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Timestamp: 2020-08-03 14:34:19
Document Index: 113200651

Matched Legal Cases: ['artículo 30', 'artículo 30', 'artículo 16', 'artículo 284', 'artículo 337', 'artículo 9', 'artículo 35', 'artículo 35', 'artículo 35', 'artículo 25', 'artículo 30', 'artículo 35', 'artículo 75', 'artículo 35', 'artículo 30', 'artículo 24', 'artículo 24', 'artículo 13']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 027 del 20/02/2019
Opinión Jurídica : 027 - J del 20/02/2019
Cargo: Jefe de Área Comisión Permanente de Asuntos Municipales
OJ-027-2019
Comisión Permanente de Asuntos Municipales
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio CPEM-021-2018 de 1 de agosto de 2018.
Mediante el oficio CPEM-21-2018 de 1 de agosto de 2018 se nos pone en conocimiento el acuerdo de la Comisión Permanente de Asuntos Municipales para consultarnos el proyecto de Ley N° 20.799, “Ley General de Acceso a la Información Pública y Transparencia”.
Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).
Ahora bien, con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los dos siguientes extremos: A. En orden al procedimiento para declarar secretos de Estado y sobre la protección de la información confidencial, B. El proyecto de Ley crearía una garantía institucional
A. EN ORDEN AL PROCEDIMIENTO PARA DECLARAR SECRETOS DE ESTADO Y SOBRE LA PROTECCION DE LA INFORMACION CONFIDENCIAL.
El proyecto de Ley contiene una regulación del denominado secreto de Estado como parte esencial de la creación de un marco general de protección del derecho al acceso a la información pública.
En este sentido, debe indicarse que, en efecto, el artículo 30 de la Constitución, ha consagrado el actualmente denominado derecho de acceso a la información pública. Sin embargo, el mismo artículo 30 constitucional ha establecido que quedan a salvo los secretos de Estado.
Así las cosas, debe precisarse que el instituto del secreto de Estado es un límite intrínseco al derecho constitucional de acceso a la información pública y su regulación, como es natural, está sometida al principio de reserva de Ley.
Ahora bien, tal y como lo ha dicho la Sala Constitucional en su voto N.° 16359-2016 de las 12:13 horas del 24 de noviembre de 2016, el secreto de Estado se encuentra regulado actualmente, en el bloque de legalidad, de forma desarticulada, dispersa e imprecisa.
Al respecto, conviene notar que el artículo 16 de la Ley General de Policía ha prescrito que el Presidente pueda declarar bajo la reserva de secreto de Estado, a los informes y los documentos internos de la Dirección de Seguridad del Estado. Igualmente, el numeral 303 de la Ley General de Aviación Civil habilita al Consejo Técnico de Aviación Civil a declarar el secreto de sus resoluciones en caso de que sus acuerdos conciernan la defensa nacional.
En consecuencia, es obvio, entonces, que no existe una norma legal que establezca un marco general y sistemático para la regulación del secreto de Estado. Asimismo, tal y como se advirtió en la Opinión Jurídica OJ-100-2001 de 19 de julio de 2001, es también evidente que la normativa vigente es insuficiente pues se circunscribe a establecer una potestad de determinados órganos del Estado para declarar, en casos particulares, el secreto de Estado pero sin limitar la discrecionalidad de la administración para decretar tales declaratorias.
Luego, debe indicarse que aunque es de suyo que la declaratoria de secreto de Estado es un acto discrecional, como bien se señaló en el dictamen C-175-1983 de 31 de mayo de 1983, lo cierto es que tal como también se acotó en aquel criterio, en principio, compete al Legislador regular el procedimiento que debe seguirse para realizar tal declaratoria y además le corresponde definir las materias o contenidos que pueden declararse secreto de Estado, amén del plazo por el cual se mantendría vigente el secreto.
