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Timestamp: 2019-06-27 02:57:25
Document Index: 8005900

Matched Legal Cases: ['artículo 394', 'artículo 65', 'artículo 16', 'artículo 22', 'artículo 82', 'artículo 82', 'artículo 82', 'artículo 319', 'artículo 82', 'artículo 82', 'artículo 82', 'artículo 82', 'artículo 4', 'artículo 72', 'artículo 17', 'artículo 136', 'artículo 117', 'artículo 72', 'artículo 141', 'artículo 141', 'artículo 17', 'artículo 24', 'artículo 394', 'artículo 82', 'artículo 139']

STS, 27 de Octubre de 2011 - Jurisprudencia - VLEX 333635994
Número de Recurso: 5494/2009
La Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima 02 por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, ha pronunciado la presente sentencia en el recurso de casación núm. 5494/2009, interpuesto por el Procurador D. Javier Ungría López en nombre y representación de Dª María Rosario y de D. Carlos Miguel , contra la sentencia dictada el 22 de julio de 2009 por la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas en el recurso de apelación núm. 16/09, promovido contra la sentencia de 12 de diciembre de 2008 , dictada en primera instancia por la Sección de Enjuiciamiento de dicho Tribunal de Cuentas (Departamento 2º), que resolvió el procedimiento de reintegro por alcance nº C- 167/00.
Han sido partes recurridas las representaciones procesales de D. Camilo y D. Faustino y ha emitido el oportuno dictamen el Ministerio Fiscal.
PRIMERO .- La Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas (Departamento Tercero), en el procedimiento de reintegro por alcance nº C-167/00, el 12 de diciembre de 2008 dictó sentencia con el siguiente fallo: "PRIMERO-Desestimar las demandas presentadas por DOÑA María Rosario y DON Carlos Miguel contra DON Camilo y DON Faustino , Alcalde y Secretario- Interventor, respectivamente, del Ayuntamiento de Los Alcázares, al considerar que no se ha producido un alcance en los fondos de la mencionada Corporación. SEGUNDO. Imponer a condena en costas a los demandantes, a tenor de lo establecido en el artículo 394 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , al haber sido rechazadas todas sus pretensiones."
SEGUNDO .- Contra la citada sentencia interpusieron recurso de apelación ante la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, Dª María Rosario y DON Carlos Miguel solicitando la revocación de la sentencia de instancia.
Con fecha 22 de julio de 2009 la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, en el recurso de apelación nº 16/09, dictó sentencia con el siguiente FALLO: "Desestimar los recursos de Apelación deducidos por las representaciones procesales de DOÑA María Rosario y de DON Carlos Miguel contra la Sentencia dictada en primera instancia, el 12 de diciembre de 2008 , en el procedimiento de reintegro por alcance C-167/00 , cuya Sentencia se confirma en su integridad. Con expresa condena en las costas de la presente apelación a los recurrentes."
TERCERO .- Notificada dicha sentencia a las partes, por el Procurador D. Javier Ungría López, en nombre y representación de Dª María Rosario y de DON Carlos Miguel se preparó recurso de casación, que fue acordado por providencia de 18 de septiembre de 2009 y se emplazó a las partes a fin de que comparecieran ante esta Sala a hacer uso de su derecho, habiéndose formalizado el recurso de casación ante esta Sala con fecha 10 de noviembre de 2009.
CUARTO .- Mediante Providencia de 11 de noviembre de 2009, la Sección Primera de esta Sala acordó tener por interpuesto el recurso y por personado y parte al Ministerio Fiscal y al Procurador D. Roberto Granizo Palomeque en nombre y representación de D. Camilo , remitiendo las actuaciones a la Sección Séptima 02.
QUINTO .- En el recurso de casación se han personado como parte recurrida:
En escrito de 30 de marzo de 2010, el Ministerio Fiscal se opuso al recurso de DOÑA María Rosario y DON Carlos Miguel .
Con fecha 20 de mayo de 2010, el Procurador D. Roberto Granizo Palomeque, en nombre y representación de D. Camilo , presentó escrito de oposición al recurso de casación.
Finalmente, el 14 de junio de 2011, el Procurador D. Pablo Oterino Menéndez, en nombre y representación de D. Faustino , presentó escrito de oposición al recurso solicitando su desestimación por carecer de fundamento.
SEXTO .- Cumplidas las prescripciones legales se señaló para votación y fallo, la audiencia del día 26 de octubre de 2011, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.
PRIMERO .- El objeto del recurso de casación se concreta en determinar si se estima el recurso de casación interpuesto por Por Dª María Rosario y D. Carlos Miguel contra la sentencia de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas nº 18/2009, de 22 de julio, que en grado de apelación confirmó la sentencia dictada el 12 de diciembre de 2008 por la Sección de Enjuiciamiento de dicho Tribunal en procedimiento de reintegro por alcance que desestimó las demandas presentadas por DOÑA María Rosario y DON Carlos Miguel contra DON Camilo y DON Faustino , Alcalde y Secretario- Interventor, respectivamente, del Ayuntamiento de Los Alcázares (Murcia), al considerar que no se había producido un alcance en los fondos de la mencionada Corporación.
SEGUNDO .- Para examinar la cuestión planteada procede partir del análisis de los siguientes antecedentes:
En la sentencia de la Sección de Enjuiciamiento (Departamento 3º) del Tribunal de Cuentas de 12 de diciembre de 2008 (procedimiento de reintegro nº C 167/00-0) se consideraron hechos probados no alterados por la sentencia de apelación los siguientes:
"PRIMERO. Con fecha 12 de abril de 1996 se celebró sesión extraordinaria del Pleno de la Corporación del Ayuntamiento de Los Alcázares, (folios 814 y ss. del procedimiento).
En el acta de dicho pleno consta que en el punto XI del orden del día, denominado CATÁLOGO DE PUESTOS DE TRABAJO Y MODIFICACIÓN DEL RÉGIMEN RETRIBUTIVO QUE AFECTA AL PERSONAL FUNCIONARIO-LABORAL FIJO DE ESTE AYUNTAMIENTO', se sometió a votación y aprobación, si procedía, la siguiente propuesta:
1- Aprobar el Catálogo de Puestos de Trabajo con la modificación del Régimen Retributivo anteriormente detallado.
2- Que a partir del día 1 de Abril de 1996 se aplique, con carácter provisional, el nuevo Régimen Retributivo a aquel personal que mediante Decreto así lo determine el Alcalde.
Los presentes acuerdos surtirán efectos hasta tanto no se produzca requerimiento alguno destinado a suspender o anular su eficacia, ya sea por órgano judicial o el competente de la Administración del Estado o Autonómica.
Sometida a votación la propuesta, se aprobó con el resultado de seis votos a favor y cuatro en contra.
SEGUNDO. La Delegación del Gobierno en Murcia remitió, con fecha 10 de mayo de 1996, escrito al Ayuntamiento de Los Alcázares en el que se le comunicaba los siguientes extremos:
"Recibido en este Centro, con fecha 22 de abril de 1996, copia del Acta de la sesión celebrada el día 12 de abril de 1996, por el Ayuntamiento Pleno de Los Alcázares, donde su punto XI, dice "Catálogo del puesto de trabajo y modificación del Régimen retributivo que afecta al personal funcionario-laboral fijo de este Ayuntamiento" y analizada la posible legalidad o ilegalidad del acuerdo de dicha acta, esta Delegación del Gobierno acuerda lo siguiente:
Que de conformidad con lo previsto en el artículo 65 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, de 2 de abril de 1985 , se le requiere para que anule dicho acuerdo del punto XI, dentro del plazo legal, en base a las siguientes consideraciones:
Se aprueba por el Ayuntamiento el Catálogo de puestos de trabajo que viene a modificar el régimen retributivo mediante el complemento específico conforme el detalle que se expresa en el acta, lo que implica una modificación del mismo superior al tres y medio por ciento (3,5 %), de incremento salarial previsto en el articulo cuarto del Real Decreto-Ley 12/1995, de 28 de diciembre , por lo que la modificación de dicho régimen retributivo es nula de Pleno Derecho.
En este sentido son de citar las siguientes Sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo.
-El Tribunal Constitucional en Sentencia 63/86 y 96/90 y los Autos del mismo 815 858/85 y 731/86 , establecen de una manera indubitada la competencia del Estado para dirigir la actividad económica general que prevé el articulo 149.1.13 de la Constitución, pues se trata de una medida dirigida a contener la expansión de uno de los componentes del gasto público.
