Source: https://www.diritto.it/confutazioni-e-soluzioni-per-lapplicazione-del-d-lgs-228-11-al-settore-dei-beni-culturali/
Timestamp: 2018-12-11 09:06:13+00:00
Document Index: 108549619

Matched Legal Cases: ['art.15', 'art. 242', 'art.151', 'art. 112', 'art.151', 'art. 19', 'art.89', 'art. 189', 'art. 01', 'art. 4', 'art.35', 'art. 5', 'art. 71', 'art. 19', 'art. 89', 'art. 19', 'art. 19', 'art.115', 'art. 71', 'art. 79', 'art. 70', 'art. 1', 'art. 01', 'art. 1', 'art. 1', 'art.01', 'art. 101', 'art. 102', 'art. 1', 'art. 3', 'art.1', 'art. 11', 'art. 102', 'art. 01', 'art. 43', 'art. 41', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 33', 'art. 34', 'art. 2', 'art.106', 'art.14', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 8', 'art.1', 'art. 6', 'art.01', 'art 4', 'art. 7', 'art.9', 'art.01', 'art.117', 'art. 136', 'art.1', 'art.01', 'art.6', 'art. 6', 'art. 8', 'art. 5', 'art. 197', 'art. 15', 'art. 16', 'art. 21', 'art. 217', 'art. 2', 'art.2', 'art. 201', 'art. 115', 'art.101', 'art.212', 'art. 136', 'art. 118', 'art.176', 'art.143', 'art.117', 'art. 43', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 6', 'art. 117', 'art. 117', 'sentenza ', 'art. 21']

Settore dei beni culturali, applicazione del D.Lgs. 228/2011
Messa a sistema dei servizi pubblici culturali quali livelli essenziali delle prestazioni
Il D.lsg 228/11
All’art.15 comma 2, il nuovo DM 154/17, in ordine alla progettazione di fattibilità, prevede la stessa documentazione di cui all’art. 242 (oggi abrogato) del DPR 207/2010, sempre relativo al settore culturale[xxv].
E’ evidente che il riferimento normativo alla pubblica fruizione e alla valorizzazione di beni culturali immobili, non può essere stato casuale nell’art.151 comma 3.
L’istituto delle forme speciali di partenariato può essere applicato anche in sede di accordi di valorizzazione di beni culturali pubblici, di cui all’art. 112 del Codice dei Beni Culturali, tesi a creare piani strategici di sviluppo culturale tra soggetti pubblici e privati (anche riuniti in soggetti giuridici) e a creare servizi strumentali comuni per la detta valorizzazione dei beni culturali. Carpentieri in proposito sostiene che le forme speciali di partenariato potrebbero essere applicate tanto in fase ascendente o di definizione degli accordi di valorizzazione quanto in fase discendente o di attuazione degli accordi[lxiii].
Ci si consenta su un punto non essere d’accordo con il Carpentieri allorché questi limita l’applicazione delle forme speciali di partenariato “alla sola ricerca scientifica applicata alla tutela[lxiv]”. La lettera dell’art.151 invero prevede azioni per “il recupero, il restauro, la manutenzione programmata, la gestione, l’apertura alla pubblica fruizione e la valorizzazione di beni culturali immobili” serventi rispetto all’obiettivo generale di “assicurare la fruizione del patrimonio culturale della Nazione e favorire la ricerca scientifica applicata alla tutela”.
Concordiamo, invece, sulla eccessiva genericità del richiamo alle procedure semplificate per l’individuazione del partner e di cui all’art. 19 del Codice contratti.
Il rapporto pubblico privato della forma speciale di partenariato, dice il Carpentieri, può raffigurarsi in una dinamica a “formazione progressiva” resa favorevole dalla detta genericità delle previsione. Con step successivi, da un primo rapporto di mecenatismo, si potrebbe secondo l’autore sviluppare, un legame di maggiore spessore all’interno del quale possono confluire apporti e rapporti di varia natura, la donazione di servizi, la formazione sul campo, la collaborazione per gli scavi archeologici, azioni di informazione e coesione sociale sul territorio, progetti di fruizione e valorizzazione, etc..
E’, incidenter tantum, importante ripetere che, per gli effetti di una Circolare del Ministero Beni Culturali del 9 giugno 2016 in ordine alla Sponsorizzazione di beni culturali — articolo 120 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 — articoli 19 e 151 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 ed, in particolare del capitolo 4 “proposta di sponsorizzazione; valutazione preliminare e favor per l’accoglimento”, a livello interpretativo emerge che l’attività di valutazione precedente l’avviso pubblico è ristretta alla sola verifica dell’interesse pubblico e all’ammissibilità e compatibilità con l’ordinamento giuridico della proposta, senza alcuna preventiva valutazione di tipo economico-finanziario giacché vige un generale favore per l’accoglimento delle proposte “causa responsabilità per danno erariale da mancato introito per l’amministrazione”.
Dunque, il timore della prospettazione di un possibile danno erariale dovrebbe indurre le amministrazioni competenti a valutare con più attenzione le proposte di sponsorship.
L’art.89 comma 17 del Codice del Terzo settore, che tra poco esamineremo, corroborerà la tesi della totale estensibilità delle forme speciali di partenariato agli accordi di valorizzazione attivati da organizzazioni sociali e del terzo settore. Ci si consenta di osservare, però, che è singolare che tale precisazione normativa venga fatta in un testo di legge esterno al Codice dei Beni Culturali o al Codice dei Contratti Pubblici.
Interventi di partenariato sociale per la valorizzazione dei beni culturali
Se stiamo sul dettato letterale del D.Lgs 50/16 e smi troviamo che espressamente l’art. 189, relativo agli interventi di sussidiarietà orizzontale, al comma 1, prevede che essi siano relativi alle aree riservate al verde pubblico urbano e agli immobili di origine rurale, riservati alle attività collettive sociali e culturali di quartiere e finalizzati alla realizzazione di interventi (anche) su immobili sottoposti a tutela storico-artistica o paesaggistico-ambientale e subordinati al preventivo rilascio del parere o dell’autorizzazione richiesti dalle disposizioni di legge vigenti.
Dunque, ancorché, in presenza di un mancato richiamo alle concessioni e finanza di progetto, la norma prevede un eccezione di lavori su beni culturali con uno strumento relativo ai PPP di cui al titolo I della parte IV del Codice Contratti.
Il punto è che l’intervento di lavori deve rientrare in un’ iniziativa di sussidiarietà orizzontale[lxv], ovvero allorché le dette aree di verde e immobili rurali siano ceduti al comune nell’ambito delle convenzioni e delle norme previste negli strumenti urbanistici attuativi, possono essere affidati in gestione, per quanto concerne la manutenzione, con diritto di prelazione ai cittadini residenti nei comprensori oggetto delle suddette convenzioni e su cui insistono i suddetti beni o aree, nel rispetto dei principi di non discriminazione, trasparenza e parità di trattamento. I cittadini residenti costituiscono, allora, un consorzio del comprensorio che deve raggiungere almeno il 66 per cento della proprietà della lottizzazione. Le regioni e i comuni possono prevedere incentivi alla gestione diretta delle aree e degli immobili da parte dei cittadini costituiti in consorzi anche mediante riduzione dei tributi propri. I gruppi di cittadini organizzati possono formulare all’ente locale territoriale competente proposte operative di pronta realizzabilità, indicandone i costi ed i mezzi di finanziamento, senza oneri per l’ente medesimo. L’ente locale provvede sulla proposta, con il coinvolgimento, se necessario, di eventuali soggetti, enti ed uffici interessati fornendo prescrizioni ed assistenza. Gli enti locali possono predisporre apposito regolamento per disciplinare le attività ed i processi del partenariato sociale. Cambia l’approccio: l’iniziativa ed il progetto sono rimessi a consorzi di cittadini residenti, e non ad imprenditori o a società residenti altrove, le cui quote raggiungano almeno il 66 per cento della proprietà della lottizzazione.
Il baratto amministrativo, invece, è relativo anche a servizi di valorizzazione culturale e non solo a interventi fisici di manutenzione e di decoro urbano o recupero e riuso di aree ed immobili in disuso. Con il baratto gli enti territoriali definiscono con apposita delibera i criteri e le condizioni per la realizzazione di contratti di partenariato sociale, sulla base di progetti presentati da cittadini singoli o associati, purché individuati in relazione ad un preciso ambito territoriale. I contratti possono riguardare la pulizia, la manutenzione, l’abbellimento di aree verdi, piazze o strade, ovvero la loro valorizzazione mediante iniziative culturali di vario genere, interventi di decoro urbano, di recupero e riuso con finalità di interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati. In relazione alla tipologia degli interventi, gli enti territoriali individuano riduzioni o esenzioni di tributi corrispondenti al tipo di attività svolta dal privato o dalla associazione ovvero comunque utili alla comunità di riferimento in un’ottica di recupero del valore sociale della partecipazione dei cittadini alla stessa.
Per come evidente, sia nella sussidiarietà orizzontale che nel baratto amministrativo, gli interventi devono essere proposti da cittadini singoli o associati. Nella sussidiarietà orizzontale i proponenti devono essere consorziati in un consorzio di cittadini con il 66% delle quote della lottizzazione nel primo caso.
Non trattasi di interventi di tipo economico-finanziario destinati alle istituzioni bancarie e con le tutele straripanti ora loro dovute nel nuovo codice[lxvi].
Non sono previsti, in atto, piani economico-finanziari, sistemi di garanzie bancarie per come tipiche della finanza di progetto, né sostituzioni degli operatori economici da parte delle stesse banche, né asseverazioni bancarie sugli stessi piani economico-finanziari.
L’asse è spostato sul valore sociale dell’intervento dei cittadini coinvolti nelle politiche di sviluppo e decoro urbano, nell’attuazione di un principio partecipativo proprio delle politiche comunitarie ed incarnato in primo luogo dai programmi Leader[lxvii] e dalle altre politiche di sviluppo territoriale, tanto dal punto di vista urbanistico che imprenditoriale.
Oggi nel nuovo Codice prende risalto la partecipazione dei gruppi organizzati dei cittadini come specifica valenza per la fornitura di servizi culturali urbani integrati magari in un’ottica di sistema o distretto culturale coordinato con l’offerta di servizi culturali da parte dei luoghi della cultura ministeriali e/o regionali[lxviii].
La partecipazione collettiva, in particolare, per come declinabile nell’impresa creativa, crediamo, possa dare tanto alla creazione di valore aggiunto all’offerta turistico culturale italiana.
Siamo di fronte ad un passaggio da sistemi bancari-finanziari che, come visto, hanno fallito nel rispondere alle aspettative di ingaggio per la valorizzazione dei beni culturali, a sistemi partecipativi di sviluppo locale a livello cittadino per l’offerta tanto di piccoli interventi fisici come anche di servizi di valorizzazione.
“L’idea guida, che sembra oggi più proponibile, è quella di un sistema locale integrato che generi, secondo un processo bottom-up di coinvolgimento delle forze economiche e sociali territoriali, condizioni e pratiche di sviluppo sostenibile “intelligente”, imperniato sulla creatività e la cultura nella valorizzazione del patrimonio come rigenerazione e rilancio delle proprie radici[lxix]”, dice il noto giurista Carpentieri.
Sembra di sentire parlare uno dei profetici teorizzatori delle ragioni dello sviluppo locale e territoriale. Oggi quelle ragioni partite da lontano, rinforzate prima dal Rapporto Barca[lxx] poi dall’assunzione nel tessuto regolamentare unionale, sono diventate patrimonio comune e base della stessa migliore analisi giuridica.
La specificità sociale degli interventi per i servizi culturali
L’assunto del passaggio da una concezione commerciale ad una concezione sociale dell’investimento sul patrimonio culturale, è confermato dai principi per l’aggiudicazione e l’esecuzione di appalti e concessioni di cui all’articolo 30 comma 1 del Codice Contratti che prevede che “l’affidamento e l’esecuzione di appalti di opere, lavori, servizi, forniture e concessioni garantisce la qualità delle prestazioni e si svolge nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza. (…) Il principio di economicità può essere subordinato, nei limiti in cui è̀ espressamente consentito dalle norme vigenti e dal presente codice, ai criteri, previsti nel bando, ispirati a esigenze sociali, nonché alla tutela della salute, dell’ambiente, del patrimonio culturale e alla promozione dello sviluppo sostenibile, anche dal punto di vista energetico”.
Pertanto, il principio di economicità e i connessi criteri ed indicatori bancari e finanziari sottostanti la finanziabilità dello strumento della finanza di progetto sono superati per legge dai principi del Codice relativi alle esigenze di tutela del patrimonio culturale. Questo dovrebbe fare riflettere circa la semplice estensibilità delle previsioni del D.Lgs 228/11 al settore culturale.
L’art. 01 del DL 146/15 conferma che tutte le attività riguardanti il patrimonio culturale assurgono al rango di diritti in quanto incluse nei livelli essenziali delle prestazioni di cui all’articolo 117 Cost., comma 2, lett. m). Nella lettera dell’articolo, si citano l’attività di tutela, quella di valorizzazione e quella di fruizione.
Nello stesso senso, l’art. 4 della convenzione UNESCO, definisce “attività, beni e servizi culturali” quei beni o servizi che “...incarnano o trasmettono delle espressioni culturali indipendentemente dal loro eventuale valore commerciale”[lxxi].
Se a ciò si aggiunge l’obbligo di tutela costituzionale del patrimonio culturale e le correlate previsioni del diritto penale[lxxii] per la tutela, ne riviene che la protezione dello stesso patrimonio non può essere superata da valori o indicatori commerciali o finanziari, pena la finanziabilità di pochi interventi effettivamente bancabili per come l’esperienza degli ultimi anni (a partire dalla Merloni-ter) ci insegna.
Il patrimonio deve essere, dunque, tutelato quale principio di identità collettiva e strumento della memoria nazionale nonché quale valore indefettibile della stessa convivenza umana, mai rimesso a condizioni e subordinate di valore bancario o finanziario.
Prima di trattare le novità del Codice sul Terzo Settore, urge, però ora, chiarire ancora la posizione del legislatore unionale e nazionale sul tema delle specificità e prerogative uniche dei servizi nel settore dei beni culturali[lxxiii].
Tali servizi sono separati e distinti rispetto agli appalti ordinari poiché inseriti nell’Allegato IX[lxxiv]. Essi beneficiano dunque di un regime particolare come quello dell’art.35 del Codice Contratti che prevede quale soglie di rilevanza comunitaria quella di euro 750.000 per gli appalti di servizi sociali e di altri servizi specifici (tra essi quelli culturali) elencati all’allegato IX e le specifiche norme per la pubblicazione degli avvisi e dei bandi di cui all’articolo 142[lxxv].
