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Timestamp: 2019-11-22 18:15:51+00:00
Document Index: 124419464

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 25", 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ']

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présentées le 22 mars 2018 (1)
Affaires jointes C‑47/17 et C‑48/17
X (C‑47/17),
X (C‑48/17)
[demande de décision préjudicielle formée par le rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (tribunal de La Haye, siégeant à Haarlem, Pays‑Bas)]
« Renvoi préjudiciel – Règlement (UE) nº 604/2013 – Détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale présentée dans l’un des États membres par un ressortissant d’un pays tiers – Règlement (CE) nº 1560/2003 – Article 5, paragraphe 2 – Demande de prise ou reprise en charge d’un demandeur d’asile – Réponse négative de l’État membre requis – Demande de réexamen – Délai de réponse – Non-respect – Conséquences »
1. Les présentes questions préjudicielles, déposées au greffe de la Cour les 1er et 3 février 2017 par le rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (tribunal de La Haye, siégeant à Haarlem, Pays-Bas), portent sur l’interprétation de l’article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) nº 1560/2003 de la Commission, du 2 septembre 2003, portant modalités d’application du règlement (CE) nº 343/2003 du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un des États membres par un ressortissant d’un pays tiers (2).
2. Ces demandes ont été présentées dans le cadre des litiges opposant deux demandeurs d’asile au Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (secrétaire d’État à la Sécurité et à la Justice, Pays-Bas, ci-après le « secrétaire d’État »).
1. Le règlement Dublin III
3. Le règlement (UE) nº 604/2013 (3) fixe les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (4). Les articles pertinents de ce règlement sont les suivants :
4. Article 3, paragraphe 2 :
5. Article 17, paragraphe 1 :
6. Article 20, paragraphes 1 et 5 :
« 1. Le processus de détermination de l’État membre responsable commence dès qu’une demande de protection internationale est introduite pour la première fois auprès d’un État membre.
7. Article 21 :
«1. L’État membre auprès duquel une demande de protection internationale a été introduite et qui estime qu’un autre État membre est responsable de l’examen de cette demande peut, dans les plus brefs délais et, en tout état de cause, dans un délai de trois mois à compter de la date de l’introduction de la demande au sens de l’article 20, paragraphe 2, requérir cet autre État membre aux fins de prise en charge du demandeur.
Nonobstant le premier alinéa, en cas de résultat positif (“hit”) Eurodac avec des données enregistrées en vertu de l’article 14 du règlement (UE) n° 603/2013 [du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, relatif à la création d’Eurodac pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l’application efficace du règlement [Dublin III] et relatif aux demandes de comparaison avec les données d’Eurodac présentées par les autorités répressives des États membres et Europol à des fins répressives, et modifiant le règlement (UE) n° 1077/2011 portant création d’une agence européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d’information à grande échelle au sein de l’espace de liberté, de sécurité et de justice (5)], la requête est envoyée dans un délai de deux mois à compter de la réception de ce résultat positif en vertu de l’article 15, paragraphe 2, dudit règlement.
La Commission [européenne] adopte, par voie d’actes d’exécution, des conditions uniformes pour l’établissement et la présentation des requêtes aux fins de prise en charge. […] »
8. Article 22 :
3. La Commission établit et revoit périodiquement, par voie d’actes d’exécution, deux listes indiquant les éléments de preuve et les indices pertinents […].
6. Si l’État membre requérant a invoqué l’urgence [...], l’État membre requis met tout en œuvre pour respecter le délai demandé. Exceptionnellement, lorsqu’il peut être démontré que l’examen d’une requête aux fins de prise en charge d’un demandeur est particulièrement complexe, l’État membre requis peut donner sa réponse après le délai demandé, mais en tout état de cause dans un délai d’un mois. […]
9. Article 23 :
« 1. Lorsqu’un État membre auprès duquel une personne visée à l’article 18, paragraphe 1, point b), c) ou d), a introduit une nouvelle demande de protection internationale estime qu’un autre État membre est responsable conformément à l’article 20, paragraphe 5, et à l’article 18, paragraphe 1, point b), c) ou d), il peut requérir cet autre État membre aux fins de reprise en charge de cette personne.
2. Une requête aux fins de reprise en charge est formulée aussi rapidement que possible et, en tout état de cause, dans un délai de deux mois à compter de la réception du résultat positif Eurodac (“hit”), en vertu de l’article 9, paragraphe 5, du règlement [Eurodac].
La Commission adopte, par voie d’actes d’exécution, des conditions uniformes pour l’établissement et la présentation des requêtes aux fins de reprise en charge. […] »
10. Article 25 :
11. Article 29 :
« 1. Le transfert du demandeur […] de l’État membre requérant vers l’État membre responsable s’effectue conformément au droit national de l’État membre requérant, après concertation entre les États membres concernés, dès qu’il est matériellement possible et, au plus tard, dans un délai de six mois à compter de l’acceptation par un autre État membre de la requête aux fins de prise en charge ou de reprise en charge de la personne concernée ou de la décision définitive sur le recours ou la révision lorsque l’effet suspensif est accordé […].
12. Article 37 :
« 1. Lorsque les États membres sont en désaccord persistant sur une question liée à l’application du présent règlement, ils peuvent recourir à la procédure de conciliation prévue au paragraphe 2.
Qu’elle soit adoptée ou rejetée par les parties, la solution proposée est définitive et ne peut faire l’objet d’aucune révision. »
2. Le règlement nº 1560/2003
13. L’article 5 du règlement nº 1560/2003 énonce :
« 1. Lorsque, après vérification, l’État membre requis estime que les éléments soumis ne permettent pas de conclure à sa responsabilité, la réponse négative qu’il envoie à l’État membre requérant est pleinement motivée et explique en détail les raisons du refus.
2. Lorsque l’État membre requérant estime que le refus qui lui est opposé repose sur une erreur d’appréciation ou lorsqu’il dispose d’éléments complémentaires à faire valoir, il lui est possible de solliciter un réexamen de sa requête. Cette faculté doit être exercée dans les trois semaines qui suivent la réception de la réponse négative. L’État membre requis s’efforce de répondre dans les deux semaines. En tout état de cause, cette procédure additionnelle ne rouvre pas les délais prévus à l’article 18, paragraphes 1 et 6, et à l’article 20, paragraphe 1, point b), du règlement [Dublin II]. »
3. La directive 2013/32
14. L’article 31, paragraphe 3, de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (6), dispose :
« Les États membres veillent à ce que la procédure d’examen soit menée à terme dans les six mois à compter de l’introduction de la demande.
Lorsqu’une demande est soumise à la procédure définie par le règlement [Dublin III], le délai de six mois commence à courir à partir du moment où l’État membre responsable de son examen a été déterminé conformément à ce règlement et où le demandeur se trouve sur le territoire de cet État membre et a été pris en charge par l’autorité compétente.
Les États membres peuvent prolonger le délai de six mois visé au présent paragraphe d’une durée ne pouvant excéder neuf mois supplémentaires lorsque :
a) des questions factuelles et/ou juridiques complexes entrent en jeu ;
b) du fait qu’un grand nombre de ressortissants de pays tiers ou d’apatrides demandent simultanément une protection internationale, il est très difficile, en pratique, de conclure la procédure dans le délai de six mois ;
Exceptionnellement, les États membres peuvent, dans des circonstances dûment justifiées, dépasser de trois mois au maximum les délais prescrits au présent paragraphe lorsque cela est nécessaire pour assurer un examen approprié et exhaustif de la demande de protection internationale. »
15. Les articles pertinents de l’Algemene wet bestuursrecht (loi générale sur la procédure administrative, ci-après l’« Awb ») sont les suivants :
16. Article 4:17, paragraphe 1 :
«Si elle ne statue pas en temps utile sur une demande, l’autorité administrative est tenue de verser une astreinte au demandeur pour chaque jour de retard, cette durée ne pouvant toutefois pas dépasser 42 jours. »
17. Article 6:2, sous b) :
« Aux fins de l’application des dispositions légales en matière de recours et de réclamation, le défaut de statuer en temps utile équivaut à une décision. »
18. Article 6:12, paragraphe 2 :
« Un recours peut être introduit dès que l’autorité administrative n’a pas statué en temps utile et le délai de deux semaines, qui commence à courir le lendemain du jour où l’intéressé a notifié par écrit l’autorité administrative de sa carence, a expiré. »
19. Article 8:55b, paragraphe 1 :
« Lorsque le recours est dirigé contre un défaut de statuer en temps utile, le juge administratif se prononce, en application de l’article 8:54 de l’Awb, dans un délai de huit semaines à compter de la réception de la requête et du respect des critères prévus à l’article 6:5 de l’Awb, à moins qu’il estime nécessaire d’instruire l’affaire à l’audience. »
20. Article 8:55c :
« Le juge administratif détermine également, lorsqu’il y est invité et que le recours est fondé, le montant de l’astreinte due. »
21. En application de l’article 8:55d, paragraphe 1, de l’Awb, si le recours est fondé et qu’aucune décision n’a encore été notifiée, le juge administratif ordonne à l’autorité administrative de notifier une décision dans un délai de deux semaines à compter du lendemain de la signification du jugement. En vertu du paragraphe 2, le juge administratif assortit son jugement d’une astreinte supplémentaire pour chaque jour de retard dans l’exécution du jugement par l’autorité administrative.
III. Le litige au principal et les questions préjudicielles
A. L’affaire C‑47/17
22. Le 24 janvier 2016, le requérant au principal, de nationalité syrienne, a introduit, auprès du secrétaire d’État aux Pays-bas, une demande de permis de séjour temporaire pour demandeur d’asile. Ce même jour, le secrétaire d’État a reçu un résultat positif (« hit ») Eurodac concernant ce requérant en indiquant que celui-ci aurait, le 22 janvier 2016, introduit une demande de protection internationale auprès de la République fédérale d’Allemagne (7).
23. Le 24 mars 2016, sur la base de l’article 18, paragraphe 1, sous b), du règlement Dublin III, le secrétaire d’État a introduit auprès des autorités allemandes une requête aux fins de reprise en charge du requérant au principal.
24. Le 7 avril 2016, les autorités allemandes ont rejeté la requête de reprise en charge (8).
25. Le 14 avril 2016, conformément à l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003, le secrétaire d’État a introduit, auprès des autorités allemandes, une demande de réexamen qui est restée sans réponse.
26. Par lettre du 29 août 2016, le requérant au principal a demandé au secrétaire d’État d’examiner sa demande et de considérer comme définitif le refus du 7 avril 2016 des autorités allemandes. Le secrétaire d’État n’a pas répondu sur le fond à cette demande.
27. Le 14 novembre 2016, le requérant au principal a entamé une grève de la faim et de la soif.
28. Le 17 novembre 2016, celui-ci a introduit un recours devant la juridiction de renvoi, invoquant l’absence de décision, en temps utile, sur sa demande de permis de séjour temporaire pour demandeur d’asile en lui demandant de condamner le secrétaire d’État au paiement d’une astreinte à compter du jour de sa carence à statuer, en lui ordonnant de statuer dans un délai qu’elle fixera et d’assortir cette injonction d’une astreinte supplémentaire de 100 euros par jour de retard (9).
