Source: https://revistamundoelectoral.com/articulo-internacional/control-de-convencionalidad/
Timestamp: 2020-05-30 08:04:34
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CONTROL DE CONVENCIONALIDAD Y CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL: ECUADOR – Revista Mundo Electoral
Inicio/Artículo Internacional/CONTROL DE CONVENCIONALIDAD Y CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL: ECUADOR
Dada la influencia de la concepción del Estado de Derecho en el que prevalece la voluntad soberana del pueblo expresada a través del legislador ordinario, en buena medida los legisladores y operadores jurídicos, en materia electoral, consideran que el rol del juez se limita al control de legalidad. A menudo se asume que solo a la Corte Constitucional le corresponde interpretar la Constitución, cuando en realidad es el máximo órgano en ese ámbito; existe resistencia a valorar los principios y reglas convencionales y constitucionales mediante una argumentación de hechos y del derecho aplicable, a fin de garantizar la eficacia de los derechos políticos.
Por tanto, este aporte académico analiza la pertinencia de la aplicación de las normas jurídicas previstas en el derecho internacional en relación con los principios y reglas constitucionales, y de estos con las de menor jerarquía local, interpretadas en forma sistémica por parte de los jueces electorales, a fin de garantizar la eficacia de los derechos políticos que constituyen una categoría de los derechos humanos.
La tesis que se busca acreditar es la imperatividad del derecho internacional, conforme a las relaciones establecidas con el derecho interno, así como la supremacía constitucional que los jueces electorales están obligados a verificar en sus decisiones, tanto más que las relativas a procesos electorales, en los que está de por medio el derecho a elegir y ser elegidos, tiene la excepcionalidad temporal que imposibilita el control de la Corte Constitucional por vía de la acción extraordinaria de protección.
Este artículo se divide en cuatro partes. Desde una perspectiva teórico conceptual, se analizan, en primer lugar los derechos políticos, en segundo momento la doctrina del control de convencionalidad, en tercer lugar el control de constitucionalidad con especificidad en el ámbito de la justicia electoral, y, desde el punto de vista empírico, se describen dos casos resueltos por el Tribunal Contencioso Electoral de Ecuador (TCE), que permiten acreditar la aplicabilidad de las normas del derecho internacional, así como los principios y reglas constitucionales más allá del estricto control de legalidad.
El Estado liberal se sustenta en principios que lo caracterizan y diferencian de la anterior forma de Estado, el despótico, al menos en dos elementos: a) la existencia de una Constitución; y, b) las declaraciones de los derechos del individuo. El propósito inicial estuvo marcado por la necesidad de limitar el ejercicio del poder político; así, a la Constitución se somete toda actividad de los detentadores del poder público, incluido el legislador; en tanto que el reconocimiento de los derechos del individuo, al ser anteriores al Estado, son inviolables (Cotarelo, 2004, págs. 15-23).
Sin embargo, el reconocimiento de la igualdad ante la ley, como postulado esencial del Estado de Derecho, durante el liberalismo de finales del siglo XIX y principios del XX, al ser puramente formal, generó grandes desigualdades de distinto orden, tal es el caso del sufragio censitario que impidió el acceso de amplios sectores del pueblo a elegir y ser elegidos. Es la igualdad material la que promueve la universalización del derecho al sufragio, cuyo resultado es la transformación al Estado democrático, cuyas decisiones son adoptadas en virtud del principio de mayoría.
Así, la transformación del Estado liberal al Estado democrático alcanza su plenitud con la universalización del derecho a elegir y ser elegidos, sin discriminación alguna, esto es que todas las personas mayores a cierta edad, hombres y mujeres, sin importar su condición económica, social o formativa ejercen el derecho a intervenir directa o indirectamente en la elección de sus mandatarios y de postular para acceder a los cargos de elección popular determinados en la Constitución.
Precisa destacar que es la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, adoptada por la Asamblea Nacional Constituyente francesa, el 26 de agosto de 1789, la que da expresión jurídica a los principios políticos, la cual “aportó los elementos para distinguir el acto a través del cual el pueblo se vuelve consciente de su existencia política y se otorga una Constitución (poder constituyente), de la función del Estado mismo (poderes constituidos)”(García, 2011, pág. 30).
