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Timestamp: 2014-07-29 18:51:03+00:00
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O PODER LEGISLATIVO, SUA ATUA��O E QUALIDADE INSTITUCIONAL. - Isabela Aguilar Martini Rio - JurisWay
Isabela Aguilar Martini Rio Doutoranda; Mestra em Direito; P�s-graduada; Professoa; Palestrante.envie um e-mail para este autor
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A monografia tem por escopo fazer uma breve abordagem da qualidade pol�tico-institucional do Poder Legislativo modernamente, em rela��o � produ��o legislativa.
Texto enviado ao JurisWay em 27/09/2008. Indique aos amigos Quer disponibilizar seu artigo no JurisWay?Saiba como...UNIVERSIDAD DEL MUSEO SOCIAL ARGENTINO
DOCTORADO EN CI�NCIAS JURIDICAS Y SOCIALES
O PODER LEGISLATIVO, SUA ATUA��O E QUALIDADE INSTITUCIONAL.
BUENOS AIRES/2008
Doctorado en Ci�ncias Jur�dicas y Sociales
Disciplina: Semin�rio III – DERECHO P�BLICO
Profesor Doctor CARLOS A. PIEDRA ABUENA
Turma: 2 A
TEMA: O PODER LEGISLATIVO, SUA ATUA��O E QUALIDADE INSTITUCIONAL.
Alumnos: ELIZABETE ALVES DE AGUIAR y M�RCIO ANT�NIO ALVES VALENTIM
A presente monografia se destina obten��o de grau na disciplina: Semin�rio III – Derecho P�blico, ministrada pelo Profesor Doctor Carlos A. Piedra Abuena
Doctorado en Ci�ncias Jur�dicas y Sociales Departamento de Posgrado
Apresenta��o 5
Cap�tulo I – Introdu��o 5
Cap�tulo II – A qualidade institucional. Considera��es gerais. 7
Cap�tulo III – O desempenho do Poder Legislativo na atualidade 11
Cap�tulo IV – O Poder Legislativo e seu dever de produ��o 16
Cap�tulo V – A delega��o legislativa ao Poder Executivo 22
Cap�tulo VI – A judicializa��o de mat�rias de compet�ncia do
Poder Legislativo 30
Cap�tulo VII – Considera��es Finais 36
Refer�ncias bibliogr�ficas 38
O objetivo da presente monografia tem por escopo fazer uma breve abordagem da qualidade pol�tico-institucional do Poder Legislativo modernamente, em rela��o � produ��o legislativa.
Divide-se o estudo em sete partes nominadas Cap�tulos.
Na parte introdut�ria, objeto do Cap�tulo I faz-se uma sint�tica abordagem sobre a crise das institui��es pol�ticas.
Explana-se a qualidade institucional no Cap�tulo II, fazendo-se considera��es gerais a respeito do assunto.
O capitulo III versa sobre o desempenho do Poder Legislativo na atualidade, fazendo-se uma explana��o sum�ria sobre a agenda legislativa do Congresso Nacional.
No capitulo IV, exp�e-se sobre os deveres de produ��o do Poder Legislativo, dando-se enfoque para sua produtividade nas �ltimas d�cadas.
Versa o Cap�tulo V sobre a delega��o legislativa ao Poder Executivo no que pertine a mat�rias de relev�ncia e urg�ncia.
O Cap�tulo VI, direciona-se ao estudo da judicializa��o de mat�rias de compet�ncia do Poder Legislativo, atuando o Poder Judici�rio com fun��o legiferante. Nas Considera��es Finais constantes do Cap�tulo VII, mostra-se que atualmente o bem-comum ficou relegado a segundo plano, preponderando o individualismo e que s� com a participa��o de todos � que se poder� alcan�ar a qualidade institucional.
Cap�tulo I – Introdu��o.
Contemporaneamente muito se tem falado sobre crise nas Institui��es Pol�ticas, verberando-se o desempenho atuacional das mesmas e asseverando-se que estas foram gradativamente perdendo a qualidade.
Por outro lado, afirma-se que as Institui��es Pol�ticas passaram a padecer da aus�ncia de confian�a dos cidad�os, tornando-se totalmente desacreditadas por n�o cumprirem a contento suas fun��es de atender aos interesses nacionais e de servir ao bem comum.
O tema sobre a crise nas Institui��es Pol�ticas tem instigado diversos estudiosos do assunto, sendo por oportuno transcrever-se a manifesta��o de Carlos A. Piedra Abuena, em seu Artigo sobre a Crise dos Partidos Pol�ticos na Argentina: Aproxima��o a um diagn�stico de sua situa��o atual[1], o qual explana:
“El problema que nos ocupa no es nuevo, la magnitud de su gravedad refleja palidamente la crisis de nuestro sistema de valores, de la pol�tica, de la instituciones ..., y en extrema sintesis de Estado-naci�n.
La peculiariedad de la actual coyuntura impone nuevos desafios a la dirigencia e instituciones de nuestro pa�s; encontrar respuestas adecuadas a problem�ticas sociopol�ticas propias de esta �poca signada por la incertidumbre de un mundo en c�mbio, no siempre ha sido viable.
A la aguda crisis pol�tica, econ�mica y cultural instalada en nuestra sociedad en las �ltimas d�cadas, se la ha vinculado con la calidad de las instituciones.”
A Institui��o Pol�tica no Brasil que vem demonstrando crise de maior agudeza � o Poder Legislativo em todos os seus n�veis, englobando as Casas do Congresso Nacional (Senado Federal e C�mara dos Deputados), as Assembl�ias Legislativas Estaduais e as C�maras Municipais.
A vis�o negativa a respeito do Poder Legislativo que tem se evidenciado ao longo de sua exist�ncia, agravou-se consideravelmente nos �ltimos tempos.
O Poder legislativo tornou-se uma institui��o impopular e suas Casas s�o malvistas pela popula��o em geral, pairando sobre este a desconfian�a e sobre seus membros a avers�o.
Aponta-se, outrossim, o Poder Legislativo como fonte irrespons�vel dos gastos p�blicos, atribuindo-se � grande maioria dos parlamentares a pecha de agirem como verdadeiros “corretores” resumindo suas atividades em transferir recursos p�blicos para beneficiar suas clientelas pol�ticas.
Se tal n�o bastasse, o Poder Legislativo ao qual cabe patrocinar as leis de abrang�ncia nacional em mat�rias relevantes para o crescimento do pa�s, para compensar sua des�dia e inefici�ncia delega a compet�ncia de tais assuntos ao Poder Executivo que motivado por suas bases eleitorais, se encarrega de preencher a agenda legislativa a seu bel-prazer.
Tamb�m por conta da paralisia das Casas do Poder legislativo, � que mais recentemente at� o Poder Judici�rio tem sido solicitado a normatizar mat�rias que deveriam ser objeto de textos legais.
� de bom alvitre portanto, que se fa�a uma an�lise da produ��o legiferante com vias a aferir a qualidade institucional na atua��o do Poder Legislativo.
Cap�tulo II – A qualidade institucional. Considera��es gerais.
Em rela��o ao adjetivo “qualidade” existem diversas conceitua��es, sendo indiscut�vel que n�o se pode formular uma defini��o restritiva para o mesmo. � evidente que a qualidade se reveste de multif�rios aspectos, na atividade laborativa, na produ��o de bens, ou na presta��o de servi�os, n�o se podendo olvidar que em qualquer atividade humana, a qualidade tornou-se consenso.
Falconi[2]sintetiza o conceito de qualidade nos seguintes termos: “um produto ou servi�o de qualidade � aquele que atende perfeitamente, de forma confi�vel, de forma acess�vel, de forma segura e no tempo certo �s necessidades do cliente”.
De outrotanto, o termo “qualidade total” representa a busca da satisfa��o, n�o s� do cliente, mas de todos os "stakeholders" (entidades significativas na exist�ncia da empresa) e tamb�m da excel�ncia organizacional da empresa.
Na exposi��o de Mario Daniel Serraferro[3], quando fala em qualidade institucional, assevera que na mesma se envolvem varias quest�es, compreendendo esta o perfil das institui��es e de suas regras, e tamb�m a qualidade dos atores do regime pol�tico, isto �, daqueles que s�o os dirigentes governamentais.
N�o � por demais mencionar que, a qualidade institucional de h� muito � concebida como causa do desenvolvimento ou subdesenvolvimento dos pa�ses. Entretanto, n�o se pode cogitar de qualidade institucional, sem se fazer uma explana��o sint�tica sobre a Doutrina da Separa��o (ou Triparti��o) dos Poderes do Estado, mormente em se tratando das democracias republicanas.
Desenvolvida por Montesquieu, em sua conhecida obra “L’Espirit des Lois” (O Esp�rito das Leis), a doutrina da Separa��o (ou da Triparti��o) dos Poderes do Estado, teve como objetivo limitar o Poder Estatal, fracionando-o em fun��es para atribuir compet�ncias a distintos �rg�os institucionais.
Insta acentuar que na Antig�idade, Arist�teles j� cogitara na divis�o das fun��es estatais em deliberativa, executiva e judicial. Seguindo seus passos, Macchiavelle, no s�culo XVI, em sua obra “Le Prince", adotou a mesma id�ia propondo um Estado Frances, com tr�s poderes distintos, quais sejam, o Legislativo (representado pelo Parlamento), o Executivo (materializado na figura do Rei) e o Judici�rio, este aut�nomo.
N�o � por demais lembrar que no s�culo XVII, tamb�m John Locke esbo�ara a separa��o de fun��es no exerc�cio do poder estatal, ao propor a classifica��o deste em fun��es, quais sejam, legislativa, executiva e federativa.
Todavia, como mencionado alhures, foi com Montesquieu que se concretizou a Teoria da Separa��o de Poderes, efetivada nas Democracias Republicanas, nos moldes atuais, como Poderes, Legislativo, Executivo e Judici�rio, estes independentes e harm�nicos entre si.
Aludida doutrina, al�m de ter identificado quais seriam as fun��es exercidas pelo Estado como j� idealizara Arist�teles, da mesma forma procurou defender a necessidade de que o exerc�cio de cada uma dessas fun��es estatais fosse de compet�ncia de diferentes titulares.
John Locke j� observara, que a tenta��o de ascender ao poder era mais forte que a fragilidade humana e, n�o convinha que as mesmas pessoas que detivessem o poder de legislar, tivessem tamb�m em suas m�os o poder de executar as leis, pois poderiam se isentar da obedi�ncia �s normas que elaboraram, e conseq�entemente adequ�-las-iam �s suas vontades.
O ide�rio da separa��o dos poderes teve por fundamento almejar a prote��o da liberdade individual, bem como aumentar a efici�ncia do Estado, considerando que cada �rg�o governamental tornar-se-ia competente para determinada fun��o. Com isso, as bases da teoria montesquiana visaram diminuir visivelmente o poder dos governos absolutistas.
