Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/757202861
Timestamp: 2019-04-23 08:14:19
Document Index: 140682901

Matched Legal Cases: ['artículo 52', 'artículo 62', 'artículo 52', 'artículo 2', 'artículo 278', 'artículo 52', 'artículo 62', 'artículo 62', 'artículo 52', 'artículo 241', 'artículo 52', 'artículo 62', 'artículo 2', 'artículo 213', 'artículo 216', 'artículo 52', 'artículo 62', 'artículo 62', 'artículo 52', 'artículo 62', 'artículo 47', 'artículo 60', 'artículo 71', 'artículo 52', 'artículo 62', 'artículo 62', 'artículo 218', 'artículo 62', 'artículo 52', 'artículo 62', 'artículo 13', 'artículo 52', 'artículo 52', 'artículo 62']

Sentencia de Constitucionalidad nº 128/18 de Corte Constitucional, 28 de Noviembre de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 757202861
Sentencia de Constitucionalidad nº 128/18 de Corte Constitucional, 28 de Noviembre de 2018
Ponente: JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS AVALBERTO ROJAS RÍOS
Actor: JORGE FERNANDO PERDOMO POLANIA
Demandado: LEY 1801 DE 2016
Expediente: D-12644
AGLOMERACIONES DE PÚBLICO COMPLEJAS Y NO COMPLEJAS. PRESTACIÓN POR PARTE DE LA POLICÍA NACIONAL DE SERVICIOS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 52 y 62 (parciales) de la Ley 1801 de 2016, por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia. El demandante considera que las normas acusadas desconocen los artículos 2 y 218 Superior, en tanto asignan una facultad discrecional a la Policía Nacional para prestar su función constitucional de preservar el orden público y mantener la convivencia ciudadana en actividades que involucren aglomeraciones de público complejas, y traslada indebidamente la responsabilidad en materia de seguridad a los organizadores de esa clase de eventos. Adicionalmente adujo trato desigual e injustificado, a partir de la calidad del organizador, sea este público o privado. La Corte determinó que la responsabilidad logística atribuida por el legislador al organizador del evento, que implica una aglomeración de público compleja, relacionada con la seguridad de los asistentes, no excluye que la Policía Nacional preste, de manera complementaria, los servicios de vigilancia y seguridad requeridos en cumplimiento de su función constitucional. La Sala Plena declara EXEQUIBLES las expresiones De manera excepcional y podrá contenidas en el parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 1801 de 2016. De igual manera declara EXEQUIBLE CONDICIONADO el inciso primero del artículo 62 ibídem y, las expresiones podrá contenidas en los incisos tercero y cuarto de la misma disposición, en el entendido de que en ningún caso esa situación subordinará a la Policía Nacional, la desplazará o relevará de sus deberes constitucionales, de acuerdo con los artículos 2 y 218 de la Carta Política. Así mismo, se INHIBE de decidir sobre la expresión convocadas por las entidades públicas contenida en el parágrafo 3º del artículo 52 de la Ley en comento, por carecer de certeza el cargo de inconstitucionalidad formulado. Recibo Relatoria:
El ciudadano J.F.P.P., en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, presentó demanda contra los artículos 52 (parcial) y 62 (parcial) de la Ley 1801 de 2016.
Por medio de Auto del veintisiete (27) de abril del dos mil dieciocho (2018) la demanda se inadmitió ante el incumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 y los desarrollados por la jurisprudencia en la sentencia C-1052 de 2001. Se le concedió al actor el plazo de tres (03) días para corregir la demanda en los términos señalados.
Corregida la demanda, el día veintidós (22) de mayo del dos mil dieciocho (2018) se dispuso su admisión y se ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación, con la finalidad de que rindiera el concepto de que trata el artículo 278.5 de la Constitución Política y se comunicó del inicio del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministro del Interior, al Ministro de Justicia y del Derecho y al Ministro de Defensa Nacional.
En la misma decisión se invitó a la Policía Nacional, al Ejército Nacional, a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, a la Defensoría del Pueblo, a la Federación Colombiana de Municipios, a la Alcaldía Mayor de Bogotá, a la Alcaldía de Medellín, a la Alcaldía de Barranquilla, a la Comisión Colombiana de Juristas, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a las empresas Move Concerts Colombia y OCESA Colombia, a la Federación Colombiana de Fútbol, a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Libre de Colombia, S., de C. y la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, para que ofrecieran su concepto sobre la demanda estudiada.
Como cuestión previa el demandante expuso las razones por las cuales no se configura cosa juzgada constitucional en relación con la sentencia C-223 de 2017. En su concepto, es posible estudiar las normas acusadas pese a la declaratoria de inexequibilidad porque (i) la norma sigue produciendo efectos y (ii) no existe pronunciamiento sobre el contenido de las disposiciones acusadas.
Como asuntos de fondo, expuso que la expresión “podrá” contenida en el parágrafo 1º del artículo 52 y en los incisos 3º y 4º del artículo 62 de la Ley 1801 de 2016, denota una facultad, potestad o posibilidad[2] en el actuar de la autoridad de Policía para los casos excepcionales en los cuales esté en riesgo grave la seguridad ciudadana, el orden público y la convivencia pacífica en el marco de actividades que involucren aglomeraciones complejas.
Para el accionante, la consecuencia de facultar a la Policía Nacional para ejercer sus funciones constitucionales, se ve reflejada en el inciso primero del artículo 62 de la Ley 1801 de 2016 porque trasladan la responsabilidad en materia de seguridad a los organizadores de este tipo de eventos quienes si bien tienen una carga en materia de seguridad, no son los principales responsables del mantenimiento de la convivencia y el orden público, dado que ese rol le corresponde a la Policía Nacional. La norma cuestionada invierte las obligaciones constitucionales y le exige a los organizadores de estas actividades garantizar la seguridad general de la población que participa y de la que no. En este sentido, permite que la función de mantener el orden público y garantizar la convivencia ciudadana y la convivencia pacífica, que la Constitución consagró en cabeza de la Policía de manera constante y principal (art. 2 y 218 C.Pol.), se traslade por designio legal a los organizadores.
