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Timestamp: 2020-07-08 00:59:40
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Facturas falsas: la epidemia en el sector salud - Este País
Impunidad Cero, Tendencias y Opiniones
El desvío de recursos públicos en el sector salud a través de empresas fantasma es un esquema que ha prevalecido durante años, debido a que las instituciones públicas federales y estatales, evaden fácilmente los controles fiscales que impone el Servicio de Administración Tributaria para evitar estas operaciones. En este estudio, Denise Tron Zuccher, Mariana Ruiz Albarrán y Luis Pérez de Acha analizan cualitativa y cuantitativamente el tipo de instituciones de salud que han facturado con empresas fantasma en un periodo de cinco años y los miles de millones de pesos del erario público que, en consecuencia, no se han invertido en el sector salud del país. El análisis muestra que la impunidad predomina en este sector, a causa de un sistema de encubrimiento y corrupción y una red de complicidad entre autoridades y particulares.
Texto de Denise Tron Zuccher, Mariana Ruiz Albarrán y Luis Perez de Acha	02/03/20
Las empresas fantasma se han convertido en el medio a través del cual entidades de gobierno, en colusión con particulares, han instrumentado el desvío de miles de millones de pesos del erario público. Justicia Justa e Impunidad Cero presentan este estudio basado en la expedición de facturas2 por parte de empresas fantasma a favor de las instituciones públicas del sector salud, tanto del gobierno federal como de las entidades federativas. Esto revela un sistema de corrupción en el sector salud a nivel nacional, a través del uso —y abuso— de las empresas fantasma y las facturas falsas para el desvío de recursos públicos. El término “empresas fantasma” se utiliza en México para describir a aquellas empresas que tienen una existencia legal, pero sus operaciones son simuladas. Lo mismo sucede con personas físicas que aparentan realizar una actividad fiscal. Desde 2014, el Servicio de Administración Tributaria (SAT) identifica este tipo de contribuyentes y los incluye en un listado público, conocido como listado de empresas fantasma.3
Este listado fue implementado para fiscalizar a aquellos contribuyentes que utilizan facturas falsas con el fin de evadir impuestos. De este modo, el SAT ha puesto su objetivo en identificar a las empresas fantasma para reconocer a los contribuyentes que “adquieren” sus facturas. Sin embargo, las autoridades no han utilizado estos listados como una medida para combatir el desvío de recursos públicos y la corrupción, lo que permite que la impunidad impere. Intencionalmente, y en colaboración con empresas y personas físicas, servidores públicos han utilizado a las empresas fantasma como instrumento para desviar recursos. Se trata de un sistema en el que se simula la venta de bienes o la prestación de servicios a las instituciones de salud, los cuales son pagados con recursos públicos.
Cada una de las operaciones realizadas deja un rastro en el sistema fiscal: las facturas que expiden las empresas fantasma para justificar el pago con recursos públicos. La importancia de las facturas radica en que son la prueba del desvío de recursos, es decir, dinero que dejó de ser utilizado para prestar servicios de salud y que fue entregado a empresas fantasma. Estas operaciones dejan, además, un segundo rastro: el sistema bancario, pues las instituciones de salud están obligadas a pagar cualquier tipo de contraprestación a través de este medio. Por cada factura emitida, hay un registro de transferencias desde cuentas del gobierno hacia cuentas de particulares.
Como resultado de este estudio se identificaron 22,933 facturas falsas en el sector salud, que dejan al descubierto un sistema de delincuencia centrado en el desvío de recursos públicos, operado en uno de los sectores más sensibles del país. Cada peso pagado a empresas fantasma es la prueba de servicios de salud que fueron robados a millones de mexicanos, de los que fueron privados niños y niñas, personas adultas y adultos mayores. Para los derechohabientes de los sistemas de seguridad social, la situación resulta aún más grave si consideramos que el patrimonio que ejerce el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), así como el resto de las instituciones de seguridad social, proviene no sólo de recursos públicos, sino también de las cuotas que aportan patrones y trabajadores.
La impunidad, frente a estas prácticas ilegales, se sustenta en la complicidad de las autoridades. No sólo hay un sistema de corrupción, sino que se ha mantenido por años debido a un sistema de encubrimiento. La información muestra opacidad y resistencia por parte de ciertas autoridades para implementar controles que permitan la trazabilidad4 de los recursos públicos: esto es, la certeza del uso real que se les dé desde la identificación de su origen, así como de cada una de las etapas en que se transfieren y ejercen, a fin de asegurar que los bienes y servicios son efectivamente recibidos por el sector salud.
En la cadena de encubrimiento participan servidores públicos de múltiples áreas y va desde quienes se encargan de convocar a una licitación y el procedimiento de compra o la adjudicación de contratos, hasta los responsables de recibir los bienes o ser­vicios (incluyendo al personal del almacén), las áreas contables que realizan los pagos e incluso los órganos internos de control, que son omisos en detectar las irregularidades. Este sistema de corrupción y encubrimiento en el sector salud obliga a replantear la necesidad de que el Estado mexicano, en su conjunto, tome medidas para detener la impunidad. La finalidad de esta investigación no es documentar las carencias del sistema de salud en México, sino abordar una de sus causas: la facturación del gobierno con empresas fantasma. Una causa que podría ser fácilmente combatida si no fuera por la falta de voluntad de las autoridades.
