Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/auto-s-694-de-julio-22-de-1997-unificacion?documento=jurcol&contexto=jurcol_7599204175a0f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-02-17 19:04:34
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﻿ Auto S-694 de julio 22 de 1997
AUTO S-694 DE 22 DE JULIO DE 1997
CONTENIDO:EXCEPCIONES A LA INEMBARGABILIDAD DE BIENES ESTATALES: APLICACIÓN EN EL NIVEL NACIONAL Y EN EL SECCIONAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROCESO ADMINISTRATIVO, BIEN PÚBLICO, EMBARGO DE BIEN, AUTO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:312 DE DICIEMBRE DE 1997, PÁG.1857
Auto S-694 de julio 22 de 1997
Rad.: S-694
Actor: Ingestudios Ltda.
Demandado: Fondo Municipal de Valorizacion - Fomval
Santafé de Bogotá, D.C., julio veintidós de mil novecientos noventa y siete.
Se procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el auto de 27 de noviembre de 1995 dictado por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante el cual se denegó el embargo y secuestro de los bienes denunciados como de propiedad de la entidad deudora. El asunto, a instancias de la Sección III, se conoce en esta Sala por razones de importancia.
El a quo para tomar su decisión denegatoria sostuvo que las rentas y recursos incorporados al presupuesto general de la Nación eran inembargables, al tenor del artículo 513 del Código de Procedimiento Civil, en armonía con el 18 del Decreto 360 de 1995. Refuerza su argumentación con la cita del artículo 96 de este último decreto que hace aplicable, a los presupuestos de los entes territoriales, las previsiones señaladas para la Nación. Agrega, además, que de acuerdo con el artículo 684 del Código de Procedimiento Civil son inembargables los bienes destinados al servicio público y que la parte actora no probó que los denunciados no eran necesarios para tal efecto. Trae así mismo el a quo como respaldo de su decisión apartes de la sentencia C-546 de 1º de octubre de 1995, dictada por la Corte Constitucional.
Inconforme la parte actora apeló y sustentó su recurso en su escritorio que obra a folios 11 y ss. Allí insiste en la embargabilidad de los bienes denunciados porque si bien son inembargables “las rentas y recursos incorporados al presupuesto”, no lo son los inmuebles porque en dicho presupuesto no se incluye rubro alguno que los incorpore. Arguye que el artículo 684 del Código de Procedimiento Civil cuando habla de bienes destinados al servicio público, le impone la carga de la prueba de esa destinación no al denunciante sino a la entidad pública. Y concluye que el extremo que trae el artículo 18 del Decreto 360 (“así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman”) es inconstitucional por violar el artículo 158 de la Carta.
Estima la Sala que el presente proveído, dada su trascendencia (la inembargabilidad de los bienes estatales) deberá comprender los siguientes aspectos: a) El problema teórico; b) Su régimen jurídico en los niveles nacional y seccional; c) La inembargabilidad en la jurisprudencia; d) Las conclusiones y e) El caso concreto.
a) El problema teórico
El principio de la inembargabilidad de los bienes estatales encuentra su plena y cabal justificación en la necesidad de defender la ejecución de los programas incluidos en los presupuestos de las entidades estatales, para asegurar en los distintos niveles el equilibrio fiscal y garantizar el cumplimiento de los principios rectores de la ejecución presupuestal; evitándose así el manejo caprichoso y arbitrario de las finanzas públicas, con erogaciones no contempladas en la ley de apropiaciones, o en cuantía superior a la acordada o con transferencia de créditos sin autorización. Se busca así garantizar los planes y programas de inversión y gastos públicos.
Aunque algunos sostienen que el principio del equilibrio presupuestal desapareció con la nueva Constitución, concretamente con su artículo 347, para la sala no es del todo cierta esa afirmación porque en todo presupuesto deberá existir una concordancia o equivalencia entre los gastos que se deben hacer y las rentas y recursos incorporados al mismo para respaldarlas. Equilibrio que ya no tiene que existir para su aprobación, sino que se proyecta a todo el ejercicio para garantizar su correcta y cabal ejecución. Es en este sentido como debe entenderse la reforma al artículo 211 de la anterior Constitución, ya que hoy no se exige ese equilibrio desde el acto aprobatorio. Así, podrá el proyecto de ley de apropiaciones contener la totalidad de los gastos que se pretenda realizar, aunque en ese momento las rentas o ingresos no sean suficientes para su atención. Pero, y aquí surge de nuevo la fuerza restrictiva del presupuesto, el gobierno tendrá que proponer, por separado, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de los gastos contemplados que figuran como descubiertos o sin respaldo. Trámite de nuevas rentas que no deberá omitirse por el gobierno y que incluso podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente. La reforma tiene un sentido finalista: evitar que ese equilibrio inicial que se exigía en la anterior Constitución se vuelva una camisa de fuerza que impida la solución de obligaciones sobrevinientes, tan comunes en el Estado actual, sujeto a tantos vaivenes y situaciones imprevistas y de emergencia. En la actualidad el equilibrio fiscal más que un principio legislado es un principio general del derecho presupuestal.
Se refuerzan las ideas precedentes con el mandato contenido en el artículo 30 de la mencionada Ley 179 (D. 111, art. 55), que a la letra dice:
“ART. 55.—Si el presupuesto fuere aprobado sin que se hubiere expedido el proyecto de ley sobre los recursos adicionales a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política, el gobierno suspenderá mediante por las apropiaciones que no cuenten con financiación, hasta tanto se produzca una decisión final del Congreso (L. 179/94, art. 30)”.
Se quiere con la no embargabilidad de los bienes estatales no sólo evitar que por el efecto de las medidas cautelares de embargo y secuestro pueda malograrse la armonía presupuestal, sino garantizar la prevalencia del interés general de la comunidad sobre el particular de los acreedores del Estado.
El principio de la no embargabilidad de los bienes estatales que rige en la actualidad en Colombia tuvo su consagración legislativa en el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 y se ha mantenido hasta hoy en virtud de las leyes 179 de 1994 y 225 de 1995; y se encuentra incorporado en el Decreto 111 de 1996, o estatuto orgánico del presupuesto nacional (art. 19). Dicho principio se encuentra reforzado con lo que disponen los artículos 63 y 72 de la Constitución.
Aquí observa la sala que el citado artículo 63 no se refiere sólo a los bienes de uso público. La norma se limita a enunciar unos bienes (entre éstos los de uso público) y le asigna a la ley la competencia para señalar otros que igualmente serían inembargables. Así, la ley podrá darles este carácter a los fiscales, a los adjudicables, a los adquiridos por remate o dación en pago etc., etc.
Si el artículo 63 de la Carta no se refiriera sino a los bienes de uso público, sobraría la mención de los demás bienes enunciados en la norma, los cuales por voluntad inequívoca del constituyente tienen una naturaleza diferente y merecen una calificación distinta. Hoy la clasificación tradicional de los bienes estatales en bienes de uso público y fiscales se quedó corta y amerita una nueva definición acorde con la realidad jurídica actual.
Pero si bien la normatividad precedente se refiere específicamente a las rentas incorporadas al presupuesto nacional y a los bienes y derechos de los órganos que lo conforman, existen otras normas jurídicas constitucionales y legales que le dan un alcance de mayor entidad, y que muestran la complejidad del régimen de los mencionados bienes en el derecho colombiano.
b) Su régimen jurídico
La inembargabilidad de los bienes estatales no es sólo de regulación legal, ya que encuentra su expresa consagración en la Carta Constitucional para los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional, tal como lo disponen sus artículos 63 y 72; norma aquella que, además, contiene una previsión de especial trascendencia para la elucidación del presente asunto, cual es la de que también serán inembargables, inalienables e imprescriptibles “los demás bienes que determine la ley”.
En estos términos, fuera de lo enunciado en la antecitada norma, sólo la ley podrá señalar cuáles bienes estatales tendrán ese carácter; excluyéndose así la competencia de las asambleas y los concejos para tal fin, pese a la autonomía que tienen para la gestión en sus intereses (art. 287 de la Constitución) y pese a que sus bienes y rentas son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares (art. 362 ibídem).
Se insiste, entonces, que la ley no puede delegar esa atribución en los entes territoriales ni éstos pueden ejercerla como competencia propia, toda vez que se trata de una materia reservada a la ley.
Tan cierto es que ni las asambleas ni los concejos pueden definir qué bienes de su propiedad son embargables, que ni siquiera la previsión contenida en el artículo 109 del Decreto 111 (L. 38, art. 94 y L. 179/94, art. 52) puede interpretarse como norma de competencia para que las entidades territoriales al expedir sus estatutos orgánicos de presupuesto, puedan señalar cuáles bienes de su patrimonio tendrán el carácter de inembargables.
Reza ese artículo 109, en su primer inciso:
“ART. 109.—Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto, deberán seguir las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley orgánica del presupuesto en lo que fuere pertinente” (resaltado fuera de texto).
Lo precedente requiere algunas precisiones porque por mandato del artículo 352 de la Carta esa ley orgánica del presupuesto tendrá también aplicación a nivel seccional. A este respecto, se observa:
Es cierto que dicha ley obliga en los aspectos enunciados en ese artículo 352, y en lo demás, en lo que fuere pertinente, hasta tanto los departamentos y los municipios dicten sus propios estatutos de presupuesto. Si fuera como afirman algunos, la Constitución no hubiera otorgado a las asambleas y a los concejos la competencia expresa para dictar dichos estatutos (arts. 300, num. 5º y 313, num. 5º).
