Source: http://www.biblioteca.tv/artman2/publish/1939_226/Cartas_al_Presidente_C_rdenas_Carta_15_El_Uruguay_y_la_Sociedad_de_las_Naciones.shtml
Timestamp: 2018-12-15 19:47:15
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Cartas al Presidente Cárdenas. Carta 15. El Uruguay y la Sociedad de las Naciones.
Ginebra, 7 de agosto de 1939.
CARTA NUM. 15
El Uruguay y la Sociedad de las Naciones.
Por considerar que interesará a usted, me es grato transcribirle la opinión que he dado a nuestra Secretaría de Relaciones Exteriores sobre una consulta que el Gobierno del Uruguay hizo a nuestra Cancillería.
Aunque nuestra Secretaría de Relaciones da a usted cuenta de todos los asuntos importantes que tiene en cartera, considero que la naturaleza de la consulta del Gobierno del Uruguay se la presentará a usted en forma lacónica y así difícilmente conocería usted el problema tal cual es.
En esa virtud, y considerando que son de sumo interés los temas a que se refiere dicho memorándum, transcribo a usted in-extenso la nota a que me refiero, en la que aparece mi modesto parecer.
C. Secretario de Relaciones Exteriores.
Tengo el honor de contestar la atenta nota de usted relativa a la consulta que el Gobierno uruguayo hiciera a nuestra Secretaría de Relaciones el 31 de mayo último, con la que recibí una copia del memorándum del señor ministro Guani, así como la respuesta de esa Secretaría a nuestra Legación en Montevideo.
Para poder contestar las cuestiones que se plantean en dicho memorándum, fijemos desde luego las ideas que contiene:
1o.- La Sociedad de las Naciones es digna de apoyo, pero el Pacto ha resultado inoperante en la práctica, por lo que las dificultades derivadas de su aplicación han provocado esfuerzos diversos tendientes a reformarlo.
2o.- Como "se ha visto que los Estados miembros no han podido ponerse de acuerdo para realizar esas reformas", los Gobiernos están buscando "por otras vías el alcance de los compromisos que asumieron los países integrantes de la Sociedad de las Naciones".
3o.- Algunos países, basándose en que, según ellos, "la interpretación del Pacto pertenece en último término a los Estados individualmente", "por separado, o unidos en grupos, se adelantaron a aclarar la forma en que están dispuestos a participar en su aplicación".
4o.- Los "países llamados neutrales se creyeron con derecho a hacer la declaración de Copenhague en 1936, reformándola en Oslo en 1938", declaración que, interpretando el Pacto a su manera, lo considera como no coercitivo.
5o.- La Gran Bretaña, en la Asamblea de 1938 afirmó "que las posibilidades de recurrir a la aplicación del artículo 16 no han de determinarse de antemano y cada caso deberá resolverse particularmente", agregando que existía "la obligación general de buscar por medio de notas entre los miembros, las medidas que pudieran encararse", pero que "no había ninguna obligación incondicional de tomar tales medidas".
6o.- Esa manera de interpretar el Pacto tuvo numerosos adherentes, pero el valor de las declaraciones unilaterales hechas entonces no está aún claramente precisado en cuanto a determinar las consecuencias de la nueva situación.
7o.- En la misma Asamblea de 1938 el delegado letón, Muters, que presentó el informe de la VI Comisión, dijo: "Queda admitido de manera general que las medidas militares previstas por el artículo 16, no tienen un carácter obligatorio"
8o.- "En lo que concierne a las medidas económicas y financieras, un gran número de miembros de la Sociedad de las Naciones han declarado que en las circunstancias actuales no pueden considerarse automáticamente obligados a aplicar esas medidas en un conflicto cualquiera", aunque "otros miembros expresaron la opinión contraria".
9o.- De lo anterior se deduce que hay "un desacuerdo en el fondo del problema", por lo que el grupo de América debe precisar y unificar en cuanto sea posible, su criterio respecto a la aplicación del Pacto.
10o.- La actitud de los Estados americanos podría ser motivo de "una declaración común o declaraciones individuales"; pero lo que desea el Gobierno del Uruguay es "obtener cierta coordinación o unidad de pincipios entre nuestros países" y expresarlos en la próxima Asamblea.
Por lo anteriormente expuesto estimamos que, en definitiva, el Gobierno del Uruguay desea que los Estados miembros de la América Latina, en vista de la grave situación internacional presente, y teniendo en consideración que el Pacto, por diversas causas, no ha sido cumplido y en virtud de que la misma dificultad de cumplirlo ha hecho que algunos Gobiernos, especialmente de los países llamados neutrales y de la Gran Bretaña, hayan declarado terminantemente que consideran el Pacto como no coercitivo o coercitivo condicional; el Uruguay se pregunta si en virtud de tales circunstancias será llegado el momento de que, así como los Estados nórdicos han hecho una declaración conjunta en el sentido de no considerarse obligados a aplicar las sanciones que impone el artículo 16 a un Estado agresor, así también los Estados latino-americanos hicieran su declaración correspondiente.
Aunque el ministro Guani no emite opinión en cuanto al fondo del asunto, diciendo ser simplemente objetivo, sin embargo, no deja de traslucir su inclinación por la política no sancionista.
En el fondo, pues, la consulta del señor Guani nos llevaría a resolver este punto fundamental: A juicio de México, ¿el Pacto debe interpretarse en el sentido de no hacerlo coercitivo?
Antes de analizar el fondo del asunto conviene recordar sus antecedentes.
En vista de la violación del Pacto de la Sociedad de las Naciones por parte de Italia, sin que la Liga le hubiera aplicado en toda su extensión las sanciones contra ella decretada, algunos Gobiernos iniciaron en Ginebra una política tendiente a reformar aquel Pacto, especialmente en su artículo 16.
Esta política preconizada por los países llamados "neutrales" y por la Gran Bretaña, se inició en la Asamblea de julio de 1936, en la cual se acordó se estudiaran y clasificaran las proposiciones que los miembros de la Liga presentasen sobre la aplicación de los principios del convenio.
En cumplimiento de tal acuerdo, el secretario general giró una carta circular a los Estados, pidiéndoles su parecer sobre tal cuestión, que había adquirido importancia internacional, teórica y práctica, después del fracaso de las sanciones decretadas contra Italia por su agresión a Etiopía.
