Source: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/C-671-02.htm
Timestamp: 2019-12-14 15:05:50
Document Index: 369622902

Matched Legal Cases: ['artículo 24', 'artículo 241', 'artículo 24', 'artículo 24', 'artículo 24', 'artículo 143', 'artículo 135', 'artículo 34', 'artículo 24']

C-671-02
Esta Corte ha señalado que si bien la Constitución señala unos principios que gobiernan los derechos a la seguridad social y a la salud, el Legislador goza de una amplia libertad para regular la materia, pues la Carta establece que la seguridad social se presta con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, “en los términos que establezca la Ley”. La amplia libertad del Legislador en la configuración de la seguridad social no significa obviamente que cualquier regulación legislativa sea constitucional, pues no sólo la Carta señala unos principios básicos de la seguridad social y del derecho a la salud, que tienen que ser respetados por el Congreso, sino que además la ley no puede vulnerar otros derechos y principios constitucionales.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 24 (parcial) del Decreto-Ley 1795 de 2000, “por el cual se estructura el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional”.
Demandante: Fabio Arciniegas Rodríguez
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Fabio Arciniegas Rodríguez solicita ante esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad del artículo 24 (parcial) del Decreto Ley 1795 de 2000 “por el cual se estructura el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional”
“DECRETO NUMERO 1795 DE 2000
PARAGRAFO 4.- No se admitirá como beneficiarios del SSMP a los cotizantes de cualquier otro régimen de salud. (…)”
“La exclusión de estas personas, a quienes se les otorgó el derecho por razón del parentesco y de la dependencia económica y que, tal vez, son las más necesitadas de los servicios médicos – asistenciales en razón de su edad, de su situación económica y en algunos casos de su propia invalidez por estar sujetos a sus hijos que siendo militares y policías han pasado a la situación de retiro después de haber prestado sus servicios a las Fuerza Pública durante no menos de quince (15) años de servicios –artículos 163 y 44 de los Decretos Ley 1211 y 1212 de 990 – o que obtuvieron derecho a pensión por disminución de la capacidad sicofísica, muchas veces ocasionada como consecuencia directa de heridas sufridas en conflicto armado o restablecimiento del orden público, es violatoria del derecho constitucional a la igualdad, en cuanto el hecho de retiro que determina el derecho a la asignación de retiro o la pensión, no cambia el hecho de la dependencia económica que tienen los padres de los miembros de la Fuerza Pública que demostraron, en su oportunidad, el sostenimiento económico de sus progenitores.
Al contrario, la situación de retiro puede hacer más gravosa la condición de los padres que no tienen la capacidad para atender por si mismos su congrua subsistencia, ni pagar los servicios médicos asistenciales, o que se encuentran limitados física o mentalmente.”
Martha Cecilia Cruz Gordillo, en representación del Ministerio de Defensa, interviene a fin de solicitar que esta Corte declare la exequibilidad del aparte acusado. La ciudadana inicia con el relato de la evolución normativa en la materia para concluir que a través de distintos preceptos se ha reconocido a los padres de oficiales y suboficiales que sean sus beneficiarios en los servicios de salud, pero siempre que éstos se encuentren en servicio activo, y que “sus padres dependan económicamente de éstos y que hayan ingresado con anterioridad a la fecha de expedición del Decreto 95 de enero de 1989”. Posteriormente fue proferida otra ley que respetó el derecho reconocido anteriormente y mantuvo las mismas condiciones. El parágrafo 3° del artículo 24 del decreto ley 1795 de 2000 aquí demandado es copia textual de las normas antes citadas. La interviniente resalta entonces que la norma demandada “ha conservado el mismo texto a través de las modificaciones realizadas al régimen de beneficiarios del Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y Policía Nacional”, y por ello “se trata de una población determinable de uniformados que de acuerdo con su situación de retiro año a año debe y ha venido disminuyendo hasta desaparecer”.
