Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/document.legis?fn=content&docid=jurcolpenal&bookmark=bf192e174c6a1c24687b6e35cc4cf8e477anf9&viewid=STD-PC
Timestamp: 2020-02-18 13:21:46
Document Index: 138752651

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 6', 'ARTÍCULO 221', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 221', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 13', 'artículo 28', 'artículo 40', 'artículo 28', 'artículo 28', 'artículo 28', 'artículo 13', 'artículo 6', 'artículo 28', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 221', 'artículo 209', 'artículo 209', 'artículo 43', 'artículo 28', 'artículo 43', 'artículo 40', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 90', 'artículo 83', 'artículo 28', 'artículo 26', 'artículo 40', 'artículo 166', 'artículo 10', 'artículo 6', 'artículo 6']

﻿ Sentencia C-1016 de noviembre 28 de 2012
SENTENCIA C-1016 DE 28 DE NOVIEMBRE DE 2012
CONTENIDO:INHABILIDAD PARA CONTRATAR CON EL ESTADO. CLASIFICACIÓN, FUENTES, REQUISITOS, PROCEDIMIENTO Y REGLAS. LA INHABILIDAD PERMANENTE PARA CONTRATAR CON EL ESTADO POR REINCIDENCIA EN GRAVES INCONSISTENCIAS EN EL REGISTRO ÚNICO DE PROPONENTES, ES UNA MEDIDA CONSTITUCIONAL, PERO SU APLICACIÓN REQUIERE DEL AGOTAMIENTO PREVIO DEL PROCEDIMIENTO PREVISTO EN LA LEY. SE DECLARA EXEQUIBLE CONDICONALMENTE, LAS EXPRESIONES “EN CASO DE REINCIDENCIA LA INHABILIDAD SERÁ PERMANENTE”, PERTENECIENTES AL ARTÍCULO 6º DE LA LEY 1150 DE 2007, MODIFICADO POR EL ARTÍCULO 221 DEL DECRETO 19 DE 2012.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROCESO ADMINISTRATIVO, INHABILIDADES DEL CONTRATISTA, PENA, CELEBRACIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO, SANCIÓN
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:494 DE FEBRERO DE 2013, PG.337
Sentencia C-1016 de noviembre 28 de 2012
Ref.: Expediente D-9086
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6º (parcial) de la Ley 1150 de 2007, “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con recursos públicos”.
Actor: María Gabriela Posada Forero y otro
En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, la ciudadana María Gabriela Posada Forero y otro, solicitan a la Corte que declare inexequible el artículo 6º (parcial) de la Ley 1150 de 2007, “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos”.
El magistrado sustanciador, mediante auto del veintidós (22) de mayo de 2012, dispuso: i) admitir la demanda; ii) fijar en lista el asunto y simultáneamente correr traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto de rigor; iii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Presidente de la Cámara de Representantes, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Minas y Energía, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Ministerio de Transporte, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, a la Superintendencia de Industria y Comercio, a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, al Instituto Colombiano para la Contratación Estatal, a la Agencia para la Defensa Jurídica de la Nación y a la Contraloría General de la República; iv) invitar a las facultades de derecho de la Universidad Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Libre, Pontificia Universidad Javeriana, del Rosario, de los Andes, Sergio Arboleda y Santo Tomás, a la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio, a la Cámara de Comercio de Bogotá, a la Cámara de Comercio de Medellín, a la Cámara de Comercio de Cali, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y al Centro de Estudio de Derecho, Justicia y Sociedad Dejusticia, para que emitieran sus opiniones sobre el asunto de la referencia.
“LEY 1150 DE 2007(1)
ART. 6º—De la verificación de las condiciones de los proponentes. Artículo modificado por el artículo 221 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente: Todas las personas naturales o jurídicas nacionales o extranjeras domiciliadas o con sucursal en Colombia, que aspiren a celebrar contratos con las entidades estatales, se inscribirán en el registro único de proponentes del registro único empresarial de la cámara de comercio con jurisdicción en su domicilio principal.
El certificado de registro único de proponentes será plena prueba de las circunstancias que en ella se hagan constar y que hayan sido verificadas por las cámaras de comercio. En tal sentido, la verificación de las condiciones establecidas en el numeral 1º del artículo 5 de la presente ley, se demostrará exclusivamente con el respectivo certificado del RUP en donde deberán constar dichas condiciones. En consecuencia, las entidades estatales en los procesos de contratación no podrán exigir, ni los proponentes aportar documentación que deba utilizarse para efectuar la inscripción en el registro.
La presentación de la demanda no suspenderá la inscripción, ni será causal de suspensión de los procesos de selección en curso en los que el proponente sea parte. El proceso se tramitará por el procedimiento ordinario a que se refiere el Código Contencioso Administrativo. Adoptada la decisión, la misma solo tendrá efectos hacia el futuro.
PAR. 1º—Para poder participar en los procesos de selección de los contratos de obra, la capacidad residual del proponente o K de contratación deberá ser igual o superior al que la entidad haya establecido para el efecto en los pliegos de condiciones.
PAR. 2º—El reglamento señalará las condiciones de verificación de la información a que se refiere el numeral 1º del artículo 5º, a cargo de cada entidad contratante, para el caso de personas naturales extranjeras sin domicilio en el país o de personas jurídicas extranjeras que no tengan establecida sucursal en Colombia.
En dicho registro constará la información relacionada con la experiencia, capacidad jurídica, financiera y de organización del proponente, que se establecerá de conformidad con los factores de calificación y clasificación que defina el reglamento. El puntaje resultante de la calificación de estos factores se entenderá como la capacidad máxima de contratación del inscrito”.
