Source: https://www.jusmeum.de/urteil/bverwg/bverwg_4-C-3-09
Timestamp: 2019-06-27 11:25:36
Document Index: 119914010

Matched Legal Cases: ['§ 1', '§ 35', '§ 42', '§ 35', '§ 173', '§ 560', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 133', 'BGH', '§ 137', '§ 137', '§ 54', '§ 133', '§ 35', '§ 137', '§ 94', '§ 35', '§ 35', '§ 133', '§ 9', '§ 133', '§ 43', '§ 15', '§ 17', '§ 15', '§ 15', '§ 11', '§ 8', '§ 10', '§ 17', '§ 4', '§ 17', '§ 11', '§ 8', '§ 10', '§ 154', '§ 162', '§ 47', '§ 52', '§ 42', '§ 35', '§ 133', '§ 4', '§ 11', '§ 8', '§ 10', '§ 17', '§ 35']

BVerwG, 4 C 3.09: Verwaltungsakt, Raumordnung, Überprüfung, Entscheid
Urteil des BVerwG vom 05.11.2009, 4 C 3.09
4 C 3.09
Verwaltungsakt, Raumordnung, Überprüfung, Entscheid
Verwaltungsakt, Raumordnung, Überprüfung, Entscheid, Klagebefugnis, Abrede, Stadt, Übereinstimmung, Bebauungsplan, Staat
BVerwG 4 C 3.09 OVG 1 A 10389/08
Verkündet am 5. November 2009 Renner als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 5. November 2009 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel, die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz und Dr. Jannasch, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz
Das Zwischenurteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 15. Oktober 2008 wird geändert.
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 10. September 2007 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
1Gegenstand des Verfahrens ist ein Zielabweichungsbescheid des Beklagten für
ein geplantes Factory-Outlet-Center (FOC) im Bereich des ICE-Bahnhofs Montabaur. Die Klägerin ist ein zentraler Ort im näheren Umkreis der Stadt Montabaur. Sie macht geltend, durch den Bescheid in eigenen Rechten verletzt zu
sein. Zur Überprüfung steht ein im Berufungsverfahren ergangenes Zwischenurteil, mit dem das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz festgestellt hat,
dass die Klage gegen den Zielabweichungsbescheid zulässig sei.
2Die Beigeladenen beantragten bei der obersten Landesplanungsbehörde des
Beklagten die Einleitung eines Raumordnungs- sowie, soweit erforderlich, eines
Zielabweichungsverfahrens, um für das Vorhaben die bauplanungsrechtlichen
Voraussetzungen schaffen zu können.
3Im Landesentwicklungsprogramm III (LEP III) des Beklagten sind in Kapitel 3.4.1.3 unter anderem folgende Ziele enthalten:
Abs. 5: Großflächige Einzelhandelsbetriebe sind in der Regel in engem räumlichem und funktionalem Zusammenhang (städtebauliches Integrationsgebot) mit den zentralen Einkaufsbereichen der Standortgemeinde zu errichten.
Abs. 8: Durch die Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben darf die Funktion benachbarter zentraler Orte und ihrer Versorgungsbereiche nicht wesentlich beeinträchtigt werden (Beeinträchtigungsverbot).
4Gleichlautende Ziele finden sich in Kapitel 2.2.5 des Regionalen Raumordnungsplans Mittelrhein-Westerwald.
5Die Frage, ob das geplante Vorhaben mit den genannten Zielen, insbesondere
mit dem Beeinträchtigungsverbot, in Einklang zu bringen sei, prägte von Anfang
an die Diskussion zwischen den Beteiligten. Entsprechende Bedenken wurden
auch von den Städten Diez und Koblenz - den Klägerinnen in den Parallelverfahren BVerwG 4 C 1.09 und BVerwG 4 C 2.09 - sowie von der hessischen
Landesregierung vorgebracht.
6Wegen eines festgestellten Verstoßes gegen das städtebauliche Integrationsgebot leitete die oberste Landesplanungsbehörde des Beklagten das Zielabweichungsverfahren ein. Das Beeinträchtigungsverbot sah die Behörde vor dem
Hintergrund einer Verträglichkeitsstudie „bei summarischer Bewertung“ im
Hinblick auf die geplante Verkaufsfläche von 10 000 qm als nicht verletzt an;
„rein vorsorglich“ bezog sie aber auch diese Frage in das Zielabweichungsverfahren ein.
