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Timestamp: 2018-09-22 02:38:09
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Matched Legal Cases: ['artículo 194', 'artículo 149', 'artículo 49', 'artículo 149', 'artículo 148', 'artículo 119', 'artículo 21', 'artículo 22', 'artículo 117', 'artículo 102', 'artículo 71', 'artículo 47', 'artículo 46', 'artículo 42', 'artículo 144', 'artículo 42', 'artículo 43', 'artículo 43', 'artículo 217', 'artículo 30', 'in fine', 'artículo 44', 'artículo 47', 'artículo 47', 'artículo 26', 'artículo 47']

La expropiación y el justiprecio – SERVILEGAL ABOGADOS
La expropiación y el justiprecio
En caso de rechazo se remite el expediente al Jurado Provincial de Expropiación, que resolverá sobre el justiprecio. Con posterioridad se podrá levantar el Acta de Pago que sirve de título para inscribir la propiedad, a favor de la administración expropiante o del beneficiario, en el correspondiente Registro de la Propiedad
> I. LA EXPROPIACIÓN COMO SISTEMA DE ACTUACIÓN
> II. FUNCIONES DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA EN EL URBANISMO
> III. RÉGIMEN JURÍDICO
> IV. APLICACIÓN DEL SISTEMA DE EXPROPIACIÓN
> V. ELEMENTOS SUBJETIVOS Y OBJETIVOS
> 1. Sujetos intervinientes en la expropiación urbanística
> 2. Elementos objetivos de la expropiación
> VI. PROCEDIMIENTO DE EXPROPIACIÓN FORZOSA
> VII. REVERSIÓN Y RETASACIÓN DE LOS BIENES EXPROPIADOS
I.LA EXPROPIACIÓN COMO SISTEMA DE ACTUACIÓN
La expropiación entendida como sistema de actuación, se define como un sistema de actuación de carácter público, por medio del cual la Administración expropia los terrenos del ámbito de la actuación de transformación urbanística, siendo la encargada de ejecutar las obras de urbanización.
La doctrina es unánime en entender que la expropiación forzosa, aun cuando viene recogida en los textos legales como un sistema de actuación, no es en puridad tal, sino que únicamente es un modo de obtención de suelo de titularidad pública, aunque en este caso afecte a todo un polígono, unidad de actuación o de ejecución. De hecho, en la legislación estatal prácticamente no se hace mención a la ejecución del planeamiento, a través de la redistribución dominical o entrega de parcelas a los beneficiarios de la expropiación, ni tampoco a la vertiente material o física de la ejecución, consistente en la transformación del suelo a urbanizado a través de la realización de las obras de urbanización. No obstante, este déficit normativo poco a poco viene siendo suplido por el derecho urbanístico autonómico.
En este sistema de actuación, el protagonismo absoluto lo asume la Administración urbanística actuante, que en primera instancia expropia los terrenos y después los urbaniza, con adjudicación de las parcelas a quienes tengan la condición de beneficiarios de la expropiación.
II.FUNCIONES DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA EN EL URBANISMO
Con carácter inicial, el artículo 194 del Reglamento estatal de Gestión Urbanísticadispuso que la expropiación forzosa por razón de urbanismo se adoptará para el cumplimiento de alguna de estas finalidades:
Las funciones de la expropiación han sido objeto en los últimos años de un proceso de ampliación, a través de los textos legales urbanísticos de las Comunidades Autónomas. Ello es así, por cuanto si bien la Constitución reserva al Estado la legislación sobre expropiación forzosa (artículo 149.1.18ª), no obstante, a partir de la doctrina del Tribunal Constitucional (fundamentalmente, la contenida en la conocida sentencia 61/1997, de 20 de marzo), las Comunidades Autónomas han ejercido sus competencias legislativas, compatibilizándolas con el Estado, en tanto que en las expropiaciones urbanísticas confluyen títulos competenciales del Estado (legislación sobre expropiación) y autonómicos (ordenación del territorio y urbanismo).
Así, las dos causas iniciales de expropiación, han dado paso a una multiplicidad de funciones legitimadoras para las expropiaciones urbanísticas.
En congruencia con la doctrina del Tribunal Constitucional, la normativa estatal de suelo de 2007-2008 (Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, derogada al incorporarse su contenido al Texto Refundido de dicha Ley aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre) remite a la legislación urbanística para la fijación de la causa expropiandi.
