Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6202
Timestamp: 2018-04-19 17:25:00
Document Index: 339958310

Matched Legal Cases: ['artículo 19', 'artículo 43', 'Artículo 6', 'Artículo 29', 'Artículo 111', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 357', 'artículo 311', 'artículo 1', 'artículo 151', 'artículo 189', 'artículo 189', 'artículo 211', 'artículo 42', 'artículo 150', 'artículo 111', 'artículo 42', 'artículo 88', 'artículo 38', 'artículo 111', 'artículo 13', 'artículo 111', 'artículo 211', 'artículo 357', 'artículo 298', 'artículo 357', 'artículo 189', 'artículo 42', 'artículo 111', 'artículo 298', 'artículo 42', 'artículo 29', 'artículo 60', 'artículo 42', 'artículo 38', 'artículo 88', 'artículo 111', 'artículo 125', 'artículo 241', 'artículo 357', 'artículo 288', 'artículo 2', 'artículo 357', 'artículo 357', 'artículo 361', 'artículo 357', 'artículo 361', 'artículo 356', 'artículo 356', 'artículo 2', 'artículo 20', 'artículo 357', 'artículo 151', 'artículo 39', 'artículo 22', 'artículo 24', 'artículo 57', 'artículo 64', 'artículo 189', 'artículo 42', 'artículo 111', 'artículo 2', 'artículo 72', 'artículo 29', 'artículo 60', 'artículo 57', 'artículo 64', 'artículo 74', 'artículo 76', 'artículo 88', 'artículo 111', 'artículo 111', 'artículo 88', 'artículo 38', 'artículo 88', 'artículo 38']

Sentencia C-617 de 2002 Corte Constitucional
Ver la Sentencia de la Corte Constitucional C-103 de 2003, Ver la Sentencia de la Corte Constitucional C-1157 de 2003
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Andrés De Zubiría Samper demandó los artículos 2, 6, 16, 22, 23, 24, 27, 29, 30, 39, 42, 56, 57, 60, 64, 72, 74, 76, 88, 111, parciales, de la Ley 715 de 2001 "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros."
Parágrafo 1. No formarán parte del Sistema General de Participaciones los recursos del Fondo Nacional de Regalías, y los definidos por el artículo 19 de la Ley 6 de 1992 como exclusivos de la Nación en virtud de autorizaciones otorgadas al Congreso por una única vez en el artículo 43 transitorio de la Constitución Política.
Artículo 6. Competencias de los departamentos. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de la educación las siguientes competencias: (...)
6.2 Competencias frente a los municipios no certificados: (...)
Artículo 29. El control del cumplimiento de las condiciones de la presente ley. Con el fin de garantizar el cumplimiento de las condiciones bajo las cuales se deben asumir las competencias, responsabilidades y funciones de que trata la presente ley, se prevén las siguientes causales para que la Nación, Ministerio de Educación Nacional, determine que un departamento, municipio o distrito para la administración de uno o varios servicios educativos a su cargo, se sujeta al sistema de control de la educación que podrá ser ejercido directamente por la Nación o contratado, sin perjuicio de las sanciones penales, disciplinarias o fiscales a que hubiere lugar por parte de las autoridades competentes. Este sistema de control procederá, a juicio de la Nación: (...)
Artículo 111. Facultades extraordinarias. Concédanse precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis (6) meses, para:
Considera el demandante que las normas acusadas violan los artículos 1º, 13, 38, 150, 151, 189, 211, 217, 218, 287, 311 y 357 de la Constitución Política. Las razones de violación, el actor las agrupa de la siguiente forma : 1) Vulneración del Sistema General de Participaciones – SGP-; 2) Violación de la autonomía municipal; 3) Imposibilidad de reglamentar las leyes orgánicas; 4) Inspección y vigilancia de la educación y salud son indelegables en los particulares; 5) Ausencia de facultad extraordinaria expresa al Ejecutivo en el sector de la salud; 6) El sostenimiento de la fuerza pública es competencia exclusiva de la Nación; 7) Vulneración del derecho de asociación de las entidades territoriales; y, 8) Violación del principio de igualdad. Se resumen los conceptos de violación de cada uno de los aspectos señalados por el actor, así:
1. La vulneración del Sistema General de Participaciones, SGP, el actor la sitúa respecto de la frase demandada del parágrafo del artículo 2 de la Ley 715, que excluye del Sistema General de Participaciones a los recursos del Fondo Nacional de Regalías. Esta exclusión viola directamente el inciso tercero del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2001, que modificó el artículo 357 de la Constitución. Este inciso únicamente excluyó de los Ingresos Corrientes de la Nación, los tributos que se creen en los estados de excepción.