Veintiséis Gobiernos emitieron su opinión sobre la conveniencia de reformar aquel estatuto, la universalidad de la Liga, la unanimidad indispensable para las resoluciones de fondo de la Sociedad, la conveniencia de las ententes regionales en relación con la seguridad colectiva, la aplicación de las sanciones económicas, militares y financieras a un Estado agresor, el desarme, etc.
Las opiniones emitidas por los Estados se significaron por varias tendencias: unos, fieles a los principios del Pacto y a su articulado tal como existe, se manifestaron del todo dispuestos, no a interpretar, sino a aplicar el Convenant en su sentido literal, estimándolo así como coercitivo. Tales Estados fueron: Nueva Zelandia, U. R. S. S., Letonia, Estonia, Lituania, Colombia, Irak, Perú, China, Afghanistán, Bulgaria y Liberia y, en principio, Francia.
Otros Estados, los llamados "neutrales", consideraron que "mientras el Pacto en su conjunto no fuera aplicado sino de una manera incompleta e inconsecuente, nos consideramos obligados a tener en cuenta tales circunstancias en la aplicación del artículo 16". Estos Estados fueron: Noruega, Suecia, Dinamarca, Finlandia, Suiza y Bélgica, los cuales, en el fondo, alegando razones inaceptables desde el punto de vista jurídico, en realidad procedían según una política de precaución frente a frente de Alemania.
Otros Estados no se produjeron concretamente ni en un sentido ni en otro, sino que, guardando un término medio, no pueden considerarse ni como neutrales ni como sancionistas.
Este es el caso, por ejemplo, de la Argentina que subrayó expresamente la necesidad de reforzar la Sociedad de las Naciones "con el fin de llegar a una aplicación más perfecta de su Estatuto" que "correspondiera a las realidades de la vida internacional", dándole, por esta razón, un "carácter facultativo" a las sanciones.
Como se ve, el año 1936, cuando todavía no se habían presentado las agresiones de Alemania en Austria, en Checoeslovaquia y en Lituania (Memel), y la de Italia en Albania, todavía la mayor parte de los Gobiernos se mantuvieron fieles a los principios estatutarios relativos a la seguridad colectiva garantizada por el artículo 16.
Como veremos más adelante, la mayoría de los Estados que en 1936 mostraban aún su apego y finalidad al Pacto clásico de la Liga, trataron de desentenderse de sus compromisos contraídos, especialmente en lo referente a la aplicación de las sanciones económicas, financieras, y sobre todo militares, a un Estado agresor.
En vista de las respuestas dadas por casi todos los Gobiernos de los Estados miembros (1), la Asamblea de 8 de octubre del mismo año, teniendo en consideración la conveniencia de coordinar el Pacto con otros Tratados de tendencia universal referentes a la solución pacífica de las diferencias internacionales, tales como el Pacto de París (Briand-Kellogg) de 27 de agosto de 1928, el Tratado americano de no agresión y conciliación de 10 de octubre de 1933 (Pacto Argentino), decidió crear una Comisión General que estudiara la aplicación de los principios del Pacto, así como todos los problemas con él relacionados, Comisión que fué integrada por veintiocho Estados, entre ellos México.
Designada la Gran Bretaña para presentar un estudio objetivo sobre las formas en que la Sociedad de las Naciones podría continuar, su representante, lord Chramborne, presentó un concienzudo estudio en el que indicaba tres maneras en que la Sociedad podría subsistir: 1a. como coercitiva; 2a. como no coercitiva, y 3a. como intermedia, esto es, como voluntariamente coercitiva. En realidad, el hecho de que la Gran Bretaña presentase este estudio, demostraba desde luego que no se decidía abiertamente por un Pacto sancionista, ofreciendo la ocasión a los demás miembros de la Liga para que escogieran entre las formas mencionadas.
En febrero de 1938 se reunió el Comité especial para la aplicación de los principios del convenio. Ya entonces se había efectuado el atraco internacional de Austria, realizando uno de los designios expresados por Hitler en su plataforma política del "Mein Kampf". Las consecuencias de este hecho fueron las de que se presentaran nuevas deserciones de otros Estados, no de la Liga, pero sí de sus principios. Por ejemplo, las siguientes:
Polonia declaró que ciertas disposiciones del Pacto no podían aplicarse automáticamente y que en esas condiciones era conveniente dejar en cada caso particular a la apreciación de los miembros de la Sociedad si podrían aplicarse y en qué proporción, sus disposiciones, de tal manera que fueran útiles a la paz.
Chile, partidario acérrimo de la universalidad, declaró que si no se conseguía el ingreso a la Liga de todos los Estados del globo, para Chile no existiría ya "la razón de ser miembro de ella". (Por tal razón se ha retirado ya de la Sociedad.) Otros Estados modificaron sus criterios radicalmente:
España, que se había adherido en un principio a la declaración de los neutrales en 1936, se manifestó absolutamente partidaria de la aplicación íntegra del Pacto y especialmente del cumplimiento de los artículos 10 y 16 que no habían sido tomados en cuenta respecto a su país al ser víctima de la agresión exterior de Italia y Alemania.
Otras naciones ratificaron con más firmeza su fidelidad a los principios del Pacto, distinguiéndose, además de México y España, Checoeslovaquia, China, U. R. S. S., Irán, Colombia, Grecia, Rumania y Nueva Zelandia. (Para conocer en detalle las declaraciones singulares de cada Estado, véanse los informes relativos del consejero Manuel Tello y del canciller A. Guffanti.)
Más tarde, en la Asamblea de 1938, los veintidós Estados que tomaron parte en ella estuvieron de acuerdo en la necesidad de mantener la Sociedad de las Naciones. Todos estimaron que no se puede conservar la convivencia internacional sin un organismo de coordinación como es la Liga.
En otros términos, la vida misma del alto Instituto no es contestable, sino solamente el articulado de su Pacto constitutivo.
Fué entonces cuando la Gran Bretaña definió sus tendencias declarando que "a su juicio las posibilidades de recurrir a las sanciones previstas por el artículo 16 no habían de determinarse anticipadamente, sino en cada caso particular" y que "no existía una obligación incondicional de aplicar tales sanciones".
Por su parte los países llamados "neutrales", Bélgica, Luxemburgo, Países Bajos, Suecia, Noruega, Finlandia y Suiza, ratificaron su criterio neutralista. En cuanto a Holanda, decidida partidaria del sistema no coercitivo, declaró enfáticamente: "ni el Pacto ni los demás tratados pueden pretender que un país esté obligado a poner en juego su propia existencia", refiriéndose a la aplicación incondicional de las sanciones.
