Source: http://sergesur.com/La-Charte-des-Nations-Unies.html
Timestamp: 2018-09-23 11:14:11+00:00
Document Index: 200178576

Matched Legal Cases: ['§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', 'art. 2', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4']

La Charte des Nations Unies interdit-elle le recours à la force armée ? - Serge SUR
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- L’importance de la Charte dans la vie internationale, particulièrement du Conseil de sécurité, puisque le but principal de l’ONU est le maintien ou le rétablissement de la paix et de la sécurité internationales, considérées comme un bloc.
- Il existe cependant dans la Charte deux conceptions différentes de l’ensemble. Elles permettent de distinguer, intellectuellement et juridiquement, la paix d’un côté, la sécurité internationale de l’autre.
C’est cette conception que la Charte cherche surtout à mettre en œuvre. Elle établit à cette fin un dispositif normatif et institutionnel qui est en son cœur. Normatif avec l’article 2 § 4 limitant de façon drastique le droit des Etats membres de recourir à la force dans les relations internationales. Institutionnel avec le Conseil de sécurité, dont la mission consiste à maintenir ou à rétablir la paix et la sécurité internationales, et dont les pouvoirs sont notamment précisés dans le Chap. VII de la Charte. Une place à part doit cependant être réservée à l’article 51 de ce Chapitre, qui réserve au profit des Etats un droit « naturel » - ou « inherent » en anglais - de légitime défense, individuelle ou collective, face à une agression armée. On va revenir sur ces différents points.
- L’article 2 § 4 est la norme fondamentale de toute l’entreprise. Que dit-il ?
- Force est de constater que, depuis l’entrée en vigueur de la Charte, la violence internationale n’a pas disparu. Elle a revêtu et revêt de multiples formes, parfois inédites. La violence directe entre Etats s’est réduite, celle des acteurs non étatiques s’est développée. Elle peut être très meurtrière dans le cadre de conflits asymétriques ou de faible intensité, ou encore d’actes terroristes. C’est dire que l’analyse de la Charte ne peut être dissociée de la pratique internationale depuis près de soixante-dix ans. Il faut les confronter à partir de trois données juridiques : l’article 2 § 4 que l’on vient d’évoquer ; le rôle du Conseil de sécurité ; le sens et l’utilité de la légitime défense telle qu’elle est reconnue par l’article 51. Ce sont deux normes de la Charte qui sont en quelque sorte médiatisées par le Conseil de sécurité, ce sont elles qu’il faut analyser au regard de la pratique, de celle du Conseil aussi bien que de celle des Etats membres. Après donc avoir survolé les interprétations et pratiques de l’article 2 § 4, on dira quelques mots de la signification et des fonctions de la légitime défense selon la Charte.
I - L’ARTICLE 2 § 4 : INTERPRÉTATIONS ET PRATIQUES
- L’interprétation intégriste est la favorite de la doctrine internationaliste et spécialement française, dans une tradition pacifiste. Elle pose que l’art. 2 § 4 comporte une interdiction générale et absolue de l’emploi de la force armée dans les relations internationales, une mise hors la loi de la guerre, qui entraîne sa criminalisation. Le « crime d’agression » est considéré comme un crime international, mais aussi comme un crime individuel, qui conduit à écarter l’immunité des responsables des Etats, y compris du chef de l’Etat. Il s’agit, en dépit des avancées récentes du droit positif, qui restent à confirmer, d’une doctrine militante. Elle peut s’appuyer sur l’esprit de la Charte, la paix comme valeur suprême, et se renforcer par la référence au jus cogens, bien que celui-ci demeure en droit positif une noix creuse.
- L’interprétation nihiliste est évidemment à l’opposé. Elle s’appuie sur une appréciation réaliste de la pratique internationale. Suivant l’analyse réaliste, il existe tant de transgressions, tant de violations de l’article 2 § 4 sans réaction significative que le recours à la force armée appartient toujours à l’agenda des relations internationales. Force donc est de constater soit que le droit est impuissant, chiffon de papier, soit que l’article 2 § 4 a vécu. Pour cette interprétation, il n’est plus en vigueur, il a été effacé et au minimum profondément réduit par une coutume contraire qui a réintroduit et validé nombre d’usages internationaux de la force.