2. La violación de la autonomía municipal la expone el actor respecto de las expresiones demandadas de la Ley 715, artículos 6, 16, 23, que le otorgan facultades al departamento para adoptar decisiones sobre los municipios. Señala que "el departamento no es una entidad superior al municipio o distrito (...) en la Constitución de 1991 en Colombia en el nivel territorial debe prevalecer el nivel local", y así lo consagró el artículo 311 de la Carta. En consecuencia, los artículos, en las expresiones demandadas, al hacer depender a los municipios de los departamentos, se contrarían abiertamente las normas que consagran la autonomía territorial y municipal, artículo 1º, 287 y 311 de la Constitución. Trajo a colación algunos pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre este tema: sentencias C-600ª de 1995; C-545 de 1993.
3. Sobre la imposibilidad de reglamentación por el ejecutivo de leyes orgánicas, el actor señala que las expresiones acusadas de los artículos 22, 24, 27, 39, 42, 57, 64, 62 y 72 de la Ley 715 autorizan al Gobierno Nacional para reglamentar algunos aspectos de la de la citada Ley. Sin embargo, en su concepto, las leyes orgánicas sólo pueden ser reglamentadas a través de leyes ordinarias, de acuerdo con el contenido textual del artículo 151 de la Constitución ("a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa") y, señala que así lo ha interpretado la Corte Constitucional en varios pronunciamientos. Sobre las leyes orgánicas, el actor expone cuáles son sus características y lo dicho por la Corte en algunas sentencias. Sintetiza el concepto de violación así: "Las leyes Orgánicas son desarrolladas o reglamentadas a través de leyes ordinarias, esto último se deduce del contenido normativo del artículo 189 de la Constitución en donde se enuncia como atribución del Presidente de la República el de "(...) ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes para la cumplida ejecución de las leyes" (numeral 11), concluyéndose que esta facultad reglamentaria del jefe del Ejecutivo Nacional es con relación a las leyes ordinarias, puesto que, como lo destaca la jurisprudencia C-528/95 (sic) de la H. Corte, en "las leyes Orgánicas se condiciona es al Congreso para la expedición de otras leyes sobre la materia que tratan." También hace referencia a la sentencia C-028 de 1997, sobre la facultad reglamentaria del Ejecutivo.
4. Señala el actor que las facultades de control, inspección y vigilancia de la educación y la salud, sólo las tiene el Presidente de la República, según el artículo 189, numerales 21, 22, 24 y 26, de la Constitución. Por ello, las expresiones acusadas de los artículos 29, 30, 56 y 60 de la Ley 715 de 2001, que permiten la delegación de facultades en los particulares viola el mencionado artículo constitucional y lo dispuesto en el artículo 211 de la Carta, que señala que el Presidente puede delegar en sus subalternos o en otras autoridades, pero no en particulares.
5. El actor señala que el artículo 42, numeral 15, de la Ley 715 de 2001, consagró un límite temporal de un año al Ejecutivo, lo que viola el artículo 150, numeral 10, de la Carta, configurándose una ausencia de la facultad extraordinaria expresa al Ejecutivo en el sector salud. El demandante explica que el artículo acusado vulnera las normas superiores en dos sentidos : "de una parte, en que excede el límite temporal máximo (seis meses) y, de otro lado, al revisar el artículo 111 de la precitada ley 715/2001, en donde se esbozan las facultades que el Congreso le delega al Presidente de la República, por ninguna parte aparece la atribución para la habilitación de las instituciones prestadoras del servicio de salud, concluyéndose forzosamente en la inexequibilidad del artículo 42.15 de la ley impugnada por ausencia de facultad extraordinaria expresa al Ejecutivo Nacional sobre la materia expuesta." (fl. 11)
6. Para el actor, las expresiones acusadas de los artículos 74.14.1 y 76.16.1 de la Ley 715, violan los artículos 217 y 218 de la Constitución, pues establecen que las entidades territoriales apoyen con recursos la labor que realiza la fuerza pública en las respectivas jurisdicciones, siendo que es una competencia exclusiva de la Nación, el sostenimiento de la fuerza pública.
7. El demandante considera que se vulnera el derecho de asociación de las entidades territoriales en lo acusado del artículo 88 de la Ley 715, ya que el legislador estableció un límite temporal de mínimo 5 años, en la prestación de servicios en forma asociada. Esta limitación viola el artículo 38 de la Constitución que consagra el derecho de asociación de las personas, incluidas las jurídicas, puesto que la ley debe establecer los mecanismos que garanticen el derecho de asociación y no que lo restrinjan o limiten, como lo hace la expresión demandada. Además, sólo a los entes territoriales les corresponde decidir sobre la duración de la prestación de servicios en forma asociada. Pone de presente el contenido de la sentencia C-399 de 1999 sobre el derecho de asociación.