Es la Constitución ecuatoriana de 1861 la que elimina el voto censitario; establece entre los requisitos para elegir: estar casado o ser mayor de 21 años de edad, saber leer y escribir y ser vecino de la parroquia donde sufrague; pero, mantuvo la exigencia de poseer una renta para ser elegido presidente o diputado; el que será eliminado en la Constitución de 1884 (Grijalva, 1998, págs. 71-72). Es la constitución de 1979, aprobada mediante referéndum de 1978, la que extendió la facultad de elegir y ser elegidos a las personas analfabetas.
En el ámbito del derecho internacional, el artículo 23.1 de la CADH (Convención Americana de Derechos Humanos, 1969) impone la obligación positiva, a los Estados, de diseñar un sistema electoral para que los derechos políticos sean ejercidos mediante “elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores”.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH), en el informe sobre Democracia y derechos humanos en Venezuela, párrafo 18, entiende a los derechos políticos como aquellos que reconocen y protegen el derecho y el deber de todos los ciudadanos de participar en la vida política de su país, son por esencia derechos que propician el fortalecimiento de la democracia y el pluralismo político” (CIDH, 2019).
Los derechos políticos son derechos humanos de importancia fundamental y, en su conjunto con otros derechos como la libertad de expresión, hacen posible el juego democrático, así lo resalta la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH) en el caso Castañeda Gutman vs México (Sentencia de 6 de agosto de 2008). Recordando, a su vez, que la propia CADH en el artículo 27 le da tal importancia al prohibir su suspensión y resaltar las garantías judiciales indispensables para la protección de estos (Opinión Consultiva OC- 6/86 del 9 de mayo).
La obligación del Estado, respecto de los derechos políticos, es la de no violarlos, no lesionarlos mediante acción u omisión, en su caso por parte de un órgano o agente gubernamental o administrativo. Todo ello, sin perjuicio, del deber genérico de establecer y garantizar la posibilidad de existencia y ejercicio de estos derechos (Piza, 1979).
Los derechos políticos constituyen una categoría de los derechos humanos, cuya expresión de voluntad es el germen de la legitimidad de un régimen político, fortalecida o no, en la medida que se respeten, promuevan y protejan ante eventuales interferencias. Los “derechos políticos incluyen al menos tres grandes vertientes: el derecho a elegir, el derecho a ser elegido y el derecho a ejercer cargos o funciones públicas” (Thompson, 2018).
El derecho a elegir. El derecho a elegir o sufragio activo consiste en la facultad atribuida, por la Constitución y la ley, a los ciudadanos comprendidos en determinada edad para elegir a las autoridades provenientes de la voluntad popular, en una determinada circunscripción electoral.
La Corte IDH sostiene que:
“…el derecho al voto (elegir) es uno de los elementos esenciales para la existencia de la democracia y una de las formas en que los ciudadanos expresan libremente su voluntad y ejercen el derecho a la participación política. Este derecho implica que los ciudadanos pueden decidir directamente y elegir libremente y en condiciones de igualdad a quienes los representarán en la toma de decisiones de los asuntos públicos” (Sentencia Castañeda Gutman vs México. Párr. 147).
Para materializar el derecho a elegir, la CADH, así como las constituciones y leyes de los Estados partes, determinan ciertas condiciones necesarias como el sufragio universal e igual, el voto secreto consignado cada cierto periodo de tiempo fijado por el ordenamiento jurídico, con plena garantía de libre expresión de la voluntad de los electores.
El derecho a ser elegido. Por su parte, el derecho a ser elegido, o sufragio pasivo, consiste en permitir, conforme al ordenamiento jurídico, que los ciudadanos que cumplan los requisitos y no se encuentren incursos en inhabilitación prevista en la Constitución y la ley, gocen del derecho a ser escogidos por la mayoría de ciudadanos en elecciones libres e imparciales; se trata de un derecho político que el Ecuador lo reconoce desde la Constitución de 1830.
El derecho a ser elegido tiene estrecha relación con el derecho a la representación política, la que, a decir de Carlos Fayt:
“… consiste en una forma de racionalización de la actividad del poder en el Estado. Convierte al gobierno en responsable de las decisiones que adopta en nombre de la comunidad política. Completa el sistema de creencias que sirve de soporte a la dominación legal, características de la organización política moderna. De ahí su conexión con la elección general directa, en cuanto mecanismo de transmisión del poder de autoridad y con el sufragio, en cuanto energía o actividad que materializa el poder electoral …” (Fayt, 1995, págs. 241-242).
