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Timestamp: 2020-07-05 06:40:25+00:00
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Toulouse & la propriété publique
Ô mon païs, Ô Toulouse, Ô Toulouse »
Claude Nougaro, Toulouse, 1967.
Il suffit de se perdre dans les rues tortueuses du centre-ville pour entendre résonner les mots de l’un des plus illustres toulousains généralement repris en cœur Place du Capitole lors des belles journées de juin pour acclamer l’équipe « Rouge & noir » de la ville rose. Il exprime certainement mieux que quiconque l’attachement qu’ont les toulousains – nés ou adoptés – pour « leur » ville. Un attachement qui se résume à une appropriation « de tous » de chacune des « briques rouges » ou du canal du Midi. Car oui, Toulouse regorge de nombreux biens particuliers au premier rang desquels figurent les reliques de Saint Thomas d’Aquin abrités au couvent des jacobins depuis 1369 soit 140 ans après la fondation de l’Université toulousaine – Universitas magistrorum et scholarium Tolosiensis.
La concentration de biens d’une rare valeur dans le chef-lieu de la Haute-Garonne est peut-être aussi forte que le lien qui unit les toulousains à leur ville. Toulouse est donc imprégnée par la propriété et qui plus est par la propriété publique. Si la propriété renvoie à l’article 544 du Code civil qui la définit par le droit exclusif permettant au propriétaire de disposer de toutes les utilités de son bien[1], la propriété publique quant à elle est l’expression du droit de propriété d’une personne publique sur ses biens entraînant par là même l’application des règles d’insaisissabilité et d’incessibilité à vil prix. Elle renvoie surtout à une propriété exercée, non pas dans l’intérêt égoïste de la personne propriétaire, mais dans un but altruiste du fait des missions d’intérêt général assumées par la collectivité et pour lesquelles les biens constituent les moyens matériels de leur réalisation. La propriété est donc publique parce qu’elle est celle d’une personne publique mais également parce qu’elle permet d’assurer les missions à destination du public. Le domaine public affecté à l’usage direct du public ou à un service public pourvu d’un aménagement indispensable en constitue la quintessence. L’image du forum romain ou de l’agora grec illustre parfaitement la place du public au cœur de la chose publique, de la res publicӕ[2], et c’est à cette place centrale que renvoie l’attachement des habitants au patrimoine toulousain exprimé par l’idée d’une propriété de tous les citoyens : des actuels gardiens, des anciens bâtisseurs, des futurs héritiers.
La présence de la faculté de droit au cœur de la ville contribue également à lier Toulouse à la propriété. Bercée au son du carillon de la Basilique Saint-Sernin à l’ombre du cloître des Chartreux et admirant la beauté du reflet du dôme de l’Hôpital la Grave dans les eaux de la Garonne coulant sous le pont Saint-Pierre, la communauté universitaire toulousaine a certainement joué un rôle dans la construction doctrinale de la propriété publique. Le plus célèbre d’entre eux, Maurice Hauriou, n’est pas étranger à l’influence toulousaine sur cette notion qui associe a priori deux termes antinomiques tant la propriété sous-tendrait son exercice de façon privative. C’est d’ailleurs cette conception libérale de la propriété de la Révolution entendue comme un élément d’émancipation face à un Etat oppresseur qui entraînera la lecture antipropriétariste du domaine public selon l’article 538 du Code civil. Les dépendances du domaine public « qui ne sont pas susceptibles de propriété privée » ne seraient alors l’objet d’aucune propriété selon le doyen dijonnais Proudhon qui estimait ainsi que le domaine public appartenait à « l’être moral et collectif que nous appelons le public[3] ». Si dans le même temps, le doyen pictave Foucart reconnaissait la propriété du domaine public, le premier est entré dans la postérité quand l’approche originale et avant-gardiste du second a été oubliée. Ce n’est donc qu’avec Hauriou que la propriété, administrative ou publique, du domaine public a été réintroduite en doctrine quand Duguit la contestait de nouveau du fait d’une approche objectiviste et de la transposition des théories germaniques du « patrimoine-but ».
Ce bref tour de France historique de la propriété publique rappelle que Toulouse a été et demeure une place forte d’autant plus qu’un siècle après le doyen toulousain, la thèse du Pr. Philippe Yolka a fait autorité et la conception propriétariste a été consacrée avec l’adoption du Code général de la propriété des personnes publiques en 2006. Tout semble donc ramener cette notion à Toulouse et les liens tissés sont doubles puisque la propriété publique est façonnée la fois dans (I) et par Toulouse (II).
I. La propriété publique dans Toulouse
Portée par les eaux du canal du Midi jusqu’aux Ponts-Jumeaux, la propriété publique trouve à Toulouse à la fois un canal historique (A) et un théâtre contentieux riche (B).
