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Timestamp: 2020-03-30 01:45:10+00:00
Document Index: 55020766

Matched Legal Cases: ['art. 95', 'art. 95', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art 63', 'art. 95', 'art. 95', 'art 63', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 95', 'art. 50', 'art. 36', 'sentenza ', 'art. 95']

Rapporto tra il comma 3 lettera a ed il comma 4 lettera b dell'art. 95 del d.lgs. n. 50/2016
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Rapporto tra il comma 3 lettera a ed il comma 4 lettera b dell’art. 95 del d.lgs. n. 50/2016
Consiglio di Stato, sezione terza, Sentenza 5 febbraio 2019, n. 882.
Sentenza 5 febbraio 2019, n. 882
sul ricorso numero di registro generale 6603 del 2018, proposto dalla società El. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gi. In., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Gs. – Gr. Se. As. S.p.A.,, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Lu. Po., Lu. De Pa., Lu. Ma., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Lu. Ma. in Roma, via (…);
Azienda Socio Sanitaria Territoriale Asst della Valle Olona, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Vi. Av., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il dr. Al. Pl., in Roma, via (…);
della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia Sezione Quarta n. 01872/2018 del 26/07/2018.
Visti gli atti di costituzione in giudizio della società Gs. – Gr. Se. As. S.p.A. e dell’Azienda Socio Sanitaria Territoriale Asst della Valle Olona;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 gennaio 2019 il Cons. Umberto Maiello e uditi per le parti gli avvocati Gi. In., Lu. De Pa., Lu. Ma. e Ma. Fo. su delega dell’avv. Vi. Av.;
1. Con il mezzo in epigrafe la società El. S.r.l. chiede la riforma della sentenza n. 1872/2018 del 26/07/2018, con la quale il T.A.R. per la Lombardia, Milano – Sez. IV, dopo aver rilevato l’improcedibilità dei motivi di doglianza articolati avverso l’utilizzo del metodo della procedura negoziata ex art 63 comma 2 lett. c) del d.lgs. 50/2016, ha accolto il ricorso n. r.g 1318/2018, per come integrato dai motivi aggiunti, proposto dalla società Gr. Se. As. s.p.a. (d’ora in avanti anche G.S.) avverso gli esiti della gara avente ad oggetto il servizio di vigilanza antincendio.
1.1. Segnatamente, il giudice di prime cure ha valorizzato le doglianze attoree articolate avverso l’opzione organizzativa della stazione appaltante di avvalersi del criterio di aggiudicazione del prezzo più basso in luogo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, a tali fini muovendo dall’assunto che, per l’appalto de quo, essendo “ad alta intensità di manodopera”, si imporrebbe, comunque, ai sensi dell’art. 95 comma 3 del d.lgs. n. 50/2016, il criterio di aggiudicazione dell’O.E.P.V. e non quello del prezzo più basso anche laddove l’appalto fosse caratterizzato, come nel caso di specie, da “prestazioni standardizzate”.
a) l’Amministrazione, contrariamente a quanto ritenuto, non era affatto tenuta ad applicare alla procedura de qua il criterio di aggiudicazione dell’o.e.p.v., potendosi qui ragionevolmente fare applicazione, in ragione della tipologia della commessa da aggiudicare, del disposto di cui all’art. 95 comma 4 lett. b) del d.lgs. 50/2016, che ammette “..per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate e le cui condizioni sono definite dal mercato..” l’utilizzo del criterio del prezzo più basso. Il decisum avversato non terrebbe, invero, conto della peculiarità del servizio di vigilanza antincendio la cui conformazione organizzativa ed esecutiva all’interno delle strutture sanitarie è già compiutamente definita dal D.M. 19/3/2015, e qui ulteriormente implementata dalla puntuale disciplina contenuta nel capitolato tecnico. L’Amministrazione, nella procedura de qua, nella propria lettera di invito e nel capitolato tecnico, all’articolo 4, avrebbe puntualmente indicato le condizioni tecniche richieste per l’esecuzione del servizio, specificando in dettaglio i tempi, le modalità e il numero di operatori ed in genere il contenuto della prestazione. Peraltro, l’estrema urgenza, evidenziata dall’Amministrazione con il legittimo ricorso alla procedura ex art 63 comma c) del d.lgs. 50/2016, renderebbe ancor più confacente al caso di specie il criterio di aggiudicazione del prezzo più basso;
b) infine, la sentenza di primo grado rifletterebbe un profilo di intrinseca contraddittorietà nella parte in cui ha ritenuto ammissibile il capo di domanda poi accolto, pur avendo concluso, rispetto ad altri motivi di censura, incentrati sulla pretesa insussistenza dei presupposti per l’indizione di una procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara, per la (parziale) inammissibilità della domanda (recte improcedibilità ), a tali fini opponendo l’acquiescenza maturata in ragione della intervenuta partecipazione alla gara.
