Source: https://pozywamsmog.eu/podstawowe-zalozenia-i-cel-pozwu/
Timestamp: 2020-03-28 15:36:55+00:00
Document Index: 116319652

Matched Legal Cases: ['art. 68', 'art. 74', 'art. 85', 'art. 13', 'art. 27', 'art. 13', 'art. 23', 'art. 22', 'art. 33', 'art. 22', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 27', 'art. 23', 'art. 13', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 22', 'art. 22', 'art. 22', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 5', 'art. 68', 'art. 74', 'art. 68', 'art. 68', 'art. 86', 'art. 86', 'art. 86', 'art. 87', 'art. 90', 'art. 91', 'art. 94', 'art. 91', 'art. 88', 'art. 89', 'art. 89', 'art. 90', 'art. 26', 'art. 27', 'art. 90', 'art. 92', 'art. 94', 'art. 91', 'art. 96', 'art. 91', 'art. 92', 'art. 96', 'art. 93']

Podstawowe założenia i cel pozwu – POZYWAM SMOG
1) Ogólne założenia pozwu
2) Jaki jest cel pozwu?
3) Z czego wynika obciążający Polskę obowiązek zapewnienia odpowiedniego stanu powietrza? Na czym polega bezprawność (delikt) Skarbu Państwa?
4) Podstawa prawna odpowiedzialności Skarbu Państwa
Ogólne założenia pozwu
Pozew będzie dotyczył ustalenia odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę i krzywdę członków grupy (zarówno już poniesioną, jak i mogącą powstać w przyszłości), a wynikającą z zaniechań jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa przy wykonywaniu władzy publicznej.
Celem pozwu grupowego jest przede wszystkim przesądzenie o tym, że za szkodę i krzywdę członków grupy, powstałą albo mogącą powstać w przyszłości, a wynikającą z deliktu Skarbu Państwa, odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa.
Takie rozstrzygnięcie otworzy członkom postępowania grupowego drogę do uzyskania odszkodowania/zadośćuczynienia w uproszczonym procesie, w którym wykazać należy wyłącznie wysokość odszkodowania. W kolejnym procesie sądowym zadaniem sądu nie będzie więc udzielenie odpowiedzi na pytanie CZY Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność wobec członków grupy, a tylko ILE wynosi odszkodowanie/zadośćuczynienie należne członkom grupy od Skarbu Państwa.
– w indywidualnej sprawie każdy członek grupy będzie mógł, koncentrując się już wyłącznie na udowodnieniu wysokości szkody (na którą składać się mogą na przykład koszty zakupu lekarstw, koszty zakupu maseczek antysmogowych, koszty filtrów/oczyszczaczy powietrza albo inne wydatki poniesione w związku ze złą jakością powietrza w Polsce), domagać się zapłaty odszkodowania od Skarbu Państwa w uproszczonym procesie;
– ewentualnie, po wykazaniu związku pomiędzy udowodnionym w postępowaniu grupowym deliktem Skarbu Państwa a krzywdą członka grupy (cierpieniami psychicznymi, uszczerbkiem na zdrowiu) każdy członek grupy będzie miał również prawo domagać się zadośćuczynienia;
– proces grupowy ma również za zadanie ustalenie odpowiedzialności Skarbu Państwa na przyszłość – skutki złego stanu powietrza dla życia i zdrowia mieszkańców Polski mogą bowiem ujawnić się po latach.
Istotnym jest również, że pozew grupowy powinien skłonić władze do podjęcia szybkich i skutecznych działań – pozwany uświadomi sobie, że dalsze zaniedbania spowodują powstanie potencjalnie masowych roszczeń odszkodowawczych.
Pozew grupowy jest adresowany do mieskańców Polski którzy są zainteresowani wzięciem udziału w takim postępowaniu.
Po wygranym grupowym procesie sądowym Skarb Państwa nie będzie mógł już twierdzić, iż wobec mieszkańców Polski nie ponosi odpowiedzialności za fatalny stan powietrza w Polsce (a właśnie takie jest niestety stanowisko Skarbu Państwa w toczących się procesach indywidualnych, prowadzonych obecnie przez kancelarię).
Z czego wynika obciążający Polskę obowiązek zapewnienia odpowiedniego stanu powietrza? Na czym polega bezprawność (delikt) Skarbu Państwa?
Badania naukowe i medyczne potwierdzają, że to, czym oddychamy, ma bezpośredni wpływ na choroby, które dotykają nas teraz, i które dotkną nas w przyszłości[1].
Zanieczyszczone powietrze jest zagrożeniem dla zdrowia ludzi, ponieważ wywołuje choroby, przyczynia się również do ogólnego pogorszenia stanu środowiska naturalnego[2].
Z badań wynika, że powietrze, którym oddychamy, jest zanieczyszczone. Na szkodliwy wpływ smogu narażeni są wszyscy – nawet osoby młode i zdrowe. Badania wykazują, że pyłowe i gazowe zanieczyszczenia powietrza szkodzą układowi krążenia, co zwiększa ryzyko rozwoju miażdżycy naczyń i choroby wieńcowej serca oraz przyczynia się do wzrostu liczby udarów i zawałów.[3]
Smog wpływa negatywnie na zdrowie człowieka na każdym etapie życia – nawet w okresie płodowym. Badania wykazują, że w okresie alarmu smogowego umiera o 6% więcej osób[4] .
