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Timestamp: 2013-05-22 23:14:34+00:00
Document Index: 23396424

Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 99', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 5', 'art. 82', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 2', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 8', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 9', 'art. 5', 'art. 9', 'art. 310', 'art. 99', 'art. 103', 'art. 103', 'ATF ', 'art. 17', 'art. 21', 'art. 16', 'art. 5', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 17', 'art. 104', 'art. 3', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 19', 'art. 6', 'art. 3', 'art. 6', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 3', 'art. 82', 'art. 5', 'art. 310', 'art. 9', 'art. 114', 'ATF ', 'art. 5', 'art. 3', 'art. 10', 'art. 5', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'ATF ', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 9', 'art. 5', 'art. 3', 'art. 19', 'art. 82', 'art. 5', 'art. 2', 'art. 9', 'art. 8', 'art. 16', 'art. 5', 'art. 3', 'art. 6', 'art. 3', 'art. 6', 'art. 82', 'art. 10']

117 Ib 22529. Extrait de l'arr�t de la IIe Cour de droit public du 29 novembre 1991 en la cause Association vaudoise des petites familles et Etat de Vaud c. D�partement f�d�ral de justice et police (recours de droit administratif)
Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 5. Oktober 1984 �ber die Leistungen des Bundes f�r den Straf- und Massnahmenvollzug (BLSM; SR 341); Verfahren der Anerkennung von betriebsbeitragsberechtigten Erziehungsheimen. Zul�ssigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde f�r Betriebsbeitr�ge nach Art. 5 Abs. 1 BLSM (Art. 99 lit. h OG) (E. 2). Mit dem Inkrafttreten des BLSM ist die unter altem Recht entwickelte Praxis hinf�llig geworden (E. 4a). Rechtliche Bedeutung verwaltungsinterner Richtlinien (E. 4b). Art. 3 Abs. 1 lit. d und e der Verordnung �ber die Leistungen des Bundes f�r den Straf- und Massnahmenvollzug (VLSM) widersprechen weder dem Gesetz (Art. 6 und 19 BLSM) noch der Verfassung (E. 5). Auch bei einer nach aussen familien�hnlich strukturierten Einrichtung hat das Departement, wenn sie einen gewissen Institutionalisierungsgrad erreicht und �ber eine gr�ssere Anzahl Kinder und Erzieher verf�gt, eine eigenst�ndige Beurteilung der lokalen Verh�ltnisse gem�ss den einschl�gigen Bestimmungen vorzunehmen (E. 6a und b). W�rdigung der Strukturen der verschiedenen als "Nest" bezeichneten und von der "Association vaudoise des petites familles" betriebenen Einrichtungen (E. 6c und 7). Sachverhalt ab Seite 226
BGE 117 Ib 225 S. 226
Suite � l'entr�e en vigueur, le 1er janvier 1987, de la loi f�d�rale du 5 octobre 1984 sur les prestations de la Conf�d�ration dans le domaine des peines et des mesures (LPPM, RS 341), le D�partement f�d�ral de justice et police a examin� si les "Nids" exploit�s par l'Association vaudoise des petites familles peuvent �tre consid�r�s comme des maisons d'�ducation ayant un droit � obtenir une subvention f�d�rale destin�e � couvrir une partie de leurs co�ts d'exploitation.
D�velopp�s sur un concept commun, tr�s g�n�ral, les "Nids" sont des maisons d'�ducation de petite taille offrant huit � dix places � des enfants, en principe en �ge de scolarit�, pr�sentant des troubles importants de la personnalit� ou du comportement et issus de milieux familiaux perturb�s ou dissoci�s. Chaque "Nid" est dirig� par un couple directeur - dont un au moins des conjoints est un �ducateur sp�cialis� -, assist� dans son activit� par BGE 117 Ib 225 S. 227un ou plusieurs �ducateurs, dont le degr� de formation varie. Les pensionnaires ne sont pas r�partis selon les classes d'�ge, mais sont tous regroup�s � l'exemple de ce qui se passe dans une famille.
Estimant que les "Nids" font office de famille de substitution et soulignant le faible degr� d'institutionnalisation atteint par ces maisons d'�ducation, le D�partement f�d�ral de justice et police a jug� le 20 d�cembre 1990, par sept d�cisions distinctes, que les "Nids" accomplissent une action �ducative pr�ventive qui rel�ve exclusivement de l'assistance publique cantonale; cette qualit� de famille d'accueil exclut � son avis tout subventionnement f�d�ral au titre de la LPPM.