Sin mencionar un pronunciamiento específico de la Corte Constitucional aseguró que (i) desprenderse de la función de asegurar el orden público arriesga la existencia del Estado. Explicó que (ii) la privatización de la seguridad conlleva un alto riesgo para los derechos humanos, que genera un servicio oneroso el cual únicamente podrían adquirir aquellos con los medios para obtenerlo. Así, (iii) el Estado está sometido a un régimen de responsabilidad nacional e internacional distinto al aplicable a los particulares en cuyo caso no hay una regulación de obligaciones, legitimación y sistema de reparación frente a violaciones de derechos humanos.
Refirió que una empresa de seguridad privada no tiene los mismos controles y mecanismos de monitoreo que sí tiene la Policía Nacional, luego podría verse en la necesidad de usar medidas sensibles como inspecciones corporales, detenciones transitorias, registro de vehículos, uso de mecanismos de control de multitudes como gases lacrimógenos, balas de goma y demás armas no letales sin los niveles de supervisión y control que tiene la fuerza pública.
Adicionalmente, aseguró que la expresión “convocadas por las entidades públicas” contenida en el parágrafo 3º del artículo 52 de la Ley 1801 de 2016, transgrede el derecho a la igualdad (art. 13 C.Pol.)[5], en tanto promueve un trato desigual e injustificado a partir de la calidad del organizador. Mientras la presencia de la Policía en las actividades convocadas por las entidades públicas es obligatoria, no lo es en las de origen privado, a pesar de que muchas de ellas revisten un interés público y social significativo y permiten la materialización de los derechos mencionados.
En cuanto a la finalidad de la norma infirió que la facultad discrecional le permitiría a la Policía Nacional velar por la seguridad ciudadana en otros lugares del distrito, municipio o área metropolitana; propósito que constituye un fin legítimo del Estado en tanto maximiza el interés general de la ciudadanía por medio de la distribución eficiente del cuerpo policial. Sin embargo, la medida no es idónea pues se descuidan los escenarios donde se produce el mayor porcentaje de violencia interpersonal y porque aumenta significativamente los riesgos a los que están expuestos los asistentes a los eventos y los vecinos de los lugares donde se desarrollan los mismos. Además la medida no es necesaria, pues existen mejores alternativas de colaboración y prevención del orden público que renunciar a la presentación de la Policía Nacional.
La medida tampoco es proporcional por cuanto la reducción de costos de funcionamiento de la Policía y la posibilidad de concentrar y maximizar sus esfuerzos en otras áreas no supera la intensidad de la afectación que se produce con la medida[6].
La Alcaldía Distrital de Bogotá, Dirección Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico[20], la Universidad Nacional de Colombia[21], la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada[22] y la Alcaldía de Medellín[23], presentaron intervenciones extemporáneas.
El Procurador General de la Nación mediante concepto 6414, radicado el diecisiete (17) de julio de 2018, solicita a la Corte Constitucional que se declarar estarse a lo resuelto en la sentencia C-223 de 2017.
Atendiendo lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer y decidir la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, toda vez que la norma acusada parcialmente hace parte de una ley de la República, en este caso, la Ley 1801 de 2016 -Código Nacional de Policía y Convivencia-.
Le corresponde a la Corte determinar si (i) las expresiones “de manera excepcional” y “podrá” contenidas en el parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 1801 de 2016 vulneran los artículos 2 y 218 de la Constitución. Adicionalmente, si (ii) el inciso primero y las expresiones “podrá” contenidas en los incisos tercero y cuarto del artículo 62 de la Ley 1801 de 2016, vulneran los artículos 2 y 218 de la Constitución.
El artículo 2 de la Constitución consagra los fines esenciales del Estado, dentro de los cuales están: servir a la comunidad, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, entre otros. La misma disposición asigna a las autoridades de la República el deber de proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales de los particulares y del Estado.
En diferentes oportunidades la Corte Constitucional se ha ocupado de definir en qué consiste la función constitucional de la Policía Nacional[47]. Así, en la sentencia C-453 de 1994 la Corte consideró que “la misión de la Policía es eminentemente preventiva y consiste en evitar que el orden público sea alterado”. También ha dispuesto que “de su accionar depende, por una parte, que los asociados puedan ejercer a plenitud sus derechos y libertades dentro del marco de la Constitución y la ley y, por otra, garantizar la convivencia pacífica dentro del seno de la sociedad colombiana”[48]. En términos similares ha concluido que “[e]l servicio público de Policía tiene entonces como fin primordial, la garantía de bienes comunitarios esenciales, presupuesto de la convivencia, tales como la seguridad, la tranquilidad y la salubridad que transfieren ese carácter esencial a la actividad encaminada a preservarlos, en función de atribuciones ordinarias señaladas en el artículo 213 de la Carta Política” [49].
