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Timestamp: 2019-10-20 19:04:02
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BOE.es - Documento BOE-A-2017-12202
Documento BOE-A-2017-12202
«BOE» núm. 256, de 24 de octubre de 2017, páginas 102482 a 102500 (19 págs.)
BOE-A-2017-12202
Por un lado se impugna la reclamación administrativa para la defensa de los operadores económicos prevista en el artículo 26.5 de la Ley 20/2013 por configurarse como una tutela estatal sobre la Generalitat. El artículo 26 de la Ley estatal 20/2013 regula un nuevo procedimiento alternativo a la reclamación en vía administrativa o jurisdiccional para que, aquellos operadores económicos que entiendan que «se han vulnerado sus derechos o intereses legítimos por alguna disposición de carácter general, acto, actuación, inactividad o vía de hecho que pueda ser incompatible con la libertad de establecimiento o de circulación», formalicen una reclamación ante la Secretaria del Consejo para la Unidad de Mercado, como órgano de cooperación administrativa en donde están representados los órganos correspondientes de la Administración General del Estado, de las Administraciones autonómicas, así como de la Administración local.
El escrito de la Abogada de la Generalitat examina el procedimiento previsto en el artículo 26 de la Ley 20/2013, y subraya que en la articulación del mismo hay una fuerte incidencia de las competencias ejecutivas de la Generalitat de Cataluña. En efecto, por un lado, en el primer párrafo del artículo 26.5 de la referida Ley se establece un procedimiento que faculta a la Secretaría del Consejo para que, una vez el operador económico haya presentado la reclamación ante la Secretaría del Consejo, ésta lleve a cabo una revisión preliminar y de fondo a los efectos de determinar si la disposición de carácter general o, en su caso, la actuación acordada por la Administración competente, puede ser «incompatible con la libertad de establecimiento o circulación», y en consecuencia, valorar si puede ser o no, admitida a trámite. En segundo lugar, y tal como se desprende del segundo párrafo, una vez acordada su admisión a trámite, la Secretaría del Consejo acordará la remisión de la reclamación a la Administración competente, así como también a todos los puntos de contacto para que éstas realicen en el plazo improrrogable de cinco días todas las observaciones y aportaciones que consideren oportunas para elevar al Consejo. Posteriormente, y una vez recibidas las reclamaciones, la Secretaría del Consejo «deberá elaborar informe de valoración sobre la reclamación recibida en un plazo de diez días, que deberá ser tenido en cuenta por la autoridad competente a la hora de decidir».
A continuación procede el recurrente a examinar el segundo de los preceptos impugnados, el artículo 27 de la Ley estatal que, bajo la rúbrica «Legitimación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia» (en adelante, CNMC) establece su legitimación para interponer de oficio o a instancia de los operadores económicos el recurso contencioso-administrativo frente a cualquier disposición de carácter general, acto, actuación, inactividad o vía de hecho procedente de cualquier autoridad competente, que se considere contraria a la libertad de establecimiento o de circulación. Puede actuar de oficio o a petición de los operadores económicos.
Asimismo se impugna la suspensión automática de la eficacia de la disposición, acto o resolución impugnada por la CNMC prevista en el artículo 27 de la Ley 20/2013, en relación con la disposición final primera de la misma (que añade los apartados 1 y 2 del artículo 127 quáter de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa).
El precepto que atribuye la legitimación a la CNMC a los efectos de interponer un recurso contencioso-administrativo, debe ponerse en estrecha relación con lo regulado en la disposición final primera, tres, de la Ley 20/2013, por cuanto establece un nuevo procedimiento judicial para la garantía de la unidad de mercado dentro de la Ley 29/1998, de 13 de diciembre, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, (en adelante, LJCA) añadiendo a la misma un nuevo capítulo IV título V [artículo 127 bis a) 127 quáter].
El artículo 127 quáter LJCA prevé que la CNMC pueda solicitar en el escrito de interposición del recurso, la suspensión inmediata de la disposición, acto o resolución impugnados, medida que se produce de forma automática una vez admitido el recurso. El privilegio procesal que reconoce el nuevo artículo 127 quáter LJCA a la CNMC es, a juicio de la Abogada de la Generalitat, un instrumento procesal desproporcionado que altera la distribución competencial, así como el sistema de resolución de conflictos de competencias definido en el artículo 153 CE que ya ha previsto los mecanismos de control sobre las normas y actos de las Comunidades Autónomas. El nuevo mecanismo de suspensión de normas y actos autonómicos carece pues de cobertura constitucional.
3. Por providencia de 8 de abril de 2014, el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad y dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme dispone el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al Congreso de los Diputados y al Senado así como al Gobierno, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. También se ordenó publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado».
