Source: http://www.magistraturaindipendente.it/una-proposta-concreta-di-standard-di-rendimento-e-carichi-esigibili.htm
Timestamp: 2018-06-22 10:54:08+00:00
Document Index: 83075277

Matched Legal Cases: ['art. 11', 'art. 37', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 37', 'sentenza ', 'art. 702', 'art. 309', 'art. 185', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 702']

Una proposta concreta di standard di rendimento e carichi esigibili
Per tornare ad essere Magistrati
Documento a cura di Antonio Lepre ed Eduardo Savarese
Il presente documento contiene una proposta concreta di soglie di produttività (c.d. standard di rendimento anche detti carichi esigibili) dei giudici civili distinti per materie e ciò sulla base di un accurato lavoro che giace inutilizzato da quasi dieci anni presso il CSM: porre delle “soglie di sicurezza” di produttività è oramai aspetto non eludibile se vogliamo recuperare – nell’interesse dei cittadini – la dimensione intellettuale e qualitativa della nostra professione e tutelare lo status costituzionale di indipendenza e autonomia.
Alcune premesse veloci sono necessarie:
a) Standard di rendimento: La necessità di prevedere delle soglie di produttività, per tutti i magistrati, a parità di materie trattate, rappresenta una specifica previsione di legge: l’art. 11, comma 2, lett b) e comma 3 lett e) d.lgv n. 160/2006, che impone al CSM di individuare gli standard di rendimento per tipologie omogenee di magistrati al fine di determinare in modo oggettivo il parametro della laboriosità ai fini della valutazione di professionalità
b) Standard di rendimento e oggettivizzazione delle valutazioni di professionalità: lo standard di rendimento rappresenta l’unità di misura per valutare non solo la laboriosità, ma anche gli altri parametri della diligenza, impegno e capacità: ed, invero, una volta individuato quanto si può chiedere ad un magistrato, pare evidente che in presenza di carichi di lavoro eccedenti quelli esigibili oppure particolarmente complessi (ad esempio, per continui turn over, vetustà etc.) si avrà finalmente un parametro obiettivo di partenza per valutare in modo equo quel singolo magistrato e ciò in base a valutazioni oggettive e non già soggettive: se il carico di lavoro esigibile di un magistrato del civile è, come deve ritenersi, quello di 300 cause all’anno di non risalente iscrizione, pare evidente che il giudice civile con 1000 fascicoli e/o fascicoli vetusti dovrà essere valutato secondo meccanismi equitativi di temperamento della rigidità dei parametri e, per quanto attiene alla laboriosità, applicando adeguati coefficienti di riduzione delle soglie di produttività; nel contempo, si avrà finalmente un punto di riferimento quantitativo ragionevole da cui muovere per valutare anche la qualità del lavoro svolto, distinguendo tra chi lavora solo sul nuovo tralasciando il vecchio, chi lavora solo sul seriale e chi invece no e così via;
c) Carichi esigibili: la locuzione “carichi esigibili” nel linguaggio del legislatore (art. 37, dl.n. n. 98/2011) individua gli obiettivi dei programmi di gestione degli uffici giudiziari: essi, quindi, si riferiscono alla produttività dell’ufficio e non già a quella dei singoli magistrati;
d) I rapporti tra standard di rendimento e carichi esigibili: da quanto detto discende che, attraverso il programma di gestione e i carichi esigibili individuati per il proprio ufficio, il dirigente non potrà mai imporre al singolo magistrato standard di rendimento più alti di quelli da individuarsi ai sensi dell’art. 11, d.lgvo n. 160/2006, il cui rispetto, in ogni caso, assicura al magistrato il soddisfacimento del parametro della laboriosità;
e) Alcuni standard di rendimento sono già stati individuati su base nazionale per categorie omogenee di magistrati: nel 2008 il CSM, in adempimento dell’art. 11 citato, istituì la commissione tecnica “Misura del processo”; ebbene, questa commissione per il civile ordinario ha da circa dieci anni individuato gruppi omogenei di magistrati civili divisi per materie oppure, secondo un’altra classificazione, per rito oppure per rito e materia in modo combinato: dal giudice superspecializzato a quello semispecializzato a quello promiscuo (1) ; non è quindi vero che gli standard di rendimento (nella prassi detti carichi esigibili) non sono stati individuati vista la eterogeneità delle organizzazione degli uffici;
