Source: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/julio/1323-040706-06-0516.HTM
Timestamp: 2019-03-22 13:09:48
Document Index: 361066462

Matched Legal Cases: ['artículo 247', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 37', 'artículo 37', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 35', 'artículo 9', 'artículo 6', 'artículo 37', 'artículo 5', 'artículo 42', 'artículo 5', 'artículo 259', 'artículo 5', 'artículo 19', 'Artículo 1', 'Artículo 3', 'Artículo 4', 'Artículo 8', 'Artículo 21', 'artículo 51', 'artículo 94']

1323-040706-06-0516.htm
Expediente N° 06-0516
Mediante Oficio N° CSCA-2006-1565 del 27 de marzo de 2006, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, remitió a esta Sala Constitucional el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional ejercida por el abogado Carlos Enrique Ochoa Rodríguez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 41.085, en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil BANCASA CAPITAL FUND, S.A., inscrita en el Registro Público Sección de Micropelículas de la República de Panamá, el 24 de febrero de 2003, ficha N° 430037, documento N° 440135, debidamente apostillado el 26 de marzo de 2003, bajo el N° 268/ede.q NR-104313 y autenticada por ante la Notaría Pública Quinta del Municipio Libertador del Distrito Capital, bajo el N° 36, Tomo 35 del 9 de septiembre de 2004, contra la Registradora Inmobiliaria del Municipio Zamora del Estado Miranda, por la presunta violación de sus derechos constitucionales de acceder a la información y a los datos, al de petición, oportuna y adecuada respuesta y a la información oportuna y veraz, consagrados en los artículos 28, 51 y 143 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, “(…) al no poder acceder a la información que contiene la certificación de gravámenes solicitada (…)”.
Tal remisión se efectuó en virtud de la apelación interpuesta por la abogada Yda Alejandra Feo Rodríguez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 72.038, en su condición de apoderada judicial de la prenombrada sociedad mercantil, contra la decisión dictada el 8 de febrero de 2006, por la referida Corte de lo Contencioso Administrativo, que declaró inadmisible el amparo ejercido.
En virtud de su reconstitución, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia quedó integrada de la siguiente manera: Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, Presidenta; Magistrado Jesús Eduardo Cabrera Romero, Vicepresidente y los Magistrados Pedro Rafael Rondón Haaz, Francisco Antonio Carrasquero López, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán y Arcadio de Jesús Delgado Rosales.
El 7 de abril de 2006, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
El 2 de mayo de 2006, la representación judicial de la empresa accionante presentó escrito de fundamentación a la apelación ejercida.
El 12 de mayo de 2006, el abogado Pedro J. Cabrera Pérez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 22.966, en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana Josefina Alcón Matos, titular de la cédula de identidad N° 8.751.971, en su condición de Registradora Inmobiliaria del Municipio Zamora del Estado Miranda, presentó escrito mediante el cual manifestó que “(…) el Juzgado de la causa al admitir (indebidamente) la acción comete (…) error (…) al no ordenar la Notificación del Procurador General de la República, inobservando expresas normativas legales contenidas en la Ley de Procedimientos Administrativos, la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, y más aún la misma Constitución, pues al no cumplirse con tal notificación se vulneró, de nuevo, el debido proceso y consiguientemente, se violó el derecho a la defensa que a través de la misma Constitución y las citadas Leyes de carácter administrativo se consagran a favor de la Administración Pública, para que simple y llanamente la Procuraduría cumpla con los fines que prescribe el artículo 247 de nuestra Constitución, para defender y representar judicialmente los intereses patrimoniales de la República, de la cual indudablemente forman parte los Registros Inmobiliarios (…)” (Negrillas del original).
El 29 de julio de 2005, el abogado Carlos Enrique Ochoa Rodríguez, actuando en su condición de apoderado judicial de la sociedad mercantil Bancasa Capital Fund, S.A., interpuso acción de amparo constitucional ante el Juzgado del Municipio Zamora de la Circunscripción Judicial del Estado Miranda, el cual admitió la causa en esa misma fecha, en virtud del artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
El 4 de agosto de 2005, siendo la oportunidad fijada para la celebración de la audiencia constitucional, se dejó constancia de la no comparecencia de la parte presuntamente agraviante ni por sí ni por medio de sus apoderados judiciales, ni del representante del Ministerio Público, por lo que el referido Juzgado declaró con lugar la acción de amparo interpuesta, y ordenó remitir la causa al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, de conformidad con el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Previa distribución, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, conoció de la mencionada acción de amparo y se declaró incompetente para conocer de la consulta prevista en el referido artículo 9, en virtud de lo cual declinó la competencia en las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
El 8 de febrero de 2006, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, declaró inadmisible la presente acción de amparo constitucional.
Que “(…) consta de instrumento protocolizado ante la Oficina de Registro Inmobiliario del Municipio Autónomo Zamora del Estado Miranda, en fecha 8 de abril de 2003 (…), que mi representada es propietaria de una extensión de tierra denominada SANTA CRUZ DE GUATIRE O MUÑÓZ, que está compuesta por los fundos o haciendas denominadas Santa Cruz, Bermúdez y la Paz (…)” (Mayúsculas de la parte accionante).
Que “(…) el 22 de abril de 2005 (…) un empleado de mi representada solicitó ante la Oficina de Registro Inmobiliario del Municipio Zamora del Estado Miranda, la expedición de una certificación de gravámenes del inmueble antes identificado (…)”.