29. Aux environs du 23 novembre 2016, le requérant au principal a recommencé à manger et à boire.
30. Le 22 décembre 2016, le secrétaire d’État a informé la juridiction de renvoi du fait que, le 14 décembre 2016, ce dernier avait retiré la requête de reprise en charge introduite auprès des autorités allemandes et que la demande d’asile du requérant au principal serait désormais traitée au titre de la Nederlandse Algemene Asielprocedure (procédure d’asile néerlandaise générale).
31. Par décision du 26 janvier 2017, le requérant au principal a obtenu le statut de réfugié.
32. Les parties au principal s’opposent sur la question de savoir si le délai dans lequel le secrétaire d’État devait statuer sur la demande de permis de séjour temporaire pour demandeur d’asile, introduite par le requérant au principal le 24 janvier 2016, avait entre-temps expiré.
33. À cet égard, le requérant au principal fait, notamment, valoir qu’après l’expiration des délais fixés par les articles 23 et 25 du règlement Dublin III pour la procédure de reprise en charge, l’État membre responsable doit avoir été déterminé. Si l’État membre requis apporte, dans les délais, une réponse négative à la demande de reprise en charge, la responsabilité incombe, à partir de ce moment-là, à l’État membre requérant. Partant, le délai de six mois pour statuer sur la demande d’asile commencerait à courir à partir de ce moment. Étant donné que, le 7 avril 2016, les autorités allemandes ont refusé la requête de reprise en charge, le Royaume des Pays-Bas aurait été, depuis cette même date, responsable de l’examen de la demande d’asile du requérant, de sorte que le délai imparti pour statuer sur cette demande aurait expiré le 7 octobre 2016.
34. En revanche, selon le secrétaire d’État, le délai pour statuer sur ladite demande n’a commencé à courir qu’à partir du 14 décembre 2016, date à laquelle le Royaume des Pays-Bas s’est déclaré responsable de son traitement.
35. Dans ces conditions, la juridiction de renvoi a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) L’État membre requis doit-il, compte tenu de l’objectif, du contenu et de la portée du règlement [Dublin III] et de la directive [2013/32], répondre à la demande de réexamen prévue à l’article 5, paragraphe 2, du règlement [nº 1560/2003] dans un délai de deux semaines ?
2) Si la première question appelle une réponse négative, convient-il alors, compte tenu de l’article 5, paragraphe 2, dernière phrase, du règlement [nº 1560/2003], d’appliquer le délai maximal d’un mois prévu à l’article 20, paragraphe 1, point b), du règlement [Dublin II] (devenu article 25, paragraphe 1, du règlement [Dublin III]) ?
3) Si les première et deuxième questions appellent une réponse négative, l’État membre requis dispose-t-il, compte tenu du terme “s’efforce” figurant à l’article 5, paragraphe 2, du règlement [nº 1560/2003], d’un délai raisonnable pour répondre à la demande de réexamen ?
4) Si l’État membre requis doit effectivement répondre dans un délai raisonnable à la demande de réexamen prévue à l’article 5, paragraphe 2, du règlement [nº 1560/2003], s’agit-il encore d’un délai raisonnable après plus de six mois, comme c’est le cas dans l’affaire au principal ? Si cette question appelle une réponse négative, que convient-il alors d’entendre par “délai raisonnable” ?
5) Si l’État membre requis ne répond à la demande de réexamen ni dans un délai de deux semaines, ni dans un délai d’un mois, ni dans un délai raisonnable, quelles conséquences convient-il d’en tirer ? L’État membre requérant est-il, dans ce cas, responsable de l’examen au fond de la demande d’asile introduite par l’étranger, ou bien est-ce l’État membre requis ?
6) S’il convient de considérer que, en raison de l’absence de réponse en temps utile à la demande de réexamen prévue à l’article 5, paragraphe 2, du règlement [nº 1560/2003], l’État membre requis devient responsable de l’examen au fond de la demande d’asile, dans quel délai l’État membre requérant, à savoir la partie défenderesse dans l’affaire au principal, doit-il communiquer cette information à l’étranger ? »
B. L’affaire C‑48/17
36. Le 22 septembre 2015, le requérant au principal, de nationalité érythréenne, a introduit aux Pays-Bas une demande de permis de séjour temporaire pour demandeur d’asile. Selon la base de données Eurodac, il avait déjà introduit, le 9 juin 2015, une demande de protection internationale en Suisse.
37. Si la demande de décision préjudicielle ne contient pas d’informations à ce sujet, il semblerait résulter du dossier national que, par la Méditerranée, le requérant au principal est arrivé à la fin du mois de mai 2015 en Italie, où ses empreintes digitales n’ont toutefois pas été prélevées. Il s’est ensuite rendu en Suisse, où il est arrivé le 8 juin 2015. Le 17 septembre 2015, il a quitté la Suisse et s’est rendu, via la France, aux Pays-Bas.
38. Le 20 novembre 2015, le secrétaire d’État a introduit, auprès des autorités suisses, une requête de reprise en charge du requérant au principal, au titre de l’article 18, paragraphe 1, sous b), du règlement Dublin III.
39. Le 25 novembre 2015, les autorités suisses ont rejeté cette requête, au motif que la Confédération suisse avait, auparavant, introduit auprès de la République italienne une requête de prise ou reprise en charge, laquelle était restée sans réponse, de sorte qu’à partir du 1er septembre 2015, la République italienne serait devenue responsable du traitement de la demande d’asile.
40. Le 27 novembre 2015, le secrétaire d’État a introduit, auprès des autorités italiennes, une requête au titre de l’article 18, paragraphe 1, sous b), du règlement Dublin III aux fins de prise ou reprise en charge du requérant au principal.
41. Le 30 novembre 2015, les autorités italiennes ont rejeté cette requête.
42. Le 1er décembre 2015, le secrétaire d’État a introduit auprès des autorités italiennes une demande de réexamen au titre de l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003, et, le 18 janvier 2016, il a envoyé une lettre de rappel à ces autorités.
43. Le 26 janvier 2016, les autorités italiennes ont accepté la requête de reprise en charge du requérant au principal (10).
44. Par décision du 19 avril 2016, le secrétaire d’État a refusé d’examiner la demande de permis de séjour temporaire pour demandeur d’asile introduite par le requérant au principal, au motif que la République italienne serait responsable du traitement de ladite demande.
45. Le requérant au principal a introduit un recours contre cette décision devant la juridiction de renvoi. Il a en outre demandé au juge des référés d’interdire, par voie de mesure provisoire, au secrétaire d’État de l’expulser avant l’expiration d’un délai de quatre semaines à compter du jour où la juridiction de renvoi aura statué sur le recours. Par ordonnance du 30 juin 2016, le juge des référés a fait droit à cette demande de mesure provisoire.
46. Les parties s’opposent, notamment, sur la question de savoir si le secrétaire d’État est devenu responsable de l’examen de la demande de permis de séjour temporaire pour demandeur d’asile introduite par le requérant au principal, le 22 septembre 2015, en raison du fait que les autorités italiennes, après avoir rejeté dans un premier temps la requête de prise ou reprise en charge introduite par le secrétaire d’État, n’ont pas répondu à la demande de réexamen dans le délai imparti.
47. Dans ces conditions, la juridiction de renvoi a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
2) Si la première question appelle une réponse négative, convient-il alors, compte tenu de l’article 5, paragraphe 2, dernière phrase, du règlement [nº 1560/2003], d’appliquer le délai maximal d’un mois prévu à l’article 20, paragraphe 1, sous b), du règlement [Dublin II] (devenu article 25, paragraphe 1, du règlement [Dublin III]) ?
4) Si l’État membre requis doit effectivement répondre dans un délai raisonnable à la demande de réexamen prévue à l’article 5, paragraphe 2, du règlement [nº 1560/2003], s’agit-il encore d’un délai raisonnable après sept semaines et demie, comme c’est le cas dans l’affaire au principal ? Si cette question appelle une réponse négative, que convient-il alors d’entendre par “délai raisonnable” ?
5) Si l’État membre requis ne répond à la demande de réexamen ni dans un délai de deux semaines ni dans un délai raisonnable, quelles conséquences convient-il d’en tirer ? L’État membre requérant est-il, dans ce cas, responsable de l’examen au fond de la demande d’asile introduite par l’étranger, ou bien est-ce l’État membre requis ?
48. Par décision du président de la Cour du 13 février 2016, l’affaire C‑47/17 a été jointe à l’affaire C‑48/17 aux fins des phases écrite et orale de la procédure ainsi que de l’arrêt, les questions préjudicielles posées par la même juridiction dans ces deux affaires étant, en substance, identiques (11).
49. Des observations écrites ont été déposées par le requérant au principal dans l’affaire C‑47/17, par les gouvernements néerlandais, hongrois, du Royaume-Uni et de la Confédération suisse, ainsi que par la Commission.
50. Par lettre de la Cour du 16 octobre 2017, les intéressés visés à l’article 23 du statut de la Cour ont été priés de répondre brièvement à des questions écrites.
51. Des réponses écrites ont été déposées par les requérants au principal dans les affaires jointes C‑47/17 et C‑48/17, par les gouvernements néerlandais et allemand ainsi que par la Commission.
52. Les requérants au principal dans les affaires jointes C‑47/17 et C‑48/17, les gouvernements néerlandais, allemand et du Royaume-Uni ainsi que la Commission ont formulé des observations orales lors de l’audience qui s’est tenue le 16 janvier 2018.
53. Le principe de confiance mutuelle qui sous-tend le système européen commun d’asile a amené le législateur de l’Union à adopter, notamment, le règlement Dublin III en vue, d’abord, de rationaliser le traitement des demandes de protection internationale et d’éviter l’engorgement du système par l’obligation qu’auraient des États de traiter de multiples demandes introduites par un même demandeur, et ensuite d’accroître la sécurité juridique sur la détermination de l’État responsable du traitement de la demande d’asile et ainsi d’éviter le « forum shopping », l’ensemble ayant pour objectif principal d’accélérer le traitement des demandes dans l’intérêt tant des demandeurs d’asile que des États participants (12).
54. Le règlement Dublin III a ainsi pour objet, en vertu de son article 1er, d’établir des critères et des mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou par un apatride (13).
1. Procédures de prise et reprise en charge
55. « [C]onformément à l’article 3, paragraphe 1, du règlement Dublin III, une demande d’asile présentée par un ressortissant d’un pays tiers ou par un apatride sur le territoire de l’un des États membres, quel qu’il soit, est, en principe, examinée par le seul État membre que les critères énoncés au chapitre III de ce règlement désignent comme responsable » (14). L’article 7, paragraphe 1, du règlement Dublin III précise que les critères de détermination de l’État membre responsable s’appliquent dans l’ordre dans lequel ils sont présentés dans le chapitre III dudit règlement. Toutefois, outre les critères énoncés au chapitre III du règlement Dublin III, pour désigner un seul État membre comme responsable pour examiner une demande de protection internationale, le chapitre VI dudit règlement institue des procédures de prise et reprise en charge par un autre État membre qui contribuent, au même titre que les critères énoncés au chapitre III dudit règlement, à déterminer l’État membre responsable (15).
56. Les dispositions régissant les procédures de prise et reprise en charge instituées par le règlement Dublin III prévoient une série de délais impératifs ainsi que des conséquences en cas d’expiration de ces délais. À mon avis, l’objectif d’accélérer le traitement des demandes de protection internationale dans l’intérêt tant des demandeurs d’asile que des États participants sous-tend les délais impératifs fixés au chapitre VI du règlement Dublin III.