Agissant par sept recours de droit administratif, l'Association vaudoise des petites familles et l'Etat de Vaud demandent au Tribunal f�d�ral d'annuler les d�cisions du 20 d�cembre 1990 et de reconna�tre les sept "Nids" en tant que maisons d'�ducation ayant droit aux subventions f�d�rales d'exploitation. Ils consid�rent que l'art. 3 let. d et e OPPM ainsi que les directives d�partementales n'ont pas de base l�gale suffisante d�s lors que ces normes introduisent des limitations qui ne sont pas pr�vues par la loi. Au surplus, les recourants contestent l'appr�ciation de l'autorit� intim�e qui a assimil� les "Nids" � des familles d'accueil.
Le Tribunal f�d�ral a rejet� un recours et admis les six autres en renvoyant l'affaire au D�partement f�d�ral de justice et police pour nouvelles d�cisions.
2. a) Selon l'art. 99 let. h OJ, le recours de droit administratif est irrecevable contre l'octroi ou le refus de subventions, cr�dits, garanties, indemnit�s et autres prestations p�cuniaires de droit public auxquels la l�gislation f�d�rale ne conf�re pas un droit.
L'existence d'un tel droit doit �tre admise lorsque la l�gislation elle-m�me pr�cise les conditions d'octroi de la prestation, sans laisser � l'appr�ciation des autorit�s d'application le soin de d�terminer si un montant sera ou non allou� (ATF 116 Ib 312, ATF 110 Ib 152 et les r�f�rences). A cet �gard, il est sans importance de d�terminer si l'arr�t� fondant le droit aux subventions est une loi ou une ordonnance ou si la reconnaissance d'un droit d�coule de plusieurs arr�t�s, telles une loi f�d�rale et son ordonnance d'application.
BGE 117 Ib 225 S. 228
b) En l'esp�ce, l'art. 5 al. 1 let. b LPPM fixe que "la Conf�d�ration alloue des subventions d'exploitation" � des maisons d'�ducation qui s'engagent � accueillir des enfants et des adolescents en application des art. 82 ss et 89 ss CP et accueillent principalement de tels cas ou des pupilles difficiles � �duquer ou en s�rieux danger. Compte tenu du texte imp�ratif de la disposition ("La Conf�d�ration alloue"), comme aussi des travaux pr�paratoires (BO 1984 N 43), le l�gislateur a conf�r� aux �tablissements concern�s par l'art. 5 al. 1 LPPM un v�ritable droit aux subventions. L'attribution de l'aide f�d�rale fond�e sur l'art. 5 al. 2 LPPM rel�ve en revanche de l'appr�ciation des autorit�s f�d�rales ("La Conf�d�ration peut allouer"; voir aussi BO 1984 N 40, intervention Kohler) qui peuvent subventionner des institutions s'occupant sp�cialement d'enfants ou d'adolescents dont le comportement social est gravement perturb� (cf. art. 5 al. 2 LPPM en relation avec l'art. 2 al. 2 LPPM).
Malgr� la diff�rence dans les termes utilis�s pour d�crire les pensionnaires des deux sortes d'�tablissements en cause - la loi parle dans un cas de "pupilles difficiles � �duquer ou en s�rieux danger" et dans l'autre d'"enfants ou d'adolescents dont le comportement social est gravement perturb�" -, le crit�re retenu par le l�gislateur pour distinguer les diff�rentes maisons d'�ducation ne se fonde pas sur la terminologie employ�e par la loi pour d�finir la client�le, mais sur la proportion d'enfants particuli�rement perturb�s pr�sents dans les �tablissements. En effet, d�j� lors des d�bats parlementaires (voir BO 1984 N 40, intervention Nebiker), il est apparu pour le moins d�licat, voire artificiel, de vouloir distinguer entre les enfants "difficiles � �duquer ou en s�rieux danger" et ceux "dont le comportement social est gravement perturb�". Conscient du probl�me, le Conseil f�d�ral a �dict� � l'art. 9 OPPM une d�finition globale des enfants concern�s par la loi, en les int�grant tous sous le terme g�n�ral d'"enfants dont le comportement social est gravement perturb�" (voir le titre de la section 5 de l'ordonnance). L'art. 9 al. 2 OPPM (Ordonnance sur les prestations de la Conf�d�ration dans le domaine des peines et mesures du 29 octobre 1986, RS 341.1) int�gre �galement � la d�finition globale susmentionn�e les enfants qui, souffrant de troubles du comportement, doivent �tre plac�s dans une maison d'�ducation en vertu de l'art. 8 LAI.
