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Timestamp: 2020-04-09 11:57:52
Document Index: 303888193

Matched Legal Cases: ['§ 299', 'Art. 18', '§ 75', '§ 66', '§ 73', '§ 75', '§ 19', '§ 35', '§ 21', '§ 39', '§ 24', '§ 31', '§ 30', '§ 3', '§ 31', '§ 39', '§ 25', '§ 30', '§ 116', '§ 99', '§ 75', '§ 99', 'Art. 12', 'Art. 14', 'Art. 14', '§ 30', '§ 72', '§ 139', '§ 17', 'Art. 19', '§ 99', '§ 99', '§ 108', '§ 99', '§ 99', '§ 108', 'Art. 143', '§ 2', 'Art. 14', '§ 16', '§ 99', '§ 75', 'Art. 14', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 14', 'Art. 19', '§ 138', '§ 99', '§ 99', '§ 72', '§ 138', '§ 72', '§ 99', 'Art. 87', 'Art. 103', 'Art. 20', '§ 99', '§ 2', '§ 99', '§ 75', 'Art. 19', '§ 99', 'Art. 103', '§ 99', 'Art. 12', 'Art. 103', 'Art. 93', '§ 90', 'Art. 19', 'Art. 12', 'Art. 19', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', '§ 99', '§ 72', '§ 138', '§ 75', 'BGH', '§ 3', '§ 35', '§ 99', '§ 99', '§ 138', '§ 138', '§ 99', '§ 99', '§ 99', '§ 99', '§ 3', '§ 2', '§ 3', '§ 18', '§ 21', '§ 29', '§ 39', '§ 40', '§ 61', '§ 121', '§ 144', '§ 3', '§ 1', '§ 2', '§ 3', '§ 5', '§ 23', '§ 26', '§ 27', '§ 30', '§ 57', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 122', '§ 99', '§ 99', '§ 99', '§ 65', '§ 387', '§ 99', '§ 99', 'Art. 103', '§ 99']

BVerfG Beschluss vom 14.03.2006 - 1 BvR 2087/03, 1 BvR 2111/03 | Haufe Personal Office Platin | Personal | Haufe
BVerfG Beschluss vom 14.03.2006 - 1 BvR 2087/03, 1 BvR 2111/03
BVerwG (Beschluss vom 15.08.2003; Aktenzeichen 20 F 9.03)
BVerwG (Beschluss vom 14.08.2003; Aktenzeichen 20 F 1.03)
OVG für das Land NRW (Beschluss vom 02.10.2002; Aktenzeichen 13a D 80/02)
OVG für das Land NRW (Beschluss vom 09.07.2002; Aktenzeichen 13a D 53/02)
Die Beschlüsse des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. August 2003 – BVerwG 20 F 1.03 und vom 15. August 2003 – BVerwG 20 F 7.03, BVerwG 20 F 8.03 und BVerwG 20 F 9.03 – verletzen die Beschwerdeführerin in ihrem Grundrecht aus Artikel 12 Absatz 1 des Grundgesetzes. Gleiches gilt für die Entscheidungen des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie vom 13. Februar 2002 – VII A 3-160803/5 – und der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post vom 11. Juni 2002 – 03d B 1961 –, soweit sie die Offenlegung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen anordnen.
(2) Sie können sich durch die Geschäftsstelle auf ihre Kosten Ausfertigungen, Auszüge und Abschriften erteilen lassen. Sind die Gerichtsakten zur Ersetzung der Urschrift auf einen Bild- oder anderen Datenträger übertragen worden, gilt § 299a der Zivilprozessordnung entsprechend. Nach dem Ermessen des Vorsitzenden können die Akten dem bevollmächtigten Rechtsanwalt zur Mitnahme in seine Wohnung oder in seine Geschäftsräume übergeben werden.
In das Telekommunikationsgesetz vom 25. Juli 1996 (BGBl I S. 1120; im Folgenden: TKG a.F.) wurde durch Art. 18 Nr. 3 des Post- und telekommunikationsrechtlichen Bereinigungsgesetzes vom 7. Mai 2002 (BGBl I S. 1529) § 75a eingefügt. Die Vorschrift enthält Sonderregelungen über den Umgang mit Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen im Beschlusskammerverfahren der gemäß § 66 TKG a.F. errichteten Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post einerseits (§§ 73 ff. TKG a.F.) und in einem sich anschließenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren andererseits. § 75a TKG a.F. hatte folgenden Wortlaut:
1. Die Beschwerdeführerin – die Deutsche Telekom AG – ist ein Telekommunikationsunternehmen, das ein bundesweites Telekommunikationsnetz in einer marktbeherrschenden Stellung im Sinne des § 19 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) betreibt. Sie ist Rechtsnachfolgerin der Deutschen Bundespost und der Deutschen Bundespost TELEKOM.
Nach § 35 Abs. 1 Satz 1 TKG a.F. (vgl. nunmehr § 21 TKG n.F.) war der Betreiber eines Telekommunikationsnetzes, der Telekommunikationsdienstleistungen für die Öffentlichkeit anbietet und auf einem solchen Markt über eine marktbeherrschende Stellung verfügt, verpflichtet, anderen Nutzern Zugang zu seinem Telekommunikationsnetz oder zu Teilen desselben zu ermöglichen. Dafür erhielt der Verpflichtete ein Entgelt, das sich vor allem an den Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung zu orientieren hatte (vgl. § 39 i.V.m. § 24 Abs. 1 Satz 1 TKG a.F.; vgl. jetzt § 31 i.V.m. § 30 TKG n.F.). Darunter sind die notwendigen langfristigen zusätzlichen Kosten der Leistungsbereitstellung und ein angemessener Zuschlag für leistungsmengenneutrale Gemeinkosten einschließlich einer angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals zu verstehen, soweit diese Kosten jeweils für die Leistungsbereitstellung notwendig sind (vgl. § 3 Abs. 2 der Telekommunikations-Entgeltregulierungsverordnung ≪TEntgV≫ vom 1. Oktober 1996, BGBl I S. 1492; vgl. nunmehr § 31 Abs. 2 TKG n.F.). Der Verpflichtete durfte das Entgelt nicht selbständig festsetzen, sondern benötigte eine staatliche Genehmigung. Genehmigungsbehörde war seinerzeit die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post – im Folgenden: Regulierungsbehörde (vgl. § 39 i.V.m. § 25 Abs. 1 TKG a.F.; vgl. jetzt §§ 30 ff. TKG n.F.). Nunmehr ist Regulierungsbehörde die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (vgl. § 116 TKG in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts vom 7. Juli 2005, BGBl I S. 1970).
