Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2013-00159-de-marzo-19-de-2015?documento=jurcol&contexto=jurcol_d8b696db6ece407dba9a022f0a16b1ca&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-17 15:45:57
Document Index: 219103076

Matched Legal Cases: ['artículo 158', 'artículo 123', 'artículo 9', 'artículo 152', 'artículo 154', 'artículo 23', 'artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 185', 'artículo 158', 'artículo 123', 'artículo 9', 'artículo 188', 'artículo 83']

﻿ Sentencia 2013-00159 de marzo 19 de 2015
SENTENCIA 2013-00159 DE 19 DE MARZO DE 2015
CONTENIDO:EN MATERIA DE SERVICIOS PÚBLICOS EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO RECAE SOBRE RECURSO, PETICIONES Y QUEJAS. LA LEY 142 DE 1994 ESTABLECIÓ EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO FRENTE A LAS PETICIONES, QUEJAS Y RECURSOS DE LOS USUARIOS DE LAS EMPRESAS PRESTADORAS DE TALES SERVICIOS. ESTE RÉGIMEN ESPECIAL, SE INDICA, ESTABLECE EL DEBER JURÍDICO DE RESPONDER LOS RECURSOS, QUEJAS Y PETICIONES DENTRO DEL TÉRMINO DE 15 DÍAS HÁBILES CONTADOS A PARTIR DE LA FECHA DE SU PRESENTACIÓN. IGUALMENTE, CONSAGRA LA FIGURA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN ESTA MATERIA. SE PRECISA QUE, A PARTIR DE ESTA NORMATIVA LA FIGURA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, QUE EN UN PRINCIPIO ESTABA PREVISTA EXCLUSIVAMENTE PARA LOS RECURSOS QUE NO HUBIESEN SIDO RESUELTOS EN TIEMPO, SE AMPLIÓ TAMBIÉN A TODAS LAS PETICIONES Y QUEJAS PRESENTADAS ANTE LAS PERSONAS O EMPRESAS QUE PRESTAN SERVICIOS PÚBLICOS. ADEMÁS, SE AMPLIÓ LA REGULACIÓN CON EL DEBER ESTABLECIDO A LAS EMPRESAS, CONSISTENTE EN RECONOCER LOS EFECTOS DE ESTA FIGURA, AL INSTITUIR LA POSIBILIDAD DE IMPONER SANCIONES A LAS EMPRESAS QUE OMITAN EL CUMPLIMIENTO DE DICHA OBLIGACIÓN LEGAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS, SILENCIO ADMINISTRATIVO, SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, REQUISITOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO, SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO
Sentencia 2013-00159 de marzo 19 de 2015
Rad.: 11001-0324-000-2013-00159-00
Actor: Sociedad Rediba S.A. ESP
Bogotá, D.C., diecinueve de marzo del dos mil quince.
4.1. Los actos administrativos acusados.
Se encuentran representados en las resoluciones SSPD-20118400073805 del 2 de noviembre de 2011, “Por la cual se resuelve una investigación por silencio administrativo positivo”, y SSPD-20118400013295 del 16 de febrero de 2012, “Por la cual se resuelve un recurso de reposición”, expedidas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
El objeto del presente litigio, de acuerdo con la fijación que se hizo en la audiencia inicial celebrada el 7 de noviembre de 2014, consiste en determinar si las resoluciones administrativas censuradas fueron expedidas o no con violación del debido proceso, o de normas superiores, o de los principios de buena fe y confianza legítima, y si se encuentran o no falsamente motivadas.
4.3. Los hechos relevantes que las partes aceptan y los que se probaron en el proceso:
En la audiencia inicial al momento de la fijación del litigio las partes manifestaron estar de acuerdo con los siguientes hechos:
• Que el día 18 de enero de 2011 la señora Cristhy Carolina Zárate Quiroga, diciendo actuar como mandataria de 21 usuarios relacionados en su escrito, entre estos, la señora Esperanza Flórez, presentó derecho de petición ante la empresa de aseo Rediba S.A. ESP, en cuya referencia se lee: “Derecho de petición de terminación del contrato de condiciones uniformes por cambio de prestador del servicio público domiciliario de aseo”(10).
