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Timestamp: 2017-10-23 19:07:56+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 9', 'sentenza ', 'e contrario', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 77', 'art. 15', 'art. 138', 'art. 138', 'art. 10', 'art. 11', 'art. 75', 'art. 117', 'art. 123', 'art. 117', 'art. 3', 'sentenza ', 'art. 65', 'sentenza ']

IL SISTEMA UNIVERSITARIO - ppt scaricare
PubblicatoDesideria Baldi Modificato 3 anni fa
Presentazione sul tema: "IL SISTEMA UNIVERSITARIO"— Transcript della presentazione:
1 IL SISTEMA UNIVERSITARIO
IL SISTEMA DELLE FONTI IL SISTEMA UNIVERSITARIO
2 COSTITUZIONE ATTUAZIONE DIRETTA
L’ART. 33, comma 6°, Cost. “Le istituzioni di alta cultura, università ed accademie, hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato” art. 9, 1° comma, Cost. “La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica”
3 segue Legge n. 168/89 ha un peculiare status nelle fonti in quanto è immediatamente esecutiva delle predette norme costituzionali e ripartisce ambiti di autonomia E’ una fonte c.d. rinforzata
4 Fonti rinforzate Si possono individuare diversi tipi di fonte ciascuno caratterizzato da un particolare procedimento di formazione e da una determinata forza, cioè una specifica capacità di innovare il diritto oggettivo e di resistere all’abrogazione da parte di altre fonti (es.: la legge formale è emanata con un particolare procedimento regolato dalla Costituzione e dai regolamenti parlamentari ed è in grado di abrogare norme di leggi o di fonti ad essa equiparati o subordinati e di resistere all’abrogazione di fonti di rango inferiore). Si definiscono fonti rinforzate quegli atti che presentano varianti di procedimento o di forma rispetto al tipo cui appartengono
5 Modifiche alla legge 168/89 Soltanto con atti primari espressi mai con atti amministrativi
6 SIGNIFICATO DELL’AUTONOMIA
AUTOGOVERNO AUTORGANIZZAZIONE AUTONOMIA NORMATIVA AUTONOMIA POLITICA (SCELTA DEI FINI)
7 Autonomia universitaria
Nasce dalle fonti appena ricordate ed è costituzionalmente garantita non soltanto nei confronti dello Stato ma anche delle Regioni
8 I LIMITI ALL’AUTONOMIA UNIVERSITARIA
POSSONO ESSERE FISSATI UNICAMENTE DALLA LEGGE CHE DEFINISCE I CONFINI TRA QUESTA E L’ORDINAMENTO GENERALE
9 ART. 117 DELLA COSTITUZIONE
RIPARTO COMPETENZE LEGISLATIVE STATO/REGIONE ASSENZA NORMA SPECIFICA IN TEMA DI UNIVERSITA’ ESCLUSIONE LEGISLAZIONE REGIONALE MAGGIORE GARANZIA DEL RISPETTO DELL’AUTONOMIA UNIVERSITARIA
10 TUTTAVIA POSSIBILI ACCORDI CON LE REGIONI CON PROTOCOLLI DI INTESA……
11 FONTI “SECONDARIE” I REGOLAMENTI
12 CD. ULTERIORI FONTI DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO
NORME INTERNE CIRCOLARI PRASSI AMMINISTRATIVA
13 LE NORME INTERNE Tutte le amministrazioni pubbliche emanano norme relative al funzionamento dei loro uffici e alle modalità di svolgimento della loro attività dando luogo ad un ordinamento amministrativo interno distinto dall’ordinamento giuridico generale, rilevante all’esterno Queste norme si dirigono esclusivamente a coloro che fanno parte di una determinata amministrazione.
14 FONDAMENTO DEL POTERE DI NORMAZIONE INTERNA
POTERE DI AUTORGANIZZAZIONE DELLA P. A. POTERE DI SUPREMAZIA SPECIALE dell’organo o dell’ufficio nei confronti di altri organi o uffici inferiori BUON ANDAMENTO ED IMPARZIALITA’;
15 CARATTERISTICHE NON HANNO CARATTERE ASSOLUTO;
IL PUBBLICO DIPENDENTE PUO’ DISCOSTARSI NELL’IPOTESI IN CUI L’ORDINE RISULTI ILLEGITTIMO NON HANNO RILEVANZA GIURIDICA NELL’ORDINAMENTO SE NON IN VIA MEDIATA ED INDIRETTA
16 REGIME GIURIDICO NON SONO FONTI DEL DIRITTO;
NON VIGE IL PRINCIPIO DELL’IGNORANTIA LEGIS NON EXCUSAT; Non possono essere in contrasto con norme di legge né con regolamenti o ordinanze;
17 VIOLAZIONE DELLA NORMA INTERNA
NON INTEGRA IL VIZIO DELLA VIOLAZIONE DI LEGGE PUO’ ESSERE SINTOMO DI ECCESSO DI POTERE – in tal caso le norme interne violate assumono indirettamente rilevanza esterna (per i terzi)
18 PROFILI DI RESPONSABILITA’ DEL DIPENDENTE
INOSSERVANZA IMMOTIVATA DELLE NORME INTERNE: RESPONSABILITA’ CIVILE, PENALE, AMMINISTRATIVO DISCIPLINARE
19 CLASSIFICAZIONE DELLE NORME INTERNE
REGOLAMENTI INTERNI ORDINI DIRETTIVE ISTRUZIONI CIRCOLARI
20 DISPOSIZIONI SUL FUNZIONAMENTO DEGLI UFFICI
REGOLAMENTI INTERNI DISPOSIZIONI SUL FUNZIONAMENTO DEGLI UFFICI ESEMPI: il regolamento interno di una biblioteca pubblica che prevede gli orari di apertura, le modalità di consultazione, prestito e copie dei volumi.
21 ORDINI ATTI AMMINISTRATIVI EMANATI DA UN’AUTORITA’ GERACHICAMENTE SUPERIORE NEI CONFRONTI DI UNA INFERIORE E CONTENGONO COMANDO AD AGIRE IN UN DETERMINATO MODO.
22 DIRETTIVE (ES. NUOVA DIRIGENZA)
FISSANO UN OBIETTIVO DA PERSEGUIRE AD OPERA DI UN’AUTORITA’ SOTTORDINATA DISCREZIONALITA’ NELL’INDIVIDUARE LE MODALITA’ PER RAGGIUNGERE L’OBIETTIVO PREFISSATO
23 ISTRUZIONI DISPOSIZIONI DI CARATTERE TECNICO contenenti regole comportamentali a chiarimento di altre norme di legge generali o amministrative particolari. Le istruzioni sono inviate da uffici superiori ad uffici inferiori o, talvolta, da uffici tecnici ad uffici amministrativi.
24 Consiglio di Stato Il Consiglio di Stato con la sentenza n del 17/05/05 ha chiarito che le istruzioni ministeriali non hanno valore normativo e nemmeno effetto vincolante per i soggetti estranei alla P.A. trattandosi di atti diretti agli organi e agli uffici periferici. Peraltro anche questi ultimi solo vincolati alle istruzioni soltanto se legittime e, quindi, devono disapplicarle se sono contra legem.
