Source: https://entscheide.weblaw.ch/print.php?link=28.07.2008_2C_61-2008
Timestamp: 2019-08-20 17:02:40
Document Index: 50304272

Matched Legal Cases: ['Art. 10', 'Art. 106', 'Art. 16', 'Art. 32', 'Art. 48', 'Art. 31', 'Art. 33', 'BGE', 'Art. 27', 'Art. 86', 'BGE', 'Art. 190', 'BGE', 'Art. 190', 'Art. 94', 'Art. 94', 'BGE', 'Art. 9', 'Art. 8', 'Art. 5', 'BGE', 'Art. 190', 'BGE', 'Art. 12', 'Art. 13', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 20', 'Art. 3', 'Art. 12']

1.1 Zur Errichtung und zum Betrieb einer Spielbank bedarf es einer Standort- und einer Betriebskonzession (Art. 10 ff. des Bundesgesetzes vom 18. Dezember 1998 über Glücksspiele und Spielbanken; Spielbankengesetz, SBG [SR 935.52]). Auf deren Gewährung besteht kein Rechtsanspruch (BBl 1997 III 175 f.). Der Bundesrat erteilt die Konzessionen im Rahmen seines Ermessens unter Berücksichtigung der "regionalen Gegebenheiten" (unerwünschte regionale Häufungen, ausgeglichene Verteilung usw., BBl 1997 III 176) und der "Gefahren des Glücksspiels" (vgl. Art. 106 Abs. 2 BV). Er kann ein Gesuch auch aus wirtschaftspolitischen Überlegungen bzw. sozialpolitischen oder anderen Gründen abweisen (BBl 1997 III 176; AB 1998 N 1906 [Votum von Kommissionssprecherin von Felten]). Sein Entscheid ist endgültig (Art. 16 Abs. 1 SBG; Art. 32 Abs. 1 lit. h VGG [SR 173.32]). Die Eidgenössische Spielbankenkommission beaufsichtigt die Spielbanken und ist operativ für den Vollzug des Spielbankengesetzes verantwortlich (Art. 48 ff . SBG; BBl 1997 III 161; Urteil 2A.442/2004 vom 1. Dezember 2004, E. 3.1.1). Gegen ihre Entscheide kann an das Bundesverwaltungsgericht und hernach an das Bundesgericht gelangt werden (Art. 31 i.V.m. Art. 33 lit. f VGG; BGE 131 II 680 E.
1.3.1 Nicht einzugehen ist auf die Rüge der Casinò Admiral SA, die im Konzessionsentscheid des Bundesrats enthaltene Auflage greife in verfassungs- bzw. gesetzwidriger Weise in ihre Wirtschaftsfreiheit ein (Art. 27 BV): Wie dargelegt besteht gegen die Erteilung bzw. Verweigerung der Konzession kein Rechtsmittel, so dass dem Bundesgericht - aus Gründen der Gewaltenteilung - auch eine entsprechende indirekte Prüfung des bundesrätlichen Entscheids verwehrt bleibt (vgl. Art. 86 Abs. 1 BGG; Yves Donzallaz, Loi sur le Tribunal fédéral, Bern 2008, N 2995). Verfahrensgegenstand vor Bundesgericht bildet ausschliesslich die Aufsichtsverfügung der Spielbankenkommission vom 21. Dezember 2006 bzw. der diese schützende Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts. Die Kompetenzaufteilung zwischen der konzessionserteilenden (Bundesrat) und der vollziehenden Behörde (ESBK) lassen weder eine gegen den klaren Wortlaut und Sinn der Auflage gerichtete Auslegung noch deren Nichtbeachtung zu; anders könnte es sich nur verhalten, wenn sich die Auflage wegen Verstosses gegen zwingendes Recht geradezu als nichtig erwiese (zur Nichtigkeit: BGE 132 II 342 E. 2.1 mit Hinweisen; vgl. auch das Urteil 1P.531/1996 vom 19. Dezember 1997, E. 2, publ. in: RDAT 1998 I
1.3.2 Bundesgesetze und Völkerrecht sind für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend (Art. 190 BGG). Zwar handelt es sich dabei um ein Anwendungsgebot und kein Prüfungsverbot (BGE 122 V 85 E. 5a/aa S. 93 mit Hinweisen; Yvo Hangartner, in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender, Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2008, Bd. 2, N. 8 zu Art. 190 BV), doch besteht vorliegend keine Veranlassung, die im Spielbankengesetz enthaltenen Vorgaben auf ihre Vereinbarkeit mit der Wirtschaftsfreiheit hin zu prüfen (vgl. Art. 94 Abs. 4 BV): Bei der spielbankenrechtlichen Betriebskonzession handelt es sich um eine wirtschaftspolitische Bewilligung, auf deren Erteilung kein Rechtsanspruch besteht. Unter den Spielbanken herrscht kein freier Wettbewerb. Die privatwirtschaftliche Tätigkeit im Spielbankenbereich erfolgt in einem System, das der Wirtschaftsfreiheit entzogen ist (vgl. Art. 94 Abs. 4 BV; BGE 130 I 26 E. 4.5). Die im Gesetz und in der Konzession vorgesehenen Beschränkungen limitieren die unternehmerische Freiheit der konzessionierten Betriebe (vgl. Daniel Kunz, Verfahren und Rechtsschutz bei der Vergabe von Konzessionen, Diss. Bern 2004, S. 73); sie
können von diesen nicht im Einzelfall unter Berufung auf die Wirtschaftsfreiheit in Frage gestellt werden. Als verfassungsrechtliche Schranken kommen bei deren Konkretisierung durch die ESBK nur das Willkürverbot (Art. 9 BV), die Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) und das allgemeine Verhältnismässigkeitsgebot (Art. 5 Abs. 2 BV; vgl. BGE 134 I 153 E. 4) zum Tragen. Übernimmt eine Konzessionsbestimmung eine (angebliche) Verfassungsverletzung, die sich bereits aus dem Bundesgesetz ergibt, bleibt diese für das Bundesgericht verbindlich (Art. 190 BV; BGE 130 I 26 E. 2.2).