1. Para las accionantes el segmento demandado desconoce lo dispuesto en los artículos 1º y 2º de la Carta, debido a que el Estado tiene el deber de proteger a los ciudadanos y no hacerlo significa romper la relación teleológica de su existencia. Señalan que las expresiones demandadas consagran una inhabilidad intemporal que restringe la posibilidad democrática de actuar en las esferas socio-económicas y políticas.
2. Respecto del artículo 13 superior consideran que el derecho a la igualdad resulta violado con las expresiones demandadas, por cuanto da un trato diferencial a los sujetos sancionados con la inhabilidad allí prevista, si se les compara con los sancionados con normas de derecho penal, quienes a pesar de atentar contra bienes jurídicos de mayor trascendencia no obtienen penas tan graves como la consagrada en el texto demandado.
3. En cuanto a los artículos 25y 26 de la Carta Política, estiman que son violados toda vez que la inhabilidad permanente consagrada en el texto impugnado impide ejercer el derecho al trabajo en el campo público, área en la cual, precisamente, la persona sancionada había adquirido destreza y experiencia. Similar situación se presenta con la libertad de escoger profesión u oficio, toda vez que la limitación permanente imposibilita a la persona para desempeñarse en cargos públicos para los cuales destino su tiempo y estudios.
4. Los cargos fundados en la violación del artículo 28 de la Constitución están relacionados con la inhabilidad intemporal considerada por las demandantes como una sanción permanente, contraria a los principios de proporcionalidad y razonabilidad.
5. La violación del artículo 40 de la Carta Política está basada, según los accionantes, en que las expresiones demandadas desatienden lo dispuesto en el numeral 7 de este precepto, ya que restringe de manera absoluta el derecho que tiene todo ciudadano a acceder al desempeño de funciones públicas.
La representante del Ministerio solicita a la Corte que declare exequibles las expresiones demandadas, por cuanto la inhabilidad intemporal allí consagrada no es desproporcionada ni irrazonable, como tampoco desconoce el artículo 28 de la Carta Política. Para sustentar su argumento cita la sentencia C-353 de 2009, según la cual es posible imponer esta clase de sanción, cuando se trata de defender el interés general insito en la contratación pública.
5. Agencia nacional de defensa jurídica del Estado
La representante de esta entidad pide a la Corte que declare exequible las expresiones demandadas, explicando que la inhabilidad intemporal prevista en la norma impugnada no desconoce lo dispuesto en el artículo 28 superior, por cuanto no se trata de una pena impuesta por la comisión de un delito sino de un impedimento para garantizar la realización de los fines estatales a pesar del interés particular que puede asistir a quien resulte afectado con dicha inhabilidad.
7. Contraloría general de la república
Explica el interviniente que el Estado se encuentra legitimado para imponer sanciones drásticas a quien con engaños busca violar el derecho a la igualdad respecto de ciudadanos que sí cumplen con los mandatos legales. Se trata del legítimo derecho del Estado a buscar protección para sus recursos.
Concluye solicitando a la Corte que condicione el fallo, señalando que la Cámara de Comercio para declarar “la existencia de graves inconsistencias” y cancelar “la inscripción en el registro”, lo hará oyendo al autor de la inscripción y valorará las explicaciones que este ofrezca y dejando a salvo su derecho de recurrir a las acciones judiciales, cuando no esté conforme con la decisión.
El vocero de esta Universidad, profesor José Eduardo Arias Rojas, intervino en forma extemporánea para solicitar a la Corte que declare inexequibles las expresiones demandadas, por cuanto vulneran lo establecido en el artículo 28 superior.
2. Cuestión preliminar. Análisis de los cargos formulados por los demandantes.
2.2.(sic) En cuanto a la presunta violación del artículo 13 de la Carta Política, los cargos están fundados en que la sanción impuesta con la inhabilidad permanente es más gravosa que la establecida por el derecho penal, siendo este la última ratio de los mecanismos que dispone el Estado para sancionar conductas siempre sujetas a un término.
Corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional determinar si la expresión “En caso de reincidencia la inhabilidad será permanente”, contenida en el artículo 6º de la Ley 1150 de 2007, corresponde a una sanción penal imprescriptible violatoria de lo estipulado en el artículo 28 de la Constitución, con consecuencias para los derechos consagrados en los artículos 26 y 40-7 del mismo estatuto, los cuales también resultarían conculcados con la medida dispuesta por el segmento demandado.
4. Contenido y alcance de las expresiones demandadas.
4.1. El objeto de la Ley 1150 de 2007(2) fue introducir modificaciones a la Ley 80 de 1993, en procura de la eficiencia y transparencia en la contratación con el Estado. El título I de esta ley comprende los artículos 1º a 11 y fue denominado “De la eficiencia y de la transparencia”. Estas normas prevén las modalidades de selección, la contratación pública electrónica, la distribución de riesgos en los contratos estatales, la selección objetiva y en el artículo 6º, parcialmente demandado en este proceso, se regula la verificación de las condiciones de los proponentes.
“22.6. De las sanciones. Cuando se demuestre que el inscrito de mala fe presentó documentos o informaciones para la inscripción, calificación o clasificación que no correspondan a la realidad, se ordenará, previa audiencia del afectado, la cancelación del registro, quedando en tal caso inhabilitado para contratar con las entidades estatales por el término de diez (10) años sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar”.
4.2. Esta disposición fue declarada exequible a través de la Sentencia C-949 de 2001. Respecto del registro de proponentes, mediante la Ley 1150 de 2007 se introdujeron las siguientes modificaciones: (i) fue establecida una inhabilidad permanente para contratar con el Estado, (ii) esta inhabilidad cobija a quienes de mala fe reinciden(3) en la alteración de documentos e información para la calificación y clasificación en el registro único de proponentes, RUP, (4).
