Source: https://tc.vlex.es/vid/316635138
Timestamp: 2019-10-13 20:06:15
Document Index: 78482064

Matched Legal Cases: ['artículo 9', 'artículo 34', 'artículo 1', 'artículo 161', 'artículo 9', 'artículo 1']

STC 120/2011, 6 de Julio de 2011 - Jurisprudencia - VLEX 316635138
Número de Recurso: 2564-1998
Sentencia citada en: 13 sentencias, 3 artículos doctrinales, un tema práctico, una resolución administrativa
Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 9 de junio de 1998 el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 9.3, el inciso final del apartado primero y el apartado segundo de la disposición adicional primera de la Ley 1/1998, de 2 de marzo, de fundaciones de la Comunidad de Madrid. En la demanda se hizo expresa invocación del art. 161.2 CE respecto de los preceptos objeto de recurso.
La impugnación de la ley autonómica se fundamenta en las razones que seguidamente se exponen.
Tras reproducir el contenido de los preceptos recurridos comienza el Abogado del Estado sosteniendo la inconstitucionalidad del art. 9.3 de la Ley 1/1998, de 2 de marzo, de fundaciones de la Comunidad de Madrid. Este precepto somete a las disposiciones de la citada ley y, por tanto, al ejercicio de las funciones administrativas de registro y protectorado correspondientes a la Comunidad de Madrid a las fundaciones constituidas por una o varias personas jurídico-públicas, siempre que su actividad se lleve a cabo principalmente en su territorio. La inconstitucionalidad denunciada traería causa de la referencia expresa a la condición pública de la persona jurídica fundadora pues con ella la disposición impugnada incurriría, por un lado, en una extralimitación competencial en relación con el ejercicio de competencias propias de otras Administraciones que deciden ejercitarlas mediante la constitución de fundaciones, y por otro, en la vulneración de la competencia de autoorganización de la Administración del Estado.
En la demanda de inconstitucionalidad también se impugna el inciso final del apartado primero de la disposición adicional primera de la Ley 1/1998, de 2 de marzo, de fundaciones de la Comunidad de Madrid, en la medida en que establece que ésta última podrá requerir del registro de fundaciones de competencia estatal la documentación e información relativa a las fundaciones domiciliadas en la Comunidad de Madrid “al objeto de determinar su ámbito territorial de actividad”. Para el Abogado del Estado, “la expresión 'determinar' supone que la Comunidad de Madrid, invadiendo la facultad del fundador de la fundación y las posibles competencias de otras Administraciones, se ha atribuido la potestad de decidir el ámbito de actividad de las fundaciones. Si se hubiera utilizado otra expresión como 'conocer' o 'verificar' no cabría la inconstitucionalidad, pero al haber elegido 'determinar' resulta que se produce una manifiesta extralimitación”. Esa extralimitación se habría producido “en dos campos, por un lado sobre el contenido esencial del derecho de fundación reconocido en el artículo 34 de la Constitución, y por otro lado, en relación con el reparto competencial del bloque de la constitucionalidad”, en cuanto que olvida la existencia de competencias de otras Administraciones territoriales en relación con la misma materia. “Nos encontramos por ello en uno de los supuestos típicos de inconstitucionalidad derivada de un ejercicio excesivo de la competencia normativa que anula o deja sin efectos las competencias de otras Administraciones”.
Finalmente, al apartado segundo de la disposición adicional primera de la Ley 1/1998, de 2 de marzo, de fundaciones de la Comunidad de Madrid, se le achaca haber incurrido en inconstitucionalidad tanto competencial como material al establecer que “[s]e entenderá, a los efectos previstos en el artículo 1.1 de la presente Ley que las fundaciones constituidas por las Universidades públicas de la Comunidad de Madrid, desarrollan principalmente sus actividades en el territorio de ésta”.
