Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-218-de-abril-14-de-1999?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041932bf034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-23 14:37:51
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﻿ SENTENCIA C-218 DE ABRIL 14 DE 1999
SENTENCIA C-218 DE 14 DE ABRIL DE 1999
CONTENIDO:RESUELVE LA DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD INSTAURADA EN CONTRA DE DEL DECRETO LEGISLATIVO 197 DE 1999, POR EL CUAL SE CREA UN FONDO PARA LA RECONSTRUCCIÓN DE LA REGIÓN DEL EJE CAFETERO AFECTADA POR EL TERREMOTO EL 25 DE ENERO DE 1999
TEMAS ESPECÍFICOS:DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, FONDO PARA LA RECONSTRUCCIÓN DEL EJE CAFETERO, TERREMOTO
•Sentencia C-218 de abril 14 de 1999
Ref.: Proceso R.E.-109
Revisión constitucional del Decreto Legislativo 197 del 30 de enero de 1999, “por el cual se crea un fondo para la reconstrucción de la región del eje cafetero afectada por el terremoto del 25 de enero de 1999”.
Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., a los catorce días del mes de abril de mil novecientos noventa y nueve.
La Presidencia de la República ha remitido a la Corte copia auténtica del Decreto Legislativo 197 del 30 de enero de 1999, “por el cual se crea un fondo para la reconstrucción de la región del eje cafetero afectada por el terremoto del 25 de enero de 1999”, expedido por el Presidente de la República con base en el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 195 del 29 de enero de 1999, que a su vez había declarado el estado de emergencia.
Ya se han cumplido todos los trámites que contemplan la Constitución y el Decreto 2067 de 1991.
El ordenamiento sujeto a revisión dice:
DECRETO NÚMERO 197 DE 1999
“Por el cual se crea un fondo para la reconstrucción de la región del eje cafetero afectada por el terremoto del 25 de enero de 1999”.
en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo del Decreto 195 del 29 de enero de 1999, y
Que mediante Decreto 195 del 29 de enero de 1999 el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en la región del eje cafetero afectada por el terremoto del 25 de enero de 1999, por el término de treinta días, con el fin de conjurar y evitar la extensión de los efectos de la crisis producida como consecuencia de la calamidad pública;
Que como se indicó en los considerandos del citado decreto, las funciones legales y los recursos asignados al sistema nacional para la atención y prevención de desastres son insuficientes para conjurar los efectos de esta calamidad pública y restablecer el orden económico, social y ecológico a través de la rehabilitación y reconstrucción de la zona;
Que por tal razón es necesario crear una entidad que disponga de la capacidad jurídica y autonomía presupuestal que le permitan adoptar las medidas adecuadas para enfrentar la crisis y para disponer las acciones gubernamentales y privadas que permitan impulsar en el corto plazo el desarrollo económico, productivo y social de la región afectada,
ART. 1º—Créase un fondo para la reconstrucción de la región del eje cafetero, como una entidad de naturaleza especial del orden nacional con sede en Armenia, dotado de personería jurídica, autonomía patrimonial y financiera, sin estructura administrativa propia, cuyo objeto será la financiación y realización de las actividades necesarias para la reconstrucción económica, social y ecológica de la región del eje cafetero afectada por el terremoto del 25 de enero de 1999.
El fondo estará adscrito al departamento administrativo de la Presidencia de la República, el cual le prestará a través de sus dependencias, el apoyo administrativo que requiera.
ART. 2º—La dirección y administración del fondo estarán a cargo de un consejo directivo y de un director ejecutivo, quien será su representante legal, nombrado por el consejo directivo.
Corresponde al director ejecutivo del fondo cumplir las decisiones que adopte el consejo directivo del mismo.
ART. 3º—Las funciones del consejo directivo serán las siguientes:
1. Nombrar al director ejecutivo.
2. Adoptar los planes y proyectos que deban ejecutarse con cargo a los recursos del fondo.
3. Autorizar la contratación con personas públicas o privadas de la realización o ejecución de las actividades y obras mediante las cuales se cumplan dichos planes y proyectos.
4. Aprobar los negocios fiduciarios que se requieran para el manejo y disposición de los recursos del fondo.
5. Ordenar, cuando fuere el caso, el reembolso de los gastos que hayan efectuado entidades públicas para la atención de la calamidad presentada.
6. Designar una firma de reconocido prestigio internacional para que ejerza la auditoría sobre los actos y contratos que realice el fondo.
7. Expedir los certificados correspondientes a las donaciones recibidas.
8. Rendir al Presidente de la República, informes mensuales de gestión y resultados, los cuales serán públicos.
9. Las demás que se requieran para el cabal cumplimiento de los objetivos del fondo.
PAR.—Los miembros del consejo directivo aunque ejercen funciones públicas no adquieren por ese hecho el carácter de servidores públicos.