-El Tribunal Supremo, en Sentencias de la Sala Tercera, de 15 de febrero de 1991 y 17 de Mayo del mismo año vuelven a insistir en el problema del incremento global de funcionarios locales que no pueden rebasar los límites fijados anualmente por la Ley de Presupuestos del Estado. Lo que le comunico para su conocimiento y efectos procedentes". (folios 845 y 846 del procedimiento).
TERCERO. En el punto IX de la sesión ordinaria celebrada por el Pleno de la Corporación Municipal el día 6 de junio de 1996 (folios 837 y ss del procedimiento) se acordó con el voto favorable de todos los miembros que legalmente la integraban anular el acuerdo recogido en el punto XI del acta de la sesión celebrada el 12 de abril de 1996 "CATÁLOGO DE PUESTOS DE TRABAJO Y MODIFICACIÓN DEL RÉGIMEN RETRIBUTIVO QUE AFECTA AL PERSONAL FUNCIONARIO-LABORAL FIJO DE ESTE AYUNTAMIENTO".
CUARTO. En la misma sesión del día 6 de junio de 1996 se dio cuenta de la propuesta de la Alcaldía relativa a un nuevo catálogo de puestos de trabajo (punto X del acta, folios 846 y 847 del procedimiento) en la que literalmente se recogía lo siguiente:
Visto que el Ayuntamiento no dispone de un diseño organizativo amparado en un Catálogo de Puestos de Trabajo.
Vista la necesidad legal y organizativa de que el Ayuntamiento disponga de un Catálogo de Puestos de Trabajo, en que sustentar su modelo organizativo y a través del cual acometer la resolución de las disfunciones estructurales actuales, consecuencia de la juventud de nuestro Ayuntamiento y la inexistencia de un Catálogo de Puestos de Trabajo.
Vista la Memoria del Teniente de Alcalde de Interior, que consta en el expediente, sobre el Catálogo de Puestos de Trabajo, en la que se contienen los problemas organizativos actuales y las soluciones que se pretenden a través de la aplicación del Catálogo.
Visto que el Catálogo de Puestos de Trabajo permite adecuar las funciones que realiza el personal del Ayuntamiento al puesto de trabajo que desempeña, distinguiendo con nitidez entre la plaza de plantilla y el puesto efectivo al que se adscribe a cada empleado.
CONSIDERANDO: Que el Catalogo de Puestos de Trabajo ha sido negociado con los representantes sindicales, en aplicación de lo dispuesto en el art. 32 d de la Ley 9/1987, de 12 de mayo. Que el Catálogo de Puestos de Trabajo contiene las prescripciones del artículo 16 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , y demás normas concordantes.
CONSIDERANDO lo dispuesto en el RO. 861/1986, de 25 de abril y artículo 22.2. y) de a Ley 7/1985, de 2 de abril .
Propongo al Pleno, para su aprobación si procede, la adopción del siguiente acuerdo:
- Aprobar el Catálogo de Puestos de Trabajo del Ayuntamiento de Los Alcázares, con el contenido que figura en anexo, que será efectivo desde el día 1 de junio de 1996.
- Que por el gobierno municipal se elabore un proyecto de Reglamento de Provisión de Puestos, que permita efectuar las adscripciones definitivas, suprimiendo las de carácter provisional que realice la Alcaldía-Presidencia.
- Que por la Secretaría del Ayuntamiento se disponga la realización, en su caso, de cuantos trámites sean precisos, para la efectiva vigencia de lo acordado".
El Pleno de la corporación, con el voto favorable de los once miembros que la integraban, acordó aprobar la propuesta de la Alcaldía-Presidencia en su integridad literal.
Obra en el procedimiento como documento 5, aportado con la contestación remitida por el Ayuntamiento de Los Alcázares al requerimiento del Delegado Instructor con fecha de entrada 20 de febrero de 2002, dentro de las actuaciones previas, folios 449 y ss. como, "Propuesta De Acuerdo" con el mismo contenido anteriormente relatado al que se adjunta un listado con el titulo de "Catálogo de Puestos de Trabajo 1996. Ayuntamiento de Los Alcázares", este listado aparece firmado, además de por el Concejal de personal por varios representantes sindicales. A este listado se adjunta una explicación de los campos varios de la R.P.T. y en el referido al campo VIII, complemento específico se hace constar lo siguiente: Indica la cuantía anual del complemento especifico, las condiciones generales que atribuye este complemento, para cada puesto de trabajo son: Especial dificultad Técnica. Especial dedicación. Incompatibilidad. Responsabilidad. Peligrosidad o penosidad. Estos documentos se encuentran diligenciados, con fecha 11 de junio de 2000, con la indicación de ser copia auténtica del original obrante en la Secretaría del Ayuntamiento de Los Alcázares.
Corroborando lo anterior, en la primera intervención de DOÑA María Rosario en el Pleno extraordinario del Ayuntamiento de los Alcázares. celebrado el 10 de marzo de 2004, obrante al folio 1.184 y ss, del procedimiento se transcribe lo siguiente:
Se anula ese acuerdo y lo que el Partido Popular aprueba es: "Aprobar el catálogo de puesto de trabajo del Ayuntamiento de Los Alcázares con el contenido que figura en Anexo que será efectivo desde el día 1 de junio de 1996. Que por el gobierno municipal se elabore un proyecto de Reglamento de Provisión de Puestos que permita efectuar las adscripciones suprimiendo las de carácter provisional que haya realizado la Alcaldía-Presidencia.
Que por la secretaría del Ayuntamiento se disponga la realización de cuantos trámites sean precisos para la efectiva vigencia de lo acordado"
"Eso ocurre el día 6 de junio de 1996 y a ese acuerdo del Pleno al que el Secretario de la Corporación no hace ningún informe en sentido de que pueda ser contrario a derecho, el Partido Popular no tiene ningún problema en aprobarlo".
Esta documentación ha sido adjuntada a la contestación reconvencional por la propia representación de la SRA. María Rosario .
A mayor abundamiento, en el Acta de la Sesión Ordinaria, celebrada por el Pleno de la Corporación el día 7 de febrero de 2002, obrante dentro de las actuaciones previas, folios 449 y ss. como documento 3 aportado a la contestación remitida por el Ayuntamiento de los Alcázares a requerimiento del Delegado Instructor, con fecha de entrada de 20 de febrero de 2002, se recoge lo siguiente:
"Por su parte, el Sr. Hilario en funciones de Portavoz del Partido Popular manifiesta que en su día como Presidente del P.P. se personó en el Tribunal de Cuentas pero tan solo para tomar conocimiento de los hechos denunciados y que una vez que tuvo conocimiento de los dos primeros pronunciamientos: Abogacía del Estado -15 de febrero de 2000- y Tribunal Superior de Justicia -15 de mayo de 2000- sobre la inexistencia de responsabilidad, ahí se debieron terminar -es lo que pienso- las denuncias asumiendo los pronunciamientos sobre la inexistencia de responsabilidad; además como integrante del Partido Popular en la sesión en la que se sometió a aprobación la propuesta de recompensar a través del Complemento Específico superiores funciones y responsabilidades, lo hicimos votando favorablemente porque entendimos que era justo retribuir a los trabajadores y que la propuesta se ajustaba a Derecho, ya que de no haber sido así habríamos votado en contra y no habríamos retirado el recurso contra el Capítulo 1 del Presupuesto para el Ejercicio 1996 en el que se contemplaban el reconocimiento de compensaciones económicas en el Complemento Especifico como consecuencia de superiores tareas y mayores responsabilidades; mi grupo -PP.- cuando votamos a favor lo hicimos formalmente y no encuentro justificación de las denuncias".
QUINTO. Con fecha 25 de junio de 1996, DON Camilo , Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Los Alcázares, resolvió adscribir, con carácter provisional, a los puestos de trabajo y con el régimen retributivo aprobado al personal funcionario y laboral fijo que se contemplaba en la relación que se adjunta a la resolución. Obra en el procedimiento como documento 7 aportado a la contestación remitida por el Ayuntamiento de los Alcázares al requerimiento del Delegado Instructor, con fecha de entrada 20 de febrero de 2002, folios 449 y ss. dentro de las actuaciones previas "Resolución de Alcaldía" con el mismo contenido anteriormente relatado al que se adjunta un listado de los puestos de trabajo, la identificación de las personas que los desempeñan y los distintos conceptos que integran la retribución mensual. Estos documentos se encuentran diligenciados con la indicación de ser copia auténtica del original obrante en la Secretaría del Ayuntamiento de Los Alcázares.
