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Timestamp: 2019-03-21 10:18:47
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Reelección legislativa inmediata ¿Más poder al Ciudadano? – Estepario
revestepario 13 junio, 2016 Ensayo, No. 10, Punto Ciego
Reelección legislativa inmediata ¿Más poder al Ciudadano?
Eduardo Torres Alonso | Universidad Autónoma de Chiapas
Desde 1933 hasta el sexenio pasado, el tema de la reelección inmediata para diputados y senadores no deja de barajarse en el Congreso. Argumentos en contra como el estancamiento de la clase política y a favor como el fortalecimiento entre el vínculo legislador-elector se disputan el contenido del art. 59 de la Constitución. Eduardo Torres, con un trabajo minucioso, nos plantea la interrogante de si la reelección inmediata robustece o corrompe a la Democracia.
DANIEL COSÍO VILLEGAS dijo que el Congreso mexicano era la caja de resonancia del Presidente, o bien el apéndice de la Administración Pública Federal encargado de recibir, revisar y aprobar la legislación emanada del Poder Ejecutivo.[1] Esta situación ha cambiado a lo largo del tiempo. El poder Legislativo ha pasado de tener un sitio secundario dentro de la política a uno preponderante. Por esta razón, conviene hacer un comentario, aunque sea mínimo sobre el estado de la democracia en México.
Nuestro país se encuentra en una etapa post-transicional denominada de consolidación democrática. Según Adam Przeworski, la “democracia se consolida cuando todas las fuerzas políticas relevantes encuentran que lo mejor que pueden hacer es someter sus intereses y sus valores al juego, de resultados inciertos, de las instituciones democráticas del país”[2]. Y el permitir la reelección inmediata de los legisladores puede allanar el camino en la consolidación de la democracia, pero ¿es esto cierto?
La prohibición de 1933
La reelección en México ha sido contemplada en varias constituciones desde 1812 hasta 1917. Sólo las constituciones de Cádiz (1812) y de Apatzingán (1824) establecieron que entre una elección y otra debe mediar un periodo legislativo. La prohibición a la reelección legislativa inmediata fue introducida el 29 de abril de 1933 por el Partido Nacional Revolucionario (PNR) y no tuvo otro fin sino el de ser un medio de control sobre el poder Legislativo por parte del Ejecutivo. La medida canceló la oportunidad de hacer una carrera parlamentaria y eliminó el vínculo entre elector y legislador[3] –se dijo entonces–, y dejó al presidente, en ese momento Plutarco Elías Calles, la total discrecionalidad para designar a los candidatos que ulteriormente formarían parte del Congreso Federal. No obstante, esta modificación constitucional no tuvo consecuencias solamente en el Poder Legislativo, sino que también prohibió la reelección del Presidente de la República, gobernadores, legisladores estatales y presidentes municipales; en fin, de todos los cargos públicos electivos la idea de introducir esta cláusula antirreeleccionista fue debatida un año antes en el Congreso Nacional de Legislaturas, que fue convocado para coordinar las leyes locales bajo los nuevos lineamientos determinados por el PNR.
La reforma de 1933 consolidó la subordinación del Legislativo hacia el partido hegemónico y, naturalmente, al Presidente de la República; además, eliminó el vínculo entre elector y legislador. La imposibilidad de la reelección consecutiva estableció un solo canal para el ascenso político: el sometimiento a los mandatos del “señorpresidencialismo”[4].
