Source: https://www.slideshare.net/ReciclajeESAP/lineamientos-generales-de-la-poltica
Timestamp: 2018-06-19 11:13:26
Document Index: 191034261

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 17', 'ARTÍCULO 39', 'artículo 1', 'artículo 30', 'ARTÍCULO 17', 'artículo 17', 'Artículo 80', 'Artículo 17', 'Artículo 17', 'artículo 17']

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Fernando Velandia Pelez
Mileidy Robayo
1. Proyecto LINEAMIENTOS POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJELINEAMIENTOS GENERALES DE LA POLÍTICA DISTRITAL DE RECICLAJE VERSION FINAL EQUIPO DE TRABAJO: Edgar Forero Pardo COORDINADOR Andrés Peña José María Castillo Armando Sarmiento Rafael Cubillos Gloria Rocha Carmenza Robayo María del Pilar Delgado Manuel Garzón Claudia Gamboa PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA Facultad de Estudios Ambientales y Rurales Instituto de Estudios Ambientales para el Desarrollo IDEADE Diciembre de 2010 Bogotá D.C. I
2. ProyectoLINEAMIENTOS POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJE PÁGINA INTENCIONALMENTE EN BLANCOII
3. Proyecto LINEAMIENTOS POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJE TABLA DE CONTENIDOS1. INTRODUCCIÓN....................................................................................................12. CARACTERÍSTICAS DEL RECICLAJE INFORMAL ...................................................2 2.1 EL SECTOR INFORMAL DEL RECICLAJE EN PAÍSES EN DESARROLLO ................................. 2 2.1.1 Características generales .................................................................................................................... 2 2.1.2 Efectos económicos, sociales y ambientales........................................................................................ 3 2.2 LAS ÁREAS CRÍTICAS DEL RECICLAJE EN BOGOTÁ ......................................................... 4 2.2.1 Exclusión económica y social de los recicladores ............................................................................. 5 2.2.1.1 ASPECTOS SOCIOECONÓMICOS .............................................................................................................5 2.2.1.1.1 Determinantes .........................................................................................................................................8 2.2.1.1.2 Efectos de la exclusión social y económica del sector informal .............................................................8 2.2.2 Ineficiencia esquema de minimización de generación de residuos y de separación en fuente ....... 9 2.2.2.1 MINIMIZACIÓN DE RESIDUOS.................................................................................................................9 2.2.2.1.1 Minimización en la generación de residuos en el PMIRS ....................................................................11 2.2.2.2 SEPARACIÓN EN LA FUENTE.................................................................................................................12 2.2.2.2.1 Separación en la fuente en el PMIRS....................................................................................................13 2.2.2.2.2 Avances del PMIRS ..............................................................................................................................14 2.2.2.3 DETERMINANTES .....................................................................................................................................14 2.2.2.4 EFECTOS .....................................................................................................................................................15 2.2.3 Generación de Impactos Ambientales en Procedimiento de Recuperación y Acopio de MPR ..... 15 2.2.3.1 RECUPERACIÓN DE MATERIALES .......................................................................................................16 2.2.3.2 ACOPIO DE MATERIALES .......................................................................................................................16 2.2.3.3 IMPACTOS DERIVADOS DE LAS ACTIVIDADES DE RECUPERACIÓN Y ACOPIO......................16 2.2.3.4 DETERMINANTES Y EFECTOS DEL PROCESO DE RECUPERACIÓN Y ACOPIO DE MPR..........17 2.2.4 El esquema de tarifas para los operadores privados y para los usuarios no genera incentivos .... 18 2.2.4.1 INCENTIVOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 17 DE LA RESOLUCIÓN 351 DE 2005.....................20 2.2.4.2 INCENTIVO AL APROVECHAMIENTO - ARTÍCULO 39 DE LA RESOLUCIÓN 351 DE 2005........213. OBJETIVOS GENERALES DE LA POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJE..................224. ESTRATEGIAS DE LA POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJE...................................23 4.1 ESTRATEGIA 1: ESTRATEGIA INTEGRAL DE INCLUSIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL DE LOS RECICLADORES............................................................................................................................... 23 4.1.1 Componente de inclusión económica............................................................................................... 25 4.1.1.1 Articulación de la actividad económica de los recicladores de oficio al sistema de reciclaje ......................26 4.1.1.2 Promoción de redes empresariales y comerciales incluyentes y de clusters de reciclaje .............................27 4.1.1.3 Programa especial para la formalización de la actividad del reciclaje..........................................................28 4.1.1.3.1 Subprograma de formalización y fortalecimiento de los negocios del sector del reciclaje ..................29 4.1.1.3.2 Subprograma de vinculación laboral para los recicladores de oficio....................................................30 III
4. ProyectoLINEAMIENTOS POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJE 4.1.1.3.3 Suprograma de reubicación productiva y laboral ................................................................................. 32 4.1.2 Componente de inclusión social....................................................................................................... 33 4.1.2.1 Promoción de la creación de organizaciones y mecanismos de participación en las instancias .................. 33 4.1.2.2 Programa de mejoramiento integral de las condiciones de vida de los hogares de recicladores de oficio .. 34 4.2 ESTRATEGIA 2: REDUCCIÓN DE LA GENERACIÓN DE RESIDUOS E INCREMENTO DE LA SEPARACION EN LA FUENTE .........................................................................................................36 4.2.1 Componente Separación de Residuos en la Fuente ........................................................................ 37 4.2.1.1 Promoción en los hogares de la cultura de separación en la fuente ............................................................. 38 4.2.1.1.1 Información .......................................................................................................................................... 38 4.2.1.1.2 Infraestructura....................................................................................................................................... 41 4.2.1.2 Promoción en las instituciones de la cultura de separación en la fuente...................................................... 41 4.2.1.2.1 Información .......................................................................................................................................... 42 4.2.1.2.2 Infraestructura....................................................................................................................................... 42 4.2.1.2.3 Liderazgo mediante el ejemplo ............................................................................................................ 42 4.2.1.3 Estímulos ...................................................................................................................................................... 43 4.2.1.3.1 Estimulos de aplicación general ........................................................................................................... 43 4.2.1.3.2 Estimulos de aplicación específica ....................................................................................................... 49 4.2.2 Componente Minimización en la Generación de Residuos ............................................................ 50 4.2.2.1 Promoción de la minimización en la generación de residuos en los hogares.............................................. 50 4.2.2.1.1 Transmisión de información................................................................................................................. 51 4.2.2.2 Promoción de la minimización en la generación de residuos en instituciones ........................................... 52 4.2.3 Componente de Vinculación del sector productivo………………………..………………….52 4.2.3.1 Promoción del concepto de ciclo de vida para el desarrollo de productos y REP ...................................... 53 4.2.3.1.1 Mecanismos de funcionamiento ........................................................................................................... 54 4.3 ESTRATEGIA 3: OPTIMIZACION PROCESO DE RECOLECCION SELECTIVA DE MPR .....55 4.3.1 Sistemas de Información .................................................................................................................. 55 4.3.1.1 Fase I ............................................................................................................................................................ 55 4.3.1.2 Fase II ........................................................................................................................................................... 56 4.3.1.3 Fase III.......................................................................................................................................................... 56 4.3.2 Sistema Operativo de Reciclaje ........................................................................................................ 57 4.3.2.1 Ruta de Recolección Selectiva ..................................................................................................................... 57 4.3.2.1.1 Fase I – Corto Plazo (Seis meses) ........................................................................................................ 57 4.3.2.1.2 Fase II – Mediano Plazo (1-5 años)...................................................................................................... 58 4.3.2.1.3 Fase III – Largo Plazo (más de 5 años) ................................................................................................ 59 4.4 ESTRATEGIA 4: PROMOCION DE INVESTIGACION Y DESARROLLO TECNOLOGICO .....59 4.4.1 Promoción de la cooperación técnica ............................................................................................... 59 4.4.2 Promoción de la investigación aplicada ........................................................................................... 60 4.4.3 Promoción de la transferencia de tecnología ................................................................................... 60 4.5 ESTRATEGIA 5: COORDINACION, INTEGRACION, FORTALECIMIENTO INSTITUCION. ..60 4.5.1 Reglamentación del reciclaje ............................................................................................................ 61IV
