Source: http://principo.org/cooperativas-a-liberdade-de-associaco-e-o-registro-obrigatrio.html
Timestamp: 2018-03-22 07:55:14+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo 5', 'de lege ferenda', 'artigo 107', 'in casu', 'In casu', 'artigo 5', 'artigo 5']

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O cooperativismo brasileiro, mesmo depois da promulgação da Constituição Federal de 1988, continua sendo regido pelas disposições da Lei 5.764/71. Por certo, algumas disposições desta lei não foram recepcionadas pelo ordenamento constitucional vigente no país, visto se confrontarem diretamente com o especial tratamento dispensado pelo Texto Magno às cooperativas. O presente estudo dedica-se à análise das disposições constantes dos arts. 105 e 107 da Lei 5.764/71, os quais prevêem a obrigatoriedade de registro das cooperativas junto à Organização das Cooperativas Brasileiras para entrarem em funcionamento, à luz dos princípios constitucionais da livre associação e da livre criação de cooperativas.
Palavras-chave: Cooperativas. Liberdade de associação. Livre criação de cooperativas. Registro obrigatório na OCB.
O presente ensaio é fruto de reflexões a respeito da nova ordem constitucional instaurada pela Carta Política de 1988 e algumas disposições da Lei nº. 5.764/71 que rege o cooperativismo no Brasil, quanto à liberdade de associação e à exigência de registro/filiação das cooperativas à Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB).
Ao participar do I Simpósio de Pesquisa em Direito Cooperativo, realizado pelo sistema OCB, na cidade de São Paulo-SP, em maio deste ano, uma das apresentações chamou-nos atenção. Notadamente, no “Painel de Direito Regulatório”, um dos renomados palestrantes, que ali tratavam de temas e desafios atuais do Direito Cooperativo, defendeu a legitimidade da exigência de registro à OCB para que as cooperativas possam funcionar, sob pena de serem consideradas contrárias à ordem jurídica, enfim, “pseudocooperativas”. Na oportunidade, também foram conclamadas as Organizações das Cooperativas nos Estados (OCE’s) a combaterem tal prática e a iniciarem uma verdadeira “caça às fraudocooperativas”, que ainda não se filiaram ao sistema e, por conseguinte, funcionariam irregularmente, “manchando a imagem do movimento cooperativista no Brasil”.
Parando para refletir, iniciamos pesquisa sobre a temática. Descobrimos, então, que a orientação da OCB sobre o registro das cooperativas remonta ao final do século passado. Com efeito, o Parecer CONJUR 008/2000, da assessoria jurídica da OCB, é expresso no mesmo sentido do acima exposto. Senão, vejamos:
REF.: OBRIGATORIEDADE DO REGISTRO DE COOPERATIVAS NO SISTEMA OCB E DO PAGAMENTO DA CONTRIBUIÇÃO COOPERATIVISTA. LEGALIDADE CONFORME DISPOSIÇÕES DA LEI 5764/71.
Pode-se afirmar com total segurança, que as sociedades que não estiverem obedecendo as regras insculpidas na Lei 5764/71, notadamente as previstas nos artigos 107 e 108, são pseudocooperativas. Nesses casos, recomenda-se às Organizações Estaduais que seja feito um levantamento de dados dessas sociedades irregulares que estão utilizando indevidamente a bandeira cooperativista como forma societária, com posterior encaminhamento das informações aos órgãos de fiscalização: Federal, Estadual e Municipal para que os mesmos façam criteriosa apuração das irregularidades cometidas1. (sem negrito no original)
Preocupa a supracitada recomendação principalmente porque a Carta Magna de 1988 inaugurou uma nova ordem especialmente quanto às liberdades individuais e coletivas – e aqui se inclui a liberdade de associação e de formação de cooperativas – rompendo com a pecha intervencionista e controladora dos Governos Militares. Somam-se a isto os obstáculos enfrentados por pequenas cooperativas organizadas por trabalhadores com dificuldades de inserção no mundo do emprego formal – as cooperativas populares – que, após a difícil organização e regularização de seus empreendimentos, necessitam enfrentar ainda mais uma burocratizante exigência, qual seja, a de filiação obrigatória ao sistema OCB – com o qual não se identificam, dado sua “estrutura simples”2 – para que, enfim, possam ser consideradas legítimas cooperativas. É o que justifica o este ensaio.
Destarte, o presente trabalho, construção teórica com base em pesquisa documental, tem por escopo trazer à baila a discussão sobre a constitucionalidade dos artigos 105, alínea “c” e 107, ambos da Lei 5.764/71 frente ao direito fundamental de liberdade de associação insculpido na Constituição Federal de 1988, levando em conta duas proposições básicas: (i) foi constitucionalmente recepcionada a exigência de registro na OCB para fins de funcionamento das cooperativas?; e (ii) qual é a identidade do sistema OCB frente à Ordem Constitucional de 1988? Não temos a pretensão de esgotar a temática, mas apenas levantar as bases por onde devem trilhar os debates.
2 DO DIREITO À LIBERDADE DE ASSOCIÇÃO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
Antes de analisarmos os referidos dispositivos da Lei 5.764/71, calha tecermos alguns comentários a respeito do direito fundamental à liberdade de associação e de criação de cooperativas insertos na Constituição de 1988.
De maneira ampla, a delimitação do direito à liberdade de associação é regulamentada pela Constituição Federal em seu art. 5º, incisos XVII à XXI, in verbis:
XXI - as entidades associativas, quando expressamente autorizadas, têm legitimidade para representar seus filiados judicial ou extrajudicialmente; (grifos nossos)
Com efeito, da simples leitura dos retro transcritos dispositivos resta claro que a Constituição assegura ampla liberdade de criação de associações, sendo vedada qualquer interferência estatal em seu funcionamento. Tal vedação, contudo, não é absoluta, pois se exige que a associação seja para fins lícitos, estando proibida, de qualquer forma, a que tenha caráter paramilitar.
