Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2002-00324-de-abril-8-de-2003?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041e6d4f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-06-03 11:29:46
Document Index: 127080594

Matched Legal Cases: ['artículo 228', 'artículo 95', 'artículo 37', 'artículo 174', 'artículo 86', 'artículo 51', 'artículo 175', 'artículo 172', 'artículo 95', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 37', 'artículo 174', 'artículo 172', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 37', 'artículo 95', 'artículo 37', 'artículo 174', 'artículo 172', 'artículo 243', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 37', 'artículo 95', 'artículo 37', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 37', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 37', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 37', 'artículo 95', 'artículo 37', 'artículo 174', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 174', 'artículo 40', 'artículo 123', 'artículo 48', 'artículo 57', 'artículo 194', 'artículo 29', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 37', 'artículo 95', 'artículo 37', 'artículo 174', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 37', 'artículo 174', 'artículo 172', 'artículo 150', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 37', 'artículo 174', 'artículo 174', 'artículo 174', 'artículo 174', 'artículo 174', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 136', 'artículo 2', 'artículo 170', 'artículo 172', 'artículo 172', 'artículo 95', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 172', 'artículo 95', 'artículo 174', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 174', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 174', 'artículo 174', 'artículo 172', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 174', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 136', 'artículo 95', 'artículo 172', 'artículo 40', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 37', 'artículo 95', 'artículo 174', 'artículo 174', 'artículo 50', 'artículo 89', 'artículo 96', 'artículo 96', 'artículo 96', 'artículo 96', 'artículo 48', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 37', 'artículo 95', 'artículo 37', 'artículo 95', 'artículo 37', 'artículo 6', 'artículo 41', 'artículo 174', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 37', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 37', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 174', 'artículo 37', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 37', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 172', 'artículo 174', 'artículo 174', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 37']

﻿ Sentencia 2002-0324 de abril 8 de 2003
SENTENCIA 2002-00324 DE 08 DE ABRIL DE 2003
CONTENIDO:REELECCIÓN DE PERSONEROS. TAMBIÉN ES PERMITIDA PARA EL PERÍODO INMEDIATAMENTE SIGUIENTE.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD ELECTORAL, PERSONERO MUNICIPAL, DERECHOS DEL PERSONERO MUNICIPAL, ELECCIÓN DEL PERSONERO MUNICIPAL, INHABILIDADES PARA SER PERSONERO MUNICIPAL, PERÍODO DEL PERSONERO MUNICIPAL, PERSONERÍA DISTRITAL, INHABILIDADES DEL PERSONERO MUNICIPAL
Sentencia 2002-0324 de abril 8 de 2003
Rad.: 11001-03-15-000-2002-0324-01(S-319)
Actor: Carlos Alfredo Crosthwait Ferro
Demandado: Julio César Trejos González
Bogotá D.C., ocho de abril de dos mil tres.
Conoce la Sala del recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 8 de febrero de 2002, proferida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual se dispuso:
“Revócase la sentencia apelada.
En su lugar, declárase nulo el acto de elección del señor Julio César Trejos González como Personero del municipio de Pereira para el período de 2001 a 2003, realizada por el Concejo del mismo municipio el 10 de enero de 2001” (fl. 164 cdno. anexo).
En nombre propio, en ejercicio de la acción electoral consagrada en el artículo 228 del Código Contencioso Administrativo, el 1º de febrero de 2001 el señor Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro instauró demanda ante el Tribunal Administrativo de Risaralda (fls. 21 a 30 cdno. anexo), dirigida a obtener las siguientes pretensiones:
“Que se declare la nulidad de la elección del Dr. Julio César Trejos Gonzalez como personero de Pereira para el período 2001-2004, contenida en el acta 5 de fecha 10 de enero de 2001, del Concejo Municipal de Pereira.
Una vez en firme la sentencia que se comunique al alcalde de Pereira y al Presidente del Concejo Municipal, para los fines indicados en los artículos 102 y 176 de la Ley 136 de 1994” (fl. 21 cdno. anexo).
Como fundamento de las súplicas de la demanda invocó el siguiente quebranto normativo:
a) Violación de la inhabilidad descrita en el artículo 95 numeral 5 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, según la cual, no puede ser elegido como alcalde quien haya desempeñado el cargo de contralor o personero del respectivo municipio en un período de doce (12) meses antes de la fecha de la elección, norma esta que, a juicio del actor, es aplicable a los personeros al tenor de lo dispuesto en el literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, y en particular en el presente caso, porque según el artículo 86 de la Ley 617 de 2000, las elecciones que se realicen a partir del año 2001 se rigen por dicha ley.
En desarrollo de lo anterior, expuso que la citada causal de inhabilidad se configuró en razón de que el señor Julio César Trejos González se desempeñó, en el mismo cargo de personero municipal de Pereira, dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección realizada el 10 de enero de 2001, debido a que por elección ejerció dicho empleo en el período inmediatamente anterior, esto es, entre el 1º de marzo de 1998 y el 28 de febrero de 2001.
b) Violación del artículo 51 de la Ley 617 de 2000, por cuanto al haber sido elegido el señor Julio César Trejos González para un nuevo período como personero del municipio de Pereira, esto es, el comprendido entre el 1º de marzo de 2001 y el 29 de febrero de 2004, incurrió en violación de la extensión de las incompatibilidades prevista en dicha norma, ya que éstas tienen vigencia durante el período para el que fueron elegidos y hasta 12 meses siguientes al vencimiento de ese período o de la aceptación de la renuncia, todo ello en virtud de lo reglado en el artículo 175 de la Ley 136 de 1994.
En sentencia del 20 de junio de 2001 (fls. 109 a 118 cdno. anexo), el Tribunal Administrativo de Risaralda negó las súplicas de la demanda, argumentando para el efecto que la expresión: “En ningún caso habrá reelección de los personeros” que contenía el artículo 172 de la Ley 136 de 1994, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-267 del 22 de junio de 1995, providencia de la que transcribió algunos apartes de la motivación.
De igual manera, apoyó la decisión en un antecedente contenido en la sentencia del 15 de abril de 1999 de la Sección Quinta del Consejo de Estado, proferida dentro del expediente 2202, providencia en la que se determinó que la prohibición de elección de alcaldes respecto de quienes se hayan desempeñado como empleados o trabajadores oficiales dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección, consagrada en el numeral 4 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, no es aplicable a los personeros municipales, por existir inhabilidad especial en el literal b) del artículo 174 de esa misma ley, consistente en haber ocupado durante el año anterior a la elección cargo o empleo público en la administración central o descentralizada del distrito o municipio, pero que la personería municipal forma parte del Ministerio Público.
3. La sentencia objeto del recurso.
Inconforme con la decisión del tribunal de primer grado, el actor interpuso recurso de apelación (fls. 119 a 122 cdno. anexo), impugnación que fue resuelta, con intervención de un quinto miembro en la condición de conjuez, por la Sección Quinta de esta Corporación, en fallo del 8 de febrero de 2002 (fls. 152 a 165 cdno. anexo), en el sentido de revocar la sentencia apelada y, en su lugar, anular la elección de Julio César Trejos González como personero municipal de Pereira para el período 2001 a 2004, realizada por el respectivo concejo municipal el 10 de enero de 2001, por considerar que aquel estaba afectado por la causal de inhabilidad establecida en el artículo 95 numeral 5 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, en concordancia con la remisión legal prevista en el literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994.
Para arribar a esa determinación, sobre la base de estimar probado que el señor Julio César Trejos González fue elegido como personero municipal de Pereira, inicialmente para el período comprendido entre el 1º de marzo de 1998 al 28 de febrero de 2001 y, posteriormente reelegido para el período inmediatamente siguiente, esto es, el correspondiente a los años 2001-2004, el juez de segunda instancia expuso, en síntesis, el siguiente razonamiento:
a) Si bien mediante la Sentencia C-267 del 22 de junio de 1995, la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión: “En ningún caso habrá reelección de los personeros” que contenía el artículo 172 de la Ley 136 de 1994, el fundamento de esa decisión fue la prohibición absoluta que dicha norma consagraba, pero que el legislador bien puede fijar algunos casos de prohibición.
b) En Sentencia C-483 del 9 de septiembre de 1998, la Corte Constitucional declaró exequible el literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, según el cual, es causal de inhabilidad para ser elegido personero, el estar “incurso en las causales inhabilidad establecidas para el alcalde municipal, en lo que sea aplicable”, por consiguiente, como según el numeral 5 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, constituye causal de inhabilidad para ser alcalde “haber desempeñado el cargo de contralor o personero del respectivo municipio en un periodo de doce (12) meses antes de la fecha de la elección”, debe concluirse que no es posible la reelección del personero municipal, porque en ese evento se trata de una persona que ejerció, en los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección, el cargo de personero en el mismo municipio.
A lo anterior, agregó la siguiente consideración:
“En este punto se observa que la causal de inhabilidad del numeral 5 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 —modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000—, es distinta de la señalada en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, según el cual no puede ser personero quien haya ocupado durante el año anterior cargo o empleo público en la administración central o descentralizada del distrito o municipio.
La primera está referida a quien haya sido contralor o personero del respectivo municipio, en tanto que la segunda a quien haya ocupado cargo o empleo público en la administración central o descentralizada del distrito o municipio, administración de la que no hacen parte los contralores ni los personeros, conforme a los artículos 117, 118, 119 y 272 de la Constitución. Y una y otra inhabilidades no se excluyen” (fls. 163 y 164 cdno. anexo).
De la decisión se apartaron dos de los magistrados integrantes de la respectiva Sala de Decisión, quienes consignaron las siguientes razones de disentimiento:
El doctor Roberto Medina López (fls. 168 a 170 cdno. anexo), sostuvo que la prohibición de reelección de personeros municipales desapareció del ordenamiento jurídico en virtud de la Sentencia C-267 del 22 de junio de 1995 de la Corte Constitucional, que declaró inexequible la expresión que en tal sentido consagraba el artículo 172 de la Ley 136 de 1994, por cuanto, “...como indica el fallo, que, mientras el legislador no expida una ley que prohiba (sic) la reelección de personeros, por el tiempo que considere necesario, la restricción no existe. En otros términos, en la actualidad la reelección de los personeros puede ser ilimitada en el tiempo” (fl. 169 cdno. anexo resaltado del texto).