Fines y operación de las empresas fantasma, así como sus consecuencias legales
Las empresas fantasma son el vehículo para generar facturas falsas que pueden ser utilizadas para distintos fines. Si bien el objetivo por excelencia es la evasión fiscal, cada vez resulta más frecuente su uso para el desvío de recursos públicos, la corrupción e incluso el lavado de dinero. Cuando las facturas eran de papel su falsificación era mucho más sencilla, ya que se trataba de documentos impresos con nombres de empresas y claves del Registro Federal de Contribuyentes (RFC) a modo, en los que se hacía constar una supuesta operación.5 El SAT conoce de la existencia de esta práctica por lo menos desde los años ochenta, pero la posibilidad de detectar el uso de facturas falsas estaba limitado, ya que sólo podía realizarse a través de auditorías individuales. Esta situación llevó a que se estableciera la obligación de imprimir facturas en establecimientos autorizados, control que tampoco fue suficiente para evitar su falsificación, ya que los “factureros” —las personas que se dedican a esta actividad— inventaban los nombres de los talleres de impresión y los oficios de autorización para generar facturas falsas.
Los factureros se vieron forzados a modificar su modus operandi cuando el SAT implementó un sistema digital centralizado, a través del cual los contribuyentes deben expedir sus facturas.6 De esta forma se buscó contrarrestar la cadena de simulación con operaciones inexistentes, emisores de facturas inventados y talleres de facturas ficticios. Fue así que las facturas dejaron de ser de papel para convertirse en Comprobantes Fiscales Digitales por Internet (CFDI). La expedición de los CFDI conlleva una serie de controles por parte del SAT y quien los expide debe ser un contribuyente debidamente registrado en el padrón del RFC. Por tanto, las facturas ya no pueden falsificarse, pero quien las emite sí. Entonces surgen las “empresas fantasma”. Con los CFDI, quien expide el comprobante fiscal debe ser una empresa que previamente se encuentre inscrita en el padrón del RFC, para lo cual requiere ser constituida ante notario público y señalar un domicilio fiscal. Las personas físicas también califican como “empresas fantasma” cuando simulan una actividad comercial o la prestación de servicios para emitir facturas.
El uso de las empresas fantasma en el ámbito fiscal se volvió una necesidad para los factureros, ya que ahora requerían de una estructura comercial debidamente registrada para expedir las facturas falsas. Estas facturas son “adquiridas” por contribuyentes que buscan acreditar deducciones de manera ilegal. En esta cadena de simulación, las emisoras de las facturas son las empresas fantasma y las operaciones siguen siendo simuladas, aunque los CFDI no se consideren falsos. Hay empresas “más fantasma” que otras; algunas simulan todas sus operaciones. Estas últimas son las que comúnmente tienen su domicilio en zonas pobres o marginadas y fueron constituidas señalando como socios a personas de bajos recursos, quienes mediante engaños “prestaron” su credencial para votar a cambio de una paga mínima. Con esas identificaciones, los verdaderos artífices del mecanismo acuden ante notarios coludidos para constituir la empresa fantasma. En estos casos, quien ejerce el control real de la empresa y quien recibe las ganancias es el administrador general o la persona autorizada para manejar las cuentas bancarias. Generalmente, estas empresas se crean y desaparecen en poco tiempo, lo que dificulta su identificación por parte del SAT.
Otras empresas tienen actividades reales, pero sólo para encubrir su verdadero objetivo: expedir facturas falsas. En este supuesto, tienen operaciones reales y operaciones simuladas, lo que se traduce en CFDI reales y simulados. A pesar de que la empresa fantasma pudiera haber realizado operaciones reales, cuando el SAT la cataloga en “definitiva” como fantasma, todas sus operaciones son consideradas como inexistentes. En la actualidad, la comercialización de comprobantes fiscales es una industria consolidada. Los factureros se conocen como Empresas que Facturan Operaciones Simuladas (EFOS) y quienes los utilizan son Empresas que Deducen Operaciones Simuladas (EDOS).7
Ante este escenario, a partir de 2014 se le otorgó al SAT una nueva facultad para investigar a los contribuyentes que emiten comprobantes fiscales por bienes o servicios inexistentes. El objetivo de esta facultad fue contrarrestar el “tráfico de comprobantes fiscales”.8 Se introdujo el artículo 69-B en el Código Fiscal de la Federación (CFF), en el que se prevé un procedimiento dirigido a “sancionar y neutralizar”9 esta práctica. Así, el SAT inicia el procedimiento en contra de una persona física o empresa cuando detecta alguno de los siguientes supuestos:
• Que el contribuyente haya emitido facturas por la producción o comercialización de bienes o por la prestación de servicios, sin contar con la infraestructura para hacerlo.
• Que el contribuyente no pueda ser localizado por parte del SAT.
Los párrafos primero a cuarto del artículo citado establecen un procedimiento para que las autoridades investiguen, evalúen circunstancias y, en su caso, presuman la inexistencia o simulación de las operaciones de los contribuyentes que emitieron comprobantes fiscales sin contar con los activos, personal, infraestructura o capacidad material, directa o indirecta, para prestar los servicios o producir, comercializar o entregar los bienes que amparan dichos comprobantes. También se considera como empresa fantasma a aquella que no pueda ser localizada en el domicilio que señaló ante las autoridades fiscales; la razón de esto radica en que un número importante de empresas fantasma señalan domicilios simulados.
