Source: http://www.senat.fr/rap/l12-083/l12-0835.html
Timestamp: 2018-11-17 16:06:25+00:00
Document Index: 180141316

Matched Legal Cases: ["l'article 21", "l'article 4", "l'article 15", "l'article 34", "l'article 2", "l'article 2", "l'article 2", "l'article 42", "l'article 34", "l'article 34", "l'article 47", "l'article 34", "l'article 47", "l'article 34", "l'article 16", "l'article 16", "l'article 16", "l'article 61", "l'article 3", "l'article 61", "l'article 2"]

B. LES CARACTÉRISTIQUES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE
Le tableau ci-après permet de mettre en évidence les trois apports du présent projet de loi organique par rapport à la LPFP 2011-2014 :
- le passage d'une règle d'effort structurel, sous-calibrée en raison d'hypothèses de croissance optimistes (2,5 % par an), à une règle de solde structurel ;
- le vote d'un article liminaire aux LFI et LFR, indiquant la prévision de soldes structurel et effectif de l'ensemble des administrations publiques pour l'année concernée (article 6) ;
- la mise en place d'un Haut Conseil des finances publiques (HCFP) indépendant, chargé de donner des avis consultatifs sur les hypothèses de croissance, le respect de la trajectoire de solde structurel et les mesures de correction prises en cas de dérapage.
Comparaison du présent projet de loi organique et de la LPFP 2011-2014
Article du présent projet de loi organique (et objet)
Article correspondant de la LPFP 2011-2014*
Fixation par les LPFP de l'OMT et des trajectoires de solde effectif et structurel et de dette
L'article 3 fixait une trajectoire de solde effectif et de dette. Toutefois le véritable engagement du Gouvernement consistait en un plafond de dépenses et un plancher de mesures nouvelles sur les recettes, qui définissaient un effort structurel** minimal (sous-calibré en raison d'une hypothèse de croissance du PIB de 2,5 % par an)***.
Autres dispositions obligatoires des LPFP (spécifiques aux principales administrations publiques ou au mécanisme de correction)
1° Dépenses de l'Etat
2° Dépenses des ROB et ONDAM
3° Plancher de mesures nouvelles sur les recettes
4° Plafonds de crédits des missions
5° Modalités des mesures de correction et de prise en compte des circonstances exceptionnelles
[apport du présent projet de loi organique]
Durée des LPFP d'au moins trois ans
Possibilité pour les LPFP de comprendre des règles relatives à la gestion des finances publiques
Contenu du rapport annexé aux LPFP
La LPFP 2011-2014 avait un rapport annexé.
Sincérité des LPFP
[ne modifie pas le droit]
Article liminaire des LFI et LFR
[apports du présent projet de loi organique]
Article liminaire des LR
Evaluation prévisionnelle de l'effort structurel pour les sous-secteurs des administrations publiques et les régimes obligatoires de base de sécurité sociale (rapports annexés au PLF et au PLFSS)
Possibilité de débats au Parlement sur les sujets européens
Dispositions de coordination avec la LOLF et le code de la sécurité sociale (contenu des LF et LFSS)
Fusion du rapport PO dans le RESF
Transmission au Parlement du montant des dépenses fiscales de l'année écoulée au moment du dépôt du projet de loi de règlement
ROB : régimes obligatoires de base de sécurité sociale. ONDAM : objectif national de dépenses d'assurance maladie.
* Que l'article 21 du projet de LPFP 2012-2017 prévoit d'abroger, sauf pour ses articles 12 (interdiction du recours à l'emprunt pour les opérateurs de l'Etat) et 14 (vote du Parlement sur les projets de programme de stabilité).
** L'effort structurel se définit comme la somme des mesures nouvelles sur les recettes et de la diminution du ratio dépenses/PIB potentiel. Les dépenses et les mesures nouvelles sur les recettes correspondent donc à un certain effort structurel (dont l'estimation dépend de celle de la croissance potentielle).