Después de la reforma de 1933 y hasta 1964, el tema de la reelección legislativa inmediata permaneció ausente del discurso político. Pero el 13 de octubre de 1964, la fracción parlamentaria del entonces Partido Popular Socialista (PPS), encabezada por Vicente Lombardo Toledano, presentó, al inicio de la XLVI Legislatura (1964-1966) de la Cámara de Diputados, una iniciativa de reforma para adicionar el artículo 54 constitucional con una fracción VI, a fin de restablecer la reelección continua de sus integrantes. La propuesta apuntó que el principio de no reelección inmediata de los legisladores deriva más de un problema de interpretación que de un requerimiento democrático. Se afirmó que con este cambio los representantes del pueblo y los estados podrían realizar mejor sus funciones como legisladores y vigilantes de la Administración Pública al contar con los conocimientos requeridos para ello.[5]
Lombardo Toledano pidió que esa adición fuera introducida para no dejar inconclusa la reforma política de entonces[6]. Su apreciación fue compartida por varios e importantes integrantes del partido en el gobierno, quienes decidieron apoyar al proyecto. En consecuencia, el documento fue turnado a las comisiones de Gobernación y Puntos Constitucionales para ser dictaminado en los siguientes términos: “Los senadores no podrán ser reelectos para un periodo inmediato. Los diputados al Congreso de la Unión no podrán ser reelectos para un tercer periodo consecutivo”[7]. La iniciativa fue aprobada por la Cámara de Diputados, pero no así en el Senado, quedando abandonada.
Dado que la reelección legislativa tiende a asociarse con la del Presidente, los oradores del 30 de diciembre de 1964 en la Cámara de Diputados, destinaron sus discursos a separar las dos cosas: los diputados Juan Barragán y Marciano González Villareal del Partido Auténtico de la Revolución Mexicana, destacaron que no se debía hablar de la reelección del titular del Ejecutivo; los diputados del Partido Revolucionario Institucional (PRI), Enrique Ramírez y Ramírez, Miguel Covián y Miguel Osorio Marbán, coincidieron que no debía asociarse la reelección de los diputados con la del Presidente. Por su parte, Jesús Hernández Díaz y Miguel Estrada Iturbide del Partido Acción Nacional (PAN), se manifestaron en contra del dictamen de las comisiones y, en especial, a la limitación temporal de las reelecciones[8]. Si dentro de la Cámara el debate fue álgido, al exterior fue mayor. Existían tres líneas de ataque contra la reelección legislativa: la primera señalaba que la reelección ponían en peligro la estabilidad del país, en esta posición se situaron, entre otros, Andrés Serra Rojas, Juan de Dios Bojórquez, Luis L. León y Heriberto Jara; la segunda señalaba “razones ulteriores” que había detrás de la reforma; y la tercera apelaba a que el momento político del país no era el adecuado para tratar ese tema[9].
A favor de la reelección se encontraban los mismos diputados que participaban en el debate público y un grupo de académicos y periodistas, entre los que se encontraban Manuel Herrera y Lasso y Antonio Martínez Báez[10].
Al interior del PRI ocurrió un importante debate. Cuando se realizó su Asamblea Nacional en abril de 1964, los miembros del Comité Ejecutivo Nacional (CEN) y los delegados de las entidades federativas suscribieron un documento contra la reelección. El autor y promotor del documento fue Carlos Madrazo, presidente del CEN, quien había argumentado que la reelección propiciaba la “arteriosclerosis en los cuadros del partido”. El líder de la Cámara de Diputados, Alfonso Martínez Domínguez –quien apoyaba la reelección legislativa– señaló, en la misma Asamblea, que los diputados priístas habían tomado la decisión conforme a derecho y que no podía esa misma decisión ser transgredida por los mismos que la tomaron; sin embargo, reconoció que los diputados no estaban dispuestos a quebrantar la disciplina partidista[11].
Casi 30 años después, como parte del denominado proceso de reforma del Estado, los diputados Mauricio Rossell Abitia, Óscar González Rodríguez y Jorge Canedo Vargas del PRI, presentaron una iniciativa para reformar el artículo 59 de la Constitución con el fin de permitir la reelección inmediata de los legisladores. La propuesta estableció la reelección inmediata de los senadores por una sola ocasión y, para los diputados, hasta por tres, con posibilidad de regresar al cargo una vez pasado, por lo menos, un periodo inmediato[12].
