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Timestamp: 2016-10-25 05:16:46+00:00
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⭐LE NOUVEAU PARTENARIAT POUR LE DÉVELOPPEMENT DE L AFRIQUE DANS L ARCHITECTURE INSTITUTIONNELLE DE L UNION AFRICAINE *
LE NOUVEAU PARTENARIAT POUR LE DÉVELOPPEMENT DE L AFRIQUE DANS L ARCHITECTURE INSTITUTIONNELLE DE L UNION AFRICAINE *
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1 LE NOUVEAU PARTENARIAT POUR LE DÉVELOPPEMENT DE L AFRIQUE DANS L ARCHITECTURE INSTITUTIONNELLE DE L UNION AFRICAINE * DANDI GNAMOU-PETAUTON ** L objet de cet article est d analyser les relations entre le Nouveau Partenariat pour le développement de l Afrique (NEPAD) et l Union africaine pour répondre à la question non encore débattue dans la doctrine de la nature juridique du NEPAD. Il a été démontré d une part qu en tant qu organe créé par la Conférence de l Union et sous contrôle de cette dernière, le NEPAD est un organe subsidiaire, Janus, partagé entre la volonté d autonomie et le caractère subordonné à l organe principal. Cette opération de qualification emporte d autre part un développement institutionnel et fonctionnel du NEPAD en tant qu agence panafricaine d exécution au sein de la Commission de l Union africaine. The purpose of this paper is to analyze the relationship between the New Partnership for Africa's Development (NEPAD) and African Union to address the issue not yet discussed in the doctrine of the legal nature of NEPAD. It has been shown that as part of a body established by the Conference of the Union and under the control of the latter, NEPAD is a subsidiary organ, Janus, shared between the desire for autonomy and subordinated to the main body. This operation entails qualifying the other functional and institutional development as an agency of the NEPAD Pan-African Implementation within the African Union Commission. * Le présent article a fait l objet d une communication orale sous le titre «Union africaine et NEPAD de la concurrence à l intégration» dans le cadre du Colloque «Concurrence entre organisations régionales africaines», organisé par l Université de Bordeaux IV les 28 et 29 septembre ** Enseignante-chercheure à la Faculté de droit et de sciences politiques de l Université d Abomey-Calavi (Bénin), chargée de cours à l Université d Abomey-Calavi. Licence Management des entreprises publiques (Universités d Orléans), Master Anthropologie juridique et politique (Paris I - Panthéon- Sorbonne) et Master en Droit international et européen (Paris XI-Sud). Docteure en droit de l Université Paris XI.2 (2010) Revue québécoise de droit international «Plus que toute autre région, l Afrique a besoin d intégrer les marchés sousrégionaux, de promouvoir le développement durable et de mettre en place les capacités et la compétitivité requises pour participer comme il se doit, au nouveau système commercial» 1. C est conscient de la nécessité de l intégration économique pour la survie de l Afrique que l Acte constitutif de l Union africaine (UA) définit l intégration socio-économique comme l'un des idéaux de l unité africaine 2. En effet, son prédécesseur, l'organisation de l'unité africaine (OUA), dont la charte a été adoptée le 25 mai 1963 à Addis-Abeba, était une organisation de coopération 3 dans laquelle les États n'avaient pas envisagé initialement l'intégration de leurs économies 4. Malgré l adoption du Plan de Lagos et la création d une Communauté économique africaine 5, l'oua ne pouvait se targuer d'un bilan positif en matière de développement économique. A la fin des années 1990, le continent est en prise aux conflits armés et aux pandémies et régresse économiquement et politiquement 6. Les États africains décident, pour relancer le développement de l Afrique, de transformer l OUA en Union africaine, organisation reposant sur les objectifs fondamentaux de la Charte de l OUA et du traité instituant la Communauté économique africaine 7. En sus de cette transformation institutionnelle et pour donner à l Afrique une image positive, les dirigeants africains ont lancé le Nouveau Partenariat pour le développement de l Afrique (NEPAD) 8. Ce NEPAD est «une vision claire et courageuse de la manière dont l'afrique prend ses responsabilités vis-à-vis de son propre développement et de sa pleine intégration à l'économie mondiale» 9 et est reconnu par les institutions internationales 10. Aussi, l Assemblée générale des Nations Unies a-t-elle examiné, 1 Commission Economique pour l Afrique, Etat de l intégration régionale en Afrique, Addis Abeba, 2004 à la p. 25 [CEA, État de l intégration]. 2 Jean François Guilhaudis, Relations internationales contemporaines 3ème édition, Paris, Litec, 2010 à la p. 296 [Guilhaudis]. 3 Selon Maurice Glélé-Ahanhanzo, «il s'agit seulement d'une association d'états fort éloignée d'une fédération [,] [...] un forum où les Africains apprennent à mieux se connaître et à développer le sentiment de la solidarité de leur destin». Voir Maurice Glélé-Ahanhanzo, Introduction à l'organisation de l'unité africaine et aux organisations régionales africaines, Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1986 à la p Jacques Tenier, Intégrations régionales et mondialisation : Complémentarité ou contradiction, Paris, La Documentation française, 2003 aux pp [Tenier]. 5 C'est seulement le 29 avril 1980 que le Plan de Lagos pour la création à l'horizon 2000 d'une Communauté économique africaine est adopté. L'idée est ensuite reprise par le traité d'abuja du 3 juin 1991 portant création de la Communauté économique africaine pour Le Plan d action de Lagos et le Traité d Abuja instituant la Communauté économique africaine prévoyaient différents mécanismes économiques, politiques et institutionnels pour atteindre l intégration économique dans un délai maximum de 40 ans. Sur les conditions de création et l architecture institutionnelle de la Communauté économique africaine, voir Ahmed Mahiou, «La Communauté économique africaine» (1993) 39 Annuaire français de droit international Abdou Diouf, «Afrique : l'intégration régionale face à la mondialisation» (2006) 4 Politique étrangère 785 [Diouf]. 7 Préambule de l Acte constitutif de l Union africaine. Voir Acte constitutif de l Union africaine, 11 juillet 2000, 2158 R.T.N.U. 3 (entrée en vigueur : 26 mai 2001) [Acte constitutif]. 8 Nous utiliserons dans ce texte et pour la commodité de la lecture les sigles OUA pour désigner l'organisation de l'unité africaine, NEPAD pour le Nouveau Partenariat pour le développement de l'afrique et NIA pour la Nouvelle Initiative africaine. 9 Plan d'action pour l'afrique du G8 : Rapport de mise en œuvre des Représentants Personnels pour l'afrique, 3 juin 2003, en ligne, <http://sung7.univ-lyon2.fr/spip.php?article216>. 10 CEA, État de l intégration, supra note * à la p. 13 Le Nouveau Partenariat pour le développement de l Afrique 3 dans sa résolution du 15 juillet 2008, 11 un rapport du Secrétaire général qui analyse le rôle de l Organisation des Nations Unies à l appui de l Union africaine et du NEPAD. Ainsi présenté, on comprend littéralement que le NEPAD fait partie intégrante de l Union africaine ou à tout le moins lui est fortement lié puisqu il s agit de «son» Nouveau Partenariat. Or, c est seulement un mois plus tôt que, Jean Ping président de l organe administratif permanent de l Union africaine, la Commission de l Union africaine rappelait, que pour faire face efficacement aux problèmes urgents de développement, l Union africaine et le NEPAD doivent fonctionner sur un principe de cohérence ; que le dédoublement et le chevauchement des mandats entre les deux organisations les ont entravées dans leur action de lutte contre les problèmes et les défis auxquels doit faire face le continent 12. Le discours présenté le 10 juin 2008 marquait la cérémonie de lancement de l Unité de coordination NEPAD/UA chargée de superviser l intégration du NEPAD dans le processus et les structures de l Union africaine. On pourrait alors croire que le NEPAD est une structure administrative en dehors de l Union africaine, ce qui rendrait indispensable son incorporation dans cette organisation. Autrement dit, la mise en place de cette unité d intégration signifierait l existence de deux institutions juridiquement séparées dont on chercherait à rationaliser les actions. C est qu en effet, le début du XXIème siècle a donné l'occasion d'une réflexion approfondie sur les conditions de l'entrée d une Afrique stable et prospère dans l'histoire. Plusieurs leaders africains vont repenser le développement du continent dans une dynamique intégratrice. Deux projets panafricains s'affirmeront. D'une part l'union africaine, impulsée par Mouammar Kadhafi 13, et d'autre part le NEPAD initié par les présidents nigérian, sud-africain, sénégalais, algérien et égyptien. Portés par des personnalités différentes en quête de notoriété sur le continent africain, les deux projets reposent sur des bases institutionnelles différentes, posant avec le temps la question de leurs rapports dans l optique de la rationalisation des actions et moyens des États et des organisations internationales pour la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement de l Afrique. Alors que l Union africaine est créée sur la base d un traité, le NEPAD est présenté comme une vision de l Afrique pour la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement. Ainsi, l'union africaine est une association d États africains dont la création repose sur un Acte constitutif. Son fonctionnement est assuré par des organes dont les actes peuvent entraîner sa responsabilité. L'organisation a une personnalité juridique propre 14 qui lui permet d'ester et d'être attrait en justice dès lors qu elle agit pour la 11 Nouveau Partenariat pour le développement de l Afrique : Progrès accomplis dans la mise en œuvre et appui international, Rés. AG 267, Doc. Off. AG NU, 63 e sess., Doc. NU A/RES/63/267 (2009) 1 [Partenariat]. 