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Timestamp: 2017-08-21 14:44:01
Document Index: 266792886

Matched Legal Cases: ['Art. 11', 'Art. 15', 'Art. 26', 'Art. 16', 'Art. 26', 'Art. 26', 'Art. 24']

Rahmenbedingungen des Arbeitsmarktzugangs von Flüchtlingen - PDF
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1 Barbara Weiser Rahmenbedingungen des Arbeitsmarktzugangs von Flüchtlingen Wer darf unter welchen Voraussetzungen arbeiten und welche Möglichkeiten der Förderung gibt es? Beilage zum ASYLMAGAZIN 10/2012 Gefördert durch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge aus Mitteln der Europäischen Union Europäischer Flüchtlingsfonds.
2 Die Autorin: Dr. Barbara Weiser ist beim Caritasverband für die Diözese Osnabrück u. a. im Projekt»Netzwerk Integration«tätig. Das Projekt ist Teil des ESF-Bundesprogramms für Bleibeberechtigte und Flüchtlinge II. Impressum: Rahmenbedingungen des Arbeitsmarktzugangs von Flüchtlingen Wer darf unter welchen Voraussetzungen arbeiten und welche Möglichkeiten der Förderung gibt es? Beilage zum ASYLMAGAZIN 10/2012, ISSN Stand: September 2012 Herausgeber: Informationsverbund Asyl und Migration e. V. Haus der Demokratie und Menschenrechte Greifswalder Straße Berlin Redaktion: Michael Kalkmann Druck: druckladen GmbH Euskirchener Str Bonn Informationsverbund Asyl und Migration Diese Broschüre wurde gefördert durch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge aus Mitteln der Europäischen Union Europäischer Flüchtlingsfonds. Sie gibt die Meinung der Verfasserin wieder. Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge und die Europäische Kommission sind für die Verwendung der Informationen nicht verantwortlich.
3 Barbara Weiser Rahmenbedingungen des Arbeitsmarktzugangs von Flüchtlingen Wer darf unter welchen Voraussetzungen arbeiten und welche Möglichkeiten der Förderung gibt es? Beilage zum ASYLMAGAZIN 10/2012
4 2 Inhalt Einführung 4 I. Ausländerrechtliche Rahmenbedingungen 6 1. Asylsuchende Beschäftigungserlaubnis Erlaubnis der selbstständigen Erwerbstätigkeit Beschäftigung bei Voraufenthalt unter einem Jahr Beschäftigung bei Voraufenthalt über einem Jahr (nachrangiger Arbeitsmarktzugang) a) Vorliegen von Versagungsgründen b) Vorrangprüfung c) Beschäftigungsbedingungsprüfung Selbstständige Erwerbstätigkeit Sonstige Rahmenbedingungen Subsidiär Schutzberechtigte Beschäftigungserlaubnis Erlaubnis der selbstständigen Erwerbstätigkeit Beschäftigung bei Voraufenthalt unter drei Jahren (nachrangiger Arbeitsmarktzugang) Beschäftigung bei Voraufenthalt über drei Jahren Selbstständige Erwerbstätigkeit Sonstige Rahmenbedingungen Asylberechtigte und GFK-Flüchtlinge Beschäftigungserlaubnis Erlaubnis der selbstständigen Erwerbstätigkeit Sonstige Rahmenbedingungen Migrantinnen und Migranten mit einer Duldung Beschäftigungserlaubnis Erlaubnis der selbstständigen Erwerbstätigkeit Beschäftigung bei Voraufenthalt unter einem Jahr Nachrangiger Arbeitsmarktzugang bei Voraufenthalt zwischen einem und vier Jahren
5 Inhalt Beschäftigung bei Voraufenthalt ab vier Jahren Arbeitsverbot Selbstständige Erwerbstätigkeit Sonstige Rahmenbedingungen II. Sozialrechtliche Rahmenbedingungen und weitere Unterstützungsangebote Asylsuchende Leistungen der JobCenter (SGB II) Leistungen der Agenturen für Arbeit (SGB III) Grundsätzlicher Zugang zu den Leistungen des SGB III Die einzelnen Förderinstrumente a) Förderinstrumente ohne ausländerrechtliche Sonderregelungen b) Förderinstrumente mit ausländerrechtlichen Sonderregelungen Leistungen der Jugendberufshilfe (SGB VIII) Anerkennung im Ausland erworbener Berufsqualifikationen Integrationskurse Angebote im Rahmen von Förderprogrammen des Europäischen Sozialfonds (ESF) Subsidiär Schutzberechtigte Leistungen der JobCenter (SGB II) Leistungen der Agenturen für Arbeit (SGB III) Integrationskurse Sonstige Leistungen Asylberechtigte und GFK-Flüchtlinge Migrantinnen und Migranten mit einer Duldung Leistungen der JobCenter (SGB II) Leistungen der Agenturen für Arbeit (SGB III) Sonstige Leistungen Fazit 55 Abkürzungen