• Que la usuaria Esperanza Flórez el 20 de enero de 2011 radicó ante la empresa Rediba S.A. ESP un escrito en el que manifestó que desistía de su solicitud de desvinculación a dicha empresa(11).
• Que la empresa Rediba S.A. ESP mediante comunicación de fecha 7 de febrero de 2011 dirigida a los usuarios que no desistieron de la petición denegó la referida solicitud, con fundamento en la falta de valor probatorio del mandato otorgado a la señora Zárate Quiroga(12).
• Que el 4 de marzo de 2011 la señora Cristhy Carolina Zárate Quiroga, como mandataria de los 21 usuarios antes mencionados, radicó ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios solicitud de investigación por silencio administrativo positivo, en la cual pidió imponer las sanciones correspondientes a la empresa Rediba S.A. ESP y el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo derivados de la solicitud de 18 de enero de 2011, atrás referida(13).
• Que el día 14 de marzo de 2011 la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ordenó la apertura de investigación por silencio administrativo positivo contra la empresa Rediba S.A. ESP y formuló a esta cargos por presunta violación de los artículos 158 de la Ley 142 de 1994, 123 del Decreto Ley 2150 de 1995 y 9º del Decreto 2223 de 1996(14).
• Que el 29 de abril de 2014 Rediba S.A. ESP presentó escrito de descargos ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios(15).
• Que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios profirió la Resolución 20118400073805 de 2 de noviembre de 2011 “Por la cual se resuelve una investigación por silencio administrativo positivo” seguida contra Rediba S.A. ESP respecto de la solicitud elevada en nombre de la usuaria Esperanza Flórez, y dispuso lo siguiente: i) sancionar a esta empresa con amonestación por la ocurrencia del silencio administrativo positivo, y ii) desestimar el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo respecto del recurso incoado por la usuaria Esperanza Flórez, en consideración al escrito que esta presentó en el que desistió de la solicitud de desvinculación a la citada empresa(16).
• Que Rediba S.A. ESP radicó en tiempo ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios recurso de reposición contra la Resolución 20118400073805 de 2 de noviembre de 2011 “Por la cual se resuelve una investigación por silencio administrativo positivo”(17).
• Que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios profirió el 16 de febrero de 2012 la Resolución 20118400013295, mediante la cual resolvió el citado recurso de reposición, en el sentido de confirmar en su integridad el acto impugnado(18).
• Que la empresa Rediba S.A. ESP no fue parte ni tercero vinculado en la acción de tutela radicada con Nº 2010-00231, fallada el 15 de julio de 2011 en primera instancia por el Juzgado 12 Administrativo de Bucaramanga, la cual fue citada como parte de los fundamentos de la Resolución 20118400013295 del 16 de febrero de 2012(19).
• Que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios profirió resoluciones sancionatorias contra la empresa Rediba S.A. ESP por cada uno de los usuarios a los que se refiere la petición del 18 de enero de 2011(20).
De otro lado, a partir de las pruebas decretadas y practicadas en el proceso, se encuentra acreditado:
• Que la sociedad Rediba S.A. ESP mediante oficio con radicado Nº 16878 del 7 de febrero de 2011, dirigida a la señora Cristhy Carolina Zárate Quiroga, denegó la petición de terminación del contrato de condiciones uniformes por ella formulada, en consideración a que el mandato anexo a ella carecía de valor probatorio. Igualmente, le informó que algunos usuarios, entre ellos, la señora Esperanza Flórez, “presentaron desistimiento dejando sin efecto la solicitud de terminación del contrato de condiciones uniformes”(21).
• Que el citado oficio fue remitido a la señora Zárate Quiroga por correo según guías números 1044782421 del 10 de febrero de 2011 y 1044782391 del 25 de febrero de 2011, pero fueron devueltos bajo la causal de “dirección incorrecta”, según las certificaciones de fechas 11 y 12 de noviembre de 2014 suscritas por la funcionaria de servicio al cliente de la firma Servientrega. Según se observa, el envío se realizó a la dirección informada por la solicitante en la petición que radicó el día 18 de enero de 2011(22).