No que concerne ao modelo constitucional brasileiro, com exce��o da Constitui��o de 1824 que previa um quarto Poder, o Moderador (exercido pelo Monarca), as demais Constitui��es sempre adotaram normativamente a cl�ssica doutrina que triparte o poder estatal, ou seja, as fun��es em: legislativa, executiva e judici�ria.
Cabe obviar que a denomina��o dos poderes estatais correlaciona-se com as fun��es pelos mesmos exercidas. Em assim sendo, o Poder Legislativo incumbe elaborar as leis da ordem jur�dica estatal; ao Poder Executivo � atribu�da a administra��o do Estado, cabendo-lhe a execu��o das pol�ticas definidas pelo Poder Legislativo; e, ao Poder Judici�rio compete solucionar os conflitos de ordens interpessoal, interpessoal-estatal e entre os entes estatais (Uni�o Federal, Estados-membros e Munic�pios), fundamentando suas decis�es nas leis emanadas do Poder Legislativo.
� por oportuno salientar, que esta correspond�ncia entre as fun��es estatais, n�o � exclusiva, ou seja, a atividade do Poder Legislativo n�o � apenas de legislar. Da mesma forma, a atividade do Poder Executivo n�o se restringe a administrar ou executar as pol�ticas p�blicas. Por seu turno, o Poder Judici�rio n�o exerce apenas a fun��o de julgar.
Com efeito � curial, que algumas dessas fun��es n�o possuem rela��o direta com a denomina��o do “Poder” respectivo, considerando o sistema Checks and Ballances (Freios e Contrapesos), que consagra mecanismos viabilizadores do exerc�cio harmonioso do poder estatal entre os titulares das fun��es correspondentes.
� cedi�o que inexiste uma separa��o absoluta entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judici�rio, pois todos os poderes legislam, administram e julgam, inobstante cada Poder possua uma fun��o t�pica que exerce com preponder�ncia, e uma fun��o at�pica, exercida de forma secundaria, ou seja, a fun��o que � t�pica de um Poder � fun��o at�pica dos demais.
Efetivamente, o Poder Legislativo tem como fun��o t�pica legislar e exercer a fiscaliza��o cont�bil, financeira, or�ament�ria e patrimonial do Poder Executivo e, como fun��es at�picas, a executiva, verbi gratia, de administrar sobre sua organiza��o, provendo cargos, concedendo f�rias, licen�as a servidores, etc.; e tamb�m a jurisdicional, quando o Senado processa e julga o pedido de impeachment (com fins ao afastamento e perda do cargo e das fun��es) do Presidente da Rep�blica,nos crimes de responsabilidade.
N�o obstante o Poder Executivo possua como fun��es t�picas a pr�tica de atos de Chefias de Estado e de Governo, e tamb�m atos de administra��o e execu��o, somam-se a estas as fun��es at�picas de natureza legislativa, como a elabora��o de Medidas Provis�rias com for�a de lei pelo Presidente da Rep�blica; e tamb�m a jurisdicional, como por exemplo, no julgamento de defesas e recursos de natureza administrativa.
Em se tratando do Poder Judici�rio, sua fun��o t�pica ao solucionar conflitos consiste em aplicar o direito (as leis) ao caso concreto. Exerce fun��es at�picas de cunho legislativo, quando os Tribunais elaboram seus regimentos internos, editam Provimentos, Portarias e Avisos; acrescendo-se ainda as de car�ter executivo, quando, verbi gratia, concedem licen�as e f�rias aos magistrados e serventu�rios.
O Brasil, na Constitui��o Republicana de 5 de outubro de 1988 consagrou em seu artigo 2�., o sistema de “Freios e Contrapesos”, significando que a separa��o de poderes (rectius: fun��es) estatais n�o � absoluta, havendo a possibilidade de fiscaliza��o rec�proca entre os mesmos. Desta forma, cada Poder exerce suas fun��es t�picas, al�m do que atua como vigilante sobre as fun��es dos demais, embora deva cada qual preservar sua independ�ncia, sem conflito ou subordina��o, isto com a finalidade de assegurar o bem comum e o regime democr�tico.
Em outros pa�ses da Am�rica Latina, � semelhan�a do Brasil, a Rep�blica se assenta no mesmo sistema de “Freios e Contrapesos”. Como acentuado por Mario Daniel Serraferro, “Toda republica moderna tiene algunas premisas b�sicas que hacen a los cimientos de la vida pol�tica, econ�mica y social. La Argentina durante gran parte de su historia estuvo en sintonia, al menos, con algunos de los rasgos institucionales compartidos por las naciones del mundo mas desarrollado, pero la situaci�n se fue deteriorando y la calidad institucional se fue perdiendo. Apenas hace falta decir que sin calidad institucional no es posible contar com calidad democr�tica”. [4]
Oportuna � a mesma li��o do escoliasta, ao destacar que h� quest�es fundamentais a serem consideradas quando se trata da qualidade institucional ao enfocar os mecanismos de divis�o dos poderes, ao rod�zio dos cargos p�blicos, a publicidade e transpar�ncia dos atos governamentais, bem como, a responsabilidade pol�tica dos governantes. Acrescenta o articulista que � essencial o respeito � lei por todos, e em especial por aqueles que exercem as fun��es p�blicas principais, uma vez que a democracia importa na observ�ncia dos procedimentos eleitorais, notadamente com aten��o � vontade popular sem descurar-se da liberdade e direitos individuais; e, sem embargo de ser o governo da maioria, h� que se respeitar tamb�m �s minorias, al�m do que a transpar�ncia deve permear as regras e processos definidores da participa��o dos cidad�os na coisa p�blica.
Preconiza ainda o escritor, que a democracia n�o deve cingir-se ao “m�rito” dos melhores para ocupar os cargos p�blicos, e sim, aos que tenham capacidade e probidade, sendo estes legitimados pelo voto dos cidad�os, o que se torna desej�vel, considerando que os governantes devem compartilhar com determinadas vis�es elementares quanto ao conte�do das mat�rias p�blicas que se caracterizam pelas “pol�ticas de Estado”. Salienta que os governantes das sucessivas administra��es deveriam se comprometer a agir de forma racional, n�o opondo resist�ncia a fatos dos governos anteriores para ganharem notoriedade, como “fundadores de um novo regime”, esquecidos de que o crescimento e qualidade resultam do ac�mulo prudente e correto de experi�ncias e n�o de rupturas dr�sticas. Impende enfatizar que a situa��o da qualidade institucional brasileira, n�o se distancia da exposi��o feita pelo autor argentino, conforme se mostrar� no decorrer do presente trabalho, notadamente nos Cap�tulos seguintes, sobre a qualidade institucional e a omiss�o do Poder Legislativo no Brasil, seu dever de produ��o, a delega��o legislativa ao Poder Executivo, e a judicializa��o de mat�rias privativamente legislativas.
Cap�tulo III – O desempenho do Poder Legislativo na atualidade.
Ao passar-se a an�lise da qualidade institucional e sua rela��o com o desempenho dos parlamentares, h� que se levar em conta o perfil “humilhante” que vem apresentando o Poder Legislativo e as explica��es para tal estado caricatural.
No Brasil, assim como em diversos pa�ses latino-americanos, ap�s os t�rminos do ciclo dos governos militares, os anseios democr�ticos da popula��o que estavam at� ent�o adormecidos e reprimidos, afloraram em toda sua plenitude.
Com o retorno dos governos civis, renasceu a esperan�a dos cidad�os fortalecida pela possibilidade do livre exerc�cio dos direitos pol�ticos e, a efetiva participa��o na vida p�blica por meio do sufr�gio universal.
Embalado pelos sonhos da democracia, da n�o limita��o e cerceio aos direitos individuais, e acreditando na qualidade e amadurecimento das Institui��es, o povo depositou sua confian�a em m�os de seus representantes.
No entanto, com o decorrer dos anos e as sucessivas legislaturas, a euforia inicial e a expectativa dos cidad�os, cederam lugar ao des�nimo e � frustra��o e, por via de conseq��ncia, de forma paulatina o anestesiamento foi se instalando e tomando conta de todos at� se generalizar.
A transpar�ncia dos sintomas na popula��o, que coincidentemente se mostraram os mesmos, passou tamb�m a evidenciar-se sob as formas de desesperan�a, apatia, alheamento, tend�ncia � indisciplina e a desobedi�ncia �s leis.
Com a m�nima produ��o e a omiss�o reiterada do Poder Legislativo em decorr�ncia da aus�ncia de compromisso institucional, somada � leni�ncia dos representantes pol�ticos, a insatisfa��o popular ganha ares de desprezo e desrespeito pelos parlamentares, eis que estes uma vez empossados, se esquecem rapidamente das promessas de campanha em honrar os mandatos, passando a cuidar dos pr�prios interesses.
Entrementes, face � quase paralisia institucional, a qualidade do Poder Legislativo, pouco a pouco foi se esgar�ando, na medida em que, sem se importar com o cumprimento de seus deveres constitucionais, permitiu que o Poder Executivo se apropriasse de seu mister ao delegar-lhe constitucionalmente atribui��es que origin�ria e privativamente sempre lhe pertenceram.
Tal estado de coisas ocasionou o gigantismo do Poder Executivo, rebaixando o Poder Legislativo ao patamar de subservi�ncia daquele, carreando como efeito o descr�dito para este ante o remansoso d�bito legislativo para com os cidad�os, culminando por impingir-lhe o desprest�gio.
� bem verdade que, a omiss�o funcional das Casas do Poder Legislativo em todos os n�veis, � marcada pelas imensas prerrogativas do Poder Executivo Federal herdadas dos per�odos militares e o predom�nio deste ao longo das �ltimas d�cadas.
As estat�sticas sempre demonstraram a preponder�ncia do Poder Executivo em legislar, comparativamente ao Poder Legislativo. Aquele sistematicamente procura avocar para si, dentre outras, as mat�rias de natureza econ�mica e pol�tica, consideradas como privilegiadas na produ��o legislativa, e que interferem diretamente com o crescimento nacional.
Em contraposi��o, a agenda do Poder Legislativo � ocupada por mat�rias que na conjuntura pol�tica s�o, em principio, tidas como de somenos import�ncia, que s�o as das �reas sociais.
O que tem se observado, � que a legisla��o pr�pria do Poder Legiferante, n�o implica a mudan�a do status quo em termos de pol�tica econ�mica, tribut�ria ou de distribui��o de renda, ou seja, a agenda do Poder Legislativo n�o tem a natureza de um programa amplo de pol�ticas p�blicas, por�m de interven��o em mat�rias t�picas no �mbito social.
Ademais, al�m de predominante, a agenda do Poder Executivo tornou-se de natureza eminentemente progra­m�tica, pois como j� referido alhures, o aludido Poder � respons�vel principalmente pelo desempenho agregado da economia, passando a enfatizar as quest�es que, em tese, afetam a na��o como um todo. Ao reverso, os assuntos de interesse habitual e especifico do cidad�o, os quais se proliferam nas sociedades avan�adas, deixam de ser tratados na elabora��o das leis.
