Source: https://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/ius20144339iuc2014788712589.html
Timestamp: 2020-01-20 09:54:09
Document Index: 127020878

Matched Legal Cases: ['artículo 34', 'artículo 35', 'artículo 35', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 26', 'artículo 43', 'artículo 8', 'artículo 8', 'Artículo 26', 'artículo 3', 'artículo 24', 'artículo 28', 'artículo 28', 'artículo 5', 'artículo 24', 'artículo 6', 'artículo 22', 'Artículo 47', 'Artículo 3', 'Artículo 5', 'artículo 24', 'artículo 28', 'artículo 48', 'artículo 7', 'artículo 48', 'artículo 34', 'artículo 17', 'artículo 34', 'artículo 35', 'artículo 47']

Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [DIRECTIVA_DOCUMENTO_IUS20144339IUC2014788712589]
CARRERA ADMINISTRATIVA-No tener en cuenta los procedimientos establecidos en el manual de funciones para ejercer el cargo
PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Conceptualización de tratadista
CÓDIGO DISCIPLINARIO-Para el caso en estudio los deberes establecidos en el núm. 1o del art. 34 de la Ley 734 de 2002 no computa falta alguna/ CARRERA ADMINISTRATIVA-La imputación hecha a la disciplinada respecto al nombramiento en un cargo sin el lleno de requisitos debió realizarse bajo las prohibiciones del art. 35 de la ley 734 de 2002
En primer lugar, habría que tenerse en cuenta que los deberes establecidos por el numeral 1o del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 no computa falta alguna, toda vez que la norma hace referencia a los compromisos que todo servidor público tiene, por el simple hecho de serlo, por lo tanto, si lo que quería determinar la primera instancia era la inobservancia de los mismos, era necesario traer a colación las prohibiciones de que trata el artículo 35 de la misma ley, precisando que la norma reza: …
En ese orden de ideas, la imputación hecha a la funcionaria, con la cual se buscaba expresar que no había acatado lo señalado por las normas de carrera administrativa, respecto al nombramiento en un cargo sin el lleno de los requisitos, debía realizarse bajo las prohibiciones regladas por el artículo 35 de la Ley 734 de 2002 y no por el artículo que enuncia los deberes de los servidores públicos.
CARGOS DE LIBRE NOMBRMIENTO Y REMOCIÓN-No es procedente la aplicación de la normatividad de carrera para el cargo de gerente seccional
Ahora bien, anotó el cargo que la coordinadora de talento humano del ICA, presuntamente con la expedición de la Resolución no. 005166 de 11 de diciembre de 2013 infringió lo dispuesto en la Ley 909 de 2004 y en el Decreto 1227 de 2005, al no tener en cuenta los procedimientos establecidos en las normas de carrera administrativa, pues el funcionario encargado no reunía los requisitos de postgrado en la modalidad de especialización para acceder al cargo, conforme lo disponía el Decreto 2772 de 2005, modificado por el artículo 17 del Decreto 4476 de 2207 (sic), razón por la cual se dio por terminado el encargo con la Resolución No. 000661 del 25 de febrero de 2014.
Sobre este aspecto, resulta determinante aclarar de inmediato, que tal como se ha esgrimido a lo largo del proceso, el cargo de gerente seccional código 0041 grado 12 no es de carrera administrativa, se trata de un cargo de libre nombramiento y remoción, por lo tanto, no era procedente la aplicación de las normas citadas por la Delegada para determinar la supuesta prohibición en que habría incurrido la investigada.
TIPOS DISCIPLINARIOS-Regularmente son abiertos o en blanco
Obsérvese cómo el tratadista es enfático en manifestar que el tipo abierto o en blanco necesariamente debe ser concordado con la norma que presuntamente se incumplió
JUEZ DISCIPLINARIO-En el presente caso citó una serie de leyes y decretos que no eran los determinantes de la conducta infringida por la servidora pública
…, en el caso bajo estudio encuentra esta instancia que el juez disciplinario citó una serie de leyes y decretos que no eran los determinantes de la conducta que al parecer habría infringido la servidora pública, por tanto, razón le asiste a la misma su constante llamado de atención, desde los mismos descargos, sobre la anfibología de la imputación hecha en su contra y los yerros en que habría incurrido el a quo al atribuirle el incumplimiento o la vulneración de unas normas que nada tenían que ver con la naturaleza jurídica del cargo de gerente seccional código 0041 grado 12 del Instituto Colombiano Agropecuario ICA.
Queda claro en este momento, que el juez disciplinario incurrió en un equívoco, al equiparar las normas de carrera administrativa con las de libre nombramiento y remoción, teniéndose claro que difieren en cuanto a la naturaleza de los empleos mismos.
TIPICIDAD DE LA CONDUCTA-Exige precisión para que los servidores públicos conozcan qué les está prohibido para regular su conducta/TIPICIDAD-Es el principio rector de la seguridad jurídica para el investigado, el juez disciplinario y el Estado/CORTE CONSTITUCIONAL-Definió las condiciones para que la remisión normativa sea constitucional
Obsérvese entonces que dichas normas, citadas como infringidas en el pliego de cargos, nada dicen acerca de la figura del encargo del personal de libre nombramiento y remoción, irrumpiendo dicha falencia en contra de la constitucionalidad de la remisión que ha preceptuado la Corte Constitucional en sus sentencias.
Por lo anterior, es claro que si bien pudo la funcionaria haber incurrido en alguna falencia, al permitir el nombramiento de una persona sin que cumpliera con uno de los requisitos para acceder al cargo, la mala imputación de la conducta, el yerro en la citación de normas que no eran las referentes al cargo de libre nombramiento y remoción, y en general un reproche disciplinario indebidamente estructurado, que pudo haber obstaculizado la defensa de la funcionaria, concurren en la vulneración del debido proceso, por realizar una imputación equivocada.
La tipicidad, como primer elemento estructural de la falta disciplinaria, exige precisión para que los servidores públicos conozcan qué les está prohibido para así regular su conducta.
Y es que la tipicidad arraiga el principio rector de la seguridad jurídica para el investigado, el juez disciplinario y el Estado; veamos: el investigado tiene y goza de todas las garantías sustanciales y procesales al estar descrita su conducta como reproche disciplinario de manera diáfana y precisa, de tal suerte que su claridad no deje al libre albedrío, discrecionalidad o juicio de valor de la autoridad disciplinaria su interpretación o adecuación, regulando así la potestad sancionadora del Estado.
En relación con el caso sub examine, resulta que la conducta que desplegó la investigada no está descrita en las normas citadas, ni mucho menos se amolda a la remisión normativa hecha a la Ley 909 de 2004 y al Decreto 1227 de 2005, por lo tanto, no encuadra la misma en el reproche efectuado por la Delegada.
…, luego de hacer un estudio de su propia jurisprudencia, definió las siguientes condiciones para que la remisión normativa sea constitucional, a saber: i) que la disposición que la efectúa ha de comprender unos contenidos mínimos que le permitan al intérprete y ejecutor de la norma identificar un determinado cuerpo normativo sin que haya lugar a ambigüedades ni a indeterminaciones al respecto y, ii) que las normas a las que se remite contengan, en efecto, los elementos que permiten definir con precisión y claridad la conducta sancionada, de forma tal que su aplicación se efectúe con el respeto debido al principio de tipicidad.
Lo anterior, permite concluir que si el competente disciplinario acoge como norma presuntamente vulnerada una en blanco, el reenvío normativo para estructurar la falta debe permitirle establecer y determinar de forma clara e inequívoca la conducta reprochable.
CARRERA ADMINISTRATIVA-El a que en el cargo imputado desconoció la normatividad de esta figura
En el proceso analizado, observa esta colegiatura que no se cumplen tales apreciaciones, toda vez que señaló el a quo en el cargo imputado un desconocimiento de normas de carrera administrativa, cuando se trataba de un cargo de libre nombramiento y remoción, por lo tanto en este caso, no habría la constitucionalidad que exige la sentencia enunciada, por ello, es necesario que esta instancia proceda de conformidad con la ley, y ordene la revocatoria de la decisión tomada por la Procuraduría Delegada.
