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Timestamp: 2019-05-20 13:46:55
Document Index: 263627349

Matched Legal Cases: ['§ 8', '§ 7', '§ 8', '§ 7', '§ 6', 'Art. 23', 'EuG', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 12', 'Art. 14', 'Art. 74', 'Art. 72', 'Art. 105', 'Art. 110', 'Art. 2', 'Art. 105', 'Art. 9', '§ 8', 'Art. 12', 'Art. 14', 'Art. 2', '§ 8', 'Art. 12', 'Art. 72', 'Art. 74', 'Art. 105', 'Art. 110', 'Art. 12', '§ 8', 'Art. 70', 'Art. 74', 'Art. 72', 'Art. 105', '§ 8', 'Art. 104', 'Art. 110', '§ 7', 'Art. 26', '§ 2', '§ 5', '§ 10', 'EuG', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 34']

BVerfG, Urteil vom 06.07.2005 - 2 BvR 2335/95 - openJur
Urteil vom 06.07.2005 - 2 BvR 2335/95
BVerfG, Urteil vom 06.07.2005 - 2 BvR 2335/95
openJur 2010, 3179
Zur Verfassungsmäßigkeit des Solidarfonds Abfallrückführung
1. Artikel 1 § 8 ("Solidarfonds Abfallrückführung") des Ausführungsgesetzes zu dem Basler Übereinkommen vom 22. März 1989 über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung (Ausführungsgesetz zum Basler Übereinkommen) vom 30. September 1994 (<!--linkkennzeichnung-->BGBl I S. 2771<!--/linkkennzeichnung-->) ist mit Ausnahme der Sätze 1 bis 4 des Absatzes 1 sowie der Absätze 4 und 5 mit Artikel 12 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 72, Artikel 74, Artikel 105 und Artikel 110 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.
A. Die zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Verfassungsbeschwerden betreffen die Frage, ob die Regelungen zum "Solidarfonds Abfallrückführung" und die dort bestimmte Abgabe zur Finanzierung der Kosten staatlicher Abfallrückführung mit dem Grundgesetz, insbesondere mit den Anforderungen an die Erhebung einer nichtsteuerlichen Abgabe, vereinbar sind.
I. 1. Das Basler Übereinkommen über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung (BGBl II 1994 S. 2703) statuiert in Artikel 8 eine Wiedereinfuhrpflicht des Ausfuhrstaates für den Fall, dass eine grenzüberschreitende Verbringung gefährlicher Abfälle oder anderer Abfälle nicht entsprechend den vertraglichen Bedingungen zu Ende geführt werden kann. >>> Artikel 8 Wiedereinfuhrpflicht
Kann eine grenzüberschreitende Verbringung gefährlicher Abfälle oder anderer Abfälle, der die betroffenen Staaten vorbehaltlich dieses Übereinkommens zugestimmt haben, nicht entsprechend den vertraglichen Bestimmungen zu Ende geführt werden, so sorgt der Ausfuhrstaat dafür, dass die betreffenden Abfälle vom Exporteur in den Ausfuhrstaat zurückgeführt werden, falls binnen 90 Tagen, nachdem der Einfuhrstaat den Ausfuhrstaat und das Sekretariat unterrichtet hat, oder binnen einer anderen von den betroffenen Staaten vereinbarten Frist keine anderen Regelungen für ihre umweltgerechte Entsorgung getroffen werden können. Zu diesem Zweck werden der Ausfuhrstaat und jeder Durchfuhrstaat, der Vertragspartei ist, die Rückführung dieser Abfälle in den Ausfuhrstaat nicht ablehnen, aufhalten oder verhindern. <<<
Ferner besteht aus Artikel 9 des Basler Übereinkommens eine Rückführungspflicht des Ausfuhrstaates für den unerlaubten Verkehr mit Abfällen: >>> Artikel 9 Unerlaubter Verkehr
(5) ... <<<
Zur Umsetzung dieser Regelungen erließ der Rat der Europäischen Gemeinschaften die Verordnung (EWG) Nr. 259/93 vom 1. Februar 1993 zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft (ABl EG Nr. L 30/1). Die Verordnung greift die Rückführungsbestimmungen auf und ergänzt sie um die Pflicht, Sicherheit für eine eventuelle Rückführung zu leisten: >>> Artikel 25
b) anderweitig auf eine umweltverträgliche Weise beseitigt oder verwertet werden; dies hat innerhalb von 30 Tagen, nachdem die zuständige Behörde von der illegalen Verbringung in Kenntnis gesetzt wurde, oder innerhalb einer anderen mit den betroffenen zuständigen Behörden vereinbarten Frist zu geschehen.
