Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=25930
Timestamp: 2017-11-19 12:24:38
Document Index: 126703828

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Sentencia C-179 de 2007 Corte Constitucional
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 222, 223 y 229 del Decreto Ley 1355 de 1970, "por el cual se expiden normas sobre policía".
Demandante: Oscar Augusto Jiménez Gómez
Ver Sentencia Corte Constitucional C-720 de 2007
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Oscar Augusto Jiménez Gómez demandó la inconstitucionalidad de los artículos 222, 223 y 229 del Decreto Ley 1355 de 1970, "Por el cual se expiden normas sobre policía", por considerar que los mismos vulneran los artículos 13, 28 y 29 de la Constitución Política.
Mediante Auto del 28 de agosto de 2006, se admitió la demanda respecto de los artículos 222 y 223 del Decreto Ley 1355 de 1970, y se rechazó en cuanto se refería específicamente al artículo 229 del mismo decreto, por haberse configurado el instituto de la cosa juzgada constitucional1, razón por la cual la presente sentencia se proferirá sólo en relación con los cargos formulados contra los artículos 222 y 223 del aludido ordenamiento.
"ARTICULO 222. El funcionario de policía que haya impuesto medida correctiva podrá en cualquier tiempo hacerla cesar si a su juicio tal determinación no perjudica el orden público.
ARTICULO 223. Cuando se aplique medida correctiva se tendrán en cuenta sus mayores o menores implicaciones con el orden público, la personalidad del transgresor simplemente apreciada, el grado de su educación y las circunstancias de la acción u omisión".
El ciudadano Oscar Augusto Jiménez Gómez demanda la inconstitucionalidad de los artículos 222 y 223 del Decreto Ley 1355 de 1970, "Por el se expiden normas sobre policía", por considerar que los mismos vulneran los artículos 13, 28 y 29 de la Constitución Política.
El Secretario General de la Policía Nacional interviene en el proceso para manifestar que las normas acusadas no violan los preceptos superiores señalados por el demandante.
En cuanto se refiere al artículo 222 señala la Policía Nacional que la Sentencia C-087 de 2000, invocada por el actor, no contiene argumentos jurídicos que sustenten la inconstitucionalidad de la norma acusada, ya que en dicha providencia se alude a medidas de correctivas de policía vagas, imprecisas e imprescriptibles, siendo diferente el caso de la disposición contenida en el artículo 222, que alude a la facultar que se otorga al funcionario de policía para poner fin en cualquier tiempo a una medida correctiva, "sin que dicha prerrogativa implique, en sí misma, una medida correctiva".
En relación con los cargos de inconstitucionalidad formulados contra la disposición contenida en el artículo 222 concluye que "la potestad analizada se enmarca dentro de los principios y criterios derivados del poder de policía señalados en la sentencia de la Corte Constitucional C-024 de 1994, específicamente con los atinentes a la proporcionalidad y razonabilidad de las medidas de policía, las cuales deben atender a las circunstancias y al fin perseguido, evitándose todo exceso innecesario. Así las cosas, la facultad contenida en el artículo analizado no viola los derechos fundamentales de libertad y debido proceso, por el contrario los protege al permitir que el funcionario de policía de por terminada la aplicación de cierta medida cuando a su criterio, se hayan cumplido satisfactoriamente las finalidades pretendidas, no justificándose la continuación del correctivo".
En cuanto concierne a la presunta vulneración del principio de igualdad que se materializaría a través de la disposición contenida en el artículo 223, señala que la Corte ha sostenido reiteradamente la necesidad de examinar las razones por las cuales el legislador distingue entre los diferentes destinatarios de las normas cuestionadas y sostiene que la norma acusada no viola el principio de igualdad por cuanto "hay motivos suficientes para regular las prestaciones sociales contenidas en las normas demandadas en el presente caso de manera diferente de acuerdo a la calidad y requisitos exigidos para cada una de ellas".
Alude a la distinción que tanto la doctrina como la jurisprudencia han hecho en relación con los conceptos de "poder de policía", entendido como potestad de reglamentación general; "función de policía", que alude a la gestión administrativa concreta del poder de policía y "actividad de policía", que comporta la ejecución coactiva.
Indica que las medidas correccionales de policía, a pesar de no constituir formalmente sentencias condenatorias, comportan en todo caso serias restricciones al ejercicio de la libertad. Por tal razón, cuando el artículo 222 otorga al funcionario de policía que ha impuesto determinada medida correctiva la potestad de hacerla cesar en cualquier tiempo si, a su juicio, tal decisión no perjudica el orden público, aun cuando aparentemente se trataría de una norma de razonabilidad a favor del infractor, realmente "deja inermes los intereses de la sociedad en tanto en cuanto la misma carece de cualquier forma de control sobre esa decisión, por tratarse precisamente de una actividad de policía, por lo cual, si el infractor desea que cesen los efectos de la medida de corrección que padece, habrá de acudir él mismo y promover el correspondiente proceso judicial o administrativo, pero nunca será procedente oficiosamente esa forma de rehabilitación".
