Source: https://www.ambientesicurezzaweb.it/appalti-e-sicurezza-2/
Timestamp: 2019-07-16 05:00:08+00:00
Document Index: 162508175

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 3', 'art. 21', 'art. 23', 'art. 24', 'art. 26', 'art. 27', 'art. 28', 'art. 30', 'art. 31', 'art. 34', 'art. 68', 'art. 77', 'art. 80', 'art. 86', 'art. 87', 'art. 93', 'art. 95', 'art. 96', 'art. 97', 'art. 101', 'art. 102', 'art. 103', 'art. 105', 'art. 107', 'art. 108', 'art. 111', 'art. 1', 'art. 26', 'art. 26', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 21', 'art. 29', 'art. 23', 'art. 26', 'art. 23', 'art. 26', 'art. 26', 'art. 26', 'art. 216', 'art. 23', 'art. 26', 'art. 26', 'art. 24', 'art. 23', 'art. 91', 'art. 46', 'art. 46', 'art. 216', 'art. 83', 'art. 80', 'art. 216', 'art. 26', 'art. 26', 'art. 23', 'art. 90', 'art. 91', 'art. 35', 'art. 31', 'art. 26', 'art. 27', 'art. 30', 'art. 50', 'art. 80', 'art. 31', 'art. 31', 'art. 68', 'art. 12', 'art. 68', 'art. 87', 'art. 87', 'art. 93', 'art. 100', 'art. 77', 'art. 51', 'art. 47', 'art. 35', 'art. 42', 'sentenza ', 'art. 42', 'art. 95', 'art. 96', 'art. 101', 'art. 92', 'art. 102', 'art. 105', 'art. 108', 'art. 111']

Sicurezza e appalti: un reticolo di norme da cui è impossibile prescindere
Home Banca dati Banca dati prevenzione e protezione Sicurezza e appalti, un binomio da conoscere
di Andrea Bocchieri, professionista antincendio, direttore di S.C. “Servizio prevenzione protezione”, azienda socio-sanitaria territoriale Valle Olona (Va), professore a contratto presso l’università degli Studi di Pavia, corso di laurea in “Bioingegneria” - 21 Dicembre 2018
Codice dei contratti pubblici e testo unico della sicurezza nelle strutture sanitarie: un reticolo di norme e rimandi da cui è impossibile prescindere. I protagonisti di questa partita? Dai committenti ai Rspp e dagli uffici tecnici ai Cse ai Csp fino tutti quanti sono coinvolti nei processi decisioni e gestionali. Un viaggio fra le connessioni di due discipline fondamentali
Accendiamo i riflettori sul codice dei contratti pubblici, cercando riferimenti espliciti e impliciti alla materia della sicurezza sul lavoro, con dichiarato intendimento di identificare i ponti anche con il D.Lgs. 81/2008. Sono numerosi i legami riconducibili alla vasta normativa applicabile, a partire dal codice civile per giungere, attraverso le norme di settore nazionali e internazionali, ai documenti emanati dalla autorità nazionale anticorruzione (Anac). L’obiettivo è di dare agio ai dirigenti e al personale del comparto della pubblica amministrazione - in primis le strutture sanitarie pubbliche – afferenti a servizi coinvolti nelle gare e nella conduzione dei contratti pubblici (provveditorato, economato, ufficio tecnico, servizio prevenzione e protezione dai rischi, …) nonché ai specifici ruoli professionali (Rspp, progettisti, Csp-Cse, …) affinché la tutela della sicurezza sia gestita con la dovuta consapevole diligenza. È bene ricordare che la materia sul piatto si apre a ventaglio sulla sicurezza e la salute di un parterre di persone (operatori dell’ospedale, personale dell’impresa aggiudicataria, personale di imprese subappaltatrici ad esecutrici, lavoratori autonomi e, ancor prima, pazienti e i visitatori) che sono esposti ai vari rischi che si generano nell’esecuzione di forniture, servizi e lavori: i rischi occupazionali propri delle imprese (i cosiddetti rischi ex lege), i rischi dei cantieri mobili e temporanei in caso di lavori (i cosiddetti rischi ex contractu), i rischi da interferenza fra committente e imprese (i cosiddetti rischi interferenziali).
Con rimandi al D.Lgs. 81/2008, anche il codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 50/2016) si occupa di sicurezza, precisando disposti in materia di prevenzione antinfortunistica relativamente alla conduzione di contratti di appalto (e concessioni) di forniture, servizi, lavori nonché di contratti misti.
Gli articoli di primario riferimento per la tutela della sicurezza occupazionale sono individuati nella tabella 1 con la seguente articolazione riepilogata per fasi del procedimento che porta al contratto pubblico di appalto o di concessione.
TABELLA 1 - La sicurezza nel codice appalti
Principi generali dei contratti pubblici
Oggetto e ambito di applicazione del codice (art. 1) Definizioni (art. 3)
Pianificazione, programmazione, progettazione degli acquisti
Programma delle acquisizioni delle stazioni appaltanti (art. 21) Livelli della progettazione per gli appalti, per le concessioni di lavori nonché per i servizi (art. 23) Progettazione interna e esterna alle amministrazioni aggiudicatrici in materia di lavori pubblici (art. 24)
Verifica preventiva della progettazione (art. 26) Procedure di approvazione dei progetti relativi ai lavori (art. 27)
Modalità di affidamento dei contratti
Contratti misti di appalto (art. 28) Principi per l’aggiudicazione e l’esecuzione di appalti e concessioni (art. 30) Ruolo e funzioni del Rup negli appalti e nelle concessioni (art. 31)
Criteri di sostenibilità energetica e ambientale (art. 34)
Bandi e avvisi delle stazioni appaltanti
Specifiche tecniche (art. 68) Definizione di alcune specifiche tecniche (allegato XIII)
Selezione delle offerte degli operatori economici
Commissione giudicatrice (art. 77) Motivi di esclusione (art. 80) Mezzi di prova (art. 86)
Certificazione della qualità (art. 87) Garanzie per la partecipazione alla procedura (art. 93)
Criteri di aggiudicazione dell’appalto (art. 95)
Costi del ciclo di vita (art. 96)
Offerte anormalmente basse (art. 97)
Soggetti delle stazioni appaltanti (art. 101)
Collaudo e verifica di conformità (art. 102) Garanzie definitive (art. 103)
Subappalto (art. 105) Sospensione (art. 107) Risoluzione (art. 108)
Controllo tecnico, contabile e amministrativo (art. 111)
Nell’analisi del codice vanno inclusi anche altri articoli di legge (e relative previsioni). Percorriamo, per cominciare, le principali misure di prevenzione antinfortunistica richiamate negli articoli preminenti del D.Lgs. 50/2016, partendo dall’art. 1 «Oggetto e ambito di applicazione»: «L'offerta relativa al prezzo indica distintamente il corrispettivo richiesto per la progettazione esecutiva, per l'esecuzione dei lavori e per i costi della sicurezza».
Rinveniamo, subito, l’importante collegamento fra i due codici: quello della tutela della sicurezza sul lavoro (D.Lgs. 81/2008) decreta che «per quanto non diversamente disposto dal decreto legislativo 12 aprile 2006 n. 163 (oggi è il D.Lgs. 50/2016, nda) come da ultimo modificate dall’articolo 8, comma 1, della legge 3 agosto 2007, n. 123, trovano applicazione in materia di appalti pubblici le disposizioni del presente decreto» (D.Lgs. 81/2008, art. 26. comma 7).
E ancora: i costi della sicurezza citati fin all’articolo 1 del codice dei contratti sono quelli individuati dal D.Lgs. 81/2008 (vari riferimenti: art. 26, titolo IV, allegato XV).
Proseguiamo nel dettaglio dei contratti pubblici con la specifica, sempre all’art. 1, circa l’ambito di applicazione del codice:
contratti di appalto (e concessioni) aventi a oggetto l’acquisizione di servizi, forniture, lavori e opere;
lavori di edilizia relativi a ospedali;
lavori pubblici in generale, con la specifica che l'offerta relativa al prezzo indica distintamente il corrispettivo richiesto per la progettazione esecutiva, per l'esecuzione dei lavori e per i costi della sicurezza.
All’interno dell’ampia cornice del codice in esame esplicitiamo gli ambiti di contratti di lavori e servizi declinati dalla legge stessa riportando nella tabella 2 l’analisi di dettaglio dell’articolo 1 con corredo di note in calce.