Cuando las autoridades fiscales inician este procedimiento en contra de un contribuyente, su nombre o razón social y RFC se incluyen en un listado que emite el SAT10 y se le califica como “presunto”, en ese momento se elimina la protección del secreto fiscal, ya que se hacen públicos su nombre y su RFC. El contribuyente tiene un plazo para probar si, efectivamente, realizó las operaciones por las que emitió los CFDI. En caso de no lograr desvirtuar dicha presunción, el SAT lo incluye en el listado de “definitivos”, identificándolo formalmente como empresa fantasma, al haber constatado que simula la prestación de bienes o servicios. A partir de ese momento el contribuyente enfrenta una serie de consecuencias en materia fiscal que permiten al SAT neutralizar la cadena de simulación:11
• Todas sus operaciones se consideran como inexistentes de manera definitiva.
• Las operaciones contenidas en los CFDI expedidos no producen ni produjeron efecto fiscal.
• En consecuencia, todos los CFDI expedidos son inválidos, es decir, son facturas falsas.
• Estas consecuencias aplican para los CFDI expedidos en los últimos cinco años, plazo que tiene el SAT para revisar a
los contribuyentes.12
Una vez detectada una empresa como definitiva o fantasma, el SAT tiene en automático la información de quiénes son los contribuyentes que recibieron facturas falsas de esa empresa. En la práctica, el SAT ha enfocado el mecanismo del artículo 69-B del CFF hacia los contribuyentes que reciben y utilizan facturas falsas (EDOS), ya que realizan una actividad formal y pueden ser localizados con más facilidad. Los dos últimos párrafos del artículo 69-B del CFF prevén un procedimiento dirigido a estos contribuyentes que utilizan los comprobantes cuestionados para soportar una deducción o un acreditamiento, concediéndoles un plazo para demostrar ante la autoridad que, efectivamente, adquirieron los bienes, recibieron los servicios o, en todo caso, para que corrijan su situación fiscal. Si no logran acreditar ante el SAT la materialidad de las operaciones,13 deben recalcular su contabilidad sin considerar las facturas falsas. Esto se traduce necesariamente en el pago de impuestos, recargos y multas.
Así, el numeral transcrito alude a dos procedimientos independientes, según se trate de EFOS o EDOS. El propósito del primer procedimiento es fiscalizar a quien emite los comprobantes fiscales, y el del segundo es dar oportunidad a quien recibió y dedujo para demostrar que efectivamente adquirió los bienes o recibió los servicios o corregir su situación fiscal, por lo que se trata de acciones, contenidos y responsabilidades diversos.
Desde 2014, cuando se establecieron los procedimientos del artículo 69-B del CFF para identificar a las EDOS, las autoridades fiscales han buscado contrarrestar el creciente uso de facturas falsas como medio para la evasión en el pago de impuestos. Desde ese año se han realizado diversas modificaciones a la legislación fiscal para fortalecer las facultades de las autoridades y aumentar las penas a los contribuyentes que realizan estas prácticas. En noviembre de 2019 se reformó la legislación penal para endurecer las penas en contra de empresas fantasma y de EDOS, al catalogar este acto como delito grave,llevando incluso a considerar el uso de facturas falsas como delincuencia organizada.14 Por su parte, la reforma fiscal de 2020 también introdujo nuevas sanciones para los contribuyentes. Bajo esta nueva regulación, a partir del presente año, las EFOS y EDOS pueden incurrir en la comisión de los siguientes delitos e infracciones administrativas:
El CFF establecerá otras consecuencias para los contribuyentes cuando el SAT identifique que expiden o utilizan facturas falsas; por ejemplo, podrá restringir temporalmente el certificado de sello digital a las EFOS y EDOS, lo que implica que no podrán expedir CFDI y éste puede llegar a cancelarse.16 Los socios, accionistas, directivos y liquidadores se considerarán solidariamente responsables con la persona moral cuando se trate de una empresa fantasma en el listado definitivo. Para los contribuyentes que recibieron facturas falsas por más de $7.8 millones de pesos en un año, la responsabilidad solidaria les será aplicable cuando no hayan acreditado la adquisición de los bienes o la recepción de los servicios cuando no hayan corregido su situación fiscal.17 A partir de 2020 se eliminará el secreto fiscal para los contribuyentes que utilizaron facturas falsas y no corrigieron su situación fiscal (EDOS), ya que el SAT publicará periódicamente un listado en el que se incluirá el nombre o razón social y el RFC de estos contribuyentes.18
Como quedó apuntado, las facturas falsas no sólo se emplean para la evasión fiscal; su uso para el desvío de recursos públicos ha aumentado de manera exponencial. A continuación se revisará qué sucede cuando el receptor de las facturas falsas es una institución de salud que ejerce recursos públicos y los transfiere a empresas fantasma, así reconocidas por el SAT.
El desvío de recursos públicos en el sector salud
Cuando el receptor de una factura es una institución de salud surgen dos aspectos a considerar: que la factura necesariamente fue pagada con recursos públicos y que los bienes y servicios amparados por la factura tenían como finalidad la prestación de servicios de salud pública. ¿Qué sucede cuando esta factura es falsa? En este caso se configura una simulación en la venta de bienes o en la prestación de servicios señalados y, además, se actualiza el desvío de recursos públicos en tanto la factura es pagada.