- mit der Bescheinigung über die Beseitigung oder die Verwertung der Abfälle der Nachweis erfolgt ist, dass die Abfälle am Bestimmungsort eingetroffen und auf umweltverträgliche Weise beseitigt oder verwertet worden sind;
- mit dem Dokument T 5 gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 2823/87 der Kommission (ABl Nr. L 270 vom 23.9.1987, S. 1) der Nachweis erfolgt ist, dass im Falle der Durchfuhr durch die Gemeinschaft die Abfälle die Gemeinschaft verlassen haben.
(3) Jeder Mitgliedstaat unterrichtet die Kommission über die von ihm im Rahmen dieses Artikels festgelegten innerstaatlichen Rechtsvorschriften. Die Kommission leitet diese Informationen an alle Mitgliedstaaten weiter. <<<
Der Bundesgesetzgeber verabschiedete ein Ausführungsgesetz zum Basler Übereinkommen (Ausführungsgesetz zu dem Basler Übereinkommen vom 22. März 1989 über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung <Ausführungsgesetz zum Basler Übereinkommen> vom 30. September 1994, BGBl I S. 2771), das zugleich der Durchführung der EG-Verordnung dient. Artikel 1 dieses Ausführungsgesetzes enthält das Abfallverbringungsgesetz (AbfVerbrG). Ein wesentlicher Bestandteil dieses Gesetzes sind die nähere Konkretisierung der Rückführungspflicht sowie die Deckung der durch die Wiedereinfuhr entstehenden Kosten.
Zur Deckung dieser Kosten setzt § 7 AbfVerbrG die in der EG-Verordnung vorgegebene Sicherheitsleistung um und errichtet § 8 AbfVerbrG den "Solidarfonds Abfallrückführung": >>> § 7
(2) Soweit die vom Solidarfonds gemäß Abs. 1 Satz 5 bereitzustellenden Mittel zur Abdeckung der durch Rückführungen und schadlose Verwertung oder gemeinwohlverträgliche Beseitigung entstehenden Kosten nicht ausreichen, sind die Länder nach Abzug eines durch Rechtsverordnung nach Satz 2 festzulegenden Bundesanteils nach einem entsprechend Bevölkerungszahl und Steueraufkommen gebildeten Verteilungsschlüssel (Königsteiner Schlüssel) oder einem anderen zwischen den Ländern vereinbarten Schlüssel zum Nachschuss verpflichtet. Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit soll im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Wirtschaft mit Zustimmung des Bundesrates den Fondsumfang durch Rechtsverordnung abweichend von Absatz 1 Satz 5 festlegen, wenn der tatsächliche Bedarf in einem Zeitraum von drei Jahren die Summe nach Satz 5, in den ersten drei Jahren nach Errichtung des Solidarfonds die jährlich aufzubringende Summe, um mehr als 20 vom Hundert über- oder unterschreitet.
(5) Der Solidarfonds ist von der Körperschaftsteuer, der Gewerbesteuer und der Vermögensteuer befreit. <<<
Aus den genannten Vorschriften ergibt sich, dass ein Schlüsselbegriff für die Abgabeverpflichtung der der "notifizierenden Person" nach der EG-Abfallverbringungsverordnung ist. Der Begriff ist dort wie folgt definiert: >>> Artikel 2
Das Gesetz wurde zunächst ohne Fondsregelung mit den Stimmen der Regierungskoalition vom Deutschen Bundestag verabschiedet (BT-Plenarprotokoll 12/216, S. 18717 <A und B>). Die Ländermehrheit im Bundesrat rief daraufhin am 3. Mai 1994 den Vermittlungsausschuss an. Der Bund dürfe seine völkerrechtliche Wiedereinfuhrpflicht nicht auf die Länder abwälzen (BTDrucks 12/7479, S. 4). Zugleich schlug der Bundesrat die Einführung einer Fondslösung vor (a.a.O., S. 4 f. <§ 6a>). Die Fondslösung wurde im Vermittlungsausschuss angenommen und vom Bundestag mit Zustimmung des Bundesrats verabschiedet.