SEXTO. El Secretario-Interventor del Ayuntamiento de Los Alcázares DON Faustino emitió el 27 de marzo de 1996 un informe en el que, entre otras cuestiones se decía lo siguiente, (folios 483 y ss. del procedimiento):
Constitucionalidad de la limitación -3,5%- fijada por la legalidad vigente para 1996.
La constitucionalidad de la limitación (fijada en el 3,5%) por los arts. 18.2, 19 y 20 de la Ley de Presupuestos , que supone una restricción colectiva ha sido ya declarada por las Sentencias del Tribunal Constitucional 63/86 y 96/90 y los Autos del mismo Tribunal 815/85 , 858/85 y 731/86 , al fundamentarse en la competencia del Estado para dirigir la actividad económica general que prevé el art. 149.1.13 de la Constitución, pues se trata de una medida dirigida a contener la expansión de uno de los componentes del gasto público, no afectando tal restricción de las posibilidades de negociación de las condiciones de trabajo.
Una recientemente publicada Sentencia de la Sala 3 del Tribunal Supremo, de fecha 15 de febrero de 1991 (Arz. 1261) ha vuelto a poner de manifiesto el problema del incremento global de los funcionarios locales condicionado a no rebasar los límites fijados anualmente por las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
Dicha Sentencia desestima el recurso de un Ayuntamiento y ratifica la nulidad de un acuerdo del mismo que, incrementaba el conjunto de Retribuciones íntegras de su personal en un 21 por 100, por encima del límite del 4 por l00 que el art. 28.2.c) de la Ley de Presupuestos autorizaba se aplicase al personal de las Corporaciones Locales no sometido a la Legislación laboral, en relación con lo dispuesto en los artículos 90.1 y 2, y 93 de la Ley 7/1985, de 2 de abril. Reguladora de las Bases de Régimen Local y 154 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local.
Alegaba el Ayuntamiento recurrente que las reivindicaciones de los funcionarios no suponían un coste excesivo para el Municipio y que el acuerdo adoptado era válido en términos de justicia social.
No obstante, el Tribunal Supremo entiende que este argumento, de mera oportunidad, no puede ser compartido en una materia que se encuentra estrictamente reglada y cuyos términos apenas si ofrecen dudas de interpretación.
Otra Sentencia posterior de la misma Sala 3ª, de fecha 17 de mayo de 1991 (Arz. 4114), mantiene la misma doctrina al anular otro acuerdo de un Ayuntamiento sobre fijación salarial a los funcionarios con aumento del 7 por 100 por sobrepasar el tope legal del 5 por 100 establecido para el correspondiente ejercicio.
Por la Delegación del Gobierno mediante escrito -de fecha 5 de febrero de 1996, registro de entrada 816- se comunica a este Ayuntamiento que "Por la Dirección General de Función Pública, Ministerio para las Administraciones Públicas, se está efectuando un seguimiento de los Convenios Colectivos, Acuerdos o Pactos de las Corporaciones Locales en materia retributiva, para verificar su adecuación a los preceptos de la Ley 41/1994, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado ; materia que tiene carácter de normas básicas y por tanto de obligado cumplimiento para todas las Administraciones Públicas."
Ha quedado probado, y así se reconoció en la demanda interpuesta por la SRA. María Rosario que este informe fue leído en el Pleno, a solicitud del Partido Popular, e incorporado al acta del mismo (folio 114 del procedimiento)."
TERCERO .- La sentencia recurrida, dictada por la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas el 22 de julio de 2009, desestimó el recurso de apelación interpuesto por Dª María Rosario y DON Carlos Miguel , conteniendo los siguientes pronunciamientos sustanciales a los efectos de este recurso: " Desestimar los recursos de Apelación deducidos por las representaciones procesales de DOÑA María Rosario y de DON Carlos Miguel contra la Sentencia dictada en primera instancia, el 12 de diciembre de 2008 , en el procedimiento de reintegro por alcance C-167/OO, cuya Sentencia se confirma en su integridad. Con expresa condena en las costas de la presente apelación a los recurrentes."
CUARTO .- El recurso de casación formulado por Dª María Rosario y DON Carlos Miguel contiene siete motivos que de forma extractada, son los siguientes:
1) Al amparo del artículo 82.1.3º de la Ley 7/1988, de 5 de abril , que regula el funcionamiento del Tribunal de Cuentas, por incongruencia omisiva respecto de los motivos de apelación planteados a la Sala de Justicia. El motivo se fundamenta en la vulneración de los artículos 24.1 CE, 465.4 y 218 Ley 1/2000 .
2) Al amparo del artículo 82.1.3º de la Ley 7/1988, de 5 de abril , que regula el funcionamiento del Tribunal de Cuentas, por incongruencia extra petita y se invocan como vulnerados los artículos 24.1 de la CE y 218.1 LEC.
3) Al amparo del artículo 82.1.4 de la Ley 7/1988, de 5 de abril , que regula el funcionamiento del Tribunal de Cuentas, por error en la valoración de la prueba documental incorporada a las actuaciones, en relación con el artículo 319.2 de la Ley 1/2000, por inexistencia de dos catálogos diferentes en los respectivos Plenos del Ayuntamiento de 12 de abril y 6 de junio de 1996 y por inexistencia de una reclasificación de puestos de trabajo..
4) Al amparo del artículo 82.1.4º de la Ley 7/1988, de 5 de abril , que regula el funcionamiento del Tribunal de Cuentas, por error al apreciarse por la Sala de instancia un desistimiento como obstativo para el pronunciamiento sobre la legalidad de la reclasificación operada.
5) Al amparo del artículo 82.1.5º de la Ley 7/1988, de 5 de abril , que regula el funcionamiento del Tribunal de Cuentas, por infracción del art. 72.1 de la citada Ley en relación con la existencia de un alcance subrayando el error en la aplicación de la norma que establece la excepción al límite presupuestario: arts. 23.3.b) de la Ley 30/84 y 4 del Real Decreto 861/86 y el error por inaplicación del concepto de alcance.
6) Al amparo del artículo 82.1.5º de la Ley 7/1988, de 5 de abril , que regula el funcionamiento del Tribunal de Cuentas, en cuanto a la determinación de la responsabilidad contable por alcance, por infracción de las normas sobre competencia y responsabilidad.
7) Al amparo del artículo 82.1.3º de la Ley 7/1988, de 5 de abril , que regula el funcionamiento del Tribunal de Cuentas, por infracción del art. 24.1 CE , y de los arts 218.2 y 394.1 LEC , por existencia de serias dudas sobre imposición de costas.
QUINTO .- Las partes recurridas se opusieron al recurso de casación en los términos siguientes y de modo extractado:
En escrito de 30 de marzo de 2010, el Ministerio Fiscal se opuso al recurso de DOÑA María Rosario y DON Carlos Miguel argumentando, en cuanto al motivo primero, la inexistencia de efectiva indefensión, en cuanto al motivo segundo, la inexistencia de incongruencia pues ni la primera sentencia ni la de apelación se han apartado de la causa de pedir. Respecto del motivo tercero, porque lo que plantean los recurrentes es una nueva apreciación global de la prueba practicada en base a los documentos que invoca, constituidos básicamente por el catalogo de puestos de trabajo de 6 de junio de 1996, posibilidad excluida en casación. El motivo cuarto es rechazado por el Ministerio Fiscal porque no se indican los documentos que obrantes en el procedimiento acrediten el error en la valoración de la prueba dado que la simple referencia a los documentos 21 a 24 de la contestación de D. Faustino no cumple tal exigencia. El motivo quinto porque no se ha producido un alcance en los fondos públicos. El motivo sexto porque la Administración Local aprobó una Relación de Puestos de Trabajo asignando una cuantía retributiva a cada uno de ellos sin que ello suponga alcance de los fondos públicos y además, ni el Alcalde ni el Secretario Interventor irrogaron perjuicio alguno a los caudales públicos ni infringieron norma contable alguna. Finalmente, en cuanto al motivo séptimo porque no se aprecian razones que justifiquen el apartamiento del criterio general de vencimiento en materia de costas.