Que “Dicha certificación debía ser entregada en fecha 29 de abril de 2005, lo que no ocurrió, ya que en forma verbal le fue manifestado, por el personal del Registro en cuestión (…) que mi representada es solo COMUNERA y esto no le da titularidad de derecho de propiedad de los terrenos a que se refiere el documento en cuestión, y por ende no puede serle expedida la certificación de gravámenes solicitada” (Mayúsculas de la parte accionante).
Que “(…) a mi mandante de una forma clara se le violenta su derecho (…) de acceder a la información y a los datos (…), al no poder acceder a la información que contiene la certificación de gravámenes solicitada, de obligatoria expedición por parte de los Registradores Inmobiliarios, salvo la inexistencia del instrumento de propiedad del inmueble del que se solicite dicha certificación, en cuyo además debe expedirse una certificación de dicha circunstancia (…)”.
Que “(…) en flagrante violación del derecho de petición, la Oficina de Registro Inmobiliario del Municipio Zamora del Estado Miranda, no ha otorgado oportuna y adecuada respuesta a mi representada respecto de su solicitud de expedición de certificación de gravámenes (…)”.
Que “(…) vista la violación de los derechos y garantías constitucionales y de la amenaza de continuar realizándose dichas violaciones al acceso a la debida información, a realizar peticiones y a la información oportuna y veraz (…), solicito (…) se dicte un mandamiento de amparo mediante el cual se protejan sus derechos y garantías constitucionales y se restituya la situación jurídica infringida, en los siguientes términos: Primero: Que se declare la obligatoriedad de expedir la CERTIFICACIÓN DE GRAVÁMENES solicitada ante la Oficina de Registro Inmobiliario del Municipio Zamora del Estado Miranda, en fecha 22 de abril de 2005 (…); Segundo: Se ordene a los funcionarios del Registro Inmobiliario del Municipio Zamora del Estado Miranda, abstenerse de obstaculizar el cumplimiento de los deberes y derechos de mi representada en lo relativo al libre ejercicio de la propiedad inmobiliaria y al acceso de la información que se requiera sobre todos los documentos que para tal fin se soliciten sin restricción alguna, salvo las limitaciones de Ley” (Mayúsculas de la parte accionante).
El 8 de febrero de 2006, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, declaró inadmisible el amparo ejercido, con fundamento en lo siguiente:
“(…) estima este Órgano Jurisdiccional que, el Juzgado del Municipio Zamora de la Circunscripción Judicial del Estado Miranda al conocer como juez de la localidad en virtud de la ausencia de los Tribunales competentes en primera instancia en el lugar donde acaecieron los hechos y con base en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, lo hizo de conformidad con la jurisprudencia y la normativa que regula la materia (…).
En tal sentido, siendo esta Corte el Tribunal competente para conocer la causa en primera instancia y atendiendo a lo establecido en la sentencia de la Sala Constitucional (caso: Yoslena Chanchamire), acepta la competencia declinada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital para conocer de la consulta de la sentencia de fecha 11 de agosto de 2005 dictada por el Juzgado del Municipio Zamora de la Circunscripción Judicial del Estado Miranda, con el fin de conformar la primera instancia (…).
(…) se advierte del caso de marras que se solicitó amparo constitucional en virtud de la negativa verbal de la Registradora Inmobiliaria del Municipio Zamora del Estado Miranda a expedir certificación de gravámenes sobre la propiedad de un inmueble de la sociedad mercantil accionante, y que el Juez de la localidad, al conocer del asunto, declaró con lugar la acción de amparo al considerar que se violó el derecho de oportuna y adecuada respuesta del accionante, pues el órgano administrativo debió contestar de conformidad con el artículo 37 de la Ley de Registro Público y del Notariado, que establece expresamente la obligación de todo Registrador de expedir certificaciones sobre todos los actos y derechos inscritos, su descripción, propietarios, gravámenes, cargas legales y demás actos.
Ante la situación planteada, esta Corte debe revisar si, efectivamente, la negativa verbal de la Registradora Inmobiliaria denunciada constituye violación a derechos constitucionales, específicamente el derecho a oportuna y adecuada respuesta como lo señaló el a quo, y si el amparo constitucional es capaz de satisfacer la pretensión deducida.
De esta manera, se ha establecido en la legislación y la jurisprudencia que frente a las omisiones o negativas concretas de la Administración, que constituyan manifestaciones de inactividad por parte de la autoridad administrativa, es el recurso de abstención o carencia el medio procesal idóneo capaz de canalizar la pretensión de condena a la Administración.
De allí que esta Corte estime que, la negativa verbal dada por la Administración constituye una inactividad de la Administración y no una respuesta -como lo afirmó el a quo- que pueda ser tutelada por vía la del amparo constitucional, puesto que la inactividad de la Administración está comprendida por las omisiones (genéricas y específicas, tal como lo señaló la Sala Constitucional en la sentencia supra citada) y la negativa concreta de la autoridad administrativa que esté establecida por ley.
‘Es así como el artículo 37 del Decreto Ley de Registro Público y Notariado dispone:
‘El Registrador expedirá certificaciones sobre todos los actos y derechos inscritos, su descripción, propietarios, gravámenes, cargas legales y demás actos’.
