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Timestamp: 2016-10-23 12:13:23
Document Index: 130219777

Matched Legal Cases: ['Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 197', 'BGE', 'Art. 195', 'Art. 75', 'Art. 197', 'Art. 197', 'Art. 75', 'Art. 197', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 197', 'e contrario', 'BGE', 'Art. 75', 'Art. 197', 'Art. 197', 'Art. 75', 'Art. 9', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 75', 'BGE', 'Art. 75', 'Art. 197', 'Art. 197', 'BGE', 'Art. 197', 'Art. 195', 'Art. 15', 'BGE', 'Art. 75', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 8', 'Art. 75', 'Art. 197', 'Art. 75', 'Art. 197', 'BGE', 'Art. 197', 'Art. 75', 'Art. 75', 'Art. 197', 'Art. 197', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 75', 'Art. 197', 'Art. 8', 'BGE', 'Art. 23', 'Art. 108', 'BGE', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 15', 'Art. 4', 'Art. 2', 'Art. 5', 'Art. 9', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 9', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 2', 'BGE', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 1', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 75', 'Art. 26', 'BGE', 'Art. 75', 'Art. 197', 'Art. 197', 'BGE', 'Art. 121', 'Art. 197', 'Art. 197', 'Art. 24', 'Art. 24', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 24', 'Art. 24', 'BGE', 'BGE', 'Art. 75', 'Art. 197', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 75', 'Art. 195', 'Art. 15', 'Art. 75', 'Art. 75', 'BGE', 'BGE', 'Art. 197', 'Art. 75', 'Art. 75', 'BGE', 'Art. 197', 'Art. 75', 'BGE', 'Art. 197', 'Art. 197', 'BGE', 'Art. 75', 'Art. 197', 'Art. 197', 'Art. 15', 'Art. 8', 'Art. 75', 'Art. 2', 'Art. 9', 'Art. 6', 'Art. 9', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 24']

139 II 24316. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. A. und Mitb. gegen L. AG und Gemeinde Breil/Brigels (Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
Limitation des r�sidences secondaires (art. 75b et 197 ch. 9 Cst.); application imm�diate des nouvelles dispositions constitutionnelles d�s le 11 mars 2012. Aper�u des divers avis sur la question (consid. 2-7). Entr�e en vigueur des nouvelles dispositions constitutionnelles le 11 mars 2012 (consid. 8). L'art. 75b al. 1, en relation avec l'art. 197 ch. 9 al. 2 Cst., contient une interdiction de construire imm�diatement applicable pour les r�sidences secondaires dans les communes o� la proportion de 20 % est d�j� atteinte ou d�pass�e (consid. 9 et 10). Cette interdiction vaut pour toutes les autorisations de construire d�livr�es en premi�re instance par les communes concern�es � partir du 11 mars 2012: les permis d�livr�s avant le 1er janvier 2013 sont annulables sur recours, alors que les permis d�livr�s apr�s cette date sont nuls en vertu de l'art. 197 ch. 9 al. 2 Cst. (consid. 11). Faits � partir de page 244
A. Am 13. Juli 2012 reichte die L. AG ein Baugesuch f�r ein Mehrfamilienhaus (...) in der Dorferweiterungszone D3 der Gemeinde Breil/Brigels ein. (...)
Gegen das Bauvorhaben erhoben mehrere Stockwerkeigent�mer der benachbarten Grundst�cke (...) Einsprache. Sie beriefen sich insbesondere auf die Verletzung der neuen Verfassungsbestimmung �ber Zweitwohnungen (Art. 75b BV).
B. Dagegen reichten die Einsprecher Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden ein. Dieses wies die Beschwerde am 12. November 2012 ab. Es ging davon aus, Art. 75b BV und seine �bergangsbestimmungen (Art. 197 Ziff. 9 BV) seien erst auf Baubewilligungen anwendbar, die ab dem 1. Januar 2013 erteilt w�rden.
C. Dagegen haben die Einsprecher am 13. Dezember 2012 Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidi�re Verfassungsbeschwerde ans Bundesgericht erhoben. (...) Am 22. Mai 2013 hat das Bundesgericht die Beschwerde in �ffentlicher Sitzung gutgeheissen. Es hob die angefochtenen Entscheide auf und verweigerte die Baubewilligung.
BGE 139 II 243 S. 245Aus den Erw�gungen:
2. Das Verwaltungsgericht f�hrte aus, dass die neue Verfassungsbestimmung gem�ss Art. 195 BV an dem Tag in Kraft getreten sei, an dem sie von Volk und St�nden angenommen wurde, mithin am 11. M�rz 2012. Das Stimmvolk habe jedoch dem in Art. 75b BV angelegten faktischen Baustopp f�r Zweitwohnungen in Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von �ber 20 % nur unter Ber�cksichtigung der �bergangsrechtlichen Regelung von Art. 197 Ziff. 9 BV (in den Abstimmungsunterlagen noch Art. 197 Ziff. 8 BV) zugestimmt. Der neue Art. 75b BV d�rfe deshalb nur zusammen mit dem neuen Art. 197 Ziff. 9 BV gelesen und verstanden werden. (...)
Daraus ergebe sich, dass bis zum 31. Dezember 2012 schweizweit noch das bestehende Recht gelte. Dies habe zur Folge, dass auch in jenen Gemeinden wie Breil/Brigels, welche die kritische Grenze von 20 % Zweitwohnungen �berschritten haben, im Jahr 2012 noch Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen erteilt werden durften. (...)
4. Die Beschwerdef�hrer machen dagegen geltend, Art. 75b BV sei am 11. M�rz 2012 in Kraft getreten und m�sse ab diesem Zeitpunkt auch angewendet werden. Im vorliegenden Fall sei v�llig unstreitig, dass es sich beim Bauvorhaben um einen Zweitwohnungsbau handle und dass der Anteil an Zweitwohnungen in Breil/Brigels �ber 20 % liege; hieran �ndere auch die Verordnung des Bundesrates nichts.
Die den Initianten der Zweitwohnungsinitiative nahestehende Vereinigung Helvetia Nostra, die Beschwerde gegen zahlreiche Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen erhoben hat, vertritt die Auffassung, dass Art. 75b Abs. 1 BV gen�gend pr�zise sei, um unmittelbar angewendet zu werden. (...) Aus Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV e contrario ergebe sich lediglich, dass Baubewilligungen, die nach dem 11. M�rz 2012 und vor dem 1. Januar 2013 erteilt worden sind, nicht nichtig, sondern anfechtbar seien. Es sei nicht vorstellbar, dass das Volk mit der Zustimmung zur Initiative die massive und missbr�uchliche Erteilung von Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen bis zum 31. Dezember 2012 gewollt habe. (...) BGE 139 II 243 S. 246
5. Die Gemeinde Breil/Brigels schliesst sich der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts Graub�nden an. (...) Art. 75b Abs. 1 i.V.m. Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV k�nne auch nicht erstmals im bundesgerichtlichen Verfahren angewendet werden. Dem stehe bereits die Spezialregelung in Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV entgegen, die auf den Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilligung abstelle. (...)
