Source: https://www.jusmeum.de/urteil/bverwg/bverwg_5-C-9-14
Timestamp: 2019-06-18 07:48:28
Document Index: 267850688

Matched Legal Cases: ['Art. 2', 'Art. 20', 'Art. 28', 'Art. 33', 'Art. 80', '§ 127', '§ 45', '§ 31', '§ 91', '§ 92', '§ 93', '§ 94', '§ 2', '§ 3', '§ 76', '§ 22', '§ 7', '§ 6', '§ 76', '§ 22', '§ 22', '§ 31', '§ 31', '§ 31', '§ 7', '§ 22', '§ 137', '§ 127', '§ 63', '§ 22', '§ 22', '§ 3', '§ 2', '§ 22', '§ 31', '§ 92', '§ 22', '§ 22', '§ 6', '§ 22', '§ 31', '§ 92', '§ 3', '§ 27', '§ 27', '§ 27', '§ 22', '§ 31', '§ 22', '§ 92', '§ 31', '§ 22', '§ 27', '§ 27', '§ 22', '§ 27', '§ 31', '§ 31', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 45', '§ 7', '§ 22', '§ 27', '§ 27', '§ 22', '§ 31', '§ 27', '§ 27', '§ 22', '§ 22', 'Art. 20', 'Art. 28', 'Art. 33', '§ 22', 'Art. 80', '§ 76', '§ 76', '§ 22', '§ 31', '§ 7', '§ 91', '§ 79', 'Art. 2', '§ 22', '§ 93', '§ 94', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 45', 'Art. 33', '§ 22', '§ 7', '§ 22', '§ 22', 'Art. 33', '§ 7', '§ 45', '§ 7', '§ 6', 'Art. 33', '§ 7', '§ 7', '§ 154']

BVerwG, 5 C 9.14: Vorbehalt des Gesetzes, Beihilfe, Krankenversicherung, Arzneimittel
Urteil des BVerwG vom 26.03.2015, 5 C 9.14
5 C 9.14
Vorbehalt des Gesetzes, Beihilfe, Krankenversicherung, Arzneimittel
Vorbehalt des Gesetzes, Beihilfe, Krankenversicherung, Arzneimittel, Fürsorgepflicht, Staatliches Handeln, Beschränkung, Versorgung, Verwaltung, Gesetzesvorbehalt
GG Art. 2 Abs. 1, Art. 20 Abs. 1 und 3, Art. 28 Abs. 1 Satz 1, Art. 33 Abs. 5, Art. 80 Abs. 1 Satz 2 BRRG § 127 Nr. 2 BeamtStG §§ 45, 63 Abs. 3 Satz 2 SGB V § 31 Abs. 1 Satz 2 und 3, § 91 Abs. 1 Satz 1, § 92 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6, § 93 Abs. 1 Satz 2, § 94 Abs. 2 AMG § 2 MPG § 3 Nr. 1 und 2 LBG BE § 76 Abs. 11 LBhVO BE § 22 Satz 1 und 2, § 7 Satz 2, § 6 Abs. 1
Beihilfe; Beihilferecht; Beihilfefähigkeit; Beihilfeausschluss; Medizinprodukte; Beihilfefähigkeit von Medizinprodukten; Beschränkung; Ausschluss; Teilausschluss; Wiedereinbeziehung; ausnahmsweise Einbeziehung; Fürsorgegrundsatz; Fürsorgepflicht des Dienstherrn; Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes; Bestimmtheitsgebot; verfassungsrechtlich; maßgeblicher Zeitpunkt; Ostenil; Arzneimittel-Richtlinie; Gemeinsamer Bundesausschuss; Richtlinie des Gemeinsamen Bundesausschusses; gesetzliche Krankenversicherung; Recht der gesetzlichen Krankenversicherung; dynamische Verweisung; doppelte dynamische Verweisung; sozialversicherungsrechtliche Regelung; Verordnungsfähigkeit von Medizinprodukten; Verweisung; Auslegungsregel; hyaluronsäurehaltige Medizinprodukte; Mischsystem; Alimentationsniveau; hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums; Gesetzesvorbehalt und Beihilferecht; Anforderungen an den Gesetzesvorbehalt; Ermächtigungsgrundlage; Rechtsstaatsprinzip; Demokratieprinzip; Bestimmtheitsgebot; Verordnungsermächtigung; Verweisung auf Regelung Dritter; Systemunterschiede zwischen gesetzlicher Krankenversicherung und beamtenrechtlicher Beihilfe; Leistungsausschluss; Dienstherr; Regelungen anderer Normgeber; nichtstaatliche Normungsgremien; Verweisungsumfang; Publizitätserfordernis; Beschränkung; Umfang der Verweisung; qualitative Begrenzung; quantitative Begrenzung, qualitative Beschränkung; quantitative Beschränkung; Härtefallregelung; Bestimmtheit; hinreichende Bestimmtheit; Alimentationspflicht des Dienstherrn; Wesenskern; Erstattungsanspruch; Härtefallausgleich; amtsangemessener Lebensunterhalt.
Urteil des 5. Senats vom 26. März 2015 - BVerwG 5 C 9.14
I. VG Berlin vom 9. Januar 2013 Az: VG 7 K 337.10
II. OVG Berlin-Brandenburg vom 7. Mai 2014 Az: OVG 7 B 10.14
BVerwG 5 C 9.14 OVG 7 B 10.14
Verkündet am 26. März 2015 ... als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 26. März 2015 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Vormeier, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Stengelhofen, die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Störmer und Dr. Fleuß sowie die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Harms
Auf die Revision des Beklagten wird das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 7. Mai 2014 geändert.
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 9. Januar 2013 wird zurückgewiesen.
1Die Beteiligten streiten auf der Grundlage des Berliner Beihilferechts über die
Beihilfefähigkeit eines Medizinprodukts.
