Source: https://openjur.de/u/579207.html
Timestamp: 2020-02-28 17:54:54
Document Index: 306613534

Matched Legal Cases: ['§ 101', '§ 93', 'Art 3', '§ 8', '§ 10', '§ 8', 'Art. 20', '§ 20', '§ 20', '§ 8', '§ 3', '§ 31', '§ 101', '§ 101', '§ 20', 'Art. 20', '§ 8', '§ 8', '§ 18', '§ 19', 'Art. 3', '§ 8', '§ 101', '§ 5', '§ 93', '§ 101', '§ 20', 'Art. 3', '§ 93', '§ 8', '§ 5', 'Art. 3', '§ 5', '§ 8', '§ 5', '§ 93', '§ 43', '§ 113', '§ 113', '§ 113', '§ 8', '§ 49', '§ 101', '§ 5', '§ 93', '§ 8', '§ 10', '§ 8', '§ 101', '§ 101', '§ 93', '§ 101', '§ 101', '§ 101', '§ 101', '§ 101', '§ 2', '§ 31', '§ 101', '§ 101', 'Art.103', 'Art. 19', 'Art. 19', 'Art. 20', '§ 31', '§ 25', '§ 25', '§ 100', '§ 101', '§ 2', '§ 101', '§ 101', '§ 101', 'Art. 20', '§ 101', '§ 101', '§ 101', '§ 101', '§ 101', '§ 5', '§ 93', '§ 8', '§ 5', '§ 5', '§ 93', '§ 93', '§ 5', '§ 93', '§ 93', '§ 93', '§ 93', '§ 93', '§ 5', '§ 5', '§ 93', '§ 93', '§ 93', '§ 93', '§ 93', '§ 5', '§ 5', '§ 93', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 10', '§ 10', '§ 10', '§ 9', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 8', '§ 10', '§ 10', '§ 10', '§ 10', '§ 8', '§ 8', '§ 7', '§ 20', 'Art.20', '§ 132']

VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.05.2001 - 14 S 1238/00 - openJur
Urteil vom 08.05.2001 - 14 S 1238/00
VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.05.2001 - 14 S 1238/00
openJur 2013, 11657
1. Die Umstellung einer auf Ungültigerklärung einer Wahl zur Handwerkskammervollversammlung gerichteten Anfechtungs- und Verpflichtungsklage nach Ablauf der streitigen Wahlperiode auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage ist bei unveränderter Fortgeltung der Wahlrechtsnormen wegen Wiederholungsgefahr zulässig.
2. § 101 Abs 3 HwO regelt eine verfassungsgemäße und auch für ein anschließendes verwaltungsgerichtliches Verfahren geltende materielle Präklusion von Wahlmängelrügen, die nicht innerhalb der Wahleinspruchsfrist substantiiert vorgetragen wurden.
3. Eine in der Handwerkskammersatzung vorgesehene zusätzliche regionale Aufteilung der Vollversammlungssitze auf die einzelnen zum Kammerbezirk gehörenden Stadt-/Landkreise findet in § 93 Abs 2 HwO noch eine ausreichende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage.
4. Einschränkungen des Grundsatzes der passiven Wahlrechtsgleichheit (Wahlvorschlagsrecht) sind nicht an dem nur für allgemeine-politische Wahlen geltenden Maßstab der streng formalen Wahlrechtsgleichheit, sondern am Maßstab der einfachen Wahlrechtsgleichheit (Art 3 Abs 1 GG) zu messen und daher nicht erst aus einem zwingenden, sondern aus jedem sachlichen Grund zulässig, wenn Zweck der Wahl eine repräsentative Legitimation und die Funktionsfähigkeit des Selbstverwaltungsorgans einer aus Gruppen zusammengesetzten Körperschaft (hier der Handwerkskammer) ist.
Das Maß des zur Erreichung dieses einfach-sachlich gerechtfertigten Zwecks Erforderlichen darf dabei nicht überschritten werden.
5. Das Erfordernis den gesamten Kammerbezirk sowie dessen gewerbliche und regionale Struktur abbildender kompletter Wahlvorschlagslisten (§ 8 Abs 1 und 3.
6. Anl C HwO) ist an diesem Maßstab der einfachen Wahlrechtsgleichheit gemessen verfassungsgemäß, da die §§ 10 und 11 Anl C HwO bei verfassungskonformer Auslegung die Ergänzung unvollständiger Listen durch Verweis auf andere, komplette Wahlvorschlagslisten zulassen.
7. Vor diesem Hintergrund erweist sich weder das Erfordernis eines Quorums von 100 Unterstützungsunterschriften für den (ergänzten) Gesamtwahlvorschlag (§ 8 Abs 5 Anl C HwO), noch die Regelung über die Fiktion einer Wahl bei Vorliegen nur eines zugelassenen Wahlvorschlags (sog Friedenswahl) als verfassungswidrig.
Der Kläger ist als Handwerksmeister Zwangsmitglied der beklagten Handwerkskammer Konstanz. Er wendet sich gegen die Gültigkeit der Wahl zur Vollversammlung der Handwerkskammer Konstanz für die Wahlperiode 1994 bis 1999.
Die Wahl zur Vollversammlung für die genannte Wahlperiode lief wie folgt ab:
Die fünf zum Kammerbezirk gehörenden Kreishandwerkerschaften reichten auf Aufforderung des Wahlleiters innerhalb der gesetzten Frist für die auf den 03.07.1994 terminierte Vollversammlungswahl Teilwahlvorschläge ein, die jeweils so viele Selbstständige benannten, wie nach der in der Satzung der Beklagten festgelegten Sitzverteilung auf den jeweiligen Landkreis entfielen, und die jeweils von 100 Selbstständigen aus dem betreffenden Landkreis unterzeichnet waren.
Der Wahlausschuss stellte in seiner Sitzung vom 30.05.1994 fest, dass nur ein einziger, den gesamten Wahlbezirk abdeckender Wahlvorschlag eingegangen sei, nämlich der der Kreishandwerkerschaften. Er ließ diesen zu, stellte fest, dass die darauf bezeichneten Kandidaten mangels anderer Wahlvorschläge als gewählt gelten, und setzte daher die für den 03.07.1994 bestimmte Wahl ab. Dies wurde in der Deutschen Handwerkszeitung vom 10.06.1994 öffentlich bekannt gemacht.
Der Kläger, der nicht Mitglied einer Handwerksinnung ist und daher nicht durch die Kreishandwerkerschaft repräsentiert wird, hatte keinen eigenen Wahlvorschlag eingereicht. Er erhob nach Bekanntgabe des Wahlergebnisses Einspruch gegen die Rechtsgültigkeit der Wahl insgesamt. Zur Begründung gab er an, die Wahl verletze ihn in seinen Grundrechten aus Art. 20 Abs. 1 S. 2, 28 Abs. 1 S. 2 und 38 GG. Der Handwerkskammer Konstanz schienen Begriffe wie "Unmittelbarkeit, Gleichheit und Allgemeinheit der Wahl" sowie das "aktive und passive Wahlrecht" fremd zu sein. "So wie diese Wahl abgelaufen" sei, sei es ihm "nicht möglich gewesen, selbst zu kandidieren, geschweige denn zu wählen". Das müsse aber möglich sein, zumal er Zwangsmitglied der Handwerkskammer sei.
Der Wahlausschuss der Handwerkskammer lehnte den Einspruch am 09.08.1994 mit der Begründung ab, die Wahl zur Vollversammlung anhand einer Wahlvorschlagsliste sei in § 20 Anl. C HwO seit 1953 gesetzlich vorgesehen und von der Rechtsprechung als verfassungsgemäß bestätigt worden.
Das - nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung - versehene Anschreiben der Handwerkskammer vom 22.08.1994 über die Zurückweisung des Einspruchs wurde dem Kläger am 30.08.1994 zugestellt. Dagegen legte er fürsorglich Widerspruch ein verbunden mit der Bitte, diesen als gegenstandslos zu betrachten, falls kein Vorverfahren nötig sein sollte. Die Handwerkskammer teilte ihm mit, der Widerspruch sei gegenstandslos.
Am 18.10.1994 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Freiburg Klage erhoben. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt, § 20 Anl. C HwO, der die sogenannte "Friedenswahl" zulasse, sei verfassungswidrig, nämlich undemokratisch, was gerade wegen der Zwangsmitgliedschaft in der Handwerkskammer besonders gravierend sei. Es sei ihm nämlich faktisch unmöglich, ohne langfristige organisatorische Vorbereitung innerhalb der knappen Frist von zwei Monaten nach der offiziellen Aufforderung zur Einreichung von Wahlvorschlagslisten als Einzelner, nicht in einer Innung und damit nicht in einer Kreishandwerkerschaft Organisierter die große Zahl von insgesamt 78 Kandidaten für einen Wahlvorschlag zu finden, die einem vorgegebenen Schlüssel folgend nicht nur auf die entsprechenden Bezirke sondern auch noch auf die entsprechenden Handwerkssparten aufgeteilt und obendrein von 100 Unterstützungsunterschriften getragen sein müssten. Die Handwerkskammer hielt dem entgegen, die Wahlordnung in Anlage C zur Handwerksordnung sei vom Gesetz gedeckt. Entsprechend der Wahlordnung sei die Wahl durchgeführt worden. Die auf gesetzlicher Grundlage ergangene Satzungsbestimmung über die Zahl und Verteilung der Sitze in der Vollversammlung sichere eine angemessene Repräsentation der Selbstständigen nach den verschiedenen Regionen des Kammerbezirks und nach der gesamtwirtschaftlichen Bedeutung der einzelnen Handwerkssparten.
Mit Urteil vom 20.02.1994 (- 10 K 1866/94 -, GewArch 1995, 248) hat das Verwaltungsgericht Freiburg den Bescheid der Handwerkskammer vom 22.08.1994 aufgehoben und diese verpflichtet, durch ihren Wahlausschuss die Vollversammlungswahl für die Wahlperiode 1994-1999 für ungültig zu erklären. Die Klage sei zulässig, da die Entscheidung des Wahlausschusses über den Einspruch einen Verwaltungsakt darstelle. Des an sich erforderlichen Widerspruchsverfahrens bedürfe es hier nicht, weil die Handwerkskammer kund getan habe, dass sie ein solches für entbehrlich halte. Die Klage sei auch begründet. Auf die vom Kläger gerügte Verfassungswidrigkeit der Wahlvorschriften der Anlage C zur Handwerksordnung komme es nicht an, weil bereits ein zur Rechtswidrigkeit des angegriffenen Bescheids führender Wahlrechtsverstoß gegen einfaches Gesetzesrecht vorliege. Der einzige eingereichte Wahlvorschlag habe nämlich vom Wahlausschuss nicht zugelassen werden dürfen, weil er nicht gemäß § 8 Abs. 5 Anl. C HwO von der erforderlichen Zahl von 100 Unterstützungsunterschriften gedeckt gewesen sei. Zwar sei jeder der Teilwahlvorschläge von 100 Unterschriften gedeckt, es gebe jedoch keine einzige Unterschrift, die den durch Zusammenfassung der einzelnen Teilwahlvorschläge gebildeten Wahlvorschlag für den einheitlichen, nämlich mit dem Handwerkskammerbezirk identischen Wahlbezirk insgesamt abdecke, den das Gesetz in den §§ 3, 8 Abs. 1, 1. Halbsatz und 14 Abs. 1 Anl. C HwO vorsehe. Diesen Wahlfehler könne das Gericht ungeachtet des Umstandes berücksichtigen, dass der Kläger ihn im Einspruchsverfahren selbst nicht gerügt habe. Denn anders als etwa § 31 Abs. 1 S. 2 KomWG enthalte § 101 Abs. 3 S. 2 HwO i.V.m. § 101 Abs. 1 HwO keine materielle Präklusionsvorschrift.
