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Timestamp: 2016-10-22 21:31:29+00:00
Document Index: 4104552

Matched Legal Cases: ['art. 5', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 38', 'art. 23', 'art. 24', 'art. 17', 'art. 3', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 19', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 129', 'art. 286', 'art. 24', 'art. 66', 'art. 68', 'art. 129', 'art. 286', 'art. 66']

136 I 12911. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit social dans la cause D. et G. contre D�partement de la sant� et des affaires sociales du canton de Neuch�tel et Ville de Neuch�tel (recours en mati�re de droit public)
8C_433/2009 du 12 f�vrier 2010
Art. 9 Cst.; loi sur l'action sociale du canton de Neuch�tel; arr�t� du Conseil d'Etat fixant les normes pour le calcul de l'aide mat�rielle: prise en compte des moyens du concubin non b�n�ficiaire de l'aide sociale. Sous l'angle de l'aide sociale, la relation de concubinage stable n'est pas r�gl�e par le droit cantonal neuch�telois (consid. 4). Pratiques cantonales diff�rentes en ce domaine (consid. 6.2). Recommandations de la Conf�rence suisse des institutions d'aide sociale (CSIAS) en ce qui concerne plus particuli�rement la prise en compte des contributions d'entretien, des dettes fiscales et des autres dettes du concubin non b�n�ficiaire (consid. 7). Applicabilit� des normes CSIAS: La r�f�rence dans le droit cantonal aux normes en question n'oblige pas n�cessairement les autorit�s � les appliquer dans leurs moindres d�tails. Si l'autorit� entend s'en �carter elle doit toutefois indiquer les motifs pour lesquels elle statue dans un autre sens (consid. 8). Faits � partir de page 130
A. A.a D. et ses deux enfants, n�s en (...) et (...), ont b�n�fici� de l'aide sociale depuis le 1er septembre 2002. En mai 2003, elle s'est mise en m�nage commun avec G., alors mari� et dont elle a eu un enfant n� en (...). Par lettre du 10 ao�t 2004, l'Office social de la Ville de Neuch�tel a inform� les int�ress�s qu'ils seraient consid�r�s sous l'angle de l'aide sociale comme un couple mari�. D�s le mois de septembre 2004, G. s'est constitu� un domicile s�par� de celui de sa compagne. Au regard de cette nouvelle situation, D., ainsi que ses enfants, ont pu continuer � b�n�ficier d'une aide sociale.
Au mois de mars 2006, G. a perdu son poste de travail de gendarme et il s'est inscrit au ch�mage d�s le mois d'avril 2006. A partir du mois de mai 2006, il a repris la vie commune avec D.
Le 15 ao�t 2006, le Tribunal civil du district de La Chaux-de-Fonds a prononc� le divorce des �poux G. et C. n�e B. Il a condamn� G. � verser � l'�pouse une contribution mensuelle d'entretien de 1'200 fr. jusqu'au 31 d�cembre 2018, puis de 700 fr. apr�s cette �ch�ance. L'office cantonal de recouvrement et d'avances des contributions d'entretien a demand� � la caisse de ch�mage de pr�lever l'�quivalent de la contribution d'entretien de 1'200 fr. sur les indemnit�s de ch�mage dues � l'int�ress� et de les verser sur le compte dudit office.
G. est par ailleurs astreint � une contribution d'entretien en faveur d'un enfant n� d'un pr�c�dent mariage.
A.b Par d�cision du 11 octobre 2006, l'Office de l'aide sociale de la Ville de Neuch�tel a notifi� � D. et � G. qu'il supprimerait l'aide allou�e d�s le 1er ao�t 2006, motif pris qu'ils vivaient en concubinage avec un enfant commun et qu'ils devaient en cons�quence �tre consid�r�s comme un couple mari� sous l'angle de l'aide sociale. BGE 136 I 129 S. 131Leurs revenus cumul�s �taient sup�rieurs au budget d'aide sociale arr�t� � 4'286 fr. Il ne pouvait pas �tre tenu compte des contributions d'entretien vers�es par G.