De su parte, el artículo 6º de la Ley 1150 de 2007 fue modificado por el artículo 221 del Decreto 19 de 2012(5). Según su texto todas las personas naturales o jurídicas nacionales o extranjeras domiciliadas o con sucursal en Colombia, que aspiren a celebrar contratos con las entidades estatales, deberán inscribirse en el registro único de proponentes del registro único empresarial de la cámara de comercio con jurisdicción en su domicilio principal.
“(i) las cámaras de comercio son organizaciones privadas, de carácter gremial, las cuales conservan su carácter al margen que se les adscriban, por mandato legal, el ejercicio de actividades propias de la función administrativa; (ii) la delegación de la administración del registro de proponentes a las cámaras de comercio es una modalidad de descentralización por colaboración que encuentra sustento constitucional suficiente, en la medida en que la Carta Política adscribe al legislador la competencia para determinar el régimen en que los particulares pueden cumplir funciones administrativas (C.P., art. 210), mandato constitucional en el que se inscribe la delegación mencionada; y (iii) en tanto las cámaras de comercio ejercen por disposición legal, actividades propias de la función pública, quedan sometidas a los principios que regulan la actividad administrativa, contenidos en el artículo 209 superior”.
Las cámaras de comercio son entidades sin ánimo de lucro de naturaleza corporativa, gremial y privada, que por autorización de la ley desarrollan funciones públicas, entre ellas la de llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos en él inscritos; la función registral(6) que desarrollan las cámaras de comercio corresponde a un servicio público.
4.4. La función registral de las cámaras de comercio ha sido unificada a través del registro único empresarial y social, RUES, conformado, entre otros, por el registro mercantil, el registro único empresarial, RUE, el registro único de proponentes, RUP, y el registro de entidades sin ánimo de lucro, todo para ofrecer al Estado, a la sociedad, a los empresarios, a los contratistas, a las entidades de economía solidaria y a las entidades sin ánimo de lucro una herramienta confiable de información unificada útil en el campo nacional y en el internacional.
4.5. En ejercicio de la función registral asignada por la ley a las cámaras de comercio estas administran el registro único de proponente, RUP, como también regulan los procedimientos a aplicar para los actos de registro, clasificación y calificación de los mismos, recursos que se pueden interponer en contra de tales actos, derechos de las personas naturales y jurídicas inscritas, entre varias materias propias de esta actividad.
4.6. Con la información recaudada en el RUP las cámaras conforman un registro especial de los inscritos, clasificándolos por actividades, especialidades y grupos, atendiendo a los bienes y servicios ofrecidos. El RUP(7) tiene como finalidad suministrar a las entidades del Estado y en general a todas las personas interesadas en celebrar contratos, la información relacionada con un contratista, particularmente en lo relacionado con su experiencia contractual, idoneidad financiera y capacidad técnica.
El RUP(8) fue concebido por el legislador para (i) unificar la reglamentación y la información de todos los registros de proponentes, (ii) simplificar la tarea de los contratistas en sus trámites respecto de la administración, haciendo que con la sola inscripción en la cámara de comercio del domicilio del proponente el interesado quede válidamente registrado ante todas las entidades del país, y (iii) dar transparencia al proceso de inscripción en el registro.
4.8. El Gobierno Nacional, mediante el Decreto 734 de 2012(9), estableció el procedimiento administrativo que las cámaras de comercio deberán observar en cuanto a la inscripción, renovación y actualización en el RUP. El mismo estatuto prevé los recursos administrativos y judiciales procedentes ante las actuaciones de estas entidades respecto de los proponentes que aspiren a celebrar contratos con la administración pública.
5. Inhabilidades y sanciones penales.
5.1. Las inhabilidades consagradas en la Constitución Política y en las leyes, tienen como propósito la defensa del interés general y del bien común representado por las instituciones encargadas de realizar los fines del Estado (C. P., art. 2º). El régimen de inhabilidades propende, entre otros propósitos, por la defensa del buen nombre y la buena marcha de la administración, como también por la eficiencia, la eficacia, la moralidad y la transparencia de la función administrativa (C.P., art. 209).
Las circunstancias que el legislador describe bajo el título de “inhabilidades”, tienen la virtud jurídica de impedir al servidor público o al particular que incurra en ellas, ingresar a la función pública, permanecer en esta, celebrar contratos o, en general, acometer determinadas conductas jurídicas respecto de entidades estatales, como consecuencia de una medida impuesta al cabo de un proceso administrativo o judicial.
5.2. La Corte ha definido las inhabilidades como “...aquellas circunstancias creadas por la Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida, o designada para un cargo público y, en ciertos casos, impiden que la persona que ya viene vinculada al servicio público continúe en él; y tienen como objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos”(10). Sobre la misma materia esta corporación ha explicado:
“Las inhabilidades son circunstancias que concurren en los individuos que les impiden acceder o continuar ejerciendo un cargo público, por razón del conflicto que puede generarse entre sus intereses personales y los intereses públicos. La doctrina considera las inhabilidades como causales de inelegibilidad, pues impiden que el aspirante ocupe efectivamente el cargo, no obstante que algunas de ellas, en tanto que son sobrevivientes, pueden impedir que se continúe ejerciéndolo.
Ahora bien, la Carta Política de 1991 establece en su artículo 209 que la función administrativa está al servicio de los intereses generales, para lo cual debe desarrollarse con fundamento en principios como la moralidad y la imparcialidad. El régimen de inhabilidades de los servidores públicos está diseñado precisamente para hacer efectivos estos principios”(11).
