Source: http://www.berliner-mieterverein.de/recht/mieturteile/03302.htm
Timestamp: 2017-06-27 10:32:35
Document Index: 3144019

Matched Legal Cases: ['Art. 14', '§ 42', '§ 123', '§ 133', '§ 72', '§ 46', '§ 42', '§ 46', '§ 46', '§ 46', '§ 20', '§ 25', '§ 17', '§ 15', '§ 72', '§ 8', '§ 8', '§ 46', '§ 48', '§ 38', '§ 38', 'BGH', 'BGH', 'Art. 3', 'Art. 20', 'Art. 28', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 19', '§ 19', '§ 19', 'Art. 19', '§ 155', '§ 13']

Anschlussförderung - OVG Berlin vom 24.7.03 - OVG 5 S 8.03 - | Berliner Mieterverein e.V.
Mietrecht / Urteile und Beiträge / AnschlussförderungAnschlussförderung Leitsatz:
Die Anschlussförderung im Sozialen Wohnungsbau ist vorerst weiter zu gewähren.
OVG Berlin vom 24.7.03 – OVG 5 S 8.03 –
Die Antragstellerin errichtete auf ihrem Grundstück S-straße in Berlin-Neukölln im Sozialen Wohnungsbau (Wohnungsbauprogramm 1986, mittlere Bezugsfertigkeit 1. Februar 1988) 30 Mietwohnungen. Nach der Schluss-Wirtschaftlichkeitsberechnung finanzierte die Antragstellerin die anerkannten Gesamtkosten des Vorhabens in Höhe von rund 9.380.000 DM zu 10 Prozent aus Eigen- und im Übrigen aus Fremdmitteln. Die Fremdmittel setzten sich aus einem grundschuldgesicherten Darlehen (so genannte I a-Hypothek) bei der Hypothekenbank – über rund 2.010.000 DM und einem zusätzlich durch eine Bürgschaft des Landes Berlin gesicherten Darlehen desselben Instituts (so genannte I b-Hypothek) über rund 6.160.000 DM zusammen. Die sich aus den laufenden Aufwendungen für die Kapital- und Bewirtschaftungskosten ergebende Kostenmiete betrug nach der Schluss-Wirtschaftlichkeitsberechnung der Antragstellerin 23,2095 DM/qm/Monat, die genehmigte Durchschnittsmiete lag bei 4,89 DM/qm/Monat. Um die Lücke zwischen der Kostenmiete und der vom Sozialmieter zu tragenden genehmigten Durchschnittsmiete zu schließen, erhielt die Antragstellerin mit Bescheid der WBK vom 9. Februar 1987 – geändert nach Anerkennung der Schlussabrechnung durch Bescheid vom 10. August 1992 – auf der Grundlage der Wohnungsbauförderungsbestimmungen 1977 ab 1. Februar 1988 für die Dauer von 15 Jahren, längstens bis zur planmäßigen Tilgung der Fremdmittel eine Hilfe aus öffentlichen Mitteln zu den laufenden Aufwendungen in Höhe der Differenz von 18,3195 DM/qm/Monat, die sich in jedem Jahr ab dem dritten Jahr der Förderung jeweils um 0,20 DM/qm/Monat reduzieren sollte. Die sich aus einer Dauer von 15 Förderjahren errechnende Gesamthilfe in Höhe von rund 7.566.000 DM (3.868.000 Euro) wurde zu 1/3 als Darlehen und zu 2/3 als Zuschuss gewährt und vierteljährlich ausgezahlt. Lag der Jahresbetrag der Förderung in den ersten beiden Jahren bei rund 547.000 DM (280.000 Euro), betrug die Aufwendungshilfe – entsprechend der Degression und nach zahlreichen weiteren, hier nicht interessierenden Änderungen einschließlich der Zuschüsse zur Begrenzung des förderungsbedingten Mietanstiegs – im letzten Jahr der Förderung rund 413.000 DM (17.578,83 Euro pro Monat). Die Kostenmiete lag – soweit ersichtlich – zuletzt bei 11,09 Euro/qm, die zuletzt genehmigte Durchschnittsmiete bei 3,90 Euro/qm.
Vor Auslaufen der (Grund-)Förderung zum 31. Januar 2003 beantragte die Antragstellerin mit Schreiben vom 5. November 2002 bei der Investitionsbank Berlin (IBB) die Gewährung einer Aufwendungshilfe nach der Anschlussförderungsrichtlinie 1996. Diese Richtlinie sah – ähnlich wie ihre Vorläuferregelungen – für die in den Wohnungsbauprogrammen 1982 bis 1986 geförderten Sozialwohnungen eine zweite 15-jährige Förderungsphase vor, während derer die weiterhin zwischen Kosten- und Sozialmiete bestehende Lücke durch eine Aufwendungshilfe mit vergleichbaren Konditionen wie in der ersten Förderungsphase geschlossen werden sollte.
Bereits im Juni 2002 hatte der Senator für Stadtentwicklung eine „Expertenkommission zur Anschlussförderung im Sozialen Wohnungsbau in Berlin“ mit Vertretern der Wissenschaft, der Politik und der beteiligten Verbände zur Erarbeitung von Vorschlägen zu möglichen Einsparungen in der Wohnungsbauförderung berufen. In ihrem Endbericht vom 27. Januar 2003 empfahl die Kommission den Ausstieg aus dem bisherigen System der Anschlussförderung kombiniert mit einem Härteausgleich für Mieter und dem Angebot von öffentlich-rechtlichen Verträgen an Eigentümer zur weitgehenden Vermeidung von Insolvenzen. Nachdem der Senat von Berlin am 4. Februar 2003 den Verzicht auf die Anschlussförderung für Objekte des Wohnungsbauprogrammjahres 1986, die noch zur Förderung anstanden, und der Wohnungsbauprogrammjahrgänge ab 1987 mit gleichzeitiger Hilfe für die betroffenen Sozialmieter beschlossen hatte und die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung mit einer am 28. Februar 2003 im Amtsblatt von Berlin veröffentlichten Verwaltungsvorschrift vom 19. Februar 2003 die Anschlussförderungsrichtlinie mit Wirkung vom 1. Januar 2003 außer Kraft gesetzt hatte, lehnte die IBB den Förderungsantrag der Antragstellerin mit Bescheid vom 1. April 2003 ab. Hiergegen hat die Antragstellerin zum Aktenzeichen VG 16 A 117.03 Klage erhoben, über die noch nicht entschieden ist.
Am 14. Februar 2003 hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht Berlin beantragt, dem Antragsgegner im Wege einstweiliger Anordnung aufzugeben, ihr bis zur Entscheidung in der Hauptsache monatliche Aufwendungshilfen entsprechend der Anschlussförderungsrichtlinie 1996 in Höhe von 18.122,51 Euro zu zahlen. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschluss vom 24. März 2003 zurückgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Antragstellerin habe einen Anspruch auf Anschlussförderung nicht glaubhaft gemacht. Weder das Zweite Wohnungsbauförderungsgesetz (II. WoBauG) noch das mit Ablauf des Jahres 2002 an seine Stelle getretene Wohnraumförderungsgesetz (WoFG) gewährten einen Anspruch auf Förderung. Die Anschlussförderungsrichtlinie 1996 scheide als Anspruchsgrundlage ebenfalls aus, weil sie durch die Aufhebungsvorschrift vom 19. Februar 2003 mit Wirkung vom 1. Januar 2003 außer Kraft gesetzt worden sei. Der Antragsgegner habe seine Bewilligungspraxis willkürfrei aus sachlichen Gründen geändert. Die Änderung beruhe auf der extremen Haushaltsnotlage des Landes Berlin und den veränderten Bedingungen auf dem Wohnungsmarkt. Die mit der Wahl des Stichtages verbundene Ungleichbehandlung mit Bauherren, die ebenfalls im Rahmen des Wohnungsbauprogramms 1986 gebaut und bereits eine Anschlussförderung erhalten hätten, weil ihre Grundförderung bereits vor dem 31. Dezember 2002 geendet habe, müsse hingenommen werden. Die Wahl des Stichtages knüpfe an das Kriterium der mittleren Bezugsfertigkeit an und sei sachlich gerechtfertigt. Die Nichtgewährung einer Anschlussförderung stelle keinen Eingriff in den Schutzbereich des Grundrechts der Antragstellerin aus Art. 14 Abs. 1 GG dar. Die Subvention gehöre als staatliche Leistung nicht zu den als Eigentum geschützten vermögenswerten subjektiv-öffentlichen Rechten. Die Anschlussförderung falle auch nicht unter das Recht des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes. Hierzu zähle nur der konkrete Bestand der zum Betrieb gehörenden Sachen und Rechte, nicht aber die Anschlussförderung als bloße Rahmenbedingung und Erwerbschance. Die Änderung der Bewilligungspraxis verstoße schließlich nicht gegen das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes. Die Grundförderung sei ausdrücklich im Bewilligungsbescheid auf 15 Jahre befristet gewesen. Die bloße Tatsache einer jahrelangen Subventionierung begründe kein schutzwürdiges Vertrauen auf eine Weitergewährung dieser Subvention in unveränderter Höhe. Jeder Subventionsnehmer müsse grundsätzlich damit rechnen, dass bei Änderung der Rahmenbedingungen die Subventionen gekürzt oder gänzlich versagt würden. Etwas anderes gelte nur bei Vorliegen besonderer Umstände, zum Beispiel wenn dem Subventionsnehmer eine Zusage gemacht, seine Tätigkeit vom Subventionsgeber ins Leben gerufen oder sonst veranlasst oder in der Öffentlichkeit durch Stellungnahmen eine begründete Erwartung auf eine Zuwendung geweckt worden sei. All dies liege hier nicht vor. Die von der Antragstellerin angeführten Materialien enthielten weder Zusagen noch hätten sie eine begründete Erwartung der Antragstellerin zu wecken vermocht. Auch die spezifische Förderkonstruktion im Land Berlin begründe kein schutzwürdiges Vertrauen der Antragstellerin. Diese Konzeption habe lediglich gewisse Rahmenbedingungen und Anreize für die private wirtschaftliche Betätigung der Bauwirtschaft geschaffen. Das wirtschaftliche Risiko, dass die Wohnungen nach Ablauf der Grundförderung nicht rentabel zu bewirtschaften sein würden, habe die Antragstellerin zu tragen, zumal es bereits im Zeitpunkt der Bewilligung eine lebhafte Diskussion um die Anschlussförderung gegeben habe. Die Antragstellerin habe es bei der Bewilligung der Grundförderung im Jahre 1987 in der Hand gehabt, den Bewilligungsbescheid etwa mit der Begründung anzufechten, die gewählte Förderung führe bei ihrem Auslaufen zu einer Mietbelastung, die für breite Schichten des Volkes nicht geeignet sei.