• Que a la solicitud de “investigación por silencio administrativo positivo” presentada el 4 de marzo de 2011 por la señora Zárate Quiroga ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se le asignó por parte de esta entidad el radicado 2011-840-002267-2 de 4 de marzo de 2011 y esta dio lugar al expediente 2011840220100090E(23).
• Que con posterioridad a la apertura de la investigación y del pliego de cargos Nº 20118400011516 del 14 de marzo de 2011, acto en el que aparecen los datos de radicado y expediente mencionados en el aparte anterior, e incluso después de que la investigada diera contestación a los cargos, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios radicó nuevamente el día 16 de agosto de 2011 la misma solicitud de “investigación por silencio administrativo positivo” formulada por la señora Cristhy Carolina Zárate Quiroga. El nuevo radicado se hizo con el número 2011-840-009394-2 y este dio lugar al expediente 2011840420101242E. Esta afirmación se desprende de los constatado en el expediente administrativo y en el texto de la Resolución SSPD-20118400073805 del 2 de noviembre de 2011, acto aquí demandado(24).
• Que la entidad demandada no profirió acto o resolución alguna ordenando la nueva radicación de la queja y/o solicitud de investigación por silencio administrativo positivo.
Esto último se constató en la audiencia de pruebas celebrada el día 12 de diciembre de 2014 cuando la apoderada de la superintendencia al ser indagada sobre por qué no obraba en el expediente administrativo —remitido en cumplimiento de lo ordenado en el auto de pruebas— el auto o resolución a través de la cual esa entidad decidió asignar un nuevo radicado a la solicitud de investigación atrás referida y la notificación de tal acto a la sociedad Rediba S.A. ESP, afirmó de manera expresa que el segundo radicado no tuvo notificación dentro del expediente administrativo por cuanto que se trataba de la misma solicitud inicial(25).
4.4.1. El cargo de falsa motivación por improcedencia del silencio administrativo positivo.
Examinado el contenido y alcance de las acusaciones formuladas en la demanda, considera la Sala que, por razones metodológicas, es pertinente analizar en primer lugar la referida a la supuesta falsa motivación de los actos acusados derivada de la supuesta improcedencia de la sanción de amonestación por la no configuración del silencio administrativo positivo.
4.4.4.1. La fundamentación de la acusación.
De acuerdo con la sociedad demandante las resoluciones demandadas se encuentran falsamente motivadas al imponerse la sanción de amonestación por la ocurrencia del silencio administrativo positivo cuando del expediente administrativo se observa claramente que, tal como lo reconoció la entidad demandada, no se presentó el hecho generador del silencio. Señala que, en efecto, precisamente por la aceptación del desistimiento que presentó la usuaria a la petición de desvinculación de la empresa fue que la entidad demandada desestimó el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo y que, en consecuencia, no había lugar entonces a la sanción de impuesta por la superintendencia. Agrega que la demandada “no soporta ni motiva el por qué (sic) efectuó la dosimetría sancionatoria impuesta a mi mandante bajo el título de amonestación, más aún cuando el precedente determinaba la no existencia del silencio administrativo positivo, y en consecuencia la no infracción a la buena marcha del servicio”.
4.4.4.2. El vicio de falsa motivación de los actos administrativos. Conceptualización.
Constituye un elemento necesario para la existencia de un acto administrativo que haya unos motivos que originen su expedición y que sean el fundamento de la decisión que contienen. Es decir, deben existir unas circunstancias o razones de hecho y/o de derecho que determinan la expedición del acto y el contenido o sentido de la respectiva decisión.
Ahora bien, la validez del acto administrativo depende de que los motivos por los cuales se expide sean ciertos, pertinentes y tengan el mérito suficiente para justificar la decisión que mediante el mismo se haya tomado. Es decir, que correspondan a los supuestos de hecho y de derecho jurídicamente necesarios para la expedición del acto administrativo de que se trate, y que se den en condiciones tales que hagan que deba preferirse la decisión tomada y no otra.
4.4.4.3. El examen de la Sala.
En orden a resolver el motivo de censura formulado es necesario tener en cuenta las siguientes consideraciones:
(i) El cargo formulado a la empresa Rediba S.A. y la fundamentación de la sanción impuesta por la superintendencia.
