sûr sachant qu'en seize ans, entre 1986 et 2002, nous devrions connaître neuf années de cohabitation.
Dès lors quels changements envisager ?
Il faut d'abord se fixer des objectifs, la modification de la Constitution n'étant qu'un moyen de les atteindre.
Le principal, me semble-t-il, est de préserver nos institutions contre la division du pouvoir exécutif, telle que nous la connaissons aujourd'hui. Pour y parvenir il faut attribuer de façon claire la responsabilité de la politique gouvernementale à l'une des deux autorités de l'exécutif : le Président de la République ou le Premier Ministre. Il faut choisir. Deux voies sont envisageables.
Première voie envisageable : "parlementariser nos institutions"
Pour ce faire, seraient clairement attribuées au Premier Ministre la définition et la conduite de toute la politique gouvernementale. Il s'agirait de distinguer entre les pouvoirs d'arbitrage du Président, qui lui seraient maintenus, et ses pouvoirs de nature gouvernementale dont la plupart lui seraient retirés. L'essentiel du pouvoir serait ainsi entre les mains du Premier Ministre qui, comme le prévoit déjà la Constitution, "dirige l'action du Gouvernement", Gouvernement qui selon son article 20 "détermine et conduit la politique de la Nation".
La majorité "pour gouverner" serait choisie par les électeurs lors des élections législatives. Le gouvernement toujours nommé par le chef de l'Etat, d'ailleurs comme dans tout régime parlementaire, procéderait de la majorité parlementaire.
Le Premier Ministre ne serait plus chargé de mettre en oeuvre les orientations de politique nationale arrêtées par le Président de la République, mais celles défendues par la majorité issue des élections législatives.
Il n'y aurait plus, grâce à une répartition différente des attributions, de concurrence possible entre le Premier Ministre et le Président de la République, sur le terrain de la gestion gouvernementale.
Mais il se trouve que depuis 1962 le Président de la République est élu au suffrage universel et qu'à l'occasion de son élection les grandes orientations de la politique nationale sont arrêtées. Peut-on imaginer d'élire un Président qui ne pourrait pas mettre en oeuvre les orientations pour lesquelles il aurait été choisi ? On ne peut non plus revenir sur l'élection au suffrage universel direct du Président de la République. Ce serait un recul pour la démocratie et les français y seraient opposés.
Le retour au régime parlementaire et l'élection du Président de la République au suffrage universel paraissent incompatibles. La voie parlementaire paraît donc, à première vue, sans issue.
Une modification de notre Constitution sur deux points pourrait-elle néanmoins parvenir à revigorer le parlementarisme ?
On peut envisager d'abord l'élection du Président de la République au suffrage universel à un tour au lieu de deux, ce qui, sans remettre en cause le caractère démocratique de son élection, ne devrait plus lui donner vocation à incarner les grands choix de politique nationale dès lors qu'il est peu vraisemblable que quiconque obtiendrait la majorité absolue des suffrages lors d'un scrutin présidentiel à un seul tour. A-t-on bien réfléchi aux risques et aux surprises qui pourrait réserver ce changement majeur ?
On peut envisager ensuite une modification du pouvoir de dissolution qui ne pourrait plus être exercé que sur la proposition du Premier ministre, ce qui, notamment, empêcherait un Président de la République nouvellement élu de rechercher, par la dissolution, une majorité parlementaire qui serait vraiment la sienne.
L'une ou l'autre de ces modifications constituerait une rupture avec la pratique de la Vème République, même si le Président de la République devrait, du fait de son mode d'élection, du fait de ses pouvoirs d'arbitrage importants et des prérogatives que le Constitution lui confère dans le domaine international, conserver un rôle essentiel.
Deuxième voie envisageable : un régime présidentiel "à la française"
Il s'agirait de garantir l'unité, la stabilité et l'autorité du pouvoir exécutif autour du Président de la République. Ses grandes lignes pourraient être les suivantes :
Le Président perdrait certains des pouvoirs qu'il détient sur l'Assemblée, pour l'essentiel le droit de dissolution : l'Assemblée perdrait le droit de mettre en cause l'existence du gouvernement mais ses pouvoirs d'initiative législative et de contrôle de l'activité gouvernementale seraient accrus. Le gouvernement dépendrait du choix présidentiel, et de lui seul. Il ne pourrait plus avoir recours aux procédures de contrainte telles que la mise en jeu de sa responsabilité par la question de confiance puisqu'il ne serait plus responsable devant l'Assemblée.
Les mandats du Président de la République et de l'Assemblée Nationale devraient coïncider, ce qui implique le quinquennat pour l'un et pour l'autre, afin que la majorité parlementaire ait les plus grandes chances d'être une majorité présidentielle, les élections législatives ayant lieu dans la foulée de l'élection présidentielle.
Il serait précisé dans la Constitution que le Président de la République "détermine la politique de la Nation", et que le Gouvernement "la met en oeuvre". Serait aussi explicitement reconnu le pouvoir du Président de la République de mettre fin de sa propre initiative, aux fonctions du Gouvernement.
Une stricte séparation des pouvoirs devrait être mise en place, mais à la différence des Etats-Unis, on peut imaginer le maintien de la fonction de Premier Ministre qui aurait pour rôle de déposer les projets de loi et de défendre devant les Assemblées la politique qu'il serait chargé de mettre en oeuvre.
L'Assemblée se sentirait plus indépendante du Président, et le gouvernement plus indépendant de l'Assemblée, ce qui change, reconnaissons-le beaucoup de choses.
Cet équilibre nouveau devrait s'accompagner, au sein du Parlement, d'un renforcement des droits de l'opposition, de ses pouvoirs de contrôle. En même temps une plus grande latitude devrait être donnée à la majorité pour modifier les projets de loi et faire voter des propositions de loi.
La difficulté réside dans la détermination du mode de règlement des crises qui pourraient survenir à la suite, par exemple, de la fin prématurée du mandat du Président, de l'éclatement de la majorité au Parlement, ou encore de l'élection d'une majorité parlementaire opposée au Président.
Comme nous n'avons pas dans notre culture politique un sens du compromis aussi développé qu'aux Etats-Unis, même si dans ce domaine les habitudes et les réflexes peuvent changer, des mécanismes constitutionnels appropriés devraient être prévus. On peut imaginer d'abord l'existence d'un Vice-président, qui serait le Premier Ministre, et qui achèverait le mandat du Président au cas où il serait interrompu. Des mécanismes destinés à assurer la continuité de l'Etat existent déjà : mise en oeuvre de la loi de finances par ordonnance, reconduction des services votés par "douzièmes provisoires".
En cas de désaccord fondamental et persistant entre le législatif et l'exécutif la principale difficulté concernerait le vote de la loi. Le président sous certaines conditions et selon une fréquence à déterminer, pourrait faire appel au peuple, par référendum, pour trancher le différend. En outre, de temps à autre, une période d'abstinence législative serait-elle forcément une mauvaise chose ?
La mise en place d'un régime présidentiel à la française, pourrait constituer la troisième grande étape de la vie institutionnelle de la Vème République, après l'adoption de l'élection du Président de la République au suffrage universel en 1962 qu'il s'agit aujourd'hui de conduire à son terme logique.