Zu den finanziellen Ausmaßen der Tätigkeit des Solidarfonds lassen folgende Zahlenangaben aus verschiedenen Rückerstattungsbescheiden des Fonds eine grobe Schätzung zu: Für den Abrechnungszeitraum August 1999 bis August 2002 Beitragseinnahmen von 7.745.057,00 Euro, Wiedereinfuhrkosten von 25.760,00 Euro, Verwaltungskosten von 1.229.267,00 Euro und Zinseinnahmen von 844.034,00 Euro; für den Zeitraum von Juli 2001 bis Juli 2004 Beitragseinnahmen von 3.308.801,00 Euro, Wiedereinfuhrkosten von 75.507,00 Euro, Verwaltungskosten von 926.219,00 Euro und Zinseinnahmen von 648.121,00 Euro.
3. Am 27. Februar 2003 stellte der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften in einem von der Kommission betriebenen Verfahren fest, dass die Bundesrepublik Deutschland mit dem Erlass dieses Gesetzes gegen Art. 23 und 25 EG verstoßen habe, da die fragliche Abgabe die gleiche Wirkung wie eine Ausfuhrzollabgabe entfalte und eine Ausnahme vom Verbot der Erhebung von Abgaben mit zollgleicher Wirkung nicht vorliege (EuGH, RS C-389/00, Slg. 2003-2, I-2022). Am 16. März 2005 hat die Bundesregierung den "Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Abfallverbringungsgesetzes sowie zur Auflösung und Abwicklung der Anstalt Solidarfonds Abfallrückführung" beschlossen.
II. Die Beschwerdeführerinnen des Verfahrens 2 BvR 2335/95 rügen eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 24, Art. 72, Art. 105 und Art. 110 GG. Die Beschwerdeführerinnen des Verfahrens 2 BvR 2391/95 rügen eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 105 ff. GG.
b) Die Beschwerdeführerinnen des Verfahrens 2 BvR 2391/95 sehen in der Beitragspflicht in den Solidarfonds Abfallrückführung ebenfalls eine unzulässige Sonderabgabe. Lediglich das Kriterium der Homogenität der Gruppe sei erfüllt. Dagegen liege in der Rückführung illegaler Abfallexporte keine der Entsorgungsbranche obliegende besondere Aufgabe, sondern eine dem Staat zuzurechnende Gemeinlast, die aus Steuermitteln finanziert werden müsse. Der Solidarfonds Abfallrückführung habe einzig und allein den Zweck, die öffentlichen Hände finanziell zu entlasten. Aus diesem Grunde fehle der Zusammenhang mit der eigenen besonderen Sachaufgabe, die dem Solidarfonds obliege. Weiterhin fehle es an der von der Rechtsprechung geforderten spezifischen Sachnähe. Diese Sachnähe müsse zu dem verfolgten Sachzweck bestehen; da mit dem Solidarfonds ein solcher selbständiger Sachzweck außerhalb der Finanzierung nicht verfolgt werde, sei eine Sachnähe nicht erkennbar.
a) Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet. Ihrer Auffassung nach übersehen die Beschwerdeführerinnen, dass die legal Exportierenden selbst Nutznießer der staatlichen Garantenstellung für die Rückholung fehlgeschlagener Abfallexporte seien. Denn nur durch die völkerrechtliche Garantie der Bundesrepublik Deutschland, für die Kosten der Rückholung aller illegal exportierten Abfälle letztverantwortlich einzustehen (Art. 9 Abs. 2 Basler Übereinkommen), werde das Tätigkeitsfeld der Abfallexportbranche überhaupt erst eröffnet. Die das Tätigkeitsfeld der Abfallexportbranche begrenzenden völker- und europarechtlichen Regelungen verböten den Abfallexport grundsätzlich und verlangten die Entsorgung im Inland oder in der Nähe des Entstehungsortes. Nur unter bestimmten Bedingungen sei der Export nach Maßgabe des Basler Übereinkommens erlaubt. Grundsätzlich könne dieser nur in die Vertragsstaaten des Übereinkommens und nur unter der Voraussetzung erfolgen, dass der jeweilige Entsendestaat die Ausfallhaftung für die legale Abwicklung aller von seinem Staatsgebiet ausgehenden Exporte übernehme. Hieraus folge, dass der Legitimationsgrund für die in § 8 AbfVerbrG eingeforderte Finanzierungsverantwortung der notifizierenden Abfallexporteure ein Vorteilsausgleich sei.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen liege in der Einführung des Solidarfonds Abfallrückführung keine mit dem Grundgesetz unvereinbare Kommerzialisierung der Grundrechte der Abfallexporteure. Ein subjektives Recht der Exportierwilligen auf günstige internationale Exportbedingungen bestehe nicht. Es gebe keinen grundrechtlich ableitbaren Anspruch der Abfallexporteure gegen den Staat darauf, die außerhalb des Hoheitsgebiets liegenden Rahmenbedingungen so zu gestalten, dass ein Exportgewerbe tatsächlich betrieben werden könne. Weder aus Art. 12 GG noch aus Art. 14 GG oder gar Art. 2 Abs. 1 GG lasse sich ein entsprechender Leistungsanspruch folgern. Soweit sich der Staat gleichwohl entschließe, Exportförderung für eine bestimmte Branche zu betreiben, so wie es vorliegend durch Ermöglichung des Abfallexports in die Vertragsstaaten des Basler Übereinkommens geschehen sei, dürfe er die Kosten dieser Fördermaßnahme auf die durch die Maßnahme begünstigten Exporteure im Wege einer (nichtsteuerlichen) Ausgleichsabgabe abwälzen.