25 LE CIRCOLARI AMMINISTRATIVE
26 CATEGORIA PRINCIPALE DELLE NORME INTERNE
STRUMENTO ATTRAVERSO IL QUALE POSSONO ESSERE COMUNICATI CONTENUTI DIVERSI; PARTE DELLE CIRCOLARI COMUNICANO NORME INTERNE
27 SEGUE SECONDO PARTE DELLA DOTTRINA SONO ESPRESSIONE DI UN POTERE DI AUTO-ORGANIZZAZIONE E SUPREMAZIA SPECIALE ALTRA PARTE DELLA DOTTRINA NON LE RITIENE ATTI AMMINISTRATIVI AUTONOMI MA MERI MEZZI DI NOTIFICAZIONE (O DI COMUNICAZIONE) DI UN ATTO AMMINISTRATIVO
28 E SECONDO LA GIURISPRUDENZA
STRUMENTO MEDIANTE IL QUALE L’AMMINISTRAZIONE FORNISCE INDICAZIONI IN VIA GENERALE
29 Classificazione delle circolari
ORGANIZZATIVE INTERPRETATIVE NORMATIVE
30 CIRCOLARI ORGANIZZATIVE
DISPOSIZIONI AFFERENTI AL FUNZIONAMENTO BUROCRATICO E ORGANIZZATIVO
31 CIRCOLARI INTERPRETATIVE
INTERPRETAZIONE DI LEGGI E REGOLAMENTI CONSENTONO ALL’APPARATO AMMINISTRATIVO UNIFORMITA’ DI COMPORTAMENTO ORIENTAMENTO PER GLI UFFICI LEGITTIMO DISATTENDERLE MOTIVANDO
32 DOTTRINA Secondo una tesi maggioritaria le circolari interpretative non costituiscono un vero e proprio comando ma solo un ausilio interpretativo e, quindi, sono vincolanti pur tuttavia l’atto ad esse contrario è viziato per eccesso di potere soltanto qualora la circolare dia una corretta interpretazione del dato normativo. In caso contrario il dipendente potrà discostarsene previa adeguata motivazione, appellandosi alla prevalenza del dictum normativo.
33 CIRCOLARI NORMATIVE CONTENGONO NORME INTERNE NON VINCOLANTI ALL’ESTERNO IN QUANTO RECANO NORME DI COMPORTAMENTO PER GLI UFFICI SOTTORDINATI CHE POSSONO DISCOSTARSENE PREVIA ADEGUATA MOTIVAZIONE.
34 GIURISPRUDENZA Non sono suscettibili di impugnazione necessaria nemmeno congiuntamente all’atto applicativo, non avendo di per sé valore normativo o provvedimentale e, comunque, non possedendo alcuna idoneità a determinare effetti nei confronti dei soggetti estranei all’Amministrazione (C.d.S., sez V, 19709/08 n. 4524)
35 ALTRI TIPI DI CIRCOLARI
CIRCOLARI DI CORTESIA (contengono voti augurali, saluti, attestati di stima) CIRCOLARI INFORMATIVE tendono ad informare su determinati problemi (ES. NUOVO PROVVEDIMENTO LEGISLATIVO O MUTAMENTO ORIENTAMENTO GIURISPRUDENZIALE)
36 LE FALSE CIRCOLARI ossia LE CIRCOLARI REGOLAMENTO
CIRCOLARI CON I CARATTERI DELL’ASTRATTEZZA E DELLA GENERALITA’ PRODUCONO EFFETTI NORMATIVI ESTERNI. IRRILEVANZA DEL NOMEN IURIS
37 segue RIQUALIFICAZIONE IN REGOLAMENTO SE CI SONO GLI ELEMENTI IN TAL CASO QUALORA RISPETTINO I REQUISITI PORCEDURALI E SOSTANZIALI NORMATIVAMENTE PRESCRITTI (LEGGE N. 400/88) SOTTO IL PROFILO DELL’IMPUGNAZIONE SONO REGOLAMENTI VERI E PROPRI. Ove la conversione in regolamenti non sia possibile dette false circolari saranno da considerare alla stregua di regolamenti nulli o inesistenti
38 PRASSI AMMINISTRATIVE
La prassi amministrativa si concreta in un comportamento costantemente tenuto ma, in difetto di convinzione della sua obbligatorietà, non è attività normativa; Non apportano innovazioni nell’ordinamento; Non sono fonte del diritto;
39 segue Possono essere utilizzate come referente indiretto per l’interpretazione dell’atto amministrativo qualora concorrano altri elementi e si verta in materia disciplinata da norme giuridiche in maniera oscura o insufficiente così da contribuire a chiarire l’effettivo contenuto della regola ambigua senza travolgere il senso letterale di disposizioni che siano normalmente intelleggibili;
40 segue Discostamento in assenza di motivazione concretizza violazione del dovere di coerenza incombente sulla P.A. come regola deontologica che deve reggere l’esplicazione del potere discrezionale La giurisprudenza ha riconosciuto alla prassi amministrativa una forza innovatrice in materia di pubblico impiego a proposito dell’istituto del “distacco”, ignoto alla legislazione, ma creato dalla prassi amministrativa
41 segue Va esclusa la sanatoria di atti illegittimi per effetto dell’esistenza di una coeva o successiva prassi amministrativa conforme ad essi
42 I CONTRATTI CONTRATTO COLLETTIVO NAZIONALE BANDI DI GARA
CONTRATTI CON I PRIVATI
43 IL SINDACATO SUI BANDI DI GARA E DI CONCORSO
Secondo l’Adunanza Plenaria del C.d.S. (decisione n. 1 del 29/01/03) i bandi di gara e di concorso non sono atti normativi ma amministrativi generali. Essi, infatti, sono rivolti a soggetti che se non determinabili ex ante lo sono ex post. Inoltre sono privi di contenuto normativo perché non hanno capacità di innovare l’ordinamento giuridico.
44 segue Essi dettano regole che non riguardano atti astrattamente suscettibili di ripetizione in modo indefinito ma solo un singolo e concreto procedimento. Attraverso il bando l’Amministrazione stabilisce i requisiti di ammissione e le modalità di conduzione cui bisogna attenersi cioè fissa preventivamente le regole di svolgimento della singola gara o del singolo concorso ed esaurirà i suoi effetti con la conclusione del procedimento di cui fa parte.
45 segue Pertanto tali atti hanno natura di provvedimento amministrativo non natura normativa, con conseguente applicabilità della relativa disciplina e delle regole di interpretazione proprie di questa categoria di atti. Essendo un atto avente natura preparatoria, preceduto e seguito da altri atti amministrativi, seguirà la sorte di questi e sui medesimi riverbererà gli effetti della sua eventuale illegittimità.
46 segue Avendo, quindi, natura amministrativa è impugnabile entro il termine prescritto di decadenza a pena di inoppugnabilità e di consolidamento degli effetti dell’atto.
47 segue A secondo della portata immediatamente lesiva o meno delle prescrizioni in esso contenute varierà il dies a quo per l’impugnazione. Infatti, seguendo tale ragionamento tra le prescrizioni immediatamente lesive (impugnabili entro 60 gg. dalla pubblicazione del bando) rientrano le prescrizioni che incidono sulla possibilità di partecipare alla gara o alla procedura concorsuale tali da precludere ex ante l’esito favorevole della procedura a determinate categorie di soggetti.
48 segue Le lesione deve essere certa e non potenziale, attuale e non futura, immediata e non ipotetica (es.: clausole di partecipazione che fissano requisiti no posseduti dall’interessato). In tal caso tali clausole vanno impugnate immediatamente entro i termini di decadenza su richiamati. La loro mancata impugnazione entro il predetto termine determinerà il loro consolidamento e l’impossibilità di impugnare l’atto applicativo di esclusione e l’immodificabilità della disciplina della gara da parte della P.A.
49 Clausole non immediatamente lesive
Relative alla composizione della commissione o quelle che prevedono un certo criterio di valutazione delle offerte che dia rilievo illegittimamente al fattore prezzo a discapito del fattore tecnico. In tali casi la lesione si concretizzerà nel momento in cui in applicazione dei criteri dl bando si escluderà o non sarà dichiarata vincitrice una determinata impresa. In tali casi a pena di inammissibilità del ricorso è necessaria l’impugnazione congiunta dell’atto applicativo e della prescrizione del bando sche si assume illegittima.
50 Clausole plurivoche Sono le prescrizioni caratterizzate da ambiguità interpretativa e, quindi, di incertezza sul loro grado di lesività. In tal caso è possibile impugnare il provvedimento applicativo anche se il bando non è stato immediatamente impugnato.
51 Fondamento dell’orientamento sfavorevole alla disapplicazione
L’istituto della disapplicazione regolamentare poggia sul carattere normativo dei regolamenti, ossia sulla qualificazione degli stessi come fonti del diritto e come tali soggetti al principio di gerarchia delle fonti. Le regole sancite in materia di disapplicazione dei regolamenti non è trasferibile al settore degli atti amministrativi generali.
