Source: https://www.anwalt24.de/urteile/bverwg/2011-04-14/bverwg-3-c-2010
Timestamp: 2017-09-23 15:06:53
Document Index: 336198983

Matched Legal Cases: ['§ 4', '§ 4', '§ 7', 'Art. 100', '§ 7', '§ 4', '§ 4', '§ 1', '§ 4', '§ 29', '§ 31', '§ 7', '§ 4', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 7', '§ 1', '§ 4', '§ 4', '§ 7', '§ 4', '§ 7', '§ 7', '§ 4', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 10', '§ 26', '§ 24', '§ 7', 'Art. 2', '§ 4', '§ 7', '§ 4', '§ 1', '§ 4', '§ 4', '§ 29', '§ 7', '§ 4', '§ 1', 'Art. 2', 'Art. 1', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 7', 'Art. 6', 'Art. 3', '§ 1', '§ 2', '§ 4', '§ 17']

BVerwG, 14.04.2011 - BVerwG 3 C 20.10 - Auch Altlizenzinhaber haben sich der Überprüfung ihrer luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit nach dem Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben zu unterziehen; Pflicht für Altlizenzinhaber sich der Überprüfung ihrer luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit nach dem Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben zu unterziehen | anwalt24.de
Urt. v. 14.04.2011, Az.: BVerwG 3 C 20.10
Auch Altlizenzinhaber haben sich der Überprüfung ihrer luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit nach dem Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben zu unterziehen; Pflicht für Altlizenzinhaber sich der Überprüfung ihrer luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit nach dem Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben zu unterziehen
Referenz: JurionRS 2011, 17957
Aktenzeichen: BVerwG 3 C 20.10
VG Minden - 08.03.2007 - AZ: 7 K 185/06
OVG Nordrhein-Westfalen - 23.04.2008 - AZ: 20 A 971/07
§ 4 Abs. 3 LuftVG i.d.F.v. 15.01.2005
§ 4 Abs. 1 S. 2 LuftVG i.d.F.v. 15.01.2005
§ 7 LuftSiG i.d.F.v. 15.01.2005
BVerwGE 139, 323 - 336
BayVBl 2012, 474-478
GewArch 2011, 483-486
NVwZ 2011, 1516-1520
NWVBl 2011, 421-424
ZLW 2011, 641-651
BVerwG, 14.04.2011 - BVerwG 3 C 20.10
Der Senat hat das Revisionsverfahren mit Beschluss vom 20. Mai 2009 ausgesetzt, weil dem Bundesverfassungsgericht in einem Normenkontrollverfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG die Frage zur Entscheidung vorlag, ob § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG verfassungsgemäß ist. Das Bundesverfassungsgericht hat mit Beschluss vom 4. Mai 2010 - 2 BvL 8/07 und 9/07 - (NVwZ 2010, 1146) festgestellt, dass diese Regelungen mit dem Grundgesetz vereinbar sind, "soweit danach eine Zuverlässigkeitsprüfung erforderlich ist für Luftfahrer im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 4 des LuftVG".
Maßgeblich für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist beim Widerruf einer Luftfahrererlaubnis nach § 4 Abs. 3 LuftVG der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (vgl. zur Feststellung der Zuverlässigkeit nach § 29d Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG a.F.: Urteil vom 15. Juli 2004 - BVerwG 3 C 33.03 - BVerwGE 121, 257 <260 f.>; ebenso OVG Berlin, Beschluss vom 12. November 2010 - 12 N 71.10 - [...] Rn. 11 und VGH München, Urteil vom 3. März 2009 - 8 BV 07.496 - [...] Rn. 14; vgl. auch OVG Münster, Beschluss vom 15. Juni 2009 - 20 B 148/09 - [...] Rn. 7); danach kommt es hier auf den Erlass des Widerspruchsbescheides am 13. Januar 2006 an.
