Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-549-de-octubre-11-de-2016?documento=jurcol&contexto=jurcol_797bc63cc1d54e74ac53ca8acc1138dd&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-10 06:58:30
Document Index: 184291178

Matched Legal Cases: ['artículo 65', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 167', 'artículo 379', 'artículo 18', 'artículo 2', 'artículo 375', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 150', 'artículo 25', 'artículo 102', 'artículo 102', 'artículo 332', 'artículo 202', 'artículo 63', 'artículo 150', 'artículo 65', 'artículo 64', 'artículo 56', 'artículo 65', 'artículo 64', 'artículo 64', 'artículo 64', 'artículo 25', 'artículo 11', 'artículo 64', 'artículo 229', 'artículo 228', 'artículo 379', 'artículo 380', 'artículo 2', 'artículo 375', 'artículo 65', 'artículo 2532', 'artículo 48', 'artículo 65', 'artículo1', 'artículo1', 'artículo 161', 'artículo 161', 'artículo 37', 'artículo 1', 'artículo 56', 'artículo 65', 'artículo 69', 'artículo 72', 'artículo 2519', 'artículo 407', 'artículo 1', 'artículo 58', 'artículo 13', 'artículo 66', 'artículo 71', 'artículo 72', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 1', 'artículo 60', 'Artículo 375', 'Artículo 380', 'artículo 355', 'artículo 675', 'artículo 6', 'artículo 2530', 'artículo 12']

﻿ SENTENCIA T-549 DE OCTUBRE 11 DE 2016
SENTENCIA T-549 DE 11 DE OCTUBRE DE 2016
CONTENIDO:DERECHO FUNDAMENTAL AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, EL PRINCIPIO DE LA JUSTICIA MATERIAL Y LA PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL. SE PRECISA, LA APLICACIÓN DE ESTE PRINCIPIO ES DE CARÁCTER OBLIGATORIO DENTRO DE LAS ACTUACIONES Y DECISIONES DE LA ADMINISTRACIÓN CUANDO DEFINE SITUACIONES JURÍDICAS, LAS CUALES ADEMÁS DE AJUSTARSE AL ORDENAMIENTO VIGENTE Y DE SER PROPORCIONALES A LOS HECHOS QUE LE SIRVEN DE CAUSA O MOTIVO, DEBEN RESPONDER A LA IDEA DE LA JUSTICIA MATERIAL. DE IGUAL FORMA, LO ES EN LA FUNCIÓN EJERCIDA POR LOS JUECES EN EL ANÁLISIS DE LOS CASOS CONCRETOS, QUIENES DENTRO DEL ESTUDIO PROBATORIO DEBEN EVITAR INCURRIR EN EL EXCESO RITUAL MANIFIESTO, EN LA INOBSERVANCIA DEL MATERIAL PROBATORIO, Y POR EL CONTRARIO HAN DE SUJETARSE A LOS CONTENIDOS, POSTULADOS Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE FORZOSA APLICACIÓN, COMO LA PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE LAS FORMAS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, PREVALENCIA DE LAS NORMAS DEL DERECHO SUSTANCIAL, ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, DERECHO AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, MATERIAL DE PRUEBA, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
Sentencia T-549 de octubre 11 de 2016
Ref.: Expediente T-5.614.043
Acción de tutela interpuesta por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, contra el Juzgado Promiscuo Municipal de Aquitania. Además, fueron vinculados Melecio de Jesús Alarcón Montaña, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sogamoso y la Superintendencia de Notariado y Registro
Bogotá, D.C., once de octubre dos mil dieciséis.
Dentro del proceso de revisión del fallo dictado en segunda instancia por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Bogotá, en la acción de tutela instaurada por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, contra el Juzgado Promiscuo Municipal de Aquitania.
El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, promovió acción de tutela en contra del Juzgado Promiscuo Municipal de Aquitania por estimar vulnerados los derechos a la legalidad, debido proceso, verdad del proceso, seguridad jurídica y justicia material, en conexidad con el acceso a la administración de justicia, patrimonio público y acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, debido a que el demandado incurrió en defectos de tipo factico y orgánico en el fallo proferido el 3 de agosto de 2015, en el marco del proceso ordinario de pertenencia agraria iniciado por Melecio de Jesús Alarcón Montaña.
1.2. Por parte del juzgado se llevó a cabo el emplazamiento de los demandados por corresponder a personas indeterminadas, habiéndose comprobado tal situación en el folio de matrícula inmobiliaria 095-89185 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sogamoso, documento en el que no figuraba ningún titular de derechos. Con tal emplazamiento se procedió a designar el curador ad litem el 15 de julio de 2015, quien no se opuso a las pretensiones y acompañó la diligencia de inspección judicial en la que se verificó la delimitación del predio y se recepcionaron testimonios de los vecinos que confirmaron el dicho del accionante, en cuanto a haber ejercido una posesión real y material de manera pública, pacífica e ininterrumpida, que supera los años exigidos por la normativa para la prescripción ordinaria adquisitiva de dominio.
1.7. Argumentó el solicitante que, producto de esa errada interpretación, el juez dictó un fallo con el cual quebrantó la prohibición plasmada en la ley de desarrollo rural, fundamentado en una errada motivación que ignora lo establecido por la Corte Constitucional en Sentencia T-488 de 2014, que señaló que los bienes que no contaran con registros en la matrícula inmobiliaria debían entenderse como baldíos y que en los procesos que se buscara su pertenencia debía vincularse al Incoder. Estimó, por lo anterior, que se configuran dos defectos, uno fáctico, debido a que no atendió los hechos y pruebas que le hacían inferir que se trataba de un baldío que cuenta con la excepción de imprescriptibilidad y, uno orgánico, ya que la acción ordinaria de pertenencia no procede contra los inmuebles corporales que gozan de la condición de ser imprescriptibles y estos solo pueden ser adjudicados, en nombre del Estado, por el Incoder de acuerdo con el artículo 65(2) de la Ley 160 de 1994.
2.1. Mediante auto del 10 de noviembre de 2015 el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja, atendiendo los artículos 37(3) del Decreto Estatutario 2591 y 1-2(4) del Decreto 1382 de 2000, según los cuales debe conocer de la acción el superior jerárquico, funcional y territorial del Juzgado Promiscuo Municipal de Aquitania (Boyacá), remitió las diligencias a la oficina de reparto de los juzgados civiles del circuito de Sogamoso para que tramitaran la tutela instaurada.
2.3. Respuesta del juzgado demandado.
2.3.1. Afirma el juzgado que no es cierto que se haya hecho un estudio deficiente sobre la naturaleza del bien, ya que el inmueble cumplía con las características necesarias para ser adjudicado por vía de prescripción ordinaria, de acuerdo con los artículos 2512(5) y 2518(6) del Código Civil. Igualmente, recuerda que no se demostró en ningún momento la calidad de baldío del bien y resalta que el hecho de que no existan titulares de derechos reales no supone que pueda llegar a tratarse de un baldío.
2.3.2. Argumenta que el artículo 1º de la Ley 200 de 1936, modificado por el artículo 2º de la Ley 4ª de 1973, establece que los bienes que no cuentan con titular no son baldíos, sino que se debe presumir la propiedad privada de los fundos poseídos por particulares o explotados económicamente por estos. Por lo anterior, en el caso puntual, le asiste al señor Alarcón el beneficio derivado de tal presunción, que ha sido reconocida por la Corte Suprema de Justicia(7).
2.4. Respuesta del Incoder.
2.4.1. Resalta que de acuerdo con la Sentencia T-488 de 2014, el Incoder no cuenta con el inventario de bienes baldíos que le permita certificar cuáles ostentan tal calidad, por lo que se acude a presunciones de tipo legal sustentadas en las leyes 200 de 1936(8), 160 de 1994(9) y 1564 de 2012(10).
2.4.2. Referencia que la propiedad privada se demuestra mediante la exhibición de un título expedido por el Estado, bien sea de carácter administrativo o civil, o con los títulos debidamente inscritos con anterioridad a la Ley 200 de 1936. Esto hace necesario revisar cada título antes de su evaluación, determinando qué derechos pueden haber sobre estos y quiénes deben ser convocados dentro de un proceso, según el caso.
2.4.4. Finalmente, rememora la normativa que ha regulado la imprescriptibilidad de los baldíos y concluye que de acuerdo con el artículo 167 del Código General del Proceso, está en la carga de quien demanda en un proceso de pertenencia demostrar que el predio es de propiedad privada para hacer procedente su acción.
2.5. Primera instancia.
2.5.1. El Juzgado Primero Civil del Circuito de Sogamoso, mediante sentencia del 7 de diciembre de 2015, negó la acción de tutela presentada. Entre las razones expuestas por el juez de instancia en su fallo están que “respecto del requisito de subsidiariedad, encuentra el despacho, que no se cumple con el mismo, por cuanto en el presente caso, la entidad accionante Incoder, posee otro medio de defensa, a fin de evitar la vulneración de los derechos fundamentales constitucionales invocados, entre ellos, la posibilidad de interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 379 del Código de Procedimiento Civil (...), en razón al incumplimiento de los presupuestos de ley, específicamente el de la competencia, ya que de ser verdad, la calidad de baldío, del predio objeto del proceso, la competencia radicaría en el Incoder y no en el despacho judicial accionado”.
2.6. Impugnación del Incoder.
2.6.3. Refirió el Incoder que los baldíos rurales tienen una serie de fines y características, así como requisitos para ser adquiridos mediante procedimiento de adjudicación que es de su competencia, y que se encuentran en la Ley 160 de 1994. Asimismo, insistió en la manera de acreditar la propiedad privada y lo relativo a la demostración de la titularidad, así como las formas para probar tal manifestación.
2.7. Actuaciones en segunda instancia.
2.8. Respuesta de los nuevos vinculados, reafirmación de la decisión inicial del juez de primera instancia e impugnación del fallo.
2.8.2. La oficina de registro e instrumentos públicos se manifestó aclarando que no tiene responsabilidad sobre ninguna de las vulneraciones alegadas. Que desde tal entidad se evidenció que no había sido vinculado el Incoder en el proceso de pertenencia, en consecuencia expidieron la Resolución 151 de 2015 por medio de la cual se suspendió el trámite del registro a prevención, de acuerdo con el artículo 18(11) de la Ley 1579 de 2012.
Resaltó que sus actuaciones se han guiado por la instrucción administrativa conjunta 251(12) del 13 de noviembre de 2014, expedida por el Incoder y la Superintendencia de Notariado y Registro, en cumplimiento de lo establecido por la Sentencia T-488 de 2014.
2.8.3. Por su parte, la Superintendencia de Notariado y Registro contestó que la competencia de las oficinas de registro se resume en servir de medio de tradición y dar publicidad a los actos, limitándose a lo establecido en la Ley 1579(13) de 2012. Posteriormente, recordó la naturaleza jurídica de los predios baldíos, haciendo énfasis en las diferentes sentencias que han dirimido controversias sobre la materia en favor de la competencia del Incoder, así como los antecedentes normativos que favorecen tal posición jurídica. Finalmente, solicitó que se aplique el precedente judicial de la Sentencia T-488 de 2014.
2.9. Decisión de segunda instancia.
— Copia del acta de diligencia de inspección judicial hecha por el Juzgado Promiscuo Municipal de Aquitania el tres (3) de agosto de 2015, dentro del proceso ordinario de pertenencia de inmueble agrario iniciado por Melecio de Jesús Alarcón Montaña (fls. 1-5, cdno. 1).
— Copia de la sentencia del tres (3) de agosto de 2015, expedida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Aquitania dentro del proceso ordinario de pertenencia de inmueble agrario iniciado por Melecio de Jesús Alarcón Montaña, por la cual se concede la pretensión del demandante (fls. 6-14, cdno. 1).
— Copia de la Resolución 151 de 2015 del nueve (9) de octubre de 2015 expedida por el registrador seccional de instrumentos públicos de Sogamoso, “Por medio de la cual se suspende un trámite de registro a prevención del turno de radicación 2015-7207” (fls. 15-16, cdno. 1).
— Copia de la instrucción administrativa conjunta 251 y 13 del trece (13) de noviembre de 2013, proferida por el Incoder y la Superintendencia de Notariado y Registro, de asunto “Sentencias de declaración judicial de pertenencia sobre terrenos presuntamente baldíos y acciones a seguir. Cumplimiento Sentencia T-488de 9de julio de 2014” (fls. 143-154, cdno. 1).