Debe observarse que ese artículo 352 prevé que la ley orgánica del presupuesto regulará a todos los niveles lo relacionado con la programación, aprobación, modificación y ejecución de los distintos presupuestos y su coordinación con el plan nacional de desarrollo, pero no más. A nivel seccional la autonomía que los entes tienen para el manejo de sus intereses, tal como lo señala el artículo 287 de la Carta, impone que en virtud de ese mandato, la aludida ley no pueda regular aspectos diferentes a los ya enunciados (programación, aprobación, modificación, ejecución y coordinación con el plan nacional de desarrollo).
Es claro que los principios del sistema presupuestal, entre los cuales se cuenta el de la inembargabilidad, no encajan ni en la programación, aprobación, modificación o ejecución, desarrollados en los artículos 47 y ss. del decreto 111. Ni siquiera el artículo 353 de la Constitución impone a los departamentos y municipios, per se, los principios del sistema presupuestal enunciados en la ley orgánica del presupuesto, porque si bien la norma habla de “los principios y las disposiciones establecidos en este título” como aplicables a las entidades territoriales, habrá que entender que la norma se refiere, no a aquéllos, sino al título XII régimen económico y de la hacienda pública). Título en el cual no figura la estudiada inembargabilidad. En este orden de ideas puede afirmarse, entonces, que no es cierto que a nivel seccional son inembargables los mismos bienes que lo son a nivel nacional.
No cabe olvidar aquí que la competencia de los entes territoriales seccionales en materia presupuestal debe entenderse en consonancia con lo que disponen los artículos 352, 353 y 362 de la Carta; o sea:
a) Que la ley orgánica del presupuesto nacional regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos tanto de la Nación como de los entes territoriales y descentralizados (art. 352); b) Que los principios y disposiciones establecidos en el título XII de la Constitución (Régimen económico y de la Hacienda Pública) se aplicarán, en lo pertinente, a las entidades territoriales, “para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto” (art. 353), y c) Que los bienes y rentas tributarias y no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares” (art. 362).
Se precisa la competencia de los antes seccionales para concluir que el principio de la inembargabilidad presupuestal no es de rango constitucional general, ya que la Carta se limita a enunciar unos bienes que son inembargables (arts 63 y 72) y le otorga la competencia al legislador para que determine los bienes que tengan ese carácter.
Las normas constitucionales que se dejan enunciadas permiten afirmar no solo la constitucionalidad de las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 (compiladas en el D. 111/96), sino la vigencia de las normas del Código de Procedimiento Civil (arts. 336, 513 y 684) que se refieren al tema de la inembargabilidad, con las precisiones que se explicarán en el siguiente acápite.
La normatividad enunciada muestra así que frente a la Nación no podrán embargarse las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general; ni los bienes y derechos de los órganos que lo conforman.
Como se observa, la regla contempla dos grupos diferentes de bienes: a) las rentas y recursos incorporados en el presupuesto nacional, y b) los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. El primer extremo ya fue juzgado, primero, por la Corte Suprema (sent. de 22 de marzo de 1990) y luego por la Corte Constitucional (sent. C-546, oct. 1º) y fue declarado constitucional.
Esta declaratoria es obligatoria para todo el mundo, según los términos del artículo 243 de la Carta. En las sentencias citadas se estudió sólo el primer grupo, por cuanto a la sazón tanto la Ley 38 de 1989 como el artículo 513, inciso 2º del Código de Procedimiento Civil no contemplaban lo relacionado con el segundo grupo, o sea el de los bienes y derechos de los órganos incluidos en el acto presupuestal. Extremo este que se reguló en el artículo 6º de la Ley 179 de 1994 y que, aunque no ha sido juzgado por la Corte Constitucional, su conformidad con la Carta es claro desarrollo del artículo 63 de la misma.
El principio de que no podrán embargarse ni las rentas ni los recursos incorporados al presupuesto general, ha sido glosado por algunos en el sentido de que esa inembargabilidad se predica sólo de las rentas y no de los recursos, tal como lo indican los artículos 31 y 34, literal b del Decreto 111. Pues bien. No le asiste la razón a estos últimos porque tanto las rentas en estricto sentido como los recursos incorporados al presupuesto nacional son inembargables; ya que los dos conceptos encajan en la noción de renta presupuestal; y lo son porque el concepto “rentas” desde el punto de vista fiscal conforma una noción genérica, compresiva no sólo de los ingresos corrientes de la Nación (tributarios o no tributarios, art. 27), sino también de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto (art. 29), de los fondos especiales (art. 30), de los recursos de capital (art. 31) y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional (art. 34).
En otros términos, cuando la ley habla de que son inembargables las rentas incorporadas al presupuesto nacional, habrá que entender todas las enunciadas en el literal a del artículo 11 del estatuto orgánico, y no sólo los ingresos corrientes tributarios o no, porque nadie puede dudar, por ejemplo, que tanto las contribuciones parafiscales como los recursos de capital (del balance, del crédito externo o interno, los rendimientos financieros, el diferencial cambiario, etc., etc., etc., art. 31) son rentas y como tales tendrán que estimarse forzosamente en aquélla parte del presupuesto que se conoce con el nombre del presupuesto de rentas. Obsérvese que el presupuesto general contiene dos partes bien diferenciadas (el presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones) y no comprende una tercera que podríamos denominar presupuesto de recursos. Y no la hay porque fiscalmente los recursos de capital no son más que una especie del género “renta presupuestal”.
Cabe explicar aquí, para evitar equívocos, que el principio de la inembargabilidad está consagrado en la ley orgánica del presupuesto (que gobierna la expedición y el manejo de los presupuestos a partir de su vigencia, mediante una serie de reglas y principios generales) y no en la ley anual del presupuesto. Por esa razón su vigencia no es temporal y referida sólo a un determinado ejercicio. En la ley anual de presupuesto podrá omitirse la prohibición de medidas cautelares, sin que por esto desaparezca la previsión general que trae el estatuto orgánico, el cual no habla específicamente de unas rentas en particular sino de las incorporadas en cada presupuesto; y estas son, en suma, las inembargables. Además, frente a los bienes y derechos de los órganos que conforman el presupuesto no existe, en principio, restricción alguna porque, con las salvedades que se explicarán adelante, serán inembargables aunque, como es obvio, no estén incluidos en el presupuesto.
c) La inembargabilidad en la jurisprudencia constitucional
Merecen destacarse en este capítulo las sentencias de la Corte Suprema de 22 de marzo de 1990 y 3 de octubre de 1991; y las sentencias de la Corte Constitucional de octubre 1º de 1992 (C-546), enero 25 de 1993 (C-017), marzo 30 de ese mismo año (T-128), 21 de enero de 1993 (C-103), marzo 10 de 1994 (C-103) y febrero 1º de 1995 (T-025), las cuales, en síntesis, permiten afirmar:
a) Que el artículo 16 de la Ley 38 de 1989, que regula el principio de la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el presupuesto nacional, es constitucional.
b) Que el artículo 74 de la Ley 46 de 1990 (presupuesto para la vigencia fiscal de 1991) es exequible con excepción de las expresiones “y bienes” y “los intermediarios financieros y los administradores de esos bienes no darán cumplimiento a las órdenes judiciales que violen lo dispuesto en el presente artículo”.
c) Que el principio de la inembargabilidad comprendido en la enumeración que hace el artículo 8 de la Ley 38 de 1989 (hoy incluido con los demás del sistema presupuestal en el 12 del D. 111/96) es constitucional, como también el 16 de la misma ley que lo regula. Se observa que ese mismo fallo de 1º de octubre de 1992 (C-546) creó, por vía de interpretación, la embargabilidad de los bienes estatales dentro de las ejecuciones por obligaciones dinerarias a cargo del Estado que surjan de relaciones laborales y cuyo pago no se haya obtenido por las vías administrativa o judicial. En igual sentido se pronunció la Corte Constitucional por vía de tutela en su fallo T-128 de marzo 30 de 1993.
d) Que en ese mismo orden de ideas, la norma de la Ley 15 de 1982 que señala que “los dineros oficiales para el pago de pensión de jubilación, vejez, invalidez y muerte son inembargables” fue declarada constitucional (C-017/93), dejando a salvo las situaciones en las cuales la efectividad del pago de las obligaciones laborales sólo puede hacerse mediante el embargo de los mismos, en cuyo caso el embargo correspondiente se ajustará a lo señalado en el artículo 117 (sic) del Código Contencioso Administrativo (Debe leerse el 177).
e) En el mismo sentido la sentencia de 21 de enero de 1993 (C-013/93) reiteró la embargabilidad de los bienes del presupuesto para el cobro de las obligaciones laborales por la vía ejecutiva.
Como se observa, la Corte Constitucional, al interpretar el alcance del principio de la inembargabilidad contemplado en los artículos 8º y 16 de la Ley 38 de 1989, estableció la excepción relacionada con el cobro compulsivo de las citadas obligaciones (Sent. C-546).