Con base en los preceptos desarrollados, se observa que dicha obligación está contemplada en una norma de rango legal que predetermina la conducta de los órganos de la Administración Pública, y que no se desprenden del expediente que la parte actora haya agotado previamente la vía ordinaria o ésta hubiera resultado infructuosa; tampoco se evidencia de autos elemento alguno que permita evidenciar cuáles son las circunstancias excepcionalísimas que impiden que la situación jurídica cuya infracción se alega sea debidamente tutelada a través del recurso por abstención o carencia. En tal virtud, la pretensión deducida tiene como medio ordinario para su tutela al recurso de abstención o carencia, medio capaz de incluso restablecer eficazmente la pretensión solicitada, la cual se constituye en una pretensión de condena a la Administración Pública, que no puede ser satisfecha por la vía del amparo constitucional. En consecuencia, esta Corte revoca la sentencia dictada en fecha 11 de agosto de 2005 por el Juzgado del Municipio Zamora de la Circunscripción Judicial del Estado Miranda, y con fundamento en los motivos expuestos en el presente fallo, declara inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta (…), de conformidad con el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales (…).
(…) es preciso advertir, que en los casos en que la parte demandada sean Registros Públicos, debe notificarse a la ciudadana Procuradora General de la República, por lo que el Juzgado del Municipio Zamora del Estado Miranda que conoció como Juez de la localidad, no debió notificar sólo a la Registradora demandada (…) pues no puede ésta por si sola ejercer su defensa, siendo la consecuencia, si fuere el caso de que la acción hubiese sido admisible -lo cual no se produjo en la presente causa como se estableció supra-, ante la ausencia de notificación a la Procuraduría General de la República, la vulneración del derecho a la defensa que tiene la Administración Pública (…).
Por las razones expuestas (…) declara: 1. QUE ACEPTA LA COMPETENCIA declinada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital (…); 2. REVOCA la sentencia dictada por el Juzgado del Municipio Zamora del Estado Miranda en fecha 11 de agosto de 2005; 3. INADMISIBLE la acción de amparo constitucional interpuesta (…) de conformidad con el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales; 4. ORDENA remitir copia certificada de la presente decisión al Juzgado del Municipio Zamora del Estado Miranda” (Mayúsculas del original).
El 2 de mayo de 2006, la representación judicial de la sociedad mercantil Bancasa Capital Fund, S.A., fundamentó la apelación ejercida en los siguientes términos:
Que “(…) las situaciones fácticas que se señalan en las acciones deben ser revisadas en forma individual antes de pronunciarse respecto de la aplicación de determinada doctrina o jurisprudencia, pues no se puede generalizar (…)”.
Que “(…) no está prevista en la Ley la negativa de otorgamiento de certificaciones, pues tal actividad constituye la garantía del principio de publicidad registral (…). El acudir al recurso de abstención o carencia para obtener que el Registrador otorgue una certificación de gravámenes resulta una carga no sólo onerosa para el administrado, por cuanto debe servirse de un profesional del derecho para atender la tramitación del recurso, sino que impone la realización de una serie de actos procesales que demoran algo más la decisión por la supuesta omisión del funcionario. Específicamente en el caso que ocupa la atención de esta honorable Sala, la urgencia del caso estriba en que cualquier tipo de negociación que implique la transmisión de la propiedad debe ir acompañada de la correspondiente certificación de gravámenes (…)”.
Que “(…) la errónea interpretación de la Ley en que ha incurrido la Registradora, lesiona en forma directa el derecho de obtener oportuna y adecuada respuesta e indirectamente el derecho de propiedad, pues uno de los requisitos para el ejercicio de ese derecho, en lo que respecta a la disposición, en la mayoría de los casos es la presentación de la certificación expedida por el Registrador (…)”.
Que “(…) es necesario revisar en forma individual el caso concreto para ajustarlo a la realidad y necesidades procesales, sin que pueda utilizarse generalidades para fundamentar revocatorias, obviando de entrada la revisión de lo que es que se tutelen efectivamente los derechos ciudadanos y se corrijan los desmanes y excesos de la Administración, y en especial, de los funcionarios que ejercen el poder público (…)”.
En primer lugar, debe esta Alzada pronunciarse sobre la competencia para conocer de la presente apelación, y al respecto observa que en virtud de lo dispuesto en la sentencia de esta Sala Nº 1 del 20 de enero de 2000, caso: “Emery Mata Millán”, la cual resulta aplicable conforme a lo dispuesto en la Disposición Derogatoria, Transitoria y Final, letra b) de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, y a tenor de lo establecido en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, resulta necesario reiterar que le corresponde a esta Sala Constitucional conocer las apelaciones de las sentencias provenientes de los Juzgados o Tribunales Superiores de la República -salvo los Contencioso Administrativos-, las Cortes de lo Contencioso Administrativo y las Cortes de Apelaciones en lo Penal, en tanto su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal, cuando ellos conozcan la acción de amparo en primera instancia.
En el presente caso, se somete al conocimiento de la Sala la apelación de una sentencia emanada de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual esta Sala, congruente con el fallo mencionado ut supra, se declara competente para resolver la presente apelación, y así se decide.
Visto lo anterior, pasa esta Sala a decidir la presente apelación, y al respecto observa lo siguiente:
A juicio de la representación judicial de la sociedad mercantil Bancasa Capital Fund, S.A., la presente acción de amparo constitucional es ejercida contra la omisión de la Registradora del Registro Inmobiliario del Municipio Autónomo Zamora del Estado Miranda, de entregar la certificación de gravámenes solicitada, bajo el argumento que por ser solo comunera no posee la titularidad del derecho de propiedad de los terrenos a que se refiere la certificación, lo cual le fue comunicado de forma verbal, por lo que consideró lesionado sus derechos constitucionales “(…) al acceso a la debida información, a realizar peticiones y a la información oportuna y veraz (…)”.
