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Timestamp: 2019-10-24 00:32:32
Document Index: 314802898

Matched Legal Cases: ['§ 45', '§ 45', 'Art. 24', '§ 39', '§ 45', '§ 10', 'Art. 14', '§ 45', 'Art. 14', 'Art. 12', '§ 45', '§ 86', '§ 45', 'Art. 20', 'Art. 38', 'Art. 42', 'Art. 76', 'Art. 2', 'Art. 19', 'Art. 19', 'Art. 77', 'Art. 20', 'Art. 38', 'Art. 42', 'Art. 77', 'Art. 38', 'Art. 42', 'Art. 42', 'Art. 42', '§ 145', '§ 6', '§ 145', '§ 145', '§ 45', '§ 6', '§ 45', '§ 6', '§ 78', 'Art. 77', '§ 45', 'Art. 12', 'Art. 19', 'Art. 12', 'Art. 2', '§ 45', '§ 45', '§ 45', 'Art. 19', 'Art. 19', '§ 124', '§ 124', '§ 124', '§ 124', '§ 95', 'Art. 19', '§ 34']

BVerfG v. 08.12.2009 - 2 BvR 758/07 - NWB Urteile
BVerfG v. 08.12.2009 - 2 BvR 758/07
Instanzenzug: OVG Sachsen-Anhalt, 1 L 205/06 vom 01.03.2007
Die Verfassungsbeschwerde richtet sich unmittelbar gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 1. März 2007 , mit dem die Festsetzung eines weitergehenden Ausgleichs für die Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen im Ausbildungsverkehr auf der Grundlage des § 45a des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) abgelehnt wurde, sowie mittelbar gegen § 45a Abs. 2 Satz 3 Variante 1 PBefG in der Fassung des Art. 24 Haushaltsbegleitgesetz (HBeglG) 2004 vom 29. Dezember 2003 (BGBl. I S. 3076).
I. Nach der Konzeption des Personenbeförderungsgesetzes werden Auszubildende von den Unternehmen des öffentlichen Personennahverkehrs in der Regel zu ermäßigten Entgelten befördert. Einen Anspruch auf eine kostenlose Beförderung oder auf eine Beförderung zu einem bestimmten (ermäßigten) Tarif enthält das Gesetz zwar nicht. Im Rahmen der Erteilung der nach § 39 PBefG erforderlichen Zustimmung der Genehmigungsbehörde zu den Beförderungsentgelten sind aber das Gemeinwohl und die wirtschaftlichen Interessen des Unternehmers gegeneinander abzuwägen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gebietet die Rücksichtnahme auf das Gemeinwohl dem Unternehmer bei der Gestaltung des Schülertarifs, sein Tarifschema innerhalb der Grenzen der wirtschaftlichen Lage des Unternehmens nach Regel-, Sozial- und Ermäßigungstarifen zu staffeln (vgl. BVerwGE 69, 104 <105>).
Bei der Gestaltung der Tarife hat der Unternehmer einen Anspruch auf insgesamt kostendeckende und einen angemessenen Gewinn einschließende Einnahmen (vgl. BVerwGE 69, 104 <107>; s. auch BVerfGE 42, 191 <204>). Maßgebend ist dabei nicht, dass jede Betriebsleistung für sich kostendeckend ist, sondern gewährleistet ist ein insgesamt ausgeglichenes Wirtschaftsergebnis. Der Unternehmer hat es damit in der Hand, etwa Mindereinnahmen aus einzelnen Verkehrsleistungen wie dem Schülerverkehr durch eine Erhöhung der Tarife an anderer Stelle auszugleichen (vgl. BVerwGE 69, 104 <107>; BVerwG, Beschluss vom 17. Januar 2003 - 5 B 261/02 -, NVwZ 2003, S. 866 <867 f.>).
Der Ausgleich beträgt nach § 45a Abs. 2 Satz 1 PBefG 50 vom Hundert des Unterschiedsbetrages zwischen dem Ertrag, der in den in Absatz 1 genannten Verkehrsformen für die Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs erzielt worden ist, und dem Produkt aus den in diesem Verkehr geleisteten Personen-Kilometern und den durchschnittlichen verkehrsspezifischen Kosten. Er berechnet sich in Verbindung mit der Verordnung über den Ausgleich gemeinwirtschaftlicher Leistungen im Straßenpersonenverkehr (PBefAusglV vom 2. August 1977 <BGBl. I S. 1460>, zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. März 2005 <BGBl. I S. 931>).
II. Das Haushaltsbegleitgesetz 2004 beruht auf einem Gesetzentwurf der Bundesregierung (BRDrucks 652/03). Mit der Initiative sollten vor allem wesentliche Elemente des Haushaltsstabilisierungskonzeptes 2003 der Bundesregierung, das unter anderem auf den Abbau von Subventionen ausgerichtet war, umgesetzt sowie die dritte Steuerentlastungsstufe von 2005 auf 2004 vorgezogen werden. Dementsprechend sah der Gesetzentwurf unter anderem den Wegfall der Eigenheimzulage, eine Absenkung der Entfernungspauschale für Wege zwischen Wohnung und Arbeitsstätte und den Wegfall der Halbjahresregelung der Absetzungen für Abnutzungen (AfA) vor. Eine Änderung des Personenbeförderungsgesetzes war darin nicht enthalten.