Se recuerda que se hizo tal precisión también al declarar la constitucionalidad del estatuto de puertos marítimos (L. 01/91).
f) Que los numerales 158 y 172 del artículo 1º del Decreto 2282 de 1989, que modifican los artículos 336 y 513 del C de P son constitucionales, así: en el 336 la frase que reza: “la Nación no puede ser ejecutada, salvo en el caso contemplado en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”; y en el 513 el 2º inciso que dice: “las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación, son inembargables”. E inexequibles, en el inciso 3º de ese artículo 513, el aparte que ordena “... bastará certificación del director general del presupuesto o su delegado para acreditar el mencionado carácter de los bienes y... a más tardar el día siguiente de haber sido presentada al juez dicha certificación. Contra la providencia que disponga el desembargo no procede recurso alguno”. En ese orden de ideas, dice la Corte, ese inciso 3º quedará así: “Si llegaren a resultar embargados bienes de esta índole, se efectuará desembargo de los mismos” (Sent. C-103, mar. 10/94).
g) Que en la sentencia de tutela (T-327/94) se ordenó el desembargo de las transferencias recibidas por el municipio de Sabanalarga, por concepto del IVA.
Todo lo anterior permite extraer las siguientes conclusiones:
1. A nivel nacional.
a) La Nación no podrá ser ejecutada, tal como lo ordena el artículo 336 del Código de Procedimiento Civil y, por lo tanto, como corolario obligado, no podrá hablarse frente a ella de medidas cautelares propias del proceso de ejecución, pues no se entienden dichas medidas sin la del proceso que las permita.
Para la sala no podrá hablarse, para salvar el escollo que trae la prohibición, de un proceso ejecutivo contra la Nación sin medidas cautelares, porque así se estaría violando el artículo 336 antecitado. No se concibe en términos generales un proceso ejecutivo que no admita medidas cautelares, porque la aplicación recortada de su regulación violaría la garantía del debido proceso y el principio de la inescindibilidad de las normas aplicables al caso.
Con todo, la regla general de la no ejecución de la Nación presenta tres excepciones, así: la primera, relacionada con el cobro compulsivo de las sentencias dictadas por la jurisdicción administrativa; la segunda, con los créditos laborales contenidos en actos administrativos; y la tercera, con los créditos provenientes de contratos estatales. Excepciones que encuentran su respaldo, en su orden, en el 177 del Código Contencioso Administrativo; en la Sentencia C-546 de la Corte Constitucional; y en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993.
La primera excepción se entiende porque al permitirse la ejecución de la Nación vencidos los 18 meses de que habla el mencionado artículo 177, habrá que aceptar la viabilidad del proceso ejecutivo con todos sus alcances y medidas; entre las cuales las cautelares de embargo y secuestro son las que realmente le darán su efectividad y su razón de ser. Esta conclusión encuentra su aval en la sentencia de la Corte Constitucional de 1º de octubre de 1992 antecitada.
Frente a los créditos laborales (segunda excepción), la situación es diferente aunque no exista ley expresa que así lo señale, pero sí principios constitucionales que avalan la interpretación dada por la Corte Constitucional en el fallo aludido, con miras a lograr la efectividad de los derechos reconocidos mediante actos administrativos (ver Sent. C-546). En este sentido, la ejecución en este campo, con las medidas cautelares propias del proceso ejecutivo, encuentra su respaldo en lo que disponen los artículos 25 y 53 de la Carta, por ser el trabajo un derecho y una obligación social, frente al cual el Estado no solo “garantiza el derecho al pago oportuno” de lo debido, sino también que la ley, los contratos, los acuerdos y convenios no podrán menoscabar los derechos de los trabajadores.
En materia contractual el artículo 75 contempla una tercera excepción, al permitir la ejecución de las entidades públicas con apoyo en títulos ejecutivos derivados de los contratos estatales. Aquí también la posibilidad en la ejecución abre la de las medidas cautelares, pese a la falta de explicitud de la norma. Esta interpretación es así finalista y si ese artículo 75 no restringe la aplicación de la normatividad propia del proceso ejecutivo, habrá que entenderlo en su integridad.
Siguiendo los principios normativos del sistema presupuestal y la orientación marcada por la Corte Constitucional, las ejecuciones aquí estudiadas en cuanto a las sentencias de esta jurisdicción y los créditos laborales no podrán intentarse sino dentro del término señalado en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. Frente a las ejecuciones derivadas de los contratos estatales no se aplicará tal restricción, y deberá estarse a las condiciones de pago señaladas en los mismos.
b) En conclusión, fuera de los bienes enunciados en los artículos 63 y 72 de la Carta, son inembargables las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General Nacional; así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman, órganos que, en principio, son los que figuran enunciados en los artículos 3º y 11 del Decreto 111 de 1996.
A esta conclusión se arriba luego de observar que aunque en estricto sentido el presupuesto carece de órganos puesto que no es más que “un acto de la autoridad soberana por el cual se computan anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos para un período determinado” (Esteban Jaramillo), si hace referencia forzosa a los distintos organismos o dependencias que hacen parte de la Nación, o sea a los enunciados en los citados artículos 3º y 11 del estatuto orgánico del presupuesto. Por esta razón, para efectos presupuestales y sólo para este efecto, tienen el carácter de órganos los siguientes: las ramas judicial y legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional.
c) De la interpretación armónica de las distintas normas y en especial del estatuto orgánico del presupuesto nacional, puede concluirse, así mismo, que las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta, las empresas de servicios públicos domiciliarios en cuyo capital la Nación o sus entidades descentralizadas posean el 90% o más (las que para efectos presupuestales de conformidad con el artículo 5º del Decreto 111 de 1996 se sujetan al régimen de las primeras) y las empresas sociales del Estado, no tienen el carácter de órganos desde la perspectiva que señala el estatuto orgánico del presupuesto y, por ende, según las reglas generales, son ejecutables y sus bienes sujetos a medidas cautelares.
d) Para la sala la interpretación dada por la Corte Constitucional, en materia de excepciones al principio de la inembargabilidad, merece acatamiento. En primer término, en cuanto se refiere a la ejecución contra la Nación con títulos provenientes de sentencias dictadas por la jurisdicción administrativa, porque al autorizar la ley su cobro compulsivo por la vía ejecutiva luego de vencido el término de 18 meses contados a partir de la ejecutoria de la providencia, sin salvedad alguna, por voluntad del mismo legislador se entiende esta vía en su integridad, incluidas, como es obvio, las medidas cautelares, punto central y capital para la efectividad de esta clase de procesos. Y en segundo, en cuanto toca con los créditos laborales reconocidos mediante actos administrativos, porque aunque esta excepción al principio aludido podría prestarse a objeciones desde el punto de vista de los poderes del juez que ejerce el control constitucional, estima la sala que merece igualmente acatamiento por la fuerza que poseen las decisiones de la Corte Constitucional en el ejercicio de dicho control.
Como se dejó explicado, el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 fue subrogado por el 6º de la Ley 179 de 1994, en cuanto suprimió de la primera parte de aquél el término “recursos”, y modificó sólo formalmente su segunda parte (la que rezaba: “la forma de pago de las sentencias a cargo de la Nación se efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones legales concordantes”, en los siguientes términos:
“No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los organismos y entidades respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias” (inc. 2º).
Aunque en apariencia ese inciso transcrito subrogó el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (en cuanto permite que en “tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria”), no se presentó en la realidad ese fenómeno, porque el citado inciso contiene no una subrogación del aparte transcrito, sino una previsión para que los funcionarios que deban darle cumplimiento a las sentencias de condena contra la administración tomen las medidas conducentes señaladas en la ley, entre las cuales está la de dictar la resolución de cumplimiento dentro de los 30 días siguientes a la comunicación de la sentencia que se quiere hacer efectiva (CCA, art. 176) y no esperen para hacerlo el vencimiento del término de los 18 meses señalado en el inciso 4º del artículo 177, el cual tiene un alcance diferente, cual es el de permitir, vencido ese lapso, la ejecución contra la administración deudora a nivel jurisdiccional.
La norma quiere así que los funcionarios que deben cumplir los fallos judiciales, empiecen cuanto antes a tomar las medidas conducentes para el efecto y no escuden su omisión en que dentro de los primeros dieciocho meses la administración no podrá ser ejecutada ni sus bienes sometidos a medidas cautelares; porque aquí no puede olvidarse que la previsión del artículo 179 tiene plena justificación al hacer esas exigencias, ya que el pago oportuno de esas condenas liberará a la administración del pago de intereses comerciales dentro de los seis meses siguientes a su ejecutoria y moratorios de allí en adelante.
En suma, lo que la Ley 179 quiere evitar en lo posible es el pago de esos intereses, por un lapso superior al que la administración requiere para solucionar sus obligaciones con sujeción a las normas presupuestales.
Por lo expuesto, puede aceptarse también que la Ley 179 de 1994, expedida sólo para modificar la orgánica del presupuesto nacional en su artículo 6º (inc. 2º), más que subrogar el artículo 16 de la ley 38, lo que hizo fue interpretarlo por vía de autoridad, para evitar la negligencia de la administración en la adopción oportuna de las medidas conducentes para el pago de las condenas judiciales. Fuera de lo dicho, esa aparente subrogación no pudo darse tampoco porque cuando ese artículo 6º de la ley 179 empezó a regir ya el 16 de la ley 38 había sido modificado por el artículo 336 del Código de Procedimiento Civil (D. 2282/89) relacionado con la ejecución de entidades públicas y aquélla no podía modificar este estatuto.
