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Timestamp: 2020-02-23 19:19:45+00:00
Document Index: 32003634

Matched Legal Cases: ['art. 37', 'art. 132', 'art. 132', 'art. 161', 'art. 132', 'art. 122', 'art. 159', 'art. 132', 'art. 132', 'art. 162', 'art. 161', 'art. 57', 'art. 37']

Appalti pubblici: focus sulle varianti in corso d'opera degli Enti Locali - lentepubblica
Appalti pubblici: focus sulle varianti in corso d’opera degli Enti Locali
Il comunicato del Presidente dell’Anac del 24 novembre 2014 riporta gli esiti delle verifiche preliminari effettuate sulle varianti in corso d’opera trasmesse dalle Stazioni Appaltanti in applicazione dell’art. 37 del decreto legge n. 90/2014. (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari).
Nelle more della conversione in legge sono pervenute n. 277 varianti. Le presenti valutazioni sono il frutto della analisi di un campione di n. 90 varianti per le quali si è proposta o l’archiviazione o l’approfondimento istruttorio con richiesta di ulteriori informazioni alle stazioni appaltanti.
Le 90 varianti esaminate hanno evidenziato che la massima parte riguarda stazioni appaltanti classificate come Enti locali – in particolare, comuni e province – e presenta un importo aggiuntivo inferiore a 50.000 euro, con moda attestata attorno al valore di 20.000 euro.
Le 90 varianti esaminate hanno evidenziato che la massima parte riguarda stazioni appaltanti classificate come Enti locali – in particolare, comuni e province – e presenta un importo aggiuntivo inferiore a 50.000 euro, con moda attestata attorno al valore di 20.000 euro. Questo dato testimonia la forte frammentazione del fenomeno in esame (numerose varianti di piccolo importo), che può essere correlata alla generale polverizzazione del mercato dei lavori pubblici, a meno di evasione degli obblighi di trasmissione nel caso degli appalti di maggior rilevanza economica.
Per dare concreta attuazione a tale previsione normativa, è demandato al responsabile del procedimento l’accertamento delle cause, delle condizioni e dei presupposti che a norma dell’articolo 132, comma 1, del codice consentono di disporre varianti in corso d’opera. Questi vi deve provvedere «con apposita relazione a seguito di approfondita istruttoria e di motivato esame dei fatti»1.
In particolare, la norma definisce nel dettaglio i contenuti di tale istruttoria con riguardo ai casi di varianti per «cause impreviste ed imprevedibili» (art. 132 comma 1 lett. b) e di varianti per “eventi inerenti alla natura e specificità dei beni su cui si interviene” (art. 132 comma 1 lett. c). E’ chiarito che l’analisi del RUP deve riguardare la sussistenza di tutti i presupposti che qualificano la variante come indotta da forza maggiore, ossia la necessità della modifica progettuale, la non imputabilità alla stazione appaltante della situazione di fatto, la sua imprevedibilità, nonchè, in relazione alle varianti ex lett. c), l’attinenza dell’evento alla specificità del bene.
Difatti, premesso che le modifiche progettuali introdotte senza l’approvazione della SA sono da considerarsi arbitrarie e non danno titolo all’appaltatore al pagamento dei lavori non autorizzati, si configura, altresì, la responsabilità del direttore dei lavori e dei suoi coadiutori dei danni derivati alla stazione appaltante per aver ordinato, o anche per non aver impedito, l’esecuzione di lavori in variante senza la preventiva autorizzazione dell’organo competente4. Dal canto suo, il responsabile del procedimento, rendendosi disponibile a proporre – o a disporre, nei casi di cui all’art. 161 comma 10 del d.p.r. 207/2010 – l’approvazione ex post dei lavori in variante, finisce per declinare alle proprie funzioni di controllo sulla conformità e coerenza del progetto in esecuzione e sulla sua copertura finanziaria, nonché ai propri compiti di vigilanza sull’ammissibilità delle varianti in corso d’opera5, incorrendo nelle conseguenti responsabilità erariali e disciplinari.