Las instituciones de salud de la federación y de las entidades federativas tienen que cumplir con dos obligaciones: contar con documentación comprobatoria de los gastos realizados y que los pagos se realicen mediante transferencias electrónicas operadas en el sistema bancario, en las cuentas de los beneficiarios.19 Todas las operaciones que impliquen el pago de una contraprestación con recursos públicos deben cumplir con obligaciones fiscales y de contabilidad gubernamental, ya sea que se trate de operaciones que tengan su origen en concesiones, contratos, convenios, permisos, licencias, autorizaciones, pedidos u otros instrumentos jurídicos. De esta forma, es forzoso para todas las instituciones exigir facturas como comprobantes fiscales cuando realicen pagos a sus proveedores de bienes y servicios.20 La importancia de las facturas radica en que son los documentos comprobatorios y justificativos de los gastos, como lo ordena la legislación en materia de contabilidad gubernamental; de otra manera, el propio sistema jurídico no sólo consentiría la evasión fiscal de los contribuyentes, sino también el desvío de recursos públicos federales, estatales y municipales. Los servidores públicos deben cumplir con estos requisitos; los que no lo hacen tienen la necesidad de instrumentar una cadena de simulación con el fin de encubrir el desvío de los recursos públicos. En esta cadena, las empresas fantasma y las facturas falsas juegan un papel fundamental. Antes de realizar pagos por parte de las instituciones de salud, se “arma” un esquema con la empresa fantasma, que se ejemplifica de la siguiente manera:
• Existe un acuerdo informal entre servidores públicos que pertenecen a una institución de salud y a la empresa fantasma.21
• El ente público junto con la empresa fantasma simulan la adquisición de bienes o servicios, ya sea a través de una licitación a modo o un esquema de adjudicación directa. Se genera “el papeleo” que exige la legislación en materia de adquisiciones y se formaliza a través de la firma de contratos.
• Además, se generan otros documentos expedidos por los entes públicos, dirigidos a las empresas fantasma, que acompañan o buscan justificar el pago de recursos públicos. Estos son, por ejemplo, pedidos, órdenes de servicio, requisiciones o solicitudes de material, entre otros.
• Las personas físicas también operan como empresas fantasma, ya sea simulando realizar una actividad empresarial o recibiendo pagos de honorarios por la “prestación de servicios”.
En este esquema, los contratos, pedidos o cualquier otro documento son documentación fantasma, ya que se utiliza para cumplir formalmente con las obligaciones que establece la legislación en materia de contrataciones para documentar cualquier tipo de adquisición pública. Los bienes y servicios que se señalan en estos documentos forman parte del esquema de simulación para lograr su objetivo real: desviar recursos públicos. Si las empresas fantasma no cuentan con “los activos, personal, infraestructura o capacidad material, directa o indirectamente, para prestar los servicios o producir, comercializar o entregar los bienes”22 que amparen sus facturas, los contratos son sólo medios para encubrir esta situación.
El momento en que se configura el desvío de recursos públicos se actualiza con la expedición de la factura por parte de la empresa fantasma. Para extraer el dinero del erario, el o los funcionarios que autorizan el ejercicio de recursos en cada uno de los entes públicos requieren de una factura que justifique la salida del dine­ro de las cuentas bancarias de la institución. El concepto que se señale en la factura es un indicio de los bienes o servicios que se dejaron de adquirir. Podría ser material de laboratorio, equipo médico o de cómputo, según los conceptos para los que cada institución de salud tenga permitido ejercer recursos públicos. Pero también podrán señalarse como concepto en las facturas aquellos servicios que son fáciles de simular, por ejemplo servicios de asesoría, consultoría, logística o análisis. Todo dependerá de la imaginación de los partícipes en la organización.
Opacidad y falta de transparencia en el sector salud ¿cómo probar el desfalco?
La Constitución garantiza el principio de máxima publicidad en el ejercicio de recursos públicos, no sólo por parte de las autoridades, sino también de los particulares que los reciban. De esta forma, todos los pagos realizados por instituciones de salud deben ser públicos. Sin embargo, en la práctica no fue sencillo obtener datos sobre los pagos realizados a empresas fantasma para probar si se actualizó o no el desvío de recursos públicos en el sector salud. Esto, en un contexto en el que el SAT limitó la entrega de información bajo el argumento del secreto fiscal. Pero el secreto fiscal no es absoluto; así lo reconoció el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) al resolver que el SAT debía entregar la información sobre las facturas falsas expedidas por empresas fantasma a favor de instituciones de salud, señalando que:
[…] en el presente caso no opera el secreto fiscal puesto que el particular solicitó información de entes públicos y el ejercicio de recursos públicos amparado en operaciones realizadas por contribuyentes que se sitúan en la presunción de llevar a cabo operaciones inexistentes a través de la emisión de facturas o comprobantes fiscales, información que necesariamente debe sujetarse al principio de transparencia y rendición de cuentas.23
Para analizar el uso de recursos públicos del sector salud es necesario conocer las instituciones que lo integran y cuáles ejercen recursos. Por lo que hace al primer punto, la Secretaría de Salud federal administra el catálogo clues,24 el cual tiene registrados a más de 24,000 hospitales, clínicas y órganos administrativos del sector salud a nivel nacional.25 De manera contrastante, en la Plataforma Nacional de Transparencia (PNT)26 se identifican únicamente a 172 instituciones del sector salud a nivel nacional.27 El segundo aspecto, esto es, cuáles de estas instituciones ejercen recursos públicos, no es posible determinarlo a partir de la información que contiene el catálogo clues, ni en alguna otra fuente oficial de información, lo cual es otro obstáculo para la transparencia en el sector.