Por su parte, el Juzgado del Municipio Zamora de la Circunscripción Judicial del Estado Miranda, el cual conoció la acción de amparo constitucional, en virtud del artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el 11 de agosto de 2005, declaró con lugar la acción de amparo interpuesta, y ordenó remitir la causa al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, a fin de configurar la primera instancia.
Luego, el prenombrado Juzgado Superior se declaró incompetente y declinó el conocimiento de la causa en las Cortes de lo Contencioso Administrativo; siendo que el 8 de febrero de 2006, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, revocó el fallo del referido Juzgado de Municipio y declaró inadmisible el amparo ejercido, en virtud del numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por considerar que “(…) frente a las omisiones o negativas concretas de la Administración, que constituyan manifestaciones de inactividad por parte de la autoridad administrativa, es el recurso de abstención o carencia el medio procesal idóneo capaz de canalizar la pretensión de condena a la Administración (…)”.
Ello así, la representación judicial de la sociedad mercantil Bancasa Capital Fund, S.A., ejerció recurso de apelación contra el referido fallo, presentando tempestivamente escrito de fundamentación en el cual alegó que “El acudir al recurso de abstención o carencia para obtener que el Registrador otorgue una certificación de gravámenes resulta una carga no sólo onerosa para el administrado (…), sino que impone la realización de una serie de actos procesales que demoran algo más la decisión por la supuesta omisión del funcionario. Específicamente (…), la urgencia del caso estriba en que cualquier tipo de negociación que implique la transmisión de la propiedad debe ir acompañada de la correspondiente certificación de gravámenes (…)”, en aras del principio de publicidad registral, por lo que resultan lesionados sus derechos constitucionales de obtener oportuna y adecuada respuesta y de propiedad.
Ahora bien, de la revisión de las actas cursantes en el expediente se desprende que, vista la omisión de la Registradora del Registro Inmobiliario del Municipio Autónomo Zamora del Estado Miranda, de entregar la certificación de gravámenes solicitada por la accionante, bajo el argumento de que por ser comunera no posee la titularidad del derecho de propiedad de los terrenos a que se refiere la certificación, la representación de la sociedad mercantil Bancasa Capital Fund, S.A., solicitó inspección judicial de los libros llevados por la oficina del referido Registro Inmobiliario, la cual fue realizada por el Juzgado del Municipio Zamora de la Circunscripción Judicial del Estado Miranda, dejando constancia de lo siguiente:
“(…) el Tribunal deja expresa constancia que por ante la Oficina de Registro sí cursa solicitud de Certificación de Gravámenes (…); el Tribunal deja expresa constancia que según la información suministrada por la notificada, dicha solicitud fue rechazada por cuanto la empresa (…) sociedad mercantil BANCASA CAPITAL FUND, S.A. no es titular de los derechos de propiedad de los terrenos sino que es comunera, por cuanto solo adquirieron los derechos sucesorales (…); El Tribunal deja expresa constancia que el documento de propiedad en el cual se fundamenta dicha solicitud de Certificación de Gravámenes, es un documento Protocolizado (…) y el mismo consta en el Tomo correspondiente en la Oficina de Registro Inmobiliario (…); el Tribunal deja constancia que el nombre del titular de los derechos en dicho instrumento es BANCASA CAPITAL FUND, S.A. (…)” (Mayúsculas y negrillas del original).
Así las cosas, se observa que el artículo 37 del Decreto con Fuerza de Ley de Registro Público y del Notariado establece que “El Registrador expedirá Certificaciones sobre todos los actos y derechos inscritos, su descripción, propietarios, gravámenes, cargas legales y demás datos”.
Ello así, se advierte que tradicionalmente se ha considerado que frente a una omisión administrativa existe en el ordenamiento jurídico mecanismos ordinarios para revisar la legalidad o inconstitucionalidad de la conducta de la Administración, medio este constituido por el denominado recurso por abstención o carencia.
En tal sentido, se ha sostenido que para el supuesto de pretender enervarse los efectos una conducta omisiva, que además quebranta una obligación específica y concreta previamente establecida en la ley, resulta el recurso contencioso administrativo por abstención o carencia, el idóneo para lograr el cumplimiento de toda obligación administrativa incumplida (Vid. Sentencia de la Sala N° 457 del 10 de marzo de 2006, caso: “Nicolás Molina Molina”), resultando oportuno hacer mención al criterio establecido en sentencia de la Sala N° 547 del 6 de abril de 2004, (caso: “Ana Beatriz Madrid Agelvis”), en la que se señaló lo siguiente:
“(…) En efecto, no considera la Sala que la obligación administrativa de dar respuesta a las solicitudes administrativas sea un ‘deber genérico’. En primer lugar, porque toda obligación jurídica es, per se, específica, sin perjuicio de que su cumplimiento haya de hacerse a través de una actuación formal (vgr. por escrito) o material (vgr. actuación física) y sin perjuicio, también, de que sea una obligación exclusiva de un sujeto de derecho o bien concurrente a una pluralidad de sujetos, colectiva o individualmente considerados.
En segundo lugar, porque aún en el supuesto de que distintos sujetos de derecho -en este caso órganos administrativos- concurran a ser sujetos pasivos de una misma obligación -en el caso de autos, el deber de todo órgano de dar oportuna y adecuada respuesta-, dicho deber se concreta e individualiza en el marco de cada relación jurídico-administrativa, por lo que es una obligación específica frente al sujeto determinado que planteó la petición administrativa. Y en tercer lugar, porque bajo el imperio de la Constitución de 1999 el derecho constitucional de dirigir peticiones a los funcionarios públicos abarca el derecho a la obtención de oportuna y adecuada respuesta, lo que supone el cumplimiento de concretos lineamientos, en los términos que antes explanó esta Sala, y, por ende, con independencia del contenido de la solicitud administrativa, la respuesta del funcionario debe ser oportuna y adecuada, lo que excluye cualquier apreciación acerca de la condición genérica de tal obligación. De allí que esta Sala Constitucional considera que el deber constitucional de los funcionarios públicos de dar oportuna y adecuada respuesta a toda petición es una obligación objetiva y subjetivamente específica.
