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Timestamp: 2017-03-29 08:01:45
Document Index: 127121276

Matched Legal Cases: ['artículo 70', 'Artículo 1', 'Artículo 2', 'Artículo 3', 'artículo 42', 'Artículo 4', 'Artículo 1', 'Artículo 2', 'Artículo 3', 'Artículo 8', 'Artículo 1', 'Artículo 66', 'Artículo 1', 'Artículo 1', 'Artículo 43', 'Artículo 1', 'Artículo 1', 'Artículo 2', 'Artículo 3', 'artículo 31', 'Artículo 1', 'ARTÍCULO 1']

Boletín N Mensaje N Honorable Senado: - PDF
Boletín N Mensaje N Honorable Senado:
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Diego Sosa Duarte
1 Boletín N Proyecto de ley, iniciado en mensaje de S.E. la Presidenta de la República, que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas y el Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Mensaje N Honorable Senado: Tengo el honor de someter a vuestra consideración un proyecto de ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas y el Sistema Nacional de Áreas Protegidas. I. ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS 1. Nuestra Evolución Institucional Los esfuerzos por crear una adecuada institucionalidad pública destinada a enfrentar el dilema de crecer con equidad social y de manera sostenible, tienen su primera expresión normativa relevante en nuestro país, durante el gobierno del ex Presidente Patricio Aylwin Azócar, con la dictación del Decreto Supremo Nº 240, del Ministerio de Bienes Nacionales, publicado el 5 de junio de 1990 que creó la Comisión Nacional del Medio Ambiente, cuya estructura de carácter interministerial y su tarea destinada al estudio, propuesta, análisis y evaluación de todas aquellas materias relacionadas con la protección y conservación del Medio Ambiente, sirvieron de base para trascendentes reformas institucionales que en pocos años se asentarían en el país. También, a comienzos del año 1990 y mediante Decreto Supremo Nº 349, del Ministerio del Interior, publicado el 27 de abril de ese año, se creó la Comisión Especial de Descontaminación de la Región Metropolitana, cuyo principal aporte fue la elaboración del primer Plan de Descontaminación para la Región Metropolitana, conocido también como Plan Maestro, cuya composición, al igual que la Comisión Nacional del Medio Ambiente, fue de carácter interministerial. Con la dictación de la Ley Nº sobre Bases Generales del Medio Ambiente, publicada el 9 de marzo del año 1994, finalizando el gobierno del ex Presidente Aylwin, y fruto del trabajo encabezado por el entonces Ministro Secretario General de la Presidencia don Edgardo Boeninger Kausel, junto a la estrecha colaboración de don Rafael Asenjo Zegers, primer Director Ejecutivo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, CONAMA, se consolidó en Chile un modelo coordinador y transversal, que se había promovido desde el modelo del Proyecto de Ley básica de protección ambiental y promoción del desarrollo sostenible de 1993, elaborado para América Latina por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, PNUMA.2 El Mensaje de dicha ley, proyectaba los principales desafíos del país en materia de gestión y regulación ambiental, que quedarían consagrados en ésta a través de distintos instrumentos de gestión ambiental y de las facultades que se otorgaban a la Comisión Nacional del Medio Ambiente. Los objetivos rectores de dicha regulación fueron la necesidad de contar con una política ambiental, la generación de legislación ambiental y la generación de institucionalidad pública ambiental. Asimismo, los principios que transversalmente inspiraron cada una de sus disposiciones, fueron la gradualidad y el realismo. El modelo transversal y coordinador de la Ley Nº , cuya justificación inicial encontró sustento en la conveniencia práctica de mantener la institucionalidad preexistente integrando las distintas visiones sectoriales de los organismos competentes, procurando descentralizar sus funciones a través de las Comisiones Regionales del Medio Ambiente, experimentó su primer intento de rediseño institucional durante el gobierno del ex Presidente Eduardo Frei Ruiz Tagle, el año 1998, quien encargó a una Comisión Presidencial de Modernización de la Institucionalidad Reguladora del Estado, también conocida como "Comisión Jadresic", la evaluación y propuesta de reforma a los organismos encargados, entre otras materias, de proteger el medio ambiente. A su vez, al menos tres informes sucedieron a dicha Comisión Presidencial: Uno, encargado a fines de 1998 por la propia CONAMA a diversos Centros de Estudios; otro, encargado a la denominada Comisión de reforma a la Ley Nº (o Comisión Castillo ); y un informe preparado por la Oficina Regional para América Latina y el Caribe del PNUMA, en el marco de un programa de asistencia técnica que dicho organismo prestó a CONAMA el año La demanda por una gestión ambiental con mayores niveles de eficiencia, fue evidenciando las dificultades que presentaba una institución coordinadora y de carácter transversal en una estructura de Administración Pública eminentemente vertical. Asimismo, la concentración de las principales funciones de gestión ambiental en un solo organismo evaluación ambiental de proyectos, fiscalización y generación de política pública, también fueron mermando la capacidad del Estado de afrontar adecuadamente el creciente número de industrias, proyectos y actividades de alto impacto ambiental que experimentó el país desde el retorno de la democracia. En tal dirección, el proceso de rediseño institucional continuó gestándose a través de un amplio consenso político, académico y ciudadano, que se vio reflejado con la promulgación el 15 de marzo de 2007, de la Ley Nº , que creó el cargo de Ministro Presidente de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, confiriéndole el rango de Ministro de Estado.3 Dicha responsabilidad, le correspondió ejercerla a la ex Ministra Presidente de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, doña Ana Lya Uriarte, quien recibió el mandato, en cumplimiento de un acuerdo con la Honorable Cámara de Diputados, respecto a que correspondería al primer Ministro designado, en ejercicio de sus funciones propias y dentro del ámbito de sus competencias, formular y presentar al Consejo Directivo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, una propuesta de rediseño de la institucionalidad ambiental. Fue así, que junto a un destacado equipo de académicos y expertos, se ingresó a tramitación al Congreso Nacional, con fecha 3 de julio de 2008, una profunda reforma a la institucionalidad ambiental, que reflejaba, además de los esfuerzos mencionados, el intento de diversos parlamentarios a