2. Die vorliegend betroffenen verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahren gelten der Festsetzung der Entgelte für den Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung durch Bescheide der Regulierungsbehörde. Die Genehmigung der Entgelte wird von insgesamt sieben Wettbewerbern (im Folgenden: Kläger) der Beschwerdeführerin im Wege verwaltungsgerichtlicher Anfechtungsklagen angegriffen. Die Kläger begehren Einsicht in die Verwaltungsvorgänge der Regulierungsbehörde in dem Entgeltfestsetzungsverfahren. Die den Verfassungsbeschwerden zugrunde liegenden Entscheidungen betreffen das darauf bezogene Zwischenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 75a TKG a.F.
a) In den dem Verfassungsbeschwerdeverfahren 1 BvR 2087/03 zugrunde liegenden Verfahren beantragten die Kläger beim Oberverwaltungsgericht die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Entscheidung des Bundesministeriums sowie der Regulierungsbehörde, dass zahlreiche Seiten aus den Verwaltungsvorgängen nicht und weitere Seiten nur teilweise offen gelegt werden dürfen. Das Oberverwaltungsgericht gab den Anträgen teilweise statt. Auf die Beschwerden der Kläger hob das Bundesverwaltungsgericht die Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts auf, soweit die Anträge der Kläger zurückgewiesen worden waren, und stellte fest, dass die Verweigerung der Offenlegung und der Offenlegung ohne Schwärzungen aller im Bescheid des Bundesministeriums oder im Bescheid der Regulierungsbehörde genannten Seiten aus den Verwaltungsakten rechtswidrig sei (BVerwG, Kommunikation & Recht ≪K&R≫ 2004, S. 95; NVwZ 2004, S. 745). Ob Urkunden oder Akten der Vorlage- und Auskunftspflicht der Behörde nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO unterlägen, habe das Gericht der Hauptsache verbindlich zu beurteilen. Das Verwaltungsgericht habe in dem bei ihm anhängigen Hauptsacheverfahren sowohl die Entscheidungserheblichkeit als auch die Erforderlichkeit der Verwaltungsakten als Beweismittel bejaht. Die von der Beschwerdeführerin angeregte Beweisführung durch einen neutralen, zur Verschwiegenheit verpflichteten Sachverständigen als Beweismittler scheide aus. Ebenso sei ein “in camera”-Verfahren vor dem Gericht der Hauptsache nach geltendem Recht ausgeschlossen.
Aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG erwachse ein Anspruch auf Schutz der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse. Diese seien dem geistigen Eigentum, das in den Schutzbereich von Art. 14 Abs. 1 GG falle, strukturell vergleichbar. Das Recht, dass Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse nicht unbefugt offenbart würden, sei in zahlreichen Rechtsvorschriften, wie § 30 VwVfG, § 72 Abs. 2 GWB, § 139b Abs. 1 Satz 3 GewO und § 17 UWG, geschützt. Der Geheimnisschutz werde zwar durch die Verfassung nicht schrankenlos gewährt, da es sich um einen Geheimhaltungsanspruch mit Offenbarungsvorbehalt handele. Im Rahmen der grundrechtlichen Spannungslage komme dem Anspruch auf Geheimnisschutz aber kein genereller Nachrang zu. Die Offenbarung von geheimhaltungsbedürftigen Teilen der Verwaltungsvorgänge sei verfassungswidrig, wenn die betreffenden Angaben nicht entscheidungserheblich seien. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verpflichte ferner dazu, vor einer Offenbarung der Geheimnisse alle Möglichkeiten alternativer Sachaufklärung auszuschöpfen. Die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts beruhten bereits auf unzutreffenden tatsächlichen Annahmen. Dies gelte insbesondere für die Annahme, die Netzinfrastruktur sei unter dem Schutz eines staatlichen Monopols und unter Verwendung öffentlicher Mittel entstanden. Vielmehr sei die heutige Netzinfrastruktur in ihrem Wert entscheidend geprägt durch Investitionen, welche die Beschwerdeführerin ohne Schutz eines staatlichen Monopols aus eigenen Mitteln vorgenommen habe. Zudem stehe ihr Stammkapital nicht mehrheitlich im Eigentum der Bundesrepublik Deutschland. Seit dem 4. Juni 2001 habe der Bund seine Mehrheitsbeteiligung aufgegeben; sein Anteil betrage derzeit 43 vom Hundert.
Die verfassungsrechtlichen Vorgaben aus Art. 19 Abs. 4 GG für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO habe das Bundesverwaltungsgericht verletzt. Die Verfassungsgarantie des effektiven Rechtsschutzes habe der Annahme entgegengestanden, es sei an die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit durch das Verwaltungsgericht gebunden. Das Bundesverwaltungsgericht habe auch nicht Alternativen der Sachverhaltsaufklärung geprüft. Es habe sowohl die Durchführung eines “in camera”-Verfahrens in der Hauptsache als auch eine Beweisführung durch einen neutralen, zur Verschwiegenheit verpflichteten Sachverständigen (Wirtschaftsprüfer) und schließlich auch die Beweisführung auf der Grundlage einer Inhaltsauskunft des Ministers in Betracht ziehen müssen.
Die hier maßgeblichen einfachrechtlichen Bestimmungen des § 99 Abs. 2 und des § 108 Abs. 2 VwGO seien verfassungswidrig, falls eine verfassungskonforme Auslegung nicht in Betracht komme. Wenn § 99 Abs. 2 VwGO entsprechend der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts bedeute, dass der Fachsenat an die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit der geheim zu haltenden Unterlagen durch das Verwaltungsgericht in der Hauptsache gebunden sei, dann sei diese Vorschrift verfassungswidrig, weil sie in Bezug auf das – zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit wichtige – Merkmal der Entscheidungserheblichkeit ein Rechtsschutzdefizit begründen würde. § 99 Abs. 2 VwGO sei zudem – allein oder im Zusammenwirken mit § 108 Abs. 2 VwGO – verfassungswidrig, wenn ein “in camera”-Verfahren in der Hauptsache oder die Einholung eines Sachverständigengutachtens ausgeschlossen wären.
Die Beschwerdeführerin habe zudem entgegen der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts nicht im Wege der Rechtsnachfolge Eigentum minderen Schutzes erlangt, sondern Volleigentum. Entsprechend der grundgesetzlichen Vorgabe in Art. 143b Abs. 1 Satz 1 GG sei das Teilsondervermögen Deutsche Bundespost TELEKOM gemäß den §§ 2 f. des Postumwandlungsgesetzes mit der Eintragung in das Handelsregister in das Eigentum der Beschwerdeführerin aufgegangen. Die im Telekommunikationsgesetz enthaltenen Inhalts- und Schrankenbestimmungen im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG müssten den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsprinzips genügen. Die Beschwerdeführerin habe mit ihrer Gründung auch Finanzschulden in Höhe von 122,3 Mrd. DM übernommen. Daneben sei sie durch § 16 des Postpersonalrechtsgesetzes gesetzlich verpflichtet worden, Zahlungen unter anderem für 1995 bereits aufgelaufene Pensionsverpflichtungen der beschäftigten Beamten zu leisten; dies habe sich von 1995 bis 1999 auf einen jährlichen Betrag von 2,9 Mrd. DM und in den Folgejahren auf einen Betrag von 33 % der Bruttobezüge der bei der Beschwerdeführerin aktiven und beurlaubten Beamten belaufen. Demgegenüber habe bei Gründung der Beschwerdeführerin der Wert des von ihr übernommenen Netzes lediglich 85,8 Mrd. DM betragen.