En el régimen constitucional colombiano la noción de Policía presenta varias acepciones[57], todas ella dirigidas al cumplimiento de los deberes sociales, el logro de la convivencia pacífica entre los asociados y el mantenimiento de la seguridad individual y colectiva[58]. Recientemente en la sentencia C-223 de 2017, reiterando lo dispuesto en la sentencia C-117 de 2006, la Corte precisó las formas de actividad del Estado relacionadas con la preservación y el restablecimiento del orden público, así:
Ahora bien, la Corte Constitucional ha reiterado que el ejercicio del poder, función y actividad de Policía deben responder a unos límites para su ejercicio. El poder de Policía está sujeto a los mandatos constitucionales y a la regulación internacional sobre derechos humanos ratificados por Colombia[60]. La función de Policía además de los límites constitucionales y de derecho internacional de los derechos humanos se encuentra sometida al principio de legalidad[61], a la eficacia[62] y necesidad del uso del poder[63], a la proporcionalidad y razonabilidad de las medidas adoptadas, y al respeto del principio de igualdad, porque las medidas de Policía no pueden traducirse en discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la población. La actividad de Policía, por su parte, se encuentra limitada por los aspectos señalados anteriormente para el poder y la función de Policía, por el respeto de los derechos y libertades de las personas y por los controles judiciales a su ejercicio[64].
Según lo dispuesto en el actual Código Nacional de Policía y Convivencia (Ley 1801 de 2016) este tiene carácter preventivo y busca “establecer las condiciones para la convivencia en el territorio nacional” propiciando el cumplimiento de los deberes y obligaciones las personas y reglamentando el ejercicio del poder, la función y la actividad de Policía. La misma regulación acoge los conceptos de poder[65], función[66] y actividad[67] de Policía estructurados por la jurisprudencia constitucional.
En síntesis, la Policía Nacional tiene como fin principal la prevención de aquellas conductas que constituyen amenazas de afectación del orden público o impiden la convivencia entre las personas. Las medidas para preservar el orden público y la convivencia provienen del poder de Policía, la función de Policía y la actividad de Policía, cada uno ejercido por distintas autoridades, las cuales encuentran límites definidos por la Constitución y por la ley.
La seguridad de la sociedad, entendida como el mantenimiento del orden, la paz y el disfrute de los derechos, es un fin del Estado (art. 2 C.Pol.) y su prestación es inherente a su finalidad social. La Corte Constitucional ha reconocido que la seguridad es un servicio público primario, cuya prestación está a cargo de la fuerza pública[70].
En esa dirección el artículo 216 de la Constitución consagra el principio de exclusividad de la Fuerza Pública. En tal virtud, existen funciones y facultades que son propias de la Policía Nacional, las cuales en ningún momento pueden ser atribuidas a los particulares, como lo es la preservación del orden público. Tampoco podría el Estado atribuir a los particulares la posesión y uso de armas que pongan en duda la naturaleza exclusiva de la Fuerza Pública. El principio implica que la ley colombiana no puede amparar la existencia de organismos armados no oficiales o de carácter privado que actúen en forma paralela para cumplir las funciones que la Constitución asigna exclusivamente a las fuerzas militares y a la Policía Nacional[71].
Sin embargo, los servicios de seguridad privada son constitucionalmente admisibles y encuentran apoyo en dos fundamentos constitucionales. En primer lugar, siendo la seguridad un servicio público, la ley puede autorizar su prestación por parte de los particulares quienes deben someterse al régimen jurídico que fije la ley[72] (art. 365 C.Pol.). En segundo lugar, la seguridad privada ha sido entendida como una expresión del deber de colaboración ciudadana con la función de las autoridades de mantener el orden (art. 95 C.Pol). Ello no implica, sin embargo, que la ley pueda erigir a los particulares en garantes de la seguridad y la defensa, pues esa responsabilidad corresponde exclusivamente a la Fuerza Pública.
El Decreto ley 356 de 1994 regula el régimen jurídico que gobierna la actividad especializada de vigilancia y seguridad privada, estableciendo los parámetros de carácter organizacional, operacional y técnico que rigen la prestación de dichos servicios. En palabras de la Corte, el decreto regula “la seguridad ciudadana ordinaria, no asociada al conflicto armado. Se trata de la regulación de ciertas actividades realizadas por los particulares, dirigidas a disminuir los riesgos personales que puedan amenazar la vida, la integridad física o los bienes de las personas”[73], bajo el control de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
En la sentencia C-572 de 1997[74], la Corte concluyó que la norma que regulaba los denominados servicios comunitarios de vigilancia y seguridad privada, era exequible. Sostuvo que por tratarse de un servicio público podría ser prestado tanto por el Estado como por los particulares y que el deber constitucional de solidaridad permitía a los particulares apoyar la acción estatal en contra del delito y a favor de la preservación del orden público.
Dicha posición fue modificada por la misma Corte Constitucional en la sentencia C-251 de 2002[75] considerando que en esa oportunidad la Corte no tuvo en cuenta el principio de exclusividad de la fuerza pública. Así las cosas, expuso que no es posible asignar a los particulares funciones propias del mantenimiento del orden público o la participación en los conflictos armados. En este sentido, el deber de solidaridad no envuelve la posibilidad de asignar a los particulares funciones vinculadas al uso de la fuerza armada o a la inteligencia.
Posteriormente, en la sentencia C-995 de 2004[76] la Corte calificó la seguridad como un servicio público y aclaró que la vigilancia y seguridad a la que hacía referencia el Decreto ley 356 de 1994 era la seguridad ciudadana ordinaria no asociada al conflicto armado[77]. Ahora bien, a pesar de avalar bajo condiciones legales la seguridad a cargo de los particulares también dispuso que “ningún servicio de vigilancia privado puede desplazar o sustituir la actividad de defensa y seguridad desplegada por las fuerzas armadas del Estado”. En consecuencia, advirtió la Corte, “tales servicios de seguridad privados se adelantarán siempre en los términos del régimen legal vigente y dentro del pleno respeto a la Constitución.”
