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Timestamp: 2017-07-24 07:04:30+00:00
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Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art. 39', 'art. 41', 'art 44']

Inspection générale des finances N 2008-M RAPPORT SUR LES MODALITES DE PARTENARIAT ENTRE L ADMINISTRATION PENITENTIAIRE ET LE SECTEUR PRIVE - PDF
Inspection générale des finances N 2008-M RAPPORT SUR LES MODALITES DE PARTENARIAT ENTRE L ADMINISTRATION PENITENTIAIRE ET LE SECTEUR PRIVE
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1 Inspection générale des finances N 2008-M RAPPORT SUR LES MODALITES DE PARTENARIAT ENTRE L ADMINISTRATION PENITENTIAIRE ET LE SECTEUR PRIVE Établi par Patrick BLANC Inspecteur des finances Orianne DUPRAT-BRIOU Inspecteur des finances Caroline DAUDE Inspecteur des finances Jérôme RIVOISY Inspecteur des finances Sous la supervision de Noël de SAINT-PULGENT Inspecteur général des finances - Avril 2009-2 SYNTHESE L externalisation des prestations non régaliennes de l administration pénitentiaire recouvre trois domaines d activité distincts : les services bâtimentaires (conception, construction, maintenance) ; les services à la personne (hôtellerie, transport, restauration, cantine) ; les fonctions spécifiques de formation professionnelle des détenus et du travail des détenus (ci-après travail). Elle prend trois formes juridiques. La première date de 1987 (loi «Chalandon») : par un marché public dit de gestion déléguée, le prestataire privé gère des prestations comme le travail et la maintenance. Vingt sept établissements pour majeurs sont concernés à ce jour. La deuxième est l autorisation d occupation temporaire (AOT), prévue par la loi du 9 septembre 2002 (sept établissements concernés), non traitée dans le présent rapport. La troisième, le contrat de partenariat, est prévue par l ordonnance du 17 juin 2004 et a été appliquée en février 2008 à un lot de trois établissements. Son spectre d intervention inclut à la fois la conception, la construction et le financement de l ouvrage ainsi que les services mentionnés supra. 1. S agissant du contrat de partenariat, l organisation du ministère de la justice pour gérer cette procédure, complexe sur le plan juridique, est un atout. L agence publique pour l immobilier de la justice (APIJ), établissement public, négocie pour le compte du ministère en assurant la maîtrise d ouvrage déléguée. Elle concentre une expertise reconnue des interlocuteurs rencontrés par la mission. La mission propose donc des adaptations au dispositif actuel plutôt qu une profonde évolution si l on fait abstraction de la problématique du travail pénitentiaire traitée infra -. Aucun retour d expérience du contrat de partenariat ne peut être obtenu à ce jour, faute d établissement en exploitation. La mission s est donc attachée à identifier des propositions pour intéresser de nouveaux offreurs. Ces acteurs réalisent un chiffre d affaires conséquent (plusieurs centaines de millions d euros) et disposent d une couverture nationale, sans atteindre celui des majors comme VINCI ou BOUYGUES. Il ne s agit pas en revanche de PME, qui n ont pas la surface technique et financière pour mener à bien ces projets. La mission a identifié trois leviers d action principaux : i) revoir le partage des risques actuel, trop déséquilibré et finalement coûteux pour l Etat ; ii) restreindre le périmètre du contrat aux services bâtimentaires, qui génère des gains, ou alors n élargir le périmètre qu aux seuls services à la personne hors travail et formation professionnelle ; iii) réduire la taille des lots à un ou deux établissements au maximum, pour abaisser le risque financier pris par les entreprises moyennes. 2. La mission a comparé la performance de la gestion déléguée et de la gestion publique, i.e. la qualité et le coût des prestations réalisées. La stratégie d externalisation poursuivie par l administration pénitentiaire est globalement confortée sauf sur le travail -, mais le manque de données fiables ne permet pas de conclure définitivement à une supériorité de la gestion déléguée. Le coût de la prestation en gestion déléguée par journée de détention (JDD) est en moyenne moins élevé que celui de la gestion publique en 2007, mais plus élevé en 2008, tant au niveau national qu au niveau de l échantillon analysé par la mission. Ce résultat est cependant positif car la base de comparaison est défavorable à la gestion déléguée qui comptabilise les amortissements, impôts et taxes, marge, frais de siège, etc. contrairement à la gestion publique.3 - Synthèse, page 2 - Ce bilan comparatif est cependant plus contrasté lorsqu on analyse la performance sur chaque domaine d activité (services bâtimentaires, services à la personne, travail). a- S agissant des services à la personne, le bilan est en première analyse favorable à la gestion déléguée, qui propose une prestation dont la qualité est garantie à un coût voisin, voire inférieur à celui de la gestion publique, en particulier sur la restauration. Cependant, l absence de suivi organisé de la qualité des prestations en gestion publique empêche de formuler un avis définitif, toute comparaison avec la gestion déléguée, qui fait quant à elle l objet de contrôles réguliers, s avérant impossible. b- S agissant des services bâtimentaires, la mission formule un avis plus réservé sur la qualité de la prestation de la gestion déléguée. L Etat consacre davantage pour la maintenance en gestion publique qu en gestion déléguée, principalement au titre de la maintenance «corrective» (réparations et investissements lourds). Pourtant les audits menés par le bureau SOCOTEC à la demande de l administration pénitentiaire ne font pas ressortir un avantage net de la gestion déléguée quant à l état des bâtiments, alors que la récurrence du loyer autorise en théorie une maintenance «préventive» qui devrait garantir à l Etat des bâtiments en meilleur état. Certes le coût estimé des travaux de remise en état est inférieur en gestion déléguée lorsqu il est ramené au nombre de places. Mais cela doit plus au fait que les établissements ont une capacité supérieure à ceux en gestion publique qu à l efficience avérée des prestataires privés. Il y a donc, dans ce domaine, une marge de progrès. c- S agissant du travail pénitentiaire, la gestion déléguée emploie en 2008 plus de détenus (taux d emploi de 14,10%) que la gestion publique en 2008 (11,90%). Mais cet avantage est à nuancer, et la pertinence de l externalisation de cette fonction est discutable, dans un contexte défavorable : - l avantage de la gestion déléguée n est pas systématique dans le temps et dans toutes les DISP et le taux de surpopulation plus important du parc classique peut biaiser l analyse (l offre de travail ne suit pas la hausse de la population donc diminue son taux d emploi) ; - il est difficile de relier les résultats enregistrés à une action décisive des prestataires qui ont peu de prise sur un environnement défavorable au travail pénitentiaire dont la faible valeur ajoutée le rend sensible aux délocalisations et à l automatisation des process ; - inclure la fonction travail dans le contrat de partenariat est coûteux (provision du risque sur 30 ans) et dissuade les entreprises moyennes de se positionner ; - la fonction est peu attractive pour les prestataires actuels pertes prévisibles et application des pénalités -, qui peuvent chercher à compenser ces surcoûts sur d autres activités comme la maintenance. Pour toutes ces raisons, la mission recommande d exclure cette fonction ainsi que la formation professionnelle du périmètre du contrat de partenariat et, a minima, de revoir le mode de financement et les objectifs demandés aux prestataires sur cette fonction en gestion déléguée. De manière générale, le rôle de la régie industrielle des établissements pénitentiaires (RIEP) pourrait