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Timestamp: 2020-01-28 19:22:13
Document Index: 8227203

Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'Art. 29', 'Art. 17', 'Art. 17', '§ 27', '§ 63', 'Art. 29', 'Art. 29', '§ 27', '§ 63', 'Art. 29', '§ 27', '§ 63', 'Art. 9', '§ 63', '§ 27', 'Art. 17', 'Art. 39', '§ 27', '§ 27', '§ 63', 'Art. 5', '§ 63', '§ 80', 'Art. 29', '§ 63', '§ 63', '§ 27', '§ 80', '§ 63', '§ 27', '§ 27', '§ 72', '§ 63', '§ 27', '§ 72', 'Art. 39', 'Art. 29', '§ 80', '§ 27', '§ 63', '§ 27', '§ 27', '§ 63', 'Art. 29', 'BGE', 'Art. 85', '§ 72', 'Art. 29', 'Art. 30', '§ 63', '§ 27', '§ 63', '§ 27', 'Art. 9', '§ 63', '§ 27', 'Art. 29', 'Art. 29', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 29', 'Art. 17', 'Art. 29', 'Art. 17', 'Art. 29', 'Art. 86', 'Art. 29', 'Art. 86', 'BGE', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 86', 'Art. 110', '§ 63', '§ 27', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 17']

BGE-144-I-181 - 2018-06-12 - BGE - Verfassungsrecht - Art. 29a BV; Art. 17 Abs. 4 der Verordnung der Stadt Zürich vom 6. Februar 2002 über das...
BV; Art. 17 Abs. 4 der Verordnung der Stadt Zürich vom 6. Februar 2002 über das Arbeitsverhältnis des städtischen Personals; § 27a Abs. 1 in Verbindung mit § 63 Abs. 3 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959; Anordnung der Weiterbeschäftigung einer unrechtmässig gekündigten Angestellten durch das kantonale Gericht. In Nachachtung der Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a
BV erstreckt sich die Entscheidungsbefugnis des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich - entgegen der Regelung im kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetz - auch auf die Anordnung der Weiterbeschäftigung einer unrechtmässig entlassenen Angestellten, da kraft kommunalen Rechts ein justiziabler Anspruch auf Weiterbeschäftigung besteht (E. 5.3.2).
Art. 29a Cst.; art. 17 al. 4 de l'ordonnance de la Ville de Zurich du 6 février 2002 sur les rapports de travail du personnel de la Ville; § 27a al. 1 en liaison avec § 63 al. 3 de la loi du canton de Zurich du 24 mai 1959 sur la procédure administrative; injonction du tribunal cantonal de maintenir l'emploi d'une collaboratrice licenciée à tort. Au titre de la mise en oeuvre de la garantie de l'accès au juge selon l'art. 29a Cst., le Tribunal administratif du canton de Zurich est également compétent - contrairement à ce que prévoit la réglementation de la loi cantonale sur la procédure administrative - pour ordonner le maintien de l'emploi d'une collaboratrice licenciée à tort car, en vertu du droit communal, il existe une prétention déductible en justice au maintien des rapports de service (consid. 5.3.2).
Art. 29a Cost.; art. 17 cpv. 4 dell'ordinanza della Città di Zurigo del 6 febbraio 2002 sul rapporto di lavoro del personale cittadino; § 27a cpv. 1 in combinazione con il § 63 cpv. 3 della legge del cantone di Zurigo del 24 maggio 1959 sulla procedura amministrativa; ingiunzione della Corte cantonale al mantenimento del posto di lavoro di una dipendente licenziata illecitamente. In ossequio alla garanzia della via giudiziaria a norma dell'art. 29a Cost. il potere cognitivo del Tribunale amministrativo del Canton Zurigo si estende - contrariamente alle disposizioni della legge cantonale sulla procedura amministrativa - anche all'ingiunzione del mantenimento del posto di lavoro di una dipendente licenziata illecitamente, poiché secondo il diritto comunale esiste un diritto giustiziabile in tal senso (consid. 5.3.2).
C. Die Stadt Zürich führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Rechtsbegehren, in Aufhebung des angefochtenen Entscheids sei der Beschluss des Bezirksrats vom 6. April 2017 zu bestätigen; ferner sei dem Rechtsmittel aufschiebende Wirkung einzuräumen. Während das Verwaltungsgericht auf eine Vernehmlassung verzichtet, beantragt A. sinngemäss die Abweisung der Beschwerde.