Hiergegen wendet sich die Antragstellerin mit der Beschwerde, zu deren Begründung sie im Wesentlichen vorträgt, das Verwaltungsgericht habe bei der Prüfung der denkbaren Anspruchsgrundlagen grundsätzlich verkannt, dass der Bewilligung der Aufwendungshilfe im Jahre 1986 ein auf 30 Jahre angelegtes Förderungsverhältnis zu Grunde gelegen habe. Allen am Förderungsverhältnis Beteiligten sei damals bewusst gewesen, dass das Vorhaben nach 15 Jahren nicht mit tragbaren Sozialmieten würde bewirtschaftet werden können. Sie habe sich deshalb auf die entsprechende Zusage in dem Bewilligungsbescheid wie auch auf entsprechende Äußerungen von Entscheidungsträgern in der damaligen Zeit verlassen, dass nach Ablauf der (Grund-)Förderung eine Anschlussförderung gewährt werden würde, wobei lediglich deren Art und Höhe nicht festgestanden habe. Die zeitliche Begrenzung der (Grund-)Förderung habe ersichtlich nur den Sinn gehabt, die Förderung nach 15 Jahren neu zu „justieren“.
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 24. März 2003 zu ändern und dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, ihr bis zur Entscheidung in der Hauptsache monatliche Aufwendungshilfen in Höhe von 18 122,51 Euro zur Deckung des laufenden Aufwandes der Wohnanlage S-straße in Berlin-Neukölln unter Vorbehalt späterer Rückzahlung auszuzahlen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss und tritt insbesondere der Auffassung der Antragstellerin zur Dauer des Förderverhältnisses entgegen. Der Antragsgegner meint, die zeitliche Begrenzung der (Grund-)Förderung in dem Bewilligungsbescheid auf 15 Jahre sei klar und unmissverständlich gewesen. Das wirtschaftliche Risiko, dass die Wohnungen nach Ablauf der (Grund-)Förderung auf Grund geänderter Rahmenbedingungen nicht rentabel zu bewirtschaften seien, habe nach dem Inhalt der Bescheide wie auch nach den Wohnungsbauförderungsgesetzen und den Förderrichtlinien allein die Antragstellerin zu tragen. Politische Absichtserklärungen oder einzelne Äußerungen von Politikern seien demgegenüber nicht geeignet, ein schutzwürdiges Vertrauen der Antragstellerin zu begründen. Jedenfalls aber überwiege das Gemeinwohlinteresse an einer sparsamen Bewirtschaftung der öffentlichen Mittel im Hinblick auf die extreme Haushaltslage Berlins und an einer Vermeidung der Förderung eines angesichts der Entspannung am Berliner Wohnungsmarkt überflüssig gewordenen Sozialen Wohnungsbaus ein etwaiges Vertrauensschutzinteresse der Antragstellerin. Im Übrigen vertieft der Antragsgegner die Argumentation des Verwaltungsgerichts zu einzelnen Anspruchsgrundlagen.
Die Beschwerde der Antragstellerin ist im Wesentlichen begründet.
A. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig.
Zu Unrecht rügt der Antragsgegner, der zur Hauptsache VG 16 A 117.03 erhobenen Anfechtungsklage fehle das Rechtsschutzinteresse; deshalb ermangele es auch dem vorliegenden Antrag.
Zutreffend ist, dass in der Rechtsprechung einer „isolierten“ Anfechtungsklage in Fällen, in denen an sich die zu einem Vollstreckungstitel führende Verpflichtungsklage möglich wäre, mitunter das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis abgesprochen wird (zu den Nachweisen im einzelnen und zum Streitstand im allgemeinen vgl. Sodan in: Sodan/Ziekow, VwGO, Stand Januar 2003, Rdnr. 329 ff. zu § 42 m.w.N.). Das Bundesverwaltungsgericht dagegen erachtet „isolierte“ Anfechtungsklagen nicht schlechthin als unzulässig, sondern bejaht deren Zulässigkeit, wenn sie sich gegen eine Körperschaft des öffentlichen Rechts richten, von der angesichts ihrer verfassungsmäßig verankerten Bindung an Recht und Gesetz die Respektierung von Gerichtsurteilen auch ohne dahinterstehenden Vollstreckungsdruck erwartet werden kann (BVerwGE 38, 99 [101 f.]). Insbesondere die vom Bundesverwaltungsgericht gegen ein starres Festhalten an einer „Systemkonsequenz“ der Klagearten angeführte Erwägung der einfacheren Erledigung der aufgetretenen Streitpunkte scheint auf Fälle der vorliegenden Art zugeschnitten zu sein: Steht nämlich nur die Verpflichtung zur Neubescheidung über einen Förderungsantrag zur Entscheidung, erweist sich die bloße Anfechtung der Versagung dann nicht als „nutzlos“, wenn das angerufene Gericht – wie hier – auch auf einen Bescheidungsantrag hin wegen des weiten behördlichen Ermessens in Bezug auf das „Wie“ der Förderung nur aussprechen könnte, dass die Behörde sie jedenfalls nicht gänzlich versagen durfte, und es im Übrigen wegen des Fehlens von Maßstäben für die Bemessung der Förderungsleistung bei der Erwartung belassen muss, die Behörde werde im Falle der Aufhebung ihres Versagungsbescheides selbst eine Entscheidung über Art und Höhe der Gewährung herbeiführen, zumal diese wegen der Auswirkungen auf vergleichbare Fälle wohl kaum anders als in die Form einer Richtlinie gekleidet werden könnte.
B. Die Anordnung ist zur Sicherung der Existenz der Antragstellerin für die Zeit der Rechtshängigkeit des Klageverfahrens notwendig (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Die Antragstellerin hat hinreichend glaubhaft gemacht, dass ihr ein Anspruch auf weitere finanzielle Hilfe des Antragstellers zusteht (1.) und sie ohne die Anordnung vor einer rechtskräftigen Entscheidung im Klageverfahren zahlungsunfähig werden würde (2.); das Gebot effektiven Rechtsschutzes lässt nur eine Zahlungsanordnung zu (3.).
1. Es spricht nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen summarischen Prüfung alles dafür, dass der Versagungsbescheid der IBB vom 1. April 2003 rechtswidrig ist und die Antragstellerin eine erneute ermessensfehlerfreie Entscheidung des Antragsgegners über ihren Förderungsantrag beanspruchen kann, wobei das Ermessen des Antragsgegner auf die Entscheidung über Art und Höhe der Förderung beschränkt ist.
a) Der Senat ist zu der Überzeugung gelangt, dass der Förderungs(grund)bescheid der WBK vom 9. Februar 1987, der im Zusammenhang mit der in Bezug genommenen und auf Veranlassung der Bewilligungsstelle mehrfach geänderten Antrags-Wirtschaftlichkeitsberechnung zu sehen ist, wegen der Besonderheiten der Berliner Wohnungsbauförderung seit ihrer Umstellung auf Aufwendungshilfen der Auslegung bedarf. Diese Auslegung führt nach gegenwärtigem Erkenntnisstand zu dem Ergebnis, dass die Antragstellerin den Bescheid dahingehend verstehen konnte und durfte, ihr werde nicht nur für einen Zeitraum von 15 Jahren Förderung gewährt, sondern mit der Entscheidung der Senatsbauverwaltung und des Bewilligungsausschusses, das Bauvorhaben in das Wohnungsbauprogramm 1986 aufzunehmen und entsprechend den durch die Wirtschaftlichkeitsberechnung vorgezeichneten Konditionen zu fördern, zugleich die rechtsverbindliche Zusage einer Anschlussförderung erteilt, falls sich das Vorhaben nach Ablauf von 15 Jahren mit der nach Anerkennung der Schlussabrechnung zu genehmigenden Durchschnittsmiete nicht würde bewirtschaften lassen; die Bedeutung der zeitlichen Begrenzung erschöpfte sich mit anderen Worten darin, die Möglichkeit offenzuhalten, nach Auslaufen der Grundförderung über Art und Höhe der für die Anschlussförderung einzusetzenden Mittel unter Berücksichtigung der dann gegebenen Umstände neu entscheiden zu können.
Der Erklärungsinhalt eines Verwaltungsaktes ist in entsprechender Anwendung des für die Auslegung von Willenserklärungen geltenden § 133 BGB zu ermitteln. Danach ist bei der Auslegung von Willenserklärungen der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften. Maßgeblich ist, wie der Adressat die Erklärung bei objektiver Auslegung verstehen konnte (vgl. z.B. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 2. September 1999 – BVerwG 2 C 22.98 – Buchholz 237.7 § 72 NWLBG Nr. 4 unter Hinweis auf BVerwGE 60, 223 [228 f.]; 67, 305 [307 f.] und 74, 15 [17]). Dabei sind wesentlich vor allem die vom Adressaten erkannten oder erkennbaren Umstände. Dazu gehören auch die Rechtsgrundlagen des Bescheides (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 11. Februar 1983 – BVerwG 7 C 70.80 – Buchholz 451.55 Nr. 72, 15 [19]); denn im Zweifel ist davon auszugehen, dass die Behörde den Verwaltungsakt im Einklang mit dem Gesetz, das sie zum Erlass des Verwaltungsaktes ermächtigt, und mit sonstigen einschlägigen Rechtsvorschriften und Rechtsgrundsätzen verstanden wissen wollte.