*** L'article 3 fixait une trajectoire de solde effectif et de dette, mais seulement « dans le contexte macroéconomique décrit dans le rapport annexé ». Le véritable engagement en termes de politique globale de finances publiques portait donc sur le plafond de dépenses (article 4) et le plancher de mesures nouvelles sur les recettes (article 9). Toutefois l'effort structurel correspondant avait été sous-calibré, en raison d'une hypothèse de croissance du PIB de 2,5 % par an. La LPFP perdait en outre une partie de son intérêt du fait de l'engagement du précédent Gouvernement de respecter une trajectoire de solde effectif, y compris après avoir ramené le déficit à 3 points de PIB en 2013. Le précédent Gouvernement a en outre décidé, dès la première année, de ne pas appliquer l'article 4, qui, exprimé en écart par rapport aux dépenses de 2010, aurait entraîné des dépenses beaucoup plus faibles que prévu, les dépenses de 2010 ayant été bien moindres qu'alors anticipé.
1. La continuité entre la construction de la LPFP 2011-2014 et celle du présent projet de loi organique et du projet de LPFP 2012-2017
L'ensemble constitué par le présent projet de loi organique et le projet de LPFP 2012-2017 reprend, en leur principe, la quasi-totalité de la structure de la LPFP 2011-2014, comme le montre le tableau ci-après.
La seule exception est l'absence de plafond de dépenses pour l'ensemble des administrations publiques (article 4 de la LPFP 2011-2014) et, corrélativement, de possibilité de fongibilité entre plafond de dépenses et plancher de mesures nouvelles sur les recettes (I de l'article 15 de la LPFP 2011-2014). Cela vient du fait que si la LPFP 2011-2014 retenait une règle définie en termes d'effort structurel, le présent projet de loi organique prévoit une règle définie en termes de solde structurel14(*).
La reprise des dispositions de la LPFP 2011-2014 dans la nouvelles architecture de programmation des finances publiques
LPFP 2011-2014*
Ensemble projet de loi organique + projet de LPFP 2012-2017
Article de la LPFP 2011-2014 (et objet)
Article correspondant du présent projet de loi organique
Article correspondant du projet de LPFP 2012-2017
Référence à l'article 34 de la Constitution
Rapport annexé prévu par l'article 2
Trajectoire de solde effectif et de dette
Trajectoire de solde effectif, de solde structurel et de dette (article 1)
Trajectoire de solde effectif et de solde structurel (article 1) et de dette (article 2)
Plafond de dépenses pour l'ensemble des administrations publiques
Norme de dépenses de l'Etat (zéro volume et zéro valeur)
Principe d'une norme de dépenses de l'Etat (1° de l'article 2)
Article 5 (zéro volume et zéro valeur)
Plafonds des missions du budget général de l'Etat
4° de l'article 2
Stabilisation en valeur des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales
Article 12 (diminution en valeur)
I. Objectifs de dépenses des ROB
II. ONDAM
III. Mise en réserve (ONDAM)
Durée limitée à 4 ans des créations ou extensions de niches fiscales ou sociales
15 (mais la durée doit être précisée par le texte créant ou étendant la niche)
Interdiction du recours à l'emprunt pour les opérateurs de l'Etat
L'un des deux seuls articles préservés de la LPFP 2011-2014 (article 21)
Evaluation des niches fiscales et sociales (notamment rapport devant être présenté avant le 30 juin 2011)
17 (évaluation annuelle de 20 % des niches fiscales et sociales)
Vote du Parlement sur les projets de programmes de stabilité
I. Fongibilité du plafond de dépenses (article 4) et du plancher de mesures nouvelles sur les recettes (article 9)
II. Bilan annuel
Abrogation de la LPFP 2009-2012
21 (abrogation de la LPFP 2011-2014, sauf ses articles 12 et 14)
2. Le passage d'une règle d'effort structurel minimal à une règle de solde structurel
Le présent projet de loi organique prévoit, dans son article 1er, une règle définie en termes de solde structurel :
- les LPFP devront fixer un objectif à moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel (conformément au pacte de stabilité et au TSCG) ;
- elles devront également déterminer une trajectoire de solde structurel permettant d'atteindre cet objectif.
On pourrait penser a priori que le recours à la notion de solde structurel - imposé par le TSCG - est moins manipulable que la règle de la LPFP 2011-2014.
