Source: http://www.apes.org.br/publicacoes/teses/a-similaridade-remuneratoria-entre-as-carreiras-juridicas-uma-imposicao-constitucional/
Timestamp: 2019-07-19 09:55:52+00:00
Document Index: 136637809

Matched Legal Cases: ['artigo 132', 'artigo 132', 'artigo 37', 'ARTIGO 37', 'artigo 39', 'artigo 37', 'artigo 27']

A SIMILARIDADE REMUNERATÓRIA ENTRE AS CARREIRAS JURÍDICAS – UMA IMPOSIÇÃO CONSTITUCIONAL » APES
A SIMILARIDADE REMUNERATÓRIA ENTRE AS CARREIRAS JURÍDICAS – UMA IMPOSIÇÃO CONSTITUCIONAL
“Assim, enquanto governos e governantes são transitórios e refletem segmentos de maiorias, Estado e Advocacia de Estado são projeções institucionais permanentes de toda a sociedade, o que se reflete nas condições de suficiência e na própria natureza das respectivas investiduras constitucionais” – Prof. Diogo de Figueiredo Moreira Neto.
Sumário: 1. Introdução; 2. Das normas constitucionais de observância obrigatória pelos Estados membros; 3. A remuneração por subsídios; 4. Carreiras remuneradas por subsídios e os critérios constitucionais para fixação dos padrões de vencimento; 5. Subsídios e os limites remuneratórios (teto e subteto); 6. A similaridade remuneratória entre as carreiras jurídicas especificadas na Constituição e a situação dos Procuradores; 7. Conclusões
A Constituição Federal de 1998 prevê o sistema remuneratório dos agentes públicos, assim como os critérios para a sua fixação, a forma remuneração de determinadas carreiras e os limites máximos dessa retribuição pecuniária. O sistema remuneratório constitucional sofreu alterações desde a sua promulgação, merecendo destaque as reformas administrativas introduzidas pelas Emendas Constitucionais nº 19/1998 e 41/2003. Após essas modificações, a retribuição pecuniária de determinadas carreiras passou a ser feita por meio de subsídios, como forma de evitar a agregação de diversas verbas, criando-se um sistema que proporcionasse uma maior transparência e, conseqüentemente, um maior controle dos valores pagos aos servidores pela administração pública. Da mesma forma, estabeleceu a distinção entre os servidores públicos ao fixar os valores máximos permitidos para cada carreira, dependendo da esfera governamental na qual pertencem, bem como, dos Poderes aos quais estão vinculados. Ao se fazer uma análise sistemática da política remuneratória dos agentes públicos, evidencia-se que determinadas carreiras, pela importância que representam, possuem retribuição pecuniária diferenciada das demais e similares entre si, critérios esses que devem ser observados pela administração pública. Dentre essas carreiras, destacamos os Procuradores de Estado, uma das carreiras essenciais à Justiça previstas na Constituição Federal, com previsão de limite remuneratório diferenciado do Poder Executivo, ao qual estão vinculados, e com o mesmo subteto do Poder Judiciário. Sob esse enfoque, demonstraremos que na sistemática remuneratória adotada pela Constituição a retribuição pecuniária do Procurador do Estado é necessariamente similar ao tratamento dispensado às demais carreiras jurídicas, não havendo argumento plausível que justifique um desnível entre as mesmas.
2. DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS DE OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA PELOS ESTADOS MEMBROS.