(i) Solicitar, al Juzgado Promiscuo Municipal de Aquitania (Boyacá), enviar copia integral del expediente 2015-00056, contentivo del proceso de pertenencia iniciado por Melecio de Jesús Alarcón Montaña en contra de personas indeterminadas.
(ii) Asimismo, solicitó a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sogamoso, en cabeza del registrador seccional, informar si la suspensión de trámite de registro del documento 2015-7207 del 3 de agosto de 2015, proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Aquitania dentro del proceso de pertenencia 2015-00056, y tomada mediante la Resolución 151 de 2015, continúa vigente.
(iii) Igualmente, en atención a lo dispuesto por el Auto 222 de 2016, dictado por la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional en seguimiento del cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014, en el cual se identificaron una serie de problemáticas relativas al plan nacional de clarificación y recuperación de tierras rurales, se pidió al Incoder y a la Agencia Nacional de Tierras que informaran cuántos baldíos se han adjudicado a partir de la Ley 200 de 1936, la Ley 135 de 1961 y la Ley 160 de 1994, ordenándoles brindar tal información en número de hectáreas y personas beneficiadas por dichas adjudicaciones. Teniendo en cuenta la orden proferida en el Auto 222 de 2016, se solicitó a estas entidades que le precisaran a la Corte cuáles son las herramientas para garantizar el proceso de titulación masiva que ordenada en la T-488 de 2014, con el objetivo de evitar mayores conflictos en el campo.
(iv) Además, se dispuso que la secretaría general de la Corte pusiera en conocimiento de la Procuraduría General de la Nación, en su delegada de asuntos de restitución de tierras, y de la Defensoría del Pueblo, en su delegada de asuntos agrarios y tierras, el presente asunto para que se pronunciaran sobre el caso en concreto y la procedencia de la acción de pertenencia y prescripción adquisitiva de terrenos baldíos del Estado. Igualmente, para que informaran acerca de la finalidad de los bienes baldíos y las obligaciones del Incoder.
(v) En el mismo sentido, se les solicitó concepto al observatorio de restitución y regulación de derechos de propiedad agraria, al observatorio al proceso de restitución de tierras de la Corporación Excelencia en la Justicia, CEJ, a la consultoría para los derechos humanos y el desplazamiento, Codhes, y al observatorio del proceso de restitución de tierras de la Universidad de los Andes.
4.2.1. Luis Alberto León Mejía, registrador seccional de la oficina de registro de instrumentos públicos de Sogamoso, envía respuesta en la cual informa que la Resolución 151 de 2015, por medio de la cual se suspendió el trámite registral ordenado por la sentencia del tres (3) de agosto de 2015, proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Aquitania dentro del proceso de pertenencia 2015-00056, no se encuentra vigente.
Asimismo, recordó que los bienes prescritos en el presente caso estaban en el comercio y que el Incoder, en respuesta al oficio que se le envió por el juzgado el 4 de noviembre de 2015, anotó que en los procesos de pertenencia la carga de la prueba recae sobre el demandante que, a juicio del despacho de Aquitania, efectivamente demostró la calidad de bien privado del inmueble a partir de la presunción existente en el artículo 2(14) de la Ley 4ª de 1973.
4.2.2. Andrés Felipe García Azuero, defensor delegado para los asuntos agrarios y de tierras, considera pertinente realizar algunas consideraciones previas sobre la naturaleza jurídica de los bienes baldíos. Expone que estos, de acuerdo con el Código Civil(15) y el Código Fiscal(16) son bienes que le pertenecen a la Nación por carecer de otro dueño, que responden a la clasificación de bienes fiscales y cuyo uso, por tal motivo, no pertenece a la generalidad de los habitantes.
Adicionalmente, al estar bajo la titularidad de la Nación, esta puede administrarlos y adjudicarlos a favor de quienes cumplan con los requisitos previamente establecidos por el legislador, así como lo ha reconocido la jurisprudencia que les ha dado el carácter de adjudicables. Resalta el delegado que el régimen legal de los baldíos, a partir del Código Fiscal de 1912, instituye que estos no pueden ser adquiridos bajo la figura de la prescripción adquisitiva(17).
Tal prohibición, se compagina con la finalidad constitucional de introducir una igualdad material en el campo, que garantice el acceso a los derechos de los grupos campesinos y étnicos(18) marginados del acceso a la tierra. En tal sentido, la Constitución de 1991 replica la imprescriptibilidad de estos bienes(19) y faculta al legislador a regular lo relativo a su adjudicación y recuperación(20). Resalta el interviniente que la Ley 160 de 1994 establece que los bienes baldíos solo pueden adquirirse mediante título otorgado por el Estado(21), por lo que la posesión será una mera expectativa que no configurara efectos de carácter civil. Asimismo, el Código General del Proceso(22), determina que sobre estos bienes no proceden los procesos de pertenencia y que, de presentarse, el juez debe rechazar la demanda de plano o terminar de forma anticipada la litis.
En consecuencia, la defensoría recuerda que la adjudicación de baldíos tiene como fin garantizar condiciones materiales que contribuyan a la dignificación del campo y busca hacer real el acceso a la tierra de quienes no ostentan la propiedad de esta. Referencia distintas sentencias por medio de las cuales la Corte ha resaltado esta finalidad(23), haciendo énfasis en que el legislador debe tener tal prioridad en perspectiva a la hora de regular asuntos de carácter rural, partiendo de “(i) la importante función que cumplen las actividades desarrolladas en el campo, (ii) la necesidad de asegurar condiciones de igualdad real para el trabajador agrario, (iii) la configuración constitucional compleja que prevé, no solo para asegurar el acceso a la propiedad y otros derechos de los campesinos sino también la protección de los intereses generales. Se encuentra igualmente (iv) el carácter programático de los mandatos allí incorporados y, en esa medida, (v) la importancia de la ley en la realización, concreción y cumplimiento de la Constitución como fuente normativa de configuración de los derechos constitucionales económicos y sociales de los campesinos”(24).
Por otro lado, resalta que, la Corte Suprema en sentencia de tutela STC 1776 de 2016 se circunscribió a lo establecido en los artículos 1º y 2º de la Ley 200 de 1936(25), concluyendo que los predios explotados económicamente deben presumirse como privados y que corresponde a la entidad administradora de tales bienes demostrar que estos no han sido explotados. A diferencia de la Corte Constitucional, en cuya jurisprudencia ha prevalecido que aquellos bienes en cuyos registros no conste titular del derecho de dominio deben presumirse como baldíos.
Destaca el interviniente que el Estado no cuenta con un inventario de baldíos, situación que fortalece la interpretación de la Corte Suprema, que pone en cabeza de la Nación la carga de la prueba y libera al campesino de la obligación de demostrar la naturaleza jurídica del bien que ocupa. Sin embargo, “en criterio de la Defensoría del Pueblo, deberá operar el criterio cronológico pues es el más plausible en defensa de lo público y del interés general en aras de una hermenéutica que respete los postulados de un Estado constitucional y democrático de derecho, donde la propiedad de la tierra cumple una función social y ecológica, que garantice su acceso progresivo a los campesinos y trabajadores agrarios sin tierra o con tierra insuficiente, de tal forma que les permita vivir dignamente”(26).
En materia del caso concreto, el delegado afirma que en cuanto al defecto fáctico, el juzgado centró su valoración en la inspección ocular y los testimonios de los colindantes, sin embargo no abordó en debida forma el análisis de la naturaleza jurídica del bien, pese a ser un elemento determinante en la procedencia del proceso de pertenencia, aun contando con indicios que indicaban que era baldío, como el hecho de que el folio de matrícula no registrara titular. El juzgado estableció que el inmueble en cuestión estaba dentro del comercio, sin hacer un análisis exhaustivo sobre la naturaleza del predio y sin vincular al Incoder, entidad administradora de los predios baldíos de la Nación y que debe ser incluida en el proceso como litisconsorte necesario, de acuerdo con el artículo 375 del Código General del Proceso(27).
Destaca en lo atinente al defecto sustantivo que las normas preconstitucionales, como la Ley 200 de 1936, deben observarse a la luz del principio de aplicación inmediata de la Carta. Con base en tal principio, a juicio del delegado, se deben entender como derogadas de forma tácita por inconstitucionalidad las disposiciones legales contrarias al espíritu de la Constitución. La presunción del artículo 1(28) de la mencionada ley, ignora el tratamiento especial y diferenciado de las tierras baldías, que nace en virtud de un favorecimiento a la población rural que se refleja, entre otras, en la imprescriptibilidad de tales inmuebles.
Resalta que el juzgado falló de acuerdo con la Ley 200, ignorando la Ley 160 de 1994(29) y las leyes 1561(30) y 1564(31) de 2012, así como la Constitución misma, incurriendo así en un defecto de carácter sustantivo, al no haber integrado de forma sistemática todas las normas.
Finalmente, recuerda que en este caso existe también un desconocimiento del precedente judicial. La Corte, como órgano de cierre, se ha pronunciado en diversas sentencias sobre la imprescriptibilidad y finalidad de los bienes baldíos, y el juzgado de Aquitania se apartó de la jurisprudencia constitucional sin cumplir con una carga argumentativa mínima. Ello no hace nugatorio el acceso a la tierra para el señor Alarcón, quien puede acudir al procedimiento de adjudicación de baldíos contemplado en la Ley 160 y el Decreto 1071(32) de 2015.
4.2.3. Rocío del Pilar Peña Huertas, Ricardo Daniel Álvarez Morales, María Mónica Parada Hernández y Luis Enrique Ruiz González, coordinadora e investigadores del observatorio de restitución y regulación de derechos de propiedad agraria, afirman que la Constitución, así como los desarrollos legislativos y jurisprudenciales del país han buscado resaltar la importancia de los baldíos para el desarrollo rural del país y el acceso a la tierra de poblaciones vulnerables. Por estas finalidades, estos gozan de un régimen especial que implica restricciones, mecanismos de protección y potestades de administración y distribución en cabeza del Estado, particularmente del Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, a quien le corresponde su adjudicación una vez cumplidos los requisitos de la Ley 160 de 1994.
Ahora bien, el observatorio resalta que la inexistencia del inventario no justifica que los jueces disminuyan su exigencia a la hora de requerir al demandante la carga mínima de demostrar que el bien se encuentra en el comercio, “esta exigencia no se puede entender cumplida mediante la aplicación aislada de la presunción contenida en el artículo 1º de la Ley 200 de 1936, pues precisamente su aplicación asilada desconoce las demás presunciones que se encuentran en la misma Ley 200 de 1936 y las formas de acreditar la propiedad privada contenidas en la Ley 160 de 1994”(33).
Asimismo, surgen obligaciones para el juez en casos que presentan dudas sobre la calidad jurídica del bien objeto del proceso. En tal sentido, “el juez tiene el deber de decretar en forma oficiosa las pruebas que considere cuando el caso ofrezca dudas sobre el carácter privado del inmueble, para establecer con un alto grado de certeza la naturaleza privada del bien que se pretende por prescripción (...) Todo lo anterior apuntando a que los procedimiento dirigidos a formalizar la propiedad al tiempo que dotan de acceso a la tierra se sujetan a restricciones y limitaciones tendientes a prevenir la concentración de la tierra y a distribuirla conforme a criterios de equidad”(34).
Destacan los intervinientes que el presente caso pone en evidencia la tensión entre el derecho que le asiste a un ciudadano de acudir a la administración de justicia a reclamar el derecho a la propiedad y la protección al patrimonio público. Cada uno de estos intereses está debidamente protegido y es susceptible de ser garantizado en proceso judicial, sin perjuicio de que para este asunto tal debate solo se hizo evidente en sede de tutela. A juicio del observatorio, “se considera que la solución idónea para atender esta tensión es vincular a la agencia del Estado encargada de la titulación de baldíos (en este caso el Incoder) a este tipo de procesos para que, de conformidad con sus competencias, acredite si se está en presencia de un baldío o no”(35). La participación del instituto dotará al fallo de mayor seguridad jurídica y contribuirá a que se dilucide la naturaleza jurídica del predio.
4.2.4. Gloria María Borrero Restrepo, directora ejecutiva de la Corporación Excelencia en la Justicia, CEJ, indica que el observatorio al proceso de restitución de tierras del CEJ hace seguimiento a las medidas de asistencia, atención y reparación de las víctimas del conflicto armado, en el marco de la Ley 1448 de 2011, sin dejar de lado la aplicación del derecho agrario, que es inescindible en la implementación de la mencionada norma.
