Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/europe/c-rendus/c0116.asp
Timestamp: 2018-08-15 19:12:12+00:00
Document Index: 41278530

Matched Legal Cases: ["l'article 104", "l'article 104", 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 29", "l'article 29", 'arrêt ']

Comptes rendus de la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne : Réunion du mercredi 2 mars 2005 à 17 heures
Réunion du mercredi 2 mars 2005 à 17 heures
M. Daniel Garrigue, rapporteur, a introduit son propos en soulignant l'actualité du sujet, inscrit à l'ordre du jour du Conseil des ministres des finances du 8 mars prochain et du Conseil européen des 22 et 23 mars. Plutôt que de réforme du pacte de stabilité et de croissance, c'est d'aménagement qu'il convient de parler.
Le pacte de stabilité et de croissance n'était pas prévu initialement par le traité de Maastricht, qui instituait seulement des critères de convergence en vue du passage à la troisième phase de l'UEM. La question d'un pacte s'est posée quelques années plus tard, au moment du passage à l'euro. Des craintes se sont alors exprimées, en particulier en Allemagne, et ont fait naître le souci de créer un dispositif pour maîtriser les évolutions budgétaires des Etats. La crainte était qu'un Etat soit tenté de se montrer laxiste, causant ainsi un déséquilibre pour l'ensemble de la zone euro, supporté par tous les Etats membres. Il s'avérait nécessaire de prévoir un dispositif pour encadrer l'action des Etats et pour engager, le cas échéant, les corrections nécessaires.
C'est l'objet du pacte de stabilité et de croissance, qui comporte deux critères définis en valeur absolue, reliés à l'article 104 du traité CE (dans sa rédaction résultant du traité de Maastricht) : une limite de 3 % du PIB applicable au déficit public, et une limite de 60 % du PIB concernant la dette publique. L'article 104 comportait également d'autres éléments puisqu'il prévoyait la prise en compte de l'effort d'investissement public et des « autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme » des Etats membres, donc une évaluation en tendance.
Le dispositif introduit par la résolution du Conseil européen d'Amsterdam en 1997 a ajouté un élément supplémentaire, l'objectif de moyen terme d'atteindre un solde budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire. Puis deux règlements ont précisé les étapes de la procédure de surveillance des politiques budgétaires et la procédure concernant les déficits excessifs. Dans le cadre de la première, chaque Etat membre de l'Union européenne, qu'il soit ou non participant à la monnaie unique, doit présenter chaque année un document de programmation budgétaire sur quatre ans. Le Conseil, sur la base d'une évaluation de ces programmes par la Commission, donne un avis sur la capacité de chaque Etat à atteindre l'objectif de moyen terme. Il est prévu que ces programmes doivent être conformes aux Grandes Orientations de Politique Economique.
S'agissant de la procédure de prévention et de correction des déficits excessifs, la Commission, si elle juge que le déficit public d'un Etat est excessif ou risque de le devenir, propose au Conseil d'adresser une recommandation à l'Etat concerné. Si le Conseil adopte cette recommandation et si l'Etat ne s'y conforme pas, l'étape suivante peut être une mise en demeure, suivie éventuellement de sanctions sous forme d'un dépôt non rémunéré qui peut se transformer en pénalité définitive.
Très vite sont apparues des situations difficiles et que les rédacteurs du pacte n'avaient pas prévues. La première procédure de déficit excessif a visé le Portugal, dont les autorités l'ont prise très au sérieux, ce qui lui a valu une récession. A la fin de l'année 2002, des procédures ont été lancées contre l'Allemagne et la France. A partir du moment où ces deux pays ont été concernés, le problème de l'interprétation et du fonctionnement du pacte s'est trouvé posé. Le président Jacques Chirac et le chancelier Gerhard Schröder ont souligné en juillet 2003 les problèmes que pose la mise en œuvre du pacte dans un contexte de croissance ralentie. En novembre 2003, le Conseil a refusé d'adopter les recommandations de la Commission à leur encontre. La Cour de justice a alors été saisie par la Commission. Elle a annulé les suspensions de la procédure décidées par le Conseil au motif que celles-ci ne s'inscrivaient dans aucun des cas de suspension prévus par le traité. Elle a également posé que, si le Conseil dispose toujours d'un pouvoir d'appréciation, il ne peut toutefois prendre des décisions que sur une initiative de la Commission.