Tampoco puede aceptarse, en este mismo orden de ideas, que ese artículo 6º de la Ley 179 impida los embargos de bienes nacionales dentro de las ejecuciones que busquen hacer efectivas las condenas impuestas en actos administrativos, porque esta posibilidad surgió más de la interpretación que la Corte hizo del principio de la inembargabilidad que de una norma que tal situación contemple, tal como se desprende de su Sentencia C-546. A igual conclusión se arriba con la ejecución de créditos derivados de contratos estatales, permitida por el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, porque esa permisión no tiene restricción alguna y el intérprete no podrá crearla.
2. A nivel seccional.
Es este campo el principio de la inembargabilidad de los bienes de los departamentos y municipios no es tan rígido, tal como lo da a entender el artículo 684 del Código de Procedimiento Civil, en armonía con los artículos 336 y 513 del mismo código. Así, mientras la ley no disponga otra cosa, se aplicará a nivel seccional, en lo pertinente, el artículo 684 del Código de Procedimiento Civil, que es del siguiente tenor.
“ART. 684.—Modificado. D.E. 2282/89, art. 1º, num. 342. Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables de conformidad con leyes especiales, no podrán embargarse:
5. Los salarios y las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales o particulares, en la proporción previstas en las leyes respectivas.
13. Los objetos que se posean fiduciariamente.
14. Los derechos personalísimos e intransferibles, como los de uso y habitación”.
Como es obvio, la norma tendrá efecto en relación con los citados entes públicos, en lo que se refiere a los numerales 2º, 3º, 4º y 7º. Los demás se excluyen, porque: los de uso público (num. 1º) por disposición de la Carta no son embargables; y los referidos en los numerales 5º, 6º, 10, 11, 12, 13 y 14 son de propiedad de los particulares y no bienes públicos.
A este nivel la ejecución de las sentencias de la jurisdicción administrativa deberá ajustarse al término señalado en el artículo 177 de Código Contencioso Administrativo y no a lo que dispone el artículo 336 del Código de Procedimiento Civil. La norma es especial y aquel dispositivo no hace distinción alguna.
En cambio, pese a lo que señala la Corte Constitucional, la ejecución de los créditos laborales contenidos en actos administrativos dictados a nivel seccional, deberá sujetarse a lo previsto en el citado artículo 336, se entiende en cuanto al término a partir del cual podrá procederse a su ejecución.
e) El caso concreto
La decisión recurrida deberá revocarse, porque la Sala no hace suya la perspectiva manejada por el a quo. Los bienes cuyo embargo y secuestro se solicitó por la ejecutante, sí son, en principio, objeto de estas medidas.
La parte ejecutante denunció como de propiedad de Fomval (establecimiento público de orden municipal creado por el Acuerdo 15 de 1971 expedido por el Concejo de Valledupar) dos inmuebles situados en dicha ciudad y para el afecto citó los números de sus folios inmobiliarios.
El a quo estimó que esos bienes eran inembargables no sólo al tenor del artículo 513 del Código de Procedimiento Civil en armonía con los artículos 18 del Decreto 360 de 1995 y 684 de aquel código, sino porque la denunciante no había probado que esos inmuebles no estaban destinados al servicio público.
Para la Sala la posición del a quo es equivocada no sólo desde el punto de vista de la normatividad aplicada, según se dejó expuesto en los acápites anteriores, sino en cuanto a la exigencia de la prueba de que los bienes denunciados no estaban destinados al servicio público, porque esa carga procesal no incumbía a la ejecutante, ya que la entidad propietaria, en el evento sub judice sería la única interesada en el levantamiento de la medida, fuera de que estaría en mejores condiciones para demostrar el destino de esos bienes. Se aplica aquí el principio de la carga dinámica o activa de la prueba.
Olvidó, sí, la ejecutante que para la procedencia del secuestro tendrá que adjuntar el certificado del Registrador de Instrumentos Públicos de Valledupar, en el cual aparezca la persona demandada como propietaria de los inmuebles denunciados. Esta exigencia se hace porque el secuestro sólo se practicará una vez se haya inscrito el embargo (CPC, art. 515). La exigencia del certificado es de orden legal y no puede suplirse con la cita de los números de los folios inmobiliarios, porque tal enunciado no prueba absolutamente nada.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,
REVÓCASE el auto de 27 de noviembre de 1995, por el cual el tribunal administrativo del Cesar denegó el embargo y secuestro de dos inmuebles situados en Valledupar de propiedad del Fondo Municipal de Valorización, Fomval. En su lugar, decrétase el embargo y secuestro de los siguientes inmuebles.
1. Predio situado en la carrera 19D Nº 4-30 de esta ciudad y registrado en la Oficina de Registro de Valledupar bajo el folio inmobiliario 190-0067660.
2. Predio situado en la carrera 22 Nº 13A 04 de esta ciudad y registrado en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Valledupar bajo el folio inmobiliario 190-0067659.
OFÍCIESE al Sr. registrador de Instrumentos Públicos de Valledupar. Una vez hechas las inscripciones correspondientes procédase al secuestro de dichos bienes. Para el efecto deberá adjuntarse el certificado correspondiente donde aparezca la entidad ejecutada como propietaria de los inmuebles en cuestión.
Magistrados: Juan de Dios Montes Hernández—Mario Alario Méndez—Ernesto Rafael Ariza Muñoz—Germán Ayala Mantilla—Carlos Betancur Jaramillo—Jesús María Carrillo Ballesteros—Julio Enrique Correa Restrepo—Javier Díaz Bueno—Silvio Escudero Castro—Delio Gómez Leyva—Amado Gutiérrez Velázquez—Ricardo Hoyos Duque—Luis Eduardo Jaramillo Mejía—Nicolás Cipriano Pájaro Peñaranda—Dolly Pedraza de Arenas—Juan Alberto Polo Figueroa—Libardo Rodríguez Rodríguez—Consuelo Sarria Olcos—Daniel Suárez Hernández—Manuel Santiago Urueta Ayola.
Aunque compartí la decisión respecto al punto materia de la apelación, la aclaración de voto está referida, precisamente, por el examen de los demás aspectos no relacionados con la litis, que consideré y considero, no han debido ser materia de análisis en el fallo referenciado.
Julio 25 de 1997.
No obstante compartir la parte resolutiva del auto fechado a julio 22 del año en curso y también lo fundamental de la considerativa, discrepo en lo atinente a que el equilibrio fiscal sigue siendo principio rector de la ejecución presupuestal. O, más precisamente, que “... en la actualidad el equilibrio fiscal más que un principio legislado es un principio general del derecho presupuestal...”, aserto contenido en el aspecto denominado “a) El problema teórico” de las motivaciones del proveído en mención.
En efecto, el principio del equilibrio presupuestal, válido en la hacienda pública clásica, se fundaba en el criterio de la neutralidad de la hacienda pública frente a los procesos económicos y sociales. Pero ese criterio cedió el campo al que considera el presupuesto como un instrumento de política económica, encaminado a corregir las desviaciones parciales de la economía.
El Gobierno debe coordinar su política fiscal con la política económica actuando con el ingreso y el gasto públicos en los procesos económicos y sociales, a fin de regurarlos con una actuación de intervencionismo indirecto. Dentro del Estado social la hacienda pública equilibra su presupuesto en relación con la coyuntura económica. Conscientemente se establece un desequilibrio presupuestario de signo contrario al desequilibrio económico, para buscar la estabilidad de la economía o evitar que se presente la brecha inflacionista o depresionista de la misma.
En tanto no exista estabilidad económica, y ello ocurre de modo crónico no sólo en los países en vías de desarrollo sino en aquellos altamente industrializados, el presupuesto se ha de ejecutar en desequilibrio con déficit o superávit fiscal.
Amado Gutiérrez Velázquez
Julio 29 de 1997.
De acuerdo en un todo con la decisión mayoritaria de la Sala, considero sin embargo que la ejecución de los créditos laborales provenientes de autoridades administrativos de cualquier orden —nacionales, departamentales o municipales— no debe sujetarse al plazo de gracia de seis meses, tal como lo prevé el artículo 336 del Código de Procedimiento Civil y se afirma en la ponencia.
Tal excepción fue creada jurisprudencialmente por la Corte Constitucional al declarar la constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 que consagraba el principio de inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación (Sent. C-546, oct. 1º/92).
Allí la Corte Constitucional equiparó los actos administrativos que reconocieran derechos de carácter laboral a las sentencias y por tal motivo, para su ejecución remitió en un todo al artículo 177 del Código Contencioso Administrativo incluido el plazo de gracia de dieciocho meses que consagra la parte final del inciso 3º de dicha norma.
No obstante esta posición jurisprudencial, estimó más razonable lo expresado por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia cuando como juez de constitucionalidad al revisar el mismo artículo 16 de la Ley 38 de 1989 expresó:
“...la inembargabilidad absoluta de las rentas privaría al acreedor del derecho de exigir ejecutivamente el cumplimiento de la obligación y despojaría a ésta de su aspecto coactivo o de responsabilidad patrimonial dado que la relación de “deuda”, por el hecho de ser jurídica, lleva implícita la eventual satisfacción coactiva del interés del acreedor en el patrimonio del deudor que constituye la prenda general de los acreedores.