B. Die Verfassungsbeschwerden sind begründet.
I. § 8 Abs. 1 Satz 6 AbfVerbrG verletzt die Grundrechte der Beschwerdeführerinnen aus Art. 12 Abs. 1 GG, weil die Abgabe als eine unzulässige Sonderabgabe gegen Art. 72 Abs. 2 (a.F.), Art. 74 Nr. 24 (a.F.) in Verbindung mit Art. 105 und Art. 110 Abs. 1 GG verstößt.
1. Öffentliche Abgaben greifen in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ein, wenn sie in engem Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs stehen und objektiv eine berufsregelnde Tendenz erkennen lassen (vgl. BVerfGE 98, 83 <97>). Die Abgabepflicht gemäß § 8 Abs. 1 Satz 6 AbfVerbrG (im Folgenden: Abfallausfuhrabgabe) knüpft tatbestandlich unmittelbar an bestimmte wirtschaftliche Tätigkeiten der "notifizierenden Personen" (insbesondere Produzenten, Händler, Besitzer - im Folgenden vereinfacht: Abfall exportierende Unternehmen) an. Sie ist eingefügt in den Zusammenhang eines abfallwirtschaftlichen Regulierungskonzepts und nimmt die Abgabepflichtigen gerade wegen ihrer Beteiligung an einem spezifischen abfallwirtschaftlichen (Export-)Markt in Anspruch. Eine solche Abgabenregelung greift in die Berufsfreiheit der Abgabepflichtigen ein und ist nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes zulässig, das auch im Übrigen mit der Verfassung in Einklang steht.
2. Kompetenzrechtlicher Maßstab für die angegriffene Abgabepflicht sind Art. 70 ff. GG, hier insbesondere Art. 74 Nr. 24 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 (a.F.) GG. Art. 105 GG begründet als spezielle finanzverfassungsrechtliche Norm Gesetzgebungskompetenzen für Steuern. Für öffentlich-rechtliche Abgaben, die keine Steuern sind (nichtsteuerliche Abgaben), richtet sich die Gesetzgebungskompetenz nach den allgemeinen Regeln über die Sachgesetzgebungskompetenzen (vgl. BVerfGE 4, 7 <13>; 110, 370 <384>; stRspr).
Die Abfallausfuhrabgabe ist nach ihrem tatbestandlich bestimmten materiellen Gehalt (vgl. BVerfGE 110, 370 <384>) keine Steuer. Anders als Abgaben, die unter den herkömmlichen Steuerbegriff fallen, dient sie nicht der Erzielung von Einnahmen für den allgemeinen Finanzbedarf eines Gemeinwesens (vgl. BVerfGE 82, 159 <178>; 91, 186 <201>). Das Aufkommen der Abgabe ist gemäß § 8 Abs. 1 Satz 6 und 7 AbfVerbrG ausschließlich der Deckung der Leistungen und Verwaltungskosten des Solidarfonds Abfallrückführung, also einem speziellen Finanzbedarf, gewidmet und fließt auch nicht in den allgemeinen Haushalt des Bundes, sondern unterliegt der Verwaltung des als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts ausgestalteten Fonds. Mit einer so gestalteten Abgabe nimmt der Gesetzgeber eine besondere Finanzierungsverantwortung der Gruppe der Abgabepflichtigen in Anspruch. Dies lässt sich nur als Auferlegung einer nichtsteuerlichen Abgabe rechtfertigen (vgl. auch BVerfGE 108, 186 <212 f.>).
a) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergeben sich aus den Begrenzungs- und Schutzfunktionen der bundesstaatlichen Finanzverfassung (Art. 104a ff. GG) Grenzen für Abgaben, die der Gesetzgeber in Wahrnehmung einer ihm zustehenden Sachkompetenz auferlegt. Die Finanzverfassung, die die bundesstaatliche Verteilung der Gesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungskompetenzen im Wesentlichen - neben den Zöllen und Finanzmonopolen - nur für das Finanzierungsmittel der Steuer regelt, schließt die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben verschiedener Art zwar nicht aus; das Grundgesetz enthält keinen abschließenden Kanon zulässiger Abgabetypen. Die grundgesetzliche Finanzverfassung verlöre aber ihren Sinn und ihre Funktion, wenn unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern beliebig nichtsteuerliche Abgaben unter Umgehung der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln begründet werden könnten und damit zugleich ein weiterer Zugriff auf die Ressourcen der Bürger eröffnet würde. Die Finanzverfassung des Grundgesetzes schützt insofern auch die Bürger.
Drei grundlegende Prinzipien der Finanzverfassung begrenzen die Auferlegung nichtsteuerlicher Abgaben (vgl. BVerfGE 93, 319 <342 f.>; 108, 1 <16 f.>; 108, 186 <215 f.>; 110, 370 <387 f.>):
- Die Erhebung einer nichtsteuerlichen Abgabe muss der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen Rechnung tragen. Der Schuldner einer nichtsteuerlichen Abgabe ist regelmäßig zugleich Steuerpflichtiger und wird schon als solcher zur Finanzierung der Lasten herangezogen, die die Gemeinschaft treffen. Neben dieser steuerlichen Inanspruchnahme bedürfen nichtsteuerliche Abgaben, die den Einzelnen zu einer weiteren Finanzleistung heranziehen, einer besonderen Rechtfertigung aus Sachgründen.
- Der Verfassungsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans (Art. 110 Abs. 1 GG) ist berührt, wenn der Gesetzgeber Einnahmen- und Ausgabenkreisläufe außerhalb des Budgets organisiert. Der Grundsatz der Vollständigkeit des Haushalts zielt darauf ab, das gesamte staatliche Finanzvolumen der Budgetplanung und -entscheidung von Parlament und Regierung zu unterstellen. Dadurch soll gewährleistet werden, dass das Parlament in regelmäßigen Abständen den vollen Überblick über das dem Staat verfügbare Finanzvolumen und damit auch über die dem Bürger auferlegte Abgabenlast erhält. Nur so können Einnahmen und Ausgaben vollständig den dafür vorgesehenen Planungs-, Kontroll- und Rechenschaftsverfahren unterworfen werden.
b) Die Abfallausfuhrabgabe kann nicht als Gebühr oder Beitrag gerechtfertigt werden. Zu dem herkömmlichen Typus der Gebühr gehören öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die aus Anlass einer individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung dem Gebührenschuldner auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (stRspr; vgl. BVerfGE 50, 217 <226>; 108, 1 <13>; 110, 370 <388>). Entsprechend werden Beiträge für die potentielle Inanspruchnahme einer staatlichen Einrichtung oder Leistung erhoben (vgl. BVerfGE 110, 370 <388> m.w.N.).
Die Abfallausfuhrabgabe ist nicht durch öffentliche Leistungen veranlasst, die den Abgabepflichtigen individuell zurechenbar sind. Die Abgabe dient der Deckung von Kosten, die als Folge normwidrigen Verhaltens von Abfallexporteuren durch die Pflicht zur Rückführung exportierter Abfälle entstehen können, für deren Erfüllung die Vertragsstaaten des Basler Übereinkommens eine Garantenstellung übernommen haben. Weder die Übernahme der staatlichen Garantenpflichten im Zusammenhang mit fehlgeschlagenen Abfallexporten noch der Beitritt zum Basler Übereinkommen oder die innerstaatliche Umsetzung völkerrechtlicher und gemeinschaftsrechtlicher Verpflichtungen durch das Abfallverbringungsgesetz lassen sich als individuell zurechenbare öffentliche Leistungen qualifizieren. Zwar können die Abfallexporteure die Vorteile wirtschaftlich nutzen, die sich durch die Möglichkeiten zulässigen Exportierens ergeben. Dies stiftet jedoch keine - aktuellen oder potentiellen - individuellen Leistungsrechtsverhältnisse zwischen Staat und Abgabepflichtigen, wie sie für zulässige Gebühren oder Beiträge kennzeichnend sind. Bei den Kosten der staatlichen Garantenpflichten im Zusammenhang der Rückführung fehlgeschlagener Abfallexporte handelt es sich vielmehr um Folgekosten grenzüberschreitender internationaler und gemeinschaftsrechtlicher Kooperation der beteiligten Staaten im Interesse des Umweltschutzes, die in erster Linie dem Schutz der Allgemeinheit geschuldet sind und dieser auch nach Sinn und Zweck der Kooperation zugute kommen sollen.
