Source: http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=346298
Timestamp: 2019-07-18 21:56:07+00:00
Document Index: 7989163

Matched Legal Cases: ['articolul 16', 'articolul 17', 'articolul 17', 'Articolul 20', 'articolul 16', 'articolul 17', 'articolul 17', 'articolul 21', 'articolul 21', 'articolul 6', 'articolul 135', 'articolul 6', 'articolul 114', 'articolul 6', 'articolul 16', 'articolul 17', 'articolul 17']

ID intern unic: 346298
din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV
(Sesizarea nr.20a/2012)
Publicat : 11.01.2013 în Monitorul Oficial Nr. 6-9 art Nr : 1 Data intrarii in vigoare : 11.12.2012
Dna Valeria ŞTERBEŢ, preşedinte,
cu participarea dnei Tatiana Berladean, grefier,
Avînd în vedere sesizarea depusă la 13 iulie 2012, înregistrată la aceeaşi dată,
1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 13 iulie 2012, în temeiul articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de deputatul în Parlament dl Serghei Sîrbu, pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr.793-XIV din 10 februarie 2000 privind contenciosul administrativ.
2. Autorul sesizării consideră că sintagmele „în cazurile expres prevăzute de lege” din articolul 16 alin. (2), „30 de zile” din articolul 17 alin.(1) şi „în cazul în care legea nu prevede procedura prealabilă” din articolul 17 alin.(1) lit.c) din Legea contenciosului administrativ referitoare la procedura obligatorie prealabilă depunerii cererii de chemare în judecată contravin prevederilor articolelor 1, 6, 20, 53, 54, 66, 114, 115, 116 din Constituţia Republicii Moldova.
3. De asemenea, autorul sesizării contestă constituţionalitatea articolului 21 alin.(3) din Legea contenciosului administrativ, care prevede imposibilitatea suspendării executării deciziilor Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare şi a hotărîrilor Curţii de Conturi pînă la soluţionarea definitivă a cauzei, considerîndu-l contrar articolelor 6, 20, 26, 66 şi 114 din Constituţie.
4. Prin decizia Curţii Constituţionale din 10 septembrie 2012 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudicia fondul cauzei.
5. În procesul examinării sesizării Curtea Constituţională a solicitat opinia Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Ministerului Justiţiei, Consiliului Superior al Magistraturii, Curţii Supreme de Justiţie, Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare şi a Curţii de Conturi.
6. La şedinţa plenară publică a Curţii autorul sesizării a participat personal. Parlamentul a fost reprezentat de dl Sergiu Chirică, consultant principal în cadrul Direcţiei juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de dl Vladimir Grosu, viceministru al justiţiei.
7. Prevederile relevante ale Constituţiei (M.O., 1994, nr.1, art.1) sînt următoarele:
“În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sînt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.”
“(1) Dreptul la apărare este garantat.
“(1) Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei.
“(1) Judecătorii instanţelor judecătoreşti sînt independenţi, imparţiali şi inamovibili, potrivit legii.
8. Prevederile relevante ale Legii contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10 februarie 2000 (M.O., 2000, nr. 57-58, art. 375) sînt:
Scopul contenciosului administrativ
“(1) Contenciosul administrativ ca instituţie juridică are drept scop contracararea abuzurilor şi exceselor de putere ale autorităţilor publice, apărarea drepturilor persoanei în spiritul legii, ordonarea activităţii autorităţilor publice, asigurarea ordinii de drept.
(2) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru a obţine anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.”
“(1) Persoana care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, printr-un act administrativ va solicita, printr-o cerere prealabilă, autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia, în cazul în care legea nu dispune altfel.
(2) În cazul în care organul emitent are un organ ierarhic superior, cererea prealabilă poate fi adresată, la alegerea petiţionarului, fie organului emitent, fie organului ierarhic superior, dacă legislaţia nu prevede altfel.
Procedura de examinare a cererii prealabile
“(1) Cererea prealabilă se examinează de către organul emitent sau ierarhic superior în termen de 30 de zile de la data înregistrării ei, decizia urmînd a fi comunicată de îndată petiţionarului, dacă legislaţia nu prevede altfel.
b) să admită cererea prealabilă şi să anuleze actul administrativ în tot sau în parte, să oblige organul ierarhic inferior să repună în drepturi persoana respectivă ori, după caz, să revoce actul administrativ emis cu acordul său.”