Dem Antragsgegner ist zuzugeben, dass der Bewilligungsbescheid vom 9. Februar 1987 eine ausdrückliche Zusicherung der Anschlussförderung nicht enthält. So bestimmt Ziffer 2 Abs. 1: „Die Aufwendungshilfe wird vom Anfang des Monats der von uns bestimmten mittleren Bezugsfertigkeit an für die Dauer von 15 Jahren, längstens jedoch bis zur planmäßigen Tilgung der zur Deckung der Gesamtkosten in Anspruch genommenen Fremdmittel gewährt“. Wenn es in Ziffer 1 Abs. 2 des Bescheides heißt: „Sie sind verpflichtet, Darlehen und Zuschüsse zur Deckung der laufenden Aufwendungen (Aufwendungshilfen) während der vorgesehenen Förderungsdauer und gegebenenfalls nach deren Ablauf anzunehmen“, lässt diese auf der gleichlautenden Regelung in Nr. 9 Abs. 2 Satz 2 WFB 1977 beruhende Bestimmung (noch) offen, ob eine (Anschluss-) Förderung nach Ablauf der (Grund-)Förderung gewährt werden würde („gegebenenfalls“). Betrachtet man sie allerdings im Zusammenhang mit der sich bereits aus der Antrags-Wirtschaftlichkeitsberechnung erschließenden Höhe des Subventionierungsbedarfs sowie weiteren, außerhalb des Bescheides liegenden Umständen, so durfte die Antragstellerin die dem Wortlaut nach auf die Verpflichtung zur Annahme weiterer Fördermittel beschränkte Bestimmung in dem Sinne verstehen, dass nach Ablauf der 15 Jahre zwar noch über Art und Höhe einer Anschlussförderung zu entscheiden sein würde, dass die Gewährung weiterer Förderung jedoch im Grundsatz außer Frage stand. Denn die Wirtschaftlichkeit des Bauvorhabens hing angesichts eines anerkannten Subventionsbedarfs von 90 Prozent der Gesamtkosten erkennbar von der Förderung über einen an der üblichen Dauer der planmäßigen Tilgung der Fremdmittel ausgerichteten Zeitraum von 30 Jahren – und damit der Laufzeit der Landesbürgschaft entsprechend – ab. Unter diesen Umständen darf unterstellt werden, dass mit der Einbeziehung des Bauvorhabens in die öffentliche Förderung die Zusage verbunden war, das Objekt nach Ablauf von 15 Jahren nicht in die vorhersehbare, mit dem Verlust der Sozialbindung verbundene Insolvenz zu entlassen, sondern den Zielsetzungen des II. WoBauG entsprechend auch weiterhin zu fördern. Dafür, dass eine solche Zusage dem übereinstimmenden Willen aller an der Förderung Beteiligten entsprach, gibt es über Sinn und Zweck der in Ziffer 1 Abs. 2 des Bewilligungsbescheides getroffenen Regelung hinaus (aa) die bereits erwähnten weiteren Anhaltspunkte, insbesondere die Förderungssystematik im Sozialen Wohnungsbau Berlins (bb), die von WBK und Bewilligungsausschuss anerkannten Wirtschaftlichkeitsberechnungen (cc), die Besicherung der so genannten I b-Hypothek (dd) und die nicht lediglich unverbindlichen Äußerungen der für die Förderung verantwortlichen Entscheidungsträger (ee) sowie – im Nachhinein bestätigend – aus der bisher für alle vorangegangenen Wohnungsbauprogrammjahre praktizierten Anschlussförderung (ff). Im Hinblick darauf stellen sich die vom Antragsgegner aufgeführten Fragen nach Ansprüchen auf Neubegründung eines Förderverhältnisses nicht.
aa) Mit der Verpflichtung in Ziffer 1 Abs. 2 des Bewilligungsbescheides sollte sichergestellt werden, dass die Förderungsnehmer eine Anschlussförderung in Anspruch nehmen, damit auch nach Ablauf der (Grund-)Förderungsdauer von 15 Jahren das Vorhaben mit für die breiten Schichten der Bevölkerung vertretbaren Mieten bewirtschaftet werden kann. Diese Verpflichtung hat ihre Grundlage in § 46 Satz 1 des Zweiten Wohnungsbauförderungsgesetzes in der damals geltenden Fassung (II. WoBauG a.F.), wonach die für das Wohnungs- und Siedlungswesen zuständigen obersten Landesbehörden dafür zu sorgen haben, dass die öffentlichen Mittel gemäß § 42 II. WoBauG – hier die Aufwendungshilfen – in der Weise eingesetzt werden, dass die Wohnungen nach Mieten und Belastungen für die breiten Schichten des Volkes geeignet sind. Diese Regelung verpflichtete die für das Bau- und Wohnungswesen zuständige Senatsverwaltung dazu, mit einem durch Verwaltungsvorschriften festgelegten Förderungsprogramm sicherzustellen, dass im Zeitpunkt der Vergabe öffentlicher Mittel zur Wohnungsbauförderung prognostiziert werden konnte, die geförderten Wohnungen würden nicht nur während der Dauer der Förderung, sondern auf Dauer so bewirtschaftet werden können, dass die Mieten für die breiten Schichten des Volkes geeignet bleiben (vgl. Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender, Wohnungsbaurecht, Stand Mai 2003, Bd. 1 Anm. 2 zu § 46 II. WoBauG). Denn es ist nicht Sinn der Wohnungsbauförderung, an der Finanzierung unrentabler Wohnungsneubauten mitzuwirken. Die Förderung des Sozialen Wohnungsbaus dient der Bekämpfung der Wohnungsnot und soll die Errichtung rentabler Neubauten erleichtern, wobei die Rentabilität gerade durch die öffentlichen Mittel erreicht werden soll. Wäre das nicht sichergestellt, so würden sich verantwortlich handelnde Bauherren für die Errichtung solcher Bauten nicht finden und das Ziel des II. WoBauG würde nicht erreicht werden (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. Mai 1960 – BVerwG 7 C 26.58 – BBauBl 1960, S. 669 [670] zu den entsprechenden Regelungen des I. WoBauG). Die Senatsverwaltung hat dem mit der Regelung in Nr. 27 Abs. 1 und 6 der WFB 1977 Rechnung getragen; danach durften die öffentlichen Mittel nur für Bauvorhaben bewilligt werden, bei denen die Finanzierung der Gesamtkosten gesichert erschien. Freilich galt diese Verpflichtung zur Prüfung der Wirtschaftlichkeit bei tragbaren Sozialmieten nur für den Bewilligungszeitpunkt, war also nicht als Garantie einer Rentabilität auf Dauer misszuverstehen. Zwar mag die Rechtsauffassung des Antragsgegners, § 46 II. WoBauG a.F. sei nicht den Interessen der Eigentümer zu dienen bestimmt, im Grundsatz zutreffen. Die Regelung entfaltet aber ihre objektiv-rechtliche Bedeutung bei richtigem Verständnis der Förderungssystematik. Da nicht unterstellt werden kann, dass der Antragsgegner die (Grund-)Förderung rechtswidrig – nämlich unter Verstoß gegen § 46 II. WoBauG, gegen Nr. 27 WFB 1977 und die Bürgschaftsrichtlinien (dazu unter dd) – bewilligt habe, ist die Annahme gerechtfertigt, die Bewilligungsstelle habe eine Anschlussförderung bei der Bewilligung der Grundförderung mitgedacht und damit als Zusicherung zum Inhalt des Bewilligungsbescheides gemacht (zu einer ähnlichen Konstellation einer „Anschlussförderung“ vgl. Urteil des OVG Münster vom 17. November 1983 – 4 A 1791/82 – DVBl 1984 S. 1081, 1083, re. Sp.). Abgesehen davon bedingt das Förderungsverhältnis insoweit eine Rücksichtnahme des Förderungsgebers auf die Belange des Förderungsnehmers, als das Förderverhältnis von einem gegenseitigen Geben und Nehmen geprägt ist: Der Gesetzgeber verfolgt seine wohnungspolitischen Ziele unter Ausnutzung von Eigentümerinteressen. Die öffentliche Hand bedient sich, da sie keine eigene Bautätigkeit entfaltet, zur Erfüllung ihrer Aufgabe, den Sozialen Wohnungsbau zu fördern, privater Initiative, die durch öffentliche Mittel angereizt und unterstützt wird. Andererseits nutzt der private Bauherr, wenn er die Fördermittel in Anspruch nimmt, öffentliche Gelder dazu, sein privates Eigentum zu mehren. Damit ist er als Eigentümer ebenso in die Erfüllung der öffentlichen Aufgabe eingebunden (BVerfGE 95, 64 [85]), wie die öffentliche Hand in die Verantwortung für die Zweckerreichung in Form der Sicherung einer Bewirtschaftung der geförderten Wohnungen mit tragbaren Sozialmieten.
bb) Die Förderungssystematik im Sozialen Wohnungsbau hat die Expertenkommission in ihrem Endbericht vom 27. Januar 2003 wie folgt beschriebe (S. 13 f.):
„Seit dem WP-Jahr 1972 ging Berlin bei der Förderung im Sozialen Wohnungsbau zu Aufwendungshilfen über. Dabei erhielten die Eigentümer Aufwendungshilfen in der Höhe der jährlichen Einnahmelücke, berechnet als die Differenz zwischen Kostenmiete und Sozialmiete. Von 1972 bis 1976 bestand die Förderung vollständig aus Aufwendungsdarlehen. Nach 1975 wurden 2/3 der Aufwendungshilfe als Zuschuss und 1/3 als Darlehen (…) gezahlt. Damit unterschied sich die Fördersystematik Berlins im Sozialen Wohnungsbau grundlegend von der Systematik anderer Bundesländer. In den meisten anderen Ländern wurden Aufwendungshilfen nur zum Teil und auch nur während einer begrenzten Zeit eingesetzt. Die Förderung konzentrierte sich stärker auf zinsverbilligte Baudarlehen. Die Besonderheiten der Berliner Förderung gehen auf mehrere Ursachen zurück:
– Die in Berlin besonders hohen Bodenpreise und hohen Baukosten führten zu extremen Kostenmieten, die Größenordnungen von bis zu knapp 18 Euro je Quadratmeter Wohnfläche und Monat erreichten. Um die Mieten tragbar zu machen, mussten oft Dreivietel der Kostenmiete durch Subventionen finanziert werden. Die ,Mietermiete‘ machte nur einen Bruchteil der Kostenmiete aus.