De acuerdo con el análisis precedente, estima esta colegiatura que razón le asiste a la sancionada al reclamar el yerro en que incurrió la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, al haber realizado una incorrecta concordancia en las normas que presuntamente habría infringido, en su condición de coordinadora del grupo de gestión del talento humano del Instituto Colombiano Agropecuario.
Resulta claro que la Delegada, al haber estructurado un cargo con demasiados elementos, falló al haber traído a colación normas que no eran las adecuadas para la imputación que se le hacía a la funcionaria, toda vez que la naturaleza del cargo afectado por el nombramiento, tenía la calidad de libre nombramiento y remoción y, por lo tanto, no podía tratarse como de carrera administrativa, siendo diferentes las regulaciones en cada materia, situación que se hace más ostensible al considerar en la parte final del reproche la vulneración de la Directiva 05 de 2012 de la CNSC, que evidentemente se refiere a la vinculación por carrera y no de libre nombramiento, por lo tanto, no era de obligatorio cumplimiento en el caso bajo estudio.
Radicación 161–6529 (ius 2014-4339 iuc 2014-788-712589)
Investigados patricia veloza garzón
Entidad Coordinadora del Grupo Gestión Talento Humano
Quejoso Red Nacional de Veedurías de la corporación cordemocracia
Fecha de los hechos 11 de diciembre de 2013
La Sala Disciplinaria procede a conocer del recurso de apelación presentado en contra del fallo de primera instancia proferido por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa[1, dentro del proceso disciplinario con radicado IUC 2014-788-712598, seguido en contra del doctor LUIS HUMBERTO MARTÍNEZ LACOUTURE, en su condición de Director General del ICA y de la doctora PATRICIA VELOZA GARZÓN, Coordinadora del Grupo de Gestión de Talento Humano de la misma entidad, para la época de los hechos.
II. ANTECEDENTES Y ACTUACIONES PROCESALES:
Mediante comunicación de 10 de enero de 2013[2, la Corporación para el Desarrollo de la Democracia y la Participación CORDEMOCRACIA remitió copia del escrito radicado ante el Director del Instituto Colombiano Agropecuario, en el cual se hace mención de la denuncia impetrada por la doctora Irley Eugenia Chamorro, quien se desempañaba como Directora seccional de esa entidad en el departamento de Putumayo y fue declarada insubsistente de su cargo el día 11de diciembre de 2013, al parecer sin justa causa.
Según lo refirió la quejosa, ese hecho ocurrió en plena contienda electoral, presuntamente para favorecer al representante a la cámara Luis Fernando Ochoa, al ser nombrada una persona del grupo político del funcionario en reemplazo de la denunciante.
Consideró la corporación que con esa medida se podrían haber vulnerado algunas sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, además de la ley de garantías electorales.
2.2. Actuación Procesal:
Recibida la queja impetrada ante este órgano de control, la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, mediante providencia de 24 de septiembre de 2014, ordenó la apertura de indagación preliminar en contra del doctor Luis Humberto Martínez Lacouture, en su condición de Director General del Instituto Colombiano Agropecuario ICA[3, que decisión le fue notificada mediante edicto no. 617, fijado el día 10 de octubre de 2014 y desfijado el día 15 del mismo mes y año.
En virtud de lo dispuesto en el acápite de pruebas de la referida providencia, fue allegado al proceso copia de la Resolución No.002530 de 30 de julio de 2010[4, mediante la cual se designó a la señora Irley Eugenia Chamorro Ibarra en el cargo de gerente seccional 0042-12 y de la Resolución No. 005165 de 11 de diciembre de 2013, con la cual se declaró insubsistente el cargo de la funcionaria[5.
Así mismo, se adjuntó copia de la respuesta entregada por el instituto a Cordemocracia[6, en la cual se hizo un análisis de la naturaleza del cargo ostentado por la doctora Chamorro Ibarra, así como de las normas que lo regulaban, para finalmente concluir la entidad, que si bien la funcionaria había ingresado en virtud de un concurso, ello no le aseguraba una estabilidad, toda vez que la naturaleza misma del cargo, es decir, de libre nombramiento y remoción, permitía su desvinculación en cualquier momento, tal como lo han referido varias sentencias de la Corte Constitucional sobre el asunto.
El 25 de noviembre de 2014 se escuchó en versión libre al doctor Luis Humberto Martínez Lacouture. En dicha diligencia, al ser cuestionado sobre la persona que realizó la verificación del perfil de conocimientos del señor Juan Bernardo Serrano Trillos para ocupar el cargo de gerente seccional Putumayo, manifestó que era una labor de la doctora Patricia Veloza, directora de la oficina de talento humano, quien es la encargada de revisar los perfiles de las personas que van a ser designadas como gerentes encargados, señalando que el señor Serrano Trillos tenía título profesional de médico veterinario, además de cumplir con la experiencia requerida para ocupar el cargo. Respecto del perfil indicó que se encontraba definido en la Resolución no. 004216 de 22 de diciembre de 2008.
Así mismo, refirió el versionista que si bien el funcionario designado para el cargo no tenía la condición de especialista, la señora Veloza le había indicado que se podían aplicar las equivalencias establecidas en la ley.
El 21 de enero de 2015 la Procuraduría Delegada de conocimiento ordenó la apertura de investigación disciplinaria en contra del doctor LUIS HUMBERTO MARTÍNEZ LACOUTURE y de la doctora PATRICIA VELOZA, en su condición de Gerente General y Coordinadora Grupo Gestión de Talento Humano del Instituto Colombiano Agropecuario, respectivamente[7. Decisión que fue aclarada con providencia de 27 de enero de la misma anualidad[8, toda vez que se había indicado apertura de indagación preliminar, cuando en realidad se adelantaría la etapa de investigación en contra de los funcionarios. Dicha decisión les fue oportunamente notificada, según documentos que obran de folio 269 a 279 del cuaderno original no. 2.
Practicadas las diligencias probatorias, mediante providencia de 27 de agosto de 2015, ordenó la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa el cierre de la investigación disciplinaria[9. Decisión que fue comunicada a las partes y notificada según Estado de 8 de septiembre de 2015[10.
El 15 de octubre de 2015 el a quo profirió decisión de pliego de cargos en contra de los investigados[11, la imputación se hizo de la siguiente manera:
“(…) Usted doctor Luis Humberto Martínez Lacouture, identificado con la cédula de ciudadanía No. 72.125.984 de Barranquilla, en su calidad de Director General del Instituto Colombiano Agropecuario ICA, pudo incumplir el deber consagrado en el numeral 1o del Art. 34 de la Ley 734 de 2002 por cuanto encargó del empleo de Gerente Seccional Código 0041 Grado12 de la Gerencia Regional del Putumayo del Instituto Colombiano Agropecuario ICA, al doctor Juan Bernardo Serrano Trillos, mediante Resolución No. 005166 de 11 de diciembre de 2013, sin que obrara estudio y concepto emitido por la Dirección de Gestión Humana sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos por el manual de funciones para ejercer el cargo en encargo, con lo cual presuntamente infringió lo dispuesto en la Ley 909 de 2004 y en el Decreto 1227 de 2005, por cuanto no tuvo en cuenta los procedimientos establecidos en las normas de carrera administrativa, pues el funcionario encargado no reunía los requisitos de postgrado en la modalidad de especialización para acceder al cargo, conforme lo disponía el Decreto 2772 de 2005 modificado por el artículo 17 del Decreto 4476 de 2207 (sic), razón por la cual se dio por terminado el encargo con la Resolución No. 000661 del 25 de febrero de 2014, conforme al procedimiento establecido por la Comisión Nacional del Servicio Civil en la Circular 05 de 2012, realizando además publicación sobre el cumplimiento de los requisitos para el otorgamiento del encargo, por cinco (5) días hábiles, en la cartelera institucional y/o lugar visible y asequible de la institución y en el caso de las entidades del orden nacional con estructura territorial, en cada sede, de los resultados que arrojaron el mencionado estudio”.