La importancia de que el Congreso legisle en materia de protección del derecho a la información pública en general y sobre el secreto de Estado en particular es indudable. En el citado voto de la Sala Constitucional N.° 16359-2016, se acotó que la laguna legal que actualmente existe en materia de secreto de Estado, ha generado una grave incertidumbre y ha suscitado prácticas administrativas que lesionan de forma arbitraria el derecho de las personas a obtener información pública. La necesidad de erradicar estas prácticas y de procurar un régimen de protección del derecho a la información pública, justifican, en efecto, que el Congreso legisle en la materia. Se transcribe, en lo relevante, el voto N.° 16.359:
Esta laguna legislativa, obviamente, ha provocado una grave incertidumbre y ha propiciado la costumbre contra legem del Poder Ejecutivo de calificar, por vía de decreto ejecutivo, de forma puntual y coyuntural, algunas materias como reservadas o clasificadas por constituir, a su entender, secreto de Estado. (Ver también voto de la Sala Constitucional N.° 8985-2017 de las 14:00 horas del 16 de junio de 2017)
En este orden de ideas, es pertinente reiterar que el denominado secreto de Estado es un límite al derecho a la información, por lo tanto su regulación está sujeta a un principio de reserva de Ley. Es decir que compete al Legislador regular la materia. Por su pertinencia, se transcribe el voto N.° 16359-2016 ya citado:
Sobre este último aspecto, igualmente ha señalado la Sala que el «secreto de Estado» se encuentra sujeto al principio de reserva de ley, toda vez que se trata de una limitación a un derecho fundamental que, como tal, solamente es aplicable mediante leyes, ver, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la opinión consultiva OC-5/85-. Así, la Sala se ha ocupado de manera extensa en la definición de la naturaleza, alcance, contenido, sujetos y límites del derecho y el acceso a la información de las dependencias públicas, y en la identificación del contenido del denominado «secreto de Estado».
Por supuesto, cabe advertir que el Legislador no goza de total libertad para configurar la regulación del secreto de Estado.
Efectivamente, conforme con nuestro Derecho Constitucional, se ha reconocido que el ámbito natural del secreto de Estado comprende las materias relacionadas con la seguridad nacional, la defensa nacional frente a las agresiones que atenten contra
la soberanía e independencia del Estado y las relaciones exteriores de la Republica, actividades todas donde el sigilo es esencial, al menos durante un tiempo, para la consecución de determinados fines públicos del mayor valor. Al respecto, se transcribe el dictamen C-175-1983 ya citado:
La constitución define, en principio, el ámbito de aplicación del concepto secreto de Estado. Dichas materias competen al Poder Ejecutivo, por lo que cabe afirmar que corresponde a dicho Poder ejecutivo, por lo que cabe afirmar que corresponde a dicho Poder declarar que determinados hechos, informaciones o documentos son atinentes a la seguridad externa e interna de la República, la defensa nacional o las relaciones exteriores y que por ello su revelación perjudicaría los intereses estatales y el orden público
Es decir que el Legislador, en efecto, no tiene total libertad para definir las materias o contenidos que podrían ser susceptibles de ser declarados eventualmente secretos de Estado pues la aplicabilidad de dicho instituto ha quedado circunscrito, en principio, al ámbito de las funciones del Estado relacionados con la seguridad nacional, la defensa y la diplomacia. Se cita otra vez el voto N. 16359-2016:
Tocante el ámbito, extensión y alcances del secreto de Estado, la doctrina es pacífica en aceptar que comprende aspectos tales como la seguridad nacional (interna o externa), la defensa nacional frente a las agresiones que atenten contra la soberanía e independencia del Estado y las relaciones exteriores concertadas entre éste y el resto de los sujetos del Derecho Internacional Público (vid. artículo 284 del Código Penal, al tipificar el delito de ?evelación de secretos?). No resulta ocioso distinguir entre el secreto por razones objetivas y materiales (ratione materia), referido a los tres aspectos anteriormente indicados (seguridad, defensa nacionales y relaciones exteriores) y el secreto impuesto a los funcionarios o servidores públicos (ratione personae) quienes por motivo del ejercicio de sus funciones conocen cierto tipo de información, respecto de la cual deben guardar un deber de
sigilo y reserva (vid. artículo 337 del Código Penal al tipificar y sancionar el delito de divulgación de secretos).