6. In einer ersten Stellungnahme vom 15. M�rz 2012 zur Annahme der Zweitwohnungsinitiative ging das Bundesamt f�r Raumentwicklung (ARE) davon aus, dass Art. 75b BV (...) auf alle Baugesuche anwendbar [sei], die nach dem 11. M�rz 2012 eingereicht werden. Gebe es Zweifel an der �bereinstimmung mit dem neuen Verfassungsartikel, so seien die Baugesuchsverfahren zu sistieren, bis die Ausf�hrungsgesetzgebung in Kraft sei und das Gesuch beurteilt werden k�nne. (...)
In seinem Erl�uternden Bericht zur Verordnung �ber Zweitwohnungen vom 17. August 2012 (S. 17 f. zu Art. 9) f�hrt das ARE aus, dass Art. 75b BV mindestens teilweise direkt anwendbar sei. Namentlich Art. 75b Abs. 1 BV, wonach der Anteil an Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der f�r Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfl�che einer Gemeinde auf 20 % beschr�nkt sei, lasse sich direkt anwenden, noch bevor das in Art. 75b BV vorgesehene Ausf�hrungsrecht erlassen sei. Die Spielr�ume bei der Auslegung des Begriffs der Zweitwohnung hinderten die direkte Anwendbarkeit nicht. Zwar nehme die Verordnung bloss auf die Gesamtheit der Wohneinheiten und nicht auch auf die Bruttogeschossfl�che Bezug (weil die n�tigen Daten f�r die Bruttogeschossfl�che nicht innert n�tzlicher Frist beschafft werden k�nnten); die 20 %-Quote sei jedoch bereits erreicht bzw. �berschritten, wenn sie auch nur f�r einen der beiden Parameter, n�mlich den Gesamtbestand der Wohnungen, erf�llt sei.
7.1 [Zusammenfassung: Gegen die unmittelbare Anwendbarkeit der neuen Verfassungsbestimmungen f�r Baubewilligungen, die vor dem 1. Januar 2013 erteilt wurden, pl�dieren:
- ERIC BRANDT, R�sidences secondaires: premi�res jurisprudences cantonales, Plaidoyer 6/2012 S. 38 ff., insb. 42 f.;
- JEANRENAUD/SULC, Lex Weber: premiers commentaires de l'ordonnance dans l'attente de la l�gislation d'ex�cution, Not@lex, Revue de droit priv� et fiscal du patrimoine 4/2012 S. 165 ff., insb. 185 f.; BGE 139 II 243 S. 247
- RAMEL/FAVRE, "Lex Weber": le jour apr�s..., Anwaltsrevue 6-7/2012 S. 279 ff., insb. 285 f.;
- FABIAN M�SCHING, Ab welchem Zeitpunkt ist die Zweitwohnungsinitiative anwendbar?, Jusletter 10. Dezember 2012, Rz. 25, 35 und 41 ff.;
- ROLAND NORER, Zum Geltungsbereich der Zweitwohnungsverordnung, in: Rechtliche Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative, Norer/R�tsche (Hrsg.), 2013, S. 11 ff., insb. 36 f.]
7.2 BERNHARD WALDMANN (Die Zweitwohnungsverordnung [im Folgenden: Zweitwohnungsverordnung], Jusletter 10. Dezember 2012; derselbe, Zweitwohnungen - vom Umgang mit einer sperrigen Verfassungsnorm [im Folgenden: Zweitwohnungen], in: SchweizerischeBaurechtstagung 2013, S. 123 ff.) teilt den Ansatz des Verwaltungsgerichts Graub�nden, kommt aber zu einem anderen Ergebnis f�r Baubewilligungen, die am 1. Januar 2013 noch nicht rechtskr�ftig geworden sind.
Er ist der Auffassung, dass Art. 75b BV prim�r einen Gesetzgebungsauftrag enthalte mit dem Ziel, die Obergrenze des Zweitwohnungsanteils in allen Gemeinden einzuhalten, d.h. auch in solchen, in denen der Anteil heute bereits �berschritten sei (Zweitwohnungen, a.a.O., S. 136). Um zu verhindern, dass bis zum Inkrafttreten der Ausf�hrungsgesetzgebung die Zielsetzungen der neuen Verfassungsnorm unterlaufen werden, statuiere Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV ein vorsorgliches Baubewilligungsverbot f�r Zweitwohnungen (Zweitwohnungen, a.a.O., S. 140). Nur dieses vor�bergehende Verbot entfalte unmittelbare Rechtswirkungen; sein Geltungsbereich und Inhalt w�rden durch die vom Bundesrat erlassene Zweitwohnungsverordnung konkretisiert (Zweitwohnungsverordnung, a.a.O., Rz. 6 und 7; Zweitwohnungen, a.a.O., S. 140 ff.).
Der Bundesrat habe das Inkrafttreten der Verordnung und damit auch den Geltungsbereich des vorsorglichen Baubewilligungsverbots auf den 1. Januar 2013 angesetzt. Dieser Entscheid sei angesichts des Wortlauts von Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV vertretbar (...) (Zweitwohnungen, a.a.O., S. 142/143; Zweitwohnungsverordnung, a.a.O., Rz. 21). (...) Dagegen komme das neue Recht f�r alle Baubewilligungen zur Anwendung, die am 1. Januar 2013 noch nicht rechtskr�ftig geworden seien. Die Zweitwohnungsinitiative sei Ausdruck BGE 139 II 243 S. 248eines erheblichen �ffentlichen Interesses, das eine unmittelbare Anwendung im Beschwerdeverfahren gegen Verf�gungen finden m�sse, die noch unter dem alten Recht erlassen worden seien (Zweitwohnungsverordnung, a.a.O., Rz. 23 f.; Zweitwohnungen, a.a.O., S. 143).
Nach der von WALDMANN vertretenen Auffassung h�tte somit das Verwaltungsgericht (das noch 2012 entschied) die vorliegend streitige Baubewilligung zu Recht nach altem Recht best�tigt; das Bundesgericht, das nach dem 1. Januar 2013 entscheidet, m�sste sie jedoch in Anwendung von Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV f�r nichtig erkl�ren.
7.3 JACQUES DUBEY (La Suisse: son territoire, sa d�mocratie et son f�d�ralisme, Le point sur les r�sidences secondaires et la r�vision de la LAT, in: Journ�es suisses du droit de la construction, 2013, S. 93 ff.) vertritt einen �hnlichen Ansatz wie WALDMANN (...).