B. D. et G. ont recouru contre cette d�cision. Selon eux, bien qu'ils v�cussent en concubinage, seule D. restait � partir du mois d'ao�t 2006 demanderesse et b�n�ficiaire de l'aide allou�e, � l'exclusion de son partenaire. Celui-ci ne devait donc pas participer � toutes les charges de sa compagne et il convenait, dans la d�termination des besoins du couple, de tenir compte des pensions alimentaires vers�es par G., ainsi que de sa charge fiscale et d'un pr�t qu'il devait rembourser. Le D�partement de la sant� et des affaires sociales (DSAS) du canton de Neuch�tel a rejet� le recours par d�cision du 12 ao�t 2008.
C. Statuant le 31 mars 2009, le Tribunal administratif du canton de Neuch�tel a rejet� un recours form� contre cette d�cision par D. et G.
D. D. et G. interjettent un recours en mati�re de droit public dans lequel ils concluent � l'annulation du jugement cantonal, assortie du renvoi de la cause � l'autorit� intim�e pour nouvelle d�cision. Ils demandent l'assistance judiciaire pour la proc�dure f�d�rale.
3. Selon l'art. 5 de la loi du 25 juin 1996 sur l'action sociale du canton de Neuch�tel (LASoc; RSN 831.0), une personne est dans le besoin lorsqu'elle �prouve des difficult�s mat�rielles ou sociales ou ne peut subvenir � son entretien, d'une mani�re suffisante ou � temps, par ses propres moyens. En vertu du principe de subsidiarit� applicable en la mati�re, l'aide sociale mat�rielle - allou�e en esp�ces ou en nature (cf. art. 4 al. 1 let. b) - est accord�e dans la mesure o� la personne dans le besoin ne peut faire valoir ou obtenir une prestation d�coulant d'une obligation d'entretien en application du code civil, de la loi f�d�rale sur le partenariat enregistr� entre personnes du m�me sexe ou d'autres prestations l�gales (art. 6 LASoc). L'art. 38 LASoc dispose que le Conseil d'Etat arr�te les normes pour le calcul de l'aide mat�rielle. L'art. 23 de l'arr�t� du Conseil d'Etat du 4 novembre 1998 fixant les normes pour le calcul de l'aide mat�rielle (RSN 831.02) pr�cise que le service de l'action sociale �met les directives BGE 136 I 129 S. 132d'application n�cessaires tandis que l'art. 24 dudit arr�t� dispose que les concepts et normes de la Conf�rence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS) pour le calcul de l'aide sociale (normes CSIAS; �dition avril 2005; http://www.skos.ch) font r�f�rence pour le surplus. En outre l'art. 17 de l'arr�t� dispose qu'� l'exception de la franchise pr�vue � l'art. 3b (sur les revenus provenant de l'activit� lucrative) l'ensemble des revenus et de la fortune du b�n�ficiaire sont pris en consid�ration dans le calcul du budget de l'aide mat�rielle. L'art. 19 pr�voit que lorsqu'une personne vit dans le m�me m�nage que le b�n�ficiaire, le montant du forfait mensuel pour l'entretien est r�duit de la part qui la concerne (al. 1). L'autorit� d'aide sociale prend en outre en consid�ration sa participation au loyer et aux autres frais communs calcul�e par t�te (al. 2). Lorsque cette personne exerce une activit� lucrative, l'autorit� d'aide sociale prend en consid�ration une indemnisation pour les services que le b�n�ficiaire lui rend (al. 3).
4. 4.1 La juridiction cantonale consid�re que le droit cantonal neuch�telois ne contient pas de r�gle de calcul de l'aide sociale mat�rielle r�gissant la situation des recourants, soit celle d'un m�nage form� de deux concubins avec un enfant commun et d'autres enfants � charge, et dont seul un des partenaires sollicite l'aide de la collectivit�. Se r�f�rant aux normes CSIAS F.5.1 au titre de droit cantonal suppl�tif, elle estime admissible de consid�rer un concubinage comme stable ou qualifi� d�s qu'un couple avec un enfant fait m�nage commun, sans que d'autres conditions soient remplies. En raison des obligations qu'entra�ne un concubinage stable et en vertu du principe de subsidiarit� applicable en mati�re d'aide sociale, il n'est pas critiquable d'additionner les revenus des deux concubins pour examiner la pr�tention � l'aide sociale de la m�re et de l'enfant, m�me si le partenaire de celle-ci ne sollicite pas lui-m�me une aide mat�rielle. Consid�rer simplement ce partenaire comme une personne qui vit dans le m�me m�nage que le b�n�ficiaire au sens de l'art. 19 de l'arr�t� violerait le principe de l'�galit� de traitement. Pour ce qui est des contributions alimentaires dues par G., elles n'ont pas � �tre prises en compte: selon le Tribunal administratif, il incombe au concubin de faire reconna�tre sa v�ritable situation aupr�s des tiers auxquels il doit des aliments et des rentes.