Efetivamente, a concentra��o de poder decis�rio sob o controle do Chefe do Poder Executivo exprime que o tratamento dado � agenda social, objetiva assumir caracter�sticas mais agregadas ou abstratas, considerando que se originam de programas que n�o concernem ao n�cleo dos problemas concretos e cotidianos dos cidad�os.
A avalia��o das conseq��ncias para a atua��o dos parlamentares, ante a reuni�o do poder decis�rio nas m�os do Presidente da na��o, � desastrosa na medida em que, a predomin�ncia da agenda legislativa do Poder Executivo sobre a dos parlamentares, acarreta sem sombra de d�vida a redu��o da import�ncia destes como legisladores, interferindo na qualidade institucional do Poder Legislativo.
� por oportuno lembrar que os Partidos Pol�ticos, ao que se tem not�cia, n�o afetam a produ��o legislativa dos parlamentares numericamente, no sentido de que o fato de ser filiado a uma ou outras siglas partid�rias, n�o confere a nenhum grupo de parlamentares um diferencial extra na probabilidade ou possibilidade de ver aprovados os projetos de lei de suas iniciativas.
A t�tulo ilustrativo, no Brasil, no respeitante aos Projetos de Lei de autoria exclusiva de membros do Poder Legislativo, n�o se tem informa��o de que exista Partido ou subgrupo de Partidos Pol�ticos, que “cartelize” a agenda legislativa.
� not�rio que os poderes do Congresso Nacional foram substancialmente reduzidos em favor do Poder Executivo. Por via de conseq��ncia, as carreiras legislativas perderam sua import�ncia, ficando menos atraentes. Entretanto, os parlamentares que por via de sucessivos mandatos permaneceram nas Casas Legislativas procuraram desenvolver “pr�ticas n�o recomend�veis” diversas daquelas monopolizadas pelo Poder Executivo.
� toda evid�ncia, o tempo de perman�ncia dos parlamentares nas Casas Legislativas, � fator importante na apresenta��o de Projetos de Leis e na produ��o legis­lativa. Soma-se ainda o fato de que a ocupa��o de cargos p�blicos tanto no Poder Legislativo como no Poder Executivo, associa-se � capacidade dos parlamentares de obterem �xito na aprova��o dos projetos de lei de suas iniciativas.
� plaus�vel conjecturar que a produ��o legiferante dos membros do Poder Legislativo direcionada para a manuten��o, consolida��o ou amplia��o de suas bases eleitorais se manifesta nos meios alternativos de decis�o legislativa, haja vista que se encontram ao abrigo dos efeitos da iniciativa e vetos do Chefe do Poder Executivo.
� not�rio que num Estado Democr�tico, a qualidade institucional caracteriza-se pelo n�vel de excel�ncia das institui��es medida pelo alto grau de �tica, moral e disciplina dos agentes p�blicos; pela efici�ncia burocr�tica; pela aus�ncia de corrup��o; pela transpar�ncia; pela prote��o e garantia de direitos individuais e coletivos; pela estabilidade pol�tica; pela coes�o e principalmente pelo respeito �s leis.
Frise-se que a qualidade institucional, incontestavelmente importa em uma efetiva pol�tica de crescimento sustent�vel de um pa�s, e se apresenta pela constitui��o de instrumentos eficazes, de forma a garantir estruturas capazes de prover os fatores causadores e mantenedores do crescimento cont�nuo, o que diferencia as Democracias avan�adas das atrasadas.
Na rela��o existente entre a qualidade institucional e a omiss�o do Poder Legislativo, costuma-se comumente apontar a exist�ncia de diversas causas como adiante se mostrar�.
Primeiramente, faz-se conex�o da qualidade institucional legislativa com o desarticulismo que impera na atualidade no seio do Poder Legislativo, assemelhando-se a falta de articula��o pol�tica � anarquia, haja vista que os pr�prios membros de aludido Poder sequer respeitam as leis que discutiram, votaram e aprovaram.
Outra origem que implica na inefici�ncia do Poder Legislativo, e que interfere na qualidade institucional, diz respeito aos altos n�veis de corrup��o, os quais malgrado a larga escala, n�o afastam a possibilidade de em qualquer instancia, arranjar-se uma reacomoda��o para os infratores.
Aduz-se tamb�m, que as fraudes envolvendo parlamentares produzem efeitos negativos na qualidade institucional de referido Poder, uma vez que estas costumam ser exibidas a t�tulo de notoriedade ou apresentadas como prova de sucesso. Se porventura, s�o veiculadas de forma cr�tica pela m�dia para informa��o e conhecimento p�blicos, logo se “arruma um jeitinho” de releg�-las ao esquecimento. Dentre outras causas apontadas como prejudiciais � qualidade institucional do Poder Legislativo, s�o as que concernem ao ambiente parlamentar dominado por disputas entre Partidos Pol�ticos e permeado pelos “paroquialismo”; “clientelismo”; “o toma l� d� c�”; “o vale-tudo”; a corrup��o; a falta de transpar�ncia na atividade parlamentar; a aus�ncia de moral e �tica; vida pregressa “duvidosa” de parlamentares; a burocracia; etc., que t�m efeitos nocivos e desestabilizadores, provocando conseq�entemente a hesita��o na tomada de iniciativas para a apresenta��o de Projetos de Lei, por parte de parlamentares comprometidos com a “coisa p�blica”.
� de conhecimento p�blico que as prerrogativas de legislar sobre determinadas mat�rias do Chefe do Poder Executivo, permitem a este compor-se com a maioria do Col�gio de L�deres, ou com presidentes de Partido Pol�ticos, ou bancadas de parlamentares, para fins de centralizar e nacionalizar a agenda legislativa em detrimento das Casas Legislativas, recheadas de parlamentares eleitoralmente vocacionados ao “paroquialismo” e ao “clientelismo”.
Como j� mencionado, o comportamento dos membros do Poder Legislativo no Brasil, demonstram os incentivos eleitorais conducentes ao “paroquia­lismo” e ao “clientelismo” legislativo, sendo que os partid�rios do “paroquialismo” se esfor�am em beneficiar as localidades por onde se elegem, n�o por meio de apresenta��o de projetos de lei, mas via aprova��o de “decretos”. Infere-se que exercer mais de um mandato legislativo, � decisivo para que um parlamentar adquira condi��es apresentar projetos de lei com possibilidades de aprov�-los, mostrando produtividade e, conseq�entemente adquirindo prest�gio.
Entretanto, poucos s�o os parlamentares que permanecem nas Casas Legislativas por mais de uma legislatura. Por esse �ngulo, evidencia-se os s�rios problemas de institucionaliza��o do Poder Legislativo no que pertine a sua qualidade. Pode-se concluir que,para que o Poder Legislativo cumpra de forma mais efetiva seu papel no regime democr�tico, desempenhando suas fun��es de forma satisfat�ria, � fundamental que imprima sua marcana formula��o de pol�ticas p�blicas, mediante a proposi��o e aprova��o de projetos de lei, e que haja uma reestrutura��o integral no que atine �s formas de habilita��o dos candidatos a mandatos parlamentares, para que se implemente a qualidade institucional legislativa desejada pelos cidad�os.
Cap�tulo IV – O Poder Legislativo e seu dever de produ��o.
O Poder Legislativo, hodiernamente por suas Casas (Senado e C�mara), n�o vem cumprindo de forma satisfat�ria o seu munus p�blico, descurando-se de seus deveres constitucionais de legislar sobre mat�rias de interesses p�blico e social, que sejam pertinentes aos interesses nacionais e ao bem comum.
Por conta disto, o Poder Legislativo � alvo de cr�ticas freq�entes por parte dos meios de comunica��o, especialmente pela imprensa falada e escrita, por cientistas pol�ticos e pela sociedade em geral, face � inexpressiva e deficiente produtividade, como revelam as pesquisas que s�o realizadas sobre o assunto.
O desapre�o pelo Poder legislativo que carreia censuras ao seu desempenho, abarca al�m da �nfima produtividade, a med�ocre qualidade das leis que elabora, que por seus defeitos e dubiedades, ocasionam dificuldades para o exerc�cio efetivo dos direitos e garantias atribu�dos constitucionalmente aos cidad�os, o que s� faz aumentar as desigualdades sociais, distanciando tal Poder do n�vel de excel�ncia desejado.
Os Pre�mbulos das Constitui��es, nas Democracias Republicanas, costumam instituir um Estado Democr�tico, destinado a assegurar o exerc�cio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a seguran�a, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justi�a como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solu��o pac�fica das controv�rsias.
A Constitui��o Brasileira de 1988 traz em seu Pre�mbulo, os princ�pios instituidores de um Estado Democr�tico de Direito nos termos acima, demonstrando a import�ncia da prote��o e efetiva��o dos direitos e garantias fundamentais da pessoa humana. Entretanto, entre o que est� escrito no novo texto constitucional e a realidade, h� uma grande dist�ncia. A par das garantias e direitos fundamentais, muitos deles se resumem apenas em promessas que carecem de efetividade ante a m�nima ou defeituosa produ��o, ou omiss�o pelo Poder Legislativo. Ademais, os legisladores s�o h�beis em elaborar leis casu�sticas, divorciadas dos interesses que atendam a toda a sociedade, o que inquestionavelmente interfere na efetiva��o do princ�pio constitucional do acesso pleno � justi�a.
Obviamente n�o se pode aceitar, como leis de interesse social aquelas que visam atingir os interesses de apenas uma pequena parcela da popula��o. Com efeito, n�o � a quantidade de leis que desenvolve um pa�s, e sim, a qualidade das leis promulgadas para este fim.
Francesco Carnelutti[5], observando o n�mero de leis editadas e seu afastamento da realidade social, se manifestou no seguinte sentido:
“... sobre o que n�o posso silenciar � que os inconvenientes da infra��o legislativa n�o s�o menores do que os devidos � infra��o monet�ria, s�o, como todos sabem, os inconvenientes da desvaloriza��o. Por infelicidade, da mesma forma que nossa lira (moeda italiana), tamb�m nossas leis valem hoje menos do que as de outros tempos. Por um lado, a produ��o das leis, como a produ��o das mercadorias em s�rie, resolve-se em uma decad�ncia no cuidado em sua constru��o. Mas o mais grave est� em que, ao crescerem de n�mero, n�o conseguem mais preencher sua fun��o. Lembre-se de que esta fun��o consiste em dar aos homens a certeza do direito, ou seja, em lhes fazer saber o que devem fazer e n�o fazer e a quais conseq��ncias se exp�em fazendo ou n�o fazendo. A este fim � necess�rio que as leis possam, antes de tudo, ser conhecidas, mas como faz um cidad�o, hoje, para conhecer todas as leis de seu pa�s? N�o mais o homem da rua somente, nem mesmo sequer os juristas, est� hoje em condi��es de conhecer mais do que uma pequena parte delas. O ordenamento jur�dico, cujo maior m�rito deveria ser a simplicidade, veio a ser, por infelicidade, um complicad�ssimo labirinto no qual, freq�entemente, nem aqueles que deveriam ser os guias conseguem se orientar.”