O professor José Afonso da Silva aponta que, da análise dos citados dispositivos constitucionais, pode-se extrair quatro direitos, quais sejam: a) o de criar associações, o qual independe de autorização; b) o de aderir a qualquer associação, visto que “ninguém será compelido a associar-se”; c) o de desligar-se da associação, porque ninguém poderá ser obrigado a manter-se associado; e d) o de dissolver espontaneamente a associação, já que o Estado não pode compelir as associações a existirem3.
O insigne mestre do Direito Constitucional também aponta como garantia coletiva trazida pela Constituição para proteger a liberdade de associação, a vedação de “interferência estatal no funcionamento das associações, nem, nos termos da lei, de cooperativa”4.
Em particular, no que toca à formação de cooperativa, a Constituição assegura a liberdade de sua criação (art. 5º, XVIII), condicionando-a à observância do disposto em lei, e veda expressamente, em qualquer caso não previsto em seu texto5, a interferência estatal em seu funcionamento. E nisto, concordamos com o Professor José Afonso da Silva, para quem, como acima fizemos referência, não é possível a interferência estatal (entenda-se Poder Executivo) no funcionamento das cooperativas após terem sido legalmente constituídas.
Acredita-se, pois, que a Constituição garante tanto a livre criação de cooperativas – desde que preenchidos os requisitos previstos em lei para tanto – quanto a liberdade de auto-organização e auto-gestão (autonomia) de seu funcionamento, proibindo qualquer tipo de intervencionismo estatal neste pormenor.
Em dissertação sobre o tema, Eduardo Faria Silva (2006, p.92), ao tratar da liberdade de associação e a Lei 5.764/71, depõe:
A Constituição Federal de 1988 fez emergir expressamente, ao assegurar o direito à livre constituição e associação, nos incisos XVIII e XX do artigo 5 º, a contrariedade existente entre a redação da Lei n.º 5.764/71 e as lutas travadas pelos atores sociais contrários ao intervencionismo Estatal exercido e legalmente permitido no cooperativismo, bem como ao controle exercido no sistema pela OCB.
O novo texto constitucional, inscrito entre os direitos fundamentais regentes da sociedade e do Estado brasileiro, refundou a estrutura de poder constante no ordenamento jurídico e, no que se refere à liberdade de organização e associação para constituição e representação das sociedades cooperativas, pode ser entendido nas seguintes dimensões: a) como o direito de livre criação dessas sociedades e de livre estabelecimento das normas de organização, funcionamento e representação interna; b) como direito à livre associação das sociedades cooperativas entre si, para deliberarem sobre a criação de pessoa jurídica que as congregue e as represente na defesa de seus interesses comuns ou, em sentido oposto, o direito de se desvincular espontaneamente da pessoa jurídica a que estavam associadas, e c) em sua vertente negativa, pode ser compreendido como o direito a não se associar, ou de não tomar parte de qualquer entidade representativa, como têm ressaltado a doutrina e as Cortes Constitucionais de outros países6. (sublinhamos)
Sem sombra de dúvidas, a Carta de 1988 garantiu a autonomia que faltava às cooperativas, proporcionando o desenvolvimento dos mais variados ramos do cooperativismo, de forma independente e autônoma, através da ruptura com a histórica ligação do cooperativismo brasileiro aos órgãos estatais7, indo ao encontro das concepções basilares do movimento, que incluem a emancipação e a libertação humanitária dos cooperativados contra qualquer tipo de estrutura dominadora e exploradora.
É mister destacar também que o art. 5º, XVIII da Constituição configura-se como norma de eficácia contida, na medida em que está sujeita a restrições a serem impostas pelo legislador ordinário que limitem sua eficácia e aplicabilidade8. Isso quer dizer que, independente de autorização, podem ser criadas livremente cooperativas dentro dos limites e condições impostos pela lei, a qual será responsável por “conter” este direito de livre criação.
Por óbvio, as condições e os limites à formação de cooperativas não podem ser impostos por qualquer lei, devendo esta ser constitucional. Neste contexto, podem emergir dúvidas quanto aos limites da regulamentação infraconstitucional sobre a criação de cooperativas, mas é a própria Constituição quem nos auxilia a dirimi-las. Motivos infra.
Primeiramente, a lei que regulamentará a criação de cooperativas não poderá condicionar o seu funcionamento a qualquer tipo de autorização específica (que não as previstas na própria Constituição), a teor da primeira parte do art. 5º, XVIII c/c o parágrafo único do art. 170, da Carta Magna. Segundo, a lei também não poderá prever nenhuma forma de intervenção estatal nas cooperativas já legalmente criadas e em funcionamento, na esteira da última parte do art. 5º XVIII, da Lei Fundamental. Terceiro, não poderá impor a filiação das entidades cooperativas a qualquer sistema de representação – quer oficial, quer não –, consoante a letra do art. 5º, XX, da Lei das leis. Por fim, sempre que possível, de lege ferenda, o legislador ordinário deverá estimular a atividade cooperativista no país, com vistas ao fortalecimento do movimento, o qual foi eleito como especial forma de organização do trabalho, de distribuição de renda e de combate das desigualdades em geral, de acordo com o disposto no art. 174, § 2º, inserido nas disposições constitucionais sobre a ordem econômica brasileira. Sobre o thema, dispara Paulo Renato Fernandes da Silva:
Vale dizer, o Estado passa a reconhecer a importância da criação de uma ambiência jurídica e econômica propícia e facilitadora ao nascimento e desenvolvimento de cooperativas no país, como uma forma de minonar os efeitos das chagas sociais da miséria e do desemprego. Isso pode ser feito através de políticas públicas de incentivo e fomento ao associativismo cooperativo9.
Por fim, giza-se que a incorporação no texto constitucional da proteção favorável à autonomia das cooperativas não pode, sequer, ser passível de alteração por processo de modificação constitucional (quer de revisão, quer de reforma), pois se encontra sobre o manto de proteção das cláusulas pétreas (art. 60, §4º da CF/88).
Isso posto, passemos à análise dos dispositivos da Lei 5.764/71 frente à regulamentação constitucional do direito à liberdade de associação.
