Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2012-00273-4309-2013-de-septiembre-14-de?documento=jurcol&contexto=jurcol_eceb2412ae284d059b48f4373794b243&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-07-11 02:21:10
Document Index: 363563438

Matched Legal Cases: ['artículo 7', 'artículo 2', 'artículo 76', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 1', 'artículo 58', 'artículo 3', 'artículo 1', 'artículo 53', 'artículo 1', 'artículo 11', 'artículo 176', 'artículo 177', 'artículo 30', 'artículo 5', 'artículo 7', 'artículo 4', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 1', 'artículo 4']

﻿ SENTENCIA 2012-00273/4309-2013 DE SEPTIEMBRE 14 DE 2017
SENTENCIA 2012-00273 DE 14 DE SEPTIEMBRE DE 2017
CONTENIDO:GOBIERNO NACIONAL PUEDE REALIZAR EXCLUSIÓN DE NIVELES DE PRERROGATIVA DE PRIMA TÉCNICA SIN DESCONOCER DERECHOS ADQUIRIDOS. SE PRECISA POR PARTE DEL ALTO TRIBUNAL QUE EL GOBIERNO NACIONAL ESTÁ LEGITIMADO PARA EXCLUIR LOS NIVELES EJECUTIVO, PROFESIONAL, TÉCNICO, ADMINISTRATIVO Y OPERATIVO DE LA PRERROGATIVA DE PRIMA TÉCNICA, COMO EN EFECTO LO REALIZÓ A TRAVÉS DEL DECRETO 1724 DE 1997, DEROGADO POR EL DECRETO 1336 DEL 2003, QUE MODIFICA EL RÉGIMEN DE PRIMA TÉCNICA PARA LOS EMPLEADOS PÚBLICOS DEL ESTADO. ASÍ LO PRECISÓ LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO. DE IGUAL FORMA, SEÑALÓ QUE EL GOBIERNO NO PUEDE DESCONOCER LOS DERECHOS ADQUIRIDOS DE LAS PERSONAS A LAS QUE, EN EJERCICIO DE CARGOS CORRESPONDIENTES A DICHOS NIVELES, SE LES HAYA RECONOCIDO EL MENCIONADO DERECHO A ESTA PRIMA CON ANTERIORIDAD A LA ENTRADA EN VIGOR DEL DECRETO 1724, O A QUIENES REUNIERAN LOS REQUISITOS PARA ELLO ANTES DE QUE ESTE ENTRARA A REGIR. NO OBSTANTE, LA CORPORACIÓN ENFATIZÓ QUE AUNQUE EL DECRETO 2177 AUMENTÓ A CINCO AÑOS EL REQUISITO DE EXPERIENCIA, ESTA NORMATIVA RESPETÓ EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN CONTEMPLADO EN EL DECRETO 1724 DE 1997.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEADO PÚBLICO, PRIMA TÉCNICA, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, DERECHOS ADQUIRIDOS, RÉGIMEN PENSIONAL DE TRANSICIÓN
Sentencia 2012-00273 de septiembre 14 de 2017
Expediente: 66001-23-31-000-2012-00273-01 (4309-2013)
Demandante: Amparo Arias Escobar
Demandado: Nación – Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
Tema: Reconocimiento y pago de prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada
5.2. Problema jurídico. Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si le asiste razón jurídica o no a la demandante para reclamar de la Nación – Ministerio de Comercio, Industria y Turismo el reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada.
El artículo 7º del Decreto 2285 de 1968(2) creó la prima técnica con el fin de «atraer o mantener personal altamente calificado para cargos de especial responsabilidad o superior especialización técnica», con base en la «experiencia, competencia especial o títulos profesionales de quien ejerza o sea llamado a ejercer un empleo», que sería asignado por decreto previo concepto favorable del consejo de ministros y el dictamen del Consejo Superior del Servicio Civil.
Posteriormente, el Congreso de la República expidió la Ley 60 de 1990(4), en cuyo artículo 2º (num. 3º), «De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política, re[vistió] al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados a partir de [su] vigencia», para «Modificar el régimen de la prima técnica, para que además de los criterios existentes en la legislación actual, se permita su pago ligado a la evaluación del desempeño y sin que constituya factor salarial. Para el efecto, se determinará el campo y la temporalidad de su aplicación, y el procedimiento, requisitos y criterios para su asignación».
Habilitado por la anterior norma, el Presidente de la República expidió el Decreto 1661 de 1991, cuyo artículo 1º, redefinió la prima técnica, en los siguientes términos:
Corresponde a un incentivo económico que se reconoce a aquellos funcionarios o empleados altamente calificados que se requieren para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo. Así mismo será un reconocimiento al desempeño en el cargo en los términos que se establecen en este decreto.
Para tener derecho al disfrute de una prima técnica con base en los requisitos de que trata el literal a) del artículo anterior, se requiere estar desempeñando un cargo en los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo. La prima técnica con base en la evaluación del desempeño podrá asignarse en todos los niveles.
Ahora bien, el Decreto 2164 de 17 de septiembre de 1991(5), «Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto-Ley 1661 de 1991», respecto de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, prescribió:
ART. 1º—Definición y campo de aplicación. La prima técnica es un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado a empleados altamente calificados que se requieran para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo. Así mismo, será un reconocimiento al desempeño en el cargo, en los términos que se establecen en este decreto.
Tendrán derecho a gozar de la prima técnica los empleados de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, empresas industriales: y comerciales del Estado y unidades administrativas especiales, en el orden nacional. También tendrán derecho los empleados de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados.