No respeitante aos deveres de produ��o qualitativa do Poder Legislativo, n�o � por demais trazer a lume o esc�lio de L�on Duguit, para quem o Estado deve realizar todas as leis a servi�o da solidariedade social.
Acrescenta ainda o jurista franc�s[6]:
“(...) a limita��o jur�dica do poder legislativo do Estado concebe-se muito simplesmente. � evidente que se aplica aos indiv�duos detentores do poder, e n�o ao Estado considerado como pessoa. Mas esta limita��o n�o � menos rigorosa, e � mesmo para ela que � mais rigorosa. Como os indiv�duos, os governantes t�m deveres jur�dicos fundados na interdepend�ncia social; s�o como todos os indiv�duos obrigados a p�r as aptid�es pr�prias ao servi�o da solidariedade social, Os governos possuem, por defini��o, a maior for�a existente numa sociedade determinada; por isso s�o obrigados, pela regra de direito, a empregar a maior for�a de que disp�em na realiza��o da solidariedade social. Assim, devem fazer todas as leis necess�rias para obter este resultado; e a fortiori n�o podem fazer qualquer lei contr�ria ao pr�prio desenvolvimento da solidariedade social. O direito imp�e aos governantes n�o s� obriga��es negativas, mas tamb�m obriga��es positivas.”
Quanto � produtividade do Poder Legislativo brasileiro (nas esferas Federal, Estadual e Municipal), in�meras s�o as reportagens verbalizadas pela m�dia e por v�rios meios de comunica��o, noticiando o deficiente desempenho de citado Poder e dos parlamentares. Confira-se:
“Alguns dados relativos ao desempenho do Congresso Nacional evidenciam a gravidade do problema da morosidade da atua��o do Poder Legislativo, que se apresenta, em maior ou menor grau, em todos os n�veis, do municipal ao federal. Por exemplo - parece incr�vel - 1.300 projetos est�o parados nas gavetas do Congresso. Na C�mara, 1.125 propostas est�o prontas para serem votadas; no Senado h� 165. Muitas delas tramitam h� mais de 20 anos. A paralisia desses projetos � conseq��ncia, em parte, das normas do regimento da institui��o, mas principalmente das diverg�ncias pol�ticas. O Poder Legislativo, inclusive as c�maras de vereadores, precisam evoluir muito, a respeito; s�o institui��es de cuja efic�cia depende a solu��o, no devido tempo, de problemas de interesse coletivo.
Na semana passada, a C�mara de Vereadores de Pelotas decidiu adiar para esta ter�a-feira a vota��o de projetos de incentivo fiscal oriundos do Poder Executivo. Nem mesmo foram votados tr�s projetos enviados pela prefeitura em abril do ano passado, j� com a documenta��o completa. O relator da Comiss�o de Or�amento e Finan�as, Milton Martins, reiterou o pedido dos relat�rios de impacto e compensa��o econ�mica para, assim, poder liberar a tramita��o dos processos. A legisla��o do programa Desenvolver Pelotas faz diversas exig�ncias para a concess�o dos referidos benef�cios.Conforme declara��o do vereador Paulo Oppa, as tr�s mensagens do dia 16 de abril de 2007 est�o paradas no Legislativo devido � falta de informa��es complementares a serem prestadas por secret�rios do Governo. Por sua vez, o secret�rio de Desenvolvimento Econ�mico, Carlos M�rio Santos, explicou que estimar a ren�ncia dos incentivos fiscais de empresas ainda n�o instaladas na cidade seria especula��o de valores. “A previs�o � feita em conjunto, dentro da m�dia dos �ltimos anos, e inclu�da na Lei de Diretrizes Or�ament�rias (LDO). Essa flexibilidade � comum no or�amento”, afirma o secret�rio, que anunciou a entrega, at� ontem, � C�mara, dos relat�rios restantes, apresentados pelas empresas ao solicitar o incentivo.
Alguma demora na tramita��o dos projetos no Poder Legislativo, de modo geral, � normal, pois eles t�m que ser analisados pelas comiss�es t�cnicas, antes de serem apresentados em plen�rio. Al�m disso, muitas vezes eles se revestem de car�ter pol�mico, como parece ser o caso do referido projeto de incentivos fiscais. Mas a baixa produtividade do Poder Legislativo, em todos os n�veis, resulta sobretudo de outros fatores. Em alguns casos, h� obstru��o de natureza puramente pol�tico-partid�ria. O obst�culo que mais se destaca, publicamente, � o curto per�odo de efetivo exerc�cio da principal atividade parlamentar, que � legislar e fiscalizar os atos do Poder Executivo. O Congresso Nacional, por exemplo, tem longos recessos, no inverno e sobretudo no ver�o, ali�s com direito a dois sal�rios extras, tornando ainda mais exagerado o privil�gio. Como se n�o bastasse, a semana dos parlamentares, no que se refere �s referidas atividades, tem apenas tr�s dias (de ter�a a quinta-feira). Por isso, a produtividade do Legislativo � baix�ssima e tamb�m por isso o Executivo usa e abusa das medidas provis�rias.
H� iniciativas com o objetivo de melhorar a gest�o dessa institui��o t�o relevante, t�o fundamental no regime democr�tico e que, no entanto, tem �ndices muito baixos de aprova��o popular. Algumas c�maras de vereadores aderiram a programas de qualidade e produtividade. A efic�cia do Legislativo pelotense melhoraria se adotasse esse tipo de programa e n�o deixasse o radicalismo pol�tico prevalecer sobre o interesse p�blico”[7].
� nesse n�vel relatado pela reportagem acima, que se movimenta o ambiente governamental parlamentar. Ainda que os integrantes do Poder Legislativo insistam em divulgar a ado��o de pol�ticas p�blicas sob o r�tulo de patriotismo, tal n�o condiz com a realidade e os anseios populares.
O que vem se constatando � que, governantes e parlamentares em vez de olharem para dentro da realidade f�tica e procurarem tra�ar planos de desenvolvimento estrat�gicos e sustent�veis, suas prioridades s�o outras, totalmente dissociadas dos mais prementes interesses sociais.
Aproveita-se a ensancha, para mencionar-se outra reportagem com cr�ticas as atividades p�fias do Poder Legislativo. Ei-la:
“Que h� no Brasil uma profus�o de leis in�cuas, n�o � novidade para ningu�m. Mas, ao nos darmos conta da quantidade de normas legais que s�o produzidas no Pa�s e do detalhamento absurdo que se pretende fazer da realidade, na tentativa de transformar o que � num quim�rico dever ser jur�dico, como se o fato � que nascesse do Direito, e n�o o contr�rio (expresso no brocardo ex facto oritur jus), a sensa��o que temos � de perplexidade.
Mat�ria de nossa edi��o de domingo passado - de autoria de Lourival Sant'Anna -, com base em dados do Instituto Brasileiro de Planejamento Tribut�rio e em depoimentos de juristas, nos fornece a precisa e espantosa dimens�o dessa hipertrofia do ordenamento jur�dico brasileiro, para a qual pode concorrer um complexo de causas, que v�o do patrimonialismo colonial ao corporativismo, da inadequa��o das leis ao momento hist�rico em que s�o criadas ao puro efeito da demagogia populista, do rigor nominal das san��es e penas � plena sensa��o de impunidade. Para se ter uma id�ia de nossa produ��o alucinada de regras legais, tomemos por base apenas o per�odo iniciado com a promulga��o da Constitui��o, em 5 de outubro de 1988. Temos ent�o, na legisla��o federal: 41 emendas constitucionais (por coincid�ncia, 41 � o n�mero m�dio di�rio das normas legais criadas no Pa�s), 55 leis complementares, 2.738 leis ordin�rias, 6.144 Medidas Provis�rias, 7.181 decretos e 78.422 normas complementares (que compreendem portarias, instru��es, atos normativos, ordens de servi�os, pareceres normativos, etc.). Na legisla��o estadual temos 1.727 leis ordin�rias, 3.148 decretos e 102.365 normas complementares. E nas municipais temos 77.336 leis ordin�rias, 116.004 decretos e 1.392.048 normas complementares. Indaguemos agora: Como � poss�vel, no Brasil, adotar-se o princ�pio jur�dico, segundo o qual a falta de conhecimento da lei n�o desobriga ao seu cumprimento? A resposta d� o jurista e fil�sofo Miguel Reale, quando afirma: "� uma fic��o jur�dica dizer que n�o se pode alegar inoc�ncia por desconhecimento da lei." E acrescenta: "O mais grave � que n�o � de conhecimento nem dos que deveriam conhec�-la, como os governantes e os governados mais esclarecidos, incluindo os ju�zes e advogados."
Entre os v�cios mais correntes em nosso ordenamento jur�dico, est�o, de um lado, as normas longas, minuciosas, prolixas, que chegam a pormenores �s vezes at� rid�culos - come�ando por nossa Constitui��o, quando fixava, por exemplo, o limite dos juros anuais em 12%. De outro lado, est� o costume compulsivo de reescrever os textos legais ou modific�-los depois de pouco tempo de vig�ncia. Na base dessas distor��es est� a presun��o, ao mesmo tempo ut�pica, idealista, mas prim�ria, imatura, de que para mudar qualquer aspecto da realidade social basta escrever-se a lei "certa" - e at� certa demais, como se trat�ssemos de uma sociedade que vive na Dinamarca. O resultado � que surgem leis que, simplesmente, n�o pegam, por estarem de todo divorciadas da realidade social que pretendem normatizar. Sem d�vida existem leis que, assegurando direitos, inovam os relacionamentos e contribuem, positivamente, para a solu��o de conflitos da sociedade. Mas quando estas, de fato, "pegam" - e o melhor exemplo disso � o do C�digo do Consumidor, j� com uma bem-sucedida vig�ncia de 11 anos - � porque expressam um anseio anterior e uma expectativa da pr�pria sociedade. Por sobre a oportunidade social e a positiva expectativa, em rela��o a uma norma legal, est� sua concreta efic�cia, vale dizer, a condi��o de ser respeitada e implicar, de fato, puni��o para os que a desrespeitam. Ilustra essa din�mica o tamb�m bem-sucedido C�digo de Tr�nsito Brasileiro, que, impondo maior rigor em suas san��es, ajuda a combater os vergonhosos recordes nacionais de v�timas em acidentes de tr�nsito. Muitas vezes certos exageros e excessos de zelo legislativos t�m tido efeitos contraproducentes - casos, por exemplo, da prote��o das crian�as e adolescentes e de algumas normas relativas ao meio ambiente. E �s vezes se procura resolver um grave problema social apenas com a sem�ntica: reduzir a criminalidade adjetivando alguns crimes como hediondos - como se grande parte deles n�o o fosse.