Respecto a los demás Estados, la mayor parte aceptaron la declaración inglesa, existiendo, en realidad, en estos momentos, una fuerte mayoría de países que consideran el Pacto como no coercitivo y una minoría que lo tienen como coercitivo.
De consiguiente, puede decirse que en la actualidad solamente siete países se manifestaron "legalistas", declarando que el Pacto no debe interpretarse en otro sentido que en el de aplicar las sanciones previstas en el artículo 16 a cualquier Estado agresor. Estos países son: México, China, U. R. S. S., Colombia, Ecuador, Rumania y Nueva Zelandia. A ellos en realidad habría que agregar Francia, que por no ir contra Inglaterra no fué del todo explícita en favor de un Pacto coercitivo, pero que, sin embargo, expresó sus simpatías por el mantenimiento de una Liga de las Naciones clásica, por boca de su delegado Paul Boncourt, en la Asamblea de 1938.
Checoeslovaquia y España, que también se produjeron en el mismo sentido, no deben tenerse en cuenta, la primera, por haber sido suprimida por la conquista de Alemania, y la segunda, por haberse retirado de Ginebra después de la victoria fascista.
Los neutrales y la Liga.
Con el conocimiento indispensable de estos antecedentes históricos examinaremos ahora los dos puntos de vista opuestos y el intermedio, respecto a la interpretación del Pacto, para concluír cuál es el que a México le convendría seguir.
En primer lugar, estudiemos la actitud de los países llamados "neutrales" y de la Gran Bretaña, tanto desde el punto de vista político como desde el punto de vista jurídico.
Políticamente la actitud de los "neutrales" es muy explicable, pues por espíritu de conservación mientras las grandes potencias no cumplan al pie de la letra el Pacto, ellos quisieran curarse en salud, y por sí y ante sí han declarado que no le tendrían como coercitivo, sino que guardarían en caso de conflicto armado, una actitud neutral.
Desde el punto de vista legal, ¿puede considerarse justificada la conducta de los "neutrales"? Evidentemente no, sino violatoria de los artículos 10 y 16 del Pacto y contraria a los principios que lo crearon y lo animan.
En efecto, el artículo 10 previene que "los miembros de la Sociedad de las Naciones se comprometen a respetar y mantener contra toda agresión exterior la integridad territorial y la independencia política presente, de todos los miembros de la Sociedad", y los Estados neutrales al declarar que en las condiciones actuales "el sistema de las sanciones ha adquirido un carácter no obligatorio", de hecho se desentienden de su "compromiso de respetar y mantener contra toda agresión exterior la integridad territorial y la independencia política de todos los miembros de la Sociedad".
Lo que, aparte de no ser legal, tampoco es justo, porque desde el punto de vista de los principios, y con mayor razón en la práctica, colocan en situación de desigualdad jurídica a los Estados miembros, puesto que unos, los legalistas, quedarían obligados a respetar y mantener la integridad territorial de los Estados agredidos, mientras que los neutrales, por sí y ante sí, se liberan de ese deber.
Respecto al artículo 16, él establece que "si un miembro de la Sociedad recurre a la guerra, ipso facto será considerado como habiendo cometido un acto de guerra contra todos los otros miembros de la Sociedad..., éstos se comprometen a romper inmediatamente con él todas sus relaciones comerciales o financieras..."
Los neutrales, con su simple declaración de neutralidad, quebrantan dicho artículo 16, pues también por su propia voluntad se sacuden una de las obligaciones esenciales del Pacto, cual es la de romper algunas de sus relaciones con el Estado agresor.
Tal proceder, aparte de su inconstitucionalidad manifiesta, entraña también una arbitrariedad respecto a los demás países que permanecieron fieles al Pacto, puesto que ellos sí estarán dispuestos -en principio- a romper sus relaciones comerciales con un Estado agresor.
En realidad, los llamados "neutrales" comienzan transgrediendo el Pacto desde que ante sí propios estatuyen su neutralidad en la paz y en la guerra. ¿Por qué? Porque el Pacto, en caso de agresión, no reconoce Estados neutrales.
Esto es evidente. El artículo 11 del Pacto determina que "toda guerra o amenaza de guerra que afecte directamente o no a uno de los miembros de la Sociedad, interesa a la Sociedad toda entera, la cual debe tomar las medidas apropiadas a salvaguardar eficazmente la paz de las naciones..."
De manera que si los miembros de la Liga "deben tomar medidas apropiadas para salvaguardar eficazmente la paz", claro es que en la eventualidad de un conflicto armado no pueden ser neutrales, pues la neutralidad presupone una abstención total en favor de uno u otro de los contendientes.
Pero hay más, conforme al Artículo 6, si un miembro de la Sociedad recurre a la guerra, "los demás ipso facto deberán considerar que el acto de guerra es también cometido contra todos ellos y deberán "romper inmediatamente sus relaciones comerciales o financieras con el agresor", tomando así resueltamente el lado del agredido y, en consecuencia, no pueden ser neutrales.
El Pacto de la Liga no obliga, sin embargo, a declarar la guerra a todos los Estados contra el disidente; en otros términos, no quedan constreñidos a ser beligerantes, pero sí podrán ayudar militarmente a la Liga contra el Estado en guerra, ya que el mismo artículo 16, en su párrafo segundo, establece que: "el Consejo tendrá el deber de recomendar a los diversos Gobiernos interesados los efectivos militares, navales o aéreos con los que los miembros de la Sociedad han de contribuír, respectivamente, a las fuerzas destinadas a hacer respetar los compromisos de la Sociedad...; teniendo, además, no sólo la facultad anterior, sino el deber concreto de tomar las disposiciones necesarias para "facilitar el paso a través de su territorio de las fuerzas de cualquier miembro de la Sociedad que tome parte en una acción común para hacer respetar los compromisos de la Liga". Y este hecho, por sí solo bastaría para romper la neutralidad, pues el paso de las tropas a través de un territorio,
ha sido considerado hasta ahora (salvo en la antigüedad) como un acto hostil.
Políticamente, la actitud de los "neutrales" es muy cómoda: aprovechan la Sociedad para aquello que les pudiera favorecer, pero de antemano decláranse no obligados a cumplir sus deberes coercitivos en caso de guerra.