2Die Klägerin ist Ruhestandsbeamtin des Beklagten und erhält als solche für
70 Prozent ihrer krankheitsbedingten Aufwendungen Beihilfe. Im Rahmen der
ärztlichen Behandlung einer beidseitigen Kniegelenksarthrose mit Hyaluronsäure waren ihr unter dem 16. Februar 2010 Auslagen für fünf "Ostenil-Fertigspritzen" in Höhe von 437 € in Rechnung gestellt worden. Im März 2010 beantragte
sie unter anderem hierfür die Gewährung von Beihilfe.
3Der Beklagte lehnte eine Beihilfeleistung mit der Begründung ab, Hyaluronsäurepräparate seien grundsätzlich nicht verschreibungspflichtig und daher nicht
erstattungsfähig. Den hiergegen von der Klägerin erhobenen Widerspruch wies
er unter Hinweis darauf zurück, dass es sich bei "Ostenil" um ein Medizinpro-
dukt handele, das nach der hierfür maßgeblichen Richtlinie des gemeinsamen
Bundesausschusses über die Versorgung mit Arzneimitteln nicht erstattungsfähig sei. Die daraufhin von der Klägerin erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen
4Das Oberverwaltungsgericht hat der dagegen erhobenen Berufung der Klägerin
stattgegeben und den Beklagten verpflichtet, der Klägerin weitere Beihilfe in
Höhe von 305,90 € zu gewähren. Die Aufwendungen für das streitgegenständliche Hyaluronsäurepräparat seien beihilfefähig. Rechtsgrundlage seien die Regelungen über die Beihilfefähigkeit von Arzneimitteln, § 76 des Landesbeamtengesetzes - LBG BE - i.V.m. § 22 Satz 1 der Berliner Beihilfeverordnung
- LBhVO BE -. Die dynamische Verweisung in § 22 Satz 2 LBhVO BE auf § 31
Abs. 1 Satz 2 und 3 SGB V, wonach nur bestimmte Medizinprodukte beihilfefähig seien, zu denen Hyaluronsäurepräparate nicht zählten, sei verfassungswidrig und nichtig. Die Verweisungsnorm verstoße gegen den Gesetzesvorbehalt.
Der Gesetzgeber habe selbst die Einzelheiten zum Leistungssystem zu bestimmen, das den Berechtigten Schutz im Falle von Krankheit und Pflegebedürftigkeit bieten solle. Daher begegne eine dynamische Verweisung auf die im
Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung geltenden Leistungseinschränkungen bei Arzneimitteln durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken.
Zudem sei § 31 Abs. 1 Satz 2 und 3 SGB V nicht hinreichend bestimmt, da die
Norm die erforderlichen Festlegungen dem dort genannten Gemeinsamen Bundesausschuss überantworte. Erst recht begegne die über § 31 Abs. 1 Satz 2
und 3 SGB V vermittelte Übertragung der Entscheidungskompetenz auf den
Gemeinsamen Bundesausschuss im Wege der dynamischen Verweisung verfassungsrechtlichen Bedenken. So liege es aufgrund der grundlegenden Strukturunterschiede zwischen beamtenrechtlicher Beihilfe und der gesetzlichen
Krankenversicherung nahe, die Tatbestände beihilferechtlicher Leistungsausschlüsse normativ festzulegen, anstatt ihre nähere Bestimmung einem Gremium zu überlassen, in dem der Dienstherr nicht vertreten sei und das seine Entscheidungen nach Maßgabe des Rechts der gesetzlichen Krankenversicherung
unter Berücksichtigung der Interessen der Versichertengemeinschaft treffe. Der
Beihilfeausschluss für bestimmte Medizinprodukte sei außerdem wegen eines
Verstoßes gegen die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht nichtig, weil es an
einer Ausnahmeregelung fehle, die besondere Härten abmildere. Insbesondere
enthalte § 7 Satz 2 LBhVO BE keine hinreichend bestimmte Härtefallregelung.
5Mit seiner Revision rügt der Beklagte eine Verletzung des § 22 Satz 2
LBhVO BE. Die Norm sei entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts mit dem verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalt vereinbar.
6Die Klägerin verteidigt das angegriffene Berufungsurteil.
7Die Revision des Beklagten ist begründet. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts beruht auf der Verletzung revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO,
§ 127 Nr. 2 BRRG i.V.m. § 63 Abs. 3 Satz 2 Beamtenstatusgesetz
- BeamtStG -). Das Oberverwaltungsgericht hat zu Unrecht angenommen, dass
die Regelung über die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Medizinprodukte
(§ 22 Satz 2 der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-,
Pflege-, Geburts- und sonstigen Fällen -
LBhVO BE> vom 8. September 2009 S. 436> in der rückwirkend zum
1. Januar 2010 in Kraft getretenen Fassung der Ersten Verordnung zur Änderung der LBhVO BE vom 8. Mai 2012 S. 138>) wegen Verstoßes gegen
den Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes, das Bestimmtheitsgebot und den
verfassungsrechtlichen Fürsorgegrundsatz nichtig sei.
8Maßgeblich für die rechtliche Beurteilung beihilferechtlicher Streitigkeiten ist die
Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen, für
die Beihilfen verlangt werden, soweit nicht eine später ergangene Regelung
- wie hier - Rückwirkung für vergangene Zeiträume entfaltet (vgl. BVerwG, Urteil
vom 2. April 2014 - 5 C 40.12 - NVwZ-RR 2014, 609 Rn. 9 m.w.N.). Anwendbar
ist deshalb - ausgehend von der Maßgeblichkeit des Datums der Inrechnungstellung der Fertigspritzen - die LBhVO BE in der soeben bezeichneten Fassung. Danach ist die Beihilfefähigkeit für die im Streit stehenden Fertigspritzen
nach der speziellen Regelung des § 22 Satz 2 LBhVO BE für Medizinprodukte
wirksam ausgeschlossen, so dass die Klage vom Verwaltungsgericht zu Recht
abgewiesen worden ist. Diese Vorschrift enthält eine Sonderregelung für Medizinprodukte, die hier einschlägig ist (1.) und gegen deren Wirksamkeit keine
durchgreifenden Bedenken bestehen (2.). Ein Beihilfeanspruch ergibt sich für
die Klägerin auch nicht aus Härtefallgesichtspunkten (3.).
