Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/fr-FR/Resolucion/Show/23511
Timestamp: 2020-06-06 11:41:03
Document Index: 81923833

Matched Legal Cases: ['Artículo 29', 'Artículo 30', 'in fine', 'Artículo 31', 'Artículo 107', 'Artículo 107', 'Artículo 149', 'Artículo 54', 'Artículo 10', 'Artículo 90', 'Artículo 103', 'Artículo 88', 'Artículo 88', 'Artículo 93', 'Artículo 97', 'Artículo 97', 'Artículo 11', 'Artículo 28', 'Artículo 29', 'Artículo 30', 'Artículo 30', 'Artículo 30', 'Artículo 31', 'Artículo 31', 'Artículo 32', 'Artículo 47']

Système HJ - Décision: SENTENCIA 137/2013
SENTENCIA 137/2013, de 6 de junio
ECLI:ES:TC:2013:137
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 25 de mayo de 2007, complementado por otro de fecha 18 de junio de 2007, tuvo entrada el Auto de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de los arts. 28, 1 y 3, 29, 30.4, 31.2 y 32 de la Ley Foral 12/2000, de 16 de noviembre, de atención farmacéutica, por posible vulneración de los arts. 149.1, apartados 1, 16 y 17 CE, así como de los arts. 53.1 y 54.1 a) de la Ley Orgánica de reintegración y amejoramiento del Fuero de Navarra (LORAFNA). Se acompaña testimonio del recurso de casación núm. 4018-2004 que se tramita ante dicha Sección.
a) En el recurso contencioso-administrativo tramitado con el núm. 1168-2002, interpuesto contra el acuerdo del Gobierno de Navarra de 13 de mayo de 2002, por el que se aprueba el acuerdo marco de concertación con las oficinas de farmacia, se interesó el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad en relación con los arts. 29.2, 30.4 y 31.2 de la Ley Foral 12/2000.
b) El recurso fue desestimado por Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de fecha 15 de febrero de 2004, con el Voto particular de uno de los Magistrados integrantes de la Sala, que consideró que debió haberse planteado la indicada cuestión de inconstitucionalidad.
c) En otrosí al escrito de formalización del recurso de casación interpuesto contra dicha Sentencia, tramitado con el núm. 4018-2004, se interesa nuevamente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, ahora en relación con los arts. 28 a 32 de la Ley Foral 12/2000, por considerar que el acuerdo marco de concertación con las oficinas de farmacia es concreción y aplicación de los citados preceptos legales, que se consideran viciados de inconstitucionalidad por vulneración de la legislación estatal básica, en concreto de los arts. 107.4 de la Ley general de Seguridad Social, 93 y 97 de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del medicamento, y 33 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, y en consecuencia por vulneración del art. 149.1, apartados 1, 16 y 17, CE, y de los arts. 53.1 y 54.1 a) LORAFNA.
d) Una vez concluida la tramitación del recurso de casación, y estando el proceso en trámite de Sentencia, la Sección, mediante providencia de 5 de diciembre de 2006, acordó conferir plazo común de diez días a las partes y al Ministerio Fiscal para que alegasen sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad, de conformidad con el art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).
e) Evacuado dicho trámite, por Auto de 17 de abril de 2007 la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de los arts. 28, 1 y 3, 29, 30.4, 31.2 y 32 de la Ley Foral 12/2000, de 16 de noviembre, de atención farmacéutica, por posible vulneración de los arts. 149.1, apartados 1, 16 y 17 CE, así como de los arts. 53.1 y 54.1 a) LORAFNA.
3. El Auto de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 17 de abril de 2007, fundamenta el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad en las consideraciones que, resumidamente, se exponen a continuación.
a) El acuerdo marco de concertación de las oficinas de farmacia aprobado por el Gobierno de Navarra el 13 de mayo de 2002, objeto de la litis, se limita a desarrollar y dar cumplimiento a los arts. 28 a 32 de la Ley Foral 12/2000, cumpliéndose por tanto los requisitos establecidos por el art. 35 LOTC.
b) El Estado dispone de competencia exclusiva en la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE), en el establecimiento de las bases y coordinación general de la sanidad (art. 149.1.16 CE), y en materia de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social (art. 149.1.17 CE). Por su parte, según el art. 54 LORAFNA, a la Comunidad Foral de Navarra le corresponde el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado, salvo las normas que configuran el régimen económico de la Seguridad Social, y la gestión de dicho régimen económico.