8. El actor considera que el artículo 111, numeral 2, en lo acusado, de la Ley 715 de 2001, viola el principio de igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución. Explica el concepto de violación de la siguiente manera : "de una parte se mantiene el régimen de carrera docente vigente para los actuales maestros y directivos docentes, pero, por otro lado, faculta al ejecutivo nacional en forma extraordinaria para que dicte un nuevo estatuto de carrera docente para quienes ingresen a partir del 21 de diciembre de 2001, como lo establece el artículo 111.2 de la Ley 715/2001 (...) Es decir, este aparte de la Ley 715 de 2001, al contrario de garantizar la igualdad, lo que hace es establecer una clara discriminación de los nuevos docentes y personal administrativo, frente a los que actualmente se encuentran vinculados al magisterio, sin justificación racional y lógica alguna, ya que los primeros van a desarrollar tareas y funciones docentes y administrativas exactamente equivalentes a las que cumplen los maestros y directivos docentes en la actualidad, de allí su abierta oposición al principio constitucional de la igualdad (art. 13 superior) y la necesidad que sea declarada su inexequibilidad y, por ende, restablecer este claro postulado de todo Estado Social de Derecho." (fl. 13)
En este proceso intervinieron en representación del Ministerio de Salud, el abogado Bernardo Alfonso Ortega Campo; del Ministerio de Educación Nacional, la abogada Julia Betancourt Gutiérrez; del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la abogada Ivonne Edith Gallardo Gómez; y, la ciudadana Andrea Carolina Ruiz Rodríguez. Todos los intervinientes defendieron la constitucionalidad de las normas acusadas. Sus argumentos se resumen así:
a) Intervención del Ministerio de Salud. El interviniente se refirió, en general, a los servicios públicos y, en concreto, a algunos de los artículos acusados, que hacen relación al servicio público de salud, apoyándose en varios pronunciamientos de la Corte Constitucional, sobre seguridad social, con el fin de desestimar los cargos. Dice que los artículos 42, numeral 18; 64 y 72 de la Ley 715 son constitucionales, porque disponen que el Gobierno Nacional ejerza su facultad reglamentaria, lo que corresponde a un mejor cumplimiento de las funciones que en materia de salud se le ha otorgado al Gobierno Nacional. Tampoco hay violación del artículo 211 de la Constitución en la forma como están consagrados los artículos 29, 30, 56 y 60 de la Ley 715, pues, no existe, en estricto sentido, en estas disposiciones autorización de delegación a favor de particulares en materias de inspección y vigilancia.
b) Intervención de la abogada del Ministerio de Educación Nacional. Considera que la exclusión de los recursos del Fondo Nacional de Regalías no viola el inciso 3 del actual artículo 357 de la Constitución, pues, esta exclusión, corresponde al mandato constitucional la destinación específica de los recursos del Fondo, según establecen los artículos 360 y 361 Constitución. La acusación de violación de la autonomía municipal de los artículos 6, 16 y 23, en las expresiones acusadas, considera la interviniente que no son de recibo, porque lo que pretende la Ley 715 es fortalecer la autonomía de los municipios, para la prestación de los servicios públicos y el manejo autónomo de los recursos del Sistema General de Participaciones, por ello, el legislador determina el cumplimiento previo de algunos requisitos y funciones "para que una vez cumplidos se profundice en la distribución de competencias entre los diversos niveles de la administración." (fl. 80) Además, la autonomía de las entidades territoriales no es absoluta y, por lo tanto, corresponde al legislador determinar los principios y políticas generales. Señala la interviniente, que el actor olvida que el artículo 298 de la Constitución establece que a los departamentos les compete ejercer funciones administrativas de coordinación, de complementariedad en la acción municipal, entre otras.
c) La intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público coincide con lo expuesto en la del Ministerio de Educación Nacional, en la defensa de las normas acusadas. En relación con los recursos del Fondo Nacional de Regalías y la exclusión del Sistema General de Participaciones, señala, además, que estos recursos no hacen parte de los ingresos corrientes de la Nación y tienen una destinación constitucional específica, que no puede ser variada por la ley. Manifiesta que tampoco le asiste razón al actor sobre la violación de la autonomía municipal pues, no se trata de hacer prevalecer unas entidades territoriales sobre otras, sino que el municipio pueda estar en condiciones técnicas, financieras y administrativas para ejecutar los recursos que recibe en virtud del SGP. Con lo dispuesto en la Ley sobre este asunto, se permitirá mayor eficiencia en el manejo de los recursos, al dividir los municipios en certificados y no certificados. Recuerda que la autonomía municipal no es absoluta.