Nel complesso, dalla documentazione acquisita è ravvisabile una tendenza delle stazioni appaltanti a dissimulare l’errore di progettazione entro altre tipologie di varianti, verosimilmente in ragione delle conseguenze che l’accertamento esplicito da parte del RUP di un difetto di progettazione fa discendere sul progettista, sul verificatore e sulla stessa stazione appaltante (v., inter alia, art. 132 commi 2, 4, 5 e art. 122 comma 4bis del Codice,art. 159 comma 2 dpr 207/2010). Sebbene sia previsto che i costi a suo carico debbano, alla fine, trovare ristoro nella garanzia del progettista, è indubbio che la dichiarazione di errore progettuale determina in qualche misura l’aggravamento del procedimento e l’introduzione di un’ alea che l’amministrazione sopporta malvolentieri, anche a causa della carenza di professionalità e competenze tecniche adeguate a svolgere un accertamento talora complesso e delicato, frequentemente oggetto di contenzioso con l’istituto assicurativo che ha prestato la garanzia.
Si dà il caso, altresì, di carenze progettuali che determinano l’esigenza/convenienza di migliorare il progetto, ma non sono tali da configurare gli estremi per l’introduzione di una variante ex art. 132 comma 1 lett. e). Si rammenta, infatti, che tale disposizione prevede il ricorso alla variante esclusivamente «per il manifestarsi di errori o di omissioni del progetto esecutivo che pregiudicano, in tutto o in parte, la realizzazione dell’opera ovvero la sua utilizzazione» .
Si dà il caso, talvolta, di varianti qualificate come migliorative, introdotte «nell’esclusivo interesse della stazione appaltante». Tali varianti sono approvate a parità di costo o con contenuti scostamenti rispetto al contratto iniziale, con generico riferimento alle fattispecie di cui all’art. 132, comma 1, lett. b) secondo periodo, o comma 3 secondo periodo del codice dei contratti, ovvero ai sensi dell’art. 162, comma 3, del regolamento 207/2010, senza tuttavia che sia adeguatamente dimostrata la sussistenza delle altre condizioni previste per il ricorso a tali tipologie di varianti (rispettivamente: 132.1.b. – intervenuta possibilità di utilizzare nuovi materiali e tecnologie; 132.3. – sopravvenienza di circostanze oggettive e imprevedibili; 162.3 reg. – che la variante non riduca le prestazioni qualitative e quantitative stabilite nel progetto stesso e mantenga inalterate il tempo di esecuzione dei lavori e le condizioni di sicurezza dei lavoratori).
Talvolta i lavori in variante non sono strettamente necessari alla realizzazione del progetto approvato, configurandosi rispetto ai lavori contrattuali come una prestazione ulteriore, eseguibile anche separatamente (cd. lavori extracontrattuali). Si consideri ad esempio il caso ricorrente dei lavori di manutenzione stradale o su impianti a rete, in cui i risparmi conseguiti nel confronto concorrenziale sono utilizzati – mediante la variante – per manutenere un’altra strada o per realizzare un ulteriore tratto della rete fognaria comunale.
La numerosità dei casi riscontrati sembra però dimostrare un’indiscriminata disponibilità degli organi tecnici delle stazioni appaltanti nel concedere all’appaltatore il recupero del ribasso d’asta. Si potrebbe perciò verificare – specialmente nei casi di appalti affidati a mezzo di procedura negoziata o in economia con operatori economici selezionati a rotazione – che l’operatore economico abbia, in qualche modo, la fondata aspettativa dell’introduzione della variante nel corso dei lavori; in tal caso non avrebbe alcuna remora a presentare elevati ribassi in sede di gara al fine di aggiudicarsi l’appalto, dal momento che tali ribassi verrebbero comunque compensati in un secondo momento in sede di perizia.