Las anteriores consideraciones llevan a la Sala a la consideración de que el recurso por abstención o carencia es un medio contencioso administrativo que puede -y debe- dar cabida a la pretensión de condena al cumplimiento de toda obligación administrativa incumplida, sin que se distinga si ésta es específica o genérica.
Asunto distinto es que el recurso por abstención sea un medio procesal no ya idóneo por su alcance, sino idóneo en tanto satisfaga con efectividad la pretensión procesal porque sea lo suficientemente breve y sumario para ello. Es evidente que la satisfacción de toda pretensión de condena y, en especial, la condena a actuación, exige prontitud y urgencia en la resolución judicial, a favor de la salvaguarda del derecho a la tutela judicial efectiva, bajo riesgo de que el sujeto lesionado pierda el interés procesal en el cumplimiento administrativo por el transcurso del tiempo. De allí que, en muchos casos, sí será el amparo constitucional el único medio procesal que, de manera efectiva, satisfaga estas pretensiones, cuando no sea idónea, en el caso concreto, la dilatada tramitación del recurso por abstención (…)” (Subrayado y negrillas de la Sala).
Asimismo, esta Sala en reciente decisión N° 93 del 1 de febrero de 2006 (caso: “Bokshi Bibari Karaja Akachinanu (BOGSIVICA)”), señaló lo siguiente:
“(…) En efecto, el criterio tradicional y pacífico que ha mantenido la jurisprudencia contencioso-administrativa, a partir del pronunciamiento de la Sala Político-Administrativa de 28 de mayo de 1985 (caso Eusebio Igor Vizcaya Paz) y que ha sido reiterado por décadas como lo demuestran, entre otras, las sentencias de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo de 29 de octubre de 1987 (caso Alfredo Yanucci Fuciardi) y de 19 de febrero de 1987 (caso Inmacolata Lambertini de De Pérgola); y de la Sala Político-Administrativa de 13 de junio de 1991 (caso Rangel Bourgoing y Elías José Sarquis Ramos); de 10 de agosto de 1995 (caso Sucesión Hernández Pacheco); de 28 de septiembre de 1995 (caso Androcelis Palenzuela Bravo); de 14 de febrero de 1996 (caso Héctor Antonio Díaz Vázquez), así como las más recientes de esa misma Sala de 10 de abril de 2000 (caso Instituto Educativo Henry Clay); de 23 de mayo de 2000 (caso Sucesión Aquiles Monagas Hernández); de 29 de junio de 2000 (caso Francisco Pérez De León y otros) y de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de 23 de febrero de 2000 (caso José Moisés Motato), ha sido que el ‘recurso por abstención’ es un medio procesal administrativo mediante el cual puede demandarse la pretensión de condena frente a determinada forma de inactividad administrativa, denominada abstención o carencia, que consiste en el incumplimiento, por parte de la Administración Pública, de una obligación específica de actuación que, como se estableció en la referida sentencia de 28 de febrero de 1985, se refiere a ‘la obligatoriedad para la Administración de producir un determinado acto o de realizar una actuación concreta en vista de un imperativo legal expreso y específico’.
En consecuencia, las únicas formas de inactividad que tradicionalmente han sido atacables a través de esta vía procesal son aquellas derivadas del incumplimiento de una obligación concreta o específica, vale decir expresamente establecida en una norma de rango legal, de carácter reglado, frente a la cual determinado particular tenga derecho a la actuación omisa.
Se trata de un criterio de la jurisprudencia contencioso-administrativa que no se adapta a los actuales cánones constitucionales que enmarcan al contencioso administrativo, y que persigue adaptarse a la letra de las normas legales que sirven de asidero a este medio procesal (artículo 5, cardinal 26, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, antiguo artículo 42, cardinal 23, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia), sin tener en consideración que dichas normas legales no obstan, en modo alguno, para que sean judicialmente atacables otras formas de inactividad administrativa distinta a la abstención o carencia, incluso a través de demandas por abstención.
En efecto, el artículo 5, cardinal 26, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia establece como competencia de la Sala Político-Administrativa ‘Conocer de la abstención o negativa del Presidente o Presidenta de la República, del Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva de la República y de los Ministros o Ministras del Ejecutivo Nacional, así como de las máximas autoridades de los demás organismos de rango constitucional con autonomía funcional, financiera y administrativa y del Alcalde del Distrito Capital, a cumplir específicos y concretos actos a que estén obligados por las Leyes’.