c) Dicho régimen se ve sustancialmente alterado por los arts. 28 a 32 de la Ley Foral 12/2000, en diversos aspectos. El art. 28, al regular la Comisión de Atención Farmacéutica, no establece la composición paritaria entre farmacéuticos elegidos por el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Navarra y los demás miembros, según dispone el art. 107.4 LGSS 1974. Además, al regular la subcomisión negociadora del acuerdo marco, aunque se establece la composición paritaria, ésta se refiere a los representantes de los farmacéuticos con oficina de farmacia y no a los representantes elegidos por el Colegio, cuando la legislación estatal se refiere a los representantes elegidos por el Consejo General de Colegios Oficiales Farmacéuticos.
4. Mediante providencia de 3 de julio de 2007, el Pleno, a propuesta de la Sección Tercera de este Tribunal, acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4764-2007 y reservarse para sí el conocimiento de la misma, así como dar traslado de las actuaciones recibidas, de conformidad con el art. 37.3 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, al Gobierno, y al Fiscal General del Estado, así como al Gobierno y al Parlamento de Navarra, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Igualmente se acordó comunicar esta resolución a la Sección proponente a efectos de lo dispuesto en el art. 35.3 LOTC, y publicar la incoación de la cuestión en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de Navarra”.
5. El Presidente del Senado comunicó a este Tribunal, mediante escrito registrado con fecha 5 de septiembre de 2007, que la Mesa de la Cámara adoptó el acuerdo de personarse en el proceso, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Idéntica comunicación efectuó el Presidente del Congreso de los Diputados mediante escrito registrado en este Tribunal con fecha 13 de septiembre de 2007.
6. Mediante providencia de 11 de septiembre de 2007, el Pleno acordó, a solicitud del Letrado del Parlamento de Navarra, solicitar a la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo testimonio de las actuaciones correspondientes al recurso contencioso-administrativo núm. 1168-2002, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, y una vez recibido dar traslado a las partes personadas, concediéndoles un plazo adicional de quince días para completar, en su caso, las alegaciones formuladas.
7. El Abogado del Estado se personó en el presente proceso constitucional en nombre del Gobierno y formuló alegaciones mediante escrito registrado el 10 de septiembre de 2007, solicitando que se dictase Sentencia declarando la inconstitucionalidad de los preceptos cuestionados, por las razones que se resumen a continuación.
a) Siguiendo la doctrina recogida en la STC 98/2004, de 25 de mayo, FJ 5, considera que la cuestión relativa a los precios de los medicamentos que se suministran a cargo (al menos parcialmente) del Sistema Nacional de Salud, como prestación sanitaria, se encuadra en el título competencial recogido en el art. 149.1.16 CE, en el inciso que reserva al Estado la competencia exclusiva sobre “bases y coordinación general de la sanidad” y en el art. 53.1 LORAFNA, que atribuye a la Comunidad Foral la competencia de desarrollo legislativo y ejecución. Expone las líneas generales de la doctrina general de este Tribunal sobre la caracterización formal y material de las bases, y la doctrina específica en materia de sanidad, concretamente la recogida en la ya citada STC 98/2004 en relación con el sistema de precios de referencia de los medicamentos.
b) Aborda a continuación el análisis de la legislación estatal vigente en la materia, señalando en primer lugar que la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del medicamento, citada en el Auto de planteamiento, ha sido expresamente derogada por la Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, norma con la que debe contrastarse la norma autonómica cuestionada, en atención a la doctrina recogida en la STC 167/1997, de 2 de octubre, FJ 7.
c) En la concertación con las oficinas de farmacia, los preceptos cuestionados establecen una regulación que rompe gravemente con el modelo básico.