– Wäre man bei der Darlehensförderung geblieben, hätten sich bei den sehr hohen Subventionsbeträgen in den Jahren der Förderung durch die Darlehen entsprechende Ausgabenpositionen ergeben, denen eine Kreditaufnahme gegenüberstand. Gleichzeitig wären als Folge der erhöhten Kreditaufnahme die Zins- und Tilgungsleistungen für die gewährten Darlehen in den Folgejahren ebenfalls im Haushalt ausgewiesen worden. Zur Vermeidung dieser ‚Doppelzählungen‘ wurden deshalb lediglich Aufwendungshilfen in die öffentlichen Haushalte eingestellt. Die Wohnungen wurden mit Kapitalmarktmitteln finanziert. Allerdings kam es dabei zu einer optischen Verzerrung, weil Verpflichtungsermächtigungen für künftige Aufwandshilfen anders als Darlehen nicht direkt in den einzelnen Haushalten verbucht wurden. Die Gesamtbelastung aus der Wohnungsbauförderung wurde in der öffentlichen Diskussion nur unvollkommen zur Kenntnis genommen.
– Auf Grund der Insellage Berlins und der damit erhöhten Gefahr des Eigentumsverlusts bzw. der unsicheren Renditeerwartungen bei langfristigen Investitionen hat das Land Berlin für einen großen Teil der nachrangigen Kredite (…) gebürgt. Der Bund hat für diese Bürgschaften Rückbürgschaften (…) in Höhe von 50 v.H. (…) übernommen.
Die besondere Berliner Förderung wurde von allen Beteiligten, auch vom Bund, als Folge der besonderen Konstellation, in der sich die Berliner Wohnungspolitik befand, toleriert. Der Bund stellte dem Land bis zur Hälfte des Berliner Budgets Haushaltsmittel zur Verfügung, da die Berliner Steuerbasis nicht ausreichte, um den besonderen Anforderungen gerecht zu werden. Zusätzlich wurden vom Bund gezielte Steuererleichterungen geschaffen, um genügend Investoren zu gewinnen. Unter den Bedingungen eines räumlich eingeschränkten und abgetrennten Bau- und Bodenmarktes gelang es angesichts eines schwachen Wettbewerbs nicht, die exorbitanten Kosten zu senken.“
Angesichts dieser Förderungssystematik war allen Beteiligten von vornherein bewusst, dass die Wohnungsbauvorhaben sich nicht nach Ablauf der (Grund-) Förderung selbst würden tragen können; andererseits wäre kein Investor zu den vom Antragsgegner gewünschten Investitionen bereit gewesen, wenn er nach der Hälfte der Dauer der planmäßigen Tilgung der Fremddarlehen aus fiskalischen oder wohnungswirtschaftlichen Gründen mit einem Ende der Förderung hätte rechnen müssen. Dass das Land Berlin in Kenntnis der erheblichen Risiken in Bezug auf die öffentlichen Haushalte und in Bezug auf nicht endgültig absehbare, sich aber tendenziell bereits abzeichnende Entwicklungen am Wohnungsmarkt an dieser Förderungssystematik festgehalten hat, berechtigte die Antragstellerin zu der Annahme, ihr sei durch den ursprünglichen Bewilligungsbescheid eine Förderung auf 30 Jahre zugesagt worden, wobei nach Ablauf von 15 Jahren über die Modalitäten der Anschlussförderung nach den dann gegebenen wohnungswirtschaftlichen und haushaltspolitischen Umständen entschieden werden sollte.
cc) Aus der Antrags-Wirtschaftlichkeitsberechnung der Antragstellerin vom September 1986, die Grundlage der Entscheidung des Bewilligungsausschusses war, wird offenbar, dass die laufenden Aufwendungen für die Bedienung des zur Deckung der Erwerbs- und Herstellungskosten aufgenommenen Fremdkapitals während der gesamten 30-jährigen Dauer der planmäßigen Tilgung der I a- und I b-Hypotheken unverändert bleiben und nach Auslaufen der 15-jährigen (Grund-)Förderung eine rentable Bewirtschaftung bei vertretbaren Sozialmieten nicht zulassen würden. Angesichts einer durch die WFB 1977 zugelassenen geringen Eigenbeteiligung des Bauherrn und einer deshalb nur als außergewöhnlich hoch zu bezeichnenden Differenz zwischen Bewilligungs- und Kostenmiete bestand keine berechtigte Hoffnung, dass sich durch eine steigende Inflationsrate oder durch Einkommenssteigerung das Objekt nach 15 Jahren würde selbst tragen können.
Die Antragstellerin musste, um die Wohnungsbauförderung entsprechend den damals geltenden Wohnungsbauförderungsrichtlinien zu erhalten, ihre Kapitalbeschaffung auf eine Tilgungsdauer von 30 Jahren zuschneiden. Nach den im maßgeblichen Zeitpunkt der Bewilligung geltenden Wohnungsbauförderungsbestimmungen 1977 wurden die als Aufwendungshilfen bewilligten öffentlichen Mittel zur Deckung der laufenden Aufwendung gewährt, und zwar zu einem Drittel als Aufwendungsdarlehen und zu zwei Dritteln als Aufwendungszuschuss, höchstens für die Dauer von 15 Jahren ab mittlerer Bezugsfertigkeit (Nr. 42 Abs. 1 und 2). Die öffentlichen Mittel durften nur für Bauvorhaben bewilligt werden, bei denen die Finanzierung der Gesamtkosten gesichert erschien (Nr. 27 Abs. 1). Sie sollten in der Regel nur gefördert werden, wenn der Bauherr zur Deckung der Gesamtkosten eine angemessene Eigenleistung erbrachte und Fremdmittel in angemessener Höhe in Anspruch nahm. Nach Nr. 28 Abs. 1 WFB 1977 war als angemessen in der Regel eine Eigenleistung anzusehen, die mindestens 15 Prozent der Gesamtkosten betrug. Zur Finanzierung der Gesamtkosten war der erststellige Beleihungsraum (Ia) so weit auszuschöpfen, wie es die Bewilligungsmiete zuließ (Nr. 31). Bei der Gewährung von Aufwendungshilfen waren Kapitalmarktmittel auch für den nachstelligen Beleihungsraum einzusetzen (Ib), also bezüglich des nicht substanzgesicherten Raumes. Die Fremdmittel sollten nach Nr. 32 Abs. 1 in der Regel durch unkündbare Tilgungshypotheken zu den für erststellige Kapitalmarktmittel im Wohnungsbau üblichen Bedingungen gesichert werden. Die von der Antragstellerin eingesetzten Fremddarlehen entsprachen nach Zins- und Tilgungsfuß den üblichen Bedingungen.
Die WBK hat die öffentlichen Mittel im Fall der Antragstellerin in Kenntnis der geringen Eigenbeteiligung (hier von nur 10 Prozent), der ca. 30-jährigen Dauer der planmäßigen Tilgung der Fremdmittel und der mit der Rechtsform der Antragstellerin verbundenen besonderen Haftungsrisiken bewilligt. Dieses Berliner Förderungssystem ist nur mit den Besonderheiten des Berliner Wohnungsmarktes vor dem Hintergrund der damals herrschenden wirtschaftlichen und politischen Gegebenheiten der Stadt erklärbar. Plausibel wird es vor dem Hintergrund der – nicht von der Hand zu weisenden – Annahme, dass sich ohne ein in der Bundesrepublik beispiellos großzügiges, dazu durch (bundes-)steuerrechtliche Anreize zusätzlich flankiertes Förderungssystem private Investoren für den Sozialen Wohnungsbau in Berlin kaum gefunden hätten. Im Übrigen hätte eine höhere Eigenbeteiligung des Bauherrn wegen der Möglichkeit einer höheren Eigenkapitalverzinsung (vgl. § 20 II. BV) zu der nicht erwünschten Folge eines Überschreitens der dem jeweiligen Wohnungsbauprogramm zu Grunde gelegten Sozialmiete geführt. Auch die theoretisch denkbare Vereinbarung eines höheren Tilgungsfußes und damit eine Verkürzung der durch die WFB vorgesehenen Kreditlaufzeit hätte den Vorstellungen des Förderungsgebers kaum entsprochen. Zum einen hätte, weil die Tilgungsraten bei der Kostenmiete nicht als Kapitalkosten angesetzt werden dürfen und die Tilgungsrate den Betrag der anrechenbaren Abschreibung erheblich überschritten hätte (vgl. § 25 II. BV), ein Vorhaben mit solchen Tilgungskonditionen wirtschaftlich keine Chance gehabt, weil insoweit bei der Förderung nicht berücksichtigungsfähiges Eigenkapital für die Tilgung hätte aufgewendet werden müssen; zum anderen sollten die Darlehen wegen der dafür im Land Berlin gewährten besonderen Steuervorteile für die Hypothekenbanken – Ermäßigung der Einkommen- oder Körperschaftsteuer um 20 Prozent für den Veranlagungszeitraum der Hingabe nach § 17 Abs. 2 des Gesetzes zur Förderung der Berliner Wirtschaft in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. Februar 1976 (BGBl. I S. 353) – eine Mindestlaufzeit von 25 Jahren haben. Schließlich bestand über die 30-jährige Tilgungsdauer mit dem Förderungsgeber auch deshalb Einvernehmen, weil eine kürzere planmäßige Tilgung zu einer entsprechend kürzeren Dauer der Eigenschaft der Wohnungen als öffentlich gefördert und damit zu einem – unerwünschten – früheren Verlust der Sozialbindung geführt hätte (vgl. § 15 Abs. 1 WoBindG).
Auf Grund dieses Zuschnitts der Förderung bestand im maßgeblichen Zeitpunkt der Bewilligung eine Lücke zwischen Kosten- und Sozialmiete, die die Prognose, das Vorhaben könne nach 15 Jahren ohne eine Anschlussförderung rentabel mit für die breiten Schichten des Volkes geeigneten Mieten führen, offenkundig nicht zuließ.