Esta iniciativa fue seguida por otra, firmada por 99 diputados del PAN, del Partido de la Revolución Democrática y de los otros grupos parlamentarios, con excepción del PRI, que ya había presentado una, y del Partido del Trabajo. En ésta se dijo que la medida propuesta servirá para “superar la debilidad crónica del Poder Legislativo” y devolverle “su carácter de Poder Supremo”. La actual conformación de la Cámara de Diputados –se indicó– exige la profesionalización de los legisladores para que puedan ejercer un poder real sobre la agenda gubernamental. En consecuencia, se debe reformar el artículo 59 para permitir la reelección inmediata de diputados y senadores por un periodo máximo de doce años. Para evitar el surgimiento de oligarquías partidarias, la “arteriosclerosis en los cuadros del partido” de la que hablara Carlos A. Madrazo, se agregó que los diputados uninominales sólo podrán ser reelectos una vez por dicho principio[13].
Poco antes de terminar esta legislatura, Miguel Quiroz Pérez, legislador del PRI sometió a consideración de la Cámara de Diputados un nuevo proyecto para reformar y adicionar los artículos 59 y 116 de la Constitución. Su propuesta, al igual que las que la antecedieron, concluyó que los tiempos de prohibir la reelección inmediata habían terminado[14].
En la primera legislatura del siglo XXI, la LVIII (2000-2003), los congresos de los estados de Baja California y Chihuahua, en 2001, hicieron llegar una iniciativa para reformar la Carta Magna. Solicitaron derogar el artículo 59 constitucional, con el objeto de permitir la reelección de los diputados locales para el periodo inmediato, de conformidad con los términos fijados por las leyes locales. La argumentación de la iniciativa es notable por su brevedad y contundencia: el impulso de una verdadera carrera parlamentaria debe ser apoyado, al igual que la responsabilidad de los representantes en el desempeño de su labor y la confianza en la capacidad de los votantes para determinar la permanencia o el retiro de los legisladores[15]. En esta misma legislatura, el diputado priísta Amador Rodríguez Lozano presentó, al pleno, su propuesta personal para modificar diversas disposiciones de la Constitución relacionadas con el poder Legislativo. Entre ellas se incluyó la relativa a la no reelección inmediata de diputados y senadores, causa fundamental, a su juicio, de la debilidad del Congreso de la Unión. A esta propuesta se le sumó la del también priísta José Francisco Yunes Zorrilla que previó para los senadores la posibilidad de acceder a dos reelecciones y cinco para los diputados[16].
El coordinador del grupo parlamentario del PAN, Felipe Calderón, hizo lo propio a nombre de su partido en 2002. Con la iniciativa panista de reforma al artículo 59 se solicita que la reelección de los senadores sea permitida para un periodo inmediato y hasta por tres consecutivos para los diputados. El objetivo de las acciones es promover nuevos cuadros parlamentarios “guardando el equilibrio entre la experiencia y las nuevas ideas”[17]. Asimismo, la propuesta planteó que el artículo 116 constitucional disponga que los diputados de las legislaturas de los estados puedan ser reelectos para el periodo inmediato en los términos señalados por sus propias constituciones, situación que había sido solicitada con anterioridad por los congresos de Baja California y Chihuahua un año antes.
El Presidente “quiere”, el Congreso “ya no”
El 15 de diciembre del año 2009, el presidente Felipe Calderón hizo pública una iniciativa de reformas a la Constitución, incluida la reelección inmediata de legisladores[18]. El presidente señaló que las reformas políticas aprobadas en los últimos tres lustros posibilitaron una mejor relación entre los actores políticos, pero no lograron la existencia de gobiernos eficaces.
En varios periódicos apareció el artículo “Reforma en favor de los ciudadanos: del sufragio efectivo a la democracia efectiva”, firmado por él, en donde expuso sus argumentos en relación al decálogo de iniciativas. En el tema que nos interesa, escribió:
“(la elección consecutiva de legisladores federales) permite a los ciudadanos decidir, con su voto, si los legisladores han actuado verdaderamente como sus auténticos representantes y en beneficio de la nación. Se fortalece así la capacidad ciudadana de vigilar, evaluar y castigar o premiar el trabajo de sus diputados y senadores, y crea un incentivo para que tengan que volver a su distrito a rendir cuentas, quizá uno de los mayores reclamos populares”[19].