Ancora alcuni di tali servizi culturali distinti per CPV sono relativi anche agli appalti riservati[lxxvi]. Trattasi dei servizi di pubblica amministrazione e difesa e servizi di previdenza sociale, Servizi di istruzione e formazione, servizi di organizzazione di mostre, fiere e congressi per i quali vige il regime degli appalti riservati[lxxvii]. Con gli appalti riservati le stazioni appaltanti possono riservare a talune organizzazioni il diritto di partecipare alle procedure per l’aggiudicazione di appalti pubblici per contratti che non durano più di tre anni. I criteri che devono rispettare tali organizzazioni sono: a) l’organizzazione deve avere come obiettivo statutario il perseguimento di una missione di servizio pubblico legata alla prestazione dei servizi culturali sopra indicati; b) i profitti dell’organizzazione devono essere reinvestiti al fine di conseguire l’obiettivo dell’organizzazione. Se i profitti sono distribuiti o redistribuiti, ciò dovrebbe basarsi su considerazioni partecipative; c) le strutture di gestione o proprietà dell’organizzazione che esegue l’appalto sono basate su principi di azionariato dei dipendenti o partecipativi, ovvero richiedono la partecipazione attiva di dipendenti, utenti o soggetti interessati; d) l’amministrazione aggiudicatrice interessata non ha aggiudicato all’organizzazione un appalto per i servizi in questione negli ultimi tre anni.
La peculiarità dei servizi in alcuni settori del mondo culturale ha determinato la individuazione della suddetta categoria speciale chiamata appalti riservati.
Come sopra evidente, anche negli appalti riservati, cioè extra-partenariato sociale o forme speciali di partenariato, ritorna prepotentemente la valenza sociale, partecipativa e no-profit degli interventi nel settore sociale e culturale, ad es. con la previsione del reinvestimento degli utili e quella dell’azionariato dei dipendenti.
I servizi culturali sono di fatto un mondo a sé e la normativa li disciplina in modo diverso da quelli degli altri settori.
Il codice del terzo settore e la valorizzazione sociale dei beni culturali
Affrontiamo ora le norme del nuovo Codice del Terzo settore, di cui al Decreto Legislativo 3 luglio 2017 n.117, e, segnatamente, quelle in materia di valorizzazione dei beni culturali.
L’art. 5 rubricato “attività di interesse generale” prevede che gli enti del Terzo settore esercitano in via esclusiva o principale una o più attività di interesse generale per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale. Si considerano di interesse generale, se svolte in conformità alle norme particolari che ne disciplinano l’esercizio, le attività aventi ad oggetto, tra le altre, interventi di tutela e valorizzazione[lxxviii] del patrimonio culturale e del paesaggio, ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42; di organizzazione e gestione di attività culturali, artistiche o ricreative di interesse sociale, incluse attività, anche editoriali, di promozione e diffusione della cultura e della pratica del volontariato e delle attività di interesse generale; di organizzazione e gestione di attività turistiche di interesse sociale, culturale o religioso; di riqualificazione di beni pubblici inutilizzati o di beni confiscati alla criminalità organizzata.
L’art. 71 comma 3 prevede che i beni culturali immobili di proprietà dello Stato, delle regioni, degli enti locali e degli altri enti pubblici, per l’uso dei quali attualmente non é corrisposto alcun canone e che richiedono interventi di restauro, possono essere dati in concessione a enti del terzo settore, che svolgono le attività sopra indicate con pagamento di un canone agevolato, determinato dalle amministrazioni interessate, ai fini della riqualificazione e riconversione dei medesimi beni tramite interventi di recupero, restauro, ristrutturazione a spese del concessionario, anche con l’introduzione di nuove destinazioni d’uso finalizzate allo svolgimento delle attività sopra indicate, ferme restando le disposizioni contenute nel decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
Come si vede anche qui, come nel caso degli interventi di sussidiarietà orizzontale e del baratto amministrativo, ritorna la possibilità di effettuare interventi fisici di recupero, restauro e ristrutturazione mediante concessione lavori ad enti del terzo settore e non alle imprese commerciali, come nella finanza di progetto.
Dal canone di concessione dovranno essere detratte le spese sostenute dal concessionario per gli interventi fisici di restauro entro il limite massimo del canone stesso.
La novità del Codice Terzo settore sta nella procedura che vede un inusitato riferimento alla procedura per la sponsorizzazione.
L’individuazione del concessionario avviene, infatti, mediante le procedure semplificate di cui all’articolo 151, comma 3, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 che, ricordiamo, rimandano alla procedura di cui all’art. 19 del Codice relativo alle sponsorizzazioni.
A norma dell’art. 89 comma 17 del D.lgs 117/17, in attuazione dell’articolo 115 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 per la valorizzazione a gestione indiretta dei luoghi della cultura, il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, le regioni, gli enti locali e gli altri enti pubblici possono attivare forme speciali di partenariato con enti del Terzo settore che svolgono le attività sopra specificate. Tali enti del terzo settore sono individuati attraverso le procedure semplificate di cui all’articolo 151, comma 3 e all’art. 19 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, dirette alla prestazione di attività di valorizzazione di beni culturali immobili di appartenenza pubblica.
Sembra, pertanto, che il combinato disposto del Codice del Terzo settore e del Codice dei Contratti con i suoi mancati riferimenti espressi ed abrogazioni, dia un quadro chiaro di preferenza della procedura semplificata di cui ai contratti di sponsorizzazione dell’art. 19 del Codice Contratti per le attività di valorizzazione dei beni culturali di cui all’art.115 del Codice dei Beni Culturali.
Per gli effetti dell’art. 71 3° comma del D.Lgs 117/17, le concessioni sono assegnate per un periodo di tempo commisurato al raggiungimento dell’equilibrio economico-finanziario dell’iniziativa e comunque non eccedente i 50 anni.
Per come si vede relativamente alla durata della concessione non vi é un’espressa distinzione tra concessione per servizi e concessione per lavori. Teoricamente sarebbe, dunque, possibile una durata lunga della concessione in caso di un programma di servizi di valorizzazione ed eventi di durata pluriennale e molto complesso.
E’ importante specificare che a norma dell’art. 79 2° comma, le attività di interesse generale sopra indicate si considerano di natura non commerciale quando sono svolte a titolo gratuito o dietro versamento di corrispettivi che non superano i costi effettivi, tenuto anche conto degli apporti economici degli enti di cui sopra e salvo eventuali importi di partecipazione alla spesa previsti dall’ordinamento.
Con riferimento alle autorizzazioni temporanee per manifestazioni pubbliche l’art. 70 2° comma prevede che gli enti del Terzo settore, in occasione di particolari eventi o manifestazioni, possono soltanto per il periodo di svolgimento delle predette manifestazioni e per i locali o gli spazi cui si riferiscono, somministrare alimenti e bevande, previa segnalazione certificata di inizio attività e comunicazione.
Cultura quale Lep: l’art. 1 del D.l. 146/2015
Nel luglio e settembre 2015 le assemblee sindacali dei dipendenti preposti alla gestione di alcuni musei romani, degli scavi di Pompei e del Colosseo, impedirono ai turisti di visitare tali importanti luoghi d’arte.
Il Governo, per placare le polemiche, emanò norme, per forza di cose, strettamente correlate alla vicenda concreta.
Questo avvenne con il sopraccitato D.L. 20 settembre 2015, n. 146, recante “misure urgenti per la fruizione del patrimonio storico e artistico della Nazione”, convertito con modificazioni dalla l. 12 novembre 2015, n. 182. Il decreto ha, con l’intento di garantire al massimo la fruizione pubblica dei beni culturali, equiparato, esplicitamente, gli scioperi riguardanti l’apertura al pubblico dei musei, degli altri istituti e dei luoghi della cultura a quelli relativi[lxxix] ai servizi pubblici essenziali, come l’istruzione e i trasporti, soggetti alle specifiche procedure previste nella l. n. 146/1990.
Il decreto legge si componeva di due articoli, la legge di conversione ha poi aggiunto l’art. 01 e l’art. 1 bis.
L’art. 1 stabilisce che all’articolo 1, comma 2, lettera a), della l. n. 146/1993, dopo le parole: “di vigilanza sui beni culturali;” siano aggiunte le seguenti: “l’apertura al pubblico regolamentata di musei e altri istituti e luoghi della cultura, di cui all’articolo 101, comma 3, del codice dei beni culturali e del paesaggio (decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42).
L’art.01 ha aggiunto, come detto, che “in attuazione dell’articolo 9 della Costituzione, la tutela, la fruizione e la valorizzazione del patrimonio culturale sono attività che rientrano tra i livelli essenziali delle prestazioni di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione”.
Nell’ambito dei servizi pubblici essenziali l’esercizio del diritto di sciopero implica che le amministrazioni o le imprese erogatrici del servizio e le rappresentanze dei lavoratori convengano le prestazioni indispensabili, le modalità e le procedure di erogazione da assicurare al pubblico, le quali dovranno essere incluse nei contratti collettivi, o in accordi.
Un’apposita Commissione di Garanzia, inoltre, è tenuta a valutare l’idoneità di detti accordi e, in caso di valutazione negativa, può emanare una provvisoria regolamentazione che vincola le parti fino al raggiungimento di un accordo idoneo. I soggetti che proclamano lo sciopero devono comunicare, almeno 10 giorni prima dello stesso, alle amministrazioni o alle imprese che erogano il servizio, durata, modalità e motivazione dell’astensione collettiva. La Commissione di garanzia ha anche il potere di vigilare sulle procedure di esercizio del diritto di sciopero e può, nei casi più gravi, sanzionare le organizzazioni sindacali. I lavoratori dei servizi pubblici essenziali, inoltre, possono pure essere precettati dal Prefetto o dal Presidente del Consiglio.
Prima della equiparazione con la l. n. 146/1993, fatta dal DL 146/2015, già l’art. 101, comma 3 e l’art. 102, comma 1 del d.lgs. n.42/2004 prevedevano che che i soggetti pubblici proprietari di detti luoghi sono tenuti a garantire la fruizione agli utenti.
Nel comparare gli articoli appena citati del Codice dei beni culturali e del paesaggio con l’art. 1 del DL 146/15, la Cavaliere si è chiesta se sia possibile considerare come sinonimi “l’apertura al pubblico” e “la fruizione”. In altre parole: c’è equivalenza tra quanto stabilisce la nuova normativa e quanto invece era già previsto nel d.lgs. 42/2004?
Attraverso un’interpretazione sistematica degli articoli del Codice del 2004 relativi alla fruizione, la sent. 28/12/2004, n. 9, punto 7 della Corte Costituzionale ha indotto a considerare che la fruizione rappresenti un prius rispetto alla valorizzazione, la quale comprende la prima e costituisce il momento della conoscenza e del godimento collettivo del bene culturale[lxxx]. Per Sciullo e De Grassi la fruizione è fine della valorizzazione[lxxxi].
Sia consentito su questo punto non allinearsi alle autorevoli posizioni della Suprema Corte e a quelle dottrinarie.
La fruizione é finalità delle tutela. L’art. 3 comma 1 del D.Lgs 42/04 chiarisce infatti che “La tutela consiste nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette, sulla base di un’adeguata attività conoscitiva, ad individuare i beni costituenti il patrimonio culturale ed a garantirne la protezione e la conservazione per fini di pubblica fruizione”. La fruizione é, con la conoscenza, obiettivo precipuo del servizio pubblico essenziale della tutela.
La valorizzazione, per come evidenziato in un altro nostro testo, è incremento, sviluppo dei servizi pubblici di tutela e di fruizione a mezzo di investimenti, finanziati per la massima parte dalle politiche regionali europee alle Regioni cui compete la potestà legislativa concorrente per i beni non Statali[lxxxii]. Fermo resta, comunque, che sia la fruizione che la valorizzazione sono subordinate alla tutela, ai sensi dell’art.1 comma 6 (le attività concernenti la conservazione, la fruizione e la valorizzazione del patrimonio culturale sono svolte in conformità alla normativa di tutela).
La valorizzazione, dunque, è azione attiva di investimento ed incremento per il miglioramento dell’offerta e delle dotazioni fisiche e strutturali necessarie al fine dei pubblici servizi essenziali di tutela e di fruizione.
Più correttamente Dugato ritiene che la fruizione sia “distinta ed autonoma rispetto alla fattispecie delle attività di valorizzazione così come la disegna l’art. 11”[lxxxiii]. Le attività di valorizzazione e di fruizione sono l’una compresa nell’altra, tanto che si ritiene che “la fruizione di un museo… si manifesta come diritto di accesso” e si tradurrebbe, pertanto, pure “in un diritto all’informazione del visitatore”. Aggiungiamo che gli accordi di fruizione di cui all’art. 102 comma 4 del D.Lgs 42/04 (simili a quelli di valorizzazione) confermano l’autonomia del concetto di fruizione oggi riconfermata dal DL 146/15.[lxxxiv]
L’art. 01 del DL 146/15 conferma che tutte le attività riguardanti il patrimonio culturale assurgono al rango di diritti in quanto incluse nei livelli essenziali delle prestazioni di cui all’articolo 117 Cost., comma 2, lett. m). Nella lettera dell’articolo, si citano congiuntamente, e non a caso, l’attività di tutela, quella di valorizzazione e quella di fruizione, circostanza che deve, a nostro avviso, far ritenere quest’ultima come attività diversa dalla valorizzazione. Sappiamo che questa posizione è stata “confutata da una tesi dominante e consolidata in dottrina e in giurisprudenza, la quale considera la fruizione compresa nel più ampio concetto della valorizzazione[lxxxv]”, ma questo è l’unico senso, secondo il nostro umile parere, attribuibile alla lettera dei succitati articoli del D.Lgs 42/04 e del DL 146/15.
La fruizione va prioritariamente etichettata, dunque, come servizio pubblico par excellence poiché integra gli estremi di quelle prestazioni da garantire agli utenti per il soddisfacimento dei bisogni e delle esigenze della collettività.
La Cavaliere, afferma “il legislatore, in tal modo, prescrive ai pubblici poteri di garantire l’effettività delle stesse e, quindi, di conseguenza, di dare concreta attuazione a quelli che sembrano assumere i connotati di ulteriori “nuovi” diritti a prestazione riguardanti le attività principali relative ai beni culturali”[lxxxvi]
Altra dottrina parimenti afferma che “ai diritti culturali al pari di quelli economici e sociali debba corrispondere un insieme di prestazioni positive da parte dello Stato. Tali diritti tendono a rimanere sulla carta perché sono condizionati dalla disponibilità delle risorse pubbliche le quali privilegiano in modo asimmetrico e non paritetico i processi economici e sociali”. Si ci consenta ancora di dissentire.[lxxxvii]
Bisogna, a nostro avviso, aggiornare il concetto “del diritto ad ottenere prestazioni pubbliche” ancora ancorato a visioni novecentesche. Oggi la sussidiarietà orizzontale, i partenariati sociali, le economie della partecipazione impongono non più di parlare di diritti a prestazioni pubbliche a carico del contribuente.