Concluye la Universidad en relación con el artículo 222 que es a la función de policía y no a la actividad de policía a la que concierne la cesación de los efectos de la medida correctiva, razón por la cual "dejar su determinación a la apreciación de quien es titular de esta última pero no de aquella, entraña una violación a las reglas constitucionales que informan el ejercicio de esta forma de potestad sancionadora estatal y por ende debe ser retirada del ordenamiento jurídico".
En segundo lugar, se alude por parte de la Academia al supuesto trato discriminatorio al que se hace referencia en la demanda y se indica que frente a tal acusación basta con recordar lo resuelto por esta Corporación en la Sentencia C-546 de 1992, que contiene un planteamiento que "ha tenido un desarrollo que, sin contradicción y, mejor con reiteración se trata de una "línea de jurisprudencia" y, así, no existe propuesta de inexequibilidad, como lo trae el fundamento de la demanda".
El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 4188, radicado en la Secretaría General el 12 de octubre de 2006, solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del artículo 222 del Decreto 1355 de 1970, así como la inexequibilidad de las expresiones "la personalidad del trasgresor simplemente apreciada" y "el grado de su educación", contenidas en el artículo 223 del mismo Decreto.
Afirma el Ministerio Público que "al no establecer la norma de manera precisa y clara los criterios objetivos y razonables en que debe fundarse la autoridad para realizar la valoración de la personalidad del trasgresor y la influencia de su grado de educación en la acción u omisión que amerita la medida correctiva, el juicio será subjetivo y arbitrario, puesto que en él van a influir únicamente la forma de pensar y de sentir de quien lo hace, lo cual riñe con el principio de igualdad, por cuanto el resultado de tal valoración va a depender del sujeto que la realiza, situación que no permite un tratamiento igual para todos los contraventores, impidiéndoles, además, el ejercicio de su derecho de defensa (artículo 29 superior)".
Agrega que la calificación de la personalidad del trasgresor y de su grado de educación sólo la podría llevar a cabo un funcionario judicial, instancia hasta la cual nunca llega un asunto contravencional, configurándose así la inconstitucionalidad, a lo cual hay que agregar que, de conformidad con lo establecido en el artículo 218 de la Constitución, las funciones de policía se enmarcan en "el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz".
Concluye el Señor Procurador que, por tratarse de una norma cuya generalidad y vaguedad en lo que se refiere a las expresiones "la personalidad del trasgresor simplemente apreciada" y "el grado de su educación", se configura la vulneración del principio de igualdad y del derecho de defensa, razón por la cual solicita a la Corte la declaración de inexequibilidad parcial de la misma.
El ciudadano Oscar Augusto Jiménez Gómez demanda la inconstitucionalidad de los artículos 222 y 223 del Decreto Ley 1355 de 1970, por la supuesta vulneración de los artículos 13, 28 y 29 de la Constitución Política.
El Ministerio Público, por su parte, solicita la declaración de inexequibilidad del artículo 222, por considerar que comporta la violación de las garantías establecidas en los artículos 28 y 29 de la Constitución, así como la declaración de inexequibilidad de las expresiones "la personalidad del trasgresor simplemente apreciada" y "el grado de su educación" contenidas en el artículo 223 ya que, a su juicio, incurren en vulneración del principio de igualdad.
1. Vulnera el derecho a la libertad y la prohibición de penas y medidas de seguridad imprescriptibles, consagrados en el artículo 28 superior, el hecho de que el legislador otorgue al funcionario de policía que haya impuesto una medida correctiva, la facultad de hacerla cesar en cualquier tiempo si, a su juicio, tal determinación no perjudica el orden público?.
2. Viola el debido proceso y el derecho de defensa el hecho de que el legislador haya otorgado al funcionario de policía que haya impuesto una medida correctiva, la facultad de hacerla cesar en cualquier tiempo si, a su juicio, tal determinación no perjudica el orden público?.
3. Vulnera el principio constitucional de igualdad el hecho de que, para la aplicación de las medidas correctivas, el legislador haya dispuesto que se tenga en cuenta "la personalidad del trasgresor simplemente apreciada", así como su "grado de educación"?
Al respecto del orden público, la Corte ha considerado que "...debe ser entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos2. En una democracia constitucional este marco constituye el fundamento y el límite del poder de policía, que es el llamado a mantener el orden público, orientado siempre en beneficio del goce pleno de los derechos. En ese sentido, la preservación del orden público no puede lograrse mediante la supresión o restricción desproporcionada de las libertades públicas, puesto que el desafío de la democracia es permitir el más amplio y vigoroso ejercicio de las libertades ciudadanas3.