Mediante las resoluciones demandadas la Superintendencia de Servicios Públicos resolvió una investigación por silencio administrativo positivo, iniciada por razón de la solicitud que elevó la señora Cristhy Carolina Zárate Quiroga, actuando como mandataria de 21 usuarios relacionados en su escrito, en la que pidió (i) que se reconocieran por esta entidad los efectos del silencio administrativo positivo derivados de la petición de 18 de enero de 2011 que aquella presentó en nombre de esos usuarios ante la empresa Rediba S.A. ESP (con referencia “solicitud de terminación del contrato de condiciones uniformes por cambio de prestador del servicio público domiciliario de aseo”) y que no le fue contestada, y (ii) que se impusieran a esta las sanciones correspondientes debido a la configuración de dicho silencio.
Al abrir la investigación, formular el pliego de cargos y proferir la resolución sancionatoria, la entidad demandada consideró que la investigada con su conducta infringió lo dispuesto en los artículos 158 de la Ley 142 de 1994, 123 del Decreto 2150 de 1995 y 9º del Decreto 2233 de 1996, normas que, como se verá a continuación, consagran el silencio administrativo positivo en materia de servicios públicos domiciliarios.
El cargo formulado fue el siguiente: “(...) este despacho considera que Rediba S.A. ESP, por el servicio que presta al usuario, presuntamente incurre en la falta de respuesta o respuesta tardía, en la falta de respuesta adecuada, en una presunta indebida ampliación del plazo de respuesta y en la falta de cumplimiento de los requisitos para la notificación adecuada de la respuesta respecto del derecho de petición y/o recurso presentado ante la citada Sociedad acorde con los términos y requisitos legales establecidos para ello, con la consecuencia jurídica de configurarse el silencio administrativo positivo a favor del usuario denunciante, al desconocer el contenido de las siguientes normas: artículo 158 de la Ley 142 de 1994, artículo 123 del Decreto 2150 de 1995 y el artículo 9º del Decreto 2223 de 1996”.
En la Resolución SSPD-20118400073805 del 2 de noviembre de 2011, “Por la cual se resuelve una investigación por silencio administrativo positivo”, proferida por la directora territorial oriente (E) de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se decidió:
“ART. 1º—Se ordena sancionar con AMONESTACIÓN a la empresa Rediba S.A. ESP, identificada con NIT 8040090197, según lo expuesto en la parte motiva.
‘ART. 2º—DESESTIMAR EL RECONOCIMIENTO de efectos del silencio administrativo positivo, respecto del Recurso (sic) incoado, toda vez que el usuario Esperanza Flórez con código 161207; aporto 8sic) documento mediante el cual decide DESISTIR de la solicitud de desvinculación de la empresa Rediba S.A. ESP de acuerdo a las razones expuestas en la parte motiva de esta resolución”.
El fundamento de estas decisiones, según consta en las consideraciones del acto acusado, es el siguiente:
“De la respuesta dentro del término legal:
Según la documentación allegada a este despacho, tenemos que la petición radicada en la empresa el día 18 de enero de 2011; No fue respondida dentro del término legal, toda vez que tenía hasta el día 7 de febrero de 2011, para responder la petición del usuario y probatoriamente se demuestra que no respondió, ya que no allega documento alguno que así lo pruebe (...).
Se hace necesario señalar que, la empresa allega escrito de fecha 20 de enero de 2011; en el cual manifiesta que algunos de los usuarios decidieron desistir de la desvinculación, entre ellos el señor Esperanza Flórez, como soporte a ello la ESP; anexa el documento suscrito por el usuario; mediante el cual expresa su voluntad de desistir o no continuar con el trámite de la desvinculación de la empresa Rediba S.A. ESP; tal y como se observa a folio 11 de los descargos SAP.
Ante la existencia del SAP; debe proceder a analizarse si hay lugar o no al reconocimiento de efectos derivados del mismo.
De la documentación allegada al expediente, se desprende que el señor (a) Esperanza Flórez otorgó contrato de mandato a la señora Christy Carolina Zarate, para que adelantara todos los trámites tendientes a la desvinculación de la empresa Rediba ESP, tal y como se observa en la foliatura de la solicitud de SAP, lo que significa que la señora Christy Carolina Zarate, sí estaba legitimada para actuar en su nombre, por lo tanto no es de recibo el argumento esgrimido por la empresa investigada.