La Corte IDH, en el caso Yatama Vs Nicaragua de 23 de junio del 2005, señaló que:
“…la participación mediante el ejercicio del derecho a ser elegido supone que los ciudadanos puedan postularse como candidatos en condiciones de igualdad y que puedan ocupar los cargos públicos sujetos a elección si logran obtener la cantidad de votos necesarios para ello” (Caso Yatama Vs. Nicaragua, 2005).
Derecho a ejercer cargos o funciones públicas. El derecho a ejercer cargos o funciones públicas consiste en la posibilidad de acceder, en condiciones de igualdad de oportunidades, al desempeño de cargos y funciones públicas:
“…como expresión de una conciencia universal que liga su posesión con la dignidad del ser humano en una sociedad libre, que lleva a superar todo tipo de discriminación y a la proscripción de los criterios de selección reñidos con los principios de mérito y capacidad” (Martín, 2019, pág. 15).
La Corte IDH, a través de la Opinión Consultiva 18/03, del 17 de septiembre de 2003, referente a la “Condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados”, cita al Tribunal Europeo de Derechos Humanos al reconocer el principio de igualdad y afirmar que es discriminatoria toda distinción que carezca de una justificación objetiva y razonable. Es importante señalar, respecto a este principio, que la Corte IDH ha manifestado que la existencia de ciertas desigualdades de hecho legítimamente puede traducirse en desigualdades de tratamiento jurídico, sin que tales situaciones contraríen la justicia y que, por el contrario, pueden ser un vehículo para realizarla o para proteger a quienes aparezcan jurídicamente más débiles. Su transversalidad es una de las razones por las que los derechos políticos están dentro del catálogo de derechos del artículo 27 de la CADH que no pueden suspenderse, ni siquiera en estado de excepción.
En consecuencia, el principio de efectividad de los derechos políticos encuentra asidero en los artículos 1 y 2 de la CADH al establecer la obligación de los Estados partes de respetar los derechos, y el deber de adoptar disposiciones de derecho interno para hacerlos efectivos. Sin embargo, la Corte IDH en el Caso Yatama vs Nicaragua (párrafo 206) indicó que la previsión y aplicación de requisitos para ejercer los derechos políticos “no constituyen, per se, una restricción indebida a los derechos políticos”, ya que al no ser derechos absolutos, pueden estar sujetos a limitaciones, siempre que dicha reglamentación observe “los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad en una sociedad democrática”, párr. 174(Caso Castañeda Vs. México, 2007).
La CADH, en su artículo 30, determina que las restricciones que la CADH autoriza respecto a los derechos y libertades consagrados no pueden ser aplicadas, sino conforme a leyes que se dicten por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas. Asimismo, el artículo 32.2, ibidem, precisa que los derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común en una sociedad democrática.
2.- CONTROL DE CONVENCIONALIDAD
En torno a la obligatoriedad de la aplicación de principios y reglas jurídicas previstas en instrumentos internacionales regulatorios del ejercicio de los derechos políticos, es pertinente preguntarse si ¿es imperativo que los jueces y administradores públicos apliquen las normas jurídicas del derecho internacional en materia de derechos políticos? Para responder a la pregunta acudiremos al análisis sobre la doctrina del control de convencionalidad.
La doctrina del control de convencionalidad tiene su origen en el voto razonado del magistrado de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH), Sergio García Ramírez, en el caso Myrna Marck Chang Vs. Guatemala del 25 de noviembre de 2003, al señalar:
“27. Para los efectos de la Convención Americana y del ejercicio de la jurisdicción contenciosa de la Corte Interamericana, el Estado viene a cuentas en forma integral, como un todo. En este orden, la responsabilidad es global, atañe al Estado en su conjunto y no puede quedar sujeta a la división de atribuciones que señale el Derecho interno. No es posible seccionar internacionalmente al Estado, obligar ante la Corte solo a uno o algunos de sus órganos, entregar a estos la representación del Estado en el juicio -sin que esa representación repercuta sobre el Estado en su conjunto- y sustraer a otros de este régimen convencional de responsabilidad dejando sus actuaciones fuera del control de convencionalidad que trae consigo la jurisdicción de la Corte internacional” (Caso Myrna Mack Chang Vs. Guatemala, 2003).
Es en el caso Almonacid Arellano Vs. Chile de 26 de septiembre de 2006, en el que la Corte IDH se refiere directamente al control de convencionalidad, al expresar:
“124. La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde su inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de “control de convencionalidad” entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana” (Caso Almonacid Arellano Vs. Chile, 2006).
