Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-13961-de-mayo-18-de-2006?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920421fe8f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-08-19 23:10:36
Document Index: 254777135

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 60', 'artículo 60', 'artículo 60', 'artículo 60', 'artículo 162', 'artículo 150', 'artículo 29', 'artículo 153', 'artículo 162', 'artículo 176', 'artículo 60', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 176', 'artículo 1', 'artículo 643', 'artículo 643', 'artículo 11', 'artículo 12', 'artículo 3', 'artículo 34', 'artículo 56', 'artículo 1', 'artículo 34', 'artículo 643', 'artículo 60', 'artículo 60', 'artículo 60']

﻿ SENTENCIA 13961 DE MAYO 18 DE 2006
SENTENCIA 13961 DE 18 DE MAYO DE 2006
CONTENIDO:SANCIÓN POR NO DECLARAR EN IMPUESTOS DE BOGOTÁ. SE DECLARA LA NULIDAD DE LOS NUMERALES 1, 4, 6 Y 7 Y DECLARA LA LEGALIDAD DE LOS NUMERALES 3, 5 Y 8 DEL ARTÍCULO 60 DEL DECRETO 807 DE 1993.
TEMAS ESPECÍFICOS:RÉGIMEN TRIBUTARIO DEL ESTADO, DECLARACIÓN DEL IMPUESTO, SANCIÓN POR IRREGULARIDAD EN EL RECAUDO DEL IMPUESTO, ESTATUTO TRIBUTARIO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:416 DE AGOSTO DE 2006, PG.1377
Sentencia 13961 de mayo 18 de 2006
SANCIÓN POR NO DECLARAR EN IMPUESTOS DE BOGOTÁ
Se declara la nulidad parcial del artículo 60 del Decreto 807 de 1993.
EXTRACTOS: «Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del Distrito, parte demandada, contra la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 2 de abril de 2003, mediante la cual declaró la nulidad de las expresiones demandadas de los numerales 1º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º del artículo 60 del Decreto 807 de 1993 expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C. así como las normas que los modificaron (D. 422/96 y 401/99).
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada debe la Sala definir la legalidad de los numerales 1º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º del Decreto 807 de 1993 expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., que establece la sanción por no declarar para los impuestos distritales, así como las normas del Decreto 422 de 1996 y 401 de 1999 que los modificaron.
En primer lugar debe precisarse que a pesar de que actualmente existen nuevas normas (D. 362/2002 y Acuerdo 27 de 2001) que regulan la materia y que derogaron las disposiciones acusadas, se hace el examen de legalidad para efectos de las actuaciones que se hayan cumplido bajo su vigencia y que no hayan quedado consolidadas.
La parte demandada, ahora recurrente, controvierte la anterior decisión y señala que el Decreto 807 de 1993, no fue el que adoptó el estatuto tributario nacional para Bogotá, pues esto lo hizo el Decreto-Ley 1421 de 1993, por lo tanto esa adopción tiene fuente legal. El Decreto 807 de 1993 lo que hizo fue adecuar las sanciones del estatuto tributario a los impuestos manejados por la administración distrital.
En relación con el argumento según el cual se considera que las sanciones son exorbitantes, desproporcionadas o confiscatorias, señala que existen varios mecanismos que permiten aplicar del principio de gradualidad y así reducirlas sustancialmente, como cuando se presenta la declaración de manera voluntaria o con posterioridad al emplazamiento o al auto que ordena inspección tributaria, además cuando el contribuyente acepta los hechos.
De acuerdo con lo anterior, el problema jurídico a resolver es si el Alcalde Mayor de Bogotá al establecer en el artículo 60 del Decreto 807 de 1993, las sanciones por no declarar los impuestos Distritales, salvo el de Industria y Comercio (1) , violó los artículos 313-4 y 338 de la Carta, así como el artículo 162 del Decreto-Ley 1421 de 1993, pues en lugar de armonizar la normatividad tributaria distrital con el estatuto tributario nacional, lo que hizo fue expedir normas de carácter sustancial, excediendo las facultades otorgadas.