En efecto, en un Estado social de derecho el uso del poder para el mantenimiento del orden público se encuentra limitad por los principios constitucionales y por aquellas finalidades vinculadas a asegurar la preservación de dicho orden público, como condiciones para el ejercicio de las libertades y derechos ciudadanos. Garantías fundamentales que han de prevalecer frente a la obligación estatal de mantener el orden público, con las limitaciones que resulten absolutamente indispensables en casos de excepción, para la pacífica convivencia social y del respeto de los derechos de los demás integrantes de la comunidad, siempre y cuando tales restricciones se orienten hacia finalidades constitucionalmente legítimas.
Con fundamento en lo anterior, la Corte ha señalado unos principios constitucionales mínimos que gobiernan los poderes de policía en un Estado democrático de derecho. Ha indicado, que estos poderes (i) Están sometidos al principio de legalidad; (ii) su actividad debe tender a asegurar el orden público; (iii) su actuación y las medidas a adoptar se encuentran limitadas a la conservación y restablecimiento del orden público; (iv) las medidas que se tome deben ser proporcionales y razonables, y no pueden traducirse en la supresión absoluta de las libertades, o en su limitación desproporcionada (v) no pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores; (vi) la medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades, y (vii) las medidas policivas se encuentran sometida a los correspondientes controles judiciales4.
La Corte igualmente ha determinado, que la preservación del orden público en beneficio de las libertades democráticas, supone el uso de distintos medios a saber: (i) el establecimiento de normas generales que limitan los derechos para preservar el orden público; (ii) la expedición de actos normativos individuales, dentro de los límites de esas normas generales; (iii) el despliegue de actividades materiales, que incluyen el empleo de la coacción y que se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los cuales se ejecuta la función5"6.
"Con fundamento en ello la Corte Constitucional, en numerosas sentencias7, recogiendo la conceptualización que ha realizado en tal sentido la Corte Suprema de Justicia8, ha distinguido entre poder de policía, entendido como potestad de reglamentación general; función de policía consistente en la gestión administrativa concreta de poder de policía, y actividad de policía que comporta la ejecución coactiva.
La actividad de policía es ejercida por los miembros de la Policía Nacional, que en cumplimiento de su obligación de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, aplican diversos medios legítimos para prevenir y conjurar las alteraciones del orden público".9
6. La función de Policía, supeditada al poder de policía, es la gestión administrativa concreta del poder de policía, ejercida dentro del marco impuesto por éste. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por el poder de policía a las autoridades administrativas de policía. Su ejercicio corresponde, en el nivel nacional, al Presidente de la República tal como lo establece el artículo 189-4 de la Constitución. En las entidades territoriales compete a los gobernadores (Art. 330 CP) y a los alcaldes (Art. 315-2 CP), quienes ejercen la función de policía dentro del marco constitucional, legal y reglamentario.
"La concreción propia de esta función no solamente se presenta en aquellos eventos en los cuales la autoridad administrativa se limita a la expedición de una licencia y que se contraen a la relación directa entre la administración y el "administrado" o destinatario de la actuación, en atención a la definición de una situación concreta y precisa; (...) la función de policía también implica la adopción reglamentaria de ciertas prescripciones de alcance local sobre un tema en particular dirigidas a un grupo específico de personas, y de los habitantes y residentes de la localidad, bajo la orientación de la Constitución, la ley y el reglamento superior, de tal manera que la autoridad de policía local pueda actuar ante condiciones específicas, según los términos que componen la noción de orden público policivo y local, lo que le permite dictar normas que regulen aquellas materias con carácter reglamentario y objetivo10.
7. De manera que la concreción propia de esta función tiene varias manifestaciones. Se presenta en aquellos eventos en los cuales la autoridad administrativa ejerce su relación directa entre administración y administrado, o destinatario de la actuación, como cuando s limita a expedir una licencia o a la definición de una situación concreta y precisa.
Esta función de policía supone el reconocimiento de la imposibilidad del legislador de prever todas las circunstancias fácticas. Las leyes de policía permiten entonces un margen de actuación a las autoridades administrativas para su concreción. Así, la forma y oportunidad para aplicar a los casos particulares el límite de un derecho, corresponde a normas o actos de carácter administrativo expedidos dentro del marco legal por las autoridades administrativas competentes. Éste configura el denominado "poder administrativo de policía", que corresponde de manera más exacta a una "función o gestión administrativa de policía" la cual debe ser ejercida dentro del marco señalado en la ley, y se concreta en la expedición de disposiciones de carácter singular tales como órdenes, mandatos, prohibiciones, etc11.
