Source: http://www.giurcost.org/decisioni/1991/0276s-91.html
Timestamp: 2018-01-18 06:05:39+00:00
Document Index: 2967663

Matched Legal Cases: ['art. 6', 'art. 6', 'art. 97', 'art. 6', 'art. 3', 'art. 97', 'art. 3', 'art. 97', 'art. 115', 'art. 120', 'art. 119', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 117', 'art. 3', 'sentenza ', 'art. 117', 'art. 5', 'art. 117', 'art. 1', 'art. 4', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 8', 'art. 9', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 6']

Consulta OnLine - Sentenza n. 276 del 1991
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge 9 gennaio 1991, n. 19 (Norme per lo sviluppo delle attività economiche e della cooperazione internazionale della Regione Friuli-Venezia Giulia, della Provincia di Belluno e delle aree limitrofe), promosso con ricorso della Regione Toscana notificato il 19 febbraio 1991, depositato in cancelleria il 28 febbraio successivo ed iscritto al n. 12 del registro ricorsi 1991;
Udito nell'udienza pubblica del 7 maggio 1991 il Giudice relatore Aldo Corasaniti;
Uditi l'avv. Alberto Predieri per la Regione Toscana e l'avv. dello Stato Giorgio Zagari per il Presidente del Consiglio dei Ministri;
1. - Con ricorso notificato il 19 febbraio 1991 la Regione Toscana ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 115, 120, 117, 118 della Costituzione, dell'art. 6 della l. 9 gennaio 1991, n. 19, recante "Norme per lo sviluppo delle attività economiche e della cooperazione internazionale della Regione Friuli-Venezia Giulia, della provincia di Belluno e delle aree limitrofe".
La norma impugnata, che stabilisce che "il Governo è tenuto a sentire la Regione Veneto e il Comune di Venezia prima di proporre città italiane per le designazioni che avverranno nel decennio 1991-2000 quale sede o ufficio italiano di organismi di carattere internazionale da istituire, o ai quali dare nuova sede, al fine di privilegiare la candidatura di Venezia", ad avviso della ricorrente, nel "privilegiare l'attività consultiva di una regione e una città di una regione piuttosto che qualsiasi altra regione o città per un periodo di tempo lunghissimo", viola i principi di eguaglianza, essendo priva di giustificazione, e si pone altresì in contrasto con "il principio del contraddittorio, che si inserisce nell'area della garanzia costituzionale del buon andamento e dell'imparzialità dell'amministrazione, posta dall'art. 97 della Costituzione".
La violazione di tali principi, secondo la Regione Toscana, produce "una lesione della sfera di competenza regionale qual è garantita dal combinato disposto degli artt. 3, 5, 97, 115, 120, 117, 118 della Costituzione", anche nelle loro valenze "particolari, come, ad esempio, quelle relative ad organizzazioni internazionali la cui attività investe l'area delle funzioni regionali, beni culturali o dell'ambiente o delle fiere", materie in cui "il ruolo delle organizzazioni internazionali è assai importante e che la Regione può promuovere o assecondare in relazione ad una localizzazione o istituzione".
2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso per l'inammissibilità, o quanto meno per l'infondatezza, del ricorso.
Premesso che con la disposizione denunciata il legislatore ha dato una indicazione sostanziale - "privilegiare la candidatura di Venezia" -, fissando poi una regola procedimentale - sentire preliminarmente, in proposito, la regione Veneto ed il comune di Venezia -, l'Avvocatura rileva che la Regione si duole soltanto della seconda, non potendo contestare la prima.
Ciò posto, eccepisce l'inammissibilità del ricorso, in quanto la ricorrente non adduce alcuna invasione delle competenze regionali - mirando addirittura ad ottenere il riconoscimento di una sua facoltà di ingerirsi nell'ambito delle competenze statali -, come risulta evidente dalla "diluizione" dei parametri costituzionali pertinenti ad un giudizio sulla invasività di leggi statali (artt. 117, primo comma, e 118, primo comma, Cost.) nella invocazione di altri parametri costituzionali (artt. 3, 97 della Costituzione), e dall'accenno generico all' "ambiente" ed alle "fiere".