Pero el término suspensivo contemplado en el inciso 3º del artículo 177 del citado código, no opera para la ejecución de actos administrativos que reconozcan a un empleado, ex empleado, trabajador, ex trabajador, o beneficiario de alguno de ellos, un derecho salarial o prestacional, como prima, subsidio, seguro de muerte, auxilio de cesantía, pensión u otro beneficio laboral, pues es claro que deben existir las respectivas partidas presupuestales en la entidad que hace el reconocimiento, para atender el pago de ese salario, o derecho prestacional. En este caso el reconocimiento supone la previa disponibilidad en el correspondiente presupuesto, de la respectiva partida(1).
Si bien en esta sentencia no se condicionó de manera expresa en la parte resolutiva la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada a las consideraciones precedentes, en la práctica a ello conduce un pronunciamiento de esa índole.
De esta manera la Corte Suprema de Justicia mantuvo la presunción de constitucionalidad de la ley, al aplicar en el caso concreto el principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico, según el cual
“Cuando una ley esté redactada en términos tan amplios que puede permitir una interpretación inconstitucional habrá que presumir que, siempre que sea “razonablemente posible”, el legislador ha sobreentendido que la interpretación con la que habrá de aplicarse dicha ley es precisamente la que la permita mantenerse dentro de los límites constitucionales”(2).
En síntesis, considero que esta exequibilidad condicionada que señaló la inexistencia de plazo para la ejecución de obligaciones laborales en contra de la administración, vinculaba no solo a la Corte Constitucional en la Sentencia C-546 sino al Consejo de Estado en el presente caso, en virtud el principio de cosa juzgada constitucional (C.P., art. 243).
(1) Corte Suprema de Justicia - Sala Plena (Exp. 1992), sentencia marzo 22 de 1990, M.P. Jairo Duque Pérez.
(2) Eduardo García de Enterría. La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional. Madrid, editorial Cívitas, 1985, pág. 96.
En vista de las consecuencias que las consideraciones hechas en la parte motiva del fallo pueden tener en el futuro, no aclaro el voto, sino que lo salvo con base en las siguientes razones:
1. Considero que si un asunto correspondiente a una sección del Consejo de Estado se lleva a Sala Plena, por su importancia, para que se decida, es con el propósito de que se fijen criterios jurisprudenciales respecto del caso de que se trata, mas no para que se hagan digresiones que, como tales, no guardan ninguna conexión con el caso por decidirse y ni siquiera constituyen presupuesto jurídico o conceptual del pronunciamiento jurisdiccional.
2. El tema que concierne al fallo se refiere a la embargabilidad, o no, de un inmueble perteneciente a un establecimiento público del orden municipal; por lo cual estimo de poca utilidad e inconveniente que se siente doctrina sobre temas ajenos, como el de la posibilidad de embargar a la Nación para el “cobro compulsivo de las sentencias por la jurisdicción administrativa...”, o para el cobro de créditos de carácter laboral contenidos en actos administrativos o “... créditos provenientes de contratos estatales”.
Dado que la ponencia aprobada, entre otras cosas, carece de antecedentes y se ignora cuál fue el fundamento de la ejecución, pues no contiene resumen de los hechos en que se apoyó la pretensión ejecutiva, no se ve cuál pueda ser la importancia de estos puntos en relación con el referente al fallo, es decir, si pueden ser, o no, objeto de embargo, bienes de establecimientos públicos municipales.
3. Lo anterior no significa que en un fallo de la Sala Plena no deban examinarse grandes conceptos o categorías jurídicas, o que no pueda efectuarse un estudio sistemático y racional de las normas legales. Lo que quiero precisar es que los pronunciamientos deben circunscribirse a lo que se examina y, en vez de referirse a cuestiones extrañas, deben, sí, adentrarse en el problema jurídico con la profundización que se requiere.
Y en tratándose de la Sala Plena del h. Consejo de Estado está bien que ello sea así, pues ésta en sus providencias no dice cosas en vano, ya que sus apreciaciones pueden, en el futuro, constituir soporte de recursos extraordinarios de súplica. De ahí que sea más prudente esperar el momento oportuno y el caso pertinente, el cual, como lo enseña la experiencia judicial, arroja luces sobre el entendimiento de normas y la interpretación de situaciones.
Agosto 11 de 1997.
Por estar de acuerdo con la parte resolutiva de la providencia la voté afirmativamente, pero como existen en su parte motiva algunas consideraciones que no comparto, debo aclarar mi voto en el siguiente sentido:
Coincido con la mayoría en que sólo la ley puede señalar qué bienes estatales, además de los indicados en la Constitución Política, tienen el carácter de inembargables y que por ello los entes territoriales no tienen competencia para señalar en sus normas orgánicas del presupuesto bienes distintos con ese carácter.
Pero en cuanto al orden nacional, sobre cuyo régimen en mi sentir no era necesario hacer consideración alguna, como quiera que no era el tema de la providencia, tengo discrepancia con lo allí consignado respecto a que, “frente a los bienes y derechos de los órganos que conforman el presupuesto no existe, en principio restricción alguna porque, con las salvedades que se explicarán adelante (se refiere a las condenas proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa y a los créditos laborales y provenientes de contratos estatales) serán inembargables aunque, como es obvio, no estén incluidos en el presupuesto”.
Esta afirmación en mi sentir no consulta el espíritu del Decreto 111 de 1996, estatuto orgánico del presupuesto, que en su artículo 12 prescribe la inembargabilidad como uno de los principios que gobiernan el sistema presupuestal lo que sin duda significa que solamente puede estar referido a las rentas incorporadas al presupuesto y a los bienes y derechos que en alguna forma lo puedan afectar.
Sostener por tanto que los bienes y rentas de los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación son inembargabIes, aun cuando como es obvio no se encuentren incluidos dentro del presupuesto de la respectiva anualidad, sin aclarar que sí lo son los que ninguna relación tengan con él, es en mi sentir, equivocado.
Este punto que no mereció sino un párrafo en la providencia, deberá ser tratado con mayor profundidad cuando el objeto del litigio tenga que ver concretamente con esta materia y será entonces cuando pueda determinarse qué bienes y derechos son inembargables y cuáles si lo son.
Agosto 21 de 1997.
Con abstracción del caso particular, en relación con el cual pudiese estar eventualmente de acuerdo con la respectiva decisión, he considerado conveniente salvar mi voto respecto de todo el fallo, en tanto éste, en mi modesto criterio, antes que responder a los motivos que determinaron que el asunto fuese llevado, por importancia jurídica, a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a saber, sentar una posición clara y definida sobre la embargabilidad de bienes del Estado, crea confusión e incertidumbre sobre el asunto.
No creo, ante todo, que la inembargabilidad de los bienes del Estado sea un “principio”, pues ello conduciría a atribuir al Estado la condición de irresponsable patrimonialmente frente a los particulares.
Con ese criterio, pienso que el artículo 6º de la Ley 179 de 1994, al disponer que “Son inembargables las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman”esta última expresión sólo puede referirse a los bienes estatales que, de una u otra forma, se incorporan al presupuesto, pues es de la esencia de éste su temporalidad o anualidad. De suerte que no son todos los bienes de los órganos obligados a formar un presupuesto los inembargables, sino aquéllos que tienen incidencia en el presupuesto.
La interpretación que se da a la expresión “bienes y derechos de los órganos que lo conforman” no puede tener el sustento constitucional que se le quiere dar, por dos simples razones:
a) El artículo 63 de la Constitución dispone que “Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”.
El entendimiento de esta norma permite inferir que “los demás bienes que determine la ley” deben tener iguales o similares características a los que le preceden, dentro de un concepto de colectividad, y no pueden incluir la totalidad de bienes del Estado para hacer a este irresponsable.
Además, tales bienes no sólo serán inembargables sino también inalienables e imprescriptibles, es decir, gozarán de todas estas tres prerrogativas, y no de una sola de ellas, la inembargabilidad.
Extender a todos los bienes fiscales, o de dominio privado del Estado, el carácter de inembargables implicaría así mismo hacerlos inenajenables y volver a criterios superados de irresponsabilidad estatal, porque a ello equivale el no poder ser obligado coercitivamente a pagar sus deudas.
b) En virtud del principio de la unidad normativa de la ley, consagrado en el artículo 158 de la Constitución, mediante el estatuto orgánico del presupuesto, no puede adoptarse una disposición de esta índole, porque dicho estatuto sólo puede referirse a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos.
En estas condiciones, pienso que afirmar que “la inembargabilidad de los bienes estatales no es sólo de regulación legal, ya que encuentra su expresa consagración en la Corte Constitucional”, refiriéndose concretamente al artículo 63, como se hace en el fallo, lo cual constituye el meollo del mismo, lleva a una conclusión diferente a lo que quiso el constituyente.
En resumen, hago mías las consideraciones de la doctora Dolly Pedraza cuando en su aclaración de voto, dice que sostener que los bienes y rentas de los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación son inembargables, “aun cuando no se encuentren incluidos dentro del presupuesto de la respectiva anualidad, es equivocado”.
Con atención y respecto,
Agosto 28 de 1997.
Las razones que fundamentaron mi voto negativo frente al fallo de la referencia coinciden, en términos generales, con las expresadas durante el debate por el h. consejero Mario Alario Méndez y concretadas en un memorando escrito presentado por él a la Sala. En consecuencia, en aras de la economía procesal, adhiero a dicho escrito, que seguramente constituirá el salvamento de voto del citado consejero.