Pueden señalarse las siguientes funciones o causas legitimadoras de la expropiación forzosa por razón de urbanismo:
1.La expropiación como sanción por la inobservancia de la función social de la propiedad
De conformidad con el artículo 49 del Texto Refundido de 2015 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana estatal, “el incumplimiento de los deberes establecidos en esta Ley habilitará a la Administración actuante para decretar, de oficio o a instancia de interesado, y en todo caso, previa audiencia del obligado, la ejecución subsidiaria, la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad, la aplicación del régimen de venta o sustitución forzosas o cualesquiera otras consecuencias derivadas de la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.”
2.La expropiación como sistema de actuación para la ejecución del planeamiento
La expropiación constituye uno de los tres clásicos sistemas de actuación para la ejecución del planeamiento, determinados inicialmente por el legislador estatal y ahora reafirmados por la mayor parte de las Comunidades Autónomas.
3.La expropiación como instrumento esencial para la ejecución de los sistemas generales en suelo urbano o urbanizable y de actuaciones urbanísticas aisladas en suelo urbano
La posibilidad de que la expropiación forzosa sirva para la ejecución de los sistemas generales de la ordenación urbanística y de las dotaciones públicas locales, así como para la adquisición anticipada de suelo destinado a dichos sistemas generales, está amparada por la legislación urbanística y por la jurisprudencia.
4.La expropiación como mecanismo para la constitución o ampliación de patrimonios públicos de suelo
La legislación urbanística legitima el recurso al instituto expropiatorio para la adquisición de terrenos con el propósito de constituir o ampliar los patrimonios públicos de suelo.
5.La expropiación como técnica para la obtención de terrenos destinados en el planeamiento a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social
Dicha causa de expropiación venía contemplada en el derecho estatal precedente (artículos 98.3 y 206.1.e del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, declarados inconstitucionales por la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997), si bien su contenido ha sido revalidado por gran parte de la legislación urbanística autonómica, al incluirlo en sus textos normativos.
6.La expropiación como fórmula utilizable en el marco de un sistema de actuación para la ejecución de los planes diferente del expropiatorio
La legislación urbanística contempla la posibilidad del ejercicio de la potestad expropiatoria en el seno de otros sistemas de ejecución del planeamiento, con el propósito evidente de asegurar la conclusión de toda la operación urbanística y preservar así la satisfacción del interés público, previéndose la sustitución de los sistemas de actuación privados o participados, por el de expropiación, ante casos de incumplimiento.
Como se ha mencionado anteriormente, en materia de expropiación forzosa, Estado y Comunidades Autónomas han hecho uso de sus correspondientes títulos competenciales, llegándose en el momento presente a un equilibrio que viene conformado de la siguiente forma: el Estado se ocupa de las garantías básicas del procedimiento de expropiación forzosa, mediante el ejercicio de su título competencial para dictar la legislación sobre expropiación forzosa (artículo 149.1.18.ª de la Constitución), y las Comunidades Autónomas regulan las causas de expropiación por razón de urbanismo y aspectos complementarios del procedimiento expropiatorio (artículo 148.1.3 de la Constitución).
Efectivamente, en esta materia confluyen dos títulos competenciales: la expropiación forzosa y el urbanismo.
Dicha atribución competencial supone un desdoblamiento de las fuentes normativas sobre expropiaciones urbanísticas o por razón de urbanismo:
1.Fuentes normativas de titularidad del Estado
a)Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (que incorpora el articulado de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo y los preceptos vigentes del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio): en primer lugar deben citarse los preceptos legales sobre expropiación contenidos en el Texto Refundido de 2015 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, que son los siguientes, con carácter prioritario: artículos 42 (régimen de las expropiaciones por razón de la ordenación territorial y urbanística), 43(justiprecio), 44 (ocupación e inscripción en el Registro de la Propiedad), 45(adquisición libre de cargas), 46(modalidades de gestión de la expropiación), 47 (régimen de reversión y retasación), 49 (procedencia y alcance de la venta o sustitución forzosas).
b)Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo.
c) Preceptos de aplicación supletoria del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana (artículos 134, 135, 137, 142, 144, 145).
d) Preceptos de aplicación supletoria sobre expropiación por razón de urbanismo contenidos en el Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística (artículos 194 a 212).
2.Fuentes normativas de titularidad de las Comunidades Autónomas
Casi todas las Comunidades Autónomas han legislado sobre esta materia, y en consecuencia, han previsto la expropiación como institución aplicable en la ejecución urbanística como sistema de actuación, sin perjuicio de que se le hayan asignado otras funciones, como hemos tenido ocasión de ver.