TABELLA 2 – Nel perimetro del D.Lgs. 50/2016
Oggetto Previsione ex lege
a) Lavori di valore > 1.000.000 euro Appalti di lavori, di importo superiore a un milione di euro, sovvenzionati direttamente in misura superiore al 50 per cento da amministrazioni aggiudicatrici, nel caso in cui tali appalti comportino una delle seguenti attività:
lavori di genio civile (rif. allegato I del codice);
lavori di edilizia relativi a ospedali, impianti sportivi, ricreativi e per il tempo libero, edifici scolastici e universitari e edifici destinati a funzioni pubbliche
b) Servizi sopra soglia sovvenzionati connessi a lavori di valore > 1.000.000 euro Appalti di servizi di importo pari o superiore alle soglie di cui all’articolo 35 sovvenzionati direttamente in misura superiore al 50 per cento da amministrazioni aggiudicatrici, allorché tali appalti siano connessi a un appalto di lavori di cui alla precedente lettera a)
c) Lavori appaltati da concessionari Lavori pubblici affidati dai concessionari di lavori pubblici che non sono amministrazioni aggiudicatrici
d) Lavori appaltati da concessionari connessi a servizi strumentali Lavori pubblici affidati dai concessionari di servizi, quando sono strettamente strumentali alla gestione del servizio e le opere pubbliche diventano di proprietà dell'amministrazione aggiudicatrice
e) Lavori in capo a soggetti privati a scomputo ovvero in convenzione Lavori pubblici da realizzarsi da parte dei soggetti privati, titolari di permesso di costruire o un altro titolo abilitativo, che assumono in via diretta l'esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo totale o parziale del contributo previsto per il rilascio del permesso, ai sensi dell'articolo 16, comma 2, del decreto del presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e dell'articolo 28, comma 5, della legge 17 agosto 1942, n. 1150, ovvero eseguono le relative opere in regime di convenzione.
Nota: circa il punto e: l'amministrazione che rilascia il permesso di costruire o altro titolo abilitativo può prevedere la presentazione di un progetto di fattibilità tecnica ed economica delle opere da eseguire. Conseguentemente l'amministrazione, sulla base del progetto di fattibilità tecnica ed economica, indice una gara. L’oggetto del contratto, previa acquisizione del progetto definitivo in sede di offerta, sono la progettazione esecutiva e le esecuzioni di lavori. Nella gara l'offerta relativa al prezzo indica distintamente il corrispettivo richiesto per la progettazione esecutiva, per l'esecuzione dei lavori e per i costi della sicurezza).
Nota a completamento della tabella 2: si rimanda allo specifico articolo del Codice circa i casi di esclusione di altri articoli di legge nonché alcuni elementi relativi a concessioni, ai settori difesa e sicurezza, all’esecuzione contratti all’estero nonché al rinvio al vocabolario comune per gli appalti pubblici (Cpv)].
(Contratti di appalto, contratti di concessione, concorsi pubblici di progettazione alla cui aggiudicazione si applica il codice (D.Lgs. 50/16, art. 1, commi 1, 2)
Programmi pluriennali delle acquisizioni
Nell’attenzione ai livelli di sicurezza occupazionale, centrale e “nuova” è la previsione della pianificazione biennale degli acquisti - che completa il quadro di cui al già noto programma triennale dei lavori pubblici-, precisata nel codice all’art. 21 «Programma delle acquisizioni delle stazioni appaltanti» e declinabile come segue:
adozione del programma biennale degli acquisti di beni e servizi e del programma triennale dei lavori pubblici, con aggiornamento annuale dei suddetti programmi in coerenza con il bilancio;
inserimento nel programma triennale dei lavori di valore stimato pari o superiore a 100.000 euro e delle opere pubbliche incompiute da completare;
inserimento nel programma biennale delle forniture e servizi (e relativi aggiornamenti annuali) di importo unitario stimato pari o superiore a 40 mila euro;
comunicazione dei programmi al tavolo tecnico ex lege (si veda la legge n. 89/2014) entro il 31 ottobre di ogni anno e conseguente loro pubblicazione.
Per completezza riportiamo nella tabella 3 l’esame di dettaglio relativo ai programmi delle acquisizioni di beni, servizi e lavori di cui all’art. 21.
TABELLA 3 – I programmi pluriennali delle stazioni appaltanti
Programma biennale beni e servizi. Programma triennale lavori Le amministrazioni aggiudicatrici adottano il programma biennale degli acquisti di beni e servizi e il programma triennale dei lavori pubblici, nonché i relativi aggiornamenti annuali. I programmi sono approvati nel rispetto dei documenti programmatori e in coerenza con il bilancio e, per gli enti locali, secondo le norme che disciplinano la programmazione economico-finanziaria degli enti.
incompiute Le opere pubbliche incompiute sono inserite nella programmazione triennale lavori ai fini del loro completamento ovvero per l'individuazione di soluzioni alternative quali il riutilizzo, anche ridimensionato, la cessione a titolo di corrispettivo per la realizzazione di altra opera pubblica, la vendita o la demolizione.
Lavori di valore ≥ 100 mila euro Il programma triennale dei lavori pubblici e i relativi aggiornamenti annuali contengono i lavori il cui valore stimato sia pari o superiore a 100 mila euro e indicano i lavori da avviare nella prima annualità con l’indicazione dei mezzi finanziari stanziati. Per i lavori di importo pari o superiore a un milione di euro le amministrazioni aggiudicatrici approvano preventivamente, ai fini dell'inserimento rispettivamente nell'elenco annuale e nel programma triennale, il progetto di fattibilità tecnica ed economica e il documento di fattibilità delle alternative progettuali.
Lavori in concessione
o partenariato Nell'ambito del programma di cui al comma 3, le amministrazioni aggiudicatrici individuano anche i lavori complessi e gli interventi suscettibili di essere realizzati attraverso contratti di concessione o di partenariato pubblico privato.
Beni immobili oggetto
di cessione o concessione Nell'elencazione delle fonti di finanziamento sono indicati anche i beni immobili disponibili che possono essere oggetto di cessione. Sono, altresì, indicati i beni immobili nella propria disponibilità concessi in diritto di godimento, a titolo di contributo, la cui utilizzazione sia strumentale e tecnicamente connessa all'opera da affidare in concessione.
Beni e servizi valore ≥ 40 mila euro.
Lavori di valore ≥ 1.000.000 euro. Il programma biennale di forniture e servizi e i relativi aggiornamenti annuali contengono gli acquisti di beni e di servizi di importo unitario stimato pari o superiore a 40 mila euro. Le amministrazioni pubbliche comunicano, entro il mese di ottobre, l'elenco delle acquisizioni di forniture e servizi d'importo superiore a un milione di euro che prevedono di inserire nella programmazione biennale al tavolo tecnico dei soggetti di cui all'articolo 9, comma 2, del decreto-legge 24 aprile 2014. Per le acquisizioni di beni e servizi informatici e di connettività le amministrazioni aggiudicatrici tengono conto di quanto previsto dall'art. 1, comma 513 della legge 28 dicembre 2015, n. 208.
Esclusione dei soggetti
aggregatori e centrali committenza La programmazione non si applica alla pianificazione delle attività dei soggetti aggregatori e delle centrali di committenza (art. 3 del codice – vedere nota).
(Nota: il “soggetto aggregatore” è la centrale di committenza iscritta nell'elenco istituito con il D.L. 24 aprile 2014, n. 66; la “centrale di committenza” è l’amministrazione aggiudicatrice o ente aggiudicatore che fornisce attività di centralizzazione delle committenze e, se del caso, attività di committenza ausiliarie).
(Tutto ciò che riguarda servizi, lavori e forniture, in base al D.Lgs. 50/2016, art. 21)
I programmi pluriennali delle acquisizioni di beni, servizi e lavori di cui sopra rivestono un ruolo importante anche in termini di sicurezza occupazionale ove, con rimando e in applicazione del D.Lgs. 81/2008, si prevede il piano di miglioramento (si veda l’art. 29, comma 2, lettere c) e d)) quale «programma delle misure ritenute opportune per garantire il miglioramento nel tempo dei livelli di sicurezza (…)» nonché «(…) individuazione delle procedure per l’attuazione delle misure da realizzare, nonché dei ruoli dell’organizzazione aziendale che vi debbono provvedere, a cui devono essere assegnati unicamente soggetti in possesso di adeguate competenze e poteri».
Questa programmazione deve risultare pertanto opportunamente (e si dovrebbe scrivere “obbligatoriamente”) inclusiva di buona parte del suddetto piano di miglioramento (perlomeno per le azioni di medio-lungo termine) ove le misure di prevenzione antinfortunistica necessitano di interventi mirati, articolati e economicamente “impegnativi” quali ristrutturazioni e adeguamenti normativi del parco tecnologico (ad esempio, la messa a norma antincendio di un padiglione ai sensi del D.M. 19 marzo 2015, riqualificazione di una piastra operatoria ai sensi delle regole di accreditamento istituzionale e delle linee guida Inail) nonché completamento e adeguamento di servizi trasversali e/o di supporto (ad esempio, l’estensione di un servizio di pulizia e sanificazione di un’area clinica critica in carenza di risorse ausiliarie interne) nonché, ancora, sostituzione, avvicendamento e completamento di risorse varie (ad esempio, sostituzione di un laser chirurgico di alta tecnologia obsoleto e al limite del rispetto della norma di sicurezza Cei 76-6 in materia di irradiamento).