8. Con fecha 10 de septiembre de 2007, el Letrado de la Comunidad Foral de Navarra se personó en nombre del Gobierno de Navarra y formuló alegaciones, complementadas mediante escrito presentado con fecha 8 de noviembre de 2007, que concluye interesando que se dicte Sentencia desestimatoria, en atención a los argumentos que seguidamente se sintetizan.
a) De la mera lectura de los preceptos cuestionados se infiere con claridad que la materia sobre la que versa la presente cuestión de inconstitucionalidad se refiere a la gestión de una prestación sanitaria, cual es la dispensación de medicamentos y productos sanitarios, cuya prestación y financiación corresponde a la Comunidad Foral de Navarra. No se refiere por tanto a derechos de los ciudadanos ni al régimen económico de la Seguridad Social, sino que trata de articular la colaboración de los farmacéuticos con el Servicio Navarro de Salud en relación con dicha prestación sanitaria de dispensación de medicamentos.
b) La regulación que establece el art. 97 de la Ley 25/1990, que tiene carácter básico, presenta algunas diferencias con la que contenía el art. 107.4 LGSS 1974, que si bien no ha sido derogado expresamente por el Real Decreto Legislativo 1/1994, únicamente se mantiene vigente en lo que no se oponga al art. 94 de la Ley 25/1990, de acuerdo con la disposición adicional séptima de este texto legal.
9. Mediante escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el 7 de septiembre de 2007, complementado por otro escrito presentado el 14 de noviembre de 2007, la representación procesal del Parlamento de Navarra se personó en nombre del mismo y formuló las alegaciones que se resumen a continuación.
a) La regulación cuestionada contiene como elementos más destacados el reconocimiento legal expreso del derecho de los propietarios-titulares de oficinas de farmacia abiertas al público a la concertación con la Administración, la cual a su vez queda obligada a concertar la dispensación de los medicamentos con cobertura pública del Sistema Nacional de Salud, en el ámbito de un acuerdo marco que previamente ha establecido las condiciones de dicha concertación. En un plano estrictamente organizativo, las condiciones de la concertación son negociables a través de una Subcomisión paritaria, cuyos acuerdos han de ser ratificados por la Comisión de Atención Farmacéutica de Navarra, configurada como un órgano de encuentro de todos los implicados en materia de prestación farmacéutica.
b) Con independencia de su grado de vigencia y aplicabilidad (disposición adicional séptima de la Ley 25/1990), resulta inexacto considerar que el art. 107 LGSS 1974 sea desarrollo de las competencias estatales enunciadas en el Auto de planteamiento, por su naturaleza preconstitucional, por la no integración de sus contenidos en ninguna de las normas dictadas por el Estado en desarrollo del art. 149.1.16 CE y, en definitiva, por no reunir los requisitos de índole formal y material exigidos por la jurisprudencia constitucional (SSTC 98/2004, de 25 de mayo, y 101/2005, de 5 de abril), ya que ni está calificado como básico ni regula cuestiones esenciales y fundamentales en materia de sanidad. Cabe deducir que pudiera haber estado temporalmente vigente como mera legislación estatal aplicable en el ámbito de competencias de la Administración estatal hasta que culminó la plena descentralización de la asistencia sanitaria y, a lo sumo, como Derecho supletorio (art. 149.3 CE), habiendo sido desplazado en la Comunidad Foral de Navarra con la aprobación de la Ley Foral 12/2000.
c) Los arts. 93 y 97 de la Ley 25/1990 actualmente encuentran su correspondencia en los arts. 88 y 96 de la Ley 29/2006, de los que no es posible deducir contradicción alguna con la normativa navarra. Tampoco existe colisión entre las previsiones de la Ley Foral y las funciones atribuidas al Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud en dicho art. 88 o las que el art. 33 de la Ley 16/2003 atribuye al Ministerio de Sanidad.
d) Entrando en el análisis individualizado de los preceptos cuestionados, el art. 28, apartados 1 y 3, regula un órgano colegiado que busca el equilibrio de intereses entre la representación social y corporativa de los farmacéuticos, y que la Comunidad Foral ha creado en ejercicio de sus facultades de autoorganización (STC 251/2006, de 25 de julio) y de la competencia que tiene atribuida en virtud del art. 53, apartados 1 y 2, LORAFNA. Ni siquiera resulta posible llevar a cabo un juicio comparativo con el art. 107.4 LGSS 1974, ya que éste no prevé órgano colegiado alguno, salvo en caso de desacuerdo para el concierto o por imposibilidad de su aplicación. Tras la entrada en vigor de la Constitución, con un reconocimiento pleno del derecho de asociación, la representación de intereses no puede ser monopolizada por las organizaciones corporativas, habiendo sido derogado el art. 5.c) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales, que les atribuía la función de servir de vía de participación orgánica en las tareas de interés general. Hoy los colegios profesionales tienen la función representativa que establezcan las leyes, concepto referido tanto a las estatales como a las autonómicas, siempre que se dicten en el ámbito de sus respectivas competencias.
