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Timestamp: 2020-08-13 05:21:41
Document Index: 199209879

Matched Legal Cases: ['artículo 137', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 169', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 137', 'artículo 137', 'artículo 8', 'artículo 10', 'artículo 173', 'artículo 137', 'artículo 2', 'artículo 118', 'artículo 11', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 10', 'artículo 173', 'artículo 166', 'artículo 2', 'artículo 11', 'artículo 2', 'artículo 169', 'artículo 2', 'artículo 163', 'artículo 163', 'artículo 163', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 118', 'artículo 137', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 137', 'artículo 137', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 11', 'artículo 11', 'artículo 11', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 169', 'artículo 169', 'in fine', 'artículo 168', 'artículo 124', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 163', 'in fine', 'artículo 5', 'artículo 163', 'in fine', 'artículo 2', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 1', 'artículo 137', 'in fine', 'artículo 5', 'artículo 8', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 1', 'artículo 74', 'artículo 200', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 169', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 169', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 10', 'artículo 138', 'artículo 146', 'artículo 139', 'artículo 139', 'artículo 139', 'artículo 139', 'artículo 173', 'artículo 141', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 5', 'artículo 11', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 5', 'artículo 8', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 2']

Justicia y Transparencia - 00017-2003-AI/TC
http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2004//00017-2003-AI.html
EXP. N.º 0017-2003-AI/TC
En Lima, a los 16 de días del mes de marzo de 2004, reunido el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de los señores magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli Lartirigoyen, Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia
Acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Defensoría del Pueblo contra diversos artículos de la Ley N.° 24150 (la Ley, en adelante), modificada por el Decreto Legislativo N.° 749.
A. De la demanda
La entidad demandante, con fecha 16 de setiembre de 2003, interpone demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2°, 4°, 5°, incisos b), c), d), e) y h); y 8°, 10° y 11° de la Ley N.° 24150, modificada por el Decreto Legislativo N.° 749, que regulan el papel de las Fuerzas Armadas durante los estados de excepción. Alega que las disposiciones impugnadas exceden la potestad de controlar el orden interno otorgada a las Fuerzas Militares durante la vigencia del estado de emergencia, que prescribe el artículo 137°, inciso 1, de la Constitución; violan la autonomía de los gobiernos locales y regionales garantizada por los artículos 192°, 195°, 165° y 166° de la Constitución; y afectan el principio de legalidad enunciado en el literal a) del inciso 24) del artículo 2° de la misma Norma Suprema.
a) Que, conforme a una interpretación literal y complementaria “de” y “entre” los artículos 2° y 11° de la Ley N.° 24150, se desprende que, durante los regímenes de excepción, las Fuerzas Armadas pueden desplazar a las autoridades civiles “en todos los campos de la actividad en que se desarrolla la Defensa Nacional”. A juicio del demandante, estas normas infringen los artículos 137° y 166° de la Constitución, ya que si bien durante los estados de emergencia las Fuerzas Armadas asumen el control del orden interno, esto sólo supone el desplazamiento de autoridades policiales y de los funcionarios respectivos del Ministerio del Interior, y no abarca los diferentes campos de la Defensa Nacional, ya que el ámbito de la defensa nacional excede la preservación del orden interno, como por lo demás se desprende de la Ley N.° 27860, Ley del Ministerio de Defensa.
b) Que el artículo 4° de la Ley N.° 24150 transgrede el artículo 169° de la Constitución, pues la denominación “Comandos Políticos Militares” que se asigna al Comando Militar que asume el control del orden interno, contraviene el carácter no deliberante de las Fuerzas Armadas. A su juicio, el modelo constitucional de la institución castrense opta por hacer de ella una institución políticamente neutra y subordinada a las autoridades constitucionales, lo que no se corresponde con la existencia de un “Comando Político Militar” con la capacidad de conducción política en una porción del territorio nacional. Asimismo, sostiene que la vigencia de las normas impugnadas ha generado una “equivocada creencia de que, cuando se declara el estado de emergencia y se entrega el control del orden interno a las Fuerzas Armadas, automáticamente surgen Comandos Políticos Militares que sustituyen en sus atribuciones a las autoridades civiles”.
c) Que, declarado un estado de excepción, no debe corresponderle a las Fuerzas Armadas la facultad de comprometer a otras autoridades públicas, y menos al sector privado, para que ejecuten las directivas o planes del Poder Ejecutivo. Tampoco le compete la conducción desarrollo local y regional, ni concertar acciones de desarrollo, como lo establecen los incisos b), c) y d) del artículo 5° de la Ley impugnada, respectivamente, pues, a su juicio, todo ello contraviene el Título IV de la Constitución, referente a la estructura del Estado y, específicamente, los artículos 192°, que garantiza la autonomía de los gobiernos regionales, y 195°, que hace lo mismo con los gobiernos locales; así como también el ordinal a) del inciso 24 del artículo 2° de la Norma Suprema, que establece que nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe. A criterio del recurrente, la Ley establece una especie de desplazamiento de los asuntos que son de competencia constitucional de las autoridades locales y regionales.
e) Que el control del orden interno es una función netamente policial, que no tiene que incluir la difusión de normas legales; y que, pese a ello, tal competencia se ha previsto en el artículo 2°, inciso h) de la Ley impugnada, lo que atenta contra el principio de legalidad y el artículo 137° de la Constitución, pues, por un lado, se ha previsto una “administrativización” de la actividad social y, por otro, el ejercicio de esta labor publicitaria contribuye a un proceso de militarización de la vida social en las zonas en las que las Fuerzas Armadas asumen el control del orden interno.
f) Que si bien el artículo 137° de la Constitución no precisa la extensión de las competencias de las Fuerzas Armadas en materia de control del orden interno, una interpretación ajustada al principio de la corrección funcional no se aviene con la instauración de una suerte de “dictadura militar”, interpretación que sí se desprende del artículo 8° de la Ley impugnada y, particularmente, de la atribución conferida a los oficiales de las Fuerzas Armadas que asuman el Comando Político Militar, según la cual podrán adoptar “medidas de ejecución de la acción de gobierno y control político administrativo”.
g) Que el artículo 10° de la Ley viola el artículo 173° de la Constitución, al establecer como criterio para determinar la competencia de la justicia militar el lugar de la comisión del delito y la calidad de policía o militar del agente, obviando la naturaleza institucional del bien jurídico afectado.
Por último, el recurrente aduce que la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas demandadas acarreará que los demás enunciados normativos de la Ley N.° 24150 queden vaciados de sentido, por lo que solicita que este Tribunal exhorte al Congreso de la República a fin de que elabore una nueva ley que desarrolle el artículo 137° de la Constitución.
B. Del informe amicus curiae presentado por el Instituto de Defensa Legal
Con fecha 15 de marzo de 2004, el Instituto de Defensa Legal pone a consideración del Tribunal Constitucional su Informe Amicus Curiae, en relación a las acciones de inconstitucionalidad promovidas por la Defensoría del Pueblo contra la Ley N.° 24150 y el Código de Justicia Militar.
C. De la contestación de la demanda
a) Que los artículos 2° y 11° de la Ley impugnada no deben interpretarse de manera literal, como sugiere el demandante, sino “conforme con la Constitución”. Así, alega que cuando el artículo 2° confiere al Presidente de la República la capacidad de modular, “en cada situación”, la sujeción de las Fuerzas Armadas que asumen el control del orden interno “a las directivas y planes aprobados por el Presidente de la República”, simplemente se está queriendo afirmar que es el Presidente quien evalúa la proporción y el uso razonable de la fuerza, pues de acuerdo con el inciso 15) del artículo 118° de la Constitución, a él le corresponde adoptar las medidas necesarias para la defensa de la República, la integridad del territorio y la soberanía del Estado.
En cuanto al artículo 11° de la Ley impugnada, sostiene, en primer lugar, que corresponde al Presidente de la República determinar cuándo ha cesado la situación perturbadora del orden interno; y, en segundo lugar, que el resto de la disposición impugnada debe interpretarse en el sentido de “que antes de la declaratoria de la declaratoria del estado de excepción, el factor perturbador del orden público les impedía el ejercicio de sus atribuciones y funciones, pero que recuperado el control del orden interno, el Presidente de la República se los restituye de pleno derecho (...)”. Agrega que si el Presidente “(...) desplazara a las autoridades civiles al decretar el estado de excepción, le correspondería al Congreso, como ya se expresó, analizar la necesidad, conveniencia y oportunidad de las medidas decretadas. Lo que no se puede es vaciar de contenido las atribuciones de las que goza el Presidente de la República en los estados de excepción, en virtud a nuestra Carta Magna y a la ley”.
Refiere que cuando el dispositivo impugnado autoriza al Comando Político Militar que concerte acciones con los sectores privados, la recurrente relaciona tal competencia sólo con la hipótesis de que se haya declarado un estado de emergencia, y no en un estado de sitio, en el que la propia demandante acepta implícitamente la posibilidad de realizar tal tarea.
d) Que el inciso c del artículo 5° de la Ley debe ser interpretado conforme a la Constitución, evaluando sus alcances desde el estado de sitio, y no sólo desde el estado de emergencia. Desde esa perspectiva, subraya que la concentración de poderes en el Jefe del Comando Político Militar, objetada en la demanda, debe entenderse como aplicable a todos aquellos casos en los que, existiendo un conflicto armado, interno o externo, la “fuerza beligerante en contra del Estado tiene bajo su control parte del territorio nacional”. De manera que, “en estos casos, la Constitución, más que respetada, debe ser defendida frente a la imposibilidad de que el Estado la haga valer porque ha perdido en su totalidad el control del orden interno”.
f) Que, en referencia al inciso e) del artículo 5° de la Ley, el verbo “solicitar” aludido no puede entenderse como semejante a “decidir”. A su juicio, con tal competencia sólo se autoriza a “informar o recomendar al órgano competente el cese de una determinada autoridad designada cuando ésta incurra en abandono del cargo, en causal de vacancia o la desempeñe en forma negligente, así como el nombramiento de un nuevo funcionario, cuando corresponda (...)”; agrega que tal recomendación no se extiende para el caso de las autoridades de los gobiernos locales o regionales, que son elegidos por sufragio y sólo pueden ser removidos vía revocatoria.