All’interno delle strutture sanitarie pubbliche questi strumenti programmatici, infatti, sono tesi non solo a dare efficace pianificazione alle dinamiche esigenze dell’organizzazione sanitaria in un quadro di giusti obblighi di trasparenza e anticorruzione nell’impegnare soldi pubblici, ma anche a fornire congrua risposta alle previsioni di specifiche ulteriori normative cogenti in sanità fra cui, solo a titolo emblematico fra tante, l’attuale articolazione triennale del piano di progressiva messa a norma antincendio delle strutture sanitarie - prive del certificato prevenzione incendi - per il periodo 2016-2023 di cui all’allegato III° del D.M. 19 marzo 2015.
Il successivo rimando alla sicurezza occupazionale è contenuto nell’art. 23 del codice dei contratti pubblici concernente i «livelli della progettazione per gli appalti, per le concessioni di lavori nonché per i servizi» ove si prevede sostanzialmente che la «progettazione in materia di lavori pubblici si articola, secondo tre livelli di successivi di approfondimenti tecnici, in progetto di fattibilità tecnica ed economica, progetto definitivo e progetto esecutivo» ed è intesa ad assicurare, fra l’altro, la «conformità alle norme ambientali, urbanistiche e di tutela dei beni culturali e paesaggistici, nonché il rispetto di quanto previsto dalla normativa in materia di tutela della salute e della sicurezza».
Il disposto precisa altresì che «gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori, alla vigilanza, ai collaudi, agli studi e alle ricerche connessi, alla redazione dei piani di sicurezza (Pos/Pss) e di coordinamento (Psc) (vedere la nota 3) alle prestazioni professionali e specialistiche, necessari per la redazione di un progetto esecutivo completo in ogni dettaglio, possono essere fatti gravare sulle disponibilità finanziarie della stazione appaltante cui accede la progettazione medesima».
Ricordiamo, per inciso, che, circa il piano operativo di sicurezza (Pos), il piano specifico di sicurezza (Pss) e il Piano sicurezza e coordinamento (Psc), trovano applicazione il titolo I (art. 26) nonché gli artt. 90, 100 del titolo IV nonché l’allegato XV del D.Lgs. 81/2008.
Ulteriori sono i diretti riferimenti al D.Lgs. 81/2008 in particolare ove il codice dei contratti pubblici (sempre art. 23) sancisce che, per gli appalti di servizi, il progetto deve contenere i seguenti elementi:
la relazione tecnico‐illustrativa del contesto in cui è inserito il servizio;
le indicazioni e disposizioni per la stesura dei documenti inerenti alla sicurezza di cui all'articolo 26, comma 3, del decreto legislativo n. 81 del 2008 (il Duvri);
il calcolo degli importi per l'acquisizione dei servizi, con indicazione degli oneri della sicurezza non soggetti a ribasso (D.Lgs. 81/2008, art. 26) nonché il prospetto economico degli oneri complessivi necessari per l'acquisizione dei servizi;
il capitolato speciale descrittivo e prestazionale, comprendente le specifiche tecniche, l'indicazione dei requisiti minimi che le offerte devono comunque garantire e degli aspetti che possono essere oggetto di variante migliorativa.
A corredo di quanto sopra, il codice procede con specifiche dei contenuti dei tre livelli della progettazione che decliniamo con la seguente articolazione, precisando fin d’ora che, in relazione alle caratteristiche e all'importanza dell'opera, il responsabile unico del procedimento (circa il ruolo e i compiti del Rup si veda in seguito) stabilisce comunque criteri, contenuti e momenti di verifica tecnica dei vari livelli di progettazione.
Progetto di fattibilità tecnica e economica
Il progetto di fattibilità è redatto sulla base dell'avvenuto svolgimento di indagini geologiche e idrogeologiche, idrologiche, idrauliche, geotecniche, sismiche, storiche, paesaggistiche e urbanistiche, di verifiche preventive dell'interesse archeologico, di studi preliminari sull'impatto ambientale. Il progetto evidenzia, con apposito adeguato elaborato cartografico, le aree impegnate, le relative eventuali fasce di rispetto e le occorrenti misure di salvaguardia. Il progetto deve, altresì, ricomprendere le valutazioni ovvero le eventuali diagnosi energetiche dell’opera in progetto, con riferimento al contenimento dei consumi energetici e alle eventuali misure per la produzione e il recupero di energia anche con riferimento all’impatto sul piano economico-finanziario dell’opera. Il progetto indica, inoltre, le caratteristiche prestazionali, le specifiche funzionali, le esigenze di compensazioni e di mitigazione dell'impatto ambientale, nonché i limiti di spesa, dell'infrastruttura da realizzare a un livello tale da consentire, già in sede di approvazione del progetto medesimo, salvo circostanze imprevedibili, l'individuazione della localizzazione o del tracciato dell'infrastruttura nonché delle opere compensative o di mitigazione dell'impatto ambientale e sociale necessarie.
Il progetto definitivo individua compiutamente i lavori da realizzare, nel rispetto delle esigenze, dei criteri, dei vincoli, degli indirizzi e delle indicazioni stabiliti dalla stazione appaltante e, ove presente, dal progetto di fattibilità. Il progetto definitivo contiene, altresì, tutti gli elementi necessari ai fini del rilascio delle prescritte autorizzazioni e approvazioni (D.p.r. 8 giugno 2001, n. 327), nonché la quantificazione definitiva del limite di spesa per la realizzazione e del relativo cronoprogramma, attraverso l'utilizzo, ove esistenti, dei prezzari predisposti dalle Regioni e dalle Province autonome territorialmente competenti, di concerto con le articolazioni territoriali del ministero delle Infrastrutture.
Il progetto esecutivo, redatto in conformità al progetto definitivo, determina in ogni dettaglio i lavori da realizzare, il relativo costo previsto, il cronoprogramma coerente con quello del progetto definitivo, e deve essere sviluppato a un livello di definizione tale che ogni elemento sia identificato in forma, tipologia, qualità, dimensione e prezzo. Il progetto esecutivo deve essere, altresì, corredato da un apposito piano di manutenzione dell'opera e delle sue parti in relazione al ciclo di vita.
È rilevante la specifica in base alla quale le progettazioni definitiva e esecutiva devono essere svolte preferibilmente dal medesimo soggetto, onde garantire omogeneità e coerenza al procedimento. La verifica della coerenza tra le varie fasi della progettazione è effettuata dai soggetti verificatori di cui al comma 6 dell’art. 26 (vedere in seguito) in contraddittorio con il progettista (art. 26, comma 3)].
Completiamo il richiamo ai livelli della progettazione con i dettagli sugli espliciti aspetti di sicurezza nella progettazione dei lavori pubblici, con corredo di note in calce e con i rimandi al D.Lgs. 81/08 (titolo IV) in materia di oneri della progettazione, piano sicurezza e coordinamento, costo del lavoro e costo della manodopera (vedere la tabella 4).
TABELLA 4 – Tutto sul progetto in sintesi
Oneri della progettazione e piano sicurezza e coordinamento (D.Lgs. 81/2008) Gli oneri inerenti alla progettazione, ivi compresi quelli relativi al dibattito pubblico, alla direzione dei lavori, alla vigilanza, ai collaudi, agli studi e alle ricerche connessi, alla redazione dei piani di sicurezza e di coordinamento, quando previsti ai sensi del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, alle prestazioni professionali e specialistiche, necessari per la redazione di un progetto esecutivo completo in ogni dettaglio, possono essere fatti gravare sulle disponibilità finanziarie della stazione appaltante cui accede la progettazione medesima.
[Nota: ai fini dell’individuazione dell’importo stimato, il conteggio deve ricomprendere tutti i servizi, ivi compresa la direzione dei lavori, in caso di affidamento allo stesso progettista esterno].
Determinazione del costo del lavoro (appalti di lavori)
Per i contratti relativi a lavori, il costo del lavoro è determinato annualmente, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentativi, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali.
Prezzari (appalti di lavori)
Per i contratti relativi a lavori il costo dei prodotti, delle attrezzature e delle lavorazioni è determinato sulla base dei prezzari regionali aggiornati annualmente.
Nelle more dell'adozione delle tabelle del costo del lavoro, si continuano ad applicarsi le disposizioni dei decreti ministeriali già emanati in materia come ricordato nell’art. 216, comma 4 del Codice.
Determinazione del costo della manodopera di appalti di lavori. Nei contratti di lavori la stazione appaltante, al fine di determinare l’importo posto a base di gara, individua nei documenti posti a base di gara i costi della manodopera.
Scorporo dei costi della sicurezza dall’importo assoggetto al ribasso d’asta. I costi della sicurezza non sono oggetto di ribasso d’asta e pertanto, in sede di gara, vanno scorporati dal costo dell’importo assoggettato al ribasso.
(Progettazione per gli appalti e per le concessioni di lavori: oneri della progettazione, piano di sicurezza e coordinamento, costo del lavoro e della manodopera, secondo il D.Lgs. 50/2016, art. 23, commi 6-13; D.Lgs. 81/2008, art. 26 e titolo IV)
Analoghe sono le previsioni dei livelli e dei contenuti della progettazione degli appalti di servizi e fornitura, con la precisazione che i servizi di gestione dei patrimoni immobiliari, ivi inclusi quelli di gestione della manutenzione e della sostenibilità energetica, devono essere progettati anche con a quanto previsto dalle pertinenti norme tecniche.