ART. 7º—De los empleos susceptibles de asignación de prima técnica. El jefe del organismo y, en las entidades descentralizadas, las juntas o consejos directivos o superiores, conforme con las necesidades específicas del servicio, con la política de personal que se adopte y con sujeción a la disponibilidad presupuestal, determinarán, por medio de resolución motivada o de acuerdo, según el caso, los niveles, las escalas o los grupos ocupacionales, las dependencias y los empleos susceptibles de asignación de prima técnica, teniendo en cuenta la restricción establecida en el artículo 3º del Decreto-Ley 1661 de 1991, y los criterios con base en los cuales se otorgará la referida prima, señalados en el artículo 3º del presente decreto.
Sin embargo, mediante Decreto 1724 de 1997(6), el Gobierno Nacional en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, modificó « [...] el régimen de prima técnica para los empleados públicos del Estado» de la siguiente manera:
ART. 2º—Para reconocer, liquidar y pagar la prima técnica, cada organismo o entidad deberá contar con disponibilidad presupuestal acreditada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces, en la respectiva entidad. Así mismo, se requerirá certificado previo de · viabilidad presupuestal expedido por la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público o del organismo que corresponda en las entidades territoriales, quienes para el · efecto deberán tener en cuenta las políticas de austeridad del gasto público.
De acuerdo con la segunda tesis, que prevaleció en la subsección(8), y que hoy constituye el parámetro para el reconocimiento de la misma, sí es posible aplicar el régimen de transición del artículo 4º del Decreto 1724 de 1997 a quienes, sin ocupar cargos de los niveles directivo, asesor, ejecutivo o sus equivalentes bajo el nuevo régimen, cumplieran con los siguientes requisitos:
De lo anterior, se concluye que es dable el reconocimiento de la prima técnica a los empleados que sin ocupar cargos de los niveles directivo, asesor, ejecutivo o sus equivalentes a la fecha de entrada en vigor del Decreto 1724 de 1997 cumplieran los requisitos para su reconocimiento. En consecuencia, el régimen de transición, previsto en el artículo 4º del citado decreto, debe aplicarse a aquellos que devengaban la prima técnica por haber colmado las exigencias legales como a quienes sin habérsele reconocido satisficieran las condiciones previstas en la ley.
Después, el Decreto 1724 de 1997 fue derogado por el 1336 de 2003, «Por el cual se modifica el régimen de prima técnica para los empleados públicos del Estado», en el que se dispuso:
ART. 1º—La prima técnica establecida en las disposiciones legales vigentes, solo podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados con carácter permanente en los cargos del nivel directivo, jefes de oficina asesora y a los de asesor cuyo empleo se encuentre adscrito a los despachos de los siguientes funcionarios: ministro, viceministro, director de departamento administrativo, superintendente y director de unidad administrativa especial o sus equivalentes en los diferentes órganos y Ramas del Poder Público.
ART. 4º—Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente decreto o cargos de asesor en condiciones distintas a las establecidas en el artículo 1º, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que se cumplan las condiciones para su pérdida, consagradas · en las normas vigentes al momento de su otorgamiento.
Sobre la legalidad de la precitada normativa, esta sección, en su sala laboral, en sentencia de 12 de marzo de 2008(9) proferida dentro del expediente 11001- 03-25-000-2006-00069-00(1267-06), precisó:
Con relación a la vulneración de los derechos adquiridos a la que hace alusión el actor, debe tenerse en cuenta que por derecho adquirido la doctrina y la jurisprudencia, ha entendido aquel derecho que ha entrado al patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte de él, por lo que no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o reconoció legítimamente. Es así, como el derecho adquirido es la ventaja o el beneficio cuya conservación e integridad, está garantizada en favor del titular del derecho, por una acción o por una excepción. El derecho adquirido al que hace referencia el artículo 58 de la Carta Política, ha de entenderse como una ‘situación jurídica concreta o subjetiva’(10), que se evidencia cuando el texto legal ha jugado un papel jurídico en favor o en contra de una nueva persona en el momento en que ha entrado a regir una nueva ley y es por ello, que los derechos ya reconocidos no sufren ninguna modificación.
ART. 1º—Modificase el artículo 3º del Decreto 2164 de 1991, modificado por el artículo 1º del Decreto 1335 de 1999, el cual quedará así:
PAR.—Las solicitudes de revisión de prima técnica que se hayan radicado formalmente ante el funcionario competente con anterioridad a la entrada en vigencia del presente decreto, serán estudiadas y decididas teniendo en cuenta los criterios establecidos en el Decreto 1335 de 1999. Las solicitudes que se radiquen con posterioridad a la publicación del presente decreto, serán estudiadas y decididas teniendo en cuenta los criterios y condiciones aquí establecidos.
Ahora bien, en lo que se refiere al hoy Ministerio de1 Comercio, Industria y Turismo no subsisten otros actos administrativos diferentes a los que reglamentaron la prima técnica en los extinguidos Ministerio de Comercio Exterior, mediante la Resolución 26 de 7 de febrero de 1992(12) e Instituto Colombiano de Comercio Exterior (Incómex), a través de la Resolución 2 del 11 de marzo de 1992(13) de las que se deducen sería otorgada en las mismas condiciones establecidas en los aludidos Decretos 1661 y 2164 de 1991.
5.4. Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta corporación, se destaca, de la historia laboral (anexos 2 y 2A) y antecedentes administrativos (1, 1A y 1B), lo siguiente:
a) Resolución 1086 de 29 de abril de 1997, por la cual el director general del Instituto Colombiano de Comercio Exterior (Incómex)(14) nombró, «con carácter ordinario», a la demandante en el cargo de director regional código 2035, grado 20, de la dirección regional Risaralda-subdirección de operaciones (fls. 41 y 101 del anexo 1B), que desempeñó desde el 6 de mayo de 1997 hasta el 30 de marzo de 2000.
b) Mediante «ESTUDIO DE REQUISITOS MÍNIMOS», el jefe de la división de recursos humanos del Incómex conceptuó que «Con base en los datos suministrados en la hoja de vida de la doctora AMPARO ARIAS ESCOBAR, reúne requisitos para ocupar un cargo de director regional 2035-20 de la actual planta de personal» (fl. 32 anexo 1 B).