Parallèlement, un débat s'est instauré, avec notamment la déclaration du Président Romano Prodi sur la « stupidité » du pacte et les discussions qui ont été engagées au niveau du Conseil européen.
Un grand nombre d'Etats se trouvent aujourd'hui en infraction au regard des critères du pacte. Pour l'année 2004, si le Portugal est revenu en dessous du plafond, le déficit des Pays-Bas se situe juste en dessous des 3 %, et celui de plusieurs des nouveaux Etats membres, de la France, de l'Allemagne et surtout de la Grèce se situent au-delà de 3 %. D'autre part, le ratio de dette publique est supérieur à 60 % dans sept pays : la Grèce, l'Italie, la Belgique, et dans des proportions moins graves l'Allemagne, l'Autriche, la France et le Portugal. Parmi les Etats non-membres de la zone euro, l'évolution du déficit public du Royaume-Uni a fait l'objet d'une surveillance. Il faut noter que tous les Etats de l'Union européenne sont soumis aux critères de convergence même si seuls les Etats de la zone euro peuvent encourir les sanctions prévues à l'article 104.
Aux difficultés rencontrées par les Etats membres pour respecter le pacte s'est ajouté un débat sur le fait que le pacte constituerait un frein à la croissance. Beaucoup d'économistes s'étant intéressés au sujet, M. Daniel Garrigue a indiqué qu'il avait cherché à rassembler les principales analyses, en particulier celles des économistes avec lesquels il s'est entretenu, MM. Christian de Boissieu, Charles Wyplosz, Elie Cohen et Jean-Paul Fitoussi.
Il a remarqué que beaucoup d'entre eux s'interrogent sur le choix des deux critères chiffrés et soulignent leur caractère rigide face à des situations nationales diversifiées, surtout depuis le dernier élargissement. L'approche purement quantitative qui a été retenue ne tient notamment pas compte des tendances, ni du fait que toutes les dépenses n'ont pas le même impact à long terme, ce qui amène à soulever la question de l'investissement public et la question d'autres catégories de dépenses qu'il conviendrait d'isoler ou même d'exclure du calcul du déficit. Plusieurs économistes ont d'autre part exprimé leur souhait de voir utilisé le solde structurel comme critère au lieu du solde nominal.
La seconde catégorie de critiques ne remet pas en cause les critères eux-mêmes mais la manière dont le pacte est géré. Il ne s'agit alors pas de changer les règles mais de constater que la Commission en a fait une application maladroite et d'en tirer des propositions de prise en compte des cycles économiques : il faut une certaine souplesse en période de conjoncture défavorable, et à l'inverse s'obliger à affecter des recettes à la réduction du déficit en période faste. D'autres critiques s'attachent à l'absence de prise en compte par la Commission des « autres facteurs pertinents ». Enfin, la critique la plus importante reproche à la Commission d'être trop focalisée sur le déficit et d'avoir laissé de côté le critère de la dette publique : des deux critères c'est celui de la dette qui est le plus significatif, beaucoup plus que celui du déficit car le premier apporte un éclairage sur la gravité du second. En effet, si un Etat peu endetté dépasse à un moment donné les 3% de déficit, cela n'aura pas du tout le même impact que si ce dépassement est le fait d'un Etat lourdement endetté.
M. Jérôme Lambert a fait observer que la France, l'Allemagne et la Grèce dépassent malheureusement les deux critères, qu'ils cumulent les deux problèmes.
M. Daniel Garrigue, rapporteur, a ajouté à ces pays l'Italie, dont l'endettement est très élevé, et pour lequel des doutes existent quant au niveau réel de son déficit public.