d) Intervención de la ciudadana Andrea Carolina Ruiz Rodríguez. Se refiere a cada una de las acusaciones, para oponerse a que la demanda prospere, así : no se viola el artículo 357 de la Constitución con la exclusión de las regalías al Sistema General de Participaciones, pues esta exclusión es desarrollo de los artículos 360 y 361 de la Constitución; la supuesta violación de la autonomía municipal al contener la Ley 715 normas que hacen depender del Departamento algunas decisiones que afectan el municipio, señala la interviniente que estas normas tan sólo plasman la distribución funcional de competencias, atendiendo la capacidad de cada entidad territorial, como es el caso de los municipios no certificados; sobre la imposibilidad de reglamentar leyes orgánicas, estima que no se puede llegar a la conclusión del actor sobre tal imposibilidad, porque el artículo 189 de la Carta no hace ninguna excepción a la potestad reglamentaria del Presidente, así lo expresó la Corte en las sentencias C-028 de 1997 y C-512 de 1997. Sobre la indelegabilidad de las funciones de inspección y vigilancia en los particulares, la interviniente señala que no tiene razón el demandante, tal como se explica en la sentencia C-866 de 1999. Respecto de la ausencia de facultad extraordinaria de la que acusa el actor al artículo 42.15 de la Ley 715, señala la interviniente que no se trata de facultades extraordinarias sino que se refiere a una competencia de reglamentación que se le otorga al Presidente de la República. En cuanto a la acusación del derecho a la igualdad referida al artículo 111.2 de la misma Ley, ella corresponde a un sistema de transición, en el que se le da oportunidad a los docentes y administrativos de continuar perteneciendo al régimen de carrera docente y administrativa, en el que están en la actualidad, sin que pierdan los beneficios o se vean afectados por un nuevo régimen, que va a estar acorde con la nueva distribución de recursos y competencias y con los recursos.
Las razones que expone el señor Procurador se resumen a continuación y conservan el mismo orden de la demanda, así:
1. La exclusión del Fondo Nacional de Regalías del Sistema General de Participaciones tiene origen constitucional en los artículos 360 y 361 de la Carta, artículos que no modificó el Acto Legislativo 01 de 2001. Los mencionados artículos constitucionales señalan hacía donde se dirigen los recursos del Fondo, y los diferenció de las otras participaciones de las entidades territoriales en las rentas nacionales. Dice que "mientras la participación en los ingresos corrientes de la Nación, obedece a criterios relacionados con la salud, educación, pobreza y necesidades básicas insatisfechas, entre otros, los recursos del mencionado Fondo, encuentran su destino en la promoción de la actividad minera, la protección del medio ambiente y aspectos prioritarios de los planes de desarrollo territoriales." La facultad del legislador en esta materia consiste en regular el régimen de regalías, no como bienes o rentas de las entidades territoriales, sino como derechos de participación económica en una actividad sobre bienes que son de propiedad del Estado.
2. Sobre la presunta violación de la autonomía territorial y municipal de los apartes demandados de los artículos 6, 16 y 23 de la Ley 715, considera el señor Procurador que no hay tal violación porque "la Constitución Política ha establecido que los departamentos son entidades territoriales que ejercen funciones administrativas, de coordinación y complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los municipios y de prestación de servicios. Tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio, conforme a lo estipulado en el artículo 298 de la Constitución Política."
3. Respecto de las leyes orgánicas, el señor Procurador sostiene que el Gobierno Nacional puede desarrollar las leyes orgánicas a través del reglamento, salvo en aquellas materias que tienen reserva legal. Por ello "una ley orgánica como la que nos ocupa, puede establecer los principios generales de distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, de tal manera que la ley ordinaria puede asignar competencias especificas, pero lo que no es constitucionalmente admisible es que la ley ordinaria distribuya o asigne competencias entre dichos entes sin que una ley orgánica previamente o la misma Constitución hayan establecido los principios generales de esa distribución." Entonces, dice el señor Procurador, una vez establecida la distribución de competencias por la ley orgánica, no hay impedimento para que la misma ley le ordene al Gobierno Nacional que reglamente determinadas materias.
En atención a esto, el concepto de la Procuraduría estudia cada una de las disposiciones que fueron demandadas con base en este cargo: artículos 22, 24, 27, 39, 72, numeral 18 del artículo 42, 57 y 64. Sobre los tres primeros (arts. 22, 24 y 27) la Procuraduría considera que no hay violación al ordenar al Gobierno las reglamentaciones correspondientes, pues se trata de una colaboración reglamentaria. Señala que la ley no remite al reglamento para que éste elabore una regulación independiente de la ley, sino que el reglamento contribuye a la precisión de ciertos aspectos legales, tal como lo examinó la Corte en las sentencias C-447 y C-597 de 1996.