No imenso cipoal legislativo brasileiro n�o se pode deixar de levar em conta aquele desejo bacharelesco subjacente - que seja at� inconsciente - de dificultar o entendimento do texto da norma, para aumentar o valor do trabalho de sua multif�ria interpreta��o... Mas esta j� � uma outra quest�o.” [8]
De todo o exposto, observa-se que no ambiente pol�tico, os “ares” s�o de degrada��o. O pior de tudo isso � que muito se investe em sal�rios, privil�gios e benef�cios para os “representantes do povo”, os quais induvidosamente oneram sobremaneira o pa�s, o er�rio p�blico, e os contribuintes-cidad�os. Em troca, retribuem com inefici�ncia e omiss�o.
H� que se questionar: Como podem os cidad�os aspirar por melhorias no padr�o de qualidade da institui��o legislativa, se esta se mant�m est�tica e � sombra do Poder Executivo, sendo incapaz de criar alicerces leg�timos para suprir suas defici�ncias de forma equilibrada? Cap�tulo V – A delega��o legislativa ao Poder Executivo.
No contexto da express�o pol�tica brasileira, desde a Proclama��o da Republica em 1889, n�o se pode dizer que os membros dos Partidos Pol�ticos, investidos de mandatos como representantes de seus concidad�os, com rar�ssimas exce��es, re�nam as condi��es para exercerem o papel constitucional de intermedi�rios entre aqueles e o governo. Em realidade, durante todo o per�odo da Historia p�tria brasileira, o Poder Legislativo vem se deixando expropriar de suas fun��es t�picas pelo Poder Executivo, sendo relegado a um papel subalterno em pleno regime democr�tico republicano, que se deve em parte por culpa de seus pr�prios membros.
Referida expropria��o se deu a partir da institui��o da esp�cie normativa denominada “Decreto-Lei”, a qual teve proemin�ncia e imperou durante todo o governo do Presidente Getulio Vargas e demais governos militares, o que induvidosamente ocasionou um verdadeiro “gigantismo” do Poder Executivo. Desde ent�o o Poder Legislativo passou a ser alijado de suas fun��es constitucionais.
Embora numa Democracia dentre os deveres do Estado, os primordiais sejam os de respeitar e observar as Constitui��es e as leis, e ainda procurar atender os reais anseios de seus cidad�os, o Poder que representa o povo por interm�dio de seus parlamentares e que deveria cumprir suas fun��es, sempre esteve em d�bito total ou parcial com os representados.
Efetivamente, as mat�rias de interesse da sociedade ao largo de extenso per�odo de vig�ncia de v�rias das Constitui��es brasileiras, foram objeto de disciplina e regulamenta��o por meio de esp�cie normativa de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, qual seja o Decreto-Lei, e mais recentemente por sua sucessora, a Medida Provis�ria.
Certo � que com a promulga��o da Constitui��o brasileira de 5 de outubro de 1988, apesar do Decreto-Lei n�o ter sido recepcionado em toda sua dimens�o, tal esp�cie legislativa foi adotada em parte com outra roupagem e com o nomem iuris de “Medida Provis�ria”, que apesar de ter abrang�ncia mais restritiva que aquele, n�o deixa de ser uma usurpa��o parcial pelo Poder Executivo de fun��es t�picas do Poder Legislativo.
Sobre a reserva de incid�ncia das Medidas Provis�rias, o artigo 62 da Constitui��o Republicana do Brasil em vigor, expressa que "Em caso de relev�ncia e urg�ncia, o Presidente da Rep�blica poder� adotar medidas provis�rias, com for�a de lei, devendo submet�-las de imediato ao Congresso Nacional.”
Espelhada no modelo constitucional italiano[9], a Medida Provis�ria da vigente Carta Fundamental, foi inserida no sistema jur�dico, com o escopo de possibilitar em determinadas situa��es excepcionais, a regulamenta��o dos atos normativos com for�a de lei para posterior aprecia��o pelo Poder Legislativo, objetivando evitar preju�zos em decorr�ncia da mora do Congresso Nacional[10].
Cumpre destacar que os membros do Poder Legislativo eleitos pelos seus concidad�os, s�o precipuamente os respons�veis pela iniciativa na elabora��o e apresenta��o dos Projetos de leis que digam respeito aos interesses nacionais, p�blicos e sociais e que visem atender as necessidades e aspira��es populares. Entretanto a oportunidade de recha�ar a iniciativa de leis por parte do Poder Executivo, ao que parece � no mais das vezes olvidada pelos parlamentares quando se esquivam de legislar.
Atualmente, � incontest�vel que a dificuldade ou aus�ncia de vontade pol�tica por parte do Poder Legislativo em dar efetividade �s normas constitucionais que carecem de regulamenta��o por meio de legisla��o infraconstitucional, o mesmo opta pela in�rcia em eliminar as multif�rias omiss�es existentes, o que tem levado o Poder Executivo de forma abusiva e indiscriminada a editar e reeditar Medidas Provis�rias sobre diversas mat�rias, ao argumento de relev�ncia e urg�ncia destas.
� por oportuno salientar que as Medidas Provis�rias idealizadas, em principio, para suprir o retardo legislativo, foram desvirtuadas em sua institucionaliza��o, consagrando um verdadeiro “processo legislativo de exce��o”. Tal estado de coisas se cristalizou, tendo em vista que os pressupostos de “urg�ncia” e “relev�ncia” para a edi��o de aludida esp�cie legislativa, se subordinam ao crit�rio subjetivo (oportunidade e conveni�ncia) do Chefe de Governo do Poder Executivo. Acerca do desmedido uso das Medidas Provis�rias pelo Poder Executivo brasileiro, importa dar �nfase � opini�o do constitucionalista Dalmo de Abreu Dallari, para quem as mesmas ensejam uma inseguran�a e desordem jur�dica, sendo que o Poder Executivo vem substituindo abusivamente as fun��es legislativas e carreando para si uma superconcentra��o de poder, e por via de conseq��ncia, negando o Estado de Direito e impondo uma “ditadura formalmente constitucional” [11].
Dentre os casos mais aberrantes, destacam-se os que concernem a abundancia de Medidas Provis�rias para cria��o e aumento de tributos com evidente distor��o da mens legis da Constitui��o do Brasil de 1988, valendo aproveitar-se a ensancha para trazer-se � li�a as manifesta��es cr�ticas de alguns estudiosos do assunto.
Segundo Kiyoshi Harada[12], em coment�rio sobre a Medida Provis�ria n�. 22, editada em 8 de janeiro de 2002, que corrigiu a tabela progressiva do Imposto de Renda e promoveu aumento da Contribui��o Social sobre o Lucro L�quido, a mesma atropela o processo legislativo.
Pontua o tributarista, que “..., a mol�stia incur�vel e fatal, que fere de morte, no nascedouro, esse instrumento normativo, usurpador das atribui��es prec�puas do Parlamento Nacional, n�o � apontado nos escritos produzidos a respeito. Referimo-nos � afronta ao inciso IV, do � 1�, do art. 62 da CF, na reda��o dada pela EC n� 32/2001. E quando alguns a ele se reportam � para validar a Medida Provis�ria, por via de interpreta��o meramente gramatical, o que n�o � poss�vel em se tratando de mat�ria constitucional.”[13]
Dando prosseguimento � sua cr�tica, explana o jurista que: “A incid�ncia dessa proibi��o, no caso sob exame, exsurge com lapidar clareza aos olhos de qualquer publicista. Entretanto, numa interpreta��o precipitada poder-se-ia sustentar, como alguns j� o fizeram, que se o projeto de lei, aprovado pelo Parlamento, j� foi vetado pelo chefe do Executivo, estar� afastada ipso fato a incid�ncia do mencionado inciso IV.
Contudo, n�o pode vincar esse tipo de interpreta��o singela, que contraria n�o s� outros dispositivos constitucionais expressos, como tamb�m, o esp�rito da Constitui��o e premia a esperteza do legislador.”[14]
Menciona o autor a respeito do assunto, o inciso IV do par�grafo 1�. do artigo 62 da Carta Constitucional brasileira, o qual veda “a edi��o de medidas provis�rias sobre mat�ria”, “j� disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de san��o ou veto do Presidente da Rep�blica". No que atine � utiliza��o de Medida Provis�ria para aumento de tributos, insta tamb�m carrear o posicionamento de Anna Cec�lia Fernandes de Almeida[15], em rela��o � Medida Provis�ria n�. 232/2004.
“A edi��o desenfreada de Medidas Provis�rias (MP) vem sendo objeto de larga discuss�o. Diante da disposi��o estabelecida no artigo 62 da Constitui��o Federal, o [...] presidente da C�mara dos Deputados, tem planos de colocar em vota��o um projeto de lei proibindo o governo de editar medidas provis�rias sobre mat�rias tribut�rias.
Isso porque a Carta Magna � bem clara em definir os requisitos da medida provis�ria: relev�ncia e urg�ncia. Dessa forma, pelo menos na teoria, somente se presentes tais requisitos o Presidente da Rep�blica poderia editar medidas provis�rias, que possuem for�a de lei. As MPs s�o submetidas de imediato ao crivo do Congresso Nacional, sendo poss�vel tr�s circunst�ncias: aprova��o com ou sem altera��o, rejei��o expressa ou rejei��o t�cita.
E foi o que ocorreu com a MP 232/2004, a rejei��o expressa pelo Congresso Nacional. � sabido que a Medida Provis�ria 232 tinha como objetivo contemplar os contribuintes com a corre��o da tabela do imposto de renda em 10% e aumentar em at� 30% a carga tribut�ria para prestadores de servi�o e empresas de agricultura, transportes, sa�de e educa��o.
Em seguida, pressionado pela opini�o p�blica, o governo federal resolveu colocar em pauta uma nova medida, dessa vez somente com a parte ben�fica ao contribuinte, corrigindo, finalmente, a tabela do imposto de renda em 10%. Nesse caso, a MP foi aprovada.
Com manifesta��es expressivas e organizadas, inclusive com faixas colocadas em frente ao Pal�cio do Planalto, a sociedade tentou apelar para o bom senso do Poder Legislativo, com frases que demonstravam a sua indigna��o e revolta: "basta!”, “as empresas n�o ag�entam mais a eleva��o da carga tribut�ria", e "ensino n�o � neg�cio, � educa��o". [...]”.
Impende salientar que, como esp�cie legislativa a Medida Provis�ria pode ser arquivada ou rejeitada por inconstitucionalidade formal ou material, se n�o observar as regras procedimentais pertinentes ou se seu objeto n�o estiver previsto constitucionalmente. A respeito do assunto, prossegue a articulista referida, no que tange ao arquivamento da Medida Provis�ria n�. 232/2004.
“� sabido que a fun��o legislativa � exercida pelo Congresso Nacional, que se comp�e da C�mara dos Deputados e do Senado Federal. Essa fun��o traduz-se na compet�ncia para elaborar (e aprovar) leis e atos normativos. Por sua vez, essas leis ou atos normativos, quando n�o observadas todas as etapas e exig�ncias do devido processo legislativo, ser�o objeto de inconstitucionalidade.