4.2 Les recourants admettent que la relation qu'ils entretiennent est une relation de concubinage stable. Ils ne contestent pas le principe BGE 136 I 129 S. 133selon lequel le revenu du partenaire non b�n�ficiaire de l'aide sociale doit �tre pris en compte de mani�re appropri�e pour d�terminer si la personne assist�e se trouve dans le besoin et n�cessite une aide de la collectivit�.
5. Le moyen tir� d'une application arbitraire de l'art. 19 de l'arr�t� cantonal appara�t d'embl�e mal fond�. Comme le rel�ve le DSAS dans sa prise de position, cette disposition concerne des personnes non b�n�ficiaires de l'aide sociale vivant dans le m�me m�nage que le b�n�ficiaire de l'aide, comme les membres de la famille ou les concubins non stables. Il s'agit de communaut�s de r�sidence ou de vie au sens des normes CSIAS 12/07 F.5-1. Par une telle communaut� on entend les partenaires et les groupes qui assument et financent ensemble les fonctions m�nag�res conventionnelles (g�te, couvert, lessive, entretien, t�l�communications, etc.). Ils vivent donc ensemble, sans pour autant constituer formellement un couple stable ou une famille. Cette interpr�tation, qui se fonde sur les normes CSIAS, ne saurait �tre tax�e d'arbitraire (voir aussi CLAUDIA H�NZI, Leistungen der Sozialhilfe in den Kantonen, in Das Schweizerische BGE 136 I 129 S. 134Sozialhilferecht, 2008, p. 148; arr�t 2P.242/2003 du 12 janvier 2004). Cela �tant, il y a lieu d'admettre, avec les premiers juges, que la relation de concubinage stable, sous l'angle de l'aide sociale, n'est pas directement r�gl�e par la l�gislation cantonale.
6. 6.1 Si une personne assist�e vit dans une relation de concubinage stable, la jurisprudence en mati�re d'aide sociale admet qu'il n'est pas arbitraire de tenir compte de cette circonstance dans l'�valuation des besoins d'assistance, quand bien m�me il n'existe pas un devoir l�gal et r�ciproque d'entretien entre les partenaires. Dans cette optique, il est admissible de tenir compte du fait que ces derniers sont pr�ts � s'assurer mutuellement assistance (ATF 134 I 313 consid. 5.5 p. 318; FamPra.ch 2004 p. 434, 2P.242/2003 consid. 2; arr�ts 2P.230/2005 du 10 juillet 2006 consid. 3.3; 2P.218/2003 du 12 janvier 2004 consid. 3.2 et 2P.386/1997 du 24 ao�t 1998; H�NZI, op. cit., p. 146). Dans ce m�me ordre d'id�es, le Tribunal f�d�ral a jug�, s'agissant de l'avance de pensions alimentaires, qu'une disposition cantonale selon laquelle les revenus du concubin du parent ayant droit sont pris en compte, et l'avance alimentaire accord�e seulement si le revenu total des deux concubins ne d�passe pas la limite fix�e, n'�tait pas arbitraire (ATF 129 I 1). Le Tribunal f�d�ral a transpos� cette jurisprudence au domaine des subsides d'assurance-maladie en confirmant la l�galit� d'une disposition r�glementaire cantonale en vertu de laquelle le revenu d�terminant d'un concubin doit �tre calcul� en cumulant les revenus des personnes vivant en m�nage commun (ATF 134 I 313).