Ad avviso del resistente, il ricorso è altresì infondato, in quanto il Parlamento nazionale può ben prevedere l'obbligo giuridico del Governo di acquisire un parere - nella specie, non vincolante - di un comune, di una regione o di altro ente o organo, né, d'altra parte, la ricorrente richiede l'estensione di tale obbligo a tutti i comuni e le regioni d'Italia.
Osserva infine l'Avvocatura che nel nostro ordinamento i sub-procedimenti di consultazione, cui di norma è affidata la realizzazione della cooperazione tra Stato e regioni e/o enti locali, sono innumerevoli, e che peraltro le consultazioni possono avere luogo anche in difetto di uno specifico obbligo giuridico.
3. - In prossimità dell'udienza, la Regione Toscana ha depositato memoria insistendo per l'accoglimento della questione sollevata.
La ricorrente nega, anzitutto, di aver censurato, nell'art. 6 della legge n. 19 del 1991, la sola regola procedimentale - come sostenuto dall'Avvocatura - e non anche la indicazione sostanziale di Venezia quale candidatura da privilegiare.
Premesso poi che il principio di eguaglianza deve "estendersi alle persone giuridiche, e dunque - tra di esse - alle regioni", la ricorrente rileva come questa Corte abbia ritenuto ammissibile la censura di violazione dell'art. 3 della Costituzione quando sia proposta per addurre una lesione delle competenza regionali costituzionalmente garantite, sottolineando il collegamento talora istituito tra ragionevolezza e motivazione del trattamento differenziato fra regioni, da una parte, e applicazione del principio di eguaglianza, dall'altro.
L'istituzione di un irragionevole privilegio a favore di Venezia, non sorretto da alcuna razionale giustificazione, realizza, con l'invasione delle competenze della ricorrente, una violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione. L'introduzione del principio della consultazione della regione interessata sulle localizzazioni di organizzazioni internazionali, infatti, ad avviso della Regione Toscana deve essere esteso a tutte le regioni che si trovino nelle stesse condizioni, instaurando un contraddittorio che consenta una corretta comparazione e ponderazione degli interessi, in ossequio ai principi posti dall'art. 97 della Costituzione.
È del pari illegittimo, prosegue la Regione, stabilire a priori un regime di privilegio sostanziale che riguarda le scelte di merito e di fondo per una città come Venezia, ed è altresì illegittimo "il combinato disposto dei due regimi di privilegio e la loro sommatoria, che viola l'art. 3 come l'art. 97, come gli artt. 5 e 128 della Costituzione, dai quali risulta un profilo delle Regioni come organi costituzionali posti in posizione autonoma, uguale, equiordinata, regolata da norme costituzionali (art. 115), leggi generali e non da provvedimenti caso per caso, che debbono attenersi ai principi basilari di eguaglianza di trattamento previsti dall'art. 120 come obbligo a carico delle Regioni", cui fa riscontro il diritto delle regioni ad essere trattate secondo gli stessi principi di non discriminazione e di non frammentazione che esse devono applicare, sicché un trattamento differenziato è legittimo solo se previsto dalla Costituzione (art. 119, terzo comma) o se risponde al princìpio di eguaglianza.
La ricorrente contesta poi l'inammissibilità, da parte della Regione, di censure concernenti norme diverse dagli artt. 117 e 118 della Costituzione, richiamando la giurisprudenza di questa Corte e sottolineando, in particolare, come il criterio della valutazione della ragionevolezza della disposizione normativa censurata abbia trovato più volte accoglimento. Precisa poi che la violazione del princìpio di eguaglianza - ravvisabile già nella sola costituzione di un indebito privilegio - si risolve in "lesione della competenza regionale negli aspetti di relazioni internazionali nelle aree di funzioni regionali" ad esempio promozione economica, beni culturali, o dell'ambiente, fiere e mercati.
4. - Una specifica violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, prosegue la ricorrente, è data dalla mancata distinzione, nella norma impugnata, tra organizzazioni internazionali, menzionate genericamente senza riferimenti alle varie tipologie, e, quindi, ricomprendendole tutte.