Z zakrojonych na szeroką skalę brytyjskich badań wynika, że poziom zanieczyszczenia powietrza zwiększa ryzyko urodzenia mniejszego dziecka oraz wystąpienia u niego trwałego uszczerbku na zdrowiu. Przyszłe matki nie mają wpływu na negatywne konsekwencje smogu. W związku z tym badacze podkreślają, że jedynym skutecznym sposobem na poprawę jakości powietrza jest wdrożenie konkretnych działań przez rządy państw[5].
Dowiedziono, że wpływ zanieczyszczeń powietrza na zdrowie ludzi zależy od rodzaju zanieczyszczeń, ich toksyczności oraz długotrwałości oddziaływania. Wysoki poziom i wysoka toksyczność zanieczyszczeń takich jak smog, może doprowadzić do zgonów. Stałe zamieszkiwanie na obszarach zanieczyszczonych prowadzi do osłabienia naturalnych zdolności odpornościowych, zwiększając podatność na zachorowania[6],[7].
Gazami toksycznymi są tlenki siarki i azotu.
Węglowodory aromatyczne emitowane do atmosfery przenikają do układu oddechowego oraz krwioobiegu i są rakotwórcze. Z badań przeprowadzonych w Stanach Zjednoczonych w latach 1970-1980 wynika ponadto, że na terenach o zanieczyszczonym środowisku naturalnym wzrosła liczba zachorowań na nowotwory[8],[9].
Najwyższa Izba Kontroli opublikowała następującą infografikę dotyczącą skutków oddychania zanieczyszczonym powietrzem (Informacja o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli „Ochrona powietrza przed zanieczyszczeniami” z 27.08.2018 roku, www.NIK.gov.pl)
NIK oszacowała również skutki narażenia na zanieczyszczenia powietrza w krajach UE, przedstawiając je w formie następującej grafiki:
Analiza wyników stężeń substancji trujących w powietrzu w latach 2008 – 2018, dokonana w oparciu o:
– Informację o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli „Ochrona powietrza przed zanieczyszczeniami (P/14/086) z 01.12.2014 r. (LKR-4101-007-00/2014, Nr ewid. 177/2014/P/14/086/LKR);
– Informację o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli „Ochrona powietrza przed zanieczyszczeniami”, z 27.08.2018 roku (LKR.430.003.2018, Nr ewid. 150/2018/P/17/078/LKR);
– publikowane przez Główny Inspektorat Ochrony Środowiska roczne oceny jakości powietrza w strefach w Polsce;
– zbiorcze coroczne raporty z oceny jakości powietrza w województwie mazowieckim, publikowane przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Warszawie w każdym kolejnym roku, począwszy od 2008 roku;
– wyrok oraz treść uzasadnienia wyroku TSUE[10];
– oraz dane pomiarowe;
pozwalają na sformułowanie następujących wniosków:
Polska jest krajem, w którym od wielu lat w każdym kolejnym roku występują bardzo znaczące dobowe i średnioroczne przekroczenia stężeń PM 10 oraz PM 2,5.
Występujące w Polsce stężenia B(a)P wielokrotnie przekraczają poziom docelowy określony w prawodawstwie UE.
Przekroczenia kryterialnych stężeń pyłu PM2,5 (poziomu dopuszczalnego) w Polsce są powszechne, ponieważ występują w większości punktów pomiarowych[11].
Duży udział stanowisk pomiarowych z przekroczeniami wartości normatywnych w łącznej liczbie stanowisk pomiarów stężeń benzo(a)pirenu i pyłu PM10 w skali kraju świadczy o powszechnym charakterze występowania podwyższonych stężeń tych zanieczyszczeń na obszarze Polski[12].
Jednoznacznym wnioskiem, wynikającym z badań i analiz wyników badań, raportów i ocen jakości powietrza zarówno GIOŚ jak i WIOŚ z lat wcześniejszych jest ten, że również w poprzednich latach stan powietrza w Polsce był bardzo zły i zawsze przekraczał wszelkie dopuszczalne przez prawo normy.
Zgodnie z ustaleniami Najwyższej Izby Kontroli (raport NIK),[13] w powietrzu w Polsce stale obecne są między innymi następujące zanieczyszczenia:
– PM 10 – jest zanieczyszczeniem mogącym „powodować lub pogłębiać choroby płuc i układu krążenia, zawał serca i arytmię. Wpływa również na ośrodkowy układ nerwowy i układ rozrodczy i może powodować choroby nowotworowe”.
– PM 2,5 – „Jak wynika z raportów WHO, długotrwałe narażenie na działanie pyłu zawieszonego PM2,5 skutkuje skróceniem średniej długości życia. Krótkotrwała ekspozycja na wysokie stężenia pyłu PM2,5 jest równie niebezpieczna, powodując wzrost liczby zgonów z powodu chorób układu oddechowego i krążenia oraz wzrost ryzyka nagłych przypadków wymagających hospitalizacji”.
– B(a)P – „wykazuje małą toksyczność ostrą, zaś dużą toksyczność przewlekłą co związane jest z jego zdolnością kumulacji w organizmie (…) jest związkiem silnie rakotwórczym. Posiada również właściwości mutagenne. Do innych działań niepożądanych zalicza się podrażnienie oczu, nosa, gardła i oskrzeli”.