6.2 S'agissant d'une relation de concubinage stable, il existe des pratiques cantonales diff�rentes pour la prise en compte des ressources du partenaire non b�n�ficiaire pour la fixation des besoins de l'autre partenaire. Certains cantons se fondent sur le revenu net de la communaut� domestique form�e par les concubins; les dettes fiscales sont prises en compte dans l'�tablissement du budget (voir les jugements, cit�s par H�NZI, [op. cit., p. 147 s.], du Tribunal administratif du canton de Soleure du 5 septembre 2006 et du Tribunaladministratif du canton de Zurich du 13 janvier 2005, VB.2004.00419; voir aussi le jugement du 12 d�cembre 2007, VB.2007.00399). D'autres cantons renoncent � une compl�te assimilation des concubins aux couples mari�s, mais prennent en consid�ration les revenus du concubin (non b�n�ficiaire) � raison d'un montant jug� appropri� (ibidem, � propos de jugements concernant le canton d'Argovie du 28 avril 2005, in Aargauische Gerichts- und Verwaltungsentscheide BGE 136 I 129 S. 135[AGVE] 2005 p. 283, et le canton de Schaffhouse du 1er novembre 2002, 60/2002/4). D'apr�s la jurisprudence du Tribunal f�d�ral, il n'est pas arbitraire d'additionner les revenus des deux partenaires pour fixer le montant de l'aide sociale de la m�re et de leur enfant commun lorsque tous trois forment une communaut� domestique (arr�ts 2P.218/2003 du 12 janvier 2004 consid. 3.3.2 et 2P.242/2003 du 12 janvier 2004 consid. 2.4). Cela ne signifie cependant pas que les couples mari�s et les concubins vivant avec un enfant commun doivent absolument �tre trait�s de la m�me mani�re sous l'angle de l'aide sociale: une pratique cantonale plus large ou plus restrictive est admissible. Ainsi dans l'arr�t d�j� cit� 2P.230/2005 du 10 juillet 2006, le Tribunal f�d�ral a relev� qu'il existe entre le concubinage et le mariage des diff�rences de fait et de droit susceptibles de justifier, dans une certaine mesure tout au moins, des diff�rences de traitement. Cela n'exclut cependant pas que les cantons traitent comme des couples mari�s des personnes qui vivent comme une famille dans un concubinage stable avec un enfant commun. Le Tribunal f�d�ral n'exige toutefois pas que les deux communaut�s soient trait�es de fa�on identique.
6.4 Les normes CSIAS tendent � assurer aux b�n�ficiaires non seulement le minimum vital, soit la couverture des besoins fondamentaux englobant toutes les d�penses courantes n�cessaires � l'entretien du m�nage, mais aussi le minimum social visant � leur donner la possibilit� de participer � la vie active sociale, en favorisant la responsabilit� de soi et l'effort personnel (normes CSIAS 04/05 A.1-1; RDAF 1998 I p. 448 s., 2P.325/1995 consid. 3c). Bien qu'elles BGE 136 I 129 S. 136ne pr�sentent pas le caract�re de normes juridiques, elles jouent un r�le important en pratique. Elles constituent des normes de r�f�rence ad�quates pour la d�termination de l'aide sociale qui est n�cessaire pour assurer le minimum social. Elles visent � garantir la s�curit� juridique et l'�galit� de traitement entre justiciables. Elles �vitent que les personnes soutenues d�placent leur domicile en fonction de consid�rations li�es aux divergences de r�glementations en ce domaine ou que certaines communes tentent de se d�charger de leurs obligations en incitant indirectement les personnes assist�es � d�m�nager dans des communes r�put�es plus avantageuses pour les int�ress�s. Une interpr�tation du droit cantonal fond�e sur ces normes ne saurait donc sans plus �tre tax�e d'arbitraire. Eu �gard au principe de l'individualisation de l'aide sociale, elles n'ont cependant pas de port�e contraignante (arr�t pr�cit� 2P.325/1995 consid. 3;FELIX WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts, 2e �d. 1999, p. 138 ss; H�NZI, op. cit., p. 114 s.).