4. La inspección, control y vigilancia de la educación y salud corresponde a una atribución exclusiva del Estado, que se realiza a través de las autoridades competentes, según los artículos 67 y 189, numeral 21, y 365 de la Constitución. Por ello, la expresión "o contratado" del artículo 29 de la Ley 715 resulta inexequible, al permitir que, eventualmente, la Nación se desprenda de estas facultades. Lo mismo ocurre con el artículo 60 de la Ley cuando señala que contratará con entidades externas.
5. En relación con la acusación contra el numeral 15 del artículo 42, por exceder el límite temporal de las facultades extraordinarias, señala el señor Procurador que este artículo no puede ser considerado como la atribución de tales facultades, ni el Congreso se está desprendiendo de una función suya, para que sea desarrollada por el Presidente de la República, sino que está ordenando cumplir con la potestad reglamentaria de éste. Aunque la Corte ha dicho que esta potestad no debe estar sometida a límites temporales, también ha reconocido que esto no impide que el legislador pueda disponer que el Gobierno Nacional deba ejercerla dentro de un tiempo determinado, lo que no lo inhabilita para el ejercicio de la potestad, una vez vencido el plazo señalado por la ley, ya que esta potestad es permanente e intemporal.
6. En cuanto al cargo contra los artículos74.14.1 y 76.16.1 de la Ley 715, que asignan competencias a las entidades territoriales para apoyar con recursos a la fuerza pública, el señor Procurador solicita que sean declarados inconstitucionales, pues los recursos con los que se financia el mantenimiento de la fuerza pública son a cargo de la Nación. Además, violan el principio de unidad de materia, porque insertan disposiciones que en nada se integran con el grueso del articulado de la Ley 715.
7. En cuanto al cargo de violación del derecho de asociación, consagrado en el artículo 38 de la Constitución, por establecer el artículo 88 de la Ley 715 un mínimo de 5 años, en los contratos suscritos por quienes se asocian, señala el señor Procurador que no hay tal violación sino que, como la prestación de los servicios públicos es una labor permanente, no sería razonable crear asociaciones con fines cortoplacistas, que en nada favorecen a las personas de la comunidad.
8. Sobre la acusación de que el artículo 111, numeral 2, en lo acusado, viola el principio de igualdad, por las facultades extraordinarias al Gobierno que allí se conceden, para que expida un régimen de carrera docente y administrativa, el señor Procurador considera que no hay violación de este principio, por las siguientes razones: el régimen de carrera corresponde establecerlo a la ley, en los términos del artículo 125 de la Constitución. En este sentido, la carrera se erige como un sistema que armoniza los principios que rigen la función pública, consagrados en el preámbulo y en los artículos 1, 2, 122, 131 y 209 de la Constitución.
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente acción por pertenecer las normas acusadas a una ley de la República, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política.
2.3 Sin embargo, no es posible trasladar mecánicamente lo que la Corte dijo en la primera ocasión, sentencia C-600ª de 1995, respecto de la Ley 60 de 1993, con lo que ahora dirá, por dos razones elementales: la primera, los artículos 356 y 357 de la Constitución a que hace referencia la Ley 60 de 1993 no son los mismos artículos 356 y 357 de ahora. Es más, con posterioridad a los pronunciamientos de la Corte, contenidos en las sentencias C-151 y 600ª de 1995, entre otras, el artículo 357 fue modificado por el Acto Legislativo 01 de 1995, de 1º de diciembre de 1995. La otra razón consiste en que si bien, en el año de 1995, aunque la Corte expresó su preocupación por no haberse expedido la ley orgánica de ordenamiento territorial, artículo 288 de la Carta, y manifestó la conveniencia de que en aras de la seguridad jurídica y la coherencia del ordenamiento jurídico se sistematice en una ley, ahora, once años después de expedida la Constitución de 1991, y siete de tal pronunciamiento de la Corte, el legislador no ha dado vida a esta Ley de ordenamiento territorial.
2.4 En consecuencia, para lo que interesa en este proceso, la Corte, al avocar el estudio particular de los artículos de la Ley 715 demandados, deberá encuadrarlos en los actuales artículos 356 y 357 de la Constitución, como quedaron modificados en el Acto Legislativo 01 de 2001. Es decir, teniendo en cuenta los siguientes aspectos:
2.5 En conclusión: el examen de los cargos se avocará desde el contenido de los actuales artículos 356 y 357 de la Constitución y las otras disposiciones relacionadas. En la medida en que sea pertinente, se acudirá a las sentencias de la Corte que han tratado el tema. Además, ante la realidad de que no se ha expedido la ley orgánica de ordenamiento territorial, habrá que estudiar los cargos contra los artículos y expresiones demandadas, analizando no sólo si corresponden a normas de materia orgánica o temas de ley ordinaria cuando sea necesaria tal distinción, sino, en forma especial, si guardan la correspondiente relación con la ley.