5. Proyecto LINEAMIENTOS POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJE4.5.2 Integración de la Mesa Distrital de Reciclaje ................................................................................... 624.5.3 Creación/Consolidación de un mecanismo de coordinación transversal en la Alcaldía ................. 634.5.4 Estudio sobre un sistema subregional de reciclaje ......................................................................... 64 V
6. ProyectoLINEAMIENTOS POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJE LISTADO DE TABLASTabla 1. Localidades que presentan la mayor cantidad de población recicladora .........................................................6Tabla 2. Elementos presentes en el PMIRS en relación a la minimización en la generación de residuos .............. 11ABREVIATURASANDI Asociación Nacional de IndustrialesCRA Comisión Reguladora de Agua y Saneamiento BásicoDE Dirección de EmprendimientosFFAA Fuerzas ArmadasFENALCO Federación Nacional de ComerciantesIDEPAC Instituto de Participación CiudadanaIPES Instituto para la Economía SocialMAVDT Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo TerritorialMPR Material Potencialmente ReciclablePDR Política Distrital de ReciclajePMIRS Plan Maestro para el Manejo Integral de los Residuos SólidosRBL Recolección, Barrido y LimpiezaREP Responsabilidad Extendida del ProductorRESPEL Residuos PeligrososRSDJ Relleno Sanitario Doña JuanaRSS Ruta de Recolección SelectivaSDE Secretaría de Desarrollo EconómicoSGD Secrataría de Gobierno DistritalUAESP Unidad Administrativa Especial de Servicios PúblicosUER Unidades Económicas de ReciclajeVI
7. Proyecto LINEAMIENTOS POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJE1. INTRODUCCIÓNEn este documento se presentan los lineamientos generales de la Política Distrital de Reciclaje (PDR) deBogotá, formulados por el IDEADE1 de la Pontificia Universidad Javeriana en el marco del Convenio conla UAESP para la formulación de los lineamientos de la PDR. El análisis se ha abordado de maneraintegral, tomando en cuenta los aspectos sociales, económicos y ambientales del tema, los cuales seinterrelacionan en mayor o menor grado, y los planteamientos y propuestas han sido validados yenriquecidos con los aportes de instituciones públicas nacionales y distritales, gremios privados yorganizaciones de recicladores de la ciudad.El documento consta de cuatro partes:En la primera se presenta una caracterización general del sector del reciclaje basado en elementos aplicablesa ciudades grandes de países en desarrollo.En la segunda se hace un análisis específico de la situación del reciclaje en Bogotá, y se identifican cuatroáreas críticas que serán objeto de la intervención de la administración distrital mediante la PDR: i) La exclusión económica y social de los recicladores. ii) El impacto ambiental que se está causando por el inadecuado manejo de la actividad del reciclaje. iii) La ineficiencia en el esquema de minimización de residuos sólidos y de separación en la fuente. iv) La carencia o insuficiencia de incentivos efectivos para inducir la recuperación y el aprovechamiento.En la tercera parte, con base en las áreas críticas identificadas que definen los problemas que la PDR buscaresolver, se han formulado y priorizado los cinco objetivos generales de la política: i) Buscar la inclusión social y económica de los recicladores. ii) Articular el sistema de reciclaje con el sistema de manejo integral de residuos. iii) Poner a funcionar efecivamente la recolección selectiva. iv) Fortalecer la cultura y los procesos pedagógicos para la separación y la minimización de residuos en la fuente. v) Generar incentivos tarifarios y de otro tipo. vi) Estimular la investigación y desarrollo tecnológico. vii) Poner a funcionar efectivamtne el proceso de recolección selectiva de materiales potencialmente reciclables (MPR).Finalmente, en la cuarta parte, se plantean las cinco estrategias generales para el logro de los objetivosmencionados: i) Inclusión económica y social de los recicladores de oficio. ii) Reducción de la generación de residuos e incremento de la separación de residuos en la fuente: incentivos tarifarios, fortalecimiento de la cultura ciudadana, producción y consumo sostenible iii) Optimización del proceso de recolección selectiva de MPR y reducción de impactos ambientales. iv) Investigación y desarrollo tecnológico del sector del reciclaje. v) Coordinación, integración y fortalecimiento institucional.1 Instituto de Estudios Ambientales para el Desarrollo –IDEADE- 1
8. ProyectoLINEAMIENTOS POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJE2. CARACTERÍSTICAS DEL RECICLAJE INFORMALLa situación y características del reciclaje en Bogotá se corresponde de manera muy estrecha con laobservada en las grandes ciudades de otros países en desarrollo, razón por la cual resulta útil y relevanteexaminar lo que ocurre a este nivel internacional, y tomar como referencia las experiencias en el tema. Enel contexto del manejo de residuos sólidos en las grandes ciudades de los países en desarrollo, el reciclaje espredominantemente una actividad de tipo informal. En su forma más simple, involucra la extracción demateriales reciclables y reusables que se encuentran en los residuos generados a nivel urbano2.A continuación se presentan las características típicas del sector informal del reciclaje en países endesarrollo junto con sus principales efectos sociales, económicos y ambientales como preámbulo a lasituación que presenta este sector en Bogotá.*nota.2.1 El sector informal del reciclaje en países en desarrollo2.1.1 Características generalesAdemás de su informalidad, el reciclaje se caracteriza por ser un proceso intensivo en cuanto a mano deobra, realizado a pequeña escala y con un bajo nivel tecnológico que generalmente limita su eficiencia,especialmente en los primeros eslabones de la cadena. En muchos casos, la actividad es llevada a cabo porindividuos y grupos familiares (incluyendo mujeres, niños, adultos mayores) de poblaciones vulnerables yen desventaja, que dependen de ella para su subsistencia diaria. El nivel de remuneración de esta poblaciónes bajo y, en virtud de la informalidad, la actividad como tal no se encuentra regulada y reconocida3.Adicionalmente, dada la manera como se realiza en la actualidad, es una actividad que conlleva riesgos parala salud e integridad física de los recuperadores. El no uso de equipos protectores los expone a heridas (poragujas, elementos cortopunzantes), contacto con gases y/o sustancias tóxicas (como plomo y asbestos)que pueden estar presentes en algunos de los residuos4. Por ejemplo, en México la expectativa de vida es de69 años para la población en general, mientras que un estudio encontró que la población recicladora estáviviendo un promedio 39 años. En Said, Egipto, la tasa de mortalidad infantil en la población recuperadoraes de uno en tres5.Entre los recuperadores y usuarios finales de los materiales reciclados (industrias manufactureras que losusan como materia prima) hay una cadena de intermediación que incluye tanto agentes formales comoinformales. Igualmente, se presentan diferentes grados de transformación de estos materiales (adición devalor agregado) que aumenta hacia el final de la cadena. Los recuperadores informales tienden a ocupar laparte mas baja en la jerarquía del sector informal del reciclaje en donde el valor agregado es menor. Esto,sumado a niveles de organización bajos, determina una mayor vulnerabilidad que se refleja, entre otros, enmenores ingresos e incluso en casos de explotación por parte de otros actores en la cadena. Se estima quelos recuperadores en algunas ciudades de Colombia, México e India llegan a recibir ganancias tan bajas de2 Wilson, D.C., Velis, C., and Cheeseman, C. 2006. Role of informal sector recycling in waste management in developing countries. Habitatinternational (30): 797-808.3 Ibid.4 Cointreau, S. 2006. Occupational and health issues of solid waste wanagement: special emphasis in middle and low-income countries. UrbanPapers (2). Washington D.C. World Bank.5 Wilson, D.C., Velis, C., and Cheeseman, C. 2006. Role of informal sector recycling in waste management in developing countries. Habitat international (30): 797-808.2
9. Proyecto LINEAMIENTOS POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJEhasta el 5% del valor final que la industria paga por los materiales6. Adicionalmente, la percepción hacia elsector informal del reciclaje por parte del sistema formal para el manejo de residuos y de la sociedad engeneral, es generalmente negativa. Entre otros, se le considera retrógrada, no higiénica, generadora deimpactos ambientales y generalmente incompatible con un sistema moderno para el manejo de residuos7.A la informalidad con la cual se realiza el proceso, se debe adicionar igualmente la inexistencia demecanismos integrales, efectivos y coordinados que involucren al sector residencial, industrial y comercialpara reducir la generación de residuos. Este es un proceso a largo plazo que requiere, entre otros, lamodificación y/o asimilación de comportamientos y actitudes que aún se encuentran ausentes o pocoaprehendidos por parte la sociedad en general. Por ejemplo, a pesar de los esfuerzos realizados en laciudad, la cultura de separación de materiales en la fuente a nivel residencial es prácticamente inexistente alno encontrarse dentro de las prioridades de los ciudadanos. Esto se debe, en parte a la ausencia deincentivos eficaces para incrementar la conciencia de los usuarios finales, por ejemplo vía tarifas.2.1.2 Efectos económicos, sociales y ambientalesEn términos sociales y económicos, la recuperación de materiales por parte del sector informal tiene lossiguientes efectos:• Suministra empleo e ingresos para sectores vulnerables de la sociedad. El Banco Mundial estima que cerca del 1% de la población del mundo en desarrollo se dedica a la recuperación informal de materiales8.• Contribuye a suministrar materiales de bajo costo al sector industrial: En general, los materiales recuperados son menos costosos que los materiales vírgenes, que en varios casos deben ser importados. En México, la industria papelera satisface hasta tres cuartos de sus necesidades de fibra con papel recuperado. En algunos casos, el material recuperado puede ser hasta siete veces mas barato que la pulpa importada9.• Contribuye a la reducción en el costo del manejo de residuos a las municipalidades: En varias ciudades, los recuperadores disminuyen la cantidad de materiales que requieren ser colectados, transportados y dispuestos cuando el proceso es administrado con fondos públicos. En ciudades como Bangkok, Yakarta, Kanpur, Karachi y Manila, los recuperadores contribuyen a ahorrar a la ciudad cerca de $23 millones de dólares al año en costos de manejo de residuos e importaciones de materias primas. En Yakarta, la recuperación de materiales contribuye a reducir hasta 30% el volumen de los residuos lo cual, se traduce en ahorros en combustible, equipo para el manejo de los residuos10.En términos ambientales, la recuperación de materiales tiene los siguientes efectos:• Incrementa la vida útil de los rellenos: Al recuperar materiales disminuyen la cantidad de residuos que llegan a los rellenos para ser dispuestos. Esto se traduce en el incremento de la vida útil de los rellenos. Esto es especialmente importante en aquellos lugares en donde las opciones para localizar nuevos rellenos son limitadas por los altos costos de la tierra y el rechazo generalizado de las comunidades frente a la ubicación de estos en su cercanía.6 Medina, M. 2005. Serving the unserved: Informal refuse collection in Mexican cities. Waste Management and Research (23): 390-397.7 Wilson, D.C., Velis, C., and Cheeseman, C. 2006. Role of informal sector recycling in waste management in developing countries. Habitat international (30): 797-808.8 WIEGO 2008. Mujeres en empleo informal: Globalizando y organizando9 Medina, M. 2005. Serving the unserved: Informal refuse collection in Mexican cities. Waste Management and Research (23): 390-39710 Medina, M. 2008. The Informal Recyling Sector in Developing Countries. Gridlines (48): 1-4. 3
