Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/en-US/Resolucion/Show/23145
Timestamp: 2020-03-31 16:21:30
Document Index: 69410467

Matched Legal Cases: ['artículo 27', 'artículo 11', 'artículo 76', 'artículo 66', 'artículo 72', 'Artículo 27', 'Artículo 149', 'Artículo 31', 'Artículo 6', 'Artículo 7', 'Artículo 7', 'Artículo 7', 'Artículo 10', 'Artículo 10', 'Artículo 26', 'Artículo 29', 'Artículo 29', 'Artículo 31', 'Artículo 37', 'Artículo 38', 'Artículo 44', 'Artículo 47', 'Artículo 59', 'Artículo 59', 'Artículo 59', 'Artículo 66', 'Artículo 66', 'Artículo 66', 'Artículo 72', 'Artículo 75', 'Artículo 92']

HJ System - Decision: SENTENCIA 214/2012
SENTENCIA 214/2012, de 14 de noviembre
ECLI:ES:TC:2012:214
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Pascual Sala Sánchez, Presidente, don Manuel Aragón Reyes, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Encarnación Rosa Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan José González Rivas, Magistrados, ha pronunciado
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1660-2003, interpuesto por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha contra los arts. 6.2; 8.2 y 3; 10.2 y 4; 11.2, 16.3, 23. 2, 26.2 y 5, 29.2 y 3; 31.2; 35.4 y 6; 37.1; 38.5; el capítulo VII del título I (artículos 40 a 48); 59.1 y 2; 66.1, 2, 3 y 4; 75.5; 92.3: disposición adicional quinta, apartado 3; disposición adicional decimoctava; disposición adicional decimonovena y disposición final novena de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre de calidad de la educación. Han comparecido y formulado alegaciones la Abogada del Estado y el Letrado del Senado. Ha sido Ponente el Magistrado don Juan José González Rivas, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 24 de marzo de 2003 el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en la representación que ostenta, promueve recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 6.2; 8.2 y 3; 10.2 y 4; 11.2, 16.3, 23.2, 26.2 y 5, 29.2 y 3; 31.2; 35.4 y 6; 37.1; 38.5; el capítulo VII del título I (arts. 40 a 48); 59.1 y 2; 66.1, 2, 3 y 4; 75.5; 92.3: disposición adicional quinta, apartado 3; disposición adicional decimoctava; disposición adicional decimonovena y disposición final novena de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la educación.
a) El art. 6.2 atribuye al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte competencias de gestión en materia de convenios de cooperación territorial, desconociendo la competencia de ejecución de la Comunidad Autónoma y la doctrina de la STC 188/2001, de 20 de septiembre.
b) El art. 8.2 y 3, al prever que las enseñanzas comunes las fijará el Gobierno y la Administración educativa competente las incluirá en sus propios términos al aprobar el currículo de los distintos niveles y modalidades del sistema educativo, convierte a las Comunidades Autónomas en meras reproductoras de lo que aquél decida, privándolas de su competencia de desarrollo normativo en virtud de la cual podría adaptar las enseñanzas comunes a la realidad y contexto regional. Por conexión, pues aluden a la determinación de las enseñanzas comunes sin contemplar intervención alguna de la Comunidad Autónoma, también son inconstitucionales los arts. 16.3, 23.2, 26.2 y 35.6.
c) El art. 10.4 prevé respecto de la educación preescolar que “las Administraciones competentes atenderán las necesidades que concurran en las familias” cuando en realidad nos hallamos ante un mandato que conecta directamente con la competencia en materia de asistencia social que es exclusiva de la Comunidad Autónoma (art. 31.1.20 de su Estatuto).
d) El art. 11.2, en la medida que vincula la garantía de puestos escolares en educación infantil con “la demanda de las familias”, de modo que parece que es sólo ésta la que determina si han de ser centros públicos o privados los que garanticen el derecho a la gratuidad, excede lo básico y vulnera la competencia de ejecución de la Comunidad Autónoma relativa a la programación general de la enseñanza.
e) La regulación de la promoción al curso siguiente en la enseñanza secundaria obligatoria que hace el art. 29.2 y 3 va más allá de lo básico pues no tiene encaje en la competencia estatal para la programación general de la enseñanza ni para la fijación de las condiciones para obtener el título de graduado en educación secundaria obligatoria.
f) El capítulo VII del título I, referido a la acción necesaria para atender a alumnos con necesidades educativas específicas, hace una regulación tan detallada que no permite el despliegue de la competencia autonómica de desarrollo legislativo y, además, los arts. 44.2 y 47 invaden la competencia exclusiva autonómica en materia de asistencia social.
g) El art. 59.1 y 2, al habilitar al Ministerio de Educación para actuar en la formación permanente del profesorado de los centros sostenidos con fondos públicos y colaborar en esa tarea con las Comunidades Autónomas, le atribuye a aquél una mera función ejecutiva que es competencia de éstas.
h) La regulación de los centros docentes con especialización curricular del art. 66. 1, 2, 3 y 4, al ser medidas facultativas, excede la competencia estatal sobre normativa básica.