De acuerdo con lo anterior, la ciudadana considera que el aparte acusado debe ser declarado exequible, ya que la palabra “activo” sobre la cual recae el reproche no es la que ocasiona la exclusión de los servicios de salud de los padres de militares que pasan a uso de buen retiro, pues esta regulación fue prevista por normas especiales de administración de personal. Además, según su parecer, no es viable crear un nuevo grupo de beneficiarios que alteraría de manera traumática el sistema, pues por lo general los padres son aceptados como beneficiarios de sus hijos, sólo en ausencia de otros beneficiarios que son parte del núcleo familiar.
Luego de hacer un recuento histórico comparativo de los beneficiarios de los oficiales y suboficiales tanto activos como retirados en cuanto a la prestación de servicios médico asistenciales, la Vista Fiscal concluye que los padres de los miembros en goce de asignación de retiro o pensión de las fuerzas militares o de la policía nacional no han ostentado la calidad de beneficiarios de las prestaciones médico asistenciales dentro del sistema de seguridad social de estas instituciones. Por ello considera que no existen derechos adquiridos en este aspecto. En efecto, explica el Procurador, en virtud de la reducción de la cobertura de dichos servicios al núcleo familiar, el legislador excluyó del grupo de beneficiarios a los padres de los oficiales y suboficiales con hijos y/o cónyuge que ingresaran al servicio desde la expedición del decreto 095 de 1989, razón por la cual se mantuvo la situación de los padres de los oficiales o suboficiales activos de las fuerzas militares y de la policía nacional pero que hubieran ingresado al servicio con anterioridad a la expedición de este decreto. Esa es, según su parecer, la razón que explica la restricción de la vinculación como beneficiarios a los padres de aquellos oficiales y suboficiales que hubieran ingresado al servicio con anterioridad al 11 de enero de 1989.
En cuanto al cargo por supuesta violación del derecho a la igualdad, la Procuraduría considera que teniendo en cuenta que los oficiales y suboficiales en servicio activo y en retiro tienen los mismos derechos en cuanto a la inclusión de beneficiarios de las prestaciones médico asistenciales, la pregunta que se plantea es si la norma demandada da un trato diferente al personal en retiro con respecto al personal activo. Y la Vista Fiscal responde negativamente ya que, según su parecer, en ambos casos las normas permiten incluir a los integrantes del núcleo familiar, y ninguna norma ha beneficiado a los padres del personal retirado. El Procurador concluye que al no existir normas a las cuales comparar, no hay evidencia de discriminación alguna.
En cuanto al derecho a la seguridad social, la Vista Fiscal estima que pertenece a la libertad de configuración del legislador señalar el orden de los beneficiarios del sistema de salud de acuerdo con los principios de razonabilidad y proporcionalidad para el cumplimiento de esta prestación. Según su parecer, este orden debe encaminarse a proteger a los miembros de la familia que dependen económica y directamente del trabajador, razón por la cual un oficial o suboficial con cónyuge y/o hijos no puede tener entre sus beneficiarios a sus padres. Por todo lo anterior, el Procurador concluye que la expresión acusada no vulnera el ordenamiento constitucional. Además, resalta la Vista Fiscal, nada impide que los padres del oficial o suboficial que deja de estar en servicio activo “puedan acceder a los servicios médico asistenciales dentro del Sistema Integral de Seguridad Social consagrado por la Ley 100 de 1993.”
3- En numerosas oportunidades, esta Corte ha señalado que si bien la Constitución señala unos principios que gobiernan los derechos a la seguridad social y a la salud, el Legislador goza de una amplia libertad para regular la materia, pues la Carta establece que la seguridad social se presta con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, “en los términos que establezca la Ley” (CP art. 48). Por ello esta Corporación ha señalado que los “derechos a la salud y a la seguridad social son entonces derechos de amplia configuración legal, pues la Constitución ha conferido al Congreso una gran libertad para que defina el alcance de estos derechos y concrete los mecanismos institucionales y los procedimientos para su realización efectiva”[1].