Por su parte a la doctora Veloza se le reprochó la siguiente conducta:
“(…) Usted Patricia Veloza, identificada con la cédula de ciudadanía No. 51.741.315 de Bogota, en su calidad de Coordinadora del Grupo de Gestión de Talento Humano del Instituto Colombiano Agropecuario ICA, pudo incumplir el deber consagrando en el numeral 1o del Art. 34 de la Ley 734 de 2002 por cuanto permitió que se profiriera encargo del empleo de Gerente Seccional Código 0041 Grado12 de la Gerencia Regional del Putumayo del Instituto Colombiano Agropecuario ICA, al doctor Juan Bernardo Serrano Trillos, sin que se hubiera emitido por los funcionarios de su dependencia encargados concepto sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos en el manual de funciones para ejercer el cargo, por lo que presuntamente mediante Resolución No. 005166 de 11 de diciembre de 2013, infringió lo dispuesto en la Ley 909 de 2004 y en el Decreto 1227 de 2005, por cuanto no tuvo en cuenta los procedimientos establecidos en las normas de carrera administrativa, pues el funcionario encargado no reunía los requisitos de postgrado en la modalidad de especialización para acceder al cargo, conforme lo disponía el Decreto 2772 de 2005 modificado por el artículo 17 del Decreto 4476 de 2207 (sic), razón por la cual se dio por terminado el encargo con la Resolución No. 000661 del 25 de febrero de 2014, conforme al procedimiento establecido por la Comisión Nacional del Servicio Civil en la Circular 05 de 2012, realizando además publicación sobre el cumplimiento de los requisitos para el otorgamiento del encargo, por cinco (5) días hábiles, en la cartelera institucional y/o lugar visible y asequible de la institución y en el caso de las entidades del orden nacional con estructura territorial, en cada sede, de los resultados que arrojaron el mencionado estudio”.
Finalmente, los cargos quedaron establecidos en la parte resolutiva de la providencia disciplinaria de la siguiente manera:
“(…) PRIMERO- Formular cargos en contra del doctor Luis Humberto Martínez Lacouture, identificado con la cédula de ciudadanía No. 72.125.984 de Barranquilla, en su calidad de Director General del Instituto Colombiano Agropecuario ICA por cuanto se encargó de Gerente Seccional Código 0041 Grado 12 de la Gerencia Regional del Putumayo al doctor Juan Bernardo Serrano Trillos, mediante Resolución No. 005166 del 11 de diciembre de 2013, cuando no reunía los requisitos de postgrado en la modalidad de especialización para acceder al cargo, conforme lo disponía el Decreto 2772 de 2005, modificado por el artículo 17 del Decreto 4476 de 2207 (sic), razón por la cual se dio por terminado el encargo con la Resolución No. 000661 del 25 de febrero de 2014, para la época de los hechos, falta que se califican provisionalmente como GRAVE a título de CULPA GRAVE de conformidad con la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO- Formular cargos en contra de la doctora PATRICIA VELOZA, identificada con la cédula de ciudadanía No. 51.741.315 de Bogotá, en su calidad de Coordinadora del Grupo Gestión de Talento Humano del Instituto Colombiano Agropecuario ICA por cuanto permitió que se realizara el encargo del empleo de Gerente Seccional Código 0041 Grado 12 de la Gerencia Regional del Putumayo al doctor Juan Bernardo Serrano Trillos, mediante Resolución No. 005166 del 11 de diciembre de 2013, cuando no reunía los requisitos de postgrado en la modalidad de especialización para acceder al cargo, conforme lo disponía el Decreto 2772 de 2005, modificado por el artículo 17 del Decreto 4476 de 2207 (sic), razón por la cual se dio por terminado el encargo con la Resolución No. 000661 del 25 de febrero de 2014, para la época de los hechos, falta que se califican provisionalmente como GRAVE a título de CULPA GRAVÍSIMA de conformidad con la parte motiva de la presente providencia”.
Para llegar a la referida conclusión, consideró la primera instancia, como pruebas de las conductas presuntamente acaecidas por los investigados lo siguiente:
Manual de funciones de la entidad, en el cual se indicaba que para el cargo de Gerente Seccional se exigía título universitario en agronomía, medicina veterinaria, medicina veterinaria y zootecnia, zootecnia, ingeniería agronómica, ingeniería pesquera, derecho, derecho, ciencias políticas y sociales, administración agropecuaria, administración ambiental y de recursos humanos, administración de empresas, administración pública, contaduría pública, economía y título de postgrado en la modalidad de especialización en áreas relacionadas con las funciones de su cargo y 84 meses de experiencia profesional relacionada.
Resolución 001644 de 1o de junio de 2012, manual de funciones y competencias laborales, que indicó en su artículo 26 que de acuerdo con las jerarquías, las funciones, las competencias y las responsabilidades de cada empleo, las autoridades competentes al fijar los requisitos específicos y de estudio y de experiencia, podían prever equivalencias, sin embargo, se indica que los gerentes seccionales del ICA debido a su rol en la organización administrativa deben contar con la formación profesional y experiencia acorde a sus responsabilidades, por lo que para desempeñar el cargo deben acreditar los títulos que el manual de funciones exige, lo que determinó la inaplicación de las equivalencias para esos cargos.
Resolución 005166 de 11 de diciembre de 2013, con la cual se designó al señor Juan Bernardo Serrano Trillos como Gerente Seccional Putumayo del ICA.
Hoja de vida del funcionario designado para el cargo, en la cual consta que no cumplía con el requisito de especialización.
Así mismo, se allegaron al proceso una serie de declaraciones de funcionarios de la oficina jurídica y talento humano de la entidad.
La decisión de imputación de cargos les fue comunicada a los investigados y sus apoderados, según documentos que obran de folios 360 a 369 CO2.
El 12 de noviembre de 2015 se recibió escrito de descargos presentado por el apoderado del doctor Luis Humberto Martínez Lacouture[12.
Confrontó el abogado los supuestos de violación a los que se refirió el pliego, considerando que no era cierta la infracción a las normas citadas por el a quo, toda vez que algunas se referían a aspectos de la carrera administrativa, los cuales no guardaban relación con la imputación hecha a su defendido, por lo tanto, no tenía asidero.
De igual manera, mencionó el abogado que eran válidas las equivalencias en la modalidad de postgrado y que solamente y respecto al cargo de Gerente Seccional, a partir del año 2012, se eliminó tal posibilidad, razón por la cual se pudo incurrir en el error, el que inmediatamente fue percibido, procedió la administración a enmendar.
En relación con la calificación de la falta y forma de culpabilidad de la conducta, luego de un extenso recuento normativo y jurisprudencial, concluyó el defensor anotando que en el caso del doctor Martínez Lacouture se podía colegir que para proveer el cargo que quedaba vacante en la Gerencia Seccional Putumayo, designó primero al único funcionario de carrera que para ese momento había en esa seccional, además que tal como había reiterado en el proceso, contaba con la experiencia necesaria para ocupar el cargo y según se le informó por las áreas encargadas de revisar el cumplimiento de los requisitos, este al parecer cumplía con los requisitos señalados en el manual de funciones, con lo cual se desvirtuaba que tanto su poderdante, como los funcionarios de la entidad hayan actuado con dolo o culpa, por cuanto tal designación obedeció única y exclusivamente a la necesidad del servicio, de contar con un profesional capacitado al frente de la seccional, como era el caso del señor Juan Bernardo Serrano Trillos y nunca para contravenir el ordenamiento jurídico.
Finalmente, señaló el defensor del investigado que la Delegada había incurrido en un mal análisis del artículo 43 de la Ley 734 de 2002, toda vez que no había tenido en cuenta los criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta, citando para ello, los aspectos que refiere la norma.
Con base en el análisis precedente solicitó la revocatoria del pliego de cargos, toda vez que en su concepto, el Director General del ICA si había incurrido en alguna falta, esta debía ser calificada con culpa leve, además de no existir dolo o culpa en su proceder.
Por su parte la doctora Patricia Veloza Garzón, también investigada en el asunto, presentó el 9 de noviembre de 2015 sus descargos ante la imputación hecha en su contra por la Delegada[13.
Consideró importante la imputada aclarar que en su declaración había manifestado que no tenía el soporte documental de la persona que revisó los requisitos, con su visto bueno, del señor que ocuparía el cargo de gerente seccional, por lo tanto, en la imputación del cargo no era dable afirmar que se hubiera omitido un concepto sobre el cumplimiento de requisitos, puesto que dicha verificación debía figurar en la hoja del vida del funcionario Serrano Trillos.