3. Si sono costituiti in giudizio l’Azienda Socio Sanitaria Territoriale – ASST della Valle Olona, con memoria adesiva alle tesi dell’appellante, e la Gs. s.p.a. che ha invece concluso per il rigetto dell’appello, eccependo altresì l’inammissibilità del mezzo, per la mancata impugnazione degli ulteriori atti (id est proroga del precedente servizio) assunti dalla stazione appaltante e, per effetto dei quali, quest’ultima avrebbe prestato acquiescenza alla sentenza del T.A.R., eseguendola immediatamente e senza riserve.
3.1. Con successiva memoria del 4.9.2018 l’ASST della Valle Olona ha, anzitutto, rappresentato l’eccezionale esigenza di salvaguardare la piena effettività del servizio antincendio, anche in considerazione della impraticabilità di opzioni organizzative alternative. La suddetta Azienda aveva, infatti, provato ad assicurare copertura al servizio de quo con un nuovo affidamento temporaneo (sempre con procedura negoziata e con criterio del prezzo più basso, nuovamente aggiudicata ad Edilsicilia) della durata di un mese ma il Tar territorialmente competente aveva sospeso, con decreto cautelare, tale determinazione, richiamando, a tali fini, il decreto cautelare presidenziale di questa Sezione che, in vista dell’udienza camerale fissata, evidenziava la necessità di mantenere la “res litigiosa adhuc integra”.
La suddetta Azienda ha eccepito, altresì, l’inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio (proposto da G.S. s.p.a.) evidenziando che l’applicazione del diverso criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa non recherebbe alcun beneficio alla controparte trattandosi di servizi in larga parte standardizzati rispetto ai quali sarebbe, comunque, preponderante la componente prezzo, di talchè il mero interesse strumentale alla riedizione della gara non varrebbe ad integrare l’interesse ad agire.
3.3. La società G.S. s.p.a., nei suoi atti difensivi, ha ripetutamente sollecitato il Collegio, in ragione delle oscillazioni giurisprudenziali registratesi in subiecta materia, a deferire la relativa quaestio iuris all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, insistendo da ultimo in tale richiesta con istanza rivolta al Presidente del Consiglio di Stato ai sensi dell’articolo 99 comma 2 del c.p.a., versata nel presente giudizio il 14.1.2019.
4.1. Segnatamente, priva di pregio si rileva, anzitutto, l’eccezione di inammissibilità dell’appello che, nel costrutto giuridico della Gs. s.p.a., conseguirebbe alla mancata impugnativa degli atti con cui la stazione appaltante, disponendo la prosecuzione del servizio con il fornitore uscente, avrebbe prestato acquiescenza alla sentenza del T.A.R., eseguendola immediatamente e senza riserve.
4.2. Inoltre, ed in senso inverso rispetto a quello appena esplorato, e cioè quanto alla pretesa irritualità del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, nemmeno hanno pregio le argomentazioni difensive rassegnate dall’ASST della Valle Alona, e fatte proprie anche dall’appellante, volte a sollecitare una declaratoria di inammissibilità della domanda spiegata in prime cure da Gs. s.p.a. siccome fondata su un interesse meramente strumentale, volto cioè alla rinnovazione della procedura selettiva con applicazione di un diverso criterio di aggiudicazione.
Di contro, va qui decisamente contestata la condizione logica di partenza su cui si fonda il suindicato costrutto dal momento che l’oggetto del contendere è giustappunto incentrato sulla divisata necessità di doverosa introduzione di concorrenti parametri di scrutinio dell’offerta incentrati non solo sul prezzo ma anche su profili di natura qualitativa, evenienza questa che, in ragione di variabili non suscettive di affidabili ed obiettive prognosi, rende assolutamente non prevedibile lo sviluppo del confronto concorrenziale quanto alle possibilità di aggiudicazione della gara. Tanto è sufficiente a concludere per l’infondatezza dell’eccezione qui in rilievo dal momento che, ai fini dell’ammissibilità dell’impugnativa, nel processo amministrativo, è in genere sufficiente l’interesse strumentale del partecipante ad una gara pubblica di appalto ad ottenere la riedizione dell’intera gara o di un suo solo segmento (cfr. da ultimo Consiglio di Stato sez. III, 22/06/2018, n. 3861).