52 segue Ciò in quanto la disapplicazione regolamentare è giustificata dalla necessità di garantire, tra gli altri, il rispetto del principio di gerarchia delle fonti. In mancanza di una relazione di antinomia tra norme di rango diverso le ragioni che depongono a favore del potere disapplicativo verrebbero meno.
53 segue Non avendo il bando di gara natura normativa ed essendo un atto generale che non comporta alcuna immediata lesione della sfera giuridica dei partecipanti il potere disapplicativo sarebbe escluso.
54 segue Inoltre, anche dopo la pubblicazione del bando non può escludersi la possibilità che l’amministrazione decida di non dare applicazione a clausole del bando illegittime o di dare alle stesse un’interpretazione conforme al dettato legislativo. Ecco perché deve ritenersi l’inoppugnabilità autonoma del bando qualora non contenga disposizioni immediatamente lesive.
55 Orientamento favorevole alla disapplicazione del bando
Tale evoluzione giurisprudenziale prende le mosse dalla distinzione tra disapplicazione “normativa” e “provvedimentale”. Quest’ultima va riferita a singoli atti non normativi incidenti su diritti soggettivi ed è, quindi, possibile soltanto all’interno di una giurisdizione esclusiva con gli stessi poteri del G.O. ex art. 5 l. 2248/1865, all. E.
56 segue La disapplicazione normativa prescinde dalle posizioni soggettive ed è certamente rilevabile d’ufficio più facilmente in quanto obiettivamente contrastante con una superiore disposizione di legge, secondo i principi della gerarchia delle fonti. Si dovrebbe, pertanto, sostenere che la mancata impugnazione del bando (non immediatamente lesivo) congiuntamente all’atto applicativo non osta all’annullamento di quest’ultimo potendo il GA disapplicare l’atto normativo presupposto (il bando di gara).
57 segue Naturalmente secondo tale orientamento il bando avrebbe natura normativa che dipenderebbe dalla sua funzione di lex specialis di dettare la disciplina della gara previamente determinata e indifferentemente applicabile alla generalità dei concorrenti non ancora puntualmente individuati.
58 segue Si è obiettato che il bando di gara non presenta i caratteri dell’innovatività tipico delle fonti normative, anche secondarie, e dell’astrattezza (non avendo attitudine alla ripetizione indefinita).
59 Adunanza Plenaria e impugnazione bandi
I bandi di gara e di concorso e le lettere di invito vanno impugnati unitamente agli atti applicativi dal momento che sono questi ultimi che individuano in concreto il soggetto leso dal provvedimento ed a rendere attuale e concreta la lesione della situazione soggettiva dell’interessato. I bandi di gara o di concorso o le lettere di invito devono essere immediatamente impugnabili allorchè contengano clausole immediatamente lesive.
60 segue L’immediata lesività ha precisato l’Adunanza con decisione n. 2/2010 deve essere chiara e certa e, pertanto, non sussiste l’onere di immediata impugnazione in presenza di clausole dal contenuto ambiguo (nella specie la clausola era relativa alle modalità di sottoscrizine dei documenti dell’offeta)
61 Disapplicazione e normativa comunitaria
Sono disapplicabili quelle clausole del bando di gara contrastanti con i principi dell’Unione Europea sotto il profilo della promozione della conoscenza e della libertà di circolazione (Tar Lombardia, Milano, sez. III, ord. N. 234/00). Tale indirizzo giurisprudenziale è conforme al Consiglio di Stato secondo il quale ove una norma regolamentare incidente su una posizione di diritto soggettivo contrasti con una norma sovraordinata il G.A. in base al principio della gerarchia delle fonti e degli artt. 1, 3 e 4 delle preleggi può disapplicare la norma di grado inferiore.
62 segue E ciò anche se la norma non è stata impugnata tempestivamente
63 segue L’Adunanza non si è pronunciata mentre lo ha fatto la corte di Giustizia la quale ha affermato che una volta accertato che un’autorità aggiudicatrice con il suo comportamento ha reso impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico comunitario a un cittadino dell’Unione leso da una decisione di tale autorità si impone per il giudice nazionale competente l’obbligo di dichiarare ricevibili i motivi di diritto dedotti a sostegno di impugnazione proposta contro la detta decisione.
64 segue ricorrendo, se del caso, alla possibilità prevista dal diritto nazionale di disapplicare le norme nazionali….
65 Limiti al sindacato del GA
Il sindacato del giudice amministrativo sul bando di gara incontra gli stessi limiti sussistenti nei confronti di ogni atto amministrativo discrezionale. L'Amministrazione, nella predisposizione del bando, esercita un potere attinente al merito amministrativo, laddove inserisce disposizioni ulteriori rispetto al contenuto minimo ex lege previsto.
66 segue Le suddette disposizioni saranno censurabili in sede giurisdizionale solo allorché appaiono viziate da eccesso di potere nelle sue manifestazioni sintomatiche di illogicità o incongruenza manifesta rispetto al fine pubblico della gara (T.A.R. Sicilia, n. 96/1993; Cons.Giust.Amm.Reg.Sic., Sez. giurisd. n. 500/1997).
67 Esercizio del potere di Autotutela
Ma l'Amministrazione può non applicare un bando (o un capitolato) che ritiene in contrasto con una legge (e, quindi, ad esempio ammettere un concorrente che non sia in possesso di un requisito illegittimamente richiesto dal bando)?
68 Due orientamenti giurisprudenziali
Un’indirizzo ritiene che l'Amministrazione non possa disapplicare il bando, avendo a disposizione il potere di annullarlo in via di autotutela, quale mezzo mediante il quale l'atto illegittimo può essere rimosso dall'Amministrazione. Nel caso in cui non vengano esercitati i poteri di autotutela, prevale il bando sulla legge, con il rischio che l'eventuale impugnativa del soggetto pregiudicato, il quale censuri l' illegittimità del bando, vada a buon fine, determinando la caducazione della gara nel suo complesso.
69 segue Diverso è l'orientamento ad avviso del quale l'Amministrazione può interpretare le clausole del bando in senso estensivo. Infatti, anche dopo la pubblicazione del bando non si può escludere la possibilità per l'Amministrazione, in sede di esame delle domande di partecipazione alla gara, di non dare applicazione a clausole del bando illegittime, o di dare alle clausole del bando un' interpretazione conforme alla legge, o estensiva della partecipazione alla gara (Cons.Stato, Ad.Plen. n. 1/1998).
70 L’Adunanza Plenaria L’Adunanza afferma che la possibilità per l’Amministrazione di non dare applicazione alle clausole del bando illegittime o di dare alle stesse un’interpretazione conforme alla legge è possibile solo in presenza di clausole del bando ambigue e suscettibili di più possibili e ugualmente plausibili letture. L’Amministrazione non può, quindi, disapplicare una disposizione del bando illegittima ma può al massimo rimuoverla in via di autotutela.
71 LE FONTI SECONDARIE DUBBIE
I CAPITOLATI GENERALI D’ONERI
72 segue SONO ATTI DELLA P.A. CHE FISSANO I PATTI E LE CONDIZIONI APPLICABILI A CATEGORIE DI CONTRATTI CONTENGONO CLASUOLE UNILATERLAMENTE DISPOSTE DALLA P.A. PER REGOLARE IN MODO UNIFORME MODALITA’ E CONTENUTI DI ALCUNE TIPOLOGIE CONTRATTUALI, SUSCETTIBILI DI UTILIZZO NON PREDETERMINATO.
73 segue Parte della dottrina, muovendo dalla caratterizzazione programmatica dei capitolati generali ne sostiene la natura normativa e ritiene che ad essi non si applica la disciplina di cui all’art c.c. sulle condizioni generali di contratto, in quanto l’efficacia del capitolato rispetto al singolo contratto stipulato dall’autorità amministrativa deriva dal principio generale del rispetto delle norme giuridiche.
74 Segue Altra dottrina ritiene tale ricostruzione incompatibile con il sistema della gerarchia delle fonti. I regolamenti, con la sola eccezione dei regolamenti delegati, non possono porre delle deroghe alla disciplina legislativa così come accade nei capitolati generali. Al contrario solo se si considerano i capitolati generali come manifestazioni negoziali di autonomia privata è ammissibile una deroga alle norme civilistiche dispositive con il solo limite delle norme imperative.