“(1) Persoana care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, printr-un act administrativ şi nu este mulţumită de răspunsul primit la cererea prealabilă sau nu a primit nici un răspuns în termenul prevăzut de lege, este în drept să sesizeze instanţa de contencios administrativ competentă pentru anularea, în tot sau în parte, a actului respectiv şi repararea pagubei cauzate.
“(1) Cererea prin care se solicită anularea unui act administrativ sau recunoaşterea dreptului pretins poate fi înaintată în termen de 30 de zile, în cazul în care legea nu dispune altfel. Acest termen curge de la:
(5) Persoana care, din motive temeinic justificate, a omis termenul de prescpripţie poate fi repusă în termen în condiţiile Codului de procedură civilă.”
“(1) Suspendarea executării actului administrativ contestat poate fi solicitată de către reclamant instanţei de contencios administrativ concomitent cu înaintarea acţiunii.
(3) Prin derogare de la prevederile alin. (1) şi (2), pînă la soluţionarea definitivă a cauzei nu poate fi suspendată executarea deciziilor Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare şi a hotărîrilor Curţii de Conturi.”
9. Prevederile relevante ale Codului de procedură civilă al Republicii Moldova nr. 225-XV din 30 mai 2003 (M.O., 2003, nr. 111–115, art. 451) sînt următoarele:
“(1) Orice persoană interesată este în drept să se adreseze în instanţa judecătorească, în modul stabilit de lege, pentru a-şi apăra drepturile încălcate sau contestate, libertăţile şi interesele legitime.
(2) Nici unei persoane nu i se poate refuza apărarea judiciară din motiv de inexistenţă a legislaţiei, de imperfecţiune, coliziune sau obscuritate a legislaţiei în vigoare.
(3) Renunţarea uneia dintre părţi de a se adresa în judecată prin încheierea în prealabil a unei convenţii nu are efect juridic, cu excepţia cazurilor de încheiere a unei convenţii de strămutare, în condiţiile legii, a litigiului la judecata arbitrală.”
Înfăptuirea justiţiei numai în instanţa
„(1) În pricinile civile, justiţia se înfăptuieşte potrivit reglementărilor legislaţiei procedurale civile şi numai de către instanţele judecătoreşti şi de judecătorii ei, numiţi în funcţie în modul stabilit de lege. Constituirea de instanţe extraordinare este interzisă.
(2) Hotărîrea judecătorească emisă în pricină civilă poate fi controlată şi reexaminată numai de instanţa judecătorească competentă, în ordinea stabilită de prezentul cod şi de alte legi.”
Independenţa judecătorilor şi supunerea lor numai legii
“(1) Puterea judecătorească este separată de puterea legislativă şi de cea executivă şi se exercită în conformitate cu Constituţia Republicii Moldova, cu prezentul cod şi cu alte legi.
(2) La înfăptuirea justiţiei în pricini civile, judecătorii sînt independenţi şi se supun numai legii. Orice imixtiune în activitatea de judecată este inadmisibilă şi atrage răspunderea prevăzută de lege.
(3) Garanţiile independenţei judecătorilor sînt consacrate în Constituţia Republicii Moldova şi în alte legi.”
Acţiunile în contenciosul administrativ
„Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept, recunoscut de lege, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen legal a unei cereri se poate adresa instanţei judecătoreşti competente pentru anularea actului, repunerea în drept şi repararea prejudiciului.”
Examinarea acţiunilor
„Acţiunile în contenciosul administrativ se examinează de instanţele judecătoreşti respective conform normelor generale ale prezentului cod, cu excepţiile şi completările stabilite de legislaţia contenciosului administrativ.”
10. Prevederile relevante ale Convenţiei europene pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (încheiată la Roma la 4 noiembrie 1950 şi ratificată de Republica Moldova prin Hotărîrea Parlamentului nr. 1298-XIII din 24 iulie 1997) sînt următoarele:
„1. Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public şi într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanţă independentă şi imparţială, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptate împotriva sa. Hotărîrea trebuie să fie pronunţată în mod public, dar accesul în sala de şedinţă poate fi interzis presei şi publicului pe întreaga durată a procesului sau a unei părţi a acestuia în interesul moralităţii, al ordinii publice ori al securităţii naţionale într-o societate democratică, atunci cînd interesele minorilor sau protecţia vieţii private a părţilor la proces o impun, sau în măsura considerată absolut necesară de către instanţă atunci cînd, în împrejurări speciale, publicitatea ar fi de natură să aducă atingere intereselor justiţiei.”