Zeitlich parallel dazu erarbeitete eine Arbeitsgruppe unter Leitung der Ministerpräsidenten der Länder Hessen und Nordrhein-Westfalen, Roland Koch und Peer Steinbrück, das Programm "Subventionsabbau im Konsens" (nachfolgend "Koch/Steinbrück-Papier"). Damit sollten die Haushalte von Bund, Ländern und Gemeinden durch den Abbau von Subventionen erheblich entlastet werden. Das Papier schlug als Einstieg in einen umfassenden Subventionsabbau eine lineare Verringerung staatlicher Hilfen um jeweils 4 vom Hundert in den Jahren 2004 bis 2006, also insgesamt um 12 vom Hundert, vor. Das 61 Seiten sowie einen Anhang von weiteren 52 Seiten umfassende Papier enthält im Wesentlichen Listen von - im Einzelnen nach den gesetzlichen Vorschriften benannten - Steuervergünstigungen und von Finanzhilfen, die nach Schlagworten und zugehörigen Finanzvolumina aufgeführt sind und von denen 100 - darunter "Erstattung von Fahrgeldausfällen" (Gliederungsziffer A. I. a) 4. Identifikationsnummer 13) - grundsätzlich pauschal um jeweils 4 vom Hundert in drei Jahresschritten gekürzt werden sollten. Es wurde der Öffentlichkeit mithilfe von Präsentationsfolien am 30. September 2003 in Berlin vorgestellt.
In der ersten Beratung des Haushaltsbegleitgesetzes 2004 im Deutschen Bundestag am 9. September 2003 wurden die zu diesem Zeitpunkt noch nicht veröffentlichten Vorschläge der Ministerpräsidenten Koch und Steinbrück von Bundesfinanzminister Eichel in abstrakter Form angesprochen; das Personenbeförderungsgesetz wurde nicht erwähnt. Die Gesetzesvorlage wurde federführend dem Haushaltsausschuss und mitberatend dem Finanzausschuss des Deutschen Bundestages zugewiesen (BTProt. 58. Sitzung vom 9. September 2003 , S. 4850 ff.).
In der zweiten und dritten Beratung des Haushaltsbegleitgesetzes 2004 im Deutschen Bundestag am 17. Oktober 2003 wurden die Vorschläge zum Subventionsabbau der Ministerpräsidenten von Hessen und Nordrhein-Westfalen erwähnt, ohne dass auf einzelne Punkte eingegangen wurde. Der Gesetzentwurf wurde in zweiter Beratung sowie in der Schlussabstimmung in der Ausschussfassung angenommen (BTProt. 67. Sitzung vom 17. Oktober 2003 , S. 5759 ff.).
Im Vermittlungsausschuss einigte man sich am 16. Dezember 2003 auf einen Vorschlag zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes, der der späteren gesetzlichen Fassung entspricht. Der Vermittlungsvorschlag (BTDrucks 15/2261), über dessen einzelne Bestandteile gemäß § 10 Abs. 3 Satz 1 der Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses gemeinsam abgestimmt wurde, wurde in der Sitzung des Deutschen Bundestages am 19. Dezember 2003 mit ganz überwiegender Mehrheit angenommen. Vor der Abstimmung wurde von zwei Abgeordneten der Geschäftsordnungsantrag gestellt, die Beratung der Beschlussempfehlungen des Vermittlungsausschusses von der Tagesordnung abzusetzen, da die vorgesehene Frist von 48 Stunden zwischen der Verteilung der Drucksache und der Beratung nicht eingehalten worden sei, da die Beschlussempfehlungen den Abgeordneten erst am Vorabend um 20.45 Uhr zugestellt worden seien. Der Antrag wurde ebenfalls mit überwiegender Mehrheit abgelehnt (BTProt. 84. Sitzung vom 19. Dezember 2003 , S. 7374 ff.).
Der Bundesrat stimmte dem Gesetz mit der Mehrheit seiner Stimmen am 29. Dezember 2003 zu. Das Gesetz wurde am 31. Dezember 2003 im Bundesgesetzblatt verkündet (BGBl. I S. 3076) und trat am 1. Januar 2004 in Kraft.
III. Die Beschwerdeführerin erbringt in Zusammenarbeit mit Landkreisen und Gemeinden Leistungen im öffentlichen Personennahverkehr. Dazu gehört auch die Beförderung von Auszubildenden zu einem ermäßigten Tarif.
1. Die Beschwerdeführerin beantragte am 21. April 2005 bei der zuständigen Behörde die Gewährung eines Ausgleichs für gemeinwirtschaftliche Leistungen im Straßenpersonenverkehr für das Kalenderjahr 2004 in Höhe von 1.677.679,00 EUR, der aber nur in Höhe von 1.588.656,00 EUR bewilligt wurde.
Weiterhin sei Art. 14 Abs. 1 GG verletzt. Zu den von dieser Norm geschützten vermögenswerten Rechten gehörten auch öffentlichrechtliche vermögenswerte Rechte, soweit sie auf nicht unerheblichen Eigenleistungen beruhten. Dies sei hier der Fall, da die Ausgleichszahlungen nach § 45a Abs. 2 PBefG keine Subventionen darstellten, sondern einen Ausgleich für eine im Vorhinein aufgrund Vertrags erbrachte Verkehrsleistung. Wolle man die Leistung als Subvention betrachten, so seien Empfänger der Subvention die Schüler, nicht die Verkehrsunternehmen. Vom Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG seien auch die im Vertrauen auf die Genehmigung getätigten Investitionen erfasst. Die Beschwerdeführerin habe im Geschäftsjahr zwei Busse im Wert von 162.479,79 EUR erworben. Der Eingriff sei aus denselben Gründen wie derjenige in Art. 12 Abs. 1 GG unverhältnismäßig.