4.1 Die Unabhängigkeit der Konzessionäre sowie die Transparenz der Verhältnisse sind ein zentrales Anliegen der Spielbankengesetzgebung. Nach der bundesrätlichen Botschaft, welche in den parlamentarischen Beratungen in diesem Punkt unbestritten geblieben ist, sollen die Anforderungen an den Standort- wie an den Betriebskonzessionär einer Spielbank "sehr streng" sein. Der wichtigste gesetzgeberische Ansatz für das Fernhalten des organisierten Verbrechens sei "absolute Transparenz" in bezug auf das Vorhandensein und die Herkunft der investierten Mittel sowie die Unabhängigkeit der Konzessionäre; Transparenz und Unabhängigkeit müssten "während der ganzen Dauer der Konzession aufrechterhalten bleiben" (BBl 1997 III 160). Nach Art. 12 Abs. 1 lit. a SBG müssen der Gesuchsteller und die "wichtigsten Geschäftspartnerinnen und Geschäftspartner sowie die an ihnen wirtschaftlich Berechtigten" bzw. "die Inhaberinnen und Inhaber von Anteilen und die an ihnen wirtschaftlich Berechtigten [...] Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit bieten". Durch die "übrigen vertraglichen Bindungen" soll der Gesuchsteller "die Unabhängigkeit der Geschäftsführung gegen aussen und die Überwachung des Spielbetriebes" gewährleisten (Art. 13 Abs. 2 lit. a
SBG). Der Bundesrat nimmt die hierzu erforderlichen Bedingungen und Auflagen in die Konzession auf (Art. 12 Abs. 2 SBG). Nach dem ständerätlichen Kommissionssprecher Küchler sind dabei Fälle "eigentlich gar nicht denkbar", in denen eine Konzession keine Bedingungen oder Auflagen enthält (AB 1997 S 1313).
4.3 Bereits der Bundesrat ist in der Konzession somit davon ausgegangen, dass es sich bei den Lieferanten von Geldspielautomaten um wichtige Vertragspartner handelt, welche dem gesetzlichen Transparenz- und Unabhängigkeitsgebot unterstehen; andernfalls hätte er die entsprechenden Geschäftsbeziehungen nicht in der Konzession aufgeführt. Diese Regelung entspricht Sinn und Zweck des Spielbankengesetzes: Der Bundesrat hatte in Art. 12 SBG ursprünglich noch vorgeschlagen, dass alle Geschäftspartner Gewähr für eine einwandfreie Geschäftsführung bieten müssten. Erst die vorberatende Kommission des Ständerats beschränkte das Erfordernis in der Folge auf die "wichtigsten" Geschäftspartner. Damit sollten Vertragspartner der Regelung entzogen werden, "die nur von geringer Bedeutung sind, z.B. Handwerker, die Reparaturen vornehmen". Die Beschränkung des Personen- bzw. Unternehmenskreises stehe - so Kommissionssprecher Küchler (AB 1997 S 1313) - nicht im Widerspruch "zum eigentlichen Ziel der Bestimmung, zur Gewährleistung eines sicheren und transparenten Spielbetriebes in Spielbanken" beizutragen. Dass damit nicht die Lieferanten der Geldspielautomaten - eines der wesentlichen Elemente eines Casino-Betriebs - gemeint sein konnten, ergibt sich
unter systematischen Gesichtspunkten daraus, dass der Gesetzgeber den Bundesrat in Art. 20 Abs. 1 lit. b SBG ausdrücklich ermächtigt hat, die Lieferanten von Spielgeräten gegebenenfalls ihrerseits einer selbständigen Bewilligungspflicht zu unterstellen. In Übereinstimmung hiermit bezeichnet Art. 3 lit. a VSBG als "wichtigste" Geschäftspartner im Sinne von Art. 12 Abs. 1 SBG namentlich Personen, deren Geschäftsbeziehung zum Konzessionär "im Zusammenhang mit dem Spielbetrieb stehen". Die Apparatelieferanten fallen - unabhängig von ihrem jeweiligen Liefervolumen - hierunter.