„Orice persoană, ale cărei drepturi şi libertăţi recunoscute de prezenta convenţie au fost încălcate, are dreptul să se adreseze efectiv unei instanţe naţionale, chiar şi atunci cînd încălcarea s-ar datora unor persoane care au acţionat în exercitarea atribuţiilor lor oficiale.”
11. Prevederile relevante ale Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului sînt următoarele:
„Orice persoană are dreptul, în deplină egalitate, să fie ascultată în mod echitabil şi public de un tribunal independent şi imparţial, care va hotărî fie asupra drepturilor şi obligaţiilor sale, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptată împotriva ei.”
12. Prevederile relevante ale Pactului internaţional cu privire la drepturile civile şi politice:
“1. Toţi oamenii sînt egali în faţa tribunalelor şi curţilor de justiţie. Orice persoană are dreptul ca litigiul în care se află să fie examinat în mod echitabil şi public de către un tribunal competent, independent şi imparţial, stabilit prin lege, care să decidă fie asupra temeiniciei oricărei învinuiri penale îndreptate împotriva ei, fie asupra contestaţiilor privind drepturile şi obligaţiile sale cu caracter civil. Şedinţa de judecată poate fi declarată secretă în totalitate sau pentru o parte a desfăşurării ei, fie în interesul bunelor moravuri, al ordinii publice sau al securităţii naţionale într-o societate democratică, fie dacă interesele vieţii particulare ale părţilor în cauză o cer, fie în măsura în care tribunalul ar socoti acest lucru ca absolut necesar, cînd datorită circumstanţelor speciale ale cauzei, publicitatea ar dăuna intereselor justiţiei; cu toate acestea, pronunţarea oricărei hotărîri în materie penală sau civilă va fi publică, afară de cazurile cînd interesul minorilor cere să se procedeze altfel sau cînd procesul se referă la diferende matrimoniale ori la tutela copiilor.
13. Articolul 20 din Constituţie asigură principiul accesului liber la justiţie, principiu care este materializat şi transpus în normele procesuale care guvernează aplicabilitatea acestuia.
14. Totodată, Constituţia Republicii Moldova prevede, printre drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor, şi dreptul persoanei vătămate într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, de a obţine recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei (art.53 alin. (1).
15. Astfel, potrivit articolului 277 din Codul de procedură civilă, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept, recunoscut de lege, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen legal a unei cereri se poate adresa instanţei judecătoreşti competente pentru anularea actului, repunerea în drept şi repararea prejudiciului.”
16. Acţiunile în contenciosul administrativ se examinează de instanţele judecătoreşti respective conform normelor generale ale Codului de procedură civilă, cu excepţiile şi completările stabilite de legislaţia contenciosului administrativ.
17. În cadrul şedinţei plenare publice a Curţii, autorul a limitat obiectul sesizării, retrăgîndu-şi obiecţiile în partea referitoare la controlul constituţionalităţii normelor din Legea contenciosului administrativ care vizează obligativitatea respectării procedurii prealabile.
18. Autorul sesizării a menţionat că în această situaţie urmează a fi aplicată mutatis mutandis Hotărîrea nr.14 din 15 noiembrie 2012 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Codul de procedură civilă al Republicii Moldova nr.225-XV din 30 mai 2003, prin care Curtea a menţionat:
„69. […] necesitatea asigurării accesului efectiv la justiţie nu poate fi considerată însă ca reprezentînd un obstacol pentru instituirea, prin lege, a unor condiţii de admisibilitate pentru cei care doresc să supună cauza lor judecăţii instanţelor judecătoreşti.
70. […] potrivit dispoziţiilor art.115 alin.(4) din Constituţie, organizarea instanţelor judecătoreşti, competenţa acestora şi procedura de judecată sînt stabilite prin lege organică. […] stabilirea regulilor de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor judecătoreşti constituie o prerogativă exclusivă a legiuitorului, care poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură. Sub acest aspect, principiul liberului acces la justiţie presupune posibilitatea neîngrădită a celor interesaţi de a-l utiliza, în formele şi în modalităţile prevăzute de lege.