6. El día 20 de mayo de 2014 se registra en este Tribunal el escrito mediante el cual el Abogado del Estado formula sus alegaciones en el recurso de inconstitucionalidad número 1411-2014, que resumidamente se exponen.
a) Tras recordar los preceptos impugnados, examina en primer lugar el concepto de unidad de mercado reproduciendo la doctrina de este Tribunal. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el Estado puede actuar como garante de la unidad del mercado español (expresión empleada por la STC 96/2002): i) de acuerdo con la protección de la libertad de empresa y en ejercicio de su competencia exclusiva sobre la materia «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica» [artículos 38 y 149.1.13 a) de la Constitución]; ii) para asegurar la libre circulación de bienes en el territorio español, impidiendo los obstáculos a la misma por parte de los poderes públicos (art. 139.2); y, iii) puede hacerlo, respetando la distribución competencial entre Estado y Comunidades Autónomas, con el objetivo de evitar la «fragmentación del mercado» y los «efectos disgregadores o disfuncionales» que se deriven de una diversidad de normas autonómicas, cuya singularidad exceda de un fin legítimo; es decir, que esa diversidad no sea adecuada al objeto que persigue o sea desproporcionada.
La Ley 20/2013 impone la observancia de los principios de no discriminación y de eficacia en todo el territorio nacional, de suerte que la libertad de establecimiento, la libertad de circulación de bienes y la libertad de circulación de productos queden salvaguardadas cuando, respectivamente, se cumplan los requisitos de acceso –o su simple inexistencia– en el lugar de origen, se atienda la normativa de la puesta en el mercado o se vean satisfechas las cualificaciones, controles o garantías ya exigidas en un lugar del territorio nacional (cfr. artículo 19, apartados 1, 2 y 3: «libre iniciativa económica en todo el territorio nacional»).
e) Se refiere a continuación a la impugnación de los artículos 6, 19, 20 y 21 y la disposición adicional décima. Para el Abogado del Estado, el capítulo V, «Principio de eficacia en todo el territorio nacional», desarrolla las disposiciones relativas a la segunda gran aportación de la Ley 20/2013: el principio de eficacia en todo el territorio nacional que constituye uno de los elementos centrales de esta Ley.
Recuerda el escrito la STC 100/1991, de 13 de mayo, FJ 5 e), en la que se admitió que los actos de intervención realizados por una Comunidad Autónoma y de validez en todo el territorio nacional eran un instrumento constitucional para evitar la «ruptura del principio de unidad de mercado», y para garantizar el «mantenimiento del principio de igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos». Este criterio se reiteró en la STC 236/1991, de 12 diciembre, FJ 5, en la que se añade que mediante el establecimiento por el legislador estatal de un acto de verificación autonómico de carácter nacional, no se deriva «exclusión alguna de las facultades autonómicas de ejecución, sino un razonable reconocimiento de la eficacia extraterritorial o supracomunitaria de la actividad de control efectuada por las Administraciones autonómicas» y esto, aunque la legislación estatal preveía que la verificación realizada por una Comunidad producía efectos fuera de su ámbito territorial. Esta doctrina constitucional parte de la base de que las Comunidades Autónomas «son Administraciones públicas igualmente integrantes del Estado» y, por tanto, el acto de verificación realizado por cualquiera de ellas es digno de igual confianza en todo el territorio nacional.
Señala el Abogado del Estado que el acceso no debe ser confundido con el ejercicio. Acceder a una actividad es un «prius» respecto al ejercicio. Según el Abogado del Estado, lo que la Ley pretende es definir un solo lugar para acceder, y que una vez que se accede a la actividad, no se deban cumplir más requisitos ni diferentes en ninguna otra Administración para acceder a la actividad, lo cual no limita la normativa o requisitos aplicables al «ejercicio» de la actividad, que corresponderá definir a la Administración donde se produce efectivamente ese ejercicio y a la normativa estatal que resultara de aplicación, como bien pudiera ser la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
Así, el control, la supervisión o la inspección de los requisitos de acceso siguen siendo de la competencia de la Administración que los ha impuesto en el ejercicio de sus propias competencias, y que se denomina «autoridad de origen». La «autoridad de destino», la del lugar en donde se ejerce esa actividad, ejercerá sus competencias de control o supervisión en las condiciones de ejercicio, pero también ejercerá competencias en materia de control de las condiciones de acceso, pero en el sentido consistente en que, si se detectan incumplimientos, debe comunicarlos a la autoridad de origen, la del lugar de acceso, para que ejerza sus competencias. La participación y colaboración de la autoridad de destino es indispensable así en el ejercicio de la potestad de control reconocida por la Ley 20/2013 a la autoridad de origen.
f)	Procede a continuación el escrito a analizar los preceptos tendentes a salvaguardar el funcionamiento de los mecanismos previstos en la Ley 20/2013. En primer lugar, el Parlamento de Cataluña impugna el artículo 14.2 y por conexión el artículo 23.