En tal sentido, respalda la posición tomada por la Corte en Sentencia T-488 de 2014, en contravía de lo establecido por la Corte Suprema en febrero de 2016, debido a que, a juicio de la interviniente, “no es viable el registro de sentencias judiciales que declaren la pertenencia de bienes inmuebles rurales que no han salido del dominio del Estado (baldíos) y por tanto no tienen folio de matrícula inmobiliaria”(36).
Recuerda que en Sentencia C-595 de 1995 la Corte de manera unánime declaró la exequibilidad de diferentes normas que consagraban la imprescriptibilidad de ciertos inmuebles, entre ellos los baldíos, decisión que se fundamentó en el artículo 3º de la Constitución Política. Asimismo, el Congreso tiene una facultad expresa para regular lo atinente a estos bienes, en el artículo 150-18, que le ha permitido expedir leyes como la 160 de 1994.
3. Reglas jurisprudenciales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia(37).
3.1. Desde los primeros pronunciamientos de esta corporación(38), se ha venido señalando que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales cuando los derechos fundamentales resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública(39). Esta posición se ha soportado en los artículos 2(40) y 86(41) de la Carta, los cuales reconocen su procedencia, así como en el artículo 25(42) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos(43), relativo a la obligación de los Estados parte de proveer un recurso efectivo para la protección de los derechos humanos.
“Ahora bien, de conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado. En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acción contra sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, niriñeconlospreceptosconstitucionaleslautilizacióndeestafiguraanteactuacionesdehechoimputablesalfuncionariopormediodelascualessedesconozcanoamenacenlosderechosfundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable (...) En hipótesis como estas no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia” (subrayado fuera del original).
Sin embargo, es evidente un desarrollo jurisprudencial en este aspecto. En un comienzo, la Corte Constitucional recurrió al concepto de la “vía de hecho”, definida como la actuación judicial absolutamente caprichosa o carente de cualquier fundamento jurídico. Posteriormente, el precedente se rediseñó para dar paso a los “criterios de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales” e incluyó aquellas situaciones en las que “si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales”(44).
Esta nueva aproximación fue recogida en la Sentencia C-590 de 2005, mediante la cual la Corte explicó que el juez constitucional debe comenzar por verificar las condiciones generales de procedencia, entendidas como “aquellas cuya ocurrencia habilita al juez de tutela para adentrarse en el contenido de la providencia judicial que se impugna”(45). Tales requisitos genéricos son:
“(i) si la problemática tiene relevancia constitucional; (ii) si han sido agotados todos los recursos o medios —ordinarios o extraordinarios— de defensa de los derechos, a menos que se trate de impedir un perjuicio irremediable o que los recursos sean ineficaces en las circunstancias particulares del peticionario; (iii) si se cumple el requisito de la inmediatez (es decir, si se solicita el amparo pasado un tiempo razonable desde el hecho que originó la violación); (iv) si se trata de irregularidades procesales, que ellas hubieran tenido incidencia en la decisión cuestionada, salvo que de suyo afecten gravemente los derechos fundamentales; (v) si el actor identifica debidamente los hechos que originaron la violación, así como los derechos vulnerados y si —de haber sido posible— lo mencionó oportunamente en las instancias del proceso ordinario o contencioso; (vi) si la providencia impugnada no es una sentencia de tutela”(46).
Teniendo en cuenta lo anterior, el juez de tutela podrá conceder el amparo solicitado si halla probada la ocurrencia de al menos una de las causales específicas de procedibilidad, que la Corte ha organizado de la siguiente forma(47):
Específicamente sobre el defecto fáctico esta corporación ha señalado que se presenta cuando resulta evidente que el apoyo probatorio en que se fundamentó el juez para resolver un caso es absolutamente inadecuado o insuficiente(48). En esa medida, el error valorativo del juez debe ser ostensible, flagrante, manifiesto y tener una incidencia directa en la decisión. Con ello, la Corte ha identificado las distintas manifestaciones del defecto fáctico(49):
“1. Defectofácticoporlaomisióneneldecretoylaprácticadepruebas. Esta hipótesis se presenta cuando el funcionario judicial omite el decreto y la práctica de pruebas, lo cual tiene como consecuencia impedir la debida conducción al proceso de ciertos hechos que resultan indispensables para la solución del asunto jurídico debatido(50).
2. Defectofácticoporlaausenciadevaloracióndelacervoprobatorio. Se presenta cuando el funcionario judicial, a pesar de que en el proceso existan elementos probatorios, omite considerarlos, no los advierte o simplemente no los tiene en cuenta para efectos de fundamentar la decisión respectiva, y en el caso concreto resulta evidente que de haberse realizado su análisis y valoración, la solución del asunto jurídico debatido variaría sustancialmente(51).
3. Defectofácticoporvaloracióndefectuosadelmaterialprobatorio. Tal situación se advierte cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido; o cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva(52)” (subrayado fuera de texto).
1.2. Con respecto al defecto orgánico, esta corporación lo ha descrito como aquel que se configura cuando la autoridad responsable de emitir la providencia objeto de tutela no era la competente para conocer del asunto(53). Así, en Sentencia T-446 de 2007, señaló:
Igualmente, en la Sentencia T-929 de 2008 estableció que si se comprueba la incompetencia del funcionario judicial que emitió la providencia acusada, se configura un defecto orgánico que afecta el derecho al debido proceso, en tanto “el grado de jurisdicción correspondiente a un juez, tiene por finalidad delimitar el campo de acción de la autoridad judicial para asegurar así el principio de seguridad jurídica que ‘representa un límite para la autoridad pública que administra justicia, en la medida en que las atribuciones que le son conferidas solo las podrá ejercer en los términos que la Constitución y la ley establecen’(54)”.
En definitiva, la Corte ha concluido que “la actuación judicial está enmarcada dentro de una competencia funcional y temporal, determinada, constitucional y legalmente, que de ser desbordada conlleva la configuración de un defecto orgánico, y por ende, el desconocimiento del derecho al debido proceso”(55).
1.3. Sobre el defecto material o sustantivo este tribunal ha señalado(56) que se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”(57). En la Sentencia SU-515 de 2013 fueron sintetizados los supuestos que pueden configurar este tipo de yerros, a saber:
“(i) La decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, ya que: (a) no es pertinente(58), (b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada(59), (c) es inexistente(60), (d) ha sido declarada contraria a la Constitución(61), (e) o a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, su aplicación no resulta adecuada a la situación fáctica objeto de estudio como, por ejemplo, cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador(62).
(ii) La interpretación de la norma al caso concreto no se encuentra dentro de un margen razonable(63) o el funcionario judicial hace una aplicación inaceptable de la disposición, al adaptarla de forma contraevidente —interpretación contra legem— o de manera injustificada para los intereses legítimos de una de las partes(64); también, cuando se aplica una regla de manera manifiestamente errada, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable(65).
(iii) No se tienen en cuenta sentencias con efectos erga omnes(66).
(iv) La disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva(67) o claramente contraria a la Constitución(68).
(v) Cuando un poder concedido al juez se utiliza para un fin no previsto en la disposición(69).
(vi) La decisión se funda en una interpretación no sistemática del derecho, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso(70).
(vii) El servidor judicial da insuficiente sustentación de una actuación(71).
(viii) Se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación(72).
(ix) Cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución siempre que se solicite su declaración por alguna de las partes en el proceso(73)”.
1.4. Por último, el desconocimiento del precedente se deriva de la aplicación directa de una regla que tiene su origen en la propia Carta Política (art. 13), cuya infracción conduce a la vulneración de una norma de rango superior(74). Sobre el particular, en la Sentencia T-1092 de 2007 esta corporación decantó en qué circunstancias ocurre dicha causal específica de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales: “La jurisprudencia de la Corte Constitucional puede ser desconocida de cuatro formas: (i) aplicando disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de constitucionalidad; (ii) aplicando disposiciones legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a la Constitución; (iii) contrariando la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad; y (iv) desconociendo el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela”.
En la Sentencia SU-054 de 2015 la Sala Plena de la Corte reiteró que el precedente corresponde al conjunto de sentencias previas a “la decisión donde se pretende su aplicación y que debe existir una semejanza de problemas jurídicos, cuestiones constitucionales, hechos del caso, normas juzgadas o puntos de derecho. En ausencia de uno de estos elementos, no puede predicarse la aplicación de un precedente”(75).
Esta corporación en la Sentencia T-153 de 2015 concluyó que los jueces están en el deber de respetar y aplicar en situaciones análogas aquellas consideraciones jurídicas cierta y directamente relacionadas que emplearon los jueces de mayor jerarquía y los órganos de cierre para resolverlos, a menos que expresen razones serias y suficientes para apartarse y, “en el supuesto de que se incumpla el deber precitado, la Corte ha reiterado recientemente que, cualquier decisión judicial que omita toda referencia al precedente vigente y que, por lo tanto, contiene una respuesta contraria a la que surgiría del precedente aplicable, es una decisión que, en principio, se muestra irrazonable e incurre en arbitrariedad, porque “carece de la debida justificación o comporta el desconocimiento de normas de mayor jerarquía, dentro de las cuales se encuentran los postulados constitucionales y las sentencias con efectos erga omnes de la Corte Constitucional, así como la doctrina probable adoptada por la Corte Suprema de Justicia y por el Consejo de Estado en su labor de unificación de la jurisprudencia constitucional”(76).
Asimismo, esta corporación de manera reiterada ha fijado los criterios que deben consultarse al momento de estudiar la causal de desconocimiento del precedente, así: “i) Determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en los mismos. ii) Comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente tales precedentes pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del principio de igualdad. iii) Verificar si el juez tuvo razones fundadas para apartarse del precedente judicial bien sea por encontrar diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, o por considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro homine”(77).
La Carta Política de 1991 reiteró la tradicional concepción según la cual pertenecen a la Nación los bienes públicos que forman parte del territorio, dentro de los cuales se encuentran las tierras baldías(78). En efecto, el artículo 102 superior dispuso que: “El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”.
Esta corporación ha explicado que la Constitución consagró así no solo el llamado “dominio eminente”, el cual se encuentra íntimamente ligado al concepto de soberanía, sino también la propiedad o dominio que ejerce la Nación sobre los bienes públicos que de él forman parte(79). Desde esta perspectiva, la jurisprudencia ha precisado, según los lineamientos de la legislación civil, que la denominación genérica adoptada en el artículo 102 de la Carta Política comprende tanto los bienes de uso público como los bienes fiscales, así:
“(i) Los bienes de uso público, además de su obvio destino se caracterizan porque “están afectados directa o indirectamente a la prestación de un servicio público y se rigen por normas especiales”(80). El dominio ejercido sobre ello se hace efectivo con medidas de protección y preservación para asegurar el propósito natural o social al cual han sido afectos según las necesidades de la comunidad(81).
(ii) Los bienes fiscales, que también son públicos aun cuando su uso no pertenece generalmente a los ciudadanos, se dividen a su vez en: (a) bienes fiscales propiamente dichos, que son aquellos de propiedad de las entidades de derecho público y frente a los cuales tienen dominio pleno “igual al que ejercen los particulares respecto de sus propios bienes”(82); y (b) bienes fiscales adjudicables, es decir, los que la Nación conserva “con el fin de traspasarlos a los particulares que cumplan determinados requisitos exigidos por la ley”(83), dentro de los cuales están comprendidos los baldíos”(84).
4.2.1. Mediante providencia C-595 de 1995, la Corte abordó una demanda ciudadana contra varias normas nacionales (L. 48/1882(85), L. 110/12(86) y L. 160/94(87)) que consagraban la imposibilidad jurídica de adquirir el dominio sobre bienes inmuebles a través del fenómeno de la prescripción. En opinión del actor, la Constitución actual no había incluido en el artículo 332 la titularidad sobre los baldíos, como sí lo hacía la Carta anterior en el artículo 202-2. En tal medida, consideraba que el legislador no podía consagrar la imprescriptibilidad de los mismos, en detrimento de los mandatos constitucionales que ordenan promover el acceso a la propiedad en general.