4- La amplia libertad del Legislador en la configuración de la seguridad social no significa obviamente que cualquier regulación legislativa sea constitucional, pues no sólo la Carta señala unos principios básicos de la seguridad social y del derecho a la salud, que tienen que ser respetados por el Congreso, sino que además la ley no puede vulnerar otros derechos y principios constitucionales. Por ejemplo, según la Constitución, la seguridad social es un derecho irrenunciable y un servicio público de carácter obligatorio (CP art. 48), y por ello, si el Legislador opta por una regulación en virtud de la cual las personas pueden escoger entre afiliarse o no a la seguridad social, ese diseño sería inconstitucional por desconocer el carácter irrenunciable de la seguridad social[2].
En ese orden de ideas, es claro que las regulaciones de la seguridad social no pueden ser discriminatorias pues las autoridades están sometidas al principio de igualdad (CP art. 13). Sin embargo, en la medida en que el Congreso goza de una amplia discreción en la materia, el examen de igualdad no puede ser adelantado de manera tal que el juez constitucional desconozca la libertad de configuración del Legislador. Por ello, esta Corte ha señalado que, salvo si el Legislador recurre a criterios de diferenciación sospechosos o potencialmente discriminatorios, el examen de igualdad tiene que ser deferente con los criterios desarrollados por el Congreso al regular los sistemas de salud y de seguridad social. Así, la sentencia C-613 de 1996, MP Eduardo Cifuentes Muñoz, estudió si una diferencia establecida para el pago de un subsidio familiar a miembros de la Policía Nacional era o no discriminatoria. La Corte señaló que un examen de igualdad excesivamente severo no era adecuado, pues desconocería la libertad de configuración del legislador en materia de derechos prestacionales, como la seguridad social. Dijo entonces el fundamento 18 de esa sentencia:
“La definición del contenido de los derechos prestacionales es una tarea que compete al legislador y que es realizada en virtud de consideraciones jurídicas, políticas y presupuestales que, en principio, escapan al control de constitucionalidad. Sólo en aquellos casos en los cuales una ley que establezca un derecho prestacional consagre un trato discriminatorio, o vulnere concretos y específicos mandatos constitucionales, puede la Corte formular el correspondiente reproche. Salvo en estos específicos eventos, la configuración, más o menos amplia, de tales derechos, o la forma en la cual han de ser liquidados, o los requisitos que se establecen para acceder a los mismos, son asuntos que hacen parte de la órbita de acción del poder legislativo”.
“Los criterios a partir de los cuales se va ampliando progresivamente la cobertura del servicio son múltiples y si bien están limitados por aspectos normativos constitucionales, existen otros factores, económicos y demográficos, entre otros, que le compete ponderar en primer término al legislador. Dentro de este análisis le corresponde al legislador determinar qué grupos sociales requieren con mayor urgencia la cobertura para que la distribución de beneficios se haga de acuerdo con las necesidades sociales comprobadas.[3]”
6- El análisis precedente es suficiente para concluir que, sin perjuicio del deber del Estado de establecer un sistema de seguridad social y de salud universal, esto es, que cubra a todos los colombianos, la ley tiene una amplia libertad para determinar cuál es el grupo de beneficiarios de un sistema especial de seguridad social y salud, como del que gozan los miembros de la Fuerza Pública. Esto no significa obviamente que cualquier delimitación del grupo de beneficiarios sea constitucional, pues si el Congreso excluye a ciertas personas recurriendo a criterios discriminatorios o que afecten otros derechos fundamentales, como el libre desarrollo de la personalidad, la regulación deberá ser declarada inexequible. Y por ello, por ejemplo en materia de sustitución pensional, esta Corporación ha retirado del ordenamiento aquellas normas que consagraban como condición resolutoria de dicha pensión que el cónyuge supérstite contrajera nuevas nupcias, pues dicha regulación afectaba el libre desarrollo de la personalidad[4].