Es claro que en stricto sensu ningún miembro de la Sociedad tendría derecho a tomar la posición que han adoptado Suiza y Holanda, principalmente, porque si otros países los imitaran la Sociedad de las Naciones perdería su fuerza y su objetivo fundamental, que es precisamente castigar a los violadores del Derecho y del Pacto; pero, ¿qué hacer contra ellos? ¿Oponemos a sus designios declarando en la Asamblea que su actitud no está fundada legalmente, para orillarlos, entonces a abandonarla o a despreciar las objeciones que se les hicieran por contar con una mayoría que acepta su criterio?
La verdad es que dada la crisis política existente en Europa, ninguna representación de ningún país ha considerado político, ni creo que lo sea en un futuro próximo, oponerse a una tendencia que ha sido recibida, si bien con desagrado por los países sostenedores de los principios, como la expresión de una necesidad política contingente; sin embargo, creemos que en un momento oportuno y en la forma que la diplomacia exija, sería conveniente que México dejara constancia, una vez más, de su criterio legalista, así como de su inconformidad con la interpretación arbitraria de los principios del Pacto hechas por determinados Estados, con objeto de que, históricamente, cada quien acepte las responsabilidades que le correspondan.
Por lo demás, no son los "neutrales" los culpables de la situación actual. Son, principalmente, las grandes potencias que, al no cumplir sus deberes en el momento oportuno, abrieron el camino de la derrota política de la Liga. Porque si los poderosos que tienen manera de hacer respetar el Pacto, aplicando las sanciones con ayuda de los demás, ven desde sus trincheras avanzar al conquistador, ¿qué pueden hacer los débiles? ¿Cumplir con su deber para ser arrollados por el formidable agresor? Evidentemente, no.
Y en este sentido los "neutrales" han tenido su razón política, aunque no tengan excusa jurídica para obrar como obran, puesto que la Gran Bretaña es la primera en declarar que la aplicación de las sanciones no es incondicional.
La Gran Bretaña y la Liga.
En cuanto a la Gran Bretaña, su criterio no es idéntico al de los "neutrales", pero tampoco es "legalista". Los ingleses, manifestándose partidarios de la subsistencia de la Sociedad y del mantenimiento del Pacto, lo interpretan a su modo, pero no desde un punto de vista jurídico, sino exclusivamente político y circunstancial. Ellos dicen: Primero... las circunstancias en que puede aplicarse el artículo 16 no pueden ser determinadas de antemano; segundo, cada caso será considerado aisladamente, no existiendo ninguna obligación incondicional de aplicar las sanciones, aunque sí derecho de aplicarlas, y tercero, en caso de conflicto existe la obligación general de buscar un acuerdo con los demás miembros de la Liga para, eventualmente, en un caso concreto, aplicar las sanciones y hasta qué punto.
Menos rígida que la resolución de los "neutrales", la política británica, aunque no contraria del todo a los principios del Convenant es, sin embargo, ilegal.
"Según el Gobierno de Su Majestad, aun en el caso de una violación del Pacto, ninguna obligación automática existe de aplicar, sea las sanciones económicas, sea las sanciones militares." Criterio contrario al artículo 16, que ordena que "si un miembro de la Sociedad recurre a la guerra, será considerado ipso facto como habiendo cometido un acto de guerra contra todos los demás...", y que éstos "se comprometen a romper inmediatamente con él todas sus relaciones comerciales y financieras..."
Conforme a derecho la interpretación cabe cuando la Ley es oscura, pero no cuando es precisa y terminante como en el caso del artículo transcrito; el cual debiere, simplemente, cumplirse y no interpretarse. Y menos interpretarse de manera tan arbitraria y extensiva como lo hace la Gran Bretaña.
En efecto, al decir que no existe ninguna obligación automática de aplicar las sanciones, incurre en una grave inexactitud, porque eso es precisamente lo que existe conforme al Pacto: la obligación de romper las relaciones comerciales o económicas con el agresor, inmediatamente, y a cumplir otras dos obligaciones más: la de "prohibir toda relación entre sus nacionales y los nacionales del país agresor y a cesar todas las comunicaciones financieras, comerciales o personales entre los nacionales de este Estado (el agresor) y los de cualquiera otro Estado, miembro o no de la Sociedad".
La verdad es que dicho precepto constitucional no podría ser más claro, ni más enérgico; pero puntualmente, por su claridad y energía, es por lo que la política británica actual lo interpreta a su manera, es decir, lo desobedece contra todo derecho, y, nos atreveríamos a decir, contra los derechos de la humanidad, cuyo anhelo primordial es la paz.
Porque si Inglaterra y Francia en vez de violar el Pacto absteniéndose de cumplirlo, se hubieran fundado en sus drásticos postulados para castigar a los primeros transgresores del Convenant, no habríamos llegado a la situación de pre-guerra en que se encuentra Europa, ni a la situación de anarquía jurídica en que se hallan los Gobiernos representados en Ginebra respecto a la aplicación del Pacto.
Porque Inglaterra tiene la responsabilidad no sólo de, por sí y ante sí, determinar su política exterior contraria al Pacto, sino de hacerlo en una forma arbitraria que puede inducir, y de hecho ha inducido, a muchos Estados, a seguir su ejemplo.
Al decir la Gran Bretaña, "no existe ninguna obligación incondicional de aplicar las sanciones" no parece expresar su opinión, sino establecer un principio, incontrovertible, a lo que no tiene derecho, pues el principio contrario es el contenido en el Convenant.
El resultado de la influencia británica ha sido notorio: la gran mayoría de los Estados miembros han seguido su mal ejemplo. Y Francia, que podría, la única quizás, contrarrestar la pólítica del Foreign Office no lo hace abiertamente sino medrosamente, por razones políticas, pues en el fondo la mayoría de los juristas y políticos del Quai d'Orsay -Paul Boncourt se lo ha expresado al suscrito- están convencidos de que la única manera de consolidar la Sociedad de las Naciones y asegurar la paz no es interpretando elásticamente el Pacto para no cumplirlo, sino aplicarlo coercitivamente y, más aún, reforzarlo.
Cuál debe ser la política de México hacia la Sociedad de las Naciones.
Expuesto lo anterior y teniendo en cuenta la consulta del Gobierno uruguayo, convendría preguntarse:
1o.- ¿Cuál debe ser la actitud de México respecto a la interpretación del Pacto? (Coercitivo, no coercitivo o condicionalmente coercitivo.)