g) Que, en torno a los alcances del inciso h) del artículo 5° de la Ley N.° 24150, la publicación de las disposiciones aprobadas por el Poder Ejecutivo es consustancial a la naturaleza misma del estado de excepción. Asimismo, aduce que la exigencia de que se publiciten las directivas en el diario oficial El Peruano es “ignorar en parte nuestra realidad socioeconómica”, pues dicho diario oficial no llega a diversas localidades del país.
h) Que a tenor de los artículos 137° y 165° de la Constitución Política, durante un régimen de excepción, las Fuerzas Armadas asumen el control del orden interno, y su actuación es siempre subordinada y ejecutora de los planes y directivas emitidas por el Poder Ejecutivo, de manera que el artículo 8° de la Ley impugnada no consagra una “dictadura militar”. A su juicio, el propósito del artículo 8° de la Ley N.° 24150, es precisar el elenco de atribuciones y competencias de las Fuerzas Armadas durante un estado de sitio, de manera que teniendo en consideración lo expuesto en los ítems anteriores, no debe declararse su inconstitucionalidad.
i) Y que el artículo 10° de la Ley impugnada concuerda con el artículo 173° de la Constitución. Manifiesta que, además, es redundante, pues señala que “inclusive los miembros castrenses que se encuentren en aquellas zonas declaradas en estado de excepción están sujetos al Código de Justicia Militar y serán juzgados en el fuero militar por aquellas conductas delictivas que constituyan delito de función”. Así se desprende, por ejemplo, de la parte final del artículo cuestionado, que preceptúa que las infracciones tipificadas en el Código de Justicia Militar que (se) cometan en el ejercicio de sus funciones son de competencia del fuero militar, “salvo aquellas que no tengan vinculación con el servicio”.
El abogado Abraham Talavera Delgado se apersona al proceso, aduciendo tener la “delegación” del Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del Poder Legislativo (sic), y solicita que se declare infundada la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley N.° 24150 y su modificatoria.
§1. Legislación pre constitucional y Constitución nueva
1. Los diversos artículos impugnados mediante la presente acción de inconstitucionalidad forman parte de la Ley N.° 24150. Ésta fue publicada el 7 de junio de 1985, mientras que el parámetro conforme al cual se solicita a este Tribunal que se la evalúe, esto es, la Constitución Política del Estado, entró en vigencia el 31 de diciembre de 1993.
2. En la STC N.° 0010-2001-AI/TC, este Tribunal Constitucional señaló que era competente para juzgar la validez constitucional de carácter sustancial de la legislación previa a la entrada en vigencia de la Carta de 1993, sin perjuicio de que eventualmente esa misma legislación pueda considerarse derogada tácitamente, en aplicación del principio lex posterior derogat priori. Este último criterio, que sirve para resolver una antinomia entre dos normas en el tiempo, es una manifestación de los efectos derogatorios que tiene una Constitución, que es una auténtica norma jurídica suprema [Cf. Fund. 24].
§2. Consideraciones generales
3. Debido a que en la discusión de los alcances de la presente acción de inconstitucionalidad es recurrente la invocación a los conceptos de orden interno, normalidad constitucional, situación extraordinaria y régimen de excepción, este Colegiado considera pertinente, en primer término, estipular los alcances, contenidos y definiciones de dichas expresiones.
4. La noción de orden interno es concurrente, complementaria y subsidiaria tanto del orden público como de la defensa nacional. Consiste en aquella situación de normalidad ciudadana que se acredita y mantiene dentro de un Estado, cuando se desarrollan las diversas actividades individuales y colectivas sin que se produzcan perturbaciones o conflictos.
5. Tal concepto hace referencia a la situación de tranquilidad, sosiego y paz dentro del territorio nacional, la cual debe ser asegurada y preservada por el órgano administrador del Estado para que se cumpla o materialice el orden público y se afirme la Defensa Nacional.
6. Como bien expone el Instituto de Altos Estudios Policiales [El INAEP y el orden interno. En revista Orden Interno N.° 1, 1994] el orden interno “(...) permite que las autoridades ejerzan sus competencias y atribuciones, y las personas sus derechos y libertades, garantizando la existencia, estabilidad y soberanía del Estado; con la finalidad de asegurar la coexistencia pacífica en general y, consecuentemente, permitir el logro del fin supremo del Estado y la sociedad”.
7. El orden interno es sinónimo de orden policial, ya que a través de la actividad que este implica se evita todo desorden, desbarajuste, trastorno, alteración, revuelo, agitación, lid pública, disturbio, pendencia social, etc., que pudieran provocar individual o colectivamente miembros de la ciudadanía. Con ello se preserva la armonía necesaria para alcanzar los fines que la sociedad persigue.
8. Fundamentalmente, el orden interno comprende tres aspectos:
9. La ejecución de la labores propias del “control del orden interno”, en un estado de normalidad constitucional, es de competencia de la Policía Nacional del Perú, según dispone el artículo 166° de la Constitución. Esta, como enunciativamente precisa la misma cláusula constitucional: “Presta protección y ayuda a las personas y a la comunidad. Garantiza el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y del privado. Previene, investiga y combate la delincuencia. Vigila y controla las fronteras”.
10. El concepto normalidad constitucional se sustenta necesariamente en el desarrollo de la relación Estado-ciudadanía con sujeción a pautas jurídicas previamente establecidas y de alcance general. Implica el desenvolvimiento de la actividad del Estado dentro del marco de competencias delimitadas con precisión por la Constitución y demás normas derivadas de aquella, y el que los ciudadanos desplieguen sus actividades ordinarias con el goce efectivo de los derechos a que dicha normatividad –en sentido lato- les reconoce. Como precisa Manuel García Pelayo [Derecho constitucional comparado. Madrid: Revista de Occidente, 1984] “toda normatividad supone una normalidad; no hay normas aplicables a un caos. La posibilidad de la vigencia del Derecho está condicionada por una situación social estable; es decir, por una situación en la que se dan los supuestos sobre los que edificó la normatividad jurídica en cuestión”.
11. Carlos Blancas Bustamante, Marcial Rubio Correa y César Landa [Derecho constitucional general. Lima: Fondo Editorial PUCP, 1992] subrayan que la normatividad jurídica que regula la constitución, vida y acción del Estado supone, como premisa para su aplicación, una situación de normalidad y equilibrio político, social y económico, tanto en el ámbito nacional como internacional. Ahora bien, cuando dicha situación de regularidad plenaria desaparece o se ve alterada como consecuencia de factores perturbadores de diversa índole, al Estado se le hace difícil –e incluso hasta imposible- actuar con arreglo a sus normas ordinarias, las que se revelan ineficaces para afrontar una situación imprevista que puede poner en serio peligro la existencia misma del cuerpo político, la plenitud del ejercicio del poder o el goce duradero de los derechos constitucionales.
12. La situación extraordinaria se configura por la alteración del normal desenvolvimiento del aparato estatal y/o de las actividades ciudadanas, y cuya gravedad hace imprescindible la adopción de medidas excepcionales. Y si bien puede predeterminarse en su naturaleza y consecuencias políticas, sociales o económicas, no puede precisarse cuándo se desarrollará.
13. Dentro de ese singular e inusual contexto, el Estado hace frente a la perturbación ocasionada por dicho “clima” de anormalidad empleando, para tal efecto, recursos excepcionales para conjurar y eliminar, rápida y eficazmente, los factores de alteración. Así, la aplicación –con la anuencia de la Constitución– de alguna de las modalidades del régimen de excepción y, por ende, de la asignación de un conjunto de competencias extraordinarias a favor del órgano Ejecutivo, obedece a la necesidad de solucionar o conjurar una serie de circunstancias anormales, lo cual acarrea la supresión, limitación o restricción transitoria de ciertos derechos ciudadanos. En ese sentido, Óscar Alzaga [La Constitución española de 1979. Madrid: Ediciones del Foro, 1978] anota que la supresión, limitación o restricción de los derechos ciudadanos tiene como objeto la salvaguarda futura de la plenitud del ejercicio del poder político y de los intereses ciudadanos.
14. La doctrina y el derecho constitucional comparado admiten que la vida institucional no es siempre uniforme, permanentemente lineal, ni absolutamente previsora del acontecer coexistencial dentro de una comunidad política; por el contrario, ante los avatares de la historia, la sensatez acredita la necesidad de que el Estado esté premunido de los instrumentos necesarios para afrontar aquellas situaciones extraordinarias que impiden el cumplimiento de los fines de la sociedad estatal y que amenacen su perdurabilidad como tal.
15. El régimen de excepción conceptualmente hace referencia a aquellas “competencias de crisis” que la Constitución otorga al Estado con el carácter de extraordinarias, a efectos de que pueda afrontar hechos, sucesos o acontecimientos que, por su naturaleza, ponen en peligro el normal funcionamiento de los poderes públicos o amenazan la continuidad de las instituciones estatales y los principios básicos de convivencia dentro de una comunidad política.
16. Según Bernardino Gonzáles [Cit. por Adolfo Rodríguez en: Consideraciones sobre el Estado y el Gobierno. Punto, 1991], dicho régimen se traduce en competencias especiales que asume el jefe del Ejecutivo, para poner fin, por medios jurídicos, a la situación de excepción que se ha producido, o para precaverse de ella en caso de que sea inminente. Esto implica una regulación constitucional ad hoc destinada a “enmarcar” la anormalidad. El efecto inmediato de lo expuesto es el surgimiento de una concentración de competencias o funciones.
17. Maruja Delfino de Palacios [El derecho de excepción en América Latina. Caracas: UC de Venezuela. F. de Derecho, Cuadernos de I.E.P, 1967] señala que para otorgar legitimidad a las competencias de excepción, existen dos condiciones:
18. Consideramos como características del régimen de excepción las siguientes:
19. Los elementos necesarios de la doctrina de la situación de normalidad se pueden resumir en las tres siguientes:
20. Al respecto, mediante la absolución de la Opinión Consultiva OC-8/87, de fecha 30 de enero de 1987, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableció la legalidad excepcional, en los términos de que: “estando suspendidas las garantías, algunos de los límites legales de la actuación del poder público pueden ser distintos de los vigentes en condiciones normales, pero no deben considerarse inexistentes ni debe [...] entenderse que el gobierno esté investido de poderes abstractos [...].