Así las cosas, la Corte Constitucional considera que la seguridad prestada por las empresas de vigilancia y seguridad privada es no intrusiva y, por lo tanto, deben cumplir con ciertas condiciones para entender que no desconocen el principio de exclusividad de la fuerza pública, a saber: (i) que no usen armas de uso exclusivo de la Policía Nacional, (ii) que su objetivo no sea el de defender una comunidad, ni restablecer el orden público, ni generar las condiciones para el ejercicio pleno de los derechos y libertades -tareas de competencia exclusiva a la fuerza pública-, sino el de la protección de bienes o de personas que específicamente requieren de este servicio, (iii) que no se trate de admitir el ejercicio de la fuerza por parte de particulares, en situaciones en las cuales existe un conflicto social o político previo, cuya solución pretenda lograrse por medio de las armas, (iv) que la autorización para utilizar armas no desplace la función de la fuerza pública y (v) que se ejerza el poder de vigilancia y supervisión del Estado previsto para las armas de uso civil.
La norma acusada también se refiere a empresas logísticas como opción para que los organizadores de eventos que involucren aglomeraciones complejas presten el servicio de vigilancia y seguridad privada. La logística es el conjunto de medios y métodos necesarios para llevar a cabo la organización de una empresa o de un servicio[80]. Sus funciones básicas consisten en: (i) planificar y producir las acciones y gestiones que se implementarán a lo largo del evento, (ii) preparar, diseñar, montar y disponer del equipo que se utilizará en la actividad y el grupo humano que estará trabajando durante el evento, (iii) ejecutar y desmontar del evento acorde con lo planificado, y (iv) evaluar los resultados. Las empresas logísticas en eventos masivos han sido definidas como “las brigadas contra incendios, los servicios de salud, logística general entendida como la acomodación, la vigilancia y el control necesarios para el cumplimiento de los requerimientos del Plan de Emergencias y contingencias en el desarrollo de espectáculos públicos y/o aglomeraciones de público que lo requieran”[81]. Así las cosas, si una empresa logística pretende prestar el servicio de vigilancia y seguridad en una actividad que involucre aglomeraciones complejas, deberá estar registrada ante la autoridad competente y tener previsto como parte de su objeto, la prestación de labores de vigilancia y seguridad privada, ante lo cual debería aplicarles las reglas explicadas anteriormente a una empresa de vigilancia y seguridad privada[82].
En suma, el servicio público de Policía no pugna con el servicio de vigilancia y seguridad privada, sea este prestado por empresas de vigilancia y seguridad privada o por empresas logísticas. Sin embargo, la ley no puede delegar o transferir a los particulares, la función pública que consiste en el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas o el aseguramiento de la paz, es decir, la conservación del orden público interno, pues como ha quedado dicho, se trata de un objetivo propio de la fuerza pública, entendiendo como tal, a las fuerzas militares y a la Policía Nacional.
Con anterioridad a la expedición del nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia, el Decreto ley 1355 de 1970[83] contenía disposiciones relativas a las competencias de la Policía en el marco de espectáculos entendidos como “la función o representación que se celebra en teatro, circo, estadio, plaza, salón o en cualquier otro edificio o lugar en que se congrega la gente para presenciarlo u oírlo”. Era función de la Policía, entre otras, (i) asegurar el orden de los espectáculos; (ii) intervenir para garantizar que ninguna persona entre al lugar sin billete y para que el público respete las indicaciones de porteros y acomodarse; (iii) impedir el cobro de derechos de entrada distintos a los autorizados; y (iv) aplazar, suspender o impedir la realización del evento por razones de seguridad. Por su parte, al empresario del espectáculo que se celebrara con fines de lucro le correspondía (i) presentar el espectáculo ofrecido en el sitio, día y hora anunciados, (ii) asegurar el normal desarrollo de la función o representación, (iii) otorgar al público suficientes condiciones de visibilidad, audición y comodidad y (iv) reservar para los asistentes los sitios previamente ofrecidos según lo anotado en el billete de entrada.
En la actualidad, el Capítulo II de la Ley 1801 de 2016 titulado “bases de la convivencia y seguridad ciudadana” define la convivencia como “la interacción pacífica, respetuosa y armónica entre las personas, con los bienes, y con el ambiente, en el marco del ordenamiento jurídico” (art.5). De acuerdo con ese apartado, la convivencia ciudadana tiene las siguientes categorías: seguridad, tranquilidad, ambiente y salud pública (art.6). Sobre el alcance de la seguridad esta disposición le asigna el de “garantizar la protección de los derechos y libertades constitucionales y legales de las personas en el territorio nacional”. Esta norma también establece que la convivencia tiene como fines: (i) que el ejercicio de los derechos y libertades sean garantizados y respetados en el marco de la Constitución y la ley; (ii) el cumplimiento de los deberes contenidos en la Constitución, la ley y las normas que regulan la convivencia; (iii) el respeto por las diferencias y la aceptación de ellas; (iv) la resolución pacífica de los desacuerdos que afecten la convivencia; (v) la convergencia de los intereses personales y generales para promover un desarrollo armónico; y (vi) la prevalencia de los valores sociales de solidaridad, tolerancia, responsabilidad, honradez, respeto, bondad, libertad, justicia, igualdad, fraternidad, lealtad, prudencia y paz (art.7).
En síntesis, los eventos que involucran aglomeraciones de público complejas llevan implícita en su definición un riesgo de afectación de la comunidad donde se efectúa el evento. En ese sentido, la seguridad del mismo, dentro y fuera de las instalaciones donde se realiza, es primordial para el desarrollo del mismo. De cara a ello, la autoridad administrativa tiene la facultad de autorizarlo o no, tomando las medidas policivas necesarias para garantizar la seguridad.