Dans la mesure o� la client�le d�crite � l'art. 5 al. 1 let. b LPPM et celle � laquelle renvoie l'art. 5 al. 2 LPPM sont les m�mes, le BGE 117 Ib 225 S. 229crit�re de distinction entre les maisons d'�ducation ayant droit aux subventions et celles qui ne peuvent pas y pr�tendre r�side ailleurs. Pour qu'un �tablissement puisse se pr�valoir de l'art. 5 al. 1 let. b LPPM, il est n�cessaire qu'il accueille principalement des enfants renvoy�s en vertu du code p�nal ou des pupilles difficiles � �duquer. Le crit�re de distinction est donc quantitatif et implique qu'au moment consid�r�, le foyer en cause est effectivement occup� principalement par des enfants entrant dans la d�finition globale de l'art. 9 OPPM ou des enfants renvoy�s en vertu du code p�nal (cf. arr�t non publi� du 24 ao�t 1990 en la cause Verein Evangelisches Schulheim Langhalde c. DFJP, consid. 1b et c).
A cet �gard, la version allemande de l'art. 5 al. 1 let. b LPPM qui utilise deux fois la forme verbale "aufzunehmen" ne rend pas compte de l'aspect purement factuel de la deuxi�me exigence, correctement formul�e dans les versions fran�aise et italienne de la loi ("accueillent principalement", "accolgono prevalentemente"); pour saisir le sens exact de la disposition, la seconde phrase en allemand doit donc �tre comprise � l'indicatif ("aufnehmen").
Savoir si cette exigence quantitative implique la r�alisation d'un pourcentage minimal de 50% des journ�es de s�jour, comme l'exige l'administration, ou une appr�ciation plus flexible de cette occupation principale en fonction des circonstances particuli�res de l'�tablissement n'a pas � �tre tranch� dans la pr�sente cause. Il appara�t en effet que les foyers repr�sent�s par les recourants s'occupent en priorit� et de mani�re principale d'enfants entrant dans la d�finition de l'art. 9 OPPM puisque la majeure partie de ces derniers a �t� plac�e sur la base de l'art. 310 CC.
L'art. 99 let. h OJ ne s'oppose donc pas � la recevabilit� du recours de droit administratif.
3. S'il ne fait pas de doute que l'Association vaudoise des petites familles, directement touch�e par les d�cisions attaqu�es, dispose d'une qualit� pour agir suffisamment au sens de l'art. 103 let. a OJ, il est douteux, en revanche, que l'Etat de Vaud puisse se pr�valoir d'une l�gitimation suffisante. En effet, les collectivit�s publiques ne peuvent agir selon l'art. 103 let. a OJ (seule disposition � entrer en consid�ration en l'esp�ce) que lorsqu'elles sont atteintes de la m�me mani�re que des administr�s (ATF 108 Ib 207). Or, dans le cas particulier, l'intervention du canton se fonde sur l'art. 17 de la loi vaudoise sur la protection de la jeunesse et s'inscrit visiblement dans l'accomplissement d'une t�che �tatique. Il est donc peu probable que l'Etat de Vaud puisse agir en BGE 117 Ib 225 S. 230l'occurrence par recours de droit administratif. La question peut toutefois demeurer ind�cise, d�s lors qu'il faut, de toute mani�re, entrer en mati�re sur le recours de l'Association qui d�veloppe des griefs identiques � ceux de l'Etat de Vaud.
4. a) La pr�sente proc�dure de reconnaissance d'un �ventuel droit au subventionnement est justifi�e par l'entr�e en vigueur de la nouvelle l�gislation sur les prestations de la Conf�d�ration dans le domaine de l'ex�cution des peines et des mesures.
Selon l'art. 21 let. c LPPM concernant les dispositions transitoires (voir aussi art. 16 al. 9 OPPM), les subventions d'exploitation ont �t� vers�es jusqu'au 31 d�cembre 1989 en vertu de l'ancien droit. Cela signifie que, jusqu'� cette date, les autorit�s de subventionnement ont encore appliqu� la loi f�d�rale du 6 octobre 1966 sur les subventions de la Conf�d�ration aux �tablissements servant � l'ex�cution des peines et des mesures et aux maisons d'�ducation (RO 1967 p. 31) ainsi que ses ordonnances d'ex�cution (l'ordonnance du Conseil f�d�ral du 14 f�vrier 1973, RO 1973 p. 385, 1975 p. 2149, 1984 p. 1235; l'ordonnance du D�partement f�d�ral de justice et police du 24 octobre 1984, RO 1984 p. 1238).