§3. Las Fuerzas Armadas y control del orden interno en un régimen de excepción
21. La actora sostiene que la Constitución ha confiado a las Fuerzas Armadas la función de “garantizar la independencia, la soberanía y la integridad territorial de la República” [art. 163] y, “sobre esta finalidad primordial”, la de asumir excepcionalmente “el control del orden interno en los estados de excepción” [art. 137.1], cuando así lo disponga el Presidente de la República, además de participar “en el desarrollo económico y social del país y en la defensa civil, conforme a ley” [art. 171].
22. Por ello considera que el artículo 2° de la Ley N.° 24150 es inconstitucional, por establecer que:
Y también el artículo 11° de la misma Ley N.° 24150, que dispone que:
23. Sostiene la Defensoría del Pueblo que el artículo 2° de la Ley N.° 24150 es inconstitucional porque genera un “desplazamiento de las autoridades civiles en todos los campos de la actividad en que se desarrolla la defensa nacional a favor de los militares”, pese a que de diversos dispositivos de la Ley del Ministerio de Defensa, Ley N.° 27860, se desprende que “las Fuerzas Armadas se encuentran circunscritas a los campos militares de la Defensa Nacional, sin perjuicio de participar eventualmente en el desarrollo económico y social y en la defensa nacional, según el artículo 169° de la Constitución”.
24. El principio de conservación de las normas y el indubio pro legislatore democrático, demandan que este Colegiado verifique si entre las interpretaciones posibles de un enunciado legal, existe al menos una que lo salve de una declaración de invalidez, en cuyo caso la declaración de inconstitucionalidad no recaerá sobre la disposición, sino sobre la norma inferida de ella, esto es, sobre la interpretación reñida con la Constitución [STC N.° 0010-2001-AI/TC]. Y es que la declaración de inconstitucionalidad, en efecto, es la última ratio a la cual debe apelar este Tribunal cuando no sea posible extraer de una disposición legislativa un sentido interpretativo que se ajuste a la Constitución.
25. En suma, la interpretación de la ley de conformidad con la Constitución es aquella “que adecua, armoniza la ley a la Constitución (previamente interpretada, se entiende), escogiendo aquella (o sea, la norma) que evita cualquier contradicción entre ley y Constitución. El efecto de semejante interpretación es, obviamente, la de conservar la validez de la ley que, de otra forma, habría sido declarada inconstitucional” [Riccardo Guastini, “La ´costituzionalizzazione´ dell´ordinamento”, en Tecla Mazzarese (A cura di), Neocostituzionalismo e tutela (sovra) nazionale dei diritti fondamentali, Giappichelli editore, Torino, 2002].
26. Por cierto, la aplicación de esta técnica de interpretación tiene sus límites. Uno de ellos, que se extiende a cualquier otro criterio de interpretación, es el texto expreso de la disposición a interpretar. Sólo cabe realizar una interpretación compatible con la Constitución cuando del enunciado lingüístico, esto es, de la disposición de una fuente formal del derecho, resulte razonable inferir aquel sentido interpretativo constitucionalmente admisible, y no al revés.
27. A fin de persuadir a este Tribunal sobre la existencia de una interpretación del artículo 2° de la Ley N.° 24150 conforme con la Constitución, el Congreso de la República ha incidido particularmente sobre los alcances de la fracción de la disposición en la que se prevé que: “En cada situación se sujetará a las directivas y planes aprobados por el Presidente de la República” (subrayado original). De manera que es el Presidente “(...) quien adopta las medidas necesarias para la defensa de la República, la integridad del territorio y soberanía del Estado (...)” en su condición de Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas.
28. El Tribunal Constitucional considera que si bien la fracción de dicha disposición no puede entenderse desligada de su primera parte, la impugnación de inconstitucionalidad se centra básicamente en torno a los alcances de la competencia que se le brinda a las Fuerzas Armadas, bajo el pretexto de asumir el control del orden interno bajo un régimen de excepción; es decir, si el control del orden interno puede comprender “los diferentes campos de la actividad en que se desarrolla la defensa nacional”.
29. El Estado es la estructura que concentra el poder político delegado por el pueblo soberano para que cumpla con determinados fines en procura del bienestar general. Es por ello que le corresponde elaborar políticas públicas con el objetivo de lograr el desarrollo social, económico y cultural del país, así como garantizar la plena vigencia de los derechos fundamentales. Entre ellas, una de las más importantes es la concerniente a la seguridad, pues ésta constituye no sólo un presupuesto para el desarrollo, sino también el escenario dentro del cual los derechos fundamentales pueden ejercerse. Sin seguridad no hay desarrollo, ni ejercicio pleno de los derechos y libertades fundamentales. Ambos (seguridad y desarrollo), son necesarios para alcanzar el bienestar. De ahí que el artículo 163° de la Constitución establezca, como una de las tareas fundamentales del Estado peruano, la de garantizar la seguridad de la Nación, a través de un Sistema de Defensa Nacional.
30. De acuerdo con el mencionado artículo 163° de la Constitución, la Defensa Nacional es integral y permanente; por tanto, involucra al conjunto de acciones y previsiones que permiten la subsistencia y permanencia del Estado, incluyendo su integridad, unidad y facultad de actuar con autonomía en lo interno, y libre de subordinación en lo externo, posibilitando que el proceso de desarrollo se realice en las mejores condiciones [Centro de Altos Estudios Militares, “Defensa interna”, en Defensa Nacional, N.° 3, Lima,, 1983, Pág. 10]. Es “integral” porque abarca diversos campos, como el económico, político, social, cultural, militar, etc.; y “permanente”, debido a que se trata de una actividad constante que se relaciona con sus sentidos preventivo y represivo.
31. Por los ámbitos en los cuales se desarrolla la Defensa Nacional, en ella participan todos los miembros de la Nación, entre ellos las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional. Sin embargo, esta participación de los profesionales de las armas no significa que dicho sistema se circunscriba a las decisiones estatales relacionadas con prácticas militares, de tipo castrense o policial. En efecto, si la defensa nacional involucra un conjunto de medidas y previsiones que adopta el Estado con el fin de garantizar la seguridad de la Nación en todos los ámbitos, es evidente entonces que el aspecto militar o policial no puede entenderse sino como sólo una de esas áreas.
32. Como también precisa el artículo 163° de la Constitución, la defensa nacional se desarrolla “en los ámbitos interno y externo”. Mediante la “defensa interna” se promueve y asegura el ambiente de normalidad y tranquilidad pública que se requiere para el desarrollo de las actividades y esfuerzos concurrentes a la obtención del bienestar general en un escenario de seguridad. Asimismo, supone la realización de acciones preventivas y de respuesta que adopta el gobierno permanentemente en todos los campos de la actividad nacional, para garantizar la seguridad interna del Estado. Esa seguridad puede verse afectada por cualquier forma de amenaza o agresión que tenga lugar dentro del territorio nacional, sea que provengan del interior, exterior, de la acción del hombre o, incluso, de la propia naturaleza. El fin de las actividades de defensa interna es garantizar el desarrollo económico y social del país, impedir agresiones en el interior del territorio, viabilizar el normal desarrollo de la vida y acción del Estado, y garantizar el ejercicio pleno de los derechos y libertades fundamentales.
Análisis constitucional de los artículos 2° y 11° de la Ley N.° 24150
33. El artículo 2° de la Ley impugnada establece que: “El control del orden interno que asumen las Fuerzas Armadas comprende los diferentes campos de la actividad en que se desarrolla la Defensa Nacional para hacer frente a las situaciones que motivan la declaratoria del estado de excepción. Cada situación se sujetará a las directivas y planes aprobados por el Presidente de la República” (cursivas nuestras).
34. Un primer sentido interpretativo que podría brindársele a la fracción de la disposición resaltada es que el legislador haya entendido que los conceptos de “control del orden interno” y “defensa nacional” son semejantes o sinónimos, de modo que el “control del orden interno” que se confía a las Fuerzas Armadas, como expresa dicho artículo 2° de la Ley impugnada, necesariamente comprende los diferentes campos de la actividad en que se desarrolla la Defensa Nacional.
35. En esta posible construcción interpretativa habría que objetar, como se ha anticipado en la parte de las consideraciones generales, que el concepto de “orden interno” es de alcance más restringido que el de defensa nacional. Aquel forma parte o es uno de los ámbitos de la defensa nacional, de manera que es su comprensión errada, que ha culminado con extender competencias que en principio le son ajenas a las Fuerzas Armadas, lo que, prima facie, la haría inconstitucional.
36. No obstante, una interpretación adecuada de dicho precepto tendría que considerar que sus alcances no sólo deben referirse al estado de emergencia, sino, incluso, al estado de sitio.
37. Desde esta perspectiva, si el Presidente de la República tiene, entre otras atribuciones, las de velar por el orden interno y la seguridad exterior; presidir el sistema de defensa nacional; organizar, distribuir y disponer el empleo de las Fuerzas Armadas; y, particularmente, “adoptar las medidas necesarias para la defensa de la República, de la integridad del territorio y de la soberanía del Estado” (incisos 4, 14 y 15 del artículo 118° de la Constitución, respectivamente), entonces cabría preguntar si declarado el “estado de sitio” bajo la existencia de circunstancias especialmente graves para el Estado ¿tal extensión de la competencia de las Fuerzas Armadas resultaría irrazonable?, ¿o es que, en tales circunstancias, las Fuerzas Armadas sólo podrían realizar labores propias del control del orden interno, como establece el inciso 1) del artículo 137° de la Constitución?
38. Evidentemente, la Constitución no se ha pronunciado sobre supuestos tan específicos; y, en términos generales, este Tribunal Constitucional ha sostenido, en la STC N.° 0013-2002-AI/TC, que “(...) no es exacto que, cuando la Constitución no lo haya previsto, el legislador ordinario se encuentre vedado de asignar una competencia a un órgano constitucional o de relevancia constitucional”.
Dicho de otro modo, siempre y en todos los casos en que termine siendo inconstitucional el otorgamiento de una competencia no prevista directamente en la Constitución. Es el caso, desde luego, de atribuciones que, no encontrándose expresamente previstas en la Constitución, sin embargo, son inmanentes a la función (poderes implícitos). Como sostuviera el Chief Justice Jhon Marshall, en el Leanding Case McColluch vs Maryland, a propósito del Poder Legislativo: "Admitimos (...) que los poderes del gobierno son limitados y que sus límites no han de ser sobrepasados. Pero creemos que una sana interpretación de la Constitución debe permitir a la legislatura nacional esa facultad discrecional, con respecto a los medios por los cuales los poderes que se le confieren han de ponerse en ejecución, que permita a ese cuerpo cumplir los altos deberes que se le han asignado, de la manera más beneficiosa para el pueblo. Si el fin es legítimo, si está dentro del alcance de la Constitución, todos los medios que sean apropiados, que se adapten claramente a ese fin, que no estén prohibidos, pero que sean compatibles con la letra y el espíritu de la Constitución, son constitucionales" (citado por Bernard Scwartz, Los poderes del gobierN.° I Poderes federales y estatales, UNAM, México, 1966, Pág. 125)”.