Im Unterschied zu WALDMANN ist DUBEY jedoch der Auffassung, dass dieses Moratorium f�r s�mtliche ab dem 1. Januar 2013 erteilte Bewilligungen f�r Zweitwohnungen gilt; diese seien nichtig, unabh�ngig vom Zweitwohnungsanteil in der betreffenden Gemeinde (a.a.O., S. 113 f.). Allerdings h�lt DUBEY diesen weiten Anwendungsbereich selbst f�r unverh�ltnism�ssig, weshalb der Bundesrat befugt gewesen sei, den Anwendungsbereich des Moratoriums per Polizeiverordnung einzuschr�nken (a.a.O., S. 124). (...)
- ARNOLD MARTI, Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative - ungel�ste R�tsel und des Pudels Kern, ZBl 113/2012 S. 281 f.;
- MICHEL ROSSINELLI, R�sidences secondaires: l'illusion des cantons alpins, Le Temps, 31. August 2012;
- EMANUEL DETTWILER, Die Zweitwohnungsverordnung. Eine �bersicht mit ausgew�hlten Schwerpunkten, SJZ 109/2013 S. 89 ff.]
8. Gem�ss Art. 195 BV und Art. 15 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 �ber die politischen Rechte (BPR; SR 161.1) treten �nderungen der Bundesverfassung mit der Annahme durch Volk und St�nde in Kraft, sofern die Vorlage nichts anderes bestimmt, BGE 139 II 243 S. 249und zwar unabh�ngig vom Datum ihrer Publikation in der Amtlichen Sammlung (vgl. Botschaft vom 22. Oktober 2003 zum Publikationsgesetz, BBl 2003 7729). Art. 75b BV und seine �bergangsbestimmungen sind daher am 11. M�rz 2012 in Kraft getreten.
Verfassungsbestimmungen k�nnen gen�gend bestimmt sein, um mit ihrem Inkrafttreten ohne ausf�hrende Gesetzgebung (ganz oder teilweise) mit Wirkungen auch f�r Private unmittelbare Anwendung zu finden (vgl. YVO HANGARTNER, Unmittelbare Anwendbarkeit v�lker- und verfassungsrechtlicher Normen, ZSR 126/2007 I S. 154 ff.). Ob dies der Fall ist, ist im Wege der Auslegung zu ermitteln (BGE 139 I 16 E. 4.2.3 S. 25 f. mit Hinweisen).
Verfassungsbestimmungen sind grunds�tzlich nach denselben Regeln auszulegen wie Normen des einfachen Gesetzesrechts (BGE 131 I 74 E. 4.1 S. 80; BGE 128 I 327 E. 2.1 S. 330 mit Hinweisen; RHINOW/SCHEFER, Schweizerisches Verfassungsrecht, 2. Aufl. 2009, S. 109 Rz. 527); allerdings ist gewissen verfassungsrechtlichen Besonderheiten Rechnung zu tragen (vgl. dazu BGE 139 I 16 E. 4.2 S. 24 ff. mit Hinweisen). Auszurichten ist die Auslegung auf die ratio legis, die zu ermitteln dem Gericht allerdings nicht nach seinen eigenen, subjektiven Wertvorstellungen, sondern nach den Vorgaben des Gesetz- bzw. Verfassungsgebers aufgegeben ist (BGE 128 I 34 E. 3b S. 40 f.). Beruht eine Verfassungsbestimmung auf einer Volksinitiative, ist das subjektive Verst�ndnis der Initianten nicht massgeblich. Dagegen k�nnen die Begr�ndung der Initiative sowie Argumente und Stellungnahmen der Initianten wie auch der Initiativgegner und der Beh�rden im Vorfeld der Abstimmung im Rahmen der historischen Auslegung ber�cksichtigt werden (Urteil 1P.292/2003 vom 5. April 2004 E. 1.4, nicht publ. in: BGE 130 I 134.; BGE 129 I 392 E. 2.2 S. 395).
2 Das Gesetz verpflichtet die Gemeinden, ihren Erstwohnungsanteilplan und den detaillierten Stand seines Vollzugs allj�hrlich zu ver�ffentlichen. BGE 139 II 243 S. 250
9. �bergangsbestimmungen zu Art. 75b (Zweitwohnungen)
9.1 Art. 75b Abs. 1 BV setzt einen H�chstanteil von 20 % f�r Zweitwohnungen fest. Dieser gilt sowohl f�r den Gesamtbestand der Wohneinheiten als auch f�r die f�r Wohnzwecke genutzte Bruttogeschossfl�che einer Gemeinde. Die Verfassungsbestimmung enth�lt damit eine pr�zise Vorgabe zum Zweitwohnungsanteil, die grunds�tzlich einer direkten Anwendung zug�nglich erscheint (anders als der in Art. 8 Abs. 2 RPG verwendete unbestimmte Begriff des "ausgewogenen Verh�ltnisses" von Erst- und Zweitwohnungen). Auch die Formulierung "ist ... beschr�nkt" deutet darauf hin, dass es sich um eine unmittelbar verbindliche Vorgabe handelt.
Art. 75b Abs. 2 BV enth�lt dagegen klarerweise einen Gesetzgebungsauftrag, um die Ver�ffentlichung von Erstwohnungsanteilpl�nen und den Vollzug durch die Gemeinden sicherzustellen. Auch Art. 197 Ziff. 9 Abs. 1 BV geht davon aus, dass es f�r die Umsetzung von Art. 75b Abs. 1 BV weiterer Ausf�hrungsbestimmungen bedarf, insbesondere "�ber Erstellung, Verkauf und Registrierung im Grundbuch". Hierf�r wird dem Gesetzgeber eine Frist von zwei Jahren einger�umt, ansonsten der Bundesrat befugt ist, die n�tigen Ausf�hrungsbestimmungen zu erlassen.
Immerhin l�sst sich Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV entnehmen, dass die neue Verfassungsbestimmung schon vor Inkrafttreten der Ausf�hrungsbestimmungen gewisse Rechtswirkungen entfalten soll, insoweit also direkt anwendbar ist. Nach dieser Bestimmung sind Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen, die zwischen dem 1. Januar 2013 und dem Inkrafttreten der Ausf�hrungsbestimmungen erteilt werden, nichtig. W�rde man diese Bestimmung isoliert anwenden, w�ren ab diesem Datum alle Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen in der ganzen Schweiz nichtig, unabh�ngig vom Zweitwohnungsanteil der Gemeinde; dies kann nicht gemeint sein. Vielmehr BGE 139 II 243 S. 251ist davon auszugehen, dass Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV auf Art. 75b Abs. 1 BV verweist, d.h. der Grundbestimmung zu entnehmen ist, welche Baubewilligungen bis zum Inkrafttreten der Ausf�hrungsgesetzgebung unzul�ssig bzw. nichtig sind (so auch WALDMANN, Zweitwohnungen, a.a.O., S. 140).