6 4 Einführung Die Integration von Flüchtlingen und Migranten 1 mit unsicherem Aufenthaltsstatus in den deutschen Arbeitsmarkt ist in den letzten Jahren stärker in den Fokus der Politik gerückt. Dies geschah auch durch die Bundesprogramme des Europäischen Sozialfonds (ESF) zur arbeitsmarktlichen Unterstützung für Bleibeberechtigte und Flüchtlinge mit Zugang zum Arbeitsmarkt I und II, 2 die unter dieser Zielsetzung seit 2008 bundesweit 32 Netzwerke mit heterogener Trägerstruktur fördern. 3 Bei der Beratung von Flüchtlingen in diesem Themenfeld spielt die Kenntnis der aktuellen rechtlichen Grundlagen insbesondere des Zusammenwirkens der ausländerrechtlichen Voraussetzungen und der sozialrechtlichen Fördermöglichkeiten eine zentrale Rolle. 1 Aus Gründen der Lesbarkeit und da auch in den hier zitierten rechtlichen Normen häufig nur die männliche Form verwendet wird, wird in dieser Broschüre zumeist auf die parallele Verwendung der männlichen und weiblichen Formen verzichtet. Alle entsprechenden Formulierungen sind als geschlechtsneutral zu verstehen. 2 Für nähere Informationen zu diesen Programmen siehe Kategorie Programmübersicht/XENOS-Sonderprogramm für Bleibeberechtigte. 3 Seit der 2. Förderrunde ab : 28 Netzwerke mit rund 230 Einzelprojekten. Seit der Neuordnung des Beschäftigungserlaubnisrechts im Rahmen des Zuwanderungsgesetzes 2005 hat es zwischenzeitlich einige Novellierungen gegeben, durch die insbesondere die Rechtsstellung von Personen mit einer Duldung verbessert wurde. Auch die einschlägigen Regelungen etwa im SGB III wurden mehrfach geändert. Rechtliche Rahmenbedingungen des Arbeitsmarktzugangs Im ersten Teil dieser Broschüre werden die europarechtlichen Vorgaben und die ausländerrechtlichen Grundsätze des Arbeitsmarktzugangs dargestellt: Wer erhält unter welchen Voraussetzungen und in welchem Verfahren eine Beschäftigungserlaubnis und wer kann sich selbstständig machen? Welche weiteren Nebenbestimmungen wie die räumliche Beschränkung oder die Wohnsitzauflage können relevant sein? Der zweite Teil beschäftigt sich mit den (sozialrechtlichen) Unterstützungsangeboten: mit dem Zugang zu den gesetzlich geregelten Leistungen der JobCenter, der Agenturen für
7 Einführung 5 Arbeit und der Jugendberufshilfe (SGB II, III und VIII) und des BAföG, mit der Option, im Ausland erworbene Berufsqualifikationen anerkennen zu lassen, und mit den Möglichkeiten, Deutsch zu lernen sowie mit den anderen Förderinstrumenten im Rahmen öffentlich geförderter Projekte. Zur Verwendung des Begriffs»Flüchtlinge«Der Begriff»Flüchtlinge«in der Überschrift steht stellvertretend für die vier Personengruppen, mit deren Rechtsstellung sich diese Broschüre beschäftigt: Asylsuchende mit einer Aufenthaltsgestattung nach 55 AsylVfG, Subsidiär Schutzberechtigte 4 mit einer Aufenthaltserlaubnis nach 25 Abs. 3 AufenthG, Asylberechtigte sowie nach der Genfer Flüchtlingskonvention anerkannte Flüchtlinge mit einer 4 In Bezug auf diese Gruppe hat sich noch keine einheitliche Terminologie herausgebildet: Im engeren Sinne wird der Begriff»subsidiärer Schutz«nur auf die (eingeschränkte) Definition der Qualifikationsrichtlinie der EU (RL 2004/83/EG vom ) angewandt. Daneben wird»subsidiärer Schutz«wie hier aber auch im Sinne von»anderweitiger Schutz«als Oberbegriff für alle Schutzformen unterhalb des Flüchtlingsstatus verwendet. Aufenthaltserlaubnis nach 25 Abs. 1, 2 AufenthG, Migranten mit einer Duldung nach 60 a AufenthG. Im Folgenden werden die ausländerund sozialrechtlichen Rahmenbedingungen des Arbeitsmarktzugangs dieser vier Gruppen dargestellt. Ergänzend wird auf die Regelungen hingewiesen, die für Inhaber anderer Arten einer Aufenthaltserlaubnis aus völkerrechtlichen, humanitären und politischen Gründen gelten. 5 Hinweis Hinweis: Jeder Aufenthaltstitel, Jeder jede Duldung Aufenthaltstitel, und jede jede Aufenthaltsgestattung Duldung und jede Aufenthaltsgestattung muss erkennen lassen, muss ob erkennen die Ausübung lassen, ob einer die Ausübung Erwerbstätigkeit einer Erwerbstätigkeit erlaubt ist. 5 erlaubt Die Formulierungen, ist. 5 Die Formulierungen, die dabei die verwendet dabei verwendet werden sollen, werden werden sollen, werden in den Abschnitten in den Abschnitten zu den zu jeweiligen den jeweiligen Gruppen Gruppen dargestellt. dargestellt. Der Hinweis Der Hinweis im Aufenthaltstitel im Aufenthaltstitel dient als dient Klarstellung, als Klarstellung, von welchem von welchem Arbeitsmarktzugang Arbeitsmarktzugang die die Auslä Ausländerbehörde ausgeht. Enthält das Dokument keine entsprechende Bestimmung, sollte die Ausländerbehörde darauf hingewiesen werden. 4 Abs. 2. S. 2 AufenthG bzw. Allgemeine Verwaltungsvorschrift (AVwV) zum AufenthG, !