7. 7.1 En ce qui concerne la personne assist�e, on peut d�gager de la pratique les principes suivants pour ce qui est de la prise en consid�ration des contributions d'entretien, des dettes fiscales et des autres dettes:
7.1.1 Pour ce qui est des contributions d'entretien, les normes CSIAS pr�voient que si une personne aid�e est assujettie � une dette alimentaire, celle-ci ne peut pas �tre prise en compte dans le budget d'aide sociale, car elle n'est pas destin�e � son entretien propre, ni � celui de son m�nage. Les ayants droit � une pension alimentaire se trouvant en difficult�s financi�res du fait que ces pensions ne leur sont pas vers�es, peuvent faire valoir un droit � une avance et � une aide au recouvrement. Si elles ont en plus besoin d'aide sociale, elles feront valoir leur propre droit dans leur commune (normes CSIAS 04/05 F.3-1). Si le d�biteur alimentaire tombe dans une situation de d�tresse en raison des ressources effectivement � sa disposition, il peut demander l'aide sociale. En plus, il peut faire une demande de r�duction de ses dettes alimentaires. En vertu du principe de la subsidiarit� de l'aide sociale, il peut y �tre oblig� (DUBACHER/VON DESCHWANDEN, Un avis aux d�biteurs doit-il �tre accept�? ZESO 2/2008 p. 24; cf. �galement FamPra.ch 2005 p. 138).
7.1.2 Par ailleurs, selon la doctrine, l'aide sociale ne doit servir � couvrir ni les imp�ts courants ni les imp�ts arri�r�s. Le paiement des imp�ts ne fait pas partie du minimum social de la personne BGE 136 I 129 S. 137assist�e. En vertu du principe de la subsidiarit�, celle-ci doit chercher � obtenir une remise ou un sursis (WOLFFERS, op. cit., p. 151; H�NZI, op. cit., p. 135). Les normes CSIAS (04/05 C.1-8) s'expriment dans le m�me sens. Les imp�ts qui sont dus � partir d'un certain revenu, pourront g�n�ralement �tre acquitt�s au moyen de la franchise.
7.1.3 Enfin, l'aide sociale a pour but de couvrir les besoins actuels. Elle ne peut en principe servir � amortir des dettes. Des exceptions peuvent �tre admises lorsque le non-paiement des dettes pourrait entra�ner une nouvelle situation d'urgence � laquelle seule l'aide sociale pourrait rem�dier. Ainsi l'aide sociale peut-elle �tre amen�e � prendre en charge les arri�r�s de loyer. L'autorit� d�cide de la prise en charge de dettes de cas en cas sur la base d'une pes�e des int�r�ts (WOLFFERS, op. cit., p. 152; H�NZI, op. cit., p. 137).
7.2 En ce qui concerne le concubin non b�n�ficiaire, les normes CSIAS 12/07 H.10 ("Aide � la pratique") pr�voient une r�glementation particuli�re. Pour le partenaire non b�n�ficiaire, on �tablit un budget "�largi". Les revenus d�passant les besoins sont pris en compte dans leur int�gralit� � titre de revenu dans le budget du partenaire demandant l'aide sociale ("contribution de concubinage"). Le budget �largi comprend divers postes, dont les obligations d'entretien et les imp�ts courants (1/12 des imp�ts annuels). Le remboursement de dettes fiscales est pris en compte dans le budget pour autant qu'un accord correspondant ait �t� conclu avec l'autorit� fiscale et que les paiements soient r�ellement effectu�s. Le remboursement d'autres dettes n'est pris en consid�ration que si la personne peut prouver qu'au cours des six mois �coul�s, elle a r�guli�rement pay� les acomptes (voir aussi DUBACHER/VON DESCHWANDEN, Comment calculer la contribution de concubinage?, ZeSo 3/2007 p. 19).