través de más de 80 mociones que se encontraban en tramitación, de introducir cambios en la institucionalidad ambiental vigente desde Así, luego de un amplio acuerdo político en el Congreso Nacional de fecha 26 de octubre de 2009, al que concurrieron la ex Senadora Soledad Alvear, el ex Senador Pablo Longueira, el Senador Andrés Allamand, el Senador Antonio Horvath, el Senador Juan Pablo Letelier, el ex Senador Ricardo Nuñez, junto al ex Ministro de Hacienda Andrés Velasco y la ex Ministra Presidenta de la CONAMA Ana Lya Uriarte, se publicó con fecha 26 de enero de 2010, la Ley N , la cual rediseñó nuestra institucionalidad ambiental, optando por un modelo que distinguió las competencias de política y regulación, de las de gestión y de fiscalización. De esta manera, se dejaba atrás el modelo coordinador, y se creaba formalmente el Ministerio del Medio Ambiente, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia de Medio Ambiente. Sin embargo, el órgano fiscalizador, de acuerdo al artículo noveno transitorio de la Ley Nº , sólo comenzaría a ejercer su potestad fiscalizadora y sancionatoria una vez que comenzara su funcionamiento el segundo tribunal ambiental, actual Tribunal Ambiental de Santiago. El 28 de junio de 2012, se publicó la Ley Nº , que creó los Tribunales Ambientales, comenzando sus funciones jurisdiccionales el 4 de marzo de 2013, a través del Tribunal Ambiental de Santiago. Del mismo modo, el artículo octavo transitorio de la Ley Nº , estableció la obligación de enviar al Congreso Nacional dentro de un año desde su publicación, uno o más proyectos de ley por medio de los cuales se cree el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas. Dicho mandato legal, fue cumplido durante el gobierno del ex Presidente Sebastián Piñera Echeñique, a través de la ex Ministra del Medio Ambiente María Ignacia Benítez, con fecha 1 de marzo de 2011, que ingresó a tramitación un proyecto de ley denominado: Crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Silvestres Protegidas y el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas.4 Dicho proyecto ley, cuyos alcances generales y particulares se conocieron una vez que se ingresó a tramitación al Congreso Nacional, no experimentó avance en su tramitación legislativa durante más de dos años de sesiones en las Comisiones Unidas de Medio Ambiente y Bienes Nacionales y Agricultura del Senado. Por esta razón, nuestro gobierno, tomó la decisión de incorporar dentro de su programa, el compromiso de completar la reforma ambiental iniciada en el período , dando cumplimiento a la ley que creó el Ministerio del Medio Ambiente, tramitando el proyecto de ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, que definirá las categorías de protección y establecerá los rangos de prohibiciones y limitaciones de actividades para cada una de ellas, fortaleciendo la protección de la biodiversidad, que no sólo se restringe a las áreas protegidas. En tal sentido, nos pareció que lo adecuado era incorporar dentro los 100 primeros días de nuestro gobierno esta medida como un compromiso verificable por parte de la ciudadanía y especialmente de las organizaciones no gubernamentales ambientales, entre las que podemos destacar Fundación TERRAM y Chile Sustentable, las que han abogado por una legislación que proteja la riqueza de nuestra biodiversidad que se encuentra amenazada. Por tanto, el envío de un nuevo proyecto de ley, no sólo constituye el cumplimiento de un compromiso de nuestro gobierno, sino también, el término de la labor que comenzamos en nuestro primer mandato el año 2006, en orden a crear la última institución pública que compone el rediseño de nuestra institucionalidad ambiental considerada en la Ley Nº , procurando que la tarea productiva del país, indispensable para nuestro crecimiento, se desarrolle respetando nuestra diversidad biológica. Así, el justo equilibrio para el desarrollo sostenible del país, es también un desafío a conjugar responsablemente en lo que será el valioso debate parlamentario. 2. Compromisos internacionales en materia de biodiversidad Chile ha suscrito relevantes instrumentos internacionales en materia de biodiversidad, para cuyo efectivo cumplimiento es relevante contar con una institucionalidad acorde en materia de áreas protegidas. Entre los instrumentos suscritos y actualmente vigentes se cuentan la Convención para la protección de la Flora, Fauna y de las Bellezas escénicas Naturales de los países de América, promulgada en 1967; la Convención sobre el comercio Internacional de especies amenazadas de Fauna y Flora silvestres (CITES), promulgada en 1975; la Convención relativa a las zonas húmedas de importancia internacional, especialmente como hábitat de aves acuáticas (RAMSAR), promulgada en 1981; la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, promulgada en 1997; la Convención Internacional para la regulación de la caza de ballenas, promulgada en 1979; la Convención sobre la protección del patrimonio mundial, cultural y natural, promulgada en 1980; el Convenio sobre la conservación5 de especies migratorias de la fauna silvestre, promulgado en 1981 y el Convenio sobre la Diversidad Biológica, promulgado en 1994, cuya implementación debe verse reflejada en una adecuada protección de la biodiversidad. 3. Recomendaciones de la OCDE Chile fue objeto de una Evaluación de Desempeño Ambiental en 2005, antes de su incorporación formal a dicha instancia, a través de un proceso que generó importantes recomendaciones en materia de biodiversidad. Pronto nuestro país será objeto de una segunda evaluación ambiental el año 2015, esta vez como socio pleno. A este respecto, durante el año 2011, Chile realizó voluntariamente una evaluación de medio término, que evidenció un discreto avance en materia de biodiversidad. En tal sentido, cabe recordar la recomendación más relevante que se realizó al país sobre biodiversidad el año 2005, que recayó precisamente en la necesidad de contar con institucionalidad pública. En concreto, la recomendación plantea la necesidad de contar con una entidad dedicada a la protección de la naturaleza constituida al amparo de una ley de protección de la naturaleza completa y única que sea responsable de la protección de los hábitat terrestres y marítimos, de la protección de las especies y de los programas de recuperación, así como de la diversidad biológica tendría más probabilidades de éxito que la estructura actual, con sus vacíos y transposiciones. Dicha recomendación, junto a otras necesariamente supeditadas la existencia de una institucionalidad que las haga factible, tales como, la recomendación Nº 19, referida a