Cabe insistir, entonces, en que tal y como se ha advertido en la jurisprudencia constitucional y administrativa en comentario, de la relación entre los numerales
121.24, 30 y 12 todos de la Constitución, se desprende que el ámbito del secreto de Estado ha quedado circunscrito al ámbito de la seguridad y la diplomacia. Valga decir que así lo entendieron también los constituyentes. Al respecto, es oportuno copiar parte de la intervención del diputado constituyente BAUDRIT GONZALEZ en la sesión N.° 108 de 13 de julio de 1949 durante la cual se discutió el alcance del derecho al acceso a la información pública y del secreto de Estado:
El Diputado VARGAS FERNANDEZ expresó que en la moción retirada había un concepto que, a su juicio, debería mantenerse: el que garantiza el libre acceso a las fuentes oficiales de información.
Agregó que algunos de los gobiernos inescrupulosos habían cerrado a determinados periódicos el libre acceso a esas fuentes. Eso no debe repetirse en el futuro. Tales fuentes oficiales de información deben estar abiertas para todos los ciudadanos. Por otra parte, la prensa cumple mejor su misión si tiene esta garantía.
El Diputado GOMEZ calificó la idea anterior de muy saludable, no sólo para la prensa sino para todos los ciudadanos
El señor BAUDRIT GONZALEZ manifestó que aun cuando estaba de acuerdo con el agregado propuesto, existían ciertos documentos -como los del Ministerio de Relaciones Exteriores- que no pueden ponerse al alcance de todos cuantos los soliciten. De ahí que estima prudente que se haga la salvedad en lo que se refiere a los Secretos de Estado. (El subrayado no es del original)
Un desarrollo del alcance del concepto de secreto de Estado en la Asamblea Constituyente de 1949, se encuentra en la sentencia de la antigua Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, de las 17:00 horas del 4 de octubre de 1983.
De otro extremo, es menester puntualizar que es evidente que no toda la información y documentos relacionados con la seguridad pública, la defensa nacional o la diplomacia son secreto de Estado; sino solo aquella que haya sido declarada, conforme la Ley, secreto de Estado por un acto administrativo. (Ver sentencia de la Sala Constitucional N.° 3074-2002 de las 15:24 horas del 2 de abril de 2002)
Ahora bien, el proyecto de Ley que nos ocupa contiene una regulación del instituto del secreto de Estado. Esto como parte de lo que sería una normativa integral de protección del derecho a la información pública.
En este sentido, los artículos 8 y 9 del proyecto de Ley N.° 20799 establecerían que la declaratoria de secreto de Estado sería una atribución del Poder Ejecutivo y que dicha declaratoria procedería únicamente en materias relacionadas con la seguridad nacional, la defensa de la Nación y las relaciones exteriores. El proyecto prescribiría que la declaratoria de secreto de Estado sería un acto necesariamente motivado y fundamentado en criterios jurídicos y técnicos.
No obstante, el proyecto de Ley crearía una potestad del Congreso para ejercer un cierto control político sobre la potestad del Poder Ejecutivo para decretar secretos de Estado. Al respecto, el mismo artículo 9 de la iniciativa de Ley, prescribiría que una vez declarado un secreto de Estado, dicho decreto habría de ser puesto en conocimiento de la Comisión Especial de Gasto Público de la Asamblea Legislativa para que ésta lo valore en sesión secreta.
Así las cosas, es claro que con la proposición de Ley, se aprobaría un marco legal que regularía los supuestos de hecho materiales en que se puede declarar un secreto de Estado y definiría la competencia del órgano constitucional habilitado para declararlos, pero también establecería un procedimiento para que la Asamblea Legislativa pueda ejercer un control sobre el ejercicio de la potestad del Poder Ejecutivo para declarar secretos de Estado, la cual en todo caso habría de ser ejercida, de acuerdo con la iniciativa de Ley, de forma restrictiva.