Gli elementi salienti possono essere registrati come segue: a) determinazione del costo del lavoro negli appalti di servizi e forniture (tabelle ministeriali; b) determinazione del costo della manodopera negli appalti di servizi; c) livelli progettazione di appalti di servizi e forniture; d) redazione del progetto in appalti di servizi (si annota che i costi della sicurezza di cui all’art. 26 del D.Lgs. 81/2008 (il Duvri) sono scorporati dal costo dell’importo assoggettato al ribasso).
Incarichi, verifiche e autorizzazione
Il successivo articolo di legge (art. 24 del codice) entra nel merito degli incarichi di progettazione (art. 23, comma 2), declinando modalità e professionalità degli incarichi di progettazione “interna” (ovvero affidata a personale qualificato della struttura sanitaria) ed “esterna” (ovvero affidata a terzi).
Anche in questo caso e per i riflessi sulla sicurezza, qui di seguito viene riportato un riepilogo che effettuato riaggregando le previsioni di legge in base a macro-argomenti.
Innanzitutto, circa la progettazione e i requisiti dei professionisti necessari, è sancito che la progettazione (tutti i tre livelli), il collaudo, il coordinamento della sicurezza della progettazione (art. 91 del D.Lgs. 81/2008), la direzione dei lavori, gli incarichi di supporto tecnico amministrativo nonché le attività del responsabile del procedimento e del dirigente competente alla programmazione dei lavori pubblici possono essere espletate:
da altri soggetti quali organismi di altre pubbliche amministrazioni (di cui le singole stazioni appaltanti possono avvalersi per legge);
da soggetti esterni altri (professionisti, società e studi professionali, raggruppamenti temporanei, consorzi stabili – nel merito si veda l'art. 46 del codice trattato più avanti).
La definizione dei requisiti che devono essere posseduti dai professionisti, società e studi professionali, raggruppamenti temporanei, consorzi stabili (si veda l'art. 46 del codice) è delegata al ministero delle Infrastrutture, sentita l'Anac. Nelle more anche in questo caso occorre riferirsi al al D.P.R. 207/10 (artt. 254, 255 e 256) ai sensi dell’art. 216, comma 5 del codice.
L'incarico di progettazione espletato da professionisti è soggetto a condizione di iscrizione negli appositi albi previsti dai vigenti ordinamenti professionali. I soggetti incaricati, alla data dell’atto dell’incarico, devono dimostrare il possesso dei requisiti di idoneità professionale, le capacità economica e finanziaria e tecnico-professionale (art. 83, comma 1) e di non trovarsi in specifiche condizioni di inconferibilità (i dettagli delle condizioni di cui all’art. 80 del codice sono nella tabella 5).
TABELLA 5 - Condizioni di inconferibilità dell’incarico di progettazione
Riferimento normativo Condizione di inconferibilità
D.Lgs. 81/2008 Gravi infrazioni debitamente accertate alle norme in materia di salute e sicurezza sul lavoro
Codici Penale e Civile Delitti vari, consumati o tentati
Codice Civile Falsa comunicazione sociale
Convenzione tutela degli interessi finanziari della Comunità europea Frode
Decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 24 Sfruttamento del lavoro minorile e altre forme di tratta di esseri umani
Decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, artt. 67 e 84 Sussistenza di cause di decadenza, di sospensione o di divieto, tentativo di infiltrazione mafiosa
Pagamento imposte, tasse, contributi previdenziali Violazioni gravi, definitivamente accertate in base alla legislazione applicabile
Normativa applicabile Altri motivi quali stato di fallimento, di liquidazione coatta, di concordato preventivo, colpevolezza di gravi illeciti professionali, conflitto di interessi
Circa gli incentivi ai progettisti, nelle more di un decreto interministeriale che determini apposite tabelle, si applicano le tariffe di cui al decreto del ministro alla Giustizia 31 ottobre 2013, n. 143. (art. 216, comma 6).
Il codice dei contratti pubblici prosegue con successivo articolo con il rimando alla «verifica preventiva della progettazione» relativi agli appalti di lavori (D.Lgs. 50/2016, art. 26), prevedendo che «la stazione appaltante, nei contratti relativi a lavori, verifica la rispondenza degli elaborati e la loro conformità alla normativa vigente». La verifica ha luogo prima dell'inizio delle procedure di affidamento. Al fine di accertare l'unità progettuale, i soggetti “terzi” verificatori, prima dell'approvazione e in contraddittorio con il progettista, verificano la conformità del progetto esecutivo o definitivo rispettivamente, al progetto definitivo o al progetto di fattibilità.
Nella tabella 6 i dettaglio della verifica preventiva della progettazione degli appalti di lavori con il corredo di dettagli in calce e con i rimandi al D.Lgs. 81/2008 (titolo I, art. 26) in materia di sicurezza delle maestranze e manutenibilità dell’opera.
TABELLA 6 – La verifica preventiva
Oggetto Sintesi della previsione ex lege
Verifica di rispondenza
del progetto La stazione appaltante, nei contratti relativi ai lavori, verifica la rispondenza degli elaborati progettuali ai documenti di legge (art. 23 del codice), nonché la loro conformità alla normativa vigente.
Antecedenza della verifica rispetto all’avvio dell’iter di affidamento La verifica della progettazione ha luogo prima dell'inizio delle procedure di affidamento.
Nei casi in cui è consentito l’affidamento congiunto di progettazione e esecuzione, la verifica della progettazione redatta dall’aggiudicatario ha luogo prima dell’inizio dei lavori.
Accertamento dei verificatori in contraddittorio col progettista Al fine di accertare l'unità progettuale, i soggetti verificatori, prima dell'approvazione e in contraddittorio con il progettista, verificano la conformità del progetto esecutivo o definitivo rispettivamente, al progetto definitivo o al progetto di fattibilità. Al contraddittorio partecipa anche il progettista autore del progetto posto a base della gara, che si esprime in ordine a tale conformità.
Gli oneri derivanti dall'accertamento della rispondenza agli elaborati progettuali sono ricompresi nelle risorse stanziate per la realizzazione delle opere.
Lo svolgimento dell'attività di verifica è incompatibile con lo svolgimento, per il medesimo progetto, dell'attività di progettazione, del coordinamento della sicurezza della stessa, della direzione lavori e del collaudo.
del progetto a) La completezza della progettazione, la coerenza e completezza del quadro economico in tutti i suoi aspetti;
c) l'appaltabilità della soluzione progettuale prescelta e i presupposti per la durabilità dell'opera nel tempo (vedere il D.lgs. 81/2008);
d) la minimizzazione dei rischi di introduzione di varianti e di contenzioso e la possibilità di ultimazione dell'opera entro i termini previsti;
e) la sicurezza delle maestranze e degli utilizzatori (vedere il D.lgs. 81/2008);
f) l'adeguatezza dei prezzi unitari utilizzati;
g) la manutenibilità delle opere, ove richiesta (vedere il D.lgs. 81/2008 anche alla voce «fascicolo dell’opera» di cui all’art. 90, comma 2 e art. 91, comma 2, lettera b)
Inclusione degli estremi della validazione all’interno del bando di gara e nella lettera di invito La validazione del progetto posto a base di gara è l'atto formale che riporta gli esiti della verifica. La validazione è sottoscritta dal Rup e fa preciso riferimento al rapporto conclusivo del soggetto preposto alla verifica e alle eventuali controdeduzioni del progettista. Il bando e la lettera di invito per l’affidamento dei lavori devono contenere gli estremi dell’avvenuta validazione del progetto posto a base di gara
Identificazione dei soggetti abilitati alla verifica della progettazione in base all’importo stimato dei lavori
I valori stimati vanno considerati al netto dell’Iva (art. 35, comma 4)]
Importo lavori soggetti verificatori
Lavori di importo ≥ 20 milioni di euro Organismi di controllo accreditati ai sensi della norma europea Uni Cei En Iso/Iec 17020
Lavori di importo fra 5.225 milioni e 20milioni di euro Liberi professionisti, professionisti associati, società di professionisti, raggruppamenti temporanei, consorzi stabili che dispongano di un sistema interno di controllo di qualità
Lavori di importo fra 5.225.000 un milione di euro La verifica può essere effettuata dagli uffici tecnici delle stazioni appaltanti ove il progetto sia stato redatto da progettisti esterni o le stesse stazioni appaltanti dispongano di un sistema interno di controllo di qualità ove il progetto sia stato redatto da progettisti interni
Lavori di importo < un milioni di euro La verifica è effettuata dal Rup, anche avvalendosi della struttura di supporto (art. 31, comma 9)
(D.Lgs. 50/2016, art. 26, commi 14-16)
Il proseguo dell’analisi del codice dei contratti pubblici e dei rimandi alla tutela della sicurezza sul lavoro di cui al codice di tutela occupazionale (D.Lgs. 81/2008) ci porta alle «procedure di approvazione dei progetti relativi ai lavori» (art. 27) e, anche in questo ambito, in coerenza con quanto finora esplicitato, possiamo ritrovare alcuni elementi ponte fra i due codici.