7.2.1 La pratique susmentionn�e � propos des obligations d'entretien du concubin (non b�n�ficiaire de l'aide sociale) s'inscrit dans la ligne de la jurisprudence selon laquelle les obligations d'entretien d�coulant du droit de la famille ont un caract�re prioritaire. Le conjoint d�biteur d'entretien ne saurait en principe invoquer un devoir d'assistance � l'�gard de son concubin pour se soustraire en tout ou partie � son obligation d'entretien (arr�t 5P.15/1995 du 1er mars 1995 consid. 3c; cf. aussi FamPra.ch 2006 p. 149, 5C.112/2005 consid. 3.2.3). Cela vaut en tout cas aussi longtemps que le montant des contributions d'entretien fix�es par un jugement n'a pas �t� modifi� par un tribunal. En cas de diminution des ressources du d�biteur apr�s BGE 136 I 129 S. 138divorce, celui-ci peut demander une modification ou une suppression de la contribution conform�ment � l'art. 129 al. 1 CC. Selon cette disposition, si la situation du d�biteur ou du cr�ancier change notablement et durablement, la rente peut �tre diminu�e, supprim�e ou suspendue pour une dur�e d�termin�e; une am�lioration de la situation du cr�ancier n'est prise en compte que si une rente permettant d'assurer son entretien convenable a pu �tre fix�e dans le jugement de divorce. Ces conditions peuvent par exemple �tre remplies lors de la naissance d'un enfant dont la filiation est reconnue par le concubin qui devient de ce fait d�biteur d'une contribution d'entretien (cf. FamPra.ch 2005 p. 138, 5C.170/2004). En outre, selon l'art. 286 al. 2 CC, si la situation change notablement, le juge modifie ou supprime la contribution d'entretien � la demande du p�re, de la m�re ou de l'enfant.
7.2.2 Si le concubin (non b�n�ficiaire de l'aide) verse une pension alimentaire manifestement trop �lev�e par rapport � ses moyens et qu'il renonce � en demander la suppression ou la r�duction, alors qu'il aurait de bonnes chances de l'obtenir, cela peut avoir des incidences sur le calcul des besoins du b�n�ficiaire de l'aide sociale. En cas d'inaction du d�biteur apr�s un certain d�lai, il peut se justifier de faire abstraction - en tout ou partie - de son obligation d'entretien dans le calcul du montant de l'aide allou�e (voir, en mati�re de prestations compl�mentaires, RCC 1991 p. 143, P 4/89). A d�faut, cela reviendrait � faire supporter directement par l'aide sociale des obligations d'entretien sans rapport avec la v�ritable situation du d�biteur.
8. 8.1 En l'esp�ce, l'arr�t� cantonal d'ex�cution renvoie express�ment � son art. 24 aux recommandations de la CSIAS. Les premiers juges admettent que ces normes sont applicables, � titre de droit cantonal suppl�tif. Ils ont pourtant appliqu� aux recourants, consid�r�s comme une unit� d'assistance, les principes valables pour les personnes assist�es. De mani�re implicite, ils ont refus� de tenir compte des obligations d'entretien et des autres dettes de G. Ils n'expliquent toutefois pas pour quels motifs il se justifierait, dans le cas concret, de s'�carter des r�gles de calcul diff�rentes pr�vues par les normes CSIAS pour le concubin non b�n�ficiaire de l'aide sociale (supra consid. 7.2). Certes, la r�f�rence dans le droit cantonal aux normes en question n'oblige pas n�cessairement les autorit�s � les appliquer dans leurs moindres d�tails. Si l'autorit� entend s'en �carter BGE 136 I 129 S. 139elle doit toutefois indiquer les motifs pour lesquels elle statue dans un autre sens. Ces motifs ne ressortent pas du jugement attaqu�. Ainsi, en ce qui concerne plus particuli�rement l'obligation d'entretien, les premiers juges renvoient G. � faire reconna�tre sa "v�ritable situation aupr�s des tiers auxquels il doit des aliments", sans que l'on sache plus pr�cis�ment si, et le cas �ch�ant dans quelle proportion, les contributions dues seraient manifestement disproportionn�es aux ressources du d�birentier.
9. Il s'ensuit que le recours doit �tre partiellement admis. La d�cision attaqu�e est annul�e et la cause est renvoy�e � l'instance pr�c�dente pour qu'elle se prononce � nouveau � la lumi�re des consid�rants qui pr�c�dent.
10. Les frais judiciaires sont mis � la charge de la Ville de Neuch�tel qui succombe et dont l'int�r�t patrimonial est en cause (art. 66 al. 4 LTF). La Ville versera une indemnit� de d�pens aux recourants, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'une avocate (art. 68 al. 1 LTF). La demande d'assistance judiciaire est ainsi sans objet.
art. 129 al. 1 CC,
art. 286 al. 2 CC,
art. 66 al. 4 LTF suite... ,