La PNT presentó deficiencias durante el desarrollo de la investigación, ya que no era posible acceder a las instituciones de salud de los estados de Michoacán y Sonora. En el caso de Hidalgo, no tenía señaladas de forma individual a sus instituciones de salud.28 Por otra parte, la información sobre las instituciones de salud tampoco está homologada. Cada estado tendría que incluir en la PNT por lo menos a tres instituciones: su Secretaría de Salud, el organismo público descentralizado (OPD) Servicios de Salud29 y, hasta 2019, al organismo descentralizado a cargo del Seguro Popular.30 Al tiempo en que se efectuó la primera consulta en 2018, en la PNT no figuraban como sujetos obligados31 los OPD Servicios de Salud de 11 estados,32 la Secretaría de Salud de 10 estados33 y, en el caso de Tamaulipas y Tlaxcala, la Secretaría de Salud y el OPD Servicios de Salud figuraban como un sólo sujeto obligado.
A fin de obtener información sobre las facturas falsas, se requirió a los entes públicos de los estados y de la federación, a través de solicitudes de acceso, información sobre las facturas expedidas por los contribuyentes incluidos en el listado de empresas fantasma a favor de cada una de las instituciones de salud, así como información sobre los pagos y contratos que sustentan dichos pagos. Se realizaron 266 solicitudes de información entre septiembre de 2018 y junio de 2019, dirigidas a las instituciones de salud federales y estatales a través de la PNT. Se formularon 78 solicitudes más, dirigidas a los estados de Hidalgo, Michoacán y Sonora, para totalizar 344 solicitudes, sobre las que versó nuestra investigación. Además, se dirigieron otras cuatro solicitudes al SAT sobre el total de instituciones de salud,34 ya que ese organismo tiene en su poder todas las facturas expedidas por los contribuyentes. La opacidad en la entrega de información de las facturas falsas, de las empresas fantasma y, sobre todo, la intención de encubrir a las instituciones de salud, fue un problema constante durante la investigación. Hay estados de los que se obtuvo un mayor número de facturas debido a que cuentan con un mejor sistema de transparencia, como Chihuahua, y otros de los que no se logró obtener información, como Durango y Michoacán.
Por su parte, el SAT condicionó la entrega de la información bajo el argumento de que no todas las instituciones de salud tenían asignada una clave ante el RFC. Esto reveló que, de las 24,000 instituciones de salud que se encuentran en el catálogo clues, menos de 1% tienen un RFC, y demostró que las secretarías de salud de las entidades federativas no utilizan una clave del RFC vigente, como se analizará más adelante. A pesar de los obstáculos y las carencias en la información obtenida, de 2014 a 201835 se identificaron 22,933 facturas falsas expedidas en el sector salud en 30 estados y a nivel federal, por un total de $4,179,046,254.
Hallazgos en los desvíos del sector salud
La información obtenida permite conocer qué entes públicos recibieron mayor cantidad de facturas falsas por parte de empresas fantasma, cuáles son estas empresas, dónde y por cuánto tiempo operan, el monto de las facturas falsas que emiten, entre otros hallazgos. Debe considerarse que esta información es una muestra del problema que enfrenta el país: la impunidad frente al mal ejercicio de recursos públicos. El SAT ha identificado a algunas empresas fantasma, pero todavía quedan empresas y personas físicas fuera de ese listado. Por otra parte, las autoridades no han tomado medidas en contra de las empresas fantasma y de los funcionarios públicos que han utilizado facturas falsas para instrumentar el desvío de recursos públicos. Como se mencionó, en este estudio se identifican casi 23,000 facturas falsas. Este número debe considerarse como la punta del iceberg de un problema estructural a nivel nacional que no se circunscribe a los años de la investigación. El desvío de recursos a través de este mecanismo es un problema que se da en todos los órdenes de gobierno y que urge ser atendido por las autoridades. Quiénes son empresas fantasma y si son presuntas o definitivas son aspectos que se modifican en el tiempo, en razón de los procedimientos que lleva a cabo el SAT en términos del artículo 69-B del CFF. Por esta razón, se aclara que los resultados que se presentan tienen como base la información del listado del SAT al mes de agosto de 2019.
Las instituciones de salud que pagaron más facturas falsas
De enero de 2014 a diciembre de 2018, el Instituto de Salud del Estado de México pagó $1,804,848,490 a empresas fantasma, entre las que destacan: Interacción Biomédica, S.A. de C.V., Kisa Importaciones, S.A. de C.V., Comercializadora El Chuac, S.A. de C.V., Servicios y Asesorías Bor Dom, S.C. y Tauro Ejecutivo Asociado O.L.S.C., S.A. de C.V. Esto representa 43% de los recursos públicos considerados en el estudio. Por su parte, el IMSS pagó $320,909,388 a empresas como Tradeco Urbana, S.A. de C.V., Hinfra, S.A. de C.V., Interacción Biomédica, S.A. de C.V., Infraestructura en Construcción, S.A. de C.V. y Construcciones y Representaciones Gava, S.A. de C.V., lo que representa 8% del total analizado. El Instituto de Salud del Estado de México pagó $1,483,939,102 más que el IMSS, el mayor monto de dinero registrado a través de facturas falsas.
