Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/concepto-1967-de-diciembre-3-de-2009?documento=jurcol&contexto=jurcol_f37f5cd135a6010ee0430a010151010e&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-20 18:02:51
Document Index: 238375409

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 72', 'ARTÍCULO 83', 'artículo 72', 'artículo 83', 'artículo 72', 'artículo 82', 'artículo 83', 'artículo 157', 'artículo 66', 'artículo 157', 'artículo 1', 'artículo 101', 'artículo 189', 'artículo 189', 'artículo 72', 'artículo 157', 'artículo 83', 'artículo 82', 'artículo 66', 'artículo 66', 'artículo 66', 'artículo 7', 'artículo 80', 'artículo 10', 'artículo 32', 'artículo 7', 'artículo 1', 'artículo 19', 'artículo 7', 'artículo 72', 'artículo 72', 'artículo 83', 'artículo 66', 'artículo 7', 'artículo 189', 'artículo 72', 'artículo 72', 'artículo 83', 'artículo 1', 'artículo 71']

﻿ Concepto 1967 de diciembre 3 de 2009
CONCEPTO 1967 DE 03 DE DICIEMBRE DE 2009
CONTENIDO:ZONAS DE DESARROLLO EMPRESARIAL – BIENES BALDÍOS. LOS BIENES INMUEBLES RURALES QUE PUEDEN HACER PARTE DE LAS ZONAS DE DESARROLLO EMPRESARIAL SON ÚNICAMENTE LOS BIENES BALDÍOS, QUE NO HAGAN PARTE DE LAS ZONAS DE RESERVA CAMPESINA. POR LO TANTO NO ES POSIBLE ADQUIRIR LA PROPIEDAD DE TERRENOS BALDÍOS MEDIANTE ADJUDICACIÓN DENTRO DE LAS ZONAS DE DESARROLLO EMPRESARIAL, POR ENCIMA DE LA LIMITACIÓN ESTABLECIDA EN EL INCISO NOVENO DEL ARTÍCULO 72 DE LA LEY 160 DE 1994, O MEDIANTE COMPRA CON EL LÍMITE DEL ARTÍCULO 83.
TEMAS ESPECÍFICOS:SECTOR RURAL, UNIDAD AGRÍCOLA FAMILIAR, TERRENO BALDÍO RURAL
Concepto 1967 de diciembre 3 de 2009
Radicación: 1967
11001-03-06-000-2009-00051-00
Referencia: Alcances de los artículos 82 y 83 de la Ley 160 de 1994, en relación con las zonas de desarrollo empresarial, ZDE.
El señor Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, doctor Andrés Darío Fernández Acosta, formula a la Sala las siguientes preguntas:
“1. ¿Las zonas de desarrollo empresarial se pueden constituir en áreas geográficas conformadas por terrenos baldíos, inicialmente adjudicados como baldíos y/o privados?
2. ¿La reglamentación que se expida en relación con las zonas de desarrollo empresarial deberá contener las pautas para definir las extensiones que componen el área geográfica delimitada como zonas de desarrollo empresarial, la forma de consolidación de la propiedad, así como los demás criterios, políticas y condiciones exigibles para su delimitación y funcionamiento?
3. Teniendo en cuenta la diferencia que existe entre los objetivos y principios orientadores de las zonas de desarrollo empresarial, las zonas de reserva campesina y las unidades agrícolas familiares, es posible adquirir la propiedad sin la limitación establecida en el inciso 9º del artículo 72 de la Ley 160 de 1994 en las zonas de desarrollo empresarial?
Como antecedentes, la consulta indica que Colombia es actualmente uno de los países con mayor potencial para la implementación de grandes proyectos agroindustriales, dado que cuenta con más de veinte millones de hectáreas de tierra disponibles para el desarrollo del sector, condición que le permite al gobierno fortalecer y ampliar las políticas sociales y económicas, las que a su turno generarían “empleo, estabilidad social, desarrollo sostenible y en pocas palabras una mejor calidad de vida para los habitantes del sector rural”.
Con la intención de lograr tal propósito, señala que es necesario expandir las tierras no explotadas o parcialmente explotadas utilizando tecnologías adecuadas, maquinaria e inversión para mejorar, de un lado, la productividad, competitividad y eficiencia, y de otro, para permitir la participación de pequeños productores y comunidades rurales o marginales, que a la postre garanticen “la soberanía alimentaria de los colombianos y el desarrollo rural”.
Sin embargo, sostiene que lograr tal propósito es complicado actualmente “dado que en Colombia un gran número de los terrenos aptos para cultivos altamente tecnificados y eficientes en grandes extensiones, fueron adjudicados inicialmente como baldíos, [razón por la cual] la aplicación de mecanismos jurídicos que faciliten los desarrollos agroindustriales en tales predios resulta relevante, en la medida en que su gran impacto económico y social, sus aspectos distributivos, la sustitución de importaciones y la generación de empleo, representan un beneficio para las zonas deprimidas y marginadas del país”.
Agrega que una solución al problema sería la reglamentación de los artículos 82 y 83 de la Ley 160 de 1994(1), que contemplan la figura jurídica de las zonas de desarrollo empresarial, ZDE, la cual es diferente de las unidades agrícolas familiares, UAF y de las zonas de reserva campesina, ZRC ya reguladas.
Por lo anterior, ha considerado importante someter a consideración de esta Sala varias apreciaciones, en el sentido de que las zonas de desarrollo empresarial “se pueden constituir en áreas geográficas conformadas por terrenos baldíos, inicialmente adjudicados como baldíos y/o privados”, puesto que la ley “no establece la exclusividad de las zonas de desarrollo empresarial sobre terrenos baldíos”, y por el contrario, la norma sí indica que el “Incoder tiene la facultad de regular la ocupación y el acceso a la propiedad de los terrenos baldíos que se encuentren en zonas de desarrollo empresarial conforme a las políticas que adopten los ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente”.
