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Timestamp: 2016-10-27 11:11:56
Document Index: 191656201

Matched Legal Cases: ['Art. 4', 'BGE', 'Art. 23', 'Art. 27', 'Art. 3', 'Art. 23', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 27', 'Art. 3', 'Art. 7', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 71', 'BGE', 'BGE', 'Art. 90', 'Art. 27', 'Art. 26', 'Art. 27', 'BGE', 'Art. 27', 'Art. 3', 'Art. 27', 'BGE', 'Art. 26', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 23', 'Art. 32', 'Art. 3', 'Art. 32', 'BGE', 'Art. 3', 'Art. 23', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 23', 'Art. 4', 'Art. 22', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 42', 'Art. 44', 'BGE', 'Art. 23', 'Art. 23', 'Art. 32', 'BGE', 'Art. 7']

118 Ia 24535. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 9. Juli 1992 i.S. X. gegen Schulverwaltung und Berufsschulkommission der Stadt St. Gallen sowie Erziehungsdepartement und Regierungsrat des Kantons St. Gallen (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 4 et art. 22ter Cst.; sous-d�l�gation; droits acquis; fixation du d�but du traitement d'une ma�tresse d'�cole professionnelle dans le canton de Saint-Gall. 1. Exigences de droit f�d�ral en mati�re de d�l�gation de comp�tences l�gislatives (pr�cision de la jurisprudence; consid. 3b). 2. Conditions pour admettre une sous-d�l�gation (consid. 3c); r�alis�es pour la r�gle pr�vue � l'art. 3 du r�glement saint-gallois en mati�re de service et traitement des ma�tres du 29 avril 1986, selon laquelle la commission de l'�cole professionnelle �dicte des prescriptions compl�mentaires sur les rapports de service (consid. 3d-consid. 3f). 3. Principe de la confiance (consid. 4b) et interdiction de la r�troactivit� (consid. 4c). 4. Rapport des droits acquis avec le principe de la confiance et la garantie de la propri�t� (consid. 5a); absence de caract�re de droit acquis en l'esp�ce (consid. 5b). Il n'est g�n�ralement ni arbitraire, ni contraire au principe de l'�galit� de traitement de classer des fonctionnaires engag�s avant et apr�s une r�vision des traitements selon des crit�res diff�rents (consid. 5c et consid. 5d). Faits � partir de page 246
Die Schulverwaltung der Stadt St. Gallen w�hlte X. am 19. November 1985 auf den 15. April 1988 unter der Bedingung zur hauptamtlichen Berufsschullehrerin, dass sie den entsprechenden Ausbildungsgang am Schweizerischen Institut f�r Berufsp�dagogik erfolgreich abschliesse. Die Wahlanzeige enthielt den vorgedruckten Vermerk, �ber die Besoldung gebe die Verordnung vom 18. November 1969 �ber die Dienst- und Besoldungsverh�ltnisse der st�dtischen Lehrerschaft Auskunft.
Am 20. April 1988 stufte die Schulverwaltung X. gest�tzt auf eine am 17. M�rz 1988 erlassene und auf Beginn des Schuljahres 1988/89 in Kraft getretene "Erg�nzende Dienst- und Besoldungsordnung f�r die Lehrer an Berufsschulen" (ErgDBO) in die Besoldungsgruppe C 2 mit f�nf Dienstjahren ein. Diesen Entscheid korrigierte sie am 17. Juni 1988, wobei sie X. neu sieben Dienstjahre anrechnete.
X., welche der Meinung war, ihre bisherige T�tigkeit als Volksschullehrerin h�tte ihr der im November 1985 geltenden Praxis entsprechend voll und nicht nur teilweise angerechnet werden m�ssen, focht diese Einstufung zuerst bei der Berufsschulkommission der Stadt und hernach beim Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen erfolglos an. Der Regierungsrat wies eine bei ihm eingereichte Rechtsverweigerungsbeschwerde am 17. Dezember 1991 ab.
Gegen diesen Entscheid f�hrt X. staatsrechtliche Beschwerde. Sie beantragt, die Entscheide des Regierungsrates vom 17. Dezember 1991, des Erziehungsdepartementes vom 18. Januar 1991 und der Berufsschulkommission vom 1. Dezember 1988 sowie die Verf�gung der Schulverwaltung vom 17. Juni 1988 vollumf�nglich aufzuheben. Die Angelegenheit sei zur Neubeurteilung an den Regierungsrat, eventuell an das Erziehungsdepartement zur�ckzuweisen; subeventuell sei die Beschwerdef�hrerin "mit Wirkung ab Beginn BGE 118 Ia 245 S. 247des Sommersemesters 1988 als hauptamtliche Berufsschullehrerin in die Besoldungsklasse C 2 im 10. Dienstjahr (und f�r die folgenden Schuljahre entsprechend h�her) einzustufen". X. begr�ndet ihre Antr�ge mit einer Verletzung des Legalit�tsprinzips, des Grundsatzes von Treu und Glauben, des R�ckwirkungsverbotes, der Rechtsgleichheit sowie der Eigentumsgarantie. Zudem macht sie geltend, das einschl�gige kantonale Recht sei willk�rlich angewandt worden.