Dagegen hat die Beklagte rechtzeitig Berufung beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg eingelegt. Der zunächst zuständige 9. Senat des Verwaltungsgerichtshofs hat mit Beschluss vom 02.12.1997 (- 9 S 785/95 -, GewArch 1998, 65) das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit des § 20 Anl. C HwO ("Friedenswahl") vorgelegt, der nach seiner Ansicht im Zusammenwirken mit den anderen Wahlrechtsvorschriften der Handwerksordnung gegen das Demokratieprinzip aus Art. 20 Abs. 2 und 28 Abs. 1 S. 1 GG verstoße. Außerdem hat er die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit des Systems der Listenwahl vorgelegt, wie es durch die Wahlrechtsvorschriften der Anlage C HwO vorgegeben werde (§ 8 Abs. 1 letzter Satzteil <Zahl der auf die Vorschlagsliste zu setzenden Kandidaten: hier 78 Selbständige>; § 8 Abs. 5 <Quorum von 100 Unterstützungsunterschriften>; § 18 Abs. 2 <Mehrheitswahlrecht> und § 19 Abs. 1 S. 2 <Mehrheitswahlrecht bei Stichwahl>). In ihrem Zusammenwirken verstießen diese Vorschriften gegen den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit aus Art. 3 Abs. 1 GG. Dies sei entscheidungserheblich, da die Berufung im Falle der Verfassungswidrigkeit der genannten Normen als unbegründet zu verwerfen sei. Das Verwaltungsgericht habe dann nämlich mit dem angegriffenen Urteil der zulässigen Klage gegen die Feststellung der Gültigkeit der Wahl jedenfalls im Ergebnis zu Recht stattgegeben, weil die Wahl dann wegen Ungültigkeit der zugrundeliegenden Wahlrechtsnormen ihrerseits ungültig sei. Die Wahlanfechtungsklage sei als Untätigkeitsklage zulässig, da die Beklage über den eingelegten und statthaften Widerspruch, den sie jedoch für unstatthaft gehalten habe, nicht entschieden habe. Die Wahlanfechtungsklage sei auch begründet, was jedoch nicht schon unabhängig von der Frage nach der Verfassungswidrigkeit der genannten Wahlrechtsnormen aus dem vom Verwaltungsgericht angenommenen Verstoß der Wahl gegen die einfachgesetzliche Vorschrift des § 8 Abs. 5 Anl. C HwO folge. Die Berücksichtigung dieses - in der Tat gegebenen - Mangels sei dem Verwaltungsgericht nämlich verwehrt gewesen, da § 101 Abs. 3 S. 2 HwO entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts eine materielle Präklusionsvorschrift darstelle und der Kläger diesen Mangel nicht innerhalb der einmonatigen Einspruchsfrist im Wahleinspruchsverfahren gerügt habe. Nach dieser Vorschrift präkludiert, weil im fristgemäß eingelegten Wahleinspruch des Klägers nicht enthalten, sei auch die Frage, ob die in § 5 Abs. 3 der Satzung der Handwerkskammer geregelte zusätzliche regionale, ohne Bezug auf die einzelnen Gewerbegruppen erfolgende Aufteilung der Vollversammlungssitze überhaupt noch durch die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage in § 93 Abs. 2 S. 2 HwO gedeckt sei, der eine Aufteilung der Sitze auf die Gewerbegruppen "nach den wirtschaftlichen Besonderheiten des Kammerbezirks" zulasse. Nicht präkludiert sei hingegen der auch im individuellen Einspruchsverfahren nach § 101 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 HwO zu berücksichtigende Einwand, die der Wahl zugrunde liegenden einfachgesetzlichen Vorschriften der Handwerksordnung seien ihrerseits verfassungswidrig. Diesen Einwand habe der Kläger im Wahleinspruchsverfahren fristgemäß erhoben. Mit der Rüge, "so wie diese Wahl abgelaufen ist", sei es ihm unmöglich gewesen, selbst zu kandidieren oder gar gewählt zu werden, und sein passives und aktives Wahlrecht seien verletzt, habe er sich hinreichend deutlich gegen die in der Anlage C zur HwO enthaltenen, o.g. gesetzlichen Grundlagen der Listenwahl und der Friedenswahl gewendet. Die Friedenswahl (§ 20 Anl. C HwO) sei mit dem auch für Selbstverwaltungskörperschaften geltenden allgemeinen Demokratieprinzip unvereinbar, das im Grundsatz eine Legitimation der Handwerkskammer als öffentlich-rechtlicher Zwangskörperschaft aufgrund einer echten Wahl im Sinne einer Auswahlentscheidung fordere. Diese sei hier auch nicht etwa deshalb ausnahmsweise zulässig, um trotz eines zu geringen und daher die Legitimationskraft in Frage stellendes Wahlinteresses noch ein funktionsfähiges Entscheidungsorgan zu kreieren, was allerdings nur dann gelte, wenn das geringe Wahlinteresse nicht darin begründet sei, dass die Wahlzugangshürden unzumutbar hoch seien. So liege es aber hier. Das Wahlvorschlagsrecht für nicht in der Kreishandwerkerschaft organisierte Einzelne und Minderheiten werde dadurch unzumutbar erschwert, dass nur komplette Wahlvorschlagslisten vorgelegt werden könnten, die im vorliegenden Fall 78 Kandidaten für die Vertretung der Selbstständigen umfassen, dazu noch den ganzen Kammerbezirk, die verschiedenen Handwerksgruppen und die einzelnen Regionen abdecken und außerdem von 100 Unterstützungsunterschriften getragen sein müssten. Zudem dürfe nur zwischen kompletten Listen als solchen und obendrein nicht nach dem Verhältniswahlrecht sondern nur nach dem Mehrheitswahlrecht ausgewählt werden, wodurch den für die unterlegene Liste abgegebenen Stimmen jeder Erfolgswert genommen werde. Die dadurch verursachte Unzumutbarkeit der Erschwerung des Wahlvorschlagsrechts werde durch den Umstand bestätigt, dass der Organisationsgrad der in den Innungen und Kreishandwerkerschaften organisierten Selbstständigen im vorliegenden Fall 73 % betrage und dass seit Inkrafttreten der Handwerksordnung im Jahre 1953 keine einzige streitige Wahl zu einer Handwerkskammervollversammlung erfolgt sei, weil es außer den von den Innungen und Kreishandwerkerschaften vorgelegten Listen niemals andere Wahlvorschlagslisten gegeben habe. Das aber stelle ein letztlich undemokratisches und damit verfassungswidriges Ungleichgewicht zugunsten der die Handwerkskammerwahlen im Ergebnis allein dominierenden Innungen und Kreishandwerkerschaften dar. Die entsprechenden Vorschriften über die Listenwahl verletzten zudem den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit aus Art. 3 Abs. 1 GG, der auch für Selbstverwaltungskörperschaften gelte und nicht nur den Wahlakt selbst, sondern auch die Wahlvorbereitung, insbesondere das Wahlvorschlagsrecht betreffe und es gebiete, der Wählerentscheidung möglichst wenig vorzugreifen, also insbesondere nicht so hohe Hürden aufzustellen, dass einem neuen Bewerber die Wahlteilnahme von vornherein tatsächlich unmöglich gemacht werde. Aus der Natur des Sachbereichs der Wahl der Selbständigenvertretung für die Handwerkskammer ergäben sich jedenfalls keine hinreichenden Gründe für eine derart einschneidende Einschränkung des Wahlvorschlagsrechts und damit der Gleichheit des passiven Wahlrechts, wie sie durch die genannten Wahlrechtsvorschriften über die Listenwahl bewirkt werde. Die durch § 93 Abs. 2 HwO vorgegebene Aufteilung der Vollversammlungssitze auf die verschiedenen Handwerksgruppen stelle zwar eine durch die Besonderheiten der Handwerkerselbstverwaltung gerechtfertigte Beschränkung der passiven Wahlrechtsgleichheit dar, erfordere jedoch nicht noch obendrein nur komplette Wahlvorschlagslisten und eine Auswahl zwischen diesen nur nach dem Mehrheitswahlrecht zuzulassen. Vielmehr seien auch andere Modelle denkbar, etwa die zur Verfügungstellung mehrerer Stimmen für jeden Wähler, mit denen er Kandidaten verschiedener Gewerbegruppen zu wählen habe, die ihm durch komplette aber auch durch unvollständige Listen bzw. durch Einzelvorschläge präsentiert werden könnten. Das geforderte Quorum von 100 Unterstützungsunterschriften sei schließlich deutlich überzogen und mit dem Zweck der Beschränkung des Bewerberkreises auf ernsthafte Kandidaten und mit dem Ziel einer Sicherung einer funktionsfähigen Kammerarbeit nicht zu rechtfertigen.
Mit Beschluss vom 13.11.2000 (- 1 BvL 33/97 - GewArch 2001, 74), dem ein Hinweisschreiben der Berichterstatterin des Bundesverfassungsgerichts vom 17.03.2000 vorausging, hat das Bundesverfassungsgericht den Vorlagebeschluss wegen unzureichender Darlegung der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefragen und der Verfassungswidrigkeit der vorgelegten Normen als unzulässig verworfen. Die vom Kläger erhobene Klage auf Verpflichtung der beklagten Handwerkskammer zur Feststellung der Ungültigkeit des Wahlergebnisses für die Wahlperiode 1994-1999 sei nach Ablauf der Wahlperiode unzulässig geworden, so dass es auf die vorgelegte Frage nach der Verfassungswidrigkeit der genannten Normen nicht entscheidungserheblich ankomme. Der Verwaltungsgerichtshof habe im Übrigen nicht ausreichend dargelegt, weshalb der vom Verwaltungsgericht bereits ungeachtet der Frage nach der Verfassungswidrigkeit der Wahlrechtsnormen festgestellte Verstoß des konkreten Wahlverfahrens gegen die einfachgesetzliche Vorschrift des § 8 Abs. 5 Anlage C HwO (fehlende Deckung des Gesamtwahlvorschlags durch die vorgelegten 500 Unterstützungsunterschriften) nicht vom Wahleinspruch des Klägers mit umfasst gewesen sein sollte, mit dem dieser ersichtlich die Wahl und die Anwendung der Wahlvorschriften insgesamt in Frage gestellt habe. Es sei nicht erkennbar, dass die vom Verwaltungsgericht vertretene Auslegung des sehr allgemein gehaltenen, keine Einwände gegen irgendwelche konkreten Vorschriften enthaltenden und daher auslegungsbedürftigen Wahleinspruchs des Klägers schlechthin unvertretbar wäre. Ohne ausreichende Darlegung offengelassen habe der Verwaltungsgerichtshof zudem die von ihm ungehindert durch ein Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts in eigener Zuständigkeit zu prüfende Frage nach der Verfassungsmäßigkeit der in § 5 Abs. 3 der Satzung vorgesehenen zusätzlichen regionalen Aufteilung der Vollversammlungssitze. Im Hinblick darauf, dass das Bundesverfassungsgericht aus Art. 3 Abs. 1 GG je nach Art der Wahl unterschiedliche Anforderungen für die Prüfung der Verletzung des Gleichheitsgebots herleite, hätte es auch der - hier vom Verwaltungsgerichtshof nicht ausreichend geleisteten - klarstellenden Darlegung dazu bedurft, welchen von beiden Gleichheitsmaßstäben er seiner Annahme einer Verletzung des Grundsatzes der Wahlrechtsgleichheit durch die genannten Vorschriften zugrunde lege. Das Bundesverfassungsgericht unterscheide nämlich zwischen einem streng formalen und daher nur aus zwingenden Gründen einschränkbaren Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit, der bei allgemeinen politischen Wahlen gelte, und einem weniger strengen Grundsatz der einfachen Wahlrechtsgleichheit, der aus jedem sachlichen Grund einschränkbar sei und bei Wahlen zu Selbstverwaltungskörperschaften Anwendung finde. Schließlich fehle auch eine ausreichende Darlegung dazu, dass eine verfassungskonforme Auslegung der vorgelegten Vorschriften nicht möglich sei. Der Verwaltungsgerichtshof habe eine verfassungswidrige Einschränkung der Wahlrechtsgleichheit mit dem nicht ausreichend dargelegten Argument begründet, zur Erreichung des im Grundsatz gebilligten Zwecks, durch Wahlrechtseinschränkungen den Besonderheiten der handwerklichen Selbstverwaltung Rechnung zu tragen, nämlich eine angemessene Repräsentation aller Gewerbegruppen nach Gewerbeart, zahlenmäßiger Bedeutung und regionaler Aufteilung sicherzustellen, gebe es gegenüber dem System der Listenwahl, das nur Vorschläge kompletter Listen und nur eine Auswahl zwischen kompletten Listen nach dem Mehrheitswahlrecht zulasse, das mildere Mittel der Zulassung unvollständiger Listen oder sogar nur einzelner Wahlvorschläge. Ungeprüft gelassen habe er hingegen die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung der vorgelegten Vorschriften dahingehend, dass ein einzelner Wahlbewerber seinen möglicherweise nur die eigene Kandidatur umfassenden Wahlvorschlag zwecks Erfüllung des Erfordernisses einer kompletten Wahlvorschlagsliste durch Verweis auf einen oder mehrere andere Wahlvorschläge komplettieren könne, was zu einer deutlichen Erleichterung des passiven Wahlrechts und des Wahlvorschlagsrechts führen würde. Weshalb das Quorum von 100 Unterstützungsunterschriften deutlich überzogen sein solle, sei im Übrigen ebenso wenig dargelegt wie der Umstand, dass die bemängelte Unzumutbarkeit der Wahlrechtseinschränkung gerade Folge diese Quorums und nicht eher Folge des Erfordernisses kompletter Listen sei, das sich wiederum ggf. verfassungskonform entschärfen lasse. Jedenfalls fehle eine Darlegung, dass das Quorum selbst überzogen sei, wenn statt kompletter Listen als milderes Mittel die Einreichung von unvollständigen Listen oder gar Einzelwahlvorschlägen zugelassen würde. Nach allem sei auch eine Verletzung des Demokratiegebots durch die Vorschrift über die Friedenswahl nicht ausreichend dargelegt, welche der Verwaltungsgerichtshof im Kern auf die - schon im Zusammenhang mit dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit nicht ausreichend dargelegten - unzumutbaren Erschwernisse durch die genannten Wahlrechtshürden stütze.
Der Kläger hat sich dazu geäußert und u.a. wiederholt, die gesetzlich nicht vorgeschriebene Regionalaufteilung der Vollversammlungssitze in § 5 Abs. 3 der Satzung erschwere die Aufstellung einer Wahlvorschlagsliste erheblich. Was die Möglichkeit eines milderen Mittels als der Wahl kompletter Listen angehe, sei zwar eine Aufteilung der Wähler in regional und nach Gewerben aufgeteilte Wahlgruppen mit entsprechend passivem Wahlrecht denkbar, wie dies z.B. bei den Wahlen zur Industrie- und Handelskammer der Fall sei. Die geltenden Wahlrechtsvorschriften der Handwerksordnung hingegen ließen dies eindeutig nicht zu und seien auch nicht dahingehend verfassungskonform interpretierbar. In der mündlichen Verhandlung hat er außerdem dargelegt, dass er die Möglichkeit einer Komplettierung einer unvollständigen Wahlvorschlagsliste durch Verweis auf einen anderen Wahlvorschlag nicht für ausreichend halte, sondern daran interessiert sei, sich als einzelner Kandidat für seine Gewerbegruppe zur Wahl stellen zu können, ohne weitere Anforderungen erfüllen zu müssen. An der begehrten Feststellung der Ungültigkeit der Wahl habe er ein Interesse, weil bei unveränderter Gesetzeslage eine Wiederholung des Wahlmangels bei der nächsten Wahl drohe.
das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 20. Februar 1995 - 10 K 1866/94 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
die Berufung mit der Maßgabe zurückzuweisen, dass an die Stelle des Aufhebungs- und Verpflichtungsausspruchs die Feststellung tritt, dass der Bescheid der Beklagten vom 22. August 1994 rechtswidrig und ihr Wahlausschuss für die Vollversammlungswahl verpflichtet war, die Wahl der Vertreter des selbständigen Handwerks zur Vollversammlung für die Wahlperiode 1994 bis 1999 für ungültig zu erklären.
Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung darauf verwiesen, dass ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse des Klägers zumindest insoweit fehle, als es um die Frage eines Verstoßes der Wahl gegen § 8 Abs. 5 Anl. C HwO gehe (Deckung des Wahlvorschlags durch die erforderlichen 100 Unterstützungsvorschriften). Insoweit habe die Handwerkskammer nämlich dem Urteil des Verwaltungsgerichts folgend das Zulassungsverfahren für Wahlvorschläge in der Praxis geändert und bereits bei den Wahlen für die der streitigen Wahlperiode folgende Wahlperiode nur einen Wahlvorschlag der Innungen und Kreishandwerker zugelassen, der hinsichtlich des Gesamtwahlvorschlags von mindestens 100 Unterstützungsunterschriften getragen worden sei. Im Übrigen hat sie die Auffassung geäußert, die in § 5 Abs. 3 der Satzung vorgesehene zusätzliche regionale Aufteilung der Vollversammlungssitze werde durch § 93 Abs. 2 S. 2 HwO ausreichend gesetzlich gedeckt. Hingegen sei eine zusätzliche satzungsrechtliche Regelung dahingehend, dass die regional aufgeteilten Sitze auch den in der Region vorhanden Gewerbegruppen nach ihrer jeweiligen Stärke zugeordnet werden müssten, zumindest nicht gesetzlich geboten.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die Akten der Beklagten, die Akten des Verwaltungsgerichts (- 10 K 1866/94 -), die Akten des 9. Senats (- 9 S 785/95 -) sowie die Senatsakte verwiesen.
Unter Änderung des angegriffenen Urteils des Verwaltungsgerichts ist die Klage des Klägers abzuweisen, da sie zwar zulässig (I.), aber unbegründet (II.) ist.
(I.) Der vom Kläger ursprünglich mit der Verpflichtungsklage begehrte Verwaltungsakt der Ungültigerklärung der Wahl zur Vollversammlung der Handwerkskammer Konstanz für die Wahlperiode 1994 bis 1999 durch den Wahlausschuss der Handwerkskammer hat sich zwar mittlerweile durch Zeitablauf, nämlich durch Ablauf dieser Wahlperiode erledigt (§ 43 Abs. 2 VwVfG). Diesem Umstand hat der Kläger aber in zulässiger Weise durch Umstellung seiner Klage auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage Rechnung getragen (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO).
An der nunmehr begehrten Feststellung, dass der Bescheid der Beklagten vom 22.08.1994, mit dem sie seinen Wahleinspruch zurückgewiesen hat, rechtswidrig war und dass sie verpflichtet war, durch ihren Wahlausschuss die Wahl zur Vollversammlung für die Wahlperiode 1994 bis 1999 für ungültig zu erklären, hat er ein berechtigtes Interesse.
Ein Feststellungsinteresse ist auch nach Erledigung eines Verwaltungsakts regelmäßig dann zu bejahen, wenn die Gefahr der Wiederholung eines Verwaltungsakts gleichen Inhalts durch den Beklagten besteht und wenn daher eine Feststellungsentscheidung Klarheit unter den Beteiligten im Hinblick auf eine zukünftig zu erwartende Wiederholung ihres (erledigten) Streits erbringen, also als Richtschnur für das künftige Handeln der beklagten Behörde dienen kann. In einem derartigen Fall soll der Kläger nicht durch Abweisung seiner Klage als unzulässig wegen der Erledigung des ursprünglich streitigen Verwaltungsakts um die Früchte seines - wie hier - jahrelangen Prozessierens gebracht und lediglich darauf verwiesen werden, gegen einen künftigen gleichartigen Verwaltungsakt erneut den Rechtsweg beschreiten zu müssen (vgl. Eyermann/Jörg Schmidt, 11. Aufl. 2000, § 113 Rdnr. 86; Kopp/Schenke, VwGO-Kommentar, 12. Aufl., 2000, Rdnr. 110 und Rdnr. 141 zu § 113 VwGO; siehe auch BVerwG, Urt. v. 24.02.1983 - 3 C 56/80 -, DVBl. 1983, 850).
Im vorliegenden Fall ist ein berechtigtes Interesse zwar insoweit entfallen, als die Beklagte unstreitig bei der Durchführung der Wahlen zur Vollversammlung für die an die erledigte Wahlperiode anschließende Wahlperiode den vom Verwaltungsgericht seinerzeit in der ersten Instanz gerügten Wahlfehler nicht mehr wiederholt, sondern nunmehr Teilwahlvorschläge nur dann als Gesamtwahlvorschlag zugelassen hat und ausweislich ihrer Versicherung in der Berufungsverhandlung auch künftig nur zulassen wird, wenn der Gesamtwahlvorschlag von mindestens 100 Unterstützungsunterschriften gedeckt ist (§ 8 Abs. 5 Anl. C zur HwO). Insoweit besteht auch nach übereinstimmender Ansicht der Beteiligten nicht mehr die Gefahr der Wiederholung.
Da jedoch im Übrigen die den Wahlen zur Vollversammlung der Handwerkskammer zugrunde liegenden Wahlvorschriften der Anlage C der Handwerksordnung bzw. der Satzung der Beklagten unverändert geblieben sind, deren Verfassungswidrigkeit bzw. Gesetzwidrigkeit der Kläger mit seinem Wahleinspruch angegriffen hat, besteht ohne Weiteres die Gefahr, dass die Beklagte künftig gleichartig begründete Wahleinsprüche des Klägers mit den gleichen Erwägungen ablehnen wird, wie sie dies bislang getan hat. Für seinen Antrag, nachträglich festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet war, die damalige Wahl zur Vollversammlung für die Wahlperiode 1994 bis 1999 für ungültig zu erklären, besteht daher zumindest unter dem Aspekt dieser Rügen ein berechtigtes Interesse. Da er auch gegen die Wahlen zur aktuellen Wahlperiode mit der gleichen Begründung wie schon seinerzeit erneut einen Wahleinspruch eingelegt hat, über den die Beklagte allerdings mit Blick auf das hier anhängige Verfahren noch nicht entschieden hat, muss er sich vor diesem Hintergrund auch nicht etwa darauf verweisen lassen, eine Entscheidung über diesen neuerlichen Wahleinspruch und gegebenenfalls eine anschließende erstinstanzliche verwaltungsgerichtliche Prüfung herbeizuführen (vgl. Bettermann, DVBl. 1973, 48; zur Zulässigkeit einer vorbeugenden Feststellungsklage außerhalb eines konkreten Wahlverfahrens im Übrigen: Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, 3. Aufl. 1986, § 49 Bundeswahlgesetz, S. 477 unten, Rdnr. 3 dort Fußnote 7 und S. 478, Rdnr. 3 am Ende).
(II.) Die mithin zulässige Fortsetzungsfeststellungsklage ist indessen unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung. Vielmehr war die Zurückweisung seines Wahleinspruchs jedenfalls im Ergebnis rechtmäßig. Der Wahlausschuss für die Vollversammlungswahlen war nicht verpflichtet, auf den Wahleinspruch des Klägers hin die Wahl zur Vollversammlung der Handwerkskammer Konstanz für die Wahlperiode 1994 bis 1999 für ungültig zu erklären. Ein dazu verpflichtender Wahlmangel lag nicht vor.
Die vom Kläger in allgemeiner Form erhobenen Rügen der Gesetzwidrigkeit der satzungsrechtlichen Wahlrechtsnormen bzw. der Verfassungswidrigkeit der einfachgesetzlichen Wahlrechtsnormen sind zwar - anders als die Rügen der Mangelhaftigkeit konkreter Wahlhandlungen der Wahlorgane - nicht nach § 101 Abs.3 HwO präkludiert (A), jedoch im Ergebnis unbegründet.
Die zusätzliche regionale Aufteilung der Vollversammlungssitze (§ 5 der Satzung) findet in § 93 Abs.2 HwO eine ausreichende - auch verfassungsrechtlich unbedenkliche - einfachgesetzliche Ermächtigung (B) und auch die einfachgesetzlichen Vorschriften über das Erfordernis kompletter Wahlvorschlagslisten (§ 8 Abs.1 und 3 Anl. C HwO) erweist sich gemessen am Maßstab der einfachen Wahlrechtsgleichheit (C) nicht als verfassungswidrig, weil die §§ 10 und 11 Anl. C HwO bei verfassungskonformer Auslegung eine Komplettierung nicht vollständiger Wahlvorschlagslisten durch ergänzenden Verweis auf andere, komplette Wahlvorschlagslisten zulassen (D) und daher auch das Erfordernis eines Quorums von 100 Unterstützungsunterschriften (§ 8 Abs. 5 Anl. C HwO) sowie die Regelung über die sogenannte Friedens- wahl mit der Verfassung vereinbar ist (E).
1. Einen Anspruch auf Ungültigerklärung der Wahl hat ein Wahlberechtigter nur im Rahmen des § 101 HwO. Gemäß § 101 Abs. 1 2. Halbsatz HwO kann der Kläger als selbständiger Handwerker sich mit seinem Wahleinspruch von vornherein nur gegen die Wahl der Vertreter des selbständigen Handwerks wenden, weshalb er zu Recht seinen Fortsetzungsfeststellungsantrag auch nur auf eine diesbezüglich eingeschränkte Feststellung der Ungültigkeit der Wahl beschränkt hat. Eine Ungültigerklärung der gesamten Wahl zur Vollversammlung, also auch der Wahl der Vertreter der Unselbständigen (Gesellen oder andere Arbeitnehmer - §§ 93 Abs. 1, 98 und 99 HwO), zu der das Verwaltungsgericht die Beklagte mit dem angegriffenen Urteil verpflichtet hat, war hingegen von vornherein ausgeschlossen (unklar insoweit der Vorlagebeschluss des 9. Senats des Verwaltungsgerichtshofs - a.a.O., S. 11 -).
2. Die Ungültigerklärung der Wahl durch den Wahlausschuss kann der Einspruchsführer dabei nur aufgrund von Wahlmängeln beanspruchen, die er innerhalb der einmonatigen gesetzlichen Wahleinspruchsfrist (§ 101 Abs. 3 S. 1 HwO) substantiiert vorgetragen und gerügt hat. Nach diesem Zeitpunkt zusätzlich vorgebrachte Rügen von Wahlfehlern werden durch § 101 Abs. 3 HwO als unbeachtlich ausgeschlossen (a). Diese Präklusion gilt ungeachtet des verwaltungsprozessualen Amtsermittlungsgrundsatzes auch in einem sich gegebenenfalls anschließenden verwaltungsgerichtlichen Prüfungsverfahren (b); sie gilt auch dann, wenn durch fristgemäß und substantiiert vorgebrachte Rügen anderer Wahlfehler insoweit das Wahlprüfungsverfahren zulässigerweise eröffnet worden ist (c).
(a) Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts enthält § 101 Abs. 3 HwO eine materielle Präklusionsregelung. Diese Vorschrift regelt zwar lediglich, innerhalb welcher Frist ein Einspruch als solcher einzulegen ist (§ 101 Abs. 3 Satz 1 HwO) und welche im Rahmen eines Einspruchs vorgetragenen Wahlmängel überhaupt nur beachtlich sind (§ 101 Abs. 3 Satz 2 HwO). Sie enthält darüber hinaus auch keine ausdrückliche Regelung einer Begründungspflicht (wie etwa § 2 Abs. 3 des Wahlprüfungsgesetzes für die Wahlen zum Bundestag) und auch keine ausdrückliche Bestimmung über den Ausschluss nicht innerhalb der Einspruchsfrist substantiiert begründeter Einsprüche (wie etwa § 31 Abs. 1 Satz 2 KomWG Bad.-Württ.), und lässt daher die in diesem Regelungsbereich wünschenswerte Klarheit und Eindeutigkeit der gesetzgeberischen Aussage vermissen. Gleichwohl ist § 101 Abs. 3 HwO letztlich als Präklusionsregelung zu verstehen.
Ob die Regelung des § 101 Abs.3 HwO den Anforderungen an eine Präklusionsvorschrift hinsichtlich ihrer Klarheit und Bestimmtheit genügt, wenn subjektive Rechte betroffen sind, kann offen bleiben. Denn die der Einführung, Anwendung und Auslegung von Präklusionsregelungen enge Grenzen setzenden Grundrechte auf Gewährung rechtlichen Gehörs (Art.103 Abs. 1 GG) bzw. auf Gewährung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs.4 GG) stellen - entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts und des 9. Senats des Verwaltungsgerichtshofs - dann keinen Maßstab für die Zulässigkeit einer Präklusionsregelung dar, wenn es - wie hier - um eine Präklusion von Einsprüchen in einem Wahlprüfungsverfahren geht, das nicht dem Schutz subjektiver Rechte des einzelnen Wahlberechtigten, sondern allein der Prüfung der objektiv rechtlichen Gültigkeit der Wahl als solcher dient.