Finalmente, la regulación del art. 32 no guarda relación con el proceso a quo, por lo que no resulta necesario su enjuiciamiento por el Tribunal.
10. El Fiscal General del Estado presentó su escrito de alegaciones ante este Tribunal con fecha 28 de septiembre de 2007, interesando la estimación parcial de la presente cuestión de inconstitucionalidad, concretamente en lo que se refiere a los arts. 29, 31.2 f) y 32 de la Ley Foral 12/2000, por los motivos que se resumen a continuación.
a) Tras constatar que no concurren óbices procesales, y que no existe duda alguna respecto del juicio de relevancia efectuado en el Auto de planteamiento, inicia el estudio de fondo sobre las dudas de inconstitucionalidad exponiendo el contenido de la legislación estatal aplicable (arts. 107.4 LGSS 1974, 93 de la Ley 25/1990 y 33.2 de la Ley 16/2003) y la doctrina constitucional relativa a la normativa básica, con cita de la STC 109/2003, de 1 de julio, FJ 4, entre otras, para concluir que los arts. 93 de la Ley 25/1990 y 33.2 de la Ley 16/2003 han sido formalmente identificados por las Cortes Generales como preceptos básicos, deduciéndose igualmente tal condición de su contenido, desde una perspectiva material, en la medida en que regulan un núcleo de interés general a modo de común denominador regulativo de la materia afectada, la dispensación de medicamentos a los ciudadanos en condiciones de igualdad en todo el territorio nacional, principio ahora explicitado en el art. 88 de la Ley 29/2006.
b) De tales premisas cabe deducir la inconstitucionalidad del art. 31.2 f) de la Ley Foral 12/2000, relativo a las condiciones económicas de la atención farmacéutica y de provisión de medicamentos a los ciudadanos a incluir en el concierto, salvo que se entendiera que las mismas no tienen relación alguna con el precio de los medicamentos, lo cual es harto difícil de sostener sin introducir una indeseable ambigüedad, origen de conflictos y desigualdades respecto del derecho de todos a obtener medicamentos en condiciones de igualdad dentro del Sistema Nacional de Salud (arts. 93.1 de la Ley 25/1990 y 88.1 de la Ley 29/2006), que, por su conexión con el derecho a la salud (art. 43 CE), afectaría al art. 149.1.1 CE y supondría un riesgo de quiebra del sistema unitario y universal, perteneciente a la esfera de competencia exclusiva estatal para garantizar las debidas condiciones de igualdad en materia de obtención de medicamentos, dentro del régimen público general de Seguridad Social para todos los ciudadanos (art. 41 CE).
11. Por providencia de 4 de junio de 2013 se señaló para deliberación y votación del presente recurso el día 6 del mismo mes y año.
1. La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo considera en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4764-2007 que los arts. 28, 1 y 3, 29, 30.4, 31.2 y 32 de la Ley Foral 12/2000, de 16 de noviembre, de atención farmacéutica, pueden ser contrarios a los arts. 149.1, apartados 1, 16 y 17 CE, y a los arts. 53.1 y 54.1 a) de la Ley Orgánica de reintegración y amejoramiento del Fuero de Navarra (LORAFNA).
2. En los términos que han quedado sucintamente expuestos, y extensamente detallados en los antecedentes, la cuestión de inconstitucionalidad sometida a nuestro juicio es de carácter mediato o indirecto, en cuanto que la infracción del orden constitucional de distribución de competencias en que pudiera haber incurrido la Ley Foral 12/2000 derivaría, en su caso, de su efectiva contradicción con la normativa estatal básica.
a) Es criterio reiterado de este Tribunal que “la doctrina del ius superveniens, según la cual el control de las normas que incurren en un posible exceso competencial debe hacerse de acuerdo con las normas del bloque de la constitucionalidad vigentes al momento de dictar Sentencia (por todas, STC 184/2011, de 23 de noviembre, FJ 3; y las allí citadas), no resulta aplicable, como ha precisado este Tribunal, a las cuestiones de inconstitucionalidad (SSTC 4/2011, de 14 de febrero, FJ 3; 184/2011, de 23 de noviembre, FJ 3; y 86/2012, de 18 de abril, FJ 3)” (STC 191/2012, de 20 de octubre, FJ 2). Como razonamos en la STC 178/2004, de 21 de octubre, la regla general en las cuestiones de inconstitucionalidad es la utilización, como canon de enjuiciamiento, de la legislación vigente en el momento de referencia para la aplicación por el órgano judicial a quo de la norma cuestionada, considerando que la “frecuente explicación de la cuestión de inconstitucionalidad con apoyo en la idea de la ‘prejudicialidad’ y de la ‘colaboración’ entre los Tribunales ordinarios y el Tribunal Constitucional fundamenta la diferencia de los criterios generales sobre el canon de enjuiciamiento aplicable a la cuestión y al recurso de inconstitucionalidad” (FJ 5).