Tal competencia, según se dijo, se ha encauzado tradicionalmente a través del ‘recurso por abstención o carencia’. No obstante, la norma no impide -mal podría hacerlo pues violaría el artículo 259 constitucional- que a través de ese medio procesal, que ha sido delineado por la jurisprudencia -el ‘recurso por abstención’- se ventilen también las pretensiones de condena que se planteen para exigir el cumplimiento de obligaciones de hacer o dar que no consistan en ‘específicos y concretos actos’ o cuya fuente no sea la Ley (‘que estén obligados por las Leyes’) sino una norma sublegal o, como en este caso, una norma constitucional. En todo caso, y aún en el supuesto de que la Sala Político-Administrativa no admitiese esa interpretación del artículo 5, cardinal 26, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, mal podría negar la procedencia de pretensiones de condena al cumplimiento de obligaciones que no encuadren dentro del concepto de abstención, bajo el argumento de que no puede plantearse un ‘recurso por abstención’ en esos casos, pues en tal supuesto está en el deber, de conformidad con el artículo 19, párrafo 2, de establecer la vía procesal idónea para la tramitación de esa pretensión, desde que según prevé la norma: ‘cuando en el ordenamiento jurídico no se contemple un procedimiento especial a seguir, se podrá aplicar el que juzgue más conveniente para la realización de la justicia, siempre que tenga su fundamento jurídico legal’.
(…) la Sala ratifica que el criterio de la jurisprudencia contencioso-administrativa mediante el cual se excluyen del ámbito del ‘recurso por abstención’ una serie de manifestaciones de inactividades y omisiones administrativas, porque no calzan dentro del rígido concepto de abstención, es contraria a los postulados constitucionales que se señalaron y por ende supone su superación, pues de lo contrario se llega a la perversa situación de que determinadas formas de omisión administrativa -como es precisamente la que dio origen en el caso de autos a la demanda que se planteó ante la Sala Político-Administrativa- queden exentas de control contencioso administrativo porque no existe medio procesal tasado que le dé cabida. Incluso, esa rigidez de criterio lleva a una consecuencia más grave aún, y es que al impedirse en sede contencioso-administrativa el planteamiento de pretensiones contra formas de inactividad administrativa distintas de la clásica ‘abstención’, se desemboca en una absoluta denegación de justicia, pues las mismas quedan, además, exentas -en principio- de control por la vía del amparo constitucional porque, de conformidad con el criterio reiterado de esta Sala, según se expuso anteriormente, la justicia administrativa cuenta con medios suficientes para el amparo de toda pretensión procesal frente a la actuación de la Administración Pública y, en consecuencia, el amparo constitucional sólo procede excepcionalmente por razones de urgencia, pero no por falta de vía procesal contencioso-administrativa. De allí pues, una razón adicional para esta revisión, pues la confrontación entre el criterio de esta Sala en materia de amparo constitucional y la postura de la Sala Político-Administrativa en relación con el ‘recurso por abstención’ llevan a la perversa conclusión del desamparo absoluto de ciertas pretensiones procesales.
De manera que si la Sala Político-Administrativa hubiera dado correcta interpretación a los artículos 259, 26 y 51 de la Constitución de 1999, en acatamiento a la jurisprudencia de esta Sala que reiteradamente ha puesto énfasis en la importancia de la pretensión procesal como eje rector de las demandas contencioso-administrativas y no de la actuación u omisión administrativa en la que aquélla se sustenta, ni tampoco en la existencia de medios procesales tasados, habría debido admitir la demanda que ante ella se planteó (…)” (Subrayado de la Sala).
Ello así, y siendo que la pretensión de la accionante es la obtención de una certificación de gravámenes que solicitó y que la Administración se abstuvo de entregarle, esta Sala considera oportuno hacer mención al Decreto con Rango y Fuerza de Ley sobre Simplificación de Trámites Administrativos, N° 368 del 5 de octubre de 1999, publicado en la Gaceta Oficial Nº 5.393 Extraordinario del 22 de octubre de 1999, en el que se prevén principios y disposiciones cuyo objetivo es racionalizar las tramitaciones que realizan los particulares ante la Administración Pública, mejorando su eficacia, pertinencia y utilidad.
En este orden de ideas, los artículos 1, 3 y 4 del referido Decreto Ley, expresan lo siguiente:
Artículo 1: “El presente Decreto-Ley tiene por objeto establecer los principios y bases conforme a los cuales, los órganos de la Administración Pública Central y Descentralizada funcionalmente a nivel nacional, realizarán la simplificación de los trámites administrativos que se efectúen ante los mismos”.
Artículo 3: “A los efectos de este Decreto-Ley, se entiende por trámites administrativos las diligencias, actuaciones o gestiones que realizan los particulares ante los órganos y entes de la Administración Pública para la resolución de un asunto determinado”.
Artículo 4: “La simplificación de los trámites administrativos tiene por objeto racionalizar las tramitaciones que realizan los particulares ante la Administración Pública; mejorar su eficacia, pertinencia y utilidad, a fin de lograr mayor celeridad y funcionalidad en las mismas; reducir los gastos operativos; obtener ahorros presupuestarios; cubrir insuficiencias de carácter fiscal y mejorar las relaciones de la Administración Pública con los ciudadanos”.
Ahora bien, en el texto legal en referencia el objetivo a alcanzar es la simplificación, eficacia, pertinencia y utilidad de las tramitaciones que realizan los particulares ante la Administración Pública, partiendo de la presunción de buena fe del ciudadano (Vid. Artículo 8 de dicho Decreto), para lograr así la simplicidad, transparencia y celeridad de la actividad administrativa (Vid. Artículo 21).