Sostiene que el referido artículo 83, corrobora el argumento anterior al disponer que “podrán solicitar la adjudicación de terrenos de baldíos en las zonas de desarrollo empresarial”, dado que la preposición “en”, permite concluir que “los baldíos pueden ser un componente de las zonas de desarrollo empresarial y no las zonas de desarrollo empresarial en sí misma consideradas. Lo contrario significaría que al adjudicar un baldío se estaría adjudicando una zona de desarrollo empresarial y en la legislación nunca se menciona la adjudicación de dichas zonas”.
Añade que para la reglamentación que se proyecta, es relevante tener en cuenta que a dichas zonas no se les podría aplicar la prohibición prevista en el inciso 9º del artículo 72 de la Ley 160 de 1994 —sobre la limitación de la extensión de tierra a adjudicar que actualmente va hasta el área definida para las UAF— puesto que se estaría restringiendo la operatividad y el cumplimiento de los objetivos y finalidades de las zonas de desarrollo empresarial, ZDE; y que en todo caso cuando un área se delimite como zonas de desarrollo empresarial, ZDE, por ese solo hecho, los terrenos se sustraen del régimen de unidad agrícola familiar, independientemente de que hayan sido titulados como baldíos.
A manera de conclusión, finalmente señala que:
“Dado que la Ley 160 de 1994 tiene por objeto entre otros “prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su funcionamiento antieconómico”, es claro que tanto las UAF y las ZRC de un lado, como las ZDE del otro, constituyen instituciones jurídicas autónomas que cumplen, en criterio del legislador, con dicho objetivo; sin embargo, la ley comprendiendo la realidad agraria tanto nacional como global, dispuso no solo entes jurídicos en los cuales se propiciara la propiedad de la tierra por parte de núcleos familiares campesinos (UAF y ZRC), sino que también consideró necesaria la creación de un ente jurídico en virtud del cual se permita previo el cumplimiento de unos requisitos legales, consolidar la propiedad de la tierra, con el fin de proteger y promover la inversión de capital privado, en extensiones (necesariamente superiores a las previstas para las UAF y las ZRC) que faciliten desarrollar proyectos agroindustriales en condiciones que permitan una óptima y eficiente explotación económica de la tierra, un uso adecuado y sostenible de los recursos naturales generando empleo en el campo colombiano”.
1. Bienes inmuebles rurales que pueden constituir las zonas de desarrollo empresarial.
La primera pregunta formulada por el Gobierno Nacional solicita se determine si las zonas de desarrollo empresarial reguladas por la Ley 160 de 1994, “se pueden constituir en áreas geográficas conformadas por terrenos baldíos, inicialmente adjudicados como baldíos y/o privados”.
Al efecto, establece el artículo 82 de la Ley 160 de 1994:
“ART. 82.—Previos los estudios correspondientes, el Incora delimitará zonas de baldíos que no tendrán el carácter de reserva campesina sino de desarrollo empresarial de las respectivas regiones, en las cuales la ocupación y acceso a la propiedad de las tierras baldías se sujetará a las regulaciones, limitaciones y ordenamientos especiales que establezca el instituto, para permitir la incorporación de sistemas sustentables de producción en áreas ya intervenidas, conservando un equilibrio entre la oferta ambiental y el aumento de la producción agropecuaria, a través de la inversión de capital, dentro de criterios de racionalidad y eficiencia y conforme a las políticas que adopten los ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente”.
A su vez el artículo 83, de la misma ley, señala:
“ART. 83.—Las sociedades de cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura como empresas especializadas del sector agropecuario, en los términos del inciso 2º del artículo 157 del Decreto Extraordinario 624 de 1989 (E.T.), o que se dediquen a la explotación de cultivos agrícolas o a la ganadería, podrán solicitar la adjudicación de terrenos baldíos en las zonas de desarrollo empresarial establecidas en el artículo anterior, en las extensiones que al efecto determine la junta directiva del Incora, de conformidad con lo previsto en el artículo 66 de la presente ley.
En todo caso, el incumplimiento de las obligaciones durante la vigencia del contrato dará lugar a la declaratoria de caducidad y a la recuperación de los terrenos baldíos”.
Los artículos trascritos regulan varios elementos de las zonas de desarrollo empresarial, los cuales se pueden resumir así:
i) La competencia. Corresponde al Incora, hoy Incoder(2), previos los estudios correspondientes, delimitar las zonas que tendrán el carácter de desarrollo empresarial, que de acuerdo con la norma son diferentes a las zonas de reserva campesina. Igualmente, le corresponde regular su ocupación, el acceso a la propiedad de las tierras, imponer limitaciones y en general expedir las disposiciones especiales sobre ellas.
ii) Clase de inmuebles. Señala expresamente la norma que la delimitación que haga el Incoder, se realizará sobre “zonas de baldíos que no tendrán el carácter de reserva campesina sino de desarrollo empresarial”. También indica que la regulación que haga el Incoder, contendrá entre otros aspectos, la ocupación y acceso a la propiedad de “las tierras baldías”. No hace mención a otra clase de bienes.
iii) Los objetivos y condiciones. Pretende la ley que en dichas zonas, conformadas por baldíos, se permita la incorporación de sistemas sustentables de producción que conserven “un equilibrio entre la oferta ambiental y el aumento de la producción agropecuaria”, con “inversión de capital”, “criterios de racionalidad y eficiencia”, atendiendo las políticas adoptadas para el efecto por los ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente.
iv) Sujetos beneficiarios de la norma. Se dispuso que fueran las sociedades reconocidas por el Ministerio de Agricultura como empresas especializadas del sector agropecuario, —en los términos del inciso 2º del artículo 157 del Decreto Extraordinario 624 de 1989 (E.T.)—, o que se dediquen a la explotación de cultivos agrícolas o a la ganadería, y que soliciten la adjudicación de terrenos baldíos en las zonas de desarrollo empresarial, en las extensiones que al efecto determine la junta directiva del Incoder, siempre y cuando la explotación del baldío respectivo se haya llevado a cabo en virtud de un contrato con el instituto.