En el presente asunto el demandante solicitó declarar la inexequibilidad de la expresión “podrá” contenida en el parágrafo 1º del artículo 52 y en los incisos 3º y 4º del artículo 62 de la Ley 1801 de 2016, por considerar que estas le otorgan a la Policía Nacional discrecionalidad para decidir si prestan o no el servicio de vigilancia y seguridad en actividades que involucren aglomeración de público complejas, vulnerando lo dispuesto en los artículos 2 y 218 de la Constitución. En similar sentido, manifiesta que el primer inciso del artículo 62 de la Ley 1801 de 2016 vulnera los artículos 2 y 218 de la Constitución porque establece como responsable de la seguridad, tanto interna como externa, de los eventos que involucran aglomeraciones de público complejas a los organizadores y no a la Policía Nacional, como el actor piensa que debería ser.
Los artículos 52 y 62 de la Ley 1801 de 2016 regulan la participación de la Policía Nacional y de las empresas de seguridad privada y/o de logística en actividades que involucran aglomeraciones de público complejas. El artículo 52 dispone que la Policía Nacional (i) podrá intervenir para garantizar el ingreso de los asistentes, así como para que el público respete las indicaciones de porteros, acomodadores y personal de logística o apoyo; y (ii) de manera excepcional podrá prestar servicios de vigilancia y seguridad cuando existan razones de fuerza mayor, seguridad u orden público que lo aconsejen. Por su parte, el artículo 62 plantea que la Policía Nacional (iii) podrá complementar la seguridad privada en caso de riesgo grave a la convivencia y a la seguridad ciudadana; y (iv) autoriza el ingreso de la Policía en todo momento al evento.
Desde el punto de vista histórico al revisar las gacetas del Congreso es mínima la información que se obtiene respecto de los motivos que tuvo el legislador para decidir utilizar la expresión «podrá» y no otra. Sin embargo, en la Gaceta No.433 del 16 de junio de 2016 de la Cámara de Representantes se vislumbra una proposición presentada, en el debate realizado en una subcomisión, por uno de los representantes[90] en el sentido de adicionar en el proyecto de Código Nacional de Policía y Convivencia la previsión de un número exacto de policías que deberían asistir a los eventos que involucraran aglomeraciones de público complejas y no complejas; proposición que fue negada bajo el argumento de que el código buscaba asignarle mayor responsabilidad a los empresarios que organizan dichos eventos[91]. En el mismo debate dos representantes[92] solicitaron retirar la frase “de manera estrictamente excepcional”, avalándose únicamente el retiro de la frase estrictamente pero sin ofrecer mayores argumentos al respecto.
Desde el punto de vista semántico o lingüístico, según la Real Academia de la Lengua Española la palabra “podrá” significa “tener expedita la facultad o potencia de hacer algo”, también se refiere a “ser contingente o posible que suceda algo”. Así, el término “podrá” se refiere a la facultad o potestad de hacer, abstenerse o mandar algo, o puede también ser una posibilidad. Por regla general, si en la ley encontramos el verbo poder es indicativo de que el sujeto tiene la facultad o la potestad de hacer eso, o tal vez no, de manera que este puede decidir si lo hace o no lo hace, o lo hace parcialmente. En sentido contrario, la expresión “deberá” sugiere una obligación del sujeto de hacer lo que la ley dice.
Con relación a la finalidad de la norma la Corte considera que, como se evidencia en las discusiones contenidas en los antecedentes legislativos, esta busca asignar a los organizadores de eventos que involucran aglomeraciones complejas la responsabilidad de asumir la seguridad y vigilancia de la actividad, dejando a la Policía Nacional un papel complementario, regido por la facultad de actuar cuando sea aconsejable.
Ahora bien, de la lectura sistemática de las normas, la Sala Plena encuentra que la expresión “podrá” se encuentra sujeta a una serie de condicionamientos que deben ser considerados por la Corte con el fin de darle contenido a dicho verbo.
En línea con lo expuesto, la Sala Plena considera que la expresión “podrá” contenida en las normas acusadas otorgan a la Policía Nacional una facultad-competencia para prestar el servicio de seguridad en eventos que involucran aglomeraciones de público complejas; facultad que no es absoluta pues se encuentra condicionada a las características de cada evento y al cumplimiento de sus funciones constitucionales de la Policía.
A partir de la definición ofrecida por la Ley 1801 de 2016, los eventos que involucran aglomeraciones de público complejas “son aquellas que de acuerdo con variables tales como: aforo, tipo de evento, clasificación de edad para el ingreso, lugar donde se desarrolla, infraestructura a utilizar, entorno del lugar, características del público, frecuencia, características de la presentación, carácter de la reunión, den lugar a riesgos de afectación a la comunidad o a los bienes, generando una alta afectación de la dinámica normal del municipio, distrito o del área específica en que se realizan, y que por ello requieren condiciones especiales para su desarrollo, determinadas por el Gobierno Nacional de conformidad con el parágrafo del artículo 47 del presente Código”[96].
Acorde con el carácter preventivo del Código Nacional de Policía y Convivencia[100], la Policía debe tener la capacidad de reaccionar rápidamente para contrarrestar situaciones que, de extenderse, comprometerían el ejercicio de los derechos y libertades, o amenazarían la convivencia pacífica. En esa dirección, la actividad de esa institución en eventos que involucran aglomeraciones de público complejas consiste principalmente en vigilar y controlar al conglomerado humano, por lo que su presencia, dependiendo de la clasificación del evento, es indispensable y necesaria.
Por lo anterior, el parágrafo primero del artículo 60 dispone que toda actividad que involucra la aglomeración de público compleja debe contar con un permiso emitido por el alcalde o su delegado, previo cumplimiento de los requisitos y las normas vigentes para cada tipo de escenario. De la misma manera, el artículo 71 de la Ley 1801 de 2016 dispone que toda actividad que involucre aglomeraciones de público que requiera permiso -como lo son las aglomeraciones de público complejas-, debe ser supervisada e inspeccionada por la autoridad municipal, distrital o competente, con el fin de verificar el cumplimiento de las condiciones establecidas y su correcto desarrollo.