completar y ejecutar en su totalidad los planes de acción y estrategias de diversidad biológica nacional y regionales y asignarles los recursos apropiados, como también, la recomendación Nº 21, en orden a desarrollar una visión estratégica de los papeles complementarios de las áreas protegidas estatales y privadas con el fin de lograr una red coherente de áreas núcleo protegidas, zonas de amortiguamiento y corredores ecológicos, y finalmente la recomendación Nº 22, referida a incrementar los esfuerzos financieros para satisfacer el objetivo de proteger el 10% de todos los ecosistemas significativos en chile (incluidas las áreas costeras y marinas) y fomentar las actividades para la aplicación de la legislación relacionada con la naturaleza, son tareas ineludibles para el país si consideramos la nueva evaluación de la que seremos objeto el año Situación de las áreas protegidas en Chile Las Áreas Protegidas en Chile abarcan una superficie de aproximadamente 30 millones de hectáreas, las cuales se distribuyen en un total de 157 unidades emplazadas en diferentes tipos de ecosistemas. Sin embargo, la distribución por6 ecosistemas no es homogénea ya que más del 80% corresponde a ecosistemas terrestres; un 14% posee ambientes costeros, costeros-marinos, intermareales y marinos; y solo un 5% de las unidades albergan humedales. A pesar de la alta concentración de áreas protegidas en el ámbito terrestre -las que cubren prácticamente el 20% del territorio nacional continental e insular-, todavía persisten importantes vacíos y desbalances de representatividad para un número importante de ecosistemas terrestres, toda vez que más del 12% de estos ecosistemas del país no se encuentra incluido en alguna categoría de área protegida y otro 24% posee menos de 1% de sus áreas bajo algún sistema de protección. Dicha situación, es aún más evidente para el ámbito marino, ya que solo un 4% de la Zona Económica Exclusiva de jurisdicción nacional cuenta con algún tipo de protección. Sumado a lo anterior, otro punto crítico detectado en materia de áreas protegidas en Chile, es la complejidad del sustento normativo e institucional existente, lo cual se explica en buena medida porque la legislación sobre áreas protegidas se encuentra dispersa, desarticulada e incompleta. Lo anterior ha implicado debilidad en las medidas que se puedan adoptar con el objeto de proteger y conservar la diversidad biológica nacional, ya que las potestades sobre creación, manejo, administración, control y fiscalización poseen una deficiente efectividad y eficacia. Precisamente en esta realidad se sustenta la creación de este proyecto de ley, en cuya virtud se pretende crear un Servicio Público especializado, basado en una legislación particular para el manejo y gestión de las áreas protegidas, concebidas como un instrumento fundamental para la adecuada gestión y conservación de la diversidad biológica del país. 5. Regulación actual de las áreasprotegidas En lo concerniente a la regulación institucional inicial de las áreas protegidas, es pertinente señalar que ésta no obedeció a un criterio integral de regulación, sino más bien a la entrega de competencias sectoriales a medida que se creaban nuevas leyes. Así, se radicaron competencias en los antiguos Ministerios de Agricultura, Industria y Colonización, en el Ministerio de Tierras y Colonización, en el Servicio Agrícola y Ganadero, en el Ministerio de Bienes Nacionales, en la Subsecretaría de Pesca y en el Servicio Nacional de Pesca en el ámbito marino. Un hito relevante dentro de la regulación institucional de las áreas protegidas fue la creación, a principios de la década de los 70, de la Corporación Nacional Forestal, CONAF, persona jurídica de derecho privado constituida por el Servicio Agrícola y Ganadero, el Instituto de Desarrollo Agropecuario, la Corporación de Fomento de la Producción, y la extinta Corporación de Reforma Agraria.7 A esa fecha, ya existían cerca de 10 millones de hectáreas en áreas protegidas terrestres para ser administradas por esta Corporación. Actualmente, la CONAF administra el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado (SNASPE), que corresponde a una porción significativa de los ambientes silvestres, terrestres o acuáticos, que el Estado protege y maneja para lograr su conservación. Este sistema está formado por las siguientes categorías de manejo: Parques Nacionales, Reservas Nacionales, Reservas Forestales y Monumentos Naturales. Sin embargo, CONAF está constituida como una corporación de derecho privado, sin competencias otorgadas por ley, lo que implica una situación de debilidad jurídica para la administración de las áreas protegidas. El SNASPE abarca una superficie levemente superior a 14,3 millones de hectáreas. Sin embargo, la distribución territorial del sistema no es homogénea, pues más de un 84% de la superficie protegida por el SNASPE se encuentra entre las regiones australes de Aysén y Magallanes, mientras que en Chile Central las regiones de Coquimbo, del Maule y Metropolitana de Santiago, tienen menos del 1% de su territorio incluido en el SNASPE. La institucionalidad del SNASPE se estableció mediante la Ley N de 1984, del Ministerio de Agricultura. No obstante, dicho cuerpo legal no ha entrado en vigencia debido a que se encuentra supeditado a la promulgación del marco legal de la institucionalidad forestal, cuestión que a la fecha no ha ocurrido. Por ello, las áreas protegidas que componen este Sistema siguen sustentándose legalmente en la Ley de Bosques de 1931, en la Convención de Washington de 1940 y en el D.L. N de 1977, sobre adquisición y administración de bienes del Estado. Por otra parte, de acuerdo a la modificación efectuada el año 2010 por la Ley N a la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente, el Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Estado incluye además los Parques y Reservas Marinas, así como los Santuarios de la Naturaleza, sin que exista a la fecha una regulación integral y clara respecto de dichas áreas. En cuanto a las áreas protegidas en el ámbito marino, hoy en día se cuenta con dos Parques Marinos, cinco Reservas Marinas y seis Áreas Marinas y Costeras Protegidas, que son administradas por la Subsecretaría de Pesca y la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas, sin coordinación programática ni presupuestaria con el SNASPE. Respecto de los Santuarios de la Naturaleza, su regulación actual es insuficiente, que se plasma en una ley orientada a la protección del patrimonio histórico, por sobre el patrimonio natural. La ley N , sobre Monumentos Nacionales, que estableció las regulaciones para la creación de Santuarios de la Naturaleza, no obstante haber8 sido modificada el año 2010 por la Ley N , regula someramente esta figura, dejando vacíos en materias vinculadas con su declaración, administración y protección. Por otra parte, no existe una regulación suficiente y específica para los humedales de importancia internacional. Si bien una zona húmeda puede ser declarada a nivel internacional como un Sitio Ramsar, actualmente dicha declaración no implica una categoría de protección oficial a nivel nacional, lo que deriva en una falta de protección de los humedales. 