Y más adelante agregó lo siguiente:
“Por consiguiente, sostener el criterio de que la erradicación total e incondicional de la prohibición de reelegir personeros, no constituye un vacío, pues lo llenan de inmediato las disposiciones generales aplicables por el ejercicio de cualquier clase de empleo público, conduce a olvidar que de tales casos está excluido el del personero, por ser de rango muy especial la reelección, según se vio; y, por otra parte, tal criterio entrañaría en el fondo, desconocimiento del artículo 243 de la Carta que no admite revivir el contenido material de una disposición declarada inexequible” (fl. 170 cdno. anexo).
Por su parte, el doctor Darío Quiñones Pinilla (fls. 172 a 177 cdno. anexo), expuso que como la inhabilidad para ser personero por el hecho del desempeño de cargos o empleos está regulada de modo especial en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, no es viable pretender aplicar otras causales de mayor cobertura establecidas para el alcalde, porque se modificaría la voluntad del legislador por vía de interpretación que, a su juicio, es la situación que acontece en el presente asunto, dado que la causal de inhabilidad del numeral 5 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 se refiere al desempeño de los cargos de contralor o personero del respectivo municipio, los que no hacen parte de la administración central o descentralizada sino de los organismo de control.
De otro lado, puso de presente que el numeral 4 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 contemplaba una causal de inhabilidad para ser elegido o designado alcalde, por el hecho de haber sido empleado o trabajador oficial en los tres meses anteriores a la elección, respecto de la cual la Corte Constitucional, en Sentencia C-767 de 1998, determinó su inaplicabilidad a los personeros en razón de la existencia de la causal propia y específica fijada para éstos en el literal b) del artículo 174 de la esa misma ley, y que en consecuencia —se dijo en el salvamento—, por esa misma razón no resulta aplicable a los personeros la causal de inhabilidad establecida para los alcaldes en el numeral 5 del artículo 95 de la ley en referencia, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000.
Adicionalmente, señaló que en la propia Sentencia C-267 de 1995 en la que se declaró la inexequibilidad de la prohibición de reelección de personeros, la Corte Constitucional manifestó que correspondía al legislador regular dicha materia si así lo consideraba procedente, lo cual no ha sucedido y, que por lo tanto, mientras no exista disposición expresa sobre el particular el intérprete no puede inferir tal prohibición, porque se contraría la decisión constitucional y se afecta la cosa juzgada.
Por último, adujo que la prohibición para ser elegido alcalde consagrada en el numeral 5 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, busca garantizar la independencia de la gestión administrativa, en tanto que la situación relativa a la reelección del personero es diferente, porque la naturaleza de la función de este último no es incompatible con la continuidad en el cargo, de donde concluyó que la finalidad constitucional de la inhabilidad para los alcaldes es clara, mas no así para los personeros.
Por ser el fallo de segunda instancia contrario a sus intereses y a la posición por ella fijada en el proceso, la parte demandada hizo uso del recurso extraordinario de súplica (fls. 11 a 39 cdno. ppal.), a través del cual solicitó infirmar la sentencia recurrida y, en su lugar, confirmar el fallo de primera instancia que denegó las súplicas de la demanda, lo mismo que declarar sin efectos los actos administrativos de cumplimiento de la providencia recurrida, peticiones que fundamentó en los siguientes tres (3) cuestionamientos:
a) Primer cargo: Violación directa por aplicación indebida e interpretación errónea del literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con los numerales 2 y 5 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000.
b) Segundo cargo: Violación directa por falta de aplicación de los artículos 4º, 13, 40 numerales 1 y 7, 150 numeral 23 y 230 de la Constitución Política; lo mismo que del artículos 48 numeral 1 de la Ley 270 de 1996 y 172 de la Ley 136 de 1994.
c) Tercer cargo: Violación directa por falta de aplicación de las sub-normas constitucionales derivadas del desarrollo hermenéutico de las disposiciones antes citadas, descritas en los pronunciamientos emitidos por la Corte Constitucional en ejercicio de la función de control de constitucionalidad.
El recurso fue concedido por auto del 5 de abril de 2002 (fl. 41 y 42 cdno. ppal.) y admitido el 24 de mayo del mismo año (fl. 48 cdno. ppal.), providencia ésta que fue notificada a la parte demandante del proceso el 16 de agosto de 2002 mediante comisión impartida al Tribunal Administrativo de Risaralda (fl. 52 cdno. ppal.).
En cuanto al primer motivo de la impugnación sostuvo que, por estar prevista en el literal b) del artículo 174 de Ley 136 de 1994 una norma especial de inhabilidad para ser personero, consistente en haber desempeñado cargo o empleo en la administración central o descentralizada del municipio en el año inmediatamente anterior a la fecha de la elección, no es posible aplicar las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 2 y 5 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, en aplicación a su vez de la causal genérica descrita en el literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, según la cual, constituyen también motivo de inhabilidad para ser personero las establecidas para el alcalde municipal “en lo que sea aplicable”, una de las cuales, según lo preceptuado en el numeral 5 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, consiste en “haber desempeñado el cargo de contralor o personero del respectivo municipio en un período de doce (12) meses antes de la fecha de la elección”.
En consecuencia, como la personería municipal no es parte integrante de la administración central del municipio, ni tampoco de la descentralizada del mismo, debe concluirse que no está prohibida la reelección del personero, máxime si se tiene en cuenta que mediante Sentencia C-267 del 22 de junio de 1995, la Corte Constitucional declaró inexequible el aparte del artículo del 172 de la Ley 136 de 1994 que expresamente prohibía dicha reelección, sumado ello al hecho de que no es aplicable al caso el numeral 5 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, planteamiento este al que agregó:
“El artículo 174 de la Ley 136 de 1994 señala taxativamente las causales de inhabilidad para ser elegido personero, y como norma vigente y específica es la aplicable en tales circunstancias sin que tengamos que acudir a otro tipo de normatividad o de legislación para encontrar en que (sic) casos alguien está inhabilitado para ser elegido personero.
“El análisis desprevenido del literal a) pretranscrito nos lleva necesariamente a concluir que la mención que hace de las inhabilidades establecidas “... para el alcalde municipal, en lo que sea aplicable”. (resaltamos), establecen una limitante o restricción bien elocuente en la eventual aplicabilidad de las inhabilidades predicables de los alcaldes, puesto que con toda seguridad la mayoría de las establecidas para dichos funcionarios (alcaldes) no tienen pertinencia ni operancia en el campo de lo establecido en el artículo 174, tantas veces mencionado.
“Por otra parte, tampoco podemos perder de vista que todo régimen sancionatorio, punitivo, o de naturaleza semejante, en este caso régimen de inhabilidades tiene por definición legal y por espíritu de la intención del legislador una aplicación bien limitada, no permite la interpretación analógica y se debe ser sumamente cuidadoso cuando de utilizarlo se trate” (fls. 23 y 24 cdno. ppal. resaltado del original).
Y en relación con la finalidad de la inhabilidad en cuestión, esto es, preservar la imparcialidad y moralidad tanto en la elección del personero como en el ejercicio funcional de este, señaló que el solo hecho de ejercer el cargo de personero en los últimos doce meses anteriores a la elección no conlleva una influencia en la decisión de la reelección, sino simplemente un conocimiento por parte de los concejales acerca del desempeño del candidato, punto sobre el que anotó:
“No hay mucho que agregar a ello, pero un elemento más que abonar a dicha argumentación es que, contrario a lo que piensan y expresan los demandantes, es imposible una prevalidación de la persona que al momento de la elección de personero desempeña dicha función, toda vez que no es factible legal y constitucionalmente que a partir del examen de las funciones del Personero haya influencia sobre los Concejales, pues estos escapan a la órbita de su poder disciplinador, que sería, en gracia de discusión, la única herramienta que por su coercibilidad y capacidad sancionadora, podría representar algún reducto de pérdida de imparcialidad o moralidad de la función pública a desempeñar” (fl. 26 cdno. ppal.).
Así mismo, hizo mención de cuatro antecedentes de la Sección Quinta de esta corporación, en los que con ocasión de resolver asuntos similares al presentes, se concluyó la inaplicabilidad a los personeros municipales de la causal de inhabilidad que preveía el numeral 3 del artículo 95 de Ley 136 de 1994; de igual manera, refirió que en Sentencia C-767 de 1998, la Corte Constitucional estableció la inaplicabilidad a los personeros de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 4 de ese mismo artículo, en razón de existir sobre el punto allí regulado una causal específica para ellos en el literal b) del artículo 174 de la misma ley.
De otra parte, replicó que la Ley 617 de 2000 no consagra una prohibición expresa y clara de la reelección de personeros y, que por el contrario, los antecedentes de la expedición de dicha ley indican que la intención del legislador fue precisamente la eliminación de dicha prohibición, aspecto este resaltado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-950 de 2001.
En relación con el segundo argumento esgrimido para sustentar el recurso interpuesto, el recurrente manifestó que la sentencia impugnada desconoce los artículos 4º y 243 de la Carta Política, por desatender la doctrina constitucional y la cosa juzgada constitucional, por cuanto en las sentencias referidas en el primero de los cargos endilgados, tanto explícita como implícitamente se consigna la no prohibición de reelección de los personeros y, que en consecuencia, ante una eventual interpretación jurídica que limite aún más el ejercicio del derecho a la igualdad de participación política y de acceso a los cargos públicos consagrado en el artículo 40 constitucional, debe preferirse aquella otra que hace efectivo tal derecho.
Y frente a las demás normas constitucionales que considera infringidas, reiteró que la única autoridad competente para establecer causales de inhabilidad es el Congreso de la República, según lo preceptúa el numeral 23 del artículo 123 de la Constitución y, que por consiguiente, no es posible derivar la limitación de un derecho por interpretación extensiva o analógica, a través de la aplicación de causales previstas para los alcaldes con desconocimiento de las específicas señaladas para el personero.