Esta iniciativa se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Reforma del Estado y de Estudios Legislativos del Senado. El 27 de abril de 2011, el Senado envió una minuta a la Cámara de Diputados con las iniciativas de reforma política, en donde se propusieron modificaciones a los artículos 35, 36, 59, 71, 73, 74, 75, 76, 78, 83, 84, 85, 87, 89, 115, 116 y 122 de la Constitución. Entre los temas de dicha minuta se encontraba, la reelección legislativa inmediata.
Después de una amplia discusión sobre lo propuesto por el Ejecutivo, el Congreso de la Unión aprobó, con el respaldo de la mayoría de las legislaturas locales, la reforma política, pero eliminó, en el proceso, la reelección legislativa, misma que fue promulgada por el presidente de la República el 8 de agosto de 2012.
A favor y en contra. Argumentos
Quienes están a favor de la reelección inmediata de los integrantes de la Cámara de Diputados han sustentado sus razonamientos en los siguientes puntos:
La profesionalización real de la carrera legislativa. La reelección de los diputados de manera inmediata impactará en la actitud de los políticos tanto con sus electores como con las materias legislativas de su interés. Obligará, en buena medida, a quienes deseen reelegirse a informarse y educarse en las materias que le permitieran ser un representante eficaz, propositivo y participativo. Existirán representantes especializados en áreas específicas.
Estabilidad política y legislativa. La presencia de legisladores con experiencia y conocimientos, ocasionará que las relaciones entre los poderes de la Unión sea de colaboración y fluidez y no de confrontación, especialmente con la relación Legislativo-Ejecutivo. Los diputados que permanecieran durante más de un periodo actuarán con prudencia, negociarán con base en la realidad nacional y tendrían actitudes discretas para no caer en el escándalo.
Responsabilidad de los legisladores y rendición de cuentas. Una ventaja más de esta propuesta, es el hecho de que se auspiciará la consolidación de una “responsabilidad”, ahora inexistente en la actitud de los representantes políticos ante sus electores, ya tendrían que: 1. Regresar y atender consistentemente a los electores de su distrito en sus peticiones de propuestas legislativas y 2. En su cabildeo señalarán demandas específicas para resolver problemas sociales y políticos que rebasan lo puramente legislativo, so pena de enfrentar el castigo que sería el repudio de su electorado y la pérdida de la reelección. La rendición de cuentas se cumple si dos condiciones tienen lugar: a) hay un entendimiento de que x está obligado a actuar en nombre de y; b) está facultado por reglas para sancionar o premiar a x por su labor.
Mejor contacto entre diputado y elector. La fluidez y la frecuencia de contactos entre diputados y sus electores, provocados por la necesidad de asegurar la reelección, ocasionará una disminución de los reclamos ciudadanos dado que los problemas y las quejas serán recibidos, evaluados y procesados por el cuerpo legislativo. Al tener que regresar a buscar el voto en sus distritos originales, se generará un incentivo para una mejor y más eficaz gestión por parte de los diputados y senadores.
Fomento de los proyectos legislativos coherentes de largo plazo. Se incentivará que con una visión de largo plazo, el conjunto de legisladores con experiencia, logren el equilibrio entre justicia y eficacia y eso se vea colocado en la legislación vigente. Se conformará, así, un proyecto de Nación de largo aliento que no dará pie a la refundación del país cada tres años por parte de los legisladores o, incluso, cada seis por parte del Ejecutivo. En fin, se desarrollará una legislación más profunda y se establecerán verdaderas políticas de Estado[20].