6. Mociones parlamentarias Sin lugar a dudas, el aporte que ha realizado el Congreso Nacional desde hace muchos años, en orden a promover iniciativas legales destinadas a fortalecer el marco legal que dote de mayor intensidad jurídica la protección de nuestra biodiversidad, refuerza todavía más la necesidad de contar con una institucionalidad adecuada que genere más y mejores instrumentos de conservación. Cabe resaltar el esfuerzo e interés sobre esta materia de una importante cantidad de parlamentarios, Senadores y Diputados, que a través de distintos esfuerzos legislativos, han intentado suplir una carencia institucional objetiva del Estado sobre esta materia y que este proyecto pretende abordar. Entre otros, los H. Senadores Antonio Horvath, Guido Girardi Lavín, Alejandro Navarro, Fulvio Rossi, Jaime Quintana, Baldo Prokurica, Carlos Bianchi, Isabel Allende, Hernán Larraín, Alfonso De Urresti, Alejandro García-Huidobro y Eugenio Tuma. Como también, los H. Diputados, Roberto León, Ramón Farías, Patricio Vallespín, Paulina Nuñez, Mario Venegas, Marcos Espinosa, Marco Antonio Nuñez, Marcela Hernando, Lautaro Carmona, Guillermo Teillier, Fernando Meza, Daniela Cicardini, Daniel Farcas, Fidel Espinoza, Alejandra Sepúlveda, Roberto Poblete, Alberto Robles, Carlos Abel Jarpa y José Pérez. De esta manera, el esfuerzo del parlamento, nuestros compromisos internacionales y recomendaciones que se han realizado al país, junto al consenso de académicos, centros de estudios y diversas organizaciones vinculadas a esta materia, sumado al convencimiento de nuestro gobierno, son razones suficientes como para instituir en Chile un Servicio Público como el que se propone. II. CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY 1. Objeto Este proyecto tiene por objeto la conservación de la diversidad biológica del país, a través de la preservación, restauración y uso sustentable de las especies y9 ecosistemas, con énfasis en aquellos de alto valor ambiental o que, por su condición de amenaza o degradación, requieren de medidas para su conservación. Con el propósito de delimitar adecuadamente las competencias del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, se excluyen aquellas materias que por su naturaleza y alcance permanecen en los respectivos servicios públicos con competencias sectoriales especiales, a saber, sanidad animal y vegetal y prevención y control de incendios forestales. 2. Principios El proyecto consagra una serie de principios a los que deben sujetarse las distintas políticas, planes y programas que se ejecuten en el marco de esta ley. Tales principios, inspiradores de la acción del Estado en materia de biodiversidad a través de las funciones que ejecutará este Servicio, son los siguientes: Principio de Coordinación, de Jerarquía, Participativo, de Precaución, de Prevención, de Responsabilidad, de Sustentabilidad, de Transparencia y de Valoración de los Servicios Ecosistémicos. 3. Definiciones El proyecto establece distintas definiciones que se han considerado indispensable de establecer, a fin de facilitar la aplicación práctica de los instrumentos que se crean, evitar superposiciones de competencias e incorporar a la legislación nacional definiciones relevantes de manera de focalizar de manera más eficiente las acciones de conservación, sin perjuicio de las que actualmente se establecen en la Ley Nº sobre Bases Generales del Medio Ambiente. Destacan como definiciones relevantes del proyecto de ley, la de ecosistemas amenazados, ecosistemas degradados y servicios ecosistemicos, que constituyen una aproximación directa hacia la conservación, restauración e identificación de los atributos de nuestra biodiversidad a lo largo de todo el territorio nacional, asociadas a medidas específicas de recuperación, manejo y valoración ambiental de las distintas categorías de áreas protegidas en función de su objetivo de protección o como criterio que justifica su creación, así como de otros ecosistemas y especies valiosos y con problemas de conservación. 4. Naturaleza Administrativa del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas El Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, se crea como servicio público funcionalmente descentralizado, dotado de personalidad jurídica y de patrimonio propio, sujeto a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio del Medio Ambiente.10 Asimismo, se establece una desconcentración territorial a través de Direcciones Regionales y, en caso de ser necesario, de oficinas provinciales o locales. El Servicio estará afecto al Sistema de Alta Dirección Pública establecido en el Título VI de la ley Nº Funciones y atribuciones del Servicio El proyecto establece funciones comprensivas de uno los aspectos más trascendentes que hemos señalado en nuestro programa de gobierno, referidas al fortalecimiento de la protección de la biodiversidad, que no sólo se restringe a las áreas protegidas. Así, junto con administrar el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, administrando las que corresponden al Estado y supervisando las áreas protegidas privadas, se establece el deber de ejecutar las políticas, planes y programas dictados en conformidad al artículo 70 letra i) de la Ley N , a través, entre otros, de la preservación, restauración y promoción del uso sustentable de las especies y ecosistemas, especialmente de aquellos ecosistemas amenazados o degradados. También, se encomienda al Servicio elaborar y ejecutar estudios y programas de investigación, conducentes a conocer el estado de la biodiversidad dentro y fuera de las áreas protegidas. Cabe destacar también, las funciones de elaborar, ejecutar y coordinar la implementación de planes de recuperación, conservación y gestión de especies; elaborar, ejecutar y coordinar la implementación de planes, medidas o acciones destinados a la prevención, control y erradicación de especies exóticas invasoras presentes en el país; elaborar, ejecutar y coordinar la implementación de planes de manejo para la conservación de ecosistemas amenazados; elaborar, ejecutar y coordinar la