Die der Förderung zu Grunde liegende Wirtschaftlichkeitsberechnung der Antragstellerin wies eine von der WBK nicht beanstandete Kostenmiete des Vorhabens von 23,20 DM aus. Die mit Anerkennung der Schluss-Wirtschaftlichkeitsberechnung im Bescheid der WBK vom 10. August 1992 genehmigte Durchschnittsmiete (vgl. § 72 II. WoBauG) lag bei 4,89 DM/qm/Monat. Die auf den Quadratmeter bezogene Förderung betrug dementsprechend 18,3195 DM/Monat. Unter Berücksichtigung der im dritten Jahr der Förderung einsetzenden jährlichen Degression in Höhe von 0,20 DM/qm p.a. – bei entsprechender Erhöhung der Sozialmiete – belief sich der hochgerechnete Förderanteil am Ende der Grundförderung immerhin noch auf 15,4195 DM/qm/Monat bei einer Sozialmiete von 7,49 DM/qm/Monat (tatsächlich lag er infolge weitergehender Kürzungen der Aufwendungshilfe im Laufe der ersten 15 Jahre bei 13,81 DM oder 7,06 Euro bei einer auf 7,6235 DM/qm/Monat gestiegenen Sozialmiete [Stand 30. September 1999]). Es war im maßgeblichen Zeitpunkt der Bewilligung offenkundig, dass nach Ablauf der (Grund-)Förderung die dann vom Verfügungsberechtigten für die Dauer von weiteren 15 Jahren bis zur planmäßigen Tilgung der Fremddarlehen erhebbare durchschnittliche Kostenmiete (vgl. § 8 a Abs. 3 WoBindG) von 22,9095 DM/qm/Monat nicht mehr für die breiten Schichten des Volkes geeignet gewesen wäre.
Mag im Zeitpunkt der Umstellung des Förderungssystems von Baudarlehen auf Aufwendungshilfen im Jahre 1972 noch die Hoffnung berechtigt gewesen sein, die Lücke zwischen Kosten- und Sozialmiete durch steigende Einkommen auf Mieterseite und einer damit verbundenen Anhebung der Sozialmiete auf Kostenmietenniveau auffangen zu können, war eine solche Hoffnung im maßgeblichen Zeitpunkt der Bewilligung der (Grund-)Förderung ausgeschlossen. Lag die „Lücke“ zwischen Kosten- und Bewilligungsmiete 1972 noch bei 7,21 DM, war sie im Jahre 1982 bereits auf 23,38 DM angewachsen. Auf der Grundlage der Wirtschaftsdaten der vorangegangenen Jahre waren im hier maßgeblichen Zeitpunkt der Bewilligung 1987 Einkommenssteigerungen auf Mieterseite oder steigende Inflationsraten, die die Lücke zwischen Kosten- und Sozialmiete hätten auffangen können, nicht in Sicht. Ein Ausgleich durch Wohngeldzahlung kam nicht in Betracht, wenn – wie hier – die Kostenmiete die Höchstbeträge für Mieten nach § 8 WoGG bei weitem überstieg. Nicht einmal die Erwartung, dass die Sozialmieten der ortsüblichen Vergleichsmiete angeglichen werden könnten, war veranlasst, weil die Kostenmiete selbst die ortsübliche Miete vergleichbarer freifinanzierter Wohnungen weit überstieg. Es kann mithin schwerlich unterstellt werden, dass die Beteiligten des Förderungsverhältnisses im Jahre 1987 eine „falsche Prognose“ hinsichtlich der Rentabilität des Bauvorhabens getroffen haben, die in den Risikobereich der Antragstellerin gefallen wäre; sie dürften vielmehr von der zutreffenden Annahme ausgegangen sein, dass das Vorhaben ohne Anschlussförderung nach Ablauf von 15 Jahren zwangsläufig notleidend werden würde.
Dagegen kann nicht eingewendet werden, die WBK habe davon ausgehen können, dass nach Ablauf der Grundförderung bei einer Umstellung der Fremdmittel-Darlehen auf die dann noch offene Restschuld die Aufwendungen soweit reduziert werden könnten, dass eine zweite Förderungsphase entbehrlich werden würde. Eine solche Aufwandsminderung war bereits bei der Bewilligung der öffentlichen Mittel absehbar marginal – nach 15 Jahren sind regelmäßig nicht mehr als 15 Prozent der Darlehenssumme getilgt – und im Übrigen vom Antragsgegner auch nicht gewollt, weil die mit der Umschuldung zwangsläufig verbundene verlängerte Tilgungsdauer zu einer entsprechend verzögerten Rückzahlung der Aufwendungsdarlehen geführt hätte, deren Beginn nach den Darlehensbedingungen an das Ende der planmäßigen Tilgung geknüpft war.
Dass dem Antragsgegner all diese Umstände im maßgeblichen Zeitpunkt bekannt waren, ergibt sich aus dem vom Berliner Senat am 29. Mai 1984 beschlossenen „Konzept für die künftige Mieten- und Förderungspolitik im Sozialen Wohnungsbau in Berlin“. Dort heißt es auf Seite 14: „Mit zunehmendem Abstand zwischen Kostenmiete und der vom Mieter zu zahlenden Miete wurden Zeitdauer und Gesamtvolumen der Objektförderung unkalkulierbar. Während vor rund 15 Jahren bei der Umstellung der Wohnungsbauförderung auf das heutige System der Aufwandssubventionierung noch damit gerechnet wurde, die Kostenmiete nach Ablauf des Förderungszeitraums auf Grund allgemeiner Einkommenssteigerungen erzielen zu können, muss dies unter heutigen Bedingungen als unrealistisch bezeichnet werden.“
Zu den Wohnungsmarktbedingungen heißt es auf S. 10 ebenda:
„Auf dem Berliner Wohnungsmarkt sind deutliche Entspannungstendenzen erkennbar. Von einem allgemeinen Wohnungsmangel kann nicht mehr gesprochen werden“.
Zu den fiskalischen Risiken wird auf S. 6 ausgeführt:
„Die finanzielle Dimension des Problems der Anschlussförderung bei mit Aufwandssubvention geförderten Wohnungen ist von herausragender finanzpolitischer Bedeutung. Berlin hätte bei uneingeschränkter Fortsetzung der Förderung in der bisherigen Form für die bis Ende 1983 im öffentlich geförderten Sozialen Wohnungsbau bewilligten Wohnungen zusätzliche Belastungen in Höhe von rund 11 Milliarden DM – verteilt über die Jahre 1987 bis 2013 – zu tragen.“
Diese Äußerungen stützen die Auffassung, der Förderungszeitraum sei dem Willen des Antragsgegners zur damaligen Zeit entsprechend ungeachtet der Befristung im Bewilligungsbescheid auf 15 Jahre auf die Dauer der planmäßigen Tilgung der Fremddarlehen und damit auf die Gewährung von Anschlussförderung angelegt gewesen, nachhaltig.
dd) Die Antragstellerin konnte ihre Erwartung, der Antragsgegner werde nach Ablauf der (Grund-)Förderung weitere Förderung gewähren, um die sich sonst zwangsläufig einstellende Unwirtschaftlichkeit des Vorhabens abzuwenden, auch darin bestätigt sehen, dass der Antragsgegner als Sicherheit für die nicht substanzgesicherte Ib-Hypothek eine Landesausfallbürgschaft übernommen hat. Denn nach Nr. 8 und Nr. 13 Abs. 1 der Ausführungsvorschriften zum Vierten Gesetz über die Übernahme von Landesbürgschaften zur Förderung des Wohnungsbaues, der Modernisierung und der Instandsetzung von Wohngebäuden (Ausführungsvorschriften zum Wohnungsbaubürgschaftsgesetz – AV WbBG) vom 6. Januar 1981 (ABl. S. 177) wurden Bürgschaften nur insoweit übernommen, als eine Prüfung ergab, dass die Verzinsung und Tilgung des verbürgten Darlehens und der ihm vorgehenden und gleichrangigen Lasten neben angemessenen Bewirtschaftungskosten, ohne Berücksichtigung der Abschreibung, auf die Dauer gesichert erschienen. Die WBK hatte nach Nr. 12 Abs. 2 zu prüfen, ob die Voraussetzungen für die Übernahme der Bürgschaft vorlagen. Die Entscheidung traf der Bürgschaftsausschuss, der sich aus den Senatoren für Bau- und Wohnungswesen, Wirtschaft und Verkehr sowie Finanzen und der WBK zusammensetzte (Nr. 12 Abs. 3). Da ohne eine Einbeziehung einer weiteren Förderung nach 15 Jahren die Vorhaben nicht solide finanziert gewesen wären, konnten die Investoren die ausgehändigte Ausfallbürgschaft nur als Bestätigung der rechtsverbindlichen Zusage einer Anschlussförderung verstehen.