3. Die Beschwerdef�hrerin r�gt in erster Linie, die dem Einstufungsentscheid zugrundeliegende Regelung beruhe auf einer unzul�ssigen Subdelegation. Der Regierungsrat habe Art. 23 ErgDBO, welcher vorsieht, dass nur die nach dem 25. Altersjahr erbrachten Dienstjahre an einer Volksschule bei der Einstufung voll angerechnet werden (lit. a), die anderen dagegen lediglich zur H�lfte (lit. b), in willk�rlicher Auslegung des einschl�gigen kantonalen Gesetzesrechts und in Verletzung des Legalit�tsprinzips als verbindlich erachtet.
a) Nach Art. 27 lit. b des Einf�hrungsgesetzes vom 19. Juni 1983 zur Bundesgesetzgebung �ber die Berufsbildung (im folgenden: Einf�hrungsgesetz, EG BBG; sGS 231.1) erl�sst der Regierungsrat Vorschriften �ber die "Anstellungsbedingungen und Besoldung der Lehrer" an Berufsschulen. Diesem Regelungsauftrag ist er am 29. April 1986 in der "Dienst- und Besoldungsordnung f�r die Lehrer an Berufsschulen" (DBO; sGS 231.31) nachgekommen. Art. 3 dieser Verordnung sieht vor, dass die Berufsschulkommissionen "durch Reglement erg�nzende Vorschriften �ber das Dienstverh�ltnis der Lehrer" erlassen. Die Berufsschulkommission der Stadt St. Gallen hat dies am 17. M�rz 1988 mit der "Erg�nzenden Dienst- und Besoldungsordnung f�r die Lehrer an Berufsschulen" getan; der heute umstrittene Art. 23 ihrer Regelung beruht insofern auf einer sogenannten Subdelegation.
b) Ob und wieweit der kantonale Gesetzgeber oder ein ihm nachgeordnetes Organ seine Zust�ndigkeit zur Rechtssetzung an ein anderes Organ delegieren darf, ist vorab eine Frage des kantonalen Verfassungsrechts, welches hierzu aber h�ufig keine ausdr�ckliche Regelung enth�lt. Bundesrechtlich ist die Delegation von BGE 118 Ia 245 S. 248Rechtssetzungskompetenzen vom kantonalen Gesetzgeber an eine Verwaltungsbeh�rde nach der Rechtsprechung zul�ssig, wenn sie nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen ist, sich auf ein bestimmtes Gebiet beschr�nkt und das Gesetz die Grundz�ge der Regelung selbst enth�lt, soweit sie die Rechtsstellung der B�rger schwerwiegend ber�hrt. Als weiteres Erfordernis wird vorausgesetzt, dass die Delegation in einem Gesetz enthalten sei, welches der Volksabstimmung unterliege (BGE 115 Ia 379 E. 3a, 290 E. 7c; BGE 112 Ia 254 E. 2a, 139 E. 3b). Dieser Punkt ist in �bereinstimmung mit der Formulierung in �lteren Entscheiden (vgl. BGE 98 Ia 109 E. 2 mit Hinweisen) wieder dahin gehend zu pr�zisieren, dass auch allein vom Parlament beschlossene Erlasse die Funktion des formellen Gesetzes erf�llen k�nnen, wenn die entsprechende kantonale Verfassungsordnung dies so vorsieht. Die Kantone sind von Bundesrechts wegen n�mlich nicht gehalten, ihre Gesetze dem Referendum zu unterstellen (vgl. ANDREAS AUER, La notion de la loi en droit cantonal: Carrefour du f�d�ralisme et de la d�mocratie suisse, in: Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, Chur/Z�rich 1991, S. 22-25, vgl. auch FN 23; GEORG M�LLER, Legalit�tsprinzip und kantonale Verfassungsautonomie, in: Im Dienst an der Gemeinschaft, Festschrift f�r Dietrich Schindler, Basel/Frankfurt a.M. 1989, S. 747 ff., 756). Ob eine Delegationsnorm diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen gen�gt, pr�ft das Bundesgericht mit freier Kognition (BGE 112 Ia 139 E. 3b mit Hinweis).