Considera el Abogado del Estado que la extensión a 750 m2 que lleva a cabo la Ley 20/2013 se adopta por el considerable éxito de la aplicación de las medidas anteriores, y se dicta en el ejercicio de la competencia sobre la ordenación general de la actividad económica. Para el Abogado del Estado la competencia autonómica sobre comercio interior debe ajustarse a las limitaciones derivadas del ejercicio por el Estado de su competencia sobre las «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica» (art. 149.1.13 CE). Así el Estado, al amparo del citado título competencial, puede decidir la liberalización de un sector económico, si bien en el presente supuesto la dimensión de 750 m2 puede ser ampliado por las Comunidades Autónomas.
i)	Finalmente examina la impugnación de la disposición adicional cuarta que se refiere a los títulos competenciales, y puesto que esta disposición invoca las habilitaciones competenciales que dan cobertura a los preceptos objeto de este recurso, considera el Abogado del Estado que la impugnación debe ser desestimada.
a) El presente recurso impugna previsiones que ya han sido declaradas inconstitucionales y nulas por aquella sentencia. Así ocurre con las letras b), c) y e) del apartado segundo del artículo 18, así como con los artículos 19 y 20 y con la disposición adicional décima de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. Igualmente ocurre con el apartado segundo del artículo 127 quáter de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en la redacción dada por el punto tres de la disposición final primera de la Ley 20/2013, pero únicamente en su aplicación a actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas.
(v) Se impugna la disposición final cuarta de la Ley 20/2013, relativa a los títulos competenciales en que se fundamenta la norma y, en este punto, la STC 79/2017, FJ 19, ha declarado que nos encontramos aquí ante una impugnación que cabría calificar de «sistemática», llamada a seguir la misma suerte que los preceptos concretos que han sido objeto de impugnación. En definitiva pues, debemos desestimar la impugnación por remisión a lo igualmente razonado en el fundamento jurídico 19 de aquella sentencia.
3. Entrando ya a examinar las impugnaciones restantes, comenzaremos con la impugnación del artículo 6 de la Ley 20/2013 que recoge el principio de eficacia de las actuaciones de las autoridades competentes en todo el territorio nacional, y que establece que «los actos, disposiciones y medios de intervención de las autoridades competentes relacionados con el libre acceso y ejercicio de la actividad económica tendrán eficacia en todo el territorio nacional, de acuerdo con lo establecido en el capítulo V de esta Ley».
A la referida impugnación debemos aplicarle la doctrina recogida en la STC 79/2017 en relación con la impugnación de los artículos 19 y 20 de la Ley 20/2013, preceptos a los que precisamente se remite el artículo 6, pues una vez hemos considerado que el principio de eficacia nacional recogido en aquellos preceptos «es inconstitucional tanto por exceder el alcance de la competencia estatal reconocida en el artículo 149.1.13 CE, como por vulnerar el principio general de territorialidad de las competencias autonómicas, al permitir la aplicación en un mismo lugar del territorio nacional de normativas diferenciadas para aquellos operadores económicos que únicamente se diferencian por su procedencia» (FJ 14), debemos considerar ahora que la definición que se realiza en el artículo 6 del principio de eficacia es, por las mismas razones, igualmente inconstitucional y nula.
El artículo 27 de la Ley 20/2013 establece así un nuevo procedimiento contencioso-administrativo que queda regulado en un nuevo capítulo IV introducido en el título V de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa por la disposición final primera de la propia Ley 20/2013, como «procedimiento para la garantía de la unidad de mercado». Se trata de un procedimiento que solo podrá ser iniciado por la CNMC, de oficio o a petición de los operadores económicos, y que atrae la competencia sobre el asunto a la Audiencia Nacional, pues la propia Ley 20/2013 en su disposición final primera modifica el artículo 11.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, añadiendo una letra h), que dispone que corresponde a aquel órgano jurisdiccional la resolución de los «recursos interpuestos por la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia en defensa de la unidad de mercado».
La impugnación en relación con la capacidad de la CNMC para solicitar «la suspensión de la disposición, acto o resolución impugnados» en el marco del procedimiento especial para la garantía de la unidad de mercado previsto en el capítulo IV del título V de la Ley 29/1998, y que se recoge en la disposición final primera de la Ley 20/2013, ya fue resuelta en la STC 79/2017, produciéndose en este punto la perdida de objeto de la impugnación. No obstante lo anterior, el recurso del Gobierno de la Generalitat de Cataluña realiza en relación con el procedimiento especial recogido en la Ley 20/2013 dos impugnaciones adicionales a las decididas en el recurso 1397-2014, que debemos abordar en la presente resolución.
a) En lo que se refiere a la legitimación de la CNMC para interponer recurso en el procedimiento especial regulado en el capítulo IV del título V de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, cabe recordar que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia se configura legalmente como un «organismo público de los previstos en la disposición adicional décima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado» (art. 1 de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia) y está «dotada de personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada y actúa, en el desarrollo de su actividad y para el cumplimiento de sus fines, con autonomía orgánica y funcional y plena independencia del Gobierno, de las Administraciones Públicas y de los agentes del mercado» (art. 2 de la Ley 3/2013).