El contenido de este otro extremo de disentimiento frente a la sentencia, es el siguiente:
“— El sistema de fuentes del derecho en Colombia definitivamente ha cambiado y hoy debe tomarse ene (sic) cuenta la producción doctrinaria de la Corte Constitucional, por ello se debe aplicar en su correcto entendimiento, conjunto a (sic) la Ley 270 de 1996 en su artículo 48.1 que su producción constitucional abstracta es igualmente fuente de derecho vinculante: las subnormas constitucionales que integran el ordenamiento jurídico y que se desprenden del carácter de cosa juzgada de sus sentencias en autenticidad de la interpretación constitucional. En consideración a ello se pide tomar y aplicar la ratio decidendi de las sentencias C-767 de 1998, C-287 de 1995, y C-950 de 2001, igualmente la parte resolutiva de las mismas” (fl. 39 cdno. ppal., mayúsculas fijas del original).
Cumplido el traslado de rigor ordenado por auto del 31 de octubre de 2002 (fl. 64 cdno. ppal.), ninguna de las partes intervino en esta etapa procesal.
1. Procedencia del recurso extraordinario de súplica.
De conformidad con lo reglado en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998 que modificó el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, la procedencia del recurso extraordinario de súplica está sujeta a los siguientes requisitos:
a) Solo procede contra sentencias ejecutoriadas proferidas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado.
b) La causal para su interposición es una sola: Violación de directa normas sustanciales. Se descarta por tanto la posibilidad de su procedencia por eventuales violaciones indirectas de normas sustantivas, como sí acontece en el caso del recurso extraordinario de casación civil.
c) No obstante, la causal puede consistir en cualquiera de las siguientes tres modalidades: Aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de normas sustanciales.
d) En el escrito de impugnación se debe expresar en forma precisa la norma de derecho sustancial que el recurrente estima violada y el motivo de la infracción alegada.
e) El término para la interposición del recurso es de veinte (20) días, siguientes a la fecha de ejecutoria de la sentencia que se trate.
2. La violación directa de normas jurídicas sustanciales.
En ese contexto, con relación al concepto de “norma de derecho sustancial”, la Sala ha precisado lo siguiente:
“2.3. La regulación del recurso extraordinario de súplica acogió únicamente el sistema de la violación directa de la ley sustancial, cuando en la sentencia se realiza un juicio equivocado sobre la pertinencia de la norma sustancial aplicable al caso concreto o sobre su interpretación, con abstracción de la cuestión puramente fáctica y probatoria del proceso.
La Sala, acogiendo la doctrina nacional elaborada de tiempo atrás por la Corte Suprema de Justicia, entiende por normas sustanciales, “aquellas que, en razón de una situación fáctica concreta, declaran, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en tal situación.” Por consiguiente, no tienen categoría sustancial los preceptos legales que ‘se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos integrantes de éstos, o hacer enumeraciones o enunciaciones; como tampoco la tienen las disposiciones ordinarias o reguladoras de la actividad in procedendo(1)”(2).
En ese mismo sentido, puede decirse que todas las normas que reconocen derechos son de naturaleza sustancial, independientemente de su ubicación en un estatuto de derecho sustantivo o procesal, como sucede por ejemplo con aquellas que desarrollan el derecho constitucional del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta, cuyo carácter de derecho sustancial fundamental, como bien lo ha precisado la jurisprudencia constitucional, es indiscutible(3).
La aplicación de ese concepto a la viabilidad y régimen del recurso extraordinario de súplica determina, como reiteradamente lo ha manifestado la Corporación, que dicho medio de impugnación sólo está llamado a prosperar en aquellos casos en los que se demuestre la existencia de una violación directa de normas sustanciales, esto es, un claro e incontrastable yerro in judicando, proveniente del juicio hermenéutico que realiza el juzgador al constatar y determinar la existencia, validez y alcance de una disposición jurídica. De tal manera que, el recurso en referencia no procede en aquellos casos de errores facti in judicando, que provienen de un error manifiesto de hecho, o de un error de derecho en la apreciación o falta de apreciación de los medios de prueba, que constituyen una violación indirecta del ordenamiento legal.
De igual manera, el recurso extraordinario de súplica no es una nueva instancia que comporte la revisión total del proceso en su aspecto fáctico y jurídico; por consiguiente, el recurrente debe ajustarse estrictamente a las razones y motivos que permiten tipificar la causal única de súplica extraordinaria, y corresponde al juzgador enmarcar la decisión en los límites propuestos por el mismo legislador; por lo tanto, no es posible su utilización para corregir irregularidades distintas a los vicios de juicio o errores in judicando en que pudo incurrir el juez, cuando al cotejar el caso concreto con el hecho específico previsto en la ley, concluye algo que no coincide con la voluntad específica del legislador.
Bajo el marco legal y jurisprudencial antes indicado, procede la Sala a examinar los cargos en que el recurrente apoya la impugnación:
3.1. Primer cargo: Violación directa por aplicación indebida e interpretación errónea del literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con los numerales 2 y 5 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000
Este quebranto normativo dice encontrarlo configurado el recurrente en la sentencia objeto de impugnación, en el hecho de haber deducido el juez de segunda instancia, por aplicación de las inhabilidades que la ley ha previsto para los alcaldes, una causal de inhabilidad para la elección de personeros municipales, consistente en el desempeño del mismo cargo en el año inmediatamente anterior a la elección; en otros términos, porque en la decisión determinó que existe prohibición de reelección de los personeros para el período inmediatamente siguiente, razonamiento que a juicio de aquel se funda en una indebida aplicación e interpretación equivocada de los numerales 2 y 5 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000 y, al propio tiempo, del literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994.
En esa dirección, sostiene el impugnante que, si bien de conformidad con lo reglado en el literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, constituyen causales de inhabilidad para los personeros municipales las fijadas por el legislador para el alcalde, no es posible aplicar a aquellos la prevista para los segundos en el numeral 5 del artículo 95 de esa misma ley, modificado por el artículo 37 de 2000, por cuanto en relación con el hecho atinente al desempeño de cargos o empleos públicos en los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección como motivo de inhabilidad, existe norma específica para los personeros en el literal b) del mismo artículo 174 en referencia, circunstancia que impide la aplicación de esa otra norma, más aún si se tiene en cuenta que la prohibición expresa que de reelección de personeros consagraba el artículo 172 de la Ley 136 de 1994, fue declarada inexequible en Sentencia C-267 del 22 de junio de 1995 de la Corte Constitucional.
Planteada así la controversia, el análisis del cargo formulado comprenderá los siguientes aspectos: a) Las inhabilidades de los personeros municipales, b) la prohibición de reelección del personero municipal y, c) el caso objeto de estudio.
3.1.1. Las inhabilidades de los personeros municipales y las normas que se estiman violadas en forma directa.
El tema de las inhabilidades de los personeros, esto es, de los requisitos negativos que el ordenamiento jurídico fija para el ejercicio de esa precisa función pública, cuya ocurrencia determina la inelegibilidad del aspirante o postulado, en orden a garantizar la objetividad e imparcialidad en la selección del servidor y su desempeño funcional, lo mismo que asegurar la igualdad de oportunidades para acceder a ese destino público, no tiene regulación específica a nivel constitucional, por manera que su definición es de competencia del legislador en desarrollo de lo dispuesto en el numeral 23 del artículo 150 de la Constitución Política, según el cual, corresponde al Congreso de la República expedir las leyes que rijan el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos.
Es así entonces como, actualmente se encuentra regulado de modo expreso y particular en el artículo 174 de la Ley 136 de 1994(4), disposición en la que el legislador estableció un total de ocho (8) distintas causales de inhabilidad para la elección de personero, de las cuales para el caso que ahora ocupa la atención de la Sala, son especialmente relevantes las previstas en los literales a) y b).
La primera de ellas, mediante el recurso de la remisión legal interna, señala en forma abierta como motivos de inelegibilidad las causales de inhabilidad establecidas para el alcalde municipal “en lo que le sea aplicable”; en tanto que la segunda, tipifica con ese carácter el hecho de haber ocupado cargo o empleo público en la administración central o descentralizada del respectivo municipio en el año anterior a la elección. El texto de una y otra norma es el siguiente:
“a) Esté incurso en las causales de inhabilidad establecidas para el Alcalde municipal, en lo que sea aplicable.
“b) Haya ocupado durante el año anterior, cargo o empleo público en la administración central o descentralizada del distrito o municipio” (negrillas adicionales).
Por su parte, el artículo 95 de la Ley 136 de 1994 estatuía en once (11) distintos numerales igual número de causales de inhabilidad para la elección y designación de alcaldes municipales; sin embargo, este artículo fue modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000(5), en el que tales impedimentos quedaron regulados en los siguientes términos:
“1. Quien haya sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas.
“2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.
3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio. Así mismo, quien dentro del año anterior a la elección, haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio.
“4. Quien tenga vínculos de matrimonio, o unión permanente, o de parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio.
“5. Haber desempeñado el cargo de contralor o personero del respectivo municipio en un período de doce (12) meses antes de la fecha de la elección” (resalta la Sala).
Sobre el particular, con relación a la aplicación por remisión legal de algunas de las causales de inhabilidad de los alcaldes a los personeros, es pertinente advertir que la norma del literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 antes transcrita fue demandada ante la Corte Constitucional, por considerarse que era contraria a los artículos 13, 25 y 40 numeral 7 de la Carta Política, entre otras razones, por estimarse que respecto de los personeros municipales el legislador ya había previsto un régimen de inhabilidades propio y particular en el artículo 174 de la misma Ley 136 de 1994.
No obstante, en la Sentencia C-483 del 9 de septiembre de 1998 que resolvió la controversia, el juez de constitucionalidad encontró que la norma acusada era exequible(6), por cuanto en el establecimiento del régimen de inhabilidades para un determinado empleo, el legislador bien podía acudir a la metodología consistente en remitir a uno ya preestablecido para otro cargo, por no ser necesario y obligatorio repetir un texto normativo con esa finalidad; aunque, por no ser parte de la acusación que en su momento formuló el actor, en esa oportunidad la Corte Constitucional no juzgó el contenido particular de cada una de las causales de inhabilidad señaladas para el alcalde, a las que el literal a) del artículo 174 de Ley 136 de 1994 remite para hacerlas aplicables a los personeros; es decir, simplemente se limitó a declarar exequible la remisión legal interna que sobre la materia consagró la referida norma legal.
