Source: https://www.codexisuno.cz/6kD
Timestamp: 2020-02-22 09:37:09+00:00
Document Index: 53838677

Matched Legal Cases: ['čl. 11', 'čl. 37', 'čl. 40', '§ 10', '§ 125', 'zákona č. 361', '§ 55', 'zákona č. 500', '§ 2927', 'zákona č. 89', '§ 125', '§ 125', 'zákona č. 361', 'zákona č. 297', '§ 125', '§ 125', 'čl. 1', 'čl. 37', 'čl. 40', 'čl. 6', 'soud ', '§ 10', 'soud ', '§ 125', '§ 125', 'čl. 1', 'soud ', '§ 69', 'zákona č. 182', '§ 9', 'zákona č. 300', 'zákona č. 90', '§ 10', '§ 125', '§ 125', 'čl. 11', '§ 83', 'zákona č. 56', 'zákona č. 168', 'zákona č. 307', '§ 2927', '§ 10', 'zákona č. 297', 'soud ', 'čl. 95', '§ 10', '§ 125', '§ 125', '§ 125', 'soud ', 'soud ', 'čl. 6', 'soud ', 'čl. 87', 'čl. 95', '§ 34', 'soud ', '§ 67', 'čl. 87', '§ 66', '§ 10', '§ 125', '§ 125', 'zákona č. 297', '§ 67', 'soud ', '§ 67', 'čl. 95', 'ÚS 1777/07 ', 'ÚS 3599/15 ', 'čl. 1', 'čl. 4', 'soud ', 'čl. 95', 'soud ', 'ÚS 38/06 ', 'ÚS 72/06 ', '§ 67', 'čl. 95', '§ 125', 'zákona č. 297', '§ 67', 'soud ', '§ 68', 'soud ', 'čl. 15', '§ 2', '§ 4', '§ 9', '§ 9', '§ 125', '§ 125', '§ 125', '§ 125', '§ 125', '§ 125', '§ 10', '§ 125', '§ 125', '§ 125', '§ 125', '§ 125', '§ 125', '§ 125', '§ 125', '§ 125', '§ 125', '§ 125', '§ 125', '§ 125', '§ 125', 'čl. 4', 'čl. 2', 'ÚS 32/15 ', '§ 10', '§ 10', '§ 125', '§ 125', 'soud ', '§ 3', '§ 10', '§ 10', 'soud ', '§ 10', '§ 10', '§ 125', '§ 125', '§ 125', '§ 125', '§ 125', '§ 125', '§ 125', 'čl. 11', '§ 125', '§ 125', '§ 10', '§ 125', 'čl. 11', '§ 125', '§ 125', '§ 125', '§ 125', '§ 125', 'soud ', 'ÚS 4/94 ', 'ÚS 38/04 ', 'ÚS 31/13 ', 'čl. 11', 'soud ', 'čl. 10', '§ 125', 'soud ', 'čl. 11', 'čl. 6', 'ÚS 28/98 ', 'ÚS 33/09 ', '§ 125', 'soud ', 'ÚS 788/02 ', '§ 73', '§ 69', '§ 125', 'čl. 11', 'soud ', '§ 49', '§ 7', 'zákona č. 251', '§ 125', 'čl. 40', '§ 125', 'čl. 37', 'ÚS 1849/08 ', 'čl. 40', 'čl. 6', '§ 82', '§ 55', '§ 125', '§ 125', '§ 125', 'soud ', '§ 10', '§ 125', 'čl. 37', 'čl. 6', 'soud ', '§ 125', 'soud ', '§ 125', '§ 125', '§ 125', 'soud ', 'čl. 2', 'čl. 4', 'čl. 11', 'čl. 37', 'čl. 40', 'čl. 6', '§ 70', '§ 10', '§ 125', 'čl. 2', 'čl. 4', 'čl. 11', 'čl. 40', 'čl. 6', 'čl. 37', 'čl. 6', 'ÚS 15/16\n']

Nález - Objektivní odpovědnost provozovatele vozidla za porušení povinností řidiče
ze dne 16. května 2018
ze dne 16. 5. 2018
Objektivní odpovědnost provozovatele vozidla za porušení povinností řidiče
Pl. ÚS 15/16-1
čl. 11 odst. 3, čl. 37 odst. 1, čl. 40 odst. 2 usnesení č. 2/1993 Sb.
§ 10 odst. 3, § 125f odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb.
§ 55 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb.
§ 2927 zákona č. 89/2012 Sb.
Publikováno ve Sbírce zákonů pod č. 116/2018 Sb.
Odpovědnost provozovatele vozidla za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu (ve znění účinném do 30. června 2017) je věcně opodstatněna tím, že právě na provozovateli vozidla, kterým je buď vlastník, nebo jiná osoba se souhlasem vlastníka, zpravidla závisí, kdo vozidlo užívá. Protože provozovatel vozidla odpovídá za správní delikt bez ohledu na zavinění, jeho odpovědnost primárně neslouží potrestání řidiče, který porušil některou z povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích. Vůči řidičům má působit zejména preventivně, aby se porušování těchto povinností do budoucna nedopouštěli.
1. Před Krajským soudem v Ostravě (dále též "navrhovatel" nebo "krajský soud") je pod sp. zn. 22 A 85/2014 vedeno řízení o žalobě Mgr. Jiřího Malysiaka (dále jen "žalobce") proti rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje, odboru dopravy, ze dne 2. 7. 2014 č. j. MSK 76329/2014. Tímto rozhodnutím bylo potvrzeno rozhodnutí Magistrátu města Ostravy (dále jen "magistrát") ze dne 15. 5. 2014 č. j. SMO/181631/14/DSČ/Mar, jímž bylo rozhodnuto o tom, že se žalobce dopustil správního deliktu podle § 125f odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění zákona č. 297/2011 Sb. (není-li dále uvedeno jinak, "zákonem o silničním provozu" se rozumí tento zákon ve znění účinném do 30. 6. 2017). Podle § 125f odst. 3 ve spojení s § 125g odst. 3 zákona o silničním provozu mu byla uložena pokuta ve výši 2 000 Kč spolu s povinností uhradit náklady řízení spojené s projednáním správního deliktu ve výši 1 000 Kč.
5. Podle názoru krajského soudu jsou napadená ustanovení v rozporu s principem právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), právem odepřít výpověď podle čl. 37 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), zásadou presumpce neviny podle čl. 40 odst. 2 Listiny a právem na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Krajský soud proto usnesením ze dne 17. 3. 2016 č. j. 22 A 85/2014-29 přerušil řízení o žalobě žalobce a podal Ústavnímu soudu návrh na zrušení § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu. Návrh byl společně s příslušným soudním a správním spisem doručen dne 8. 4. 2016.
6. Podáním, jež bylo Ústavnímu soudu doručeno dne 15. 11. 2016, krajský soud upřesnil svůj návrh tak, že se domáhá zrušení i § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu. K výzvě Ústavního soudu pak svůj návrh v této části změnil podáním doručeným dne 27. 9. 2017 tak, že s ohledem na novelizaci § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, jež byla s účinností od 1. 7. 2017 provedena zákonem č. 183/2017 Sb., navrhuje vyslovení protiústavnosti tohoto ustanovení, ve znění účinném do 30. 6. 2017.
7. Navrhovatel zdůrazňuje, že novelou zákona o silničním provozu, jež byla provedena zákonem č. 297/2011 Sb., byla zavedena objektivní odpovědnost provozovatele vozidla za správní delikt, k jehož spáchání dojde tím, že provozovatel vozidla nezajistí, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená zákonem o silničním provozu. Tato odpovědnost byla stanovena navzdory tomu, že provozovatel vozidla, ať už je jím právnická osoba, fyzická osoba podnikající nebo jiná fyzická osoba, tuto povinnost nemůže splnit, neboť zpravidla nebude schopen požadované jednání řidiče ovlivnit. Jeho odpovědnost se navíc presumuje, což je v rozporu s veškerými předpisy trestního či správního práva. Přehlédnout nelze ani rozpor s některými základními právy a principy právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Navrhovatel v této souvislosti podotýká, že k základním znakům právního státu patří také požadavek, aby stát prostřednictvím svých orgánů nikoho nepostihoval za jednání, které není protiprávní ani škodlivé a které je dokonce zákonem výslovně dovoleno.