De manera tal que, si bien no se pretende que determinadas formas de omisión administrativa queden exentas de control contencioso administrativo porque existe medio procesal tasado que le dé cabida, en base a la urgencia y a la situación gravosa que pudieran originar, otras no pueden quedar exentas de control por la vía del amparo constitucional, por cuanto ello sería contrariar el espíritu de la norma contenida en el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Ahora bien, se observa en el caso de autos que la pretensión de la actora va dirigida a atacar la omisión de la Registradora del Registro Inmobiliario del Municipio Autónomo Zamora del Estado Miranda, de entregar la certificación de gravámenes solicitada por la accionante, por tanto, en sintonía con el criterio antes referido, considera esta Sala que el criterio sostenido por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo de inadmitir la presente acción de amparo constitucional por considerar que el recurso por abstención o carencia es la vía o medio idóneo para lograr el restablecimiento de la situación jurídica alegada como infringida, no se ajusta o individualiza al caso concreto, toda vez que la petición planteada ante la Administración no constituye un acto constitutivo de derecho, sino simplemente una solicitud de constancia, que además se constituye en un acto reglado administrativo.
Inclusive, destaca la Sala -con ocasión a ratificar el criterio antes trascrito consistente en admitir el amparo contra omisiones, cuando por razones de urgencia el recurso por abstención no sea idóneo- que existen peticiones; solicitudes o trámites administrativos cuya urgencia y necesidad deviene en implícita, máxime aún su carácter reglado (Vid. La expedición de una cédula de identidad, licencia de conducir, pasaporte, certificados médicos y como en el caso concreto, una certificación de gravámenes).
Por otra parte, en relación al escrito presentado por la representación judicial de la Registradora Inmobiliaria del Municipio Zamora del Estado Miranda, en el cual manifestó que resultó vulnerado el debido proceso toda vez que el Juzgado del Municipio Zamora de la Circunscripción Judicial de dicho Estado no notificó a la Procuraduría General de la República de la presente acción de amparo constitucional “(…) para defender y representar judicialmente los intereses patrimoniales de la República, de la cual indudablemente forman parte los Registros Inmobiliarios (…)”, esta Sala advierte que la conducta primigenia que dio origen a la presente acción de amparo constitucional fue la omisión de entregar una certificación de gravámenes, solicitada por la representación de la empresa Bancasa Capital Fund, S.A.
En este sentido, se advierte que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece, como obligación de los funcionarios judiciales, la notificación del Procurador General en todos aquellos litigios donde pudiese resultar lesionado directa o indirectamente el patrimonio de la República, para que éste cumpla con su obligación de preservación del interés general, señalando al respecto dicho texto normativo en su artículo 94 que “Los funcionarios judiciales están obligados a notificar al Procurador o Procuradora General de la República de la admisión de toda demanda que obre directa o indirectamente contra los intereses patrimoniales de la República (…)”.
Ahora bien, esta Sala en sentencia N° 791 del 14 de abril de 2003 (caso: “Hotel Turístico Puerto La Cruz, C.A.”), señaló lo siguiente:
“(…) es obligación de los funcionarios judiciales notificar a la Procuraduría General de la República, no sólo de cualquier demanda, providencia, excepción o solicitud que, directa o indirectamente, pueda afectar los intereses de la Nación, sino de cualquier sentencia en la que éstos se vean implicados. La finalidad de dicha notificación, no es más que el cabal cumplimiento de las atribuciones de la Procuraduría General de la República de representar y defender, tanto judicial como extrajudicialmente, los intereses de la Nación, sus bienes y derechos (…)” (Subrayado de la Sala).
En tal sentido, se colige la necesidad de notificación de la admisión de toda demanda que obre directa o indirectamente contra los intereses patrimoniales de la República. Ahora bien, en el caso sub examine, dada la solicitud de una certificación de gravámenes por parte de uno de los comuneros de terrenos propiedad de particulares, así como el pago del monto requerido para su expedición, y siendo que la presente acción de amparo constitucional versa sobre la omisión de entrega de dicha certificación, donde no se discute ni se encuentra en riesgo directa e indirectamente intereses patrimoniales de la República, esta Sala estima que no siendo necesaria la participación y defensa de la misma sería inútil una reposición al estado de ordenar la notificación de la Procuraduría General de la República y sustanciar todo el proceso desde esa etapa, motivo por el que se desecha el alegato al respecto. Así se decide.
En virtud de lo antes señalado, resulta forzoso para esta Sala declarar con lugar la apelación interpuesta, revocar el fallo dictado el 8 de febrero de 2006, por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y, en consecuencia, declarar con lugar la presente acción y ordenar a la Registradora Inmobiliaria del Municipio Zamora del Estado Miranda, la entrega de la respectiva certificación de gravámenes solicitada por la accionante, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de la presente decisión. Así se declara.
Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR la apelación ejercida y REVOCA la decisión dictada el 8 de febrero de 2006, por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, que declaró inadmisible la acción de amparo constitucional ejercida por el abogado Carlos Enrique Ochoa Rodríguez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 41.085, en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil BANCASA CAPITAL FUND, S.A., ya identificada, contra la Registradora Inmobiliaria del Municipio Zamora del Estado Miranda “(…) al no poder acceder a la información que contiene la certificación de gravámenes solicitada (…)”. En consecuencia, se declara CON LUGAR la presente acción y se ORDENA a la Registradora Inmobiliaria del Municipio Zamora del Estado Miranda, la entrega de la respectiva certificación de gravámenes solicitada por la accionante, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de la presente decisión.
Publíquese y regístrese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 04 días del mes de julio de dos mil seis (2006). Años: 196º de la Independencia y 147º de la Federación.
Exp. Nº 06-0516
...gistrado que suscribe rinde este voto concurrente porque no comparte algunos señalamientos que fueron hechos en el fallo que antecede sobre las vías de impugnación de las inactividades de la Administración.