Al respecto, la Corte Constitucional expuso el siguiente razonamiento:
“El literal acusado hace parte del artículo 174 de dicha ley y su objeto consiste en determinar las causas por las cuales una persona no puede ser elegida para ejercer el cargo de personero municipal y en este sentido, independientemente del contenido de cada una de ellas —que no es el momento de examinar por no haber sido todas acusadas—, no encuentra la Corte que el legislador haya vulnerado la Constitución por el sólo hecho de consagrar, en calidad de tales, las circunstancias y motivos de inelegibilidad que configuran el régimen correspondiente, basándose en hechos o circunstancias que él mismo, en el aludido estatuto, ha previsto para los alcaldes. No hay allí ruptura de principios superiores ni ofensa alguna a las normas constitucionales.
“Siendo evidente que al legislador corresponde establecer las razones de inhabilidad de las dos modalidades de servicio público —alcaldías y personerías—, nada se opone a que, plasmadas las referentes a uno de tales cargos, al enunciar las relativas al otro considere la ley que los mismos hechos son válidos en lo que por su naturaleza y funciones aparezca pertinente, para los fines de estatuir tales requisitos negativos. Y con tal forma de expresar la voluntad legislativa ningún derecho de los aspirantes se quebranta, como tampoco se afectaría el sistema jurídico si se optara por establecer regímenes comunes, es decir, una enumeración de inhabilidades o incompatibilidades que cobijara varios cargos. Satisfaría el legislador la necesidad de predeterminar los motivos correspondientes, sin necesidad de repetir la lista con respecto a cada empleo, y sin contemplar —no está obligado a hacerlo— causas diferentes e irrepetibles para cada uno de ellos”(7) (resalta la Sala).
Por lo tanto, a partir de dicho pronunciamiento de constitucionalidad se definió, en términos generales, la exequibilidad del literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, en cuanto se determinó que la fijación de algunas inhabilidades para los personeros por la vía de una remisión legal interna no contraría la Constitución; pero, al propio tiempo, se precisó que ese juicio de constitucionalidad y los efectos de la decisión no comprende el examen particular de cada una de tales causales de inhabilidad, en razón de que ese aspecto no fue objeto de la demanda que dio lugar a la sentencia que se comenta.
3.1.2. Interpretación y alcance del literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 y del artículo 95 de la misma, frente a la prohibición de reelección de los personeros municipales.
Definida la constitucionalidad del literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, para efectos de establecer su recta interpretación y aplicación, conjuntamente con el artículo 95 de la misma, en función de determinar la existencia de prohibición de reelección de personeros municipales para un período inmediatamente siguiente, resulta útil observar el entendimiento y aplicación que tales normas han tenido en la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional.
El punto en cuestión ha tenido los siguientes desarrollos normativos y jurisprudenciales:
1. Bajo la vigencia del artículo 136 del llamado Código de Régimen Municipal, esto es, el Decreto-Ley 1333 de 1986, el personero municipal debía ser elegido por el concejo municipal (art. 93, ord. 2º ibídem) para un período de un (1) año, susceptible de reelección indefinida.
2. El artículo 2º de la ley 3ª de 1990, modificó la disposición antes citada en cuanto al período para el que debía ser elegido el personero, ampliándolo a dos (2) años y mantuvo expresamente la posibilidad de reelección.
3. Posteriormente, el artículo 170 de la Ley 136 de 1994 fijó en tres (3) años el período para el que debe ser elegido el personero y, a la vez, en la parte final del inciso primero del artículo 172 de la Ley 136 de 1994, el legislador varió la regulación que había establecido sobre reelección, al disponer expresamente: “En ningún caso habrá reelección de los personeros”.
Esa nueva norma fue objeto de revisión por la Corte Constitucional en ejercicio del control por vía de acción y en Sentencia C-267 de 1995 la declaró inexequible, en el entendimiento de que se trataba de una disposición prohibitiva de carácter absoluto respecto de la reelección de los personeros municipales que, por tanto, comprendía tanto a aquellas personas que al momento de la elección eran titulares del cargo, como a quienes en el pasado ocuparon tal empleo pero que el momento de la postulación no tenían ninguna posibilidad objetiva de influir en su propia designación, por lo que en consecuencia, excluirlos de la elección se traducía en una diferencia de trato carente de justificación razonable y suficiente, y que por consiguiente, constituía violación de los artículos 13 y 40 numeral 1 constitucionales.
Sobre el particular, luego de señalar que la prohibición de la reelección se presenta como una técnica de control del poder que, excepcionalmente la Constitución contempla para ciertos cargos públicos(8), y que el legislador no dispone de una facultad irrestricta e incondicionada para elevar a inhabilidad electoral cualquier hecho o condición al que estime conveniente dar ese tratamiento, porque el ejercicio de tal atribución debe preservar los derechos a la igualdad y de participación política, la Corte Constitucional concluyó:
“En definitiva, no es objeto de glosa el que el Legislador establezca restricciones para la elección de personeros, salvo que ellas sean injustificadas e irrazonables. Lo que en verdad merece censura, desde el punto de vista constitucional, es que aquéllas resulten desproporcionadas a la luz de la finalidad que se ha tenido presente para imponerlas. En el caso examinado, el fin perseguido -igualdad de condiciones entre los candidatos para el cargo de personero-, podía alcanzarse sin necesidad de excluir a las personas que hubieren ejercido dicho cargo en el pasado y respecto de las cuales no pudiere presumirse capacidad alguna de influir sobre su propia designación. La prohibición absoluta, en cambio, consigue el objetivo trazado, pero a costa de violar los artículos constitucionales citados”(9) (se adicionan negrillas).
Adicionalmente, acerca de la imposibilidad de declarar exequible en forma condicionada dicha norma, y de la competencia que le asiste al legislador para establecer tal motivo de inhabilidad para la elección del personero municipal, agregó:
“7. La Corte Constitucional ha dictado fallos de exequibilidad condicionada, cuando al menos una de las interpretaciones de la ley sometida a su control, se ajusta a la Constitución Política. La disposición legal examinada consagra una prohibición absoluta para la reelección de personeros. La proposición prohibitiva que contiene el precepto es inequívoca y no admite más de una interpretación. No es posible ante tan perentorio y absoluto mandato inferir que en él se incluye, entre otras, la hipótesis de la no (sic) reelección del personero para el período siguiente, de suerte que la Corte pueda en su fallo declarar la exequibilidad de la norma bajo este entendido. A juicio de esta Corporación, la ley establece una prohibición absoluta para la reelección de personero y como tal será declarada inexequible. Corresponderá al legislador, con arreglo a la Constitución Política, regular la materia e introducir la indicada restricción, si así lo considera procedente”(10) (negrillas por extratexto).
Por consiguiente, del fallo de constitucionalidad que se comenta es especialmente importante destacar lo siguiente:
a) La prohibición de reelección del personero municipal que consagraba el artículo 172 de la Ley 136 de 1994, dado el carácter absoluto con el que fue instituida por el legislador, desapareció del ordenamiento jurídico en razón de haber sido declarada inexequible la disposición que la establecía.
b) No obstante lo anterior, el juez de constitucionalidad reconoció que con observancia de los preceptos constitucionales, el legislador tiene competencia para establecer la prohibición de reelección del personero municipal para el período inmediatamente siguiente.
4. En ese contexto y estado de la legislación, es lo cierto que la jurisprudencia de la Sección Quinta de la corporación no ha sido uniforme en cuanto a la aplicación al personero de las causales de inhabilidad señaladas para el alcalde en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, a las que remite el literal a) del artículo 174 de esa misma ley en particular, para deducir, a partir de aquellas, la existencia de una prohibición de reelección del personero municipal para el período inmediatamente siguiente.
En efecto, indistintamente en unas oportunidades ha determinado que sí existe esa específica prohibición, en tanto que en otras ha concluido que no, sin que una u otra posición se haya consolidado. Así, por ejemplo, con ocasión de resolver controversias en las que se planteaba la configuración de tal restricción por aplicación de lo que disponía para la época el numeral 4 de artículo 95 de la Ley 136 de 1994, según el cual, era causal de inhabilidad para el alcalde el haberse “desempeñado como empleado o trabajador oficial dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección”(11), la Sección Quinta interpretó que dicha causal de inhabilidad no era aplicable a los personeros, por existir norma específica para éstos en el literal b) del artículo 174 de la misma ley, decisión que apoyó en el siguiente razonamiento:
“En varias oportunidades esta sección ha decidido, por mayoría, que la inhabilidad establecida en el numeral 4º, del artículo 95, de la Ley 136 de 1994 es aplicable para la elección de personero, por la remisión del literal a del artículo 174, de la misma ley, es decir, que no podía ser elegido personero quien se hubiere desempeñado como empleado o trabajador oficial dentro de los tres meses anteriores a la elección.
Estudiado de nuevo el asunto, la Sección termina por aceptar que el numeral 4, del artículo 95, de la Ley 136 de 1994, referida a los alcaldes, no es aplicable para la elección de los personeros, por existir inhabilidad especial, prevista en el literal b) del artículo 174, de la citada ley ‘haya ocupado durante el año anterior, cargo o empleo público en la administración central o descentralizada del distrito o municipio’.
“Análisis similar realizó la Corte Constitucional en fallo de diciembre 10 de 1998 (ponente doctor Alejandro Martínez Caballero), en cuyo numeral segundo se declaró inhibida para conocer de la demanda de inexequibilidad contra el numeral 4º, del artículo 95, de la mencionada ley.
Es decir, la inhabilidad que se predica en la norma acusada, es para quien durante el año anterior haya ocupado cargo o empleo público en la administración central o descentralizada del distrito o municipio, lo que no ocurrió en el caso del doctor ... quien, en la fecha de su elección como personero, venía ocupando el mismo cargo. La personería forma parte del Ministerio Público, que es uno de los denominados órganos de control (C.N., arts. 117 y 118).
“No sobra agregar que la expresión ‘En ningún caso habrá reelección de personeros’ incluida en el artículo 172 de la Ley 136 de 1994, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, por contener una prohibición absoluta, en fallo de junio 22 de 1995, con ponencia del doctor Eduardo Cifuentes Muñoz”(12) (negrillas adicionales al texto).