Lo anterior «Con base en el Decreto 590 del 30 de marzo de 1993, Decreto 406 de 1994, Decreto 339 de 1995 y la Resolución 0436 del 14 de mayo de 1996 (manual de funciones del Incómex)»·
El cargo de director regional 2035-20 tenía como requisitos: título de formación universitaria o profesional en administración de comercio exterior, economía, derecho, administración pública o de empresas; título de formación avanzada o de postgrado en áreas relacionadas con las funciones del cargo y tarjeta profesional en los casos reglamentados por la ley; dos (2) años de experiencia.
Para ello, acreditó estudios de economista de la Universidad Libre, con fecha de grado agosto de 1991, matrícula profesional 16959 y como experiencia:
«— Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura IICA-contrato de consultoría-marzo a diciembre de 1996.
— Planeación Dptal.-Profesional Universitario- Sept 94 a marzo de 1996.
— DRI-técnico administrativo, asistente financiero y directora (E)-Abr.-90 Sept-94.
Coltefinanciera-secretaria cajera-junio 1985 a Febrero 1989.
Jairo Amaya S y Cía. Ltda.-secretaria auxiliar de contabilidad- Ags. 78 a feb.80».
c) Resolución 348 de 3 de abril de 2000, por el que a Ministra de Comercio Exterior nombra(15) a la demandante en el cargo de director territorial código 42, grado 13, de la planta global, en el que se posesionó en la misma fecha, mediante acta 73, que desempeñó hasta el 13 de febrero de 2003 (fls. 21 a 29 y 62 del tomo 1A).
d) Resolución 19 de 7 de febrero de 2003, por la cual fue incorporada en el cargo de directora territorial código 42, grado 13, en la planta de personal del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo(16) a partir del 14 de febrero siguiente, según consta en el acta 495 de la misma fecha (fls. 35 a 42, 44 y 45 del tomo 1A).
e) Reso1ución 2704 de 16 de septiembre de 2010, que la retiró del servicio por reconocimiento de la pensión de vejez, que se hizo efectiva a partir del 1º de enero de 2011 (fls. 20 y 66 del anexo 1).
f) Resolución 12991 de 23 de noviembre de 2009, del Instituto de Seguros Sociales que le reconoció a la actora «pensión de vejez», condicionada al retiro de la funcionaria, la que fue modificada mediante Resolución 6235 de 11 de octubre de 2010 (fls. 10, 11, 14 y 16 del anexo 2A).
g) Acta 145 de 23 de agosto de 1991, a través de la cual la Universidad de Libre le confirió a la accionante el título de economista (fls. 11 y 12 del tomo anexo l B).
h) h) Acta 779 de 30 de junio de 2005, en la que la Universidad Libre le confirió a la accionante el título de especialista en negocios internacionales (fls. 39 y 40).
i) Escrito de 17 de septiembre de 2009(17) radicado 1-2009-029868, mediante el cual la actora pidió del Ministerio accionado el reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, lo que le fue negado (i) con oficios 2-2009-040162 de 9 de noviembre de 2009 y 2-2010-047942 de 17 de diciembre de 2010 (que resolvió recurso de reposición contra el anterior), por la coordinadora del grupo de recursos humanos, al considerar que el título de formación avanzada no está relacionado con el cargo y no acredita cinco (5) años de experiencia altamente calificada de acuerdo con las funciones por ella desarrolladas; y (ii) con resoluciones 2379 de 1º de julio de 2011 y 1158 de 2 de abril de 2012 (que resolvió recurso de reposición contra la anterior), signadas por la secretaria general de la referida cartera, en las que adujo que no la cobijó el régimen de transición del Decreto 1724 de 1997 (art. 4º), por lo que no tenía un derecho adquirido, y de acuerdo con las funciones desempeñadas la experiencia de la accionante no era altamente calificada sino profesional atribuible al común de los empleados.