§ 99 Abs. 1 und 2 VwGO sei in Verfahren nach § 75a Abs. 1 TKG a.F. verfassungskonform dahin auszulegen, dass der Fachsenat das Unternehmen, das Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse vorlegen muss, zu allen für seine rechtliche Beurteilung der Geheimnisse relevanten Tatsachen – wie etwa Behördenauskünften – anhören müsse. Denn es werde durch die Entscheidung des Gerichts unmittelbar in dem durch Art. 14 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Geheimhaltungsrecht betroffen. Auf mehrpolige Verwaltungsrechtsverhältnisse könnten die Feststellungen des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts zum “in camera”-Verfahren in dem Beschluss vom 27. Oktober 1999 (BVerfGE 101, 106) nicht ohne Modifikationen übertragen werden, weil sie nur für ein zweipoliges Verwaltungsrechtsverhältnis entwickelt worden seien.
Die Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts in dem der Verfassungsbeschwerde 1 BvR 2111/03 zugrunde liegenden Verfahren verletzten die Beschwerdeführerin ebenfalls in ihren Rechten aus Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 GG. Das Oberverwaltungsgericht habe, indem es die Anträge auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Entscheidungen des Bundesministeriums und der Regulierungsbehörde – nach den Feststellungen des Bundesverwaltungsgerichts zu Unrecht – als unstatthaft zurückgewiesen habe, der Beschwerdeführerin den grundrechtlich gebotenen Schutz ihrer Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse vorenthalten.
Ferner hat die Beschwerdeführerin Anträge auf Erlass einstweiliger Anordnungen gestellt. Die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts hat die Vollziehung der im Verfahren 1 BvR 2087/03 angegriffenen Beschlüsse einstweilen außer Kraft gesetzt und im Übrigen den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt. In dem Beschluss der Kammer heißt es unter anderem, die gebotene Folgenabwägung habe ergeben, dass die für den Erlass einer einstweiligen Anordnung sprechenden Gründe nur in dem Verfahren 1 BvR 2087/03, nicht aber in dem Verfahren 1 BvR 2111/03 überwögen (vgl. im Einzelnen BVerfGK 2, 298 ≪302≫).
1. Die Bundesregierung führt aus, § 138 TKG n.F. habe für das telekommunikationsrechtliche Verwaltungsstreitverfahren eine Sondervorschrift geschaffen, die zukünftig auf Zwischenstreitigkeiten über die Geheimhaltungsbedürftigkeit von Unterlagen Anwendung finde. Im Vermittlungsausschuss von Bundestag und Bundesrat hätten sich die politischen Parteien darüber verständigt, dass fünf Jahre nach In-Kraft-Treten des neuen Telekommunikationsgesetzes – also am 26. Juni 2009 – eine Umstellung auf den Kartellrechtsweg erfolgen solle.
Trotz der rechtlichen Entwicklung der letzten Zeit komme den Verfassungsbeschwerden eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung für die Zukunft zu. § 99 Abs. 2 VwGO enthalte keinen Maßstab, an dem die behördliche Ermessensentscheidung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO durch das Gericht zu messen sei. Der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts habe diese Lücke mit Hilfe des Prüfprogramms des § 72 Abs. 2 Satz 4 GWB geschlossen. Auch die neue Fassung des Telekommunikationsgesetzes schreibe dasselbe Prüfprogramm vor; denn § 138 Abs. 2 Satz 2 TKG n.F. orientiere sich an § 72 Abs. 2 Satz 4 GWB. Der wesentliche Unterschied zum allgemeinen “in camera”-Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO bestehe darin, dass zukünftig nicht mehr ein Fachsenat, sondern das mit der Hauptsache befasste Gericht über die Reichweite des Geheimnisschutzes entscheide.
Nach Auffassung des Fachsenats des Bundesverwaltungsgerichts würden die Grundrechtspositionen der Beschwerdeführerin nur dann unverhältnismäßig beeinträchtigt, wenn und soweit die Preisgabe der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse “nachhaltige oder gar existentielle Nachteile besorgen lässt”. Der Begriff “nachhaltig” sei weder im Telekommunikationsrecht gebräuchlich noch legal definiert. Im Umwelt- und Umweltstrafrecht werde dieser Begriff verwendet, wenn es um Auswirkungen gehe, die über einen längeren Zeitraum wirkten und über den Einzelfall hinauswiesen. Die Regulierungsbehörde habe diesen strengen Maßstab in ihrer Entscheidungspraxis bisher nicht angewandt.
Die von der Beschwerdeführerin angeregte Einschaltung eines Wirtschaftsprüfers oder die Inhaltsauskunft durch den Minister schieden als Mittel zur Sachaufklärung aus, da dem Gericht dadurch keine eigene Überzeugungsfindung ermöglicht werde. Ein “in camera”-Verfahren vor dem Hauptsachegericht sei in der Rechtsordnung nicht vorgesehen.
Es gehe aber nicht an, das Eigentum der Beschwerdeführerin grundsätzlich – auch im Verhältnis zu beliebigen Dritten – als nachrangig zu gewichten. Die Bedeutung der Entstehungsbedingungen der Netzinfrastruktur schwänden im Abwägungsprozess mit zunehmendem Zeitablauf immer mehr. Derzeit befänden sich noch 42,8 % der Anteile an der Beschwerdeführerin in den Händen der Bundesrepublik Deutschland. Der Erwerb der Aktien sei bei den Anlegern naturgemäß an die Erwartung einer Renditeerwirtschaftung geknüpft. Ihre Realisierung würde vor dem Hintergrund des Privatisierungsauftrags gemäß Art. 87 f Abs. 2 GG treuwidrig in Frage gestellt werden, wenn später das Eigentum der Beschwerdeführerin pauschal von vornherein einer gesteigerten Sozialpflichtigkeit unterstellt würde. Die Beschwerdeführerin habe erhebliche Investitionen in den Ausbau und die Instandhaltung der Netzinfrastruktur getätigt, und zwar zu einem großen Teil mit “selbst verdientem Geld”. In dem Zeitraum zwischen 1995 und 2002 hätten sich die Investitionen nach den Angaben in den Verfassungsbeschwerden auf etwa 27 Mrd. EUR belaufen. Dieser Betrag mache einen Großteil des Werts des von der Deutschen Bundespost TELEKOM übernommenen Netzes aus, der auf 85,8 Mrd. DM beziffert werde. Die in Frage stehenden Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse repräsentierten in einem schwer quantifizierbaren Umfang “know how”, das durch eigene Leistung der Beschwerdeführerin erworben worden sei. Die Fehlerhaftigkeit der Gewichtung des Eigentumsgrundrechts setze sich im Abwägungsergebnis fort.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin seien Art. 103 Abs. 1 und Art. 20 Abs. 3 GG nicht verletzt. Es sei nicht verfassungswidrig, dass die Beschwerdeführerin, anders als die Regulierungsbehörde und das Bundesministerium, keine Möglichkeit gehabt habe, eine Stellungnahme gegenüber dem Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts abzugeben. Die Beschwerdeführerin verkenne die Funktion der “Beiladung” der obersten Aufsichtsbehörde im Zwischenverfahren (vgl. § 99 Abs. 2 Satz 6 VwGO).