In particolare, saranno evidenziati i seguenti aspetti salienti circa l’approvazione progettuale dei lavori pubblici tramite un riepilogo delle previsioni di legge in base a macro-argomenti, avuto riferimento anche alla legge n. 241/1990, alle disposizioni statali e regionali che regolano la materia, nonché alle disposizioni in materia di conferenza di servizi.
Il primo aspetto concerne la determinazione e cronoprogramma delle interferenze nella prima fase progettuale (fattibilità) ove, con l’esclusione dei lavori di manutenzione ordinaria, circa il progetto di fattibilità ex lege 241/1990 le amministrazioni e i soggetti invitati (compresi gli enti gestori di servizi pubblici a rete per i quali possono riscontrarsi interferenze con il progetto) sono obbligati a pronunciarsi sulla localizzazione e sul tracciato dell'opera, anche presentando proposte modificative, nonché a comunicare l'eventuale necessità di opere mitigatrici e compensative dell'impatto. È previsto, altresì, a carico e cura degli enti gestori di servizi pubblici a rete, oltre al parere competenza, anche il cronoprogramma di risoluzione delle interferenze. È previsto ancora che, sempre in relazione al procedimento di approvazione del progetto di fattibilità di cui sopra, gli enti gestori delle interferenze già note o prevedibili hanno l'obbligo di verificare e segnalare al soggetto aggiudicatore la sussistenza di interferenze non rilevate con il sedime della infrastruttura o dell'insediamento produttivo e di elaborare, a spese del soggetto aggiudicatore, il progetto di risoluzione delle interferenze di propria competenza.
Di qui e fatte salve le disposizioni vigenti che stabiliscono gli effetti dell'approvazione dei progetti ai fini urbanistici e espropriativi, nonché l'applicazione della vigente disciplina in materia di valutazione di impatto ambientale, procediamo con kil secondo aspetto relativo all’indicazione delle interferenze nella seconda fase progettuale (definitivo), che vanno individuate dal soggetto aggiudicatore ovvero, ove applicabile, indicate dagli enti gestori nel termine di sessanta giorni dal ricevimento del progetto. A corredo del progetto definitivo, l’indicazione deve contenere anche il programma degli spostamenti e attraversamenti e quant'altro necessario alla risoluzione delle interferenze.
Il terzo elemento correlato esprime l’obbligo di rispetto, da parte degli enti gestori di reti o opere destinate al pubblico servizio, del programma di risoluzione delle interferenze approvato unitamente al progetto definitivo, anche indipendentemente dalla stipula di eventuali convenzioni regolanti la risoluzione delle interferenze, sempre che il soggetto aggiudicatore si impegni a mettere a disposizione in via anticipata le risorse occorrenti. Il mancato rispetto del suddetto programma di risoluzione delle interferenze, che sia stato causa di ritardato avvio o anomalo andamento dei lavori, comporta per l’ente gestore responsabilità patrimoniale per i danni subiti dal soggetto aggiudicatore.
Solo per dovere di completezza e quale elemento comune alle gare di appalto che sempre più frequentemente vengono attivate dalle strutture sanitarie pubbliche, addizioniamo qui un breve richiamo ai cosiddetti contratti (e concessioni) “misti”, sia nei settori speciali (gas, energia termica, elettricità, acqua, trasporti, servizi postali, sfruttamento di area geografica) sia nei settori ordinari (tutti gli altri settori in cui operano le amministrazioni aggiudicatrici). Il codice dei contratti pubblici interviene anche in questo ambito e dettaglia criteri e metodi di gestione, ponendo riferimento sull’oggetto principale dei contratti misti (contratti e concessioni con due o più tipi di prestazioni in ciascun ambito devono essere aggiudicati secondo le disposizioni applicabili al tipo di appalto che caratterizza l'oggetto principale), differenziando i tipi di servizi (per esempio i servizi sociali e i servizi di Difesa e Sicurezza), delineando le parti contrattuali oggettivamente separabili e quelle non separabili e infine dando ulteriori elementi di dettaglio per i succitati settori speciali e per i settori ordinari.
Riprendiamo l’excursus della tutela della sicurezza dal punto di vista del D.Lgs. 50/2016, giungendo con l’art. 30 ai «principi per l’aggiudicazione e l’esecuzione di appalti e concessioni», principi che possiedono elementi correlabili sia al D.Lgs. 81/2008 sia ad altra normativa applicabile - quale la tutela e la sostenibilità ambientale e le norme relative agli obblighi in materia sociale e del lavoro – rimandando, per quanto non specificato nel codice stesso, alla legge 241/1990 sul diritto amministrativo per le parti di competenza (procedure di affidamento e altre attività amministrative in materia di contratti pubblici) e al codice civile per la stipula del contratto e per la fase di esecuzione dello stesso.
Al di là delle previsioni del codice dei contratti pubblici, va ricordato che, fino alla stipula sul contratto, il riferimento per le controversie, è il Tar (l’impugnabilità con appello va diretta al Consiglio di Stato) mentre dalla stipula del contratto e per tutta l’esecuzione dello stesso il riferimento per i ricorsi a procedimento giudiziario è il tribunale ordinario (con vari gradi di appello).
In termini riepilogativi il codice dei contratti pubblici prevede il seguente dettato previsionale, con sintesi riassunta per macro-argomenti: a) adempienza contributiva; b) divieto di limitazione della concorrenza e di esclusione delle microimprese; c) obblighi derivanti da altra normativa (obblighi in materia ambientale, sociale e del lavoro stabiliti dalla normativa europea e nazionale, dai contratti collettivi o dalle disposizioni internazionali); d) qualità e principi da soddisfare (qualità delle prestazioni, economicità, efficacia, tempestività e correttezza, libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, nonché pubblicità; e) rispetto del Ccnl per il settore e la zona di esecuzione.
Un cenno a parte merita la specifica del codice inerente alle «clausole sociali del bando di gara e degli avvisi». In particolare, con l’art. 50, si decreta che, nel rispetto dei principi dell'Unione europea, i bandi di gara, gli avvisi e gli inviti devono contenere specifiche clausole sociali volte a promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato, prevedendo l'applicazione da parte dell'aggiudicatario dei contratti collettivi di settore (D.Lgs. 81/2015).
Quanto sopra è relativo alla stragrande maggioranza degli affidamenti, ovvero contratti di concessione e di appalto di lavori e servizi diversi da quelli aventi natura intellettuale, con particolare riguardo a quelli relativi a contratti ad alta intensità di manodopera in cui il costo della manodopera è pari almeno al 50 per cento dell'importo totale del contratto.
Per enfatizzare il succitato corredo normativo e il riferimento al testo unico della salute e sicurezza sul lavoro, ricordiamo qui una delle previsioni di cui all’art. 80 precedentemente illustrato (vedere la tabella 5) ove sono fissati, nell’esecuzione della procedura di gara e fra i «motivi di esclusione» di un concorrente dal procedimento di gara, i seguenti motivi: «Le stazioni appaltanti escludono dalla partecipazione alla procedura d'appalto un operatore economico in una delle seguenti situazioni, anche riferita a un suo subappaltatore (…)» qualora «(… ) la stazione appaltante possa dimostrare con qualunque mezzo adeguato la presenza di gravi infrazioni debitamente accertate alle norme in materia di salute e sicurezza sul lavoro nonché agli obblighi di cui all'articolo 30, comma 3 del presente codice (…)”.
Figura centrale del codice dei contratti pubblici, il Responsabile unico del procedimento (Rup), è cardine di tutte le fasi del contratto (programmazione, progettazione, affidamento, esecuzione, ndr) e risulta introdotto con l’art. 31 «Ruolo e funzioni del responsabile del procedimento negli appalti e nelle concessioni» come segue (D.Lgs. 50/2016, art. 31): «Per ogni singola procedura per l’affidamento di un appalto o di una concessione le stazioni appaltanti nominano, nel primo atto relativo ad ogni singolo intervento, un responsabile unico del procedimento per le fasi della programmazione, della progettazione, dell'affidamento, dell'esecuzione».
Va notta subito l’estensione dell’azione del Rup che parte dalla programmazione degli affidamenti di appalti o concessioni, prosegue con la loro progettazione e, proceduto con l’affidamento, si conclude con tutta la fase di esecuzione del contratto, in sinergico rapporto col direttore dell’esecuzione del contratto stesso (Dec) nei casi in cui questa figura è prevista.
Nel merito delle attribuzioni al Rup è intervenuta anche l’Autorità nazionale anticorruzione (Anac) con la delibera n. 1096 del 26 ottobre 2016 e relative linee guida attuative recanti «Nomina, ruolo e compiti del responsabile unico del procedimento per l’affidamento di appalti e concessioni».