12 Voir consulté en septembre Koffi Ahadzi, «Réflexions critiques sur l Union africaine», (2006) 16 Revue béninoise des sciences juridiques et administratives à la p. 82. [Ahadzi]. Sur l Union africaine, voir aussi Babacar Gueye, «Réflexion sur une expérience d'intégration : l'union africaine», in Catherine Flaesch-Mougin, Joel Lebullenger, Regards croisés sur les intégrations régionales : Europe, Amériques, Afrique, Bruxelles, Bruylant, Collection Rencontres européennes, 2010, pp4 (2010) Revue québécoise de droit international réalisation des objectifs qui lui ont été confiés par les États membres 15. L Union africaine est donc une organisation internationale régionale, un sujet de droit international secondaire mais néanmoins doté de la personnalité juridique. Quant au NEPAD, il symbolise une vision de l'afrique contenue dans un document de 68 pages. À l'origine, il se veut un cadre stratégique pour le développement de l Afrique, et offre au continent un cadre de développement global qui fait de l'intégration régionale un des principes fondamentaux du développement. Le NEPAD n est pas juridiquement comparable à l'union africaine qui avec son socle institutionnel possède une dimension politique et administrative d'envergure en tant que successeur de l'oua, dont elle prend la place dans les fonctions, les droits et les obligations 16. Ce qui rapproche le NEPAD et l Union africaine, c'est le sursaut des dirigeants africains pour une renaissance de l'afrique et le fait d'avoir donné à l'intégration régionale 17 une importance particulière dans le cadre de ces deux projets. Ce sont deux projets de mise en œuvre des objectifs de développement de l Afrique qui semblent distincts puisque dans un premier temps, les États initiateurs du NEPAD étaient contre le projet d Union africaine 18 ensuite, la mise en œuvre de chacun de ces projets repose sur des secrétariats différents et enfin, un processus d «intégration» du NEPAD dans les structures de l Union africaine a été lancé. Cependant, si la nature juridique de l Union africaine ne pose pas de problème, c est celle du NEPAD dans la mise en œuvre des objectifs du millénaire et vis-à-vis de l Union africaine qui est restée longtemps ambigüe pour l organisation elle-même, au point où, soucieuse d éviter la dispersion des moyens financiers octroyés pour le développement de l Afrique, la Conférence des chefs d États et de gouvernements, organe suprême de l Union africaine, va prendre des décisions visant à «intégrer» le NEPAD dans les structures de l Union africaine. Se pose alors la question de la nature juridique du NEPAD non seulement avant ce désir d intégration mais aussi celle de sa place actuelle dans l architecture institutionnelle de l Union africaine. L'objet de cette étude est alors d'analyser les relations entre le NEPAD et l'union africaine à travers la doctrine, les actes unilatéraux et conventionnels des États et des organisations internationales 19 durant ces dix dernières années pour 14 Réparation des dommages subis au service des Nations Unies, Avis consultatif, [1949] C.I.J. rec. 74 aux pp et aux pp Comme l a rappelé la Cour internationale de justice à propos de l Organisation des Nations Unies dans son avis : «Cela signifie que l organisation est un sujet de droit international, qu elle a la capacité d être titulaire de droits et devoirs internationaux et qu elle a la capacité de se prévaloir de ses droits par voie de réclamation internationale». 15 Adama Kpodar, «Le principe de spécialité dans la définition des organisations internationales», (2006) 17 Revue béninoise des sciences juridiques et administratives Acte constitutif, supra note 1, art. 33., para Sur l'état de cette intégration voir CEA, État de l intégration, supra note 1 à la p. 304 et Commission économique pour l'afrique, État de l intégration régionale en Afrique II : Rationalisation des communautés économiques régionales, Addis-Abeba, 2006 à la p. 201 [CEA, État de l intégration II]. 18 John Igué, «Le NEPAD : Initiative de la dernière chance?», (2002) 46 Revue internationale et stratégique 103 à la p. 104 [Igué]. 19 Les États africains, l'union africaine, les bailleurs de fonds ainsi que toutes autres institutions et partenaires nationaux ou internationaux.5 Le Nouveau Partenariat pour le développement de l Afrique 5 répondre à la question, non débattue dans la doctrine 20, de la nature juridique du NEPAD et sa place dans l architecture institutionnelle de l Union africaine. On constate que l intégration visée ici n est ni une forme d organisation internationale classée en fonction de ses compétences souveraines, ni une des formes de la succession entre organisations internationales qui permet aussi la rationalisation des actions des organisations internationales. Dans la typologie de la succession entre organisations internationales, l intégration correspond à la dissolution d une organisation par son incorporation dans une autre personne internationale qui recueille ses fonctions et qui permet à l organisation dissoute de continuer à exister au sein de son successeur sous la forme d un organe autonome 21. Dans le droit de l Union africaine, le processus d intégration du NEPAD à l Union africaine correspond à la soumission des structures du NEPAD à l autorité administrative et hiérarchique de la Commission de l Union africaine, pour éviter les chevauchements de compétences entre cette dernière et le NEPAD. Si les deux projets sous-tendus par les batailles de leadership laissent apparaître des rivalités structurelles, c est parce que les rapports entre le NEPAD et l Union africaine sont à l origine ambigus (I). De fait et comme en témoignent plusieurs personnalités africaines 22, la concurrence entre le NEPAD et l Union africaine a bien eu lieu. C est ce qui a motivé in fine la clarification institutionnelle des rapports entre les organes chargés d assurer la permanence et la mise en œuvre de ces deux projets (II). 20 Peu d auteurs s intéressent à la nature juridique du NEPAD. Pour les juristes et les politistes, il s agit de présenter le NEPAD comme une vision novatrice des relations entre l Afrique et le reste du Monde ou d analyser l influence des Etats africains dans sa mise en œuvre. Le NEPAD fait plus l objet d études chez les économistes qui l appréhendent sous l angle des programmes à mettre en œuvre et de leur pertinence dans l intégration africaine. Voir Diouf, supra note 1 ; Jena-Bernard Véron, «L Afrique du Sud et le Nigéria : Du maintien de la paix à la recherche d une position stratégique sur le continent africain»(2006) 3 Afrique contemporaine, 163. [Véron]; Jean-Baptiste Onana, «L Afrique (du Sud) colonisateur de l Afrique?» (2005) 11 Outre-Terre 437 [Onana]; Igué, supra note 1 à la p. 104 ; Ahmedou Ould-Abdallah, «L Afrique, à l heure de la mondialisation. Une nouvelle initiative pour le développement en Afrique» (2002) 46 Revue internationale et stratégique 97 [Ould- Abdallah]; Luc Sindjoun et Pascal Venesson, «Unipolarité et intégration régionale : l Afrique du Sud et la renaissance africaine» (2000) 50 :6 Revue française de science politique [Unipolarité]; Ward Anseeuw et Augustin Wambo, «Le volet agricole du Nouveau partenariat pour le développement de l'afrique (NEPAD) peut-il répondre à la crise alimentaire du continent?» (2008) 131 :4 Hérodote 40 ; Salif Kone, «Intégration économique, niveau de développement et compensation équitable» (2006) 188 Revue Tiers Monde Dandi Gnamou Petauton, Dissolution et succession entre organisations internationales, Collection Organisation internationale et relations internationales, Bruxelles, Bruylant, 2008 à la p Voir le discours de Jean Ping, Président de la Commission de l Union africaine, 10 juin 2008 [Ping] ; Mouamar Kadhafi, Allocution d ouverture, Sommet du Comité des Chefs d Etats et de gouvernements chargé de la mise en œuvre du NEPAD, Syrte, 30 juin 2009, [non publiée] <www.africa-union.org/>.6 (2010) Revue québécoise de droit international I. Des rapports originairement ambigus Si la concurrence 23 entre les deux projets a souvent été dénoncée, c est en partie à cause des conditions d émergence des deux projets aux finalités quasiidentiques, soutenus par des leaders différents et qui laissent penser qu ils ont la même valeur et la même place dans les relations interafricaines et internationales (A). De plus, la mise en place d institutions autonomes de mise en œuvre du NEPAD renforce l ambiguïté institutionnelle alors même que cette décision est présentée comme une situation transitoire en attendant l opérationnalité des structures de l Union africaine. La structure institutionnelle de mise en œuvre du NEPAD a alors initialement un statut Janus (B). A. Une création : source de confusion Les projets de création de l Union africaine et du NEPAD se sont faits quasiment au même moment. Cette simultanéité dans la création des deux institutions (1), combinée à la nature des objectifs qui leurs sont fixés (2), créent la confusion sur la véritable nature juridique du NEPAD et les liens institutionnels qui doivent exister entre cette dernière et l Union africaine. 