ART. 4º—El consejo directivo del fondo estará integrado por nueve (9) representantes del Presidente de la República, quien indicará cuál de ellos lo presidirá.
El Presidente del consejo directivo, orientará y coordinará las funciones del fondo.
El director ejecutivo del fondo concurrirá a las sesiones del consejo directivo con voz pero sin voto. Así mismo, podrán asistir los funcionarios y demás personas que el mismo invite a sus deliberaciones.
PAR.—El consejo directivo podrá sesionar y adoptar decisiones con la asistencia de tres (3) de sus miembros y se reunirá cada vez que lo solicite su presidente y en todo caso por lo menos una vez al mes.
ART. 5º—El patrimonio del fondo estará constituido por:
PAR. 1º—Los bienes que a la fecha de vigencia del presente decreto hayan ingresado a cualquier título al fondo nacional de calamidades, destinados a la atención de la calamidad del eje cafetero, deberán ser transferidos al fondo creado mediante el presente decreto, salvo lo gastado en la emergencia.
PAR. 2º—El fondo podrá administrar recursos privados provenientes de donaciones con destino a terceros relacionadas con el desastre, los cuales no formarán parte de su patrimonio ni del presupuesto general de la Nación y, por tanto, su manejo o inversión no estarán sujetos a las normas que regulan la ejecución del presupuesto público.
Tales recursos se manejarán contablemente en cuenta separada.
PAR. 3º—El fondo podrá ejecutar los recursos que se le apropien a través de convenios con entidades públicas.
PAR. 4º—El fondo deberá realizar la transferencia de recursos suficientes al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, Fogafín, para el desarrollo del programa de financiación de vivienda a su cargo, para la zona afectada.
ART. 6º—Los contratos que celebre el fondo para el cumplimiento de su objeto, con entes públicos o privados, cualquiera sea su índole o cuantía, se regirán por el derecho privado y no estarán sujetos a las disposiciones contenidas en la Ley 80 de 1993.
Tratándose de negocios fiduciarios el fondo velará por que el objeto de los mismos se desarrolle por parte de las instituciones fiduciarias en condiciones de transparencia, libre concurrencia, eficiencia y publicidad.
Para efectos de determinar los derechos notariales y registrales, así como el impuesto de registro y anotación los contratos a que se refieren los incisos anteriores se considerarán actos sin cuantía. Adicionalmente, dichos contratos y los demás actos a que haya lugar por razón de los mismos, no estarán sujetos al impuesto de timbre.
ART. 7º—En desarrollo del numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional suprimirá el fondo cuando éste haya cumplido su objeto. Los derechos y obligaciones que posea el fondo al momento de su extinción se transferirán a la entidad nacional que determine el gobierno.
ART. 8º—Todas las entidades públicas deberán prestar al fondo la colaboración que éste requiera y que dichas entidades estén en capacidad de prestarle.
Constituye causal de mala conducta abstenerse de prestar, sin justificación, la colaboración que el fondo requiera.
ART. 9º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición.
Esta Corte es competente para revisar el decreto que le fue remitido por la Presidencia de la República, según lo establecen los artículos 215 y 241-7 de la Constitución Política, ya que fue dictado en ejercicio de las excepcionales atribuciones asumidas por el Presidente de la República al declarar el estado de emergencia.
El Decreto objeto de estudio cumple a cabalidad los requisitos de forma exigidos por la Constitución y por la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción.
En efecto, está firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros —incluidos los encargados de los despachos de Hacienda y Crédito Público, Agricultura y Desarrollo Económico— y ha sido motivado, como corresponde a su naturaleza excepcional.
3. Examen material
3.1. Conexidad. La Corte Constitucional encuentra que existe relación directa, exclusiva y específica entre las medidas contempladas por el Decreto 197 de 1999 y las razones que condujeron al ejecutivo a declarar el estado de excepción (D. 195, ene. 29/99), todas las cuales estuvieron relacionadas con la catástrofe ocurrida en la zona del eje cafetero a raíz del sismo que tuvo lugar en el país el 25 de enero del año en curso.
El estado de emergencia consagrado en el artículo 215 de la Constitución es genérico, es decir, comprende varias hipótesis de ruptura de la normalidad por razones distintas de las previstas en el artículo 213 ibídem. Ello significa que el estado excepcional presenta, bajo esta perspectiva, cuatro modalidades: emergencia económica, emergencia social, emergencia ecológica y emergencia ocasionada por grave calamidad pública.