De acuerdo con lo expuesto, resultaría incompatible con la Constitución permitir una interpretación que faculte a la Policía Nacional para decidir si excepcionalmente interviene o no ante una posible amenaza de afectación del orden público. Sin embargo, la facultad-competencia de la Policía Nacional le permite valorar de cara al mayor o menor riesgo engendrado por dicha aglomeración de público, su participación y concurrencia imperativa o no. Así, en las aglomeraciones de público complejas conlleven un alto riesgo “de afectación a la comunidad o a los bienes, generando una alta afectación de la dinámica normal del municipio, distrito o del área específica en que se realizan” no basta con ofrecer a la comunidad la presencia de la Policía Nacional una vez los organizadores evidencien actitudes vulneradoras de la ley y/o de las normas de convivencia, porque su misión es eminentemente preventiva y consiste en evitar que el orden público sea alterado. Empero, es competencia de la Policía Nacional determinar cuáles de dichas aglomeraciones exigen su presencia, en cumplimiento de sus deberes constitucionales.
En síntesis, es constitucional la norma que faculta a la Policía Nacional para excepcionalmente prestar el servicio de seguridad en actividades que involucran aglomeraciones de público complejas organizadas por particulares, en el entendido que su participación obedecerá a las particularidades del evento, por ejemplo, el aforo o su naturaleza, entre otros factores. En estricto sentido, es un deber de la Policía Nacional prestar sus servicios en esta clase de eventos cuando (i) estos impliquen riesgos de afectación a la comunidad y a sus bienes, los cuales podrían ser no solo privados sino también públicos, (ii) generen una alta afectación del orden público y de la convivencia ciudadana en el territorio donde se desarrollan los eventos, y (iii) requieran de vigilancia por parte de la autoridad que autoriza el evento y de los miembros de la Policía Nacional para verificar el cumplimiento de los comportamientos e imponer las amonestaciones que considere necesarias.
La Corte Constitucional declarará la constitucionalidad de las expresiones “de manera excepcional” y “podrá” contenidas en el parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 1801 de 2016, entendido que la participación de la Policía Nacional en eventos que involucren aglomeraciones complejas deben responder a una adecuada ponderación entre el tipo de evento y la afectación del orden público que este generaría.
Para la Corte Constitucional los organizadores de eventos que involucren aglomeraciones de público complejas deben responder por la prestación de la seguridad privada interna y externa del evento por medio de empresas de seguridad y/o logística pero en ningún caso esa situación subordinará a la Policía Nacional, la relevará o desplazará de sus deberes constitucionales de acuerdo con los artículos 2 y 218 de la Constitución Política.
En la sentencia C-223 de 2017 este Tribunal estimó, a manera de obiter, que el artículo 62 de la Ley 1801 de 2016 relevó a la Policía Nacional de las obligaciones de seguridad y protección que debe prestar, “especialmente en el caso de las aglomeraciones complejas como los partidos de fútbol, conciertos y similares, cuya seguridad ‘interna y externa’ deberá ser contratada por los organizadores (artículo 62), sin considerar lo que dispone el artículo 218 de la Constitución”.
De lo expuesto en los fundamentos de esta providencia, las empresas de vigilancia y seguridad privada, tienen como objetivo disminuir y prevenir las amenazas que afecten la vida, la integridad personal o el tranquilo ejercicio de los legítimos derechos sobre los bienes de las personas que reciben su protección. En tal virtud es compatible la actuación de las empresas de vigilancia privada y la protección a un grupo de personas que asisten a un evento, sin embargo, tratándose de aglomeraciones de público complejas que impliquen afectación al orden público, la actuación de las empresas de vigilancia y seguridad privadas no puede invadir la órbita de competencia reservada a las autoridades, en este caso, de la Policía. De esta forma, para que las empresas de vigilancia y seguridad privada puedan ejercer el servicio público de seguridad, es necesario que sus funciones no estén dirigidas a defender una comunidad ni al restablecimiento del orden público.
El Código Nacional de Policía y Convivencia relaciona los medios y las medidas correctivas que la Policía Nacional puede utilizar en desarrollo de sus competencias. Los medios de Policía son: la orden de Policía[105], la mediación policial[106], el traslado por protección[107], el retiro del sitio[108], el traslado para procedimiento policivo[109], el registro[110], el uso de la fuerza, la aprehensión con fin judicial y la asistencia militar, entre otros.
Específicamente, el uso de la fuerza lo define como el medio material, necesario, proporcional y racional, empleado por el personal uniformado de la Policía Nacional, como último recurso físico para proteger la vida e integridad física de las personas incluida la de ellos mismos, sin mandamiento previo y escrito, para prevenir, impedir o superar la amenaza o perturbación de la convivencia y la seguridad pública, de conformidad con la ley (art.166). El uso de la fuerza se podrá utilizar en los siguientes casos: 1. Para prevenir la inminente o actual comisión de comportamientos contrarios a la convivencia, de conformidad con lo dispuesto en el régimen de Policía y en otras normas. 2. Para hacer cumplir las medidas correctivas contempladas en este Código, las decisiones judiciales y obligaciones de ley, cuando exista oposición o resistencia. 3. Para defenderse o defender a otra persona de una violencia actual o inminente contra su integridad y la de sus bienes, o protegerla de peligro inminente y grave. 4. Para prevenir una emergencia o calamidad pública o evitar mayores peligros, daños o perjuicios, en caso de haber ocurrido la emergencia o calamidad pública. 5. Para hacer cumplir los medios inmateriales y materiales, cuando se presente oposición o resistencia, se apele a la amenaza, o a medios violentos.