75 Tesi negoziale La tesi negoziale è avallata dal tenore letterale dell’art. 5, comma 7, del Codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. N. 163/06, secondo cui tale capitolato costituisce parte integrante del contratto.
76 La Corte di Cassazione La Corte assegna valore normativo al capitolato generale dei lavori pubblici, peraltro limitatamente ai contratti dello Stato. GLI ENTI PUBBLICI non sono obbligati all’osservanza di tali capitolati. Qualora questi ultimi siano richiamati nei loro contratti hanno valenza puramente contrattuale e, quindi, la violazione delle relative disposizioni è deducibile in sede di impugnazione del lodo arbitrale come violazione di norma di ermeneutica contrattuale.
77 Ne consegue che Il richiamo al capitolato generale contenuto nel capitolato speciale o nel contratto vale ad attribuire efficacia negoziale alle relative disposizioni che, quindi, operano per volontà pattizia”.
78 Recepimento del capitolato in seno al contratto
La giurisprudenza ha chiarito che, malgrado il riconoscimento della natura negoziale del capitolato generale non è necessaria la specifica approvazione per iscritto delle clausole vessatorie ex art c.c. comma II, ritenendo che in caso di recepimento del capitolato on seno al contratto viene in rilievo un contratto concluso per relationem perfectam.
79 CAPITOLATI SPECIALI I CAPITOLATI SPECIALI (O PARTICOLARI) SONO PREDISPOSTI DALL’AMMINISTRAZIONE PER DISCIPLINARE UN SINGOLO CONTRATTO E HANNO NATURA PACIFICAMENTE NEGOZIALE.
80 segue Alle considerazioni che precedono conseguono la qualificazione del capitolato speciale come un provvedimento formalmente e sostanzialmente amministrativo e l'affermazione della sua soggezione al regime ordinario dell'impugnazione entro il prescritto termine di decadenza, pena la sua inoppugnabilità e la consolidazione dei suoi effetti.
81 LE SENTENZE E LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
TAR, CGA, CONSIGLIO DI STATO. EFFICACIA LIMITATA AL SINGOLO CASO; RILEVANZA DEL PRECEDENTE GIURISPRUDENZIALE.
82 LE FONTI NORMATIVE PROPRIE DELL’UNIVERSITA’
83 L’AUTONOMIA UNIVERSITARIA
L’autonomia è assicurata direttamente dalla Costituzione e si spinge sino a dove per esigenze di sistema generali interviene la legge. La garanzia offerta dalla Costituzione all’autonomia universitaria preserva quest’ultima dalle ingerenze delle Regioni che non hanno potere di intervento legislativo sulle Università anche dopo la riforma del titolo V della Costituzione.
84 LO STATUTO UNIVERSITARIO
85 OGNI UNIVERSITA’ HA AVUTO IL POTERE DI SCRIVERE IL PROPRIO STATUTO
LA LEGGE RUBERTI (L. N. 168/1989) LEGGE SULL’AUTONOMIA OGNI UNIVERSITA’ HA AVUTO IL POTERE DI SCRIVERE IL PROPRIO STATUTO
86 LO STATUTO UNIVERSITARIO NEL SISTEMA DELLE FONTI
FONTE SPECIALE (detta criteri organizzativi che assicurino l'individuazione delle responsabilità e l'efficienza dei servizi. Inoltre deve disciplinare l'istituzione, l'organizzazione e il funzionamento delle strutture didattiche, di ricerca e di servizio). DA ESSO POSSONO SCATURIRE FONTI PRIMARIE, SUBPRIMARIE E SECONDARIE;
87 segue È il perno dell’autonomia così identificata perché all’esterno interagisce solo con il legislatore ed il giudice Non può essere modificato se non con atti primari espressi
88 segue E’ presupposto dei Regolamenti interni che ne integrano e ne sviluppano la normativa. (Esempi: regolamento didattico d'ateneo; regolamento sul personale tecnico e amm.vo; regolamento sulle strutture didattiche e di ricerca; ecc...)
89 segue Provoca la delegificazione della precedente disciplina legislativa per gli ambiti da esso normati È l’elemento di riconoscimento dell’identità dell’Ateneo sia internamente sia esternamente È il filtro tra ordinamento esterno ed interno È base e parametro di indirizzo – legittimità per i regolamenti di Ateneo, per quelli delle strutture ecc.
90 RAPPORTO TRA LO STATUTO ED I REGOLAMENTI
OSSERVANZA DELLO STATUTO COME PARAMETRO DI LEGITTIMITA’
91 RAPPORTO TRA LA LEGGE E LO STATUTO
LEGGE STATALE CHE FISSA I LIMITI ALL’AUTONOMIA UNIVERSITARIA DEVE INDIVIDUARE UN’AREA NORMATIVA RISERVATA ALLA COMPETENZA STATUTARIA
92 AMBITI DI COMPETENZA STATUTARIA
PREVALENZA DELLO STATUTO SULLE NORME DI RANGO PRIMARIO
93 Unici limiti cui è sottoposto
Limiti posti dalla 168/89 al contenuto delle norme statutarie: il Rettore deve essere elettivo, il S.A. deve rappresentare le facoltà il CDA deve garantire la rappresentanza delle diverse componenti, osservanza delle norme sullo stato giuridico del personale docente, ricercatore e non docente.
94 CONSEGUENZE DEL RIPARTO DI COMPETENZE
DELEGIFICAZIONE A FAVORE DEGLI STATUTI; ESCLUSIONE DELL’ANTINOMIA TRA FONTI LEGISLATIVE E STATUTI UNIVERSITARI (CONS. DI STATO, N. 1296/1998)
95 Segue L'art. 6 della citata legge n. 168/89 stabilisce, al primo comma, che "le Università sono dotate di personalità giuridica e, in attuazione dell'art. 33 della Costituzione, hanno autonomia didattica, scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile; esse si danno ordinamenti autonomi con propri statuti e regolamenti" e, al secondo comma, che "nel rispetto dei principi di autonomia stabiliti dall'art. 33 della Costituzione e specificati dalla legge le Università sono disciplinate, oltre che dai rispettivi statuti e regolamenti, esclusivamente da norme legislative che vi operino espresso riferimento".
96 segue Non vi è dubbio che il legislatore ha voluto ripartire le competenze in materia universitaria tra fonte statale primaria e fonti di autonomia (statuti e regolamenti), nel senso che la legge statale, che fissa i limiti dell'autonomia universitaria, è tenuta anche ad individuare un'area normativa riservata alla competenza statutaria che prevale sulle altre norme di rango primario, salvo che queste non intendano espressamente innovare nella specifica materia.
97 segue E non vi è nemmeno dubbio che una volta fissati i limiti alla autonomia universitaria, limiti che, alla stregua dell'art. 33 della Costitutzione, non possono che essere fissati con legge statale, e divenuti operanti i criteri di riparto di competenza tra le due fonti normative (quella statale e quella universitaria), la legge statale finisce per produrre anche una delegificazione, in quanto è essa stessa che esclude la possibilità che in caso di antinomie tra norme legislative e norme statutarie su materie riservate a queste ultime, siano sempre le prime a prevalere.
98 segue L'autonomia delle Università, per quanto ampia possa essere, non può mai oltrepassare i confini che la legge statale ha inteso porre alla sua esplicazione e che sono o direttamente contenuti nella stessa legge n. 168 del 1989 o individuati mediante rinvio a leggi presupposte (Tar Palermo, sez. I, 13/01/99 n. 67).