Die Beschwerdef�hrerin behauptet nicht, dass die in Art. 27 lit. b EG BBG enthaltene Gesetzesdelegation an den Regierungsrat gegen kantonales Verfassungsrecht verstosse oder den erw�hnten bundesrechtlichen Anforderungen nicht gen�ge. Sie bestreitet indessen die Zul�ssigkeit der in Art. 3 DBO enthaltenen teilweisen Subdelegation der betreffenden Regelungskompetenz an die Berufsschulkommissionen: Der Gesetzgeber habe diese Rechtssetzungsbefugnis dem Regierungsrat einger�umt; die M�glichkeit einer Weiterdelegation sei nicht vorgesehen.
c) Nach Art. 7 Abs. 5 des Bundesgesetzes vom 19. September 1978 �ber die Organisation und die Gesch�ftsf�hrung des Bundesrates und der Bundesverwaltung (VwOG; SR 172.010) darf der Bundesrat seine Verordnungskompetenz an andere nachgeordnete Organe als die Departemente nur dann delegieren, wenn ein Bundesgesetz oder ein allgemeinverbindlicher Bundesbeschluss ihn dazu ausdr�cklich erm�chtigt; eine Subdelegation an die Departemente ist nach der Rechtsprechung dagegen auch ohne spezielle Erm�chtigung zul�ssig BGE 118 Ia 245 S. 249(BGE 101 Ib 74 E. 4a; CHRISTIAN FURRER, Bundesrat und Bundesverwaltung, Bern 1986, S. 41, N 6 und 7), zumindest wenn sie sich auf Vorschriften vorwiegend technischer Natur bezieht und kein Rechtsgrundsatz - namentlich des Verfassungsrechts - betroffen wird (BGE 105 V 184 E. 2b mit Hinweisen, BGE 92 I 45 E. 2).
In BGE 92 I 47 E. 2 liess das Bundesgericht die Frage offen, ob der im Bund statuierten Regelung die Bedeutung eines allgemeing�ltigen Prinzips beizumessen ist. In einem neueren, die Raumplanung betreffenden Entscheid scheint es - ohne weitere Begr�ndung in einem obiter dictum - davon ausgegangen zu sein, die Zul�ssigkeit der Subdelegation h�nge zumindest davon ab, dass das entsprechende Gesetz sie vorsehe (BGE 110 Ib 140 E. 3b). Die Stellungnahmen der Lehre zur Subdelegation sind kontrovers (vgl. die �bersicht in BGE 92 I 45 f.). Die neuere schweizerische Doktrin und Praxis vertritt vorwiegend die Auffassung, dass das Gesetz bzw. der Erlass, welcher die Zust�ndigkeit der subdelegierenden Beh�rde begr�ndet, die M�glichkeit der Subdelegation ausdr�cklich vorzusehen habe (THOMAS COTTIER, Die Verfassung und das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage, 2. Aufl., Chur/Z�rich 1991, S. 47; YVETTE KOVACS, No Taxation Without Representation, Die Gesetzesdelegation im Steuerrecht unter besonderer Ber�cksichtigung des z�rcherischen Steuergesetzes, Diss. ZH 1991, S. 66 ff.; ULRICH H�FELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Z�rich 1988, S. 311, Rz. 1017; FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 81; THOMAS FLEINER-GERSTER, Grundz�ge des allgemeinen und schweizerischen Verwaltungsrechts, Z�rich 1980, S. 63, Rz. 34; MAX IMBODEN/REN� A. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 6. Aufl., Basel/Frankfurt a.M. 1986, Bd. I, Nr. 63, B/VIII; REN� A. RHINOW/BEAT KR�HENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg�nzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 63, B/VIII). Nach YVO HANGARTNER muss aus der Gesetzesdelegation "hervorgehen, dass der Subdelegation nichts entgegensteht" (Grundz�ge des schweizerischen Staatsrechts, Bd. I, Z�rich 1980, S. 204); BLAISE KNAPP beschr�nkt sich auf die Forderung, dass die Subdelegationsklausel den allgemeinen bundesgerichtlichen Anforderungen an die Gesetzesdelegation zu gen�gen habe, im �brigen sei f�r ihre Zul�ssigkeit und Form das kantonale Recht massgebend (Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. 1, Basel/Frankfurt a.M. 1992, Ziff. 347).