Contrairement � la nouvelle loi f�d�rale de 1984 dans laquelle le l�gislateur a fix� d'embl�e un certain nombre de crit�res � respecter pour b�n�ficier de l'aide f�d�rale (cf. art. 5, 6 et 7 LPPM), l'ancienne loi, en son art. 2, laissait au Conseil f�d�ral la libert� compl�te de fixer le taux et les modalit�s des subventions d'exploitation.
De plus, aux art. 3, 4 et 5 OPPM, le gouvernement f�d�ral a d�sormais impos� des conditions pr�cises et nombreuses � satisfaire pour recevoir une subvention d'exploitation (clause du besoin, effectif minimum, formation des �ducateurs, etc.); ces exigences sont tr�s diff�rentes de celles que pr�voyait l'art. 5 de l'ancienne ordonnance sur les subventions, dans sa version du 19 novembre 1975, applicable jusqu'� l'entr�e en vigueur du nouveau droit (RO 1975 p. 2150); se bornant en effet � �dicter des conditions g�n�rales, l'ancien droit laissait aux autorit�s d'application un vaste pouvoir d'appr�ciation et d'interpr�tation qui est aujourd'hui fortement restreint par la pr�cision des nouveaux textes. Enfin, il ne faut pas perdre de vue que, lors des d�bats parlementaires, le l�gislateur f�d�ral a voulu limiter la participation financi�re de la Conf�d�ration � l'exploitation des maisons d'�ducation, notamment en r�duisant le taux de subventionnement du personnel (voir BO 1982 E 611 ss, 1984 N 43 ss et 435 ss).
BGE 117 Ib 225 S. 231
Ces diff�rences fondamentales entre l'ancien et le nouveau droit impliquent que la mise en oeuvre du nouveau droit n�cessite une nouvelle appr�ciation de la situation de chaque foyer en fonction des r�gles en vigueur actuellement. En d'autres termes, on ne peut pas consid�rer qu'une d�cision de reconnaissance partielle ou de refus de la reconnaissance sous le nouveau droit constitue une modification ou une r�vocation de d�cisions ant�rieures puisque les r�gles applicables ne sont plus les m�mes. Le subventionnement dont ont b�n�fici� les "Nids" jusqu'en 1989 se fondait sur l'ancien droit. Les recourants ne peuvent donc tirer aucune pr�tention de la pratique ant�rieure des autorit�s. De m�me, c'est � tort que ces derni�res pr�tendent, dans leurs d�cisions, r�voquer les reconnaissances; elles statuent simplement sur une nouvelle situation, n�e de l'entr�e en vigueur du nouveau droit.
b) Contrairement � l'ancien droit qui comportait une subd�l�gation du pouvoir r�glementaire au D�partement f�d�ral de justice et police (cf. art. 17 de l'ordonnance sur les subventions du 14 f�vrier 1973; RO 1973 p. 391), la nouvelle ordonnance du Conseil f�d�ral du 29 octobre 1986 (OPPM) r�gle directement toutes les questions d'ex�cution de la loi. Le D�partement f�d�ral de justice et police n'a donc pas en la mati�re un pouvoir r�glementaire propre. Les directives qu'il a �dict�es et sur lesquelles il s'est largement fond� pour statuer ont donc le caract�re d'instructions internes.
Or, de telles instructions donn�es par l'administration afin d'assurer une application uniforme de dispositions l�gales n'ont pas force de loi et, par voie de cons�quence, ne lient ni les administr�s, ni les tribunaux, ni m�me l'administration; elles ne constituent pas des normes de droit f�d�ral au sens de l'art. 104 let. a OJ et n'ont pas � �tre suivies par le juge (cf. PATRY, Le probl�me des directives de l'Administration f�d�rale des contributions, in: Archives de droit fiscal suisse 59 p. 28 et la jurisprudence cit�e). Elles servent tout au plus � cr�er une pratique administrative uniforme et pr�sentent � ce titre une certaine utilit�; de toute fa�on, de telles instructions ne peuvent pas sortir du cadre fix� par la norme sup�rieure qu'elles sont cens�es concr�tiser. En d'autres termes, � d�faut de lacune, les directives ne peuvent pr�voir autre chose que ce qui d�coule de la l�gislation ou de la jurisprudence.
