Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-835-de-septiembre-23-de-2003?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041e7dcf034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-17 08:08:17
Document Index: 27083785

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 20', 'ARTÍCULO 19', 'artículo 241', 'artículo 19', 'artículo 20', 'artículo 19', 'artículo 58', 'artículo 20', 'artículo 34', 'artículo 89', 'artículo 20', 'artículo 737', 'artículo 69', 'artículo 69', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 69', 'artículo 74', 'artículo 28', 'artículo 74', 'artículo 28', 'artículo 74', 'artículo 83', 'artículo 74', 'artículo 5', 'artículo 29', 'artículo 83', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 48', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 32', 'artículo 20', 'artículo 89', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 187', 'artículo 32', 'artículo 187', 'e contrario', 'artículo 187', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 19', 'artículo 20', 'artículo 19', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 20']

﻿ SENTENCIA C-835 DE SEPTIEMBRE 23 DE 2003
SENTENCIA C-835 DE 23 DE SEPTIEMBRE DE 2003
CONTENIDO:REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE UNA PENSIÓN Y REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS DE DINERO O PENSIONES DE CUALQUIER NATURALEZA. SE DECLARA INEXEQUIBLE LA EXPRESIÓN "CUALQUIER TIEMPO", CONTENIDA EN EL PRIMER Y TERCER INCISO DEL ARTÍCULO 20 Y EXEQUIBLE CONDICIONALMENTE RESPECTO DE LOS CARGOS FOMULADOS EL ARTÍCULO 19 Y 20 DE LA LEY 797 DE 2003.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, REVOCACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO, SISTEMA DE PENSIONES, TUTELA, RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN, PAGO DE PENSIÓN, PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:385 DE ENERO DE 2004, PÁG.128
Sentencia C-835 de septiembre 23 de 2003
REVOCACIÓN DIRECTA DE PENSIONES
CASOS QUE NO REQUIEREN CONSENTIMIENTO DEL AFECTADO
Sentencia C-835 de 2003
Ref.: Expediente D-4515.
Demandante: Jorge Miguel Pauker Gálvez.
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003.
Bogotá, D.C., veintitrés de septiembre de dos mil tres.
EXTRACTOS: «II. Las normas acusadas
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a la edición oficial 45.079 de 19 de enero de 2003.
“Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales”.
ART. 19.—Revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente. Los representantes legales de las instituciones de seguridad social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes.
ART. 20.—Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación.
Esta corporación es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Carta Política, toda vez que ellas forman parte integrante de una ley.
El demandante afirma que los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003 son contrarios a los artículos 29 y 89 de la Constitución. El artículo 19, porque autoriza a la administración a revocar directamente actos administrativos sin el consentimiento expreso y claro del titular del derecho o la prestación reconocidos, en abierta contradicción con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, según la cual los actos que generan situaciones jurídicas concretas sólo pueden ser revocados si es manifestado un consentimiento de tales características. Y el artículo 20, en primer lugar, porque no se modificó expresamente el Código Contencioso Administrativo en lo atinente al recurso extraordinario de revisión, sino que a través de una ley distinta se autorizó a determinadas autoridades para solicitar la revisión y, con ello, para erosionar el principio de cosa juzgada, y en segundo término, porque la solicitud la puede hacer la autoridad sin ser parte del respectivo proceso judicial.
Para el procurador general y otros intervinientes en el proceso, afirman que las normas acusadas son exequibles. En su criterio, el artículo 19 se ajusta a la Constitución porque es competencia del legislador desarrollar la figura de la revocatoria directa. En el presente caso, el legislador en uso de su amplio poder de configuración ha dado cuenta adecuadamente de varios principios constitucionales, como el de prevalencia del interés general y el de moralidad pública, y de lo dispuesto en el artículo 58 del estatuto superior, al establecer que ante una nueva causal, relativa a la manifiesta ilegalidad del acto administrativo, procede la revocatoria directa sin el consentimiento expreso y claro del particular. Igualmente, en su concepto, el artículo 20 es una expresión especial del artículo 34 de la Constitución, conforme al cual se autoriza la extinción del dominio sobre bienes adquiridos como consecuencia del enriquecimiento ilícito y el perjuicio del tesoro público; este artículo, además, ha sido promulgado por el legislador en uso de sus amplias facultades para establecer la legitimación en la causa y consagrar nuevas causales de revisión. Y, por último, sostienen que el artículo 89 superior, a diferencia de lo planteado por el actor, no es vulnerado, porque regula situaciones muy diferentes a la que aquí se tratan. Adicionalmente, el procurador general solicita la exequibilidad condicionada de los artículos demandados, así: respecto del primero de ellos, a que se entienda que el inicio del procedimiento de revocatoria debe ser comunicado al interesado; y en cuanto al segundo, a que se entienda que la revisión no puede recaer sobre decisiones judiciales sobre las cuales haya versado una sentencia que resuelva un recurso extraordinario de revisión, salvo que se trate de las causales nuevas que introdujo el artículo 20 acusado.