2o.- ¿Convendría que México se sumara a una declaración conjunta de la América Latina en la próxima Asamblea, o sería preferible que hiciera una declaración aislada respecto a su actitud?
3o.- ¿En qué sentido debería ser, en uno y otro caso, la declaración de nuestro país?
Para ser consecuentes con la conducta que México ha adoptado anteriormente en Ginebra, conviene, desde luego, no olvidar los antecedentes que siguen:
En la Asamblea de 1937, tanto en la VI Comisión como en su discurso sobre el informe del secretario general; en el Congreso de Derecho Internacional de París (1937) y en el Comité especial para la Aplicación de los Principios del Pacto, el suscrito, en representación de México, sostuvo los principios generales siguientes:
I.- "La Liga representa un ideal que debemos mantener vivo a fin de que nosotros mismos o las generaciones futuras, respetándolo íntegramente, puedan obtener de él sus beneficios."
II.- "El Pacto contiene un mínimo de obligaciones sin las cuales no podría existir ni la Sociedad de las Naciones ni una verdadera cooperación internacional"; por lo que es "preciso agruparse a su alrededor no con la idea de reformarlo, sino con el ánimo de cumplirlo".
III.- México ha sido de los primeros que "ha tenido y tiene la firme voluntad de respetar el Pacto y de aplicarlo al pie de la letra".
IV.- "México desea la universalidad, pero a condición de conseguirla sin sacrificar los principios fundamentales del Pacto." "Entre una Sociedad coercitiva, pero no universal, y una Sociedad no coercitiva, pero universal, acepta la primera."
V.- "Es preciso mantener vivo el ideal del Pacto y conservar intactos los artículos 10 y 16 que son su "espina dorsal", para aplicarlos "cuando hombres y circunstancias cambien, en lugar de sacrificarlos, porque ese sacrificio significaría el suicidio de la Institución en beneficio de sus enemigos y en detrimento de la paz".
En la Asamblea de 1938 nuestra Delegación sostuvo los mismos principios generales mantenidos por nosotros, habiéndose referido a nuestros discursos de las sesiones plenarias y de la VI Comisión. (Como complemento informativo y para recordar los detalles de la actitud de México en Ginebra, podrán consultarse los discursos relativos.)
Como se ve, el criterio de nuestra representación ante la Sociedad de las Naciones ha sido claro y terminante: el Gobierno de México, hasta ahora, ha sido partidario de que se respeten los principios contenidos en el Pacto, habiéndose opuesto a toda reforma que tienda a debilitar la seguridad colectiva, que es la fuerza esencial de la Sociedad de las Naciones.
En vista de la consulta del Gobierno del Uruguay, cabe preguntarse si el Gobierno de México debe seguir sosteniendo sus mismas ideas o bien, en vista de la actitud de la mayoría de los Estados miembros de la Liga y de las circunstancias políticas actuales, debe mantenerse en su conducta legalista o avenirse a estar con la mayoría de los Estados miembros, ya fuera poniéndose francamente del lado de los reformistas que pretenden quitar al Pacto su carácter coercitivo, o bien, simplemente, de parte de aquellos que, dejando a su propio criterio la interpretación de dicho Pacto, se declaran a si mismos en libertad para proceder en la forma que les parezca conveniente; o bien, por último, tomar el partido de los llamados "neutrales", que han fijado su línea de conducta presente y futura, en caso de conflicto, en el sentido de mantener su neutralidad.
A nuestro juicio, el Gobierno de México debería persistir en su actitud de siempre: la legalista, aunque la mayoría de los Estados no lo sean. Legalista en el sentido de no interpretar el Pacto a su manera, cuando el articulado del Convenant es de tal modo claro y terminante que no cabe su interpretación, sino su cumplimiento. Legalista también en el sentido de mantener el Pacto en su redacción clásica, especialmente en sus airtículos 10, 11, 15, 16 y 17 que se refieren a las medidas que debe tomar la Liga en caso de conflicto, no sólo contra un Estado miembro, sino cuando el agresor sea ajeno a la Liga.
¿Qué ventajas y qué inconvenientes puede acarrear a México la actitud que nos permitimos recomendar?
Inconvenientes: Desde luego se ocurre objetar contra una línea de conducta semejante, el hecho de marchar con la corriente y hacer lo mismo que otros hacen, no singularizándose, sino más bien haciendo causa común con el "realismo" político internacional de la mayoría de los Estados miembros de la Liga.
Los realistas creen que lo que precisa hacer en política es únicamente seguir las conveniencias de cada Estado, sin fijarse en los principios. En otros términos: interpretar a su manera el significado del Pacto y aun violarlo, si es necesario, con tal que los intereses del país no sufran menoscabo alguno. Realista es, en otros términos, ser convenenciero ajustándose a las circunstancias del momento, sin fijarse ni en el Derecho Internacional ni en el Código Internacional que es el Pacto y ni siquiera, a las veces, en la moral internacional.
Sin desconocer que los Gobiernos deben antes que todo y después de todo, defender sus propios intereses antes que los intereses ajenos, y sin dejar de comprender que México no puede ni debe constituirse en un Don Quijote internacional, desfacedor de todos los entuertos políticos que los demás países cometen dentro o fuera de la Liga, estimamos que, sin llegar a ningún extremo, se puede sostener un criterio que sin lesionar los intereses de México, nos señale como un país respetuoso de los principios que se comprometió a sostener cuando ingresó a la Sociedad.
Es muy importante recalcar el hecho de que manteniéndose México dentro de su criterio constitucional, no recibe ningún perjuicio serio.
Nos explicamos, como hemos dicho antes, que ciertos Estados débiles militarmente y vecinos de Alemania, se apresuren a declarar que, siendo ellos los únicos que tienen derecho a interpretar el Pacto, lo interpreten en el sentido de no hacerlo coercitivo, aceptando el seguir perteneciendo a la Liga solamente en el caso de que se les permita permanecer neutrales, esto a sabiendas de que es contrario, no sólo al espíritu, sino a la letra expresa del Convenant. Pero no creemos, francamente, que México debiera colocarse en esta posición, porque no tiene ya necesidad de apartarse de sus deberes constitucionales, ya que ninguna circunstacia material, política o militar, le obliga a proceder en tal forma. México, colocado en el Nuevo Continente, a miles de kilómetros de distancia, con su situación política y económica no dependiente exclusivamente de Alemania ni de Italia, ni de ningún otro Estado europeo, ni amenazado por un conflicto con ninguno de los países eventualmente beligerantes en la posible guerra futura, no tiene por qué seguir el ejemplo de los que se han apartado de sus deberes básicos para salvaguardar lo que ellos creen sus intereses vitales.