Para que el Presidente de la República pueda asumir las extraordinarias facultades que el aludido precepto autoriza no es necesario que concurran todas las enunciadas formas de perturbación. Basta que una de ellas esté configurada, de conformidad con las perentorias exigencias constitucionales, para que el jefe del Estado pueda, con la firma de todos los ministros, hacer la declaración correspondiente y derivar de la propia Carta la excepcional habilitación legislativa, con miras a sortear la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Pero, de la misma manera, la situación crítica ocasionada por una cualquiera de las cuatro mencionadas expresiones del estado de emergencia puede hallarse vinculada —y es natural que así ocurra— con una, varias o todas las demás manifestaciones de crisis discriminadas en el precepto constitucional. Así, un daño económico de grandes proporciones puede ocasionar una grave circunstancia de perjuicio en el orden social, o inclusive surgir ya acompañado de ella. Lo propio acontece con las rupturas del equilibrio ecológico, que se hallan en aptitud de generar turbulencias en el plano social, desencadenar catástrofes o provocar situaciones de perjuicio, de inestabilidad o de sobresalto en la economía.
El caso aquí analizado es el de un devastador fenómeno natural que precipitó un gravísimo estado de ruina y destrucción en el área territorial del eje cafetero (calamidad pública), que repercutió simultáneamente en una crisis económica en la región, aparejando también ostensible perturbación social y gravísimas amenazas de índole ambiental que el gobierno no podía controlar con base en sus atribuciones y competencias ordinarias.
Precisamente, se mostró como tarea prioritaria, urgente y apremiante la de reconstruir la zona en los aspectos económico, social y ecológico, previendo simultáneamente nuevos y más graves efectos de la catástrofe. Lo cual demandaba y demanda cuantiosos recursos y una organización administrativa y operativa adecuada, para obtener con eficiencia y prontitud los resultados que la población espera y reclama, a través de mecanismos como el ideado por el gobierno y plasmado en el decreto objeto de estudio, íntimamente ligado a la causa de la emergencia.
3.2. El fondo. La creación del fondo para la reconstrucción de la región del eje cafetero como una entidad de naturaleza especial del orden nacional, en pro del restablecimiento económico, social y ecológico de la región, se ajusta a los preceptos constitucionales.
En efecto, se trata de una modificación de la estructura de la administración nacional que normalmente corresponde al Congreso, de conformidad con el artículo 150, numeral 7º, de la Constitución Política, pero que extraordinariamente puede cumplirse por el ejecutivo, dotado de atribuciones legislativas de las contempladas en el artículo 215 ibídem, para afrontar los efectos de la catástrofe e impedir la extensión de sus efectos.
El legislador extraordinario puede, como en esta ocasión se ha hecho, disponer la creación de entidades de naturaleza especial, por causa de su objeto —que es muy peculiar en este caso— y por las modalidades de operación que le son señaladas, con el propósito de permitirle que cumpla sus fines con eficiencia.
No vulnera la Constitución Política este decreto legislativo al establecer que la dirección y administración del fondo estén a cargo de un consejo directivo y de un director ejecutivo, quien será su representante legal. Tampoco se desconoce el estatuto fundamental en cuanto a la competencia del consejo en lo que hace a la elección del director ejecutivo, pues de conformidad con lo estatuido en el artículo 189, numeral 13, de la Carta Política, el Presidente de la República nombra a quienes deban desempeñar empleos nacionales “cuya provisión no sea por concurso o no corresponda a otros funcionarios o corporaciones, según la Constitución o la ley” (subraya la Corte). En este caso, la ley es el decreto legislativo materia de revisión (art. 2º).
Las funciones del consejo directivo (art. 3º) son las corrientes y adecuadas en el caso de una tarea administrativa como la confiada al fondo y su señalamiento, que corresponde al legislador, ha sido hecho de manera clara y, en términos generales, circunscrita al objeto propio de la medida, atendiendo las prescripciones constitucionales.
Dentro de tales atribuciones, las previstas en los numerales 6º y 8º merecen glosa:
— Dice el numeral 6º que el consejo directivo habrá de “designar una firma de reconocido prestigio internacional para que ejerza la auditoría sobre los actos y contratos que realice el fondo”, lo cual no viola la Carta Política.
Para la Corte, si bien la disposición alude a la auditoría interna del fondo, a la cual es posible y lícito que la autoridad acuda, debe precisarse que ello tan sólo es admisible si se entiende y aplica sin perjuicio del control fiscal a cargo de la Contraloría General de la República, que debe cumplir su función de manera posterior y selectiva, siempre que esté de por medio el manejo de fondos y bienes públicos.
Por otra parte, el carácter excepcional de la autorización que la Carta Política otorga para contratar con entidades privadas la vigilancia de la gestión fiscal del Estado (C.P., art. 267), implica que se la interprete de modo estricto y delimitado en sus alcances, por lo cual no es posible hacer uso de ella sino en casos especiales que el legislador debe definir —bien puede hacerlo el extraordinario en el estado de emergencia—, e inevitablemente deben observarse todos y cada uno de los requisitos que señala el artículo constitucional citado. En él se prevé que, si bien la vigilancia de la gestión fiscal del Estado y de los particulares y de entidades que manejen fondos o bienes públicos corresponde a la Contraloría General de la República, en los casos especiales que la ley contemple podrá encomendarse tal vigilancia a empresas privadas colombianas escogidas por concurso público de méritos y contratadas previo concepto del Consejo de Estado.
