Source: https://www.jusmeum.de/urteil/bverwg/bverwg_6-C-37-13
Timestamp: 2019-06-27 04:09:08
Document Index: 148718922

Matched Legal Cases: ['§ 12', '§ 39', 'Art. 4', '§ 31', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 28', '§ 12', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 28', '§ 28', '§ 12', '§ 12', '§ 35', '§ 35', '§ 31', '§ 28', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 6', '§ 144', '§ 137', '§ 144', '§ 113', '§ 33', '§ 35', '§ 31', '§ 42', '§ 31', '§ 35', '§ 144', '§ 42', '§ 37', '§ 31', 'Art. 2', '§ 35', '§ 31', '§ 113', '§ 28', '§ 35', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 31', '§ 35', '§ 35', '§ 35', 'Art. 4', '§ 31', '§ 35', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'EuG', 'EuG', 'Art. 4', 'EuG', 'Art. 4', 'Art. 5', 'EuG', 'Art. 4', 'EuG', 'Art. 4', 'Art. 16', 'EuG', 'Art. 12', 'EuG', 'Art. 4', 'Art. 5', 'EuG', 'Art. 4', 'Art. 6', 'Art. 8', 'Art. 4', 'Art. 5', 'EuG', '§ 28', '§ 31', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 113', '§ 121', '§ 121', '§ 121', '§ 10', '§ 39', '§ 136', '§ 136', 'Art. 12', '§ 30', '§ 12', '§ 29', '§ 136', '§ 139', '§ 12', '§ 12', '§ 10', '§ 11', '§ 13', '§ 15', '§ 12', 'Art. 6', 'Art. 8', '§ 31', '§ 35', '§ 33', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 31', '§ 35', 'Art. 13', '§ 139', 'BGH']

BVerwG, 6 C 37.13: Unternehmen, Genehmigung, Markt, Wettbewerber
Urteil des BVerwG vom 25.02.2015, 6 C 37.13
Unternehmen, Genehmigung, Markt, Wettbewerber
Unternehmen, Genehmigung, Markt, Wettbewerber, Mobilfunk, Klagebefugnis, Eugh, Materielle Rechtskraft, Abschlag, Europäische Kommission
TKG 2004 §§ 12, 15, 28, 31, 33, 35, 136 VwVfG § 39 Richtlinie 2002/21/EG Art. 4
Drittanfechtung einer Entgeltgenehmigung; Wettbewerber; fehlende Vertragsbeziehung; Klagebefugnis; Bestandskraft des regulierten Vergleichsentgelts; Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse; Inzidentkontrolle des Vergleichsentgelts; Konsulationsverfahren; Konsolidierungsverfahren; Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung; Kostenmodell; Mobilfunk- Terminierungsentgelt; schmale Vergleichsbasis; Teilaufhebung einer Entgeltgenehmigung; Vergleichsmarktbetrachtung.
Urteil des 6. Senats vom 25. Februar 2015 - BVerwG 6 C 37.13
I. VG Köln vom 2. Oktober 2013 Az: VG 21 K 5786/07
BVerwG 6 C 37.13 VG 21 K 5786/07
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 25. Februar 2015 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz, Dr. Möller, Hahn und Prof. Dr. Hecker
Auf die Revision der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 2. Oktober 2013 geändert. Der Beschluss der Bundesnetzagentur vom 30. November 2007 wird aufgehoben, soweit in dessen Ziffer 1 für das Rechtsverhältnis zwischen der Beigeladenen und der Klägerin für den Zeitraum vom 1. Dezember 2007 bis zum 31. August 2008 ein höheres Verbindungsentgelt als 5 Cent/Minute genehmigt wird.
Unter Einbeziehung des rechtskräftig gewordenen Teils der Kostenentscheidung des Verwaltungsgerichts trägt von den in beiden Rechtszügen angefallenen Kosten die Klägerin die Hälfte der Gerichtskosten sowie jeweils die Hälfte der außergerichtlichen Kosten der Beklagten und der Beigeladenen. Die Beklagte und die Beigeladene tragen jeweils ein Viertel der Gerichtskosten und der außergerichtlichen Kosten der Klägerin. Im Übrigen tragen die Beteiligten ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
1Die Klägerin wendet sich gegen die Genehmigung des Entgelts für Terminierungen im Mobilfunknetz der Beigeladenen für den Zeitraum vom 1. Dezember
2007 bis zum 31. März 2009.
2Die Klägerin betreibt ein öffentliches Telekommunikationsfestnetz und bietet
unter anderem sog. Call-by-Call-Verbindungen für ihre Endkunden an. Die Beigeladene ist Betreiberin eines Mobilfunknetzes nach dem GSM-Standard und
nach dem UMTS-Standard. Durch bestandskräftige Regulierungsverfügung der
Bundesnetzagentur vom 30. August 2006 wurden die Entgelte der Beigeladenen für die Zugangsgewährung der Ex-ante-Entgeltgenehmigung nach Maßgabe des § 31 TKG unterworfen. Das Netz der Klägerin war bis zum 31. August
2008 mit dem Mobilfunknetz der Beigeladenen zusammengeschaltet.
3Mit Beschluss vom 30. November 2007 genehmigte die Bundesnetzagentur auf
der Grundlage des § 35 Abs. 3 TKG der Beigeladenen für Terminierungen in
ihrem Netz ab dem 1. Dezember 2007 mit einer Befristung bis zum 31. März
2009 ein Entgelt in Höhe von 7,92 Cent/Minute und bestimmte weiter, dass dieses Entgelt unterschritten werden dürfe, wenn ein an eine geographische Rufnummer gerichteter Anruf terminiert werde (sog. Homezone-Produkte). In der
Begründung des Beschlusses wird ausgeführt, die von der Beigeladenen vorgelegten Kostenunterlagen hätten für eine Prüfung anhand des Maßstabs der
Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nicht ausgereicht. Gleichwohl sei
von einer Versagung der Entgeltgenehmigung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 TKG
wegen der damit für die Beigeladene und ihre Zusammenschaltungspartner
verbundenen finanziellen Unsicherheiten abgesehen worden. Zwar habe ein
Kostenmodell, das § 35 Abs. 1 TKG als alternative Methode zur Ermittlung der
Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung vorsehe, nicht zur Verfügung gestanden. Jedoch habe eine Vergleichsmarktbetrachtung, bei der es sich ebenfalls um eine alternative Kostenermittlungsmethode im Sinne des § 35 Abs. 1
TKG handele, durchgeführt werden können, und zwar eine solche im nationalen
Rahmen, die einem internationalen Vergleich vorzuziehen sei. Als nationaler
Vergleichsmarkt sei derjenige für Terminierungen im Mobilfunknetz der Betreiberin O2 herangezogen worden. Den auf diesem Markt maßgeblichen Preis stelle das Terminierungsentgelt dar, das O2 mit Beschluss vom gleichen Tag auf
der Grundlage prüffähiger Kostenunterlagen für die Zeit vom 1. Dezember 2007
bis zum 31. März 2009 in Höhe von 8,80 Cent/Minute genehmigt worden sei.
Von diesem Entgelt sei ein Abschlag in Höhe von 10 Prozent zu Lasten der
Beigeladenen vorzunehmen, da O2 als E-Netz-Betreiberin im Vergleich mit der
Beigeladenen als D-Netz-Betreiberin infolge unterschiedlicher Markteintrittsdaten (1998 und 1992) mit unterschiedlichen Frequenzerstausstattungen
(1 800 MHz und 900 MHz) ein geringeres Terminierungsvolumen aufweise und
deshalb mit höheren Stückkosten belastet sei. Die Unterschreitung des genehmigten Regelentgelts für sog. Homezone-Produkte sei nicht missbräuchlich.