Por�m, o que est� acontecendo na pr�tica � que o Governo Federal, ou seja, o Poder Executivo elabora MP's em excesso, e o Congresso Nacional acata as suas propostas, mesmo na aus�ncia flagrante dos requisitos constitucionais, demonstrando submiss�o e abuso de poder. Isto ofende a soberania do Poder Legislativo e o exerc�cio pleno de democracia, suprimindo a fun��o da C�mara dos Deputados e do Senado Federal, em preju�zo a toda a sociedade brasileira.
Por isso, o arquivamento da MP 232 foi uma vit�ria da autonomia e do bom senso do Congresso Nacional, que pelo menos dessa vez atuou na representa��o dos interesses de seus eleitores.
N�o h� d�vida de que o tributo � condi��o de cidadania. Estado sem cobrar tributo � Estado sem dinheiro, pois o tributo � a sua grande fonte de receita. Se o Estado n�o tem recurso para custear a seguran�a, a sa�de, a educa��o, a habita��o, entre outros, as pessoas sem dinheiro estar�o � margem de cidadania.
Contudo, o governo continua a aumentar a carga tribut�ria por MP's, sob o pretexto de "relev�ncia e urg�ncia", mas a indaga��o persiste: e para onde vai todo esse dinheiro?”[16]
Conv�m noticiar que no Brasil, desde a institui��o da Medida Provis�ria pela Constitui��o Brasileira de 1988, mais de 10.000 (dez mil) medidas j� foram editadas, evidenciando assim o desvio patente da concep��o do que seja “urgente e relevante”, requisitos necess�rios para a ado��o de tal esp�cie normativa, consoante estabelece o artigo 62 da Carta Maior.
A t�tulo argumentativo, n�o se pode admitir que o pa�s tenha passado por mais de 10.000 (dez mil) situa��es de relev�ncia e urg�ncia em pouco mais de 13 (treze) anos, ou ainda, mais de 64 (sessenta e quatro) dessas situa��es por m�s. Caso isso fosse verdadeiro, estar-se-ia diante de um caos jur�dico ou de um eterno estado de emerg�ncia.
Nos governos dos dois �ltimos Presidentes brasileiros, a edi��o e reedi��o de Medidas Provis�rias tem alcan�ado recordes alarmantes. Durante os dois mandatos do Presidente Fernando Henrique Cardoso, houve mais de 4.800 (quatro mil e oitocentos) entre edi��es e reedi��es de Medidas Provis�rias, o que sem sombra de duvida � um exemplo lastim�vel da distor��o do conceito real de tal esp�cie legislativa, sendo que sua desenfreada utiliza��o pelo Governo Federal se deu na cria��o do Plano Real. S� no ano de 2001, � que referida Medida Provis�ria transformou-se em lei pelo Congresso Nacional ap�s 73 (setenta e tr�s) reedi��es.
O atual governo do Presidente Luis In�cio Lula da Silva, conforme not�cias veiculadas na imprensa, tem superado os governos anteriores nas edi��es e reedi��es de Medidas Provis�rias, n�o se podendo, entretanto, citar ao certo estatisticamente o n�mero das mesmas .
Como uma poss�vel repress�o para esse abuso, durante muito tempo foi exigida por diversos setores da sociedade, uma Emenda Constitucional que limitasse as edi��es das Medidas Provis�rias. Por�m, s� ap�s 6 (seis) anos de debates nas Casas do Congresso Nacional, foi aprovada a Emenda Constitucional n�. 32, em 11/09/2001, com tal finalidade.
Contudo, o que era esperado como um rem�dio para o mal das edi��es e reedi��es das Medidas Provis�rias, deve ser visto como um m�dico paliativo, pois a Emenda Constitucional referida veio limitar taxativamente a edi��o da esp�cie legislativa indicada t�o s� para determinadas mat�rias.
N�o � por demais salientar que a jurisprud�ncia do Supremo Tribunal Federal Brasileiro, antes da Emenda Constitucional n�. 32, j� vinha limitando a edi��o e reedi��o de Medidas Provis�rias, ante a omiss�o constitucional, considerando a veda��o de reedi��o destas na mesma sess�o (ano) legislativa, quando rejeitadas pelas Casas Legislativas. No entanto, permaneceriam eficazes os efeitos das mesmas nas rela��es jur�dicas, at� que fossem editados os Decretos Legislativos pelo Congresso Nacional.
Entre as principais mudan�as da Emenda Constitucional n�. 32/2001, uma das mais importantes, concerne na impossibilidade de edi��o de Medidas Provis�rias para mat�rias reservadas constitucionalmente � Lei Complementar.
Da mesma forma que o sistema constitucional brasileiro, na Argentina, n�o h� previs�o irrestrita para a edi��o de Decretos-Leis[17] em sua Constitui��o. Todavia, como noticiam os doutrinadores argentinos, a pr�tica tem sancionado o costume de expedi��o de aludidas esp�cies legislativas, quando h� uma necessidade s�bita que imp�e ao Poder Executivo a realiza��o de uma fun��o n�o prevista em lei ou delegada a esse Poder.
A respeito do assunto, Rafael Bielsa[18] pontualiza que h� quatro tipos de restri��es ao uso do Decreto-Lei na Argentina:
“a) somente o Poder Executivo constitucional pode legitimamente editar Decretos-Leis, n�o se admitindo o exerc�cio do poder legiferante a um governo de for�a;
b) n�o havendo necessidade s�bita que exija imediata execu��o de Decreto-Lei que a venha satisfazer, n�o se justifica a sua expedi��o;
c) o ato deve se revestir da forma de Decreto-Lei e ser submetido ao Congresso para aprova��o;
d) a mat�ria que pode ser objeto de Decreto-Lei � apenas aquela que diz respeito �s fun��es espec�ficas do Poder Executivo, vale dizer, n�o poder�, por exemplo, versar sobre mat�ria de direito privado, direito processual, cria��o de impostos etc., todas essas de compet�ncia exclusiva do Congresso.”
Em confronto com a Constitui��o Argentina, o Constituinte brasileiro de 1988, permitiu a elastiza��o das mat�rias que admitem a expedi��o de Medidas Provis�rias pelo Chefe do Poder Executivo, ao submet�-la apenas a observ�ncia dos requisitos de “urg�ncia e relev�ncia”, ao contr�rio do Decreto-Lei argentino, que a nosso ver, � mais restritivo em rela��o �s mat�rias que podem ser objeto do mesmo.
Entretanto, em ambos os modelos constitucionais, o Poder Legislativo delega fun��es ao Poder Executivo, demitindo-se de parcela de suas fun��es t�picas e, por via de conseq��ncia, comprometendo sua qualidade institucional.
Capitulo VI – A Judicializa��o de mat�rias de compet�ncia do Poder Legislativo.
Por conta da sistem�tica omiss�o legislativa, o Poder Judici�rio tem sido compelido a atuar de forma legiferante, em searas de interesse p�blico e social, por meio de mecanismos expl�citos previstos nas Constitui��es e implicitamente por via de princ�pios constitucionais garantidores de direitos.
A Constitui��o � a norma fundamental de uma na��o politicamente organizada, n�o sendo aceit�vel que in�meros dispositivos constitucionais permane�am ao longo do tempo sem efic�cia e aplica��o pr�tica, por aus�ncia de normas que os complemente. Segundo Roberto Augusto Castellanos Pfeiffer, “No Brasil, durante a Assembl�ia Nacional Constituinte, refletindo a preocupa��o da doutrina e dos movimentos organizados da sociedade em evitar a perpetua��o da aus�ncia de controle sobre a in�rcia regulamentadora, foram estatu�dos dois instrumentos jurisdicionais para o controle da omiss�o normativa: a a��o de inconstitucionalidade por omiss�o (...) e o mandado de injun��o (...). Foi, igualmente inserido um mecanismo pol�tico: a iniciativa popular para a apresenta��o de projetos de lei.”
� toda evid�ncia, em um Estado Democr�tico de Direito, � salutar a busca permanente do equil�brio pelo sistema de “Freios e Contrapesos” entre os 3 (tr�s) Poderes, visando precipuamente o aperfei�oamento do regime democr�tico republicano e dos par�metros sociais, como exemplificativamente a justi�a social, a erradica��o da pobreza e do analfabetismo, etc.
Carece de compreens�o a pretensa dificuldade do Poder Legislativo em dar efetividade �s normas constitucionais de efic�cia limitada e contida ou restring�vel. Ao que se parece, o que em realidade existe � falta de vontade pol�tica do Congresso Nacional em materializar a executoriedade dessas normas, eliminando assim, as in�meras omiss�es ainda hoje existentes. Decorridos quase 20 (vinte) anos da promulga��o da vigente Constitui��o Brasileira, houve pouco avan�o no sentido de afastar o vazio legislativo, uma vez que o Poder Legislativo tem consci�ncia de sua omiss�o e bisonha produ��o, n�o se manifestando quanto � imperiosa necessidade da elabora��o de legisla��o ordin�ria. E ainda, nem mesmo quando provocado por decis�o do Supremo Tribunal Federal do Brasil, o Poder Legislativo supre o seu sil�ncio, ficando seu atuar no �mbito de sua discricionariedade.
Em decorr�ncia da fraca produ��o e da in�rcia do Poder Legislativo, a par da edi��o e reedi��o de normas legislativas pelo Chefe do Poder Executivo, n�o s�o raras as oportunidades em que o Poder Judici�rio tem sido instado a colmatar as lacunas daquele, se vendo compelido a produzir normas de interesse social.
Conv�m noticiar, que muito se discutiu se poderia ou n�o o Poder Judici�rio na paralisia e no v�cuo legislativo, gerar direito novo com fun��o at�pica legiferante, criando normas em substitui��o ao Poder Legislativo.
Questionava-se se pela denominada "interpreta��o conforme a Constitui��o", adotada no direito alem�o e raramente utilizada naquele pa�s parlamentarista, o Poder Judici�rio poderia por raz�es diversas, tais como, lentid�o na tramita��o das leis no Congresso Nacional; aus�ncia de texto legislativo promulgado; desinteresse do Poder Legislativo de produzir norma a respeito de determinada mat�ria, e utilizando-se de princ�pios constitucionais vigentes na Constitui��o do Brasil, criar normas gerais e abstratas.
A quest�o fincada era se saber, se quando provocado o Poder Judici�rio, � similitude da Corte Constitucional Alem�, poderia substituir o Poder Legislativo, gerando a norma que o mesmo n�o produziu e que passariam a integrar o ordenamento jur�dico, n�o por for�a da elabora��o legislativa, mas sim, da pretoriana.
No atinente a indaga��o, alguns juristas manifestaram-se contrariamente a respeito, sendo por oportuno mencionar-se a posi��o de Ives Gandra Martins[19]:
“O que me parece extremamente perigoso, num pa�s presidencialista, em que h� n�tida separa��o de poderes, � admitir que possa o Poder Judici�rio substituir o Poder Legislativo, eleito pelo povo, produzindo as normas que o Congresso Nacional n�o tiver produzido.