3 A CRIAÇÃO E O FUNCIONAMENTO DAS COOPERATIVAS E A LEI 5.764/71
Dispõe a Lei 5.764/71 que, in verbis:
[...] Art. 105. A representação do sistema cooperativista nacional cabe à Organização das Cooperativas Brasileiras - OCB, sociedade civil, com sede na Capital Federal, órgão técnico-consultivo do Governo, estruturada nos termos desta Lei, sem finalidade lucrativa, competindo-lhe precipuamente:
Ambos os supracitados dispositivos são originalmente encontrados desde a promulgação da Lei nº 5.764/71 e carregam consigo o ranço do intervencionismo estatal sobre o cooperativismo de desde tempos anteriores à Ditadura Militar. Com efeito, tanto a alínea “c” do art. 105, quanto o art. 107 contêm regra explícita que (i) condiciona o funcionamento das cooperativas ao registro na OCB e (ii) impõe, ab initio, a filiação de todas as cooperativas ao sistema OCB de representação.
Em defesa dos dispositivos em comento, pronunciou-se a OCB por meio do citado Parecer CONJUR nº 008/2000, in litteris:
Após a realização das formalidades relativamente à constituição, os atos originários da criação da sociedade cooperativa são levados ao registro e arquivamento na Junta Comercial do Estado. Ainda com relação a parte constitutiva, reservou o legislador a obrigatoriedade que se fossem tais atos levados a registro, junto à Organização das Cooperativas Brasileiras. A aquisição da personalidade jurídica da cooperativa efetiva-se, portanto, após o cumprimento desses requisitos básicos.
A disciplina legal sobre a questão do registro está contemplada no artigo 107, da lei de regência do cooperativismo, que assim dispõe, in verbis:
Cumpridas todas as etapas conforme as considerações acima, a sociedade estará plenamente legalizada, podendo, daí por diante, exercer os seus objetivos sociais cooperativistas. Qualquer desvio de conduta relativamente ao cumprimento dos ditames da lei de regência, ensejará a descaracterização da sociedade como cooperativa, enquadrando-a no rol de sociedade irregular. (g.n.)
Ao condicionar a aquisição da personalidade jurídica e, consequentemente, do funcionamento das cooperativas à “autorização” da OCB, o parecer CONJUR 008/2000 contraria tanto a ordem constitucional, quanto a sistemática da Lei 5.764/71, bem como os princípios basilares de hermenêutica jurídica. É o que passaremos a abordar.
Num esforço de interpretação, podemos imaginar a forma como o sistema OCB enxerga o direito à liberdade de associação e de criação de cooperativas garantidos pela Constituição. Com efeito, num raciocínio simplista pode-se dizer que, quando da elaboração do Texto Magno, o constituinte originário tinha previamente delineado um modelo para o cooperativismo brasileiro, qual seja o contido na Lei 5.764/71, pelo qual as cooperativas deveriam pautar sua atuação de acordo com os princípios contidos em seu art. 4º e teriam sua constituição e funcionamento sob a guarda de um órgão, criado pelo Estado para representar o movimento no país e resguardá-lo de iniciativas contrárias aos seus interesses. Diante disso, se a criação das cooperativas, independentemente de autorização, deva ser na “forma da lei”, como prevê a Constituição; se a lei 5.764/71 é a Lei de Regência do Cooperativismo no Brasil e nela está previsto a filiação obrigatória ao sistema OCB para o funcionamento das cooperativas, logicamente seria constitucional tal exigência. Isso porque não se trataria de efetiva “autorização” (o que é expressamente vedado pela Constituição Cidadã), mas de mera “filiação sindical”. Exegese puramente legalista, porquanto não se sustenta frente a uma interpretação sistemática do ordenamento jurídico pátrio.
Efetivamente, dispõe o Código Civil de 2002 que:
Art 45. Começa a existência legal das pessoas jurídica de direito privado com a inscrição do ato constitutivo no respectivo registro, precedida, quando necessário, de autorização ou aprovação do Poder Executivo, averbando-se no registro todas as alterações por que passar o ato constitutivo.
Prima facie parece que o disposto no Código Civil brasileiro corroboraria com a Lei 5.764/71, pois permitiria a prévia aprovação para inscrição dos atos constitutivos de certas pessoas jurídicas de direito privado. No entanto, logicamente, não é o mesmo que se condicionar o registro das cooperativas à aprovação da OCB, visto que esta não integra o Poder Executivo (o único que dispõe de competência para proceder à autorização e ao arquivamento) por ser entidade civil de natureza privada10, como restará exposto mais à frente.
De outra sorte, pode parecer também, de uma leitura rápida do art. 45 do C.C./2002, que, para cada pessoa jurídica de direito privado (associações, sociedades, fundações), exista um “registro” respectivo e, assim, caberia às cooperativas registrarem-se na OCB, por ser ela o seu “respectivo registro” – o que não é o caso. Isso porque os “respectivos registros”, aos quais se refere o retro transcrito artigo da Lei Civil, no caso das sociedades – onde se incluem as cooperativas – são (i) o registro Civil das Pessoas Jurídicas, para as sociedades simples (art. 998, CC/02), e (ii) o Registro Público das Empresas Mercantis, para as sociedades empresárias (art. 967, CC/02).
Nesta senda, conquanto a equiparação feita pelo Código Civil de 2002 entre as cooperativas e as sociedades simples (art. 982, parágrafo único), ressalvadas as posições em contrário, é pacífico o entendimento de que as cooperativas devam registrar seus atos constitutivos nas Juntas Comerciais para adquirir personalidade jurídica, dado as disposições especiais da Lei de Regência11.
Do mesmo modo, o § 6º, do art. 18, da Lei 5.764/71 explicita que: “arquivados os documentos na Junta Comercial e feita a respectiva publicação, a cooperativa adquire personalidade jurídica, tornado-se apta a funcionar”. Ou seja, mesmo que se considere apenas o microssistema da Lei 5.764/71, ainda assim teríamos uma antinomia entre os seus arts. 105, “c” e 107 frente às disposições de seu art. 18, § 6º. Fiquemos com o dispositivo que melhor se alinhe aos ditames constitucionais, qual seja, o § 6º, do art. 18, da Lei do Cooperativismo.