Así mismo, refirió la investigada que el manual específico de funciones y competencias laborales del ICA, adoptado mediante Resolución no. 4216 de 22 de diciembre de 2008 y por la Resolución no. 4221 de la misma fecha, determinó que para los empleos de los niveles directivo, asesor, profesional, técnico y asistencial, la aplicación de las equivalencias establecidas en el artículo 8o del Decreto 770 de 2005 y articulo 26 del Decreto 2772 de 2005, el cual fue modificado por el Decreto 4476 de 2007.
Con base en las normas mencionadas, hizo la doctora Veloza Garzón una relación de las equivalencias que según ella podían tenerse en cuenta para el cargo de gerente seccional.
Citó por ejemplo, el artículo 8 del Decreto 770 de 2005, el cual establece:
“(…) Equivalencias entre estudio y experiencia. Los requisitos de que trata el presente decreto no podrán ser disminuidos ni aumentados. Sin embargo, de acuerdo con la jerarquía, las funciones, las competencias y las responsabilidades de cada empleo, las autoridades competentes al fijar los requisitos específicos de estudio y experiencia para su ejercicio, podrán prever la aplicación de las siguientes equivalencias:
8.1. Para los empleos pertenecientes a los niveles directivos, asesor y profesional.
8.1.1. Título de postgrado en la modalidad de especialización por:
8.1.1.1. Dos (2) años de experiencia profesional y viceversa, siempre que se acredite el título profesional (…) (negrilla fuera de texto).
Decreto 2772 de 2005 modificado por el Decreto 4476 de 2007:
“Artículo 26. Equivalencias. Los requisitos de que trata el presente decreto no podrán ser disminuidos ni aumentados. Sin embargo, de acuerdo con la jerarquía, las funciones, las competencias y las responsabilidades de cada empleo, las autoridades competentes al fijar los requisitos específicos de estudio y de experiencia para su ejercicio, podrán prever la aplicación de las siguientes equivalencias:
26.1.1.1. Dos (2) años de experiencia profesional y viceversa, siempre que se acredite el título profesional (…) (negrilla fuera de texto)”.
De acuerdo con lo citado, advirtió la funcionaria que las normas en comento establecían las equivalencias de experiencia profesional de dos (2) años por el título de postgrado en la modalidad de especialización para el empleo de libre nombramiento y remoción denominado gerente seccional código 0042 grado 12, y por ello, se encargó al doctor Juan Bernardo Serrano Trillos en el empleo de libre nombramiento y remoción denominado gerente seccional código 0042 grado 12, mediante la Resolución no. 005166 de diciembre 11 de 2013.
Precisó igualmente, que la naturaleza del empleo gerente seccional código 0042 grado 12 es de libre nombramiento y remoción y su provisión definitiva se encuentra regulada por la Constitución Política de Colombia, la Ley 909 de 2004, título VII.
Luego del análisis normativo respecto a los cargos de libre nombramiento y remoción, concluyó la investigada que la figura del encargo en estos empleos era facultativa, de lo que se podría inferir que la entidad podía acogerla o no, según lo considere oportuno y conveniente para la buena prestación del servicio público. En consecuencia, la determinación de hacer uso de esta figura se basaría exclusivamente en lo establecido en el artículo 3o del artículo 24 de la Ley 909 de 2004, sin que deban considerarse los dos primeros incisos del artículo en comento, al tratarse de empleos de libre nombramiento y remoción y no de carrera administrativa.
Por ello, argumentó la funcionaria que existía un desconocimiento del investigador, toda vez que por ser el cargo de libre nombramiento y remoción no le eran aplicables las directrices contenidas en la Circular 05 de julio 23 de 2012 de la Comisión Nacional del Servicio Civil, la cual claramente iba dirigida a dar instrucciones en materia de provisión definitiva de empleos de carrera y el trámite para la provisión transitoria como materia subsidiaria.
Así mismo, señaló la sancionada que debido a las modificaciones efectuadas a las normas, para los empleos grado 15, 12 y 10 de la planta global del ICA, se estableció que no se aplicarían las equivalencias de los Decretos 770 de 2005, Decreto 2772 de 2005, modificado por el Decreto 4476 de 2007.
Por lo anterior, habrían incurrido en el error invencible de que la conducta no constituía falta disciplinaria, situación que inmediatamente se advirtió fue subsanada, siendo terminado el nombramiento del funcionario.
En pro de su defensa argumentó la investigada una presunta violación del derecho de defensa, toda vez que no todas las pruebas le fueron comunicadas y, que por tanto, habría incurrido la Delegada en una flagrante vulneración de sus derechos.
También afirmó la coordinadora de recursos humanos del instituto que el cargo que se le había imputado era anfibológico, violentando la providencia su derecho constitucional a la defensa, por cuanto existía una ostensible vaguedad o ambigüedad en la imputación, además de la imprecisión en las normas en que se fundamenta. Citó por ejemplo, el concepto de violación que obra en la página 17 del auto, en el que se señaló:
“(…) De la Constitución Política los artículos 1 y 2, que establecen que en Colombia es un Estado social y democrático de derecho, y le imponía como alcaldesa del municipio de Florencia el respeto al debido proceso y la obligación como autoridad legítimamente instituida de no dilatar la realización de la diligencia de lanzamiento contra los invasores, lo que conllevó a que se aumentaran los invasores”.
Así mismo, mencionó la investigada el presunto desconocimiento de la Directiva 05 de 2012, expedida por la Comisión Nacional del Servicio Civil, cuando claramente ese documento no aplicaba para la provisión de cargos de libre nombramiento y remoción.
Advirtió la sancionada que el operador disciplinario había indicado que la ilicitud sustancial se concretaba en la infracción del deber legal de realizar el estudio o análisis de la hoja de vida del doctor Juan Bernardo Serrano Trillos, conforme al procedimiento establecido por la Comisión Nacional del Servicio Civil en la Circular 05 de 2012, la cual se encuentra direccionada a dar instrucciones en materia de provisión definitiva de empleos de carrera administrativa y no para empleos de libre nombramiento y remoción, como era el empleo de Gerente Seccional Código 0042 Grado 12 del ICA, observándose que la norma citada para construir la ilicitud sustancial no aplicaba para el caso que se investigaba, por lo tanto, se advierte que al no existir conexión entre los hechos investigados y las normas sobre las cuales se realiza el reproche disciplinario, resultaba improcedente atribuirle ilicitud.
Finalmente, consideró la disciplinada que el a quo había errado en la calificación de la falta y la forma de culpabilidad endilgada, y que en su favor operaban el numeral 6o del artículo 28 de la Ley 734 de 2002, al haber incurrido en un error invencible en el nombramiento del doctor Serrano Trillos, como gerente seccional código 0042 grado 12, con base en las equivalencias consagradas en las normas anteriormente citadas.
De acuerdo con los memoriales presentados por los investigados, el 26 de noviembre de 2015[14 la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, profirió decisión en la que resolvió las solicitudes de nulidades incoadas y recurso de reposición frente al auto de cargos.
El 7 de marzo de 2016, fue proferida providencia para que las partes alegaran de conclusión[15, la que fue notificada a las partes, según documentación obrante de folios 696 a 700 CO4.
El 5 y 6 de abril de 2016, fueron recibidas las alegaciones de los implicados, advirtiendo la Sala que sólo se hará referencia a la incoada por la doctora Patricia Veloza Garzón, toda vez que el doctor Luis Humberto Martínez Lacouture fue absuelto por la primera instancia, y en consecuencia la decisión sancionatoria objeto de este análisis sólo fue recurrida por quien ostentara el cargo de Coordinadora de Recursos Humanos del ICA.
En el escrito trajo a colación la funcionaria los argumentos esgrimidos en sus descargos, en relación con un error en la imputación efectuada por la primera instancia, toda vez que al cargo de libre nombramiento y remoción no le eran aplicables las directrices contenidas en la Circular 05 de julio 23 de 2012, debido a que la misma establecía parámetros en materia de provisión definitiva de empleos de carrera administrativa y no para empleos de libre nombramiento y remoción, como es el empleo de gerente seccional código 0042 grado 12, al ser este considerado como una facultad potestativa del nominador, según prueba aportada en el oficio radicado 34560 de diciembre 7 de 2015, emitido por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Así mismo, señaló la investigada que la primera instancia no había tenido en cuenta que si bien se cometió un error, este fue involuntario, el cual fue subsanado, sin que se causara una afectación del servicio, que no se ocasionaron perjuicios y que para su caso no era aplicable la Circular 05 de 2012 de la CNSC.