ee) Dass der Antragsgegner selbst von einer bindenden Zusage einer Anschlussförderung ausging, ergibt sich aus Äußerungen der Entscheidungsträger hierzu aus der Zeit vor der Bewilligung, so zum Beispiel aus den Äußerungen des damaligen Senators für Bau- und Wohnungswesen, Harry Ristock, im Abgeordnetenhaus am 26. Oktober 1978 auf eine Große Anfrage der Fraktion der CDU u.a. zu den Konsequenzen für Landeshaushalt und für Mieter, wenn die Förderung nach 15 Jahren ausläuft (Stenographische Berichte der Sitzungen des Abgeordnetenhauses von Berlin, 7. Wahlperiode, 95. Sitzung vom 26. Oktober 1978, S. 4152, 4155):
„Zuerst muss ich hier wiederholt – und mein Kollege Finanzsenator hat das mehrere Male bereits vor diesem Hohen Haus getan – darauf hinweisen, dass natürlich von einem Auslaufen keine Rede sein kann: das ist nie gesagt worden. Eine weitere Förderung für die Wohnungsbauprogramme ab 1971 – nach Ablauf des zunächst festgelegten Förderungszeitraums von 15 Jahren – ist selbstverständlich vorgesehen; hieran hat der Senat zu keinem Zeitpunkt einen Zweifel gelassen. Über die Höhe und Laufzeit wird allerdings erst zu einem späteren Zeitpunkt entschieden werden. Für die ersten Wohnungen des Wohnungsbauprogramms 1971 werden wir – allerdings gemeinsam und nach eingehender Diskussion – in den achtziger Jahren entscheiden. Was die Konsequenzen für den Berliner Haushalt anbelangt, so wurde schon in den Vorbemerkungen zum Abschnitt 12 90 des Haushaltsplans für 1979 ausdrücklich vermerkt, dass bei unveränderter Degression der öffentlichen Förderung für weitere 15 Jahre ein zusätzlicher haushaltsmäßiger Bedarf für die Wohnungsbauprogramme 1971 bis 1979 von rund 7 Milliarden DM erforderlich ist. Diese Summe ist gewaltig und kennzeichnet sehr deutlich die Problematik einer angemessenen Wohnraumversorgung und der damit verbundenen Haushaltsbelastung. Wenn wir uns diese 7 Milliarden DM ansehen, hin auf die Laufzeit, umgelegt auf die einzelnen Jahre, gehen wir davon aus, dass dieses eine Größenordnung ist, die das Land Berlin verkraften kann. Für die Mieter sieht der Senat keine negativen Auswirkungen. Das Land Berlin ist nach der Regelung des § 46 des Zweiten Wohnungsbaugesetzes dazu verpflichtet, durch den Einsatz öffentlicher Subventionen die Mieten so zu gestalten, dass sie für die breiten Schichten der Bevölkerung tragbar sind. Es ist selbstverständlich, dass der Senat diesen Auftrag des Bundesgesetzgebers erfüllt.“
Die Anschlussförderung für die ersten Wohnungsbauprogrammjahre ist als „Konzept für die Anschlussförderung von Sozialwohnungen vom Wohnungsbauprogramm 1972 an“ vom Berliner Senat zwar erst am 2. Juni 1987 und damit nach Erlass des hier in Rede stehenden Bewilligungsbescheides beschlossen worden. Es entsprach aber den bereits im Zeitpunkt der Investitionsentscheidung den wohnungswirtschaftlich interessierten Kreisen durch die öffentlichkeitswirksamen Informationen des Berliner Senats ohnehin bereits bekannten Vorgaben. Es bewertete wiederum die wohnungswirtschaftlichen und fiskalischen Risiken als einer Anschlussförderung nicht entgegenstehend.
Dass eine Anschlussförderung von Anfang an als zugesagt angesehen wurde, wird auch bestätigt durch die Veröffentlichung des Referatsleiters für Wohnungs- und Mietenpolitik, Wohnungsbauförderung bei der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung (Brand in: Das Grundeigentum 2001 S. 448). Dort heißt es einleitend:
„Die Frage nach dem Erfordernis und einem eventuellen Anspruch der Eigentümer auf Gewährung einer Anschlussförderung ist dabei seinerzeit sowohl von allen interessierten Verbänden als auch von der Politik und der Verwaltung durch Rechtsgutachten untersucht worden. Im Ergebnis kam die herrschende Meinung zu der Auffassung, dass aus dem System der Kostenmiete nach dem II. WoBauG und Wohnungsbindungsgesetz und in Anbetracht der gegebenen Mietensituation im Sozialen Wohnungsbau das Erfordernis einer Anschlussförderung zu bejahen ist, die Ausgestaltung der Anschlussförderung allerdings einem weiten Ermessen der Exekutive unterliegt, die allerdings nicht zu einer vollständigen Unwirtschaftlichkeit in der Bewirtschaftung der Objekte führen darf.“
ff) Die Erwartungen der Investoren sind dann in der Folgezeit durch die Richtlinien über die Anschlussförderung von Sozialwohnungen der Wohnungsbauprogramme 1972 bis 1976 (Anschlussförderungs-RL 1988) vom 20. Mai 1988 (ABl. S. 825) sowie die nahtlose Anschlussförderungspraxis durch die Richtlinien vom 26. Oktober 1993 (ABl. S. 3922) betreffend die Wohnungsbauprogramme 1977 bis 1981 und zuletzt vom 3. Dezember 1997 (ABl. S. 926) betreffend die Wohnungsbauprogramme 1982 bis 1986 bestätigt worden.
Die Zusicherung einer Anschlussförderung bleibt auch unter Geltung des Wohnraumförderungsgesetzes weiterhin wirksam (vgl. § 48 Abs. 2 WoFG).
An die Zusicherung einer Anschlussförderung wäre der Antragsgegner nur nach Maßgabe des § 38 Abs. 3 VwVfG nicht mehr gebunden, d.h. bei einer nachträglichen Änderung der Sach- oder Rechtslage derart, dass die Behörde bei Kenntnis der nachträglich eingetretenen Änderung die Zusicherung nicht gegeben hätte oder aus rechtlichen Gründen nicht hätte geben dürfen.
Nach den Grundsätzen des Wegfalls der Geschäftsgrundlage, an die sich die Vorschrift anlehnt, scheiden solche Sachverhaltsänderungen – für eine Rechtsänderung ist nichts ersichtlich – von vornherein als Begründung eines Wegfalls der Bindung aus, die vorhersehbar waren oder die nach dem Sinn und Zweck der Zusicherung gerade nicht in die Risikosphäre des Adressaten fallen sollten (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Auflage 2001, Rdnr. 74 zu § 38). Der Antragsgegner hat für die Einstellung der Anschlussförderung zwei Gründe angeführt: Zum einen die extreme Notlage des Berliner Landeshaushalts, zum anderen die Entspannung, wenn nicht gar Übersättigung des Wohnungsmarkts. Das wahre Ausmaß der Haushaltsnotlage vermag der Senat nicht zu beurteilen; eine alle Teilbereiche erfassende Entspannung des Wohnungsmarkts jedoch hat der Antragsgegner noch in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat am 13. Juni 2002, in dem es um das (automatische) Außerkrafttreten der Zweckentfremdungsverbot-Verordnung ging – OVG 5 B 18.01 bis 22.01 -, nachdrücklich in Abrede gestellt. Selbst wenn man jedoch nicht nur eine extreme Haushaltsnotlage unterstellte, sondern – mit dem Senat – auch eine nachhaltige Entspannung der Wohnungsmarktlage bereits im Jahre 2000 annähme, sprächen gewichtige Gründe dafür, diese Umstände für einen „Totalausstieg“ aus der Anschlussförderung als nicht ausreichend anzusehen, da sie bei der Erteilung der Zusage nicht nur vorhersehbar waren, sondern die mit der Umstellung auf Aufwandshilfen verbundenen haushaltsrechtlichen Risiken in ihrem vollen Ausmaß vom Antragsgegner erkannt worden waren und er diese Risiken in Abwägung des politischen Für und Wider bewusst eingegangen ist. Unter diesen Umständen kann nicht davon ausgegangen werden, dass sich das Land Berlin für den Fall, dass sich diese Risiken – wie vorhergesehen – verwirklichen, eine Lastenverteilung, die sich ausschließlich zu Ungunsten der Bauherren auswirkt, hat vorbehalten wollen.
Nach der Ausgestaltung des Förderungsverhältnisses, insbesondere aber angesichts des – gewollten – Ungleichgewichts zwischen Eigenkapital und Subventionsanteil dürften die Risiken aus Sicht der Beteiligten vielmehr wie folgt verteilt gewesen sein: Die Antragstellerin sollte ein eigenes unternehmerisches Risiko in Bezug auf Änderungen am Wohnungsmarkt nur insoweit tragen, als ein Mietausfallwagnis in Höhe von lediglich 2 Prozent in der Kostenmiete enthalten ist, ein darüber hinaus gehender Leerstand im Falle der Wohnungsmarktentspannung also zu Lasten der Eigenkapitalverzinsung des Eigentümers gehen würde, und in Bezug auf eine (extreme) Haushaltsnotlage nur insoweit, als sie mit einer deutlich verkürzten Anschlussförderung gegebenenfalls unter Hinnahme eines völligen Wegfalls der Eigenkapitalverzinsung oder sogar eines notwendig werdenden Kapitalnachschusses rechnen musste. Nicht aber musste sie mit dem völligen Wegfall der Anschlussförderung und einer damit vom Subventionsgeber – zumal dem Förderungszweck wegen des mit der Zwangsversteigerung verbundenen Wegfalls der Bindung zuwiderlaufenden – billigend in Kauf genommenen Insolvenz rechnen.
Das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 21. Dezember 1989 (BBauBl 1991, 108 f.) steht der Annahme einer solchen Risikoverteilung nicht entgegen. In einem Fall eines für die Dauer von zwölf Jahren gewährten Aufwendungsdarlehens hat der BGH entschieden, dass die Beurteilung, ob die Beantragung eines Aufwendungsdarlehens wirtschaftlich sinnvoll sei, von einer zutreffenden Einschätzung der Verhältnisse am Wohnungsmarkt und seiner künftigen Entwicklung abhänge; sie falle ausschließlich in den Risikobereich des Eigentümers, der insoweit auch die Gefahr von Fehleinschätzungen trage. Abgesehen davon, dass die Antragstellerin dieses Risiko nach den Vorstellungen der Beteiligten bei Begründung des Förderungsverhältnisses ohnehin tragen sollte und weiter trägt (s.o.), würde diese Entscheidung, würde man sie in dem vom Antragsgegner verstandenen Sinne auf hiesige Verhältnisse übertragen, den Besonderheiten des Förderkonzepts im Sozialen Wohnungsbau Berlins nicht gerecht. Das wird bereits daran deutlich, dass die Differenz zwischen Kosten- und Durchschnittsmiete in dem vom BGH entschiedenen Fall bei gerade einmal 2,40 DM lag, also die Annahme mehr als nahe lag, dass der Eigentümer nach Ablauf der 12-jähigen Förderungsdauer in der Lage sein würde, das Vorhaben mit tragbaren Sozialmieten bewirtschaften zu können. Außerdem gab es nach der Sachverhaltsdarstellung in dem betreffenden Bundesland keine Anschlussförderung, wie es in Berlin bis Ende 2002 der Fall war.