Com a proclamação da República, e inspirado na Constituição norte-americana de 1787, o Brasil, por meio da Constituição Federal de 1891, adotou a forma federativa de Estado. A federação consiste na união de coletividades regionais autônomas que são chamados de Estados federados, Estados-membros ou apenas Estados. Esses entes possuem autonomia político-administrativa com relação à União, e organizam-se pelas Constituições e leis que adotarem. Apesar de possuírem autonomia, os Entes Federados devem, obrigatoriamente, observar os Princípios e as Normas Gerais previstos na Constituição Federal. Esclarecedor é o ensinamento de Léo Ferreira Leoncy, na obra Controle de Constitucionalidade Estadual : “Assim, ao mesmo tempo que confere aos Estados um conjunto de poderes a serem exercidos de forma plena, sem encontrar nenhum tipo de ordenação prévia quanto ao modo de disciplinar determinadas matérias postas à disposição destes entes, a Constituição Federal também instituiu um grande número de normas estabelecedoras de limites ao exercício da autônoma estadual” Constata-se, dessa forma, que o poder constituinte dos Estados é limitado pela Carta Magna, onde estão previstas proibições explícitas e, também, as disposições que determinam a observância de normas e princípios que deverão ser adotados na sua organização constitucional e normativa. É o que a doutrina denomina de poder constituinte derivado-decorrente. O Supremo Tribunal Federal, na ADIN 216/PB, tendo como Relator o Min. Celso de Mello, dispôs: “Se é certo que a nova Carta Política contempla um elenco menos abrangente de princípios constitucionais sensíveis, a denotar, com isso, a expansão de poderes jurídicos na esfera das coletividades autônomas locais, o mesmo não se pode afirmar quanto aos princípios federais extensíveis e aos princípios constitucionais estabelecidos, os quais, embora disseminados pelo texto constitucional, posto que não é tópica a sua localização, configuram acervo expressivo de limitações dessa autonomia local, cuja identificação – até mesmo pelos efeitos restritivos que deles decorrem – impõe-se realizar.” (…) Na Constituição de 1998, os limites à autonomia dos Estados-membros se apresentam sob múltiplas formas e funções. Vêm consagrados (a) ora expressamente (normas expressas), (b) ora implicitamente (normas implícitas); aparecem sob a formulação (c) ora de um mandamento (normas mandatórias), (d) ora de uma vedação (normas vedatórias). Por outro lado, há também uma variedade de normas em que tratou o constituinte federal de estabelecer limites aos Estados. Assim, para se enumerar apenas as categorias mais conhecidas, é possível apontar (a) os princípios constitucionais sensíveis, (b) as normas de preordenação institucional, (c) as normas federais extensíveis e (d) os princípios constitucionais estabelecidos.” Relativamente às determinações compulsórias, sem se preocupar com a classificação, destacamos a previsão de representação judicial, a consultoria jurídica dos Estados e do Distrito Federal serem realizadas pelos respectivos Procuradores, conforme disposto no artigo 132 da CF, a instituição obrigatória de subsídios para determinados agentes públicos, obediência aos limites remuneratórios e a competência legislativa, em especial a do art. 61, 1, alíneas “a” e “c” da CF.
3. A REMUNERAÇÃO POR SUBSÍDIOS
As transformações sociais exigem modificações no ordenamento jurídico, razão pela qual, quanto mais constitucionalizado o direito, mais alterações serão necessárias, via emendas constitucionais a serem implementadas pelo Poder Constituinte Derivado Reformador. Conforme acentuou Fábio Konder Comparato ; “Sem dúvida, a ordem constitucional de um Estado deve ser instituída para durar e sobrepairar aos entrechoques políticos e econômicos que compõem a tessitura da vida em sociedade. Mas, naturalmente, isso não significa que Constituição de um país subdesenvolvido, no limiar do século XXI, possa visar à perenidade.” De acordo com José Afonso da Silva, na Obra Curso de Direito Constitucional Positivo , “a Constituição tem por objeto estabelecer a estrutura do Estado, a organização de seus órgãos, o modo de aquisição do poder e a forma de seu exercício, limites de sua atuação, assegurar os direitos e garantia dos indivíduos, fixar o regime político e disciplinar os fins sócio-econômicos do Estado, bem como os fundamentos dos direitos econômicos, sociais