Il en est ensuite arrivé au troisième ensemble de critiques formulées par la doctrine : la remise en cause des modalités de contrôle. Le problème des rôles respectifs de la Commission et du Conseil, et la question du « jugement des pairs » se rattachent à cet ensemble. A ce propos, M. Daniel Garrigue relève que si beaucoup d'économistes se montrent sceptiques vis-à-vis de l'efficacité du « jugement des pairs », leurs propositions aboutissent presque toutes à l'idée de créer des instances de contrôle au niveau national ou communautaire pour faire respecter les règles, ce qui fait dire à certains d'entre eux qu'il y a sans doute un manque de réalisme à espérer imposer le respect de ces règles à tous les Etats.
M. Daniel Garrigue a ensuite évoqué le débat sur la fiabilité des statistiques européennes qui a pris beaucoup d'ampleur à la suite de l'affaire grecque. En réponse à une question de M. Jérôme Lambert, il a rappelé que les statistiques budgétaires au niveau européen sont centralisées par Eurostat mais proviennent des Etats. Dans l'affaire des statistiques grecques qui ont été systématiquement faussées sur une longue période, Eurostat a certes mené une enquête mais n'a réglé le problème que très tardivement.
M. Daniel Garrigue a résumé les propositions d'aménagement du pacte de stabilité formulées par la Commission en juin et en septembre 2004 : accorder une place plus importante au critère de la dette publique pour opérer un rééquilibrage entre le déficit et la dette, mieux tenir compte des circonstances nationales, introduire un correctif lié aux évolutions de la conjoncture, améliorer le volet préventif. Au total, ces propositions traduisent une volonté d'assouplissement assez marquée, notamment pour accorder aux Etats des délais supplémentaires pour se mettre en conformité avec les critères en cas de dépassement, afin que les délais appliqués aient un caractère moins systématique que ceux accordés jusqu'ici.
Dans les propositions de la Commission, les deux ancrages chiffrés sont maintenus mais les éléments d'assouplissement sont si importants que c'est le Conseil qui aura une responsabilité essentielle dans la mise en œuvre du pacte ainsi modifié.
Les négociations en cours, qui portent sur le volet préventif et sur le volet correctif du pacte, font apparaître de fortes divergences. Les petits Etats se sont montrés réservés, voire hostiles à l'abandon de la discipline pratiquée, et ce sont plutôt les grands Etats qui cherchent à faire évoluer le système. Toutefois, en Allemagne la position exprimée par le chancelier Gerhard Schröder est contestée par une partie de l'opinion publique et des milieux économiques. Les positions du gouvernement français n'ont pas été exprimées de façon systématique, mais plutôt de façon « pointilliste ». Elles traduisent une volonté d'intégrer les éléments conjoncturels, les évolutions en tendance, un rééquilibrage entre dette et déficit, et le souci de prendre en compte la qualité des dépenses. Ce souci rejoint la préoccupation de certains économistes et de l'Allemagne. Mais pour le moment, cette demande française n'a pas été bien accueillie par nos partenaires, et il est peu probable qu'elle soit retenue par le Conseil européen.
M. Daniel Garrigue a enfin présenté ses propositions de conclusions, en ajoutant les commentaires suivants.
S'agissant de la « dette implicite » mentionnée au point 3, la prendre en compte est également un souhait du gouvernement français, notamment en raison de l'effet attendu de la récente réforme des retraites. Maîtriser ce type de dépenses peut certes avoir un coût relativement élevé dans un premier temps, mais aura un effet positif à moyen terme.
Le point 4 vise à reprendre le thème des dépenses publiques dont la qualité est la plus marquée, en liaison avec la stratégie de Lisbonne. Ces dépenses recouvrent aussi l'aide au développement, et à ce propos, il est intéressant de noter que le commissaire Joaquin Almunia a évoqué l'idée de soustraire des calculs de déficits les dépenses d'aide aux pays victimes du tsunami. Ces dépenses incluraient enfin l'effort de défense, qui aujourd'hui n'est supporté que par certains Etats membres : les Etats qui subissent les déficits sont parfois aussi ceux qui supportent des charges pour l'ensemble de l'Union.
