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Timestamp: 2016-10-25 03:41:43+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo 182', 'artigo 150', 'artigo 5', 'artigo 150', 'artigo 150', 'artigo 145', 'artigo 145']

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A progressividade do IPTU Jayme Gustavo Arana*
A presente ensaio jur�dico visa discutir a progressividade do Imposto Predial e Territorial Urbano.
Inicialmente ser�o analisados os princ�pios constitucionais tribut�rios que produzem reflexos sobre o tema. Foi reservado um cap�tulo referente ao princ�pio da igualdade, o qual tece abordagens acerca de sua import�ncia, bem como seus desdobramentos constitucionais. Este cap�tulo trata da capacidade contributiva, eleita pelo constituinte como fator de discrimina��o destinado � promo��o da justi�a social. Para tanto, o legislador adotou, em nossa Carta Magna, o princ�pio da progressividade. Princ�pio, este, pol�mico quanto aos efeitos que produz - se desistimula o crescimento econ�mico ou ameniza as desigualdades sociais, gerando um desenvolvimento mais equilibrado e menos excludente.
Como o estudo desenvolvido abarca o mecanismo da arrecada��o de recursos financeiros para a manten�a dos encargos p�blicos, procurou-se, ainda que resumidamente, em apresentar considera��es acerca da fiscalidade e extrafiscalidade.
Posteriormente, tra�a-se a estrutura da norma jur�dico tribut�ria, sob a �tica dos eminentes juristas Paulo de Barros Carvalho e Geraldo Ataliba, para depois cuidar da incid�ncia da norma tribut�ria no IPTU.
Em apartado foram expostas algumas considera��es a respeito da autonomia constitucional dos munic�pios no campo tribut�rio, como dita o art. 30, III, da Carta Magna. Ap�s, em breves linhas, foram abordados os aspectos hist�ricos do IPTU. Imposto este que � de fundamental import�ncia para a administra��o p�blica municipal, em termos de arrecada��o, posto que, atrav�s dele, que o munic�pio instrumentaliza a sua pol�tica fiscal e extrafiscal.
A partir do quinto cap�tulo, o tema central desta obra � tratado com maior profundidade. Face � capacidade contributiva do sujeito passivo, o munic�pio tem a possibilidade para instituir o IPTU de maneira progressiva, com a finalidade de aumentar a receita tribut�ria, obedecendo ao princ�pio da isonomia jur�dica, atuando, assim, na forma fiscal. Neste particular, destaca-se o pol�mico tema da fun��o social da propriedade, que ganhou status constitucional com a Carta de 1934. Analisando-se de forma direta a progressividade deste imposto, na sua modalidade extrafiscal, a qual garante que a propriedade cumpra sua fun��o social ao passo que os interesses da sociedade sobrep�em-se aos interesses individuais, compelindo o propriet�rio a adequa��o do im�vel urbano em conformidade com o plano diretor, podendo a al�quota ser elevada de modo a melhorar o aproveitamento do terreno, ou edifica��o. Neste mesmo ponto, chama-se a aten��o para a controvertida quest�o da necessidade ou n�o de lei federal no que tange ao par�grafo 4� do artigo 182 da Constitui��o Federal.
1 PRINC�PIOS CONTITUCIONAIS TRIBUT�RIOS
1.1 PRINC�PIO DA ANTERIORIDADE
Tal princ�pio assevera que nenhum tributo ser� cobrado no mesmo exerc�cio financeiro da publica��o da lei que o instituiu ou aumentou, assim dita o artigo 150, inc. III, al�nea "b", da Constitui��o Brasileira. Para possibilitar o planejamento anual das atividades econ�micas, sem o inconveniente da inseguran�a, pela incerteza quanto ao �nus tribut�rio a ser considerado, a lei fiscal h� de ser anterior ao exerc�cio financeiro em que o Estado arrecada o tributo. Necess�rio ressaltar aqui as veda��es a este princ�pio, tratadas nos artigos 195, �6�; 150, �1� e 148, I.
1.2 PRINC�PIO DA LEGALIDADE
Pelo princ�pio da legalidade tem-se a garantia de que nenhum tributo ser� institu�do, nem aumentado, a n�o ser atrav�s de lei (CF/88, art. 150, inc. I). A Constitui��o � explicita nos seus ditames - tanto a cria��o como o aumento dependem de lei. PAULO DE BARROS CARVALHO(1) entende que "(...)qualquer das pessoas pol�ticas de direito constitucional interno poder� instituir tributos, isto �, descrever a regra-matriz de incid�ncia, ou aumentar os existentes, majorando a base de c�lculo ou a al�quota, mediante a expedi��o de lei."
Criar um tributo, nas palavras de HUGO DE BRITO MACHADO(2), "� estabelecer todos os elementos de que se necessita para saber se este existe, qual o seu valor, quem deve pagar, quando e a quem deve ser pago." Presta o princ�pio da legalidade para garantir a seguran�a nas rela��es do particular (contribuinte) com o Estado (fisco), as quais devem ser inteiramente disciplinadas, em lei, que obriga tanto o sujeito passivo como o sujeito ativo da rela��o obrigacional tribut�ria.
Logo, a lei que institui o tributo dever� conter: a descri��o do fato tribut�vel, a defini��o da base de c�lculo e da al�quota, ou outro crit�rio a ser utilizado para o estabelecimento do valor do tributo, o crit�rio para a identifica��o do sujeito passivo da obriga��o tribut�ria, sujeito ativo da rela��o tribut�ria, se for diverso da pessoa jur�dica da qual a lei seja express�o de vontade.
Com rela��o ao princ�pio da legalidade, ELIZABETH NAZAR CARRAZA esclarece:
O princ�pio gen�rico da legalidade que rege toda a atividade do Estado, �, em mat�ria tribut�ria, mais estrito que em outras mat�rias. Neste campo, a reserva legal � absoluta, n�o se admite nenhuma margem de discricionariedade na atua��o do administrador quando se est� diante da a��o estatal de tributar.
De outro lado, o legislador tribut�rio est� obrigado a descrever, de forma bastante clara e precisa, o "tipo tribut�rio". Todos os aspectos da norma de tributa��o devem estar necessariamente presentes na cria��o do tributo. (3)
1.3 PRINC�PIO DA IRRETROATIVIDADE
O princ�pio em quest�o est� disposto no artigo 5�, XXXVI, da Constitui��o Federal, que expressa claramente a import�ncia da seguran�a jur�dica. Qualquer contraposi��o a esse princ�pio caracterizar� tentativa ou efetiva les�o a garantia constitucional, bem como ao ordenamento jur�dico. Entretanto, no campo tribut�rio, encontra-se senten�a constitucional espec�fica, segundo artigo 150, inc. III, al�nea "a", da CF que dita que as pessoas de direito p�blico s�o proibidas de cobrar tributos em rela��o a fatos geradores ocorridos antes do in�cio da vig�ncia da lei que os houver institu�do ou aumentado.
HUGO DE BRITO MACHADO adverte:
O princ�pio da anterioridade da lei tribut�ria n�o se confunde com o princ�pio da irretroatividade da lei, que � princ�pio geral de Direito e vigora, portanto, tamb�m no Direito Tribut�rio, em cujo �mbito mereceu expressa acolhida (art. 150, III, letra "b"). Anterioridade � irretroatividade qualificada.
Irretroatividade quer dizer que a lei h� de ser anterior ao fato gerador do tributo por ela criado, ou majorado.(4)
Combinado com o princ�pio da anterioridade, esse princ�pio significa que o tributo ou seus aumentos incidem sobre fatos geradores que ocorrem no exerc�cio financeiro seguinte ao de sua institui��o ou majora��o.
1.4 PRINC�PIO DA COMPET�NCIA
Consiste no princ�pio em que a entidade tributante restrinja sua atividade tributacional �quela �rea que lhe foi constitucionalmente destinada, limitando seu poder impositivo, n�o podendo delegar essa compet�ncia para outro ente federal, devendo permanecer no corpo das prerrogativas constitucionais da pessoa indicada na Constitui��o Federal. O princ�pio da compet�ncia obriga a que cada entidade tributante comporte-se dentro dos limites da parcela de poder impositivo que lhe foi atribu�da.
1.5 PRINC�PIO DA VEDA��O DO CONFISCO
� vedado � Uni�o, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Munic�pios utilizar tributo com efeito de confisco, conforme escrito em nossa Carta Magna. O problema de tal conflito reside no entendimento do que seja um tributo com efeito de confisco. Como preceitua PAULO DE BARROS CARVALHO(5), "o objeto da regula��o do referido artigo 150, IV, da CF, acaba por oferecer unicamente um rumo axiol�gico, t�nue e confuso, cuja nota principal repousa na simples advert�ncia ao legislador, no sentido de comunicar-lhes que existe limite para a carga tribut�ria."
HUGO DE BRITO MACHADO ressalta:
N�o obstante seja problem�tico o entendimento do que seja um tributo com efeito de confisco, certo � que o dispositivo constitucional pode ser invocado sempre que o contribuinte entender que o tributo, no caso, lhe est� confiscando os bens.
Cabe ao Judici�rio dizer quando um tributo � confiscat�rio. A regra constitucional, no m�nimo, deu ao Judici�rio mais um instrumento de controle da voracidade fiscal do Governo, cuja utilidade certamente fica a depender da provoca��o dos interessados e da independ�ncia e coragem dos magistrados, especialmente dos que integram o Supremo Tribunal Federal.
O car�ter confiscat�rio de um tributo h� de ser avaliado em fun��o do sistema, vale dizer, em face da carga tribut�ria resultante dos tributos em conjunto.
Porque constitui receita ordin�ria, o tributo deve ser um �nus suport�vel, um encargo que o contribuinte pode pagar sem sacrif�cio do desfrute normal dos bens da vida.
2 PRINC�PIO DA IGUALDADE E SEUS DESDOBRAMENTOS CONSTITUCIONAIS
2.1 PRINC�PIO DA IGUALDADE
A igualdade est� presente como fundamento de todo e qualquer Estado Democr�tico e � reconhecida como princ�pio jur�dico fundamental por praticamente todas as Constitui��es. N�o significa dizer que se deva procurar abolir as naturais diferen�as entre as pessoas ou que, em um dado momento, a todos deva ser atribu�do id�ntico gozo de direitos. Antes, a igualdade reconhece as diferen�as e assegura a cada um o tratamento justo, na exata medida em que este se conforma �s distin��es.
No �mbito do Direito Tribut�rio, o princ�pio da igualdade � um dos princ�pios mais importantes do nosso ordenamento jur�dico. Para aplica��o deste princ�pio faz-se necess�rio estabelecer um fator de discrimina��o que confira �s diferen�as de tratamento entre os desiguais um sentido de justi�a.
A respeito do problema, coloca-se ALIOMAR BALEEIRO:
N�o houve, nem poderia haver, acordo de opini�es acerca do que deveria constituir a justi�a do tributo, desde que este problema envolva um julgamento de valor e n�o julgamento de exist�ncia. O problema da justi�a ou injusti�a de determinado imposto n�o � da al�ada da Ci�ncia das Finan�as. Cabe � Moral, como Ci�ncia do Bem, ou � Pol�tica, como t�cnica do realisticamente poss�vel. (7)
Por�m, casos h� em que o pr�prio legislador cuida de definir um crit�rio, um fator de discrimina��o, que, no seu entender, conduz a uma solu��o satisfat�ria do problema da justi�a fiscal. Ainda que esse fator tenha n�tido cunho �tico, ou mesmo pr�tico, a partir do momento em que � positivado torna-se um princ�pio jur�dico inafast�vel e vinculante.