Respecto de la legitimación en la causa tenemos que:
De acuerdo con el artículo 152 de la ley SSPD; es de la esencia del contrato de servicios públicos; la facultad del usuario ó (sic) suscriptor de presentar peticiones, quejas o reclamos relativos al contrato de servicios públicos, entendiéndose este como el usuario, propietario, poseedor o tenedor del inmueble.
Ahora bien, si el usuario no quiere presentar directamente la reclamación ante la empresa, lo puede hacer a través de un autorizado o por medio de mandatario, de acuerdo con lo previsto por el artículo 154 de la Ley 142 de 1994. Es de anotar que la autorización es pura y simple, lo que significa que no requiere formalidades, a pesar que utilicen el término mandato.
Así mismo la ley estipula que el usuario del servicio, puede presentar reclamaciones ante la vulneración de sus derechos o insatisfacción del servicio, garantizando su derecho.
De lo anterior se infiere que la señora Christy Carolina Zarate, sí estaba legitimada para actuar, toda vez que el usuario Esperanza Flórez, otorgó el contrato de mandato, a través del cual concedió a la mandataria la facultada (sic) para de (sic) adelantar todos los trámites necesarios para obtener la desvinculación del servicio prestado por la empresa Rediba ESP, (según mandato allegado al expediente); y por ende se extiende a cualquier reclamación relacionada con dicha petición ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, para el caso en particular, la solicitud por silencio administrativo positivo.
En consecuencia , teniendo en cuenta la Circular Interna SSPD 20115000000184 del 24 de octubre de 2011, mediante la cual se establecen los criterios jurídicos para imponer sanciones a los prestadores de servicios públicos domiciliarios, por la ocurrencia del silencio administrativo positivo, se atenderá al criterio de impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio y al factor de reincidencia, los cuales serán tenidos en cuenta para la imposición de la sanción correspondiente, que para el caso en particular es en la modalidad de Amonestación, según el criterio en mención.
Del reconocimiento de los efectos del silencio administrativo:
Para entrar a reconocer o desestimar los efectos derivados del SAP; es necesario estudiar si el usuario solicito la desvinculación en los términos d eley (sic), es decir, con el lleno de requisitos establecidos para ello, según la Resolución 413 de la CRA.
En concordancia con lo anterior tenemos que si bien es cierto el usuario aporta la certificación expedida por Limpieza Urbana S.A. ESP; sobre la disponibilidad para la prestación del servicio a folio 5 del expediente, es decir cumple con el lleno de los requisitos para la desvinculación, también lo es que, este aporta Desistimiento a los trámites surtidos con relación a la desvinculación de la empresa investigada; por lo tanto se procederá a desestimar el reconocimiento de efectos del SAP.
En este orden de ideas se concluye que según el desistimiento aportado por la empresa y el usuario en la foliatura de los descargos, este despacho procederá a desestimar los efectos derivados del SAP; toda vez que el usuario desiste de la solicitud elevada”.
(ii) El silencio administrativo positivo en materia de servicios públicos.
ii.1. Consideraciones generales sobre el silencio administrativo en el régimen general. Según los dictados del artículo 23 de la Constitución Política, toda persona tiene el derecho de presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener una pronta resolución. En armonía con el anterior precepto constitucional, el Código Contencioso Administrativo(26), regula las diferentes manifestaciones que el derecho de petición puede contener, indicando que este se puede presentar en interés general o particular, para solicitar y obtener acceso a la información sobre las diferentes actuaciones de las autoridades y para formular consultas escritas o verbales a la administración en relación con las materias que tienen a su cargo. Para toda manifestación del derecho de petición, la ley prevé un procedimiento con el fin de que la administración resuelva el objeto de la petición e igualmente dispone un término para que el solicitante o administrado obtenga una respuesta.
Ahora bien, la ley otorga ciertos efectos al silencio por parte de la administración en relación con la resolución de las peticiones que se le hubieren elevado, situación que se conoce y se ha denominado como el silencio administrativo. En este sentido, el silencio administrativo puede definirse como “una presunción o ficción legal por virtud de la cual, transcurrido cierto plazo sin resolver la administración, y producidas además determinadas circunstancias, se entenderá denegada u otorgada la petición o el recurso formulado por los particulares u otras administraciones”(27).