f) Gli standard di rendimento devono essere eguali per tutti a parità di materie trattate: la Commissione del CSM mosse dal presupposto che, a parità di materie, i magistrati dovessero essere valutati tutti in modo eguale non essendo accettabile introdurre parametri di laboriosità, incidenti sulla valutazione di professionalità, differenziati tra uffici e uffici pur in presenza di attività sovrapponibili;
g) Il lavoro della commissione: la Commissione ha esaminato una quantità enorme di dati, riguardanti ben 684 magistrati del civile, tutti i tribunali metropolitani, quasi il 90% dei tribunali grandi e quasi il 40% dei Tribunali piccoli e, per ogni categoria, ha individuato gruppi omogenei di magistrati e un range di produttività da una soglia minima, a una media, ad una massima: e il raggiungimento della soglia minima in questa logica è per così dire la soglia di “sicurezza” e cioè vale a dire che essa integra positivamente il parametro della laboriosità. I lavori per il civile ordinario si conclusero con due relazioni: una votata dalla maggioranza e l’altra di minoranza votata dalla sola Magistratura Indipendente ( vedi la relazione di maggioranza; vedi quella di minoranza); tali relazioni si divisero non già per aspetti tecnici, bensì squisitamente valoriali. In particolare, secondo la relazione di maggioranza, il giudice può passare da un gruppo all’altro sulla base del carico complessivo di lavoro dato anche dalle sopravvenienze: ciò, quindi, determina che solo a fine anno il magistrato potrebbe sapere se rientra in questo o in quell’altro gruppo trovandosi quindi nell’impossibilità di conoscere in anticipo ad inizio anno quali sono le soglie di produttività da raggiungere ( cd “standard al buio”) (2).
In definitiva la mancata approvazione di tali soglie di produttività è da imputare solo ed esclusivamente alla volontà della maggioranza che ha governato il CSM in questi anni.
Due ipotesi di proposte concrete
In linea con gli obiettivi e gli intenti che Magistratura sostiene da anni, in questa sede si faranno due proposte concrete di individuazione di standard di rendimento per il giudice civile.
A tal fine, si intende non disperdere il lavoro già effettuato in sede alla Commissione del CSM sugli standard; frutto dello studio della Commissione che, si ribadisce, ha esaminato una quantità enorme di dati, riguardanti ben 684 magistrati, tutti i tribunali metropolitani, quasi il 90% dei tribunali grandi e quasi il 40% dei Tribunali piccoli.
In questa sede, quindi, sono stati quindi valorizzati gli elementi di accordo e i risultati già raggiunti, ossia:
1) divisione dei magistrati per categorie omogenee di materie;
2) definizione dei numeri indicativi della produttività su base nazionale;
3) definizione del numero sulla base di un range che vada da un minimo ad un massimo e in base ai percentili 30°,50°,70°.
Sulla base di queste premesse sono stati creati gruppi omogenei di magistrati e lo strumento del range si è rivelato fondamentale, vista la difficoltà ed eterogeneità dei carichi di lavoro del giudice civile italiano: si tratta di una soluzione elastica, fondata su una fascia ampia di oscillazione, articolata su tre “scalini”, che consente di individuare soglie di produttività abbastanza aperte e tali da assorbire prevedibili ed inevitabili differenze, più in particolare con riferimento alle soglie minime.
In più, la definizione di un carico fisso, adattabile sulla base del range, consente di pervenire alla definizione e risoluzione dei gravi problemi di allocazione delle risorse in organico sul territorio nazionale, in cui le disparità di lavoro sono attualmente ingiustificate e ingiustificabili.
Prima proposta operativa
La relazione conclusiva di maggioranza aveva individuato, sulla scorta delle elaborazioni statistiche, 8 cluster, e cioè 8 gruppi di unità simili per materia e rito: collegiale 1; collegiale 2; monocratico 1; monocratico 2; monocratico 3; monocratico/famiglia; famiglia; locazioni (per la rappresentazione integrale ma sintetica della clusterizzazione, cfr. pag. 2 e 3 scheda di valutazione di accompagnamento alla relazione di maggioranza).