An diese letztere Auffassung ist angesichts der Verschiedenheit der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnungen in den einzelnen BGE 118 Ia 245 S. 250Kantonen und im Hinblick auf die Vielfalt der m�glichen Tatbest�nde anzukn�pfen. Allgemeing�ltige, aus dem Bundesverfassungsrecht herzuleitende Minimalanforderungen f�r die Subdelegation von Rechtssetzungsbefugnissen lassen sich kaum aufstellen. Dies gilt insbesondere f�r die in der Doktrin vertretene Forderung, wonach der Erlass, welcher die Kompetenz der subdelegierenden Beh�rde begr�ndet, die M�glichkeit der Weiterdelegation selber ausdr�cklich vorzusehen habe. Die entsprechende Voraussetzung ginge in dieser allgemeinen Form weiter als die dargelegte positivrechtliche Regelung im Bund und w�rde im Bereich des kantonalen Staatsrechtes jenen F�llen nicht gerecht, in denen die subdelegierende Beh�rde ohne die verlangte spezielle Erm�chtigung, aber durchaus im Einklang mit der kantonalen Zust�ndigkeitsordnung einem nachgeordneten, gem�ss Verfassung oder Gesetz in einem bestimmten Rahmen grunds�tzlich zur Rechtssetzung befugten Organ legislatorische Kompetenzen einr�umt bzw. diese potentielle Rechtssetzungsbefugnis durch einen entsprechenden Regelungsauftrag "aktualisiert". Neuere Kantonsverfassungen schreiben die Gesetzesform nur noch f�r wichtige, grundlegende Normen vor und erm�chtigen bestimmte, dem Gesetzgeber nachgeordnete Organe generell zum Erlass ausf�hrender, konkretisierender oder erg�nzender Regelungen (vgl. � 78/91 der Verfassung vom 25. Juni 1980 des Kantons Aargau, SR 131.227; � 63/74 der Verfassung vom 17. Mai 1984 des Kantons Basel-Landschaft, SR 131.222.2; � 90 der Verfassung vom 28. Oktober 1984 des Kantons Uri, SR 131.214; Art. 71/79 der Verfassung vom 8. Juni 1986 des Kantons Solothurn, SR 131.221). Wenn das betreffende Organ - Parlament, Regierungsrat, Anstalt oder �ffentlichrechtliche K�rperschaft - von dieser im einschl�gigen Organisationsrecht im Grundsatz bereits vorgesehenen Regelungskompetenz Gebrauch macht, so liegt darin keine "Gesetzesdelegation" im eigentlichen Sinn mehr; soweit besondere Erm�chtigungen im vorangehenden h�herstufigen Erlass �berhaupt erforderlich sind, bewirken sie lediglich die "Aktualisierung" der an sich schon von Verfassungs wegen bestehenden Rechtssetzungskompetenz (vgl. dazu YVETTE KOVACS, a.a.O., S. 50 ff. mit weiteren Hinweisen; KURT EICHENBERGER, Verfassung des Kantons Aargau, Aarau 1986, S. 261, Rz. 19/23 zu � 78 und S. 310 ff.).
Massgebend f�r die Zul�ssigkeit einer Subdelegation bleibt daher, von den erw�hnten allgemeinen bundesrechtlichen Delegationsschranken abgesehen (vgl. E. 3b), die jeweilige kantonale Kompetenzordnung; zus�tzlich ist im Einzelfall abzukl�ren, ob die in Frage BGE 118 Ia 245 S. 251stehende Subdelegation mit Wortlaut und Sinn der einschl�gigen h�herstufigen Vorschriften vereinbar ist (vgl. unver�ffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 10. Mai 1989 i.S. R. P. c. RR/GR, E. 2e). Die Auslegung des kantonalen Gesetzesrechts pr�ft das Bundesgericht dabei, wenn wie im vorliegenden Fall kein besonders schwerer Eingriff in ein spezielles Grundrecht in Frage steht, lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willk�r (BGE 102 Ia 115 E. 4; vgl. J�RG PAUL M�LLER, in: Kommentar BV, Einleitung zu den Grundrechten, Rz. 116).
d) Nach der st. gallischen Staatsrechtspraxis gilt der Regierungsrat auch ohne ausdr�ckliche gesetzliche Erm�chtigung dann als zur Weitergabe von Rechtssetzungskompetenzen befugt, wenn ersichtlich ist, dass der Gesetzgeber der Regierung in dieser Frage einen Gestaltungsspielraum belassen wollte, was vor allem dann anzunehmen ist, wenn der Regierungsrat pauschal zu weiteren Regelungen erm�chtigt wird (YVO HANGARTNER, Das Gesetz im st. gallischen Staatsrecht, in: Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, Chur/Z�rich 1991, S. 290). Diese Auffassung liegt stillschweigend dem angefochtenen Regierungsratsentscheid zugrunde, welcher die umstrittene Subdelegation trotz fehlender Erm�chtigung im Einf�hrungsgesetz als g�ltig bezeichnet.
Ob diese Betrachtungsweise vor dem st. gallischen Verfassungsrecht standh�lt, ist nicht zu untersuchen; die Beschwerdef�hrerin erhebt in dieser Hinsicht keine begr�ndete R�ge (vgl. Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Sie macht, ohne Ankn�pfung an die kantonale Zust�ndigkeitsordnung, lediglich geltend, das Einf�hrungsgesetz sehe die Weitergabe der betreffenden Rechtssetzungskompetenz nicht ausdr�cklich vor. Darin allein liegt jedoch nach dem Gesagten noch kein Verstoss gegen Bundesverfassungsrecht.
e) Zu pr�fen bleibt der Einwand, die angeordnete Subdelegation lasse sich nicht mit Wortlaut und Sinn der im Einf�hrungsgesetz getroffenen Regelung vereinbaren.