Ahora bien, de cara al caso concreto, estima la Sala de importancia determinar los requisitos y equivalencias vigentes para los cargos desempeñados por la actora al momento de su posesión, así:
Empleo Entidad Requisitos Posesión
Director regional código 2035, grado 20 Instituto de Comercio Exterior (Incómex) Título de formación universitaria o profesional, título de formación avanzada o de postgrado y dos (2) años de experiencia profesional (art. 18 del D. 590 de 30 de marzo de 1993(18))(19). 6 de mayo de 1997
Director regional código 42, grado 13 Ministerio de Comercio Exterior Título de formación universitaria o profesional y título de formación avanzada o de postgrado (art. 18 del D. 590(20) de 30 de marzo de 1993) 3 de abril de 2000
Directora territorial código 42, grado 13 Ministerio de Comercio, Industria y Turismo Título universitario, título de formación avanzada o de postgrado y doce (12) meses de experiencia profesional específica o relacionada (art. 17 del D. 861 de 11 de mayo de 2011(21))(22) 14 de febrero de 2003
De igual forma, a manera didáctica y para mejor comprensión del lector, se tabulan los requisitos para el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, según el tránsito normativo relacionado en el acápite que antecede:
Norma Requisitos Fecha de su vigencia Transición para su aplicación posterior
Decretos 1661 y 2164 de 1991(23) (i) Desempeño del cargo en propiedad; (ii) que el cargo ejercido corresponda a los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, susceptibles de dicha asignación; (iii) acreditar título de formación avanzada (especialización, maestría o doctorado); (iv) tres (3) años de experiencia altamente calificada.; y (v) exceder los establecidos para el cargo que se ejerza. Del 1º de julio de 1991 al 10 de julio de 1997 a) Sí (art. 4º del D. 1724/97)
b) Sí (las modificaciones del D. 1335/99(24) serían exigibles frente a las solicitudes incoadas ante el funcionario competente antes de la entrada en vigencia del Decreto 2177 de 2006, es decir, antes del 30 de junio de 2006)
Decreto 1724 de 1997 (i) Desempeño permanente del cargo; (ii) que el empleo ejercido corresponda a los niveles directivo, asesor o ejecutivo susceptibles de dicha asignación; (iii) acreditar título de formación avanzada; (iv) tres (3) años de experiencia altamente calificada; y (v) exceder los establecidos para el cargo que se ejerza. Del 11 de julio de 1997 al 26 de mayo de 2003 Sí (art. 4º del D. 1336/2003)
Decreto 1336 de 2003 (i) Desempeño permanente del cargo; (ii) que corresponda a los niveles directivo, jefes de oficina asesora y a los de asesor cuyo empleo se encuentre adscrito, entre otros, al despacho del ministro o viceministro; (iii) acreditar título de formación avanzada (especialización, maestría o doctorado); (iv) tres (3) años de experiencia altamente calificada; y (v) exceder los establecidos para el cargo que se ejerza. Del 27 de mayo de 2003 al 29 de junio de 2006 No
Decreto 2177 de 2006 (i) Desempeño permanente del cargo; (ii) que corresponda a los niveles directivo, jefes de oficina asesora y a los de asesor cuyo empleo se encuentre adscrito, entre otros, al despacho del ministro o viceministro; (iii) acreditar título de formación avanzada no inferior a un año académico de duración; (iv) cinco (5) años de experiencia altamente calificada; y (v) exceder los establecidos para el cargo que se ejerza. A partir del 30 de junio de 2006
Del recuento normativo antes referido, las condiciones que se debían satisfacer para el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada antes de la fecha de entrada en vigor del Decreto 1724 de 1997 (10 de julio de 1997), eran: (i) desempeño del cargo en propiedad; (ii) que el cargo ejercido corresponda a los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, susceptibles de dicha asignación; (iii) acreditar título de formación avanzada (especialización, maestría o doctorado); (iv) tres (3) años de experiencia altamente calificada; y (v) exceder los requisitos establecidos para el cargo que se ejerza.
De las pruebas incorporadas al expediente se tiene que la accionante con anterioridad al 11 de julio de 1997, se (i) desempeñó como directora regional código 2035 grado 20 en el Incómex, a partir del 6 de mayo de la misma anualidad, lapso en el que el nivel directivo podía acceder a dicha prima técnica(25), (ii) acreditó los requisitos mínimos para el cargo, es decir, contaba con el título profesional de economista y la experiencia profesional de dos (2) años, además de la equivalencia del título de postgrado por dos (2) años de experiencia profesional; y (iii) tenía dos (2) meses y cinco (5) días de experiencia en el cargo.
En lo que atañe a estos presupuestos, la actora únicamente acredita el desempeño del cargo en el nivel directivo, comoquiera que este no lo ejerce en propiedad, dado que no era funcionaria de carrera administrativa, ni acreditó tener un título de formación avanzada y tampoco la experiencia altamente calificada requerida, dado que ingresó a la entidad el1 6 de mayo de 1997, es decir, a menos de tres meses de la expedición del Decreto 1724 de 1997, por lo que no se colmaron los requisitos necesarios para invocar derechos adquiridos(26), respecto de lo preceptuado en los Decretos 1661 y 2164 de 1991, en armonía con la Resolución 2 de 11 de marzo de 1992 del Incómex.
Ya en vigor el Decreto 1724 de 1997, los presupuestos para el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, fueron: (i) el desempeño permanente del cargo; (ii) que el empleo ejercido corresponda a los niveles directivo, asesor o ejecutivo susceptibles de dicha asignación; (iii) acreditar título de formación avanzada; (iv) tres (3) años de experiencia altamente calificada; y (v) exceder los establecidos para el cargo que se ejerza, los que se mantuvieron vigentes hasta la expedición del Decreto 1336 de 27 de mayo de 2003, que también trajo un régimen de transición(27), lo que ha permitido reclamar dicho derecho siempre y cuando se cumplan antes de las modificaciones que incorporó la última norma en mención.
Para el caso concreto, al 27 de mayo de 2003, la actora aún no acreditaba el título de formación avanzada, comoquiera que se graduó de la especialización en negocios internacionales el 30 de junio de 2005, por lo que tampoco es dable acceder al reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada bajo lo preceptuado en el referido Decreto 1724 de 1997.
Bajo lo preceptuado en el Decreto 1336 de 27 de mayo de 2003, los requisitos para el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada que se debían colmar, eran: (i) el desempeño permanente del cargo; (ii) que corresponda a los niveles directivo, jefes de oficina asesora y a los de asesor cuyo empleo se encuentre adscrito, entre otros, al despacho del ministro o viceministro; (iii) acreditar título de formación avanzada (especialización, maestría o doctorado); (iv) tres (3) años de experiencia altamente calificada; y (v) exceder los establecidos para el cargo que se ejerza, que se mantuvieron vigentes hasta el 30 de junio de 2006, con ocasión de la expedición del Decreto 2177 de 29 de los mismos mes y año(28).