Debo agregar, como lo hice en el transcurso de la discusión, que no encuentro clara correspondencia entre las “conclusiones” mencionadas en el fallo respecto del nivel nacional con las que se afirman a nivel seccional, pues considero que, de acuerdo con las normas vigentes sobre régimen presupuestal que se mencionan en la primera parte, no debe entenderse vigente el artículo 684 del Código de Procedimiento Civil que, en últimas y sin mayor análisis, es la norma que resulta aplicándose para resolver el caso concreto.
Septiembre 2 de 1997.
Con el debido respeto por la tesis mayoritaria, preciso a continuación los motivos de mi discrepancia con la providencia que antecede.
El tema objeto de la decisión de la Sala es la procedibilidad de medidas cautelares, respecto de bienes inmuebles de propiedad de una entidad descentralizada del orden municipal.
Dicho aspecto es precisado a partir de la página 21 del fallo en cuestión, y las consideraciones anteriores, referidas a la embargabilidad de los bienes de la Nación para el cobro de sumas ordenadas por sentencias proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa, o para el cobro de deudas de carácter laboral, o para el cobro de créditos contractuales, exceden los términos de la controversia que debía resolver la Sala, al hacer precisiones de carácter general que no siendo aplicables al caso que se resuelve, sí constituyen interpretaciones jurisprudenciales de la corporación con la autoridad que ellas tienen, lo cual resulta inconveniente, si se tiene en cuenta la invocación futura de ellas como jurisprudencia del Consejo de Estado.
En relación con el caso concreto considero que:
1. Es la ley la que puede establecer que bienes de las entidades públicas tienen el carácter de inembargables.
2. Es el artículo 684 del Código de Procedimiento Civil el que dispone que no podrán embargarse los bienes destinados a un servicio público cuando éste se preste directamente por un departamento, una intendencia, una comisaría, un distrito especial, un municipio o un establecimiento público, o por medio de concesionario de éstos, pero si es embargable hasta la tercera parte de los ingresos del respectivo servicio, sin que el total de los embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje.
3. La norma anterior es la aplicable y, a mi juicio suficiente para resolver la controversia planteada y según ella los bienes de las entidades municipales destinados a la prestación de servicios públicos son inembargables.
4. Así las cosas, quien solicita la medida del embargo debe probar que se trata de un bien susceptible de la misma, lo que en el caso de autos, implicaba como lo dijo el a quo, probar que los inmuebles cuyo embargo solicitó no estaban destinados a un servicio público o mejor, que tenían un destino diferente y como no lo hizo, la denegación de la medida cautelar fue acertada.
Por lo anterior, no comparto la afirmación contenida en la providencia de que discrepo, en el sentido que era la entidad propietaria quien ha debido probar el destino de sus inmuebles porque “... sería la única interesada en el levantamiento de la medida, fuera de que estaría en mejores condiciones para demostrar el destino de esos bienes...”.
A mi juicio, el hecho de que una parte esté en mejor o peor condición para probar, no puede ser argumento para modificar la carga de la prueba; así como tampoco puede serlo el que en una medida cautelar quien debe probar los requisitos exigidos para su disposición sea quien está interesado en su levantamiento. Por el contrario quien pide debe probar todo lo relacionado con su petición y el cumplimiento adecuado de los requisitos que, de conformidad con la ley, le dan viabilidad a lo pedido.
Por todo lo anterior, considero que el auto apelado ha debido confirmarse.
Mi disconformidad con alguna parte de la motivación de la providencia que comparto, y por eso voté positivamente, consiste en que considero que las rentas incorporadas en el presupuesto de rentas y gastos de los departamentos y municipios, así como los bienes y derechos de los órganos que conforman los presupuestos de esas entidades, son inembargables, de acuerdo al tenor de los artículos 12 y 19 del Decreto 111 de 1996, que no son más que el desarrollo de las normas constitucionales 151, 352 y 353.
Estimo que la inembargabilidad establecida en el estatuto orgánico del presupuesto, debe ser entendida también en relación con el presupuesto anual de los departamentos y municipios cuya expedición corresponde a las asambleas y a los concejos, en conformidad con lo dispuesto por los artículos 300-5 y 310-5 de la Constitución Nacional.
Las razones que me llevan a sostener la anterior conclusión son las siguientes:
El artículo 151 de la Constitución Nacional, atribuye al Congreso como una de sus funciones expedir la ley orgánica sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.
El contenido de esa ley fue expresamente determinado por la Constitución Nacional en el artículo 352 según el cual ella debe regular lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo.
La norma anterior señala al Congreso de la República los aspectos que debe abarcar la ley orgánica del presupuesto, no solo para ser aplicados a nivel nacional, sino también a nivel territorial y de entes descentralizados. Esta regulación genérica es propia de la figura de la descentralización administrativa que permite a las entidades territoriales expedir su propio presupuesto, pero, sujeto a las regulaciones o pautas que para el efecto haya trazado la ley.
Cuando el Congreso a través de la ley orgánica del presupuesto consagra la inembargabilidad de las rentas a él incorporadas y de los bienes y derechos de los órganos que lo conforman, lo hace con miras a garantizar la ejecución del presupuesto, la cual se vería entorpecida si se permitiera el embargo de los bienes y rentas mencionados. Recuérdese que uno de los aspectos que debe regular la ley orgánica del presupuesto es precisamente aquel relacionado con su ejecución.
Por su parte el artículo 353 ibídem preceptúa que los principios y las disposiciones establecidas en ese título (XII del Régimen Económico y la Hacienda Pública), se aplicarán en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto. A ese capítulo pertenece el artículo 352 en el cual se indica expresamente cuales aspectos debe regular la ley anual de presupuesto.
Para cumplir el mandato del artículo 151 de la Constitución Nacional, el Congreso de la República expidió las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, compiladas por el ejecutivo a través del Decreto 111 de 1996, que constituye el estatuto orgánico del presupuesto. En el artículo 12 se consagraron los principios del sistema presupuestal, dentro del cual están comprendidos naturalmente, los presupuestos de las entidades territoriales y de las entidades descentralizadas. Como uno de esos principios se estableció el de la inembargabilidad, con el cual se protegen las rentas incorporadas en el presupuesto, con la finalidad de garantizar su ejecución, la que se vería entorpecida si se permitiera el embargo de tales rentas.
Es de la esencia de las leyes orgánicas señalar los principios de la materia que reglamentan y a los cuales deben sujetarse las leyes y actos administrativos que con base en ellas se profieran. Cuando el estatuto orgánico del presupuesto consagra la inembargabilidad como un principio del sistema presupuestal, es forzoso concluir que esa inembargabilidad se extiende a todos los niveles.
Cuando la ley de presupuesto se ocupa de temas como su programación, aprobación, modificación y ejecución, no lo hace solo a nivel nacional, sino también a nivel regional, porque la función que la Constitución señaló a cargo del Congreso a través de esa ley fue la de regular, se repite, lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, y ejecución del presupuesto de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados.
La autonomía que en materia presupuestal consagran los artículos 300-5 y 313-5, para que las asambleas departamentales y los concejos dicten las normas orgánicas del presupuesto y expidan anualmente el presupuesto de rentas y gastos, debe entenderse sujeta a los principios del sistema presupuestal que el legislador ha consagrado a través de una ley con rango de orgánica, porque, la descentralización que se consagra en las normas mencionadas, es de carácter administrativo y no político.
De otro lado, el estatuto orgánico del presupuesto, en el artículo 109 inciso primero, dispuso:
“Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley orgánica del presupuesto en lo que fuere pertinente...”.
Esta disposición, con plenas facultades para el efecto, somete a las entidades territoriales a las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto; y, en esta ley se consagra como uno de los principios del sistema presupuestal, la inembargabilidad, prerrogativa que se extiende a las entidades territoriales y a los establecimientos públicos del orden departamental y municipal.
La anterior interpretación no contraviene el mandato del artículo 63 Constitucional, según el cual la inembargabilidad no puede ser determinada sino por la ley. Cuando las entidades territoriales incluyen en su presupuesto anual aquellas rentas y bienes que conforme al decreto 111 forman el presupuesto, y que según la misma normatividad gozan de inembargabilidad, no están convirtiendo a través de ordenanza o acuerdo en inembargables unas rentas y bienes; simplemente, están plasmando en ese acto administrativo una disposición que ya está contenida en norma de rango legal. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de su presupuesto, están obligadas a acatar las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto; en consecuencia deben incluir todos los bienes y rentas que de acuerdo a su organización y condiciones, los conforman. No queda a discreción de las asambleas y concejos decidir cuales son esos bienes y rentas. No. La disposición de carácter legal ya los señaló y los protegió con la inembargabilidad; de tal manera que la inembargabilidad de las rentas y bienes que las entidades territoriales incorporen en sus normas orgánicas de presupuesto, no provienen del acto administrativo proferido por la asamblea o el concejo, sino que viene directamente de la ley, del decreto orgánico del presupuesto. Se cumple así el mandato del artículo 63 de la Constitución Nacional, en el sentido de que solo la ley puede consagrar la inembargabilidad.
Por otra parte, en la providencia apelada no se incluyó, aunque implícitamente se desprende de su contenido, un argumento que expresamos durante el debate en el sentido de que la vigencia de la inembargabilidad de las rentas incorporadas en el presupuesto, es de un año. En consecuencia, una renta que hoy es inembargable, al año siguiente perfectamente puede ser embargable, si no se incluye en la nueva ley de presupuesto.