être repensé et professionnalisé pour développer le travail pénitentiaire, quel que soit le mode de gestion.4 - Synthèse, page 3-3. Au final, si le bilan du recours aux partenaires privés n est pas défavorable pour l Etat, des marges d amélioration existent cependant, en particulier sur la maintenance. Ce constat pose la question du pilotage efficace des prestataires et du pilotage effectif des établissements en gestion publique. L administration pénitentiaire a entrepris une démarche positive de professionnalisation de ce pilotage qui souffre cependant de deux lacunes : a) elle est orientée sur la gestion déléguée mais n évalue pas la performance de la gestion publique, pourtant majoritaire ; b) elle est centrée sur la mise en œuvre du contrat plus que sur l évaluation de la performance. L administration pénitentiaire doit donc définir la finalité du contrôle de gestion. Celui-ci, aujourd hui orienté sur la production de données d activités, doit être tourné vers l analyse de l efficience et placé en amont et en appui de la décision. La comparaison avec la gestion déléguée montre en effet que des marges d économie peuvent être exploitées en gestion publique.5 SOMMAIRE INTRODUCTION... 1 I. PRIORITE DE L ADMINISTRATION PENITENTIAIRE, LE PILOTAGE DES PRESTATAIRES PRIVES SE PROFESSIONNALISE POUR ACCOMPAGNER L EXTERNALISATION CROISSANTE DES FONCTIONS NON REGALIENNES DES ETABLISSEMENTS PENITENTIAIRES... 3 A. LA DEPENSE BUDGETAIRE DE FONCTIONNEMENT CONSACREE AU PAIEMENT DES LOYERS DES PRESTATAIRES PRIVES AUGMENTE AVEC L EXTERNALISATION CROISSANTE DE LA GESTION DU PARC PENITENTIAIRE En 2012, 45% des places de détention seront gérées par un prestataire privé, avec un spectre d activités croissant selon les modalités de gestion choisies La part des dépenses de fonctionnement de l administration pénitentiaire consacrée aux loyers versés aux prestataires privés va logiquement augmenter d ici La hausse des loyers est corrélée à celle du nombre de personnes détenues... 4 B. L ADMINISTRATION PENITENTIAIRE A IMPULSE DEPUIS FIN 2006 UNE REORGANISATION POSITIVE DU PILOTAGE DES PRESTATAIRES PRIVES, MAIS CE PILOTAGE PEUT ETRE ENCORE AMELIORE ET DOIT SURTOUT ETRE APPLIQUE AUX ETABLISSEMENTS EN GESTION PUBLIQUE Le pilotage des prestataires de la gestion déléguée s est professionnalisé fin 2006 avec la mise en place d une unité spécialisée dans le suivi des contrats Cette organisation, centrée sur la mise en œuvre contractuelle, ne porte pas de regard particulier sur l efficience de la gestion déléguée tandis que la gestion publique ne fait pas l objet d un suivi organisé Les outils de suivi des prestataires doivent conserver une finalité opérationnelle, ce qui n est pas le cas du dispositif élaboré dans le cadre du contrat de partenariat... 8 II. LA GESTION DELEGUEE PRESENTE UN RAPPORT QUALITE-PRIX SATISFAISANT SAUF SUR LA MAINTENANCE, OU LES ETABLISSEMENTS NE SONT PAS NECESSAIREMENT MIEUX PRESERVES QU EN GESTION PUBLIQUE A. MALGRE UNE BASE DE COMPARAISON DEFAVORABLE, LA GESTION DELEGUEE PRESENTE DES COUTS PROCHES DE CEUX DE LA GESTION PUBLIQUE Le coût de la gestion déléguée avoisine celui de la gestion publique en tendance et sa hausse entre 2007 et 2008 s explique par un niveau d investissement élevé en En gestion déléguée, les économies générées sur la masse salariale et l investissement compensent en partie le surcoût sur les frais de fonctionnement L analyse sur échantillon confirme la proximité du coût des deux modes de gestion B. LE PATRIMOINE IMMOBILIER N EST PAS EN MEILLEUR ETAT QU EN GESTION PUBLIQUE, DU FAIT DE LA QUALITE RELATIVEMENT MEDIOCRE DE LA PRESTATION DES OPERATEURS PRIVES Les obligations du prestataire en matière de maintenance sont peu précises La qualité de prestation de la gestion déléguée est perfectible voire médiocre pour certains établissements C. LE CONTROLE INSUFFISANT DE L ADMINISTRATION PENITENTIAIRE EST EN PARTIE RESPONSABLE DE LA PERFORMANCE INSUFFISANTE SUR LE PATRIMOINE PENITENTIAIRE Le contentieux lié aux désordres de construction, coûteux pour l administration pénitentiaire, pèse sur la maintenance effective des bâtiments Le suivi des engagements contractuels des prestataires est resté lacunaire alors que l administration pénitentiaire aurait pu en retirer des économies D. LE RAPPORT QUALITE-PRIX EST BON DANS L ENSEMBLE S AGISSANT DES AUTRES FONCTIONS DELEGUEES, MAIS L ACTIVITE SE DEGRADE POUR LE TRAVAIL CE QUI DEVRAIT CONDUIRE A REVOIR LE CONTENU DE CETTE PRESTATION L avantage de la gestion déléguée sur le travail pénitentiaire est à nuancer Le «Plan Entreprendre» vise à contrer la baisse structurelle d activité constatée sur le travail, cette fonction s avérant en outre déficitaire depuis au moins 2007 pour les prestataires, malgré les investissements consentis par certains Ces difficultés structurelles et les évolutions permises par le projet de loi pénitentiaire pourraient conduire à redéfinir la relation avec les prestataires S agissant des autres fonctions, en particulier la restauration, le rapport qualité-prix est plus favorable à la gestion déléguée, qui bénéficie de coûts salariaux plus faibles... 216 III. DANS L ENSEMBLE MAITRISEE, LA PROCEDURE DE CONTRAT DE PARTENARIAT POURRAIT ETRE ADAPTEE SUR LES STIPULATIONS CONSTITUANT DES BARRIERES A L ENTREE A. L ADMINISTRATION PENITENTIAIRE A UTILISE LA FORMULE DU CONTRAT DE PARTENARIAT POUR UN LOT DE TROIS ETABLISSEMENTS PENITENTIAIRES B. VIA L APIJ, LE MINISTERE DE LA JUSTICE SE DOTE D UNE REELLE EXPERTISE DANS LA NEGOCIATION DE CONTRATS COMPLEXES L APIJ, en centralisant l ensemble des procédures du ministère de la justice, dispose d une expertise reconnue face à des partenaires privés rompus à ces procédures Le contrat de partenariat doit permettre d engranger des gains significatifs liés à l intégration des services bâtimentaires Le dialogue compétitif a permis d objectiver le niveau de performance attendu Le contrat de partenariat a permis un accès important aux PME dans le cadre de la sous-traitance C. LA PROCEDURE SUIVIE N A CEPENDANT PAS ETE SUFFISAMMENT ADAPTEE AUX SPECIFICITES DU PROJET EN CONTRAT DE PARTENARIAT Le travail d évaluation préalable a été mené sur la base d hypothèses de coûts «standard» assez éloignées des coûts du projet réel L association avec l APIJ peut encore être renforcée pour que le projet reflète bien les besoins réels de l administration pénitentiaire D. PLUSIEURS STIPULATIONS DU CONTRAT SE REVELENT DES BARRIERES A L ENTREE DE NOUVEAUX COMPETITEURS ET PEUVENT S AVERER COUTEUSES POUR L ETAT Le périmètre large du contrat de partenariat ne génère pas de gain et la taille des lots empêchent les entreprises moyennes de concurrencer les «majors» Le partage des risques et les exigences financières imposées au partenaire sont coûteux pour l Etat et dissuadent les entreprises moyennes de concourir La procédure s avère longue, coûteuse et mal indemnisée pour des entreprises moyennes IV. LES PROPOSITIONS DE LA MISSION A. L ADMINISTRATION PENITENTIAIRE DEVRAIT DEFINIR LA FINALITE DU CONTROLE DE GESTION POUR LE PILOTAGE DES ETABLISSEMENTS PENITENTIAIRES ET DES PRESTATAIRES Le maintien d un bureau transversal de contrôle de gestion en administration centrale est cohérent sous réserve de définir son rôle dans le processus de décision et d en faire un animateur du réseau déconcentré Les rôles des échelons déconcentrés doivent être précisés et la professionnalisation de la fonction «achats» doit être poursuivie B. MESURER L EFFICIENCE RESPECTIVE DES DEUX MODES DE GESTION REQUIERT UNE CONVERGENCE DES REFERENTIELS DE COMPTABILITE ANALYTIQUE L administration pénitentiaire doit définir une méthode de comptabilité analytique commune à la gestion publique et à la gestion déléguée et l intégrer au futur renouvellement du marché de gestion déléguée Une grille d analyse commune pourrait faciliter l analyse de la performance des deux modes de gestion C. LA REVISION DU PERIMETRE DES SERVICES, DE LA TAILLE DES LOTS ET DU PARTAGE DES RISQUES POURRAIT PERMETTRE AUX ENTREPRISES NATIONALES «MOYENNES» DE MIEUX SE POSITIONNER SUR LES FUTURS CONTRATS DE PARTENARIAT Borner le périmètre aux services bâtimentaires et diminuer la taille des lots pourraient accroître la concurrence sur les futures procédures de contrat de partenariat menées par l APIJ Le niveau des exigences bancaires, la répartition des risques voire le montant des indemnisations doivent être révisés pour favoriser l accès des compétiteurs D. UN TRAITEMENT PARTICULIER EST NECESSAIRE SUR LES FONCTIONS TRAVAIL ET FORMATION PROFESSIONNELLE, COMPTE TENU DE LEURS SPECIFICITES ET DE L EVOLUTION ATTENDUE DU CADRE LEGISLATIF Confier les fonctions travail et formation professionnelle à d autres acteurs pourrait être envisagé A minima, les conditions d exécution de la prestation travail doivent être revues à l occasion du futur marché de gestion déléguée... 