A aquisição de personalidade jurídica, após o devido arquivamento dos atos constitutivos da pessoa jurídica (cooperativa, in casu), implica na “aptidão genérica para adquirir direito e contrair obrigações”12. É a atribuição de personalidade jurídica que torna apta a pessoa jurídica a participar de qualquer espécie de relação jurídica com outras pessoas – ou seja, a “funcionar” – não podendo o Estado interferir, especialmente no caso das cooperativas, em seu funcionamento.
Outrossim, se desconsiderarmos o ordenamento jurídico infra-constitucional, e focarmos nossa análise apenas sobre o Texto Fundamental, veremos que os dispositivos da Lei de Regência do Cooperativismo em comento afrontam diretamente o direito à livre associação e criação de cooperativas, como aqui delineado no item 2 supra.
Isso porque, primeiramente, dispõe a Carta Política de 1988 que é livre o “exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei” (art. 170, parágrafo único). Na ressalva contida na parte final do parágrafo único, do art. 170, da Constituição, não se incluem as cooperativas. A um porque o seu objeto (serviço, produção, comércio) é que se constitui em “atividade econômica” e não sua estrutura societária (“de cooperativa”). E, a dois porque as cooperativas (organização societária) independem de autorização para funcionar, desde que sua criação se processe “na forma da lei” (art. 5º, XVIII, CF/88).
Segundo, porque é vedada a interferência estatal no funcionamento das cooperativas (art. 5º, CF/88), sendo inconstitucional exigir que para funcionar elas tenham de se registrar obrigatoriamente na Ordem das Cooperativas Brasileiras (art. 107, Lei 5764/71). Ora, se é garantido o livre exercício de atividade econômica, sem necessidade de autorização de órgãos públicos, por que seria exigida “autorização para funcionar” para as cooperativas, emitida por entidade que nem sequer compõe a Administração Pública? Apenas se considerássemos que a OCB teria o mágico poder de transformar qualquer “sociedade de no mínimo vinte pessoas” em legítima cooperativa pelo simples fato de nela ser registrada, poderíamos defender a recepção do art. 107 da Lei 5.764/71 pela Constituição de 1988 – o que também não é o caso.
Terceiro, porque é assegurada a liberdade de associação. Esta, por um lado, implica na garantia de que ninguém será obrigado a associar-se e, de outro, igualmente, ninguém será compelido a manter-se associado. Ou seja, ela possui um caráter positivo, de associação livre, e um viés negativo, o de não-associação livre. Deste modo, dizer que todas as cooperativas integram obrigatoriamente o sistema representativo da OCB (art. 105, “c”, c.c. art. 107, da Lei 5.764/71) é o mesmo que declarar que para elas não existe o direito de livre associação garantido pelo art. 5º, XX, da Constituição Federal, o que é inconstitucional.
Eduardo Faria Silva corrobora das idéias aqui expostas, ao asseverar que:
Nesse ambiente político-constitucional, que conjuga valores, princípios e normas, a instituição e o funcionamento das sociedades cooperativas continuam a ser regulados pela Lei n.º 5.764/71, mas esta norma não pode, em hipótese alguma, conter dispositivos que venham ferir ou restringir os direitos fundamentais afirmados. Assim, a Lei n.º 5.764/71 foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988, nos pontos em que é mantida a harmonia com o sistema constitucional vigente.
Adotando-se essa posição hermenêutica coerente com o programa e a estrutura constitucional vigentes, os artigos 17, 18, 105 e 107, da Lei n.º 5.764/71, foram, sob o ângulo material, revogados tacitamente, em virtude da superveniência da Constituição Federal, pois os artigos revelam o caráter intervencionista e controlador estatal na atividade privada, preconizada em um modelo de Estado claramente refutado, desde 1988, pela sociedade brasileira.
Como se observa, compõem esse conjunto de dispositivos revogados todos aqueles que sustentavam a existência de um sistema de intervenção e de controle do Estado, de forma direta ou delegada, sobre a atividade privada das cooperativas13. (g.n.)
Ainda o mesmo autor, agora em Parecer Jurídico sobre a constitucionalidade da Portaria nº 939/05, do Ministério do Planejamento,Orçamento e Gestão, a qual impõe às cooperativas o registro junto à OCB para fins de cadastro no SIAPE, opinou, no mesmo sentido:
Finalmente conclui-se pela inconstitucionalidade e ilegalidade de exigência constante da Portaria n º 939//05, em exame, porque impõe às cooperativas o registro de seus atos constitutivos, junto à Entidade de caráter privado, sindical patronal, o que contraria, frontalmente, a liberdade de criação dessas pessoas jurídicas e de atribuição de sua personalidade jurídica. O ato administrativo regulamentar atinge, ainda, a liberdade de associação dessas sociedades cooperativas, e dificulta seu funcionamento, promovendo a quebra do tratamento isonômico que o Estado deve dispensar a todos os cidadãos e entidades privadas, ao realizar suas atividades14. (g.n.)
No mesmo sentido, a Justiça Federal, no Rio Grande do Sul, firmou o seguinte entendimento em caráter liminar, em sede de Mandado de Segurança:
De fato, a exigência em pauta cerceia o direito constitucional de livre associação, uma vez que o art. 5º, XX da CF/88 diz que ninguém poderá ser compelido a associar-se ou a permanecer associado. Ademais, também a Constituição garante, pretendendo incentivar a criação de cooperativas, que estas não dependem de autorização do Poder Público para serem criadas. Ora, se não dependem sequer de autorização do Poder Público, por que dependeriam de autorização de pessoas jurídicas de direito privado, como os sindicatos? E em que pese a lei estadual não mencionar o vocábulo ‘autorização’, a exigência de pré-registro no Sindicato Funciona como verdadeira autorização para funcionarem as cooperativas, na medida em que sem tal medida não conseguem efetivar o registro na Junta Comercial, e em conseqüência, no CNPJ, inviabilizando inteiramente as atividade da Cooperativa, o que denota a presença do periculum in mora15. (g.n.)