En el asunto objeto de análisis, resulta evidente que al no haberse hecho referencia al control fiscal, dejando apenas consagrada la autorización para contratar la auditoría “sobre los actos y contratos que realice el fondo”, con una firma particular de prestigio internacional, podrían generarse equívocos al ejecutar lo mandado en el precepto. Ello favorecería enfoques inconstitucionales que podrían llevar al efectivo desplazamiento o a la sustitución de la Contraloría General, o a la contratación del control fiscal privado bajo la denominación de “auditoría”, sin el cumplimiento de las exigencias constitucionales.
Como la norma objeto de estudio no hace las precisiones correspondientes, se declarará su exequibilidad, pero condicionada a que los mencionados requerimientos constitucionales se cumplan.
— El numeral 8º, por su parte, obliga al consejo directivo del fondo a “rendir al Presidente de la República informes mensuales de gestión y resultados, los cuales serán públicos”.
El ya citado artículo 267 de la Constitución declara que la vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. Corresponde, pues, al Contralor General de la República actuar en ese campo, sin que pueda ser despojado del contenido de su atribución constitucional por una norma de la ley que traslade ese control a funcionarios distintos.
Por tanto, debe entenderse que los informes al Presidente de la República permitirán que este verifique la gestión y los resultados del fondo desde una perspectiva de carácter administrativo, que no suple la función de control fiscal propia de la contraloría, y que no la sustituye ni la desplaza.
Las demás funciones del consejo directivo —el nombramiento del director ejecutivo, la adopción de planes y proyectos, la autorización para contrataciones, la aprobación de negocios fiduciarios, la orden de reembolsar gastos a entidades públicas, la expedición de certificados por donaciones recibidas y las que encajen dentro de los objetivos propios del fondo— se ajustan a la Constitución.
Ahora bien, del hecho de que los miembros del consejo ejerzan funciones públicas no se desprende necesariamente que deban tener el carácter de servidores públicos, pues según el artículo 123 de la Carta, la ley —en este caso el decreto legislativo— puede confiarles o asignarles el desempeño de tareas de aquella naturaleza, conservando su identidad privada. Por su parte, el artículo 210 ibídem dispone, en lo relativo a entidades del orden nacional descentralizadas —como lo es la que se examina—, que los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.
Ello hace exequible el parágrafo del artículo 3º revisado, aunque debe advertir la Corte —de acuerdo en este punto con lo que expresa el Procurador General de la Nación— que quienes integran el consejo, aun tratándose de particulares, siguen siendo responsables ante las autoridades por todas aquellas conductas, acciones y omisiones que repercutan en daño o peligro para el patrimonio público o para la gestión y los resultados de la actividad que se les encomienda. Las eventuales responsabilidades de tales personas pueden deducirse en el campo penal, en el civil y en el fiscal, de conformidad con las normas de la ley, que, según el artículo 123 de la Carta, “determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”.
En lo que se refiere al director ejecutivo, considera la Corte que su forma de designación y el tipo de funciones que le son encomendadas, referentes al cumplimiento de las decisiones que adopte el consejo directivo, se avienen a los preceptos constitucionales.
No obstante, cabe advertir que, siendo una excepción, con alcances restringidos, la aludida posibilidad de que particulares cumplan funciones administrativas y en general públicas, es la ley la encargada de definir, sin suscitar dudas al respecto, cuáles de esas atribuciones pueden ser asumidas por particulares, regulando las condiciones de las mismas y señalando sus responsabilidades (C.P., arts. 123 y 210).
De lo cual se deduce que, como en el caso del director ejecutivo del fondo para la reconstrucción del eje cafetero —a diferencia de lo que consagró para los miembros de su consejo directivo— guardó la ley silencio y no autorizó de manera expresa que tal cargo pudiese ser desempeñado por un particular, es menester que la exequibilidad del artículo 2º del decreto legislativo se condicione.
En efecto, si reparamos en las atribuciones que en el texto revisado se contemplan, encontramos que el director ejecutivo del fondo tendrá a su cargo no sólo su manejo administrativo sino su representación legal, la facultad de ordenación de gastos e inversiones y la autorización para celebrar contratos estatales y para obligar a la entidad, de donde se infiere que la dedicación y responsabilidades que le son exigibles deben aparecer delimitadas con claridad en la norma de la cual deriva sus competencias. Por tanto, de acuerdo con el artículo 122 de la Constitución Política, se trata de un empleo público y quien lo ejerza es un servidor público, con todas las incompatibilidades y responsabilidades que ello implica; ha de prestar juramento al asumirlo y cumplir en la expresada calidad las obligaciones que se le imponen.