417 INTRODUCTION Par lettre de mission du 15 janvier 2009, le ministre de l économie, de l industrie et de l emploi, le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique et le garde des sceaux, ministre de la justice, ont saisi l Inspection générale des finances (IGF) d une mission d évaluation de la gestion par le secteur privé de certaines prestations dans les établissements pénitentiaires. Dans le cadre de ses investigations, la mission a rencontré des acteurs professionnels du secteur de la construction ou de la maintenance, ayant pour certains répondu aux appels d offres du ministère de la justice. Elle s est rendue dans le ressort de quatre directions interrégionales des services pénitentiaires (DISP) : celles de Lille, Est-Strasbourg, Centre-Est Dijon et Provence-Alpes Côte d Azur-Corse. Elle a également visité les établissements de Maubeuge, Lille-Séquedin, Laon, Strasbourg, Châteaudun, Saint Maur et Aix-Luynes. L analyse de la performance économique des prestataires privés des marchés dits de gestion déléguée, comparée à la gestion publique, est au cœur de la demande faite à l IGF. Les données de la comptabilité analytique tiennent donc une place centrale dans l analyse faite dans le présent rapport. La mission tient à souligner les limites des résultats obtenus compte tenu de la fragilité des données disponibles et de leurs insuffisances : - il n existe aucun outil de suivi analytique commun aux deux modes de gestion, ce qui ne permet pas de comparer le coût par fonction (maintenance, restauration, etc.). Le référentiel par activité développé sous GEWEB, application informatique suivant la consommation des crédits du titre 3, prévoit bien une ventilation analytique de la dépense à partir de 2009 mais sans cohérence avec celle en vigueur pour la gestion déléguée ; - la ventilation des comptabilités analytiques n est pas homogène entre les prestataires, empêchant ainsi toute comparaison directe entre eux ; - le recul historique permettant de conforter l appréciation sur l efficience de tel ou tel mode de gestion n est pas possible. L application GEWEB n a pas fonctionné en 2006 et n a été fiabilisée qu en De fait, la mission a pu constater la forte variation du titre 3 entre 2007 et 2008 pour les DISP et établissements visités ; - l appréciation de la performance sur la fonction maintenance, pourtant centrale, s avère délicate. Sur le plan budgétaire, les crédits consacrés à la maintenance ne sont pas isolés ; il n existe pas de typologie commune entre gestion déléguée et gestion publique. Sur le plan patrimonial, la méthode de valorisation choisie par l administration pénitentiaire sous-estime les montants de travaux et seuls les audits réalisés permettent d apprécier la qualité respective de la gestion déléguée et de la gestion publique. Le présent rapport est organisé en quatre parties. La première analyse la réforme du pilotage des prestataires de la gestion déléguée, dans un contexte de recours croissant à l externalisation de la gestion des établissements pénitentiaires. La deuxième compare la performance avec les limites décrites supra des deux modes de gestion, gestion déléguée et gestion publique, en mettant l accent sur deux fonctions centrales : la maintenance et le travail pénitentiaire. La troisième partie analyse les stipulations du contrat de partenariat conclu en février 2008 par le ministère de la justice pour en faire évoluer les modalités afin de conserver ou de stimuler une offre concurrentielle. Enfin, la quatrième partie formule des pistes d évolution.8 - Rapport, page 2 - L administration pénitentiaire recourt depuis 1987 à des prestataires extérieurs en vue d assurer l exécution de fonctions non régaliennes (à l exclusion donc des fonctions de direction, de greffe et de surveillance) au sein des établissements pénitentiaires. Cette intervention s est effectuée en trois phases successives, qui ont vu le spectre des fonctions dévolues aux partenaires privés s étendre progressivement, en particulier pour le programme de construction de places dit «13 200» lancé en 2002 et en phase de réalisation : - l article 2 de la loi n du 22 juin 1987 a autorisé la délégation au secteur privé des fonctions non régaliennes, au moyen de marchés publics dits multiservices. Il s agit de la maintenance des bâtiments et des services à la personne : restauration, hôtellerie, travail, etc. 27 établissements pour majeurs sont à ce jour en gestion déléguée (marché ), construits dans le cadre des programmes «13 000» 1 (livrés entre 1989 et 1992) et «4 000» (livrés entre 2000 et 2005), auxquels s ajoutent sept établissements pour mineurs (EPM) et quatre établissements pour majeurs du programme «13 200» (lancé en 2002), dont deux déjà livrés (Mont-de-Marsan et la Réunion). Trois prestataires, SIGES, GEPSA, IDEX, se partagent à ce jour ce marché ; - la loi d orientation et de programmation pour la justice (LOPJ) du 9 septembre 2002, couvrant la période , a étendu au domaine de la justice la possibilité de recourir à la procédure dite d autorisation d occupation temporaire-location avec option d achat (AOT-LOA), introduite par la loi d orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) du 29 août Sept établissements sont en cours de construction via cette formule juridique de bail qui ne couvre que les services dits bâtimentaires ; - l ordonnance n du 17 juin 2004 met en place la formule juridique du contrat de partenariat. Ce contrat permet de confier à une entreprise privée un contrat global comprenant à la fois la conception/construction, le financement de l établissement, ainsi que les prestations de services à la personne. Trois établissements seront construits selon cette formule d ici à Trois modalités de délégation à un prestataire privé cohabitent donc aujourd hui. Les deux dernières formules sont des contrats administratifs de longue durée (27 à 30 ans). Leur spectre d intervention est également différent, le contrat de partenariat couvrant la quasi-totalité des fonctions non régaliennes. Tableau 1 : Périmètre d intervention des différentes générations de marchés Conception Construction Financement Restauration Entretienmaintenance Hôtellerie- Buanderie Mess des personnels Cantine Accueil des familles Contrat de X X X X X X X X X X X X partenariat AOT-LOA X X X X Marché public de gestion déléguée Commande X X Gestion publique ou marché public de gestion déléguée publique Source : Administration pénitentiaire. Transport Travail Formation 1 Les quatre établissements, conservés en gestion publique, construits lors du programme «13 000» lancé en 1987 seront transférés en gestion déléguée à partir du renouvellement de marché intervenant fin 2009 (Laon, Arles, Châteauroux, St- Quentin Fallavier). Le nouveau marché de gestion déléguée qui sera exécuté à partir de 2010, dit «MGD-04», concernera au total 50 établissements hors AOT-LOA et contrat de