9. Dále navrhovatel uvádí, že napadená ustanovení vytvářejí neodůvodněnou disparitu v postavení občanů. Osoba stíhaná za přestupek je ve výhodnější pozici než osoba, která je stíhána za správní delikt. Tzv. jiné správní delikty fyzických osob se přitom svou povahou neliší od přestupků, které jsou založeny na principu zavinění. Důvodem odklonu od tohoto principu nemůže být snaha o zjednodušení postavení správního orgánu, což bylo právě záměrem zákonodárce, jenž chtěl řidičům zamezit v zneužívání institutu osoby blízké.
12. Ústavní soud podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zaslal návrh komorám Parlamentu jako jeho zástupcům v tomto řízení [srov. § 9 zákona č. 300/2017 Sb., o zásadách jednání a styku Poslanecké sněmovny a Senátu mezi sebou a navenek a o změně zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů (stykový zákon), jež nabude účinnosti dne 1. 9. 2018] a dále vládě a Veřejné ochránkyni práv jako orgánům, které jsou oprávněny vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení. Všem bylo doručeno i dodatečné podání navrhovatele, jímž byl návrh upřesněn.
13. Poslanecká sněmovna i Senát ve svých vyjádřeních ze dnů 1. 6. 2016 a 29. 5. 2016, podepsaných předsedy jednotlivých komor Janem Hamáčkem a Milanem Štěchem, stručně shrnuly průběh legislativního procesu, v jehož rámci byl projednán a schválen zákon č. 297/2011 Sb. Na tato vyjádření pak odkázaly i ve svých podáních ze dnů 19. 12. 2016 a 9. 12. 2016, jimiž reagovaly na rozšíření návrhu.
15. Vláda ve svém vyjádření ze dne 21. 6. 2016, podepsaném ministrem pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu Mgr. Jiřím Dienstbierem, vyslovila své přesvědčení, že § 10 odst. 3 ve spojení s § 125f až § 125h zákona o silničním provozu není v rozporu s ústavním pořádkem. Předmětná zákonná úprava má za cíl zajištění bezpečnosti silničního provozu, respektive ochranu života, zdraví a majetku, jakož i zabezpečení faktické vymahatelnosti zákonem stanovených povinností řidiče a pravidel provozu na pozemních komunikacích. Jejím prostřednictvím měl být umožněn efektivní postih technickými prostředky zdokumentovaných jednání, jež ohrožují ostatní účastníky silničního provozu na zdraví, životě či majetku. Tomuto postihu v minulosti bránilo masivní zneužívání institutu osoby blízké, případně nedostavení se k podání vysvětlení, ze strany provozovatelů vozidla. Zavedení objektivní odpovědnosti za některé druhy "dopravních deliktů" má na provozovatele vozidel působit preventivně v tom smyslu, aby je nadále nesvěřovali osobám, které svým jednáním ohrozily bezpečnost ostatních účastníků silničního provozu, případně aby přijali taková opatření, kterými by vynutili na takovýchto osobách dodržování pravidel provozu na pozemních komunikacích.
16. Objektivní odpovědnost provozovatele vozidla se nevztahuje na všechny druhy "dopravních deliktů", ale jen na ty, které byly zjištěny prostřednictvím automatizovaného technického prostředku používaného bez obsluhy, a na neoprávněné zastavení nebo stání. Jde výlučně o delikty, u nichž je jednoznačně prokázáno porušení pravidel provozu na pozemních komunikacích, avšak je velmi obtížné identifikovat konkrétního pachatele. Vláda považuje za nezbytné, aby orgány policie využívaly technické prostředky k zajištění dohledu nad dodržováním pravidel provozu na pozemních komunikacích. To platí obzvlášť v případech, ve kterých zpravidla není možné bezprostředně zasáhnout proti pachateli dopravního přestupku. Nedochází totiž k bezprostřednímu kontaktu policisty a pachatele deliktu, případně je ztížena možnost zastavit vozidlo, aniž by byla narušena bezpečnost nebo plynulost silničního provozu.
17. Delikty spočívající v nedodržení nejvyšší povolené rychlosti se významnou měrou podílejí na počtu usmrcených a těžce zraněných osob, a celkově významným způsobem ohrožují i ostatní účastníky silničního provozu na zdraví, životě či majetku. V roce 2015 byla nepřiměřená rychlost hlavní příčinou 16,8 % dopravních nehod a 39,1 % usmrcení osob při dopravní nehodě. V roce 2012 - tedy bezprostředně před zavedením objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla - byla hlavní příčinou 20,6 % dopravních nehod a 41 % usmrcení osob při dopravní nehodě. Od roku 2009 do roku 2015, tedy ve sledovaném období z hlediska plnění opatření Národní strategie bezpečnosti silničního provozu, došlo ke snížení počtu usmrcených z rychlostních nehod o 133 osob a těžce zraněných o 469 osob. Předmětná zákonná úprava tak podle vlády představuje učebnicový příklad toho, jak může zakotvení efektivního způsobu vymáhání zákonem stanovených povinností vést k významnému preventivnímu působení na adresáty normy.
20. Předmětný správní delikt představuje zvláštní druh odpovědnosti, jehož cílem je postihnout objektivně existující a jednoznačně zjištěný protiprávní stav, který byl způsoben provozem, respektive užíváním vozidla při provozu na pozemních komunikacích. Jde o to, aby tento protiprávní stav nezůstal navzdory nemožnosti potrestat pachatele bez postihu. Ačkoliv je pravidlem, že odpovědnost fyzické osoby nepodnikající je - na rozdíl od odpovědnosti právnické osoby či podnikající fyzické osoby - založena na zavinění a že důkazní břemeno nese v řízení správní orgán, v daném případě jsou dány důvody k odchýlení se od "běžného" konceptu odpovědnosti fyzické osoby. Fyzická osoba zde má totiž zvláštní postavení jako provozovatel vozidla, a tudíž nese zvýšenou odpovědnost za dodržování veřejnoprávních povinností v podobě pravidel provozu na pozemních komunikacích.
21. Podobnou úpravu vycházející ze zvýšených nároků na dodržování veřejnoprávních povinností ze strany nepodnikajících fyzických osob, které mají zvláštní postavení, tedy nejsou "běžnými" fyzickými osobami, lze podle vlády nalézt i v jiných zákonech. Zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, například upravuje objektivní odpovědnost fyzické osoby v postavení dopravce. Zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), stanoví objektivní odpovědnost fyzické osobě v postavení vlastníka lesa, nebo zákon č. 200/1994 Sb., o zeměměřictví a o změně a doplnění některých zákonů souvisejících s jeho zavedením, upravuje objektivní odpovědnost osoby, které bylo uděleno úřední oprávnění.
23. Napadená ustanovení podle vlády neukládají provozovateli vozidla břemeno, které není schopen unést. Vlastnictví zahrnuje podle čl. 11 odst. 3 Listiny i závazek vůči ostatním zájmům chráněným Ústavou a Listinou, který jde k tíži vlastníka. Provozovatel vozidla, byť nemusí být vždy jeho vlastníkem, je osobou, která má vozidlo dlouhodobě soustavně ve své moci a reálně s ním nakládá, rozhoduje o jeho používání, zajišťuje jeho opravy, údržbu a plnění dalších povinností, které jsou s provozem vozidla spojeny. V českém právním řádu není nijak výjimečné, že povinnost nedopadá na osobu, která má v danou chvíli vozidlo ve své moci, ale že je určena jedna osoba, která řádné provozování vozidla zaštiťuje a která je nositelem příslušných povinností, spolu s přiměřenými liberačními důvody. Například podle § 83 odst. 1 zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, je provozovatel vozidla sankcionován za to, že bylo provozováno vozidlo, aniž by na něm byla umístěna tabulka s poznávací značkou.