1. UNE ÉMERGENCE SIMULTANÉE Les projets de création de l'union africaine et du NEPAD, marquent le besoin pour certains États d'affirmer leur leadership sur le continent africain et/ou leur présence sur le plan international. Ainsi, pour asseoir son aura auprès de ses confrères africains et prôner les vertus de l'unité africaine, le colonel Mouammar Kadhafi proposera la transformation de l'oua en États Unis d'afrique 24. Le guide libyen ne parviendra pas à convaincre ses pairs d'aller vers la fédération d'états mais il ne s'avouera pas vaincu 25. Il obtiendra à l'occasion du Sommet extraordinaire de l'oua à Syrte 26, la mutation de l'organisation panafricaine en Union africaine, ce qui correspond à l'évolution interne souhaitée et entamée depuis plusieurs années par 23 La concurrence est entendue ici dans le sens de «rivalité et compétition, (et) peut être perçue à ce titre comme facteur de désordre». Denis Alland et Stéphane Rials, dir., Dictionnaire de la Culture juridique, Paris, Lamy-PUF, 2003, s.v. «concurrence». 24 Le projet de création des États Unis d'afrique n'est pas pour autant enterré. Il connaît un regain d'intérêt depuis Ainsi, en juillet 2006 par sa décision Assembly/AU/Dec.123 (vii), la Conférence a réaffirmé «que le but ultime de l Union africaine est l intégration politique et économique totale conduisant à l avènement des États Unis d Afrique». Voir Decision sur le gourvernement de l Union, Déc. Assemblée 123 (vii), Doc. off. Assemlée/AU, 7 e session, Doc. Assemblée/AU/2(vii) (2006) à la p.1 ; Président Alpha Omar Konaré, «Vers les États-Unis d Afrique», Message de fin d'année du président Alpha Omar Konaré. Lors de la conférence de Sharm-El-Sheikh de juillet 2008, la volonté d'aller vers les États Unis d'afrique est réaffirmée dans les différentes instances de l'organisation mais dans le respect des souverainetés. Le Gouvernement de l'union doit permettre d'arriver à terme à cet objectif. Enfin, plus récemment, le 29 juillet 2009, le Symposium des intellectuels et de la Diaspora africaine soutenu par l'union africaine, portait sur «les États Unis d'afrique». 25 Depuis 2006, l'objectif de création à termes des États Unis d'afrique est accepté par tous les États africains. Voir, Rapport de la neuvième session extraordinaire du Conseil exécutif, Conseil exécutif/au/, 9 e session ext., Ext/EX.CL/Rpt(IX), 2006 à la p. 8.7 Le Nouveau Partenariat pour le développement de l Afrique 7 différents projets de révisions et de restructurations de l'administration panafricaine. Faisant suite à la déclaration de Syrte de 1999, un appel est lancé en mai 2000 à Abuja pour la mise en place de l'union africaine. Après plusieurs projets de traité et l'acceptation du principe de succession entre l'oua et l'union africaine, l'acte constitutif de l'union africaine est adopté solennellement à Lomé le 11 juillet Il repose sur un compromis entre les partisans d une organisation résolument tournée vers l intégration politique et économique et les défenseurs d une organisation de coopération prenant appui sur les principes classiques de souveraineté, d indépendance, d égalité et d intégration territoriale 27. Il entre en vigueur le 26 mai 2001, à temps pour préparer, lors du 37 e sommet de l'oua à Lusaka, les conditions de l'entrée en fonction de l'union africaine et les dispositions nécessaires pour assurer la transition entre l'oua et l'union africaine. Enfin, le sommet de Durban en 2002 marque la dissolution de l'oua et son remplacement par l'union africaine. L'Union africaine symbolise un projet politique avec une logique d'intégration économique plus affirmée 28 et qui repose sur les Communautés économiques régionales 29. Toutefois à cause d'une part du bilan de l'oua et d'autre part de la situation particulière de la Jamahiriya Libyenne dans les relations internationales 30, le projet ambitieux de création d'une organisation internationale 26 Mouamar Kadhafi, Déclaration sur la création de l'union africaine, Sommet extraordinaire de l OUA, Syrte, 9 septembre Ahadzi, supra note 13 à la p.83. L auteur en s intéressant à la nature réelle du nouveau régionalisme africain distingue le camp des «réformistes» et celui des «conservateurs» et démontre que l Union africaine est finalement un «mélange d intégrationnisme et de souverainisme». 28 L intégration politique et socio-économique du continent est expressément prévue à l article 3 (d) de l Acte constitutif de l Union africaine relatif aux objectifs de l Union africaine, ce qui n était pas dans la Charte de l Organisation de l Unité africaine. La Commission économique des Nations unies pour l'afrique avait proposé dès 1958 la création de regroupements sous-régionaux. La conférence d'addis- Abeba confiera, par résolution, à la Commission économique des Nations unies le soin d'effectuer des études sur la création d'une zone africaine de libre échange, une union africaine de paiements et de compensations et une zone monétaire panafricaine. C'est seulement avec le Plan de Lagos puis la création de la Communauté économique africaine que l objectif d intégration économique est introduit dans la dynamique panafricaniste. Voir Tenier, supra note 1 à la p Les Communautés économiques régionales sont des organisations intergouvernementales, pilier de l intégration continentale africaine. Le Traité d Abuja prévoyait une architecture intégrationniste qui repose géographiquement sur 5 Communautés régionales : l Afrique du Nord, l Afrique de l Ouest, l Afrique centrale, l Afrique de l Est et l Afrique australe. L Union africaine reconnaît officiellement huit Communautés économiques régionales : la Communauté des États sahélo-sahéliens (CENSAD), le Marché commun de l Afrique orientale et australe (COMESA), la Communauté d Afrique de l Est (CAE), la Communauté économique des États de l Afrique de l Ouest (CEDEAO), la Communauté économique des États de l Afrique centrale (CEEAC), l Autorité intergouvernementale pour le développement (IGAD), la Communauté de développement de l Afrique australe (SADC) et l Union du Maghreb arabe (UMA). Toutefois, en dehors de ces organisations officiellement reconnues par l Union africaine comme procédant de la mise en œuvre de l intégration économique continentale, la Communauté économique des pays des Grands Lacs (CEPGL), l Union douanière d Afrique Centrale (SACU), l Union Economique et Monétaire Ouest africaine (UEMOA), la Commission de l Océan indien (COI), l Union du fleuve Mano et la Communauté économique et monétaire d Afrique centrale (CEMAC) s occupent aujourd hui des questions d intégration économique régionale, ce qui portent à 14 le nombre des organisations africaines visant l union économique totale entre ses membres et pose corrélativement la question de leur rationalisation. Voir, CEA, État de l intégration II, supra note 1, aux pp8 (2010) Revue québécoise de droit international régionale d intégration 31 ne suscitera pas l'enthousiasme des autres États et partenaires occidentaux. Ce sont plutôt les efforts d'autres dirigeants africains 32 pour une stratégie de développement du continent pensée par et pour les Africains qui retiendront l'attention bienveillante de la communauté internationale. Connu d'abord sous le nom «Nouvelle Initiative africaine», ce projet résulte de la fusion entre le Partenariat du millénaire pour le programme de relance de l'afrique (MAP) et le Plan OMEGA 33. Le Partenariat du millénaire pour le programme de relance de l'afrique est coordonné par MM. Thabo Mbeki, Olusegun Obasanjo et Abdelaziz Bouteflika 34. Ce partenariat vise à modifier les relations de l'afrique avec le reste du monde en retenant des programmes prioritaires 35 qui dynamiseront le développement du