Así pues, según la anterior definición y tal cual como está consagrado en la legislación, el silencio administrativo puede ser negativo, el cual, ante la ausencia de pronunciamiento por parte de la administración, se debe entender que la decisión ha sido negativa. Por otra parte, el silencio de la administración puede tener efectos estimatorios, es decir, únicamente en los casos en los cuales las disposiciones especiales así lo indiquen, luego de transcurrido el plazo para expedir una decisión, sin que se hubiere notificado decisión alguna, ese silencio de la autoridad equivale a una decisión positiva, esto es, como si la administración hubiere accedido a la petición del administrado, es lo que se conoce como silencio administrativo positivo.
ii.2. Régimen especial en materia de servicios públicos domiciliarios. La Ley 142 de 1994(28) estableció el silencio administrativo positivo frente a las peticiones, quejas y recursos de los usuarios de las empresas prestadoras de tales servicios. Prevé esta normativa como de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos (art. 153). Y establece que las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios tienen el deber de constituir una “Oficina de peticiones, quejas y recursos”, la cual tiene la obligación de recibir, atender, tramitar y responder las peticiones o reclamos y recursos verbales o escritos que presenten los usuarios, los suscriptores o los suscriptores potenciales en relación con el servicio o los servicios que presta dicha empresa (art. 154).
Este régimen especial de los servicios públicos domiciliarios igualmente establece como deber jurídico de las empresas prestadoras de ellos el de responder los recursos, quejas y peticiones dentro del término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación. E igualmente consagra la figura del silencio administrativo positivo en esta materia, cuando en esta misma norma establece que “Pasado ese término, y salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspicio la demora, o que se requirió de la práctica de pruebas, se entenderá que el recurso ha sido resuelto en forma favorable a él” (art. 158).
Esta normativa legal fue subrogada posteriormente por otra norma con esa misma categoría contenida en el artículo 123 del Decreto 2150 del 5 de diciembre de 1995 “por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la administración pública”(29).
En el Capítulo IX del mencionado decreto, referente al Ministerio de Desarrollo Económico, se introdujeron unas modificaciones en lo que tiene que ver con algunos trámites ante la Superintendencia de Servicios Públicos. Se estableció en el artículo 123 titulado “Ámbito de aplicación de la figura del silencio administrativo positivo, contenida en el artículo 185 (sic) de la Ley 142 de 1994”, lo siguiente:
“De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro de un término de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.
PAR.—Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica de ‘Petición’, comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario” (negrillas agregadas).
A partir de esta normativa la figura del silencio administrativo positivo que en un principio estaba prevista exclusivamente para los “recursos” que no hubiesen sido resueltos en tiempo, se amplió también a todas las “peticiones y quejas” presentadas ante las personas o empresas que prestan servicios públicos. Igualmente esta normativa amplía la regulación (i) con el deber establecido a las empresas consistente en reconocer los efectos del silencio administrativo positivo y (ii) con la imposición de sanciones a las empresas que omitan el cumplimiento de dicha obligación legal, función esta que se asignó a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
La disposición contenida en el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995 fue reiterada con posterioridad a través del artículo 9º del Decreto 2223 de 1996 “Por el cual se señalan normas que garantizan la participación activa de la comunidad en el cumplimiento de los compromisos del pacto social de productividad, precios y salarios”, norma que precisó que en ejercicio de la colaboración armónica entre entidades todos los usuarios de los servicio públicos podrán radicar su reclamación dirigida a la intendencia regional de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de la zona a que corresponda, por conducto de la alcaldía o personería de su municipio, las cuales procederán a dar traslado inmediato a dicha entidad, y que el intendente regional exigirá la efectiva solución de la reclamación presentada por el suscriptor o usuario ante las empresas de servicios públicos.
(iii) La configuración de la falsa motivación en este caso.
Examinada la demanda, los antecedentes administrativos de los actos acusados y el contenido mismo de estos, y con arreglo a la normativa jurídica que regula la materia, encuentra la Sala que el cargo de falsa motivación planteado en los términos atrás referidos está llamado a prosperar, toda vez que no hay correspondencia entre lo que se afirma en las razones de hecho o de derecho que se aducen para proferir la sanción demandada y la realidad fáctica y/o jurídica de este asunto.