De acuerdo con la redacción dada por la disposición final primera de la Ley 20/2013 al nuevo artículo 127 bis de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa: «cuando la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia considere que una disposición, acto, actuación, inactividad o vía de hecho procedente de cualquier Administración pública sea contraria a la libertad de establecimiento o de circulación en los términos previstos en la Ley 20/2013, de Garantía de la Unidad de Mercado, podrá presentar el recurso contencioso-administrativo regulado en este capítulo».
Así, de acuerdo con la doctrina de este Tribunal, son las cuestiones relativas a la constitución, jurisdicción y competencia del órgano judicial las que constituyen el núcleo más básico del derecho fundamental al juez ordinario predeterminado por la ley (24.2 CE), pues el derecho fundamental de referencia «exige, en primer término, que el órgano judicial haya sido creado previamente por la norma jurídica, que ésta le haya investido de jurisdicción y competencia con anterioridad al hecho motivador de la actuación o proceso judicial y que su régimen orgánico y procesal no permita calificarle de órgano especial o excepcional» (por todas, SSTC 32/2004, de 8 de marzo, FJ 4; 60/2008, de 26 de mayo, FJ 2, y 177/2014, de 3 de noviembre, FJ 2).
Asimismo de acuerdo con la doctrina de este Tribunal, la garantía recogida en el artículo 24.2 CE no supone el derecho a un juez determinado en concreto (STC 97/1987, FJ 4) y no excluye, en principio, la posibilidad de establecer reglas especiales de competencia en la distribución de los asuntos entre los distintos órganos judiciales. Así lo reconocimos cuando sostuvimos que «la atribución por Ley de competencia para conocer de un asunto a uno u otro órgano de la jurisdicción ordinaria, no lesiona los derechos fundamentales recogidos en el art. 24 de la Constitución (STC 43/1985, fundamento jurídico 1), a diferencia de lo que, en cambio, ocurriría si se atribuyese irrazonada o irrazonablemente a una jurisdicción especial (STC 111/1984, fundamento jurídico 3); cabiendo incluso la atribución legal de la competencia a un órgano especializado o centralizado de la jurisdicción ordinaria, pero no por ello menos órgano judicial ordinario, como pueden ser la Audiencia Nacional o los Juzgados Centrales de Instrucción (STC 199/1987, fundamento jurídico 6)» [ATC 324/1993, de 26 de octubre, FJ único].
Este Tribunal ha igualmente descartado que de la interpretación conjunta de los artículos 24.2 y 81.1 CE se pueda concluir que se requiera rango de Ley Orgánica para toda norma atributiva de competencia jurisdiccional a los diversos tribunales ordinarios pues «la existencia de tales normas constituye un presupuesto para la efectividad del derecho al juez ordinario predeterminado por la ley, pero no representan un “desarrollo” del mismo en los términos del art. 81.1 CE. En efecto, mientras que el ejercicio de diversos derechos y libertades requiere una normativa de desarrollo que especifique sus límites respecto a otros derechos, y provea las condiciones para su efectividad, tal no es el caso en cuanto al derecho aquí considerado, cuyo ejercicio queda garantizado por la mera aplicación en cada supuesto de las normas preexistentes atributivas de competencia; de manera que el contenido de este derecho se agota con esa aplicación, sin necesidad de norma alguna que lo desarrolle, o precise las condiciones de su ejercicio» [STC 93/1988, de 24 de mayo, FJ 5].
Así, cuando en la Constitución se contiene una reserva de ley ha de entenderse que tal reserva lo es en favor de la ley orgánica –y no una reserva de ley ordinaria– sólo en los supuestos que de modo expreso se contienen en la norma fundamental [art. 81.1 y conexos; desde la STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 21 a)] sin que puedan existir reservas a la ley orgánica fuera de las expresamente previstas en la norma fundamental, pues en un sistema democrático como el instaurado por nuestra Constitución, basado en el juego de las mayorías parlamentarias, la exigencia de que estas sean cualificadas o reforzadas sólo puede tener carácter excepcional y ha de ser explícitamente prevista en la Constitución (STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 2). La necesidad de aplicar un criterio estricto o restrictivo para determinar el alcance de la reserva, tanto en lo referente al término «desarrollar», como respecto de la «materia» objeto de reserva, se debe a la finalidad de evitar petrificaciones del ordenamiento y de preservar la regla de las mayorías parlamentarias no cualificadas [SSTC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 21 A); 173/1998, de 23 de julio, FJ 7; 129/1999, de 1 de julio, FJ 2; 53/2002, de 27 de febrero, FJ 12; 184/2012, de 17 de octubre, FJ 9; 212/2012, de 14 de noviembre, FJ 1, y 151/2014, de 25 de septiembre, FJ 4 a)], pues la regulación por ley orgánica produce el «efecto de congelación de rango y de la necesidad de una mayoría cualificada para su ulterior modificación» [STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 21 A)].