Ningún motivo de inconstitucionalidad encuentra la Corte en el artículo 5º, que determina las fuentes de recursos destinadas al patrimonio del fondo. Y a ese respecto debe recordarse que las rentas nacionales correspondientes pueden tener destinación específica, como en este caso la tienen —la reconstrucción de la zona afectada por el terremoto—, sin que ello viole el artículo 359 de la Constitución, pues se trata de una perturbación causada a raíz de una calamidad pública que da lugar, precisamente por la necesidad de atención inmediata y efectiva que genera, a la adopción de medidas económicas urgentes.
Ya la Corte, en la sentencia C-136 del 4 de marzo de 1999, al estudiar la constitucionalidad del Decreto 2331 de 1998, advirtió:
“... la Corte estima necesario evaluar la aseveración —que en principio es correcta— frente a la hipótesis de la creación de un impuesto con destinación específica en desarrollo de las atribuciones conferidas por el artículo 215 de la Constitución en cualquiera de las modalidades del estado de emergencia —económica, social, por calamidad pública y ecológica—, como acontece en el caso de autos. La evidente destinación específica en tales eventos habrá de ser la de dirigir los fondos recaudados, directa e inmediatamente, hacia las finalidades buscadas por el ejecutivo con la declaración del estado excepcional, esto es el control de la crisis económica o social, el freno a la extensión de sus efectos, la atención inmediata a las zonas y personas afectadas por la catástrofe, o la neutralización de la perturbación ambiental, según el caso, todo lo cual implica naturalmente el paladino y explícito reconocimiento de que la renta nacional correspondiente es de aquellas previstas y por regla general prohibidas por el artículo 359 de la Constitución.
Pero los preceptos constitucionales —ese es el resultado que arroja la utilización del método sistemático auspiciado por esta Corte— no pueden ser interpretados ni aplicados de manera aislada, sin una fecunda integración entre las reglas que los componen, o por fuera de una relación armónica, razonable y proporcional entre sus contenidos.
El problema debe contemplarse y medirse, entonces, desde la óptica del preámbulo de la Constitución, que proclama el objetivo de asegurar a los integrantes de la sociedad la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, y que busca garantizar un orden político, económico y social justo; bajo la perspectiva del Estado social de derecho, de los principios de solidaridad y prevalencia del interés general, que preconiza el artículo 1º de la Carta; con el alcance del artículo 2º ibídem acerca de los fines esenciales del Estado, entre los cuales se destacan la garantía de la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales y el aseguramiento de la convivencia pacífica y de la vigencia de un orden justo; con el criterio de que debe ser armónico y activo el papel de las autoridades de la República, en los términos del mismo precepto, que corresponde a la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades, y a la tarea de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares; y bajo el entendido de que la dirección general de la economía a cargo del Estado, en búsqueda del bien común (C.P., arts. 333 y 334), ha de ser efectiva y eficiente.
Dentro de ese contexto, ha de verificarse cómo opera el sistema constitucional en el tema que ocupa la atención de la Corte.
La norma del artículo 359 de la Constitución no puede obstaculizar la aplicación plena del artículo 215 ibídem. Los dos preceptos están relacionados y puesto que no es permitido al intérprete y menos al juez constitucional realizar y hacer efectivos los términos de uno de ellos eliminando o haciendo nugatorios los alcances del otro, ya que ambos hacen parte, con la misma fuerza y vigor, de la Constitución Política, resulta necesario interpretarlos armónicamente, entrelazando sus dictados para hacerlos producir efectos acordes con el marco conceptual y axiológico que arriba se destaca y con el telos de todo el ordenamiento constitucional.
Dice el artículo 215 de la Constitución que, cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social o ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, el Presidente de la República podrá declarar el estado de emergencia.
Tal declaración tiene una finalidad evidente e indudable que la propia Constitución recalca: conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Para eso asume el Presidente poderes excepcionales y con ese objeto —que es exclusivo, directo y específico— se dictan los decretos legislativos, que, de acuerdo con lo que en esta sentencia se expone, están limitados por los motivos que propiciaron la declaración del estado de emergencia.
En materia tributaria, el artículo que se comenta consagra una excepción al principio general plasmado en los artículos 150-10, 150-12 y 338 de la Constitución, según los cuales en tiempo de paz, en lo que toca con la Nación, únicamente el Congreso puede imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Y en el terreno presupuestal, como reiteradamente lo ha aceptado la Corte, el citado artículo 215 contempla una excepción al principio general de los artículos 345 y siguientes, relativos a la competencia exclusiva en cabeza del Congreso para modificar el presupuesto nacional.