En igual dirección, frente a la inaplicabilidad al personero de las causales de inhabilidad que estatuían los numerales 3 y 4 del artículo 95 de la citada Ley 136 de 1994(13) —con antelación a la modificación de la Ley 617 de 2000—, la Sección Quinta hizo pronunciamientos como el siguiente:
“1. El artículo 174, literal a), de la Ley 136 de 1994 extiende al personero las causales de inhabilidad establecidas para el alcalde municipal. Pero esa extensión no es total, pues del mismo contenido de la norma, en cuanto agrega “... en lo que le sea aplicable...”, se desprende que algunas de las causales de inhabilidad de los alcaldes no son aplicables a las personeros. Y un criterio para establecer las causales de inhabilidad de los Alcaldes que se extienden a los personeros es el de señalar que son aquellas que no contengan circunstancias o situaciones reguladas específicamente para los personeros mediante las causales establecidas en el artículo 174 de la Ley 136 de 1994, lo cual, a contrario sensu, permite concluir que si determinada circunstancia o situación constitutiva de inhabilidad se encuentra regulada especialmente en dicha norma, no hay lugar a dicha extensión. Así, son aplicables a los personeros, entre otras, las inhabilidades de los numerales 7 y 9 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, pues el artículo 174 no regula las circunstancias o situaciones de inhabilidad derivados de la doble nacionalidad y de la pérdida de investidura. Y no son aplicables, entre otras, las de los numerales 1, 3 y 4 del artículo 95 en razón a que las circunstancias o situaciones que las configuran se encuentran reguladas especialmente, aunque no en forma idéntica, en las causales de inhabilidad establecidas para los personeros en los literales b) y c) del artículo 174 - las derivadas de condenas penales y del desempeño de cargos públicos.
“2ª De acuerdo con lo anterior, la inhabilidad del artículo 95, numeral 4, de la Ley 136 de 1994 no es aplicable a los personeros en razón a que para dichos funcionarios existe una inhabilidad específica en el punto relativo al ejercicio de cargos públicos con antelación a la elección —las del literal b) del artículo 174 de esa la ley—, según la cual no podrá ser elegido personero quien “Haya ocupado durante el año anterior, cargo o empleo público en la administración central o descentralizada del distrito o municipio”. Ahora, es claro, según regla de interpretación, que la norma especial que consagra una causal de inhabilidad específica para el personero —la del citado literal b) del artículo 174 prevalece sobre otra— la del numeral 4 del artículo 95 —que resulta aplicable en virtud de lo dispuesto en una norma de carácter general— la del artículo 174, literal a) - que en forma global extiende inhabilidades de los alcaldes a los personeros.
“Las anteriores consideraciones conducen a la conclusión de que por razón del desempeño de cargos públicos con anterioridad a la elección, la única causal de inhabilidad para el Personero es la del literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, según la cual no puede ser elegido como tal quien “Haya ocupado durante el año anterior, cargo o empleo público en la administración central o descentralizada del distrito o municipio”. Ahora, aunque esa causal de inhabilidad no fue propuesta por el demandante, se debe tener en cuenta que, conforme lo ha sostenido esta Sala —Sentencia del 18 de abril de 1997; expediente 1654; consejera ponente Miren de la Lombana de Magyaroff— el desempeño del cargo de personero municipal no la configura, pues este no pertenece a la administración central o descentralizada del municipio, sino a un organismo de control.
“De otro lado, cabe anotar que la elección del doctor... como Personero Municipal de Villavieja, en realidad, constituyó una reelección, puesto que, como se anotó, al producirse dicha elección se encontraba desempeñando el mismo cargo. Sin embargo, se debe tener en cuenta que esa reelección, no contraría norma legal alguna, pues la Corte Constitucional mediante sentencia número 267 del 22 de junio de 1995 declaró inexequible la parte del artículo 172 de la Ley 136 de 1994 que prohibía la reelección de los personeros(14)” (subraya y adiciona negrillas la Sala).
Pero, en otras ocasiones, como acontece precisamente en el asunto que se revisa, esa misma corporación ha manifestado que sí existe inhabilidad para elegir a un personero en ejercicio para el período inmediatamente siguiente, sobre la base de considerar que la inhabilidad prevista en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, es distinta de las previstas en los numerales 3 y 4 del artículo 95 de esa misma ley, debido a que la primera está referida al desempeño de cargos en la administración central o descentralizada del respectivo municipio o distrito, durante el año anterior a la elección; al paso que la segunda, simplemente hace alusión al hecho de haberse ejercido jurisdicción o autoridad civil, política o militar o cargo de dirección administrativa en los seis (6) meses anteriores a la elección, y la tercera, por su parte, se refiere al hecho de haber sido empleado o trabajador oficial en los tres (3) meses anteriores a la fecha de la elección, más la consideración de que el personero no es parte de la administración municipal.
5. La controversia frente a la interpretación y alcance de tales normas también ha sido objeto de tratamiento por la Sala Plena de esta corporación, con ocasión de resolver algunos recursos extraordinarios de súplica. Así, en sentencia del 7 de marzo de 2000, en donde se discutió y decidió la aplicación al personero de la causal que preveía el numeral 3 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, se determinó que el hecho descrito en esa norma sí constituía inhabilidad para la elección del personero. El fundamento fue el siguiente:
“Fue la propia Corte Constitucional la que en uno de los apartes de la Sentencia C-267 del 22 de junio de 1995, precisó que “No se remite a duda que la ley puede, en relación con el personero, establecer hechos y circunstancias que impidan su elegibilidad, siempre que se trate de restricciones necesarias y razonables” y para esta corporación es claro que el haber ejercido jurisdicción civil en el respectivo municipio dentro de los seis (6) meses anteriores a la elección es una causal de inhabilidad sensata, racional y lógica, para dichos servidores públicos. Si la Corte Constitucional omitió hacer precisión exacta en torno a la inmediatez de la reelección, se debió no a que ésta fuera incongruente sino a la incompetencia de tal corporación para pronunciarse al respecto.
“De otro lado, se anota que no existe hesitación alguna en torno a que los personeros municipales ejercen autoridad civil. Aspectos como los de ejercer el control administrativo en el municipio y ser los representantes legales de una entidad que cuenta con autonomía presupuestal y administrativa, permiten reforzar el anterior aserto, si se tiene en cuenta, además, que a ellos compete, en cumplimiento de sus funciones de Ministerio Público, la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta de quienes desempeñan funciones públicas.
“También es importante aclarar que con la interpretación que se le da a la preceptiva jurídica que gobierna la materia no se está violando en modo alguno “el principio lógico de la unidad: ser y no ser al mismo tiempo supuesto fáctico”, como lo señala el recurrente. Es palmario que el mandato que contempló que en ningún caso habría reelección de los personeros municipales desapareció del mundo jurídico, por virtud de la sentencia de la Corte Constitucional a la que se ha hecho referencia. Pero también es indudable que la ley tiene contempladas circunstancias que obstaculizan la elegibilidad, cortapisas indefectibles, fundadas y razonables, con las cuales se pretende soslayar una disposición práctica de injerencia sobre la autoridad nominadora, en este caso el Concejo Municipal, para intervenir sobre la propia designación, aspecto que colocaría a la persona en una situación de ventaja frente a otros candidatos que no gozan de las mismas prerrogativas. Y eso precisamente, según se vio, fue analizado en la sentencia que se trae a colación. Entonces, una cosa es la posibilidad de reelección de los personeros y otra, las restricciones que puedan darse para su elección, circunstancias entre las cuales pueden coincidir condiciones que si bien analizadas bajo la óptica de la primera son permitidas, a la luz de las segundas pueden constituir verdaderos supuestos sobre los cuales se edifican las mismas”(15) (resalta la Sala).
En oportunidad posterior el tema fue nuevamente sometido a consideración de la Sala Plena el tema, respecto de un proceso en el que la sentencia de primera instancia había denegado las súplicas de la demanda, pero que en el fallo de segunda instancia la Sección Quinta revocó la decisión y anuló el acto de elección de un personero, por considerar que la causal de inhabilidad del numeral 4 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 sí es aplicable para la elección de personeros municipales, decisión ésta última que fue recurrida en súplica extraordinaria. Sin embargo, si bien en la sentencia que decidió la impugnación se desestimaron los cargos formulados por el recurrente, las razones fueron defectos de técnica en la interposición del recurso en cuanto a la precisión de los cargos formulados, antes que el examen del fondo del punto en cuestión(16).
6. Pero, para ese momento de la regulación legal sobre el tema y el desarrollo jurisprudencial del mismo, es de especial importancia registrar que ya en el año 1998, la Corte Constitucional había definido la inexistencia de inhabilidad para la elección de personeros por aplicación del numeral 4 del entonces artículo 95 de la Ley 136 de 1994, por considerar que esa norma de inhabilidad (fijada para los alcaldes) en absoluto era aplicable a aquellos.
En efecto, con ocasión de resolver una demanda intentada contra dicha norma como motivo de inhabilidad para los personeros en virtud de lo dispuesto en el literal a) del artículo 174 de la propia Ley 136 de 1994, la Corte Constitucional sentenció que aquella norma de inhabilidad era inexistente para los personeros, debido a que el campo de aplicación del numeral 4 del artículo 95 estaba reducida a los alcaldes, por cuanto en relación con el desempeño de cargos en la administración pública el literal b) del artículo 174 fijó una causal propia para los personeros.
Al respecto, como premisa de la decisión puso de presente la necesidad de determinar la existencia de la norma objeto de la censura de constitucionalidad:
“3. De otro lado, y como se señaló en los antecedentes, el actor demanda el artículo 95 numeral 4 de la Ley 136 de 1994, por cuanto supone que éste puede ser aplicado a quien aspira a ser personero. Según su criterio, no podrá ser elegido a ese cargo quien “se haya desempeñado como empleado o trabajador oficial dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección.” Ahora bien, esta interpretación del demandante es cuestionada por uno de los intervinientes, quien considera que el actor parte de un supuesto equivocado, por cuanto, según su parecer, a los aspirantes a personeros no se les puede aplicar la inhabilidad prevista para los alcaldes en el artículo 95 numeral 4 de la Ley 136 de 1994. La Corte debe entonces comenzar por determinar si existe o no en el ordenamiento legal colombiano la norma impugnada por el actor, la cual, como ya se ha dicho, resulta de una interpretación sistemática de dos artículos de la Ley 136 de 1994. En efecto, si esa norma no existe, esta corporación deberá inhibirse de estudiar el fondo de esas acusaciones, por cuanto a la Corte Constitucional corresponde decidir sobre la constitucionalidad de los contenidos materiales de las leyes (C.P., art. 241 ord. 4) pero no puede pronunciarse sobre normas inexistentes en el ordenamiento legal colombiano. En efecto, esta corporación ha señalado que el presupuesto esencial para declarar inexequible una norma jurídica es que ésta exista en el ordenamiento legal colombiano, por lo cual no es posible pronunciarse sobre normas inexistentes, que derivan de una equivocada interpretación del demandante, que no se desprende de los textos acusados(17)(18)” (destaca la Sala).