Con fecha 20 de mayo de 2010, el Procurador D. Roberto Granizo Palomeque, en nombre y representación de D. Camilo , presentó escrito de oposición al recurso poniendo de manifiesto que, en realidad, procedería su inadmisión, porque se ha configurado este como si fuera una tercera instancia. En cualquier caso, solicita la desestimación total del recurso, y en cuanto al primer motivo, se opone porque ni se pidió aclaración de sentencia ni se hizo uso del mecanismo del art. 215.2 LEC para salvar la supuesta incongruencia. Respecto del segundo porque la incongruencia sería de la primera sentencia y no de la segunda y además, la justificación se desprendía de la documental obrante en autos. Respecto de los motivos 3º y 4º porque pretenden revisar la valoración de la prueba y, además de los documentos que invocan los recurrentes no se deduce un error en aquella. En cuanto a los motivos 5º y 6º se cita como infringido el límite legal al incremento retributivo del 3,5% a pesar de que la propia norma establece una excepción que es la aplicada por las dos sentencias a los supuestos de reclasificación de puestos de trabajo. Concluye por ello que no existe alcance en los caudales o efectos públicos y en cuanto a las costas, que no hay razones para alterar el criterio objetivo del vencimiento.
El 14 de junio de 2011, el Procurador D. Pablo Oterino Menéndez, en nombre y representación de D. Faustino , presentó escrito de oposición al recurso solicitando su desestimación por carecer de fundamento. En cuanto al motivo primero porque ni se formuló propuesta de indefensión ni se pidió aclaración de sentencia ni que se completara esta y además porque es preciso distinguir la pretensión de las alegaciones resolviéndose en la sentencia en cuanto a aquella. Respecto del segundo porque desde el inicio quedó acreditada la inexistencia de responsabilidad contable. En cuanto a los motivos tercero y cuarto porque se prescinde de la valoración conjunta de la prueba que hace la sentencia recurrida. Se opone asimismo esta parte a los motivos quinto y sexto porque se basan en un relato fáctico hecho a medida por los recurrentes diferente al declarado probado por la sentencia. Finalmente, en cuanto al motivo séptimo por resultar procedente la condena en costas.
SEXTO .- Expuestas sintéticamente las posiciones de las partes vamos a analizar los distintos motivos del recurso.
Así, en el primer motivo se denuncia que la sentencia recurrida no ha dado respuesta a los motivos de apelación que le fueron sometidos por la actora Dª María Rosario a excepción del quinto en el que se denunciaba la incongruencia extra petitum y el noveno, subsidiario, de error en la imposición de las costas en primera instancia al no apreciar dudas de hecho o de derecho y a la totalidad de los motivos formulados por el Sr. Carlos Miguel . Precisan los recurrentes que al haber sido cometida la infracción en la sentencia no ha sido posible su denuncia en la instancia.
Para examinar este motivo partimos del análisis del recurso de apelación de la Sra María Rosario en el que se formulaban nueve motivos. En los cuatro primeros se denuncia el error en la valoración de la prueba a partir de las declaraciones de los demandados Sres Camilo y Faustino , Alcalde y Secretario Interventor del Ayuntamiento de Los Alcázares (Murcia) y del análisis de los acuerdos del Pleno municipal de 12 de abril y 6 de junio de 1996. El quinto se refiere a la incongruencia extra petitum de la sentencia apelada al acoger una excepción a la aplicación de la norma presupuestaria ( la modificación del sistema retributivo se hizo para adecuarlo a las responsabilidades desempeñadas por los funcionarios porque desarrollaban funciones de categoría superior) no alegada por las partes demandadas. El sexto alude al error de enjuiciamiento en la aplicación del artículo 4 de la Ley 30/84 y la consiguiente infracción del art. 4 del Real Decreto Ley 12/1995. El séptimo y octavo entienden que hay error de enjuiciamiento al existir alcance de caudales o efectos públicos y responsabilidad contable de los demandados en su condición de Alcalde y Secretario Interventor y, finalmente, el noveno denuncia la improcedencia de la condena en costas.
Alegada la existencia de incongruencia omisiva, con independencia de que no se solicitó complemento alguno de la sentencia de conformidad con lo dispuesto en el art. 215.2 de la LEC , hemos de partir de la doctrina de esta Sala acerca del citado vicio de la sentencia. Así, en la sentencia de 1 de marzo de 2011 rec. 2199/07 hemos expuesto que "como señala el Tribunal Constitucional en sentencia 146/2004, de 13 de septiembre , que se refiere a la 83/2004 , de 10 de mayo , se" ha definido el vicio de incongruencia omisiva o ex silentio como un "desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones, concediendo más o menos, o cosa distinta de lo pedido" ( SSTC 136/1998, de 29 de junio , y 29/1999, de 8 de marzo ), que entraña una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva siempre y cuando esa desviación "sea de tal naturaleza que suponga una sustancial modificación de los términos por los que discurra la controversia procesal" ( SSTC 215/1999, de 29 de noviembre , y 5/2001, de 15 de enero ). La incongruencia omisiva o ex silentio, que aquí particularmente importa, se produce cuando "el órgano judicial deja sin respuesta alguna de las cuestiones planteadas por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita, cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución, pues la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva no exige una respuesta explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen como fundamento de la pretensión, pudiendo ser suficiente a los fines del derecho fundamental invocado, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global o genérica a las alegaciones formuladas por las partes que fundamente la respuesta a la pretensión deducida, aun cuando se omita una respuesta singular a cada una de las alegaciones concretas no sustanciales" ( SSTC 124/2000, de 16 de mayo , 186/2002, de 14 de octubre , y 6/2003, de 20 de enero ).En el mismo sentido la sentencia de esta Sala de 20 de enero de 1998 establece que en relación con la incongruencia omisiva se han de ponderar las circunstancias singulares para inferir si el silencio respecto de alguna pretensión ejercitada debe ser razonablemente interpretado como desestimación implícita o tácita de aquélla ( Sentencia de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 1993 y 5 de febrero de 1994, y Sentencias del Tribunal Constitucional 161/93 , 280/93 y 378/93 ). (S. 25-9-2000 citada por la parte que a su vez se refiere a las SSTC 175/90 , 163/92 y 226/92 )."
Para determinar si el pronunciamiento de la sentencia recurrida se ajusta a dicha doctrina hemos de examinar, en primer lugar, como responde a las pretensiones ante ella suscitadas, y así resulta que explica lo siguiente: "b) Argumentan también los recurrentes, aunque de manera dispersa y desordenada, un conjunto de motivos para fundamentar su pretensión en esta segunda instancia, que denominan «errores de enjuiciamiento» (ver, en especial, las alegaciones tercera, sexta, séptima, octava y novena, del recurso de DOÑA María Rosario , folios 1673 a 1718 de la pieza principal). Así, los recurrentes, bajo esta denominación, van desgranando una serie de argumentaciones jurídicas tendentes, en esencia, a demostrar la existencia de un supuesto de alcance de caudales o efectos públicos en la Corporación Municipal de Los Alcázares.
Alteración de la «causa petendí», al acoger la sentencia impugnada una excepción a la aplicación de las normas presupuestarias que ni siquiera fue alegada por las partes demandadas."
La sentencia recurrida tras cuestionar (folio 15) la técnica empleada en el recurso de apelación consistente en reproducir la argumentación jurídica empleada en la primera instancia bajo la cobertura formal de la existencia de errores en la valoración de la prueba y errores de enjuiciamiento resalta que "La única cuestión que plantearon los actores públicos en su escrito de demanda, y que se reproduce en esta apelación, es si el Pleno de la Corporación Municipal de Los Alcázares de 6 de junio de 1996, cuando aprobó un nuevo catálogo de puestos de trabajo, o el entonces Alcalde DON Camilo cuando, el día 25 siguiente, basándose en el acuerdo anterior, adscribió con carácter provisional a funcionarios y personal laboral fijo de dicha Corporación a determinados puestos de trabajo, incurrieron en algún supuesto de responsabilidad contable de los que entiende esta jurisdicción. A ello debemos atenernos en lo sucesivo."
En segundo lugar, si examinamos el suplico de las demandas de los ahora recurrentes vemos como efectivamente, esa pretensión es la ejercitada y a la que se da respuesta en la sentencia recurrida, con independencia de que al hacerlo no se responda específicamente a todas y cada una de las alegaciones o argumentos en los que aquella se funda pues, como recuerda la sentencia de 24 de febrero de 2011 rec. 3692/06 "los argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre las pretensiones, sino que requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No así sucede con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso.