En efecto, ya esta Sala en anteriores oportunidades ha establecido su postura acerca de la excesiva rigidez, contraria a la Constitución, de la jurisprudencia contencioso-administrativa en materia de la pretensión por abstención y, muy concretamente, también expuso su criterio acerca de la inconsistencia del criterio de distinción entre omisiones genéricas y omisiones específicas para la determinación de cuándo procede la demanda por abstención. En concreto, en sentencia de 6 de abril de 2004 (caso Ana Beatriz Madrid), la cual se ratificó en decisiones de 12 de julio de 2004 (caso Samuel Enrique Fábregas), de 22 de julio de 2004 (caso Moisés Antonio Montero) y de 4 de octubre de 2005 (caso Luis María Olalde) se estableció que:
“En segundo lugar, procede el análisis de la idoneidad de otra vía procesal: el recurso por abstención o carencia. El objeto de este “recurso”, según la tradicional y pacífica jurisprudencia contencioso-administrativa (...) ha sido la pretensión de condena contra la Administración al cumplimiento de una obligación específica de actuación. (...).
En segundo lugar, porque aún en el supuesto de que distintos sujetos de derecho –en este caso órganos administrativos- concurran a ser sujetos pasivos de una misma obligación –en el caso de autos, el deber de todo órgano de dar oportuna y adecuada respuesta-, dicho deber se concreta e individualiza en el marco de cada relación jurídico-administrativa, por lo que es una obligación específica frente al sujeto determinado que planteó la petición administrativa. Y en tercer lugar, porque bajo el imperio de la Constitución de 1999 el derecho constitucional de dirigir peticiones a los funcionarios públicos abarca el derecho a la obtención de oportuna y adecuada respuesta, lo que supone el cumplimiento de concretos lineamientos, en los términos que antes explanó esta Sala, y, por ende, con independencia del contenido de la solicitud administrativa, la respuesta del funcionario debe ser oportuna y adecuada, lo que excluye cualquier apreciación acerca de la condición genérica de tal obligación. De allí que esta Sala Constitucional considera que el deber constitucional de los funcionarios públicos de dar oportuna y adecuada respuesta a toda petición es una obligación objetiva y subjetivamente específica”.
La decisión respecto de la cual se rinde este voto concurrente se fundamentó en el fallo que se citó precedentemente (caso: Ana Beatriz Madrid). Igualmente, dicho pronunciamiento se apoyó en el criterio que se expuso en otro veredicto de la Sala (sentencia n° 93/06) en la que se reiteraron los conceptos anteriores.
Esas dos decisiones, que fueron ampliamente citadas en el fallo objeto de estas consideraciones, procuraron terminar con la confusión que, sin duda, existía respecto del control judicial de las inactividades de los órganos del Poder Público y, principalmente, con la determinación del medio judicial idóneo para su impugnación, pues la errónea clasificación entre obligaciones genéricas y/o específicas, en algunos casos, en criterio de quien suscribe, terminaba teniendo un efecto indebido de denegación de justicia (Vid. Voto salvado exp. n° 05-1313).
Quien rinde este voto concurrente ratifica, en esta oportunidad, que los fundamentos constitucionales del contencioso administrativo venezolano exigen la observancia del principio de integralidad de la tutela judicial, en el sentido de que toda pretensión fundada en Derecho Administrativo que se plantee contra cualquier forma de actuación u omisión administrativa debe ser atendida por los tribunales con competencia contencioso-administrativa, sin que sea óbice la inexistencia de medios procesales que están expresamente establecidos en la Ley respecto de determinada forma de actuación. Asimismo, el criterio de la jurisprudencia contencioso-administrativa, mediante el cual se excluyen del ámbito de la pretensión por abstención una serie de manifestaciones de inactividades y omisiones administrativas porque no calcen dentro del rígido concepto de abstención, es contraria a los anteriores postulados constitucionales y, por ende, supone su superación, pues de lo contrario se llega a la perversa situación de que determinadas formas de omisión administrativa queden exentas de control contencioso administrativo porque no existe medio procesal tasado que le dé cabida y, lo que es más grave aún, estén, incluso, exentas de control por la vía del amparo constitucional, porque, de conformidad con el criterio reiterado de esta Sala, según se expuso anteriormente, la justicia administrativa cuenta con medios suficientes para el amparo de toda pretensión procesal frente a la actuación de la Administración Pública y, en consecuencia, el amparo constitucional sólo procede excepcionalmente por razones de urgencia, pero no por falta de vía procesal contencioso-administrativa.
En el fallo objeto de este voto concurrente, lamentablemente, se retrocedió en el avance que se había logrado en relación con la impugnación de las inactividades, bien por la vía del amparo constitucional o de la demanda con pretensión por abstención, con dependencia de la idoneidad de cada uno de los casos en concreto que se pudieran presentar (Vid. Sentencia n° 547/04, caso Ana Beatriz Madrid).
Los señalamientos que contiene la decisión que provoca este voto sobre: 1) el objeto de la demanda por abstención (omisión específica y concreta), 2) si el acto que se procura es constitutivo de derecho o declarativo y 3) si se trata de un acto reglado o discrecional y su vinculación con la urgencia, no guardan sintonía con los criterios que precedentemente fueron asentados en la materia por esta Sala (casos Ana Beatriz Madrid y BOGSIVICA), en virtud de que se insiste, toda inactividad, provenga de una obligación reglada o discrecional, de una obligación genérica o específica, es atacable por la vía contencioso administrativa (recurso por abstención) y por amparo constitucional. La determinación entre una u otra vía judicial dependerá de la eficacia de las mismas en el caso en concreto, como sucedió, en definitiva, en el asunto de autos.
Queda así rendido este voto concurrente.
Exp. 06-0516.-