- L’interprétation pragmatique s’appuie sur le texte de l’article 2 § 4 et s’efforce de le concilier avec la pratique internationale, celle des Etats, celle également du Conseil de sécurité. Elle analyse donc cet article, et sur cette base distingue différentes questions et situations. Le texte est en effet vivant, son interprétation tributaire de la pratique et ses termes suffisamment larges pour s’adapter sans périr à des évolutions diverses. C’est cette interprétation qui est ici défendue : d’une part il n’y a pas d’obsolescence de l’article 2 § 4 ; d’autre part il ne prescrit pas non plus une interdiction générale et absolue du recours à la force par les Etats. Il établit bien plutôt une réglementation restrictive, que confirme la pratique internationale. C’est ce qu’il faut maintenant analyser.
B - Problèmes et pratiques de l’article 2 § 4
- L’article 2 § 4 ne comporte d’obligations qu’à l’encontre des Etats, et qu’à leur bénéfice. Il est dit que les Etats « s’abstiennent… ». Voici une formulation qui exclut que les Etats renoncent définitivement et de façon structurelle à l’emploi de la force armée, à la « compétence de guerre ». S’ils s’abstiennent, c’est qu’ils conservent dans certains cas le droit et en permanence les moyens d’utiliser la force armée. Il s’agit d’une autolimitation plus que d’une interdiction, et une autolimitation est toujours précaire. On y reviendra, bien sûr, avec les interrogations au sujet de la légitime défense.
Ce qui nous intéresse ici, c’est la mesure dans laquelle les acteurs non étatiques sont visés par les prohibitions de l’article 2 § 4. C’est là un débat très ancien et lié aux vicissitudes de la vie internationale. Les acteurs non étatiques peuvent-il recourir à la force, et les Etats sont-il fondés à l’employer contre eux « dans leurs relations internationales » ? A l’époque de la décolonisation, l’Assemblée générale considérait d’une part que les mouvements de libération n’étaient pas concernés, d’autre part que les puissances coloniales ne pouvaient s’abriter derrière le prétexte du maintien de l’ordre interne et le principe de non intervention pour justifier les conflits coloniaux.
- Un mot également sur la « menace » d’emploi de la force. La notion de menace est évidemment subjective et difficile à appréhender objectivement. La question a cependant été juridiquement soulevée devant la CIJ à propos de la dissuasion nucléaire. Dans son avis consultatif du 8 juillet 1996, la Cour a estimé que la dissuasion nucléaire, qui repose sur la menace d’emploi d’armes nucléaires n’était pas contraire au droit international et par conséquent pas à l’article 2 § 4. Cette question se relie, là encore, à celle de la légitime défense sur laquelle on va revenir.
- Reste la question, qui n’est pas la moins importante, des précisions apportées par l’article 2 § 4 à la restriction du recours à la force armée. En effet, cet article ne stipule pas une abstention générale et absolue, mais il précise que la force armée ne doit pas être utilisée, rappelons le, « soit contre l’intégrité territoriale soit contre l’indépendance politique de tout Etat, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies ».
II - LA CHARTE ET LA LÉGITIME DÉFENSE INDIVIDUELLE OU COLLECTIVE DES ETATS
- La légitime défense selon la Charte est régie par son article 51, situé dans le Chapitre VII, et non dans le Chapitre I comme l’article 2 § 4. Le Chapitre VII, on le sait, traite essentiellement du Conseil de sécurité, de ses compétences et de ses pouvoirs. C’est donc un nouveau personnage, un organe international, qui s’introduit, puisque l’article 2 § 4 concerne essentiellement les Etats, éventuellement les acteurs non étatiques. Il faut tenir compte aussi bien de la position de l’article 51 dans l’économie générale de la Charte que des termes précis de son énoncé. Cet énoncé, quel est-t-il ?