¿Es que, manteniéndonos en Ginebra como nos hemos mantenido hasta ahora, se perjudicarían nuestras relaciones con los Estados totalitarios? Sinceramente, no lo creemos. Los Gobiernos fascistas no están compenetrados en sus ideas y tendencias afines más que entre sí. Con los países más o menos democráticos que constituyen la inmensa mayoría del globo, procuran mantener las mejores relaciones, porque su conveniencia es la de no echarse más enemigos de los que ya tienen en el mundo. La prueba la hemos visto con Alemania, Italia y el Japón, países con los cuales conservamos nuestras relaciones diplomáticas y comerciales, a pesar de nuestra actitud en Ginebra enteramente contraria a sus intereses políticos, ya que nos hemos declarado no sólo opuestos, sino francos y enérgicos enemigos de la política del Japón en China, de la política de Italia y Alemania en España, de la política de Alemania en Austria, etcétera.
¿Cuál ha sido la consecuencia de nuestra actitud respecto de esos países? Sencillamente que, en vez de alejarse más de México, han procurado estrechar, y han estrechado realmente, sus vínculos mercantiles con nuestro país.
Pero supongamos que el conflicto se agudiza y que la guerra tan temida se llega a efectuar. Entonces el país que ha venido siendo partidario devoto del Pacto, debería seguir su misma línea de conducta, esto es, alinearse con los Estados que aplicarán las sanciones a los países que cometieran una agresión. En esa eventualidad, nuestro Gobierno debería seguir firme en su conducta para colaborar en la forma que le sea posible con los países democráticos, puesto que estamos convencidos de que no son ellos los que quieren la guerra, y que no serán ellos los que cometan de ninguna manera una agresión contra los Estados totalitarios. Al contrario, serían éstos, si el conflicto estalla, los que habrán dado lugar a la conflagración; ellos, los que después de haber suprimido del mapa a varios Estados antes independientes y miembros de la Liga, tales como Etiopía, Austria, Checoeslovaquia y Albania, todavía pretenden seguir sus conquistas en perjuicio de la independencia y de la integridad territorial de otros Estados y del statu quo europeo, que muchas veces, en Tratados y Declaraciones, se han comprometido a respetar.
En caso de guerra europea los Estados que permanecieron fieles al Pacto de la Liga, se verían obligados a decretar sanciones contra el agresor o los agresores. En esa eventualidad, si México guardara su misma posición actual, ¿tendría que conducirse en la misma forma en que se condujo cuando la Asamblea decretó las sanciones contra Italia con motivo de la conquista de Etiopía? ¿Cuáles serían las consecuencias de esta actitud? Serían inmediatas en el sentido de tener que suspender, al declararse la guerra, nuestro comercio de petróleo con Alemania, Italia y el Japón; y como según parece dichos Estados nos consumen ahora -después del boicot decretado por la Gran Bretaña, Francia y otros países en contra de nuestro petróleo- una buena cantidad de él, resultaría que nuestra economía quedaría quebrantada desde luego. ¿Pero el quebrantamiento duraría? Evidentemente no, porque entonces las mismas potencias democráticas que han sido nuestras principales enemigas en la cuestión del petróleo, serían las primeras,
por su propio beneficio, en solicitar todo el petróleo que México pudiera proporcionarles.
Lo mismo pasaría con todas las demás materias primas que México produce, porque todo cuanto nosotros tuviésemos o casi todo, lo necesitarían los Estados en guerra, y como lo más probable es que en la próxima conflagración resultara lo mismo que pasó en la guerra de 1914, esto es, que los imperios centrales quedaron prácticamente embotellados sin poder comerciar con los países neutrales del mundo y que los que se aprovecharon de toda la producción del continente americano fueron los aliados, de esta misma manera; en la eventual guerra futura, nosotros, obligados por el Pacto a no vender, aunque quisiéramos, por la fuerza de las circunstancias, quedando como únicos consumidores de nuestra producción nacional los países democráticos, y entre ellos los Estados Unidos, cuya política hacia México cambiaría inmediatamente después de declarada la guerra. Hacemos estas consideraciones para llegar a la conclusión de que mantenernos en la misma posición legalista en que hemos estado hasta ahora no nos perjudicaría
económicamente, por lo que bien valdría la pena de que siguiéramos siendo paladines del derecho, la justicia y la moral internacionales y al mismo tiempo fieles cumplidores de los compromisos que hemos contraído al hacernos miembros de la Sociedad de las Naciones.
Nosotros hemos considerado siempre que los artículos 10 y 16 del Pacto constitutivo de la Sociedad de las Naciones, constituyen la médula del Convenant. Nuestra opinión es la de que dichos artículos deben conservarse en su prístina redacción, porque el articulado existente es el que en realidad da fuerza a una Liga de Naciones ideal; esto es, a un Organismo con fuerza coercitiva para imponer su voluntad en caso de conflicto y castigar debidamente a los transgresores del Pacto y del Derecho Internacional. Esta sería la manera de garantizar la paz por medio de la seguridad colectiva; pero como, desgraciadamente, en la práctica se ha visto que las primeras en desentenderse de sus obligaciones constitucionales han sido las grandes potencias, y sin el concurso de ellas no han podido aplicarse las penas preventivas a los Estados agresores, ha resultado que buen número de miembros del Organismo de Ginebra siguiendo el mal ejemplo, se han opuesto y están resueltos a oponerse a la aplicación estricta del Código Internacional de Ginebra.
En consecuencia, nos encontramos frente a esta disyuntiva: sostener el Pacto tal como fue formulado en 1920, con la certeza de que por ahora continuaría siendo un Estatuto inoperante, pero que mañana pudiera ser aplicado, respetado y útil, o bien propugnar por su reforma, con el fin de que todos los Estados miembros no se consideren en el futuro obligados a imponer sanciones militares, económicas y financieras a los agresores.