Las normas especiales que regulan el silencio administrativo positivo en materia de servicios públicos (L. 142/94, art. 158, D. 2150/95, art. 123 y D. 2233/96, art. 9º), le confirieron una competencia a la Superintendencia de Servicios Públicos para sancionar a las empresas prestadoras de estos servicios que no reconozcan los efectos derivados del silencio administrativo positivo dentro del término en ellas señalado.
Esta competencia sancionatoria tiene señaladas unas precisas y estrictas condiciones para ser ejercida y solo sí estas se cumplen puede ser desplegada por la administración. De las citadas disposiciones legales se derivan estas condiciones, así:
• Que un suscritor u usuario de un servicio público domiciliario haya formulado ante una empresa prestadora de estos una petición, queja o recurso en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos y la empresa no haya respondido esas solicitudes dentro del término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación. Esta omisión, por mandato legal, da lugar a la ocurrencia del silencio administrativo positivo, esto es, que el silencio de la empresa equivale a una decisión favorable al interesado; y
• Que transcurrido un plazo de setenta y dos horas (72) horas desde el vencimiento del término de los quince (15) días hábiles antes mencionados, la empresa prestadora del servicio público domiciliario no haya reconocido al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo.
Solo si concurren estas dos situaciones y, ante la petición del interesado, es que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios deberá adelantar la actuación administrativa para imponer a la empresa las sanciones a que haya lugar por el incumplimiento de sus deberes legales.
En este caso, es claro que no se presentaron las condiciones que permitieran a la entidad demandada imponer a la empresa Rediba S.A. ESP una sanción por la ocurrencia del silencio administrativo positivo, pues este fenómeno nunca se configuró. En efecto, debe tenerse en cuenta que la obligación de responder dentro del término de quince (15) días hábiles siguientes a su presentación cualquiera de las solicitudes antes mencionadas supone necesariamente la existencia de una petición, recurso o queja que deba ser respondida, pues si estas no existen es evidente que carece de objeto cualquier pronunciamiento por parte de la empresa.
En el presente asunto, como quedó reseñado en el capítulo de hechos aceptados por las partes y probados en el proceso, el día 20 de enero de 2011 se radicó por la usuaria Esperanza Flórez ante Rediba S.A. ESP un memorial en el que expresamente desistió de la petición de desvinculación presentada el día 18 de enero de 2011 por la señora Cristhy Carolina Zárate Quiroga, quien decía actuar en su nombre. Esta manifestación de la usuaria -presentada con anterioridad al vencimiento del término señalado en la normativa antes citada-, además de implicar la revocatoria tácita del mandato presuntamente conferido a la peticionaria, por supuesto suponía que la empresa no tenía el deber legal de responder la solicitud de desvinculación a ella.
En ese contexto, no podía concluirse válidamente, como lo hizo la demandada en los actos acusados, que se configuraba el silencio administrativo positivo, pues, se repite, a la empresa demandada no le asistía el deber de responder una petición cuando esta última había sido desistida por la persona directamente interesada. Por consiguiente, no era procedente que la superintendencia sancionara a la empresa demandante por no reconocer los efectos de un silencio administrativo positivo que nunca se produjo.
No deja de llamar la atención a la Sala que en los actos acusados la superintendencia concluya de un lado que se configuró el silencio administrativo positivo y de otro niegue el reconocimiento de sus efectos, precisamente por advertir que la petición de desvinculación de la empresa Rediba S.A. fue desistida por parte de la usuaria interesada antes que venciera el término legal de que disponía la empresa para responderla.
4.4.2. Los demás cargos de nulidad.
Ante la configuración de la causal de nulidad por falsa motivación, la Sala se relevará del estudio de las demás acusaciones invocadas por la demandante.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala declarará la nulidad de las resoluciones SSPD-20118400073805 del 2 de noviembre de 2011, “Por la cual se resuelve una investigación por silencio administrativo positivo”, y SSPD-20118400013295 del 16 de febrero de 2012, “Por la cual se resuelve un recurso de reposición”, expedidas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. A título de restablecimiento del derecho, se ordena a la entidad demandada eliminar de sus registros la sanción impuesta a Rediba S.A. ESP a través de los actos demandados.