Un ulteriore criticità riscontrata di frequente è costituita dalle varianti che – anche quando non comportano notevoli incrementi di spesa – di fatto introducono nuove categorie generali e/o speciali e numerosi nuovi prezzi rispetto a quanto previsto dal contratto originario, ovvero modificano in maniera molto consistente le quantità delle lavorazione già previste in progetto. Anche in questo caso si palesano profili di una possibile alterazione della concorrenza, dal momento che, in effetti, si va a realizzare un’opera sostanzialmente differente da quella sulla quale è stato svolto il confronto concorrenziale.
In questo senso, la soppressa AVCP ha più volte chiarito che la variante deve necessariamente avere carattere accessorio rispetto all’opera progettata e contrattualmente stabilita, in quanto in caso contrario si è in presenza non già di una modificazione del progetto, ma di un nuovo contratto (determinazione 1/2001). E’ stato, altresì, chiarito che la connotazione di sostanzialità o meno di una variante nel settore dei contratti pubblici deve essere determinata caso per caso e non può, a priori, farsi un’elencazione squisitamente tecnica di quali modifiche siano da considerare varianti sostanziali e quali no.
L’evenienza di una variante sostanziale non va, infatti, legata ai singoli aspetti tecnici delle modifiche progettuali apportate, bensì agli effetti che tali variazioni avrebbero potuto avere, se già presenti o comunque note, sulle offerte fatte dagli altri concorrenti che al tempo hanno partecipato alla gara d’appalto. Ciò in quanto vanno salvaguardati i principi di concorrenza e parità di condizioni che altrimenti risulterebbero lesi dal mutamento sostanziale, per importo o entità, del progetto dell’opera posto a base della gara ad evidenza pubblica (Tar Campania, sez. I, 27 marzo 2002, n. 1654).
In questo senso, va senz’altro tenuto conto degli effetti della modifica introdotta rispetto alle categorie e classifiche di qualificazione indicate nel bando per la scelta del contraente.
L’impossibilità di introdurre modifiche essenziali alla natura dei lavori oggetto dell’appalto è, peraltro, espressamente sancita dall’art. 161 comma 16 del d.P.R. 207/2010.
Si rammenta, altresì, che in base alla stessa norma, indipendentemente se sia o meno integrata la fattispecie soggetta a divieto e alterato l’importo complessivo del contratto, le variazioni che determinano rilevanti modifiche (oltre il quinto del corrispondente valore originario) nei vari “gruppi di categorie ritenute omogenee” definite dal capitolato speciale d’appalto, sì da produrre un notevole pregiudizio economico all’esecutore, generano per questi il diritto ad un equo compenso.
Nel corso dell’analisi effettuata sono emersi anche casi in cui i nuovi interventi da introdursi sono stati in parte inseriti in una perizia di variante, in parte commissionati allo stesso appaltatore come lavori complementari ai sensi dell’art. 57, comma 5 lett. a) del Codice. A parte ogni considerazione sulle differenti motivazioni che giustificano il ricorso a questi due istituti normativi, si rileva che questo modo di procedere potrebbe essere inteso come un frazionamento volto ad aggirare i limiti di carattere qualitativo e quantitativo posti dalla normativa a presidio degli istituti medesimi.
B2. Analisi numerica dei dati
Va osservato preliminarmente che, trattandosi di un set di dati limitato alle n. 90 varianti esaminate (relative del periodo transitorio di vigenza del d.l. 90/2014) e, dal punto di vista qualitativo, piuttosto disomogeneo a causa di alcune difficoltà interpretative delle stazioni appaltanti, le elaborazioni eseguite non rivestono un carattere di stretta analiticità.
Tuttavia, esse sono certamente funzionali a rilevare alcune linee di tendenza relative all’utilizzo dello strumento della variante in corso d’opera da parte delle stazioni appaltanti.