99 Procedura di adozione dello statuto
Disciplinata per legge e sottratta all’autonomia universitaria
100 atti o fatti idonei a creare, integrare o modificare regole giuridiche
Fonti del diritto: atti o fatti idonei a creare, integrare o modificare regole giuridiche
101 Fonti del diritto: atti o fatti idonei a creare, integrare o modificare regole giuridiche
Fonti – fatto: Sono fatti e comportamenti umani che con il loro ripetersi creano regole di comportamento a cui viene riconosciuto carattere obbligatorio e quindi valore giuridico (es. : consuetudine, prassi amministrativa) Fonti – atto: Sono atti giuridici adottati da particolari organi a cui viene riconosciuto il potere di creare, integrare, modificare il diritto (es. leggi, regolamenti)
102 segue Fonti di produzione
Gli ordinamenti moderni si istituiscono attraverso un processo costituente: la Costituzione indica quali sono le fonti primarie e queste regoleranno quelle inferiori (secondarie) Fonti di cognizione strumenti attraverso i quali si vengono a conoscere le fonti di produzione
103 Esistono fonti ufficiali
Gazzetta Ufficiale Bollettini ufficiali delle Regioni Gazzetta Ufficiale della Comunità Europea Il testo in esse pubblicato è quello che entra in vigore
104 Le notizie ivi pubblicate non hanno valore legale
E fonti non ufficiali Possono essere fornite da soggetti pubblici (Ministeri, Regioni) o privati (riviste specializzate) Le notizie ivi pubblicate non hanno valore legale
105 Caratteri delle fonti generalità: astrattezza innovatività
sono destinate ad una pluralità indeterminata ed a priori indeterminabile di soggetti astrattezza disciplinano fattispecie astratte e si applicano a tutti i casi concreti riconducibili a tali fattispecie innovatività hanno un contenuto prescrittivo che inserisce regole nuove o modifica regole esistenti
106 SISTEMA DELLE FONTI Con l'espressione sistema delle fonti si indicano, nelle loro connessioni reciproche, le regole destinate a organizzare le fonti del diritto, ossia le così dette norme sulla produzione, le quali non hanno valore autonomo, ma strumentale rispetto alle norme di produzione. Le "fonti sulla produzione" disciplinano i procedimenti formativi delle fonti di produzione, indicando chi è competente ad adottarle e i modi della loro adozione. Anche le fonti sulla produzione producono norme giuridiche, e di particolare rilevanza, disciplinando competenze e procedimenti nella formazione del diritto e dell'ordinamento giuridico.
107 SEGUE Fondamentale, fra le fonti sulla produzione, è la Costituzione alla quale in via diretta o indiretta risale la validità di tutte le fonti produttive di diritto nel nostro ordinamento. L'ordinamento giuridico, infatti, risulta dall'operare congiunto di norme di produzione e di norme sulla produzione del diritto, aventi queste ultime la funzione di identificare le fonti dell'ordinamento, determinarne i criteri di vigenza e indicarne i criteri di interpretazione.
108 SEGUE Le fonti del diritto, considerando le qualità del potere o della funzione che esprime l'atto, possono essere definite come processi ascendenti di integrazione politica nella sfera dell'ordinamento giuridico. Nell'ordinamento italiano, esistono molteplici spazi in cui è possibile che si verifichino questi processi di integrazione, che possono essere espressione di democrazia rappresentativa (legge del Parlamento), diretta (referendum) o sociale (contrattazione collettiva), così come possono avvenire a livello nazionale (ancora, legge del Parlamento), regionale (legge regionale) o locale (regolamenti comunali o provinciali).
109 SEGUE Sono eccezioni a questo schema generale i decreti legislativi e i decreti legge.
110 segue Decreto legislativo: atto normativo avente forza di legge adottato dal potere esecutivo per delega espressa e formale del potere legislativo Decreto legge: è un provvedimento provvisorio avente forza di legge, adottato in casi straordinari di necessità e urgenza dal Governo, ai sensi dell'art. 77 della Costituzione della Repubblica italiana. È inoltre regolato ai sensi dell'art. 15 della legge n. 400/88. Entra in vigore immediatamente dopo la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, ma gli effetti prodotti sono provvisori e precari, perché i decreti-legge perdono efficacia sin dall'inizio se il Parlamento non li "converte" in legge entro 60 giorni dalla loro pubblicazione.
111 SEGUE La forma delle fonti viene determinata dal tipo di funzione di cui sono espressione, ossia, dal potere giuridico che li produce, vigendo il principio di indipendenza della forma dal contenuto.
112 Sistema delle fonti
113 Fonti di livello Costituzionale
Costituzione Leggi costituzionali Leggi di revisione costituzionale Norme internazionali generalmente riconosciute e Trattati internazionali a cui l’Italia aderisce Sentenze della Corte costituzionale
114 COSTITUZIONE Orienta l’interpretazione di altre disposizioni
Vincola la produzione legislativa statale e regionale Determina l’illegittimità di quelle disposizioni che con essa contrastano.
115 Leggi Costituzionali Leggi di revisione: modificano le norme costituzionali attraverso un procedimento legislativo speciale (art. 138 Cost.) Leggi Costituzionali: così definite espressamente dalla Costituzione (si limitano a derogare ad una norma costituzionale senza modificarla in via definitiva)
116 Consuetudini costituzionali
Comportamenti ripetuti nel tempo che organi costituzionali e soggetti politici sono costretti ad assumere pur in assenza di regole scritte
117 Convenzioni costituzionali
Comportamenti che organi costituzionali e soggetti politici tengono nei loro rapporti reciproci (all’assunzione di poteri o di attribuzioni da parte di un soggetto corrisponde l’inerzia di chi avrebbe il potere, la competenza o semplicemente la forza di reagire)
118 Fonti di origine comunitaria REGOLAMENTI caratteristiche
Portata generale Diretta applicabilità in ciascun Stato – membro Obbligatorietà in tutti i suoi elementi
119 Statuti delle regioni speciali
Espressione di una potestà organizzatoria a carattere normativo sono leggi di rango costituzionale in quanto approvati con legge costituzionale attraverso le procedure dettate dall’art. 138 Cost.
120 DIRETTIVE SELF-EXECUTING
VINCOLANTI PER CIASCUNO STATO-MEMBRO PER QUANTO RIGUARDA IL RISULTATO DA ARGGIUNGERE (RESTA DI COMPETENZA DEGLI ORGANI NAZIONALI STABILIRE LA FORMA ED I MEZZI PER RECEPIRLE: LEGGE, REGOLAMENTO O ATTO AMMINISTRATIVO GENERALE) Direttamente efficace se non recepita entro il termine prescritto se e nelle parti in cui impone un obbligo preciso e incondizionato a carico dello Stato
121 SEGUE Obbligo di risarcimento del danno subito dal singolo per effetto dell’inadempimento
122 Obbligatorietà in tutti i loro elementi ma solo per i destinatari
DECISIONI Atti indirizzati a destinatari determinati e sono equiparati ad atti sostanzialmente amministrativi CARATTERISTICHE Obbligatorietà in tutti i loro elementi ma solo per i destinatari
123 FORME TIPICA - EX ART. 249 TCE (“per l’assolvimento dei loro compiti e alle condizioni contemplate dal presente trattato il Parlamento europeo congiuntamente con il Consiglio, il Consiglio e la Commissione adottano regolamenti e direttive prendono decisioni e formulano raccomandazioni o pareri”) INDETERMINATA: potenzialmente utilizzabile per ogni sorta di questione, sia che si tratti di stabilire disposizioni interne sul funzionamento delle istituzioni, sia in casi di programmi europei o qualora si vogliano dettare disposizioni di portata generale i cui effetti ricadano direttamente sugli Stati.