continent. Quant au Plan OMEGA initié par le président sénégalais Abdoulaye Wade, il repose sur le postulat selon lequel la durabilité de la croissance économique et le développement de l'afrique doivent s'appuyer sur l'investissement 36 dans des domaines prioritaires tels l'infrastructure, l'éducation et la formation, la santé et l'agriculture. Les initiatives africaines pour la renaissance et le développement de l'afrique ont été approuvées dans un premier temps par le 5 e Sommet extraordinaire de l OUA 37 ; ceux-ci jugés à bien des égards complémentaires 38 et pour éviter la dispersion des efforts, un projet unique est retenu. Son objectif est d'aboutir à un développement humain et durable de l'afrique en tant qu'acteur à part entière de l'économie mondiale. Les gouvernants africains s'engagent notamment à créer des relations nouvelles entre le continent noir et les pays industrialisés pour que l'écart de développement, qui s'est inexorablement creusé entre le continent et les autres, soit comblé. Lors de la conférence du G8 39 à Gênes en 2001, cette vision d'un développement endogène qui amène les États africains à penser euxmêmes à leur propre développement et non à se voir imposer d'autres modèles, 30 Bruno Callies de Salies «Relance du panafricanisme, reprise des relations avec l'occident: le retour spectaculaire de la Libye», Le Monde diplomatique, janvier 2001, p. 9, en ligne : <http://www.mondediplomatique.fr/2001/01/callies_de_salies/14689>. 31 C est-à-dire une organisation supposant un transfert de compétences étatiques aux organes communs prenant, à la majorité, des décisions sur ces compétences transférées, décisions susceptibles d avoir un effet direct et immédiat dans le for des Etats membres. Manuel Dez develasco Vallejo, Les organisations internationales, Collection Droit international, Paris, Economica, 2002 aux pp Véron, supra note Ould-Abdallah, supra note Respectivement présidents sud-africain, nigérian, et algérien. 35 Établissement de la paix, de la sécurité et de la stabilité continentale par l'extension et la consolidation des régimes démocratiques en Afrique, création d'infrastructures routières, ferroviaires, aériennes, industrialisation, recours à l'investissement public et privé, réduction de la dépendance financière vis-àvis de l'occident. Ernest Harsch, Afrique Relance Vol. 15, octobre 2001, p Pour le président Abdoulaye Wade, l'état doit jouer un rôle central dans l'investissement mais, il considère qu'il faut aussi faire appel à l initiative privée pour financer le NEPAD, car la mondialisation peut être bénéfique à l Afrique. Abdoulaye WADE, «Omega Plan for Africa : An African Strategy for Globalisation», The African Economist, Vol. 4, N 12, février 2003, p Le 5 e Sommet extraordinaire de l'oua s'est tenu à Syrte (Libye) le 1 er et 2 mars La proposition du Président Sénégalais est toutefois essentiellement fondée sur la création d un Marché commun Africain ouvertement libéral. Il faut rappeler à ce propos que le NEPAD fait l'objet de contestation parce qu'il est perçu comme un moyen d'une ouverture au marché et à la mondialisation libérale, un risque d'alignement au libéralisme, et sans implication de la population africaine. Tandi Sam, «Le Nepad contesté par la société civile africaine», view=articles&action=voir&idarticle=2749, (Agence de presse africaine) consulté en septembre 2011.9 Le Nouveau Partenariat pour le développement de l Afrique 9 séduira car c est une «réponse africaine originale aux défis du XXIème siècle» 40. L'appui apporté par les pays riches s'envisage alors comme une volonté de participer à des actions du continent en termes de partenaires plutôt que de donneurs d'ordres. Ainsi, la Banque mondiale reconnaissant que les modèles de développement imposés de Washington, Londres ou Genève sont inefficaces, s'engagera à apporter son concours aux programmes élaborés et appliqués sur place. Cette volonté d'un partenariat plus étroit facilitera l'adoption du plan de Gênes pour l'afrique, par lequel les pays du G8 acceptent d'investir davantage sur le continent parce que la Nouvelle Initiative africaine «repose sur les principes de responsabilité et d appropriation et qui met l accent sur la démocratie, la transparence, la bonne gestion des affaires publiques, l état de droit et les droits de l homme, qui sont autant de facteurs de développement essentiels» 41. Ce nouveau plan unifié pour la renaissance de l Afrique sera approuvé par le sommet des chefs d'état et de gouvernement de l'oua le 11 juillet Il accompagne un programme ambitieux d'investissements. La Nouvelle Initiative africaine sera rebaptisée «Nouveau Partenariat pour le développement de l'afrique» le 23 octobre Apparus quasiment au même moment, le NEPAD et l'union africaine sont perçus différemment dans la communauté internationale. S'il est vrai que l'afrique ne peut atteindre l'objectif de réduction de pauvreté par la seule grâce de l'aide publique au développement 44, il n'en demeure pas moins qu'elle a besoin de l'aide financière de cette communauté internationale. Or, l'accueil différencié est générateur de frictions dans la mise en œuvre des deux projets surtout lorsque ces derniers reposent sur certains objectifs identiques. 2. DES OBJECTIFS LARGEMENT IDENTIFIQUES Le NEPAD semblait se différencier de l'union africaine puisqu'il s'inscrit dans une vision plus économique qui a pour objet de résorber à court terme les écarts qui séparent, dans des domaines fondamentaux, l'afrique du monde développé. Cette idée de réduction des écarts de développement par des investissements publics et privés dans le domaine des grands travaux routiers, ferroviaires ou aériens constituait une nouvelle donne dans laquelle les leaders politiques et les intellectuels africains s'appropriaient le développement du continent, avec une Afrique attractive pour les investisseurs. La communauté internationale, à travers le G8 et les États membres de l'organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE) ou 39 Le G8 réunit les dirigeants de l'allemagne, du Canada, des États-Unis, de la France, de l'italie, du Japon, du Royaume-Uni et de la Russie. L'Union européenne y participe également. 40 Philippe Hugon, «Le NEPAD entre partenariat et gestion des conflits» (2003) 68 :2 Politique étrangère Plan du Sommet de Gênes pour l Afrique, 21 juillet 2001, G8, Sommet de Gênes, 2001, consulté le 14 juillet Déclaration sur la Nouvelle Initiative africaine (MAP et OMEGA), Decl. AEC 1, Doc. off. AEC, 5 e session, AHG/Decl. 1 (XXXVII) (2001) 2 [Nouvelle Initiative]. 43 Ernest Harsch, «La Nouvelle Initiative africaine: source d'espoir» (2001) 15 :3 Afrique Relance Abdelaziz Bouteflika, Discours d ouverture de la 8 e Conférence des ministres africains de l'éducation, Dar-es-Salam, 2 décembre 2002.10 (2010) Revue québécoise de droit international l'union européenne, verra dans le NEPAD un projet qui repose sur la maîtrise et le partenariat avec un volet politique relatif à la prévention des conflits et à l'amélioration de la gouvernance ; et un volet économique portant, d'une part, sur l'amélioration du climat de l'investissement, la libéralisation des échanges et le traitement de la dette et d'autre part, sur quatre priorités sectorielles (éducation, agriculture, santé, eau). On constate alors que par rapport à l'union africaine, les priorités retenues par le NEPAD sont redondantes. L'Union africaine prévoit nombre de ces objectifs dans son acte constitutif. Ainsi, elle vise notamment à accélérer l'intégration politique 45 et socio-économique 46 du continent, promouvoir la paix, la sécurité et la stabilité, les principes et les institutions démocratiques, la participation populaire, la bonne gouvernance, la coopération et le développement dans tous les domaines de l'activité humaine en vue de relever le niveau de vie des peuples africains 47. Finalement, seuls les objectifs relatifs à la réalisation d'une plus grande unité entre les pays et les peuples africains 48, la défense de l'indépendance, de la souveraineté et l'intégrité territoriale de ses membres 49, la promotion et la défense des positions communes africaines sur les questions présentant un intérêt pour le continent et ses peuples 50, la promotion et la protection des droits de l'homme et des peuples 51 peuvent paraître à certains égards comme spécifiques à l'union africaine. Les objectifs définis à l'article 3 du traité fondateur de l'union sont donc largement identiques à ceux du NEPAD. Au surplus, l'insertion de la participation des femmes au processus de prise de décisions dans les amendements à l'acte constitutif de l'union africaine n'est pas source de simplification dans la répartition des compétences 52. L'un des objectifs principaux du NEPAD est en effet d'accélérer le renforcement des capacités des femmes afin de promouvoir leur rôle dans le développement socioéconomique. Enfin, lorsque l'on examine les domaines de