Tali raggruppamenti possono essere già di per sé idonei a rappresentare dei punti di riferimento per tutto il territorio nazionale, anche se si deve fare una doverosa specificazione, riguardo il rilievo delle sopravvenienze.
Come detto, secondo tale classificazione, il giudice può passare da un gruppo all’altro sulla base del carico complessivo di lavoro dato anche dalle sopravvenienze: ciò, quindi, determina che solo a fine anno il magistrato potrebbe sapere se rientra in questo o in quell’altro gruppo trovandosi quindi nell’impossibilità di conoscere in anticipo ad inizio anno quali sono le soglie di produttività da raggiungere. Gli otto raggruppamenti, quindi, possono essere presi in considerazione in ragione del fatto che accomunano magistrati del tutto similari per qualità della materia e per rito processuale, ma va escluso il riferimento alle sopravvenienze.
Infine, in questa sede si riportano solo ed esclusivamente le soglie di produttività come individuate in base alle sentenze depositate entro i 120 giorni: ed, infatti, entro questo termine si è considerata la produttività, per così dire, fisiologica e quindi idonea a rappresentare la base di analisi di partenza.
Collegiale 1 (3): soglia base: 79 sentenze
soglia media: 93 sentenze
soglia alta: 122 sentenze
Collegiale 2 (4) : soglia base: 74 sentenze
soglia media: 129 sentenze
soglia alta: 134 sentenze
Monocratico 1 (5) : soglia base: 99 sentenze
soglia media: 117 sentenze
Monocratico 2 (6): soglia base: 120 sentenze
soglia media: 138 sentenze
soglia alta: 163 sentenze
Monocratico 3 (7): soglia base: 103 sentenze
soglia media: 128 sentenze
soglia alta: 145 sentenze
Famiglia/Monocratico (8) (N.B.: non si computano le sentenze di divorzio congiunto):
soglia base: 123 sentenze
soglia media: 145 sentenze
soglia alta: 169 sentenze
Famiglia (9) (N.B.: non si computano le sentenze di divorzio congiunto):
soglia base: 145 sentenze
soglia media: 177 sentenze
soglia alta: 230 sentenze
Locazioni (10): soglia base: 128 sentenze
soglia media: 150 sentenze
soglia alta: 181 sentenze
Giudici “promiscui” (11) (ad esempio, giudice civile/fallimentare; civile/penale):
dovranno applicarsi delle riduzioni equitative delle soglie di cui ai modelli base. Per il giudice civile/penale i coefficienti di riduzione dovranno essere particolarmente sensibili
Seconda proposta operativa
Questi 8 gruppi possono essere semplificati e ridotti a 5, atteso che i primi due cluster corrispondono in buona sostanza ai giudici che si occupano di materia societaria e successoria e che i tre gruppi del monocratico sono distinti solo per carico, giungendo alla soluzione irragionevole che il giudice con meno carico di lavoro dovrebbe lavorare di meno rispetto ai giudici maggiormente gravati. A tali 5 gruppi vanno aggiunti, poi, i giudici promiscui.
Tale proposta prende spunto anche dalla relazione di minoranza, a cui si rinvia per approfondimenti (cfr relazione di minoranza)
Si propongono quindi le seguenti soglie di produttività:
Monocratico:
soglia base: 100 sentenze
soglia media: 130 sentenze
soglia alta: 150 sentenze
Societario/successorio:
soglia base: 60 sentenze
soglia media: 90 sentenze
soglia alta: 120 sentenze
Famiglia (N.B.: non si computano le sentenze di divorzio congiunto):
soglia media: 175 sentenze
Famiglia/Monocratico (12)(N.B.: non si computano le sentenze di divorzio congiunto):
soglia base: 120 sentenze
soglia alta: 170 sentenzeù
soglia base: 125 sentenze
soglia alta: 180 sentenze
Giudici “promiscui” (ad esempio, giudice civile/fallimentare; civile/penale):
dovranno applicarsi delle riduzioni equitative delle soglie di cui ai modelli base.
