Source: http://www.senat.fr/commission/fin/pjlf2013/np/np13/np13_mono.html
Timestamp: 2016-12-05 12:43:30+00:00
Document Index: 293496479

Matched Legal Cases: ['art.\n4', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 31", "l'article 44"]

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS
CHAPITRE IL'ACTE I DE LA REFONDATION DE
I. LES ÉCHECS DE LA POLITIQUE MISE EN oeUVRE
PAR LE PRÉCÉDENT GOUVERNEMENT
A. LA POSITION CONTRASTÉE DE LA FRANCE AU
NIVEAU INTERNATIONAL TRADUIT DES ÉCHECS ALARMANTS
1. Des comparaisons internationales peu
2. Un système éducatif qui a
échoué à garantir l'égalité des
B. UN SYSTÈME ÉDUCATIF MALMENÉ
1. Des objectifs de baisse des effectifs plus que
2. Une performance difficile à
II. LES PREMIÈRES INFLEXIONS INTRODUITES A
A. UN COUP D'ARRÊT À LA BAISSE DES
1. Une majoration substantielle de l'allocation de
2. Le début du rétablissement des
moyens humains du service public de l'éducation
B. LA REFONDATION DE L'ÉCOLE
1. Un processus inédit par son
2. Dresser le bilan des initiatives des
CHAPITRE IILES DÉPENSES DE
I. L'ÉVOLUTION DES EMPLOIS
A. UN PLAFOND D'EMPLOIS EN TRANSITION
B. UN SCHÉMA D'EMPLOIS QUI TRADUIT LA
REFONTE DE LA POLITIQUE DE FORMATION INITIALE DES ENSEIGNANTS
1. Une croissance des ETP
2. La réforme de la formation initiale des
II. UNE AUGMENTATION DE PRÈS DE 3% DES
A. L'ARRÊT DE LA BAISSE DES
B. UNE MASSE SALARIALE STABILISÉE
III. LES PERSONNELS NE RELEVANT PAS DU TITRE
A. LES PERSONNELS D'ASSISTANCE
B. LES CONTRATS AIDÉS
CHAPITRE IIIEXAMEN DES CRÉDITS DE LA
MISSION ET DES PROGRAMMES
I. LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES
A. L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PRIORITÉ
BUDGÉTAIRE DES PROCHAINES ANNÉES
B. DES CRÉDITS EN CROISSANCE DÈS
II. LE PROGRAMME 140 « ENSEIGNEMENT
SCOLAIRE PUBLIC DU PREMIER DEGRÉ »
A. LES CRÉDITS PROPOSÉS PAR LE PLF
B. L'AIDE AUX ÉLÈVES EN
III. LE PROGRAMME 141 « ENSEIGNEMENT
SCOLAIRE PUBLIC DU SECOND DEGRÉ »
IV. LE PROGRAMME 230 « VIE DE
L'ÉLÈVE »
B. L'AIDE SOCIALE
C. LA SCOLARISATION DES ENFANTS
HANDICAPÉS : PASSER DU RESPECT FORMEL DU DROIT À SON
EXERCICE RÉEL
V. LE PROGRAMME 139 « ENSEIGNEMENT
PRIVÉ DU PREMIER ET DU SECOND DEGRÉS
B. LES SPÉCIFICITÉS DU FINANCEMENT
DE L'ENSEIGNEMENT PRIVÉ
VI. LE PROGRAMME 214 « SOUTIEN DE LA
POLITIQUE DE L'ÉDUCATION NATIONALE »
B. LES EFFORTS DEMANDÉS AUX
CHAPITRE IVL'ENSEIGNEMENT TECHNIQUE
I. UNE ORGANISATION ORIGINALE AU SEIN DU
A. UN ENSEIGNEMENT PARTAGÉ
1. Le programme 143 : une structure à
part dans la mission « Enseignement scolaire »
B. LE PILOTAGE DU PROGRAMME
1. Une coordination entre le ministère de
l'agriculture et le ministère de l'éducation nationale en voie
2. La démarche de performance et le
II. 2013 : UN DÉBUT DE
RÉÉQUILIBRAGE APRÈS DES ANNÉES DE TENSION
A. DES CRÉDITS EN AUGMENTATION
1. L'exécution budgétaire
2. Le début de rétablissement des
B. DES POINTS DE VIGILANCE
1. Les tensions pesant sur les emplois
2. La sous-budgétisation
régulière des crédits consacrés aux assistants
3. Les emplois non pourvus et les
1. Le Gouvernement a fait de la jeunesse et de
l'éducation sa priorité. Dès cet
été, cette volonté s'est traduite par une majoration de
l'allocation de rentrée scolaire (à la charge de la branche
« famille » de la Sécurité sociale). Sur le
plan budgétaire, la loi de finances rectificative
n° 2012-398 du 16 août 2012 a constitué la
première étape du rétablissement des moyens humains du
service public de l'éducation. Si les contraintes de calendrier
rendaient impossibles une refonte complète de la préparation de
la rentrée 2012, le Gouvernement a dégagé des moyens
immédiats en faveur du service public de l'éducation. Des
crédits supplémentaires ont été ouverts -
à hauteur de 89,5 millions d'euros - afin de financer la
création de 1 524 ETPT. Ces crédits ont
permis de procéder au recrutement de 1 000 professeurs des
écoles, 100 conseillers principaux d'éducation, 1 500
auxiliaires de vie scolaire individualisés au service des
élèves handicapés, 2 000 assistants
d'éducation, 500 agents chargés de la prévention et de la
sécurité scolaire dans les établissements en
difficulté et 50 emplois dans l'enseignement technique agricole.
2. Au cours de l'été, le Gouvernement a
engagé une très large réflexion destinée
à définir les grands axes de la refondation de l'Ecole de la
République autour de principes susceptibles d'inspirer l'action
publique en matière éducative. Tirant les conclusions de cette
concertation, le mardi 9 octobre, le Président de la République a
défini la « feuille de route » de la réforme
du système éducatif.
3. Celle-ci vise à remédier aux deux
faiblesses fondamentales de notre système
éducatif : à l'issue de leur scolarité
à l'école primaire, 21% des élèves ne
maîtrisent pas la langue française et 29% ne maîtrisent pas
les principaux éléments de mathématiques et culture
scientifique et technologique. On peut d'autant moins se satisfaire de ces
chiffres que les difficultés touchent principalement les
élèves issus des milieux les plus modestes. Tout se
passe comme si, loin de garantir l'égalité des chances,
l'école reproduisait, voire aggravait les inégalités
sociales de départ.
4. Sans attendre le futur projet de loi d'orientation et de
programmation de l'éducation, le projet de budget pour 2013
traduit une première étape de la refondation. Celle-ci
s'inscrit également dans le cadre pluriannuel de la loi de programmation
des finances publiques pour les années 2012 à 2017. Les moyens de
la mission « Enseignement scolaire » (hors CAS pensions)
passeront de 45,40 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2012
(format 2013), à 45,70 milliards en 2013, puis 46,10 milliards en 2014
et 46,58 milliards en 2015. En moyenne, entre 2013 et 2015, la progression des
crédits s'établit donc à 0,86%. Ces moyens nouveaux
permettront notamment de remplacer tous les départs d'enseignants aux
rentrées 2013, 2014 et 2015.
5. Outre l'effet en année pleine des mesures
décidées pour la rentrée 2012, le projet de budget pour
2013 porte la marque du coup d'arrêt aux suppressions de postes.
L'année prochaine, plus de 43 000 places seront
ouvertes aux concours de recrutement pour remplacer les départs à
la retraite des enseignants et pourvoir les postes créés. A titre
transitoire, deux concours seront successivement
organisés, le premier pour les enseignants recrutés pour
la rentrée 2013, le second pour les futurs enseignants recrutés
pour la rentrée 2014, après une année de formation dans
les nouvelles écoles supérieures du professorat et de
6. Cette réforme de la formation initiale des
enseignants s'accompagne d'une action destinée à faciliter
l'insertion professionnelle et la promotion sociale des jeunes dans les
métiers du professorat. La création, dès le 1er
janvier 2013, de 6 000 postes d'emplois d'avenir
professeur constitue une première étape de la mise en
oeuvre de cette forme de pré-recrutement au métier
7. Le projet de budget traduit également un
effort particulier en faveur de l'accompagnement des
élèves, qu'il s'agisse de la scolarisation des enfants
handicapés ou des moyens consacrés à la vie scolaire.
8. Hors masse salariale des personnels
rémunérés directement par le ministère, les
dépenses de fonctionnement et d'intervention augmentent de
130 millions d'euros, ce qui traduit la progression de
dépenses obligatoires ou automatiques.
9. En revanche, la mission « Enseignement
scolaire » n'échappe pas à l'effort de
maîtrise des dépenses de fonctionnement courant
demandé à l'ensemble des départements
Au 10 octobre 2012, date limite fixée par la LOLF,
52,3% des réponses au questionnaire budgétaire (70,8 % pour
l'enseignement agricole) étaient parvenues à vos
rapporteurs spéciaux.
AE : autorisations d'engagement AED : assistant d'éducation
ARIA : aide au remplacement en inspection
ARS : allocation de rentrée scolaire AVS-co, collectif : auxiliaire de vie scolaire collectif
AVS-i, individuel : auxiliaire de vie scolaire individuel
BEPA : brevet d'étude professionnelle agricole
BTA : brevet de technicien agricole BTSA : brevet de technicien supérieur agricole CAE : contrat d'accompagnement dans l'emploi CAF : caisse d'allocations familiales CAPA : certificat d'aptitude professionnelle agricole CAS : compte d'affectation spéciale CAV : contrat d'avenir CEREQ : centre d'études et de recherches sur les
qualifications CES : contrat emploi solidarité CIEP : centre international d'études
pédagogiques CNDP : centre national de documentation
pédagogique CNED : centre national d'enseignement à distance
ENFAT : école nationale de formation agronomique
de Toulouse ENS-Lyon : école normale supérieure de Lyon
EPLE : établissement public local
ERS : établissement de réinsertion
ESPE : écoles supérieures du professorat et
ETP : emploi temps plein ETPT : emploi équivalent temps plein
EVS : emploi vie scolaire FSU : fédération syndicale unitaire GIPA : garantie individuelle du pouvoir d'achat GVT : glissement vieillesse-technicité HI : heures d'interrogation HSA : heures supplémentaires années HSE : heures supplémentaires effectives INRP : Institut national de recherche pédagogique
LFI : loi de finances initiale
LGT : lycée général et technologique
LOLF : loi organique du 1er août
2001 relative aux lois de finances
LPFP : loi de programmation des finances publiques
MI-SE : maîtres d'internat et surveillants
d'internat OCDE : Organisation de coopération et de
ONISEP : Office national d'information sur les
enseignements et les professions PALD : personnel en adaptation longue durée PAP : projet annuel de performances PCS : professions et catégories sociales
PLF : projet de loi de finances
PPRE : programme personnalisé de réussite
Programme Eclair : écoles, collèges et
lycées pour l'ambition, l'innovation et la réussite RAP : rapport annuel de performances
RAR : réseaux « ambition
réussite »
RASED : réseau d'aide spécialisée
aux élèves en difficulté RGPP : révision générale des
politiques publiques SCEREN : service culture, éditions, ressources
SIVIS : système d'information et de vigilance sur
la sécurité scolaire
SNETAP : syndicat national de l'enseignement technique
agricole public TIB : traitement indiciaire brut TOS : personnels techniciens, ouvriers et de service ULIS : unités localisées pour l'inclusion
VAE : validation des acquis de l'expérience CHAPITRE IL'ACTE I DE LA REFONDATION DE L'ECOLE
Avant d'étudier les crédits de la mission
« Enseignement scolaire » au sein du projet de loi de
finances pour 2013, vos rapporteurs spéciaux avaient souhaité,
l'année passée, replacer l'examen des moyens budgétaires
dans le contexte de la politique éducative conduite par le
précédent Gouvernement. Poser la question de l'avenir de notre
école les avait conduit à souligner les échecs de cette
politique, tant en termes d'amélioration des résultats des
élèves que de gestion des ressources humaines.
Un an plus tard, la discussion budgétaire se
déroule dans un environnement totalement différent :
dès sa prise de fonctions, le nouveau Gouvernement a traduit dans les
faits la priorité accordée à la jeunesse. Le lancement
d'une vaste concertation destinée à définir les voies
d'une véritable refondation de l'école de la République
témoigne également de sa volonté de replacer
l'éducation au coeur de l'action gouvernementale.
I. LES ÉCHECS DE LA POLITIQUE MISE EN
oeUVRE PAR LE PRÉCÉDENT GOUVERNEMENT
Comme l'indique le rapport annuel de performances pour 2011 de
la mission « Enseignement scolaire », « le
système éducatif connait des transformations majeures visant
à le rendre plus efficace et plus équitable. Exigeante et
ambitieuse, l'Ecole se doit d'assurer la réussite de chaque
élève ». Chacun peut s'accorder sur ce constat et
cet objectif, mais l'appréciation de la réussite des actions
mises en oeuvre est beaucoup plus critique. Non seulement les objectifs
fixés ne sont que très partiellement atteints mais tout se passe
comme si l'école, loin de garantir l'égalité des chances,
reproduisait voire aggravait les inégalités sociales de
A. LA POSITION CONTRASTÉE DE LA
FRANCE AU NIVEAU INTERNATIONAL TRADUIT DES ÉCHECS ALARMANTS
Entre un pays qui compte quelques millions d'habitants et un
autre, comme la France, dont la population dépasse 65 millions
d'habitants, les conditions de mise en oeuvre de toute politique
diffèrent nécessairement. Les comparaisons internationales sont
donc par nature difficiles. Elles fournissent néanmoins un
éclairage utile sur les forces et faiblesses de chaque système
L'année passée, vos rapporteurs spéciaux
avaient souligné combien, selon l'édition 2011 du recueil
Regards sur l'éducation publié par l'OCDE, la situation
de la France, comparée à celle des autres pays
industrialisés, était pour le moins contrastée.
Dévoilée en septembre 2012, la nouvelle étude de l'OCDE
confirme, voire amplifie, les résultats enregistrés un an plus
Si elle se félicite de ce que la France ait globalement
rattrapé le retard qu'elle pouvait déplorer ces dernières
décennies en matière de niveau d'éducation atteint par sa
population, l'organisation dresse un constat préoccupant de
l'évolution du taux de scolarisation des 15-19 ans. La baisse
enregistrée est d'autant plus inquiétante, que, comme elle le
souligne, l'insertion professionnelle est particulièrement
délicate pour les jeunes appartenant à cette classe d'âge
et qui ne sont pas scolarisés. En France, 71% des 15-19 ans qui ne sont
pas scolarisés sont sans emploi ou inactifs, contre, en moyenne, 57%
dans l'OCDE. L'insertion professionnelle de ces jeunes non scolarisés
reste durablement difficile. Ainsi, alors qu'en moyenne, on compte 15% de
chômeurs parmi les individus non scolarisés qui ne sont pas
titulaires d'un diplôme de fin d'études secondaires dans le groupe
d'âge des 25-29 ans, ce chiffre s'élève à 22% en
Pourtant, notre pays consacre comparativement une part
importante de son produit intérieur brut aux dépenses
d'éducation. Mais les dépenses par élève montrent
un déséquilibre entre celles engagées dans le secondaire,
supérieures de 15% à la moyenne de l'OCDE, et celles du primaire,
inférieures de 17% à la moyenne.
Ces chiffres illustrent les faiblesses récurrentes de
notre système éducatif. Ils soulignent également les
conséquences dommageables de la politique mise en oeuvre à contre
courant au cours des dernières années.
S'agissant de l'enseignement
préélémentaire, comme l'écrit l'OCDE,
« le taux d'encadrement est un indicateur
révélateur des moyens affectés à l'accueil de la
petite enfance ». Le choix fait par la France de la
préscolarisation généralisée entre l'âge de
trois et six ans ne s'accompagne pas de la mise en place des moyens
adéquats : avec plus de 20 élèves par enseignant, le
taux d'encadrement est dans notre pays plus élevé que dans la
plupart des autres Etats visés par l'étude1(*).
échoué à garantir l'égalité des chances
Début octobre 2012, la Cour des comptes a transmis
à votre commission des finances deux référés
relatifs à l'égalité des chances dans l'enseignement
scolaire2(*). Dans le
premier, la Cour s'interroge sur l'adéquation des moyens mis en oeuvre
entre les académies et les établissements afin d'assurer cette
égalité ; dans le second, elle élargit la question
à l'ensemble des politiques publiques interministérielles. La
problématique commune à ces deux documents conduit à les
analyser conjointement.
Reprenant les résultats des enquêtes
menées au niveau international, la Cour rappelle d'abord que le
système scolaire français est - plus que d'autres -
inégalitaire en termes de résultats des élèves.
Fondée sur l'étude de quatre académies (Aix-Marseille,
Créteil, Dijon et Rennes3(*)), son analyse apporte un éclairage
supplémentaire : non seulement le système
éducatif ne corrige pas les inégalités de départ,
mais il contribue même à les renforcer.