91. Auf Grund ihrer rein physikalischen Wirkungsweise bei Gelenkerkrankungen
sind hyaluronsäurehaltige Mittel, wie die hier streitigen "Ostenil-Fertigspritzen",
als Medizinprodukte im Sinne von § 3 Nr. 1 des Gesetzes über Medizinprodukte
(Medizinproduktegesetz - MPG - vom 2. August 1994 I S. 1963>, zuletzt
geändert durch das Gesetz zur Änderung medizinprodukterechtlicher und anderer Vorschriften vom 14. Juni 2007 I S. 1066>) und nicht als Arzneimittel
im Sinne des § 2 des Arzneimittelgesetzes in der hier maßgeblichen Fassung
der Bekanntmachung vom 12. Dezember 2005 I S. 3394>, zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. Juli 2009 I S. 1990>) anzusehen (vgl.
BVerwG, Urteil vom 12. September 2013 - 5 C 33.12 - BVerwGE 148, 1 Rn. 22
10Das Oberverwaltungsgericht geht im Ergebnis zutreffend davon aus, dass Aufwendungen für Medizinprodukte grundsätzlich nur dann gemäß § 22 Satz 2
LBhVO BE i.V.m. § 31 Abs. 1 Satz 2 und 3 des Fünften Buches Sozialgesetzbuch - Gesetzliche Krankenversicherung - (SGB V) vom 20. Dezember 1988
(BGBl. I S. 2477) - hier anwendbar in der im maßgeblichen Zeitpunkt geltenden
Fassung der Änderung durch Gesetz vom 16. Mai 2008 (BGBl. I S. 842, 847) -
beihilfefähig sind, wenn sie in der Anlage V zu den Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses nach § 92 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 SGB V (Arzneimittel-
Richtlinie - AM-RL -) aufgeführt sind (a). Weil dazu die hier im Streit stehenden
"Ostenil Fertigspritzen" nicht gehören, ist die Beihilfefähigkeit der für sie erbrachten Aufwendungen ausgeschlossen (b).
11a) Die Regelung des § 22 Satz 2 LBhVO BE geht - was auch zwischen den Beteiligten nicht im Streit steht - als spezielle Regelung über die Beihilfefähigkeit
von Medizinprodukten in ihrem Anwendungsbereich sowohl der Bestimmung
über Arzneimittel (§ 22 Satz 1 LBhVO BE) als auch der allgemeinen Regelung
des § 6 Abs. 1 LBhVO BE vor. § 22 Satz 2 LBhVO BE verweist nämlich seinerseits auf eine entsprechende Anwendung des § 31 Abs. 1 Satz 2 und 3 SGB V,
der eine Sonderregelung für Medizinprodukte im Rahmen der gesetzlichen
Krankenversicherung enthält. Danach hat der Gemeinsame Bundesausschuss
in seinen Richtlinien nach § 92 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 SGB V festzulegen, in welchen medizinisch notwendigen Fällen Stoffe und Zubereitungen aus Stoffen, die
als Medizinprodukte nach § 3 Nr. 1 oder 2 MPG zur Anwendung am oder im
menschlichen Körper bestimmt sind, ausnahmsweise in die Arzneimittelversorgung einbezogen werden. Nach § 27 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie des Gemeinsamen Bundesausschusses über die Verordnung von Arzneimitteln in der vertragsärztlichen Versorgung vom 18. Dezember 2008/22. Januar 2009 (BAnz
Nr. 49a S. 1 AM-RL) sind Medizinprodukte generell von der Versorgung mit
Arzneimitteln ausgeschlossen. § 27 Abs. 1 Satz 2 AM-RL nimmt von diesem
Grundsatz nur solche Medizinprodukte aus, die in medizinisch notwendigen
Fällen ausnahmsweise nach den Bestimmungen dieser Richtlinie in die Arzneimittelversorgung einbezogen sind. Welche Medizinprodukte das sind, ist
gemäß § 27 Abs. 8 Satz 1 AM-RL abschließend in einer Übersicht als Anlage V
zur Arzneimittel-Richtlinie aufgeführt.
12§ 22 Satz 2 LBhVO BE enthält damit, wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausführt, eine doppelte dynamische Verweisung. Die Norm verweist auf
einer ersten Stufe zunächst unmittelbar auf die sozialversicherungsrechtliche
Regelung in § 31 Abs. 1 Satz 2 und 3 SGB V. Weil diese eine weitere Verweisung enthält, verweist damit auch § 22 Satz 2 LBhVO BE - gewissermaßen auf
einer zweiten Stufe - mittelbar auf die Festlegungen in den Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses nach § 92 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 SGB V (Arzneimittel-Richtlinie), die § 31 Abs. 1 Satz 2 SGB V seinerseits in Bezug nimmt.
Die Verweisung ist insofern umfassend zu verstehen. § 22 Satz 2 LBhVO BE
verweist auf dieser zweiten Stufe nicht nur auf die in der Arzneimittel-Richtlinie
festgelegten abstrakten Grundsätze über die Verordnungsfähigkeit von Medizinprodukten in den §§ 27 bis 29 AM-RL, sondern darüber hinaus auch auf die
von dem Gemeinsamen Bundesausschuss in dem dafür vorgesehenen Verfahren konkret als verordnungsfähig anerkannten Medizinprodukte, die gemäß
§ 27 Abs. 8 Satz 1 AM-RL in der Anlage V zur Arzneimittel-Richtlinie abschließend aufgeführt sind.
