Source: https://www.questionegiustizia.it/articolo/il-diritto-all-accoglienza-dei-richiedenti-asilo-in-italia-quali-sfide-dopo-la-legge-1322018-_08-05-2019.php?version=desktop
Timestamp: 2020-07-11 05:59:58+00:00
Document Index: 140349460

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 5', 'art. 15', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 20', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 15', 'art. 14', 'art. 3', 'art. 13', 'sentenza ', 'sentenza ']

Come descritto da Monia Giovannetti nel suo saggio La frontiera mobile dell'accoglienza per richiedenti asilo e rifugiati in Italia. Vent'anni di politiche, pratiche e dinamiche del bilanciamento del diritto alla protezione [1], le modifiche introdotte dal dl. 113/2018 «smontano chirurgicamente l’architettura dell’accoglienza costruita faticosamente in vent’anni. Un percorso che si è caratterizzato per i tratti sconnessi e irregolari ma che negli anni aveva portato, attraverso un processo di condivisione tra i diversi livelli di governo, a delineare un articolato sistema di accoglienza che vedeva nello Sprar (Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati) il perno centrale della filiera. L’impianto previsto nella nuova legge segna una battuta d’arresto in questo percorso (politico, istituzionale e normativo), impone un cambio di paradigma complessivo, in termini di regole e prospettive, in quanto da approccio che si basava su un sistema (unico) distinto per fasi di accoglienza si passa precipitosamente ad un sistema di accoglienza (binario) distinto in base allo status dei beneficiari».
A fronte di questi interventi, che determinano una riduzione delle risorse disponibili e quindi dei servizi erogabili [4], gli enti da sempre impegnati nell'accoglienza dei migranti hanno reagito sia sul piano politico sia su quello giudiziario, impugnando i bandi di gara per profili relativi a specifici requisiti richiesti per la partecipazione alla gara e per lamentare la violazione della direttiva 2013/33/UE [5].
Alla luce di tale trasformazione e a fronte dei continui ostacoli che limitano il diritto all'accoglienza, appare utile fare il punto sulle azioni già poste in essere, con un'attenzione specifica a quelle mirate a tutelare l'accesso alle misure di accoglienza, anche al fine di riflettere su possibili ulteriori strumenti di tutela azionabili.
In base a quanto previsto dall'art. 1, comma 2 e 3, d.lgs 142/2015 [6] le misure di accoglienza devono applicarsi fin dal momento della manifestazione della volontà di chiedere la protezione internazionale, anche ai richiedenti protezione internazionale soggetti al procedimento previsto dal regolamento n. 604/2013 che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale, cd. regolamento Dublino.
Secondo il successivo art. 4, comma 4, d.lgs 142/2015 l'accesso alle misure di accoglienza e il rilascio del permesso di soggiorno per richiesta protezione internazionale non possono essere subordinati alla sussistenza di requisiti ulteriori rispetto a quelli espressamente richiesti dalla legge.
Tale disposizione, da interpretarsi alla luce dell'art. 6, par. 6, direttiva 2013/33/UE, in base al quale gli Stati membri non devono esigere documenti inutili o sproporzionati né imporre altri requisiti amministrativi ai richiedenti prima di riconoscere loro i diritti conferiti dalla direttiva, viene tuttavia costantemente disattesa da moltissime questure che ostacolano e limitano, attraverso prassi illegittime l'accesso alla procedura di asilo e, conseguentemente, alle misure di accoglienza.
L'illegittimità di tale prassi, che impedisce non solo l'accesso alla procedura ma anche all'accoglienza e che viene posta in essere in violazione sia dell’articolo 6, par. 6, della direttiva 2013/33/UE, sia dell’art. 5 del d.lgs 142/15, è stata riconosciuta da diversi Tribunali di merito, investiti della questione a seguito di procedimenti d'urgenza.