In einer die vorinstanzliche Entscheidung des OVG Niedersachsen (DÖV 1985, 153 <155>) bestätigenden Entscheidung zum niedersächsischen Kommunalwahlrecht führt das Bundesverwaltungsgericht (Beschl. v. 12.01.1989 - 7 B 202.88 -, Buchholz 160 Wahlrecht Nr.32) insoweit aus, eine Präklusionswirkung im Wahlanfechtungsverfahren sei trotz des Fehlens einer ausdrücklichen Präklusionsregelung anzunehmen, da Art. 19 Abs. 4 GG nicht der anzulegende Prüfungsmaßstab sei. Vielmehr ergebe sich eine Präklusionswirkung auch ohne ausdrückliche Normierung jedenfalls aus der Regelung über den Wahleinspruch und den Inhalt der Wahlprüfungsentscheidung. Eine zeitliche Beschränkung des Vorbringens in Wahlprüfungsangelegenheiten gehöre zu den legitimen Besonderheiten des Wahlprüfungsverfahrens und sei daher mit Art. 20 Abs. 3 GG vereinbar. Auch das OVG Thüringen hat die Präklusionswirkung einer Wahlanfechtungsbestimmung des thüringischen Kommunalwahlrechts angenommen, obwohl diese für einen Wahleinspruch lediglich das Erfordernis der Einhaltung einer bestimmten Anfechtungsfrist und einer innerhalb dieser Frist dafür schriftlich vorzutragenden Begründung des Wahleinspruchs statuierte (Thür.OVG, Beschl. v. 20.06.2996 - 2 KO 229/96 -, Thür.VwBl 1997, 110 = DVBl. 1997, 1293; ebenso in der Vorinstanz: VG Gera, Urt. v. 23.01.1996 - 2 K 10/95.Ge -, Thür.VwRspr.1997, 61). Es führte insoweit ausdrücklich aus, dass diese Vorschrift nicht innerhalb der Einspruchsfrist substantiiert begründete Einwendungen präkludiere, "auch wenn sie dies nicht so ausdrücklich anspricht, wie § 31 Abs. 1 S. 2 KomWG Bad.-Württ. oder der dieser Vorschrift nachgebildete § 25 Abs. 1 S. 2 Sächs.KomWG, der sogar ausdrücklich die Geltendmachung von Einspruchsgründen an die Fristeinhaltung knüpft" (§ 25 Abs. 1 S. 2 Sächs. KomWG wird im Übrigen als ausdrückliche Präklusionsvorschrift in der Rechtsprechung auch für verfassungsrechtlich unbedenklich gehalten: VG Leipzig, Urt. v. 01.11.1999 - 6 K 1522/99 -, VwRR MU 2000, 174 = juris). Begründet wird dies zu Recht mit dem öffentlichen Interesse an der raschen Klärung der Gültigkeit einer Wahl, das die Berücksichtigung nach Ablauf der Einspruchsfrist vorgebrachter Rügen ausschließe. Aus dem Umstand, dass nach der allgemeinen Struktur des deutschen Wahlprüfungsrechts nicht der Totalitätsgrundsatz gilt, also keine Vollprüfung aller denkbaren Rügen von Amts wegen durch das Wahlprüfungsorgan erfolgt, sondern dass das Anfechtungs- und Einspruchsprinzip gilt, lässt sich nämlich folgern, dass der Wahlprüfungsausschuss in seiner Nachprüfung auf das beschränkt ist, was der Einspruchsführer innerhalb der Einspruchsfrist substantiiert vorgetragen hat, auch wenn ein ausdrücklicher Zwang zur Begründung des Einspruchs innerhalb der Einspruchsfrist hier nicht ausdrücklich geregelt wird. Nur wenn eine Begründung des Einspruchs vorgelegt wird, kann das Wahlprüfungsorgan über diesen entscheiden und feststellen, ob die gerügte Wahlrechtsverletzung überhaupt vorliegt. Insofern bestimmt der Einspruchsführer durch die Begründung seines Einspruchs das entsprechende Prüfungsprogramm des Wahlprüfungsorgans (BVerfGE 40, 11 <30> und 66, 369 <380>). Mit dieser Argumentation wurde beispielsweise auch für das hessische Kommunalwahlgesetz überzeugend entschieden, dass auch ohne ausdrückliche Regelung über eine Verpflichtung zur Einspruchsbegründung nur innerhalb der Einspruchsfrist substantiiert vorgetragene Einspruchsbegründungen beachtlich seien (vgl. Hess. VGH, Urt. v. 05.03.1985 - II OE 42/82 -, ESVGH 35, 317).
Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts und des Klägers kann nicht auf das Wahlanfechtungsverfahren nach dem Personalvertretungsgesetz Bezug genommen und argumentiert werden, dieses Verfahren, das keinen ausdrücklichen gesetzlichen Begründungszwang (vgl. BVerwG, Beschl. v. 05.11.1957, - BVerwGE 5, 324 = PersV 1958/59, 205) und auch keine ausdrückliche gesetzliche Präklusionsregelung kenne, zeige, dass dem Interesse an rascher Feststellung der Gültigkeit einer Wahl, d.h. an Vermeidung ungebührlicher Verzögerungen der endgültigen Feststellung des Wahlergebnisses auch ohne solche Präklusion jedenfalls durch eine Begrenzung der verwaltungsgerichtlichen Amtsermittlung auf zwar nicht notwendig zuvor gerügte, aber offenkundige bzw. sich aufdrängende Wahlfehler Rechnung getragen werden könne (vgl. BVerwG, Beschl. v. 08.05.1992 a.a.O.; siehe auch Hess. VGH, Urt. v. 11.03.1997 - 22 TL 3981/96 -, PersR 1998/26 = ESVGH 47, 174). Das Wahlprüfungsverfahren nach dem Personalvertretungsgesetz ist nämlich anders ausgestaltet als das vorliegende Wahlanfechtungsverfahren bezüglich der Vollversammlung der Handwerkskammer bzw. als das kommunale Wahlanfechtungsverfahren. Anders als diese Verfahren kennt das Personalvertretungsgesetz kein dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorgeschaltetes Prüfungsverfahren, in dem ein Wahlprüfungsorgan zunächst selbst über die Gültigkeit der Wahl entscheidet und obendrein nicht vorgetragene Mängel jedenfalls im Rahmen der ergänzend zum Einspruchsverfahren von Amts wegen durchzuführenden Wahlprüfung (vgl. § 100 Abs. 1 HwO) berücksichtigen kann. Vielmehr können Personalratswahlen vom einzelnen Wähler innerhalb einer bestimmten Wahlanfechtungsfrist nur direkt mit einem Antrag beim Verwaltungsgericht angefochten werden, das nur den allgemeinen verwaltungsprozessualen Grundsätzen unterliegt. Deshalb wird im Personalvertretungsrecht das Erfordernis einer Begründung des Wahleinspruchs mangels einfachgesetzlicher Regelung auch nur aus dem allgemeinen verwaltungsprozessual geltenden Begründungszwang abgeleitet (vgl. BVerwG, Beschl. v. 06.06.1991 - 6 B 8.89 -, PersR 1991, 337 = DVBl. 1991, 1204 und BVerwG, Beschl. v. 08.05.1992 - 6 B 9/91 -, PersV 1992, 439 sowie OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 11.09.1997 - 1 A 778/97.PVL -, PersV 1999, 220; siehe auch OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 11.09.1997 - 1 A 778/97.BVL -, PersV 1999, <220>) und nur im Hinblick auf den verwaltungsprozessualen Amtsermittlungsgrundsatz eine Präklusion im verwaltungsgerichtlichen Wahlprüfungsverfahren abgelehnt.
Wegen der genannten Besonderheiten des Wahlanfechtungsverfahrens und insbesondere im Hinblick auf den Beschleunigungsgedanken steht dem Verständnis von § 101 Abs. 3 HwO als Präklusionsvorschrift auch das Fehlen einer Belehrung über die dem Gesetzeswortlaut selbst nicht ohne weiteres zu entnehmende Präklusion verspäteter Rügen von Wahlfehlern nicht entgegen (so z.B. zum ThürKomWG VG Gera, Urt. v. 23.01.1996 - 2 K 10/95.Ge -, Thür. VG-Rspr. 1997, 61). Auch zu der vom Bundesverfassungsgericht trotz des nicht ganz eindeutigen Wortlauts als Präklusionsvorschrift gedeuteten Norm des § 2 Abs. 4 Wahlprüfungsgesetz wird in der Literatur ausgeführt, dass eine Rechtsbehelfsbelehrung im Wahlanfechtungsverfahren nicht vorgesehen und auch nicht erforderlich sei (vgl. Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, 3. Aufl.1986, S. 491, Rdnr. 18 Fußnote 59 und 60).
Die Präklusionswirkung des § 101 Abs. 3 HwO ergibt sich also aus Sinn und Zweck des in § 101 HwO vorgesehenen Wahlprüfungsverfahrens. Dieses dient allein der Kontrolle der objektiv-rechtlichen Gültigkeit der Wahl, nicht hingegen - bzw. allenfalls mittelbar - dem Schutz der subjektiven Rechte des einzelnen Wahlberechtigten. Die Wahlprüfung ist dadurch gekennzeichnet, dass nicht ein Kontrollgremium (Wahlausschuss, Wahlorgan oder Wahlgericht) vom Amts wegen die gesamte Wahl und ihre Gültigkeit umfassend kontrolliert (Offizial-/Totalitätsprinzip), sondern dass eine Nachprüfung nur auf Einspruch hin und nur im Rahmen des vom Einspruchsführer durch seine Rügen bestimmten Streitgegenstandes erfolgt (Anfechtungsprinzip). Dabei wird die Kontrolle zunächst von der politischen Körperschaft selbst ausgeübt, deren Entscheidung dann anschließend einer verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt (vgl. Eyermann/Fröhler/Honig, HwO, Kommentar, 3. Aufl. 1973, Rdnr. 4 zu § 101 HwO, wonach die Entscheidung über die Gültigkeit einer Handwerkskammerwahl wegen des anschließenden verwaltungsgerichtlichen Rechtschutzes der Selbstverwaltungskörperschaft selbst überlassen bleiben könne). Diese Grundsätze entstammen der deutschen Rechtsentwicklung auf dem Gebiet der Wahlprüfung, die seit der Einführung eines demokratischen Wahlverfahrens wesentlich durch die Ausbildung eines eigenständigen, besonderen Regeln unterworfenen Verfahrens geprägt ist (siehe dazu Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum deutschen Bundestag, 3. Aufl.1986, S. 483-485, Rdnr. 10).
Da dieses Wahlprüfungssystem, was Wahlen zu politischen Gebietskörperschaften (Bundestag, Gemeinderat usw.) angeht, einhellig als verfassungskonform und mit den Demokratiegrundsätzen aus Art. 20 GG vereinbar angesehen wird (vgl. Schreiber, a.a.O., S. 490 Rdnr. 17 dort Fußnote 56 mit zahlreichen Nachweisen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und der Oberverwaltungsgerichte), besteht kein Anhaltspunkt dafür, ein solches Wahlprüfungssystem einschließlich seiner Vorschriften über eine Einspruchsfrist und die Präklusion verspätet vorgebrachter Rügen könne abweichend davon etwa verfassungswidrig sein, wenn es sich - wie im vorliegenden Fall - um Wahlen zu einer Selbstverwaltungskörperschaft handelt (für verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit der in der Wahlordnung einer Industrie- und Handelskammer für das Wahlanfechtungsverfahren vorgesehenen Einspruchsfristen und Präklusionswirkungen z.B. VG Berlin, Urt. v. 04.11.1981 - 4 A 162.80 -, juris). Auch der vom Kläger in der Berufungsbegründung gegen die Präklusionswirkung vorgebrachte Einwand greift nicht durch, eine Wahlprüfung durch das gewählte Gremium/Wahlorgan selbst sei nur zu tolerieren, wenn sie anschließend - ohne Rücksicht auf Präklusionen - einer umfassenden verwaltungsgerichtlichen Kontrolle von Amts wegen unterworfen sei. Eine Beschränkung der Wahlprüfung durch Einführung formeller Voraussetzungen wie z.B. eines fristgemäßen, substantiierten Einspruchs verletzt nämlich die Wahlrechtsgleichheit nicht, sondern ist verfassungsgemäß (s. Leibholz/Rinck, a.a.O., Rdnr. 56 mit Nachweisen der Bundesverfassungsgerichtsrechtsprechung). In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Präklusion im Wahlprüfungsrecht des Bundestages wurde außerdem ausdrücklich das - hier vom Kläger in seiner Berufungserwiderung gegen die Präklusionswirkung des § 101 Abs. 3 HwO vorgetragene - Argument verworfen, der einzelne Einspruchsführer könne mangels Sachkenntnis und ausreichender Information gar nicht alle Wahlfehler erkennen und überblicken und sei daher zwecks Vermeidung einer Präklusion gehalten, gewissermaßen auf Vorrat alle denkbaren Fehler innerhalb der Frist vorbeugend pauschal anzuführen. Insoweit vertritt das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung die Ansicht, die Substantiierungspflichten könnten dem Einspruchsberechtigten im Wahlanfechtungsverfahren nicht mit Rücksicht darauf nachgelassen werden, dass seine Möglichkeiten, in die Wahlabläufe Einblick zu nehmen und sich hinreichende Kenntnis von Wahlfehlern zu verschaffen, beschränkt seien. Denn das amtliche Einspruchsrecht bzw. die Prüfung der objektiv rechtlichen Gültigkeit der Wahl durch das Wahlprüfungsorgan von Amts wegen (siehe hier § 101 Abs.1 HwO), das über größere Informations- und Ermittlungsmöglichkeiten verfüge, gewährleiste jedenfalls, dass die Aufdeckung erheblicher Wahlfehler nicht an der Unkenntnis einzelner Bürger scheitere, die zu einer substantiierten Anfechtung nicht in der Lage seien (BVerfGE 89, 291 <308, 309>; E 66, 369 <379>; E 59, 119 <124>; E 40, 11 <32>).