Art. 27 lit. b EG BBG h�lt fest, dass der Regierungsrat die Anstellungsbedingungen und Besoldung der Lehrer regelt. Eine Weitergabe dieser Kompetenz an die Berufsschulkommissionen, welche nach Art. 26 EG BBG im Schulreglement die Organisation und Leitung der Schule, den Schulbetrieb und das Rechnungswesen ordnen, sieht das Einf�hrungsgesetz, wie bereits dargelegt, nicht vor. Der Wortlaut von Art. 27 EG BBG ("Der Regierungsrat erl�sst durch Verordnung Vorschriften �ber:)...") legt indessen nicht zwingend nahe, dass die betreffende kantonale Regelung abschliessend zu sein BGE 118 Ia 245 S. 252habe; auch aus der regierungsr�tlichen Botschaft vom 12. Januar 1982 zum Einf�hrungsgesetz ergeben sich keine schl�ssigen Hinweise hierauf (vgl. Amtsblatt des Kantons St. Gallen 1982, S. 197 ff.). In den Ausf�hrungen zu Art. 27 EG BBG wird dort lediglich das Fehlen kantonaler Vorschriften �ber die Anstellungsbedingungen und Besoldung der Berufsschullehrer als Mangel der bisherigen Ordnung beklagt (S. 212) und von einem "verst�rkten Einfluss" des Kantons gesprochen (S. 203 und 204), gleichzeitig aber auch bemerkt, dass den einzelnen Berufsschulen wegen der unterschiedlichen Verh�ltnisse bei der Rekrutierung der Lehrer weiterhin "ein gewisser Entscheidungsspielraum" belassen werden soll (S. 212).
Wenn der Regierungsrat unter diesen Umst�nden den Berufsschulkommissionen im Zusammenhang mit dem Dienstverh�ltnis der Lehrer Raum f�r erg�nzende eigene Regelungen liess (Art. 3 DBO), so kann er sich hief�r zwar nicht auf den Wortlaut von Art. 27 lit. b EG BBG, wohl aber auf dessen Sinn und Zweck sowie auf die besondere Natur der Materie berufen (vgl. dazu BGE 106 Ia 30 E. 2a). Die Auffassung, der Regierungsrat d�rfe sich auf dem (weiten) Gebiet des Dienst- und Besoldungsrechtes der Berufsschullehrer auf die Normierung jener Fragen beschr�nken, welche sinnvollerweise - d.h. im Hinblick auf den �ffentlichen Auftrag der Berufsschulen und ihre Subventionierung durch Bund und Kantone - f�r den ganzen Kanton einheitlich zu regeln sind, erscheint nicht schlechterdings unhaltbar und damit willk�rlich. Dass der Gesetzgeber selber die Berufsschulkommissionen zum Erlass von anstaltseigenen Reglementen geeignet und legitimiert erachtet, ergibt sich aus Art. 26 EG BBG. Zu ber�cksichtigen ist schliesslich auch, dass es im vorliegenden Fall nicht um die Weitergabe einer Verordnungskompetenz an eine in die Verwaltungshierarchie eingegliederte nachgeordnete Dienststelle, sondern um die Anerkennung einer subsidi�ren Rechtssetzungsbefugnis der einzelnen Berufsschulen geht, welche ungeachtet der bundes- und kantonalrechtlichen Normierung des Berufsschulwesens eine gewisse organisatorische Autonomie bewahrt haben. Insofern liegt eine der Weitergabe von Befugnissen an Gemeinden oder sonstige Selbstverwaltungsk�rper �hnliche Situation vor; f�r diese gelten aber, wie das Bundesgericht wiederholt festgestellt hat, andere Regeln als f�r die Rechtssetzungsdelegation an Verwaltungsorgane (BGE 104 Ia 340 E. 4b, BGE 102 Ia 10 E. 3b, BGE 101 Ib 75 E. 4b, 97 I 202 E. 5a, 804/5 E. 7; vgl. auch BGE 115 Ia 47 ff.).
f) Die Beschwerdef�hrerin beruft sich zur Begr�ndung ihrer Auffassung, Art. 23 ErgDBO sei unzul�ssig, auch auf Art. 32 Abs. 1 DBO, der lautet:
"Die Berufsschulkommission setzt innerhalb der entsprechenden Kategorie die Anfangsbesoldung fest. Dabei werden Dienstjahre an anderen Berufsschulen sowie besondere Umst�nde, besondere F�higkeiten, Kenntnisse und Vorbildung angemessen ber�cksichtigt."
Diese Bestimmung schliesse eine weitere Konkretisierung der genannten Kriterien durch generell-abstrakte Vorschriften im Rahmen der den Berufsschulkommissionen einger�umten Kompetenz, erg�nzende Regelungen �ber das Dienstverh�ltnis zu erlassen (Art. 3 DBO), aus.
Die Folgerung ist nicht zwingend. Die in Art. 32 Abs. 1 DBO verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe r�umen den Berufsschulkommissionen einen weiten Beurteilungsspielraum ein. Weshalb dessen Handhabung nicht durch ein Reglement weiter konkretisiert werden d�rfte, begr�ndet die Beschwerdef�hrerin nicht in rechtsgen�gender Weise (vgl. BGE 110 Ia 3 E. 2a).
g) Zusammenfassend ergibt sich damit, dass der Regierungsrat weder gegen anerkannte Delegationsgrunds�tze des Bundesverfassungsrechts noch gegen das Willk�rverbot verstossen hat, wenn er die gest�tzt auf Art. 3 DBO ergangene erg�nzende Regelung der Berufsschulkommission der Stadt St. Gallen als grunds�tzlich zul�ssig und mit der vom Gesetzgeber im Einf�hrungsgesetz - und von ihm selber in der Dienst- und Besoldungsordnung - getroffenen Regelung vereinbar erachtete.