Ahora bien, sobre la facultad impositiva territorial ha considerado el Consejo de Estado (2) , que la creación de los tributos es de reserva de ley, conforme a la función asignada para “establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente, contribuciones parafiscales, artículo 150-12 en concordancia con el 338 de la Carta, que reservó con exclusividad para los cuerpos colegiados de elección popular la facultad de imponer tributos así: ''En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales''”, y de desarrollo por parte de las corporaciones de elección popular (asambleas y concejos), únicas autorizadas para votar las contribuciones e impuestos locales de conformidad con la Constitución y la ley (art. 300-4 y 313-4 Ib.).
En relación con el aspecto sancionatorio tributario, ha precisado la Sala (3) :
“…estas obligaciones por la materia de que se trata, son objeto del mismo tratamiento que los tributos, vale decir, de exclusiva competencia del legislador y por ende deben emanar de manera inequívoca de la misma ley, que se repite, es la única fuente de la obligación tributaria. Así mismo, que por su naturaleza punitiva también su régimen jurídico es de origen legal.
Y de la otra, desde la perspectiva de su naturaleza, dado que el principio de legalidad es pilar fundamental del derecho sancionatorio, en virtud de que es la ley la llamada a establecer responsabilidades de los particulares, por infringir la Constitución y las leyes (C.P., art. 6º) únicamente es ella la que puede definir previamente la infracción y tipificar la sanción, y porque en observancia de dicho principio de legalidad y del debido proceso, conforme al artículo 29 de la Carta, sólo pueden imponerse sanciones por conductas establecidas en “leyes” preexistentes y siendo así, éstas deben estar previstas en normas con categoría o respaldo en la ley”.
También ha precisado la Sala que las normas que regulan conductas e imponen sanciones tienen carácter “sustancial” y no procedimental, y para el caso del tema que ocupa el presente debate, el hecho de su ubicación en el libro V del estatuto tributario, que comprende “procedimiento tributario, sanciones y estructura de la dirección...” no les confiere a dichas disposiciones la naturaleza de normas instrumentales o procedimentales.
Precisamente, en uso de la atribución conferida por esa norma transitoria, el Presidente de la República expidió el Decreto-Ley 1421 de 1993, estatuto orgánico del distrito, en el que se previó en su artículo 153 “régimen fiscal” que
“El establecimiento, determinación y cobro de tributos, gravámenes, impuestos, tasas, sobretasas y contribuciones en el Distrito se regirán por las normas vigentes sobre la materia con las modificaciones adoptadas en el presente estatuto” (destaca la Sala).
Ahora bien, el Decreto 807 de 1993 fue expedido con base en las facultades conferidas por los artículos 162 y 176 numeral 2º del Decreto 1421 de 1993, que disponen:
En el evento de que dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigencia de este estatuto, el alcalde mayor no expida las normas a que se refiere el numeral 2º del presente artículo, el Concejo, dentro de los seis meses subsiguientes, podrá dictar acuerdos sobre dichas materias, aun cuando los mismos requieran iniciativa del Alcalde Distrital” (destaca la Sala).
Respecto de estas dos disposiciones, el Consejo de Estado en la sentencia de fecha 10 de noviembre de 2000, dictada dentro del expediente 10870, tuvo la oportunidad de precisar su alcance y al efecto señaló:
“Esto es, que entre las modificaciones a las normas vigentes adoptadas por el Decreto 1421, en el artículo 162, dispuso la remisión a las normas del estatuto tributario nacional acerca de “procedimiento, sanciones, declaración ... y en general la administración de los tributos...”, ordenándose su aplicación en el distrito, “conforme a la naturaleza y estructura funcional de los impuestos de éste”. Para el cumplimiento de la disposición y como quiera que la remisión sin adecuación al esquema local, por insuficiencia normativa, no permitía la aplicación directa de todas las previsiones de dicho estatuto, se requería la intervención de las autoridades distritales para implantar sus disposiciones y armonizarlas con las normas vigentes.