Mediante providencia de 16 de junio de 1998, la Sección Cuarta de este Tribunal acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad, así como dar traslado de la demanda y documentos presentados, de conformidad con el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, a la Asamblea y al Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que en el plazo de quince días pudiesen personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes. También se acordó tener por invocado por el Presidente del Gobierno el artículo 161.2 de la Constitución, lo que produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados, desde la fecha de interposición del recurso para las partes y desde la publicación oficial para terceros, así como oír al Abogado del Estado y a las partes antes relacionadas para que expusieran lo que consideraran oportuno sobre la acumulación de este recurso al número 2544-1998, interpuesto por más de cincuenta Senadores del Grupo Parlamentario Socialista. Finalmente, se acordó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el de la Comunidad de Madrid.
El 2 de julio de 1998 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito del Abogado del Estado en el que se considera inconveniente la acumulación de este recurso constitucional y el núm. 2544- 1998 por no concurrir el requisito de la conexión objetiva, ya que difieren tanto en los preceptos concretamente impugnados como en los motivos.
El Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, en la representación y defensa de su Consejo de Gobierno, presentó su escrito de alegaciones el 7 de julio de 1998.
El Letrado autonómico comienza su escrito defendiendo, con carácter general, el pleno encaje del art. 9.3 de la Ley 1/1998, de 2 de marzo, de fundaciones de la Comunidad de Madrid, en la competencia asumida ex art. 26.24 EAM. Se indica al respecto que el criterio territorial ha sido el utilizado por los diferentes Estatutos de Autonomía para delimitar el alcance de la competencia autonómica sobre los entes fundacionales, así como por los Reales Decretos 680/1985, de 19 de abril y 935/1995, de 9 de junio, de traspasos del Estado a la Comunidad de Madrid en materia de cultura. A partir de ese criterio territorial de delimitación de las competencias, el precepto impugnado tan sólo aclara que la Ley 1/1998, de 2 de marzo, de fundaciones de la Comunidad de Madrid, será de aplicación también a las “constituidas por una o varias personas jurídico-públicas cualquiera que sea el ámbito territorial de actuación de tales personas”. Donde el Estatuto no distingue no debería tampoco distinguirse, de tal manera que la legislación de la Comunidad de Madrid habrá de considerarse aplicable a cualesquiera fundaciones que desarrollen principalmente sus actividades en su territorio.
Una vez realizado este planteamiento general, el Letrado autonómico da respuesta a los argumentos empleados por el Abogado del Estado para sostener la inconstitucionalidad del art. 9.3 de la Ley 1/1998, de 2 de marzo, de fundaciones de la Comunidad de Madrid.
El Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid rechaza a continuación que el art. 9.3 de la Ley 1/1998, de 2 de marzo, de fundaciones de la Comunidad de Madrid vulnere la potestad de autoorganización de la Administración estatal, puesto que “las fundaciones privadas no pueden ser nunca una manera de autoorganizarse el Estado, aunque sí de realizar ciertas actividades mediante entidades jurídico- privadas, como son las fundaciones o las sociedades mercantiles. … La fundación no es un ente público sino privado y, como tal, no puede asumir funciones públicas sino sólo colaborar con la Administración en la consecución de fines públicos, del mismo modo que pueden hacerlo las Fundaciones constituidas por entidades privadas. … La fundación, aun constituida por entes públicos, no deja de ser una persona jurídico- privada. … No es Administración y tampoco es de titularidad de la Administración… y, por ello, no puede encuadrarse dentro de la autoorganización de la Administración. … Distinto es el caso de los entes públicos institucionales, que tienen una base fundacional, esto es constituyen un conjunto de bienes adscritos a ciertos fines que no son propios de las personas que los administran. … Pero no son estas entidades a las que se refiere la Ley impugnada sino a puras entidades privadas, de Derecho privado”.