Es sei zweifelhaft, ob die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Beschwerdeführerin dem Eigentumsschutz unterfielen. Dies könne zwar bejaht werden, soweit es sich um Angaben über tatsächliche Ist-Kosten handele. Solche fänden sich nur in den Unterlagen, die die Beschwerdeführerin ihrem Entgeltantrag als “Nachweis im Sinne von § 2 TEntGV” beigefügt habe, und in dem insoweit geführten Schriftverkehr zwischen der Regulierungsbehörde und ihr oder in dem internen Schriftverkehr der Regulierungsbehörde. Anders liege es aber möglicherweise, soweit es um geheimnisbelastete Angaben gehe, die sich auf Strukturen bezögen, die die Beschwerdeführerin vor ihrer Privatisierung vorgefunden habe.
Durch die Unterwerfung der Beschwerdeführerin unter die telekommunikationsrechtliche Regulierung sei die Eigentumsgarantie nicht verletzt. Die vollständige Offenlegung der in einem Verfahren als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse eingestuften Angaben im Rahmen einer Abwägungsentscheidung gemäß § 99 Abs. 2 VwGO, § 75a TKG a.F. durch die Behörde oder im Rahmen eines diese Abwägungsentscheidung überprüfenden Zwischenverfahrens durch ein Gericht sei verfassungsgemäß. Die von der Regulierungsbehörde konkret vorgenommene maßvolle Offenlegung verletze keine Verfassungsrechte der Beschwerdeführerin. Auch die vom Bundesverwaltungsgericht für zulässig erachtete vollständige Offenlegung lasse keine Verkennung des Verfassungsrechts erkennen.
Die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG sei nicht verletzt. Der durch den Antrag nach § 99 Abs. 2 VwGO eröffnete Rechtsschutz sei nicht in verfassungswidriger Weise verkürzt worden. Vielmehr entspreche es dem gesetzlich für diesen Rechtsbehelf vorgesehenen Prüfungsumfang, dass die Entscheidungserheblichkeit der Aktenanforderung nicht überprüft werde. Ebenso wenig sei Art. 103 Abs. 1 GG verletzt worden. Erfordernisse des rechtlichen Gehörs seien auch für das “in camera”-Verfahren nicht schlechthin durch § 99 Abs. 2 VwGO außer Kraft gesetzt worden. Es liege auch kein Verstoß gegen den rechtsstaatlichen Grundsatz der prozessualen Waffengleichheit vor.
Das Bundesverwaltungsgericht gehe zu Unrecht von einem verminderten Grundrechtsschutz der Beschwerdeführerin aus. Der These des abgesenkten Eigentumsschutzes für Rechtsgüter ehemaliger Monopolisten stehe die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Eigentumsschutz der Arbeiterwohnungsbaugenossenschaften auf dem Gebiet der Deutschen Demokratischen Republik (BVerfGE 91, 294 ≪307 ff.≫) entgegen. Bei der Abwägung nicht berücksichtigt worden sei weiter, dass Art. 12 Abs. 1 GG Unternehmensgeheimnisse nicht nur in der subjektivrechtlichen Funktion als Abwehrrecht gegen staatlich verfügte Offenbarungspflichten schütze, sondern auch objektivrechtlich als notwendige Funktionsvoraussetzung des Wettbewerbs. Diese objektive Grundrechtsdimension erhöhe entscheidend das Gewicht, mit dem das Verfassungsrechtsgut der Berufsfreiheit in die Abwägung eingestellt werden müsse. Art. 103 Abs. 1 GG spreche andererseits als objektivrechtliches Prinzip für eine Offenlegung der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse. Entscheidend für den Geheimnisschutz werde letztlich sein, dass die regelmäßige Offenlegung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen in Verwaltungsprozessen, die die Entscheidungen der Regulierungsbehörde beträfen, die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs auf den Post- und Telekommunikationsmärkten nachhaltig in Frage stellen würde. Bei einer Offenlegung käme es zu einer Umverteilung von Vermögenswerten und zu einer ungerechtfertigten Verbesserung der Marktchancen der Wettbewerber. Das öffentliche Interesse an “richtigen” Verwaltungsentscheidungen könne den Geheimnisschutz allenfalls überwiegen, wenn es sich um die gerichtliche Kontrolle von Regulierungsentscheidungen handele, die für die weitere Entwicklung des Wettbewerbs von grundsätzlicher Bedeutung seien.
Eine “in camera”-Verwertung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen im Verwaltungsprozess entspreche dem Leitmotiv praktischer Konkordanz der betroffenen Grundrechte in besonderer Weise. Dieses Verfahren ermögliche eine optimierende Verwirklichung der konkurrierenden Grundrechtsgewährleistungen der betroffenen Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse sowie des effektiven Rechtsschutzes.
1. Im Übrigen sind die Verfassungsbeschwerden zulässig. Insbesondere ist die Beschwerdeführerin beschwerdefähig. Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG kann “jedermann” Verfassungsbeschwerde erheben; hierunter ist derjenige zu verstehen, der Träger von Grundrechten und grundrechtsgleichen Rechten, also grundrechtsfähig, ist (vgl. BVerfGE 39, 302 ≪312≫ m.w.N.). Soweit eine inländische juristische Person des Privatrechts Verfassungsbeschwerde erhebt, gelten zu ihren Gunsten die Grundrechte, soweit sie ihrem Wesen nach auf die juristische Person anwendbar sind (Art. 19 Abs. 3 GG); dies ist für die von der Beschwerdeführerin als verletzt gerügten Verfassungsrechte zu bejahen.