57. Ainsi, l’article 21, paragraphe 1, du règlement Dublin III prévoit que la requête d’un État membre aux fins de prise en charge, par un autre État membre, doit être formulée dans les plus brefs délais et, en tout état de cause, dans un délai de trois mois à compter de la date d’introduction de la demande de protection internationale (16). Le législateur de l’Union a défini les effets de l’expiration de ces délais en précisant, à l’article 21, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement Dublin III, que, si ladite requête n’est pas formulée dans lesdits délais, la responsabilité de l’examen de la demande de protection internationale incombe à l’État membre auprès duquel celle-ci a été introduite (17).
58. Au point 62 de l’arrêt du 26 juillet 2017, Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587), la Cour a jugé qu’en application de l’article 27, paragraphe 1, du règlement Dublin III, un demandeur de protection internationale peut invoquer, dans le cadre d’un recours exercé contre une décision de transfert prise à son égard, l’expiration d’un délai énoncé à l’article 21, paragraphe 1, dudit règlement.
59. En outre, conformément à l’article 22, paragraphe 1, du règlement Dublin III, l’État membre requis a un délai de deux mois pour accepter explicitement une demande de prise en charge (18). En vertu de l’article 22, paragraphe 7, du règlement Dublin III, si l’État membre requis ne répond pas à cette demande à l’expiration du délai de deux mois mentionné au paragraphe 1 (19), cela équivaut à une acceptation implicite de la requête et entraîne l’obligation de prendre en charge la personne concernée.
60. En application de l’article 23, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement Dublin III, une requête aux fins de reprise en charge doit être formulée aussi rapidement que possible et, en tout état de cause, dans un délai de deux mois à compter de la réception du résultat positif Eurodac. Aux termes de l’article 23, paragraphe 2, second alinéa, de ce règlement, si la requête aux fins de reprise en charge est fondée sur des éléments de preuve autres que des données du système Eurodac, elle doit être envoyée à l’État membre requis dans un délai de trois mois à compter de la date d’introduction de la demande de protection internationale. L’article 23, paragraphe 3, du règlement Dublin III prévoit que lorsque la requête aux fins de reprise en charge n’est pas formulée dans les délais fixés au paragraphe 2, c’est l’État membre auprès duquel la nouvelle demande est introduite qui est responsable de l’examen de la demande de protection internationale.
61. En vertu de l’article 25, paragraphe 2, du règlement Dublin III, si l’État membre requis ne répond pas à une demande de reprise en charge à l’expiration du délai d’un mois ou du délai de deux semaines lorsque la requête est fondée sur des données obtenues par le système Eurodac, cela équivaut à l’acceptation implicite de la requête et entraîne l’obligation de reprendre en charge la personne concernée.
62. Il convient toutefois de souligner que lorsque l’État membre requis répond négativement à une demande de prise en charge ou reprise en charge dans les délais fixés par l’article 22, paragraphes 1 et 6, et l’article 25, paragraphe 1, du règlement Dublin III, ce règlement ne définit pas les effets de cette réponse (20).
63. À cet égard, le règlement Dublin III ne prévoit pas que de telles réponses négatives entraînent nécessairement la responsabilité de l’État membre requérant pour l’examen de demande de protection internationale (21). En outre, dans ces circonstances, le règlement Dublin III ne précise pas le délai dans lequel l’État membre responsable de la demande de protection internationale doit être établi (22).
64. Nonobstant cette absence de précision, je considère que lorsqu’un État membre met en œuvre le règlement Dublin III, le droit à une bonne administration, notamment le droit de toute personne de voir ses affaires traitées dans un délai raisonnable, qui constitue un principe général du droit de l’Union, trouve à s’appliquer dans le cadre des procédures conduites par des autorités nationales compétentes (23). Par conséquent, malgré l’absence dans certains cas d’un délai impératif, la détermination de l’État membre responsable doit se faire dans un délai raisonnable.
2. Les transferts
65. Dans ses demandes de décisions préjudicielles, la juridiction de renvoi fait plusieurs références au système de transfert prévu à l’article 29 du règlement Dublin III et au droit de recours prévu à l’article 27 dudit règlement.
66. Conformément à l’article 29, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement Dublin III, le transfert de la personne concernée s’effectue dès qu’il est matériellement possible et, au plus tard, dans un délai de six mois à compter de l’acceptation par un autre État membre de la requête aux fins de prise en charge ou reprise en charge de cette personne ou de la décision définitive sur le recours ou la révision lorsque l’effet suspensif est accordé.
67. L’article 29, paragraphe 2, dudit règlement précise que, si le transfert n’est pas exécuté dans le délai de six mois (24), l’État membre responsable est libéré de son obligation de prendre en charge ou reprendre en charge la personne concernée et la responsabilité est alors transférée à l’État membre requérant. Selon la Cour, ce transfert à l’État membre requérant est de plein droit, sans qu’il soit nécessaire que l’État membre responsable refuse de prendre ou reprendre en charge la personne concernée (25).
68. L’article 27, paragraphe 1, du règlement Dublin III prévoit que le demandeur de protection internationale dispose devant une juridiction d’un droit de recours effectif contre la décision de transfert ou d’une révision, en fait et en droit, de cette décision. De surcroît, conformément à l’article 27, paragraphe 3, sous c), du règlement Dublin III, lorsque le droit national prévoit que la personne concernée a la possibilité de demander à une juridiction de suspendre l’exécution de la décision de transfert en attendant l’issue de son recours ou de sa demande de révision, la juridiction saisie doit statuer sur cette demande dans un délai raisonnable et motiver sa décision si elle rejette ladite demande.
69. S’agissant du délai de six mois fixé à l’article 29, paragraphes 1 et 2, du règlement Dublin III, il ressort, au point 44 de l’arrêt du 25 octobre 2017, Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805), que le demandeur de protection internationale doit pouvoir disposer d’une voie de recours effective et rapide qui lui permette de se prévaloir de l’expiration de ce délai.
70. Étant donné que, dans l’affaire C‑47/17, les autorités allemandes ont rejeté la requête du secrétaire d’État aux fins de prise ou reprise en charge de l’intéressé (26) et n’ont même pas répondu à la demande de réexamen du secrétaire d’État (27), il me semble qu’en l’absence d’une détermination de l’État membre responsable, la question d’un transfert en application de l’article 29 du règlement Dublin III est prématurée, voire non pertinente.
71. Je relève également que dans ses observations écrites sur l’affaire C‑48/17, la Commission a noté que, « [l]e 31 mars 2016, les autorités néerlandaises ont fait part à l’avocat de l’intéressé de leur intention de ne pas traiter la demande d’asile de ce dernier et de le transférer vers l’Italie. […] Le 8 avril 2016, l’avocat de l’intéressé a fait remarquer que la République italienne n’est pas devenue responsable le 26 janvier 2016, mais le 1er septembre 2015. Le délai de six mois pour le transfert, visé à l’article 29 du règlement Dublin III, avait donc déjà expiré. […] Le 27 septembre 2016, en complément des motifs du recours, l’avocat de l’intéressé suggère qu’une question préjudicielle serait utile à l’interprétation de l’article 5 du règlement nº 1560/2003 ainsi que de l’article 29 du règlement Dublin III – se pose en effet la question de savoir dans quelle mesure la République italienne est responsable de la demande d’asile de l’intéressé puisqu’il n’est pas établi que la Confédération suisse a prolongé le délai de six mois visé à l’article 29 en informant la République italienne que l’intéressé ne pouvait être transféré par la Confédération suisse parce qu’il avait quitté le pays pour une destination inconnue. »
72. Or, il convient de souligner que la juridiction de renvoi n’a posé aucune question relative à l’article 29 du règlement Dublin III. En effet, ses questions portent uniquement sur l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003. Il s’ensuit que la question de savoir si les délais de transfert prévus à l’article 29 du règlement Dublin III ont été respectés dans les affaires jointes C‑47/17 et C‑48/17 n’est pas devant la Cour.
3. L’article 31, paragraphe 3, de la directive 2013/32
73. L’article 31, paragraphe 1, de la directive 2013/32 prévoit que « [l]es États membres traitent les demandes de protection internationale dans le cadre d’une procédure d’examen […] ». En outre, conformément à l’article 31, paragraphe 3, de cette directive « [l]es États membres veillent à ce que la procédure d’examen soit menée à terme dans les six mois à compter de l’introduction de la demande ». Selon cette même disposition, le délai de six mois commence à courir à partir du moment où l’État membre responsable de son examen a été déterminé conformément au règlement Dublin III et où le demandeur se trouve sur le territoire de cet État membre et a été pris en charge par l’autorité compétente.
74. Il s’ensuit que le traitement des demandes de protection internationale est clairement consécutif à la détermination de l’État membre responsable conformément au règlement Dublin III et, le cas échéant, au transfert de l’intéressé (28). Or, malgré la fixation par le règlement Dublin III de certains délais impératifs, cette détermination et le transfert peuvent être relativement longs nonobstant l’impératif de célérité si les procédures de prise ou reprise en charge et de transfert sont entamées et si l’intéressé fait l’usage des voies de recours ou de révision avec effet suspensif qui lui sont disponibles (29). Il est donc impossible de déterminer dans l’abstrait un délai maximal, voire même raisonnable, pour cette détermination (30) malgré les tentatives faites en ce sens par la juridiction de renvoi. Chaque affaire doit être appréciée au cas par cas.
75. Il y a lieu également de noter que, dans l’arrêt du 26 juillet 2017, Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587, point 102), la Cour souligne que des dispositions du règlement Dublin III et de la directive 2013/32 mettent en place des procédures différentes, qui présentent des exigences propres et sont soumises, notamment en matière de délai, à des régimes distincts.
76. C’est dans ce contexte qu’il convient d’examiner les questions posées par la juridiction de renvoi sur la procédure de réexamen, telle que prévue à l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003.
77. Par sa première question, la juridiction de renvoi s’interroge sur la question de savoir si l’État membre requis doit, compte tenu de l’objectif, du contenu et de la portée du règlement Dublin III et de la directive 2013/32, répondre à la demande de réexamen prévue à l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003 dans un délai de deux semaines. Cette question vise notamment à déterminer si le délai de réponse à la demande de réexamen prévu à l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003 constitue un délai impératif pour l’État membre requis dont le non-respect entraîne la responsabilité de cet État membre pour l’examen de la demande de protection internationale.
78. Avant d’examiner cette question, il est nécessaire d’examiner la nature de la procédure instaurée par l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003 ainsi que son éventuelle base juridique (31).
79. Il ressort du considérant 1 du règlement nº 1560/2003 que ce règlement vise à préciser certaines modalités concrètes de mise en œuvre effective du règlement Dublin III « afin de faciliter la coopération entre les autorités des États membres compétentes pour son application aussi bien en ce qui concerne la transmission et le traitement des requêtes aux fins de prise en charge et de reprise en charge qu’en ce qui concerne les demandes d’information et l’exécution des transferts ».
80. Comme l’indique le gouvernement hongrois, « le règlement no 1560/2003 n’a pas pour objet d’établir des règles en matière de responsabilité qui ne seraient pas établies par le règlement [Dublin III] »(32).