7Daraufhin erging der streitgegenständliche Zielabweichungsbescheid. Der Verfügungssatz des Bescheides lautet:
„Für die Errichtung eines Factory-Outlet-Centers mit maximal 10 000 qm Verkaufsfläche im ICE-Park Montabaur und die dafür erforderliche Bauleitplanung wird eine Abweichung vom städtebaulichen Integrationsgebot des Landesentwicklungsprogramms Rheinland-Pfalz und des gleichlautenden Ziels des Regionalen Raumordnungsplanes Mittelrhein-Westerwald zugelassen.
Die Entscheidung ergeht unter folgenden Maßgaben, die in den nachfolgenden Verfahren umzusetzen sind:
1. Die maximal zulässige Verkaufsfläche ist auf 10 000 qm zu begrenzen.
2. In einem städtebaulichen Vertrag ist verbindlich zu regeln, dass nur FOC-typische Sortimente angeboten werden dürfen. Dabei ist die Sortimentsstruktur so zu gestalten, dass negative Auswirkungen auf die benachbarten zentralen Orte, insbesondere auf die hessische Kreisstadt Limburg an der Lahn, aber auch auf die Innenstadt von Montabaur so gering wie möglich sein werden.“
8Die Zulassung einer Abweichung - so die Begründung des Bescheides - sei auf
das städtebauliche Integrationsgebot zu beschränken gewesen, weil das Beein-
trächtigungsverbot durch das Vorhaben nicht verletzt werde. Der Gutachter habe ein FOC mit einer Verkaufsfläche von 10 000 qm als städtebaulich und
raumordnerisch verträglich beurteilt. Dem schließe sich die oberste Landesplanungsbehörde an. Demgegenüber hätte eine darüber hinausgehende Verkaufsfläche wesentliche Auswirkungen auf die umliegenden zentralen Orte.
Daher müsse die Abweichungszulassung mit der Maßgabe verknüpft werden,
dass im Rahmen der Bauleitplanung eine Obergrenze der Verkaufsfläche von
10 000 qm verbindlich festzulegen sei. Des Weiteren seien Vorgaben bezüglich
der Sortimentsbeschränkung veranlasst. Die Sortimente seien so festzulegen,
dass die negativen Auswirkungen auf benachbarte zentrale Orte, insbesondere
auf die Stadt Limburg, möglichst gering sein werden.
9Die Klägerin begehrt die Aufhebung des Zielabweichungsbescheides. Sie
macht geltend, der Bescheid beinhalte nicht nur die Zulassung einer Abweichung vom städtebaulichen Integrationsgebot, sondern habe auch die Frage
einer eventuellen Abweichungszulassung vom Beeinträchtigungsverbot, auf das
sich benachbarte Kommunen berufen könnten, zum Verfahrensgegenstand
gemacht. In den Gründen des Zielabweichungsbescheides befasse sich der
Beklagte ausführlich mit diesem Ziel. Im Ergebnis verneine er zwar eine Verletzung. Damit habe er jedoch eine negative Feststellung mit Regelungscharakter
getroffen. Hierdurch entfalle zu ihren - der Klägerin - Lasten die Sperre des § 1
Abs. 4 BauGB in der Bauleitplanung, die andernfalls in der Abwägung nicht
überwunden werden könne. Denn wegen der Tatbestandswirkung des angefochtenen Bescheides sei es ihr verwehrt, in einem Planungsverfahren und einem sich eventuell anschließenden Normenkontrollverfahren eine Verletzung
der Ziele der Raumordnung durch das streitige Projekt geltend zu machen.
10Das Verwaltungsgericht Koblenz hat die Klage mangels Klagebefugnis als unzulässig abgewiesen.
11Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz
mit Zwischenurteil unter Abänderung des erstinstanzlichen Urteils festgestellt,
dass die Klage zulässig sei. Der streitgegenständliche Bescheid stelle auch der
Klägerin gegenüber einen anfechtbaren Verwaltungsakt dar. Er regle mit ver-
bindlicher Wirkung, dass unter den genannten Voraussetzungen und Maßgaben keine Zielabweichung hinsichtlich des Beeinträchtigungsverbots erforderlich
sei. Das Beeinträchtigungsverbot verfolge nicht ausschließlich überörtliche
Interessen der Raumordnung und Landesplanung, sondern auch den Schutz
der hierdurch begünstigten benachbarten zentralen Orte, zu denen auch die
Klägerin zähle. Von diesem drittschützenden Ziel habe der Bescheid zwar keine
Abweichung zu Lasten der Klägerin zugelassen. Er habe jedoch zur abschließenden Klärung des zwischen den Beteiligten bestehenden Streits, ob
das Vorhaben das Beeinträchtigungsverbot verletze, aufgrund der im Zielabweichungsverfahren hierzu bewusst vorgenommenen Überprüfung eine verbindliche Feststellung getroffen. Der Bescheid sei deshalb ein feststellender
Verwaltungsakt, der das Nichterfordernis einer Zielabweichung vom Beeinträchtigungsverbot zum Gegenstand habe. Unschädlich sei, dass diese Feststellung
nicht im Verfügungssatz des Bescheides enthalten sei. Denn die Besonderheiten des Falles, insbesondere die Verfahrensgeschichte sowie die umfassenden
Darlegungen und Rechtsausführungen im Bescheid, mit denen der Beklagte
erläutere, warum eine Verletzung des Beeinträchtigungsverbots ausscheide,
belegten, dass es sich insoweit um mehr handle als um ein bloßes obiter dictum. Vor diesem Hintergrund sei auch von Bedeutung, dass der Beklagte seine
Entscheidung unter den als Nebenbestimmungen zu qualifizierenden „Maßgaben“ getroffen habe. Der Klägerin fehle auch nicht das Rechtsschutzinteresse,
weil sie eine Klärung der Fragen in einem späteren Normenkontrollverfahren
gegen einen das streitige Vorhaben zulassenden Bebauungsplan wegen der
dem Zielabweichungsbescheid zukommenden Tatbestandswirkung nicht mehr
herbeiführen könne.
12Gegen dieses Zwischenurteil wenden sich der Beklagte und die Beigeladenen
mit der vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision.
13Die zulässige Revision ist begründet. Das Oberverwaltungsgericht hat zwar
nicht die sich aus § 35 Satz 1 VwVfG RhPf ergebenden Merkmale eines fest-
stellenden Verwaltungsakts verkannt (1.) Das Zwischenurteil wendet aber die
bundesrechtlichen Maßstäbe für die Auslegung von Verwaltungsakten unzutreffend an und verkennt den Regelungsgehalt des streitgegenständlichen Bescheides. Der Zielabweichungsbescheid enthält entgegen der Auffassung des
Oberverwaltungsgerichts nicht eine verbindliche Feststellung, dass das geplante FOC unter Beachtung der Maßgaben das Beeinträchtigungsverbot zulasten
der benachbarten zentralen Orte nicht verletzt (2.). Der Klägerin fehlt deshalb
die Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO). Die Berufung gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts, das die Klage als unzulässig abgewiesen hat, ist zurückzuweisen.
141. Außer Frage steht, dass dem Zielabweichungsbescheid Verwaltungsaktqualität zukommt. Jedenfalls die Zulassung einer Abweichung vom städtebaulichen
Integrationsgebot erfüllt die Voraussetzungen des § 35 Satz 1 VwVfG RhPf.
Insoweit ist die Klägerin aber nicht klagebefugt, weil das Integrationsgebot ihr
unstreitig keine subjektiven Rechte vermittelt. Klagebefugt wäre sie, wenn der
Beklagte im Zielabweichungsbescheid zugleich im Sinne eines Negativattests
verbindlich festgestellt hätte, dass das Vorhaben unter Beachtung der „Maßgaben“ einer Abweichung vom Beeinträchtigungsverbot nicht bedarf. Das Oberverwaltungsgericht hat das LEP III des Beklagten und den Regionalen Raumordnungsplan Mittelrhein-Westerwald dahin ausgelegt, dass das Beeinträchtigungsverbot auch dem Schutz der hierdurch begünstigten benachbarten zentralen Orte dient. Diese Auslegung des Landesrechts ist gemäß § 173 VwGO
i.V.m. § 560 ZPO bindend.