Wesentlich kommt hinzu, dass die notifizierenden Personen ihrerseits für jede notifizierungsbedürftige Verbringung von Abfällen gemäß § 7 AbfVerbrG Sicherheit zu leisten haben, die im Fall der Rückführung in Anspruch genommen werden darf. Die Fondszahlungen sind deshalb nicht durch Risiken veranlasst, die von den notifizierenden Abgabepflichtigen geschaffen sind, und bringen diesen angesichts ihrer eigenen Gewährleistung durch Sicherheitsleistung auch keine potentiellen Vorteile. Die Zahlungen des Fonds entlasten vielmehr allein den für die Rückführung nicht notifizierter, also illegaler Transporte (vgl. Art. 26 Abs. 1 Buchstabe a) EG-Abfallverbringungsverordnung) gewährleistungspflichtigen Staat.
An diesem Befund kann auch die gesetzliche Bezeichnung als Mitgliedsbeitrag nichts ändern. Insbesondere kann die Abgabe nicht als eine so genannte Verbandslast (vgl. z.B. BVerwGE 42, 210 <217>; BVerwG, Beschluss vom 4. Juni 2002 - 9 B 15/02 -, NVwZ 2002, S. 1508) gerechtfertigt werden. Der Solidarfonds ist nicht mitgliedschaftlich als Körperschaft, sondern als Anstalt strukturiert, deren Vorstand vom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit berufen wird (§ 2 Abs. 1 Verordnung über die Anstalt Solidarfonds Abfallrückführung vom 20. Mai 1996 <BGBl I S. 694>, vgl. auch § 5 Abs. 2 der Verordnung zum Verfahren und § 10 der Verordnung zur Fach- und Rechtsaufsicht), während die Abgabepflichtigen mit eigenen mitgliedschaftlichen Rechten nicht ausgestattet sind. Zudem beschränken sich die Aufgaben des Solidarfonds ohne einen weitergehenden Zweck auf die Bereitstellung, Verwaltung und Auszahlung der durch die Abgabe erzielten Einnahmen.
aa) Für Sonderabgaben im engeren Sinn hat das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung besonders strenge Anforderungen entwickelt. Sonderabgaben im engeren Sinn zeichnen sich dadurch aus, dass der Gesetzgeber Kompetenzen außerhalb der Finanzverfassung in Anspruch nimmt, obwohl weder ein Gegenleistungsverhältnis noch ähnlich unterscheidungskräftige besondere Belastungsgründe eine Konkurrenz der Abgabe zur Steuer ausschließen. Sonderabgaben schaffen trotz ihrer Ähnlichkeit mit den ebenfalls "voraussetzungslos" erhobenen Steuern neben diesen und außerhalb der Grundsätze steuergerechter Verteilung der Gemeinlasten zusätzliche Sonderlasten und gefährden in den Fällen organisatorischer Ausgliederung des Abgabenaufkommens und seiner Verwendung aus dem Kreislauf staatlicher Einnahmen und Ausgaben zugleich das Budgetrecht des Parlaments. Wegen dieser Gefährdungen der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung, der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen sowie des parlamentarischen Budgetrechts unterliegen Sonderabgaben engen Grenzen und müssen deshalb gegenüber den Steuern seltene Ausnahmen bleiben (stRspr; vgl. BVerfGE 55, 274 <308>; 108, 186 <217> m.w.N.).