IV. Zu der Verfassungsbeschwerde haben das Bundesministerium der Finanzen namens der Bundesregierung sowie das Land Hessen Stellung genommen.
Konkret sei die parlamentarische Debatte über das Haushaltsbegleitgesetz 2004 von Anfang an mit Verweis auf die Koch/Steinbrück-Arbeitsgruppe geführt worden, wie etwa an dem Übersendungsschreiben des parlamentarischen Staatssekretärs Karl Diller vom 13. August 2003 (richtig wohl: 22. August 2003 ) an den Haushalts- und den Finanzausschuss des Deutschen Bundestages deutlich werde. Bereits in der ersten parlamentarischen Debatte habe der damalige Bundesfinanzminister Eichel auf die Möglichkeit einer Verständigung mit den Ländern auf der Basis der Ergebnisse der Koch/Steinbrück-Arbeitsgruppe hingewiesen; die Verbindung von Gesetzgebungsverfahren und Arbeitsgruppe sei auch von Abgeordneten angesprochen worden. Seit der öffentlichen Vorstellung des Koch/Steinbrück-Papiers am 30. September 2003 seien die konkreten Vorschläge auch in der Öffentlichkeit diskutiert worden, so auch in der Presse.
Der von der Beschwerdeführerin beanstandete Abbau von Finanzhilfen nach § 45a PBefG sei in der Koch/Steinbrück-Liste in der Art benannt worden, dass den Abgeordneten die sachliche Tragweite der beabsichtigten Kürzung seit dem 15. Oktober 2003 bekannt gewesen sei. Die Liste enthalte eine Position "Erstattung von Fahrgeldausfällen". Die Liste der Finanzhilfen sei anders als die der Steuervergünstigungen nach Oberbegriffen und nicht nach einzelnen Rechtsvorschriften aufgebaut, was sich daraus erkläre, dass eine Vielzahl von Positionen aus dieser Liste allein im Haushaltsverfahren ohne Änderung gesetzlicher Anspruchsnormen umgesetzt werden könne. Die Position "Erstattung von Fahrgeldausfällen" erfasse sowohl die Erstattung von Fahrgeldausfällen für die unentgeltliche Beförderung schwerbehinderter Menschen als auch den in Rede stehenden finanziellen Ausgleich von Einnahmeausfällen im Ausbildungsverkehr. Dies ergebe sich auch aus den dem Koch/Steinbrück-Papier beiliegenden Präsentationsfolien, die unter dem Punkt "Erstattung von Fahrgeldausfällen" Schwerbehinderte und Schüler ansprächen. Ebenso sei dies von Finanzminister Dieckmann am 15. Oktober 2003 im Finanzausschuss erläutert worden.
Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Sie genügt insbesondere den Anforderungen an die Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde. Danach muss ein Beschwerdeführer über die formelle Erschöpfung des Rechtswegs hinaus alle nach Lage der Sache zur Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten ergreifen, um die geltend gemachte Grundrechtsverletzung in dem unmittelbar mit ihr zusammenhängenden sachnächsten Verfahren zu verhindern oder zu beseitigen (vgl. BVerfGE 73, 322 <325>; 77, 381 <401>; 107, 395 <414>; 112, 50 <60>).
Dazu gehört zunächst, dass ein Beschwerdeführer die Zulassung der Berufung ordnungsgemäß beantragt, wobei die Anforderungen an die Begründung des Antrages auf Zulassung der Berufung nicht überspannt werden dürfen (vgl. BVerfGE 110, 77 <83>). Die Beschwerdeführerin ist dem nachgekommen. Sie hat entgegen der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts ihre Ausführungen den einzelnen Zulassungsgründen hinreichend deutlich zugeordnet (s. dazu unten C.IV.).
Die Beschwerdeführerin hat weiterhin die verfassungsrechtliche Problematik in ihrem Vortrag vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit deutlich angesprochen, so dass sie unabhängig von der Frage, unter welchen Voraussetzungen und in welcher Weise es unter dem Gesichtspunkt der materiellen Subsidiarität einem Beschwerdeführer obliegt, die Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes bereits im fachgerichtlichen Verfahren geltend zu machen (zu den Grenzen dahin gehender Anforderungen BVerfGE 112, 50 <60 ff., 63>), solcher Obliegenheit jedenfalls nachgekommen ist. Bereits im erstinstanzlichen Verfahren hat die Beschwerdeführerin die Bedenken gegen die formelle und materielle Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes vorgebracht. Dabei genügt es, dass diese Bedenken in knapper Form vorgetragen wurden. Eine rechtliche Prüfung jedenfalls der formellen Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes wäre dem Gericht ohne weiteres Vorbringen der Beschwerdeführerin möglich gewesen. Soweit es im Hinblick auf die materielle Verfassungsmäßigkeit, die von den Auswirkungen des Gesetzes auf das Unternehmen der Beschwerdeführerin abhängen kann, weiteren Aufklärungsbedarf gesehen hätte, hätte es dem nachgehen müssen (vgl. auch § 86 Abs. 3 VwGO). Im Verfahren der Berufungszulassung hat die Beschwerdeführerin ihre verfassungsrechtlichen Bedenken vertieft und in einer Form dargelegt, die zur Zulassung der Berufung hätte führen müssen (s. unten C.IV.).