24. Svěřením vozidla jiné osobě se provozovatel vozidla nezbavuje výkonu vlastnického práva, ani odpovědnosti za následky, které budou užitím vozidla způsobeny. Objektivní odpovědnost za následky způsobené provozem vozidla je v soukromoprávní rovině předvídána v § 2927 a násl. občanského zákoníku a je zcela přiměřené, že obdobná odpovědnost je v rovině obecné, tedy vůči ochraně života, zdraví a majetku ostatních osob, zakotvena i v právu veřejném. Provozovatel vozidla je vždy spoluodpovědný za provoz vozidla. Tím, že svěřil vozidlo jiné osobě, je s touto osobou vždy v určitém "smluvním" vztahu a má tedy možnost určit podmínky a způsob, jakým bude vozidlo užito, a případně i vyřešit následky nesprávného způsobu užití vozidla. Provozovatel má tedy možnost, kromě výchovného působení na řidiče, kterému dává k dispozici vozidlo, rovněž nastavit takové parametry vzájemného vztahu, ve kterých bude zohledněno i případné porušení jeho odpovědnosti vyplývající z § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu. Následně může vymáhat uloženou částku správní sankce po skutečném pachateli.
26. Vláda si je vědoma určité kolize dvou ústavně chráněných hodnot. Na jedné straně stojí právo každého odepřít výpověď, jestliže by tím způsobil nebezpečí postihu sobě nebo osobě blízké. Na straně druhé stojí důležité veřejné zájmy, kterými jsou především zajištění bezpečnosti silničního provozu, respektive ochrana života, zdraví a majetku ostatních osob, jakož i zajištění vymahatelnosti práva. U deliktů zjištěných prostřednictvím automatické techniky není možno přímo na místě zjistit totožnost pachatele. Jeho následné zjištění z podkladů, které má správní orgán k dispozici, je zas velmi komplikované a bez spolupráce provozovatele vozidla takřka nemožné. Před nabytím účinnosti zákona č. 297/2011 Sb. zůstávalo velké množství těchto deliktů nevyřešeno, neboť ze strany provozovatelů vozidla docházelo k excesivnímu využívání (respektive zneužívání) práva odepřít výpověď, což však způsobovalo faktickou nemožnost důsledného postihování pachatelů zdokumentovaných protiprávních jednání. Cílem zákonodárce proto bylo zajistit vyváženou ochranu všech výše uvedených hodnot, přičemž tohoto cíle bylo možno dosáhnout toliko zavedením institutu objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla. Tato vyváženost je podle názoru vlády zajištěna zejména charakterem sankce, sekundární povahou objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla ve vztahu k odpovědnosti řidiče vozidla za přestupek, a tím, že se odpovědnost provozovatele vozidla uplatňuje jen v případě některých porušení pravidel provozu na pozemních komunikacích. Přestože tedy mohou být důsledky posuzované objektivní odpovědnosti vnímány jako určitý tlak na provozovatele vozidla, aby sdělil, kdo v okamžiku porušení pravidel provozu na pozemních komunikacích vozidlo řídil a je tedy pachatelem přestupku, tento tlak je vyvážen výše uvedenými parametry.
27. Na rozšíření návrhu reagovala vláda vyjádřením ministra dopravy Ing. Dana Ťoka ze dne 23. 12. 2016, podle něhož lze toto rozšíření považovat pouze za formální doplnění petitu původního návrhu, na které s ohledem na neuvedení další argumentace není třeba dále reagovat. Nad rámec původního vyjádření vlády ministr odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2016 č. j. 6 As 73/2016-40, v němž se tento soud mimo jiné zabýval otázkou souladu napadených ustanovení s ústavním pořádkem, a to v rámci zvažování možnosti podat návrh na jeho zrušení podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Vyslovil v něm názor, že "vezmeme-li v úvahu, že právní úprava odpovědnosti provozovatele vozidla podle § 10 odst. 3 a § 125f zákona o silničním provozu je omezena na úzkou skupinu deliktů objektivně a spolehlivě zjištěných prostřednictvím automatizovaného technického prostředku používaného bez obsluhy při dohledu na bezpečnost provozu na pozemních komunikacích nebo spočívajících v neoprávněném zastavení nebo stání [§ 125f odst. 1 písm. a)],
- a dokonce kdy - nad rámec nutného - podle zákonné konstrukce nastupuje odpovědnost provozovatele vozidla teprve sekundárně, tj. pouze v případě, že nezbytné kroky ke zjištění skutečného pachatele přestupku nevedly k cíli [§ 125f odst. 4],
nemá Nejvyšší správní soud (...) vážný důvod pochybovat o tom, že předmětná právní úprava v testu ústavnosti obstojí." Nejvyšší správní soud odkázal i na některá rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva, v nichž nebylo shledáno porušení čl. 6 Úmluvy v případě obdobných zákonných úprav v Rakousku a Velké Británii.
31. Ústavní soud se předně zabýval tím, zda jsou v dané věci splněny všechny procesní předpoklady k projednání návrhu podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a čl. 95 odst. 2 Ústavy, které stanoví zákon o Ústavním soudu. Návrh zjevně splňuje veškeré zákonem stanovené formální náležitosti (§ 34 zákona o Ústavním soudu).
35. Dále Ústavní soud posuzoval, zda v případě napadených ustanovení není dán důvod nepřípustnosti návrhu, nebo pro zastavení řízení o něm. Podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu jestliže zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbudou platnosti před skončením řízení před Ústavním soudem, řízení se zastaví. Toto ustanovení reflektuje skutečnost, že čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy svěřují Ústavnímu soudu pravomoc rozhodovat o zrušení zákona nebo jiného právního předpisu (ve smyslu rozhodování o pozbytí jejich platnosti k určitému datu). Zastavení řízení je tak v těchto případech opodstatněno tím, že právní předpis byl zrušen, a tudíž v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů již nelze - z hlediska platnosti právního předpisu do budoucna - nic dalšího dosáhnout. Ze stejného důvodu stanoví § 66 odst. 1 zákona o Ústavním soudu nepřípustnost návrhu, jestliže zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbyly před doručením návrhu Ústavnímu soudu platnosti.
36. Zatímco návrh na zrušení § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu zjevně žádný z těchto důvodů nezakládá, ustanovení § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu bylo zákonem č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích, částečně změněno. Konkrétně v něm byla s účinností od 1. 7. 2017 nahrazena slova "Právnická nebo fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že jako provozovatel vozidla" slovy "Provozovatel vozidla se dopustí přestupku tím, že". Tato změna se nedotkla jen označení správního deliktu, který je nově přestupkem, ale též jeho zákonného vymezení, neboť na něj navázala obecnou úpravu obsaženou v zákoně č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Jde tedy o takovou změnu [ve smyslu usnesení ze dne 26. 9. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 35/2000 (U 33/19 SbNU 297)], v jejímž důsledku pozbyl § 125f odst. 1 o silničním provozu, ve znění zákona č. 297/2011 Sb., platnosti v době po podání návrhu na jeho zrušení, čímž nastala situace předvídaná § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud musel nicméně zohlednit, že navrhovatel svůj návrh podal v souvislosti s řízením, které je před ním vedeno, přičemž posouzení ústavnosti tohoto ustanovení nadále potřebuje pro rozhodnutí ve věci.