D. Mit Verfügung vom 7. März 2018 hat der Präsident der I. sozialrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
4.3 Die Stadt Zürich wendet ein, die Vorinstanz habe sich in willkürlicher Weise (Art. 9
BV) über die klaren Bestimmungen von § 63 Abs. 3 in Verbindung mit § 27 Abs. 1 VRG hinweggesetzt. Der Anspruch auf Weiterbeschäftigung sei gemäss Art. 17 Abs. 4 PR nicht bedingungslos gegeben. Art. 39 Abs. 6 PR sehe diesen Anspruch nur bis und mit Beschluss des Bezirksrates vor. Im angefochtenen Entscheid werde daher das anwendbare Recht offensichtlich missbräuchlich angewendet bzw. der massgebliche Sachverhalt offensichtlich unrichtig festgestellt. Im Übrigen werde mit der Anordnung der Weiterbeschäftigung die Gemeindeautonomie verletzt.
5.2.1 Hält die Rekursinstanz - hier der Bezirksrat Zürich - eine Kündigung, eine Einstellung im Amt oder eine vorzeitige Entlassung für nicht gerechtfertigt, stellt sie dies fest und bestimmt von Amtes wegen die Entschädigung, die das Gemeinwesen zu entrichten hat (§ 27a Abs. 1 VRG). Bei Beschwerden betreffend ein Arbeitsverhältnis gilt für das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich § 27a Abs. 1 VRG sinngemäss (§ 63 Abs. 3 VRG). Dem Verwaltungsgericht wie auch den Rekursinstanzen ist es gestützt auf diese Rechtsgrundlage verwehrt, eine auf der Basis von kantonalem Personalrecht ausgesprochene Kündigung aufzuheben und damit eine Weiterbeschäftigung anzuordnen. Dies gilt unter Vorbehalt der Vereitelung von Bundesrecht (zu denken ist etwa an Rechtsansprüche nach Art. 5 Abs. 1
des Bundesgesetzes vom 24. März 1995 über die Gleichstellung von Frau und Mann [Gleichstellungsgesetz, GlG; SR 151.1])sowie des Falles einer nichtigen Kündigung (vgl. MARCO DONATSCH, in: Kommentar VRG, 3. Aufl. 2014, N. 33 und Fn. 48 zu § 63 VRG). Beide Instanzen können regelmässig einzig die Unrechtmässigkeit der Kündigung feststellen und von Amtes wegen die Entschädigung bestimmen.
5.2.2.1 Die bisherige Rechtsprechung entwickelte die Vorinstanz unter der Geltung des a§ 80 Abs. 2 VRG (in Kraft gestanden bis Ende Juni 2010), welcher es dem Verwaltungsgericht generell verwehrt hatte, eine Kündigungsverfügung aufzuheben und eine Weiterbeschäftigung anzuordnen. Das Gericht selber hatte indes bereits damals die Frage in den Raum gestellt, ob die Rechtsweggarantie nach Art. 29a
BV allenfalls zur Aufgabe dieser Praxis zwingen könnte (zum Ganzen: DONATSCH, a.a.O., N. 34 und Fn. 50 zu § 63 VRG; derselbe, Gerichtspraxis zum Lehrpersonalrecht, in: Zürcher Lehrpersonalrecht, 2012, S. 5 ff., insb. S. 10). Auch nach dem Inkrafttreten von § 63 Abs. 3 in Verbindung mit § 27a Abs. 1 VRG auf den 1. Juli 2010 (inhaltlich praktisch übereinstimmend mit a§ 80 Abs. 2 VRG) hielt das Verwaltungsgericht allerdings zunächst an seinen bisherigen Grundsätzen fest. Im Rahmen eines Minderheitenvotums hat es diese Linie auch im vorliegenden Prozess mit folgender Begründung vertreten: Das VRG habe es dem Verwaltungsgericht schon immer verwehrt, ein aufgelöstes Arbeitsverhältnis wieder herzustellen. Wenn der seit 1. Juli 2010 geltende § 63 Abs. 3 VRG lediglich auf § 27a Abs. 1 VRG verweise, wonach bei ungerechtfertigter Kündigung (nur) eine Entschädigung bestimmt werde, nicht aber auf § 27 Abs. 2 VRG, der der Rekursinstanz darüber hinaus die