79. [...] condiţionarea sesizării instanţei de parcurgerea procedurii de conciliere cu partea adversă nu poate fi calificată ca o îngrădire a accesului liber la justiţie, în accepţiunea interzisă de prevederile constituţionale de referinţă, atît timp cît partea interesată poate înainta în instanţa judecătorească cererea de chemare în judecată.
80. [...] Curtea Europeană a specificat că imperativele de eficacitate şi flexibilitate pot justifica intervenţia prealabilă a unor organe administrative sau profesionale [...]”.
19. Demersul înaintat de autorul sesizării a fost susţinut de reprezentanţii permanenţi ai Parlamentului şi Guvernului la Curtea Constituţională.
20. Astfel, reieşind din prevederile articolelor 31 alin. (3), 41 alin.(1), 60 lit. a) şi e) din Codul jurisdicţiei constituţionale, potrivit cărora subiectul este în drept să modifice temeiul sau obiectul sesizării, să renunţe la sesizare parţial sau total, să-şi retragă sesizarea la orice etapă de examinare a cauzei, şi avînd în vedere că există o hotărîre anterioară a Curţii Constituţionale în problema respectivă, Curtea Constituţională sistează procesul pentru controlul constituţionalităţii sintagmelor ”în cazurile expres prevăzute de lege” din articolul 16 alin. (2), „30 de zile” din articolul 17 alin.(1) şi “în cazul în care legea nu prevede procedura prealabilă” din articolul 17 alin.(1) lit.c) din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000.
21. Avînd în vedere cele expuse, Curtea va supune controlului constituţionalităţii doar articolul 21 alin.(3) din Legea contenciosului administrativ, potrivit căruia „prin derogare de la prevederile alin.(1) şi (2), pînă la soluţionarea definitivă a cauzei nu poate fi suspendată executarea deciziilor Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare şi a hotărîrilor Curţii de Conturi”.
22. Curtea observă că, prin Legea nr.130-XVI din 7 iunie 2007, articolul 21 a fost completat cu alineatul (3) în partea în care vizează actele Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare, iar prin Legea nr.147 din 2 iulie 2010, s-a adăugat prevederea referitoare la hotărîrile Curţii de Conturi.
23. În opinia autorului sesizării, legiuitorul şi-a asumat abuziv atribuţiile instanţelor de judecată, încălcînd principiul separaţiei puterilor în stat, consfinţit de articolul 6 din Constituţie. De asemenea, a încălcat articolele 20, 54, 114 din Constituţie.
24. Curtea reţine că prerogativa cu care a fost învestită prin articolul 135 alin. (1) din Constituţie presupune stabilirea sensului autentic şi deplin al normelor constituţionale raportate la prevederile contestate.
25. Pentru a elucida corespunderea prevederilor contestate cu dispoziţiile constituţionale, Curtea va opera, în special, cu articolele 6, 20, 54 şi 114 din Constituţie.
PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLULUI 20 COMBINAT CU ARTICOLELE 6, 54 şi 114 DIN CONSTITUŢIE
26. În opinia autorului sesizării, prevederile art. 21 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ, supuse controlului constituţionalităţii, încalcă articolul 6 din Constituţie, potrivit căruia:
“În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sînt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei”.
27. De asemenea, cu referire la prevederile contestate, autorul sesizării invocă încălcarea art. 20 din Constituţie, care prevede:
28. Autorul sesizării consideră că prevederile contestate aduc atingere articolului 54 din Constituţie, potrivit căruia:
29. La fel, potrivit autorului sesizării, prevederile supuse controlului constituţionalităţii încalcă, de asemenea, articolul 114 din Constituţie:
30. Autorul sesizării consideră că prin includerea alin. (3) în art. 21 din Legea contenciosului administrativ legiuitorul şi-a asumat abuziv atribuţiile instanţelor de judecată. Prin interdicţia de a suspenda pe cale judecătorească un act administrativ, Parlamentul şi-a depăşit atribuţiile prevăzute la art. 66 din Constituţie, a încălcat principiul separaţiei puterilor în stat, consfinţit în art. 6, a îngrădit dreptul de acces liber la justiţie (art.20), dreptul la apărare (art.26), a comis o ingerinţă în activitatea instanţelor de judecată. Or, potrivit art.114 din Constituţie, justiţia se înfăptuieşte numai de către instanţele judecătoreşti.
31. Autorul sesizării a menţionat că un drept general, care garantează persoanelor accesul liber la justiţie, este dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile legitime ale persoanelor.