Para el efecto, en virtud del mecanismo de transición creado por el artículo 176, numeral 2, se autorizó al “Gobierno Distrital” para expedir “las normas estrictamente necesarias para armonizar las disposiciones vigentes en el distrito con los preceptos de este estatuto”, entre otras, en lo atinente al régimen fiscal. Es así como la facultad transitoria de expedir normas en materia del régimen fiscal, no fue tan amplia como pudiera inferirse, puesto que no se conformó a la indicación de las “necesarias”, sino que empleó un vocablo que las restringió aún más, a las “estrictamente necesarias”, para armonizar las disposiciones vigentes en el distrito con los preceptos del Decreto 1421 de 1993.
Ello, con la expresa finalidad “de asegurar la efectiva vigencia” de las nuevas disposiciones y prever dificultades o litigios que pudieran surgir de “posibles vacíos normativos”. Así mismo, los decretos que fuera necesario expedir, debían dentro de los tres días, ser sometidos a la consideración del Concejo Distrital, como proyectos de acuerdo”.
Para comprobar que ello fue así, resulta necesario en primer lugar estudiar cada uno de los numerales acusados del artículo 60 del Decreto 807 de 1993, pues recuérdese que mediante tal decreto, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá “se armonizan el procedimiento y la administración de los tributos distritales con el estatuto tributario nacional y se dictan otras disposiciones”.
4. En el caso de que la omisión se refiera a la declaración del impuesto de timbre, la sanción por no declarar será equivalente a cinco (5) veces el valor del impuesto que ha debido pagarse”.
Como puede concluirse de la norma transcrita, es claro que la base de la sanción por no declarar en impuestos nacionales, se relaciona con elementos de la base gravable del respectivo tributo, es así como en el impuesto de renta se tiene en cuenta los ingresos o consignaciones bancarias que permiten deducir los ingresos, así mismo ocurre con el impuesto sobre las ventas; pero con un porcentaje de sanción que resulta proporcional al elemento de la base gravable. En el caso de la retención en la fuente se tiene como base de la sanción los cheques girados y los costos y gastos que permiten suponer los pagos realizados durante el período.
1. En el caso de que la omisión de la declaración se refiera al impuesto predial unificado, al 10% del valor comercial de los predios”.
El impuesto predial unificado fue autorizado mediante la Ley 44 de 1990 y fusionó los impuestos predial, de parques y arborización, de estratificación socioeconómica y la sobretasa de levantamiento catastral, se señaló en su artículo 3º que la base gravable sería el avalúo catastral o el autoavalúo cuando se estableciera la declaración anual de este impuesto, se previó además en su artículo 4º que la tarifa sería fijada por los concejos municipales y oscilaría entre el 1 por mil y el 16 por mil del respectivo avalúo, dependiendo del estrato, del uso del suelo y de la antigüedad.
Aunque dentro de estas disposiciones no se consagró la sanción por no declarar el impuesto predial, el artículo 176 del Decreto 1421 de 1993, permite la armonización, no obstante el artículo 1º del artículo 643 del estatuto tributario nacional, al referirse a la sanción por la omisión a presentar declaración, se establece con base el valor de las consignaciones o ingresos brutos, haciéndose imposible la armonización del impuesto predial que se basa en el avalúo del inmueble.
Por lo anterior se observa que no hubo una “armonización” del procedimiento Tributario nacional acorde con la “naturaleza y estructura de los impuestos Distritales”, sino el establecimiento de una sanción completamente nueva sin respaldo legal.
“3. En el caso de que la omisión de la declaración se refiera al impuesto al consumo de cigarrillos y tabacos elaborados, o al impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos, de procedencia extranjera o a la introducción de dichos productos, al diez por ciento (10%) del valor de las consignaciones o de los ingresos brutos del período al cual corresponda la declaración no presentada, o de los ingresos brutos que figuren en la última declaración presentada, la que fuere superior”.