i) El art. 75.5, que incluye la demanda social de plazas como criterio para suscribir conciertos, vulnera la competencia de la Comunidad Autónoma sobre programación general de la enseñanza declarada en las SSTC 86/1985, de 10 de julio y 195/1989, de 27 de noviembre, pudiendo abocar a que, habiendo ya suficientes en centros públicos o concertados, haya que efectuar gastos suplementarios para financiar nuevos conciertos debido a la demanda social de plazas.
j) El art. 92.3 prevé que “el Ministerio de Educación podrá colaborar con las Administraciones educativas mediante la oferta periódica de planes de formación que promuevan la calidad de la función directiva”, asignando así competencias ejecutivas propias de las Comunidades Autónomas, sin que la extralimitación se enerve por la previsión de colaboración interadministrativa.
k) La disposición adicional quinta, apartado 3, hace una completa relación de criterios de admisión en centros sostenidos con fondos públicos, impidiendo el despliegue de la competencia autonómica de desarrollo legislativo.
l) Las disposiciones adicionales decimoctava y decimonovena disponen, respectivamente, que en la educación infantil se atenderán las solicitudes de concierto formuladas por los centros privados y que el acceso al régimen de conciertos podrá establecerse de forma progresiva desde las unidades de los cursos inferiores, de modo que invaden la competencia de la Comunidad Autónoma sobre programación general de la enseñanza por el mismo motivo que el art. 75.5.
2. Por providencia de 8 de abril de 2003 la Sección Primera acordó admitir a trámite el recurso y, de conformidad con lo establecido en el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), dar traslado de la demanda al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al objeto de personarse en el proceso y formular alegaciones en el plazo de quince días. Asimismo se ordenó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
3. El día 15 de abril de 2003 el Abogado del Estado se personó en el proceso en nombre del Gobierno, solicitando una prórroga en el plazo concedido para formular alegaciones, prorroga de ocho días en el plazo ordinario que le fue concedida por providencia de la Sección Segunda de fecha 23 de abril de 2003.
4. El día 25 de abril de 2003 la Presidenta del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de no personarse en el proceso ni formular alegaciones.
5. En escrito registrado el 30 de abril de 2003, el Letrado del Senado solicita la desestimación del recurso, conforme a las siguientes alegaciones:
a) Alude en primer lugar a la doctrina constitucional sobre el reparto competencial en materia educativa (STC 5/1981, de 27 de mayo), señalando que dicho criterio de reparto es recogido en la disposición adicional sexta de la Ley Orgánica de calidad de la educación en tanto indica que la misma se dicta al amparo de los títulos competenciales estatales de los arts. 149.1.1, 18 y 30 CE. Completa esta general aproximación con dos apuntes: Primero, aunque en materia educativa la competencia es compartida en los términos indicados, también es cierto que es exclusiva del Estado en lo tocante a lo requerido para obtener el título de graduado escolar y de bachiller y en cuanto a la regulación básica del derecho a la educación en condiciones de igualdad para todos los españoles; y, segundo, el Estado puede variar el entendimiento de lo básico en cada momento siempre que no exceda el límite de lo materialmente básico fijado por la jurisprudencia constitucional.
b) El Letrado del Senado, a continuación hace un examen específico de los preceptos impugnados. El art. 6 se enmarca en el reparto competencial en materia de educación. El art. 8.2 y 3 es constitucional porque las enseñanzas comunes están íntimamente ligadas a las condiciones de obtención de los títulos académicos que es competencia exclusiva del Estado ex art. 149.1.30 CE. El mismo argumento es predicable de los arts. 16.3, 23.2, 26.2 y 35.6. El art. 10.4 no vulnera la competencia autonómica en materia de asistencia social porque la etapa preescolar, además de su aspecto asistencial, tiene carácter educativo. El art. 11.2, al prever que la garantía de puestos escolares gratuitos en educación infantil para atender la demanda de las familias se cubrirá mediante centros públicos o privados concertados, constituye un ejemplo de alterabilidad de lo básico, cumpliéndose el carácter material de lo básico porque la norma “tiende a garantizar en todo el Estado un común denominador normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria y en condiciones de igualdad los intereses generales” (STC 69/1988, de 19 de abril). La misma ratio determina la constitucionalidad del art. 75.5 y disposiciones adicionales decimoctava y decimonovena.
6. En las alegaciones presentadas por la Abogada del Estado en representación del Gobierno, registradas en este Tribunal el día 13 de mayo de 2003, tras aclarar que no se examinarán las referencias que efectúa la demanda a las intenciones de la Ley o a los riesgos derivados de su indebida aplicación, se dedica un alegato previo al sistema educativo.
a) Es doctrina constitucional que la competencia estatal en materia de educación no se ciñe a las normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE ni su alcance se identifica con el ámbito estricto de la reserva a ley orgánica ex art. 81.1 CE dado, de un lado, la viabilidad de remisiones a normas reglamentarias que completan el contenido de las bases fijadas en la ley y, de otro, las declaraciones jurisprudenciales (SSTC 37/1981 y 71/1982) que no identifican el art. 149.1.1 CE con el desarrollo de los derechos fundamentales sino que comprenden también en él la igualdad en las “posiciones jurídicas fundamentales” o a la “uniformidad de las condiciones básicas en el ejercicio de los derechos”.
