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Timestamp: 2019-10-19 10:15:05
Document Index: 319475849

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 29', 'artículo 138', 'artículo 80', 'artículo 29', 'artículo 80', 'artículo 80', 'artículo 140', 'Artículo 144']

﻿ Sentencia 2002-01827 de septiembre 22 de 2011
SENTENCIA 2002-01827 DE 22 DE SEPTIEMBRE DE 2011
CONTENIDO:ETAPA DE INDAGACIÓN PRELIMINAR EN EL PROCESO DISCIPLINARIO. LA INDAGACIÓN PRELIMINAR SE SURTE CUANDOQUIERA QUE EXISTEN DUDAS SOBRE LA OCURRENCIA DEL HECHO CONSTITUTIVO DE FALTA DISCIPLINARIA O SOBRE SU PRESUNTO AUTOR, Y PRETENDE SOLUCIONARLAS CON EL OBJETO DE DETERMINAR SI HAY LUGAR O NO A LA APERTURA DE LA INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIAPESE A QUE DICHA NO SE LLEVA A CABO EN TODOS LOS CASOS Y, A QUE EN ESTRICTO SENTIDO EL PROCESO DISCIPLINARIO COMIENZA FORMALMENTE DESDE LA APERTURA DE LA INVESTIGACIÓN, A LA LUZ DEL ARTÍCULO 29 DE LA CONSTITUCIÓN Y DE LAS DISPOSICIONES CONTENIDAS EN LA LEY 200 DE 1995, AL INDICIADO O DISCIPLINADO SE LE DEBEN RESPETAR EN TODO TIEMPO LAS GARANTÍAS DERIVADAS DE LOS DERECHOS AL DEBIDO PROCESO Y A LA DEFENSA.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROCESO DISCIPLINARIO, INDAGACIÓN PRELIMINAR DISCIPLINARIA, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, DERECHO DE DEFENSA
Sentencia 2002-01827 de septiembre 22 de 2011
Rad.: 54001-23-31-000-2002-01827-01(0898-11)
Actor: Blanca Myriam Maldonado de Santos
Demandado: La Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN
El problema jurídico del cual se ocupará la Sala consiste en determinar la legalidad de las resoluciones 9 del 17 de septiembre de 2001 y 7185 del 24 de julio de 2002, proferidas respectivamente, por la Dirección Regional de Impuestos y Aduanas Nacionales de Nororiente y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.
A efectos de resolver la cuestión planteada se deberá establecer si en el trámite de la actuación disciplinaria que se adelantó en contra de la demandante se le desconocieron los derechos al debido proceso y a la defensa. Previo a ello se hace necesario precisar el alcance de la competencia de esta Sala en lo que tiene que ver con el control judicial de la potestad disciplinaria.
Esta sección ha señalado reiteradamente que según el diseño constitucional, la potestad correccional y disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación, a quien se reconoce un poder preferente, que no excluye la facultad que tienen algunas entidades para ejercer directamente esa misma potestad, pero en ambos casos sometida al control judicial por parte de la jurisdicción contencioso administrativa. No obstante, dicho control no se ejerce de cualquier modo, sino que está sujeto a limitaciones y restricciones que lo alejan de convertirse en una tercera instancia. Al respecto, resulta pertinente reiterar lo que expresó la Sala en el fallo de 3 de septiembre de 2009(6) en la cual consideró:
Entonces, en línea de principio puede predicarse que el control que a la jurisdicción corresponde sobre los actos de la administración, cuando esta se expresa en ejercicio de la potestad disciplinaria, debe mantenerse al margen de erigirse en un nuevo momento para valorar la prueba, salvo que en su decreto y práctica se hubiere violado flagrantemente el debido proceso, o que la apreciación que de esa pruebas hace el órgano disciplinario resulte ser totalmente contra evidente, es decir, reñida con el sentido común y alejada de toda razonabilidad. Por lo mismo, el control judicial del poder correccional (...) no puede ser el reclamo para que se haga una nueva lectura de la prueba que pretenda hacer más aguda y de mayor alcance, pues esa tarea corresponde a las instancias previstas en el CDU” (resaltado de la Sala).
A juicio de la demandante, los actos administrativos acusados están viciados de nulidad porque en el trámite del proceso disciplinario la entidad accionada le vulneró los derechos al debido proceso y a la defensa. Al efecto, sostuvo que el funcionario comisionado para adelantar la indagación preliminar, avocó el conocimiento del asunto 2 meses después de la comisión (que se estableció por el término de 3 meses) y además, dispuso oírla en versión libre y espontánea antes de que le notificara la decisión de que en su contra se estaba adelantando dicha actuación administrativa.