implementación de los planes de restauración de los ecosistemas degradados; entre otras importantes atribuciones, que demuestran que la acción del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, no se circunscribe únicamente a las áreas protegidas como ha sido nuestro compromiso. En tal sentido, algunas de estas funciones son nuevas, esto es, se refieren a materias o instrumentos que no existen en la legislación actual y que son indispensables para mejorar la gestión de la biodiversidad del país. Tal es el caso, por ejemplo, del monitoreo y elaboración de inventarios de especies y ecosistemas, la clasificación de ecosistemas amenazados, los planes de restauración de ecosistemas degradados y las atribuciones para prevenir, controlar y erradicar especies exóticas y exóticas invasoras por razones de biodiversidad, y no sólo sanitarias. Otras funciones son traspasadas desde otros servicios, como la administración del Sistema Nacional de Áreas Protegidas y la aplicación de normas sobre protección, rescate, rehabilitación, reinserción, observación y monitoreo de mamíferos, reptiles y aves hidrobiológicas.11 Ello responde a que tales funciones tienen como finalidad directa la conservación de algún componente de la diversidad biológica y a que el órgano responsable actualmente tiene como mandato principal el fomento de una actividad productiva. Finalmente, se contemplan atribuciones de coordinación y colaboración con otros órganos públicos con competencia sobre recursos naturales, como la fiscalización de leyes sectoriales en lugares específicos del territorio áreas protegidas, sitios prioritarios, ecosistemas amenazados y ecosistemas degradados y la participación o pronunciamiento en procesos contemplados en otras leyes, como la Ley de Pesca Recreativa. 6. Sistema Nacional de Áreas Protegidas y sus Categorías de Protección. Como se ha señalado, Chile no cuenta con una legislación ordenada que regule la creación y administración de áreas protegidas, constatándose una alta dispersión normativa en el establecimiento de las distintas categorías de áreas protegidas que se reconocen en nuestro ordenamiento jurídico, como de distintas instituciones públicas vinculadas a su gestión y administración. Lo anterior explica que en la actualidad se reconozcan nueve categorías de protección, a saber: Reservas de Regiones Vírgenes, Parques Nacionales, Reservas Nacionales, Monumentos Naturales, Santuarios de la Naturaleza, Parques Marinos, Reservas Marinas y Áreas Marinas Costeras Protegidas de Múltiples Usos. Las instituciones que se vinculan más directamente con la creación y administración de áreas protegidas son: el Ministerio de Agricultura (CONAF) y Ministerio de Bienes Nacionales en ambientes terrestres; el Ministerio de Defensa (Subsecretaría de Marina, DIRECTEMAR), y el Ministerio de Economía (SERNAPESCA) en ambientes marinos. Cabe precisar, que la gran parte de las áreas protegidas en Chile son de propiedad del Estado y administradas por servicios públicos: CONAF en ambientes terrestres, y SERNAPESCA y DIRECTEMAR en ambientes marinos. El Sistema Nacional de Áreas Protegidas que se propone, se construye sobre la base de tres objetivos generales y para cada categoría de protección, objetivos específicos a los que debe ceñirse todo proyecto o actividad que, conforme a la legislación respectiva, se pretenda desarrollar dentro de los límites de un área protegida, como también, debe ser compatible con su respectivo plan de manejo. Los objetivos generales del Sistema Nacional de Áreas Protegidas son: asegurar la conservación de una muestra representativa de la biodiversidad del país en las áreas que formen parte del Sistema; mejorar la representatividad de los ecosistemas terrestres, acuáticos continentales y marinos, especies y variedades, en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, así como la efectividad de manejo en el corto, mediano y largo plazo, como también, fomentar la integración de los servicios ecosistémicos de las áreas protegidas en las estrategias de desarrollo nacional, regional y local. 7. Creación y modificación de las Áreas Protegidas del Estado.12 Este proyecto entrega al Ministerio del Medio Ambiente la facultad de crear áreas protegidas de conformidad a las categorías que el proyecto reconoce, a través de un procedimiento que exige por parte del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, de la elaboración de un informe técnico que contenga las consideraciones científicas que justifican, tanto la creación del área protegida como la categoría propuesta o la implementación de otras medidas o planes para dicha área. En tal sentido, se entrega a un reglamento la regulación específica del procedimiento para la creación de las áreas protegidas, el que deberá incluir una etapa de consulta pública y el pronunciamiento favorable del Consejo de Ministros para la Sustentabilidad. Del mismo modo, las áreas protegidas que se creen, sólo podrán modificarse o perder su calidad de tal en virtud de un decreto supremo fundado del Ministerio del Medio Ambiente, que deberá seguir el mismo procedimiento que para su creación. 8. Administración de las áreas protegidas del Estado y Planes de Manejo. La administración de las áreas protegidas del Estado corresponderá al Servicio, facultándosele para fijar las tarifas por el ingreso a las áreas protegidas. La fijación de tarifas de ingreso deberá considerar escalas diferenciadas basadas en criterios de residencia; rango etario; tipo y calidad de las instalaciones y servicios existentes para el uso público. Los recursos percibidos por este concepto ingresarán al patrimonio del Servicio. Asimismo, toda área protegida, deberá contar con un plan de manejo, de carácter obligatorio, el que deberá ser consistente con el objetivo del área. 9. Guardaparques Una materia especialmente sensible en este proyecto, es relevar a quienes se desempeñan como guardaparques, a un rol que no sólo dignifique su trascendente tarea en cuanto al fortalecimiento de sus atribuciones, sino también, al justo reconocimiento a la abnegada y muchas veces desconocida labor que realizan desde hace muchos años en nuestro país, indispensable para la protección que se ha dado a nuestras áreas protegidas. Por esto, estimamos necesario generar las condiciones que permitan otorgar a los guardaparques una carrera funcionaria, dotada de formación, capacitación, nuevas atribuciones e incentivos, de modo tal que con el mismo profesionalismo que se han entregado al país a cuidar nuestras áreas protegidas, puedan también contar con la legítima expectativa, inherente a todo esfuerzo humano, de lograr su mayor desarrollo espiritual y material posible en esta nueva institucionalidad. 