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Timestamp: 2016-10-24 05:19:39+00:00
Document Index: 39793790

Matched Legal Cases: ['art. 15', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 1', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 15', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 1']

137 II 234. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public dans la cause Commune de St-Sulpice contre �poux A. et B., C. ainsi que D�partement de l'�conomie du canton de Vaud (recours en mati�re de droit public)
Art. 1 al. 1 et al. 2 let. b, art. 15 LAT; densification de la zone � b�tir. La planification communale, qui privil�gie la protection paysag�re de la rive du lac, est conforme aux principes r�gissant l'am�nagement du territoire. L'arr�t cantonal, qui applique de mani�re sch�matique l'imp�ratif de densification pos� par le plan directeur cantonal sans tenir compte des sp�cificit�s du territoire communal, viole l'autonomie communale (consid. 3 et 4). Faits � partir de page 24
A. C. est propri�taire de la parcelle n� 108 de la commune de St-Sulpice. (...) A. et B. sont propri�taires de la parcelle n� 110, contigu� � l'est de la pr�c�dente. (...) Selon le plan g�n�ral d'affectation communal de 1992, les deux parcelles se trouvaient en zone r�sidentielle B (moyenne densit�), permettant une surface b�tie sur 1/10e de la surface du terrain, avec trois niveaux et combles �ventuelles, soit un coefficient d'utilisation du sol de 0,3 voire 0,375.
Aux mois d'avril et mai 2007, la commune a mis � l'enqu�te un projet de r�vision de son plan g�n�ral d'affectation (PGA), pr�voyant notamment une extension vers le nord de la zone � faible densit� situ�e sur presque toute la longueur du territoire communal en bordure du lac L�man. Selon le projet de r�glement g�n�ral sur l'am�nagement du territoire et les constructions (ci-apr�s: le r�glement), la zone de faible densit� est destin�e � l'habitation ou aux activit�s compatibles avec celle-ci. L'ordre des constructions est non contigu, la hauteur de 10 m au fa�te et l'indice d'utilisation du sol (IUS, surface brute de planche habitable) de 0,3. La zone de moyenne densit� permet une hauteur de 13 m au fa�te et un IUS de 0,45. Selon la nouvelle r�glementation, la parcelle n� 108 se voyait colloqu�e dans sa partie nord en zone de moyenne densit� et dans sa partie sud en zone de faible densit�. La parcelle n� 110 se trouvait enti�rement en zone de faible densit�. Leurs propri�taires respectifs ont fait opposition. Par d�cision du 16 avril 2008, le Conseil communal de St-Sulpice (...) a lev� les oppositions. (...) La version d�finitive du PGA et du r�glement a �t� adopt�e le 25 f�vrier 2009, et approuv�e pr�alablement par le chef du D�partement cantonal de l'�conomie le 25 mai 2009.
B. Par arr�t du 30 juin 2010, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (ci-apr�s: la CDAP) a admis le recours form� par C., A. et B., et annul� les d�cisions communale et cantonale des 25 f�vrier et 25 mai 2009 en ce qui concerne les parcelles nos 108 et 110. Le plan directeur cantonal (PDCn) pr�voyait (...) une densification de la zone � b�tir. Le projet d'agglom�ration Lausanne-Morges (PALM), adopt� sur cette base, ainsi que le Sch�ma directeur Ouest lausannois reprenaient cet objectif en fixant une densit� moyenne de 100 habitants et emplois par hectare, soit un IUS de 0,625. La commune devait donc clairement densifier sa zone � b�tir. Or, la nouvelle planification augmentait globalement les capacit�s constructibles, mais avait limit� la densification afin de BGE 137 II 23 S. 25pr�server le caract�re du domaine b�ti existant et de prot�ger le site de la rive du lac. Plus d'une trentaine de parcelles avait ainsi �t� d�class�e totalement ou partiellement en zone de faible densit�. Une telle planification n'�tait pas compatible avec les objectifs du d�veloppement territorial. Le dossier a d�s lors �t� renvoy� � la commune afin de que les deux parcelles des recourants soient enti�rement colloqu�es en zone de moyenne densit�, ce qui permettait encore de respecter le caract�re du coteau. (...)