1. Para el actor, lo demandado del parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 715, al establecer que no formarán parte del Sistema General de Participaciones los recursos del Fondo Nacional de Regalías, viola el artículo 357 de la Constitución, como quedó modificado por el Acto Legislativo 01 de 2001, pues, el inciso tercero de esta norma sólo excluyó los tributos que se arbitren por medidas de estados de excepción.
3. La Corte considera que la exclusión de los recursos del Fondo Nacional de Regalías, en la forma como lo dispone la norma acusada, no viola el artículo 357 de la Constitución pues, la contraprestación económica que se genere por la explotación de un recurso natural, es asunto del que la Carta se ocupó en normas especiales, en los artículos 360 y 361. En éste último, se dispuso que con los ingresos provenientes de las regalías, que no sean asignadas a los departamentos y municipios, se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales, en los términos establecidos en la ley. Y el mismo artículo reguló el destino de ellos, así: "Estos fondos se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales."
Es decir, la Corte no desconoce que cuando el legislador avoque la tarea de expedir la ley orgánica de ordenamiento territorial, necesariamente habrá de referirse a los recursos del Fondo Nacional de Regalías, con la destinación específica que el artículo 361 de la Carta le da, pero desde la perspectiva de que la ley de ordenamiento abarcará regulaciones y decisiones mucho más amplias que el mero manejo de recursos de las entidades territoriales, tal como lo expuso la Corte en la sentencia C-795 de 2000, sobre lo que debe ser el alcance de esta ley ordenamiento. En lo pertinente, dijo la Corte:
4. Como resulta a todas luces claro que la Ley 715 de 2001 no es la ley orgánica de ordenamiento territorial, el hecho de que se excluyan los recursos del Fondo Nacional de Regalías del Sistema General de Participaciones, no viola el artículo 357 de la Constitución, pues, este artículo respetó lo dispuesto en el artículo 361 de la Carta, que estableció que estos recursos tienen destino regulado por la propia Carta.
En efecto: el inciso primero del artículo 356 de la Constitución (Acto Legislativo 01 de 2001), señaló en forma, que no admite dudas, el alcance de la reforma que estaba introduciendo en el Acto Legislativo, cuando expresó que "Salvo lo dispuesto en la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación, y de los Departamentos, Distritos y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios." (se subraya). Y, como lo relativo a las regalías ya había sido objeto de disposición constitucional, quiere esto decir que el artículo 356 no se inmiscuyó en el tema de regalías, al disponer la creación del Sistema General de Participaciones.
5. En consecuencia, se declarará conforme a la Constitución la exclusión de los recursos del Fondo Nacional de Regalías que hace el parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 715 de 2001.
1. Para el actor, las disposiciones acusadas de los artículos 6, 16 y 23, vulneran los artículos 1, 287 y 311 de la Constitución, pues, en lugar de hacer prevalecer los municipios frente a otras entidades territoriales, como lo consagra la Constitución se las hace depender de los departamentos, como si aún existiera la jerarquía territorial de la Carta de 1886, y se olvida que la Constitución de 1991 consagró la autonomía en tales municipios.
2. Quienes intervinieron en este proceso y el señor Procurador consideraron que no tiene razón el actor porque estas disposiciones tan sólo plasman la distribución funcional de competencias, de acuerdo con la capacidad de cada entidad territorial, de conformidad con la Constitución y atendiendo de que se trata de municipios no certificados.
3. Para la Corte, las expresiones demandadas de los artículos 6, numeral 6.2.3, 16 y 23 de la misma ley, establecen, en estricto sentido, la asignación de competencias, pues ponen en cabeza del departamento, responsabilidades que temporalmente no pueden asumir los municipios que se denominan "no certificados", en los términos del artículo 20 de la misma Ley 715 de 2001 y la clasificación a que se refiere el actual artículo 357 de la Constitución.
4. Entendido así el papel que debe jugar el departamento frente a los municipios "no certificados", considera la Corte que no violan la Constitución las decisiones que facultan al departamento adoptar las mencionadas decisiones, y así se declarará por la Corte.
1. El actor acusa los apartes de los artículos 22, 24, 27, 39, 42, numeral 18, 57, 64 y 72 de la Ley 715, de permitir que el Gobierno Nacional reglamente disposiciones de una ley orgánica, siendo que tal reglamentación sólo puede hacerse por medio de una ley, como, en su concepto, establece el artículo 151 de la Constitución. Cita, en apoyo de su tesis, la sentencia C-528 de 1995 de la Corte (que, al parecer por el tema, corresponde, en realidad a la sentencia C-538 de 1995).