32. Autorul sesizării consideră că pot fi atestate situaţii de imposibilitate a executării unei hotărîri judecătoreşti definitive drept urmare a survenirii unor pagube iminente pentru reclamant.
33. În cadrul şedinţei publice a Curţii, atît reprezentantul Parlamentului, cît şi reprezentantul Guvernului au făcut referire la Hotărîrea Curţii nr.24 din 15 noiembrie 2011, afirmînd că prin această hotărîre Curtea s-a pronunţat asupra unei probleme similare privind imposibilitatea suspendării de către instanţa de judecată a actelor Băncii Naţionale a Moldovei.
34. Reprezentantul Parlamentului a menţionat că actele Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare, similar actelor emise de Banca Naţională, odată puse în executare, devin irevocabile, iar persoana poate solicita reparaţia daunelor cauzate. De asemenea, actele Curţii de Conturi nu pot crea şi atinge anumite efecte juridice.
35. Suplimentar, reprezentantul Guvernului a menţionat în cadrul şedinţei că prin aplicarea măsurii de asigurare judecătorul nu se pronunţă asupra fondului cauzei. El a afirmat că, prin prisma art.6, Curtea Europeană a menţionat că măsurile intermediare intervin cu titlu de excepţie.
36. Concomitent, potrivit opiniei scrise a Guvernului, suspendarea actului administrativ contestat constituie o măsură de protecţie provizorie şi nu contravine Recomandării Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei nr.R (89)8 din 13 septembrie 1989 privind protecţia judiciară provizorie în cauzele administrative, precum şi art.6 alin.1 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.
37. În opinia prezentată, Comisia Naţională a Pieţei Financiare menţionează că, potrivit prevederilor legale şi în calitate de regulator al pieţei, ea este abilitată să emită decizii sub formă de hotărîri şi ordonanţe. Majoritatea deciziilor nu sînt translative, ci constitutive de drepturi, iar unele dintre acestea reprezintă măsuri de intervenţie operativă pentru contracararea unor acţiuni ilicite specifice pentru piaţa financiară (tranzacţii manipulatorii cu valori mobiliare sau fictive), blocarea înscrierilor în Registrul deţinătorilor de valori mobiliare pentru prevenirea înstrăinării acestora unor persoane terţe, care pot să invoce calitatea de cumpărători de bună-credinţă. Astfel, aplicarea restricţiilor este proporţională cu scopul urmărit de Comisie prin asigurarea respectării legislaţiei.
38. Curtea de Conturi menţionează că hotărîrile sale asupra rapoartelor de audit sunt oficiale şi executorii pentru toate autorităţile publice şi pentru toate persoanele juridice şi fizice. Prin suspendarea executării acestora Curtea ar fi privată de dreptul de a aduce la cunoştinţa organelor competente modul de utilizare a banilor publici şi de a solicita entităţilor auditate lichidarea neregulilor constatate şi îmbunătăţirea managementului finanţelor publice.
39. Curtea reţine că, potrivit prevederilor articolului 1 alin.(3) din Constituţie, Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sînt garantate.
40. De asemenea, articolul 6 din Legea Supremă stabileşte că în Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sînt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.
41. Prin Hotărîrea nr.6 din 6 februarie 2001 Curtea a menţionat: „[...] Principiul fundamental aflat la baza organizării şi funcţionării aparatului de stat este separaţia puterilor legislativă, executivă şi judecătorească. Fiecare dintre aceste autorităţi este învestită cu anumite prerogative, potrivit prevederilor Constituţiei, nici una dintre ele neavînd posibilitatea de a uzurpa atribuţiile celeilalte sau de a le transmite exercitarea acestora [...]”.
42. Astfel, Curtea menţionează că divizarea funcţiilor în stat, sau, altfel spus, a puterii în legislativă, executivă şi judecătorească, implică o colaborare şi un control reciproc.
43. Concomitent, Curtea notează că funcţionarea oricărei societăţi democratice presupune în permanenţă ca premisă esenţială în realizarea statului de drept necesitatea creării unui sistem instituţionalizat de control capabil să „cenzureze” activitatea autorităţilor publice la orice nivel, astfel încît puterea deţinută să nu devină o prerogativă la discreţia celor ce o exercită.
44. Contenciosul administrativ, în calitate de instituţie juridică, are drept scop contracararea abuzurilor şi exceselor de putere din partea autorităţilor publice, apărarea drepturilor persoanelor în spiritul legii, ordonarea activităţii autorităţilor publice, precum şi asigurarea ordinii de drept.