Esistono, infatti, tanto organizzazioni internazionali intergovernative quanto non governative. Queste ultime sono considerate associazioni private, che non rilevano cioè dal punto di vista dell'ordinamento internazionale, "contrassegnate dall'elemento di una partecipazione aperta a cittadini di diverse nazionalità, e dall'esistenza di uno scopo avente rilievo internazionale e non di lucro", e sono caratterizzate, distinguendosi così dalle società multinazionali e da altre associazioni private, da: "la composizione internazionale e l'internazionalità del fine; il carattere privato della loro costituzione; il carattere "benevolo" delle attività svolte" (vengono citate, tra le altre, la Croce Rossa Internazionale, il Comitato europeo di normalizzazione, CEN, il Comitato europeo di normalizzazione elettrotecnica, CENELEC, lo IATA).
Orbene, ad avviso della Regione Toscana è illegittimo e irrazionale non aver tenuto conto di tali organizzazioni, i cui problemi ed i cui rapporti con le Regioni sono diversi. Le organizzazioni non governative possono infatti prescegliere come credono sede e localizzazioni; le Regioni, dal canto loro, possono facilitare tali scelte con atti amministrativi, anche per quel che riguarda l'acquisizione di immobili e il loro esercizio; fornendo a talune di esse assistenza, contributi; raggiungendo intese per dette localizzazioni, attesa la piena competenza di esse Regioni in materia.
5. - La memoria della ricorrente si sofferma poi sulla attività "internazionalmente rilevante" o di "mero rilievo internazionale" delle regioni, legittima in quanto collegata allo svolgimento di attività "connesse alle materie devolute" alle Regioni, come è andata configurandosi, oltre che nella elaborazione della dottrina, nella giurisprudenza di questa Corte.
In particolare, la ricorrente sottolinea il riconoscimento di una competenza regionale costituzionalmente garantita che investe i rapporti con "altri organismi", "legittimando l'attività regionale di promozione o assecondamento degli stessi anche in relazione ad una localizzazione o istituzione".
Tali attività di promozione non sono in alcun modo qualificabili come attività internazionali in senso stretto, ma si sostanziano in atti unilaterali posti in essere dalle Regioni nell'ambito delle proprie capacità e delle proprie competenze amministrative.
Osserva infine la ricorrente che, posto che nell'esercizio di proprie competenze la Regione può istituire rapporti di mero rilievo internazionale, soprattutto con organizzazioni non governative, ma non solo con esse, e considerato che lo Stato, con il denunciato art. 6 della legge n. 19 del 1991 si è autovincolato una volta per tutte ad esprimere comunque una preferenza per la città di Venezia, consultando in proposito tanto la Regione Veneto che il Comune di Venezia, viene di conseguenza ad essere pregiudicata a priori la sfera delle competenze regionali in tutte le materie che hanno "profili di contatto con organismi internazionali e di possibile localizzazione di sedi di tali organismi sul territorio regionale, perché l'assenso del Governo al riguardo non potrà mai essere dato se non previo esercizio" del procedimento consultivo previsto dalla norma denunciata e dalla preferenza ingiustificata della candidatura di Venezia.
1. - La norma impugnata in via principale dalla Regione Toscana è contenuta nell'art. 6 della legge 9 gennaio 1991, n. 19 (Norme per lo sviluppo delle attività economiche e della cooperazione internazionale della Regione Friuli-Venezia Giulia, della Provincia di Belluno e delle aree limitrofe). Essa stabilisce che "il Governo è tenuto a sentire la Regione Veneto e il Comune di Venezia prima di proporre città italiane per le designazioni che avverranno nel decennio 1991-2000 quale sede o ufficio italiano di organismi di carattere internazionale da istituire, o ai quali dare una sede, al fine di privilegiare la candidatura di Venezia".
Le disposizioni della legge suindicate, fra le quali la norma impugnata si inserisce, prevedono una serie di interventi preordinati, come si desume dall'art. 1, primo comma, a "dotare la Regione Friuli-Venezia Giulia, nell'ambito della speciale collocazione geopolitica del suo territorio, quale regione frontaliera della Comunità economica europea, degli strumenti che le permettano di sviluppare la cooperazione economica e finanziaria con l'Austria, i Paesi dell'Europa centrale e balcanica, nonché con l'Unione sovietica": finalità, questa, che è espressamente richiamata nel seguito della legge.