Najwyższa Izba Kontroli opublikowała następującą infografikę dotyczącą jakości powietrza w Polsce (Informacja o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli „Ochrona powietrza przed zanieczyszczeniami” z 27.08.2018 roku, www.NIK.gov.pl)
a także dotyczącą najbardziej zanieczyszczonych miast w Polsce.
Zgodnie z ustaleniami NIK:
„Organy władzy publicznej działają nieskutecznie w sferze ochrony powietrza, nie zapewniając dostatecznej ochrony ludzi i środowiska naturalnego przed negatywnymi skutkami jego zanieczyszczenia.
W kontrolowanym okresie[14] w dalszym ciągu nie były dotrzymywane normy jakości powietrza, przyjęte w ustawodawstwie Unii Europejskiej, a implementowane do krajowego porządku prawnego. Świadczą o tym pomiary wykonywane przez inspekcję ochrony środowiska oraz sporządzane na ich podstawie okresowe oceny jakości powietrza. Wskazują one, że największy problem dla jakości powietrza w skali kraju stanowiły ponadnormatywne stężenia pyłu PM10 oraz benzo(a)pirenu, których głównym źródłem była tzw. niska emisja.”
„Obowiązujące do końca kwietnia 2012 r. przepisy Prawa ochrony środowiska nie zawierały zapisów określających wyraźnie uprawnienia organów właściwych w zakresie nadzoru nad uchwalaniem i realizacją programów ochrony powietrza. Dopiero od 2012 r., wskutek nowelizacji Prawa ochrony środowiska, inspekcja ochrony środowiska została wyposażona w kompetencje kontrolne w zakresie realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza. Pomimo upływu ponad dwóch lat, objęte kontrolą wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska podjęły zaledwie pojedyncze kontrole samorządów w zakresie opracowania programów ochrony powietrza lub realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego zadań przewidzianych w tych programach”.
„Na niską skuteczność działań naprawczych w zakresie ochrony powietrza podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego mają również istotny wpływ również następujące uwarunkowania:
−− wieloletni brak standardów emisyjnych dla nowych kotłów węglowych małej mocy, wykorzystywanych
−− wieloletni brak określenia minimalnych wymagań jakościowych dla paliw stałych,
−− niska świadomość społeczna w zakresie szkodliwości zanieczyszczeń powietrza,
−− nieustanowienie obowiązku podłączania nowych obiektów budowlanych do sieci ciepłowniczej,
zwłaszcza na obszarach silnie zurbanizowanych z przekroczonymi standardami jakości powietrza,
−− brak podstaw prawnych do wdrażania stref ograniczonej emisji komunikacyjnej”.
„Według danych Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) ponad 3,5 mln osób na świecie umiera rocznie z powodu zanieczyszczenia powietrza zewnętrznego. Szacuje się, że w Polsce z tego powodu umiera około 45 tys. osób rocznie. Podkreślić należy, że w aktualizacji programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego skalkulowano, że poprawa jakości powietrza w samej Małopolsce może przynieść korzyści finansowe w postaci ograniczenia ponoszonych kosztów pośrednich (np. leczenia, absencji w pracy czy szkód w środowisku) powodowanych zanieczyszczeniem powietrza rzędu 2,8 mld zł rocznie”.
„Wśród 91 krajów ujętych w bazie danych WHO, zawierającej informacje na temat zanieczyszczenia powietrza w niemal 1100 miastach na świecie, Polska znajduje się na 56 pozycji najbardziej zanieczyszczonych państw świata pyłem zawieszonym PM10 i na 14 pozycji wśród 40 krajów europejskich objętych monitoringiem.
Dodatkowo, wśród 362 miast europejskich ujętych w tej bazie danych, 15 polskich miast (z 37 monitorowanych) znajduje się w pierwszej setce miast najbardziej zanieczyszczonych pyłem PM10. Z kolei największe w Europie stężenie pyłu PM2,5 występowało w Zabrzu i w Krakowie.”
„Według informacji zgromadzonych w bazie danych prowadzonej przez EEA (obejmującej 387 miast UE) w pierwszej dziesiątce miast europejskich z największą liczbą dni w roku, w których zanotowano przekroczenia dopuszczalnego stężenia 24-godzinnego pyłu PM10 znajduje się aż 6 miast polskich.”
„Wyniki ocen jakości powietrza za poszczególne lata okresu 2005–2013 dokonywane przez Inspekcję Ochrony Środowiska na podstawie pomiarów wykonywanych w ramach PMŚ potwierdzają, że największy problem dla jakości powietrza w skali kraju stanowiły ponadnormatywne stężenia pyłu zawieszonego oraz benzo(a)pirenu. W przypadku rakotwórczego B(a)P standardy jakości powietrza przekraczane były w latach 2011–2013 aż w 91% stref, w których dokonuje się ocen jakości powietrza.”
„Ponadto w latach 2010–2013 stale rosła liczba stref, w których odnotowano przekroczenia wartości normatywnych PM2,5 (z 35% w 2010 r. do 52% w 2013 r.). Natomiast w okresie ostatnich kilku lat zmniejszyła się liczba stref, w których zostały przekroczone wartości dopuszczalne stężeń PM10 (z 91% w 2011 r. do 76% w 2013 r.)” .