En otros términos, en el estado de excepción del que hablamos es posible al Presidente de la República establecer o modificar contribuciones y reformar, con miras al efectivo control de la situación de la emergencia, y únicamente en la medida de su necesidad y apremio, las partidas del presupuesto, y también imponer tributos enderezados específica y directamente a atacar las causas de perturbación y a impedir que sus consecuencias proliferen.
Las rentas que el gobierno recaude por la imposición de tributos extraordinarios únicamente tienen una justificación y una razón de ser, como la tienen los tributos mismos, y ella es la de enfrentar de manera inmediata y con la mayor eficiencia posible la circunstancia que perturba el orden económico, social o ecológico, o que constituye la calamidad pública, de lo cual se infiere que ningún sentido tendría el uso de tan grande poder presidencial, desplazando al Congreso en su potestad impositiva y en sus atribuciones sobre el presupuesto, para aplicar los fondos obtenidos a las distintas necesidades del Estado y de la administración, gastando e invirtiendo en asuntos ajenos a los apremiantes que la crisis o catástrofe demanda, y además sometiendo los recursos captados a las transferencias y participaciones que la Constitución ordena a favor de las entidades territoriales. Se mermarían así considerablemente y se haría inocua o insuficiente, y además tardía, la utilización de la emergencia, respecto de sus objetivos. Pero, además, quedaría inaplicada la norma del artículo 215 de la Constitución que establece relación “directa”, “exclusiva” y “específica” (subraya la Corte) entre los motivos invocados por el gobierno para declarar el estado de emergencia y las medidas que en desarrollo de él se adopten por la vía de decretos legislativos.
Concluye, pues, la Corte Constitucional que la prohibición consagrada en el artículo 359 de la Carta Política es perentoria y vinculante para el Congreso en épocas de normalidad, pero que en los eventos extraordinarios del estado de emergencia en sus distintas modalidades no resulta aplicable como límite a las atribuciones extraordinarias del ejecutivo, ya que el artículo 215 de la Constitución contempla de manera explícita, inclusive como exigencia al Presidente de la República, la destinación específica de los recursos que sea preciso captar por la vía del establecimiento temporal de nuevos tributos o a través de la modificación de los existentes. Y ello por la imperativa e indispensable relación que debe existir entre el objetivo básico de remover las causas de la emergencia y el contenido de los decretos que se dicten”.
Las precedentes consideraciones resultan válidas, y todavía con mayor razón, en el caso del que se ocupa la Corte, ya que no se entendería una declaración del estado de emergencia a partir de una catástrofe sin que pudiesen ser destinados los recursos captados en virtud de ella o los ya existentes al objetivo muy concreto y definido de reparar los daños ocasionados y de neutralizar su ampliación o agravación.
El parágrafo 1º del artículo 5º, en estudio, establece que los bienes que a la fecha de vigencia del decreto hubieren ingresado a cualquier título al fondo nacional de calamidades, destinados a la atención de la ocurrida en el eje cafetero, deberán ser transferidos al fondo ahora creado, salvo lo gastado en la emergencia.
Se trata, como bien se observa, de unificar el manejo, disposición e inversión de tales bienes, orientándolos hacia los fines de la emergencia, lo cual simultáneamente implica que, mediante norma legal, se autoriza el traslado de los mismos de un fondo público a otro. Para ello no sería suficiente un acto meramente administrativo sino un precepto de la misma jerarquía del que estableció el fondo de calamidades (D.L. 1547/84), y ese carácter lo tiene el que se examina, cuya constitucionalidad no se remite a duda, en el sentir de la Corte, habida cuenta de su conexidad con la crisis que el ejecutivo pretende conjurar.
El parágrafo 2º, por su parte, autoriza al fondo para “administrar recursos privados provenientes de donaciones con destino a terceros relacionadas con el desastre, los cuales no formarán parte de su patrimonio ni del presupuesto general de la Nación y, por tanto, su manejo o inversión no estarán sujetos a las normas que regulan la ejecución del presupuesto público”. Agrega que tales recursos se manejarán contablemente en cuenta separada.
Dado el carácter privado de los recursos aludidos y la destinación que les han señalado los donantes —tal es la hipótesis de la que parte la norma—, mal podría la ley, aun la dictada en tiempo de emergencia, disponer abusivamente de ellos, incorporándolos al tesoro público o modificando su asignación o la voluntad de sus antiguos propietarios, con lo cual se habría desconocido, y de manera flagrante, el artículo 62 de la Carta Política. Esta norma, que se integra a la garantía constitucional del derecho a la propiedad privada y de los demás adquiridos con arreglo a las leyes civiles, asegura por una parte la libre disposición de los bienes por quien ejerce derecho de dominio, ya sea que éste actúe por acto entre vivos o mediante cláusula testamentaria, y, por otra, preserva el interés social al que se dirige la liberalidad del donante o testador. No en vano se prohíbe de manera expresa al legislador que varíe los propósitos de quien ha efectuado el correspondiente acto jurídico, o que modifique su destinación, a menos que el objeto de la donación desaparezca, en cuyo caso corresponde a la propia ley la atribución de asignar el patrimonio respectivo a un fin similar.