4.3. Del pari, va disattesa l’eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse della domanda spiegata dalla Gs. s.p.a., eccezione sollevata dall’odierna appellante ed incentrata sul fatto che, in ragione della sospensione della esecutività della sentenza di prime cure, cui ha fatto seguito la riespansione dell’aggiudicazione annullata con il suddetto provvedimento, Edilisicilia, odierna appellante, avrebbe di fatto quasi ultimato l’esecuzione del servizio affidatole per la durata di sei mesi.
5.1. Rileva, anzitutto, il Collegio come non sia suscettivo di favorevole apprezzamento il motivo di gravame articolato avverso il capo della decisione appellata che ha (implicitamente) ritenuto ammissibili le doglianze veicolate, in prime cure, dalla società Gs. s.p.a. avverso l’opzione organizzativa della stazione appaltante di privilegiare per il governo della procedura selettiva de qua il criterio del prezzo più basso.
Orbene, in disparte la statuizione di parziale inammissibilità del ricorso di primo grado, non fatta oggetto di gravame e, dunque, qui non sindacabile, è di tutta evidenza che, nel solco di una oramai consolidata giurisprudenza, confermata di recente dalla decisione dell’Adunanza plenaria del Cons. St., del 26 aprile 2018, n. 4 su una vicenda, peraltro, di contenuto ana a quella qui in rilievo, nelle controversie aventi ad oggetto gare di appalto, la legittimazione al ricorso è correlata ad una situazione differenziata e meritevole di tutela, per effetto della partecipazione alla stessa procedura oggetto di contestazione, di talchè i soggetti legittimati ad impugnare le clausole del bando di gara non aventi portata escludente sono soltanto gli operatori economici che hanno partecipato o, almeno, hanno manifestato formalmente il proprio interesse alla procedura di gara.
Appare di tutta evidenza, quindi, come la partecipazione alla gara costituisse, per l’odierna appellata, G.S. s.p.a., il veicolo necessario per poter far ritualmente emergere la contestazione della lex specialis sotto il profilo qui in rilievo.
6. Le residue ragioni di doglianza, come sopra anticipato, involgono la distinta quaestio iuris legata alla corretta esegesi del disposto di cui all’articolo 95 del d.lgs. 50/2016, rubricato “criteri di aggiudicazione dell’appalto”, segnatamente quanto al perimetro di applicazione della previsione derogatoria di cui al comma 4 lettera b), nella parte in cui consente di utilizzare il criterio del minor prezzo per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato, e di cui è necessario esplorare la concreta predicabilità anche nel caso vengano, al contempo, in rilievo servizi ad alta intensità di manodopera (regolati nella distinta previsione di cui al comma 3 lettera a) dell’articolo 95 cit.).
6.1. La piana lettura dell’articolo 95 comma 2° del codice dei contratti riflette con immediatezza la netta preferenza espressa dall’impianto regolatorio in esso compendiato per il criterio selettivo dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità /prezzo oppure sulla base dell’elemento prezzo o del costo seguendo un criterio di comparazione costo/efficacia quale il costo del ciclo di vita.
Ed, invero, nel porre la regola generale secondo cui le stazioni appaltanti (fatte salve “le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative relative al prezzo di determinate forniture o alla remunerazione di servizi specifici”) “procedono all’aggiudicazione […] sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata..” il legislatore, in chiara discontinuità con il precedente assetto regolatorio di cui al d.lgs 163/06, assegna a tale criterio di selezione la dignità giuridica di metodo ordinario e generale di aggiudicazione, lasciando, al contempo, emergere, di contro, il palese sfavore per il criterio del prezzo più basso, cui resta riservato un rilievo del tutto residuale, circoscritto a fattispecie tipizzate e, peraltro, soggetto ad un rigoroso obbligo di motivazione. Il comma 5 dell’articolo 95 prevede espressamente che ” Le stazioni appaltanti che dispongono l’aggiudicazione ai sensi del comma 4 ne danno adeguata motivazione e indicano nel bando di gara il criterio applicato per selezionare la migliore offerta”.