4Mit ihrer Klage hat die Klägerin die Aufhebung dieser Entgeltgenehmigung begehrt, soweit Entgelte für Terminierungen im GSM-Netz der Beigeladenen von
mehr als 4,9 Cent/Minute und für Terminierungen im UMTS-Netz der Beigeladenen von mehr als 5 Cent/Minute genehmigt werden sowie eine Entgeltunterschreitung für sog. Homezone-Produkte gestattet wird. Hilfsweise hat sie auf
eine Verpflichtung der Beklagten zur Genehmigung der Entgelte in entsprechender Höhe bzw. in Form eines einheitlichen Betrags von 5 Cent/Minute angetragen. Hinsichtlich der Regelung für sog. Homezone-Produkte haben die
Beteiligten das Verfahren für erledigt erklärt.
5Das Verwaltungsgericht hat den erledigten Teil des Verfahrens eingestellt und
die Klage im Übrigen abgewiesen. Die mit dem Hauptantrag erhobene Anfechtungsklage sei zulässig. Obwohl das Zusammenschaltungsverhältnis zwischen
der Klägerin und der Beigeladenen mit Ablauf des 31. August 2008 geendet
habe, sei die Klagebefugnis der Klägerin für den gesamten Regelungszeitraum
des angegriffenen Beschlusses jedenfalls deshalb gegeben, weil nicht von
vornherein ausgeschlossen werden könne, dass der Vortrag der Klägerin über
wettbewerbsbeeinträchtigende Wirkungen der Höhe des der Beigeladenen genehmigten Mobilfunk-Terminierungsentgelts auf eine Verletzung des drittschützenden Missbrauchstatbestands des § 28 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TKG führe. Die
Anfechtungsklage bleibe jedoch in der Sache ohne Erfolg. Aus dem Umstand,
dass die Bundesnetzagentur vor der Genehmigungserteilung kein Konsultations- und Konsolidierungsverfahren im Sinne von § 12 Abs. 1 und 2 TKG bzw.
nach den diesen Vorschriften zu Grunde liegenden unionsrechtlichen Bestimmungen durchgeführt habe, ergebe sich kein relevanter Verfahrensmangel. Die
Vorschriften gewährleisteten nur relative Verfahrensrechte, deren Verletzung
nicht die Rechtswidrigkeit der Genehmigung, in jedem Fall aber nicht eine
Rechtsverletzung der Klägerin zur Folge habe. Sie entfalteten keine drittschützende Wirkung. Auch in materieller Hinsicht sei der angefochtene Beschluss
rechtmäßig. Die Bundesnetzagentur habe ausführlich und plausibel begründet,
dass die von der Beigeladenen vorgelegten Kostenunterlagen für die Bestimmung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nicht ausgereicht hätten. Die Behörde habe indes in ermessensfehlerfreier Entscheidung den
Entgeltantrag der Beigeladenen nicht nach § 35 Abs. 3 Satz 3 TKG abgelehnt,
sondern über diesen gestützt auf die Ermächtigung des § 35 Abs. 1 Satz 2 TKG
entschieden. Dabei habe sie in fehlerfreier Ausübung des ihr nach § 35 Abs. 1
TKG zustehenden Auswahlermessens als alternative Methoden zur Ermittlung
der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung eine nationale Vergleichsmarktbetrachtung, eine internationale Vergleichsmarktbetrachtung und die Anwendung eines Kostenmodells in Betracht gezogen, einleuchtende Gründe für
das Fehlen eines Kostenmodells benannt und sich in nachvollziehbarer Weise
für die erstgenannte Methode entschieden. Nach § 35 Abs. 1 Satz 2 TKG stünden die Vergleichsmarktbetrachtung und die Anwendung eines Kostenmodells
als Instrumente der alternativen Ermittlung von ex ante genehmigungspflichtigen Entgelten gleichrangig nebeneinander. Der Bundesnetzagentur seien bei
der Anwendung der nationalen Vergleichsmarktbetrachtung keine Rechtsfehler
unterlaufen. Eine Vergleichsmarktbetrachtung sei auch dann zulässig, wenn es
sich bei dem Vergleichsmarkt - wie hier - um einen Monopolmarkt handele,
dessen Preise nicht im freien Wettbewerb gebildet, sondern ex ante reguliert
würden. Die Bundesnetzagentur habe das Entgelt für die Terminierungsleistung
im Mobilfunknetz von O2 auf der Grundlage hinreichender Kostenunterlagen
ermittelt. Dieses Entgelt sei für die entsprechende Leistung der Anrufzustellung
auf einem Terminierungsmarkt mit weithin deckungsgleichen und im Übrigen in
ihrer Unterschiedlichkeit erkannten, die Heranziehung als Vergleichsmarkt je-
doch nicht ausschließenden Bedingungen tatsächlich erhoben worden. Selbst
wenn das Vergleichsentgelt fehlerhaft, insbesondere überhöht genehmigt worden sein sollte, bedeute dies nicht, dass es als untaugliche, weil zu schmale
Basis für einen Preisvergleich angesehen werden müsse. Für die Vergleichsmarktbetrachtung komme es auf den im Genehmigungszeitraum tatsächlich
geltenden Preis und nicht auf preisbildende Faktoren wie die Kosten des Vergleichsunternehmens an. Durch den Abschlag in Höhe von 10 Prozent, den die
Bundesnetzagentur zu Lasten der Beigeladenen auf das herangezogene Vergleichsentgelt angebracht habe, habe die Behörde im Rahmen ihres insoweit
bestehenden Regulierungsermessens in nicht zu beanstandender Weise als
Besonderheit des Vergleichsmarkts das im Vergleich mit der Beigeladenen geringere Terminierungsvolumen von O2 berücksichtigt. Wenn die Klägerin einwende, das der Beigeladenen genehmigte Mobilfunk-Terminierungsentgelt entspreche wegen Überhöhung nicht den Anforderungen der Missbrauchstatbestände des § 28 TKG, könne sie damit nicht durchdringen. Auch der hier allein
in Betracht kommende Tatbestand des § 28 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und Abs.2 TKG
sei jedenfalls deshalb nicht erfüllt, weil der Maßstab der Kosten der effizienten
Leistungsbereitstellung eingehalten sei. Die hilfsweise gestellten Verpflichtungsanträge seien mangels Klagebefugnis der Klägerin unzulässig und in jedem Fall unbegründet.