De otro lado, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales aduce que, en los términos de las disposiciones contenidas en la Ley 200 de 1995, uno de los fines de surtir la etapa de indagación preliminar es, precisamente, identificar al (los) posible(s) autor(es) de la falta disciplinaria y que en este caso, cuando se tuvieron los suficientes elementos de juicio para encartar a la demandante, procedió a notificarla de la actuación. En su escrito de apelación, dicha entidad manifiesta que i) no cualquier irregularidad puede viciar de nulidad a todo el proceso disciplinario, ii) que le respetó a la actora los derechos al debido proceso y a la defensa y iii) que, en consecuencia, los actos demandados conservan la presunción de legalidad.
A su turno, la vista fiscal estima que la sentencia de primera instancia —que accedió a las súplicas de la demanda— debe ser confirmada, si se tiene en cuenta que cuando la DIAN (dirección regional, Nororiente), procedió a adelantar la indagación preliminar, ya tenía conocimiento de la presunta falta disciplinaria y de la supuesta responsable. A su juicio, el hecho que de primero se haya llamado en versión libre a la actora para después informarle que era sujeto disciplinable por ser pasiva de la indagación, riñe con el derecho al debido proceso.
A efectos de resolver el problema jurídico planteado, resulta necesario relacionar los hechos que acreditan las pruebas que fueron legal y oportunamente allegadas al proceso.
— La señora Blanca Myriam Maldonado de Santos laboró al servicio de la DIAN. En el año 2000 se desempeñaba como jefe de la división de liquidación de la administración de impuestos de Cúcuta.
— El 18 de octubre de 2000, la jefe de control interno de la DIAN, remitió un informe a la división de investigaciones disciplinarias, poniendo de presente que, con ocasión de la visita de supervisión y control efectuada a la administración local de impuestos de Cúcuta durante los días comprendidos entre el 2 y el 6 de octubre de ese año, “surgieron como hallazgos situaciones que ameritan ser investigadas por esa división, de acuerdo a la siguiente información:
A) División de liquidación.
1. Se encontró que la causal de archivo en 5 expedientes fué (sic) la prescripción y sin embargo esta situación no fué (sic) puesta en conocimiento de la división de investigaciones disciplinarias en su oportunidad.
2. En 20 expedientes, de los 22 analizados, la desfijación de sellos de cierre se efectuó en días no laborables para los funcionarios.
B) División de fiscalización.
C) División de cobranzas.
— Mediante el Auto 40 del 30 de noviembre de 2000, la jefe de la división de investigaciones disciplinarias ordenó la investigación preliminar. En ese acto, se señaló como fundamento el informe del 18 de octubre y se dispuso:
“Se ordena el adelantamiento de una indagación preliminar, dentro del expediente radicado al Nº 81-054-2000, por el término de tres (39 meses, con el objeto de verificar la ocurrencia de los hechos denunciados, de establecer si los mismos son constitutivos de falta disciplinaria y de ser así, determinar qué funcionarios están implicados en ella.
Para el desarrollo de la presente indagación preliminar, en los términos previstos en el artículo 138 y siguientes de la Ley 200 de 1995, se designa al doctor Elder Antonio Varelo Díaz (...) quien queda facultado para ordenar, decretar y practicar las pruebas necesarias para el esclarecimiento de los hechos”(8) (resaltado y subrayas de la Sala).
— El 30 de enero de 2001, doctor Elder Antonio Valero Díaz, mediante el Auto 14, avocó el conocimiento del asunto y ordenó la práctica de pruebas. Resolvió:
“Se avoca el conocimiento del Expediente 81-054-2000, a fin de esclarecer los hechos y determinar si los mismos son constitutivos de una presunta lata disciplinaria y quien o quienes son los autores de los mismos.
En aras de cumplir con lo ordenado, se dispone la práctica de las siguientes pruebas:
1. Solicitar a la administración de impuestos de Cúcuta, copia de los expedientes (...) de Ramírez Martínez Flordelina, (...) Gallego de Gómez Rosa Angélica, (...) Torres Jesús Antonio, (...) Roa Torres Gabriel y (...) de Romar Ltda.