compétences dévolues aux organes de l'union africaine, plusieurs sont identiques à ceux retenus par le NEPAD. Tel est le cas pour les fonctions du Conseil exécutif de l'union africaine 53 ou encore les commissions spécialisées qui, à l'exception des affaires monétaires, douanières et de l'immigration, recouvrent les domaines prioritaires retenus par le NEPAD. En adoptant le NEPAD comme cadre pour redynamiser les stratégies continentales de développement, on aurait pu confier aux organes de l'union africaine la mise en œuvre des domaines prioritaires retenus par le NEPAD. Comme cela a été souligné en qui concerne l ONU, il faut éviter de créer de nouveaux mécanismes, chaque fois que les tâches à entreprendre peuvent être efficacement accomplies par 45 Ahadzi, supra note 1 aux pp Ibid., aux pp Acte constitutif, supra note 1, art Ibid., art. 3(a) 49 Ibid., art. 3(b) 50 Ibid., art. 3(d) 51 Ibid., art. 3(h) 52 Protocole sur les amendements à l'acte constitutif de l'union africaine, 1 juillet 2003, R.T.A.U (non entrée en vigueur) en ligne :< 53 Acte constitutif, supra note 1, art. 13 (1).11 Le Nouveau Partenariat pour le développement de l Afrique 11 les organisations existantes. Au lieu de cela, les initiateurs du NEPAD ont souhaité la création d organes spécifiques autonomes de mise en œuvre des objectifs déjà contenus dans l Acte constitutif de l Union africaine. B. Un statut Janus Le désir de mise en place des institutions spécifiques au NEPAD date de l adoption par l OUA de la Nouvelle Initiative africaine 54. Bien que bénéficiant d'organes distincts pour la mise en œuvre du NEPAD, la structure institutionnelle du NEPAD est un organe subsidiaire de la Conférence des chefs d Etats et de gouvernement de l'union africaine (1). Créée en attendant que les structures pertinentes de l Union deviennent pleinement opérationnelles, sa volonté d autonomie affichée a fait ombrage au principal organe assurant la permanence institutionnelle de l Union africaine (2). Entre subordination et autonomie et dans un contexte initialement transitoire, le NEPAD confirme son statut Janus. 1. UN ORGANE SUBORDONNÉ La notion d organe subsidiaire désigne un «organe créé par une décision d un organe principal d une organisation internationale pour contribuer à l accomplissement de ses propres tâches institutionnelles» 55. Elle est prévue dans le cadre de la Charte des nations unies de façon générale à l article 7. 2 et plus spécifiquement aux articles 22, 29 et 68 pour ce qui concerne la capacité, respectivement pour l Assemblée générale, le Conseil de sécurité et le Conseil économique et social de créer un organe subsidiaire. La notion est présente dans la plupart des organisations internationales 56 et matérialise le pouvoir pour un organe d une organisation internationale de créer un organe qui lui est dérivé et qui reste sous son contrôle 57. Dans le cadre de l Union africaine, l article 9(1)(d) de l Acte constitutif de l Union africaine prévoit la possibilité pour la Conférence des chefs d États et de 54 Déclaration sur la Nouvelle Initiative, supra note Jean Salmon dir., Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, Bruylant, 2001, s.v. «organe». 56 Sur la notion d organes subsidiaires, voir notamment M. Zani, «Les organes subsidiaires de l OIT» (2006) 84 Revue de droit international, sciences diplomatiques et politiques 1; Theodor Melescanu, «Commentaire de l article 7 de la Charte des Nations Unies», dans La Charte des Nations Unies, Commentaire article par article, Jean-Pierre Cot, Allain Pellet et Mathias Forteau, dir., 3 e éd., Paris, Economica, 2005 aux pp ; Laurence Burgorgue Larsen, «Commentaire de l article 22 de la Charte des Nations Unies», dans La Charte des Nations unies, Commentaire article par article, Jean- Pierre Cot, Allain Pellet et Mathias Forteau, dir., 3 e éd., Paris, Economica, 2005 aux pp ; Dan Sarooshi, «The Legal Framework Governing United nations Subsidiary Organs» (1997) 67 B.Y.B.I.L. 413; Christos Tryfonas, Le Fonds de rétablissement du Conseil de l Europe: contribution à la théorie générale des organes subsidiaires des organisations internationales, Pedone, Paris, 1974 ; Organisation de l Europe, «Les organes subsidiaires dans la Communauté Economique Européenne» (1962) A.F.D.I. 772; «Les organes subsidiaires des organisations internationales», Hommage d une génération de juristes au Président Basdevant, Paris, 1960, pp [«Organes subsidiaires»]. 57 Burgorgue, ibid. aux pp12 (2010) Revue québécoise de droit international gouvernements de créer tout organe de l Union. L adjectif «subsidiaire» n est pas mentionné, mais la création des structures de fonctionnement du NEPAD repose sur un acte de la Conférence des chefs d États et de gouvernements de l Union africaine, organe suprême dans la mise en œuvre du NEPAD. Le NEPAD apparaît alors comme un organe dérivé et sous contrôle. En effet, le projet NEPAD est une vision qui se traduit en programme. Un programme peut être défini comme «un ensemble de mesures cohérentes que l on entend prendre en vue de parvenir à un but déterminé» 58. Le recours au programme devient nécessaire quand il faut se fixer dans le temps «des objectifs précis mais non immédiatement atteignables et (de) déterminer par quels moyens et de quelle façon les poursuivre» 59. Tout programme, pour être mis en œuvre doit alors s appuyer sur une ou plusieurs institutions. Les chefs d'états et de gouvernements en adoptant la déclaration AHG/Decl.1 (XXXVII) 60, ont fait le choix de la création d'organes distincts de la Commission de l Union africaine, organe administratif permanent de l Union. Cette première déclaration pourtant claire sur l adoption du cadre stratégique de la Nouvelle Initiative africaine devenue NEPAD, porte déjà dans sa formulation les ambiguïtés qui ne cesseront de suivre l organisation du NEPAD. NIA/NEPAD est en effet approuvé par l'organe suprême de l'oua/ua : le Sommet des Chefs d'états et de gouvernements qui décide de créer un Comité de suivi chargé de mettre en place les institutions de suivi et de management de la Nouvelle Initiative africaine 61. Le rattachement institutionnel à l'oua/ua se fait par le biais de ce comité. Alors que c est lors du Sommet de l'oua à Lusaka qu est entériné la création de l'union africaine, la même Conférence des chefs d'états et de gouvernements décide «de présenter, pour approbation, l Initiative africaine commune à la session de septembre 2001 de l Assemblée générale des Nations Unies». Elle décide aussi d'inviter la communauté internationale et les partenaires de développement et le système des Nations unies, à soutenir cette Initiative et à aider l Afrique à la mettre en œuvre. Juridiquement, les organes de mise en œuvre du NEPAD reposent d une part sur cet acte unilatéral adopté par l OUA durant la période transitoire de succession entre cette dernière et l Union africaine, acte unilatéral réaffirmé par celle-ci au moment de son entrée en fonction à sa Session inaugurale de Durban en juillet Cet acte unilatéral est donc juridiquement valable puisqu il émane d un organe principal de l Union africaine, habilité aux termes de l article 7 de l Acte constitutif à prendre des décisions. Toutefois, si la Conférence de l'union africaine a approuvé le cadre stratégique de la Nouvelle Initiative et son programme d'action, il n'est pas envisagé en 2001 de la mettre sous la coupe de l'union africaine. Deux raisons au moins peuvent expliquer cela. 58 Suzanne Bastid, Cours de Droit international public, Paris, Les Cours de droit, , p Michel Virally, «La notion de Programme un instrument de la coopération technique multilatérale» (1968) 14 A.F.D.I Nouvelle Initiative, supra note Ibid.13 Le Nouveau Partenariat pour le développement de l Afrique 13 Premièrement, la NIA est contrôlée et impulsée par certains États comme l'afrique du Sud qui, dans une logique d affirmation de sa puissance en Afrique, voit mal la «renaissance africaine» lui échapper 62. Pour Ivan Crouzel, le discours sudafricain sur la renaissance africaine fait partie d'un projet d'ensemble qui permet à l'afrique du Sud d'une part, de poursuivre son objectif de développement des échanges commerciaux et d'implantation en Afrique et d'autre part, d être un moyen de positionnement en tant que porte-parole du continent, ce qui légitime ses intérêts sur le plan international 63. Deuxièmement, l'idée d'un projet de partenariat entre l'afrique et la communauté internationale porté par des États ouverts à l'économie libérale et à la promotion de la démocratie sur le continent, suscite plus l'enthousiasme des bailleurs de fonds, dès lors que l'on a des assurances que ces fonds iront dans une structure légère promouvant l'intégration régionale. Il y a un souci d efficacité et d économie des moyens que n offre pas à première vue l Union africaine en tant que successeur d une organisation régionale entachée par l image d immobilisme 64. On comprend