Art. 75b Abs. 1 BV begrenzt den Anteil von Zweitwohnungen pro Gemeinde auf h�chstens 20 %. Ist dieser Anteil (sei es am Gesamtbestand der Wohneinheiten, sei es an der f�r Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfl�che) in einer Gemeinde bereits erreicht oder �berschritten, so ergibt sich grunds�tzlich unmittelbar aus der Verfassung, dass keine weiteren Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen erteilt werden d�rfen (so auch ARE, Erl�uternder Bericht, S. 17 f.). Umgekehrt d�rfen in Gemeinden, die den Plafond noch nicht erreicht haben, neue Zweitwohnungen weiterhin bewilligt werden (vorbeh�ltlich restriktiverer Bestimmungen des kantonalen oder kommunalen Baurechts). Dementsprechend beschr�nkt sich auch das in Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV enthaltene Bewilligungsverbot f�r Zweitwohnungen auf Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von 20 % und mehr.
Das Baubewilligungsverbot nach Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV gilt bis zum Inkrafttreten der Ausf�hrungsgesetzgebung und soll verhindern, dass die angestrebte Plafonierung von Zweitwohnungen auf 20 % negativ pr�judiziert wird, indem bereits in der �bergangszeit Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen erteilt werden. Es handelt sich somit um ein vorl�ufiges Verbot, das im Ergebnis einem Baustopp bzw. einer Planungszone gleichkommt, in allen Gemeinden, in denen der 20 %-Anteil erreicht oder �berschritten ist.
9.2 Diese Auslegung kann sich auf den Titel der Initiative ("Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen") und die Materialien st�tzen: So ging der Bundesrat in seiner Botschaft vom 29. Oktober 2008 zur eidgen�ssischen Volksinitiative "Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen!" (BBl 2008 8757 ff., insb. Ziff. 4.2 S. 8766 f. [im Folgenden: Botschaft]) wie auch in den Erl�uterungen zur Volksabstimmung vom 11. M�rz 2012 S. 12 (im Folgenden: Abstimmungserl�uterungen) davon aus, dass die Initiative zu einem "Baustopp" f�r Zweitwohnungen in Tourismusorten f�hren werde (vgl. die Zitate unten E. 11.4).
9.3 Davon gehen im Grundsatz auch die kantonalen Verwaltungsgerichte (oben E. 2 und 3) und die Literatur (oben E. 7) aus. Streitig ist BGE 139 II 243 S. 252jedoch, ob dieses Baubewilligungsverbot auf Zweitwohnungsbauten Anwendung findet, die zwischen dem 11. M�rz und dem 31. Dezember 2012 bewilligt worden sind. Dagegen werden im Wesentlichen zwei Einw�nde erhoben:
- Zum einen wird geltend gemacht, dass die Verfassungsbestimmungen zu unbestimmt seien, um sie unmittelbar anzuwenden, weshalb sie zun�chst noch durch den Gesetz- oder Verordnungsgeber konkretisiert werden m�ssten. Die Zweitwohnungsverordnung sei jedoch erst am 1. Januar 2013 in Kraft getreten und k�nne somit auf den streitigen Zeitraum nicht angewendet werden (vgl. dazu im Folgenden, E. 10).
10. Die unmittelbare Anwendbarkeit einer Verfassungsbestimmung setzt voraus, dass Tatbestand und Rechtsfolgen gen�gend genau formuliert sind: Das Legalit�tsprinzip verlangt eine hinreichende und angemessene Bestimmtheit der anzuwendenden Rechtss�tze im Dienste des Gesetzesvorbehalts, der Rechtssicherheit und der rechtsgleichen Rechtsanwendung (BGE 135 I 169 E. 5.4.1 S. 173; BGE 132 I 49 E. 6.2 S. 58 f.; je mit Hinweisen). Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit l�sst sich nicht abstrakt festlegen. Er h�ngt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexit�t und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen Entscheidungen, von den Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs in Verfassungsrechte und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall m�glichen und sachgerechten Entscheidung ab (BGE 136 I 87 E. 3.1 S. 90 f. mit Hinweisen).
Im Folgenden ist zu pr�fen, ob insbesondere der Begriff der Zweitwohnung, der sowohl in Art. 75b Abs. 1 als auch in Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV verwendet wird, hinreichend bestimmt ist, um den Anwendungsbereich des Baubewilligungsverbots bis zur gesetzlichen Konkretisierung umreissen zu k�nnen.
In Art. 8 Abs. 2 RPG (in der Fassung vom 17. Dezember 2010, in Kraft seit 1. Juli 2011) werden die Kantone verpflichtet, in ihren Richtpl�nen Gebiete zu bezeichnen, in denen besondere BGE 139 II 243 S. 253Massnahmen ergriffen werden m�ssen, um ein ausgewogenes Verh�ltnis zwischen Erst- und Zweitwohnungen sicherzustellen. Der Begriff der Zweitwohnung wird weder im Gesetz noch in der Verordnung definiert. In seiner Planungshilfe f�r die kantonale Richtplanung "Zweitwohnungen" vom Juni 2010 (Ziff. 3 S. 8) geht das ARE davon aus, dass Zweitwohnung jede Wohnung ist, die keine Erst- oder Hauptwohnung ist. Als Erst- oder Hauptwohnung gelten Wohnungen, die entweder von Ortsans�ssigen genutzt werden (als Eigent�mer oder in Miete), d.h. von Personen mit zivilrechtlichem Wohnsitz nach Art. 23 ZGB, oder die von Personen bewohnt werden, die am Ort oder in der Region berufst�tig sind bzw. in Ausbildung stehen und �ber eine Aufenthaltsbewilligung verf�gen.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung erstreckt sich die verfassungsm�ssig vorgesehene Wohneigentumsf�rderung (Art. 108 BV) nur auf Erst- und nicht auf Zweitwohnungen (BGE 132 I 157 E. 5.3 S. 165 mit Hinweisen). Dementsprechend schliessen Art. 2 Abs. 3 des Wohnbau- und Eigentumsf�rderungsgesetzes vom 4. Oktober 1974 (WEG; SR 843) und Art. 3 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 21. M�rz 2003 �ber die F�rderung von preisg�nstigem Wohnraum (Wohnraumf�rderungsgesetz, WFG; SR 842) Zweit- und Ferienwohnungen von ihrem Anwendungsbereich aus. Die Nutzung einer gef�rderten Wohnung als Zweitwohnung stellt eine Zweckentfremdung dar (Art. 15 Abs. 1 der Verordnung vom 30. November 1981 zum WEG [VWEG; SR 843.1]). Art. 4 Abs. 1 der Verordnung vom 3. Oktober 1994 �ber die Wohneigentumsf�rderung mit Mitteln der beruflichen Vorsorge (WEFV; SR 831.411) verlangt, dass die Wohnnutzung am Wohnsitz oder am gew�hnlichen Aufenthalt der versicherten Person erfolgen muss.