10. ProyectoLINEAMIENTOS POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJE• Contribuye a ahorrar energía para la elaboración de materias primas: La recuperación de materiales disminuye la energía que se requiere para la extracción y elaboración de materias primas. Por ejemplo, el reciclaje de aluminio requiere entre 3 y 5 % de la energía que se emplea para obtener aluminio de la bauxita11.• Generación de puntos críticos.• En países en desarrollo, el reciclaje informal es virtualmente, el único que existe: Experiencias en contextos similares al de Bogotá han demostrado que puede llegar a ser altamente contraproducente establecer un sistema formal de reciclaje sin considerar a los actores del sector informal. En algunos casos, ha sido difícil lograr el nivel de reciclaje que se tenía previo a la desaparición de los sistemas informales12. Por esta razón, se considera fundamental la integración del sector informal en el proceso, teniendo en cuenta su experiencia y conocimiento de la actividad. Sin embargo, la formalización debe estar acompañada de un aumento en la eficiencia con la que se hace, así como del mejoramiento de las condiciones de trabajo, y por ende de vida, de la población que depende de esta actividad.2.2 Las Áreas Críticas del Reciclaje en BogotáEl análisis de la situación de la actividad del reciclaje en Bogotá revela la existencia de característicassimilares a las anteriormente descritas para las grandes ciudades de los países en desarrollo: es un procesopredominantemente de tipo informal, intensivo en mano de obra, realizado a pequeña escala y con un bajonivel tecnológico que limita su eficiencia y cuyo inadecuado manejo implica la generación de impactosambientales negativos. De otro lado, es preciso reconocer que al igual que en otros contextos, larecuperación de materiales es básicamente el único tipo de reciclaje que existe en la ciudad, con losbeneficios ambientales que esto representa. Los recuperadores son personas y hogares vulnerables queparticipan de una parte muy reducida del valor agregado, reciben muy bajos ingresos y operan encondiciones riesgosas de salubridad, y que son percibidas generalmente de manera negativa por lascomunidades y vecinos.En este contexto, se han identificado cuatro áreas críticas13: i) La exclusión económica y social del gremio de los recicladores: existe una total informalidad en la manera como el proceso de reciclaje se lleva a cabo, hay inequidad en la distribución del valor agregado, y las personas que efectúan el trabajo de separación no reciben unos ingresos dignos para vivir. A ello se suma el no reconocimiento de su aporte y de la utilidad social de su trabajo por parte de sectores de la sociedad y, por consiguiente, la restricción a su participación en tanto agentes económicos y actores sociales del proceso del reciclaje. ii) El impacto ambiental que se está causando por el inadecuado manejo de la actividad del reciclaje: siendo el reciclaje en sí mismo una actividad social y económicamente útil, el manejo inadecuado que se está dando a dicha actividad en Bogotá está generando impactos ambientales negativos que es necesario corregir, tales como la separación de residuos en el espacio público, la contaminación generada por las bodegas informales, los impactos negativos de los centros de reciclaje y la reducción de la vida útil del Relleno Sanitario Doña Juana (RSDJ). Ello está generando el rechazo generalizado de la ciudadanía y de las autoridades locales a la presencia de recicladores de oficio, bodegas y centros de reciclaje en sus áreas11 Ibid12 Wilson, D.C., Velis, C., and Cheeseman, C. 2006. Role of informal sector recycling in waste management in developing countries. Habitat international (30): 797-808.13 La redacción de los nudos críticos se ha ajustado con base en la reunión sostenida entre el IDEADE, la UAESP y los líderes de lasorganizaciones de recicladores el 23 de septiembre, según lo acordado en la misma.4
11. Proyecto LINEAMIENTOS POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJE de jurisdicción, lo que agrava la exclusión social y económica y cierra oportunidades para la integración y formalización. iii) La ineficiencia en el esquema de minimización de residuos sólidos y en la separación en la fuente: En la actualidad, Bogotá no cuenta con un esquema eficiente para promover la minimización de los residuos generados por parte de los hogares e instituciones. Adicionalmente, la separación de residuos en la fuente en prácticamente inexistente. iv) La carencia o insuficiencia de incentivos efectivos para inducir la recuperación y el aprovechamiento: el actual esquema de tarifas para los operadores privados (pago por peso) y para los usuarios no genera incentivos efectivos para inducir la separación y el aprovechamiento de residuos.A continuación se realiza la descripción de cada una de estas áreas críticas, incluyendo sus causas y efectosprincipales. Se hace también una caracterización a través de algunos indicadores que sirven comoparámetros para dimensionar el estado de una situación del respectivo tema. Los indicadores permitenevaluar el avance hacia determinados resultados, metas y objetivos que sean establecidos por la política14.En otras palabras, son importantes para medir objetivamente las condiciones específicas que se quieremodificar y de esta manera, determinar la efectividad de la política una vez implementada.2.2.1 Exclusión económica y social de los recicladoresEste es un tema de alta prioridad para la administración distrital, dado el interés en atender una situaciónsocial históricamente inequitativa, y que se abre la oportunidad para redefinir las reglas del juego en eldiseño institucional y económico del proceso de reciclaje en Bogotá. Una de las dimensiones del problemaconsiste en la exclusión económica de los recicladores que se origina en el hecho de que existe una totalinformalidad en la manera como el proceso de reciclaje se lleva a cabo, hay inequidad en la distribución delvalor agregado, y las personas que efectúan el trabajo de separación no reciben unos ingresos dignos paravivir. La segunda dimensión consiste en la exclusión y marginamiento social, traducido en el escaso o nuloreconocimiento del aporte de los recicladores y de la utilidad social de su trabajo, tanto de la ciudadaníacomo de algunas autoridades, y la no disponibilidad de oportunidades de participación en tanto actoresrelevantes del sector.2.2.1.1 ASPECTOS SOCIOECONÓMICOSUn aspecto relevante es el alto número de población vinculada al reciclaje en las condiciones inequitativasdescritas, y la tendencia aparentemente creciente del mismo. De acuerdo con la información disponible, en1993 se estimaba que había entre 6000 y 8000 personas vinculadas a este oficio. En el 2000 existían entre10000 (Durán López) y 13000 personas en el oficio (Universidad de Los Andes). Para el año 2003, elnúmero de personas relacionadas con la actividad del reciclaje ascendía a 18506 personas (3692 hogares),de las cuales 8479 trabajaban directamente en la recuperación de materiales15. Adicionalmente, el 45% delos hogares de la población recicladora poseía un miembro del hogar dedicado directamente al reciclaje,mientras que el 25% manifestaba que existían al menos dos personas del hogar recuperando materiales. Elcenso que será adelantado en 2010 por parte de la UAESP y la Universidad Javeriana permitirá obtener undimensionamiento actualizado de esta población.14 Brizius, J. A., & Campbell, M. D. (1991). Getting results: A guide for government accountability. Washington, DC: Council of Governors PolicyAdvisors.15 DANE-UESP-OEI: Resultados de los estudios realizados por el DANE y UESP sobre el reciclaje en Bogotá 2001 – 2003. Ducal, Bogotá, 2004.Datos de encuesta realizada por el DANE – UESP en 2003. 5