Per il giudice civile/penale i coefficienti di riduzione dovranno essere particolarmente sensibili
Gli elementi imprescindibili di ogni proposta
Infine, le presente proposte prevedono, quali elementi fondamentali e irrinunciabili:
- La stabilità e conoscibilità delle soglie di produttività: i magistrati devono conoscere ex ante quali sono le soglie di produttività loro richieste; tali soglie, poi, devono rimanere stabili negli anni, senza dover subire continui adeguamenti anno per anno, perché ciò determinerebbe fatalmente un aumento graduale dello standard. Il c.d. standard “al buio”, cioè non conoscibile ex ante, è del tutto inammissibile.
- Un regime disciplinare più favorevole per le sentenze, oltre la soglia base, depositate in ritardo: le sentenze eccedenti la soglia base e depositate in ritardo non potranno essere prese in considerazione ai fini disciplinari; si ipotizza in questa sede un ritardo almeno pari al doppio rispetto a quello massimo consentito dalla legge. In tal modo potrà evitarsi la cd “giurisprudenza difensiva”, fenomeno tutt’altro che accademico e di cui la SSM si è già occupata (sulla giurisprudenza difensiva si rinvia alla relazione)
- L’imprescindibile valorizzazione della peculiarità delle sedi meno centrali e oggetto di forti turn-over: Questo è un problema molto sentito soprattutto nei tribunali di frontiera, caratterizzati da croniche carenze di organico e da un turn over continuo. Si decidono fascicoli trattati da più giudici in momenti diversi e ciò deve, quindi, trovare il giusto rilievo attraverso una riduzione equitativa delle soglie individuate, tenuto conto anche dell’esistenza di quel “ lavoro nero, o sommerso” costituito dalle attività statisticamente non rilevate ma significative per il giudice civile (liquidazioni, istanze di anticipazione ecc). A ciò si aggiunga che quasi sempre in queste sedi sono destinati m.o.t., ovvero giudici alla prima esperienza che, proprio per questo, meritano una particolare attenzione e un rafforzamento della loro tutela.
- La necessità di una riduzione equitativa per i magistrati di prima nomina: sembra del tutto ragionevole ipotizzare che ai magistrati di prima nomina, almeno per il primo quadriennio di valutazione, si applichino dei coefficienti di riduzione equitativa delle soglie di produttività proposte, atteso che notoriamente i primi anni sono quelli più complessi e si deve assicurare al magistrato la serenità necessaria per apprendere al meglio come svolgere il proprio lavoro;
- La definizione dei rapporti coi programmi di gestione ex art. 37:dovrà essere modificata la circolare del 2 maggio 2012 e successive, poiché prevedono un meccanismo di calcolo del carico esigibile basato sul rendimento del singolo ufficio, con la conseguenza che gli uffici più gravati avranno un carico sempre più alto. Il dirigente dovrà invece strutturare il programma di gestione nella consapevolezza che il “suo” magistrato, con il raggiungimento della soglia base, sarà in regola con la valutazione di professionalità, sub specie della laboriosità. Dovrà essere quindi una capacità del dirigente quella di stimolare i giudici a produrre di più, e sempre nel rispetto della qualità;
- L’introduzione del c.d. “portafoglio provvedimentale”: si deve dare il giusto rilievo ai provvedimenti in forma di ordinanza e decreto che impegnano quanto una sentenza (oltre all’ordinanza ex art. 702 bis, si pensi all’intera materia cautelare oppure alla materia fallimentare e di famiglia, che spesso richiedono decreti impegnativi, o ancora si pensi al rito Fornero per i lavoristi o alle conciliazioni); infine, si deve dare rilievo ai quelle ipotesi di cancellazione dal ruolo ex art. 309 cpc, che in realtà sono frutto dei tentativi di conciliazione del magistrato ex art. 185 bis Si dovrebbe anche ipotizzare, in conclusione, che tali provvedimenti concorrono al raggiungimento delle soglie (13)
1 - Per il giudice dell’esecuzione e dei fallimenti all’epoca le banche dati non consentivano un lavoro preciso, cosa che oggi è certamente possibile. In ogni caso, anche per le procure fu fatto un lavoro molto accurato, che costituirà la base di un lavoro che a breve pure distribuiremo.