In particolare, oltre all'ordinanza cautelare del Tribunale di Trieste del 22 giugno 2018 [7], si segnalano anche quelle del Tribunale di Milano del 25 luglio 2018 e del Tribunale di Roma del 29 novembre 2018, che hanno preso posizione sull'analoga richiesta di dichiarazione di ospitalità e/o di residenza, oltre a quelle del Tribunale di Palermo del 13 settembre 2018 e del Tribunale di Roma del 26 febbraio 2019 con le quali, a fronte dell'inerzia della questura o di altri comportamenti omissivi ritenuti illegittimi, è stato ordinato di consentire ai ricorrenti di procedere alla formalizzazione della domanda di protezione.
3. Inerzia dell'amministrazione e mancato accesso alle misure di accoglienza
In altri casi l'impossibilità di accedere alle misure di accoglienza non è dovuta ad ostacoli nella presentazione della domanda di protezione internazionale ma all'inerzia dell'amministrazione o a decisioni o prassi finalizzate ad escludere i richiedenti dalle misure di accoglienza, in particolare quando questi siano giunti in modo autonomo sul territorio e non siano stati segnalati alle prefetture a seguito di sbarchi.
Esemplificativa in questo senso, è la circolare della Provincia Autonoma di Bolzano [8] del 27 settembre 2016 relativa all'accoglienza temporanea di persone appartenenti a categorie vulnerabili, comunemente detta “circolare Critelli”.
In base a quanto disposto da tale circolare, prima di consentire l'accesso all'accoglienza temporanea delle persone vulnerabili, si devono verificare determinati criteri per stabilire se le stesse abbiano avuto possibilità̀ di accesso ad altre forme di accoglienza.
I criteri individuati dalla circolare tengono in considerazione, in particolare, la precedente presenza della persona «in altri Stati europei, o in altri Stati esteri anche non europei nei quali era presente la possibilità̀ di chiedervi asilo», nonché la «presenza anche temporanea (non il mero transito) in altre regioni italiane». Secondo la circolare «tali persone in ragione della normativa vigente (…) avrebbero potuto/dovuto esercitare il diritto alla richiesta di protezione internazionale in tali Stati/regioni, mentre il fatto di esercitarlo solamente a Bolzano configura una ipotesi di scelta mirata della destinazione», con conseguente esclusione dal diritto all'accoglienza.
Sebbene tali previsioni siano chiaramente illegittime poiché non sussiste nella normativa italiana ed europea alcun vincolo territoriale e neppure temporale rispetto alla presentazione della domanda di asilo, le stesse continuano ad orientare l'operato dei servizi territoriali.
Il caso di Bolzano, per quanto peculiare data l'esistenza della citata circolare, non è peraltro un caso isolato.
In molti altri territori infatti, l'accesso alle misure di accoglienza risulta oltremodo difficile non solo per coloro che hanno fatto per la prima volta ingresso in Italia ma anche per coloro che vengono trasferiti in Italia da altri Stati membri in applicazione del regolamento Dublino.
Spesso infatti i cittadini stranieri trasferiti in Italia non ricevono all'arrivo alcuna informazione o orientamento e si trovano a doversi rivolgere in modo autonomo alle questure e prefetture competenti al fine di accedere nuovamente alla procedura e alle misure di accoglienza.
In particolare, secondo quanto previsto dalla circolare del 14 gennaio 2019 del Ministero dell'interno relativa ai profili applicativi del dl 113/2018 se il “dublinante” aveva già presentato domanda di asilo in Italia, al momento del rientro, la prefettura sede dell’aeroporto di arrivo, su indicazione dell’Unità Dublino Centrale, avrà cura di agevolarne il trasferimento presso la provincia ove era stata presentata la domanda. Nel caso in cui, invece, il “dublinante” non avesse già formalizzato la domanda in Italia prima di lasciare il nostro Paese, l’accoglienza deve essere disposta in uno dei centri della regione ove ha sede l’aeroporto internazionale di arrivo, secondo i criteri già concordati in sede di tavolo di coordinamento regionale.
La circolare non chiarisce in che modo le prefetture debbano agevolare il trasferimento del richiedente asilo “dublinato” ed è quindi possibile che le autorità competenti si limiteranno a notificare all'interessato un invito a presentarsi presso la questura dove era stata formalizzata la domanda.