A. Toulouse, canal historique de la propriété
241 kilomètres, c’est la distance qui sépare l’étang de Thau à Marseillan et le port de l’Embouchure à Toulouse, les deux points situés à chaque extrémité du canal du Midi. Un nom est associé à cette réalisation exceptionnelle de génie civil permettant de ne plus contourner l’Espagne et inscrite au patrimoine mondial de l’Unesco depuis 1996, celui de Pierre-Paul Riquet. Sa statue, façonnée par les ciseaux de Griffoul-Dorval[4], trône fièrement en-haut des allées Jean Jaurès tout en tournant le dos à son œuvre comme pour glorifier le bâtisseur qui semble accueillir les visiteurs afin qu’ils contemplent sa création. Dans le canal du Midi coule les eaux de la propriété puisque « la création du canal a été confondue avec le droit de propriété, l’un n’était aux yeux de tous que le prix, la condition et la juste récompense de l’autre[5] ».
La propriété du canal a en effet connu une évolution importante depuis sa création. Les finances royales ne permettant pas d’exécuter la réalisation d’un tel ouvrage, le plein fief a été accordé à Riquet le 7 octobre 1666 par l’Edit de Louis XIV pour la « construction d’un canal de communication des deux mers Océan et Méditerranée ». Le canal du Midi était donc initialement une propriété privée et fut achevé en 1681 sans même que son propriétaire le voit puisqu’il mourut quelques mois avant l’ouverture à la navigation en laissant à ses héritiers les dettes liées à la construction de son édifice[6]. L’Etat n’a eu de cesse de lorgner sur cette construction pour en récupérer la propriété pourtant reconnue incommutable de Riquet et ses descendants, puis de la Compagnie du canal du Midi. Le problème étant que si initialement la propriété avait été concédée pour placer « l’intérêt public sous la sauvegarde de l’intérêt personnel[7] », la situation avait considérablement évolué à partir du milieu du XIXe siècle où la concurrence entre les chemins de fer et les canaux a renversé la situation puisque les intérêts personnels ont pris le dessus sur l’intérêt public. C’est ainsi que la propriété du canal du midi est devenue propriété de l’Etat à compter du 1er juillet 1898[8]. Une forme d’expropriation pour cause d’utilité publique sans même que le prix du rachat de la concession n’ait été fixé préalablement.
Le canal du Midi avait donc la particularité d’être la propriété d’une personne privée tout en étant ouvert à la navigation et donc recevoir une affectation à l’utilité publique, son bornage n’ayant été effectué qu’en 1772. A cette période la question du lien entre la propriété publique et la domanialité publique n’était pas réglée en jurisprudence et les juges, tant judiciaire qu’administratif, ont pu admettre que le canal du midi, pourtant propriété privée, soit incorporé dans le domaine public[9]. La dissociation propriété-domaine effectuée pour le canal pouvait alors annoncer l’analyse de René Capitant dans sa note sous l’arrêt Commune de Barran[10]. Désormais, il est admis que le canal du Midi est une dépendance du domaine public en ce qu’il est d’abord une propriété publique. Bien entendu le Code général de la propriété des personnes publiques lui accorde une place importante, parfois jugée « excessive[11] ». Le Pr. Lavialle note que concernant le domaine public fluvial, le Code n’opère « aucune nouveauté si ce n’est l’existence d’un article entièrement consacré au Canal du Midi, qui détaille tous ses éléments constitutifs[12] ». L’article L. 2111-11 du Code de 2006 liste les éléments du canal inclus dans le domaine public fluvial. On y retrouve trois catégories de dépendances. Il s’agit d’abord des « éléments constitutifs du fief créé et érigé en faveur de Riquet, tels qu’ils résultent des plans et des procès-verbaux de bornage établis en 1772, savoir : le canal proprement dit ; le réservoir de Saint-Ferréol ; les francs-bords d’une largeur équivalente à onze mètres soixante-dix centimètres de chaque côté ; les chaussées, écluses et digues, la rigole de la Montagne et la rigole de la Plaine ». Ensuite sont incorporés « les dépendances de la voie navigable situées en dehors du fief et restées sous la main et à la disposition du canal, savoir : les parcelles de terrains acquises au moment de la construction du canal et formant excédents délimités sur les plans de bornage de 1772 par un liseré bistre ;les rigoles et les contre-canaux établis sur ces terrains ; les maisons destinées au logement du personnel employé à la navigation et les magasins pour l’entrepôt du matériel et des marchandises ». Enfin, le réservoir de Lampy clôt la liste des dépendances du canal du Midi incluses dans le domaine public fluvial. D’autres dispositions prévues aux articles L. 2124-20 et suivants du Code général de la propriété des personnes publiques régissent les eaux et l’entretien du canal.