6Die Klägerin macht zur Begründung ihrer von dem Verwaltungsgericht zugelassenen Revision geltend: Entgegen der verfahrensfehlerhaft gewonnenen Einschätzung des Verwaltungsgerichts sei der angefochtene Beschluss weder in
formeller noch in materieller Hinsicht mit revisiblem Recht vereinbar. Die formelle Rechtswidrigkeit ergebe sich daraus, dass die der Klägerin zugestellte Beschlussausfertigung geschwärzte Textpassagen aufweise. Die Bundesnetzagentur habe zudem in dem zu Grunde liegenden Entgeltgenehmigungsverfahren die Schwärzungen akzeptiert, die die Beigeladene in den von ihr mit dem
Entgeltantrag eingereichten Unterlagen angebracht habe, ohne zu prüfen, ob
die unkenntlich gemachten Informationen tatsächlich schützenswerte Betriebsund Geschäftsgeheimnisse darstellten. Dies könne im Ergebnis nur verneint
werden. Die Regulierungsbehörde habe schließlich vor dem Erlass der Entgeltgenehmigung weder ein nationales Konsultationsverfahren im Sinne des § 12
Abs. 1 TKG noch ein unionsweites Konsolidierungsverfahren im Sinne des § 12
Abs. 2 TKG durchgeführt. Beide Verfahrensschritte seien - zumindest nach dem
den nationalen Bestimmungen zu Grunde liegenden Unionsrecht - nicht nur
objektiv-rechtlich geboten, sondern auch subjektiv-rechtlich unterfangen. Materiell rechtswidrig sei der Beschluss, weil die Bundesnetzagentur nicht, wie geschehen, eine nationale Vergleichsmarktbetrachtung als Methode zur Ermittlung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung habe auswählen dürfen.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts werde der Regulierungsbehörde für die Methodenwahl durch § 35 Abs. 1 TKG kein Ermessen, sondern
ein Beurteilungsspielraum eingeräumt. Um diesen fehlerfrei auszufüllen, hätte
die Behörde in einem ersten Schritt prüfen müssen, ob die in § 35 Abs. 1 Satz 1
TKG genannten alternativen Methoden zur Ermittlung der Kosten der effizienten
Leistungsbereitstellung zu unterschiedlichen Ergebnissen geführt hätten. Wenn
dies der Fall gewesen wäre, hätte sie sich in einem zweiten Schritt im Wege
einer Abwägung für eine Vergleichsmarktbetrachtung oder die Anwendung eines Kostenmodells entscheiden müssen. Eine solche Abwägungsentscheidung
hätte auf die Anwendung eines Kostenmodells hinauslaufen müssen, weil dieses generell zu genaueren Ergebnissen führe als eine Vergleichsmarktbetrachtung und vor allem dann präziser sei, wenn letztere nur einen Markt als Grundlage habe. Hinzu komme, dass die Europäische Kommission die Anwendung
eines Kostenmodells für vorzugswürdig halte. Der Notwendigkeit, ein - vorgeblich nicht vorhandenes - Kostenmodell erst zu erstellen, hätte die Bundesnetzagentur durch eine nur vorläufige oder eine in ihrer Geltungszeit eng begrenzte
Entgeltgenehmigung Rechnung tragen müssen. Bei einer Entgeltermittlung mittels einer Vergleichsmarktbetrachtung müsse stets zusätzlich geprüft werden,
ob das ermittelte Vergleichsentgelt dem Maßstab der Kosten der effizienten
Leistungsbereitstellung im Sinne des § 31 TKG genüge und nicht gegen das
Verbot missbräuchlichen Verhaltens nach § 28 TKG verstoße. Die Unterschiede
in Größe und Kostenstruktur, die zwischen der Beigeladenen und der Mobilfunknetzbetreiberin O2 als Inhaberin der Vergleichsentgeltgenehmigung bestünden, hätten jedenfalls einen über den zuerkannten Umfang von 10 Prozent
hinausgehenden Abschlag auf das Vergleichsentgelt erfordert. Missbräuchlich
überhöht mit einer Verdrängungswirkung für Festnetzprodukte sei das der Beigeladenen genehmigte Mobilfunk-Terminierungsentgelt, weil sich die Beigela-
dene ihre Leistungen intern günstiger zur Verfügung stelle und weil in das Vergleichsentgelt Kosten für die UMTS-Lizenz eingeflossen seien.
I.1. unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Köln vom 2. Oktober 2013, Az. 21 K 5786/07, den Beschluss der Beklagten und Revisionsbeklagten vom 30. November 2007, Az. BK3a-07-026/E 21.09.07, aufzuheben, soweit in Ziffer 1 dieses Beschlusses für die Zeit vom 1. Dezember 2007 bis zum 31. März 2009 höhere Verbindungsentgelte für die Terminierung im Netz der Beigeladenen genehmigt werden als a) 4,9 Cent/Minute für das GSM 900/1 800-Telekommunikationsnetz, b) 5,0 Cent/Minute für das UMTS-Telekommunikationsnetz,
2. hilfsweise zu I.1., die Beklagte unter Abänderung von Ziffer 1. des Beschlusses der Beklagten vom 30. November 2007, Az. BK3a-07-026/E 21.09.07, zu verpflichten, Verbindungsentgelte für die Terminierung a) im GSM 900/1 800-Telekommunikationsnetz der Beigeladenen in Höhe von 4,9 Cent/Minute, b) im UMTS-Telekommunikationsnetz der Beigeladenen in Höhe von 5,0 Cent/Minute für den Zeitraum vom 1. Dezember 2007 bis zum 31. März 2009 zu genehmigen,
3. hilfsweise zu I.1. und I.2., die Beklagte unter Abänderung von Ziffer 1. des Beschlusses der Beklagten vom 30. November 2007, Az. BK3a-07-026/E 21.09.07, zu verpflichten, Verbindungsentgelte für die Terminierung einheitlich in Höhe von 5 Cent/Minute zu genehmigen,
II. äußerst hilfsweise zu I., unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Köln vom 2. Oktober 2013, Az. 21 K 5786/07, den Beschluss der Beklagten vom 30. November 2007, Az. BK3a-07-026/E 21.09.07, aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, über den Entgeltgenehmigungsantrag der Beilgeladenen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden,
III. äußerst hilfsweise zu I. und II., dem Gerichtshof der Europäischen Union die Fragen vorzulegen: 1. Ist Art. 6 RL 2002/21/EG so auszulegen, dass die Durchführung eines Konsultationsverfahrens gemäß Art. 6 RL 2002/21/EG auch bei der Festlegung von Entgelten
durch die nationale Regulierungsbehörde zwingend erforderlich ist? 2. Ist Art. 6 RL 2002/21/EG so auszulegen, dass die Durchführung eines Konsultationsverfahrens auch den subjektiven Rechten der Wettbewerber dient und nicht nur der Herstellung von Transparenz gegenüber der Fachöffentlichkeit?,
IV. die Kosten des Verfahrens der Beklagten aufzuerlegen.
9Sie verteidigen das verwaltungsgerichtliche Urteil.
10Die zulässige Revision der Klägerin ist im Hinblick auf die mit dem Hauptantrag
verfolgte, eine Genehmigung von Entgelten für Terminierungen nach der GSM-
Technik und nach der UMTS-Technik unterscheidende Anfechtung des Beschlusses der Bundesnetzagentur vom 30. November 2007 unbegründet (1.).
Gleiches gilt für die hilfsweise gestellten Verpflichtungsanträge (2.). Teilweise
begründet ist die Revision hingegen mit dem sinngemäß angebrachten Hilfsanfechtungsantrag, der auf die Aufhebung des genannten Beschlusses gerichtet ist, soweit in diesem der Beigeladenen ein höheres Mobilfunk-Terminierungsentgelt als - einheitlich - 5 Cent/Minute genehmigt wird (3.).
111. Die Revision ist im Hinblick auf die mit dem Hauptantrag (Nr. I. 1.) angebrachte Anfechtungsklage unbegründet und deshalb zurückzuweisen (§ 144
Abs. 2 VwGO). Die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, diese Anfechtungsklage sei zulässig, steht nicht im Einklang mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1
VwGO). Die Klage ist nicht statthaft. Da sie das Verwaltungsgericht indes für
unbegründet erachtet hat, stellt sich seine Entscheidung insoweit jedenfalls im
Ergebnis als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).
12Der Beschluss der Bundesnetzagentur vom 30. November 2007 ist der mit dem
Hauptantrag erstrebten Teilaufhebung, die zwischen Entgelten für Terminierungen einerseits nach der GSM-Technik und andererseits nach der UMTS-Technik unterscheidet, nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht zugänglich. Der Beschluss ist nicht in diesem Sinne teilbar. Eine solche Teilung würde den Rahmen verletzen, den der Beschluss wegen des ihm zu Grunde liegenden Entgeltantrags einhalten muss.