partenariat.9 - Rapport, page 3 - I. PRIORITE DE L ADMINISTRATION PENITENTIAIRE, LE PILOTAGE DES PRESTATAIRES PRIVES SE PROFESSIONNALISE POUR ACCOMPAGNER L EXTERNALISATION CROISSANTE DES FONCTIONS NON REGALIENNES DES ETABLISSEMENTS PENITENTIAIRES A. La dépense budgétaire de fonctionnement consacrée au paiement des loyers des prestataires privés augmente avec l externalisation croissante de la gestion du parc pénitentiaire 1. En 2012, 45% des places de détention seront gérées par un prestataire privé, avec un spectre d activités croissant selon les modalités de gestion choisies Au 31 décembre 2008, ce sont 27 établissements pénitentiaires pour majeurs et 7 établissements pour mineurs (EPM) qui fonctionnent en gestion déléguée, soit 31,5% du nombre total de places ( places) et 27,2% des détenus. Au 31 décembre 2012, date prévue d achèvement du programme «13 200», 45% des places seront situées dans des établissements gérés par des prestataires privés, en incluant tous les modes de gestion énumérés plus haut. La part du secteur privé dans le nombre d établissements restera minoritaire, mais augmentera de 17% à 30%. En outre la gamme de services assurée sera plus étendue pour le programme «13 200» (cf. annexe I, au I.A.). Tableau 2 : Evolution prévue entre 2008 et 2012 du nombre d établissements et de places gérés par un prestataire privé Mode de gestion privée Programme de construction Nb de places 2008 Nb établissements 2008 Nb de places 2012 Nb établissements Gestion déléguée (dont EPM) * AOT-LOA contrat de partenariat Total gestion privée Total places / nb EP Part dans le total du parc en % - 31% 17% 45% 30% Source : Statistique mensuelle de la population écrouée et détenue en France au 1 er juillet 2008 et administration pénitentiaire. Calculs de la mission. * Sont inclus les sept établissements pour mineurs (EPM) déjà livrés en L importance du recours au secteur privé varie selon la nature des établissements pénitentiaires. D ici à 2012, à l achèvement du programme «13 200», 12,2% des maisons d arrêt seulement, mais 44,8% des centres de détention et 56,1% des centres pénitentiaires 2 seront gérées par un prestataire privé (cf. annexe I, au I.A.). 2. La part des dépenses de fonctionnement de l administration pénitentiaire consacrée aux loyers versés aux prestataires privés va logiquement augmenter d ici 2012 Les crédits de paiement consacrés au versement des loyers des prestataires privés sont recensés dans l action n 1 (pour les établissements en cours de construction en AOT-LOA ou en contrat de partenariat) et l action n 2 (gestion déléguée) du programme 107 dont le responsable de programme est le directeur de l administration pénitentiaire (cf. également annexe I, au I.B.). 2 Les maisons d arrêt accueillent les prévenus et les condamnés au reliquat de peine inférieur à 1 an, les centres de détention les condamnés présentant des perspectives favorables de réinsertion ; les centres pénitentiaires comprennent au moins deux quartiers à régime différent, par exemple maison d arrêt et centre de détention.10 - Rapport, page 4 - Les crédits de paiement consacrés à ces deux actions augmentent de 3,7% entre 2008 et 2009, pour atteindre M (sur un budget total du programme 107 de M en 2009). Tableau 3 : Crédits de paiement des actions n 1 et n 2 du programme 107 en 2008 et 2009 En Titre 2 Titre 3 Titre 5 Titre 6 FDP-ADP Total Total Total Evolution en % 5,8% 16,5% -20,5% 6,1% -15,5% 3,7% Source : Direction de l administration pénitentiaire et PLF La croissance du titre 3 s explique par la hausse de 60% des loyers versés aux prestataires entre 2008 et Cette hausse s explique notamment par la mise en place des crédits destinés à accompagner l ouverture des nouveaux établissements du programme «13 200», par la réévaluation de +3% des crédits consacrés à la gestion déléguée et par l intégration des frais de déplacement des personnels dans ces établissements 3. Tableau 4 : Part des loyers versés aux prestataires dans le titre 3 du programme 107 Part du titre 3 consacrée au loyer en Loyer gestion déléguée et Nc Loyer gestion déléguée crédits d'ouverture Nc Nc Loyer gestion déléguée établissements pour mineurs Nc Loyer gestion déléguée nouveaux marchés Nc Loyer AOT-LOA Loyer contrat de partenariat Total loyers prestataires privés Total titre Part loyers sur total titre 3 49,3% 67,7% - Source : PLF 2009, Mission gestion déléguée. La part de la dépense en titre 3 consacrée à la gestion externalisée augmente entre 2008 (49,3%) et 2009 (67,7%), et va encore s accroître d ici à 2012 avec la mise en service des établissements construits en contrat de partenariat ou en AOT-LOA, ainsi qu avec le transfert en gestion déléguée d établissements anciennement en gestion publique La hausse des loyers est corrélée à celle du nombre de personnes détenues Le tableau infra retrace l évolution des loyers versés aux gestionnaires délégués des établissements des programmes et 4 000entre 2002 et 2008 (cf. annexe I, au I.B.). Sur la période , le montant global du loyer versé augmente de 69,2% (passant de 85,02 M à 143,81 M ). Tableau 5 : Evolution des loyers versés au titre de la gestion déléguée entre 2002 et 2008 au titre des programmes «13 000» et «4 000» (en k ) Total Total , , , , , , , ,2 Evolution annuelle (%) - 22,2% 9,5% 10,9% 5,3% 4,2% 3,8% - Source : Direction de l administration pénitentiaire. Mission gestion déléguée. Calculs de la mission. 3 Cf. note n du 1 er décembre 2008 de la direction de l administration pénitentiaire. Cette réévaluation en base a été obtenue auprès de la direction du budget afin que l indexation de ces contrats ne soit plus financée par redéploiement de crédits de titre 3 initialement destinés aux établissements en gestion publique. 4 L administration pénitentiaire prévoit ainsi une enveloppe en AE de 1 441,38 M au titre du renouvellement du marché de gestion déléguée (source PLF 2009) qui s échelonnera sur une durée maximale de huit ans. Le nombre d établissements en gestion déléguée passera en effet de 34 (dont les 7 EPM) à 50 dans le futur marché «MGD-04» et avec l outre-mer.11 - Rapport, page 5 - Cela s explique par l application du coefficient de révision des prix prévu au contrat. Cet indice composite, fondé sur des agrégats (énergie, coût main d œuvre, etc.) différents des fonctions retenues au contrat (restauration, transport, hôtellerie, etc.), ne permet pas de savoir quelle fonction a connu la plus forte inflation. En outre la pondération de ces indices a été fixée initialement alors qu elle peut ne plus correspondre à l évolution réelle des coûts 5. Le montant du loyer progresse surtout sous l effet volume lié à l augmentation du nombre de détenus. L effet volume a plusieurs explications 6 : - le nombre de journées de détention facturées (JDF) augmente de +63,3% sur la période tant en raison de l ouverture d établissements du programme que de la croissance du nombre de détenus sur le parc du programme ; - au-delà d un taux de suroccupation fixé à 120%, la rémunération du prestataire privé est augmentée pour tenir compte des charges supplémentaires induites (cf. art. 39 du cahier des clauses administratives particulières CCAP -). Les établissements en gestion déléguée sont cependant en moyenne moins suroccupés que ceux en gestion publique : au 1 er juillet 2008, la gestion déléguée totalisait 31% des places mais 28% des détenus. L effet des avenants est en revanche négligeable puisque leur montant est inférieur à 2% du montant total du marché. Tableau 6 : Taux de croissance annuels moyens (TCAM) des loyers versés, de l indice de révision des prix et du nombre de journées de détention facturées (programmes «13 000» et «4 000») Période Etablissements du programme «13 000» et «4 000» TCAM des loyers TCAM du coefficient de révision prévu au contrat * TCAM journées de détention facturées ** 9,2% 2,32% 8,5% Source : Direction