Il convient donc d'examiner si la solution retenue par l'administration respecte le droit f�d�ral, en particulier la loi f�d�rale de 1984 et l'ordonnance de 1986, sans s'arr�ter au texte des directives.
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5. Les recourants contestent tout d'abord la validit� de l'art. 3 al. 1 let. d et e OPPM.
a) Selon la jurisprudence, le Tribunal f�d�ral examine librement si une ordonnance du Conseil f�d�ral dispose d'une base l�gale suffisante et si les normes r�glementaires contest�es ne contiennent aucun exc�s ou abus du pouvoir d�l�gu�; en outre, � moins que la loi f�d�rale n'autorise express�ment le Conseil f�d�ral � d�roger � la Constitution, le Tribunal f�d�ral s'assure que l'ordonnance ne viole aucun droit ou principe constitutionnel (ATF 114 Ib 19, ATF 107 Ib 246 ss).
b) Le l�gislateur f�d�ral ne s'est pas content� de charger, de mani�re g�n�rale, le Conseil f�d�ral d'ex�cuter la loi en �dictant les dispositions n�cessaires (art. 19 LPPM); il lui a express�ment conf�r� le pouvoir de soumettre l'octroi des subventions d'exploitation � des charges et conditions. L'art. 6 al. 1 LPPM enjoint tout d'abord au gouvernement f�d�ral de d�terminer les conditions d'octroi des subventions par analogie avec l'art. 3 LPPM; l'art. 6 al. 2 LPPM accorde, pour le surplus, au Conseil f�d�ral la comp�tence de subordonner cet octroi "� des conditions suppl�mentaires ou l'assortir de charges". Le l�gislateur a ainsi conf�r� un vaste pouvoir d'appr�ciation au Conseil f�d�ral pour d�terminer le cercle des b�n�ficiaires des subventions. Certes, le gouvernement f�d�ral n'a pas la comp�tence de multiplier les exigences au point de rendre les conditions de la reconnaissance impossibles - ou excessivement difficiles - � r�aliser par les maisons d'�ducation. Il n'en demeure pas moins que, sous cette r�serve, le Conseil f�d�ral dispose d'une libert� �tendue que le Tribunal f�d�ral doit respecter.
Faisant usage des larges pouvoirs d�l�gu�s, le Conseil f�d�ral a promulgu� l'art. 3 OPPM qui fixe en partie les conditions auxquelles doivent satisfaire les maisons d'�ducation pour obtenir la reconnaissance qui leur donnera droit aux subventions.
Selon l'art. 3 al. 1 let. d OPPM, l'octroi de subventions f�d�rales pour l'exploitation de maisons d'�ducation n�cessite que "deux tiers au moins des personnes s'occupant d'�ducation disposent d'une formation compl�te au sens de l'art. 5 al. 1 ou 2 let. a; la direction ainsi que les collaborateurs, suivant une formation en cours d'emploi, sont inclus dans ces deux tiers".
L'art. 3 al. 1 let. e OPPM subordonne, pour sa part, l'octroi de subventions au fait que "la maison d'�ducation dispose d'un personnel dont l'effectif correspond � la gravit� des difficult�s des pensionnaires. La maison d'�ducation la plus petite comprendra BGE 117 Ib 225 S. 233au moins 2,5 postes dont deux d'�ducateurs au sens de l'art. 5 al. 1 ou 2 let. a".
Trouvant ainsi directement sa source aux art. 6 et 19 LPPM, l'art. 3 al. 1 let. d et e OPPM dispose d'une base l�gale suffisante.
