Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/-43560605
Timestamp: 2020-07-16 01:16:27
Document Index: 340018196

Matched Legal Cases: ['artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 242', 'artículo 11', 'Artículo 2', 'Artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 18', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 18', 'artículo 3', 'artículo 241', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 18', 'artículo 18', 'artículo 18', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 18', 'artículo 35', 'artículo 2', 'artículo 279', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 18', 'artículo 48', 'artículo 35', 'artículo 35', 'artículo 2', 'artículo 279', 'artículo 35', 'artículo 53', 'artículo 2', 'artículo 35', 'artículo 35', 'artículo 35', 'artículo 2', 'artículo 2']

Sentencia de Constitucionalidad nº 155/97 de Corte Constitucional, 19 de Marzo de 1997 - Jurisprudencia - VLEX 43560605
Sentencia C-155/97
DEROGACION TACITA DE NORMAS
TOPE MAXIMO PENSION DE VEJEZ-Efectos jurídicos frente a situaciones consolidadas/NORMA DEROGADA-Efectos jurídicos frente a situaciones consolidadas/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD MATERIAL SOBRE NORMA DEROGADA-Continuación producción de efectos jurídicos
Las regulaciones impugnadas, específicamente en lo relativo a los topes máximos pensionales, en tratándose de la pensión de vejez, continúan produciendo efectos jurídicos frente a las situaciones jurídicas consolidadas al amparo de su vigencia, valga decir, las leyes 4 de 1976 y 71 de 1988 continúan irradiando sus efectos en estas materias. Al continuar produciendo efectos en el ordenamiento jurídico, en cuanto a la existencia de derechos adquiridos en relación con la ley 100 de 1993, entre otros aspectos estima la Corte conveniente advertir que, como quiera que las normas demandadas continúan produciendo efecto en el tiempo, la Corporación se pronunciará de fondo ejerciendo su control constitucional material.
TRATAMIENTO DIFERENCIADO-Alcance y condiciones
Esta Corporación ha señalado en su doctrina jurisprudencial sobre el derecho a la igualdad, que un trato diferente se ajusta a la Carta si tiene un fundamento objetivo y razonable, de acuerdo a la finalidad perseguida por la norma; en consecuencia, el trato diferencial de dos o más situaciones no constituye una discriminación por sí misma, siempre y cuando se cumplan algunas condiciones: primero, que se persiga un fin aceptado constitucionalmente, segundo que los hechos sean diferentes conforme a un criterio que sea relevante de acuerdo a la finalidad perseguida; tercero, que la consecuencias de dicho fin por los medios previstos sea posible y adecuado, y, finalmente, que la medida no resulte desproporcionada, vale decir que el examen de constitucionalidad de la igualdad no siempre es la misma, como quiera que le corresponde a los órganos públicos, al establecer regulaciones diversas, evaluar con mayor o menor libertad los criterios de diferenciación, o los fundamentos de la igualdad.
PENSION DE JUBILACION-Determinación legislativa del monto/LEGISLADOR-Límite mínimo o máximo al monto de la pensión/TRATAMIENTO DIFERENCIADO-Monto de la pensión
Dentro de ciertos límites, el legislador tiene libertad para determinar el monto y los alcances de los recursos a fin de lograr el mejor uso de los mismos, en un sistema solidario de seguridad social; es perfectamente legítimo que, la ley conceda un límite mínimo o máximo al monto de la pensión, si con ello se pretende administrar recursos limitados; en este orden de ideas, el monto de la pensión es un criterio relevante de diferenciación, por lo cual la Corte considera que la ley puede perfectamente, distinguir entre grupos de pensionados, pues no todos reciben la misma mesada, porque sus situaciones jurídicas son diferentes. La situación económica y material de quienes perciben una pensión en esta materia no es la misma en virtud de la diversidad de regímenes jurídicos superpuestos.
TOPE MAXIMO DE PENSION-Protección pensionados en escala inferior/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Monto máximo de mesada pensional
Al establecer unos topes máximos a la mesada pensional, el legislador protege los recursos existentes para el pago de las pensiones, a fin de asignarlos preferencialmente a aquellos que se encuentran en una escala económica inferior. Al limitar el monto máximo de la mesada pensional a quince o a veintidós salarios mínimos, según el caso, el legislador emplea una justificación objetiva, clara y razonable: dar especial protección a aquellos pensionados que devengan una pensión inferior a 15 salarios mínimos; ello en virtud a que el derecho a la seguridad social se ve desarrollado a través del principio de solidaridad, para proteger la pérdida del poder adquisitivo de las pensiones y mantener el uso racional de los recursos económicos esencialmente limitados.
TRATAMIENTO DIFERENCIADO-Regímenes diferentes en monto máximo pensional
Resulta relevante entender que el cambio de los máximos pensionales, obedece a un proceso gradual, en el cual el legislador tomó en cuenta diversos factores esencialmente variables de orden económico y social como son las curvas generacionales, el sistema económico productivo, el número de aportantes y el de beneficiarios, las reservas pensionales para efectos del pago de las obligaciones laborales, el comportamiento de los aportes, etc., lo cual explica la existencia de regímenes legales diversos, complejos y dispersos, en el sector público y el privado. El actor esgrime un argumento sobre el derecho a la igualdad, el cual ignora los diversos tratamientos jurídicos ante diversas circunstancias socio-económicas que en su momento consideró el legislador, para fijar topes máximos y mínimos en las pensiones, que son propias de la labor legislativa de interpretar, modificar, derogar y sustituir las leyes para lo cual está habilitado el Congreso de la República.