12. ProyectoLINEAMIENTOS POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJEDesde el punto de vista de su distribución espacial, en 2003 la población recicladora se encontrabaasentada en 16 de las 19 localidades del Distrito Capital, entre las cuales Kennedy, Suba y Ciudad Bolívarpresentaban la mayor concentración (74% de la población vinculada)16. Estas cifras son consistentes conlas de un reporte de la UAESP realizado sobre una muestra de 500 recicladores en el 200917 en el cual seencontró que en estas mismas localidades se asienta la mayor parte de los recicladores, siendo Kennedy laque mayor población recicladora alberga (40.2%). En la Tabla 1 se presentan las localidades con el mayornúmero de individuos vinculados directamente a la actividad.Tabla 1. Localidades que presentan la mayor cantidad de población recicladora según DANE et al. (2003)18 % (18.506 = Población % (8.479 = 100%) LOCALIDAD Población vinculada 100%) recicladora Kennedy 4.048 21.87 1.935 22.82 Suba 3.952 21.36 1.730 20.40 Ciudad Bolívar 3.305 17.86 1.418 16.72 Usaquén 1.623 8.77 676 7.97 Total 13.684 73.94 5759 67.92El segundo aspecto de importancia es el trabajo infantil y la desprotección de adultos mayores, que puedenllegar a involucrar al 37% de la población recicladora. En efecto, una gran proporción de los recuperadoresincluyen personas desempleadas, personas en situación de discapacidad, niños y niñas, mujeres yadultos(as) mayores19. En Bogotá, es importante destacar que en 2003 el 33% de los recicladores de oficiose encontraban en el grupo de edad entre 5 y 17 años (es decir, aproximadamente 2.800 menores), y el4.4% en el grupo de edad igual o superior a los 60 años (es decir, aproximadamente 373 adultosmayores)20.El tercer aspecto es el bajo nivel educativo y la baja cobertura en salud. En 2003 se estimaba que la tasa deanalfabetismo de la población recicladora alcanzaba el 17% (muy superior a la media nacional del 10%). El58% de los recuperadores poseía apenas educación primaria y el 17% no poseía nivel educativo alguno.Solamente el 25% poseía algún grado de educación secundaria21. Estas cifras no son muy diferentes a losresultados de un estudio realizado por la UAESP en 2009 en el cual se encontró que el 56% de lapoblación recicladora tiene apenas educación primaria (completa o incompleta)22. En cuanto a cobertura ensalud, solamente el 65% tenía algún grado de afiliación, principalmente en el régimen subsidiado23.El cuarto aspecto está relacionado con el bajo nivel de ingreso de los recicladores de oficio. Así, se calculaque el 33% de los recicladores de oficio está por debajo de la línea de pobreza, y el 11% por debajo de la16 DANE-UESP-OEI: Resultados de los estudios realizados por el DANE y UESP sobre el reciclaje en Bogotá 2001 – 2003. Ducal, Bogotá, 2004.Datos de encuesta realizada por el DANE – UESP en 2003.17 Estudio sobre una muestra de 500 recicladores entre los 12 y 82 años de edad pertenecientes a organizaciones adscritas a la Cámara de Comercioy sistematizadas por la UAESP, realizada entre Julio y Noviembre de 2009.18 DANE-UESP-OEI. (2003). Resultados de los estudios realizados por el DANE y UESP sobre el reciclaje en Bogotá 2001 – 2003. Ducal, Bogotá, 2004. Datos de encuesta realizada por el DANE – UESP .19 Medina, M. (2008). "The informal recycling sector in developing countries; Organizing waste pickers to enhance their impact." Gridlines Note 44.20 DANE-UESP-OEI (2003). Resultados de los estudios realizados por el DANE y UESP sobre el reciclaje en Bogotá 2001 – 2003. Ducal,Bogotá, 2004. Datos de encuesta realizada por el DANE – UESP.21 Ibid.22 Estudio sobre una muestra de 500 recicladores entre los 12 y 82 años de edad pertenecientes a organizaciones adscritas a la Cámara de Comercioy sistematizadas por la UAESP, realizada entre Julio y Noviembre de 2009.23 DANE-UESP-OEI. (2003). Resultados de los estudios realizados por el DANE y UESP sobre el reciclaje en Bogotá 2001 – 2003. Ducal,Bogotá, 2004. Datos de encuesta realizada por el DANE – UESP .6
13. Proyecto LINEAMIENTOS POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJElínea de indigencia, y que el ingreso mensual promedio del hogar es de $416.000 que sólo alcanza paracubrir el 42% del costo de la canasta mínima de consumo24.El quinto aspecto tiene que ver con la baja participación de los recicladores de oficio en el valor agregadototal del sector, debido a su bajo grado de organización. Entre menos se encuentre organizado el sectorinformal del reciclaje, menor es su capacidad para agregar valor a los materiales recuperados y mayor lavulnerabilidad a la explotación por parte de otros actores en la cadena25. A medida que el valor añadido seincrementa, las actividades de los actores involucrados en el proceso tienden a volverse legítimas y sonsocialmente aceptables26.Actualmente, el sector informal del reciclaje en Bogotá se encuentra en los niveles más bajos de la jerarquíadel reciclaje, en donde el valor agregado es exiguo. La capacidad para el manejo, procesamiento yalmacenamiento de los materiales recuperados es limitada. La industria manufacturera (compradora finaldel material reciclado) demanda grandes volúmenes de material, que previamente ha sido procesado(separado, embalado, granulado). Por esta razón, no compra material directamente a recuperadoresindividuales sino a intermediarios que realizan este valor agregado. Esto determina, en general, unalimitación en el ingreso potencial para los recuperadores individuales y más altas ganancias para losintermediarios27. Lo anterior implica que según estimativos, sólo el 40% de los ingresos totales (valoragregado) generados en la recuperación es recibido por los recicladores informales y el 60% por losoperadores privados, considerando los márgenes de intermediación (reciclador/bodega) de un 46%.En Bogotá, durante el 2002, solamente el 11% de la población recicladora se encontraba afiliada a algúntipo de organización. Las localidades de Kennedy, Fontibón y Suba poseían, para entonces, la mayorcantidad de individuos adscritos en algún tipo de organización. De las organizaciones existentes, el 54%tenía personería jurídica. En general, dos terceras partes de las organizaciones tenían menos de 50 afiliadosy alrededor de la mitad (54%) no tenía un periodo de funcionamiento mayor a 5 años28. En este sentido,debe resaltarse que desde hace algunos años se ha venido avanzando en los procesos organizativos de partede esta población, y que la legislación y la jurisprudencia comienzan a abrir espacios de participación querequieren ser materializados en la PDR, buscando garantizarlos a toda la población de recicladores.El sexto aspecto a destacar es la percepción y actitud negativa tanto de entidades públicas como delpúblico en general hacia el sector informal. Su actividad no ha sido reconocida ni aceptada socialmente apesar de los beneficios económicos y ambientales que de ésta se derivan29. En ciudades como Bogotá, elreciclaje informal es prácticamente el único que existe30. Se estima por ejemplo, que el 90% del total deMPR es recogido por el sector informal mientras que solamente un 4% por la Ruta de RecolecciónSelectiva (RRS). En otros contextos, al eliminar la informalidad sin tener en cuenta la experiencia de losrecicladores de oficio, ha ocasionado entre otros, dificultades para mantener los niveles de reciclaje que setenían previo a la desaparición de los sistemas informales31.Finalmente, debe destacarse que una gran parte de las personas actualmente vinculadas al oficio delreciclaje lo hace por no encontrar otras opciones, y que cambiaría de labor si encontrara oportunidades en24 Encuesta efectuada a 934 recicladores en el año 2010, en desarrollo del Convenio 10 de CIES-UAESP de 2009 y Convenio 14 de UTEM-CIESde 2009.25 Wilson, D.C., Velis, C., and Cheeseman, C. 2006. Role of informal sector recycling in waste management in developing countries. Habitat international (30): 797-808.26 Medina 1999. Reciclaje de desechos sólidos en América Latina. Frontera Norte (11): 7-30.27 Medina, M. (2008). "The informal recycling sector in developing countries; Organizing waste pickers to enhance their impact." Gridlines Note 44.28 DANE-UESP-OEI. (2003). Resultados de los estudios realizados por el DANE y UESP sobre el reciclaje en Bogotá 2001 – 2003. Ducal, Bogotá, 2004. Datos de encuesta realizada por el DANE – UESP .29 Corredor, M. 2010. El Sector del Reciclaje en Bogotá y su Región: Oportunidades para los negocios inclusivos. FUNDES.30 WIEGO 2008. Mujeres en empleo informal: Globalizando y organizando.31 Wilson, D.C., Velis, C., and Cheeseman, C. 2006. Role of informal sector recycling in waste management in developing countries. Habitat international (30): 797-808 7
14. ProyectoLINEAMIENTOS POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJEotra actividad. En efecto, el resultado de un análisis del perfil psico-laboral a 500 recicladores informalesorganizados32 en el año 2009, un 75% de ellos manifestó que estaría dispuesto a cambiar de oficio siencontrara oportunidades en otra actividad productiva.2.2.1.1.1 DeterminantesLas principales causas que contribuyen a la exclusión económica y social de los recicladores son lassiguientes: i) Baja capacidad de generación de empleo en el sector formal de la economía de Bogotá: la recolección informal se constituye en una alternativa al desempleo y a la pobreza de grandes contingentes de la población urbana del Distrito, dado que la economía formal de la ciudad no ha sido capaz de absorber a la población del sector informal del reciclaje. ii) Los mecanismos operativos de contratación excluyen la participación de los recuperadores informales en las rutas selectivas de recolección. Éstos, como mecanismo de defensa, proceden a llevarse el material antes de que sea recogido por la Ruta de ordinarios y de recolección selectiva. Dichos materiales son comercializados en un mercado de los residuos sólidos aprovechables que no tiene una regulación. iii) La separación de residuos en la fuente es prácticamente inexistente. Esto determina que los recuperadores informales terminen asumiendo los costos y los riesgos de la separación y clasificación de materiales. iv) Existencia de un poder monopsónico u oligopsónico de las empresas compradoras del material recuperado, que convierte a los recuperadores y recicladores en “tomadores de precio”, de manera que la única alternativa es ajustar los costos mediante una limitación de sus ingresos. v) Baja competitividad de los recicladores informales de pequeña escala frente a los grandes, por su precaria dotación logística. La existencia de asociaciones de recicladores no se ha traducido en una ganancia de competitividad, ni en el incremento de las escalas de producción. vi) Escasa aplicación de la normatividad vigente que permite la inclusión de los recicladores informales en los procesos formales empresariales de recuperación, la cual sólo se ha empezado a aplicar muy recientemente.2.2.1.1.2 Efectos de la exclusión social y económica del sector informalDentro de las consecuencias derivadas de la exclusión social del sector informal del reciclaje se incluyen lossiguientes: i) Inequidad en la distribución de los ingresos generados en el proceso de recuperación, ingresos precarios y reducidos, y existencia de trabajo infantil y adultos mayores. ii) Altos costos de recuperación del material recogido por los recicladores informales, dada su precariedad logística. iii) Los mayores costos sociales son absorbidos por los recicladores informales. El reciclador de oficio está subsidiando el costo de la clasificación.32 Análisis del perfil psico-laboral efectuado en 2009 por la Psicóloga Catalina Pastor para la UAESP, a 500 recicladores informales organizados.Ante la pregunta de si ellos (los recicladores) se dedicarían a otra labor, un 75% de ellos (375 de 500 encuestados) respondió postivamente.8