Il codice prevede ancora che il committente conferisca gli incarichi di progettazione, coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, direzione dei lavori, direzione dell’esecuzione coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione, di collaudo, nonché altri incarichi ritenuti indispensabili a supporto dell'attività del Rup. L'affidatario degli incarichi non può avvalersi del subappalto, fatta eccezione per indagini geologiche, geotecniche e sismiche, sondaggi, rilievi, misurazioni e picchettazioni, predisposizione di elaborati specialistici e di dettaglio, nonché per la sola redazione grafica degli elaborati progettuali. Il conferimento degli incarichi di cui sopra può avvenire in via diretta in caso di importo inferiore alla soglia di 40 mila euro.
Elemento centrale di una gara di appalto o concessione è quello rappresentato dalle caratteristiche tecniche previste dalla Stazione appaltante per i lavori, servizi e/o forniture. Queste caratteristiche sono definite, a norma del codice dei contratti pubblici (si veda l’art. 68 e l’allegato XIII), dalle cosiddette “specifiche tecniche”; le principali sono riportate per comodità in riquadro (vedere la tabella 7).
TABELLA 7 – Le specifiche tecniche del codice dei contratti pubblici
Specifiche tecniche (lavori) Negli appalti pubblici di lavori, le specifiche costituiscono l’insieme delle prescrizioni tecniche contenute, in particolare, nei documenti di gara, che definiscono le caratteristiche richieste di un materiale, un prodotto o una fornitura in modo che rispondano all'uso a cui sono destinati dall'amministrazione aggiudicatrice.
In esse rientrano la progettazione (compresi i requisiti di accessibilità per persone con disabilità), la valutazione della conformità, la sicurezza, le procedure riguardanti il sistema di garanzia della qualità, le istruzioni per l'uso, le condizioni di collaudo, d'ispezione
Specifiche tecniche (servizi e forniture) Negli appalti pubblici di servizi e forniture, le specifiche definiscono le caratteristiche richieste di un prodotto o di un servizio
Norma La norma è una specifica tecnica adottata da un organismo riconosciuto di normalizzazione, ai fini di un'applicazione ripetuta o continua, la cui osservanza non è obbligatoria e che rientra in una delle seguenti categorie:
Norma internazionale: norma adottata da un organismo di normalizzazione internazionale e messa a disposizione del pubblico;
Norma europea: una norma adottata da un organismo di normalizzazione europeo e messa a disposizione del pubblico;
Norma nazionale: una norma adottata da un organismo di normalizzazione nazionale e messa a disposizione del pubblico
Valutazione tecnica europea È la valutazione documentata delle prestazioni di un prodotto da costruzione in relazione alle sue caratteristiche essenziali, conformemente al relativo documento per la valutazione europea (regolamento Ue n. 305/2011, art. 12, punto 5).
Specifica tecnica comune Specifica tecnica nel settore delle Tic elaborata conformemente agli articoli 13 e 14 del regolamento (Ue) 1025/2012.
Riferimento tecnico Qualunque documento, diverso dalle norme europee, elaborato dagli organismi europei di normalizzazione secondo procedure adattate all'evoluzione delle necessità di mercato.
Le “specifiche tecniche” hanno palese e piana corrispondenza con gli elementi salienti di sicurezza dei lavori, dei servizi e delle forniture e sono regolamentate da uno specifico articolo del codice (l’art. 68) che qui di seguito necessariamente richiamiamo e riepiloghiamo, evidenziando gli aspetti correlabili alla tutela occupazionale e riarticolando le previsioni in macro-settori: a) accessibilità alle persone con disabilità; b) apertura alla concorrenza; c) definizione delle caratteristiche previste per lavori, servizi o forniture; d) formulazione delle specifiche tecniche.
Associamo alle succitate specifiche tecniche un aspetto comunque rilevante anche ai fini della sicurezza, ovvero quello relativo al possesso, da parte delle imprese concorrenti in gara, di “certificazione di qualità” (art. 87). In particolare, il codice richiama la valutazione della conformità di prodotti, sistemi, organismi, persone in applicazione della serie di norme internazionali Iso/Iec n. 17000, recepite in Comunità europea (En) e in Italia (Uni Cei, con apposita commissione tecnica mista Uni Cei «Valutazione, attestazione e certificazione della conformità») quale Stato membro. Questa serie di norme rappresenta il quadro di riferimento normativo specifico e esclusivo per gli enti di accreditamento nonché per gli organismi di certificazione di personale, prodotti, sistemi di gestione, ispezione e laboratori di taratura e prova.
Teniamo a precisare che alla serie 17000 vanno associate e correlate tutte le altre “innumerevoli” norme relative ai diversissimi campi di applicazione. Per esempio, la certificazione di prodotto segue a sua volta le previsioni normative di ogni specifico campo applicativo, quale quello dei dispositivi medici, delle macchine, dei dispositivi di protezione individuale, delle attrezzature di lavoro altre ricadenti nell’ambito di applicazione del D.Lgs. 81/2008.
Ora, tornando alle gare pubbliche, qualora l’ente richieda agli operatori del mercato economico la presentazione di certificati rilasciati da organismi indipendenti ad attestazione del soddisfacimento di determinate norme di garanzia della qualità – e qui perlomeno la certificazione del sistema di qualità Iso 9001 è standard “imprescindibile” per i servizi e le forniture, oltre che, se e ove applicabile, la certificazione sui sistemi dell’Unione di ecogestione e audit (Emas) o su altri sistemi di gestione ambientale, il riferimento alle serie di norme europee in materia diviene obbligatorio (art. 87 del codice). Le possibili garanzie sulla qualità di cui abbiamo trattato or ora rilevano non solo ai fini dell’ammissione alla gara, ma anche per consentire semplificazioni e riduzioni della “garanzia per la partecipazione alla procedura” di gara così come previste e concesse con l’art. 93 del codice dei contratti pubblici. Infatti, in merito alle garanzie fideiussorie – e al netto, per i lavori, degli oneri della progettazione -, il codice decreta, a vantaggio della partecipazione degli operatori economici in possesso di sistemi di gestione certificati, riduzioni percentuali di dette garanzie, alcune delle quali peraltro cumulative. Nella tabella 8 è riepilogato il dettato normativo di merito.
È opportuna la sottolineatura del codice per cui rimangono esclusi dalla riduzione dell’importo della garanzia gli appalti di servizi aventi a oggetto la redazione della progettazione e del piano di sicurezza e coordinamento (D.lgs. 81/2008, art. 100) e ai compiti di supporto alle attività del responsabile unico del procedimento.
TABELLA 8 - Riduzione percentuale della garanzia fideiussoria
per gli operatori economici in presenza di certificati di qualità
% riduzione Contratto Condizione
50% Lavori, servizi o forniture Rilascio della certificazione del sistema di qualità conforme alle norme europee della serie Uni Cei Iso 9000
Nota: la riduzione è applicata anche nei confronti delle microimprese, piccole e medie imprese e dei raggruppamenti di operatori economici o consorzi ordinari costituiti esclusivamente da microimprese, piccole e medie imprese
30% cumulabile Lavori, servizi o forniture Possesso di registrazione al sistema comunitario di ecogestione e audit (Emas)
20% cumulabile Possesso di certificazione ambientale ai sensi della norma Uni En Iso 14001
20% cumulabile Servizi o forniture Possesso del marchio di qualità ecologica dell'Unione europea (Ecolabel Ue) per beni o servizi che costituiscono almeno il 50 per cento del valore dei beni e servizi oggetto del contratto stesso
15% cumulabile Servizi o forniture Sviluppo di un inventario di gas a effetto serra ai sensi della norma Uni En Iso 14064-1 o di un'impronta climatica (carbon footprint) di prodotto ai sensi della norma Uni Iso/Ts 14067
Nota: in sede di offerta l'operatore economico deve segnalare il possesso dei relativi requisiti e documentare detto possesso nei modi prescritti dalle norme vigenti.
30% non cumulabile Servizi e forniture Possesso del rating di legalità e rating di impresa o della attestazione del modello organizzativo, ai sensi del decreto legislativo n. 231/2001 o di certificazione social accountability 8000
Possesso di certificazione del sistema di gestione a tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori, o di certificazione Ohsas 18001
Possesso di certificazione Uni Cei En Iso 50001 riguardante il sistema di gestione dell'energia o Uni Cei 11352 riguardante la certificazione di operatività in qualità di Esc (Energy service company) per l'offerta qualitativa dei servizi energetici e per gli operatori economici in possesso della certificazione Iso 27001 riguardante il sistema di gestione della sicurezza delle informazioni.
Nota: in caso di cumulo delle riduzioni di cui sopra, la riduzione successiva deve essere calcolata sull’importo che risulta dalla riduzione precedente
e criteri di aggiudicazione
Arriviamo al procedimento di gara che porta al contratto, addivenendo alla fase in cui, pubblicati i documenti di gara (comprensivi delle specifiche tecniche sulle quali ci siamo soffermati) e una volta acquisite le offerte dei concorrenti, la stazione appaltante deve provvedere con la valutazione delle offerte tecniche da parte della “commissione giudicatrice” di cui all’art. 77 del codice. Ci riferiamo alle gare di appalto più complesse, ovvero quelle in cui gli aspetti di tutela della sicurezza sono massimamente articolati e complicati e nelle quali l’aggiudicazione è prevista, nel disciplinare di gara, in base al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Precisiamo subito che la nomina dei commissari (presidente in testa) rimane da sempre un elemento di criticità, tanto è vero che il codice stesso dedica un intero e strutturato articolo a questo tema, con rimandi applicativi a numerose e “apicali” fonti codicistiche:
codice di procedura civile (art. 51);
D.P.R. 16 aprile 2013, n. 62;
D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 (art. 47);
D.Lgs 30 marzo 2001, n. 165 (art. 35-bis);
D.Lgs. 50/16 (art. 42).