Ahora bien, en el caso concreto considero que era procedente decretar el embargo solicitado, sobre un bien de propiedad de un establecimiento público del orden municipal, dado que no existe la prueba de que esa entidad haga parte del presupuesto anual de rentas y gastos del respectivo municipio. El juez debe seguir la regla general de embargabilidad de los bienes, con lo cual es procedente decretar los embargos que se le soliciten y queda por cuenta de la entidad demandada, la carga de probar que ese bien corresponde a la categoría de inembargables, para obtener el levantamiento del embargo.
Con el respeto que me merecen las decisiones mayoritarias de la Sala, considero que el auto recurrido en el caso sub examine, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Cesar denegó el decreto de embargo y secuestro de los bienes inmuebles pertenecientes a Fomval, ha debido ser confirmado, pues la norma jurídica aplicable era el artículo 684 del Código de Procedimiento Civil, que considera inembargables los bienes destinados a un servicio público. Dada la situación de los bienes embargados, correspondía a la parte actora la carga de la prueba en cuanto a demostrar que dichos bienes no estaban afectados a la prestación de ese servicio y no como se establece en la decisión de la Sala, que asigna la carga de la prueba a la parte demandada.
De otra parte, observo que la decisión ha debido limitarse en sus consideraciones al problema jurídico planteado de la inembargabilidad de los bienes inmuebles de un establecimiento público del orden municipal y no como allí se hace de establecer principios para los órdenes nacional y departamental, pues esas consideraciones pueden tener fuerza vinculante en la medida en que se relacionen con la parte resolutiva del proveído en cuestión.
Son varias mis discrepancias respecto de las motivaciones de la providencia de 22 de julio de 1.997 y de la decisión que contiene.
Se dice en la providencia:
“El principio de la inembargabilidad de los bienes estatales encuentra su plena y cabal justificación en la necesidad de defender la ejecución de los programas incluidos en los presupuestos de las entidades estatales, para asegurar en los distintos niveles el equilibrio fiscal (...)”.
Pues bien, según el principio de equilibrio del presupuesto, en su concepción clásica, entre los ingresos corrientes, de los que estaba excluido el crédito, y el gasto público ordinario debía haber igualdad; el recurso al crédito solo era permisible para atender gastos extraordinarios. Entonces, un presupuesto estaba en equilibrio cuando los ingresos corrientes, tributarios y no tributarios, eran iguales a la totalidad del gasto pública. Sin embargo, posteriormente el uso del crédito fue generalizándose como instrumento normal de financiación presupuestaria, ya no para financiar gastos extraordinarios, sino para atender cualquier tipo de gasto público, y a partir de entonces el principio de equilibrio dejó de tener su sentido económico original y pasó a tener un significado meramente formal, para denotar que la suma de los recursos ordinarios, tributarios y no tributarios, más los recursos del crédito, serían iguales al gasto(1).
El principio de equilibrio fiscal se encontraba establecido en el artículo 211 de la Constitución vigente hasta 1991, artículo según el cual ni el Congreso ni el Gobierno podían proponer el aumento o inclusión de un nuevo gasto, si con ello se alteraba el equilibrio entre el presupuesto de gastos y el de rentas.
Y en el artículo 80 de la Ley 38 de 1989, por la cual fue expedido el estatuto orgánico del presupuesto general de la Nación, se señaló, entre los principios del sistema presupuestario, el de equilibrio, aunque en el sentido meramente formal referido, y en el artículo 15 de la misma ley se decía al respecto que el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones tendría como base el presupuesto de rentas y recursos de capital, y que entre ambos se mantendría el más estricto equilibrio.
Otro principio establecido en el artículo 81 de la Ley 38 de 1989 es el principio de inembargabilidad, que en el artículo 16 se explicaba diciendo que las rentas y recursos incorporados al presupuesto general de la Nación eran inembargables. Así se dispuso, según lo expresado por el Gobierno en la exposición de motivos del proyecto, con el propósito de corregir “un factor importante de desequilibrio fiscal que se presenta en la ejecución de los presupuestos de importantes entidades de la administración pública”(2).
En el mismo sentido, la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de 22 de marzo de 1990, por la cual declaró que era constitucional el artículo 16 de la Ley 38 de 1989, hizo, entre otras, las siguientes consideraciones:
“Es cierto que ninguna de las normas fundamentales que regulan los diferentes aspectos presupuestases, alude a la inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado; sin embargo, su consagración en el estatuto orgánico fundamental no quebranta ningún precepto constitucional pues surge como mecanismo lógico de necesidad imperiosa para asegurar el equilibrio fiscal y garantizar el estricto cumplimiento de los principios constitucionales relacionados, a los cuales debe sujetarse la ejecución presupuesta¡, pues de otra forma se daría lugar al manejo arbitrado de las finanzas lo cual conduciría a que se hicieran erogaciones no contempladas en concreto en la ley de apropiaciones, o en cuantía superior a la fijada en esta, o transferencia de créditos sin autorización; y en fin, a desequilibrar el presupuesto de renta y de gastos y destinar aquellas a fines no previstos en el presupuesto nacional.
La previsión sobre la inembargabilidad de los recursos del tesoro nacional (...) se debe considerar como complemento necesario para que el equilibrio fiscal, esto es, la equivalencia de los ingresos con los egresos, sea efectiva y se logre de este modo el ordenado manejo de las finanzas públicas (...)(3).
Pero el principio de equilibrio establecido en la Constitución anterior a la de 1991 quedó suprimido por el artículo 347 de la Constitución vigente, en que fue establecido que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva; que si los ingresos legalmente autorizados no fueran suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley de presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados, y que el presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente. Es decir, que el presupuesto puede ser desequilibrado(4).
Y, así, el artículo 81 de la ley 38 de 1.989 fue modificado por el artículo 4º de la Ley 179 de 1994, entre otros aspectos, en el sentido de suprimir el principio de equilibrio, artículo que es hoy el 12 del estatuto orgánico del presupuesto general de la Nación expedido mediante el Decreto 111 de 1996, mediante el cual se compilaron las normas que lo integran, expedidas mediante las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995; y el artículo 71 de la Ley 179 de 1994 dijo expresamente derogar el artículo 15 de la Ley 38 de 1989, que definía ese principio.
Por todo lo expuesto, creo que es impropio decir hoy que el principio de la inembargabilidad encuentra su justificación en la necesidad de asegurar el equilibrio fiscal, como se dice en la providencia.
Bastaba, pues, señalar que la inembargabilidad de los bienes estatales encuentra su plena y cabal justificación en la necesidad de defender la ejecución del presupuesto y, en general, el cumplimiento de las funciones propias de las entidades estatales, que esa es la razón, y no la de preservar un equilibrio presupuestario que hoy puede no existir, por la que son inembargables los bienes estatales.
Mediante la Sentencia C-546 de 1º de octubre de 1992, la Corte Constitucional declaró exequibles la expresión “y la inembargabilidad” contenida en los artículos 8º y 16 de la Ley 38 de 1989, y consideró al respecto que “la inembargabilidad del presupuesto está fundada en la protección del bien público y del interés general”, pero advirtió que “la norma que establece la prioridad del interés general no puede ser interpretada de tal manera que ella justifique la violación de los derechos fundamentales de unos pocos en beneficio del interés de todos”, que “la norma que establece la inembargabilidad del presupuesto obstaculiza la efectividad del derecho al salario”, que “el legislador posee la facultad constitucional de dar, según su criterio, la calidad de inembargables a ciertos bienes; desde luego, siempre y cuando su ejercicio no comporte transgresión de otros derechos o principios constitucionales”, que el establecimiento de la inembargabilidad de las rentas y recursos del presupuesto es cabal desarrollo de esa facultad; que, sin embargo, “este postulado excluye temporalmente, el caso en que la efectividad del pago de obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de relaciones laborales exige el embargo de bienes y recursos incorporados al presupuesto general de la Nación”, que “el derecho al trabajo, por su especial protección en la Carta y por su carácter de valor fundante del Estado social de derecho, merece una especial protección respecto de la inembargabilidad del presupuesto” y que “los actos administrativos que contengan obligaciones laborales en favor de los servidores públicos deben poseer la misma garantía de las sentencias judiciales, esto es, que puedan prestar mérito ejecutivo —y embargo— a los dieciocho (18) meses después de haber sido ejecutoriados, de conformidad con el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”(5).
Así lo decidió la Corte, con razón o sin ella, y creo que sin razón. Pero así lo decidió:
“Son exequibles los artículos 8º, en la parte que dice “y la inembargabilidad”, y 16 de la Ley 38 de 1989; y además, en tratándose de créditos laborales, entendidos dichos textos conforme a los dos últimos párrafos de la parte motiva de esta sentencia”(6).
Pronunciamiento semejante hizo la Corte en Sentencia C-103 de 10 de marzo de 1994, mediante la cual, con las mismas precisiones, declaró exequible el inciso segundo del artículo 513 del Código de Procedimiento Civil, según el cual las rentas y recursos incorporados al presupuesto general de la Nación son inembargables:
“La exequibilidad que aquí se declara deberá entenderse con la excepción reconocida en la Sentencia C-546 de octubre 1º de 1992, de esta misma Corte, en relación con los créditos laborales, y en concordancia con la parte motiva de esta providencia”(7).