e culturais.” Dentre as diversas alterações ocorridas nos últimos anos, destacamos as Emendas Constitucionais nsº 19/98, 41/2003 e 47/2005, as quais criaram, dentre outras, a retribuição pecuniária denominada subsídio, a limitação da referida retribuição (teto e subteto), e as verbas que podem ser recebidas em conjunto com os subsídios. Novamente José Afonso da Silva, na obra acima citada, quando trata do subsídio, ensina: “Subsídio. Termo que, tradicionalmente, designava a retribuição outorgada a pessoa investida em cargo eletivo. (…) O subsídio, agora reincorporado à Constituição por força do art. 5º da EC-19/98, difere substancialmente daquele tipo referido acima, porque: (a) não é forma de retribuição apenas a titulares de mandato eletivo; (b) tem natureza de remuneração, é mesmo considerado pelo novo texto constitucional uma espécie remuneratória; (c) é fixado em parcela única. O subsídio é obrigatório ou facultativo. É obrigatório para detentores de mandato eletivo federal, estadual e municipal (Presidente e Vice-presidente da República, Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal e Prefeitos municipais; Senadores Deputados e Vereadores), para Ministros de Estado, Secretários de Estado e de Municípios, membros do Poder Judiciário (Ministros, Desembargadores e Juízes, membros dos Tribunais de Contas (por força das remissões contidas nos arts. 73, §3º, e 75), membros do MP Federal e Estadual, Advogados da União, Procuradores de Estado e do Distrito Federal, Defensores Públicos e dos servidores policiais (civis ou militares).” Merece destaque os ensinamentos de Maurício Antônio Ribeiro Lopes, na obra “Comentários à Reforma Administrativa ”: “O denominado subsídio, categoria de retribuição pecuniária não anteriormente definida, passa a ser a forma de ressarcir os agentes políticos (presidente da República, os governadores, prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos dos chefe do Executivo, isto é, os ministros e secretários de diversas pastas, bem como os senadores, deputados federais, estaduais e os vereadores) pelo exercício do múnus público, uma vez que presta esse sem caráter ou vínculo profissional. (..) Por fim, o art. 39, §4º, textualmente estabelece que o membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio’ e este, e apenas este, deverá ser fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI’.” Essa espécie remuneratória foi inserida com o intuito de impedir acréscimos pecuniários à remuneração ou ao subsídio recebido pelo servidor, de forma a evitar a agregação de verbas pecuniárias de naturezas diversas, inflando os gastos públicos e dificultando o controle dos mesmos. Sobre o assunto, afirma Christine Oliveira Peter da Silva : “O resgate da figura do subsídio, no âmbito da reforma administrativa impulsionada pela EC 19/98, teve por escopo corrigir distorções ocasionadas pela falta de precisão conceitual dos termos ‘vencimento’ e ‘remuneração’, de forma a tornar mais transparentes os salários de agentes públicos ocupantes de cargos de alta relevância para a Administração Pública. Resta evidente que o intuito da reforma, neste particular, foi evitar controvérsias e discussões que, muitas vezes, levavam a interpretações judiciais equivocadas sobre temas relacionados aos salários dos agentes públicos”. Esclarecedores, também, são os ensinamentos de Reinaldo Moreira Bruno e Manolo Del Olmo, na obra “Servidor Público ”: “Tal característica diferenciadora dos subsídios se impôs, certamente, em decorrência dos abusos constantes de agentes políticos que fixavam, para si mesmos, remunerações em partes fixa e variável, donde o valor final em muito se eleva, dificultando, pela complexa teia de valores incidentes uns sobre os outros, o controle popular sobre a percepção da remuneração. O subsídio, por sua vez, como é fixado por lei e pago em uma única parcela, tem facilitada sua fiscalização.” Assim, a Constituição Federal estabeleceu a obrigatoriedade de fixação de subsídios para determinados agentes públicos e a faculdade para outros, conforme prevê o § 8° do art. 39 da CF . Os Procuradores de Estado se incluem dentre as carreiras que devem ser obrigatoriamente remuneradas por subsídios, conforme previsão contida no art. 135 da CF.
4. CARREIRAS REMUNERADAS POR SUBSÍDIOS E OS CRITÉRIOS CONSTITUCIONAIS (IMPLÍCITOS E EXPLÍCITOS) PARA FIXAÇÃO DOS PADRÕES DE VENCIMENTO.