Conforme a lo anterior, solicitó la requirente que se tuviera en cuenta las causales de exclusión de responsabilidad determinada en el artículo 28, numeral 6o de la Ley 734 de 2002, que señala como tal, actuar con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituía falta disciplinaria, puesto que se vio inmersa en un error al creer que encargar al funcionario como gerente regional del ICA Putumayo no infringía el ordenamiento jurídico, recordando que dicho acto administrativo había pasado por la revisión de la oficina jurídica.
Finalmente, citó la sancionada algunos tratadistas del derecho disciplinario, entre ellos, el doctor Silvio San Martín y el exprocurador Alejandro Ordóñez Maldonado, quienes señalan que cada caso debe analizarse de manera concreta y particular, verificándose las condiciones bajo las cuales se presentó el error alegado por el investigado, que para su caso es indudable que actuó con la creencia plena y sincera de que actuaba ajustada a derecho, y se trató de un error de apreciación que humanamente no era superable, dada las condiciones personales y las circunstancias en que ocurrió.
El 29 de abril de 2016 la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa profirió decisión sancionatoria de primera instancia[16.
El caso concreto que dio lugar al proceso disciplinario hoy bajo estudio se precisó de la siguiente manera:
“(…) Dentro de la presente investigación se comprobó por parte de este Despacho que la señora Irley Eugenia Chamorro fue declarada insubsistente del cargo de gerente seccional código 0042 grado 12, con ubicación en la gerencia seccional del Putumayo, siendo designado mediante Resolución no. 005166 del 11 de diciembre de 2013 el doctor Juan Bernardo Serranos Trillos, titular del empleo de profesional especializado, código 2018, grado 14 como gerente seccional Putumayo del Instituto Colombiano Agropecuario ICA, quien acreditaba la experiencia profesional requerida para el ejercicio del cargo, más no el título de postgrado en calidad de especialización; motivo por el cual la Resolución no. 000662 del 25 de febrero de 2014, suscrita por el doctor Luis Humberto Martínez Lacouture, director general, dio por terminado el encargo otorgado, asignando las funciones al señor Tito Alberto Suárez Caicedo, por el término de duración del proceso meritocrático GS 07-2013(…)”.
Advirtió la Delegada que el manual de funciones del ICA fue aprobado mediante Resolución no. 004216 de 22 de diciembre de 2008, adicionado el artículo 5o con la Resolución 001644 de 1 de junio de 2012, que consagró que en los casos de los gerentes seccionales no se utilizarían las equivalencias. El 18 de junio de 2012, al adoptar el manual de funciones, se estableció como requisito de postgrado presentar el título en la modalidad de maestría o en la modalidad de especialización en áreas relacionadas con las funciones del cargo.
De acuerdo con la conducta desplegada por la funcionaria, la Delegada le imputó el siguiente cargo:
Al tenor de lo anterior, procedió la primera instancia a controvertir los argumentos de la investigada, por lo tanto, en relación con la Circular 05 de 23 de julio de 2013, emitida por la CNSC, respecto de la cual la funcionaria afirmó que estaba direccionada solamente a la provisión definitiva de empleados de carrera administrativa y no para empleos de libre nombramiento y remoción, conforme al concepto 24560 de 7 de diciembre de 2015, manifestó la Delegada que tal como se había indicado en el análisis del cargo imputado al director general de la entidad, el encargo de servidores de carrera en empleos de libre nombramiento y remoción deben cumplir los requisitos establecidos en el artículo 24 de la Ley 909 de 2004, norma con vigencia para la fecha de los hechos. Así las cosas, en el oficio allegado por la sancionada, se precisó que la sala plena de la Comisión Nacional del Servicio Civil precisó en Concepto del 28 de mayo de 2013, que su competencia se limitaba a la provisión transitoria por encargos de empleos de carrera administrativa, sin adentrarse en lo relativo a los encargos sobre empleos de libre nombramiento y remoción, por ello, se indicó que el concepto de encargo pueda aplicarse a empleos de libre nombramiento y remoción, aunque no lo desarrolló.
Ahora bien, en relación con el error invencible alegado por la funcionaria del ICA, procedió el a quo a llevar a cabo una revisión de los hechos, con el fin de colegir la presencia o de alguna causal exculpatoria en cabeza de la investigada.
Adujo la primera instancia que no había que perder de vista que al servidor público se le exigía un mayor compromiso y responsabilidad más allá del referido a cualquier ciudadano que implican <<condiciones y requisitos de aptitud, capacidad e idoneidad>> para desempeñar el cargo, esto es, cuando reclama <<aptitud>>, requiere que sus cualidades sean <<adecuadas para ciertos fines>> o <<disposición para el buen desempeño de la función pública>>[17 y no para contrariar tales finalidades, al parecer con intensión positiva. La idea de la configuración ética del servicio público implica necesaria e indefectiblemente que la culpabilidad se rija por una <<ética de responsabilidad>> y no por una <<ética de reconocimiento>>, de allí que, con muy buen tino y destacable acierto, se afirme que por virtud del mayor nivel de responsabilidad del servidor público derivado del artículo 6o de la Constitución Política, lo que impone un deber especial, resulte propio de la conciencia del servidor público “el conocer y cumplir sus deberes funcionales”.
De acuerdo a la anterior afirmación, consideró la primera instancia que la doctora Veloza Garzón, como coordinadora del grupo de gestión y talento humano del ICA, le correspondía ajustar su comportamiento a la normatividad vigente y a los deberes inherentes a su cargo, pero omitió su deber, permitiendo que se encargara al señor Serrano Trillos como gerente regional Putumayo, sin que hubiera emitido el concepto sobre el cumplimiento de requisitos exigidos en el manual de funciones de la entidad, no encontrándose hasta ese momento causal que excluya la culpabilidad en su comportamiento, ya que por el cargo desempeñado es exigible un mayor grado de responsabilidad y compromiso con sus deberes funcionales.
Afirmó la Delegada que se encontraba plenamente demostrado en el proceso, que la investigada se desempeñaba, al momento de los hechos, como Coordinadora del Grupo de Gestión de Talento Humano del ICA, vinculada mediante Resolución no. 000298 de 12 de febrero de 2007, por lo que dentro de sus funciones se encontraba la de verificar en la planta de personal los funcionarios de carrera administrativa que pudieran ejercer el encargo de gerente seccional Putumayo, encontrando al doctor Juan Bernardo Serrano Trillos, médico veterinario, con casi 20 años de experiencia, único funcionario de nivel profesional que se encontraba inscrito en carrera administrativa, para lo cual debía verificar que cumpliera con los requisitos exigidos en el manual de funciones de la entidad para ejercer el cargo, por lo que suscribía los conceptos referentes al cumplimiento de los requisitos exigidos para ejercer el cargo.
Lo referido, evidencia que no se realizó un estudio de la hoja de vida del funcionario de manera diligente, toda vez que en la misma aparecía un análisis del año 2010, donde se aclaró que dicho funcionario no cumplía con el requisito de especialización, por lo que para ese momento se aplicaron las equivalencias permitidas por la ley.
En cuanto a la ilicitud sustancial de la conducta imputada a la investigada, manifestó la primera instancia, que la disciplinada había desconocido su deber funcional, entendido el mismo como aquel que va encaminado a que la gestión administrativa cumpla con los principios, y valores contenidos en la Constitución Política y en ley, que deben salvaguardar todos los servidores públicos en su quehacer, en el caso en concreto, verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para encargar del empleo de gerente seccional código 0041 grado 12 de la gerencia regional Putumayo al doctor Juan Bernardo Serrano Trillos, mediante Resolución no. 005166 de 11 de diciembre de 2013, cuando no reunía los requisitos de postgrado en la modalidad de especialización, razón por la cual se dio por terminado el encargo con la Resolución no. 000661 de 25 de febrero de 2014.