Al control de convencionalidad se lo entiende como la
“…obligación a cargo de todas las autoridades de los Estados parte del Pacto de San José de interpretar cualquier norma jurídica nacional (constitución, ley, decreto, reglamento, etc.) de conformidad con la Convención Americana y, en general, con el corpus iuris interamericano[1] el cual está integrado por la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la jurisprudencia de la Corte y otros instrumentos vinculantes en materia de derechos humanos; en caso de que exista una manifiesta incompatibilidad entre la norma jurídica nacional y el corpus iuris, las autoridades estatales deberán abstenerse de aplicar la norma nacional para evitar la vulneración a los derechos humanos protegidos internacionalmente. Las autoridades estatales deben ejercer de oficio el control de convencionalidad, pero siempre actuando dentro de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes” (Pablo González, Natalie Reyes, Marcela Zúñiga, 2016, pág. 9).
El control de convencionalidad es una obligación de todas las autoridades de las Funciones e instituciones de los Estados partes de la CADH y, en especial, de los jueces nacionales que tienen el deber de interpretar y aplicar los enunciados normativos nacionales en sentido coherente con las disposiciones contenidas en la Convención, en las sentencias expedidas o las consultas absueltas por la Corte IDH, así como los informes de la CIDH.
La tesis dualista del derecho internacional, prevalente en la actualidad, concibe al derecho interno como distinto e independiente del derecho internacional, por tanto constituyen ordenamientos jurídicos separados entre sí a fin de dar sustento a la efectividad del principio de soberanía nacional, lo cual genera dificultades para la aplicación del derecho internacional con mayor o menor dificultad, a la cual el profesor Humberto Sierra Porto denomina como una “insuperable paradoja” (Sierra, 2013, págs. 428-429) dado que de un lado, los Estados están obligados a cumplir las normas del derecho internacional tal como ordena la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y, de otra parte, el principio de supremacía constitucional que caracteriza a los Estados de Derecho y Estados constitucionales, como es el caso del Ecuador.
Sin embargo, las constituciones actuales, de varios países, incorporan cláusulas relativas a la aplicación de las normas del derecho internacional, con igual jerarquía que las constitucionales, las que prevalecen inclusive, cuando reconocen derechos en sentido más favorable que la Constitución; así, se inscriben en el denominado modelo teórico de implementación supra constitucional; ese es el caso del artículo 426 del texto constitucional ecuatoriano que prescribe lo siguiente:
“Las juezas y jueces, autoridades administrativas y servidoras y servidores públicos, aplicarán directamente las normas constitucionales y las previstas en instrumentos internacionales de derechos humanos siempre que sean más favorables a las establecidas en la Constitución, aunque las partes no las invoquen expresamente” (Constitución de la República del Ecuador, 2008).
Esa relación entre el derecho interno con el derecho internacional se explica a partir de la obligación que tienen las autoridades estatales de respetar y garantizar el ejercicio de los derechos humanos, carentes de fronteras entre los territorios de las naciones, pues, de otro modo resultarían carentes de efectividad material.
No existe una distinción radical entre derecho interno e internacional (monismo); la mayoría de países de América Latina, salvo Brasil, son monistas si se considera la cláusula abierta de las Constituciones que incorporan los tratados de derechos humanos, en forma automática, al sistema interno, lo cual conlleva a tratarlas como normas internas de obligatorio cumplimiento y aplicación preferente en cuanto a su contenido axiológico.
Así, la Constitución ecuatoriana incorpora entre los deberes primordiales del Estado, el de: “1. Garantizar sin discriminación alguna el efectivo goce de los derechos establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales, en particular la educación, la salud, la alimentación, la seguridad social y el agua para sus habitantes” (Constitución de la República del Ecuador, 2008, art. 3).
La invocada disposición constitucional ecuatoriana guarda estrecha relación con las obligaciones generales previstas en el artículo 1.1 de la CADH que dispone:
“Artículo 1. Obligación de respetar los derechos. 1. Los Estados partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por razones de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”.
Los textos transcritos evidencian claramente la estrecha relación entre los contenidos materiales de CADH con los de la Constitución ecuatoriana; sin embargo, en el caso de producirse una antinomia, prevalece el contenido normativo convencional, si el derecho en cuestión se encuentra mejor reconocido en el instrumento internacional, en caso contrario, se impone el enunciado constitucional.