IV.APLICACIÓN DEL SISTEMA DE EXPROPIACIÓN
Con arreglo a la legislación supletoria estatal, la Administración actuante elegirá el sistema de actuación aplicable según las necesidades, medios económico-financieros con que cuente, colaboración de la iniciativa privada y demás circunstancias que concurran, dando preferencia a los sistemas de compensación y cooperación, salvo cuando razones de urgencia o necesidad exijan la expropiación (artículo 119.2 del Texto Refundido de 1976).
Cuando el planeamiento no precise el sistema, su determinación se llevará a cabo con la delimitación del polígono o unidad de actuación.
Además el derecho urbanístico autonómico, al igual que el precedente y hoy supletorio estatal, determinan el establecimiento del sistema de expropiación por la declaración de incumplimiento de un sistema privado o con participación de la iniciativa privada.
Reiterada jurisprudencia (como expresan dos sentencias del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 2003 y sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 21 de diciembre de 2007, recurso 234/2007), ha establecido con el carácter de doctrina mayoritaria, que para aprobar el cambio del sistema de actuación cuando éste ha sido previsto en el Plan, se requiere modificar en este punto el Plan General por el procedimiento legalmente establecido (el previsto para las innovaciones de dicho plan); (para el análisis del cambio del sistema de compensación por un sistema de ejecución público, véase “Sistemas de actuación urbanística” ).
Por lo que respecta al órgano competente para modificar el sistema de compensación por el de expropiación, si con arreglo a una interpretación literal de los artículos 21 y 22 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local podría afirmarse que, al ser un instrumento de gestión urbanística, la atribución es del alcalde, sin embargo, la citada sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 21 de diciembre de 2007, señala que el artículo 21.1 j) atribuye al alcalde las aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del planeamiento general no expresamente atribuidas al Pleno, así como los instrumentos de gestión urbanística y proyectos de urbanización.
A su vez, el artículo 22.2.c) atribuye al Pleno la aprobación inicial del planeamiento general y la aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los Planes y demás instrumentos de ordenación previstos en la legislación urbanística. El Tribunal atribuye naturaleza jurídica a la asignación de los sistemas de actuación, como determinación de ordenación pormenorizada de los Planes Generales, lo que comporta su pertenencia al nivel de planeamiento conforme al principio de ordenación más detallada, presupuesto necesario de la fase ejecutiva, por lo que no pertenece a esta fase y en consecuencia la competencia del Alcalde en materia de gestión urbanística no puede amparar la determinación o modificación de los sistemas de ejecución.
Tales sistemas pueden estar fijados por el planeamiento, en cuyo caso ya se ha argumentado la necesidad de modificar el planeamiento para cambiar el sistema de ejecución, para lo que obviamente no sería competente el Alcalde, pero incluso en el supuesto de que el planeamiento no contenga determinaciones al respecto y el sistema de ejecución se fije con la delimitación de la unidad de ejecución, se ha de considerar que la delimitación de unidades de ejecución es un acto sustantivo y relevante que, conforme al artículo 117 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, está supeditado a que por sus dimensiones y características las unidades sean susceptibles de asumir las cesiones del suelo requeridas; que hagan posible la distribución equitativa de beneficios y cargas y que tengan entidad suficiente para justificar técnica y económicamente la autonomía de la actuación; en síntesis, que estén dotadas de autonomía jurídica, económica y técnica, conceptos que se has de inscribir en la fase de planeamiento y no en la limitada de ejecución que únicamente materializa las determinaciones de los Planes, pero es que si se considera aisladamente uno de sus elementos, la determinación del sistema de actuación, su elección se ha de efectuar en coherencia con la política urbanística (artículo 102 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid), política que es propia de la ordenación urbanística y como dispone el artículo 71 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, la actividad de ejecución requiere, como presupuestos legales previos a la misma, la definición de la ordenación pormenorizada de la modalidad de gestión y de los pertinentes instrumentos de ejecución material, presupuestos entre los que se encuentra sin duda el sistema de actuación, lo que reitera su correspondencia a la fase de ordenación.
La consecuencia de todo ello, según el razonamiento del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, es que si la decisión de cambiar el sistema de actuación se adopta por órgano incompetente, provoca su nulidad, de conformidad con el artículo 47.1 b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
También se aplica esta doctrina el Tribunal Superior de Justicia indicado en sentencia de 22 de junio de 2007, recurso 974/2003).