Asimismo hemos afirmado que «la Constitución prohíbe Jueces excepcionales o no ordinarios, pero permite al legislador una determinación de las competencias de acuerdo a los intereses de la justicia, y teniendo en cuenta experiencias propias y ajenas. Resulta evidente que el legislador estatal al establecer la planta orgánica de los Tribunales ha de tener en cuenta y respetar la estructura autonómica del Estado y el reconocimiento constitucional de la existencia de los Tribunales Superiores de Justicia, pero la actuación de éstos presupone la radicación en el territorio de la Comunidad del órgano competente en primera instancia. Existen supuestos que, en relación con su naturaleza, con la materia sobre la que versan, por la amplitud del ámbito territorial en que se producen, y por su transcendencia para el conjunto de la sociedad, pueden hacer llevar razonablemente al legislador a que la instrucción y enjuiciamiento de los mismos pueda llevarse a cabo por un órgano judicial centralizado, sin que con ello se contradiga el art. 152.1 de la Constitución… ni tampoco el art. 24.2 de la Constitución» [STC 199/1987, de 16 de diciembre, FJ 6].
Por tanto, nuestra Constitución, según ha expuesto este Tribunal, no garantiza el derecho a un hipotético juez natural o «juez del lugar», como ocurre en otros ordenamientos, sino al «juez ordinario predeterminado por la Ley». La garantía del «juez ordinario» supone entre nosotros: a) en primer lugar, una interdicción del «juez excepcional» (avocaciones no determinadas por ley, jueces ex post facto, jueces ad hoc...), así como también del «juez especial» entendido, eso sí, como un juez sito fuera de la jurisdicción ordinaria y no integrado en ella –con excepción de la jurisdicción militar y con las restricciones que el artículo 117.5 de la Constitución impone–, pero no como un órgano judicial especializado por razón de la materia o de sus competencias y en el que por ley se centralicen ciertas competencias; b) al tiempo, dicha garantía implica una «predeterminación legal», una cláusula que, amén de la institución de una reserva estricta de ley (SSTC 101/1984, fundamento jurídico 4, y 93/1988, fundamento jurídico 4), entraña la necesidad de que las reglas que crean y determinan la competencia de los tribunales llamados a conocer del caso se establezcan con las deseables dosis de generalidad o abstracción y de antelación al supuesto litigioso; y c) por otro lado, la mencionada garantía supone también que no puedan modificarse arbitrariamente los componentes y titulares del órgano, aunque, por razones derivadas de la naturaleza de las cosas, no quepa lógicamente exigir el mismo grado de fijeza y predeterminación al órgano y a sus competencias que a sus titulares, pues lógicamente la Constitución no consagra el derecho a un juez en concreto (SSTC 47/1983, FJ 2; 23/1986, FJ 3, etc.). No existe, por tanto, una consagración constitucional como derecho fundamental del juez del lugar normalmente competente, de suerte que no sea posible para el legislador efectuar alteraciones de las reglas generales de competencia fundadas en razones objetivas (ATC 324/1993, de 26 de octubre, FJ único).
La referida doctrina llevó al Tribunal en aquella ocasión a considerar que la regla de competencia dispuesta en el entonces vigente artículo 71 de la Ley de enjuiciamiento civil no violaba el derecho fundamental al juez ordinario predeterminado por la ley, por el hecho de que los juzgados de las capitales de provincia tuvieran atribuido el conocimiento de las reclamaciones en procesos civiles en los que fuese parte el Estado o, y en concreto –dado el juicio de relevancia de aquella cuestión de inconstitucionalidad– porque los de la capital de la Comunidad Autónoma conociesen de las reclamaciones frente a tales Comunidades o sus entes de Derecho público: «aunque ello suponga, ciertamente, una excepción fundada en razones objetivas, al principio general de la legislación procesal civil. Tan legal y, en consecuencia, adecuadas a la reseñada garantía constitucional ex art. 24.2 de la Norma fundamental son las reglas generales de competencia territorial como este fuero territorial dispuesto en la Ley en favor de distintos órganos del Estado y otras instituciones públicas» (ATC 324/1993, de 26 de octubre, FJ único). En la misma línea tan legal y, en consecuencia, adecuadas a la garantía constitucional del artículo 24.2 CE, son las reglas generales de competencia territorial como la competencia objetiva dispuesta en la Ley 20/2013 en favor de un órgano del Estado como es la CNMC, que tiene legalmente atribuida la función de garantizar la libertad de establecimiento o de circulación en los términos previstos en la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado, objetivos con una evidente dimensión supracomunitaria y transcendencia para el conjunto de la sociedad. Con fundamento en la referida doctrina no cabe sino desestimar la impugnación realizada.