15Für einen feststellenden Verwaltungsakt ist kennzeichnend, dass er sich mit
seinem verfügenden Teil darauf beschränkt, das Ergebnis eines behördlichen
Subsumtionsvorgangs verbindlich festzuschreiben (Urteil vom 20. November
2003 - BVerwG 3 C 29.02 - NVwZ 2004, 349 <350>; vgl. z.B. auch U. Stelkens,
in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, Rn. 219 zu § 35). Ein feststellender Verwaltungsakt muss dabei aber - ebenso wie ein gestaltender oder befehlender Verwaltungsakt - die Definitionsmerkmale des § 35 Satz 1 VwVfG
vollständig erfüllen. Das gilt insbesondere für die Merkmale „Regelung“ und
„Außenwirkung“. Regelungscharakter hat eine Maßnahme, wenn sie nach ih-
rem Erklärungsgehalt darauf gerichtet ist, eine Rechtsfolge zu setzen. Das ist
nicht nur dann der Fall, wenn Rechte des Betroffenen begründet, geändert oder
aufgehoben werden, sondern - als Besonderheit des feststellenden Verwaltungsakts - auch dann, wenn sie mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (Urteil vom 20. Mai 1987 - BVerwG 7 C 83.84 - BVerwGE 77, 268
<271> m.w.N.). Ist eine Erklärung der Verwaltung darauf gerichtet, die im Verhältnis von Staat und Bürger (oder dem Staat gegenüberstehenden sonstigen
Rechtssubjekten) bestehenden Unsicherheiten zu beseitigen, indem sie die
generelle und abstrakte Regelung des Gesetzes verbindlich konkretisiert
und/oder individualisiert, so legt die Verwaltung fest, was im Einzelfall rechtens
sein soll, und trifft damit eine Regelung mit Außenwirkung im Sinne des § 35
Satz 1 VwVfG (vgl. Urteil vom 25. April 1979 - BVerwG 8 C 52.77 - BVerwGE
58, 37 <38 f.>). Hiervon ist das Berufungsgericht ersichtlich ausgegangen, indem es bei der Qualifizierung des streitgegenständlichen Bescheides auf den
Rechtsbindungswillen der Behörde auch hinsichtlich des Beeinträchtigungsverbots abstellt und diesen von (unverbindlichen) bloßen Meinungskundgaben abgrenzt.
162. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts lässt sich dem Zielabweichungsbescheid ein Rechtsbindungswille der Behörde im Sinne eines
Negativattests hinsichtlich des Beeinträchtigungsverbots aber nicht entnehmen.
17Der Senat ist befugt, den Regelungsgehalt des streitgegenständlichen Bescheides in der Revision selbst zu bestimmen und das Auslegungsergebnis der
Vorinstanz zu überprüfen (a). Diese Überprüfung ergibt, dass das Berufungsgericht bei der Bestimmung des Regelungsgehalts des Bescheides die Auslegungsmaßstäbe entsprechend §§ 133, 157 BGB in bundesrechtswidriger Weise
angewandt und deshalb zu Unrecht von einer feststellenden Regelung auch
hinsichtlich des Beeinträchtigungsverbots ausgegangen ist (b).
18a) In Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (vgl.
zuletzt BGH, Urteil vom 22. September 2009 - XI ZR 286/08 - juris Rn. 20
m.w.N.) hält sich das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung
für befugt, den Inhalt von Verwaltungsakten in der Revision selbst zu bestim-
men (vgl. Urteile vom 9. Juni 1983 - BVerwG 2 C 34.80 - BVerwGE 67, 222
<234>, vom 27. September 1990 - BVerwG 4 C 44.87 - BVerwGE 85, 348
<366> und vom 2. September 1999 - BVerwG 2 C 22.98 - BVerwGE 109, 283
<286>; vgl. auch Eichberger, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO,
Rn. 156 zu § 137). In seinem Urteil vom 4. Dezember 2001 (BVerwG 4 C 2.00 -
BVerwGE 115, 274 <279 f.>) hat der Senat diese Befugnis nicht in Abrede gestellt. Dort ging es um die Feststellung des konkreten Inhalts einer behördlichen
Erklärung. Diese Feststellung ist Tatsachenfeststellung und deshalb im Revisionsverfahren gemäß § 137 Abs. 2 VwGO grundsätzlich nur eingeschränkt
überprüfbar (vgl. auch Urteil vom 19. Februar 1982 - BVerwG 8 C 27.81 -
BVerwGE 65, 61 <68 f.>; Beschluss vom 24. Januar 1991 - BVerwG
8 B 164.90 - Buchholz 316 § 54 VwVfG Nr. 6, jeweils m.w.N.). Demgegenüber
ist die Frage, welche Rechtsqualität ein vom Tatsachengericht festgestellter
konkreter Inhalt einer behördlichen Erklärung hat, insbesondere, ob er nach
Maßgabe der entsprechend §§ 133, 157 BGB entwickelten Auslegungsregeln
die Qualifikationsmerkmale des § 35 VwVfG erfüllt und damit als Verwaltungsakt anzusehen ist, eine Rechtsfrage und steht deshalb gemäß § 137 Abs. 1
VwGO in vollem Umfang zur revisionsgerichtlichen Überprüfung (Urteil vom
17. Oktober 1967 - BVerwG 6 C 41.65 - Buchholz 237.5 § 94 HessBG Nr. 1;
vgl. auch Urteil vom 1. Dezember 1989 - BVerwG 8 C 17.87 - BVerwGE 84, 157
<162> m.w.N. - zur Auslegung eines Prozessvergleichs -).