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Adecuación de leyes a necesidades sobrevinientes
El Congreso puede reformar las leyes existentes, adecuándolas a las necesidades sobrevinientes, a los cambios a nivel político, social y económico.
Referencia: Expedientes D-1431 y
D-1432 (Acumulados)
Acción de inconstitucionalidad contra el
artículo 2 de la ley 4a. de 1976 y artículo 2o. de la ley 71 de 1988.
El ciudadano G.V.H., haciendo uso de la acción pública que establece el artículo 242 de la Carta Política, presentó sendas demandas en las que pide se declare inexequibles algunas expresiones de los artículos 2 de la ley 71 de 1988 y de la ley 4a. de 1976 respectivamente.
La Sala Plena de esta Corporación en sesión del 22 de agosto de 1996, resolvió acumular las citadas acciones para tramitarlas conjuntamente en el mismo expediente, y mediante auto de tres (3) de septiembre del mismo año se ordenó su fijación en lista y el traslado correspondiente al despacho del señor P. General de la Nación, para efectos de recibir el concepto de su competencia, además, se ordenó practicar las comunicaciones respectivas tanto al señor P. de la República, como a los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público, y Trabajo y Seguridad Social, de conformidad con lo previsto en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991.
Una vez cumplidos todos los trámites indicados para esta clase de actuaciones de control de constitucionalidad procede la Corte a pronunciar su decisión.
"Ley 4a. de 1976
"Por la cual se expiden normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones.
Artículo 2o. Las pensiones a que se refiere el artículo anterior no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual legal más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario."
"Ley 71 de 1988
"Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones
"Artículo 2o. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario; salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales.
P.. El límite máximo de las pensiones, sólo será aplicable a las que se causen a partir de la vigencia de esta ley".
Para el actor, las disposiciones acusadas resultan contrarias a lo establecido por el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 46, 48, 53 y 58 de la Constitución Política, así como a los artículos 7 y 22 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante resolución 217 A (III) del 10 de diciembre de 1948, así como las disposiciones 1 y 24 del Pacto de San José de Costa Rica.
Los artículos 2º numeral 1, 3 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como los artículos 2º numeral 2 y 9 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas.
En opinión del actor, la reiterada jurisprudencia de la H. Corte Constitucional tiende a proteger a las personas de la tercera edad, ya que estas se encuentran en la imposibilidad de asegurar unos ingresos económicos que les permita subsistir a sus necesidades y a mantener niveles de calidad de vida que disfrutaban en las épocas de actividad laboral productiva.
En este orden de ideas, afirma el demandante, un deber ineludible de las distintas ramas del poder público, asegurar un tratamiento justo e igualitario a ese conglomerado de hombres y mujeres que con su trabajo han contribuído a perfilar nuestra nacionalidad e imprimirle una dinámica a nuestro proceso de desarrollo; por esta razón, la consagración normativa de tratamientos discriminatorios, dentro del grupo de pensionados, no solamente constituye un exabrupto jurídico de enormes dimensiones sino que representa, además, una de las mayores e imperdonables injusticias que puede cometer sociedad alguna contra sus ancianos. En efecto, el artículo 2o. de la Ley 71 de 1988, consagra un repugnante trato discriminatorio entre los pensionados, al establecer un tope máximo de quince (15) salarios mínimos con lo cual se quebranta el derecho a la igualdad, entre otras razones, porque la determinación del monto del valor de las pensiones de jubilación debe responder necesariamente a una misma lógica y a unos mismos criterios, teniendo en cuenta que quienes ostentan la condición de pensionados, además de la debilidad manifiesta a que hacíamos referencia derivada de su edad y de la disminución de su fuerza laboral, han cumplido en últimas con las mismas condiciones requisitos y exigencias para acceder al disfrute de esta prestación; de ello se deduce que los pensionados deben acceder a los mismos derechos, prerrogativas y beneficios, sin que norma alguna pueda válidamente entrar a establecer restricciones o limitaciones de ninguna índole.
Argumenta el demandante, de otro lado, que al establecer la norma acusada (art. 2º de la ley 71 de 1988) él límite de quince (15) salarios mínimos como cuantía máxima de las pensiones de jubilación, está estableciendo un trato injusto en razón a que a la hora de la verdad y como consecuencia de su aplicación, no todos tienen derecho a percibir ese 75% preceptuado como regla general.
Por otra parte, resulta también contradictorio que por obra y gracia del legislador exista en Colombia, pensionados de primera, segunda y tercera categoría, es decir, que quienes causaron su derecho a la pensión de jubilación bajo la vigencia de la Ley 4a. de 1976 tengan un tope de 22 salarios mínimos que quienes lo hicieron bajo la vigencia de la ley 71 de 1988 tengan un límite máximo de 15 salarios mínimos, y que quienes adquirieron el estatuto jurídico con posterioridad a la vigencia de la Ley 4a de 1992, están disfrutando en la actualidad de una pensión sin topes, como si todos los pensionados no hubiesen realizado en su momento, los mismos aportes y cumplido los mismos requisitos. Igual prédica dirige en relación con el artículo 2 de la ley 4 de 1976.
Finalmente, con relación a los artículos cuestionados de las leyes 4a. de 1976 y 71 de 1988, afirma el actor que dichas disposiciones no buscan un fin constitucionalmente lícito, ni tienen un respaldo razonable, lo cual hace que la distinción consagrada en dichas normas constituyen una discriminación inaceptable, que viene a ignorar el imperativo de la igualdad que en este caso, no es ni real ni efectivo como lo pregona el estatuto superior.