En esa perspectiva entonces, luego de precisar que la expresión “en lo que sea aplicable”, contenida en el literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, de suyo y sin ningún resquicio de duda, determina que no todas sino tan solo algunas de las causales de inhabilidad predicables para elección de alcalde, son extensivas a la elección de personero, sentenció que la establecida en el numeral 4 del artículo 95 de esa ley no es aplicable a los personeros, que el motivo de inelegibilidad allí previsto no es parte del régimen de inhabilidades instituido para éstos, por existir sobre el punto una causal específica en el literal b) del artículo 174 de la misma ley. Las razones de ese pronunciamiento fueron las siguientes:
“7. Ahora bien, en la medida en que la propia ley previó una inhabilidad específica para ser personero cuando la persona ocupó previamente un cargo en la administración, la cual está contenida en el literal b) del artículo 174, no parece razonable extender a los personeros la inhabilidad sobre el mismo tema prevista para el alcalde. Debe entenderse entonces que la inhabilidad establecida por el numeral 4º del artículo 95 no es aplicable a los personeros, no sólo debido a la interpretación estricta de las causales de inelegibilidad sino también en virtud del principio hermenéutico, según el cual la norma especial (la inhabilidad específica para personero) prima sobre la norma general (la remisión global a los personeros de todas las inhabilidades previstas para el alcalde).
“8. Finalmente, resulta difícil entender cuál es el sentido de hacer aplicable a los personeros esa inhabilidad específica de los alcaldes. Así, conforme al literal b) del artículo 174, ninguna persona que haya ocupado un cargo público en el año anterior en el respectivo municipio puede ser personero en esa entidad territorial. Ahora bien, ¿qué sentido puede tener la aplicación a los personeros de la inhabilidad prevista por el artículo 95 ordinal 4º para los alcaldes? La finalidad constitucionalmente legítima no es clara”(19) (negrillas y subrayado de la Sala).
Por lo anterior, en cuanto a las inhabilidades aplicables para la elección del personero municipal, concluyó la Corte Constitucional, que el numeral 4 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 era inexistente:
“9. El anterior examen ha mostrado que no resulta pertinente la interpretación del demandante, toda vez que el numeral 4 del artículo 95 de la referida ley no es aplicable al personero. La norma demandada no existe entonces en el ordenamiento jurídico colombiano, por lo cual la Corte se declarará inhibida para pronunciarse de fondo sobre el cargo del actor”(20) (negrillas adicionales).
Similar razonamiento podía hacerse entonces con relación a la causal de inhabilidad que preveía el numeral 3 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994.
3.1.3. Inexistencia de prohibición de reelección del personero municipal: Interpretación y aplicación sistemática del literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 y el numeral 5 del artículo 95 de la misma ley, luego de la modificación de la Ley 617 de 2000
El anterior recuento legal y jurisprudencial constitucional, permite concluir que respecto de los personeros municipales la inhabilidad por el ejercicio de funciones públicas o, en general, por el hecho de haber sido servidor público con antelación a la fecha de la elección, tenía una sola y específica causal: la contenida en el literal b) del artículo 136 de 1994, consistente en “haber ocupado durante el año anterior, cargo o empleo público en la administración central o descentralizada del distrito o municipio”, dada la inaplicabilidad de las causales de lo numerales 3 y 4 del artículo 95 ibídem, coadyuvado por la inexequibilidad del aparte del artículo 172 de esa misma ley que establecía la prohibición de reelección.
Ahora bien, a partir de la vigencia de la Ley 617 de 2000, la inexistencia de inhabilidad por el hecho de desempeñar la persona el cargo de personero en el momento de la elección o, lo que es lo mismo, la inexistencia de prohibición de reelección del personero para el período inmediatamente siguiente, no admite discusión alguna. Las razones son las siguientes:
1. No existe prohibición constitucional ni legal expresa; por consiguiente, como quiera que se trata de la determinación de una restricción al ejercicio del derecho fundamental de participación política, consagrado en el numeral 1 del artículo 40 constitucional, principio éste a su vez cardinal de la fórmula política instituida en el preámbulo y en los artículos 1º y 2º de la Constitución y, dado que al propio tiempo constituye también una limitación del derecho fundamental a la igualdad, su deducción no puede ser por la vía de la interpretación extensiva o analógica, dado que ese tipo de normas son de interpretación restrictiva, criterio este expuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-147 de 1998(21) y, luego reiterado como uno de los fundamentos para decidir la inexistencia del numeral 4 del entonces artículo 95 de la Ley 136 de 1994, como norma de inhabilidad aplicable a los personeros municipales:
“Finalmente, no se puede olvidar que las inhabilidades, incluso si tienen rango constitucional, son excepciones al principio general de igualdad en el acceso a los cargos públicos, que no sólo está expresamente consagrado por la Carta (C.P. arts 13 y 40) sino que constituye uno de los elementos fundamentales de la noción misma de democracia. Así las cosas, y por su naturaleza excepcional, el alcance de las inhabilidades, incluso de aquellas de rango constitucional, debe ser interpretado restrictivamente, pues de lo contrario estaríamos corriendo el riesgo de convertir la excepción en regla. Por consiguiente, y en función del principio hermenéutico pro libertate, entre dos interpretaciones alternativas posibles de una norma que regula una inhabilidad, se debe preferir aquella que menos limita el derecho de las personas a acceder igualitariamente a los cargos públicos(22)”(23) (se adicionan negrillas).
2. Bajo la anterior directriz, igualmente se debe concluir que no es posible derivar la mentada prohibición por aplicación de la causal de inhabilidad del numeral 5 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000 que dice:
““ART. 37.—Inhabilidades para ser alcalde. El artículo 95 de la Ley 136 de 1994, quedará así:
“5. Haber desempeñado el cargo de contralor o personero del respectivo municipio en un período de doce (12) meses antes de la fecha de la elección.” (resalta la Sala).
Pese a la remisión legal interna que a ese artículo hace el literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, en modo alguno es predicable la existencia de esa inhabilidad para la elección del personero municipal, por cuanto:
a) Se trata de una norma prohibitiva propia para la designación o elección del alcalde que, encuentra justificación razonable y suficiente en la necesidad de preservar la pureza en el acceso a ese destino de ejercicio de función pública, impidiendo que el aspirante o candidato utilice los instrumentos de poder para inclinar la designación o elección a su favor.
b) No se trata de una norma que establezca para el alcalde una prohibición de reelección, circunstancia que podría explicar o justificar igualmente su aplicación al personero en virtud de lo dispuesto en el literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994.
c) Sin perjuicio de lo anteriormente anotado, debe agregarse un elemento que, en forma inequívoca, demuestra que la intención del legislador en la expedición de la Ley 617 de 2000 fue la eliminación de cualquier norma que prohibiera la reelección del personero municipal. El trámite de la discusión y aprobación del proyecto normativo que finalmente fuera aprobado, sancionado y promulgado como tal, fue el siguiente:
1. El proyecto fue presentado por el Gobierno Nacional a la Secretaría General de la Cámara de Representantes el 11 de agosto de 1999 e(sic) fue identificado con el número 46 de ese año, dirigido a “reformar parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, el Decreto 1421 de 1993 (Estatuto del Distrito Especial de Bogotá), dictar normas tendientes a fortalecer la descentralización mediante el saneamiento fiscal de las entidades territoriales y, dictar otras disposiciones”(24). Entre tales normas, unas tenían por finalidad fijar el régimen de inhabilidades de los alcaldes.
2. La ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara acumuló otros proyectos de esa misma corporación, los números C-030, C-043, C-051, C-061, C-114 de 1999, la que fue publicada en la Gaceta del Congreso del 27 de octubre de 1999, año VIII, 394.
El proyecto fue aprobado tanto en la Comisión Primera(25) como en la Plenaria de la Cámara de Representantes(26) y, en cuanto al tema de la prohibición de la reelección del personero para el período inmediatamente siguiente, el proyecto aprobado por la Cámara contemplaba en el siguiente artículo:
“ART. 50.—Extensión de las incompatibilidades de los contralores y personeros. Las incompatibilidades de los contralores departamentales, distritales y municipales y de los personeros distritales y municipales tendrán vigencia durante el período para el cual fueron elegidos y hasta doce (12) meses posteriores al vencimiento del período respectivo o la aceptación de la renuncia.
“PAR.—Los funcionarios de que trata el presente artículo no podrán ser reelegidos para el período inmediatamente siguiente”(27) (destaca la Sala).
3. Sobre el particular, en la ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República, en el pliego de modificaciones los ponentes propusieron, entre otras, la siguiente:
“ART. 50.—‘Se elimina el parágrafo del artículo 50, que establecía la imposibilidad de reelección de estos funcionarios. No existe una razón jurídica ni política suficientemente sustentada para prohibir la reelección de estos funcionarios’”(28).
Así mismo, se propuso e incluyó en el artículo 89 sobre vigencia y derogatorias, la referencia a los artículos 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993(29), con el fin de “permitir la reelección de los personeros y contralores del Distrito Capital”, por cuanto tales normas la prohibían para el período inmediatamente siguiente, y de esa manera unificar la no prohibición para los personeros y contralores de las demás entidades territoriales. Con esa modificación fue aprobado el proyecto de la ley en la Comisión Primera el 30 de mayo de 2000(30).
4. En la ponencia para segundo debate, esto es, en el de Plenaria del Senado de la República, se mantuvo la derogatoria expresa de los artículos 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993(31). El proyecto fue finalmente debatido y aprobado en la Plenaria de esa corporación el 20 de junio de 2000(32), en cuyo texto, en el artículo 96 de la ley expresamente se derogaron los artículos 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993.