Por tanto, la evolución legislativa estatal posterior “no afecta al juicio de constitucionalidad que hemos de efectuar sobre los preceptos impugnados, los cuales se conectan con su aplicación a un concreto proceso en el que el órgano judicial proponente de la cuestión ha de resolver sobre la pretensión ejercitada a la luz de la normativa vigente y aplicable en el concreto momento en el que se suscitó el proceso a quo” [por todas, STC 196/2012, de 31 de octubre, FJ 1 c)].
b) El carácter preconstitucional del art. 107 del texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social (LGSS), aprobado por Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, no excluye a radice su relevancia en este proceso constitucional, ya que “es doctrina consolidada que la dimensión material de las normas básicas permite que pueda extraerse de las normas preconstitucionales (que, obviamente, no pueden atender a la exigencia de explicitación formal como normas básicas) los principios o criterios que pudieran tener tal carácter … sirviendo, así, de parámetro de contraste con la norma objeto de la presente cuestión” (STC 251/2006, de 25 de julio, FJ 9). No obstante y en esta misma Sentencia hemos advertido que “la operación de deducir bases normativas de la legislación preconstitucional ha de realizarse con suma cautela y teniendo siempre presentes las categorías contenidas en la Constitución respecto del reparto constitucional y el alcance de las mismas” [FJ 10 b)].
3. En relación con el ámbito material en el que debe incardinarse la regulación cuestionada, dijimos ya en la STC 109/2003, de 5 de junio, que la configuración de las oficinas de farmacia como “establecimientos sanitarios” (art. 103.2 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad) lleva al encuadramiento competencial de las normas que regulen su régimen jurídico en la materia regida por el art. 149.1.16 CE. Confirmamos así los pronunciamientos de las SSTC 32/1983, de 28 de abril, y 80/1984, de 20 de julio, “al señalar que ‘la determinación con carácter general de los requisitos técnicos y condiciones mínimas para la aprobación, homologación, autorización, revisión o evaluación de instalaciones, equipos, estructuras, organización y funcionamiento de centros, servicios, actividades o establecimientos sanitarios ... debe entenderse como una competencia de fijación de bases, que es, por tanto, en virtud del mandato del art. 149.1.16 de la Constitución, de titularidad estatal en cuanto trata de establecer características comunes en los centros, servicios y actividades de dichos centros. En la citada Sentencia [STC 32/1983] se decía también que tales requisitos y competencias debían considerarse siempre como mínimos y que, por consiguiente, por encima de ellos, cada Comunidad Autónoma que posea competencia en materia sanitaria ... puede establecer medidas de desarrollo legislativo y puede añadir, a los requisitos mínimos determinados con carácter general por el Estado, otros que entienda oportunos o especialmente adecuados’ (STC 80/1984, FJ 1)” (FJ 3).
4. Antes de iniciar el examen de los preceptos cuestionados, y en aras de la claridad expositiva, conviene resumir de modo sistemático los rasgos principales del régimen establecido por la Ley Foral 12/2000 para la dispensación de medicamentos y productos sanitarios prescritos por los facultativos del Sistema Nacional de Salud.
5. Expuesta la regulación autonómica, analizaremos en primer lugar si el derecho de concertación reconocido en los arts. 29 y 30.4 resulta compatible con la legislación básica estatal.
a) De acuerdo con la doctrina de este Tribunal, “la Ley general de sanidad regula, junto a actividades sanitarias públicas, otras privadas, para cuyos establecimientos reconoce tanto la incidencia del interés público cuanto la libertad de empresa a la que aquel interés puede sujetar a restricciones diversas. Pues bien, los distintos modelos de organización que derivan de los distintos grados y formas que puede asumir la libertad de empresa en este ámbito inciden directamente sobre el modo y la forma en que los establecimientos sanitarios privados sirven al interés público sanitario (la dispensación de medicamentos en el caso de las farmacias). De modo que, cuando se trate de elementos estructurales de un determinado diseño de la empresa farmacéutica, estaremos, indudablemente, ante materia propia de las bases y, por lo tanto, competencia del Estado” (STC 109/2003, FJ 8).
b) En este contexto, y avanzando un paso más, procede ahora examinar si la dispensación de medicamentos puede ser objeto específico del régimen de concierto o, si por el contrario, se trata de una obligación de origen legal que no consiente la adhesión voluntaria.