3. Revocación de actos de carácter particular y concreto.
3.1. Breve alusión a la figura de la revocatoria directa.
Según la legislación vigente, la revocatoria directa, en cuanto acto constitutivo, es una decisión invalidante de otro acto previo, decisión que puede surgir de oficio o a solicitud de parte, y en todo caso, con nuevas consecuencias hacia el futuro. En la primera hipótesis el acto de revocación lo dicta el funcionario que haya expedido el acto administrativo a suprimir, o también, su inmediato superior. En la segunda hipótesis, el acto de revocación lo profiere el funcionario competente a instancias del interesado.
Tratándose de actos generales, impersonales y abstractos, el funcionario competente puede revocar el acto administrativo correspondiente cuando quiera que se configure una de las siguientes causales:
a) Que el acto se halle en manifiesta oposición a la Constitución Política o a la ley;
b) Que el acto no esté conforme con el interés público o social, o atente contra él, y
c) Que el acto cause agravio injustificado a una persona.
Siendo claro que, con arreglo al carácter subsidiario y supletorio de la primera parte del Código Contencioso Administrativo (art. 1º), estas causales operan de manera general en el ámbito del derecho administrativo (art. 69 ibíd.).
Como modalidad de contradicción, la revocatoria directa es un recurso extraordinario administrativo, nítidamente incompatible con la vía gubernativa y con el silencio administrativo. Recurso que puede interponerse en cualquier tiempo (1) , inclusive en relación con actos en firme, con la subsiguiente ruptura del carácter ejecutivo y ejecutorio del acto administrativo. En concordancia con esto, la decisión que se adopte en relación con la revocatoria directa no es demandable ante el contencioso administrativo.
(1) En materia de impuestos nacionales el estatuto tributario prevé en su artículo 737: “El término para ejercitar la revocatoria directa será de dos (2) años a partir de la ejecutoria del correspondiente acto administrativo”. Actualizándose así el carácter subsidiario y supletorio del Código Contencioso Administrativo.
3.2. Posición de la Corte frente a la revocación de los actos de carácter particular y concreto.
En Sentencia C-672 de 2001 afirmó esta corporación:
“El Código Contencioso Administrativo establece claramente un procedimiento aplicable para la revocación de los actos administrativos en el título V del libro I (arts. 69 a 74).
Así según el artículo 69 procederá la revocatoria de los actos administrativos en los siguientes casos:
“ART. 69.—Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:
El código establece en relación con los actos de carácter particular y concreto que hayan creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría la obligación de obtener el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular para poder proceder a dicha revocatoria (2) .
(2) “ART. 73.—Revocación de actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
Pero habrá lugar a la revocación de los actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.
Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha sido explícita en la afirmación de la irrevocabilidad de los actos administrativos de carácter particular y concreto sin el consentimiento del particular en los términos señalados en la ley. Ha dicho esta Corte:
“Sabido es, que la mutabilidad o inmutabilidad de los actos administrativos, ha sido aceptada por la doctrina, teniendo en cuenta, el sujeto a quien están dirigidos. Es así, que en los actos administrativos de carácter general, tendientes a producir efectos a todo el conglomerado social, o a una parte de él, son esencialmente revocables por parte de la administración, una vez se realice la valoración de las circunstancias precisas, para que la administración proceda a revocar sus propios actos.
No sucede lo mismo con los actos de contenido particular y concreto, que crean situaciones y producen efectos individualmente considerados, los cuales no pueden ser revocados por la administración, sin el consentimiento expreso del destinatario de esa decisión, según lo dispone el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, el cual preceptúa que para que tal revocación proceda, se debe contar con la autorización expresa y escrita de su titular.
Y ello se entiende, en aras de preservar la seguridad jurídica de los asociados, como quiera, que las autoridades no pueden disponer de los derechos adquiridos por los ciudadanos, sin que medie una decisión judicial, o que se cuente con la autorización expresa de la persona de la cual se solicita dicha autorización, en los términos establecidos en la ley.
En efecto, la Corte Constitucional, ha señalado: “razones de seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto administrativo” (Cfr. C. Cons., Sala Segunda de Revisión, Sent. T-347, ago. 3/94, M.P. Antonio Barrera Carbonell).