Por su parte, el artículo 24 de ese mismo decreto, del cual hace parte la expresión acusada, establece quienes son los beneficiarios de esos afiliados a este SSMP. Y, siguiendo el criterio general desarrollado por la normatividad sobre seguridad social en el país, esa disposición protege al núcleo familiar del afiliado, y por ello establece que son beneficiarios (i) el cónyuge o el compañero o la compañera permanente del afiliado, (ii) los hijos menores de 18 años, o aquellos que tengan entre 18 y 25 años, sean estudiantes con dedicación exclusiva y dependan económicamente del afiliado; (iii) los hijos mayores de 18 años con invalidez absoluta y permanente, que dependan económicamente del afiliado. Finalmente, la disposición precisa que a “falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, la cobertura familiar podrá extenderse a los padres del afiliado, no pensionados que dependan económicamente de él”.
8- Como bien lo resalta la Vista Fiscal, un estudio de la evolución del SSMP ayuda a comprender los propósitos buscados por ese parágrafo. Así, antes de la década de los noventa, los padres de los oficiales y suboficiales en servicio activo de la Fuerza Pública y de la Policía Nacional se beneficiaban de las prestaciones médicas del SSMP, siempre y cuando dependieran económicamente de sus hijos. Por ejemplo, el artículo 143 del decreto 089 de 1984 confería ese derecho a los padres de los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares en servicio activo, mientras que el artículo 135 del decreto 2062 de ese mismo año regulaba el mismo beneficio en el caso de la Policía. Y ese beneficio sólo cubría a los padres mientras sus hijos estuvieran en el servicio, pues los artículos 168 del decreto 089 y 159 del decreto 2062 de ese año no preveían como beneficiarios de los servicios médicos asistenciales a los padres de los oficiales o suboficiales en goce de asignación de retiro o pensión.
10- La interviniente y la Vista Fiscal consideran que esa exigencia no vulnera el principio de igualdad ni el derecho a la seguridad social básicamente por dos razones: de un lado, argumentan que nunca los padres de los oficiales en retiro han sido beneficiarios del SSMP; y de otro lado, señalan esos padres pueden en todo caso beneficiarse de otros sistemas de seguridad social en salud, por lo que su desvinculación del SSMP no implica automáticamente una afectación de su derecho a la salud. Y por ello concluyen que el legislador, en su libertad de configuración, podía establecer que únicamente los padres de los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo serían beneficiarios del SSMP.
Ahora bien, la Constitución y los tratados de derechos humanos señalan que si bien los derechos sociales prestacionales no son de aplicación inmediata e integral, sin embargo los Estados tienen no sólo el deber de tomar todas las medidas posibles para lograr su realización progresiva integral sino que además deben asegurar el goce de estos derechos a todos los habitantes, sin ninguna discriminación. Por ello, tal y como esta Corte ya lo ha explicado[5], en plena armonía con la jurisprudencia y la doctrina internacional sobre el tema, el mandato de progresividad no debe ser entendido como una justificación de la inactividad del Estado en la protección de esos derechos[6]. Por el contrario, el Estado colombiano tiene claros compromisos internacionales y constitucionales en relación con los derechos sociales prestacionales, como la salud. De un lado, el Estado tiene la obligación de iniciar inmediatamente el proceso encaminado a la completa realización de ese derecho.
De otro lado, existen unos contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de ese derecho que el Estado debe garantizar a todas las personas. Esto es, la progresividad hace referencia al reconocimiento de prestaciones mayores y superiores en relación con cada uno de esos derechos sociales prestacionales, pero ese mandato de progresividad no excusa el incumplimiento del deber del Estado de asegurar, tan pronto como sea posible, coberturas universales de los contenidos mínimos de esos derechos, tal y como esta Corte ya lo había reconocido con anterioridad[7].