Parece-me extremamente arriscado admitir que um poder n�o eleito pelo povo e que �, fundamentalmente, um poder t�cnico possa fazer �s vezes do poder pol�tico, que, bem ou mal, passa pelo teste eleitoral e � escolhido pela sociedade. Mais do que perigosa, vejo essa possibilidade como manifestamente inconstitucional”. Sobre o assunto, arremata o autor[20]:
“Pode a Suprema Corte, como legislador negativo, negar aplica��o � lei inconstitucional, mas jamais criar direito novo, como legislador positivo, em pa�ses presidencialistas, � luz de interpreta��o raramente usada em pa�ses parlamentaristas, onde n�o h� n�tida separa��o de poderes.”
Conv�m enfatizar, que o constituinte brasileiro de 1988 introduziu no ordenamento jur�dico processual constitucional v�rios instrumentos com a finalidade de suprir a omiss�o legislativa. Dentre estes, destaca-se a A��o Direta de Inconstitucionalidade por Omiss�o, e o Mandado de Injun��o.
A A��o Direta de Inconstitucionalidade por Omiss�o, prevista no artigo 103, incisos I a IX, e par�grafo 2�, tem por objetivo, suprir as omiss�es ou aus�ncia de normas regulamentadoras previstas na pr�pria Constitui��o (omiss�o legislativa), ou do exerc�cio do poder regulamentar (omiss�o administrativa), com o escopo de conferir efic�cia a todas as normas constitucionais.
A referida a��o constitucional � o instrumento vi�vel para que o Poder Judici�rio inste o Poder Legislativo a suprir a falta legislativa, sempre que mencionado Poder esquivar-se em cumprir sua fun��o t�pica, n�o produzindo legisla��o infraconstitucional que a Carta Fundamental exigiria, podendo a sociedade, por meio de entidades p�blicas ou privadas elencadas no artigo 103, solicitar a declara��o desta omiss�o ao Poder Judici�rio.
Com a A��o Direta de Inconstitucionalidade por Omiss�o, o Poder Judici�rio apenas declara a omiss�o legislativa, notificando o Poder Legislativo para que providencie a elabora��o da norma inexistente, sem impor prazos para tanto nem san��es pelo descumprimento (art. 103, � 2.�, da Constitui��o Federal brasileira).
J� o Mandado de Injun��o, encontra assento no artigo 5�., inciso LXXI da vigente Constitui��o do Brasil, sendo que possui objeto material limitado, pois somente pode ser impetrado, em caso de aus�ncia de norma regulamentadora de direitos que digam respeito �s liberdades constitucionais, ou a prerrogativas inerentes � nacionalidade, � soberania e � cidadania.
Desta forma, n�o caberia, em principio, Mandado de Injun��o contra a falta de regulamenta��o do art. 153, inciso VII, da Carta Suprema Brasileira em vigor, a menos que se admita que � um “direito constitucional” ver-se a cobran�a de imposto sobre as grandes fortunas, tendo em vista o princ�pio da capacidade contributiva estabelecido no artigo 145, par�grafo 1�., sob a denomina��o de capacidade econ�mica do contribuinte, argumento de fr�gil sustenta��o e dif�cil admiss�o pelo Poder Judici�rio.
H� controv�rsias no que pertine aos direitos pass�veis de tutela por interm�dio do mandado de Injun��o. A doutrina n�o � un�ssona. Alguns constitucionalistas, como Roberto Augusto Castellanos Pfeiffer, defendem que o rem�dio � cab�vel quando qualquer direito com assento constitucional � inviabilizado em virtude da inexist�ncia de norma regulamentadora, mas outros, como Manoel Gon�alves Ferreira Filho6, asseveram que a Constitui��o � clara ao prever os direitos tutel�veis pelo writ, quais sejam: direitos, liberdades e prerrogativas inerentes � nacionalidade, � soberania e � cidadania.
Prepondera, entretanto, o entendimento sustentado pela primeira corrente, considerando que o dispositivo constitucional estabelece como tutel�veis pelo mandado de injun��o os direitos e liberdades constitucionais, o que abrange se duvida praticamente todas as previs�es de normas constitucionais de efic�cia limitada, bem como as prerrogativas inerentes � nacionalidade, � soberania e � cidadania.
� cedi�o, que a interpreta��o dessa regra deve ser feita sob a �tica do princ�pio da m�xima efetividade das normas constitucionais. Destarte, a restri��o contida no final do inciso LXXI, do artigo 5�. da vigente Carta Magna Brasileira deve englobar t�o-s� as prerrogativas constitucionais, mas n�o os direitos e liberdades.
Essa foi a orienta��o adotada pelo Supremo Tribunal Federal Brasileiro no julgamento do Mandado de Injun��o n�. 107, oriundo do Distrito Federal[21], que firmou no caso, o entendimento de que o efeito desta a��o constitucional era t�o-s� informar a mora legislativa ao �rg�o, autoridade, entidade ou Poder respons�vel pela omiss�o inconstitucional.
A prop�sito dos efeitos da a��o de Mandado de Injun��o, existem duas posi��es: a n�o-concretista adotada at� o ano de 2007, e a concretista, que � a mais recente.
Pela corrente n�o-concretista, que era a majorit�ria no Supremo Tribunal Federal Brasileiro[22], o Poder Judici�rio, reconhecendo a exist�ncia da mora legislativa, notificaria da omiss�o o Poder Legislativo para que elaborasse a lei. Se porventura n�o fosse editada a norma, n�o haveria solu��o para o caso em concreto.
Por�m, ao apreciar o Mandado de Injun��o n�. 721 em agosto do ano de 2007[23], a Corte Constitucional Brasileira decidiu, por maioria, que cabe ao Poder Judici�rio dar solu��o a omiss�o legislativa, numa tend�ncia a adotar a posi��o concretista.
A t�tulo ilustrativo, a posi��o concretista pode ser geral ou individual. Na primeira, defendida por alguns doutrinadores, a decis�o do Poder Judici�rio teria efeitos erga omnes, com a implementa��o de uma normatividade geral, at� que a omiss�o fosse suprida pelo poder competente. Esta posi��o, conquanto criticada em face do Princ�pio da Separa��o de Poderes, �, atualmente, adotada pelo Supremo Tribunal Federal Brasileiro. J� a segunda (individual) admite duas correntes: a direta e a intermedi�ria. Pela corrente direta o Poder Judici�rio, reconhecendo o retardo legislativo, decide desde logo, o pedido constante do Mandado de Injun��o para prover sobre o exerc�cio do direito constitucionalmente estabelecido. J� a corrente intermedi�ria, defende a id�ia de que em primeiro lugar, deve haver notifica��o quanto � omiss�o ao Congresso Nacional, para que exercite sua fun��o e elabore a norma legal. Se, entretanto, o Poder Legislativo n�o cumprir seu dever constitucional em certo prazo fixado na decis�o, o Poder Judici�rio informado a respeito da continuidade da omiss�o, estaria autorizado a normatizar o direito in concreto.
Cumpre registrar que os instrumentos como a A��o Direta de Inconstitucionalidade por Omiss�o e o Mandado de Injun��o, foram institu�dos como meios de exerc�cio dos direitos e garantias constitucionais, visando permitir a efic�cia plena da Constitui��o brasileira, para que as omiss�es legislativas n�o se perpetuem, tornando-se o texto constitucional letra morta ou apenas um peda�o de papel.
O tributarista Ives Gandra Martins[24], para a solu��o do problema de falta de normas regulamentadoras pedidas pela pr�pria Constitui��o, formula as seguintes sugest�es:
“a) que seja estipulado um prazo (... de um ano a partir do comunicado do STF) para que o poder legislativo supra a omiss�o;
b) dotar o STF de poder normativo em mat�ria constitucional; e
c) declarada a omiss�o pelo STF, este baixaria ato normativo com for�a de lei (aprovado por maioria absoluta do Tribunal Pleno), visando suprir de imediato a omiss�o legislativa, s� perdendo a vig�ncia quando da edi��o da norma pelo legislador”.
� cedi�o que desnecess�ria se tornaria a interven��o do Poder Judici�rio, se o Poder Legislativo procurasse afastar as dificuldades que o cerceia ou impede de exercer seu munus constitucional, ou que se esfor�asse em mostrar vontade pol�tica de realizar a Constitui��o, n�o apenas no interesse de uma minoria privilegiada, mas sim em proveito de todos como o mais perfeito primado do direito; e, o que � primordial, mantendo o equil�brio, a independ�ncia e harmonia dos poderes.
� de suma import�ncia que, o princ�pio da efetividade constitucional (perene e atual) deva prevalecer sobre o poder discricion�rio do legislador (oportunidade, conveni�ncia, volubilidade, e no mais das vezes, descompassado com a realidade social), pois lembrando-se o aforisma popular: “Se tu n�o fazes, fa�o eu e do meu modo, n�o podendo � n�o se fazer nada”. Capitulo VII – Considera��es Finais
Sem embargo da desagrega��o e degrada��o que est�o entranhadas no ambiente pol�tico-parlamentar nas Democracias Republicanas latino-americanas, e a despeito dos multif�rios exemplos de desvios de conduta que encontram resson�ncia na impunidade, ainda continuam acesas algumas tochas da moral, da �tica e do civismo.
� toda evid�ncia, os seguidores da m�xima de Macchiavelle de que “os fins justificam os meios”, express�o que consagra forma de perseguir apenas o bem estar individual a qualquer pre�o na conquista e/ou manuten��o do poder, olvidam aqueles que o bem comum � que dever ser buscado com o uso �til dos mandatos parlamentares e cargos p�blicos.
Cabe lamentar o que vem se observando na esfera pol�tica sobre o uso de meios que s� visam vantagens individuais ou que privilegiam pequenos grupos, o que na maioria das vezes tem caracterizado o cotidiano parlamentar, pois tais pr�ticas passaram a causar preocupa��es no seio de setores da sociedade, �vidos por mudan�as e resgate da qualidade institucional, e em especial a do Poder Legislativo.
Apesar de tais “expedientes” terem se irradiado para outros ambientes, mormente o social de intensa fluidez de valores, � indubit�vel que os objetivos das a��es pol�ticas n�o podem ser admitidos ou sustentados pelos “meios” de que se valem seus respons�veis.
H� que se ter em considera��o a necessidade primordial e urgente, direcionada no sentido de que parlamentares e governantes se conscientizem e se empenhem na restaura��o dos valores morais, �ticos e c�vicos, para que possam servir de “padr�es” a serem seguidos pelos cidad�os.
� axiom�tico, que o engajamento de todos os setores da sociedade e especialmente de seus representantes � o ponto nodal imprescind�vel, para o resgate e aprimoramento da qualidade das institui��es pol�ticas, de forma a impulsionar e garantir o desenvolvimento e conseq�ente crescimento dos pa�ses, nas vertentes econ�mica, cultural, etc.