Por otra parte, esta corporación, ha manifestado:
“En cuanto a la revocación que la administración haga de sus propios actos, la Corte reitera que no puede tener cabida cuando mediante ellos se han creado situaciones jurídicas de carácter particular y concreto o se han reconocido derechos de la misma categoría, salvo que medie el consentimiento expreso y escrito del mismo titular. La decisión unilateral del ente público toma de sorpresa al afectado, introduce un pernicioso factor de inseguridad y desconfianza en la actividad administrativa, quebranta el principio de la buena fe y delata indebido aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de la debilidad del administrado” (Cfr. C. Cons., Sala Quinta de Revisión, Sent. T-426, jun. 3/96).
La Corte en esta materia debe reiterar:
“Es importante recordar que, tratándose de la revocación de actos administrativos de carácter particular y creadores de derechos, es al ente administrativo, y no al particular, a quien corresponde poner en movimiento el aparato jurisdiccional demandado su propio acto. De esta manera, al particular se le garantiza que sus derechos se mantendrán inalterables, mientras la jurisdicción, agotadas las formas propias de un juicio, no resuelva en favor o en contra de sus intereses.
Si la administración decide revocar el acto administrativo prescindiendo de la intervención del juez correspondiente, desconoce los principios de seguridad jurídica y legalidad que en este caso obran en favor del particular, quien confía que sus derechos se mantendrán inmodificables, hasta que él acepte que se modifiquen o el juez lo decida”. (Sent. T-315, jun. 17/96, M.P. Jorge Arango Mejía)” (3) .
(3) Sentencia T-720 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
Desde luego, como también se señala en la sentencia citada, esta corporación ha reiterado que la administración tiene la posibilidad de revocar sin el consentimiento de la persona favorecida, el acto administrativo obtenido ilícitamente, por autorización expresa del artículo 73 inciso 2º del Código Contencioso Administrativo que dispone:
Al respecto ha dicho concretamente la Corte que si:
“(...) en el origen de la situación jurídica individual que se reclama, existe un vicio conocido por la administración, no puede permanecer sustentado un derecho, como si se hubiese adquirido al amparo de la ley”, pues “...la circunstancia expuesta indica que el alegado derecho subjetivo, en cuanto tiene por sustento la violación de la ley, no merece protección. El orden jurídico no se la brinda, pues nunca lo ilícito genera derechos” (4) .
(4) Sentencia T-336 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
En la misma sentencia, reiterada en esta aspecto posteriormente (5) , se precisa sin embargo que en este caso se está frente a una excepción que por tanto debe ser entendida y aplicada con carácter restrictivo, por lo que:
(5) Sentencia T-276 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
“(...) esta corporación comparte, en principio, el criterio expresado por el Consejo de Estado (Sent., jul. 18/91), según el cual “los únicos actos de carácter particular que son susceptibles de revocación, sin el consentimiento expreso y escrito del titular, son los que resultan de la aplicación del silencio administrativo positivo”, ya que tanto las causales establecidas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, a las que remite el 73 ibídem, como la de haberse perfeccionado el acto por medios ilegales tienen por presupuesto que el acto objeto de revocación tenga el carácter de ficto, es decir, que pertenezca a la categoría indicada. De lo contrario —esto es, si no se produjo en virtud del silencio administrativo positivo—, la revocación unilateral no procede, a menos que se trate de una abrupta, abierta e incontrovertible actuación ilícita o fraudulenta, debidamente probada, cuya persistencia implique grave y actual quebranto al orden jurídico (ver Sents., T-639 nov. 22/96, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa y T-376 ago. 21/96, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara).
“Es claro que no se trata de situaciones en las cuales la autoridad pública pueda intuir o sospechar la ilegalidad de los medios usados para obtener o provocar el acto administrativo que se revoca. Debe darse una evidencia de ello y, en consecuencia, la motivación del acto revocatorio dejará constancia expresa acerca de los elementos de juicio que llevaron al ente administrativo o concluirlo así” (6) .
(6) Sentencia T-336 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
Es decir que para esta corporación, atendiendo el principio de buena fe y la presunción de legalidad que ostentan los actos de administración (7) , amén de tener en cuenta razones de seguridad jurídica y de respeto a las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona mediante decisiones en firme (8) , salvo una evidente violación del ordenamiento jurídico, un acto de carácter particular y concreto solo podrá ser revocado con el consentimiento expreso del particular.
En una circunstancia de manifiesta ilegalidad, sin embargo, la aplicación del principio de buena fe deberá operar en beneficio de la administración para proteger el interés público, pues en este caso la actuación fraudulenta con la que se dio origen o desarrollo a la actuación de la administración rompe la confianza legítima que sustenta la presunción de legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias.
Al respecto la Corte constata que de acuerdo con el Código Contencioso Administrativo, ya sea que la revocatoria proceda con o sin el consentimiento del particular, ésta está sometida en todo caso al procedimiento establecido en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo (resalta la Sala). Dicho artículo señala al respecto que:
“ART. 74.—Procedimiento para la revocatoria de actos de carácter particular y concreto. Para proceder a la revocación de actos de carácter particular y concreto se adelantará la actuación administrativa en la forma prevista en los artículos 28 y concordantes de este código (...)”.