De forma unánime la Sala Plena declaró la exequibilidad de las mencionadas normas. Resaltó que en la Constitución Política existe una disposición expresa que permite al legislador asignar a los bienes baldíos el atributo de imprescriptibilidad a saber, el artículo 63 superior que textualmente reza: “Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. Explicó que dentro de los bienes de uso público se incluyen los baldíos y por ello concluyó que “no se violó el estatuto supremo pues bien podía el legislador, con fundamento en este precepto, establecer la imprescriptibilidad de terrenos baldíos, como en efecto lo hizo en las disposiciones que son objeto de acusación”(88).
Aunque la prescripción o usucapión es uno de los modos de adquirir el dominio de los bienes corporales, raíces o muebles que están en el comercio, los terrenos baldíos obedecen a una lógica jurídica y filosófica distinta, razón por la cual estos tienen un régimen especial que difiere del consagrado en el Código Civil. No en vano, el Constituyente en el artículo 150-18 del estatuto superior, le confirió amplias atribuciones al legislador(89) para regular los asuntos relacionados con los baldíos, concretamente para “dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías”.
4.2.2. La disposición que específicamente regula lo referente a los terrenos baldíos, su adjudicación, requisitos, prohibiciones e instituciones encargadas, es la Ley 160 de 1994(90), por la cual se crea el sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino. El artículo 65 de esta norma consagra inequívocamente que el único modo de adquirir el dominio es mediante un título traslaticio emanado de la autoridad competente de realizar el proceso de reforma agraria y que el ocupante de estos no puede tenerse como poseedor:
“ART. 65.—Lapropiedaddelosterrenosbaldíosadjudicables,solopuedeadquirirsemediantetítulotraslaticiodedominiootorgadoporelEstadoatravésdelInstitutoColombianodelaReformaAgraria, o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad.
Losocupantesdetierrasbaldías,poresesolohecho,notienenlacalidaddeposeedoresconformealCódigoCivil,yfrentealaadjudicaciónporelEstadosoloexisteunameraexpectativa.
En esa medida, los baldíos son bienes inenajenables, esto es, que están fuera del comercio y pertenecen a la Nación, quien los conserva para su posterior adjudicación, y tan solo cuando esta se realice, obtendrá el adjudicatario su título de propiedad(91).
Ese mismo año, al analizar la constitucionalidad de la disposición del Código de Procedimiento Civil que prohíbe el trámite de la solicitud de pertenencia sobre bienes imprescriptibles(92), la Corte a través de la Sentencia C-530 de 1996 avaló dicho contenido. Dentro de sus consideraciones, destacó que siendo uno de los fines esenciales del Estado la prestación de los servicios públicos, resulta indispensable salvaguardar los bienes fiscales los cuales están destinados para este fin. Esta limitación en el comercio de los baldíos tampoco quebranta la igualdad en relación con los bienes privados, sobre los cuales sí procede la prescripción adquisitiva, por cuanto “quien posee un bien fiscal, sin ser su dueño, no está en la misma situación en que estaría si el bien fuera de propiedad de un particular. En el primer caso su interés particular se enfrenta a los intereses generales, a los intereses de la comunidad; en el segundo, el conflicto de intereses se da entre dos particulares”.
4.2.3. El trato diferenciado sobre los terrenos baldíos se refleja, entre otros aspectos, en un estatuto jurídico y especial que los regula que está contenido en la Ley 160 de 1994(93), así como en la prohibición de llevar a cabo procesos de pertenencia sobre estos bienes y, finalmente, en la consagración de requisitos para ser beneficiarios del proceso de adjudicación administrativa de baldíos. Tales figuras jurídicas responden con precisión a los intereses generales y superlativos que subyacen sobre estos bienes3.
Al respecto, la jurisprudencia resaltó que el artículo 64 superior “implica un imperativo constituyente inequívoco que exige la adopción progresiva de medidas estructurales orientadas a la creación de condiciones para que los trabajadores agrarios sean propietarios de la tierra rural”(94). Así las cosas, el objetivo primordial del sistema de baldíos es “permitir el acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella”(95), situando el centro de la política agraria sobre los campesinos y en mejorar “las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación social”(96).
Lo anterior, sumado a los postulados de justicia y supremacía de la dignidad humana como principios fundantes del Estado social de derecho(97), conllevan a impulsar la función social de la propiedad(98), promoviendo el acceso a quienes no la tienen y precaviendo la inequitativa concentración en manos de unos pocos(99). Adicionalmente, la adjudicación de bienes baldíos responde al deber que tiene el Estado de suscitar las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva(100), “adoptando medidas de protección a favor de quienes, por su difícil condición económica, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta en el sector agropecuario”(101).
El carácter especial de estos inmuebles ha llevado a que la legislación agraria contemple un conjunto de requisitos y prohibiciones en torno a su asignación, tales como: realizar una explotación previa no inferior a 5 años conforme a las normas sobre protección y utilización racional de los recursos naturales renovables(102); adjudicación en unidades agrícolas familiares, UAF(103); no ostentar patrimonio neto superior a mil salarios mínimos mensuales legales(104) ni ser propietario de otro bien rural(105).
De igual manera, cuando la visión de la política agraria se aparta de su objetivo primordial, relegando los campesinos a un segundo plano para priorizar a las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras con capacidad jurídica y económica, tal y como ocurrió con los proyectos de desarrollo agropecuario o forestal impulsados por la Ley 1450 de 2011, es deber del juez constitucional defender los intereses de las comunidades campesinas y las conquistas históricas a favor de los sectores marginados(106).
Lo dicho hasta el momento no implica que la dignificación del trabajador agrario deba realizarse a costa del interés general y el desarrollo del país. Por el contrario, el acceso a la propiedad a quienes carecen de ella, contribuye por esa vía al mejoramiento de toda la sociedad(107). Propósito que la Ley 160 de 1994 retoma al establecer que el primer objetivo de la reforma agraria es promover y consolidar la paz, a través de mecanismos encaminados a lograr la justicia social y la democracia participativa(108).
En la Sentencia T-488 de 2014 esta Sala hizo alusión a la defensa que de esa postura han hecho las otras Cortes. Al respecto, trajo a colación una decisión del Consejo de Estado, en la que estudió la legalidad de una Resolución del 14 de abril de 1987, mediante la cual el Incora estipuló que el inmueble rural denominado “La Familia” era un terreno baldío, pese a que anteriormente el Juez del Circuito de Riohacha había declarado la prescripción adquisitiva del predio en favor del actor. La Sección Tercera, en fallo del 30 de noviembre de 1995(109), esgrimió que la prohibición de usucapir bienes baldíos “ha sido una constante en el sistema jurídico colombiano” y en tal sentido una sentencia de pertenencia no es oponible al Estado, ni siquiera en consideración al principio de cosa juzgada:
De igual forma, se citó el fallo de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia(110), en la que reiteró la imprescriptibilidad de los bienes baldíos como garantía del interés público y en prevención de solicitudes fraudulentas de pertenencia. Al respecto, sostuvo que “su afectación, así no sea inmediata sino potencial al servicio público, debe excluirse de la acción de pertenencia, para hacer prevalecer el interés público o social sobre el particular”. Añadió lo siguiente:
“Por esa razón, esta Sala afirmó que “hoy en día, los bienes que pertenecen al patrimonio de las entidades de derecho público no pueden ganarse por el modo de la prescripción adquisitiva de dominio, no porque estén fuera del comercio o sean inalienables, como sí ocurre con los de uso público, sino porque la norma citada (CPC, art. 407, se agrega) niega esa tutela jurídica, por ser ‘propiedad de las entidades de derecho público’, como en efecto el mismo artículo lo distingue (ordinal 4º), sin duda alguna guiado por razones de alto contenido moral, colocandoasíundiquedeprotecciónalpatrimoniodelEstado,quepornegligenciadelosfuncionariosencargadosdelasalvaguardia,estabasiendoesquilmado,atravésdefraudulentosprocesosdepertenencia” (sentencia de 12 de febrero de 2001, exp. 5597, citada en el fallo de 31 de julio de 2002, exp. 5812)” (subrayado fuera del original).
4.3.2. En lo que refiere a las normas que fundamentan la presunción de bien privado, los artículos 1º y 2º de la Ley 200 de 1936 indican que los bienes explotados económicamente se presumen de propiedad privada, y no baldíos. De acuerdo con lo anterior, todo bien que se encuentre bajo la posesión de un particular que esté realizando sobre el inmueble hechos positivos, propios de señor y dueño, como actividades agropecuarias, tendrá la presunción de ser un bien privado.
“ART. 1º—Modificado, art. 2º, L. 4ª/73. Se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica.
ART. 2º—Se presumen baldíos los predios rústicos no poseídos en la forma que se determina en el artículo anterior” (negrilla fuera de texto original).
“ART. 63.—Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables” (negrillas fuera de texto).
Ahora bien, el constituyente consideró de tal importancia lo relativo a los bienes públicos, especialmente los baldíos, que reservó la regulación de estos al Congreso de la República, dejando en manos del legislador la expedición de las normas sobre adjudicación y recuperación de tierras baldías:
“ART. 674.—Bienes públicos y de uso público. Se llaman bienes de la unión aquellos cuyo dominio pertenece a la República.
ART. 675.—Bienes baldíos. Son bienes de la unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales carecen de otro dueño” (negrillas fuera de texto).
Asimismo, lo hace el Código Fiscal, que además reconoce desde 1912 la imprescriptibilidad de los mismos, creando la imposibilidad jurídica de que estos bienes sean adquiridos por adjudicación judicial vía proceso de pertenencia. Es así como los artículos 44 y 61 de este último código, aún vigentes, refuerzan la presunción de bien baldío con la que cuentan todos aquellos inmuebles que carecen de registro o de dueño:
“ART. 44.—Son baldíos, y en tal concepto pertenecen al Estado, los terrenos situados dentro de los límites del territorio nacional que carecen de otro dueño, y los que habiendo sido adjudicados con ese carácter, deban volver al dominio del Estado, de acuerdo con lo que dispone el artículo 56.
ART. 61.—El dominio de los baldíos no puede adquirirse por prescripción” (negrilla por fuera del texto original).
Es así como la Ley 160 de 1994 crea el sistema de reforma agraria y regula el único procedimiento para hacerse titular de un bien baldío, otorgando la competencia para generar tal título traslaticio al Incora, después Incoder y hoy Agencia Nacional de Tierras, ANT, descartando en el artículo 65 que la figura del poseedor pueda darse sobre los bienes baldíos, calificando como ocupantes a aquellas personas que exploten uno de estos bienes sin contar con previa adjudicación de la entidad competente.
ART. 65.—La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, solo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad.
ART. 375.—Declaración de pertenencia. En las demandas sobre declaración de pertenencia de bienes privados, salvo norma especial, se aplicarán las siguientes reglas:
En el caso de inmuebles, en el auto admisorio se ordenará informar de la existencia del proceso a la Superintendencia de Notariado y Registro, al Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural, Incoder, a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a Víctimas y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, para que, si lo consideran pertinente, hagan las manifestaciones a que hubiere lugar en el ámbito de sus funciones” (negrillas fuera de texto original).
Dicha labor, constituye un auténtico servicio(111) que demanda, de parte de los funcionarios que lo realizan, un comportamiento atento y vigilante hacia todas las actividades propias de su competencia. Dicha actividad se encuentra regulada en la Ley 1579 de 2012, “Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones”.
4.4.2. En esta medida, corresponde al funcionario realizar un examen del instrumento jurídico que se busca registrar, tendiente a comprobar si reúne las exigencias formales de ley para poder proceder con tal fin. Es por esta razón que uno de los principios fundamentales que sirve de base al sistema registral es el de la legalidad, según el cual “[s]olo son registrables los títulos y documentos que reúnan los requisitos exigidos por las leyes para su inscripción”(112).
El propósito del legislador al resaltar el rango de servicio público de la función registral(113) y al establecer un concurso de méritos para el nombramiento de los registradores de instrumentos públicos en propiedad(114), así como el de diseñar un régimen de responsabilidades ante el proceder sin justa causa(115), evidentemente no fue el de idear un simple estatuto sin ninguna clase de juicio o finalidad clara. Todo lo contrario, como responsable de la salvaguarda de la fe ciudadana y de la publicidad de los actos jurídicos ante la comunidad, el registrador ejerce un papel activo, calificando los documentos sometidos a registro y determinando su inscripción de acuerdo a la ley, y en el marco de su autonomía.