Toulouse dispose donc en son cœur d’un canal historique sur bien des aspects, mais elle est également un théâtre contentieux de la propriété publique.
B. Toulouse, théâtre contentieux de la propriété
Comparer Toulouse à un théâtre c’est avant tout faire état de la jurisprudence mettant la ville rose sur le devant de la scène. Et autant dire d’emblée qu’elle a régulièrement joué les premiers rôles. Il ne s’agira pas de faire un inventaire à la Prévert de l’ensemble des décisions concernant Toulouse, et les communes plus ou moins proches comme Montauban[13] ou Rodez[14], mais d’en replacer quelques-unes en lien avec les deux personnages principaux que sont la propriété publique et l’affectation.
Si la jurisprudence sur la propriété publique à Toulouse est relativement ancienne[15], elle concerne parfois certains biens publics particuliers comme le domaine militaire[16]. Le Conseil d’Etat, dans son arrêt Ville de Toulouse rendu le 19 décembre 1952, a en effet articulé les rapports entre les communes et l’Etat en considérant que si les premières pouvaient être les « nues-propriétaires », le second quant à lui en détenait l’usufruit. Notons également que pour d’autres biens spéciaux comme les droits d’auteur d’agents publics, la première chambre civile de la Cour de cassation, dans un arrêt du 1er mars 2005[17], est venue préciser l’attribution des droits sur l’œuvre réalisée dans le cadre du service public. Pour la juridiction judiciaire suprême « le statut d’agent public ne peut faire obstacle aux dispositions de ce texte que dans les strictes limites de la mission de service public à laquelle l’agent participe ». Ici, les juges du Quai de l’Horloge font une rare application de l’avis Ofrateme du 21 novembre 1972[18] dans selon lequel « les fonctionnaires et les agents de droit public […] ont mis leur activité créatrice et les droits qui peuvent en découler à la disposition du service dans toute la mesure nécessaire à l’exercice desdites fonctions ». Dès lors, comme nous avons pu le noter dans notre thèse : « les nécessités du service public (et surtout le principe de continuité du service public) entraînent la propriété ab initio de l’administration sur les droits d’auteur[19] ». Désormais avec la loi Dadvsi du 1er août 2006, l’attribution des droits a été renversée puisqu’ils reviennent initialement à l’agent avant d’être transférée à la personne publique dans certaines hypothèses[20].
En ce qui concerne l’affectation, l’arrêt du Conseil d’Etat du 13 juillet 1961, Ville de Toulouse contre Toulouse Football Club fait date. Les résultats sportifs de club de football n’ont pas marqué cette affaire dans une ville où l’ovalie est une religion et dont les disciples portent les couleurs rouge et noir. L’affectation ne concerne donc pas directement le « Téf’ » en ce que le public déserte les tribunes du Stadium de Toulouse pour mieux remplir celle du stade Ernest Wallon, propriété privée de l’association « Les amis du Stade toulousain », dont le nom est celui du professeur de droit, titulaire de la chaire de droit administratif avant Maurice Hauriou, ayant légué les couleurs de la robe de professeur de droit au club dont il fut le premier président[21]. Cet arrêt reconnaît surtout l’incorporation d’un stade dans le domaine public en ce qu’il est affecté à un service public. Dès lors, cinq ans après l’arrêt Société Le Béton[22], l’affectation au service public a atteint les travées du stade « édifié en vue de permettre le développement d’activités sportives et d’éducation physique présentant un caractère d’utilité générale » et pour reconnaître sa domanialité publique.
Bien d’autres décisions ont marqué la propriété publique à Toulouse que l’on songe à la reconnaissance du motif financier pour l’octroi des autorisations domaniales en ce qui concerne l’affichage publicitaire dans l’arrêt Giraudy du 2 mai 1969[23], ou plus récemment en matière d’expulsion sur le domaine public[24] avec la reconnaissance par le juge administratif de l’intérêt supérieur de l’enfant dans la procédure relative aux occupants sans titre[25], ou sur l’expulsion du domaine privé[26]. La jurisprudence sur les contrats conclus sur la propriété publique n’est pas délaissée qu’il s’agisse de la qualification des conventions conclues sur le domaine privé[27], de la possibilité de ne pas renouveler une autorisation d’occupation malgré l’insertion d’une clause de tacite reconduction[28], ou du contentieux devant le juge administratif[29]. Enfin, pour revenir au point de départ de notre réflexion sur la propriété publique dans Toulouse, la tarification de l’occupation privative du canal du Midi continue à alimenter la jurisprudence administrative[30]. Si la propriété publique s’est de longue date fondue dans Toulouse, elle a aussi été façonnée par Toulouse.
Dossier VII, Toulouse par le Droit administratif ; Art. 309.