1.º Declarar extinguida, por pérdida sobrevenida de objeto, la impugnación de las letras b), c) y e) del apartado segundo del artículo 18; de los artículos 19 y 20 y de la disposición adicional décima de la Ley 20/2013 de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado; así como la impugnación del apartado segundo del artículo 127 quáter de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en la redacción dada por el punto tres de la disposición final primera de la Ley 20/2013, únicamente en su aplicación a actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas.
3.º Declarar que el inciso «que deberá ser tenido en cuenta por la autoridad competente a la hora de decidir» del último párrafo del artículo 26.5 b) de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, es conforme con la Constitución interpretado en los términos señalados en el fundamento jurídico 2 de esta sentencia, que se remite a la STC 79/2017, FJ 15.
Dada en Madrid, a cinco de octubre de dos mil diecisiete.–Juan José González Rivas.–Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Pedro José González-Trevijano Sánchez.–Antonio Narváez Rodríguez.–Alfredo Montoya Melgar.–Ricardo Enríquez Sancho.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.
Voto Particular que formula la Magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón a la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1411-2014, y al que se adhieren los Magistrados don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan Antonio Xiol Ríos y don Cándido Conde-Pumpido Tourón
Mi discrepancia se centra en la desestimación del recurso respecto de la atribución de la competencia a la Audiencia Nacional, para el conocimiento del nuevo procedimiento especial para la garantía de la unidad de mercado, interpuesto por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), previsión que se establece en la disposición final primera, apartado primero, de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, en cuya virtud se añade una letra h) al artículo 11.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. La sentencia de la que disiento concluye que no era necesaria la regulación de este aspecto por medio de ley orgánica, llegando a afirmar de manera tajante que «procede excluir la exigencia de Ley Orgánica para toda norma atributiva de competencia jurisdiccional a los diversos Tribunales ordinarios». A mi juicio, tal conclusión es desacertada y la atribución de esa competencia a la Audiencia Nacional no podía ser realizada por la Ley impugnada, por las razones que desarrollo a continuación.
Conviene comenzar por recordar que en un ordenamiento compuesto, como es el nuestro, el orden de fuentes viene establecido por el bloque de la constitucionalidad (STC 227/1988, de 29 de noviembre), noción de carácter complejo pues, como se señaló en la STC 66/1985, de 23 de mayo, FJ 1, «hace referencia a un conjunto de disposiciones utilizables como parámetro de la legitimidad constitucional de las leyes». En lo que aquí nos interesa, el bloque de la constitucionalidad que hemos de tomar en consideración para pronunciarnos sobre la validez o invalidez de las normas legales no está integrado solo por la Constitución, sino también por otras normas (art. 28 LOTC), entre las que figuran, muy destacadamente, como ya ha señalado reiteradamente este Tribunal, las contenidas en los estatutos de autonomía (por todas, STC 38/1983, de 16 de mayo, FJ 3), cuyos preceptos, por tanto, pueden ser empleados, junto con los del Texto constitucional, como parámetro de la constitucionalidad (STC 157/1988, de 15 de septiembre). Ello implica su consideración como normas sobre la producción jurídica que, dada su rigidez, no pueden ser alteradas ni por las Comunidades Autónomas ni por el Estado.
Expuesto lo anterior, es preciso partir de la previsión del artículo 152.1 CE que, al diseñar la organización institucional de las Comunidades Autónomas que aprobaron sus estatutos por la vía del artículo 151 CE (asumida actualmente, no obstante, por todos los estatutos de autonomía), establece en su párrafo segundo lo siguiente: «Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma … Todo ello de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del poder judicial y dentro de la unidad e independencia de éste». A continuación, el párrafo tercero del mismo precepto constitucional añade que «[s]in perjuicio de lo dispuesto en el artículo 123, las sucesivas instancias procesales, en su caso, se agotarán ante órganos judiciales radicados en el mismo territorio de la Comunidad Autónoma en que esté el órgano competente en primera instancia». Resulta indudable que, al incluir estas previsiones dentro de la regulación relativa a la organización de las Comunidades Autónomas, el constituyente ha querido que, sin perjuicio del principio de unidad jurisdiccional consagrado en el artículo 117.5 CE, el nuevo diseño territorial que supone el Estado de las Autonomías configurado en la Constitución tenga su reflejo en la organización judicial, reconociendo explícitamente e insertando en ella unos Tribunales Superiores de Justicia que culminen la organización judicial en cada Comunidad Autónoma, sin perjuicio de la condición del Tribunal Supremo como «órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes» (art. 123.1 CE). Y esas previsiones no solo suponen una habilitación a los estatutos de autonomía para prever la existencia de un Tribunal Superior de Justicia con las características que determina el artículo 152.1 CE, sino sobre todo un mandato al legislador estatal que deberá tener en cuenta en la organización judicial tanto la configuración territorial del Estado como la propia existencia de los Tribunales Superiores de Justicia en las Comunidades Autónomas, como culmen de esa organización en cada una de ellas. Mandato que no puede entenderse dirigido a cualquier legislador estatal, sino muy precisamente al legislador orgánico, como revela su expresa mención dentro del propio precepto constitucional, al señalar a la Ley Orgánica del Poder Judicial como la norma dentro de la cual deben alcanzar los Tribunales Superiores de Justicia la caracterización que se les otorga.