En la sentencia del caso Tibi Vs. Ecuador de 7 de septiembre de 2004, el voto concurrente del juez Sergio García Ramírez reflexiona en el sentido de que los Estados son los principales garantes del sistema interamericano de derechos humanos, en cuya virtud las decisiones de la Corte IDH deben trasladarse a las normas jurídicas nacionales, a las resoluciones jurisdiccionales domésticas y a cualquier acción específica relativa a derechos humanos (Caso Tibi Vs. Ecuador, 2004).
Por lo expuesto, todas las funciones e instituciones del Estado tienen el deber de adecuar sus actuaciones a las normas jurídicas y las decisiones emanadas de la CADH y sus órganos; en general cuando se trate de derechos humanos y en particular cuando se refiere a los derechos políticos. Así, el legislador ordinario al momento de expedir las leyes, la administración electoral en el ejercicio de su potestad administrativa en todas las fases necesarias para la realización de las elecciones de autoridades provenientes de la voluntad popular.
Especial énfasis merecen los órganos de administración de justicia en materia electoral, llamados a garantizar “…el ejercicio de los derechos políticos que se expresan a través del sufragio, así como los referentes a la organización política de la ciudadanía” (Constitución de la República del Ecuador, 2008, art. 217), como es el caso del TCE, dado que tiene el deber especial de realizar el control de convencionalidad al momento de expedir sus decisiones a fin de evitar que el Estado incurra en incumplimiento o inobservancia de las disposiciones contenidas en la Convención.
Lo expresado hasta aquí permite coincidir con la afirmación de González, Reyes & Zúñiga, en el sentido de que:
“…la doctrina del control de convencionalidad responde a los recientes desarrollos que reconocen la especificidad de las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos, las cuales buscan proteger los derechos que se derivan de la dignidad intrínseca de cada ser humano” (Pablo González, Natalie Reyes, Marcela Zúñiga, 2016, pág. 19).
En consecuencia, las disposiciones contenidas en las normas de derecho internacional, ratificados o adheridos para que quede clara la distinción, ya sean: convenios, tratados, sentencias, opiniones consultivas o informes son imperativas para todos los órganos del poder público y en especial, para los jueces locales, no solo de los la Corte IDH y de las Cortes o Tribunales constitucionales, sino de todas las materias, según las competencias y procedimientos previstos en la legislación de cada país parte.
3.- CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
El Estado constitucional asume el deber fundamental de proteger y promover la realización práctica de los derechos reconocidos tanto en los enunciados constitucionales, cuanto, en los instrumentos internacionales de derechos humanos, que además son de aplicación directa e inmediata, esto es, sin necesidad de la expresión de voluntad por parte del legislador ordinario.
“La concepción de un Estado que se funda a partir del compromiso con el quehacer protector de derechos humanos, debe encaminarse por completo al planteamiento de las condiciones de justicia que desea establecer en su territorio” (Roldán, 2015).
Entre los presupuestos del Estado constitucional de derechos y justicia destacan: a) el reconocimiento de la fuerza normativa de la Constitución como norma suprema, esto es, que los principios y reglas constitucionales prevalecen sobre cualquier disposición normativa inferior; b) la materialización de los preceptos constitucionales, tanto formales como sustanciales determinantes de límites negativos y vínculos positivos de los poderes públicos; c) la garantía judicial de aplicación directa de la Constitución, en cuyo caso, los jueces asumen el deber de garantizar el pleno ejercicio de los derechos. Además de guiar la interpretación de todas las normas conforme a la Constitución. La interpretación literal es superada por una de carácter teleológico y finalista (Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, 2009, art. 3).
La característica esencial del Estado constitucional de la supremacía y rigidez constitucional lleva inexorablemente a la necesidad de verificar la adecuación material de los textos normativos infra constitucionales. Esta afirmación no parece generar dudas; el problema radica, sin embargo, en determinar en qué medida los jueces ordinarios y en particular, los electorales, tienen el deber de verificar, en sus decisiones, la aplicación de los preceptos constitucionales y no solamente los legales. Aparentemente resulta obvio que así sea; sin embargo, se plantean dudas en los ordenamientos que prevén el control concentrado de constitucionalidad por parte de la Corte o Tribunal Constitucional.
Por tanto, la pregunta que se busca resolver consiste en determinar si ¿es deber de los jueces electorales efectuar el control constitucional a través de sus sentencias? Para llegar a la conclusión, se formulan premisas a partir del texto constitucional y legal ecuatoriano.