Es el gobierno el que, según la Carta, debe fiscalizar el manejo y la inversión de tales donaciones.
Es entendido, entonces, que el parágrafo objeto de estudio separa con claridad el ámbito de los recursos públicos que habrán de ser invertidos o gastados para atender las necesidades propiciadas por la catástrofe, del que los particulares donantes hayan reservado de manera expresa desde luego dentro del marco de la finalidad común que inspira la solidaridad colectiva, siendo el fondo apenas el instrumento por el cual habrán de ser canalizadas las ayudas, sin que adquiera facultades de cambio de destinación de los bienes donados, en acatamiento a lo que estipula el ya citado artículo 62 de la Constitución.
El parágrafo 3º del artículo 5º se limita a autorizar al fondo para ejecutar los recursos que se le apropien a través de convenios con entidades públicas, lo que resulta apenas concordante con su razón de ser y con los fines señalados por el legislador al crearlo.
Por último, dentro de este mismo artículo, el parágrafo 4º ordena al fondo transferir a Fogafín recursos suficientes para el desarrollo del programa de financiación de vivienda a su cargo, para la zona afectada. Se atiende en esa forma una de las más apremiantes necesidades existentes en la región devastada, y se hace a través de norma legal, en cuanto si ella faltara, carecería de sustento la actividad que al respecto desplieguen el fondo de reconstrucción y el de garantías de instituciones financieras, en sus respectivas órbitas de competencia.
Son igualmente constitucionales las reglas que consagra el artículo 6º materia de cotejo, en las cuales se consagra que los contratos indispensables para la operación del fondo no estarán sujetos a las disposiciones de la Ley 80 de 1993 y que se regirán por el derecho privado.
Habiendo sido la ley la que plasmó las exigencias y formalidades de la contratación estatal, en virtud del artículo 150, inciso final, de la Constitución, bien puede ella, por razones de orden público económico y para solucionar con rapidez y eficacia los múltiples problemas generados por la catástrofe, disponer las excepciones transitorias que permitan cumplir con los objetivos de la reconstrucción sin sobresaltos.
De otra parte, ha sido desarrollado el artículo 209 de la Constitución cuando en el segundo inciso del artículo 6º del decreto legislativo se estatuye que, tratándose de negocios fiduciarios, el fondo velará porque el objeto de los mismos se desarrolle por parte de las instituciones fiduciarias en condiciones de transparencia, libre concurrencia, eficiencia y publicidad.
En cuanto a los incisos cuarto y quinto del artículo 6º, sometidos a análisis, considera la Corte que son válidas las mismas consideraciones que tuvo en cuenta al declarar la exequibilidad de disposiciones similares plasmadas en el artículo 37 del Decreto Legislativo 2331 de 1998:
“Puede darse la circunstancia de que la carga impositiva que pesa sobre determinadas actividades conspire contra el propósito estatal de afrontar con efectividad las causas de la perturbación, o haga imposible el pronto restablecimiento de la normalidad. El legislador extraordinario no debe estar impedido para ofrecer soluciones inmediatas a esa situación y, por tanto, si el momento exige que se reconozcan exenciones, le es lícito plasmarlas sin que por ello se entienda que invade la órbita del Congreso.
Obviamente, esta atribución extraordinaria únicamente tiene lugar y puede ser constitucionalmente aceptada si las medidas de exención que se adopten guardan relación directa, exclusiva y específica con los motivos de perturbación que se precisa remover” (cfr. C. Const. Sent. C-136 de mar. 4, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Es indudable la relación existente entre las exenciones tributarias que en los indicados incisos consagra el legislador extraordinario, y la clara competencia de éste para introducirlas, escapando —sólo en razón de la emergencia— al principio general de que la materia tributaria ha sido reservada en toda su extensión al Congreso de la República.
También resulta imperativo reconocer que la eliminación de requisitos formales creados por el legislador, como la escritura pública para la transferencia de bienes inmuebles, aparece justificada por la necesidad y por las circunstancias en que tales negocios jurídicos tendrán que llevarse a cabo en la zona del desastre.
La Corte declarará que tales preceptos se ajustan a la Carta Política.
Es exequible el artículo 7º objeto de revisión, que únicamente desarrolla lo contemplado en el numeral 15 del artículo 189 de la Carta, en el sentido de que, si bien el término de las facultades especiales asumidas por el Presidente de la República ya ha expirado, queda el gobierno autorizado para suprimir el fondo cuando haya cumplido su tarea.