- La plupart, pas tous mais la plupart, des recours à la force par les Etats depuis 1945 ont été fondés sur la légitime défense et y ont recherché leur justification juridique. Cette extension pratique de la légitime défense n’invalide-t-elle pas l’article 2 § 4, ne constitue-t-elle pas une contradiction interne de la Charte qui la prive de toute efficacité ? C’est l’analyse dominante, mais aussi la perception spontanée des non juristes que de dire que la légitime défense est conçue comme une exception à une interdiction du recours à la force, mais que l’exception a pris tellement d’importance qu’elle menace le principe, voire qu’elle l’a renversé.
- En réalité, et c’est ici la thèse qui est ici soutenue, la légitime défense occupe dans la Charte aussi bien que dans la pratique une position flottante. Elle dépend des situations, et surtout de l’attitude du Conseil de sécurité, de sa capacité de décision et d’action. Au fond, on peut dégager trois conceptions de la légitime défense, individuelle ou collective, conceptions qui figurent toutes les trois dans la Charte, qui y sont virtuellement inscrites. La pratique et ses contraintes conduisent l’une ou l’autre de ces conceptions à s’actualiser en fonction des situations, et la porte n’est jamais fermée aux autres, le flottement n’est jamais résorbé. Ces trois conceptions, on peut les qualifier : la première est celle d’une légitime défense résiduelle, la seconde celle d’une légitime défense fonctionnelle, et la troisième celle d’une légitime défense structurelle.
A - La légitime défense résiduelle
- C’est cette conception que retient la majorité de la doctrine : puisque le recours à la force armée par les Etats est interdit, la légitime défense n’est qu’une exception, exception qu’il convient d’enfermer dans les limites les plus étroites. Elle est objectivement une contradiction dans la Charte qu’il faut rendre inopérante le plus vite possible. L’article 51 en fait au demeurant un expédient provisoire et conservatoire, afin de ne pas donner une prime à l’agression, jusqu’à ce que le Conseil prenne les mesures nécessaires pour y mettre fin. Il est en effet la seule instance internationale légale et légitime pour décider du recours à la force armée.
- En outre, la légitime défense ne peut s’exercer qu’à l’encontre d’une agression armée d’un Etat en provenance d’un autre Etat. C’est du moins ce qu’affirme la CIJ dans son avis consultatif du 9 juillet 2004 sur le Mur palestinien. Notons simplement ici que la Cour ajoute alors un mot à l’article 51, qui n’énonce nullement que l’agression, fait générateur de la légitime défense, doive être le fait d’un Etat, ce qui laisse ouverte l’agression commise par des acteurs non étatiques.
- Cette conception résiduelle de la légitime défense, qui n’est que conservatoire et provisoire, est celle que l’on peut accepter lorsque le Conseil fonctionne et prend effectivement les mesures efficaces pour arrêter l’agression et rétablir la paix et la sécurité internationales. Alors la sécurité collective se substitue à la légitime défense, individuelle ou collective – et il ne convient pas de confondre sécurité collective et défense collective. La conception résiduelle correspond donc à un fonctionnement optimal de la Charte et du Conseil de sécurité face à une agression armée.
- Notons toutefois une limite du caractère résiduel. Même avec cette conception, on ne peut exclure la légitime défense préventive, lorsqu’elle apparaît comme la seule qui permette de repousser efficacement une agression imminente. Sans pouvoir ici approfondir ce point, on peut relever que le seul principe qui encadre juridiquement la légitime défense est celui de la proportionnalité, et que la proportionnalité peut permettre de prendre des mesures préventives. Là encore, l’évaluation de la proportionnalité est affaire de situations.
B - La légitime défense fonctionnelle
- Elle n’est pas une exception à l’interdiction du recours à la force, mais à l’inverse elle est une conséquence et un élément de sa réglementation. C’est dans la mesure où un Etat est victime d’un acte d’agression, que donc l’article 2 § 4 est violé, que cet Etat peut légitimement recourir à la force armée pour se défendre. Il y a donc solidarité entre les articles 2 § 4 et 51, nullement exception ou contradiction. Et s’il s’agit de légitime défense collective, elle est plus nettement encore un outil de la sécurité collective.