«1. El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña es el órgano jurisdiccional en que culmina la organización judicial en Cataluña y es competente, en los términos establecidos por la ley orgánica correspondiente, para conocer de los recursos y de los procedimientos en los distintos órdenes jurisdiccionales y para tutelar los derechos reconocidos por el presente Estatuto. En todo caso, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña es competente en los órdenes jurisdiccionales civil, penal, contencioso-administrativo, social y en los otros que puedan crearse en el futuro.
2. El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña es la última instancia jurisdiccional de todos los procesos iniciados en Cataluña, así como de todos los recursos que se tramiten en su ámbito territorial, sea cual fuere el derecho invocado como aplicable, de acuerdo con la Ley Orgánica del Poder Judicial y sin perjuicio de la competencia reservada al Tribunal Supremo para la unificación de doctrina. La Ley Orgánica del Poder Judicial determinará el alcance y contenido de los indicados recursos.»
El artículo 140 del Estatuto de Autonomía de Andalucía es de idéntico tenor, salvo por suprimir el inciso «para la unificación de doctrina» del artículo 95.2 EAC, y el resto de los estatutos, con unos u otros matices, recogen de igual manera los aspectos esenciales de ese régimen. Así, como regla general, aparte de los ya reseñados, se puede observar que la mayor parte de los estatutos de autonomía, reproduciendo lo previsto en el artículo 152.1 CE, caracterizan al Tribunal Superior de Justicia como el órgano que culmina la organización judicial en la respectiva Comunidad Autónoma, y prevén que ante él se agoten las sucesivas instancias, sin perjuicio de las competencias que corresponden al Tribunal Supremo (artículos 59.1 de la Ley Orgánica de reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra: LORAFNA, 34.1 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco: EAPV, 21 del Estatuto de Autonomía para Galicia: EAG, 63.1 del Estatuto de Autonomía de Aragón: EAAr, 50.1 del Estatuto de Autonomía de Extremadura: EAE, 93 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears: EAIB, 40 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León:EACL, 45 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid: EAM, 36 del Estatuto de Autonomía para Asturias: EAAst, 42 del Estatuto de Autonomía de Cantabria: EACant, 35.1 del Estatuto de Autonomía para La Rioja: EAR, 34 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia: EARM, 23 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha: EACM, y 24.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias: EACan), remitiéndose buena parte de esos Estatutos, además de a sus propias previsiones, a lo que disponga la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Es más, un número importante de estatutos de autonomía definen el núcleo de las competencias que deben corresponder a los órganos jurisdiccionales radicados en su territorio, y en el orden contencioso-administrativo les atribuyen el conocimiento de «los recursos que se deduzcan contra los actos y disposiciones de las Administraciones públicas, en los términos que establezca la Ley Orgánica del Poder Judicial» [artículos 37.1 c) EAAst, 43.1 b) EACant, 35.1 c) EARM, 24.1 c) EACM, 26.1 c) EACan, y 94.1 b) EAIB]. Otros Estatutos van, incluso, un paso más allá y asignan esa competencia a los órganos jurisdiccionales radicados en su territorio cuando se trate de actos dictados por la Administración autonómica en materias en las que la competencia legislativa corresponda en exclusiva a la Comunidad Autónoma [artículos 14.1 c) EAPV, 22.1 c) EAG, y 36.1 c) EAR]. Finalmente, también hay Estatutos que no incluyen esta última precisión y extienden la competencia de los órganos jurisdiccionales sitos en la Comunidad Autónoma a todas las instancias y grados cuando se trate de actos y disposiciones dictados por la Administración autonómica [artículos 61.1 c) LORAFNA y 46 b) EAM, asignando este último la competencia «en todo caso» y «en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial»].