Aufgrund des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 4. Mai 2010 (a.a.O.) steht mit bindender Wirkung (§ 31 Abs. 1 und 2 BVerfGG) fest, dass § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG in der hier maßgeblichen Fassung mit dem Grundgesetz vereinbar ist, soweit danach eine Zuverlässigkeitsüberprüfung für Privatpiloten erforderlich ist, die wie der Kläger im Besitz einer Lizenz für Motorsegler im Sinne des § 1 Abs. 2 Nr. 5 LuftVG sind. Soweit im Tenor dieser Entscheidung (vgl. BGBl I 2010 S. 885) Nr. 4 des § 1 Abs. 2 LuftVG - statt Nr. 5 - genannt wird, handelt es sich um eine offensichtliche Unrichtigkeit. Das ergibt sich ohne Weiteres daraus, dass die Führer der in § 1 Abs. 2 Nr. 4 LuftVG genannten Segelflugzeuge keiner Zuverlässigkeitsüberprüfung unterliegen (vgl. § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG), was in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts auch gesehen worden ist (a.a.O. Rn. 119), und dass der Vorlagebeschluss des Verwaltungsgerichts Darmstadt (Beschluss vom 27. Juni 2007 - 5 E 1854/06 [3] - [...]) einen Motorsegler im Sinne von § 1 Abs. 2 Nr. 5 LuftVG betraf.
Die Beklagte war zum Widerruf der Luftfahrererlaubnis nach § 4 Abs. 3 LuftVG befugt.
Die Voraussetzungen nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG lagen beim Kläger im Zeitpunkt des Widerrufs nicht vor; denn bereits ein Jahr zuvor, am 15. Januar 2005, war § 7 LuftSiG in Kraft getreten, der gegenüber dem bei Erteilung der Luftfahrerlizenz im Jahr 2003 geltenden Rechtszustand erhöhte Anforderungen an die Zuverlässigkeit der Lizenzinhaber stellte. Diese Anforderungen ergeben sich daraus, dass nach der neuen Konzeption des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG i.V.m. § 7 LuftSiG Zweifel an der Zuverlässigkeit der erfassten Luftfahrer solange zu vermuten sind, bis sie gemäß den Vorgaben des Luftsicherheitsgesetzes ausgeräumt werden. Beim Kläger bestanden, wie unten näher auszuführen ist, die Zweifel in beachtlicher Weise fort, weil seine Zuverlässigkeit nicht überprüft war und eine Überprüfung infolge der Weigerung, den dafür unabdingbaren Antrag zu stellen, aus Rechtsgründen nicht in Betracht kam (vgl. § 7 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG). Ab diesem Zeitpunkt erfüllte er die in § 4 Abs. 1 LuftVG in Bezug genommenen Voraussetzungen "nicht mehr". Mit dieser Formulierung verlangt das Gesetz, dass erlaubnispflichtige Luftfahrer stets die jeweils aktuellen Anforderungen im Sinne des Absatzes 1 erfüllen. Für den Fall der Verschärfung gesetzlicher Voraussetzungen verwendet das Berufungsgericht das treffende Bild eines "Anwachsens" des individuellen Anforderungsprofils. Der Widerruf ist damit - entgegen der Annahme des Klägers und eines Teils der obergerichtlichen Rechtsprechung (vgl. VGH München a.a.O. Rn. 22; VGH Mannheim, Urteil vom 29. Juli 2008 - 8 S 904/08 - ZLW 2009, 721 <Rn. 17>) - nicht nur dann zulässig, wenn vom Piloten ursprünglich erfüllte Anforderungen später nicht mehr erfüllt werden.
Die Regelung des § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG war nach der dargestellten Konzeption ohne Weiteres anwendbar. Die Inhaber bereits erteilter und noch gültiger Lizenzen wie der Kläger (im Folgenden: Altlizenzinhaber) waren von ihr nicht ausgenommen (vgl. auch Meyer, in: Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, Kommentar, § 7 LuftSiG Rn. 21 ff.). Insbesondere hatten sie sich nicht erst, wie der Kläger in Übereinstimmung mit obergerichtlicher Rechtsprechung (VGH München a.a.O., VGH Mannheim a.a.O. und OVG Berlin, Beschluss vom 1. Oktober 2007 - 12 S 58.07 - [...]) meint, im Falle einer Verlängerung oder Erneuerung der Lizenz einer Überprüfung zu unterziehen. Das ergibt sich schon aus dem Wortlaut des § 7 LuftSiG, der den zu überprüfenden Personenkreis mit dem Begriff "Luftfahrer" umschreibt, ohne danach zu differenzieren, ob der Betroffene Inhaber einer Lizenz ist oder ihre erstmalige Erteilung, Verlängerung oder Erneuerung anstrebt. Zudem entspricht die sofortige Anwendbarkeit den Auslegungsgrundsätzen des intertemporalen Verwaltungsrechts, wonach Rechtsänderungen grundsätzlich alle bei ihrem Inkrafttreten einschlägigen Fälle erfassen, sofern das Gesetz nicht mit hinreichender Deutlichkeit etwas Abweichendes bestimmt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 1992 - 2 BvR 1631/90 u.a. - BVerfGE 87, 48; BVerwG, Urteil vom 26. März 1985 - BVerwG 9 C 47.84 - Buchholz 402.25 § 10 AsylVfG Nr. 1 <S. 4> m.w.N.). Für eine solche Einschränkung fehlen hier Anhaltspunkte, zumal das Luftsicherheitsgesetz für die Durchführung der Überprüfung keine Übergangsregelung enthält. Die Zuverlässigkeitsregelung in § 26a i.V.m. § 24 der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung, die in der bis zum 30. Juni 2007 geltenden Fassung keinen Hinweis auf § 7 LuftSiG enthielt, war in Übereinstimmung mit der gesetzlichen Neuregelung auszulegen und lässt sich daher nicht gegen deren Inhalt einwenden.