El artículo 28 al que remite, se ubica en el capítulo VII de las actuaciones administrativas iniciadas de oficio y señala:
“ART. 28.—Deber de comunicar. Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a estos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma.
En estas actuaciones se aplicará en lo pertinente, lo dispuesto en los artículos 14, 34 y 35”.
Estos artículos establecen a su vez que:
“ART. 14.—Cuando de la misma petición o de los registros que lleve la autoridad, resulte que hay terceros determinados que pueden estar directamente interesados en las resultas de la decisión, se les citará para que puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos. La citación se hará por correo a la dirección que se conozca si no hay otro medio más eficaz.
ART. 34.—Durante la actuación administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición del interesado.
ART. 35.—Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que deberá ser motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares.
Cuando el peticionario no fuere el titular del interés necesario para obtener lo solicitado o pedido, las autoridades negarán la petición y notificarán esta decisión a quienes aparezcan como titulares del derecho invocado, para que puedan hacerse parte durante la vía gubernativa, si la hay.
El artículo 74 que, como se ha visto, remite al artículo 28 del mismo código y éste a su vez a las normas relativas a la citación del interesado (CCA., art. 14), la oportunidad para presentar pruebas (CCA., art. 34) y los presupuestos para la adopción de decisiones (CCA., art. 35), consagra en consecuencia un debido proceso, que de acuerdo con las circunstancias podrá aplicarse por el funcionario competente al que se ha advertido de la ausencia de requisitos a que alude la norma atacada (resalta la Sala).
Si la persona que asumió el cargo sin el cumplimiento de los requisitos obró de buena fe, circunstancia que ha de presumirse (9) , la revocatoria del acto respectivo solo podrá efectuarse previa manifestación de su consentimiento y en cumplimiento del procedimiento señalado en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo.
(9) No solo la aplicación del artículo 83 constitucional resulta pertinente, sino que debe tenerse en cuenta el procedimiento que señalan los artículos 1º a 4º de la Ley 190 de 1995, cuyas previsiones muestran que la administración y el particular han tenido la oportunidad de verificar el cumplimiento de los requisitos respectivos y ello tanto en el caso de la designación como en el de la suscripción del contrato (Sent. C-236/97, M.P. Fabio Morón Díaz).
En el caso de que resulte manifiesta la utilización de medios ilegales no solamente procederá la revocatoria sin necesidad del consentimiento del implicado, respetando en todo caso el procedimiento señalado en el artículo 74 Código Contencioso Administrativo, que serán aplicables las sanciones a que haya lugar dentro del proceso penal o disciplinario respectivo, incluida la inhabilidad que establece el inciso segundo del artículo 5º atacado (resalta la Sala).
En este sentido no le asiste razón a la demandante cuando afirma que la norma viola la Constitución al infringir el artículo 29 constitucional o desconoce el principio de buena fe consagrado en el artículo 83, pues ellos contrariamente a lo que afirma la actora resultan protegidos por el ordenamiento jurídico en el que se inscribe la aplicación de la disposición aludida.
Tampoco se hace necesario el condicionamiento que propone en subsidio de su pretensión principal, al cual alude igualmente en su intervención el señor procurador, pues como se ha visto, en cualquier circunstancia y sin necesidad de que esta corporación lo señale, se aplica el principio según el cual toda actuación administrativa iniciada de oficio que afecte a un particular deberá estar precedido de un procedimiento que garantice su derecho de defensa (CCA, art. 28).
Adicionalmente, cabe recordar que en la generalidad de los casos será solo con el consentimiento del interesado que se podrá revocar el respectivo acto administrativo de carácter particular y concreto y solo de manera excepcional frente a la actuación evidentemente fraudulenta de su parte, la administración podrá prescindir de la obtención previa de su consentimiento” (resalta la Sala).
Esta posición de la Corte entraña una consistencia jurídica y conceptual, que al tenor de su pertinencia, resulta ampliamente aplicable al caso que nos ocupa, tal como pasa a verse.
4. El artículo 19 de la Ley 797 de 2003.
El artículo 19 acusado tiene como campo de acción las pensiones o prestaciones económicas reconocidas irregularmente. En este sentido, primeramente el artículo establece un deber de verificación oficiosa sobre el cumplimiento de los requisitos necesarios para la adquisición del derecho correspondiente, incluidos los documentos que hayan soportado la obtención del reconocimiento y pago de la suma correspondiente a cargo del tesoro público. Ese deber oficioso de verificación recae en los representantes legales de las instituciones de seguridad social o en quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, cuando quiera que existan motivos en razón de los cuales pueda suponerse que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. Consecuencialmente el artículo ordena que en caso de comprobarse el incumplimiento de los requisitos, o que el reconocimiento se hizo con apoyo en documentación falsa, el funcionario competente (de los ya indicados) deberá revocar directamente el correspondiente acto administrativo, con o sin consentimiento del titular del derecho reconocido, compulsando al efecto copias a las autoridades competentes para lo de su cargo.