4. La giurisprudenza amministrativa sull'esclusione, la cessazione e la revoca delle misure di accoglienza
Secondo quanto previsto dalla normativa nazionale la competenza a conoscere della lesione del diritto all'accoglienza è attribuita al Tribunale amministrativo regionale, chiamato a pronunciarsi sia in caso di esclusione dalle misure di accoglienza (art. 15 d.lgs 142/2015) sia in caso di revoca (art. 23 d.lgs 142/2015).
In particolare, riguardo all'esclusione dalle misure di accoglienza, secondo la giurisprudenza, il giudice amministrativo deve ritenersi competente non solo in caso di provvedimento espresso finalizzato a negare l'accesso all'accoglienza sulla base della valutazione dei mezzi di sussistenza disponibili [11] ma anche in caso di silenzio [12].
Con riferimento ai provvedimenti di cessazione delle misure di accoglienza, gli interventi della giurisprudenza amministrativa relativi alla cessazione delle misure di accoglienza hanno riguardato casi di provvedimenti assunti a seguito di rigetto del ricorso di primo grado ma in pendenza di appello [13] e, più recentemente, provvedimenti di cessazione delle misure di accoglienza adottati, a seguito dell'entrata in vigore della legge 132/2018, nei confronti di titolari di protezione umanitaria accolti presso un centro di accoglienza straordinaria in Basilicata [14].
L'ambito della revoca delle misure di accoglienza è certamente quello in cui si conta il maggior numero di pronunce, con orientamenti oscillanti della giurisprudenza amministrativa sia di merito che di legittimità.
Come noto, a differenza di quanto previsto dalla norma dell’Unione, la normativa italiana non prevede alcuna ipotesi di gradazione delle misure sanzionatorie in danno dei richiedenti asilo accolti; l'art. 23 d.lgs 142/2015 infatti prevede che il prefetto possa disporre la revoca delle misure di accoglienza con decreto motivato senza contemplare invece una mera riduzione delle misure stesse, come invece previsto dall'art. 20 della direttiva 2013/33/UE.
Relativamente ai comportamenti violenti posti in essere al di fuori delle strutture di accoglienza si registrano inoltre due diversi orientamenti; alcune pronunce ritengono legittima l'adozione della revoca delle misure di accoglienza anche a fronte di condotte perpetrate al di fuori delle strutture di accoglienza [19] mentre in base ad altre interpretazioni le ipotesi di revoca dell’ammissione alle misure di accoglienza non dovrebbero confondersi con la sussistenza dei presupposti per la valutazione di pericolosità del richiedente [20].
In questo senso merita particolare attenzione, l'ordinanza n. 1481/2018 con cui il Tribunale amministrativo per la Toscana ha rimesso alla Corte di giustizia dell’Unione Europea un duplice gradato quesito in via pregiudiziale, in materia di revoca delle misure di accoglienza e comportamenti posti in essere dal richiedente protezione internazionale al di fuori della struttura di accoglienza [21].
5. Diritto all'accoglienza, condizioni di accoglienza e giurisprudenza della Corte europea dei diritti umani e della Corte di giustizia dell'Unione Europea
Sebbene gli orientamenti della giurisprudenza amministrativa sin qui esaminati siano andati nel senso di tutelare in molti casi il diritto all'accoglienza, ci si chiede se, in considerazione della connessione del diritto all'accoglienza con la procedura per il riconoscimento della protezione internazionale e delle possibili conseguenze in caso di esclusione dalle misure di accoglienza, specie a seguito delle modifiche introdotte dal dl 113/2018, il diritto all'accoglienza non debba riconoscersi come avere natura di diritto soggettivo e non di mero interesse legittimo.
L'intervento riguardante l'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale posto in essere dal legislatore appare infatti andare ben oltre la ridefinizione del sistema di accoglienza.