de l administration pénitentiaire Mission gestion déléguée calculs de la mission. * Les prix du marché sont révisables mensuellement par application d une formule faisant jouer plusieurs indices reflétant l évolution des prix des énergies, du coût de la main d œuvre, etc. (art. 41 du CCAP). ** Le paiement comprend une part fixe et une part variable, celle-ci étant calculée selon les journées de détention (JDD) effectuées dans l établissement (art 44), appelées «journées de détention facturées» (JDF). Les JDF sont obtenues en retranchant du nombre total de JDD du mois constaté par le greffe les hospitalisations, les chantiers extérieurs, les permissions de sortie, les semi-libertés et les placements sous surveillance électronique. B. L administration pénitentiaire a impulsé depuis fin 2006 une réorganisation positive du pilotage des prestataires privés, mais ce pilotage peut être encore amélioré et doit surtout être appliqué aux établissements en gestion publique 1. Le pilotage des prestataires de la gestion déléguée s est professionnalisé fin 2006 avec la mise en place d une unité spécialisée dans le suivi des contrats a) La mission gestion déléguée a permis de structurer le dialogue avec les prestataires privés et avec les échelons déconcentrés de l administration pénitentiaire La mission gestion déléguée (MGD) est une création récente puisqu elle a été mise en place à partir de décembre 2006 et a déployé son activité progressivement à mesure que ses effectifs s étoffaient (cf. annexe I, au II.B.). 5 La Cour des comptes signalait déjà cette situation dans son rapport 2006 «Garde et réinsertion : la gestion des prisons». 6 L impact sur la facturation n est pas proportionnel à l évolution du nombre de JDF car le paiement est décomposé en une partie fixe, indépendante de la population détenue, et une partie variable qui est comprise entre 60% et 75% du montant du loyer (le niveau de cette partie variable est différent selon les prestataires).12 - Rapport, page 6 - Chargée de superviser l exécution des actuels marchés de gestion déléguée, d organiser la passation des nouveaux marchés et d assurer l animation et la formation du réseau, la MGD s est imposée comme un interlocuteur reconnu. Sa création s est traduite par une impulsion nouvelle dans l animation du suivi de la gestion déléguée au travers de réunions régulières et du développement d outils de suivi de l activité (cf. infra). Avec le nouveau rôle confié aux directions interrégionales des services pénitentiaires (DISP) par la LOLF (les DISP sont responsables du BOP interrégional), l administration pénitentiaire a souhaité renforcer leur action en matière de suivi de la gestion déléguée. Les unités de suivi de la gestion déléguée (UGD) ont été instituées pour assurer un relais entre la MGD et les attachés des établissements chargés de la relation quotidienne avec les prestataires. b) Les nouveaux outils mis en œuvre depuis 2008 permettent d organiser un dialogue plus structuré et «objectivé» avec les professionnels La MGD a défini des outils normés et homogènes d une DISP à l autre pour faciliter la lecture et la comparaison des données. Ces outils sont de création récente (2008) et, pour certains d entre eux, encore non stabilisés (cf. infra). Parmi les principaux outils mis en place figurent : - la «grille» d indicateurs de la gestion déléguée : 39 indicateurs déclinés sur 8 activités (restauration, transport, etc.) renseignés par les attachés d établissement et transmis à la MGD via les UGD. De ces indicateurs résulte une synthèse mensuelle réalisée par la MGD, la «loupe», appréciée des différents échelons locaux pour sa lisibilité ; - le rapport mensuel d activité (RMA) renseigné chaque mois par le prestataire et devant servir de support au dialogue de gestion régulier avec l établissement. 2. Cette organisation, centrée sur la mise en œuvre contractuelle, ne porte pas de regard particulier sur l efficience de la gestion déléguée tandis que la gestion publique ne fait pas l objet d un suivi organisé Le suivi des prestataires est partagé entre la MGD pour l aspect contractuel et le bureau SD5 de l administration centrale, en charge de l évaluation, des achats et du contrôle de gestion pour l ensemble des établissements pénitentiaires, quel que soit leur mode de gestion. Les constats infra montrent cependant les déficiences actuelles du bureau SD5, principalement faute d une conception claire du rôle et de l utilité du contrôle de gestion pour le pilotage des établissements publics ou «privés» : - les travaux réalisés sont de portée limitée faute de méthodologie claire (cf. annexe I, au II.B), et la finalité et l usage fait de ces analyses des coûts pour le pilotage des moyens des établissements n apparaissent pas clairement ; - la MGD est privée d un outil consolidé d analyse des coûts des prestataires dont elle aurait meilleur usage dans sa relation avec les prestataires ; - l animation du réseau déconcentré est réduite et la diffusion d informations limitée.13 - Rapport, page 7 - a) La comparaison des coûts de la gestion déléguée et de la gestion publique est délicate faute d outil fiable Il n existe pas d outil commun permettant d apprécier la performance de chacun des deux modes de gestion. Les crédits des titres 2, 3 et 5 sont suivis par des bureaux différents et sur des applications différentes, pour certaines d une fiabilité relative, ce qui rend difficile tout exercice d agrégation 7. S agissant de la gestion déléguée, l administration pénitentiaire n a pas défini de «modèle» d imputation des coûts commun aux trois prestataires, qui utilisent donc des méthodes différentes, rendant difficile toute comparaison soit entre eux, soit avec la gestion publique (cf. infra au III.). Les ratios de coût produits par l administration pénitentiaire notamment pour la loi de finances trahissent ces incertitudes méthodologiques et s avèrent peu exploitables. Tableau 7 : Ratios de coût JDD sur la gestion déléguée produits par l administration pénitentiaire Coût direct partiel Coût comparé moyen Coût complet moyen Coût global moyen En 2007 en moyen* ** *** **** Coût JDD 68,49 43,8 64,59 68,49 Source : Administration pénitentiaire, bureau SD5. * Le coût direct partiel inclut le titre 3 (budget de l établissement + loyer versé au délégataire), le titre 2 et les frais de santé. ** Coûts moyen calculé en additionnant le titre 3 hors loyer versé au délégataire (soit la majeure partie du titre 3) au titre 2, divisé par le nombre de JDD. *** Le coût complet inclut le titre 2, le titre 3 (dont le loyer versé au délégataire), mais pas les crédits de maintenance du titre 5 ni les charges indirectes nées des frais des DISP. **** Malgré un nom différent, le coût global du marché reprend les mêmes éléments que le coût direct partiel moyen calculé par l administration pénitentiaire. La comparaison entre gestion déléguée et gestion publique est en outre difficile faute de référentiel commun. Un référentiel analytique des dépenses vient d être mis en place dans GEWEB, applicable en 2009 aux établissements en gestion publique. Toutefois, la ventilation entre 17 fonctions figurant dans ce référentiel ne correspond pas à la ventilation par fonction demandée aux prestataires privés (cantine, travail, maintenance, transport, restauration, etc.). Elle ne couvre de plus que le titre 3. b) La MGD et les UGD - dont le positionnement est encore flou - sont focalisées sur le suivi du contrat et n analysent pas l efficience de la gestion déléguée La MGD n est pas chargée d analyser l efficience des prestations mais de vérifier le respect par les prestataires de leurs obligations contractuelles. En outre, le rôle des UGD est encore flou faute de lettre de mission donnée à leurs responsables et de fiche de poste. Les outils développés («grille», RMA) sont très descriptifs de l activité, parfois très détaillés (39 indicateurs pour la «grille») et encore insuffisamment uniformisés. Le RMA repose sur l autocontrôle du prestataire et l absence d interface avec le système d information du gestionnaire délégué empêche de vérifier la fiabilité des données transmises. La nouvelle version du RMA est également critiquée pour son contenu peu adapté aux besoins des établissements (cf. annexe I, au II.B.). Aucune donnée d efficience (coût) n est renseignée. Enfin, les interlocuteurs rencontrés par la mission ont unanimement insisté sur un besoin de formation des attachés des établissements (dont la plupart ne peuvent pas se consacrer au suivi exclusif du prestataire dans la mesure où la gestion administrative de l établissement requiert beaucoup de leur temps) et des responsables d UGD, particulièrement dans le domaine juridique, pour assurer un suivi plus fin de l exécution du contrat. 