4. a) Die Beschwerdef�hrerin erblickt in der bloss teilweisen Anrechnung ihrer Dienstjahre als Volksschullehrerin auch eine unzul�ssige, gegen das Gebot der Rechtsgleichheit sowie den Grundsatz von Treu und Glauben verstossende "Praxis�nderung".
Der Einwand erweist sich nach dem soeben Ausgef�hrten als unbegr�ndet. Der Regierungsrat durfte die in Art. 23 ErgDBO getroffene Regelung �ber die Festsetzung der Anfangsbesoldung ohne Verfassungsverletzung als verbindlichen Rechtssatz bezeichnen; damit ging es beim streitigen Einstufungsentscheid aber nicht mehr um eine blosse "Praxis�nderung", sondern um die Anwendung einer ge�nderten bzw. neu geschaffenen Rechtsnorm. Zu pr�fen ist deshalb einzig noch, ob die Anwendung dieser Regelung auf den vorliegenden Fall gegen verfassungsrechtliche Garantien verst�sst.
b) Die Beschwerdef�hrerin beruft sich in diesem Zusammenhang auf das in Art. 4 BV enthaltene Gebot des Vertrauensschutzes. Sie BGE 118 Ia 245 S. 254habe sich 1985 zur Wahl als Berufsschullehrerin erst zur Verf�gung gestellt, nachdem sie beim Schulbuchhalter abgekl�rt habe, welches Einkommen sie in dieser neuen Funktion erzielen und wie viele Dienstjahre ihr angerechnet w�rden. Sie habe in die erhaltene Auskunft, die bisherigen Dienstjahre w�rden voll angerechnet, berechtigtes Vertrauen gesetzt, weil diese Information der seit 1969 geltenden Praxis entsprochen habe. Die Ausbildung zur Berufsschullehrerin habe sie gest�tzt hierauf absolviert und den damit verbundenen Einkommensausfall in Kauf genommen.
Der Schutz in eine (selbst unrichtige) Auskunft oder Zusicherung einer Beh�rde setzt voraus, dass sich die Angabe auf eine konkrete, den betreffenden B�rger ber�hrende Angelegenheit bezieht, dass die Amtsstelle, welche die Auskunft erteilt hat, hierf�r zust�ndig war, dass der B�rger die Unrichtigkeit des Bescheides nicht ohne weiteres hat erkennen k�nnen und dass er im Vertrauen auf die erhaltene Auskunft nicht wieder r�ckg�ngig zu machende Dispositionen getroffen hat. Eine beh�rdliche Information steht zudem immer unter dem Vorbehalt einer allf�lligen sp�teren Rechts�nderung; eine vertrauensschutzbegr�ndende Auskunft kann deshalb nur vorliegen, wenn die Rechtslage zur Zeit der Verwirklichung des Tatbestandes die gleiche ist wie im Zeitpunkt der Auskunfterteilung (BGE 117 Ia 287 E. 2b mit Hinweisen).
Weil im vorliegenden Fall der Regierungsrat von einer nachtr�glichen Rechts�nderung ausgehen durfte, beruft sich die Beschwerdef�hrerin vergeblich auf die vom Schulbuchhalter 1985 erteilte Auskunft und die damals geltende kommunale Besoldungsregelung. Sie tut dar�ber hinaus nicht dar, dass sie nach der im Zeitpunkt der Wahlverf�gung geltenden Praxis eine h�here Besoldung in Aussicht gehabt h�tte, als ihr nach den neuen, gem�ss den Vorgaben des Kantons revidierten Vorschriften zusteht. Um den Vorwurf der Willk�r und der Missachtung des Vertrauensschutzes zu begr�nden, m�sste sie indessen nicht nur das Vorliegen einer qualifizierten Zusicherung darlegen, sondern auch aufzeigen, dass die ihr aufgrund der neuen Besoldungsordnung gew�hrte Entl�hnung gesamthaft tiefer ausf�llt, als sie beim Entscheid �ber die Annahme der Wahl und die Absolvierung der Ausbildung erwarten durfte.
c) Ebenfalls unbehelflich ist ihr Hinweis auf das in Art. 4 BV enthaltene R�ckwirkungsverbot.
Der Regierungsrat ging im angefochtenen Entscheid davon aus, das Beamtenverh�ltnis mit der Beschwerdef�hrerin sei erst bei Antritt der Stelle als Berufsschullehrerin, d.h. am 15. April 1988, BGE 118 Ia 245 S. 255entstanden. Am 17. Juni 1988 sei bei der Einstufung das in diesem Moment geltende Recht angewandt worden; es liege deshalb weder eine echte noch eine - an sich zul�ssige - unechte R�ckwirkung vor.