La ley contempla un procedimiento para que una sociedad especializada sea beneficiaria de la adjudicación, el cual exige entre otros aspectos, la firma de un contrato de explotación del baldío en el que se comprometa a explotar una superficie no menor a las dos terceras partes de la extensión dentro de los cinco años siguientes a la fecha del contrato respectivo, con la posibilidad de ampliar el área por una sola vez y hasta el doble de la inicialmente acordada, mediante contrato adicional. Si se cumple con las condiciones pactadas, se autorizará la venta del baldío adicional al precio que señale la junta directiva.
Para efectos de responder la primera pregunta, la Sala se detendrá en la naturaleza de los inmuebles sometidos al régimen de zona de reserva empresarial.
Como una observación general, es importante destacar que la Ley 160 de 1994, mediante la cual se “crea el sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”, tiene como objeto según su artículo 1º, promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a otros servicios públicos rurales, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina.
En la exposición de motivos se observa que para los ponentes era de suma importancia establecer dichas zonas, las de reserva campesina porque con ellas se ordena y se regula la adjudicación de baldíos y se evita la concentración de la propiedad, al tiempo que se fomenta la pequeña propiedad campesina, se crean condiciones de desarrollo y consolidación de la economía campesina de los colonos; y las de desarrollo empresarial, porque con su creación se lograba la búsqueda de un equilibrio entre la oferta ambiental y el aumento de la producción agropecuaria, a través de la inversión de capital, dentro de los criterios de racionalidad y eficiencia(3).
Lo hasta aquí analizado permite colegir que la Ley 160 de 1994, pretende garantizar el acceso de la población campesina a la propiedad de la tierra mediante la adjudicación y que la tierra susceptible de ser “adjudicada” en cualquiera de las modalidades, debe ostentar la calidad de baldío(4). En consecuencia, se concluye que los predios rurales susceptibles de hacer parte de las zonas de desarrollo empresarial deben ser baldíos, los que por disposición expresa de la Ley 160 de 1994, no deben hacer parte de las zonas de reserva campesina(5).
Por las anteriores razones, para la Sala no pueden ser susceptibles de hacer parte de las zonas de desarrollo empresarial los inmuebles privados y los terrenos adjudicados. Los primeros porque evidentemente no ostentan la calidad de baldíos; y los segundos porque aunque reposen sobre ellos compromisos por parte de los beneficiarios, también son propiedad privada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 101 de la Ley 160 de 1994. Dice la norma:
“ART. 101.—Todas las adjudicaciones o ventas de tierras que haga el instituto se efectuarán mediante resolución administrativa, la que una vez inscrita en la oficina de registro de instrumentos públicos del círculo respectivo constituirá título suficiente de dominio y prueba de la propiedad”.
Adicionalmente, como regla general, los baldíos adjudicados solo podrán ser revertidos a la Nación “cuando se compruebe la violación de las normas sobre conservación y aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables, y del medio ambiente, o el incumplimiento de las obligaciones y condiciones bajo las cuales se produjo la adjudicación, o se dedique el terreno a cultivos ilícitos” (L. 160/94, art. 65), y no cuando puedan ser objeto de interés para la creación de una zona de desarrollo empresarial.
2) El alcance de la potestad reglamentaria frente al tema consultado.
Se indaga sobre si la reglamentación que se expida en relación con las zonas de desarrollo empresarial debe contener las pautas para definir las extensiones que componen el área geográfica delimitada como zonas de desarrollo empresarial, la forma de consolidación de la propiedad, así como los demás criterios, políticas y condiciones exigibles para su delimitación y funcionamiento.
Es claro que el gobierno puede ejercer en los términos del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, la potestad reglamentaria para el adecuado cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 82 y 83 de la Ley 160 de 1994, los cuales determinan las condiciones generales para la implementación de las zonas de desarrollo empresarial, asignándole al Incora, hoy Incoder, ciertas funciones y competencias en la delimitación de las mencionadas zonas.
Con la expedición del Decreto 2664 de 1994, el Gobierno Nacional, reglamentó el capítulo XIII de la Ley 160 de 1994 —artículos 79 al 84—, y dictó los procedimientos para la adjudicación de terrenos baldíos y su recuperación en las zonas de reserva campesina y de desarrollo empresarial, normas sobre las cuales la Sala no se detendrá en extenso, dado que no se plantean interrogantes sobre su aplicación o interpretación.
No obstante lo anterior, sí debe agregar que a su vez, la junta directiva del Incora, expidió el Acuerdo 28 de 1995 modificado por el Acuerdo 12 de 1996, mediante el cual fijó los criterios metodológicos que permiten identificar, delimitar y seleccionar las zonas de reserva campesina y las de zonas de desarrollo empresarial, y estableció el procedimiento para su concertación y señalamiento.
Se destaca que tal como está la reglamentación, la adopción y definición de las zonas de desarrollo empresarial, se debe hacer mediante un contrato de explotación al que previamente se le haya realizado un estudio de viabilidad del proyecto productivo presentado por las sociedades especializadas interesadas, lo cual no obsta para que si las sociedades que aspiran a la adjudicación incumplan con las propuestas, se convoque por parte del instituto a otras empresas para que presenten nuevos proyectos.
De igual manera, la junta directiva del Incora estableció las condiciones necesarias para la adjudicación definitiva de los baldíos dados en contrato de explotación, la cual se consolidará solamente al vencimiento de los respectivos contratos, y siempre y cuando se haya dado cumplimiento a las obligaciones a cargo de la sociedad especializada beneficiaria.