39. Pues bien, si ese fuere el caso, el problema constitucional que se derivaría del artículo 2° de la Ley N.° 24150 ahora parece encontrarse conectado con la generalidad de lo que allí se prevé. Es decir, de no haberse especificado bajo qué modalidad del estado de excepción es posible que las Fuerzas Armadas asuman competencia en los diferentes campos de la actividad en que se desarrolla la Defensa Nacional, pues resulta claro que tal extensión de sus competencias no es constitucionalmente admisible bajo un estado de emergencia. Y es que si bien frente a un supuesto de guerra exterior o de invasión por parte de una potencia extranjera (estado de sitio), facultades como las previstas en el artículo 2° de la Ley pudieran resultar razonables y proporcionadas, es evidente que no se arriba a igual conclusión si es que se analizan tales competencias a la luz de los supuestos que ameritan la declaración de un estado de emergencia.
40. Con ello se quiere decir que lo inconstitucional que pueda existir en dicho precepto no es tanto lo que la disposición contiene, sino lo que ha omitido precisar [norma implícita]; es decir, no haber previsto que durante un estado de sitio la participación de las Fuerzas Armadas también puede desplegarse a otras actividades en las que se desarrolla la “defensa nacional”. Y es que la ausencia o carencia de mayor precisión legislativa sobre el particular, pareciera proyectar la idea de que dispuesto que fuera por el Presidente de la República que las Fuerzas Armadas asuman el control del orden interno, ésta automáticamente comprendería aquellos campos de la Defensa Nacional, con independencia de si se trata de un estado de emergencia o de sitio.
41. Por cierto, no es el único sentido interpretativo que cabe inferir del artículo 2° de la Ley N.° 24150. Antes se ha dicho que los alcances de la norma impugnada en modo alguno pueden entenderse en relación al estado de emergencia, básicamente porque el legislador, al desarrollar el inciso 1) del artículo 137° de la Constitución, habría analogado los conceptos de “orden interno” y “defensa nacional”.
Pues bien, dentro de la misma hipótesis de un estado de emergencia, el cuestionado dispositivo podría ser objeto de una interpretación reductora si se le comprendiese en el sentido de que cuando allí se prevé que, bajo un estado de excepción, “El control del orden interno que asumen las Fuerzas Armadas comprende los diferentes campos de la actividad en que se desarrolla la Defensa Nacional.”, tal ámbito de competencia se refiere únicamente a las actividades relacionadas con “(...) las situaciones que motivan la declaratoria del estado de excepción” y con la finalidad de “hacer(les) frente” [subrayado nuestro], situaciones que, por cierto, no son otras que las señaladas en el inciso 1) del artículo 137° constitucional; esto es, que comprenden y están estrictamente circunscritas a la “perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación”.
42. Según esta interpretación, el artículo 2° de la Ley N.° 24150 no tendría por finalidad realizar una asimilación de lo que es propio del (control del) orden interno con lo que corresponde a cualquier ámbito en el que se desarrolla la defensa nacional, sino, concretamente, expresar que el control del orden interno por las Fuerzas Armadas sólo puede comprender los campos o situaciones que originaron la declaratoria del estado de excepción, en este caso, la perturbación del orden interno.
43. En mérito de las razones expuestas, el Tribunal Constitucional considera que el artículo 2° de la Ley N.° 24150 no es inconstitucional si es que se la interpreta en los sentidos expuestos en los fundamentos 39, 40, 41 y 42 de esta sentencia.
44. Por otro lado, se ha impugnado el artículo 11° de la misma Ley, que establece que:
45. El Tribunal Constitucional considera que los alcances del artículo 11° de la Ley N.° 24150 deben entenderse en el sentido expresado por la actora en su demanda. Y es que cuando se indica que las autoridades civiles reasumirán sus funciones y atribuciones una vez que concluya el régimen de excepción o que cese el control del orden interno por las Fuerzas Armadas, con ello implícitamente se quiere expresar que, entre tanto se mantenga dicha situación, y el Presidente así lo hubiese dispuesto, las Fuerzas Armadas “desplazan” a las autoridades civiles en el ejercicio de sus competencias.
No es posible entender dicho artículo en el sentido formulado por el Congreso de la República, es decir, que la asunción de competencias se realiza en un contexto en el que las autoridades civiles han abandonado sus cargos, por lo que una vez removida la situación de violencia, tales autoridades podrán reasumirlas. Y es que si este último fuera el sentido en el que habría que comprender tal dispositivo, la reasunción de funciones por parte de las autoridades civiles no tendría por qué supeditarse a que cese el control del orden interno o a que culmine el plazo del estado de excepción, a los que se refiere el artículo 11° en evaluación, como condición para que tales autoridades civiles reasuman sus cargos y funciones. Y es que una vez removidos los obstáculos que impidieron que las autoridades civiles pudieran ejercer sus funciones y atribuciones, inmediatamente debería propiciarse que las pudieran reasumir, y no supeditar a que éstas puedan nuevamente ejercerse sólo una vez que hayan cesado los elementos ajenos al impedimento material del ejercicio de sus funciones.
3.3 La denominación de “Comandos Políticos Militares” y el artículo 4° de la Ley N.° 24150
46. Se ha impugnado, también, la constitucionalidad del artículo 4° de la Ley N.° 24150. Dicho precepto establece que:
47. Al respecto, el artículo 169° de la Constitución de 1993 preceptúa que: “Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional no son deliberantes”.
48. Esta norma garantista implica que estando las Fuerzas Armadas sometidas al poder constitucional, cualquier decisión que este último pueda adoptar no requiere la opinión, el pronunciamiento o aprobación de aquellas. Por cierto, ello no quiere decir que dichos institutos no puedan hacer llegar al Presidente de la República sus puntos de vista o sus opiniones sobre determinados problemas nacionales, cuando así se les requiera, pero dicho criterio institucional no obliga ni vincula al Presidente de la República o al Gobierno.
49. Por otro lado, la subordinación de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional al poder constitucional pretende asegurar la sujeción de éstas a la Constitución y, por mandato de ella, a la jefatura suprema del Presidente de la República, con el fin de sustraer a los “profesionales de las armas” de las veleidades de la vida política nacional y evitar su politización institucional, es decir, permitir que ellas puedan servir objetivamente al cumplimiento de los fines que la Constitución les asigna, al margen de los intereses particulares de los gobiernos de turno o los suyos propios, sean estos corporativos o privados.
50. Desde un punto de vista constitucional, la subordinación al “poder constitucional” no es lo mismo que la subordinación al “poder civil”. Este último no existe desde una perspectiva estrictamente jurídico-constitucional, aun cuando tiene sustento desde un punto de vista sociológico.
El artículo 169°, in fine, de la Constitución es claro cuando señala que esa subordinación es respecto al “poder constitucional” que, en este contexto, quiere indicar sometimiento al “orden público constitucional” representado por la Constitución Política del Perú y el sistema material de valores que consagra.
51. Precisamente porque las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional del Perú se encuentran sometidas a la Constitución, es que este Colegiado, en la STC N.° 2050-2002-AA/TC, ha precisado que de la remisión a las leyes y reglamentos para determinar la organización, funciones, especialidades, preparación, empleo y disciplina de los miembros de los institutos armados y policial, a los que se alude en el artículo 168° de la Constitución, no se puede inferir la consagración constitucional de una suerte de estatuto jurídico desvinculado de la Norma Suprema del Estado.
52. Por cierto, con esta subordinación al poder constitucional, y el establecimiento de una serie de garantías constitucionales, como la prohibición del ejercicio del derecho de petición en forma colectiva, la Norma Suprema asegura no sólo la objetividad y neutralidad con (y en) el cumplimiento de los fines constitucionalmente asignados, sino también la “apoliticidad” de los institutos castrenses y policiales.
53. Evidentemente, ese carácter no deliberante y la objetividad y neutralidad con el cumplimiento de los fines constitucionalmente asignados, impide que un militar o policía en situación de actividad pueda sumir cargos “políticos” –salvo el caso previsto en el artículo 124° de la Constitución– o, que institucionalmente, pueda adoptar decisiones de orden político.
54. En ese sentido, el Tribunal Constitucional considera que, independientemente de las competencias que se puedan asignar al referido Comando, el epígrafe “político” con el que éste se adjetiva distorsiona irrazonablemente la labor que constitucionalmente se puede asignar a las Fuerzas Armadas durante un estado de excepción.
“El control del orden interno en las zonas de emergencia es asumido por un Comando Militar que está a cargo de un Oficial de Algo Rango, designado por el Presidente de la República, a propuesta del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, quien desempeña las funciones inherente al cargo que establece la presente ley en el ámbito de su jurisdicción, de acuerdo con las directivas y planes de emergencia aprobados por el Presidente de la República”.
3.4 El ámbito de aplicación del artículo 5° Ley N.° 24150
55. La Ley N.° 24150, aunque quizá no con la mejor técnica legislativa, constituye una de las fuentes que desarrolla el régimen de excepción contemplado en la Constitución.
56. De una interpretación sistemática de la Ley N.° 24150 se infiere que las competencias consignadas en el artículo 5° a favor del denominado Comando Político Militar, en principio hacen referencia a las correspondientes durante el “estado de emergencia”, además de titularizarlas una vez que se hubiera declarado el “estado de sitio”.
57. Por tanto, cuando se analice seguidamente la validez constitucional de los diversos incisos del cuestionado artículo 5°, sin perjuicio de que se haga referencia a competencias susceptibles de ser asumidas por el Comando Político Militar durante la vigencia de un estado de sitio, debe entenderse que se trata de acciones que el legislador objetivamente ha previsto que se asuman durante el estado de emergencia.