5.3. Fuentes de las inhabilidades.
Las inhabilidades pueden provenir de diversas fuentes y contar con distintos objetivos, ellas presentan dos tipologías(12) según su procedencia jurídica y la finalidad que persiguen.
“En uno de los grupos están las inhabilidades relacionadas directamente con la potestad sancionadora del Estado, la cual se desenvuelve en los ámbitos penal, disciplinario, contravencional, correccional y de punición por indignidad política. Según lo ha señalado esta corporación, a través de la potestad sancionadora el Estado cumple diferentes finalidades de interés general. ‘Así, por medio del derecho penal, que no es más que una de las especies del derecho sancionador, el Estado protege bienes jurídicos fundamentales para la convivencia ciudadana y la garantía de los derechos de la persona. Pero igualmente el Estado ejerce una potestad disciplinaria sobre sus propios servidores con el fin de asegurar la moralidad y eficiencia de la función pública. También puede el Estado imponer sanciones en ejercicio del poder de policía o de la intervención y control de las profesiones, con el fin de prevenir riesgos sociales’.
11. Por consiguiente, resultan diferenciables las sanciones administrativas de las prohibiciones e inhabilidades, en tanto no toda inhabilidad tiene carácter sancionatorio, al existir prohibiciones e inhabilidades que tutelan de diferente manera bienes, principios o valores constitucionales, sin que representen en sí mismas la concreción de una sanción ni de una pena’(13).
5.4. Inhabilidades-sanción e inhabilidades-requisito.
La Corte Constitucional ha explicado(14) la diferencia entre las sanciones administrativas y las inhabilidades, señalando que no toda inhabilidad tiene carácter sancionatorio, por cuanto hay inhabilidades que tutelan de diferente manera bienes, principios o valores constitucionales, sin que constituyan en sí mismas una sanción o una pena. La propia Constitución consagra las dos clases de inhabilidad, por ejemplo cuando prevé que no podrán ejercer determinadas funciones públicas quienes hayan sido condenados a pena privativa de la libertad por delitos comunes, ni quienes hayan perdido su investidura de congresista, casos en los cuales media un proceso sancionatorio.
5.5. La diferencia entre una inhabilidad y la otra fue explicada, entre otras, en la Sentencia C-111 de 1998 al examinar la constitucionalidad de la inhabilidad intemporal que estaba contemplada en el numeral 1º del artículo 43 de la Ley 2000 de 1995, conforme con la cual no podrían ejercer cargos públicos quienes hubieran sido condenados por la comisión de delitos castigados con penas privativas de la libertad; para explicar la exequibilidad de la norma la corporación dijo:
“Ahora bien, ya la Corte ha definido que la preexistencia de condenas por delitos, concebida como causa de inelegibilidad para el desempeño de cargos públicos sin límite de tiempo, no desconoce el principio plasmado en el artículo 28 de la Constitución —que prohíbe la imprescriptibilidad de las penas y medidas de seguridad—, puesto que el objeto de normas como la demandada, más allá de castigar la conducta de la persona, radica en asegurar, para hacer que prevalezca el interés colectivo, la excelencia e idoneidad del servicio, mediante la certidumbre acerca de los antecedentes intachables de quien haya de prestarlo. Bajo el mismo criterio, se aviene a la Constitución la exigencia de no haber sido sancionado disciplinariamente, ni suspendido o excluido del ejercicio profesional”.
5.6. Posteriormente, en la Sentencia C-209 de 2000, al resolver sobre la acusación formulada en contra del numeral 1º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, que también consagraba una inhabilidad intemporal para ser concejal consistente en haber sido condenado por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, la Corte, reiterando la jurisprudencia anteriormente sentada, declaró la exequibilidad de la disposición con base, entre otras, en las siguientes consideraciones:
“Tampoco podría calificarse de inconstitucional el carácter intemporal que la norma le reconoce a la prohibición allí prevista, pues, tal como lo ha venido afirmando esta corporación y ahora se reitera, las causales de inelegibilidad ‘sin límite de tiempo’, estructuradas a partir de la existencia previa de antecedentes penales, esto es, de sentencias condenatorias por delitos no políticos ni culposos, no conllevan un desconocimiento del estatuto superior —particularmente del principio de imprescriptibilidad de las penas— toda vez que el fundamento de su consagración no reposa en la salvaguarda de derechos individuales, sino en la manifiesta necesidad de garantizar y hacer prevalecer el interés general. Es así como la propia Constitución Política le reconoce efectos intemporales a esta causal de inhabilidad —la referida a la existencia de sentencia judicial condenatoria—, cuando directamente la regula para los congresistas (art. 179-1), el Presidente de la República (art. 197) y el Contralor General (art. 267).
En realidad, las normas que prohíben el ejercicio de cargos públicos a quienes han sido condenados a pena privativa de la libertad sin límite de tiempo —lo ha dicho la Corte—, antes que juzgarse a partir de la sanción impuesta al ciudadano, deben evaluarse desde la perspectiva de la exigencia que se impone al ejercicio del cargo, pues de este modo no solo se logra conservar incólume la idoneidad del servidor público en lo que toca con el desarrollo y ejecución de sus funciones, sino también permite transmitirle a la comunidad un cierto grado de confianza en lo relativo al manejo de los asuntos de interés general, pues hace suponer que estos se encuentran a cargo de personas aptas cuyo comportamiento no ha sido objeto de reproche jurídico alguno”. (Negrillas fuera del original).