Finalmente, el mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un control judicial estricto[8]. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional. Precisamente, con base en esos criterios, esta Corte declaró la inconstitucionalidad de una norma que reducía la cotización de solidaridad del régimen contributivo, pues consideró que esa disposición legal vulneraba el mandato de la ampliación progresiva de la seguridad social. Dijo entonces esta Corporación en la sentencia C-1165 de 2000, MP Alfredo Beltrán Sierra:
Otra sería la conclusión si por la extensión progresiva de la cobertura de la Seguridad Social esta ya hubiera abarcado la totalidad de la población colombiana, o si se encontrara demostrado que la disminución de los recursos ocurre como consecuencia de haber disminuido el número de quienes necesitan acudir al régimen subsidiado de salud porque no pueden cotizar al régimen contributivo, pero, como es otra muy distinta la realidad social actualmente existente, de manera transparente surge como conclusión ineludible que el artículo 34 de la Ley 344 de 1996, sólo es un instrumento para hacer más pequeño, disminuyéndolo en los porcentajes allí señalados, el aporte del Presupuesto Nacional al régimen subsidiado de salud en los recursos asignados o que deben asignarse al Fondo de Seguridad y Garantía necesario para la operancia de ese régimen creado por el legislador en beneficio de quienes, salvo sus necesidades de salud, nada pueden aportar y por eso no caben en el régimen contributivo”.
14- El criterio sobre el control más estricto de toda aquella medida que constituya un retroceso frente al nivel de protección ya alcanzado en materia de derechos sociales prestacionales es ampliamente aceptado por la jurisprudencia internacional de derechos humanos. Así, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, que es el intérprete autorizado del Pacto sobre la materia, y cuyos criterios son entonces relevantes para determinar el contenido y alcance de los derechos sociales (CP art. 93), ha elaborado una amplia doctrina sobre el derecho a la salud. En particular, en su período No 22 de sesiones, el 11 de mayo de 2000, el Comité adoptó la "Observación General No 14 relativa al disfrute del más alto nivel de salud (art 12)", en donde destaca, entre otras cosas, que la progresividad no priva de contenido la obligación estatal, y por ello las medidas regresivas, que disminuyen una protección a la salud ya alcanzada, se presumen contrarias al Pacto. En esos eventos, ha señalado el Comité, el Estado tiene que demostrar que esas medidas eran necesarias y que "se han aplicado tras el examen exhaustivo de todas las alternativas posibles" (Parr 32).
Declarar EXEQUIBLE la expresión demandada “activo” del parágrafo 3 del artículo 24 del Decreto Ley 1795 de 2000, en el entendido de que, de conformidad con lo señalado en el fundamento 13 de esta sentencia, pueden continuar siendo beneficiarios del SSMP, los padres del oficial o suboficial que haya dejado de ser miembro activo de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional, y haya pasado a ser pensionado, siempre y cuando estos oficiales hayan ingresado al servicio con anterioridad a la expedición de los decretos 1211 del 8 de junio de 1990 y 096 del 11 de enero de 1989 respectivamente, y sus padres demuestren que no tienen la posibilidad de ser beneficiarios de ningún otro sistema de seguridad social en salud.
[1] Sentencia C-1489 de 2000, MP Alejandro Martínez Caballero, fundamento 5. En el mismo sentido ver, entre otras, las sentencias SU-623 de 2001, SU-480 de 1997 y C-714 de 1998.
[2] Ver sentencia C-1489 de 2000, fundamento 5.
[3] Sentencia SU-623 de 2001, MP Rodrigo Escobar Gil, fundamento 2.
[4] Ver, entre otras, las sentencias C-1050 de 2000, C-870 de 1999, C-314 de 1997, C-182 de 1997, C-588 de 1992.
[5] Ver, entre otras, la sentencia C-251 de 1997, fundamento 8.
[6] Ver al respecto, las Observaciones Generales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas adoptadas en sus distintos períodos de sesiones, en especial la Observación General No 3 adoptado en el Quinto Período de Sesiones de 1990, y que figuran en el documento E/1991/23. Y a nivel doctrinal, ver los llamados “Principios de Limburgo”, adoptados por unos expertos en la materia reunidos en Maastrich, Holanda, en junio de 1986, y que constituyen la interpretación académica más respetada sobre el sentido y la aplicación de las normas internacionales sobre derechos económicos, sociales y culturales.
[7] Ver, entre otras, las sentencias C-251 de 1997, fundamentos 8 y 9, y sentencia SU-225 de 1998, Fundamentos 11 y ss.
[8] Al respecto, ver entre otras, las sentencias C-251 de 1997.. Fundamento 8., SU-624 de 1999, C-1165 de 2000 y C-1489 de 2000.