No Brasil, o constituinte tratou de eleger como fator de discrimina��o destinado � promo��o da justi�a fiscal a capacidade contributiva. � o que se depreende da leitura do art. 145, par�grafo 1�, da CF. Embora o texto constitucional se refira � capacidade econ�mica do contribuinte, elegeu, na verdade, a capacidade contributiva como par�metro de avalia��o das situa��es objeto da imposi��o tribut�ria. � mandamento constitucional, portanto, que os tributos devam obedecer a uma gradua��o segundo a capacidade contributiva que manifesta o contribuinte.
Como bem entende HUGO DE BRITO MACHADO(8), a igualdade corresponde, no caso, "na proporcionalidade da incid�ncia � capacidade contributiva, em fun��o da utilidade marginal da riqueza."
ELIZABETH NAZAR CARRAZA salienta:
A igualdade preconizada pela Carta Magna n�o visa ao tratamento de todos de um modo id�ntico pelas normas jur�dicas. Absurdo pretender-se a imposi��o do mesmos deveres e a concess�o a todos os indiv�duos de maneira indiscriminada, esquecendo-se, como visto, de que existem diferen�as entre crian�as e adultos, jovens e velhos, ricos e pobres etc.
Na verdade, conforme j� se mencionou, as desigualdades que h� no mundo dos fatos s�o reais, n�o se constituindo portanto, em cria��es do Direito (apesar de algumas vezes serem agravadas pelas normas jur�dicas que regulamentam a vida econ�mica e social). Existem no mundo f�tico. A lei apenas as identifica e regula.
� vista do exposto, pode-se afirmar que a garantia de tratamento ison�mico n�o se restringe � igualdade perante a lei. O princ�pio tem uma aplica��o mais ampla. Visa impedir seja a lei editada em desconformidade com a isonomia. � lei � defeso favorecer uns e oprimir outros; deve sempre tratar equanimemente todos os homens. Vedados, pois, em tese, os privil�gios, as regalias de classe, as isen��es pessoais etc.
Ora, a verdadeira igualdade que parte da exist�ncia de desigualdades reais, afer�veis atrav�s de crit�rios l�gicos, previamente fixados, n�o se confunde com a chamada igualdade material. At� porque n�o se pode afirmar que existam no mundo dos fen�menos f�sicos dois seres absolutamente id�nticos. A semelhan�as e as dissemelhan�as s�o caracter�sticas intr�nsecas do mundo real, do mundo material. Apenas abstrato pode-se falar em igualdade absoluta, criada pela mente do homem.(9)
2.2 PRINC�PIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA
Com respeito no que concerne � capacidade contributiva, a qual cada indiv�duo deve contribuir para a coletividade em fun��o da sua respectiva for�a econ�mica, proporcionalmente a ela, EDUARDO BOTTALO(10) afirma que se trata de uma regra antiqu�ssima, quase que intuitiva, ligada � pr�pria lei da sobreviv�ncia, e que segundo alguns autores j� vigorava desde o tempo dos antigos eg�pcios.
Trata-se do princ�pio que visa resguardar a impossibilidade econ�mica da imposi��o tribut�ria de determinado contribuinte. Essa norma constitucional estabelece que os tributos ser�o graduados conforme a capacidade contributiva do contribuinte, conforme �1� do artigo 145 da CF in verbis:
�1� Sempre que poss�vel, os impostos ter�o car�ter pessoal e ser�o graduados segundo a capacidade econ�mica do contribuinte, facultado � administra��o tribut�ria, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrim�nio, os rendimentos e as atividades econ�micas dos contribuintes.
Com respaldo no autor acima citado, denota-se que a determina��o da capacidade contributiva do contribuinte, sob o ponto de vista substancial e a an�lise mais estrutural do princ�pio, foi posta pela Constitui��o em termos de levar em conta o seu patrim�nio, os seus rendimentos ou a sua atividade econ�mica. Temos, portanto, nestes tr�s crit�rios, a identifica��o, a revela��o dos fatores de aferi��o dessa capacidade contributiva. O princ�pio geral da isonomia, disciplinado no art. 5�, I, da Constitui��o Federal, est� intimamente ligado com o princ�pio da igualdade tribut�ria, expresso no art. 150, II, do mesmo Texto Legal. A capacidade contributiva � entendida como a mensura��o do que cada indiv�duo pode contribuir para a sociedade, levando-se em conta a sua riqueza e o �nus econ�mico de cada tributo. Desse modo, quando o Texto Constitucional, ao dispor sobre a igualdade, est� vedando as desigualdades, ou seja, n�o h� que se fazer distin��es entre indiv�duos que se encontrem em situa��es equivalentes. Assim sendo as desigualdades s�cio-econ�micas devem se compatibilizar com as exig�ncias da igualdade fiscal, pois somente dessa forma ter-se-� a t�o sonhada justi�a fiscal.
REGINA HELENA COSTA(11) divide a capacidade contributiva em subjetiva e objetiva. A primeira diz-se quando est�o consideradas as pessoas, � a chamada capacidade econ�mica real, desta forma o sujeito � individualizado na medida das possibilidades econ�micas. Neste plano est� delineado a concretude da capacidade contributiva, o sujeito est� apto para absorver a carga tribut�ria. Para que a progressividade n�o atinja n�veis de confisco ou de cerceamento de outros direitos constitucionais, inicialmente, a capacidade contributiva atua como crit�rio de gradua��o de impostos e com limite da tributa��o permitindo a manuten��o do "m�nimo vital". Na segunda esp�cie, o legislador aponta os eventos que demonstram aptid�o para concorrer �s despesas p�blicas, levando-se em considera��o "manifesta��es objetivas da pessoa", numa manifesta��o de riqueza.
Para GERALDO ATALIBA:
A capacidade � um conceito que j� foi juridicizado e cuja defini��o e reconhecimento n�o s�o dif�ceis nos dias que correm. De toda a maneira, a circunst�ncia de o Texto Constitucional t�-lo consagrado de modo expl�cito (art. 145, �1�), obriga o jurista a reconhecer-lhe um determinado conte�do, sentido e alcance. � a express�o tribut�ria (quanto � esp�cie imposto) das exig�ncias do princ�pio geral da isonomia, consagrado no art.5�, caput e seu inciso I.
O princ�pio da capacidade contributiva consagrado pelo Direito Brasileiro, est� contido "nas dobras do princ�pio da isonomia" (PAULO DE BARROS CARVALHO). � a aplica��o, no setor da tributa��o, da igualdade de tratamento que o Estado deve aos cidad�os, conforme o art. 150, II, da CF.
Traduz-se na exig�ncia de que a tributa��o seja modulada de modo a adaptar-se � riqueza dos contribuintes. Implica que cada lei tribut�ria tenha por efeito atingir manifesta��es, ou aspectos dessa riqueza, sem destruir sua base criadora. O sistema tribut�rio e cada imposto h� de adequar-se � "capacidade econ�mica" dos contribuintes.
(...)(12)
Denota-se que o conceito de capacidade contributiva atua em dois planos. O primeiro deles � o referente ao conte�do econ�mico do fato tribut�vel e se exprime na id�ia de que s� pode incidir tributo sobre riqueza. O segundo plano relaciona-se com o car�ter pessoal dos tributos, mas que determina que se leve em conta a situa��o econ�mica pessoal do contribuinte ao exigir-lhe a presta��o fiscal.
Para JOS� MAUR�CIO CONTI a capacidade contributiva pode ser vista de dois �ngulos, sendo um estrutural e outro funcional:
O primeiro deles � aquele segundo o qual a capacidade contributiva � uma aptid�o para suportar o �nus tribut�rio, a capacidade de arcar com a despesa decorrente do pagamento de determinado tributo.
O segundo � aquele pelo qual v�-se a capacidade contributiva como crit�rio destinado a diferenciar pessoas, de modo a fazer com que se possa identificar quem s�o os iguais, sob o aspecto do Direito Tribut�rio, e quem s�o os desiguais, e em que medida e montante se desigualam, afim de que se possa aplicar o princ�pio da igualdade como o justo tratamento a cada um deles. (13)
A capacidade contributiva est� vinculada a uma rela��o jur�dica de subordina��o existente entre o Fisco e o contribuinte. Ao Fisco, sujeito ativo nesta rela��o, compete exigir o cumprimento da obriga��o tribut�ria. Neste caso s�o as pessoas de direito p�blico, investidas de compet�ncia tribut�ria para criar tributos, direito este assegurado constitucionalmente.
Importante ressaltar a diferen�a entre a capacidade econ�mica e contributiva. A capacidade econ�mica � uma aptid�o para suportar o �nus tribut�rio, o que denota uma capacidade relacionada com a �rea financeira, pois basta dispor de alguma riqueza ou de meios para obt�-la, podendo esta riqueza ser expressada na forma de renda ou patrim�nio, j� a capacidade contributiva est� voltada para a subordina��o do sujeito passivo em rela��o ao sujeito ativo da obriga��o tribut�ria, porquanto relacionada diretamente ao princ�pio da legalidade (� CF e leis infraconstitucionais). Por fim a capacidade econ�mica est� inserida na capacidade contributiva, mas o contr�rio nem sempre ocorre.
ELIZABETH NAZAR CARRAZZA, sustentado posi��o pouco cultuada pela doutrina, profere:
O princ�pio da capacidade contributiva s� se aplica aos impostos, por expressa disposi��o constitucional. E n�o poderia ser de outra forma, j� que somente estes tributos incidem sobre fatos do mundo econ�mico, independentes de qualquer atua��o estatal. S�o fatos do mundo fenom�nico sujeitos �s leis de mercado e regidos pelo Direito Privado.
Ademais, o princ�pio da capacidade contributiva n�o atua sozinho. Sofre retra��es e amplia��es em raz�o da incid�ncia de outros princ�pios constitucionais. O da igualdade tribut�ria (art. 150, II, da CF), do qual � uma de suas manifesta��es, n�o � o �nico relevante � sua configura��o constitucional. (14)
2.3 PRINC�PIO DA PROGRESSIVIDADE
Diversos par�metros podem ser adotados pelo legislador afim de buscar a justi�a fiscal, sempre como forma de atender ao princ�pio da igualdade.
Assim, como bem preceitua ALIOMAR BALEEIRO:
(...) a discrimina��o � poss�vel e constitucional se visa a restabelecer o princ�pio da igualdade, compensando desn�veis da capacidade econ�mica. � o problema que, na pr�tica, os legisladores procuram resolver pela isen��o do m�nimo de exist�ncia, pela discrimina��o dos rendimentos segundo sua origem (trabalho e capital ou ambos), pela aplica��o de tarifas progressivas etc. (15)
V�-se, portanto, que a tributa��o progressiva � uma das formas de se perseguir a justi�a fiscal. A progressividade pode ser entendida como uma forma de estrutura��o dos impostos em que as al�quotas aumentam � medida que aumenta tamb�m a base impon�vel(16), ou seja, na propor��o em que a riqueza quantific�vel associada ao fato gerador � incrementada. A progressividade em nosso sistema � imperativa, pois decorre do princ�pio da capacidade contributiva. Por�m, esta n�o � a �nica forma de se estabelecer a discrimina��o entre contribuintes.
Com efeito, a tributa��o poder� variar menos do que proporcionalmente ao aumento da renda, de modo que a rela��o entre o quantum da exa��o e o montante da riqueza tenda a diminuir. Neste caso reputa-se regressiva a tributa��o. Por outro lado, diz-se proporcional a tributa��o quando a referida rela��o permanece constante. Na tributa��o progressiva, por sua vez, a rela��o � crescente.
