Source: http://www.pgrweb.go.cr/scij/busqueda/normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=prd&param6=1&ndictamen=21227&strtipm=t
Timestamp: 2019-08-19 10:04:34
Document Index: 364675164

Matched Legal Cases: ['artículo 18', 'artículo 11', 'artículo 18', 'artículo 18', 'artículo 11', 'ARTÍCULO 11', 'artículo 18', 'artículo 2', 'artículo 18', 'artículo 41', 'artículo 79', 'artículo 2', 'artículo 23', 'artículo 847', 'artículo 18', 'artículo 11', 'artículo 18', 'artículo 2', 'artículo 11', 'artículo 15', 'e contrario', 'artículo 18', 'artículo 7', 'artículo 17', 'ARTÍCULO 17', 'artículo 5', 'artículo 11', 'artículo 15', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 129', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 18', 'artículo 11', 'artículo 18']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 039 del 27/05/2019
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio n.° DLAC-042-2019 del 26 de marzo del año en curso – recibido ese mismo día – en el que nos consulta si existe una contradicción o antinomia jurídica entre lo dispuesto por el artículo 18 de la Ley Reguladora de la Investigación Biomédica (n.°9234 del 22 de abril de 2014) y la letra j) del artículo 11 de la Ley para la Promoción de la Autonomía Personal de las Personas con Discapacidad (n.°9379 del 18 de agosto de 2016), en lo referente al consentimiento libre e informado de las personas con discapacidad y de haberla, ¿cuál de las normas debe prevalecer?
Para justificar la consulta como parte de su labor parlamentaria explica que se encuentra en trámite en la Asamblea Legislativa el expediente legislativo n.°21069 relativo al proyecto de ley que pretende derogar el citado artículo 18 de la Ley Reguladora de Investigación Biomédica, en tanto se considera por los proponentes de la iniciativa que se opone a la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, pese a que la Procuraduría había indicado en la OJ-015-2015, que no resultaba contrario a dicho instrumento, ni a la dignidad humana, el que la ley permita la posibilidad de designar un representante legal que otorgue el consentimiento informado para que una persona sin capacidad volitiva o cognoscitiva pueda participar en una investigación biomédica, lo que le genera la duda razonable si realmente existe una contradicción normativa entre las leyes 9234 y 9379.
En ese contexto, procedemos a dar respuesta a los extremos consultados recordando antes los alcances del presente pronunciamiento:
Tal como se ha advertido de forma reiterada por la Procuraduría para este tipo de consultas (como muestra, ver los pronunciamientos OJ-067-2016 del 9 de mayo y OJ-039-2018, del 27 de abril), nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982) establece la función consultiva de la Institución en relación con la Administración Pública, otorgando a los jerarcas administrativos la potestad de consultarle.
No obstante que los señores Diputados no son jerarcas administrativos, ni ejercen función administrativa, la Procuraduría evacua las consultas que formulan por una deferencia al cargo, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.
Según lo indicamos al inicio, la consulta concreta es si existe contradicción o una antinomia normativa entre lo dispuesto por el artículo 18 de la Ley Reguladora de la Investigación Biomédica y el artículo 11, letra j), de la Ley para la Promoción de la Autonomía Personal de las Personas con Discapacidad, en lo relativo al consentimiento informado de las personas con discapacidad, conocido técnicamente como Consentimiento Informado por Representación, y de ser ese el caso, cuál de las dos normas debe prevalecer. Para mayor claridad del análisis que se va a llevar a cabo transcribimos en ese orden los preceptos recién citados:
“ARTÍCULO 11.- Obligaciones de la persona garante para la igualdad jurídica. La persona garante para la igualdad jurídica tendrá, para con la persona con discapacidad intelectual, mental y psicosocial, las siguientes obligaciones:
j) No permitir que la persona con discapacidad sea sometida a experimentos médicos o científicos, sin que para este último caso la persona con discapacidad haya brindado su consentimiento libre e informado.”
Para que exista antinomia normativa debe haber una incompatibilidad en cuanto a los alcances y efectos entre ambas disposiciones transcritas. De forma reciente, la Procuraduría en el dictamen C-099-2019, del 5 de abril, se refirió a dicho problema exegético:
“La antinomia normativa hace referencia a la incompatibilidad de normas. Existe incompatibilidad cuando dos normas regulan en forma diferente un mismo hecho. De lo cual se deriva que las consecuencias jurídicas de una y otra se contraponen, siendo imposible que coexistan en el mismo espacio y tiempo. La antinomia implica regulación y consecuencias contradictorias. Se plantea, entonces, el problema de la vigencia y aplicación de las normas, ya que debe ser admisible que:
Problema que alude a la coherencia del ordenamiento y, por ende, a la cualidad de que una situación de hecho reciba un único tratamiento normativo dentro del sistema jurídico.”