Sostiene la Regione ricorrente che la detta norma impugnata è estranea al "corpo" della legge qual è "sintetizzato" nel titolo, ed è contraria a ogni principio di trasparenza, pubblicità, coerenza, ragionevolezza ed eguaglianza, in quanto stabilisce, per un periodo assai lungo - e quindi non in via transitoria per ragioni di urgenza - la consultazione di una sola regione e un privilegio ingiustificato a favore di una sola città per l'istituzione o la localizzazione della sede di qualsiasi organismo internazionale in qualsiasi parte del territorio italiano, con lesione della sfera di competenza regionale garantita dal combinato disposto degli artt. 3, 5, 97, 115, 117, 118, 120, della Costituzione.
Tali precetti sono invocati dalla Regione ricorrente nelle loro valenze generali e con particolare riguardo all'ipotesi che gli organismi internazionali cui si riferisce la norma impugnata operino nei settori dei beni culturali, dell'ambiente, delle "fiere", settori devoluti alle funzioni regionali. Concorrerebbero e convergerebbero, cioè, sempre secondo la Regione ricorrente, di fronte a una manifesta violazione dei principi suindicati, esigenze di tutela delle regioni in quanto enti a fini generali in posizione "autonoma ed equiordinata", come tali disciplinabili, almeno di regola, con "leggi generali", ed esigenze di tutela specifica delle competenze e funzioni regionali.
2. - Va anzitutto esaminata l'eccezione di inammissibilità delle censure della Regione Toscana, che l'intervenuto Presidente del Consiglio dei ministri oppone sotto il profilo della non configurabilità di un interesse regionale, rilevante e tutelabile in questa sede, relativamente a leggi statali aventi per contenuto scelte organizzative attinenti ai rapporti con l'estero. Secondo l'interventore, le censure, per il modo stesso in cui sono atteggiate, paleserebbero la pretestuosità della deduzione di specifiche lesioni (fra l'altro del tutto eventuali) delle competenze regionali e l'effettività della sola pretesa della regione - pretesa non rilevante né tutelabile in questa sede - "di ingerirsi nell'ambito di competenze totalmente statali, quali sono quelle che attengono al comportamento dello Stato in consessi internazionali".
3. - L'eccezione non è fondata.
Quando la legge statale provvede in materia di competenza ripartita o esclusiva della regione, non vi ha dubbio che questa, in ragione della propria autonomia, abbia una pretesa rilevante, e tutelabile mediante l'impugnazione davanti a questa Corte ai sensi dell'art. 2, primo comma, legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, al rispetto di tale competenza, quale risulta dall'art. 117 della Costituzione, da parte del legislatore statale.
In tale ipotesi l'autonomia della regione è garantita mediante l'attribuzione ad essa di una istituzionale competenza legislativa avente lo scopo di assicurare alla comunità regionale, in via di regolamentazione ad opera del suo ente esponenziale - con valenza territoriale e per date materie - un trattamento normativo adeguato alle sue peculiarità, salvi i limiti derivanti da essenziali interessi unitari dello Stato, e mediante il sindacato di questa Corte sul rispetto di tale competenza da parte del legislatore nazionale.
Ma anche quando, fuori della ipotesi dianzi cennata, la legge statale provvede in qualsiasi materia (od organizza una qualsiasi attività propria o regionale) assumendo come criterio il territorio e introducendo una disciplina differenziata in riferimento a una parte di esso, non può disconoscersi una pretesa, egualmente rilevante ed egualmente tutelabile, della regione, il cui territorio sia stato ricompreso o no nel trattamento differenziato, al controllo che questo non sia manifestamente ingiustificato, cioè irragionevole (art. 3 della Costituzione).
In tale seconda ipotesi l'autonomia della regione è garantita mediante la verifica, da parte di questa Corte, che la legge statale non sacrifichi un interesse esclusivo o specifico della comunità regionale senza che ciò, nell' an e nel quomodo, sia riconducibile, in termini di strumentale necessità, alla attuazione di un preminente interesse generale dell'intera comunità nazionale, di cui possa ritenersi partecipe la stessa comunità regionale.