(b) Die mithin vorliegende und verfassungsgemäße Präklusionswirkung des § 101 Abs. 3 HwO beschränkt auch den Umfang der im anschließenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren anzustellenden Kontrolle (so die einhellige Rechtsprechung zu den Auswirkungen verwaltungsverfahrensrechtlicher Präklusionsregelungen auf die anschließende verwaltungsgerichtliche Prüfung: vgl. Thür. OVG, Beschl. v. 20.06.1996 - 2 KO, 229/96 -, ThürVwBl 1997, 110 = DVBl. 1997, 1293; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 04.06.1991 - 7 A 12657/90 -, NVwZ-RR 1991, 659; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 02.12.1991 - 1 S 818/91 -, NVwZ-RR 1992, 261 und Urt. v. 27.02.1996 - 1 S 2570/95 -, NVwZ-RR 1996, 411 zum KomWG Bad.-Württ. sowie Urt. v. 22.03.1996 - 8 S 3060/95 -, NVwZ-RR 1997, 88 zum materiellen Ausschluss im Planfeststellungsverfahren präkludierter Einwendungen auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren, selbst wenn Dritte fristgemäß ähnliche Einsprüche erhoben haben). Der vom Kläger in der Berufungserwiderung vorgetragene Einwand greift also nicht durch, es sei dem Verwaltungsgericht aufgrund des Amtsermittlungsgrundsatzes nicht verwehrt, seine Prüfung der Gültigkeit der Wahl auch auf Rügen zu erstrecken, welche er erst nach Ablauf der Einspruchsfrist mit seiner Klage geäußert habe, sowie auf gar nicht gerügte, weil Fehler gerichtlicherseits zu berücksichtigen seien.
(c) Bei Zugrundelegung der Gültigkeit und Verfassungsmäßigkeit der Präklusionswirkung des § 101 Abs. 3 HwO stellt sich die vom Verwaltungsgericht nur angeschnittene Frage, ob eine strenge Präklusion nicht innerhalb der Einspruchsfrist substantiiert vorgebrachter Rügen auch dann noch greift, wenn innerhalb der Frist zumindest eine substantiierte andere Rüge vorgetragen und damit das Prüfungsverfahren als solches zulässigerweise eröffnet wurde. Diese Frage ist zu bejahen. Zwar lässt sich dagegen anführen, dass nach Überwindung der Einspruchsfrist mit einer substantiiert und fristgemäß vorgetragenen Rüge für die Wahlprüfungsorgane keine weiteren Entscheidungsfristen existieren, dass also die Feststellung der Gültigkeit der Wahl durchaus häufig lange auf sich warten lassen kann und dass daher das Beschleunigungsargument genau besehen jedenfalls in solchen Konstellationen nicht ohne weiteres auch zur Rechtfertigung einer Präklusion von Rügen taugt, welche substantiiert, aber erst nach Ablauf der Einspruchsfrist in dem durch einen nichtpräkludierten fristgemäßen Einspruch eröffneten Prüfungsverfahren vorgebracht werden (siehe die generelle Kritik an der mangels vorgegebener Entscheidungsfristen häufig dilatorischen Wahlprüfungspraxis der Wahlprüfungsorgane: H. Mayer, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, a.a.O., Rdnr. 59; ähnlich Ockermann, NVwZ 1991, 1150 <1151>). Ein Blick in die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Wahlprüfung zeigt indes, dass auch bei der Eröffnung des Wahlprüfungsverfahrens durch substantiierte, fristgemäße Rügen der Prüfungsrahmen nur durch diese bestimmt wird (BVerfGE 40, 11 <30>; ebenso E 66, 369 <380>) und nicht etwa durch nachträglich außerhalb der Frist im eröffneten Prüfungsverfahren vorgebrachte Rügen erweitert werden kann (s. z.B. BVerfGE 16, 130 zum Fall einer fristgemäßen, den Umfang der Wahlprüfung bestimmenden und einer erst nachträglichen, verfristeten, ihn daher nicht erweiternden zusätzlichen Rüge).
Welche konkreten Mängelrügen in dem innerhalb der Einspruchsfrist vom Kläger vorgebrachten Wahleinspruch enthalten und mithin als nicht präkludiert von der Beklagten im Rahmen ihrer Wahlprüfungsentscheidung zu beachten waren, ist durch Auslegung seiner Einspruchserklärung und -begründung zu ermitteln. Bei einer solchen Auslegung dürfen bezüglich der Substantiierungspflichten des Einspruchsführers keine unzumutbar hohen Anforderungen gestellt werden (BVerfGE 85, 148 <159>). Maßgeblich ist im Wahlanfechtungsverfahren insoweit der unmissverständliche Inhalt der Rüge und der erklärte, verständig zu würdigende Wille des Einspruchsführers unter Berücksichtigung seines gesamten Einspruchsvorbringens (BVerfGE 40, 30; E 48, 276; E 66, 369 <380>; E 89, 159 und 304). Mit dem Sinn und Zweck einer Präklusion ist es allerdings nicht zu vereinbaren, das Substantiierungserfordernis dadurch zu umgehen, dass der Einspruchsführer sich durch möglichst weite, allgemein gehaltene und daher in jeder Richtung interpretierbare Formulierungen seines Einspruchs alle Mängelrügen offen hält (vgl. z.B. BVerfGE 40, 11 <31>: unzulässige Umgehung der Substantiierungspflicht, wenn im Rahmen des Vorwurfs falscher Stimmenauszählung pauschal alle Wahlkreise der Bundesrepublik schematisch vollständig aufgezählt würden; s.a. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 02.12.1991 - 1 S 818/91 -, NVwZ-RR 1992, 261 = VBlBW 1992, 340, wonach die Rüge, die Wahlvorschriften seien "fehlerhaft angewandt worden", bzw. das Vorbringen, die Rüge der Verfassungswidrigkeit der Wahlrechtsnormen erfasse selbstverständlich auch die Rüge der Fehlerhaftigkeit ihrer konkreten rechtlichen Handhabung, zu pauschal und zu unsubstantiiert ist).
Danach war dem fristgemäßen, aber nur sehr allgemein begründeten Wahleinspruch des Klägers, der sich darauf berief, "so wie die Wahl abgelaufen ist", sei er in seinem aktiven und passiven Wahlrecht verletzt, bei wohlwollender und weiter Auslegung nur zu entnehmen, dass er damit die Verfassungswidrigkeit der dieser Wahl zugrunde liegenden, sein Wahlvorschlagsrecht einschränkenden einfachgesetzlichen Wahlrechtsvorschriften der Handwerksordnung bzw. die Gesetzwidrigkeit der satzungsrechtlichen Wahlrechtsbestimmungen rügte. Dies konnte er gemäß § 101 Abs. 3 Satz 2 HwO im Wahlanfechtungsverfahren geltend machen, da sich die Wahlprüfung nicht auf die Frage beschränkt, ob die der Wahl zugrunde liegenden Wahlvorschriften richtig angewandt worden sind oder ob dagegen verstoßen wurde, sondern sich auch auf die Frage ihrer Verfassungs- bzw. Gesetzmäßigkeit erstreckt. Voraussetzung einer ordnungs- und gesetzmäßigen Durchführung der Wahl ist nämlich u.a., dass auch die für diese geltenden gesetzlichen bzw. satzungsrechtlichen Bestimmungen sich gegenüber dem Grundgesetz bzw. dem einfachen Gesetz selbst als verfassungsmäßig bzw. gesetzmäßig erweisen, weil sich ohne eine Aussage über die Verfassungs- bzw. Gesetzmäßigkeit der zugrunde liegenden Wahlrechtsvorschriften auch keine Entscheidung über die Gültigkeit der Wahl treffen lässt (BVerfGE 16, 130 <135>; H. Mayer, in: Isensee/Kirchhof, (Herausgeber), Handbuch des Staatsrechts, Band II, 2. Aufl. 1998, S. 306, 307 Rdnr. 60). Bei der gebotenen wohlwollenden und weiten Auslegung der Einspruchsbegründung des Klägers war mithin die Rüge der Verfassungswidrigkeit der vom 9. Senat im Vorlagebeschluss bezeichneten Wahlrechtsnormen der Handwerksordnung noch im fristgemäß erhobenen Einspruch des Klägers mitenthalten. Entgegen der Ansicht des 9. Senats des Verwaltungsgerichtshofs, der insoweit von einer Präklusion ausging, war dabei allerdings konsequenter Weise davon auszugehen, dass der Wahleinspruch des Klägers außerdem die Rüge enthielt, die in § 5 Abs. 3 der Satzung der Handwerkskammer vorgesehene zusätzliche regionale Aufteilung der Vollversammlungssitze sei ihrerseits verfassungswidrig bzw. gesetzwidrig, nämlich nicht von der einfachgesetzlichen Ermächtigungsgrund-lage in § 93 Abs. 2 S. 2 HwO gedeckt. Denn auch dies stellt eine normative Einschränkung seines Wahlvorschlagsrechts und damit seines passiven Wahlrechts dar, die sich nicht erst aus einer konkreten Wahlhandlung der Wahlorgane bzw. aus einem konkreten Ablauf der Wahl ergibt, sondern bereits in einer dieser Wahl zugrunde liegenden satzungsrechtlichen Bestimmung angelegt ist.
Nicht vom Einspruch des Klägers umfasst und daher präkludiert ist hingegen die von ihm erstmals im verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren vorgebrachte Rüge, der Wahlausschuss der Beklagten habe mit der Zulassung des aus fünf Teilwahlvorschlägen zusammengefassten - insoweit nicht von 100 Unterstützungsunterschriften gedeckten - Gesamtwahlvorschlags gegen § 8 Abs. 5 HwO verstoßen. Denn diesen Mangel der konkreten wahlverfahrensrechtlichen Handhabung der Wahlvorschriften hat er mit der bloßen Formulierung "so wie die Wahl abgelaufen ist" unter keinem Aspekt auch nur ansatzweise genügend konkret und bestimmt aufgezeigt. Entgegen der im Hinweisschreiben vom 17.03.2000 von der Berichterstatterin des Bundesverfassungsgerichts geäußerten Ansicht hat auch das Verwaltungsgericht einen solchen Inhalt des Einspruchs des Klägers nicht etwa durch Auslegung ermittelt, sondern ausdrücklich entschieden, diese Rüge sei im Einspruch nicht enthalten, könne allerdings mangels Präklusion vom Gericht von Amts wegen berücksichtigt werden.
Auch sonst hat der Kläger mit seinem Einspruch keinerlei konkrete Einzelverstöße der Wahlorgane bzw. des Wahlverfahrens gegen der Wahl zugrunde liegende Wahlrechtsvorschriften erwähnt. Die Rüge ihrer Verfassungs- bzw. Gesetzwidrigkeit als solche umfasst nämlich nicht - ohne weiteres - zugleich auch die Rüge, diese Vorschriften seien von den Wahlorganen fehlerhaft angewandt worden (so ausdrücklich VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 02.12.1991 - 1 S 818/91 -, NVwZ-RR 1992, 261 = VBlBW 1992, 340).
(B) Die mithin nicht präkludierte Rüge einer Gesetz- bzw. Verfassungswidrigkeit der das Wahlvorschlagsrecht des Klägers einschränkenden, der Handwerkskammerwahl zugrunde liegenden Wahlrechtsvorschriften war aber der Sache nach im Ergebnis unbegründet.
Die vom 9. Senat im Vorlagebeschluss nur am Rande geäußerten, aber wegen der von ihm insoweit angenommenen Präklusionswirkung nicht weiter ausgeführten möglichen Bedenken (Vorlagebeschluss S. 10 und 11) gegenüber der einfachgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage für § 5 der Satzung <regionale Sitzverteilung> bestehen nicht.
§ 5 der Satzung der Handwerkskammer (vom 25.02.1974, GABl. S. 265 in der Fassung vom 10.01.1994, GABl. S. 20) ist vielmehr mit § 93 Abs. 2 HwO vereinbar, also nicht etwa mangels gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage gesetzwidrig und auch nicht verfassungswidrig.