ART. 18.—Suspensión del trámite de registro a prevención. Enloseventosenquealefectuarselacalificacióndeundocumentoprovenientedeautoridadjudicialoadministrativaconfuncionesjudicialesseencuentrequenoseajustaaderechodeacuerdoalanormatividadvigente,sesuspenderáeltrámitederegistro y se informará al funcionario respectivo para que resuelva si acepta lo expresado por la oficina o se ratifica en su decisión. La suspensión del trámite se hará mediante acto administrativo motivado y por el término de treinta (30) días, a partir de la fecha de remisión de la comunicación, vencidos los cuales y sin haber tenido respuesta, se procederá a negar la inscripción con las justificaciones legales pertinentes. En el evento de recibir ratificación, se procederá a su registro dejando en la anotación la constancia pertinente” (subrayado fuera del texto original).
En efecto, el principio de seguridad jurídica no se erige como una máxima absoluta, y debe ceder cuando la actuación cuestionada representa un posible desconocimiento de le ley; lo anterior, por cuanto el error, la negligencia o la arbitrariedad no crean derecho, mucho menos cuando tales vías de hecho vienen del mismo registrador(116). La obediencia que se espera y demanda en un Estado social y democrático de derecho, no debe ser irreflexiva e indiferente al contenido y resultados de una orden, sino que se espera de un funcionario que realice una debida evaluación y estudio de cada solicitud, y que haga uso de las atribuciones consagradas en el ordenamiento jurídico para oponerse cuando sea el caso.
4.4.4. Ahora bien, debe traerse a colación que en obedecimiento a la Sentencia T-488 de 2014 el gerente general del Incoder y el Superintendente de Notariado y Registro expidieron la Instrucción Conjunta 13 del 13 de noviembre de 2014, por medio de la cual pusieron en conocimiento de todos los directores territoriales del instituto y los registradores de instrumentos públicos del país lo resuelto en el mencionado fallo, así como los pasos a seguir en aquellos casos en los cuales se les ordenara mediante fallo judicial la inscripción de un titular del derecho de dominio sobre un bien que pueda presumirse como baldío.
5. Derecho al territorio de la población campesina(117).
a. El artículo 64 de la Constitución que obliga al Estado a promover el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios. Dicha norma se encuentra en el capítulo 2 sobre derechos económicos, sociales y culturales, los cuales, de acuerdo con esta corporación, tienen naturaleza de fundamentales en algunos casos(118).
5.2. El artículo 64 hace alusión al deber estatal de garantizar ciertos bienes y servicios a la población rural en razón a su especial condición de vulnerabilidad, con el fin de que puedan desarrollar su plan de vida. En esta medida, no solo hace referencia a la garantía de un lugar físico —acceso a la tierra— sino al deber estatal de posibilitar que en torno a ese espacio geográfico se desarrollen relaciones espirituales, sociales, económicas, culturales, etc. En los términos del artículo 64 superior: garantizar educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicación, comercialización de productos, asistencia técnica y empresarial con el fin de mejorar los ingresos y calidad de vida de los campesinos.
5.4. Del mismo modo, el numeral 1º del artículo 25(119) de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 y el numeral 1º del artículo 11(120) del Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, Pidesc(121) de 1966, han enfatizado que toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que incluye los servicios de salud, alimentación, vivienda, entre otros. En concreto, el pacto reconoce el derecho de toda persona a tener un nivel adecuado de vida, como a mejorar continuamente las condiciones de su existencia y la de su familia. Asimismo, consagra el derecho fundamental a la alimentación a todo ser humano estableciendo una serie de compromisos a cargo del Estado para garantizar la efectividad del mismo.
5.5. En igual sentido, el artículo 64 está íntimamente relacionado con la protección de los derechos a la vivienda y al trabajo(122). La relación entre el acceso a la tierra como puente para la realización de otros derechos fundamentales de la población agraria(123) como el trabajo y la vivienda, se explica, por ejemplo, en la Sentencia T-076 de 2011. Aunque en esta última providencia el grupo accionante estaba en una situación que agravaba su vulnerabilidad —el desplazamiento forzado—, sus consideraciones son pertinentes para evidenciar la conexión a la que se viene haciendo referencia, así:
“En cuanto a lo primero, es evidente que el sustento de la población campesina, comprendido como la consecución de los elementos materiales básicos para el ejercicio de los demás derechos fundamentales, dependedelaexplotacióneconómicadelatierrarural. El desplazamiento forzado impide, por ende, que la población campesina víctima del mismo garantice su derecho al mínimo vital. Respecto de lo segundo, es claro que latierraruralnosoloesunmediodeproducciónparaloscampesinos,sinoquetambiénconstituyeelespacioparaelejerciciodelderechoalavivienda...” (subrayado de la Sala).
“... ha sido una preocupación constante del legislador colombiano establecer regímenes normativos que permitan mejorar la calidad de vida de los campesinos, así como la productividad de los sectores agrícolas. Con todo, las estadísticas recogidas tanto por instituciones públicas como por centros de investigación, muestran cómo el resultado de estos esfuerzos ha sido negativo. Sin duda, no solo a causa de deficiencias en los modelos propuestos, sino como producto de la violencia también sostenida a que se ha visto enfrentado el Estado colombiano durante más de la mitad del siglo XX, la cual ha tenido como epicentro el campo y, como principales víctimas sus trabajadores campesinos. Sin entrar a distinguir la incidencia de unos y otros factores, baste con señalar que la concentración de la tierra en Colombia no ha cesado de crecer(124) ylapoblacióncampesina,entodocaso,siguesiendolapoblaciónmáspobredelpaísylaqueviveencondicionesdemayorvulnerabilidad(125)...” (subraya fuera de texto).
(i) acceso a la tierra, a través de la titulación individual o colectiva de inmuebles a los pobladores rurales, bien sea mediante formas asociativas, su arrendamiento, la concesión de créditos a largo plazo, la creación de subsidios para la compra de tierra, o el desarrollo de proyectos agrícolas, entre otros(126);
(iii) seguridad jurídica de las diferentes formas de tenencia de la tierra como la propiedad, la posesión y la mera tenencia, sin que ello signifique que su protección se circunscriba solamente a estas(127).
6. Derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, el principio de la justicia material y la prevalencia del derecho sustancial(128).
6.1. El artículo 229 de la Constitución Política consagra el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. Este derecho ha sido definido como “la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes”(129).
De igual forma, el artículo 228 de la Carta establece que la administración de justicia es función pública y se concreta en la independencia de sus decisiones, en la prevalencia del derecho sustancial y en su funcionamiento desconcentrado y autónomo. Según ha sido sostenido por la Corte, dichas características “impiden que la garantía de su acceso se vea limitada a una perspectiva formal y, en contrario, obligan a que las controversias sometidas al estudio de la jurisdicción obtengan una decisión de fondo que otorgue certidumbre sobre la titularidad y el ejercicio de los derechos objeto de litigio”(130).
Bajo esa línea, esta corporación ha entendido que el acceso a la administración de justicia es un derecho directamente relacionado con la justicia como valor fundamental de la Constitución, que “otorga a los individuos una garantía real y efectiva que busca asegurar la realización material de este, previniendo en todo caso que pueda existir algún grado de indefensión”(131). Al respecto ha sostenido lo siguiente:
“En este sentido, el derecho a acceder a la justicia contribuye de manera decidida a la realización material de los fines esenciales e inmediatos del Estado, tales como los de garantizar un orden político, económico y social justo, promover la convivencia pacífica, velar por el respeto a la legalidad y a la dignidad humana y asegurar la protección de los asociados en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades públicas(132).
En este marco, la administración de justicia se convierte también en el medio a través del cual se asegura el acceso al servicio público de la administración de justicia, pues sin su previo reconocimiento, no podrían hacerse plenamente efectivas el conjunto de garantías sustanciales e instrumentales que han sido estatuidas para gobernar y desarrollar la actuación judicial(133).
El fundamento del derecho a la tutela judicial efectiva se encuentra especialmente en los artículos 1º, 2º, 29 y 229 de la Constitución Política, así como también en los artículos 25 de la Convención americana sobre derechos humanos y 14 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos”(134).
6.2. Desde los primeros pronunciamientos de esta corporación, se ha hecho referencia al principio de la justicia material sosteniendo que el mismo “se opone a la aplicación formal y mecánica de la ley en la definición de una determinada situación jurídica. Por el contrario, exige una preocupación por las consecuencias mismas de la decisión y por la persona que es su destinataria, bajo el entendido de que aquella debe implicar y significar una efectiva concreción de los principios, valores y derechos constitucionales”(135).
No obstante, este tribunal también ha manifestado que tal principio no puede ser considerado como absoluto en cuanto a su aplicación para la determinación de una situación jurídica. En este sentido, ha mantenido que dicho supuesto es “insostenible teóricamente e impracticable judicialmente” dado que se estarían desconociendo las formalidades establecidas para el reconocimiento del derecho en beneficio de una consideración fáctica(136).
La aplicación de este principio es de carácter obligatorio dentro de las actuaciones y decisiones de la administración cuando define situaciones jurídicas, las cuales además de ajustarse al ordenamiento vigente y de ser proporcionales a los hechos que le sirven de causa o motivo, deben responder a la idea de la justicia material(137). De igual forma, lo es en la función ejercida por los jueces en el análisis de los casos concretos, quienes dentro del estudio probatorio deben evitar incurrir en el exceso ritual manifiesto, en la inobservancia del material probatorio, y por el contrario han de sujetarse a los contenidos, postulados y principios constitucionales de forzosa aplicación, como la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas(138).
7. Caso en concreto(139).
Conforme a los antecedentes descritos, en este asunto la acción de tutela se presenta con el fin de que se revoque el fallo del 3 de agosto de 2015 proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de Aquitania, el cual decretó la prescripción adquisitiva del domino en favor del señor Melecio de Jesús Alarcón Montaña, respecto del predio denominado “El Mortiño” ubicado en la vereda de Daito del municipio de Aquitania cuya extensión es de 6.189,91 m2.
Tanto el juzgado accionado como los jueces de tutela que conocieron del amparo consideran que: (i) la acción de tutela no es procedente para anular el proceso adelantado, (ii) no es claro que el predio denominado “El Mortiño” sea baldío, y en esa medida la carga de la prueba respecto de la naturaleza del bien recae en el Incoder y no en el prescribiente y (iii) que la Sentencia STC del 16 de febrero de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia hace primar la presunción de bien privado contenida en los artículos 1º y 2º de la Ley 200 de 1936.
Referente al requisito de subsidiariedad, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Sogamoso, encontró que no se cumplía con este requisito, “(...) por cuanto en el presente caso, la entidad accionante Incoder, posee otro medio de defensa, a fin de evitar la vulneración de los derechos fundamentales constitucionales invocados, entre ellos, la posibilidad de interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 379 del Código de Procedimiento Civil”(140).
“ART. 379.—Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas de la Corte Suprema, los tribunales superiores, los jueces de circuito, municipales y de menores.
Teniendo en cuenta lo anterior, así como los antecedentes de la demanda de amparo interpuesta por el Incoder (hoy en liquidación), la causal contenida en el numeral 7º del artículo 380 del Código de Procedimiento Civil(141), sería la única que podría eventualmente ajustarse al caso bajo estudio. Sin embargo, se advierte que para la fecha en que fue adelantado y fallado el proceso de pertenencia, el ordenamiento procesal no contemplaba, como el actual(142), el deber de vincular al Incoder en ese tipo de actuaciones, lo que implica que no podría alegarse una indebida notificación o la omisión de haber sido citado al proceso.
No obstante, ha de recordarse que las causales de procedencia del recurso de revisión, son las mismas en los dos códigos y que estas son taxativas(143) y que ninguna de ellas hace referencia a la causa que motiva la presente acción de tutela, es claro que no existe otro mecanismo judicial idóneo para procurar la defensa de los derechos que el Incoder estima vulnerados, por lo que se desestima el incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
Así, se observa en el expediente la suspensión del trámite de registro efectuada por el registrador seccional de instrumentos públicos de Sogamoso(144), remitida al Incoder, fue emitida el 9 octubre de 2015 y la demanda constitucional fue interpuesta el 6 noviembre de 2015; es decir, que transcurrió menos de un mes desde la fecha en que el Incoder fue informado sobre la inscripción de una declaración judicial de pertenencia sobre un predio que carecía de propietario en su registro y aquella en la que se presentó la tutela objeto de estudio, tiempo que se considera razonable por la Sala para haber dado inicio a la presente acción, máxime si se tiene en cuenta que mediante Sentencia T-488 de 2014 esta corporación ordenó al Incoder que, conforme al informe que debía remitirle la Superintendencia de Notariado y Registro(145), adelantara los procedimientos de recuperación de baldíos a los que hubiera lugar.