Infere-se de tudo o que foi articulado, que pode-se alcan�ar a qualidade institucional desejada do Poder Legislativo, sugerindo-se as seguintes proposi��es:
a) a cria��o de mecanismos de resgate e melhorias da qualidade, alicer�ados no combate e redu��o (desej�vel a elimina��o) a leni�ncia, omiss�o, corrup��o, “clientelismo”, burocracia, etc.;
b) a presta��o de informa��es e de contas, de forma transparente e peri�dica � sociedade pelos setores governamentais, a fim de que os cidad�os possam avaliar o grau de efici�ncia e qualidade institucionais;
c) a ado��o de medidas em torno de projetos para a implementa��o de metodologias de trabalho que permitam proporcionar uma efetiva e qualitativa produ��o legislativa para preencher os vazios legislativos;
d) a possibilidade do exerc�cio de “a��es” por parte da popula��o, para que possa opinar sobre a m� utiliza��o ou fraco desempenho no uso do mandato legislativo, de molde a valorizar os parlamentares comprometidos com os deveres constitucionais, atribuindo-lhes “cotas de legitimidade/aprova��o” ou desvalorizar no caso inverso, com “censura/reprova��o”.
Por derradeiro, impende mencionar a assertiva do professor Carlos A. Piedra Abuena, quando explana “Lo importante es entender que estamos frente a una situaci�n anomala, cuyo germen no est� en los cimientos de la instituci�n sino en la acci�n humana guiada por intereses esp�rios. Que es un mal que se ha encarnado en la clase pol�tica; que sumado al relativismo moral instalado en la sociedad impide verlo como un obst�culo a la consecuci�n del bien comum.”[25]
1. ANCAROLA, Gerardo. et alii. Calidad Institucional o Decadencia Republicana. Buenos Aires: Lajouane: Academia Nacional de Ciencias Morales y Pol�ticas, 1. ed., 2007.
2. BARACHO, Jos� Alfredo de Oliveira. Processo Constitucional, Rio de Janeiro: Forense, 1984.
3. BOBBIO, Noberto. Stato, governo, societa. Per uma teoria generale della pol�tica. Trad. de Jos� F. Fernandez Santillan. M�xico: FCE, 1989.
4. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. S�o Paulo: Malheiros, 7. ed., 1997.
5. BRAGA, Valeschka e Silva. A OMISS�O LEGISLATIVA NO BRASIL E NO DIREITO COMPARADO, o trabalho consiste num extrato da confer�ncia apresentada em 29/03/05, no Master em Direito P�blico da Universidade Paris XI – Sceaux, Faculdade Jean-Monnet. Dispon�vel em: _V_setembro_2005/valeska-omissao-legislativa.pdf>. Acesso em 9/jul/2008.
6. CANOTILHO, Jos� Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constitui��o. Coimbra: Livraria Almedina, 2. ed., 1998.
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14. KELSEN, Hans. General Theory of Law and State (Teoria Geral do Direito e do Estado). Tradu��o Lu�s Carlos Borges, S�o Paulo: Martins Fontes, 4. ed., 2005
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20. ROSAS, Roberto. Direito Processual Constitucional. S�o Paulo: Revista dos Tribunais, 3. ed., revista, atualizada e ampliada, 1999.
21. SILVA. Jos� Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. S�o Paulo: Malheiros, 22. ed, 2002.
22. VIANNA. Luiz Werneck (org.). A Democracia e os Tr�s Poderes, Belo Horizonte: Editora UFMG, Rio de Janeiro: IUPERJ/FAPERJ, 2002.
[1] Apud. Gerardo Ancarola, Calidad ..., p. 179
[2] TQC Controle de Qualidade Total: no estilo japon�s, apud. Barbosa, Maria de F�tima N�brega, Introdu��o ao Marketing para Empresas de Pequeno Porte. Dispon�vel em: . Acesso em 20.7.2008.
[3] Artigo: Calidad Institucional: Cuestiones y Desafios, apud. Gerardo Ancarola, Calidad ..., p. 14/16
[4] Op. cit, p 14/16
[5] Como nasce o direito, p. 44/45
[6] Fundamentos do direito. Campinas: LZN, 2003, p. 52/53
[7] Di�rio Popular – Via internet, Editorial de 1.4.2008, Dispon�vel em: . Acesso em: 20/jul/2008.
[8] Revista Consultor Jur�dico. Editorial via internet de 17.10.2007, Dispon�vel em: . Acesso em: 18/jul./2008. [9] Artigo 77 da Constitui��o Italiana:
“Art. 77 O Governo n�o pode, sem delega��o das C�maras, promulgar decretos que tenham valor de lei ordin�ria. Nos casos extraordin�rios de necessidade e de urg�ncia, o Governo poder� adotar, sob sua responsabilidade, medidas provis�rias com for�a de lei. Deve, contudo, apresent�-las no mesmo dia para aprecia��o das C�maras que, mesmo dissolvidas, s�o convocadas e devem reunir-se dentro de cinco dias.
Os decretos perdem o seu poder legal desde o in�cio, se n�o convertidos em lei no prazo de sessenta dias a partir da sua publica��o. “As C�maras podem, contudo, regulamentar com lei as rela��es jur�dicas surgidas na base dos decretos n�o convertidos em lei.”
[10]RAMOS, Saulo. Medida Provis�ria. A nova ordem constitucional: aspectos pol�micos. Rio de Janeiro: Forense, 1990. P. 530 [11] palestra proferida por Dalmo de Abreu Dallari, no II F�rum de Direito Material em Salvador-BA, no dia 05/10/2001, sob o tema “O Processo Legislativo e a (in)Constitucionalidade das MPs” .
[12] Medida Provis�ria do IR atropela processo legislativo, Artigo datado de janeiro de 2002. Dispon�vel em: harada@haradaadvogados.com.br/Default.asp?.Sess�o=Public. [13] op. cit.
[15] Medida Provis�ria 232/2004: vitoria do Poder Legislativo. Artigo publicado no Direitonet em 22/4/3005. Disponivel em:. Acesso em: 22.7.2008 [16] Op. cit.
[17] A Constitui��o do Uruguai, em seu artigo 168, inciso 7�., concede ao Presidente da Republica a possibilidade de solicitar urg�ncia aos seus projetos de lei, pedido esse que dever� ser justificado. Nesses casos, decorridos o prazo estabelecido, sem que haja pronunciamento do Congresso, o projeto � tido como aprovado. A �nica restri��o material ao pedido de urg�ncia refere-se �s mat�rias que exijam quorum qualificado, que dever�o tramitar normalmente. Contudo, a limita��o mais importante � a que diz respeito � proibi��o de que o Presidente Republica envie mais de um projeto urgente de cada vez. Enquanto estiver tramitando um projeto urgente no Congresso, outro n�o poder� ser enviado.
[18]Os Decretos-leis nas Constitui��es Modernas, RBTE, n� 17, p. 38.
[19]Pode o STF legislar?, Artigo publicado no Jornal Estado de S�o Paulo, de 10/11/2004, dispon�vel em http://sistemas.aids.gov.br/imprensa/Noticias.asp?NOTCod=60577. Acesso em: 19.7.2008..
[20]op. cit.
[21] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de injun��o n� 107-DF, Quest�o de Ordem, Relator: Min. Moreira Alves. Bras�lia, DF, julgado de 21 de novembro de 1990. Dispon�vel em <http://www.stf.gov.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=107.NUME.+E+$MI$.SCLA.&base=baseAcordaos> Acesso em : 20/jul/2008.
[22] Ementa:“Mandado de injun��o: aus�ncia de regulamenta��o do direito ao aviso pr�vio proporcional previsto no art. 7�, XXI, da Constitui��o da Rep�blica. Mora legislativa: crit�rio objetivo de sua verifica��o: proced�ncia, para declarar a mora e comunicar a decis�o ao Congresso Nacional para que a supra. (Mandado de injun��o n� 695, origem: Maranh�o, Relator: Min. Sep�lveda Pertence, julgado de 01 de mar�o de 2007, Dispon�vel em: <http://www.stf.gov.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=695.NUME.+E+$MI$.SCLA.&base=baseAcordaos> Acesso em : 19/jul/2008)
EMENTA: “Mandado de injun��o. Juros reais. Par�grafo 3. do artigo 192 da Constitui��o. - Esta Corte, ao julgar a ADIn. n. 04, entendeu, por maioria de votos, que o disposto no par�grafo 3. do artigo 192 da Constitui��o Federal n�o era auto-aplic�vel, raz�o por que necessitava de regulamenta��o. - Passados mais de cinco anos da promulga��o da Constitui��o, sem que o Congresso Nacional haja regulamentado o referido dispositivo constitucional, e sendo certo que a simples tramita��o de projetos nesse sentido n�o e capaz de elidir a mora legislativa, n�o h� duvida de que esta, no caso, ocorre. Mandado de injun��o deferido em parte, para que se comunique ao Poder Legislativo a mora em que se encontra, a fim de que adote as providencias necess�rias para suprir a omiss�o.” (Mandado de injun��o n� 232-DF. Relator: Min. Moreira Alves. Bras�lia, DF, 8 de abril de 1994.Dispon�vel em: <http://www.stf.gov.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=323.NUME.+E+$MI$.SCLA.&base=baseAcordaos> Acesso em : 19/jul/2008).
[23] Ementa: “MANDADO DE INJUN��O - NATUREZA. Conforme disposto no inciso LXXI do artigo 5� da Constitui��o Federal, conceder-se-� mandado de injun��o quando necess�rio ao exerc�cio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes � nacionalidade, � soberania e � cidadania. H� a��o mandamental e n�o simplesmente declarat�ria de omiss�o. A carga de declara��o n�o � objeto da impetra��o, mas premissa da ordem a ser formalizada. MANDADO DE INJUN��O - DECIS�O - BALIZAS. Tratando-se de processo subjetivo, a decis�o possui efic�cia considerada a rela��o jur�dica nele revelada. APOSENTADORIA - TRABALHO EM CONDI��ES ESPECIAIS - PREJU�ZO � SA�DE DO SERVIDOR - INEXIST�NCIA DE LEI COMPLEMENTAR - ARTIGO 40, � 4�, DA CONSTITUI��O FEDERAL. Inexistente a disciplina espec�fica da aposentadoria especial do servidor, imp�e-se a ado��o, via pronunciamento judicial, daquela pr�pria aos trabalhadores em geral - artigo 57, � 1�, da Lei n� 8.213/91.” (Relator(a): Min. MARCO AUR�LIO, Julgamento: 30/08/2007, �rg�o Julgador: Tribunal Pleno, unanimidade, procedente, em parte, Publica��o: DJe-152 DIVULG 29-11-2007 PUBLIC 30-11-2007; DJ 30-11-2007 PP-00029, EMENT VOL-02301-01 PP-00001).
[24]op. cit.
[25] Op. Cit., p. 188
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