El análisis de todos esos preceptos estatutarios permite extraer una nota común a la generalidad de los estatutos: la remisión a lo que disponga la Ley Orgánica del Poder Judicial, que se convierte así, junto con el artículo 152.1 CE y los estatutos de autonomía, en el tercer pilar que debe concurrir para conformar la regulación de los Tribunales Superiores de Justicia, incluido un aspecto tan esencial como es el de su competencia. Esta conclusión no es, en realidad, algo novedoso en la jurisprudencia de este Tribunal. Fue alcanzada en la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 43, en la que, al examinar la constitucionalidad del artículo 95.1 EAC, se afirmó lo siguiente: «el artículo 95.1 EAC se limita a reproducir la previsión del artículo 152.1 CE en punto a la condición del Tribunal Superior de Justicia como Tribunal en el que culmina la organización judicial en Cataluña. Podría ser dudoso que el Estatuto pudiera ir más allá de esa reproducción y disponer que, “[e]n todo caso, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña es competente en los órdenes jurisdiccionales civil, penal, contencioso-administrativo, social y en los otros que puedan crearse en el futuro”, salvedad que se introduce en el precepto tras haber afirmado que las competencias del Tribunal Superior lo son “en los términos establecidos por la ley orgánica correspondiente”, que sólo puede ser la Ley Orgánica del Poder Judicial. Ahora bien, como quiera que, por mandato constitucional expreso, los Tribunales Superiores de Justicia han de culminar la organización judicial en cada territorio y, además, en dicho territorio han de agotarse (sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 123.1 CE) las instancias judiciales, es claro que tales Tribunales han de ser, por principio, competentes en todos los órdenes jurisdiccionales existentes. Cuáles sean éstos y cuál haya de ser el alcance de la competencia del Tribunal Superior de Justicia en cada caso es cuestión reservada a la Ley Orgánica del Poder Judicial, sin que el artículo 95.1 EAC se oponga a ello» (los subrayados son míos). Es decir, de acuerdo con la doctrina constitucional expuesta, que resulta absolutamente coherente con las determinaciones de los distintos Estatutos de Autonomía, queda claro que corresponde única y exclusivamente a la Ley Orgánica del Poder Judicial determinar cuáles sean las concretas competencias de los Tribunales Superiores de Justicia en los distintos órdenes jurisdiccionales.
2. Conocerán, en segunda instancia, de las apelaciones promovidas contra sentencias y autos dictados por los Juzgados de lo Contencioso-administrativo y de los correspondientes recursos de queja.»
En cambio, en el artículo 66 LOPJ, al determinar las competencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, no hay más reserva para conocer respecto de las impugnaciones de los actos y disposiciones de carácter general de las Administraciones de las Comunidades Autónomas que la regla residual de su párrafo d), en cuanto le asigna el conocimiento de «los recursos no atribuidos a los Tribunales Superiores de Justicia en relación a los convenios entre las Administraciones públicas». Al margen de ello, la Audiencia Nacional carece de toda competencia, de acuerdo con la Ley Orgánica del Poder Judicial, para enjuiciar los actos y disposiciones de las Comunidades Autónomas e, incluso, de las entidades locales.
El lógico corolario de todo cuanto hasta aquí se ha expuesto es que solo una reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial permitiría sustraer al conocimiento de los Tribunales Superiores de Justicia, en beneficio de la Audiencia Nacional, determinados asuntos –relacionados con las más diversas materias de competencia de las Comunidades Autónomas– que les corresponden naturalmente por tratarse de actos y disposiciones emanados de las Administraciones públicas sitas en su ámbito territorial de actuación.
Ahora bien, la Ley impugnada no se limita a atribuir al conocimiento de la Audiencia Nacional determinados recursos interpuestos por la CNMC, sino que también le obliga a acumular cualquier recurso interpuesto ante otro órgano jurisdiccional frente a la misma actuación o disposición y que se funde en la vulneración de la libertad de establecimiento o de circulación (artículo 127 ter.8 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa: LJCA, en la redacción dada por la disposición final primera.3 de la Ley 20/2013). Es decir, la Ley impugnada permite el desapoderamiento sobrevenido de la competencia de cualquier otro órgano jurisdiccional, incluidos los Tribunales Superiores de Justicia, para conocer de recursos que ya se hayan presentado ante ellos por cualquier operador económico y que se funden en la vulneración de la libertad de establecimiento o de circulación, por el solo hecho de que la CNMC haya promovido otro de igual tenor ante la Audiencia Nacional. Es obvio que esta especie de vis atractiva de la competencia de la Audiencia Nacional que atrae hacia sí el conocimiento de cualesquiera recursos sobre la misma índole ya admitidos a trámite o que se presenten en el futuro ante otros órganos jurisdiccionales, que es dudosamente compatible con lo previsto en el párrafo tercero del apartado 1 del artículo 152 CE (según el cual los asuntos iniciados ante un órgano judicial radicado en la Comunidad Autónoma «se agotarán ante órganos judiciales radicados en el mismo territorio de la Comunidad Autónoma en que esté el órgano competente en primera instancia»), en ningún caso puede establecerla una mera ley ordinaria.
Madrid, a cinco de octubre de dos mil diecisiete.–María Luisa Balaguer Callejón.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–Firmado y rubricado.
DICTADA en el Recurso 1411/2014 (Ref. BOE-A-2014-4053).
la extinción, por pérdida de su objeto, de la impugnación de los arts. 18 b), c) y e), 19 y 20, disposiciones adicional 10 y lo indicado de la final 1.3; la inconstitucionalidad y nulidad del art. 6 y la constitucionalidad, interpretado según el fj.2, del inciso indicado del art. 26.5 b) de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre (Ref. BOE-A-2013-12888).
la extinción, por pérdida de su objeto, de la impugnación del art. 127 quáter.2 de la Ley 29/1998 (Ref. BOE-A-1998-16718).