La Repubblica deve promuovere e favorire la fruizione delle collettività come valore in sé e non come valore subordinato alla copertura finanziaria pubblica della stessa fruizione. In un ottica di sussidiarietà orizzontale, ove i cittadini organizzati e le formazioni sociali del partenariato possono concorrere alla ideazione, organizzazione e gestione dei servizi culturali pubblici. Alla luce delle su esposte nuove normative sulle forma speciali di partenariato e di partenariato sociale, introdotte dal Codice Appalti e dal Codice del Terzo Settore, tale “pregiudiziale di copertura finanziaria” all’esercizio del diritto non è più attuale.
Senza alcuna copertura finanziaria pubblica la fruizione può essere promossa e valorizzata da gruppi organizzati di cittadini a mezzo di strumenti quali le sponsorizzazioni culturali di cui alle forme speciali di partenariato o tramite social bonus o social lending o, ancora, sotto forma di baratto amministrativo a livello cittadino.
Si deve piuttosto parlare di “diritti a fruire di opportunità” che il pubblico, questo sì, deve mettere a disposizione delle forze sociali e partenariali organizzate. Opportunità per concorrere, dunque, alla gestione, alla migliore fruizione del patrimonio e, con riferimento alla valorizzazione, anche ad investimenti promossi, sotto l’egida delle organizzazioni del terzo settore, a totale carico del privato.
Non si deve trascurare la considerazione che viviamo da anni ormai in uno scenario Cultura 3.0 caratterizzato da varie forme di attiva partecipazione culturale dove la distinzione tra produttori e utenti di contenuti culturali sta continuamente svanendo e nuove vie di creazione di valore sociale ed economico emergono attraverso la partecipazione[lxxxviii].
Il “diritto a fruire di opportunità” é, dunque, da intendere “a doppio senso” tanto per i cittadini quanto per le organizzazioni culturali del terzo settore, quali fruitori e, contemporaneamente, come ideatori, organizzatori e gestori dei servizi culturali stessi.
L’opportunità di cui si ha il diritto di fruire é il “diritto alla partecipazione” alla cultura tanto in senso attivo quanto nel (sempre più evanescente) senso passivo.
Livelli essenziali delle prestazioni per i nuovi diritti culturali secondo la costituzione e secondo la normativa europea: nuovi obblighi a carico del legislatore nazionale
Come definire un servizio pubblico è cosa ardua. I tanti cambiamenti normativi e i tentativi abortiti di legislazione prima bocciati da referendum poi dalla Corte Costituzionale, e l’ultimo tentativo della Legge Madia poi non sfociato in una compiuta disciplina delegata sul tema dei servizi pubblici, danno un panorama frastagliato se non confusionario. Conviene, dunque, per questa analisi rifarsi al dettato costituzionale e a quello unionale. [lxxxix]
La Costituzione nell’art. 43 dispone che le imprese, per fini di utilità generale[xc], possano essere riservate originariamente o trasferite, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti. In base all’art. 41, comma 3, Cost, l’attività economica può essere sottoposta con legge a programmi e controlli «a fini sociali», desumendosi da ciò che i servizi pubblici (seppure non menzionati espressamente) possono essere gestiti da soggetti pubblici o privati. Ne riviene che imprese che si occupano di servizi pubblici, ove non trasferite al pubblico, possono essere ordinariamente gestite da privati.[xci]
Tale concezione corrisponde alla teoria del servizio pubblico in senso oggettivo. Secondo tale visione la classificazione pubblica del servizio non dipende dal soggetto che lo gestisce, ma, indipendentemente dalla qualifica del gestore, potrebbe continuare ad essere gestito direttamente da un soggetto privato o trasferito in forza di legge ad una “comunità privata di lavoratori o di utenti“[xcii] (nella realtà tale circostanza non si è mai realizzata). Ancora in dottrina si rileva che tale concezione debba essere intesa in riferimento a realtà e manifestazioni eterogenee destinate al servizio della collettività. Di per sé, dunque, tale concezione è dinamica.[xciii]
Tanto con riferimento alla offerta del servizio pubblico culturale. Vediamo ora la domanda.
In dottrina si riconosce che la Costituzione garantisce la cultura e le sue espressioni istituzionali artistiche e materiali, consentendo di riconoscere l’esistenza di diritti culturali, i cui titolari sono tutte le persone alle quali è data la possibilità di accedere non soltanto all’educazione scolastica, ma anche a tutte le altre forme di cultura e conoscenza.[xciv]
L’art. 9 Cost., inserito nei principi fondamentali della Costituzione e sullo stesso piano dell’affermazione della libertà, dell’eguaglianza e della pari dignità della persona umana al comma 1 stabilisce che “La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica” e nell’affermare nel comma 2, che la stessa “Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione”, include tra i compiti essenziali della stessa Repubblica quello della promozione, dello sviluppo e dell’elevazione culturale della collettività, con il conseguente obbligo, per tutti gli enti territoriali, nell’ambito delle rispettive competenze, di promuovere sia le diverse attività legate alle espressioni artistiche, sia le attività di tutela e valorizzazione (quindi di fruizione e di conseguenza anche l’accesso) dei beni storico-artistici.[xcv]
Nell’art. 9 Cost. il riferimento non sarebbe solamente rivolto a cose, beni o interessi, ma anche alla funzione culturale che discende da essi e che deve collegarsi alla formazione intellettuale dell’individuo attraverso processi educativi intesi in senso ampio, ove i beni costituiscono strumento di cultura cui si dà piena esplicazione attraverso la loro fruizione e, dunque, permettendo l’accesso a essi.
Ancora, la libertà dell’arte e della scienza ex art. 33 Cost. e il diritto all’istruzione ex art. 34 Cost. sono strettamente collegati con il diritto di accedere ai beni culturali o alla cultura in quanto le arti, il turismo (culturale) e gli istituti della cultura, quali luoghi dotati di autonomia scientifica e operativa, sono senz’altro da considerarsi mezzi di istruzione e di sapere.[xcvi]
L’art. 2 Cost., relativo alla garanzia dei diritti inviolabili dell’uomo, infine, non può non intendersi come norma comprendente, tra gli altri, anche i diritti culturali[xcvii]. Il diritto a fruire della cultura, inoltre, è presente in varie Convenzioni internazionali ed europee, per come vedremo tra poco.
Nell’ordinamento dell’Unione Europea tutte le imprese, non solo quelle private ma anche quelle pubbliche, sono sottoposte alle regole della concorrenza. Ovvero, a norma dell’art.106 del TFUE tutte le imprese che svolgono servizi pubblici (servizi di interesse economico generale SIEG), di natura pubblica e privata che siano, sono sottoposte alle regole dei Trattati e della concorrenza. Va da sé che i servizi pubblici essenziali sono analoghi ai servizi di interesse economico generale.
La seconda parte dell’articolo 106 del TFUE prevede però un eccezione: tale norma generale pro-concorrenza trova la sua deroga nei limiti in cui “l’applicazione di tali norme (sulla concorrenza) non osti all’adempimento delle specifica missione affidata“ alle stesse imprese dei servizi pubblici essenziali.
Ovvero il diritto europeo afferma la prevalenza del modello concorrenziale sia per il pubblico che per il privato, riservando alla gestione della PA detti servizi solo ove il mercato non sia in grado di soddisfare le esigenze collettive.[xcviii]
I “servizi universali” sono, dunque, i “servizi di interesse generale NON economico” per i quali l’assenza di un profilo economico esclude il ricorso al mercato mediante procedure competitive.
La stessa normativa europea riafferma comunque il valore dei servizi di interesse economico generale prevedendo, all’art.14 TFUE, che l’Unione e gli Stati “provvedono affinché tali servizi pubblici funzionino in base a principi e condizioni che consentano di assolvere i loro compiti” (di interesse pubblico) ferma restando l’applicazione delle norme sulla concorrenza.[xcix]
Il pubblico interviene, dunque, solo in funzione sussidiaria laddove o le imprese commerciali/produttive o le forze sociali partenariali non riescano ad intervenire con mezzi di mercato a ritorno economico o con strumentazioni economiche no-profit per servizi di interesse generale non economico per i quali manca un ritorno economico.
Riassumendo, sia nella Costituzione che nell’ordinamento europeo, per la fornitura di servizi pubblici essenziali nel settore culturale possono agire tanto i privati che le parti pubbliche: nella Costituzione, però, la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti la gestione degli stessi servizi culturali.
Giova ricordare, infine, che l’art. 1 della l. n. 146/1990 considera servizi pubblici essenziali, indipendentemente dal rapporto di lavoro, anche quelli svolti in regime di concessione o mediante convenzione.
Per il 146/90 sono servizi pubblici essenziali quelli volti a garantire il godimento dei diritti della persona, costituzionalmente tutelati, alla vita, alla salute, alla libertà ed alla sicurezza, alla libertà di circolazione, all’assistenza e previdenza sociale, all’istruzione ed alla libertà di comunicazione, quindi quelli volti a garantire i diritti fondamentali del nostro ordinamento.
La determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni è una scelta assolutamente politica operata dal legislatore a livello statale. Ciò significa che il quantum di prestazioni che lo Stato deve garantire per il soddisfacimento minimo dei diritti sociali è strettamente legato al significato che il legislatore attribuisce ai termini “prestazione” e “livelli essenziali[c]”. Il legislatore statale fissa gli elementi costitutivi del contenuto necessario di essi lasciando, comunque, che il legislatore regionale, nel rispetto della soglia minima stabilita a livello centrale per tutto il territorio nazionale[ci], possa differenziarsi in melius[cii].
La legge dovrà precisare, pertanto, il tipo dell’offerta a garanzia e tutela dell’utenza, in termini di erogazione e di esigibilità, nonché determinare la tariffazione agevolata dei servizi stessi (la onerosità del servizio è cosa lecita giacché è costituzionalmente corretta la previsione di un meccanismo di contribuzione dei cittadini ai costi delle prestazioni), fornire una corretta informazione sugli orari e sui tempi per ottenere la prestazione e prevedere modalità appropriate per l’accesso di abili e di disabili (per es. attraverso trasporti adeguati, percorsi pedonali agibili, strutture per disabili, parcheggi etc.).[ciii]
E’ necessario che il legislatore statale emani, in tempi celeri, detta regolazione dei livelli essenziali delle prestazioni partendo dalla salvaguardia dei principi europei di universalità e accessibilità delle prestazioni relative alle attività in oggetto, preservando un adeguato livello di tutela degli utenti, anche secondo i principi di sussidiarietà, proporzionalità e leale cooperazione[civ]. La Cavaliere, in proposito bene puntualizza che sarebbe “necessario un percorso di regolazione e di ridefinizione delle politiche culturali prevedibilmente alquanto complesso e comportante un non marginale investimento di risorse sotto il profilo sia tecnico che organizzativo. (…). Le gestioni (dei servizi) dovrebbero conseguire uno standard comune di management che, nel caso in cui non fosse raggiunto potrebbe anche causare una sostituzione di gestione a favore dell’Ente centrale. Al contrario, nel caso in cui vi siano amministrazioni maggiormente capaci, non sarebbero escluse gestioni con un livello di efficienza superiore rispetto a quello fissato dalla legge statale. Dovrebbero, comunque, essere sempre minori le differenze attualmente riscontrabili e, per la verità, piuttosto “imbarazzanti”, tra alcuni musei “tradizionali”, presidiati solo da custodi, privi di catalogo, dotati solo di cartellini per le vetrine nonché sprovvisti di qualsiasi altro servizio di fruizione, e le più moderne strutture museali, concepite e realizzate a misura di visitatore, con pannelli illustrativi e didascalie tradotte in più lingue, installazioni multimediali interattive, audioguide e servizi didattici. I diritti culturali in esame dovrebbero anche godere di una tutela attiva, non più solo come interesse diffuso o diritto collettivo, ma come diritto individuale[cv]”.
La stessa studiosa fa poi un accenno molto interessante alla class action pubblica[cvi]. “Il fatto che una legge statale debba prevedere la quantità, la qualità e la tipologia delle prestazioni legate alle attività relative ai beni culturali, ossia, il quantum di assistenza, di garanzia e di soddisfazione cui tutti gli utenti hanno diritto nell’intero territorio nazionale, dovrebbe pure implicare l’importante conseguenza che nel caso di violazioni, i titolari del diritto dovrebbero essere messi in condizione di disporre di adeguati strumenti di tutela, rendendo questo tipo di “pretesa” concretamente esigibile e quindi pure giustiziabile”.[cvii]
Saremmo, pertanto, di fronte a un diritto che potrebbe denominarsi “diritto di accesso ai beni culturali”[cviii], (noi lo abbiamo definito sopra anche “diritto di partecipazione alla cultura” tanto come fruizione quanto come “contribuzione”), posto in capo all’individuo di godere (fruire) dei relativi beni o attività culturali, per il loro interesse scientifico o educativo, per il loro valore estetico, oppure anche unicamente per mero diletto. Tale “nuovo” diritto si potrà comprimere solo in presenza di un altro interesse pubblico su di esso prevalente e dovrà essere garantito al pari degli altri diritti fondamentali come per esempio quello all’istruzione, alla salute o alla previdenza sociale”.[cix]
Il decreto n. 146/2015, quindi, sembra aver formalizzato in maniera esplicita un diritto (quello di accedere ai beni culturali), che, pur essendo stato già da tempo riconosciuto dalla dottrina e dalla giurisprudenza in forza del dettato costituzionale, non era stato mai espressamente sancito in una precisa disposizione di legge, così come non aveva mai ottenuto una vera e propria attuazione e garanzia sopravvivendo nell’ordinamento, per molto tempo, con contorni indefiniti.
Uno degli ampi territori di approfondimento possibili é, a questo punto, la verifica degli strumenti normativi messi a disposizione dall’ordinamento europeo per la fornitura dei detti servizi culturali di interesse generale economico e NON economico, ovvero, gli organismi di diritto pubblico, le strutture in house providing, le imprese pubbliche, le società miste, i partenariati istituzionali e contrattuali, etc..
Non é questa però la sede per tale digressione, certamente, interessante.