b) Selbst wenn man der vorstehend dargelegten Auffassung, die Bewilligungsentscheidung vom 9. Februar 1987 enthalte bei sachgerechter Auslegung eine rechtsverbindliche Zusage für die Gewährung von Anschlussförderung, nicht folgen wollte, drängt sich angesichts der bereits dargestellten Besonderheiten des Berliner Förderungsmodells zumindest die Annahme eines auf dem Grundsatz des Vertrauensschutzes beruhenden Anordnungsanspruchs auf.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass eine die Subventionspraxis steuernde Verwaltungsvorschrift über die ihr zunächst innewohnende interne Bindung hinaus sowohl vermittels des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) als auch des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebots des Vertrauensschutzes (Art. 20 und Art. 28 GG) eine anspruchsbegründende Außenwirkung im Verhältnis der Verwaltung zum Bürger zu begründen vermag (vgl. nur Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. April 1997 – BVerwG 3 C 6.95 – BVerwGE 104, 220 [221]). Zwar entspricht es – worauf der Antragsgegner und ihm folgend das Verwaltungsgericht hinweisen – ebenfalls höchstrichterlicher Rechtsprechung, dass ein durch Verwaltungsvorschriften festgelegtes Förderprogramm aus willkürfreien, d.h. sachlichen Gründen jederzeit geändert werden kann (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. März 1973 – BVerwGE 46, 89 [90] und Urteil vom 8. April 1997, a.a.O. S. 223). Zutreffend ist auch, dass haushaltspolitische Gründe und Änderungen der für die Erreichung des Subventionszwecks maßgeblichen Sachlage grundsätzlich sachliche Gründe für eine Änderung oder auch gänzliche Aufhebung einer Förderungsrichtlinie darstellen können. Mit solchen Änderungen muss ein Subventionsnehmer im Grundsatz immer rechnen. Wenn allerdings sein Vertrauen auf den Fortbestand der Rechtslage den Vorrang verdient, ist die Änderung unzulässig (BVerfGE 78, 249 [284]).
Dafür, dass eine solche Konstellation hier gegeben sein könnte, sprechen gewichtige Gründe. Das Subventionsverhältnis, um dessen grundsätzliche Aufrechterhaltung es der Antragstellerin geht, beruht auf der von beiden Seiten akzeptierten Konzeption, dass der Bauherr unter geringer Eigenbeteiligung im öffentlichen Interesse für die breiten Schichten des Volkes erschwingliche Wohnungen errichtet, die sich jedenfalls solange mit den von der öffentlichen Hand vorgegebenen Sozialmieten und einer an der Differenz zur Kostenmiete orientierten Aufwendungshilfe würden bewirtschaften lassen, bis der Bauherr diese Differenz aus eigenen Kräften zumutbar auszugleichen in der Lage sein würde. Unter diesen – oben unter a) bereits im Einzelnen dargestellten – Umständen drängt sich die Annahme auf, dass die in ihrer Existenz von diesem Konzept abhängige Antragstellerin darauf vertrauen durfte, dass ihr nach Ablauf der ersten Förderungsphase – ungeachtet der Entwicklung des Wohnungsmarkts oder der Haushaltslage – weitere Hilfe zuteil werden würde.
Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass die Anschlussförderungsrichtlinie 1996 selbst den Ausschluss eines Rechtsanspruch und einen Haushaltsvorbehalt enthielt. Denn für den hier bejahten Anspruch aus dem Verfassungsgrundsatz des Vertrauensschutzes ist allein die Förderungspraxis des Antragsgegners maßgeblich, die dahin ging, alle diejenigen Vorhaben, für die rechtzeitig und ordnungsgemäß eine Anschlussförderung beantragt worden war, in gleichem Maße zu fördern.
Mit seiner hier vertretenen Rechtsauffassung weicht der Senat entgegen der Ansicht des Antragsgegners nicht von den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Grundsätzen zum Vertrauensschutz ab. In der Tat und zu Recht stellt das Bundesverfassungsgericht an die Annahme eines grundrechtlich geschützten Vertrauens bei Eigentümern von Sozialwohnungen in Fällen einer nachträglichen Änderung der Rechtslage hohe Anforderungen. Der vorliegende Fall ist mit den vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fällen der rückwirkenden Einschränkung von Wohnungsbauprämien (BVerfGE 48, 403), der rückwirkenden Einführung der Kappungsgrenze für Mieterhöhungen (BVerfGE 71, 230) und der rückwirkenden Verlängerung von Bindungsfristen bei vorzeitiger Rückzahlung der öffentlichen Mittel (BVerfGE 95, 64) zunächst insoweit vergleichbar, als es hier wie dort um Einwirkungen einer Regelung in noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft geht, die zugleich die betroffenen Rechtspositionen nachträglich entwerten (so genannte unechte Rückwirkung) und alles dafür spricht, solche unecht rückwirkenden Regelungen in Verwaltungsvorschriften nicht anders zu bewerten als solche in Gesetzen. Die vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fälle unterscheiden sich jedoch in einem wesentlichen Punkt von dem vorliegenden Fall: In allen Entscheidungen hat das Bundesverfassungsgericht – gegebenenfalls durch eine verfassungskonforme Auslegung der Regelung – ausschließen können, dass die Rückwirkung zu unverhältnismäßigen Belastungen der Eigentümer führte (Nachteile für die Bausparer durch Verlust der Prämie schon angesichts eines Ausgleichs im Einkommensteuerrecht nicht übermäßig belastend; lediglich zeitliche Verzögerung bei der Erzielung der ortsüblichen Vergleichsmiete für Eigentümer von Sozialwohnungen hinnehmbar; keine unzumutbare Belastung durch Verlängerung der öffentlichen Bindung von Sozialwohnungen, wenn den Eigentümern die zur vorzeitigen Tilgung des öffentlichen Darlehens aufgewandten Beträge erstattet werden). Gerade diese unverhältnismäßige und mit den Rechten der Antragstellerin aus Art. 14 Abs. 1 GG unvereinbare – vom Antragsgegner übrigens billigend in Kauf genommene – Belastung aber tritt ein, wenn infolge des vollständigen Wegfalls der Anschlussförderung mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit nicht nur das mit öffentlichen Mitteln gebildete Eigentum am Grundstück der Zwangsversteigerung anheim fällt und damit die eingesetzten Eigenmittel der Antragstellerin vollständig verloren gehen, sondern auch die Existenz der Antragstellerin vernichtet wird.
Der Wegfall der Anschlussförderung führt zu untragbaren Verhältnissen für die Antragstellerin. Sie kann die laufenden Aufwendungen – insbesondere aus dem Kapitaldienst – nicht aus den Erträgen der Anlage decken, weil Mieterhöhungen bis zur Kostenmiete von derzeit 11,09 Euro/qm Wohnfläche am Markt nicht durchsetzbar sind. Die ortsübliche Vergleichsmiete läge im Fall der Wohnungen der Antragstellerin im Mittelwert bei 6,55 Euro, wobei erhebliche Abschläge wegen der ungünstigen Lage des Objekts und der einfachen Ausstattung der Wohnungen vorzunehmen wären. Einsparungen bei den laufenden Bewirtschaftungskosten dürften – außer bei dem vergleichsweise geringwertigen Posten der Eigenkapitalverzinsung – nicht möglich sein; auch dürften die Kreditgeber zu nennenswerten Verbesserungen der Kreditkonditionen angesichts der für sie günstigen Sicherungslage – Grundschuld und Landesausfallbürgschaft – nicht bereit sein. Eine Umstellung der Darlehen auf Restschuld bringt, wenn sie – wie hier – nicht ohnehin schon vereinbart worden ist, im Hinblick auf die durchschnittliche Restschuld von 85 Prozent nach der Hälfte der planmäßigen Tilgungsdauer von 30 Jahren ebenfalls keine größeren Vorteile und würde wegen der damit verbundenen Verlängerung der planmäßigen Laufzeit das Problem der rentablen Bewirtschaftung wiederum nur in die Zukunft verschieben. Eine Kapitalerhöhung seitens der Gesellschafter der Antragstellerin in einem Umfang, der das Vorhaben von jeglicher Förderung unabhängig machte, dürfte angesichts der derzeitigen Schuldenlast bei der Hypothekenbank – i.H.v. rund 3.700.000 Euro nicht durchsetzbar sein; sie wäre wirtschaftlich auch ohne Sinn. Denn es wäre ein Nachschuss erforderlich, der den Wert des Grundstücks übersteigen würde. Unter Geltung der Anschlussförderungsrichtlinien 1996 wäre nach überschlägiger Rechnung eine weitere Aufwendungshilfe anzuerkennen, die im Fall der Antragstellerin für die nächsten 15 Jahre unter Berücksichtigung der Degression bei rund 2.705.000 Euro läge. Allein dieser Betrag übersteigt bereits ohne Berücksichtigung der Eigenleistung der Antragstellerin den nach der eigenen Berechnung des Antragsgegners höchstmöglichen Verkehrswert des Grundstücks in Höhe von 2.543.842,63 Euro. Mit dem Wegfall der Anschlussförderung würde das private Eigenkapital der Eigentümer folglich vernichtet und ihre Rechtsposition damit nachträglich im Ganzen entwertet. Darüber hinaus würde die Antragstellerin, die glaubhaft gemacht hat, nur über weitere öffentlich geförderte Wohnobjekte und damit über kein belastbares Vermögen zu verfügen, zahlungsunfähig.