Al decidir sobre la constitucionalidad de las disposiciones referidas, la Corte decidió la exequiblidad de las disposiciones que establecían la inembargabilidad de las rentas y recursos del presupuesto, salvo para la efectividad del pago de obligaciones dinerarias que tuvieran origen en relaciones de trabajo.
Entonces, la calidad de inembargables de las rentas y recursos incorporados al presupuesto general de la Nación dispuesta por los artículos 8º y 16 de la Ley 38 de 1989 y 513, inciso segundo, del Código de Procedimiento Civil, debía entenderse con las limitaciones señaladas por la Corte Constitucional.
Pero tales disposiciones fueron subrogadas por los artículos 4º y 6º de la Ley 179 de 1994, que en la compilación que tuvo lugar mediante el Decreto 111 de 1996 corresponden a los artículos 12 y 19 del estatuto orgánico del presupuesto general de la Nación. El primero dice así:
“ART. 12.—Los principios del sistema presupuestal son: la planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la especialización, la inembargabilidad, la coherencia macroeconómica y la homeóstasis”.
Y el artículo 19:
“ART. 19.—Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman.
No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros.
Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4º título Xll de la Constitución Política.
Tales disposiciones, claro está, no quedaron comprendidas dentro de la declaración de exequibilidad pronunciada respecto de los artículos 8º y 16 de la Ley 38 de 1989 y 513, inciso segundo, del Código de Procedimiento Civil.
Sin embargo, en lo que mediante los artículos 4º y 6º de la Ley 179 de 1994, ó 12 y 19 del estatuto compilado por el Decreto 111 de 1996, se reprodujo lo dispuesto en los artículos 8º y 16 de la Ley 38 de 1989 y 513, inciso segundo, del Código de Procedimiento Civil, deben entenderse aquéllos con las mismas limitaciones que la Corte señaló a éstos, es decir, que está excluido el caso en que la efectividad del pago de obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de relaciones laborales exija el embargo de rentas incorporadas al presupuesto general de la Nación.
Así es porque según lo establecido en el artículo 243 de la Constitución, ninguna autoridad puede reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, y según lo dicho por la Corte aquellas disposiciones debían entenderse en el sentido de que el principio de inembargabilidad estaba excluido cuando la efectividad del pago de obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de relaciones laborales exigiera el embargo de rentas y recursos incorporados al presupuesto general de la Nación; o, en otros términos, que tales disposiciones resultarían contrarias a la Constitución si de manera absoluta establecieran la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados al presupuesto general de la Nación, y particularmente si comprendieran las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de relaciones laborales para cuyo pago fuera necesario el embargo de las rentas del presupuesto.
De manera que los artículos 4º y 6º de la Ley 179 de 1994, o 12 y 19 del estatuto compilado mediante el Decreto 111 de 1996, en lo que son reproducción de los artículos 8º y 16 de la Ley 38 de 1989 y 513, inciso segundo, del Código de Procedimiento Civil, no pueden ser entendidos en el sentido de que esos nuevos artículos prohiben el embargo de las rentas del presupuesto cuando se trate de la efectividad de obligaciones dinerarias surgidas de relaciones laborales, porque ello resultaría contrario a lo dispuesto en el artículo 243 constitucional.
Sin embargo, son del caso dos precisiones. La primera, que la nueva disposición no dijo que fueran inembargables los recursos del presupuesto, sino sólo las rentas. La segunda, que hizo inembargables los bienes y derechos de los órganos que lo conforman, aspecto este último que no es reproducción de ninguna disposición anterior y acerca del cual, por tanto, no puede predicarse la prohibición de que trata el artículo 243 de la Constitución.
La situación, entonces, es la siguiente:
a) Son inembargables las rentas incorporadas al presupuesto general de la Nación (artículos 27, 28, 29, 30 y 34, literal a, del estatuto), salvo cuando se trate de obtener el pago de obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de relaciones laborales, para lo cual sea necesario el embargo de esas rentas.
b) Son embargables los recursos del presupuesto general de la Nación (artículo 31 y 34, literal b del estatuto), porque la nueva disposición no les dio el carácter de inembargables.
c) Y son inembargables los bienes y derechos de los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación, es decir, las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Organización Electoral, los órganos centrales de la rama ejecutiva del nivel nacional y los establecimientos públicos (artículos 3º y 96 del estatuto), sin excepciones, que ninguna estableció la ley, y no hay razones de orden constitucional para hacerlas, como no las había tampoco, en mi opinión, respecto de los artículos 8º y 16 de la Ley 38 de 1989 y 513, inciso segundo, del Código de Procedimiento Civil, sólo que respecto de estos últimos así lo dijo la Corte Constitucional.
Respecto de los órdenes territoriales cabe señalar que en el artículo 94 de la Ley 38 de 1989, posteriormente modificado por el artículo 52 de la Ley 179 de 1994 e incorporado finalmente al artículo 109 del estatuto orgánico del presupuesto general de la Nación expedido mediante el Decreto 111 de 1996, se dispuso:
“ART. 109.—Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley orgánica del presupuesto en lo que fuere pertinente (...)”.
A más de los señalados en la Constitución, son inembargables aquellos bienes que determine la ley, según lo establecido en el artículo 63 constitucional. Sólo la ley, entonces, puede atribuir a determinados bienes la calidad de inembargables.
Y ocurre, para el caso, que la ley atribuyó esa calidad a las rentas incorporadas al presupuesto general de la Nación, con la salvedad vista, y a los bienes y derechos de los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación.
Entonces, por igual son inembargables las rentas incorporadas a los presupuestos de las entidades territoriales y lo son también los bienes y derechos de los órganos que los conforman, por disposición del artículo 109 del estatuto orgánico del presupuesto general de la Nación.
Pero al respecto se dijo en la providencia que según el artículo 352 de la Constitución la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto de la Nación y de las entidades territoriales, y que obligaba sólo en esos aspectos, esto es, en lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, pero no en lo demás, en lo cual tenían autonomía las entidades territoriales.
Sin embargo, según lo establecido en el artículo 109 del estatuto, las entidades territoriales, al expedir sus normas de presupuesto, deben seguir las disposiciones de la ley orgánica y aplicar entre tanto la ley orgánica, y no sólo en lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, sino en todo lo demás, en lo pertinente.
Pero es que, además, cuando se dice que las rentas del presupuesto son inembargables, se hace relación a la ejecución misma del presupuesto, que se vería perturbada con el embargo de sus rentas.
Para el caso concreto, no pueden ser embargados los bienes de propiedad del Fondo de Valorización Municipal de Valledupar, establecimiento público del orden municipal, creado por acuerdo 15 de 1971 expedido por el Concejo Municipal de Valledupar, que como tal integra el presupuesto general de ese municipio.
Cabe decir, finalmente, que con posterioridad y mediante Sentencia C-354 de 4 de agosto de 1997, la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 19 del estatuto orgánico del presupuesto general de la Nación expedido mediante el Decreto 111 de 1996, “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto —en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos— y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”(8).
(1) Restrepo, Juan Camilo, Hacienda Pública; Santa Fe de Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 32 ed., 1996, pp. 206 a 210.
(2) Anales del Congreso, año XXXI, número 115, 30 de septiembre de 1988, p. 5.
(3) Gaceta Judicial, t. CCI, número 2.440, p. 432.
(4) Restrepo, loc. cit.
(5) Gaceta de la Corte Constitucional, 1992, t. 6, págs. 338 a 372.
(6) Ibíd., p. 372.
(7) Gaceta de la Corte Constitucional, 1994, t. 3, primera parte, págs. 119 a 128.
(8) Expediente D-1.533.
Octubre 17 de 1997
Aún cuando comparto la decisión adoptada en el presente caso, sin embargo disiento de algunos apartes de la motivación de la misma.
En efecto, me identifico plenamente con las razones consignadas en su aclaración de voto, por el señor Consejero doctor Daniel Suárez Hernández, a las cuales, con su venia, adhiero.
Igualmente, me aparto de la motivación en cuanto en un aparte de la misma se afirma que una excepción al principio general de la no ejecución de la Nación es la relacionada con los créditos laborales contenidos en actos administrativos, excepción que tiene su fundamento en la sentencia de la Corte Constitucional C-546 de 1º de octubre de 1992, en la cual al declarar la constitucionalidad del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 equiparó los actos administrativos que reconozcan derechos de carácter laboral a las sentencias que dicte la jurisdicción contencioso administrativa, las cuales, según el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo son ejecutables y por tal razón constituyen una excepción a los principios de la no ejecución de la Nación e inembargabilidad de los bienes y recursos incorporados en el presupuesto.
Tal equiparación hecha por la Corte Constitucional en la referida sentencia, que fue posteriormente reiterada por la misma corporación en la Sentencia C-013 de 1993, no resulta acertada, a mi juicio, en un sistema de derecho legislado como el colombiano (artículo 230 Constitución Política), pues significa aceptar, ni más ni menos, que el juez puede adicionar la ley, esto es, la asunción de funciones legislativas por parte de él en el ejercicio del control jurisdiccional, al mismo tiempo que constituir la jurisprudencia en fuente principal de derecho, prevalente sobre la ley, con claro quebrantamiento del mandato constitucional antes señalado.