Pues bien, en lo concerniente a la verificación oficiosa que la norma le impone como deber a los mencionados funcionarios, la Corte no encuentra reparo alguno. Antes bien, estima la corporación que con un tal deber se tiende a proteger la objetividad, transparencia, moralidad y eficacia que la función administrativa requiere en orden al correcto reconocimiento y pago de las pensiones u otras prestaciones económicas propias del régimen de seguridad social. Y es que la labor de los citados funcionarios no puede enclaustrarse en el nicho de la apariencia ritual ni del manejo mecánico de los actos administrativos que les compete expedir, considerar, atender o satisfacer, incluidos los documentos que soporten el trámite y expedición de los respectivos actos de reconocimiento y pago. Así mismo, no se trata de prohijar la instauración de instancias administrativas contrarias a los principios de economía, celeridad y eficacia que la Carta destaca a favor de la función administrativa, que en todo caso debe resolverse en la materialización de los derechos y deberes de las personas. Por el contrario, con arraigo en los principios que informan la función administrativa, al igual que en aras de la legalidad de los derechos adquiridos y de la defensa del tesoro público, la verificación oficiosa que el artículo 19 impone como deber, confluye en la esfera positiva con claro linaje constitucional. Sin embargo, es de observar que la administración no puede a cada rato estar revisando lo que ya revisó, derivando en un cuestionamiento recurrente sobre los mismos motivos y causas, que a más de no consultar el sentido y alcance del artículo 19, raya en el desconocimiento del non bis in idem. Revisado un asunto por la administración éste debe ser decidido de manera definitiva y la administración no puede volver a cuestionar el mismo asunto una segunda o tercera vez.
En lo atinente a las entidades de seguridad social conviene recordar que con arreglo al artículo 48 superior, siendo el hombre el centro de atención del Estado (10) , le corresponde a este en primer lugar fijar políticas de seguridad social consecuentes con la protección que merecen todas las personas, sin distingo de sexo, raza, edad, condición social, etc., en orden a contribuir a su desarrollo y bienestar, con especial énfasis hacia las personas marginadas y hacia las de los sectores más vulnerables de la población para que puedan lograr su integración social (11) . Políticas que a su turno deben hallar cabal desarrollo en la legislación y en la ejecución práctica de los planes y programas diseñados por las autoridades públicas en pro de la seguridad social.
(10) Sentencia T-179 de 2000.
(11) Sentencia C-125 de 2000.
En este sentido le compete entonces al Congreso expedir las leyes que tiendan a concretar positivamente los postulados y propósitos de un Estado social de derecho. En armonía con lo cual, en el terreno de la ejecución práctica, no sólo las entidades oficiales, sino “(...) aun los particulares, en su condición de patronos públicos y privados, deben desarrollar todas las actividades necesarias e indispensables de orden económico, jurídico y material, para que los derechos prestacionales a la seguridad social no se vean afectados” (12) .
(12) Sentencia C-1187 de 2000.
Así, de acuerdo con los principios que gobiernan los derechos a la seguridad social y a la salud, al amparo de la amplia libertad de que goza para regular la materia, el legislador debe fijar los parámetros y lineamientos sobre seguridad social con especial sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, respetando igualmente otros derechos y principios constitucionales (13) .
(13) Sentencia C-671 de 2002.
“En nuestro ordenamiento constitucional la seguridad social tiene una doble connotación. De una parte es un derecho irrenunciable de todas las personas, que adquiere el carácter de fundamental por conexidad, “en la medida en que con su vulneración resultan comprometidos otros derechos que participan de esa naturaleza”. Y de otra, es un servicio público, de carácter obligatorio, que pueden prestar las entidades públicas o privadas, según lo establezca la ley, bajo la dirección, coordinación y control del Estado y con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad (14) .
(14) Sentencia C-125 de 2000.
“El derecho a la seguridad social en pensiones es un derecho subjetivo. Reclamable ante los funcionarios administrativos; y también ante los funcionarios judiciales porque la justicia es una función pública y los ciudadanos tienen acceso a ella. El derecho se adquiere no solo con base en la actual normatividad de la Ley 100 de 1993, sino también de acuerdo con los regímenes pensionales anteriores, siempre que se den algunas circunstancias que la ley exija, por permitirlo. El aspirante a pensionado tiene el derecho a que se le resuelva su situación dentro del marco normativo correspondiente, preferenciándose (sic) el derecho sustancial” (15) .
(15) Sentencia T-631 de 2000.