Die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG gewährt allen Deutschen das Recht, den Beruf frei zu wählen und frei auszuüben. “Beruf” ist jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Erhaltung der Lebensgrundlage dient (vgl. BVerfGE 7, 377 ≪397 ff.≫; 105, 252 ≪265≫). Das Grundrecht der Berufsfreiheit ist nach Art. 19 Abs. 3 GG auch auf juristische Personen anwendbar, soweit sie eine Erwerbszwecken dienende Tätigkeit ausüben, die ihrem Wesen und ihrer Art nach in gleicher Weise einer juristischen wie einer natürlichen Person offen steht (vgl. BVerfGE 50, 290 ≪363≫; stRspr). Eine solche Tätigkeit stellen die Dienste der Beschwerdeführerin dar.
a) Das Freiheitsrecht des Art. 12 Abs. 1 GG schützt das berufsbezogene Verhalten einzelner Personen oder Unternehmen am Markt (vgl. BVerfGE 32, 311 ≪317≫; 105, 252 ≪265 ff.≫; 106, 275 ≪298 f.≫; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 12. April 2005 – 2 BvR 1027/02 –, NJW 2005, S. 1917 ≪1919≫). Erfolgt die unternehmerische Berufstätigkeit nach den Grundsätzen des Wettbewerbs, wird die Reichweite des Freiheitsschutzes auch durch die rechtlichen Regeln mitbestimmt, die den Wettbewerb ermöglichen und begrenzen. Art. 12 Abs. 1 GG sichert in diesem Rahmen die Teilhabe am Wettbewerb nach Maßgabe seiner Funktionsbedingungen (vgl. BVerfGE 105, 252 ≪265≫).
Werden im Rahmen der Entgeltkontrolle Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse durch den Staat offen gelegt oder verlangt er deren Offenlegung, ist Art. 12 Abs. 1 GG in seinem Schutzbereich berührt. Denn dadurch kann die Ausschließlichkeit der Nutzung des betroffenen Wissens für den eigenen Erwerb im Rahmen beruflicher Betätigung am Telekommunikationsmarkt beeinträchtigt werden. Behindert eine den Wettbewerb beeinflussende staatliche Maßnahme die Beschwerdeführerin in ihrer beruflichen Tätigkeit, so stellt dies eine Beschränkung ihres Freiheitsrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG dar (vgl. BVerfGE 86, 28 ≪37≫).
Nach der im Jahr 1999 der Regulierungsbehörde vorgelegten Kategorisierung der als geheimnisbelastet eingestuften Angaben geht es vorliegend insbesondere um technische Angaben, Werte und Parameter zur Investitionsermittlung, Kalkulationen der Kosten, Prozessbeschreibungen und -kosten, Gemeinkosten, Kalkulationsergebnisse sowie um Unterlagen der Buchhaltung aus dem Bereich der wirtschaftlichen Betätigung der Beschwerdeführerin. Ferner handelt es sich um Werte zu Umsätzen, Absatzmengen, Kosten und Deckungsbeiträgen sowie um Datenquellen. Die Fachgerichte haben übereinstimmend angenommen, dass die hier in Rede stehenden Unterlagen Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse enthalten und dass sie dem Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG unterliegen. Dies ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dementsprechend ist auch die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts in ihrem Beschluss vom 5. Februar 2004 über den Antrag auf Erlass einstweiliger Anordnungen (BVerfGK 2, 298 ≪304≫) von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen ausgegangen.
Je nach der einfachrechtlichen – höchstrichterlich noch nicht entschiedenen – Frage der Beweislastverteilung hinsichtlich der Entgeltkontrolle kann dies die Marktbeherrscherin oder ihre Wettbewerber benachteiligen. Trägt die Behörde die Beweislast (so etwa Bosch/Sommer, K&R 2004, S. 67 ≪74 f.≫, sowie das Bundesministerium und die Regulierungsbehörde in den hier angegriffenen Entscheidungen) und sind die in den Unterlagen enthaltenen Geschäftsgeheimnisse geeignet, die Richtigkeit der genehmigten Entgelthöhe zu belegen, steht die Marktbeherrscherin als Beigeladene vor der Alternative, die Geheimnisse offen zu legen (also die Berufsfreiheit unberücksichtigt zu lassen) oder sich die Verteidigung der Entgelthöhe zu erschweren oder unmöglich zu machen, also Abstriche im effektiven Rechtsschutz hinzunehmen. Liegt die Beweislast bei den Wettbewerbern, die die Entgeltgenehmigung angreifen (so wohl Mayen, NVwZ 2003, S. 537 ≪539, 542≫), können sie sich nicht auf die aus dem Verfahren herausgenommenen Grundlagen der Entgeltberechnung beziehen und diese substantiiert in Frage stellen. Dies beeinträchtigt ihre Rechtsschutzmöglichkeit.
Nach § 99 Abs. 2 VwGO kommt in Anlehnung an die Regelung in § 72 Abs. 2 GWB – wie nunmehr ausdrücklich nach § 138 Abs. 2 Satz 2 TKG n.F. – eine Abwägungsentscheidung über die Offenlegung nur dann in Betracht, wenn die betroffenen Unterlagen entscheidungserheblich sind und zur gebotenen vollständigen Sachaufklärung benötigt werden. Darüber entscheidet das Gericht der Hauptsache in einer für das Zwischenverfahren verbindlichen Weise. In dem Zwischenverfahren ist aber nachzuprüfen, ob der entscheidungserhebliche Sachverhalt durch Erhebung anderer zugänglicher und geeigneter Beweismittel gerichtlich aufgeklärt werden kann. Ist das nicht der Fall, wird im Zwischenverfahren darüber entschieden, ob die Behörde die Ermessensentscheidung über die Geheimhaltung bestimmter Unterlagen rechtsfehlerfrei getroffen hat, insbesondere ob die Interessen an der vollständigen Aufklärung des entscheidungserheblichen Sachverhalts die Vorlage der Unterlagen trotz der in ihnen enthaltenen Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse gebieten. Dabei ist von dem allgemeinen Grundsatz auszugehen, dass das Gericht der Hauptsache die tatsächlichen Grundlagen der Entgeltgenehmigung selbst ermitteln muss und unabhängig von der angegriffenen Entscheidung der Verwaltung ohne Bindung an deren Feststellungen und Wertungen zu beurteilen hat. Die Festsetzung und damit Überprüfung der Entgelte für den Netzzugang durch die Regulierungsbehörde ist sowohl im Interesse aller Beteiligten als auch im öffentlichen Interesse gerichtlich zu überprüfen, so dass dem Gericht die dafür erforderlichen Unterlagen grundsätzlich verfügbar sein müssen.