Como grupo, aquel en el que se concentró el mayor desvío de recursos públicos fue el de los OPD Servicios de Salud de las entidades federativas, que desviaron 75% del total de los recursos públicos detectados de 2014 a 2019. Estos organismos, uno por cada estado, coordinan a la mayoría de los hospitales que operan en cada entidad. De los 24 organismos OPD Servicios de Salud de los que recibimos información, el del Estado de México —Instituto de Salud del Estado de México— desvió 58% del total de los recursos públicos ejercidos por este grupo. La Tabla 2 muestra las instituciones de salud con el mayor monto desviado a través de facturas falsas.
Las empresas fantasma que más facturaron
Al igual que con las instituciones de salud, el mayor desvío de recursos públicos se concentró en una sola empresa fantasma, Interacción Biomédica, S.A. de C.V., la cual facturó $1,613,538,193; esto representa 39% de los recursos públicos identificados. Se destaca que dicha empresa recibió 96% de estos recursos por parte del Instituto de Salud del Estado de México que, como se mencionó, es la institución que más recursos públicos pagó. La misma empresa también fue contratada por el IMSS, el ISSSTE, institutos nacionales de la Secretaría de Salud federal e instituciones de salud en los estados de Coahuila, Guerrero, Nayarit y Oaxaca, incluyendo al Instituto Materno Infantil del Estado de México. La Tabla 3 muestra que 80% de los recursos públicos desviados fueron recibidos por 25 de las 837 empresas fantasma identificadas que, a lo largo de este periodo, contrataron con instituciones de salud.38
Si bien el estudio parte de 2014, año en que inicia la publicación del listado del 69-B, el uso de facturas falsas ha existido a lo largo de varias décadas. Cada publicación del SAT incluye más nombres de contribuyentes que simulan actividades. Al cierre de 2014 se incluyeron 111 empresas fantasma como definitivas en el listado del SAT, número que aumentó hasta llegar a 9,297 en enero de 2020.39 Así, el número de facturas que se consideran falsas se incrementa gradualmente. Al momento en que el SAT identifica a una empresa fantasma, todas sus facturas son falsas sin que exista un límite de temporalidad. Lo anterior implica que son falsas también las facturas expedidas en el pasado, a pesar de que en su momento fueron válidas y se utilizaron para comprobar la adquisición de bienes o la prestación de servicios. Por ejemplo, el OPD Servicios de Salud de Veracruz entregó información sobre facturas expedidas durante 2012 y 2013 a dos empresas, las cuales fueron incluidas en el listado definitivo del SAT en 2017.40 Las cifras también fluctúan si se considera que los contribuyentes inicialmente
se consideran como empresas fantasma “presuntas”. Si no logran acreditar la materialidad de sus operaciones, entonces se declaran como “definitivas”.41 A pesar de las modificaciones que se dan en el tiempo, de 2014 a 2019, 2015 fue el año en que se documentó el mayor desvío de recursos públicos, así como el mayor número de facturas falsas, como se muestra en la Tabla 4.
La información obtenida muestra un sistema de desvío de recursos públicos en el sector salud, a nivel federal y estatal, que se instrumenta a través de empresas fantasma. En este desvío participaron 90 instituciones de salud que recibieron, en su conjunto, casi 23,000 facturas falsas.
La federación y los estados que recibieron más facturas falsas
Como grupo, la federación incluye a la Secretaría de Salud, a los hospitales y órganos administrativos que se encuentran bajo su coordinación, los cuales se agrupan en institutos nacionales, hospitales regionales de alta especialidad, el Sistema Integral para el Desarrollo de la Familia (DIF), Laboratorios de Biológicos y Reactivos de México, S.A. de C.V. (Birmex), otros hospitales y diversos órganos administrativos. De todas estas instituciones, tanto la Secretaría de Salud como 22 instituciones que se encuentran dentro de su organización, contrataron con empresas fantasma y sus montos se incluyen en los números presentados en la Tabla 5.42 Además, se obtuvo información del IMSS, el ISSSTE y del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas (ISSFAM), instituciones con hospitales y clínicas en todo el territorio nacional, pero cuya administración se lleva a cabo de manera centralizada. En estas cuatro instituciones se identificaron facturas falsas emitidas en el periodo de 2014 a 2019.
De las 30 entidades federativas de las que se recibió información,43 en todas se identificó el uso de facturas falsas. En algunos estados se documentaron mayores desvíos que en otros. El Estado de México, Chihuahua, Jalisco, Sonora, Sinaloa y Oaxaca reunieron 80% del total de facturas de las entidades federativas; el primero de ellos recibió el 41% del total de facturas detectadas por un monto que ascendió a casi dos mil millones de pesos. Si analizamos el sistema de desvío de recursos públicos a través de empresas fantasma por tipo de institución de salud, encontramos que en prácticamente todos los casos hay facturas falsas. De acuerdo con el sistema de salud, a nivel estatal es posible agrupar a las instituciones de salud de la siguiente manera:
• OPD Servicios de Salud: cada estado tiene un organismo público descentralizado que agrupa hospitales e instituciones originalmente administrados por el gobierno federal.
• Secretarías de salud: cada entidad federativa tiene una secretaría de salud que forma parte de su poder Ejecutivo; sin embargo, no logramos identificar facturas falsas expedidas a favor de estas secretarías de salud.46
• Seguridad social: son los institutos de seguridad social para trabajadores que prestan sus servicios en los gobiernos estatales.