b) El art. 27 CE contiene los principios del sistema educativo y encomienda su concreción al legislador, proceso que se produjo escalonadamente a partir de 1980 y en el que destacan la Ley Orgánica 5/1980, de 19 de junio, por la que se regula el estatuto de centros escolares, la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del derecho a la educación y la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de ordenación general del sistema educativo. La doctrina constitucional pronunciada al enjuiciar estas leyes, en especial las SSTC 5/1981, de 13 de diciembre y 77/1985, de 27 de junio, si bien se ha centrado en el contenido y alcance de los derechos y libertades ex art. 27 CE, ha precisado también el reparto competencial en la materia, destacando que el Estado dispone de un amplio margen en el diseño del sistema educativo a través de la regulación de los principios comunes sobre los que se asienta, correspondiendo a las Comunidades Autónomas el desarrollo de las bases estatales y las competencias de ejecución en esta materia.
c) La Abogacía del Estado profundiza en la distribución constitucional de competencias en la materia, señalando que, al igual que sus antecesoras, la Ley Orgánica de calidad de la educación se ha dictado en virtud de las competencias estatales ex art. 149.1.1, 18 y 30 CE, mientras que a la Comunidad Autónoma compete su desarrollo normativo y ejecución según el art. 37.1 de su Estatuto de Autonomía.
d) En el resto de sus alegaciones se examinan la alegada inconstitucionalidad de cada precepto impugnado, estructurándose en dos grupos al igual que la demanda. El primero inicia con una reflexión general según la que en materia educativa concurren potestades, normativas y ejecutivas, de las Comunidades Autónomas con titularidades estatales, sustancialmente normativas pero también ejecutivas ligadas esencialmente al objetivo de programación general de la enseñanza del art. 27.5 CE que requiere atribuir al Estado facultades para la efectiva integración de la diversidad de las partes en un conjunto unitario.
e) Después la Abogacía del Estado aborda cada uno de los preceptos impugnados por separado del modo siguiente: El art. 6.2 de la Ley Orgánica de calidad de la educación no vulnera competencia autonómica alguna, pues prevé que los programas a que alude serán desarrollados y gestionados por el Ministerio y las Comunidades Autónomas de acuerdo con sus respectivas competencias, mediante los convenios que al efecto se suscriban, sin poder prejuzgarse el contenido de los citados convenios, siendo por ello una impugnación preventiva. El art. 8.2 y 3 subraya que las Comunidades Autónomas tienen competencia para fijar el currículo a impartirse en su ámbito territorial y, dentro de ese currículo, una parte está determinada por el Estado —las enseñanzas comunes que ocuparán, según los casos, el 65 por 100 o el 55 por 100 del horario total escolar— y otra —la diferencial— compete fijarla a cada Comunidad Autónoma. Esta finalidad de las enseñanzas comunes encaja en la que persiguen los arts. 27.8 y 149.1.30 CE. Idéntica valoración sirve para los arts. 16.3, 23.2, 26.2 y 35.6.
f) Sobre si la remisión reglamentaria es incompatible con la naturaleza de normas básicas, alega la Abogada del Estado que la STC 77/1985, de 27 de junio, referida al ámbito educativo, declaró que regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales supone la reserva de toda la función normativa, pero que el desarrollo del art. 27 CE compete al Estado solo en lo que sea básico. Y que, aunque la fijación de las bases corresponde en principio al legislador, “hemos indicado que existen supuestos en que la Ley puede remitir al reglamento para regular aspectos básicos que completen el contenido de la misma; y que tal habilitación al Gobierno quedaría justificada si la materia por su carácter marcadamente técnico es más propia del reglamento que de la Ley (STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 24)”.
g) Finalmente, se refiere a cada precepto recurrido por separado: La lectura del art. 10.2 revela que la remisión al Gobierno alude solo a los aspectos educativos de la educación preescolar que, en tanto integra el sistema educativo ex art. 7.1 Ley Orgánica de calidad de la educación, su regulación básica compete al legislador estatal, ofreciendo el título I de la ley normativa básica suficiente para ordenar el desarrollo reglamentario de esta etapa. Respecto del art. 26.5, el núcleo de lo básico es que en tercero y cuarto de enseñanza secundaria obligatoria se ofertarán itinerarios, de igual valor académico y con los rasgos que el resto de apartados prevén. El número y su denominación son accesorios, dependiendo de la demanda y del alumnado, así como de la experiencia, siendo la remisión al reglamento aceptable porque la materia es cambiante y el desarrollo reglamentario está sujeto a los rasgos propios de los itinerarios aludidos. Las condiciones excepcionales para promocionar al curso siguiente en enseñanza secundaria obligatoria (art. 29.3) variarán según las necesidades de los alumnos y la regla especial para obtener el Graduado en enseñanza secundaria obligatoria ex art. 31.2 es de marcado carácter técnico y de detalle, notas que justifican la remisión al reglamento. Los arts. 35.4, 37.1 y 38.5, dice la Abogada del Estado, son complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia estatal y el contenido normativo que ofrece cada uno de los capítulos en que se insertan constituye suficiente marco normativo para guiar su desarrollo reglamentario. Estas manifestaciones avalan también la disposición final novena en tanto que la inconstitucionalidad que se predica es por conexión.