“Socializzazione” dei beni culturali e soluzioni possibili per l’applicazione del D.lgs 228/11 al settore: primi tentativi di messa a sistema delle novità ordinamentali
Fermi restando i dubbi sopra espressi con riferimento al nuovo disposto del comma 3 dell’articolo 201 del Codice dei Contratti Pubblici con riferimento ai DPP di competenza del Ministero delle Infrastrutture[cx], tentiamo ora di rispondere alla vexata quaestio relativa alla, sino ad ora, disattesa applicazione degli obblighi programmatori e valutatori di cui al D.Lgs 228/11 per il settore culturale.
Ai fini dell’attuazione del decreto delegato succitato é utile, evidenziare che in un passaggio dell’Allegato 1 al DPCM del 3 agosto 2012, punto 1.12.c), cui rimanda il D.Lgs 228/11, si prevede che “Ai fini della definizione delle priorità di intervento, di cui all’art. 3, comma 2, lettera c), del decreto legislativo n. 228/2011 (…) c) l’amministrazione può individuare proprie priorità anche sulla base della distinzione tra infrastrutture sociali rivolte ai cittadini e infrastrutture finalizzate alla produzione”.
Tale distinzione sembrerebbe aprire uno spiraglio concreto per il reindirizzamento verso la su esposta accezione “sociale” delle scelte relative alla programmazione, valutazione ex-ante e selezione dei progetti per la tutela e valorizzazione. Ricordiamo, ora, quanto detto prima: per gli effetti del Vademecum si sottopongono al processo valutativo del Dlgs 228/11 le opere Oopp2 sopra 10 meuro nella categoria a), ovvero gli “interventi di rinnovo del capitale, quali ad esempio manutenzione straordinaria, recupero e ristrutturazione”, di cui al punto 2.5. del DPCM 3 agosto 2012, allegato 1. Non sono, invece, sottoposte alla valutazione del D.Lgs 228/11 gli interventi della stessa categoria a) sotto la soglia di 10 meuro[cxi].
Più concretamente, classificati come interventi per infrastrutture sociali le spese relative ai beni culturali, al fine delle valutazioni ex-ante, proponiamo di non ricorrere all’analisi costi-benefici (ACB), in generale prevista dal D.Lgs 228/11, ma all’analisi costi-efficacia per i soli interventi di “rinnovo del capitale” sopra i 10 meuro.
L’Allegato 1 del DPCM del 3 agosto 2012 dispone, infatti, che “qualora non sia possibile quantificare i benefici o misurarli in termini monetari si suggerisce di ricorrere all’analisi costi-efficacia”.
Il sottopunto a) del punto 2.5. dell’Allegato 1 del DPCM del 3 agosto 2012 specifica che per “gli interventi di rinnovo del capitale, quali ad esempio manutenzione straordinaria, recupero e ristrutturazione”, ovvero per tutti gli interventi di tutela tramite conservazione o interventi di valorizzazione per nuove opere nel settore culturale, “a fini valutativi lo studio di fattibilità deve essere incentrato principalmente o esclusivamente sull’analisi delle alternative progettuali e su una approfondita analisi dei costi, individuando dove possibile standard, costi parametrici e costi sostenuti per interventi analoghi. Sotto il profilo delle tecniche valutative sono richieste analisi costi-efficacia (…)”.
Il Vademecum 2014/2015 del DIPE e del DPS, predisposto sulla base del rimando fatto dall’art. 8 comma 3 del D.Lgs 228/11, prevede, ancora, che “la valutazione ex ante pone sempre a confronto la situazione “senza progetto” con la situazione di progetto e, di norma, fa riferimento all’analisi (…) socio-economica che viene effettuata (…) per opere di minore complessità, a mezzo dell’analisi costi-efficacia”[cxii].
E’ utile ora ribadire che il fine della tutela è, non solo quello dello studio e conservazione del patrimonio e dei valori della memoria storico-artistica, culturale e paesaggistica nazionale, ma anche quello della fruizione dello stesso patrimonio da parte dei cittadini, ex art.1 comma 3, art. 6 comma 1, etc. del Codice dei Beni Culturali[cxiii].
Ove si vorrà, in coerenza con la sopra illustrata recente legislazione (il succitato DL 146/15 art.01), dunque, intendere la tutela e valorizzazione come valore identitario della nazione e “servizio”, dunque, “sociale” di progresso culturale e civile[cxiv], si potrà fare valere la valenza sociale delle infrastrutture da programmare, valutare e selezionare, a norma del D.Lgs 228/11, in quanto relative al patrimonio identitario e culturale collettivo.
Ovvero, si potrà programmare senza interventi normativi di abrogazione delle parti del D.Lgs 228/11 configgenti con l’ordinamento della contrattualistica pubblicistica e dei beni culturali, ma agendo solo in via amministrativa. Classificando, nei termini sopraccitati, ai fini del D.Lgs 228/11, gli interventi nel settore quali interventi per infrastrutture sociali da valutare sopra i 10 milioni di euro in soli termini di analisi costi-efficacia.
Si potranno chiarire, dunque, specifiche applicazioni e deroghe ai punti dell’impianto del D.Lgs 228/11 e del DPCM 3 agosto 2012 in coerenza e conformità con le specificità ordinamentali e con le novità normative del settore culturale.
Ai fini Eurostat la nuova definizione del LEP “servizio sociale culturale” consentirebbe, dunque, una diversa classificazione normativa dei concetti di produzione di beni, fisici (tangible assets) o immateriali (intangibles assets, id est, licenze, know-how, brevetti e marchi) nel settore culturale.
Al fine del ripensamento completo della offerta dei servizi di tutela e valorizzazione culturale bisogna, secondo noi, ripartire dalle stesse definizioni UNESCO, aventi valore condiviso di convenzioni internazionali.
Il già richiamato art 4 della Convenzione UNESCO, del 20 ottobre 2005[cxv] avente come oggetto la protezione e la promozione della diversità culturale, ben definisce le “attività, beni e servizi culturali” quali quei beni o servizi che “...incarnano o trasmettono delle espressioni culturali indipendentemente dal loro eventuale valore commerciale”[cxvi]. Dunque anche di solo valore sociale[cxvii].
Ancora la stessa Convenzione all’art. 7 punto così recita “2. Le Parti contraenti s’impegnano inoltre a riconoscere l’importante contributo fornito da artisti e da altre persone impegnate nei processi creativi, da comunità culturali e da organizzazioni che li sostengono nella loro attività nonché il loro ruolo centrale che consiste nell’alimentare la diversità delle espressioni culturali”[cxviii].
Bisogna ora evidenziare la diversità concettuale e giuridica tra il concetto di “attività” e il concetto di “beni e servizi”.
Il termine “attività” è, infatti, più neutro dal punto di vista del valore giuridico commerciale e merceologico. “Beni e servizi” fanno pensare a valori misurabili di mercato, ad assets o a valori prestazionali riferibili a listini professionali o imprenditoriali nonché ad istituti e procedure del procurement amministrativo[cxix].
Anche la Commissione Europea ha cominciato ad occuparsi del valore sociale della cultura, all’interno delle programmazioni dei fondi strutturali, senza mai dare però dignità di primaria strategia politica europea al settore. Purtroppo, il valore sociale, in generale, della cultura non è seriamente riconosciuto quale strategia di lungo termine e, questo vale soprattutto per l’Unione Europa[cxx].
Anche qui, la difesa delle competenze statuali in materia non ha consentito l’avvio di una grande campagna culturale europea con i conseguenti interventi normativi regolamentari.
Il Consiglio d’Europa, però, con la Convenzione di Faro[cxxi] ha riconosciuto il valore partecipativo della cultura[cxxii], seppure in termini di impegni generali.
All’articolo 5 rubricato “Leggi e politiche sull’eredità culturale”, si legge “Le Parti si impegnano a: (…) d. favorire un clima economico e sociale che sostenga la partecipazione[cxxiii] alle attività inerenti l’eredità culturale” e all’articolo 8 “Le Parti si impegnano a utilizzare tutte le dimensioni dell’eredità culturale nell’ambiente culturale per: (…) c. rafforzare la coesione sociale[cxxiv] promuovendo il senso di responsabilità condivisa nei confronti dei luoghi di vita delle popolazioni”.
Con la Convenzione di Faro, sottoposta alla ratifica del Senato mentre scriviamo, ritornano, dunque, potentemente in gioco le succitate ragioni dell’economia della “partecipazione culturale”, quale strumento di coesione sociale.
Tali concetti, ripresi anche nel Barca Report, sono alla base della nuova strategia territoriale e partecipativa disposta dal Regolamento generale sui Fondi Strutturali, Reg.UE 1303/13.
Se è, pertanto, vero che non esiste una vera strategia europea sulla cultura, rectius solo interventi concorrenti rispetto alle competenze degli Stati, è anche vero che uno dei settori principali di ingaggio delle politiche di sviluppo locale e partecipativo del Regolamento fondi strutturali, è proprio la cultura.
Sembra, pertanto, che tra Convenzioni Unesco, Convenzioni del Consiglio d’Europa e Regolamento per i Fondi Strutturali, tutte fonti normative di rango superiore[cxxv] o equivalente alle legge Italiana (come nel caso dei regolamenti che, comunque, fanno disapplicare le norme nazionali confliggenti[cxxvi]), si possa distinguere un incardinamento forte e sovraordinato dei servizi ”socio-culturali” e di partenariato sociale nel settore.
Se a tali fonti primarie, si aggiunge la permanenza degli obblighi di tutela costituzionale del tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico della Nazione (art.9 della Costituzione) e gli obblighi relativi ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art.01 del d.l. 20 settembre 2015, n. 146 e di cui all’art.117, 2 comma, lettera m), della Costituzione, il quadro risulta chiaro.
Nell’ordinamento nazionale, oggi, la tutela, la fruizione e la valorizzazione del patrimonio culturale sono, infatti, attività che rientrano tra i livelli essenziali delle prestazioni di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione[cxxvii].
Ne consegue che la eventuale diversa normazione Italiana dovrebbe disapplicarsi in caso di contrasto con la normativa sovraordinata e/o deve essere, nei casi estremi dichiarata, incostituzionale (ex-art. 136 della Costituzione).
Anche sotto questo aspetto, pertanto, una pura applicazione “economicista” del D.Lgs 228/11 al settore dei beni culturali rischia profili di illegittimità atteso il valore di servizio pubblico essenziale dato oggi al settore.
La soluzione che abbiamo sopra citato è quella di individuare e distinguere di volta in volta gli interventi per infrastrutture sociali, da valutare con le succitate analisi costi-efficiacia, (non rimessi cioè ad obblighi di indicatori finanziari, analisi dei rischi, piani economico-finanziari, etc.), da quelli per infrastrutture finalizzate alla produzione di reddito.
Ci riferiamo, si ribadisce, ad un applicazione che per il settore culturale si rivolga in grande parte al succitato punto 1.12.c) Allegato 1 del DPCM del 3 agosto 2012 ai sensi del quale le amministrazioni potranno classificare, programmare, valutare e selezionare, caso per caso, le infrastrutture socio-culturali superiori ai 10 meuro, rivolte ai cittadini, quali prioritarie.
Medesimo ragionamento vale per le infrastrutture finalizzate alla produzione di servizi culturali, nei comprovati casi di redditività degli interventi (vedi sopra l’esempio del Colosseo)[cxxviii].
Se l’accezione del valore sociale esiste, ovvero, sul fronte del “diritto alla fruizione culturale”, ovvero sulla domanda da parte dei cittadini, diritto tutelato dall’art.1 del Codice dei Beni Culturali e dalla Costituzione, non può non esistere altrettanto valore sociale sul fronte della dell’offerta delle infrastrutture sociali per i servizi culturali.
Per consentire e migliorare la stessa fruizione sociale il legislatore con l’art.01 del DL 146/15 ha, infatti, inserito anche gli investimenti di valorizzazione tra i nuovi obblighi costituzionali di livelli essenziali di prestazione da garantire.
Per come noto, nella valorizzazione rientra anche la conservazione a norma dell’art.6 comma 1 del Codice dei Beni Culturali, oltre che la promozione, la conoscenza e la stessa fruizione.
La valorizzazione, lo ripetiamo, a norma dell’art. 6 del D.Lgs 42/04 “consiste nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso”: è, dunque, attività dinamica di investimento per l’incremento e il miglioramento infrastrutturale delle condizioni della tutela e della fruizione.
Serve, dunque, tentare di mettere a sistema il nuovo impianto ordinamentale nel settore al fine di provare a rispondere alle necessità di corretta programmazione e valutazione precipitate nel D.Lgs 228/11.
Si propone, pertanto, una nuova messa a sistema del settore, individuando diversi pese e rilevanze per i vari interventi relativi ai LEP di tutela, fruizione e valorizzazione rispetto agli obblighi programmatori del decreto delegato in oggetto.
Tanto in rapporto, non solo ai diversi strumenti normativi e finanziari connessi agli obblighi programmatori, quanto anche rispetto agli obblighi di rispetto dei parametri Eurostat succitati.
In primo luogo, bisognerebbe distinguere gli interventi relativi a “LEP della tutela” (gestionali), aventi quale riferimento prioritario l’obbligo della tutela, dagli interventi relativi ai “LEP della valorizzazione” (degli investimenti), aventi quale riferimento prioritario l’obbligo della valorizzazione.
Gli interventi relativi e/o complementari alla fruizione e/o alla partecipazione collettiva si riferiranno, infine, (anche) ad un “LEP della fruizione” trasversale, posto cioè in comune tra i primi due.
Gli interventi relativi al “LEP della tutela” e/o al “LEP della fruizione collettiva” potranno avere copertura finanziaria dal bilancio ordinario del Ministero o dalla L.190 etc., da fondi strutturali destinati a sole finalità socio-culturali, da sponsorizzazioni private o da forme speciali di partenariato mirate alla gestione/fruizione dei beni oggetto di tutela. Tanto in particolare per quei beni che per loro scarsa redditività (in termini di visitatori paganti o altri termini economici) non sono in condizione di attirare investimenti privati di valorizzazione.
Altro ragionamento vale per gli interventi relativi al “LEP della valorizzazione” o degli investimenti. Essi potranno avere copertura finanziaria da risorse delle politiche di coesione, ovvero dai fondi strutturali e dal Piano Juncker (ove a cofinanziamento dei fondi strutturali) non destinati alle politiche socio-culturali ma a progetti generatori di entrate; ed ancora, da risorse attivate dal partenariato sociale (sussidiarietà orizzontale, baratto amministrativo, forme speciali di partenariato mirate alla valorizzazione, etc.) nonché da strumenti di PPP (project finance, leasing, PPP, etc.) e concessione e da altre fonti finanziarie pubbliche (FSC, etc.) mirate a finanziare gli investimenti per la valorizzazione/fruizione dei beni oggetto di tutela.