Die Verfassungsbeschwerde ist teilweise begründet. Die Kürzung des Ausgleichsbetrags gemäß § 45a Abs. 2 Satz 3 Variante 1 PBefG in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2004 beruht auf einem Gesetz, das unter Überschreitung der durch Art. 20 Abs. 2, Art. 38 Abs. 1 Satz 2, Art. 42 Abs. 1 Satz 1 und Art. 76 Abs. 1 GG den Kompetenzen des Vermittlungsausschusses gesetzten Grenzen zustande gekommen ist und insoweit die Beschwerdeführerin jedenfalls in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG (vgl. BVerfGE 6, 32 <41>; 23, 12 <30>) verletzt (I.). Sonstige Verfassungsverstöße durch das Gesetz sind nicht ersichtlich (II.). Das Gesetz bleibt längstens bis zum 30. Juni 2011 anwendbar (III.). Darüber hinaus verletzt die angegriffene Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts die Beschwerdeführerin in ihrem Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 GG (IV.).
I.1. Die Kompetenzen des Vermittlungsausschusses (Art. 77 Abs. 2 GG) und ihre Grenzen sind in der Verfassung nicht ausdrücklich geregelt. Sie ergeben sich aber aus seiner Funktion und Stellung in dem gemäß dem Grundgedanken des Art. 20 Abs. 2 GG durch Art. 38 Abs. 1 Satz 2, Art. 42 Abs. 1 Satz 1 und Art. 77 ff. GG ausgestalteten Gesetzgebungsverfahren und sind in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt (BVerfGE 101, 297 <306 ff.>; 120, 56 <73 ff.>).
Der Vermittlungsausschuss hat danach kein eigenes Gesetzesinitiativrecht, sondern vermittelt zwischen den zuvor parlamentarisch beratenen Regelungsalternativen (vgl. BVerfGE 101, 297 <306>). Seine jeder Vermittlungstätigkeit innewohnende faktische Gestaltungsmacht wird durch die verfassungsrechtliche Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens beschränkt (vgl. BVerfGE 120, 56 <74>). Dem Vermittlungsausschuss kommt lediglich die Aufgabe zu, auf der Grundlage des Gesetzesbeschlusses und des vorherigen Gesetzgebungsverfahrens Änderungsvorschläge zu erarbeiten, die sich ausgehend vom Anrufungsbegehren im Rahmen der parlamentarischen Zielsetzung des Gesetzgebungsvorhabens bewegen und die jedenfalls im Ansatz sichtbar gewordenen politischen Meinungsverschiedenheiten zwischen Deutschem Bundestag und Bundesrat ausgleichen (vgl. BVerfGE 120, 56 <74>).
Das zum Anrufungsbegehren führende Gesetzgebungsverfahren wird durch die in dieses eingeführten Anträge und Stellungnahmen der Abgeordneten, aber auch des Bundesrates sowie im Falle einer Regierungsvorlage gegebenenfalls der Bundesregierung bestimmt (vgl. BVerfGE 101, 297 <307>; 120, 56 <75>). Dabei kommt es nicht darauf an, ob und in welcher Form der Deutsche Bundestag die Anträge und Stellungnahmen in seinem Gesetzesbeschluss berücksichtigt (vgl. BVerfGE 101, 297 <307>; 120, 56 <75>). Der Vermittlungsvorschlag muss dem Deutschen Bundestag aber aufgrund der dort geführten parlamentarischen Debatte zurechenbar sein (vgl. BVerfGE 120, 56 <76>). Der Vermittlungsvorschlag ist deshalb inhaltlich und formal an den durch den Deutschen Bundestag vorgegebenen Rahmen gebunden (vgl. BVerfGE 101, 297 <307>).
Die andernfalls eintretende Verlagerung des Zentrums der politischen Entscheidung in den Ausschuss und die damit verbundene Entparlamentarisierung der Gesetzgebung wären unvereinbar mit der Kompetenzverteilung zwischen den Gesetzgebungsorganen, den Rechten der Abgeordneten, der Öffentlichkeit der parlamentarischen Debatte und der von ihr abhängigen demokratischen Kontrolle der Gesetzgebung (vgl. BVerfGE 101, 297 <306 f.>; 120, 56 <74 f.>).
Die verfassungsrechtlichen Rechte der Abgeordneten, die aus ihrem in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verankerten repräsentativen Status folgen, umfassen nicht nur das Recht, im Deutschen Bundestag abzustimmen (zu "beschließen", vgl. Art. 42 Abs. 2 GG), sondern auch das Recht zu beraten (zu "verhandeln", vgl. Art. 42 Abs. 1 GG). Grundlage einer sinnvollen Beratung muss dabei eine hinreichende Information des Abgeordneten über den Beratungsgegenstand sein (vgl. BVerfGE 70, 324 <355>). Voraussetzung für das Aufgreifen eines Regelungsgegenstandes durch den Vermittlungsausschuss ist daher, dass die betreffenden Anträge und Stellungnahmen im Gesetzgebungsverfahren vor dem Gesetzesbeschluss bekannt gegeben worden sind und die Abgeordneten die Möglichkeit hatten, diese zu erörtern, Meinungen zu vertreten, Regelungsalternativen vorzustellen und hierfür eine Mehrheit im Parlament zu suchen. Diese Möglichkeit wird verschlossen, wenn Regelungsgegenstände erst nach der letzten Lesung des Deutschen Bundestages in das Gesetzgebungsverfahren eingeführt wurden (vgl. BVerfGE 120, 56 <75>). Dabei ist weiterhin zu berücksichtigen, dass der Regelungsgegenstand in so bestimmter Form vorgelegen haben muss, dass seine sachliche Tragweite dem Grunde nach erkennbar wird. Dies muss zwar nicht in Form eines ausformulierten Gesetzentwurfs erfolgen, eine allgemeine Zielformulierung genügt jedoch nicht (vgl. BVerfGE 120, 56 <76>). Dabei ist auch von Bedeutung, ob die Stellungnahme einen hinreichend klaren Bezug zu dem jeweiligen Gesetzgebungsverfahren aufweist.