7. Por providencia de 13 de noviembre de 2012 se señaló para deliberación y votación del presente recurso el día 14 del mismo mes y año.
1. En este proceso constitucional hemos de resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Junta de Castilla-La Mancha contra determinados preceptos de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la educación que la parte recurrente concreta en los siguientes: 6.2; 8.2 y 3; 10.2 y 4; 11.2, 16.3, 23.2, 26.2 y 5, 29.2 y 3; 31.2; 35.4 y 6; 37.1; 38.5; el capítulo VII del título I (artículos 40 a 48); 59.1 y 2; 66.1, 2, 3 y 4; 75.5; 92.3: disposición adicional quinta, apartado 3; disposición adicional decimoctava; disposición adicional decimonovena y disposición final novena.
2. Antes de entrar al fondo de las cuestiones planteadas en el recurso es preciso pronunciarnos sobre la trascendencia que para él pueda tener que la Ley Orgánica de calidad de la educación haya sido derogada en su totalidad por la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación.
3. Al analizar esta cuestión debemos comenzar por el encuadramiento de los preceptos controvertidos en el sistema material de distribución de competencias y la regulación cuestionada debe ubicarse preferentemente en el título competencial sobre educación, sin perjuicio de la ocasional invocación de otros títulos y según el art. 37.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, en la redacción aprobada por la Ley Orgánica 3/1997, de 3 de julio, “corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades”.
a) Como punto de partida, es la STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 15, la que precisó que “las competencias estatales en materia educativa derivan sobre todo de lo dispuesto en los apartados 1 y 30 del art. 149.1 CE”. El segundo de esos títulos, el consignado en el art. 149.1.30 CE, según dice la STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 5, recogiendo lo afirmado en la citada STC 77/1985, de 27 de junio, “atribuye al Estado dos competencias diferenciadas que, de acuerdo con nuestra doctrina, presentan un distinto alcance. En primer lugar, le reconoce competencia exclusiva para la ‘regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales’, mientras que, en su segundo inciso, le asigna competencia sobre las ‘normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia’.”
b) La doctrina sentada en la STC 184/2012, de 17 de octubre, reitera la doctrina de este Tribunal respecto de los requisitos formales de las bases estatales que, en la expresión de la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 60, “siendo ésta [la norma con rango legal] la forma normativa que, por razones de estabilidad y certeza, le resulta más adecuada (por todas, STC 69/1988, de 19 de abril), no lo es menos que también es posible predicar el carácter básico de normas reglamentarias y de actos de ejecución del Estado (STC 235/1999, de 16 de diciembre), y son factibles en las bases un alcance diferente en función del subsector de la materia sobre la que se proyecten e incluso sobre el territorio (SSTC 50/1990, de 6 de abril y 147/1991, de 4 de julio, respectivamente). Y ello no como pura excepción al criterio que para el art. 111 EAC [Estatuto de Autonomía de Cataluña] constituye la regla de principio (base principial o de mínimo normativo, formalizada como ley), sino como elementos de la definición del contenido y alcance de la competencia atribuida al Estado cuando éste es el titular de la potestad de dictar las bases de la disciplina de una materia determinada.”
c) La STC 77/1985, de 27 de junio, matiza que la regulación reglamentaria de materias básicas por parte del Gobierno “resultaría acorde con los preceptos constitucionales si, primeramente, resultara de una habilitación legal, y, en segundo lugar, si su rango reglamentario viniera justificado por tratarse de materias cuya naturaleza exigiera un tratamiento para el que las normas legales resultaran inadecuadas por sus mismas características” (FJ 15). Y más adelante subraya que ello debía entenderse sin perjuicio de advertir que “si el Gobierno, al dictar las correspondientes normas reglamentarias en virtud de esa remisión, extendiera su regulación a aspectos no básicos o no cubiertos por la habilitación legal, que pretendiera fueran de aplicación directa en el ámbito de las Comunidades Autónomas que hubieran asumido competencias de desarrollo en esta materia, estas Comunidades Autónomas podrían, de ser así y en cada caso, plantear el oportuno conflicto de competencias ante este Tribunal, que debería, en cada supuesto, examinar si se hubiera producido o no el traspaso del ámbito competencial estatal. Ahora bien, la mera remisión en abstracto a las normas reglamentarias para regular materias básicas no tiene por qué suponer necesariamente que esas normas vulnerarían las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas, ni puede, por lo que hemos dicho, reputarse sin más inconstitucional.” (FJ 16)
4. Una vez concretados los criterios jurisprudenciales de aplicación estamos en condiciones de enjuiciar los preceptos recurridos en el presente proceso y procederemos a hacerlo en el orden en que han quedado agrupadas las impugnaciones en el fundamento jurídico 1, comenzando por aquellos que, según el recurrente, se habrían excedido en la regulación de lo básico, invadiendo las competencias autonómicas de desarrollo normativo y ejecución en materia educativa.