En effet, le solde structurel est à peu près indépendant15(*) de la croissance effective. Dans ces conditions, quel que soit l'optimisme des hypothèses de croissance, il faudra bien réaliser l'effort sur les dépenses et les recettes qui en découle.
Toutefois le recours à la notion de solde structurel pose des difficultés méthodologiques et juridiques puisque cette notion peut faire l'objet d'évaluations présentant des écarts importants, comme on le verra ci-après.
3. Le vote d'un article liminaire aux lois de finances relatif à l'ensemble des administrations publiques, sans portée juridique mais à forte valeur symbolique
L'article 6 du présent projet de loi organique prévoit que les lois de finances de l'année et les lois de finances rectificatives comprennent un « article liminaire » présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l'ensemble des administrations publiques, les soldes effectif et structurel, pour l'année couverte (ainsi que, dans le cas des lois de finances de l'année, pour l'année en cours et l'année précédente).
En réponse à une question du rapporteur, le Gouvernement a fourni le modèle ci-après d'article liminaire, adopté au contexte du projet de loi de finances pour 2013.
« Modèle » d'article liminaire transmis par le Gouvernement, adopté au contexte du projet de loi de finances pour 2013
Solde public (i+ii+iii) (en points de PIB)
Solde conjoncturel (i) (en points de PIB)
Mesures ponctuelles et temporaires (ii) (en points de PIB)
Solde structurel (en points de PIB potentiel) (iii)
Pour mémoire, solde structurel cible de la LPFP 2013-2017 (en points de PIB potentiel)
Source : réponse du Gouvernement au questionnaire adressé par le rapporteur
Il s'agit d'un simple article de récapitulation, qui n'a pas de portée juridique. Il sera d'ailleurs actualisé en cours de discussion du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, afin de tirer les conséquences des modifications apportées à ces textes par le Parlement.
L'inscription de cet article en « préambule » de la loi de finances permet de mettre en avant la nécessité d'une cohérence entre les engagements pluriannuels pris devant nos partenaires européens et les lois financières discutées chaque année. Il symbolise le fait que, désormais, les lois financières annuelles constituent une déclinaison de la trajectoire globale de l'ensemble des administrations publiques.
Selon le Gouvernement, une éventuelle non adoption de l'article liminaire n'empêcherait pas de poursuivre la discussion du texte. La commission des finances a inscrit dans le texte qu'elle a établi un article précisant ce point. On rappelle en effet que l'article 42 de la LOLF dispose que la seconde partie d'un projet de loi de finances ne peut être mise en discussion avant l'adoption de la première.
En revanche, l'article liminaire sera bien un élément obligatoire de la loi de finances : une loi de finances sans article liminaire encourrait la censure du Conseil constitutionnel.
Réponses du Gouvernement aux questions posées par le rapporteur sur les modalités d'examen du nouvel article liminaire des lois de finances
La première partie de la loi de finances pourrait-elle être mise en discussion sans que l'article liminaire ait été voté ?
« Le terme « liminaire » exclut a priori que la première partie de la loi de finances puisse être mise en discussion avant qu'il ait été voté. Dans le déroulement du débat parlementaire, il est logique d'entamer la discussion par un examen de la conformité de la loi de finances avec la trajectoire globale des finances publiques, avant d'examiner le détail de son contenu, c'est donc une suite logique de la discussion générale sur le projet de loi de finances. »
Le rejet de l'article liminaire emporterait-il rejet de la totalité du texte ?
« Etant prévu par une loi organique, l'article liminaire devient un élément obligatoire de la loi de finances. Si une loi de finances venait à être adoptée sans cet article liminaire, elle encourait donc la censure du Conseil constitutionnel, car elle serait non-conforme aux règles organiques définissant son contenu.
« En revanche, et article étant autonome et sans conséquence directe sur les autres dispositions, le rejet de l'article liminaire n'aurait pas pour conséquence d'empêcher l'examen du reste du texte et de poursuivre les discussions, à l'inverse de ce qui se produit en cas de rejet de la première partie. »
Pourrait-on amender la partie liminaire ?