O §4º do art. 39 da Constituição Federal estabelece: Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes. “§4º. O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI.” No inciso V do art. 93 da CF está previsto que os Ministros dos Tribunais Superiores e os Magistrados também receberão subsídios. Os subsídios dos membros do Ministério Público estão previstos no art. 128, §5º, I , “c”. Os servidores públicos policiais no art. 144, §9 da CF. Além das carreiras acima, o art. 135 da CF dispôs: “Art. 135. Os servidores integrantes das carreiras disciplinadas nas Seções II e III deste Capítulo serão remunerados na forma do art. 39, §4º.” Destarte, resta evidente, então, que a Constituição Federal estabelece a obrigatoriedade de os integrantes da Advocacia Geral da União (Advogados da União, Procuradores da Fazenda e Procuradores Federais), Procuradores dos Estados, do Distrito Federal e os Defensores públicos serem remunerados por subsídios. Ao se tornar os subsídios obrigatórios para uns e facultativos para outros, conclui-se que a Constituição Federal fez distinção entre os servidores públicos em geral e aqueles servidores que obrigatoriamente devam recebê-los. Essa distinção é reconhecida de forma expressa e contundentemente pelo STF, no voto do Ministro Carlos Ayres Britto, no julgamento da ADI 3.491-0/RS: “Bem, sobre essa matéria, o §4º do art. 39 da Constituição Federal (redação introduzida pela EC Nº 19/98) estabelece que o membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio, cuja fixação ou alteração é matéria reservada a lei específica, observada, em cada caso, a respectiva iniciativa (incisos X e XI do art. 37 da CF/88). Fez, então, uma nítida separação entre a classe dos servidores públicos em geral e o segmento daqueles agentes situados no topo da estrutura funcional de cada Poder Orgânico da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Isto, naturalmente, para ensejar maior visibilidade aos ganhos regulares de tais agentes de proa, cujos cargos, por isso mesmo, têm os respectivos nomes cunhados pela própria Constituição. O que não se dá com aqueles em que se decompõem as competências ordinárias do Estado. Todos estes versados, justamente, de forma englobada pelo inciso X do art. 37 da Magna Carta Federal.” De outro lado, a própria Constituição Federal traz os critérios para fixação dos padrões de vencimentos, assim com dos demais componentes do sistema remuneratório, conforme se denota no §1º do art. 39 da CF. “§ 1º. A fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratório observará: I- a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira; II- os requisitos para a investidura; III- as peculiaridades dos cargos”. Com relação aos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, estes são servidores públicos vinculados ao Poder Executivo que têm a relevante atribuição constitucional de promover a consultoria e a representação judicial dos Estados-membros e do Distrito Federal, conforme prevê o mencionado artigo 132 da CF, nos seguintes termos: “Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas”. Essa atribuição é invariavelmente de altíssimo o grau de responsabilidade, pois tratam de questões jurídicas e econômicas de grande relevância, o que torna essa atividade sobremaneira complexa. Constata-se, assim, que os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal são considerados pela própria Constituição Federal uma carreira essencial à justiça e de suma importância para o Estado democrático de direito. A investidura ao cargo de Procurador do Estado, da mesma forma que as demais carreiras jurídicas citadas no art. 37, XI, deve ser feita por meio de concurso público de provas e títulos, conforme prevê o próprio art. 132 da CF. Soma-se, ainda, que tratando o Procurador do Estado de um advogado público, o mesmo deve obediência ao Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil e ao seu código de ética e disciplina. Assim, além de se submeter às regras gerais dos servidores públicos, das respectivas leis orgânicas, também devem obediência a todo o regramento dos advogados privados. Diogo Figueiredo de Figueiredo Moreira Neto enfatiza as situações a que estão submetidos os Procuradores do Estado: “Essa digressão se faz necessária, uma vez que há uma tríplice submissão deontológica do Advogado de Estado: (1) às normas comportamentais da advocacia, em geral; (2) às da Advocacia de Estado, em especial; e (3) às dos servidores públicos em geral.” Dessa forma é inegável a importância do cargo de Procurador de Estado e do Distrito Federal, de forma a merecer um tratamento remuneratório em consonância com a sua posição dentro do sistema previsto na Constituição. Novamente Diogo Figueiredo esclarece : A advocacia privada defende interesses individuais, coletivos e difusos dos entes da sociedade civil. A advocacia pública se divide, por sua vez, em três ramos: a advocacia da sociedade, que defende interesses individuais, coletivos e difusos indisponíveis, indicados em lei; a advocacia dos necessitados, que defende interesses individuais dos que a lei reconhece como pobres e indefesos; e a advocacia do Estado, que defende os interesses cometidos aos entes públicos em que se desdobra internamente o Estado, os interesses públicos. A advocacia da sociedade está amplamente tratada nos artigos 127 a 130, conformando o Ministério Público, como Instituição permanente, essencial à função jurisidicional do Estado, (…) A advocacia dos necessitados está tratada, inovadoramente, no art. 134, conformando a Defensoria Pública (…) A advocacia do Estado está tratada constitucionalmente apenas no que se refere à União, aos Estados e ao Distrito Federal, nos artigos 131 e 132. No que respeita à União, atua precipuamente a Advocacia Geral da União (…) Denota-se que essas carreiras são todas originárias da Advocacia Pública mas, na prática, vê-se que o Ministério Público tem obtido mais prerrogativas, especialmente em decorrência de sua autonomia administrativa e financeira. Historicamente, os Procuradores sempre tiveram retribuição pecuniária com os membros do Ministério Público. É fato.
5- SUBSÍDIOS E OS LIMITES REMUNERATÓRIOS (TETO E SUBTETO)
O teto salarial, ou seja, o valor máximo a ser recebido pelas diversas categorias de agentes públicos está previsto no artigo 37, inciso XI da Constituição Federal, especificando-os no âmbito de cada Poder: “Art. 37. (…) XI – a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da Administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídios do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídios dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos;.” Antes da emenda constitucional nº 41, o inciso XI apenas previa que o teto remuneratório dos agentes públicos seria o subsídio do Ministro do Supremo Tribunal Federal. Após a Emenda Constitucional nº 41/2003, que alterou a redação do inciso XI, a Constituição estabeleceu o subteto de acordo a localização do agente público. Assim, o limite nos Municípios é o subsídio do Prefeito; nos Estados e no Distrito Federal, é subsídio mensal do Governador para Poder Executivo e o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo. No Poder Judiciário, é o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça que, por sua vez, estão limitados a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal . No final do referido inciso, ficou estabelecido que os subsídios dos membros do Ministério Público, dos Defensores e dos Procuradores, teriam o mesmo subteto do Poder Judiciário, qual seja, 90,25% do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal.
6 – A SIMILARIDADE REMUNERATÓRIA ENTRE AS CARREIRAS JURÍDICAS ESPECIFICADAS NA CONSTITUIÇÃO E A SITUAÇÃO DOS PROCURADORES – ARTIGO 37, XI DA CF.