13Ein telekommunikationsrechtlicher Entgeltantrag muss sich stets auf das Entgelt für eine bestimmte Leistung beziehen. Dies ergibt sich aus § 33 Abs. 1
Nr. 2 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) vom 22. Juni 2004 (BGBl. I
S. 1190) in der hier anwendbaren Fassung vom 18. Februar 2007 (BGBl. I
S. 106), wonach zu den mit dem Antrag vorzulegenden Unterlagen eine detaillierte Leistungsbeschreibung gehört. Mit diesem Bezug auf eine bestimmte
Leistung bildet der Entgeltantrag den Rahmen für die Entgeltgenehmigung,
über die die Bundesnetzagentur zu entscheiden hat. Die Behörde ist danach
zwar zu Kürzungen anhand des Maßstabs der effizienten Leistungsbereitstellung berechtigt, darf der Entgeltgenehmigung aber keine wesentlich andere
Leistung zu Grunde legen als diejenige, die den Gegenstand des Entgeltantrags bildet (BVerwG, Urteile vom 24. Juni 2009 - 6 C 19.08 - Buchholz 442.066
§ 35 TKG Nr. 3 Rn. 15 und vom 25. November 2009 - 6 C 34.08 - Buchholz
442.066 § 31 TKG Nr. 1 Rn. 17). Der Entgeltantrag der Beigeladenen bezog
sich auf die von ihr herzustellenden Terminierungen als einheitliche Leistung
V. 1 und sah die von der Klägerin befürwortete Differenzierung nach der Übertragungstechnik nicht vor. Diese Unterscheidung betrifft die von der Beigeladenen beschriebene Leistung in ihrem Wesen. Eine nach ihrer Maßgabe geänderte Entgeltgenehmigung könnte die Identität des dem Entgeltantrag zu Grunde
liegenden Leistungsbegriffs nicht wahren.
142. Ebenfalls unbegründet und zurückzuweisen ist die Revision in Bezug auf die
Hilfsanträge (Nr. I. 2., I. 3. und II.), mit denen die Klägerin die Verpflichtung der
Beklagten begehrt, den Entgeltantrag der Beigeladenen in bestimmter Weise zu
bescheiden. Das Verwaltungsgericht hat in Übereinstimmung mit Bundesrecht
entschieden, dass der Klägerin für dieses Begehren eine Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO nicht zur Seite steht.
153. Demgegenüber verletzt das die Klagen vollständig abweisende Urteil des
Verwaltungsgerichts insofern Bundesrecht und stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar, als es dem sinngemäß gestellten hilfsweisen Anfechtungsantrag (Nr. I. 3 i.V.m. Nr. I. 1.), den Beschluss der Bundesnetzagentur
vom 30. November 2007 aufzuheben, soweit in diesem der Beigeladenen ein
höheres Mobilfunk-Terminierungsentgelt als - einheitlich - 5 Cent/Minute genehmigt wird, nicht für den Zeitraum vom 1. Dezember 2007 bis zum 31. August
2008 stattgegeben hat. In Bezug auf den bezeichneten Zeitraum ist die Klage
zulässig (a)). Insoweit können in der Sache zwar nicht schon die formellrechtlichen Einwände der Klägerin gegen die Entgeltgenehmigung zum Erfolg
der Klage führen (b)). Der von dem Verwaltungsgericht nicht beanstandete Beschluss verstößt aber in materieller Hinsicht gegen die revisiblen Vorschriften
aus § 31 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 und § 35 Abs. 1 und Abs. 3 TKG (c)). Hierdurch wird die Klägerin in dem bezeichneten Zeitraum in ihren Rechten verletzt
(d)). Die Entscheidung, den Beschluss der Bundesnetzagentur vom 30. November 2007 für das Rechtsverhältnis zwischen der Beigeladenen und der Klägerin für den Zeitraum vom 1. Dezember 2007 bis zum 31. August 2008 in dem
beantragten Umfang aufzuheben, zu der das Verwaltungsgericht bei zutreffender Auslegung des revisiblen Rechts hätte gelangen müssen, kann der Senat
selbst treffen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO). Im Übrigen - das heißt für den
Zeitraum vom 1. September 2008 bis zum 31. März 2009 - ist die Revision auch
im Hinblick auf den sinngemäß gestellten hilfsweisen Anfechtungsantrag unbegründet und deshalb insoweit wiederum zurückzuweisen.
16a) Für die hilfsweise erhobene Anfechtungsklage besteht nur in Bezug auf den
Zeitraum vom 1. Dezember 2007 bis zum 31. August 2008 eine Klagebefugnis
der Klägerin (aa)); insoweit scheitert die Zulässigkeit der Klage auch nicht an
einer mangelnden Statthaftigkeit des im Hinblick auf die Höhe des genehmigten
Entgelts beschränkten Aufhebungsbegehrens (bb)).
17aa) Die Klägerin kann nur hinsichtlich eines Teils der Genehmigungsperiode im
Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen, durch die angefochtene Entgeltgenehmigung in ihren Rechten verletzt zu sein.
18Für die Zeit der von dem Verwaltungsgericht festgestellten, bis zum 31. August
2008 andauernden Zusammenschaltung des Netzes der Klägerin mit dem Mobilfunknetz der Beigeladenen wird das privatrechtliche Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und der Beigeladenen durch die Entgeltgenehmigung gemäß § 37 Abs. 1 und 2 TKG unmittelbar gestaltet. Ist die Genehmigung rechtswidrig, weil das Entgelt den in § 31 Abs. 1 Satz 1 TKG bestimmten Maßstab der
Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nicht einhält, kann die Klägerin
den darin liegenden Eingriff in die durch Art. 2 Abs. 1 GG grundrechtlich geschützte Privatautonomie mit der Anfechtungsklage abwehren (vgl. BVerwG,
Urteile vom 25. März 2009 - 6 C 3.08 - Buchholz 442.066 § 35 TKG Nr. 2
Rn. 32 und vom 25. November 2009 - 6 C 34.08 - Buchholz 442.066 § 31 TKG
Nr. 1 Rn. 30). Im Zusammenhang hiermit ist in der Rechtsprechung des Senats
geklärt, dass die Klage eines Zusammenschaltungspartners nach § 113 Abs. 1
Satz 1 VwGO grundsätzlich nur insoweit zu einer gerichtlichen Aufhebung der
Entgeltgenehmigung führen kann, als sich die Genehmigung auf das Rechtsverhältnis zwischen dem regulierten und dem jeweils klagenden Unternehmen
auswirkt (BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 - BVerwG 6 C 13.12 -
BVerwGE 148, 48 Rn. 67 ff.).
19Für die restliche Geltungszeit des Beschlusses vom 30. November 2007 - den
Zeitraum vom 1. September 2008 bis zum 31. März 2009 - ist eine Rechtsverletzung der Klägerin hingegen ausgeschlossen. Für diese Zeit fehlt es an einem
Zusammenschaltungsverhältnis zwischen der Klägerin und der Beigeladenen,
so dass die Entgeltgenehmigung im Verhältnis dieser Beteiligten keine unmittelbar privatrechtsgestaltende Wirkung entfalten kann. Auf das Vertragsverhältnis zwischen der Klägerin und dem Transitnetzbetreiber, über den sie die für die
Zustellung von Anrufen aus ihrem Netz in das Netz der Beigeladenen erforderlichen Zusammenschaltungsleistungen bezieht, wirkt sich die der Beigeladenen
erteilte Entgeltgenehmigung nicht unmittelbar gestaltend aus. Die Klägerin kann
auch nicht mit Erfolg geltend machen, die von ihr aufgrund vertraglicher Rege-
lungen an ihren Transitnetzbetreiber zu zahlenden Entgelte seien in dem fraglichen Zeitraum unmittelbar an die Höhe der von dem Transitnetzbetreiber an die
Beigeladene zu zahlenden Terminierungsentgelte gekoppelt gewesen. Derartige mittelbare Auswirkungen reichen für die Annahme einer Klagebefugnis nicht
aus (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2002 - 6 C 8.01 - BVerwGE 117, 93
<97>).