45. Art.1 alin.(2) din Legea contenciosului administrativ stipulează că orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru a obţine anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.
46. Curtea observă că prevederile cuprinse în art.1 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ derivă din dispoziţia art.53 alin.(1) din Constituţie, potrivit căreia: “Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei.”
47. Curtea reţine că acţiunea în contencios administrativ se examinează de instanţele judecătoreşti potrivit normelor Codului de procedură civilă, cu excepţiile stabilite în legea specială, care reglementează această instituţie.
48. Întrucît, potrivit art.114 din Constituţie, justiţia se înfăptuieşte în numele legii numai de instanţele judecătoreşti, acestea urmează să dispună de plenitudinea prerogativelor procesuale pentru soluţionarea justă a cauzei, fără a exista limitări nejustificate în acţiunile ce urmează a fi întreprinse, astfel încît la realizarea scopului final hotărîrea judecătorească să nu devină una iluzorie.
50. În corelaţie cu prevederile expuse supra şi în vederea asigurării unui proces echitabil, art.21 din Legea contenciosului administrativ acordă persoanei, concomitent cu înaintarea acţiunii, posibilitatea de a solicita instanţei de contencios administrativ suspendarea executării actului administrativ contestat.
51. La fel, Curtea reţine că, potrivit art.21 alin.(2) din Legea contenciosului administrativ, în cazuri temeinic justificate şi în scopul prevenirii unei pagube iminente, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ şi din oficiu.
52. Subsecvent, Curtea observă că, potrivit art.21 alin.(3), contrar normelor invocate, “[…] pînă la soluţionarea definitivă a cauzei nu poate fi suspendată executarea deciziilor Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare şi a hotărîrilor Curţii de Conturi”.
53. Curtea ţine să precizeze că suspendarea actului administrativ constituie o formă a asigurării acţiunii, instituţie procesuală care prevede un şir de măsuri ce garantează posibilitatea realizării pretenţiilor în cazul satisfacerii acţiunii, contribuie real la executarea ulterioară a hotărîrii judecătoreşti adoptate şi constituie un mijloc eficient de protecţie a drepturilor subiective ale participanţilor la proces.
54. Curtea menţionează că, potrivit normelor de procedură civilă, asigurarea acţiunii este un act procesual pe care instanţa îl dispune la solicitarea participanţilor la proces.
55. Curtea reţine că garanţia acordată reclamantului prin art. 21 alin.(1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ are drept scop evitarea consecinţelor ireparabile în cazul producerii efectelor actului administrativ atacat.
56. Concomitent, pentru a evita abuzurile nejustificate din partea reclamantului, judecătorului i se oferă posibilitatea de a aprecia întinderea şi caracterul real, ireversibil al prejudiciului, a cărui producere iminentă este invocată de reclamant.
57. În această ordine de idei, Curtea observă că, potrivit art.177 alin.(1) din Codul de procedură civilă, în cererea de asigurare a acţiunii se indică motivele şi circumstanţele pentru care se solicită asigurarea acţiunii. Astfel, legiuitorul a pus în sarcina solicitantului prezentarea unor probe pertinente, care ar justifica necesitatea asigurării acţiunii.
58. În context, Curtea menţionează că măsurile provizorii aplicate în fiecare caz separat de către instanţa de judecată ţin de substanţa obiectului acţiunii. Instanţa urmează să dispună măsura provizorie, care menţine starea de fapt pe durata examinării cauzei, în circumstanţe, în care în mod plauzibil există riscul unei pagube ireparabile.
59. Curtea reţine că dreptul de a solicita instanţei de judecată suspendarea actului administrativ constituie o veritabilă garanţie împotriva abuzurilor autorităţii administrative, ale cărei acte de autoritate au caracter executoriu.
60. Subsecvent, în cauza examinată, Curtea invocă Recomandarea CE nr.(89)8 din 13 septembrie 1989 privind protecţia provizorie acordată de instanţă pe probleme administrative, potrivit căreia:
“Atunci cînd o instanţă este sesizată cu o contestaţie referitoare la un act administrativ, iar instanţa nu a pronunţat încă o decizie, solicitantul poate cere aceleiaşi instanţe sau unei alte instanţe competente să ia măsuri de protecţie provizorie împotriva actului administrativ. […]
În decizia privind acordarea protecţiei provizorii solicitantului, instanţa trebuie să ia în considerare toţi factorii relevanţi. Măsuri de protecţie provizorii pot fi acordate, în special, în cazul în care executarea actului administrativ este susceptibilă de a provoca daune severe, care ar putea fi remediate cu dificultate şi dacă există un caz prima-facie împotriva valabilităţii actului.”