124 Influenza della forma Sul CONTENUTO e sul RAPPORTO CON GLI ALTRI STRUMENTI GIURIDICI: solo le decisioni che designano i destinatari sono atti legislativi, altrimenti non lo sono Sulla MODALITA’ DI ENTRATA IN VIGORE: le decisioni che non designano i destinatari sono pubblicate sulla G.U. mentre quelle che li designano sono notificate agli stessi
125 DECISIONI INDIVIDUALI
ATTI GIURIDICI TIPICI CON I QUALI LE ISITUZIONI COMUNITARIE REGOLANO IN MANIERA VINCOLANTE I SINGOLI CASI CARATTERISTICHE Validità individuale Vincolanti in tutti i loro elementi Vincola direttamente i destinatari
126 RACCOMANDAZIONI ATTI SFORNITI DI EFFICACIA PRECETTIVA E VINCOLANTE COSTITUISCONO ESORTAZIONI E MONITI DIRETTI AI SINGOLI STATI –MEMBRI RAPPRESENTANO UNO STRUMENTO DI AZIONE DIRETTA PER IL RAVVICINAMENTO DELLE LEGISLAZIONI
127 PARERI OPINIONE SU UNA DATA QUESTIONE HANNO CARATTERE NORMATIVO
SPIEGANO EFFETTI DIRETTI NELL’ORDINAMENTO DEI SINGOLI STATI MEMBRI
128 SENTENZE DELLA CORTE DI GIUSTIZIA
QUANDO PRECISANO AUTORITARIAMENTE IL SIGNIFICATO DI UNA NORMA COMUNITARIA ASSUMONO CARATTERE INTEGRATIVO DEL DIRITTO DELL’UE in quanto, determinandone ampiezza e contenuto fanno parte delle norme interpretate (artt. 1 e 8 della legge n. 11/05)
129 Rapporti tra diritto dell’UE e diritto interno
La Corte Costituzionale attraverso un adeguamento alle posizioni della Corte di Giustizia ha riconosciuto la prevalenza delle norme comunitarie su quelle interne, collocandole nella gerarchia delle fonti in una posizione di subordinazione alla sola Costituzione e di sovraordinazione alla legge ordinaria
130 FONTI INTERNAZIONALI CONCLUSIONI ARTT. 10 E 11 COST.
Affinché le norme internazionali entrino a far parte dell'ordinamento interno, si deve verificare ciò che si indica con il termine di "adattamento", che può essere automatico o speciale. L'adattamento automatico o generale è previsto dall'art. 10 della Costituzione, laddove dispone che «l'ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute». (cioè le consuetudini internazionali).
131 SEGUE L'adattamento speciale, invece, impiegato per il diritto internazionale pattizio, può consistere: nel semplice «ordine di esecuzione», che opera direttamente solo in relazione a trattati contenenti norme self-executing; nell'adattamento speciale ordinario, ossia in atti normativi interni necessari per dare esecuzione a norme internazionali che non siano self-executing. In seguito all'adattamento, le norme internazionali assumono, nell'ordinamento giuridico interno, la stessa posizione gerarchica delle fonti che lo operano.
132 SEGUE I Trattati e le fonti che ne derivano godono di una particolare copertura costituzionale (art. 11: «l'Italia consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni»), in virtù della quale presentano una particolare forza attiva, paragonabile a quella delle norme costituzionali, consistendo in una limitazione definitiva dei diritti sovrani dello Stato, e una resistenza passiva rinforzata, prevalendo, in virtù della ripartizione di competenza operata dai Trattati, le norme comunitarie su quelle interne anche successive (principio della primauté). Sono dette per questo motivo norme interposte in quanto si frappongono tra la Costituzione e le altre fonti primarie.
133 SEGUE La giurisprudenza della Corte Costituzionale ha avallato la prassi per cui il diritto comunitario può derogare anche alle leggi Costituzionali purché non siano norme fondamentali e immodificabili quali ad esempio diritti fondamentali, revisione costituzionale e democraticità dell'ordinamento italiano.
134 FONTI PRIMARIE (da ritenersi a numero chiuso)
Legge ordinaria (legge adottate dal Parlamento) Atti aventi forza di legge (decreti legge e decreti legislativi adottati dalGoverno) Regolamenti degli organi costituzionali Regolamenti e direttive comunitarie Leggi regionali Fonti primarie a competenza riservata
135 LEGGE ORDINARIA La legge, così come prevista dagli artt. 70 e seguenti della Costituzione, rappresenta l'atto normale o ordinario in cui si esprime il processo di integrazione politica, l'atto ordinario del sovrano, che agisce nei modi costituiti, in contrapposizione alla Costituzione, che è invece l'atto straordinario del sovrano che agisce nei modi costituenti.
136 SEGUE Legge formale: È la principale fonte a competenza generale
Atto dotato di forza di legge, cioè capace di abrogare e modificare atti normativi precedenti e di resistere all’abrogazione da parte di atti successivi di livello diverso
137 SEGUE accanto a leggi consistenti in norme generali e astratte, vi sono leggi-provvedimento, leggi-contratto, leggi-incentivo, leggi di programmazione, leggi di principio e leggi-quadro, leggi procedimentali, leggi di finanza.
138 segue Leggi in senso materiale: tutti gli atti a contenuto normativo indipendentemente dagli organi che li pongono in essere e quale che sia il procedimento per la loro formazione Leggi meramente formali: atti che hanno solo la forma della legge ma il contenuto non è normativo.
139 SEGUE LA FUNZIONE LEGISLATIVA può essere, altresì, direttamente esercitata dal Governo, in casi straordinari di necessità ed urgenza (Art. 77 Cost.), chiedendosi però, a pena di inefficacia ex tunc dell'atto, la conversione in legge entro sessanta giorni (decreti legge). Ulteriore fonte avente forza e valore di legge, pur con i rilevanti limiti derivanti dal testo costituzionale e dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, è il referendum abrogativo previsto dall'art. 75 della Costituzione
140 REGOLAMENTI DEGLI ORGANI COSTITUZIONALI
I regolamenti di organizzazione degli organi costituzionali derivano dall'autonomia organizzativa degli stessi, godendo quindi di un fondamento sia logico sia, nel testo della Costituzione, giuridico. A lungo definiti come diritto particolare e non oggettivo, più correttamente si devono ritenere fonti di rango primario cui è riservata, in virtù del principio di competenza, la disciplina di determinati settori. Tra di essi, assumono particolare rilevanza i regolamenti della Corte costituzionale e i regolamenti parlamentari.
141 LEGGI REGIONALI L'art. 117 Cost, cosi come modificato dalla riforma del titolo V della costituzione (l.3/2001) individua tre tipi di competenza legislativa: la competenza esclusiva dello Stato; la competenza ripartita tra Stato e Regioni (entrambe, nelle materie espressamente indicate); la competenza esclusiva delle Regioni, in tutte le materie non enumerate (principio di residualità). le leggi regionali sono completamente equiparate alle leggi statali o ordinarie, per tale motivo si collocano insieme ad esse tra le fonti primarie subcostituzionali.
142 Statuti delle regioni ordinarie art. 123 Cost.
Espressione di una potestà organizzatoria a carattere normativo approvati e modificati dal Consiglio Regionale.
143 Limiti costituzionali alla legislazione ordinaria
La riserva di legge consiste in un’espressa limitazione della potestà normativa per determinate materie operata dalla Costituzione.
144 Classificazione delle riserve di legge
Riserva di legge costituzionale: la Costituzione rinvia esplicitamente ad una legge costituzionale Riserva di legge formale ordinaria:impone che sulla materia intervengano solo atti legislativi prodotti dal Parlamento Riserva di legge assoluta:prescrive che un’intera materia sia regolata da leggi ordinarie o da atti ad esse equiparati Riserva di legge relativa:non esclude che alla disciplina della materia concorra il regolamento amministrativo Riserva di legge rinforzata: talvolta la Costituzione non si limita a rinviare ala legge la disciplina di una materia ma pone ulteriori limiti al legislatore.
145 Antinomia tra le fonti Si definiscono antinomie i contrasti tra norme e, pertanto, queste esprimono significati tra loro incompatibili E’ compito dell’interprete risolvere tali contrasti
146 Criteri di risoluzione delle antinomie
gerarchico: la fonte di grado superiore prevale su quella di grado inferiore. La prevalenza della norma superiore si esprime attraverso l’annullamento (dichiarazione di un giudice nei confronti di un atto, di una disposizione, di una norma, che perdono, quindi, validità. L’annullamento opera ex tunc ma solo per i rapporti pendenti. cronologico: a parità di grado, la fonte approvata successivamente prevale su quella precedente. La prevalenza della norma nuova sulla vecchia si esprime attraverso l’abrogazione per effetto della quale l’efficacia della norma giuridica precedente cessa ex nunc
147 Art. 15 preleggi Prevede 3 ipotesi di abrogazione: espressa (per dichiarzione espressa del legislatore);implicita (per incompatibilità della nuova norma con la precedente); tacita (perché la nuova legge regola interamente la materia prima regolata dalla legge precedente).