Gli interventi di investimento relativi alla realizzazione di infrastrutture sociali (non generanti ovvero entrate economiche) o interventi finalizzati alla gestione delle stesse, potranno essere collocati off-shelf ovvero fuori dall’indebitamento pubblico nazionale poiché afferenti al “LEP gestionale” o della “fruizione collettiva”.
Solo il PPP, le concessioni e le altre forme di investimento pubblico non annoverate tra quelle supportate dai fondi strutturali e dal Piano Juncker (su cui vige una specifica deroga regolamentare) potranno essere collocati on-shelf ovvero gravanti sull’indebitamento pubblico, ove non si dovessero rispettare i parametri Eurostat 2010, per come recepiti anche dal Codice Contratti.
Tale distinzione tra le spese fatte dallo Stato o dagli altri enti pubblici beneficiari di risorse trasferite dallo Stato consentirebbe di distinguere le spese di investimento per la valorizzazione da realizzare con le risorse europee o in project finance da quelle relative alla tutela e gestione del patrimonio per investimenti in infrastrutture sociali non possedenti termini di redditività causa incapacità di generare entrate.
Ovvero, ai fini del D.Lgs 228, gli interventi su beni su cui si registrano bassi (o nulli) numeri di visitatori e/o, comunque, su beni incapaci di generare entrate nette, potranno essere ricondotti all’ottemperamento di obblighi costituzionali di tutela (prioritaria), con le ancillari spese per la conservazione, la conoscenza e la fruizione, e classificati quali spese per infrastrutture sociali rivolte ai cittadini. Tali spese, ove superiori a 10 milioni di euro, potranno essere programmate, valutate, con la sola analisi costi-efficacia ed, infine, selezionate nel sopra cennato perimetro di rispetto del D.Lgs 228/11 e del DPCM 3 agosto 2012.
Mentre gli interventi su beni su cui si registrano alti numeri di visitatori e/o, comunque, su beni capaci di generare entrate nette potranno essere ricondotti all’ottemperamento di obblighi normativi di valorizzazione (prioritaria), con le spese ancillari per la conservazione, la conoscenza e la fruizione, e classificati quali spese per infrastrutture finalizzate alla produzione rimesse, ove superiori a 10 milioni di euro, all’adempimento degli obblighi generali del D.Lgs 228/01 (realizzazione del piano economico-finanziario, previsione di indicatori economico-finanziari, analisi del rischio, etc).
Tale soluzione consentirebbe di dare finalmente una ragionevole attuazione, nella stretta coerenza con le previsioni dell’ordinamento costituzionale e normativo nazionale, agli adempimenti di cui al D.Lgs 228/11 fin’ora disattesi.
Ne conseguirebbe una risposta funzionale al rispetto delle giuste ragioni della programmazione e della valutazione degli investimenti pubblici rispetto a quelle, altrettanto giuste, del diritto e della contrattualistica pubblica che non tengono conto delle prime e che, come nel caso del Consiglio di Stato[cxxix], qualifica le prime quali “semplici petizioni di principio, prive di contenuto concreto”.
[i] A.BRUNO in “Public private partnership e indicazioni soft-law di Eurostat” su www.diritto.it del 10 ottobre 2017
[ii] “Manual on Government Deficit and Debt” (MGDD), relativo all’ESA 2010,implementation of ESA 2010 di EUROSTAT, paragrafo VI.4
[iii] Il Patto di bilancio europeo, formalmente Trattato sulla stabilità, coordinamento e governance nell’unione economica e monetaria (conosciuto anche con l’anglicismo fiscal compact, letteralmente “patto di bilancio”), è un accordo approvato con un trattato internazionale il 2 marzo 2012 da 25 dei 28 stati membri
[iv] Il legislatore del 2011 era pressato dalla cosiddetta impennata dello spread e dalla grave crisi economica internazionale si veda A.BRUNO ibidem pag.50
[v] Sul tema si consenta rimandare alla più estesa trattazione fatta nell’articolo “Profili applicativi del d.lgs 228/11 e obblighi di conservazione/tutela nel settore culturale”, www.ildirittoamministrativo.it
[vi] F.BARCA, Sintesi, versione italiana del Rapporto, pp. 7-8 citato in A.ANGELINI e A.BRUNO Place-Based – sviluppo locale e programmazione 2014-2020, F.Angeli, 2016. In esso si legge, tra l’altro: “Esistono forti motivi perchè l’Unione destini una larga parte del bilancio comunitario a una strategia place-based che sia di complemento al completamento del mercato unico. Solo una strategia place-based può permettere all’Unione di rispondere all’aspettativa dei propri cittadini di beneficiare dei vantaggi economici dell’unificazione, indipendentemente da dove essi vivono, di avere pari accesso alle opportunità e di far fronte ai rischi. In particolare, esistono ottimi motivi per costruire all’interno della politica di coesione un’agenda sociale territorializzata mirata a garantire standard socialmente condivisi di benessere per gli aspetti della vita ai quali individui e gruppi attribuiscono priorità elevata. Questo rappresenterebbe un tipo di contratto sociale tra l’Unione e i suoi cittadini e un modo, nel più lungo termine, per incoraggiare la mobilità fra Stati membri riducendo le paure che essa suscita. Nel realizzare una tale politica l’Unione ha un vantaggio rispetto ai singoli Stati membri, poiché essa è in grado di tenere conto delle interdipendenze fra luoghi a cavallo dei confini nazionali, che rivestono un’importanza sempre maggiore per la crescita dell’Unione. Inoltre l’Unione è meno soggetta alla pressione di gruppi d’interesse locali che possono alterare o ostacolare i percorsi di sviluppo”
[vii] Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 3.8.2012, Attuazione dell’articolo 8, comma 3, del decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 228 in materia di linee guida per la valutazione degli investimenti relativi ad opere pubbliche e del Documento pluriennale di pianificazione degli investimenti in opere pubbliche, in GU n. 273 del 22.11.2012.
[viii] Le valutazioni di sostenibilità economico-finanziaria delle opere pubbliche nella normativa italiana: finzioni, www.notavbrennero.info, 14.2.2015, pag. 15
[ix] Vademecum predisposto sulla base del rimando fatto dall’art. 8 comma 3 del D.Lgs 228/11
[x] BRUNO “Profili applicativi del d.lgs 228/11 e obblighi di conservazione/tutela nel settore culturale”, www.ildirittoamministrativo.it, pag.10
[xi] a norma dell’art. 5 comma 2 punto b, del D.Lgs 228/11 occorre inserire nella Seconda Sezione del Documento Pluriennale di Pianificazione, una sintesi dei singoli studi di fattibilità elaborati.
[xii] salvo una piccola clausola del DPCM 3 agosto 2012 che tratteremo nell’ultimo paragrafo di questo studio.
[xiii] Le valutazioni di sostenibilità economico-finanziaria delle opere pubbliche nella normativa italiana: finzioni, www.notavbrennero.info, 14.2.2015, pag. 25
[xiv] Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 3.8.2012 sulla GU n. 273 del 22-11-2012
[xv] Si veda sulle concessioni il Documento 15/16/CR5bis/C4 della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome Istituto Per L’innovazione e Trasparenza degli Appalti e la Compatibilita’ Ambientale ITACA “Documento di analisi della Direttiva 2014/24/Ue in materia di Appalti Pubblici”
[xvi] il documento “Vademecum per l’applicazione del Modello di Linee Guida ai fini della predisposizione del Documento Pluriennale di Pianificazione ai sensi del D.Lgs. n. 228/2011”, redatto dal Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della Politica Economica della Presidenza del Consiglio dei Ministri (DIPE) e dal Dipartimento dello Sviluppo e della Coesione Economica (DPS) integrato a mezzo di un Addendum nel marzo 2015
[xvii] Deliberazione n. 8/2016/G Corte dei conti Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato Adunanza dei collegi I e II e del collegio per il controllo sulle entrate del 20 giugno 2016 e Camera di consiglio del 19 luglio 2016, pag. 14
[xviii] l’AUTORITÀ DI VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI (AVCP), con deliberazione del 22 aprile 2009, n. 37, ha affermato che è conforme al disposto dell’art. 197, c. 3, la concessione ai privati della gestione temporanea di beni culturali sottoposti a tutela ai sensi del d.lgs. n. 427/2004, mediante l’istituto del project financing, essendo la fruizione pubblica di tali beni compatibile con la gestione privata di una parte minoritaria degli stessi
[xix] Tra esse la CORTE DEI CONTI nella citata Deliberazione n. 8/2016/G Corte dei conti Sezione centrale di controllo lamenta “la mancanza di criteri certi in ordine alle linee guida da seguire per le relative operazioni, mentre la peculiarità del settore meriterebbe di ricevere una disciplina particolare, in considerazione della natura delle opere da finanziare”.
[xx] Sui PPP in Europa si veda D.HALL nello studio “PPPs in the EU – a critical appraisal”, ASPE Conference, october-november 2008
[xxi] Comma modificato dal decreto correttivo D.lgs 56/17
[xxii] Ancora residua nell’ordinamento una norma di rango secondario quella del DM 29 gennaio 2008 recante “Modalita’ di affidamento a privati e di gestione integrata dei servizi aggiuntivi presso istituti e luoghi della cultura” (GU n. 88 del 14-4- 2008 ). Il comma 6 prevede che: “previa autorizzazione della direzione generale per il bilancio e la programmazione economica, la promozione, la qualita’ e la standardizzazione delle procedure e delle direzioni generali competenti per materia, in presenza di particolari esigenze che comportino, a titolo esemplificativo, l’apertura al pubblico di nuovi luoghi di cultura ovvero interventi complessi, quali ristrutturazioni, restauri, adeguamenti funzionali, riallestimenti, inseriti nella programmazione triennale o negli altri strumenti di programmazione del Ministero, l’amministrazione procedente puo’ anche ricorrere alle procedure di cui agli articoli 152 e seguenti del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni”. Certamente tale norma di rango secondario rispetto al complesso dei mancati rimandi dovuti alle abrogazioni degli strumenti normativi e regolamentari non sarebbe più applicabile nel 6 comma relativo all’utilizzo della finanza di progetto all’epoca normata dagli articoli 152 e 153 e smi del vecchio codice dei contratti.
[xxiii] Sulla precedente disciplina del Codice dei Contratti con riferimento al settore culturale si veda: P. CARPENTIERI, P. UNGARI, I contratti relativi ai beni culturali, in Trattato sui contratti pubblici, a cura di M.A. SANDULLI, R. DE NICTOLIS, R. GAROFOLI, IV, Milano, 2008, pag. 2969 ss.; sull’integrazione della disciplina codicistica per effetto del regolamento di esecuzione vedasi inoltre P. CARPENTIERI e G. DAMIANO, I lavori riguardanti i beni del patrimonio culturale, in Trattato sui contratti pubblici, a cura di M.A. SANDULLI, R. DE NICTOLIS, R. GAROFOLI, Milano, VIII, 2011, pag. 4833 ss.
[xxiv] Cfr. CONSIGLIO DI STATO Adunanza della Commissione speciale del 9 gennaio 2017 02263/2016: MINISTERO DEI BENI E DELLE ATTIVITÀ CULTURALI E DEL TURISMO – UFFICIO LEGISLATIVO. Regolamento concernente gli appalti pubblici di lavori riguardanti i beni culturali
[xxv] L’art. 15 comma 2 del regolamento concernente gli appalti pubblici di lavori riguardanti i beni culturali tutelati, concertato tra MIBACT e MIT, e redatto con riferimento all’articolo 23, comma 3 del DLGS n. 50 del 2016, recita “Sono documenti del progetto di fattibilità: a) la relazione generale; b) la relazione tecnica; c) le indagini e ricerche preliminari; d) la planimetria generale ed elaborati grafici; e) le prime indicazioni e disposizioni per la stesura dei piani della sicurezza; f) la scheda tecnica di cui all’art. 16; g) il calcolo sommario della spesa; h) il quadro economico di progetto; i) il crono programma dell’intervento; l) il documento di fattibilità delle alternative progettuali, a esclusione dei casi di lavori che non comportano nuove costruzioni; m) lo studio preliminare ambientale, a esclusione dei casi di lavori che non comportano nuove costruzioni o installazioni o impiantistica”.
[xxvi] Sul tema del diritto dei contratti pubblici nel settore dei beni culturali si veda “Il punto su contratti pubblici e beni culturali La disciplina dei contratti pubblici relativi ai beni culturali tra esigenze di semplificazione e profili di specialità” di A. SAU in Aedon 1, 2017
[xxvii] Il punto 2.5 dell’Allegato 1 del DPCM 3 agosto 2012, specifica quanto segue: “a) gli interventi di rinnovo del capitale, quali ad esempio manutenzione straordinaria, recupero e ristrutturazione. A fini valutativi lo studio di fattibilita’ deve essere incentrato principalmente o esclusivamente sull’analisi delle alternative progettuali e su una approfondita analisi dei costi, individuando dove possibile standard, costi parametrici e costi sostenuti per interventi analoghi. b) nuove opere puntuali di piccola dimensione, inferiori ai 10 milioni di euro, privi di introiti tariffari. In questi casi si puo’ procedere a predisporre studi di fattibilita’ semplificati, che attraverso un’attenta analisi della domanda, dei costi e dei principali benefici permettano di dimostrare sinteticamente l’utilita’, l’efficienza e l’efficacia degli interventi; c) opere, senza introiti tariffari, superiori ai 10 milioni di euro. Per questi interventi si richiede: 1) lo studio di fattibilita’; 2) l’analisi costi-benefici; 3) l’analisi dei rischi. d) opere di qualsiasi dimensione, escluse quelle di cui alla precedente lettera a), per le quali e’ prevista una tariffazione del servizio. In questi casi, occorre una redazione esaustiva degli studi di fattibilita’ in vista di un ampio utilizzo sia dell’analisi economica con il confronto di costi e benefici – gia’ prevista per altre fattispecie – sia dell’analisi finanziaria con specifico riferimento ai piani finanziari (flussi di cassa)”
[xxviii] Tanto comporta che la grande parte degli interventi di cui alla programmazione ordinaria del MIBACT, in gran parte mera manutenzione ordinaria e straordinaria, risulta esente dal rispetto degli obblighi di cui alla norma in esame, tanto a livello disaggregato quanto a livello di una possibile futura aggregazione. Le opere di cui alla categoria “b) nuove opere puntuali di piccola dimensione, inferiori ai 10 milioni di euro, prive di introiti tariffari”, dunque, anche nuove opere nel settore dei beni culturali (quali ad esempio, nuovi edifici per uffici, magazzini, auditorium, musei, etc.) inferiori a 10 milioni di euro, sono, invece, sottoposte alle attività di cui al Dlgs 228/11.