Jak podaje NIK w najnowszym raporcie z 27.08.2018 roku:
„Działania skontrolowanych podmiotów publicznych nie zapewniają właściwego zabezpieczenia mieszkańców i środowiska naturalnego przed negatywnymi skutkami zanieczyszczenia powietrza substancjami takimi jak: PM10, PM2,5, B(a)P orazNO2. Wysoki poziom i duża skala zanieczyszczenia powietrza świadczą w szczególności o braku skuteczności w wywiązywaniu się z obowiązków ciążących na władzach publicznych, a wynikających z art. 68 ust. 4 i art. 74 ust. 2 Konstytucji RP, a także o nieosiąganiu celów ochrony powietrza ustalonych w art. 85 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem NIK, z wyjątkiem nielicznych przypadków,stan taki wynikał zarówno z niewystarczającej aktywności podmiotów publicznych na każdym szczeblu działalności (krajowym, regionalnym i lokalnym), jak i z niedostatecznej koordynacji, a co za tym idzie niezapewnienia spójności działań, realizowanych w ramach rozbudowanej struktury systemu ochrony powietrza. Warunki takie nie sprzyjają efektywnemu wydatkowaniu środków publicznych na ochronę powietrza. Zdaniem NIK stwierdzone – zarówno na poziomie centralnym, jak i wojewódzkim oraz gminnym – zaniechania oraz niewłaściwe działania, rodzą poważne ryzyko nieuzyskania oczekiwanych rezultatów prowadzących do dotrzymywania standardów jakości powietrza obowiązujących w UE. Tym bardziej maleje prawdopodobieństwo zbliżenia poziomów niektórych substancji w powietrzu w Polsce do znacznie bardziej restrykcyjnych poziomów wynikających z zaleceń WHO, a taki właśnie cel wynika z ogólnych założeń polityki UE w dziedzinie ochrony środowiska oraz zapisów strategii krajowej (Krajowy Program Ochrony Powietrza).”
„Minister Środowiska w okresie objętym kontrolą nie podejmował aktywnych, adekwatnych do skali problemu, działań na rzecz kształtowania polityki ochrony powietrza w kraju oraz zapewnienia właściwego funkcjonowania niektórych elementów systemu ochrony powietrza. Zastrzeżenia NIK dotyczyły, w szczególności:
nieprzeprowadzenia analizy kosztów i korzyści – brak pełnych i szczegółowych danych o faktycznych i wymaganych kosztach działań naprawczych oraz kosztach zewnętrznych złej jakości powietrza
niezapewnienia jednolitej metodyki sporządzania programów ochrony powietrza (POP) oraz nieustanowienia obowiązku określania w POP wskaźników umożliwiających ocenę stopnia realizacji wykonywanych działań naprawczych (m.in. efektów ekologicznych),
niewystarczających działań w celu zapewnienia spójności i ciągłości źródeł finansowania dla likwidacji niskiej emisji (np. Likwidacja Programu „KAWKA”)
zmiany (złagodzenia w porównaniu do zapisów Krajowego POP) stanowiska dot. zaproponowanych przez Ministra Energii parametrów jakościowych paliw stałych
sposobu realizacji wniosków pokontrolnych NIK związanych z ochroną powietrza – nie zapewniał on osiągnięcia oczekiwanych rezultatów,
braku analizy problemów dotyczących pobierania opłaty miejscowej, mimo że kwestie te są ściśle związane z jakością powietrza”
„Minister Energii nie podjął wystarczających działań i adekwatnych do skali problemu:
projekt rozporządzenia w sprawie parametrów jakościowych paliw stałych przygotowany z dużym opóźnieniem w stosunku do potrzeb, a ponadto przyjęte w nim rozwiązania zabezpieczają w znacznie większym stopniu interesy lobby węglowego, aniżeli dążenie do ochrony obywateli i środowiska naturalnego przed negatywnym wpływem zanieczyszczeń powietrza,
brak opracowania w wyznaczonym terminie (do końca 2017 r.) – wspólnie z innymi resortami – założeń kompleksowej polityki publicznej mającej na celu ochronę wrażliwych grup społecznych przed ubóstwem energetycznym,
opracowanie i wprowadzenie w życie tzw. taryfy antysmogowej dla energii elektrycznej, która może nie gwarantować niższych kosztów ogrzewania w sytuacji wykorzystywania urządzeń grzewczych przez okres dłuższy niż 8 godzin w ciągu doby.”
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w wyroku z dnia 22.02.2018 roku, sygnatura akt C-336/16, doszedł do następujących ustaleń, ocen i wniosków:
„Sam fakt przekroczenia wartości dopuszczalnych dla stężenia PM10 w otaczającym powietrzu wystarczy, by móc stwierdzić uchybienie przepisom art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w związku z załącznikiem XI do niej (wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria, C-488/15, EU:C:2017:267, pkt 69).
w niniejszej sprawie dane wynikające ze sprawozdań rocznych w sprawie jakości powietrza, przedłożonych przez Rzeczpospolitą Polską na podstawie art. 27 dyrektywy 2008/50, świadczą o tym, że od 2007 r. do 2015 r. włącznie to państwo członkowskie regularnie przekraczało, po pierwsze, dobowe wartości dopuszczalne dla stężenia PM10 w 35 strefach, a po drugie, roczne wartości dopuszczalne dla stężenia tego pyłu w 9 strefach”.