Nach der auf diesen Erwägungen beruhenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Vorlage sämtlicher Unterlagen die gesetzlich gewollte Regel, die Verweigerung wegen des Geheimnisschutzes eine begründungsbedürftige Ausnahme. Das Bundesverwaltungsgericht geht in seiner Rechtsprechung zur gerichtlichen Kontrolle der Entgelte für den Zugang zum Netz der Beschwerdeführerin dementsprechend davon aus, dass der Schutz der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Marktbeherrscherin grundsätzlich zurückzutreten habe (anders aber für die Kontrolle der Genehmigung eines Endkundentarifs BVerwG, ZUM-RD 2005, S. 244 ≪246≫). Der andernfalls drohenden Beschränkung der gerichtlichen Überprüfungsmöglichkeit begegnet das Bundesverwaltungsgericht mit strengen Anforderungen an das Geheimhaltungsinteresse. Eine Ausnahme von der grundsätzlichen Offenlegungspflicht soll nur dann gelten, wenn nachhaltige oder gar existenzbedrohende Nachteile für das marktmächtige Unternehmen zu besorgen sind.
aa) Die von der Beschwerdeführerin sowie Teilen der Literatur (vgl. C. Berg, Geschäftsgeheimnisse, Akteneinsicht und Drittbeteiligung im Kartellverwaltungs- und -beschwerdeverfahren, 1984, S. 148; Kersting, Der Schutz des Wirtschaftsgeheimnisses im Zivilprozess, 1995, S. 300; vgl. auch Kerkhoff, in: Beck'scher TKG-Kommentar, 2. Aufl. 2000, § 75 Rn. 8) angeregte Beweisführung durch einen neutralen, zur Verschwiegenheit verpflichteten Sachverständigen (Wirtschaftsprüfer) schafft keine geeignete Möglichkeit zur Sachverhaltsaufklärung. Die Einschaltung von Sachverständigen enthebt den Richter nicht der Pflicht, sich hinsichtlich des Sachverhalts und der Ergebnisse des Gutachtens eine eigene Überzeugung zu bilden. Daher dürfen gutachterliche Ergebnisse nicht ungeprüft der gerichtlichen Entscheidung zugrunde gelegt werden (vgl. BVerwGE 71, 38 ≪44 ff.≫; BGHZ 116, 47 ≪58≫).
Im Übrigen würde das rechtliche Gehör der Verfahrensbeteiligten verkürzt. Eine Einschränkung rechtlichen Gehörs nimmt die Rechtsordnung zwar in einer Reihe von Fällen in Kauf – so etwa im Strafverfahrens- oder Ordnungsrecht, wenn auf Grund besonderer Richtervorbehalte ohne Beteiligung der Betroffenen entschieden wird –, aber doch nur mit der Maßgabe, dass die Tatsachenbeurteilung durch den Richter erfolgt.
bb) Ebenso scheidet die von der Beschwerdeführerin in Anlehnung an die Praxis in einbürgerungs- und ausländerrechtlichen Streitigkeiten (vgl. BVerwGE 49, 44 ≪50≫; BVerwG, VBlBW 1993, S. 418; NVwZ-RR 1997, S. 133; vgl. auch OVG NRW, NVwZ-RR 1998, S. 398 ≪399≫) vorgeschlagene Inhaltsauskunft des Ministers aus. Auch dadurch würde dem Gericht ohne hinreichende Rechtfertigung eine eigene Überzeugungsbildung verwehrt. Bei den hier in Rede stehenden Verwaltungsvorgängen handelt es sich im Übrigen um komplexe Sachverhalte mit meist umfangreichen Aktenwerken (vorliegend von rund 4.000 Seiten), über die das Ministerium regelmäßig keine besondere Kenntnis hat.
cc) Ob das – von der Beschwerdeführerin als Alternative benannte – Vergleichsmarktverfahren auf angemessene Weise zur Ermittlung der Entgelthöhe beitragen kann, kann vorliegend dahinstehen. Jedenfalls zum Zeitpunkt der hier angegriffenen Entscheidungen existierte nach Auffassung der Regulierungsbehörde kein vergleichbarer Markt für die betroffenen Telekommunikationsdienstleistungen. Gegenwärtig ist das Vergleichsmarktverfahren gesetzlich für besondere Fälle als “zusätzliches” Instrument der Prüfung vorgesehen, ob die beantragten Entgelte sich an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung orientieren (vgl. § 3 Abs. 3 TEntgV, gültig bis 25. Juni 2004, sowie jetzt § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG n.F.).
dd) Das von der Beschwerdeführerin angeregte “in camera”-Verfahren in der Hauptsache könnte den Schutz der Berufsgeheimnisse vollständig sichern und würde ebenfalls eine gerichtliche Überprüfung der Entgeltfestsetzung anhand aller Unterlagen ermöglichen. Seine Einführung scheitert nicht an den vom Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 27. Oktober 1999 aufgestellten Grundsätzen, nach denen ein “in camera”-Verfahren nur verfassungsgemäß ist, wenn es (ausschließlich) zu einer Verbesserung des Rechtsschutzes führt (BVerfGE 101, 106 ≪128≫). Die damaligen Erwägungen des Gerichts waren allein auf die Bewältigung einer bipolaren Konfliktlage bezogen. Sie müssten gegebenenfalls im Hinblick auf die Besonderheiten der Bewältigung des multipolaren Konflikts modifiziert, also auf eine Situation bezogen werden, in der der verbesserte Grundrechtsschutz – hier der des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses – mit der Verfügbarkeit der betroffenen Vorgänge im gerichtlichen Verfahren verkoppelt wäre, diese aber für einen der Beteiligten nicht zugänglich wären. Effektiver Rechtsschutz durch die Gerichte würde zwar nicht vereitelt, da das Gericht alle Unterlagen verwerten könnte. Wohl aber würde das rechtliche Gehör dahingehend eingeschränkt, dass die Wettbewerber nicht selbst zu den von der Einsichtnahme ausgeschlossenen Teilen der Unterlagen Stellung nehmen könnten. Auch für die Beschwerdeführerin ergäbe sich eine gewisse Begrenzung effektiven Rechtsschutzes insoweit, als sie in der Rolle als Beigeladene nicht auf Daten zurückgreifen könnte, die sie als Betriebs- und Geschäftsgeheimnis wahren wollte. Das Bundesverfassungsgericht hat allerdings bereits in seiner ersten Entscheidung zu § 99 VwGO darauf hingewiesen, dass die Rechtsschutzgarantie und die Gewährung rechtlichen Gehörs nicht in Gegensatz zueinander gerückt werden dürfen, da beide dem gleichen Ziel des effektiven Rechtsschutzes dienen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör kann eingeschränkt werden, wenn dies durch sachliche Gründe hinreichend gerechtfertigt ist (vgl. BVerfGE 101, 106 ≪129≫).