En el caso que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que el Juzgado Promiscuo Municipal de Aquitania siendo conocedor de que el bien objeto de litigio no contaba con un dueño reconocido y registrado en su folio de matrícula(146) y no habiendo antecedentes registrales en el mismo, surgían elementos de juicio para pensar, razonablemente, que el predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no era susceptible de apropiación por prescripción.
Tal y como establecen las normas citadas en el acápite 4 de la presente sentencia, existen motivos suficientes para concluir que un bien que no cuenta con antecedentes de registro es un bien baldío, situación que el juez de conocimiento no analizó en ningún momento, tal y como se desprende de la sentencia por medio de la cual declaró la prescripción adquisitiva del bien en cuestión.
Ahora bien, al momento de contestar la presente acción de tutela el juez de Aquitania realiza todo un ejercicio argumentativo en el que trae a colación algunas sentencias emitidas en torno a la presunción de que trata el artículo 2º de la Ley 200 de 1936, así como el fallo del 16 de febrero de este año de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, pero lo hace en un escenario procesal que no es el correcto y que no suple la ausencia de valoración probatoria en el fallo aquí demandado.
De igual manera, al haber omitido dilucidar la naturaleza jurídica del bien, incurrió el juzgador de instancia en una falta de competencia para decidir sobre la adjudicación del mismo, comoquiera que de tal claridad depende establecer cuál es la autoridad competente para disponer sobre la posible adjudicación del inmueble.
Debe recordarse que el Código General del Proceso, en el numeral 4º del artículo 375 es claro en establecer que el juez debe rechazar de plano la demanda de pertenencia que verse sobre un bien baldío o determinar la terminación anticipada del proceso, en caso de descubrir la naturaleza del inmueble en etapa avanzada del proceso. Lo anterior, debido a que la competencia para el reconocimiento del derecho de dominio, sobre un baldío, recae en el Incoder, tal y como lo determina el artículo 65 de la Ley 160 de 1994, ya citado.
De esta manera, tal como se indicó anteriormente, en el asunto objeto de esta providencia se observa la falta de competencia del Juzgado Promiscuo Municipal de Aquitania para disponer sobre la adjudicación de un terreno respecto del cual no existe claridad ni certeza de que se trate de un bien privado, lo que constituye un defecto orgánico que, en virtud a lo expuesto en el numeral 3.3 de las consideraciones de esta providencia, no solo resulta insaneable, sino que además vulnera abiertamente el derecho al debido proceso, por lo que habrá lugar a declarar violado este principio.
7.2.9. Defecto sustantivo.
Tal y como se desprende de la sentencia que aquí se juzga, así como de las diferentes manifestaciones del juez de instancia en el marco del proceso de tutela, este pareciese haberse remitido a hacer un análisis exclusivo de lo dispuesto en los artículos 1º y 2º de la Ley 200 de 1936.
Solo hasta el momento de pronunciarse sobre la tutela presentada por el Incoder(147) describe que su fallo se fundamentó en la aplicación de la presunción de bien privado que trae la norma del año 1936, así como en la revisión de los requisitos propios que tiene el artículo 2532(148) de Código Civil y el numeral 1º del artículo 48(149) de la Ley 160 de 1994. También, indicó que el registro del predio “El Mortiño” muestra que se encuentra titulado desde 1929 y que el accionante del proceso de pertenencia lleva más de 20 años ejerciendo una posesión en los términos exigidos por la ley.
Sin embargo, es claro que el registro que existe en la oficina de instrumentos públicos muestra un predio que se encuentra debidamente inscrito, pero que nunca ha contado con un titular del derecho de dominio(150), situación que no suscitó ninguna clase de duda fáctica o sustantiva en el juez, como hasta ahora se ha visto.
En efecto, la sentencia proferida el 3 de agosto de 2015, desconoció la jurisprudencia pacífica y reiterada no solo de la Sala Plena de la Corte Constitucional(151), sino de las otras altas corporaciones de justicia(152) que han sostenido la imposibilidad jurídica de adquirir por medio de la prescripción el dominio sobre tierras de la Nación, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 65 de la Ley 160 de 1994.
Es importante destacar que no es de recibo la justificación dada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo cuando afirma, en la segunda instancia de la tutela que se revisa, que la presunción de bien privado esta sostenida en el fallo del 16 de febrero de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia. Lo anterior, debido a que en tal sentencia la Corte Suprema actuó como juez constitucional y desconoció abiertamente el precedente judicial del máximo Tribunal Constitucional y órgano de cierre, para efectos de la acción de amparo, como es la Sentencia T-488 de 2014.
5. Para esta corporación las disquisiciones precedentes demuestran con suficiencia la inviabilidad de otorgar el amparo elevado por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, apartándose así del precedente fijado por laCorteConstitucionalenlaSentencia T-488de2014(153),queenunadesusSalasderevisióndetutelas,consalvamentodevoto,enuncasodesimilaracontecerfáctico,equivocadamenteomitióaplicarlapresuncióndepropiedadprivadafijadaenlaLey200de1936,sustentandotalyerrosolamenteenqueenelcertificadoexpedidoporregistradordeinstrumentospúblicosdelinmueblereclamado“nofigurabapersonaalgunacomotitulardederechosreales”.
5.1. Las dos presunciones, ampliamente debatidas en esta motivación, previstas en los artículos 1º modificado por el 2º de la Ley 4ª de 1973, 2º y 3º de la Ley 200 de 1936, consistentes: la primera, en que “(...) presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica (...)” (art. 1º) ; y la segunda, “(...) presum[ir] baldíos los predios rústicos no poseídos en [esa] forma (...)”, han sido desarrolladasporladoctrinadeestaCorte,siguiendolastesisdeR.VonIhering,enlassentenciassiguientes:Cas.del24dejuliode1937,XLV,329;Sent.S.den.G.,del9demarzode1939,XLVII,798;Cas.del18demayode1940,XLIX,311.Ladelartículo1ºdelaLey200de1936,modificadoporel2ºdelaLey4ªde1973:“(...)SetratadeunapresunciónafavordelosparticularesyencontradelaNaciónconqueelartículo1ºreformólapresuncióntradicionaldedominioestablecidaporlosarts.675delC.C.y44delC.F.(...)”(Sent.22dejuniode1956,LXXXIIII,74;31dejuliode1962,XCIX,172).
Las dos, complementarias entre sí, hallan asiento sólido en la propia ley y en la doctrina jurisprudencial de esta Corte; pero cuando, la decisión de tutela T-488de2014 encuentra defecto fáctico en el proceder del juez de la pertenencia porque en el predio “Lindanal” “(...) no figuraba persona alguna como titular de derechos reales (...)”, y al mismo tiempo el prescribiente reconoció “(...) que la demanda se propuso contra personas indeterminadas (...)”, y pese a ello el juez consideró que “(...) el bien objeto de la demanda es inmueble que “puede ser objeto de apropiación privada” (...)”, y como secuela, surgían “(...) indicios suficientes para pensar razonablemente que el predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no susceptible de apropiación por prescripción (...)”, y de consiguiente, se incurría en desconocimiento del precedente y en defecto orgánico por incompetencia, desconocerectamenteydetajo,tantolaspresuncionescitadaseinstaladasenelordenamientopatriodesde1936,quehanservidodeapoyoainnumerablesdecisionespolíticasparalareformaagrariadelpaísyarepetidassentenciasjudiciales.
Sin embargo, tal y como se ha manifestado hasta este momento y como se destacó en la parte dogmática de la presente providencia, la aplicación de la presunción contenida en los artículos 1º y 2º de la Ley 200 desconoce los fines constitucionales de los baldíos, así como otras normas posteriores a la mencionada disposición que dan prelación a la presunción de baldío cuando se trata de bienes sin antecedentes registrales o sin titular del mismo.
7.3. Aclaraciones finales.
Y se dispondrá oficiar a la Oficina de Instrumentos Públicos de Sogamoso, para que elimine la inscripción efectuada en el folio de matrícula inmobiliaria 145320, que se realizó en virtud de la sentencia anulada.
7.3.3. De igual manera, se ordenará al Incoder (hoy en liquidación) que dentro del término de veinte (20) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia, dé inicio —en el marco de lo dispuesto por la L. 160/94 y el D. 1465/2013— al proceso de clarificación sobre el inmueble objeto de discusión, término durante el cual el respectivo proceso de pertenencia deberá ser suspendido, en virtud de lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 161 del Código General del Proceso. De los resultados del proceso, enviará copia al señor Melecio de Jesús Alarcón Montaña, al Juzgado Promiscuo Municipal de Aquitania y a la Oficina de Instrumentos Públicos de Sogamoso.
1. REVOCAR el los(sic) fallos de primera y segunda instancia emitidos por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Sogamoso el 7 de diciembre de 2015 y la Sala Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo el 8 de febrero de 2016, respectivamente. En su lugar TUTELAR el derecho al debido proceso invocado por el Incoder en liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras.
2. DECLARAR la nulidad de todo lo actuado en el proceso radicado bajo el número 2015-00056 del Juzgado Promiscuo Municipal de Aquitania, incluyendo el auto admisorio de la demanda, por lo que el citado juez deberá valorar nuevamente los requisitos de admisión de la demanda, atendiendo, entre otras, las consideraciones de esta providencia.
3. ORDENAR al registrador de instrumentos públicos de Sogamoso que elimine la inscripción realizada en el folio de matrícula del predio “El Mortiño”, que se llevó a cabo en cumplimiento del fallo proferido el 3 de agosto del 2015 por el Juzgado Promiscuo Municipal de Aquitania y que es anulado en esta providencia.
4. ORDENAR al Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, o quien haga sus veces, que dentro del término de veinte (20) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, dé inicio al proceso de clarificación sobre el inmueble objeto de discusión(154), término durante el cual el respectivo proceso de pertenencia deberá ser suspendido, en virtud de lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 161 del Código General del Proceso. De los resultados del proceso, enviará copia al señor Melecio de Jesús Alarcón Montaña, al Juzgado Promiscuo Municipal de Aquitania y a la Oficina de Instrumentos Públicos de Sogamoso.
5. INSTAR al Incoder en liquidación, hoy Agencia nacional de Tierras, o quien haga sus veces, para que sea diligente en el trámite del proceso a que se refiere el ordinal anterior, de manera que su culminación no tome más de 18 meses.
6. ADVERTIR al Incoder en liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, que en caso de que el inmueble objeto de clarificación sea un baldío, el accionante en el proceso de pertenencia al que se sustrae esta providencia, deberá ser tenido como el primer opcionado en el trámite de titulación del bien, siempre que reúna los requisitos legales y jurisprudenciales, especialmente los desarrollados por la Corte en la Sentencia SU-426 de 2016.
7. ORDENAR a la Defensoría del Pueblo que acompañe al accionante en el proceso de pertenencia y verifique que, el señor Melecio de Jesús Alarcón Montaña, sea incluido como beneficiario del proceso de adjudicación de baldíos por parte del Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, siempre y cuando cumpla con los requisitos legales.
8. ORDENAR a la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” que envíe copia de la Sentencia T-488 de 2014 a todos los juzgados civiles, promiscuos y tribunales superiores de distrito. Igualmente, que inicie un proceso de pedagogía con los jueces civiles sobre este fallo, con el fin de recordar a los jueces que en el marco de los procesos de pertenencia, donde no se tenga claridad de la calidad del bien objeto del litigio se debe vincular al Incoder (en liquidación) hoy Agencia Nacional de Tierras, incluso en aquellos regidos por el Código de Procedimiento Civil.
Magistrados: Jorge Iván Palacio Palacio—Aquiles Ignacio Arrieta Gómez—Alberto Rojas Ríos.
1 La situación fáctica que expresa el accionante en la tutela serán complementados conforme a la documentación posterior que reposa en el expediente.
2 La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, solo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria,o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad. || Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado solo existe una mera expectativa. || La adjudicación de las tierras baldías podrá hacerse por el institutomediante solicitud previa de parte interesada o de oficio. || Como regla general, el Incoradecretará la reversión del baldío adjudicado al dominio de la Nación cuando se compruebe la violación de las normas sobre conservación y aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, o el incumplimiento de las obligaciones y condiciones bajo las cuales se produjo la adjudicación, o se dedique el terreno a cultivos ilícitos. En firme la resolución que disponga la reversión, se procederá a la recuperación del terreno en la forma que disponga el reglamento. || No podrá hacerse adjudicación de baldíos sino por ocupación previa, en tierras con aptitud agropecuaria que se estén explotando conforme a las normas sobre protección y utilización racional de los recursos naturales renovables, en favor de personas naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas, en las extensiones y condiciones que para cada municipio o región del país señale la junta directiva.