Tanto premesso occorre soffermarsi ora sulla latitudine applicativa del comma 4° dell’articolo 95 nella parte in cui prevede che può essere utilizzato il criterio del minor prezzo, tra gli altri, per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato (cfr. lettera b). Tanto in ragione del fatto che, a mente della previsione di cui al comma 3° sempre del divisato articolo 95, devono essere sempre aggiudicati esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità /prezzo a) i contratti relativi ai servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché ai servizi ad alta intensità di manodopera, come definiti all’articolo 50, comma 1, fatti salvi gli affidamenti ai sensi dell’articolo 36, comma 2, lettera a).
7. Un primo orientamento giurisprudenziale muove dal valore semantico delle proposizioni normative qui in rilievo e da una lettura sistemica e coordinata dell’articolo 95 del d.lgs 50 del 2016 con le vincolanti coordinate fissate dal legislatore delegante (legge 11/2016) per giungere ad escludere in subiecta materia il ricorso al criterio di aggiudicazione del prezzo più basso.
Segnatamente, e prendendo abbrivio da tali premesse, si è ritenuto che il rapporto tra il comma 3 ed il comma 4 dell’articolo 95 debba essere declinato come di specie a genere: ove ricorrano cioè le fattispecie di cui al comma 3 (tra cui le prestazioni ad alta intensità di manodopera) si pone, dunque, un obbligo speciale e cogente di adozione del criterio dell”offerta economicamente più vantaggiosa che, sovrapponendosi e irrigidendo la ordinaria preferenza per tale criterio prevista in via generale dal codice, non ammetterebbe giammai deroghe, nemmeno al ricorrere delle fattispecie di cui al comma 4 ed indipendentemente dallo sforzo motivazionale compiuto dall’amministrazione (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, sentenza n. 2014 del 2 maggio 2017; Cons. Stato, Sez. V, 16.8.2018, n. 4945, nella parte in cui ha richiamato la cogenza del disposto di cui all’articolo 95 comma 3; TAR Lazio, Roma, Sezione Terza Ter, n. 12439 del 12.12.2016; Sezione Seconda Ter n. 11323 del 15.11.2016).
Ed, invero, fermo il rapporto regola/eccezione intercorrente tra i commi 2 e 4, il successivo comma 3 avrebbe introdotto – come fatto palese dall’utilizzo dell’avverbio esclusivamente – una previsione ulteriormente derogatoria e dunque autonoma, a mente della quale dovrebbe ritenersi esclusa, a priori, la possibilità di affidare i servizi “ad alta intensità di manodopera” mediante criterio del prezzo più basso, imponendosi invece come esclusivo il criterio del miglior rapporto qualità /prezzo.
Il suddetto approdo esegetico sembrerebbe trovare ulteriore conferma nel fatto che quella appena esposta costituirebbe l’unica soluzione ermeneutica costituzionalmente compatibile, scontando quella alternativa, incline ad ammettere una deroga nel caso di prestazioni standardizzate, un contrasto frontale con le vincolanti coordinate ricavabili dalla legge delega (l. n. 11/2016 cit.). Com’è noto, l’art. 1, co. 1, lett. ff), l. cit. indica, tra i “principi e criteri direttivi specifici”, l’utilizzo, per l’aggiudicazione, del “criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa”, con riferimento all'”approccio costo/efficacia, quale il costo del ciclo di vita” e al “”miglior rapporto qualità /prezzo” valutato con criteri oggettivi…”, prevedendo altresì la “regolazione espressa dei criteri, delle caratteristiche tecniche e prestazionali e delle soglie di importo entro le quali le stazioni appaltanti ricorrono al solo criterio di aggiudicazione del prezzo o del costo, inteso come criterio del prezzo più basso o del massimo ribasso d’asta..”.
Di poi, e con distinta previsione, compendiata alla lettera fff), il legislatore delegante ha imposto la “previsione di una disciplina specifica per gli appalti pubblici di servizi, diversi da quelli aventi natura intellettuale, con particolare riguardo a quelli ad alta intensità di manodopera, definiti come quelli nei quali il costo della manodopera è pari almeno al 50 per cento dell’importo totale del contratto, prevedendo l’introduzione di “clausole sociali” volte a promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato, prendendo a riferimento, per ciascun comparto merceologico o di attività, il contratto collettivo nazionale di lavoro che presenta le migliori condizioni per i lavoratori ed escludendo espressamente il ricorso al solo criterio di aggiudicazione del prezzo o del costo, inteso come criterio del prezzo più basso o del massimo ribasso d’asta, comunque nel rispetto del diritto dell’Unione europea”.