Der Gesetzgeber darf sich der Abgabe nur im Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks bedienen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Mit einer Sonderabgabe darf nur eine homogene Gruppe belegt werden, die in einer spezifischen Beziehung (Sachnähe) zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht und der deshalb eine besondere Finanzierungsverantwortung zugerechnet werden kann. Das Abgabenaufkommen muss gruppennützig verwendet werden (BVerfGE 75, 108 <147 f.>; vgl. aus der stRspr näher BVerfGE 55, 274 <305 ff.>; 67, 256 <275 ff.>; 82, 159 <179 ff.>). Zusätzlich muss der Gesetzgeber im Interesse wirksamer parlamentarisch-demokratischer Legitimation und Kontrolle die erhobenen Sonderabgaben haushaltsrechtlich vollständig dokumentieren (vgl. BVerfGE 108, 186 <218 f.>).
bb) An diesen Anforderungen ist die Abfallausfuhrabgabe zu messen, da es an besonderen unterscheidungskräftigen Belastungsgründen für sonstige Abgaben (vgl. BVerfGE 101, 141 <150 f.>) im Übrigen fehlt: Die Abgabe ist zumindest überwiegend durch ihren Finanzierungszweck geprägt, und mangels besonderer Vorteile auf Grund öffentlicher Leistung (vgl. oben, b) kann es insbesondere auch nicht um eine Vorteilsabschöpfung (vgl. BVerfGE 93, 319 <345>) gehen.
Innerhalb des Ensembles der speziellen Anforderungen an die Zulässigkeit einer Sonderabgabe mit Finanzierungszweck besteht eine besonders enge Verbindung zwischen der spezifischen Beziehung oder auch Sachnähe der Abgabepflichtigen zum Zweck der Abgabenerhebung, einer daraus ableitbaren Finanzierungsverantwortung und der gruppennützigen Verwendung des Abgabenaufkommens. Sind Sachnähe zum Zweck der Abgabe und Finanzierungsverantwortung der belasteten Gruppe der Abgabepflichtigen gegeben, so wirkt die zweckentsprechende Verwendung des Abgabenaufkommens zugleich gruppennützig, entlastet die Gesamtgruppe der Abgabenschuldner nämlich von einer ihrem Verantwortungsbereich zuzurechnenden Aufgabe. Die Erfüllung dieser Merkmalsgruppe in ihrem Zusammenspiel bildet zugleich den entscheidenden Rechtfertigungsgrund für eine zu der Gemeinlast der Steuern hinzutretende Sonderlast und sichert so die Wahrung verhältnismäßiger Belastungsgleichheit.
In der Sache bedeutet die finanzielle Inpflichtnahme der notifizierenden Personen die Zurechnung einer Finanzierungsverantwortung für die Folgen fremden Fehlverhaltens. Nur in den Fällen, in denen Abfallexporte nicht notifiziert werden und also das betreffende Unternehmen auch keine Sicherheitsleistung für den potentiellen Rücktransport erbracht hat, bekommt die Garantenstellung des Staates praktische Bedeutung. Mit der Notifizierung und der dadurch veranlassten Sicherheitsleistung oder Versicherung werden alle Abfallexporteure für die Gewährleistung einer Rückführung der eigenen Abfallexporte im Falle des Fehlschlags in Anspruch genommen. Sie sind Zurechnungssubjekte der Finanzierungsverantwortung für die je selbst veranlassten Umweltrisiken ihres Exports. Die verbleibenden Restrisiken, für die der Staat als Vertragspartner des Basler Übereinkommens einzustehen hat, sind nicht Konsequenz eines gemeinsamen Risikos aller Nutzer des Exportmarktes, sondern Folge individuellen Fehlverhaltens in den Fällen illegaler Nutzung. Die Grundsätze über die Zulässigkeit von Sonderabgaben schließen es zwar nicht von vornherein aus, über eine solche Abgabe im Wege so genannter Fondslösungen auch die Beseitigung der Folgen von Fehlverhalten - beispielsweise umweltschädigendem Verhalten - in Fällen zu finanzieren, in denen die in erster Linie Verantwortlichen nicht herangezogen werden können, weil sie nicht auffindbar oder nicht zahlungsfähig sind oder aus anderen Gründen eine effektive individuelle Schadenszurechnung nicht möglich ist. Voraussetzung dafür ist aber unter anderem, dass es sich, zumindest im Wesentlichen, um eine Ausfallverantwortung für das Verhalten von Angehörigen gerade derjenigen Gruppe handelt, die zur Finanzierung herangezogen wird. Diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt. Mit der Abfallausfuhrabgabe belastet wird die Gruppe derjenigen Abfallexporteure, die ihre Notifizierungspflicht im Zusammenhang mit der Abfallverbringung ins Ausland erfüllen. Finanziert wird mit Hilfe der Abgabe dagegen im typischen Fall die Beseitigung der Folgen eines Fehlverhaltens von Abfallexporteuren, die ihre Notifizierungspflicht und daher auch die damit verbundene Pflicht, Sicherheit zu leisten, gerade nicht erfüllt haben.