W tym stanie rzeczy Trybunał podzielił zgłoszone przez Komisję zarzuty i orzekł, że:
„– przekraczając od 2007 r. do 2015 r. włącznie dobowe wartości dopuszczalne dla stężenia pyłu PM10 w 35 strefach oceny i zarządzania jakością powietrza oraz roczne wartości dopuszczalne dla stężenia pyłu PM10 w 9 strefach oceny i zarządzania jakością powietrza;
uchybiła zobowiązaniom ciążącym na tym państwie członkowskim odpowiednio na podstawie art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w związku z załącznikiem XI do niej, art. 23 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy, a także art. 22 ust. 3 wskazanej dyrektywy w związku z załącznikiem XI do niej.”
Podstawa prawna odpowiedzialności Skarbu Państwa
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (zwaną również „Dyrektywą 2008/50” lub „Dyrektywą CAFE”) weszła w życie w dniu 11 czerwca 2008 r., zaś zgodnie z art. 33 dyrektywy państwa członkowskie miały wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania dyrektywy do dnia 11 czerwca 2010 r. Dyrektywa zastąpiła pięć aktów prawa Unii, w tym dyrektywę 1999/30, która określała wartości dopuszczalne mające obowiązywać od dnia 1 stycznia 2005 r.
Dotrzymanie norm jakości powietrza ze względu na pył PM10 (norma średniodobowa 50μg/m3,norma średnioroczna 40μg/m3), zgodnie z przepisami prawnymi Unii Europejskiej powinno zatem nastąpić do końca 2005 r.
Jednakże zgodnie z art. 22 ust. 2 Dyrektywy CAFE konieczność osiągnięcia przedmiotowych norm jakości powietrza mogła być przedłużona do dnia 11 czerwca 2011r. pod warunkiem przedstawienia przez kraj członkowski uzasadnionego wniosku derogacyjnego. Polska skorzystała z takiej możliwości przedkładając Komisji Europejskiej (KE) na prośbę właściwych samorządów odpowiednią dokumentację. Spowodowało to odroczenie decyzji Komisji o rozpoczęciu postępowania administracyjnego w stosunku do Polski za niedotrzymywanie norm jakości powietrza.
Dyrektywa CAFE zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia poziomów dopuszczalnych pyłu PM10 (poziom średnioroczny 40 μg/m3, i nie więcej niż 35 dni w ciągu roku z przekroczeniem poziomu 24-godzinnego 50 μg/m³) już od 2005 r. Dla pyłu PM2,5 poziom średnioroczny 25 μg/m3 powinien być osiągnięty od 2015 r., a od 2020 r. bardziej restrykcyjna norma 20 μg/m3. Natomiast Dyrektywa 2004/107/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie arsenu, kadmu, rtęci, niklu i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w otaczającym powietrzu określa, że poziom docelowy stężenia średniorocznego benzo(a)pirenu – 1 ng/m3 powinien być osiągnięty od 2013 r.
Poniżej opisane zostały motywy rozstrzygnięcia Trybunału, ze szczególnym uwzględnieniem naruszonych przez RP obowiązków wynikających z przepisów Dyrektywy CAFE.
– art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w związku z załącznikiem XI do Dyrektywy CAFE
Państwa członkowskie gwarantują, że na całym obszarze ich stref i aglomeracji poziom dwutlenku siarki, pyłu zawieszonego PM10, ołowiu i tlenku węgla w powietrzu nie przekracza wartości dopuszczalnych określonych w załączniku XI.
Sam fakt przekroczenia wartości dopuszczalnych dla stężenia PM10 w otaczającym powietrzu wystarczy, by móc stwierdzić uchybienie przepisom art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w zw. z załącznikiem XI do niej (wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria, C-488/15, EU:C:2017:267, pkt 69). Przedłożone przez Rzeczpospolitą Polskę dane (na podstawie art. 27 dyrektywy 2008/50) wynikające ze sprawozdań rocznych w sprawie jakości powietrza świadczą o tym, że od 2007 r. do 2015 r. włącznie to państwo członkowskie regularnie przekraczało dobowe wartości dopuszczalne dla stężenia PM10 w 35 strefach oraz roczne wartości dla stężenia tego pyłu w 9 strefach.[15]
– art. 23 ust. 1 akapit drugi Dyrektywy CAFE
Przepis ten ustanawia bezpośredni związek między przekroczeniem dopuszczalnych wartości stężeń PM10 przewidzianych w przepisach art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w zw. z załącznikiem XI do niej a sporządzeniem takich planów. Trybunał orzekł, że plany dotyczące jakości powietrza mogą być sporządzane wyłącznie przy założeniu równowagi między celem obniżenia ryzyka zanieczyszczenia a różnymi wchodzącymi w grę interesami publicznymi (Polska na odparcie zarzutów Komisji – która wskazuje że w aglomeracji warszawskiej gdzie głównym źródłem emisji jest transport, program ochrony powietrza nie zawiera żadnych informacji na temat istnienia i charakteru środków wdrażanych w dziedzinie transportu, twierdzi m.in. że środki zaradcze jakie należałoby podjąć miałyby istotne konsekwencje społeczno-gospodarcze). Dlatego fakt, że państwo członkowskie przekracza dopuszczalne wartości stężeń PM10 w otaczającym powietrzu nie wystarcza sam w sobie do uznania, że uchybiło ono zobowiązaniom przewidzianym w art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50.