8 6 I. Ausländerrechtliche Rahmenbedingungen 1. Asylsuchende 1.1 Beschäftigungserlaubnis Erlaubnis der selbstständigen Erwerbstätigkeit Die EU-Aufnahmerichtlinie 6, die gegenwärtig novelliert wird 7, bestimmt in Art. 11, dass die Mitgliedsstaaten den Arbeitsmarktzugang für Asylsuchende maximal für die Dauer von einem Jahr nach der Asylantragstellung vollständig ausschließen können Beschäftigung bei Voraufenthalt unter einem Jahr Der Zeitrahmen von einem Jahr wird im deutschen Recht vollständig aus- geschöpft. Asylsuchenden kann erst eine Beschäftigungserlaubnis erteilt werden, wenn sie sich seit einem Jahr mit einer Aufenthaltsgestattung, einer Aufenthaltserlaubnis oder mit einer Duldung in Deutschland aufhalten ( 61 Abs. 2 S. 1, 2 AsylVfG). Die Aufenthaltsgestattung soll mit der Nebenbestimmung 8»Erwerbstätigkeit nicht gestattet«versehen werden. 9 Eine Beschäftigungserlaubnis ist erforderlich für jede Form von unselbstständiger Erwerbstätigkeit (Beschäftigung) ( 2 Abs. 2 AufenthG, 7 SGB IV), also für jede nicht selbstständige Arbeit, für betriebliche Berufsausbildungen und Praktika 10 sowie für eine betriebliche Einstiegsqualifizierung 11 und auch für ein Freiwilli- 6 Richtlinie 2003/9/EG des Rates vom 27. Januar 2003 zur Festlegung von Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedsstaaten, Amtsblatt Nr. L 031 vom 06/02/2003 S KOM(2011) 320 endgültig 2008/0244 (COD), Geänderter Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung von Normen für die Aufnahme von Asylbewerbern (Neufassung) vom : Vorgeschlagen wurde eine Senkung der Ausschlussfrist auf sechs Monate, Art. 15 (1); im Rahmen des Verhandlungsprozesses hat sich der Rat mittlerweile kompromissbereit gezeigt und sich mit einer Absenkung der Wartezeit zum Arbeitsmarktzugang auf neun Monate einverstanden erklärt. 8 Zur Einordnung dieses Vermerks als Nebenbestimmung vgl. Künte/Knödler, Die Beschäftigungserlaubnis für ausländische Arbeitnehmer als Nebenbestimmung zu Aufenthaltstitel, Aufenthaltsgestattung und Duldung, NVwZ 21/2010, 1328 ff. 9 Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz (AVwV) vom , , siehe 10 Bundesagentur für Arbeit (BA) Durchführungsanweisungen (DA) zum AufenthG vom , , siehe Publikation/pdf/DA-Aufenthaltsgesetz.pdf. 11 Bundesagentur für Arbeit (BA) Geschäftsanweisungen (GA) Einstiegsqualifizierung
9 I.1. Asylsuchende 7 ges Soziales Jahr etc. ( 2 BeschVerfV, 9 BeschVerfV). Da Asylsuchenden zudem generell die Aufnahme einer selbstständigen Tätigkeit nicht gestattet ist (s. u., I ), läuft die Nichterteilung der Beschäftigungserlaubnis also auf ein Arbeitsverbot für Asylsuchende während des ersten Jahres des Aufenthalts hinaus Beschäftigung bei Voraufenthalt über einem Jahr (nachrangiger Arbeitsmarktzugang) Nach dem Ablauf der einjährigen»wartezeit«kann Asylsuchenden eine Beschäftigungserlaubnis erteilt werden; sie haben somit einen sogenannten nachrangigen Arbeitsmarktzugang; in ihrer Aufenthaltsgestattung soll die Nebenbestimmung»Beschäftigung nur mit Genehmigung der Ausländerbehörde gestattet«vermerkt werden. 12 Möchte ein Asylsuchender eine Beschäftigung aufnehmen, also unselbstständig erwerbstätig werden, muss er zunächst ein konkretes Arbeitsstellenangebot finden. 13 Für dieses Stellenangebot beantragt er bei der für ihn zuständigen Ausländerbehörde die Erteilung einer nach 54 a SGB III von April 2011, 54a.45, siehe Content/ -Infos/pdf/ -Info- SGB-III-SGB-II Anlage-3.pdf. 12 AVwV, Zu der Unterstützung, die Asylsuchende bei dieser Suche erhalten können, vgl. II. Beschäftigungserlaubnis. Dem Antrag ist eine Beschreibung der Arbeitsstelle beizufügen, aus der sich insbesondere die Art der Tätigkeit, die Dauer und Verteilung der Arbeitszeit sowie die Vergütung ergibt. 1. Variante Regelfall: Die Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit ist notwendig und an das Vorliegen bestimmter Voraussetzungen geknüpft. Seit dem gestaltet sich das Verfahren für die Beantragung einer Beschäftigungserlaubnis folgendermaßen: 14 Die Ausländerbehörde leitet den Antrag an die Bundesagentur für Arbeit (BA) weiter, wenn diese der Erteilung der Beschäftigungserlaubnis zustimmen muss. Innerhalb der BA ist hierfür die Zentrale Auslands- und Fachvermittlung (ZAV) zuständig, die bundesweit an sechs Standorten angesiedelt ist. Die ZAV prüft, ob keine Versagungsgründe 15 vorliegen und schickt den Antrag dann an den Arbeitgeberservice derjenigen Agentur für Arbeit, in deren Bezirk der Ar- 14 Bundesagentur für Arbeit (BA), Organisation des Arbeitsmarktzulassungsverfahrens für ausländische Arbeitnehmer in der ZAV, Stand April 2012, S. 3, siehe ZAV/Downloads/AMZ/amz-neuorganisation-mb-an-ag.pdf. 15 Vgl. I a).