– le linee guida ANAC – linee guida n. 2, di attuazione del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, recanti offerta economicamente più vantaggiosa, approvate con delibera n. 1005 del 21.9.2016, ed aggiornate al successivo d.lgs 19 aprile 2017, n. 56 con delibera n. 424 del 2 maggio 2018 – nel ricostruire il quadro normativo di riferimento, precisano che “Devono sempre essere aggiudicati sulla base del miglior rapporto qualità /prezzo, ai sensi della norma generale di cui all’art. 95, comma 3, i contratti relativi a: a)………….i servizi ad alta intensità di manodopera (ovvero quelli nei quali il costo della manodopera è pari almeno al 50 per cento dell’importo totale del contratto – art. 50, comma 1, ultimo periodo), fatti salvi gli affidamenti ai sensi dell’art. 36, comma 2, lettera a)”.
Proprio questa Sezione (cfr. Cons. Stato, Sez, III, 13.3.2018, n. 1609), ma l’indirizzo è stato già diffusamente ripreso in altre pronunce di primo grado (tra cui cfr. T.A.R. Sicilia, Sez. III, 20 dicembre 2018, n. 2695; T.A.R. Sicilia, Sez. II, 28 novembre 2018, n. 2519; Tar Puglia – Lecce, Sez. II – sentenza 23 aprile 2018 n. 718; TAR Abruzzo, L’Aquila, Sez. I, 16.8.2018, n. 333; 13.1.2017 n. 30) ha, da ultimo, affermato, in riferimento ad una fattispecie sovrapponibile a quella qui in rilievo, peraltro con il coinvolgimento dei medesimi operatori, che “l’art. 95 sul “Criterio di aggiudicazione dell’appalto”, al comma 4 lett. b), espressamente consente, in via di eccezione, che “per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato; ” possa farsi l’applicazione del criterio del “minor prezzo”. Si è in merito ritenuto che “Tale indicazione è palesemente finalizzata a garantire una significativa accelerazione della procedura, soprattutto quando le prestazioni non devono assolutamente differire da un esecutore ad un altro. Il “minor prezzo” resta dunque circoscritto alle procedure per l’affidamento di forniture o di servizi che sono, per loro natura, strettamente vincolate a precisi ed inderogabili standard tecnici o contrattuali, e per le quali non vi è alcuna reale necessità di far luogo all’acquisizione di offerte differenziate. In tali casi può prescindersi da una peculiare e comparativa valutazione della qualità dell’esecuzione, in quanto questa viene fissata inderogabilmente a priori dal committente nell’allegato tecnico”.
E tanto, in ragione del fatto che, rispetto alla dimensione ontologica di tali prestazioni, siccome già contenutisticamente definite, non avrebbe senso prescrivere una valutazione di “qualità /prezzo”.
Il suddetto approdo esegetico conduce, dunque, alla conclusione secondo cui gli appalti caratterizzati da alta intensità di manodopera vanno sussunti nella previsione di cui al comma 3 lettera a) dell’articolo 95 comma 3 del d.lgs. 50/2016, e dunque restano soggetti al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, a meno che, pur essendo contrassegnati dal suddetto profilo caratterizzante (id est alta intensità di manodopera), non evidenzino anche l’aggiuntiva caratteristica della cd. standardizzazione della prestazione, dovendosi, in tale evenienza, fare applicazione del comma 4 lett.b) con conseguente possibilità di applicazione del criterio del minor prezzo.
E’ opportuno soggiungere, per completezza espositiva, che questo Consiglio, in sede consultiva (Commissione speciale costituita con d.p.c.s. dell’11 settembre 2017), chiamato ad esprimere il proprio avviso sullo schema di linee guida per l’affidamento del servizio di vigilanza privata (parere n. 1173/2018 del 3.5.2018), dopo aver riportato la posizione dell’ANAC, secondo cui “il rapporto fra comma 3 (ricorso all’OEPV per gli appalti ad alta intensità di manodopera) e comma 4 del predetto articolo 95 (possibilità dell’utilizzo del minor prezzo negli specifici casi contemplati) sarebbe di specie a genere…”, ha così, sul punto, concluso “..questo Consesso rileva solo la confusione tra “genere” e “specie” contenuta nell’ultimo capoverso di pag. 11 dello schema di linee guida”, lasciando così ipotizzare una possibile portata derogatoria della previsione di cui al comma 4 rispetto a quella prevista al comma 3.
Sezione Terza, non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, così provvede:
Consiglio di Stato, sezione V, Sentenza 15 ottobre 2015, n. 4767....