Bajo ese entendido, el artículo 18 de la Ley Reguladora de Investigación Biomédica regula el consentimiento informado para participar en una investigación biomédica en el supuesto de una persona que fue declarada como incapaz para actuar por un juez, en cuyo caso autoriza a su representante legal para otorgarlo. Como se recordará, la capacidad de actuar hace referencia a la posibilidad de realizar personalmente comportamientos que provocan la constitución de efectos jurídicos.[1]
En el mismo sentido, el inciso 4) del artículo 2 del Reglamento a la Ley para Promoción de la Autonomía Personal de las Personas con Discapacidad (Decreto Ejecutivo n.° 41087-MTSS del 30 de abril de 2018), define la capacidad de actuar como el “atributo con el que cuentan las personas físicas, en razón de su condición humana, para el ejercicio legítimo de derechos, la adquisición de obligaciones, realizar actos con efectos jurídicos y la atención de sus propios intereses.”
Ahora bien, la declaración judicial de interdicción a que alude el artículo 18 de la Ley Reguladora de Investigación Biomédica implica la incapacidad cognoscitiva y volitiva del sujeto y determina la invalidez de los actos o negocios jurídicos realizados por él en los términos del artículo 41 del Código Civil:
(Así reformado por el artículo 79 de la Ley de Igualdad de Oportunidades para Personas con Discapacidad, Nº 7600 de 2 de mayo de 1996)
(Así corrida su numeración por el artículo 2° de la Ley Nº 7020 de 6 de enero de 1986, que lo traspasó del antiguo artículo 23 al 41)
De manera que el estado de incapacidad de actuar de una persona hace necesario la existencia de un representante legal, que antes de la promulgación de la Ley para Promoción de la Autonomía Personal de las Personas con Discapacidad se denominaba curador y en la actualidad, con un enfoque diametralmente distinto, garante de la igualdad jurídica de la persona con discapacidad, mediante el proceso de Salvaguardia ante el juez de familia regulado a partir del artículo 847 del antiguo Código Procesal Civil (Ley n.°7130 del 16 de agosto de 1989).
Ciertamente, como usted lo apunta, la Procuraduría tuvo oportunidad de referirse a los alcances del artículo 18 de la Ley Reguladora de Investigación Biomédica en el pronunciamiento OJ-015-2015, del 19 de febrero, con motivo de la solicitud de nuestro criterio en relación con un proyecto de ley dirigido a su derogación tramitado en el expediente legislativo n.° 19.304. Pese a su extensión, interesa recordar parte de las consideraciones que se hicieron en esa oportunidad:
“A. EN ORDEN AL CONSENTIMIENTO INFORMADO DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD MENTAL EN MATERIA DE INVESTIGACION BIOMEDICA
Un ejemplo comúnmente citado de una violación de derechos médicos es el estudio Willowbrook, donde niños con discapacidades intelectuales fueron infectados con hepatitis viral sin su conocimiento para que los investigadores pudieran observar la historia natural del mal. En este estudio notorio e histórico, el consentimiento informado obtenido de parte de los padres fue antiético. Los individuos en riesgo de explotación por parte de investigadores médicos, necesitan protección a la luz de las atrocidades del pasado. Los Comités de Etica Médica deben hacer esfuerzos extra actualmente para proteger a las poblaciones vulnerables, tales como aquellos con discapacidades intelectuales, de daños potenciales. Obviamente los individuos tienen derecho a tales protecciones.
Sin embargo, esta necesidad de protección debe ser balanceada con la necesidad de incluir individuos con discapacidades intelectuales en investigaciones que pueden beneficiar a esa población. Esto puede ser hecho éticamente utilizando la figura de un sustituto que tome la decisión por la persona utilizando guías éticas cuando las personas no puedan otorgar el consenso por si mismos. El peligro de excluir a ciertas personas de las investigaciones, por causa de su falta de capacidad volitiva, es que las investigaciones no les beneficien.” (LUNSKY, YONA y otros. MEDICAL RIGHTS FOR PEOPLE WITH INTELLECTUAL DISABILITIES. EN: CHALLENGES TO THE HUMAN RIGHTS OF PEOPLE WITH INTELLECTUAL DISABILITIES. Jessica Kingsley Publishers, Londres, 2009)” (El subrayado no es del original).