V.ELEMENTOS SUBJETIVOS Y OBJETIVOS
1.Sujetos intervinientes en la expropiación urbanística
a)Expropiante
La Administración urbanística actuante. La legislación urbanística de las Comunidades Autónomas ha establecido la posibilidad de gestionar este sistema de modo directo o indirecto (como también, en cierta manera, preveía la legislación estatal, que regulaba en los artículos 211 y siguientes del Reglamento de Gestión Urbanística, las concesiones administrativas). A este respecto, el artículo 46 del Texto Refundido de 2015 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana dispone que las Entidades locales podrán promover, para la gestión de las expropiaciones, las modalidades asociativas con otras Administraciones Públicas o particulares, de conformidad con la legislación de régimen local y urbanístico. Para el mejor cumplimiento de la finalidad anterior, podrán igualmente encomendar el ejercicio de la potestad expropiatoria a otras Administraciones. Lo anterior se entenderá sin perjuicio de las facultades reconocidas expresamente por ley a determinados entes públicos en materia expropiatoria.
Con arreglo al sistema de Gestión directa la Administración, para acometer las obras de urbanización, debe disponer de los créditos presupuestarios oportunos, además de los correspondientes para afrontar los pagos de los justiprecios de las expropiaciones. La ejecución de las obras de urbanización pueden ser ejecutadas por la propia Administración actuante, o bien podrá acudirse a la contratación de las mismas, con arreglo a la normativa de contratación del sector público (Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público), y reglamentación anterior en lo que no contradiga a la misma).
En el supuesto de Gestión indirecta la Administración ejercita la actividad de ejecución, bien a partir de la iniciativa presentada por el agente urbanizador, o bien mediante la convocatoria de la modalidad contractual que corresponda con arreglo a la normativa de contratación del sector público.
b)Expropiado
Los titulares de bienes o derechos comprendidos en el ámbito de la actuación de transformación urbanística.
c)Beneficiario
Es la persona natural o jurídica que adquiere los bienes o derechos expropiados y representa el interés público o social legitimador de la expropiación (artículo 42.4 del Texto Refundido de 2015 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana). De conformidad con el artículo 144 del Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha, la condición de beneficiario se concreta de la siguiente manera:
– si se trata de la ejecución del planeamiento territorial y urbanístico por unidades mediante actuaciones urbanizadoras desarrolladas en régimen de gestión indirecta, el urbanizador.
– en la ejecución de los proyectos de singular interés, los organismos y entes públicos, incluso de carácter consorcial, así como las sociedades públicas que sean directamente promotores o reciban de la Administración promotora la encomienda de la ejecución, así como los particulares, promotores y las entidades urbanísticas colaboradoras constituidas entre éstos y la Administración actuante.
2.Elementos objetivos de la expropiación
El ámbito de actuación territorial del sistema de expropiación es, como en toda actuación sistemática o integrada, la unidad de ejecución o de actuación (el ámbito territorial de la actuación de transformación urbanística, en términos de la normativa estatal de suelo de 2007-2008).
VI.PROCEDIMIENTO DE EXPROPIACIÓN FORZOSA
La normativa reguladora de las expropiaciones urbanísticas establece algunas particularidades en el procedimiento expropiatorio regulado en la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 y su reglamento de desarrollo.
1.Declaraciones de utilidad pública y la necesidad de ocupación
Como expresa el artículo 42.2 del Texto Refundido de 2015 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, la aprobación de los instrumentos de la ordenación territorial y urbanística que determine su legislación reguladora conllevará la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos correspondientes, cuando dichos instrumentos habiliten para su ejecución y ésta deba producirse por expropiación. Dicha declaración se extenderá a los terrenos precisos para conectar la actuación de urbanización con las redes generales de servicios, cuando sean necesarios. Es lo que se conoce como función o eficacia legitimadora de la expropiación. La aprobación de los planes urbanísticos y de las delimitaciones de los ámbitos de las actuaciones de transformación urbanística a desarrollar por expropiación, implica la declaración de utilidad pública de las obras y la necesidad de ocupación de los terrenos, bienes y derechos incluidos en el correspondiente ámbito. En lo que respecta a la delimitación del ámbito de la actuación o unidad de ejecución, se precisa además que la misma vaya acompañada de una relación de propietarios y de una descripción de los bienes y derechos afectados.