3.5 La iniciativa de las acciones de coordinación para asegurar la participación de los sectores público y privado en la ejecución de planes y directivas aprobados por el Poder Ejecutivo
58. La Defensoría del Pueblo cuestiona, asimismo, la constitucionalidad del inciso b) del artículo 5° de la Ley N.° 24150, modificado por el Decreto Legislativo N.° 749, que establece que:
b. Asumir la iniciativa de las acciones de coordinación para asegurar la participación de los sectores público y privado, ubicados en las zonas de emergencia, en la ejecución de los planes y directivas aprobados por el Ejecutivo, a fin de lograr la pacificación nacional y la erradicación de la delincuencia terrorista y el narcotráfico.”
59. En los Fundamentos 56 y 57 de esta sentencia se ha indicado que las atribuciones conferidas por el artículo 5° de la Ley al Comando Político Militar han de entenderse como posibles de ejercerse tanto durante la declaración de un estado de emergencia como en la de un estado de sitio.
60. En ese contexto, uno de los cuestionamientos sobre la validez constitucional del inciso b) del artículo 5° se centra en los alcances que durante un estado de emergencia tendría la facultad de “Asumir la iniciativa de las acciones de coordinación para asegurar la participación de los sectores público y privado, ubicados en las zonas de Emergencia, en la ejecución de los planes y directivas aprobados por el Ejecutivo, a fin de lograr la pacificación nacional y la erradicación de la delincuencia terrorista y el narcotráfico” (subrayado nuestro).
61. Según la demandante, en la facultad de “Asumir la iniciativa de las acciones de coordinación” subyacería una suerte de imposición de los planes y directivas aprobados por el Ejecutivo, tanto a los sectores público como privado. No obstante, este Colegiado considera que la facultad de iniciativa de las acciones de coordinación, debe interpretarse en el sentido de que el Comando Político Militar cumplirá una función mediadora de persuasión entre lo que dispone el Presidente, como medidas adecuadas para restablecer el orden interno en la zona de declarada bajo estado de emergencia, y aquellos órganos y personas que puedan cooperar con dicha tarea.
62. Asimismo, no puede perderse de vista que, de conformidad con el artículo 163° de la Constitución, in fine, “Toda persona, natural o jurídica, está obligada a participar en la Defensa Nacional”, concepto este último que involucra el orden interno, como antes se ha expuesto. Empero, debe advertirse, por un lado, que dicha obligación no sólo se circunscribe al caso de que se hubiese declarado un estado de excepción, pues la Defensa Nacional es permanente e integral; y, de otro, que el sentido de dicha cláusula no puede interpretarse como la de una disposición derogatoria de las demás garantías que la Constitución reconoce tanto a los órganos constitucionales autónomos, como a las personas, durante un estado de emergencia.
63. De modo que, al encontrarse todos obligados a participar en la Defensa Nacional, bajo un estado de normalidad o anormalidad constitucionales, la intervención estatal sobre cualesquiera de los derechos fundamentales y, en su caso, sobre los órganos constitucionales autónomos, no sólo ha de tener que encontrarse necesariamente acorde con esas garantías, derechos y principios constitucionales que los rigen, sino también sujetas a su inexorable conformidad con el test de razonabilidad y proporcionalidad.
64. No obstante, el mismo texto del inciso b) del artículo 5 de la Ley N.° 24150 puede ser interpretado de una forma distinta a la antes enunciada. Es decir, que allí no sólo se plantea que las Fuerzas Armadas asumirán la iniciativa de las acciones de coordinación, sino que la asumen, precisamente, con el objeto de que “aseguren” la participación de los sectores allí comprometidos, “ubicado en las zonas de emergencia, en la ejecución de los planes y directivas aprobados por el Ejecutivo (...)”.
65. El verbo “asegurar” no sólo sugiere y evoca una simple coordinación, sino también “dejar firme y seguro; establecer y fijar sólidamente”, y “poner en condiciones que imposibiliten la huida o la defensa” [Real Academia Española].
Si bien, como antes se ha dicho, el artículo 163° in fine de la Constitución obliga a todos a participar en la Defensa Nacional, de acuerdo a ley, esa responsabilidad no puede entenderse como una derogación de los derechos, garantías y principios que informan las relaciones entre el individuo y el Estado, ni tampoco de las garantías y principios de los órganos constitucionalmente autónomos. Y es que el control del orden interno corresponde principalmente a la Fuerza Pública, de modo que las obligaciones que se generen a partir de los planes y estrategias elegidas por el Ejecutivo para paliar los daños producto de la situación de conmoción, no pueden, bajo ningún concepto, desconocer el principio general de libertad, constitucionalizado en el ordinal a) del inciso 24) del artículo 2° de la Constitución.
66. De ahí que, con independencia del contenido que pudieran tener esos “planes y directivas” aprobados por el Ejecutivo, el Tribunal Constitucional estima que es inconstitucional la frase “asegurar” que se emplea en el referido inciso b) del artículo 5° de la Ley N.° 24150. Por tanto, al día siguiente de la publicación de esta sentencia, el texto de la disposición subsistirá de la siguiente manera:
b. Asumir la iniciativa de las acciones de coordinación para la participación de los sectores público y privado, ubicados en las zonas de Emergencia, en la ejecución de los planes y directivas aprobados por el Ejecutivo, a fin de lograr la pacificación nacional y la erradicación de la delincuencia terrorista y el narcotráfico.”
67. Asimismo, se ha demandado la inconstitucionalidad del inciso c) del artículo 5° de la Ley N.° 24150, modificado por el artículo 1° del Decreto Legislativo N.° 749, cuyo texto es el siguiente:
68. La actora alega que dicho precepto es inconstitucional porque afecta la autonomía de los gobiernos locales y regionales, consagrada en los artículos 192° y 195° de la Constitución, reformados por la Ley de Reforma Constitucional N.° 27860.
69. Al respecto, el Tribunal Constitucional considera que la declaración de un estado de emergencia, como medio para contrarrestar los efectos negativos de una situación extraordinaria, que pone en peligro la integridad y estabilidad estatal, no significa que, durante su vigencia, el poder militar pueda subordinar al poder constitucional y, en particular, que asuma las atribuciones y competencias que la Norma Suprema otorga a las autoridades civiles. Es decir, no tiene como correlato la anulación de las potestades y autonomía de los órganos constitucionales.
70. En primer lugar, porque tal disposición excede lo propio de la asunción de facultades para controlar el orden interno, que dispone el inciso 1) del artículo 137° de la Constitución. En efecto, cuando la Constitución autoriza, excepcionalmente, que las Fuerzas Armadas puedan asumir el control del orden interno, durante la vigencia de un estado de emergencia, no lo hace con el propósito de que en las zonas declaradas como tales se establezca, por decirlo así, una suerte de gobierno militar, en el que las autoridades civiles se encuentren subordinadas a aquél. El control del orden interno se circunscribe a la realización de las labores que normalmente corresponden a la Policía Nacional del Perú, esto es, restablecer la seguridad ciudadana. Es decir, se trata de una competencia materialmente limitada.
71. De modo que cuando la Constitución autoriza a las Fuerzas Armadas para que asuman el control del orden interno durante un estado de emergencia, no es la competencia, en sí misma considerada, la que se modifica, sino el sujeto encargado de ejecutarla. Si en un supuesto de normalidad constitucional es la Policía Nacional la que “tiene por finalidad fundamental garantizar, mantener y restablecer el orden interno [art. 166]; en uno de anormalidad constitucional, esto es, bajo un estado de emergencia, tales tareas (y no otras) son las que pueden confiarse a las Fuerzas Armadas, cuando así lo hubiese dispuesto el Presidente de la República y, por lo mismo, excepcionalmente [art. 137°, inciso 2), in fine].
72. Por ello, el Tribunal considera inconstitucional que se haya establecido, de manera general, que las autoridades políticas, las de los organismos públicos, las de los gobiernos regionales y locales, pongan a disposición de los Comandos Políticos Militares los recursos económicos, financieros, bienes y servicios, personal y otros que les sean necesarios para restablecer la paz.
73. En segundo lugar, el Tribunal Constitucional considera que el inciso c) del artículo 5° de la Ley N.° 24150 violenta la autonomía de los gobiernos locales y regionales, al obligarlos a poner a disposición del Comando Político Militar sus recursos económicos, financieros, bienes y servicios, personal, etc. Ello porque se les termina colocando en una situación de subordinación y se les despoja de su potestad de autogobierno establecida en los artículos 192° y 195° de la Constitución. En suma, porque se impide que dichos gobiernos descentralizados puedan ejercer competencias y atribuciones constitucionalmente conferidas [STC N.° 0013-2003-AI/TC].
74. Sin embargo, se trata de una constatación de inconstitucionalidad de la norma bajo análisis condicionada a su aplicación a un estado de emergencia, y no se extiende al supuesto que se haya declarado un estado de sitio, en donde se amerita que todas las fuerzas vivas de la Nación unan esfuerzos y recursos para que sus Fuerzas Armadas repelan cualquier tipo de invasión al territorio nacional o afronten de manera eficaz una guerra externa, o cuando exista el peligro inminente de que se produzcan.
75. En los Fundamentos 29 y 35 de la STC N.° 0010-2002-AI/TC, este Tribunal sostuvo que los criterios de justificación para expedir las denominadas “sentencias interpretativas”, eran los de “evitar crear vacíos y lagunas de resultados funestos para el ordenamiento jurídico”, “evitar en lo posible la eliminación de disposiciones legales, para no propender a la creación de vacíos normativos que puedan afectar negativamente a la sociedad, con la consiguiente violación de la seguridad jurídica”, y porque de por medio se encuentra el “principio de conservación de la ley”.
76. Al respecto, el Tribunal Constitucional considera que la expulsión de dicha disposición del ordenamiento jurídico, por su manifiesta inconstitucionalidad si su aplicación se efectúa durante un estado de emergencia, no generará una situación de vacío normativo; asimismo, tampoco producirá una norma implícita por virtud de la cual se entienda que tal competencia no puede ejercerla el Comando Político Militar durante la vigencia de un estado de sitio, dado que dicha competencia se encuentra claramente comprendida dentro de los alcances del artículo 8° de la misma Ley N.° 24150, que detalla las competencias del oficial de las Fuerzas Armadas que asuma el Comando Político Militar durante un estado de sitio [Cf. Fundamento N.° 64 y sgtes., supra].
77. Este Tribunal considera, por las razones expuestas, que también debe declararse la inconstitucionalidad del inciso c) del artículo 5° de la Ley N.° 24150.