81. En effet, la procédure de réexamen établie par le règlement nº 1560/2003 n’est pas explicitement prévue par le règlement Dublin III qui, comme le souligne le gouvernement allemand dans sa réponse aux questions écrites de la Cour, ne comporte aucune habilitation expresse pour la mise en place d’une telle procédure (33). L’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003 précise lui-même que la procédure qu’il instaure est une procédure additionnelle dont l’objectif est, à mon avis, de permettre une meilleure application du règlement Dublin III (34). Cela implique qu’une demande de réexamen ne constitue pas une nouvelle demande de prise ou reprise en charge (35). En outre, les règles de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale sont fixées par le seul règlement Dublin III (36).
82. Il est vrai qu’aux termes de l’article 5, paragraphe 1, du règlement n° 1560/2003, l’État membre requis saisi d’une requête de prise ou reprise en charge doit motiver son refus ; le paragraphe 2 du même article disposant que, lorsque l’État membre requérant estime que le refus qui lui est opposé repose sur une erreur d’appréciation ou lorsqu’il dispose d’éléments complémentaires à faire valoir, il lui est possible de solliciter un réexamen de sa requête, et ce dans un délai impératif (37) de trois semaines suivant la réception de la réponse négative (38). La même disposition prévoit, en outre, que l’État membre requis « s’efforce (39) de répondre dans les deux semaines » (40).
83. J’ajoute encore deux réflexions. En premier lieu, outre le fait que selon le libellé même du texte, le délai de deux semaines n’est pas impératif (41), l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003 n’attache aucune conséquence juridique ni au non-respect de ce délai ni à l’absence de réponse à une demande de réexamen (42). En effet, l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003 ne prévoit pas, contrairement à l’article 22, paragraphe 7, et à l’article 25, paragraphe 2, du règlement Dublin III que l’État membre requis soit obligé de prendre ou de reprendre en charge la personne concernée.
84. En second lieu, le règlement Dublin III ne définit pas les effets d’une réponse négative à une demande de prise ou reprise en charge dans les délais fixés à l’article 22, paragraphes 1 et 6, et à l’article 25, paragraphe 1, du règlement Dublin III. À mon avis, la procédure de réexamen prévue à l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003 ne fait qu’instaurer une consultation ou un dialogue structuré entre l’État membre requérant et l’État membre requis à la suite de pareille réponse négative afin, conformément au règlement Dublin III, de faciliter la détermination de l’État membre responsable et par là l’accomplissement des objectifs du règlement Dublin III. Si cette procédure additionnelle est achevée dans un délai raisonnable et, de ce fait, ne porte pas atteinte à l’objectif de célérité dans le traitement des demandes de protection internationale dans l’intérêt tant des demandeurs d’asile que des États participants, elle constitue un instrument qui va dans le sens d’une application efficace du règlement Dublin III. À mon avis, l’absence de tout caractère impératif de l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003 (43) et son objectif de faciliter l’application du règlement Dublin III permettent d’éviter toute objection d’invalidation.
85. Par conséquent, je considère qu’il convient de répondre à la première question préjudicielle par la négative : si l’État membre requis doit s’efforcer de répondre à une demande de réexamen prévue à l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003 dans un délai de deux semaines, il n’a pas l’obligation juridique de répondre dans ce délai. En outre, l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003 n’attache aucune conséquence juridique à l’absence de réponse à une demande de réexamen dans ce même délai.
C. Sur la deuxième question préjudicielle
86. Par sa deuxième question, qui est posée si la première question appelle une réponse négative, la juridiction de renvoi s’interroge sur la question de savoir si, compte tenu de l’article 5, paragraphe 2, dernière phrase, du règlement nº 1560/2003, il convient d’appliquer le délai maximal d’un mois prévu à l’article 25, paragraphe 1, du règlement Dublin III.
87. L’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003 prévoit un délai impératif de trois semaines pour l’introduction d’une demande de réexamen et un délai souhaitable de deux semaines pour y répondre. Il convient de relever que la dernière phrase de cette disposition prévoit qu’en aucun cas, les délais prévus à l’article 22, paragraphes 1 et 6, et à l’article 25, paragraphe 1, du règlement Dublin III (44) ne sont rouverts ou modifiés par la procédure « additionnelle » qu’il prévoit.
88. En effet, la procédure de réexamen est clairement distincte des procédures de prise et reprise en charge visées par le règlement Dublin III et n’a aucune incidence sur les délais établis par les dispositions de ce règlement.
89. Au vu de cette distinction claire et nette, je considère que les délais fixés par l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003 ne sont notamment pas modifiés par la procédure de reprise en charge visée par l’article 25 du règlement Dublin III (45). Les délais prévus à l’article 25 du règlement Dublin III ne sont donc pas transposables à la procédure de réexamen établie à l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003.
90. Par conséquent, je considère qu’il convient de répondre à la deuxième question préjudicielle par la négative : le délai maximal d’un mois prévu à l’article 25, paragraphe 1, du règlement Dublin III n’est pas applicable dans le cadre de la procédure de réexamen prévue à l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003.
D. Sur les troisième et quatrième questions préjudicielles
91. Par sa troisième question, qui est posée si la deuxième question appelle une réponse négative, la juridiction de renvoi s’interroge sur la question de savoir si l’État membre requis dispose d’un délai raisonnable pour répondre à la demande de réexamen. Par sa quatrième question, qui est posée si la troisième appelle une réponse positive, la juridiction de renvoi s’interroge sur la question de savoir si une durée de sept semaines et demie (46) ou de six mois (47) constitue une durée raisonnable. En cas de réponse négative à la quatrième question, la juridiction de renvoi s’interroge sur la question de savoir ce qu’est un délai raisonnable.
92. Au vu de leur connexité, je considère qu’il est opportun d’examiner ces deux questions ensemble.
93. L’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003 prévoit que l’État membre requis doit s’efforcer de répondre à une demande de réexamen dans un délai de deux semaines. Par cette exhortation, l’État membre requis est invité à agir dans un esprit de coopération afin de déterminer rapidement l’État membre responsable (48). Il est manifeste que si l’État membre requis ne respecte pas ce délai indicatif, il doit tout de même répondre à une demande de réexamen dans un délai raisonnable, afin de ne pas compromettre l’objectif de célérité dans la détermination de l’État membre responsable du traitement des demandes de protection internationale et de respecter le principe de bonne administration ainsi que le principe d’effectivité.
94. Dès lors, ce qui constitue un délai raisonnable dans le cadre de l’application de l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003 ne peut être fixé préalablement et doit être apprécié au cas par cas selon les circonstances particulières (49) de l’espèce tout en respectant la nécessité de célérité qui constitue le fil directeur du règlement Dublin III (50). Étant donné que cette analyse exige une appréciation factuelle des circonstances en cause, je considère qu’il incombe à la juridiction de renvoi d’apprécier dans un cas particulier, compte tenu de toutes les circonstances pertinentes (51), si l’État membre requis s’est tenu à un délai raisonnable pour répondre à une demande de réexamen. En revanche, comme cela ressortira de ma réponse aux cinquième et sixième questions préjudicielles, l’absence de réponse dans un délai raisonnable à une demande de réexamen implique que l’État membre requérant doit assumer la responsabilité d’examiner la demande de protection internationale (52).
95. Toutefois, il convient de rappeler que l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003 n’attache aucune conséquence juridique au non-respect du délai de deux semaines ni d’ailleurs d’un délai raisonnable pour l’État membre requis.
96. Il découle de ce qui précède qu’il convient de répondre aux troisième et quatrième questions préjudicielles que l’État membre requis doit s’efforcer de répondre à une demande de réexamen dans un délai de deux semaines et en tout état de cause dans un délai raisonnable. Il incombe à la juridiction de renvoi de déterminer dans chaque cas concret, après avoir apprécié toutes les circonstances pertinentes, si le délai pris par l’État membre requis a été raisonnable.
E. Sur les cinquième et sixième questions préjudicielles
97. Par ses cinquième et sixième questions, la juridiction de renvoi s’interroge sur les conséquences de l’absence de réponse de l’État membre requis à la demande de réexamen et, plus particulièrement, sur la question de savoir si, dans ce cas, c’est l’État membre requérant ou l’État membre requis qui est responsable de l’examen d’une demande de protection internationale.
98. Le requérant au principal dans l’affaire C‑47/17 considère que, si l’État membre requis ne répond pas dans un délai de deux semaines (53) ou ne répond pas, l’État membre requérant devient définitivement responsable du traitement de la demande d’asile. Il estime qu’« [é]tant donné que les conséquences de l’adoption tardive d’une décision relative à une requête initiale aux fins de reprise en charge sont expressément prévues à l’article 25, paragraphe 2, du règlement [Dublin III], cette disposition ne saurait s’appliquer implicitement à la procédure de réexamen. Par conséquent, il convient […] de conclure que, comme le transfert de la responsabilité vers l’État membre est extrêmement radical, seule une disposition expresse peut prévoir ce transfert. En l’absence de disposition spécifique aux termes de laquelle, dans le cadre d’une demande de réexamen, l’absence de réponse entraînerait la responsabilité de l’État membre requis, c’est l’État membre requérant qui demeure responsable. En outre, [il] relève qu’il existe une différence fondamentale entre les deux procédures. En effet, dans le cas d’une procédure de réexamen, il existe déjà un refus explicite de reprise en charge, établissant ainsi la responsabilité de l’État membre requérant. Seule une réponse positive à une demande de réexamen (dans un délai raisonnable) peut malgré tout entraîner la responsabilité de l’État membre requis. »
99. Dans ses réponses aux questions écrites de la Cour, le requérant au principal dans l’affaire C‑48/17 (54) considère qu’en cas de réponse négative de l’État membre requis à une demande de prise ou reprise en charge, c’est l’État membre requérant qui est responsable de l’examen de la demande de protection internationale. Il estime que la circonstance que l’État membre requis change ultérieurement d’avis et serait désormais disposé à prendre ou à reprendre en charge la personne concernée, ne peut plus modifier la responsabilité pour l’examen de la demande de protection internationale (55). Selon le requérant au principal dans l’affaire C‑48/17, l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale est déterminé, selon le cas, au plus tard au bout de deux mois et demi, trois mois et demi, quatre ou cinq mois après l’introduction de la demande de protection. Il estime qu’en vertu de l’article 31, paragraphe 3, de la directive 2013/32, la procédure d’examen doit être menée à terme dans les six mois. En outre, il estime que la procédure de réexamen ne peut s’appliquer après l’écoulement des délais prévus à l’article 22, paragraphes 1 et 6 et à l’article 25, paragraphe 1, du règlement Dublin III.
100. Le requérant au principal dans l’affaire C‑48/17 considère que la procédure additionnelle de réexamen, instaurée par l’article 5, paragraphe 2, du règlement n° 1560/2003, n’a pas été adoptée sur le fondement de l’article 21, paragraphe 3, de l’article 23, paragraphe 3, de l’article 23, paragraphe 4 ou de l’article 24, paragraphe 5 du règlement Dublin III, cités comme base juridique dans le préambule du règlement n° 1560/2003. « Étant donné que le règlement Dublin III ne confère pas à la Commission la compétence d’adopter une procédure de réexamen, l’article 5, paragraphe 2, du règlement [n° 1560/2003] est invalide parce que contraire aux articles 290 et 291 TFUE ». Il estime également que cette disposition n’est pas valide pour la raison supplémentaire que la procédure de réexamen qu’il prévoit va à l’encontre de l’objectif exposé au considérant 5 du règlement Dublin III (56) et de la nécessité d’une protection effective du droit d’asile et du droit de toute personne de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable. Enfin, ce requérant estime que la procédure de conciliation prévue à l’article 37 du règlement Dublin III ne peut s’appliquer afin de régler des désaccords dans le cas concret d’un demandeur individuel de protection internationale.