1) Rapporto tra varianti e qualità della progettazione
Per analizzare il rapporto tra qualità della progettazione e ricorso alle varianti in corso d’opera, anche al di là dell’accertamento del vero e proprio errore di progettazione, sono stati previamente individuati dei fattori che, si ritiene, possano influire sulla qualità delle progettazione. In rapporto a tali parametri è stata conteggiata la ricorrenza delle varianti in corso d’opera, pervenendo ai risultati appresso riportati:
Durata della progettazione
Risalta, invece, un nesso tra la durata della progettazione – intesa comeperiodo intercorrente tra la data di incarico e quella di consegna del progetto – e la ricorrenza di varianti con particolari elementi di criticità.
Difatti, estraendo dal campione considerato gli appalti per i quali la progettazione risulta di durata minore in termini assoluti, tra 0 e 68 giorni, si osserva che l’80% di questi casi presenta rilevanti criticità in ordine al contenuto della variante. In particolare, in alcuni casi, già sulla base della sola documentazione acquisita è chiaramente ipotizzabile l’esistenza di carenze o omissioni del progetto a base d’asta.
Ragionando a contrario e applicando le adeguate parametrazioni, si può affermare che una quota rilevante delle varianti giudicate “critiche” coincidono con l’espletamento della progettazione iniziale in tempi molto contenuti.
Espletamento della validazione.
Si rileva che sulle varianti esaminate, nel 29% dei casi la Stazione appaltante non ha trasmesso l’atto di validazione del progetto, in contrasto con le previsioni dell’art. 37. Fatti salvi i possibili casi di errata interpretazione iniziale del d.l. 90/2014.
2) Rapporto tra ricorrenza delle varianti e sistema di aggiudicazione
Le varianti esaminate afferiscono in misura pressappoco equivalente ad appalti aggiudicati a mezzo di procedura aperta o a mezzo di procedura negoziata – rispettivamente 40% e 50%, con un restante 10% distribuito su altre tipologie. Ciò è in linea con la distribuzione globale degli appalti tra queste due procedure rilevabile dalla BDNCP7, ove risulta che sul totale degli appalti aggiudicati nel 2012 il 24,6% è stato aggiudicato a mezzo di procedura aperta, il 26,4% a mezzo di procedura negoziata e il restante 49% è frazionato in numerose altre tipologie (cottimi fiduciari, affidamento diretto, settori speciali, procedure ristrette, sistemi dinamici di acquisizione, ecc.). In raffronto con le risultanze della banca dati, poco rappresentata appare la ricorrenza di varianti nei cottimi fiduciari che pure costituiscono il 21% del totale degli appalti, il che tuttavia può essere spiegato con il valore, in genere, esiguo di tali affidamenti, con la conseguente adozione di procedure di gestione semplificate anche nella fase esecutiva.
Dall’analisi svolta, quindi, in linea di massima si riscontra una sostanziale ininfluenza della procedura di scelta del contraente sulla necessità di disporre la perizia di variante, fatta salva la predetta anomalia dei cottimi fiduciari.
3) Rapporto tra ricorrenza delle varianti e criterio di aggiudicazione
Diverso invece è il caso del criterio di selezione delle offerte. A tal riguardo si è notato che circa il 20% delle varianti esaminate afferiscono ad appalti aggiudicati con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, a fronte di una ripartizione ordinaria tra i due criteri nei lavori pubblici nella misura del 12,6% all’offerta economicamente più vantaggiosa e dell’ 87,4% al prezzo più basso8. Il dato mostra perciò una maggiore ricorrenza delle varianti negli appalti aggiudicati con l’OEPV.
Sotto questo profilo, potrà essere ulteriormente verificata, sulla base di un campione più rappresentativo e di dati più completi, l’esistenza di un’eventuale correlazione tra la frequenza del ricorso alla variante e la facoltà di modificare il progetto attribuita ai concorrenti in fase di offerta, connessa all’aggiudicazione con OEPV.