A validade da tributa��o progressiva, quando considerada em seu aspecto econ�mico, � discut�vel. H� quem diga que produz efeitos negativos sobre o investimento e o emprego, na medida em que desistimula o trabalho, o empreendimento e a acumula��o de riquezas, elementos necess�rios ao desenvolvimento de um pa�s. Outros ressaltam seu car�ter redistributivo, o qual teria justamente o cond�o de amenizar as desigualdades sociais, gerando um desenvolvimento mais equilibrado e menos excludente.
Cabe � Ci�ncia Econ�mica estabelecer o sistema que melhor possa assegurar uma justa reparti��o dos encargos p�blicos, e se a Ci�ncia Econ�mica entende que tal resultado pode ser melhor obtido com um imposto progressivo do que com um imposto proporcional, o sistema fiscal - para ser mais adequado ao princ�pio supremo da igualdade - dever� compreender tamb�m impostos com al�quota progressiva.
GERALDO ATALIBA assim discorre acerca do tema:
A progressividade dos impostos, como j� foi mencionado anteriormente, consiste no modo de o legislador estrutur�-los, aumentando as al�quotas � medida que aumenta a base impon�vel. Isto � universal e parece - aos olhos de uma pol�tica tribut�ria baseada nas melhores elabora��es de ci�ncia das finan�as - uma excelente maneira de realizar o princ�pio da capacidade contributiva informador dos impostos (art. 150, par�grafo 1�, da CF), como o demonstra Fritz Neumark (Princ�pios de la Imosici�n, p. 218).
� predominante, entre os doutrinadores, a convic��o de que n�o h� imposto neutro. N�o � poss�vel engendrar um imposto cuja aplica��o n�o altere ou modifique, de algum modo, a situa��o econ�mica geral e a individual dos envolvidos direta ou indiretamente nos fatos impon�veis. Do recolhimento de imposto sempre resultam modifica��es nas posi��es relativas dos atingidos. A neutralidade dos impostos foi postula��o te�rica que a realidade jamais confirmou: seja a neutralidade dos sistemas, seja a de impostos isoladamente considerados. Da� a validade da afirma��o de que todo imposto ou � progressivo, ou regressivo. Dessa inexorabilidade n�o se pode fugir.
No Brasil, hoje - diante da Constitui��o de 1988, fixando t�o n�tidas diretrizes sociais - todos os impostos devem ser sempre progressivos. N�o h� outro modo de se evitar ofensa ao esp�rito da Constitui��o; n�o h� maneira diversa de se realizarem os des�gnios postos nos seus princ�pios e expressos no enunciado de in�meros de seus preceitos.
Conforme sua natureza e caracter�sticas - no contexto de cada sistema tribut�rio - alguns impostos s�o mais adequadamente pass�veis de tratamento progressivo e outros menos. De toda maneira, como todos os impostos, sem nenhuma exce��o, necessariamente s�o baseados no princ�pio da capacidade contributiva, todos s�o pass�veis de tratamento progressivo. No Brasil, mais intensamente do que alhures, dado que a Constitui��o p�e especial �nfase na necessidade de tratamento desigual �s situa��es desiguais, na medida dessa desigualdade (art. 150, II), al�m de propor normativamente serem objetivos fundamentais da Rep�blica, o "construir uma sociedade... justa e solid�ria" (art. 3�, III). (17)
HUGO DE BRITO MACHADO(18) afirma que a progressividade pode ser considerada em rela��o ao sistema tribut�rio, em sua totalidade ou em rela��o a um tributo isolado. Esclarece tamb�m que h� uma rela��o matem�tica crescente, ou decrescente, conforme o vulto da coisa ou fato sujeito ao gravame fiscal. Destarte regressivas s�o aquelas que diminuem quando diminui a base de c�lculo do tributo, e progressivas s�o aquelas al�quotas que crescem quando cresce a base de c�lculo. � importante notar que a progressividade verifica-se sempre em rela��o ao mesmo contribuinte, e ao mesmo fato tribut�vel. Consubstancia-se pela aplica��o, no c�lculo do imposto a ser pago por um mesmo contribuinte, de v�rias al�quotas, crescentes na medida em que aumenta o fato tribut�vel, ou base de c�lculo do imposto.
No Brasil, juristas est�o todos de acordo em torno do conceito de progressividade. Em artigo sobre o referido tema, o brilhante jurista acima referido, cita autores nacionais e internacionais dando cada um o seu conceito:
Para o cl�ssico De Pl�cido e Silva a progressividade caracteriza-se "pelo aumento crescente da tarifa ou dos elementos, que servem de base � verifica��o do imposto, em raz�o do aumento da quota ou da riqueza, em que vai incidir."; Rubens Gomes de Souza assevera: "Progressividade s�o impostos cuja al�quota � fixada na lei em porcentagem vari�vel conforme o valor da mat�ria tribut�vel."; Alberto Deodato preleciona: "O imposto progressivo � aquele que exige uma al�quota maior � medida que o valor tribut�vel � mais consider�vel."; Cl�udio Martins classifica os impostos em proporcionais e progressivos, e ensina que nestes �ltimos "a al�quota varia progressivamente, � medida em que aumenta a base impon�vel."; Regina Helena Costa ensina que "um imposto � progressivo quando a al�quota se eleva � medida em que aumenta a quantidade gravada."; Para Ricardo Lobo Torres, "a progressividade significa que o imposto deve ser cobrado por al�quotas maiores na medida em que alargar a base de c�lculo."; Mizabel Derzi e Sacha Calmon Navarro Coelho ensinam: "Por progressividade entende-se a majora��o da al�quota � medida que cresce o valor da mat�ria tribut�vel. N�o � incompat�vel com o princ�pio da igualdade e da proporcionalidade."(19)
No estrangeiro, segundo o mesmo artigo de HUGO DE BRITO MACHADO, tamb�m n�o h� qualquer diverg�ncia em torno do conceito de progressividade:
Em Portugal, Soares Mart�nez, depois de se reportar ao imposto proporcional, no qual a al�quota � invari�vel, ensina que "na acutualidade, muitas taxas de impostos s�o tamb�m vari�veis, geralmente progressivas, aumentando ao ritmo dos acr�scimos da mat�ria colet�vel". Nuno de S� Gomes, ilustre Professor da Faculdade de Direito de Lisboa, tamb�m ensina que o imposto � progressivo "quando a taxa se eleva � medida em que aumenta a mat�ria colect�vel". Souza Franco, na mesma linha, assevera que nos impostos progressivos, o sacrif�cio � tanto mais elevado em termos percentuais quanto maior � o rendimento dispon�vel". E destaca a origem da progressividade, esclarecendo: "Esta forma de tributa��o apareceu legada a inten��es sociais de maior igualdade e, apesar de se encontrar perfeitamente enquadrada em sistemas econ�micos capitalistas, convir� recordar a �nfase que lhe � dado no 'Manifesto do Partido Comunista' de Karl Marx e Friedrich Engels."; Na Espanha, Ferreiro Lapatza ensina que "son al�quotas progressivas las que aumentam al aumentar la base imponible de acuerdo com los grados fijados por la Ley."; Na Argentina, prelaciona Dino Jarach: "Se denominam progressivos a los impuestos establecidos com una al�cuota creciente del monto imponible y regressivos aquellos cuya al�cuota es descresciente a medida que crece el monto imponible."; No Uruguai, o Professor Vald�s Costa doutrina com propriedade e clareza: "Progressivo es aquel en que la relaci�n de cuant�a del impuesto com respecto al valor de la riqueza gravada aumenta a medida que aumenta el valor de esta."; Na Col�mbia, tamb�m � assim. Quem o diz � Ramirez Cardona: "El tipo progressivo consiste em fixar al�cuotas o porcentajes distintos y crescientes, sobre la base imponible a medida que esta aumenta sobre las dosis iniciales. De esta manera, la tarifa aumenta com el aumento de la base imponible."; Nos Estados Unidos, Gifis assevera em seu conhecido dicion�rio jur�dico: "Progressive Tax - a tax in wich rate increases as the amounth subject to tax increases."(20)
Como apresentado acima, afirma-se que a principal fun��o da progressividade � a redistribui��o da riqueza. Com o tributo progressivo, o que tem mais paga n�o apenas proporcionalmente mais, por�m mais do que isto, paga progressivamente mais.
Na progressividade, a rela��o entre o tributo pago e a capacidade contributiva aumenta com o n�vel da renda, em que o percentual do imposto cresce � medida que a base de c�lculo do imposto. Os que defendem a tributa��o progressiva, alegam que � mecanismo indispens�vel para se atingir a Justi�a Fiscal, atuando como instrumento de realiza��o da capacidade econ�mica e da igualdade tribut�ria. O princ�pio da progressividade, � sem d�vida o princ�pio que causa maior pol�mica, n�o s� falando especificamente do IPTU como dos demais impostos, dividindo a opini�o da maioria dos juristas.
2.3.1 Fiscalidade e Extrafiscalidade
Na fiscalidade a cobran�a do gravame visa, al�m da arrecada��o dos recursos financeiros para a manten�a dos encargos p�blicos, a uma pol�tica fiscal equitativa, atendendo primordialmente o princ�pio constitucional da capacidade contributiva, como j� tratado anteriormente.
PAULO DE BARROS CARVALHO(21) dita: "Fala-se, assim em fiscalidade sempre que a organiza��o jur�dica do tributo denuncie que os objetivos que presidiram sua institui��o, ou que governam certos aspectos da sua estrutura, estejam voltados ao fim exclusivo de abastecer os cofres p�blicos, sem que outros interesses - sociais, pol�ticos ou econ�micos - interfiram no direcionamento da atividade impositiva."
O tributo, por outro lado, tamb�m poder� se caracterizar como extrafiscal quando sua cobran�a n�o se destinar apenas � arrecada��o de recursos financeiros, a qual, inclusive, poder� ser exclu�da. � uma forma de interven��o do Estado, devido ao seu poder impositivo, no controle da economia.
RUY BARBOSA NOGUEIRA afirma que:
"... �, pois, no campo da receita, que o Estado transforma e moderniza seus m�todos de inger�ncia. O imposto deixa de ser conceituado como exclusivamente destinado a cobrir as necessidades do Estado. � tamb�m, conforme o caso e o poder tributante, utilizado como instrumento de interven��o e regulamenta��o de atividades. � o fen�meno que hoje se agiganta com a natureza extrafiscal do imposto." (22)
O Estado, no exerc�cio de sua soberania, imp�e sobre as pessoas e as rela��es econ�micas a tributa��o, que se exterioriza como soberania fiscal, e a regulamenta��o (soberania regulat�ria). Tanto o poder de tributar como o de regular s�o atribu�dos constitucionalmente a cada ente pol�tico.
Mais uma vez PAULO DE BARROS CARVALHO se posiciona:
Consistindo a extrafiscalidade no emprego de f�rmulas jur�dico-tribut�rias para a obten��o de metas que prevalecem sobre os fins simplesmente arrecadat�rios de recursos monet�rios, o regime que h� de dirigir tal atividade n�o poderia deixar de ser aquele pr�prio das exa��es tribut�rias. Significa, portanto, que, ao construir suas pretens�es extrafiscais, dever� o legislador pautar-se, inteiramente, dentro dos par�metros constitucionais, observando as limita��es de sua compet�ncia impositiva e os princ�pios superiores que regem a mat�ria, assim os expressos que os impl�citos.(23)
O Munic�pio, respeitando os par�metros da compet�ncias que lhe foram constitucionalmente atribu�das, dada a sua autonomia e o interesse p�blico, pode regular, atrav�s de lei, o desenvolvimento urbano, assegurando um adequado equil�brio da concentra��o de atividades, do uso e ocupa��o do solo, combatendo a especula��o imobili�ria, definindo, portanto, o crescimento ordenado da cidade.