101. Selon le gouvernement néerlandais « [l]’État membre requis, lorsqu’il ne fournit pas de réponse en temps utile à la demande de réexamen, n’est pas désigné comme l’État membre responsable ». « Il découle de l’absence de mention d’une telle conséquence claire à l’article 5, paragraphe 2, du règlement [nº1560/2003] que l’État membre requis ne devient pas responsable du traitement de la demande de protection internationale en cas de dépassement du délai pour répondre. » « De même, l’État membre requérant ne devient pas directement l’État membre responsable lorsque l’État membre requis ne répond pas dans le délai visé à l’article 5, paragraphe 2, du règlement [nº 1560/2003]. Ni le règlement [nº 1560/2003] ni le règlement [Dublin III] ne précise[nt] que l’État membre requérant est responsable en cas de dépassement du délai pour répondre à une demande de réexamen. »
102. Ce même gouvernement estime que le système mis en place par le règlement Dublin III implique que « la responsabilité de l’État membre requérant ne découle pas nécessairement du dépassement du délai visé à l’article 5, paragraphe 2, du règlement [nº 1560/2003]. En effet, l’État membre requérant dispose d’autres options si la demande de réexamen ne donne pas lieu à l’acceptation de l’État membre requis. […] [L]’État membre requérant peut conclure, par exemple au regard d’informations nouvellement obtenues, que c’est encore un autre État membre qui est responsable […]. C’était le cas dans l’affaire C‑48/17, où les autorités néerlandaises ont présenté auprès de l’Italie une requête aux fins de reprise en charge sur la base d’informations qu’elles ont reçues des autorités suisses en réponse à une requête aux fins de reprise en charge. De même, de nouvelles informations qui indiquent qu’un autre État membre est responsable peuvent encore apparaître au cours de la procédure de réexamen. […] L’État membre requérant devra d’abord établir que, sur la base des critères mentionnés dans le règlement [Dublin III], aucun État membre responsable ne peut être désigné, ou que le transfert vers le premier État membre auprès duquel la demande a été introduite est impossible. C’est à ce moment-là seulement que l’État membre procédant à la détermination de l’État membre responsable devient l’État membre responsable (article 3, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement [Dublin III]). »
103. Le gouvernement du Royaume-Uni estime que « la réponse à une demande de réexamen a lieu après que la question de la responsabilité pour traiter une demande de protection internationale a déjà été déterminée. Par définition, l’État membre requis aura déjà rejeté la requête aux fins de prise en charge ou reprise en charge, entraînant la responsabilité de l’État membre requérant. Le système dit “Dublin III” a donc atteint l’objectif visé qui est de déterminer quel est l’État membre responsable. La procédure de réexamen définie à l’article 5, paragraphe 2, du règlement [nº 1560/2003] prévoit la possibilité pour l’État membre requérant de contester la décision de l’État membre requis, mais, et ce point est essentiel, dans un contexte où la responsabilité a déjà été établie. »
104. Selon le gouvernement hongrois, « si un État membre ne répond pas à une demande de réexamen d’une requête aux fins de reprise en charge, c’est la réponse donnée explicitement ou implicitement à la requête aux fins de reprise en charge initiale qui permet de déterminer quel est l’État membre responsable de l’examen de la demande de protection internationale. Si l’État membre requis ne répond pas dans le délai d’un mois ou de deux semaines à la requête aux fins de reprise en charge, alors, conformément à l’article 25 du règlement [Dublin III], son absence de réponse implique l’acceptation de ladite requête et implique en soi l’obligation de reprise pour l’État membre requis. Il va de soi, par contre, qu’une réponse négative n’a pas pour résultat la responsabilité de l’État membre requis. »
105. La Commission considère, conformément à sa réponse à la deuxième question préjudicielle qu’« un temps déraisonnablement long que l’État membre requis aurait mis pour répondre à une demande de réexamen ne saurait donner lieu à un transfert de responsabilité ». Elle estime que « dans des circonstances telles que celles au principal dans l’affaire C‑47/17, aucune conséquence juridique pour l’État membre requis n’est attachée au fait que celui-ci ne répondrait pas à la demande de réexamen dans un délai de deux semaines ou dans un délai raisonnable, parce que cet État membre requis avait déjà refusé la requête aux fins de reprise en charge dans le délai prévu à l'article 25, paragraphe 1, du règlement [Dublin III] et qu’aucun transfert automatique de responsabilité vers l’État membre requis ne survient plus ensuite en raison du temps écoulé. Dans des circonstances telles que celles des litiges au principal, il n’y a pas davantage de transfert de responsabilité vers l’État membre requérant sur la base du règlement [Dublin III] ou du règlement nº 1560/2003 : dans l’affaire C‑48/17, la responsabilité avait déjà été déterminée sur la base d’une acceptation tacite d’une requête aux fins de prise en charge, tandis que dans des circonstances telles que celles de l’affaire C‑47/17, l’État membre requérant avait le droit de considérer un résultat positif fourni par Eurodac comme un élément de preuve fiable selon lequel l’État membre requis était responsable en tant qu’État membre de la première demande d’asile.
106. Selon la Commission, « [c]ontrairement à ce que le juge de renvoi semble penser, les autorités néerlandaises n’étaient pas tenues de se déclarer immédiatement responsables à l’expiration du délai indicatif de deux semaines imparti à l’État membre requis pour répondre à une demande de réexamen. Les Pays-Bas n’ont pas du tout adopté un comportement déraisonnable en attendant plusieurs mois que les autorités allemandes résolvent le problème […] que leur posaient les demandes de réexamen. Finalement, les Pays-Bas se sont déclarés compétents le 14 décembre 2016, ce qui peut se justifier sur la base de l’article 3, paragraphe 1, ou de l’article 17 du règlement Dublin III. »
107. Dans ses réponses aux questions écrites de la Cour, le gouvernement allemand considère que « la réponse négative de l’État membre requis à une requête de prise ou de reprise en charge, dans les délais fixés respectivement à l’article 22, paragraphes 1 et 6, et l’article 25, paragraphe 1, du règlement Dublin III, entraîne en principe la responsabilité de l’État membre requérant pour l’examen de la demande de protection internationale. Cette responsabilité intervient au moment de la réception par l’État membre requérant du rejet de la requête. » Il ajoute que si « l’État membre requis ne répond pas dans le délai de deux semaines prévu par l’article 5, paragraphe 2, du règlement [nº 1560/2003] […] cela n’a pas pour conséquence […] un transfert de la responsabilité à l’État membre requis. L’État requérant demeure responsable. S’il n’est plus possible de requérir à nouveau la prise ou la reprise en charge auprès de l’État membre requis en cas de circonstances nouvelles […], la date du rejet du réexamen ou l’expiration infructueuse du délai de réponse prévu à l’article 5, paragraphe 2, du règlement [nº 1560/2003] justifie la fin de la procédure de réexamen et déclenche le délai de traitement prévu à l’article 31, paragraphe 3, de la directive [2013/32]. »
108. Je considère qu’étant donné que l’article 22, paragraphes 1 et 6, et l’article 25, paragraphe 1, du règlement Dublin III ne définissent pas les effets juridiques d’une réponse négative de l’État membre requis d’une demande de prise ou reprise en charge, l’État membre requérant ne devient pas automatiquement, à ce moment-là, responsable de l’examen d’une demande de protection internationale (57).
109. En effet, à condition que les délais impératifs prévus aux articles 21 et 23 du règlement Dublin III soient respectés, l’État membre requérant peut encore présenter une nouvelle demande de prise ou reprise en charge auprès d’un État membre différent du premier État membre requis, demande qui pourrait éventuellement conduire à la responsabilité pour ce dernier État membre d’examiner la demande de protection internationale.
110. En outre, l’État membre requérant peut, lorsqu’il estime que la réponse négative repose sur une erreur d’appréciation ou lorsqu’il dispose d’éléments complémentaires à faire valoir (58), solliciter, dans les trois semaines qui suivent la réception de cette réponse, un réexamen de sa requête de prise ou reprise en charge, conformément à l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003.
3. Acceptation explicite de la part de l’État membre de la responsabilité de l’examen d’une demande de protection internationale
111. Je considère aussi qu’à condition que les critères établissant l’État membre responsable énoncés par le règlement Dublin III, notamment à son chapitre III, soient respectés, l’État membre requis en application de l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003 est responsable de l’examen d’une demande de protection internationale, s’il accepte explicitement cette responsabilité dans un délai raisonnable (59) au vu des circonstances particulières au cas d’espèce (60).
112. Se pose dès lors la question de savoir ce qu’est un délai raisonnable pour répondre à une demande de réexamen. Comme je l’ai déjà indiqué aux points 94 à 96 des présentes conclusions, il est, à mon avis, impossible de déterminer par avance et dans l’abstrait ce qu’est un délai raisonnable. Toutefois, il est opportun, afin d’assurer au mieux la sécurité juridique, de donner quelques indications (61) à ce sujet à la juridiction nationale.
113. Étant donné que l’État membre requis a déjà répondu négativement à une demande de prise ou reprise en charge et que la réponse à la demande de réexamen doit être prise dans un délai indicatif de deux semaines, je considère qu’en cas de non-réponse à une demande de réexamen qui porte sur la même personne pendant plus d’un mois, délai qui pourrait être porté à deux mois en cas de circonstances exceptionnelles, l’État membre requérant doit assumer la responsabilité d’examiner la demande de protection internationale. En revanche, si l’État membre requis accepte explicitement cette responsabilité dans un délai raisonnable, il devient responsable de l’examen d’une demande de protection internationale.
114. À cet égard, je rappelle que, dans l’affaire C‑48/17, les autorités italiennes ont accepté, le 26 janvier 2016, la responsabilité d’examiner la demande de protection internationale de la personne concernée à la suite d’une demande de réexamen du secrétaire d’État datée du 1er décembre 2015 et un rappel daté du 18 janvier 2016, à savoir dans un délai de moins de deux mois après l’introduction de ladite demande.
115. Même s’il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier si, selon les circonstances particulières de l’espèce le secrétaire d’État a agi avec la célérité requise, il m’apparaît que, lorsque l’État membre requis accepte explicitement la responsabilité d’examiner la demande de protection internationale, comme c’est le cas dans cette affaire, l’État membre requérant doit en informer la personne concernée dans les plus brefs délais.
116. Le 31 mars 2016, les autorités néerlandaises auraient fait part à l’avocat du requérant au principal dans l’affaire C‑48/17 de leur intention de ne pas traiter sa demande de protection internationale et de la transférer vers l’Italie, soit plus de deux mois après l’acceptation des autorités italiennes, du 26 janvier 2016, de la responsabilité de l’examen de la demande de protection internationale.
117. Il me semble, sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, que les autorités néerlandaises n’ont pas agi à cet égard avec la célérité requise. Il incombe, le cas échéant, à la juridiction de renvoi d’appliquer les sanctions prévues par le droit national.