10 8 I. Rahmenbedingungen beitgeber seinen Sitz hat. Der Arbeitgeberservice führt eine Vorrang- und eine Beschäftigungsbedingungsprüfung durch (diese Prüfungen werden nachfolgend erläutert). Anschließend teilt er der ZAV das Ergebnis mit, die ihrerseits im positiven Fall gegenüber der Ausländerbehörde die Zustimmung gibt. Daraufhin kann die Ausländerbehörde die Beschäftigungserlaubnis erteilen, in der die Dauer, die Art der beruflichen Tätigkeit und die Beschränkung auf einen Betrieb festgelegt ist ( 39 Abs. 4 AufenthG, 13 BeschVerfV). Die Entscheidung über die Erteilung der Beschäftigungserlaubnis ist eine Ermessensentscheidung der Ausländerbehörde. 16 Dieses Verfahren wird durch die seit 1. August 2012 geltende Zustimmungsfiktion deutlich beschleunigt: Nach 14 a BeschVerfV gilt die Zustimmung nach Ablauf von zwei Wochen als erteilt, wenn bis dahin keine Entscheidung der Bundesagentur ergangen ist. Diese Frist verlängert sich nur dann, wenn die BA der Ausländerbehörde innerhalb von zwei Wochen nach der Übermittlung der Zustimmungsanfrage mitteilt, dass die vorliegenden Informationen für die Entscheidung über die Zustimmung nicht ausreichen oder dass der Arbeit- geber die erforderlichen Auskünfte nicht oder nicht rechtzeitig erteilt hat. Versagt die BA die Zustimmung, ist die Ausländerbehörde verpflichtet, einen schriftlichen, mit Gründen versehenen Ablehnungsbescheid zu erlassen ( 37, 39 VwVfG). Dagegen kann, falls dies landesrechtlich vorgesehen ist, Widerspruch oder direkt Klage beim zuständigen Verwaltungsgericht erhoben werden. Im Regelfall werden folgende Erteilungsvoraussetzungen für die Zustimmung geprüft: a) Vorliegen von Versagungsgründen: Versagungsgründe liegen etwa dann vor, wenn das Arbeitsverhältnis aufgrund einer unerlaubten Arbeitsvermittlung oder Anwerbung zustande gekommen ist oder wenn der Asylsuchende als Leiharbeiter tätig werden soll ( 40 AufenthG). Damit ist für Asylsuchende ein Einstieg in den Arbeitsmarkt durch eine Zeitarbeitsfirma nicht möglich. b) Vorrangprüfung: Bei der Vorrangprüfung geht es in der Praxis insbesondere um die Frage, ob ein bevorrechtigter Arbeitnehmer für 16 Zu den zulässigen Ermessenserwägungen vgl. Grünewald in GK AsylVfG, 61, Rn. 24 ff.
11 I.1. Asylsuchende 9 den konkreten Arbeitsplatz zur Verfügung steht. 17 Bevorrechtigt sind insbesondere Deutsche, Staatsangehörige aus EU- Staaten und sonstige Ausländer, denen aufgrund ihres Aufenthaltstitels die Erwerbstätigkeit gestattet ist ( 39 Abs. 2 Nr. 1 b AufenthG). Dies wird folgendermaßen geprüft: Der Arbeitgeber muss seine Bemühungen, einen bevorrechtigten Arbeitnehmer zu finden, nachweisen. Hierzu kann er der zuständigen Agentur für Arbeit einen Vermittlungsauftrag erteilen. 18 Diese kann für die konkrete Stelle einen bevorrechtigten Arbeitnehmer vorschlagen. Ablehnen kann der Arbeitgeber diesen Vorschlag nur, wenn er besondere, objektive und sachlich gerechtfertigte Gründe hat, die in seinem individuellen Geschäftsinteresse liegen, warum er die Beschäftigung eines bestimmten Ausländers anstrebt. 19 Unter derartige Gründe können berufliche Vorerfahrungen oder auch bestimmte Sprachkenntnisse fallen, die der Arbeitnehmer z. B. im Umgang mit ausländischen Kunden bzw. Patienten oder auch in der Zusammenarbeit mit Arbeitskollegen oder Geschäftspartnern einbringen soll. Entsprechende 17 Vgl. aber auch 39 Abs. 2 Nr. 1 a und Nr. 2 AufenthG. 18 BA, DA zum AufenthG, a. a. O. (Fn. 10), Ebd., Anforderungen sollten unbedingt in die Stellenbeschreibung aufgenommen werden und nicht erst im Rahmen der Vorrangprüfung»nachgeschoben«werden. c) Beschäftigungsbedingungsprüfung: Der Ausländer darf nicht zu ungünstigeren Arbeitsbedingungen beschäftigt werden als ein vergleichbarer deutscher Arbeitnehmer ( 39 Abs. 2, 2. Hs. AufenthG). Dabei wird insbesondere untersucht, ob die gesetzlichen Regelungen (Arbeitnehmerschutzgesetze etc.) eingehalten werden und der angebotene Lohn dem Tariflohn bzw. dem ortsüblichen Lohn entspricht Variante Ausnahmen: Die Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit ist nicht notwendig oder die Vorrangprüfung entfällt. Insbesondere bei den folgenden Formen von Beschäftigung muss die BA der Erteilung der Beschäftigungserlaubnis nicht zustimmen: bei Praktika im Rahmen eines Studiums, einer schulischen Ausbildung oder eines von der Europäischen Gemeinschaft finanziell geförderten Programms, wie etwa 20 Ebd.,
12 10 I. Rahmenbedingungen des o. g. ESF-Bundesprogramms zur arbeitsmarktlichen Unterstützung ( 2 BeschVerfV, 2 Abs. 2 Nr. 1, 2 BeschV), bei Tätigkeiten im Rahmen eines gesetzlich geregelten Freiwilligendiensts wie dem Freiwilligen Sozialen Jahr 21 oder dem Bundesfreiwilligendienst ( 2 BeschVerfV, 9 Nr. 1 BeschV), bei der Beschäftigung von engen Familienangehörigen des Arbeitgebers, die mit diesem zusammenleben ( 3 BeschVerfV), bei der Beschäftigung von Hochqualifizierten etc. ( 2 BeschVerfV, 3; 4 Nr. 1-3; 5; 7 Nr. 3 5 BeschV) sowie bei Tätigkeiten, die in erster Linie der eigenen Heilung, Wiedereingewöhnung oder Erziehung dienen (Kranke, Süchtige, Strafgefangene etc., jedoch nicht Traumatisierte) ( 4 BeschVerfV). Unter den folgenden Voraussetzungen muss die BA zwar der Erteilung der Beschäftigungserlaubnis zustimmen, aber keine Vorrangprüfung durchführen, womit das in der Praxis größte Erteilungshindernis wegfällt: Das Beschäftigungsverhältnis besteht seit über einem Jahr bei demselben Arbeitgeber ( 6 BeschVerfV) oder die Versagung der Beschäftigungserlaubnis würde für den Asylsuchenden unter Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse des einzelnen Falles eine besondere Härte bedeuten (Härtefallregelung) ( 7 BeschVerfV). Eine besondere Härte kann etwa infolge einer Traumatisierung, einer Schwerbehinderung, einer Minderung der Erwerbsfähigkeit oder als Folge besonderer Familienverhältnisse vorliegen Selbstständige Erwerbstätigkeit Die Aufnahme einer selbstständigen Erwerbstätigkeit ist Asylsuchenden nicht gestattet, vgl. 21 Abs. 6 AufenthG. 1.2 Sonstige Rahmenbedingungen Neben der Frage der Beschäftigungserlaubnis können auch die folgenden 21 Bundesagentur für Arbeit (BA) Durchführungsanweisungen (DA) zur BeschV vom , , siehe Publikation/pdf/DA-Beschaeftigungsverordnung.pdf. 22 Bundesagentur für Arbeit (BA) Durchführungsanweisungen (DA) zur BeschVerfV vom , , , , siehe raler-content/a01-allgemein-info/a015- Oeffentlichkeitsarbeit/Publikation/pdf/DA- Beschaeftigungsverfahrensverordnung.pdf.