No se accederá a la solicitud consistente en que se ordene mantener vinculada dentro del catastro de la Sociedad Rediba S.A. ESP a la usuaria Esperanza Flórez hasta tanto cumpla con los requisitos legalmente previstos para la solicitud de terminación del contrato de condiciones uniformes por cambio de prestador del servicio público domiciliario de aseo, en primer lugar, porque nada en sentido contrario se dispuso en los actos acusados y, en segundo término, porque la decisión de estar vinculada o no una persona a determinada empresa de servicios públicos domiciliarios solo le compete a ella y no a esta jurisdicción en el marco de este proceso.
De otro lado, se condena en costas a la parte demandada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, las cuales serán liquidadas por secretaría en la forma en que prevé el Código de Procedimiento Civil, según la remisión normativa que hace la primera disposición señalada.
1. DECLARAR LA NULIDAD de las resoluciones SSPD-20118400073805 del 2 de noviembre de 2011, “Por la cual se resuelve una investigación por silencio administrativo positivo”, y SSPD-20118400013295 del 16 de febrero de 2012, “Por la cual se resuelve un recurso de reposición”, expedidas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
2. A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios eliminar de sus registros la sanción impuesta a Rediba S.A. ESP a través de los actos que se declaran nulos.
4. CONDENAR EN COSTAS a la entidad demandada. Liquídense por secretaría en la forma señalada en la parte motiva de esta providencia.
5. Una vez quede en firme la presente sentencia, procédase por secretaría al archivo del expediente, dejando las constancias a que hubiere lugar.
(10) Fls. 42 y 43, cdno. ppal.
(11) Fl. 46, cdno. ppal.
(12) Fls. 249 a 289, cdno. ppal.
(13) Fls. 174 y 175, cdno. ppal.
(14) Fls. 53 y 54, cdno. ppal.
(15) Fls. 55 y 56, cdno. ppal.
(16) Fls. 21 a 28, cdno. ppal.
(17) Fls. 57 a 60, cdno. ppal.
(18) Fls. 32 a 39, cdno. ppal.
(19) Fl. 76 vto., cdno. ppal.
(20) Fl. 78, cdno. ppal.
(21) Fls. 47 a 50, cdno. ppal.
(22) Fls. 322 a 345, cdno. ppal.
(23) Fl. 174, cdno. ppal.
(24) Fls. 21, 291 y 292, cdno. ppal.
(25) Fls. 364 a 366, cdno. ppal.
(26) Desde el 1º de enero de 2015 y hasta fecha anterior al momento en que empiece a regir la nueva ley estatutaria sobre el derecho de petición, se presenta la reviviscencia de las disposiciones del Código Contencioso Administrativo (D.L. 1/84) contenidas en sus capítulos II, III, IV, V, VI y VIII (parcialmente), en cuanto ninguna de tales disposiciones resulte evidentemente contraria a la Carta Política o a las normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que permanecen vigentes, tal como lo señaló la sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado en el Concepto 2243 de 28 de enero de 2015, emitido a propósito de la consulta elevada por el Gobierno Nacional luego de empezar a surtirse los efectos de declaración inexequibilidad de los artículos 13 a 33 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (que regulaban el derecho de petición) realizada por la Corte Constitucional en Sent. C-818/2011 (ello ocurrió desde el 1º de enero de 2015, puesto que la Corte Constitucional en la citada sentencia difirió los efectos de su decisión hasta el 31 de diciembre de 2014).
(27) Ernesto García - Trevijano Garnica. El Silencio Administrativo en el Derecho Español. Madrid. De Civitas, 1990, pág. 789, citado en Consejo de Estado, Sección Tercera, Sent. de abr. 29/99, Exp. ACU-695, M.P. Germán Rodríguez Villamizar.
(28) “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones” (D.O. 41.433 de jul. 11/94).
(29) Decreto ley expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en el artículo 83 de la Ley 190 de 1995 “Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la administración pública y se fijan disposiciones con el objeto de erradicar la corrupción administrativa”.