En el escrito de alegaciones se rechaza, seguidamente, que el apartado primero de la disposición adicional primera de la Ley 1/1998, de 2 de marzo, de fundaciones de la Comunidad de Madrid incurra en vicio de inconstitucionalidad de ninguna clase. A juicio del Letrado autonómico, el “Abogado del Estado no cuestiona la posibilidad de recabar información de registros estatales, que se ampara en el principio de coordinación de las Administraciones públicas”. El recurso de inconstitucionalidad se dirige contra el uso del verbo “determinar”, entablando una estéril polémica lingüística puesto que “es evidente que la Comunidad de Madrid no se pretende arrogar la fijación del ámbito de la fundación, con independencia de la voluntad del fundador y de lo que pudieran decir otras Administraciones, sino ver cuál es ese ámbito, en función de la voluntad expresada por el fundador. Con el uso del verbo “determinar” se quiere indicar tanto como “distinguir o discernir, en suma, reconocer o verificar el ámbito de la fundación. Y, dado que el precepto es perfectamente interpretable en armonía con el bloque de constitucionalidad, no es procedente una declaración de inconstitucionalidad”.
Respecto del apartado segundo de esa misma disposición adicional primera, se rechaza, por un lado, su alegada inconstitucionalidad competencial. El Letrado autonómico apunta, en primer término, que la autonomía universitaria no excluye por completo la existencia de unas funciones tutelares a desempeñar por la Administración competente. Por otra parte, las Universidades públicas, aunque no constituyan una Administración territorial sino institucional, tienen a su juicio “un ámbito territorial concreto, que no puede extenderse más allá de la Comunidad Autónoma correspondiente”. Supuesto que el ámbito territorial de las Universidades públicas de Madrid es el propio de la Comunidad Autónoma, “es lógico que las fundaciones que puedan crear ejerzan sus actividades, al menos principalmente, dentro de” su territorio. En definitiva, “la disposición impugnada no es sino una mera disposición aclaratoria o, si se quiere, una cierta presunción de que las actividades de estas fundaciones se centran, principalmente, en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid”.
Para concluir, en el escrito de alegaciones se responde al “ejemplo demostrativo de la injerencia competencial” aducido en la demanda de inconstitucionalidad, referido al conflicto con relación a la Fundación Teatro Lírico, argumentando que “el protectorado de la fundación es una función administrativa, que corresponde a la Administración territorialmente competente, aunque su participación inicial en la dotación de la fundación sea minoritaria o, incluso, sea inexistente”.
Por escrito registrado en este Tribunal Constitucional el 29 de junio de 1998, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó que dicha Cámara no se personaría en el proceso ni formularía alegaciones.
El día 13 de julio de 1998 se presentó en el Registro General del Tribunal Constitucional un escrito del Procurador de los Tribunales don Roberto Granizo Palomeque quien, actuando en nombre y representación de don Manuel Aguilar Belda y de otros sesenta Senadores del Grupo Parlamentario Socialista, expone su parecer contrario a la acumulación de este recurso de inconstitucionalidad al tramitado con el número 2544-1998, por no concurrir el requisito de la conexión objetiva exigido en el art. 83 LOTC.
Por escrito registrado en este Tribunal el 20 de julio de 1998, el Presidente del Senado interesó que se tuviera por personada a dicha Cámara y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
Con fecha 29 de julio de 1998 se registró un escrito del Presidente de la Asamblea de Madrid comunicando que la Mesa de la Asamblea había tomado conocimiento de la interposición y admisión a trámite del presente recurso de inconstitucionalidad.
Por providencia de 8 de octubre de 1998, la Sección Cuarta del Tribunal Constitucional acordó que, próximo a finalizar el plazo de los cinco meses que señala el art. 161.2 CE desde que se produjo la suspensión de los preceptos impugnados, se oyese a las partes personadas para que en el plazo de cinco días expusieran lo que considerasen conveniente acerca del mantenimiento o levantamiento de dicha suspensión.
Mediante providencia de 5 de julio se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 6 del mismo mes y año.