4. Sobre los artículos 39 y 72 de la misma Ley, no obstante que el cargo esgrimido por el actor es igual al de los artículos acabados de analizar, para la Corte, tal como lo observó el señor Procurador, resultan inconstitucionales, pues, desconocen los artículos 150, numeral 8, y 189, numeral 22, de la Constitución. Además, el artículo 39 viola los artículos de la Constitución sobre la carrera administrativa (art. 125) y la unidad de materia (art. 158), como pasa a explicarse:
6. Entonces, en relación con este capítulo, se declararán exequibles el artículo 22, en su integridad, el inciso sexto del artículo 24 y las expresiones acusadas de los artículos 27 y 42.18. Del articulo 57, parágrafo 1, se declarará exequible la frase "El Gobierno reglamentará la materia", por el cargo estudiado, y se declarará inexequible la frase "y se tendrá como control ciudadano en la participación en el Consejo Nacional en Salud, con voz pero sin voto", contenida en el mismo artículo 57, del mismo parágrafo 1. Del artículo 64, inciso segundo, se declarará exequible la frase "de acuerdo a la reglamentación que el Gobierno Nacional expida sobre la materia", bajo el entendido de que el Gobierno debe explicar las razones para hacer el giro directo a las entidades de aseguramiento o a las instituciones prestadoras de salud, excluyendo a la respectiva entidad territorial de esta decisión.
4. Para la Corte no hay duda de que resultan inconstitucionales las normas legales que permitan a los particulares ejercer las funciones de control, inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos, por ser asuntos cuya competencia está en cabeza del Presidente de la República. Es decir, existe reserva constitucional en el Presidente para el ejercicio de estas funciones. Tratándose de los servicios públicos en salud y educación, la Constitución señala en los numerales 21 y 22 del artículo 189, que corresponde al Presidente de la República "21. Ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley. 22. Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos." Competencia exclusiva, en cabeza de las autoridades y no de particulares, que se repite por la Constitución en otras disposiciones: artículos 48, 67, 365, entre otros.
4. En consecuencia, por el cargo demandado, no prospera la acusación y se declarará exequible la expresión "dentro del año siguiente a la vigencia de la presente ley", contenida en el artículo 42.15 de la Ley 715 de 2001.
Así las cosas, si las entidades administrativas deciden prestar los servicios a su cargo en "forma asociada", esa autorización no quebranta la Constitución Política. Y, si con antelación a esa decisión se señala por la Ley que la prestación del servicio en la forma mencionada "tendrá un término mínimo de 5 años" para lo cual habrán de constituir una unidad administrativa sin personería jurídica y con jurisdicción interterritorial, los entes que elija por la prestación del servicio de esa manera, optan, con conocimiento de causa, también, por el término de vigencia señalado con antelación por el legislador, lo que resulta acorde con el propósito del mejor servicio público en un plano de coordinación que resulta indispensable, lo que hace igualmente necesario el señalamiento de un límite temporal mínimo para el éxito de la gestión encomendada a la unidad administrativa, que se autoriza por el legislador.
4. En conclusión, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 111, numeral 2°, de la Ley 715 pues al expedirla el legislador no ha desconocido el mandato constitucional de igual regulación legal cuando no hay razones para un tratamiento desigual ni el mandato de regulación diferenciada cuando no hay razones para un tratamiento igual. Por el contrario, se trata de dos universos diferentes de personal de docentes, directivos docentes y administrativos que de manera justificada han sido sometidos a un distinto tratamiento legal.
Primero: Declarar exequible la expresión "los recursos del Fondo Nacional de Regalías", contenida en el parágrafo 1 del artículo 2º, de la Ley 715 de 2001.
Tercero: Declarar inexequible el artículo el 39, en lo demandado; y, el artículo 72, en su integridad, de la Ley 715 de 2001.
Quinto: Declarar exequibles las expresiones demandadas de los artículos 27; 42, numerales 15 y 18 de la Ley 715 de 2001, por los cargos estudiados.
Sexto: Declarar exequible la expresión "o contratado" del artículo 29 de la Ley 715 de 2001, bajo el entendido que esta expresión se refiere a que se pueda contratar con entidades públicas mediante convenios interadministrativos y en ningún caso con particulares.
Séptimo: Declarar exequible la expresión "el Departamento contratará dichos procesos con entidades externas" del artículo 60 de la ley 715 de 2001, bajo el entendido que la inspección, vigilancia y control sólo pueda realizarse con entidades del Estado.