19Das Auslegungsergebnis des Berufungsgerichts ist hiernach für den Senat inhaltlich voll überprüfbar. Fraglich ist vorliegend nicht, wie die im Zielabweichungsbescheid enthaltenen behördlichen Erklärungen in tatsächlicher Hinsicht
zu interpretieren sind. Auch geht es nicht um die Frage, ob und gegebenenfalls
welche Hilfstatsachen und Begleitumstände auf die Auslegung des konkreten
Erklärungsinhalts von Einfluss sein können. Fraglich ist vielmehr allein, was aus
dem vom Berufungsgericht festgestellten Erklärungsinhalt in rechtlicher Hinsicht
abzuleiten ist, konkret, ob sich der behördlichen Erklärung ein Rechtsbindungswille auch hinsichtlich des Beeinträchtigungsverbots entnehmen lässt und
der Zielabweichungsbescheid deshalb auch insoweit als Verwaltungsakt im
Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG RhPf zu qualifizieren ist.
20b) Diese Frage ist zu verneinen. Das Berufungsgericht verkennt, dass eine behördliche Erklärung, deren feststellende Regelungsqualität nicht bereits durch
Aufnahme in den Tenor des Bescheides dokumentiert worden ist, im Wege der
Auslegung nur dann als feststellender Verwaltungsakt zu qualifizieren ist, wenn
der Regelungswille der Behörde in anderer Weise klar und unmissverständlich
21Ob eine behördliche Maßnahme die Kriterien des § 35 VwVfG RhPf erfüllt, ist
entsprechend den zu §§ 133, 157 BGB entwickelten Maßstäben nach ihrem
objektiven Erklärungswert zu beurteilen. Maßgebend ist, wie der Empfänger die
Erklärung unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände bei objektiver
Würdigung verstehen muss; Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung (Urteile vom 17. August 1995 - BVerwG 1 C 15.94 - BVerwGE 99, 101 <103> und
vom 20. November 1990 - BVerwG 1 C 8.89 - Buchholz 402.24 § 9 AuslG Nr. 7
22Eine Auslegung entsprechend §§ 133, 157 BGB ergibt hier, dass der Empfänger den Bescheid bei objektiver Würdigung aller Umstände nur so verstehen
konnte, dass der Beklagte lediglich die für die Verwirklichung des geplanten
FOC für erforderlich gehaltene Abweichung vom städtebaulichen Integrationsgebot zulassen und mit Maßgaben versehen wollte, während eine Regelungsabsicht auch hinsichtlich des Beeinträchtigungsverbots weder im Bescheidtenor
dokumentiert ist noch sich aufgrund sonstiger Umstände erkennen lässt.
23Im Ansatz geht das Oberverwaltungsgericht selbst zutreffend davon aus, dass
eine feststellende Regelung regelmäßig im Verfügungssatz eines Bescheides
nachzuweisen sein sollte. Zu Recht hebt es darauf ab, dass feststellende Regelungen durch ein spezifisches Abgrenzungsbedürfnis gegenüber bloßen Begründungselementen eines Bescheides gekennzeichnet sind. Der Adressat des
Bescheides muss - letztlich aus Gründen des rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebots - Klarheit darüber haben, ob die Behörde durch einen feststellenden
Verwaltungsakt mit verbindlicher Wirkung festlegen wollte, was im Einzelfall
rechtens sein soll, oder ob es sich insoweit lediglich um ein grundsätzlich nicht
an der Bindungswirkung (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. 2008, Rn. 15
zu § 43) des Verwaltungsakts teilnehmendes Begründungselement handelt.