Esclarecendo o assunto, VAL�RIA FURLAN aduz:
Assim, embora coexistam na tributa��o via impostos finalidades fiscais e extrafiscais, � cab�vel referida distin��o, uma vez que sempre h� um objetivo preponderante sobre o outro. Essa classifica��o, ainda que demasiadamente ampla, serve para ressaltar que nos impostos ditos fiscais busca-se apenas abastecer os cofres p�blicos com o dinheiro proveniente de sua arrecada��o. Sobressai, aqui, o princ�pio da capacidade contributiva, o qual dever� ser rigorosamente observado.
Nos impostos extrafiscais quer-se atender prioritariamente a quaisquer outros fins, menos - ainda que este se verifique - a arrecada��o do dinheiro p�blico. Nestes casos, muito embora possa vir a ser quase sempre despiciendo o respeito ao princ�pio da capacidade contributiva, especificadamente, h�, por outro lado, de ser sempre e necessariamente acatado o princ�pio geral da isonomia.
Sintetizando essas id�ias, temos que a progressividade fiscal e a progressividade extrafiscal dos impostos coexistem, havendo apenas preponder�ncia de uma sobre a outra, conforme o caso. Tratando-se, no entanto, de progressividade extrafiscal - portanto, onde os fins extrafiscais predominam sobre os meramente ficais -, torna-se prescind�vel o respeito ao princ�pio da capacidade contributiva.
Deveras, por meio da tributa��o extrafiscal tornar-se poss�vel o equil�brio da economia nacional e, concomitantemente, proporcionar a igualdade entre as diversas regi�es do pa�s, mediante, por exemplo, a concess�o de incentivos regionais (progressividade favorcedora).(24)
3 ESTRUTURA DA NORMA JUR�DICA TRIBUT�RIA DA INCID�NCIA DO IPTU
Em qualquer norma jur�dica h� uma estrutura de hip�tese de incid�ncia com a sua respctiva conseq��ncia. Na hip�tese h� a prescri��o de um fato e este fato � prescrito mediante tr�s crit�rios, segundo Paulo de Barros Carvalho, ou quatro aspectos, segundo Geraldo Ataliba.
Acerca desse tema, autor de obra sobre o tema, GERALDO ATALIBA define a hip�tese de incid�ncia tribut�ria como:
A express�o de uma vontade legal, que qualifica um fato qualquer, abstratamente, formulando uma descri��o antecipada (conceito legal), gen�rica e hipot�tica (...). � a descri��o legislativa (necessariamente hipot�tica) de um fato a cuja ocorr�ncia in concretu a lei atribui a for�a jur�dica de determinar o nascimento da obriga��o tribut�ria.(25)
J� PAULO DE BARROS CARVALHO, acerca da hip�tese e conseq��ncia da norma, assim elucida:
Os termos hip�tese e conseq��ncia representam, na norma jur�dica, a mesma fun��o da "pr�tase" e da "ap�dose" na composi��o ju�zo hipot�tico, segundo os ensinamentos da L�gica. A "pr�tase", designaremos de suposto ou hip�tese, que pode ser conceituada como o conjunto de crit�rios para a identifica��o de fato que, acontecido, determina a incid�ncia de certa conseq��ncia imputada � realiza��o do fato previsto na "pr�tase". (26)
3.1 SEGUNDO PAULO DE BARROS CARVALHO
3.1.1 Crit�rios da Hip�tese: material, espacial e temporal
Segundo Paulo de Barros Carvalho, os crit�rios material, espacial e temporal.
O crit�rio material, consubstanciando-se na ess�ncia da hip�tese, � o principal deles. Redunda em uma pessoa ser propriet�ria, possuidora ou enfiteuta de um im�vel. � um comportamento que se exprime por um verbo mais um complemento e que deve ocorrer em um certo lugar e num determinado momento, � sempre um comportamento de pessoas (f�sicas ou jur�dicas); comportamento este que dever� de estar delimitado por condi��es espaciais e temporais, para que o perfil t�pico esteja perfeito e acabado, como descri��o normativa de um fato. (27)
A conseq��ncia � a defini��o da rela��o jur�dica que nasce quando ocorre na realidade o fato prescrito na norma jur�dica (regra-matriz) de cada tributo. Na conseq��ncia h� uma rela��o jur�dica e segundo o autor acima, possui os crit�rios pessoal e quantitativo.(28)
No crit�rio espacial, h� refer�ncia aos locais em que o fato gerador deve ocorrer, ou seja, se caracteriza pelo local onde � devida a presta��o tribut�ria. A hip�tese pode ser em rela��o a determinado lugar, a �reas espec�ficas ou onde todo e qualquer fato, que suceda sob o manto da vig�ncia territorial da lei instituidora. No caso do IPTU, a descri��o n�o fixa lugares exclusivos, antes, prev� �reas, regi�es, dentro das quais, pode efetivar o evento. S�o alcan�ados somente os bens situados nos limites interiores do per�metro urbano do Munic�pio.
"Compreende-se o crit�rio temporal como o grupo de indica��es, contidas no suposto da regra, e que nos oferecem elementos para saber, com exatid�o, em que preciso instante acontece o fato descrito, passando a existir o liame jur�dico que amarra devedor e credor, em fun��o do objeto - pagamento de certa presta��o pecuni�ria".(29) � determinado pelo momento da concretiza��o da obriga��o.
3.1.2 Crit�rio Pessoal
Na rela��o jur�dica tribut�ria, de um lado est� sujeito passivo, com um dever jur�dico voltado para uma presta��o, no dizer de RUBENS GOMES DE SOUZA(30), "� a pessoa obrigada a presta��o que constitui o objeto da obriga��o do direito ativo tem o direito de exigir" ; do outro, o sujeito ativo, com um direito voltado para a mesma presta��o. De acordo com o direito positivo, os sujeitos ativos da obriga��o tribut�ria sempre s�o as pessoas de direito p�blico, aquelas investidas de capacidade pol�tica. Esta presta��o que une os dois sujeitos, tem por objeto uma quantia em dinheiro. O crit�rio pessoal preocupa-se com os dois p�los (ativo e passivo) da rela��o jur�dica tribut�ria.
Na norma tribut�ria est� explicitado quem possui o direito de exigir a presta��o, quem possui a compet�ncia tribut�ria ou quem recebeu a capacidade tribut�ria para arrecadar o tributo. A compet�ncia tribut�ria � determinada pela Constitui��o Federal e � indeleg�vel; j� a capacidade tribut�ria ativa pode ser delegada, por quem tenha a compet�ncia tribut�ria, para outras pessoas jur�dicas, por exemplo, as Contribui��es Especiais sobre atividades profissionais.
3.1.3 Crit�rio Quantitativo
No crit�rio quantitativo encontram-se a base de c�lculo e a al�quota. O crit�rio quantitativo preocupa-se com a presta��o, que � interesse tanto do sujeito ativo quanto do sujeito passivo. PAULO DE BARROS CARVALHO(31), define o crit�rio quantitativo como sendo "o grupo de not�cias informativas que o int�rprete obt�m da leitura atenta dos textos legais, e que lhe faz poss�vel precisar, com seguran�a, a exata quantia devida a t�tulo de tributo (...)".
A base de c�lculo, ao lado da hip�tese de incid�ncia, � indispens�vel para identifica��o de um tributo, sendo inconstitucional um tributo sem base de c�lculo. "(...) a base de c�lculo � a grandeza institu�da na conseq��ncia da regra-matriz tribut�ria, e que se destina, primordialmente, a dimensionar a intensidade do comportamento inserto no n�cleo do fato jur�dico, para que, combinando-se � al�quota, seja determinado o valor da presta��o pecuni�ria."(32) As bases de c�lculo podem ser normativas ou f�cticas.
Para PAULO DE BARROS CARVALHO(33), a base de c�lculo possui tr�s fun��es:
A primeira fun��o � medir as propor��es reais do fato. "Quando se fala em anunciar a grandeza efetiva do acontecimento, significa a capta��o de aspectos inerentes � conduta ou ao objeto da conduta que se aloja no miolo da conjuntura do mundo f�sico. E o legislador o faz apanhando as manifesta��es exteriores que pode observar e que, a seu ju�zo, servem de �ndices avaliativos: (...)."(34)
A segunda fun��o � compor a espec�fica determina��o da d�vida. Para a estipula��o da import�ncia correspondente ao tributo, � necess�rio que haja a escolha de uma perspectiva dimens�vel, unindo-se a ela um fator em que aparece o quantum da presta��o que pode ser exigido pelo sujeito ativo.(35)
A terceira fun��o � confirmar, infirmar ou afirmar o verdadeiro crit�rio material da hip�tese tribut�ria.
PAULO DE BARROS CARVALHO esclarece:
A grandeza haver� de ser mensuradora adequada da materialidade do evento, constituindo-se, obrigatoriamente de uma caracter�stica peculiar ao fato jur�dico tribut�rio. Eis a base de c�lculo, na sua fun��o comparativa, confirmando, infirmando ou afirmando o verdadeiro crit�rio material da hip�tese tribut�ria. Confirmando, toda vez que houver perfeita sintonia entre o padr�o de medida e o n�cleo do fato dimensionado. Infirmando, quando for manifesta a incompatibilidade entre a grandeza eleita e o acontecimento que o legislador declara como a medula da previs�o f�ctica. Por fim, afirmando, na eventualidade de ser obscura a formula��o legal, prevalecendo, ent�o, como crit�rio material da hip�tese, a a��o-tipo que est� sendo avaliada.(36)
A al�quota tem meramente uma fun��o objetiva, ou seja, permitir o c�lculo do tributo; "congregada � base de c�lculo, d� a compostura num�rica da d�vida, produzindo o valor que pode ser exigido pelo sujeito ativo, em cumprimento da obriga��o que nascera pelo acontecimento do fato t�pico." Ou seja, "componente aritm�tico para a determina��o da quantia que ser� objeto da presta��o tribut�ria."(37)
A al�quota pode assumir duas fei��es: um valor monet�rio fixo, ou vari�vel em fun��o de escalas progressivas da base de c�lculo e em forma de fra��o. Aqui ela poder� ser proporcional vari�vel, proporcional regressiva ou proporcional progressiva.(38)
3.2 SEGUNDO GERALDO ATALIBA:
Para o autor acima, a hip�tese de incid�ncia, � mera previs�o legal, � a descri��o legal de um fato, vale dizer, � a sua formula��o hipot�tica, pr�via e gen�rica, prevista em lei e dirige-se ao estado de um fato.
GERALDO ATALIBA(39), na hip�tese de incid�ncia do tributo, entende que est�o descritos o aspecto material, isto �, a descri��o do fato (fato impon�vel) e a "base impon�vel" como perspectiva dimens�vel do fato; o aspecto temporal, o qual relaciona-se ao momento do surgimento da obriga��o tribut�ria; o aspecto espacial, relativo � vig�ncia no espa�o territorial da norma tribut�ria; e, por fim, o aspecto pessoal, assim entendido aquele decorrente da descri��o, na Constitui��o, ainda que impl�cita, do "destinat�rio constitucional tribut�rio", ou seja, al�m deste, a descri��o dos sujeitos da rela��o jur�dica tribut�ria.