37. Přísně vzato, následky pozbytí platnosti právního předpisu podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu by se měly v řízení o zrušení zákona nebo jiného právního předpisu uplatnit vždy. Tento závěr však neobstojí v případě návrhu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, jenž upravuje povinnost soudu předložit věc Ústavnímu soudu, dospěje-li k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem. Smysl kontroly ústavnosti zákona ze strany Ústavního soudu se totiž nevyčerpává zrušením zákona, který je v rozporu s ústavním pořádkem. Zahrnuje rovněž možnost promítnutí závěru o protiústavnosti zákona do právního posouzení věcí, v nichž tento právní předpis byl nebo by měl být ze strany orgánů veřejné moci použit [podrobně například nález ze dne 18. 12. 2007 sp. zn. IV. ÚS 1777/07 (N 228/47 SbNU 983) a nález ze dne 3. 2. 2016 sp. zn. I. ÚS 3599/15 (N 24/80 SbNU 285)]. Jinak by byla v rozporu s čl. 1 Listiny a čl. 4 Ústavy znemožněna ochrana ústavně zaručených základních práv a svobod v případech, kdy právě použití protiústavního zákona vedlo k jejich porušení.
39. Skutečnost, že zákon o Ústavním soudu výslovně nepamatuje na situaci, kdy soud podle čl. 95 odst. 2 Ústavy dospěje k závěru o protiústavnosti již zrušeného, avšak stále použitelného zákona, nelze vykládat ve smyslu vyloučení uplatnění pravomoci Ústavního soudu vyslovit jeho protiústavnost. Ustanovení zákona o Ústavním soudu upravující řízení o zrušení zákona nebo jiného právního předpisu nutno - jako svou povahou nejbližší - použít i pro posouzení těchto návrhů, ledaže by použití některého z nich bylo vyloučeno z povahy věci. Tak tomu bude, jak Ústavní soud opakovaně uvedl v řadě svých rozhodnutí [především nález ze dne 10. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.), nález ze dne 6. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 38/06 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.) a nález ze dne 29. 1. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 72/06 (N 23/48 SbNU 263; 291/2008 Sb.)], právě v případě § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, který s možností pokračovat v řízení, v rámci něhož bude posouzena otázka ústavnosti již zrušeného právního předpisu, nepočítá.
40. V návaznosti na změnu zákona o silničním provozu, jež byla provedena zákonem č. 183/2017 Sb., stěžovatel změnil svůj návrh tak, že se přímo na základě čl. 95 odst. 2 Ústavy domáhá vyslovení protiústavnosti § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, ve znění zákona č. 297/2011 Sb., jenž byl účinný do 30. 6. 2017. Uvedený důvod zastavení řízení podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu se proto v tomto případě neuplatní. Nic tak nebrání tomu, aby se Ústavní soud mohl návrhem zabývat meritorně.
41. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu sestává posouzení ústavnosti zákona s ústavním pořádkem ze zodpovězení tří otázek: zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem a zda jeho obsah je v souladu s ústavními zákony.
43. Ústavní soud konstatuje, že Parlament měl ve smyslu čl. 15 odst. 1 Ústavy kompetenci k přijetí uvedeného zákona. Z vyjádření jeho komor a veřejně přístupných dokumentů vztahujících se k legislativnímu procesu dále zjistil, že návrh uvedeného zákona (Poslanecká sněmovna, 6. volební období, 2010-2013, sněmovní tisk 300/0), předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 25. 3. 2011. Ta jej schválila v třetím čtení dne 15. 6. 2011 na své 19. schůzi (usnesení č. 559), když pro něj hlasovalo 135 ze 175 přítomných poslanců, 2 byli proti a 38 se hlasování zdrželo. Senát projednal návrh zákona dne 22. 7. 2011 na své 10. schůzi a vrátil jej Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy (Senát, 8. funkční období, 2010-2012, senátní tisk 135/0). Pro vrácení hlasovalo 58 z 59 přítomných senátorů, 1 se hlasování zdržel. Poslanecká sněmovna dne 6. 9. 2011 na své 21. schůzi setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 677). Pro hlasovalo 106 ze 157 přítomných poslanců, 24 bylo proti a 27 se hlasování zdrželo. Přijatý zákon byl doručen prezidentu republiky dne 15. 9. 2011 a podepsán jím byl dne 29. 9. 2011. K jeho vyhlášení došlo ve Sbírce zákonů dne 14. 10. 2011 v částce 105 pod č. 297/2011 Sb. Tato zjištění postačují k závěru, že zákon byl přijat ústavně předepsaným způsobem.
Provozovatelem vozidla je podle § 2 odst. 2 zákona o silničním provozu pro účely tohoto zákona vlastník nebo jiná osoba, která je jako provozovatel zapsána v registru silničních vozidel podle zvláštního právního předpisu nebo obdobné evidenci jiného státu. Zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla umožňuje, aby byla do registru silničních vozidel zapsána jako provozovatel vozidla [§ 4 odst. 1 písm. a)] jiná osoba než jeho vlastník, vždy však pouze se souhlasem vlastníka. Žádost o zápis provozovatele vozidla podávají vždy společně vlastník i nový provozovatel vozidla [§ 9 odst. 1 písm. a)]. Vlastník nebo provozovatel vozidla mohou tuto žádost podat sami jen v případě, že má být novým provozovatelem vozidla jeho vlastník [§ 9 odst. 1 písm. b)].
"§ 125f
b) porušení povinnosti řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích vykazuje znaky přestupku podle tohoto zákona a
b) podal žádost o zápis změny provozovatele vozidla v registru silničních vozidel."
46. Návrh krajského soudu nesměřuje proti celému § 125f zákona o silničním provozu, nýbrž toliko proti jeho odstavci 1. Tento odstavec ovšem nelze vykládat izolovaně. V odstavcích 2 a 5 jsou výslovně formulovány podmínky, za nichž vzniká odpovědnost provozovatele vozidla. Odstavec 4 zas stanoví procesní předpoklady projednání správního deliktu, jež ve své podstatě zakládají jeho subsidiaritu ve vztahu k odpovědnosti řidiče vozidla za přestupek. Tyto odstavce dotvářejí zákonné vymezení správního deliktu.
"§ 125g
(1) Je-li zahájeno řízení o uložení pokuty za správní delikt podle § 125f, nelze již zahájit řízení o přestupku pro stejné porušení povinnosti řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích. Řízení o přestupku lze zahájit, pokud se provozovatel vozidla zprostí odpovědnosti za správní delikt podle § 125f odst. 5.
"§ 125h
b) totožnost řidiče vozidla není známá nebo není zřejmá z podkladu pro zahájení řízení o přestupku a
(8) Určená částka je příjmem obce, jejíž obecní úřad vyzval provozovatele vozidla k uhrazení určené částky."
48. Z citovaných ustanovení vyplývá, že je třeba rozlišovat mezi obecnou povinností provozovatele vozidla podle § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu a mezi jeho odpovědností za na tuto povinnost navazující správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, která ovšem nevzniká bez dalšího, nýbrž je vázána na splnění dalších podmínek. Provozovatel vozidla odpovídá za správní delikt v případě, že porušení povinnosti řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích vykazuje znaky přestupku podle zákona o silničním provozu [§ 125f odst. 2 písm. b)] a nebyla při něm spáchána dopravní nehoda [§ 125f odst. 2 písm. c)]. K zjištění porušení povinnosti musí zároveň dojít prostřednictvím automatizovaného technického prostředku používaného bez obsluhy při dohledu na bezpečnost provozu na pozemních komunikacích, ledaže jde o neoprávněné zastavení nebo stání, které by mohlo být zjištěno jakýmkoliv způsobem [§ 125f odst. 2 písm. a)]. K vzniku této odpovědnosti tudíž nedochází výlučně v důsledku porušení povinnosti provozovatele vozidla, ale významný může být rovněž způsob, jakým bylo toto porušení zjištěno. Provozovatel vozidla naopak neodpovídá za správní delikt, jestliže v době před porušením povinnosti řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích bylo vozidlo, jehož je provozovatelem, odcizeno nebo byla odcizena jeho tabulka s přidělenou státní poznávací značkou [§ 125f odst. 5 písm. a)], nebo podal žádost o zápis změny provozovatele vozidla v registru silničních vozidel [§ 125f odst. 2 písm. b)].