In questo senso, e cioè nel senso che una simile regolamentazione è censurabile se appaia non coerente o non indispensabile rispetto a una scelta di fondo diretta all'attuazione di un interesse generale come quello suindicato, trova giustificazione il richiamo fatto talora da questa Corte all'osservanza del criterio di eguaglianza fra le Regioni da parte del legislatore nazionale (sentenza n. 243 del 1974).
L'esigenza di tutela qui, va dunque al di là della salvaguardia della competenza legislativa regionale stabilita per territorio e per materie ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, e si ricollega alla natura della regione di ente politico esponenziale della comunità regionale, il cui fondamento e la cui garanzia sostanziale di fronte allo Stato e ai poteri del legislatore nazionale sta piuttosto nell'art. 5 della Costituzione stessa.
Su tale base questa Corte ha ravvisato un potere della regione di provvedere anche al di là sia dell'ambito del proprio territorio che dell'ambito delle competenze di cui all'art. 117 della Costituzione, almeno per quel che concerne la legislazione di spesa (cioè l'impiego delle risorse finanziarie ad essa attribuite) e il ricorso a tale legislazione in vista dell'attuazione di valori primari dell'ordinamento (sent. n. 829 del 1988; e anche sent. n. 348 del 1990).
Ed è su tale base che la regione può far valere la sua pretesa alla considerazione, da parte del legislatore nazionale che introduce una disciplina territorialmente differenziata, dell'interesse proprio (o degli interessi propri) della comunità regionale.
Quanto finora detto non cambia per le leggi con le quali lo Stato preordini od organizzi attività proprie o regionali al fine ulteriore di promuovere l'instaurazione o lo svolgimento o l'esecuzione di rapporti con Stati stranieri o con Stati membri della Comunità europea, o con organismi internazionali o con associazioni internazionali, intergovernative o no.
Negare la configurabilità di un interesse rilevante della regione a che sia controllata anche rispetto a leggi statali aventi tale contenuto la ragionevolezza di un trattamento territorialmente differenziato sarebbe frutto di una indebita estensione del tradizionale principio della esclusività statale del "potere estero" o almeno di una nozione o applicazione del principio stesso eccessivamente rigorosa e smentita dallo stato attuale del nostro ordinamento.
Tale principio ha infatti subito attenuazioni persino relativamente all'attività diretta degli enti locali territoriali in campo estero, come si desume dalla stessa legge n. 19 del 1991 qui esaminata, il cui art. 1, primo comma, come dianzi è stato rilevato, qualifica gli interventi da essa previsti come strumenti che consentano in prospettiva alla Regione Friuli-Venezia Giulia, sia pure in quanto considerata regione frontaliera della Comunità economica-europea, di sviluppare la cooperazione economica e finanziaria con l'Austria, i Paesi dell'Europa centrale e balcanica, e l'Unione Sovietica.
Del resto, sempre per quanto concerne l'attività diretta delle regioni in campo estero, non mancano recenti aperture. L'art. 4, secondo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, prevede infatti lo svolgimento all'estero, da parte della regione, di attività promozionali. Questa stessa Corte poi, con la sentenza n. 179 del 1987, ha ammesso lo svolgimento all'estero, da parte della regione, di attività di mero rilievo internazionale. E ciò anche se la legge nel primo caso e questa Corte nel secondo hanno ritenuto che siffatte attività dirette devono collegarsi all'ambito di competenza territoriale e per materie delle regioni stesse.
Relativamente all' interesse delle regioni rispetto alla legislazione statale avente il contenuto suindicato (preordinazione od organizzazione e regolazione di attività statali o regionali al fine ulteriore di promuovere l'instaurazione, o lo svolgimento, o l'esecuzione di rapporti con Stati esteri, con Stati membri della Comunità europea, o con organismi internazionali o con associazioni internazionali, intergovernative o no) va poi tenuto conto dell'esistenza di un indirizzo legislativo nel senso di riconoscere la rilevanza di tale interesse, al punto da prevedere la partecipazione della regione a procedimenti preparatori delle stesse determinazioni statali.