8. La Corte ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el significado y alcance de la función de policía12. En la sentencia C-366 de 1996, señaló que esta implica la atribución y el ejercicio de competencias concretas asignadas de ordinario mediante el poder legislativo de policía a las autoridades administrativas como son el Presidente de la República a quien según el artículo 189-4 de la Carta le compete "conservar en todo el territorio el orden público"; los gobernadores (CP Art. 303) y los alcaldes (CP Art. 315-2), quienes en el nivel local ejercen la función de policía dentro del marco constitucional, legal y reglamentario.
9. En síntesis, el ejercicio del poder de policía, a través de la ley, delimita derechos constitucionales de manera general y abstracta y establece las reglas legales que permiten su específica y concreta limitación para garantizar los elementos que componen la noción de orden público policivo, mientras que a través de la función de policía se hacen cumplir jurídicamente y a través de actos administrativos concretos, las disposiciones establecidas en las hipótesis legales, en virtud del ejercicio del poder de policía13.
11. Conforme a lo anterior, puede concluir la Corte que el ejercicio del poder de policía se realiza, de manera general, a través de la expedición de la ley para delimitar derechos constitucionales de manera general y abstracta, y establecer las reglas que permiten su específica y concreta limitación para garantizar el control del orden público; en tanto que con la función de policía se hace cumplir la ley por medio de actos administrativos y de acciones policivas."14
En cuanto concierne específicamente a la actividad de policía, la Corte15 ha acogido igualmente los conceptos que desde antes de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 habían sido elaborados por la Corte Suprema de Justicia, a saber:
"19. Finalmente, la actividad de policía se refiere a los oficiales, suboficiales y agentes de policía quienes no expiden actos sino que actúan, no deciden sino que ejecutan; son ejecutores del poder y de la función de policía; despliegan por orden superior la fuerza material como medio para lograr los fines propuestos por el poder de policía; sus actuaciones están limitadas por actos jurídicos reglados de carácter legal y administrativo. Una instrucción, una orden, que son ejercicio concreto de la función de policía, limitan el campo de acción de un agente de policía, quien es simple ejecutor al hacer cumplir la voluntad decisoria del alcalde o inspector, como funcionario de policía. Es una actividad estrictamente material y no jurídica, corresponde a la competencia del uso reglado de la fuerza, y está necesariamente subordinada al poder y la función de policía. Por lo tanto, tampoco es reglamentaria ni reguladora de la libertad".16
Ahora bien. De conformidad con lo previsto en la Constitución17, el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz, está cargo de la policía nacional, cuerpo armado permanente de naturaleza civil, que integra con las fuerzas militares, exclusivamente, la fuerza pública18.
5. Directamente ligado a lo anterior, la extensión del poder de policía está en proporción inversa al valor constitucional de las libertades afectadas. Eso explica que en ciertas materias -como la regulación de los sitios públicos- el poder policial sea mucho más importante que en otros ámbitos de la vida social, como el derecho a la intimidad y a la inviolabilidad del domicilio.
8. Igualmente opera la máxima de que la policía debe obrar contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejercite legalmente sus derechos". 19
La jurisprudencia constitucional también ha dejado claramente establecido que la naturaleza civil de la Policía Nacional deriva del hecho de que es una autoridad administrativa que cumple funciones preventivas mas no represivas salvo cuando actúa como colaboradora de las autoridades judiciales, en ejercicio de la función de policía judicial y también por la ausencia de disciplina castrense, lo cual implica que los inferiores son responsables de la ejecución de las órdenes que reciban.
*Se le asigna a la Policía Nacional el carácter de cuerpo armado de naturaleza civil, cuya misión es eminentemente preventiva y dirigida a mantener "las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y las libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz" (art. 218 C.N.).
*La ausencia en su seno de disciplina castrense determina que la responsabilidad de los miembros de la Policía Nacional, por infracción manifiesta de un precepto constitucional en detrimento de alguna persona, no pueda ser excusado por la obediencia debida, por cuanto no están sujetos a ella. (art. 91 C.N.)