En tal caso, la actora acredita la permanencia en el cargo del nivel directivo y el título de formación avanzada, que obtuvo el 30 de junio de 2005, por lo que se pasan a analizar los dos últimos requisitos, por un lado, la experiencia altamente calificada y, por el otro, que estos excedan los requisitos mínimos del cargo ejercido, de tal forma que si no prospera el primero de estos, no resulta necesario examinar el siguiente.
En cuanto a la experiencia altamente calificada, si bien existió al interior de esta sección en el año 2014(29) variación en el criterio jurisprudencial relacionado con su conteo, este se rectificó(30) en el sentido de que es después de la obtención del título de formación avanzada y no del profesional, derrotero que las diferentes subsecciones han mantenido unificado y que incluso ha prosperado en acciones de tutela(31) en referencia a esta controversia.
Cabe aclarar que si bien es cierto que dichas decisiones se han proferido en asuntos en los que la demandada es la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, también lo es que el análisis realizado en esas providencias, por tratarse de un asunto de similares contornos, por analogía sujetan el asunto sub examine, en aras de la protección a los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y debido proceso, además de los contenidos en el artículo 53 Superior, en especial el relacionado con la favorabilidad.
En lo concerniente, adujo la sección cuarta de esta corporación al confirmar el fallo de tutela de 27 de noviembre de 2015, proferido por esta subsección, en el expediente 11001-03-15-000-2015-02774-00 con ponencia de quien también instruye esta acción, que ello «[...] tiene justificación en la medida en que trata de atraer al servicio público a servidores con conocimientos calificados para el desempeño de especiales funciones cuyos conocimientos demandan estudios específicos y la experiencia ·que se adquiere con posterioridad a este tipo de títulos».
Así las cosas, la actora no tenía la experiencia altamente calificada de más de tres (3) años, comoquiera que su título de especialista en negocios internacionales lo obtuvo el 30 de junio de 2005, fecha en la que prestaba sus servicios como directora código 42, grado 13, en el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, o que indica que al 30 de junio de 2006 (fecha de entrada en vigor del Decreto 2177 de 2006), tan solo tenía un año, lo que indica que tampoco acreditó los requisitos bajo el Decreto 1336 de 2003.
Ahora bien, el Decreto 2177 de 2006 amplió el término de la experiencia altamente calificada a cinco (5) años y determinó también un régimen de transición para la aplicación del Decreto 1335 de 1999(32) (que modificó los arts. 3º y 4º del D. 2164/91), en el sentido de que estos serían exigibles frente a las solicitudes incoadas «ante el funcionario competente» antes de su entrada en vigor, es decir, el 30 de junio de 2006, pues las posteriores ya estarían sujetas a los nuevos requerimientos.
Estima la Sala que el legislador incorporó el citado parágrafo —del artículo 1º del Decreto 2177 de 2006—, para la protección de los derechos de los empleados vinculados en propiedad, que no son otros que los que han superado un concurso de méritos, dado que el referido Decreto 1335 de 1999, que modificó el Decreto 2164 de 1991, previó para el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, los siguientes requisitos: (i) desempeño del cargo en propiedad; (ii) que el empleo ejercido corresponda a los niveles ejecutivo, asesor o directivo, susceptibles de dicha asignación; (iii) acreditar título de formación avanzada; y (iv) tres (3) años de experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional, o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años.
Al respecto, examinadas las pruebas allegadas al expediente, la actora, por intermedio de apoderado, solicitó el 17 de septiembre de 2009 del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, por lo que de acuerdo con la fecha de reclamación, que no fue antes del 30 de junio de 2006, no estaría habilitada para que se examinara su situación conforme los parámetros determinados por el Decreto 1335 de 1999, que modificó el Decreto 2164 de 1991, además de que no era una empleada en propiedad, puesto que su nombramiento no fue fruto de haber superado satisfactoriamente un concurso de méritos.
Con base en lo anteriormente expuesto, la Sala no comparte lo decidido por el tribunal de origen que consideró como norma aplicable a la situación de la actora, lo determinado en el Decreto 1724 de 1997, criterio fundado en que el derecho subjetivo nació en el momento en que la actora obtuvo el título universitario de especialista en negocios internacionales, esto es, el 30 de junio de 2005, por lo que la prestación se rige por la norma aplicable a esa anualidad.
Como se analizó, la demandante no es beneficiaria de los regímenes de transición dispuestos en los artículos 4º de los decretos 1724 de 1997 y 1336 de 2003, dado que no colmó los requisitos exigidos para el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, por un lado, en los decretos 1661 y 2164 de 1991, y, por el otro, en el Decreto 1724 de 1997, como tampoco los del Decreto 1335 de 1999, ya que su reclamación no la presentó antes del 30 de junio de 2006.
Sin embargo, la Sala en lo concerniente a la solicitud de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada e la actora, quien insiste en su recurso de apelación que cumple todos los requisitos para ello, examinará el caso concreto bajo el Decreto 2177 de 2006, sin que constituya un fallo extra petita, dado que si bien esta norma amplió los requisitos para su reconocimiento, le puede ser favorable a la actora frente a su situación particular y concreta, y era la norma vigente al momento de presentar su reclamación y frente a la que pudo consolidar el requisito de la experiencia altamente calificada.
El referido Decreto 2177 de 2006 prevé, en términos generales los siguientes requisitos: (i) el desempeño permanente del cargo; (ii) que corresponda a los niveles directivo, jefes de oficina asesora y a los de asesor (cuyo empleo se encuentre adscrito, entre otros, al despacho del ministro o viceministro); (iii) acreditar título de formación avanzada no inferior a un año académico de duración; (iv) cinco (5) años de experiencia altamente calificada; y (v) debe exceder las exigencias establecidas para el empleo que ejerza.