Na conseq��ncia tribut�ria (agora denominada mandamento), o autor acima coloca apenas um elemento quantificador da obriga��o, a al�quota definida em lei.
3.3 INCID�NCIA DA NORMA TRIBUT�RIA NO IPTU
A estrutura mais adotada e predominante na doutrina � a formulada por Paulo de Barros Carvalho. A partir desta estrutura podem ser identificados os dados essenciais de um tributo sendo aplic�vel a qualquer tributo. Analisamos agora o tributo objeto desta monografia, de acordo com esta estrutura.
Na hip�tese de incid�ncia do IPTU, o crit�rio material consiste no comportamento pessoal que se exprime por um verbo mais um complemento, ou seja "ser propriet�rio de um im�vel"; O crit�rio espacial consubstancia-se na localiza��o em zona urbana. O crit�rio temporal vai compreender a data definida em lei como sendo o momento do nascimento da obriga��o tribut�ria.
Nesse sentido, BARRETO(40) aduz que, "ainda quando a lei � silente, da an�lise dos dispositivos que integram a legisla��o espec�fica, � de inferir a ocorr�ncia do fato gerador em 1� de janeiro."
Nesta estrutura, verifica-se que na conseq��ncia tribut�ria, com rela��o ao crit�rio pessoal, o sujeito ativo seria a Prefeitura Municipal. J� o sujeito passivo seria o propriet�rio do im�vel. Em rela��o ao crit�rio quantitativo, a base de c�lculo de tal tributo consiste no valor venal do im�vel e a sua al�quota � aquela estabelecida em lei.
4 COMPET�NCIA CONSTITUCIONAL TRIBUT�RIA E O ITPU
4.1 AUTONOMIA CONSTITUCIONAL DOS MUNIC�PIOS
Ao definir as compet�ncias dos Munic�pios no campo tribut�rio, assim quedou vertido o art. 156 da Carta Pol�tica:
� 1�. O imposto previsto no inciso I poder� ser progressivo, nos termos de lei municipal, de forma a assegurar o cumprimento da fun��o social da propriedade.
As normas constitucionais concernentes ao fen�meno da tributa��o t�m, a exemplo daquela acima transcrita, natureza de regramentos definidores das compet�ncias legislativas das pessoas jur�dicas de direito p�blico interno integrantes da Rep�blica Federativa do Brasil. Neste sentido, restaram postas na Carta Constitucional limita��es ao poder de tributar e, ademais, as compet�ncias da Uni�o, Estados, Distrito Federal e Munic�pios, para instituir e cobrar tributos.
N�o se pode olvidar, na an�lise das compet�ncias constitucionalmente estabelecidas, principalmente no que atine �quelas afetas aos munic�pios, o preceito normativo albergado no art. 30, item III, da Carta Magna:
III - instituir e arrecadar os tributos de sua compet�ncia, bem como aplicar suas rendas, sem preju�zo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei.
A Constitui��o Federal dotou a Uni�o, os Estados, os Munic�pios e o Distrito Federal de autonomia pol�tica e financeira, esta �ltima atrav�s do exerc�cio da atividade tribut�ria.
ELIZABETH NAZAR CARRAZZA(41) adverte que os pr�prios Estados-membros s�o obrigados a respeitar a autonomia e auto-organiza��o dos Munic�pios localizados em seus territ�rios. "O munic�pio, em suma, � pessoa pol�tica, dotada de ampla autonomia. Autogoverna-se mediante leis e autoridades pr�prias, obedecendo apenas aos ditames da Constitui��o da Rep�blica."
Importante o esc�lio de ANNA C�NDIDA DA CUNHA FERRAZ:
"A divis�o territorial do poder, no �mbito interno do estados, � imposta pela Constitui��o da Rep�blica. S�o os estados obrigados a organizarem-se em munic�pios que recebem, do pr�prio texto federal, status de ente aut�nomo integrante da organiza��o pol�tico-administrativa da Rep�blica Federativa do Brasil (art. 18).
O tratamento constitucional federal dispensado � organiza��o municipal � abrangente e minucioso. Imprime a CF n�o apenas rumo a ser seguido pelos entes municipais como tamb�m fixa-lhes a estrutura de poder...". (42)
No cap�tulo que trata do Sistema Tribut�rio, o constituinte exauriu todas as possibilidades de atribui��o de compet�ncia, de modo que n�o fossem avan�adas aquelas outorgadas para cada ente tributante da Federa��o. Nisso n�o foi diferente ao delinear o campo de autua��o do poder de tributar outorgado aos Munic�pios, dando ensejo a autonomia dos Munic�pios de se autogovernarem atrav�s de leis pr�prias sem que se desvencilhassem dos ditames constitucionais.
Com a outorga de compet�ncia peculiares a Uni�o, aos Estados, aos Munic�pios e ao Distrito Federal, com rela��o ao poder de tributar, evidencia-se que, por um lado � defeso a compet�ncia privativa para criar impostos (desde que em conson�ncia com a Lei Maior), por outro, caso essa faculdade n�o se exteriorize, n�o poder� outra pessoa pol�tica, n�o revestida de poderes faz�-lo, por mais necess�rio que o seja, exce��o ao art. 154, II, CF.
JOS� SOUTO MAIOR BORGES afirma:
Dantes como hoje, o tributo � um instrumento da autonomia municipal. Se a autonomia municipal � um princ�pio - dos mais eminentes - dever� informar toda a interpreta��o constitucional, do mesmo modo como operam todos os princ�pios constitucionais. Deve projetar os seus efeitos ao longo das normas constitucionais com ela direta ou indiretamente relacionadas. O todo normativo, a unidade que expressa a forma de sistema tem alicerces fundamentais. (43)
Jurista acima nominado diz ainda:
Dentre as caracter�sticas da autonomia municipal a serem privilegiadas inclui-se a de que as normas para a sua efetiva��o s�o incompat�veis com o condicionamento pr�vio � legisla��o alheia, mormente no plano tribut�rio. Ora, se o Munic�pio tem uma compet�ncia tribut�ria privativa, da qual uma das manifesta��es � o IPTU, este n�o poder� ter o seu exerc�cio condicionado � legalidade tribut�ria alheia. Privativo � o regime constitucional de quem est� s� e n�o concorre com ningu�m na estrutura��o de seus tributos. Aut�nomo, como revela admiravelmente a sua etimologia, � o regime de quem se governa pela sua pr�pria legalidade e n�o se rege consequentemente pela legalidade de outrem.(44)
A autonomia do munic�pio � um princ�pio constitucional cuja import�ncia ressalta ao exame mais superficial pela s� circunst�ncia de tipificar e especificar o sistema constitucional brasileiro.
4.2 ASPECTOS HIST�RICOS DO IPTU
O IPTU come�ou a ser cobrado sob a denomina��o de "d�cima urbana" em 1808 e estendeu-se at� 1873, quando ent�o, passou a ser chamado de imposto sobre pr�dios e em 1881 como imposto predial. Nesta fase, n�o s� compreendia os pr�dios ocupados pelos reais propriet�rios como tamb�m pelos locat�rios.
Em 1891 a CF determinou que a compet�ncia dos impostos sobre a propriedade urbana e rural seria dos Estados-membros e a Carta Magna de 1934 alterou a compet�ncia, que foi desmembrado entre os Estados e Munic�pios.
Aos Estados coube a compet�ncia do Imposto Territorial Rural, que mais tarde passou para a Uni�o, atrav�s de emenda constitucional, que acabou motivando a quest�o versada sobre a reforma agr�ria, para melhor aproveitamento do solo rural, e aos Munic�pios o Imposto Predial Territorial Urbano. Por fim, com o advento das Constitui��es posteriores passou a ser denominado IPTU, sendo hoje regulado pelo art. 156, I, da CF/88:
Art. 156 - Compete aos Munic�pios instituir imposto sobre:
I - propriedade predial e territorial urbana; e,
O imposto sobre a Propriedade Predial Territorial Urbana � um dos principais tributos da compet�ncia municipal, para efeito de arrecada��o. Atrav�s deste imposto, o Munic�pio instrumentaliza sua pol�tica fiscal e extrafiscal. Portanto, o objeto do Estado n�o � apenas arrecadat�rio; atua tamb�m como instrumento de interven��o e regulamenta��o de atividades.
5 PROGRESSIVIDADE DO IPTU
5.1 A PROGRESSIVIDADE FISCAL
KIOSHI HARADA(45) explica com precis�o que no par�grafo 1� do art. 145 da CF, conforme o qual "sempre que poss�vel, os impostos ter�o car�ter pessoal e ser�o graduados segundo a capacidade econ�mica do contribuinte" a progressividade de natureza fiscal est� prevista, genericamente. Destarte, "graduar segundo a capacidade contributiva de cada um significa instituir imposto progressivo, e n�o imposto proporcional, onde a al�quota � uniformemente aplicada para as diferentes bases de c�lculo."
O autor acima nominado profere:
Essa previs�o constitucional gen�rica possibilita ao munic�pio a institui��o de IPTU progressivo, em fun��o da capacidade econ�mica do contribuinte (capacidade contributiva), com a finalidade de aumentar a receita tribut�ria, dentro do salutar princ�pio da isonomia jur�dica (arts. 5� e 150, II, da CF), no sentido de justi�a tribut�ria. Essa tributa��o progressiva, entretanto - e isso � de suprema import�ncia - s� pode circunscrever-se � modalidade fundada no valor venal do im�vel, sendo descab�veis as demais modalidades.
� que somente o valor venal do im�vel espelha, objetivamente, a capacidade contributiva de seu propriet�rio, que outra coisa n�o � sen�o o crit�rio da valora��o do princ�pio da isonomia, na feliz express�o de HUGO DE BRITO MACHADO (Os Princ�pios Jur�dicos da Tributa��o na Constitui��o de 1988, Ed. RT, pp. 55/56).(46)
Assim, a progressividade n�o pode fundar-se no fator espacial (localiza��o do im�vel), na destina��o do im�vel, no gabarito das constru��es, na exist�ncia de equipamentos urbanos, etc., a menos que, obviamente, tais elementos constituam fatores de eleva��o do valor venal do im�vel tributando. A ado��o de qualquer outro par�metro que n�o espelhe a capacidade contributiva do sujeito passivo descaracteriza a progressividade de natureza fiscal, permitida pelo par�grafo 1� do art. 145 da CF. Por isso afirmamos: Se desprezada a capacidade contributiva, a progressividade do imposto assumir� car�ter extrafiscal.(47)
Alguns juristas entendem que o valor venal n�o � suficiente para auferir a capacidade contributiva de seu propriet�rio, havendo necessidade de conjugar outros elementos. Trata-se, na verdade, de um equ�voco. AIRES FERNANDINO BARRETO(48) aponta os seguintes crit�rios como poss�veis, em tese: o tempo, o espa�o, o valor, a superf�cie, a destina��o do im�vel, os equipamentos urbanos, o gabarito ou n�mero de pavimentos, ou a combina��o de dois ou mais destes crit�rios.
H� que reconhecer, todavia, que, diante do princ�pio constitucional da capacidade contributiva, o imposto dever� incidir sobre a riqueza, pois s� ela poder� servir de lastro � tributa��o. Com rela��o ao patrim�nio, ou renda acumulada, a riqueza se mede pelo valor: � este que determina a possibilidade econ�mica de se pagar a exa��o. Assim, o �nico crit�rio aceit�vel do ponto de vista do referido princ�pio � o valor da referida propriedade imobili�ria. Todos os demais podem at� se refletir neste valor, mas n�o poder�o ser diretamente considerados para a determina��o do quantum debeartur.