En consecuencia, dado que en la actualidad existe una reglamentación vigente de las zonas de desarrollo empresarial, el gobierno puede en ejercicio de las facultades contenidas en el artículo 189, numeral 11, modificarla completa o parcialmente, dentro de los parámetros contenidos en los artículos 82 y 83 de la Ley 160 de 1994.
3) El alcance de la limitación contenida en el inciso 9º de la Ley 160 de 1994 frente a las zonas de desarrollo empresarial.
Se indaga si teniendo en cuenta la diferencia que existe entre los objetivos y principios orientadores de las zonas de desarrollo empresarial, las zonas de reserva campesina y las unidades agrícolas familiares, es posible para las empresas especializadas del sector agropecuario, adquirir la propiedad sin la limitación establecida en el inciso 9º del artículo 72 de la Ley 160 de 1994(6) en las zonas de desarrollo empresarial. Dice expresamente el artículo en cita:
“ART. 72.—No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional. (...).
Serán absolutamente nulas las adjudicaciones que se efectúen con violación de la prohibición establecida en este artículo. (...).
Ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por la junta directiva para las unidades agrícolas familiares(7) en el respectivo municipio o región. También serán nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el instituto para la unidad agrícola familiar(8) (...)” (inc. nueve resaltado de la Sala).
En síntesis, la limitación a que hace referencia la consulta se contrae a los siguientes aspectos:
i) Ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por el acuerdo de la junta directiva del Incora para las unidades agrícolas familiares en el respectivo municipio o región; es decir, no se podrá adquirir la propiedad de más de una unidad agrícola familiar, y
ii) Son nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el instituto para la unidad agrícola familiar.
Sobre el punto se reitera que, los artículos 82 y 83 de la Ley 160 de 1994, estipulan como sujetos beneficiarios de las zonas de desarrollo empresarial a las sociedades de cualquier índole reconocidas por el Ministerio de Agricultura como empresas especializadas del sector agropecuario, —en los términos del inciso 2º del artículo 157 del Decreto Extraordinario 624 de 1989 (E.T.)—, o que se dediquen a la explotación de cultivos agrícolas o a la ganadería, y que soliciten la adjudicación de terrenos baldíos en dichas zonas.
A su vez, el artículo 83 señala que tales sociedades podrán solicitar la adjudicación de terrenos baldíos en las zonas de desarrollo empresarial establecidas en el artículo 82, en las extensiones que al efecto determine la junta directiva del Incora, de conformidad con lo previsto en el artículo 66 de la Ley 160 de 1994, siempre y cuando se firme un contrato de explotación de una superficie no menor de las dos terceras partes de la extensión solicitada, en los cultivos o actividad ganadera convenida, dentro de los cinco (5) años siguientes a la fecha del contrato respectivo. De igual forma se estableció que cuando la sociedad adjudicataria requiera para su explotación una extensión adicional a la inicialmente adjudicada, podrá permitirse por una sola vez la elaboración de un nuevo contrato de explotación en su favor, hasta por una extensión igual, por un término de dos años, al vencimiento del cual, si hubiere dado cumplimiento a las obligaciones contraídas, se autorizará la venta del terreno baldío conforme al precio que señale la junta directiva.
El artículo 66 de la Ley 160 dispuso que la junta directiva del instituto pudiera establecer excepciones a la obligación de titularizar baldíos en unidades agrícolas familiares, en los siguientes términos:
“ART. 66.—A partir de la vigencia de esta ley y como regla general, salvo las excepciones que establezca la junta directiva, las tierras baldías se titularán en unidades agrícolas familiares, según el concepto definido en el capítulo IX de este estatuto. El Incora señalará para cada caso, región o municipio, las extensiones máximas y mínimas adjudicables de las empresas básicas de producción y declarará, en caso de exceso del área permitida, que hay indebida ocupación de las tierras de la Nación.
EI Incora cobrará el valor del área que exceda el tamaño de la unidad agrícola familiar establecida para las tierras baldías en la región o municipio, mediante el procedimiento de avalúo señalado para la adquisición de tierras.
Para expedir las reglamentaciones sobre las extensiones máximas y mínimas adjudicables, el instituto deberá tener en cuenta, entre otras, las condiciones agrológicas, fisiográficas, disponibilidad de aguas, cercanía a poblados de más de 3.000 habitantes y vías de comunicación de las zonas correspondientes. También se considerarán la composición y concentración de la propiedad territorial, los índices de producción y productividad, la aptitud y las características del desarrollo sostenible de la región” (resaltado de la Sala).
Ahora bien, el Gobierno Nacional mediante el Decreto 2664 de 1994 ya mencionado, con fundamento en el artículo 66 de la Ley 160 de 1994, determinó en el artículo 7º de aquél decreto, los límites a las superficies adjudicables. Dice la norma:
“ART. 7º—Unidad agrícola familiar. Excepciones. Salvo las excepciones que establezca la junta directiva del Incora y lo dispuesto para las zonas de reserva campesina en el artículo 80 de la Ley 160 de 1994, las tierras baldías solo podrán adjudicarse hasta la extensión de una unidad agrícola familiar según el concepto definido y previsto para aquella en el capítulo IX de la citada ley. Para tal efecto se señalarán en cada región o municipio, las extensiones de la unidad agrícola familiar”.
“El Incora, en los casos excepcionales que determine su junta directiva, cobrará el valor del área que exceda el tamaño de la unidad agrícola familiar establecida para las tierras baldías en la respectiva región o municipio, mediante el avalúo señalado para la adquisición de tierras. Cuando se trate de zonas donde hubiere concentración de la propiedad, o se estableciere una inadecuada composición de la misma, no podrá autorizarse la adjudicación sobre las áreas que excedan el tamaño de una unidad agrícola familiar” (resaltado de la Sala).