Evaluada la culpabilidad de la investigada y siendo la falta calificada definitivamente con culpa grave, procedió la Delegada a hacer un análisis para dosificar la sanción, la que finalmente se estableció en tres (3) meses de suspensión en el ejercicio del cargo.
La decisión de primera instancia les fue notificada a los interesados, según documentos que obran en los folios 769 a 773 del cuaderno original no. 4.
Con auto de 23 de junio de 2016[18, la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa concedió el recurso de apelación, mismo que había sido presentado por la sancionada el 7 de junio de la misma anualidad[19.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA DISCIPLINARIA:
Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de primera instancia, proferido por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, en razón a las funciones establecidas en el numeral 1o. del artículo 22 del Decreto 262 de 2000, en la cual se instituyó que le correspondería a la Sala Disciplinaria conocer en segunda instancia los procesos disciplinarios que adelanten en primera los procuradores delegados y el veedor, salvo los que sean de competencia del viceprocurador general de la nación, cuando lo delegue el procurador general.
3.2. De los recursos y su oportunidad
En el caso bajo estudio, encuentra esta colegiatura que fue presentado recurso de apelación por parte de la funcionaria que ostentaba el cargo de coordinadora del grupo de gestión de talento humano del Instituto Colombiano Agropecuario ICA, los cuales serán analizados de manera individual.
3.2.1 Recurso presentado por la defensa del disciplinado.
Obra de folios 776 a 796 del cuaderno original no. 4 el recurso de apelación presentado por quien fungiera como coordinadora del grupo de gestión del talento humano del ICA, quien fuera sancionada por la primera instancia, el mismo se sustentó de la siguiente manera:
Argumentó la investigada, que en el cargo imputado se manifestaba el incumplimiento de las normas de carrera administrativa, predicándose la inobservancia del Decreto 1227 de 2005, “por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 909 de 2004 y el Decreto Ley 1567 de 1998”.
Afirmó la sancionada que el Decreto 1227 de 2005, reglamentario de las normas señaladas, tenía como contenido lo siguiente:
1o. La regulación de la estructura del empleo (empleos de carácter temporal, empleos de medio tiempo y de tiempo parcial).
2o. Vinculación de los empleos de carrera (provisión de los empleos de carrera, de los procesos de selección o concursos, de la comisión para el ejercicio de empleos de libre nombramiento y remoción).
3o. Del registro público de carrera administrativa.
4o. De la evaluación del desempeño laboral.
5o. Del sistema nacional de capacitación y estímulo.
6o. Del retiro del servicio.
7o. De las reformas a las plantas de empleos, y
8o. De la gerencia pública.
Según afirmó, Como se aprecia de la descripción del contenido de la norma en comento, en ningún momento establece nada relacionado con los requisitos de los encargos del personal de carrera administrativa en empleos de libre nombramiento y remoción, así las cosas, el cargo formulado respecto al incumplimiento del Decreto 1227 de 2005 contiene una falsa motivación, pues era carente de veracidad.
Prosiguió la investigada manifestando, que respecto a incumplir el procedimiento establecido por la Comisión Nacional del Servicio Civil en la Circular no. 05 de 2012, realizando publicación sobre el cumplimiento de los requisitos para el otorgamiento de encargo, por cinco (5) días hábiles, en la cartelera institucional y/o lugar visible y asequible de la institución en el caso de las del orden nacional, con estructura territorial, en cada sede de los resultados que arrojaron el mencionado estudio.
Al respecto, trajo a colación la recurrente lo anotado por la Ley 909 de 2004, la que estableció:
“(…) Artículo 47. Empleos de naturaleza gerencial
2. Los cargos de gerencia pública son de libre nombramiento y remoción. No obstante, en la provisión de tales empleos, sin perjuicio de las facultades discrecionales inherentes a su naturaleza, los nominadores deberán sujetarse a las previsiones establecidas en el presente título (…).
Así mismo, se refirió al Decreto 1972 de 2002, por el cual se reglamentó la designación de los directores o gerentes regionales o seccionales o quiénes hagan sus veces en los establecimientos públicos de la rama ejecutiva del orden nacional, modificado por el Decreto 307 de 2005, el cual establece:
“(…) Artículo 3o. El proceso de selección público abierto para la integración de las ternas no implica el cambio de naturaleza jurídica de los empleos a proveer y tampoco limita la facultad discrecional del nominador.
… Artículo 5o. El nombramiento y remoción del director o gerente regional o seccional se efectuará por el representante legal del respectivo establecimiento público”.
Citó también la apelante el artículo 24 de la Ley 909 de 2004, el cual se refiere a la figura del encargo, específicamente el inciso tercero que hace referencia a que los empleos de libre nombramiento y remoción en caso de vacancia temporal o definitiva podrán ser provistos a través del encargo de empleados de carrera o de libre nombramiento y remoción, que cumplan los requisitos y el perfil para su desempeño. En caso de vacancia definitiva el encargo será hasta por el término de tres (3) meses, vencidos los cuales el empleo deberá ser provisto en forma definitiva.
Coligió la investigada que al tenor de las normas descritas, el empleo de gerente seccional era considerado de libre nombramiento y remoción y, por tanto, no le eran aplicables las directrices contenidas en la Circular 05 de julio 23 de 2012, toda vez que esta es direccionada al siguiente asunto: dar instrucciones en materia de provisión definitiva de empleos de carrera administrativa y no para empleos de libre nombramiento y remoción, como era el cargo mencionado, al ser una potestad facultativa del nominador, para ello, citó el oficio radicado 34560 de diciembre 7 de 2015, emanado de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Adujo la funcionaria, que por ello, el cargo formulado en su contra adolecía de legalidad, puesto que la autoridad disciplinario tuvo en cuenta una circular que no aplicaba a la provisión de empleos de libre nombramiento y remoción, además de fundamentarse el mismo en normas que no eran aplicables, apreciándose una dimensión equivocada e incurriendo en una falsa motivación, al efectuarse una interpretación errada de la normatividad de carrera administrativa.
Concluyó en este aspecto, afirmando que en los cargos endilgados se enunciaban dos normas que no eran aplicables para el caso, como son el Decreto 1227 de 2005 y la Circular no. 05 de 2012, emitida por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Así mismo, determinó la recurrente que la primera instancia no analizó el oficio radicado 34560 de diciembre 7 de 2015, expedido por la CNSC, el cual determinó que la Circular 05 de 2012 no se encontraba dirigida a dar instrucciones para el otorgamiento de encargos en empleos de libre nombramiento y remoción, así como establecer un procedimiento de autorización de provisión transitoria sobre esta clase de empleos.
Igualmente señaló la apelante que no se tuvo en cuenta que en su calidad de coordinadora del grupo de gestión del talento humano del ICA, al percatarse en el mes de febrero de 2014, verificando la historia laboral del señor Serrano Trillos, que si bien acreditaba la experiencia profesional requerida para el ejercicio del cargo de gerente seccional código 0042 grado 12, no poseía título de postgrado en la modalidad de especialización, razón por la cual si bien antes de la expedición de la Resolución no. 001644 de junio 1 de 2012, si cumplía con los requisitos para el ejercicio del empleo, dada la aplicación de las equivalencias de los Decretos 770 de 2005 y 2772 de 2005, posterior a la Resolución de 2012, estas fueron retiradas.
Afirmó la funcionaria que en ese sentido, procuró por iniciativa propia y de oficio dejar sin efectos el contenido del acto administrativo que confirmó el encargo, con la expedición de la Resolución no. 000661 de febrero 25 de 2014, derogando el acto de encargo en su totalidad.
Incongruencia del proceso
Refirió la investigada, en el desarrollo de su recurso, que en la estructura del fallo no se observaba un hilo conductor, toda vez que se hablaba de unos antecedentes legales, citando normas ya derogadas, como la Ley 443 de 1998. Tampoco contenía una adecuada hermenéutica jurídica, su interpretación denotaba un desconocimiento de la figura del encargo, puesto que en la página 36 de la providencia sancionatoria, por ejemplo, se mencionaba un concepto de la CNSC radicado de salida 4540 de 1o de abril de 2009, por el cual se habla de la figura jurídica de la comisión para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción, figura ajena a la situación administrativa del encargo.