Por derradeiro, anota-se que, mesmo que se considere o registro à OCB como uma filiação sindical, igualmente cairíamos na garantia constitucional do direito à livre associação. E, neste caso, ainda se acresça a garantia de livre associação sindical, especificamente inserta no art. 8º, V, da Constituição Federal.
Por tudo isso, concluí-se pela não recepção dos arts. 105, “c” e 107 da Lei 5.764/71 pela Constituição Federal de 1988, o que implica na revogação destes dispositivos, visto que conflitam diretamente com o texto da nova Carta16, o que responde à primeira de nossas indagações.
4 O PAPEL DA OCB NA NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL
Muito embora não consideremos que a obrigatoriedade de registro na OCB como conditio sine qua non para o funcionamento das cooperativas seja aceita pela nova ordem constitucional, não perdemos de vista a importância que uma entidade como a Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB) tem na defesa dos interesses do movimento cooperativista. Neste diapasão, qual seria a natureza jurídica do papel exercido pela OCB na nova ordem constitucional?
Para tanto, cabe um breve relato histórico sobre a origem da organização. A saber:
A criação da OCB foi concretizada durante o IV Congresso Brasileiro de Cooperativismo, realizado em Belo Horizonte — Minas Gerais, no ano de 1969. A primeira diretoria efetiva da OCB foi eleita em 1970. Nesse período, a sede da OCB funcionou em São Paulo. Somente dois anos após o encontro de Belo Horizonte, em dezembro de 1971, implantou-se o Sistema OCB juridicamente. Em meados de 1972, a sede definitiva da Organização foi instalada em Brasília — DEA representação do sistema cooperativista nacional cabe à OCB, sociedade civil, órgão técnico-consultivo, estruturado nos termos da Lei. 5.764/7117.
Portanto, a criação da OCB se deu bem antes da entrada em vigor da Lei 5.764/71, a partir da fusão de duas outras entidades de representação do cooperativismo que existiam no Brasil na década de 60, sendo que aquela passou a ser a representante única do cooperativismo em âmbito nacional.
Realmente, a fusão da Aliança Brasileira de Cooperativas – ABCOP e da União Nacional das Associações de Cooperativas – UNASCO, realizada no IV Congresso Brasileiro de Cooperativismo, em 2 de dezembro de 1969, na cidade de Belo Horizonte-MG, representou um marco importante para a defesa do cooperativismo nacional. Ao mesmo tempo, no entanto, foi uma forma de manter o cooperativismo sob o julgo da classe dominante, em especial da classe política ligada ao setor agrícola, e o controle do governo militar. Neste sentido, Eduardo Faria Silva expõe:
O conteúdo do documento mencionado acima, resultado de uma atuação direta do Ministro da Agricultura, Luiz Fernando Cirne Lima, e do Secretário da Agricultura do Estado de São Paulo, Antonio José Rodrigues Filho, que atuaram por quase dois anos na construção da fusão das entidades, demonstra a concretização formal de uma relação que já era exercida substancialmente. A declaração de que a entidade organizada colaboraria de forma franca e leal com as autoridades constituídas sinaliza o rumo que parcela quantitativamente importante do movimento cooperativo assume, isto é, de afirmação do Estado ditatorial.
A OCB, que teve Antonio José Rodrigues Filho como primeiro Presidente, emerge, assim, “como produto dos interesses da classe governamental, que se utiliza destes aparatos privados de hegemonia do Estado, para desarticular ou organizar determinados setores e frações de classe”.
Com a restrição ou eliminação dos espaços autônomos da sociedade civil contrários ao regime militar, o governo, no caso específico do campo, transforma o cooperativismo “no único canal político efetivo de representação dos interesses das massas trabalhadoras rurais”, reforçado e garantindo o poder de vigilância pela forma de representação, a qual foi atribuída à OCB18.
Para concluir este breve histórico, acrescenta-se que, ainda segundo Eduardo Faria, quando da aprovação do Projeto de Lei nº 292, que deu origem à Lei 5.764/71, a parte referente à unicidade de representação do movimento pela OCB (art. 105, 107 da Lei 5.764/71) praticamente apenas repetiu a ata de fundação desta entidade, dando status de organismo legalmente constituído de âmbito nacional, responsável por “unificar” o pensamento sobre as sociedades cooperativas, o que, numa ditadura militar, como forma de controle, era bem conveniente.
No entanto, na atual conjuntura, não pode prosperar este modelo de controle, muito menos a OCB poderá sustentar-se como a ultima ratio em relação à representação e à defesa do cooperativismo e das cooperativas, porque a estas é dado o direito de se auto-organizarem e auto-associarem livremente na consecução de seus interesses (princípios da auto-gestão democrática, autonomia e independência19 e da intercooperação, internacionalmente reconhecidos).
Feitas as devidas considerações, na prática diz o art. 105 da 5.764/71 que a Organização das Cooperativas Brasileiras – OCB é “sociedade civil, com sede na Capital Federal, órgão técnico-consultivo do Governo, estruturada nos termos desta Lei, sem finalidade lucrativa”.
Neste diapasão, se a OCB é sociedade civil, logicamente tem natureza de pessoa jurídica de direito privado, portanto, não pode ser confundida com autarquia, fundação pública, agência reguladora ou agência executiva, que precipuamente são pessoas jurídicas que atuam sobre o regime administrativo de direito público. Nem, tampouco, como sociedade de economia mista ou empresa pública, pois não está estruturada como empresa. Muito menos, ainda, não poderá ser assemelhada com qualquer órgão da estrutura da Administração Pública da União, vez que, em sendo assim, não poderia falar-se em personalidade jurídica própria – o que também não é o caso20.