El presente recurso de inconstitucionalidad tiene como objeto el artículo 9.3, el inciso final del apartado primero y el apartado segundo de la disposición adicional primera de la Ley 1/1998, de 2 de marzo, de fundaciones de la Comunidad de Madrid. A juicio del Abogado del Estado, estos preceptos incurren en extralimitación competencial al incluir en el ámbito de aplicación de la ley autonómica a las fundaciones constituidas por la Administración General del Estado (art. 9.3), habilitar a la Comunidad de Madrid para requerir de los órganos estatales documentación e información a los efectos de determinar el ámbito territorial de actividad de las fundaciones domiciliadas en la Comunidad de Madrid (inciso final del apartado primero de la disposición adicional primera) y establecer la presunción de que las fundaciones constituidas por las Universidades públicas de la Comunidad de Madrid desarrollan principalmente sus actividades en el territorio de esta, quedando así sometidas a la ley autonómica (apartado segundo de la disposición adicional primera). En este último caso se alega, además de la extralimitación del título competencial autonómico en materia de fundaciones, la inconstitucionalidad material del precepto por vulneración del art. 34 CE. Estos reproches son rechazados por el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, quien defiende que las normas impugnadas se han dictado en el ejercicio de la competencia exclusiva que dicha Comunidad Autónoma ostenta en materia de “fundaciones que desarrollen principalmente sus funciones en la Comunidad de Madrid”, en virtud del art. 26.1.26 del Estatuto de Autonomía de Madri (EAM) -art. 26.24 EAM antes de la reforma operada por la Ley Orgánica 5/1998, de 7 de julio-.
Con carácter preliminar hemos de tener en cuenta que, de conformidad con la doctrina de este Tribunal (así, recientemente, la STC 66/2011, de 16 de mayo, FJ 4), la normativa estatal a tener en cuenta como elemento de referencia para el enjuiciamiento de las normas autonómicas en procesos constitucionales en los que se controla la eventual existencia de excesos competenciales ha de ser la vigente en el momento de adoptarse la decisión por parte de este Tribunal sobre la regularidad constitucional de los preceptos recurridos. Resulta por ello evidente que ha de servir de marco de enjuiciamiento en este proceso el ius superveniens representado por la legislación del Estado vigente en este momento.
Procede abordar el examen de los preceptos impugnados comenzando por el art. 9.3 de la Ley 1/1998, de 2 de marzo, de fundaciones de la Comunidad de Madrid, que regula la cuestión relativa a la normativa a la que quedan sometidas las fundaciones constituidas por personas jurídico- públicas, en los siguientes términos:
Las fundaciones que desempeñen su actividad principalmente en la Comunidad de Madrid y que estén constituidas por una o varias personas jurídico-públicas cualquiera que sea el ámbito territorial de actuación de tales personas, estarán sujetas a las disposiciones de la presente Ley.
De las alegaciones de las partes se desprende que el núcleo de la disputa competencial planteada con motivo del precepto impugnado se refiere a si el criterio territorial delimitador de las competencias en materia de fundaciones que establece el art. 26.1.26 EAM y reproduce la disposición recurrida resulta o no aplicable a las fundaciones creadas por los entes públicos en virtud del art. 8.4 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de fundaciones, que dispone que “las personas jurídico-públicas tendrán capacidad para constituir fundaciones salvo que sus normas reguladoras establezcan lo contrario” -previsión idéntica a su antecedente, el art. 6.4 de la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de fundaciones y de incentivos fiscales a la participación privada en actividades de interés general-. Sin embargo, con la finalidad de delimitar con mayor precisión el objeto de este proceso constitucional procede realizar aún dos consideraciones adicionales.
A fin de responder a la cuestión planteada hemos de comenzar señalando que la creación de fundaciones por las personas jurídico-públicas no constituye ejercicio del derecho de fundación proclamado en el art. 34.1 CE.