20Die Klagebefugnis lässt sich entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts
auch nicht auf der Grundlage des in § 28 TKG geregelten allgemeinen Missbrauchsverbots bejahen, dessen Einhaltung § 35 Abs. 3 Satz 1 und 2 TKG als
eine Voraussetzung für die Erteilung der Entgeltgenehmigung bestimmt. Zwar
hat der Senat eine Ausnahme von dem Grundsatz, dass sich die Aufhebung
einer Entgeltgenehmigung auf eine erfolgreiche Drittanfechtungsklage nur auf
das Rechtsverhältnis zwischen dem regulierten Unternehmen und dem jeweils
klagenden Zusammenschaltungspartner auswirkt, bereits früher insbesondere
in dem Fall für möglich gehalten, dass von dem klagenden Unternehmen eine
erhebliche Beeinträchtigung der Wettbewerbsmöglichkeiten im Sinne des Missbrauchstatbestands des § 28 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TKG geltend gemacht wird
(vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 - 6 C 13.12 - BVerwGE 148, 48
Rn. 76). Denn diese Regelung stellt nicht auf die Belastung der Zusammenschaltungspartner des regulierten Unternehmens durch die hoheitliche Gestaltung ihrer Entgeltzahlungspflicht, sondern auf die Beeinträchtigung der Wettbewerbsmöglichkeit „anderer Unternehmen“ ab und bezieht damit von vornherein
einen von den Entgeltschuldnern zu unterscheidenden Personenkreis in ihren
Schutzbereich ein (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 2010 - 6 C 18.09 -
Buchholz 442.066 § 28 TKG Nr. 3 Rn. 15).
21Soweit die Klägerin geltend macht, die genehmigten Entgelte seien missbräuchlich überhöht, weil sie den Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nicht einhielten, kann sie sich indes nicht auf § 28 TKG stützen. Für die
Prüfung, ob das regulierte Unternehmen Entgelte fordert, die nur auf Grund seiner beträchtlichen Marktmacht auf dem jeweiligen Markt der Telekommunikation durchsetzbar sind, und damit ein Preishöhenmissbrauch im Sinne des § 28
Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TKG vorliegt, besteht im Rahmen der Ex-ante-Entgeltregu-
lierung kein eigenständiger Anwendungsbereich. Ob das Entgelt für eine Zugangsleistung in absoluter Hinsicht überhöht ist, bestimmt sich ausschließlich
nach den speziellen Vorgaben der §§ 31 bis 35 TKG, welche die allgemeine
Regelung des Ausbeutungsmissbrauchs abschließend konkretisieren (vgl.
Masing/Griebel, in: Wilms/Masing/Jochum, TKG, Stand: März 2007, § 35
Rn. 23; Mayen/Lünenbürger, in: Scheurle/Mayen, TKG, 2. Aufl. 2008, § 35
Rn. 54; Berger-Kögler/Cornils, in: Geppert/Schütz, Beck’scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 35 Rn. 55 und 71).
22Entgegen der Auffassung der Klägerin ist auch Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie
2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002
über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (ABl. L 108 S. 33) - Rahmenrichtlinie - und der hierzu ergangenen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union nicht zu entnehmen, dass die gerichtliche Prüfung bei Drittanfechtungsklagen von Wettbewerbern ohne direkte Vertragsbeziehung mit dem regulierten Unternehmen gegen eine Entgeltgenehmigung nicht auf die Geltendmachung von Verstößen
Nr. 2 TKG beschränkt werden kann, sondern sich ohne weiteres auch auf die
Einhaltung des in § 31 TKG normierten Entgeltmaßstabs der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung sowie die Einhaltung der in § 35 TKG geregelten Entgeltermittlungsmethoden erstrecken muss. Nach Art. 4 Abs. 1 Satz 1 der
Rahmenrichtlinie in der durch die Richtlinie 2009/140/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 (ABl. L 337 S. 37) geänderten Fassung stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass es auf nationaler Ebene
wirksame Verfahren gibt, nach denen jeder Nutzer oder Anbieter elektronischer
Kommunikationsnetze und/oder -dienste, der von einer Entscheidung einer nationalen Regulierungsbehörde betroffen ist, bei einer von den beteiligten Parteien unabhängigen Beschwerdestelle einen Rechtsbehelf gegen diese Entscheidung einlegen kann. Ferner ist in Art. 4 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie bestimmt,
dass diese Stelle, die auch ein Gericht sein kann, über angemessenen Sachverstand verfügen muss, um ihrer Aufgabe wirksam gerecht zu werden. Die
Mitgliedstaaten stellen sicher, dass den Umständen des Falles angemessen
Rechnung getragen wird und wirksame Einspruchsmöglichkeiten gegeben sind
(Art. 4 Abs. 1 Satz 3 der Richtlinie).
23Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union ist Art. 4
der Rahmenrichtlinie Ausfluss des Grundsatzes eines effektiven gerichtlichen
Rechtsschutzes, der ein allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts ist und die
nationalen Gerichte verpflichtet, den gerichtlichen Schutz der Rechte zu gewährleisten, die den Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsen (EuGH, Urteile
vom 21. Februar 2008 - C-426/05, Tele 2 Telecommunication - Rn. 30 und vom
22. Januar 2015 - C-282/13, T-Mobile Austria - Rn. 33). Dieses Gebot eines
effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes muss für Nutzer und Anbieter gelten,
die Rechte aus der Unionsrechtsordnung, insbesondere den Richtlinien über
die elektronische Kommunikation, herleiten können und durch eine Entscheidung einer nationalen Regulierungsbehörde in diesen Rechten berührt sind
(EuGH, Urteile vom 21. Februar 2008 - C-426/05, Tele 2 Telecommunication -
Rn. 32 und vom 22. Januar 2015 - C-282/13, T-Mobile Austria - Rn. 34). Vor
diesem Hintergrund ist Art. 4 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie beispielsweise dahin
auszulegen, dass danach auch anderen Personen als den Adressaten einer
von einer Regulierungsbehörde in einem Marktanalyseverfahren erlassenen
Entscheidung ein Rechtsbehelf gegen eine solche Entscheidung zustehen soll
(EuGH, Urteil vom 21. Februar 2008 - C-426/05, Tele 2 Telecommunication -
Rn. 39). Wie der Gerichtshof zu der mit Art. 4 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie vergleichbaren Regelung des Art. 5a Abs. 3 der Richtlinie 90/387/EWG des Rates
vom 28. Juni 1990 zur Verwirklichung des Binnenmarktes für Telekommunikationsdienste durch Einführung eines offenen Netzzugangs (Open Network Provision - ONP) (ABl. L 192 S. 1) in der durch die Richtlinie 97/51/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. Oktober 1997 (ABl. L 295 S. 23) geänderten Fassung entschieden hat, setzt der Rechtsschutz von Wettbewerbern
gegen die Genehmigung von Preisen eines regulierten Unternehmens nicht
zwingend eine Vertragsbeziehung mit dem regulierten Unternehmen voraus
(vgl. EuGH, Urteil vom 24. April 2008 - C-55/06, Arcor - Rn. 177). Von einer
Entscheidung einer nationalen Regulierungsbehörde können ferner auch solche
Unternehmen im Sinne des Art. 4 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie betroffen sein,
die Wettbewerber des Unternehmens sind, an das die Entscheidung der natio-
nalen Regulierungsbehörde gerichtet ist, wenn die nationale Regulierungsbehörde in einem Verfahren entscheidet, das dem Schutz des Wettbewerbs dient
und die fragliche Entscheidung geeignet ist, sich auf die Marktstellung des erstgenannten Unternehmens auszuwirken (vgl. EuGH, Urteil vom 22. Januar 2015
- C-282/13, T-Mobile Austria - Rn. 39).