C. Par acte du 31 ao�t 2010, la Commune de St-Sulpice forme un recours en mati�re de droit public pour violation de son autonomie. Elle demande la r�forme de l'arr�t cantonal en ce sens que les d�cisions communale et cantonale sont maintenues en ce qui concerne les parcelles nos 108 et 110. (...)
3. Invoquant notamment les art. 1, 2, 4 et 17 LAT (RS 700), la recourante estime que la cour cantonale se serait livr�e � une mauvaise pes�e des int�r�ts en pr�sence. Elle rel�ve que si la densification du milieu b�ti r�pond � un souci majeur de l'am�nagement du territoire, elle doit avoir lieu dans le respect des autres objectifs poursuivis, notamment le maintien du cadre de vie de la commune et la protection des sites sensibles. La recourante rel�ve que le territoire communal est d�pourvu de zone agricole et d�j� largement b�ti. La nouvelle planification permettrait de passer de 3'000 � environ 5'000 habitants. La zone mixte a �t� �tendue tout le long de la route cantonale, y compris dans le p�rim�tre du nouveau plan de quartier "En Champagny-Sud". La commune aurait ainsi donn� suite aux exigences du service cantonal de l'am�nagement du territoire (actuellement le service du d�veloppement territorial), � l'exception d'un IUS de 0,4 pour la zone de faible densit�, qui n'est impos� par le PDCn que depuis le mois d'ao�t 2008. La recourante invoque l'int�r�t public � la pr�servation du paysage des rives du lac, qui imposerait de maintenir la pr�dominance de la v�g�tation jusqu'au niveau de la rupture de pente o� se trouve le village. Pour la parcelle n� 110, la limite de la zone de faible densit� a �t� fix�e afin d'�viter une construction au niveau de la rupture de pente et de faciliter la fixation de la limite sur les parcelles situ�es � l'est. Du point de vue BGE 137 II 23 S. 26des propri�taires intim�s, la restriction des droits � b�tir serait faible, voire inexistante puisque l'IUS passe � 0,45 pour la zone de moyenne densit�, et que l'art. 3.6 du r�glement pr�voit � certaines conditions un "bonus" de 10 %. Pour les deux parcelles, il en r�sulterait une augmentation de 145 m2 des droits � b�tir. L'arr�t cantonal n'aurait pour effet qu'une augmentation d�risoire de la densit� du territoire communal (0,46 %) et provoquerait un d�coupage incoh�rent des zones. Une red�finition de celles-ci se heurterait � la volont� des propri�taires voisins concern�s, qui ont express�ment consenti � la nouvelle planification.
4. Entr� en vigueur le 1er ao�t 2008, le plan directeur cantonal s'attache notamment � combattre le ph�nom�ne d'�talement urbain par un d�veloppement judicieux des centres, soit des quartiers disposant d'�quipements, services et transports publics. Pour compenser cette densification, ce d�veloppement doit s'accompagner d'une exigence marqu�e pour l'int�gration du b�ti et la cr�ation de nouveaux espaces (volet strat�gique, p. 37).
4.1 Le p�rim�tre compact de l'agglom�ration Lausanne-Morges fait l'objet de la fiche r�gionale R 01 qui d�finit plusieurs objectifs. Il s'agit notamment de d�velopper l'agglom�ration vers l'int�rieur, en r�unissant les conditions pour l'accueil de 70'000 habitants et emplois dans le p�rim�tre de l'agglom�ration compacte entre 2005 et 2020; d'attribuer aux 4 principaux centres-villes de l'agglom�ration, � 10 sites strat�giques et � 4 sites d'exception le r�le de moteurs du d�veloppement; de favoriser une urbanisation alliant densit� et qualit� et de d�velopper une offre de transports publics attractive et durable en lien avec l'urbanisation. Pour atteindre ces objectifs, le canton, les communes et les associations r�gionales partenaires ont sign� le 22 f�vrier 2007 une Convention pour la mise en oeuvre du projet d'agglom�ration Lausanne-Morges dans laquelle ils s'engagent en particulier � soutenir les orientations strat�giques du PALM et � adapter dans les meilleurs d�lais leurs planifications territoriales de fa�on � faciliter la mise en oeuvre des objectifs du PALM.