Eine feststellende Regelung des Inhalts, dass das geplante FOC (unter Einhaltung der Maßgaben) das Beeinträchtigungsverbot nicht verletzt, ist im Tenor
des Zielabweichungsbescheides aber nicht enthalten.
24Aufgrund der „Besonderheiten des Falles“ ist das Oberverwaltungsgericht allerdings der Auffassung, dass vorliegend trotz des Fehlens einer entsprechenden
Tenorierung gleichwohl von einer feststellenden Regelung auszugehen sei. Die
Besonderheiten sieht es zum einen darin, dass der Bescheid den verbindlichen
Abschluss eines jahrelangen Streits darstelle und damit zugleich den Endpunkt
einer langen Entwicklung markiere. Zum anderen hebt es auf die umfassenden
erläutere, warum seiner Auffassung nach eine Verletzung des Beeinträchtigungsverbots ausscheide, sowie auf die Verfahrensgeschichte ab. Weder diese
„Besonderheiten des Falles“ noch sonstige Umstände lassen bei objektiver
Würdigung mit der erforderlichen Klarheit erkennen, dass der Beklagte eine
feststellende Regelung auch hinsichtlich des Beeinträchtigungsverbots treffen
wollte. Im Gegenteil sprechen diese Umstände auch für sich genommen eher
gegen als für eine feststellende Regelung.
25aa) Zu einer feststellenden Regelung im Rahmen des Zielabweichungsverfahrens hatte die oberste Landesplanungsbehörde des Beklagten keine Veranlassung. Der Erlass eines Negativattests hinsichtlich des Beeinträchtigungsverbots
mit Verwaltungsaktqualität war weder von Seiten der Beigeladenen beantragt
noch gesetzlich vorgezeichnet. Die Beigeladenen hatten bei der obersten Landesplanungsbehörde beantragt, für ein FOC mit einer Verkaufsfläche von
10 000 qm Verkaufsfläche ein Raumordnungsverfahren, und, soweit erforderlich, ein Zielabweichungsverfahren durchzuführen. Eine rechtsverbindliche Entscheidung im Zielabweichungsverfahren wollten die Beigeladenen folglich nur,
soweit dies für das Raumordnungsverfahren erforderlich war. Eine verbindliche
Feststellung, dass das Vorhaben auch hinsichtlich des Beeinträchtigungsverbots zielkonform ist, war aber für den positiven Abschluss des Raumordnungsverfahrens nicht erforderlich. Aufgabe des Raumordnungsverfahrens nach § 15
ROG (in der bis zum Inkrafttreten des ROG vom 22. Dezember 2008 - BGBl I
S. 2986 - geltenden Fassung; im Folgenden: ROG a.F.) i.V.m. § 17 LPlG RhPf
ist es zu prüfen, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen eine
raumbedeutsame Planung oder Maßnahme mit den Erfordernissen der Raumordnung im Einklang steht (vgl. Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky,
Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Rn. 38
zu K § 15). Ergebnis dieser Überprüfung ist dabei häufig die Feststellung einer
nur eingeschränkten Übereinstimmung. In diesen Fällen wird im raumordnerischen Entscheid dargelegt, unter welchen Voraussetzungen das Vorhaben
raumordnungsrechtlich durchgeführt werden könnte. Dabei können auch Maßgaben und Änderungsvorschläge angegeben werden, durch die in nachfolgenden Verfahren - etwa einem gemeindlichen Bauleitplanverfahren - sichergestellt
werden kann, dass den raumordnerischen Erfordernissen Rechnung getragen
wird (vgl. Schmitz, a.a.O., Rn. 144 zu K § 15, m.w.N.). Das Zielabweichungsverfahren gemäß § 11 ROG a.F. i.V.m. § 8 Abs. 3, § 10 Abs. 6 LPlG RhPf erfüllt
eine andere Funktion. In ihm wird rechtsverbindlich darüber entschieden, ob
von einem Ziel der Raumordnung, das einem konkreten Vorhaben entgegensteht, unter den gesetzlich geregelten Voraussetzungen abgewichen und
damit der Weg für die Verwirklichung des Vorhabens frei gemacht werden kann.