Então, se a OCB é entidade de representação nacional dos interesses de todas as cooperativas do Brasil, que, no dizer da Lei 5.764/71, obrigatoriamente integram-na, seria correta sua aproximação com a figura dos sindicatos. Estes podem ser entendidos como “associação coletiva, de natureza privada voltada para a defesa e incremento de interesses coletivos profissionais e materiais de trabalhadores, sejam subordinados ou autônomos, e de empregadores”21. É bem verdade que a OCB vem sistematicamente, desde 1994, organizando-se, nos Estados da Federação, como sindicato, federação sindical e, até mesmo, confederação22. Contudo, não concordamos também com sua natureza sindical, pelo menos nos moldes como hoje se apresenta. Explica-se.
Primeiramente porque os sindicatos, desde sua origem, não tinham o escopo principal de romper com a lógica capitalista e extinguir a figura do empregador, como pretende o cooperativismo23. Os sindicatos visto como “organizações sociais constituídas para, segundo um princípio de autonomia privada coletiva, defender os interesses trabalhistas e econômicos nas relações coletivas entre os grupos sociais”24 visam precipuamente o equilíbrio de interesses entre os grupos de trabalhadores e de empregadores sem, entretanto, por fim à mais valia capitalista. Destarte, onde posicionaríamos a OCB? Na defesa dos interesses dos trabalhadores ou dos empregadores (patrões)? Em qualquer dos casos, a resposta positiva é diametralmente oposta às aspirações do movimento cooperativista.
E, segundo, porque não existe sindicato cuja filiação seja obrigatória (art. 8º, V, da CF/88). Sobre as denominadas “cláusulas de sindicalização forçada”, Maurício Godinho Delgado explica que:
Há sistemáticas de incentivos à sindicalização (apelidadas de cláusulas de segurança sindical ou de sindicalização forçada) que são controvertidas no que tange à sua compatibilidade com o princípio da liberdade sindical [...] No Brasil tem prevalecido o entendimento denegatório de validade às citadas cláusulas de sindicalização forçada25.
De outra banda, poderíamos aproximar a OCB à estrutura das entidades representativas de profissões26 (como a OAB e os vários Conselhos Profissionais), tendo em vista que estas também têm por escopo a proteção dos interesses dos profissionais que representam e a regulamentação de suas profissões. Entretanto, cai por terra também esta configuração, quando analisamos o fundamento para existência das entidades representativas. Senão, vejamos.
A leitura do art. 5º, XIII da Constituição nos informa que é livre o exercício de qualquer profissão, desde que atendidas as qualificações profissionais que a lei exige. Também o art. 21, XXIV c/c o art. 22, XVI, ambos da CF/88, nos diz que compete à União a organização, a manutenção e a execução da inspeção do trabalho e, privativamente, legislar sobre a organização nacional de emprego e condições para o exercício de profissões, podendo para tal mister delegar estas funções aos conselhos de classe, dotando-lhes do poder de polícia necessário para tanto. Nesta pisada, o Colendo Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL. CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. JUSTIÇA FEDERAL E JUSTIÇA DO TRABALHO. CONSELHO DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL. EXECUÇÃO FISCAL. COBRANÇA DE ANUIDADES. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL MESMO APÓS A EDIÇÃO DA EMENDA CONSTITUCIONAL 45/2004. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 66/STJ. 1. Compete à Justiça Federal processar e julgar execução fiscal promovida por Conselho de fiscalização profissional, ratio essendi da Súmula 66/STJ. 2. In casu, depreende-se que órgão fiscalizador de classe profissional não atua como se sindicato fosse; apenas exerce poder de polícia no que respeita ao exercício profissional; não se vislumbra relação de trabalho entre o conselho e a profissional ora executada, mas sim relação jurídica imposta por lei, tão-somente concernente à autorização para o exercício profissional; que os conselhos de classe profissional são imbuídos de poder polícia por delegação da União (art. 21, XXIV, c/c art. 22, XVI, ambos da CF/88), à luz do princípio da descentralização, razão pela qual a natureza da relação jurídica embasadora do título executivo extrajudicial é de direito público. Por isto que a competência para processar e julgar executivo fiscal movido por conselho de fiscalização profissional é da Justiça Federal, ainda com promulgação da EC nº 45/2004 superveniente à Súmula 66/STJ. Precedentes do STJ: CC 55.401/SP, Relatora Ministra ELIANA CALMON, Primeira Seção, DJ de 06 de março de 2006 e CC 36801/GO, Relator Ministro FRANCISCO PEÇANHA MARTINS, Primeira Seção, DJ 27 de junho de 2004. [...] (STJ - CC 68.448 - SP - 1ª S. - Rel. Min. Luiz Fux - DJ 28.09.2006, sem negrito no orginal)
A OCB, contudo, não tem função de fiscalizar o exercício de profissão, porque “ser cooperado” é a qualidade de “ser sócio de cooperativa”, não se enquadrando per si no conceito de profissão. Tanto é assim, que os cooperados – quer sejam médicos, quer advogados, engenheiros, odontologistas – necessitam do aval dos respectivos conselhos de classes para exercerem seus ofícios dentro de suas cooperativas, sendo contraproducente afirmar que a OCB teria o condão de suprir tal exigência ao “autorizar” o funcionamento das cooperativas.
Em outra esteira, se a Organização das Cooperativas do Brasil exerce a função de guarda dos interesses e da doutrina cooperativista e opina sobre os assuntos afetos ao cooperativismo, crê-se que sua natureza jurídica se aproxima a dos entes de colaboração estatal, como os que compõem o denominado “Sistema S”, os quais inclusive são destinatários de contribuições sociais de interesse de categorias econômicas. Este entendimento foi reforçado principalmente após a criação do Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo-SESCOOP (que passou a integrar o “Sistema S”), o qual agindo em parceria com a OCB – por muitas vezes, com ela se confundindo, sendo muito comum dividirem o mesmo espaço nas unidades estaduais e até a mesma fonte de arrecadação27, qual seja a contribuição compulsória de 2,5% sobre a folha de salários das cooperativas – tem a função de difundir a doutrina cooperativista, formar e treinar profissionalmente os trabalhadores de cooperativas e de assessorar o governo federal em assuntos de formação e gestão cooperativista28 – logo, “órgão técnico-consultivo” (art. 105, caput, da Lei 5.764/71) assim como a OCB. Melhor seria, para acabar com as controvérsias, se o governo decidisse unificar as duas entidades.