Ce dernier constitue ainsi un instrument d'urbanisme de niveau directeur r�sultant d'une concertation entre les communes concern�es et le canton. Il tend � r�agir contre le d�veloppement non durable de l'agglom�ration Lausanne-Morges (�talement urbain, trafic automobile, pollution et nuisances sonores notamment) en concentrant le d�veloppement dans les espaces qui sont d�j� largement BGE 137 II 23 S. 27urbanis�s. L'objectif est d'atteindre 100 habitants et emplois � l'hectare dans les secteurs ordinaires, et le double dans les sites strat�giques. Les densit�s pourront �tre adapt�es aux conditions locales, pour autant que les efforts de densification restent significatifs. Rappelant que les concepts de densit� et de qualit� ne sont pas incompatibles, le rapport rel�ve qu'il y a lieu de ne pas se limiter � des crit�res quantitatifs, mais qu'il faut tenir compte de la valeur patrimoniale, de la morphologie des lieux, des conditions d'accessibilit� multimodale et des impacts environnementaux.
4.2 La recourante rel�ve la n�cessit� de conserver les caract�ristiques du territoire communal, dont la partie situ�e en bordure du lac est constitu�e d'un coteau peu b�ti et arbor� faisant office de zone tampon entre les rives et la partie amont de la commune, plus dens�ment b�tie. Les zones de moyenne densit� sont situ�es dans le prolongement � l'est et � l'ouest du village. Le rapport d'am�nagement � l'appui du PGA souligne la n�cessit� de maintenir l'�tat actuel avec une pr�dominance de v�g�tation, raison pour laquelle la zone de faible densit� a �t� maintenue et l�g�rement �tendue vers le nord en tenant compte de la nature des constructions existantes.
4.3 La densification des zones � b�tir, telle qu'elle est voulue par le PDCn et le PALM, r�pond certes � un int�r�t public important, maintes fois rappel� par la jurisprudence. Cela correspond au principe fondamental d'utilisation mesur�e du sol (art. 1 al. 1 LAT), qui impose une rationalisation de la zone � b�tir plut�t que son extension (ATF 119 Ia 300 consid. 3c; ATF 113 Ia 266 consid. 2a p. 269). Le rapport d'am�nagement pr�voit toutefois, pour la commune de St-Sulpice, une population de 4'500 habitants en 2020 (contre 3'000 en 2010), et consid�re que la l�g�re augmentation de la densit� permettrait d'accueillir environ 5'020 habitants. D�s lors, si la densification op�r�e par la nouvelle planification est certes tr�s inf�rieure � la moyenne globale pr�conis�e par le PALM, la d�finition de la zone � b�tir n'en satisfait pas moins aux exigences de l'art. 15 let. b LAT.
4.4 Le maintien d'un cadre de vie de qualit�, en prot�geant la typologie caract�ristique d'un village ou d'un quartier, correspond lui aussi � un principe important de l'am�nagement du territoire (art. 1 al. 2 let. b LAT), dont les instruments tels que le PALM tiennent d'ailleurs �galement compte. La cour cantonale ne nie pas que les abords de la rive du lac, sur quasiment toute la longueur du territoire communal, constituent une entit� paysag�re homog�ne qui BGE 137 II 23 S. 28m�rite d'�tre conserv�e et qui peut �tre observ�e depuis le lac ainsi que depuis le cheminement pi�tonnier am�nag� le long de la rive. Le Plan directeur cantonal des rives vaudoises du lac L�man, adopt� en 2000 par le Grand Conseil vaudois, pose comme principe d'am�nagement essentiel le maintien, sur tout le pourtour du lac, d'une faible densit� des constructions. En particulier, dans les secteurs pas ou peu b�tis, il s'agit de rechercher le statu quo (p. 42-43, Mesure g�n�rale A1). De ce point de vue, le territoire de St-Sulpice pr�sente des caract�ristiques tout � fait particuli�res, que la commune a d�cid� de pr�server en distinguant clairement la zone villageoise et r�sidentielle du milieu arboris� et faiblement construit situ� en aval. Outre l'indice d'utilisation du sol, de 0,3, le r�glement pr�voit diverses mesures dans ce sens, tels que l'ordre non contigu, la limitation � deux du nombre de logements, l'implantation des b�timents sur des parcelles de 800 m2 au moins, la limitation de la hauteur des b�timents (6,5 m � la corniche et 10 m au fa�te) ainsi que l'obligation de planter un arbre majeur pour chaque tranche de 500 m2 d'un bien-fonds b�ti.