En el Estado constitucional, la función del juez es la de garantizar, de manera idónea, el máximo grado de efectividad de los derechos; para ello, las instituciones jurisdiccionales se encuentran al servicio de los derechos, cuyos límites de actuación no son solamente formales, sino sustanciales impuestos por los principios y derechos. Así, el respeto por las fórmulas y procedimiento de producción democrática de las normas es una condición necesaria para la validez formal, pero su eficacia está dada, además, por la validez sustancial, por su contenido.
Siguiendo a Ferrajoli se puede afirmar que la Constitución rígida impone límites y vínculos sustanciales a la democracia política (Ferrajoli, 2010). El tránsito del imperio de la ley al imperio de la Constitución implica una relación entre el poder y los derechos, en la que prevalecerán siempre los derechos como condición de legitimidad del poder. Tanto es así que el propio legislador está subordinado al imperio de la Constitución.
Los cambios paradigmáticos del nuevo constitucionalismo implican exigencias a los juristas en general y a los jueces en particular al momento de operar con el derecho, consistente en adecuar su actuación, sobre todo, en conformidad con lo previsto en la Constitución y tener clara conciencia sobre su rol protector de los derechos humanos.
Para asegurar la plena garantía de aplicación de los preceptos constitucionales, la Corte Constitucional está dotada de potestades revisoras de decisiones judiciales en cuanto al irrestricto respeto de derechos previstas en ella, con las limitaciones derivadas de la propia Constitución y los fines del derecho, así como hacer eficaces los límites al ejercicio del poder por parte de las autoridades públicas, como garantía de la libertad de las personas.
En el caso ecuatoriano, el artículo 426 de la Constitución dispone que los jueces, administradores y servidores públicos apliquen directamente las normas constitucionales; y, que los derechos consagrados en la Constitución e instrumentos internacionales de derechos humanos sean de inmediato cumplimiento y aplicación. Pero, el artículo 428, ibidem, prescribe que si un juez considera que una norma es contraria a la Constitución o a los instrumentos internacionales de derechos humanos, suspenda la tramitación de la causa y remita en consulta el expediente a la Corte Constitucional.
La absolución de consulta tiene plazos relativamente cortos por lo cual, para la justicia ordinaria no resulta mayor el problema; sin embargo, en materia electoral los plazos para resolver causas relativas a la calificación de candidaturas o la impugnación de resultados numéricos, por ejemplo, resulta imposible suspender el trámite y elevar en consulta a la Corte Constitucional, habida cuenta que la fecha de realización de las elecciones y la fecha de posesión de las autoridades se encuentra previamente determinada en el ordenamiento jurídico.
Precisamente para asegurar la eficacia de las decisiones jurisdiccionales del TCE, la Constitución, en la parte final del artículo 221, dispone que sus fallos y resoluciones constituyan jurisprudencia electoral y sean de última instancia e inmediato cumplimiento.
Las resoluciones del TCE, relativas al ejercicio de los derechos políticos reconocidos en instrumentos internacionales y en la Constitución como el de elegir y ser elegidos, no son objeto de tutela por parte de la Corte Constitucional mediante acción de protección o acción extraordinaria de protección, dado que pondrían en riesgo las candidaturas a dignidades de elección popular así como los resultados electorales y afectaría al principio o derecho a la seguridad jurídica y al principio democrático. En consecuencia, dada la escasa temporalidad de duración en su trámite, por excepción, el legislador ha considerado su no pertinencia, tal como consta en la LOGJCC.
Así, la LOGJCC (Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, 2009, art. 42.7) excluye la procedencia de la acción de protección (tutela) cuando el acto u omisión administrativa emane del Consejo Nacional Electoral (CNE) y pueda ser impugnado ante el TCE, en cuyo caso el juez constitucional está obligado a inadmitir la causa. Así mismo, la misma ley (Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, 2009, art. 61) ordena que, para la procedencia de la acción extraordinaria de protección, la sala de admisión verifique, entre otras causas, que no se plantee contra decisiones del TCE durante procesos electorales.
Las previsiones de la LOGJCC tienen el propósito de evitar dilaciones que afecten al calendario electoral, habida cuenta que se trata de cristalizar el principio democrático y, por tanto, merece especial protección. Al mismo tiempo implica la responsabilidad de los jueces electorales de ejercer el control constitucional a fin de asegurar la eficacia y cumplimiento de los derechos políticos reconocidos en la Constitución e instrumentos internacionales de derechos humanos.