• Hospitales locales: existen otros hospitales e institutos locales que se organizan de manera independiente y fueron agrupados en esta categoría, por ejemplo el Instituto Jalisciense de Cancerología y el Instituto Materno Infantil del Estado de México.
• Seguro Popular: anteriormente cada estado contaba con un organismo descentralizado denominado Régimen Estatal de Protección Social en Salud (REPSS). 47
A partir de la clasificación anterior, la Tabla 6 muestra el monto de recursos públicos facturados a favor de cada grupo, en el que se clasifican a las 64 instituciones identificadas en esta investigación, así como el número de facturas falsas recibidas. En la siguiente relación se resumen los datos anteriores:
• Los OPD Servicios de Salud de 24 entidades federativas han pagado recursos públicos a empresas fantasma.
• 17 hospitales e institutos estatales que operan como organismos descentralizados contrataron con empresas fantasma.
• Ocho institutos de seguridad social de servidores públicos estatales contrataron con empresas fantasma.
• Las secretarías de salud de Jalisco y Sonora pagaron recursos a empresas fantasma, sin que se tenga la certeza de si lo hicieron directamente o a través del OPD Servicios de Salud de su estado. Por su parte, la Secretaría de Salud de Guerrero tiene entre sus proveedores a tres empresas fantasma.48
• Con respecto al entonces Seguro Popular, encontramos que los organismos REPSS de 12 entidades federativas pagaron recursos públicos a empresas fantasma.
La Tabla 7 muestra los datos de la federación y los estados que recibieron más facturas falsas y su monto total. El total de los CFDI obtenidos entre 2012 y 2019 revela que en 30 estados se han pagado facturas con recursos públicos a empresas fantasma. Esto evidencia que la federación y más de 90% de los estados de la república han incurrido en esta práctica de desvío de recursos públicos.
Pero este es el síntoma de un mal mayor que aqueja al sector salud a nivel federal y estatal. Se trata de un sistema de encubrimiento bien establecido que permite a las instituciones de salud evadir los controles impuestos por el SAT al momento en que “contratan” a empresas fantasma para obtener bienes o servicios y que pagan con recursos públicos. La epidemia en este sector comienza a partir de que el SAT identifica que algunos CFDI a favor de instituciones de salud son expedidos por empresas fantasma; sin embargo, no toma ninguna medida o acción legal para combatirlo y permite que este esquema opere en completa impunidad. Sobre este sistema de encubrimiento y los esquemas que facilitan el desvío de recursos públicos se profundizará en la segunda entrega de este estudio. EP
1 Denise Tron Zuccher, Mariana Ruiz Albarrán y Luis Pérez de Acha, quienes forman parte de Justicia Justa, A.C., asociación dedicada a temas del sector salud, recursos públicos y combate a la corrupción, agradecen la colaboración de Jesús Héctor Pérez de Acha en el análisis de datos e información.
2 Comprobantes Fiscales Digitales por Internet (CFDI).
3 El listado del SAT del 17 de enero de 2020 incluye 11,029 empresas fantasma: 9,297 definitivas, 988 en procedimiento ante el SAT y conocidas como presuntas, 272 desvirtuadas y 472 que mediante sentencia favorable fueron excluidas del listado. Muchas de estas sentencias se han ganado por cuestiones formales, no necesariamente porque el contribuyente no tenga la calidad de empresas fantasma.
4 Según la Real Academia Española, es una adaptación del inglés traceability, que viene de rastrear.
5 Por ejemplo, la compra de muebles de oficina o el pago por servicios de consultoría. No había una persona o empresa que expidiera la factura y, en consecuencia, tampoco se realizaban las operaciones que se hacían constar en la factura.
6 En 2005 inició el proceso de implementación del CFDI. En 2011 se estableció la obligación de utilizar comprobantes digitales para algunos contribuyentes y desde 2014 todos los contribuyentes deben expedir CFDI.
7 Tribunales Colegiados de Circuito, Tesis I.4o.A.150 A (10a.), Semanario Judicial de la Federación, décima época, tomo II, p. 1133, Registro: 2018762.
8 Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios y del Código Fiscal de la Federación, presentada por el Ejecutivo Federal, Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, 8 de septiembre de 2013, p. CVI.
9 Ibidem, p. CIX.
10 El listado del SAT de contribuyentes presuntos y definitivos puede consultarse en www.SAT.gob.mx.
11 Estas consecuencias son presunciones establecidas en el artículo 69-B del CFF y el SAT las hace efectivas en los contribuyentes incluidos en el listado de definitivos.
12 Según el artículo 67 del CFF, el SAT podrá revisar la contabilidad de un contribuyente hasta por cinco años hacia atrás, pudiendo extenderse este plazo hasta 10 años.
13 Esto es, que los bienes o servicios que amparan las facturas fueron efectivamente realizados.
14 Quienes comentan cualquiera de estos delitos podrán ser sancionados también por delincuencia organizada cuando el valor de lo defraudado o el monto de las facturas supere los $7.8 millones de pesos, artículo 2º, fracciones VIII Bis y VIII Ter de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada. Texto adicionado mediante la reforma del 9 de noviembre de 2019.