Der Grundsatz der Parlamentsöffentlichkeit nach Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG ist ein wesentliches Element des demokratischen Parlamentarismus. Er ermöglicht dem Bürger die Wahrnehmung seiner Kontrollfunktion und dient damit der effektiven Verantwortlichkeit des Parlaments gegenüber dem Wähler (vgl. BVerfGE 40, 296 <327>; 70, 324 <355>; 84, 304 <329>). Könnte sich der Vermittlungsausschuss von der Grundlage des Gesetzesbeschlusses und des vorherigen Gesetzgebungsverfahrens lösen, so würde der von Verfassungs wegen gebotene Zusammenhang zwischen der öffentlichen Debatte im Parlament und der späteren Schlichtung zwischen den an der Gesetzgebung beteiligten Verfassungsorganen aufgelöst, und zwar zulasten der öffentlichen Beobachtung des Gesetzgebungsverfahrens. Denn der Vermittlungsausschuss tagt im Interesse der Effizienz seiner Arbeit unter Ausschluss der Öffentlichkeit und muss seine Empfehlungen nicht unmittelbar vor der Öffentlichkeit verantworten (vgl. BVerfGE 120, 56 <74>). Seine Protokolle werden nach interner Übung erst in der dritten Wahlperiode nach der betreffenden Sitzung zugänglich gemacht.
aa) Das Papier, das bei seinen Vorschlägen zur Reduzierung staatlicher Ausgaben grundsätzlich zwischen Steuervergünstigungen und Finanzhilfen differenziert, enthält auf Seite 44 ff. einen Teil D mit der Überschrift "Die Grundlagen, das Abbauvolumen und die Methodik der Finanzhilfen". Nach der Erläuterung auf Seite 45 ff. besteht die beigefügte Liste der Finanzhilfen aus vier Teilen (A bis D); davon enthalten Teil A bis C 100 Finanzhilfen, die in unterschiedlichem Umfang zur Kürzung vorgesehen waren; Teil D enthält Finanzhilfen, die aus Sicht der beiden Ministerpräsidenten nicht gekürzt werden sollten. Teil A der Liste enthält Finanzhilfen, bei denen eine Kürzung um jeweils 4 vom Hundert in drei Jahresschritten - insbesondere durch Verringerung der jeweiligen Haushaltsansätze - umgesetzt werden sollte (vgl. Koch/Steinbrück-Papier S. 47). Dieser Teil gliedert sich in I. a) Sektorspezifische Finanzhilfen an Unternehmen (unterteilt in Land- und Forstwirtschaft/Fischerei, Bergbau, Schiffbau, Verkehr, Wohnungsvermietung, Luft- und Raumfahrzeugbau, sonstige Sektoren), b) Branchenübergreifende Finanzhilfen an Unternehmen (unterteilt in Regional- und Strukturpolitik, Umweltpolitik und rationelle Energieverwendung, Beschäftigungspolitik, Förderung von Qualifikation, Förderung von Innovationen etc., Mittelstandsförderung, Investitionsförderung, Förderung sonstiger Unternehmensfunktionen) sowie II. Finanzhilfen an (halb-)staatliche Dienstleister (unterteilt in Krankenhäuser/Rehabilitationseinrichtungen, Kindertagesstätten/Kinderkrippen, Theater/Museen/Medien/sonstige Kulturanbieter, Staatsforsten, Kirchen/Religionsgemeinschaften, Sportförderung, sonstige Empfänger). Teil A I. a) enthält unter "4. Verkehr" als laufende Nummer 13 den Punkt "Erstattung von Fahrgeldausfällen" mit einem auf das Jahr 2000 bezogenen Ist-Volumen von 1,6 Mrd. EUR; 4 vom Hundert davon seien 64 Mio. EUR (Koch/Steinbrück-Papier S. 50). In welchen Zusammenhang die "Erstattung von Fahrgeldausfällen" einzuordnen ist, bleibt offen; ebenso wenig wird die Änderung bestimmter Gesetze erwähnt. In den Präsentationsfolien, die dem Koch/ Steinbrück-Papier teilweise als Anlage beigefügt waren, ist auf Seite 21 eine Liste "Allgemeine Kürzungen in nahezu allen Bereichen (Korb I)" enthalten, die den Punkt "Erstattung Fahrgeldausfälle (ÖPNV Schwerbehinderte, Schüler)", ergänzt durch die Angabe des Ausgabevolumens von 1,6 Mrd. EUR, ausweist.