Sin embargo, en la práctica jurisdiccional ecuatoriana se suele afirmar que la acción extraordinaria de protección deviene en improcedente contra todas las decisiones adoptadas por el TCE durante el período electoral. Si se tiene en consideración que al TCE le corresponde: a) conocer y resolver los recursos electorales contra los actos del CNE y sus organismos desconcentrados; y, b) sancionar por incumplimiento de normas sobre financiamiento, propaganda, gasto electoral y en general por vulneraciones de normas electorales, conviene discutir si la acción extraordinaria de protección es o no procedente contra todas las decisiones adoptadas durante el periodo electoral o una parte de ellas.
No ocurre igual cuando el TCE conoce y resuelve causas relativas a infracciones electorales y quejas contra servidores electorales, procesos jurisdiccionales que nada tienen que ver con la excepcionalidad temporal prevista para los procesos electorales, toda vez que estas últimas, no se ajustan al propósito de la excepcionalidad de improcedencia de la acción extraordinaria de protección, dado que no afectan en modo alguno al procedimiento de elección de dignatarios.
De lo expuesto, se concluye que en el Estado constitucional de derechos todo juez, garantista y conocedor del Derecho, tiene el deber de ejercer control de constitucionalidad, tanto más cuando se trata de la protección y promoción de los derechos humanos; más alto es el deber de los jueces electorales que, al cumplir el rol protector de derechos políticos, sus decisiones adoptadas durante el periodo electoral, relativas a procesos electorales, no están sujetas a revisión por parte de la Corte Constitucional mediante la acción extraordinaria de protección. Sin embargo, la acción extraordinaria de protección resulta procedente cuando se trate de acciones o recursos que no tienen relación con la elección de autoridades provenientes de la voluntad popular.
4.- ANÁLISIS DE CASOS RESUELTOS POR EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ELECTORAL DE ECUADOR.
En concordancia con lo señalado, es relevante describir en forma breve, casos resueltos por el TCE, con sustento en disposiciones contenidas en la CADH y decisiones de la Corte IDH, así como sustentadas en preceptos constitucionales.
En la causa No. 005-2019-TCE(2019), el Tribunal conoció la situación de un candidato a prefecto provincial propuesto para las elecciones de marzo de 2019, debido al impedimento derivado de la destitución que fuera objeto por parte de la Contraloría General del Estado y ejecutada por la corporación provincial en noviembre de 2013, dado que la LOSEP (Ley Orgánica del Servicio Público, 2010, art. 15) prohíbe, al servidor público legalmente destituido, reingresar a la institución del Estado de la que fuera destituido en cualquier tiempo.
El TCE razonó en el sentido de que el artículo 23 de la CADH reconoce los derechos políticos y, en el numeral 2, prevé los casos exclusivos en los que los países partes pueden regular esos derechos y oportunidades, entre las que no se encuentran las sanciones administrativas de destitución que puede imponer un órgano de control público. Además, describe que la sentencia dictada por la Corte IDH, el 1 de septiembre de 2011 en el caso López Mendoza vs. Venezuela en el párrafo 107, expresa:
“107. El artículo 23.2 de la Convención determina cuáles son las causales que permiten restringir los derechos reconocidos en el artículo 23.1, así como, en su caso, los requisitos que deben cumplirse para que proceda tal restricción. En el presente caso, que se refiere a una restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de una “condena, por juez competente, en proceso penal”. Ninguno de esos requisitos se ha cumplido, pues el órgano que impuso dichas sanciones no era un “juez competente”, no hubo “condena” y las sanciones no se aplicaron como resultado de un “proceso penal”, en el que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana”.
El TCE argumenta que las limitaciones al ejercicio del derecho a ser elegidos, previstas en los artículos 113 y 233 de la Constitución ecuatoriana y la LOEOP (Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas de la República del Ecuador, Código de la Democracia, 2009, art. 96) en nada contradicen lo dispuesto en la CADH, esto es que la previsión del artículo 15 de la LOSEP no constituye inhabilidad para ser candidato a una dignidad de elección popular y, en consecuencia, calificó la candidatura en cuestión, al amparo del control de convencionalidad de las normas de derecho interno.
En la causa N.° 280-2019-TCE(2019) y otras acumuladas, en el trámite de una infracción electoral fundada en la no presentación oportuna de las cuentas de campaña electoral de marzo de 2019 por parte de una responsable del manejo económico, dispuesta en el artículo 230 de la LOEOP que, en forma imperativa, dispone el plazo de noventa días contados desde la realización de las elecciones para que el responsable del manejo económico liquide los valores correspondientes a ingresos y egresos de la campaña electoral.