“Ahora bien, del examen del texto de la Carta Política se hace evidente que la figura de la intemporalidad de la causal de inhabilidad por sentencias condenatorias previas por delitos no políticos ni culposos, no configura una creación original resultante del ejercicio de la potestad legislativa. A esa conclusión se arriba al analizar los artículos superiores 179, numeral 1º, 197, inciso 2º, 232, numeral 3º, 249, 264 y 267, entre otros, en los cuales se consagra dicha causal de inhabilidad ‘en cualquier tiempo’ para: los congresistas, el Presidente de la República, los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y los Consejeros de Estado, el Fiscal General de la Nación, los magistrados del Consejo Nacional Electoral y el Contralor General de la República.
Existiendo en el ordenamiento superior un parámetro normativo de esa naturaleza, no es posible censurar al legislador por reproducir la misma causal para una situación análoga, como es el acceso al cargo de alcalde en los términos intemporales de la norma examinada. En ese orden de ideas, la Corte en otras oportunidades ha aceptado que el legislador ‘pueda llevar adelante el ideario del constituyente y establecer, para los concejales y alcaldes, una inhabilidad que se aplica a los congresistas y diputados, máxime si en su caso persiste el mismo motivo que la origina. Se trata, en últimas, de atender una exigencia de coherencia y armonía en el nivel normativo en modo alguno ajena al legislador”.
5.8. El estudio de esta línea jurisprudencial conduce a establecer que la Corte ha empleado tres argumentos principales para justificar la constitucionalidad de las inhabilidades intemporales: (i) ha estimado que el objeto de las normas que las consagran no es castigar la conducta de la persona que resulta inhabilitada, sino asegurar la prevalencia del interés colectivo y la excelencia e idoneidad del servicio público, “mediante la certidumbre acerca de los antecedentes intachables de quien haya de prestarlo”; (ii) ha considerado que dado que en la propia Constitución están consagradas expresamente algunas inhabilidades intemporales, el legislador puede proceder en idéntica forma al establecer otras de carácter legal; (iii) ha señalado que el legislador tiene un amplio margen de discrecionalidad a la hora de definir el régimen de inhabilidades(15) .
6. Las inhabilidades para contratar con el Estado(16)
6.1. El régimen de inhabilidades para los contratistas obedece, además, a razones éticas, ya que con él se busca asegurar una adecuada selección que redunde en beneficio del interés público. Es pertinente recordar que a través de la contratación “las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos, y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines” (L. 80/93, art. 3º). Sobre este régimen ha dicho la Corte:
“Todo régimen de inhabilidades e incompatibilidades de suyo excluye a ciertas categorías de personas del proceso de contratación, generando incapacidades especiales, impedimentos y prohibiciones de variada naturaleza, que en cierta medida afectan el derecho a la personalidad jurídica traducido, a su turno, en el principio general de capacidad legal (C.C., arts. 1502 y 1503; L. 80/93, art. 6º). De ordinario, como ocurre en la contratación estatal, la inobservancia del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, se erige en causal de nulidad del contrato celebrado en esas condiciones (L. 80/93, art. 44).
El carácter reconocidamente taxativo y restrictivo de este régimen y el de las correlativas nulidades, obedece a la necesidad de salvaguardar el interés general ínsito en la contratación pública de manera que implique el menor sacrificio posible al derecho de igualdad y de reconocimiento de la personalidad jurídica de quienes aspiran a contratar con el Estado. Es evidente que si la restricción legal (incompatibilidad o inhabilidad) no se sustenta en ninguna necesidad de protección del interés general o esta es irrazonable o desproporcionada, en esa misma medida pierde justificación constitucional como medio legítimo para restringir, en ese caso, el derecho a la igualdad y el reconocimiento de la personalidad jurídica de las personas que resultan rechazadas del ámbito contractual del Estado”(17).
6.2. La inhabilidad permanente para contratar con el Estado.
“Generalmente las inhabilidades son consideradas como aquellas circunstancias previstas en la Constitución o en la ley, que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida, designada para un cargo público, como también en ciertos casos impiden que la persona que ya viene vinculada a la función pública continúe en ella; además, tales circunstancias pueden tener consecuencias respecto de las personas que van a celebrar o han celebrado contratos con el Estado(18); en general estas previsiones normativas tienen como objetivo lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de quienes van a entablar relaciones jurídicas con el Estado”(19). (Negrillas no originales).
6.4. Las inhabilidades estipuladas en el ordenamiento jurídico constituyen uno de los medios para garantizar la transparencia y la eficiencia en la actividad pública en general y en la contratación estatal en particular. La Sala recuerda que en virtud de la Ley 970 de 2005, Colombia adoptó la convención anticorrupción, estatuto que en materia de contratación preceptúa:
“ART. 9º—Contratación pública y gestión de la hacienda pública.
3. Cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, adoptará las medidas que sean necesarias en los ámbitos civil y administrativo para preservar la integridad de los libros y registros contables, estados financieros u otros documentos relacionados con los gastos e ingresos públicos y para prevenir la falsificación de esos documentos”.
“... la obligación del Estado colombiano de implementar instrumentos jurídicos de diversa naturaleza, dirigidos a la prevención de la corrupción es consecuencia natural de los postulados constitucionales que propugnan por la transparencia en el ejercicio de la función pública como condición necesaria para el debido funcionamiento del sistema democrático. Así, la justificación misma del Estado social de derecho pasa, entre otros aspectos, por la sujeción de la actuación de sus autoridades a los principios de legalidad, objetividad y debida utilización de los recursos públicos. Por lo tanto, las actuaciones venales, la concesión de ventajas indebidas dentro de los procedimientos estatales, el ocultamiento de información a los ciudadanos y la restricción de los legítimos espacios de participación ciudadana en la administración, entre otras conductas, son incompatibles con las previsiones constitucionales que propugnan por la protección del interés general como base misma del Estado. Así, ante la grave afectación que los actos de corrupción irrogan a bienes jurídicos intrínsecamente valiosos en tanto están estrechamente relacionados con principios y valores constitucionales, toda actuación que tenga por objeto la prevención del fenómeno es, no solo acorde a la Carta, sino también una vía adecuada y necesaria para la realización de las finalidades del aparato estatal.