Die Auflistung einer Vielzahl pauschal zu kürzender Finanzhilfen ohne jegliche Ansätze für eine rechtliche und politische Bewertung und ohne Zuordnung zu den einschlägigen Handlungsfeldern (Haushalt, Gesetzgebung) in dem Koch/ Steinbrück-Papier schloss es praktisch aus, dass sich die Abgeordneten mit den Vorschlägen im Einzelnen verantwortlich befassten. Über das Ziel des Subventionsabbaus und den vorgeschlagenen Weg dahin konnte auf dieser Grundlage allenfalls pauschal debattiert werden. Die Vielzahl der in dem Papier angesprochenen Vorschläge, die - anders als bei auch umfangreichen Gesetzesinitiativen - über die Benennung des Einsparungsziels hinaus keinerlei Erwägungen aufweisen, überantwortete die gesetzgeberische Gestaltungsbefugnis dem Vermittlungsausschuss, ohne dem Deutschen Bundestag die Möglichkeit zu geben, die Gestaltungsmacht des Vermittlungsausschusses auf bestimmte Regelungsgegenstände zu begrenzen. Wäre das Koch/Steinbrück-Papier als für das Vermittlungsverfahren beachtliche Stellungnahme zu werten gewesen, hätte es - wie immer der Deutsche Bundestag sich dazu verhalten wollte - dem Vermittlungsausschuss den nahezu beliebigen Zugriff auf die bundesrechtlich geregelten Finanzhilfen eröffnet. Insoweit unterscheidet es sich nicht maßgeblich von der bloßen Formulierung eines Finanzierungszwecks, der, wie der Senat bereits entschieden hat, nicht ausreicht, etwa um belastende steuerliche Regelungen über das Vermittlungsverfahren einzuführen (vgl. BVerfGE 120, 56 <76>).
Auch und gerade in dem hier erheblichen Punkt "Verkehr" des Koch/Steinbrück-Papiers fehlt es an der für eine verantwortliche parlamentarische Beratung erforderlichen Konkretisierung des Gewollten. In dem Papier blieb offen, in welchen Bereichen des Personennahverkehrs Finanzhilfen gekürzt und welches Gesetz oder welche Gesetze geändert werden sollten. Im Hinblick darauf, dass Fahrgeldausfälle auch im Schwerbehindertenrecht (vgl. §§ 145 ff. SGB IX) vom Staat erstattet sowie auch nach dem Allgemeinen Eisenbahngesetz Ausgleichszahlungen für die Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs geleistet werden (vgl. § 6a AEG), blieb unklar, welche sachlichen Gesichtspunkte bei der Erörterung eines Subventionsabbaus insoweit überhaupt in den Blick zu nehmen sein könnten. Jedenfalls kam in Betracht, dass sich der Posten im Koch/Steinbrück-Papier auf eine mögliche Änderung der §§ 145 ff. SGB IX und damit auf das Schwerbehindertenrecht beziehen sollte, da §§ 145, 148 und 149 SGB IX in ihrer im Jahr 2003 gültigen Fassung (Fassung vom 19. Juni 2001 <BGBl. I S. 1046>) in der amtlichen Überschrift jeweils von der "Erstattung der Fahrgeldausfälle" sprachen. § 45a PBefG ebenso wie § 6a AEG trugen im Jahr 2003 (§ 45a PBefG: Fassung vom 27. Dezember 1993 <BGBl. I S. 2378>; § 6a AEG: Fassung vom 3. Mai 2000 <BGBl. I S. 632>) demgegenüber die Überschrift "Ausgleichspflicht". Tatsächlich nahm der Vermittlungsausschuss Änderungen des Personenbeförderungsgesetzes und des Allgemeinen Eisenbahngesetzes in seinen Vorschlag auf, nicht jedoch Änderungen des 9. Buchs des Sozialgesetzbuchs.
In der ersten Lesung des Gesetzentwurfs am 9. September 2003 - zu diesem Zeitpunkt waren die Vorschläge der Ministerpräsidenten Koch und Steinbrück noch nicht bekannt - wies Bundesfinanzminister Eichel auf die Notwendigkeit des Subventionsabbaus hin; er erwarte insoweit Anregungen aus der Arbeitsgruppe Koch/Steinbrück. Zum Zeitpunkt der zweiten und dritten Lesung des Gesetzentwurfs am 17. Oktober 2003 waren die Vorschläge der Ministerpräsidenten Koch und Steinbrück in der Öffentlichkeit bekannt gemacht und in den beiden Ausschüssen angesprochen worden. Sie wurden in der Plenardebatte erwähnt, ohne dass auf einzelne Punkte eingegangen worden wäre. Bereits wegen des Fehlens entsprechender Äußerungen des federführenden Haushaltsausschusses muss davon ausgegangen werden, dass die Tragweite der im Koch/Steinbrück-Papier enthaltenen Kürzungsvorschläge im Bereich der Finanzhilfen den Abgeordneten des Deutschen Bundestages möglicherweise global, keinesfalls jedoch hinsichtlich der einzelnen Posten bewusst war und auch nicht bewusst sein konnte. Insbesondere fehlt jeder Hinweis darauf, dass das Bundestagsplenum mit einer Änderung der Erstattungsleistungen im Ausbildungsverkehr nach dem Personenbeförderungsgesetz befasst gewesen sein könnte. Ein - abgelehnter - Entschließungsantrag der Fraktion der CDU/CSU, mit dem die Bundesregierung aufgefordert werden sollte, umgehend die inhaltliche Ausgestaltung der angekündigten gesetzlichen Regelungen unter anderem zur Umsetzung der Vorschläge der Ministerpräsidenten Roland Koch und Peer Steinbrück im parlamentarischen Verfahren offen zu legen (BTDrucks 15/1752; BTProt. 67. Sitzung vom 17. Oktober 2003 , S. 5783 <C>), bestätigt, dass der Deutsche Bundestag keine Möglichkeit einer substantiellen Befassung mit der Vorschlagsliste der Ministerpräsidenten hatte.