Forte de ce constat, la Cour s'est penchée sur les
politiques mises en oeuvre pour atteindre les objectifs fixés par la loi
en termes d'égalité des chances et de réussite de tous les
élèves. Elle observe une absence de corrélation
entre les difficultés scolaires sur le terrain et les moyens
d'enseignement alloués par le ministère de l'éducation
nationale, voire, parfois, des situations paradoxales : des
établissements confrontés à un échec scolaire
important peuvent être moins bien dotés que des
établissements qui ont des taux de réussite plus
Ce constat est la conséquence du mode d'allocation des
moyens mis en oeuvre par le ministère. Les critères pris en
compte, tels l'appartenance à une zone rurale ou urbaine, la
catégorie socioprofessionnelle moyenne des familles, la proportion de
minima sociaux parmi les parents, sont largement inadaptés aux objectifs
assignés au système éducatif. En outre, le niveau
d'agrégation retenu, c'est-à-dire l'académie, est trop
large pour permettre la prise en compte directe des difficultés
D'une manière générale, la Cour
déplore le manque de transparence des modèles
d'allocation des moyens, puisqu'il n'est pas possible de calculer les
dotations qui seront accordées aux académies en appliquant des
critères explicites. En définitive, la dotation globale
horaire par élève est davantage corrélée à
la taille de l'établissement qu'aux difficultés scolaires des
La Cour appelle donc à repenser la politique
d'éducation prioritaire afin de dépasser la forte
inertie actuelle dans la répartition des moyens. Recenser
précisément les besoins des élèves et mieux y
répondre suppose de mener une analyse plus fine, au niveau des bassins
de formation. Mieux assurer l'égalité des chances passerait
également par une redéfinition de la carte des formations, une
sectorisation mieux orientée vers la mixité sociale et scolaire
et une politique d'éducation prioritaire plus concentrée
sur les établissements à forte difficulté
La Cour formule les mêmes recommandations dans son
analyse de l'ensemble des politiques publiques
interministérielles : les raisonnements en moyenne ayant
échoué, il convient de choisir des critères directement
liés aux politiques mises en oeuvre,
c'est-à-dire, au cas d'espèce, les résultats
Réagissant à la publication du
référé propre à l'enseignement scolaire, le
ministre de l'Eduction nationale a mis en garde contre la tentation d'allouer
les moyens scolaires selon les résultats obtenus, qu'il juge non
pertinent, car signifiant « une relation mécanique et
linéaire entre amélioration des moyens et performance
scolaire ». Il renvoie la question de la refonte du
système d'allocation des moyens aux débats en cours sur la
La redéfinition de la politique de la ville devrait
constituer, pour le Premier ministre, le support naturel pour
« mettre en synergie toutes les politiques portées
localement par l'Etat et par les collectivités territoriales, pour
construire un véritable projet de territoire, cohérent et
transversal ».
La question de l'adéquation des moyens mis en oeuvre
aux objectifs assignés au système éducatif est au coeur de
la démarche de la refondation de l'école. Même si une
vision mécaniste de l'allocation des ressources ne saurait constituer
une réponse aux graves insuffisances de l'action publique de promotion
de l'égalité des chances, cette dernière doit être
replacée au coeur de la politique éducative des prochaines
B. UN SYSTÈME ÉDUCATIF
MALMENÉ AU COURS DES DERNIÈRES ANNÉES
1. Des objectifs de baisse des effectifs
plus que remplis
La question du plafond d'emplois de la mission a fait l'objet
de plusieurs recommandations de la Cour des comptes. Dans le cadre du rapport
spécial relatif au projet de loi de finances pour 2011, votre commission
des finances s'était également interrogée sur l'ampleur
des « corrections techniques » apportées au
plafond d'emplois 2010. Le plafond des cinq programmes relevant du
ministère de l'éducation nationale avait été
réévalué de 20 359 ETPT par rapport à 2010.
Parmi ces emplois, 4 726 ETPT permettaient de mettre un terme à la
sous-évaluation chronique du plafond d'emplois du programme 139
« Enseignement privé du premier et du second
degrés », liée à une défaillance
technique relevée par la Cour des comptes.
Comme le souligne la Cour dans sa note d'exécution
budgétaire 2011, « ces différents ajustements ont
eu pour effet de mettre un terme aux déphasages constatés entre
plafond et consommation d'emplois depuis plusieurs années. Pour
l'année 2011, il en résulte cependant une neutralisation
apparente du schéma d'emplois, puisque le plafond d'emplois de 2011 est
supérieur de 4 354 ETPT à celui de 2010 alors que le
schéma d'emplois retenu pour 2011 est de -16 000
ETPT ».
Mais en pratique, la réalisation du schéma
d'emplois de 2011 a finalement été supérieure, puisqu'elle
s'établit à -16 811 ETPT. L'année dernière, le
ministère de l'éducation nationale est donc allé
au-delà de ce qu'on attendait de lui en termes de baisse des
effectifs4(*). Cette rigueur
accrue est le résultat de deux mouvements qui s'additionnent :
- des départs en retraite plus nombreux que ce qui
était attendu, dû notamment au départ anticipé des
mères de 3 enfants, conséquence de la loi n° 2010-1330
du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites ;
- des entrées inférieures aux prévisions,
liées essentiellement au rendement moindre des concours de recrutement
d'enseignants du second degré.
La sous-consommation du plafond d'emplois concerne
tous les programmes de la mission. Au total, leur exécution
fait apparaître un écart de 9 349 ETPT par rapport à
la loi de finances initiale pour 2011. Cette sous-consommation s'explique par
la conjonction de trois phénomènes :
- une sous-consommation des emplois au titre des stages en
responsabilité effectués par les étudiants qui se
destinent au métier de l'enseignement estimée à 4 551
ETPT ;
- l'impact de la loi portant réforme des retraites,
à hauteur de 3 079 ETPT, dont 2 936 ETPT liés
à l'augmentation, déjà évoquée, du nombre de
départs en retraite des mères de trois enfants5(*) ;
- une économie sur la résorption des surnombres
apparus à la rentrée scolaire pour 1 400 ETPT. En effet,
alors que le plafond d'emplois du programme 141 « Enseignement public
du second degré » a été corrigé de
+ 5 600 ETPT, les surnombres constatés se sont
élevés à 4 200 ETPT.
Le plafond d'emplois de 2012 a représenté une
nouvelle baisse drastique des moyens consacrés à l'enseignement
scolaire. En application de la règle dite du « 1 sur
2 », 14 000 suppressions d'emplois supplémentaires
étaient prévues à la rentrée, réparties
entre 5 700 emplois d'enseignants dans
l'enseignement primaire, 6 550 postes d'enseignants dans l'enseignement
secondaire, 1 350 enseignants dans
l'enseignement privé ainsi que 400 emplois administratifs
(165 en établissements et 235 en administration centrale et dans
les services académiques).
La mission « Enseignement scolaire » est
caractérisée par le grand nombre des objectifs assignés
aux programmes qui la composent. Le partage des crédits de la mission
entre le ministère de l'éducation nationale et le
ministère de l'agriculture montre par ailleurs la difficulté de
l'exercice de la programmation budgétaire et l'analyse financière
par nature de dépenses. Pour les cinq programmes qui dépendent du
ministère de l'éducation nationale, les objectifs sont au nombre
de 23, auxquels sont associés 92 indicateurs6(*). Ce nombre est une nouvelle fois
en baisse, puisque cinq indicateurs ont été supprimés par
rapport à 2010. Il reste toutefois très élevé.
Bien que des objectifs et des indicateurs soient
dupliqués entre les différents programmes, la Cour souligne qu'il
« est permis de s'interroger sur la capacité de piloter
efficacement le système scolaire à partir d'un nombre aussi
élevé d'objectifs et d'indicateurs ». Afin
d'améliorer l'aptitude du dispositif à réellement mesurer
la performance de la politique éducative, il semble
préférable de suivre un nombre limité d'indicateurs
pertinents, quitte à ce que certains d'entre eux soient transversaux
à plusieurs programmes de la mission.
C'est sur cette voie que s'est engagé le Gouvernement,
en réduisant sensiblement le nombre des indicateurs, désormais
égal à 79 (hors enseignement technique agricole) pour 21
objectifs. Au-delà de leur nombre, la question fondamentale
réside dans l'utilisation qui peut en être faite. Dans sa note
d'exécution budgétaire 2011, la Cour souligne à cet
égard la difficulté tenant à ce que « les
cibles de certains objectifs ont été baissées entre 2009
et 2011, l'écart avec les résultats constatés paraissant
de ce fait moindre (proportion d'élèves maîtrisant en fin
d'école primaire les compétences de base en français - de
95% à 93,5% - ; taux d'accès au brevet - de 84% à
81%-...) ». Abaisser les objectifs pour mieux espérer les
atteindre pourrait prêter à sourire si une telle action ne
traduisait pas un manque d'ambition pour notre politique éducative.
En outre, certains indicateurs ne prennent en compte qu'une
part limitée de la réalité qu'ils décrivent.
Comment accepter, par exemple, que l'indicateur relatif au taux de remplacement
du programme 141 « Enseignement scolaire public du second
degré » ne reflète que les suppléances et
remplacements réalisés après une durée de carence
de 15 jours, les absences d'une durée inférieure devant
être prises en charge au sein de l'établissement scolaire par des
enseignants volontaires ? Ainsi conçu, l'indicateur minore la
situation vécue sur le terrain et crée un sentiment
d'incompréhension au sein de la communauté éducative,
notamment chez les parents d'élèves.
Isoler quelques indicateurs les plus représentatifs de
la mission, comme l'a fait le ministère dans la présentation du
projet annuel de performances 2013, devrait permettre de mieux apprécier
la réalité des résultats de la politique
éducative.7(*)
Faudra-t-il aller plus loin ? La Cour des comptes, dans
sa note d'exécution budgétaire 2011, incite à
« mettre en cohérence les programmes de la mission avec
les objectifs de la politique éducative, et notamment introduire un
programme « Socle commun »... [En effet] les programmes ne
sont pas articulés avec les objectifs généraux
fixés au système éducatif. Le programme n°141-
Enseignement du second degré public regroupe ainsi les moyens
alloués aux collèges et aux lycées, alors que le socle
commun des connaissances et de compétences, qui constitue un objectif
essentiel du système éducatif, concerne l'école primaire
et le collège, c'est-à-dire deux programmes
différents ». II. LES
PREMIÈRES INFLEXIONS INTRODUITES A LA RENTRÉE 2012
A. UN COUP
D'ARRÊT À LA BAISSE DES MOYENS
Dès sa prise de fonctions, le nouveau Gouvernement a
pris des mesures qui témoignent du nouvel état d'esprit de la
politique éducative. Ainsi, en matière d'évaluation, le
ministre de l'éducation nationale a décidé que les
résultats des évaluations des acquis des élèves de
CE1 et de CM2 en français et en mathématiques
réalisés au printemps 2012 ne seraient pas transmis à
l'administration centrale.
Parce que le changement de politique éducative est
aussi une question de moyens budgétaires, le projet de loi de finances
rectificative8(*)
présenté par le Gouvernement sitôt son entrée en
fonctions comportait plusieurs mesures traduisant la priorité
annoncée pendant la campagne pour l'élection
présidentielle en faveur de la jeunesse et de l'éducation. Ne
pouvant arrêter la mise en place de la rentrée 2012, qui
était alors déjà bien engagée, il n'a eu d'autre
possibilité que d'agir en urgence afin de faire face aux manques les
plus criants. Ces mesures marquent un coup d'arrêt à la baisse des
moyens consacrés à l'éducation nationale. 1. Une majoration
substantielle de l'allocation de rentrée scolaire
L'allocation de rentrée scolaire (ARS) n'est pas
financée sur les crédits de la mission « Enseignement
scolaire », elle est à la charge de la branche
« famille » du budget de la sécurité sociale.
Mais son objet en fait un élément important de la politique
éducative. Elle est versée, sous conditions de ressources9(*), aux familles ayant au moins un
enfant scolarisé et âgé de 6 à 18 ans. Elle est
fixée en pourcentage de la base mensuelle de calcul des allocations
familiales, pour chacune des trois tranches d'âge définies par le
Par décret n°2012-830 du 27 juin 2012, le
Gouvernement a procédé à la revalorisation des taux
servant au calcul de l'allocation de rentrée scolaire, de telle sorte
qu'elle soit, dans tous les cas, supérieure de 25% à son montant
en vigueur pour l'année scolaire 2011-2012.
A la rentrée 2012, son montant s'est donc établi
- 356,20 euros pour les enfants âgés de 6
à 10 ans ;
- 375,85 euros de 11 à 14 ans ;
- 388,87 euros de 15 à 18 ans.
Tous régimes confondus, cette allocation a
été versée pour 5,01 millions d'enfants
scolarisés en 2011.
Selon les chiffres évoqués par le Ministre de
l'éducation nationale, la revalorisation, financée par
« redéploiement budgétaire »,
« coûte 370 millions d'euros. L'ensemble de
l'allocation de rentrée scolaire, c'est 1,5 milliard
d'euros ».
2. Le début du
rétablissement des moyens humains du service public de
La loi de finances rectificative du 16 août 2012 a
abondé les crédits de la mission « Enseignement
scolaire » de 89,5 millions d'euros Ces moyens
supplémentaires ont permis de recruter dès la rentrée
- 1 000 professeurs des écoles ;
- 100 conseillers principaux d'éducation ;
- 1 500 auxiliaires de vie scolaire
individualisés au service des élèves handicapés
- 2 000 assistants d'éducation qui
assurent l'accompagnement des élèves ;
- 500 agents chargés de la prévention et de
la sécurité scolaire dans les établissements en
- ainsi que 50 emplois dans l'enseignement technique
Le décret n° 2012-1000 du 27 août 2012
a créé une nouvelle mission consistant en la participation aux
actions de prévention et de sécurité (APS) conduites au
sein des établissements. Dans la présentation qui en est
donnée par le ministère en réponse à vos
rapporteurs spéciaux, « destinés à
augmenter, dès la rentrée 2012, le nombre d'adultes
présents dans les établissements les plus exposés aux
phénomènes de violence, ces assistants de prévention et de
sécurité contribuent à l'analyse de la situation de
l'établissement pour favoriser la mise en place de mesures de
prévention et participent à l'action éducative, en lien
avec les autres personnels ».
A l'exception des agents de prévention, ces nouveaux
emplois ont été pourvus à compter du 1er
septembre. En outre, 280 emplois ont été redéployés
vers l'enseignement secondaire. Par ailleurs, des aménagements de
service supplémentaires ont été accordés aux
enseignants stagiaires de première année.
Les créations d'emplois dans l'enseignement
scolaireà la rentrée 2012
Auxiliaires de vie scolaire individualisés
Emplois créés dans l'enseignement technique
Assistants d'éducation (AED) afin d'assurer
Assistants d'éducation chargés de la
prévention et de la sécurité (APS)
TOTAL CRÉATIONS DE POSTES
Les ouvertures de crédits à la
Enseignement privé du premier et du second
Source : Commission des finances d'après les
Tirant les conséquences des profonds changements qu'a
connus notre système éducatif au cours des quarante
dernières années et soucieux de mettre en oeuvre la
priorité que constitue la politique éducative pour le nouveau
Gouvernement, le ministre de l'éducation nationale a engagé une
grande concertation destinée à définir les lignes
maîtresses de la réforme d'ensemble qu'il appelle de ses voeux.
Sans être entièrement nouveau10(*), ce processus est inédit par son ampleur.
La concertation s'est organisée autour de quatre
groupes de travail, qui avaient respectivement pour champ d'investigation la
réussite scolaire pour tous, les élèves au coeur de la
refondation, un système éducatif juste et efficace, des
personnels formés et reconnus. Chaque groupe de travail devait aborder
plusieurs thématiques, qui témoignaient déjà de
certaines orientations de la future politique éducative (par exemple, la
priorité donnée à l'école primaire ou la
prévention du décrochage scolaire).
Les grandes étapes de la refondation
Présentation et lancement des travaux de la concertation par Jean-Marc
Ayrault devant le Conseil supérieur de l'éducation. Le
comité de pilotage, composé de la sociologue Nathalie Mons, de
l'inspecteur général de l'éducation nationale Christian
Forestier, du président de la région Centre François
Bonneau et de la journaliste Marie-Françoise Colombani est chargé
de remettre un rapport au Gouvernement.
6 juillet 2012 : Début des
travaux en ateliers. Quatre groupes de travail thématiques sont
formés : « des personnels formés et
reconnus », « la réussite scolaire pour
tous », « les élèves au coeur de la
réussite » et « un système
éducatif juste et efficace ». 800 personnes, associations
et syndicats sont impliqués dans cette concertation à laquelle
sont associés 23 ministères.
9 octobre 2012 : Remise du rapport
au président de la République, long de 52 pages, synthèse
de 300 heures de débats répartis dans 120 villes pendant
trois mois. 8 200 contributions d'internautes ont par ailleurs
été recueillies durant cette période. Le rapport doit
servir de base à la grande loi d'orientation sur l'école qui
devrait être examinée par le Parlement au cours des prochains
Tout en subissant les effets de la mécanique du 1 sur
2, la politique éducative du précédent Gouvernement a
été marquée par une succession d'annonces à
vocation pédagogique souvent mal préparées et dont les
résultats restent à établir précisément,
comme l'attestent plusieurs rapports récents de l'inspection de
l'éducation nationale et de l'inspection de l'administration de
Ainsi, les Etablissements de réinsertion
sociale (ERS), créés par la circulaire
n° 2010-090 du 29 juin 2010 portant création des ERS, ont fait
l'objet d'un rapport11(*)
en juin 2012.
Intitulé « Les établissements de
réinsertion sociale - bilan et perspectives », ce
document souligne que les ERS enregistrent des résultats mitigés
au regard des moyens engagés. La presse s'est largement faite
l'écho des nombreux incidents rencontrés, dont le rapport estime
qu'ils témoignent de « dysfonctionnements graves, la mise
en danger des élèves et des adultes de
l'équipe... ». Au-delà du caractère souvent
virtuel des projets pédagogiques et éducatifs, et même si,
comme le rapport l'indique, « les premiers résultats,
malgré des conditions de mise en oeuvre parfois déficientes, ne
sont pas entièrement négatifs », les objectifs
initiaux sont loin d'être atteints : à la date du rapport,
139 élèves étaient concernés sur un potentiel de
1 500 très « perturbateurs ».