Por consiguiente, para determinar si existe incongruencia en una sentencia es preciso confrontar su parte dispositiva con el objeto del proceso, delimitado por sus elementos subjetivos (partes), y objetivos (causa de pedir y petitum); de manera que la adecuación debe extenderse tanto a la petición, como a los hechos y motivos de la pretensión, sin perjuicio de que, en virtud del principio iura novit curia, el órgano judicial no haya de quedar sujeto, en el razonamiento jurídico que le sirve de motivación para el fallo, a las alegaciones de las partes, pudiendo basar sus decisiones en fundamentos jurídicos distintos."
Pues bien, prueba de la corrección de la sentencia recurrida es que para dar una respuesta congruente a los recursos de apelación y a la vista del planteamiento de estos la sentencia afirma que "para la recta decisión de las cuestiones planteadas en el presente recurso, seguiremos en el análisis nuestro propio criterio expositivo, comprendiendo todos los temas expuestos, no sólo en la propia Sentencia apelada y en los distintos escritos de apelación y de oposición a la misma, sino también cuestiones aducidas en el proceso de instancia, en aplicación de la doctrina del Tribunal Constitucional, de la que es exponente la Sentencia 3/1996, de 15 de enero , de que «en nuestro sistema procesal la segunda instancia se configura, con algunas salvedades, como una "revisio prioris instantiae" en la que el Tribunal Superior u órgano "ad quem" tiene plena competencia para revisar todo lo actuado por el juzgador de instancia, tanto en lo que afecta a los hechos ("quaestio facti"). como en lo relativo a las cuestiones jurídicas oportunamente deducidas ("quaestio iuris") y para comprobar sí la Sentencia recurrida se ajusta o no a las normas procesales ;' sustantivas que eran aplicables al caso; y todo ello con dos limitaciones: a) la prohibición de la 'reformatio in peius"; y b) la imposibilidad de entrar a conocer sobre aquellos extremos que hayan sido consentidos por no haber sido objeto de impugnación ("tantum devolutum quantum apellatum")» (ver Auto del Tribunal constitucional 315/1994 ).
En consecuencia, la sentencia enjuició la pretensión formulada dentro de los límites de la congruencia al examinar las cuestiones planteadas y la debida correlección entre la demanda y la respuesta en la resolución impugnada, por lo que ha de desestimarse este primer motivo.
SEPTIMO .- La doctrina invocada en el precedente motivo nos permite examinar el motivo segundo en el que se denuncia también un vicio de incongruencia por infracción de los arts 218.1 LEC y 24.1 CE argumentando los recurrentes que la sentencia de primera instancia justificaba la subida del complemento específico por encima de los límites del art. 4 del Real Decreto Ley 12/1995, de 28 de diciembre "para adecuarla a las responsabilidades desempeñadas por sus funcionarios" pues "desarrollaban funciones de categoría superior". Se argumenta que este alegato no fue invocado por los demandados en el momento procesal oportuno.
En este punto, la sentencia recurrida, advierte que va a seguir su propio criterio expositivo y que va a tener en cuenta incluso las cuestiones aducidas en la instancia y lo cierto es que existen documentos en la demanda que reflejan esa justificación antes ya de que pudieran invocarla los Sres Faustino y Camilo en sus escritos de contestación a la demanda de 30 y 31 de mayo de 2005. Así, dice la sentencia "En el primer acta de liquidación provisional, celebrada el 17 de octubre de 2000, el Delegado Instructor recogió las alegaciones efectuadas por el Alcalde frente al escrito de denuncia anónima en el que se le imputaba la comisión de un delito que el denunciante calificaba de prevaricación y de desobediencia a la autoridad. En ellas se justificaba la necesidad de aprobar un catálogo de puestos de trabajo para la adecuación de las retribuciones asignadas a cada puesto desempeñado, de tal forma que guardasen relación con el contenido de especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, peligrosidad o penosidad, es decir, utilizando los mismos parámetros contenidos en las disposiciones para justificar la adecuación de las retribuciones complementarias a cada puesto de trabajo, y se resaltaba que el municipio había pasado de una población de 15000 habitantes de hecho a 140.000 en temporada alta, por lo que era imprescindible e. indemorable aprobar un Catálogo de Puestos de Trabajo para la adecuación de las retribuciones asignadas con la actividad efectivamente realizada.
También en el acta de la sesión extraordinaria celebrada el 12 de abril de 1996, por el pleno del Ayuntamiento de Los Alcázares, se recoge en el punto XI la explicación dada por el Concejal Sr. Víctor en la que se demuestra que lo que siempre se pretendió por el Pleno de la Corporación fue lograr una adecuación retributiva en función de la realización de unas tareas de nivel superior, aludiendo a los mismos conceptos empleados por la normativa para justificar las retribuciones complementarias, como son los de especial dificultad técnica, responsabilidad o penosidad."
El motivo, por tanto, carece de fundamento, pues con independencia de que se alegase o no en su momento, la Sala de Justicia al revisar en apelación tanto los hechos como las cuestiones jurídicas que se derivan de estos se basó para fundar su fallo desestimatorio del recurso en los propios documentos obrantes en las actuaciones.
OCTAVO .- El examen de los motivos tercero y cuarto pueden abordarse conjuntamente pues ambos se formalizan al amparo del art. 82.1.4º de la Ley de Funcionamiento , por "error evidente en la apreciación de la prueba basado en documentos que obren en el procedimiento, que demuestren la equivocación del órgano del Tribunal sin resultar contradichos por otros elementos de prueba".
En cuanto al motivo tercero, el error estaría, a juicio de los recurrentes, en la inexistencia, como afirma la sentencia, de dos catálogos de naturaleza diferente aprobados por el Pleno de la corporación el 12 de abril y el segundo el 6 de junio de 1996 y en la inexistencia de una reclasificación de puestos de trabajo para justificar el incremento del complemento específico. En opinión de los recurrentes, el segundo catálogo tiene la misma naturaleza que el primero y solo pretende amparar una subida encubierta de las retribuciones de los empleados municipales.
Este motivo casacional que es específico y peculiar del recurso de casación en materia contable, exige que se trate de un error "evidente", basado en documentos que obren en el procedimiento, que deben mencionarse específicamente, y de cuyo examen se deduzca la equivocación del juzgador.
Por tanto, según la reiterada doctrina de esta Sala (por todas, sentencias de 2 de noviembre de 2005 -rec. 1945/2000 - 2 de julio de 2004 -rec. 8924/1999 - y 19 de julio de 2010- rec. 817/2009 -) no puede pretenderse de la Sala un nuevo análisis de la prueba, y los documentos en que se apoye el recurrente para formularlo han de ser contundentes e indubitados, de manera que es preciso que las afirmaciones o negaciones sentadas por el juzgador estén en abierta contradicción con documentos que, por sí mismos y sin acudir a deducciones, interpretaciones o hipótesis, evidencien lo contrario de lo afirmado o negado en la sentencia recurrida y, por ello, la equivocación ha de ser apreciable a la simple vista del documento o documentos que se señalen, de manera que pueda constatarse fácilmente, sin necesidad de acudir a nuevas apreciaciones de la prueba, y mucho menos a otra apreciación global de la misma, a través de una revisión total.
En el caso examinado, con independencia de que los documentos citados no ponen de manifiesto, por sí mismos, error alguno, lo cierto es que tampoco reflejan la existencia de dos catálogos de puestos de trabajo con idéntica naturaleza como sostienen los recurrentes. El acuerdo de 12 de abril de 1996 lo que acordó fue un incremento lineal del complemento específico superior al límite legal establecido en la Ley de Presupuestos y de ahí el requerimiento de la Delegación del Gobierno para su anulación, atendido en el Pleno de 6 de junio. En cambio, en el Acuerdo de 6 de junio se aprueba por unanimidad el catálogo de puestos de trabajo con el contenido que figura en el Anexo y efectividad desde el 1 de junio de 1996 y se faculta al Alcalde a realizar adscripciones provisionales de personas a los diferentes puestos y ello, entretanto se elabora un Reglamento de Provisión de Puestos que permita efectuar las adscripciones definitivas suprimiendo las provisionales que realice la Alcaldía. Tales adscripciones provisionales se realizaron mediante Resolución de la Alcaldía de 25 de junio de 1996 en ejecución del acuerdo Plenario de 6 de junio anterior.