148 segue di competenza di specialità:
la fonte adottata dall’organo che ha la competenza in una certa materia prevale sulle altre fonti di pari grado. La Costituzione assegna competenze particolari ad alcuni atti equiparati alla legge formale (ai regolamenti parlamentari riserva la competenza a disciplinare il procedimento di formazione delle leggi). di specialità: a parità di grado la fonte che detta regole con carattere di specialità prevale su quella che detta regole a carattere generale anche se questa è successiva. Entrambe le norme rimangono efficaci e valide. L’interprete opera soltanto una scelta tra le due norme (effetto tipico è la deroga che limita il campo di applicazione di una norma).
149 Fonti di rango terziario o consuetudinarie - brevi cenni
Nel nostro ordinamento hanno un ruolo marginale. Sono regole di comportamento non scritte che hanno rilevanza collettiva e sono regolarmente seguite da un gruppo sociale o in un certo territorio. Per essere rilevanti necessitano di : elemento materiale: il comportamento deve essere tenuto in modo costante ed uniforme elemento psicologico: ci deve essere la convinzione che il comportamento sia obbligatorio
150 segue: consuetudini possono essere secundum legem o praeter legem, mai contra legem nelle materie regolate dalla legge, sono ammesse in quanto da essa richiamate da non confondere con le consuetudini costituzionali o con quelle internazionali, che possono influire sull’applicazione di disposizioni di legge.
151 Interpretazione delle fonti
Con il termine interpretazione si indica l’attività consistente nel trovare nell’ordinamento la regola adeguata al fatto da regolare cioè di passare dalla disposizione (ordinamento in potenza)alla norma (ordinamento in atto). Per ricavare la regola dalla fonte (atto) si deve tener conto che: non basta la mera lettura del testo (disposizione), ma occorre una sua interpretazione che ricavi da esso la regola giuridica (norma).
152 segue Questa attività è disciplinata dagli artt delle disposizioni preliminari al Codice civile (così dette Preleggi).
153 Sintesi dei Criteri di interpretazione
con riguardo al metodo: Logico-Letterale: Significato letterale Logico sistematica Significato coerente con il settore normativo in cui la regola si inserisce Analogica Applicazione ad un caso per cui non c’è disciplina normativa di un regola prevista per un caso analogo Teleologica Significato assunto in base alle finalità che la legge si propone con riguardo ai soggetti: Autentica Operata dal soggetto che ha adottato la norma, cioè dal legislatore Giurisprudenziale Operata dal giudice Dottrinale Operata dagli studiosi di diritto
154 Fonti di livello secondario
Comprendono: regolamenti di vari soggetti pubblici (Governo, Regioni, Amm.ni indipendenti, Università, ecc.) statuti di enti pubblici, effetti di referendum regionali e locali Hanno carattere articolato: sono da ordinarsi in relazione ai diversi livelli di governo ed alla diversa tipologia delle fonti primarie a cui sono accessorie aperto: per esse non è possibile trattare un elenco esaustivo, né operare una riconduzione ad unità
155 FONTI SECONDARIE: CARATTERISTICHE
ATTI – ESPRESSIONE DEL POTERE NORMATIVO O DI AUTONOMIA NORMATIVA DELLA Pubblica amministrazione statale (Governo, Ministri, Prefetti ecc.) o di altri enti pubblici (Comuni, Province, Regioni ed altri Enti)
156 SEGUE Atti formalmente amministrativi ma sostanzialmente normativi
Differiscono dalle fonti primarie perché queste sono legate a tipiche e tassative fonti di produzione mentre le secondarie si ispirano al principio dell’atipicità (in quanto espressione di un potere normativo attribuito dal legislatore alle amministrazioni centrali e periferiche per la disciplina dei settori di competenza)
157 Classificazione delle fonti secondarie
L’ordinamento normativo locale è composto da: Legge statale Legge regionale (per tutte le materie non coperte da riserva di legge) Statuti enti locali (che operano con norme di completamento e di differenziazione rispetto alla disciplina di principio fissata dalla Costituzione e disposta dalle leggi in modo che comunque l’ordinamento locale sia compatibile con questa)
158 CONCETTO E FONDAMENTO DELLA POTESTA’ REGOLAMENTARE
REGOLAMENTI: formalmente amministrativi ma sostanzialmente normativi, cioè aventi forza normativa, perché contengono norme destinate a innovare l’ordinamento giuridico
159 segue Esclusivo fondamento della potestà regolamentare è l’espressa attribuzione di competenza (ad emanare regolamenti) riconosciuta dalla legge ad un organo amministrativo. Soltanto la legge può attribuire tale potestà determinando l’inserimento degli atti conseguenti nella gerarchia delle fonti.
160 Potesta’ Regolamentare
CARATTERISTICHE: Generalità (indeterminabilità dei destinatari) Astrattezza (capacità di regolare una serie indefinita di casi) Innovatività (rinnovare l'ordinamento giuridico esistente)
161 CLASSIFICAZIONE DEI REGOLAMENTI
Interni (regolano l'organizzazione interna di un determinato organo) esterni (manifestazione di sovranità del potere esecutivo verso tutti i cittadini e chiunque si trovi nel territorio dello Stato). di esecuzione (presuppongono una legge precedente) indipendenti (vertono sopra materie non regolate da alcuna legge, ma affidate alla cura del potere esecutivo) di organizzazione ( disciplinano l'organizzazione degli uffici amministrativi) Art. 17 legge n. 400/1988 (così come modificato dal d.lgs. n 29/1993) classifica i regolamenti in: esecutivi di leggi e decreti legislativi ( regolamenti di esecuzione) attuativi ed integrativi di leggi e decreti legislativi di organizzazione e funzionamento delle amministrazioni pubbliche secondo le disposizioni dettate dalla legge di organizzazione del lavoro ed i rapporti di lavoro dei pubblici dipendenti in base agli accordi sindacali.
162 LIMITI DELLA POTESTA’ REGOLAMENTARE
I Regolamenti non possono: Derogare o contrastare con la Costituzione; Derogare o contrastare con le leggi ordinarie; Regolare le materie riservate dalla Costituzione alla legge; Contenere sanzioni penali; I regolamenti emanati da autorità inferiori non possono contrastare con regolamenti emanati da autorità gerarchicamente superiori; Regolare istituti fondamentali dell’ordinamento
163 ULTERIORI LIMITI I regolamenti governativi non possono disciplinare, salvo espressa previsione legislativa, materie di competenza normativa delle regioni ex art. 117 Cost., specie in materia di recepimento dell’ordinamento comunitario.
164 Motivazione dei regolamenti
Non necessitano di specifica motivazione (essendo atti normativi). L’art. 3 della legge n. 241/90 e succ. modif. ha sottratto a detto obbligo gli atti normativi in quanto considerati di matrice politica (quindi a motivazione libera) Inapplicabilità delle norme sulla partecipazione dei privati al procedimento
165 SEGUE Il carattere non obbligatorio della motivazione non esclude la sindacabilità degli atti normativi sotto il profilo dell’eccesso di potere per violazione dei canoni di coerenza logica dell’agire amministrativo (C.d.S., sez. IV, 2/02/96 n. 135)
166 Differenze tra potere regolamentare e potere pararegolamentare gli atti a contenuto generale
Atti amministrativi generali: contengono proposizioni precettive generali (con esclusione della procedura prevista per l’emanazione degli atti normativi) rivolti ad una pluralità di soggetti non determinabili a priori, ma individuabili soltanto a posteriori, al momento della loro applicazione. Per la loro emanazione non occorre una espressa autorizzazione di legge, essendo sufficiente che l’autorità competente abbia, in materia, potestà amministrativa.
167 segue Art. 3 legge n. 241/90 esonera gli atti normativi e gli atti a contenuto generale dall’obbligo della motivazione tuttavia
168 segue Quando l’atto normativo o a contenuto generale è comunque motivato, con l’indicazione dei presupposti di fatto, esso è suscettibile di sindacato giurisdizionale e, quindi, di annullamento per eccesso di potere, per illogicità della motivazione.
169 Caratteristiche del potere pararegolamentare
Atti non normativi in quanto non hanno il carattere dell’innovatività e della generalità (destinati a soggetti non determinabili a priori ma identificabili al momento della loro applicazione) Non applicabili i brocardi: “iura novit curia” e “ignorantia legis non excusat”
170 SEGUE regolamenti amministrativi interni (diretti esclusivamente all'organizzazione amministrativa degli uffici della PA e che, come tali, hanno destinatari individuabili e non sono idonei ad innovare l'ordinamento giuridico).