O Art. 37, XI da Constituição Federal estabeleceu limite máximo dos valores pecuniários a serem recebidos pelos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional e membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e detentores de mandado eletivo e demais agentes políticos etc… No âmbito do Poder Judiciário, foi fixado como limite remuneratório o denominado subteto , equivalente a 90,25% do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal para os subsídios dos Desembargadores, fixando este mesmo limite para os membros do Ministério Público, aos Procuradores e Defensores Públicos. Constata-se, dessa forma, que o legislador constituinte, reconhecendo a essencialidade e a relevância do cargo de Procurador, fixou como limite remuneratório (subsídios) o mesmo padrão dos membros do Poder Judiciário e do Ministério Público. Há nesse preceito verdadeiro reconhecimento da importância dos cargos, materializado na identidade de tetos. Temos, assim, o Princípio da Equivalência de Tetos entre essas carreiras. Destaca-se aqui que os Procuradores e os Defensores Públicos estão vinculados ao Poder Executivo que, no entanto, têm o limite remuneratório idêntico ao do Poder Judiciário. Essa desvinculação do limite remuneratório do Poder Executivo revela, por si só, o reconhecimento da similaridade entre essas carreiras, bem como da sua importância dentro do sistema constitucional brasileiro. Essa fixação de limites remuneratórios idênticos para essas funções, quais sejam, magistrados, promotores, defensores e procuradores, sem sombra de dúvidas, representa o reconhecimento de uma similaridade de subsídios entre essas carreiras jurídicas, pois possuem a mesma forma de investidura, alto grau de responsabilidade e complexidade de acordo com as peculiaridades dos cargos. Essas peculiaridades traduzem as inúmeras dificuldades no exercício do cargo, tais como trabalho sob pressão, exigência de alto grau de responsabilidade, sobrecarga de trabalho, dever de obedecer prazos improrrogáveis etc… Constata-se, dessa forma, que havendo reconhecimento pela Constituição Federal de que essas carreiras são similares, além de possuírem um mesmo limite de retribuição pecuniária, qual seja, o subteto do Poder Judiciário, impõe-se que haja um tratamento compatível pela administração pública em favor das mesmas, em conformidade com a relevância erigida pela Constituição. Sob essa ótica, analisando-se as características traçadas pela Constituição Federal, no que se refere à obrigatoriedade de recebimento de subsídios, essencialidade da função, os próprios critérios para a sua fixação previstos no §1º do artigo 39 da CF, bem como a equivalência de tetos, concluímos que essas carreiras devem ter um tratamento similar em suas prerrogativas, decorrente daí a similaridade na fixação dos subsídios. É óbvio que o subteto no âmbito do Estado pode ser fixado em valor inferior ao limite de 90,25 % do subsídio do Ministro do STF. Todavia, após a fixação do subsídio de qualquer uma delas, esse valor será o parâmetro para a fixação dos subsídios das demais. Destarte, o ideal é que o subsídio do Procurador em último nível da carreira seja o de 90,25% do subsídio mensal dos Ministros do STF , com variações em consonância com as peculiaridades das carreiras em cada Estado . De toda sorte, dentro de um juízo de razoabilidade e por tudo que foi exposto, entendemos que essa diferença não pode ser superior a 10% (dez por cento). De acordo com o eminente jurista José Afonso da Silva, a eficácia jurídica das normas constitucionais é graduada em três níveis, a saber; “dotam-se de eficácia plena aquelas normas aplicáveis imediata, direta e integralmente, independendo de legislação posterior para a sua inteira operatividade; as normas de eficácia contida são aquelas que, inobstante tenham aplicabilidade imediata, podem ter reduzido seu alcance pela atividade do legislador infraconstitucional; por derradeiro, tem-se como eficácia limitada as normas dependentes da emissão de uma normatividade futura, sem a qual são insuscetíveis de serem concretamente aplicadas.” Quer nos parecer que a norma constitucional prevista no inciso XI do artigo 37 é de eficácia plena quanto ao teto remuneratório, mas norma de eficácia limitada, no que se refere à fixação dos subtetos no âmbito dos Estados, Distrito Federal e Municípios. Dessa forma, em obediência ao Federalismo, haverá necessidade de uma lei estadual para fixar o valor do subsídio dos Desembargadores, sendo que a partir da vigência dessa Lei, estaria fixado o subteto do Poder Judiciário no âmbito Estadual. Assim, fixado o limite remuneratório no âmbito estadual, que deve ser obrigatoriamente instituído por meio de lei de iniciativa do Poder Executivo, as demais carreiras jurídicas com subteto idêntico(90,25% dos Ministros do STF), por expressa disposição constitucional, deverão receber tratamento remuneratório similar, sob pena de violação do Princípio da Isonomia. Vale ressaltar que o STF, apreciando demanda que buscava a isonomia de integrantes de carreiras jurídicas decidiu que “a Constituição Federal não concedeu isonomia direta às