24Den genannten Entscheidungen des Gerichtshofes kann hingegen nicht entnommen werden, dass jeder beliebige Wettbewerber ohne Rücksicht auf seine
materielle Rechtsstellung eine umfassende Überprüfung der an ein Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht gerichteten Entscheidungen der nationalen
Regulierungsbehörde beanspruchen kann. Vielmehr hat der Gerichtshof den
Kreis der Wettbewerber, die im Sinne des Art. 4 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie
betroffen sind, eingeschränkt. So hat er beispielsweise darauf abgestellt, ob die
mit einem Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auf dem relevanten
Markt in Wettbewerb stehenden Nutzer oder Anbieter als potenzielle Inhaber
von Rechten anzusehen sind, die den spezifischen Verpflichtungen entsprechen, die dem Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht von einer nationalen
Regulierungsbehörde nach Art. 16 der Rahmenrichtlinie sowie den dort angeführten Telekommunikationsrichtlinien auferlegt werden (EuGH, Urteil vom
21. Februar 2008 - C-426/05, Tele 2 Telecommunication - Rn. 36). Dieser Zusammenhang zwischen spezifischen Verpflichtungen des regulierten Unternehmens und potenziellen Rechten des betreffenden Wettbewerbers setzt
denklogisch voraus, dass der Wettbewerber eine von dem regulierten Unternehmen angebotene Leistung in Anspruch nimmt oder dies zumindest beabsichtigt. Als wesentlichen Anwendungsfall nennt der Gerichtshof die in Art. 12
Abs. 1 der Richtlinie 2002/19/EG des Europäischen Parlaments und des Rates
und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung (ABl. L 108
S. 7) - Zugangsrichtlinie - vorgesehene Verpflichtung des Betreibers mit erheblicher Marktmacht, Zugang zu Netzeinrichtungen zu gewähren und deren Nutzung zu erlauben (EuGH, Urteil vom 21. Februar 2008 - C-426/05, Tele 2 Telecommunication - Rn. 34 f.). Ferner sind nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs etwa auch Wettbewerber, denen die Regulierungsbehörde Rechte
zur Nutzung von Frequenzen zugeteilt hat, im Sinne des Art. 4 Abs. 1 der Rah-
menrichtlinie durch eine Entscheidung der Regulierungsbehörde betroffen, mit
der nach Art. 5 Abs. 6 der Richtlinie 2002/20/EG des Europäischen Parlaments
und des Rates vom 7. März 2002 über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste (ABl. L 108 S. 21) - Genehmigungsrichtlinie - in
der durch die Richtlinie 2009/140/EG geänderten Fassung die Funkfrequenzausstattung der konkurrierenden Unternehmen anteilig geändert wird (vgl.
EuGH, Urteil vom 22. Januar 2015 - C-282/13, T-Mobile Austria - Rn. 28 ff.). In
keinem Fall hat der Gerichtshof der Europäischen Union indes bisher die Auffassung vertreten, dass auch ein Wettbewerber, der sich auf die Geltendmachung objektiver Belange des Wettbewerbs beschränkt, umfassenden Rechtsschutz gegen die an ein Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht gerichteten Entscheidungen der Regulierungsbehörde beanspruchen kann.
25Die Situation der Klägerin ist mit keiner der genannten Fallgruppen vergleichbar. Sie begehrt als Wettbewerberin gerade keinen unmittelbaren Zugang zum
Mobilfunknetz der Beigeladenen, sondern bedient sich stattdessen - aus von
der Zugangsgewährung unabhängigen wirtschaftlichen Gründen - der Dienste
eines Transitnetzbetreibers und begibt sich damit auf eine nachgelagerte Wertschöpfungsstufe. Die von ihr geltend gemachte Möglichkeit eines Vertragsschlusses mit dem regulierten Unternehmen bleibt bei dieser Sachlage theoretisch. Die Klägerin ist auch nicht Inhaberin von Frequenznutzungsrechten oder
einer in vergleichbarer Weise begrenzten und für die Marktteilnahme unverzichtbaren Ressource, deren behördlich regulierte Verteilung sich auf die
Marktchancen der miteinander konkurrierenden Unternehmen unmittelbar auswirkt. Durch die angefochtene Entscheidung der Bundesnetzagentur sieht sich
die Klägerin nach ihrem eigenen Vortrag vor allem deshalb in ihrer Marktstellung betroffen, weil die der Beigeladenen jeweils genehmigten Terminierungsentgelte aufgrund von vertraglichen Regelungen auch für das Vertragsverhältnis zwischen der Klägerin und ihrem Transitnetzbetreiber maßgebend sind. Eine derartige lediglich mittelbare Beeinträchtigung aufgrund vertraglicher Regelungen mit einem dritten Unternehmen reicht jedoch offensichtlich auch auf der
Grundlage der Rechtsprechung des Gerichtshofs für sich genommen nicht für
die Annahme aus, dass die Klägerin durch die an die Beigeladene gerichtete
Entscheidung der Regulierungsbehörde im Sinne des Art. 4 Abs. 1 der Rah-
menrichtlinie betroffen ist und eine umfassende gerichtliche Überprüfung sowie
ggf. Aufhebung dieser Entscheidung beanspruchen kann.
26Ein Anspruch auf umfassenden Rechtsschutz folgt entgegen der Auffassung
der Klägerin auch nicht aus den verfahrensrechtlichen Regelungen der Art. 6
bis 8 der Rahmenrichtlinie bzw. Art. 8 und 13 der Zugangsrichtlinie. Voraussetzung dafür, dass ein Wettbewerber als Betroffener nach Art. 4 der Rahmenrichtlinie angesehen werden kann, ist, dass er sich - jedenfalls auch - auf eine materielle Rechtsposition des Unionsrechts stützen kann. Eine verfahrensrechtliche
Position reicht hierfür nicht aus. Dieses Normverständnis, das bereits dem Urteil
vom 21. Februar 2008 - C-426/05, Tele 2 Telecommunication - (Rn. 31, 32 und
36) zu Grunde liegt, hat der Gerichtshof auch in seinem Urteil vom 22. Januar
2015 - C-282/13, T-Mobile Austria - nicht aufgegeben. Dies ergibt sich daraus,
dass er sich entscheidend auf die im konkreten Fall einschlägige, materiell
wettbewerbsschützende Bestimmung des Art. 5 Abs. 6 der Genehmigungsrichtlinie gestützt hat (EuGH, Urteil vom 22. Januar 2015 - C-282/13, T-Mobile
Austria Rn. 34 f., 41 ff.).
27Auch soweit die Klägerin in der Sache einen Behinderungsmissbrauch im Sinne
des § 28 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TKG aus dem Grund geltend macht, dass die genehmigten Entgelte zu wettbewerbsbeeinträchtigenden Substitutionseffekten zu
Gunsten des Mobilfunks führten und ihre eigenen Produkte im Festnetzbereich
verdrängt würden, ist eine Verletzung von Rechten der Klägerin ausgeschlossen. Da im Anwendungsbereich der Ex-ante-Entgeltregulierung die Preisobergrenze durch den grundsätzlich strengeren materiellen Entgeltmaßstab der
Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung, die nach § 31 Abs. 1 Satz 1 TKG
nicht überschritten werden dürfen, abschließend bestimmt wird, kommt der in
§ 28 TKG geregelten Missbrauchsprüfung nach der Rechtsprechung des Senats nur dann eine eigene Zweckbestimmung zu, wenn der etwaige Missbrauch
in einem zu niedrigen Entgelt liegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 2010
- 6 C 18.09 - Buchholz 442.066 § 28 TKG Nr. 3 Rn. 20). Eine solche Kontrolle
der Entgeltuntergrenze steht nach dem Revisionsvorbringen nicht in Rede. Soweit die Klägerin der Sache nach das Vorliegen einer so genannten Preis-
Kosten-Schere nach § 28 Abs. 2 Nr. 2 TKG rügt, hat sie keine Anhaltspunkte
dafür vorgetragen, dass die Spanne zwischen dem streitgegenständlichen Terminierungsentgelt und den maßgeblichen Endkundentarifen der Beigeladenen
so gering ist, dass sie die Möglichkeit anderer effizienter Anbieter, vergleichbare
Tarife anzubieten, ausschließt.