Le rapport recommande donc de fermer certains ERS,
« car présentant de sérieux facteurs de
risques ». Il s'interroge par ailleurs sur le devenir des
élèves rejetés ainsi que sur le coût du
Quasiment au même moment, un autre rapport s'est
interrogé sur le bilan de l'élargissement du programme
CLAIR au programme ECLAIR12(*).
Le périmètre des ECLAIR recouvre, à
quelques exceptions près, l'ensemble des réseaux ambition
réussite (RAR) : cette logique territoriale est-elle la plus
pertinente ? Dans ce contexte, le document s'interroge sur la plus-value
du programme ECLAIR par rapport au dispositif RAR : « Ces
programmes constituent-ils un énième dispositif, se rajoutant aux
autres déjà très nombreux dans l'histoire de
l'éducation prioritaire - qui date de trente ans - dont l'organisation
était déjà complexe ? ».
Les conclusions sont sans appel : les objectifs attendus
sont ceux de l'éducation prioritaire en général. Les
spécificités du programme ECLAIR ne sont pas identifiées.
On est très loin de l'image de « laboratoire de l'innovation
pédagogique » que devait susciter une relance forte de
l'éducation prioritaire.
Le rapport constate qu'une « strate
supplémentaire dans le « millefeuille » des
dispositifs [...] ne suffit pas à donner un nouveau souffle à
l'éducation prioritaire » et que « les
effets du programme ECLAIR sont très modestes dans les écoles et
les établissements. La plus-value éducative et pédagogique
est limitée ». Tout en préconisant de limiter la
cartographie de l'éducation prioritaire aux écoles et aux
collèges, les problématiques des lycées relevant d'autres
logiques, le rapport appelle de ses voeux une remise à plat de
l'éducation prioritaire, axe majeur de la politique éducative
nationale, dès la rentrée 2013.
Le rapport annuel de performances 2011 consacre quelques
lignes à l'expérimentation « cours le matin,
sport l'après-midi ». Engagée en 2010, dans
124 collèges et lycées, elle a concerné 208
établissements en 2011-2012. Une évaluation de cet
aménagement des rythmes scolaires est prévue après trois
ans de mise en oeuvre. Le rapport souligne néanmoins que
« des effets positifs sont d'ores et déjà
constatés par les chefs d'établissement, en particulier une
amélioration de la motivation et de l'assiduité, le respect du
cadre de vie et un climat scolaire positif ».
Un autre rapport a établi un diagnostic très
contrasté de la mise en place et du fonctionnement des internats
d'excellence13(*).
Le programme 324 « Internats d'excellence et
égalité des chances » a été
créé par la loi de finances rectificative pour 2010
(n° 2010-237 du 9 mars 2010) et doté de 500 millions
d'euros AE=CP. En octobre 2010, l'Etat a doté l'opérateur retenu,
l'agence nationale de rénovation urbaine (Anru) de 452 millions
d'euros, afin de poursuivre jusqu'en 2020 l'investissement dans ces structures
destinées à accueillir les élèves qui ne
bénéficient pas de conditions familiales propices à la
réussite scolaire, en privilégiant ceux des quartiers
prioritaires de la politique de la ville, tout en leur proposant un projet
éducatif et pédagogique spécifique. Des moyens importants
ont donc été mis au service de ces internats d'un nouveau
genre : attribution par les préfectures d'un forfait de 2 000
euros par interne issu des quartiers de la politique de la ville afin d'aider
les familles pour l'acquisition de matériel ou les frais de transport,
attribution d'un poste de coordonnateur, le cas échéant, par
l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité
des chances (ACSé). En outre, la création d'un fonds local
permettait de faire face à des dépenses particulières
(activités culturelles, recours à un psychologue...).
A la rentrée 2012, les 30 académies proposent
plus de 11 000 places « internat d'excellence » dans
les établissements publics, dont près de
7 000 labellisées dans des internats d'existants et 4 173
dans les 45 « internats d'excellence » de plein exercice
(dont 19 nouveaux)14(*).
S'y ajoutent plusieurs centaines de places dans les établissements
A ce stade, l'ANRU a déjà engagé 265
millions d'euros et en a programmé 135 supplémentaires jusqu'en
2014. En outre, dans le cadre de la mise en place de schémas
régionaux des internats, comme l'indique le ministère (dans les
réponses au questionnaire budgétaire) « les
collectivités locales compétentes sont sollicitées afin
d'obtenir 50% de la dépense chaque fois que l'ouverture d'un nouvel
internat d'excellence est prévue ».
Sur le plan pédagogique, le ministère souligne
que les résultats aux examens de la session 2012 sont
particulièrement bons dans les internats d'excellence de plein exercice.
Le taux de réussite au diplôme national du brevet est
supérieur au taux national (90% des candidats scolarisés dans ces
internats ont réussi, contre 81% des candidats au niveau national et 74%
en zone d'éducation prioritaire en 2011) et le taux de mentions
s'élève à 28%, soit un taux proche de taux national mais
supérieur à celui de l'éducation prioritaire (21%). Les
taux de réussite aux différents baccalauréats sont
également supérieurs aux taux nationaux. Le ministère
précise cependant que « le vivier d'élèves
n'est sûrement pas étranger à ces bons
résultats ».
Le Gouvernement a fait le choix de ne pas abandonner ce
dispositif. Au contraire, il considère que dorénavant tous les
internats, dans leur diversité, doivent « proposer
l'excellence aux élèves accueillis pour contribuer à
l'égalité des chances et à la réussite de
tous ». Il explique par ailleurs que « les projets
éducatifs y seront améliorés en étroite
collaboration avec les collectivités locales »15(*).
Cette démarche illustre la méthode suivie par le
Gouvernement, qui consiste à ne pas abandonner sans évaluation
les nombreux dispositifs mis en place par le précédent
Gouvernement. Vos rapporteurs spéciaux prennent acte de ce pragmatisme,
tant il est vrai que tout ce qui peut contribuer à freiner le
décrochage scolaire ou à garantir l'égalité des
chances à tous les niveaux du parcours scolaire mérite
d'être pris en compte. Ils constatent cependant le coût de ces
initiatives pour la nation.
IILES DÉPENSES DE PERSONNEL
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012,
compte tenu de leur importance au sein des crédits de la mission
« Enseignement scolaire », vos rapporteurs spéciaux
avaient choisi d'analyser globalement l'ensemble des dépenses de
personnel. Après les années de déclin, leur
évolution traduit la priorité retrouvée de la politique
A. UN PLAFOND
D'EMPLOIS EN TRANSITION
La présentation du plafond d'emploi porte la marque de
la réforme de la formation initiale des enseignants, dont le
ministère a fait un axe fort de son action. En conséquence, la
catégorie d'emploi « enseignants stagiaires » est
réintroduite en 2013. Précédemment décomptés
parmi les enseignants du 1er degré, les
« étudiants stagiaires M2 » ont donc
été basculés dans la catégorie d'emploi
« enseignants stagiaires », ce que traduit la colonne
« effet des corrections techniques pour
Par ailleurs, le plafond autorisé pour 2012 ne retrace
que la loi de finances initiale pour 2012. Les mesures prises par le
Gouvernement pour la rentrée 2012, contenues dans la loi de finances
rectificative pour 2012 n° 2012-958 du 16 août 2012 sont
intégralement exprimées en année pleine dans la variation
2013 des ETPT.
Evolution des emplois (ETPT)
Plafond autorisé pour 2012 (0)
Demandés pour 2013 (1)
Effets de mesures de transfert pour 2013
Effet des corrections techniques pour 2013
Variation 2013/2012 (4)=(1)-(2)-(3)-(0)
446 636
personnels d'accompagnement et de suivi
Programme 143
968 059
970 031
B. UN SCHÉMA
D'EMPLOIS QUI TRADUIT LA REFONTE DE LA POLITIQUE DE FORMATION INITIALE DES
1. Une croissance des
Globalement, le schéma d'emplois est
essentiellement impacté par la réforme de la formation initiale
des enseignants, qui concerne avant tout les programmes 140 et 141.
Au total, l'évolution des emplois s'élève
à +8 381 ETP, auxquels il convient d'ajouter la création de
200 postes d'enseignants sur le programme 143 « Enseignement
technique agricole ». En revanche, le solde des emplois prévus
sur le programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation
nationale » est nul. Par ailleurs, 333 ETP de contractuels sont
créés, au sein du programme 141 « Enseignement scolaire
public du second degré », au 1er septembre
2013 (soit 111 ETPT), pour compenser les allègements de services des
enseignants nouvellement recrutés. Ces créations s'ajoutent aux
mesures inscrites dans la loi de finances rectificative de 2012 et est
liée à l'augmentation du volume des concours. En outre, 100 ETP
de personnels administratifs exerçant en EPLE sont crées, ce qui
représente 33 ETPT supplémentaires.
S'agissant du programme 143, vos rapporteurs spéciaux
se félicitent de ce que l'hémorragie d'emplois
constatée l'année dernière pour l'enseignement technique
agricole soit arrêtée, même si l'évolution
du schéma d'emplois ne permet pas de rattraper
l'intégralité des coupes réalisées en 2012 (+200
emplois à comparer à -280 emplois).
Au sein de l'enseignement technique agricole, l'enseignement
public avait payé le plus lourd tribut à cette politique de
réduction des effectifs d'enseignants puisque 60% des suppressions
d'emplois le concernaient, alors qu'il ne représente que 37% des effets
scolarisés. Le budget 2013 permet donc d'opérer un
rééquilibrage, car, à l'inverse, les créations
d'emplois s'élèveront à 140 dans l'enseignement public et
60 dans l'enseignement privé.
La refondation de l'école se traduit également
par la création de postes de CPE (132) et un effort
supplémentaire, par rapport à la dotation inscrite dès la
loi de finances rectificative pour 2012, en faveur du soutien à la
scolarisation des enfants handicapés. 350 postes d'AVS-i seront
créés à la rentrée 2013, ce qui représente
117 ETPT.
L'accroissement des moyens se traduit par ailleurs par des
abondements de crédits, qui se répartissent comme suit :
16,5 millions d'euros sur le programme 140, 23,6 millions pour le
programme 141, 3,3 millions pour le programme 230 et 5,6 millions sur le
Evolution du schéma d'emplois
Prog. 140
Prog. 141
Prog. 230
Prog. 139
Non reconduction des emplois « étudiants
stagiaires M2 »
Source : commission des finances d'après le
projet annuel de performances 2013
de la formation initiale des enseignants
L'année 2013 sera une année charnière au
cours de laquelle il sera procédé à deux types de
recrutements d'enseignants.
Compte tenu des délais pour les organiser et de la
nécessité de prévoir le remplacement des enseignants
partant à la retraite, une « première
vague » de concours se déroulera selon les modalités
actuellement en vigueur. Sans adopter une vision caricaturale de la
politique menée au cours des dernières années, tant il est
vrai que l'élévation du niveau des connaissances des nouveaux
enseignants et leur plus grande maturité peuvent constituer des atouts
en termes pédagogiques, comment a-t-on pu concevoir leur formation
initiale sans mise en situation sur le terrain ? Pour le
précédent Gouvernement, tout se passait comme si le niveau
universitaire était, à lui seul, le gage d'une capacité
à assure un service de qualité face à des
Au total, 22 100 postes seront ouverts
aux concours de recrutement externe et destinés aux étudiants en
cours de deuxième année de master. Après les
épreuves d'admissibilité de l'automne 2012, les épreuves
d'admission auront lieu en juin 2013. Dans l'intervalle, les candidats
admissibles bénéficieront d'un renforcement de l'offre de stages.
Les candidats admis seront affectés à la rentrée
2013, avec une décharge d'au moins 3 heures afin de permettre
un accompagnement de leur prise de poste.
enseignants ainsi recrutés bénéficieront de stages
destinés à parfaire leur formation. Ces stages seront
regroupés en tout début d'année scolaire, période
pendant laquelle leur service sera assuré par des titulaires
remplaçants disponibles à cette période de
En juin 2013, une seconde série de concours
sera organisée selon les nouvelles modalités définies par
le Gouvernement. Il s'agira alors de recruter les enseignants
destinés à pourvoir les postes de la rentrée 2014.
21 350 postes seront ouverts aux étudiants en première
année de master. Au cours de l'année universitaire
2013-2014, ces étudiants seront formés au sein des
nouvelles écoles supérieures du professorat et de
l'éducation (ESPE). Sans constituer un retour en arrière
vers les instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM), ces
nouvelles structures ont vocation à devenir l'opérateur de
formation de l'Etat en faveur des enseignants et des étudiants qui se
préparent aux concours de l'enseignement. Un stage en
responsabilité sera proposé à ces derniers au cours de
l'année de master 2 et le service d'enseignement qu'il leur sera
demandé s'effectuera à temps partiel.
En tout, ce sont donc plus de 43 000 nouveaux enseignants
qui seront recrutés en 2013.
Vos rapporteurs spéciaux se félicitent qu'une
des premières orientations du nouveau Gouvernement ait justement
porté sur la formation initiale des enseignants en restaurant une
année complète avant leur « immersion
totale » en classe, d'autant que les nouveaux enseignants, par le jeu
des affectations, pouvaient se retrouver d'emblée confrontés
à des classes situées en zone sensible ou dites difficiles. II. UNE AUGMENTATION
DE PRÈS DE 3% DES DÉPENSES DE PERSONNEL
Avec 59,55 milliards d'euros, les dépenses de personnel
inscrites au projet de loi de finances pour 2013 sont en hausse de près
de 3% par rapport à 2012 (57,96 milliards d'euros).
Les rémunérations d'activité
évoluent moins vite, avec 34,46 milliards d'euros contre 34,22
milliards en 2012, soit +0,7%.
A l'inverse, l'accroissement des cotisations et contributions
sociales dépasse 6%, ce qui reflète l'augmentation de la
contribution de la mission « Enseignement scolaire » au
compte d'affectation spéciale « Pensions » (CAS
Pensions). Les crédits ouverts à ce titre passent de
16 617,61 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2012 à
18 115,54 millions d'euros, soit une progression de près d'1,5
milliard d'euros d'une année sur l'autre.
Ce phénomène traduit une nouvelle augmentation
du taux de contribution employeur de l'Etat. De 65,39% en 2011, il était
passé à 68,59% en 2012. Il atteindra désormais 74,28%. En
y ajoutant la contribution spécifique pour les allocations temporaires
d'invalidité, soit 0,32%, le taux s'établit donc désormais
à 74,60%.
Répartition des crédits de paiement du
Prog. 214
Source : commission des finances, d'après le
Parmi les crédits destinés aux
rémunérations d'activité sur la mission
« Enseignement scolaire », les crédits de paiement
concernant les heures supplémentaires des enseignement du public et du
privé ont continué à augmenter au cours de l'année
scolaire 2011-2012. Leur hausse (5,1 millions d'euros, soit +0,4%, pour un
total de 1 319,3 millions d'euros) se ralentit cependant par rapport aux
En effet, les heures supplémentaires effectives (HSE),
qui sont versées lorsque le service supplémentaire ne s'inscrit
pas dans un horaire régulier, marquent le pas. Mais il est vrai qu'elles
avaient connu une progression très importante au cours des années
récentes : pour le seul enseignement public, la dépense
correspondante était passée de 221,2 millions d'euros pour
l'année scolaire 2007-2008 à 322,5 millions d'euros en
Même si elle représente un nombre d'heures
effectuées inférieur, la dépense au titre des heures
supplémentaires années (HSA) est deux fois supérieure
à ce montant (686 millions d'euros pour le seul enseignement public au
cours de l'année scolaire 2011-2012). Les HSA rémunèrent
forfaitairement la part du service des enseignants excédant de
manière permanente sur l'ensemble de l'année scolaire leur
maximum hebdomadaire de service. Le taux annuel de cette indemnité se
calcule en divisant le traitement moyen annuel brut du grade du
bénéficiaire par son maximum de service réglementaire, le
résultat ainsi obtenu étant multiplié par la fraction
9/13ème, qui équivaut à
36/52ème, soit la durée effective de l'année
scolaire (36 semaines) et la durée de l'année civile. Depuis
le 1er septembre 1999, le montant de la première heure HSA
accomplie par les enseignants au-delà de leur obligation
réglementaire de service est majoré de 20%. Parallèlement,
le nombre d'heures supplémentaires que les enseignants peuvent
être tenus d'effectuer, dans l'intérêt du service en sus de
leur maximum hebdomadaire de service, a été ramené de deux
Au cours de l'année scolaire, 2011-2012, dans
l'enseignement public, 512 603 HSA ont été effectuées
par 233 284 enseignants du second degré.
En 2013, la totalité des contingents d'heures
supplémentaires est reconduite et les dispositifs tels que
l'accompagnement éducatif après les cours, la réussite
scolaire au lycée, les stages d'anglais au lycée se
L'abrogation du dispositif « TEPA »
d'exonération de cotisations salariales et d'exonération fiscale
par la loi de finances rectificative pour 2012 du 16 août 2012 est
entré en vigueur à compter du 1er septembre 2012 en ce
qui concerne les cotisations salariales et sera effective au 31 décembre
2012 pour l'exonération fiscale des heures supplémentaires
effectuées à compter du 1er août 2012. Alors que
l'incidence de ce dispositif est estimée à environ
230 millions d'euros au titre des heures supplémentaires
payées au cours des 8 premiers mois de 2012, l'abrogation de
l'exonération de cotisations sociales fait l'objet d'un abattement de
crédits de 127,8 millions d'euros au sein du projet de loi de finances
Ventilation de la dépense relative aux heures
supplémentairesdans les programmes relatifs à l'enseignement
Evaluation des contingents
651 848 871
679 627 808
686 068 460
316 904 886
322 475 529
322 404 371
69 735 095
69 263 577
68 956 089
24 530 487
24 398 059
23 625 646
1 063 019 339
1 095 764 973
1 101 054 566
Source : Réponse au questionnaire
supplémentairesdans le programme 139 relatif à l'enseignement
157 090 958
165 182 070
165 494 039
40 011 097
39 428 254
38 433 675
1 027 676
1 028 739
12 643 118
12 173 190
12 824 021
1 675 021
1 616 994
1 499 587
211 420 194 218 400 508
218 251 322
B. UNE MASSE SALARIALE
Hors contribution au CAS Pensions, la masse salariale passe de
41 151,5 millions d'euros en socle 2012 à 41 241,1 millions
d'euros inscrits dans le projet de loi de finances pour 2013.