6. De la conclusión alcanzada en el fundamento jurídico anterior, empero, no cabe deducir la inconstitucionalidad del entero régimen de concertación establecido por la Ley Foral 12/2000. Así lo impone el principio de conservación de la ley, que obliga a “apurar todas las posibilidades de interpretar los preceptos de conformidad con la Constitución y apreciar la invalidez sólo de aquellos cuya incompatibilidad resulte indudable por ser imposible llevar a cabo dicha interpretación” (por todas, STC 148/2011, de 28 de septiembre, FJ 7).
a) Entre los aspectos que quedan comprendidos en el concierto, el art. 31.2 f) incluye las “condiciones económicas en la atención farmacéutica y de la provisión de los medicamentos a los ciudadanos”, lo que se reputa contrario al régimen de precios establecido por la legislación básica estatal en relación con la financiación de especialidades farmacéuticas en el Sistema Nacional de Salud.
b) Los restantes elementos que deben formar parte del contenido del concierto, según el art. 31.2, encajan sin ninguna dificultad en las previsiones de la legislación básica estatal.
c) En atención al mismo principio de conservación de la ley, tampoco resulta incompatible con la legislación básica estatal el art. 32 de la Ley Foral 12/2000, toda vez que se limita a regular con carácter general los requisitos y causas de extinción de los conciertos que suscriban las oficinas de farmacia con el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, y como ha quedado expuesto, tal concertación es una posibilidad expresamente contemplada por el art. 97.2 de la Ley 25/1990, siempre que no afecte al deber de dispensación.
7. Procede, por último, examinar los aspectos organizativos que han sido cuestionados en el Auto de planteamiento, por apartarse de lo dispuesto en el art. 107.4 LGSS 1974, a cuyo tenor los precios y demás condiciones económicas de la adquisición y dispensación de productos y especialidades farmacéuticas se concertarán por la Seguridad Social con laboratorios y farmacias, “a través de sus representaciones legales sindicales y corporativas”.
a) Debemos señalar en primer lugar que no es posible confrontar la composición de la Comisión de Atención Farmacéutica de Navarra establecida en el art. 28.1 de la Ley Foral 12/2000 con las previsiones del art. 107.4 LGSS 1974, si se repara en que las funciones de aquélla no se circunscriben a la concertación de los precios y demás condiciones económicas de la adquisición y dispensación de productos farmacéuticos, sino que, según el apartado 2 del mismo precepto, alcanzan también a otras funciones de carácter consultivo, en relación con aspectos tales como la atención farmacéutica continuada, los proyectos de normas reglamentarias, la revisión de la planificación farmacéutica, o los expedientes sancionadores, entre otros.
b) La duda que se nos ha planteado debe pues enfocarse únicamente sobre el art. 28.3, que crea la subcomisión negociadora del acuerdo marco sobre las condiciones de concertación de las oficinas de farmacia, compuesta por los tres miembros de la Comisión de Atención Farmacéutica que representan al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea y otros tres designados entre los representantes de los farmacéuticos con oficina de farmacia.
1º Declarar inconstitucionales y nulos los arts. 29 y 30.4, en el inciso “y otorgará la posibilidad de que los titulares-propietarios puedan adherirse a las mismas mediante su formalización con el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea”, de la Ley Foral 12/2000, de 16 de noviembre, de atención farmacéutica.
2º Declarar que el art. 31.2 f) de la Ley Foral 12/2000, de 16 de noviembre, de atención farmacéutica, no es inconstitucional, siempre que se interprete en los términos establecidos en el fundamento jurídico 6 a) de esta Sentencia.
3º Desestimar la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4764-2007 en todo lo demás.
Type et numéro d'enregistrement Cuestión de inconstitucionalidad 4764-2007
Planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en relación con diversos preceptos de la Ley Foral 12/2000, de 16 de noviembre, de atención farmacéutica.