Weiterbeschäftigung aufgrund eines einschlägigen Anspruchs im kommunalen Personalrecht anzuordnen gestatte, schweige das Gesetz insofern qualifiziert. § 72 Abs. 2 GG erlaube den Gemeinden zwar, ein eigenes Personalrecht zu erlassen, ansonsten das (kantonale) Personalrecht und seine Ausführungserlasse zu sinngemässer Anwendung gelangten. Der Kanton könne den dergestalt eingeräumten kommunalen Gestaltungsraum aber wieder einschränken. Dies sei mit § 63 Abs. 3 in Verbindung mit § 27a Abs. 1 VRG geschehen, welche Bestimmungen jünger sowie spezieller seien als § 72 Abs. 2 GG und einen materiellrechtlichen Gehalt aufwiesen. Sie würden nämlich bei unrechtmässiger Kündigung (wie das [kantonale] Personalrecht schonerstinstanzlich) vor Verwaltungsgericht einen Anspruch auf Wiederherstellung des Arbeitsverhältnisses ausschliessen und bloss noch einen solchen auf Entschädigung verleihen. Dürfe der Kanton den Gemeinden überhaupt verbieten, in ihren Personalrechtsbestimmungen einen Weiterbeschäftigungsanspruch vorzusehen, vermöge er das erst recht für die verwaltungsgerichtliche Rechtspflegestufe zu tun. Der unter dem Titel "Rechtsmittel" eigentlich Prozedurales regelnde Art. 39 PR trage dem im Übrigen Rechnung. Laut seinem ebenfalls materiellrechtliche Bedeutung besitzenden Abs. 2 würden Rechtsmittel den Lauf der Kündigungsfrist nicht unterbrechen; diese verlängerten sich jedoch bis zum Einspracheentscheid des Stadtrats oder bei einem Weiterzug an den Bezirksrat bis zu dessen Rekursentscheid, wenn der Entscheid erst nach Ablauf der ordentlichen Kündigungsfrist erfolge. Art. 29a
BV fordere nicht, dass das Verwaltungsgericht beim Tatbestand der ungerechtfertigten Entlassung als Rechtsfolge allenfalls das Arbeitsverhältnis wieder herstellen könne, sondern nur, dass es diesen Tatbestand ebenso mit Bezug auf einen versagten eventuellen Weiterbeschäftigungsanspruch des materiellen Rechts beurteile und daran eine angemessene Rechtsfolge etwa in Form der gesetzlich vorgesehenen Entschädigung knüpfe.
Transparenz sollte im Gesetz deshalb ausdrücklich festgehalten werden, dass die Regelung von a§ 80 Abs. 2 VRG auch im Rekursverfahren gelte. Die Kommission für Justiz und öffentliche Sicherheit habe § 27a VRG in ihrem Antrag vom 14. Januar 2010 um einen zweiten Absatz erweitert, der den Entscheid über weitergehende Ansprüche aufgrund des kommunalen Personalrechts vorbehalte. Gleichzeitig sei § 63 Abs. 3 VRG insofern ergänzt worden, als dieser nicht mehr - wie regierungsrätlich vorgeschlagen - auf den gesamten § 27a VRG, sondern nur noch auf dessen Abs. 1 verweise. In der Beratung des Kantonsrats hätten zu beiden Bestimmungen keine Diskussionen stattgefunden. Den Ausführungen des Kommissionssprechers lasse sich aber entnehmen, dass die Ergänzung von § 27a VRG vorgenommen worden sei, weil es Gemeinden gebe, die im Gegensatz zum Kanton personalrechtlich zusätzlich die Möglichkeit der Weiterbeschäftigung vorsähen. Damit diese Autonomie der Gemeinden beibehalten werden könne, müsse der Rekursinstanz eine entsprechende Entscheidungsmöglichkeit offenstehen. Weshalb § 63 Abs. 3 VRG so angepasst worden sei, dass dem Verwaltungsgericht diese Entscheidungsmöglichkeit verwehrt bleiben sollte, lasse sich dem Protokoll nicht entnehmen. Gemäss Art. 29a
BV habe jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde, wobei Bund und Kantone die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen durch Gesetz ausschliessen könnten. Die Rechtsweggarantie gewährleiste bei grundsätzlich sämtlichen Rechtsstreitigkeiten Zugang zu wenigstens einem Gericht, das Rechts- und Sachverhaltsfragen umfassend überprüfen könne. Von ihr seien mit Blick auf BGE 136 I 323 (E. 4.3 S. 328 f.) alle Streitigkeiten über Rechte und Pflichten erfasst, die sich aus dem materiellen Verfassungs-, Gesetzes- oder Verordnungsrecht ergeben würden. Nach Art. 85 Abs. 1