3 Primera instancia. Son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud.
4 Para los efectos previstos en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos, conforme a las siguientes reglas: (...) 2. Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado. Si se dirige contra la Fiscalía General de la Nación, se repartirá al superior funcional del juez al que esté adscrito el fiscal (...) || ART. 2º—Cuando en la localidad donde se presente la acción de tutela funcionen varios despachos judiciales de la misma jerarquía y especialidad de aquel en que, conforme al artículo anterior, resulte competente para conocer de la acción, la misma se someterá a reparto que se realizará el mismo día y a la mayor brevedad.
5 Definición de prescripción. La prescripción es un modo de adquirir las cosas ajenas, o de extinguir las acciones o derechos ajenos, por haberse poseído las cosas y no haberse ejercido dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo, y concurriendo los demás requisitos legales. || Se prescribe una acción o derecho cuando se extingue por la prescripción.
6 Prescripción adquisitiva. Se gana por prescripción el dominio de los bienes corporales, raíces o muebles, que están en el comercio humano, y se han poseído con las condiciones legales. || Se ganan de la misma manera los otros derechos reales que no están especialmente exceptuados.
7 Sentencia STC 1776 del 16 de febrero de 2016.
8 Sobre régimen de tierras.
9 Por la cual se crea el sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agrariay se dictan otras disposiciones.
10 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.
11 ART. 18.—Suspensión del trámite de registro a prevención. En los eventos en que al efectuarse la calificación de un documento proveniente de autoridad judicial o administrativa con funciones judiciales se encuentre que no se ajusta a derecho de acuerdo a la normatividad vigente, se suspenderá el trámite de registro y se informará al funcionario respectivo para que resuelva si acepta lo expresado por la oficina o se ratifica en su decisión. La suspensión del trámite se hará mediante acto administrativo motivado y por el término de treinta (30) días, a partir de la fecha de remisión de la comunicación, vencidos los cuales y sin haber tenido respuesta, se procederá a negar la inscripción con las justificaciones legales pertinentes. En el evento de recibir ratificación, se procederá a su registro dejando en la anotación la constancia pertinente.
12 Sentencias de declaración judicial de pertenencia sobre terrenos presuntamente baldíos y acciones a seguir. Cumplimiento Sentencia T-488 de 9 de julio de 2014.
13 Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones.
14 “El artículo 1º de la Ley 200 de 1936, quedará así: Se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica. El cerramiento y la construcción de edificios no constituyen por sí solos pruebas de explotación económica pero sí pueden considerarse como elementos complementarios de ella. La presunción que establece este artículo se extiende también a las porciones incultas cuya existencia se demuestre como necesaria para la explotación económica del predio, o como complemento para el mejor aprovechamiento de este, aunque en los terrenos de que se trate no haya continuidad o para el ensanche de la misma explotación. Tales porciones pueden ser conjuntamente hasta una extensión igual a la mitad de la explotada y se reputan poseídas conforme a este artículo”.
15 ART. 674.—Bienes públicos y de uso público. Se llaman bienes de la unión aquellos cuyo dominio pertenece a la República. || Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la unión de uso público o bienes públicos del territorio. || Los bienes de la unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la unión o bienes fiscales.
ART. 675.—Bienes baldíos. Son bienes de la unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales carecen de otro dueño.
16 ART. 44.—Son baldíos, y en tal concepto pertenecen al Estado, los terrenos situados dentro de los límites del territorio nacional que carecen de otro dueño, y los que habiendo sido adjudicados con ese carácter, deban volver al dominio del Estado, de acuerdo con lo que dispone el artículo 56.
17 ART. 61.—El dominio de los baldíos no puede adquirirse por prescripción.
18 ART. 64.—Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos.
19 ART. 63.—Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
20 ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...).
21 La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, solo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad. || Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado solo existe una mera expectativa. || La adjudicación de las tierras baldías podrá hacerse por el Institutomediante solicitud previa de parte interesada o de oficio. || Como regla general, el Incoradecretará la reversión del baldío adjudicado al dominio de la Nación cuando se compruebe la violación de las normas sobre conservación y aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, o el incumplimiento de las obligaciones y condiciones bajo las cuales se produjo la adjudicación, o se dedique el terreno a cultivos ilícitos. En firme la resolución que disponga la reversión, se procederá a la recuperación del terreno en la forma que disponga el reglamento. || No podrá hacerse adjudicación de baldíos sino por ocupación previa, en tierras con aptitud agropecuaria que se estén explotando conforme a las normas sobre protección y utilización racional de los recursos naturales renovables, en favor de personas naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas, en las extensiones y condiciones que para cada municipio o región del país señale la junta directiva.
22 Declaración de pertenencia. En las demandas sobre declaración de pertenencia de bienes privados, salvo norma especial, se aplicarán las siguientes reglas: (...) 4. La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público.
23 Sentencias C-644 de 2012, C-536 de 1997 y C-530 de 1996.
24 Sentencia C-644 de 2012.
25 ART. 1º—Modificado, art. 2º, L. 4ª/73. Se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica. || El cerramiento y la construcción de edificios no constituyen por sí solos pruebas de explotación económica pero sí pueden considerarse como elementos complementarios de ella. La presunción que establece este artículo se extiende también a las porciones incultas cuya existencia se demuestre como necesaria para la explotación económica del predio, o como complemento para el mejor aprovechamiento de este, aunque en los terrenos de que se trate no haya continuidad o para el ensanche de la misma explotación. Tales porciones pueden ser conjuntamente hasta una extensión igual a la mitad de la explotada y se reputan poseídas conforme a este artículo.
ART. 2º—Se presumen baldíos los predios rústicos no poseídos en la forma que se determina en el artículo anterior.
26 Folio 53 (reverso), cuaderno 4.
27 Declaración de pertenencia. En las demandas sobre declaración de pertenencia de bienes privados, salvo norma especial, se aplicarán las siguientes reglas: (...) 6. En el auto admisorio se ordenará, cuando fuere pertinente, la inscripción de la demanda. Igualmente se ordenará el emplazamiento de las personas que se crean con derechos sobre el respectivo bien, en la forma establecida en el numeral siguiente. || En el caso de inmuebles, en el auto admisorio se ordenará informar de la existencia del proceso a la Superintendencia de Notariado y Registro, al Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural, Incoder, a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a Víctimas y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, para que, si lo consideran pertinente, hagan las manifestaciones a que hubiere lugar en el ámbito de sus funciones.
28 Modificado, art. 2º, L. 4ª/73. Se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica. || El cerramiento y la construcción de edificios no constituyen por sí solos pruebas de explotación económica pero sí pueden considerarse como elementos complementarios de ella. La presunción que establece este artículo se extiende también a las porciones incultas cuya existencia se demuestre como necesaria para la explotación económica del predio, o como complemento para el mejor aprovechamiento de este, aunque en los terrenos de que se trate no haya continuidad o para el ensanche de la misma explotación. Tales porciones pueden ser conjuntamente hasta una extensión igual a la mitad de la explotada y se reputan poseídas conforme a este artículo.
29 Sistema de reforma agraria.
30 Formalización de la propiedad.
31 Código General del Proceso.
32 Decreto Único del Sector Agrario.
33 Folio 59 (reverso), cuaderno 4.
34 Folio 60, cuaderno 4.
35 Folios 60 (reverso) del cuaderno 4.
36 Folio 63 del cuaderno 4.
37 La base argumentativa y jurisprudencial de este acápite se sustenta en la Sentencia T-488 de 2014, proferida por esta misma Sala de Revisión. Así como en las sentencias T-466 de 2012, T-726 de 2012, T-609 de 2014, T-718 de 2015 y T-228 de 2016, entre otras.
38 T-006 de 1992, T-223 de 1992, T-413 de 1992, T-474 de 1992, entre otras.
39 Recientemente la Sala Plena reiteró esta línea jurisprudencial en la Sentencia SU-195 de 2012.
40 Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. || Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
41 Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuandoquiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. || La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, este lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. || Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. || En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. || La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión.
42 Protección judicial 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
43 Ratificada por Colombia en la Ley 16 de 1972.
44 C-590 de 2005.
45 T-060 de 2012.
46 T-282 de 2009 y T-015 de 2012.
47 C-590 de 2005.
48 Sentencia T-444 de 2013. Cfr. sentencias T-143 de 2011 y T-567 de 1998.
49 Sentencia T-138 de 2011.
50 Cfr. Sentencia T-902 de 2005.
53 T-162 de 1998, T-1057 de 2002, T-359 de 2003, T-1293 de 2005, T-086 de 2007, T-009 de 2007, T-446 de 2007, T-1150 de 2008, T-743 de 2008, T-310 de 2009 y T-757 de 2009, entre otras.
54 “Cfr. sentencia T-1057 de 2002”.
55 T-757 de 2009.
56 Reiterado en la Sentencia SU-769 de 2014.
57 Sentencias T-792 de 2010, T-033 de 2010, T-743 de 2008, T-686 de 2007, T-657 de 2006, T-295 de 2005, T-043 de 2005, SU-159 de 2002, entre otras.
58 Sentencia T-189 de 2005.
59 Sentencia T-205 de 2004.
60 Sentencia T-800 de 2006.
61 Sentencia T-522 de 2001.
62 Sentencia SU-159 de 2002.
63 Sentencias T-051 de 2009 y T-1101 de 2005.
64 Sentencias T-462 de 2003, T-001 de 1999 y T-765 de 1998.
65 Sentencias T-066 de 2009 y T-079 de 1993.
66 Sentencias T-462 de 2003, T-842 de 2001 y T-814 de 1999.
67 Sentencia T-018 de 2008.
68 Sentencia T-086 de 2007.
69 Sentencia T-231 de 1994.
70 Sentencia T-807 de 2004.
71 Sentencias T-086 de 2007, T-1285 de 2005 y T-114 de 2002.
72 Sentencias T-292 de 2006, T-1285 de 2005, T-462 de 2003 y S-640 de 1998.
73 En la Sentencia T-808 de 2007, se expuso que “en cualquiera de estos casos debe estarse frente a un desconocimiento claro y ostensible de la normatividad aplicable al caso concreto, de manera que la desconexión entre la voluntad del ordenamiento y la del funcionario judicial sea notoria y no tenga respaldo en el margen de autonomía e independencia que la Constitución le reconoce a los jueces (C.P., art. 230). Debe recordarse además, que el amparo constitucional en estos casos no puede tener por objeto lograr interpretaciones más favorables para quien tutela, sino exclusivamente, proteger los derechos fundamentales de quien queda sujeto a una providencia que se ha apartado de lo dispuesto por el ordenamiento jurídico”.
74 Sentencia SU-556 de 2014.
75 Según Sentencia T-158 de 2006 el concepto de precedente “implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, solo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”.
76 Sentencia T-731 de 2006, reiterado en la Sentencia T-146 de 2014.
77 Sentencias T-153 de 2015 y T-146 de 2014.
78 C-060 de 1993. Ver también C-595 de 1995, C-536 de 1997 y C-189 de 2006.
79 C-595 de 1995.
80 C-595 de 1995. La Corte declaró exequibles los artículos 3º de la Ley 48 de 1882, 61 de la Ley 110 de 1912, el inciso 2º del artículo 65 y el inciso 2º del artículo 69 de la Ley 160 de 1994, relativos a la titularidad de la Nación de los bienes baldíos.
81 C-536 de 1997. La Corte declaró exequibles los incisos 9º, 11 y 12 del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, por considerar que no desconocen los artículos 13, 58 y 83 de la Constitución.
82 C-595 de 1995 y C-536 de 1997.
83 C-595 de 1995 y C-536 de 1997. Concordante con ello, la doctrina también ha sostenido que sobre estos bienes la Nación no tiene propiedad sino un derecho especial, ya que dispone de ellos únicamente para adjudicarlos. Cfr., José J., Gómez, “Bienes”. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1981 p. 90.
84 C-255 de 2012.
85 “ART. 3º—Las tierras baldías se reputan bienes de uso público, y su propiedad no se prescribe contra la Nación, en ningún caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2519 del Código Civil”.