a) Hemos de iniciar este examen con la impugnación del art. 8.2 y 3, que literalmente señala:
“2. En relación con los objetivos, contenidos y criterios de evaluación del currículo, el Gobierno fijará las enseñanzas comunes, que constituyen los elementos básicos del currículo, con el fin de garantizar una formación común a todos los alumnos y la validez de los títulos correspondientes. A los contenidos de las enseñanzas comunes les corresponde en todo caso el 55% de los horarios escolares en las Comunidades Autónomas que tengan, junto con la castellana, otra lengua propia cooficial y el 65% en el caso de aquellas que no la tengan.”
“3. Las Administraciones educativas competentes establecerán el currículo de los distintos niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo, que deberá incluir las enseñanzas comunes en sus propios términos.”
b) Los siguientes artículos cuestionados son el 11.2 y, por conexión, el 75.5 y las disposiciones adicionales decimoctava y decimonovena de la Ley Orgánica de calidad de la educación, que señalan de modo extractado en el art. 11.2 que las Administraciones educativas garantizarán la existencia de puestos escolares gratuitos en centros públicos y en centros privados concertados para atender las demandas de las familias, en el art. 75.5 se fijan las reglas para acogerse al régimen de conciertos por parte de los centros, en la disposición adicional decimoctava y en relación con lo dispuesto en el artículo 11.2, se establece que las Administraciones educativas, en el régimen de conciertos a que se refiere el art. 75 de la misma, y teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 76.1, atenderán las solicitudes formuladas por los centros privados, dando preferencia, por este orden, a las unidades que se soliciten para primero, segundo y tercer curso de la educación infantil y en la disposición adicional decimonovena se señala que el acceso de un centro al régimen de conciertos previsto en el art. 75 de esta ley podrá establecerse de forma progresiva desde las unidades de los cursos inferiores hasta completar el número de unidades autorizadas con un plazo máximo no superior a la duración del correspondiente concierto.
c) También y por motivos similares se recurren el art. 29.2 de la Ley Orgánica de calidad de la educación, que literalmente señala: “Los alumnos podrán realizar una prueba extraordinaria de las asignaturas que no hayan superado, en las fechas que determinen las Administraciones educativas. Una vez realizada esta prueba, cuando el número de asignaturas no aprobadas sea superior a dos, el alumno deberá permanecer otro año en el mismo curso” y el 29.3 de la Ley Orgánica de calidad de la educación que contiene la siguiente determinación: “Cada curso podrá repetirse una sola vez. Si, tras la repetición, el alumno no cumpliera los requisitos para pasar al curso siguiente, el equipo de evaluación, asesorado por el de orientación, y previa consulta a los padres, podrá decidir su promoción al curso siguiente, en las condiciones que el Gobierno establezca en función de las necesidades educativas de los alumnos.”
5. El recurrente impugna la totalidad del capítulo VII del título I (artículos 40 a 48) y de su contenido excluimos la referencia de los artículos 44.2 y 47 examinados en el último fundamento.
6. A continuación la parte recurrente formula la impugnación del artículo 66, apartado 1, 2, 3 y 4, referido a los centros docentes con especialización curricular que podrán ofrecer proyectos educativos que refuercen y amplíen determinados aspectos del currículo referidos a los ámbitos lingüístico, humanístico, científico, tecnológico, artístico, deportivo y de las tecnologías de la información y de las comunicaciones. Tales centros deberán incluir en su proyecto educativo la información necesaria sobre la especialización correspondiente, con el fin de orientar a los alumnos y a sus padres y la autorización de una especialización curricular podrá ser revocada por la Administración educativa competente en el caso de que el resultado de la evaluación correspondiente ponga de manifiesto que no se cumplen los objetivos previstos.
“Tampoco el hecho de que se trate de una etapa educativa no obligatoria justifica un planteamiento como el efectuado por el Letrado autonómico, para el cual dicho carácter no obligatorio, en cuanto que depende de la previa decisión familiar, determinaría una intervención normativa del Estado de menor intensidad que la prevista en otras etapas educativas. Frente a tal planteamiento es preciso señalar que la educación preescolar forma indudablemente parte del sistema educativo, tal como dispone el no impugnado art. 7 de la Ley Orgánica de calidad de la educación en sus apartados 1 y 2, norma que, por lo demás, deja claramente establecido que la escolarización en esta etapa educativa depende de la decisión de los padres, voluntariedad de la decisión paterna que, como es evidente, en nada afecta a las responsabilidades que las Administraciones públicas, en el ámbito de sus respectivas competencias, han de asumir como consecuencia de la inclusión de la educación preescolar en el sistema educativo y que se concretan, entre otras, en la necesidad de garantizar la existencia de un número de plazas suficientes para asegurar la escolarización de la población que la solicite.”