Eine unzulässige Rückwirkung der gesetzlichen Neuregelungen ist mit der Erstreckung der Zuverlässigkeitsüberprüfung auf Altlizenzinhaber nicht verbunden. Dass nach Erlaubniserteilung zusätzliche Anforderungen an die Zuverlässigkeit von Privatpiloten gestellt werden, führt zu keiner echten Rückwirkung. Damit wird nicht gestaltend in einen in der Vergangenheit abgeschlossenen Sachverhalt eingegriffen; eine bereits erteilte Flugberechtigung wird nicht für die Vergangenheit, sondern nur für die Zukunft in Frage gestellt. Soweit durch den Widerruf eine erteilte Berechtigung in ihrer Geltungsdauer verkürzt wird und darin zumindest eine unechte Rückwirkung liegt, ist dies durch überwiegende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt. Der Gesetzgeber ist nicht gehindert, eine von ihm in Wahrnehmung seiner Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 GG vorgenommene Verschärfung der Anforderungen an die luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit dadurch effektiv umzusetzen, dass er den betreffenden Personenkreis unverzüglich und vollständig der von ihm als geboten erachteten Überprüfung unterzieht. Die Inhaber einer Flugberechtigung haben weder ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, dass die Anforderungen an die Zuverlässigkeit nicht erhöht werden, noch darauf, dass deren Durchsetzung unterbleibt oder aufgeschoben wird (vgl. zum Widerruf nach einer Erhöhung der Zuverlässigkeitsanforderungen im Waffenrecht: Urteil vom 16. Mai 2007 - BVerwG 6 C 24.06 - Buchholz 402.5 WaffG Nr. 93). Soweit der Kläger dagegen einwendet, der Vergleich mit dem Waffenrecht sei untauglich, weil es sich bei Waffen anders als bei Flugzeugen um "Tötungsmaschinen" handele, verkennt er, dass es hier allein um das Gefährdungspotenzial und die Missbrauchsgefahr geht, die mit einem Flugzeug ebenso wie mit einer Waffe verbunden sein können. Einwendungen in Bezug auf das Rückwirkungsverbot hat im Übrigen auch das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 4. Mai 2010 (a.a.O.) nicht erhoben, obwohl den beiden Vorlagebeschlüssen des Verwaltungsgerichts jeweils Klagen von Altlizenzinhabern zugrunde lagen und das Vorlagegericht ausdrücklich dargelegt hatte, dass das Überprüfungserfordernis nach seiner Auffassung auch Altlizenzinhaber einschließe.
Zum Widerruf der Erlaubnis führende Zweifel an der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 2. Alt. LuftVG bestehen auch dann, wenn der nach § 7 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG für die Einleitung des Überprüfungsverfahrens erforderliche Antrag nicht gestellt wurde.