Unbeachtlich ist insoweit auch, ob das Koch/Steinbrück-Papier allen Abgeordneten zur Verfügung gestellt wurde. Selbst wenn, was nicht sicher feststellbar ist, dies der Fall gewesen wäre, hätten sie nach dem Bericht des Haushaltsausschusses und der Art und Weise der Behandlung des Papiers im Plenum keinen Anlass gehabt, sich mit dem Inhalt des Papiers zu befassen. Nicht nur hatten die Koalitionsfraktionen ihren Blick bereits auf den Vermittlungsausschuss gerichtet (vgl. BTDrucks 15/1751, S. 4), der einzelne Abgeordnete brauchte nach dem Bericht des federführenden Ausschusses auch keinen Raum für eigene Initiativen zu sehen. Damit sind die Anforderungen an die Möglichkeit parlamentarischer Beratung als Voraussetzung dafür, dass Vorschläge im Vermittlungsverfahren aufgegriffen werden (vgl. BVerfGE 120, 56 <75>), nicht erfüllt worden.
4. Das Gesetzgebungsverfahren leidet weiterhin an dem Mangel, dass der Einigungsvorschlag des Vermittlungsausschusses dem Deutschen Bundestag entgegen § 78 Abs. 5 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages nicht mindestens zwei Tage vor dessen endgültiger Beschlussfassung nach Art. 77 Abs. 2 Satz 5 GG zugeleitet wurde. Im Hinblick auf den bereits festgestellten anderweitigen Verfahrensfehler kann unentschieden bleiben, welchen verfassungsrechtlichen Gehalt die betroffene Regelung der Geschäftsordnung hat und unter welchen Voraussetzungen ihre Verletzung welche Rechtsfolgen nach sich zieht (vgl. BVerfGE 1, 144 <151 f.>; 29, 221 <234>; s. auch BVerfGE 44, 308 <321>). Der hier festzustellende Verfassungsverstoß des Fehlens ausreichender Befassung des Deutschen Bundestages und damit einer notwendigen Voraussetzung des Vorschlags des Vermittlungsausschusses ist dem geltend gemachten Geschäftsordnungsverstoß vorgelagert.
II. Sonstige Verfassungsverstöße liegen nicht vor. § 45a Abs. 2 Satz 3 Variante 1 PBefG ist materiell verfassungsgemäß.
1. Die Tätigkeit der Beschwerdeführerin als Verkehrsunternehmen, das Leistungen im öffentlichen Personennahverkehr erbringt, unterfällt dem Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 GG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG. Fraglich ist allerdings, ob die angegriffene Vorschrift eine objektiv berufsregelnde Tendenz erkennen lässt und daher als Regelung der Ausübung des Berufs im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG zu qualifizieren ist (vgl. BVerfGE 113, 29 <48> m.w.N.) oder die Beschwerdeführerin lediglich in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG berührt. Dies kann indes dahinstehen, weil die Änderung des § 45a PBefG anerkannten Gemeinwohlbelangen dient sowie die Betroffenen einschließlich der Beschwerdeführerin nicht unverhältnismäßig belastet und daher den (materiellrechtlichen) Anforderungen an Berufsausübungsregelungen ebenso genügt wie den Anforderungen an Gesetze, die die allgemeine Handlungsfreiheit begrenzen (vgl. BVerfGE 110, 141 <157 m.w.N., 167>).
b)aa) Die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte, hier der Haushalte der Länder, die nach § 45a Abs. 3 Satz 1 PBefG zur Gewährung des Ausgleichs verpflichtet sind, ist ein legitimes Ziel des Gesetzgebers (vgl. BVerfGE 114, 258 <302> m.w.N.). Mit dem Gesetzentwurf zum Haushaltsbegleitgesetz 2004 verfolgte die Bundesregierung das Ziel, einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts und einer Verfehlung des Maastricht-Defizitkriteriums entgegenzusteuern. Es sollten das Wachstum konsumtiver Ausgaben gebremst, Subventionen abgebaut und das Steueraufkommen durch entschiedene Bekämpfung von Schwarzarbeit und Steuerhinterziehung stabilisiert werden (vgl. BRDrucks 652/03, S. 21 f.). Die Änderung des Personenbeförderungsgesetzes war zwar in dem Gesetzentwurf nicht enthalten, doch heißt es ähnlich in der Anrufung des Vermittlungsausschusses durch den Bundesrat, aufgrund derer die angegriffene Regelung vom Vermittlungsausschuss vorgeschlagen wurde, angesichts der angespannten Haushaltssituation aller Gebietskörperschaften sei ein breiter Subventionsabbau zur weiteren strukturellen Konsolidierung aller öffentlichen Haushalte unabdingbar (vgl. BRDrucks 729/03 <Beschluss>, S. 2).
Aus dem genannten Grunde war der Gesetzgeber auch nicht verpflichtet, den Anwendungsbereich der Vorschrift auf neu erteilte Konzessionen zu beschränken oder das Inkrafttreten des Gesetzes hinauszuschieben. Die bloße Erwartung der Verkehrsunternehmer, das geltende Recht werde unverändert fortbestehen, ist verfassungsrechtlich nicht geschützt (vgl. BVerfGE 38, 61 <83>; 68, 193 <222>; 105, 17 <40>; 109, 133 <180 f.>). Der Gesetzgeber kann für zukünftige Sachverhalte neue gesetzliche Regelungen erlassen, auch wenn sie für den Bürger belastende Wirkungen haben. Dies gilt auch dann, wenn die Betroffenen bei ihren Dispositionen von den bisherigen Regelungen ausgegangen sind (vgl. für steuerrechtliche Regelungen BVerfGE 14, 76 <104>; 38, 61 <83>). Umstände, die dafür sprächen, dass die Kürzung des Ausgleichsbetrags um 4 vom Hundert im Jahr 2004 im Hinblick auf in diesem Jahr oder in den Jahren zuvor getätigte Investitionen zu unzumutbaren, durch Tarifanpassungen im Jahr 2004 nicht auffangbaren Belastungen der Verkehrsunternehmen generell oder auch nur der Beschwerdeführerin geführt hat, sind nicht dargetan.