La Ley Foral de atención farmacéutica contiene un régimen de concierto entre el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea y los titulares de las oficinas de farmacia para la dispensación de los medicamentos y productos sanitarios prescritos por los facultativos del Sistema Nacional de Salud. Este sistema reconoce el derecho de concertación de los titulares de oficinas de farmacia junto con su aceptación voluntaria, y el deber correlativo del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea de concertar. A su vez, prevé el establecimiento concertado de las condiciones económicas de la atención farmacéutica y de la provisión de los medicamentos a los ciudadanos, además de otros aspectos organizativos como horarios, turnos de guardia, vacaciones y condiciones económicas.
La Sentencia declara inconstitucional el derecho de concertación y la adhesión voluntaria configurada en estos términos al ser contraria al deber legal de dispensación establecido por legislación básica. Por otro lado, se declara que la fijación mediante concierto de las condiciones económicas de la atención farmacéutica no resulta inconstitucional siempre que sean aspectos diversos a los establecidos por legislación estatal. Se desestima la cuestión en todo lo demás.
El régimen de conciertos con las oficinas de farmacia previsto en la norma cuestionada no sólo no entra en contradicción con la legislación básica estatal, sino que es uno de los instrumentos que ésta contempla en el ámbito de la colaboración de las farmacias con el Sistema Nacional de Salud (STC 109/2003) [FJ 5].
La normativa de desarrollo del deber básico de dispensación de medicamentos por las oficinas de farmacia deviene imprescindible para garantizar la asistencia farmacéutica que deriva del derecho a obtener medicamentos en condiciones de igualdad efectiva en todo el territorio nacional y del derecho a la protección de la salud, ex art. 43.1 CE, lo que obliga a los poderes públicos al despliegue de la correspondiente acción administrativa prestacional y a desarrollar la acción normativa que resulte necesaria para asegurar el cumplimiento de esos mandatos constitucionales (STC 113/1989) [FJ 5].
Incurren en inconstitucionalidad los preceptos impugnados que reconocen un derecho de concertación vinculado a la dispensación de medicamentos y productos sanitarios prescritos por los facultativos del Sistema Nacional de Salud, enervando de esta manera el cumplimiento del deber legal de dispensación, que queda al arbitrio de la libre y voluntaria decisión de los propietarios titulares de las oficinas de farmacia, en abierta contradicción con lo previsto en la normativa básica
La fijación mediante concierto de las condiciones económicas en la atención farmacéutica y de la provisión de los medicamentos a los ciudadanos no resulta inconstitucional, siempre que dichas condiciones se refieran a aspectos distintos de las condiciones económicas sobre aportación del beneficiario establecidas en la legislación básica estatal
[FJ 6 a)].
El acceso a la prestación farmacéutica del Sistema Nacional de Salud en condiciones de igualdad presupone necesariamente una regulación uniforme mínima y de vigencia en todo el territorio español que establezca un sistema de precios de referencia a los efectos de determinar el alcance de su financiación pública, de tal modo que quede garantizado a todos los ciudadanos, con independencia de la Comunidad Autónoma en que residan, el disfrute de medicamentos financiados públicamente al menos en un mismo porcentaje mínimo, susceptible de ser incrementado en virtud de las disponibilidades financieras de cada Comunidad Autónoma (SSTC 98/2004, 136/2012) [FJ 6 a)].
La previsión de un régimen concertado sobre los horarios, turnos de guardia o vacaciones de las oficinas de farmacia en el ámbito territorial de la Comunidad Foral de Navarra no resulta inconstitucional al no resultar incompatible con el régimen general establecido en la normativa básica
[FJ 6 b)].
El contenido del concierto en relación con aspectos tales como los programas de calidad, el uso racional del medicamento, la educación sanitaria o la promoción de medicamentos genéricos, se integra con naturalidad en el ámbito de colaboración de las oficinas de farmacia, en su condición de establecimientos sanitarios, para garantizar el uso racional de los medicamentos en la atención primaria a la salud, no hallándose contradicción alguna entre las previsiones de la normativa básica y el contenido mínimo del concierto [FJ 6 b)].
No resulta incompatible con la legislación básica estatal el precepto impugnado toda vez que se limita a regular con carácter general los requisitos y causas de extinción de los conciertos que suscriban las oficinas de farmacia con el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, siendo, tal concertación, una posibilidad expresamente contemplada por la Ley del medicamento, siempre que no afecte al deber de dispensación [FJ 6 c)].