15. Proyecto LINEAMIENTOS POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJE iv) Altos riesgos ocupacionales derivados de las inadecuadas condiciones en las cuales los recuperadores realizan su actividad, que no están cubiertos por los mecanismos de seguridad social (Aseguramiento de Riesgos Profesionales). El no uso de elementos protectores tales como lentes y guantes de seguridad expone a las personas a un alto riesgo de heridas y exposición a sustancias tóxicas y peligrosas. v) La informalidad en el proceso contribuye a generar costos ambientales altos, tales como los que se ocasionan cuando los recicladores informales hacen la separación en el espacio público, los impactos generados por las bodegas informales, y el flujo de una cantidad muy grande de materiales potencialmente reciclables al RSDJ.2.2.2 Ineficiencia en el esquema de minimización de generación deresiduos y de separación en la fuenteEn la actualidad Bogotá no cuenta con un esquema eficiente para promover la minimización de lageneración de residuos tanto por parte de los hogares como de la industria, el comercio y las institucionespublicas. De manera similar, las estrategias encaminadas hacia la promoción de la separación en la fuentede los residuos generados no han sido implementadas de una manera efectiva y significativa. La jerarquíapara el manejo integral de los residuos sólidos establece que las acciones más deseables son la prevención yminimización de residuos, seguidas por el reciclaje (reuso, recuperación, compostaje). El tratamiento(físico, químico para la recuperación de energía) y la disposición (relleno) se establecen como opciones queprogresivamente deberían ir reduciendo su importancia en el esquema manejo integral de residuos33.En general, se busca que las opciones mas abajo en la jerarquía (por ejemplo la disposición), sean pararesiduos que no tengan la posibilidad real de ser aprovechados. La prevención y la minimización son lasopciones ideales considerando que evitan impactos a través de todo el ciclo de vida de los productos. Sinembargo, la prevención y minimización son en general, las acciones que presentan mas barreras para suimplementación considerando los actuales patrones de consumo y la manera como se realiza el manejo deresiduos sólidos34. Por ejemplo, la disposición en rellenos continúa siendo el método de tratamientopredominante de residuos sólidos (cuando existe) en ciudades de países en desarrollo debido su bajo costo(USD$10/ton) 35. Esto hace difícil el fortalecimiento de otras alternativas para el manejo.2.2.2.1 MINIMIZACIÓN DE RESIDUOSLa prevención y minimización relaciona tanto a productores como a consumidores. Por ejemplo, lainnovación en procesos y productos por parte de los productores no es suficiente si ésta no es adoptada demanera generalizada por los consumidores. En relación al primer caso (productores), ésta puede sercuantitativa o cualitativa. A nivel cuantitativo, se buscar reducir la cantidad de residuos generados, comopor ejemplo, la disminución en las cantidades de empaques y componente innecesarios en los productos, laextensión en la vida útil del producto para evitar disposición prematura, entre otros. La reducción33 European Commission (EC). 2007. Handbook on the Implementation of EC Environmental Legislation. Brusels. EC.34 Gertsakis, J. and H. Lewis (2003) Sustainability and the waste management hierarchy - A discussion paper on the waste management hierarchy and itsrelationship to sustainability.URL: http://www.ecorecycle.vic.gov.au/resources/documents/TZW_-_Sustainability_and_the_Waste_Hierarchy_(2003).pdf ConsultadoSeptiembre 30, 2010.35 Roig, L. 2008. Reciclar en América Latina: Mitos y Realidades. Mundo Proactiva (3): 14-17. 9
16. ProyectoLINEAMIENTOS POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJEcuantitativa tiene un potencial efecto en el volumen de residuos generados, lo cual entre otros, contribuye areducir la cantidad de materiales que llegan a los rellenos, extendiendo su vida útil.En el aspecto cualitativo, se trata de reducir la peligrosidad o toxicidad de sustancias contenidas en losproductos vía substitución o eliminación. La reducción cualitativa está encaminada a reducir la presencia desustancias nocivas en los productos, de manera que no causen efectos adversos en el ambiente tales comola contaminación de suelos y cuerpos de agua, los cuales son producidos por una disposición inadecuadade los residuos. En relación al segundo caso, el tema de la participación de los consumidores es importantedado que estos tienen una gran incidencia en el tipo de productos que se consumen. En Bogotá durante2005, la producción promedio per capita de residuos era de 0.44Kg/dia. Los estratos socioeconómicosmas bajos presentan una menor producción per capita (0.27Kg/día en el estrato 1) mientras que en losaltos, puede alcanzar hasta 0.54Kg/día (estrato 6)36. La minimización en la generación de residuos porparte de los consumidores implica, entre otros, de cambios de actitud y un consumo responsable deproductos y servicios. Por ejemplo, la preferencia hacia productos que no tengan empaques innecesarios orealizados con materiales reciclables, el reuso de productos (bolsas reusables para la compra ensupermercados), entre otros.De este modo, la prevención y minimización se considera un aspecto clave en relación a la vida útil delRSDJ. Como se mencionó previamente, en Bogotá se produce un promedio de 7535 toneladas/día deresiduos sólidos (domiciliarios y no domiciliarios), de los cuales cerca del 20% son MPR. Dentro de estosmateriales, los plásticos ocupan la mayor proporción (45%), seguidos por papel y cartón (23%), textiles(15%), vidrio 11%. En comparación del papel/cartón y el vidrio que poseen tasas de recuperación demateriales superiores al 50%, en el caso de los plásticos es de apenas el 6%37. Aún cuando las tasas dereciclaje aumentaran, es probable que una fracción de MPR continue llegando al RSDJ, por lo cual laminimización se convierte en una estrategia importante para el manejo integral de residuos sólidos en laciudad.A nivel internacional, una de la estrategias para promover tanto la minimización de residuos como elreciclaje es la denominada responsabilidad extendida del productor (REP). Por medio de esta, losproductores e importadores, generalmente de productos de consumo masivo, se hacen responsable delmanejo del producto una vez este ha concluido su vida útil. Esta estrategia está basada en el concepto deCiclo de Vida del producto por medio de la cual se busca que el productor tenga en cuenta, además de losaspectos inherentes al diseño y funcionamiento del producto, el manejo de éste una vez ha terminado suvida útil. En Colombia, si bien el tema no esta plenamente desarrollado, existen una serie de iniciativas amanera de acuerdos voluntarios principalmente para el tema de residuos eléctricos y electrónicos. Uno delas principales iniciativas en REP es la promoción de sistemas de retorno (take-back) en el cual, losconsumidores depositan sus equipos descartados en puntos especializados de recolección y el productor seencarga de su manejo y disposición. En el país, se suscribió un acuerdo entre los operadores de telefoníamovil, algunos productores y la autoridad ambiental, con el fin de establecer puntos de colección en loscuales los usuarios pueden depositar sus teléfonos móviles descartados. Los operadores se encargan dehacer el manejo de estos productos.Otros acuerdos que se encuentran en proceso de implementación incluyen recolección de lucesahorradoras38 descartadas, acuerdos con supermercados para el uso racional de bolsas plásticas entre otros.En Bogotá del total de residuos generados, hasta un 9% corresponde a plásticos de diversos tipos, quecomo mencionó anteriormente, presentan bajas tasas de recuperación. Por ende, la mayor parte de estos36 Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos (UESP) y Universidad de los Andes (UNIANDES). 2005. Estudio de Caracterización y Cuantificación de los Materiales Potencialmente Reciclables presentes en los Residuos Sólidos Municipales Generados en Bogotá D.C. UESP-UNIANDES.37 Ibid38 Las luces ahorradoras incluyen los llamados CFLs (bombillas fluorescentes compactas) que poseen entre otros componentes, mercurio.10
17. Proyecto LINEAMIENTOS POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJEresiduos está llegando al RSDJ para su disposición39. Generalmente estos acuerdos voluntarios sirven comocampo de prueba para el establecimiento posterior de instrumentos de tipo normativo, económico y/oinformativo. Los mayores avances a nivel regulatorio se han dado para los residuos peligrosos (RESPEL).Existen mecanismos de caracter obligatorio para el retorno de envases y con contenido RESPEL. Porejemplo, para plaguicidas (Resolución 693 de 2007), medicamentos vencidos (Resolución 0371 de 2009)así como planes de gestión para la devolución de baterías usadas con plomo acido (Resolución 372 de2009)40.En suma, la jerarquía para el manejo integral de residuos intenta disminuir la presión sobre los recursosnaturales y el uso de energía requerida para la extracción de materias primas, además de la reducción en lacantidad de residuos generados. Idealmente, hacia el futuro opciones como la incineración y disposición enrellenos deberían reducir la importancia que hoy tienen en el manejo integral de residuos sólidos. Envarios contextos, la disponibilidad de nuevas áreas para la ubicación de rellenos es limitada tanto porfactores económicos (precio de la tierra) así como por factores de tipo social y ambiental como el llamadofenómeno NIMBY41, el cual está referido a la oposición de las comunidades frente a la ubicación de estasinstalaciones en sus cercanías. En suma, el establecimiento de la jerarquía busca enfatizar que laprevención -atacando las causas en la generación de residuos- es mas deseable que el manejo de losimpactos generados (emisiones, residuos, entre otros).2.2.2.1.1 Minimización en la generación de residuos en el PMIRS42En el caso de Bogotá, el énfasis hacia la prevención y minimización ha estado encaminado principalmentea los RESPEL, con la generación de instrumentos normativos para su manejo. Para la minimización deotro tipo de residuos, las estrategias específicas aunque identificadas, están en proceso de desarrollo. ElPlan Maestro Integrado de Residuos Sólidos (PMIRS) establece dentro del Eje Social Productivo, unaPolítica de Menor Generación de Residuos.Dentro de esta política se establece una estrategia de cultura ciudadana para la menor generación deresiduos y un programa de campañas pedagógicas. Si bien la mayor parte de los contenidos del programainvolucran elementos de pedagogía, se consideran otras acciones encaminadas a la generación deinstrumentos para minimizar la generación de residuos. La Tabla 2 presenta las acciones de tipopedagógico:Tabla 2. Elementos presentes en el PMIRS en relación a la minimización en la generación de residuos POTENCIALES ELEMENTOS PROPUESTOS PARA LA MINIMIZACION EN LA INSTRUMENTOS GENERACIÓN DE RESIDUOS INVOLUCRADOS Acciones y campañas pedagógicas orientadas a los sectores Industrial y comercial para la INFORMATIVOS producción más limpia y el uso de empaques biodegradables. Campañas pedagógicas en los centros de formación del Distrito Capital e incorporación de INFORMATIVOS contenidos para el reuso, separación en la fuente y respeto por la limpieza del espacio público.39 Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos (UESP) y Universidad de los Andes (UNIANDES). 2005. Estudio de Caracterización y Cuantificación de los Materiales Potencialmente Reciclables presentes en los Residuos Sólidos Municipales Generados en Bogotá D.C. UESP-UNIANDES40 Secretaría Distrital de Ambiente. 2008. Gestión Integral de Residuos Peligrosos. Bogotá. SED.41 NIMBY: Acrónimo en inglés para “Not in my backyard” (no en mi patio trasero).42 Informe del estado de avance en la ejecución y cumplimiento de las metas del Plan Maestro para el Manejo Integral de Residuos Sólidos-PMIRS (Decreto 312 de 2006). Año 2009 11