Enfin, s'agissant du point 6, l'objectif est de parvenir à terme à un gouvernement économique de l'Europe. La Commission parle volontiers de « gouvernance économique », notion floue mais qui implique une responsabilité accrue des instances communautaires. Si cette responsabilité devient effectivement plus importante, le pacte perdra progressivement sa raison d'être.
M. Jérôme Lambert s'est demandé si le pacte, dont les conditions avaient été fixées et précisées dans les traités de Maastricht et d'Amsterdam, était repris tel quel dans le projet de Constitution prochainement soumis au référendum. Il importe en effet de savoir quelles différences pourraient apparaître. Le texte consacre au demeurant l'existence d'une politique européenne de défense, mais prévoit-il une harmonisation des dépenses militaires dans les différents Etats membres ? Il ne saurait en effet y avoir de grande politique européenne dans ce domaine si trop d'Etats ne consentent qu'un effort budgétaire faible ou insignifiant.
Vu la communication de la Commission européenne au Conseil et au Parlement européen (3 septembre 2004), « Renforcer la gouvernance économique et clarifier la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance » (COM [2004] 581 final, document E 2718 ),
6. Souhaite que dans ce contexte le Conseil européen et le Conseil des ministres soient mieux à même d'assumer leurs responsabilités et contribuent ainsi à la mise en place d'un véritable gouvernement économique de l'Europe. »
M. Christian Philip, rapporteur, a rappelé que le terrorisme n'est pas un phénomène nouveau en Europe, même s'il a pris une ampleur sans précédent depuis les attentats du 11 septembre 2001 puis du 11 mars 2004. Ce rapport dresse un bilan de l'action antiterroriste de l'Union européenne, quelques jours avant le 11 mars 2005, qui sera la première journée européenne de commémoration des victimes du terrorisme. Il faut s'interroger sur ce que nous voulons faire en la matière au niveau européen, et sur la valeur ajoutée que peut apporter l'Union. La menace terroriste ne disparaîtra pas, et un Etat, seul, ne peut la combattre efficacement. Mais il ne s'agit pas de transférer au niveau européen ce qui fonctionne déjà bien dans le cadre de relations bilatérales. La lutte antiterroriste doit respecter les règles de l'Etat de droit et les droits fondamentaux ; c'est une contrainte mais c'est la force de nos démocraties. Face au terrorisme, les principaux leviers d'action de l'Union européenne sont l'harmonisation législative, la coordination opérationnelle des services des Etats membres et le dialogue avec les pays tiers, que l'Europe doit inscrire dans une approche globale et cohérente.
L'action législative de l'Union s'est accélérée après les attentats du 11 septembre 2001, puis à la suite des attentats de Madrid. Il est d'ailleurs regrettable d'attendre des circonstances aussi tragiques pour que les discussions sur certains textes progressent enfin. Après le 11 septembre 2001, l'Union a adopté une définition commune du terrorisme. La décision-cadre du 13 juin 2002 relative à la lutte contre le terrorisme est ainsi le premier instrument international à définir l'acte terroriste par référence au but poursuivi. La décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen a été adoptée le même jour. Depuis son entrée en vigueur, le 1er janvier 2004, jusqu'en septembre 2004, 2 603 mandats d'arrêt ont été émis, et le délai moyen d'exécution est bien inférieur à celui des procédures traditionnelles d'extradition. Des mesures de gel des fonds ou des avoirs financiers des personnes ou entités non étatiques impliquées dans des actes de terrorisme ont également été prises. Après le 11 mars 2004, de nouvelles propositions législatives ont été déposées. Un projet de décision-cadre sur la rétention des données a été présenté par la France, l'Irlande, la Suède et le Royaume-Uni. Lors de l'examen de ce texte par le Conseil, les débats ont surtout porté sur la durée minimale de conservation envisagée, qui serait de un an. La Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) considère que ce délai est disproportionné, tout comme, au niveau européen, le groupe dit « de l'article 29 » (créé en application de l'article 29 de la directive relative à la protection des données personnelles). La nature des données devant être conservées par les opérateurs, ainsi que la prise en charge des surcoûts engendrés, sont aussi débattus. Un projet de troisième directive anti-blanchiment a été déposé par la Commission, qui vise la lutte contre le financement du terrorisme. Les textes adoptés tardent cependant à être mis en œuvre. La transposition en droit interne des décisions-cadres est souvent tardive et incomplète, comme l'illustrent la transposition de la décision-cadre relative au terrorisme et celle du mandat d'arrêt européen. Les conventions adoptées dans le cadre du troisième pilier et leurs protocoles sont aussi loin d'être tous ratifiés par les Etats membres.