Ed infatti, appare opportuno osservare che, prima delle modifiche introdotte dal dl 113/2018, l'art. 14, attualmente rubricato Modalità di accesso al sistema di accoglienza, era rubricato Sistema di accoglienza territoriale - Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati e disciplinava pertanto l'accesso (unicamente) al sistema di seconda accoglienza.
La valutazione dei mezzi di sussistenza da parte del Prefetto, di cui al comma 3 del medesimo art. 14, appariva pertanto essere una condizione necessaria al fine di consentire l'accesso del richiedente, che aveva già proceduto alla formalizzazione della domanda e aveva fatto apposita istanza, da un centro di prima accoglienza, ad uno di seconda accoglienza.
In precedenza, dunque, ai sensi dell'art. 15 d.lgs 142/2015, il Tribunale amministrativo regionale era chiamato a pronunciarsi, stando alla lettera della norma, non sull'esclusione dalle misure di accoglienza in generale ma solo in merito provvedimento di diniego di accesso alle misure di seconda accoglienza adottato a seguito di valutazione prefettizia relativa ai mezzi di sussistenza.
L'attuale formulazione dell'art. 14 invece appare subordinare l'accesso a tutte le misure di accoglienza ad una decisione del prefetto con la conseguenza è che non solo in caso di valutazione negativa ma anche di inerzia dell'Amministrazione, l'interessato non veda respinta unicamente la sua istanza di passaggio dalla prima alla seconda accoglienza ma venga escluso da tutte le misure di accoglienza con il rischio di essere costretto a subire una situazione che, più volte, la Corte europea dei diritti umani ha considerato come un trattamento inumano e degradante.
Riguardo all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, la Corte europea dei diritti umani [22] ha affermato che, sebbene dall’art. 3 Cedu non derivi l’obbligo positivo per gli Stati membri di garantire alle persone sottoposte alla propria giurisdizione il diritto a vivere in una casa propria, né l’obbligo di fornire assistenza finanziaria ai rifugiati politici, si deve ritenere che l’obbligo per le autorità dello Stato membro di fornire ai richiedenti asilo un alloggio e di provvedere ai loro bisogni primari discende direttamente dalla legge interna di attuazione della cd. “direttiva accoglienza” e in particolare, dal suo art. 13, secondo cui gli Stati membri devono assicurare ai richiedenti asilo politico condizioni d'accoglienza adeguate, in natura oppure attraverso la corresponsione di buoni o sussidi.
Analogamente, la Corte di giustizia dell'Unione europea [23] ha affermato che per poter garantire condizioni di vita dignitosa, di sussistenza e salute fisica e mentale, l’accoglienza deve essere sufficientemente stabile e adeguata per soddisfare i bisogni di salute materiali di coloro che si trovano nel contesto della procedura di asilo e che pur a fronte della discrezionalità di cui dispongono circa le forme concrete di accoglienza, gli Stati membri devono applicare standard che siano normalmente sufficienti a garantire un livello di vita dignitoso e condizioni di vita analoghe in tutti gli Stati membri.
Se a fronte della revoca delle misure di accoglienza gli strumenti messi a disposizione dall'ordinamento appaiono essere utili a garantire l'intervento dell'autorità giudiziaria, le prassi, spesso illegittime, da cui deriva l'esclusione dalle misure di accoglienza appaiono essere ancora scarsamente portate all'attenzione dei giudici.
Allo stesso modo, l'ordinamento nazionale non sembra offrire alcuna tutela diretta ai richiedenti asilo che si trovano e si troveranno sempre di più a vivere in condizioni di accoglienza precarie, all'interno di strutture sempre più somiglianti a istituzioni totali e prive delle caratteristiche necessarie a garantire possibilità di inserimento e interazione con il territorio con la conseguenza che, almeno nei casi più gravi, potrebbe risultare necessario rivolgersi al Corte europea dei diritti umani richiamando la necessità di assicurare ai richiedenti asilo, quali soggetti svantaggiati e vulnerabili, una protezione speciale rafforzata ed evidenziando come, a fronte di soggetti particolarmente vulnerabili, le condizioni di estrema povertà possano costituire un trattamento inumano e degradante.