Ob ein “in camera”-Verfahren in dem hier betroffenen multipolaren Rechtsgüterkonflikt eine angemessene Kollisionsbewältigung bewirken kann, stand in den vorliegenden Streitigkeiten jedoch nicht zur Prüfung, da der Gesetzgeber keine Ermächtigung dafür geschaffen, sondern das “in camera”-Verfahren auf das Zwischenverfahren begrenzt hat. Wegen der ausdrücklichen Beschränkung auf das Zwischenverfahren musste für das Bundesverwaltungsgericht eine analoge oder verfassungskonforme Auslegung des § 99 VwGO mit dem Ergebnis eines “in camera”-Verfahrens auch in der Hauptsache ausscheiden. Die zwischenzeitlich erfolgte Gesetzesänderung hat diese Beschränkung nicht aufgehoben, auch wenn die Grenzziehung zwischen dem “in camera”-Verfahren im Zwischen- und im Hauptsacheverfahren nunmehr dadurch abgeschwächt worden ist, dass das Gericht der Hauptsache über die Aktenvorlage entscheidet (§ 138 Abs. 2 TKG n.F.). Dieses erhält damit zwar Kenntnis über die geheimhaltungsbedürftigen Unterlagen, darf diese jedoch nicht ohne Einverständnis der Beteiligten für die Hauptsacheentscheidung verwenden (§ 138 Abs. 4 Satz 2 TKG n.F.).
aa) Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sind allerdings die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts zur Notwendigkeit lückenloser Sachverhaltsaufklärung im gerichtlichen Verfahren. In Rechtsprechung und Literatur ist anerkannt, dass im Rahmen der behördlichen Ermessensentscheidung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO neben dem privaten Interesse an effektivem Rechtsschutz und dem – je nach Fallkonstellation – öffentlichen oder privaten Interesse an Geheimnisschutz auch das öffentliche Interesse an der Wahrheitsfindung in die Abwägung einzustellen ist (vgl. BVerwGE 19, 179 ≪186 f.≫; 117, 8 ≪9 f.≫; BVerwG, NVwZ 1994, S. 72 ≪74≫; OVG NRW, NVwZ-RR 1998, S. 398 ≪399≫; BayVGH, NVwZ 1985, S. 599 ≪599≫; Kopp/Schenke, Kommentar zur VwGO, 14. Aufl. 2005, § 99 Rn. 17). Dies gilt in gleicher Weise für die gerichtliche Überprüfung dieser Entscheidung nach § 99 Abs. 2 VwGO (vgl. BayVGH, NVwZ 1990, S. 778 ≪779≫).
Das an den Kosten effizienter Leistungsbereitstellung orientierte Entgelt darf die Beschwerdeführerin nach dem Telekommunikationsgesetz festlegen, ohne dass dieses Recht durch Nachteile anderer Art “erkauft” werden muss. Nur der Sicherung eines den gesetzlichen Anforderungen entsprechenden Entgelts dient das Genehmigungsverfahren. Nachteile des marktmächtigen Unternehmens durch eine von der Entgelthöhe unabhängige Verbesserung der Wettbewerbssituation der anderen Marktteilnehmer dürfen grundsätzlich auch nicht dadurch bewirkt werden, dass die Verfolgung des legitimen Ziels der Sicherung effektiven Rechtsschutzes für die Wettbewerber zu der Nebenwirkung eines weitgehenden Wegfalls grundrechtlichen Geheimnisschutzes für die Beschwerdeführerin führt. Der grundsätzliche Erhalt von Geheimnisschutz entspricht auch den in § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO niedergelegten Vorkehrungen über die Verweigerung der Einsicht in Vorgänge, die “ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen”. Dies gewährleistet zugleich Grundrechtsschutz, hier den der Berufsfreiheit.
(a) Nach dem vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Maßstab entfällt Geheimnisschutz zum einen, wenn der Ausnahmefall durch existenzbedrohende Nachteile begründet ist. Es ist schwer vorstellbar, dass die Offenlegung eines Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisses aus Anlass der Genehmigung eines Entgelts für den Netzzugang ein marktstarkes oder gar marktbeherrschendes Unternehmen in existentielle Gefahr bringen kann. Davon abgesehen erlaubt diese Grenze keine differenzierende Abwägung. Sie lässt außer Acht, dass die Intensität des Geheimnisschutzes auch von dem Gewicht des Offenlegungsinteresses abhängt. Selbst ein geringfügiges Offenlegungsinteresse, dem ein gewichtiges Geheimhaltungsinteresse gegenüber steht, würde nach dieser Formel die Offenlegung ermöglichen, wenn sie – wie wohl stets anzunehmen sein wird – das marktbeherrschende Unternehmen nicht in existentielle Gefährdung brächte.
(b) Da das Bundesverwaltungsgericht aber als zusätzliche Grenze die der “nachhaltigen” Nachteile formuliert, dürfte für die Grenze der existentiellen Nachteile praktisch überhaupt kein Raum sein: Genügen nachhaltige Nachteile, um Geheimnisschutz zu begründen, kann die weitergehende Grenze der existentiellen Nachteile nicht mehr erreicht werden.
Das Bundesverwaltungsgericht gibt allerdings nicht an, wonach sich die Nachhaltigkeit der Nachteile bemisst. Zwar ist der Begriff der Nachhaltigkeit entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin kein Fremdkörper im Telekommunikationsrecht (vgl. § 3 Nr. 5 TKG a.F. und § 2 Abs. 2 Nr. 2, § 3 Nr. 10 und 12, § 18 Abs. 2, § 21 Abs. 1 Satz 1, § 29 Abs. 3 Satz 2, § 39 Abs. 1 Satz 2, § 40 Abs. 2 Satz 2 und 3, § 61 Abs. 6 Satz 2, § 121 Abs. 2 Satz 1, § 144 Abs. 1 Satz 1 TKG n.F.). Auch in anderen Rechtsbereichen wird “nachhaltig” als Tatbestandsmerkmal gebraucht. Der Gehalt dieses Begriffs ist allerdings schwer zu bestimmen, zumal er in unterschiedlichen Kontexten jeweils Unterschiedliches bedeutet. So spricht etwa § 3 Nr. 12 TKG n.F. von einem “nachhaltig wettbewerbsorientierten Markt”; dies ist etwas anderes als die Benutzung des Begriffs der Nachhaltigkeit in Umweltschutznormen (vgl. etwa § 1 Nr. 2, § 2 Abs. 1 Nr. 2, 4, 5 und 6, § 3 Abs. 2, § 5 Abs. 4, 5 und 6, § 23 Abs. 2, § 26 Abs. 1 Nr. 1, § 27 Abs. 1 Nr. 3 und 6, § 30 Abs. 1, § 57 Abs. 1 Bundesnaturschutzgesetz, § 1 Satz 1 Bundes-Bodenschutzgesetz, § 1 Abs. 1 Erneuerbare-Energien-Gesetz, § 1 Abs. 2 Satz 1 Raumordnungsgesetz) oder zur Kennzeichnung der Erheblichkeit einer Grundrechtsbeeinträchtigung (vgl. etwa BVerfGE 100, 214 ≪222≫; 100, 313 ≪392≫).