7. También se impugna por extralimitación en la definición de lo básico, inmiscuyéndose en competencias autonómicas, la disposición adicional quinta.3, que señala:
“En la admisión inicial que establece el artículo 72.2 o en la debida al cambio de centro, los criterios para la admisión de alumnos en los centros sostenidos con fondos públicos, cuando no existan plazas suficientes, serán de aplicación de acuerdo con la regulación de la Administración educativa competente. Se regirán por los siguientes criterios prioritarios: renta per cápita de la unidad familiar, proximidad del domicilio, existencia de hermanos matriculados en el centro, concurrencia de discapacidad en el alumno o en alguno de sus padres o hermanos y condición legal de familia numerosa. Asimismo, se considerará criterio prioritario la concurrencia en el alumno de enfermedad crónica que afecte al sistema digestivo, endocrino o metabólico y exija como tratamiento esencial el seguimiento de una dieta compleja y un estricto control alimenticio cuyo cumplimiento condicione de forma determinante el estado de salud física del alumno. Para las enseñanzas no obligatorias se podrá considerar además el expediente académico.”
8. La parte recurrente formula, además, la impugnación de los arts. 10.2, 26.5, 29.3, 31.2, 35.4, 37.1, 38.5 y, por conexión con ellos, de la disposición final novena, cuestionados todos ellos por remitir a una norma reglamentaria el establecimiento de la normativa básica sin que, a juicio del recurrente, se den los requisitos fijados en la doctrina constitucional para que lo básico pueda ser definido en norma de tal rango.
a) En cuanto al art. 10.2 de la Ley Orgánica de calidad de la educación, relativo a la educación preescolar, de carácter voluntario y dirigida a los niños de hasta tres años de edad, subraya el precepto que corresponde a las Comunidades Autónomas, de acuerdo con la normativa básica que sobre los aspectos educativos de esta etapa establezca el Gobierno, la organización de la atención dirigida a los niños de esta etapa educativa y el establecimiento de las condiciones que habrán de reunir los centros e instituciones en que se preste.
b) La demanda alega que esa misma tacha de inconstitucionalidad concurre en los arts. 26.5 que literalmente señala: “El Gobierno, previo informe de las Comunidades Autónomas, podrá establecer nuevos itinerarios y modificar los establecidos en la presente Ley”; 31.2 que contiene la siguiente determinación: “Para la obtención del título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria se requerirá haber superado todas las asignaturas de la etapa. Excepcionalmente se podrá obtener este título sin haber superado todas las asignaturas de la etapa, en las condiciones que el Gobierno establezca”; 35.4 al establecer que “el Gobierno, previo informe de las Comunidades Autónomas, podrá establecer nuevas modalidades de Bachillerato o modificar las establecidas en esta Ley”; y 37.1 que señala: “Para obtener el título de Bachiller será necesaria la evaluación positiva en todas las asignaturas y la superación de una prueba general de Bachillerato cuyas condiciones básicas serán fijadas por el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas”.
9. Del art. 38, relativo a las condiciones de acceso a la formación profesional, se ha recurrido su apartado 5, que señala literalmente: “El Gobierno determinará las características básicas de las pruebas y la relación entre los títulos de Técnicos y su correspondiente de Técnico superior a los efectos previstos en este artículo”. El Letrado autonómico argumenta que, si bien es indiscutible su carácter básico, no está justificada una remisión reglamentaria en esta materia.
10. Procede ahora examinar las tachas de inconstitucionalidad que se dirigen a los arts. 6.2, 59.1 y 2 y 92.3, respecto a los que la Comunidad Autónoma entiende que permiten la asunción de competencias ejecutivas por el Estado de modo contrario al orden constitucional de distribución de competencias.
a) El art. 6.2 dispone que “los programas de cooperación territorial serán desarrollados y gestionados por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte y por las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivas competencias, mediante los convenios que, a estos efectos, se suscriban.” La queja que se formula se restringe a la posibilidad de que el Estado pudiera gestionar los programas de cooperación territorial a los que alude el precepto.
b) El art. 59, relativo a la formación permanente del profesorado, se impugna en sus apartados primero y segundo, cuya literalidad es la siguiente:
“1. Sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de formación del profesorado, el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte podrá desarrollar programas de formación permanente del profesorado de los centros sostenidos con fondos públicos, en todos los niveles y modalidades de enseñanza.
2. El Ministerio de Educación, Cultura y Deporte y las Comunidades Autónomas podrán colaborar en el establecimiento, desarrollo y ejecución de programas de formación del profesorado, mediante los convenios que, a estos efectos, se suscriban.”
c) El art. 92 de la Ley Orgánica de calidad de la educación se recurre en su apartado tercero, que literalmente señala: “El Ministerio de Educación, Cultura y Deporte podrá colaborar con las Administraciones educativas mediante la oferta periódica de planes de formación que promuevan la calidad de la función directiva.”