Así las cosas, pretender que las empresas de vigilancia y seguridad privada y/o de logística remplacen la prestación del servicio de seguridad que le corresponde a la Policía Nacional en aglomeraciones complejas que conlleven afectación del orden público implicaría una extensa regulación sobre el uso de la fuerza por parte de los integrantes de estas empresas, no solo en lo atinente con el uso de armas, que en ningún caso podrán ser las de uso exclusivo de las fuerza militares, sino en los límites de sus competencias y según las autorizaciones administrativas con que cuenten dichas empresas.
Así, las empresas de seguridad privada y/o de logística (i) no pueden ser responsables de asegurar el orden público, la seguridad ciudadana, ni la convivencia pacífica en actividades que involucren aglomeraciones de público complejas; (ii) pueden complementar la seguridad prestada por la Policía Nacional solamente cumpliendo funciones diferentes a las prevenir los riesgos de afectación a la comunidad o a los bienes, (iii) tienen competencias logísticas y de seguridad privada que en ningún caso involucran uso de la fuerza, exclusivo de la fuerza pública, es decir, prestan un servicio de seguridad no intrusivo. Todo lo anterior, debería ser reglamentado por el Gobierno nacional en virtud de lo ordenado en el parágrafo del artículo 62 de la Ley 1801 de 2016; de la misma manera que las funciones y límites de la Policía Nacional están reguladas, también lo deben estar las de las empresas de seguridad privada y/o de logística antes de su entrada en funcionamiento en esta clase de eventos.
Resulta importante considerar que la responsabilidad de la Policía en aglomeraciones de público complejas debe responder al cumplimiento estricto de sus funciones, es decir, la Policía Nacional no debe prestar servicios simplemente logísticos, porque esto es responsabilidad de los organizadores. Por lo tanto, la presencia de miembros de la Policía debe surgir de un estudio ponderado acerca del número de uniformados que deberán cumplir con la función de seguridad en aglomeraciones de público complejas. Así, le corresponde a la autoridad municipal correspondiente disponer la asistencia de una cantidad razonable de miembros de la Policía destinados a proteger la seguridad en actividades que involucren aglomeraciones complejas cuando el nivel de riesgo así lo indique sin que ello implique descuidar sus responsabilidades frente al resto de la población. En este sentido, tanto el parágrafo 1º del artículo 52 como el inciso 3º del artículo 62 de la Ley 1801 de 2016 enfatiza que, la prestación del servicio de vigilancia y seguridad por parte de la Policía Nacional no puede desatender al resto de la comunidad.
En síntesis, resulta constitucional responsabilizar a los organizadores de eventos que involucran aglomeraciones de público complejas quienes deberán contratar a empresas de vigilancia y seguridad privada y/o empresa de logística legalmente constituidas, para tal fin, en el entendido de que en ningún caso esa situación subordinará a la Policía Nacional, la desplazará o relevará de sus deberes constitucionales, de acuerdo con los artículos 2 y 218 de la Constitución Política
Respecto de las cuestiones previas: (i) la Corte consideró que la demanda por vulneración de los artículos 2 y 218 de la Constitución cumplía con los presupuestos para pronunciarse de fondo toda vez que la acción pública generó una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de las normas al exponer que estas facultaban a la Policía Nacional para cumplir o no su función constitucional y al trasladar una responsabilidad de la Policía Nacional a una entidad particular. Sin embargo, encontró no apto el alegato relativo al desconocimiento del artículo 13 constitucional, por incumplimiento del requisito de certeza. (ii) Estimó que no existía cosa juzgada constitucional porque si bien en la sentencia C-223 de 2017 la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad diferida de las normas acusadas, dicha decisión no fue definida a partir de su contenido material y estas todavía producen efectos. (iii) Consideró necesario integrar la expresión “de manera excepcional” contenida en el parágrafo 1º del artículo 52 con el fin de evitar un fallo inocuo.
Para establecer el significado de la expresión “podrá” contenida en los apartes demandados, la Corte acudió a su interpretación histórica, lingüística, sistemática y teleológica y concluyó que, en efecto, la expresión “podrá” contenida en las normas acusadas, podrían dar a entender que la Policía Nacional se descarga de la obligación de garantizar la seguridad ciudadana y los derechos fundamentales, como quiera que, al tratarse de eventos de carácter privado, serían los organizadores de estos y no la Policía, quienes deberían encargarse de todas las vicisitudes concernientes a dicha aglomeración de público así como de la seguridad de los asistentes.
En consecuencia (i) la Corte declaró exequible las expresiones “De manera excepcional” y “podrá” contenidas en el parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 1801 de 2016, considerando que los artículos 2 y 218 de la Constitución imponen, imponen a la Policía Nacional el deber de hacer presencia en las actividades que involucran aglomeraciones de público complejas cuando estas den lugar a riesgos de afectación a la comunidad o a los bienes, generando una alta afectación de la dinámica normal del municipio, distrito o del área específica en que se realizan.
Con relación al cargo contra el inciso primero y las expresiones “podrá” contenidas en los incisos tercero y cuarto del artículo 62 de la Ley 1801 de 2016, (ii) la Corte declaró su exequibilidad bajo el entendido de que en ningún caso esa situación subordinará a la Policía Nacional, la desplazará o relevará de sus deberes constitucionales, de acuerdo con los artículos 2 y 218 de la Constitución Política
C., notifíquese, comuníquese al Gobierno, publíquese y cúmplase.