13 I.1. Asylsuchende 11 Faktoren einen Einfluss auf die Integration in den Arbeitsmarkt haben: Die Wohnsitzauflage, die Asylsuchende verpflichtet, an einem ihnen zugewiesenen Ort zu wohnen ( 60 Abs. 2 AsylVfG), beschränkt den Aktionsradius für die Arbeitsuche erheblich. Es ist für Asylsuchende möglich, die Verlegung des Wohnsitzes zu beantragen (sogenannter Umverteilungsantrag). Ein Umverteilungsantrag, der sich allein auf bessere Arbeitsmöglichkeiten an einem anderen Wohnort stützt, hat aber in der Regel nur dann Aussicht auf Erfolg, wenn dargelegt wird, dass an dem anderen Ort ein Arbeitsangebot besteht, durch das der Asylsuchende voraussichtlich dauerhaft unabhängig von öffentlichen Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts werden kann. 23 Neben der Wohnsitzauflage besteht bei Asylsuchenden weiterhin noch die räumliche Beschränkung nach 56 AsylVfG, die häufig auch als»residenzpflicht«bezeichnet wird. Danach ist die Aufenthaltsgestattung der Asylsuchenden auf den Bezirk der für sie zuständigen Ausländerbehörde beschränkt. 24 Zu beachten sind in diesem Zusammenhang die besonderen 23 Vgl. die entsprechende Regelung zur Aufenthaltserlaubnis AVwV, Dies gilt nach dem Wegfall der Verpflichtung, in einer Aufnahmeeinrichtung zu leben, die maximal drei Monate bestehen kann, 58 Abs. 1; 47 Abs. 1, S. 1 AsylVfG. Regelungen, die die meisten Bundesländer mittlerweile erlassen haben und mit denen es Asylsuchenden ermöglicht wird, sich ohne Erlaubnis in mehreren angrenzenden Landkreisen, im gesamten Bundesland oder auch in angrenzenden Bundesländern aufzuhalten ( 58 Abs. 6 AufenthG). Wo solche Regelungen den Betroffenen nicht weiterhelfen, ist die Ausländerbehörde im Regelfall verpflichtet, die räumliche Beschränkung auf den Bezirk einer anderen Ausländerbehörde zu erweitern, wenn ein Asylsuchender dort arbeiten, eine betriebliche Aus- oder Weiterbildung absolvieren oder studieren möchte ( 58 Abs. 1 S. 3 AsylVfG). Asylsuchende sollen in der Regel in Gemeinschaftsunterkünften untergebracht werden ( 53 Abs. 1 S. 1 AsylVfG). Diese Form der Unterbringung kann wegen der häufig abgeschiedenen Lage der Einrichtungen und der damit verbundenen Isolierung die Kontaktaufnahme zur Arbeitswelt faktisch erschweren. Auch die Geltungsdauer der Aufenthaltsgestattung von längstens sechs Monaten ( 63 Abs. 2 S. 2 AsylVfG) macht es in manchen Fällen erforderlich, einen potenziellen Arbeitgeber zunächst davon zu überzeugen, dass dies nicht bedeutet, dass der Asylsuchende nach Ablauf der Geltungsdauer ausreisen muss.