Zudem bezweckt die Beteiligung am Basler Übereinkommen in erster Linie Umweltschutz durch Marktregulierung, also durch Beschränkung der Freiheit der Marktteilnehmer. Im Hinblick auf diese Zielsetzung hätte sich die Bundesrepublik Deutschland einer Beteiligung schon aus Gründen einer im vorrangigen Interesse der Allgemeinheit glaubwürdigen Umweltpolitik kaum entziehen können. Rechtlich bindend kam die Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates der Europäischen Gemeinschaften zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft vom 1. Februar 1993 hinzu, durch die auch erst die umfassenden Gewährleistungspflichten der Abfallexporteure im Hinblick auf die je selbst veranlassten Risiken der eigenen notifizierten Exporte begründet wurden. Diese Verordnung aber schließt, wie der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften inzwischen entschieden hat (EuGH, RS C-389/00, Slg. 2003-2, I-2022), für ihren Geltungsbereich ohnehin die finanzielle Inpflichtnahme der Exporteure für die Folgen fremden Verhaltens aus, weist also die Kosten der mitgliedstaatlichen Gewährleistung der Rückführung fehlgeschlagener Transporte im praktischen Ergebnis den öffentlichen Haushalten zu. Auch dies spricht dafür, eine spezifische Sachnähe der Abgabepflichtigen zu den primär umweltpolitischen Zielsetzungen des Abfallverbringungsgesetzes zu verneinen, soweit es um die Bewältigung von Umweltrisiken geht, die nicht durch eigenes, sondern durch fremdes Fehlverhalten veranlasst sind. Danach entfallen auch Sachnähe und Finanzierungsverantwortung für die Kosten der staatlichen Einstandspflicht für die Rückführung fehlgeschlagener Abfallexporte. Es handelt sich hierbei um die Erfüllung völkerrechtlich und gemeinschaftsrechtlich begründeter Pflichten im Interesse eines wirksamen Umweltschutzes, für deren Zurechnung zur Verantwortungssphäre der besonderen Gruppe der Abgabepflichtigen statt zu jener der Allgemeinheit der Steuerpflichtigen sachliche Gründe von besonderem Gewicht nicht zu erkennen sind.
II. Die Verfassungswidrigkeit der als Sonderabgabe gestalteten Abfallausfuhrabgabe gemäß § 8 Abs. 1 Satz 6 AbfVerbrG führt zur Nichtigkeit der Gesamtregelung zum Solidarfonds Abfallrückführung gemäß § 8 AbfVerbrG mit Ausnahme der Sätze 1 bis 4 des Absatzes 1 sowie der Absätze 4 und 5. Besondere Gründe gegen die Nichtigkeit als Regelfolge der Verfassungswidrigkeit einer Norm sind vorliegend nicht erkennbar.
Die Nichtigkeit der Abfallausfuhrabgabe gemäß § 8 Abs. 1 Satz 6 AbfVerbrG hat die Nichtigkeit der Gesamtregelung des § 8 AbfVerbrG zum Solidarfonds Abfallrückführung mit den genannten Ausnahmen zur Folge, denn mit dem Wegfall der Abgabe als Instrument zur Finanzierung der staatlichen Garantenpflichten bei der Rückführung fehlgeschlagener Abfallexporte verliert die Gesamtregelung überwiegend ihren Sinn (vgl. grundlegend BVerfGE 8, 274 <301>). Einen praktisch bedeutsamen Sinn für die Durchführung von Abwicklungsaufgaben behalten lediglich die genannten Regelungen der Eingangssätze zur Errichtung des Solidarfonds als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts, die Bestimmungen der Absätze 4 und 5 zu möglichen Ansprüchen gegen Rückführpflichtige auf Aufwendungsersatz und zum Übergang von Erstattungsansprüchen sowie zu Steuerbefreiungen des Absatzes 5.
III. Die Auslagenentscheidung beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG.
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