[xxix] Le Linee Guida per la Valutazione Degli Investimenti in Opere Pubbliche nei settori di competenza del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti sono state redatte “in coerenza” a detto Vademecum, per come ricordato a pag. 18 delle dette Linee Guida del MIT. Prova ne sia il fatto che il settore delle politiche Abitative sottosettore CUP 10, missione di bilancio 19 – Casa e assetto urbanistico, programma di spesa 19.2 Politiche abitative, urbane e territoriali è stato escluso dall’applicazione delle dette Linee Guida del MIT per l’applicazione del DLGS 228/11, verosimilmente poiché relativo a opere pubbliche e/o di pubblica utilità singole che concorrono ad un “insieme di piccole opere” per importi inferiori a 10 milioni di euro, prevalentemente nella stessa categoria a) ovvero “interventi di rinnovo del capitale, quali ad esempio manutenzione straordinaria, recupero e ristrutturazione”. Quanto sopra riportato, e tratto dal detto Vademecum, è a ns avviso, logico e coerente con lo spirito del legislatore, lo specifico dettato normativo e con l’Allegato 1 del DPCM 3 agosto 2012. Non si vede, infatti, come seriamente applicare indicatori finanziari e di redditività misurabili e verificabili, ivi riportati, ad un settore di investimenti la cui cogenza ed indispensabilità discende non da domande di mercato ma da precisi obblighi costituzionali e del diritto penale.
[xxx] vedi www.beniculturali.it/mibact
[xxxi] Il Gruppo Tod’s ha finanziato con contratto di sponsorizzazione il restauro del monumento per 25 milioni di euro. Si vedano i dubbi della Corte dei Conti Il buon senso della Corte dei conti: bocciata la sponsorizzazione del Colosseo”, di C.A.Bucci in emergenzacultura.org
[xxxii] L’Art. 21 (Programma delle acquisizioni delle stazioni appaltanti) comma 8 rimanda ad un decreto da emanarsi di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze previo parere del CIPE, sentita la Conferenza Unificata. Alla data in cui stiamo scrivendo il testo è stato predisposto dal MIT con parere favorevole CIPE in data 01/12/2016. Lo schema di regolamento è stato trasmesso al CdS per il parere di competenza con nota del 7/12/16. In data 29/12/16 e 3/1/17 sono stati inviati documenti integrativi al CdS.
[xxxiii] Neanche il parere del CONSIGLIO DI STATO del 9/1/17 n.a. 02271/2016 relativo al detto schema di decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze sull’ art. 21, comma 8 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, dice nulla del sistema valutativo e selettivo del D,Lgs 228/11, mai citato. Sembra di assistere allo scontro di due mondi non comunicanti, quello dei giuristi amministrativisti e quello degli economisti. L’uno ignora l’esistenza stessa dell’altro.
[xxxiv] Con la Delibera CIPE 1 dicembre 2016, n. 68 il Cipe approva le «Linee guida per la valutazione degli investimenti in opere pubbliche» redatte dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
[xxxv] Delibera CIPE n. 68 del 1° dicembre 2016 .
[xxxvi] con l’art. 217 “abrogazioni” del D.Lgs 50/16 è stato abrogato il 7° comma dell’art. 2, guarda caso proprio nel settore delle infrastrutture e gli insediamenti prioritari per lo sviluppo del Paese di cui ai agli artt. 200, 201 e 202 del Codice Contratti. Il vecchio comma 7 così disponeva: “Per le opere relative alla realizzazione delle infrastrutture strategiche e degli insediamenti produttivi di cui alla Parte II, Titolo III, Capo IV del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni, il Documento e’ costituito dal programma di cui all’articolo 1, comma 1, della legge 21 dicembre 2001, n. 443, e all’articolo 161, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, integrato ai sensi degli articoli 3, 4, 5, 6 e 7 del presente decreto. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti predispone altresi’ un ulteriore Documento relativamente a tutti gli altri piani e programmi di propria competenza, secondo le procedure previste dal presente decreto”. Altro comma dell’art.2 abrogato è stato il n.8. Tale comma è stato abrogato dal Dl 179/12 ed era relativo alla programmazione e all’attuazione degli interventi speciali per la rimozione di squilibri economici e sociali, di cui al D.Lgs 88/11.
[xxxvii] “Le linee guida per la valutazione ex-ante degli investimenti pubblici nel d.lgs 228/2011 e nel nuovo codice Stato dell’arte, l’esperienza dei Grandi progetti comunitari, alcune evidenze” di S.MAIOLO Relazione per il convegno della S.I.PO.TRA. A norma dell’articolo 7 del D.Lgs 228/11, il DIPE e l’ex-UVAL (oggi NUVAP, ai sensi del DPCM del 19 novembre 2014) della Presidenza del Consiglio dei Ministri hanno avviato da fine 2013 un calendario di incontri presso varie AA.CC.. Ne è emerso un quadro di grandi ritardi nell’ottemperamento degli obblighi di legge primo tra tutti quello della redazione delle Linee Guida. Il Maiolo fa, in proposito, quest’analisi: “il personale preposto non sembra disporre delle competenze specialistiche necessarie per redigere né le Linee Guida, né tantomeno il DPP; queste difficoltà sono acuite dall’assenza (in quasi tutte le amministrazioni contattate) di un Nucleo di valutazione, lacuna che di fatto impedisce alle Amministrazione di operare in modo autonomo”. “Il codice dei contratti pubblici: Commento al decreto legislativo 18 aprile 2016, 50” di F.GARELLA e M.MARIANI, Giappichelli 2016, parla del Dlgs 228/11, come di un testo di legge “praticamente mai applicato”.
[xxxviii] Art.200 del D.Lgs 50/16 e smi, “1. Le infrastrutture e gli insediamenti prioritari per lo sviluppo del Paese, sono valutati e conseguentemente inseriti negli appositi strumenti di pianificazione e programmazione di cui agli articoli successivi, dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. 2. La realizzazione delle opere e delle infrastrutture di cui al presente articolo è oggetto di: a) concessione di costruzione e gestione; b) affidamento unitario a contraente generale; c) finanza di progetto; d) qualunque altra forma di affidamento prevista dal presente codice compatibile con la tipologia dell’opera da realizzare”. Art. 201 del D.Lgs 50/16 e smi, “1. Al fine della individuazione delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari per lo sviluppo del Paese, si utilizzano i seguenti strumenti di pianificazione e programmazione generale: (…) b) documenti pluriennali di pianificazione, di cui all’articolo 2, comma 1, del decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 228”.
[xxxix] Art. 194 del D.Lgs 50/16 e smi, 1. Con il contratto di affidamento unitario a contraente generale, il soggetto aggiudicatore affida ad un soggetto dotato di adeguata capacità organizzativa, tecnico-realizzativa e finanziaria la realizzazione con qualsiasi mezzo dell’opera, nel rispetto delle esigenze specificate nel progetto definitivo redatto dal soggetto aggiudicatore e posto a base di gara, ai sensi dell’articolo 195, comma 2, a fronte di un corrispettivo pagato in tutto o in parte dopo l’ultimazione dei lavori.
[xl] Il 3 comma dell’art. 201 del D.Lgs 50/16 e smi “Il Documento Pluriennale di Pianificazione (DPP) di cui al decreto legislativo 29 dicembre 2011 n. 228, di competenza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, oltre a quanto stabilito dal comma 2 dell’articolo 2 del decreto legislativo n. 228 del 2011, contiene l’elenco delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari per lo sviluppo del Paese, ivi compreso gli interventi relativi al settore dei trasporti e della logistica la cui progettazione di fattibilità è valutata meritevole di finanziamento, da realizzarsi in coerenza con il PGTL. Il DPP tiene conto dei piani operativi per ciascuna area tematica nazionale definiti dalla Cabina di regia di cui all’articolo 1, comma 703, lettera c), della legge 23 dicembre 2014, n. 190”.
[xli] il documento “Vademecum per l’applicazione del Modello di Linee Guida ai fini della predisposizione del Documento Pluriennale di Pianificazione ai sensi del D.Lgs. n. 228/2011”, redatto dal Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della Politica Economica della Presidenza del Consiglio dei Ministri (DIPE) e dal Dipartimento dello Sviluppo e della Coesione Economica (DPS) integrato a mezzo di un Addendum nel marzo 2015
[xlii] La legge Obiettivo era la vecchia classificazione normativa per le infrastrutture ed insediamenti prioritari di cui al D.Lgs. n.190/2002.
[xliii] Che tra i “progetti prioritari” possano annoverarsi anche grandi progetti nel settore dei beni culturali è nelle cose, come la recente esperienza del Grande Progetto Pompei dimostra. Anzi proprio l’Italia è uno dei paesi con maggiori possibilità di fare progetti prioritari nel settore del patrimonio culturale; in tal senso la Commissione Europea ha attribuito al Grande Progetto Pompei valore di esperienza pilota e best practice. Un progetto prioritario o, rectius, una serie di progetti prioritari potrebbero essere, a nostro avviso, grandi bandi internazionali di project finance per la realizzazione di opere e l’erogazione di servizi al pubblico (art. 115 e 117 del D.Lgs 42/04) per gli istituti e luoghi della cultura (art.101) aggregati su base regionale o multiregionale. Attesa la presenza di concessioni in essere in prima fase si potrebbero limitare (fase di sperimentazione) i bandi ai siti non concessi in gestione indiretta, chiusi o, comunque, sottoutilizzati.
[xliv] La citata lettera c) del comma 703 della L.190/14, prevede che per ciascuna area tematica nazionale siano progressivamente definiti, da parte della Cabina di regia piani operativi da sottoporre al CIPE per la relativa approvazione, articolati in azioni ed interventi che rechino l’indicazione dei risultati attesi e dei soggetti attuatori, in sinergia con la Strategia di specializzazione intelligente nazionale e con dotazione complessiva da impiegarsi per un importo non inferiore all’80 per cento per interventi da realizzare nei territori delle regioni del Mezzogiorno.
[xlv] Altra cosa la Cabina di Regia di cui all’art.212 del Codice dei Contratti Pubblici cui si rinvia.
[xlvi] Si veda il già citato parere del CONSIGLIO DI STATO del 9/1/17 n.a. 02271/2016
[xlvii] Con l’adozione del “six pack” è stata fatta una modifica all’art. 136 del TFUE al fine della creazione di un “meccanismo di stabilità” poi confluito nel Trattato istitutivo del MES (Meccanismo Europeo di Stabilità) firmato il 2 febbraio 2012 e nel Patto di Bilancio o Fiscal Compact, siglato nel marzo 2012 dagli stati UE (tranne Regno Unito e Repubblica Ceca). Il Patto è stato, poi ratificato dall’Italia con legge 23 luglio 2012, n. 114, ha previsto l’obbligo per gli Stati di introdurre nei sistemi giuridici nazionali disposizioni di natura costituzionale sancenti il principio del “pareggio di bilancio”. L’SGP (Stability and Growth Pact – Patto di Stabilità e Crescita) si basa su ESA 2010. La Commissione europea (attraverso Eurostat) cerca di garantire la corretta applicazione del sistema europeo di conti (ESA European System of Accounts), al fine di raccogliere statistiche affidabili e comparabili sulla situazione del debito e del disavanzo degli Stati membri. L’ESA 2010 è stato approvato dal Parlamento e dal Consiglio Europeo con il Reg.549/2013. Si veda A.BRUNO in “Public private partnership e indicazioni soft-law di Eurostat” su www.diritto.it del 10 ottobre 2017 pag.5
[xlviii] Sul tema dei possibili contributi pubblici che possono determinare la collocazione del PPP on-balance, contributi individuati dalla Guida quali “milestone payments (non-refundable) made to the Partner during or at the end of the Construction Phase” (fondi perduti, di cui al Theme 14.4.1), loans (prestiti, di cui al Theme 14.4.2), equity (partecipazioni di capitale di cui al Theme 14.4.3); financing guarantees (garanzie di cui al Theme 14.4.4) exemptions from liabilities (esenzioni fiscali, e.g. corporale tax, value added tax, di cui al Theme 14.4.5), la guida è vaga nell’individuare i termini esatti di tali contributi. Anzi fa di peggio. Li aggrega creando una confusione dannosa (“Government’s total financing commitment must be considered by looking in aggregate at all forms of commitments it has made across the project”). Si veda A.BRUNO in “Public private partnership e indicazioni soft-law di Eurostat” su www.diritto.it del 10 ottobre 2017 pag.42.
[xlix] EPEC, EUROSTAT, EIB “A guide to statistical treatment of PPPs”, september 2016. Sul tema prima del documento congiunto EPEC EUROSTAT si veda anche A.BAJO – D.JURIČIĆ “When do liabilities from public-private partnership and concession contracts become the part of the general government debt?” Institute of Public Finance – Newsletter – , 2015/101
[l] Si rimanda ancora al documento EPEC EUROSTAT di cui alla precedente nota. Sul tema si veda L.MARTINIELLO “La contabilizzazione on-off-balance delle opere pubbliche realizzate in concessione”, pag. 49 in Azienda Pubblica 1-2011 e L.MARTINIELLO, Le regole di contabilizzazione delle operazioni di concessione e di partenariato pubblico privato, in Finanza di Progetto e PPP: temi europei, istituti nazionali e operatività a cura di G. F. Cartei e M. Ricchi, Editoriale Scientifica, 2015, pp. 441 – 460. Estensivamente sul tema dei rischi e delle posizioni Eurostat si veda V.VECCHI – V.LEONE “Partnership pubblico privato”, Bocconi , 2016 e ancora di recente in “Partenariato pubblico-privato e project finance” di M.NICOLAI e W.TORTORELLA, Maggioli, 2017 il saggio “La contabilizzazione dei partenariati pubblico-privati nei bilanci pubblici”, di L.BISIO e D.VALERIO, da pag. 217 a pag. 268
[li] Sul tema si veda L.MARTINIELLO “La contabilizzazione on-off-balance delle opere pubbliche realizzate in concessione”, pag. 49 in Azienda Pubblica 1-2011 e L.MARTINIELLO, Le regole di contabilizzazione delle operazioni di concessione e di partenariato pubblico privato, in Finanza di Progetto e PPP: temi europei, istituti nazionali e operatività a cura di G. F. Cartei e M. Ricchi, Editoriale Scientifica, 2015, pp. 441 – 460. Estensivamente sul tema dei rischi e delle posizioni Eurostat si veda V.VECCHI – V.LEONE “Partnership pubblico privato”, Bocconi , 2016 e ancora “Partenariato pubblico-privato e project finance” di M.NICOLAI e W.TORTORELLA, Maggioli, 2017
[lii] P. CARPENTIERI in “Il Partenariato pubblico-privato nel campo dei beni culturali”, in Impresa e Cultura 13° rapporto annuale Federculture, Gangemi 2017 pag. 101 e 102
[liii] Il Carpentieri osserva che “la fiducia e l’intuitus personae giocano un ruolo fondamentale poiché questo partenariato, pur restando di tipo contrattuale, tende ad assumere, in specie, come di frequente accade, ove si dispieghi su un arco temporale, connotazioni quasi associative, implicando un percorso comune di gestione di un determinato sito culturale, nelle diverse dimensioni della ricerca, dello studio, della catalogazione, del restauro, dell’apertura alla pubblica fruizione, della valorizzazione etc”, si veda P. CARPENTIERI, ibidem pag. 105
[liv] Sponsorizzazione di beni culturali – articolo 120 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 – articoli 19 e 151 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50″
[lv] Sulla disciplina delle sponsorizzazioni si veda G.D. COMPORTI, Sponsorizzazioni ed erogazioni liberali, in Aedon, 2015, 2 e SAU “La disciplina dei contratti pubblici relativi ai beni culturali” su Aedon 1/2017 pag. 8/9
[lvi] Le Linee guida in materia di sponsorizzazione adottate con d.m. 19 dicembre 2012 (vedi “Norme tecniche e Linee guida applicative delle disposizioni in materia di sponsorizzazione di beni culturali, anche in funzione di coordinamento rispetto a fattispecie analoghe o collegate di partecipazione di privati al finanziamento o alla realizzazione degli interventi conservativi su beni culturali”, in Aedon, 2012, 3).