18. ProyectoLINEAMIENTOS POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJE POTENCIALES ELEMENTOS PROPUESTOS PARA LA MINIMIZACION EN LA INSTRUMENTOS GENERACIÓN DE RESIDUOS INVOLUCRADOS Elaboración de Manuales e instructivos y realización de talleres para cultura ciudadana en INFORMATIVOS manejo de residuos. Diseño de instrumentos económicos que desestimulen la producción de residuos no ECONÓMICOS reutilizables y de alto impacto ambiental. Campañas entre los usuarios del Servicio Público de Aseo para el reuso y la minimización de residuos y definición de incentivos pedagógicos y los que establezca la Comisión de INFORMATIVOS Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. Gestiones de concertación con la oferta y la demanda de empaques, y definición de incentivos INFORMATIVOS y desincentivos por el uso de materiales de difícil degradación, incentivos al uso de materiales ECONÓMICOS de empaques aprovechables. ADMINISTRATIVOS Desarrollo de seminarios y cursos de capacitación a los Alcaldes Locales para la correcta INFORMATIVOS aplicación del Código Distrital de Policía en materia de residuos Sólidos. Elaboración y entrega de medios audiovisuales e impresos para campañas pedagógicas en las INFORMATIVOS localidades para la minimización de residuos. Campañas de sensibilización, divulgación, educación e investigación con el fin de promover la INFORMATIVOS gestión integral de los residuos o desechos peligrosos. Promoción de la gestión integral de residuos o desechos peligrosos que defina las estrategias o INFORMATIVOS acciones prioritarias por parte de generadores, fabricantes e importadores de bienes que ECONÓMICOS produzcan desechos peligrosos. ADMINISTRATIVOS Información pública sobre el listado de receptores o instalaciones autorizadas para el almacenamiento, tratamiento, aprovechamiento y/o valorización y disposición final de INFORMATIVOS residuos o desechos peligrosos.En términos de avance, el informe del año 2009 del Plan Maestro Integrado de Residuos Sólidos, estableceque para el año 2010 deberían definirse las estrategias que desincentiven la producción de residuos noreutilizables. Este informe establece la necesidad de diseñar y analizar instrumentos de tipo económicopara la promoción de tales acciones. El informe contempla igualmente, la necesidad de crear mecanismospara estimular o desestimular el uso de materiales de dificil degradación entre otros.. Las principalesacciones que se han llevado a cabo con el manejo de RESPEL (normativo) y los residuos electrónicos yeléctricos (acuerdos voluntarios).2.2.2.2 SEPARACIÓN EN LA FUENTELa separación en la fuente involucra la participación de todos los generadores de residuos en la ciudad:sector domiciliario, comercial, industrial y entidades públicas. En Bogotá, el 90% de los usuarios delservicio de aseo son hogares, los cuales producen el 70% de los residuos de la ciudad43. Por esta razón, los43 Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos (UESP) y Universidad de los Andes (UNIANDES). 2005. Estudio de Caracterización y Cuantificación de los Materiales Potencialmente Reciclables presentes en los Residuos Sólidos Municipales Generados en Bogotá D.C. UESP-UNIANDES.12
19. Proyecto LINEAMIENTOS POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJEhogares resultan un componente clave en el tema de separación. El éxito en los programas de reciclajedepende en gran medida de la participación de los usuarios del servicio de aseo en la separación demateriales44. Al igual que en otros contextos, los residuos en Bogotá no están siendo separados lo cualocasiona que una considerable fracción de MPR (entre el 15% y 20% del total de residuos) esté llegando alrelleno sanitario para disposición.Durante el 2008, el sector domiciliario produjo un promedio de 4271t/dia de residuos sólidos, de loscuales el 27% correspondían a MPR45. En un hogar promedio, las mayores fracciones de MPRcorresponden a cartón y papel (39%), plásticos (37%) y vidrio (13%). Los demás materiales como metalesy textiles poseen porcentajes inferiores al 10%46. Esta caracterización indica que además de la separaciónbásica de materiales orgánicos e inorgánicos, es importante enfatizar en la separación de cartón y papel,plásticos y vidrios y de otro tipo de residuos que requieren un manejo especial como los electrónicos,baterías y luces ahorradoras.En términos generales, investigaciones en otros contextos han encontrado que los hogares no separanmateriales por alguno (s) de los siguientes factores: razones de conveniencia en términos de tiempo(requiere tiempo el separar materiales y disponerlos en compartimientos específicos), dinero (puedeimplicar la adquisición de nuevas canecas para los materiales) y espacio (nuevas canecas en los hogares)47.Por el contrario, la edad, la preocupación por el ambiente, el impacto o presión social para hacerlo, asícomo el ingreso y el nivel educativo no presentan una tendencia concluyente como factores incidentes pararealizar las separación48. Se ha encontrado igualmente, que los sistemas que requieren menor tiempo yesfuerzo para disponer y separar los residuos son los que poseen las mas altas tasas de efectividad49. Sinembargo, esto requiere en general, una combinación de instrumentos de tipo administrativo, económico yde información, que es en muchos casos, específica del contexto.2.2.2.2.1 Separación en la fuente en el PMIRS50El PMIRS ha incluido la separación en la fuente dentro de una estrategia específica denominada ManejoResponsable y Separación en la Fuente de Residuos, parte del eje social productivo. De manera similarcon el tema de la minimizacion de residuos generados, se ha dado un fuerte énfasis al componentepedagógico. En este sentido, existe un programa denominado Campañas Pedagógicas de Separación en laFuente. Este se apoya en manuales, talleres, instructivos campañas publicitarias que tienen por objetoinformar a los usuarios en temas como la separación de materiales, la frecuencia y horarios para larecolección de materiales de estos residuos separados, entre otros. Dentro de este mismo programa secontempla el diseño de instrumentos económicos para desestimular la producción de residuos noreutilizables y de alto impacto ambiental así como estimular la vinculación de los productores de bienesreutilizables, reciclables y aprovechables y de los peligrosos. Sin embargo, esta actividad está masrelacionada con la minimización de residuos descrita previamente.44 Sidique, S. F., Lupi, F. and Joshi, S.V. 2000. The Effects of Behavior and attitudes on drop-off recycling activities (54): 163-170.45 Corredor, M. 2010. El Sector del Reciclaje en Bogotá y su Región: Oportunidades para los negocios inclusivos. FUNDES.46 Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos (UESP) y Universidad de los Andes (UNIANDES). 2005. Estudio de Caracterización y Cuantificación de los Materiales Potencialmente Reciclables presentes en los Residuos Sólidos Municipales Generados en Bogotá D.C. UESP-UNIANDES.47 Domina T, KochK. Convenience andfrequency of recycling: implications for recycling programs. Environment and Behavior (34):216–38.48 Saphores, J.M., Nixon H, Ogunseitan O.A., Shapiro, A.A. 2006. Household willingness to recycle electronic waste: an applicationtoCalifornia.Environment andBehavior (38):183–208.49 Gonzalez-Torre, P.L., Adenso-Dıaz, B, Ruiz-Torres, A. 2003. Some comparative factors regarding recycling collection systems in regionsof theUSAa nd Europe. Journal of Environmental Management (69):129–38.50 Informe del estado de avance en la ejecución y cumplimiento de las metas del Plan Maestro para el Manejo Integral de Residuos Sólidos-PMIRS (Decreto 312 de 2006). Año 2009 13
20. ProyectoLINEAMIENTOS POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJE2.2.2.2.2 Avances del PMIRSA pesar que de que el PMIRS contempla el desarrollo e implementación de incentivos para fomentar laseparación en la fuente, la mayor parte de las actividades ejecutadas han estado concentradas en procesospedagógicos dirigidos hacia los usuarios del servicio de aseo. Durante 2009 y comienzo de 2010 se hanrealizado las siguientes acciones:i) Actividades de divulgación a través de medios de comunicación (radio, televisión) con el fin posicionar y promover el reconocimiento de la ruta selectiva de reciclaje, así como de otros proyectos que lleva a cabo la UAESP.ii) Durante 2009, la UAESP realizó reuniones con diferentes actores, incluyendo los operadores de aseo con el fin de dar continuidad con el fomento de las actividades de reciclaje. Se acordó el lanzamiento de dos campañas: una para el manejo de residuos, conocida como “Bogotá Florece” y otra para separación en la fuente.iii) Como parte de las obligaciones contractuales de los operadores de aseo, se realizó la capacitación a 57573 usuarios cubiertos por la RSS sobre técnicas para la separación de residuos en la fuente. Entre otros temas, se resaltó la importancia de limitar la contaminación de los materiales potencialmente reciclables, la presentación de las frecuencias y horarios de recolección de estos materiales.De igual manera, se han desarrollado convenios (establecidos durante el 2009) con instituciones para lacapacitación, sensibilizacion en temas de manejo de residuos en la fuente, incluyendo separación. Elproceso ha incluido diferentes actores tales como instituciones educativas, centros comerciales, conjuntosresidenciales, entre otros. Entre estos convenios se destacan los siguientes:i) Convenio 1105 de 2009 entre la UAESP y la Secretaría de Educación Distrital: Fortalecimiento de los procesos de capacitación, enseñanza y sensibilización en manejo adecuado de residuos sólidos en comunidades educativas a nivel local, distrital y territorial.ii) Convenio 006 de 2009 entre UAESP y FENALCO: Promoción de la responsabilidad y conciencia del gremio de centros comerciales afiliados a FENALCO en el manejo de los residuos sólidos y separación en la fuenteiii) Convenio 020 de 2009 entre UAESP y la Pontificia Universidad Javeriana: fortalecimiento y la difusión de la cultura del reciclaje en instituciones de educación superior de Bogotá D.C.2.2.2.3 DETERMINANTESDentro de las causas para la baja efectividad en la minimización de residuos y la separación en la fuente, sepueden identificar las siguientes:i) La normatividad colombiana no establece mecanismos integrales efectivos y coordinados que involucren a los usuarios, productores y otros actores económicos para reducir la generación de residuos. En algunos países (principalmente en la Unión Europea), se han implementado medidas preventivas combinando instrumentos regulatorios, económicos/financieros e informativos tanto a nivel industrial como de consumidores. Dentro de los principales objetivos están el reducir la cantidad de empaques (envases/embalajes) asociados a los productos y buscar la sustitución o eliminación de sustancias peligrosas y/o tóxicas en los componentes de los productos. Igualmente, se han puesto en marcha estrategias para aumentar el reuso de productos (envases retornables), con diferentes grados de éxito.14