[1] M. Giovannetti, La frontiera mobile dell'accoglienza per richiedenti asilo e rifugiati in Italia. Vent'anni di politiche, pratiche e dinamiche del bilanciamento del diritto alla protezione, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, n. 1/2019, https://www.dirittoimmigrazionecittadinanza.it/saggi/357-la-frontiera-mobile-dell-accoglienza-per-richiedenti-asilo-e-rifugiati-in-italia-vent-anni-di-politiche-pratiche-e-dinamiche-di-bilanciamento-del-diritto-alla-protezione/file.
[4] Il dm 20 novembre 2018 porta ad una riduzione della spesa pro die pro capite da 35 euro al giorno a 26-18 euro al giorno a seconda della tipologia e delle dimensioni nel centro. Vengono esclusi o fortemente ridotti servizi essenziali come la mediazione linguistica o l'orientamento legale che, oltre ad essere ridefinito come informazione normativa, può essere svolto, in base alle risorse disponibili per un centro che ospita 50 persone, ad un totale di tre ore alla settimana per tutti gli ospiti. Risulta inoltre del tutto impossibile garantire servizi specifici per le persone portatrici di esigenze particolari.
[6] Decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142 Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale.
[7] L'ordinanza è stata oggetto di commento. Vds: M. Pipponzi, Note all'ordinanza del Tribunale di Trieste del 22 giugno 2018, in questa Rivista on-line, 5 settembre 2018, http://questionegiustizia.it/articolo/note-all-ordinanza-del-tribunale-di-trieste-del-22-giugno-2018_05-09-2018.php..
[10] Di rilevante interesse in questo senso, la pronuncia resa dal Tribunale Superiore (Upper Tribunal) britannico in un procedimento promosso da tre cittadini stranieri, due richiedenti asilo e un rifugiato, avverso il provvedimento di trasferimento in Italia con cui il Tribunale ha deciso che i richiedenti asilo e i titolari di protezione internazionale molto vulnerabili (con prove mediche che dimostrino la loro vulnerabilità) rischiano di soffrire condizioni disumane e degradanti e non possono essere rimandanti in Italia senza precise garanzie dall’Italia in merito a dove saranno alloggiati e come saranno sostenuti (la pronuncia è disponibile al link https://www.gardencourtchambers.co.uk/wp-content/uploads/2018/12/SM-Ors-judgment-4.12.2018.pdf).
[11] Tar Friuli Venezia Giulia, sent. 184/2018 con la quale il giudice riconosce l'illegittimità di un provvedimento di esclusione dalle misure di accoglienza di un cittadino armeno titolare di pensione in Armenia, sul presupposto dell'assenza di accertamenti effettivi, dovendosi ritenere insufficiente, ai fini dell’assolvimento dell’onere motivazionale, il rinvio alle dichiarazioni che sarebbero state rese dall’interessato, specie laddove sia mancato un preciso riscontro finalizzato a valutare se il trattamento pensionistico cui allude il provvedimento, sempre se effettivamente goduto, superi la soglia dell’importo annuo previsto per l'assegno sociale, pari ad euro 5.824,00.
[12] Tar Veneto, sentenze 273/2019, 358/2019 e 359/2019 con le quali il Tar non entra nel merito del diritto all'accoglienza ma si pronuncia su illegittimità silenzio dell'amministrazione e ordina Amministrazione a provvedere.
[13] Si veda ad esempio Consiglio di Stato, sent. 5037/2018; di segno opposto, rispetto alla sussistenza della giurisdizione del giudice adito, la sentenza del Tar Veneto n. 427/2017 che, in un caso di impugnazione di provvedimento di cessazione delle misure di accoglienza adottato a seguito di rigetto del ricorso di primo grado, aveva ritenuto che la vertenza esulasse dall'ambito di giurisdizione del giudice adito.
[23] Si veda in particolare CGUE, sentenza 27 febbraio 2014, Saciri, C-79/13.
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