14 12 I. Rahmenbedingungen 2. Subsidiär Schutzberechtigte Nach dem Aufenthaltsrecht sollen subsidiär Schutzberechtigte, 25 bei denen Abschiebungsverbote nach 60 Abs. 2, 3, 5, oder 7 AufenthG festgestellt wurden, eine Aufenthaltserlaubnis nach 25 Abs. 3 AufenthG erhalten. 2.1 Beschäftigungserlaubnis Erlaubnis der selbstständigen Erwerbstätigkeit Nach Art. 26 Abs. 3 der EU-Qualifikationsrichtlinie 26 haben die Mitgliedsstaaten subsidiär Schutzberechtigten unmittelbar nach der Zuerkennung dieses Status die Aufnahme einer unselbstständigen oder selbstständigen Erwerbstätigkeit zu gestatten, nach den Vorschriften, die für den betreffenden Beruf oder für die öffentliche Verwaltung allgemein gelten. Dabei kann die nationale Arbeitsmarktlage in den Mitgliedsstaaten berücksichtigt werden; die Durchführung einer 25 Zum Begriff der subsidiär Schutzberechtigten s. o., Fn Richtlinie 2004/83/EG des Rates vom 29. April 2004 über Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen, und über den Inhalt des zu gewährenden Schutzes, Amtsblatt Nr. L 304 vom , S Vorrangprüfung beim Zugang zur Beschäftigung ist für einen begrenzten Zeitraum nach Maßgabe des einzelstaatlichen Rechts möglich. Auch von dieser Beschränkungsmöglichkeit wird im deutschen Recht Gebrauch gemacht Beschäftigung bei Voraufenthalt unter drei Jahren (nachrangiger Arbeitsmarktzugang) Subsidiär Schutzberechtigte, die noch keine drei Jahre mit einer Aufenthaltsgestattung, einer Duldung oder einer Aufenthaltserlaubnis in Deutschland leben, haben einen nachrangigen Arbeitsmarktzugang. Als Nebenbestimmung zu ihrer Aufenthaltserlaubnis soll wie bei Asylsuchenden»Beschäftigung nur mit Genehmigung der Ausländerbehörde gestattet«vermerkt werden. 27 Wie Asylsuchende müssen subsidiär Schutzberechtigte in diesem Zeitraum für ein konkretes Arbeitsstellenangebot bei der Ausländerbehörde die Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis beantragen; das Verfahren und die Prüfungspunkte sind grundsätzlich dieselben (vgl. I 1.1.2). Allerdings gibt es für subsidiär Schutzberechtigte zwei zusätzliche Erleichterungen. Die Bundesagentur muss der Erteilung der Beschäf- 27 AVwV,
15 I.2. Subsidiär Schutzberechtigte 13 tigungserlaubnis unter den folgenden Voraussetzungen nicht zustimmen: Es wurde im Inland bereits zwei Jahre eine versicherungspflichtige Beschäftigung ausgeübt ( 3 b Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2, 3 BeschVerfV) oder der subsidiär Schutzberechtigte ist als Minderjähriger eingereist. BeschVerfV 3 a Keiner Zustimmung bedarf bei Ausländern, die vor Vollendung des 18. Lebensjahres eingereist sind und eine Aufenthaltserlaubnis besitzen, die Ausübung einer Beschäftigung 1. wenn der Ausländer im Inland a) einen Schulabschluss an einer allgemein bildenden Schule erworben oder b) an einer einjährigen schulischen Berufsvorbereitung, einer berufsvorbereitenden Bil- dungsmaßnahme nach dem Dritten Buch Sozialgesetzbuch oder regelmäßig und unter angemessener Mitarbeit an einer Berufsausbildungsvorbereitung nach dem Berufsbildungsgesetz teilgenommen hat, 2. in einer betrieblichen Ausbildung in einem staatlich anerkannten oder vergleichbar geregelten Ausbildungsberuf. Die Beschäftigung in einem Arbeitsverhältnis setzt in diesem Fall zusätzlich einen Schulabschluss oder die Teilnahme an einer berufsvorbereitenden Maßnahme in Deutschland voraus ( 3 a BeschVerfV) Beschäftigung bei Voraufenthalt über drei Jahren Lebt der jetzt subsidiär Schutzberechtigte seit drei Jahren ununterbrochen mit einer Aufenthaltsgestattung, einer Duldung oder einer Aufenthaltserlaubnis im Inland, 28 muss die Bundesagentur der Erteilung der Beschäftigungserlaubnis nicht mehr zustimmen. Der Aufenthalt ist unterbrochen, wenn der Ausländer ausgereist und nicht innerhalb von sechs Monaten oder einer von der Ausländerbehörde bestimmten längeren Frist wieder eingereist ist ( 3b Abs. 1 Nr. 2 BeschVerfV, 51 Abs. 1 Nr. 7 AufenthG). Die Aufenthaltserlaubnis wird in der Praxis häufig mit der Nebenbestimmung»Beschäftigung allgemein erlaubt«o. ä. versehen. Hat ein nach Deutschland zurückgekehrter subsidiär Schutzberechtigter bereits früher mit einer Arbeitsge- 28 Dabei löst der Wechsel von einer aufenthaltsrechtlichen Situation in eine andere keine erneute Wartefrist aus, vgl. BA, DA zur BeschVerfV, a. a. O. (Fn. 22), für den Wechsel von der Aufenthaltsgestattung zur Duldung.