L'Union tente également de renforcer la coordination de l'activité opérationnelle des Etats membres. Dans ce domaine, les obstacles rencontrés sont davantage « culturels » que juridiques : les services de police et de renseignement ne sont prêts à partager leurs informations que dans le cadre de relations de confiance, or celles-ci ne se décrètent pas. L'Union dispose de plusieurs outils en la matière : l'Office européen de police (Europol), Eurojust, les équipes communes d'enquête et, à compter du 1er mai 2005, l'Agence européenne pour la gestion des frontières extérieures. Il ne faut pas créer de nouveaux organes, mais accroître l'efficacité de ceux existants. Après le 11 septembre 2001, une « Task Force de lutte contre le terrorisme » a été mise en place au sein d'Europol. Sa contribution limitée a conduit à sa suppression en avril 2003, avant qu'il ne soit décidé de la réactiver après les attentats de Madrid. Les échanges d'informations entre les services des Etats membres et Europol augmentent (+ 40 % entre 2002 et 2003), mais une faible proportion de ces échanges concerne le terrorisme. L'intensification des échanges entre les Etats membres est primordiale, et le principe de disponibilité des informations consacré par le Conseil européen des 4 et 5 novembre 2004 doit être rapidement concrétisé, sans créer pour autant une « Agence européenne de renseignement ». Eurojust est une instance encore jeune, mais qui peut apporter une contribution utile à la lutte contre le terrorisme. L'Agence européenne pour le contrôle des frontières extérieures, qui devrait être opérationnelle à compter du 1er mai 2005 (mais dont le siège reste à fixer), contribuera également à combattre le terrorisme, en renforçant le contrôle des frontières extérieures des Etats membres. Le recours aux équipes communes d'enquêtes devrait aussi être développé.
La lutte contre le terrorisme est devenue l'une des priorités de l'action extérieure de l'Union. Le partenariat transatlantique contre le terrorisme a été renforcé depuis 2001, et plusieurs initiatives concrètes ont été prises, en particulier en ce qui concerne la sûreté des transports. Le dialogue avec les pays tiers s'est intensifié, avec la mise en place d'une assistance ciblée sur des pays prioritaires et dans le cadre de la construction d'un espace commun de liberté, de sécurité et de justice avec la Russie. L'Union coopère également avec les organisations internationales compétentes, telles que les Nations unies, le G8, le Conseil de l'Europe et Interpol.
Ces trois types d'actions doivent s'inscrire dans le cadre d'une approche globale et intégrée, qui doit dépasser la division de l'Union en trois « piliers ». C'est pour cela que M. Gijs de Vries a été nommé coordinateur européen de la lutte antiterroriste. Ce coordinateur joue un rôle utile, mais il faut lui accorder une plus grande autonomie et davantage de possibilités d'action auprès des services de police et des autorités judiciaires. L'apport de la politique européenne de sécurité et de défense, ainsi que de la protection civile, à la lutte antiterroriste est désormais pris en compte. La clause de solidarité prévue par la Constitution européenne a ainsi fait l'objet d'une mise en œuvre anticipée, après les attentats de Madrid, et un programme de solidarité visant à limiter les conséquences des menaces terroristes chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires (CBRN) a été adopté en décembre 2004. La plus value de l'Europe contre le bioterrorisme est aussi importante ; le ministre de l'intérieur français, M. Dominique de Villepin, a présenté des propositions à ce sujet le 1er mars 2005. L'Union agit aussi pour renforcer la sûreté des transports aériens et maritimes, mais on peut déplorer qu'elle n'ait rien fait en ce qui concerne les transports terrestres.