21. Proyecto LINEAMIENTOS POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJE ii) La cultura de reciclaje no está dentro de las prioridades de los ciudadanos, lo cual determina que la separación de residuos en la fuente es prácticamente inexistente. En parte, esto se debe a la ausencia de instrumentos eficaces para fomentar cambios de comportamiento en los usuarios finales (por ejemplo vía tarifas). iii) Otras causas ligadas a la conveniencia de la separación en la fuente incluyen: tiempo limitado para realizar la separación, espacio insuficiente en el hogar para canecas adicionales, desconocimiento acerca de la necesidad de separar e inutilidad del proceso son algunas de las razones comúnmente expuestas para no realizarla.2.2.2.4 EFECTOSLos efectos de una ausencia de mecanismos efectivos para la minimización de residuos generados yseparación en la fuente incluyen: i) Disminución de la vida útil del Relleno Sanitario Doña Juana. ii) Desaprovechamiento de una provisión relativamente constante y confiable de materia prima secundaria para las industrias locales. Este material podría reemplazar materia prima virgen que usualmente es más costosa. iii) Los costos de recuperación de los materiales reciclables se incrementan, considerando que se trata de un proceso a pequeña escala, intensivo en mano de obra y de muy bajo nivel tecnológico. iv) Los riesgos ocupacionales son altos para los recuperadores. En general se trata de un trabajo predominantemente manual, que se lleva a cabo sin elementos protectores (guantes, tapabocas y lentes de seguridad). El riesgo de lesiones y exposición a sustancias peligrosas es una constante. Sin embargo no hay datos suficientes para medir los efectos a largo plazo de la exposición. Adultos mayores, mujeres y niños son sectores de la población especialmente vulnerables.2.2.3 Generación de Impactos Ambientales en el Procedimiento deRecuperación y Acopio de los MPREl reciclaje informal es una actividad social, económica y ambientalmente útil para la ciudad. En términossociales y económicos, genera oportunidades de ingreso para un número importante de hogares ycontribuye a reducir los costos de materias primas de algunos procesos productivos de la ciudad. Deacuerdo a la Cámara de Pulpa, Papel y Cartón de la ANDI, en el 2008 del total de papel desperdicio usadopor la industria, el 86% (645206 toneladas) correspondió a material recuperado principalmente por elsector informal51. En términos ambientales, en ciudades como Bogotá, el reciclaje informal esprácticamente el único que existe y contribuye de manera importante a reducir la cantidad de residuossólidos a disponer en el RSDJ52.51 Corredor, M. 2010. El Sector del Reciclaje en Bogotá y su Región: Oportunidades para los negocios inclusivos. FUNDES.52 WIEGO 2008. Mujeres en empleo informal: Globalizando y organizando. 15
22. ProyectoLINEAMIENTOS POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJE2.2.3.1 RECUPERACIÓN DE MATERIALESAl respecto, se estima que en la ciudad se producen 7535t/dia de residuos sólidos (domiciliarios y nodomiciliarios) de los cuales, 2048t/dia corresponden a MPR. En contraste, al RSDJ estarían llegando988t/dia de MPR, lo que implicaría que la cantidad restante (1060t/dia) estaría siendo recuperada,principalmente por el sector informal53. Durante el 2005, el sector informal del reciclaje realizó larecuperación de hasta 60%54 del papel y cartón y 50% del vidrio generado como residuo en los hogares55.2.2.3.2 ACOPIO DE MATERIALESEn el año 2002 existían en la ciudad 920 Unidades Económicas de Reciclaje –UER- (bodegas) de lascuales, el 94% eran informales. El 83% de estas correspondían a propiedad de personas naturales yempleaban a 3170 personas. El 70% de estos empleados se encontraban entre los 18 y 40 años. Adiferencia de la población recuperadora, la incidencia de trabajo infantil en las bodegas eraconsiderablemente menor, correspondiendo a menos del 3%. Igualmente, el trabajo en las bodegas estábásicamente a cargo de personal masculino (75% de los empleados eran hombres). Se estima que el valoragregado de la actividad económica del reciclaje llegó a $11264 millones durante 2002. La mayorparticipación del valor agregado se encontró en el comercio no especializado con un 41%, seguido por elcomercio especializado de cartón y papel (28%)56.De acuerdo con la ficha técnica de las empresas de reciclaje realizada por la Cámara de Comercio deBogotá en 2007, se encuentra que la mayoría de las empresas son de tipo familiar, con un número deempleados que fluctúa entre 1 y 10. Las áreas de las bodegas se encuentran entre los 80m2 y 200m2.Dentro de los equipos principales con los que cuentan estas bodegas se encuentran básculas manuales ydigitales. Algunas cuentan con compactadoras y equipos de peletizado de plásticos. Generalmente, éstas seencuentran ubicadas en lugares de la ciudad con buenas vías de acceso. El cargue y descargue demateriales por lo general, se realiza en vía pública.2.2.3.3 IMPACTOS DERIVADOS DE LAS ACTIVIDADES DE RECUPERACIÓN YACOPIOA pesar de beneficios innegables para la ciudad de la actividad del sector informal del reciclaje, losprocedimientos actuales para llevar a cabo las actividades de recuperación están generando impactosambientales negativos. Estos impactos contribuyen a fortalecer la percepción y actitud negativa tanto de laciudadanía como de las autoridades locales hacia la actividad informal del reciclaje. Esta situación agrava elfenómeno de exclusión social y económica del sector informal, lo cual limita las oportunidades deintegración del sector en los esquemas formales del manejo de residuos sólidos de las ciudades57. Acontinuación se realiza una descripción de los principales impactos ligados al proceso de recuperación yacopio de MPR.53 Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos UAESP. 2010. Lineamientos Política Distrital de Reciclaje.54 Relación entre la cantidad de material generado en la fuente y la cantidad que llega al RSDJ para disposición.55 Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos (UESP) y Universidad de los Andes (UNIANDES). 2005. Estudio de Caracterización y Cuantificación de los Materiales Potencialmente Reciclables presentes en los Residuos Sólidos Municipales Generados en Bogotá D.C. UESP-UNIANDES.56 DANE-UESP-OEI. (2003). Resultados de los estudios realizados por el DANE y UESP sobre el reciclaje en Bogotá 2001 – 2003. Ducal,Bogotá, 2004. Datos de encuesta realizada por el DANE – UESP .57 Wilson, D.C., Velis, C., and Cheeseman, C. 2006. Role of informal sector recycling in waste management in developing countries. Habitat international (30): 797-808.16
23. Proyecto LINEAMIENTOS POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJESeparación de los MPR en espacios públicos (andenes, separadores, zonas verdes, puntos ecológicos).Como se explicó anteriormente, una significativa proporción de la recuperación de los MPR está a cargode recuperadores informales. Estos, asumiendo el costo social de esta actividad en condiciones de bajosingresos, el alto riesgo en salubridad y deficientes condiciones logísticas por la precariedad de equipos,herramientas y tecnología, realizan la separación de los MPR en espacio público. En la mayoría de loscasos, los materiales descartados se dejan dispersos en el sitio de segregación. Este factor además degenerar malestar entre los ciudadanos, tiende a incrementar los costos para las empresas recolectoras.Cuando se encuentran involucrados vehículos de tracción animal, un factor adicional es la dispersión deestiércol sobre las vías por las que transitan burros, mulas o caballos.El segundo impacto es el generado por la operación de bodegas informales58 en donde tiene lugar elacopio de los MPR, que en su mayoría se localizan en sitios no autorizados o restringidos por lasCuradurías Urbanas. En el 2003, el 15% de las Unidades Económicas de Reciclaje –UER- (Bodegas), seencontraba en zonas de ronda de rio, el 5% en zona inmueble y el 3% en áreas de peligro o derrumbe59. Aligual que en el caso anterior, esta actividad se realiza de manera informal y con frecuencia, en precariascondiciones logísticas y tecnológicas, lo que hace que los rechazos dispuestos en áreas anexas generenmalos olores, acumulación de desechos y condiciones antiestéticas en su entorno. De otro lado, en losmomentos de cargue los vehículos utilizados para el transporte de materiales acopiados generan congestióny ruido ambiental en el sitio. En el 2003, menos del 10% de las UER cumplían con los requerimientos parael diseño de edificaciones de aprovechamiento de residuos sólidos (Decreto 1713 de 2002)60.Adicionalmente, la compra de materiales recuperados a granel atrae “habitantes de la calle” y animalesdomésticos, situación que crea una percepción de inseguridad en el entorno donde se realizan estasactividades.El tercer impacto consiste en la disposición final de un volumen importante de MPR al RSDJ, situaciónque incide en la minimización de la vida útil de las celdas en operación y del relleno mismo. Se estima queentre el 15% y el 20% (988t/día) de los residuos sólidos que llegan a este sitio son MPR.En términos generales, lo anteriormente descrito genera rechazo de la ciudadanía y de la mayoría dealcaldes locales a la presencia de recicladores de oficio, bodegas y centros de reciclaje, aspectos que seasocian frecuentemente con problemas de inseguridad para los habitantes en las áreas en las cuales seubican.2.2.3.4 DETERMINANTES Y EFECTOS DEL PROCESO DE RECUPERACIÓN YACOPIO DE MPREntre las principales causas que contribuyen a este problema se destacan las siguientes: i) Dispersión de bodegas en diferentes localidades y distantes de la operación de empresas recicladoras. ii) No se han determinado dentro del Plan de Ordenamiento Territorial, zonas compatibles con el uso del suelo para operación y funcionamiento de estos centros de acopio.58 De acuerdo con DANE et al. (2004), el 94% de las bodegas que funcionaban en el año 2002, eran informales.59 DANE-UESP-OEI: Resultados de los estudios realizados por el DANE y UESP sobre el reciclaje en Bogotá 2001 – 2003. Ducal, Bogotá, 2004.Datos de encuesta realizada por el DANE – UESP en 2003.60 Ibid. 17