No puede perderse de vista, adicionalmente, los elementos innovadores que contiene la convención, relacionados con la extensión de la prevención de los actos de corrupción al ámbito privado y el reforzamiento de la participación ciudadana en esta labor. Acerca del primer aspecto, es evidente que el instrumento internacional reconoce, a juicio de la Corte de forma acertada, que el tratamiento de la corrupción resulta incompleto si no incorpora medidas adecuadas y suficientes que garanticen las buenas prácticas de las empresas que interactúan permanentemente en la actividad estatal. La experiencia demuestra que distintos escenarios de la función pública, como es el caso de la contratación, resultan con frecuencia relacionados con actos de corrupción ocasionados, la mayoría de las veces, por la ausencia de controles efectivos a la actuación de los particulares que concurren en tales procesos”(20) (destaca la Sala).
6.6. Las inhabilidades difieren de los impedimentos en cuanto estos restringen la posibilidad de ejercer funciones administrativas coetáneamente con aquellas inicialmente asignadas. En palabras de la Corte, ellas son “...una prohibición dirigida al titular de una función pública a quien, por ese hecho, se le impide ocuparse de ciertas actividades o ejercer, simultáneamente, las competencias propias de la función que desempeña y las correspondientes a otros cargos o empleos, en guarda del interés superior que puede verse afectado por una indebida acumulación de funciones o por la confluencia de intereses poco conciliables y capaces, en todo caso, de afectar la imparcialidad y la independencia que deben guiar las actuaciones de quien ejerce la autoridad en nombre del Estado”(21).
6.7. La Corte ha sostenido que las inhabilidades pueden ser temporales o permanentes; así, en la Sentencia C-353 de 2009 afirmó: “... las inhabilidades pueden ser de índole permanente o temporal y, en ambos casos, opera con carácter general frente al desempeño futuro de funciones públicas o, como en el presente caso, respecto de la posibilidad de celebrar contratos con el Estado”.
En cuanto a los fines, la Sala recuerda que la expedición de un régimen de inhabilidades tiene por propósito garantizar los principios de moralidad, idoneidad, probidad, transparencia e imparcialidad en el ejercicio de la función pública. Acerca de la intemporalidad de las inhabilidades y la proporcionalidad de las mismas la Corte ha dicho que “el legislador bien puede establecer inhabilidades permanentes derivadas de la comisión de faltas disciplinarias, siempre y cuando la medida adoptada se adecue a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad y con ellas no se restrinjan ilegítimamente los derechos fundamentales de quienes aspiran a acceder a la función pública”(22).
“La Carta Política de 1991 establece en el artículo 40 el derecho de los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Dentro de las varias manifestaciones que adopta este derecho se encuentra la posibilidad de elegir y ser elegido (num.1º) así como de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (num. 7º), salvo para aquellos colombianos que, por nacimiento o por adopción, tengan doble nacionalidad, en los casos y de la forma que lo establezca la respectiva reglamentación legal.
El derecho político en mención ha sido reconocido como fundamental y de aplicación inmediata en el texto constitucional (C.P., arts. 40 y 85), dado el desarrollo que permite alcanzar, no solo en el patrimonio jurídico-político de los ciudadanos, sino también en la estructura filosófico-política del Estado, al hacer efectivo el principio constitucional de la participación ciudadana (C.P., art. 1º). No obstante, es posible someterlo a limitaciones(23) en aras de la defensa y garantía del interés general, como sucede para efectos del señalamiento de las condiciones de ingreso al ejercicio de un cargo o función públicos.
En efecto, el ejercicio de la función pública hace referencia al ‘conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines’(24). Dicha función debe realizarse según los principios orientadores de la función administrativa puesta al servicio de los intereses generales y que se refieren a la moralidad, igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (CP, art. 209). En ese orden de ideas, el ingreso al ejercicio de la función pública debe sujetarse a las condiciones que hagan efectivos dichas reglas”(25).
7. Análisis de constitucionalidad de las expresiones demandadas.
“En el evento en que la cámara de comercio establezca la existencia de graves inconsistencias se le cancelará la inscripción en el registro quedando en tal caso inhabilitado para contratar con las entidades estatales por el término de cinco (5) años, sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar. En caso de reincidencia la inhabilidad será permanente”.
“Se entiende que hay una grave inconsistencia, cuando como consecuencia de la impugnación interpuesta por una entidad estatal se evidencia que los documentos soporte suministrados por el proponente para acreditar los indicadores financieros ante el registro único de proponentes generaron una alteración en cualquiera de los indicadores financieros de cuando menos el diez por ciento (10)%, o se presenta una variación de más del diez por ciento (10%) de duración o valor del contrato referido en la experiencia acreditada frente a la prueba documental aportada por la entidad estatal”.
Es decir, en aras del debido proceso mediante decreto reglamentario se ha establecido el alcance del concepto “grave inconsistencia”, con el propósito de garantizar el principio de legalidad respecto de la conducta censurable que le será imputada al proponente inscrito en el RUP.