Das Bundesverwaltungsgericht führt nicht näher aus, wie es den Begriff der Nachhaltigkeit versteht. Es spricht lediglich von “nachhaltigen Nachteilen” sowie von “nachhaltigen Nachteilen für die Beigeladene” (hier also: die Beschwerdeführerin). Sollte mit dem Begriff der Nachhaltigkeit etwa auf die Schwere und Dauerhaftigkeit der Nachteile für die Beschwerdeführerin als Unternehmen abgestellt werden, dann dürfte der Ausnahmefall bei einer stets nur auf eine bestimmte Telekommunikationsleistung – hier den Netzzugang – bezogenen Entgeltentscheidung praktisch kaum eintreten können. Dass demgegenüber nur auf bestimmte Nachteile abzustellen ist, etwa auf solche, die in dem Marktsegment eintreten können, auf das sich die geschützten Geheimnisse beziehen, ist den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts nicht zu entnehmen, würde allerdings auch zu erheblichen praktischen Problemen der Nachweisbarkeit führen. Im Übrigen leidet auch der Maßstab der nachhaltigen Benachteiligung daran, dass er eine differenzierende Abwägung unter Berücksichtigung der möglichen, eventuell nur geringfügigen, Nachteile an effektivem Rechtsschutz für die Wettbewerber nicht vorsieht.
(1) Das Gericht zieht sich auf die Aussage zurück, es habe sich durch Akteneinsicht “in camera” davon überzeugt, dass ein nachhaltiger Nachteil für die Beschwerdeführerin nicht zu erwarten ist. Hinsichtlich der Begründung der Pflicht zur Offenlegung der Daten beschränkt es sich auf deren Umschreibung, ohne aber eine ausdrückliche Abwägung unter Rückgriff auf subsumtionsfähige Kriterien, etwa das benannte Kriterium der Nachhaltigkeit, vorzunehmen oder nachvollziehbar zu machen. Im Hinblick auf die den gesamten Unternehmensbereich der Beschwerdeführerin betreffenden Daten verneint das Gericht die Möglichkeit eines Nachteils schon allein deshalb, weil der Detaillierungsgrad zu gering sei, um wettbewerbsrelevante Rückschlüsse zu ermöglichen. Obwohl es nicht in Zweifel zieht, dass auch insoweit Geheimnisse betroffen sind, wird nicht belegt, dass und weshalb aus ihrer Kenntnis von den Wettbewerbern keinerlei Wettbewerbsvorteile gezogen werden können. Erst recht fehlt es an einer Abwägung.
Der Verzicht auf eine Konkretisierung und nachvollziehbare Anwendung der der Abwägung zugrunde gelegten Kriterien lässt sich nicht dadurch rechtfertigen, dass hier “in camera” zu entscheiden war. Auch in diesem Verfahren gilt § 122 VwGO und damit die Pflicht, die entscheidungstragenden Erwägungen nachvollziehbar darzulegen. Auch § 99 Abs. 2 Satz 10 VwGO geht ausdrücklich davon aus, dass die Entscheidung begründet wird.
Die Art der gebotenen Begründung richtet sich nach den Eigenheiten des jeweiligen Beschlusses, hier also seinem Charakter als Abwägung zwischen kollidierenden Interessen. Dabei scheidet zwar aus, dass die Entscheidungsgründe nach Durchführung eines “in camera”-Verfahrens die Daten offen legen, die nach Abwägung nicht in das Hauptsacheverfahren eingebracht werden dürfen. Auch würde es den Geheimnisschutz verletzen, wenn die Geheimnisse aus der Begründung des Gerichts rekonstruiert werden könnten. Regelmäßig aber ist es möglich, die Entscheidung des Gerichts – unter Beachtung des § 99 Abs. 2 Satz 10 VwGO – mit Gründen zu versehen, ohne die konkreten Geheimnisse wiederzugeben, sie aber nach Typ und Art der betroffenen Daten insoweit zu behandeln, dass jedenfalls das Abwägungsprogramm und die Plausibilität des Abwägungsergebnisses erkennbar werden. Wenn das Gericht jedoch – wie hier – zu dem Ergebnis kommt, dass die Daten gar nicht geheim gehalten werden müssen, etwa weil es sich überhaupt nicht um Geschäftsgeheimnisse handelt, weil ihre Offenlegung keine Nachteile bewirkt oder weil der Geheimnisschutz in der Abwägung zurückzutreten hat, dann werden die entsprechenden Daten ohnehin in das Hauptsacheverfahren eingeführt, so dass sie den Verfahrensbeteiligten bekannt werden. Bei einem solchen Ergebnis spricht, soweit kein weiteres Rechtsmittel gegeben ist, erst recht nichts dagegen, dass das Gericht im “in camera”-Verfahren auch näher begründet, warum die Abwägung zur Verweigerung des Geheimnisschutzes geführt hat.
Dementsprechend meint nach ganz überwiegend vertretener Auffassung Beiladung im Sinne des § 99 Abs. 2 Satz 6 VwGO nicht im technischen Sinne die Beiladung nach § 65 VwGO. Vielmehr ist die oberste Aufsichtsbehörde – ähnlich wie ein Zeuge im Zwischenstreit über das Zeugnisverweigerungsrecht (vgl. § 387 ZPO) – zu beteiligen (vgl. BVerwGE 117, 42 ≪43≫; Kopp/Schenke, Kommentar zur VwGO, 14. Aufl. 2003, § 99 Rn. 20; Kothe, in: Redeker/von Oertzen, Kommentar zur VwGO, 14. Aufl. 2004, § 99 Rn. 24). Zwar dürfen die Beteiligten des Ausgangsverfahrens sich gemäß Art. 103 Abs. 1 GG auch im Zwischenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO äußern. Das “in camera”-Verfahren würde aber konterkariert, wenn die Beteiligten im Ausgangsverfahren zu einer Stellungnahme aufgefordert würden, da dies eine Kenntnis vom Akteninhalt voraussetzt. Mit dem Grundsatz der Waffengleichheit wäre es wiederum nicht zu vereinbaren, wenn nur ein Beteiligter – hier die Beschwerdeführerin – angehört würde.
Haufe-Index 1496629
IBR 2006, 407
GewArch 2006, 246
JuS 2006, 837
ZfSH/SGB 2006, 277
IR 2006, 119
WuW 2006, 769