*Se incluye a la Policía Nacional como parte integrante de la fuerza pública junto con las fuerzas militares, estableciéndose un régimen común para todos en cuanto respecta a su carácter no deliberante (art. 219 C.P), a la reserva legal sobre la privación de grados, honores y pensiones (art. 220 C.P.), al fuero penal (art. 221 C.P) y a la promoción profesional, cultural y social (art. 222 C.P). 20
En el caso colombiano tales fines están señalados en el artículo 2º de la Carta Política. Entre éstos se destacan los de "servir a la comunidad" , "garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución", y "asegurar la convivencia pacifica y la vigencia de un orden justo", los cuales tocan directamente con la función que le corresponde cumplir a la Policía Nacional. Así mismo, el precepto constitucional antes citado señala que "las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares". Este deber de protección recae, en primer lugar, en las autoridades de policía que son las encargadas de garantizar el derecho constitucional fundamental de la protección a todas las personas dentro del territorio de la República."21
En desarrollo de lo expuesto, el decreto 1355 de 1970 consagra entre sus disposiciones generales, que a la policía compete la conservación del orden público interno, el que resulta de la prevención y la eliminación de las perturbaciones de la seguridad, de la tranquilidad, de la salubridad y la moralidad públicas, y no le corresponde remover las causas de la perturbación; que en ningún caso la policía podrá emplear medios incompatibles con los principios humanitarios; que las normas y los servicios de policía son medios para prevenir la infracción penal; y que ninguna de sus actividades puede contrarias a quien ejerza sus derechos sino a quien abuse de él.22
4. Examen de los cargos planteados
4.1. Exequibilidad del artículo 222 del Decreto 1355 de 1970
El Código Nacional de Policía (Decreto 1355 de 1970) establece en el artículo 222 que "El funcionario de policía que haya impuesto medida correctiva podrá en cualquier tiempo hacerla cesar si a su juicio tal decisión no perjudica el orden público".
Cabe recordar, que en virtud de lo previsto en el citado Decreto 1355 de 1970, respecto de las contravenciones de policía, las autoridades de policía podrán imponer medidas correctivas de: amonestación en privado, represión por audiencia pública, expulsión de sitio público o abierto al público, promesa de buena conducta, promesa de residir en otra zona o barrio, prohibición de concurrir a determinados sitios públicos o abiertos al público, presentación periódica ante el comandante de policía, retensión transitoria, multa, decomiso, cierre de establecimiento, suspensión de permiso o licencia, suspensión de obra, demolición de obra, construcción de obra, y trabajo en obras de interés público23.
En relación con las citadas medidas correctivas, aprecia la Corte que algunas de ellas, una vez impuestas, se agotan en un mismo acto y por tanto no pueden tener una permanencia en el tiempo (amonestación en privado; represión por audiencia pública; expulsión de sitio público o abierto al público; demolición de obra; multa; decomiso). Otras, por implicar el incumplimiento de requisitos exigidos por cierta normatividad, no pueden tener una duración en el tiempo, y solo le levantará la medida una vez el contraventor cumpla con la exigencia respectiva, es decir, se prolongarán hasta cuando cesen las causas que la motivaron (suspensión de obra). Otras, como la promesa de buena conducta no pueden imponerse para determinado lapso de tiempo. En relación con otras, la misma ley se ha encargado de definir de manera concreta el lapso de tiempo que deben durar, como la retensión transitoria, que en el marco previsto por la Constitución, no podrá durar más de 24 horas24; el cierre del establecimiento no puede ser mayor de siete 25; la suspensión de permiso o licencia no excederá de 30 días26; el trabajo en obras de interés público no excederá en conjunto de cuarenta y ocho horas27. Y, respecto de otras, por su propia naturaleza, como la demolición, la construcción o la reparación de obra, la ley dispone que en la orden respectiva se señalará un plazo para su ejecución.
Cabe recordar, que medidas correctivas para las cuales la ley no señaló un límite en el tiempo para su duración, entre otras razones, han sido declaradas contrarias a la Constitución. Por ejemplo, mediante sentencia C-087 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, la Corte declaró inexequible el artículo 205 del Decreto 1355 de 1970, que otorgaba competencia a los comandantes de estación y de subestación prohibir la concurrencia a determinados sitios públicos o abiertos al público: 1. al que por más de dos veces haya dado lugar a graves hechos perturbadores del orden público en esos sitios; y 2. al que por su edad o estado de salud física o mental le sea perjudicial, según dictamen médico, asistir a tales sitios. El fundamento de la inexequibilidad lo resumió la Corte de la siguiente manera:
"En consecuencia, para que la prohibición del numeral 1 de la disposición demandada pudiera, por este aspecto, ser constitucional, habría que señalar que en los denominados antecedentes de los hechos perturbadores, el afectado hubiera tenido oportunidad de controvertir tal antecedente.