A esse respeito � a seguinte determina��o de ALCIDES JORGE COSTA:
A progressividade prevista no art. 156, par�grafo 1�, deve relacionar-se com o valor do im�vel. Tamanho da propriedade, infra-estrutura que a serve, s�o fatores determinantes do valor, de modo que consider�-los em apartado para regular a progressividade equivaleria a instituir um valor irreal apenas para efeitos tribut�rios, n�o denotativo de capacidade contributiva. (49)
Evidentemente, os demais crit�rios poder�o servir de base � institui��o de progressividade extrafiscal, desde que observados os permissivos constitucionais.
Mais uma vez, com propriedade que lhe � peculiar, KIOSHI HARADA dita:
O valor venal � o �nico elemento objetivo, exteriorizador da capacidade contributiva de seu propriet�rio, que � o contribuinte do imposto. O preceito constitucional de natureza program�tica, estatu�do no par�grafo 1� do art. 145, n�o exige e, nem poderia exigir que o legislador ordin�rio detecte, concretamente, a capacidade contributiva de cada um para ajustar a carga tribut�ria ao perfil de cada um dos milh�es de contribuintes. O que a lei n�o pode � contrariar aquela regra program�tica que, como qualquer outra da mesma natureza, surte efeito pelo seu asp�cto negativo, isto �, n�o gera direito subjetivo para o contribuinte, no seu aspecto positivo, por�m confere-lhe o direito de exigir que o legislador ordin�rio n�o pratique atos que a contravenha. (50)
A progressividade fiscal, que leva em conta a capacidade contributiva do sujeito passivo, encontra fundamento nos arts. 145, par�grafo 1� e 150, II, da CF, ou seja, utilizando-se de todos os poss�veis crit�rios que venham a traduzir uma pol�tica fiscal equ�nime. Neste caso, pela aplica��o do princ�pio da igualdade, necess�rio se faz que o legislador se utilize-se de al�quotas diferentes em fun��o das pr�prias dessemelhan�as dos contribuintes, o que fatalmente conduz ao respeito a referido princ�pio. Assim o aumento de al�quotas, nada mais far� do que acompanhar a diferencia��o da capacidade contributiva aplicando-se o princ�pio da igualdade.
Por derradeiro, eminente jurista acima citado deixa claro que o IPTU "constitui um �nico imposto - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - cujo fato gerador � a propriedade, dom�nio �til ou a posse de bem im�vel por natureza ou acess�o f�sica, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Munic�pio (art. 32 do CTN)." Na progressividade fiscal, apenas e t�o-somente o valor venal do im�vel � relevante. Assim n�o se pode estabelecer tabelas progressivas distintas para im�veis constru�dos e n�o constru�dos, com o objetivo de agravar estes �ltimos, que pela compress�o das faixas de tributa��o, quer por incremento maior das al�quotas.
5.2 FUN��O SOCIAL NA CONSTITUI��O DE 1988
A necessidade de que a propriedade cumpra sua fun��o social, de h� muito defendida por parte da doutrina, ganhou, no Brasil, status constitucional com a carta de 1934, que teve, como se sabe, vida curta, ceifada que foi pelo advento da Constitui��o de 1937, a "pol�tica", mediante a qual Get�lio Vargas implantou o chamado "Estado Novo".
JOS� SOUTO MAOIOR BORGES(51), com a acuidade cient�fica que lhe � peculiar, ensina que "a fun��o social n�o � a de um atributo ou ap�ndice, que possa vir ou n�o a agregar-se ao dom�nio. A CF n�o prev� alternativas para o exerc�cio do direito de propriedade: com ou sem fun��o social. Propriedade s� com fun��o social. A propriedade dever� portanto exercer - sempre - fun��o social. Dito noutros termos: nenhuma propriedade sem fun��o social."
Essas assertivas n�o correspondem a hip�teses descrito-explicativas graciosas, porque desvinculadas dos textos constitucionais. Ao contr�rio, o seu invent�rio ir� apenas confirmar a sua adequa��o � ordem constitucional. Assim � que, no art. 5�, incluso nos direitos e garantias fundamentais, est� dito: "� garantido o direito de propriedade" (item XXII). Mas, logo a seguir, adverte o texto: "A propriedade atender� a sua fun��o social" (item XXIII).
Ao disciplinar a tributa��o, pelos Munic�pios, da propriedade imobili�ria urbana, prescreve o art. 156, par�grafo 1�, que o IPTU poder� ser progressivo, nos termos da lei municipal, de forma a assegurar o cumprimento da fun��o social da propriedade.
Nos termos do art. 182, par�grafo 2�, a propriedade urbana cumpre a sua fun��o social quando atende �s exig�ncias fundamentais de ordena��o da cidade expressas no plano diretor. Para efeitos da pol�tica agr�cola, fundi�ria e de reforma agr�ria, a reg�ncia constitucional � a mesma: a fun��o social da propriedade � cumprida quando a propriedade rural atende aos requisitos do art. 186.(52)
Nesta mesma linha de racioc�nio, MARCO AUR�LIO GRECO(53) assevera que a Constitui��o de 1988 � pr�diga em dispositivos que se referem � propriedade e � sua fun��o social. No pr�prio art. 5�, que consagra os direitos e garantias individuais, encontra-se o inc. XXII que garante o direito, enquanto o inc. XXIII prev� que "a propriedade atender� a sua fun��o social". A refer�ncia � "fun��o social" surge ainda, p. ex., no art. 156, par�grafo 1�, no art. 170, no art. 182, no art. 184.
Destarte, renomado jurista acima, esclarece:
Examinando os v�rios dispositivos, o primeiro coment�rio a fazer � o de que a palavra "propriedade" � utilizada em dois sentidos absolutamente distintos. Numa primeira acep��o, a "propriedade" quer dizer v�nculo existente entre o homem e um certo bem, que lhe permite uma s�rie de condutas perante o objeto ou terceiros. "Propriedade", neste sentido, se assemelha � no��o de "direito de propriedade", e assim � utilizada, p. ex., no art. 222 da Constitui��o, que faz men��o � "propriedade de empresas jornal�sticas" e mais explicitamente no art. 5�, XXII. A segunda acep��o do voc�bulo "propriedade" � a do pr�prio bem que vem a ser objeto de certas condutas humanas. Este � o sentido, p. ex., do art. 184 (desapropria��o da propriedade territorial rural), em que � n�tido que o consitituinte est� se referindo ao im�vel em si, e n�o ao direito de propriedade que, eventualmente poder� t�-lo por objeto.
O que possui uma fun��o social �, sem d�vida, a propriedade enquanto bem im�vel (sem preju�zo das demais formas de propriedade) e Constituinte busca, exatamente, indicar que estes objetos devem ser direcionados num certo sentido. Preocupa-se, ent�o, o art. 156, par�grafo 1�, em indicar uma diretriz a ser atendida no uso concreto a que ser� submetido o bem, dentro da gama de condutas permitidas. Em outras palavras, a Constitui��o, nesse dispositivo, est� prestigiando - ou considerando como desej�veis - certos efeitos decorrentes da conduta concreta que poder� reportar-se ao bem, ou seja, os efeitos que melhor adequarem o im�vel ao contexto social em que se encontra, cumprindo, dessa forma, a sua fun��o social. Isto porque a fun��o social de um bem n�o � algo abstrato e hipoteticamente afer�vel, em est� sujeito a padr�es indeterminado e gen�ricos, mas, ao rev�s, s� � percept�vel no caso concreto, em raz�o das peculiaridades de cada situa��o, variando, portanto, de local para local.(54)
No caso da progressividade do IPTU, a situa��o mudou e substancialmente: os efeitos buscados consistem no que preceitua a Constitui��o, isto �, que a propriedade cumpra sua fun��o social. Esta desmistifica��o do tributo como mera ferramenta para a gera��o de recursos para o Estado e para implementa��o de sua pol�tica econ�mica � de suma import�ncia para a (re)habilita��o do fen�meno da tributa��o junto � sociedade, acostumada, h� d�cadas, a v�-lo, deformadamente, como um instrumento de domina��o e espolia��o.(55)
O futuro dir� at� que ponto esta semente, plantada pelo constituinte de 1988, vingou e se os frutos dela provenientes foram os desejados pela sociedade
5.3 PROGRESSIVIDADE EXTRAFISCAL
Com muita propriedade, RUY BARBOSA NOGUEIRA(56) aduz que "o Estado pode, em benef�cio da coletividade, regular a atividade econ�mica, fazendo uso de seu poder de pol�cia para limitar o exerc�cio da liberdades pelos particulares. Tal poder pode ser exercido, tamb�m, por meio da tributa��o, produzindo efeitos diversos, como fomentar uma determinada atividade ou restringi-la ( e at� mesmo impedi-la, se il�cita)." Por outro lado, o Estado tamb�m pode, em raz�o de seu ius imperii, "interferir nas rela��es econ�micas cobrando tributos das pessoas que a ele se submetem, como forma de obter os recursos necess�rios ao desenvolvimento normal de sua ampla gama de atribui��es."
AUR�LIA SAMPERE SCARCIOFFOLO(57), estribada na doutrina dominante, assegura que o imposto em sua fun��o extrafiscal, vem sendo objeto de estudo desde o come�o do s�culo, acompanhando seus estudiosos as transforma��es por que v�m passando os sistemas pol�ticos. Assistimos a uma crescente e constante interven��o do poder p�blico em quase todos os setores da atividade dos particulares, principalmente na esfera econ�mica. O Estado passa a se utilizar dos impostos n�o apenas para cobertura de suas despesas de administra��o, mas tamb�m com finalidades de intervir na vida social, de exercer uma press�o sobre os cidad�os para orientar e organizar o desenvolvimento que pretende.
CARLOS ARA�JO LEONETTI(58), afirma que a Constitui��o de 1988 inovou, nesta mat�ria, ao prever o uso da progressividade, em sede de IPTU, em duas situa��es:
a) em respeito ao princ�pio da capacidade contributiva, insculpido no art. 145, par�grafo 1�, da Constitui��o e aplic�vel, "sempre que poss�vel", aos impostos;
b) para conferir efic�cia ao princ�pio da "fun��o social da propriedade", conforme determina o j� citado par�grafo 1� do art. 156, al�m do art. 182, par�grafo 4�, ambos relativamente ao IPTU.
JOS� SOUTO MAIOR BORGES(59), a respeito, esclarece que a progressividade do IPTU � ent�o um instrumento constitucional da fun��o social da propriedade imobili�ria urbana. Pois a CF, no art. 156, par�grafo 1�, autoriza os Munic�pios, observadas as limita��es constitucionais do poder de tributar (arts. 150 e 152), a legalmente instituir IPTU progressivo de forma a assegurar a fun��o social da propriedade.
No poder de tributar se inclui o poder de instituir as al�quotas do tributo - progressivas ou n�o. A previs�o expressa, e n�o apenas impl�cita, de al�quotas progressivas deve a particular articula��o e inter-rela��o do IPTU com a fun��o social da propriedade. E essa fun��o, muito mais que a simples exig�ncia t�cnica no art. 156, par�grafo 1�, corresponde a um princ�pio que, enquanto tal, permeia a exegese da CF toda. Sendo a fun��o social da propriedade um princ�pio, dever� ser assegurada sempre que compat�vel com a estrutura dos impostos.(60)
O art. 156, I reza:
Compete aos Munic�pios instituir impostos sobre:
� 1� - O imposto previsto no inciso I poder� ser progressivo, nos termos de lei municipal, de forma a assegurar o cumprimento da fun��o social da propriedade.