En el pronunciamiento transcrito la Procuraduría también externó su preocupación, desde la perspectiva de una correcta técnica legislativa, en cuanto a que la derogatoria propuesta crearía un vacío o laguna legal en el tema del consentimiento informado debido a que el proyecto de Ley no contenía una prohibición expresa para que las personas declaradas incapaces participaran en investigaciones biomédicas, lo que suponía una desprotección jurídica de esa población.
Sin embargo, hay que tomar en cuenta que la citada Opinión jurídica fue emitida con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley para Promoción de la Autonomía Personal de las Personas con Discapacidad y, concretamente, de lo dispuesto por su artículo 11, letra j), que según se indicó, establece como una obligación del garante para la igualdad jurídica – antiguo curador como se explicó líneas atrás – de la persona con discapacidad intelectual, mental y psicosocial impedir que ella “sea sometida a experimentos médicos o científicos, sin que para este último caso la persona con discapacidad haya brindado su consentimiento libre e informado.”
En refuerzo de dicha previsión, la letra h) del mismo numeral establece de forma tajante como obligación adicional del garante: “No brindar consentimiento informado, en sustitución de la persona con discapacidad.” (El subrayado no es del original).
Al confrontar las dos normas consultadas se deduce de lo expuesto que efectivamente se intersecan en el punto concreto del consentimiento informado de la persona con discapacidad que vaya a ser participada de un experimento médico o científico, consentimiento que recibe un tratamiento normativo distinto por cada una de ellas.
En efecto, el artículo 18 de la Ley Reguladora de Investigación Biomédica permite sustituir el consentimiento informado de la persona con discapacidad, declarada en estado de interdicción por el juez, a través de su representante legal para ser sujeto de una investigación de esta naturaleza, definida por el artículo 2 de la misma ley, como “un tipo de actividad diseñada para desarrollar o contribuir al conocimiento generalizable en materia de salud en seres humanos. Puede ser observacional, epidemiológica, o no intervencional o experimental, clínica o intervencional. Para los efectos de esta ley, toda referencia a investigación se entenderá como investigación biomédica con seres humanos en materia de salud” (el subrayado no es del original). Acepción que se encuadra en la más genérica de experimentos médicos o científicos a que alude no solo el aludido artículo 11, letra j), de la Ley para Promoción de la Autonomía Personal de las Personas con Discapacidad, sino también el artículo 15, apartado 1), de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (aprobado por Ley n.°8661 del 19 de agosto de 2008).
Sin embargo, más allá del hecho de que la Sala Constitucional – en consonancia con la postura de la Procuraduría en el citado pronunciamiento OJ-015-2015 – por mayoría determinó en la resolución n.°2014-3969 de las 18:00 horas del 20 de marzo del 2014 que el artículo de comentario no era inconstitucional, ni inconvencional, al entender que el instituto de la curatela ofrecía garantías suficientes a las personas sin capacidad de dar su consentimiento por sí mismas para participar en una investigación médica, lo cierto es que la Ley para la Promoción de la Autonomía Personal de las Personas con Discapacidad determinó en un sentido totalmente contrario al artículo 18 de la Ley Reguladora de la Investigación Biomédica que el consentimiento informado de la persona con discapacidad no podía ser sustituido, por lo que, solo ella puede darlo a efectos de poder ser sometida a experimentos médicos o científicos.
Así lo confirma el Reglamento a la Ley para la Promoción de la Autonomía Personal de las Personas con Discapacidad que, luego de recordar en su artículo 7, inciso 8), que la salvaguardia para la igualdad jurídica de las personas con discapacidad como apoyo para el ejercicio de la capacidad de actuar no es un tipo de representación legal, ni similar a otras figuras, desarrolla en las letras h) y j) del artículo 17, los alcances de la imposibilidad del garante para brindar el consentimiento informado en nombre de la persona con discapacidad:
“ARTÍCULO 17.-Especificación de cada una de las obligaciones de la persona garante para la igualdad jurídica. Partiendo de que según el inciso b) del artículo 5 de la Ley N° 9379, todas las personas con discapacidad son las titulares y ejercen legítimamente todos sus derechos y atención de sus propios intereses, a continuación, se especifican cada una de las obligaciones de la persona garante.
h) La imposibilidad de la persona garante para brindar consentimiento informado, tiene como fundamento evitar la sustitución de la persona con discapacidad en la toma de decisiones sobre la práctica o no de intervenciones médicas o científicas en sus funciones y/o estructuras corporales. Esta imposibilidad alcanza a las intervenciones médicas o científicas expresamente señaladas en la Ley N° 9379, de modo que no es posible otorgar el consentimiento informado en sustitución de la persona para la esterilización o experimentos médicos o científicos.