7.1. Clasificación de las inhabilidades.
Además, en todos los casos de inhabilidad-sanción o consecuenciales a un proceso sancionatorio, la autoridad respectiva adelantó un juicio de responsabilidad sobre el comportamiento del inculpado o procesado, para determinar si merecía el reproche político, penal, disciplinario, contravencional o correccional; situación distinta se presenta cuando el constituyente o legislador establecen una causal de inhabilidad-requisito de aquellas en las cuales no media la voluntad del afectado, como ocurre cuando la misma deriva de la edad para ingresar a una función, la nacionalidad por nacimiento para ser elegido congresista, el origen étnico para ser elegido congresista o el parentesco por consanguinidad para ser elegido o designado, eventos en los cuales no siempre quien resulta afectado con la medida ha expresado su voluntad o actuado deliberadamente en contra del orden jurídico.
7.6. Nueva forma de inhabilidad.
7.7. Inhabilidad permanente.
La Corte ha avalado la imposición de inhabilidades permanentes(26) derivadas de sanciones penales o disciplinarias, por considerar que antes del surgimiento de la inhabilidad el afectado dispuso de todas las garantías procesales para demostrar su inocencia y las autoridades respectivas desvirtuaron esta presunción encontrándolo responsable de las conductas imputadas, añadiendo a la sanción principal la inhabilidad prevista en el ordenamiento jurídico.
Distinta es la situación de quien resulta afectado con una inhabilidad intemporal sin haber contado plenamente con los derechos que la Constitución Política confiere en materia de debido proceso judicial y administrativo. Para la Sala, esta clase de inhabilidad solamente puede ser impuesta como resultado de un juicio en el que sean observados los principios consagrados en el artículo 29 superior, ya que de otra manera se estaría avalando actividades ajenas al más elemental sentido de justicia.
En esta medida, la cámara de comercio podrá imponer al proponente la inhabilidad permanente prevista en la norma demandada, siempre y cuando le garantice eficazmente los derechos derivados del artículo 29 de la Constitución Política, particularmente los relacionados con la legalidad de la conducta reprochable, la autoridad competente, el trámite previo a la adopción de la medida, la presunción de inocencia, el derecho a conocer las pruebas que obran en su contra y a controvertirlas, a aportar las que le beneficien y, en general, a ejercer los derechos derivados del mencionado precepto constitucional.
7.8. Procedimiento previo a la imposición de la inhabilidad permanente.
“ART. 2º.—Ámbito de aplicación. Las normas de esta parte primera del código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.
PAR.—Las actuaciones administrativas contractuales sancionatorias, incluyendo los recursos, se regirán por lo dispuesto en las normas especiales sobre la materia.
“ART. 48.—Período probatorio. Cuando deban practicarse pruebas se señalará un término no mayor a treinta (30) días. Cuando sean tres (3) o más investigados o se deban practicar en el exterior el término probatorio podrá ser hasta de sesenta (60) días.
ART. 49.—Contenido de la decisión. El funcionario competente proferirá el acto administrativo definitivo dentro de los treinta (30) días siguientes a la presentación de los alegatos.
ART. 50.—Graduación de las sanciones. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la gravedad de las faltas y el rigor de las sanciones por infracciones administrativas se graduarán atendiendo a los siguientes criterios, en cuanto resultaren aplicables:
ART. 51.—De la renuencia a suministrar información. Las personas particulares, sean estas naturales o jurídicas, que se rehúsen a presentar los informes o documentos requeridos en el curso de las investigaciones administrativas, los oculten, impidan o no autoricen el acceso a sus archivos a los funcionarios competentes, o remitan la información solicitada con errores significativos o en forma incompleta, serán sancionadas con multa a favor del tesoro nacional o de la respectiva entidad territorial, según corresponda, hasta de cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de la ocurrencia de los hechos. La autoridad podrá imponer multas sucesivas al renuente, en los términos del artículo 90 de este código.
7.9. Razonabilidad de la medida.
En el presente caso, (i) la medida adoptada por el legislador (inhabilidad permanente para contratar con el Estado), afecta a quien de manera reiterada inobserve los deberes y las obligaciones que la ley le imponen como proponente inscrito en el RUP; (ii) la medida es objetivamente justificable (no arbitraria), teniendo en cuenta que afecta a quienes no cuentan con capacidad técnica, económica ni financiera para ejecutar un contrato, para demostrar lo contrario incurren en graves inconsistencias y por este hecho han sido inhabilitados previamente por un periodo de cinco (5) años y, a pesar de su reprochable comportamiento, insisten en violar los principios y la reglas de la contratación, y (iii) la finalidad es constitucionalmente legítima (garantizar la realización de los valores, principios y reglas jurídicas que gobiernan la contratación estatal, concebida como un medio para lograr los fines estatales), ya que busca impedir que personas naturales o jurídicas carentes de cualidades suficientes (transparencia, probidad, honestidad y moralidad) puedan contratar con el Estado.
7.10. Proporcionalidad de la medida.
La Sala procederá a establecer la legitimidad del fin y de la medida, debiendo esta ser adecuada para alcanzar el fin buscado. Así, la corporación determinará si el fin buscado y el medio empleado no están prohibidos por la Constitución y si el medio escogido es adecuado o idóneo para alcanzar el fin propuesto.
Respecto de (i) la finalidad de garantizar la transparencia, probidad, honestidad y moralidad en la contratación estatal ante el ilegal y reiterado comportamiento reprochable de los proponentes inscritos en el RUP, tiene fundamento en los artículos 1º, 2º y 209 de la Constitución Política, (ii) la inhabilidad permanente para contratar con el Estado es adecuada para cumplir el mencionado fin, más aun cuando el artículo 83 superior consagra como principio la presunción de buena fe y esta resulta defraudada por el proponente incurso en la causal creada por el legislador para inhabilitarlo, (iii) la medida es proporcional, ya que es necesario impedir que quienes defraudan al Estado incurriendo en actos ilegales para lograr mejores calificaciones en condición de proponentes, puedan acceder a la calidad de contratistas, por cuanto esta requiere de condiciones éticas, morales y jurídicas intachables, por tratarse de personas que tendrán a su cargo el manejo y administración de bienes y recursos públicos.