[36] “En consecuencia y como balance de todo lo anterior, la Sala considera que la normatividad dispuesta en el T.V. derecho de reunión, del Libro Segundo, artículos 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 69, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74 y 75 de la Ley 1801 de 2016, consiste en una regulación integral de los derechos fundamentales de reunión y protesta pública pacífica, con incidencia sobre los derechos interrelacionados y concurrentes de libertad de expresión y los derechos políticos, que versa sobre el núcleo esencial, los elementos estructurales y los principios básicos de esos mismos derechos, en el sentido de haber consagrado límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten la estructura y los principios de tales derechos, lo que obligaba a que esa regulación sea expedida por los procedimientos de la ley estatutaria y no por los de la ley ordinaria, como en efecto sucedió, razón por la cual, la Corte Constitucional declarará la inexequibilidad de las referidas normas, defiriendo los efectos de dicha declaración por un término no mayor al agotamiento de las siguientes dos legislaturas, es decir, hasta antes del 20 de junio de 2019.”
[58] Ver, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional C-211 de 2017, C-490, C-492 y C-790 de 2002, C-110, C-1444, y C-1410 de 2000, SU-476 de 1997, C-366 de 1996, C-024, C-044 y C-226 de 1994 y C-557 de 1992 y de la Corte Suprema de Justicia, S.P. sentencia de abril 21 de 1982.
[85] N. no original.
[89] “Este tipo de interpretación posibilita una comprensión del contexto y de la conexión de las normas constitucionales entre sí” sentencia C-574 y C-461 de 2011. CANOSA USERA, R., Interpretación Constitucional y fórmula política, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1988, pp. 96 – 99.
[92] Representantes a la Cámara L.B. y N.C..
[96] N. no original.
[98] Según un informe del Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático solo en Bogotá en el año 2016 fueron realizados 112 eventos de alta complejidad, en el año 2017 la cifra ascendió a 243. En ese último año los eventos con más alta complejidad fueron: el festival del Rock al Parque (185.000 personas), la caminata por la solidaridad (110.000 personas), la misa campal visita papal (1.360.000 personas), Bogotá Navidad para todos (765.000 personas) y el concierto de B.M. (39.856 personas) http://www.idiger.gov.co/riesgo-por-aglomeraciones-de-publico. Por otra parte, la Policía Nacional y del Ministerio de Defensa, en sus intervenciones, presentaron como ejemplo de aglomeración compleja los partidos de fútbol categoría A y B.
[99] A manera de ejemplo, en el año 2011 la BBC elaboró un reporte titulado “Las peores Tragedias del Fútbol” señalando que “Unas 124 personas murieron en una estampida en un juego local de fútbol en el estadio de Accra, la capital de Ghana. Todo comenzó cuando, a tan sólo cinco minutos del final del encuentro, los fanáticos de uno de los equipos comenzaron a lanzar botellas y asientos desde la tribuna. La policía disparó gases lacrimógenos, para controlar la situación, pero causó pánico entre la multitud que comenzó a correr hacia las salidas. La tragedia de Ghana es la última de una serie de hechos similares ocurridos recientemente en África. Cientos de vidas se perdieron en incidentes similares desde hace más de medio siglo. 30 de abril de 2001 Lupopo vs. Mazembe: Murieron siete personas tras una estampida en el estadio de Lumumbashi en la República Democrática del Congo. 11 de abril de 2001 Jefes Kaizer vs. Piratas de Orlando: El estadio Ellis Park de Johannesburgo fue el escenario de la muerte de 43 personas tras una avalancha, el peor desastre en la historia deportiva de Sudáfrica. 16 de octubre de 1996 Guatemala vs. Costa Rica: El encuentro entre los seleccionados dejó 84 muertos y 150 heridos tras una estampida en el estadio de Ciudad de Guatemala. 15 de abril de 1989 Liverpool vs. Nottingham Forest: Noventa y seis hinchas del Liverpool murieron aplastados luego de que la policía, preocupada por la cantidad de parciales de Liverpool fuera del escenario, abriera las puertas del estadio Hillsborough en Sheffield. 12 de marzo de 1988 Katmandú, N.: Murieron 93 personas y otras 100 fueron heridas al intentar huir de una tormenta de nieve y encontrar las puertas del estadio cerradas. 29 de mayo de 1985 Juventus vs. Liverpool: Los problemas empezaron con enfrentamientos entre las parcialidades en el estadio Heysel de Bruselas. La policía trató de reprimirlos. Una pared que separaba a los dos grupos de desplomó y 39 parciales murieron en el enfrentamiento posterior. 11 de mayo de 1985 B.C. vs. Lincoln City: Una colilla de cigarrillo encendió una estructura de madera de una de las tribunas. El fuego se extendió vertiginosamente y mató a 56 personas. 20 de octubre de 1982 Spartak Moscú vs. Haarlem: Un partido de la copa de Campeones dejó al menos 340 muertos en Moscú. La policía comenzó a evacuar a las parcialidades poco antes del fin del partido. Un gol sobre la hora provocó una avalancha de hinchas que en su intento por regresar. 2 de enero de 1971 Celtic vs. Rangers: Murieron 66 personas y otras 140 resultaron heridas en el clásico escocés. Un gol para cada equipo en los minutos finales provocó una avalancha de hinchas cuando trataron de regresar al estadio. 23 de junio de 1968 River Plate vs. Boca Juniors: El clásico argentino había finalizado y decenas de parciales se dirigieron a una puerta sin advertir que estaba cerrada. Los que venían detrás tampoco se dieron cuenta y 74 personas murieron aplastadas y 150 fueron heridas. 24 de mayo de 1964 Perú vs. Argentina: Argentina derrotaba a Perú en un encuentro clasificatorio para los Juegos Olímpicos cuando el árbitro anuló un tanto peruano a dos minutos del final. La ira de la parcialidad dejó 318 muertos y 500 heridos. 9 de marzo de 1946 Bolton Wanderers vs. Stoke City: Murieron 33 personas luego de que se derrumbara una pared en el estadio Burden Park durante un encuentro de la copa Inglesa”. http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/news/newsid_1322000/1322856.stm