Por otro lado, los citados documentos tampoco tendrían eficacia suficiente para poner de manifiesto la equivocación del Tribunal porque aunque se acreditase que los dos catálogos tienen, como sostiene la parte recurrente, la misma naturaleza, la responsabilidad contable que se pretende solo se podría declarar si previamente se hubiera declarado ilegal la reclasificación operada por medio de la aprobación del Catálogo de Puestos de trabajo lo que resultaba competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En consecuencia no puede hablarse por ello de error sobre la apreciación de la naturaleza de los dos catálogos de puestos de trabajo, al haber sido aprobado el segundo previa negociación con las organizaciones sindicales y con la unanimidad del Pleno de la Corporación reuniendo los requisitos del art. 16 de la Ley 30/84 en cuanto a la denominación y características de los puestos de trabajo revelando así una diferencia cualitativa con el primero.
Lo expuesto conduce a la desestimación del motivo tercero.
NOVENO .- En cuanto al motivo cuarto, éste cuestiona la siguiente afirmación de la Sala de Justicia " los recurrentes, una vez interpuesto el pertinente recurso (contra la aprobación del nuevo Catálogo de Puestos de Trabajo), desistieron del mismo". Sostienen los recurrentes que, como se desprende de los documentos 21 a 24 de la contestación de D. Faustino el acto administrativo al que se refiere el recurso contencioso administrativo posteriormente desistido no es la reclasificación sino "el acuerdo plenario de 26 de febrero de 1996 por el que tras desestimar la reclamación presentada por el Grupo Municipal Popular al cual pertenecemos se aprobó definitivamente el Presupuesto Municipal para el ejercicio 1996" y porque "el Sr. Carlos Miguel no pudo desistir al no ser parte recurrente pues no participó como Concejal de los Plenos de 12 de abril y 6 de junio de 1996".
El error en esa cuestión no altera el razonamiento de la sentencia recurrida ya que la Sra María Rosario sí era concejal en esos dos Plenos y pudo impugnar el catalogo de puestos de trabajo. Es verdad que lo impugnado en vía contencioso administrativa por la Sra María Rosario no fue el catálogo de puestos de trabajo sino el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Los Alcázares de 26 de febrero de 1996 aprobatorio del Presupuesto Municipal de 1996 pero en él se contemplaba un incremento de la masa salarial superior al 3,5% previsto en el Real Decreto Ley 12/1995 , queriendo destacar la sentencia recurrida la contradicción que supone recurrir inicialmente el presupuesto, desistiendo después y afirmar la existencia de un alcance por fijar unas retribuciones que superan ese límite, por lo que también resulta rechazable este motivo.
DECIMO .- En el Motivo Quinto, al amparo del art. 82.1.5º de la LFTCU , y por infracción de las normas de la Constitución y del resto del Ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las pretensiones de las partes, se denuncia la vulneración del art. 72.1 de la misma ley y la doctrina establecida sobre el concepto de alcance en relación con el art. 4 del Real Decreto Ley 12/1995, de 28 de diciembre , art. 23.3.b) de la Ley 30/1984 y art. 4.2 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril , por el que se establece el régimen de las retribuciones, señalándose que hay un error en la aplicación de la norma que establece la excepción al límite presupuestario y también un error por la inaplicación del concepto de alcance.
Sobre este punto, ha de recordarse que el artículo 72.1 de la Ley 7/88, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas dispone que "1. A efectos de esta Ley se entenderá por alcance el saldo deudor injustificado de una cuenta o, en términos generales, la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deban rendir las personas que tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, ostenten o no la condición de cuentadantes ante el Tribunal de Cuentas."
La sentencia recurrida no infringe dicho precepto pues no cuestiona el concepto de alcance ni, en consecuencia, quienes serían sus responsables sino que niega la existencia de un daño para los fondos públicos, pues el daño tendría lugar si los Tribunales del Orden contencioso hubieran declarado que la reclasificación operada en virtud del catálogo de puestos de trabajo aprobado en la sesión plenaria de 6 de junio de 1996 era contraria a la legalidad o bien si se apreciase, al menos, que dicha reclasificación hubiera omitido alguno de los trámites esenciales para su aprobación en cuyo caso el Tribunal de Cuentas podría entrar a conocer del asunto como cuestión prejudicial. Sin embargo, al haberse negociado la reclasificación de puestos con las organizaciones sindicales del Ayuntamiento de Los Alcázares, aprobado por unanimidad del Pleno de la Corporación y reunir aquella los requisitos del art. 16 de la Ley 30/1984 , hay una presunción de legalidad que solo podría destruirse mediante el oportuno recurso contencioso administrativo que no se produjo.
Tales razones son compartidas por esta Sala pues ha de recordarse que la propia Ley 7/1988, art. 49.2 , excluye de la jurisdicción del Tribunal de Cuentas el enjuiciamientos de los asuntos atribuidos al conocimiento del orden jurisdiccional contencioso administrativo, sin perjuicio de la competencia por razón de prejudicialidad a que se refiere el artículo 17.2 de la misma.
UNDECIMO .- En efecto, una línea jurisprudencial que se inicia con la STS de 13 de diciembre de 1999 (cas. 329/1994 ) y continúa con la sentencia de 28 de marzo de 2006 (cas. 5580/2003 ) ha considerado que «el artículo 136 CE alude, al referirse al Tribunal de Cuentas, a las dos funciones de este órgano de relevancia constitucional: la fiscalizadora y la jurisdiccional. Y, utilizando términos del Tribunal Constitucional, mientras en aquélla el Tribunal de Cuentas es supremo pero no único, en ésta es único pero no supremo ( STC 187/1988, de 17 de octubre ), ya que sus resoluciones son susceptibles de los recursos de casación y revisión ante este Alto Tribunal en los términos establecidos en su legislación específica (arts. 49 Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, LO 2/1982, de 12 de mayo y 80 y ss. de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, Ley 7/1988, de 5 de abril )».
Pues bien, dicha función jurisdiccional del Tribunal de Cuentas referida a la responsabilidad contable, ha de ser interpretada restrictivamente y dentro de los justos límites para poder hacerla compatible con la unidad y exclusividad en el ejercicio de la jurisdicción que reconoce el artículo 117 CE . Por ello se le atribuye, el conocimiento de las pretensiones de responsabilidad que se deduzcan contra quienes teniendo a su cargo el manejo de caudales públicos e interviniendo dolo, culpa o negligencia grave originan menoscabos en los mismos a consecuencia de acciones u omisiones contrarias a las leyes reguladoras del régimen presupuestario y de contabilidad aplicada a las Entidades del sector público o a las personas o entidades beneficiarias o perceptoras de subvenciones, créditos, avales u otras ayudas provenientes de dicho sector. Y están excluidos del enjuiciamiento contable: a) Los asuntos atribuidos al Tribunal Constitucional. b) Los atribuidos a los Jurisdicción Contencioso-administrativa. c) Los hechos constitutivos de delito o falta. d) Las cuestiones de índole civil, laboral o de otra naturaleza encomendadas al conocimiento de los órganos del Poder Judicial (art. 49 LFTCu ). El referido enjuiciamiento contable está configurado como una actividad de naturaleza jurisdiccional; la LOTCu le califica como jurisdicción propia del TCu (art. 15.1 ), atribuyéndole las notas de "necesaria e improrrogable, exclusiva y plena". Pero en el bien entendido de que la actividad de dicho Tribunal consiste en aplicar la norma jurídica al acto contable, emitiendo un juicio sobre su adecuación a ella y declarando, en consecuencia, si existe o no responsabilidad del funcionario, absolviéndole o condenándole y, en esta última hipótesis ejecutando su decisión. Y todo ello a través de un procedimiento regulado en el Título V LFTCu, en el que se diseñan los elementos subjetivos, objetivos y formales que caracterizan el proceso.
En definitiva, lo que corresponde al Tribunal de Cuentas es la exigencia de la responsabilidad contable a través de los procedimientos de reintegro por alcance y de juicio de cuentas que no se articulan como procesos impugnatorios de una decisión administrativa previa, sino que se ejerce directamente sobre las cuentas, alcances y cancelaciones de fianzas (art. 15 LOTCu ). En modo alguno, ejerce una jurisdicción revisora de la conformidad a Derecho de disposiciones y actos de las Administraciones públicas que corresponde a los órganos de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (art. 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 1.1 LJ), como es el supuesto de que se trata".
Por otra parte, no debe olvidarse que este Tribunal, de los artículos 38.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Cuentas (LOTCu) y 49.1 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LFTCu), ha extraído lo que denomina elementos calificadores de la responsabilidad contable, enumerados, entre otras, sentencia de 6 de octubre de 2004 (rec. cas. núm. 7557/1999 ) y en la posterior sentencia del Tribunal Supremo ( STS) de 8 de noviembre de 2006 (rec. cas. núm. 4048/2001 ). Según ellas puede calificarse una responsabilidad como contable teniendo en cuenta que:
Pueden incidir en responsabilidad contable quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos -art. 2 b) -.