5. En ese itinerario legislativo, en el curso del debate del proyecto en la Plenaria del Senado, los Senadores Alfonso Angarita Baracaldo y Alfonso Lizarazo Sánchez, formularon objeciones acerca de la derogatoria expresa de los artículos 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993, por considerar que se promovería la corrupción, por lo que presentaron una proposición sustitutiva para eliminar ese aparte del articulado(33). Sin embargo, luego de ampliarse el debate que sobre el punto ya se había dado en el trámite del proyecto, dicha proposición no fue aprobada.
6. Finalmente, resulta especialmente ilustrativo reseñar que, ante las diferencias existentes entre los textos aprobados en las Plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado, se establecieron comisiones accidentales de una y otra Cámara, las que en la respectiva acta de conciliación, acordaron lo siguiente:
“Proyecto de Ley 46/99 (C); 199/99 (S)
“Los Honorables Senadores y Representantes designados para adelantar la conciliación del articulado del proyecto de Ley 46/99 (C); 199/99 (S), en relación con los artículos objeto de la misma hemos convenido acoger los siguientes textos: (...).
ART. 95 (S), 82 (C)
Dada la inclusión antes referida, este pasa a ser el artículo 96.
La Comisión acoge el texto del Senado con excepción del parágrafo que establecía que la derogatoria de los artículos 96 y 106 del Decreto 1421 empezará a regir a partir del año 2003, por cuanto se considera conveniente unificar el régimen de los personeros de todo el país. Igualmente se precisa la expresión que se deroga de la Ley 200 de 1995”(34).
Con fundamento en lo anterior, el texto del artículo 96 de la Ley 617 de 2000 finalmente aprobado consagra la derogatoria expresa de los artículos 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993.
d) En consonancia con lo anterior, a raíz de una demanda formulada en contra de la expresión: “... 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993” contenida en el artículo 96 de la Ley 617 de 2000, en cuanto deroga la prohibición que una y otra norma establecían sobre reelección del personero y el contralor del Distrito de Bogotá para el período inmediatamente siguiente, la Corte Constitucional la declaró exequible, sentencia en la que, luego de hacer el anterior recuento del trámite legislativo del respectivo proyecto, concluyó:
“En ese entendido, la Corte advierte que el punto atinente a la reelección de personeros y contralores estuvo presente desde la ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes y por ello se consagró la prohibición de tal reelección. Luego, en la ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado se suprimió tal prohibición y también la del personero y el contralor del distrito capital. Pero ese punto era sólo uno de los contenidos de la materia concerniente a las modificaciones introducidas al régimen especial del distrito capital. Y es claro que esta materia no se agotaba únicamente en la reconsideración de la prohibición de reelegir al personero y al contralor sino que comprende todos los puntos contenidos en los artículos 96 y 106 ya reseñados y en los artículos que habiendo sido sometidos a debate no fueron finalmente derogados”(35) (negrillas extratexto).
“Por lo demás, para efectos de derogar la prohibición de reelección del personero y del contralor del distrito capital no había necesidad de incluir entre las normas derogadas los artículos 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993, pues si tal hubiese sido el propósito del legislador bastaba con la cláusula general que derogaba las disposiciones contrarias a la Ley 617 y esa prohibición resultaba contraria a la voluntad de suprimirla que se expresó durante el proceso legislativo. Por el contrario, el hecho de que, a pesar de esa derogatoria implícita en la cláusula general, el legislador haya dispuesto la derogatoria de todo el contenido de los artículos 96 y 106 es una muestra de que la voluntad legislativa era esa y no otra”(36) (subrayado y negrillas de la Sala).
e) En tales condiciones debe concluirse, sin hesitación alguna, la inexistencia de prohibición de reelección del personero municipal para el período inmediatamente siguiente, pues, ese fue el criterio y decisión del legislador, corroborado por la Sentencia C-950 del 5 de septiembre de 2001 de la Corte Constitucional que, respecto de ese punto en particular, por ser parte de la ratio decidendi y aun de la resolutiva, hace tránsito a cosa juzgada constitucional con efectos erga omnes, según lo dispone el numeral 1 del artículo 48 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.
3.1.4. El caso objeto de estudio.
En el marco jurídico y jurisprudencial antes expuesto, es evidente que en la sentencia impugnada el juzgador incurrió en interpretación y aplicación indebidas de las normas contenidas en el literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 y en el numeral 5 del artículo 95 de esa misma ley, modificado éste último por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, en cuanto a partir de ellas dedujo la existencia de inhabilidad o prohibición de reelección del personero municipal para el período inmediatamente siguiente, máxime si se tiene en cuenta que, en el caso la elección del señor Julio César Trejos González como personero municipal de Pereira (Risaralda) para el período 2001 - 2004, esta tuvo lugar el 10 de enero de 2001, fecha para la que ya estaba en plena vigencia la Ley 617 de 2000, cuyo artículo expresamente dispone:
“ART. 86.—Régimen de transición para el régimen de inhabilidades e incompatibilidades. El régimen de inhabilidades e incompatibilidades a los cuales se refiere la presente ley, regirá para las elecciones que se realicen a partir del año 2001” (resalta la Sala).
En consecuencia, dado el mérito y suficiencia de este primer cargo del recurso extraordinario interpuesto, la Sala revocará el fallo suplicado y, en su lugar, confirmará la sentencia del 20 de junio de 2001 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en la que se denegaron las súplicas de la demanda.
No obstante, aclara la Sala que la prosperidad de dicho cargo no comprende la norma contenida en el numeral 2 del artículo 95 de Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, igualmente citada con esa finalidad en el escrito del recurso, por la sencilla pero potísima razón de que dicha norma no fue invocada como fundamento de la sentencia materia de revisión y, ni siquiera en ella referida, para cuya constatación basta una simple lectura del fallo.
3.2. Los restantes cargos formulados con el recurso.
Por la razón últimamente anotada, deviene innecesario el análisis de los dos cargos adicionales invocados por el recurrente para sustentar la impugnación.
1. DECLÁRASE fundado el recurso extraordinario de súplica interpuesto.
2. REVÓCASE la sentencia del 8 de febrero de 2002 proferida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta corporación y, en su lugar, CONFÍRMASE la sentencia del 20 de junio de 2001 dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en la que se denegaron las súplicas de la demanda.
3. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente a la Sección Quinta de esta corporación.
Magistrados: Ricardo Hoyos Duque, presidente—Alberto Arango Mantilla—Camilo Arciniegas Andrade, ausente—Germán Ayala Mantilla, ausente—Tarsicio Cáceres Toro, ausente—Jesús María Carrillo Ballesteros—María Elena Giraldo Gómez—Alier Eduardo Hernandez Enríquez—Jesús María Lemos Bustamante, salvamento de voto—Ligia López Díaz, salvamento de voto—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, salvamento de voto—Olga Inés Navarrete Barrero—Ana Margarita Olaya Forero, salvamento de voto—Alejandro Ordoñez Maldonado—Maria Inés Ortiz Barbosa—Nicolás Pájaro Peñaranda—Juan Ángel Palacio Hincapié, ausente—Germán Rodríguez Villamizar—Manuel Santiago Urueta Ayola, ausente.
(1) Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia de octubre 24 de 1975, Actor: Tito Heraldo Bernal, Gaceta Judicial, T. CLI, pág. 254.
(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 4 de agosto de 1999, expediente Q-063. En igual sentido véanse, entre muchas otras, las sentencias del 25 de septiembre de 2000, expediente S-119; 27 de noviembre de 2000, expediente S-232; 23 de septiembre de 2002, expediente S-689 y, 22 de octubre de 2002, expediente 11001031500020020017-01, número interno 129.
(3) Corte Constitucional, Sentencia C-407 del 28 de agosto de 1997.
(4) Mediante esta ley se dictaron normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, las que reformaron sustancialmente el llamado Código de Régimen Municipal contenido en el Decreto-Ley 1333 de 1986.
(5) A través de la Ley 617 de 2000 se reformó parcialmente la Ley 136 de 1994, el decreto extraordinario 1222 de 1986 (Código de Régimen Departamental), se adicionó la Ley Orgánica de Presupuesto, el decreto 1421 de 1993 (Estatuto del Distrito Especial de Bogotá) y, se dictaron normas para fortalecer la descentralización y racionalizar el gasto público nacional.
(6) Posteriormente, con ocasión de decidir una nueva demanda en la que se acusaron esa misma norma y el numeral 4 del artículo 95 de la misma Ley 136 de 1994, en Sentencia C-767 del 10 de diciembre de 1998 la Corte declaró la existencia de cosa juzgada constitucional respecto de la primera de tales normas.
(7) Corte Constitucional, Sentencia C-483 del 9 de septiembre de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(8) La Constitución contempla la prohibición absoluta de reelección para los cargos de Presidente de la República, que igualmente comprende al Vicepresidente que ha ejercido por más de tres meses la Presidencia (art. 197); magistrados de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado (art. 233); Miembros del Consejo Nacional Electoral (art. 264); Fiscal General de la Nación (art. 249-2), y Registrador Nacional del Estado Civil (art. 266).
(9) Corte Constitucional, Sentencia C-267 del 22 de junio de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(11) En la actualidad, luego de la modificación introducida a esa norma por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, ese hecho ya no constituye causal de inhabilidad para la elección o designación de alcalde.
(12) Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de abril de 1999, expediente 2202, M.P. Oscar Aníbal Giraldo Castaño. En similar sentido, pueden verse estas otras sentencias: 11 de marzo de 1999, expediente 2203, M.P. Jorge Antonio Saade Márquez; 24 de junio de 1999, expediente 2231 M.P. Darío Quiñones Pinilla y, 4 de mayo de 2001, M.P. Mario Alario Méndez.
(13) El texto de estas causales era el siguiente: “ART. 95.—Inhabilidades. No podrá ser elegido ni designado alcalde quien: 1. (...). 3. Haya ejercido jurisdicción o autoridad civil, política o militar o cargos de dirección administrativa en el respectivo municipio, dentro de los seis meses anteriores a la elección. 4. Se haya desempeñado como empleado o trabajador oficial dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección”.
(14) Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 24 de junio de 1999, expediente 2231, M.P. Darío Quiñones Pinilla.
(15) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 7 de marzo de 2000, expediente S-069, M.P. Silvio Escudero Castro.
(16) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 4 de julio de 2000, expediente S-102, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda.
(17) Al respecto, ver entre otras, las sentencias C-504 de 1995 y C-587 de 1995.