61. La fel, potrivit respectivei Recomandări:
“Măsurile de protecţie provizorie dispuse de către instanţa competentă pot lua forma de suspendare a executării actului administrativ, în întregime sau parţial, prin care se dispune în totalitate sau parţial restabilirea situaţiei care a existat la momentul adoptării actului administrativ sau la orice modificare ulterioară, şi de impunere asupra administraţiei a oricărei obligaţii corespunzătoare, în conformitate cu competenţele Curţii.
Măsurile de protecţie provizorie se acordă pentru perioada stabilită de instanţă. Ele pot fi supuse anumitor condiţii şi pot fi revizuite.
Măsurile de protecţie provizorie nu pot aduce în nici un fel atingere deciziei care urmează să fie luată de instanţa sesizată cu privire la contestarea actului administrativ.” .
62. De asemenea, în contextul problemei examinate, Curtea consideră judicios de a face o paralelă şi cu art.39 din Regulamentul Curţii Europene, potrivit căruia:
„1. Camera, sau, dacă este cazul, Preşedintele ei, poate, fie la cererea uneia din părţi sau a oricărei persoane interesate, fie din oficiu, să indice părţilor orice măsură provizorie pe care ei o consideră că trebuie să fie adoptată în interesul părţilor sau al bunei desfăşurări a procedurii.
2. Comitetul de Miniştri va fi informat despre această măsură.
3. Camera poate invita părţile să-i prezinte informaţii despre orice problemă privitoare la aplicarea măsurilor provizorii pe care ea le-a indicat.”
63. Curtea menţionează că judecătorii trebuie să dispună de împuterniciri şi pîrghii suficiente pentru a înfăptui actul de justiţie. În acest sens, potrivit Hotărîrii nr.12 din 20 februarie 2001 pentru controlul constituţionalităţii art.7 alin.(4) lit.e) şi i) din Legea restructurării întreprinderilor agricole în procesul de privatizare nr.392-XIV din 13 mai 1999 în redacţia Legii nr.953-XIV din 27 aprilie 2000, Curtea a statuat: „[…] Justiţia se înfăptuieşte în numele legii numai de instanţele judecătoreşti, unde judecătorii judecă cauzele în condiţii care exclud presiunea asupra lor. Nici puterea legislativă, nici Preşedintele ţării, nici Guvernul nu sunt în drept să intervină în activitatea autorităţii judecătoreşti […]”.
64. Concomitent, potrivit art.20 din Codul de procedură civilă: “Puterea judecătorească este separată de puterea legislativă şi de cea executivă şi se exercită în conformitate cu Constituţia Republicii Moldova, cu prezentul cod şi cu alte legi.”
65. Separaţia puterilor presupune că fiecare autoritate are un domeniu special şi separat, decupat în putere publică, înzestrată cu arme defensive în raport cu celelalte puteri.
67. Totodată, Curtea menţionează că, în cadrul şedinţei, reprezentanţii Parlamentului şi Guvernului nu au adus argumente care ar justifica necesitatea includerii în lege a normei derogatorii referitoare la actele emise de către Curtea de Conturi şi Comisia Naţională a Pieţei Financiare.
68. În această ordine de idei, Curtea reţine că norma contestată, prin care se interzice suspendarea actelor autorităţilor menţionate supra, este disproporţionată în raport cu dreptul justiţiabilului de a solicita suspendarea actului şi cu dreptul instanţei de a dispune măsura asiguratorie şi nu poate fi justificată prin prisma prevederilor art. 54 alin. (2) din Constituţie:
“(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrîngeri decît celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sînt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.”
69. La fel, Curtea nu poate reţine argumentele reprezentanţilor Parlamentului şi Guvernului, care, făcînd analogie cu Hotărîrea nr. 24 din 15 noiembrie 2011 “Privind excepţia de neconstituţionalitate a articolelor 38 alin. (3), (6), (7) şi 3812 alin.(2) din Legea nr.550-XIII din 21 iulie 1995 a instituţiilor financiare, cu modificările şi completările ulterioare”, pretind că norma supusă controlului este constituţională.