De outra sorte, se considerarmos as funções que competem à OCB, descritas no art. 105 da Lei 5.764/71, que reproduz os termos de seu estatuto de fundação, sem olvidar de suas peculiaridades, poderíamos aproximar o papel exercido por ela ao dos PROCON’s. Parece estranho, mas ao compararmos as disposições do referido artigo com os objetivos institucionais dos PROCON’s espalhados pelo país, mutatis mutandi, chegaremos à conclusão de que a OCB está para a defesa do cooperativismo, assim como o PROCON está para a defesa das relações de consumo. A tabela abaixo visa comprovar tal assertiva:
Funções institucionais da OCB descritas No Art. 105 Da Lei 5.764/71
Objetivos institucionais da Fundação Procon de São Paulo ( Art. 3º da Lei Estadual nº 9.192/95)29
fixar a política da organização com base nas proposições emanadas de seus órgãos técnicos (alínea “h”)
planejar, coordenar e executar à política estadual de proteção e defesa do consumidor, atendidas as diretrizes da Política Nacional das Relações de Consumo; (inciso I)
denunciar ao Conselho Nacional de Cooperativismo práticas nocivas ao desenvolvimento cooperativista (alínea “e”)
recebimento e processamento de reclamações administrativas, individuais e coletivas, contra fornecedores de bens ou serviços; (inciso II)
fiscalização do mercado consumidor para fazer cumprir as determinações da legislação de defesa do consumidor; (inciso XI)
acompanhamento e propositura de ações judiciais coletivas; (inciso V)
manter serviços de assistência geral ao sistema cooperativista, seja quanto à estrutura social, seja quanto aos métodos operacionais e orientação jurídica, mediante pareceres e recomendações, sujeitas, quando for o caso, à aprovação do Conselho Nacional de Cooperativismo – CNC (alínea “d”)
suporte técnico para a implantação de Procons Municipais Conveniados; (inciso XI)
disponibilização de uma Ouvidoria para o recebimento, encaminhamento de críticas, sugestões ou elogios feitos pelos cidadão quanto aos serviços prestados pela Fundação Procon, com o objetivo de melhoria continua desses serviços; (inciso II)
orientação aos consumidores e fornecedores acerca de seus direitos e obrigações nas relações de consumo; (inciso III)
manter relações de integração com as entidades congêneres do exterior e suas cooperativas. (alínea “j”)
intercâmbio técnico com entidades oficiais, organizações privadas, e outros órgãos envolvidos com a defesa do consumidor, inclusive internacionais; (incisos VI e VII)
Seja como for, de fato a OCB exerce função insubstituivelmente necessária na difusão da doutrina cooperativista; na defesa dos interesses das cooperativas, com muitas conquistas relevantemente positivas para o desenvolvimento do movimento no Brasil e no Mundo; na formação e treinamento de novas lideranças cooperativas e de gestores, o que é muito importante para aumentar a competitividade e propiciar a expansão e a sobrevivência do movimento; na negociação junto ao governo por melhor tratamento às cooperativas, buscando sempre maior incentivo público às suas atividades; e, também, na identificação e no combate às “cooperativas” exploradoras de mão-de-obra, que apenas maculam a imagem do cooperativismo no país.
Enfim, por tudo isso, conclui-se que a OCB, no contexto atual do cooperativismo brasileiro, é entidade que exerce louvável papel, não podendo desaparecer. No entanto, deverá encontrar uma identidade mais consentânea com a ordem constitucional vigente do que a de “órgão controlador do cooperativismo”. Oxalá que consiga em breve fazer-se sentir necessária aos objetivos e interesses das cooperativas como um todo (populares, agro-exportadoras, de crédito, de saúde, enfim, de todos os ramos) – quer seja como ente de colaboração, quer como o “PROCON do cooperativismo”, quer como “sindicato cooperativista”.
E isso responde a segunda de nossas indagações.
A exigência de filiação e registro junto à Organização das Cooperativas Brasileiras, contida nos art. 105, “c” e 107 da Lei 5.764/71, para que as cooperativas possam funcionar, é contrária à ordem jurídico-constitucional vigente no Brasil, ferindo de morte o direito à livre associação, pelo que concluímos pela revogação tácita destes artigos da Lei de Regência após a entrada em vigor da Constituição Federal de 1988.
Pelos motivos apresentados justificamos que a Organização das Cooperativas Brasileiras teve em sua origem forte influência dos órgãos estatais da Ditadura Militar, servindo à conveniência política das grandes cooperativas agro-exportadoras e do governo militar. Por isso, talvez, a OCB não carregue consigo a identidade do movimento, dado não ter nascido da livre iniciativa das cooperativas em se associarem, funcionando mais como órgão de controle do que propriamente de representação.
Diante da nova ordem constitucional, a OCB não poderá subsistir como entidade de representação sindical única e compulsória e, muito menos, como ente de controle do cooperativismo. Por isso nos posicionamos por sua aproximação com a figura dos entes de colaboração com a Administração a exemplo do chamado “Sistema S”.
Por fim, espera-se que a Organização das Cooperativas Brasileiras consiga desfazer a imagem de “autorizadora de registros” e de “arrecadadora de contribuição cooperativista” e passe realmente a congregar o movimento cooperativista brasileiro, o qual precisa estar unido em torno dos mesmos objetivos como especial condição para sua sobrevivência. Também, estima-se que as entidades de representação, tais como a OCB, possam levar ao maior número possível de pessoas os benefícios que a empresa cooperativa pode lhes proporcionar, ajudando assim na redução das desigualdades sociais que assolam o nosso país.
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1 Organização das Cooperativas Brasileiras. Assessoria Jurídica. Parecer nº 008/2000 – CONJUR. Brasília: 2000. Disponível em: . Acesso em: 15 ago 2007.