24. ProyectoLINEAMIENTOS POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJE iii) Previo al Decreto de bodegas (456) en complemento a las reglamentaciones de las UPZ, no existía reglamentación clara sobre los requerimientos técnicos, ambientales y operativos que deben cumplir los establecimientos que acopian materiales sólidos inorgánicos para su instalación y funcionamiento.2.2.4 El actual esquema de tarifas para los operadores privados (pagopor peso) y para los usuarios no genera incentivos efectivos para inducirla recuperación y aprovechamientoSi bien el nuevo esquema tarifario previsto en las resoluciones 351 y 352 de la CRA (ambas de 2005), prevémecanismos que estimularían el aprovechamiento de residuos sólidos vía tarifas, éstos no se hanmaterializado en la práctica. De acuerdo con lo previsto en el Decreto 1505, el aprovechamiento tiene unadoble connotación: i) Aprovechamiento en el marco de la gestión integral de servicios públicos: El Decreto 1505 dice sobre el particular lo siguiente en su artículo 1º: "Aprovechamiento en el marco de la gestión Integral de residuos Sólidos: Es el proceso mediante el cual, a través de un manejo integral de los residuos sólidos, los materiales recuperados se reincorporan al ciclo económico y productivo en forma eficiente, por medio de la reutilización, el reciclaje, la incineración con fines de generación de energía, el compostaje o cualquier otra modalidad que conlleve beneficios sanitarios, ambientales, sociales y/o económicos". ii) Aprovechamiento en el marco del servicio público domiciliario de aseo: “Es el conjunto de actividades dirigidas a efectuar la recolección, transporte y separación, cuando a ello haya lugar, de residuos sólidos que serán sometidos a procesos de reutilización, reciclaje o incineración con fines de generación de energía, compostaje, lombricultura o cualquier otra modalidad que conlleve beneficios sanitarios, ambientales, sociales y/o económicos en el marco de la Gestión Integral de los Residuos Sólidos".En cuanto al aprovechamiento en el marco del servicio público domiciliario de aseo, la resolución 351,señala que se trata del “conjunto de actividades dirigidas a efectuar la recolección, transporte y separación, cuando a ellohaya lugar, de residuos sólidos que serán sometidos a procesos de reutilización, reciclaje o incineración con fines de generaciónde energía, compostaje, lombricultura o cualquier otra modalidad que conlleve beneficios sanitarios, ambientales, sociales y/oeconómicos en el marco de la Gestión Integral de los Residuos Sólidos" (resaltado fuera de texto). Específicamenteesta figura considera a los operadores de aseo realizando las tareas de recolección, transporte y aúnseparación de materiales.Paralelamente, y ligado al tema de aprovechamiento, la política nacional también ha abogado por lavalorización de residuos en el marco de la Política para la Gestión Integral de Residuos. Tal vez una de lasacciones más visibles en la materia ha sido el establecimiento de la Mesa Nacional de Reciclaje en el año2007 y, en el caso de Bogotá, la creación del centro de reciclaje de la Alquería concomitante con elestablecimiento de una Ruta de Recolección Selectiva, como parte del servicio público de aseo de la ciudad.En la práctica ha habido efectivamente desarrollo de la legislación y acciones en uno y otro aspecto delaprovechamiento pero es necesario corregir algunas falencias a fin de hacer más efectivas estas acciones.En cuanto al aprovechamiento desde el punto de vista del usuario o consumidor, bien sea residencial o noresidencial (empresas o instituciones), la legislación estableció la tarifa multiusuario desde el año 2002(Decreto 1713) con un doble propósito: promover el reciclaje (particularmente en los conjuntos18
25. Proyecto LINEAMIENTOS POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJEresidenciales) y reducir los costos de recolección de residuos para el usuario. Algunos de los aspectos amencionar en cuanto a este instrumento son: i) Es obligación del Distrito en este caso, y de los operadores de aseo, generar mecanismos que conduzcan a un seguimiento adecuado en el proceso y que garanticen que los objetivos buscados con la tarifa multiusuario sean efectivos. En caso contrario, tales incentivos en la practica se convierten en un gasto con ningún retorno financiero ni ambiental para los distintos actores. ii) La caracterización de residuos efectuada para Bogotá por la Universidad de los Andes en el documento “Estudio y caracterización de los residuos potencialmente reciclables” efectuado en el año 2004, indica que la producción de residuos por hogar en promedio es de 1,66 Kg / día. Sí a ésta producción promedio se le aplican las tarifas multiusuario vigentes en la UAESP, dan como resultado un ahorro promedio del 52% sí la familia no hace reciclaje y del 79% si efectuase un reciclaje juicioso a una tasa del 27 al 36% que es el potencial de Material Potencialmente Reciclable determinado en el estudio de la Universidad de los Andes61. De acuerdo con la información de la UAESP de usuarios que se han acogido a la tarifa Multiusuario, se estima que la cobertura de este incentivo de tarifa multiusuario llega solo el 23% de los cerca de millón y medio de usuarios residenciales, logrando una importante penetración en los estratos altos (60% - 66%), intermedia para el estrato 4 (40%) y muy reducida para los estratos bajos (25% en el 3 e inexistente en el 1). iii) Para los usuarios no residenciales, aunque la mayoría de ellos están aforados (así lo demanda la normatividad) menos de 15% tienen una tarifa multiusuario. La razón de este hecho es que en general las tarifas mediante aforo resultan más onerosas que las tarifas generales62. Es de mencionar que para los grandes productores multiusuarios se les permite negociar las tarifas63. iv) El incentivo otorgado a través de la tarifa multiusuarios realmente no contempla de manera explícita el proceso de reciclaje o la separación en la fuente por parte de los usuarios. El esquema se vuelve interesante para el usuario en tanto que la combinación de peso de los residuos y tarifas le resulte en un menor valor facturado. En efecto aún sin hacer ningún esfuerzo en procesos de aprovechamiento, el usuario se ahorra un 51% de la tarifa, lo que en realidad se convierte en un desincentivo para generar procesos de aprovechamiento, ya que una vez asumida esta tarifa, este no mostrará ningún interés en variar su comportamiento frente al reciclaje. Como se observa el diferencial en costos para el usuario residencial es producido por una sobreestimación o falta de actualización de la Producción Media Mensual por Usuario (PPU), la cual es suficiente para inducir un cambio de los usuarios residenciales hacia este esquema, sin tener nada que ver directamente con el reciclaje o la separación en la fuente. Sin embargo, en esta reducción de costos para el usuario intervienen al menos dos factores que es importante separar y entender: • La reducción en producción resulta favorecida por la acción de los recicladores quienes extraen el material que les sirve de los residuos de los conjuntos residenciales, muchas veces bajo algún arreglo o contrata. Esto permite que el aforo arroje cifras de producción inferiores; por lo menos esto reduce en un 10% su producción aparente de residuos (considerando el material que va a reciclaje).61 Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos (UESP) y Universidad de los Andes (UNIANDES). 2005. Estudio de Caracterización y Cuantificación de los Materiales Potencialmente Reciclables presentes en los Residuos Sólidos Municipales Generados en Bogotá D.C. UESP-UNIANDES.62 Ver ejercicios según componentes de las tarifas realizados por la CRA para pequeños y grandes productores en Revista 10 “Guía metodológicade costos y tarifas para el servicio público de aseo”.63 Resolución-CRA 351 de 2005, parágrafo artículo 30, que permite esta opción a los multiusuarios que produzcan al mes 6 m3 o más, ó 1.5 ton omás. 19
26. ProyectoLINEAMIENTOS POLITICA DISTRITAL DE RECICLAJE • Una aparente incoherencia en las cifras de referencia que se deben utilizar para medir el consumo per cápita o establecer la tarifa equivalente (residencial / multiusuario), lo que termina favoreciendo al usuario que se acoge a la tarifa multiusuario. En cuanto a los usuarios que se han adherido a este incentivo se desconoce cuántos de los cerca de 420 mil multiusuarios residenciales efectivamente realizan compañas de separación en la fuente, pues no habría necesidad de realizar acción alguna en este sentido por las razones ya expuestas. Lo cierto es que el esquema no incentiva explícitamente la separación en la fuente.2.2.4.1 INCENTIVOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 17 DE LA RESOLUCIÓN 351DE 2005Los artículos 17 y 18 de la Resolución 351, dan adicionalmente otros incentivos para la actividad deaprovechamiento. Dice el artículo 17: “Aprovechamiento. Como incentivo a las actividades deaprovechamiento, estas se considerarán para efectos de tarifa, como una actividad de disposición final,cuyo costo máximo será igual al valor que genera indiferencia en el costo de disposición final al suscriptor,ajustado por las diferencias generadas por concepto de tramo excedente, así: CDTA = 11.910 + (CTEK - CTEA) ($/Tonelada)Donde,CDTA: Costo máximo a reconocer, por tonelada recibida en el sitio de aprovechamiento($/Tonelada).CTEk: Costo máximo a reconocer, por tonelada transportada en el tramo excedentehasta el sitio de disposición final ($/Tonelada).CTEA : Costo máximo a reconocer, por tonelada transportada en el tramo excedentehasta el sitio de aprovechamiento ($/Tonelada).Adicionalmente dice un concepto de la Superintendencia de Servicios Públicos sobre el particular losiguiente: CONCEPTO CRA No.: 20061000025251 “el objetivo de la Resolución CRA 351 de 2005, esbrindar incentivos al aprovechamiento con la premisa de que el usuario final no se vea afectadotarifariamente por esta actividad, y de este modo cumplir con lo establecido en el Artículo 80 del Decreto1713 de 2002, el cual determina que la CRA definirá los criterios y parámetros necesarios para elotorgamiento de incentivos tarifarios a los usuarios con el fin de fortalecer la actividad deaprovechamiento.Para ello, la Resolución CRA 351 de 2005 introduce un valor constante que será reconocido a quien realizala actividad de aprovechamiento (en $/ton), lo cual implica que se puede desarrollar esta actividad sin queaumente la tarifa para el usuario. Por esta razón, el Artículo 17 de la Resolución CRA 351 establece losiguiente: "Artículo 17. Aprovechamiento. Como incentivo a las actividades de aprovechamiento, éstas se considerarán paraefectos de tarifa, como una actividad de disposición final…”.El incentivo de que trata el artículo 17 y 18 de la Resolución CRA 351 de 2005, podría ser aprovechadopor el Distrito, al incorporar y declarar Centros como la Alquería como un centro de reciclaje contransformación, complementario del servicio de aseo, con una incidencia importante dentro del esquemade aprovechamiento de la ciudad. Por tanto se hace necesario reestructurar el funcionamiento del mismo,de tal modo que su viabilidad se vuelva positiva en términos económicos, sociales y ambientales.20
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