10. Concesiones y permisos en áreas protegidas del Estado13 El sistema de concesiones en áreas protegidas que se crea, tiene como objetivo el beneficio del manejo de tales áreas y reviste la particularidad de constituirse en un sistema único de concesiones en áreas protegidas. De esta forma, se podrán otorgar concesiones en áreas protegidas que cuenten con plan de manejo y hayan sido priorizadas y sólo cuando el fin sea el desarrollo del ecoturismo, la investigación científica o la educación. Dichas concesiones podrán otorgarse mediante licitación pública o privada. Se podrán otorgar directamente cuando éstas sean gratuitas y sólo cuando se trate de concesiones de investigación científica o de educación. Se establece a su vez la creación de un Comité Técnico con carácter consultivo para apoyar el proceso de otorgamiento de concesiones. El rol central de este organismo será pronunciarse sobre las propuesta de priorización de áreas protegidas para ser incorporadas a procesos de otorgamiento de concesiones, participando asimismo en el proceso de elaboración de bases de licitación, y en el proceso de evaluación de las propuestas presentadas, donde le compete proponer al adjudicatario, que luego de la respectiva resolución del Ministerio del Medio ambiente deberá firmar el contrato concesional con el Servicio. Otra función especialmente relevante de este Comité, consistirá en proponer al Servicio la renta concesional del área, considerando entre otros criterios, los servicios ecosistémicos que ésta provee. A su vez, mediante resolución del Director Nacional del Servicio y de acuerdo con el respectivo reglamento, podrán otorgarse permisos al interior de las áreas protegidas del Estado para el desarrollo de actividades que no requieran la instalación de infraestructura o la operación permanente y continua en espacios ubicados en el área, y siempre que no contravengan el respectivo plan de manejo. 11. Áreas Protegidas Privadas Si bien el actual SNASPE cubre un 19% del territorio nacional, la mayor parte de esta superficie se encuentra en las regiones extremas del país, existiendo importantes vacíos de representatividad en más de un 50% de los ecosistemas. Si se consideran los Pisos Vegetacionales de Lubert y Pliscoff como equivalentes a ecosistemas, es posible afirmar que un 53% de los ecosistemas están protegidos en menos de un 5 % de su extensión y que un 20% tiene incluso menos de un 1% de representatividad en el actual sistema de áreas protegidas, ambas cifras muy lejos de las metas establecidas por el Convenio de Diversidad Biológica.14 Por otra parte, el conocimiento científico acumulado hasta la fecha indica que no basta con conservar la biodiversidad en los parques tradicionales, sino que es necesario establecer sistemas de conservación efectivos, que sean ecológicamente representativos y bien conectados, lo que es también ratificado por organismos como la OCDE. En este contexto, cobran relevancia las Áreas Protegidas Privadas, ya que representan una alternativa viable y costo-efectiva para cubrir estos vacíos de representatividad y realizar una adecuada conservación. En nuestro país, las Áreas Protegidas Privadas se vienen desarrollando espontáneamente desde la década del 90, existiendo a la fecha un total de 308 iniciativas de conservación privada que cubren ha. Sin embargo, estas no cuentan hasta ahora con un instrumento formal que las reconozca ni incentive su creación, materia que nuestro proyecto se ha propuesto regular mediante un procedimiento de afectación y desafectación destinado a promover su creación, estableciendo plazos adecuados que incentiven la solicitud de afectación, reservando a ellos su administración, elaboración de los planes de manejo e incorporando bonificaciones a acciones específicas de conservación, procurando al mismo tiempo la supervisión y apoyo técnico del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas. El procedimiento para la creación de un área protegida de propiedad privada se iniciará mediante una solicitud voluntaria ante el Ministerio, presentada por el o los propietarios del área, entregándose a un reglamento la regulación específica del procedimiento, los plazos, las condiciones y los requisitos para la creación y desafectación de las áreas protegidas de propiedad privada, así como para optar a los beneficios que se establezcan en la ley, sin perjuicio de las reglas generales que se establecen a su respecto. 12. Instrumentos de Conservación de la Biodiversidad A fin de cumplir con su objeto, tanto dentro como fuera de las áreas protegidas, el Servicio estará facultado para diseñar, implementar y dar seguimiento a la aplicación de diversos instrumentos de conservación de la biodiversidad. Así, además de las áreas protegidas, el proyecto contempla distintos instrumentos destinados a ampliar los conocimientos sobre las especies y ecosistemas del país, a mejorar su gestión y a establecer incentivos para que los particulares colaboren con su preservación y uso sustentable. En materia de especies, se recoge el sistema de clasificación y los planes de recuperación, conservación y gestión de especies, ya contemplados en la Ley N15 19.300, y se otorgan atribuciones al Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas para la prevención, control y erradicación de especies exóticas invasoras. En ecosistemas, por su parte, se establecen inventarios de los mismos, su clasificación y la creación de planes de manejo para la conservación de ecosistemas amenazados, así como la dictación de planes de restauración de ecosistemas degradados. Particularmente innovadores son los instrumentos económicos que incorpora el proyecto, como la certificación de iniciativas de conservación privadas y los bancos de compensación. Otro instrumento relevante es el Fondo Nacional de la Biodiversidad, cuyo objeto es financiar principalmente, programas de conservación fuera de las áreas protegidas, incentivando las actividades de uso sustentable de la biodiversidad, la investigación, la restauración de ecosistemas degradados, la recuperación de especies y la educación. 