La regulación de la composición de la Comisión de Atención Farmacéutica de Navarra, órgano de participación y consulta en el ámbito de las competencias de la Comunidad Foral, es manifestación de su potestad de autoorganización, por lo que no es susceptible de reproche de inconstitucionalidad [FJ 7 a)].
Doctrina sobre distribución de competencias en materia de sanidad, en cuya virtud corresponde al Estado la competencia de dictar las bases y ejercer funciones de coordinación general, ex art. 149.1.16 CE, en tanto que a la Comunidad Autónoma que posea competencia en materia sanitaria establecer medidas de desarrollo legislativo y añadir, a los requisitos mínimos determinados por el Estado, otros que entienda oportunos o especialmente adecuados (SSTC 32/1983, 109/2003) [FJ 3].
En tanto que el precepto impugnado se refiere a la fijación del sistema de financiación pública de una de las prestaciones –los medicamentos– proporcionadas por el Sistema Nacional de Salud, nuestro control de la constitucionalidad determina que el marco conceptual y competencial específico aplicable aquí sea el de la ‘sanidad’, ex art. 149.1.16 CE, y no el de la ‘Seguridad Social’, ex art. 149.1.17 CE (STC 98/2004) [FJ 3].
La dimensión material de las normas básicas permite deducir bases normativas de la legislación preconstitucional, sirviendo así de parámetro de contraste en el proceso constitucional, aunque dicha operación ha de realizarse con suma cautela y teniendo siempre presentes las categorías contenidas en la Constitución respecto del reparto constitucional de competencias y el alcance de las mismas (STC 251/2006) [FJ 2].
Dado que la doctrina del ius superveniens no resulta aplicable a las cuestiones de inconstitucionalidad, la regla general es la utilización, como canon de enjuiciamiento, de la legislación vigente en el momento de referencia para la aplicación por el órgano judicial a quo de la norma cuestionada (SSTC 178/2004, 191/2012) [FJ 2].
Ley Foral 12/2000, de 16 de noviembre. Atención farmacéutica
Artículo 29 (anula)
Artículo 30.4 inciso in fine (anula)
Artículo 31.2 f) (interpreta)
Artículo 107, ff. 2, 5
Artículo 107.4, ff. 5, 7
Artículo 149.1.16, ff. 1, 3, 5
Artículo 54.1 a), f. 1
Artículo 10.14, f. 5
Artículo 90.1, f. 5
Artículo 103.2, ff. 3, 5
Artículo 88.1, f. 5
Artículo 88.1 d), ff. 5, 6
Artículo 93.3, ff. 5, 6
Artículo 97.1, f. 6
Artículo 97.2, ff. 5, 6
Disposición derogatoria única, apartado a) 2, f. 7
Título II, capítulo II sección cuarta, f. 4
Artículo 11.2 j), f. 4
Artículo 28.3, ff. 1, 4, 7
Artículo 29.2, ff. 4, 5
Artículo 30.3 a), f. 4
Artículo 30.4, ff. 1, 4, 5
Artículo 30.5, f. 4
Artículo 31.2, ff. 1, 4, 6
Artículo 31.2 f), ff. 1, 6
Artículo 32, ff. 1, 4, 6
Artículo 47.4 s), f. 6
Decreto foral 129/2003, de 26 de mayo. Establece el horario de atención al público, el servicio de guardia y el cierre temporal por vacaciones de las oficinas de farmacia
Colisión con normas básicasColisión con normas básicas, ff. 3, 5 a 7
Competencias en materia de atención farmacéuticaCompetencias en materia de atención farmacéutica, ff. 3 a 7
Competencias en materia de sanidadCompetencias en materia de sanidad, ff. 3, 4, 5, 6, 7
Derecho a la protección de la saludDerecho a la protección de la salud, ff. 5, 6
Conciertos con oficinas de farmaciaConciertos con oficinas de farmacia, ff. 5, 6
Dispensación de medicamentosDispensación de medicamentos, ff. 3 a 6
Legislación básicaLegislación básica, ff. 2, 3, 5, 6
MedicamentosMedicamentos, ff. 3 a 6
Oficinas de farmaciaOficinas de farmacia, ff. 3, 4, 6, 7
SanidadSanidad, ff. 3, 5, 6
Comunidad Foral de NavarraComunidad Foral de Navarra, ff. 3 a 7