carreiras jurídicas. Essa isonomia deve ser viabilizada mediante Lei.” . No mesmo sentido a súmula 339 do STF : Dessa forma, fixando-se no âmbito dos Estados o subteto do Poder Judiciário Estadual, que é o subsídio do Desembargador, obrigatoriamente os Procuradores devem ter os seus subsídios fixados utilizando-se esse valor como parâmetro, fazendo o devido escalonamento de acordo com a Lei Orgânica de cada carreira. Afastar-se desse critério, que foi o eleito pela própria Constituição Federal, estar-se-ia desobedecendo as normas constitucionais do sistema remuneratório adotados pela Carta Magna. Apesar de a Constituição, em seu art. 37, XII, proibir expressamente a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público, nota-se que em várias oportunidades a vinculação é permitida e estabelecida pela própria Constituição. Assim o é no artigo 27, §2º, art. 73, §3º c/c art. 75 que prevê a equiparação entre Ministro dos Tribunais de Contas com os Ministros do Superior Tribunal de Justiça, e o art. 93, V que prevê a vinculação entre os Ministros do STF com os do STJ e destes com os demais magistrados. No entanto, o STF tem adotado o entendimento de que o ordenamento constitucional não admite a vinculação, nem mesmo nas hipóteses (de vinculação) previstas na própria Constituição Federal, pois essa prática violaria o Princípio Federativo e Autonomia dos Estados . No caso sob a análise, sequer deve ser entendido como vinculação, pois não haveria aumento automático, visto que para a fixação do subsídio no âmbito estadual, como já dito, será necessária a aprovação de lei específica para fixação desses valores. No entanto, a partir desse momento, as demais carreiras com o mesmo subteto devem ter o seu subsídio fixado utilizando-o como parâmetro, pois esse foi o paradigma adotado pela Constituição Federal e essa premissa é inafastável. Conforme ressaltou Jorge Miranda , “deve ser fixada a premissa de que todas as normas constitucionais desempenham uma função útil no ordenamento, sendo vedada a interpretação que lhe suprima ou diminua a finalidade.” Ora, não nos parece observado o Princípio da Finalidade, tampouco o da Razoabilidade, o fato de as carreiras jurídicas previstas constitucionalmente, que tenham como parâmetro o mesmo subteto remuneratório, venham a ser remuneradas no âmbito estadual de forma diferenciada. Sobre o Princípio da Finalidade, Celso Antônio Bandeira de Mello, na obra “Curso de Direito Administrativo”, Editora Malheiros, expõe: “Em rigor, o princípio da finalidade não é uma decorrência do princípio da legalidade. É mais do que isso: é uma inerência dele; está nele contido, pois corresponde à aplicação da lei tal qual é; ou seja, na conformidade de sua razão de ser, do objetivo do qual foi editada. Por isso se pode dizer que tomar uma lei como suporte para a prática de ato desconforme com sua finalidade não é aplicar a lei; é desvirtuá-la; é burlar a lei sob pretexto de cumprí-la.” Carlos Ari Sundfeld, na clássica Obra FUNDAMENTOS DE DIREITO PÚBLICO , ensina: “O princípio jurídico é norma de hierarquia superior à das regras, pois determina o sentido e o alcance destas, que não podem contrariá-lo, sob pena de por em risco a globalidade do ordenamento jurídico. Deve haver coerência entre os princípios e as regras, no sentido que vai daqueles para estas.” Mais adiante, com argúcia, complementa: “Por isso, conhecer os princípios do direito é condição essencial para aplicá-lo corretamente. Aquele que só conhece as regras, ignora a parcela mais importante do direito – justamente a que faz delas um todo coerente, lógico e ordenado. Logo, aplica o Direito pela metade. Em outras palavras: aplicar as regras desconsiderando os princípios é como não crer em Deus mas preservar a fé em Nossa Senhora! “. Eventual desproporção de subsídios entre essas carreiras, na realidade, caracteriza descumprimento de norma constitucional, que desafia a ação direta de inconstitucionalidade por omissão parcial. Sem a pretensão de esgotar o tema, entendemos que não seria viável o mandado de injunção , tendo em vista o entendimento consolidado no STF, no qual “a Constituição Federal não concedeu isonomia direta às carreiras jurídicas. Essa isonomia deve ser viabilizada mediante Lei.” – RE nº 226.874-AgR, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 23/04/2004. Além do aspecto jurídico, registra-se, ainda, que uma remuneração inadequada tem como conseqüência certa e imediata a migração de profissionais de excelente qualidade para outras carreiras melhor remuneradas, implicando flagrante prejuízo para o desenvolvimento das atividades das Procuradorias, órgãos indispensáveis para a consecução e manutenção das políticas públicas dos Entes Federados. Para finalizar, vale transcrever posicionamento do Ministro Celso de Mello, nos autos da ADI nº 127: “O Governador do Estado não pode tomar para si, patrimonializando-se com mera projeção pessoal do Chefe do Poder Executivo, um órgão público concebido pela Constituição local como depositário da magna prerrogativa de representar, em juízo, o próprio Estado – pessoa jurídica de direito público interno.”