Dentro del término constitucional establecido para intervenir en la defensa o impugnación de las normas demandadas, presentó escrito el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En su escrito el representante judicial de la entidad expone que las normas cuestionadas no se encuentran vigentes, como quiera que se ha operado una derogatoria tácita, ya que la ley 100 de 1993, en su artículo 18 establece un tope máximo de veinte (20) salarios mínimos sobre una base de cotización para los trabajadores dependientes de los sectores público y privado, el cual fue desarrollado mediante decreto 314 de 4 de febrero de 1994.
De otra parte, argumenta el interviniente luego de analizar la evolución histórica de las pensiones en el régimen jurídico nacional que desde la ley 90 de 1946, por medio de la cual se fijaron los topes mínimos y máximos de las pensiones, pasando por la ley 4a de 1976, en el cual se logró un sistema de reajustes automáticos y periódicos de las mesadas pensionales entre el sector público y el privado, hasta llegar finalmente a la consagración de regímenes transitorios en materia pensional con la expedición de la Ley 100 de 1993, el cual varió profundamente el manejo financiero de las pensiones, al permitir la coexistencia del régimen de prima media con prestaciones definidas y el régimen de capitalización individual con solidaridad, lo cual genera situaciones de hecho diversas.
De otro lado, expuso el interviniente que:
"Existen actuaciones consolidadas con base en algunos de los regímenes las que no pueden ser alteradas por el legislador en términos de aminorar la carga prestacional en cabeza de la entidad obligada a reconocerla. Pero ello no supedita a adecuar el régimen a todas las variables en donde subsista un eventual criterio de favorabilidad como lo propone el demandante sobre la base de una eventual discriminación en materia de altos salarios, los que según se aclara, no pueden ser calificados de frecuentes, con menor razón de muy frecuentes (cfr infra).
"Cabría pensar, en todo caso, que para este juicio de constitucionalidad no es intrascendente preguntarse a profundidad cuál es la explicación que permite entender el cambio de los máximos en las pensiones y, por ende, la proporcionalidad que existe entre un límite de 22 salarios mínimos en 1976 y el previsto en 1988, de 15 salarios mínimos. El análisis debe dar razón de la posibilidad de que frente a una misma circunstancia de hecho, la causación de la mencionada prestación, puedan existir regímenes diversos sin que se ponga en tela de juicio la igualdad consustancial que debe gravitar en los sistemas jurídicos. En particular, por la existencia de una razón que así lo permita y que ésta sea proporcionada con el fin pretendido.
"Observemos, en primer lugar, que el proceso de conexión entre el aporte y el monto de la pensión fue gradual y el sistema adoptado fue reglamentado mediante resoluciones de las diferentes instancias de decisión por medio de las cuales se acomodaba la prestación que se fuera a obtener con la cotización misma. Fue tarea del legislador determinar el intervalo de la prestación. A cargo de las instituciones que estaban en la obligación de reconocer la prestación se radicó la evaluación del aporte y la determinación de su monto. Dichas instituciones tuvieron en cuenta los límites que plantea el legislador para efectos de definir el monto de la prestación final y la obligación en su calidad de contribuyente.
"No se generó, entonces, una diferencia cuyo cimiento no fuera un sistema financiero diverso. En todo caso, y éste resulta ser el segundo de los argumentos para favorecer la constitucionalidad de las disposiciones en juicio, el Congreso podía determinar, en función de la evolución del sistema los límites dentro de las prestaciones por reconocer habida cuenta que lo impulsaban la solidaridad y la solidez financiera propia del mismo. A dicha conclusión se debe llegar cuando, con la expedición de la Ley 100 de 1993, se incrementaron las edades para obtener la pensión de jubilación. En el razonamiento del impugnante, tal circunstancia daría lugar a discriminaciones entre generaciones de la población. Quienes hace catorce años se vincularon a la población económicamente activa y no contaban con más de 35/40 años deben esperar, si así lo determina la Asociación Nacional de Actuarios, dos años más para obtener su pensión de vejez, al paso que quienes contaban con quince años no tendrían que esperar tiempo adicional para el reconocimiento de dicha prestación.
"Cabría una razón adicional que no por obvia resulta deleznable. En el sistema de seguridad social existe una amplia diversidad de montos de pensiones sin que por ello se pueda alegar una eventual discriminación entre quienes acceden a tal derecho. En efecto, existen factores adicionales que no es posible que sean desconocidos, entre los más destacables, la garantía de la pensión mínima. En todo hay que añadir que en los sistemas actuariales que se estudian (reparto simple, prima media con prestación definida, etc.) los aportes alimentan el fondo común y lo hacen sustentable y, como lo exige nuestra Constitución Política, va a acrecentar dicha cuenta y no pueden ser destinados a otro propósito".
Solicita, por las razones antes señaladas la constitucionalidad de los apartes de las normas impugnadas.
El señor P. General de la Nación, en ejercicio de la competencia atribuída por los artículos 242 num. 2 y 278 num. 5 de la Carta rindió el concepto mediante oficio No. 1115 de octubre 15 de 1996, en el que solicita que se declaren exequibles las disposiciones acusadas.
Las preceptivas acusadas están derogadas, pero deben ser objeto de un pronunciamiento de fondo sobre el tema. En efecto señaló el P. General de la Nación que:
"De entrada, cree el Despacho conveniente advertir que si bien los preceptos legales a los cuales pertenecen los mandatos acusados no se encuentran vigentes, pues el artículo 2º de la Ley 4 de 1976 fue derogado por el artículo 2 de la ley 71 de 1988, y éste a su turno fue derogado por los artículos 18 y 35 de la Ley 100 de 1993, la H. Corte debe pronunciar un fallo de mérito respecto de ellos, toda vez que no obstante el aludido tránsito legislativo aún están proyectando hacia el futuro efectos jurídicos.