alors mieux pourquoi la Conférence des chefs d'états et de gouvernements de l'union africaine a prévu de mettre en place des structures spécifiques de mise en œuvre du NEPAD. Plus fondamentalement, sur le plan juridique, la Conférence de l Union a choisi de confirmer la création du Comité de suivi pour la mise en place en place du NEPAD par le biais d un acte qui prend la forme d une déclaration. Or, conformément à l article 33 du règlement intérieur relatif à la catégorisation des décisions de la Conférence, règlement adopté aussi lors de la conférence de Lusaka, les déclarations comme les opinions, les résolutions et les recommandations n ont pas de caractère obligatoire et sont destinées à orienter et à harmoniser les points de vue des États membres 65. Si la capacité de la Conférence de l Union à prendre des décisions n est pas à remettre en cause, le choix de la déclaration conduirait à retenir l absence d effet juridique de cette déclaration ou plus précisément son caractère non obligatoire. Néanmoins, une telle interprétation ne correspond pas ensuite aux dispositions prises par la Conférence et organes subordonnés pour mettre en œuvre la Déclaration relative à la mise en œuvre du nouveau partenariat pour le développement de l'afrique 66. Ainsi, c est le Comité de suivi du NEPAD créé par la Conférence de l Union qui va indiquer à l'union africaine le mécanisme approprié de mise en œuvre du 62 Voir Sindjoun, supra note 1; Onana, supra note 1 aux pp Ivan Crouze, «La renaissance africaine : un discours sud-africain?» (2000) 77 Politique africaine 170 aux pp Michel-Cyr Djiena Wembou, L'OUA à l'aube du XXI e siècle: Bilan, Diagnostics et perspectives, Paris, LGDJ, 1995 aux pp Assemblée des Chefs d États et de gouvernement, Doc. off AU, 37 e sess (2001). 66 Déclaration relative à la mise en œuvre du nouveau partenariat pour le développement de l'afrique, Assemblée/AU8(II), Doc. off. Assemblé/AU, 2 e sess., (2003), en ligne :<http://www.africa-union. org /official_documents/decisions_declarations/assembly%20final/decl%20on%20the%20implemen tation%20of%20nepad%20maputo% pdf> [AU/Décl.8 (II)]; Décision sur la structure, les besoins en ressources humaines et les conditions de services pour le personnel de la commission et le support financier, prise par le Conseil exécutif de l'union pour en assurer la mise en œuvre.14 (2010) Revue québécoise de droit international NEPAD 67. La structure retenue est à quatre niveaux. Au sommet de la hiérarchie et pour garder le lien avec l'union africaine, la Conférence de l'union est présentée comme la plus haute autorité en charge du processus de mise en place du NEPAD. Son rôle est d'entériner les décisions prises par le Comité des chefs d'états et de gouvernements chargé de la mise en œuvre du NEPAD, HSGIC, acronyme de (Heads of State and Government Implementation Committee). Ce comité est composé de 5 membres permanents 68 représentant les États à l'origine de la Nouvelle Initiative africaine et son lobbysme auprès des instances internationales et de 15 membres non permanents à raison de 3 membres par région 69. Il a pour rôle de veiller à la mise en œuvre de la Nouvelle Initiative et notamment de «déterminer les questions stratégiques qui doivent faire l'objet de recherche, de planification et de direction au niveau du continent ; mettre en place les mécanismes d'évaluation rétrospective des progrès accomplis en vue de la réalisation des cibles convenues d'un commun accord et du respect des normes acceptées par tous; d'examiner les progrès accomplis dans l'exécution des décisions prises afin de prendre les mesures idoines pour surmonter tout problème ou rattraper tout retard» 70. Les décisions de ce comité sont préparées en amont par un comité directeur encore appelé comité pilote du NEPAD qui comprend les représentants personnels des cinq présidents initiateurs du NEPAD. Ce comité surveille les projets et les programmes de développement. Les secteurs prioritaires du NEPAD ont été divisés en 5 pour permettre leur supervision par les États initiateurs. Ainsi, l'algérie est chargée du développement humain (éducation et santé). Le secteur «Bonne gouvernance politique, paix, sécurité, démocratie» est confié à l Afrique du Sud. Celui de «l'accès aux marchés, la diversification des produits, l agriculture» est du ressort de l'égypte, tandis que la «Bonne gouvernance de l économie privée» revient au Nigeria. Enfin, la mise en œuvre des projets en matière d'«infrastructures, environnement, Nouvelles Techniques de l information et de la communication, énergie» est sous la surveillance du Sénégal. Cette subdivision du comité pilote montre la place prépondérante des États initiateurs. Enfin, le secrétariat du NEPAD, dont le siège est à Midrand en Afrique du Sud, coordonne l'exécution des projets et programmes approuvés par le comité HGSIC. Et pourtant, la structure pyramidale préserve au sommet la Conférence de l Union africaine à qui le comité HGSIC doit rendre compte annuellement de ses activités. L influence pratique de l organe principal est mince. Mais juridiquement, c est bien sa résolution, acte dérivé, qui crée la structure de mise en œuvre du 67 Nouveau Partenariat pour le développement de l'afrique, Abuja, octobre 2001, pp [Partenariat, Abuja]. Voir, <http://www.afristat.org/contenu/pdf/initiatives/nepad-fr.pdf>. 68 (Égypte, Algérie, Nigeria, Sénégal, Afrique du sud), Voir les décisions du Sommet de l'oua de juillet 2001, ratifié par le Sommet de l'union Africaine en juillet 2002 en ligne sur le site de l organisation panafricaine à l'adresse <http://www.africa-union.org/root/au/documents/decisions/decisions_fr.htm>, consulté en septembre Les initiateurs du NEPAD avaient proposé une structure de direction qui associerait à part ces derniers, 10 membres à raison de 2 membres par régions. C est cette structure reposant sur 15 membres qui a d abord été choisie en 2001 (AHG/Decl. 1 (XXXVII)) avant d être étendue à 20 membres. Voir Partenariat, Abuja, supra note Ibid.15 Le Nouveau Partenariat pour le développement de l Afrique 15 NEPAD. Or, comme le souligne le Professeur Reuter «toute l analyse visant à dégager la physionomie originale de l organe subsidiaire repose donc sur la distinction de la convention entre Etats et de l acte imputable à l organisation» 71. Ainsi, le traité constitutif, reflet de la volonté des États membres crée l organe principal, mais, c est l acte dérivé découlant de la volonté de l organisation internationale qui va être à la base de l organe subsidiaire. C est la résolution de la Conférence des chefs d États et de gouvernements de juillet 2002, confirmée en 2003 qui définit et entérine les compétences, le fonctionnement et le cadre d action du NEPAD. Que la Conférence de l Union se soit jusque là contentée d'entériner les décisions prises par le Comité des chefs d'états et de gouvernements ne change rien au lien de subordination qui lie le NEPAD à l Union africaine par le biais de son organe principal. De même la composition de l organe subsidiaire affecte peu sa qualité dès lors qu elle est prévue par l acte créateur 72. La mise en œuvre du NEPAD repose alors sur un acte unilatéral de la Conférence de l Union africaine. C est un organe subsidiaire de l Union africaine dont l autonomie s est affirmée grâce au lobbying de l Union africaine. 2. UNE VOLONTÉ PARALLÈLE D'AUTONOMIE Le NEPAD apparaît pour le néophyte comme une structure «à part» parce qu il siège en Afrique du Sud, symbole du leadership de cet État. On l a démontré, il est un organe subsidiaire de l Union africaine, comme le PNUD est un organe subsidiaire de l ONU. Les approbations successives concernant la création de la structure de mise en œuvre du NEPAD, ses projets 73 et sa promotion par la Conférence des chefs d'états et de gouvernements de l'union africaine, vont lui assurer une présence internationale et des appuis extérieurs. Telle que prévue par la déclaration AHG/Decl.1 (XXXVII), la NIA/NEPAD est présentée en 2001 à l'assemblée générale des Nations Unies. Cette dernière va dans un premier temps se féliciter de l'adoption d'une nouvelle vision du développement du continent, d'autant plus que cette Nouvelle Initiative est dans la droite ligne du «Nouvel Ordre du jour des Nations Unies pour le développement de l Afrique dans les années 90» 74. Les chefs d'états initiateurs du projet vont vanter les mérites de cette Initiative notamment auprès des pays industrialisés. Un an plus tard, 71 Organes subsidiaires, supra note 1 à la p Burgorgue, supra note 1 à la p Voir par exemple la Décision concernant le plan d action de l initiative environnement du Nouveau Partenariat pour le développement de l Afrique, Déc. Assemblée 8 (II), Doc. off. Assemblée/AU, 2 e sess., Doc. Assembly/AU/8(II), en ligne : <http://www.africa-union.org/official_documents/decisions_ Declarations/Assembly%20AU%20Dec%2010%20II.pdf> 74 Voir notamment la résolution pour