Así mismo, frente al carácter fundamental del derecho a la pensión de las personas de la tercera edad, dijo la Corte en la precitada sentencia:
“El reconocimiento del derecho a la pensión es un derecho fundamental para las personas de la tercera edad, porque tiene que ver con el derecho a la subsistencia en condiciones dignas. El aspirante a pensionado tiene derecho a acciones del ente gestor y no está obligado a asumir las secuelas del desdén administrativo, ni el “desorden que ha ocasionado una ostensible vulneración del derecho de petición”. No pueden existir disculpas para demorar el reconocimiento de la pensión. “Las entidades estatales que tienen la función de estudiar, analizar y conceder el derecho a la pensión de jubilación no pueden escudarse en los trámites administrativos para retardar al trabajador su goce pensional, en perjuicio de sus derechos fundamentales””.
Así mismo se pregunta la Sala: ¿Cuál debe ser la entidad o importancia del incumplimiento de los requisitos que pueden dar lugar a la revocatoria del acto administrativo de reconocimiento prestacional, aún sin el consentimiento del titular del derecho?
En la misma perspectiva de la pregunta anterior debe observarse que no se puede tratar de cualquier incumplimiento de requisitos, toda vez que ante falencias meramente formales; o ante inconsistencias por desactualización de la información interna de las entidades correspondientes, respecto de las cuales el titular del derecho o sus causahabientes no hayan realizado conductas delictivas, le compete al respectivo funcionario tomar de oficio las medidas tendientes al saneamiento de los defectos detectados, haciendo al efecto acopio de los medios y recursos institucionales, sin perjuicio de la solicitud de información a terceros y, llegado el caso, al titular del derecho o a sus causahabientes. Por lo mismo, ni la administración ni los particulares pueden extenderle a los titulares de las pensiones o prestaciones económicas los efectos de su propia incuria; así como tampoco darle trascendencia a aquello que no la tiene, tal como ocurriría, por ejemplo, con un pensionado que habiendo cumplido satisfactoriamente con todos los requisitos legales y reglamentarios, sin embargo, se le pretende cuestionar su derecho porque en la contabilización posterior del tiempo requerido, resultan dos días más o dos días menos de tiempo laborado, que en modo alguno modifican el requisito del tiempo que él ya demostró por los medios idóneos, llegando incluso a superar el tiempo exigido. Por consiguiente, la comentada actuación, lejos de cualquier pretensión revocatoria de oficio, debe encaminarse hacia la depuración de la información que soporta la expedición y vigencia del acto administrativo de reconocimiento prestacional. En concordancia con esto, cuando de conformidad con la Constitución y la ley deba revocarse el correspondiente acto administrativo, será necesario el consentimiento expreso y escrito del titular, y en su defecto, el de sus causahabientes. De no lograrse este consentimiento, la entidad emisora del acto en cuestión deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Pues: “razones de seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos objetivos reconocidos por la administración a través de un acto administrativo”. (Cfr. C. Cons., Sala Segunda de Revisión, Sent. T-347, ago. 3/94, M.P. Antonio Barrera Carbonell).
Cosa distinta ocurre cuando el incumplimiento de los requisitos aludidos esté tipificado como delito y la Corte señala claramente que basta con la tipificación de la conducta como delito, para que la administración pueda revocar, aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad penal, de tal manera que en el evento de que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa o se halla comprobado el incumplimiento de los requisitos, basta con que sean constitutivos de conductas tipificadas por la ley penal, hipótesis en la cual se inscribe la utilización de documentación falsa, en conexidad o no con conductas tipificadas por la ley penal tales como el cohecho, el peculado, etc. Como que se trata de una circunstancia de ostensible ilegalidad, respecto de la cual, “(...) la aplicación del principio de buena fe deberá operar es en beneficio de la administración para proteger el interés público, pues en este caso la actuación fraudulenta con la que se dio origen o desarrollo a la actuación de la administración rompe la confianza legítima que sustenta la presunción de legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias” (16) .
5. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
El artículo 20 demandado está referido a las providencias judiciales y a las transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales que, respectivamente, en cualquier tiempo hayan decretado o decreten, o acordado, el reconocimiento de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza, a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Esos actos podrán ser revisados por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (hoy de Protección Social), del ministro de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, para lo cual se surtirá el procedimiento propio del recurso extraordinario de revisión, previsto en el Código Contencioso Administrativo y en el Código de Procedimiento Laboral, según corresponda, con apoyo en las causales estipuladas en estos estatutos y en las siguientes:
Esta revisión podrá solicitarse en cualquier tiempo.