16 14 I. Rahmenbedingungen nehmigung bzw. mit Zustimmung der BA im Inland gearbeitet, dürfte diese Wartezeit für ihn nicht gelten. 29 BeschVerfV 3 b Abs. 1 (1) Keiner Zustimmung bedarf die Ausübung einer Beschäftigung bei Ausländern, die eine Aufenthaltserlaubnis besitzen und 1. zwei Jahre rechtmäßig eine versicherungspflichtige Beschäftigung im Bundesgebiet ausgeübt haben oder 2. sich seit drei Jahren ununterbrochen erlaubt, geduldet oder mit einer Aufenthaltsgestattung im Bundesgebiet aufhalten; Unterbrechungszeiten werden entsprechend 51 Absatz 1 Nummer 7 des Aufenthaltsgesetzes berücksichtigt. Damit haben subsidiär Schutzberechtigte nach drei Jahren einen uneingeschränkten Zugang zu Beschäftigung, sie können auch eine Leiharbeit aufnehmen Vgl. BA, DA zur BeschVerfV, a. a. O. (Fn. 22), mit Bezugnahme auf BSG, Urteil vom Az. 7 Rar 106/81 zur vergleichbaren Situation bei der Duldung. 30 Vgl. BA, DA zur BeschVerfV, a. a. O. (Fn. 22), , wonach hierzu die Aufenthaltserlaubnis mit einer Nebenbestimmung wie Selbstständige Erwerbstätigkeit Die Ausländerbehörde kann bei subsidiär Schutzberechtigten auf einen entsprechenden Antrag hin die Ausübung einer selbstständigen Tätigkeit erlauben, wenn die nach sonstigen Vorschriften erforderlichen Erlaubnisse hierfür vorliegen oder zugesagt wurden ( 21 Abs. 6 AufenthG). AufenthG 21 Abs. 6 (6) Einem Ausländer, dem eine Aufenthaltserlaubnis zu einem anderen Zweck erteilt wird oder erteilt worden ist, kann unter Beibehaltung dieses Aufenthaltszwecks die Ausübung einer selbständigen Tätigkeit erlaubt werden, wenn die nach sonstigen Vorschriften erforderlichen Erlaubnisse erteilt wurden oder ihre Erteilung zugesagt ist. Nach den Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum AufenthG 31 sollen im Rahmen der Ermessensentscheidung folgende Punkte berücksichtigt werden:»beschäftigung allgemein erlaubt«versehen sein muss. 31 AVwV,
17 I.2. Subsidiär Schutzberechtigte 15 Bestehen eines übergeordneten wirtschaftlichen Interesses oder eines besonderen regionalen Bedürfnisses, Erwartung einer positiven Auswirkung der Tätigkeit auf die Wirtschaft, gesicherte Finanzierung der Umsetzung durch Eigenkapital oder durch eine Kreditzusage. Für die sonstigen Arten der Aufenthaltserlaubnis, die aus völkerrechtlichen, humanitären oder politischen Gründen erteilt wurden, gelten die dargestellten Regelungen des Arbeitsmarktzugangs im Wesentlichen entsprechend, 32 soweit den Inhabern die Erwerbstätigkeit nicht nach dem Gesetzeswortlaut ohnehin gestattet ist (vgl. I. 3.1). 2.2 Sonstige Rahmenbedingungen Nach den Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum Aufenthaltsgesetz 33 wird auch die Aufenthaltserlaubnis von subsidiär Schutzberechtigten nach 25 Abs. 3 AufenthG mit einer Wohnsitzauflage versehen, solange Leistungen nach SGB II oder XII bezogen werden. Sie ist aufzuheben, wenn der Lebensunterhalt am neuen Wohnort auch für alle Familienangehörigen voraussichtlich dauerhaft ohne Inanspruchnahme dieser Leistungen gesichert wird. Bei der beabsichtigten Aufnahme einer Erwerbstätigkeit genügt die Vorlage eines entsprechenden Arbeitsvertrages; bei befristeten Arbeitsverhältnissen ist eine Prognoseentscheidung zu treffen, ob der Abschluss neuer Arbeitsverträge zu erwarten ist. Ausreichend ist es auch, wenn das für die Sicherung des Lebensunterhalts erforderliche Einkommen um bis zu 10 % unterschritten wird. 34 Die Geltungsdauer der Aufenthaltserlaubnis nach 25 Abs. 3 AufenthG beträgt zwischen einem und drei Jahren ( 26 Abs. 1 S. 1, 2 AufenthG); über die Dauer im Einzelfall trifft die Ausländerbehörde eine Ermessensentscheidung. 35 Damit ist es grundsätzlich möglich, bestimmte Anforderungen von Arbeitgebern an die Laufzeit der Aufenthaltserlaubnis zu berücksichtigen. Weitere, den Arbeitsmarktzugang tangierende Nebenbestimmungen gibt es bei subsidiär Schutzberechtigten nicht. 32 Dies gilt für die Aufenthaltserlaubnis nach 22 Abs. 1; 23 Abs. 1; 23 a; 24 Abs. 1; 25 Abs. 4 S. 1, 2, Abs. 4 a, b; Abs. 5; 25 a Abs. 1, 2 AufenthG. 33 AVwV, , AVwV, AVwV,
18 16 I. Rahmenbedingungen 3. Asylberechtigte und GFK-Flüchtlinge Hierzu gehören nach Art. 16 a GG anerkannte Asylberechtigte, die eine Aufenthaltserlaubnis nach 25 Abs. 1 AufenthG erhalten, sowie nach der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) 36 anerkannte Flüchtlinge ( 60 Abs. 1 AufenthG), denen eine Aufenthaltserlaubnis nach 25 Abs. 2 AufenthG erteilt wird. 3.1 Beschäftigungserlaubnis Erlaubnis der selbstständigen Erwerbstätigkeit Die Mitgliedstaaten sind gemäß Art. 26 Abs. 1 der EU-Qualifikationsrichtlinie verpflichtet, Personen, denen die Flüchtlingseigenschaft zuerkannt worden ist, unmittelbar die Aufnahme einer unselbstständigen oder selbstständigen Erwerbstätigkeit zu gestatten, nach den Vorschriften, die für den betreffenden Beruf oder für die öffentliche Verwaltung allgemein gelten. Dabei kann die nationale Arbeitsmarktlage anders als bei subsidiär Schutzberechtigten nicht berücksichtigt werden. Nach dem Wortlaut von 25 Abs. 1 und 2 AufenthG berechtigen diese Formen der Aufenthaltserlaubnis zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit. Sie sind mit der Nebenbestimmung»Erwerbstätigkeit gestattet«o. ä. zu versehen. 