"El artículo 2o. de la ley 4a. de 1976 en virtud del cual se dispuso que las pensiones no pueden ser inferiores al salario mínimo mensual legal más alto, ni superior a 22 veces éste mismo salario, fue derogado por el artículo 2o. de la ley 71 de 1988 porque tal precepto, no obstante haber conservado el límite mínimo pensional establecido en dicha norma, determinó que a partir de su vigencia las pensiones tendrían como parámetro cuantitativo máximo el equivalente a 15 salarios mínimos legales, '..salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales...".
"Por su parte, el artículo 2o. de la ley 71 de 1988 fue derogado por el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 cuyo parágrafo tercero prescribe: 'Cuando el Gobierno Nacional limite la base de cotización a veinte (20) salarios mínimos, el monto de las pensiones en el Régimen Solidario de Prima Media con prestación definida no podrá ser superior a dicho valor'.
El Gobierno Nacional mediante el Decreto 314 del 4 de febrero de 1994 desarrolló el citado precepto de la Ley de Seguridad Social, y dispuso en su artículo segundo que el monto de la pensión de vejez, invalidez y de sobrevivientes, para los afiliados al Régimen Solidario de prima media con prestación definida, no podrá ser superior a veinte salarios mínimos legales mensuales, salvagurdando en el artículo 3º el derecho de los servidores públicos que conforme a las leyes preexistentes tengan derecho a una pensión superior, a los cuales, por este motivo, no se les aplica la mencionada limitación.
De otra parte, considera el Ministerio Público que en cuanto a los topes máximos pensionales establecidos en las normas cuestionadas, ellos se enmarcan fundamentalmente, dentro de las competencias constitucionales del Estado para intervenir la economía racionalizarla y conseguir de esta manera el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo.
Finalmente argumenta el señor P. General de la Nación (E.) que:
"Por consiguiente, la progresividad que se deriva del principio de igualdad, en la fórmula que contemplan las disposiciones censuradas, se estatuye para que los recursos con los que se pagan las pensiones, en la óptica racionalizadora de la Ley 100 de 1993, no se constituyan en factor de desequilibrio del sistema pensional, al establecer que las pensiones no queden por debajo del salario mínimo, y tampoco por encima de los límites cuantitativos máximos censurados.
"Finalmente, cabe precisar que frente al nuevo régimen de seguridad social integral de la Ley 100 de 1993, los topes máximos pensionales contenidos en los mandatos acusados propenden por la operatividad y viabilidad financiera del subsistema de prima media con prestación definida, cuya característica fundamental es la de que los aportes de los afiliados y sus rendimientos, constituyan un fondo común de naturaleza pública, que garantiza el pago de las prestaciones de quienes tengan la calidad de pensionados en cada vigencia, los respectivos gastos de administración y la constitución de reservas."
De conformidad con lo establecido en el artículo 241 numeral 4o. de la Constitución Política, esta Corte es competente para conocer de la presente demanda, en razón a que las disposiciones acusadas hacen parte de leyes de la República.
Segunda: La Materia
Conforme a los términos de la demanda que en esta ocasión decide la Corte, el asunto se contrae al argumento según el cual los artículos 2º de las leyes 4a. de 1976 y 71 de 1988, respectivamente consagran un tratamiento discriminatorio, dentro del grupo de pensionados, que contraviene los criterios de justicia que gobiernan la materia, con lo cual se vulnera el derecho a la igualdad pues no vislumbra una justificación para que existan regímenes diferentes, máxime si se tiene en cuenta que la pensión no constituye una concesión graciosa a su beneficiario, si no que se define como un verdadero derecho laboral. Al establecer los caprichosos límites de 15 salarios mínimos legales mensuales en un caso y 22 salarios mínimos en otro, se contraría la previsión legal que establece el derecho a recibir el "equivalente al 75% del salario promedio devengado durante el último año de labores", lo que a juicio del demandante es frecuente en el sector público.
Por la anterior razón, opina el demandante, no existe una justificación abierta y razonable que permita entender el tratamiento diferencial entre los pensionados, así como los diversos regímenes que se han creado con el tiempo por el legislador colombiano.
Antes de ejercer el control constitucional estima la Corte que los preceptos legales a los cuales pertenecen los mandatos cuestionados no se encuentran vigentes en tratándose de topes máximos en materia de pensiones, como acertadamente lo expone el Ministerio Público y el apoderado del Ministro de Hacienda y Crédito Público. En efecto, el artículo 2º de la Ley 4a. de 1976 fue derogado por el artículo 2o. de la Ley 71 de 1988, el cual fue modificado por los artículos 18 y 35 de la ley 100 de 1993.
A esta conclusión se llega si se tiene en cuenta que el artículo 2º de la Ley 4a. de 1976 en virtud del cual se dispuso que las pensiones no pueden ser inferiores al salario mínimo legal más alto ni superior a 22 veces este mismo salario, fue derogado por el artículo 2º de la ley 71 de 1988; ello en razón a que no obstante haber conservado el límite mínimo pensional establecido en dicha norma, determinó que a partir de su vigencia las pensiones tendrían como mínimo un equivalente a quince (15) salarios mínimos legales, salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales, pero de otra parte, estima la Corte, que el artículo 2º de la Ley 71 de 1988 fue derogado por el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, en cuanto al monto máximo de las pensiones para el caso de los trabajadores que se acojan o se mantengan en el régimen solidario de prima media con prestación definida.