7 Les crédits de titre 3 sont suivis dans l application GEWEB, fiabilisée en 2008 après un démarrage difficile en 2006, les crédits de titre 2 dans POEMS et les crédits de titre 5 sur un tableur Excel.14 - Rapport, page 8 - c) Le suivi des établissements en gestion publique est limité et n est pas orienté sur l efficience Faute d une réflexion sur la finalité du contrôle de gestion, aucune démarche coordonnée n est organisée, animée et mise en œuvre au niveau national pour suivre l efficience des établissements en gestion publique et la comparer avec la gestion déléguée. Pour certains des interlocuteurs rencontrés par la mission, les réactions des détenus constituent un bon moyen d alerte (rendant inutile un système «équivalent» à celui de la gestion déléguée). Le bureau SD5 et les services d audit interne (SAI) responsables du contrôle de gestion au niveau des DISP sont accaparés par la production de données d activité pour le compte des directions métiers. La gestion des établissements du parc classique est budgétaire, d ailleurs non consolidée (pas de budget global regroupant titres 2, 3, 5 par établissement), et marquée par une logique de reconduction des budgets via un déblocage en fin d année (le «dégel» budgétaire). Cette gestion n incite guère les responsables d établissement à optimiser leur gestion et les amène au contraire à dépenser rapidement en fin d année la dotation complémentaire. Sauf initiative ponctuelle émanant des DISP 8, le suivi des «coûts» est centré sur celui de la bonne exécution budgétaire. Enfin, l animation nationale des SAI des DISP est pour le moment fort limitée. La diffusion de données vers les DISP est tournée vers l activité 9. L information sur l efficience par le bureau SD5 reste ponctuelle 10 alors que lorsqu elle existe, elle peut être mise à profit par certaines DISP et certains établissements (DISP de Strasbourg, maison centrale de Saint-Maur) pour optimiser leurs achats en les régionalisant. Cette pratique de «régionalisation» (au niveau DISP) des achats se développe, pour pouvoir bénéficier d économies d échelles, en professionnalisant la fonction achats. La direction de l administration pénitentiaire a pris conscience de ces limites et a renforcé le bureau SD5 d un pôle contrôle de gestion chargé notamment de «l animation et du pilotage d un réseau de contrôleurs de gestion au sein des services déconcentrés, l identification et la diffusion des bonnes pratiques à l initiative des services déconcentrés et/ou des services de l administration centrale ( )» 11. Ces objectifs sont ambitieux au regard des moyens humains disponibles. Surtout, la lettre de mission ne précise pas la finalité poursuivie et l usage qui sera fait des données de coûts collectées par exemple dans le cadre du dialogue de gestion avec les établissements. 3. Les outils de suivi des prestataires doivent conserver une finalité opérationnelle, ce qui n est pas le cas du dispositif élaboré dans le cadre du contrat de partenariat La fonction «maintenance» assurée par le prestataire en gestion déléguée concentre les critiques des interlocuteurs rencontrés par la mission. Faute de compétence et d outils adaptés, la direction de l établissement est démunie pour apprécier la réalité et la qualité des prestations sur un sujet central pour l établissement. L adoption d un dispositif plus précis, décrivant les opérations à la charge du prestataire et permettant plus facilement à l administration d opérer un contrôle et de sanctionner les éventuels manquements, est donc un enjeu du futur marché. Toutefois celui-ci doit rester proportionné aux besoins et à la capacité de l administration à en faire usage. 8 La DISP de Strasbourg a ainsi fait réaliser un audit sur la consommation et les conditions d abonnement sur les fluides dans tous ses établissements, débouchant sur d économies environ. 9 Le «Tableau de bord» mensuel de l activité a bien été mis en place dans chaque DISP fin 2008, sur la base d un modèle normé au niveau national. Il retrace cependant l activité (nombre de JDD, violences, taux d occupation, etc.), sans visée sur son efficience, ni comparaison entre les DISP. 10 A l image du document «Analyse de la restauration 2007 établissements en gestion publique» diffusée en mai Cette analyse est ciblée sur la gestion publique sans comparaison avec la gestion déléguée. 11 Cf. lettre de mission du sous-directeur du fonctionnement et de l organisation des services déconcentrés à l adresse de l adjoint du chef de bureau SD5 en date du 5 novembre 2008.15 - Rapport, page 9 - Le dispositif imaginé dans le cadre du contrat de partenariat (cf. infra au III) est de ce point de vue peu adapté. En effet, son application est problématique (cf. annexe II au IV.D). Il comprend des indicateurs de performance et de contrôle de la qualité assortis de pénalités en cas de non-respect, récapitulés dans le programme d entretien maintenance et services (PEMS). Mais : - les objectifs ne sont pas toujours réalistes ou ne correspondent pas à un besoin de l administration pénitentiaire. Ainsi, un indicateur mesure le nombre de défaillances, local par local, des menuiseries intérieures et extérieures. La valeur à atteindre est l absence de défaillance sans aucune plage de tolérance prévue. Dans la pratique, une telle valeur s avère peu réaliste) ; - les indicateurs ne laissent pas de place à l acquisition de l expérience ou à l ajustement et leurs modalités pratiques d application ne sont pas toujours spécifiées ; - la capacité pratique de l administration pénitentiaire à constater les défauts est source d interrogation. Ainsi, l indicateur de «conformité fonctionnelle des installations» prévoit comme valeur de mesure le nombre d anomalies pour 20 m² de surface, avec une plage de tolérance de 20 anomalies. Compte tenu de la dimension des installations et du nombre de locaux, il sera difficile à l administration pénitentiaire de mesurer concrètement l atteinte de l indicateur. La finalité concrète d un tel indicateur devra également faire l objet d une discussion avec le partenaire (exemple : quel type d anomalies est vraiment problématique) ; - le mécanisme des pénalités est complexe dans son calcul et d un montant élevé. En outre, l absence de plage de tolérance ou le niveau exigé des indicateurs rend très probable la mise en œuvre des pénalités, sans lien toujours net avec la performance du prestataire. L administration pénitentiaire a tenu compte de ces imperfections et entend simplifier le dispositif pour le marché «MGD-04» qui entrera en application à partir de 2010.16 - Rapport, page 10 - II. LA GESTION DELEGUEE PRESENTE UN RAPPORT QUALITE-PRIX SATISFAISANT SAUF SUR LA MAINTENANCE, OU LES ETABLISSEMENTS NE SONT PAS NECESSAIREMENT MIEUX PRESERVES QU EN GESTION PUBLIQUE Dans la lettre de cadrage du 4 février 2009 décrivant le périmètre des investigations et la méthodologie suivie, la mission souhaitait, pour comparer la performance de la gestion publique et la gestion