En el artículo 10 se señaló que estaría prohibido adjudicar tierras baldías a quien hubiere sido adjudicatario y lo hubiese enajenado antes de cumplirse quince años desde la fecha de la adjudicación, a las personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras a cualquier título de otros predios rurales y a quienes no reúnan los requisitos legales.
“ART. 10.—Prohibiciones. Además de las previstas en la ley y en otras disposiciones vigentes, no podrán adjudicarse tierras baldías:
2. A las personas naturales y jurídicas que sean propietarias, o poseedoras a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional.
3. A quienes no reúnan los requisitos o se hallen afectados por las limitaciones señaladas en la Ley 160 de 1994”.
A su vez, en el artículo 32, ordenó que la extensión adjudicable de terrenos baldíos en las zonas de desarrollo empresarial, no se determinaría en unidades agrícolas familiares como lo era para las zonas se reserva campesina, sino que se daría en consideración a la finalidad y características de la explotación. Dice la norma:
“ART. 32.—Sociedades. (...).
La extensión adjudicable no será determinada en unidades agrícolas familiares, sino en consideración a la finalidad y características de la explotación. En los contratos que se suscriban y en las resoluciones de adjudicación que se dicten, se tendrán en cuenta las causales de caducidad y reversión previstas en la ley”.
Se advierte que aparentemente existe una contradicción entre el artículo 7º y el 32 del Decreto 2664 de 1994, puesto que el primero dispone que, las tierras baldías solo podrán adjudicarse hasta la extensión de una unidad agrícola familiar, y el segundo que la extensión de los baldíos de las zonas de reserva empresarial no se adjudicarían en unidades agrícolas familiares sino en consideración a la finalidad y características de la explotación.
Para la Sala, las normas referidas indican que para la adjudicación de los baldíos de las zonas de desarrollo empresarial se tendrá en consideración la finalidad y características de la explotación, pudiendo ser menor la extensión a adjudicar que la determinada para la unidad agrícola familiar, pero nunca mayor.
Es importante resaltar, que hoy es a la junta directiva del Incoder a quien le corresponde por virtud de la Ley 160 de 1994, la competencia para definir las excepciones a la adjudicación en unidades agrícolas familiares. Que anteriormente en ejercicio de tal competencia, mediante el Acuerdo 14 de 1995, la junta directiva del Incora estableció las excepciones a la norma general que determina la titulación de los terrenos baldíos de la Nación en unidades agrícolas familiares, y no se contemplaron las zonas de desarrollo empresarial. Señala textualmente el artículo 1º:
“ART. 1º—Establécense las siguientes excepciones a la norma general que determina la titulación de los terrenos baldíos de la Nación en unidades agrícolas familiares:
1. Las adjudicaciones de baldíos que se efectúen en las zonas urbanas de los corregimientos, inspecciones de policía y poblados no elevados aún a la categoría administrativa de municipios. El área titulable será hasta de dos mil (2.000) metros cuadrados, conforme a lo previsto en el Decreto 3313 de 1965.
2. Cuando se trate de la titulación de lotes de terrenos baldíos en áreas rurales, destinados principalmente a habitaciones campesinas y pequeñas explotaciones agropecuarias anexas, siempre que se establezca por el instituto que los ingresos familiares del solicitante son inferiores a los determinados para la unidad agrícola familiar.
3. Cuando la petición de adjudicación verse sobre un lote de terreno baldío utilizado para un fin principal distinto a la explotación agropecuaria, cuya extensión sea inferior a la señalada para la unidad agrícola familiar en el respectivo municipio.
4. Las solicitudes de adjudicación que se refieran a terrenos baldíos con extensión inferior a la determinada para la unidad agrícola familiar en el correspondiente municipio, en los que la utilización de una tecnología avanzada; o una localización privilegiada del predio, por la cercanía a vías de comunicación o a centros de comercialización, permita completar o superar los ingresos calculados para la unidad agrícola familiar.
5. Cuando las circunstancias especiales del predio baldío solicitado en adjudicación, relativas a la fisiografía, agrología, ecología y condiciones ambientales en general, indiquen la conveniencia de dedicarlo a explotaciones forestales, agroforestales, silvopastoriles o aprovechamientos con zoocriaderos, con el objeto de obtener los ingresos calculados por el Incora para la unidad agrícola familiar en el respectivo municipio”.
Posteriormente el Incora en ejercicio de sus facultades legales y estatutarias expidió el ya referido Acuerdo 28 de 1995, modificado por el Acuerdo 12 de 1996, en el cual señaló la forma en que se definen las zonas de desarrollo empresarial, en los siguientes términos:
“ART. 20.—Adopción de zonas. Con base en los proyectos que presenten las sociedades a que se refiere el presente capítulo y efectuada la evaluación técnico-económica por el instituto, la junta directiva del Incora procederá a definir las zonas de desarrollo empresarial que habrán de constituirse a nivel municipal, en las cuales se identificarán los proyectos que fueren calificados como viables.
PAR.—Cuando no se llevaren a cabo proyectos por parte de las sociedades ocupantes de terrenos baldíos en áreas reservadas para el desarrollo empresarial, el instituto convocará a las empresas especializadas del sector agropecuario para la presentación de proyectos productivos en los términos previstos en el presente reglamento y la celebración de los contratos de explotación se efectuará en relación con los proyectos que signifiquen un mayor impacto en materia de empleo, producción y desarrollo sostenible, en los términos indicados en el artículo 19 del presente acuerdo” (resaltado de la Sala).
En síntesis: i) la Ley 160 de 1994 determinó que la adjudicación de terrenos baldíos se realizaría únicamente en unidades agrícolas familiares, UAF, salvo las excepciones que señalara la junta directiva del Incora, hoy el Incoder. ii) El Decreto 2664 de 1994 permite la adjudicación de baldíos en las zonas de desarrollo empresarial en extensiones inferiores a las contempladas para las unidades agrícolas familiares. iii) La junta directiva del Incora no ha incluido como excepción a la adjudicación en UAF, a las zonas de desarrollo empresarial.