15 Supuestos adicionados mediante la reforma del 9 de noviembre de 2019.
16 Artículo 17-H Bis del CFF. Este artículo se adicionó mediante la reforma del 9 de noviembre de 2019.
17 Artículo 26 del CFF. Supuestos adicionados mediante la reforma del 9 de noviembre de 2019.
18 Artículos 69, fracción IX y 69 Bis, CFF.
19 Artículo 67, Ley General de Contabilidad Gubernamental.
20 Artículo 86, quinto párrafo, Ley del Impuesto Sobre la Renta (ISR).
21 La gran mayoría de las empresas fantasma son sociedades anónimas, pero también hay sociedades de responsabilidad limitada, ambas reguladas por la legislación mercantil.
22 Artículo 69-B, CFF.
23 INAI, resolución del recurso de revisión RRA 8996/18 del 6 de marzo de 2019, ponencia de la comisionada María Patricia Kurczyn Villalobos, p. 42.
24 clues significa Clave Única de Establecimientos de Salud, disponible en dgis.salud.gob.mx.
25 El clues clasifica a las unidades médicas en cuatro categorías: unidad de hospitalización, unidad de consulta externa, establecimiento de asistencia social y establecimiento de apoyo.
26 Portal de la PNT en plataformadetransparencia.org.mx.
27 En septiembre de 2018 se realizó la primera consulta de la PNT. Se hicieron otras búsquedas hasta julio de 2019.
28 Se consultaron las páginas de internet y los organigramas del sector salud de cada uno de los tres estados y se identificaron 78 entes entre hospitales, institutos de salud y otros. Fue difícil obtener información de estos entes, ya que la mayoría de ellos se encuentran bajo la organización de otras instituciones, por ejemplo el OPD Servicios de Salud del estado.
29 Se utilizan las siglas OPD (“organismo público descentralizado”), ya que el nombre que recibe este organismo en cada estado puede ser distinto, ya sea Servicios de Salud, Servicios de Salud Pública o Instituto de Servicios de Salud. La reforma en materia de salud de 1994 consolidó la descentralización de los servicios de salud para que fueran prestados por cada una de las entidades federativas. Cada uno de los gobiernos estatales cuenta con un organismo público descentralizado denominado Servicios de Salud, al que se le transfirieron los hospitales e instituciones que eran operados por la federación, a través de la Secretaría de Salud. En algunos estados la descentralización se dio desde la década de los ochenta.
30 De acuerdo con el artículo 23 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP), los sujetos obligados son cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal, de las entidades federativas o municipal. De esta forma, la Secretaría de Salud, el OPD Servicios de Salud y el entonces Seguro Popular cumplían con las características del artículo 23 de la LGTAIP.
31 Debe entenderse como “sujetos obligados” a todas las autoridades y los entes obligados por el artículo 6º de la Constitución Federal a hacer pública y respetar el derecho de acceso a la información en su poder.
32 Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Nayarit, Puebla, Sinaloa, Sonora, Tabasco y Veracruz.
33 Aguascalientes, Colima, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Oaxaca, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora y Zacatecas.
34 De las 283 instituciones de salud 61 pertenecen a la federación y 222 son de las entidades federativas.
35 Con respecto a algunas instituciones de salud, recibimos información de 2012, 2013 y de enero a febrero de 2019.
36 La Tabla 2 muestra las 15 instituciones de salud con el mayor monto desviado. La base de datos completa puede consultarse en impunidadcero.org.
37 Estas facturas fueron expedidas por empresas fantasma, tanto presuntas como definitivas, de acuerdo con el listado del SAT al 27 de agosto de 2019.
38 Tres de ellas son personas físicas.
39 Dato obtenido del listado del SAT publicado el 17 de enero de 2020.
40 Se trata de las empresas Comercializadora Comerprod, S.A. de C.V. que expidió 27 facturas por $12,259,354 y Bechuma, S.A. de C.V. que expidió una factura por $6,486,720.
41 Los contribuyentes en el supuesto de presuntos pueden desvirtuar ante el SAT su condición, para clasificarse como “desvirtuados”. Una cuarta categoría es la de “sentencias favorables”, referida a los contribuyentes que, mediante juicio dejaron sin efectos la resolución del SAT, por lo que se les consideró como empresa fantasma definitiva. Esto no significa que el contribuyente haya probado la materialidad de sus operaciones, ya que algunas sentencias favorables obedecen a cuestiones formales.
42 Tanto los institutos nacionales como los hospitales regionales se organizan como organismos descentralizados, lo que significa que se les asigna un patrimonio independiente al de la secretaría de salud y cuentan con una clave propia ante el RFC. Esta estructura también es la del DIF a nivel federal. Por su parte, Birmex es una empresa de participación estatal mayoritaria, organizada como una empresa y con patrimonio propio.
43 No se obtuvo información de Durango y Michoacán.
44 Estas facturas fueron expedidas por empresas fantasma presuntas y definitivas, de acuerdo con el listado del SAT al 27 de agosto de 2019.
45 Estas facturas fueron expedidas por empresas fantasma presuntas y definitivas, de acuerdo con el listado del SAT al 27 de agosto de 2019.
46 Sólo para dos estados identificamos facturas expedidas a sus secretarías de salud, pero el RFC utilizado fue el del OPD Servicios de Salud del estado. Se trata de Sonora y Jalisco.
47 El 29 de noviembre de 2019 se publicó la reforma a la Ley General de Salud para crear el Instituto de Salud para el Bienestar, que reemplaza al Seguro Popular.
48 Grupo Lofera, S.A. de C.V., Santiacom S.A de C.V. e Interacción Biomédica, S.A. de C.V.