Die Beschwerdef�hrerin wendet ein, massgebender zeitlicher Ankn�pfungspunkt sei nicht ihr Stellenantritt, sondern die unter dem alten Recht erfolgte Wahl. Der Regierungsrat habe das Vorliegen einer unechten R�ckwirkung in willk�rlicher Weise verneint. Weshalb und inwiefern die Annahme des Regierungsrates, das Dienstverh�ltnis sei erst mit Antritt der Stelle begr�ndet worden, offensichtlich unhaltbar ist, f�hrt sie indessen nicht weiter aus. Sie �bersieht zudem, dass eine allf�llige unechte R�ckwirkung - bei der auf Verh�ltnisse abgestellt wird, die zwar unter der Herrschaft des alten Rechtes entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen Rechtes aber noch andauern - verfassungsrechtlich grunds�tzlich zul�ssig ist (BGE 113 Ia 425 E. 6, 107 Ib 196 E. 3b). Warum dies im vorliegenden Fall anders sein sollte, legt sie wiederum nicht dar; auf ihren Einwand ist deshalb nicht weiter einzugehen (vgl. BGE 110 Ia 3 E. 2a).
5. Es stellt sich noch die Frage, ob die Anwendung der neuen Regelung von Art. 23 ErgDBO allenfalls in wohlerworbene Rechte eingreift. Die Beschwerdef�hrerin erhebt eine entsprechende R�ge und beruft sich in diesem Zusammenhang neben Art. 4 BV auch auf die Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV).
a) Eingriffe in wohlerworbene Rechte k�nnen sowohl das Prinzip des Vertrauensschutzes wie die Eigentumsgarantie verletzen. Je nachdem, ob beim betreffenden wohlerworbenen Recht die sachenrechtliche Fixierung oder die vertrauensbildende Beziehung zwischen B�rger und Staat im Vordergrund steht, ist entweder prim�r die Eigentumsgarantie oder aber das Prinzip des Vertrauensschutzes als Ankn�pfungspunkt zu behandeln (vgl. ZBl 86/1985 S. 500 E. 2c; BGE 106 Ia 167 E. 1b; ferner BGE 117 Ia 38 /39 E. 3b). Im vorliegenden Fall, in dem die Beschwerdef�hrerin 1985 zwar gew�hlt, aber eben noch nicht eingestuft worden ist, fehlt jegliche sachenrechtliche Fixierung und �berwiegt eindeutig der Aspekt von Treu und Glauben, weshalb die erhobene R�ge auf diesem Hintergrund zu pr�fen ist.
b) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kommt den finanziellen Anspr�chen der Beamten in der Regel nicht der Charakter wohlerworbener Rechte zu. Das �ffentlichrechtliche Dienstverh�ltnis ist durch die jeweilige Gesetzgebung bestimmt; es macht BGE 118 Ia 245 S. 256daher, auch was seine verm�gensrechtliche Seite betrifft, die Entwicklung mit, welche die Gesetzgebung erf�hrt. Besoldungs- und Pensionsanspr�che k�nnen nur dann als wohlerworbene Rechte eingestuft werden, wenn das Gesetz die entsprechenden Beziehungen ein f�r alle Mal festlegt und von den Einwirkungen der gesetzlichen Entwicklung ausnimmt oder wenn bestimmte, mit einem einzelnen Anstellungsverh�ltnis verbundene Zusicherungen abgegeben worden sind (BGE 106 Ia 166 E. 1a mit Hinweis). Soweit die verm�gensrechtlichen Anspr�che der Beamten keine wohlerworbenen Rechte darstellen, sind sie gegen�ber Anordnungen des Gesetzgebers nur nach Massgabe des Willk�rverbots und des Gebots der Rechtsgleichheit gesch�tzt; der Beamte kann sich aufgrund von Art. 4 BV dagegen zur Wehr setzen, dass solche Anspr�che willk�rlich abge�ndert, nachtr�glich entzogen oder im Wert herabgesetzt werden und dass Eingriffe ohne besondere Rechtfertigung einseitig zu Lasten einzelner Berechtigter oder bestimmter Gruppen erfolgen (BGE 106 Ia 169 E. 1c mit Hinweisen).