Das vom Berliner Senat aufgelegte Programm zum Ausgleich von Härten stellt keinen angemessenen Ausgleich dar, weil es die drohende Existenzvernichtung der Eigentümer nicht abzuwenden vermag. Nach den Verwaltungsvorschriften über die Gewährung von Mietausgleich und Umzugskostenhilfe für vom Wegfall der Anschlussförderung betroffene Mieter im Sozialen Wohnungsbau (Mietausgleichsvorschriften 2003 – MietA-VV 2003) vom 28. März 2003 (ABl. S. 1798) erhalten die vom Wegfall der Anschlussförderung betroffenen Sozialmieter auf Antrag einen degressiven Mietausgleich anfangs in Höhe der Differenz zwischen der zuletzt gezahlten Bewilligungsmiete und dem Mittelwert des Mietspiegels 2003 oder für den Fall, dass der Mieter den Mietvertrag kündigt, eine Umzugsbeihilfe. Mit der Richtlinie vom 3. März 2003 (ABl. S. 994) hat der Antragsgegner ferner auf die Belegungsbindungen für die vom Wegfall der Anschlussförderung betroffenen Wohnungen verzichtet und die betroffenen Mieter zum Umzug berechtigt. Dieses Programm mag geeignet sein, die auf Seiten der Mieter auftretenden Härten bei einer Anhebung der Miete zu mildern, und verleiht den betroffenen Eigentümern das Recht, die Wohnungen freihändig zu vergeben. Die Lücke zwischen der dann allenfalls erzielbaren ortsüblichen Miete vergleichbarer freifinanzierter Wohnungen und der Kostenmiete vermag es jedoch nicht aufzufangen.
Der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb der Antragstellerin unterliegt dem Schutz des Eigentumsgrundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG ebenso unzweifelhaft wie das in das Vorhaben investierte Kapital der Antragstellerin in der Form des Rechts an dem – wenn auch unter Zuhilfenahme öffentlicher Mittel – erworbenen und bebauten Grundstück. Der dieses Grundrecht der Antragstellerin verletzende Eingriff liegt in dem einseitigen Ausstieg des Antragsgegners aus einem auf 30 Jahre angelegten einheitlichen Förderungsverhältnis. Die vom Antragsgegner und vom Verwaltungsgericht aufgeworfene Frage nach Eigentumsposition und Eingriff bei Versagung einer neu zu gewährenden Subvention stellt sich nicht. Ebenso wenig stellt sich die Frage nach der Herkunft der aufgebrachten Eigenmittel. Es mag zutreffen, dass das im maßgeblichen Zeitpunkt der Investition geltende Steuerrecht es den Investoren erlaubte, die Eigenmittel im Wesentlichen aus ersparten Steuern aufzubringen. Das in dieser Weise erlangte Kapital stellt sich gleichwohl als durch eigene Leistung erwirtschaftet dar und genießt verfassungsrechtlich uneingeschränkten Eigentumsschutz. Schließlich unterliegt keinem Zweifel, dass die Antragstellerin als juristische Person Trägerin des hier betroffenen Rechts aus Art. 14 Abs. 1 GG ist (vgl. Art. 19 Abs. 3 GG). Deshalb kommt es in der Abwägung der Folgen des Wegfalls der Anschlussförderung auf ihre Rechte und nicht auf die Rechte ihrer Kommanditisten an.
Eine Abwägung des Interesses Antragstellerin mit dem vom Antragsgegner zu wahrenden Gemeinwohlinteresse ergibt, dass dem Vertrauen der Klägerin in die Fortführung der Anschlussförderung der Vorrang einzuräumen ist. Die Wohnungsmarktlage, deren Änderung sich bereits im Jahre 1984 abzeichnete (vgl. Beschluss des Berliner Senats vom 29. Mai 1984, a.a.O. S. 10) und deren weiterer Entspannung deshalb kein besonderer Stellenwert einzuräumen ist, mag zu verkürzten Ansätzen berechtigen. Nicht aber rechtfertigt sie den vollständigen, übergangslosen Ausstieg aus der Anschlussförderung unter Inkaufnahme der Insolvenz der betroffenen Grundstückseigentümer, weil bereits bei Beginn des Förderungsverhältnisses erkennbar war, dass ein solcher Ausstieg nach 15 Jahren dazu führen würde, dass die geförderten Objekte notleidend werden. Das Gewicht des Gemeinwohlbelangs, einer (extremen) Haushaltsnotlage begegnen zu müssen, vermag weder für sich genommen noch zusammen mit der (weiteren) Entspannung des Wohnungsmarktes, das Einzelinteresse der Antragstellerin zu überragen. Wie dem Endbericht der Expertenkommission vom 27. Januar 2003 zu entnehmen ist, würden die im Falle der Insolvenz sämtlicher der dem Unternehmen der Antragstellerin vergleichbaren Gesellschaften und der Zwangsversteigerung der bislang geförderten Objekte fällig werdenden Zahlungen aus den Landesbürgschaften – unabhängig von einem nicht zweifelsfreien Anspruch auf hälftigen Ausgleich aus den vom Bund übernommenen Rückbürgschaften – sowie der endgültige Verlust der Aufwendungsdarlehen die vom Antragsgegner angenommenen Einspareffekte erheblich relativieren. Der (extremen) Haushaltsnotlage kommt im Rahmen der Interessenabwägung mithin nicht das ihr vom Antragsgegner beigemessene Gewicht eines Gemeinwohlbelangs zu, der – und sei es zusammen mit der Wohnungsmarktlage – alle anderen Erwägungen zu Gunsten der betroffenen Eigentümer zu verdrängen geeignet wäre. Mit dieser Abwägung greift der Senat nicht etwa, wie der Antragsgegner meint, in Rechte der anderen Gewalten ein; er maßt sich auch keine Entscheidungskompetenz im politisch-fiskalischen Einschätzungsspielraum des Antragsgegners an. Die Prüfung der auf dem Spiel stehenden hochrangigen Rechtsgüter berechtigt und verpflichtet ihn vielmehr zu dieser Abwägung. Dass der Senat dabei nicht von völlig unzutreffenden Erwägungen ausgeht, wird bereits daran deutlich, dass auch die vom Senator für Stadtentwicklung eingesetzte Expertenkommission in Ansehung des auf dem Land Berlin lastenden Spardrucks den völligen Wegfall der Anschlussförderung nicht zuletzt auch im Hinblick auf die sonst auftretenden Risiken einer anderweitigen – unter Umständen höheren – Belastung des Berliner Haushalts nicht empfohlen hat.
2. Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich zugleich der Anordnungsgrund. Es ist der Antragstellerin angesichts ihrer Vermögensverhältnisse weder möglich noch zumutbar, für die unbestimmte Dauer des Hauptsacheverfahrens weitere Eigenmittel in erheblichem Umfang aufzuwenden (rund 200.000 Euro pro Jahr); ihr droht bei Ausbleiben der Zahlungen die Insolvenz. Auf der anderen Seite ist es dem Antragsgegner zuzumuten, die benötigten Mittel aufzubringen, auch wenn er im Hauptsacheverfahren entgegen der vorläufigen Einschätzung des Senats obsiegen und die Mittel infolge einer dann eintretenden Zahlungsunfähigkeit der Antragstellerin endgültig verlieren sollte. Denn im Rahmen der Interessenabwägung ist zu berücksichtigen, dass dem Antragsgegner bei einer bis zur Hauptsacheentscheidung eintretenden Zahlungsunfähigkeit der Antragstellerin die Inanspruchnahme aus der Landesbürgschaft in Höhe von nominal rund 2.700.000 Euro droht sowie die Uneinbringlichkeit der Aufwendungsdarlehen bei gleichzeitigem Verlust der öffentlichen Bindung der Wohnungen im Fall der Zwangsversteigerung, womit der Zweck der ursprünglichen Förderung, dem Wohnungsmarkt auf die Dauer von etwa 60 Jahren eine der öffentlichen Bindung unterliegende Sozialwohnung zu erhalten, endgültig verfehlt würde. Bei der Abwägung der privaten Belange der Antragstellerin an einer Regelungsanordnung mit dem öffentlichen Interesse auf Seiten des Antragsgegners, von den Folgen einer vorläufigen Zahlungsanordnung verschont zu bleiben, kommt der theoretischen Möglichkeit, dass der Antragsgegner die Bundesrepublik Deutschland teilweise aus der Rückbürgschaft des Bundes in Anspruch nehmen kann, allenfalls eine untergeordnete Bedeutung zu.
Die vom Verwaltungsgericht im Hinblick auf eine angebliche Überschuldung der Antragstellerin im Sinne des § 19 Abs. 1 InsO geäußerten Zweifel am Vorliegen eines Anordnungsgrundes stellen sich als Scheinproblem dar. Das Vermögen der Antragstellerin würde ihre Verbindlichkeiten nur dann nicht mehr decken, wenn man den Ertragswert der Grundstücke für die Bestimmung des Verkehrswertes unter Außerachtlassung der beanspruchten Aufwendungszuschüsse für die Zukunft errechnen würde. Gemäß § 19 Abs. 1 Satz 2 InsO kann aber bei der Vermögensbewertung die Fortführung des Unternehmens zu Grunde gelegt werden, soweit dies nach den Umständen überwiegend wahrscheinlich ist. Wenn die Frage der streitgegenständlichen Anschlussförderung aber für die Antragstellerin existenziell ist, wäre es mit der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG unvereinbar, das Ausbleiben der Förderung, um dessen Rechtmäßigkeit gerade gestritten wird, zu unterstellen und der Antragstellerin Rechtsschutz wegen der sich daraus ergebenden Überschuldung zu verweigern.
3. Die Umstände des Falles lassen eine andere Entscheidung als die der vorläufig weitergehenden Zahlung der zuletzt gewährten Hilfe nicht zu. Zwar ist es dem Antragsgegner unbenommen, bei einer Entscheidung über Art und Höhe der Förderung wirtschaftlich vertretbare Kürzungen vorzusehen, die auch die Wohnungseigentümer an den Konsequenzen aus Wohnungsmarktentwicklung und Haushaltsnotlage angemessen, zum Beispiel durch Verzicht auf Eigenkapitalverzinsung und durch Nachschüsse von Eigenkapital, beteiligt. Für die Bemessung einer sinnvollen Beteiligung der Antragstellerin bis zur Entscheidung in der Hauptsache fehlen dem Senat jedoch die Grundlagen. Sein Versuch, zumindest für die Zeit bis zur Entscheidung in der Hauptsache eine vergleichsweise Regelung unter Eigenbeteiligung der Antragstellerin zu erzielen, ist an der mangelnden Vergleichsbereitschaft des Antragsgegners gescheitert.
Die Nebenentscheidungen folgen aus § 155 Abs. 1 Satz 1 und 3 VwGO und §§ 13 Abs. 1, 20 Abs. 3 GKG.
15.03.2013 Beratungszentren
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