4. Absence de réponse de la part de l’État membre requis à une demande de réexamen
118. Comme l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003 n’attache aucune conséquence juridique à l’absence de réponse de la part de l’État membre requis à une demande de réexamen dans un délai raisonnable, cette absence de réponse n’équivaut pas à l’acceptation par cet État membre de la responsabilité d’examiner une demande de protection internationale.
119. À mon avis, si l’État membre requis ne répond pas (62) à une demande de réexamen dans un délai raisonnable ou s’il refuse d’accepter la responsabilité d’examiner la demande de protection internationale (63), l’État membre requérant est responsable (64) pour cet examen et doit en informer la personne concernée dans les plus brefs délais, sous peine de la laisser dans une sorte de vide juridique (65) où ni l’État membre requérant ni l’État membre requis ne seraient responsables de l’examen de sa demande de protection internationale. Une telle situation serait totalement inacceptable dans le cadre du « système Dublin III », caractérisé par la nécessité d’assurer la sécurité juridique dans la détermination de l’État membre responsable du traitement d’une demande de protection internationale et, ce faisant, qui impose une condition de célérité.
120. Il convient de noter que dans l’affaire C‑47/17, huit mois se sont écoulés entre la demande de réexamen du secrétaire d’État adressée aux autorités allemandes le 14 avril 2016 et le 14 décembre 2016, date à laquelle le Royaume des Pays-Bas s’est finalement déclaré responsable du traitement de la demande de protection internationale (66), puisque les autorités allemandes n’avaient pas répondu à la demande de réexamen (67).
121. Je considère, sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, que ce délai est disproportionné et ne saurait être justifié même lorsque les États membres sont confrontés à un afflux important de demandeurs de protection internationale, et ce sous peine d’une sanction financière, telle que prévue dans la législation nationale.
122. Il découle de ce qui précède que les cinquième et sixième questions préjudicielles appellent les réponses suivantes :
– étant donné que l’article 22, paragraphes 1 et 6, et l’article 25, paragraphe 1, du règlement Dublin III ne définissent pas les effets juridiques d’une réponse négative de l’État membre requis d’une demande de prise ou reprise en charge, l’État membre requérant ne devient pas automatiquement, à ce moment-là, responsable de l’examen d’une demande de protection internationale ;
– à condition que les délais impératifs prévus aux articles 21 et 23 du règlement Dublin III soient respectés, l’État membre requérant peut encore présenter une nouvelle demande de prise ou reprise en charge auprès d’un État membre différent du premier État membre requis, demande qui pourrait éventuellement conduire à la responsabilité pour ce dernier État membre d’examiner la demande de protection internationale ;
– à la suite d’une réponse négative à une demande de prise en charge ou reprise en charge dans les délais fixés à l’article 22, paragraphes 1 et 6, et à l’article 25, paragraphe 1, du règlement Dublin III, si l’État membre requis d’une demande de réexamen en application de l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003 accepte explicitement dans un délai raisonnable la responsabilité pour examiner la demande de protection internationale, il sera responsable de cet examen et doit en informer la personne concernée dans les plus brefs délais ;
– en revanche, si l’État membre requis ne répond pas à la demande de réexamen dans un délai raisonnable ou s’il refuse d’accepter la responsabilité d’examiner la demande de protection internationale, l’État membre requérant sera responsable pour cet examen et il devra informer la personne concernée de ce fait dans les plus brefs délais.
123. Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par le rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (tribunal de La Haye, siégeant à Haarlem, Pays-Bas) de la manière suivante :
– si l’État membre requis doit s’efforcer de répondre dans un délai de deux semaines à une demande de réexamen prévue à l’article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) nº 1560/2003 de la Commission, du 2 septembre 2003, portant modalités d’application du règlement (CE) nº 343/2003 du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un des États membres par un ressortissant d’un pays tiers, il n’a pas l’obligation juridique de répondre dans ce délai. En outre, l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003 n’attache aucune conséquence juridique à l’absence de réponse à une demande de réexamen dans ledit délai ;
– le délai maximal d’un mois prévu à l’article 25, paragraphe 1, du règlement (UE) nº 604/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride n’est pas applicable dans le cadre de la procédure de réexamen prévue à l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003 ;
– l’État membre requis doit s’efforcer de répondre à une demande de réexamen en application de l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003 dans un délai de deux semaines et en tout état de cause dans un délai raisonnable. Il incombe à la juridiction de renvoi de déterminer dans chaque cas concret, après avoir apprécié toutes les circonstances pertinentes, si le délai pris par l’État membre requis a été raisonnable ;
– étant donné que, l’article 22, paragraphes 1 et 6, et l’article 25, paragraphe 1, du règlement n° 604/2013 ne définissent pas les effets juridiques d’une réponse négative de l’État membre requis d’une demande de prise ou reprise en charge, l’État membre requérant ne devient pas automatiquement, à ce moment-là, responsable de l’examen d’une demande de protection internationale. À condition que les délais impératifs prévus aux articles 21 et 23 du règlement n° 604/2013 soient respectés, l’État membre requérant peut encore présenter une nouvelle demande de prise ou reprise en charge auprès d’un État membre différent du premier État membre requis, demande qui pourra éventuellement conduire à la responsabilité pour ce dernier État membre d’examiner la demande de protection internationale. À la suite d’une réponse négative à une demande de prise ou reprise en charge dans les délais fixés à l’article 22, paragraphes 1 et 6, et à l’article 25, paragraphe 1, du règlement n° 604/2013, si l’État membre requis d’une demande de réexamen en application de l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003 accepte explicitement dans un délai raisonnable la responsabilité pour examiner la demande de protection internationale, il sera responsable de cet examen et doit en informer la personne concernée dans les plus brefs délais. En revanche, si l’État membre requis ne répond pas à la demande de réexamen dans un délai raisonnable ou s’il refuse d’accepter la responsabilité d’examiner la demande de protection internationale, l’État membre requérant sera responsable pour cet examen et il devra informer la personne concernée de ce fait dans les plus brefs délais.
2 JO 2003, L 222, p. 3. Le règlement nº 1560/2003 a été modifié notamment par le règlement d’exécution (UE) n° 118/2014 de la Commission, du 30 janvier 2014, modifiant le règlement (CE) n° 1560/2003 portant modalités d’application du règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un des États membres par un ressortissant d’un pays tiers (JO 2014, L 39, p. 1). Aucune modification n’a été apportée à l’article 5 du règlement nº 1560/2003.
3 Règlement du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (JO 2013, L 180, p. 31, ci-après le « règlement Dublin III »).
4 Le règlement Dublin III a abrogé et remplacé le règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil, du 18 février 2003, établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un des États membres par un ressortissant d’un pays tiers (JO 2003, L 50, p. 1, ci-après le « règlement Dublin II »).
5 JO 2013, L 180, p. 1, ci-après le « règlement Eurodac ». Le système Eurodac est composé d’un système central, qui gère notamment une base de données centrale et informatisée composée d’empreintes digitales qui constituent un élément important aux fins de l’établissement de l’identité exacte des demandeurs d’une protection internationale et des personnes interpellées à l’occasion du franchissement illégal d’une frontière extérieure de l’Union européenne, ainsi que de moyens électroniques de transmission entre les États membres et le système central. Un des objectifs principaux du système Eurodac est l’application efficace du règlement Dublin III. La base de données Eurodac a été mise en place afin que « tout État membre puisse vérifier si un ressortissant de pays tiers ou un apatride se trouvant illégalement sur son territoire a demandé une protection internationale dans un autre État membre » (voir considérants 4 à 6 du règlement Eurodac). Aux termes de l’article 9, paragraphe 1, du règlement Eurodac, « [c]haque État membre relève sans tarder l’empreinte digitale de tous les doigts de chaque demandeur d’une protection internationale âgé de 14 ans au moins et la transmet au système central dès que possible et au plus tard 72 heures suivant l’introduction de la demande de protection internationale telle que définie à l’article 20, paragraphe 2, du règlement [Dublin III] […] ».
7 Dans ses observations écrites, la Commission estime que le requérant au principal n’a pas introduit une demande de protection internationale auprès de la République fédérale d’Allemagne. Elle relève qu’« [u]ne lettre de l’avocat de l’intéressé aux autorités néerlandaises évoque une lettre du 4 juillet 2016 du Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Office fédéral allemand pour la migration et les réfugiés […]), qui indiquerait que les empreintes digitales de tous les étrangers pénétrant en Allemagne sont prélevées et qu’elles sont toutes enregistrées sous la “catégorie 1” du système Eurodac – celle des demandeurs d’asile, à distinguer de la catégorie des personnes interpellées à l’occasion du franchissement illégal d’une frontière extérieure –, qu’une demande d’asile ait été effectivement introduite ou non. Ces modalités d’enregistrement auraient entre-temps eu comme conséquence que les autorités allemandes ont, comme dans le cas d’espèce, rejeté des requêtes du service néerlandais au motif qu’aucune demande d’asile n’avait été introduite » (voir point 8 de ces observations).
8 Selon la Commission, le 7 avril 2016, les autorités allemandes auraient répondu « pour le moment par la négative pour respecter le délai de réponse prévu à l’article 25, paragraphe 1, du règlement Dublin III. La réponse nécessit[ait] un examen plus poussé en Allemagne, dont [les autorités néerlandaises] seraient informées sans avoir à en faire la demande » (voir point 5 de ses observations écrites).
9 Lors de l’audience du 16 janvier 2018, l’avocat du requérant au principal dans l’affaire C‑47/17 a confirmé que l’astreinte doit être comprise dans le sens qu’il s’agit d’une somme à payer par jour de retard, y compris dans le passé, dans le délai imposé à la prise de décision par l’autorité administrative.
10 S’il semble résulter du dossier que le requérant au principal n’a pas introduit de demande d’asile en Italie, de sorte qu’il s’agirait en l’espèce d’une prise (et non d’une reprise) en charge, l’avis d’acceptation du transfert des autorités italiennes fait référence à l’article 18, paragraphe 1, sous b), du règlement Dublin III. Je relève, également, que, selon la Commission, le « 8 avril 2016, l’avocat de l’intéressé a fait remarquer que l’Italie n’[était] pas devenue responsable le 26 janvier 2016, mais le 1er septembre 2015. Le délai de six mois pour le transfert, visé à l’article 29 du règlement Dublin III, avait donc déjà expiré » (voir point 23 des observations écrites de la Commission).
11 Dans la quatrième question dans l’affaire C‑47/17, les mots « plus de six mois » ont été remplacés dans l’affaire C‑48/17 par les mots « sept semaines et demie » et dans la cinquième question de l’affaire C‑47/17 les mots « ni dans un délai d’un mois » sont absents de la première phrase de la cinquième question dans l’affaire C‑48/17.
12 Voir, en ce sens, arrêt du 10 décembre 2013, Abdullahi (C‑394/12, EU:C:2013:813, points 53 et 54 et jurisprudence citée). C’est moi qui souligne.
13 Il ressort du considérant 4 du règlement Dublin III que le régime d’asile européen commun devrait comporter une méthode claire et opérationnelle pour déterminer l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile. Selon le considérant 5 de ce règlement « [u]ne telle méthode devrait être fondée sur des critères objectifs et équitables tant pour les États membres que pour les personnes concernées. Elle devrait, en particulier, permettre une détermination rapide de l’État membre responsable afin de garantir un accès effectif aux procédures d’octroi d’une protection internationale et ne pas compromettre l’objectif de célérité dans le traitement des demandes de protection internationale. »
14 Arrêt du 16 février 2017, C. K. e.a.C. K. e.a.C. K. e.a. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, point 56). Le chapitre IV du règlement Dublin III identifie les situations selon lesquelles un État membre peut être considéré comme responsable de l’examen d’une demande d’asile en dérogeant à ces critères.