78. La actora manifiesta que es inconstitucional el inciso d) del artículo 5° de la Ley N.° 24150, modificado por el artículo 1° del Decreto Legislativo N.° 749, según el cual:
d. Concertar acciones con los diferentes sectores público y privado, para el cumplimiento de los planes de Pacificación y Desarrollo aprobados para las zonas bajo su jurisdicción”.
79. La demandante aduce que dicha disposición es inconstitucional porque desplaza a las autoridades locales o regionales de los asuntos que son de su competencia, vulnerando de ese modo los artículos 192° y 195° de la Constitución. Asimismo, sostiene que dicha disposición no puede entenderse en el sentido de que hace referencia a los planes nacionales de competencia del Ejecutivo en las zonas declaradas en emergencia, pues compromete las acciones de organismos constitucionales autónomos y de los ciudadanos. Finalmente, alega que la concertación de acciones para el desarrollo también excede el ámbito competencial derivado de la responsabilidad del control del orden interno. Y que si bien no se trata de negar la influencia que tiene el desarrollo local o regional en la seguridad pública, se trata de materias distintas, que determinan competencias diferenciadas.
80. Al respecto, en el Fundamento 21 de la STC N.° 0013-2003-AI/TC, el Tribunal Constitucional ha sostenido que entre los vicios que puede acarrear la declaración de inconstitucionalidad de una ley o norma con rango de ley se encuentra la transgresión de los límites de orden competencial establecidos por la Constitución. Dicho límite se manifiesta de la siguiente manera:
b) Negativo, “cuando la Constitución establece que determinadas fuentes formales del derecho no son aptas para regular determinadas materias. Así, por ejemplo, el penúltimo párrafo del artículo 74° de la Constitución prohíbe a la fuente denominada decretos de urgencia regular materia tributaria”.
81. Por cierto, la facultad de este Tribunal de declarar la inconstitucionalidad de una ley o una fuente de su rango, por violación del límite especificado en el fundamento anterior, no es una atribución que se hubiese arrogado contra constitutionem.
82. Como se sabe, el inciso 4) del artículo 200° de la Constitución establece que la declaración de inconstitucionalidad de una ley puede originarse en una violación a ella, ya sea por la forma o por el fondo. Y si bien allí no se alude a una transgresión de orden competencial, como fundamento para declararse la inconstitucionalidad de una ley o norma con rango de ley, inmediatamente ha de repararse que esta se encuentra comprendida dentro de los vicios de forma o de fondo, según sea el caso. Así, por ejemplo, si una materia sujeta a reserva de ley orgánica fuese aprobada por una simple ley “ordinaria”, ésta podría ser declarada inconstitucional por adolecer de un vicio de forma, es decir, por no haber sido aprobada siguiéndose el procedimiento que la Constitución establece para la aprobación de las leyes orgánicas (art. 106°). Y, del mismo modo, podría igualmente declararse su inconstitucionalidad material, pues la ley hipotética en cuestión habría regulado una materia para la cual no tenía constitucionalmente competencia.
83. Pues bien, en el análisis de validez que ahora toca efectuar sobre el inciso d) del artículo 5° de la Ley N.° 24150, precisamente uno de los motivos aducidos por la Defensoría del Pueblo para que se declare la inconstitucionalidad de dicha disposición es la existencia de un vicio de competencia.
84. El Tribunal Constitucional comparte parcialmente dicho criterio. Como ya se ha expuesto precedentemente, habiéndose declarado un estado de emergencia, y dispuesto por el Presidente de la República que las Fuerzas Armadas asuman el control del orden interno, ello supone que las referidas instituciones castrenses realicen tareas destinadas a prestar protección y ayuda a las personas y a la comunidad, a saber: garantizar el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y del privado; prevenir, investigar y combatir la delincuencia, y, en suma, restablecer la seguridad ciudadana.
85. Por tanto, si bien la tarea de “Concertar acciones con los diferentes sectores público y privado, para el cumplimiento de los planes de Pacificación y desarrollo aprobados para las zonas bajo su jurisdicción”, no limita la autonomía de los gobiernos regionales y locales, ya que de dicha disposición no se desprende que las acciones destinadas al cumplimiento de los planes de pacificación y desarrollo interfieran o impidan el ejercicio de las competencias autónomas que la Constitución les reserva, sí comporta que el legislador ha otorgado a los institutos armados una competencia que la Constitución, en un estado de emergencia, no admite.
86. En efecto, si concertar significa pactar, ajustar, tratar, acordar una cuestión, entonces para que esta acción se pueda efectivizar es preciso que existan dos o más partes; que cada una de ellas exponga sus puntos de vista sobre un tema específico que se está analizando; y que se tome una decisión basada en el consenso al que hayan llegado luego de la discusión entre las partes.
87. Evidentemente, al tratarse el Comando Político Militar de un ente de las Fuerzas Armadas, y no tener la condición de deliberante, per se, no puede asumir funciones que son propias, en todo caso, del Presidente de la República.
88. Si de actividades de concertación se trata, con el objeto de que se cumplan los planes de pacificación y desarrollo, estas deben ser efectuadas por quien tiene la condición de Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas, y tiene competencias para concertar y asumir decisiones de naturaleza estrictamente política.
89. En suma, a quien corresponde asumir y decidir las acciones concretas sobre temas de pacificación y desarrollo para zonas de emergencia es al Presidente de la República, y no a las Fuerzas Armadas, a través de su Comando Político Militar.
90. De manera que siendo, mutatis mutandis, aplicables las consideraciones esgrimidas en torno al inciso c) del artículo 5° de la Ley N.° 24150, el Tribunal Constitucional considera que debe declararse la inconstitucionalidad del inciso d) del mismo artículo de la referida Ley N.° 24150.
91. La actora también ha cuestionado la inconstitucionalidad del inciso e) del artículo 5° de la Ley N.° 24150. Dicha disposición establece que:
e).- Solicitar a los organismos competentes el cese, nombramiento o traslado de las autoridades políticas y administrativas de su jurisdicción en caso de negligencia, abandono, vacancia o impedimento para cumplir sus funciones”.
92. A su juicio, el mandato de no deliberancia de las Fuerzas Armadas veda constitucionalmente dicha atribución, la cual, además, vulnera el segundo párrafo del inciso 20) del artículo 2° de la Constitución, dado que “es inevitable asumir cierta imperatividad en las solicitudes de una fuerza armada, más aún cuando ésta está investida de facultades cuasi gubernativas” (sic).
93. En los Fundamentos N.os 46 al 54 de esta sentencia, se ha expuesto el sentido constitucional con el que debe entenderse el telos del artículo 169° de la Constitución de 1993, esto es, que las Fuerzas Armadas no tienen carácter deliberante. Como allí se ha expuesto, entre otras cosas, lo vedado constitucionalmente no es que las Fuerzas Armadas opinen sobre temas que les atañen, sino que esa opinión institucional se canalice conforme a cánones ajenos a una institución regida por los principios de disciplina y jerarquía; o que se considere que su opinión institucional es obligatoria o, en su caso, vinculante sobre los órganos a quienes les corresponde constitucionalmente adoptar determinado tipo de decisiones.
94. De ahí que una de las exigencias derivadas del carácter no deliberante de las Fuerzas Armadas sea el que sus opiniones institucionales se emitan dentro de las instancias jerárquicas que los comandan, y siempre que las autoridades competentes las hubiesen requerido.
95. El inciso e) del artículo 5° de la Ley impugnada no dispone que el Comando Político Militar tenga como atribución evacuar los informes que correspondan, a solicitud del Presidente de la República, respecto del abandono, vacancia o impedimento en los que hayan incurrido determinadas autoridades políticas y administrativas. Por el contrario, establece que, por sí mismos, pueden solicitar a los organismos competentes el cese, nombramiento o traslado de dichas autoridades. Esta facultad de “solicitar” a los organismos competentes, como expresa la demandante, efectivamente constituye una modalidad institucional de ejercicio del derecho de petición, en los términos prohibidos por el segundo párrafo del inciso 20) del artículo 2° de la Constitución.
96. Asimismo, la facultad de solicitar el “cese” o “traslado de autoridades”, “en caso de negligencia” o “impedimento”, transgrede el mandato constitucional de no deliberancia de las Fuerzas Armadas, puesto que supone que el Comando Político Militar realice una valoración sobre la manera cómo se ejercita una atribución o competencia que, en principio, no figura entre las labores propias del control del orden interno. Igualmente es inconstitucional que el Comando Político Militar pueda solicitar el “nombramiento” de una autoridad política o administrativa, pues ello comporta la realización de un juicio de valor sobre la idoneidad de un sujeto que, en principio, es ajeno a las Fuerzas Armadas, para asumir determinadas funciones políticas y administrativas, que tampoco son de su competencia.
97. De la misma manera, el Tribunal Constitucional considera que contraviene el artículo 169° de la Constitución la atribuición al Comando Político Militar de la facultad de solicitar el cese de una autoridad administrativa o política por abandono del cargo, o, en su caso, después de constatado aquello, el nombramiento de uno nuevo, pues, igualmente, se trata de una competencia que no se encuentra dentro de los alcances del control del orden interno. Asimismo, es inválido que la disposición analizada haya previsto la facultad de solicitar el cese o, en su caso, el nombramiento de una nueva autoridad política, por vacancia, puesto que tratándose de autoridades cuyo acceso está sujeto a las reglas del principio democrático, el modo de nombramiento y las formas de reemplazarlo no forman parte de la tarea constitucionalmente asignada de controlar el orden interno.
98. Evidentemente, el Tribunal no desconoce que en muchas zonas del país, tras el azote criminal de las bandas terroristas, muchas autoridades, políticas y administrativas, se vieron obligadas a abandonar sus cargos. Y que la inexistencia de autoridades impedía alcanzar la pacificación en la zona declarada en emergencia. En todo caso lo que se objeta es la inconstitucionalidad del medio empleado por el legislador, esto es, atribuirle al Comando Político Militar facultades que no se condicen con su carácter no deliberante y con la prohibición de ejercer institucionalmente el derecho de petición, pese a existir otros medios con los cuales se puede alcanzar idéntico fin.
Por ello, el Tribunal considere que deba declararse la inconstitucionalidad del inciso e) del artículo 5° de la Ley N.° 24150.