[lvii] P.CARPENTIERI, “Appalti nel settore dei beni culturali (e archeologia preventiva)”, cit., pag. 1025 e A.SAU “La disciplina dei contratti pubblici relativi ai beni culturali” su Aedon 1/2017 pag. 8
[lviii] A.SAU ibidem pag. 8
[lix] A.SAU ibidem pag. 8
[lx] Cfr, ANAC Linea Guida n.9 Monitoraggio delle amministrazioni aggiudicatrici sull’attività dell’operatore economico nei contratti di partenariato pubblico-privato, 2016, pag. 3. Sul tema si veda anche CONSIGLIO DI STATO “Parere sullo schema di linee guida recanti “Monitoraggio delle amministrazioni aggiudicatrici sull’attività dell’operatore economico nei contratti di partenariato pubblico privato” Adunanza della Commissione speciale del 22 febbraio 2017, pag.17
[lxi] ANAC Linea Guida n.9 Monitoraggio delle amministrazioni aggiudicatrici sull’attività dell’operatore economico nei contratti di partenariato pubblico-privato, 2016, pag. 4 e ss
[lxii] P. CARPENTIERI, Appalti nel settore dei beni culturali (e archeologia preventiva), cit., pag. 1027
[lxiii] P. CARPENTIERI in “Il Partenariato pubblico-privato nel campo dei beni culturali”, in Impresa e Cultura 13° rapporto annuale Federculture, Gangemi 2017 pag. 106
[lxiv] P. CARPENTIERI in “Il Partenariato pubblico-privato nel campo dei beni culturali”, in Impresa e Cultura 13° rapporto annuale Federculture, Gangemi 2017 pag. 106
[lxv] Il principio di “sussidiarietà orizzontale” trova la sua compiuta formulazione nell’art. 118 ultimo comma della Costituzione riformato dalla legge cost. n.3/2001. “Stato, Regioni, città metropolitane, Province e Comuni favoriscano l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli ed associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale”. La sussidiarietà orizzontale concerne i rapporti tra i cittadini – e loro formazioni – e le Amministrazioni pubbliche attribuendo alle prime la facoltà di svolgere una funzione pubblica. sussidiarietà orizzontale significa che le funzioni pubbliche, laddove è possibile e conveniente, devono poter essere svolte in via primaria dagli stessi cittadini, in particolare attraverso le loro formazioni sociali, adeguatamente sostenuti allo scopo dalle Amministrazioni pubbliche. La norma sancisce per la prima volta che le attività di interesse generale non sono monopolio esclusivo dei pubblici poteri, ma possono essere svolte anche da privati. Si veda sul tema S.STAIANO “La sussidiarietà orizzontale: profili teorici” su Federalismi n. 5 del 2006. Sull’istituto dal punto di vista del Codice dei Contratti si veda I nuovi contratti pubblici dopo il decreto correttivo di A. GIORDANO “I nuovi partenariati pubblico-privati di tipo sociale” di F. GIARDINA, a pag. 151
[lxvi] Tra le eccessive tutele prestate alle banche si vedano ad esempio il comma 8 dell’art.176 che prevede: “Nei casi che comporterebbero la risoluzione di una concessione per cause imputabili al concessionario, la stazione appaltante comunica per iscritto al concessionario e agli enti finanziatori l’intenzione di risolvere il rapporto. Gli enti finanziatori, ivi inclusi i titolari di obbligazioni e titoli analoghi emessi dal concessionario, entro novanta giorni dal ricevimento della comunicazione, possono indicare un operatore economico, che subentri nella concessione, avente caratteristiche tecniche e finanziarie corrispondenti o analoghe a quelle previste nel bando di gara o negli atti in forza dei quali la concessione è stata affidata, con riguardo allo stato di avanzamento dell’oggetto della concessione alla data del subentro”. Ovvero l’impresa concessionaria ancorché prima dell’esperimento delle tutele giudiziarie viene estromessa e sostituita dalla banca vero dominus della concessione.
[lxvii] Sul tema dei Leader e dell’approccio place-based ovvero dello sviluppo locale e territoriale si consenta rinviare ancora a A. BRUNO in “Place- Based. Sviluppo Locale e Programmazione 2014-2020” con A. ANGELINI (co-autore) ISBN 9788891742971 Prefazione di G.PUGLISI, pag. 220 – Franco Angeli Editore – 2016
[lxviii] P. CARPENTIERI ha con un saggio lucidissimo intuito il cambiamento dello spirito del legislatore in “Il Partenariato pubblico-privato nel campo dei beni culturali”, in Impresa e Cultura 13° rapporto annuale Federculture, Gangemi 2017
[lxix] Ibidem P. CARPENTIERI, PAG. 100
[lxx] Si veda ancora in proposito A. BRUNO nel testo sopraccitato
[lxxi] La Convenzione dell’UNESCO del 20 ottobre 2005 ha come oggetto la protezione e la promozione della diversità culturale; essa è entrata in vigore il 18 marzo 2007 ed è oggi in vigore tra 115 Stati inclusa l’Italia che l’ha ratificata con la legge 19 febbraio 2007, n.19
[lxxii] Sul tema dei profili penali si rimanda a “La protezione penale del patrimonio culturale nell’ordinamento giuridico Italiano”, a cura di G.GAMBOGI, pag. 9, intervento al V Seminario International de Arte y Derecho – Barcellona 17 maggio 2013, e tra le le tante sentenze a CASS. PEN., Sez. III, 15 Ottobre 1980; CASS. PEN., Sez. III, 7 Novembre 1974, ANDRACCHIO, in ‘Cass. Pen.’, 1976, 355, CASS. PEN., Sez. III, 24 Ottobre 2008 n. 42893, in ‘Cass. Pen.’, 2009, 7-8, 3057
[lxxiii] Serve anche menzionare circa la specificità dei beni culturali il fatto che a norma del D.M. 10 novembre 2016, n. 248 le c.d. SIOS o qualifiche superspecialistiche prevedono anche le OS 2-A Superfici decorate di beni immobili del patrimonio culturale e beni culturali mobili di interesse storico, artistico, archeologico ed etnoantropologico; OS 2-B Beni culturali mobili di interesse archivistico e librario; OS 25 Scavi archeologici, etc..
[lxxiv] L’allegato IX elenca i servizi di cui agli articoli 140, 143 e 144 tra essi i Servizi amministrativi, sociali, in materia di istruzione, assistenza sanitaria e cultura distinti per CODICE CPV 85321000-5 e 85322000-2, 75000000-6 [Servizi di pubblica amministrazione e difesa e servizi di previdenza sociale], 75121000-0, 75122000-7, 75124000-1; da 79995000-5 a 79995200-7; da 80000000-4 [Servizi di istruzione e formazione] a 80660000-8; da 92000000-1 a 92700000-8 79950000-8 [Servizi di organizzazione di mostre, fiere e congressi], 79951000-5 [Servizi di organizzazione di seminari], 79952000-2 [Servizi di organizzazione di eventi], 79952100-3 [Servizi di organizzazione di eventi culturali], 79953000-9 [Servizi di organizzazione di festival], 79954000-6 [Servizi di organizzazione di feste], 79955000-3 [Servizi di organizzazione di sfilate di moda], 79956000-0 [Servizi di organizzazione di fiere ed esposizioni]
[lxxv] Art. 142. Pubblicazione degli avvisi e dei bandi. 1. Le stazioni appaltanti che intendono procedere all’aggiudicazione di un appalto pubblico per i servizi di cui all’allegato IX rendono nota tale intenzione con una delle seguenti modalità: a) mediante un bando di gara, che comprende le informazioni di cui all’allegato XIV, parte I, lettera F, conformemente ai modelli di formulari di cui all’articolo 72; b) mediante un avviso di preinformazione, che viene pubblicato in maniera continua e contiene le informazioni di cui all’allegato XIV, parte I. L’avviso di preinformazione si riferisce specificamente ai tipi di servizi che saranno oggetto degli appalti da aggiudicare. Esso indica che gli appalti saranno aggiudicati senza successiva pubblicazione e invita gli operatori economici interessati a manifestare il proprio interesse per iscritto. 2. Il comma 1 non si applica, allorché sia utilizzata per l’aggiudicazione di appalti pubblici di servizi una procedura negoziata senza previa pubblicazione in presenza dei presupposti previsti dall’articolo 63. 3. Le stazioni appaltanti che hanno aggiudicato un appalto pubblico per i servizi di cui all’allegato IX rendono noto il risultato della procedura d’appalto mediante un avviso di aggiudicazione, che contiene le informazioni di cui all’allegato XIV, parte I, lettera H, conformemente ai modelli di formulari di cui all’articolo 72. Esse possono tuttavia raggruppare detti avvisi su base trimestrale. In tal caso, esse inviano gli avvisi raggruppati al più tardi trenta giorni dopo la fine di ogni trimestre. 4. Per gli appalti di importo pari o superiore alle soglie di cui all’articolo 35, i modelli di formulari di cui ai commi 1 e 3 del presente articolo sono stabiliti dalla Commissione europea mediante atti di esecuzione. 5. Gli avvisi di cui al presente articolo sono pubblicati conformemente all’articolo 72.
[lxxvi] Previsti all’Articolo 20 e ai Considerando 36, 93, 99 della Direttiva 2014/24/UE e all’art.143 del D.Lgs 50/16 e smi
[lxxvii] I servizi sono identificati con i codici CPV 75121000-0, 75122000-7, 75123000-4, 79622000-0, 79624000-4, 79625000-1, 80110000-8, 80300000-7, 80420000-4, 80430000-7, 80511000-9, 80520000-5, 80590000-6, da 85000000-9 a 85323000-9, 92500000-6, 92600000-7, 98133000-4, 98133110-8 (servizi di pubblica amministrazione e difesa e servizi di previdenza sociale, Servizi di istruzione e formazione, Servizi di organizzazione di mostre, fiere e congressi).
[lxxviii] l’art.117 Costituzione ha sancito la separazione anche istituzionale tra le due funzioni. Per una prospettiva che vede negativamente la distinzione tra tutela e valorizzazione fonte di una pericolosa frammentazione del sistema delle responsabilità, delle azioni e dei controlli, preferendo sorvolare sul +tema preferiamo rimandare, fra i tanti, agli studi di A.FERRETTI “Manuale di diritto dei beni culturali e del paesaggio”, 2016, pag. 44 e ss, P. CARPENTIERI in “Fruizione, valorizzazione, gestione dei beni culturali Relazione tenuta al convegno “Il nuovo codice dei beni culturali e del paesaggio. Prospettive applicative” su AvvocatiAmministrativisti.it e A.ACCADIA, L.ALFIDI, G.PANASSIDI I beni culturali e paesaggistici 2006 Sole 24 Ore, pag. 43
[lxxix] S.CAVALIERE, ibidem, pag. 1, sostiene che “Sembrerebbero rimanere fuori da questa norma solo i beni culturali pubblici “minori” anche se, in realtà, non è conveniente utilizzare questo tipo di qualificazione per i beni culturali”. Non siamo d’accordo. Esiste la differenza, vedremo tra poco, in termini di comparazione economica.
[lxxx] La Corte costituzionale con sent. 28/12/2004, n. 9, punto 7 del Considerato in diritto, ha affermato: “La valorizzazione è diretta, soprattutto, alla fruizione del bene culturale”. Idem per G. SCIULLO, Le funzioni, in C. BARBATI, M. CAMMELLI, G. SCIULLO (a cura di), Diritto e gestione dei beni culturali, Bologna, 2011, 62, la fruizione è un aspetto della valorizzazione
[lxxxi] L. DEGRASSI, La “fruizione” dei beni culturali nell’ordinamento italiano e comunitario in EA (a cura di), Cultura e Istituzioni. La valorizzazione dei beni culturali negli ordinamenti giuridici, Milano, 2008, 146, ss.
[lxxxii] A.BRUNO “Profili applicativi del d.lgs 228/11 e obblighi di conservazione/tutela nel settore culturale”, www.ildirittoamministrativo.it, pag.10
[lxxxiii] M. DUGATO, Fruizione e valorizzazione dei beni culturali come servizio pubblico e servizio privato di utilità pubblica, in www.aedon.ilmulino.it, n. 1/2007, par. 4.
[lxxxiv] C. CARMOSINO, Le modalità e i luoghi della fruizione, in L. CASINI (a cura di), La globalizzazione dei beni culturali, Bologna, 2010, 207 e 208 citato da S.CAVALIERE, ibidem, pag. 4.
[lxxxv] S.CAVALIERE, ibidem, pag. 10.
[lxxxvi] S.CAVALIERE, ibidem, pag. 11.