Sin embargo, dicha imposibilidad no resulta aplicable cuando la que la vida de la persona con discapacidad se encuentre en riesgo inminente por una situación emergente e imprevista, en estas situaciones aplican las mismas reglas o protocolos que regularmente se emplean para todas las personas, por lo que un procedimiento distinto por motivos de discapacidad resulta discriminatorio.
j) En razón de que el inciso j) del artículo 11 de la Ley N° 9379 obliga al garante a no permitir que la persona con discapacidad sea sometida a experimentos médicos o científicos, sin que antes haya brindado su consentimiento libre e informado, no podrán presentarse solicitudes de salvaguardia requiriendo autorización para someter a una persona con discapacidad a experimentos médicos o científicos, sin que se cumplan con los presupuestos antes indicados. De igual forma, resoluciones que dispongan la autorización para que una persona con discapacidad sea sometida a experimentos médicos o científicos, resultarán contrarias a la Ley N° 9379 y al artículo 15 de la Convención.
Se considera discriminación por motivos de discapacidad que cualquier instancia pública o privada (incluida la familia) impida, limite o segregue el derecho de la persona con discapacidad, a contar con los apoyos, mecanismos y medios necesarios, así como con la información oportuna y real para que la persona pueda consentir libre e informadamente su participación en experimentos médicos o científicos, en igualdad de condiciones con los demás.
La obligación aquí descrita, incluye el deber de la persona garante de denunciar ante las autoridades judiciales y/o administrativas correspondientes, de manera oportuna y diligente sobre actos, omisiones o intenciones que tengan la finalidad de someter a experimentos médicos o científicos, a la persona con discapacidad, sin que ésta última haya brinda el consentimiento, en los términos definidos por la Ley N° 9379.” (El subrayado no es del original).
Cabe agregar, que las previsiones anteriores son aplicables también en el supuesto de una persona con discapacidad que se encuentre en situación de compromiso del estado de conciencia debidamente comprobado, en el que el apoyo del garante en el ejercicio de la capacidad de actuar, de acuerdo con el artículo 8 del mismo reglamento, será más intenso, pudiendo consentir para un acto concreto, en cuyo caso “la determinación del apoyo intenso y la forma en que se brinda, siempre tendrá que tener como fundamento la voluntad y preferencias, para ello se puede recurrir a procedimientos multidimensionales, tales como trayectoria de vida o historia familiar, el contexto social, e incluso a las manifestaciones expresas que la persona hubiese realizado con anticipación a recibir este tipo de apoyo.” (El subrayado no es del original).
Por ende, en función de lo expuesto hasta ahora, sí ocurre en la especie una antinomia normativa entre las leyes números 9234 y 9379, ya que la primera autoriza el consentimiento informado por representación de la persona con discapacidad intelectual, mental y psicosocial en tanto que la segunda lo prohíbe a efectos de poder sometida a investigaciones o experimentos médicos.
Ahora bien, en lo referente a la segunda interrogante respecto a cuál de las dos normas en contradicción debe prevalecer, importa recordar las diversas técnicas que existen para la correcta solución de los conflictos de normas en el tiempo, ampliamente estudiadas en la jurisprudencia administrativa de este órgano superior consultivo:
En nuestro país este principio está recogido en el numeral 129 de la Constitución Política y en el artículo 8 del Código Civil. En el dictamen C 122-97 del 8 de julio de 1997, sobre este tema, expresamos lo siguiente:
"Nuestro ordenamiento jurídico regula lo relacionado con la derogación de normas, específicamente en el párrafo final del artículo 129 de la Constitución Política, en relación con el artículo 8° del Código Civil.
La Procuraduría General de la República, por su parte, se ha pronunciado en esta materia, partiendo para ello de lo expresado por nuestro Tratadista don Alberto Brenes Córdoba en su Obra ‘Tratado de las Personas’ (Editorial Juricentro S.A., San José, 1986, p. 95), al afirmar que ‘desde el punto de vista doctrinario, el acto mediante el cual el legislador deja sin efecto una ley, se conoce con el nombre de abrogación o derogación. Términos que se utilizan para expresar la acción y el resultado de abolir una ley en su totalidad o en parte nada más. La derogación puede ser expresa o tácita, según se haga en términos explícitos, o que resulte de la incompatibilidad de la ley nueva con la ley anterior, ya que es principio general, que las leyes nuevas destruyen las leyes viejas en todo aquello que se le oponga’".