Va sottolineato questo elemento di criticità poiché lo stesso, ancorché possa apparire distante, ha in realtà riflessi non di poco conto sulla tutela dei lavoratori, dei pazienti e delle persone terze, in particolare nella correlazione fra i livelli di sicurezza di un lavoro/servizio/fornitura, la scelta del contraente (l’impresa aggiudicataria) e la sua offerta di gara.
Il giudizio tecnico della commissione, infatti, corrobora sotto i punti di vista di qualità e di sicurezza le offerte tecniche e, in quanto “insindacabile”, determina ciò che la struttura sanitaria acquisisce in termini di lavori, servizi e forniture, spesso per molti anni.
L’insindacabilità del giudizio della commissione - sia nell’addivenire alla graduatoria delle offerte tecniche da consegnare al Rup che nell’escludere un concorrente in gara - è sostenuta dalla giurisprudenza e si sostanzia nell’apprezzamento “discrezionale” degli elementi tecnici delle singole offerte, con l’attribuzione dei relativi punteggi conferiti sulla base di criteri appositamente indicati nella documentazione di gara, fatta salva – e qui può intervenire il Tar o, a seguito di sentenza e previo appello, il Consiglio di Stato - la ricorrenza di un uso palesemente distorto, logicamente incongruo, macroscopicamente irrazionale del metodo applicato.
Nella scelta dei commissari rilevante è il dettato legislativo sul “conflitto di interesse” di cui all’art. 42 del codice dei contratti pubblici (vedere la tabella 9).
TABELLA 9 - Conflitto di interesse applicabile
anche alla commissione giudicatrice di gara
Specifica Definizione
Frodi, corruzione, conflitto di interesse Sono previste, a carico del committente, misure adeguate per contrastare le frodi e la corruzione nonché per individuare, prevenire e risolvere in modo efficace ogni ipotesi di conflitto di interesse nello svolgimento delle procedure di aggiudicazione degli appalti e delle concessioni, in modo da evitare qualsiasi distorsione della concorrenza e garantire la parità di trattamento di tutti gli operatori economici.
Influenza sul risultato svolgimento della procedura di aggiudicazione degli appalti e delle concessioni Il conflitto d'interesse si ha quando il personale di una stazione appaltante o di un prestatore di servizi che, anche per conto della stazione appaltante, interviene nello svolgimento della procedura di aggiudicazione degli appalti e delle concessioni o può influenzarne, in qualsiasi modo, il risultato, ha, direttamente o indirettamente, un interesse finanziario, economico o altro interesse personale che può essere percepito come una minaccia alla sua imparzialità e indipendenza nel contesto della procedura di appalto o di concessione. In particolare, costituiscono situazione di conflitto di interesse quelle che determinano l'obbligo di astensione previste dall'articolo 7 del decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013, 62.
Astensione dal partecipare alla procedura di aggiudicazione degli appalti e delle concessioni Il personale in conflitto di interesse è tenuto a darne comunicazione alla stazione appaltante, ad astenersi dal partecipare alla procedura di aggiudicazione degli appalti e delle concessioni. Fatte salve le ipotesi di responsabilità amministrativa e penale, la mancata astensione costituisce comunque fonte di responsabilità disciplinare a carico del dipendente pubblico.
Nota: le previsioni sopra richiamate valgono sia in sede di procedimento di gara (fra cui nella scelta dei commissari della commissione giudicatrice delle offerte) sia per la fase di esecuzione dei contratti pubblici
Analizziamo ora il dettato di legge relativo alla commissione che giudica le offerte tecniche di gara, riepilogo che effettuiamo ancora una volta riaggregando le previsioni di legge.
In primis, nelle procedure di aggiudicazione di contratti di appalti o di concessioni - limitatamente ai casi di aggiudicazione con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa (i più complessi) - la valutazione delle offerte dal punto di vista tecnico ed economico è affidata a una commissione giudicatrice composta di esperti nello specifico settore cui afferisce l'oggetto del contratto. La commissione è costituta da un numero dispari di commissari, non superiore a cinque, individuato dalla stazione appaltante e può lavorare a distanza con procedure telematiche che salvaguardino la riservatezza delle comunicazioni. I commissari sono scelti fra gli esperti iscritti all'albo di cui al comunicato del presidente dell’Anac datato 18 luglio 2018 avente titolo «Istruzioni operative per l’iscrizione all’Albo nazionale obbligatorio dei commissari di gara e per l’estrazione dei commissari» pubblicato in riferimento a quanto disposto dagli articoli 77 e 78 del codice dei contratti pubblici, nonché dalle linee guida n. 5 dell’Anac e in esito alla delibera n. 648 adottata dal consiglio dell’Autorità in data 18 luglio 2018. Con essa si diramano, a beneficio degli utenti interessati, le istruzioni operative per l’iscrizione all’albo nazionale obbligatorio dei commissari di gara e per l’estrazione dei commissari attraverso l’applicativo predisposto per la gestione dei relativi processi. In particolare, si prevede che i candidati in possesso dei requisiti di esperienza, di professionalità e di onorabilità previsti dalle linee guida n. 5 possono iscriversi all’albo, attraverso l’applicativo, autocertificando, ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000 n. 445, il possesso dei requisiti. Il richiedente deve essere in possesso di un dispositivo per la firma digitale, di un indirizzo Pec e disporre di credenziali username e password rilasciate dal sistema dell’autorità.
Nell’esplicitare i compiti della commissione giudicatrice s’è fatto un cenno ai criteri di aggiudicazione i quali, precisati dalla stazione appaltante nei documenti di gara, stabiliscono i criteri da impiegarsi per la valutazione e di qui l’aggiudicazione dell'offerta, pertinenti alla natura, all'oggetto e alle caratteristiche del contratto. L'offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, è valutata dalla commissione giudicatrice sulla base di criteri oggettivi, «quali gli aspetti qualitativi, ambientali o sociali connessi all'oggetto dell'appalto» (art. 95).
Il codice ci ricorda altresì che questi criteri devono risultare “connessi” all'oggetto dell'appalto e, a tal fine, devono concernere lavori, forniture o servizi da fornire nell'ambito dell’appalto stesso «sotto qualsiasi aspetto e in qualsiasi fase del loro ciclo di vita, compresi fattori coinvolti nel processo specifico di produzione, fornitura o scambio di questi lavori, forniture o servizi o in un processo specifico per una fase successiva del loro ciclo di vita, anche se questi fattori non sono parte del loro contenuto sostanziale”.
È di rilievo tenere in considerazione che, fra i criteri di aggiudicazione richiamati dal codice, ve ne sono alcuni che interessano direttamente gli aspetti di tutela della sicurezza (nonché della correlata “qualità” del lavoro, servizio o fornitura), come sintetizzato nella tabella 10.
TABELLA 10 - Criteri di aggiudicazione dell’offerta
Criterio Caratterizzazione
Qualità e sicurezza Pregio tecnico, caratteristiche estetiche e funzionali
Progettazione adeguata per tutti gli utenti, accessibilità per le persone con disabilità
Certificazioni e attestazioni in materia di sicurezza e salute dei lavoratori (ad esempio, Oshas 18001)
Caratteristiche sociali, ambientali
Contenimento dei consumi energetici e delle risorse ambientali dell'opera o del prodotto
Qualità ecologica (servizi e forniture) Possesso di un marchio di qualità ecologica dell'Unione europea (Ecolabel Ue) in misura pari o superiore al 30 per cento del valore delle forniture o prestazioni oggetto del contratto stesso
Utilizzazione e manutenzione (lavori, servizi e forniture) Costo di utilizzazione e manutenzione riferiti all'intero ciclo di vita dell'opera, bene o servizio
Consumi di energia e delle risorse naturali, alle emissioni inquinanti e ai costi complessivi, inclusi quelli esterni e di mitigazione degli impatti dei cambiamenti climatici
Obiettivo strategico di un uso più efficiente delle risorse e di un'economia circolare che promuova ambiente e occupazione
Gas serra Compensazione delle emissioni di gas ad effetto serra associate alle attività dell'azienda calcolate secondo i metodi stabiliti in base alla raccomandazione n. 2013/179/Ue della commissione del 9 aprile 2013, relativa all'uso di metodologie comuni per misurare e comunicare le prestazioni ambientali nel corso del ciclo di vita dei prodotti e delle organizzazioni
Personale Organizzazione, qualifiche e esperienza del personale effettivamente utilizzato nell'appalto, qualora la qualità del personale incaricato possa avere un'influenza significativa sul livello dell'esecuzione dell'appalto
Consegna Condizioni di consegna quali la data di consegna, il processo di consegna e il termine di consegna o di esecuzione
Service Servizio successivo alla vendita e assistenza tecnica
e di impresa Criteri premiali in relazione al maggior rating di legalità e di impresa, nonché per agevolare la partecipazione alle procedure di affidamento per le microimprese, piccole e medie
Imprese, per i giovani professionisti e per le imprese di nuova costituzione
Impatto salute e ambiente Criteri premiali in relazione al minore impatto sulla salute e sull'ambiente ivi inclusi i beni o prodotti da filiera corta o a chilometro zero
Il richiamo al ciclo di vita fra i criteri di aggiudicazione connessi alla utilizzazione e manutenzione dell’oggetto dell’appalto si sostanzia, nel regime del codice (art. 96), con gli oneri che ricomprendono i costi relativi all'acquisizione, i costi connessi all'utilizzo (quali consumo di energia e altre risorse), i costi di manutenzione, i costi relativi al fine vita (quali i costi di raccolta, di smaltimento e di riciclaggio), i costi determinabili e verificabili imputati a esternalità ambientali legate ai prodotti, servizi o lavori nel corso del ciclo di vita (quali le emissioni di gas a effetto serra e di altre sostanze inquinanti nonché l'attenuazione dei cambiamenti climatici).