Se observa que el artículo 643 numeral segundo, establece la sanción para el caso de no declarar el IVA, en “el diez por ciento (10%) de las consignaciones bancarias o ingresos brutos de quien persiste en su incumplimiento, y que determine la administración por el periodo al cual corresponda la declaración no presentada, o el diez por ciento (10%) de los ingresos brutos que figuren en la última declaración de ventas presentada, el que fuere superior”;
“4. En el caso de que la omisión de la declaración se refiera a las retenciones en la fuente de impuestos distritales, al diez por ciento (10%) del valor de las consignaciones o de los ingresos brutos del período al cual corresponda la declaración no presentada, o al cien por ciento (100%) de las retenciones que figuren en la última declaración presentada, la que fuere superior”.
En la norma nacional, se establece como sanción el diez por ciento (10%) de los cheques girados o costos y gastos de quien persiste en su incumplimiento, que determine la administración por el período al cual corresponda la declaración no presentada, o al ciento por ciento (100%) de las retenciones que figuren en la última declaración de retenciones presentada, el que fuere superior.
Ahora bien, mediante el Acuerdo 39 de 1993, expedido por el Concejo Distrital de Bogotá, se estableció en su artículo 11 la retención en la fuente por impuestos distritales, señalando quiénes eran los agentes de retención, y dejando al Gobierno Distrital la facultad de establecer las tarifas de retención, los impuestos respecto de los cuales opera dicho mecanismo de recaudo, así como los respectivos agentes retenedores; previó que en todo caso, la tarifa de retención aplicable no podrá ser superior a la tarifa vigente para el respectivo impuesto.
“5. En el caso de que la omisión de la declaración se refiera al impuesto sobre espectáculos públicos, al impuesto de juegos, o al impuesto de rifas, sorteos, concursos, bingos y similares,al diez por ciento (10%) de los ingresos brutos obtenidos durante el período al cual corresponda la declaración no presentada, o de los ingresos brutos que figuren en la última declaración presentada, la que fuere superior”.
Si bien este impuesto había sido creado inicialmente con carácter temporal, la Ley 69 de 1946 lo convirtió en permanente al establecer en su artículo 12:
“ART. 3º—A partir del 1º de enero de 1969, serán propiedad exclusiva de los municipios y del Distrito Especial de Bogotá, el impuesto sobre billetes, tiquetes y boletas de rifas y apuestas, y premios de las mismas, a que se refieren las leyes 12 de 1932 y 69 de 1946, y demás disposiciones complementarias”.
“ART. 6º—A partir del 1º de febrero de 1969 corresponde al Distrito Especial de Bogotá y a los municipios, la administración, recaudo y control de los impuestos nacionales que fueron declarados de propiedad exclusiva suya, de conformidad con el artículo 3º de la Ley 33 de 1968.
ART. 7º—El Distrito Especial de Bogotá y los municipios que se beneficiarán con la cesión de los impuestos aludidos organizarán su administración y recaudo en tal forma que las tarifas sean las mismas actuales y que los procedimientos para percibirlos se ciñan a las leyes y decretos que los crearon y reglamenten”.
Los municipios y el Distrito Especial procederán a organizar y asumir oportunamente la administración y recaudo de los impuestos a que se refiere este artículo, con las tarifas y sobre las bases normativas en vigencia” (destaca la Sala).
Debe dejarse establecido que cuando la norma consagra como base de la sanción los ingresos brutos del período al cual corresponda la declaración no presentada, o de los ingresos brutos que figuren en la última declaración no presentada, los mismos no pueden ser otros que aquellos percibidos por la actividad gravada con el impuesto correspondiente, es decir, los percibidos por el correspondiente espectáculo, juego, rifa, juego(sic), sorteo, etc.