Bien que faible en montant, cette augmentation contraste avec
la baisse enregistrée l'année dernière.
Les principaux facteurs d'évolution de la masse
salariale sont les suivants :
- les mesures catégorielles, à hauteur
de 93,2 millions d'euros. Pour les cinq programmes relevant du
ministère de l'éducation nationale, les crédits sont
destinés à financer l'extension en année pleine des
mesures mises en oeuvre en 2012 ainsi que les mesures nouvelles au titre de
2013, à raison de 17,33 millions d'euros pour la première et
72,67 millions d'euros pour les dernières. Les documents
budgétaires indiquent que « compte tenu du processus
décisionnel concernant l'utilisation de l'enveloppe catégorielle,
les mesures nouvelles 2013 ne sont pas connues, tout comme a fortiori leur date
d'entrée en vigueur. La répartition de l'enveloppe
catégorielle entre les programmes ... a en conséquence
été réalisée, par convention, au prorata des
effectifs concernés ». L'année dernière,
vos rapporteurs spéciaux avaient relevé la fâcheuse
impression d'un pilotage à vue donnée par ce type de
réponse (il est vrai plus tardive à l'époque). Le fait que
ces mesures nouvelles représentent 80% des crédits prévus
contre 93% en 2012 n'enlève malheureusement rien à cette
remarque. Les mesures catégorielles du programme 143
« Enseignement technique agricole » s'inscrivent dans un
autre contexte, celui de la fusion des ingénieurs de l'agriculture et de
l'environnement avec les corps homologues du ministère chargé de
l'écologie et du développement durable, et notamment celui des
ingénieurs des travaux publics de l'Etat. En outre, en application de la
loi du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi
titulaire des agents contractuels de la fonction publique, une mesure de
titularisation est mise en place pour les contractuels de l'enseignement
agricole. Cette « déprécarisation »
représente 1,05 million d'euros sur un total de 3,13 millions
d'euros pour le programme.
Effets de l'extension en année pleine des
mesures catégorielles de 2012 ou des années
1. revalorisation du régime indemnitaire des personnels
exerçant dans les écoles du programme ECLAIR : 0,46 million
d'euros (5,5 millions en 2012) ; 2. refonte du régime indemnitaire des personnels de
direction à la rentrée 2011 : 1,99 million
d'euros ; 3. revalorisation des débuts de carrière :
6,61 millions d'euros ; 4. revalorisation de la carrière des médecins de
l'éducation nationale : 1 million d'euros ; 5. transposition aux infirmiers des mesures de la fonction
publique hospitalière : 2,54 millions d'euros ; 6. mesures spécifiques en faveur des personnels
enseignants du privé : 1,8 million d'euros.
- la ligne « Débasage/rebasage
dépenses non reconductibles » représente un impact
budgétaire global négatif de 79,6 millions d'euros, par
compensation d'évolutions différentes d'un programme à
l'autre. Positif sur le programme 140 (+46,8 millions d'euros), le solde est
négatif sur les programme 141 (-100,3 millions d'euros) et 143 (-21,4
millions d'euros). Cette ligne regroupe la dépense prévue en 2012
au titre de la GIPA, aux retenues pour faits de grève
réalisés au titre de 2012 et aux rétablissements de
crédits (par exemple le remboursement des personnels mis à
disposition). Elle tient également compte de l'abrogation du
dispositif d'exonération des cotisations sociales au titre des heures
supplémentaires prévu par la loi n° 2007-1223 du 21
août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.
L'impact de l'abrogation de ce dispositif représente une économie
de 121,2 millions d'euros sur le programme 141 et de 5,2 millions d'euros
sur le programme 140 ;
- à l'exception du programme 230,
l'essentiel des mesures générales correspond à
l'effet du mécanisme de garantie individuelle de pouvoir d'achat (GIPA),
qui représente 42,8 millions d'euros ;
- le solde du glissement vieillesse-technicité
(GVT) est positif de 120,1 millions d'euros alors qu'il était
négatif de 88,6 millions l'année dernière ;
- l'impact du schéma d'emplois
reste négatif mais beaucoup moins qu'en 2012 : -66,9
millions d'euros, contre -467,8 millions. Cette diminution traduit le
début du rétablissement des moyens de l'éducation,
même si le schéma d'emplois de l'année 2013, soit +49,7
millions d'euros, ne compense pas l'impact négatif de l'extension en
année pleine du schéma d'emplois de l'année 2012 (-116,4
Principaux facteurs d'évolution de la masse
Solde exécution 2012 retraites
11 857,9
20 056,0
1 311,5
6 282,5
41 151,5
Prévision exécution 2012 hors CAS
20 158,5
6 289,5
41 234,0
Changements de périmètre du programme
Débasage/rebasage dépenses non
EAP schéma d'emplois de l'année 2012
Schéma d'emplois de l'année 2013
-460,8
11 841,5
6 288,7
41 241,1
III. LES PERSONNELS NE RELEVANT PAS DU TITRE II
Inscrits au sein du programme 230 « Vie de
l'élève », les personnels d'assistance éducative
regroupent notamment les assistants d'éducation, les emplois de vie
scolaire, les auxiliaires de vie scolaire collectifs (AVS-co) ainsi que les
assistants de scolarisation16(*). L'article L. 916-1 du code de l'éducation dispose que
« les assistants d'éducation peuvent être
recrutés par les établissements [publics locaux] d'enseignement
(EPLE) pour exercer des fonctions d'assistance à l'équipe
éducative, fonctions en lien avec le projet d'établissement,
notamment pour l'encadrement et la surveillance des élèves et
l'aide à l'accueil et à l'intégration scolaires des
élèves handicapés, y compris en dehors du temps
Le même article précise les conditions dans
lesquelles ils peuvent être recrutés ; il souligne le
caractère précaire de leur situation : Les assistants
d'éducation sont recrutés par des contrats d'une durée
maximale de 3 ans, renouvelables dans la limite d'une période
d'engagement totale de 6 ans ».
Les effectifs d'assistants d'éducation ont
augmenté régulièrement jusqu'à la fin de
l'année scolaire 2009-2010. Ils ont alors atteint 84 968, soit
près du double de 2004-2005 (47 438). Conséquence de la
politique de restriction budgétaire du précédent
Gouvernement, la diminution du nombre des assistants d'éducation
observée au cours de l'année 2010-2011 (-1%) connait un coup
d'arrêt à la rentrée 2012. Mais il ne retrouve pas le
chiffre atteint il y a deux ans.
Source : DGRH- annuaire epp juin 2012 Vos rapporteurs spéciaux ont déjà eu
l'occasion de souligner les conséquences néfastes des
restrictions budgétaires des dernières années17(*). Recrutés par les EPLE,
les assistants d'éducation ne relèvent ni du plafond d'emplois de
l'Etat, ni du plafond des opérateurs. La Cour des comptes a d'ailleurs
déjà dénoncé le « vide
juridique » qui permet au ministère de ne pas prendre en
compte des emplois permanents financés entièrement par l'Etat, et
dont le recrutement est décidé et effectué par des agents
de l'Etat pour faire face à des besoins permanents du service public.
Dans sa note d'exécution budgétaire 2011, elle a donc
recommandé de mettre les emplois d'assistants d'éducation sous
plafond ministériel ou de créer un plafond spécifique, ce
que le nombre d'emplois concernés peut justifier.
Outre qu'il ne favorise pas une information claire et
précise du Parlement, le statut actuel a pour conséquence une
montée de l'emploi précaire, d'autant plus choquante que de
nouvelles missions leur sont confiées et que leur stabilité
contribue à la réussite de leur action, notamment auprès
des enfants handicapés. En effet, le décret n° 2012-1000 du 27 août
2012 a créé une nouvelle mission consistant en la participation
aux actions de prévention et de sécurité (APS) conduites
au sein des établissements. Telle qu'expliquée par le
ministère, en réponse à vos rapporteurs spéciaux,
les APS sont « destinés à augmenter, dès la
rentrée 2012, le nombre d'adultes présents dans les
établissements les plus exposés aux phénomènes de
violence. [Ils] contribuent à l'analyse de la situation de
62% des assistants d'éducation ont été
recrutés pour assurer un emploi à temps partiel et plus des
trois-quarts de ceux l'ont été pour une période de
12 mois. Les contrats d'une durée de 13 à 23 mois
représentent une part infime des recrutements (1%), ceux de 24 mois et
plus également (2% du total). A l'inverse, les contrats d'une
durée inférieure à 12 mois représentent 21% du
total. Le ministère explique qu'ils « correspondent soit
à des situations particulières liées à
l'organisation et à la situation de l'établissement ou aux
contraintes personnelles des candidats, soit à des recrutements
ponctuels pour assurer les suppléances d'assistants d'éducation
en congé de maladie ».
Source : Requête académique du 15 juin
2012 B. LES CONTRATS
Le ministère de l'éducation nationale emploie
des personnes en contrats aidés, regroupés sous l'appellation
d'emplois de vie scolaire. Ces contrats sont des contrats de droit privé
à durée déterminée qui s'adressent aux personnes
rencontrant les plus grandes difficultés d'insertion. Ils ont pour objet
de faire acquérir à leurs titulaires une expérience
professionnelle assortie d'actions d'accompagnement et de formation, en vue de
leur permettre de retrouver un emploi de droit commun dans le secteur
Depuis 2010, leur nombre a évolué de 58 365
au 30 juin 2010 à 39 276 au 31 décembre 2011. Au
1er janvier 2012, un contingent de 10 000 contrats
aidés, dont 500 destinés à l'enseignement privé, a
permis d'augmenter à nouveau ces moyens pour une durée de six
mois. Ainsi, leur nombre s'établissait à 49 230 au 30 juin
En juin 2012, 47% des personnes en contrats aidés
avaient entre 30 et 50 ans, 26% moins de 30 ans et 27% plus de 50 ans. 90% des
personnes employées en contrats aidés sont des femmes.
A la rentrée 2012, le maintien exceptionnel de
12 000 contrats aidés jusqu'au terme de l'année scolaire
2012-2013 a porté le contingent total à 37 000,
prioritairement dédié à l'accompagnement des
élèves en situation de handicap. Une dotation de 138,8 millions
d'euros est inscrite au projet de loi de finances pour 2013 au sein du
programme 230 « Vie de l'élève ». Elle
permettra de rémunérer en moyenne annuelle 31 900 contrats
aidés, sur la base d'un coût moyen de 4 309 euros18(*). Au sein du programme 139
degrés », les crédits inscrits au projet de loi de
finances à ce titre s'élèvent à 7,26 millions
d'euros, destinés à rémunérer un effectif moyen de
1 700 contrats, comme en 201219(*).
Vos rapporteurs spéciaux se félicitent de ces
évolutions, qui témoignent notamment de l'engagement du
Gouvernement en faveur de la scolarisation des enfants handicapés. En
revanche, ils s'interrogent sur la nouvelle diminution du nombre d'assistants
de directeurs d'écoles, passé de 19 523 le 30 juin 2010
à 13 584 le 30 juin 2011 et 9 488 au 30 juin 2012.
avaient souligné combien la baisse du nombre de contrats posait la
question de la formation des agents quittant leurs fonctions20(*). Le dispositif mis en oeuvre
au 1er janvier 2010 a mis l'accent sur l'aspect qualitatif de leur
accompagnement. Désormais, le prescripteur du contrat doit
désigner au sein de ses services un référent chargé
d'assurer le suivi du parcours d'insertion du salarié (article R.
5134-37 du code du travail). Par ailleurs, l'employeur doit désigner un
tuteur « parmi les salariés qualifiés et
volontaires pour assumer cette fonction » (article R. 5134-38 du
même code). Le tuteur a pour mission de favoriser la bonne
intégration du salarié dans l'établissement, de contribuer
à l'acquisition par le salarié des compétences
professionnelles nécessaires à l'exercice de son poste, de
répondre aux sollicitations du référent et de participer
à la rédaction de l'attestation d'expérience
professionnelle. La circulaire DGEFP n° 2012-10 du 28 juin 2012 relative
à la programmation des contrats aidés au deuxième semestre
2012 prévoit la réalisation, pour chaque salarié en
contrat aidé, d'un bilan des actions de formation et d'accompagnement.
Son absence entraine le refus du renouvellement de la convention par le
prescripteur du contrat.
I. LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES
PRIORITÉ BUDGÉTAIRE DES PROCHAINES ANNÉES
L'évolution des crédits de la mission
« Enseignement scolaire » entre 2013 et 2015 reflète
la priorité accordée à la jeunesse : de 45,4
milliards d'euros en loi de finances 2012 au format 2013 (hors contribution
directe de l'Etat au CAS pensions), les crédits de la mission passeront
à 45,7 milliards en 2013, puis 46,1 milliards en 2014 et 46,6 milliards
en 2015. Sur l'ensemble de la période, la progression atteint 1,17
milliard d'euros, soit +2,6% par rapport à 201221(*).
Entre 2013 et 2015, tous les enseignants partant à la
retraite seront remplacés. En outre, conformément aux engagements
du Président de la République, 60 000 des 65 000
nouveaux emplois créés pendant le quinquennat
bénéficieront à l'enseignement, dont 55 000 pour
l'enseignement scolaire. 9 011, dont 230 pour l'enseignement technique
agricole, sont créés dès la rentrée 2013. Au total,
compte tenu des mesures de redressement déjà prises à la
rentrée 2012, ce sont donc 15 987 emplois qui auront
été créés à la rentrée prochaine.
B. DES CRÉDITS EN CROISSANCE
Les crédits des cinq programmes de la mission
« Enseignement scolaire » qui relèvent du
ministère de l'éducation nationale, inscrits au projet de loi de
finances pour 2013 s'élèvent à 62 685 millions
d'euros, contre 60 909 millions d'euros en 2012, en progression de +2,92%.
Les mesures de périmètre 2013 (mesures de transfert) sont
inférieures à 2 millions d'euros, soit 0,003% du total des
dotations22(*).
Crédits de la mission « Enseignement
Part des AE de la mission
Part des CP de la mission
140 « Enseignement scolaire public du premier
degré »
141 « Enseignement scolaire public du second
230 « Vie de
139 « Enseignement privé du premier et
du second degrés »
214 « Soutien de la politique de
l'éducation nationale »
143 « Enseignement technique
Source : Projet annuel de performances 2013 (chiffres
arrondis)
A. LES CRÉDITS PROPOSÉS
PAR LE PLF POUR 2013
18,86 milliards d'euros en AE et CP sont proposés, en
2013, pour l'enseignement public du premier degré. 99,81% de ces
crédits correspondent aux dépenses de personnel,
présentées dans le deuxième chapitre du présent
Restent donc 36,5 millions d'euros en AE=CP de
dépenses, dont 16 millions au titre de la formation des
enseignants. Sans anticiper sur les débats qui se dérouleront
lors de l'examen du projet de loi d'orientation sur l'école, l'examen de
ces crédits fournit l'occasion d'évoquer plusieurs questions
posées par la situation de l'enseignement scolaire dans notre pays.
Présentation par action des crédits
demandés en 2013 pour le programme 140
Titre 2Dépenses de personnel
Titre 3Dépenses de fonctionnement
Titre 6Dépensesd'intervention
4 860 458 102
4 860 870 115
9 280 766 363
2 679 322
7 756 436
9 291 202 121
1 704 169 908
3 441 545
1 707 611 453
306 184 262
16 006 185
322 190 447
1 587 549 009
Pilotage et encadrement pédagogique
1 011 968 444
6 227 051
1 018 195 495
75 239 290
75 0239 290
28 766 116
7 755 436
18 862 857 930
Le projet annuel de performances décrit ainsi les
enjeux de la scolarisation au niveau de l'enseignement
préélémentaire, dont chacun s'accorde à dire qu'il
constitue un élément essentiel dans la détection
précoce des difficultés et dans la recherche d'une
véritable égalité des chances :
« L'école maternelle a pour finalité d'aider chaque
enfant, selon des démarches adaptées, à devenir autonome
et à s'approprier des connaissances et des compétences afin de
réussir au cours préparatoire les apprentissages fondamentaux.
Son objectif essentiel est l'acquisition d'un langage oral riche,
organisé et compréhensible ».
Dans ce cadre général, les difficultés
devant être repérées dès le plus jeune âge, le
Gouvernement a annoncé accorder une importance particulière
à l'accueil des enfants de moins de trois ans qui doivent pouvoir
être scolarisés « en particulier dans les zones
où se concentrent le plus de difficultés ». Le
Gouvernement n'a pas encore précisé selon quelles
modalités et avec quel financement cette priorité sera mise en
oeuvre. En tout état de cause, tout comme l'aide
personnalisée de deux heures hebdomadaires dont
bénéficient les enfants en difficulté, les
réflexions en cours et évaluations à venir doivent
s'intégrer dans le débat plus large sur les rythmes scolaires.
B. L'AIDE AUX
Telle que décrite par le ministère en
réponse aux questions de vos rapporteurs spéciaux, une grande
continuité existerait dans la politique d'aide aux élèves
en difficulté. En effet, « la mise en place, à la
suite de la réforme de l'école de 2008, de dispositifs d'aide aux
élèves (aide personnalisée de deux heures hebdomadaires,
stages de remise à niveau) permet désormais une prise en charge
plus directe des élèves en difficulté par les enseignants
eux-mêmes. Par suite, des aménagements ont été
apportés dans l'organisation et le fonctionnement des réseaux
d'aide spécialisés aux élèves en difficulté
(RASED), depuis la rentrée 2009 ».