De acuerdo con los principios constitucionales expuestos, el numeral 1 del artículo 205 demandado, resulta inexequible, porque, acudiendo al juicio de proporcionalidad de que trata la sentencia C-309 de 1997, a pesar de que podría sostenerse que logra el fin perseguido: proteger a terceros de la presencia de personas que en oportunidades anteriores han sido causantes de hechos perturbadores del orden público, las normas policivas demandadas no son proporcionadas, en estricto sentido, ya que sacrifican valores y principios de mayor peso que el que se pretende proteger, dada la generalidad y vaguedad de la norma, su indeterminación en el tiempo de duración de la prohibición y el desconocer que la Constitución expresamente establece que sólo las condenas proferidas en sentencia judicial, tienen la calidad de antecedentes penales y contravencionales, en todos los órdenes legales (art. 248 de la Constitución), y los procesos policivos hacen parte del orden legal." (negrillas fuera de texto)
De igual manera, mediante sentencia C-110 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell, la Corte declaró inexequible el numeral primero del artículo 204 del Decreto 1355 de 1970, que otorgaba competencia a los comandantes de estación y de subestación para, al que en cantina, bares u otros sitios de diversión o de negocios situados en el barrio donde tenga su residencia, fomente o protagonice escándalos, riñas o peleas hasta el punto de ser tenido en esos sitios como persona indeseada. Como fundamento, la Corte consideró:
"3. En conclusión, estima la Corte que aun cuando la norma acusada puede resultar adecuada para lograr la finalidad de la conservación del orden público, sin embargo, desde las otras perspectivas analizadas resulta irracional y desproporcionada, porque afecta valores y principios constitucionales, en razón de su vaguedad y generalidad, de la indeterminación en el tiempo de la medida correctiva que ella prohíja, y del calificativo que se le da a la persona que incurre en la contravención." (negrillas fuera de texto)
También, mediante sentencia C-1444 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, la Corte declaró inexequible el numeral tercero del artículo 206 del Decreto 1355 de 1970, que otorgaba competencia a los comandantes de estación y de subestación para, al que de ordinario deambule por las calles en actitud de sospechosa inquisición de bienes de personas. Para fundamentar la anterior decisión, entre varios motivos, la Corte consideró la relacionada con la vulneración del debido proceso, reiterando los pronunciamientos expuestos en las sentencias C-087 y C-110 de 2000 y citando expresamente el aparte de la sentencia C-087 de 2000, en que se hacía expresa alusión a lo previsto en el artículo 222 del Decreto 1355 de 1970, indicando que lo dicho se aplica al caso en estudio.
Otra medida correctiva se declaró ajustada a la Constitución, por no establecer facultades desproporcionadas ni irrazonables y tampoco desconocer la competencia del alcalde como primera autoridad de policía en el municipio. En sentencia C-492 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño, la Corte declaró exequibles el encabezado y los numerales 1, 4 y 5 del artículo 208 y los artículos 195 y 219 del Decreto 1355 de 1970, que establecían que:
5. (Decreto 522 art. 124): Cuando el dueño o administrador del establecimiento auspicie o tolere el uso de marihuana, cocaína, morfina o cualquier otra droga o sustancia estupefaciente o alucinógeno, sin perjuicio de la sanción a que hubiere lugar.
Ahora bien. En relación con las medidas correctivas que pueden imponer las autoridades de policía, cuando se trate de la realización de contravenciones o contravenciones especiales de policía, estas se podrán imponer previa sujeción al debido proceso aplicable a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución, y su duración deberá estar definida en la resolución que la imponga. Además, la aplicación de medidas correccionales presupone la realización de un procedimiento previo28, en el que se le debe respetar al implicado el derecho de defensa.
Al respecto, el Decreto 1355 de 1970 consagra, entre otras disposiciones, que el contraventor deberá ser oído previamente29, que la medida a cargo de los Comandantes de estación o subestación no requiere de resolución escrita, pero deberá levantarse acta en la que se consignen sucintamente los hechos, se identifique al contraventor y se indique la medida correctiva aplicada; cuando se trate simplemente de amonestación en privado, represión en audiencia pública y expulsión, bastará con hacer las anotaciones respectivas en el libro que al efecto se lleve en el Comando30. La imposición de medidas correctivas a cargo de los Alcaldes o Inspectores de Policía debe hacerse mediante resolución motivada, la que se pronunciará después de oír los descargos del contraventor y examinar las pruebas que éste quisiere aducir durante el interrogatorio celebrado en el Despacho del Alcalde o del Inspector31.
Además, las medidas correctivas que pueden imponer las autoridades de policía se encuentran taxativamente señaladas en dicha normatividad, y ninguna autoridad de policía podrá imponer otras no previstas en ella32.
En el sentir del actor, al disponer el artículo 222 que, "El funcionario de policía que haya impuesto medida correctiva podrá en cualquier tiempo hacerla cesar si a su juicio tal decisión no perjudica el orden público", comportan la violación de los artículos 28 y 29 de la Constitución Política, pues la medida correctiva a que hace alusión la norma acusada se encuentra indefinida en el tiempo y deja al arbitrio del funcionario hacerla cesar o no, generando así situaciones ambiguas, arbitrarias o represivas 2000.
En virtud de los anterior, se declarará la exequibilidad de la disposición contenida en el artículo 222 del Decreto 1355 de 1970.
4.2. Inexequibilidad de la expresión "la personalidad del agresor simplemente apreciada", contenida en el artículo 223 del Decreto 1355 de 1970.