Das Bundesgesetz vom 16. Dezember 1983 �ber den Erwerb von Grundst�cken durch Personen im Ausland (BewG; SR 211.412.41) unterscheidet zwischen Haupt-, Zweit- und Ferienwohnungen. Art. 2 Abs. 2 lit. b BewG i.V.m. Art. 5 der dazugeh�rigen Verordnung vom 1. Oktober 1984 (BewV; SR 211.412.411) definiert nur die Hauptwohnung, die sich am Ort des rechtm�ssigen und tats�chlichen Wohnsitzes des Erwerbers befinden muss. W�hrend der Erwerb einer Hauptwohnung bewilligungsfrei ist, kann der Erwerb einer Zweitwohnung bewilligt werden, wenn der Erwerber zum Ort aussergew�hnlich enge, schutzw�rdige Beziehungen unterh�lt (Art. 9 Abs. 1 lit. c BewG i.V.m. Art. 6 BewV). Dagegen kann der Erwerb einer BGE 139 II 243 S. 254Ferienwohnung in einem Fremdenverkehrsort nur im Rahmen des kantonalen Kontingents bewilligt werden (Art. 9 Abs. 2 BewG).
An den Zweitwohnungsbegriff kn�pfen zudem zahlreiche kommunale Vorschriften �ber Quoten, Kontingente oder Lenkungsabgaben f�r Zweitwohnungen an (vgl. z.B. BGE 136 I 142 ff. betr. Samnaun; BGE 135 I 233 ff. betr. Chermignon; BGE 117 Ia 141 ff. betr. Sils; BGE 116 Ia 207 ff. und Urteil 1P.415/1998 vom 1. Juni 1999, in: RDAT 2000 I Nr. 23 S. 397, beide betr. Paradiso; 1P.404/1997 vom 9. November 1998, in: RDAT 1999 I Nr. 20 S. 76 betr. Minusio; BGE 112 Ia 65 ff. betr. Bever). In der Regel stellen diese Bestimmungen auf den Wohnsitz der Eigent�mer bzw. Mieter ab; z.T. gen�gt (f�r eine Hauptwohnung) auch ein l�ngerer Aufenthalt zu Studien- oder beruflichen Zwecken (vgl. BGE 116 Ia 207 E. 3c S. 212 betr. Paradiso).
Im Urteil 1P.666/1996 vom 23. Januar 1998 (E. 5c) �usserte sich das Bundesgericht zur Regelung der Stadt Z�rich, wonach Zweitwohnungen nicht auf den Mindestwohnanteil anzurechnen seien. Die Bestimmung definierte den Zweitwohnungsbegriff nicht; die Stadt wollte hierf�r auf den gew�hnlichen Aufenthalt bzw. auf den Schwerpunkt der Lebensverh�ltnisse abstellen. Den Parteien, welche die Unklarheit des Begriffs der Zweitwohnung beanstandet hatten, hielt das Bundesgericht entgegen, dass es auch in anderen Rechtsgebieten (Steuerrecht, Internationales Privatrecht) �blich sei, f�r die Ermittlung der �rtlichen Zugeh�rigkeit einer Person auf den gew�hnlichen Aufenthalt oder den Schwerpunkt der Lebensverh�ltnisse abzustellen und sich diese Begriffe als praktisch handhabbar erwiesen h�tten; insofern d�rfte ihre Anwendung im vorliegenden Zusammenhang nicht zu gr�sseren Abgrenzungsschwierigkeiten f�hren.
10.2 Auch nach allgemeinem Sprachgebrauch steht die "Zweitwohnung" im Gegensatz zur "Erstwohnung" oder "Hauptwohnung". Diese befindet sich am Wohnsitz oder am gew�hnlichen Aufenthaltsort einer Person, an dem sie sich st�ndig oder �ber l�ngere Zeit aufh�lt und i.d.R. auch steuerpflichtig und stimmberechtigt ist. Zweitwohnungen sind demnach grunds�tzlich alle Wohnungen, die keine Erstwohnung sind.
Dieses Verst�ndnis liegt der Umschreibung der Zweitwohnung in Art. 2 lit. a der Verordnung vom 22. August 2012 �ber Zweitwohnungen (SR 702; im Folgenden: Zweitwohnungsverordnung) zugrunde. Danach sind Zweitwohnungen Wohnungen, die nicht BGE 139 II 243 S. 255dauernd durch Personen mit Wohnsitz in der Gemeinde genutzt werden. Art. 2 lit. b Zweitwohnungsverordnung stellt den Erstwohnungen die Wohnungen gleich, die dauernd durch Personen zu Erwerbs- oder Ausbildungszwecken genutzt werden (lit. b; vgl. dazu Erl�uternder Bericht, S. 6).
Dies entspricht grunds�tzlich dem Verst�ndnis der Initianten: In ihrem Argumentarium auf der Internetseite des Initiativkomitees, auf die auch in den Abstimmungserl�uterungen verwiesen wurde, f�hrten sie aus, dass eine Zweitwohnung eine zweite Wohnung sei, die von Privatpersonen w�hrend des Jahres nur zeitweise zu Ferienzwecken genutzt werde, unter Ausschluss von Nebenwohnsitzen f�r Schul- und Arbeitszwecke (S. 26; vgl. allerdings unten, E. 10.4 zu den "warmen Betten").
10.3 Legt man den Zweitwohnungsbegriff im oben skizzierten Sinne aus, so l�sst sich auch der Zweitwohnungsanteil der Gemeinden relativ leicht ermitteln.
Wie das ARE im Erl�uternden Bericht (S. 4. f.) darlegt, kann hierf�r - zumindest ann�herungsweise - auf das eidgen�ssische Geb�ude- und Wohnungsregister abgestellt werden, indem als potenzielle Zweitwohnung jede Wohnung betrachtet wird, der keine Person mit Niederlassung zugeordnet ist (vgl. Art. 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 �ber die Harmonisierung der Einwohnerregister und anderer amtlicher Personenregister [RHG; SR 431.02]; kritisch wegen der Miterfassung leer stehender Wohnungen JEANRENAUD/SULC, a.a.O., S. 170 f.). Hilfsweise kann auf den Anteil der zeitweise bewohnten Wohnungen gem�ss Volksz�hlung 2000 abgestellt werden (so auch Botschaft, S. 8761 Ziff. 2.2 und S. 8766 Ziff. 4.2).