Le ministère ajoute néanmoins que
« le dispositif « un maître de plus que de
classes » qui sera mis en oeuvre à la rentrée 2013
induira une réflexion générale sur l'aide aux
élèves et les modalités de celle-ci ».
A ce stade de la réflexion, l'évolution
éventuelle des fonctions des RASED constitue une simple piste. Le plan
d'urgence adopté pour la rentrée scolaire 2012 a conduit à
la création de 1 000 postes de professeurs des écoles ; une
centaine a été rétablie au bénéfice des
RASED.
III. LE PROGRAMME 141
« ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU SECOND DEGRÉ »
Avec 30,4 milliards d'euros AE=CP, le programme 141
représente à lui seul plus de 47% des dotations de la mission
« Enseignement scolaire ». D'une année sur l'autre,
elles progressent de 2,56%.
Les dépenses de personnel (titre 2) rassemblent plus de
99,5% des crédits du programme, soit 30,27 milliards d'euros sur 30,4
Le tableau ci-après présente la ventilation des
crédits par action et fournit une illustration de cette
prépondérance.
demandés en 2013 pour le programme 141
Enseignement général et technologique en
Formation continue des adultes et validation des acquis de
Engagée en 2010, la mise en oeuvre de la réforme
du lycée se poursuit à la rentrée 2012. Comme l'indique en
préambule le projet annuel de performances 2013, « les
principaux enjeux et objectifs initiaux de la réforme - mieux
accompagner chaque élève, mieux préparer à
l'enseignement supérieur, permettre une fluidité des parcours -
sont maintenus, mais les modalités de leur application pourront
être modifiées ultérieurement ».
Le rapport de la Mission d'accompagnement de la réforme
de mars 2012 dresse un bilan mitigé de la réforme. Elle
considère que les critiques tiennent
« généralement plus aux difficultés à
mettre en oeuvre certains points de la réforme qu'au contenu même
de cette dernière ».
Certains axes de la réforme semblent avoir
rencontré un écho favorable, comme les stages passerelle qui,
lorsqu'ils sont mis en place, rencontrent toujours un grand succès. En
revanche, d'autres laissent un sentiment partagé. Les
élèves qui ont bénéficié d'un enseignement
en groupe de compétences ont le sentiment qu'il s'agit en
réalité plus de groupes de niveau. Bien qu'introduit dès
l'entrée en vigueur de la réforme pour la classe de seconde, le
tutorat reste très peu développé, voire, dans certaines
académies, inexistant.
Si la réforme se heurte au poids des
représentations sociales, le rapport souligne toutefois que
« la volonté de casser la représentation
hiérarchique des séries que traduit le tronc commun porte au
final ses fruits puisque pour la première fois on constate une
orientation plus importante des élèves vers la série L
alors que celle-ci ne cessait de perdre des
Ces premiers résultats valident l'approche du
Gouvernement qui consiste à ne pas précipiter la refondation en
faisant table rase de toutes les initiatives lancées au cours des
années récentes.
230 « VIE DE L'ÉLÈVE »
Le programme 230 « Vie de
l'élève » est doté de 4,17 milliards
d'euros en autorisations d'engagement et de 4,19 milliards d'euros en
crédits de paiement au sein du projet de loi de finances pour 2013,
contre respectivement 3,9 milliards et 3,95 milliards en 2012. L'augmentation
des crédits atteint près de 7% en AE et 6% en CP.
Il représente une part prépondérante des
dépenses d'intervention de la mission : en 2013, la part des
crédits du titre 6 inscrits sur ce programme dépassera 62%, en
augmentation par rapport à 2012 (62,3% contre 60,6%). La hausse la plus importante concerne l'action 03
« Inclusion scolaire des élèves
handicapés », dont le libellé est modifié
(+20,95%). Les crédits du titre 6 de l'action 01 « Vie
scolaire et éducation à la responsabilité », qui
représentent plus de la moitié de l'ensemble des crédits
d'intervention du programme, progressent nettement moins (+6,14%) ainsi que
ceux consacrés à l'action sociale (action 04 ; +2,70%).
demandés en 2013 pour le programme 230
(Crédits de paiement ; en euros)
Vie scolaire et éducation à la
972 209 189
25 430 000
1 298 222 955
2 295 862 144
449 282 717
2 790 296
454 573 013
Inclusion scolaire des élèves handicapés
(libellé modifié)23(*)
256 366 045
17 405 500
305 119 243
578 890 788
158 203 545
568 062 103
727 815 648
Internats d'excellence et établissements à la
charge de l'Etat
40 818 601
11 968 499
52 787 100
Actions éducatives complémentaires aux
78 045 728
46 885 500
2 264 208 824
4 187 974 421
B. L'AIDE
Le Gouvernement a pris l'initiative de renforcer
l'attractivité des métiers d'enseignants, en
« facilitant l'insertion professionnelle et la promotion sociale
des jeunes dans les métiers du professorat ». A cette
fin, la loi n° 2012-1189 du 26 octobre 2012 portant création des
emplois d'avenir comporte un volet consacré à la
création d'emplois d'avenir professeur (Art. L.
5134-120 du code du travail). Ils consistent en une sorte de
« pré recrutement » au métier d'enseignant.
Dès le 1er janvier 2013, 6 000 étudiants
boursiers, inscrits en deuxième année de licence et
âgés de vingt-cinq ans au plus, s'ils s'engagent à
présenter les concours de l'enseignement, pourront
bénéficier d'une rémunération de 900 euros par mois
pendant trois ans et d'une immersion progressive sur le terrain. Au cours des
trois ans qui viennent, ce dispositif devrait concerner 18 000
Vos rapporteurs spéciaux se félicitent de cette
initiative, qui devrait être de nature à couper court à
certaines critiques faciles sur la crise des vocations pour l'enseignement,
voire l'impossibilité pratique de recruter dans de bonnes conditions les
effectifs de nouveaux enseignants nécessaires pour remplacer ceux qui
partent à la retraite ou faire face aux créations de postes.
D'ailleurs si l'on en croit certains chiffres rapportés dans la presse,
la volonté clairement affichée par le Gouvernement semble avoir
déjà commencé à produire ses effets en termes
d'attractivité pour le métier d'enseignant : le nombre
d'inscrits par poste au concours de professeur des écoles serait
passé de 7,5 à 10 entre les sessions de 2012 et 2013 dans
l'enseignement du premier degré. Dans le secondaire, il aurait
augmenté de 17,1% en anglais, de 16,1% en mathématiques et de 12%
en lettres24(*) .
Le coût du dispositif s'élève à
13,8 millions d'euros
Globalement, en loi de finances pour 2012, 619,5 millions
d'euros étaient prévus pour financer l'action sociale en faveur
des élèves, à raison de 552,9 millions d'euros au titre
des bourses et des fonds sociaux de l'enseignement public (action 04 du
programme 230) et 66,6 millions d'euros au titre des bourses et des fonds
sociaux de l'enseignement privé (action 08 du programme 139).
Compte tenu des effectifs d'élèves boursiers
attendus à la rentrée 2013, 634,5 millions d'euros sont inscrits
au sein du projet de loi de finances pour 2013, répartis entre 568
millions d'euros sur le programme 230 et 66,53 millions d'euros sur le
programme 13925(*). Pour
le Gouvernement, « ces crédits permettront de couvrir les
revalorisations de taux intervenues à la rentrée 2012 (+1,75%
pour les bourses de lycées) et de prévoir, à la
rentrée 2013, une revalorisation de 1,75% des taux de bourses de
collège, de la part de bourse de lycée, de la prime à
l'internat, de la part de bourse d'enseignement d'adaptation et du montant des
exonérations des frais de pension accordées aux
élèves des ERPD... et des EREA » . En
revanche, la baisse des fonds sociaux (de 34,4 millions d'euros à 32,1
millions d'euros) témoigne de la nécessité, pour le
Gouvernement, de faire preuve d'une grande sélectivité dans le
contexte de redressement des comptes publics.
En juillet dernier, la mise en oeuvre de la loi du 11
février 2005 pour l'égalité des droits et
des chances, la participation et la citoyenneté des personnes
handicapées dans l'éducation nationale
a fait l'objet d'une étude d'ensemble26(*), d'où il ressort que l'accessibilité de
l'école est globalement assurée, au moins l'accessibilité
« première », l'accessibilité de droit.
Selon les auteurs de l'étude, les difficultés
constatées sont davantage la conséquence d'un manque de places
disponibles (en établissements médico-sociaux et, parfois, au
sein des ULIS) ou du retard dans l'affectation d'un AVS que de l'absence de
prise en compte de la prescription. Sans méconnaître les efforts
menés par ailleurs par le Gouvernement dès cette rentrée,
vos rapporteurs spéciaux ne peuvent néanmoins que se faire
l'écho des dysfonctionnements encore trop souvent constatés.
Alors que l'on sait que la stabilité de l'environnement éducatif
est tout particulièrement nécessaire pour les enfants et les
jeunes qui doivent en outre surmonter un handicap, il n'est plus acceptable de
se satisfaire de l'exercice formel du droit à l'accompagnement. Comment
concevoir, par exemple, que la prise en charge d'un jeune 12 heures par semaine
nécessite l'intervention de deux AVS différents ? Comment un
jeune qui entame une nouvelle formation peut-il prendre un bon départ en
l'absence d'AVS-i au cours des quinze jours suivant la rentrée
malgré une décision de la MDPH prise au début du
printemps, puis en changeant d'assistant trois semaines après son
affectation ?
Ces situations vécues témoignent de la
nécessité de passer du respect du droit à son exercice
effectif. Car, comme l'a souligné la note, « on
perçoit bien la « cassure » des 15-16 ans ... et la
sortie massive du système éducatif ordinaire à cette
étape ». Au total, pour 100 élèves
souffrant de handicap âgés de 11 ans, seuls 38 demeurent
scolarisés à 17 ans.
Ses auteurs soulignent combien, à cet âge, le
rôle « physique » et matériel de l'AVS n'est
plus l'essentiel (malgré quelques handicaps impliquant encore une forte
dépendance), mais il devient davantage un assistant
pédagogique... Toutes ces tâches dépassent très
largement « l'aide à la vie scolaire » et exigent
une solide formation. Vos rapporteurs spéciaux appellent donc le
Gouvernement à se saisir d'urgence de cette question car il n'est pas
acceptable que « le lycée professionnel reste encore un
lieu d'accueil des élèves handicapés plus qu'un lieu
d'inclusion où la question de l'insertion professionnelle serait
pensée dès l'entrée, anticipant un parcours
cohérent et suivi ».
Il est tout aussi navrant de lire que « les
services de l'orientation semblent peu impliqués dans l'orientation des
élèves handicapés, quel que soit le niveau
d'enseignement ». L'élève de CLIS ou d'ULIS est
encore trop souvent perçu comme différent avec des besoins en
décalage par rapport aux attendus institutionnels des programmes et des
horaires officiels.
Quel que soit le type de contrat, la première urgence
est d'apporter aux uns et aux autres une solide formation
« d'adaptation à l'emploi » au fil des recrutements.
Le « Grenelle de la formation et de l'accès à la vie
sociale des jeunes handicapés », tenu le 25 janvier 2012,
avait conclu que « l'éducation nationale doit
préparer sa rentrée et ne pas recruter à la hâte des
AVS non formés et les mettre tout de suite au contact avec les
enfants ». Il est navrant de constater qu'une fois de plus,
c'est exactement l'inverse qui s'est produit. Si des dispositifs de formation
existent déjà, comme le module de 60 heures destiné aux
nouveaux recrutés, par définition il ne peut être
réalisé lorsque le recrutement intervient en urgence, quelques
jours avant ou même après la rentrée.
Le Gouvernement entend faire de la formation des enseignants
une de ses priorités. Comme l'indique le projet annuel de performances
2013 « un module de formation destiné aux enseignants qui
accueillent des élèves handicapés est mis en place
à la rentrée 2012, la formation initiale actuelle ne leur
permettant pas toujours de faire face aux difficultés liées au
handicap »27(*). Les enjeux sont clairement
énoncés : la qualité de la scolarisation, la
personnalisation des réponses pédagogiques et la validation des
Vos rapporteurs spéciaux se félicitent de
l'effort très significatif fait en faveur de l'inclusion scolaire des
élèves handicaps. Mais, comme lors de leur
précédent rapport, ils soulignent que la formation des personnels
chargés de l'accompagnement individuel, collectif ou mutualisé
des élèves handicapés revêt également une
importance cruciale : la formation des AVS, quel que soit leur statut,
doit également constituer une priorité. D'autant que la
démographie imposera d'intensifier les efforts. En réponse
à vos rapporteurs spéciaux, le ministère a estimé
que « si la poursuite de l'effort de scolarisation des enfants en
situation de handicap est maintenue alors les effectifs de CLIS augmenteraient
de +1,6 à 1,7% pour les trois prochaines
rentrées »28(*).
Vos rapporteurs spéciaux ne peuvent, enfin, que
rappeler la recommandation qu'ils avaient formulée l'année
passée dans leur rapport sur le projet de loi de finances pour
2012 : la justification des crédits au premier euro n'exclut pas de
faire également figurer au projet annuel de performances des indicateurs
de contexte ou d'activité des services de l'Etat. Si beaucoup reste
à faire en ce domaine, l'un de ces indicateurs ne laisse pas
d'inquiéter s'agissant de la scolarisation des enfants et jeunes
handicapés : comment accepter que le suivi de la qualité de
vie perçue des élèves de troisième (indicateur 3.1)
fasse apparaître que la proportion d'élèves
déclarant avoir été brimés au collège au
cours des deux derniers mois s'établit à 30,9% (en 2010 comme en
2011) pour les élèves ne se déclarant pas porteurs de
handicap mais monte à 52,2% pour les élèves se
déclarant handicapés ? L'inclusion scolaire des
élèves handicapés, intitulé de l'action 03 du
programme ne sera véritablement réalisée que lorsque cet
indicateur ne montrera plus un tel décalage. La cible
déterminée pour 2015, soit respectivement 25% et 40% montre
malheureusement l'ampleur du chemin qui reste à parcourir.
L'action 06 « Actions éducatives
complémentaires aux enseignements » ne représente
qu'une part marginale des crédits du programme 230, soit 60,7 millions
d'euros de dépenses d'intervention en AE et 78 millions d'euros en CP.
La seule « principales mesures de l'année » concerne
le transfert des crédits de rémunération des professeurs
d'EPS détachés auprès de l'Union nationale du sport
scolaire (UNSS) du titre 2 du programme 141 vers le hors titre 2 du programme
230. Ce transfert représente 3,2 millions d'euros et s'ajoute
à la subvention versée à l'UNSS, qui s'élève
à 16,6 millions d'euros.
Ce mouvement fournit l'occasion d'évoquer un
référé adressé par la Cour des comptes à
votre commission des finances sur la situation de cette association. Conclusions du référé de la Cour
des comptes relatif à l'Unss
UNE ORGANISATION COÛTEUSE AU RÔLE MAL
Plus d'un million d'élèves de l'enseignement
secondaire pratiquent une activité sportive volontaire au sein de leur
établissement. Les enseignants d'éducation physique et sportive
(EPS) des collèges et des lycées sont autorisés à y
consacrer trois heures par semaine, venant en déduction de leurs
obligations de service hebdomadaire. La Cour constate que le volume total des
heures d'enseignement affectées à cette activité
représente environ 4 800 postes en équivalent temps plein
(ETP), ce qui, sur la base d'un coût de 55 000 euros par ETP, lui
permet d'estimer à 264 millions d'euros le montant de cette
dépense chaque année. En outre, le ministère de
l'éducation nationale subventionne l'UNSS à hauteur de 17
Sur le plan juridique, l'organisation du sport au sein des
établissements présente des particularités fortes. Si
l'UNSS est une association, le ministre de l'éducation nationale en
assure la présidence et l'Etat est majoritaire au sein de son conseil
d'administration. Contrairement au principe de libre association, la
création d'une association constitue une obligation dans chaque
établissement scolaire du second degré ; cette association
est présidée de droit par le chef d'établissement.
La Cour estime qu'au demeurant, les missions de l'UNSS n'ont
pas été clairement définies, ni des objectifs fixés
en terme de développement de la pratique sportive, pourtant
élément reconnu de la réussite scolaire.
UNE ORGANISATION PEU ÉVALUÉE ET DONT LES
RÉSULTATS SONT LIMITÉS Outre les faiblesses, voire l'inexistence, de
l'évaluation des enseignants concernés, la Cour déplore le
maigre succès de la pratique sportive qui ne concerne que 24% des
collégiens (et une proportion encore plus faible de ceux qui
relèvent du réseau « ambition
réussite » : 19%), 14% des élèves des
lycées généraux et technologiques et 13% des
élèves des lycées professionnels.
Après avoir noté la place très
limitée du sport scolaire dans les projets d'établissements et
les projets académiques, la Cour appelle de ses voeux une
réflexion sur une rénovation de l'organisation du
« sport scolaire ». La réponse du ministre de l'éducation nationale
aux observations de la Cour est d'ordre général. Il souligne
l'originalité de l'organisation du sport scolaire. Il évoque les
adaptations en cours ou à venir (lettre de mission au directeur national
de l'UNSS, signature d'une convention pluriannuelle d'objectifs), au service
d'un objectif prioritaire, amener un pourcentage plus important
d'élèves de l'éducation prioritaire à pratiquer une
activité sportive d'une manière régulière. Une note
du 7 mars 2012 de la direction générale de l'enseignement
scolaire a décliné cet objectif au niveau de chacune des
académies, appelées par ailleurs à inscrire un volet
« sport scolaire » dans leur projet.