Estima la Sala, que en este contexto, en relación con los requisitos i), ii) y iii), antes mencionados, se cumplen a satisfacción comoquiera que la actora desempeñó cargos directivos en el Incómex, Ministerio de Comercio y Ministerio de Comercio, Industria y Turismo desde el 6 de mayo de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2010, sin solución de continuidad, y el 30 de junio de 2005, obtuvo el título de especialista en negocios internacionales.
En cuanto a la experiencia altamente calificada, se reitera el criterio de que esta se contabiliza después de la obtención del título de formación avanzada y no del profesional, por lo que la actora la acredita por más de cinco años, como quiera que su título de especialista en negocios internacionales lo obtuvo el 30 de junio de 2005, fecha en la que prestaba sus servicios como directora código 42, grado 13, en el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, que ocupó hasta el 31 de diciembre de 2010, cuando se retiró del servicio, razones suficientes por las que también se entiende satisfecho el requisito iv), antes relacionado.
De lo anterior, advierte la Sala que quedarían dos temas por resolver, el primero, tiene que ver con que los referidos requisitos deben exceder los establecidos para el cargo que se ejerza, y, el segundo, que la actora se retiró del servicio a partir del 31 de diciembre de 2010, dado que le fue reconocida su pensión de vejez a partir del 1º de enero de 2011.
Sobre el primero de los asuntos a considerar, efectivamente para acceder a los cargos directivos que la actora desempeñó en el Incómex, el Ministerio de Comercio Exterior y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, fue necesario acudir a las equivalencias para colmar sus requisitos, ya que en ellos (director regional código 2035, grado 20, y director código 42, grado 13), a parte del título universitario y la experiencia profesional requerida, se exigía el de formación avanzada o postgrado, que la actora no tenía para esos momentos (6 de mayo de 1997, 3 de abril de 2000 y 14 de febrero de 2003), ya que solo lo obtuvo el 30 de junio de 2005.
No obstante, cabe señalar que el ingreso de la actora a los ministerios de Comercio y Comercio, Industria y Turismo, fue por reincorporación, por 1() cual se deberá tener en cuenta lo sucedido en el primero de estos, es decir, su nombramiento y posesión en el Incómex, pero si, en gracia de discusión, se tomara cada fecha de posesión, ello no modificaría la situación fáctica, por cuanto la última de estas se llevó a cabo el 14 de febrero de 2003 y el título de formación avanzada lo recibió el 30 de junio de 2005, de donde se deduce que se aplicó la mencionada equivalencia.
Así las cosas, aprecia la Sala que si la revisión de los requisitos para ocupar los respectivos cargos directivos se hizo al momento de posesionarla, para examinar si tiene o no derecho a la prestación reclamada, no es necesario que se estudie nuevamente la acreditación de estos, ya que en ese entonces se tuvieron en cuenta las equivalencias correspondientes, las que encuentran sustento legal en los artículos 28 del Decreto 590 de 30 de marzo de 1993 y 26 del Decreto 861 de 11 de mayo de 2000.
De lo contrario, el empleado pese al derecho que tiene a las equivalencias para la satisfacción de los requisitos de un empleo en el sector público, tendría que a posteriori acreditarlos nuevamente, lo que no encuentra asidero jurídico en ningún precepto y sí constituye una carga innecesaria y, por demás, inexistente para el servidor que integrado al servicio público, se esfuerza en acceder a estudios de formación avanzada para enriquecer su perfil profesional y con ello mejorar el desempeño de sus funciones y del servicio público en general.
Bajo estas consideraciones, concluye la Sala que una vez el empleado acredita los requisitos mínimos para el cargo, los estudios y experiencia que obtenga a partir de su ingreso al empleo, son hechos nuevos y susceptibles de ser tenidos en cuenta para adquirir prestaciones que así lo requieran; por ello, el requisito del v) también se estima satisfecho, puesto que la actora excedió los requisitos mínimos requeridos para el cargo, dado que (i) obtuvo un título de formación avanzada que no tenía al momento de la posesión, y· (ii) acreditó los cinco años de experiencia altamente calificada que se surtieron entre el 1º de julio de 2005 y el 30 de junio de 2010, fecha esta última para la cual se encontraba vinculada a la cartera demandada.
Finalmente, con referencia al retiro de la actora (1º de enero de 2011) para disfrutar de su pensión de vejez, que la cartera accionada invoca como causal de pérdida del derecho reclamado, con base en el artículo 11 del Decreto 2164 de 1991, considera la Sala que en este caso, la actora no perdió su derecho por cuanto (i) la petición se incoó el 17 de septiembre de 2009, es decir, cuando aún se encontraba activa en el servicio, y (ii) en la fecha en que consolidó los requisitos para tener derecho a la prima técnica solicitada, es decir, el 1º de julio de 2010, la entidad accionada no había decidido su situación de fondo, ya que no había resuelto el recurso de reposición interpuesto contra el oficio 2-2009-040162 de 9 de noviembre de 2009, que es el primero de los cuatro actos administrativos objeto de censura en esta demanda.
Así las cosas, una vez establecido que la actora sí tenía derecho a disfrutar de la prima técnica de formación avanzada y experiencia altamente calificada es procedente ordenar su reconocimiento desde que se consolidó hasta cuando se retiró del servicio, esto es, del 1º de julio al 31 de diciembre de 2010.
En consecuencia, como la señora Amparo Arias Escobar acreditó los requisitos establecidos en el Decreto 2177 de 2006, para tener derecho a la prima técnica de formación avanzada y experiencia altamente calificada por el período comprendido entre el 1º de julio y el 31 de diciembre de 2010, se revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, y, en su lugar, se condenará al ente demandado a su reconocimiento y pago.