§ 93 Abs. 2 HwO deckt die in § 5 Abs. 3 der Satzung vorgesehene zusätzliche regionale Aufteilung der Vollversammlungssitze. Ausdrücklich vorgeschrieben wird zwar durch § 93 Abs. 2 S. 1 HwO nur eine satzungsrechtliche Aufteilung der in der Satzung festgelegten Zahl der Mitglieder der Vollversammlung "auf die in der Anlage A bzw. Anlage B zur Handwerksordnung aufgeführten Gewerbegruppen bzw. handwerksähnlichen Gewerbegruppen". Auf diese Aufteilung bezogen wird zudem in § 93 Abs. 2 S. 2 HwO vorgegeben, dass bei der Aufteilung die "wirtschaftlichen Besonderheiten des Kammerbezirks" und die "gesamtwirtschaftliche Bedeutung der einzelnen Gruppen" zu berücksichtigen ist. Damit aber ist es - schon mangels einer ausdrücklich abschließenden Formulierung dieser Regelung - nicht ausgeschlossen, bei dieser Sitzaufteilung auch auf die jeweilige regionale Stärke der verschiedenen Gewerbegruppen abzustellen, also nicht nur eine Verteilung entsprechend dem durch die jeweilige Wirtschaftskraft und Bedeutung bestimmten Anteil der einzelnen Gewerbegruppen an der gesamtwirtschaftlichen Bedeutung des Kammerbezirks vorzunehmen. Die offene Wortfassung des § 93 Abs. 2 HwO schließt es zudem nicht aus, zusätzlich zu der in § 93 Abs. 2 S. 1 HwO zwecks Sicherung eines Mindestmaßes an Repräsentation zwingend vorgegebenen Sitzverteilung nach Gewerbegruppen dann, wenn ein Kammerbezirk aus einzelnen Teilbezirken besteht, auch deren unterschiedlicher Größe und Bedeutung durch eine entsprechend anteilmäßige Sitzverteilung nach regionalen Gesichtspunkten satzungsrechtlich Rechnung zu tragen und damit dem Legitimations- und Repräsentationsgedanken noch mehr Schärfe und Profil zu verleihen, also dadurch die - auch regionalen - Besonderheiten des Kammerbezirks im Rahmen der Sitzverteilung noch feingliedriger und exakter abzubilden. Dass dies nicht nur eine vom Wortlaut nicht ausgeschlossene bloße Möglichkeit einer Auslegung des § 93 Abs. 2 HwO darstellt, sondern auch dem historischen Willen des Gesetzgebers entspricht, zeigen die Gesetzesmaterialien. Aus dem schriftlichen Bericht des Ausschusses für Wirtschaftspolitik (abgedruckt in: Aberle, Die deutsche Handwerksordnung, Kommentar, Ordnungsziffer 900) zum Gesetzentwurf der Handwerksordnung (Bundestagssache 1/1428) ergibt sich, dass ursprünglich an die angemessene Berücksichtigung der sogenannten Alleinmeister und auch an die Unterschiede zwischen Stadt und Land als weitere Kriterien einer Sitzverteilung gedacht war, dass aber insoweit auf eine ausdrückliche gesetzliche Regelung verzichtet wurde, da nicht alle Feinheiten der Strukturen in den einzelnen Bezirken erschöpfend gesetzlich festgehalten werden könnten, so dass dies der Regelung in der Satzung überlassen bleiben sollte (Bericht des Ausschusses für Wirtschaftspolitik, a.a.O., S. 15). In der durch Erlass des Bundesministers für Wirtschaft vom 25.11.1966 - II A 1-009127 empfohlenen Mustersatzung für Handwerkskammern (abgedruckt bei: Siegert/Musielak, Das Recht des Handwerks, 4. Lieferung, Loseblattsammlung, Anhang III 3 S. 5) war denn auch für Handwerkskammern, die sich in Teilbezirke aufgliedern, eine zusätzlich regionale Verteilung auf die einzelnen Teilbezirke in § 5 Abs. 3 genauso vorgesehen, wie sie in der hier vorliegenden Regelung des § 5 Abs. 3 der Satzung der Handwerkskammer Konstanz enthalten ist. In der gesamten Kommentarliteratur wird deshalb einhellig die Ansicht vertreten, da nach § 93 Abs. 2 S. 2 HwO die wirtschaftlichen Besonderheiten des Kammerbezirks zu berücksichtigen seien, könne die Satzung auch Regelungen vorsehen, nach denen für einzelne regionale Gebiete oder für besondere Unternehmensarten ein gewisser Teil der Vollversammlungssitze vorbehalten werde. Über die Aufgliederung nach Handwerken hinaus seien Differenzierungen auch nach der Stärke der einzelnen Handwerksgruppen und nach der wirtschaftlichen und der besonderen regionalen Struktur des Kammerbezirks geboten. Wenn die hierzu in der Satzung vorgenommenen Festlegungen nicht mehr den wirtschaftlichen Gegebenheiten im Kammerbezirk entsprächen, müsse dies durch Satzungsänderung korrigiert werden. Die für eine Sitzverteilung vorgegebene Aufteilung der Zahl der Sitze auf die im Kammerbezirk vertretenen Handwerksgruppen stelle insoweit nur eine gesetzliche Mindestregelung dar. Die Satzung könne also darüber hinaus die Zahl der Mitglieder auch auf die Stadt- und Landkreise aufteilen. Sie könne z.B. auch noch weiter regeln, dass ein bestimmter Anteil der Selbstständigensitze den Alleinmeistern vorzubehalten sei und weitere ähnliche Differenzierungen vornehmen (vgl. Honig, Handwerksordnung, Kommentar, 2. Aufl. 1999, 2b - Rdnr. 5 zu § 93 HwO; Eyermann/Fröhler/Honig, Handwerksordnung, Kommentar, 3. Aufl., 1973, Rdnr. 3 zu § 93 HwO; Aberle, Die deutsche Handwerksordnung, Kommentar, Loseblattsammlung, Rdnr. 5 zu § 93 HwO; Siegert/Musielak, Handwerksordnung, Kommentar, 2. Aufl. 1984, Rdnr. 3 zu § 93 HwO ). Auch zu der dem gleichen Legitimations- und Repräsentationsgedanken folgenden Vorschrift des § 5 Abs. 3 S. 2 IHK-Gesetz, die lediglich eine satzungsrechtliche Wahlgruppenbildung unter Berücksichtigung der "wirtschaftlichen Besonderheiten des Kammerbezirks sowie der gesamtwirtschaftlichen Bedeutung der Gewerbegruppen" vorschreibt, im Übrigen jedoch eine Aufgliederung und die Wahl einzelner Aufteilungskriterien dem Satzungsgeber selbst überlässt, wird in der Literatur und Rechtsprechung einhellig die Auffassung vertreten, diese Vorschrift lasse auch eine regionale Wahlgruppenbildung nach Bezirken zu (vgl. Möllering, WiVerw 2001, 25 <41, 43>; Frentzel/Jäkel/Junge, IHK-Gesetz, 5. Aufl., 1991, S. 240 bis 244 m.w.N.; OVG Niedersachsen, Urt. v. 15.06.1992 - 8 L 43/90 -, GewArch 1992, 420 <421>; generell zur weitgehenden Gestaltungsfreiheit der IHK bei der Bestimmung der konkreten Zusammensetzung der Vollversammlung und der Auswahl der Kriterien, nach denen die Sitzverteilung die aus Legitimations- und Repräsentationsgründen gebotene spiegelbildliche Abbildung der Struktur des Kammerbezirks erreicht: BVerwG, Urt. v. 03.09.1963 - 1 C 113.61 -, GewArch 1964, 70; Hess. VGH, Beschl. v. 02.08.1961 - OS II 148/59 -, ESVGH 14, 16).
Trotz der mit dieser zusätzlichen regionalen Aufteilung verbundenen weiteren Einschränkung der Wahlrechtsgleichheit, nämlich des Wahlvorschlagsrechts, erweist sich § 5 Abs. 3 der Satzung der Handwerkskammer bzw. die ihm zugrundeliegende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage des § 93 Abs. 2 HwO auch nicht als verfassungswidrig. Vielmehr ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für funktionale Selbstverwaltungskörperschaften, wie hier die Handwerkskammer, anerkannt, dass die mit einer vorgegebenen Sitzverteilung verbundene Unterschiedlichkeit der jeweiligen Erfolgswerte der für die verschiedenen Gruppen und Gliederungen abgegebenen Wählerstimmen eine Einschränkung des Gebots der Erfolgswertgleichheit der bei demokratischen Wahlen abgegebenen Stimmen darstellt, die verfassungsgemäß ist (vgl. BVerfGE 35, 79 <134>; E 39, 247 <254>; E 66, 270; siehe insoweit auch Frentzel/Jäkel/Junge, aaO, 3 c, S. 241 bis 244, zu § 5 IHK-Gesetz und Tettinger, Kammerrecht, 1997, S. 109 und 113). Da insoweit sachgerechte, willkürfreie Aufteilungskriterien genügen, kann nicht davon die Rede sein, eine zusätzliche Untergliederung nach regionalen Gesichtspunkten, die der Berücksichtigung unterschiedlicher regionaler Gewichte und Interesse bei einem in Teilbezirke aufgeteilten Kammerbezirk einer Handwerkskammer Rechnung tragen soll, sei verfassungswidrig.
Dahinstehen kann in diesem Zusammenhang die Beantwortung der Frage, ob eine solche verfassungsrechtlich zulässige regionale Aufteilung der Sitze nicht außerdem erfordert, dass diese regionale Sitzverteilung auch an die in der jeweiligen Region vorhandene Stärke der jeweiligen Gewerbegruppen anknüpft, weil etwa nur so dem Grundsatz einer möglichst getreuen Abbildung der Struktur des Kammerbezirks Rechnung getragen werden kann, was allerdings eine weitere Einschränkung des Wahlvorschlagsrechts beinhalten würde, da dann bei der Aufstellung der Wahlvorschlagsliste der vorgegebene Proporz der auf die verschiedenen Gewerbegruppen entfallenden Sitze nicht mehr lediglich auf den Gesamtkammerbezirk, sondern obendrein auf die einzelnen Regionen bezogen werden müsste, also es nicht mehr genügen würde, dass der Wahlvorschlag nur insgesamt eine bestimmte Zahl von Sitzen je Gewerbegruppe umfasst, sondern er diese obendrein nur noch aus den einzelnen Regionen nach entsprechendem Anteil beibringen könnte. Selbst wenn nämlich eine solche zusätzliche Verknüpfung der Gewerbegruppenaufteilung und der regionalen Aufteilung nicht nur verfassungsgemäß, sondern sogar verfassungsrechtlich geboten wäre, läge ein die Beklagte zur Ungültigerklärung der Wahl verpflichtender Wahlmangel nicht darin, dass die Satzung der Beklagten in § 5 Abs. 3 eine solche Koppelung der Gewerbegruppenaufteilung an die regionale Verteilung nicht vorsieht und dass die Beklagte eine solche Koppelung der regionalen Aufteilung mit der Gewerbeaufteilung allenfalls im Vorfeld der Wahl im gesonderten Anschreiben des Vorstands vom 28.09.1993 an die Kreishandwerkschaften (Behördenakten S. 133) unter Hinweis auf eine entsprechende, lediglich auf einem Vorstandsbeschluss, aber nicht auf einer Satzung beruhende Zuordnungsliste (Behördenakten S. 135) angeregt, eine solche Zuordnung hingegen nicht in der veröffentlichten Aufforderung des Wahlleiters vom 14.03.1994 (Behördenakten S. 123) zur Einreichung von Wahlvorschlagslisten verlangt hat. Denn § 5 Abs. 3 der Satzung ließe sich in einem solchen Fall ohne weiteres verfassungskonform dahingehend interpretieren, dass die darin geforderte regionale Aufteilung nicht abgekoppelt von der jeweils regionalen Stärke der jeweiligen Behördengruppen erfolgen dürfte. Es läge also kein Wahlmangel in Form einer Verfassungswidrigkeit dieser Wahlrechtsvorschrift des § 5 Abs. 3 der Satzung selbst vor. Vielmehr würde es allenfalls einen Wahlmangel in Form einer konkret rechtswidrigen Handhabung der zugrundeliegenden, verfassungsgemäßen Wahlrechtsvorschrift des § 5 Abs. 3 der Satzung der Handwerkskammer darstellen, dass die Beklagte mit ihrer offiziellen Wahlausschreibung (Aufforderung des Wahlleiters vom 14.03.1994) im konkreten Wahlverfahren in dann verfassungswidriger Weise ein solches Gebot einer regionalen und gewerblichen Koppelung der Sitzverteilung nicht beachtet hätte. Auf diesen Wahlmangel jedoch könnte sich der Kläger im vorliegenden Fall nicht berufen, da er mit einem entsprechenden Einwand nach dem oben Gesagten (siehe (A) ) präkludiert wäre. Wahlrechtsverstöße in Form rechtswidriger Wahlhandlungen der Wahlorgane hat er nämlich mit seinem Einspruch gegen die Rechtsgültigkeit der Wahl gar nicht konkret bezeichnet, so dass die genannte Frage schon aus diesem Grund nicht weiter geklärt werden muss.
Es liegt auch kein - nach dem oben Gesagten nicht präkludierter - zur Ungültigkeit der Wahl führender Wahlmangel in Form einer Verfassungswidrigkeit der dieser Wahl zugrundeliegenden einfachgesetzlichen Wahlrechtsvorschriften vor. Verfassungsgemäß bzw. verfassungskonform auslegbar sind vielmehr die einfachgesetzlichen Wahlrechtsvorschriften der Anlage C zur Handwerksordnung, die insbesondere das Erfordernis des Vorschlags bzw. der Wahl nur kompletter Listen nach dem Mehrheitswahlrecht, ein Quorum von 100 Unterstützungsunterschriften für die einzelne Wahlvorschlagsliste und unterzeichnete Einverständniserklärungen der insgesamt 78 auf der Vorschlagsliste für die Wahl zur Vollversammlung der Beklagten zu benennenden Kandidaten der Selbständigenvertreter enthalten und für den Fall, dass nur eine zugelassene Wahlvorschlagsliste vorliegt, diese ohne eigenen Wahlakt als gewählt fingieren (sog. Friedenswahl).