15 Voir, en ce sens, arrêt du 25 octobre 2017, Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805, point 39). Au point 53 de l’arrêt du 26 juillet 2017, Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587), la Cour a dit pour droit que « si les dispositions de l’article 21, paragraphe 1, de ce règlement visent à encadrer la procédure de prise en charge, elles contribuent également, au même titre que les critères énoncés au chapitre III dudit règlement, à déterminer l’État membre responsable, au sens du même règlement. Dès lors, une décision de transfert vers un État membre autre que celui auprès duquel la demande de protection internationale a été introduite ne saurait être valablement adoptée une fois expirés les délais figurant à ces dispositions. »
16 Voir arrêt du 26 juillet 2017, Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587, point 51). Nonobstant ce premier délai, en cas de résultat positif Eurodac avec des données enregistrées en vertu de l’article 14 du règlement Eurodac, cette requête doit être formulée dans un délai de deux mois à compter de la réception de ce résultat. Au point 67 de l’arrêt du 26 juillet 2017, Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587), la Cour a jugé qu’il ressort du libellé même de l’article 21, paragraphe 1, du règlement Dublin III que la requête de prise en charge doit impérativement être formulée dans le respect des délais énoncés à cette disposition.
17 Voir arrêt du 26 juillet 2017, Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587, point 52). Au point 61 de cet arrêt, la Cour a dit pour droit que « l’article 21, paragraphe 1, [troisième alinéa] dudit règlement […] prévoit, en cas d’expiration des délais énoncés aux deux alinéas qui le précèdent, un transfert de plein droit de la responsabilité à l’État membre auprès duquel la demande de protection internationale a été introduite, sans subordonner ce transfert à une quelconque réaction de l’État membre requis ». Au point 54 de ce même arrêt, la Cour a jugé que « [les] dispositions [de l’article 21, paragraphe 1, du règlement Dublin III] contribuent ainsi, de manière déterminante, à la réalisation de l’objectif de célérité dans le traitement des demandes de protection internationale, mentionné au considérant 5 du règlement Dublin III, en garantissant, en cas de retard dans la conduite de la procédure de prise en charge, que l’examen de la demande de protection internationale soit effectué dans l’État membre où cette demande a été introduite, afin de ne pas différer davantage cet examen par l’adoption et l’exécution d’une décision de transfert ».
18 L’article 22, paragraphe 6, du règlement Dublin III prévoit un délai d’un mois dans certaines circonstances pour répondre à la demande de prise en charge.
19 Ou du délai d’un mois prévu au paragraphe 6.
20 Selon la Commission, « [l]e règlement Dublin III ne contient pas de disposition d’application générale pour le délai dans lequel la détermination de la responsabilité d’un État membre doit avoir été effectuée lorsque l’État membre requis a transmis sa réponse négative dans le délai prévu par l’article 22, paragraphes 1 et 6, et l’article 25, paragraphe 1 » (voir point 3 des réponses aux questions écrites).
21 En effet, reste à savoir si les critères établis par le chapitre III du règlement Dublin III sont toujours applicables ou si la responsabilité est automatiquement transférée à l’État membre requérant.
22 Il me semble à cet égard que le règlement Dublin III est assez lacunaire.
23 Arrêt du 8 mai 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, points 49 et 50).
24 Conformément à l’article 29, paragraphe 2, du règlement Dublin III, « [c]e délai [de six mois] peut être porté à un an au maximum s’il n’a pas pu être procédé au transfert en raison d’un emprisonnement de la personne concernée ou à dix-huit mois au maximum si la personne concernée prend la fuite ». C’est moi qui souligne.
25 Arrêt du 25 octobre 2017, Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805, points 27, 29 et 34). Au point 39 de cet arrêt, la Cour dit pour droit que « les procédures de prise en charge et de reprise en charge instituées par le règlement Dublin III doivent, en particulier, être menées dans le respect d’une série de délais impératifs, parmi lesquels figure le délai de six mois mentionné à l’article 29, paragraphes 1 et 2, de ce règlement. Si ces dispositions visent à encadrer ces procédures, elles contribuent également, au même titre que les critères énoncés au chapitre III dudit règlement, à déterminer l’État membre responsable. » En outre, au point 41 de ce même arrêt, la Cour a jugé que « les délais énoncés à l’article 29 du règlement Dublin III [auraient] pour objet d’encadrer non seulement l’adoption mais également l’exécution de la décision de transfert ».
26 Voir point 24 des présentes conclusions.
27 Voir point 25 des présentes conclusions.
28 Selon la Commission, « [i]l ressort clairement de l’article 31, paragraphe 3, deuxième alinéa, de la directive 2013/32 que le délai (renouvelable) de six mois pour le traitement de la demande d’asile commence à courir à partir du moment où l’État membre responsable a été déterminé conformément au règlement [Dublin III] et où le demandeur se trouve sur le territoire de cet État membre et a été pris en charge par l’autorité compétente » (voir point 72 de ses observations).
29 Dans ses réponses aux questions écrites de la Cour, le gouvernement allemand considère que nonobstant le fait que le règlement Dublin III a pour objectif un traitement rapide des demandes de protection internationale « [i]l n’est toutefois pas possible de réduire la procédure à la durée la plus courte possible dans tous les cas puisque la procédure peut se prolonger en cas de recours du demandeur contre [l]a décision ou bien de fuite ou d’incarcération. Dans ces cas, le règlement Dublin III prévoit lui-même un début tardif ou une prolongation du délai de six mois prévu à l’article 29, paragraphe 1, premier alinéa » (voir point 5 de ses réponses aux questions).
30 Et, par conséquent, le délai maximal pour le traitement d’une demande de protection internationale qui ne commence à courir qu’à partir de la détermination de l’État membre responsable, et ce uniquement si les autres conditions prévues à l’article 31, paragraphe 3, de la directive 2013/32 sont remplies.
31 En effet, par sa lettre du 16 octobre 2017 adressée aux intéressés visés à l’article 23 de son statut, la Cour les a interrogés sur la base juridique de la procédure additionnelle de réexamen instaurée à l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003. Le requérant au principal dans l’affaire C‑48/17 considère que le règlement Dublin III ne confère aucune compétence à la Commission pour introduire une procédure de réexamen. Le gouvernement allemand estime que, si le règlement Dublin III ne comporte aucune habilitation expresse pour l’adoption de la procédure de réexamen, le règlement nº 1560/2003 « précise dans son [considérant 1] qu’il y a lieu de préciser un certain nombre de modalités spécifiques nécessaires à la mise en œuvre effective du règlement Dublin III. L’objectif est notamment de faciliter le “traitement” de la requête. L’article 5 du règlement [nº 1560/2003], qui comporte des dispositions sur le traitement des requêtes en cas de rejet de celles-ci, relève également de cet objet. » Le requérant au principal dans l’affaire C‑48/17 a indiqué lors de l’audience du 16 janvier 2018 qu’il estimait que la base juridique de la procédure de réexamen en cause ne pouvait pas être l’article 29, paragraphe 4, du règlement Dublin III. Lors de l’audience, la Commission a soutenu que l’article 17, paragraphe 3, du règlement Dublin II (qui correspond de manière imparfaite à l’article 21, paragraphe 3, du règlement Dublin III) ainsi que l’article 29, paragraphe 4, du règlement Dublin III constituaient la base juridique de l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003. À cet égard, le gouvernement néerlandais s’est rallié aux observations de la Commission.
32 Voir point 17 des observations du gouvernement hongrois.
33 Pas plus d’ailleurs que le règlement Dublin II.
34 Et le règlement Dublin II dans le passé. Voir, en ce sens, considérant 1 du règlement nº 1560/2003.
35 Je considère, conformément à l’article 21, paragraphe 1, et à l’article 23, paragraphe 1, du règlement Dublin III, ainsi qu’à l’arrêt du 26 juillet 2017, Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587, point 67), qu’à la suite d’une réponse négative de l’État membre requis, l’État membre requérant peut introduire une nouvelle demande de prise ou reprise en charge, à condition que les délais impératifs établis par les articles 21 et 23 du règlement Dublin III soient respectés. Il s’ensuit que la possibilité de demandes de prise ou reprise en charge parallèles est envisageable, au moins en théorie. Or, si les délais en question sont expirés, l’État membre requérant ne peut plus présenter pareille demande. La réponse de la Commission aux questions écrites de la Cour indique que « [l]a procédure de la demande de réexamen est utilisée dans un nombre non négligeable de cas (2 903 demandes en 2015, 8 442 en 2016) et débouche sur une acceptation dans environ un tiers des cas (dans le cas de 1 019 demandes formulées en 2015 et dans celui de 2 489 demandes formulées en 2016) ».
36 Comme je l’indiquerai au point 111 des présentes conclusions, l’État membre requis en application de l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003 n’est responsable de l’examen d’une demande de protection internationale que s’il accepte explicitement cette responsabilité dans un délai raisonnable.
37 À cet égard, le libellé du texte ne laisse pas de doute en ce qui concerne l’usage de termes impératifs : « [c]ette faculté doit être exercée dans les trois semaines qui suivent la réception de la réponse négative ».
38 Au point 53 de ses observations, la Commission relève que « [l]e règlement Dublin III et le règlement nº 1560/2003, adopté en exécution de celui-ci, comportent une série de délais clairement contraignants, mais tout n’est pas régi par des délais contraignants. C’est précisément pour cette raison qu’on ne saurait adopter une interprétation qui va à l’encontre d’un texte clair. Dans le cas de l’article 5, paragraphe 2, du règlement [nº 1560/2003], il peut effectivement y avoir des situations dans lesquelles les autorités de l’État membre requis doivent examiner des cas complexes, liés par exemple à des mineurs non accompagnés et à d’éventuels membres de la famille ; dans de telles situations, un délai court et contraignant irait à l’encontre de l’objectif visant à ce que l’État membre responsable soit désigné correctement. Il y a donc bien une considération politique à la base des termes clairs de l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003. »
39 Dans les versions en langue espagnole : « se esforzará » ; en langue danoise : « bestraeber » ; en langue anglaise : « shall endeavour » ; en langue italienne : « procura di » ; en langue hongroise : « törekszik », et en langue néerlandaise : « zich beijveren ».