c) Ces normes r�glementaires ne concr�tisent par ailleurs aucun exc�s ou abus du pouvoir d�l�gu�, ni aucune atteinte � un quelconque droit constitutionnel. Les travaux des Chambres f�d�rales montrent clairement que le l�gislateur n'entendait verser des subventions d'exploitation qu'aux maisons d'�ducation qui assurent un encadrement particulier, adapt� aux pensionnaires (voir BO 1982 E 612 ss). A d�faut d'indication pr�cise dans la loi et compte tenu de la grande marge d'appr�ciation dont jouissait le Conseil f�d�ral, ce dernier pouvait d�s lors raisonnablement poser des exigences quant � l'effectif et � la qualit� du personnel dont doit disposer la maison d'�ducation qui sollicite un subventionnement; par ce biais, il assure, en effet, autant que possible un certain degr� de qualit� des institutions b�n�ficiant de l'aide f�d�rale et r�pond ainsi � l'attente du l�gislateur. Rien n'indique que ces exigences qui tendent � favoriser les personnes prises en charge sont excessives ou d�raisonnables. Conformes � la volont� du l�gislateur et en rapport avec la fin vis�e, elles ne violent pas le droit f�d�ral (cf. GRISEL, Trait� de droit administratif, p. 328; voir �galement quant au personnel sp�cialis� disponible durant la nuit: arr�t non publi� du 24 ao�t 1990, d�j� cit�, consid. 3c). Au surplus, l'exp�rience montre que de nombreuses maisons d'�ducation peuvent satisfaire aux exigences des art. 3 ss OPPM et obtenir une reconnaissance du droit aux subventions d'exploitation; les recourants ne peuvent donc pas s�rieusement pr�tendre que l'accumulation des conditions et charges rendrait impossible une reconnaissance et, partant, viderait la loi de son sens.
6. La question essentielle � r�soudre en l'esp�ce est celle de savoir si l'autorit� intim�e peut refuser les subventions d'exploitation en se limitant � constater que la maison d'�ducation en cause est une "grande famille" au sens de l'art. 5 des directives d�partementales.
a) Ainsi qu'il a �t� indiqu� pr�c�demment, en elles-m�mes, les directives n'ont pas force de loi; elles ne peuvent pas pr�voir autre chose que ce qui d�coule d�j� de la loi ou de l'ordonnance (cf. consid. 4b). Il convient donc d'examiner ci-apr�s si l'exclusion de principe du subventionnement des �tablissements des recourants peut se fonder directement sur la loi ou l'ordonnance.
BGE 117 Ib 225 S. 234
b) On peut comprendre que, par sch�matisme, l'autorit� intim�e ait exclu par principe les familles d'accueil de la liste des maisons d'�ducation ayant droit aux subventions; il est vrai qu'en g�n�ral, si l'on confie des enfants � un couple de parents sans formation sp�ciale et en comptant sur le bon sens de ces derniers pour accompagner les pupilles de la petite enfance jusqu'� la fin de l'adolescence, les conditions des art. 3 ss OPPM ne sont d'embl�e pas r�alis�es, tant du point de vue de la qualit� de l'encadrement que du point de vue de la quantit� du personnel form� ou de la grandeur de l'�tablissement. De m�me, on ne saurait voir dans de pareilles situations une intervention de l'Etat � des fins de pr�vention de la d�linquance; dans la mesure o� les enfants sont pris en charge en bas �ge, bien avant l'�ge minimal de 7 ans pr�vu pour l'application du code p�nal (art. 82 CP), l'activit� rel�ve essentiellement de l'assistance publique cantonale. Pour de tels cas simples, le ch. 5 des directives ne fait que concr�tiser les dispositions r�glementaires et l�gales.
La situation change lorsque la "grande famille" se situe � mi-chemin entre la famille d'accueil d�crite ci-dessus et la maison d'�ducation au sens strict du terme. D�s le moment o� un certain degr� d'institutionnalisation est introduit dans un groupe form� d'un nombre suffisant d'enfants et d'�ducateurs, il ne saurait �tre question d'appliquer aveugl�ment le ch. 5 des directives pour d�cider du subventionnement m�me si, ext�rieurement, la structure de l'�tablissement rappelle encore celle de la famille. En effet, les institutions disposent d'une certaine autonomie pour d�finir leur concept p�dago-th�rapeutique; elles peuvent d�cider de concentrer leurs efforts non pas en fonction d'une sp�cialisation par classes d'�ge des pensionnaires, mais en cr�ant une unit� de type "familial" qui encadrera les clients quel que soit leur �ge. Rien n'exclut de reconna�tre de tels �tablissements s'ils remplissent les conditions pos�es par la loi et l'ordonnance pour obtenir la reconnaissance, notamment s'ils sont pr�ts � accueillir des enfants renvoy�s en vertu du code p�nal. A d�faut d'habilitation sp�ciale, le D�partement f�d�ral de justice et police ne peut pas privil�gier un type de foyer plut�t qu'un autre si tous deux satisfont aux exigences l�gales et r�glementaires. En d'autres termes et compte tenu de la situation l�gale actuelle, � chaque fois qu'une certaine institutionnalisation de la "grande famille" sollicitant un subventionnement a �t� r�alis�e, l'autorit� intim�e doit proc�der � une appr�ciation sp�cifique des circonstances locales en fonction BGE 117 Ib 225 S. 235des normes applicables, sans se contenter d'appliquer le ch. 5 de ses directives.