In der Wahlverf�gung vom 19. November 1985 ist die Besoldung der Beschwerdef�hrerin noch nicht festgelegt, sondern lediglich in allgemeiner Weise auf die damals geltende Regelung verwiesen worden. Die Beteiligten gingen davon aus, dass beim Amtsantritt, d.h. nach erfolgreicher Absolvierung der Ausbildung zur Berufsschullehrerin, noch eine zus�tzliche Verf�gung �ber die Einstufung in die Besoldungsskala nach den massgebenden Vorschriften zu ergehen hatte. Eine qualifizierte, verbindliche Zusicherung �ber die H�he der Besoldung oder �ber die Zahl der anzurechnenden Dienstjahre, welche im Sinne der erw�hnten Rechtsprechung ein wohlerworbenes Recht h�tte begr�nden k�nnen, wurde nie abgegeben. Bei der angerufenen - an sich unbestrittenen - Erkl�rung des Schulbuchhalters handelte es sich bloss um eine Auskunft, welche bei sp�terer Rechts�nderung schon nach den allgemeinen Regeln des Vertrauensschutzes keine Bindungswirkung mehr entfalten, geschweige denn eigentliche wohlerworbene Anspr�che verschaffen konnte. Dass und inwiefern allenfalls das Gesetz selber die in Frage stehenden Anspr�che der Beschwerdef�hrerin als unentziehbar oder unab�nderlich und damit als wohlerworben behandelt wissen wollte, wird in der staatsrechtlichen Beschwerde nicht dargetan. Art. 42 DBO sieht lediglich eine zeitlich limitierte Besitzstandsgarantie f�r Lehrkr�fte vor, welche bei "Vollzugsbeginn dieser Verordnung", d.h. am 1. Januar 1987 (Art. 44 DBO), bereits an einer Berufsschule im Kanton St. Gallen unterrichteten. Dies trifft f�r die BGE 118 Ia 245 S. 257Beschwerdef�hrerin nicht zu; sie beruft sich denn auch zu Recht nicht auf diese Regelung.
c) Es bleibt die R�ge zu pr�fen, Art. 23 ErgDBO greife willk�rlich und rechtsungleich in die Besoldung der Beschwerdef�hrerin ein.
Nach den Ausf�hrungen des Regierungsrates liegt der Regelung von Art. 23 ErgDBO, wonach Dienstjahre als Volksschullehrer erst ab dem vollendeten 25. Altersjahr voll angerechnet werden, die �berlegung zugrunde, dass die Wahlvoraussetzungen als Berufsschullehrkraft in der Regel erst nach dem 25. Altersjahr erf�llt sind. Die T�tigkeit als Volksschullehrer vor Erreichung dieses Alters k�nne jener des Berufsschullehrers nicht gleichgestellt werden. In seiner Vernehmlassung erkl�rt der Regierungsrat erg�nzend, dass f�r den Eintritt ins Schweizerische Institut f�r Berufsp�dagogik ein Mindestalter von 24 Jahren, eine erfolgreiche T�tigkeit im Schuldienst sowie eine nebenamtliche Unterrichtserteilung an einer Berufsschule vorausgesetzt sind; die ersten Unterrichtsjahre an der Volksschule m�ssten daher als "Lehrjahre" betrachtet werden.
Inwiefern diese Begr�ndung unhaltbar sein soll, ist nicht ersichtlich. Die beanstandete Differenzierung beruht auf vertretbaren sachlichen Gr�nden und h�lt sich, wie der Regierungsrat - ohne in Willk�r zu verfallen - annehmen durfte, auch im Rahmen von Art. 32 Abs. 1 DBO, welcher die Anerkennung von Dienstjahren nur f�r die T�tigkeit "an anderen Berufsschulen" ausdr�cklich vorsieht und im �brigen den Schulorganen einen weiten Beurteilungsspielraum zugesteht.
d) Die Beschwerdef�hrerin wendet schliesslich ein, sie verdiene j�hrlich mehrere tausend Franken weniger als die fr�her umgeschulten ehemaligen Volksschullehrkr�fte, welche ihre nach alter Praxis ergangene Einstufung beibehalten k�nnten. Im Vergleich zu ihrem Arbeitskollegen Y., der sein Amt im April 1987 angetreten habe und bez�glich der Anrechnung der Dienstjahre noch im Genuss der bisherigen, g�nstigeren Regelung stehe, werde sie rechtsungleich behandelt.
Die R�ge erweist sich als unbegr�ndet. Ungleichheiten wie die von der Beschwerdef�hrerin geschilderten lassen sich bei Einf�hrung einer neuen Besoldungsordnung kaum vermeiden. Dass die bei Inkrafttreten einer Besoldungsrevision bereits im Dienste stehenden Beamten ihre bisherigen Besoldungen oder Zulagen im Sinne einer dauernden oder befristeten Besitzstandsgarantie beibehalten und einschr�nkende Vorschriften zun�chst nur gegen�ber neu eintretenden Bediensteten vollumf�nglich angewandt werden, ist eine im BGE 118 Ia 245 S. 258Personalrecht h�ufig vorkommende Regelung, die sich sachlich begr�nden l�sst und nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot verst�sst, solange die Unterschiede in der Besoldung kein unvertretbares Mass annehmen. Wenn im vorliegenden Fall die Beschwerdef�hrerin aufgrund ihres sp�teren Amtsantrittes ung�nstiger behandelt worden ist als fr�her umgeschulte und in die Berufsschule �bergetretene ehemalige Volksschullehrer, so bedeutet dies noch keine Verletzung der Rechtsgleichheit; der Zeitpunkt des Amtsantrittes ist f�r die vorzunehmende Abgrenzung ein durchaus vertretbares Kriterium.
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105 V 184,
106 IA 30,
117 IA 38,
Art. 7 Abs. 5 des Bundesgesetzes vom 19. September 1978 �ber die Organisation und die Gesch�ftsf�hrung des Bundesrates und der Bundesverwaltung (VwOG; SR 172.010),