No toda acción u omisión contraria a la Ley que produzca menoscabo de caudales o efectos públicos, realizada por quien está encargado legalmente de su manejo, será suficiente para generar responsabilidad contable, ya que se requerirá, además, que resulte o se desprenda de las cuentas, en sentido amplio, que deben rendir todos aquellos que recauden, intervengan, administren, custodien, manejen o utilicen bienes, caudales o efectos públicos -art. 15.1 -.
La infracción legal ha de referirse a las obligaciones impuestas por las Leyes reguladoras de la Contabilidad Pública o, lo que es lo mismo, de la Ley General Presupuestaria y las correspondientes Leyes de Presupuestos, en orden al manejo de los tan repetidos caudales y efectos.
La acción u omisión contraria a la Ley Contable y generadora del perjuicio a los fondos públicos ha de estar marcada por una nota de subjetividad y acotada, por consiguiente, en los presupuestos de dolo, culpa o negligencia grave, con distintas modulaciones en lo que a la gravedad de la culpa se refiere, según se trate de responsabilidad contable directa o subsidiaria, requisito este último que deriva del art. 140 de la Ley General Presupuestaria en relación con el art. 41 de la Ley Orgánica 2/1982 .
Por último, es de obligada referencia la producción de un daño efectivo, individualizado con relación a determinados caudales o efectos y económicamente evaluable y que exista una relación de causalidad entre el daño efectivamente producido y la acción u omisión de referencia".
En definitiva, la responsabilidad contable es una responsabilidad patrimonial o, más concretamente, una subespecie de la responsabilidad civil, en que pueden incurrir quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, consistente en la obligación de indemnizar los daños y perjuicios causados.
También ha de rechazarse la denuncia del error en la aplicación de la norma que establece la excepción al límite presupuestario. Sostiene el recurrente que no se ha examinado la modificación del complemento específico a la casi totalidad del personal laboral y funcionario del Ayuntamiento de Los Alcázares en relación con la normativa que lo regula, arts. 23.3.b) de la Ley 30/1984, y 4º del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril por el que se establece el régimen de las retribuciones de los funcionarios de Administración Local, y no se ha hecho porque, no es competencia del Tribunal de Cuentas examinar la legalidad del Catálogo y la reclasificación de puestos, lo que impide, asimismo, apreciar el error por inaplicación del artículo 72.1 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas .
Tales razonamientos impiden que prospere el motivo quinto del recurso de casación.
DUODÉCIMO .- En el motivo sexto, al amparo del art. 82.1.5º de la LFTCu , se denuncia la infracción de los artículos 38.1 y 42.1 de la L.O. 2/1982, de 12 de mayo , artículo 141.1 apartados a) y c) del Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria que determinan la responsabilidad contable por alcance, en relación con los artículos 2 .b), 15 y 17 de la L.O citada y 49.1 de la Ley de Funcionamiento que atribuye el enjuiciamiento de las pretensiones de declaración de responsabilidad contable y condena a la reparación de los correspondientes daños y perjuicios al Tribunal de Cuentas.
Este motivo se desglosa en un primer submotivo que denuncia la infracción de las normas que determinan la competencia de la jurisdicción contable. Argumentan los recurrentes que la "Sala de Apelación no puede alegar que la declaración de responsabilidad exige una previa declaración de ilicitud del acto administrativo de recatalogación que le está vedada por cuanto su jurisdicción se extendería, precisamente por ser cuestión prejudicial a resolver previamente sobre la conformidad de aquel con el ordenamiento jurídico. Pero es que además, tal cuestión prejudicial no existe por cuanto lo que debería haber enjuiciado el Tribunal es la adecuación de la subida salarial a la normativa presupuestaria citada, sin que sea preciso en tal función, examinar la ilicitud administrativa del acto por el cual se pretendió dar causa a la Resolución de Alcaldía de 25 de junio de 1996 y las órdenes de pago, que se residencia en el punto X del orden del día del Pleno de la Corporación de 6 de junio de 1996".
El art. 38.1 establece la responsabilidad del que por acción u omisión origine el menoscabo de los caudales o efectos públicos y el art. 42 la responsabilidad directa de quienes hayan ejecutado los hechos y sin embargo, la sentencia recurrida no infringe dicho precepto pues no cuestiona el concepto de alcance ni, en consecuencia, quienes serían sus responsables sino que niega la existencia de un daño para los fondos públicos.
El artículo 141.1 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria de 1988 , aplicable por razones temporales, tipificaba como infracciones en sus apartados a) y c).
Comprometer gastos y ordenar pagos sin crédito suficiente para realizarlos o con infracción de lo dispuesto en la presente Ley o en la de Presupuestos que sea aplicable.
Como se deduce de los arts 143 y 144 de dicha Ley solo en el caso de la infracción a) la responsabilidad será exigida por el Tribunal de Cuentas mediante el oportuno procedimiento de reintegro por alcance. En el segundo, la responsabilidad será exigida en expediente administrativo instruido al interesado por lo que su revisión sería competencia del orden contencioso administrativo.
Respecto de la cita de los arts 2.b), 15 y 17 de la L.O 2/1982 y 49.1 de la Ley de Funcionamiento, el primero atribuye al Tribunal de Cuentas el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos. Los artículos 15 y 17 definen el ámbito de la Jurisdicción contable y su extensión al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales, salvo las de carácter penal, que constituyan elemento previo necesario para la declaración de responsabilidad contable y estén con ella relacionadas directamente. Y el art. 49.1 de la Ley de funcionamiento define asimismo el ámbito de la jurisdicción contable.
La cita de las normas antes transcritas lo que pone de manifiesto es que, en realidad, lo que plantea el submotivo es un defecto en el ejercicio de la jurisdicción del Tribunal de Cuentas que, debería haber sido canalizado al amparo del art. 82.1.1 de la LFTCu y no del art. 82.1.5º .
En cualquier caso, la sentencia se pronuncia sobre la infracción del Real Decreto Ley 12/1995 sobre Medidas Urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera rechazando aquella al entender que el nuevo catálogo de puestos de trabajo presenta diferente naturaleza jurídica que el primero. Lo que quiere decir con ello es que la reclasificación operada, al menos aparentemente (pues su fiscalización corresponde a la Jurisdicción contencioso administrativa) justificaba el incremento retributivo a tenor de lo dispuesto en el art. 19.1.a) de la Ley 41/1994 de PGE para 1994 pues el incremento del 3,5% es según dicho precepto "sin perjuicio, en su caso, de la adecuación de estas últimas cuando sea necesario para asegurar que las asignadas a cada puesto de trabajo guarden la relación procedente con el contenido de especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, peligrosidad o penosidad del mismo." Es decir, la reclasificación adecuó los distintos puestos de trabajo a la realidad de las funciones desempeñadas por sus titulares lo que justificaba un incremento que amparaba el precepto citado y no se advierte vulneración de las normas sobre competencia de la jurisdicción contable.
DECIMOTERCERO .- En el segundo submotivo del sexto, sostienen los recurrentes que la sentencia recurrida infringe la doctrina que establece los requisitos de la responsabilidad contable. Tras exponer los requisitos de esta tal y como los recoge la sentencia de esta Sala de 6 de octubre de 2004 rec. 7557/1999 consideran que la sentencia recurrida innova estos al exigir la previa declaración de ilegalidad por la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la " reclasificación operada en el Ayuntamiento de Los Alcázares o que la misma se efectuara "prescindiendo de los requisitos y trámites esenciales" y argumentan que se prescinde del examen previo, como cuestiones prejudiciales amparadas por el artículo 17.2 de la LOTC , de la infracción de los límites establecidos en la norma presupuestaria y de los requisitos materiales y formales establecidos como excepción a su aplicación.
La sentencia recurrida en su Fundamento de Derecho Duodécimo recoge la doctrina elaborada por el Tribunal de Cuentas para que una conducta sea constitutiva de responsabilidad contable, doctrina que coincide con la expuesta por los recurrentes. El problema, por tanto, no está ahí, pues la doctrina sobre la responsabilidad contable no se ha infringido sino en lo que se entiende por cuestión prejudicial. Para los recurrentes tendría esa naturaleza el catálogo de puestos de trabajo y la reclasificación de puestos de trabajo, como cuestión previa cuyo análisis por el Tribunal de Cuentas permitiría su confrontación con la norma presupuestaria aplicable.