Ahora bien, junto a lo anterior también debemos tener en cuenta que las Administraciones públicas gozan de plena capacidad jurídica para el cumplimiento de sus fines y que en el desarrollo de su actuación están constitucionalmente llamadas a servir con eficacia los intereses generales (art. 103.1 CE). Este mandato constitucional no sólo tiene como destinataria a la Administración pública en el desarrollo de su actuación, sino también -e incluso primeramente- al legislador en su labor de configuración normativa del Derecho que la regula, y es en relación con su satisfacción como debe valorarse “la creación por la Administración de entes institucionales bajo formas privadas de personificación…, tratándose en definitiva de la utilización por la Administración de técnicas ofrecidas por el Derecho Privado, como un medio práctico de ampliar su acción social y económica” (STC 14/1986, de 31 de enero, FJ 8).
La decisión del legislador de reconocer a las personas jurídico-públicas la capacidad para constituir fundaciones (art. 8.4 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de fundaciones) tiene como consecuencia la posibilidad de que las Administraciones públicas empleen instrumentalmente la legislación reguladora de esta concreta forma de personificación jurídica que, según hemos indicado, ha de concretarse de conformidad con el “concepto de fundación al que se refiere dicho precepto constitucional [el art. 34.1 CE], coincidente con el admitido de forma generalizada entre los juristas” y que integra una “imagen recognoscible de la institución preservada por el art. 34 CE” (STC 341/2005, de 21 de diciembre, FJ 7). Sin perjuicio de que el legislador deba, por ello, respetar esa imagen, el carácter instrumental de las fundaciones respecto de las Administraciones públicas que las han creado, y por lo que aquí interesa de las fundaciones del sector público respecto de la Administración del Estado, tiene, no obstante, diversas consecuencias para su régimen jurídico entre las cuales cabe destacar las siguientes.
Una vez realizadas las consideraciones anteriores procede que nos refiramos al canon que resulta aplicable al control de la constitucionalidad del precepto impugnado.
No es otra la consecuencia que se deriva del art. 9.3 de la Ley 1/1998, de 2 de marzo, de fundaciones de la Comunidad de Madrid, que determina el sometimiento de las fundaciones del sector público estatal a la supervisión y control administrativos de la Comunidad de Madrid, a través del ejercicio de las funciones de registro y protectorado. Así, y sin ánimo de exhaustividad, esas fundaciones habrían de inscribirse en el registro autonómico para adquirir personalidad jurídica (art. 7), para lo cual precisarían de un informe favorable del protectorado en cuanto a la persecución de fines de interés general y a la determinación de la suficiencia de la dotación (art. 6). Asimismo, estarían obligadas a remitir al protectorado las cuentas anuales para su examen y comprobación de su adecuación a la normativa vigente, así como un plan de actuación en el que queden reflejados los objetivos y las actividades que se prevea desarrollar durante el ejercicio siguiente (art. 21.7 y 8). Por su parte, la enajenación o gravamen, compromiso en árbitros de equidad o transacción de los bienes y derechos integrantes de la dotación fundacional, o vinculados directamente al cumplimiento de los fines fundacionales o que representen un valor superior al 20 por 100 del activo de la fundación que resulte del último balance anual, habrían de comunicarse al protectorado, el cual controlaría el cumplimiento de las cargas impuestas sobre bienes para la realización de los fines de interés general y podría exigir que se acrediten las condiciones y circunstancias concurrentes, así como, en su caso, ejercer las acciones de responsabilidad que corresponda contra los miembros de los órganos de gobierno (art. 16). Por otro lado, la modificación o nueva redacción de los Estatutos así como la fusión de la fundación deberían también ser comunicadas al protectorado, el cual podría oponerse por razones de legalidad por acuerdo motivado (arts. 24 y 25). Finalmente, la liquidación de la fundación se realizaría por el patronato bajo el control del protectorado (art. 27.1).