En consecuencia, para la Sala es claro que una cosa es que las adjudicaciones en las zonas de desarrollo empresarial no se hagan en unidades agrícolas familiares y otra que no tengan límites para ello. En efecto, de conformidad con la reglamentación expuesta, aunque sean los proyectos los que en últimas definan las zonas de desarrollo empresarial, la extensión a adjudicar siempre podrá medirse y compararse con los límites establecidos para la adjudicación de baldíos dados en unidades agrícolas familiares, según se haya definido por el instituto en cada región. Ese es el sentido de la Ley 160 de 1994 y del artículo 7º en concordancia con el 32 del Decreto 2664 de 1994.
Una interpretación contraria llevaría a sostener que la ley de reforma agraria beneficia a los grandes capitales adjudicándoles en forma gratuita la propiedad de la tierra baldía sin ninguna restricción, mientras que al campesino le impone límites con las extensiones definidas para la unidad agrícola familiar.
En este orden de ideas, con fundamento en la tesis anterior, la limitación legal también se aplica a las zonas de desarrollo empresarial, en caso de que los aportes de terrenos adjudicados que se hagan a sociedades “consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el instituto para la unidad agrícola familiar”.
Por las consideraciones expuestas, se deben aplicar los límites establecidos para las unidades agrícolas familiares en las zonas de desarrollo empresarial en los supuestos que indica el inciso noveno del artículo 72 de la Ley 160 de 1994. En otros términos, no es posible adquirir la propiedad de terrenos baldíos dentro de las zonas de desarrollo empresarial, si se configura la limitación establecida en el ya mencionado inciso noveno del artículo 72 de la Ley 160 de 1994.
La Sala resalta que las demás restricciones contenidas en el artículo analizado, también deben ser observadas dentro del proceso de adjudicación en zonas de desarrollo empresarial, en cada caso concreto.
Ahora bien, es importante advertir, tal como ya se mencionó, que el artículo 83 de la Ley 160 de 1994, permite que cuando la sociedad adjudicataria especializada requiera para su explotación una extensión adicional a la inicialmente pactada, podrá permitirse por una sola vez la elaboración de un nuevo contrato de explotación a favor de la sociedad, hasta por una extensión igual, por un término de dos años, al vencimiento del cual si se han cumplido las obligaciones contraídas, se autorizará la venta del baldío al precio que haya señalado la junta directiva del Incoder(9).
Esta posibilidad —de adquirir un terreno adicional por compra venta—, se dispone de manera general para todas los demás adjudicaciones de terrenos baldíos, puesto que en el artículo 66 de la Ley 160 se prevé que “el Incora [hoy Incoder] cobrará el valor del área que exceda el tamaño de la unidad agrícola familiar establecida para las tierras baldías en la región o municipio, mediante el procedimiento de avalúo señalado para la adquisición de tierras”, de manera que le corresponde al Incoder fijar el límite máximo de esta venta. Se hace notar que en la reglamentación actualmente vigente, artículo 7º del Decreto 2664 de 1994(10) y Acuerdo 15 de 1996(11) del Incora, limita esta posibilidad a una extensión igual a la adjudicada.
La ley dispuso un tratamiento igual para las adjudicaciones de terrenos baldíos a campesinos y a las sociedades especializadas; en los dos casos, antes de la adjudicación se requiere una ocupación de 5 años, sea en la práctica de los hechos o por virtud de un contrato, y la posibilidad de adquirir por compra una extensión que no exceda a la inicialmente adjudicada, de acuerdo con las disposiciones vigentes.
No. Los bienes inmuebles rurales que pueden hacer parte de las zonas de desarrollo empresarial son únicamente los bienes baldíos, que no hagan parte de las zonas de reserva campesina.
Sí. El gobierno puede en ejercicio de las facultades contenidas en artículo 189, numeral 11, modificar completa o parcialmente la reglamentación existente sobre las zonas de desarrollo empresarial, dentro de los parámetros contenidos en la Ley 160 de 1994, especialmente los artículos 72, 82 y 83.
3. ¿Teniendo en cuenta la diferencia que existe entre los objetivos y principios orientadores de las zonas de desarrollo empresarial, las zonas de reserva campesina y las unidades agrícolas familiares, es posible adquirir la propiedad sin la limitación establecida en el inciso 9º del artículo 72 de la Ley 160 de 1994 en las zonas de desarrollo empresarial?
No es posible adquirir la propiedad de terrenos baldíos mediante adjudicación dentro de las zonas de desarrollo empresarial, por encima de la limitación establecida en el inciso noveno del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, o mediante compra con el límite del artículo 83.
Magistrados: William Zambrano Cetina, presidente de la Sala—Enrique José Arboleda Perdomo—Gustavo E. Aponte Santos—Luis Fernando Álvarez Jaramillo.
(1) La Ley 160 de 1994 recobró vigencia con la inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007 declarada en la Sentencia C-175 de 2009.
(2) Decreto 1300 de 2003.
(3) Gaceta del Congreso 54 del 18 de mayo de 1994, págs. 11 y 12.
(4) Código Civil, “Baldíos. ART. 675.—Son bienes de la unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño”.