13Dafür spricht bereits in gewichtiger Weise, dass der Wortlaut des § 22 Satz 2
LBhVO BE eine Begrenzung der Verweisung allein auf die abstrakten Maßstäbe der Arzneimittel-Richtlinie nicht vorsieht, sondern die gesamte Regelung
über die Verordnungsfähigkeit von Medizinprodukten (§§ 27 - 29 AM-RL) über
§ 31 Abs. 1 Satz 2 SGB V umfassend in Bezug genommen worden ist. Für die
Bezugnahme auch auf die Entscheidungen des Gemeinsamen Bundesausschusses spricht zudem der Sinn und Zweck der Verweisung auf § 31 Abs. 1
Satz 2 und 3 SGB V. Dieser besteht darin, bei der Versorgung mit Arzneimitteln
und Medizinprodukten einen weitgehenden Gleichklang mit den Leistungen der
gesetzlichen Krankenversicherung herzustellen, den Sachverstand eines sachkundigen Gremiums, das seine Entscheidungen über die medizinische Notwendigkeit einzelner Medizinprodukte in einem die betroffenen Kreise einbeziehenden Verfahren trifft, zu nutzen und die von diesem Gremium nach wissenschaftlichen Standards vorgenommene Präzisierung des Leistungsumfangs in das
Beihilferecht zu inkorporieren (vgl. Abg-Drs. 16/2631, VO-Nr. 16/190, S. 93 zu
§ 7 LBhVO BE, die der Begründung des wortgleichen § 7 der Bundesbeihilfeverordnung entspricht).
14Dieser Auslegung steht eine systematische Betrachtung durch Heranziehung
des § 7 Satz 2 LBhVO BE nicht entgegen. Zwar hat sich nach dieser Bestimmung die Rechtsanwendung bei Verweisungen auf Vorschriften des Fünften
Buches Sozialgesetzbuch, die ihrerseits auf Richtlinien des Gemeinsamen
Bundesausschusses verweisen oder Bezug nehmen, unter Berücksichtigung
des Fürsorgegrundsatzes nach § 45 BeamtStG an den in diesen Normen oder
Entscheidungen niedergelegten "Grundsätzen" zu orientieren. Obwohl der
Wortlaut des § 7 Satz 2 LBhVO BE nicht eindeutig ist, soll diese Bestimmung
nach ihrer Zielsetzung aber nicht die umfassende Verweisung in § 22 Satz 2
LBhVO BE einschränken. Nach der Begründung des Landesverordnungsgebers stellt sie vielmehr eine "Auslegungsregel" für die (umfassend) einbezogenen Normen dar, die die verfassungsrechtliche Problematik dynamischer
Kettenverweisungen auf Rechtsnormen anderer Normgeber auffangen und ge-
währleisten soll, dass dem Dienstherrn und der Festsetzungsstelle die letzte
Befugnis zur Entscheidung über die Beihilfefähigkeit bestimmter Aufwendungen
nicht aus der Hand genommen wird (Abg-Drs. 16/2631, VO-Nr. 16/190, S. 92).
Dies spricht dafür, das Wort "Grundsätze" nicht als Verweisungsbegrenzung
(allein) auf abstrakte Maßstäbe, sondern als Bezugnahme auf das gesamte jeweils in Rede stehende Regelwerk des Gemeinsamen Bundesausschusses zu
verstehen, hier also auf die gesamte Regelung über die Verordnungsfähigkeit
von Medizinprodukten (§§ 27 - 29 AM-RL). Dazu gehört auch und insbesondere
die konkrete Regelung in § 27 Abs. 8 AM-RL, wonach die verordnungsfähigen
Medizinprodukte abschließend in einer Übersicht als Anlage V dieser Richtlinie
15b) Gemessen daran sind die Aufwendungen für die im Streit stehenden
"Ostenil-Fertigspritzen" nicht beihilfefähig. Hierfür kommt es - wie oben dargelegt - gemäß § 22 Satz 2 LBhVO BE i.V.m. § 31 Abs. 1 Satz 2 SGB V maßgeblich darauf an, ob dieses Medizinprodukt gemäß § 27 Abs. 1 Satz 2 AM-RL
ausnahmsweise in die Arzneimittelversorgung einbezogen wurde, indem es
gemäß § 27 Abs. 8 AM-RL in der insofern abschließenden Übersicht in der Anlage V aufgeführt ist. Hyaluronsäurehaltige Mittel wie die hier streitigen "Ostenil-
Fertigspritzen" finden sich in dieser Übersicht nicht.
162. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts hat der Verordnungsgeber die Beihilfefähigkeit von in der Anlage V zur Arzneimittel-Richtlinie
genannten Medizinprodukten mit § 22 Satz 2 LBhVO BE wirksam ausgeschlossen.
17a) § 22 Satz 2 LBhVO BE genügt den Anforderungen des Grundsatzes vom
Vorbehalt des Gesetzes.
18Der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes, der sich aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem des Grundgesetzes (Art. 20
Abs. 1 und 3 GG) ergibt und jedenfalls aufgrund des Homogenitätsgebots
(Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) auch für die Landesgesetzgebung verbindlich ist,
verlangt, dass staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden normativen
Bereichen durch förmliches Gesetz legitimiert wird. Der parlamentarische Gesetzgeber ist verpflichtet, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen,
und darf sie nicht anderen Normgebern oder dem Verwaltungsvollzug überlassen. Wann danach eine Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber
erforderlich ist, lässt sich nur mit Blick auf den jeweiligen Sachbereich und auf
die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen (BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2012 - 5 C 1.12 - BVerwGE 143, 363 = Buchholz 271
LBeihilfeR Nr. 42, jeweils Rn. 12 m.w.N.).
19Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gilt der Vorbehalt
des Gesetzes auch für das Beihilferecht. Der parlamentarische Gesetzgeber
hat in der Bandbreite seiner verfassungsrechtlichen Möglichkeiten das Leistungssystem zu bestimmen, das dem Beamten und seiner Familie Schutz im
Falle von Krankheit und Pflegebedürftigkeit bietet. Ferner muss der parlamentarische Gesetzgeber die Verantwortung für wesentliche Einschränkungen des
Beihilfestandards übernehmen. Ansonsten könnte die Exekutive das durch die
Besoldungs- und Versorgungsgesetze festgelegte Alimentationsniveau durch
Streichungen und Kürzungen von Beihilfeleistungen eigenmächtig absenken.
Auch wenn das gegenwärtig praktizierte Mischsystem aus privat finanzierter
Vorsorge und ergänzenden Beihilfen nicht zu den hergebrachten Grundsätzen
des Berufsbeamtentums gehört und deshalb nicht durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistet wird, ist jedenfalls die Entscheidung, unter welchen Voraussetzungen eine Unterstützung in Form von Beihilfen gänzlich zu versagen ist, grundsätzlicher Natur und daher vom parlamentarischen Gesetzgeber selbst zu treffen (BVerwG, Urteile vom 10. Oktober 2013 - 5 C 29.12 - BVerwGE 148, 116
Rn. 14 und vom 19. Juli 2012 - 5 C 1.12 - BVerwGE 143, 363 Rn. 13 m.w.N.).
Dagegen sind die Anforderungen des Gesetzesvorbehalts geringer, wenn es
um die Konkretisierung von Beihilfebeschränkungen durch den Verordnungsgeber geht, die - wie die Begrenzung der Beihilfe für Medizinprodukte - bereits
im bisherigen Beihilferecht angelegt waren (vgl. zum Übergangsrecht BVerwG,
Urteil vom 10. Oktober 2013 - 5 C 29.12 - BVerwGE 148, 116 Rn. 28). Gleiches
gilt, wenn es sich um eine Sachmaterie bzw. Leistungsgruppe innerhalb des
Beihilferechts handelt - was auf die Leistungen für Medizinprodukte ebenfalls
zutrifft -, deren Bedeutung für die Beihilfeberechtigten insgesamt kein besonders hoher Stellenwert beizumessen ist.
20Vor diesem Hintergrund ist die durch § 22 Satz 2 LBhVO BE normierte Begrenzung der Beihilfefähigkeit von Medizinprodukten auf den Standard, der in der
gesetzlichen Krankenversicherung gilt, mit dem Grundsatz vom Vorbehalt des
Gesetzes vereinbar. Diese Verordnungsregelung beruht auf einer hinreichend
bestimmten Ermächtigungsgrundlage (aa) und ist - gemessen an den vorgenannten Maßstäben - mit den spezifischen Anforderungen des Rechtsstaatsund Demokratieprinzips an dynamische Verweisungen auf Regelungen Dritter
noch vereinbar (bb).
21aa) Der Notwendigkeit einer von ihm zu verantwortenden Entscheidung kann
der Gesetzgeber grundsätzlich auch dadurch Rechnung tragen, dass er die
Verwaltung ermächtigt, den Beihilfeausschluss durch Landesverordnung zu
regeln. Hierfür ist erforderlich, dass das Landesgesetz eine gemessen an dem
auch von dem Landesgesetzgeber zu beachtenden Bestimmtheitsgebot des
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinreichend konkrete Verordnungsermächtigung enthält, die den betreffenden Leistungsausschluss inhaltlich deckt (BVerwG, Urteil
vom 19. Juli 2012 - 5 C 1.12 - BVerwGE 143, 363 Rn. 15 unter Bezugnahme
auf BVerfG, Beschluss vom 13. September 2005 - 2 BvF 2/03 - BVerfGE 114,
196 <238>).
22Diesen Anforderungen genügt § 76 Abs. 11 des Landesbeamtengesetzes Berlin
- LBG BE - in der Fassung vom 19. März 2009 (GVBl. S. 70), der die Verwaltung ermächtigt, durch Rechtsverordnung in Anlehnung an das Fünfte Buch
Sozialgesetzbuch den völligen oder teilweisen Ausschluss von Arznei-, Heilund Hilfsmitteln von der Beihilfegewährung zu regeln. Weil der Arzneimittelbegriff in § 76 Abs. 11 LBG BE weit zu verstehen ist und auch Medizinprodukte
erfasst, hat der Gesetzgeber die Verwaltung in hinreichend bestimmter Weise
ermächtigt, durch Rechtsverordnung auch den völligen oder teilweisen Ausschluss von Medizinprodukten von der Beihilfegewährung (bzw. deren ausnahmsweise Beihilfefähigkeit) zu normieren. Diese Ermächtigung erstreckt sich
ausdrücklich darauf, auch auf begrenzende Regelungen im Recht der gesetzli-
chen Krankenversicherung zu verweisen. Hierfür spricht überdies der Zweck
der gesetzlichen Verordnungsermächtigung, den Beamten umfassenden
Schutz im Krankheitsfalle in einem der gesetzlichen Krankenversicherung vergleichbaren Ausmaß zu gewähren.
23bb) Auch die dynamische Verweisung des § 22 Satz 2 LBhVO BE auf § 31
Abs. 1 Satz 2 und 3 SGB V und die davon in Bezug genommene, von dem
Gemeinsamen Bundesausschuss zu erlassende Arzneimittel-Richtlinie genügt,
da § 7 LBhVO BE in diese Betrachtung einzubeziehen ist, noch den spezifischen Anforderungen des Rechtsstaats- und Demokratieprinzips, die im Rahmen des Vorbehalts des Gesetzes an eine dynamische Verweisung auf Regelungen Dritter zu stellen sind.