(C) Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der mit diesen Vorschriften verbundenen Einschränkung der Wahlrechtsgleichheit ist im vorliegenden Fall nicht am Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit in seiner streng formalen Ausprägung zu messen, der für allgemeinpolitische Wahlen zu Parlamenten (Bundestag, Landtag, Gemeinderat) mit dem Ziel der Herbeiführung einer demokratisch-egalitären Repräsentation nach dem Verhältniswahlrecht gilt und nur aus zwingenden Gründen einschränkbar ist, sondern am Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit in seiner lediglich einfachen Ausprägung, der dann Anwendung findet, wenn es um die Wahl von Organen funktionaler Selbstverwaltungskörperschaften geht, die sich aus einzelnen Gruppen zusammensetzen und daher keine allgemeinpolitische Funktion haben, sondern die Aufgabe haben, die spezifischen Gruppeninteressen zu vertreten, sie untereinander auszugleichen und zu bündeln. Einschränkungen dieses einfachen Grundsatzes der Wahlrechtsgleichheit sind anders als Einschränkungen des streng formalen Grundsatzes der Wahlrechtsgleichheit nicht erst dann zulässig, wenn sie auf zwingenden Gründen und Zielsetzungen beruhen, sondern bereits dann, wenn mit ihnen gemessen an dem spezifischen Zweck der Wahl, eine funktionsfähige Selbstverwaltungskörperschaft zu konstituieren, lediglich sachliche (vertretbare und willkürfreie) Zwecke verfolgt werden. Dabei gilt, dass auch an einem in diesem Sinne verfassungsrechtlich legitimen Zweck orientierte Einschränkungen der Wahlrechtsgleichheit dann verfassungswidrig sind, wenn sie das Maß des zur Erreichung dieses Zwecks Erforderlichen überschreiten (vgl. BVerfG, Urt. v. 22.10.1985 - 1 BvL 44/83 -, BVerfGE 71, 81 = DB 1986, 812, zum Arbeitnehmerkammergesetz des Landes Bremen). In anderen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zu Wahlen zu den Selbstverwaltungsorganen von Hochschulen bzw. zu Richtervertretungen wird ausgeführt, dass wegen der nicht allgemein-politischen sondern organisationsspezifischen und gruppenbedingten Aufgaben dieser Selbstverwaltungskörperschaften nicht dem streng formalen Wahlrechtsgleichheitssatz sondern lediglich diesem Grundsatz in seiner einfachen Ausprägung genügen werde müsste (BVerfG, Urt. v. 28.03.1984 - BvL 2/82 -, BVerfGE 66, 270 = NVwZ 1984, 574 und Urt. v. 09.04.1975 - 1 BvL 6/74 -, BVerfGE 39, 247 bzw. Urt. v. 16.12.1975 - 2 BvL 7/74 -, BVerfGE 41, 1 = NJW 1976, 889). Insoweit sei es ein sachliches und damit ausreichendes Ziel, eine angemessene Repräsentation, insbesondere eine für kleinere Gruppierungen ausreichende Legitimationswirkung und damit eine Funktionsfähigkeit des Selbstverwaltungsorgans anzustreben und dazu eine Sitzverteilung auf die einzelnen Gruppen festzulegen, statt nach dem Verhältniswahlrecht zu wählen, auch wenn mit einer solchen Vorabsitzverteilung unvermeidlich eine Einschränkung der Erfolgswertgleichheit der für die einzelnen Gruppierungen abgegebenen Stimmen und damit eine Beschränkung des Grundsatzes der Wahlrechtsgleichheit verbunden sei.
Stellt es demnach bei Wahlen zu Selbstverwaltungskörperschaften eine sachliche und daher zur Einschränkung des an sie anzulegenden Maßstabs der einfachen Wahlrechtsgleichheit ausreichende Zielsetzung dar, durch eine Sitzverteilung auf die einzelnen Gruppen und Regionen eine möglichst genaue Abbildung der Struktur der aus Gruppen zusammengesetzten Selbstverwaltungskörperschaften und im Anschluss daran eine möglichst hohe Repräsentativität und Legitimationswirkung anzustreben sowie den Zweck der Konstitution eines funktionsfähigen Selbstverwaltungsorgans zu verfolgen, so muss dies auch für Regelungen des entsprechenden Wahlvorschlagsrechts gelten, die den Zweck verfolgen, dass die vorgegebene Sitzverteilung im Rahmen der Wahl dann auch auf Grund einer entsprechenden Kandidatenaufstellung realisiert werden kann.
Dieser sachliche und daher verfassungsrechtlich legitime Zweck liegt den genannten, das Wahlvorschlagsrecht beeinflussenden Wahlrechtsvorschriften der Anlage C der Handwerksordnung zugrunde. Sie möchten sicherstellen, dass im Wege der Wahl eine funktionsfähige und den vorgegebenen Sitzverteilungskriterien genügende Handwerkskammervollversammlung überhaupt konstituiert werden kann. Nach dem oben Gesagten sind sie aber in einem zweiten Schritt darauf zu prüfen, ob sie in ihrer konkreten Ausgestaltung das Maß des zur Erreichung dieses Zwecks Erforderlichen überschreiten (BVerfGE 71, 81 unter Verweis auf BVerfGE 51, 222). So läge es, wenn eine zur Erreichung dieses legitimen Zwecks gleichermaßen geeignete, aber das Wahlvorschlagsrecht des Einzelnen weniger einschränkende und daher mildere Regelung möglich wäre.
Das ist hier nicht der Fall. Der genannte Zweck könnte zwar an sich nicht nur durch das Erfordernis des Vorschlags und der Wahl nur kompletter Listen erreicht werden, die den einzelnen Wahlberechtigten zwingen, aus dem gesamten Kammerbezirk und aus allen Gewerbegruppen, also aus vielen anderen ihm nicht vertrauten Regionen und Gewerbegruppen insgesamt 78 Kandidaten zu benennen. Dies zeigt ein Blick auf die hinsichtlich ihres Zwecks vergleichbaren Wahlen zur Vollversammlung der Industrie- und Handelskammern. Für diese gibt § 5 Abs. 3 IHK-Gesetz lediglich einige wenige Kriterien vor, überlässt im Übrigen aber die Ausgestaltung der Wahl im Einzelnen dem Satzungsgeber. In der Praxis führt dies ohne die Konstitution einer Industrie- und Handelskammer und ihre Funktionsfähigkeit zu tangieren häufig zu der das Wahlvorschlagsrecht des Einzelnen weitaus geringer belastenden Satzungsregelung, wonach die einzelnen Wahlberechtigten jeweils nur in bezirklich und nach Gewerbegruppen gegliederten Wahlgruppen einen Vertreter ihres Gewerbes aus ihrem Bezirk wählen können, so dass sich die Wahlvorschläge auf solche Kandidaten der eigenen Wahlgruppe beschränken können (vgl. Frentzel/Jäkel/Junge, aaO, § 5 IHK-Gesetz 3 b zu dieser in der Praxis häufigen Persönlichkeits- statt Listenwahl, S. 237 und 3 c, S. 240 ff. zu der entsprechenden Wahlgruppenbildung und S. 245 zu dem entsprechenden wahlgruppenbegrenzenden Wahlvorschlagsrecht).
Eine solche denkbare, praktikable und das Wahlrecht weniger beschneidende Regelungsmöglichkeit ist jedoch nach den vorliegenden Wahlrechtsvorschriften der Anlage C zur Handwerkskammerordnung ausgeschlossen, da diese - anders als § 5 IHK-Gesetz - keinerlei Spielraum für eine entsprechende Ausgestaltung des Wahlrechts und des Wahlvorschlagsrechts lassen, sondern ausschließlich eine Wahl kompletter Listen und entsprechend komplette Wahlvorschlagslisten erlauben.
(D) Gleichwohl erweisen sich diese Regelungen nicht als verfassungswidrig. Die Vorschriften der Anlage C zur Handwerksordnung lassen sich nämlich in weiter Auslegung verfassungskonform dahin interpretieren, dass sie den vom Bundesverfassungsgericht im vorliegenden Fall unter Hinweis auf die Entscheidung BVerfGE 41, 1 <20> aufgezeigten Weg eröffnen, eine nur unvollständige Wahlvorschlagsliste durch ergänzenden Verweis auf die Kandidaten einer anderen Wahlvorschlagsliste zu komplettieren, was die dargestellten Schwierigkeiten eines nur in seinem Bezirk und seiner Gewerbegruppe verwurzelten Wahlberechtigten bei der Einreichung eines eigenen Wahlvorschlags deutlich reduziert und abmildert.
Ein Wahlberechtigter, der wie der Kläger selbst kandidieren oder sonst eigene Kandidaten vorschlagen möchte, aber sich außerstande sieht, dem Erfordernis einer kompletten Liste genügend Kandidaten aller Gewerbegruppen aus dem gesamten Kammerbezirk also auch aus anderen Regionen und Gewerbegruppen als der seinen zu finden, hat nämlich nach den Wahlvorschriften der Handwerksordnung die Möglichkeit, einen insoweit nur unvollständigen Wahlvorschlag einzureichen, der beispielsweise allein ihn selbst oder nur wenige Kandidaten für ein bestimmtes Gewerbe und eine bestimmte Region benennt, und im Übrigen auf die Kandidaten einer anderen, kompletten Wahlvorschlagsliste verweist, indem er entsprechend dem Sitzverteilungsschlüssel nach Gruppen und Regionen angibt, welche der dort aufgeführten Kandidaten durch die Kandidaten seines Wahlvorschlags ersetzt werden sollen.
Dem steht nicht entgegen, dass § 10 Abs. 1 Nr. 1 Anl. C HwO grundsätzlich vorschreibt, mit jedem Wahlvorschlag zugleich auch die Erklärung der darauf genannten Kandidaten einzureichen, wonach sie der Aufnahme ihres Namens in "den'' Wahlvorschlag zustimmen, und dass die auf einer konkurrierenden, kompletten Wahlvorschlagsliste aufgeführten Kandidaten insoweit nur ihre Zustimmung zur Kandidatur auf dieser Liste, nicht aber auf der des konkurrierenden Einzelkandidaten erklärt haben. § 10 Abs. 1 Nr. 1 Anl. C HwO ist nämlich dahingehend interpretierbar, dass es im Falle der Einreichung einer unvollständigen Wahlvorschlagsliste und eines zwecks Ergänzung im Übrigen erfolgenden Verweises auf die Kandidaten einer anderen Wahlvorschlagsliste nicht deren zusätzlicher Erklärung bedarf, dass sie auch mit der Aufnahme ihres Namens in die Wahlvorschlagsliste eines Kandidaten einverstanden sind, der nur durch Verweis auf ihre Kandidatur eine komplette Wahlvorschlagsliste zustandebringen kann. Wie das Bundesverfassungsgericht nämlich in seiner oben erwähnten Entscheidung (BVerfGE 41, 1 <21>) insoweit deutlich ausgeführt hat, bedarf es einer nochmaligen schriftlichen Zustimmung eines Kandidaten einer Wahlvorschlagsliste nicht, auf den zwecks Vervollständigung in einer anderen Wahlvorschlagsliste verwiesen wird. Vielmehr ergibt sich seine Bereitschaft zur Annahme der Wahl aus der Bewerbung, der er zugestimmt hat. Ein Bewerber, der auf einem Wahlvorschlag kandidiert und als solcher gekennzeichnet ist, kann sich daher laut Bundesverfassungsgericht (E 41, 1 <21>) grundsätzlich nicht dagegen wenden, dass sein Name mit dieser Kennzeichnung auch in anderen Wahlvorschlägen enthalten ist, denn in dem Stimmzettel ist nur das Kennwort eines Wahlvorschlags anzugeben, dem der Kandidat zugestimmt hat. Das ist deshalb zulässig, weil das Einverständnis der Kandidaten mit ihrer Benennung auf der Wahlvorschlagsliste nach seinem Sinn und Zweck lediglich sicherstellen soll, dass sie auch tatsächlich für die Repräsentationsaufgabe zur Verfügung stehen. Der Wortlaut des § 10 Abs. 1 Nr. 1 Anlage C Handwerksordnung, wonach mit "jedem" Wahlvorschlag auch die entsprechende Einverständniserklärung der genannten Kandidaten hinsichtlich der Aufnahme ihres Namens in "den" (also diesen konkreten) Wahlvorschlag, vorzulegen ist, steht dieser verfassungskonformen Auslegung nicht entgegen. Er schließt sie nicht aus, sondern enthält sich vielmehr insoweit einer Regelung, lässt diese Möglichkeit also durchaus offen.
Eine Regelung, die eine Nennung desselben Kandidaten auf zwei verschiedenen Wahlvorschlagslisten verbietet, existiert zudem nicht, was sich damit erklären lässt, dass die Vollversammlungsmitglieder in erster Linie nicht übergreifende Koalitionsinteressen, sondern die Interessen der Gewerbegruppe und Region vertreten sollen, als deren Repräsentant sie gewählt wurden.
Auf diese Weise wird einerseits dem Bedürfnis nach einer die vorgegebene räumliche und gewerbliche Sitzverteilung vollständig abdeckenden Kandidatenzahl Rechnung getragen, zugleich aber auch eine Kandidatur Einzelner oder einer kleinerer Gruppierungen ermöglicht, die aus eigener Kraft eine komplette Liste aufzustellen außerstande sind.
Dieses Modell setzt allerdings voraus, dass überhaupt ein anderer und zwar kompletter Wahlvorschlag vorliegt, auf den verwiesen werden kann, und dass dieser obendrein bereits zu einem Zeitpunkt vorliegt, zu dem der darauf verweisende, unvollständige Wahlvorschlag eingereicht wird. Diese Erfordernisse stehen jedoch der oben beschriebenen Möglichkeit der Listenergänzung letztlich nicht entgegen. Zwar sieht § 9 Anl. C HwO vor, dass ein Wahlvorschlag spätestens am 35. Tag vor dem Wahltag bei dem Wahlleiter eingereicht sein muss. Es ist also nicht auszuschließen, dass ein konkurrierender kompletter Wahlvorschlag erst kurz vor Fristablauf, aber eben nach Einreichung des unvollständigen Wahlvorschlags eingereicht, also bis dahin bewusst zurückgehalten wird, um so der Konkurrenzliste die Verweismöglichkeit zu nehmen. § 11 Abs. 1 Anl. C HwO ermöglicht jedoch auch nach diesem Zeitpunkt noch die Nachbesserung eines unvollständigen und daher den gesetzlichen Anforderungen nicht genügenden Wahlvorschlags. Der Wahlleiter kann bei Vorliegen eines solchen Wahlvorschlags die Beseitigung des Mangels unter Setzung einer angemessenen Frist ermöglichen (so auch BVerfGE 41, 1 <21> ). Da gemäß § 11 Abs. 2 und Abs. 4 Anl. C HwO spätestens am 20. Tag vor dem Wahltag über die Zulassung der Wahlvorschläge zu entscheiden ist und Wahlvorschläge nicht zuzulassen sind, die den gesetzlichen Voraussetzungen nicht entsprechen, kann die Unvollständigkeit eines Wahlvorschlags also nur - aber auch - bis zum 20. Tag vor dem Wahltag behoben werden. Der Wahlleiter hat insoweit bei pflichtgemäßer Ausübung seines ihm nach § 11 Abs. 1 Anl. C HwO für die Fristsetzung zur Nachbesserung eröffneten Ermessens eine entsprechend lange, diese Maximalgrenze ausschöpfende Nachbesserungsfrist zu gewähren hat. Denn es ist zu berücksichtigen, dass derjenige, der bis dahin nur eine unvollständige Liste vorzulegen in der Lage war, den Mangel nicht nur durch den ihm dann möglichen Verweis auf die vollständige Konkurrenzliste beheben kann und muss, sondern dass er in dem ihm zwischen dem 35. Tag und dem 20. Tag vor dem Wahltag verbleibenden knappen Zeitraum von 15 Tagen auch noch gem. § 8 Abs.5 Anl. C HwO die den erst durch Ergänzung vollständig gewordenen Wahlvorschlag abdeckenden 100 Unterstützungsunterschriften beschaffen muss.