99. Igualmente, se ha cuestionado la constitucionalidad del inciso h) del artículo 5° de la Ley N.° 24150, que establece que:
h.- Publicar las disposiciones político administrativas aprobadas por el Poder Ejecutivo para el desenvolvimiento de las actividades de la población, mediante bandos que son difundidos por los medios de comunicación social estatales y privados, avisos y carteles fijados en lugares públicos”.
100. Sobre el particular, este Colegiado estima que no es inconstitucional que mediante el inciso h) del artículo 5° de la Ley N.° 24150 se haya establecido que los Comandos Político Militares publiquen “las disposiciones político administrativas aprobadas por el Poder Ejecutivo para el desenvolvimiento de las actividades de la población, mediante bandos que son difundidos por los medios de comunicación social estatales y privados, avisos y carteles fijados en lugares públicos”.
101. La labor de publicación no es de suyo irrazonable o desproporcionada, si se tiene en cuenta que lo que se difunde son disposiciones aprobadas por el Ejecutivo, de modo que la atribución conferida al Comando Político Militar apenas si se traduce en la de ser un comisionado del Ejecutivo para que, en la zona declarada en emergencia, publique las susodichas disposiciones, con independencia de su publicación en el diario oficial, de aquellas disposiciones normativas que, para adquirir vigencia, lo requieran. Por decirlo así, en tal circunstancia, el Comando Político Militar actúa como un canal de comunicación entre el Gobierno y la población.
102. Asimismo, este Tribunal considera que tal medida es conforme y compatible con el contenido constitucionalmente protegido del derecho a ser informado en su dimensión colectiva. En efecto, un deber primordial del Estado es garantizar que las personas que se encuentran en las zonas declaradas en emergencia conozcan las medidas adoptadas por los órganos competentes destinadas a pacificar esa parte del territorio nacional. Y es que justamente durante estas situaciones especiales es cuando se expiden medidas extraordinarias, legislativas, administrativas, etc., que por su propio carácter no son predecibles para la población, precisamente porque quebrantan la situación de normalidad constitucional.
103. Es, pues, necesario que el Estado garantice que la población de las zonas en emergencia se mantenga informada de dichas medidas gubernamentales, ya sea a través de los medios de prensa escritos, televisivos, radiales, o de cualquier otro medio de comunicación.
§4. Las competencias de las Fuerzas Armadas durante el estado de sitio
104. La actora considera que es inconstitucional el artículo 8° de la Ley N.° 24150. Dicho precepto establece que:
105. Al respecto, este Tribunal estima que, dado que los supuestos fácticos que ameritan que se declare la vigencia de un estado de sitio, son distintos y más graves que los que corresponden a un estado de emergencia, es constitucionalmente lícito que el legislador establezca una diferenciación en el diseño de las competencias que se puedan otorgar a las Fuerzas Armadas, para repelerlos y contrarrestarlos.
106. Ahora bien, el que se trate de supuestos de guerra externa, guerra civil, invasión, o peligro inminente de que se produzcan, no significa que la Constitución quede sujeta a una suerte de vacatio constitutionis. El Tribunal Constitucional estima que esa no es una interpretación constitucionalmente adecuada del estado de sitio y, por extensión, de las atribuciones que, en ese contexto, se confieran a las Fuerzas Armadas.
107. Así planteado el asunto, queda por absolver si, aun en un estado de sitio, es posible que, en el ámbito de su jurisdicción, el oficial de las Fuerzas Armadas que asuma el Comando Político Militar pueda adoptar medidas relativas a la “acción de gobierno y control político administrativo”.
108. A juicio del Tribunal Constitucional, la respuesta es negativa. Y es que la adopción de medidas relativas a la acción de gobierno, aun en ese ámbito de su jurisdicción (estado de sitio), es de competencia excluyente del Presidente de la República, en su condición de Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas, o de quien haga sus veces, si es que éste estuviera en la imposibilidad material de asumirla.
109. Ello porque ni siquiera las graves circunstancias que justifican la declaración de un estado de sitio son motivos legítimos para que se instaure lo que, en rigor, constituiría un gobierno militar. Si el mantenimiento del Estado, el gobierno y sus instituciones democráticas son los objetivos principales de las Fuerzas Armadas cuando actúan defendiendo el territorio nacional, tales fines no pueden propenderse justamente anulándolos. Por ello, no es constitucionalmente lícito que el oficial de las Fuerzas Armadas que asuma el Comando Político Militar adopte “acciones de gobierno y de control político administrativo”, por lo que deberá declararse inconstitucional la frase entrecomillada, quedando subsistente dicho artículo 8° de la siguiente forma:
§5. La justicia militar y los delitos de función
110. Se aduce también que es inconstitucional el artículo 10° de la Ley N.° 24150. Dicho precepto establece que:
111. A efectos de pronunciarnos sobre esta materia cabe efectuar algunas precisiones teóricas, las mismas que a continuación se desarrollan.
112. Según el artículo 138° de la Constitución, la potestad de administrar justicia emana del pueblo, y se ejerce por el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos. Entre los principios que rigen la administración de justicia se encuentran, entre los que aquí interesa resaltar, los denominados de unidad y exclusividad.
113. El principio de unidad de la función jurisdiccional es, esencialmente, una parte basilar de carácter organizativo, que se sustenta en la naturaleza indivisible de la jurisdicción, como expresión de la soberanía. Según ésta, la plena justiciabilidad de todas las situaciones jurídicamente relevantes han de estar confiadas a un único cuerpo de jueces y magistrados, organizados por instancias, e independientes entre sí, denominado “Poder Judicial”.
114. Evidentemente, ello no quiere decir que en el seno del Poder Judicial no se puedan establecer “secciones especializadas”, que se sustenten en razones objetivas y razonables destinadas a optimizar la prestación de tutela jurisdiccional, como pueden ser los criterios de materia, territorio, cuantía, etc.
115. En suma, en su sentido orgánico, el principio de unidad garantiza la exigencia de que los juzgados y tribunales formen un único cuerpo organizado, con un gobierno común, organizados por instancias o niveles funcionales de actuación, independientes entre sí.
116. El principio de exclusividad, que en algunos ordenamientos jurídicos forma parte del principio de unidad, es directamente tributario de la doctrina de la separación de poderes, en virtud de la cual las diversas funciones jurídicas del Estado deben estar distribuidas en órganos estatales disímiles y diferenciados, siendo también distintos los funcionarios jurisdiccionales a quienes se ha confiado su ejercicio.
117. De acuerdo con el primero, los jueces que forman parte del Poder Judicial están dedicados única y exclusivamente a ejercer la juris dictio, esto es, a ejercer funciones de naturaleza judicial, de modo que el ejercicio de la función que se les confía a los jueces y magistrados es incompatible con cualquier otra actividad pública y privada, con la única excepción de la docencia universitaria, y siempre que ella se ejerza fuera del horario de trabajo judicial, como precisa el artículo 146° de la Norma Suprema.
118. De acuerdo con el segundo, sólo el Poder Judicial ejerce la función jurisdiccional del Estado, sin que algún otro poder público pueda avocarse el ejercicio de dicha función. Así, es el Poder Judicial, en principio, el único de los órganos estatales a quien se ha confiado la protección jurisdiccional de las situaciones subjetivas y de los intereses y bienes jurídicamente relevantes, no pudiéndose establecer ninguna jurisdicción independiente (artículo 139° inc. 1), o que otros órganos realicen el juzgamiento de materias confiadas a él ya sea por comisión o por delegación, o por “órganos jurisdiccionales de excepción o comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera sea su denominación” [inc. 1) y 3), art. 139° de la Constitución].
119. El principio de exclusividad de la función jurisdiccional debe concordarse con el tratamiento constitucional que la Norma Suprema, in toto, brinda al ejercicio de la función jurisdiccional.
120. Desde este punto de vista, conviene precisar que de conformidad con lo establecido en el segundo párrafo del inciso 1) del artículo 139° de la Constitución, una de esas excepciones al principio de exclusividad y unidad, está representada por la existencia de la denominada “jurisdicción militar”. Asimismo, debe advertirse que los principios de unidad y exclusividad judicial tampoco niegan la existencia de “jurisdicciones especializadas”, como las confiadas al Tribunal Constitucional o al Jurado Nacional de Elecciones.
121. En suma, las excepciones previstas a los principios de unidad y exclusividad, en el segundo párrafo del inciso 1) del artículo 139° de la Constitución, no son las únicas constitucionalmente admisibles. Al lado de la jurisdicción militar y arbitral, existen otras jurisdicciones especializadas, es decir organismos de naturaleza jurisdiccional que administran un tipo de justicia especializada, como la constitucional y la electoral.
122. Evidentemente, la existencia de jurisdicciones especializadas no debe ni puede entenderse como sinónimo de lo que propiamente constituye una “jurisdicción de excepción”. Con este último concepto se alude a órganos ad hoc, creados para realizar el juzgamiento de un determinado conjunto de conductas, normalmente de naturaleza política, y que no pertenecen a la estructura del Poder Judicial, por lo que se encuentran prohibidos por la Norma Suprema.
123. Que la Constitución admita la tesis de que existen algunas jurisdicciones especializadas que comparten el ejercicio de la impartición de tutela judicial con el Poder Judicial, no implica que los linderos entre ésta y aquéllas aparezcan como difusas, y que, en consecuencia, se haya dejado librada a la decisión del legislador la determinación del ámbito de actuación de cada una de ellas.
124. Al respecto, debe precisarse que el ámbito de funcionamiento de los órganos que imparten justicia especializada se encuentra determinado por estrictos criterios materiales, en tanto que en el caso del Poder Judicial, este es competente para conocer de todas aquellas controversias de índole jurídica que no sean susceptibles de ser conocidas y resueltas por los órganos que ejercen jurisdicción especializada.
125. Desde esta perspectiva, entonces, el ámbito de la jurisdicción ordinaria es de naturaleza global o totalizadora, mientras que el que corresponde a las jurisdicciones especializadas, es de naturaleza restringida, determinable a partir de la competencia que la Constitución les ha asignado.
126. Como se ha sostenido, el inciso 1) del artículo 139° de la Constitución establece que la existencia de la jurisdicción militar constituye una excepción a los principios de unidad y exclusividad judicial. Con independencia de que en la STC N.° 0023-2003-AI/TC, aun pendiente de expedirse, tengamos que centrarnos en los alcances constitucionales de la norma legal que regula la configuración orgánica de la jurisdicción militar, es pertinente ahora analizar los límites constitucionales de la actuación funcional de la jurisdicción militar.