Zatem zbadać należy w drodze analizy poszczególnych wypadków czy plany sporządzone przez dane państwo członkowskie są zgodne z art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy.
Obowiązek sporządzania planów dotyczących jakości powietrza w wypadku przekroczeń wartości dopuszczalnych dla stężenia PM10 w otaczającym powietrzu ciąży na właściwym państwie członkowskim od dnia 11 czerwca 2010 r.
Jednak nie wykazano, że trudności na które powołuje się RP i które nie mają charakteru wyjątkowego, są w stanie wykluczyć możliwość ustalenia krótszych terminów, zwłaszcza, że znaczna część planowanych działań polega na zastępowaniu indywidualnych i zbiorczych kotłów grzewczych bardziej wydajnymi instalacjami. Dlatego argument podnoszony przez Polskę nie może usprawiedliwiać wyznaczenia tak długich terminów na położenie kresu przekroczeniom w świetle wymogu jakim jest aby okres przekraczania wartości dopuszczalnych był tak krótki, jak to możliwe (Polska bowiem wskazała w programach ochrony powietrza terminy – upływające w różnym czasie w odniesieniu do poszczególnych stref, a mianowicie 2020 r. a 2024 r. w których ma zostać położony kres przekroczeniom wartości dopuszczalnych dla stężenia PM10 w otaczającym powietrzu).[16]
– art. 22 ust. 3 dyrektywy 2008/50 w zw. z załącznikiem XI do tej dyrektywy
Ust. 2. W przypadku gdy w określonej strefie lub aglomeracji zgodność z wartościami dopuszczalnymi dla PM10 określonymi w załączniku XI nie może być osiągnięta ze względu na szczególne lokalne warunki rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń, niekorzystne warunki klimatyczne lub transgraniczny charakter zanieczyszczenia, państwo członkowskie zostaje wyłączone z obowiązku stosowania tych wartości dopuszczalnych do dnia 11 czerwca 2011 r., po spełnieniu warunków określonych w ust. 1 oraz wykazaniu przez to państwo członkowskie, że podjęto wszelkie odpowiednie środki na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym w celu dotrzymania terminów.
Ust. 3. W przypadku stosowania ust. 1 lub 2 państwo członkowskie zapewnia, że wartości dopuszczalne każdego zanieczyszczenia nie są przekraczane o więcej niż margines tolerancji dla danego zanieczyszczenia określony w załączniku XI.
Dla PM10 rzeczony margines tolerancji ustalono na poziomie 50 % w stosunku do dopuszczalnych.
W odniesieniu do czterech stref (miasto Radom, pruszkowsko-żyrardowskiej, kędzierzyńsko-kozielskiej i ostrowsko-kępińskiej) Polska była zobowiązana do zagwarantowania w myśl art. 22 ust. 2 dyrektywy 2008/50, że do dnia 11 czerwca 2011 r. nie będą przekraczane dobowe wartości dopuszczalne dla stężenia PM10 w otaczającym powietrzu powiększone o margines tolerancji na poziomie 50% zgodnie z załącznikiem XI do tej dyrektywy.
Z danych przedstawionych przez Polskę wynika, że przekroczenia dobowych wartości dopuszczalne dla stężenia PM10 w otaczającym powietrzu powiększone o wynoszący 50 % margines tolerancji zostały stwierdzone w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 10 czerwca 2011 r. w strefach miasto Radom, pruszkowsko-żyrardowskiej i kędzierzyńsko-kozielskiej, oraz że podobne przekroczenia zostały stwierdzone w okresie od 1 stycznia do 10 czerwca 2011 r. w strefie ostrowsko-kępińskiej.
W tym stanie rzeczy przytoczony powyżej wyrok (wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria, C-488/15, EU:C:2017:267, pkt 69) w tym kontekście należy zastosować analogicznie i stwierdzić, że Polska nie wypełniła zobowiązań ciążących na niej na podstawie art. 22 ust. 3 dyrektywy 2008/50 w zw. z załącznikiem XI do niej.[17]
– art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50 poprzez nieprawidłową transpozycję tego przepisu
Trybunał wskazuje, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem transpozycja dyrektywy do prawa krajowego nie wymaga koniecznie formalnego i literalnego powtórzenia jej przepisów w wyraźnym i specjalnie do tego przeznaczonym przepisie ustawowym lub wykonawczym a wystarczający może być ogólny kontekst prawny, jeżeli skutecznie zapewnia to zastosowanie dyrektywy w pełni, w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny.
Z jednej strony, wobec uwzględnienia trzech pierwszych zarzutów Komisji należy w tym względzie stwierdzić, że Rzeczpospolita Polska nie zapewniła pełnego stosowania dyrektywy 2008/50. Chociaż Polska powołuje się na elementy krajowego kontekstu prawnego, by stwierdzić, że zapewnia on prawidłowe stosowanie dyrektywy z punktu widzenia poszanowania wymogu wynikającego z art. 23 ust. 1 akapit drugi tego aktu, to jednak nie przedstawiła ona żadnego dowodu na poparcie tej argumentacji.
Z drugiej strony w żadnym z programów ochrony powietrza przyjętych przez Polskę na szczeblu krajowym czy regionalnym nie wspomniano wyraźnie o wymogu, aby plany te umożliwiały ograniczenie przekroczeń wartości dopuszczalnych w możliwie najkrótszym terminie.