[lxxxvii] M. AMARI, La sostenibilità culturale: un nuovo paradigma, in P. BILANCIA (a cura di), Diritti culturali, cit., 25,
[lxxxviii] “By active cultural participation, we mean a situation in which individuals do not limit themselves to absorb passively cultural stimuli, but are motivated to make use of their skills to contribute to the process: Not simply hearing music, but playing; not simply reading texts, but writing, and so on. By doing so, individuals challenge themselves to expand their capacity of expression, to re-negotiate their expectations and beliefs, to reshape their own social identity” in “Culture 3.0. Cultural participation as a source of new forms of economic and social value creation: A European perspective P. L.SACCO, G. FERILLI, G. TAVANO BLESSI, pag. 29
[lxxxix] Sul tema si veda “Concorrenza e organizzazione dei servizi pubblici locali: chiaroscuri della riforma Madia” di M.SEBASTIANI, in ASTRID-1.03.16 e La “riforma Madia” della Pubblica Amministrazione: contesto politico, analisi teorica e implementazione D.POMMIER VINCELLI in Rivista Trimestrale di Scienza dell’Amministrazione, n. 3/2017 – http://www.rtsa.eu/
[xc] G. NAPOLITANO, Regole e mercato nei servizi pubblici, Bologna, 2005, peraltro, ha fatto anche notare che i nuovi spazi conquistati dal diritto privato e dalle regole di mercato avrebbero addirittura favorito la fuoriuscita della nozione di servizio pubblico dall’ordinamento giuridico. Si veda sul tema: F. BACCOLINI, Prospettive della riorganizzazione dei servizi pubblici locali nelle recenti disposizioni di legge, in www.giustamm.it, 2015, 8 ss.; F. NICOTRA, La nozione di servizio pubblico nel diritto interno e comunitario, in www.diritto.it, febbraio 2015 e M. DUGATO, L’imperturbabile stabilità dei servizi pubblici e l’irresistibile forza dell’ente pubblico, in Munus, 2012, 505 SS.
[xci] M. A. CABIDDU, Pubblicità come attributo del servizio e non del soggetto gestore: i servizi essenziali ex art. 43 Costituzione e i servizi corrispondenti ai diritti sociali, in Jus, 1999, 919 ss.
[xcii] L.DELPINO F.DEL GIUDICE Manuale di diritto Amministrativo, 2017 pag. 606
[xciii] L.DELPINO F.DEL GIUDICE ibidem pag. 606
[xciv] S.CAVALIERE, ibidem, pag. 8
[xcv] M. AINIS, Cultura e politica,cit., 117 e ancora F. MODUGNO, Principi generali dell’ordinamento, in Enc. Giur., Roma, 1989, 22 ss.
[xcvi] M.S. GIANNINI, Relazione preliminare sul tema ”I rapporti tra Stato e cittadini attinenti all’eguaglianza e alla solidarietà sociale”, in G. D’ALESSIO (a cura di), Alle origini della Costituzione italiana, Bologna, 1979, pag. 677 ss.
[xcvii] C. VITALE, La fruizione dei beni culturali tra ordinamento internazionale ed europeo, in L. CASINI (a cura di), La globalizzazione dei beni culturali, Bologna, 2010, 171
[xcviii] Il sistema del Diritto Amministrativo, 2018, a cura di F.CARINGELLA, “I servizi pubblici”, O.TORIELLO, pag. 4
[xcix] L.DELPINO F.DEL GIUDICE ibidem pag. 609
[c] M. LUCIANI, I diritti costituzionali tra Stato e regioni, cit., 352.
[ci] I servizi essenziali che devono essere comunque garantiti per la pubblica fruizione del bene sono quelli indicati dall’art. 117 con riferimento agli istituti e nei luoghi della cultura indicati all’articolo 101 ovvero servizi di assistenza culturale e di ospitalità per il pubblico. Tra i servizi indicati “a titolo esemplificativo” dall’art. 117 vi sono:il servizio editoriale e di vendita riguardante i cataloghi e i sussidi catalografici, audiovisivi e informatici, ogni altro materiale informativo, e le riproduzioni di beni culturali; i servizi riguardanti beni librari e archivistici per la fornitura di riproduzioni e il recapito del prestito bibliotecario;la gestione di raccolte discografiche, di diapoteche e biblioteche museali; la gestione dei punti vendita e l’utilizzazione commerciale delle riproduzioni dei beni; i servizi di accoglienza, ivi inclusi quelli di assistenza e di intrattenimento per l’infanzia, i servizi di informazione, di guida e assistenza didattica, i centri di incontro; i servizi di caffetteria, di ristorazione, di guardaroba; l’organizzazione di mostre e manifestazioni culturali, nonché di iniziative promozionali. I servizi su indicati possono essere gestiti in forma integrata con i servizi di pulizia, di vigilanza e di biglietteria.
[cii] Corte cost., sent. 20/11/2009, n. 322, punto 3.2 del Considerato in diritto
[ciii] S.CAVALIERE, ibidem, pag. 14
[civ] A. L. TARASCO, Il federalismo demaniale e la sussidiarietà obliqua nella gestione dei beni culturali, in Riv. Giur. Mezz., n. 4/2011, 1069 ss.
[cv] S.CAVALIERE, ibidem, pag. 15
[cvi] La class action pubblica è un procedimento giudiziale regolato dal D.Lgs. 20 dicembre 2009 n. 198, in vigore dal 15 gennaio 2010. Il D.Lgs. 198/2010 fu a sua volta emanato in attuazione della legge delega 4 marzo 2009 n. 15, nota come “legge Brunetta”. Il presupposto dell’azione è la sussistenza di una “lesione diretta, concreta e attuale dei propri interessi” subita dagli utenti di una funzione (quella del servizio culturale) della Pubblica Amministrazione o dagli utenti/consumatori di un servizio pubblico reso da un Concessionario. L’interesse a cui fa riferimento la normativa altro non è che l’interesse diffuso, ossia come l’interesse di tutta una collettività (in questo caso la collettività degli utenti/consumatori) contrapposto all’interesse esclusivo di un singolo soggetto. Mediante tale normativa, a determinate condizioni viene quindi data la possibilità a un singolo di avviare un’azione giudiziale innanzi al Giudice Amministrativo (T.A.R.) contro l’organo della Pubblica Amministrazione o contro il Concessionario di servizi pubblici che hanno tenuto il comportamento contestato. L’azione giudiziale può essere avviata anche da associazioni o comitati a difesa degli utenti o consumatori stessi.
[cvii] S.CAVALIERE, ibidem, pag. 16
[cviii] Nello stesso senso, tra gli altri, G. CLEMENTE DI SAN LUCA, R. SAVOIA, Manuale di diritto dei beni culturali, Napoli, 2005, 285, M. AINIS, M. FIORILLO, L’ordinamento della cultura, Milano, 2008, 352 ss
[cix] Citazione tratta da S.CAVALIERE “i livelli essenziali delle prestazioni e i nuovi “diritti culturali” in Rivista AIC Associazione Italiana Costituzionalisti n.3/2017, pag. 6
[cx] In termini più estesi si veda A.BRUNO “Profili applicativi del d.lgs 228/11 e obblighi di conservazione/tutela nel settore culturale”, www.ildirittoamministrativo.it, pag.10 e ancora A BRUNO in “P.P.P. e beni culturali : ragioni di un cambio di rotta legislativo e conseguenze sull’impianto ordinamentale” in www.ildirittoamministrativo.it,
[cxi] pagine 5/6 del Vademecum e nella figura 2, al capitolo “perimetro di valutazione”,
[cxii] Vademecum 2014/2015 del DIPE e del DPS pag. 18
[cxiii] Si veda l’Art. 1 comma 3 del D.Lgs 42/04 “Lo Stato, le regioni, le citta’ metropolitane, le province e i comuni assicurano e sostengono la conservazione del patrimonio culturale e ne favoriscono la pubblica fruizione e la valorizzazione”, e l’art. 6 comma 1 dello stesso decreto delegato “La valorizzazione consiste nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attivita’ dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso”
[cxiv] The socially embedded nature of cultural and artistic production in a grassroots regime has largely done without, for a very long phase of human history, the social recognition of culture as a clearly singled out, socially legitimized sphere of activity, even in already advanced socio-economies such as those of the Ancient Empires – where the arts were flourishing, but were also mainly instrumental to the celebration of political and religious power” in “Culture 3.0. Cultural participation as a source of new forms of economic and social value creation: A European perspective P. L.SACCO, G. FERILLI, G. TAVANO BLESSI, pag. 5
[cxv] The UNESCO Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions: Explanatory Notes di S. SCHORLEMER, P.-T.TOLL, Springer Science & Business Media, 23 mag 2012
[cxvi] Si veda sul tema “Measuring the economic contribution of cultural industries” A review and assessment of current methodological approaches – 2009 UNESCO Framework for Cultural Statistics Handbook No. 1, da cui traiamo la seguente conclusione: “Cultural industries are increasingly becoming important components of the modern economy and knowledge-based society due to their impact on the enrichment of development. The culture sector generates two types of impacts: non-economic and economic. The non-economic impacts that cultural industries have on social development can be seen in the field of social cohesion and integration of marginalised groups, building of a new value system, affirmation of creativity, talents and excellence development of cultural diversity, national identity and the identity of different cultural groups, facilitating creativity and innovation”.
[cxvii] “First is necessary to explain that the term activities was added by those concerned with the possible overlap of this Convention with trade agreements. This group of countries, led by USA, was in favour of deleting concepts of cultural goods and services and replacing them with activities. As a compromise, the world “non-commercial” aspect, which is why, at the end of the first sentence, it is clearly stated that all cultural goods and services irripsctive of the commercial value they may have are subject to the provisions of the Conventions. The second sentence is an attempt to explain the term activities, stating that cultural activities might be activities per se, or they may contribute to the production of cultural goods and services” in The UNESCO Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions: Explanatory Notes di S. SCHORLEMER, P.-T.TOLL, Springer Science & Business Media, 23 mag 2012 pag. 154. Ancora a pag. 55 dello stesso testo “The provision makes it clear that cultural ativities should not be seen exclusively from a commercial perspective”.
[cxviii] “In other words the provision highlights the outstanding social function and the social value of the art sector an all the actors, including the artists as well as any other person or institution involved in the artistic and cultural process”, in The UNESCO Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions: Explanatory Notes di S. SCHORLEMER, P.-T.TOLL, Springer Science & Business Media, 23 mag 2012 pag. 218. Sul valore sociale e partecipativo della cultura si veda il caso della Sydney Opera House in “Participatory Culture and the Social Value of an Architectural Icon: Sydney Opera House” C.GARDUNO FREEMAN, 2017, Routledge
[cxix] Bene aveva fatto il gruppo di Stati guidato dagli Stati Uniti d’America a chiedere, in sede di trattative preliminari UNESCO, al fine del mantenimento della distinzione tra la Convenzione Unesco e gli altri Trattati internazionali, di sostituire alle parole “beni e servizi”, la parola “attività”. Si è, però, giunti ad una soluzione di compromesso che crea confusione tra servizio sociale (attività) e assets di valore commerciale (beni e servizi).
[cxx] CSES (2010) Study on the contribution of culture to local and regional development – Evidence from the structural funds. Final report. CENTRE FOR STRATEGY AND EVALUATION SERVICES, Kent.
[cxxi] Convenzione quadro del CONSIGLIO D’EUROPA sul valore dell’eredità culturale per la società, Consiglio d’Europa – (CETS No. 199) Faro, 27.X.2005. Essa è entrata in vigore il 1 giugno 2011
[cxxii] “The social value of cultural heritage” in The Social and Economic Value of Cultural Heritage: literature review di C.DÜMCKE E M.GNEDOVSKY EENC Paper, July 2013 EUROPEAN EXPERT NETWORK ON CULTURE (EENC) pag. 139 da cui traiamo un passaggio: “Many authors stress that the economic and social values of heritage are interrelated. On the one hand, economic growth brings prosperity and well-being to a territory. On the other hand, social harmony – community cohesion, absence of conflicts, tolerance, etc – is a prerequisite to economic development. Thus the ability of heritage to provide distinctiveness of a place is seen as an advantage both for tourist development and for the well-being of local communities. Improvement of the social climate also leads to the enhancement of the investment climate” e ancora “The social impact of cultural heritage becomes particularly graphic in the cases where heritage is used for stimulating a dialogue between different cultural groups. Fostering intercultural dialogue, cultural and social inclusion and creating an atmosphere of tolerance through heritage projects or heritage institutions form part of a contemporary agenda discussed by many authors”, a pag. 140
[cxxiii] A proposito della partecipazione e della cultura si veda il saggio “Culture 3.0. Cultural participation as a source of new forms of economic and social value creation: A European perspective P. L.SACCO, G. FERILLI, G. TAVANO BLESSI
[cxxiv] Anche l’European Year of Cultural Heritage previsto nel 2018 riconosce il valore della cultura per la coesione sociale come “an historic occasion to raise awareness of the importance of history and European values and strengthen the sense of European identity focusing on the promotion of cultural diversity, intercultural dialogue and social cohesion”.
[cxxv] A norma dell’art. 117 Cost. I° comma, nella nuova formulazione introdotta con la L. cost. n. 3 /2001, l’esercizio della potestà legislativa dello Stato e delle Regioni è condizionata dal rispetto degli obblighi internazionali e le sentenze nn. 348-349/07 della Corte Costituzionale, cfr. G.BIANCHI “L’efficacia dei trattati internazionali alla luce dell’art. 117, comma 1 della Costituzione Note a margine delle sentenze 348/07 e 349/07 della Corte Costituzionale su Altalex 08/02/2008
[cxxvi] Si veda la storica sentenza della CORTE COSTITUZIONALE n. 170 del 1984
[cxxvii] S.CAVALIERE “i livelli essenziali delle prestazioni e i nuovi “diritti culturali” in Rivista AIC Associazione Italiana Costituzionalisti n.3/2017
[cxxviii] come visto sopra, alle pagine 5/6 del Vademecum e nella figura 2, al capitolo “perimetro di valutazione”, si dispone che si sottopongono al processo valutativo del Dlgs 228/11 le opere Oopp2 sopra 10 meuro nella categoria a), ovvero gli “interventi di rinnovo del capitale, quali ad esempio manutenzione straordinaria, recupero e ristrutturazione”, di cui al punto 2.5. del DPCM 3 agosto 2012, allegato 1. Non sono sottoposte alla valutazione del D.Lgs 228/11 gli interventi della stessa categoria a) sotto la soglia di 10 meuro. Giova rammentare che nella categoria d) punto 2.5. del DPCM 3 agosto 2012, allegato 1, sono previste “opere di qualsiasi dimensione, escluse quelle di cui alla precedente lettera a), per le quali e’ prevista una tariffazione del servizio”. Se ne deduce che anche le opere a tariffazione del servizio (project finance, concessioni e PPP) appartenenti alla categoria a) “manutenzione straordinaria, recupero e ristrutturazione” debbano essere escluse dal perimetro della valutazione ove sotto i 10 milioni di euro.
[cxxix] parere del CONSIGLIO DI STATO del 9/1/17 n.a. 02271/2016 relativo al detto schema di decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze sull’ art. 21, comma 8 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50