§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 2. Alt. LuftVG stellt zur Gewährleistung der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit strenge Anforderungen. Soweit es um den Schutz vor Angriffen auf die äußere Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen, Sabotageakten und terroristischen Anschlägen geht (vgl. § 1 LuftSiG, sog. "security"), ist eine Versagung der Luftfahrererlaubnis und - in Verbindung mit § 4 Abs. 3 LuftVG - der Widerruf einer bestehenden Erlaubnis schon dann vorgesehen, wenn Zweifel an der Zuverlässigkeit bestehen; damit sind die Anforderungen strenger als bei der ersten Alternative von § 4 Abs. 1 Satz 2 LuftVG, der in Bezug auf die flugbetriebstechnische Sicherheit ("safety") das Vorliegen von Tatsachen verlangt, die den Bewerber als unzuverlässig erscheinen lassen. Dieser strenge Maßstab ist wegen des gerade beim Luftverkehr hohen Gefährdungspotenzials und der Hochrangigkeit der zu schützenden Rechtsgüter nicht zu beanstanden. Der Senat hat deshalb in seinem Urteil vom 15. Juli 2004 entschieden, dass es keinen Bedenken begegnet, die Zuverlässigkeit - damals im Sinne von § 29d LuftVG - bereits dann zu verneinen, wenn hieran auch nur geringe Zweifel bestehen (BVerwGE, a.a.O. S. 262). Dem hat sich das Bundesverfassungsgericht in seinem (Kammer-)Beschluss vom 4. August 2009 für die Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG angeschlossen (1 BvR 1726/09 - NVwZ 2009, 1429 Rn. 11).
Das Unterlassen eines Antrags auf Überprüfung berechtigt die Behörden freilich nur dann zu einem Widerruf, wenn das Überprüfungsverfahren, dem sich der Betroffene verweigert, rechtskonform ausgestaltet ist. Dies zu überprüfen ist dem Senat trotz der Bindungswirkung des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts nicht verschlossen, weil es ausdrücklich klargestellt hat, dass seine Entscheidung allein das Erfordernis der Zuverlässigkeitsüberprüfung betrifft, nicht aber deren nähere Ausgestaltung (a.a.O. Rn. 155). Indes bestehen auch in dieser Hinsicht keine Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Zuverlässigkeitsüberprüfung. Insbesondere greifen die Einwände des Klägers nicht durch, der in der Verfahrensausgestaltung einen Verstoß gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung sieht.
Dabei scheiden entgegen der Auffassung des Klägers die §§ 4a, 4f und 5 des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG) als Überprüfungsmaßstab für die Regelungen des Luftsicherheitsgesetzes zur Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten aus. Es handelt sich jeweils um bundesgesetzliche Regelungen. Welcher Regelung im Verhältnis zu einer zweiten Regelung gleicher Normqualität der Vorrang zukommt, bestimmt sich nach den Kriterien der Spezialität ("lex specialis derogat legi generali") und der zeitlichen Reihenfolge ("lex posterior derogat legi priori"). Danach kommt den im Luftsicherheitsgesetz zum Umgang mit personenbezogenen Daten getroffenen Regelungen als den gegenüber dem Bundesdatenschutzgesetz spezielleren und später erlassenen Bestimmungen der Vorrang zu. Abgesehen davon beansprucht das Bundesdatenschutzgesetz nach seinem § 1 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a für die Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten durch öffentliche Stellen des Landes, auch wenn sie Bundesrecht ausführen, ohnehin nur Geltung, soweit der Datenschutz nicht durch Landesrecht geregelt ist.
Damit können die angegriffenen Verfahrensregelungen des Luftsicherheitsgesetzes nur unmittelbar am Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG gemessen werden. Es gewährleistet die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner personenbezogenen Daten zu bestimmen. Dieses Recht ist jedoch nicht schrankenlos gewährleistet. Einschränkungen sind im überwiegenden Allgemeininteresse zulässig. Sie bedürfen einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage, die dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entspricht. Bei seinen Regelungen hat der Gesetzgeber ferner den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Auch hat er organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen zu treffen, die einer Verletzung des Persönlichkeitsrechts entgegenwirken (grundlegend BVerfGE 65, 1 [BVerfG 15.12.1983 - 1 BvR 209/83] <42 ff.>).