24(1) Zwar kann es verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegen, wenn die Entscheidungskompetenz über die Anerkennung der Beihilfefähigkeit von (Medizin-)Produkten auf den nach § 91 Abs. 1 Satz 1 SGB V von den Kassenärztlichen Bundesvereinigungen, der Deutschen Krankenhausgesellschaft und dem
Spitzenverband Bund der Krankenkassen gebildeten Gemeinsamen Bundesausschuss übertragen wird. Solche können sich insbesondere im Hinblick auf
die Systemunterschiede zwischen beamtenrechtlicher Beihilfe und der gesetzlichen Krankenversicherung ergeben, die den Gesetzgeber verpflichten könnten,
die nähere Bestimmung etwaiger Leistungsausschlüsse selbst zu treffen und
sie nicht weiterhin vollständig einem Gremium wie etwa dem Gemeinsamen
Bundesausschuss zu überlassen, in dem der Dienstherr nicht vertreten ist und
der seine Entscheidungen nicht am Maßstab der verfassungsrechtlich gewährleisteten Fürsorgepflicht des Dienstherrn, sondern als Selbstverwaltungsorgan
verschiedener als Körperschaften des öffentlichen Rechts organisierter Versichertengemeinschaften zur Wahrung ihrer Interessen zu treffen hat (BVerwG,
Urteile vom 28. Mai 2008 - 2 C 24.07 - Buchholz 232 § 79 BBG Nr. 126 S. 4,
vom 6. November 2009 - 2 C 60.08 - juris Rn. 24 sowie vom 12. September
2013 - 5 C 33.12 - BVerwGE 148, 1<9>).
25(2) Allerdings sind dynamische Verweisungen der vorgenannten Art nicht von
vornherein unzulässig. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
ist geklärt, dass ein Normgeber nicht nur auf eigene, sondern auch auf Regelungen anderer Normgeber verweisen darf. Auch die Verweisung auf Regelwerke, die von nichtstaatlichen Normungsgremien geschaffen wurden, ist nicht generell ausgeschlossen, solange für den Rechtsunterworfenen klar erkennbar ist,
welche Vorschriften für ihn im Einzelnen gelten sollen (BVerwG, Urteil vom
27. Juni 2013 - 3 C 21.12 - BVerwGE 147, 100 Rn. 39). Dies darf hingegen
nicht in einer Weise geschehen, die dazu führt, dass der Bürger schrankenlos
einer Normsetzungsgewalt ausgeliefert ist, die ihm gegenüber weder staatlich
noch mitgliedschaftlich legitimiert ist. Das widerspräche sowohl dem Rechtsstaatsprinzip, wonach Einschränkungen der Freiheit des Bürgers, soweit sie
überhaupt zulässig sind, nur durch oder aufgrund staatlicher Gesetze erfolgen
dürfen, als auch dem Demokratieprinzip, wonach die Ordnung eines nach dem
Grundgesetz staatlicher Regelung offenstehenden Lebensbereichs auf eine
Willensentschließung der vom Volke bestellten Gesetzgebungsorgane zurückgeführt werden muss. Nur soweit der Inhalt der von einem Privaten erlassenen
Regelungen, auf die staatliche Rechtsnormen verweisen, im Wesentlichen feststeht, genügt die verweisende Norm den Anforderungen, die sich aus Art. 2
Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaats- und dem Demokratieprinzip
ergeben. Für die Beantwortung der Frage, ob diese einer dynamischen Verweisung von Verfassung wegen gezogenen rechtlichen Grenzen eingehalten wurden, kommt es neben dem Sachbereich und der damit verbundenen Grundrechtsrelevanz wesentlich auf den Umfang der Verweisung an (stRspr, vgl.
BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2013 - 3 C 21.12 - BVerwGE 147, 100 Rn. 42 f.
unter Bezugnahme auf BVerfG, Beschluss vom 25. Februar 1988 - 2 BvL 26/84
- BVerfGE 78, 32 und Urteil vom 14. Juni 1983 - 2 BvR 488/80 - BVerfGE 64,
208.). Dynamische Verweisungen sind daher grundsätzlich zulässig, wenn der
Verweisungsumfang "eng bemessen" ist. Bei einer engen Bandbreite der zur
Überprüfung stehenden Verweisung kann davon ausgegangen werden, dass
der verweisende Verordnungsgeber die in Bezug genommenen Regelungen im
Blick behält, so dass er auf den vorgegebenen Rahmen sprengende oder von
ihm nicht gewünschte Änderungen umgehend reagieren kann (BVerwG, Urteil
vom 27. Juni 2013 - 3 C 21.12 - BVerwGE 147, 100 Rn. 44). Den vorgenannten
Anforderungen wird die dynamische Verweisung in § 22 Satz 2 LBhVO BE noch
26(a) Dem rechtsstaatlichen Publizitätserfordernis wird bei gesetzlichen Änderungen des Fünften Buches Sozialgesetzbuch durch die Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt und beim Erlass der Arzneimittel-Richtlinien durch deren Veröffentlichung im Bundesanzeiger und im Internet gemäß § 93 Abs. 1 Satz 2, § 94
Abs. 2 SGB V Rechnung getragen.
27(b) Der im Hinblick auf das Rechtsstaats- und Demokratieprinzip gebotenen
Beschränkung des Umfangs der Verweisung kann durch eine Begrenzung der
in Bezug genommenen Normen, also quantitativ, aber auch qualitativ in der
Weise Rechnung getragen werden, dass der Normgeber die Bindung an die in
Bezug genommene Norm begrenzt und der Verwaltung für deren Anwendung
eigene Regeln und Handlungsspielräume vorgibt bzw. einräumt. Eine solche
qualitative Begrenzung der Verweisungen auf Vorschriften des Fünften Buches
Sozialgesetzbuch hat der Verordnungsgeber in § 7 LBhVO BE vorgenommen,
der Einschränkungen enthält, die der Dienstherr bei der Anwendung der in Bezug genommenen Normen zu beachten hat.