El artículo 223 del Código Nacional de Policía dispone que "Cuando se aplique medida correctiva se tendrán en cuenta sus mayores o menores implicaciones con el orden público, la personalidad del trasgresor simplemente apreciada, el grado de su educación y las circunstancias de la acción u omisión".
Cabe recordar, que el derecho a la igualdad es uno de los principios fundantes en la creación y aplicación de las normas penales; y aunque el legislador puede establecer consecuencias jurídicas diferentes frente a las conductas que sanciona, en todo caso, ha de tener presente que esas diferencias de trato "deben tener un sustento objetivo y razonable muy claro, ya que todas las personas son iguales ante la administración de justicia".33
La Corte Constitucional se ha referido al derecho a la igualdad en múltiples ocasiones, señalando que si bien la Carta Fundamental colombiana en su artículo 13 establece un principio general, según el cual, "todas las personas nacen libres e iguales ante la ley" y, deberán recibir "la misma protección y trato de las autoridades", también establece que "gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica"34. Estos preceptos se traducen en la práctica en la posibilidad de que personas que se encuentran en las mismas circunstancias reciban idéntico tratamiento por parte de las autoridades, y en el mismo sentido, que las diferencias de trato, obedezcan a criterios razonables de diferenciación que tengan un sustento objetivo.35
La Corte ha considerado también, que existe una máxima específica de igualdad en materia penal, procesal y de acceso a la justicia36, razón por lo cual el control constitucional respecto de las diferencias de trato establecidas en estos asuntos -i.e. en el procedimiento aplicable tanto a los delitos como a las contravenciones- debe ser más estricto que el control ordinario para las regulaciones legales en otros ámbitos37. Esto, si bien no significa que el legislador se encuentre imperativamente atado a disponer consecuencias idénticas para los diferentes sujetos procesales, "pues su libertad para establecer las formas propias de cada juicio [o procedimiento] autoriza la regulación de cargas jurídicas y efectos diferentes para los distintos actores"38, sí exige un mínimo de coherencia en el diseño y aplicación de las herramientas procesales, de tal manera que el tratamiento que se dispensa tanto al contraventor como al delincuente sea consecuente con la naturaleza de su conducta y permita, en uno y otro caso, gozar plenamente de las garantías concedidas a todo procesado, v.gr., el derecho a la defensa o la posibilidad de acumular rebajas en la redención de la pena39.
En otros términos, el principio de que no hay acción sin culpa, corresponde a la exigencia del elemento subjetivo o sicológico del delito; según dicho principio, ningún hecho o comportamiento humano es valorado como acción sino es el fruto de una decisión; por tanto, no puede ser castigado si no es intencional, esto es, realizado con conciencia y voluntad por una persona capaz de comprender y de querer. De ahí que sólo pueda imponerse pena a quien ha realizado culpablemente un injusto." 40
"i). En el primero, el sujeto responde por su ser, por sus condiciones sicofísicas o su personalidad, que se consideran peligrosos para la sociedad, por su supuesta inclinación natural al delito, con un criterio determinista, de modo que el sujeto resulta condenado por la naturaleza a sufrir las condenas penales, por obra del destino y, por tanto, de modo fatal o inevitable. En este orden de ideas no es relevante que aquel cometa infracciones, sino que tenga la potencialidad de cometerlas.
ii). En el segundo, el sujeto responde por sus actos conscientes y libres, es decir por la comisión de conductas conocidas y queridas por el mismo, previstas expresa y previamente en la ley como contrarias a bienes fundamentales de la sociedad y de sus miembros y que hacen a aquel merecedor de una sanción.
6. La Constitución colombiana consagra el Derecho Penal de acto, en cuanto erige un Estado Social de Derecho, que tiene como uno de sus pilares el respeto de la dignidad humana (Art. 1º), asigna el carácter de valor fundamental a la libertad de las personas (preámbulo) en sus diversas modalidades o manifestaciones, destaca que todas las personas nacen libres (Art. 13) y que toda persona es libre (Art. 28) y preceptúa específicamente en relación con la responsabilidad penal que nadie puede ser reducido a prisión o arresto ni detenido sino por motivo previamente definido en la ley (Art. 28) y que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al "acto que se le imputa", como también que toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente "culpable"(Art. 29)." 41
Sin embargo, la norma acusada introduce un factor que indican que al contraventor puede aplicársele una medida correctiva en razón a su personalidad, la que además será simplemente apreciada.
El principio de legalidad no se limita al hecho de que la respectiva normatividad haya de ser expedida mediante ley, sino que comporta una serie de exigencias adicionales encaminadas a garantizar la certeza del derecho. En el ejercicio del poder de policía y cada vez que de la regulación de determinada materia se puedan derivar restricciones a las garantías individuales, resulta indispensable que el legislador de estricta aplicación al principio de tipicidad, cuya génesis se encuentra en el derecho penal y ha sido enunciado con el apotegma: "nullum crimen, nulla poena, sine lege previa, scripta et certa"42, y que comporta la obligación para el legislador de definir tanto la conducta como la correspondiente sanción en una forma clara, precisa e inequívoca.