Vor diesem Hintergrund besteht kein Anlass, bereits im Zielabweichungsverfahren eine verbindliche Feststellung darüber zu treffen, ob und unter welchen Voraussetzungen ein Ziel der Raumordnung durch das Vorhaben nicht
berührt wird, weil entsprechende Feststellungen - wie dargestellt - im raumordnerischen Entscheid getroffen werden, wie hier im Entscheid vom 7. Dezember
2006 auch tatsächlich geschehen. Eine rechtsverbindliche Feststellung der
Zielkonformität im Rahmen des Zielabweichungsverfahrens hätte im Übrigen
auch weitergehende Wirkungen als der raumordnerische Entscheid selbst. Das
Ergebnis des Raumordnungsverfahrens hat nämlich weder gegenüber dem
Träger der Planung oder Maßnahme noch gegenüber Einzelnen unmittelbare
Rechtswirkung (§ 17 Abs. 11 LPlG RhPf). Bei raumbedeutsamen Planungen,
die den im Raumordnungsverfahren überprüften Gegenstand betreffen, ist der
raumordnerische Entscheid von den in § 4 Abs. 2 und 3 ROG genannten Stellen nach Maßgabe der dafür geltenden Vorschriften zu berücksichtigen; die
Pflicht, Ziele der Raumordnung zu beachten, bleibt unberührt (§ 17 Abs. 10
LPlG RhPf). Anhaltspunkte dafür, warum die oberste Landesplanungsbehörde
im Zielabweichungsbescheid über den durch das Raumordnungsverfahren gesetzten Rahmen hinausgehen wollte, sind nicht ersichtlich, wobei offen bleiben
kann, ob sie hierzu überhaupt berechtigt gewesen wäre.
26bb) Die im Tenor des Zielabweichungsbescheides formulierten „Maßgaben, die
in den nachfolgenden Verfahren umzusetzen sind“, rechtfertigen es bei objektiver Würdigung ebenfalls nicht, dem Beklagten eine Regelungsabsicht auch
hinsichtlich des Beeinträchtigungsverbots zu unterstellen. Die Maßgaben
(10 000 qm maximal zulässige Verkaufsfläche; Sortimentsbeschränkungen)
sind zwar der Sache nach auch auf das Beeinträchtigungsverbot bezogen; sie
geben Voraussetzungen an, unter deren Einhaltung von dem geplanten FOC
nach Einschätzung der obersten Landesplanungsbehörde keine wesentlichen
Auswirkungen auf die umliegenden zentralen Orte zu erwarten sind. Für regelungsbedürftig hat die oberste Landesplanungsbehörde die Maßgaben aber
offensichtlich allein mit Blick auf die Zulassung einer Abweichung vom Integrationsgebot gehalten. Das ergibt sich aus der Begründung des Bescheides
(S. 6). Dort ist ausgeführt, dass „eine darüber hinausgehende Verkaufsfläche
wesentliche Auswirkungen auf die umliegenden zentralen Orte“ hätte, dass
„solche Auswirkungen … aus raumordnerischer Sicht aber nicht vertretbar“ seien. Mit dem Begriff „aus raumordnerischer Sicht … vertretbar“ knüpft der Bescheid an die in § 11 ROG a.F. i.V.m. § 8 Abs. 3, § 10 Abs. 6 LPlG RhPf normierte materiellrechtliche Voraussetzung für die Zulassung einer Abweichung
von einem raumordnerischen Ziel an. „Daher“, so die weitere Begründung des
Bescheides, „musste die Abweichungszulassung mit der (genannten) Maßgabe
verknüpft werden“. Die Behörde ließ sich ersichtlich von der Vorstellung leiten,
dass eine Abweichung vom städtebaulichen Integrationsgebot nur zulässig sei,
wenn diese unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist, und dass
dies nur der Fall sei, wenn keine wesentlichen Auswirkungen des Vorhabens
auf die umliegenden zentralen Orte zu befürchten sind, was wiederum nur bei
einer Verkaufsfläche von maximal 10 000 qm gewährleistet sei. Mit den Maßgaben sollte also allein die Zulassung einer Abweichung vom städtebaulichen
Integrationsgebot abgesichert werden, wobei offen bleiben kann, ob die Behörde insoweit von zutreffenden rechtlichen Vorstellungen geleitet war. Das erklärt
auch, warum die „Maßgaben“ zusammen mit der Abweichungszulassung in den
Bescheidtenor aufgenommen wurden.