der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV/ZH; SR 131.211) regelten die Gemeinden ihre Angelegenheiten selbstständig. Dafür gewähre ihnen das kantonale Recht möglichst weiten Handlungsspielraum. In diesem Sinne stehe es den Gemeinden nach § 72 Abs. 2 GG frei, ein eigenes Personalrecht zu erlassen. Diese Autonomie der Gemeinden im Bereich des Personalrechts - namentlich die Möglichkeit, bei unrechtmässiger Kündigung einen Anspruch auf Weiterbeschäftigung vorzusehen - habe der kantonale Gesetzgeber ausdrücklich nicht beschneiden wollen und deshalb vorgesehen, dass die Rekursinstanz auch über weitergehende, sich aus dem kommunalen Personalrecht ergebende Ansprüche
entscheiden könne. Somit stehe das kantonale Recht dem den Angestellten der Stadt Zürich eingeräumten Anspruch auf Weiterbeschäftigung bei unrechtmässiger Kündigung nicht entgegen. Dieser Anspruch müsse nach Art. 29a
BV durch eine richterliche Behörde beurteilt werden können. Da es sich bei der Rekursinstanz - hier dem Bezirksrat - nicht um ein Gericht im Sinne von Art. 30
BV handle, verstosse die Regelung von § 63 Abs. 3 in Verbindung mit § 27a Abs. 1 VRG gegen die Rechtsweggarantie. Um dem Anspruch auf gerichtliche Überprüfung zu genügen, müsse das Verwaltungsgericht in diesen Fällen entgegen § 63 Abs. 3 und § 27a Abs. 1 VRG überprüfen können, ob der oder die Angestellte Anspruch auf Weiterbeschäftigung habe. Sehe das kommunale Personalrecht bei einer unrechtmässigen Kündigung - wie hier - einen Anspruch auf Weiterbeschäftigung vor, müsse somit das Verwaltungsgericht als erste gerichtliche Instanz diese Rechtsfolge aufgrund der Rechtsweggarantie ebenfalls anordnen können, wenn es zum Schluss gelange, die Kündigung sei unrechtmässig erfolgt.
5.3 Vor Bundesgericht rügt die Beschwerdeführerin unter anderem, das kantonale Gericht setze sich in willkürlicher Weise und unter Verletzung des Vertrauensschutzes gemäss Art. 9
BV über die klaren gesetzlichen Bestimmungen von § 63 Abs. 3 in Verbindung mit § 27a Abs. 1 VRG und über den dokumentierten Willen des Gesetzgebers hinweg, welcher die verwaltungsgerichtliche Praxis nicht habe ändern wollen.
5.3.2 Die zu beurteilende Praxis weicht unstreitig von der langjährigen, vielfach bestätigten Rechtsprechung zur Frage der verwaltungsgerichtlichen Überprüfbarkeit von personalrechtlichen Kündigungsmodalitäten ab. Zur Begründung dieses Schrittes beruft sich das Verwaltungsgericht unter anderem auf die in Art. 29a
BV statuierte Rechtsweggarantie.
5.3.2.1 Die seit dem 1. Januar 2007 in Kraft stehende (AS 2006 1059) Rechtsweggarantie nach Art. 29a
BV zählt zu den Verfahrensgrundrechten. Sie vermittelt einen individualrechtlichen Anspruch auf gerichtlichen Rechtsschutz, mithin auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde mit voller Sachverhalts- und Rechtskontrolle, und zwar unter der Voraussetzung, dass eine Rechtsstreitigkeit vorliegt. Das Bundesgericht legt den Begriff der Rechtsstreitigkeit dahin aus, dass die Streitigkeit im Zusammenhang mit einer individuellen, schützenswerten Rechtsposition stehen muss (BGE 143 I 336 E. 4.1 S. 338; BGE 140 II 315 E. 4.4 S. 326; BGE 139 II 185 E. 12.4 S. 218; BGE 137 II 409 E. 4.2 S. 411; BGE 136 I 323 E. 4.2 f. S. 328 f.).