III. Aus der Unvereinbarkeit der angegriffenen Regelung des § 45a Abs. 2 Satz 3 Variante 1 PBefG mit dem Grundgesetz folgt nicht die Nichtigkeit der Norm, weil sonst dem gesetzgeberischen Konzept des Haushaltsbegleitgesetzes 2004 rückwirkend die Grundlage entzogen würde. Um dem Interesse verlässlicher Finanz- und Haushaltsplanung und eines gleichmäßigen Verwaltungsvollzugs für weitgehend schon abgeschlossene Zeiträume Rechnung zu tragen, bleibt die Norm daher vorläufig anwendbar. Die weitere Anwendbarkeit endet jedoch mit einer Neuregelung, spätestens am 30. Juni 2011 .
IV. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts, mit dem der Antrag der Beschwerdeführerin auf Zulassung der Berufung abgelehnt wurde, verletzt die Beschwerdeführerin in ihrem Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 GG.
1. Das Gebot effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleistet keinen Anspruch auf die Einrichtung eines bestimmten Rechtszuges (vgl. BVerfGE 92, 365 <410>; 104, 220 <231>; stRspr). Hat der Gesetzgeber jedoch mehrere Instanzen geschaffen, darf der Zugang zu ihnen nicht in unzumutbarer und durch Sachgründe nicht mehr zu rechtfertigender Weise erschwert werden (vgl. BVerfGE 77, 275 <284>; 78, 88 <99>; 84, 366 <369 f.>; 104, 220 <232>). Das gleiche gilt, wenn das Prozessrecht - wie hier die § 124, § 124a VwGO - den Verfahrensbeteiligten die Möglichkeit gibt, die Zulassung eines Rechtsmittels zu erstreiten (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, S. 1163 <1164>; Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 8. März 2001 - 1 BvR 1653/99 -, NVwZ 2001, S. 552 <553>). Aus diesem Grunde dürfen die Anforderungen an die Darlegung der Zulassungsgründe nicht derart erschwert werden, dass sie auch von einem durchschnittlichen, nicht auf das gerade einschlägige Rechtsgebiet spezialisierten Rechtsanwalt mit zumutbarem Aufwand nicht mehr erfüllt werden können (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, S. 1163 <1164>) und die Möglichkeit, die Zulassung eines Rechtsmittels zu erstreiten, für den Rechtsmittelführer leerläuft (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 8. März 2001 - 1 BvR 1653/99 -, NVwZ 2001, S. 552 <553>; BVerfGK 10, 208 <213>). Dies gilt nicht nur hinsichtlich der Anforderungen an die Darlegung der Zulassungsgründe gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO, sondern in entsprechender Weise für die Auslegung und Anwendung der Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 VwGO selbst (vgl. BVerfGK 5, 369 <375 f.>; 10, 208 <213>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 21. Januar 2009 - 1 BvR 2524/06 -, DVBl 2009, S. 379).
Das Oberverwaltungsgericht hat unzutreffenderweise angenommen, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung lägen nur vor, wenn der Erfolg des Rechtsmittels wahrscheinlicher sei als sein Misserfolg. Ernstliche Zweifel sind demgegenüber immer schon dann begründet, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (vgl. BVerfGE 110, 77 <83>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, S. 1163 <1164>).
V. Da der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts auf den festgestellten Fehlern beruht, ist er nach § 95 Abs. 2 BVerfGG aufzuheben. Dies gilt unabhängig davon, dass für die Verneinung des von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Anspruchs mit der Anordnung der Weitergeltung der für unvereinbar erklärten Vorschrift eine Rechtsgrundlage zur Verfügung steht. Die Sache wird zur erneuten Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Die Beschwerdeführerin erhält durch die Zurückverweisung die Möglichkeit, das Verfahren für erledigt zu erklären. Bei der Entscheidung über die Kosten wird über die Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG hinaus zu berücksichtigen sein, dass die Beschwerdeführerin im Hinblick auf die Unvereinbarkeit der mittelbar angegriffenen Regelung ihr Begehren zu Recht verfolgt hat.
VI. Die Kostenentscheidung beruht auf § 34a Abs. 2, 3 BVerfGG.
VII. Die Entscheidung ist mit 7:1 Stimmen ergangen.
Oberste Finanzbehörden der Länder 11.5.2011
BFH 18.7.2019 - VII R 9/19 (VII R 4/09)
BSG 13.6.2018 - GS 1/17
BSG 26.9.2017 - B 1 KR 3/17 R
BSG 31.7.2017 - B 1 KR 47/16 B
FG Berlin-Brandenburg 26.11.2015 - 15 K 15024/15
OVG Niedersachsen 17.6.2015 - 8 LA 16/15
LSG Baden-Württemberg 21.10.2014 - L 11 EG 1709/14
FG Baden-Württemberg 26.4.2013 - 10 K 2983/11
BVerwG 3.2.2011 - 2 B 77.10
KAAAD-45029
BVerfG v. 08.12.2009 - 2 BvR 758/07 ablegen in?