2. Oír en versión libre a los funcionarios que tenían a cargo los expediente (sic) anteriormente descritos.
3. Las demás que surjan de las anteriores y que sean conducentes, pertinentes y procedentes para la investigación”(9) (resaltado y subrayas de la Sala).
— El 23 de febrero de 2001, la señora Blanca Myriam Maldonado de Santos compareció ante el funcionario investigador, previa citación que se le hizo, con el fin de rendir exposición libre y espontánea dentro del expediente administrativo disciplinario 81054-2000.
En dicha diligencia, se le informó que podía estar asistida por un abogado, a lo cual manifestó que no la acompañaría un profesional del derecho.
Afirmó que no conocía los motivos de la diligencia. Sostuvo que lleva trabajando aproximadamente 5 o 6 años en la división de liquidación, ejerciendo como funciones, entre otras, las de controlar, revisar y ejecutar los actos administrativos proferidos por la división, firmar liquidaciones de revisión, resoluciones de sanción y velar por el cumplimiento de los objetivos propuestos.
Cuando se le preguntó sobre los expedientes que se habían archivado por prescripción sostuvo que estos sí se gestionaron en la división de liquidación pero que, respecto de los mismos se había proferido auto de archivo y se refirió a los motivos de dichos autos(10).
— Mediante comunicación 136 del 28 de febrero de 2001, radicada el 1º de marzo siguiente, el doctor Elder Antonio Valero Díaz (abogado investigador) le informó a la demandante:
“(...) que la división de investigaciones disciplinarias de la regional Nororiente, ordenó adelantar diligencias preliminares por presuntas irregularidades detectadas en la visita de la Contraloría General de la República y de la división de control interno de la regional, en la administración de impuestos de Cúcuta.
Por lo tanto, me permito transcribir lo preceptuado en el artículo 80 de la Ley 200 de 1995 que señala ´Principio de contradicción. El investigado tendrá derecho a conocer las diligencias tanto en la indagación preliminar como en la investigación disciplinaria para controvertir las pruebas que se alleguen en su contra y solicitar la práctica de pruebas.
<Aparte condicionalmente EXEQUIBLE> Por tanto, iniciada la indagación preliminar o la investigación disciplinaria se comunicará al interesado para que ejerza sus derechos de contradicción y defensa’”(11).
— Mediante Auto 6 del 5 de abril de 2001 la división de investigaciones disciplinarias de la DIAN —regional Nororiente— ordenó la apertura de la investigación disciplinaria en contra de la demandante(12).
— Surtidas las demás etapas procesales mediante la Resolución 9 del 17 de septiembre de 2001, la DIAN —regional Nororiente— declaró la responsabilidad disciplinaria de la señora Blanca Myriam Maldonado de Santos y le impuso la sanción de multa de 15 días del salario devengado al momento de cometer la falta(13).
— Contra el anterior acto administrativo la demandante interpuso recurso de apelación el cual fue resuelto por la DIAN, mediante la Resolución 7185 del 24 de julio de 2002, en el sentido de modificar la sanción y, en su lugar, imponer multa de 11 días(14). El anterior acto administrativo se notificó por edicto fijado el 20 de agosto de 2002 y desfijado el día 22 siguiente.
Teniendo en cuenta la anterior relación de hechos que se encuentran demostrados dentro del plenario, la Sala efectuará algunas consideraciones relacionadas con la naturaleza y fines de la etapa de indagación preliminar y el conocimiento que de esta debe tener el indiciado. Previo a ello, se deja sentado desde ya, que el régimen disciplinario aplicable en este caso es el contenido en la Ley 200 de 1995, en consideración a la fecha en la cual acaecieron los hechos investigados.
2.2. De la etapa de indagación preliminar en el proceso disciplinario.
El procedimiento administrativo que establece el Código Disciplinario Único (L. 200/11995(sic)) para la imposición de sanciones disciplinarias a los servidores públicos, comprende tres etapas bien diferenciadas, a saber: i) la indagación preliminar, ii) la investigación disciplinaria y, iii) el juzgamiento(15). La primera es de carácter eventual y previa a la etapa de investigación, y tiene lugar cuando existen dudas sobre la necesidad de llevar a cabo la investigación disciplinaria. Por lo tanto, su finalidad es verificar la ocurrencia de la conducta que constituye falta disciplinaria y determinar al presunto autor de la misma. Establecida existencia de la falta y la identidad del presunto autor, se inicia la etapa de investigación(16) la cual puede concluir con el archivo de las diligencias(17), o con la formulación de un pliego de cargos, que abre paso a la etapa de juzgamiento. El auto de cargos debe ser notificado al investigado, quien en esta etapa procesal dispone de un término para rendir descargos y solicitar pruebas.