c) En l'esp�ce, il faut constater que les "Nids" ne sont pas simplement des familles de substitution dans lesquelles des parents de remplacement essaieraient, avec leur bon sens, d'�duquer des enfants d�favoris�s plac�s d�s la prime enfance. Les "Nids" disposent pour une bonne partie de leur personnel d'�ducateurs sp�cialis�s remplissant les conditions de l'art. 5 al. 1 et al. 2 let. a OPPM. De m�me, avec dix pensionnaires par "Nid", la grandeur de ces maisons d'�ducation se situe au-del� des sept clients que le D�partement lui-m�me consid�re comme la taille minimale d'une institution ayant droit aux subventions. De plus, un concept commun r�git l'activit� des �tablissements qui collaborent lors des placements. Enfin, au vu des statistiques produites, l'�ge des pensionnaires lors de leur placement ne se situe pas, pour l'essentiel, au-dessous de l'�ge de 7 ans et la majeure partie des enfants est plac�e en vertu de l'art. 310 CC conform�ment � l'art. 9 OPPM. Les "Nids" sont pr�ts par ailleurs � recevoir des pensionnaires sur mandat judiciaire p�nal. Il appara�t d�s lors manifeste que les "Nids" ne sont pas de simples familles de substitution d�pourvues de structures et de concept p�dagogique et que leur port�e en tant qu'institution d�passe celle de la "grande famille" au sens �troit.
d) Dans ces conditions, l'autorit� intim�e ne pouvait pas se contenter d'appliquer le ch. 5 des directives aux "Nids" sans examiner dans le d�tail si chaque foyer, consid�r� isol�ment, satisfait aux exigences l�gales et r�glementaires. N'ayant pas proc�d� � cet examen circonstanci�, elle a viol� le droit f�d�ral.
7. a) Lorsqu'il constate une violation, le Tribunal f�d�ral peut soit statuer lui-m�me sur le fond, soit renvoyer la cause � l'autorit� intim�e pour nouvelle d�cision dans le sens des consid�rants (art. 114 al. 2 OJ). Il s'abstient de se prononcer lui-m�me sur le fond lorsque l'autorit� de premi�re instance dispose d'un certain pouvoir d'appr�ciation (ATF 115 Ib 357).
b) En l'esp�ce, il ne fait pas de doute qu'avec ses quatre �ducateurs form�s au sens de l'art. 5 al. 1 et al. 2 let. a OPPM et ses dix pensionnaires, le "Nid de l'Aube Claire" est une institution qui satisfait aux exigences de l'art. 3 let. d et e OPPM, comme aussi aux autres exigences l�gales et r�glementaires. Il importe peu, par ailleurs, que, par souci de ne pas briser des fratries, un ou deux enfants de moins de 7 ans aient �t� accept�s dans l'institution; selon le syst�me en vigueur, leurs journ�es de s�jour ne seront de BGE 117 Ib 225 S. 236toute mani�re pas prises en compte dans le calcul des subventions et leur pr�sence ne modifie pas la constatation selon laquelle le foyer respecte les conditions pos�es � une reconnaissance.
Cela �tant, il faut cependant constater que le "Nid de l'Aube Claire" ne dispose pas d'un concept individualis� de prise en charge de ses pensionnaires, mais uniquement du concept global d�velopp� pour tous les foyers de m�me type par l'Association. Bien que cette lacune ne justifie pas le refus des subventions, on doit se demander s'il ne faudrait pas astreindre le foyer � pr�senter un concept p�dago-th�rapeuthique individualis� avant le versement de l'aide f�d�rale. Sur cette question, le D�partement f�d�ral de justice et police dispose toutefois en vertu de l'art. 10 OPPM d'un pouvoir d'appr�ciation que tient � respecter le Tribunal f�d�ral. Il convient donc de renvoyer la cause � l'autorit� intim�e pour qu'elle proc�de � la reconnaissance tout en lui laissant le soin de fixer les �ventuelles charges ou conditions qui pourraient s'av�rer n�cessaires.