El siguiente precepto recurrido es el apartado primero de la disposición adicional primera de la Ley 1/1998, de 2 de marzo, de fundaciones de la Comunidad de Madrid, que dispone lo siguiente:
La Comunidad de Madrid, podrá requerir del Registro de Fundaciones de competencia estatal, y en tanto éste no se haya constituido, de los Protectorados estatales, la documentación e información relativa a las fundaciones domiciliadas en el territorio de la Comunidad de Madrid, al objeto de determinar su ámbito territorial de actividad.
La impugnación del apartado primero de la disposición adicional primera debe ser desestimada puesto que con su último inciso, correctamente interpretado, la Comunidad Autónoma no pretende arrogarse una función que no le pertenece, sino aludir -mediante el uso en una de las posibles acepciones de la expresión “determinar”, según advierte con acierto el Letrado autonómico- a la actividad consistente en “distinguir” o “discernir” el ámbito territorial de actuación de las fundaciones domiciliadas en el territorio de la Comunidad de Madrid e inscritas en el registro estatal, a cuyo objeto podrá requerir la documentación e información correspondiente. El inciso controvertido, por tanto, ni condiciona ex ante ni ignora ex post la libre voluntad del fundador para decidir el ámbito territorial sobre el que haya de proyectarse la actividad de la fundación, sino que establece un mecanismo de colaboración entre ambas Administraciones públicas a fin de que la Comunidad de Madrid pueda verificar o conocer el ámbito territorial de actividad de las fundaciones domiciliadas en esa Comunidad Autónoma, realizando de este modo una acción que se limita a constatar un hecho objetivo preexistente, sin realizar valoraciones unilaterales en relación con el ámbito territorial de actuación de la fundación. Todo ello nos lleva a descartar la existencia de extralimitación competencial alguna y, por tanto, a desestimar la impugnación del apartado primero de la disposición adicional primera de la Ley 1/1998, de 2 de marzo, de fundaciones de la Comunidad de Madrid.
El último precepto de la Ley 1/1998, de 2 de marzo, de fundaciones de la Comunidad de Madrid impugnado en este proceso constitucional es el apartado segundo de la disposición adicional primera, cuyo tenor literal es el siguiente:
Se entenderá, a los efectos previstos en el artículo 1.1 de la presente Ley que las fundaciones constituidas por las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid, desarrollan principalmente sus actividades en el territorio de ésta.
Una vez sintetizadas las posiciones de las partes hemos de precisar la materia competencial en la que ha de encuadrarse la disposición impugnada. Conviene señalar, ante todo, que la constitución de fundaciones por parte de las Universidades públicas no implica el ejercicio del derecho reconocido en el art. 34.1 CE -cuya vulneración ha de ser descartada por este motivo-, sino de la habilitación reconocida en el art. 8.4 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de fundaciones, que establece que “las personas jurídico-públicas tendrán capacidad para constituir fundaciones salvo que sus normas reguladoras establezcan lo contrario”. Por lo que respecta a las Universidades públicas, sus normas reguladoras no sólo no han hecho uso de esa posibilidad, sino que incluso han reiterado expresamente lo dispuesto en el último precepto citado. En efecto, la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades, actualmente vigente, habilita a las universidades para “la creación de estructuras específicas que actúen como soporte de la investigación y de la docencia” [art. 2.2 c)] y, de forma aún más precisa, reconoce la capacidad de las Universidades para crear fundaciones “[p]ara la promoción y desarrollo de sus fines, … por sí solas o en colaboración con otras entidades públicas o privadas, … de acuerdo con la legislación general aplicable” (art. 84).
Declarar que el art. 9.3 y el apartado segundo de la disposición adicional primera de la Ley 1/1998, de 2 de marzo, de fundaciones de la Comunidad de Madrid son inconstitucionales y, por tanto, nulos.
STC 63/2013, 14 de Marzo de 2013 (Recurso de inconstitucionalidad, Colegios profesionales de andalucía, Empleados públicos)
SAP Madrid 16/2014, 9 de Enero de 2014
SAP Zaragoza 381/2005, 27 de Junio de 2005