Noveno: Declarar exequible del articulo 57, parágrafo 1, de la misma Ley, la frase "El Gobierno reglamentará la materia", por el cargo estudiado, y se declarará inexequible la frase "y se tendrá como control ciudadano en la participación en el Consejo Nacional en Salud", contenida en el mismo artículo 57, del mismo parágrafo 1.
Décimo: Declarar exequible del artículo 64, inciso segundo, de la misma Ley, la frase "de acuerdo a la reglamentación que el Gobierno Nacional expida sobre la materia", bajo el entendido que el Gobierno Nacional debe explicar las razones para hacer el giro directo a las entidades de aseguramiento o a las instituciones prestadoras de salud, excluyendo a la respectiva entidad territorial de esta decisión.
Undécimo: Declarar inexequibles los numerales 14, del artículo 74; y, 16, del artículo 76 de la Ley 715 de 2001.
Duodécimo: Declarar exequible la expresión "tendrá un término mínimo de cinco años", contenida en el artículo 88 de la Ley 715 de 2001.
Décimo tercero: Declarar exequible el artículo 111, numeral 2, de la Ley 715 de 2001.
1ª. Como ya lo manifestamos en el salvamento a la Sentencia C-618 de 8 de agosto del presente año, en la cual se impetró en la demanda la declaración de inexequibilidad de la Ley 715 de 2001, a nuestro juicio, en su integridad esta ley es contraria a la Carta Política y, en consecuencia, así ha debido declararse por la Corte.
2ª. Aún aceptando, como en efecto se impone hacerlo por respeto a las decisiones de la Corporación, que la Ley 715 de 2001 no es inexequible por las razones jurídicas señaladas en el numeral precedente, como así se decidió por la Corte en Sentencia C-618 de esta misma fecha, a nuestro juicio algunas de las normas contenidas en dicha ley y cuya inexequibilidad se impetra por el actor en este proceso, son contrarias a la Constitución, por cuanto:
2.5. El artículo 111 de la Ley 715 de 2001, concede facultades extraordinarias al Presidente de la República "por el término de seis meses" contados a partir de la vigencia de dicha ley "para expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de la presente ley", texto este que a las claras demuestra un presuroso afán para aprovechar la expedición de esa ley y atribuirle al Gobierno Nacional facultades extraordinarias para modificar el Estatuto Docente vigente hasta entonces (Decreto-Ley 2277 de 1979), facultades extraordinarias estas que en ocasiones anteriores no habían sido concedidas al Gobierno Nacional y que, como se ve, nada tienen que ver con el contenido material central de la Ley 715 de 2001, cual es el de regular la participación de las entidades territoriales en los ingresos de la Nación conforme a la modificación que el Acto Legislativo 02 de 2001 introdujo a los artículos 356 y 357 de la Carta Política.
3. Así las cosas, los suscritos magistrados, en ejercicio de nuestra función, por las discrepancias ya anotadas, salvamos entonces en los términos expresados nuestro voto en relación con algunas de las decisiones contenidas en la Sentencia C-617 de 8 de agosto de 2002, y sólo porque en la Sentencia C-618 de la misma fecha no se declaró, como a nuestro juicio ha debido declararse, la inexequibilidad total de la Ley 715 de 2001.
Me permito adicionar al salvamento parcial de voto que presentamos conjuntamente con el Magistrado Alfredo Beltrán Sierra, respecto del artículo 88 de la Ley 715 de 2001, pues es violatorio del artículo 38 de la Constitución Política, como paso a demostrarlo:
1. El derecho de asociación tiene una dimensión positiva y una dimensión negativa. La proyección positiva se traduce en que todas las personas naturales o jurídicas pueden, si lo desean, asociarse con cualquier fin, bien para asociaciones con connotaciones especiales, como por ejemplo, por afinidades políticas (partidos políticos); por afinidades religiosas (iglesias); en defensa de los intereses de los trabajadores (sindicatos); o con fines más generales (asociaciones, fundaciones, sociedades, etc.). La dimensión positiva protege entonces el derecho de asociarse.
2. La dimensión negativa del derecho de asociación, general o específica, se traduce en que las personas naturales o jurídicas tienen también el derecho a no asociarse y, lo que es más importante, a retirarse o a salirse de una asociación, en cualquier momento. No puede afirmarse que porque entraron voluntariamente a una asociación ahora no pueden salirse de ella, ya que quienes voluntariamente se asocian, aunque pacten un término, pueden retirarse de la asociación en cualquier momento.
3. Precisamente por vulnerar la dimensión negativa del derecho de asociación es inconstitucional el aparte demandado del artículo 88, que establece un término mínimo de 5 años durante el cual deben permanecer asociados toda vez que los asociados pueden retirarse antes de este término pues el derecho de retiro de la asociación se encuentra protegido por el artículo 38 de la Constitución Nacional.