Los artículos 138 a 141 de la Ley 200 de 1995, contienen disposiciones relacionadas con la etapa de la indagación preliminar y la regulan de la siguiente forma:
“ART. 138.—Indagación preliminar. En caso de duda sobre la procedencia de investigación disciplinaria se ordenará una indagación preliminar.
ART. 140.—Facultades en la indagación preliminar. Para el cumplimiento de los fines de la indagación preliminar, el funcionario competente hará uso de los medios de prueba legalmente reconocidos y podrá oír en exposición espontánea al servidor público para determinar la individualización o identificación de los intervinientes en el hecho investigado.
La indagación preliminar no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos, al vencimiento de este término perentorio el funcionario solo podrá, o abrir investigación o archivar definitivamente el expediente”.
De las anteriores disposiciones se desprende claramente que la indagación preliminar se surte cuandoquiera que existen dudas sobre la ocurrencia del hecho constitutivo de falta disciplinaria o sobre su presunto autor, y pretende solucionarlas con el objeto de determinar si hay lugar o no a la apertura de la investigación disciplinaria.
Pese a que dicha no se lleva a cabo en todos los casos y, a que en estricto sentido el proceso disciplinario comienza formalmente desde la apertura de la investigación, a la luz del artículo 29 de la Constitución y de las disposiciones contenidas en la Ley 200 de 1995, al indiciado o disciplinado se le deben respetar en todo tiempo las garantías derivadas de los derechos al debido proceso y a la defensa, tal y como lo ha preciado la Corte Constitucional(18).
En efecto, el artículo 80 de la citada Ley 200, prevé que el investigado tiene derecho a conocer las diligencias tanto en la indagación preliminar como en la investigación disciplinaria para controvertir las pruebas que se alleguen en su contra y solicitar la práctica de pruebas y que, por tanto, iniciada la indagación preliminar o la investigación disciplinaria se le comunicará(19) al interesado para que ejerza sus derechos de contradicción y defensa.
No obstante, la anterior disposición no puede ser interpretada de manera aislada, sino conjuntamente con los enunciados normativos contenidos en los artículos 138 a 140 de la Ley 200 de 1995, los cuales se refieren a la naturaleza y a los fines de la etapa de indagación preliminar.
En efecto, carecería de todo sentido sostener que al indiciado se le debe comunicar [notificar] de la apertura de la indagación preliminar si el ente o el funcionario investigador aún no tiene certeza del presunto responsable de la falta disciplinaria. Antes bien, la etapa de indagación previa tiene como uno de sus propósitos identificar al(los) presunto(s) autor(es) de la falta cuandoquiera que no está claro a quién o a quiénes se les ha de atribuir la comisión de la misma.
De manera que en sana lógica, el derecho del investigado a conocer las diligencias tanto en la indagación preliminar como en la investigación disciplinaria para controvertir las pruebas que se alleguen en su contra y solicitar la práctica de los medios de convicción que estime, opera una vez el ente o el funcionario investigador han identificado al presunto autor de la falta disciplinaria, pues no de otro modo podría ejercer dicha prerrogativa legal.
2.3. Solución al problema jurídico planteado.
Analizadas las pruebas que obran en el proceso de la referencia y en consideración a lo expuesto en el acápite anterior, para la Sala resulta claro que en este caso la entidad demandada no le desconoció el derecho al debido proceso ni a la defensa de la señora Blanca Myriam Maldonado de Santos.
En efecto, en virtud del informe del 18 de octubre de 2000, que ponía en conocimiento del jefe de la división de investigaciones disciplinarias, algunos hechos irregulares; mediante auto del 30 de noviembre de 2000 se designó al doctor Elder Antonio Valero Díaz para adelantar “una indagación preliminar”, por el término de 3 meses “con el objeto de verificar la ocurrencia de los hechos denunciados, de establecer si los mismos son constitutivos de falta disciplinaria y de ser así, qué funcionarios están implicados en ella”.
Con dicho propósito, el funcionario investigador avocó el conocimiento del asunto mediante el Auto 14 del 30 de enero de 2001, le solicitó a la administración de impuestos de Cúcuta, la remisión de las copias de los expedientes que se habían archivado por prescripción y resolvió oír en versión libre a quienes tenían a cargo dichos expedientes.