- Il reste que des organisations internationales permanentes peuvent se constituer au nom de la légitime défense collective, comme l’OTAN. Le risque est alors que cette légitime défense collective se substitue à la sécurité collective, voire ne la supplante. C’est tout particulièrement le cas lorsque le Conseil est paralysé par le veto, incapable de qualifier un acte d’agression et de réagir en conséquence, de sorte que la légitime défense devient pleinement autonome, échappant à tout contrôle institutionnel universel. On sait que telle a été la situation dominante à l’époque de la Guerre froide. Alors apparaît une troisième posture de la légitime défense, qui n’est plus ni résiduelle ni fonctionnelle, mais structurelle.
C - La légitime défense structurelle
- Considérons en premier lieu le texte de l’article 51. Le droit de légitime défense y est qualifié de « naturel », ou « inhérent » dans la version anglaise, ce qui est au demeurant plus satisfaisant. En d’autres termes, la légitime défense est indissolublement liée au statut de l’Etat, à sa souveraineté, elle est un produit de son existence et de son droit à la vie, ainsi que le reconnaît l’avis consultatif de la Cour en 1996 à propos de la menace ou de l’emploi des armes nucléaires. L’article 2 § 4 n’est quant à lui nullement inhérent ou naturel. La Charte peut disparaître, et avec elle la réglementation du recours à la force, la légitime défense ne disparaîtra pas pour autant. Il n’y a donc pas de rapport de symétrie entre les deux normes, l’une est conjoncturelle, l’autre est structurelle.
- Cette troisième virtualité est toujours présente si le Conseil ne peut exercer ses compétences. Dans cette hypothèse dont on sait qu’elle n’est pas irréaliste, la légitime défense vient compenser ou corriger l’exercice du veto et ses conséquences. Il y a ainsi une certaine symétrie entre veto et légitime défense, parce qu’elle rétablit l’égalité juridique entre Etats. Elle rétablit l’égalité en termes de droit à la sécurité là où le veto introduit une dissymétrie pour ne pas dire une discrimination. Légitime défense et veto sont ainsi deux piliers de la Charte. La légitime défense renvoie à des systèmes de sécurité alternatifs à la sécurité collective en cas de défaillance du Conseil. On pourrait aller plus loin dans l’analyse de cette relation entre le veto, sauvegarde de la sécurité collective d’un côté, et la légitime défense, sauvegarde de la sécurité individuelle de l’autre, mais il faut ici conclure.
- Ou bien on constate que, face à la guerre, dans son effort pour la mettre hors la loi et l’éradiquer, la Charte est en quelque sorte coupée en trois. L’article 2 § 4, le Conseil de sécurité et la légitime défense sont à la fois associés, superposés - et déconnectés. Ils sont un peu comme les trois Curiace, chacun insuffisant à lui seul pour vaincre Horace mais qui ne parviennent pas à se rejoindre. De cette incapacité résultent les conflits internationaux ou hybrides et la fragilité du système de sécurité collective institué par la Charte.
- Ou bien, et ce sera plutôt la conclusion de cette analyse, on souligne que la Charte est riche de virtualités qui lui permettent de s’adapter aux situations les plus diverses et les plus imprévues. Les déconnexions que l’on a observées lui donnent la souplesse nécessaire face à une conflictualité évolutive. Grâce aux opérations du maintien de la paix, elle a ainsi permis au Conseil de sécurité d’intervenir dans des conflits internes. Il a pu agir contre les acteurs non étatiques, instituer des juridictions internationales pénales, définir le corpus du droit humanitaire international. Grâce au veto, le Conseil a su préserver sa propre existence et au minimum éviter d’aggraver les tensions entre membres permanents. La sécurité collective reste certainement imparfaite, mais la valeur ajoutée de la Charte en la matière est incontestable.