Primeramente conviene precisar que la revisión prevista en esta norma no se contrae a una verificación simple y cerrada sobre la legalidad de sentencias, transacciones o conciliaciones, incluidos sus respectivos antecedentes y soportes documentarios, según lo podrían deducir algunos a partir de la expresión: “podrá solicitarse”. Dado que, según voces del tercer inciso del mismo artículo, la revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión en el respectivo ordenamiento procedimental, esto es, en el Código Contencioso Administrativo o en el Código de Procedimiento Laboral. Vale decir, el pedimento de revisión debe hacerlo el correspondiente dignatario público a través de una demanda, esto es, observando las formalidades y requisitos previstos en los prenotados estatutos para el recurso extraordinario de revisión.
Como uno de los registros novedosos del artículo censurado, la Sala denota la presencia de los actos contentivos de una transacción o conciliación judicial, o extrajudicial, en tanto susceptibles del recurso extraordinario de revisión. Pues, como bien se sabe, tradicionalmente este recurso ha operado sobre sentencias ejecutoriadas, que no sobre autos que terminan anormalmente el proceso, y mucho menos sobre acuerdos extrajudiciales de las partes contendientes. Por ello mismo, el dignatario solicitante de la revisión de transacciones o conciliaciones se encontrará siempre con un elenco de causales, que, salvo las dos nuevas que introdujo el artículo censurado, están referidas a sentencias.
Ahora bien, según se ha visto el inciso 3º del artículo 20 dispone que la revisión podrá solicitarse en cualquier tiempo. Es decir, que en relación con el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión no opera el término de dos años que prescribe el Código Contencioso Administrativo, ni el término de seis meses que prevé el artículo 32 de la Ley 712 de 2001 para su interposición, cuando quiera que se trate de los actos estipulados como revisables en términos del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Entonces, la expresión “en cualquier tiempo”, ¿es constitucional? La respuesta es no.
En efecto, a partir del principio según el cual no hay derecho sin acción, ni acción sin prescripción o caducidad, salta a la vista la inseguridad jurídica en que se desplomaría el universo de los derechos adquiridos, de las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas en cabeza de una persona, de la confianza legítima, y por supuesto, de la inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley: la resolución de los conflictos de derecho no puede abandonarse a la suerte de un ad calendas graecas. Paradójicamente, considerando que el recurso extraordinario de revisión se instituyó para el restablecimiento de la justicia material, con la indeterminación que la norma exhibe se allanaría el camino para el advenimiento de lo contrario, pues, ¿de qué justicia social podría hablarse en un país en el que todos los actos que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones se hallarían sin remedio bajo la férula de una perpetua inseguridad jurídica? La norma bajo examen bien puede perseguir un fin constitucionalmente válido, como sería la defensa del tesoro público. Sin embargo, a la luz de sus consecuencias resulta notoriamente irracional y desproporcionada. Valga recordar que el procedimiento es vehículo impulsor y definitorio de los derechos, deberes y garantías que la Constitución Política y la ley establecen a favor de las personas.
En este orden de ideas la locución reseñada resulta lesiva del debido proceso (C.P., art. 29), de la pronta y debida justicia (C.P., art. 229) y del imperio del Estado social de derecho que a todos nos concierne observar y mantener (C.P., art. 1º), en la medida en que desborda y contradice el campo de acción que el artículo 89 superior le demarca al legislador, el cual, precisamente, le encomienda a este la función de propugnar por la integridad del orden jurídico, que de suyo debe proteger los derechos de todas las personas frente a la acción u omisión de las autoridades públicas. Consecuentemente, la corporación declarará la inexequibilidad de la expresión examinada.
Igualmente, los vicios que afectan a la explosión “en cualquier tiempo”, contenida en el tercer inciso del artículo 20 impugnado, dada su conexidad temática y teleológica, hacen metástasis en la misma expresión “en cualquier tiempo”, vertida en el primer inciso del mismo artículo; motivo por el cual la decisión de inexequibilidad las comprenderá por igual, según se verá en la parte resolutiva de esta sentencia.
Consecuentemente, la solicitud de revisión que establece el artículo 20 acusado deberá formularla el respectivo funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la Ley 712 de 2001. Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir de este fallo.
De otro lado, es importante registrar la posición que asumió la Corte frente a una demanda orientada a que el recurso extraordinario de revisión se pudiera interponer en cualquier tiempo. Oportunidad en la que esta corporación subrayó la constitucionalidad de la caducidad —2 años— prevista en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, diciendo:
Recuérdese que el legislador está facultado para establecer no sólo un límite para la interposición de acciones y recursos, tal como lo ha reconocido esta corporación en varios de sus fallos, sino las causales para su procedencia, pues la posibilidad de que en cualquier tiempo, o por cualquier causa, se ataquen sentencias firmes, atenta contra la seguridad y la certeza jurídica.
Así las cosas, la posibilidad de establecer términos para la interposición de acciones o recursos, tal como sucede en el presente caso, siempre y cuando ellos sean razonables, es constitucional.