Fue así como el 23 de febrero de 2001 (dentro de los tres meses establecidos para la indagación preliminar), previa citación a la demandante, se llevó a cabo la diligencia de la versión libre y espontánea, en la cual la señora Maldonado de Santos se pronunció sobre los hechos indagados. En esa oportunidad a la actora se le respetaron cabalmente sus derechos la debido proceso y a la defensa.
Zanjada la duda sobre el presunto autor de la falta disciplinaria, el 28 de febrero de 2002 [y recibido el 1º de marzo siguiente] se le comunicó a la demandante que la división de investigaciones disciplinarias de la regional Nororiente, había ordenado adelantar diligencias preliminares por presuntas irregularidades detectadas en la visita de la Contraloría General de la República y de la división de control interno de la regional, en la administración de impuestos de Cúcuta; con lo cual se respetó la garantía señalada en el artículo 80 de la Ley 200 de 1995.
Posteriormente (abr. 5/2001), la división de investigaciones disciplinarias de la DIAN —regional Nororiente—, ordenó la apertura de la investigación disciplinaria.
Ahora bien. Cabe precisar que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 140 de la Ley 200 de 1995, dentro de las facultades que tiene el funcionario investigador dentro de la indagación preliminar, se encuentran las de hacer uso de los medios de prueba legalmente reconocidos y oír en exposición espontánea al servidor público para determinar la individualización o identificación de los intervinientes en el hecho investigado. En ese orden, la Sala advierte que, fue precisamente en uso de la anterior atribución legal, que el funcionario designado dispuso oír en versión libre a la demandante, luego de lo cual pudo determinar que era ella la presunta autora responsable de la comisión de la falta disciplinaria y así zanjó la duda sobre el sospechoso autor.
Por lo demás no encuentra esta subsección violación alguna a las garantías procesales de la demandante por parte de la entidad accionada.
De este modo, no le asiste la razón al a quo, al anular los actos administrativos sancionatorios por considerar vulnerados los derechos al debido proceso y a la defensa de la demandante. Antes bien, los argumentos que el tribunal de instancia expuso en la sentencia apelada no son consistentes y adolecen del rigor técnico y jurídico que deben caracterizar las decisiones judiciales.
En ese orden de ideas, para la Sala es claro que la sentencia apelada debe ser revocada para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda presentada por la señora Blanca Myriam Maldonado de Santos contra Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.
REVÓCASE la sentencia del 2 de noviembre de 2010, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Norte de Santander, que accedió a las súplicas de la demanda incoada por la señora Blanca Myriam Maldonado de Santos contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar,
NIÉGANSE las pretensiones de la demanda que presentó la señora Blanca Myriam Maldonado de Santos contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.
(6) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Expediente 11001032500020050011300. Número interno: 4980-2005. Actor Diego Luis Noguera Rodríguez contra la Nación - Procuraduría General de la Nación.
(7) Folios 2 y 3 del cuaderno 2.
(8) Folio 5 del cuaderno 2.
(10) Folios 12 a 14 del cuaderno 2.
(11) Folio 17 del cuaderno 2.
(12) Folios 19 a 21 del cuaderno 2.
(13) Folios 41 a 51 del cuaderno principal.
(14) Folios 53 a 60 del cuaderno principal.
(15) Sobre este tema se pronunció la Corte Constitucional en las sentencias C-430 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-555 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(16) Artículo 144 CDU.
(17) Artículos 23, 148, 149, 150 y 151 CDU.
(18) Al efecto, ver las sentencias C-430 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-555 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(19) Esta expresión fue declarada exequible por parte de la Corte Constitucional ‘bajo el entendido que se refiere a la notificación personal y en subsidio a la notificación por edicto, cuando a pesar de las diligencias pertinentes, de las cuales se dejará constancia secretarial en el expediente, no se haya podido notificar personalmente’ (Sent. C-555/2001). Cabe precisar que esta sentencia fue proferida el 21 de mayo de 2001, eso es, con posterioridad a que la DIAN le comunicara a la señora Maldonado de Santos, la iniciación de la indagación preliminar. En todo caso, del dicho de la demandante se infiere claramente que mediante la aludida comunicación (feb. 28/2001) se enteró de la actuación previa a la apertura de la investigación disciplinaria.