Le financement de l'UNSS par le ministère des sports,
de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative est
bien moindre que celui apporté par le ministère de
l'éducation nationale, soit, en 2011, 3,8 millions d'euros. Mais la
démarche du ministère des sports semble nettement plus
avancée que celle du ministère de l'éducation nationale.
Une convention pluriannuelle d'objectifs a été signée pour
les années 2009 à 2012. Cette convention comporte six objectifs,
que le ministère détaille dans sa réponse, de même
que les indicateurs mis en place pour en évaluer la réalisation.
Toutefois, le caractère récent du contrat d'objectifs ne permet
pas de mesurer une tendance nette, ni - a fortiori - un accroissement
sensible de la pratique sportive dans le monde scolaire.
Les relations entre l'UNSS et son partenaire principal, le
ministère de l'éducation nationale sont en cours de
redéfinition. Lors de sa conférence de presse de rentrée,
le ministre de l'éducation nationale a consacré un long
développement à la question du sport au sein du système
éducatif, insistant notamment sur son rôle pour
l'égalité des chances et pour la formation citoyenne des jeunes.
Il a annoncé que la formation des Jeunes officiels UNSS sera
encouragée et valorisée au baccalauréat dès la
session 2013. Cette question pourrait donc faire l'objet d'une observation ou
d'un développement particulier au sein du rapport spécial sur la
mission « enseignement scolaire », sachant qu'elle ne
constitue qu'un des multiples aspects de la refondation de
l'école29(*).
V. LE PROGRAMME 139
« ENSEIGNEMENT PRIVÉ DU PREMIER ET DU SECOND DEGRÉS
Les dotations inscrites au programme 139
degrés » au sein de la mission « Enseignement
scolaire » s'élèvent, pour 2013, à 7,081
milliards d'euros AE =CP. Elles sont égales, à moins d'un million
d'euros près à celles de 2012. A l'exception de l'action 10
« Formation initiale et continue des enseignants » et, dans
une moindre mesure, l'action 12 « Soutien », les
crédits sont au mieux stabilisés.
La présentation du programme inscrite au projet annuel
de performances 2013 ne se distingue pas de celle de l'ensemble de la mission,
en particulier du programme 141 « Enseignement public du second
degré ». Au contraire, le document réaffirme que
« l'Etat a, vis-à-vis des établissements
privés sous contrat, les mêmes exigences pour les
élèves concernés que pour ceux de l'école publique,
y compris en faveur des populations scolaires les plus
fragiles ».
89,35% des crédits (contre 89,20% l'année
dernière) correspondent à des rémunérations
directes de personnel. Le nombre de personnes physiques prises en charge par
l'Etat diminue légèrement : 137 022 contre
138 639, traduisant l'extension en année pleine du schéma
d'emplois de 2012. L'Etat assure également les dépenses de
formation initiale et continue des enseignants, les dépenses
pédagogiques, le forfait d'externat (c'est-à-dire la subvention
permettant de couvrir la dépense de rémunération de
personnels non enseignants des classes du second degré sous contrat
d'association), les emplois de vie scolaire pour l'accompagnement
d'élèves handicapés ainsi que des aides directes aux
élèves (bourses de collège et de lycée, fonds
demandés en 2013
pour le programme 139 « Enseignement
privé du premier et du second degrés »
Enseignement général et technologiqueen
SPÉCIFICITÉS DU FINANCEMENT DE L'ENSEIGNEMENT PRIVÉ
Si le financement par l'Etat de l'enseignement privé
obéit au principe de parité avec l'enseignement public, il fait
apparaître des différences liées à ses
L'action 09 « Fonctionnement des
établissements » représente, pour l'essentiel, la
dépense liée au versement du forfait d'externat aux
établissements d'enseignement privé pour chacun de leurs
élèves inscrits dans une classe sous contrat d'association avec
l'Etat. Le montant alloué pour chaque élève varie en
fonction de la formation qu'il suit ; ces divers montants, ou
« taux », sont fixés par un arrêté
interministériel annuel.
La mesure de l'évolution de la dotation versée
à ce titre doit tenir compte du transfert de compétences de
l'Etat à la Nouvelle-Calédonie au 1er janvier
2012, qui a représenté 17,46 millions d'euros, ramenant ainsi le
montant prévu à 612, 03 millions d'euros. A structure constante,
les crédits consacrés au forfait d'externat sont donc
appelés à augmenter de 3,39 millions d'euros
« du fait de l'accroissement prévisionnel des effectifs
d'élèves à la rentrée de septembre 2012
(1 198 705 élèves attendus dans le second degré
pour l'année scolaire 2012-2013, soit une hausse de près de
0,55%) et de l'évolution de leur répartition entre les diverses
formations »30(*).
Cette somme de 615,4 millions d'euros représente 513
euros par élève du second degré, dont 502 euros pour un
collégien, 497 euros pour un lycéen dans l'enseignement
général et technologique et 637 euros dans l'enseignement
professionnel. Conclusions du référé de la Cour
des comptes concernant la situation financière du régime
additionnel de retraite des personnels enseignants et de documentation des
établissements d'enseignement privé sous contrat
Il y a quelques semaines, la Cour des comptes a transmis
à votre commission des finances un référé dans
lequel elle déplore la situation financière préoccupante
du régime additionnel de retraite des personnels enseignants et de
documentation des établissements d'enseignement privé sous
contrat31(*).
Créé par la loi n° 2005-05 du 5 janvier relative à la situation des maîtres des établissements
privés sous contrat, le régime additionnel de retraite des
personnels enseignants et de documentation des établissements
privés sous contrat (soit un peu moins de 140 000 agents en 2011,
selon les données de l'INSEE) est un régime supplémentaire
obligatoire qui a pour objet de contribuer au « traitement social
équitable » entre les maîtres de l'enseignement public
et ceux des établissements privés sous contrat, selon le principe
posé par la loi n° 77-1285 du 25 novembre 1977, dite loi
Ce régime est financé par une cotisation de
1,50% sur l'ensemble des rémunérations, partagée à
parts égales entre l'Etat et les personnels concernés, sans au
demeurant que cette cotisation supplémentaire pèse en
réalité sur le traitement net perçu par ces derniers, dans
la mesure où l'article 31 de la loi de financement de la
sécurité sociale pour 2005 les a rattachés au
régime de retraite des fonctionnaires alors qu'ils dépendaient
auparavant du régime général d'assurance maladie. La perte
de recettes qu'il doit supporter à ce titre a été
évaluée par la Cour à 30 millions d'euros en 2010.
Ce régime à prestations définies sert une
pension à partir de 60 ans, la quotité était fixée
à 5% du total formé par les retraites servies par le
régime général (CNAV) et par les régimes
complémentaires obligatoires des salariés du secteur privé
(AGIRC-ARRCO). Ce taux devait s'accroître d'un point tous les cinq ans
pour atteindre 10% à compter du 1er septembre 2030, afin de
combler l'écart de pension généralement mis en avant entre
les enseignants du secteur privé et leurs homologues du secteur public.
La loi de finances pour 2006 a ensuite ramené à 2020
l'échéance initialement fixée à 2030 et a
accéléré le rythme d'évolution des taux de
versement de la pension. Enfin, lors de la création du régime,
des « droits gratuits que la Cour juge
« substantiels » ont été accordés
à des agents qui n'y avaient, par construction, jamais cotisé.
La Cour évalue à 1 605 euros le montant
annuel moyen de la pension additionnelle perçue par les 24 224
agents qui en bénéficient, sur la période 2005-2010, ce
qui représente 8% du montant total moyen des pensions perçues par
Après son analyse d'un régime qu'elle qualifie
d'avantageux, la Cour souligne sa situation financière
très préoccupante, d'autant que les structures
chargées de son contrôle n'ont été mises en place
que très progressivement : le cabinet d'actuaire chargé
d'évaluer l'équilibre financier du régime n'a pu
présenter son premier rapport que le 26 janvier 2010 et ce n'est qu'un
an plus tard que le commissaire contrôleur des assurances chargé
de le suivre a été désigné.
Les trois rapports remis par l'actuaire du régime ont
montré le caractère très déséquilibré
de son financement. D'ailleurs, il se trouve en déficit technique depuis
2010 et ses réserves seront épuisées en 2019.
La Cour souligne que « ce régime doit
donc être très rapidement réformé, eu égard
au risque qu'il fait peser sur les finances publiques » ;
elle évoque différentes mesures : gel des pensions, blocage
au taux actuel, limitation ou suppression des droits gratuits, augmentation du
taux de cotisation...
Plus fondamentalement, elle appelle de ses voeux un
examen plus complet et plus précis des écarts réels de
pensions entre les enseignants du secteur public et les maîtres de
l'enseignement privé sous contrat. De son point de vue, le
constat est sans appel : « La différence de 20%
généralement alléguée, qui a constitué le
motif de la création du régime, ne repose pas en effet sur une
analyse étayée. Selon une première et récente
étude statistique, le régime additionnel aurait ainsi pour effet
de faire bénéficier les maîtres de l'enseignement
privé dont l'indice de fin de carrière est inférieur
à 690 - ce qui est le cas d'une majorité d'entre eux - d'une
retraite supérieure à la pension de leurs homologues du secteur
De fait, à l'origine, aucun caractère
rétroactif n'avait été introduit et seules les
années de service d'enseignement postérieures à
l'entrée en vigueur de la loi Guermeur étaient prises en compte
dans le calcul des revenus de remplacement. Fin 2004, un maître
du secteur privé ne pouvait totaliser qu'au maximum 108 trimestres alors
même qu'il aurait validé auprès de ses organismes
d'assurance vieillesse 160 trimestres de cotisation. Les syndicats de
l'enseignement privé estimaient alors à 20% l'écart entre
pensions des enseignants du public et du privé. Si on peut d'autant mieux comprendre le souci exprimé
en 2005 de faire en sorte qu'à salaire égal retraite égale
que les enseignants du privé sont rémunérés par
l'Etat, l'écart de durée de cotisation prise en compte
dans le calcul de la retraite est par définition allé
s'amenuisant au fil du temps. Par ailleurs, le
« partage » du financement entre l'Etat et les enseignants
n'est plus qu'un lointain souvenir et c'est la solidarité nationale qui
finance un régime qui ne repose pas sur une
inégalité de situations clairement établie.
Si tel est bien le cas, vos rapporteurs spéciaux ne
peuvent que constater qu'une réforme du régime
s'impose. Dans la mesure où les enseignants du privé et
ceux du public dépendent de deux régimes sociaux
différents, il est par nature difficile de faire coïncider
parfaitement leur situation, encore plus à la retraite qu'en
activité. Le meilleur moyen de ne pas remettre en cause la
pérennité même du régime conduit à le faire
évaluer rapidement, d'autant que l'Etat finance par ailleurs le
régime de retraite temporaire (RETREP pour les enseignants du
privé en général et ATCAA pour les maîtres de
l'enseignement agricole), à hauteur de 300 millions d'euros chaque
C'est dans cette direction que semble s'être
engagé le Gouvernement, du moins si l'on en croit la réponse
apportée par la Ministre des affaires sociales et de la santé aux
observations de la Cour, le 12 octobre 2012 : « il
est donc indispensable de procéder au plus vite à une
réforme de ce régime, qui devrait entrer en vigueur dès le
1er janvier 2013 ». Elle évoque deux
pistes privilégiées : le renforcement de
l'équité intergénérationnelle, qui passe par une
modification en profondeur du système des droits gratuits et la
maîtrise des dépenses, « par un gel du calendrier de
montée en charge du taux de pension, afin de le stabiliser à son
taux actuel de 8%. La solvabilité du régime, au-delà de
2030, serait par ailleurs atteinte par un relèvement concomitant des
cotisations ».
Dans la réponse qu'il a à son tour
apportée aux observations de la Cour, le 29 octobre 2012, le Ministre de
l'éducation nationale, se fondant sur les résultats d'un travail
de comparaison mené par sondage, explique que le différentiel de
pension existe toujours. Mais il précise que « pour les
enseignants du privé dont l'indice de fin de carrière est
inférieur à 650 (certifiés de classe normale, adjoints
d'enseignement, professeurs des écoles de classe normale, instituteurs),
le RAR compense, voire surcompense le différentiel de
pension ». Or, comme il l'indique ensuite, « 63%
des départs à la retraite constatés dans le second
degré concernent des personnes dont l'indice terminal est
inférieur ou égale à l'indice 650, contre 87% dans le
premier degré ». L'effet
« surcompensateur » paraît donc largement
répandu. Après avoir rappelé les possibles pistes de
réforme du régime, le Ministre souligne toutefois que
« les solutions à retenir devront trouver un
équilibre entre les objectifs de redressement financier à
atteindre et l'acceptabilité sociales d'une réforme touchant
à l'une des composantes spécifiques du régime social des
130 000 maîtres du privé ».
VI. LE PROGRAMME 214 « SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE
En 2013, le programme 214 « Soutien de la politique
de l'éducation nationale » disposera de 2,24 milliards d'euros
en AE et de 2,15 milliards d'euros en CP. Outre les fonctions d'état-major, le programme 214 met
à disposition des autres programmes de la mission l'expertise et les
compétences dans de nombreux domaines de nature transversale :
ressources humaines, évaluation et prospective, certification des
élèves, gestion financière, politique immobilière,
informatique, politique des achats, logistique, affaires juridiques relations
internationales et communication.
demandés en 2013 pour le programme 214
Titre 5Dépensesd'investissement
Pilotage et mise en oeuvre des politiques éducatives 372 625 444
372 625 444
70 989 743
4 998 476
75988 219
8 767 658
5 149 642
13 917 300
9 898 968
6 128 658
16 027 626
5 373 726
7 944 646
2 425 962
15 744 334
529 311 971
91 880 800
638 392 771
Établissements d'appui de la politique éducative
202 957 119
Logistique, système d'information, immobilier
254 262 069
287 214 060
619 276 129
162 908 734
28 641 019
191 549 753
3 822 845
634 914 420
37 048 807
2 150 301 540
L'évolution des crédits, égale à
+4,3% en AE et +2,7% en CP masque des phénomènes de nature
fondamentalement différentes selon les actions. D'une manière
générale, le ministère de l'éducation nationale
participe à l'effort de maîtrise des dépenses de
fonctionnement de l'Etat, ce que reflète, en particulier,
l'évolution de l'emploi au sein des opérateurs.
En revanche, la forte augmentation constatée sur
l'action 08 « Logistique, système d'information,
immobilier » ne traduit pas véritablement une volonté
déterminée. L'accroissement des besoins en AE, soit +95 millions
d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2012, s'explique
par la nécessité de couvrir la durée ferme de nouveaux
baux passés pour le relogement de services académiques en Ile de
France. L'année dernière, le même phénomène
avait déjà entraîné une augmentation de cette
dotation de 45 millions d'euros par rapport à la loi de finances
initiale pour 2011.
Emplois (ETP) sous plafond des opérateurs du
programme « Soutien »
Source : Rapport annuel de performances 2011 et
Par le passé, vos rapporteurs spéciaux ont
souligné combien était incertain le suivi du schéma
d'emplois des opérateurs de la mission. Inscrite dans le projet de loi
de finances pour 2012, la correction de plusieurs erreurs d'imputation
comptable a permis d'améliorer la vision d'ensemble des emplois des
En revanche, en 2011 encore, « la
nécessité de geler des postes afin de dégager des marges
de manoeuvre pour financer leurs activités »32(*) a conduit à
créer un écart important entre le nombre d'emplois sous plafond
rémunérés par les opérateurs inscrit en
prévision dans le projet de loi de finances et réalisé,
tel que décrit dans le rapport annuel de performances de l'exercice
considéré. Déduction faite du transfert de 245 emplois
suite à la dissolution de l'INRP au 1er janvier 2011,
l'écart global atteint - 529 emplois, à comparer à un
total de 4135 en réalisation, soit 12,8%.
La diminution constatée entre la prévision pour
2012 et celle inscrite dans le projet de loi de finances pour 2013 traduit
l'effort du ministère de l'éducation nationale en faveur du
redressement des finances publiques. Les subventions pour charges de service
public passent de 209,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et
crédits de paiement à 210,6 millions d'euros, ce qui
représente moins de 0,6% d'augmentation. Les mesures statutaires
d'accroissement de la masse salariale font plus que compenser les
économies, à hauteur de 2 millions d'euros,
réalisées sur leur fonctionnement.
L'année dernière, vos rapporteurs
spéciaux s'étaient inquiétés de l'évolution
des emplois d'enseignants dans l'enseignement technique agricole public et,
plus généralement, de la situation de l'ensemble du programme
143. Comme l'a d'ailleurs souligné la Cour des comptes dans sa note
d'exécution budgétaire 2011, « l'absence de chef de
file et le manque de coordination dans la gestion entre les ministères
chargés de l'éducation et de l'agriculture rendent largement
fictif le caractère interministériel de la mission Enseignement
En pratique, pour l'enseignement technique agricole, le budget
2012 signifiait toujours moins d'enseignants, moins de moyens, moins de classes
et moins d'élèves. Vos rapporteurs spéciaux ont donc
choisi de consacrer un chapitre distinct à l'examen de ce programme de
I. UNE ORGANISATION
ORIGINALE AU SEIN DU SYSTÈME ÉDUCATIF
A. UN ENSEIGNEMENT
143 : une structure à part dans la mission « Enseignement
L'enseignement agricole présente un caractère
social marqué, un fort ancrage territorial (en particulier dans les
zones rurales ou de déprise démographique) et des modes
d'enseignement propres qui le distinguent au sein de la mission
« Enseignement scolaire ». Par son rôle d'animation
des territoires, sa capacité d'innovation technique et
pédagogique, l'enseignement agricole comporte des
spécificités qui sont autant d'atouts pour enrichir le cadre
éducatif national. En temps de crise économique, cette voie
conduit vers l'emploi des jeunes, parfois en difficulté, qui seraient
sans cela souvent sortis du système éducatif. L'organisation
académique et les pratiques d'enseignement originales, avec des
structures pratiquant l'alternance et entretenant une grande proximité
avec les milieux professionnels, contribuent aux bons résultats obtenus
en termes de résultats aux examens et d'insertion professionnelle.