Refirió la apelante que se trataban de dos situaciones administrativas diferentes, una es ejerciendo las funciones de otro empleo en encargo, para el caso que investigaba la Procuraduría y otra diferente es la comisión para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción, que cita el operador disciplinario y no aplica para el caso; tal como lo indican las normas sobre la materia.
Afirmó la recurrente, que la valoración probatoria realizada por la Delegada carecía de una sana crítica, lo cual se percibía al hacer el análisis del fallo, en el cual se percibían algunas inconsistencias que daban a entender que el juez disciplinario no valoró subjetivamente lo manifestado en los testimonios acopiados en el proceso, entre ellos la abogada Alba Lucía Triana y la psicóloga Loren Tatiana Rodríguez Bautista, respecto a lo cual hizo las siguientes precisiones:
1. Página 20 del fallo de primera instancia.
“Posteriormente la doctora Alba Lucía Triana en su declaración rendida el 24 de marzo de 2015 comentó: <<tengo entendido que al momento de iniciar el proceso meritocrático para la provisión del empleo de gerente seccional código 0042 grado 12 la Coordinación del Grupo de Gestión de Talento Humano se percató de que el doctor Juan Bernardo Serrano Trillos no poseía título de postgrado en la modalidad de especialización por haber sido encargado del empleo en mención, razón por la cual la doctora Patricia Veloza cayendo en cuenta de esto me informó para que tomara las acciones jurídicas pertinentes, ahí fue donde proyecté el acto administrativo de terminación del encargo al doctor Serrano Trillos>>.
2. Página 38 del fallo de primera instancia. Acápite del análisis de las pruebas recaudadas.
La operadora disciplinaria indicó:
“igualmente según lo expresado por la doctora Alba Lucía Triana al momento de iniciar el proceso meritocrático para la provisión del empleo de gerente seccional código 0042 grado 12, la Coordinación del Grupo de Talento Humano del Instituto Colombiano Agropecuario se percató que el doctor Juan Bernardo Serrano Trillos, no poseía título de postgrado en la modalidad de especialización, razón por la cual la doctora Patricia Veloza Garzón, Coordinadora del Grupo de Gestión del Talento Humano, solicitó a la Oficina Jurídica iniciar las acciones jurídicas pertinentes, situación que conllevó a la expedición del acto administrativo que dio por terminado el encargo del doctor Serrano Trillos”
Como se puede observar, la testigo (abogada contratista del grupo de gestión del talento humano) recibió la instrucción de tomar acciones jurídicas pertinentes por parte de la Coordinadora del Grupo de Gestión del Talento Humano, doctora Patricia Veloza Garzón, y no como lo interpreta la operadora disciplinaria, al decir que se solicitó a la oficina jurídica iniciar las acciones jurídicas pertinentes, dado que la oficina jurídica no proyectaba nunca los actos administrativos del Grupo de Gestión del Talento Humano”.
Así mismo, obra en el recurso de folios 780 a 785 del cuaderno original no. 4 una serie de presuntas imprecisiones en que habría incurrido la primera instancia y que la recurrente consideró determinantes para la decisión sancionatoria en su contra.
Otro de los aspectos controvertidos por la apelante se refiere al error invencible, aspecto al que hizo alusión en los descargos y en los alegatos de conclusión.
Considera la funcionaria sancionada que para el caso operaba la exención de responsabilidad establecida en el numeral 6o del artículo 28 de la Ley 734 de 2002, en tanto la existencia del error era invencible, toda vez que había actuado con la creencia plena y sincera de que procedía ajustado al ordenamiento jurídico, cuando realizó una interpretación errada de la normatividad aplicable al encargo objeto de reproche, el cual dio origen a la expedición de la Resolución no. 005166 de 11 de diciembre de 2013, encargando de las funciones de gerente seccional Putumayo al doctor Serrano Trillos, debido a que al revisar la historia laboral del funcionario, se encontró que acreditaba la experiencia profesional requerida para el ejercicio del cargo, al advertir que no obstante no poseer el título de postgrado en la modalidad de especialización, cumplía con los requisitos para el ejercicio del empleo, dada la aplicación de las equivalencias de los Decretos 770 de 2005 y 2772 de la misma anualidad.
Sobre este aspecto, manifestó la apelante, luego de citar algunas decisiones de las altas cortes, que en el presente caso la ilicitud sustancial que se reprocha tiene justificación válida en el error invencible por cuanto la conducta se realizó con la creencia plena y sincera de que actuaba ajustada al ordenamiento jurídico, por ello, permitió la expedición de la Resolución no. 005166 del 11 de diciembre de 2013, con la cual se designó al doctor Juan Bernardo Serrano Trillos en el cargo de gerente seccional Putumayo del ICA.
Finalmente, se refirió la funcionaria sancionada en primera instancia a los otros aspectos del fallo, tales como la culpabilidad, la calificación de la falta y la graduación de la sanción, concluyendo que la Delegada había errado en cada una de esas apreciaciones, toda vez que era incongruente el análisis realizado por el juez disciplinario.
3.3 Análisis del recurso
Analizado el expediente en su contexto, encuentra la Sala que la recurrente se refirió a algunos aspectos fundamentales del fallo de primera instancia, entre ellos, la tipicidad de la conducta, la indebida valoración probatoria, la ilicitud sustancial, así como los otros aspectos de la decisión, tal como la culpabilidad, la calificación de la falta y la dosificación de la sanción. No obstante, de acuerdo con lo observado por esta autoridad disciplinaria, se hace necesario hacer un análisis del cargo imputado a la investigada a efectos de verificar un aspecto sustancial dentro del derecho disciplinario, tal como es la tipicidad.
Al respecto, el doctor Fernando Brito Ruiz[20 manifestó que este principio “(…) tiene relación con la manera como se tipifican las faltas en esta materia, la cual difiere sustancialmente de la que se sigue en materia penal. Esta constituye una de las diferencias sustanciales entre estos dos derechos, razón por la que reviste especial interés su entendimiento y aplicación.
En el régimen disciplinario, las faltas están tipificadas de manera general, amplia, en tipos que normalmente son en blanco o de reenvío, por lo que se hace necesario complementarlos con otras disposiciones, en particular con las reglamentarias, con los manuales de procedimiento, con los manuales de procedimiento, y con las órdenes e instrucciones que se hayan impartido para la adecuada prestación del servicio o función”.
Continuó el tratadista refiriendo que, por ejemplo, remitiéndonos al numeral 49 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que establece como falta gravísima la que esté prevista en la ley como causal de mala conducta. Atendiendo esto, se constata que en el artículo 7o del Decreto ley 01 de 1984 (anterior Código contencioso Administrativo), figura como causal de esa naturaleza, la falta de atención a las peticiones que formulen los ciudadanos y la inobservancia de los términos para resolver o contestar.
No bastaría al imputar la falta, indicar que se está ante una causal de mala conducta, sino que hay que indicar cuál es la norma que la consagra, la conducta que la constituye y los artículos donde ello está previsto; será necesario señalar que se incurre en esta falta, por desconocimiento a los derechos de petición, o porque no se han respondido dentro de los términos fijados.
En consecuencia, será obligado citar las disposiciones legales que regulan este punto, señalando los artículos en concreto, para integrarlos con los de la ley disciplinaria. Para el ejemplo, el artículo de la ley que refiere al tema, es el 7o del CCA., en concordancia con el numeral 49 del artículo 48, con lo que se puede decir que se trata de una falta disciplinaria gravísima, por haberse incurrido en una causal tipificada en la ley como de mala conducta.
De acuerdo a lo señalado por el profesor Brito Ruiz, se hace imperioso analizar la imputación fáctica hecha a la coordinadora del grupo de talento humano del ICA, por tanto, traigamos a colación el cargo formulado, así:
De lo anterior, se colige que la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa sustentó la falta cometida por la funcionaria en varios aspectos, a saber:
1o. Presunto incumplimiento del numeral 1o del artículo 34 de la Ley 734 de 2002.
2o. Permitió que se profiriera encargo del empleo de gerente seccional código 0041 grado 12 de la gerencia regional Putumayo del Instituto Colombiano Agropecuario ICA.