« Il appartiendra au Gouvernement de déposer des amendements de coordination pour tirer les conséquences des votes des deux assemblées, à l'instar de ce qui se passe pour l'article d'équilibre, à la fin de l'examen de la première partie et cas de nécessité par rappel à la fin de l'examen de la seconde partie, pour tirer les conséquences des votes intervenus au cours du débat sur le PLF mais aussi sur le PLFSS. Les Parlementaires pourraient aussi déposer des amendements de coordination. Cet article constitue toutefois un article de constatation, tout comme l'article d'équilibre du PLF. Il ne peut donc pas être amendé en tant que tel pour corriger la trajectoire. Pour infléchir la trajectoire de l'un des sous-secteurs, les parlementaires devront continuer de procéder par adoption d'amendements sur les recettes et les dépenses du PLF et du PLFSS. »
Dès lors que, selon l'article 34 de la Constitution, « les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique », on pourrait se demander si l'article liminaire, qui concerne l'ensemble des administrations publiques, ne va pas au-delà du domaine constitutionnel des lois de finances.
Sur ce point, le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur que « le renvoi à une loi organique en ce qui concerne les lois de finances est prévu au 18e alinéa de l'article 34 et à l'article 47 de la Constitution.
« Dans sa décision n° 2001 448 DC du 25 juillet 2001 sur la LOLF, le Conseil constitutionnel a explicité le sens et la portée de l'habilitation donnée par le 18e alinéa de l'article 34 de la Constitution : la loi organique peut prévoir non seulement les modalités d'évaluation et d'autorisation des ressources et charges de l'État, mais encore « les dispositions inséparables » de cette autorisation. Le législateur organique dispose donc d'une certaine latitude, qui va au-delà d'une interprétation stricte du texte de la Constitution. Ainsi, la LOLF contient des dispositions qui ne relèvent pas des notions de ressources et de charges de l'État. Le Conseil n'a pas procédé à leur censure et a également admis des dispositions qui ne seraient pas de nature organique par elles-mêmes mais qui constituent « les éléments indivisibles d'un dispositif d'ensemble ayant pour objet d'assurer la sincérité et la clarté des comptes de l'Etat » (57e considérant).
« Par ailleurs, cette décision indique que l'article 47 de la Constitution habilite le législateur organique à « organiser les procédures d'information et de contrôle sur la gestion des finances publiques nécessaires à un vote éclairé du Parlement sur les projets de lois de finances ».
« Si une disposition qui concerne l'ensemble des APU n'est pas relative aux ressources et charges de l'État au sens strict, elle peut donc figurer dans la loi organique sur le fondement du 18e alinéa de l'article 34 de la Constitution et de son article 47 tels qu'interprétés par le Conseil constitutionnel, d'autant que ce dernier a relevé dans sa décision sur le traité que les dispositions adoptées pour assurer son application doivent s'appliquer « tout au long des processus budgétaires » et concerner l'ensemble des administrations publiques (23e considérant).
« Tel a d'ailleurs été l'interprétation du Conseil d'État lors de l'examen de la loi organique ».
4. La principale novation : la mise en place d'un Haut Conseil des finances publiques (HCFP)
a) Un organisme indépendant
L'article 8 du présent projet de loi organique prévoit que le HCFP est constitué de onze membres, dont une majorité appartenant à la Cour des comptes.
Le texte initial prévoyait que le HCFP comprendrait seulement neuf membres :
- le premier président de la Cour des comptes (son président) ;
- quatre magistrats de la Cour des comptes, désignés par le premier président de la Cour des comptes ;
- quatre membres nommés, respectivement, par le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat et les présidents des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, « en raison de leurs compétences dans le domaine des prévisions macroéconomiques et des finances publiques ».
A l'initiative de l'Assemblée nationale, le HCFP s'est vu ajouter deux membres :
- le directeur général de l'Insee :
- un membre nommé par le président du Conseil économique, social et environnemental.
b) Un rôle consultatif
Le tableau ci-après synthétise les avis, consultatifs, que le Haut Conseil devrait donner en matière de prévisions macroéconomiques et de finances publiques.
Le principal rendez-vous annuel - prévu par l'article 16 du présent projet de loi organique - serait, au printemps, l'avis du HCFP sur l'exécution de l'année précédente.