49. Další omezení odpovědnosti vyplývá fakticky ze zvláštní procesní úpravy, kterou zákon o silničním provozu stanoví pro "projednání správního deliktu provozovatele vozidla" (§ 125f odst. 4), respektive pro zahájení "řízení o uložení pokuty za správní delikt podle § 125f" (§ 125g odst. 1). Obecní úřad obce s rozšířenou působností vede šetření, kdo se jako řidič vozidla dopustil jednání, které vykazuje znaky přestupku. Pokud je mu osoba řidiče známá nebo je zřejmá z podkladů pro zahájení řízení o přestupku [§ 125h odst. 1 písm. b)], pak toto řízení proti ní zahájí. V opačném případě pokračuje v šetření přestupku s tím, že je-li možné jej projednat v blokovém řízení [§ 125h odst. 1 písm. c)], zašle provozovateli vozidla výzvu k uhrazení částky odpovídající pokutě udělené v blokovém řízení, a to do 15 dnů ode dne jejího doručení (§ 125h odst. 3). Provozovatel vozidla na ni může v této lhůtě zareagovat dvěma způsoby, o nichž musí být, stejně jak o následcích marného uplynutí této lhůty, náležitě poučen. Především může tuto částku zaplatit nejpozději v den splatnosti. Obecní úřad obce s rozšířenou působností věc následně z tohoto důvodu odloží (§ 125h odst. 5), což znamená, že k zahájení řízení o přestupku nedojde. Místo toho ale může provozovatel vozidla rovněž sdělit údaje o totožnosti řidiče vozidla v době spáchání přestupku (§ 125h odst. 6). V případě, že učinil toto sdělení, nebo jej ani neučinil ani nezaplatil určenou částku, obecní úřad obce s rozšířenou působností pokračuje v šetření přestupku.
54. Požadavek splnitelnosti právní povinnosti se uplatní bezvýjimečně. Rozumí se bez dalšího, že jakákoliv povinnost uložená zákonem podle čl. 4 odst. 1 Listiny musí být splnitelná a že jen k splnění takovéto povinnosti může být jednotlivec podle čl. 2 odst. 3 Listiny nucen. Povinnost, která by tomuto požadavku nedostála, by byla uložena v rozporu s těmito ustanoveními [srovnej nález ze dne 6. 12. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 32/15 (40/2017 Sb.), bod 69 a 70].
56. Ustanovení § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu stanoví, že provozovatel vozidla "zajistí", aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích podle zákona o silničním provozu. Je zřejmé, že tímto ustanovením není provozovateli vozidla stanovena totožná povinnost, jako řidiči. Co se však rozumí uvedeným "zajištěním", zákon blíže nekonkretizuje.
57. Povinnost provozovatele vozidla "zajistit" dodržování povinností řidiče a pravidel provozu na pozemních komunikacích, jak je vymezena v § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu, připouští dvojí výklad. Především lze "zajištěním" rozumět aktivní jednání na straně provozovatele vozidla, jež by spočívalo v jakémkoliv možném (zákonem nezakázaném) opatření, jímž lze jednání řidiče ovlivnit natolik, že z jeho strany nedojde k porušení zákona o silničním provozu. Provozovatel vozidla by v takovémto případě nesl odpovědnost výlučně za to, zda sám jednal požadovaným způsobem. Pokud by přitom takto nejednal a jeho zaviněním by došlo k porušení povinnosti řidiče, jemuž by jinak bylo možné zamezit, spáchal by správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu a musel by zaplatit pokutu.
58. Slovo "zajistit" ale může mít i jiný význam. Lze je totiž vykládat i jako pouhé vyjádření odpovědnosti provozovatele vozidla za případná porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích, k nimž dojde při užití jeho vozidla. Provozovatel vozidla by tak nesl právní následky porušení uvedených povinností, ačkoliv se sám žádného protiprávního jednání nedopustil. V tomto případě by měla jeho odpovědnost podobu odpovědnosti za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, v jejímž důsledku by mu vznikla povinnost zaplatit pokutu.
59. Jednotlivé výkladové možnosti se liší v tom, že zatímco první z nich činí provozovatele vozidla odpovědným výlučně za jeho jednání, druhý z nich mu přisuzuje odpovědnost za jednání řidiče. Podle tohoto výkladu napadená ustanovení zakládají jeho objektivní odpovědnost, jejíž vznik - na rozdíl od odpovědnosti subjektivní - nevyžaduje zavinění na straně odpovědného subjektu.
60. Objektivní odpovědnost není nepřípustným, ani nijak neobvyklým právním institutem. Jakkoliv lze zásadu, že každý odpovídá jen za své vlastní jednání, považovat za jakési přirozené východisko odpovědnostních právních vztahů, efektivní regulace některých oblastí lidského jednání může v tomto ohledu vyžadovat zvláštní úpravu. Účel objektivní odpovědnosti se pak může lišit v závislosti na předmětu právní úpravy. Zpravidla bude spočívat ve snaze o nalezení spravedlivé rovnováhy mezi právy a povinnostmi účastníků některých právních vztahů, případně v zjednodušení a zpřehlednění právních vztahů mezi dotčenými subjekty, aby lépe odpovídaly jejich praktickým potřebám.
61. Stanovení objektivní odpovědnosti není vyloučeno ani ve správním právu. Správní delikty, jichž se pachatel dopustí nesplněním povinnosti bez ohledu na zavinění, mají své opodstatnění zejména v případech, kdy je regulován určitý provoz, respektive určitá kvalifikovaná činnost, na níž se může podílet větší počet osob. Není podstatné, jakým způsobem povinný subjekt zajistí splnění určité povinnosti, ale výlučně to, zda došlo nebo nedošlo k jejímu porušení. Typicky jde o správní delikty právnických osob nebo podnikajících fyzických osob, které vykonávají svou činnost prostřednictvím svých zaměstnanců či jiných oprávněných osob. Může jít ale i o správní delikty nepodnikajících fyzických osob. Na příklady některých z nich upozornila ve svém stanovisku vláda. Možnost stanovení objektivní odpovědnosti ve správním právu uznal i Evropský soud pro lidská práva, byť tak učinil nepřímo v podobě rozložení důkazního břemene a zakotvení skutkových či právních domněnek odpovědnosti za protiprávní jednání či stav (například rozsudek ze dne 7. 10. 1988 ve věci stížnosti č. 10519/83 Salabiaku proti Francii, bod 28 a násl., nebo rozhodnutí Falk proti Nizozemsku; též rozhodnutí Evropské komise pro lidská práva ze dne 7. 12. 1990 ve věci stížnosti 12995/87 Duhs proti Švédsku).
63. V úvahu tak přicházejí pouze opatření, která sice nemohou zcela zamezit porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích, mohou ale představovat maximum toho, co provozovatel vozidla za tímto účelem ještě je schopen učinit. Takováto opatření se předně mohou týkat výběru osoby řidiče. Je nepochybně žádoucí, aby provozovatel vozidla, nerozhodne-li se užívat vozidlo výlučně sám, vždy pečlivě uvážil, komu ho svěří. Takováto osoba musí splňovat základní podmínky účasti na provozu na pozemních komunikacích stanovené zákonem o silničním provozu v § 3 odst. 2 a 3 (například tělesná a duševní způsobilost nebo příslušné řidičské oprávnění). Zákaz svěřit řízení vozidla osobě, která tyto podmínky nesplňuje, již ovšem provozovateli vozidla stanoví § 10 odst. 1 písm. b) a c) zákona o silničním provozu, a proto nedává smysl, aby byl rovněž obsahem povinnosti podle § 10 odst. 3. Jiné podmínky ve vztahu k osobě, které má být vozidlo svěřeno, si pak lze představit už jen v rovině určitého subjektivního posouzení, zda tato osoba je "dobrým" či "zodpovědným" řidičem. Tato kritéria určitě mají v úvahách provozovatele vozidla své místo, jejich neurčitost však vylučuje, aby na jejich hodnocení závisel závěr o splnění či nesplnění právní povinnosti.
65. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že pokud by se uplatnil takovýto výklad napadených ustanovení, povinnost provozovatele vozidla učinit opatření, kterým by mohl v souladu s § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu účinně "zajistit" dodržení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích, by byla v důsledku neexistence takovýchto opatření nesplnitelnou. Dále se již zabýval pouze druhou výkladovou alternativou, podle níž napadená ustanovení stanoví objektivní odpovědnost provozovatele vozidla pro případy porušení některých zákonných povinností, k nimž může dojít v souvislosti s užíváním vozidla.
66. Takovýto výklad v podstatě ztotožňuje porušení povinnosti "zajistit" dodržování povinností řidiče a pravidel provozu na pozemních komunikacích podle § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu s porušením těchto povinností. Jde o automatický následek tohoto porušení, jemuž provozovatel vozidla, není-li sám jeho řidičem, nemůže účinně zabránit. Splnění povinnosti provozovatele vozidla tak fakticky závisí výlučně na tom, zda dojde či nedojde k porušení povinnosti ze strany řidiče.
67. Ve prospěch tohoto výkladu svědčí navazující zákonná úprava správního deliktu podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, ze které vyplývá, že zákon s jednáním provozovatele vozidla, které by "zajistilo", že nedojde k porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích, ani nepočítá. V této souvislosti lze poukázat na již zmíněnou subsidiaritu stíhání tohoto správního deliktu vůči stíhání příslušného přestupku řidiče vozidla (§ 125f odst. 4, § 125h), která má zamezit tomu, aby byl za stejné jednání, jež vedlo ke spáchání přestupku, postižen současně řidič i provozovatel vozidla. Provozovateli vozidla je ještě před zahájením řízení o správním deliktu umožněno, aby označil osobu řidiče vozidla (§ 125h odst. 6). Pokud ale dojde k zahájení řízení o uložení pokuty za správní delikt, je tím podle § 125g odst. 1 tohoto zákona - s výjimkou zproštění odpovědnosti provozovatele vozidla podle jeho § 125f odst. 5 - vyloučeno zahájení řízení o přestupku pro stejné porušení povinnosti řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích. Zákon zde tedy vychází z toho, že ke spáchání přestupku řidiče i správního deliktu provozovatele vozidla dochází následkem totožného jednání řidiče, přičemž uvedená ustanovení se snaží zamezit tomu, aby toto jednání bylo postihováno oběma způsoby.
71. Odpovědnost provozovatele vozidla za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu zasahuje do jeho vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny. V případě porušení některých povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích mu totiž v jejím důsledku vzniká povinnost zaplatit pokutu, která je specifikována v § 125f odst. 3 zákona o silničním provozu. Povahu zásahu má i zaplacení určené částky podle § 125h odst. 1 až 3, k němuž sice provozovatel vozidla není přímo nucen, jejím zaplacením však dosáhne odložení věci, v důsledku čehož nebude stíhán za správní delikt. Ačkoliv napadená ustanovení přímo neupravují uvedenou sankci, vymezují zákonné předpoklady pro její uložení.
72. Přestože návrh navrhovatele směřuje jen proti § 10 odst. 3 a § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, jednotlivé komponenty povinnosti provozovatele vozidla, která představuje zásah do jeho vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny, jsou vyjádřeny i v jiných ustanoveních. Zmínit lze § 125f odst. 2 (vymezení skutkové podstaty správního deliktu), § 125f odst. 3 (povinnost zaplatit pokutu), § 125f odst. 4, § 125g a 125 h (procesní předpoklady uplatnění objektivní odpovědnosti) a § 125f odst. 5 (liberační důvody). Posouzení ústavnosti napadených ustanovení musí reflektovat úplné zákonné vymezení jimi stanovené právní povinnosti, včetně těch částí zákonné úpravy, jež nebyly napadeny.
73. V souladu se svou ustálenou rozhodovací praxí přezkoumal Ústavní soud zásah do vlastnického práva provozovatelů vozidla, k němuž jsou orgány veřejné moci oprávněny na základě napadených ustanovení, v testu proporcionality [například nález ze dne 12. 10. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 4/94 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.), nález ze dne 20. 6. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 38/04 (N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.) nebo nález ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 31/13 (N 138/74 SbNU 141; 162/2014 Sb.)]. V jeho rámci zhodnotil, zda zásah sleduje legitimní (ústavně aprobovaný) cíl, a pokud ano, zda je způsobilým k jeho dosažení (požadavek vhodnosti), zda tohoto cíle nelze dosáhnout jiným způsobem, jenž by byl ve vztahu k dotčenému základnímu právu šetrnější (požadavek potřebnosti), a nakonec, zda při zohlednění podstaty a smyslu dotčeného základního práva převáží zájem na dosažení sledovaného cíle (proporcionalita v užším smyslu). Jestliže by některý z těchto požadavků nebyl splněn, byl by tím založen nesoulad napadených ustanovení s vlastnickým právem podle čl. 11 odst. 1 Listiny.
78. Pokud jde o otázku, zda bylo možné sledovaného cíle dosáhnout jiným způsobem, který by byl ve vztahu k dotčenému základnímu právu šetrnější, Ústavní soud zvažoval existenci jiných možných variant řešení, které by byly co do své účinnosti srovnatelné se zákonodárcem zvoleným řešením. V tomto ohledu se jako první možnost nabízí zachování dřívějšího stavu, kdy objektivní odpovědnost provozovatele vozidla, ani s ní spojený zásah do jeho vlastnického práva nebyly stanoveny vůbec a za přestupky, jejichž spácháním vzniká předmětná objektivní odpovědnost, odpovídal výlučně jejich pachatel.
80. Účinnost obou uvedených řešení se odlišuje zejména ve způsobu zjištění odpovědné osoby. Zatímco provozovatel vozidla je jednoznačně určen podle registru silničních vozidel, k zjištění osoby řidiče, který se dopustil přestupku, dochází až v rámci následného šetření policejního orgánu a na něj navazujícího řízení o přestupku. Vždy závisí na konkrétních okolnostech, zda se podaří shromáždit důkazní prostředky umožňující zjištění pachatele a prokázání jeho viny. Z uvedeného srovnání vyplývá, že objektivní odpovědnost provozovatele vozidla podle napadených ustanovení, umožňuje - na rozdíl od stíhání pachatele uvedeného přestupku - v podstatě vždy alespoň nepřímo postihnout porušení povinnosti řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích. S tím spojený zásah do vlastnického práva provozovatele vozidla je proto potřebný k zajištění účinného působení příslušných povinností řidiče a pravidel provozu na pozemních komunikacích. Tento zásah je zmírněn tím, že provozovatel vozidla se následně může domáhat zaplacení částky, jež odpovídá výši jím uhrazené pokuty, respektive určené částky, po skutečném pachateli přestupku.