Esse dispositivo externa que a hip�tese de incid�ncia do IPTU � ser propriet�rio de im�vel urbano, ou seja, que o imposto incida sobre o direito de propriedade do im�vel urbano. Ressalvando o direito de propriedade, e da veda��o do confisco, ambos direitos assegurados pela Lei Maior, existe a condicionante voltada para o atendimento da fun��o social.
Cabe aqui ressaltar que n�o obstante estar assegurado o direito de propriedade, esta cercear� o propriet�rio na sua limita��o de uso, a fim de adequ�-la aos contornos que a sociedade necessita, submetendo-se aos interesse sociais. Assim, a fun��o social da propriedade � regulada pela aprova��o do Plano Diretor do Munic�pio, obrigat�rio para aqueles com mais de 20.000 habitantes. Sobre a mat�ria, disp�e o art. 4�, II, da CF/88:
A pol�tica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder P�blico Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das fun��es sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
� 4� - � facultado ao Poder P�blico Municipal mediante lei espec�fica para a �rea inclu�da no plano diretor, exigir nos termos da lei federal, do propriet�rio do solo urbano n�o edificado, subutilizado ou n�o utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
II - Imposto sobre a progressividade predial e territorial urbana progressiva no tempo.
Por for�a do dispositivo constitucional, o Munic�pio, atrav�s de lei pr�pria, disp�e sobre o plano diretor, regulando a fun��o social da propriedade.
Com esse mecanismo o constituinte delineou a fun��o social da propriedade, atendendo o plano diretor local, e propiciou a tributa��o progressiva, de natureza meramente extrafiscal.
A progressividade extrafiscal do IPTU garante o atendimento da fun��o social da propriedade, na medida em quem os interesses da sociedade se sobrep�em a interesses individuais, compelindo o propriet�rio a adequa��o do im�vel urbano com o veiculado plano diretor, podendo a al�quota do IPTU ser elevada de modo a melhorar o aproveitamento do terreno, ou edifica��o.
KIOSHI HARADA(61) adverte que cabe � lei municipal dizer quando, onde e como a propriedade urbana cumpre a sua fun��o social, cujo conceito pode variar de um munic�pio para outro. A progressividade pode ser utilizada em quaisquer de suas modalidades, conquanto que vise o cumprimento da fun��o social da propriedade urbana, segundo as prescri��es da lei municipal. Ressalta-se que dentro do per�metro urbano de um �nico munic�pio, �s vezes, um determinado im�vel pode ser considerado subutilizado, ou n�o, dependendo da zona de uso em que se situe.
Ainda a respeito, GERALDO ATALIBA(62), lembra que o art. 182 da Constitui��o condiciona o uso do instrumento "progressividade no tempo" a observ�ncia de regras urban�sticas e outras, editadas pelo Munic�pio. Tal artigo prev� esta progressividade, como um meio de refor�ar e sancionar a pol�tica urbana do Munic�pio, essencialmente traduzida no seu plano diretor.
Quando o IPTU for utilizado com fun��es extrafiscais ele ter� de obedecer ao disposto no par�grafo 1� do art. 156 cumulado com o art. 182, caso contr�rio sua eventual gradua��o dever� estar ligada a sua natureza fiscal, consagrada no par�grafo 1� do art. 145.
Quando o IPTU for utilizado para ensejar o ordenamento do crescimento adequado da cidade, quando ele vise estimular e ordenar o desenvolvimento urbano: assegurando o equil�brio na concentra��o das atividades; facilitando o uso e ocupa��o do solo evitando especula��o imobili�ria; segregando ind�strias insalubres ou nocivas ou mesmo quando disponha sobre a ocupa��o do solo e o gabarito das constru��es, ele estar� sendo utilizado como componente da no��o de uso em prol de fun��o social da propriedade, no caso a urbana, e como tal ter� sua reg�ncia submetida aos ditames do art. 182.
Discordamos daqueles que argumentam que o par�grafo 1� do art. 156 e par�grafo 4� do art. 182, tratam da progressividade como dois dispositivos diferentes e portanto independentes. Na realidade n�o h� como trat�-los isoladamente, visto que o legislador os previu de maneira conjunta.
Nesta mesma linha de racioc�nio, MARCO AUR�LIO GRECO(63) profere que nem se diga que h� dois tipos de propriedade, pois o pr�prio art. 156 par�grafo 1�, vincula a figura � fun��o social e esta n�o tem duplo significado. N�o se pode esquecer que o tributo � um instrumento para determinados objetivos (arrecadat�ria ou n�o). E se a pr�pria Constitui��o no cap�tulo da Pol�tica Urbana define os contornos da fun��o social e estabelece as diretrizes dessa pol�tica, o instrumento (tributo) se encontra parametrado pelos resultados a serem perseguidos. Progressividade � para assegurar o cumprimento da fun��o social da propriedade, ou seja, da coisa enquanto inserida num contexto.
Transcrevemos alguns trechos importantes do voto do relator, Des. Rodrigues de Carvalho, na Arg�i��o de Inconstitucionalidade 498.328-0 de S�o Paulo, �rg�o Especial, j. em 22.06.1995:
O punctum saliens da quest�o est� em se saber se os arts. 156, inc. I, par�grafo 1�, e 182, par�grafo 4�, ambos da Constitui��o da Rep�blica Federativa do Brasil, tratam de hip�teses diversas, ou n�o. E a resposta parece �bvia: ambos disciplinam a mesma mat�ria, a progressividade do IPTU. E essa progressividade, nos termos constitucionais, tem como finalidade assegurar o cumprimento da fun��o social da propriedade, ou seja, deve obrigatoriamente atender ao art. 5�, inc. XXIII, da Carta Magna.
Dessa forma, o par�grafo 1� do citado art. 156, da Constitui��o da Rep�blica Federativa do Brasil, ao referir-se � progressividade das al�quotas do IPTU, nada mais fez do que frisar esta possibilidade em cap�tulo relativo ao Sistema Tribut�rio Nacional, j� que tal tema � disciplinado pelo mencionado art. 182, que se insere no cap�tulo da Pol�tica Urbana. E, como � de conhecimento de todos, a lei n�o cont�m palavras in�teis.
Nesse sentido, AUR�LIA SAMPERE SCARCIOFFOLO(64) elucida que a no��o de fun��o social da propriedade em uma de suas vertentes est� ligada expressamente � tributa��o; o imposto aqui ser� utilizado por disposi��o constitucional expressa com fins extrafiscais, para atender �s exig�ncias fundamentais de ordena��o da cidade constantes do plano diretor. A novidade est� em condicionar de forma expressa tal utiliza��o do imposto progressivo, reservando-se, ainda, imposto progressivo no tempo �nico e exclusivamente para o estatu�do no item II do par�grafo 4� do art. 182.
5.4 DA DESNECESSIDADE DE LEI FEDERAL NO ART. 182 � 4� DA CF
Dita o par�grafo 4� do art. 182 da Constitui��o Federal que � facultado ao Poder P�blico municipal, mediante lei espec�fica para a �rea inclu�da no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do propriet�rio do solo urbano n�o edificado, subutilizado ou n�o utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena dos incisos I, II e III.
H� em nossa doutrina, grande diverg�ncia acerca da necessidade ou n�o a que se refere o artigo acima. Do estudo do presente trabalho monogr�fico, entende-se que n�o � necess�rio. Ora, como bem arrebata JOS� SOUTO MAIOR BORGES(65), "a �rea a ser inclu�da no plano diretor corresponde apenas � demarca��o do �mbito territorial de validade das normas municipais respectivas. A lei federal n�o pode dilargar ou restringir esse �mbito de validade especial. Seria penetrar na esfera do peculiar interesse do Munic�pio." Porque � da fun��o social que se trata, n�o h� que guardar o Munic�pio lei federal alguma para que a sua pr�pria legalidade, e no que lhe incumbe, a garanta, contemplando-a na ordena��o do plano diretor ou outra lei municipal.
Com muita propriedade JOS� SOUTO MAIOR BORGES ainda esclarece:
Se a lei federal de normas gerais, no seu �mbito de aplicabilidade, sobrevier ou anteceder a ado��o dessas medidas, o Munic�pio h� de compatibilizar-se com ela. Dever� adaptar a sua legisla��o � reg�ncia da mat�ria na lei da Uni�o. � este um caso excepcional�ssimo em que cabe, no direito brasileiro, a aplica��o da regra: direito federal corta direito local. E, precisamente porque exce��o, confirma a regra - o princ�pio da autonomia legislativa municipal - para os casos n�o excetuados. Note-se que n�o � diverso esse regime das normas gerais do direito tribut�rio do art. 146 da CF. (66)
O fechamento dessa argumenta��o, fornecendo a resposta adequada, � procedido por ROQUE ANT�NIO CARRAZZA:
Permitimo-nos observar que a eventual inexist�ncia da lei federal a que alude preceitado par�grafo 4�, do art. 182, da CF, n�o inibe o Munic�pio de, com base em lei local, tomar as provid�ncias ali referidas. Por igual modo, tal lei federal deve limitar-se a estabelecer normas gerais; n�o poder� descer a "assuntos de interesse local, de compet�ncia privativa dos Munic�pios, ex vi do art. 30, I, da Carta Suprema. (67)
JOS� SOUTO MAIOR BORGES arrebata:
Agora: condicionar o exerc�cio da lei municipal � preexist�ncia de lei federal, sobre implicar a invalida��o do princ�pio da autonomia municipal, inviabilizar�, pondo-a em suspenso, a vincula��o do IPTU � sua caracter�stica mais eminente, porque desvinculada da mera percep��o de recursos financeiros, a de assegurar a fun��o social da propriedade (art. 156, par�grafo 1�).(68)
Assim mostra-se que a progressividade do IPTU n�o deve servir de pretexto para obstaculizar o exerc�cio da compet�ncia tribut�ria municipal na sua plenitude.
Ora, submeter a condi��o - promulga��o de lei federal - o exerc�cio de compet�ncia expressamente atribu�da aos munic�pios, contraria, de maneira frontal, o princ�pio federativo, rompendo a natureza is�noma dos entes federados, que n�o podem ter suas esferas de compet�ncia invadidas pela atua��o das demais.
N�o podem ver os munic�pios tolhida sua exclusiva e inderrog�vel compet�ncia para instituir e cobrar tributos a si vinculados e, principalmente, impedidos de exercitar o poder-dever atribu�do pelo regramento insculpido no art. 156 �1�, da Constitui��o Federal.
Por fim, impende afirmar que todos os elementos e requisitos necess�rios � institui��o do IPTU progressivo, com vistas � efetiva��o da fun��o social da propriedade, encontram-se na Carta Pol�tica, n�o havendo, neste aspecto, conte�do a ser regulamentado atrav�s da lei federal.
Em face do exposto, assim sintetizamos este estudo:
1. Em mat�ria tribut�ria os princ�pios da legalidade e da capacidade contributiva s�o as bases para se alcan�ar a "seguran�a jur�dica".
2. O IPTU - como todo e qualquer imposto - deve obedecer ao princ�pio da capacidade contributiva. Dessa forma, deve ser proporcionalmente mais tributado o propriet�rio de im�vel de maior valor que o propriet�rio de im�vel de menor valor. Tal proporcionalidade traduz-se na progressividade das al�quotas, na exata medida do valor mais elevado do im�vel urbano tributado.