127. Como se sabe, la Constitución asigna a la jurisdicción militar la tarea de juzgar a aquellos militares o policías que, en el ejercicio de sus funciones, hayan cometido delitos de función. Dicha determinación del ámbito competencial de la jurisdicción militar, concretamente, está consignada en el artículo 173° de la Norma Suprema, a tenor del cual:
“En caso de delito de función, los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional están sometidos al fuero respectivo y al Código de Justicia Militar. Las disposiciones de este no son aplicables a los civiles, salvo en el caso de los delitos de traición a la patria y de terrorismo que la ley determina. La casación a que se refiere el artículo 141 sólo es aplicable cuando se imponga la pena de muerte”.
128. La primera parte del artículo 173° de la Constitución delimita materialmente el ámbito de actuación competencial de la jurisdicción militar, al establecer que, en su seno, sólo han de ventilarse los delitos de función en los que incurran los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional.
129. Así, la Constitución excluye e impide que dicho ámbito de competencia se determine por la mera condición de militar o policía.
La justicia castrense no constituye un “fuero personal” conferido a los militares o policías, dada su condición de miembros de dichos institutos, sino un “fuero privativo” centrado en el conocimiento de las infracciones cometidas por estos a los bienes jurídicos de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional.
130. Asimismo, constitucionalmente tampoco es lícito que se determine tal competencia a partir de la sola referencia al sujeto pasivo que resulta afectado por la conducta ilícita del sujeto activo, es decir, que el agraviado sea un militar, policía, o la propia institución. La Constitución proscribe, por ejemplo, que civiles que eventualmente puedan ocasionar agravios sobre bienes jurídicos de las instituciones castrenses o de la Policía Nacional, puedan ser sometidos a los tribunales militares. En ese sentido, en la STC N.° 0010-2001-AI/TC, se estableció que los civiles no pueden ser sometidos al fuero militar, así estos hayan cometido los delitos de traición a la patria o terrorismo, pues de la interpretación de la segunda parte del artículo 173° de la Norma Suprema sólo se desprende la posibilidad de que en su juzgamiento se apliquen las disposiciones del Código de Justicia Militar, siempre que la ley respectiva así lo determine, y, desde luego, que tales reglas procesales sean compatibles con las derechos constitucionales de orden procesal.
131. Finalmente, al haberse delimitado que el ámbito competencial de la jurisdicción militar es específicamente la comisión de un delito de función, la Norma Suprema también ha prohibido que en esa determinación de la competencia un elemento decisivo pueda estar constituido por el lugar en que se cometa el delito. Por ende, “(...) No basta que el delito se cometa en acto de servicio, o con ocasión de él, o en lugar militar: es menester que afecte por su índole a las fuerzas armadas como tales (...)” [Germán Bidart Campos, “El status constitucional de las Fuerzas Armadas en Argentina”, en José Palomino Manchego y José Carlos Remotti, Jurisdicción militar y Constitución en Iberoamérica, Editorial Grigley, Lima 1997].
132. El delito de función se define como “aquella acción tipificada expresamente en la Ley de la materia, y que es realizada por un militar o policía en acto de servicio o con ocasión de él, y respecto de sus funciones profesionales”
133. Tal acto, sea por acción u omisión, debe afectar necesariamente un bien jurídico “privativo” de la institución a la que pertenece el imputado; es decir, que la naturaleza del delito de función no depende de las circunstancias de hecho, sino del carácter de interés institucionalmente vital, que se ve afectado mediante un acto perpetrado por un efectivo militar o policial en actividad.
134. Dicho bien tiene la singularidad de ser sustancialmente significativo para la existencia, operatividad y cumplimiento de los fines institucionales. La tutela anteriormente señalada debe encontrarse expresamente declarada en la ley.
A). En primer lugar, se trata de afectaciones sobre bienes jurídicos de las Fuerzas Armadas o de la Policía Nacional tutelados por el ordenamiento legal, y que se relacionan con el cumplimiento de los fines constitucionales y legales que se les encargan. Se trata de una infracción a un bien jurídico propio, particular y relevante para la existencia organización, operatividad y cumplimiento de los fines de las instituciones castrenses.
i. Un militar o policía haya infringido un deber que le corresponda en cuanto tal; es decir, que se trate de la infracción de una obligación funcional, por la cual el efectivo estaba constreñido a mantener, o a realizar, o no realizar, un comportamiento a favor de la satisfacción de un interés considerado institucionalmente como valioso por la ley; además, la forma y modo de su comisión debe ser incompatible con los principios y valores consagrados en el texto fundamental de la República (deber militar).
ii. Con la infracción del deber militar, el autor haya lesionado un bien jurídico militar que comprometa las funciones constitucionales y legalmente asignadas a las Fuerzas Armadas y a la Policía Nacional.
C). En tercer lugar que, cometido el ilícito penal que afecta un bien jurídico protegido por las instituciones castrenses o policiales, este lo haya sido en acto del servicio; es decir, con ocasión de él.
5.6 El control de validez del artículo 10° de la Ley N.° 24150
135. Como se ha expuesto, la actora afirma que el artículo 10° de la Ley N.° 24150 es incompatible con el artículo 173° de la Constitución, dado que mediante dicha disposición se habría establecido la competencia de la jurisdicción militar en función del lugar de la comisión del delito y por la calidad del agente que lo comete. A su juicio, la asignación de tal competencia en función del lugar donde se cometa el delito, se desprendería de la primera parte del impugnado artículo, según el cual:
136. El Tribunal Constitucional considera que sobre dicha fracción dispositiva es posible inferir, cuando menos, dos sentidos interpretativos. A saber:
a. En primer lugar, si es que se hace abstracción de la frase subrayada en la disposición [en la forma como se ha efectuado en el fundamento anterior], una primera norma o sentido interpretativo sería el siguiente: “quienes tienen la condición de miembros de las Fuerzas Armadas o Fuerzas Policiales están sujetos a la aplicación del Código de Justicia Militar”.
b. En segundo lugar, también están sujetos a la aplicación del Código de Justicia Militar y, por tanto, al fuero privativo, los miembros de las Fuerzas Armadas o Policiales “que se encuentren prestando servicios en las zonas declaradas en estado de excepción”.
137. En ambos casos, el Tribunal Constitucional considera que se trata de sentidos interpretativos manifiestamente inconstitucionales. El primero, porque condiciona la aplicación del Código de Justicia Militar y, por tanto, habilita la competencia del fuero privativo, por el simple hecho de tener la condición de miembro de las Fuerzas Armadas o las Fuerzas Policiales [ratione personae]. El segundo porque, además de la calidad del agente, condiciona la aplicación del Código de Justicia Militar y, por tanto, habilita la competencia del fuero privativo en atención al lugar en que se cometa el delito (ratione loci); esto es, por establecer que un miembro de las Fuerzas Armadas o de la Policía Nacional estará sometido al fuero militar y le será aplicable el referido Código, si es que se encuentra prestando servicios en las zonas declaradas en estado de excepción.
138. De manera que, como se ha expuesto, al ser ambos criterios incompatibles con el artículo 173° de la Constitución, debe declararse la inconstitucionalidad de esta fracción de la disposición impugnada.
139. En cambio, no se encuentra en la misma situación la segunda parte de la misma disposición, la cual establece que: “(...) Las infracciones tipificadas en el Código de Justicia Militar que [se] cometan en el ejercicio de sus funciones son de competencia del fuero privativo militar, salvo aquellas que no tengan vinculación con el servicio”, ya que, con independencia de que este Tribunal tenga pendiente de resolver la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra el Código de Justicia Militar, prima facie no considera que sea inconstitucional que se establezca, de modo general, que será de competencia del fuero privativo militar el juzgamiento y la sanción por las infracciones que se encuentren previstas en dicho Código, salvo aquellas que no tengan vinculación con el servicio. Y es que, tratándose de un cuerpo normativo en el que, en principio, deben tipificarse las conductas antijurídicas que afectan bienes jurídicos castrenses o policiales, evidentemente su juzgamiento, y eventual sanción, es competencia de la jurisdicción militar.
1. Declarar FUNDADA, en parte, la demanda; en consecuencia:
a) Inconstitucionales los incisos c), d) y e) del artículo 5°, modificados por el Decreto Legislativo N.° 749, y el artículo 11° de la Ley N.° 24150.
b) Inconstitucional la frase “político” del artículo 4° de la Ley N.° 24150; de modo que dicho artículo 4° se mantendrá con el siguiente texto:
c) Inconstitucional la frase “asegurar” del inciso b) del artículo 5° de la Ley N.° 24150, modificado por el Decreto Legislativo N.° 749, subistiendo dicho inciso de la siguiente manera:
d) Inconstitucional la frase “(...) y la acción de gobierno y control político administrativo” del artículo 8° de la Ley N.° 24150, el cual se mantiene con el siguiente enunciado lingüístico:
“ Art. 8. En el estado de sitio, el oficial de las Fuerzas Armadas que suma el Comando Político Militar adoptará, en el ámbito de su jurisdicción, las medidas siguientes: la ejecución de las actividades de movilización; la ejecución de las actividades de Defensa Civil; la seguridad territorial. Todas ellas para asegurar el normal desarrollo de las actividades de la población y de apoyo de las operaciones militares”.
e) Inconstitucional el párrafo “Los miembros de las Fuerzas Armadas o Fuerzas Policiales, así como todos aquellos que estén sujetos al Código de Justicia Militar que se encuentran prestando servicios en las zonas declaradas en estado de excepción, quedan sujetos a la aplicación del mencionado Código” del artículo 10° de la referida Ley N.° 24150. En consecuencia, dicho artículo 10° subsiste con el siguiente texto:
2. Declarar INFUNDADA la demanda en lo demás que contiene, disponiendo que el artículo 2° de la Ley N.° 24150 se interprete conforme a los Fundamentos N.os 41 y 42 de esta sentencia.
3. EXHORTAR a los poderes públicos para que dicten las disposiciones legales de naturaleza económica a favor de las Fuerzas Armadas, teniendo en cuenta lo expuesto en el Fundamento 30 de este sentencia, en aras de asegurar el cabal cumplimiento de lo establecido en los artículos 137° y 163° de la Constitución.
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