86 “ART. 61.—El dominio de los baldíos no puede adquirirse por prescripción”.
87 “ART. 65.—La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, solo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que se delegue esta facultad.
88 C-595 de 1995.
89 C-595 de 1995.
90 Si bien posteriormente se profirió la Ley 1152 de 2007, la cual derogaba la Ley 160, la Corte declaró inexequible la primera por violación del derecho fundamental a la consulta previa. De este modo, se entiende que la Ley 160 de 1994 recobró su vigencia a partir del momento en que se declaró la inconstitucionalidad del estatuto de desarrollo rural. Ver al respecto las sentencias C-175 de 2009 y C-402 de 2010.
91 C-097 de 1996.
92 Código de Procedimiento Civil, artículo 407 numeral 4º.
93 Por la cual se crea el sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agrariay se dictan otras disposiciones.
94 C-644 de 2012.
95 C-595 de 1995.
96 C-006 de 2002.
97 Constitución Política, preámbulo, artículo 1º.
98 Constitución Política, artículo 58.
99 C-595 de 1995.
100 Constitución Política, artículo 13.
101 C-255 de 2012.
102 Ley 160 de 1994, artículos 65 y 69.
103 Ibídem, artículo 66.
104 Ibídem, artículo 71.
105 Ibídem, artículo 72.
106 Ver Sentencia C-644 de 2012 que declaró inexequibles los macroproyectos dispuestos en el Plan de Desarrollo 2010-2014 (L. 1450/2011): “La posibilidad de venta otorgada al campesino adjudicatario de baldío o subsidiado por el Estado en cualquier tiempo y de que los particulares puedan acumular la propiedad inicialmente destinada al trabajador de la tierra sin ningún límite, conduce a la literal pérdida del derecho social configurado por el legislador en el año 1994, a cambio de un derecho de crédito en el caso de “aporte” o de un derecho a una mínima retribución que seguramente no redundara en un mejor nivel de vida al campesino vendedor. La ley en estudio crea un nuevo modelo agrario y de distribución de baldíos en el cual se extrañan medidas que concreten mejoras en favor del campesino. Por lo pronto la norma en estudio arrebata conquistas y, a cambio no asegura al campesino calidad de vida, no reafirma sus lazos con la tierra, no se compromete con los antes destinatarios de la reforma agraria sino que los deja al garete privados de condiciones que les permita mantener su forma de vida rural”.
107 C-595 de 1995. En igual sentido, el PNUD sostuvo que la actual política agraria de Colombia que propicia la concentración inequitativa de la tierra se erige como un obstáculo para el desarrollo humano:
108 Ley 160 de 1994, art. 1º.
109 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de noviembre de 1995. Radicación 8429.
110 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia aprobada en Sala del 18 de julio de 2013. Radicación 0504531030012007-00074-01.
111 Ley 1579 de 2012, artículo 1º.
112 Ley 1579 de 2012, artículo 3º.
113 Ley 1579 de 2012, artículo 1.
114 Ley 1579 de 2012, capítulo XXI.
115 Ley 1579 de 2012, capítulo XXII.
116 En materia de registro el artículo 60 de la Ley 1579 de 2012 expresamente dispone: “Recursos. Contra los actos de registro y los que niegan la inscripción proceden los recursos de reposición ante el registrador de instrumentos públicos y el de apelación, para ante el director del registro o del funcionario que haga sus veces. || Cuando una inscripción se efectúe con violación de una norma que la prohíbe o es manifiestamente ilegal, en virtud que el error cometido en el registro no crea derecho, para proceder a su corrección previa actuación administrativa, no es necesario solicitar la autorización expresa y escrita de quien bajo esta circunstancia accedió al registro”.
117 Se reseñan consideraciones expuestas en la Sentencia T-461 de 2016.
118 Ver entre otras las sentencias T-760 de 2008 y C-288 de 2012.
119 1. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.
120 1. Los Estados Partes en el presente pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho reconocido a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.
121 Ratificado por Colombia mediante la Ley 74 de 1968.
122 Tal y como se manifestó en Naciones Unidas en la Asamblea General A/65/281 del 11 de agosto de 2010 sobre “El derecho a la alimentación”, “... 4. El acceso a la tierra y la seguridad de la tenencia son esenciales para asegurar el disfrute no solo del derecho a la alimentación, sino también de otros derechos humanos, incluido el derecho al trabajo (de los campesinos que no poseen tierras) y el derecho a la vivienda. Este factor hizo que el exrelator especial sobre el derecho a una vivienda adecuada llegara a la conclusión de que el Consejo de derechos humanos debía “garantizar el reconocimiento de la tierra como un derecho humano en el derecho internacional relativo a los derechos humanos”11. El presente informe confirma esa conclusión, al tiempo que toma como punto de partida el derecho a la alimentación. En él se describe el aumento de la demanda apremiante de tierras. Luego se examina el derecho de los usuarios de tierras a ser protegidos en lo relativo a su acceso actual a los recursos naturales, en particular a la tierra. También se aboga por que se asegure un acceso más equitativo a la tierra...”.
123 Sobre tal relación se ha manifestado la Corte Constitucional en Sentencia C-644 de 2012, en la que indicó, “... Dicho de otro modo, se constata una orientación normativa constitucional e internacional destinada a proteger el derecho de promover el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, no solo en función de la democratización de la propiedad sino por su relación con la realización de otros derechos suyos...”.
124 La Sentencia C-644 de 2012 se apoya en cifras recolectadas por diferentes informes académicos y de entidades, cuyas competencias están relacionados con el tema de tierras, y que hacen visible el gran problema de concentración de la tierra en Colombia: “Las cifras sobre distribución de la tierra rural en Colombia son dramáticas: Las 98.3 millones de hectáreas rurales que están escrituradas se distribuyen así: 52% son de propiedad privada, 32% de indígenas y negritudes, y el resto, 16%, del Estado. El análisis realizado cubre 32.7 millones de hectáreas en 1985 y 51.3 millones en 1996, lo que equivale al 45% de la superficie continental total (114 millones de hectáreas). (FAJARDO, 2002). En 2001, de acuerdo con las cifras que reporta Fajardo (2002), los predios menores de 3 hectáreas, cubrían el 1.7% de la superficie del país reportada en el registro nacional y estaban en manos del 57,3% de los propietarios. Mientras tanto, los predios mayores de 500 hectáreas, que cubrían el 61.2% del territorio nacional registrado, estaban en manos del 0.4% de los propietarios. Por su parte los predios entre 100 y 500 hectáreas en el año 2000, cubrían el 14.6% del territorio y estaban en manos del 2.6% de los propietarios. Es muy probable que la concentración de la propiedad se haya agravado en el último decenio, si se considera el escalamiento del conflicto armado que generó la expropiación forzada de tierra a los pequeños propietarios, y la persistencia del narcotráfico como generador de capitales especulativos, que se concentran en la compra de tierras como mecanismo de lavado de activos ilícitos. Vid. Fajardo M. D. Para sembrar la paz hay que aflojar la tierra. Bogotá: Instituto de Estudios Ambientales - Universidad Nacional de Colombia, 2002. IGAC - Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Atlas de Colombia. 5ª Edición. Bogotá: IGAC, 2002. Citado por Luis Carlos Agudelo Patiño. ‘Campesinos sin tierra, tierra sin campesinos: territorio, conflicto y resistencia campesina en Colombia’. En Revista nera, ano 13, Nº 16 - Janeiro/Junho de 2010 - ISSN: 1806-6755, pp. 81-95. Absalón Machado C. La Reforma Rural. Una deuda social y política. Bogotá, Universidad Nacional de Colombia. Centro de Investigaciones para el Desarrollo, 2009, pp. 120- 123, 135-139”.
125 “Dice al respecto Albán: ‘Según estimaciones oficiales y privadas, en Colombia hay 114 millones de hectáreas, 68 millones correspondientes a predios rurales. En 2003, el 62,6% estaba en manos del 0,4% de los propietarios y el 8,8% en manos del 86,3%. De modo que la situación empeoró entre 1984 y 2003. Y vale la pena mencionar que la estimación de las tierras aptas para ganadería es del 10,2%, y hoy se dedica a esta actividad el 41,7%. Por su parte, en 2010 el índice de Gini rural llegó a 0,89, y aumentó en un 1% desde 2002. En el cuadro 1 se compara la concentración de la propiedad entre 1984 y 2003’. Lo precisa con los siguientes datos: Concentración propiedad de la tierra, 1984-2003: Grandes propietarios (> 500 ha) 11.136 16.352; Porcentaje del total de propietarios 0,55 0,4; Propiedad de la tierra (%) 32,7 62,6; Pequeños propietarios (0-20 ha) 2.074.247 3.223.738; Porcentaje del total de propietarios 85,1 86,3; Propiedad de la tierra (%) 14,9 8,8 (Fuentes: Planeta Paz, basado en IGAC-CEGA, e Ibáñez (2010). Vid. Álvaro Albán. ‘Reforma y Contrarreforma Agraria’. En Revista de Economía Institucional, vol. 13, n. º 24, primer semestre/2011, pp. 327-356”.
126 Así lo hizo saber la Corte en Sentencia C-595 de 1995, donde aclaró que “... si bien es cierto el Estado tiene el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra, especialmente, a quienes la trabajan, no es menos cierto que tal fin no se logra únicamente con la adjudicación de tierras baldías, que es una forma de hacerlo, sino también con otras políticas, como por ejemplo, la concesión de créditos a largo plazo y con facilidades de pago; la creación de subsidios para la compra de tierras, el fomento de las actividades agrícolas, etc., que también buscan esa finalidad...”.
128 La base argumentativa y jurisprudencial expuesta en este capítulo hace parte de las sentencias C-666 de 1996, T-134 de 2004, T-794 de 2011 y la T-461 de 2016.
129 C-279 de 2013 y C-1083 de 2005.
130 T-134 de 2011.
131 C-279 de 2013.
132 C-426 de 2002 y C-1177 de 2005.
133 C-426 de 2002.
134 C-279 de 2013.
135 T-618 de 2013, T-429 de 1994.
136 T-618 de 2013, T-058 de 1995.
138 T-618 de 2013, T-1306 de 2001 y T-352 de 2012.
139 El análisis del caso en concreto se hará conforme se hizo en un caso similar de esta misma Sala, en la Sentencia T-461 de 2016.
140 Folio 177 del cuaderno 1.
141 Ordenamiento procesal vigente al momento de ser fallo el proceso de pertenencia.
142 Artículo 375 del Código General del Proceso.
143 Artículo 380 del Código de Procedimiento Civil y artículo 355 del Código General del Proceso.
144 Folios 15 y 16 del cuaderno 1.
145 En virtud del ordinal séptimo de la misma Sentencia T-488 de 2014, así como de la Instrucción Conjunta 13 expedida por el Incoder y la Superintendencia de Notariado y Registro.
146 El artículo 675 del Código Civil se refiere a los baldíos y es así como prescribe: “Son bienes de la unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño”.
147 Folios 46-53 del cuaderno 1.
148 ART. 2532.—Modificado por el artículo 6º, Ley 791 de 2002. El nuevo texto es el siguiente: El lapso de tiempo necesario para adquirir por esta especie de prescripción, es de diez (10) años contra todo persona y no se suspende a favor de los enumerados en el artículo 2530.
149 ART. 48.—De conformidad y para efectos de lo establecido en los numerales 14, 15 y 16 del artículo 12 de la presente ley, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria<1>, previa obtención de la información necesaria, adelantará los procedimientos tendientes a:
150 Folios 39-40 del cuaderno 4.
151 Ver entre otras, C-595 de 1995, C-097 de 1996 y C-530 de 1996.
152 Ver por ejemplo: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 30 de noviembre de 1995. Radicación 8429; Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia aprobada en sala del 18 de julio de 2013. Radicación 0504531030012007-00074-01.
153 “En este caso concreto, la Corte [Constitucional] encuentra que el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué (Casanare) recibió reporte de la Oficina de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo indicando que sobre el predio “El Lindanal” no figuraba persona alguna como titular de derechos reales. En este mismo sentido, el actor Gerardo Escobar Niño reconoció que la demanda se propuso contra personas indeterminadas. Pese a ello, el juzgado promiscuo consideró que el bien objeto de la demanda es inmueble que “puede ser objeto de apropiación privada”.
154 Predio rural denominado “El Mortiño”, identificado actualmente con la matrícula inmobiliaria 145320.