W tym stanie rzeczy transpozycja do prawa krajowego dyrektywy 2008/50 przez Rzeczpospolitą Polską, zważywszy na jej ogólny kontekst prawny, rzeczywiście nie jest w stanie zapewnić pełnego zastosowania tej dyrektywy[18].
Również Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. szczególne miejsce poświęca ochronie środowiska. Zagadnienie to pojawia się już w art. 5 Konstytucji zgodnie, z którym Rzeczpospolita Polska […] zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Konstytucja ustanawia również szereg obowiązków po stronie władz publicznych w zakresie ochrony środowiska. W art. 68 ust. 4 Konstytucji wskazano natomiast, iż Władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Przede wszystkim zaś zgodnie z art. 74 Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych.
Ochrona środowiska jest jednym z elementów „bezpieczeństwa ekologicznego”, ale zadania władz publicznych są szersze, obejmując też działania poprawiające aktualny stan środowiska i programujące jego dalszy rozwój. […] Przedmiotem zobowiązania do zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego jest prowadzenie odpowiedniej „polityki” przez „władze publiczne”. Zobowiązanie to jest więc adresowane do wszystkich organów i instytucji państwowych i samorządowych, niezależnie od miejsca zajmowanego w systemie podziału władz, a dotyczy wszelkiego rodzaju działań (tak władczych, jak i organizatorsko-inspiracyjnych), byle dały się one przyporządkować ogólniejszej (politycznej) koncepcji. Owe działania mogą (i powinny) być ujmowane w ogólnokrajowy system, nawet jeżeli wiąże się to z repartycją środków finansowych pomiędzy poszczególnymi regionami (zob. wyrok TK z 7 czerwca 2001 r., K 20/00). Działania te muszą być nakierowane na zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego zarówno obecnemu, jak i przyszłym pokoleniom, muszą więc uwzględniać odpowiednio szeroką perspektywę czasową i muszą kreować kompromis pomiędzy działaniami o skuteczności aktualnej a działaniami o efektach odłożonych w czasie. W formułowaniu ekopolityki i wyznaczaniu konkretnych zadań i przedsięwzięć zasadnicze znaczenie mają jednak możliwości finansów publicznych, przy czym nie można zapominać, że utrzymanie równowagi budżetowej też stanowi samoistną wartość konstytucyjną. […] W tych ramach ogólnych na władzach publicznych ciążą dwa zasadnicze obowiązki: ochrony środowiska (ust. 2) oraz wspierania odpowiednich działań obywateli (ust. 4). Ochrona środowiska oznacza całokształt działań i instrumentów przeciwdziałających pogarszaniu się stanu środowiska, szczególnie istotne jest w tym zakresie przeciwdziałanie negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Ten aspekt został odrębnie wskazany w art. 68 ust. 4, także ujętym jako wskazanie odpowiedniego, bardziej szczegółowego obowiązku (zadania) władz publicznych i powiązania go z ochroną zdrowia jako prawem podmiotowym jednostki (zob. J. Trzciński, M. Wiącek, uwaga 12 do art. 68, [w:] Konstytucja…, t. II, Warszawa 2016). […] Biorąc zaś pod uwagę polskie realia, chodzi tu o należyte wykonywanie obowiązków właścicielskich przez organy państwa bądź samorządu. Zarazem obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie poszanowania środowiska przez podmioty niepubliczne, co wymaga przede wszystkim działań ograniczających korzystanie z wolności i praw konstytucyjnych, zwłaszcza prawa własności i swobody działalności gospodarczej[19].
Podstawowym aktem prawnym rozwijającym i doprecyzowującym konstytucyjne obowiązki władz publicznych w zakresie ochrony środowiska jest natomiast ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 519) – dalej zwana również „POŚ”[20]. Zgodnie z powyższym aktem zadania w zakresie ochrony powietrza wykonują:
− Minister właściwy do spraw środowiska, odpowiedzialny za wydanie rozporządzeń wykonawczych do ustawy (art. 86 ust. 1, 86a ust. 1, art. 86c, art. 86d, art. 87 ust. 3, art. 90 ust. 3, art. 91 ust. 10, art. 94 ust. 3) oraz dysponujący uprawnieniem do opracowania krajowego programu ochrony powietrza (art. 91c);
− Wojewódzki inspektor ochrony środowiska, który dokonuje okresowych (rocznych) ocen jakości powietrza w strefach (art. 88 ust. 2, art. 89 ust. 1), prowadzi badania monitoringowe w zakresie jakości powietrza na obszarze województwa (art. 89 i art. 90 w zawiązku z art. 26 i art. 27);
− Główny Inspektor Ochrony Środowiska, który sprawuje nadzór nad ustalaniem przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sposobu oceny jakości powietrza i dokonywaniem oceny jakości powietrza oraz koordynuje działania dotyczące zapewnienia jakości pomiarów i oceny jakości powietrza (art. 90 ust. 6 pkt 1 i 2), udostępnia poprzez stronę internetową inspektoratu informacje o stanie jakości powietrza (art. 92b ust. 1), dokonuje zbiorczej oceny jakości powietrza w skali kraju (art. 94 ust. 1a);