27cc) Eine feststellende Regelungsabsicht der Behörde ergibt sich auch nicht aus
sonstigen Umständen. Die „rein vorsorgliche“ Einbeziehung des Beeinträchtigungsverbots in das Zielabweichungsverfahren belegt lediglich, dass sich die
Behörde sicherheitshalber auch die Zulassung einer Abweichung vom Beeinträchtigungsverbot offen halten wollte, obwohl sie diese schon im Zeitpunkt der
Einleitung des Zielabweichungsverfahrens bei „summarischer Würdigung“ nicht
als erforderlich erachtet hatte. Dass zwischen den Beteiligten - wie das Oberverwaltungsgericht festgestellt hat - intensiv und auch Länder übergreifend um
eine verbindliche Größenordnung für das geplante FOC gerungen worden sei,
und es gegolten habe, die „rote Linie" zwischen einer erheblichen Beeinträchtigung der Nachbarzentren und der erforderlichen Mindestgröße zur Gewährleistung der Rentabilität des FOC zu finden, liefert allenfalls ein Indiz dafür, dass
sich die für den Erlass des Zielabweichungsbescheides zuständige oberste
Landesplanungsbehörde des Beklagten - das Ministerium des Innern und für
Sport - hinsichtlich des Beeinträchtigungsverbots politisch abschließend festlegen wollte. Für eine auch rechtsförmliche Regelung bestand - wie dargestellt -
kein Anlass, noch existieren hinreichend dichte Anhaltspunkte für einen entsprechenden Regelungswillen, den der Beklagte auch stets in Abrede gestellt
28Da der Zielabweichungsbescheid die Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem Beeinträchtigungsverbot nicht verbindlich feststellt und die Klage bereits aus diesem Grunde unzulässig ist, kann offen bleiben, ob eine solche Feststellung - wie
das Oberverwaltungsgericht angenommen hat - bindende Wirkung für ein späteres Normenkontrollverfahren gegen einen die Zulassung des Vorhabens ermöglichenden Bebauungsplan entfalten würde.
29Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO.
Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungs- und das Revisionsverfahren wird gemäß § 47 Abs. 1 und 2 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG auf je 30 000 Euro festgesetzt.
Sachgebiet: BVerwGE ja
Städtebaurecht Fachpresse ja
VwGO § 42 Abs. 2 VwVfG § 35 Satz 1 BGB §§ 133, 157 ROG a.F. § 4 Abs. 2 und 3, §§ 11, 15 LPlG RhPf § 8 Abs. 3, § 10 Abs. 6, § 17 Abs. 10 und 11
Factory-Outlet-Center; benachbarte zentrale Orte; Klagebefugnis; Ziele der Raumordnung; städtebauliches Integrationsgebot; Beeinträchtigungsverbot; Zielabweichungsbescheid; Verwaltungsakt; feststellender -; Regelung; Rechtsbindungswille; Außenwirkung; Auslegung; Erklärungsinhalt; Rechtsqualität; revisionsgerichtliche Überprüfung; Auslegungsmaßstäbe; Empfängerhorizont; objektiver Erklärungswert; Abgrenzungsbedürfnis; Begründungselemente; Tenorierung; Antrag; Raumordnungsverfahren; raumordnerischer Entscheid; Maßgaben; Verkaufsflächenobergrenze; Sortimentsbeschränkung; Berücksichtigungspflicht; Zielabweichung; Bindungswirkung.
Feststellende Verwaltungsakte im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG sind durch ein spezifisches Abgrenzungsbedürfnis gegenüber bloßen Begründungselementen eines Bescheides gekennzeichnet. Was die Behörde mit verbindlicher Wirkung feststellen will, muss sich entweder aus dem Tenor des Bescheides oder aus sonstigen Umständen klar und unmissverständlich ergeben.
Urteil des 4. Senats vom 5. November 2009 - BVerwG 4 C 3.09
VG Koblenz vom 10.09.2007 - Az.: VG 1 K 1821/06.KO - OVG Koblenz vom 15.10.2008 - Az.: OVG 1 A 10389/08 -