Nosotros nos inclinamos por el primer camino, esto es, por conservar el Pacto clásico de 1920 -sin oponernos a reformas que no alteren su espíritu fundamental-, y somos contrarios a la modificación esencial de sus principios coercitivos, porque entonces la Liga se transformaría en una academia de discusiones políticas que quitarían a la Sociedad su autoridad y su fuerza.
En efecto, la autoridad y la fuerza de la Sociedad de las Naciones están, principalmente, en los artículos 10, 11, 16 y 17 de su Pacto constitutivo.
Si se suprimieran o reformaran en su esencia tales preceptos, ¿qué quedaría del Pacto? Nada que pudiera ser efectivo en beneficio de la paz.
Si en el futuro los miembros de la Sociedad ya no tuvieran el derecho, la garantía y la esperanza de ser defendidos en su integridad territorial y en su independencia política contra un Estado agresor, y los agresores supieran que su conducta punible quedaría sin castigo, ¿cuál sería la utilidad práctica de la Liga para los Estados que la integran? Ninguna, desde el punto de vista de su seguridad como naciones soberanas.
Los países pequeños y débiles quedarían como han estado antes, atenidos a sus propias fuerzas y a la merced de los poderosos, porque en caso de ser víctimas de una injusticia, la Sociedad de las Naciones no vendría en su ayuda efectivamente, sino, si acaso, para interponer sus buenos oficios o su mediación, tal como se ha hecho siempre en la historia de la humanidad, sin necesidad de que la Liga existiera.
La razón de ser de la Sociedad de las Naciones fué precisamente la de crear la seguridad colectiva como cimiento de una paz duradera. Ese fué el ideal de Wilson, al que se unieron los estadistas que firmaron el Tratado de Versalles. Ese fué el aliciente de los Estados que originariamente suscribieron el Pacto, y ese fué también el incentivo que tuvieron los países que después se adhirieron al Organismo de Ginebra.
Si todo lo existente se cambiara por una Liga de Naciones académica y anodina, en realidad el interés por pertenecer a ella decrecería considerablemente.
Veamos ahora el lado contrario, y seamos nosotros mismos los críticos de nuestra propia tesis.
Actualmente y desde su nacimiento, la Sociedad de las Naciones ha tenido un Pacto coercitivo que garantiza la integridad territorial y la independencia política de todos los Estados miembros de ella y estatuye graves castigos para los agresores del Pacto, del Derecho, de la Moral internacionales. Y bien, ¿de qué ha servido la existencia de un Pacto semejante? ¿Ha evitado las guerras? ¿Ha hecho la paz en las guerras existentes?
Evidentemente, no. La Liga, tal cual existe con su articulado sancionista, de nada ha servido. Su actitud pacificadora ha sido nula; sus fracasos rotundos y repetidos; su ineficacia política manifiesta. De tal manera que ya nadie cree en ella como ínstrumento de concordia ni de paz.
La brutal guerra que el Japón hace a China; el atentado cometido por Italia en Etiopía, Estado miembro de la Liga, admitido en Ginebra a instancias del mismo agresor; el atraco militar y enteramente injustificado cometido por Alemania en Austria; la intervención en España de los ejércitos italiano y alemán en favor de los rebeldes contra el Gobierno legítimo de la República; la conquista de Checoeslovaquia hecha después de solemnes promesas incumplidas por parte de Hitler; y, por último, la agresión exterior y conquista de Albania por parte de Italia, todos estos casos que han provocado indignación universal, son la prueba más palmaria de la inutilidad de la Liga desde el punto de vista político.
Sin embargo, ¿podremos sostener en justicia que los atentados cometidos por los agresores constituyen un fracaso de la Institución de Ginebra, o más bien podríamos afirmar que son un fracaso de los Gobiernos que actualmente rigen los destinos de los Estados miembros de la Sociedad? Es evidente que la Institución no es la culpable de los atentados cometidos, sino los hombres de Estado, especialmente de las grandes potencias que no quisieron o no pudieron en el momento oportuno hacer valer los derechos de sus Estados y su influencia política, que habría sido decisiva, en el seno de la Liga, para hacer que la Sociedad cumpliera sus deberes.
Los culpables de los errores y de los fracasos cometidos son, además, todos los Estados miembros que no aprovecharon el Pacto tal como está, con sus sanciones, que serían eficaces si se aplicaran, para evitar los hechos consumados.
Si un Código no se aplica, no es culpa del Código ni de los legisladores que lo hicieron, sino de los transgresores y de las autoridades que no supieron castigar a quien violó sus principios.
Si es cierto que dicho Pacto no es un instrumento perfecto sino susceptible de reformas, también es cierto que tal como existe contiene "un mínimun de obligaciones sin el cual no podría haber Sociedad de las Naciones ni verdadera cooperación internacional". La debilidad de la Liga es evidente, pero también es cierto que esa debilidad puede ser pasajera. ¿Por qué entonces amenguar su única fuerza permanente, que es el ideal que entraña y la manera de hacer respetar ese ideal?
Si por errores ajenos o por la conjunción de fuerzas económicas comprensibles y explicables el Pacto no ha sido íntegramente aplicado, ¿por qué nosotros mismos vamos a sostener que nunca podrá aplicarse y que, de consiguiente, debemos aniquilarlo arrebatándole su fuerza medular?
Por las anteriores consideraciones, nosotros estimamos que es preferible mantener vivo el ideal del Pacto y conservar intactos sus artículos 10, 11, 16 y 17, etc., para aplicarlos cuando los hombres y las circunstancias cambien, en lugar de sacrificarlos, ya que ese sacrificio significaría el suicidio de la Institución en beneficio de sus enemigos y en detrimento de la paz.
Sentados estos principios como base de nuestra política internacional dentro de la Sociedad de las Naciones, pasemos a examinar, por último, cuál podría ser la contestación de nuestro Gobierno al memorándum del ministro de Relaciones uruguayo, señor Guani.
En nuestra respuesta convendría, desde luego, tener en cuenta la actitud del Uruguay ante la Liga.
Como hemos expuesto ya, el representante de la República Oriental en la Asamblea de 1921, no se manifestó partidario de la aplicación rigurosa del Pacto respecto a su artículo 16, diciendo con toda franqueza que, en caso de conflicto eventual con sus países limítrofes, la Argentina y el Brasil, no podría aplicar ciertas medidas porque ellas significarían su aniquilamiento como Estado independiente. Y como los representantes subsiguientes de dicho país, en Ginebra, han mantenido ese mismo criterio, no podemos considerar al Uruguay como Estado completamente fiel a la aplicación estricta de los principios del Pacto. Por tal causa, lo más probable es que dicho país se considere alejado de nuestra propia política.