(5) Mediante el Acuerdo 24 de 1996, la junta directiva del instituto, acorde con la Ley 160, también fijó los criterios generales y el procedimiento para seleccionar y delimitar las zonas de reserva campesina y estableció como excepción las zonas de desarrollo empresarial: “ART. 3º—Excepciones. No procederá la constitución de zonas de reserva campesina en las siguientes áreas o regiones: 1. Las comprendidas dentro del sistema nacional de parques nacionales naturales. 2. Las establecidas como reservas forestales, salvo los casos a que se refiere el parágrafo 2º del artículo 1º del Decreto 1777 de 1996. 3. En los territorios indígenas, según lo previsto en los artículos 2º y 3º del Decreto 2164 de 1995. 4. Las que deban titularse colectivamente a las comunidades negras, conforme a lo dispuesto por la Ley 70 de 1993. 5. Las reservadas por el Incora u otras entidades públicas, para otros fines señalados en las leyes. 6. Las que hayan sido constituidas como zonas de desarrollo empresarial”.
(6) Este inciso fue declarado exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-536 de 1997.
(7) Ley 160 de 1994: “ART. 38.—Las tierras cuya adquisición promuevan y obtengan los hombres y mujeres campesinos, o las que compre directamente el instituto para programas de reforma agraria, se destinarán a los siguientes fines:
(8) De otra parte, el artículo 71 de la misma ley, dispone que “no podrá ser adjudicatario de baldíos la persona natural o jurídica cuyo patrimonio neto sea superior a mil salarios mínimos mensuales legales, salvo lo previsto para las empresas especializadas del sector agropecuario en el capítulo XIII de la presente ley. Para determinar la prohibición contenida en esta norma, en el caso de las sociedades deberá tenerse en cuenta, además, la suma de los patrimonios netos de los socios cuando éstos superen el patrimonio neto de la sociedad”.
(9) Acuerdo 28 de 1995. “ART. 19.—Proyectos empresariales. Las sociedades de cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como empresas especializadas del sector agropecuario, o las que se dediquen a la explotación de cultivos y procesamientos agrícolas, agrosilvopastoriles, a la acuicultura, la silvicultura, o a la ganadería, que se hallen interesadas en la adjudicación de terrenos baldíos, deberán sujetarse a las siguientes condiciones:
1. Presentar a la consideración del Incora el respectivo proyecto productivo de la empresa, con la siguiente información:
— La proyección del proyecto productivo, en el cual se considerará la explotación de por lo menos las dos terceras partes del área solicitada dentro de los cinco (5) años siguientes a la fecha del contrato respectivo.
— La demostración de un desarrollo humano sostenible y el aporte al municipio y a la región en términos de generación de empleo, aumento de la producción u otros de igual o similar significación económica, a la vez que su afinidad con proyectos estratégicos nacionales en consonancia con las políticas de desarrollo económico y sectorial
— La demostración del cumplimiento de las normas relacionadas con la preservación y utilización racional de los recursos naturales renovables y del medio ambiente.
— Los estudios específicos sobre impacto ambiental, cuando las autoridades competentes así lo determinen conforme a las disposiciones vigentes.
2. Cuando se trate de la ampliación de la extensión inicialmente adjudicada, la sociedad deberá presentar una reformulación del proyecto productivo que sustente el impacto económico, social y ambiental que pueda generar el nuevo requerimiento.
PAR.—Cuando la sociedad adjudicataria requiera para su explotación una extensión adicional a la inicialmente titulada, previos los estudios correspondientes el instituto podrá autorizar la celebración de un nuevo contrato de explotación de baldíos en favor de dicha sociedad, hasta por una extensión igual y por un término de dos (2) años, vencido el cual y si aquella hubiere dado cumplimiento a las obligaciones contraídas, se autorizará la venta del terreno baldío correspondiente, al precio que determine la junta directiva del instituto”.
(10) “ART. 7º (...) El Incora, en los casos excepcionales que determine su junta directiva, cobrará el valor del área que exceda el tamaño de la unidad agrícola familiar establecida para las tierras baldías en la respectiva región o municipio, mediante el avalúo señalado para la adquisición de tierras. Cuando se trate de zonas donde hubiere concentración de la propiedad, o se estableciere una inadecuada composición de la misma, no podrá autorizarse la adjudicación sobre las áreas que excedan el tamaño de una unidad agrícola familiar. (...)”.
(11) Acuerdo 15 de 1996 “Por el cual se regula la enajenación de fas áreas que excedan el tamaño de la unidad agrícola familiar, en los procedimientos de titulación de tierras baldías”. ·“ART. 5º—De la superficie excedente enajenable. El instituto podrá autorizar, sólo por una vez, la enajenación como área excedente, hasta la extensión superficiaria que no supere el tamaño máximo de la unidad agrícola familiar que se hubiere determinado por la junta directiva para la zona relativamente homogénea del correspondiente municipio. Se entiende por extensión máxima adjudicable, la establecida técnicamente en el proyecto de empresa básica agropecuaria que se hubiere evaluado y aprobado previamente por la gerencia regional respectiva”.
Se advierte que de conformidad con el Acuerdo 10 de 1999, mediante el cual se reglamentan las extensiones máximas que pueden tenerse en propiedad dentro de las zonas de reserva campesina, se dispuso fijar en 3 unidades agrícolas familiares la extensión máxima que se puede tener en forma individual dentro de las zonas de reserva campesina establecidas antes de la vigencia de este acuerdo.
“ART. ÚNICO.—Áreas de propiedad privada. Fijar en tres (3) unidades agrícolas familiares la extensión máxima que puede tener en propiedad privada cualquier persona natural o jurídica, en forma individual o en común y proindiviso, dentro de las tres zonas de reserva campesina establecidas con anterioridad a la vigencia de este acuerdo. Se exceptúan de esta disposición, las propiedades de las empresas comunitarias y las otras formas asociativas de producción conformadas por beneficiarios de reforma agraria.
En consecuencia, el Incora podrá adquirir mediante el procedimiento señalado en el capítulo VI de la Ley 160 de 1994, o por expropiación, las superficies que excedan el limite aquí establecido”.