5.3.2.2 Art. 29a
BV vermittelt keine materiellen Rechte, sondern setzt solche voraus, um sie - im Sinne eines justiziablen Anspruchs - gerichtlicher Überprüfung zuzuführen. Im hier zu beurteilenden Fall besteht ein solcher Anspruch kraft kommunalen Rechts. Das Personalrecht der Stadt Zürich räumt den Angestellten gestützt auf Art. 17 Abs. 4 Satz 1 PR bei unrechtmässiger Kündigung einen Anspruch auf Weiterbeschäftigung ein (vgl. E. 3.3 hiervor). Demgemäss liegt eine Rechtsstreitigkeit vor, die unter Art. 29a
BV fällt. Der Umstand, dass der Anspruch auf Weiterbeschäftigung gemäss Art. 17 Abs. 4 PR nur im Rahmen des Möglichen besteht, reicht nicht aus, um ihm die Qualität eines Anspruchs abzusprechen. Nach Art. 29a
Satz 2 BV können die Kantone zwar den Gerichtszugang in Ausnahmefällen durch Gesetz ausschliessen. Art. 86 Abs. 3
BGG schränkt diese Möglichkeit jedoch auf Entscheide vorwiegend politischen Charakters ein (ANDREAS KLEY, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 21 f. zu Art. 29a
BV; ESTHER TOPHINKE, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 18 zu Art. 86
BGG; BGE 136 I 42 E. 1.3, 1.4 und 1.5.4 S. 44 ff.). Darunter fällt der vorliegend in Frage stehende Entscheid über die Wiedereinstellung bzw. Weiterbeschäftigung klarerweise nicht. Mit Blick auf die kommunale Anspruchsgrundlage belässt Art. 29a
BV keinen Spielraum für die bisherige Praxis des Verwaltungsgerichts. Der Umstand, dass dieses die Verfassungsbestimmung schon zu einem früheren Zeitpunkt diskutiert und deren Anwendung für die Konstellation, wie sie der vorliegenden Streitsache zugrunde liegt, verworfen hatte, ist kein zwingendes Argument gegen eine Praxisänderung. Die Abkehr von der bisherigen Rechtsprechung stützt sich vielmehr auf eine bessere Erkenntnis des Normzwecks (vgl. E. 5.3.1 hiervor).
5.3.2.3 Nach Art. 29a
BV und Art. 86 Abs. 2
BGG müssen die Kantone mindestens eine gerichtliche Behörde als Beschwerdeinstanz vorsehen. Gemäss Art. 110
BGG muss mindestens eine kantonale richterliche Behörde den Sachverhalt frei überprüfen können. Der Bezirksrat, welcher in Nachachtung der anwendbaren kommunalen und kantonalen Bestimmungen den Anspruch der Beschwerdegegnerin auf Weiterbeschäftigung als einzige Instanz prüfen könnte, erfüllt die Anforderungen an eine gerichtliche Behörde - zumindest im Anwendungsbereich des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes - unbestrittenermassen nicht.
5.3.3 Ein wirksamer Rechtsschutz durch ein Gericht setzt dessen Berechtigung voraus, eine Anordnung, die sich als unrechtmässig erwiesen hat, aufzuheben und den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen. Folglich lässt sich entgegen § 63 Abs. 3 in Verbindung mit § 27a Abs. 1 VRG die Entscheidungsbefugnis der Vorinstanz nicht auf die Feststellung der Unrechtmässigkeit der Kündigung und Festsetzung der Entschädigungsfolgen beschränken. Die Anordnung der Weiterbeschäftigung der Beschwerdegegnerin durch das kantonale Gericht ist damit rechtens. Von Willkür kann entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht die Rede sein. Was die geltend gemachte Verletzung der Gemeindeautonomie anbelangt, verbleibt für diese Rüge mit Blick auf den verpflichtenden Gehalt des Art. 29a
BV kein Raum.
Entscheid : 144 I 181
Status : 144 I 181
Regeste : Art. 29a BV; Art. 17 Abs. 4 der Verordnung der Stadt Zürich vom 6. Februar 2002 über das...
BGG: 86
136-I-323 • 136-I-42 • 137-II-409 • 139-II-185 • 140-II-315 • 140-V-538 • 143-I-336 • 144-I-181
gemeinde • vorinstanz • richterliche behörde • rechtsmittel • sachverhalt • bundesgericht • wiese • aufschiebende wirkung • frage • entscheid • bewilligung oder genehmigung • kantonales verwaltungsrechtspflegegesetz • entscheidungsbefugnis • beschwerde in öffentlich-rechtlichen angelegenheiten • bundesgesetz über die gleichstellung von frau und mann • weiler • verfassung • von amtes wegen • gemeindeautonomie • wille