28Das gilt zum einen für § 7 Satz 1 LBhVO BE, der die Beihilfefähigkeit von Leistungen, die an das Fünfte Buch Sozialgesetzbuch angelehnt sind, davon abhängig macht, dass für diese nach dem allgemein anerkannten Stand der medizinischen Erkenntnisse der diagnostische oder therapeutische Nutzen, die medizinische Notwendigkeit und die Angemessenheit nachgewiesen sind, sie
zweckmäßig sind und keine andere, angemessene Behandlungsmöglichkeit mit
vergleichbarem diagnostischen oder therapeutischen Nutzen verfügbar ist. Damit werden Grundsätze über die Verordnungsfähigkeit aus dem Recht der gesetzlichen Krankenversicherung eigenständig und modifiziert in das Beihilferecht inkorporiert mit der Folge, dass Änderungen des Fünften Buches Sozialgesetzbuch sich gegebenenfalls nicht ohne Weiteres auf das Beihilferecht auswirken können. Damit ist die Dynamik der Verweisungen insoweit zumindest
partiell durchbrochen.
29Eine gewichtige qualitative Einschränkung des Umfangs der Verweisungen auf
die Arzneimittel-Richtlinie enthält zum anderen § 7 Satz 2 LBhVO BE, der anordnet, dass sich die Rechtsanwendung bei Verweisungen auf Richtlinien und
Entscheidungen des Gemeinsamen Bundesausschusses unter Berücksichtigung des Fürsorgegrundsatzes nach § 45 BeamtStG nur an den in diesen
Normen oder Entscheidungen niedergelegten Grundsätzen zu orientieren hat.
Auch wenn der Wortlaut keineswegs eindeutig ist, lässt sich der Regelung mit
Blick auf ihren Sinn und Zweck, dem Dienstherrn und der Festsetzungsstelle
die "letztendliche Befugnis" zur Entscheidung über die Beihilfefähigkeit in Bindung an den Fürsorgegrundsatz zu erhalten und so die Verfassungsmäßigkeit
der dynamischen Verweisung zu gewährleisten (vgl. Abg-Drs. 16/2631,
VO-Nr. 16/190 S. 92), jedenfalls entnehmen, dass die in Bezug genommen
Normen nur grundsätzlich gelten und bei ihrer Anwendung der in Art. 33 Abs. 5
GG begründete Fürsorgegrundsatz zu berücksichtigen ist.
30Die qualitative Beschränkung der Verweisung in § 22 Satz 2 LBhVO BE auf das
Fünfte Buch Sozialgesetzbuch und die Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses durch § 7 Satz 2 LBhVO BE genügt trotz ihrer Unbestimmtheit
noch den Anforderungen, die an eine dynamische Verweisung auf Normen Dritter zu stellen sind. Die Regelung eröffnet dem Dienstherrn einen eigenen Abwägungs- und Entscheidungsspielraum unter Berücksichtigung beamtenrechtlicher Grundsätze und gewährleistet, dass Beihilfe für Aufwendungen für Medizinprodukte jedenfalls dann geleistet wird, wenn dies nach dem verfassungsrechtlichen Fürsorgegrundsatz geboten ist. Umgekehrt ist der Eingriff in den
bisherigen Beihilfestandard, der mit dem grundsätzlichen Ausschluss und der
ausnahmsweisen Einbeziehung von Medizinprodukten in die Beihilfefähigkeit
durch § 22 Satz 2 LBhVO BE verbunden ist, von geringer Intensität und entspricht der Sache nach mehr einer Konkretisierung des bereits gewährten Leistungsumfangs.
31Die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht des Dienstherrn verlangt zudem keine lückenlose Erstattung jeglicher Aufwendungen in Krankheitsfällen, so dass
der Normgeber die Erstattung von Kosten für Medizinprodukte grundsätzlich
ausschließen kann, solange eine medizinisch zweckmäßige und ausreichende
Versorgung im Krankheitsfall gewährleistet ist und der Maßstab des medizinisch Gebotenen nicht unterschritten wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 5 C 3.12 - Buchholz 271 LBeihilfeR Nr. 43, S. 6 m.w.N.).
32b) Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts verstößt der teilweise
Ausschluss von Aufwendungen für Medizinprodukte in § 22 Satz 2 LBhVO BE
auch nicht wegen des Fehlens einer eindeutigen abstrakt-generellen Härtefallregelung gegen den Fürsorgegrundsatz aus Art. 33 Abs. 5 GG.
33Zwar trifft es im Ansatz zu, wenn das Oberverwaltungsgericht davon ausgeht,
dass der Dienstherr die Gewährung von Beihilfe nicht ohne Rücksicht auf die
wirtschaftlichen Folgen für den Beamten ausgestalten darf, sondern unter der
Geltung des gegenwärtigen Mischsystems aus Beihilfe und darauf abgestimmter privater Eigenvorsorge im Blick behalten muss, dass der pauschale Ausschluss bestimmter Gruppen von Arzneimitteln von der Beihilfegewährung in
Einzelfällen, z.B. bei chronischen Erkrankungen, die finanziellen Möglichkeiten
des Betroffenen erheblich übersteigen kann. Für derartige Fälle muss der
Dienstherr normative Vorkehrungen treffen, damit nicht erhebliche Aufwendungen verbleiben, die im Hinblick auf die Höhe der Alimentation nicht mehr zumutbar sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 2009 - 2 C 60.08 - juris
34aa) Selbst wenn sich, wie das Oberverwaltungsgericht annimmt, aus diesem
Grundsatz eine verfassungsrechtliche Pflicht zur Schaffung einer eindeutigen
abstrakt-generellen Härtefallregelung ergäbe, erscheint bereits fraglich, ob deren Fehlen zur Unwirksamkeit oder Unanwendbarkeit des grundsätzlichen Leistungsausschlusses für Medizinprodukte führen würde. Das Fehlen einer Härtefallregelung würde die Erfüllung der Fürsorgepflicht gegenüber der großen
Mehrzahl der Beamten nicht in Frage stellen (BVerwG, Urteil vom 5. Mai 2010
- 2 C 12.10 - ZBR 2011, 126 Rn. 16 und 21), so dass es dann gegebenenfalls
für eine Übergangszeit ausreichend sein dürfte, aus anderen Bestimmungen
der Landesbeihilfeverordnung oder, falls sich dort ein normativer Anknüpfungspunkt nicht finden sollte, unmittelbar aus der Fürsorgepflicht im Wege der verfassungskonformen Auslegung einen gesonderten Erstattungsanspruch für
konkrete Härtefälle abzuleiten (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Juni 2008 - 2 C
2.07 - BVerwGE 131, 234 und vom 5. Mai 2010 - 2 C 12.10 - ZBR 2011, 126
Rn. 25). Dies kann hier jedoch dahingestellt bleiben.