− organy samorządu województwa, które przygotowują programy ochrony powietrza i plany działań krótkoterminowych dla stref, w których wystąpiły przekroczenia poziomów dopuszczalnych lub poziomów docelowych poszczególnych substancji (art. 91 i 92) oraz posiadają uprawnienia do określenia na terenie województwa rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania, a także sposobu realizacji i kontroli tego obowiązku (art. 96);
− organy wykonawcze szczebla gminnego i powiatowego, które są zobowiązane do wydania opinii w sprawie projektów programów ochrony powietrza i planów działań krótkoterminowych (art. 91 ust. 2 i 6, art. 92 ust. 1a) oraz zobowiązane są realizować programy ochrony powietrza, uchwalone przez sejmik województwa;
− wojewoda, który przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawuje nadzór w zakresie terminowego uchwalania programów ochrony powietrza i planów działań krótkoterminowych oraz wykonywania zadań określonych w tych dokumentach przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę oraz inne podmioty (art. 96a ust. 1);
– wojewódzki zespół zarządzania kryzysowego, który niezwłocznie powiadamia społeczeństwo oraz podmioty wskazane w planach działań krótkoterminowych, w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie, o ryzyku wystąpienia przekroczenia poziomu alarmowego, dopuszczalnego lub docelowego substancji w powietrzu oraz o wystąpieniu przekroczenia poziomu alarmowego, dopuszczalnego lub docelowego substancji (art. 93). Przed dniem 28 maja 2012 r. zadania te wykonywał marszałek województwa.[21]
[1] Rozmowa z dr. n. med. Piotrem Dąbrowieckim – lekarzem, badaczem wpływu smogu na zdrowie, przewodniczącym Polskiej Federacji Stowarzyszeń Chorych na Astmę, Alergię i Przewlekłą Obturacyjną Chorobę Płuc; link do całej rozmowy: https://wiemczymoddycham.pl/osmogu/smog-okiem-lekarza.
[2] J.Semkow, Ekonomia a ekologia, Warszawa 1989.
[3] Polskie badania na temat szkodliwości smogu (dr med. Barbara Jasiewicz-Honkisz z Katedry Chorób Wewnętrznych i Medycyny Wsi Collegium Medicum Uniwersytetu Jagiellońskiego oraz Szpitala Specjalistycznego im. J Dietla w Krakowie, prof. Tomasz J. Guzik – UJ, prof. Andrzej Wysokiński), linki do artykułów na ten temat: http://gazetalekarska.pl/?p=31338, http://healpolska.pl/aktualnosci/smog-w-sercu-czyli-dlaczego-slascy-lekarze-naukowcy-zajmuja-sie-zanieczyszczonym-powietrzem.
[4] Źródło: Artykuł „Smog okiem lekarza(…)” dr. Pawła Jarosza; link do całego wpisu na blogu:http://niezdrowybiznes.pl/smog-okiem-lekarza-wszyscy-jestesmy-palaczami.
[5] Artykuły na temat badań pod kierownictwem epidemiolożki – dr Mireille Toledano z Imperial College London; linki do tych artykułów:http://www.edziecko.pl/ciaza_i_porod/7,79309,22749084,lekarze-ostrzegaja-przed-globalna-katastrofa-chodzi-o-choroby.htmlhttps://www.theguardian.com/environment/2017/dec/05/air-pollution-harm-to-unborn-babies-may-be-global-health-catastrophe-warn-doctors.
[6] A.Kurantowska, Ekologia. Jej związki z różnymi dziedzinami wiedzy. Warszawa-Łodź 1997.
[7] Elżbieta Zębek, Prawo człowieka do czystego powietrza w świetle obowiązujących regulacji prawnych [w:] Prawo do życia a jakość życia w wielokulturowej Europie, red. Bronisław Sitek, Gaetano Dammacco, Magdalena Sitek, Jakub Jan Szczerbowski, Materiały V Międzynarodowej Konferencji Praw Człowieka, Olszyn, 30-31 maja 2005.
[8] S.F. Zakrzewski, Podstawy Toksykologi Środowiska, Waraszawa 1995.
[9] Elżbieta Zębek, Prawo…,op.cit.
[10] Wyrok TSUE z dnia 22.02.2018 r., sygn. akt: C-336/16
[11] GIOŚ 2017, „Ocena jakości powietrza w strefach w Polsce za rok 2016”; praca wykonana na zlecenie Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska przez Instytut Ochrony Środowiska – PIB, autorzy: Kobus D., Iwanek J., Mitosek G., Warszawa 2017
[13] Badaniami objęto okres od 1 stycznia 2008 r. do 30 czerwca 2014 r. a także stan faktyczny w okresie wcześniejszym, jeżeli miał on bezpośredni związek z badanymi przez NIK zagadnieniami.
[14] To jest do czerwca 2014 roku
[15] Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w wyroku z dnia 22.02.2018 roku, sygnatura akt C-336/16
[16] Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w wyroku z dnia 22.02.2018 roku, sygnatura akt C-336/16
[17] Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w wyroku z dnia 22.02.2018 roku, sygnatura akt C-336/16
[19] tak Garlicki Leszek (red.), Zubik Marek (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, LEX
[21] Informacja o wynikach kontroli NIK „Ochrona powietrza przed zanieczyszczeniami (P/14/086)” z 01.12.2014 r. (LKR-4101-007-00/2014, Nr ewid. 177/2014/P/14/086/LKR).