Con el mayor respeto por la decisión de la Sala, que comparto plenamente, considero importante aclarar mi voto para hacer los siguientes énfasis que vale la pena dejar explícitos para que no quepa ninguna duda sobre el sentido de lo que en él se señala.
Ellos aluden al necesario respeto de los parámetros contenidos en la Ley 160 de 1994 y a las finalidades de dicha ley, en particular la de evitar la concentración de la tierra, al momento de realizar una eventual modificación de la reglamentación vigente para las zonas de desarrollo empresarial.
Como se desprende del objeto de la ley (art. 1º)(1), de las reglas específicas sobre el tema en materia de baldíos (art. 72)(2), y en general de los principios que la inspiran es claro que en el presente caso se hace necesario un cuidadoso examen de los mismos para el correcto ejercicio de la potestad reglamentaria.
Cabe recordar que según la doctrina(3) y la jurisprudencia(4) los principios cumplen tres funciones básicas: (i) de fundamentación o coherencia, en cuanto le dan una estructura al sistema normativo a partir de sus elementos esenciales y definitorios(5); (ii) de integración normativa, ya que permiten llenar vacíos en la regulación positiva, a partir de la aplicación de reglas jurídicas que sean compatibles con los principios fundantes del respectivo sistema normativo(6); y (iii) de interpretación adecuada, en la medida que excluyen entendimientos de la ley que sean contrarios a su finalidad y espíritu(7).
(1) ART. 1º—Inspirada en el precepto constitucional según el cual es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a otros servicios públicos rurales, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina, esta ley tiene por objeto:
Sexto. Acrecer el volumen global de la producción agrícola, ganadera, forestal y acuícola, en armonía con el desarrollo de los otros sectores económicos; aumentar la productividad de las explotaciones y la eficiente comercialización de los productos agropecuarios y procurar que las aguas y tierras se utilicen de la manera que mejor convenga a su ubicación y características. Séptimo. Promover, apoyar y coordinar el mejoramiento económico, social y cultural de la población rural y estimular la participación de las organizaciones campesinas en el proceso integral de la reforma agraria y el desarrollo rural campesino para lograr su fortalecimiento.
Noveno. Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos, y establecer zonas de reserva campesina para el fomento de la pequeña propiedad rural, con sujeción a las políticas de conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural que se señalen.
PAR.—Los fines que este artículo enumera servirán de guía para la reglamentación, interpretación y ejecución de la presente ley (...)”.
(2) ART. 72.—No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional.
Ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por la junta directiva para las unidades agrícolas familiares en el respectivo municipio o región. También serán nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el instituto para la unidad agrícola familiar. Quien siendo adjudicatario de tierras baldías las hubiere enajenado, no podrá obtener una nueva adjudicación antes de transcurridos quince (15) años desde la fecha de la titulación anterior.
Los terrenos baldíos adjudicados no podrán fraccionarse en extensión inferior a la señalada por el Incora como unidad agrícola familiar para la respectiva zona o municipio, salvo las excepciones previstas en esta ley. Los registradores de instrumentos públicos se abstendrán de registrar actos o contratos de tradición de inmuebles, cuyo dominio inicial provenga de adjudicaciones de baldíos nacionales, en los que no se protocolice la autorización del Incora cuando con tales actos o contratos se fraccionen dichos inmuebles.
La declaratoria de caducidad de los contratos relacionados con baldíos y la reversión al dominio de la Nación se harán sin perjuicio de los derechos de terceros, las prohibiciones y limitaciones señaladas en los incisos anteriores, deberán consignarse en los títulos de adjudicación que se expidan.
(3) Sobre la función normativa de los principios jurídicos puede verse Cassagne, Juan Carlos, Los Principios Generales en el Derecho Administrativo, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1988.
(4) “Los principios como lo reconoce la doctrina están llamados a cumplir en el sistema normativo los siguientes papeles primordiales: (i) Sirven de base y fundamento de todo el ordenamiento jurídico; (ii) actúan como directriz hermenéutica para la aplicación de las reglas jurídicas; y finalmente, (iii) en caso de insuficiencia normativa concreta y específica, se emplean como fuente integradora del derecho. En estos términos, es indiscutible que los principios cumplen una triple función de fundamento, interpretación e integración del orden jurídico” (Sent. C-818/2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil).
(5) Sentencia C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. “Se reconoce a los principios como fundamento, en la medida en que contribuyen a la organización deontológica de las distintas instituciones que dan soporte a la vida jurídica, esto es, fijan los criterios básicos o pilares estructurales de una determinada situación o relación social que goza de trascendencia o importancia para el derecho (...). De donde resulta que, en cumplimiento de esta función, los principios se convierten en el punto cardinal que sirve de orientación para la aplicación de las innumerables reglas jurídicas que se apoyan sobre unos mismos valores que las explican, justifican y las dotan de sentido”.
(6) “Finalmente, los principios cumplen una función de integración, ya que asumen el rol de fuente formal del derecho ante la insuficiencia material de la ley para regular todas y cada una de las situaciones que se puedan presentar en el devenir social. El ordenamiento jurídico crea así un mecanismo que le permite a todos los operadores y, en especial, a los jueces, resolver los problemas que escapan a la previsión humana en el momento de expedir los correspondientes estatutos normativos dirigidos a reglar su comportamiento, o que se presentan como nuevos, en atención al desarrollo progresivo de la sociedad y a la exigencia de darle una respuesta jurídica a las múltiples necesidades que en esta se presentan (ibíd.).
(7) “En cuanto a su función como instrumento para la interpretación, esta corporación ha dicho que los principios se convierten en guías hermenéuticas para descifrar el contenido normativo de las reglas jurídicas que al momento de su aplicación resulten oscuras, dudosas, imprecisas, indeterminadas o aun contradictorias en relación con otras normas de rango superior, incluyendo dentro de las mismas a los principios de naturaleza constitucional” (ibíd.).