Es decir bajo el marco legal que se aprobaría con el proyecto de Ley 20.799, el decreto de declaratoria de Secreto de Estado sería un acto discrecional del Poder Ejecutivo pero limitado a determinadas materias y sujeto a un control oficioso por parte del Congreso.
Empero, conviene detallar que la regulación del control que el Congreso podría ejercer, en principio, parece insuficiente.
En efecto, es claro que el proyecto prescribiría que la declaratoria de secreto de Estado deba ser conocida por la Comisión de Gasto Público en sesión secreta – lo cual garantiza que el acto del Ejecutivo no pierda su eficacia – pero no establece el procedimiento que debe seguir dicha Comisión en caso de que, luego de su deliberación secreta, se estime que el decreto correspondiente no protege un legítimo secreto de Estado o que lesiona los límites constitucionales que restringen la utilización de dicho instituto. En todo caso, cabe advertir que, en principio, la potestad de revisar
la validez del acto que declare un secreto de Estado, y por tanto de anularlo, es una función que esencialmente de naturaleza jurisdiccional y que pertenece por tanto al ámbito del Poder Judicial.
De seguido, conviene notar que el proyecto de Ley no contiene nuevas regulaciones jurisdiccionales dirigidas a facultar al Poder Judicial para revisar la validez de los actos que declaren determinados documentos o informaciones como secretos de Estado, de tal modo que se habría de comprender que dicha función seguiría siendo ejercida de forma residenciada en la Sala Constitucional. (Sobre la función revisora de la jurisdicción constitucional en materia de secreto de Estado y de información confidencial ver el voto N.° 5825-1994 de las 17:12 horas del 5 de octubre de 1994)
De otro extremo, es importante mencionar que otro límite del derecho de acceso a la información pública es la información confidencial que se halla en poder o pertenezca a la administración. Esa información confidencial comprende los denominados genéricamente secretos comerciales que explicado en términos sumarios es la información que un agente económico en el mercado, no desea que conozca la competencia. Sobre este punto, conviene transcribir el voto N.° 13750-2010 de las 10:53 horas del 20 de agosto de 2010:
Íntimamente ligados a esta limitación se encuentran el secreto bancario, entendido como el deber impuesto a toda entidad de intermediación financiera de no revelar la información y los datos que posea de sus clientes por cualquier operación bancaria o contrato bancario que haya celebrado con éstos, sobre todo, en tratándose de las cuentas corrientes, ya que, el numeral 615 del Código de Comercio lo consagra expresamente para esa hipótesis, y el secreto industrial, comercial o económico de las empresas acerca de determinadas ideas, productos o procedimientos industriales y de sus estados financieros, crediticios y tributarios.
Es relevante advertir que se ha reconocido que, en efecto, determinadas instituciones públicas, particularmente aquellas que por su giro puedan estimarse como empresas industriales o comerciales, puedan ser titulares de secretos comerciales, sobre todo si actúan y funcionan dentro de condiciones de mercado abierto a la competencia.
Específicamente, el artículo 35, segundo párrafo, de la Ley Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, Ley N.° 8660 de 8 de agosto de 2008, ha establecido que es confidencial la información relacionada
con las actividades del Instituto Costarricense de Electricidad y sus empresas, calificada por estas como secreto industrial, comercial o económico, cuando, por motivos estratégicos, comerciales y de competencia, no resulte conveniente su divulgación a terceros. En la sentencia de amparo constitucional N.° 226 – 2010 de
las 11:00 del 8 de enero de 2010, la Sala Constitucional interpretó el artículo 35 de la Ley N.° 8660 en el sentido de que dicha norma tiene por objetivo proteger información estratégica del Instituto y sus empresas.