11. Resta por resolver la impugnación que la demanda formula contra los arts. 10.4, 44.2 y 47 porque, a juicio del recurrente, invaden la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha en materia de asistencia social. Puesto que es claro que el art. 31.1.20 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, aprobado por Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, dispone que “la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha asume las siguientes competencias exclusivas: … 20. Asistencia social y servicios sociales”, el enjuiciamiento de estos preceptos cuestionados por el recurrente se contrae a verificar si efectivamente contienen una regulación que se inmiscuye en esa materia de competencia exclusiva autonómica.
a) El art. 10.4 de la Ley Orgánica de calidad de la educación, primero de los preceptos recurridos de este grupo, dispone que “la Educación preescolar tiene carácter voluntario para los padres. Las Administraciones competentes atenderán a las necesidades que concurran en las familias y coordinarán la oferta de plazas suficientes para satisfacer la demanda”.
b) También se impugnan los artículos 44.2 y 47 de la Ley Orgánica de calidad de la educación que precisan como el sistema educativo dispondrá de los recursos necesarios para que los alumnos con necesidades educativas especiales, temporales o permanentes, puedan alcanzar los objetivos establecidos con carácter general para todos los alumnos y en cuanto a los recursos de los centros sostenidos con fondos públicos, éstos estarán dotados del personal especializado y de los recursos necesarios para garantizar la escolarización de alumnos con necesidades educativas especiales. En la programación de la oferta de puestos escolares gratuitos, se determinarán aquellos centros que, por su ubicación y sus recursos, se consideren los más indicados para atender las diversas necesidades de estos alumnos y en todo caso, las Administraciones educativas, para facilitar la escolarización y una mejor incorporación de estos alumnos al centro escolar, podrán establecer acuerdos de colaboración con otras Administraciones o entidades públicas o privadas.
Type and record number Recurso de inconstitucionalidad 1660-2003
Interpuesto por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en relación con diversos preceptos de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre de calidad de la educación.
Competencias sobre educación: constitucionalidad de los preceptos legales estatales que regulan las enseñanzas comunes, distintos aspectos de la educación preescolar, el régimen de conciertos en la educación infantil, el establecimiento de criterios de admisión de alumnos en centros sostenidos con fondos públicos, contemplan distintas técnicas de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas e incorporan diversas remisiones al desarrollo reglamentario de la ley (STC 184/2012); constitucionalidad de las disposiciones legales relativas a la atención a alumnos con necesidades educativas específicas.
Las normas relativas a los recursos necesarios para alumnos con necesidades educativas especiales son de carácter educativo, subordinándose en estos casos la competencia autonómica en materia de asistencia social, tal y como se reconoció en la STC 212/2005, de 21 de julio. Se desestima el recurso de inconstitucionalidad. El capítulo sobre igualdad de oportunidades y compensación en educación no invade la competencia autonómica de desarrollo normativo de lo básico. La Ley impugnada pretende asegurar el disfrute del derecho individual a una educación de calidad de alumnos en situaciones de desventaja social: alumnos procedentes del mundo rural, de otros países, superdotados intelectualmente o con necesidades educativas especiales por padecer discapacidad o trastornos de personalidad o de conducta. Los preceptos, por el grado de homogeneidad e igualdad del sistema educativo al que hacen referencia, son de naturaleza básica, al tiempo que su redacción permite que las Comunidades Autónomas identifiquen otros supuestos de desigualdad y disciplinen la educación diferenciada que requieran. Lo mismo ocurre con los centros docentes con especialización curricular. El Estado es competente para la ordenación general del sistema educativo aunque se trate de una etapa no obligatoria, la autonomía pedagógica y de organización permite que se ofrezcan estos proyectos de refuerzo y ampliación curricular, y no se impone nuevo contenido normativo a la Comunidad Autónoma, por lo que las competencias son respetadas.
Los criterios prioritarios de selección impuestos por el precepto impugnado para la admisión de alumnos en los centros sostenidos con fondos públicos, cuando no existan plazas suficientes, no son tan exhaustivos como para obstaculizar en exceso el desarrollo normativo autonómico, pues la Administración educativa, podrá concretar cómo pondera cada uno e, incluso, podrá adicionar otros, en el margen de decisión, lo que nos lleva a desestimar el recurso en cuanto a este extremo [FJ 7].
El artículo impugnado que remite a una disposición reglamentaria la determinación de las características básicas de las pruebas de acceso a la formación profesional y la relación entre los títulos de “Técnicos” y su correspondiente de “Técnico superior”, es conforme a la Constitución, dado que el llamamiento a la norma reglamentaria no es incondicionado o indeterminado, pues el propio artículo establece, además de los límites de edad, los extremos que, en forma de conocimientos y capacidades, habrán de quedar acreditados en relación a cada una de las pruebas (STC 184/2012) [FJ 9].
Las Administraciones educativas, al regular el currículo, disponen del margen que dejan las enseñanzas comunes, dentro del cual pueden prever enseñanzas específicas que respondan a su particularidad dentro del Estado autonómico, con lo que queda intacta la competencia de desarrollo normativo cuya vulneración se alegaba [FJ 4].
El Tribunal Constitucional admitió como básico que el legislador estatal, en aras de hacer efectiva la libertad de enseñanza, incluyera la fórmula del concierto educativo como forma de garantizar el régimen de gratuidad de la educación infantil (STC 184/2012) [FJ 4].