3. A Constitui��o Federal outorga compet�ncia privativa aos Munic�pios para instituir impostos.
4. Os Munic�pios tem autonomia pol�tica de se autogovernarem, atrav�s de leis pr�prias.
5. O Estado, ante ampla gama de atividades que executa, necessita de recursos, os quais s�o obtidos principalmente por meio da arrecada��o tribut�ria. A divis�o do �nus fiscal entre os cidad�os comporta diferentes formas, consoante as escolhas pol�ticas e econ�micas do legislador ao elaborar a lei tribut�ria. N�o obstante, tais escolhas est�o adstritas a determinados crit�rios jur�dicos, cuja observ�ncia prescreveu o constituinte.
6. A tributa��o progressiva � uma das formas de se perseguir a justi�a fiscal.
7. No IPTU � perfeitamente vi�vel a progressividade, seja fiscal - isto �, tendente � concretiza��o da igualdade tribut�ria -, seja extrafiscal, como instrumento de pol�tica urbana municipal. Em ambos os casos a tributa��o da propriedade estar� a direcionar seu exerc�cio para o cumprimento de sua fun��o social.
8. A constitui��o de 1988, previu o uso da progressividade, em sede do IPTU em duas situa��es: em respeito ao princ�pio da capacidade contributiva, insculpido no art. 145, par�grafo 1�, da Constitui��o e aplic�vel, "sempre que poss�vel", aos impostos; e para conferir efic�cia ao princ�pio da "fun��o social da propriedade", conforme determina o j� citado par�grafo 1� do art. 156, al�m do art. 182, par�grafo 4�, ambos relativamente ao IPTU.
9. O artigo 145 � 1�, da CF determina que os impostos atendam ao princ�pio da capacidade contributiva. Este princ�pio, verdadeiro desdobramento no campo do Direito Tribut�rio do princ�pio geral da isonomia, importa estabelecer distin��es entre contribuintes desiguais na medida exata de sua desigualdade, o que se apresenta como maneira de promover a justi�a social.
10. A previs�o constitucional do �1� do art. 145, possibilita ao munic�pio a institui��o de IPTU progressivo, em fun��o da capacidade econ�mica do contribuinte. Essa tributa��o s� pode circunscrever-se � modalidade fundada no valor venal do im�vel.
11. A progressividade do IPTU, levando-se em conta a capacidade contributiva do sujeito passivo, utilizando al�quotas diferentes e progressivas, incidindo em situa��es diferentes e progressivas, incidindo em situa��es diferentes, incidindo tanto sobre propriedade edificada como n�o edificada, tem o respaldo naquele princ�pio e no da isonomia, podendo o Munic�pio utiliz�-las segundo os crit�rios que melhor atendam �s suas peculiaridades.
12. No IPTU a base de c�lculo � o valor venal da propriedade do im�vel urbano.
13. A extrafiscalidade pode ser adotada por qualquer imposto, para estimular ou desestimular comportamentos, havidos pela ordem jur�dica, respectivamente, por desej�veis ou inconvenientes.
14. N�o obstante estar assegurado o direito de propriedade, esta cercear� o propriet�rio na sua limita��o de uso, a fim de adequ�-la aos contornos que a sociedade necessita, submetendo-se aos interesse sociais.
15. A progressividade do IPTU tamb�m � poss�vel assegurar a fun��o social da propriedade na sua natureza extrafiscal, visando induzir o propriet�rio de bem im�vel urbano a obedecer ao plano diretor do Munic�pio (que disciplina a utiliza��o dos im�veis dentro de seu territ�rio). Essa progressividade est� condicionada � exist�ncia de um plano diretor e � de natureza eminentemente extrafiscal. Ela � l�cita e leg�tima, nos termos da lei municipal, de modo a garantir o atendimento da fun��o social da propriedade.
16. Quando o IPTU for utilizado com fun��es extrafiscais ele ter� de obedecer ao disposto no par�grafo 1� do art. 156 cumulado com o art. 182. A progressividade no tempo do IPTU, � um mecanismo que a Constitui��o colocou � disposi��o dos Munic�pios, para que imponham, aos mun�cipes, a observ�ncia das regras urban�sticas, contidas nas leis locais, compelindo o propriet�rio do im�vel a atender os ditames do plano diretor, em cumprimento � fun��o social da propriedade.
17. A inexist�ncia da lei federal dispondo sobre normas gerais, a que alude o � 4�, do art. 182, da CF, n�o impede o Munic�pio de, com base em lei local, tomar as provid�ncias ali referidas.
1.CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tribut�rio. 10. ed. S�o Paulo: Saraiva, 1998, p. 114.
2.MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tribut�rio, 16. ed., S�o Paulo: Malheiros, 1999, p. 34.
3.CARRAZA, Elizabeth Nazar. Progressividade e IPTU. 1. ed. Curitiba: Juru�, 1998, pg. 86.
4.MACHADO, Hugo de Brito. Op. Cit., p. 34.
5.CARVALHO, Paulo de Barros. Op. Cit., p. 118.
6.MACHADO, Hugo de Brito. Op. Cit., p. 35.
7.BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdu��o � Ci�ncia das Finan�as. Rio de Janeiro: Forense, 1995, p. 279.
8.MACHADO, Hugo de Brito. Op. Cit., p. 34.
9.CARRAZA, Elizabeth Nazar. Op. Cit., p. 30.
10.BOTALLO, Eduardo. Capacidade Contributiva. Revista de Direito Tribut�rio. S�o Paulo, n. 47, p. 234.
11.COSTA, Regina Helena. Princ�pio da Capacidade Contributiva. 2. ed. S�o Paulo: Malheiros Editores, 1996, p. 36.
12.ATALIBA, Geraldo. IPTU - Progressividade. Revista de Direito Tribut�rio, n. 56, jun. 1991, p. 75.
13.CONTI, Jos� Maur�cio. Princ�pios Tribut�rios da Capacidade Contributiva e da Progressividade. S�o Paulo: Dial�tica, 1996, pg. 33.
14.CARRAZA, Elizabeth Nazar. Op. Cit., pg. 54.
15.BALEEIRO, Aliomar. Op. Cit., p. 280.
16.ATALIBA, Geraldo. Op. Cit., pg. 233.
17.ATALIBA, Geraldo. Op. Cit., p. 233.
18.MACHADO, Hugo de Brito. Aus�ncia de Progressividade. Revista Dial�tica de Direito Tribut�rio, n. 31, p. 85.
19.Apud MACHADO, Hugo de Brito. Op. Cit., p. 86.
20.Apud MACHADO, Hugo de Brito. Op. Cit., p. 86.
21.CARVALHO, Paulo de Barros. Op. Cit., p. 161.
22.NOGUEIRA, Ruy Barbosa. Curso de Direito Tribut�rio. 9. ed. S�o Paulo: Saraiva, 1989, pg181-182.
23.CARVALHO, Paulo de Barros. Op. Cit., p.162.
24.FURLAN, Val�ria C. P. IPTU. 1. ed. S�o Paulo: Malheiros Editores, 1998, p. 164.
25.ATALIBA, Geraldo. Hip�tese de Incid�ncia Tribut�ria. 4. ed. S�o Paulo: Revista dos Tribunais, 1996, p. 72.
26.CARVALHO, Paulo de Barros. Teoria da Norma Tribut�ria. S�o Paulo: Lael, 1981, p. 30.
27.Ibidem, p. 179.
28.Ibidem, p. 179.
29.Ibidem, p. 181.
30.SOUZA, Rubens Gomes de. Comp�ndio de Legisla��o Tribut�ria. S�o Paulo: Resenha Tribut�ria, 1981, p. 91.
31.CARVALHO, Paulo de Barros. Op. Cit., p. 232.
32.Ibidem, p. 235.
33.Ibidem, p. 235.
34.CARVALHO, Paulo de Barros. Op. Cit., p. 236.
35.Ibidem, p. 236.
36.Ibidem, p. 238
37.Ibidem, p. 243.
38.Ibidem, p. 244.
39.ATALIBA, Geraldo. Sistema Constitucional Brasileiro. 2. ed. S�o Paulo: Revista dos Tribunais, 1968, pg. 110.
40.BARRETO, Aires Fernandino. Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana. S�o Paulo: Bushatsky, 1976, p. 13.
41.CARRAZA, Elizabeth Nazar. Op. Cit., p. 83.
42.FERRAZ, Anna C�ndida da Cunha. Uni�o, Estado e Munic�pio na Nova Constitui��o: Enfoque Jur�dico- Formal. A Nova Constitui��o Paulista - Perspectivas. S�o Paulo, 1989, pg. 83.
43.BORGES, Jos� Souto Maior. IPTU: progressividade. Revista de Direito Tribut�rio, S�o Paulo, n. 59, 1994, p. 75.
44.Ibidem, p. 75.
45.HARADA, Kioshi. A progressividade do IPTU. Cadernos de Direito Tribut�rio e Finan�as P�blicas, S�o Paulo, v. 1, n. 2, jan./mar. 1993, p. 117.
46.Ibidem, p. 118.
47.Ibidem, p. 119.
48.BARRETO, Aires Fernandino. A progressividade nos impostos sobre a propriedade imobili�ria. Revista de Direito Tribut�rio, S�o Paulo, n. 4, p. 165-181.
49.COSTA, Alcides Jorge. IPTU-Progressividade. Revista de Direito P�blico, S�o Paulo, v. 23, n. 93, jan./mar. 1991, pg. 242.
50.HARADA, Kioshi. Op. Cit., p. 117.
51.BORGES, Jos� Souto Maior. Op. Cit., p. 77.
52.Ibidem, p. 77.
53.GRECO, Marco Aur�lio. IPTU- Progressividade - Fun��o Social da Propriedade. Revista de Direito Tribut�rio, pg. 113.
54.GRECO, Marco Aur�lio. Op. Cit., p. 113.
55.LEONETTI, Carlos Ara�jo. O IPTU e a Fun��o Social da Propriedade. Revista Dial�tica de Direito Tribut�rio, n. 37, p.25.
56.NOGUEIRA, Ruy Barbosa. Op. Cit., p. 181-182.
57.SCARCIOFFOLO, Aur�lia Sampere. Imposto Predial e Territorial Urbano. Revista de Direito Tribut�rio, v. 51, pg. 222.
58.LEONETTI, Carlos Ara�jo. Op. Cit., p. 20.
59.BORGES, Jos� Souto Maior. Op. Cit., p. 80.
60.BORGES, Jos� Souto Maior. Op. Cit., p. 81.
61.HARADA, Kioshi. Op. Cit., p. 119.
62.ATALIBA, Geraldo. IPTU - Progressividade. Revista de Direito P�blico, S�o Paulo, v. 23, n. 93, jan./ mar. 1991, p. 234.
63.GRECO, Marco Aur�lio. Op. Cit., p. 119.
64.SCARCIOFFOLO, Aur�lia Sampere. Op. Cit., p. 224.
65.BORGES, Jos� Souto Maior. Op. Cit., pg. 88.
66.BORGES, Jos� Souto Maior. Op. Cit., p. 88.
67.CARRAZA, Roque Ant�nio. Curso de Direito Constitucional Tribut�rio, 3. ed. S�o Paulo: Revista dos Tribunais, 1991, p. 111.
68.Ibidem, p. 86.
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Leia o curriculum do(a) autor(a): Jayme Gustavo Arana.- Publicado em 28/01/2002
· Lei Complementar em mat�ria tribut�ria - Jayme Gustavo Arana*
· Fato gerador - Regime jur�dico - Classifica��o - Elementos - Jayme Gustavo Arana*