déléguée, calculer «le coût complet de chaque prestation (restauration, blanchisserie, etc.) ou, si les données sont insuffisantes, le coût direct propre à chaque prestation». Faute de système d information suffisamment robuste il n a cependant pas été possible de procéder à une analyse en coût complet. La détermination des coûts des DISP mais surtout de l administration centrale pouvant être directement rattachés à un mode de gestion, soulève en effet des difficultés méthodologiques, tant pour la masse salariale que pour les crédits de fonctionnement. Par ailleurs, que l on répartisse ces frais régionaux et nationaux en les divisant par le nombre d établissements ou par le nombre de journées de détention, ils pèseraient de manière identique sur les établissements et ne permettent pas d apprécier la performance d un établissement par rapport à un autre, qu il soit en gestion déléguée ou en gestion publique. C est pourquoi la mission a choisi de se concentrer principalement sur les dépenses susceptibles de réellement varier entre les deux modes de gestion : titre 2, titre 3 et titre 5. Ainsi, elle n a pas pris en compte les dépenses de santé, qui pèsent de manière indistincte entre les deux modes de gestion et a principalement travaillé sur la base de coûts directs partiels (partiels car n intégrant pas les charges des DISP, des SPIP et de l administration directement rattachables à un mode de gestion) : - un coût direct partiel en 2007 et en 2008 de chacun des modes de gestion rapporté à la place et à la journée de détention 12. Ce calcul a été réalisé : au niveau global, tous établissements confondus puis en ôtant les maisons centrales qui, par leur coût plus élevé que toute autre catégorie, biaisent l analyse en défaveur de la gestion publique ; au niveau d un échantillon d établissements visités par la mission afin de conforter les constats en fiabilisant les données. - un coût direct partiel public privé par fonction sur l échantillon, qui a permis de raisonner en hors taxes (HT) sur cinq établissements13 et de limiter en partie le biais décrit supra. Le rapport s attarde principalement sur deux fonctions : la maintenance, pour mesurer si le budget consacré se traduit par un écart sur la qualité du patrimoine selon le mode de gestion. Cela a supposé un retraitement important : la typologie et les définitions en matière de maintenance ne sont pas communes entre gestion déléguée et gestion publique, les crédits consacrés à la maintenance figurent en titre 3 (programmes régionaux de maintenance et d investissement et programmes régionaux de sécurité) comme en titre 5 ; 12 La mission a donc inclus l ensemble des dépenses budgétaires ne figurant pas toujours dans les différents calculs réalisés par le bureau SD5 : titre 2, titre 3 (facture réglée au prestataire incluse), titre 5 (et les dépenses «fléchées» du titre 3 sur le PMRI/PRS consacrées à la maintenance). Pour 2007, la mission a préféré s appuyer sur les données INDIA pour le titre 3, les données de GEWEB n étant pas suffisamment fiables et présentant trop de différences avec INDIA. Elle a ensuite déterminé un coût non par JDD mais par journée de détention facturée (JDF) pour la gestion déléguée car c est sur le JDF qu est établie la facturation par le prestataire, et par JDD réellement hébergée pour la gestion publique, i.e. hors des JDD placés sous surveillance électronique, JDD en semi-liberté, etc., afin de pouvoir comparer les deux modes de gestion. 13 Les données sont hors taxes pour les établissements en gestion déléguée de Maubeuge, Châteaudun et Aix-Luynes, ainsi que pour l établissement de Strasbourg en gestion publique, qui a élaboré ses données à partir des rubriques de comptes du plan comptable de l État (hors taxes). En revanche, les données transmises par l établissement sur le centre pénitentiaire de Laon incluent la taxe sur la valeur ajoutée car elles sont tirées de GEWEB.17 - Rapport, page 11 - le travail pénitentiaire. Cette activité économique est censée s équilibrer mais elle pèse en réalité sur les comptes des gestionnaires délégués. Les éléments d analyse développés infra portent sur le marché public de gestion déléguée actuel (27 établissements pour majeurs concernés) qui doit prendre fin le 31 décembre A. Malgré une base de comparaison défavorable, la gestion déléguée présente des coûts proches de ceux de la gestion publique L analyse présentée infra s effectue toutes taxes comprises (TTC) car l application budgétaire de l administration pénitentiaire, GEWEB, ne distingue pas la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur le prix des prestations payées en gestion publique. Elle ne permet donc pas de raisonner hors taxes - ce qui serait plus logique car la TVA n est pas une charge constitutive du prix de revient du prestataire-. Le périmètre de la comparaison est défavorable à la gestion déléguée : la part des prestations soumise à TVA est plus importante pour la gestion déléguée que pour la gestion publique. En outre, certains coûts propres à la gestion déléguée sont inclus car soit difficiles à isoler marge réalisée sur l activité, soit constitutifs du prix de revient de la prestation amortissement, impôts et autre taxes. Ces différences de périmètre défavorables doivent pondérer le constat d un surcoût de la gestion déléguée, qui n est d ailleurs pas systématique. 1. Le coût de la gestion déléguée avoisine celui de la gestion publique en tendance et sa hausse entre 2007 et 2008 s explique par un niveau d investissement élevé en 2008 Selon les données analysées, la gestion déléguée est plus chère de 5,9% en coût par JDD TTC que la gestion publique en 2008 mais moins élevée de 3,9% en Ces résultats doivent être cependant nuancés selon les DISP. Ainsi, en 2008, la gestion déléguée ressort à un coût par JDD TTC moins élevé dans les DISP de Bordeaux, Lyon, Marseille, Rennes et Toulouse. Tableau 8 : Coût par JDD gestion publique (GP) et gestion déléguée (GD) en 2007 et 2008 hors DOM Coût par JDD en Dijon Bordeaux Lille Lyon Marseille Paris Rennes Strasbourg Toulouse Total GP ,72 77,08 63,89 79,11 69,01 77,48 70,11 83,79 88,10 75,67 GD ,55 73,97 81,24 65,56 79,42 60,50 66,07 81,68 70,62 72,75 GP ,28 79,55 51,10 83,97 74,71 70,58 68,26 81,63 84,82 71,56 GD ,45 76,18 93,42 66,85 65,41 73,32 65,76 86,54 70,49 75,78 Source : Données administration pénitentiaire retraitées par la mission sur la base des JDD hébergées pour la gestion publique et des JDF pour la gestion déléguée (cf. annexe II pour les modes de calcul). Il s agit des coûts hors prise en comptes des frais des DISP et des SPIP. 14 Compte tenu de la fiabilité relative des données 2007, les résultats sur cette année doivent être interprétés avec prudence.18 - Rapport, page 12 - Graphique 9 : Coût par JDD gestion publique et gestion déléguée en 2007 et en , , , , , , , , ,00 0,00 Dijon Bordeaux Lille Lyon Marseille Paris Rennes Strasbourg Toulouse DOM Coût budgétaire moyen par place GP hors DISP SPIP Coût budgétaire moyen par place GD hors DISP SPIP Coût budgétaire moyen par JDD hébergés en GP hors DISP et SPIP Coût budgétaire moyen par JDDF en GD hors DISP et SPIP Source : Données administration pénitentiaire retraitées par la mission sur la base des JDD hébergées pour la gestion publique et des JDF pour la gestion déléguée, sans prise en compte des frais de DISP et des SPIP (DOM pour mémoire). Sur la période analysée, les deux modes de gestion présentent des coûts proches. L amplitude des écarts sur la période au sein de chaque DISP selon le mode de gestion souligne toutefois les limites de la comparaison, faute de données fiables et d historique suffisant. La hausse du coût de la gestion déléguée entre 2007 et 2008 s explique par la forte progression des dépenses d investissement (titre 5) effectuée sur les sites, qui passe de 3,58 M à 14,18 M soit +296% (le nombre de JDF augmente