Armonía interpartidaria e intrapartidaria. Las relaciones entre bases y élites partidarias se ven auspiciadas cuando existe estabilidad de largo plazo en la composición de las cámaras legislativas, dado que la frecuencia de trato, la experiencia, la preparación y el profesionalismo de cuerpos legislativos con menor tránsito “eventual” de individuos, permite la consolidación armónica de las relaciones de trabajo entre equipos indispensables para la labor legislativa y política; en otras palabras, se alterará la dinámica política al interior de los partidos. Esto, por un lado, en cuanto a las relaciones interpartidarias, las diferentes fuerzas políticas tendrían incentivos para acordar con actores políticos distintos en aras de producir buena legislación sin menoscabo de sus intereses que serían permanecer en el poder Legislativo y alcanzar, eventualmente, el poder Ejecutivo.
Por otro lado, quienes consideran que la reelección de diputados y senadores de manera inmediata señalan algunos efectos nocivos.
El enquistamiento dañino de las élites en el poder y la aparición de la corrupción. No se promoverá la movilidad política entre los actores y los espacios que tengan determinados grupos serán asignados a sus integrantes sin mayores condiciones que defender sus intereses y eso trae el riesgo que los representantes políticos usarán sus influencias para beneficiar no a los intereses de la sociedad sino al de unos pocos. Un ejemplo es Dan Rostenkowski, político demócrata que por décadas presidió la Comisión de Medios y Arbitrios hasta que se descubrieron abusos de poder y desvíos de fondos, que precipitaron su caída de la cúspide del poder Legislativo de Estados Unidos. La reelección legislativa consecutiva permitió que un solo hombre se enquistara en el poder abusando del mismo para su provecho y el de los grupos de interés afines a él [21].
Se impide la renovación de élites. La reelección consecutiva obstaculiza la renovación de los actores políticos o, en el mejor de los casos, la pone en manos de muy pocos. Tal como se enuncia en el punto uno. Se daría, en palabras de Jesús Silva-Herzog Márquez: “la momificación de la clase política”[22]. Pero, cabe aclarar que, la idea de Silva-Herzog Márquez está destinada a lo que pasaría en un sistema autoritario y no en uno democrático. No obstante, un Congreso en constante movilidad solamente sirve como mecanismo de reclutamiento y repartición de cuotas de poder al interior de los partidos, las élites seguirán manteniendo sus posiciones[23].
Debilita inherentemente de la clase política. La clase política que permanece estática, gradualmente, pierde fuerza de convocatoria en el debate público y en las decisiones políticas. No habrá incentivos para acordar con “caras conocidas” debido a que ya se conocen sus maneras de actuar y se buscarán otros interlocutores en el terreno legislativo.
El mito de la profesionalización. La reelección legislativa inmediata no lleva, necesariamente, a que los diputados se adentren en determinadas materias por lo que la profesionalización no es una condición inexorable de la reelección inmediata. En varios contextos nacionales, lo que se ha profesionalizado es el abuso del poder y la formación de cotos personales de influencia. Por otro lado, la profesionalización puede darse cuando los legisladores pasan de una Cámara a otra: de la de Diputados a la de Senadores y viceversa.
La nueva realidad política del país requiere de la (re)valoración y (re)evaluación de la organización y funcionamiento del Congreso ante la importancia que ha recobrado después de permanecer en un sueño profundo.
La reelección inmediata de los miembros del poder Legislativo no es la panacea pero sí un instrumento institucional que puede contribuir a la consolidación de la vida democrática, siempre que existan mecanismos muy claros de control y rendición de cuentas y que la ciudadanía tenga un papel activo de supervisión.
El tema no se ha agotado. Seguramente, más pronto que tarde algunos diputados o senadores o el Presidente de la República, incluso los ciudadanos, pondrán en la esfera pública el tema. En ese momento, de nueva cuenta, habrá quienes la apoyen y quienes la rechacen. Lo interesante será la calidad de los argumentos.
1 López Rubí Calderón, José Ramón, “Reforma y consolidación democrática. La reelección legislativa inmediata”, Este País, núm. 167, 2005, p. 29.
2 Ibídem, p. 28.
3 Dworak, Fernando y Hill, Benjamín, “La reelección legislativa en México, 1812-1933”, Nexos, vol. 21, núm. 246, 1998, p. 21; Weldon, Jeffrey A., “El Congreso, las maquinarias políticas locales y el “Maximato”: Las reformas no-reeleccionistas de 1933”, en Dworak, Fernando (coord.), El legislador a examen. El debate sobre la reelección legislativa en México, México: FCE-Cámara de Diputados, 2004, p. 34.