171 Rapporto della potestà regolamentare con le altre fonti
le fonti del diritto hanno tra loro un rapporto gerarchico ovvero hanno un diverso grado di efficacia. La fonte di grado inferiore non può andare in contrasto con quella di grado superiore (si dice rapporto di tipo verticale).
172 SEGUE Ma se questo succede esistono due modi diversi per intervenire:
Se il contrasto avviene tra le fonti costituzionali ( che sono la costituzione e la legge costituzionale) e le fonti legislative (che sono i trattati e regolamenti dell'unione europea, legge ordinaria, atti aventi forza di legge, legge regionale) accade che interviene la Corte Costituzionale.
173 SEGUE Affinché la Consulta analizzi una norma questa deve essere interpretata o dal governo o dal giudice nel corso di un processo. Se la Corte accoglie la sentenza, il giorno dopo la pubblica sulla Gazzetta Ufficiale e la norma a partire dal giorno stesso della pubblicazione non esiste più.
174 SEGUE Se le fonti regolamentari (regolamenti e la consuetudine) sono in contrasto con una fonte superiore il regolamento non si applica (disapplicazione da parte del giudice)
175 Disapplicazione L'orientamento giurisprudenziale che ammette la disapplicazione dei regolamenti non ritualmente impugnati è, in particolare, fondato sul rilievo della natura normativa del regolamento e sulla necessità, in caso di contrasto tra norme di rango diverso, di garantire il rispetto della gerarchia delle fonti e di accordare, quindi, prevalenza a quella di rango superiore (e cioè alla legge o ad altro atto di normazione primaria).
176 Sentenza n. 154 del 1992 della Sezione V del Consiglio di Stato
è stato affermato che il potere di disapplicare il regolamento amministrativo illegittimo discende immediatamente dall'esame delle fonti del diritto e dal principio iuria novit curia che impone al Giudice della cognizione l'esame complessivo del quadro normativo e l'applicazione della norma di diritto prevalente.
177 Giurisprudenza successiva
Il Giudice amministrativo, in applicazione del principio della gerarchia delle fonti, può valutare direttamente, attraverso lo strumento della disapplicazione del regolamento, il contrasto tra provvedimento e legge, eventualmente annullando il provvedimento a prescindere dell'impugnazione congiunta del regolamento (Tar Sicilia, Catania, sez. III, 27/02/09 n. 422; Consiglio di Stato VI 3 ottobre 2007 numero 5098). La patologia della normazione secondaria ne impone la disapplicazione, con effetto invalidante, sugli atti impugnati (Tar Sicilia, Palermo, n /10).
178 giurisprudenza Il Regolamento laddove si pone in contrasto con la norma primaria, non può trovare applicazione e comunque può essere disapplicato in sede giurisdizonale, in conformità al principio di gerarchia delle fonti, secondo cui il G.A. ha il potere di disapplicare un regolamento non conforme a legge, valutando così direttamente il contrasto tra provvedimento e legge, ed annullando il provvedimento, a prescindere dall’impugnazione congiunta del regolamento (Tar Lombardia, Milano, n. 1322/09 Consiglio Stato , sez. VI, 03 ottobre 2007 , n. 5098).
179 giurisprudenza Il Regolamento, anche in assenza di esplicita deduzione della parte ricorrente, può essere disapplicato dal giudice ove confliggente con una fonte normativa sovraordinata, attesa la necessità, in caso di contrasto tra norme di rango diverso, di garantire il rispetto della gerarchia delle fonti e di accordare, quindi, prevalenza a quella di rango superiore e cioè alla legge o ad altro atto di normazione primaria (Tar Toscana, Firenze n. 11/10; Cons. Stato, sez. VI, 02 marzo 2009, n. 1169).
180 giurisprudenza l'eventuale illegittimità del regolamento per contrasto con una norma di legge pone, al Giudice della cognizione, l'obbligo di applicare la norma di fonte legislativa, eventualmente disapplicando il regolamento illegittimo. In tale prospettiva si è distinto il caso in cui il provvedimento sia adottato conformemente a legge ed in contrasto con regolamento illegittimo (c.d. rapporto di simpatia nel quale si avrà vera e propria disapplicazione) e quello in cui il provvedimento amministrativo sia attuativo di un regolamento illegittimo (in tale ipotesi, c.d. rapporto di antipatia si avrà invalidazione del provvedimento attuativo).
181 Doppia impugnativa ulteriore questione è quella se, in relazione al successivo provvedimento attuativo, sia necessaria o possibile la doppia impugnativa. La giurisprudenza ritiene ammissibile la doppia impugnativa produttiva di possibili effetti sulla competenza territoriale (che potrebbe essere individuata nel TAR di Roma, anzichè nel TAR regionale competente per il provvedimento a valle) nonchè di effetti maggiormente satisfattori incidendo anche sull'atto presupposto del provvedimento lesivo.
182 giurisprudenza La giurisprudenza ha affermato che nell’ipotesi in cui al regolamento illegittimo sia conseguita l’adozione di un atto amministrativo che recepisce il medesimo vizio deve essere impugnato il solo atto applicativo mentre il regolamento sarà conosciuto solo incidentalmente per appurare la sussistenza del vizio e la relativa trasmissione dello stesso all’atto applicativo.
183 segue In relazione all'eventuale impugnativa diretta del regolamento amministrativo (ove ammessa), si è posta la questione se sia necessaria la notificazione del ricorso ai controinteressati. La giurisprudenza, salvo il caso in cui essi, in considerazione della particolare natura dell'impugnato regolamento, siano individuabili esclude tale obbligo; ove essi siano individuabili e non evocati in giudizio avranno a disposizione lo strumento di tutela dell'opposizione di terzo.
184 SEGUE Sotto il profilo degli effetti della pronuncia di annullamento di un regolamento amministrativo illegittimo, si è sottolineato come essa, in considerazione della portata generale ed astratta dei regolamenti, produca effetti erga omnes. L'annullamento del regolamento amministrativo illegittimo, non produce effetti sui provvedimenti a valle non impugnati i cui effetti, scaduto il termine decadenziale, si consolidano a prescindere dal venir meno della fonte normativa sulla base della quale essi sono stati adottati (per altra tesi, invece, l'annullamento del regolamento produrrebbe immediati effetti caducanti sui provvedimenti a valle).
185 ULTERIORI EFFETTI La sentenza di annullamento impone direttamente all’Amministrazione l’obbligo di compiere le necessarie ripristinazioni e di uniformare l’attività di riesercizio del potere alla regole di azione poste e confermate dalla pronuncia.
186 segue Effetto caducatorio o demolitorio (consistente nella eliminazione dell’atto impugnato) Conformativo: L’effetto conformativo vincola la successiva attività dell’Amministrazione di riesercizio del potere perché il giudice, quando accerta l’invalidità dell’atto e le ragioni che la provocano, stabilisce (in maniera più o meno piena a seconda del tipo di potere che viene esercitato e del vizio riscontrato) quale è il corretto modo di esercizio del potere e fissa quindi la regola alla quale l’amministrazione si deve attenere nella sua attività futura.
187 Segue Effetto ripristinatorio implica la cancellazione delle modificazioni della realtà (giuridica e di fatto) intervenute per effetto dell’atto annullato e cioè l’adeguamento dell’assetto di interessi esistente prima della pronuncia giurisdizionale e venuto in vita sulla base dell’atto impugnato, alla situazione giuridica prodotta dalla pronuncia stessa.
188 segue Questo ulteriore effetto della pronuncia ha la sua giustificazione normativa nell’art. 65, n. 5 reg. proc., il quale prescrive che nella sentenza sia incluso “l’ordine che la decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa”, ed è giustificato dalla stessa funzione dell’annullamento e dalla esigenza di assicurarne l’utilità. Avrebbe poco senso, infatti, annullare un provvedimento se alla pronuncia caducatoria non seguisse l’obbligo dell’Amministrazione di ripristinare la situazione di fatto o di diritto esistente prima del provvedimento impugnato.
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