El Estado puede establecer las bases del sistema educativo mediante normas de rango reglamentario, lo que está plenamente justificado por el mandato legal de que las condiciones de promoción de cursos y etapas deban ajustarse a las necesidades de los alumnos y a la finalidad de reducir el abandono escolar (STC 184/2012) [FJ 4].
La regulación de las condiciones en las que es posible progresar en el sistema educativo mediante el paso de un curso a otro ha de corresponder al Estado por poseer una indudable naturaleza básica que se relaciona con el necesario grado de homogeneidad e igualdad que ha de ser predicable del sistema educativo en su conjunto (STC 184/2012) [FJ 4].
La regulación de las actuaciones preferentes orientadas al logro efectivo de metas y objetivos en materia de igualdad de oportunidades y de compensación en educación, es de indudable naturaleza básica en la medida en que se relaciona con el necesario grado de homogeneidad e igualdad predicable del sistema educativo en su conjunto, incluso de aquellas modalidades educativas que ofrecen respuesta a circunstancias y necesidades de alumnos con necesidades educativas especiales [FJ 5].
El carácter no obligatorio de una etapa educativa no determina su exclusión del sistema educativo y, precisamente por ello, no justifica una intervención normativa menos intensa de parte del Estado (STC 184/2012) [FJ 6].
La mera remisión en abstracto a las normas reglamentarias para regular materias básicas no tiene por qué suponer necesariamente que esas normas vulnerarían las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas, ni puede, por ello, reputarse sin más inconstitucional (STC 77/1985) [FFJJ 3, 8].
Si el Estado resulta ser competente para la adopción de determinadas decisiones en relación con el sistema educativo conforme al art. 149.1.30 CE, solamente al propio Estado corresponde decidir en cuanto al concreto alcance y específico modo de articulación de esa participación (SSTC 31/2010, 184/2012) [FJ 8].
Los programas educativos de cooperación territorial y de formación permanente del profesorado y la función directiva no suponen la asunción de competencias ejecutivas por el Estado contrarias al orden constitucional de distribución de competencias, sino que por el contrario, son expresión de la necesidad de colaboración entre Estado y Comunidades Autónomas por tratarse de un ámbito de competencias compartidas (STC 184/2012) [FJ 10].
La regulación relativa a la educación preescolar y a la disposición de los recursos necesarios para alumnos con necesidades educativas especiales tiene un carácter educacional, pues, aun teniendo una orientación asistencial, se conectan con mayor intensidad con la materia educativa, en la medida en que apoyan el acceso a la educación especial de quienes la precisan para cursar con normalidad los diferentes niveles educativos (STC 212/2005) [FJ 11].
Doctrina sobre las competencias estatales en educación (SSTC 77/1985, 184/2012) [FJ 3].
Artículos 40 a 48
Artículo 27, ff. 3, 5, 6, 8, 11
Artículo 149.1.30, ff. 1, 3 a 6, 8
Artículo 31.1.20, f. 11
Artículo 6.2, ff. 1, 10
Artículo 7.1, ff. 5, 6, 8, 11
Artículo 7.2, ff. 5, 6, 8, 11
Artículo 7.5, ff. 5, 11
Artículo 10.2, ff. 1, 8
Artículo 10.4, ff. 1, 11
Artículo 26.5, ff. 1, 8
Artículo 29.2, ff. 1, 4
Artículo 29.3, ff. 1, 4, 8
Artículo 31.2, ff. 1, 8
Artículo 37.1, ff. 1, 8
Artículo 38.5, ff. 1, 8, 9
Artículos 40 a 48, ff. 1, 5
Artículo 44.2, ff. 1, 5, 11
Artículo 47, ff. 1, 5, 11
Artículo 59, f. 10
Artículo 59.1, ff. 1, 10
Artículo 59.2, ff. 1, 10
Artículo 66.1, ff. 1, 6
Artículo 66.3, ff. 1, 6
Artículo 66.4, ff. 1, 6
Artículo 72.2, f. 7
Artículo 75.5, ff. 1, 4
Artículo 92.3, ff. 1, 10
Disposición adicional decimoctava, ff. 1, 4
Disposición adicional decimonovena, ff. 1, 4
Disposición final novena, f. 1
Competencias autonómicas de ejecuciónCompetencias autonómicas de ejecución, ff. 4, 10
Competencias en materia de asistencia socialCompetencias en materia de asistencia social, f. 11
Alumnos superdotadosAlumnos superdotados, f. 5
Asistencia socialAsistencia social, f. 11
Centros docentes con especialización curricularCentros docentes con especialización curricular, f. 6
Centros docentes privadosCentros docentes privados, f. 4
Centros docentes sostenidos con fondos públicosCentros docentes sostenidos con fondos públicos, f. 4
Conciertos con centros docentesConciertos con centros docentes, f. 4
Educación preescolarEducación preescolar, ff. 6, 8, 11
Formación del profesoradoFormación del profesorado, f. 10
Formación profesionalFormación profesional, f. 9
Legislación básicaLegislación básica, ff. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
Selección de alumnosSelección de alumnos, f. 7
Títulos oficialesTítulos oficiales, ff. 3, 4