13. Fiscalización, infracción y sanciones La eficacia de la regulación que establece el presente proyecto de ley depende en buena medida del régimen de fiscalización y sanción que se establezca. A fin de contar con un órgano de ejecución efectivo en materia de biodiversidad, se ha dotado al Servicio de facultades para fiscalizar la aplicación de los instrumentos de conservación, destacando los planes de manejo de las áreas protegidas, a los cuales deben ajustarse todas las actividades que se realicen en aquéllas. Asimismo, se faculta al Servicio para fiscalizar otras leyes Ley de Caza, Ley de Pesca Recreativa y Ley sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal, en zonas determinadas del territorio: áreas protegidas, sitios prioritarios, ecosistemas amenazados y ecosistemas degradados. Complementando lo anterior, se regula un procedimiento sancionatorio, a cargo de los respectivos directores regionales del Servicio. La resolución que concluye con dicho procedimiento administrativo puede ser recurrida ante los tribunales ambientales. La decisión de radicar la fiscalización y sanción de la ley en el Servicio, y no en la Superintendencia del Medio Ambiente, responde a la especificidad de la materia y a la eficacia de que sean los mismos guardaparques, con presencia en las respectivas áreas protegidas, quienes puedan fiscalizar y dar fe de incumplimientos que constaten en terreno. En el mismo sentido, además de los funcionarios del Servicio designados al efecto, también poseerán la calidad de fiscalizadores de la presente ley el Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura, Carabineros de Chile, la Armada de Chile y la Policía de Investigaciones.16 14. Modificaciones a otros cuerpos legales El proyecto deroga la Ley N , que crea un Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado e introduce modificaciones a diversos cuerpos legales con el objeto de adecuarlos al nuevo Servicio que se crea. Las leyes que se modifican son: Ley Nº , sobre Bases Generales del Medio Ambiente; el decreto Ley Nº 1.939, de 1977, que establece normas sobre adquisición, administración y disposición de bienes del Estado; la Ley Nº , General de Pesca y Acuicultura, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue establecido por el Decreto Supremo Nº 430, de 1991, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción; la Ley Nº , sobre Pesca Recreativa; la Ley N 4.601, sobre Caza, cuyo texto fue sustituido por el Artículo Primero de la ley Nº ; la Ley Nº , sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal; el Decreto Supremo Nº 4.363, de 1931, del Ministerio de Tierras y Colonización, que aprueba texto definitivo de la Ley de Bosques; la Ley Nº , sobre Monumentos Nacionales, que modifica las leyes N y , y deroga el decreto Ley 651, de 17 de octubre de 1925; y la Ley Nº , del Sistema Institucional para el Desarrollo del Turismo. 15. Disposiciones transitorias El proyecto contempla las normas necesarias para dotar de gradualidad y realismo la implementación de esta nueva institucionalidad, considerando la revisión de las áreas protegidas existentes, de manera de ratificar o modificar su categoría de protección de acuerdo a contenidos mínimos. En algunos casos, dicha tarea se realizará de manera conjunta con otros Ministerios, a saber, el Ministerio de Economía, Fomento y Turismo y el de Bienes Nacionales. III. CONSIDERACIONES FINALES El último eslabón de la institucionalidad ambiental que comenzó a gestarse con la Ley Nº , supone para los distintos sectores y actores involucrados en la discusión, una tarea especialmente significativa. Son contadas las oportunidades que se presentan para los países de crear instituciones que vayan más allá de la necesidad política de superar determinadas coyunturas o cumplir compromisos programáticos. Este proyecto, se enmarca justamente en aquellos que de algún modo definen la suerte de los países. Así, en este caso particular, lo que finalmente debatimos, es el nivel de protección que como sociedad estamos dispuestos a otorgarle a la biodiversidad y por tanto, la disposición individual y colectiva de profundizar en aspectos que revisten ciertas complejidades técnicas, pero que explicadas correctamente, encuentran su respuesta en el sentido común, en la solidaridad y en la buena voluntad.17 Los teóricos y centros de pensamiento de alto prestigio nos ofrecen definiciones de alto valor científico y académico. Sin embargo, entender que la biodiversidad es la vida del entorno que nos rodea, significará comprender la magnitud del desafío que tenemos por delante. En el fondo, de lo que se trata, es de definir el límite razonable de la actividad productiva que impacta nuestro hábitat como seres humanos, asegurando por tanto, que las condiciones biológicas que permiten nuestra propia existencia, nos permitan también reflexionar respecto a las medidas idóneas que el país requiere para crecer. Por tanto, no se trata de un debate aislado ni puede ser merced de ningún tipo de caricaturización que pretenda relegar o postergar su discusión. El proyecto que sometemos a consideración del Honorable Congreso Nacional, como toda obra humana, ciertamente no cumple por sí solo tan ambicioso desafío. Es por eso, que la capacidad de dialogar y construir acuerdos razonables y con la gradualidad que se requiera, serán elementos determinantes para definir finalmente la suerte, no sólo de este proyecto, sino más bien, de las generaciones venideras y del grado de conciencia que hemos alcanzado con la evidencia científica irrefutable y delicada que no permite continuar teorizando. Esto explica en buena medida la decisión de nuestro gobierno. En consecuencia, tengo el honor de someter a vuestra consideración, el siguiente P R O Y E C T O D E L E Y: TÍTULO I DISPOSICIONES GENERALES Artículo 1. Objeto. La presente ley tiene por objeto la conservación de la diversidad biológica del país, a través de la preservación, restauración y uso sustentable de las especies y ecosistemas, con énfasis en aquellos de alto valor ambiental o que, por su condición de amenaza o degradación, requieren de medidas para su conservación. No se incluyen dentro del objeto la sanidad vegetal y animal ni la prevención y combate de incendios forestales, materias que se rigen por las respectivas normas legales. Artículo 2. Principios. Las políticas, planes, programas, normas y acciones que se realicen en el marco de la presente ley, se regirán por los siguientes principios: a) Principio de coordinación: La implementación de instrumentos de conservación de la biodiversidad deberá realizarse de manera coordinada entre los distintos órganos competentes.18 b) Principio de jerarquía: Los impactos sobre la biodiversidad deben ser mitigados, reparados y, en último término, compensados. La compensación procederá únicamente respecto de los impactos que, según se demuestre científicamente, no es posible evitar, minimizar o reparar, y siempre que se admita de acuerdo a la legislación. c) Principio participativo: Es deber del Estado contar con los mecanismos que permitan la participación de toda persona en la conservación de la