Por último, en razón a que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en nombre del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de dicho mandato (fl. 285).
1. Revócase la sentencia .proferida el 25 de julio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las súplicas de la demanda incoada por la señora Amparo Arias Escobar contra la Nación – Ministerio de Comercio Industria y Turismo, conforme a lo expuesto en la parte motiva, y en su lugar:
2. Declárase la nulidad de los oficios 2-2009-040162 de 9 de noviembre de 2009 y 2-2010-047942 de 17 de diciembre de 2010 y las resoluciones 2379 de 1º de julio de 2011 y 1158 de 2 de abril de 2012, del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, que le negaron el reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada a la demandante.
3. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, condénase a la Nación-Ministerio Comercio, Industria y Turismo al reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, desde el 1º de julio hasta el 31 de diciembre de 2010, acorde con los parámetros establecidos en la parte considerativa de esta sentencia.
4. La demandada deberán dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo.
5. Dese cumplimiento a lo establecido en el inciso 1º del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.
6. Sin costas en las dos instancias.
7. Reconócese personería al abogado Brayan Darío Tovar Badel, identificado con cédula de ciudadanía 1.010.191.812 y tarjeta profesional 230.536 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar al accionado, de acuerdo con' el poder conferido.
8. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente· al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Consejeros: Carmelo Perdomo Cuéter—Sandra Lisset Ibarra Vélez, salvó voto—César Palomino Cortés».
2 «Por el cual se fija el régimen de clasificación y remuneración de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos y superintendencias».
3 «Por el cual se reglamentan los decretos-leyes 2400 y 3074 de 1968 y otras normas sobre administración de personal civil».
4 «Por la cual se reviste el Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar la nomenclatura, escalas de remuneración, el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación y tomar otras medidas en relación con los empleados del sector público del orden nacional» y dictar otras disposiciones.
6 Publicado en el Diario Oficial 43 .081 de 11 de julio de 1997.
7 Sentencia de 25 de mayo de 2006, C.P. Jesús María Lemos Bustamante, Rad. 25000-23-25- 000-2002-08242-01 (2922-04).
8 Al respecto puede verse la sentencia del Consejo de Estado (sección segunda, subsección B), de 8 de agosto de 2003, C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, Exp. 23001-23-31-000-2001-00008-01 (0426- 03), actor: Benjamín Antonio Vergara.
10 Corte Constitucional, Sentencia C-410 de 1997, Exp. D-1585, M.P. Hernando Herrera Vergara.
11 «Por el cual se establecen modificaciones a los criterios de asignación de prima técnica y se dictan otras disposiciones sobre prima técnica».
12 Conforme a lo preceptuado en el Decreto 2164 de 1991, los criterios a seguir para el otorgamiento de la referida prima serían: a) título de formación avanzada y tres (3) años de experiencia altamente calificada, b) terminación de estudios de formación avanzada y seis (6) años de experiencia altamente calificada, c) por evaluación del desempeño. En el artículo 30, se precisó que los empleados del Ministerio de Comercio Exterior, que desempeñaran en propiedad los cargos de niveles asesor, ejecutivo, directivo o profesional y que acreditaran el título de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica y científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de tres (3) años, tendrán derecho a la prima técnica de la referencia.
13 «ART. 2º—Criterios para su asignación. La prima técnica podrá otorgarse alternativamente por los siguientes criterios siempre y cuando excedan los requisitos mínimos establecidos para el cargo por el correspondiente manual de funciones:
a. Título de estudios de formación avanzada y tres (3) años de experiencia altamente calificada o;
b. Terminación de estudios de formación avanzada y seis (6) años de experiencia calificada, o
c. Por evaluación del desempeño.
ART. 3º—Prima técnica por formación avanzada y experiencia. Tendrán derecho a prima técnica los empleados que desempeñen en propiedad cargos de los niveles directivo, asesor, ejecutivo y profesional que acrediten título de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años.
El título de estudios de formación avanzada podrá compensarse por tres (3) años de experiencia en .los términos señalados en el artículo anterior, siempre y cuando se acredite la terminación de estudios en la respectiva formación.
PAR.—La experiencia a que se refiere este artículo será calificada y aprobada mediante la expedición de la respectiva resolución por parte del director del Incómex, con base en la documentación que el empleado acredite, de acuerdo con lo indicado en el artículo 5º de esta resolución.
ART. 5º—Procedimiento para la asignación de la prima técnica. El empleado que ocupe un cargo susceptible de asignación de prima técnica, presentará, por escrito, al jefe de la división de recursos humanos la solicitud de asignación de prima técnica acompañada de los documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos, si no estuvieren en la hoja de vida, en cuyo caso la petición lo indicará.
Reunida la documentación, el jefe de la división de recursos humanos o quien haga sus veces, verificará dentro de un término máximo de dos (2) meses, si el solicitante acredita los requisitos para la asignación de la prima técnica, cumpliendo para el efecto lo indicado en el artículo 7º de la presente resolución.
El director del Incómex proferirá la resolución de asignación si el solicitante acredita los requisitos.
ART. 7º—Ponderación de los factores. Definición de los factores educación de formación avanzada. El máximo nivel de educación superior lo constituye la modalidad de formación avanzada y tiene por objeto la preparación para el desarrollo de la actividad investigativa, científica y académica y el desempeño profesional especializado.
Los programas de formación avanzada o de postgrado son de formación académica o de especialización.
b. Programas de especialización:
Estos programas son los que profundizan un aspecto científico de una profesión o de sus áreas afines, o de su aplicación, deben contener 600 ulas (unidades de labor académica) que equivalen a 2 o 3 semestres y confiere el título de especialista».