Sin embargo, tanto el catálogo de puestos de trabajo como la reclasificación efectuada son actos administrativos dictados por la entidad local en el ejercicio de su potestad organizativa y de racionalización de sus efectivos con sujeción a normas del derecho administrativo y sometidos por ello al control de los tribunales del orden contencioso administrativo y prueba de ello es que la Sra María Rosario impugnó en su momento los presupuestos municipales de 1996 ante la Jurisdicción contencioso administrativa.
En la medida que actos administrativos sujetos a la Jurisdicción contencioso administrativa tanto el catálogo como la reclasificación debieron ser impugnados, en su caso, ante aquella como se desprende del art. 16.2 de la L.O. 2/1982 del T.Cu. y 49.2 de la L.F.T.Cu. y no haberlo hecho en su momento, no legitima para reabrir el debate sobre la legalidad de esos actos que quedaron firmes al no haber sido discutidos.
Llegados a este punto, el planteamiento de los recurrentes implicaría que si el Tribunal de Cuentas enjuiciase esos actos como cuestión prejudicial a los efectos de la responsabilidad contable y declarase hipotéticamente la del Alcalde y la del Secretario Interventor, esa decisión, que tal como indica el art. 17.3 de la L.O. 2/1982 "no producirá efectos fuera del ámbito de la Jurisdicción contable" llevaría al absurdo de que tanto el catálogo de puestos de trabajo como la reclasificación de estos quedaron firmes al no haber sido impugnados ante la Jurisdicción contencioso administrativa y, sin embargo, habrían de reputarse ilegales para declarar la responsabilidad contable únicamente del Alcalde y del Secretario Interventor, no así la de la totalidad de miembros que integraban el Pleno de la Corporación que fueron los que dictaron aquellos actos. Esta circunstancia explica que no puede el Tribunal de Cuentas examinar con carácter prejudicial aquellos actos por venir atribuidos al orden jurisdiccional contencioso administrativo siendo correcto el criterio expresado por la sentencia recurrida, por lo que procede la desestimación del motivo.
DECIMOCUARTO .- En suma, en el presente caso, la responsabilidad contable se pretende exigir por el detrimento que los recurrentes estiman sufrido en el presupuesto municipal tras la decisión del Pleno de la Corporación de aprobar un catálogo de puestos de trabajo y proceder a una reclasificación de estos, que supuso un incremento retributivo superior al límite legal imputando la responsabilidad contable al Alcalde y al Secretario interventor siendo así que fue aprobada por unanimidad del Pleno de la Corporación.
Sin embargo, no cabe apreciar la existencia de tal responsabilidad contable si no se demuestra que el catálogo y la reclasificación fueron ilegales pues el gasto es ejecución de esos actos que la jurisdicción contable no puede revisar al ser competencia del orden contencioso. Efectivamente, es a la Jurisdicción Contencioso Administrativa a la que corresponde determinar si el incremento retributivo resultante de la reclasificación operada a raíz del nuevo Catálogo de puestos de trabajo municipales se ajusta o no a derecho. En este sentido se manifiestan las Sentencias de 24 de junio de 2011 rec. 366/2009 , la sentencia de 19 de marzo de 2007 rec. 1689/2002 en la que se discutía precisamente la anulación del catalogo de puestos de trabajo de un Ayuntamiento por establecer un incremento retributivo por encima del previsto en la Ley 12/1996 de Presupuestos Generales del Estado para 1997 y también la sentencia de 19 de diciembre de 2005 en el recurso 596/2000 .
DECIMOQUINTO .- Finalmente, en el motivo séptimo con carácter subsidiario para el caso de desestimación de los motivos anteriores se denuncia la infracción del art. 218.2 de la LEC y artículo 24.1 de la CE en relación con el artículo 394.1 de la LEC al entender los recurrentes que concurren serias dudas de hecho y de derecho que justificarían la no imposición de costas por parte de la Sala de Justicia, todo ello por infracción del artículo 82.1.3 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas .
La sentencia recurrida en casación aplicó para justificar la condena en costas lo dispuesto en el art. 139 de la LJCA (en su párrafo segundo, al haberse dictado la sentencia en apelación) precepto que ni siquiera se cita como infringido. En cualquier caso, el citado precepto deja abierta la posibilidad de la no imposición de costas en caso de desestimación total del recurso cuando el órgano jurisdiccional razonándolo debidamente aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.
Ahora bien, la apreciación de esas circunstancias al igual que la existencia de temeridad o mala fe es una facultad del Tribunal de instancia no revisable en casación. Así por ejemplo, en la sentencia de 27 de octubre de 2009 rec. 281/2008 que cita la de 5 de Diciembre de 2001, hemos dicho que: "la aplicación de la penalidad de la condena en costas está sometida al prudente arbitrio de los Tribunales de instancia, no siendo revisable en casación ( Sentencias de la Sala 1ª de 28 de Abril de 1983 , 8 de Julio de 1983 , 13 de Diciembre de 1983 , 10 de Abril de 1984 , 14 de Junio de 1984 , 27 de Septiembre de 1985 , 21 de Diciembre de 1985 , 26 de Febrero de 1986 , 20 de Junio de 1986 , 10 de Noviembre de 1988 y 2 de Octubre de 1995 ). Con arreglo a esta doctrina "en orden a la condena en costas una uniforme jurisprudencia de esta Sala, como pone de relieve la sentencia de 11 de Octubre de 1982 y reiteran, entre las más recientes de 21 de Marzo , 28 de Abril , 8 de Julio y 13 de Diciembre de 1983 y 14 de Junio de 1984 , tiene establecido que la apreciación de las razones conducentes a la imposición o no de las costas originadas por el litigio, entraña un juicio valorativo de la exclusiva incumbencia del órgano jurisdiccional de instancia, juicio que al no estar sometido a preceptos específicos o de doctrina legal, salvo en los supuestos de excepción expresamente previstos en la Ley, queda confiado al prudente arbitrio de dicho Tribunal y no susceptible, por tanto, de ser impugnado en casación", ( Sentencia de 11 de Octubre de 2001 )".
En el presente caso, la recurrente alude a serias dudas de hecho y de derecho que justificarían, en su criterio, la no imposición de costas refiriéndose para ello a los cambios de postura del Ministerio Fiscal, a que la Sala de Justicia en auto de 3 de marzo de 2004 apreció " que las cuestiones planteadas por los recurrentes entran de lleno en el ámbito competencial de la función de enjuiciamiento contable" sin advertir conflicto con la jurisdicción contencioso administrativa y el diferente tratamiento, en cuanto a la aplicación del art. 394.1 de la LEC con la recurrente Sra María Rosario que tuvo que presentar contestación a la demanda reconvencional por D. Faustino a pesar de lo cual el Auto de 19 de junio de 2006 del Excmo Sr. Consejero de Cuentas dispuso el archivo pero sin pronunciamiento sobre costas.
Ninguna de esas razones puede prosperar porque no puede invocarse el cambio de criterio de una parte procesal para justificar la propia actuación, tampoco sirve a estos efectos la apreciación indiciaria de unos hechos cuando se han dictado dos sentencias, primero por la Sala de Justicia y la posterior de Apelación que confirma el criterio de la primera y, finalmente el precepto aplicado que fundamenta la condena en costas que se discute es el art. 139.2 de la LJCA y no el art. 394.1 de la LEC .
DECIMOSEXTO .- Los razonamientos expuestos conducen a la declaración de no haber lugar al recurso de casación y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartado 2, de la LJCA , imponer las costas causadas en este recurso a la parte recurrente, con el límite de la suma total de 3.000 euros, en cuanto a honorarios de todos los Letrados de las partes recurridas, correspondiendo proporcionalmente a cada uno la cantidad de 1.000 euros.
Desestimamos el recurso de casación núm. 5494/09 interpuesto por el Procurador D. Javier Ungría López en nombre y representación de Dª María Rosario y de D. Carlos Miguel , contra la sentencia dictada el 22 de julio de 2009 por la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas en el recurso de apelación núm. 16/09, promovido contra la sentencia de 12 de diciembre de 2008 , dictada en primera instancia por la Sección de Enjuiciamiento de dicho Tribunal de Cuentas (Departamento 2º), que resolvió el procedimiento de reintegro por alcance nº C-167/00; con imposición a la parte recurrente de las costas causadas en el recurso de casación, con el límite fijado en el último fundamento de esta resolución.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Juan Jose Gonzalez Rivas, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria, certifico.-