Les choses se passeraient de la manière suivante :
- au printemps d'une année n+1, en vue de l'examen du projet de loi de règlement, le HCFP indiquerait si le solde structurel de l'année n a été conforme à la LPFP ;
- si le HCFP estimait qu'il existe un « écart important », tel que défini par le II de l'article 16 précité (soit un écart de 0,5 point du PIB une année ou 0,25 point de PIB deux années consécutives), le Gouvernement devrait annoncer à l'occasion du débat d'orientation des finances publiques les mesures correctrices qu'il entend prendre, sans être contraint de corriger entièrement l'écart ;
- ces mesures devraient figurer, au moins pour partie, dans les PLF et PLFSS pour l'année n+2, le HCFP exprimant un avis à ce sujet, là encore consultatif.
Articles du présent projet de loi organique
** Selon le II de l'article 16 du présent projet de loi organique, « un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques lorsqu'il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives ».
c) Selon le Gouvernement, des conséquences sur l'appréciation par le Conseil constitutionnel de la sincérité des textes financiers
Dans le considérant 27 de sa décision du 9 août 2012, le Conseil constitutionnel indique, au sujet des lois de programmation des finances publiques, des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, « que, saisi dans le cadre de l'article 61 de la Constitution, il doit notamment s'assurer de la sincérité de ces lois ; qu'il aura à exercer ce contrôle en prenant en compte l'avis des institutions indépendantes préalablement mises en place ».
Votre rapporteur a interrogé le Gouvernement sur le point de savoir si ce considérant était de nature à modifier le cadre juridique actuel ou bien si l'avis du Haut Conseil des finances publiques ne serait qu'un élément parmi d'autres, au même titre, par exemple, que le consensus des économistes.
Le Gouvernement a fourni la réponse suivante :
« Le Conseil constitutionnel a interprété le TSCG comme signifiant que les institutions indépendantes qu'il prévoit doivent vérifier le respect de l'ensemble des règles figurant au paragraphe 1 de l'article 3, leur avis portant notamment sur le respect des règles d'équilibre budgétaire et, le cas échéant sur le mécanisme de correction (26e considérant). De manière générale, le Conseil a rappelé qu'il appartient « aux divers organes de l'État » de veiller à l'application du traité (18e considérant).
« Les avis du HCFP ne peuvent donc être considérés comme de simples éléments parmi d'autres, comme le consensus des économistes.
« Dans le 27e considérant, le Conseil rappelle que l'article 61 de la Constitution lui confie la compétence de contrôler la conformité à la Constitution des diverses lois financières. Le Conseil exercera son contrôle en « prenant en compte » les avis du HCFP, afin notamment de s'assurer de la sincérité de ces lois. En effet, le Conseil n'est pas chargé de procéder au contrôle de conventionalité des lois financières, mais de celui de leur conformité à la Constitution. »
5. Une anticipation de l'entrée en vigueur de la future loi organique par le projet de LPFP 2012-2017
Les dispositions du présent projet de loi organique doivent entrer en vigueur à compter du 1er mars 2013 ou, si elle est plus tardive, un mois après l'entrée en vigueur du TSCG. Elles ne s'imposent donc pas au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017. Toutefois ce dernier se conforme par anticipation à l'entrée en vigueur des articles 1 à 5 du présent projet de loi organique, relatifs au contenu des LPFP.
Ainsi, le présent projet de loi organique a, de fait, des implications pour près de la moitié des articles du projet de LPFP 2012-2017, comme le montre le tableau ci-après.
Les articles du projet de LPFP 2012-2017 : concordance avec le présent projet de loi organique
Article correspondant du présent projet de loi organique*
* Hors septième alinéa de l'article 2 et article 4 du présent projet de loi organique, définissant de manière générique les types de dispositions autres que celles explicitement mentionnées et susceptibles de figurer dans une LPFP.
* 14 On rappelle que l'effort structurel se définit comme la somme des mesures nouvelles sur les recettes et de la diminution du ratio dépenses/PIB potentiel. Les dépenses et les mesures nouvelles sur les recettes correspondent donc à un certain effort structurel (dont l'estimation dépend de celle de la croissance potentielle).
* 15 Le solde structurel tend cependant à s'améliorer si les recettes ont spontanément tendance à augmenter plus rapidement que le PIB, et à se dégrader dans le cas contraire.