3o. Para proferir el nombramiento señalado, no se emitió, por parte de funcionarios de su dependencia encargados, concepto sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos en el manual de funciones para ejercer el cargo.
4o. Presuntamente con la expedición de la Resolución no. 005166 de 11 de diciembre de 2013 infringió lo dispuesto en la Ley 909 de 2004 y en el Decreto 1227 de 2005, al no tener en cuenta los procedimientos establecidos en las normas de carrera administrativa, pues el funcionario encargado no reunía los requisitos de postgrado en la modalidad de especialización para acceder al cargo, conforme lo disponía el Decreto 2772 de 2005, modificado por el artículo 17 del Decreto 4476 de 2207 (sic), razón por la cual se dio por terminado el encargo con la Resolución No. 000661 del 25 de febrero de 2014.
5o. Conforme al procedimiento establecido por la Comisión Nacional del Servicio Civil en la Circular 05 de 2012, realizando además publicación sobre el cumplimiento de los requisitos para el otorgamiento del encargo, por cinco (5) días hábiles, en la cartelera institucional y/o lugar visible y asequible de la institución y en el caso de las entidades del orden nacional con estructura territorial, en cada sede, de los resultados que arrojaron el mencionado estudio.
Desglosada la imputación hecha por la Delegada a la funcionaria sancionada, encuentra esta colegiatura que en la misma se observan una serie de imprecisiones que podrían determinar la mala formulación del cargo, y por ende, la atipicidad de la conducta.
En primer lugar, habría que tenerse en cuenta que los deberes establecidos por el numeral 1o del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 no computa falta alguna, toda vez que la norma hace referencia a los compromisos que todo servidor público tiene, por el simple hecho de serlo, por lo tanto, si lo que quería determinar la primera instancia era la inobservancia de los mismos, era necesario traer a colación las prohibiciones de que trata el artículo 35 de la misma ley, precisando que la norma reza:
“(…) A todo servidor público le está prohibido:
1. Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los tratados internacionales ratificados por el congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y manuales de funciones, decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo (…)”.
Según lo referido por el doctor Brito Ruiz en la obra citada, los tipos disciplinarios usualmente son abiertos o en blanco, por lo tanto se requiere que el funcionario adecúe la conducta presuntamente cometida por el servidor público.
Obsérvese cómo el tratadista es enfático en manifestar que el tipo abierto o en blanco necesariamente debe ser concordado con la norma que presuntamente se incumplió.
Así las cosas, en el caso bajo estudio encuentra esta instancia que el juez disciplinario citó una serie de leyes y decretos que no eran los determinantes de la conducta que al parecer habría infringido la servidora pública, por tanto, razón le asiste a la misma su constante llamado de atención, desde los mismos descargos, sobre la anfibología de la imputación hecha en su contra y los yerros en que habría incurrido el a quo al atribuirle el incumplimiento o la vulneración de unas normas que nada tenían que ver con la naturaleza jurídica del cargo de gerente seccional código 0041 grado 12 del Instituto Colombiano Agropecuario ICA.
Otro de los puntos sobre los cuales se refirió la recurrente, se encuentra en la parte final del cargo, que se refiere a la inobservancia de la Directiva 05 de 2012, de la Comisión Nacional del Servicio Civil, según la cual debía realizar la publicación del cumplimiento de los requisitos para el otorgamiento del encargo, por cinco (5) días hábiles, en la cartelera institucional y/o lugar visible y asequible de la institución y en el caso de las entidades del orden nacional con estructura territorial, en cada sede, de los resultados que arrojaron el mencionado estudio.
Sin embargo, al verificar dicho documento, de entrada se observa claramente que en la parte de asunto refiere: “(…) Instrucción en materia de provisión definitiva de empleos de carrera y trámite para la provisión transitoria como medida subsidiaria”.
Es decir, que tal como lo anotó la apelante, dicha instrucción no se refería a los cargos de libre nombramiento y remoción.
El artículo 47 de la Ley 909 de 2004 establece:
“(…) 2. Los cargos de gerencia pública son de libre nombramiento y remoción (…)”.
Ahora bien, el Decreto 1227 de 2005, reglamentario de la norma mencionada, tiene el siguiente contenido:
- Vinculación de los empleados de carrera (provisión de los empleos de carrera, de los procesos de selección o concursos, de la comisión para el ejercicio de los empleos de libre nombramiento y remoción o de periodo).
- La regulación de la estructura del empleo.
- Del registro público de carrera.
- De la evaluación del desempeño laboral.
- Del sistema nacional de capacitación y estímulos.
- Del retiro del servicio.
- De las reformas a las plantas de empleo.
- De la gerencia pública.
En este punto, es pertinente recordar que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-507 del 6 de julio de 2006, con ponencia del magistrado Álvaro Tafur Galvis, luego de hacer un estudio de su propia jurisprudencia, definió las siguientes condiciones para que la remisión normativa sea constitucional, a saber: i) que la disposición que la efectúa ha de comprender unos contenidos mínimos que le permitan al intérprete y ejecutor de la norma identificar un determinado cuerpo normativo sin que haya lugar a ambigüedades ni a indeterminaciones al respecto y, ii) que las normas a las que se remite contengan, en efecto, los elementos que permiten definir con precisión y claridad la conducta sancionada, de forma tal que su aplicación se efectúe con el respeto debido al principio de tipicidad.
Lo anterior, permite a esta instancia hacer un llamado acerca de la importancia de la adecuación de la falta, máxime si tal como lo manifestó el doctor Fernando Brito Ruiz, en la obra tantas veces citadas, se pretende imputar la vulneración de un tipo abierto o en blanco, toda vez que por vía de jurisprudencia de la Corte Constitucional, la concordancia normativa debe ser tan clara que no permita al juez disciplinario realizar juicios subjetivos sobre la conducta presuntamente cometida por el servidor público.
Finalmente, advierte esta colegiatura que debido a la falencia de la tipicidad encontrada, no habrá lugar a referirse a las otras situaciones enunciadas por la apelante en su recurso.
PRIMERO: REVOCAR la decisión contenida en los numerales primero y segundo del fallo sancionatorio proferido el día 29 de abril de 2016, por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, en los cuales se declaró probado y no desvirtuado el cargo formulado a la doctora PATRICIA VELOZA GARZÓN, identificada con la cédula de ciudadanía no. 51.741.315 de Bogotá, en su calidad de coordinadora del grupo de gestión de talento humano del Instituto Colombiano Agropecuario ICA, para la época de los hechos, y en consecuencia se sancionó con tres (3) meses de suspensión en el ejercicio del cargo.
SEGUNDO: Por la Secretaría de la Sala Disciplinaria COMUNICAR la presente decisión a la recurrente, dándole a conocer que contra la misma no procede recurso alguno (Folio 770 CO 4).
TERCERO: Por la Secretaría de la Sala Disciplinaria, previo los registros y anotaciones a que haya lugar, REMITIR el expediente disciplinario radicado IUS 2014-4339 IUC 2014-788-712598 a la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa.
Expediente 161-6529 (IUS 2014-4339 IUC D-2014-788-712598)
[1] Folios 736 a 768 CO4
[2] Folios 3 a 4 CO1
[3] Folios 6 a 8 CO1
[4] Folio 16 CO1
[5] Folio 18 CO1
[6] Folios 68 a 74 CO1
[7] Folios 258 a 266 CO2
[8] Folios 267 a 268 CO2
[9] Folios 322 a 323 CO2
[10] Folios 328 a 336 CO2
[11] Folios 338 a 356 CO2
[12] Folios 370 a 396 CO 2
[13] Folios 411 a 428 CO3
[14] Folios 451 a 471 CO3
[15] Folios 694 a 695 CO4
[16] Folios 736 a 768 CO4
[17] Gómez Pavajeau, Carlos Arturo. “La relación especial de sujeción como categoría dogmática superior del derecho disciplinario”. Colección derecho disciplinario no. 5. Instituto de estudios del ministerio público. Procuraduría General de la Nación. 2003. Pág. 85.
[18] Folio 813 CO4
[19] Folios 776 a 810 CO4
[20] Brito Ruiz, Fernando. Procedimiento disciplinario. Tercera Edición. IEMP Ediciones. Diciembre de 2010.