28bb) Soweit der Klägerin für ihre Anfechtungsklage eine Klagebefugnis zur Seite
steht, kann die angefochtene Entgeltgenehmigung in dem von der Klägerin lediglich erstrebten, betragsmäßig eingeschränkten Umfang nach § 113 Abs. 1
Satz 1 VwGO teilweise aufgehoben werden. Gegen eine Teilbarkeit der Entgeltgenehmigung in diesem Sinne bestehen keine Bedenken. Sie ergeben sich
insbesondere nicht daraus, dass die Bundesnetzagentur nach der Rechtsprechung des Senats bei der Ermittlung der für die Entgeltgenehmigung maßgeblichen Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung in Teilbereichen über gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbare Beurteilungsspielräume verfügt. Aus
diesem Umstand kann nicht hergeleitet werden, dass die auf einen bestimmten
Betrag beschränkte Teilaufhebung einer Entgeltgenehmigung ausscheiden
müsste, weil nicht feststellbar wäre, ob der nicht aufgehobene Teil von der
Bundesnetzagentur mit der fraglichen Entgelthöhe erlassen worden wäre. Wird
eine Entgeltgenehmigung wegen der fehlerhaften Ausfüllung eines Beurteilungsspielraums aufgehoben, ist die Bundesnetzagentur durch die materielle
Rechtskraft des Urteils im Sinne des § 121 VwGO nicht an dem Erlass einer
neuen Genehmigung unter fehlerfreier Wahrnehmung ihres Beurteilungsspielraums gehindert (vgl. in diesem Sinne für Ermessensverwaltungsakte: Kilian, in:
Sodan/Ziekow , VwGO, 4. Aufl. 2014, § 121 Rn. 72; Kopp/Schenke,
VwGO, 20. Aufl. 2014, § 121 Rn. 21). Kommt es in dieser Konstellation wegen
eines entsprechend eingeschränkten Aufhebungsantrags nur zu einer Teilaufhebung der Entgeltgenehmigung, hat dies lediglich zur Folge, dass die Höhe
des bestehengebliebenen Teils des Entgelts wegen der insoweit eingetretenen
Bestandskraft der Entgeltgenehmigung bei dem Erlass der neuen Genehmigung nicht unterschritten werden darf. Ein tragfähiger Grund für den Ausschluss
der teilweisen Aufhebung einer Entgeltgenehmigung liegt darin nicht (vgl. zur
Teilbarkeit von Verwaltungsakten auch bei administrativen Entscheidungsspielräumen allgemein: BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2009 - 6 C 39.07 - Buchholz
442.066 § 10 TKG Nr. 3 Rn. 44).
29b) Das Verwaltungsgericht hat den Beschluss der Bundesnetzagentur vom
30. November 2007 zu Recht nicht bereits wegen eines Verstoßes gegen formelle Anforderungen des revisiblen Rechts aufgehoben. Ein solcher Verstoß
ergibt sich weder aus einer mangelhaften Begründung des Beschlusses (aa))
noch aus einer fehlenden Prüfung der von der Beigeladenen vorgenommenen
Einstufung von Informationen als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse durch
die Bundesnetzagentur im Entgeltgenehmigungsverfahren (bb)). Auf die Nichtdurchführung eines nationalen Konsultationsverfahrens und eines unionsweiten
Konsolidierungsverfahrens kann sich die Klägerin nicht berufen (cc)).
30aa) Die angefochtene Entgeltgenehmigung leidet nicht deshalb an einem Begründungsmangel im Sinne des § 39 Abs. 1 Satz 1 und 2 VwVfG, weil in der
der Klägerin zugestellten Ausfertigung Teile der Entscheidungsbegründung geschwärzt sind. Denn die Bundesnetzagentur hat diese Ausfertigung mit einem
Vorblatt versehen, in dem dargelegt wird, dass die geschwärzten Textpassagen
schützenswerte Ausführungen zu Kostendarstellungen, Kostenkalkulationen
und Kalkulationsgrundlagen der Beigeladenen enthalten. Hierdurch wird dem
formellen Begründungserfordernis Genüge getan.
31bb) Die Bundesnetzagentur war nicht verpflichtet, im Entgeltgenehmigungsverfahren die Berechtigung der Kennzeichnung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen zu überprüfen, die die Beigeladene in den mit dem Entgeltantrag
vorgelegten Unterlagen angebracht hatte. Zwar ist eine derartige, von dem regulierten Unternehmen auf der Grundlage von § 136 Satz 1 und 2 TKG vorgenommene Kennzeichnung für die Regulierungsbehörde nicht bindend. Jedoch
kann der Zweck des § 136 TKG, die Erfüllung des durch Art. 12 GG, § 30
VwVfG und § 12 Abs. 1 Satz 3 TKG gebotenen Schutzes von Betriebs- und
Geschäftsgeheimnissen zu erleichtern, nur dann erreicht werden, wenn die
Bundesnetzagentur nicht ohne konkreten Anlass zu einer Überprüfung der
Kennzeichnung verpflichtet ist. Ein solcher Anlass besteht nur dann, wenn es
im Weiteren auf die Qualifizierung des Inhalts der gekennzeichneten Unterlagen
als Betriebs- und Geschäftsgeheimnis ankommt oder wenn ein am Entgeltgenehmigungsverfahren Beteiligter nach § 29 VwVfG Akteneinsicht gerade in die
als geheimhaltungsbedürftig gekennzeichneten Unterlagen beantragt (vgl. in
diesem Sinne zum Ganzen: Mayen, in: Scheurle/Mayen , TKG, 2. Aufl.
2008, § 136 Rn. 11 ff., 26 ff.). Ein solcher Anlass war hier gegeben, soweit die
Bundesnetzagentur in der Begründung ihres Beschlusses auf Angaben der
Beigeladenen zurückgegriffen hat, die diese als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse gekennzeichnet hatte und welche die Bundesnetzagentur deshalb in
der für die Klägerin bestimmten Ausfertigung des Beschlusses geschwärzt hatte. Insoweit hat die Bundesnetzagentur aber ausweislich des Vorblatts zu ihrem
Beschluss nachgeprüft, dass es sich bei diesen Angaben tatsächlich um Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse handelt. Einen Antrag konkretisiert auf Einsicht gerade in die ungeschwärzten Antragsunterlagen der Beigeladenen hat
die Klägerin im Verwaltungsverfahren nicht gestellt.