70. În respectiva hotărîre Curtea a reţinut că:
„94.[…] lichidarea unei bănci, care se află în una din situaţiile prevăzute la art. 38 alin.(3) din Legea instituţiilor financiare, are ca scop de a despăgubi prompt şi sigur creditorii săi, precum şi de a evita eventualele repercusiuni ale incapacităţii sale de plată asupra întregului sistem bancar al ţării.
95. În situaţia dată, legea stabileşte expres că, dacă se constată că Banca Naţională a dispus ilegal lichidarea băncii, acest proces a devenit deja ireversibil. În schimb, Banca Naţională va fi pusă în situaţia să repare prejudiciul material integral, ceea ce înseamnă că în afară de sumele băneşti propriu-zise este posibilă încasarea şi a beneficiului ratat pentru toată perioada cît ar fi existat această bancă.
96. În această ordine de idei, Curtea reţine că prevederile alineatului (7) al articolului 38 din Legea instituţiilor financiare nu sînt disproporţionate în raport cu scopurile legitime de protecţie a drepturilor creditorilor şi garantarea administrării corespunzătoare a băncii supuse lichidării.”.
71. Astfel, spre deosebire de sistemul bancar, Curtea nu consideră că, în speţa examinată, efectele actelor Curţii de Conturi şi Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare din moment ce sunt emise generează un proces ireversibil. Mai mult, în contextul celor expuse supra, suspendarea executării acestora nu constituie o regulă aplicată de instanţa de judecată, ci intervine ca o măsură de excepţie, în urma examinării individuale a fiecărei cauze deduse instanţei spre soluţionare.
72. La fel, potrivit Hotărîrii nr.24 din 15 noiembrie 2011, raţiunea excepţiilor instituite în Legea instituţiilor financiare nr.550-XIII din 21 iulie 1995 se justifică prin următoarele argumente:
“52. […] în anumite domenii sensibile sau care au o importanţă majoră pentru societate, cum ar fi stabilitatea sistemului bancar, statul se bucură de o marjă mai largă de apreciere. Această marjă de apreciere presupune dreptul statului de a stabili reglementari distincte faţă de alte domenii similare de reglementare.
53. […] băncile influenţează major activitatea beneficiarilor de servicii financiare, precum şi sănătatea economiei naţionale, fapt care a determinat plasarea băncilor pe o poziţie distinctă, caracterizată printr-un statut legal special, aplicabil întregii lor existenţe.
58. Faptul că băncile operează cu resurse băneşti care aparţin multor persoane, atît fizice, cît şi juridice, face ca viabilitatea şi credibilitatea acestora să fie factori de un interes public major şi impune exigenţe sporite privind reglementarea şi supravegherea activităţilor bancare.
73. În context, Curtea reţine că, spre deosebire de prevederile legale examinate în această cauză, constatările făcute în Hotărîrea nr.24 din 15 noiembrie 2011 urmăresc scopul de a proteja interesele deponenţilor, de a evita retragerea depozitelor, de a asigura păstrarea secretului depozitelor, precum şi de a diminua impactul negativ asupra întregului sistem financiar.
75. De asemenea, Curtea reţine că limitarea prin art.21 alin.(3) din lege a prerogativei acordate reclamantului de a putea solicita instanţei suspendarea actului administrativ, ca măsură asiguratorie pînă la pronunţarea hotărîrii, face imposibilă apărarea persoanei împotriva încălcării drepturilor şi libertăţilor ei constituţionale şi nu creează garanţii suplimentare de asigurare a legalităţii, fapt ce contravine garanţiilor stipulate în art. 20 alin.(1) din Constituţie.
Pentru aceste motive şi în temeiul art.140 din Constituţie, art.26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.6, 60 lit. a) şi lit. e), 61, 62 lit. a) şi art.68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională
1. Se sistează procesul pentru controlul constituţionalităţii sintagmei “în cazurile expres prevăzute de lege” din articolul 16 alin.(2), sintagmei „30 de zile” din articolul 17 alin. (1) şi sintagmei “în cazul în care legea nu prevede procedura prealabilă” din articolul 17 alin. (1) lit.c) din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000, cu modificările şi completările ulterioare.
2. Se declară neconstituţionale prevederile articolului 21 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000, cu modificările şi completările ulterioare.
11 decembrie 2012, HCC nr.18
Dosarul nr.20a/2012