la résolution pour l application du nouvel ordre du jour des Nations Unies pour l Afrique dans les années 90 de l Assemblée générale des Nations Unies le 21 décembre 2000 où l'on retrouve assez nettement la responsabilité première des États africains pour leur développement, l'aide nécessaire de la communauté internationale pour intégrer les pays d'afrique dans le système commercial international et la création d un environnement susceptible d attirer des investissements étrangers directs : Application du nouvel ordre du Jour des Nation Unies pour le développement de l Afrique dans les années 90, Rés AG216, 55 e session, Doc. NU A/55/216 (2000), en ligne : <http://www.un.org/french/documents/view_doc.asp?symbol=a/res/55/216&lang=f>.16 (2010) Revue québécoise de droit international le 16 septembre 2002, les Présidents Thabo Mbeki, Olusegun Obasanjo, Abdoulaye Wade et Abdelaziz Bouteflika présentèrent officiellement le NEPAD à l ONU. A cette occasion, l'assemblée générale marqua son approbation au projet en adoptant la Déclaration des Nations Unies sur le Nouveau Partenariat pour le développement de l Afrique 75. En 2002, la décision relative à la mise en œuvre du NEPAD 76 confirme la décision de Lusaka et donne mandat au Comité des chefs d'états et de gouvernements chargé de la mise en œuvre du NEPAD et ses structures d'appui de s'assurer de la mise en œuvre du plan d'action. Grâce à ces deux décisions, le NEPAD a pu compter sur sa promotion internationale mais aussi sur l'appui financier de la Communauté internationale. Le Secrétaire général des Nations Unies est chargé par l'assemblée générale de présenter périodiquement un rapport complet sur les progrès de la mise en œuvre et de l'appui international. Ces rapports permettent de mesurer l'implication de la Communauté internationale dans la réalisation des objectifs du NEPAD. On prend aussi la mesure du lobbysme déployé pour faire connaître à la société civile, au secteur privé africain et international ce Nouveau partenariat et ses priorités. Le Secrétaire général des Nations Unies a aussi créé un Bureau du Conseiller spécial pour l'afrique dont l un des mandats principaux est la promotion du NEPAD au sein du système des Nations Unies et sur le plan international 77. Un groupe consultatif du Secrétaire général et un mécanisme de consultations régulières entre les organisations et les agences de la famille des Nations Unies coopérant avec l'afrique, ont été mis en place pour apporter leur appui au NEPAD. Même si les promesses de financement n'ont pas toujours été tenues 78, le NEPAD a vraiment bénéficié du soutien des bailleurs de fonds internationaux comme le démontrent les rapports du Secrétaire général des Nations Unies 79 et les rapports du NEPAD 80. Du sommet du G8 à Gênes 75 Déclaration des Nations Unies sur le Nouveau partenariat pour le développement de l Afrique. Rés. AG2, Doc. off. AGNU, 57 e sess., Doc. NU A/57/2 (2002), en ligne : <http://daccess-ddsny.un.org/doc/undoc/gen/n02/538/01/pdf/n pdf?openelement>. 76 Assemblée des chefs d État et de gouvernement, Decl./AU/ 1(1), 1 e session/(2002), en ligne : <http://www.africa-union.org/official_documents/decisions_declarations/maputo%20 DECLARATIONS.pdf>. 77 Voir, la Circulaire ST/SGB/2003/6 du 23 avril 2003, Section 2.1. e) et f); Circulaire du Secrétaire général des Nations Unies, Bureau du Conseiller spécial pour l Afrique. 78 Rien par ailleurs ne semble indiquer, comme l avait déjà souligné en son temps le professeur Virally, une quelconque obligation en droit international d honorer des promesses de financements. Michel Virally, «La notion de Programme un instrument de la coopération technique multilatérale» (1968) 14 A.F.D.I Le Nouveau Partenariat pour le développement de l Afrique : premier rapport complet sur les progrès de la mise en œuvre et de l appui international, Rapport du Secrétaire général, Doc. off. AGNU, 58 e sess., Doc. NU A/58/254(2003), en ligne : <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/undoc/gen/n03/50 9/77/PDF/N pdf?OpenElement>; Rapport du Groupe consultatif du Secrétaire général sur l appui international au Nouveau Partenariat pour le développement de l Afrique, Doc. off. AGNU 60 e sess., Doc. NU A/60/85 (2005)44p., en ligne : <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/undoc/ GEN/N05/492/71/PDF/N pdf?OpenElement>; Deuxième rapport du Groupe consultatif du Secrétaire général sur l appui international au Nouveau Partenariat pour le développement de l Afrique, Doc. off. AGNU, 61 e sess., Doc. NU A/61/138(2006) [A/61/138] ; Les besoins de développement de l Afrique : état de la mise œuvre des divers engagements, défis et perspectives, Rapport du Secrétaire général, Doc. off. AGNU, 63 e sess., Doc. NU A/63/130 (2008). 80 Wiseman Nkhulu «Compte rendu de la mise en œuvre du NEPAD», dans NEPAD, Rapport Annuel aux pp ; Rapport de la réunion conjointe du Comité de mise en œuvre du NEPAD,17 Le Nouveau Partenariat pour le développement de l Afrique 17 ayant mis en place un plan d'action pour l'afrique, en passant par la Conférence de Monterrey sur le financement du développement 81, ou encore à la Conférence internationale de Tokyo pour le développement de l'afrique, nombreux sont ceux qui apporteront leur appui direct au Nouveau Partenariat. Le Japon est par exemple le principal partenaire du NEPAD dans son projet régional du centre d éducation de la science, des mathématiques et de la technologie à Nairobi au Kenya. Le Canada et le Japon 82 ont principalement financé la préparation des études pour les projets d infrastructures en énergie, transport et nouvelles technologies de l information et de la communication. L'Union européenne a largement investi dans les projets du NEPAD en matière d'eau, dans les projets relatifs à la paix et la sécurité ou encore sur les questions de genre. Les pays membres de l'ocde, la Chine et le Brésil apporteront aussi leur soutien au NEPAD. L'élaboration de deux projets africains à bien des égards similaires laissait augurer la concurrence entre ces derniers. La reconnaissance et l'adoption du NEPAD par l'oua/ua en 2001 avaient pour objectif d'assurer la complémentarité entre ces projets. Les États initiateurs du projet ont donc proposé une architecture de mise en œuvre du NEPAD qui leur permettait de continuer à assumer leur leadership tout en préservant le mythe de l'unité africaine. Le résultat est celui de l'installation d'une administration autonome, des appuis financiers directs des bailleurs de fonds et des contributions volontaires des Etats membres qui ont contribués à asseoir la notoriété du NEPAD. Cependant, cette autonomie ne remet pas en cause le caractère dérivé des organes de mise en œuvre du NEPAD 83. L autonomie est en effet inhérente à tout organe subsidiaire. C est l un des principes fondamentaux qui se dégage de la doctrine relative aux organes subsidiaires 84. C est cette individualité propre de l organe subsidiaire qui permet de le distinguer de l organe principal qui l a créé et qui lui donne sa souplesse. C est l une des justifications de la création d un organe de mise en œuvre différent de l organe principal prévu par le traité constitutif. L ampleur de cette autonomie peut varier d une organisation à une autre et suivant les activités à réaliser. La Cour internationale de justice a eu l occasion de se pencher sur le pouvoir de création et l autonomie des organes subsidiaires notamment pour affirmer l autonomie, voire l indépendance du Tribunal administratif des Nations unies, au regard de son caractère judiciaire 85. L autonomie a une importance particulière dans le cadre du NEPAD en raison du leadership des Etats initiateurs et notamment de l Afrique du Sud qui a porté ce Nouveau Partenariat évitant toute immixtion de la Commission de Sharm-El-Sheik, (2005). 81 Rapport de la Conférence internationale sur le financement du développement, Doc. off. AGNUMonterrey (Mexique), 2002, Doc. NU A/CONF.198/11 (2002). 82 Scarlett Cornelissen, «La politique japonaise de moyenne puissance et l Afrique. Un cadre d analyse pour dépasser l opposition réactif-proactif» (2004) 4 Afrique contemporaine 39 aux pp Voir par exemple Certaines dépenses des Nations Unies, Avis consultatif, [1962] C.I.J. rec. 151, où était posée la question de la participation financière des Etats à la Force d urgence des Nations Unies créée par l Assemblée générale des Nations Unies. 