4 Weldon, op. cit., p. 41.
5 Cfr. Bardán Esquivel, Cuitláhuac (coord.) Reelección legislativa, México, Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República, 2002.
6 Se refiere a la apertura a la oposición de la Cámara de Diputados mediante los “diputados de partido”, impulsada por el presidente Adolfo López Mateos.
7 Béjar Algazi, Luisa, “La reelección parlamentaria inmediata: un reto en la agenda política de México”, Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, vol. 47, núm. 187, 2003, pp. 212-213; Careaga, Maite, “El fracaso de la reforma reeleccionista de 1964-1965”, en Dworak, Fernando (coord.), El legislador a examen. El debate sobre la reelección legislativa en México, México, FCE-Cámara de Diputados, 2004, p. 68.
8 Diario de los debates de la Cámara de Diputados cit. por Careaga, pp. 70-71.
9 Ibídem, pp. 71-72.
10 Ibídem, p. 76.
11 Historia documental del Partido de la Revolución cit. por Ibídem, pp. 78-79 y 86.
12 Gaceta Parlamentaria cit. por Béjar Algazi, op. cit., p. 216.
13 Ibídem, pp. 216-217.
14 Ibídem, p. 217.
15 Gaceta Parlamentaria cit. por Íbid.
16 Ibídem, p. 218.
17 Ibídem, pp. 218-219.
18 Los puntos que integraron su propuesta fueron: 1. Permitir la elección consecutiva de alcaldes y demás miembros de Ayuntamientos, así como de los jefes delegacionales en el Distrito Federal hasta por 12 años; 2. Permitir la reelección consecutiva de legisladores federales con periodos límite de 12 años; 3. Reducir el número de integrantes del Congreso (en la Cámara de Senadores se eliminarían los 32 escaños electos de una lista nacional para un total de 96 senadores. La Cámara de Diputados se reduciría de 500 a 400 legisladores, 240 por mayoría relativa y 160 por representación proporcional); 4. Aumentar el mínimo de votos para que un partido político conserve su registro (del 2% al 4%); 5. Agregar la figura de “iniciativa ciudadana” para que las personas directamente puedan proponer iniciativas de ley sobre temas de su interés que no se encuentren en la agenda legislativa; 6. Incorporar la figura de las candidaturas independientes a nivel constitucional para todos los cargos de elección popular; 7. Implementar la segunda vuelta electoral para la elección de presidente de la República; 8. Reconocer a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la atribución para presentar iniciativas de ley en el ámbito de su competencia; 9. Facultar al poder Ejecutivo para que pueda presentar al Congreso dos iniciativas preferentes que deberán votarse antes de que concluya el periodo. En caso contrario éstas se considerarían aprobadas, y 10. Establecer la facultad del Ejecutivo para presentar observaciones parciales o totales a los proyectos aprobados por el Congreso y al Presupuesto de Egresos de la Federación. Establece la figura de la “reconducción presupuestal”.
19 Calderón Hinojosa, Felipe, “Reforma en favor de los ciudadanos: del sufragio efectivo a la democracia efectiva”, La Jornada, 3 de febrero de 2010
20 Carbonell, Miguel y Córdova Vianello, Lorenzo, “Reforma del Estado y democracia gobernable: algunas reflexiones”, en VV. AA., Estrategias y propuestas para la reforma del Estado, México, IIJ-UNAM, 2002, pp. 70-73
21 De Andrea Sánchez, Francisco José, “Reelección legislativa consecutiva: una iniciativa de reforma riesgosa”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, vol. 35, núm. 135, 2002, pp. 300-301.
22 Silva Herzog-Márquez, Jesús, El antiguo régimen y la transición en México, México, Joaquín-Mortiz, 2004, p. 31.
23 López Rubí Calderón, op. cit., p. 31.
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