Le rapporteur a souligné que la lutte opérationnelle contre le terrorisme relève des Etats membres et de leurs services. L'action de l'Union dans ce domaine est complémentaire, mais indispensable. Il n'y aura jamais de risque zéro en matière de terrorisme, mais il est de notre devoir d'agir à tous les niveaux pertinents, pour garantir que tout aura été fait pour éviter de nouveaux attentats.
Il a indiqué qu'il proposait à la Délégation d'adopter une proposition de résolution reprenant les principaux points de son rapport.
M. Jacques Myard a souligné l'importance et le bon fonctionnement de la coopération bilatérale en matière de lutte antiterroriste. Il a émis la crainte que la multiplication des instances ne limite l'efficacité de cette coopération. Il a fait remarquer que tous les Etats de l'Union n'appartenaient pas à l'OTAN. En outre, il a considéré que la multiplication des agences de coordination risquait de déresponsabiliser certains « petits » Etats membres, qui se sentent peu concernés par le terrorisme parce qu'ils ne constituent pas des cibles privilégiées. La coordination policière est utile, et il est normal que le Conseil européen et le Conseil des ministres agissent dans ce domaine. Le coordinateur européen de la lutte antiterroriste relève cependant davantage du « gadget » que d'autre chose.
Le rapporteur a tenu à préciser qu'il ne croyait pas à la nécessité de créer un nouvel organe telle qu'une agence de renseignements au plan communautaire, estimant toutefois qu'Europol et Eurojust pourraient mieux fonctionner. S'agissant du coordinateur pour la lutte antiterroriste, il a fait observer qu'il ne s'agissait pas d'une institution nouvelle et que s'il était nécessaire d'accroître son rôle, cela ne devrait pas entraîner une « bureaucratisation », ce que l'actuel coordinateur ne souhaite d'ailleurs pas.
M. Christian Philip a souhaité que le coordinateur soit plus autonome par rapport au futur ministre des affaires étrangères et plus directement relié au futur président du Conseil européen et ait en charge un rôle de proposition et de sensibilisation. Or, aujourd'hui, sa crédibilité est quelque peu entamée puisqu'il ne peut prendre aucune initiative en dehors du Haut représentant pour la PESC. Dans l'avenir, cette situation peut changer, puisqu'on peut supposer que le ministre des affaires étrangères ne sera pas mobilisé seulement par la seule lutte antiterroriste.
En conclusion, il a déclaré que, compte tenu du caractère prioritaire de la lutte antiterroriste, la fonction de coordinateur était justifiée, à condition qu'elle ne soit pas une nouvelle institution et qu'elle jouisse d'un minimum de crédibilité.
Après intervention du Président Pierre Lequiller, la Délégation a adopté, dans le texte proposé par le rapporteur, la proposition de résolution suivante :
Vu la proposition de directive relative à la prévention du blanchiment du système financier aux fins de blanchiment de capitaux, y compris le financement du terrorisme
(COM (2004) 448 final / E 2734) ;
17. Approuve l'adoption d'une définition du financement du terrorisme spécifique par rapport au délit de blanchiment, ainsi que l'extension des obligations de vigilance que doivent mettre en œuvre les professionnels visés par la directive à la lutte contre le financement du terrorisme. »
Sur le rapport du Président Pierre Lequiller, la Délégation a approuvé le texte suivant :
- avant-projet de budget rectificatif n° 1 au budget 2005 - Etat général des recettes - Etat des recettes et des dépenses par section - Section III - Commission (document E 2823-1).