Para la Corte, con la consagración del artículo 18 referido se produce una derogación tácita, como quiera que si se aplica en todo su rigor la regla de interpretación según la cual norma especial y posterior deroga norma general, anterior, se debe concluir forzosamente que el artículo 18 de la ley 100 de 1993 derogó el artículo 2 de la ley 71 de 1988 que a su vez modificó el artículo 2 de la ley 4 de 1976, tal como se deduce del artículo 3 de la ley 153 de 1887, que a su tenor dice:
"Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería", en consecuencia de lo anterior, el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 prescribe que "Cuando el Gobierno Nacional limite las bases de cotización a veinte (20) salarios mínimos, el monto de las pensiones en el régimen solidario de prima media con prestación definida no podrá ser superior a dicho valor".
Por otra parte el artículo 35 de la Ley 100 de 1993, en cuanto al monto de la pensión de vejez, prescribe en su parágrafo único que: "las pensiones de jubilación reconocidas con posterioridad a la vigencia de la ley 4a. de 1992 no estarán sujetas al límite establecido por el artículo 2o. de la Ley 71 de 1988, que por esta ley se modifica, salvo en los regímenes e instituciones excepcionales consagrados en el artículo 279 de esta ley."
De lo anterior se desprende, estima la Corte, que las regulaciones impugnadas de los artículos 2º de la ley 4a de 1976 y 2º de la ley 71 de 1988, modificados por el 35 de la ley 100 de 1993, específicamente en lo relativo a los topes máximos pensionales, en tratándose de la pensión de vejez, continúan produciendo efectos jurídicos frente a las situaciones jurídicas consolidadas al amparo de su vigencia, valga decir, las leyes 4 de 1976 y 71 de 1988 continúan irradiando sus efectos en estas materias.
En este orden de ideas, al continuar produciendo efectos, los artículos 2 de la ley 4a. de 1976 y 2 de la ley 71 de 1988, en el ordenamiento jurídico, en cuanto a la existencia de derechos adquiridos en relación con la ley 100 de 1993, básicamente en tratándose de la posibilidad de gozar de los montos pensionales allí establecidos, por haber, sus beneficiarios, adquirido el estatus pensional durante su vigencia, o ante la existencia de otras hipótesis legales como el actual régimen de transición previsto en el artículo 36 de la ley 100 de 1993, entre otros aspectos estima la Corte conveniente advertir que, como quiera que las normas demandadas continúan produciendo efecto en el tiempo, la Corporación se pronunciará de fondo ejerciendo su control constitucional material. Según el actor, las expresiones acusadas vulneran el principio de igualdad pues restringen el alcance de los límites máximos de la mesada pensional entre diversos grupos de pensionados, con lo cual se genera una discriminación.
Esta Corporación, en múltiples sentencias (C-530 de 1993, T-230/94, C-445/95 y C-017/96), ha señalado en su doctrina jurisprudencial sobre el derecho a la igualdad, que un trato diferente se ajusta a la Carta si tiene un fundamento objetivo y razonable, de acuerdo a la finalidad perseguida por la norma; en consecuencia, el trato diferencial de dos o más situaciones no constituye una discriminación por sí misma, siempre y cuando se cumplan algunas condiciones: primero, que se persiga un fin aceptado constitucionalmente, segundo que los hechos sean diferentes conforme a un criterio que sea relevante de acuerdo a la finalidad perseguida; tercero, que la consecuencias de dicho fin por los medios previstos sea posible y adecuado, y, finalmente, que la medida no resulte desproporcionada, vale decir que el examen de constitucionalidad de la igualdad no siempre es la misma, como quiera que le corresponde a los órganos públicos, al establecer regulaciones diversas, evaluar con mayor o menor libertad los criterios de diferenciación, o los fundamentos de la igualdad. La Corte cree que es relevante para el caso subexamine aplicar esta doctrina al caso concreto objeto de control.
De otra parte, es menester dentro del análisis del control constitucional, entender el proceso económico sobre el tema pensional.
Desde mediados del Siglo XX, el legislador colombiano se ocupó del fenómeno económico del envilecimiento de las monedas y de la pérdida de la capacidad adquisitiva de las pensiones en Colombia; ello obligó a crear mecanismos como el aumento económico automático de los salarios y sueldos, en relación con el aumento del costo de vida. El pensionado tiene el derecho al reconocimiento periódico de sus ingresos en un monto análogo al que venía devengando antes de ser reconocidos sus estatutos jurídicos. Este aserto del legislador es la base de los sistemas de justicia en cualquier sistema de seguridad social. El ahorro común que realiza la población trabajadora para asegurar su vida futura, así como la solidaridad y la equidad son los elementos que aseguran que hacia el futuro, al cambiar el ciclo vital del trabajador por merma en las fuerzas físicas y mentales, genera que se haga efectiva la prestación pensional, por lo menos que la pensión sea igual a un salario mínimo legal mensual con el objeto de mantener la capacidad adquisitiva de la moneda. En consecuencia de lo anterior, en 1976 el legislador determinó una serie de tablas para la fijación de los incrementos salariales con la idea de establecer un mínimo al pensionado y la necesidad de que tanto dicho mínimo como las pensiones superiores al mismo estuviesen atadas a la evolución económica del salario para la población activa, y los reajustes inflacionarios que en una economía como la colombiana, afectan hondamente la capacidad adquisitiva; con la expedición de la Ley 4 de 1976 se logró crear un sistema de reajustes automáticos y periódicos unificando al sector público y privado en el tratamiento de los pensionados. Posteriormente con la expedición de la Ley 100 de 1993 se produjo un profundo cambio en el sistema general e integral de la seguridad social, ya que con este nuevo marco normativo, se creó la coexistencia de dos regímenes jurídicos diferentes, con efectos diversos, esto es, el régimen de prima media con prestación definida, es decir similar al que venía rigiendo desde épocas anteriores, el cual se caracteriza por la generación de un fondo común a cargo del cual se reconocen las prestaciones de los afiliados, y el otro, el régimen de capitalización individual con solidaridad.