La direction générale de l'enseignement et de la
recherche (DGER) du ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et
de la forêt (MAAF) est responsable du programme, qu'elle gère en
s'appuyant sur les directions régionales de l'agriculture, de
l'alimentation et de la forêt (DRAAF) qui assurent le rôle
d'autorité académique.
Le programme 143 recouvre un ensemble cohérent en
termes de périmètre de formation et d'établissements
subventionnés. Dans ses conclusions rendues en mars 2008, le
Comité Interministériel d'Audit des Programmes (CIAP) avait
d'ailleurs recommandé le maintien de la structuration en cinq actions,
de volumes financiers certes inégaux, mais organisées par centres
de coûts et leviers d'action cohérents. Le programme 143 finance plus de 800 établissements
publics et privés33(*), de la classe de quatrième à la
terminale, auxquels il faut rajouter les formations supérieures courtes
délivrées dans les lycées (BTS et classes
préparatoires aux grandes écoles). La plupart de ces
établissements possèdent un internat, ce qui est une
spécificité propre à l'enseignement agricole. Selon les
chiffres du ministère de l'agriculture, le nombre d'élèves
du second degré et d'étudiants de l'enseignement supérieur
court s'élève à la rentrée 2011 à
174 104, en progression de 1,4% après une diminution de 0,6%
à la rentrée 2010. Evolution du nombre d'élèves
201234(*)
dont temps plein
dont rythme approprié
Source: Réponse au questionnaire
La répartition des effectifs entre les
différentes catégories d'établissements reste relativement
stable : elle est d'environ 36,5% dans l'enseignement public, 32,1% dans
l'enseignement privé temps plein et 31,3% dans l'enseignement
privé du « rythme approprié ».
L'accroissement des effectifs est cependant plus rapide au sein de
l'enseignement privé : - l'enseignement public, accueille 493 élèves
et étudiants de plus (+0,80%) qu'à la rentrée 2010,
augmentation qui fait suite à trois années de baisse ;
- l'enseignement privé accueille 1 944
élèves supplémentaires (+1,76%) par rapport à la
rentrée précédente. Cette augmentation concerne à
la fois le temps plein (+ 903 élèves) et le rythme
approprié (+1 041 élèves).
Les effectifs du second cycle professionnel (CAPA, BEPA, Bac
Pro, 2nde professionnelle) ont augmenté de
façon conjoncturelle en lien avec la réforme de la voie
professionnelle initiée en 2009, les effectifs des autres cycles
étant en diminution. La réforme de la voie professionnelle, qui a
mis en place dès la seconde un cursus permettant d'accéder au
baccalauréat professionnel en trois ans, a concerné en 2009
toutes les spécialités, sauf celles des services, des
activités hippiques, de l'animalerie de laboratoire, de l'agriculture
des régions chaudes, pour lesquelles cette mise en oeuvre est intervenue
à la rentrée 2011. Cette réforme a eu un effet à la hausse en 2011
avec un quasi doublement du taux d'accès au niveau du
baccalauréat (62,7% en 2011 pour les élèves entrés
en seconde professionnelle en 2009 au terme d'un parcours en trois ans, contre
30,5% en 2010, pour les élèves entrés en BEPA en 2007 au
terme d'un parcours en quatre ans). Cette hausse conjoncturelle devrait
être suivie d'une baisse équivalente à la rentrée
2012, avec la sortie de la cohorte entrée en BEPA en 2008. En 2012, il
n'y a donc plus que trois générations d'élèves en
second cycle professionnel contre quatre avant la réforme pour les
spécialités réformées en 2009.
De fait, selon les remontées prévisionnelles des
établissements de fin août 2012, les effectifs prévus
s'élèveraient à 62 812 élèves pour le public
(-1,34% par rapport à 2011) et à 107 600 élèves
pour le privé (-2,57% par rapport à 2011), pour un total de
170 412 élèves (soit -2,12% par rapport à la
rentrée 2011). Cette baisse prévisible souligne le
caractère transitoire et exceptionnel de 2011. Ces évolutions
résultent, pour l'essentiel, des effets de la mise en oeuvre de la
réforme de la voie professionnelle avec le passage d'un cursus de
baccalauréat professionnel en quatre ans en un cursus en trois ans. En
second cycle professionnel, la rentrée 2012 est marquée par la
fin de la double génération du baccalauréat professionnel
pour les spécialités réformées en 2009. Pour 2013
et 2014, une hausse suivie d'une baisse peut être anticipée avec,
en décalé, les effets liés à la deuxième
vague de la réforme. Ce n'est qu'à compter de la rentrée
2014 que les effectifs devraient évoluer de manière moins
Si les taux de réussite aux examens
sont en augmentation entre 2010 et 2011, les valeurs cible pour les
années à venir ne font pas apparaitre d'amélioration
supplémentaire. Au contraire, les prévisions pour 2012 et 2013
marquent un recul par rapport à 2011.
Taux de réussite aux examens des
élèves de l'enseignement agricole
PrévisionPAP 2012
Prévision 2012 actualisée
2015 Cible
Bac S Bac Techno
Bac Pro BTA
Source: Projet annuel de performances pour 2013
En matière d'insertion professionnelle, malgré
les mesures mises en place en faveur de l'insertion, les prévisions
traduisent le contexte de tension sur le marché de l'emploi, suite
à la sortie simultanée du système scolaire de deux
générations de titulaires du baccalauréat professionnel,
aussi bien en juin 2012 qu'en juin 2014, ainsi que de diplômés du
Brevet de technicien supérieur agricole (BTSA) plus nombreux en juin
2014 et juin 2016. En outre, l'augmentation significative des formations
relevant du certificat d'aptitude professionnel agricole (CAPA) peut, elle
aussi, rendre plus difficile l'insertion des titulaires de diplômes de
niveau V. Taux d'insertion professionnelle des
(%) 2010 Réalisation
Insertion à 7 mois BTSA
Insertion à 7 mois Bac Pro - BTA
Insertion à 7 mois CAPA
Insertion à 33 mois - BTSA
Insertion à 33 mois Bac Pro - BTA
Insertion à 33 mois CAPA
Selon les prévisions du ministère de
l'agriculture, des tensions risquent d'apparaître sur le marché de
l'emploi entre 2012 et 2014, du fait de la sortie simultanée du
dispositif scolaire de deux générations de baccalauréat
professionnel, ainsi que de diplômés du Brevet de technicien
supérieur agricole (BTSA). En outre, l'augmentation significative des
formations relevant du certificat d'aptitude professionnel agricole (CAPA)
pourrait, elle aussi, saturer les emplois de qualification de niveau V.
Malgré les tensions à prévoir sur le
marché du travail, liées à des cohortes plus nombreuses,
les prévisions restent bonnes et attestent de la capacité de
l'enseignement agricole à conduire les jeunes vers l'emploi. Plus le
diplôme est élevé, meilleure est l'insertion
professionnelle, aussi bien pour la voie scolaire que pour l'apprentissage. Il
convient toutefois de souligner le décalage important qui persiste entre
les taux d'insertion des femmes et ceux des hommes. Selon les chiffres du
ministère de l'agriculture, les femmes, qui choisissent majoritairement
le secteur des services, connaissent des taux d'insertion inférieurs de
10 à 20 points à ceux des hommes selon les
B. LE PILOTAGE DU
1. Une coordination
entre le ministère de l'agriculture et le ministère de
l'éducation nationale en voie d'amélioration
Dans sa note d'exécution budgétaire 2011, la
Cour des comptes a, une fois de plus, dénoncé
« l'absence d'approche commune à l'éducation
nationale et au ministère de l'agriculture du projet annuel de
performances ». Elle constate par ailleurs que
« des domaines importants de la gestion, où des gains
d'efficience sont possibles, restent pour l'instant exclus de ce
rapprochement : ainsi, les concours de recrutement des enseignants restent
séparés entre ces deux filières, même pour les
matières générales (français et mathématique
par exemple). La gestion des remplacements des enseignants absents n'est pas
non plus coordonnée sur le terrain, ce qui entraîne une
inefficience quand, par exemple, des titulaires sur zone de remplacement sont
inemployés dans un rectorat alors que l'enseignement agricole recrute
simultanément des contractuels dans la même discipline pour faire
face à ses besoins ».
A l'inverse, le CIAP a recommandé en 2008 le maintien
du programme 143 au sein de la mission « Enseignement
scolaire », reconnaissant ainsi la contribution de ce réseau
au système éducatif français. La gestion de la carte des
formations et des moyens a été déconcentrée, dans
le cadre des orientations nationales, les DRAAF assurant le rôle
d'autorité académique. Seule exception à ce principe,
certaines formations « à enjeux particuliers »
font toujours l'objet d'un suivi spécifique par l'administration
Les administrations centrales sont engagées dans un
processus d'échanges plus approfondis sur la conduite des politiques
éducatives et la gestion des personnels. Une convention a ainsi
été signée entre les deux ministères en septembre
2011 afin d'organiser régulièrement des réunions entre les
DRAAF et les recteurs au niveau national. La concertation entre recteurs et
DRAAF est également encouragée à travers la conclusion de
partenariats au niveau régional, pour l'apprentissage des langues, la
procédure d'orientation des élèves de troisième et
de terminale, et l'établissement de la carte scolaire pour les
filières générales.
Outre les partages de locaux et d'équipements et
l'accueil en détachement d'enseignants de l'éducation nationale,
les mises en commun des équipes éducatives et des personnels
administratifs, techniciens, ouvriers, sociaux et de santé (ATOSS) se
développent sous conventionnement.
Les ministères concernés se sont par ailleurs
engagés à veiller avec le ministère du budget à la
cohérence des orientations budgétaires applicables aux deux
systèmes d'enseignement.
démarche de performance et le dialogue de gestion
Au-delà des six indicateurs présentés
dans les projets annuels de performances, l'enseignement technique agricole est
évalué au cours des dialogues de gestion avec 14 indicateurs,
dont huit indicateurs techniques mesurant l'efficacité scolaire,
l'accueil d'élèves handicapés, les taux de boursiers, le
suivi de la situation financière des établissements, la
mobilité à l'international, la dotation globale par
La démarche de performance adoptée consiste
à décliner à chaque niveau opérationnel -
établissement, DRAAF, DGER - les axes de la stratégie de
performance présentée en loi de finances. Les DRAAF,
exerçant les fonctions d'autorité académique pour
l'enseignement agricole, établissent un «projet stratégique
et de performance» (PSP). Celui-ci inclut notamment les orientations
régionales pour l'enseignement agricole en lien avec les autres
politiques du ministère. Les directeurs d'établissements
conçoivent un «projet d'établissement» (PE), qui
s'inscrit dans les grandes orientations définies aux niveaux national et
régional, et adapte leurs modalités de mise en oeuvre au contexte
de leur structure.
Le pilotage de cet ensemble se fait à travers deux
outils : les dialogues de gestion et les réseaux thématiques. Les
réflexions organisées dans le cadre d'une large concertation sur
l'enseignement agricole public, fin 2009, ont systématisé
l'exercice d'un dialogue de gestion entre les DRAAF et les
établissements, en établissant une « charte de
pilotage » dont l'objectif est de mieux articuler les outils et les
calendriers de travail. Des réseaux thématiques réunissent
par ailleurs des correspondants locaux en région ou en
établissement, sous la conduite de l'administration centrale35(*). II. 2013 : UN DÉBUT DE
CRÉDITS EN AUGMENTATION
Les crédits du programme 143 ouverts en loi de finances
initiale pour 2012 atteignaient 1 325 millions d'euros en AE et
1 303 millions d'euros en CP, soit 2% des CP de la mission
« Enseignement scolaire ». Hors dépenses de
personnel, les crédits ouverts représentaient 484,8 millions
d'euros en AE et 472,1 millions d'euros en CP. Les crédits votés en loi de finances initiale
hors dépenses de personnel ont été soumis à
l'application d'une réserve de précaution, dont le montant s'est
élevé à 27,6 millions d'euros en AE et 26,8 millions
d'euros en CP (soit 5,7 % des crédits en AE et en CP). Suite aux
préconisations de la Cour des comptes dans son audit des finances
publiques, 1,7 million d'euros d'AE supplémentaires ont
été gelés en juillet 2012. En 2011, la réserve de
précaution, jugée déjà importante, ne
représentait que 4,57 % des CP.
En sens inverse, des reports de crédits du budget 2011
ont été autorisés sur l'exercice 2012 par
arrêté du 27 mars 2012 à hauteur de 18,7 millions
d'euros en AE et 0,5 million d'euros en CP. Les AE ainsi reportées ne
devaient être utilisées qu'en cas d'insuffisance
éventuelle, dans l'hypothèse où la gestion en AE?CP serait
maintenue pour les établissements privés. La décision
ayant été prise de passer à une gestion en AE=CP36(*), ces AE ont été
intégrées à la réserve de précaution.
Au 1er septembre 2012, le responsable de programme
disposait donc de 455,5 millions d'euros en AE et de 445,8 millions
d'euros en CP, soit 94% des crédits votés en LFI. Par ailleurs,
le responsable de programme disposait sur les crédits hors personnel de
17,4 millions d'euros de crédits supplémentaires suite
à un mouvement de fongibilité asymétrique effectué
pour le versement de la subvention « article 44 »37(*) aux établissements
Comme en 2011, les sous-actions 143-01-03 « CAS
pension des CFA-CFPPA » et 143-01-05 « Assistants
d'éducation », dont les dépenses s'apparentent à
des dépenses de personnel, se sont vu appliquer un gel
différencié de 0,5 % : le responsable de programme
disposait donc au 1er septembre 2012 de 99,5 % des
crédits votés en LFI. Reports de charges prévisibles fin
Comme chaque année, l'exécution budgétaire
donnera lieu à des reports de charges importants compensés,
compte tenu de la faible élasticité des dépenses, par la
levée de la réserve de précaution.
Hors abondement du programme en loi de finances rectificative
et levée de la réserve de précaution, le montant des
reports de charges prévisibles fin 2012 s'élève selon le
ministère de l'agriculture à 23,5 millions d'euros en CP (9,5
millions d'euros en CP pour l'enseignement privé du temps
plein et 13,9 millions d'euros en CP pour l'enseignement privé du
rythme approprié).
Comme chaque année, le MAAF demandera la levée
de la réserve de précaution 2012 sur les protocoles du
privé afin de limiter ce report de charges. Après dégel,
le report devrait s'élever à 2,94 millions d'euros en CP. Du
fait du passage à une gestion en AE=CP de l'enseignement technique
privé, un excédent d'autorisations d'engagements est
anticipé fin 2012 et aucun report de charges en AE n'est à
Enfin, selon le ministère, la dotation relative aux
diplômes de l'enseignement agricole présente un risque de
report de charges du fait du double flux de candidats consécutif
à la révision de la voie professionnelle.
2. Le début de
rétablissement des moyens
A l'instar des programmes de la mission qui relèvent du
ministère de l'éducation nationale, l'évolution des
crédits de l'enseignement technique agricole traduit la priorité
consacrée à la jeunesse, selon des modalités analogues
à celles des autres dotations de l'enseignement scolaire.
Présentation des crédits de paiement de
l'enseignement technique agricole pour 2013
Mise en oeuvre de l'enseignement dans les établissements
633 658 236
40 959 750
674 617 986
Mise en oeuvre des enseignements dans les établissements
211 110 507
346 950 000
558 060 507
Aide sociale aux élèves (enseignement public et
82 817 000
3 681 825
Moyens communs à l'enseignement technique agricole, public
5 591 425
474 408 575
1 324 768 743
Le programme 143 a connu un changement de
périmètre entre le PLF 2012 et le PLF 2013, avec le
transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences de
l'Etat en matière d'enseignement du second degré et de
santé scolaire, à compter du
A périmètre constant, les crédits
consacrés à l'enseignement technique agricole dans le PLF 2013
(1 324,8 millions d'euros en AE = CP) connaissent une hausse de 1,7% en CP
et de 0,7% en AE. S'agissant des dépenses de personnel, les
crédits de paiement passent de 810 millions d'euros en LFI 2012 à
844,8 millions d'euros dans le PLF 2013, soit une augmentation de
13,8 millions d'euros. Cette augmentation s'explique en partie par
250 créations d'emplois, en application des orientations
gouvernementales donnant priorité à la jeunesse. Cependant, comme
l'année dernière, l'essentiel de l'augmentation portant sur les
dépenses de personnel alimente le CAS Pensions, qui passe de 190
millions d'euros à 198,5 millions d'euros en CP.
Hors dépenses de personnel, les CP passent de
472,1 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2012 à
480 millions d'euros dans le projet de loi de finances
pour 2013, soit une augmentation de 7,9 millions d'euros.
Cette évolution traduit :
- la création de 60 postes d'assistants
d'éducation et auxiliaires de vie scolaire à la rentrée
2012 et de 30 postes à la rentrée 2013 ;
- la revalorisation des dotations aux
- un effort budgétaire en faveur de
l'action sociale, suite à la revalorisation annuelle des taux
de bourse et à une meilleure prise en compte de l'augmentation des
effectifs. Un million d'euros supplémentaire sont consacrés au
financement des bourses sur critères sociaux et le Fonds social
lycéen est également abondé de 1,1 million
d'euros, destiné au financement en année pleine des
40 auxiliaires de vie scolaire individualisés (AVSI)
recrutés à la rentrée 2012 et de 30 AVSI
recrutés à la rentrée 201338(*).