37 Damit ist jede Form der Beschäftigung, aber auch die selbstständige Erwerbstätigkeit erlaubt. Bei den anderen aus völkerrechtlichen, humanitären oder politischen Gründen erteilten Arten der Aufenthaltserlaubnis ist die Erwerbstätigkeit nur noch bei der Aufenthaltserlaubnis nach 23 Abs. 2 AufenthG unmittelbar durch den Gesetzeswortlaut gestattet. Bei dem Personenkreis, der aufgrund der gesetzlichen Altfallregelung 2007 eine Aufenthaltserlaubnis nach 104 a AufenthG erhalten hatte, war die Ausübung einer Erwerbstätigkeit ebenfalls gesetzlich erlaubt ( 104 a Abs. 4 S. 2 AufenthG). Die entsprechende Nebenbestimmung»Erwerbstätigkeit gestattet«wurde dann in der Praxis bei deren Verlängerung als Aufenthaltserlaubnis nach 23 Abs. 1 AufenthG übernommen. 3.2 Sonstige Rahmenbedingungen Bei anerkannten Asylberechtigten und GFK-Flüchtlingen darf wegen der in Art. 26 GFK gewährten Freizügigkeit und dem Grundsatz fürsorgerechtlicher Gleichbehandlung (Art. 24 GFK) keine Wohnsitzauflage wegen 36 Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli AVwV, ,
19 I.4. Migrantinnen und Migranten mit einer Duldung 17 eines bestehenden Sozialhilfebezugs erlassen werden. Nach den Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum AufenthG 38 kommt diese Auflage nur aus migrations- und integrationspolitischen Interessen in Betracht. Hier sind u. a. konkrete und nachvollziehbare Ausführungen zu den örtlichen Integrationsangeboten erforderlich, wenn der anerkannte Asylberechtigte oder GFK-Flüchtling wegen diesen durch eine Wohnsitzauflage an einen bestimmten Wohnort gebunden werden soll. Die Geltungsdauer der Aufenthaltserlaubnis nach 25 Abs. 1 und 2 AufenthG beträgt drei Jahre. Weitere, den Arbeitsmarktzugang berührende Nebenbestimmungen gibt es bei anerkannten Asylberechtigten und GFK- Flüchtlingen nicht. 4. Migrantinnen und Migranten mit einer Duldung Nach 60 a Abs. 2, 4 AufenthG erhalten Ausländer eine Duldung, wenn ihre Abschiebung aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen unmöglich ist und keine Aufenthaltserlaubnis erteilt wird. 4.1 Beschäftigungserlaubnis Erlaubnis der selbstständigen Erwerbstätigkeit Beschäftigung bei Voraufenthalt unter einem Jahr Im ersten Jahr des Aufenthalts in Deutschland können Inhaber einer Duldung keine Beschäftigungserlaubnis erhalten ( 10 Abs. 1 S. 1 BeschVerfV). Auch die Härtefallregelung ( 7 BeschVerfV) befreit nicht von der Einhaltung dieser Frist Nachrangiger Arbeitsmarktzugang bei Voraufenthalt zwischen einem und vier Jahren Lebt ein Duldungsinhaber seit einem Jahr gestattet, erlaubt oder geduldet im Inland, 40 kann ihm die Auslän- 38 AVwV, OVG Bremen, Beschluss vom Az. 1 B 319/11 (asyl.net, M19505). 40 Dabei löst der Wechsel von einer aufenthaltsrechtlichen Situation in eine andere
20 18 I. Rahmenbedingungen BeschVerfV 10 (1) Geduldeten Ausländern ( 60 a des Aufenthaltsgesetzes) kann mit Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit die Ausübung einer Beschäftigung erlaubt werden, wenn sie sich seit einem Jahr erlaubt, geduldet oder mit Aufenthaltsgestattung im Bundesgebiet aufgehalten haben. Die 39 bis 41 des Aufenthaltsgesetzes gelten entsprechend. (2) Die Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit wird ohne Prüfung nach 39 Abs. 2 des Aufenthaltsgesetzes erteilt 1. für eine Berufsausbildung in einem staatlich anerkannten oder vergleichbar geregelten Ausbildungsberuf oder 2. wenn sich die Ausländer seit vier Jahren ununterbrochen erlaubt, geduldet oder mit Aufenthaltsgestattung im Bundesgebiet aufgehalten haben. Die Zustimmung nach Satz 1 Nr. 2 wird ohne Beschränkungen nach 13 erteilt. derbehörde mit Zustimmung der BA eine Beschäftigungserlaubnis erteilen ( 10 Abs. 1 BeschVerfV); er hat ebenfalls einen nachrangigen Arbeitsmarktzugang. Dabei ist streitig, ob die Ausländerbehörde im Rahmen dieser Ermessensentscheidung 41 integrationspolitische Erwägungen sowie Tatsachen und Unterlassungen, die in den Anwendungsbereich des 11 BeschVerfV fallen, berücksichtigen darf, was in der Praxis häufig geschieht. keine erneute Wartefrist aus, vgl. BA DA zur BeschVerfV, a. a. O., Ist dem Ausländer der subsidiäre Schutzstatus zuerkannt, kann bei der Ermessensausübung nach 10 Abs. 1 S. 1 BeschVerfV die Nichterfüllung der Passpflicht von vornherein keine Berücksichtigung finden, VG Karlsruhe, Urteil vom K 834/11 (asyl.net, M19674). Nach 11 BeschVerfV wird die Ausübung einer Beschäftigung in der Praxis insbesondere dann nicht erlaubt, wenn dem Ausländer vorgeworfen wird, dass er aufenthaltsbeendende Maßnahmen durch falsche Angaben zu seiner Identität oder durch unterlassene Mitwirkung verhindert habe (zu dieser Regelung im Detail s. I ). Dagegen ist einzuwenden, dass die Anwendung des 11 BeschVerfV durchaus engen Anforderungen unterliegt wie etwa das Erfordernis, dass die Täuschung über die Identität auch ursächlich für die Verhinderung der Abschiebung sein muss (vgl. I ). Diese Anforderungen würden ausgehebelt, wenn später im Rahmen der Ermessensentscheidung aus dem gleichen Grund, aber unter Missachtung der Anforderungen des 11 BeschVerfV, die Ar-