En este orden de ideas, la Corte considera que, en virtud de la ley 100 de 1993 se han creado unas situaciones de hecho y de derecho complejas en sí mismas, que crean diversos tratos configurativos de hechos relevantes y diversos, que varían según la vigencia de las normas en el tiempo y las situaciones jurídicas consolidadas o derechos adquiridos según las normas aplicables. En efecto, la transitoriedad relativa a la seguridad social, permite identificar diversas hipótesis legales en cuestión, a partir de 1976, en virtud de los cambios ocurridos, es decir, no es lo mismo la situación de los pensionados antes de expedición y vigencia de la Ley 71/88, los pensionados que adquirieron su status de pensionado en el interregno de la Ley 71 de 1988 y la entrada en vigencia del régimen previsto en la ley 100 de 1993, así como la situación jurídica de los trabajadores a quienes se les debe aplicar el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y de aquellos que son los beneficiarios de la ley 100 en su integridad.
De otra parte, la Corporación considera que le corresponde al legislador regular todos los aspectos relativos a las pensiones (art. 53 inc, 2 de la C.P.); por ello, el Estado debe garantizar el reajuste periódico de las pensiones y de los recursos en este campo, los cuales deben mantener su poder adquisitivo razón por la cual es menester que el legislador tenga en cuenta una realidad de trascendencia en este examen, los recursos económicos para satisfacer el pago de las mesadas pensionales, los cuales no son infinitos, sino que ellos son limitados; el legislador puede, por razones de política legislativa, señalar cuáles son los límites máximos y mínimos que deben implantarse para que las reservas de dinero destinadas al pago de las pensiones, tanto en el sector público como en el privado, no pierdan por un lado su capacidad adquisitiva, pero por otro garanticen y protejan los recursos existentes para el pago de las pensiones (C.P. art. 48 y 53). La Corte considera que, dentro de ciertos límites, el legislador tiene libertad para determinar el monto y los alcances de los recursos a fin de lograr el mejor uso de los mismos, en un sistema solidario de seguridad social; es perfectamente legítimo que, la ley conceda un límite mínimo o máximo al monto de la pensión, si con ello se pretende administrar recursos limitados; en este orden de ideas, el monto de la pensión es un criterio relevante de diferenciación, por lo cual la Corte considera que la ley puede perfectamente, distinguir entre grupos de pensionados, pues no todos reciben la misma mesada, porque sus situaciones jurídicas son diferentes, como quiera que no son lo mismo los topes de pensiones de jubilación reconocidas con posterioridad a la vigencia de la Ley 4 de 1976, a las de la ley 71 de 1988 y las de la Ley 100 de 1993. En efecto, como bien lo señalan la vista fiscal y la autoridad pública interviniente, la situación económica y material de quienes perciben una pensión en esta materia no es la misma en virtud de la diversidad de regímenes jurídicos superpuestos.
En este orden de ideas estima la Corporación que las expresiones de las normas acusadas buscan un fin legítimo y utilizan unos criterios relevantes de diferenciación entre los pensionados, de acuerdo al objetivo perseguido. Además, el medio empleado es adecuado, pues al establecer unos topes máximos a la mesada pensional, el legislador protege los recursos existentes para el pago de las pensiones, a fin de asignarlos preferencialmente a aquellos que se encuentran en una escala económica inferior. Ahora bien, la Corte considera, que al limitar el monto máximo de la mesada pensional a quince (15) o a veintidós (22) salarios mínimos, según el caso, el legislador emplea una justificación objetiva, clara y razonable: dar especial protección a aquellos pensionados que devengan una pensión inferior a 15 salarios mínimos; ello en virtud a que el derecho a la seguridad social se ve desarrollado a través del principio de solidaridad, para proteger la pérdida del poder adquisitivo de las pensiones y mantener el uso racional de los recursos económicos esencialmente limitados.
Para la Corte resulta relevante, dentro de este juicio de constitucionalidad, entender que el cambio de los máximos pensionales entre un límite de 22 salarios mínimos en 1976 y el previsto en 1988, es decir, de 15 salarios mínimos hasta llegar al artículo 18 de la Ley 100 de 1993, obedece a un proceso gradual, en el cual el legislador tomó en cuenta diversos factores esencialmente variables de orden económico y social como son las curvas generacionales, el sistema económico productivo, el número de aportantes y el de beneficiarios, las reservas pensionales para efectos del pago de las obligaciones laborales, el comportamiento de los aportes, etc., lo cual explica la existencia de regímenes legales diversos, complejos y dispersos, en el sector público y el privado. En efecto, observa la Corte que el actor esgrime un argumento sobre el derecho a la igualdad, el cual ignora los diversos tratamientos jurídicos ante diversas circunstancias socio-económicas que en su momento consideró el legislador, para fijar topes máximos y mínimos en las pensiones, que son propias de la labor legislativa de interpretar, modificar, derogar y sustituir las leyes para lo cual está habilitado el Congreso de la República.