Según dispone el artículo 43.1 del Texto Refundido de 2015 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, “El justiprecio de los bienes y derechos expropiados se fijará conforme a los criterios de valoración de esta Ley mediante expediente individualizado o por el procedimiento de tasación conjunta.”.
Para la valoración de los bienes resultarán de aplicación las normas contenidas en el Texto Refundido de 2015 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana estatal. En desarrollo de dicho Texto ha sido dictado el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo.
En el procedimiento de tasación individual se instará al afectado para que presente hoja de aprecio, determinándose el justiprecio y resto de fases con arreglo al procedimiento previsto en la normativa general de expropiación forzosa.
El procedimiento de tasación conjunta conlleva que el justiprecio de todos los bienes y derechos objeto de expropiación se establece en un único expediente, por medio de hojas individualizadas en las que se fija el valor del suelo, edificaciones, obras, instalaciones y plantaciones, y de hojas de aprecio de cuantas indemnizaciones correspondan.
El derecho urbanístico autonómico también ha establecido algunas particularidades en lo que respecta al órgano encargado de la valoración, en caso de que no haya avenencia o mutuo acuerdo entre los sujetos intervinientes en la expropiación (por ejemplo, en Andalucía, el Jurado Provincial de Expropiaciones viene sustituido en las expropiaciones urbanísticas por la Comisión Provincial de Valoraciones, de composición distinta al Jurado estatal).
3.Pago del justiprecio
De conformidad con el artículo 43 del Texto Refundido de 2015 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, el pago podrá hacerse en efectivo o metálico, o bien mediante la entrega de terrenos. En este segundo caso se precisa acuerdo de los sujetos expropiados.
Se reafirma la tesis mantenida por un sector doctrinal que afirmaba que el pago en especie es una modalidad de permuta, y como en todo negocio jurídico, el acuerdo entre las partes (consentimiento) es ineludible. Por consiguiente, la normativa estatal de suelo de 2007-2008 se aparta de los postulados del Texto Refundido de 1992, cuyo artículo 217 atribuía a la Administración la libre opción por uno u otro medio de pago, aun cuando no mediara consentimiento, petición o autorización del expropiado. La problemática se extiende ahora al derecho autonómico, por cuanto algunas Comunidades Autónomas, siguiendo la directriz de la normativa estatal citada, facultan a la Administración actuante a efectuar el pago en especie, sin mediar consentimiento del expropiado.
No obstante, el tenor literal del artículo 30.1 in fine no deja lugar a dudas, y debe considerarse como no disponible por la legislación autonómica: “Si hay acuerdo con el expropiado, se podrá satisfacer en especie”. Por consiguiente, la lectura contraria de dicho precepto inhabilita un pago en especie no consentido, dado el carácter restrictivo de tal norma hacia las garantías y posiciones jurídicas del expropiado, que como tal, debe ser interpretada restrictivamente.
4.Ocupación e inscripción registral
A tenor del artículo 44.1 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, “el acta de ocupación para cada finca o bien afectado por el procedimiento expropiatorio será título inscribible, siempre que incorpore su descripción, su identificación conforme a la legislación hipotecaria, su referencia catastral y su representación gráfica mediante un sistema de coordenadas y que se acompañe del acta de pago o justificante de la consignación del precio correspondiente.
Si al proceder a la inscripción surgiesen dudas fundadas sobre la existencia, dentro de la superficie ocupada, de alguna finca registral no tenida en cuenta en el procedimiento expropiatorio, se pondrá tal circunstancia en conocimiento de la Administración competente, sin perjuicio de practicarse la inscripción”.
VII.REVERSIÓN Y RETASACIÓN DE LOS BIENES EXPROPIADOS
De conformidad con el artículo 47.1 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, si se alterara el uso que motivó la expropiación de suelo en virtud de modificación o revisión del instrumento de ordenación territorial y urbanística, procede la reversión salvo que concurra alguna de las siguientes circunstancias:
En los casos en que el suelo haya sido expropiado para ejecutar una actuación de urbanización (artículo 47.2 del Texto Refundido de 2015 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana):
No procede la reversión cuando del suelo expropiado se segreguen su vuelo o subsuelo, conforme a lo previsto en el apartado 4 del artículo 26, siempre que se mantenga el uso dotacional público para el que fue expropiado o concurra alguna de las restantes circunstancias previstas en el apartado primero (artículo 47.3 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana).
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