(18) Corte Constitucional, Sentencia C-767 del 10 de diciembre de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(21) Mediante la Sentencia C-147 del 22 de abril de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero, se declaró exequible el literal c) del artículo 6º de la Ley 330 de 1996 que establece como causal de inhabilidad para la elección de contralores, la siguiente: “(quien) Durante el último año haya ocupado cargo público del orden departamental, distrital o municipal, salvo la docencia”.
(22) Sentencia C-147 de 1998, M.P. Alejandro Martínez. Fundamento Jurídico 8.
(23) Corte Constitucional, Sentencia C-767 del 10 de diciembre de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(24) Gaceta del Congreso, año VIII, 257 del 17 de agosto de 1999.
(25) Gaceta del Congreso, año VIII, 452 del 19 de noviembre de 1999.
(26) Gaceta del Congreso, año VIII, 479 del 29 de noviembre de 1999.
(27) Gaceta del Congreso, año VIII, 479, pág. 10.
(28) Gaceta del Congreso, Año VIII, 553 del 15 de diciembre de 1999, pág. 11.
(29) El Decreto 1421 de 1993, contiene el Estatuto del Distrito Capital de Bogotá, dictado por el Presidente de la República en ejercicio de la facultad que le fue conferida por el artículo 41 transitorio de la Constitución Política.
(30) Acta 36, Gaceta del Congreso Año VIII, 532 del 10 de diciembre de 1999, pág. 24 y Gaceta del Congreso Año VIII, 553 del 15 de diciembre de 1999, pág. 24.
(31) Gaceta del Congreso, Año IX, 211 del 14 de junio de 2000, pág. 7.
(32) Gacetas del Congreso, Año IX, 256 y 259.
(33) Gaceta del Congreso. Año IX, 256 del 13 de julio de 2000, pág. 16.
(34) Acta de Conciliación del 22 de agosto de 2000.
(35) Corte Constitucional, Sentencia C-950 del 5 de septiembre de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
Considero que no debió prosperar el recurso extraordinario de súplica toda vez que el régimen de inhabilidades de los alcaldes resulta aplicable a los personeros, en virtud del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, cuyos literales a) y b) no se excluyen sino complementan y por lo tanto, quien ejerció durante el año anterior a la elección de personero, el mismo cargo, estaba inhabilitado.
Indiscutiblemente el problema de interpretación proviene de la defectuosa técnica de redacción del artículo 174 en su literal a), norma que prohíbe elegir como personero a quien “Esté incurso en las causales de inhabilidad establecidas para el alcalde municipal, en lo que sea aplicable”. En estos términos, además de remitirse a inhabilidades que pueden cambiar, permite lucubrar sobre lo que resulta procedente.
Las causales de inhabilidad para ser alcalde se encuentran en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000. Así las cosas, no puede ser elegido quien haya desempañado el cargo de personero del respectivo municipio en un período de 12 meses antes de la fecha de elección (num. 5º).
Si bien la Corte en Sentencia C-267 de 1995 declaró la inconstitucionalidad de la norma que establecía “En ningún caso habrá reelección de los personeros” (art. 172), ello se debió a su redacción con carácter absoluto, pero allí mismo advirtió que “el legislador, siempre que sean justificadas y razonables”.
En mi concepto se justifica la prohibición, durante el año anterior a la elección, porque de esta manera se garantizan elecciones en condiciones de igualdad y con transparencia, pues el candidato que ocupa el cargo de personero tiene innegables ventajas sobre los demás, situación que se ha querido prevenir a través del régimen de inhabilidades.
En consecuencia, considero que la causal de inhabilidad se configuró y por lo tanto, debió mantenerse la nulidad de la elección del señor Julio Trejos como personero municipal.
Bogotá, D.C., mayo 26 de 2003.
Con el debido respeto me aparté de la decisión mayoritaria, por cuanto considero que para llegar a la conclusión de que el personero demandado no estaba incurso en la inhabilidad censurada, la Sala partió de una interpretación errada y aislada de las normas que gobiernan este régimen, lo que llevó de contera a desconocer los fines a que apuntan sus disposiciones.
Sostiene el fallo que no es aplicable, en el caso de los personeros, el literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 y el numeral 4 del artículo 95 ídem, precepto este último modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 200, por existir norma específica para dichos funcionarios, como es la inhabilidad especial consagrada en el literal b) del artículo 174, argumento que resulta desacertado. Varias son las razones que me llevan a una conclusión contraría a la que llegó la mayoría.
De una parte, el criterio de la especialidad en que se fundamenta la sentencia, para no aplicar por remisión el numeral 2 del precitado artículo 95, no se da, pues palmario que la inhabilidad consagrada en el literal b9 del artículo 174 se refiere a los empleos de la Administración central y descentralizada del municipio, mientras que la prohibición contenida en el numeral 2 del artículo 37 de la Ley 617 de 2000, hace relación a quienes dentro del año anterior a la elección ejerzan funciones públicas en el municipio con jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar.
Se trata de dos prohibiciones distintas que tienen aspectos teleológicos diferentes. La del literal b) del artículo 174, como resulta apenas obvio, propende por la transparencia de la gestión del órgano de control al no permitir el tránsito inmediato del funcionario vigilado al funcionario vigilante. La inhabilidad consagrada en el literal b) del artículo 95, tal como quedó por la modificación del artículo 37 de la Ley 617, apunta a la transparencia en la elección del cargo de Personero y a la igualdad de los candidatos, pues quien esté prevalido de poder no puede influir torcidamente en el órgano elector. Así, simplemente, debieron analizarse las normas precitadas. En esa medida, la remisión que prevé el literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, de aplicar a la elección de los Personeros, las inhabilidades para el alcalde, cobra plena eficacia y se torna imperante, ya que no se da la especialidad que encontró la Sala.
Pero además, resulta equivocada la afirmación que hace la Sala de que como la Corte Constitucional al examinar la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 4 del artículo 95 de la precitada Ley 136, antes de ser modificada por la Ley 617, señaló en la parte motiva que tal causal no era aplicable a dichos funcionarios, pues tal apreciación que otrora tuvo la Corte solo quedó dentro del marco de sus consideraciones y no dentro de la parte resolutiva. Mucho menos el argumento fue inescindible con la decisión, luego no puede obligar tal apreciación de la Corte para interpretar así la norma.
Así mismo, es equivocado, en mi sentir, el alcance que le dio la Sala a la Sentencia C-267 de 1995 de la Corte Constitucional, mediante la cual declaró inexequible la frase “en ningún caso habrá reelección de personeros” , ya que no se trata de desconocer que estos funcionarios puedan ser reelegidos, por haber desaparecido del mundo jurídico la prohibición, lo que s no pueden, tal como quedaron las causales de inhabilidad, es ser elegidos habiendo ocupado en el período inmediatamente anterior dicho cargo, pues estarían incursos en la inhabilidad del literal b) del artículo 95 de la Ley 136 de 1994.
No hay que olvidar que el sistema normativo es un conjunto de disposiciones que se entrelazan armónicamente; por ello, el análisis aislado de cada precepto desvirtúa, precisamente, ese componente de consonancia que debe estar presente en la intelección que se haga de las normas. No hay que dejar de lado que en esta tema de inhabilidades lo que busco el Constituyente de 1991 fue impedir que los aspirantes a los cargos públicos de elección utilizaran la autoridad y mando que han ostentado entes de la elección, para obtener ventaja electoral frente a los demás candidatos, como quiera que ello conculca la pureza del sufragio y el derecho a la igualdad de los aspirantes.
Por las anteriores razones disentí con el voto de la mayoría.
Bogotá, D.C., mayo 22 de 2003.
La razón por la cual no comparto la decisión de mayoría, sucintamente, la explico, así:
Si bien mediante Sentencia C-267 de 22 de junio de 1995 la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión que contenía el artículo 172 de la Ley 136 de 1994, según la cual, “En ningún caso habrá reelección de los personeros”, la motivación de la decisión fue provocada por la prohibición absoluta que el citado enunciado incorporaba, pero en ningún caso tal decisión supuso que el legislador no podía establecer determinadas inhabilidades o prohibiciones que impidieran el acceso indiscriminado de todos los ciudadanos al mentado destino. A mi juicio, de ese pronunciamiento lo que se desprende es que los personeros sí pueden ser reelegidos pero no para el período siguiente.
Por su parte, la Corte Constitucional en Sentencia C-483 de 9 de septiembre de 1998 declaró exequible el literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, según el cual es causal de nulidad para ser elegido personero, el estar “incurso en las causales de inhabilidad establecidas para el alcalde municipal, en lo que sea aplicable”. Tal modalidad de remisión interna fue expresamente avalada por la citada corporación al encontrarla armónica con los derroteros de la Carta que en la actualidad nos rige.
Así las cosas, el literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 permite que los personeros queden cobijados por las causales de inhabilidad previstas para los Alcaldes en el artículo 95, ibídem. Pero, según el condicionamiento legal al que se halla atada dicha remisión (en lo que le sea aplicable) impone, desde luego, examinar cuáles de las circunstancias que inhabilitan a los alcaldes pueden hacerse extensivas a los personeros.
A mi juicio, nada obsta para que una de esas inhabilidades previstas para los primeros funcionarios que bien puede aplicarse a los segundos sea precisamente, la consagrada en los numerales 2 y 5 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, consistentes, respectivamente, en haber “ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar en el respectivo municipio” dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección y en “haber desempeñado el cargo de contralor o personero del respectivo municipio en un período de doce (12) meses antes de la fecha de la elección”.
Siendo que dicha remisión resulta absolutamente realizable en la medida en que constituye una de las manifestaciones posibles de la aplicación práctica y efectiva del enunciado normativo que la contiene, la conclusión inevitable que de ella se deriva es la de que la reelección para el período siguiente de los personeros al igual que la de los alcaldes está prohibida. De manera que comparto lo decidido en este mismo sentido por la Sección Quinta del Consejo de Estado en sentencia de 20 de junio de 2001, la cual, por lo mismo, no debió ser infirmada.
He conocido del texto elaborado por el señor consejero Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, y por compartir integralmente las razones expuestas, con su venia, adhiero a su salvamento de voto.
Bogotá, D.C., junio 17 de 2003.
Alier E. Hernandez Enríquez