7.1 – Os subsídios foram instituídos como forma de evitar a agregação de diversas verbas, criando-se um sistema que proporcione maior transparência e, conseqüentemente, um maior controle dos valores recebidos pelos agentes públicos;
7.2 – Os critérios para fixação da remuneração dos agentes públicos estão previstos no §1º do art. 39, quais sejam, a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira, os requisitos para a investidura e as peculiaridades exigidas pelos cargos;
7.3 – No art. 37, inciso XI, a Constituição estabeleceu que os membros do Poder Judiciário, do Ministério Público, Procuradores e Defensores Públicos têm o mesmo limite remuneratório para efeito de fixação de subsídios;
7.4 – Os Procuradores de Estado e do Distrito Federal, apesar de estarem institucionalmente vinculados ao Poder Executivo, têm o mesmo limite remuneratório das demais carreiras jurídicas;
7.5 – Quando a Constituição Federal estabelece a equivalência de subteto para as carreiras jurídicas nele elencadas, adotou a similaridade remuneratória entre as mesmas, de forma que os subsídios das respectivas classes também devem ser similares. Trata-se de uma imposição Constitucional;
7.6 – A disparidade de subsídios entre carreiras que receberam o mesmo tratamento remuneratório pela Constituição configura descumprimento de norma constitucional e violação aos Princípios da Isonomia, Finalidade e da Razoabilidade.
BARROSO, Luís Roberto. O Direito Constitucional e a Efetividade de suas Normas: Limites e Possibilidades da Constituição Brasileira. 5ª edição. Rio de Janeiro: Renovar, 2001.
BRAGA, Valeschka e Silva. Ação direta de inconstitucionalidade por omissão e mandado de injunção: reflexões à luz do Direito Comparado. Disponível na internet: . Acesso em agosto de 2007.
BRUNO, Reinaldo Moreira. Manolo Del Olmo. Servidor Público – doutrina e jurisprudência. Belo Horizonte: Del Rey, 2006.
COMPARATO, Fábio Konder. A afirmação Histórica dos Direitos Humanos. 2ª edição. São Paulo: Editora Saraiva, 2001.
LEONCY, Léo Ferreira. Controle de Constitucionalidade Estadual. São Paulo: Saraiva, 2007.
LOPES, Maurício Antônio Ribeiro. Comentários à Reforma Administrativa. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1998.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 26ª edição, São Paulo: Editora Malheiros, 2001.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 8ª edição. São Paulo: Malheiros, 1999.
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. 4ª edição. Ed. Coimbra: Coimbra editora, 1990. 4 t.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 7ª edição. São Paulo: Atlas 2000.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Revista da Procuradoria Geral do Estado do Espírito Santo. Volume 4, n. 4, 2º semestre de 2005.
___________ Revista de Direito da Procuradoria Geral nº 43, Rio de Janeiro, 1991.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 29ª edição. São Paulo: Malheiros: 2007.
__________ Aplicabilidade das normas constitucionais. São Paulo, Malheiros Editores, 2000.
SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito Público. 2ª edição. São Paulo: Malheiros: 1996.
TORRES, Ricardo Lobo (organizador). Teoria dos Direitos Fundamentais. 2ª edição. Rio de Janeiro: Renovar, 2001.