84 Voir la note 1, à la p Effets des jugements du Tribunal Administratif des nations Unies accordant indemnités, Avis consultatif, [1954] C.I.J. rec. 47.18 (2010) Revue québécoise de droit international l Union africaine dans sa gestion. Ainsi, bien que juridiquement dépendant de l'union africaine naissante, le NEPAD avec ces différents appuis politiques et financiers est devenu selon les termes de Mouammar Kadhafi, «une structure parallèle» à l'organisation panafricaine rivalisant avec la Commission de l'union africaine dans la captation des fonds pour le développement, ce qui a laissé penser qu il s agissait d une «organisation» différente. C est à la Conférence de Maputo que les États ont exprimé leur désir d'appropriation formelle du NEPAD en tant que programme de l'union africaine, ce qui avait le mérite de la clarification des rapports entre les deux projets. II. Des relations institutionnelles clarifiées in fine Organe subsidiaire à forte autonomie, la structure de mise en œuvre du NEPAD n'a pas permis d'éviter les programmes redondants, la dispersion des moyens financiers et humains et les luttes d'influences. Malgré la volonté formelle d'avoir une organisation unique englobant le NEPAD, le processus d insertion du NEPAD prévu depuis 2003 est lent (A). Les causes de cette lenteur militent pour la création d'une agence panafricaine clairement identifiée et chargée de l exécution du NEPAD (B). A. La soumission du NEPAD à l Union africaine Plusieurs étapes sont importantes dans le processus d'insertion du NEPAD dans les structures de l Union africaine. D abord, la décision de Maputo de 2003 qui organise une période transitoire renforcée par le rapport du Groupe consultatif du Secrétaire général sur l appui international au Nouveau Partenariat pour le développement de l Afrique de Cette décision de Maputo révèle une phase d hésitations (1). Ensuite, l approbation formelle par les États membres du Comité de mise en œuvre du NEPAD et la validation du principe d'intégration par les Etats initiateurs du NEPAD, c est la phase de confirmation (2). 1. LES HÉSITATIONS DE LA DÉCISION DE MAPUTO La décision de Maputo 86 est la manifestation de la volonté des dirigeants africains d'intégrer le NEPAD aux structures et processus de l'union africaine 87. Elle marque la prise de conscience institutionnelle des problèmes de chevauchements de 86 Déclaration relative à la mise en œuvre du nouveau partenariat pour le développement de l'afrique, Décl. Assemblée des chefs d États et de gouvernement, Doc. AU/Decl.8(II) (2003) Sommet de Maputo; Décision sur la Structure de l Union africaine, les besoins en ressources humaines et les conditions de service du personnel et leurs incidences financières, Déc. Conseil exécutif 34, Doc. off. EX/CL, 3 e session Doc, EX/CL/34 (III) (2003), en ligne : <http://www.africa-union.org/official_ documents/council%20of%20minsters%20meetings/maputo/ex_cl_dec% pdf>. 87 AU/Décl.8 (II), supra note 1.19 Le Nouveau Partenariat pour le développement de l Afrique 19 compétences que pose l autonomie affirmée du NEPAD vis-à-vis de la Commission. Aussi, le NEPAD est présenté comme un «programme de développement socioéconomique de l'union africaine en vue de la réhabilitation du renouveau du continent africain» 88. C'est une décision cohérente dans la mesure où tous les objectifs du NEPAD sont inclus dans les objectifs de l'union africaine. L on pourrait en déduire que l objectif est de conforter l organe subsidiaire chargé de la mise en œuvre du NEPAD en précisant le cadre de son déploiement dans l organisation régionale africaine. Ce faisant en préservant le mythe de l unité africaine, la polémique sur la concurrence de leadership serait évitée pour se focaliser sur un projet africain unique dans lequel le Nouveau partenariat trouve toute sa place. Toutefois, une lecture attentive de cette décision révèle là aussi la difficulté réelle qu'ont les dirigeants africains à considérer effectivement le NEPAD comme un programme de l Union africaine. En effet, bien qu institutionnalisé en tant que programme de l Union africaine, ce dernier devrait dépendre en tant qu organe dérivé de la Conférence de l Union africaine. Or, l'autonomie du NEPAD est organisée et confortée comme un substitut au caractère opérationnel des organes de l'union africaine. Le Secrétariat du NEPAD se voit accorder d emblée par l'afrique du Sud un statut, bien que temporaire, de bureau hors siège de l'union africaine, bénéficiant de contributions directes des États membres et des contributions des autres partenaires. L'autonomie institutionnelle se double d'une autonomie financière et permet au NEPAD de fonctionner et d'assumer une stature internationale aux côtés de l'union africaine. Une logique de programme intégré aurait dû conduire le NEPAD à utiliser les procédures administratives et les règles de fonctionnement de l Union africaine. Or, le NEPAD adopte les procédures du pays hôte. Les relations qui sont envisagées entre le secrétariat du NEPAD et la Commission de l'union africaine sont relatives à l'établissement des relations formelles de travail en matière de coordination et d'harmonisation des programmes 89. Aucun lien hiérarchique, ne serait-ce que formel, n existe entre le Secrétariat du NEPAD et la Commission de l Union africaine. On peut se demander pourquoi l'union africaine n'a pas fait le choix d'assumer par le biais de la Commission de l'union africaine, le secrétariat du NEPAD. C'était pourtant sur le plan institutionnel le moyen de réaliser l'insertion du NEPAD dans les structures de l'union. Pourquoi avoir prévu cette période de trois ans en créant un nouveau siège, une nouvelle structure, de nouvelles dépenses alors que cette période transitoire ne pouvait contribuer qu'à exacerber la différenciation entre le NEPAD et l'union africaine? Par exemple, dès 2003, le système des Nations Unies a été conduit à séparer les activités de la Commission de l Union africaine de celles du secrétariat du NEPAD avec des financements octroyés de façon séparée, et des mécanismes 88 Ibid. 89 Ibid., (9) iii.20 (2010) Revue québécoise de droit international d assistance distincts pour les deux entités. Pour collaborer avec l Union africaine et le NEPAD, certains organismes ont signé d'une part un mémorandum d accord avec la Commission de l UA et d'autre part une lettre d accord ou un instrument analogue avec le secrétariat du NEPAD 90. Ce qui a renforcé, à tort, l idée que le NEPAD est une organisation internationale en raison de cette capacité à signer des mémorandums ou accords avec des sujets de droit international. Il est vrai, le NEPAD avait déjà lancé plusieurs chantiers avec le MAEP 91, le Programme détaillé de développement agricole pour l'afrique 92, et des études de faisabilité sur son plan d'action à court terme en matière d'infrastructures. Les premiers résultats du lobbysme africain pour le NEPAD commençaient à porter ses fruits 93. Mais, au lieu de décréter une «intégration» dans les structures de l Union qui n'avait juridiquement pas lieu d être ce dernier étant un organe subsidiaire de l Union africaine, il aurait fallu enclencher le premier pas vers la rationalisation des actions au niveau continental : - soit en transformant le NEPAD en programme ordinaire 94 c est-à-dire financé directement par le budget de l Union africaine et géré par un département spécifique consacré au NEPAD, mais dépendant de l autorité hiérarchique directe du Président de la Commission ; - soit en assumant la nature d organe subsidiaire du NEPAD par l affirmation de son statut de programme extraordinaire 95, c est-à-dire dépendant de financement extrabudgétaires et notamment des aides des bailleurs de fonds internationaux avec une structure de fonctionnement liée à l Union africaine mais disposant d une grande latitude dans la gestion du personnel et l exécution des activités retenues par les organes directeurs. De fait, la décision Assemblée/AU/Decl.8 (II) en ce qui concerne «l intégration du NEPAD au sein de l Union africaine» n a pas été suivie d effets, comme en témoigne les différents rapports assez lapidaires, du Directeur exécutif du NEPAD ou du Président de la Commission de l'union africaine, sur ce processus d'intégration, évoquant des réunions de réflexion mais très peu de résultats probants. L'harmonisation des programmes entre la Commission de l'union africaine et le Secrétariat exécutif du NEPAD devenait pourtant de plus en plus indispensable. Mais, c'est en 2006, qu'une nouvelle étape sera franchie. 90 A/61/138, supra note 1, aux pp Le MAEP, Mécanisme d'évaluation des Pairs, est un mécanisme de surveillance mis en place par les Chefs d'états et de gouvernements africains en juillet 2002, pour suivre les performances en matière de bonne gouvernance dans les secteurs de la démocratie, la gestion économique, la gouvernance des entreprises et le développement socio-économique. 92 Ce programme a redonné la priorité à l agriculture en Afrique mais n est pas exempt de critiques notamment en termes de manque de réalisation concrète et d absence de réflexion politique et structurelle. Voir W. Anseeuw et A. Wambo, «Le volet agricole du Nouveau partenariat pour le développement de l'afrique (NEPAD) peut-il répondre à la crise alimentaire du continent?», (2008) 4 Hérodote AU/Décl. 8(II), supra note 1 à la p Virally, supra note 1 à la p Ibid. Montrer encore
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