A l'inverse, des économies sont
réalisées, tout comme pour l'année dernière, sur
- les charges de pensions pour les emplois gagés des
Centres de formation d'apprentis (CFA) et des Centres de formation
professionnelle et de promotion agricoles (CFPPA) ;
- les dispositifs financés dans l'action 4
« évolution des compétences et dynamique
territoriale » ;
- les crédits alloués à l'inspection de
l'enseignement agricole et à l'organisation des examens.
B. DES POINTS DE
pesant sur les emplois
Dans le cadre de la révision générale des
politiques publiques (RGPP), la règle du « 1 sur 2 »
s'est appliquée à l'ensemble du programme 143 et s'est traduite
par une prévision de baisse de 280 personnels enseignants et non
enseignants, créant de fortes tensions sur les emplois.
Dans ce contexte, vos rapporteurs se réjouissent de ce
que, pour assurer la pérennité de l'enseignement agricole, l'Etat
ait décidé de conforter son rôle et ses moyens en
personnel. Suite au plan d'urgence pour la rentrée 2012 et aux
orientations retenues par le Gouvernement, il a été
décidé un renforcement des moyens affectés dans les
établissements où les situations les plus tendues ont
été identifiées avec les autorités
académiques à hauteur de 50 postes d'enseignants et
l'équivalent en crédits de 20 postes d'assistants
d'éducation et 40 postes d'assistants de vie scolaire et d'insertion.
Ces mesures devraient permettre de limiter la baisse des effectifs à 230
agents en 2012. Evolution du plafond d'emplois 2006-2013à
structure constante au périmètre 2013
(en ETPT) 2006
Le plafond d'emplois évolue de 14 706 ETPT
en 2012 (non compris les 17 ETPT supplémentaires de la LFR
2012) à 14 597 ETPT en 2013. La baisse de -109 ETPT
s'explique principalement par l'extension en année pleine des
suppressions d'emplois de la loi de finances initiale pour 2012.
Au cours des sept dernières années,
70 % des réductions d'emplois ont eu lieu dans des
établissements publics, qui ne concentrent pourtant que 37 % des
élèves et dont les effectifs, bien que moins
dynamiques que dans le privé, sont pourtant en augmentation. Les réductions d'emplois dans l'enseignement
technique agricole entre 2007 et 2012
Conformément aux nouvelles orientations
gouvernementales donnant priorité à l'éducation, le
plafond d'emplois bénéficie de l'effet de 250 créations
d'emplois, soit 50 créés en 2012 par LFR et 200 à la
rentrée 2013. Les 200 postes d'enseignants supplémentaires
en 2013 se répartissent entre +140 pour l'enseignement agricole public
et +60 pour l'enseignement agricole privé, ce qui traduit un
début de rééquilibrage entre le secteur public et le
Les dépenses d'intervention représentent 36 %
des CP du programme dans le projet de loi de finances, constituées
essentiellement des subventions versées aux établissements
privés d'enseignement agricole.
La subvention de l'État aux établissements
d'enseignement agricole privés à temps plein est destinée
à couvrir la rémunération des personnels non enseignants
des établissements et leur fonctionnement matériel. Son calcul
prend en compte le nombre d'élèves répartis selon leur
régime de scolarisation (externes, internes, demi-pensionnaires) et les
« taux à l'élève » externe, interne et
demi-pensionnaire, déterminés par référence au
coût moyen par élève des dépenses à la charge
de l'État et des collectivités territoriales pour les
établissements d'enseignement technique agricole publics.
En application du protocole du 5 mars 2009 passé entre
l'État et le Conseil national de l'enseignement agricole privé
(CNEAP), le choix a été fait de lui substituer une autre
méthode de revalorisation progressive. Sur cette base, les subventions
versées ont été de 115,890 millions d'euros en 2010,
122,155 millions d'euros en 2011 et 124,056 millions d'euros en
2012. La dotation 2013 pour les établissements du temps plein
s'accroit d'environ 3,3 millions d'euros par rapport à 2012 et
atteint un montant global de 127,376 millions d'euros.
La subvention versée aux établissements sous
contrat du « rythme approprié » dépend des
effectifs d'élèves et du coût du formateur. Elle est
destinée à couvrir le fonctionnement de l'établissement
ainsi que la rémunération de l'ensemble de ses personnels
(enseignants et autres)39(*).
En application d'un accord conclu avec les deux
fédérations40(*) en 2004, un cadrage des effectifs maxima au contrat a
été introduit. La construction budgétaire est
établie sur une hypothèse d'effectifs financés qui peuvent
être inférieurs aux effectifs maxima au contrat. Dans ce cas, le
différentiel de coût est pris en charge par les structures sur
leurs ressources propres. Toutefois, dans un contexte de rigueur budgétaire, au
terme d'un protocole conclu en 2009 entre l'Etat et les deux
fédérations, il a été convenu de réduire
progressivement le décalage entre les effectifs maximum
d'élèves susceptibles d'être accueillis, définis par
contrat avec l'Etat, et les effectifs financés. Ainsi, pour des
effectifs maximum de 50 177 élèves pour les maisons
familiales rurales (MFR) et 2 414 pour les établissements
dépendant de l'Union nationale rurale d'éducation et de promotion
(UNREP), les effectifs financés ont été plafonnés
respectivement à 49 300 pour les MFR et 2 100 pour les
établissements de l'UNREP.
Les subventions versées aux établissements du
rythme approprié ont été de 211,452 millions d'euros en
2010, de 208,568 millions d'euros en 2011 et de 213,387 millions d'euros en
2012. La dotation 2013 pour les établissements du rythme
approprié prévoit une augmentation d'environ 2,2 millions
d'euros par rapport à 2012, soit un montant global de
215,638 millions d'euros. Elle prend en compte la revalorisation du
coût du poste de formateur et la dernière évolution des
taux d'encadrement prévue au protocole d'accord de 2009.
Vos rapporteurs spéciaux rappellent leur attachement au
développement équilibré de toutes les composantes de
l'enseignement agricole. Il convient d'être particulièrement
vigilant à la situation du rythme approprié au moment où
les protocoles sont arrivés à terme, ou sont sur le point de
l'être : le protocole passé entre l'État et les
fédérations du temps plein le 5 mars 2009 arrivait à son
terme au 31 décembre 2011. Le protocole passé entre l'État
et les fédérations du rythme approprié le 17 avril 2009
arrivera à son terme le 31 décembre 2013. 2. La
sous-budgétisation régulière des crédits
consacrés aux assistants d'éducation
En 2011, le titre 2 a été exécuté,
hors gel, à 99,95%. La nécessité d'un dégel total
était manifeste dès la prévision budgétaire
initiale. Le financement des assistants d'éducation par la sous action
143-14 « personnels permanents - assistants
d'éducation » en 2011 ne permettait pas de payer la
totalité des salaires des 1 227 assistants d'éducation
annoncés. D'autre part, les assistants d'éducation sont des
personnels pérennes de l'enseignement technique agricole et devraient
à ce titre être pris en compte dans les plafonds d'emploi du
ministère, sauf à créer un plafond spécifique,
comme le suggère la Cour des comptes dans sa note d'exécution
Ces éléments, combinés au dégel
complet de la réserve de précaution pour les crédits de
titre 2, et au haut niveau de consommation de ces crédits tant en 2011
que pour la prévision 2012, traduisent une tension à laquelle il
convient de prêter une attention particulière, au moment où
les dotations intègrent le financement en année pleine des moyens
nouveaux mis en oeuvre à la rentrée 2012.
3. Les emplois non
pourvus et les remplacements
A la rentrée scolaire 2012, le nombre de postes non
occupés par des agents titulaires dans les établissements
d'enseignement technique agricole publics est de 1 151 en ce qui concerne
les enseignants et les conseillers principaux d'éducation, et de 157
agents administratifs, techniciens et personnels de santé. Ces postes sont soit des postes d'ajustement, qui ne sont
pas proposés aux titulaires parce que la quotité de travail est
inférieure à un temps plein ou parce que le besoin est temporaire
ou lié à des structures en voie d'évolution, soit des
postes sur lesquels il ne s'est pas avéré possible de recruter un
agent titulaire.
Les postes d'enseignants et de conseillers principaux
d'éducation, devraient être occupés par des agents
contractuels d'enseignement nationaux (ACEN) et les postes d'agents
administratifs, techniciens et personnels de santé devraient
également être occupés par des agents contractuels.
* 1 Il
s'établit en moyenne à 14 élèves par enseignant
dans l'ensemble des pays de l'OCDE.
2 Documents du 3 octobre 2012 disponibles sur le
site de la Cour des comptes : www.ccomptes.fr/Actualites/A-la-une/Egalite-des-chances-et-repartition-des-moyens-dans-l-enseignement-scolaire.
* 3 Ces quatre
académies regroupent près de 20% des élèves de
l'enseignement primaire comme de l'enseignement secondaire.
* 4 Le
schéma d'emplois du programme 143 « Enseignement technique
agricole » a été pratiquement respecté (-138
ETPT réalisés au lieu de -145 prévus). En 2010, ce
programme avait également bénéficié d'un
« traitement de faveur » car 50 ETPT lui avaient
été transférés des autres programmes de la
* 5 Le solde est
la résultante de l'économie de 1 930 ETPT liés
à la suppression du traitement continué et du surcroit de
dépenses par rapport à l'estimation initiale due à des
départs moindres que prévu pour les autres motifs (1 787
ETPT).
* 6 Le programme
143 « Enseignement technique agricole » compte trois
objectifs et six indicateurs. Ces indicateurs sont de portée
générale (par exemple le taux de réussite aux examens ou
le coût unitaire de formation par élève). Dans sa note
d'exécution budgétaire 2011, la Cour des comptes considère
que « les indicateurs associés assurent une bonne
couverture de ces objectifs ainsi que des crédits (seuls les
crédits relatifs aux bourses et à l'aide sociale, soit 6 %
du total, ne sont pas couverts par des indicateurs de
performance) ».
* 7 Trois
objectifs sont plus particulièrement présentés :
conduire tous les élèves à la maîtrise des
connaissances et compétences du socle commun exigibles au terme de la
scolarité primaire, apprécié par l'indicateur
« proportion d'élèves maîtrisant, en fin de CM2,
les compétences du socle commun » (programmes 140
« Enseignement public du premier degré » et 139
degrés »), conduire le maximum de jeunes aux niveaux de
compétences attendues en fin de formation initiale et à
l'obtention des diplômes correspondants, avec trois indicateurs, le
« taux d'accès au baccalauréat » et la
« proportion de jeunes âgés de 18 à 24 ans ne
possédant ni CAP, ni BEP, ni diplôme plus élevé et
qui ne poursuivent ni études, ni formation » et le
« taux d'accès au brevet » et un objectif propre
à l'enseignement technique agricole, assurer un enseignement
général, technologique et professionnel conduisant à la
réussite scolaire et à une bonne insertion sociale et
professionnelle, mesuré à travers l'indicateur « taux
d'insertion professionnelle ».
* 8 Loi
n°2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour
* 9 A la
rentrée 2012, les ressources du foyer (sur la base des revenus de
l'année 2010) ne doivent pas dépasser 23 200 euros pour un
enfant, 28 554 euros pour deux enfants et 33 908 euros pour
trois enfants (plus 5 354 euros par enfant supplémentaire).
Antérieurement à la refondation, trois consultations
principales ont été organisées :
- en 2009 : confiée à Richard
Descoings, directeur de Sciences Po Paris, la mission de consultation sur la
réforme du lycée débouche notamment sur la création
de l'accompagnement personnalisé des élèves et des
enseignements d'exploration ;
- en 2003-2004 : le grand débat national
public sur l'avenir de l'école aboutit à la remise d'un rapport
en octobre 2004, le « rapport Thélot », qui
orientera la réforme du système éducatif menée par
le ministre de l'éducation de l'époque, François Fillon.
La « loi Fillon » d'avril 2005 institue notamment le
socle commun de connaissances ;
- en 1999 : le sociologue François Dubet remet
à Ségolène Royal un rapport intitulé « Le
Collège de l'an 2000 » à la suite d'une série de
consultations. La réforme entend prendre en compte la diversité
des élèves, diversifier les méthodes d'enseignement et
améliorer la vie au sein du collège.
* 11 Rapport
n° 2012-058.
* 12 Rapport
n° 2012-076, juillet 2012.
* 13 Rapport
n° 2011-057.
* 14 Ces
chiffres sont ceux communiqués à vos rapporteurs spéciaux
en réponse au questionnaire budgétaire. Le projet annuel de
performances 2013 mentionne quant à lui 18 nouveaux
établissements « dont l'ouverture est programmée
à la rentrée 2012 », ce qui porte à 44 le nombre
de ces internats d'excellence.
Réponses au questionnaire budgétaire.
* 16 Rappelons
que le décret n°2012-1000 du 27 août 2012 a
créé une nouvelle mission consistant en la participation aux
sein des établissements. Par ailleurs, suite à la publication du
décret n° 2012-903 du 23 juillet 2012 relatif à l'aide
individuelle et à l'aide mutualisée apportées aux
élèves en situation de handicap, la terminologie
« assistant de scolarisation » n'a désormais plus
* 17 Cf. leur
rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2012, pages 43-46
(Doc. Sénat n°107 2011-2012, Tome III - Annexe 13).
* 18 Le projet
de loi de finances pour 2012 comportait un crédit de 128,5 millions
d'euros lié aux emplois de vie scolaire. Il devait permettre de
cofinancer en moyenne 30 200 contrats aidés, sur la base d'un
coût moyen annuel de 4 182 euros.
* 19 En 2012,
les crédits ouverts atteignaient 6,9 millions d'euros pour
rémunérer un effectif équivalent. A cet effectif s'est
ajouté le recrutement exceptionnel de 500 contrats aidés au
premier semestre 2012, pour une durée de six mois.
* 20 Rapport
spécial cité, page 45.
* 21 Si l'on
tient compte des crédits affectés au CAS pensions, la progression
s'élève à 4,3 milliards d'euros et représente
près de 7% par rapport à 2012.
* 22 Les
mesures de périmètre, c'est-à-dire de transferts entre
missions, représentent -1,27 million d'euros en AE et -1,96 million
d'euros en CP. Les mesures de transfert entre missions sur le titre 2
représentent -12 ETPT, dont -6 ETPT au titre du programme 140.
Interrogé par vos rapporteurs spéciaux sur les différences
éventuelles entre la maquette de la loi de finances initiale pour 2012
et celle retenue pour 2013, le ministère leur a précisé
que ce changement (de « accompagnement des élèves
handicapés » à « inclusion scolaire des
élèves handicapés ») n'impactait pas le contenu
de cette action.
Source : Le nouvel observateur, 29 août 2012.
* 25 Ces
crédits se répartissent eux même en 535,9 millions d'euros
au titre des bourses et 32,1 millions pour les fonds sociaux au sein de
l'enseignement public (programme 230), 63,56 millions pour les bourses et
2,97 millions pour les fonds sociaux au sein de l'enseignement
* 26 Note
n° 2012-100 La mise en oeuvre de la loi du 11 février 2005 dans
l'éducation nationale (rapport conjoint de l'inspection
générale de l'éducation nationale et de l'inspection
générale de l'administration de l'éducation
* 27Action 03
« Besoins éducatifs particuliers » du programme 140
« Enseignement public du premier degré ».
L'accroissement de l'ensemble des effectifs des élèves
scolarisés dans les écoles publiques et privées est
estimé à +0,2% en 2012, +0,5% pour la rentrée 2013, puis
+0,4% pour les rentrées 2014 et 2015.
* 29 Document
du 10 septembre 2012 disponible sur le site de la Cour des comptes : www.ccomptes.fr/Publications/Les-activites-sportives-volontaires-dans-l-enseignement-du-second-degre.
* 30 Projet
annuel de performances 2013.
* 31 Documents
du 30 octobre 2012 disponibles sur le site de la Cour des comptes : www.ccomptes.fr/Publications/Situation-financiere-du-regime-additionnel-de-retraite-des-personnels-enseignants-et-de-documentation-des-etablissements-prives-sous-contrat
Source : rapport annuel de performances 2011
Etablissements Publics Locaux d'Enseignement et de Formation Professionnelle
Agricole (EPLEFPA) et établissements privés sous contrat avec
* 34 Estimation
* 35 Les
correspondants locaux exercent des fonctions de relais auprès des
enseignants et des cadres de l'enseignement agricole (responsables
d'exploitations agricoles des lycées, directeurs de centres de formation
pour adultes ou centres d'apprentissage, conseillers principaux
d'éducation ou proviseurs des lycées, etc.) en mutualisant les
compétences, en incitant et en accompagnant la réalisation de
projets sur le terrain.
* 36 Les
subventions allouées sont calibrées pour couvrir les engagements
et les paiements au titre de l'année civile, et non plus l'année
* 37 En
référence à l'article 44 du décret du 14 septembre
* 38 En outre,
pour limiter les risques de reports de charges, 286 000 euros
supplémentaires sont inscrits au PLF 2013 par rapport à la LFI
2012 au titre des diplômes de l'enseignement agricole et 221 000
euros au titre des accidents du travail des étudiants.
* 39 Deux types
d'enseignement coexistent au sein du rythme approprié : le rythme
alternant sous statut scolaire (maisons familiales rurales) et le rythme dit
« autre » à dominante médico-sociale, qui
bénéficie de taux d'encadrement sensiblement plus
élevés, pour prendre en compte la spécificité des
publics accueillis, qui présentent parfois des difficultés
particulières (physiques, médicales, sociales ou
* 40L'Union
nationale rurale d'éducation et de promotion (UNREP) et les maisons
familiales rurales (MFR).