2 - Più nel dettaglio, le ragioni furono le seguenti. Secondo la relazione di maggioranza: a) gli standard erano “al buio”, poiché solo a fine anno il magistrato avrebbe potuto conoscere il gruppo di appartenenza e quindi solo a fine anno avrebbe saputo se aveva rispettato o meno gli standard di rendimento: secondo MI, invece, il magistrato ad inizio anno deve conoscere quali sono le soglie di produttività da raggiungere; b) gli standard andavano rivisti di anno in anno, il che avrebbe determinato un aumento delle soglie di produttività di anno in anno; c) secondo la relazione di maggioranza poteva, in parte, verificarsi che chi aveva un carico di lavoro maggiore sarebbe stato costretto a lavorare di più rispetto a chi partiva da un carico di lavoro inferiore, pur essendo incolpevole di tale situazione.
3 - Si caratterizza per la presenza di un carico di materia collegiale superiore al 15%. Si specifica che non vi rientra la materia della famiglia, separatamente considerata nei cluster famiglia e monocratico-famiglia. Il carico rimanente è costituito prevalentemente da procedimenti monocratici in numero inferiore a 800 procedimenti e in misura residuale da procedimenti del primo canestro.
4 - Si caratterizza per la presenza di un carico di materia collegiale superiore al 15%. Si specifica che non vi rientra la materia della famiglia, separatamente considerata nei cluster famiglia e monocratico-famiglia. Il carico rimanente è costituito prevalentemente da procedimenti monocratici in numero superiore a 800 procedimenti e in misura residuale da procedimenti del primo canestro.
5 - Si caratterizza per la presenza di un carico di materia monocratica inferiore a 900 procedimenti. La componente di famiglia e la componente collegiale non sono superiori al 15% del carico, la materia locatizia (locazioni + convalide di sfratti) non supera il 50% del carico complessivo.
6 - Si caratterizza per la presenza di un carico di materia monocratica tra 900 e 1.250 procedimenti. La componente di famiglia e la componente collegiale non sono superiori al 15% del carico, la materia locatizia (locazioni + convalide di sfratti) non supera il 50% del carico complessivo.
7 - Si caratterizza per la presenza di un carico di materia monocratica superiore a 1.250 procedimenti. La componente di famiglia e la componente collegiale non sono superiori al 15% del carico, la materia locatizia (locazioni + convalide di sfratti) non supera il 50% del carico complessivo.
8 - Si caratterizza per un carico di famiglia consensuale, famiglia contenziosa e Volontaria Giurisdizione inferiore al 70% del carico complessivo. Il carico di famiglia consensuale più famiglia contenziosa è superiore al 15% del carico complessivo.
9 - Si caratterizza per un carico di famiglia consensuale, famiglia contenziosa e Volontaria Giurisdizione superiore al 70% del carico complessivo. Il carico di famiglia consensuale più famiglia contenziosa è superiore al 15% del carico complessivo.
10 - Si caratterizza per un carico (pendenti iniziali + sopravvenuti) di cause di locazione e convalide di sfratto superiore al 50% del carico complessivo.
11 - A tal proposito, deve osservarsi che i giudici promiscui non sono stati considerati dalla relazione di maggioranza, ma solo da quella di minoranza.
12 - Si caratterizza per un carico di famiglia consensuale, famiglia contenziosa e Volontaria Giurisdizione inferiore al 70% del carico complessivo. Il carico di famiglia consensuale più famiglia contenziosa è superiore al 15% del carico complessivo.
13 - A ben vedere, con il cd. “portafoglio provvedimentale” si possono equiparare alla sentenza tutti i provvedimenti che dipendono dal lavoro istruttorio e decisorio del magistrato. A nostro avviso, vanno dunque valorizzati quei provvedimenti che definiscono il procedimento non con sentenza ma che sono, nondimeno, frutto di un’attività del giudice: si pensi alle ordinanze cautelari, o ex art. 702 bis c.p.c., o ai provvedimenti di estinzione a seguito di transazione conclusa grazie a una proposta conciliativa del giudice, etc. Questi provvedimenti possono concorrere a definire la soglia minima di produttività annuale.