En la Opinión Jurídica OJ-62-2009 de 21 de julio de 2009, la Procuraduría General advirtió que conforme el numeral 35 de la Ley N.° 8660 corresponde al Instituto y sus empresas definir la información protegida como confidencial por ser secreto comercial. A pesar de lo anterior, la OJ-62-2009 acotó que dichas empresas públicas no cuentan con discrecionalidad total para designar que se debe proteger como secreto comercial, pues este concepto debe quedar circunscrito a la circunstancia de que los secretos comerciales son información no revelada, cuya titularidad proporciona a su propietario ventaja sobre terceros en el mercado. Se transcribe, en lo conducente, la OJ-62-2009:
En cuanto al segundo párrafo, la confidencialidad se refiere a secretos industriales, comerciales o económicos de la Entidad. La Ley no define qué se entiende por secreto comercial. Dada esa ausencia de definición y el hecho mismo de que es el ICE el que valora la conveniencia o inconveniencia de divulgar la información, podría pensarse que existe una total discrecionalidad de la Institución en ese ámbito. Es de advertir, sin embargo, que el ordenamiento contiene elementos suficientes que pueden permitir determinar cuándo puede declararse un secreto comercial, industrial o económico. Entre esos elementos, la circunstancia de que los secretos comerciales son información no revelada, cuya titularidad proporciona a su propietario ventaja sobre terceros en el mercado. Esto explica que no sea, normalmente, información susceptible de registro y que su protección se mantiene siempre que dicha información sea guardada de una manera confidencial, en un lugar seguro y con acceso restringido. No puede tratarse de información de dominio público ni tampoco información de interés público. En ese sentido, la Ley de Información no Divulgada permite precisar qué información puede ser catalogada de secreto comercial o industrial.
Después, en su voto N.° 8985-2017 de las 14:00 horas del 16 de junio de 2017, la Sala Constitucional precisó que la información confidencial protegida por el segundo párrafo del artículo 35 de la Ley N.° 8660 es aquella relacionada con la actividad del ICE y sus empresas subsidiarias que se haya calificado cubierta por el secreto industrial, comercial o económico, cuando razones calificadas de estrategia comercial
o de mercadeo y, en general, por razones comerciales o de libre competencia no resulte conveniente divulgarla a terceros, por cuanto, puede otorgarle ventajas a sus competidores en un mercado abierto y acarrearle perjuicios a tales entidades. Se transcribe, en lo conducente, el voto comentado:
Nótese que la información a la que se refiere la norma legislativa es de dos tipos, a saber: a) La que puedan obtener el ICE y sus subsidiarias, en sus relaciones comerciales, de sus clientes, la que, por definición es información confidencial en tanto atañe a éstos quienes la brindan para obtener un servicio; incluso se prevé, excepcionalmente, que la autoridad competente permita su acceso a terceros cuando se justifique su necesidad; y b) aquella información relacionada con la actividad del ICE y sus empresas subsidiarias que se haya calificado cubierta por el secreto industrial, comercial o económico, cuando razones calificadas de estrategia comercial o de mercadeo y, en general, por razones comerciales o de libre competencia no resulte conveniente divulgarla a terceros, por cuanto, puede otorgarle ventajas a sus competidores en un mercado abierto y acarrearle perjuicios a tales entidades
Cabe denotar que, de acuerdo con lo se expuso en la Opinión Jurídica OJ-62-2009, los diputados, individualmente considerados, carecen de acceso a la información confidencial del Instituto, lo cual, por supuesto, no impide que una Comisión Legislativa pueda pedir dicha información, para lo cual sin embargo, deberá sesionar en forma privada sin presencia del público en las barras.
A propósito de la tutela de la información confidencial de las empresas públicas del Estado, se hace necesario notar que el proyecto de Ley establecería, en su artículo 25, que la información sobre las actividades estratégicas, contratos de fideicomisos, y las inversiones efectuadas por el Instituto Costarricense de Electricidad en proyectos de interés público, en materia de electricidad, energía y telecomunicaciones, podrá ser requerida y de conocimiento de la Comisión de Gasto Público cuando ésta lo requiera y a efectos de determinar el correcto manejo y la administración transparente de los fondos públicos. Una norma análoga se dispondría en relación con el Instituto Nacional
de Seguros. Asimismo, el artículo 30 del proyecto de Ley derogaría el segundo párrafo del artículo 35 de la Ley N.° 8660.
Es decir, que el proyecto de Ley fortalecería el control político que la Asamblea Legislativa puede ejercer sobre la información confidencial de las empresas públicas del Estado.