35bb) Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts enthält jedenfalls
§ 7 Satz 2 LBhVO BE eine hinreichend bestimmte Härtefallregelung, soweit
dieser vorgibt, dass bei der Anwendung der in Bezug genommenen Richtlinien
des Gemeinsamen Bundesausschusses der Fürsorgegrundsatz gemäß § 45
BeamtStG zu berücksichtigen ist und dadurch die Möglichkeit verfassungsrechtlich gebotener Abweichungen von den Festlegungen des Gemeinsamen Bundesausschusses eröffnet (Abg-Drs. 16/2631, VO-Nr. 16/190 S. 93).
36§ 7 Satz 2 LBhVO BE greift damit zum einen den Grundsatz auf, dass ungeachtet des abschließenden Charakters der Beihilfevorschriften im Ausnahmefall die
verfassungsrechtlich verbürgte Fürsorgepflicht unmittelbar Grundlage eines Erstattungsanspruchs sein kann, wenn andernfalls dem Beamten eine auch unter
Berücksichtigung des pauschalierenden und typisierenden Charakters der Beihilfevorschriften nicht mehr zumutbare Belastung abverlangt würde und die Ablehnung der Beihilfe die Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern verletzt. Gegen
die Bestimmtheit dieser Regelung bestehen im Hinblick auf die Konkretisierung
der Fürsorgepflicht in der verwaltungsgerichtlichen und verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung keine Bedenken. Danach gebietet die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht etwa die Erstattung von Aufwendungen, wenn der absehbare Erfolg der Maßnahme, für die eine Beihilfe beantragt wurde, von existenzieller Bedeutung für den Betroffenen ist, oder die Maßnahme notwendig ist, um
wesentliche Verrichtungen des täglichen Lebens erledigen zu können (BVerwG,
Beschluss vom 18. Januar 2013 - 5 B 44.12 - juris Rn. 8 m.w.N.; Urteil vom
13. Dezember 2012 - 5 C 3.12 - Buchholz 271 LBeihilfeR Nr. 43 Rn. 20; vgl.
auch Urteil vom 24. Februar 2011 - 2 C 40.09 - Buchholz 270 § 6 BhV Nr. 22
Rn. 20). Die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht ist wegen des Zusammenhangs mit der sich ebenfalls aus Art. 33 Abs. 5 GG ergebenden Alimentationspflicht des Dienstherrn außerdem verletzt, wenn der Beihilfeberechtigte infolge
eines für bestimmte krankheitsbedingte Aufwendungen vorgesehenen Leistungsausschlusses oder einer Leistungsbegrenzung mit erheblichen finanziellen
Kosten belastet bleibt, die er durch die Regelalimentation und eine zumutbare
Eigenvorsorge nicht bewältigen kann (BVerwG, Urteile vom 6. November 2009 -
2 C 60.08 - juris Rn. 19 f. und vom 10. Oktober 2013 - 5 C 32.12 - BVerwGE
148, 106 Rn. 26).
37Zum anderen erschöpft sich § 7 Satz 2 LBhVO BE, weil er ansonsten weitgehend leer laufen würde, nicht allein in der Bezugnahme auf den Fürsorgegrundsatz, sondern ermöglicht einen Härtefallausgleich auch in Fällen, in denen der
Kernbereich der Fürsorgepflicht nicht betroffen ist. Es genügt dementsprechend, wenn im Einzelfall Umstände vorliegen, bei denen es sich aufdrängt,
dass der Fürsorgegrundsatz zur ausnahmsweisen Anerkennung der Beihilfefähigkeit - hier der Einbeziehung eines Medizinprodukts - führt.
383. Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf die beantragte Beihilfe aus der
Härtefallregelung des § 7 Satz 2 LBhVO BE.
39Danach kann zwar die Gewährung einer Beihilfe auch für nicht beihilfefähige,
aber notwendige und der Höhe nach angemessene Aufwendungen im Einzelfall
geboten sein, wenn deren wirtschaftliche Folgen die finanziellen Möglichkeiten
des Beamten so erheblich übersteigen, dass der Wesenskern der Fürsorgepflicht verletzt ist. Dies ist der Fall, wenn die Nichterstattung der Aufwendungen
zu Belastungen für den Beamten führt, die sich im Hinblick auf die Höhe seiner
Alimentation für ihn als unzumutbar darstellen und insbesondere geeignet sind,
den amtsangemessenen Lebensunterhalt des Beamten und seiner Familie zu
gefährden (BVerwG, Urteile vom 6. November 2009 - 2 C 60.08 - juris Rn. 19 f.
und vom 10. Oktober 2013 - 5 C 32.12 - BVerwGE 148, 106 Rn. 26). Diese
Voraussetzungen liegen hier jedoch nicht vor. Weder aus den Feststellungen
des Oberverwaltungsgerichts noch aus dem Sachvortrag der Klägerin ergeben
sich Anhaltspunkte dafür, dass die Kosten für die "Ostenil-Fertigspritzen" die
Klägerin finanziell übermäßig belasten könnten. Auch sonstige Umstände, bei
deren Vorliegen es sich aufdrängen müsste, dass der Fürsorgegrundsatz zur
ausnahmsweisen Anerkennung der Beihilfefähigkeit - hier der Einbeziehung
des im Streit stehenden Medizinprodukts - führt, sind weder festgestellt noch
404. Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens beruht auf § 154 Abs. 1