Per quanto concerne il campo internazionale l'indirizzo si è venuto chiaramente manifestando, sia pure in particolare collegamento con lo sviluppo della cooperazione, evidentemente ritenendosi che questa, in quanto riguarda ambiti sostanziali, strumenti, attività di comune interesse che toccano da vicino le rispettive popolazioni e i valori umani che stanno a fondamento della loro aggregazione, implica naturalmente (e può essere più efficacemente perseguita mediante) il coinvolgimento degli enti locali territoriali nelle dette determinazioni statali.
Significativa al riguardo è la legge 26 febbraio 1987, n. 49, in tema di cooperazione con i Paesi in via di sviluppo, che prevede, all'art. 2 (quinto comma in relazione al quarto), il potere delle regioni e delle province autonome (oltre che degli stessi enti locali minori) di avanzare proposte relative alla utilizzazione delle loro strutture per lo svolgimento di talune attività rientranti nell'oggetto della legge e, all'art. 8, primo comma, lett. d, la partecipazione di tre rappresentanti regionali al Comitato consultivo istituito presso il Ministero degli affari esteri.
Per quanto concerne il campo comunitario, la rilevanza delle regioni e degli enti locali territoriali, manifestamente crescente nell'ordinamento comunitario, si riflette nel nostro ordinamento interno proprio nella direzione suindicata.
Significativa al riguardo è la legge 16 aprile 1987, n. 183, in materia di coordinamento delle politiche comunitarie, che, d'altronde in coerenza con la legittimazione delle regioni all'attuazione delle normative comunitarie, prevede, all'art. 9, il potere delle regioni stesse di formulare al Governo osservazioni sui progetti delle dette normative.
Le leggi per ultime considerate (n. 49 del 1987 e n. 183 del 1987) danno peso all'interesse delle singole regioni pur non introducendo una disciplina territorialmente differenziata. A maggior ragione deve riconoscersi l'interesse regionale alla verifica della ragionevolezza della disciplina territorialmente differenziata introdotta con la norma impugnata, non opponendovisi il suo contenuto e quello della legge in cui essa è inserita come già indicati.
4. - La censura è fondata.
La legge, nel titolo e nell'art. 1, enuncia chiaramente le proprie finalità, che sono specificamente richiamate nella quasi totalità delle sue disposizioni. Ma la norma impugnata, sia per il suo oggetto - consultazione della Regione Veneto e del Comune di Venezia e dichiarato scopo di privilegiare tale città come sede di organismi internazionali - che per la sua formulazione testuale - che non contiene lo specifico richiamo alle finalità della legge come sopra indicate - non può ritenersi collegata con esse, sicché si risolve nell'attribuzione alla Regione Veneto e al Comune di Venezia di un ingiustificato potere di veto, e alla città di Venezia di un ingiustificato privilegio, rispetto alla scelta di altre città come sede di organismi internazionali o di loro uffici.
L'ingiustificatezza e l'irragionevolezza di una soluzione normativa, non coerente e comunque non necessaria rispetto alla stessa scelta di fondo della legge, appaiono tanto più gravi in quanto il potere di veto e il privilegio con essa sanciti da un lato sono destinati a durare per lungo tempo, e dall'altro sono operanti - né dal testo o aliunde è dato trarre motivo per ritenere il contrario - non già relativamente al solo territorio considerato nel titolo e nell'art. 2 della legge (cioè relativamente a sedi o uffici degli organismi ivi indicati astrattamente istituibili nell'ambito di esso), ma relativamente all'intero residuo territorio dello Stato e quindi di tutte le altre regioni (cioè relativamente a sedi o uffici degli organismi ivi indicati astrattamente istituibili nell'intero residuo territorio dello Stato e quindi di tutte le altre regioni).
La norma impugnata va dunque dichiarata costituzionalmente illegittima ai sensi degli artt. 3 e 5 della Costituzione, restando assorbiti gli altri profili di illegittimità dedotti.
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 6 della legge 9 gennaio 1991, n. 19 (Norme per lo sviluppo delle attività economiche e della cooperazione internazionale della Regione Friuli-Venezia Giulia, della Provincia di Belluno e delle aree limitrofe).