14 Suprimido mediante el Decreto 2682 de 28 de diciembre de 1999 a partir del 30 de marzo de 2000.
15 En la certificación de 7 de febrero de 2001, suscrita por el «asesor del grupo de recursos humanos del Ministerio de Comercio Exterior» se indica que la actora fue incorporada a ese ministerio desde el 3 de abril de 2000, luego de haber laborado en el Incómex «durante el período comprendido entre el 6 de mayo de 1997 y el 30 de marzo de 2000» (fl. 10 anexo 1A).
16 De conformidad con la Ley 790 de 2002, se fusionó el Ministerio de Comercio Exterior y el Ministerio de Desarrollo Económico y se conformó el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; con el Decreto 210 de 3 de febrero del mismo año, se determinaron los objetivos y la estructura orgánica del nuevo ministerio; y por el Decreto 213 de los mismos día, mes y año, se estableció la planta de personal.
17 Dirigidos a la secretaria general del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
18 «Por el cual se establecen las funciones generales y los requisitos mínimos para los empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional y se dictan otras disposiciones».
19 ART. 28.—De las equivalencias. Los requisitos mínimos de que trata el presente decreto no podrán ser disminuidos. Sin embargo, de acuerdo con la jerarquía, las funciones y las responsabilidades de cada empleo, podrán compensarse aplicando las equivalencias que se establecen a continuación:
1. a) Título de formación avanzada o de postgrado y su correspondiente formación académica por tres (3) años de experiencia profesional específica o relacionada y viceversa, siempre que se acredite el título de formación universitaria o profesional;
b) El título de formación avanzada o de postgrado y su correspondiente formación académica por el título de formación universitaria o profesional adicional a la formación universitaria o profesional exigida en el requisito mínimo del respectivo empleo, siempre y cuando dicha formación adicional sea afín con las funciones del cargo;
c) El título de formación avanzada o de postgrado y su correspondiente formación académica por terminación y aprobación de estudios de formación universitaria o profesional adicional a la formación universitaria o profesional exigida en el requisito mínimo del respectivo empleo, siempre y cuando dicha formación adicional sea afín con las funciones del cargo, y un (1) año de experiencia profesional específica o relacionada.
20 Modificado por el Decreto 339 de 1995.
21 «Por el cual se establecen las funciones y requisitos generales para los diferentes empleos públicos de las entidades del orden nacional y se dictan otras disposiciones».
22 «ART. 26.—De las equivalencias. Los requisitos de que trata el presente decreto no podrán ser disminuidos.
Sin embargo, de acuerdo con la jerarquía, las funciones y las responsabilidades de cada empleo, las autoridades competentes al fijar las funciones y los requisitos específicos para su ejercicio, podrán prever la aplicación de las siguientes equivalencias, guardando armonía con las establecidas para cada nivel jerárquico:
23 Modificados los artículos 3º y 4º del Decreto 2164 de 1991por el Decreto 1335 de 1999.
24 «ART. 2º—Modificar el artículo 4º del Decreto 2164 de 1991, el cual quedará así:
PAR.—La experiencia a que se refiere este artículo será calificada por el jefe del organismo o su delegado con la documentación que el empleado acredite”».
25 De acuerdo con lo establecido en el artículo 3º de la Resolución 2 de 11 de marzo de 1992, del Incómex.
26 Régimen de transición dispuesto en el artículo 4º del Decreto 1724 de 1997.
27 «ART. 4º—Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente decreto o cargos de asesor en condiciones distintas a las establecidas en el artículo 1º, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que se cumplan las condiciones. para su pérdida, consagradas en las normas vigentes al momento de su otorgamiento».
28 Publicado en el Diario Oficial 46315 de 30 de junio de 2006.
29 Sentencias de 22 de mayo de 2014, Exp. 54001-23-33-000-2012-00151-01 (3824-2013) de la subsección A y de 22 de julio de 2014, Exp. 52001-23-33-000-2012-00182-01 (3996-2013) de la subsección B, que adujeron que los años de experiencia altamente calificada se cuentan a partir de la obtención del título profesional y la ejecución de labores propias del sector.
30 Sentencias de 22 de enero de 2015, Exp. 73001-23-33-000-2013-0025-01 de la subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, y de 3 de marzo de 2015, Exp. 73001-23-33-000-2013-00301-01 de la subsección A, con ponencia del entonces consejero Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, reiterada el 27 de mayo de 2015, Exp. 73001-23-33-000-2012-00255-01 de la subsección, con ponencia del entonces consejero de Estado Gerardo Arenas Monsalve.
31 Sentencias proferidas por la sección segunda, subsección B, de esta corporación, con ponencia del suscrito Carmelo Perdomo Cuéter de 8 de julio de 2015 en el Exp. 11001-03-15-000-2016-00379-00, confirmada por la sección cuarta en fallo de 3 de octubre de 2016 y de 27 de noviembre de 2015 en el Exp. 11001-03-15-000-2015-02774-00, confirmada el 1º de junio de 2016 por la sección cuarta. Tesis que también reiteró la sección cuarta de esta colegiatura en decisión de 7 de diciembre de 2016, en el Exp. 11001-03-1 5-000- 2016-02175-01, en la que consideró como postura jurisprudencial uniforme respecto de contabilizar la experiencia altamente calificada desde la obtención del título de formación avanzada, con ponencia del consejero de Estado Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
32 «ART. 2º—Modificar el artículo 4º del Decreto 2164 de 1991, el cual quedará así:
PAR.—La experiencia a que se refiere este artículo será calificada por el jefe del organismo o su delegado con base en la documentación que el empleado acredite”».