Empero, importa destacar que el proyecto de Ley es omiso en establecer si la sesión en que la Comisión de Gasto Público deba conocer sobre información confidencial de las empresas públicas, ha de ser privada conforme lo dispuesto en el artículo 75 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Obsérvese que la privacidad de dichas sesiones debe ser considerada necesaria para garantizar que, a pesar del control político que pueda ejercer la Asamblea, se garantice la confidencialidad de la información.
Finalmente, es pertinente advertir que el proyecto de Ley podría tener un eventual problema de inconstitucionalidad.
En este orden de ideas, obsérvese que, a pesar de que el proyecto de Ley no derogaría de forma expresa el primer párrafo del artículo 35 de la Ley N. 8660 – norma que protege la información confidencial de terceros en manos del Instituto Costarricense de Electricidad -, el mismo artículo 30 del proyecto de Ley declararía de acceso público dicha información. La misma disposición declararía de acceso público la información de los asegurados del Instituto Nacional de Seguros.
Al respecto, es importante enfatizar que la información confidencial de terceros que puedan tener las administraciones públicas, incluyendo las empresas públicas, está protegida por el derecho a la intimidad garantizado por el artículo 24 constitucional el cual constituye un límite extrínseco al derecho de acceso a la información. Se transcribe el ya citado voto N.° 8985-2017:
El artículo 24 de la Constitución Política le garantiza a todas las personas una esfera de intimidad intangible para el resto de los sujetos de derecho, de tal forma que aquellos datos íntimos, sensibles o nominativos que un ente u órgano público ha recolectado, procesado y almacenado, por constar en sus archivos, registros y expedientes físicos o automatizados, no pueden ser accedidos por ninguna persona por suponer ello una intromisión o injerencia externa e inconstitucional. Obviamente, lo anterior resulta de mayor aplicación cuando el propio administrado ha puesto en conocimiento de una
Administración pública información confidencial, por ser requerida, con el propósito de obtener un resultado determinado o beneficio.
B. EL PROYECTO DE LEY CREARÍA UNA GARANTÍA INSTITUCIONAL
De otro extremo, es importante mencionar que el proyecto de Ley crearía un Instituto Costarricense de Acceso a la Información Pública y Transparencia como un órgano con personalidad jurídica instrumental, adscrito al Ministerio de Justicia y Paz, que disfrutaría de independencia presupuestaria, técnica y funcional, y sería el encargado de velar por la adecuada tutela del derecho de acceso a la información. Esto según los artículos 11 y 12 del proyecto de Ley.
El Instituto tendría por función principal ser el órgano competente para girar directivas en materia de transparencia y acceso a la información pública y coadyuvar y coordinar con el Archivo Nacional en la elaboración y aplicación de los criterios para la catalogación y conservación de los documentos, así como la organización de archivos de las dependencias administrativas, órganos y entes públicos, sin perjuicio de las competencias conferidas por Ley del Sistema Nacional de Archivos N.° 7202, de 24 de octubre de 1990. Esto de acuerdo con el artículo 13 del proyecto de Ley.
Así, es claro que el proyecto de Ley crearía una garantía institucional al constituir un órgano administrativo especializado destinado a supervisar y satisfacer el cumplimiento de la legislación relacionada con el derecho de acceso a la información.
Al respecto, cabe decir que la creación de este tipo de garantías institucionales, que implican la creación de un aparato administrativo destinado a la protección del derecho de acceso a la información pública, no es desconocida en el Derecho Comparado. En este sentido, conviene citar las Leyes de Acceso a la Información Pública de Brasil, Chile, El Salvador y Uruguay; y las Leyes de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional de Colombia, México y Honduras. (Una relación detallada de la creación de este tipo de garantías institucionales, se puede consultar: http://www.oas.org/es/cidh/expresion/docs/publicaciones/accesoes.pdf)
Con base en todo lo expuesto, se tiene por evacuada la consulta del proyecto de Ley N.° 20.799
Jorge Oviedo Álvarez