El artículo 233 de la LOEOP dispone para el caso de no presentar dichas cuentas, la autoridad electoral deba requerir que cumpla la obligación de presentar la liquidación en el plazo adicional de quince días, caso contrario incurre en infracción electoral que puede ser sancionada con hasta diez remuneraciones básicas unificadas y hasta un año de suspensión de los derechos de participación según dispone el artículo 270 de la misma LOEOP.
La responsable del manejo económico justifica haber cumplido fuera del plazo legal y aduce su condición de madre jefa de hogar y de ejercer un cargo con baja remuneración mensual. El juez de la causa invoca el principio de proporcionalidad entre la infracción cometida y la sanción, de acuerdo a lo previsto en el artículo 76.6 de la Constitución y el artículo 3.2 de la LOGJCC y, al realizar dicho ejercicio de proporcionalidad verifica la relación de la condición de madre jefa de hogar con el derecho preferente de los niños y niñas previsto en el artículo 44 del texto constitucional, por lo cual decide no aplicar la sanción de suspensión de derechos de participación y, en consecuencia, no afectar la actividad laboral de la persona sancionada.
A manera de conclusiones se pueden formular las siguientes afirmaciones:
Los derechos políticos son parte de los derechos humanos que los Estados están obligados a proteger y promover en condiciones de igualdad formal y material, con el propósito de asegurar la eficacia del principio democrático, dentro de los límites y vínculos derivados del ordenamiento jurídico interno e internacional; entre esos derechos mínimos están los de: elegir, ser elegido y acceder a cargos y funciones públicas en condiciones de igualdad y bajo sistemas de méritos.
La doctrina del control de convencionalidad consiste en la obligación de todas las autoridades de los Estados partes de la CADH y, en especial de los jueces nacionales, de adecuar las normas jurídicas internas, su interpretación y aplicación a la referida Convención, sentencias u opiniones consultivas de la Corte IDH, informes de la CIDH y otros instrumentos internacionales, en la medida que sean más eficaces que si se derivasen de normas internas, lo cual guarda coherencia con el principio de Estado constitucional de derechos y justicia, previsto o derivado en varias Constituciones de América.
El principio de supremacía de la Constitución rígida obliga a legisladores, administradores y jueces a desarrollar o aplicar, según corresponda, los principios y reglas constitucionales en forma directa e inmediata y aplicar las disposiciones legales y reglamentarias en el sentido que más se adecúen a la norma suprema del Estado, cuidando, dentro de lo posible, el principio pro legislador. En caso de incoherencias o contradicciones con preceptos constitucionales, al juez, según el artículo 228 de la Constitución ecuatoriana, le corresponde elevar en consulta a la Corte Constitucional como máximo órgano de interpretación constitucional; excepto los jueces electorales cuya decisión es de última y definitiva instancia, específicamente en los casos relativos a procesos electorales relacionados con la elección de autoridades de elección popular, debido a la excepción de temporalidad de las actuaciones de la administración electoral.
A los jueces electorales, en su condición de garantes de los derechos políticos, les corresponde ejercer tanto el control de convencionalidad cuanto el de constitucionalidad y no solo el de legalidad sobre las actuaciones de los administradores electorales y en general sobre la justicia electoral, en coherencia con los principios y reglas encaminadas a la efectiva realización de los derechos políticos si se quieren hacer eficaces los principios del Estado constitucional de derechos y justicia.
Causa N.° 005-2019-TCE/187-2018-TCE (acumulada) (Tribunal Contencioso Electoral 12 de enero de 2019).
Causa N.° 280-2019-TCE (acumuladas) (Tribunal Contencioso Electoral 02 de septiembre de 2019).
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Caso Castañeda Vs. México, Nro. 12.535 (Corte Interamericana de Derechos Humanos 21 de 03 de 2007).
Caso Myrna Mack Chang Vs. Guatemala, C-101 (Corte IDH 2003).
Caso Tibi Vs. Ecuador (Corte Interamericana de Derechos Humanos 07 de 09 de 2004).
Caso Yatama Vs. Nicaragua, Sentencia s/n (Corte Interamericana de Derechos Humanos 23 de 06 de 2005).
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[1] Se refiere al conjunto de instrumentos internacionales de distinto contenido y efecto jurídico, incluye a tratados, convenios, resoluciones, declaraciones, protocolos adicionales, vinculados al Pacto de San José, así como las interpretaciones que efectúa la Corte IDH en ejercicio de sus facultades.