2 “[...] Na verdade, a flexibilidade normativa para constituição de pequenas sociedades regidas pelos princípios da cooperação já está disponível na legislação pátria, no capítulo de sociedade simples! São as sociedades simples, protocooperativas, perfeitas para as iniciativas de inclusão social de uma população desprovida de uma cidadania plena e que se deseja educar pela cooperação” (KRUEGER, 2005, p. 107-110). Aqui, conquanto a intenção do autor (procurador geral da OCB) seja resguardar o caráter empresarial das cooperativas, data máxima venia, ousamos discordar de sua abalizada opinião. A um porque o cooperativismo surgiu no seio das camadas mais populares (a classe operária inglesa, excluída dos benefícios do capitalismo industrial), tendo em sua essência a inclusão social. A dois porque não vislumbramos qualquer impeditivo para que as cooperativas populares possam estruturar-se como as “grandes cooperativas”, isso porque ambas visam à produção e circulação de bens e serviço, não obstante seja em menor escala nas primeiras. E, por fim, porque entendemos o cooperativismo como um só, não importando o ramo de atividade em que atue.
3 DA SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. ed. 9. São Paulo: Malheiros, 1993. P. 240.
4 Ibid, op. cit.
5 Isso porque, quanto ao cooperativismo de crédito, por exemplo, a Constituição dispõe que as cooperativas de crédito fazem parte do sistema financeiro nacional, devendo obediência, por isso, as regulamentações do Banco Central (art. 192 da CF/88)
6 SILVA, Eduardo Faria. A organização das cooperativas brasileiras e a negação do direito fundamental à livre associação. 2006. 131f.. Dissertação (Mestrado em Direito) - Universidade Federal do Paraná, Curitiba. P. 92.
7 Neste sentido, consultar “Cooperação como Princípio Constitucional Positivo”, artigo da lavra do mesmo autor deste ensaio.
8 PAULO, Vicente. Aulas de Direito Constitucional. Niterói: Impetus, 2006. P. 54.
9 DA SILVA, Paulo Renato Fernandes. Cooperativas de trabalho, terceirização de mão-de-obra e direito do trabalho. Rio de Janeiro: Lúmen Juris, 2005. P. 45.
10 “Revela destacar que a delegação não pode ser outorgada a pessoas de iniciativa privada, desprovidas de vinculação oficial com os entes políticos” (FILHO, 2004, p. 67).
11 Neste sentido consultar Parecer Jurídico nº 17/2003, do Departamento Nacional de Registro do Comércio (DNRC) e art. 32, I, da Lei 8934/94, que regula o Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins.
12 DINIZ, Maria Helena. Curso de direito civil brasileiro. ed. 24. São Paulo: Saraiva, 2007. P. 141.
13 SILVA, Op. cit., p. 96.
14 SILVA, Eduardo Faria; GEIDIEL, José Antônio Peres. Parecer sobre a Portaria 939,de 28 de junho de 2005, do Ministério do Planejamento,Orçamento e Gestão. Coopera ivas.Cadastramento junto à Organização de Cooperativas Brasileiras – OCB. Constituição Federal, artigo 5 º, incisos 17 a 21.Liberdade de associação. Parecer, de 14 de julho de 2005, Curitiba, 4 f. Disponível em: . Acesso em: 30 ago 2007.
15 Brasil. Justiça Federal. Seção Judiciária do Rio Grande do Sul. Circunscrição Judiciária de Porto Alegre. Mandado de Segurança n.º 2003.71.00.0017767-7. Adair Machado Brabosa e outros e Organização das Cooperativas do Rio Grande do Sul - OCERGS. Juíza Federal Verbena Duarte B. de Carvalho. 2003.
16 PAULO, Vicente. Aulas de Direito Constitucional. Niterói: Impetus, 2006. P. 37.
17 KREUTZ, Ineida T. Cooperativismo passo a passo. 7 ed. Goiânia: OCB-GO, 2004. P. 13.
18 SILVA, op. cit., p. 70.
19 Sobre o princípio da autonomia e independência expõe Renato Lopes Becho (2002, p. 33): “a regra é a cooperativa não sofrer influência direta de pessoas alheias ao seu quadro social, principalmente relacionados à administração da sociedade [...] O princípio quer proteger esta administração democrática, inclusive nas hipóteses de haver apoio externo, de fora dos quadros sociais, sejam ou não da parte governamental”.
20 FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de direito administrativo. ed. 11. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004.
21 DELGADO, Maurício Godinho. Curso de Direito do Trabalho. ed. 4. São Paulo: LTR, 2005. P. 1348.
22 Vide sítio eletrônico da OCB, “O Portal do Cooperativismo Brasileiro”, em: .
23 GIL, Vilma Dias Bernardes. As novas relações trabalhistas e o trabalho cooperativo. São Paulo: LTR, 2002. P. 140.
24 OCB - Organização das Cooperativas Brasileiras. O Portal do Cooperativismo Brasileiro. Estrutura do Sistema OCB. Disponível em: . Acesso em: 20 ago 2007.
25 DELGADO, op. cit., p. 1307.
26 “Autarquia sui generis” como denomina o STJ REsp 793201 - SC - 1ª T. - Relª Minª Denise Arruda - DJ. 26.10.2006, p. 237.
27 Segundo Eduardo Faria Silva (2006, p. 117): “[...] a partir do momento em que foi constituído o SESCOOP, a OCB reduziu as operações de convênios estabelecidas com a União, que dependem da disponibilidade de recursos e de uma séria de negociações políticas para que ocorressem as liberação, e passou a administrar apenas os valores do SESCOOP, que já estão disponíveis e dependem exclusivamente da gestão da entidade” (sem negrito no original).
28 OCB - Organização das Cooperativas Brasileiras. O Portal do Cooperativismo Brasileiro. Estrutura do Sistema OCB. Disponível em: . Acesso em: 20 ago 2007.
29 FUNDAÇÃO PROCON-SP. Fundação de proteção e defesa do consumidor. Disponível em: . Acesso em: 18 set 2007.