[1] F. Zénati-Castaing, Th. Revet, Les biens, Paris, Puf, 2008, n° 2, p. 21.
[2] Ch. Lavialle, « Naissance du public », in Etudes en l’honneur de Jean-Arnaud Mazères, Paris, Litec, 2009, p. 510 et s.
[3] J.-B. V. Proudhon, Traité du domaine public, t. I, Bruxelles, 1835, p. 85.
[4] Celle exposée à Béziers a été réalisée par David d’Angers (1788-1856).
[5] F. Tassot, Le rachat du canal du midi. Etude historique de la propriété de l’œuvre de Riquet, th. Toulouse, 1912, p. 18.
[6] P. Canet, Le canal des deux mers, th. Toulouse, 1932, p. 26.
[8] Loi n° 34005 du 27 novembre 1897 relative au rachat par l’Etat du canal du Midi et du canal latéral de la Garonne.
[9] Cf. not. Cass., 22 avr. 1844, Préfet de la Haute-Garonne, S. 1844, p. 406. ; CE, 24 mai 1851, Cie du Canal du Midi, Rec. CE 1851, p. 387 ; CE, 10 avr. 1860, Cie du Canal du Midi : Rec. CE 1860, p. 292 ; Cass., 11 nov. 1867, Canal du Midi ;Cass., 8 nov.1909, Vergnes, Verdet et a. c. Etat, S. 1912, p. 521, note Mestre ; Cass. civ., 19 mai 1926, Etat c. Viala, S. 1926, p. 230 ; CE, 30 mars 1928, Ministre des travaux publics c. Esquirol, Rec. CE 1928, p. 499 ; S. 1929, p. 2, obs. Berthélémy.
[10] CE, 17 févr. 1932, Commune de Barran, D. 1933, III, 2.
[11] Cf. comm. sous l’article L. 2111-11 Code général de la propriété des personnes publiques, LexisNexis, 2014, p. 123.
[12] Ch. Lavialle, « Remarques sur la définition législative du domaine public », Rfda 2008, p. 491.
[13] CE, ass., 22 juin 1951, Daudignac, Gaja, 21e éd., Paris, Dalloz, 2017, comm. 61 ; Gddab, 3e éd., Paris, Dalloz, 2018, comm. 52, obs. F. Melleray.
[14] CE, ass., 22 juin 1951, Fédération nationale des photographes-filmeurs, Gddab, 3e éd., Paris, Dalloz, 2018, comm. 52, obs. F. Melleray.
[15] En l’occurrence pour la ville de Carbonne, sur l’incompatibilité de la mitoyenneté avec la domanialité publique d’une église : Toulouse, 13 mai 1831, Delhom, S. 1831, 276.
[16] Cf. Ph. Yolka, C. Chamard-Heim (dir.), Patrimoine(s) et équipements militaires. Aspects juridiques, Paris, Institut Universitaire Varenne, Colloques & Essais, 2018.
[17] 1re civ., 1er mars 2005, Spedidam et Snam c. Semvat, D. 2005, p. 1353 obs. P. Allaeys ; Cce 2005, 64, note Ch. Caron ; Lpa 28 févr. 2006, n° 42, obs. X. Daverat.
[18] CE, avis, n° 309721, 21 novembre 1972, Office français des techniques modernes de communication (Ofrateme), Gddab, 3e éd., Paris, Dalloz, 2018, comm. Ph. Yolka.
[19] M. Boul, Le patrimoine immatériel des personnes publiques, J.-G. Sorbara (dir.), th. Toulouse 1, 2017, n° 395, p. 298.
[20] Ibid. n° 396 et s., p. 299 et s.
[21] Il fut plus précisément le président le président du Stade olympien des étudiants de Toulouse (Soet) et contribua à la construction du stade des Ponts-Jumeaux.
[22] CE, sect., 19 octobre 1956, Société Le Béton, Gaja, 21e éd., Paris, Dalloz, 2017, comm. 68.
[23] Cf. notre contribution dans le présent ouvrage : « La bourse ou la vue. CE, 2 mai 1969, n° 60932, Sté Affichage Giraudy ».
[24] CE, 12 juillet 2017, n° 404815, Chu de Toulouse.
[25] CE, 28 juillet 2017, n° 395911, Préfet de la Haute-Garonne.
[26] Civ. 3e, 21 décembre 2017, Oph Habitat Toulouse.
[27] TC 2 juin 1975, Sieur Salas c. Ophlm de la ville de Toulouse.
[28] Caa Bordeaux, n° 08BX01723, 4 mars 2010, Commune de Toulouse, Cmp 2010, 229, F. Llorens.
[29] CE, 3 décembre 2014, n° 384170, Ets publ. Tisséo.
[30] CE, 30 juillet 2010, n° 309940, VNF c. M. A.
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