Si bien el juicio de constitucionalidad no recae en este caso sobre normas de naturaleza penal sino correccional, y no obstante que la Corte ha reiterado que el principio de legalidad ha de aplicarse en forma mucho más estricta en el campo del derecho penal que en el disciplinario y en el correccional, ha precisado igualmente esta Corporación que, en el campo del derecho disciplinario y del derecho correccional son aplicables, mutatis mutandi, las garantías constitucionales propias del derecho penal43.
Segundo. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo estudiado, el artículo 223 del Decreto-Ley 1355 de 1970, salvo la expresión "la personalidad del trasgresor simplemente apreciada" que se declara INEXEQUIBLE.
1 Sentencia C-117 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
2 Cfr. Sentencia C-024 de 1994, Fundamento 4.2, criterio reiterado, entre otras, en la sentencia C-251 de 2002, Fundamentos 9 y ss C- 825 de 2004, Fundamento 9.
3 Cfr. C-825 de 2004, MP, Rodrigo Uprimny Yepes.
4 Cfr. C- 024 de 1994. Estos criterios han sido reiterados ulteriormente. Ver, por ejemplo, entre otras, la sentencia C-1444 de 2000, Fundamento 3°.
5 Cfr. C- 825 de 2004.
6 Sentencia C-117-06. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
7 Ver, entre otras, las sentencias C-557 de 1992; C-088 de 1994; C-226 de 1994; C-366 de 1996; SU-476 de 1997; C-110 de 2000; C-1410 de 2000: C-1444 de 2000; C-790 de 2002; C-490 de 2002; C-492 de 2002;
8 Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia de abril 21 de 1982. M.P. Manuel Gaona Cruz.
9 Corte Constitucional C- 492 de 1992, MP, Jaime Córdoba Triviño.
10 Sentencia C- 825 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
11 Cfr. Sentencia C-825 de 2004.
12 En la Sentencia C-366 de 1996 la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 111 del Código Nacional de Policía que permite a los reglamentos de policía local señalar zonas y fijar horarios para el funcionamiento de establecimientos donde se expendan bebidas alcohólicas, porque las funciones de policía comprenden la facultad de expedir actos normativos reglamentarios que fijen disposiciones de conducta en el orden local. Actos normativos mínimos dentro del marco de la Constitución y la ley.
13 Cfr. C. 282 de 2004.
14 Sentencia C117 de 2006 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
15 Sentencia C-825 de 2004.
16 Corte Suprema de Justicia. Sentencia de abril 21 de 1982. Magistrado Ponente: Manuel Gaona Cruz.
17 Constitución Política, artículo 218
18 Constitución Política, artículo 216
19 Sentencia C-024 de 1994 .M.P. Alejandro Martínez Caballero
20 Sentencia C-444 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz
21 Ver sentencia C-1214 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández
22 Decreto 1355 de 1970, Disposiciones Generales, Titular Preliminar, artículos 1º a 6º
23 Decreto 1355 de 1970, arts. 186 y 187
24 Decreto 1355 de 1970, artículo 192
25 " " "artículo 195
26 " " "artículo 196
27 Decreto 1355 de 1970, artículo 200
28 Decreto 1355 de 1970, artículo 219 y siguientes.
29 " " "artículo 224
30 " " "artículo 227
31 " " " , artículo 228
32 " " "artículo 187: Ninguna autoridad de policía podrá imponer medidas correctivas diversas de las previstas en el artículo anterior.
33 Sentencia C-1112 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz. En esta se refiere al principio de igualdad en materia penal como un asunto al que también se hace referencia -reiterando las ideas expuestas- en la sentencia C-840 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
34 Cfr, entre muchas, la Sentencia T-591 de 1992. M.P. Jaime Sanín Greffenstein.
35 Sobre el derecho a la igualdad en la Constitución de 1991 y el principio de no discriminación puede consultarse, entre otras, la sentencia C-952 de 2000. y la C-1112 de 2000, ambas de M.P.Carlos Gaviria Díaz.
36 Cfr. Sentencia C-273 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
37 Ver, entre otras, la sentencia C-445 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
38 Sentencia C-273 de 1998. M.P. Alejandro Martinez Caballero.
39 Sentencia C-1112 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz
40 Sentencia C-226 de 2002 M.P. Alvaro Tafur Galvis
41 Ver sentencia C-077 de 2006 M.P. Jaime Araujo Rentería
42 Sentencia C-996 de 2000, C-177 de 2001 entre otras.
43 Sentencia C-897 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.