No encuentra la Corte que exista un tratamiento discriminatorio dentro del grupo de pensionados que contravenga los criterios de justicia que deban gobernar el tema pensional, por el hecho de existir regímenes jurídicos diferentes al establecerse para un grupo de pensionados un límite de 15 salarios mínimos. (art. 2 Ley 76 de 1988) o de 22 (art. 2 Ley 4 de 1976). Ahora con la Ley 100 art. 18, un tope máximo de 20 salarios mínimos para quienes se encuentren en el sistema de Prima Media con prestación definida.
Estima la Corte que los topes máximos que ha consagrado el legislador en las disposiciones legales (art. 2 de la ley 4 de 1976, art. 2 de la ley 71 de 1988 y art. 18 de la ley 100 de 1993), a lo largo de los últimos años, son medidas que, precisamente, toman en consideración fenómenos económicos y sociales con un indudable propósito de desarrollar principios básicos fundamentales dentro de la creación de un complejo sistema de seguridad social tendiente a garantizar los derechos irrenunciables de la persona, acorde a un sistema que comprende obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico de salud y servicios complementarios, mediante un servicio público eficiente, universal, solidario, integral, unitario y participativo, cuya dirección, coordinación y control está a cargo del Estado y prestado por entidades públicas o privadas en los términos y condiciones establecidas en las leyes. Los artículos 18, y 35 de la Ley 100 de 1993, obedecen a un proceso económico gradual para adoptar el sistema de seguridad social a circunstancias nuevas de expansión del modelo integral en Colombia. En efecto, en un sistema de seguridad social pueden coexistir una amplia diversidad de montos de pensiones que obedecen a regímenes legales parciales, sin que por ello se pueda afirmar válidamente una eventual discriminación entre quienes acceden a dichos derechos pensionales. Existen factores destacables como la garantía de las pensiones mínimas, que nacen de análisis económicos financieros y matemáticos, que se traducen en diferentes métodos como el de reparto, el de prima media con prestación definida y otros, considerados por el legislador para garantizar equilibrios sustanciales en el sistema, fundamentados en principios como la solidaridad y universalidad del mismo, propios de la naturaleza reglamentada, que obedece a lineamientos que rebasan el simple elemento individual para procurar la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los factores económicos, las regiones y las comunidades, bajo el principio del más fuerte hacia el más débil; por ello, es deber del poder público garantizar la solidaridad en el sistema de seguridad social mediante su participación control y dirección.
Por estas razones estima la Corte que no se generan diferencias entre grupos de pensionados, pues existe una justificación objetiva y razonable que permite entender el tratamiento diferencial basado en diversos regímenes creados en el tiempo, pues existe una conexión entre aportes y montos pensionales graduales desde 1976, pasando por 1988 hasta llegar a la Ley 100 de 1993, por medio de los cuales se acomoda la pensión con la cotización.
De otra parte el Congreso de la República podía establecer, en función de múltiples variables macroeconómicas la evolución del sistema de seguridad social integral, los límites dentro de los cuales se compensa la prestación pensional a la cotización, reconociendo elementos como la solidaridad y la estabilidad financiera del sistema de seguridad social.
De otra parte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 48 de la Carta Política, corresponde al legislador definir y desarrollar el derecho irrenunciable a la seguridad social como servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en consecuencia, corresponde a la ley: a) establecer los términos en que el Estado prestará el servicio público de la seguridad social; b) determinar la forma de prestación de los servicios de la seguridad social por parte del Estado, con la participación de los particulares; c) Definir la forma de prestación de la seguridad social por entidades públicas o privadas y d) definir los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante.
En tal virtud, el constituyente atribuyó al legislador emplear facultades encaminadas al desarrollo del derecho a la seguridad social, dentro de las cuales están las de señalar la forma y condiciones en que las personas tengan acceso al goce y disfrute de la pensión legal, como por ejemplo el de establecer los topes máximos y mínimos en cuanto al valor de la mesada pensional de jubilación o vejez.
En relación con el cargo referente a los topes pensionales previstos en los artículos 2 de la Ley 71 de 1988 y 2 de la ley 4 de 1976 demandados, encuentra la Corte que el señalamiento del valor mensual de la pensión mínima de vejez-jubilación establecida en el inciso primero del artículo 35 de la Ley 100 de 1993, modifica, pero no desconoció retroactivamente los límites máximos y mínimos establecidos en los artículos mencionados, como quiera, que el parágrafo del artículo 35 es claro al determinar que: "las pensiones de jubilación reconocidas con posterioridad a la vigencia de la ley 4a. de 1992 no estarán sujetas al límite establecido por el artículo 2o. de la ley 71 de 1988, que por esta ley se modifica, salvo en los regímenes e instituciones excepcionales en el artículo 279 de esta ley", con lo cual el señalamiento de un determinado tope mínimo o máximo constituye un factor normativo que se adecua claramente a las facultades constitucionales que corresponden al legislador en su función de hacer las leyes, interpretarlas, reformarlas y derogarlas.