Was die Beschaffung dieser Unterschriften angeht, ist zu beachten, dass sie zwar ohne sonstige Einschränkung von jedem Wahlberechtigten stammen können, also auch von solchen, die ihrerseits als Kandidaten auftreten, dass sie sich aber - anders als nach dem oben Gesagten die Einverständnisunterschriften der Kandidaten (§ 10 Abs. 1 Nr. 1 Anlage C HwO) - auf den ganz konkreten Wahlvorschlag, d.h. auch auf den durch Verweis auf einen anderen Wahlvorschlag ergänzten Wahlvorschlag in seiner Gesamtheit erstrecken müssen. Es genügt also nicht, wenn lediglich 100 Unterstützungsunterschriften für den von vornherein vollständigen Wahlvorschlag vorliegen, auf den der unvollständige zwecks seiner Ergänzung teilweise verweist. Da diese Unterschriften den Gesamtwahlvorschlag abdecken müssen, war die früher praktizierte Zusammenfassung von jeweils durch 100 Unterstützungsunterschriften abgedeckten bloßen Teilwahlvorschlägen zu einem in seiner Gesamtheit nicht von auch nur einer dieser Unterschriften gedeckten Gesamtwahlvorschlag rechtswidrig.
Auch diese Auslegung entspricht der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 41, 1 <21, 22>), das ausdrücklich ausführt, zum einen liege es ohnehin im Interesse einer jeden Organisation oder Gruppierung, einen eigenen Wahlvorschlag möglichst frühzeitig bekannt zu machen und einzureichen, zum anderen bestehe jedenfalls die Möglichkeit, dass der Wahlvorstand einen dem Vollständigkeitserfordernis nicht genügenden Wahlvorschlag gegebenenfalls unter Hinweis auf vorliegende andere Vorschlagslisten zwecks Verweis darauf zur Beseitigung des Vollständigkeitsmangels zurückgebe. Jedenfalls aber liege es außerhalb vernünftiger Erwartungen, dass alle wahlvorschlagsberechtigten Wählergruppen die Wahl boykottierten und daher überhaupt keine Liste vorgelegt werde, auf die verwiesen werden könne. Erst wenn der Gesetzgeber in dieser Erwartung enttäuscht würde, wäre er aufgerufen, das Gesetz zu novellieren, um eine sonst nicht mögliche ordnungsgemäße Konstituierung des Organs zu sichern, dass gewählt werden soll.
So liegt es auch hier. Die Wahlen zu den Vollversammlungen der Handwerkskammer sind ganz offensichtlich seit Inkrafttreten der Handwerksordnung 1953 bisher immer zumindest im Wege einer Friedenswahl erfolgt, also zu keinem Zeitpunkt jemals daran gescheitert, dass die Kreishandwerkerschaften etwa keine (vollständigen) Wahlvorschlagslisten eingereicht hätten.
Ist aber auf diese Weise bei verfassungskonformer Anwendung der Wahlrechtsvorschriften der Handwerksordnung ein Verweis auf andere Wahlvorschlagslisten zwecks Behebung eines Vollständigkeitsmangels der eigenen Wahlvorschlagsliste möglich, und wird dadurch das Wahlvorschlagsrecht auch Einzelner oder kleiner Gruppierungen deutlich erleichtert, die mithin nicht mehr gezwungen werden, im gesamten Kammerbezirk und in anderen Gewerbegruppen auf Kandidatensuche zu gehen, so erweisen sich auch die übrigen, das Wahlvorschlagsrecht des Einzelnen beschränkenden Wahlrechtsvorschriften der Anlage C der Handwerksordnung als verfassungsgemäß.
(E) Das Erfordernis von - im vorliegenden Fall - insgesamt 78 Einverständnisunterschriften der Kandidaten (§ 10 Abs.1 Nr.1 Anl. C HwO) erweist sich nach dem oben Gesagten bereits deshalb als nicht unzumutbar hoch, weil die Kandidaten der Liste, auf die verwiesen werden kann, insoweit schon ihre Einverständnisunterschrift geleistet haben, was bei verfassungskonformer Auslegung des § 10 Abs. 1 Nr. 1 Anlage 10 HwO auch ohne zusätzliche Einverständnisunterschrift für die Querverweiskandidatur genügt. Der einzelne Wahlbewerber bzw. die einzelne Minderheitsgruppierung muss daher nur noch die Einverständnisunterschrift der selbst benannten eigenen Kandidaten vorlegen, um § 10 Abs. 1 Nr. 1 Anl. C HwO Genüge zu tun, was eine geradezu selbstverständliche und daher nicht unzumutbare Anforderung darstellt.
Auch das nach wie vor erforderliche Quorum von 100 Unterstützungsunterschriften, die sich auf die gesamte Wahlvorschlagsliste als solche, d.h. auch auf die unvollständige und erst im Wege des Verweises vervollständigte Liste beziehen müssen (§ 8 Abs.5 Anl. C HwO), erweist sich vor diesem Hintergrund nicht als verfassungswidrig. Eine mit dem Erfordernis eines Unterschriftenquorums zwangsläufig verbundene Einschränkung des Wahlvorschlagsrechts ist nämlich nicht bereits als solche verfassungswidrig, sondern erst dann, wenn damit eine unzumutbar hohe Hürde aufgestellt wird. Das Bundesverfassungsgericht hat insoweit in ständiger Rechtsprechung zum Wahlrecht das Erfordernis eines Unterschriftenquorums für einen Wahlvorschlag als sachlich gerechtfertigt angesehen, wenn und soweit es dazu dienen sollte, den Wahlakt auf ernsthafte Bewerber zu beschränken, dadurch das Stimmgewicht der einzelnen Wählerstimmen zu sichern und so indirekt der Gefahr einer Stimmenzersplitterung vorzubeugen (vgl. BVerfGE 71, 81 unter Verweis auf BVerfGE 60, 162 <168>). Das Erfordernis muss sich dabei allerdings in einem engen Rahmen halten, um der Wählerentscheidung möglichst wenig vorzugreifen, was bedeutet, dass die notwendige Unterschriftenzahl nicht so hoch sein darf, dass einem neuen Bewerber die Teilnahme an der Wahl praktisch unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert wird. Vor dem Hintergrund, dass die beklagte Handwerkskammer Konstanz am 31.12.1996 ( laut ihrer Auskunft vom 11.11.1997 an den 9. Senat des Verwaltungsgerichtshofs) 10.976 selbständige Handwerksbetriebe umfasste, erweist sich ein Unterschriftenquorum von 100 Unterschriften nicht als zu hoch. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 71, 81) hat etwa ein Unterschriftenquorum von 500 Unterschriften, für die alle Arbeitnehmer in Bremen erfassende Arbeitnehmerkammer unter Verweis darauf für verfassungsgemäß gehalten, dass etwa für Kreiswahlvorschläge bei den Bundestagswahlen 200, bei den Wahlen zur Bremer Bürgerschaft 420 und bei den Sozialversicherungswahlen 5 (bei bis zu 150 Versicherten) bzw. bis 2 000 (bei mehr als 3 Mio Versicherten) Unterschriften gefordert würden. Auch zeigt die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu anderen Fällen von Unterschriftenquoren, dass die im vorliegenden Fall geforderten 100 Unterschriften nicht als verfassungswidrig gelten können (siehe den Überblick über die Rechtsprechung des BVerfG bei Frentzel/Jäkel/Junge, aaO, S. 245). Vor allem ist zu berücksichtigen, dass die Unterstützungsunterschriften nach § 8 Abs. 5 Anl. C HwO mangels jeglicher Einschränkung von jedem Wahlberechtigten, also ohne regionale oder gewerbliche zusätzliche Erfordernisse von jedem beliebigen wahlberechtigten Kammermitglied stammen können, und dass auch die Kandidaten selbst die Wahlvorschlagsliste, auf der sie kandidieren, mit ihrer Unterschrift unterstützen können. Selbst wenn ein einzelner Kandidat, der bis zur Einreichungsfrist am 35. Tage vor der Wahl nur einen unvollständigen Vorschlag hat einreichen können, erst zu diesem Zeitpunkt Kenntnis von einem vollständigen konkurrierenden Wahlvorschlag hat, auf den er im Wege einer ihm ermöglichten Nachbesserung verweisen kann, hätte er noch bis zur endgültigen Entscheidung über die Zulassung seines Wahlvorschlags, also bis zum 20. Tag vor der Wahl, insgesamt 15 Tage Zeit, die erforderlichen 100 Unterschriften von Selbständigen für seinen dann komplettierten Wahlvorschlag zu beschaffen. Dabei darf auch nicht übersehen werden, dass er bereits im Vorfeld, nämlich spätestens drei Monate vor dem Wahltag ab der offiziellen Aufforderung zur Einreichung der Wahlvorschläge (§ 7 Anl. C HwO) die Gelegenheit und Möglichkeit hat, sich schon um die Mobilisierung entsprechender Unterstützer gewissermaßen "auf Vorrat" zu bemühen, auch wenn er zu diesem Zeitpunkt möglicherweise die vollständige Konkurrenzliste noch nicht kennt, auf die im Übrigen zu verweisen er teilweise gezwungen sein kann.
Dass § 20 Anl. C HwO nur für den Fall, dass - trotz der oben dargestellten Erleichterungen des Wahlvorschlagsrechts - kein alternativer Wahlvorschlag existiert und nur eine Wahlvorschlagsliste zugelassen wird, die sog. "Friedenswahl" zulässt, also eine Fiktion eines Wahlakts vorsieht, erweist sich vor diesem Hintergrund schließlich ebenfalls nicht als verfassungswidrig. Nach dem Gesagten ist nämlich die Aufstellung einer eigenen Wahlvorschlagsliste jedenfalls dann, wenn von der Möglichkeit Gebrauch gemacht wird, zu ihrer Vervollständigung auf eine andere komplette Liste zu verweisen, für den Einzelnen bzw. kleinere Gruppierungen keineswegs unmöglich, so dass die Friedenswahlregelung der Sache nach überhaupt nur dann Anwendung findet, wenn von dieser zumutbaren Möglichkeit kein Gebrauch gemacht wird. In einem solchen Fall aber würde die Friedenswahlregelung lediglich einem legitimen Interesse daran dienen, dem Extremfall vorzubeugen, dass infolge eines geringen Wahlinteresses eine echte Wahl gar nicht möglich ist und mithin andernfalls die Handwerkskammer ganz ohne legitimiertes Hauptorgan bliebe.
Das Bundesverfassungsgericht hat insoweit in der genannten Entscheidung (E 41, 1 <22>) ausdrücklich ausgeführt, der Wahlberechtigte habe keinen Anspruch, zwischen mehreren Wahlvorschlägen auswählen zu können, auch wenn nur ein Wahlvorschlag vorliege, obwohl nach dem Gesetz mehrere Vorschlage gemacht werden könnten. Dass überhaupt kein Vorschlag vorgelegt werde, liege außerhalb vernünftiger Erwartung. Auf die umstrittene Frage, ob und ggf. inwieweit das Demokratieprinzip (Art.20 GG) überhaupt auf Träger funktionaler Selbstverwaltung Anwendung findet und daher als Maßstab für die Zulässigkeit einer Friedenswahl heranzuziehen ist, braucht daher nicht weiter eingegangen werden (vgl. dazu Tettinger, Kammerrecht 1997, S. 96 und 97 Fn. 126 bis 128 und S. 112 bis 114 m.w.N.).
Nach allem lag also kein Wahlmangel in der Form vor, dass die der konkreten Wahl zugrundeliegenden Wahlrechtsvorschriften verfassungswidrig gewesen wären. Vielmehr sind sie es deshalb nicht, weil sie zumindest eine verfassungskonforme, das Wahlvorschlagsrecht erleichternde Auslegung zulassen. Da nur die Rüge des Klägers nicht präkludiert ist, die zugrundeliegenden Wahlrechtsvorschriften seien als solche bereits verfassungswidrig, sie es der Sache nach aber im Ergebnis nicht sind, bleibt das Begehren des Klägers, die Ungültigkeit der Wahl feststellen zu lassen, erfolglos. Dass die beklagte Handwerkskammer im konkreten damaligen Wahlverfahren durch ihren Wahlausschuss nicht von der hier bei verfassungskonformer Auslegung der Wahlrechtsvorschriften gegebenen Möglichkeit einer Ergänzung unvollständiger Wahlvorschlagslisten durch Verweis auf andere Listen ausgegangen ist und insoweit bei der Wahlausschreibung auch nicht auf diese Möglichkeit hingewiesen hat, mag für sich genommen einen in der konkreten verfahrensrechtlichen Durchführung der Wahl liegenden Wahlfehler darstellen. Mit der Rüge solcher Wahlfehler aber ist der Kläger nach dem oben Gesagten (siehe (A) ausgeschlossen, da er sie mit seinem fristgemäß substantiiert begründeten Wahleinspruch nicht erhoben hat.
Die Revision wird wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache gem. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen, da eine verbindliche bundesrechtliche Klärung der hier aufgeworfenen Fragen, insbesondere nach der verfassungskonformen Auslegbarkeit der Wahlrechtsvorschrift der Anlage C zur Handwerksordnung bisher nicht erfolgt ist.
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