Gest�tzt auf diese statistischen Grundlagen hat der Bundesrat im Anhang der Zweitwohnungsverordnung die Gemeinden aufgelistet, von denen zu vermuten ist, dass der Anteil der Zweitwohnungen am Gesamtbestand an Wohnungen �ber 20 % liegt. Diese Vermutung kann von den Gemeinden widerlegt werden (Art. 1 Abs. 3 Zweitwohnungsverordnung). Es ist davon auszugehen, dass auch Private im Einzelfall eine �berpr�fung des Zweitwohnungsanteils einer Gemeinde herbeif�hren k�nnen, z.B. im Baubewilligungs- oder Beschwerdeverfahren.
Ist schon die 20 %-Grenze f�r den Gesamtbestand an Wohnungen �berschritten, so kann auf eine Ermittlung des BGE 139 II 243 S. 256Bruttogeschossfl�chenanteils der Zweitwohnungen verzichtet werden (so auch WALDMANN, Zweitwohnungen, a.a.O., S. 134; a.M. JEANRENAUD/SULC, a.a.O., S. 168, die beide Kriterien kumulativ anwenden wollen).
10.4 Gegen den oben umschriebenen Begriff der Zweitwohnung kann allerdings eingewendet werden, dass sich die Initiative "Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen" vor allem gegen sogenannte "kalte Betten" und nicht gegen "warme Betten" richtete. In ihrem Argumentarium gingen die Initianten davon aus, dass Ferienwohnungen, die kommerziell vermietet werden (Parahotellerie), keine Zweitwohnungen seien, weil sie viel st�rker genutzt w�rden (durchschnittlich 200 N�chte gegen�ber 30 bis 60 N�chten/Jahr bei Zweitwohnungen).
Dementsprechend geht Art. 4 lit. b Zweitwohnungsverordnung davon aus, dass qualifiziert touristisch bewirtschaftete Zweitwohnungen weiterhin bewilligt werden d�rfen (vgl. Erl�uternder Bericht, S. 11 f.; WALDMANN, Zweitwohnungsverordnung, a.a.O., Rz. 34). Voraussetzung ist, dass die Wohnungen nicht individuell ausgestaltet sind sowie dauerhaft und ausschliesslich zur kurzzeitigen Nutzung durch G�ste zu markt�blichen Bedingungen angeboten werden, sei es im Rahmen strukturierter Beherbergungsformen (Ziff. 1) oder durch den oder die im selben Haus wohnenden Eigent�mer oder Eigent�merin (Ziff. 2).
10.5 Unter dem Blickwinkel des Legalit�tsprinzips ergibt sich somit Folgendes:
Soweit Art. 75b Abs. 1 BV eine absolute Grenze von 20 % am Gesamtwohnungsbestand und an der Wohnnutzfl�che jeder Gemeinde festschreibt, besteht Klarheit und Bestimmtheit des Tatbestands und der Rechtsfolge hinsichtlich derjenigen neuen Wohnnutzungen, die unzweifelhaft unter den Zweitwohnungsbegriff fallen und in einer Gemeinde mit eindeutig �berschiessendem Zweitwohnungsanteil beabsichtigt sind. Die so erfassten Sachverhalte ("kalte Betten") sind relativ einfach abzugrenzen und nicht komplex. Die m�gliche Rechts�nderung wurde schon lange im Voraus publik und das sich daraus ergebende Verbot wurde breit diskutiert; die insoweit betroffenen Normadressaten waren bekannt. Der sofortigen Anwendbarkeit dieses "harten Kerns" der neuen, speziellen Verfassungsnorm steht daher nichts entgegen, auch wenn sie eine nicht unerhebliche Beschr�nkung der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) bedeutet. BGE 139 II 243 S. 257
Soweit Ausf�hrungsrecht unabdingbar ist, um den Anwendungsbereich und die Rechtswirkungen der Verfassungsnorm definitiv und exakt bestimmen zu k�nnen, beschr�nkt sich die unmittelbare Anwendbarkeit von Art. 75b Abs. 1 i.V.m. Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV auf ein vorsorgliches Baubewilligungsverbot f�r Zweitwohnungen in den betroffenen Gemeinden bis zum Inkrafttreten der Ausf�hrungsbestimmungen. Im Ergebnis kommt dieses vorsorgliche Verbot einer Planungszone gleich. Es ist weit auszulegen, um dem Gesetzgeber nicht vorzugreifen und eine Pr�judizierung der k�nftigen Ausf�hrungsbestimmungen zu vermeiden.
Es handelt sich insoweit um eine bloss vor�bergehende Einschr�nkung der Eigentumsgarantie zwischen dem Abstimmungstermin und dem Erlass der Ausf�hrungsbestimmungen. Dieser soll innerhalb von zwei Jahren nach dem Abstimmungstermin erfolgen (Art. 197 Ziff. 9 Abs. 1 BV). F�r derartige vorsorgliche und zeitlich beschr�nkte Massnahmen sind keine hohen Anforderungen an die Bestimmtheit der Norm zu stellen.
BGE 139 II 243 S. 258Im �brigen richtet sich auch die �bergangsbestimmung zu Art. 121 BV (Art. 197 Ziff. 8 BV) ausschliesslich an den Gesetzgeber und sieht - anders als Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV - keine unmittelbaren Rechtsfolgen vor.
10.7 Die vorliegend zu beurteilende Rechtslage ist dagegen mit derjenigen nach Annahme der Rothenthurm-Initiative am 6. Dezember 1987 vergleichbar. Damals wurde Art. 24sexies Abs. 5 mit folgendem Wortlaut in die damalige Bundesverfassung (aBV) eingef�gt:
Rechtsprechung und Literatur gingen �bereinstimmend davon aus, dass Art. 24sexies Abs. 5 aBV ein unmittelbar anwendbares, eigent�merverbindliches, absolutes Ver�nderungsverbot enthalte (BGE 117 Ib 237 E. 2b S. 246 f.; BGE 118 Ib 11 E. 2e S. 15; BGE 123 II 248 E. 3a/aa S. 251; BGE 127 II 184 E. 5b/aa S. 192; Urteile 1A.178/1991 vom 17. Dezember 1992 E. 2a, in: ZBl 94/1993 S. 522; 1A.42/1994 vom 29. November 1994 E. 1a, in: ZBl 97/1996 S. 122, URP 1996 S. 364 und RDAF 1997 I S. 459 und 505; THOMAS FLEINER-GERSTER, Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Stand Oktober 1989, N. 47 zu Art. 24sexies BV; BERNHARD WALDMANN, Der Schutz von Mooren und Moorlandschaften, 1997, S. 70 ff.; JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY, in: Kommentar NHG, Allg. Teil, Keller/Zufferey/Fahrl�nder [Hrsg.], 1997, 2. Kap. Rz. 91 f.).