81. Další možná varianta spočívala v možnosti nahradit objektivní odpovědnost provozovatele vozidla jeho povinností evidovat osobu, které umožnil vozidlo užívat, a čas, kdy bylo užíváno. Takováto povinnost, například ve formě knihy jízd, byla-li by stanovena jen za tímto účelem, by však zjevně představovala mnohem intenzivnější zásah do vlastnického práva provozovatele vozidla. Místo jednorázové povinnosti zaplatit pokutu by totiž každý provozovatel vozidla musel trvale zaznamenávat údaje o užívání vozidla, ať už je využívá k podnikání nebo jen pro soukromé účely. Přehlédnout nelze ani možný zásah do práva na soukromý život podle čl. 10 odst. 2 Listiny, a to jak na straně provozovatele vozidla, tak na straně jeho řidiče, k němuž by mohlo dojít s ohledem na povahu takto vedených údajů.
86. Úprava jednotlivých dílčích prvků procesního postupu, který předchází řízení o uložení pokuty za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu - zejména výzvy k uhrazení určené částky, její výše, lhůt k jejímu zaplacení a dalšího postupu směřujícího k zjištění pachatele přestupku - je pak z hlediska posouzení možných variant řešení podstatná jen potud, zda skutečně umožňuje uplatnění objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla, a naopak pro ni nevytváří překážku. V případě zákonné úpravy, která doplňuje napadená ustanovení, je tento požadavek splněn.
88. Ústavní soud nakonec v rámci testu proporcionality zhodnotil, zda při zohlednění podstaty a smyslu vlastnického práva převáží zájem na dosažení cíle sledovaného napadenými ustanoveními. Jimi stanovená objektivní odpovědnost představuje součást povinností spojených s postavením provozovatele vozidla, které bez ohledu na to, zda je jím vlastník nebo osoba se souhlasem vlastníka, přímo neomezují právo užívat vozidlo či umožnit jeho užívání jiné osobě. Vytváří se jí pouze prostor pro uložení sankce, jejíž druh a výše (zde pokuta do výše 10 000 Kč) je stanovena v jiných než napadených ustanoveních zákona o silničním provozu. Za této situace nelze formulovat žádný důvod, který by s ohledem na podstatu a smysl vlastnického práva zpochybňoval prosazení se objektivní odpovědnosti podle napadených ustanovení. Tato ustanovení nejsou v rozporu s čl. 11 odst. 1 a 3 Listiny.
92. Povinnost státu postupovat v trestním řízení v souladu se zásadou presumpce neviny je opodstatněna závažností zásahu do práv jednotlivce. Již samotné uznání vinným zasahuje v mnoha směrech do osobnostních práv odsouzeného, neboť ovlivňuje jeho pověst, rodinné a jiné mezilidské vztahy či možnost seberealizace. Navazující trest pak může znamenat zbavení jeho osobní svobody, ztrátu majetku či jiné závažné zásahy do nejrůznějších sfér jeho života. Jakkoliv je legitimní úsilí státu postihovat trestnou činnost, postup jeho orgánů, kterým je tento cíl realizován, musí v nejvyšší možné míře bránit vzniku nenapravitelné či jen obtížně napravitelné újmy, k němuž by mohlo dojít odsouzením jiné osoby než pachatele. Právě respektování zásady presumpce neviny takovémuto následku účinně zamezuje. Vylučuje totiž, aby bylo neunesení důkazního břemene ze strany státu ve vztahu k některému znaku skutkové podstaty trestného činu kompenzováno úvahou soudu. Stát musí vždy s dostatečnou jistotou prokázat, že obviněný skutečně spáchal trestný čin.
93. Ochrana práv jednotlivce, kterou zajišťuje zásada presumpce neviny, se musí vztahovat na veškerá řízení o trestním obvinění podle čl. 6 odst. 2 Úmluvy. Není přitom podstatné, zda delikt, pro který je takovéto řízení vedeno, je zákonodárcem označen jako trestný čin. Hodnocení, zda ještě jde o trestní obvinění, nemusí být vždy zcela zřejmé, a v obecné rovině se pro něj použijí tři kritéria: 1) právní kvalifikace deliktu (zda jde o trestný čin, nebo nikoliv), 2) povaha deliktu, při zohlednění chráněného zájmu (zda jde o zájem obecný nebo partikulární) a účelu sankce (zda je alespoň částečně preventivně-represivní povahy) a 3) druh a stupeň závažnosti sankce, kterou bylo v daném případě možné za delikt uložit [jde o tzv. Engelova kritéria formulovaná v stěžejním a doposud nepřekonaném rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 6. 1976 ve věci stížností č. 5100/71, 5101/71, 5102/72, 5354/72 a 5370/72 Engel a ostatní proti Nizozemsku, body 82 a 83; srovnej též nález ze dne 23. 11. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 28/98 (N 161/16 SbNU 185; 2/2000 Sb.) nebo nález ze dne 29. 9. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 33/09 (N 205/58 SbNU 827; 332/2010 Sb.), bod 46 a násl.]. Tato kritéria nemusí být splněna kumulativně. Postačí, že bude naplněno alespoň jedno z nich [rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 2. 9. 1998 ve věci stížnosti č. 27061/95 Kadubec proti Slovensku, bod 51].
94. V případě správního deliktu (nyní přestupku) podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu nemá Ústavní soud pochybnost o naplnění uvedených kritérií. Správní delikt chrání obecný zájem, kterým je zajištění bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, a lze za něj uložit pokutu, která plní preventivní a nepřímo též represivní funkci. Zásada presumpce neviny by se navíc v oblasti správního trestání beztak uplatnila jako obecný princip [srovnej nález ze dne 11. 3. 2004 sp. zn. II. ÚS 788/02 (N 38/32 SbNU 373)]. V minulosti byla výslovně vyjádřena v § 73 odst. 1 věty druhé zákona o přestupcích, který se však vztahoval pouze k přestupkům, jichž se mohly dopustit fyzické osoby. Od nabytí účinnosti zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich je vyjádřena v jeho § 69 odst. 2 pro veškeré správní delikty, nyní jednotně označované jako přestupky.
97. Správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu zasahuje výlučně do vlastnického práva provozovatele vozidla podle čl. 11 odst. 1 Listiny. S obviněním ze spáchání tohoto deliktu není spojen žádný významný zásah do osobnostních práv obviněného, který by se například v podobě určitého stigmatizujícího působení dotýkal jeho jména a dobré pověsti [význam tohoto hlediska pro rozlišení povahy trestních obvinění připustil i Evropský soud pro lidská práva, například rozsudek velkého senátu ze dne 23. 11. 2006 ve věci stížnosti č. 73053/01 Jussila proti Finsku]. Pokuta, respektive určená částka, sice nepřímo umožňuje potrestání porušení povinností řidiče a pravidel provozu na pozemních komunikacích, vzhledem k objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla má však spíše regulační funkci ve vztahu k jednání účastníků silničního provozu. Tím vším se tento správní delikt liší od některých jiných správních deliktů, například přestupků proti občanskému soužití nebo proti majetku (dříve § 49 a 50 zákona o přestupcích, nyní § 7 a 8 zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích), u nichž uznání vinným vypovídá o určitém společensky škodlivém jednání obviněného, což prostor pro jakoukoliv formu objektivní odpovědnosti podstatně zužuje. Obdobně se liší i od přestupků řidičů podle zákona o silničním provozu. Nelze tedy přisvědčit navrhovateli, že jde o neodůvodněnou disparitu v postavení osob stíhaných za správní delikt provozovatele vozidla podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu a osob stíhaných za přestupek řidiče.
98. Pro úplnost je třeba dodat, že uznání vinným trestným činem s sebou vždy spojuje natolik závažný zásah do osobnostních či jiných práv odsouzeného, že u něj objektivní odpovědnost nelze připustit nikdy. Právě zde spočívá důvod, pro který čl. 40 odst. 1 Listiny zaručuje, že v případě obvinění ze spáchání trestného činu bude soudem vždy rozhodováno o "vině", zatímco v případě správních deliktů již takto striktní požadavek stanoven není. Poukaz navrhovatele na to, že v případě objektivní odpovědnosti za správní delikt provozovatele vozidla podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu jde v podstatě o obdobnou situaci, jako kdyby držitel zbraně objektivně odpovídal za některý z trestných činů proti životu nebo zdraví spáchaný osobou, které byla zbraň po právu svěřena, proto není případný.