Le rapport d'am�nagement explique que la limite entre les zones de faible et de moyenne densit� a �t� red�finie jusqu'� la rupture de pente du coteau pour tenir compte de l'�tat de l'urbanisation existante. S'agissant plus particuli�rement des parcelles des intim�s, cette limite n'a pas �t� ais�e � fixer, compte tenu de la taille de la parcelle n� 108 qui s'�tend en direction de la rive. Colloquer celle-ci enti�rement en zone de moyenne densit� impliquait une r�duction sensible de la zone prot�g�e, contrairement � ce qui a �t� d�cid� pour l'ensemble du territoire de la commune. Cela permettait aussi une augmentation du volume b�ti ainsi que l'implantation d'un b�timent � la hauteur de la rupture de pente, incompatible avec l'environnement actuel. Telle qu'elle a �t� fix�e par l'autorit� communale, la limite des zones, qui traverse la parcelle n� 108 et longe au nord la parcelle n� 110, proc�de d'un choix raisonnable et coh�rent au regard de l'ensemble du plan.
4.5 Quant � l'atteinte aux int�r�ts priv�s des propri�taires intim�s, elle appara�t elle aussi admissible. La question de savoir dans quelle mesure la nouvelle r�glementation implique une r�duction des droits � b�tir a fait l'objet d'une controverse entre les parties et n'a pas �t� r�solue en instance cantonale, notamment en raison de l'utilisation de deux indices distincts, soit le coefficient d'occupation du sol et le BGE 137 II 23 S. 29coefficient d'utilisation th�orique selon l'ancienne planification, et l'IUS selon la nouvelle. Pour ce qui concerne la parcelle n� 108, le passage en faible densit� pour la partie sud est compens� dans une certaine mesure par l'augmentation de l'IUS (de 0,375 � 0,45) pour la zone de moyenne densit�, de sorte que la r�duction des droits � b�tir ne serait que de 5 % environ. Quant � la parcelle n� 110, d�j� b�tie, la r�duction serait de 7,5 % selon la commune et de 18 % selon les intim�s. La commune recourante rel�ve qu'en application du "bonus" de 10 % pr�vu � l'art. 3.6 du r�glement, le PGA augmenterait de 145 m2 les droits � b�tir pour l'ensemble des deux parcelles. Un tel bonus n'est toutefois envisageable qu'� des conditions pr�cises (�quipement public, cession de parcelles � la commune, �conomies d'�nergie ou d�veloppement durable). Quoi qu'il en soit, il n'est pas contestable que c'est essentiellement le caract�re peu b�ti et le voisinage du lac qui conf�re son int�r�t et sa valeur au secteur sud de la commune, ind�pendamment de l'indice d'utilisation du sol. L'atteinte subie par les intim�s n'appara�t d�s lors pas excessive au regard de l'int�r�t public tel que rappel� ci-dessus.
4.6 La planification communale r�sulte ainsi d'une pes�e des int�r�ts au terme de laquelle l'autorit� a d�cid� de faire pr�valoir la protection paysag�re, dans toute la partie aval de la commune, et d'op�rer une certaine densification dans les parties situ�es au centre et le long des voies principales d'acc�s, notamment de la route cantonale. Une telle planification ne consacre aucune violation des principes r�gissant l'am�nagement du territoire, au sens de l'art. 1er al. 2 let. b LAT.
La cour cantonale a pour sa part appliqu� un objectif de densification de mani�re sch�matique, et sur un espace tr�s restreint, sans tenir compte des sp�cificit�s du territoire communal. Du point de vue de la densification, sa d�cision n'a d'ailleurs qu'un effet tr�s limit�. En remettant ainsi en cause l'ensemble de la planification dans le quartier concern�, la cour cantonale a indument substitu� son appr�ciation � celle de la commune et, partant, viol� son autonomie.