biodiversidad. d) Principio de precaución: La falta de certeza científica no podrá invocarse para dejar de implementar las medidas necesarias de conservación de la diversidad biológica del país. e) Principio de prevención: Todas las medidas destinadas al cumplimiento del objeto de esta ley, deben propender a evitar efectos perjudiciales para la biodiversidad del país. f) Principio de responsabilidad: Quien causa daño a los ecosistemas es responsable del mismo en conformidad a la ley, sin perjuicio del deber del Estado de velar por la recuperación del funcionamiento de los ecosistemas degradados. g) Principio de sustentabilidad: El cumplimiento del objeto de esta ley, exige una gestión integrada de los instrumentos de conservación de la biodiversidad, promoviendo un uso sostenible y equitativo de los ecosistemas y especies, para el bienestar de las generaciones presentes y futuras. h) Principio de transparencia: Es deber del Estado facilitar el acceso a la información sobre biodiversidad y especialmente, el conocimiento sobre los servicios ecosistémicos y su valoración. i) Principio de valoración de los servicios ecosistémicos: El proceso de toma de decisiones para la conservación de la biodiversidad debe incorporar la valoración de los servicios ecosistémicos. Artículo 3. Definiciones. Se entenderá por: a) Área protegida: Espacio geográfico específico y delimitado, reconocido mediante decreto supremo del Ministerio del Medio Ambiente, con la finalidad de asegurar la preservación y conservación de la biodiversidad del país, así como la protección del patrimonio natural, cultural y del valor paisajístico contenidos en dicho espacio. b) Área protegida del Estado: Área protegida creada en espacios de propiedad fiscal o en bienes nacionales de uso público, incluyendo la zona económica exclusiva.19 c) Área protegida de propiedad privada: Área protegida creada en espacios de propiedad privada y reconocida por el Estado conforme a las disposiciones de la presente ley. d) Biodiversidad o diversidad biológica: La variabilidad de los organismos vivos, que forman parte de todos los ecosistemas terrestres y acuáticos. Incluye la diversidad dentro de una misma especie, entre especies y entre ecosistemas. e) Corredor biológico: Un espacio que conecta de manera continua o discontinua los procesos ecológicos, facilitando el desplazamiento de las poblaciones y el flujo genético de las mismas. f) Costa o costero: Comprende los terrenos de playa, fiscales, la playa, las bahías, golfos, estrechos y canales interiores, y el mar territorial de la República. g) Ecosistema: Complejo dinámico de comunidades vegetales, animales y de microorganismos y su medio no viviente que interactúan como una unidad funcional. h) Ecosistema amenazado: Ecosistema que presenta cambios en su extensión, composición, estructura o función, conforme a criterios y umbrales que permitan cuantificar estos cambios y calificar el grado de amenaza. i) Ecosistema degradado: Ecosistema cuyos elementos físicos, químicos o biológicos han sido alterados de manera significativa con pérdida de biodiversidad, o presenta alteración de su funcionamiento y estructura, causados por actividades o perturbaciones que son demasiado frecuentes o severos para permitir la regeneración natural o la recuperación. j) Especie exótica: Una especie, subespecie o taxón inferior, introducida fuera de su distribución natural, incluyendo cualquier parte, gametos, semillas, huevos o propágulos de tales especies, que pueden sobrevivir y reproducirse. Se considerará además invasora cuando el establecimiento y expansión de ésta, amenaza ecosistemas, hábitats o especies, por ser capaz de producir daño significativo a uno o más componentes del ecosistema. k) Especie nativa: Cualquier especie biológica, ya sea plantas, algas, bacterias, hongos o animales, originaria del país. l) Especie silvestre: Cualquier especie que vive en su estado natural en forma libre e independiente del hombre, en un medio terrestre o acuático, sin importar cuál sea su origen, nativo o exótico, ni su fase de desarrollo. m) Humedal: Toda extensión de marismas, pantanos, hualves o bosques pantanosos, turberas o superficies cubiertas de aguas en régimen natural, permanentes20 o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina, planicies mareales o praderas salinas. n) Paisaje de conservación: Territorio delimitado geográficamente, de propiedad pública o privada, que posee un patrimonio natural y valores culturales y paisajísticos asociados de especial interés regional o nacional para su conservación, y que es gestionado a través de un acuerdo de adhesión voluntaria entre los miembros de la comunidad local, en el cual se establecen objetivos explícitos para implementar una estrategia de conservación y desarrollo, por medio de actividades que se fundamentan en la protección y puesta en valor del patrimonio, en la vulnerabilidad de éste y en el mejoramiento de la calidad de vida de la población. o) Plan de manejo para la conservación: Instrumento de gestión que establece criterios y medidas para el manejo de los recursos naturales, en un área determinada del territorio, a fin de favorecer la recuperación y conservación de los ecosistemas, en especial los amenazados, de acuerdo a lo establecido en el artículo 42 de la Ley N p) Plan de manejo de áreas protegidas: Instrumento de gestión que establece los aspectos técnicos, normativos y las acciones que se requieren para garantizar la conservación del objeto de un área protegida, estableciendo una zonificación, objetivos y programas que definan los usos y prohibiciones dentro del área protegida. q) Servicio: el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas. r) Servicios ecosistémicos: Contribución directa o indirecta de los ecosistemas al bienestar humano. s) Sitio prioritario: Espacio geográfico terrestre, acuático continental, costero o marino de alto valor para la conservación, identificado por su aporte a la representatividad ecosistémica, su singularidad ecológica o por constituir hábitat de especies amenazadas, y priorizado para la conservación de su biodiversidad en la Estrategia Nacional de Biodiversidad. TÍTULO II DEL SERVICIO DE BIODIVERSIDAD Y ÁREAS PROTEGIDAS Párrafo 1 Normas Generales Artículo 4. Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas. Créase el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas como un servicio público funcionalmente descentralizado, dotado de personalidad jurídica y de patrimonio propio, sujeto a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio del Medio Ambiente. Mostrar más
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