seulement de +3,6%). L inclusion des maisons centrales (MC) induit un biais défavorable pour la gestion publique, ces établissements ayant des coûts plus élevés (personnel surveillant plus nombreux, sécurité renforcée, etc.) et la gestion déléguée ne gérant pas de telle structure à la date de la mission. Le calcul hors MC renforce donc l avantage de la gestion publique : le coût par JDD est inférieur de 11% à celui de la gestion déléguée. Toutefois, ramené au coût par place, le constat s inverse : la gestion déléguée est -7,98% moins chère que la gestion publique hors MC. Tableau 10 : Ecart du coût JDD en 2008 entre gestion publique, avec et hors maisons centrales (MC), et gestion déléguée En Gestion publique avec MC Gestion publique hors MC Gestion déléguée Coût JDD (hors DISP et SPIP) 71,56 68,26 75,78 Ecart en % avec gestion déléguée -5,89% -11% - Coût par place (hors DISP et SPIP) , , ,34 Ecart en % avec gestion déléguée +10,51% +7,98% - Source : Données administration pénitentiaire retraitées par la mission. En moyenne, la gestion publique s avère plus coûteuse par place malgré un périmètre de comparaison favorable. Ce constat peut s expliquer aussi par la taille et l âge des établissements : les établissements pénitentiaires de plus de 50 ans (52% du total) sont tous en gestion publique. Par ailleurs, le nombre de places moyen est moins élevé en gestion publique qu en gestion déléguée, ce qui peut se traduire par des frais fixes plus importants par journée de détention.19 - Rapport, page En gestion déléguée, les économies générées sur la masse salariale et l investissement compensent en partie le surcoût sur les frais de fonctionnement La gestion déléguée compense le surcoût constaté en titre 3 (l établissement en gestion déléguée a un budget de fonctionnement auquel s additionne la facturation TTC versée au prestataire privé) par des économies réalisées sur le titre 2 et le titre 5. Ce raisonnement TTC pénalise le prestataire : la TVA sur la facture, majoritaire dans le titre 3, «gonfle» ce titre et explique le surcoût. Tableau 11 : Écart entre gestion publique et gestion déléguée sur le ratio dépenses par titre budgétaire rapportées au JDD en 2008 hors maisons centrales et hors DOM En Titre 3/JDD Titre 2/JDD Titre 5/JDD Total Moyenne gestion publique 12,34 52,91 3,01 68,26 Moyenne gestion déléguée 26,58 46,97 2,23 75,78 Ecart entre GD et GP en % +115,3% -11,2% -25,9% +11% Source : Données AP retraitées par la mission. Calcul réalisé hors DOM (ceux-ci ne comportant pas d établissement en gestion déléguée à la date de la mission) et hors frais DISP et SPIP. 3. L analyse sur échantillon confirme la proximité du coût des deux modes de gestion La mission a ajouté à l échantillon des établissements visités des établissements en gestion publique comparables. Cet échantillon offre l intérêt, d une part, de comparer des établissements d âge proche pour éviter les biais liés à l ancienneté et de pouvoir comparer les prestataires se partageant le marché de la gestion déléguée : GEPSA, IDEX et SIGES ; et, d autre part, de fiabiliser les données disponibles sur l entretien et la maintenance du bâti (titre 5 et titre 3 PRMI/PRS), en prenant une moyenne des dépenses sur la période Les coûts des deux modes de gestion calculés par la mission sur l échantillon sont proches : la gestion déléguée est moins coûteuse en 2007 que la gestion publique (-2,6%) mais plus chère de +1,2% en 2008, sans que ce surcoût soit systématique en 2008 pour tous les établissements en gestion déléguée. Tableau 12 : Coût par JDD hors taxes et hors frais DISP - SPIP sur l échantillon analysé par la mission Mode de gestion Etablissement 2007 en 2008 en A 60,41 56,24 B 60,93 56,91 Gestion publique (gestion publique) C 83,95 85,16 D 61,86 58,36 E 75,77 82,00 Moyenne 67,10 65,37 F 79,07 76,77 G 57,61 60,70 H 68,54 65,54 Gestion déléguée (gestion déléguée) I 67,87 69,35 J 60,57 63,08 Moyenne 65,38 66,15 Source : Données administration pénitentiaire retraitées par la mission. Pour 2007, les données INDIA sont utilisées pour le calcul du titre Les dépenses liées à des agrandissements, des créations de quartier ou des réparations dues à des dégâts exceptionnels (tempête) ont été exclues.20 - Rapport, page 14 - L explication réside là encore dans les variations de dépenses entre titres budgétaires. En moyenne, la gestion publique coûte plus cher en frais de personnel (titre 2) et en investissement (titre 5), la gestion déléguée en coût de fonctionnement (titre 3). Rappelons que le coût de la gestion déléguée inclut la marge du prestataire, les impôts, les amortissements et les charges sociales. Tableau 13 : Écart entre gestion publique et gestion déléguée sur le ratio titre budgétaire/jdd en 2008 En Titre 2/JDD Titre 3/JDD Titre 5/JDD Total Montant moyen gestion publique 51,29 12,55 1,53 65,37 Montant moyen gestion déléguée 39,35 26,20 0,61 66,16 Ecart entre gestion publique et gestion déléguée en % -23,3% 108,7% -60,4% 1,2% Source : Ecart sur les établissements du tableau 12. Données administration pénitentiaire retraitées par la mission. En coût par place, la gestion déléguée prend l avantage en 2007 comme en Ainsi, en 2008, le coût par place en gestion déléguée est inférieur de -19,7% à celui de la gestion publique (26 608,12 contre ,54 ). L intégration de la valeur nette comptable des investissements réalisés par les prestataires ne modifie pas l analyse, mais marginalement le coût par JDD moyen (66,46 au lieu de 66,16 pour la gestion déléguée). B. Le patrimoine immobilier n est pas en meilleur état qu en gestion publique, du fait de la qualité relativement médiocre de la prestation des opérateurs privés 1. Les obligations du prestataire en matière de maintenance sont peu précises La maintenance au titre du marché de gestion déléguée des 27 établissements pour la période est définie à l article 21 du cahier des clauses techniques particulières (CCTP). Le CCTP pose les obligations du prestataire en matière de maintenance de manière très générale 16. Celuici distingue maintenances «préventive» et «corrective». Cependant, les définitions renvoient à des obligations peu précises pour le prestataire 17, tant sur le contenu que le niveau de maintenance attendu. En outre, ces définitions ne se comparent pas à celles en vigueur pour la gestion publique, avec une classification sur cinq niveaux de maintenance (le niveau 5 comprenant le gros entretien). Mais le contrat de gestion déléguée ne se réfère pas à cette échelle de maintenance, qui est en outre peu usitée au niveau local pour le parc classique. 16 Article 25 : «La maintenance et l entretien sont à la charge du cocontractant qui doit maintenir ou rétablir tout bien, rentrant dans le champ d application, dans son état initial de conservation, de fonctionnement ou de performances conforme aux spécificités d exploitation ou de fonctionnement des établissements pénitentiaires et des spécifications techniques du marché de conception, construction et d aménagement (annexe XXI des C.C.A.P. et C.C.T.P.). La maintenance, de nature préventive ou corrective, doit répondre en tout temps et en tout lieu aux exigences de fonctionnement des établissements pénitentiaires avec le souci permanent d assurer la continuité du service public pénitentiaire». 17 Ainsi l article 33 du CCTP prévoit que : «La maintenance préventive a pour but de maintenir les niveaux de performances des matériels, équipements et installations techniques afin de réduire les risques de panne ( ). L entretien comprend : - l entretien courant ou petit entretien avec des opérations élémentaires de courte durée et peu coûteuses ; - le gros entretien pour des opérations de remise à niveau pouvant aller jusqu au remplacement partiel ou complet d équipements, de réfection ou reconstruction d ouvrage». Montrer encore
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