“6. En el caso de que la omisión de la declaración se refiera al impuesto de circulación y tránsito y timbre nacional de vehículos al diez por ciento (10%) del avalúo comercial que corresponda para vehículos del mismo modelo y marca según lo señalado por el Intra para el respectivo ejercicio”.
Este numeral fue modificado por el Decreto 422 de 1996 al referirse al impuesto unificado de vehículos y posteriormente también modificado por el artículo 34 del Decreto 401 de 1999 que señaló:
“En el caso de que la omisión de la declaración se refiera al impuesto sobre vehículos automotores, al diez por ciento (10%) del avalúo comercial que constituye la base gravable del impuesto, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 56 del Decreto 400 de 1999”.
Como se observa, disponer como sanción por no presentar la declaración de vehículos el 10% del valor comercial de la base gravable, cuando el impuesto corresponde al 0.5% o al 3.5% como máximo de esa misma base, además de desproporcionada, no atiende a la estructura del impuesto, ni adecua la sanción prevista en el estatuto tributario nacional a la naturaleza de este impuesto de vehículos, por lo tanto, en este numeral, tampoco adecuó el alcalde de manera armónica estas disposiciones como lo ordenaban los artículos 162 y 176 del Decreto 1421 de 1993.
“7. En el caso de que la omisión de la declaración se refiera al impuesto de delineación urbana, al diez por ciento (10%) del valor de la obra según el respectivo presupuesto”.
El Impuesto de delineación tiene como fundamento la Ley 97 de 1913, que autoriza la imposición del gravamen en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes, el Decreto 1333 de 1986, el Acuerdo 28 de 1995 y el Decreto Distrital 400 de 1999, en el que se estableció como impuesto el 2.6% del monto total de la obra o construcción.
“8. Numeral adicionado por el artículo 1º del Decreto 422 de 1996 y modificado por el artículo 34 del Decreto 401 de 1999. En el caso de que la omisión de la declaración se refiera a la sobretasa a la gasolina y al ACPM, será del diez por ciento (10%) del valor de las consignaciones o de los ingresos brutos que figuren en la última declaración presentada, la que fuere superior”.
En consecuencia se armonizó la legislación distrital con lo previsto en el artículo 643 numeral 2º del estatuto tributario Nacional, debiéndose declarar la legalidad de la norma.
1. REVÓCASE la sentencia de abril 2 de 2003, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, declaró la nulidad de los numerales 1º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º del artículo 60 del Decreto 807 de 1993.
2. DECLÁRASE la nulidad de los numerales 1º, 4º, 6º y 7º, del artículo 60 del Decreto 807 de 1993, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., “por el cual se armonizan el procedimiento y la administración de los tributos distritales con el estatuto tributario nacional y se dictan otras disposiciones”.
3. DECLÁRASE la legalidad de los numerales 3º, 5º y 8º del artículo 60 del Decreto 807 de 1993, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., “por el cual se armonizan el procedimiento y la administración de los tributos distritales con el estatuto tributario nacional y se dictan otras disposiciones”, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
(Sentencia de 18 de mayo de 2006. Expediente 13961. Consejero Ponente: Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié).
(1) El numeral (2) correspondiente a la sanción por no declarar el impuesto de Industria y Comercio fue declarado nulo por esta corporación mediante sentencia de fecha 10 de noviembre de 2000, exp. 10870.
(2) Sentencias de fechas 24 de marzo de 1995, exp. 5017, C.P. Jaime Abella Zárate; 2 de octubre de 1998, exp. 8939, C.P. Julio E. Correa Restrepo; 10 de noviembre de 2000, exp. 10870, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié; 23 de marzo de 2001, exp. 10003, C.P. Germán Ayala Mantilla; 4 de mayo de 2001, exp. 11996, C.P. María Inés Ortiz Barbosa y 12 de junio de 2003, exp. 13293, C.P. Ligia López Díaz, entre otras.
(3) Consejo de Estado, Sección Cuarta sentencia de fecha noviembre 10 de 2000, exp. 10870, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.