Allerdings mussten die Moorbiotope und Moorlandschaften von besonderer Sch�nheit und nationaler Bedeutung erst noch durch ein Inventar des Bundes bezeichnet und von den Kantonen parzellenscharf abgegrenzt werden. Art. 24sexies Abs. 5 aBV wurde daher - bis zur definitiven Festlegung der Schutzobjekte - bei der Pr�fung aller Projekte angewandt, die m�glicherweise ein Schutzobjekt ber�hren und den Moor- oder Moorlandschaftsschutz negativ pr�judizieren BGE 139 II 243 S. 259k�nnten (Urteil 1A.237/1992 vom 21. Dezember 1993 E. 5c mit Hinweisen). Dabei wurde vorl�ufig - bis zur definitiven Inventarisierung - eine grossz�gige Abgrenzung der Moorlandschaften zugrunde gelegt (Urteil 1A.178/1991 vom 17. Dezember 1992 E. 3, in: ZBl 94/1993 S. 522). Sp�ter sch�tzte das Bundesgericht eine restriktivere Abgrenzung der fraglichen Moorlandschaft durch Bundesrat und Kanton (BGE 127 II 184 E. 5 S. 190 ff.).
10.8 Wie die vorstehenden Erw�gungen zeigen, ist es grunds�tzlich m�glich, den �rtlichen und sachlichen Anwendungsbereich des Baubewilligungsverbots gem�ss Art. 75 Abs. 1 i.V.m. Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV zu bestimmen, ohne dem Gesetzgeber vorzugreifen und dessen Gestaltungsspielraum unn�tig einzuengen. Sofern es um klassische Ferienwohnungen in Tourismusgebieten geht, ist die Qualifikation als Zweitwohnung ohnehin unstreitig.
Dies belegt der vorliegende Fall: Bereits das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid festgehalten, dass der Zweitwohnungsanteil der Gemeinde Breil/Brigels �ber 20 % liege, unabh�ngig davon, ob ein weiter oder enger Zweitwohnungsbegriff zugrunde gelegt wird. Die streitige Baute soll im Rahmen einer Ferienresidenz erstellt werden. Die Beschwerdegegnerin macht selbst nicht geltend, dass eine touristische Bewirtschaftung der Wohnungen vorgesehen sei.
11.1 Nach der bundesgerichtlichen Praxis ist die Rechtm�ssigkeit von Verwaltungsakten (mangels einer anderslautenden �bergangsrechtlichen Regelung) grunds�tzlich nach der Rechtslage im Zeitpunkt ihres Ergehens zur beurteilen. Sp�ter eingetretene Rechts�nderungen sind nur ausnahmsweise zu ber�cksichtigen, wenn zwingende Gr�nde f�r die sofortige Anwendung des neuen Rechts sprechen (BGE 135 II 384 E. 2.3 S. 390; BGE 125 II 591 E. 5e/aa S. 598; je mit Hinweisen; so auch H�FELIN/M�LLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, S. 71 Rz. 327; TSCHANNEN/ZIMMERLI/M�LLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2009, S. 190 f. Rz. 20 f.; MOOR/FL�CKIGER/MARTENET, Droit administratif, Bd. I, 2012, S. 187 f. und 194 f.). Zwingende Gr�nde f�r eine sofortige Anwendung des neuen Rechts hat das Bundesgericht insbesondere im Bereich des Gew�sser-, Natur-, Heimat- und Umweltschutzrechts als gegeben erachtet (BGE 135 II 384 E. 2.3 S. 390).
BGE 139 II 243 S. 260Art. 75b BV ist am 11. M�rz 2012 in Kraft getreten (Art. 195 BV, Art. 15 Abs. 3 BPR). Nach den allgemeinen Grunds�tzen ist die Bestimmung (vorbeh�ltlich einer abweichenden Regelung) auf alle Baubewilligungen anwendbar, die ab diesem Datum erteilt worden sind. Dementsprechend ging das Bundesgericht in zwei Urteilen vom 14. Dezember 2012 (1C_215/2012 E. 2.4 und 1C_159/2012 E. 6.2) davon aus, dass Art. 75b BV nicht auf Bauvorhaben anwendbar sei, die vor dem 11. M�rz 2012 kantonal letztinstanzlich beurteilt worden waren; eine erstmalige Anwendung von Art. 75b BV im Verfahren vor Bundesgericht rechtfertige sich nicht.
11.2 Eine rechtswidrige Verf�gung ist im Allgemeinen anfechtbar. Eine Baubewilligung, die geltendem Recht widerspricht, wird somit auf Rekurs oder Beschwerde von der zust�ndigen Rechtsmittelbeh�rde aufgehoben. Wird sie nicht angefochten, so wird sie rechtskr�ftig. Der Widerruf einer rechtskr�ftigen Baubewilligung ist nur ausnahmsweise, unter qualifizierten Voraussetzungen, m�glich und kann u.U. Entsch�digungsfolgen nach sich ziehen (BGE 115 Ib 152 E. 3a S. 155 mit Hinweisen; HALLER/KARLEN, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3. Aufl. 1999, S. 225 Rz. 821-826).
Von der Anfechtbarkeit zu unterscheiden ist die Nichtigkeit einer Verf�gung. Nichtigen Verf�gungen geht jede Verbindlichkeit und Rechtswirksamkeit ab. Die Nichtigkeit ist jederzeit und von s�mtlichen staatlichen Instanzen von Amtes wegen zu beachten. Nach der Rechtsprechung ist eine Verf�gung nur ausnahmsweise nichtig, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer und offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gef�hrdet wird. Als Nichtigkeitsgrund fallen haupts�chlich funktionelle und sachliche Unzust�ndigkeit einer Beh�rde sowie schwerwiegende Verfahrensfehler in Betracht (BGE 132 II 21 E. 3.1 S. 27 mit Hinweisen).
11.3 Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV bestimmt, dass Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen, die zwischen dem 1. Januar 2013 und dem Inkrafttreten der Ausf�hrungsbestimmungen erteilt werden, nichtig sind. Was mit Baubewilligungen geschehen soll, die nach Inkrafttreten von Art. 75b BV am 11. M�rz 2012, aber vor dem 1. Januar 2013 erteilt wurden, ist nicht ausdr�cklich geregelt und deshalb auslegungsbed�rftig.
Nach den oben dargelegten allgemeinen Grunds�tzen f�hrt eine Verletzung von Art. 75b Abs. 1 BV zur Anfechtbarkeit von BGE 139 II 243 S. 261Baubewilligungen, die seit Inkrafttreten der Norm am 11. M�rz 2012 erteilt worden sind. Vor diesem Hintergrund kann Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV als eine Versch�rfung der Rechtsfolge (Nichtigkeit statt Anfechtbarkeit) ab dem 1. Januar 2013 verstanden werden. F�r den Zeitraum davor bleibt es bei der Anfechtbarkeit verfassungswidriger Baubewilligungen.