32Sofern die Klägerin, was die Behandlung von Unterlagen als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse bzw. die Vollständigkeit von Akten anbelangt, über die Rüge einer formellen Rechtswidrigkeit des angefochtenen Beschlusses hinaus
Verfahrensrügen in Bezug auf das gerichtliche Verfahren erhebt, greifen diese
bereits deshalb nicht durch, weil sie die Anforderungen des § 139 Abs. 3 Satz 4
VwGO nicht erfüllen. Sie sind entweder nicht in der Revisionsbegründungsfrist
angebracht worden oder geben jedenfalls nicht die Tatsachen an, die den Mangel ergeben. Insbesondere für die von der Klägerin geltend gemachte Gehörsverletzung wären in letztgenannter Hinsicht substantiierte Ausführungen zu ihrem weiteren entscheidungserheblichen Vortrag und prozessualen Vorgehen im
Fall der Gewährung des als versagt gerügten Gehörs erforderlich gewesen, an
33cc) Der Umstand, dass die Bundesnetzagentur vor Erlass des Beschlusses vom
30. November 2007 kein nationales Konsultationsverfahren nach § 12 Abs. 1
TKG und kein unionsweites Konsolidierungsverfahren im Sinne von § 12 Abs. 2
TKG durchgeführt hat, kann nicht zum Erfolg der Klage führen. Zwar hat der
Senat in objektiv- rechtlicher Hinsicht entschieden, dass die Bundesnetzagentur
über die in § 10 Abs. 3, § 11 Abs. 3 und § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG ausdrücklich
geregelten Fälle hinaus gemäß § 15 i.V.m. § 12 Abs. 1 TKG auch vor dem Erlass einer Entgeltgenehmigung ein Konsultationsverfahren durchführen muss,
und dem Europäischen Gerichtshof die Frage nach der unionsrechtlichen Erforderlichkeit des insoweit vom nationalen Recht nicht verlangten Konsolidierungsverfahrens vorgelegt (BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 6 C 10.13 -
BVerwGE 150, 74 Rn. 26 ff.). Der Senat hat jedoch andererseits darauf erkannt,
dass weder die nationalen Vorschriften über das Konsultations- und Konsolidierungsverfahren noch Art. 6 bis 8 der Rahmenrichtlinie bzw. Art. 8 und 13 der
Zugangsrichtlinie einen individualschützenden Charakter aufweisen (vgl. im
Einzelnen: BVerwG, Beschlüsse vom 10. Dezember 2014 - 6 C 16.13 - juris
Rn. 30 und - 6 C 18.13 - juris Rn. 25). Die Senatsrechtsprechung wird entgegen
der Ansicht der Klägerin durch das bereits erwähnte Urteil des Gerichtshofs der
Europäischen Union vom 22. Januar 2015 - C-282/13, T-Mobile Austria - nicht
in Frage gestellt. Wie ausgeführt, verhält sich diese Entscheidung nicht zu der
hier relevanten Frage des individualschützenden Charakters von telekommunikationsrechtlichem Verfahrensrecht. Dies ist offenkundig, lässt keinen Raum für
vernünftige Zweifel und erübrigt deshalb eine Befassung des Gerichtshofs im
Wege des Vorabentscheidungsverfahrens.
34c) In der Sache hat das Verwaltungsgericht zwar nicht dadurch gegen die revisiblen Vorschriften aus § 31 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 und § 35 Abs. 1 und 3
TKG verstoßen, dass es die Entscheidung der Bundesnetzagentur, für die Bestimmung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung seitens der Beigeladenen überhaupt eine Vergleichsmarktbetrachtung anzustellen, nicht beanstandet (aa) und (bb)) und eine Inzidentkontrolle des als Vergleichsentgelt herangezogenen regulierten Entgelts der Mobilfunknetzbetreiberin O2 abgelehnt
hat (cc)). Das Verwaltungsgericht hat jedoch unter Verletzung der bezeichneten
telekommunikationsrechtlichen Vorschriften verkannt, dass die Bundesnetzagentur nicht allein auf den Markt für Anrufzustellungen im Mobilfunknetz von O2
als Vergleichsmarkt bzw. auf das dort genehmigte Entgelt als Vergleichsentgelt
ein Abschlag auf das Vergleichsentgelt nicht gerechtfertigt war (dd)).
35aa) Die Bundesnetzagentur musste die beantragte Entgeltgenehmigung nicht
des § 33 TKG, die die Beigeladene mit ihrem Entgeltantrag vorgelegt hatte,
nach der mit Revisionsrügen nicht angegriffenen Feststellung des Verwaltungsgerichts zur Bestimmung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung
nicht ausreichten. Das Verwaltungsgericht hat es zu Recht nicht als ermessensfehlerhaft bewertet, dass die Regulierungsbehörde wegen der im Fall der Genehmigungsversagung drohenden finanziellen Unsicherheiten für die Beigeladene und ihre Wettbewerber auf der Grundlage des § 35 Abs. 1 Satz 2 TKG auf
eine alternative Methode zur Ermittlung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nach § 35 Abs. 1 Satz 1 TKG zurückgegriffen hat.
36bb) Der Entscheidungsspielraum, der der Bundesnetzagentur bei einer auf § 35
Abs. 1 Satz 2 TKG gestützten Entgeltregulierung im Hinblick auf die Auswahl
der in § 35 Abs. 1 Satz 1 TKG genannten Methoden der Vergleichsmarktbetrachtung (Nr. 1) und des Kostenmodells (Nr. 2) als Alternativen für eine Ermittlung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung auf Grund von Kostenunterlagen zusteht, ist entgegen der Einschätzung der Klägerin rechtsdogmatisch nicht als ein auf der Tatbestandsseite der Norm angesiedelter Beurteilungsspielraum, sondern als ein die Rechtsfolgen betreffendes Ermessen zu
qualifizieren (BVerwG, Beschlüsse vom 10. Dezember 2014 - 6 C 16.13 - juris
Rn. 33 und - 6 C 18.13 - juris Rn. 28). Dieses Auswahlermessen der Regulierungsbehörde war hier nicht in der Weise reduziert, dass nur die Anwendung
eines Kostenmodells in Betracht gekommen wäre. Dies ergibt sich schon in tatsächlicher Hinsicht daraus, dass der Behörde nach Feststellung des Verwaltungsgerichts innerhalb der von ihr nach § 31 Abs. 6 Satz 3 TKG einzuhaltenden Entscheidungsfrist von zehn Wochen kein solches Modell zur Verfügung
stand. Darüber hinaus sind in rechtlicher Hinsicht die Vergleichsmarktbetrachtung und die Anwendung eines Kostenmodells nach § 35 Abs. 1 TKG prinzipiell
gleichrangig. Art. 13 Abs. 2 Satz 2 der Zugangsrichtlinie sieht die Vergleichsmarktbetrachtung ebenfalls ausdrücklich vor (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom
10. Dezember 2014 - 6 C 16.13 - juris Rn. 33 und - 6 C 18.13 - juris Rn. 28).
Vor diesem rechtlichen Hintergrund hatte die Bundesnetzagentur, anders als
die Klägerin meint, auch keinen Anlass, der Beigeladenen zunächst nur eine
Entgeltgenehmigung mit kurzer Geltungsdauer zu erteilen, um an deren Stelle
alsbald eine neue, auf ein zwischenzeitlich beschafftes Kostenmodell gestützte
Genehmigung treten lassen zu können. Die von der Klägerin in diesem Zu-
sammenhang angebrachten Einwände sind als Verfahrensrügen nicht innerhalb
der Revisionsbegründungsfrist erhoben worden und deshalb nach § 139 Abs. 3
Satz 4 VwGO unbeachtlich.
37cc) Das Verwaltungsgericht hat es ferner zu Recht abgelehnt, im Rahmen der
Klage gegen die auf Basis einer Vergleichsmarktbetrachtung erteilte Entgeltgenehmigung der Beigeladenen in eine inzidente Überprüfung des für die Mobilfunknetzbetreiberin O2 auf der Grundlage von Kostenunterlagen festgesetzten
Vergleichsentgelts am Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung einzutreten.
38Die Vergleichsmarktbetrachtung hat ihren Ursprung im allgemeinen Wettbewerbsrecht (vgl. etwa: BGH, Beschlüsse vom 16. Dezember 1976 - KVR 2/76 -
Vergleich von Preisen solcher Unternehmen beschrieben, die