102. Právo svědka odepřít výpověď pro nebezpečí trestního stíhání jeho nebo jeho osoby blízké podle čl. 37 odst. 1 Listiny se - ze stejných důvodů jako v případě zásady presumpce neviny - uplatní i ve správním trestání [srovnej nález ze dne 18. 2. 2010 sp. zn. I. ÚS 1849/08 (N 30/56 SbNU 339)]. V této souvislosti je třeba upozornit i na právo obviněného odepřít výpověď podle čl. 40 odst. 4 Listiny a právo neobviňovat sebe sama, které lze dovodit z práva na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich v § 82 výslovně stanoví právo obviněného nevypovídat, jakož i zákaz nutit jej k výpovědi nebo doznání. V řízení o přestupcích podle tohoto zákona se zároveň uplatní § 55 odst. 4 správního řádu, podle něhož výpověď může odepřít ten, kdo by jí způsobil sobě nebo osobě blízké nebezpečí stíhání pro trestný čin nebo správní delikt. Toto ustanovení se již v minulosti uplatňovalo v řízeních o tzv. jiných správních deliktech, na které se nevztahoval zákon o přestupcích.
103. Provozovatel vozidla může být stíhán za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu pouze v případě, že řidič nebyl na totožném skutkovém základě shledán vinným přestupkem podle zákona o silničním provozu. Takto vymezená subsidiarita obou správních deliktů umožňuje provozovateli vozidla vyhnout se stíhání tím, že správnímu orgánu poskytne důkazy potřebné k stíhání pachatele přestupku řidiče. Za tímto účelem může podat vysvětlení formou sdělení podle § 125h odst. 6 zákona o silničním provozu, nebo jiným způsobem. Otázkou ale zůstává, zda již v samotné subsidiaritě stíhání za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu nelze spatřovat prostředek, který fakticky nutí provozovatele vozidla ke sdělení totožnosti řidiče i v případech, kdy je pachatelem přestupku řidiče jeho osoba blízká.
105. Ústavní soud neshledal, že by povinnost podle § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu a na ni navazující správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu přímo omezovaly provozovatele vozidla v možnosti využít právo odepřít výpověď pro nebezpečí trestního stíhání jeho nebo jeho osoby blízké podle čl. 37 odst. 1 Listiny. Napadenými ustanoveními není stanovena povinnost sdělit údaje o totožnosti řidiče vozidla v době spáchání přestupku, které by se týkaly jeho nebo jeho osob blízkých, ani jimi není porušení takovéto povinnosti sankcionováno. Tím je respektován vyšší standard ochrany práva zaručený Listinou, než který v tomto ohledu poskytuje právo na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Evropský soud pro lidská práva totiž v těchto případech připouští omezení práva svědka odepřít výpověď a v několika svých rozhodnutích neshledal porušení tohoto článku ani v přímé sankci za porušení povinnosti provozovatele vozidla identifikovat osobu řidiče vozidla (srovnej rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 4. 2004 ve věci stížnosti č. 38544/97 Weh proti Rakousku, rozsudek ze dne 29. 6. 2007 ve věci stížnosti č. 25624/02 O'Halloran a Francis proti Spojenému království nebo rozsudek ze dne 10. 1. 2008 ve věci stížnosti č. 58452/00, 61920/00 Lückhof a Spanner proti Rakousku).
107. Omezení práva odepřít výpověď by mohlo vyplynout až ze srovnání odpovědnostních následků obou správních deliktů. Nepochybně by bylo dáno tehdy, jestliže by sankce za správní delikt provozovatele vozidla byla stanovena natolik přísně, že by jej vlastně nutila k sdělení totožnosti řidiče. Jako příklad lze uvést nepřiměřeně vysokou pokutu, případně pokutu, která je v nepoměru se sankcí, která by hrozila pachateli přestupku. Tento dopad pokuty na jednání provozovatele vozidla ovšem nelze posuzovat v rámci přezkumu napadených ustanovení, neboť pokuta je stanovena až v § 125f odst. 3 zákona o silničním provozu, který napaden není. V případě posuzovaného správního deliktu navíc vzhledem k limitaci výše pokuty za jeho spáchání, jakož i tomu, že nedochází k zaznamenání bodů do registru řidičů a že provozovatel vozidla se může domáhat náhrady zaplacené částky po pachateli přestupku řidiče, o nepřiměřeně tíživou pokutu zjevně nejde. Nelze v ní spatřovat nátlak na provozovatele vozidla, aby vypovídal proti osobě blízké. Místo toho mu zaplacení pokuty, respektive určené částky, za těchto podmínek umožňuje tuto osobu ochránit před stíháním za přestupek.
Nad rámec ústavně právního posouzení
109. Závěrem Ústavní soud zdůrazňuje, že se v rámci svého ústavněprávního přezkumu zabýval napadenými ustanoveními toliko v abstraktní rovině a neposuzoval existující praxi při jejich používání. Je to však až konkrétní postup příslušných správních orgánů, na němž závisí, zda bude zákonem stanovená objektivní odpovědnost provozovatele vozidla skutečně působit na řidiče tak, aby neporušovali své povinnosti a pravidla silničního provozu. Právě od tohoto postupu se odvíjí rozmístění automatizovaných technických prostředků používaných bez obsluhy, jejichž využití je s výjimkou neoprávněného zastavení nebo stání předpokladem vzniku odpovědnosti provozovatele vozidla za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu. Orgány veřejné moci jsou proto povinny usilovat o to, aby rozmístění automatizovaných technických prostředků skutečně bránilo vzniku škodlivých následků spojených s porušováním povinností řidiče a aby naopak nesloužilo především naplňování obecních rozpočtů, jejichž jsou pokuty, respektive určené částky příjmem (§ 125e odst. 6 a § 125h odst. 8 zákona o silničním provozu).
110. Protože Ústavní soud neshledal nesoulad napadených ustanovení s ústavním pořádkem, konkrétně s čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst. 1, čl. 11 odst. 1 a 3, čl. 37 odst. 1 a čl. 40 odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 a 2 Úmluvy, rozhodl podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu o zamítnutí návrhu na zrušení § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu a na vyslovení protiústavnosti § 125f odst. 1 tohoto zákona, ve znění účinném do 30. 6. 2017.
Odůvodnění: I. - Předmět řízení II. - Argumentace navrhovatele III. - Průběh řízení před Ústavním soudem III./a - Vyjádření komor Parlamentu III./b - Vyjádření vlády III./c - Sdělení Veřejné ochránkyně práv III./d - Ústní jednání IV. - Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem IV./a - Oprávněnost navrhovatele IV./b - Pravomoc Ústavního soudu k posouzení ústavnosti již zrušeného zákona V. - Posouzení kompetence a ústavní konformity procedury přijetí napadených zákonných ustanovení VI. - Znění napadených ustanovení a související právní úprava VII. - Objektivní odpovědnost z hlediska požadavku splnitelnosti právní povinnosti podle čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny VIII. - Objektivní odpovědnost provozovatele vozidla jako zásah do vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny IX. - Objektivní odpovědnost za správní delikt z hlediska presumpce neviny (čl. 40 odst. 2 Listiny, čl. 6 odst. 2 Úmluvy) X. - Právo jednotlivce odepřít výpověď v případě, kdy označení pachatele může zabránit zahájení řízení o správním deliktu, za který nese objektivní odpovědnost (čl. 37 odst. 1 Listiny, čl. 6 odst. 1 Úmluvy) XI. - Nad rámec ústavně právního posouzení XII. - Závěr Poučení:
čj. Pl. ÚS 15/16-1, sp. zn. Pl. ÚS 15/16
SbNU 95/89