Per quanto riguarda l’iter di gara va ricordato che finora si è trattata la parte tecnica delle offerte degli operatori economici e la loro valutazione.
Una volta che la commissione giudicatrice termina i lavori cui è deputata, il suo presidente procede con la formalizzazione al Rup dei vari verbali delle riunioni della commissione (riconsegnando anche la documentazione tecnica dei concorrenti), l’ultimo dei quali contiene l’esito delle valutazioni esperite e in particolare la graduatoria delle offerte tecniche in base ai criteri previsti in gara.
A seguito di ciò, il Rup, in seduta pubblica, rende le imprese partecipanti edotte della graduatoria tecnica e “apre” – come si dice in gergo anche se oramai questa fase avviene sempre più tramite sistemi informatici quale, ad esempio, lo strumento “Sintel” in uso presso l’Agenzia regionale centrale acquisti (Arca) per quanto riguarda la Lombardia – le buste contenenti le offerte economiche. La seduta pubblica prevede l’assegnazione a ognuna delle offerte economiche degli elementi legati al prezzo in base ai criteri prestabiliti e si conclude con la graduatoria finale dei Concorrenti in gara e la conseguente aggiudicazione provvisoria.
In caso di offerta anomala, gli operatori economici forniscono, su richiesta della stazione appaltante, spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti nelle offerte se queste appaiono anormalmente basse, sulla base di un giudizio tecnico sulla congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità dell'offerta. Le spiegazioni attese possono riferirsi a: a) l'economia del processo di fabbricazione dei prodotti, dei servizi prestati o del metodo di costruzione; b) le soluzioni tecniche prescelte o le condizioni eccezionalmente favorevoli di cui dispone l'offerente per fornire i prodotti, per prestare i servizi o per eseguire i lavori; c) l'originalità dei lavori, delle forniture o dei servizi proposti dall'offerente.
Interessante sottolineare l’inammissibilità di giustificazioni sui salari e sui costi della sicurezza, ovvero non sono ammesse giustificazioni in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge. Non sono, ancora, ammesse giustificazioni in relazione agli oneri di sicurezza di cui al piano di sicurezza e coordinamento previsto dall'articolo 100 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81. La stazione appaltante, in ogni caso, può valutare la congruità di ogni offerta che, in base ad elementi specifici, appaia anormalmente bassa.
La stazione appaltante richiede per iscritto, assegnando al concorrente un termine non inferiore a quindici giorni, la presentazione, per iscritto, delle spiegazioni; ed esclude l'offerta solo se la prova fornita non giustifica sufficientemente il basso livello di prezzi o di costi proposti, tenendo conto degli elementi di cui al comma 4 o se ha accertato, con le modalità di cui al primo periodo, che l'offerta è anormalmente bassa in quanto: a) non rispetta gli obblighi di cui all'articolo 30, comma 3. b) non rispetta gli obblighi di cui all'articolo 105; c) sono incongrui gli oneri aziendali della sicurezza di cui all'articolo 95, comma 10 rispetto all'entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi e delle forniture; d) il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all'articolo 23, comma 16.
L’esecuzione dei contratti rappresenta oggi un elemento di notevole criticità nella conduzione degli appalti e nelle concessioni, non fosse altro perché disomogenee sono le risorse e le attenzioni che gli enti pubblici pongono a questa fase esecutiva dei contratti. Ci riferiamo all’art. 101 del codice ove, in aiuto alle amministrazioni diligenti, si prevede che l’esecuzione dei contratti aventi a oggetto lavori, servizi, forniture, è diretta dal Rup che deve controllare i livelli di qualità delle prestazioni - avvalendosi del direttore dell'esecuzione del contratto (Dec) o del direttore dei lavori, del coordinatore in materia di salute e di sicurezza durante l'esecuzione (D.Lgs. 81/2008, art. 92, comma 1), nonché del collaudatore ovvero della commissione di collaudo, del verificatore della conformità - e accertare il corretto ed effettivo svolgimento delle funzioni a ognuno affidate.
Per il coordinamento, la direzione e il controllo tecnico-contabile dell'esecuzione dei contratti pubblici relativi a lavori, le stazioni appaltanti individuano, prima dell'avvio delle procedure per l'affidamento, su proposta del Rup, un direttore dei lavori che può essere coadiuvato, in relazione alla complessità dell'intervento, da uno o più direttori operativi e da ispettori di cantiere. Il direttore dei lavori, con l'ufficio di direzione lavori, ove costituito, è preposto al controllo tecnico, contabile e amministrativo dell'esecuzione dell'intervento affinché i lavori siano eseguiti a regola d'arte e in conformità al progetto e al contratto. Ricordiamo ancora che, nell’espletamento delle attività di vigilanza e controllo, a carico e cura della stazione appaltante vi sono, con ampia rilevanza in materia di tutela della salute e sicurezza occupazionale, il collaudo e la verifica di conformità del contratto (art. 102), con previsione di cooperazione fra Rup e direttore lavori per i contratti di lavori e di cooperazione fra Rup e Dec per i servizi e le forniture.
I contratti pubblici sono soggetti a collaudo per i lavori e a verifica di conformità per i servizi e per le forniture, al fine di certificare che l'oggetto del contratto in termini di prestazioni, obiettivi e caratteristiche tecniche, economiche e qualitative sia stato realizzato ed eseguito nel rispetto delle previsioni e delle pattuizioni contrattuali. Per i contratti pubblici di lavori di importo superiore a un milione di euro e inferiore alla soglia di cui all’articolo 35 il certificato di collaudo può, in alcuni casi, essere sostituito dal certificato di regolare esecuzione rilasciato per i lavori dal direttore dei lavori. Per i lavori di importo pari o inferiore a un milione di euro e per forniture e servizi di importo inferiore alla soglia di cui all’articolo 35, è sempre facoltà della stazione appaltante sostituire il certificato di collaudo o il certificato di verifica di conformità con il certificato di regolare esecuzione rilasciato per i lavori dal direttore dei lavori e per forniture e servizi dal responsabile unico del procedimento.
Fatto salvo quanto disposto dall'articolo 1669 del codice civile, l'appaltatore risponde per la difformità e i vizi dell'opera o delle prestazioni, ancorché riconoscibili, purché denunciati dalla stazione appaltante prima che il certificato di collaudo assuma carattere definitivo.
Per completezza richiamiamo la possibilità per l’impresa affidataria di subappaltare a terzi l'esecuzione di parte delle prestazioni o lavorazioni oggetto del contratto (art. 105), il diritto, per il committente, di risolvere un contratto durante il periodo di sua efficacia per predeterminate motivazioni relativamente anche ad aspetti di sicurezza (art. 108) nonché le modalità del controllo tecnico, contabile e amministrativo (art. 111).
Notevoli, come si è visto, sono le complicità e i rimandi tracciati che i due provvedimenti (codice appalti e testo unico sicurezza) sanciscono, confortando e indirizzando l’organizzazione sanitaria pubblica, nonché le imprese aggiudicatarie di contratti di appalto e concessioni, verso la compiutezza e la completezza dell’assolvimento degli obblighi in capo ai vari differenti ruoli della sicurezza. I datori di lavoro delle stazioni appaltanti e delle imprese che erogano lavori, servizi e forniture sono chiamati a cooperare e coordinare le proprie risorse umane, materiali, organizzative e logistiche al fine della tutela della salute e sicurezza dei rispettivi lavoratori e dei terzi, fra cui annoveriamo certamente i pazienti. È solamente l’insieme efficiente e efficace, pianificato e agito, di tutte le misure, competenze e azioni attese dai due codici a determinare nei luoghi di lavoro ospedalieri livelli di sicurezza tesi a ricondurre i rischi presenti a valori residuali accettabili, anche nella realizzazione degli appalti e delle concessioni.
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