En relación con este tema, vale la pena citar una providencia de esta corporación, en la que se dijo:
“El derecho de acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamiento de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. ... En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta”. (Cfr. C. Cons., Sent. C-351/94, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara).
Finalmente, debe decirse que la caducidad establecida por el legislador para la interposición del recurso de revisión en contra de las sentencias dictadas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en concepto de esta corporación, tiene una finalidad distinta a la del resto de los recursos y acciones, pues si la caducidad en general, es una especie de sanción para quien teniendo la posibilidad de acudir a la justicia fue negligente y no lo hizo, en el caso del recurso extraordinario de revisión ante lo contencioso administrativo, el término de caducidad busca que las sentencias ejecutoriadas adquieran la inmutabilidad que haga realidad los principios de seguridad y certeza jurídica en que se basan la administración de justicia, con el único fin de lograr el mantenimiento de la paz y el orden social.
Bastan estas consideraciones, para desechar el segundo cargo de la demanda, y declarar exequible el artículo 187 del Decreto 1 de 1984” (17) .
(17) Sentencia C-418 de 1994.
El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consagra una acción especial o sui genesis de revisión y ordena que se tramite por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código, esto es el procedimiento contencioso administrativo o laboral, o normas que los modifiquen y como quiera que se declaró inexequible la expresión en cualquier tiempo, mientras el legislador establece un nuevo plazo, se tendrá como tal el que el legislador contempla actualmente para el recurso extraordinario de revisión ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, según sea el órgano competente en cada caso.
También precisa la Corte que ese plazo comenzará a contarse a partir del día siguiente de la notificación de esta sentencia.
Finalmente precisa la Corte que el nuevo plazo se aplica a todas las hipótesis del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que hayan ocurrido con anterioridad a este fallo o que ocurran con posterioridad a él.
Así entonces, la Corte declarará la exequibilidad condicionada del artículo 19 y la inexequibilidad parcial del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
1. Declarar EXEQUIBLE el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, por los cargos formulados, de manera condicionada en los términos del numeral 4º de las consideraciones y fundamentos de esta sentencia.
2. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “en cualquier tiempo”, contenida en el primero y tercero incisos del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En lo demás este artículo es EXEQUIBLE, respecto de los cargos formulados y bajo los supuestos reseñados en el numeral 5º de las consideraciones y fundamentos de esta sentencia.
NOTA: La sentencia C-835 fue notificada por edicto Nº 261, fijado el 30 de octubre de 2003 y desfijado el 4 de noviembre siguiente (N. del D.).
Con el respeto que merecen las decisiones de la Corte Constitucional, aclaro mi voto en relación con una de las decisiones tomadas en la Sentencia C-835-03 y en virtud de la cual se declaró exequible el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Las razones que me conducen a aclarar mi voto son las siguientes:
1. La revisión de las providencias judiciales y de las transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales que hayan hecho reconocimientos que impongan al tesoro público, o a fondos públicos, la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se tramita siguiendo el procedimiento y las causales fijadas en la ley para el recurso extraordinario de revisión.
No obstante, de acuerdo con tal disposición, hay lugar también a tal revisión por dos causales adicionales: Cuando el reconocimiento se haya hecho con violación del debido proceso y cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
2. Comparto la decisión tomada por la Corte en el sentido de declarar inexequibles las dos expresiones “en cualquier tiempo” que hacían parte del artículo 20, pues igual considero que la procedencia, sin límites en el tiempo, de la acción especial de revisión consagrada en ese precepto atentaba contra la seguridad y certeza jurídicas como principios fundamentales del Estado social de derecho colombiano.
3. No obstante lo expuesto, estimo que la Corte debió reparar en el alcance de la primera de las causales de revisión allí consagradas: “Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso”. Nótese que el espectro de procedencia de esta causal es demasiado amplio y que esa amplitud puede conducir a que de manera injustificada se promuevan acciones orientadas a desconocer derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas de manera legítima, todo ello con el alto costo que se generaría en materia de seguridad jurídica.
Estimo que la Corte, ante esa situación, en cumplimiento de su papel de intérprete autorizado de la Constitución, debió limitar el alcance de la causal únicamente a aquellos supuestos en que la violación del debido proceso sea de tal entidad, que torne ilegítimo el reconocimiento a que hubo lugar por vía judicial o extrajudicial. Es decir, debió precisarse que no es cualquier irregularidad la que puede conducir a la acción especial de revisión allí consagrada, sino solo aquellas anomalías que planteen el grave menoscabo del derecho fundamental al debido proceso.
De esta manera se hubiesen aportado valiosos elementos de juicio para racionalizar esa causal de revisión y para hacer de ella un instrumento de justicia y no de injusticia, como es posible que ocurra.