c) L'�tude du dossier montre que le "Nid du Pont" ne peut pas b�n�ficier des subventions f�d�rales. En effet, sur les trois personnes fonctionnant dans l'encadrement du foyer, une seule dispose d'une formation compl�te au sens de l'art. 5 al. 1 et al. 2 let. a OPPM. Ne satisfaisant pas � l'exigence de l'art. 3 let. e OPPM relative � l'effectif minimal d'une maison d'�ducation, le foyer en cause ne peut pas esp�rer obtenir une reconnaissance en tant que maison d'�ducation ayant droit aux subventions f�d�rales d'exploitation.
d) Restent les cinq autres foyers. Dans ces cas, il appara�t que chaque "Nid" dispose de trois personnes pour l'encadrement, dont deux sont form�es conform�ment � l'art. 5 al. 1 et al. 2 let. a OPPM. Si la proportion de l'art. 3 al. 1 let. d est ainsi atteinte, il n'est pas s�r que l'effectif puisse �tre jug� correspondant � la gravit� des difficult�s des pensionnaires au sens de l'art. 3 let. e OPPM. Certes, l'effectif minimum de deux postes et demi dont deux d'�ducateurs peut �tre tenu pour satisfait compte tenu de la participation du couple directeur dans l'�ducation. En revanche, la question se pose de savoir si les trois postes disponibles (deux �ducateurs et une personne non sp�cialis�e) sont suffisants pour s'occuper d'un effectif de dix pensionnaires. Il ne faut pas perdre de vue en effet que, selon les explications de l'autorit� intim�e, l'effectif minimum de deux postes et demi mentionn� pr�c�demment - et en principe respect� par les cinq "Nids" restants - a �t� calcul� pour sept pensionnaires.
BGE 117 Ib 225 S. 237
La correspondance de l'effectif en personnel avec la gravit� des difficult�s des pensionnaires au sens de l'art. 3 al. 1 let. e OPPM constitue une notion juridique ind�termin�e. Selon la jurisprudence, le Tribunal f�d�ral reconna�t, dans l'application de telles notions, un certain pouvoir d'appr�ciation aux autorit�s administratives et s'astreint � une retenue lorsque le D�partement prend une d�cision dans un domaine technique en s'appuyant sur des rapports d'experts (ATF 115 Ib 315 /316 et les r�f�rences). Ayant � annuler les d�cisions attaqu�es pour les motifs mentionn�s pr�c�demment, il ne se justifie pas que le Tribunal f�d�ral substitue en outre sa propre appr�ciation � celle de l'autorit� intim�e - qui dispose de sp�cialistes (arr�t non publi� du 24 ao�t 1990, d�j� cit�, consid. 2c) - sur l'interpr�tation � donner dans les cas particuliers � la notion juridique ind�termin�e. Il convient de laisser aux experts le soin de d�finir si les trois postes disponibles permettent effectivement de r�pondre aux besoins des dix pensionnaires pr�vus dans chaque foyer; cette appr�ciation ne r�sulte pas d'une application aveugle et math�matique du minimum de deux postes et demi pour sept pensionnaires transpos� � trois postes pour dix enfants. Il incombe � l'autorit� intim�e de prendre sa d�cision en se fondant, d'une part, sur un rapport circonstanci� des experts f�d�raux et, d'autre part, sur l'avis de l'autorit� cantonale comp�tente qui conna�t le mieux la situation pr�valant dans chaque foyer. Sous ces conditions, qui garantissent une mise en oeuvre de l'art. 3 let. e OPPM conforme aux principes admis en sociologie, les causes peuvent �tre renvoy�es au D�partement f�d�ral de justice et police pour nouvelles d�cisions dans le sens des consid�rants.
116 IB 312,
114 IB 19 mehr... ,
115 IB 315
art. 5 al. 1 let. b LPPM,
art. 9 OPPM mehr... ,
art. 5 al. 2 LPPM,
art. 3 OPPM,
art. 19 LPPM,
art. 82 ss et 89 ss CP,
art. 5 al. 1 LPPM,
art. 2 al. 2 LPPM,
art. 9 al. 2 OPPM,
art. 8 LAI,
art. 16 al. 9 OPPM,
art. 5, 6 et 7 LPPM,
art. 3, 4 et 5 OPPM,
art. 6 al. 1 LPPM,
art. 3 LPPM,
art. 6 al. 2 LPPM,
art. 82 CP,
art. 10 OPPM