En tal virtud no podemos contar con que, en una declaración conjunta de la América Latina, el Uruguay se uniera a México; y como tampoco nosotros nos podríamos plegar a sus tendencias, que serán prudentes y hábiles, pero que no coinciden con las nuestras, necesitaríamos encontrar en nuestra respuesta una fórmula adecuada que, dándole satisfacción diplomática al señor ministro Guani, dejara, sin embargo, precisada nuestra política internacional ante la Liga de las Naciones.
Pero antes de sugerir cuál pudiera ser, eventualmente, dicha fórmula, pasemos revista a la posible actitud de los Estados latino-americanos que aún pertenecen a la Sociedad.
Uno de los más importantes es la República Argentina. Los argentinos, conviene recordarlo antes que todo, jamás han aceptado el principio de que la América Latina forme un bloque de naciones americanas que pudiera actuar como Grupo regional, habiendo procurado siempre permanecer al margen de toda actuación colectiva iberoamericana.
Por supuesto que en la práctica ha desmentido con sus hechos tal criterio, pues cuando ha sido electo en el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo y en el Consejo de la Liga, ha acudido a los representantes hispanoamericanos, como grupo, para obtener el triunfo de sus candidaturas. Sin embargo, sigue propugnando por su aislamiento como Estado refractario a toda acción común latinoamericana en Ginebra.
Con esta advertencia, que he podido confirmar con el delegado permanente argentino en Ginebra, podemos estar seguros de que no accederá a la sugestión de Montevideo, al menos en lo relativo a una declaración conjunta.
Pero aún hay más: el actual ministro de Relaciones en Buenos Aires, señor Cantilo, así como sus antecesores, no han seguido ante la Liga una política semejante a la de México, sino más bien, como hemos relatado antes, no del todo dispuesta a la aplicación de las sanciones. La idea principal de su política respecto a la aplicación e interpretación del Pacto, ha sido la de coordinar el Convenant con el Tratado de París (Briand-Kellogg y el Pacto Argentino).
De consiguiente, insistimos, es lo más probable que la Casa Rosada no dé satisfacción a la Cancillería de Montevideo.
Colombia, que hasta hace poco se había producido tan adicta al Pacto, sondea ahora a los Gobiernos hispanoamericanos (como nos lo comunicó esa Superioridad) para saber si podría abiertamente producirse un retiro colectivo en Ginebra de los Estados del Nuevo Continente.
Aunque abrigamos la creencia de que la Nota reciente de Bogotá tiene exclusivamente un alcance de política interna del Presidente Santos -que en lo personal es devoto de la Liga-, sin embargo tenemos nuestras dudas respecto a que Colombia aceptara nuestro punto de vista neto y enérgico.
En cuanto a los demás países hermanos del continente, quizás sólo Haití y la República Dominicana se inclinaran a seguir una conducta semejante a la nuestra.
De Cuba no tenemos datos suficientes para conocer su política futura.
Por todos los antecedentes históricos consignados y por las consideraciones de orden jurídico y político que hemos expuesto, estimamos que nuestra respuesta a la Secretaría de Relaciones de Montevideo podría contener los conceptos siguientes:
El Gobierno mexicano ha recibido la iniciativa del ministro de Relaciones del Uruguay, doctor Guani, con el mayor interés, no sólo por los nobles propósitos que contiene, sino por su oportunidad. La grave crisis política que pesa sobre Europa y amenaza la paz del mundo, de no resolverse satisfactoriamente afectaría al continente americano, no sólo por la interdependencia económica y política que existe entre todos los países del globo, sino porque perteneciendo a la Sociedad de las Naciones buena parte de países continentales "proceder a un cambio de ideas" entre ellos "para examinar su posición en el Organismo" de Ginebrc, respecto al "alcance y funcionamiento" de algunos principios del Pacto, sería "prácticamente útil", como expresa muy bien S. E. el señor ministro Guani.
En ese sentido la Secretaría de Relaciones Exteriores de México, estimando en lo que vale y agradeciendo cumplidamente la iniciativa del Uruguay, estaría del todo dispuesta a que la Delegación mexicana en la próxima Asamblea de la Sociedad de las Naciones "cambiara ideas" con la Delegación de la República Oriental del Uruguay respecto a la oportunidad y conveniencia de "precisar y unificar en cuanto sea posible" la posición del Grupo americano en el fututo, con el fin de "salvaguardar los vitales intereses que vinculan las naciones de nuestro hemisferio ante las incertidumbres de acontecimientos políticos que escapen al control de sus Gobiernos, sólo inspirados en deseos de paz", como atinadamente afirma el señor ministro de Relaciones uruguayo.
El Gobierno de México abriga la esperanza de que los representantes de nuestros respectivos países se pusieran de acuerdo, ya para hacer una declaración conjunta que abarcara a todos o a la mayor parte de los Estados hispanoamericanos, miembros de la Sociedad, o bien para hacer esa declaración aisladamente conforme a las instrucciones de sus respectivas Cancillerías. En la inteligencia de que tales instrucciones, por lo que a nuestro Gobierno se refiere, no podrán modificar la línea de conducta que México viene siguiendo, no sólo como Estado convencido de la necesidad de que subsista la Sociedad de las Naciones, sino como fiel a los principios esenciales del Pacto y a la aplicación de su articulado en la forma y términos que ha expresado reiteradamente la Representación de México ante la Sociedad de las Naciones.
Creyendo haber cumplido los deseos de esa Secretaría y en la esperanza de que las ideas expuestas en esta nota satisfagan a la Superioridad, quedamos en espera de sus instrucciones respectivas para normar nuestra conducta en la próxima Asamblea. En caso de que esa Secretaría estuviese conforme con las ideas expuestas en esta nota, nuestra Delegación en dicha Asamblea acordará sus actos con la política expuesta.
(1) Irán y Polonia contestaron al secretario general que no consideraban aún oportuno expresar su opinión. La Gran Bretaña manifestó que en la próxima Asamblea daría a conocer sus puntos de vista.
Isidro Fabela. CARTAS AL PRESIDENTE CÁRDENAS. Offset Altamira. México, 1947. pp.162-198.