Nada se opone entonces, dentro del marco constitucional, a que el Congreso de la República regule o modifique hacia el futuro los requisitos que deben tener en cuenta los operadores jurídicos para reconocer el monto pensional de la mesada de vejez o jubilación, lo cual hace en ejercicio de las atribuciones que la Carta le ha señalado y que comportan un cierto margen de discrecionalidad que le permite introducir las reformas que, de acuerdo a las necesidades económicas y conveniencias sociales, así como la evolución de los tiempos, juzgue indispensables para la efectividad y garantía del derecho. Por ello, la revisión de la normativa acusada permite a la Corte sostener que los límites establecidos en los artículos 2 de la ley 71 de 1988 y 2 de la ley 4 de 1976, según el caso, no se revela caprichosa o irrazonable, ni contraría el derecho a la igualdad, como lo pretende entender el demandante, toda vez que encuentra fundamento en las circunstancias económicas y sociales que el legislador de su tiempo tuvo en cuenta para nivelar y establecer igualdad de circunstancias y de tratamientos jurídicos entre los trabajadores del sector público y privado del país; en consecuencia de lo anterior, estima la Corte conveniente, precisar que la cuestión debatida no involucra un desconocimiento de los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se consolidaron bajo el amparo de la legislación preexistente no tienen por qué ser alteradas en el futuro por el parágrafo del artículo 35 de la ley 100; es claro entonces que la ley 71 de 1988 y la ley 4 de 1976, no introducen discriminación alguna ya que una es la posición de quienes han adquiridos el derecho en vigencia de cada una de esta leyes y otra distinta la de quienes bajo los efectos de la Ley 100 de 1993 en el futuro puedan consolidarla.
Ahora bien, advierte la Corte que los topes máximos establecidos en virtud de las normas cuestionadas en este proceso, eran exequibles desde la fecha de su expedición, esto es, en vigencia de la Carta de 1886 y como tal produjeron sus efectos jurídicos en casos concretos; empero hacia el futuro, estima la Corporación, hay que examinar, por parte de los operadores jurídicos, las situaciones de hecho y de derecho de cada caso concreto, puesto que en virtud del fenómeno económico de los reajustes periódicos del valor de las pensiones legales, previsto en el artículo 53 de la Carta, así como la existencia del principio de favorabilidad laboral, ante la modificación que produjo la puesta en vigencia de los artículos 18 y 35 parágrafo único de la ley 100 de 1993; el tope máximo pensional de 15 salarios mínimos fijado por el legislador, puede sufrir aumento hasta el tope máximo de 20 salarios mínimos, desde la entrada en vigencia del estatuto de la seguridad social, cuando el reajuste automático de las mesadas pensionales excedan o sobrepasen el tope máximo fijado por el artículo 2 de la ley 71 de 1988 cuestionado.
Cabe recordar que en reciente jurisprudencia sobre el parágrafo del artículo 35 de la ley 100 de 1993, la Corte expresó:
"4o.- La referencia al límite de que trata el parágrafo del artículo 35, sólo puede ser entendida en relación con el máximo de las pensiones.
En el caso en estudio, la pensión ya reconocida es un derecho del pensionado, y toda norma posterior que se dicte no puede modificar esa situación, salvo si la nueva ley implica un beneficio para él, tal como acontece con el precepto que se analiza, pues mejora la situación económica de ciertos pensionados." ( Sentencia C-089/97. M.P.D.J.A.M..
Es decir, estima la Corte, que el parágrafo debe entenderse en el sentido según el cual el límite que estableció la Ley 100 de 1993, será el tope máximo al que pueden aspirar los pensionados que se beneficien con las prerrogativas que señala el artículo 35, es decir los veinte (20) salarios mínimos.
Así las cosas no se advierte contradicción entre los artículos 2 de la ley 71 de 1988 y 4 de 1976 y la Carta fundamental, en cuanto al cargo relacionado con la existencia de topes máximos, porque el derecho a la seguridad social no resulta desconocido ni conculcado y además, porque el legislador puede, tomando en cuenta las circunstancias y necesidades económicas y sociales de la población que son esencialmente variables, introducir reformas al sistema de seguridad social, en cuanto a los elementos normativos de las pensiones. Las garantías que la Constitución contempla a favor de los pensionados no puede interpretarse en el sentido de recortarle al legislador el ejercicio de la función que la propia constitución le ha confiado, pues ello sería petrificar el ejercicio dinámico de legislar sobre grupos determinados de individuos.
De otra parte, en sentencia C-613/96, con ponencia del Magistrado Dr. E.C.M., la Corte afirmó:
Por las razones anotadas, la Corte considera que el establecimiento de condiciones más favorables para acceder al derecho prestacional, consagrado en las disposiciones derogadas, no constituye razón suficiente para considerar que estas últimas deban ser excluidas del ordenamiento jurídico por violación del principio de igualdad en la ley.".
El Congreso entonces puede, como en efecto lo hizo, en los artículos 2 de la Ley 71 de 1988 y 2 de la ley 4 de 1976, reformar las leyes existentes, adecuándolas a las necesidades sobrevinientes, a los cambios a nivel político, social y económico, y en el caso particular, fijar y establecer topes máximos y mínimos en el valor de las mesadas pensionales de vejez y jubilación, los cuales, se repite, fueron modificados en virtud de la entrada en vigencia de los artículos 18 y 35, parágrafo único de la Ley 100 de 1993, hacia el futuro para el caso, claro está, de los trabajadores que se mantengan bajo el régimen de prima media con prestación definida.
En tal virtud, por estar en perfecta armonía y constituir desarrollo de los artículos 13, 48 y 53 inc.2 de la Carta las normas que se examinan, se declarará su exequibilidad en los términos señalados, pues no existe vulneración alguna de aquellas.
Declarar EXEQUIBLES las expresiones acusadas del artículo 2 de la Ley 4 de 1976: "ni superiores a 22 veces este mismo salario" y el artículo 2 de la Ley 71 de 1988: "ni exceder de quince veces dicho salario, salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales", así como el "P.. El límite máximo de las pensiones sólo será aplicable a las que se causen a partir de la vigencia de esta ley".