40 Je considère, à l’instar de la Commission, que le terme « s’efforce » et « les expressions similaires utilisées dans l’écrasante majorité des versions linguistiques du règlement sont parfaitement clairs » et n’imposent pas d’obligation de répondre dans les deux semaines (voir points 51 et 52 de ses observations). Le requérant au principal dans l’affaire C‑47/17 considère que le terme « zich beijveren » (« s’efforce »), tel qu’il figure dans la version en langue néerlandaise des dispositions de l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003, peut uniquement être interprété comme signifiant que l’État membre requis est tenu d’une obligation de déployer ses meilleurs efforts. L’obligation de déployer les meilleurs efforts ne saurait signifier que l’État membre requis doit répondre (voir point 3.1 de ses observations). Le gouvernement néerlandais considère que le délai de deux semaines visé à l’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003 n’est pas un délai impératif et que l’État membre requis n’est pas tenu de répondre dans les deux semaines (voir points 36 à 38 de ses observations). Selon le gouvernement du Royaume-Uni « l’État membre requis doit tenter de répondre dans un délai de deux semaines, mais [il] n’est pas obligé de le faire. […] Le terme “s’efforce” serait privé de toute signification si l’État membre requis était soumis à une obligation absolue de répondre dans les deux semaines. Il indique que des efforts sérieux et réels doivent être entrepris pour répondre dans ce délai, mais reconnaît que ce ne sera pas toujours possible, et ce pour un grand nombre de raisons, comme, par exemple, la pression liée au volume d’affaires traitées par l’État membre requis ou les difficultés de l’affaire examinée. L’État membre requis n’est pas lié de manière absolue par la période de deux semaines mentionnée. […] De même, la situation peut être distinguée de certains des délais identifiés dans le règlement Dublin III : ainsi, au titre de l’article 22 de ce règlement, l’État membre requis “statue sur la requête aux fins de prise en charge d’un demandeur dans un délai de deux mois à compter de la réception de la requête”. Aux termes de l’article 25, paragraphe 1, l’État membre requis ”statue […] aussi rapidement que possible et en tout état de cause dans un délai n’excédant pas un mois à compter de la date de réception de la requête.” » « Lorsque le législateur de l’Union a voulu imposer une obligation absolue, il l’a fait dans des termes très clairs. L’obligation prévue à l’article 5, paragraphe 2, du règlement [nº 1560/2003] est d’une autre nature » (voir points 11, 12 et 14 de ses observations, et c’est moi qui souligne).
41 Selon le gouvernement néerlandais, ce délai « n’est qu’une ligne directrice à l’égard de l’État membre requis ». Selon la Commission, le règlement nº 1560/2003 ne « vise pas à imposer un délai strictement impératif, mais bien à édicter une orientation qu’il convient de suivre dans la mesure du possible ». Il s’agit donc d’un délai purement indicatif. La Confédération suisse, qui n’a fait des observations que sur la première question préjudicielle, est moins absolue dans la mesure où elle considère que « [l]es termes de la disposition plaident en ce sens que le délai fixé à l’article 5, paragraphe 2, du règlement [n° 1560/2003] est simplement un délai indicatif et non un délai de forclusion. Il apparaît ainsi clairement, notamment en s’appuyant sur certaines versions linguistiques de l’article 5, paragraphe 2, […] que l’obligation de l’[État membre] requis de répondre dans un délai de deux semaines ne peut pas être comprise en ce sens que le non-respect de ce délai doit avoir immédiatement des conséquences juridiques. L’obligation de “s’efforcer” implique au contraire une certaine flexibilité dans le temps pour répondre à la demande de réexamen. L’État requis peut ainsi valablement répondre à la demande même après l’expiration du délai de deux semaines. L’objet du règlement Dublin III plaide cependant en ce sens que le délai prévu à l’article 5, paragraphe 2, du règlement […] n° 1560/2003 est une obligation de principe à respecter et pas seulement une indication de temps sans pertinence. » C’est moi qui souligne.
42 Le gouvernement du Royaume-Uni relève que « contrairement, par exemple, aux articles 22 et 25 du règlement Dublin III, aucun transfert automatique de la responsabilité n’est prévu lorsqu’un État membre requis ne répond pas […] dans un délai de deux semaines […] » (voir point 20 de ses observations). Selon le gouvernement hongrois, « [o]n constatera que ni le règlement [Dublin III] ni le règlement no 1560/2003 n’attachent expressément de conséquences juridiques à l’absence de réponse à la demande de réexamen ou au dépassement du délai de deux semaines prévu à cet effet, et donc non plus aucune conséquence qui aurait une incidence sur la responsabilité relative à l’examen de la demande de protection internationale » (voir point 18 de ses observations). Dans ses réponses aux questions écrites de la Cour, le gouvernement allemand considère que « [l]e règlement Dublin III ne prévoit aucune conséquence juridique en cas de non-réponse à la demande de réexamen de la requête de prise ou reprise en charge. […] [O]n notera que, à défaut de base juridique dans le règlement Dublin III, l’absence de réponse ne saurait avoir pour conséquence un transfert de responsabilité. »
43 Ainsi qu’il ressort du libellé même de cette disposition, en particulier le terme « s’efforce ».
44 L’article 5, paragraphe 2, du règlement nº 1560/2003 dispose que « [l]’État membre requis s’efforce de répondre dans les deux semaines. En tout état de cause, cette procédure additionnelle ne rouvre pas les délais prévus à l’article 18, paragraphes 1 et 6, et à l’article 20, paragraphe 1, point b), du règlement [Dublin II] ». C’est moi qui souligne. L’article 18, paragraphes 1 et 6, et l’article 20, paragraphe 1, point b), du règlement Dublin II correspondent à l’article 22, paragraphes 1 et 6, et à l’article 25, paragraphe 1, du règlement Dublin III.
45 La Commission estime que ces délais ne peuvent donc être prolongés ni « donner lieu à un transfert de responsabilité. Autrement dit, cela signifie qu’après une réponse négative au sens de l’article 5, paragraphe 1, du règlement nº 1560/2003, un État membre requis ne peut plus devenir responsable que s’il l’accepte lui-même. Cela s’explique par le fait qu’une demande de réexamen n’est pas une nouvelle requête aux fins de reprise en charge. Une demande de réexamen oblige l’État membre requis à réexaminer la situation et à vérifier s’il s’en tient à sa réponse négative, rien de plus. Une interprétation différente serait par ailleurs contraire à la hiérarchie des normes, parce qu’elle consisterait à faire déroger un règlement d’exécution au règlement de base. » C’est moi qui souligne.
46 Affaire C‑48/17.
47 Affaire C‑47/17. Dans les affaires jointes C‑47/17 et C‑48/17, la juridiction de renvoi relève que l’article 31, paragraphe 3, de la directive 2013/32 dispose que « les États membres veillent à ce que la procédure d’examen de la demande d’asile soit menée à terme dans les six mois à compter de l’introduction de la demande. Il ne serait donc pas logique de considérer que la durée du réexamen, au titre de l’article 5, paragraphe 2, du règlement [nº 1560/2003], de la détermination de l’État membre responsable de la demande d’asile puisse être supérieure au délai imparti pour prendre une décision sur la demande d’asile elle-même, laquelle doit encore être rendue après qu’il a été statué sur la question de savoir quel est l’État membre responsable du traitement de la demande. » Je considère, conformément à mes observations au point 75 des présentes conclusions, que les délais prévus à la directive 2013/32 et, notamment, à son article 31, paragraphe 3, sont clairement distincts de ceux fixés par le règlement Dublin III et, par conséquent, de ceux fixés par le règlement nº 1560/2003.
48 En effet, conformément au principe de coopération loyale, énoncé à l’article 4, paragraphe 3, TUE, les États membres doivent notamment faciliter l’accomplissement par l’Union de sa mission.
49 Selon le gouvernement du Royaume-Uni, « [i]l n’est pas possible de déterminer ce qui constitue une “durée raisonnable”, puisque cette notion est, par définition, étroitement liée aux faits. Ce qui est raisonnable dépend du contexte » (voir point 22 de ses observations).
50 Dans l’affaire C‑47/17, les autorités allemandes n’ont pas répondu à la demande de réexamen du secrétaire d’État du 14 avril 2016. Il y a lieu de rappeler que dans l’affaire C‑48/17, les autorités italiennes ont accepté, le 26 janvier 2016, la responsabilité d’examiner la demande de protection internationale de la personne concernée à la suite d’une demande de réexamen du secrétaire d’État en date du 1er décembre 2015, et un rappel en date du 18 janvier 2016, à savoir moins de deux mois après l’introduction de ladite demande.
51 La Commission a signalé à titre indicatif que les faits et les facteurs qui pourraient éventuellement être pertinents pour cette appréciation sont « en particulier […] l’ampleur de l’enquête et des démarches nécessaires à l’examen de la demande, ainsi que d’une éventuelle surcharge de travail des autorités compétentes ». Le gouvernement néerlandais considère que « les circonstances suivantes peuvent, notamment, constituer des éléments pertinents pour répondre à la question de savoir si le délai est raisonnable : [1] les autorités concernées de l’État membre requérant ou de l’État membre requis ont dû effectuer de nombreuses recherches sur la personne en cause ; [2] les autorités concernées de l’État membre requérant et de l’État membre requis ont dû s’entretenir de nombreuses fois, par exemple, pour résoudre une divergence de vues ; [3] les autorités concernées de l’État membre requis ont été confrontées à une charge de travail plus importante, telle que, par exemple, un afflux énorme de demandeurs d’asile ».
52 Voir point 113 des présentes conclusions.
53 Ou dans un délai raisonnable.
54 Je relève qu’il a confirmé lors de l’audience du 16 janvier 2018 que, dans son recours au principal, le requérant au principal dans l’affaire C‑48/17 demande que sa requête soit examinée par les autorités néerlandaises et non par les autorités italiennes.
55 Voir, par analogie, point 59 de l’arrêt du 26 juillet 2017, Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587).
56 Selon le considérant 5 du règlement Dublin III, la méthode pour déterminer l’État membre responsable « devrait être fondée sur des critères objectifs et équitables ».
57 Voir points 62 et 63 des présentes conclusions.
58 Il convient de rappeler que, conformément à l’article 5, paragraphe 1, du règlement nº 1560/2003, une réponse négative doit être pleinement motivée.
59 Il convient de rappeler que le délai de deux semaines n’est qu’un délai indicatif. En outre, à mon avis, une réponse en temps utile est équivalente à une réponse dans un délai raisonnable.
60 C’est à ce moment-là que l’État membre requis devient responsable pour l’examen de la demande de protection internationale. En outre, c’est à compter de cette acceptation explicite de la part de l’État membre requis que, conformément à l’article 29 du règlement Dublin III, commence à courir le délai de six mois pour l’exécution du transfert de la personne concernée.
61 Qui ne pourraient en aucun cas être interprétées comme des limites maximales impératives.
62 Je considère que, si une réponse peut invoquer des circonstances d’ordre général comme un afflux important de demandeurs de protection internationale, elle doit en tout état de cause viser spécifiquement la personne concernée.
63 Cette situation n’est pas en cause dans les affaires au principal.
64 Par la force des choses.
65 Ou à tout le moins dans des « limbes juridiques ».
66 Il convient de rappeler que le requérant au principal dans cette affaire a entamé une grève de la faim et de la soif et a introduit un recours devant la juridiction de renvoi en raison de la tardiveté de la détermination de l’État membre responsable pour l’examen de sa demande de protection internationale.
67 Dans le cas précis du requérant au principal dans l’affaire C‑47/17, il semble qu’il n’y ait pas eu de rappel auprès des autorités allemandes. En outre, il s’avère que, malgré des contacts entre les autorités néerlandaises et allemandes sur le prélèvement d’empreintes digitales pour le système Eurodac, la procédure de conciliation prévue à l’article 37 du règlement Dublin III n’a pas été entamée. En effet, selon la Commission, cette procédure est conçue pour les cas de désaccord persistant entre les États membres sur une question liée à l’application du règlement Dublin III. Elle relève que cette procédure n’a encore jamais été appliquée.