"La derogación de una norma jurídica se origina en la promulgación de otra posterior, a la cual hace perder vigencia. Tal principio lo consagra nuestro Derecho Positivo en el artículo 8 del Código Civil y en el 129 de la Constitución Política. Asimismo, según se deriva de dichas disposiciones, la derogatoria puede ser expresa o tácita. La tácita sobreviene cuando surge incompatibilidad de la nueva ley con la anterior, sobre la misma materia, produciéndose así contradicción. .."
"Como ha indicado en reiteradas ocasiones este Órgano Consultivo, las antinomias normativas pueden ser resueltas a través de tres criterios hermenéuticos diferentes: el jerárquico, el de especialidad y el cronológico. Se afirma la procedencia de este último, por cuanto la Ley de la Contraloría, N. 7428, fue sancionada el 7 de septiembre de 1994, en tanto la Ley del Banco Central, N. 7558, es de 3 de noviembre de 1995. Empero, es sabido que la aplicación de los criterios de la hermenéutica jurídica no es absoluta, que estos criterios no constituyen una norma del ordenamiento ni tampoco un principio; son criterios que orientan al operador jurídico con el fin de determinar la aplicación de las normas. Se exceptúa el caso del criterio jerárquico en virtud de que la Constitución y las leyes sí establecen la jerarquía de las normas. Ahora bien, el criterio cronológico no implica que toda ley posterior deroga la anterior. Esto es válido si ambas normas son generales pero no cuando está de por medio un criterio de especialidad."
"Como ha sido puesto en evidencia por la doctrina y jurisprudencia, el criterio de especialidad es un criterio relacional, en el sentido en que ninguna norma es por sí misma especial, sino que lo es en comparación con otra. La norma "especial" constituye una excepción respecto de lo dispuesto por otra de alcance más general. Lo que impide que el supuesto de hecho regulado por la norma quede comprendido en el más amplio de la ley de alcance general:
‘De su propia definición se desprende la relatividad del concepto de ley especial. Este es relativo, ante todo, por su naturaleza relacional: una norma no puede ser intrínsecamente especial, sino que lo ha de ser por comparación con otra norma. La generalidad y la especialidad no son rasgos esenciales y absolutos de las normas. Son, más bien, graduaciones de su ámbito de regulación, que, en cuanto tales, sólo adquieren sentido cuando se parangonan con los ámbitos de regulación de otras normas. Pero es más: si la especialidad radica en concretar un supuesto de hecho a partir de otro más amplio, resulta evidente que una norma, especial con respecto a otra, puede a su vez ser general con respecto a una tercera y así sucesivamente. La especialidad, como característica relacional de las normas, es susceptible -como si de un sistema de círculos concéntricos se tratara- de reproducirse indefinidamente, a medida que las previsiones normativas del ordenamiento van diferenciándose y concretándose’. L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, p. 345."
Por último, está el principio del paralelismo de formas, comúnmente conocido bajo la expresión: "de que las cosas se deshacen de la misma forma en que se hacen", el que obliga al operador jurídico a seguir el mismo procedimiento y observar los mismos requisitos que se dieron para la creación una determina institución, cuando pretende extinguirla o modificarla sustancialmente.” (Dictamen C-038-2003, del 14 de febrero, reiterado en el pronunciamiento C-150-2003 del 27 de mayo del 2003. El subrayado no es del original).
De acuerdo con el pronunciamiento transcrito, para resolver el conflicto normativo que se presenta entre el artículo 18 de la Ley Reguladora de la Investigación Biomédica y el artículo 11, letra j), de la Ley para la Promoción de la Autonomía Personal de las Personas con Discapacidad, debe seguirse el criterio cronológico en tanto ambas disposiciones regulan el tema del consentimiento informado cuando una persona con discapacidad participe de una investigación o experimento médico o científico, por lo que deberá prevalecer esta última norma, al ser su promulgación posterior en el tiempo, y entender que el aludido artículo 18 de la Ley n.°9234 fue derogado tácitamente.
En cuyo caso, carecería de interés actual la aprobación del mencionado proyecto de ley correspondiente al expediente legislativo n.°21.069, al tener por objeto la derogatoria de un artículo que fue tácitamente abrogado por la Ley para la Promoción de la Autonomía Personal de las Personas con Discapacidad.
De conformidad con las consideraciones anteriores, es criterio de la Procuraduría:
[1] PÉREZ VARGAS, Víctor. Derecho Privado. San José: Litografía e imprenta LIL, 3ª ed., 1994, p.42