Dass der Gesetzgeber mit den zur Zuverlässigkeitsüberprüfung getroffenen Verfahrensregelungen die Grenzen der Erforderlichkeit des Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung überschritten hat, ist ebenfalls nicht zu erkennen. Entgegen dem Einwand des Klägers hat er keine generelle Rundumabfrage bei allen möglichen Stellen vorgesehen, sondern insoweit differenziert. Anfragen beim Bundeskriminalamt, dem Zollkriminalamt, den Nachrichtendiensten des Bundes und dem Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik sind nicht ohne Weiteres vorgesehen, sondern nur, soweit dies im Einzelfall erforderlich ist (vgl. § 7 Abs. 3 Nr. 2 LuftSiG). Gleiches gilt nach Nr. 4 für Anfragen bei den Ausländerbehörden und nach Nr. 5 für Anfragen an den Flugplatzbetreiber, Luftfahrtunternehmen sowie den gegenwärtigen Arbeitgeber. Weitergehende Einschränkungen bestehen nach § 7 Abs. 4 LuftSiG für das Einholen von Auskünften bei den Strafverfolgungsbehörden; Voraussetzung dafür ist, dass die Auskünfte der in Absatz 3 Nr. 2 und 3 genannten Behörden Anhaltspunkte für Zweifel an der Zuverlässigkeit des Betroffenen begründen. Der Einwand, die Einbeziehung anhängiger Ermittlungsverfahren und nicht nur rechtskräftig erfolgter Verurteilungen verletze die Unschuldsvermutung, ist unbegründet. Damit wird der rechtliche Zusammenhang verkannt, in dem die Unschuldsvermutung von Bedeutung ist (vgl. BVerfGE 22, 254 [BVerfG 19.07.1967 - 2 BvR 489/66] <265>). Bei der Überprüfung der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit geht es nämlich nicht um die Feststellung eines strafwürdigen Verhaltens, sondern es handelt sich um eine Maßnahme der Gefahrenabwehr. Ungeachtet dessen wird die Luftsicherheitsbehörde bei der Würdigung der ihr zugänglich gemachten Erkenntnisse im Einzelfall zu berücksichtigen haben, ob es sich um noch laufende Ermittlungen oder um eine bereits rechtskräftige Verurteilung handelt. Auch dass die Luftsicherheitsbehörde nach § 7 Abs. 7 Satz 2 LuftSiG unter anderem den gegenwärtigen Arbeitgeber des Betroffenen über das Ergebnis der Überprüfung unterrichtet, führt zu keinem unverhältnismäßigen Eingriff in das Selbstbestimmungsrecht des Überprüften. Mit dem Begriff "Arbeitgeber" ist, wie sich aus der Systematik des § 7 LuftSiG erschließt, nicht jeglicher Arbeitgeber gemeint; vielmehr kommt es darauf an, ob das Arbeitsverhältnis gerade der Wahrnehmung einer der in § 7 Abs. 1 LuftSiG genannten Tätigkeiten dient.
Die Erstreckung der Zuverlässigkeitsüberprüfung auf Privatpiloten steht mit dem Europäischen Gemeinschaftsrecht in Einklang. Sie verstößt insbesondere nicht gegen die Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit der Zivilluftfahrt (ABl Nr. L 353 S. 1). Dort ist zwar eine Überprüfung von Privatpiloten nicht vorgesehen, doch steht es den Mitgliedstaaten nach Art. 6 Satz 1 frei, Maßnahmen anzuwenden, die strenger sind als die Maßnahmen dieser Verordnung (vgl. auch Erwägungsgrund Nr. 19). Insoweit bleibt es der Einschätzung des jeweiligen Mitgliedstaates überlassen, ob er ein entsprechendes Gefährdungspotenzial sieht. Mit der Erweiterung des von der luftsicherheitsrechtlichen Überprüfung betroffenen Personenkreises in Deutschland ist keine unzulässige Inländerdiskriminierung verbunden. Dabei handelt es sich weniger um ein Problem des Gemeinschaftsrechts als um einen möglichen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebotes ist jedoch, wie das Bundesverfassungsgericht bindend entschieden hat, nicht zu erkennen (Beschluss vom 4. Mai 2010 a.a.O. Rn. 156).
Auch soweit sich der Kläger gegen die Festsetzung von Verwaltungsgebühren für die Bescheide wendet, bleibt seine Revision ohne Erfolg. Zutreffend geht das Berufungsgericht davon aus, dass die Kostenfestsetzung ihre Grundlage in §§ 1, 2 der Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung (LuftKostV) i.V.m. dem Gebührenverzeichnis zu § 2 Abs. 1 Abschnitte VII Nr. 38 und IV Nr. 3 findet. Es werden nicht Kosten für eine Zuverlässigkeitsüberprüfung, sondern Kosten für einen Widerruf nach § 4 Abs. 3 LuftVG erhoben. Deshalb ist unerheblich, dass die in § 17 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG vorgesehene Kostenordnung erst in Kraft trat, nachdem die angegriffenen Bescheide bereits erlassen waren.