Igualmente, la medida que se examina no implica vulneración del derecho a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (C. P., art. 40-7), por cuanto a pesar de tratarse de un derecho fundamental, el legislador está facultado para regular su ejercicio, llegando inclusive a la posibilidad de impedir intemporalmente, previo el trámite del proceso respectivo, que la persona afectada con una inhabilidad pueda ingresar o permanecer en la función pública.
7.12. En conclusión, considera la Sala que la medida adoptada por el legislador con las expresiones demandadas no vulnera lo establecido en el artículo 28 de la Carta Política respecto de la imprescriptibilidad de las sanciones, como tampoco desatiende los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad dispuestos por la jurisprudencia para esta clase de asunto. Por lo mismo, la causal de inhabilidad creada por el legislador tampoco significa violación del derecho a escoger profesión u oficio, regulado en el artículo 26 superior, ni al de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, consagrado en el artículo 40-7 superior.
(1) Diario Oficial Nº 46.691 de 16 de julio de 2007.
(2) Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con recursos públicos.
(3) Sobre la reincidencia en comportamientos sancionables la Corte ha manifestado: “La reincidencia es una especie de las circunstancias modificativas agravantes de responsabilidad, prevista en algunos ordenamientos sancionatorios, en virtud de la cual se hace más gravosa la situación del infractor cuando este ha sido sancionado anteriormente por la comisión de otras infracciones de la misma o de distinta naturaleza. Este criterio es utilizado también por el legislador para excluir beneficios o circunstancias que actúan como atenuantes de la responsabilidad”. Sentencia C-290 de 2008.
(4) Cfr. Gaceta del Congreso de la República 96 de 27 de marzo de 2007.
(5) Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública.
(6) Decreto 19 de 2012, artículo 166.
(7) La finalidad del RUP es concordante con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 970 de 2005, “Por medio de la cual se aprueba la ‘Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción’, adoptada por la asamblea general de las Naciones Unidas, en Nueva York, el 31 de octubre de 2003”.
ART. 10.—Información pública. Habida cuenta de la necesidad de combatir la corrupción, cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, adoptará las medidas que sean necesarias para aumentar la transparencia en su administración pública, incluso en lo relativo a su organización, funcionamiento y procesos de adopción de decisiones, cuando proceda. Esas medidas podrán incluir, entre otras cosas:
(8) Acerca del RUP la jurisprudencia ha precisado: “El registro de proponentes tiene un origen legal y hace parte de aquellas reglamentaciones que el legislador puede adoptar para dotar a la administración de mayores elementos de juicio para tomar decisiones que comprometen el interés público, en tanto la información allí contenida no se suministra para efectos de un contrato especial, sino para participar en todas las licitaciones de conformidad con el principio de la autonomía de la voluntad, pues al fin y al cabo los inscritos en este registro tienen la vocación permanentes de contratar con el Estado”. Sentencia C-949 de 2001.
(9) Por el cual se reglamenta el estatuto general de contratación de la administración pública y se dictan otras disposiciones. Este decreto regula, entre varias materias, la divulgación y la publicidad en la contratación; las modalidades de selección del contratista; la promoción y protección de la industria nacional; las garantías en la contratación de la administración pública y en su título VI el registro único de proponentes RUP, el cual contienela información de quienes aspiran a celebrar contratos con las entidades estatales, obtenida mediante la verificación de los requisitos habilitantes y demás información relacionada y la clasificación que cada interesado realiza al momento de su inscripción, renovación o actualización, aportando la documentación que se exige y que es objeto de verificación documental por parte de la cámara de comercio respectiva, de conformidad con lo dispuesto en el mencionado decreto (art. 6.1.2.1.). Los requisitos habilitantes y la clasificación de los proponentes se encuentran a partir del art. 6.2.1.1. y el procedimiento para impugnarlos actos de inscripción está regulado a partir del artículo 6.3.1., reposición interpuesto por particulares, por entidades estatales, revocación del acto y nulidad del mismo, reconociendo en el artículo 6.3.4. legitimación por activa a toda persona para demandar la nulidad de la inscripción, actualización o renovación, según las reglas del código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo.
(10) Sentencia C-558 de 1994.
(11) Sentencia C-468 de 2008.
(12) Cfr. Sentencia C-652 de 2003.
(13) Sentencia C-708 de 2001.
(14) Sentencia C-1062 de 2003.
(15) Cfr. Sentencia C-353 de 2009.
(16) Acerca de la naturaleza jurídica de las inhabilidades para contratar con el Estado pueden ser consultadas, entre otras, las sentencias C-558 de 1994, C-221 de 1996, C-429 de 1997, C-532 de 2000, C-188 de 2008 y C-353 de 2009.
(17) Sentencia C-415 de 1994.
(18) Acerca de la naturaleza jurídica de las inhabilidades para contratar con el Estado pueden ser consultadas, entre otras, las sentencias C-558 de 1994, C-221 de 1996, C-429 de 1997, C-532 de 2000 y C-188 de 2008.
(19) Sentencia C-353 de 2009.
(20) Sentencia C-172 de 2006.
(21) Sentencia C-181 de 1997.
(22) Sentencia C-948 de 2002.
(23) Vid. Sentencias C-558 de 1994 y C-509 del mismo año.
(24) Sentencia C-631 de 1996.
(25) Sentencia C-952 de 2001.
(26) Cfr. Sentencias C-952 de 2001, C-1212 de 2001, C-948 de 2002, C-1062 DE 2003 y C-028 de 2006.