Es wird aber auch die Auffassung vertreten, der Verfassungsgeber habe mit dieser Regelung nicht nur die Rechtsfolge versch�rfen, sondern auch eine spezielle intertemporale Regelung treffen wollen, wonach Art. 75b Abs. 1 BV erst auf Baubewilligungen anwendbar sei, die ab dem 1. Januar 2013 erteilt werden. Diese Auslegung wurde insbesondere von den Verwaltungsgerichten Graub�nden, Wallis und Waadt gew�hlt (vgl. oben E. 2 und 3). Sie h�tte zur Folge, dass Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen bis zum 31. Dezember 2012 noch nach altem Recht erteilt werden durften.
11.4 Die �bergangsbestimmungen der Initiative wurden im Vorfeld der Abstimmung kaum thematisiert (die Ausf�hrungen des Bundesrats in den Abstimmungserl�uterungen S. 7 betreffen den indirekten Gegenvorschlag, d.h. die �bergangsbestimmungen zur �nderung des RPG vom 17. Dezember 2010).
Allerdings gingen die Bundesbeh�rden und die Gegner der Initiative �bereinstimmend davon aus, dass deren Annahme zu einem sofortigen Baustopp f�r Zweitwohnungen in zahlreichen Gemeinden f�hren w�rde. So schrieb der Bundesrat in den Abstimmungserl�uterungen (S. 12; Hervorhebung nicht im Original):
�hnlich argumentierte Economiesuisse in ihrer Medienmitteilung vom 24. Februar 2012 (Zweitwohnungsinitiative trifft strukturschwache Regionen ins Mark):
"Der Zweitwohnungsanteil soll in allen Gemeinden der Schweiz auf maximal 20 Prozent beschr�nkt werden. In Regionen, die vom Tourismus leben, ist der Anteil jedoch weit h�her. Ein sofortiger Baustopp w�rde die BGE 139 II 243 S. 262Tourismuskantone Wallis, Graub�nden, Tessin und Bern empfindlich treffen. 136 der 175 B�ndner Gemeinden - davon 80 in strukturschwachen Regionen - d�rften keine Zweitwohnungen mehr errichten".
Diesen Argumenten widersprachen die Initianten nicht etwa mit Hinweis auf eine Schon- oder �bergangsfrist f�r die Bewilligung von Zweitwohnungen nach Annahme der Initiative; im Gegenteil: In ihrem Argumentarium hoben sie hervor, dass die Initiative dem uferlosen Bau von Zweitwohnungen wirksam entgegentrete und ihre Annahme bedeute, dass in Gemeinden mit �ber 20 % Zweitwohnungen keine weiteren Zweitwohnungen mehr gebaut oder Erstwohnungen in Zweitwohnungen umgenutzt werden k�nnten.
Unter diesen Umst�nden mussten die Stimmb�rger (auch als juristische Laien) mit der sofortigen Anwendung der Initiative im Falle ihrer Annahme rechnen. Es kann daher nicht davon ausgegangen werden, dass die Abstimmung ohne die �bergangsbestimmung in Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV anders ausgefallen w�re.
11.5 F�r die sofortige Anwendung der neuen Verfassungsbestimmungen sprechen auch Sinn und Zweck der Initiative. Wie bereits ihr Titel ("Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen!") besagt, soll die Zerst�rung von Natur und Landschaften durch den Zweitwohnungsbau beendet werden. Dieser Zweck w�rde verfehlt, wenn Zweitwohnungen noch w�hrend einer �bergangsfrist von bis zu einem Jahr (je nach Festsetzung des Abstimmungsdatums) nach altem Recht erteilt werden d�rften. Es war vorhersehbar, dass eine derartige �bergangsfrist zu einer Flut von Baugesuchen und -bewilligungen kurz vor Jahreswechsel f�hren w�rde. Die Initianten erhoben denn auch sofort nach der Abstimmung systematisch Einsprache gegen Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen in Tourismusgemeinden.
11.6 Nach dem Gesagten ist davon auszugehen, dass Art. 197 Ziff. 9 Abs. 2 BV keine �bergangsfrist f�r die Weiteranwendung des bisherigen Rechts enth�lt, sondern ab dem 1. Januar 2013 bis zum Inkrafttreten der Ausf�hrungsgesetzgebung eine versch�rfte Rechtsfolge anordnet (Nichtigkeit statt Anfechtbarkeit). Dadurch wird Druck auf den Gesetzgeber ausge�bt, die Initiative m�glichst rasch und wirksam umzusetzen. W�rde das Ausf�hrungsgesetz zu viele Ausnahmen zulassen, k�nnten die Initianten dagegen das Referendum ergreifen, ohne bef�rchten zu m�ssen, dass in der Zwischenzeit Baubewilligungen f�r Zweitwohnungen in den betroffenen Gemeinden BGE 139 II 243 S. 263erteilt und rechtskr�ftig werden k�nnten. Bei dieser Zielsetzung macht es Sinn, die schwerwiegende Nichtigkeitsfolge erst zu einem Zeitpunkt eintreten zu lassen, in dem fr�hestens ein Ausf�hrungsgesetz vorliegen k�nnte, d.h. am 1. Januar des auf die Annahme von Art. 75b BV folgenden Jahres.
F�r den Zeitraum davor bleibt es dagegen bei den normalen Rechtsfolgen: Baubewilligungen, die nach dem 11. M�rz 2012 und vor dem 1. Januar 2013 erteilt wurden, sind anfechtbar. Werden sie nicht angefochten, erwachsen sie in Rechtskraft und k�nnen (vorbeh�ltlich ihres Widerrufs) ausgen�tzt werden. Baubewilligungen, die vor dem 11. M�rz 2012 erstinstanzlich erteilt wurden, fallen nicht unter die neuen Verfassungsbestimmungen und bleiben g�ltig, unabh�ngig vom Zeitpunkt, in dem sie rechtskr�ftig geworden sind.
130 I 134,
Art. 197 Ziff. 9 BV suite... ,
Art. 197 Ziff. 8 BV,
Art. 15 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 �ber die politischen Rechte (BPR; SR 161.1),
Art. 8 Abs. 2 RPG,
Art. 75b Abs. 2 BV,
Art. 2 Abs. 2 lit. b BewG,
Art. 9 Abs. 1 lit. c BewG,
Art. 6 BewV,
Art. 9 Abs. 2 BewG,
Art. 2 lit. a der Verordnung vom 22. August 2012 �ber Zweitwohnungen (SR 702; im Folgenden: Zweitwohnungsverordnung),
Art. 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 �ber die Harmonisierung der Einwohnerregister und anderer amtlicher Personenregister [RHG; SR 431.02],
Art. 24sexies BV