Como lo ha expresado la Corte en otras ocasiones, es el legislador —por regla general el Congreso— el encargado de suprimir las entidades de la administración nacional que haya creado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150, numeral 7º, de la Constitución.
En el caso de entidades u organismos creados al amparo del estado de emergencia, siendo posible que su actividad deba extenderse más allá del tiempo de vigencia de las atribuciones legislativas de excepción, pero sin que resulte imprescindible prolongarla indefinidamente —toda vez que naturalmente se encuentra atada a los requerimientos que el cometido institucional imponga y a los imponderables que resulten del desenvolvimiento práctico de su gestión, así como a las dificultades inherentes a la culminación de la misma—, se justifica plenamente que no sea el propio legislador el que agote las distintas etapas de la supresión del ente creado con un propósito específico, y que, no obstante ser él quien prevé la misma y la dispone, deje en manos del gobierno su ejecución material y su realización. Éstas tendrán lugar, a partir del impulso inicial de la ley y con arreglo a sus criterios y disposiciones, cuando el agotamiento de los fines correspondientes haga innecesaria la permanencia del ente u organismo establecido.
“En consonancia con ese criterio, no son admisibles aquellas disposiciones que implican el ejercicio indefinido de atribuciones ya no administrativas sino legislativas en cabeza del gobierno, ya que, por mandato perentorio del artículo 215 citado, en concordancia con la cláusula general de competencia consagrada por la Constitución a favor del Congreso (art. 150), las posibilidades de que el ejecutivo legisle por la vía del estado de emergencia, además del límite material aludido, se hallan supeditadas de manera estricta al lapso de tiempo que el propio gobierno señala al expedir el decreto que reconoce la perturbación del orden económico. De allí que no pueda el Presidente dictar decretos legislativos después de vencido ese término ni usar los que expida en tiempo para retener intemporalmente la función que mediante ellos se agota.
Interpretar con largueza las atribuciones legislativas excepcionales, a tal punto que se reputaran ajustadas a la Constitución las normas por medio de las cuales el legislador extraordinario prorroga, más allá del término prefijado, dichas posibilidades, significaría aceptar que por este mecanismo es factible trasladar definitivamente la competencia del Congreso a manos del ejecutivo” (cfr. C. Const. S. Plena. Sent. C-448 de jul. 9/92, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
Lo que ocurre es que, habilitado como legislador extraordinario, el Presidente de la República, expide la ley –—en sentido material— requerida por el numeral 15 del artículo 189 de la Carta para cumplir en su momento la función que allí se le encomienda, que es puramente ejecutiva.
El artículo 8º, por su parte, que exige a todas las entidades públicas el deber de prestar al fondo la colaboración que requiera y que dichas entidades estén en capacidad de prestarle, siendo causal de mala conducta su abstención injustificada, es apenas un desarrollo de principios constitucionales como el del Estado social de derecho, la solidaridad, la unidad en la acción estatal y los postulados de la función administrativa. Las autoridades que la ejercen, según el artículo 209 del estatuto fundamental, deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, es decir los previstos en el artículo 2º ibídem, todos los cuales guardan en este proceso relación con la causa que ha dado lugar a la declaración del estado de emergencia.
El artículo 9º se limita a establecer que el decreto legislativo rige a partir de su expedición. Al respecto, únicamente cabe anotar que la referencia a la fecha en la cual fue dictado el acto, para los fines de definir desde cuándo comenzó a regir, no confiere en sí misma certidumbre a los destinatarios de sus normas, a no ser que —como en este caso (D.O. 43489 de ene. 30/99)— ella coincida con la de su promulgación, ya que, de lo contrario, es esta última y no aquélla la que debe tenerse en cuenta.
Declárase EXEQUIBLE el Decreto 197 del 30 de enero de 1999, “por el cual se crea un fondo para la reconstrucción de la región del eje cafetero afectada por el terremoto del 25 de enero de 1999”, bajo los siguientes condicionamientos:
1. La exequibilidad del artículo 2º del decreto revisado se declara en el entendido de que el director ejecutivo del fondo para la reconstrucción del eje cafetero es servidor público.
2. La exequibilidad del numeral 6º del artículo 3º ibídem se declara en el entendido de que la designación de una firma de reconocido prestigio internacional para que ejerza la auditoría sobre los actos y contratos que realice el fondo deberá recaer sobre una empresa colombiana escogida por concurso público de méritos y contratada previo concepto del Consejo de Estado, y cumplirá sus funciones sin perjuicio del control fiscal que debe ejercer la Contraloría General de la Nación.
3. La exequibilidad del numeral 8º del artículo 3º, objeto de examen, se declara en el entendido de que los informes de gestión y resultados que se rinden al Presidente de la República no impiden el ejercicio del control correspondiente, a cargo del Contralor General.
Cópiese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.