Source: http://docplayer.se/8103257-Rattsutlatande-ang-offentligt-stod-pa-svaga.html
Timestamp: 2018-08-14 11:54:40+00:00
Document Index: 528591

Matched Legal Cases: ['Domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ']

RÄTTSUTLÅTANDE ANG. OFFENTLIGT STÖD PÅ SVAGA - PDF
Download "RÄTTSUTLÅTANDE ANG. OFFENTLIGT STÖD PÅ SVAGA"
1 1 Löberöd RÄTTSUTLÅTANDE ANG. OFFENTLIGT STÖD PÅ SVAGA BOSTADSMARKNADER Jörgen Hettne 1 Innehåll Sammanfattning Uppdrag och upplägg Svensk bostadspolitik EU:s rättsordning och nationell bostadspolitik EU:s statsstödsregler Den marknadsekonomiska investeraren och svensk bostadspolitik Undantag enligt statsstödsreglerna Processuella regler rörande statligt stöd Anmälningsskyldigheten Nya och befintliga stöd Undantag från anmälningsskyldigheten Det processuella förfarandet Återbetalning Missbruk av stöd Betydelsen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse Rättsliga förutsättningar för statligt stöd på svaga bostadsmarknader Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse Kommunen som marknadsekonomisk investerare Statligt stöd till allmännyttiga bostadsföretag Befintliga stödmöjligheter i Sverige Slutsatser Kommunernas möjligheter att bedriva en aktiv bostadspolitik och ta sitt ansvar för bostadsförsörjningen Är nuvarande stödordningar förenliga med EU-rätten? Docent i EU-rätt. Stf direktör vid Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps) samt lektor vid Lunds universitet. Jag vill tacka Pamela Finckenberg-Broman, masterstudent vid Lunds universitet, för hennes värdefulla bidrag till utredning och analys i detta ämne.
2 2 Sammanfattning I Bostadsförsörjningslagen anges att varje kommun skall planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder. Det kan emellertid konstateras att svenska kommuner i dagsläget saknar tydliga rättsliga förutsättningar för att bedriva en bostadspolitik som uppfyller målen i Bostadsförsörjningslagen. Framför allt är kommunernas möjlighet att utnyttja EU:s regelverk rörande tjänster av allmänt ekonomiskt intresse för att stödja vissa bostadspolitiska åtgärder förknippad med osäkerhet. I teorin krävs inte specifika svenska regler för att utnyttja EU:s regelverk då de ifrågavarande EU:s reglerna är direkt tillämpliga och inte förutsätter införlivning med svensk rätt. I praktiken är dock situationen besvärlig för enskilda kommuner då regeringen uttalat att bostadsförsörjningen varken generellt eller i delar bör definieras i lag som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Detta ställningstagande tycks nu vara under omprövning då flera statliga utredningar tillsats som ska utreda frågan närmare. Även om EU-rätten ger medlemsstaterna stort utrymme att utforma sin egen bostadspolitik, måste de respektera de regler som finns. En hörnsten i EU:s statsstödsrätt är att stödåtgärder måste föranmälas till Europeiska kommissionen innan de får genomföras. Mot denna bakgrund är det förvånande att den svenska stödverksamheten för omstrukturering av bostäder på svaga bostadsmarknader, som numera handhas av Boverket, inte har anmälts till kommissionen. Detta gäller även den särskilda omstruktureringsverksamhet som tillhandahålls av Statens bostadsomvandling AB (SBO). Alla sätt att minska kostnaden för ett kommunalt bolag kan utgöra stöd. Bidrag eller förmånliga kreditgarantier från Boverket kan utgöra anmälningspliktigt stöd. Affärstransaktioner mellan SBO och kommunala bolag kan också utgöra anmälningspliktigt stöd. Att stöd inte anmäls är ett risktagande. Om frånvaron av anmälan uppdagas och prövas av kommissionen har denna rätt att kräva att Sverige upphäver de stöd som utgått och återställer den situation som förelåg innan stöden gavs. Detta syfte uppnås genom att stödet i fråga, i förekommande fall jämte dröjsmålsränta, återbetalas av mottagaren. Detta är drastiska konsekvenser som ofta leder till komplicerade situationer som givetvis bör undvikas.
3 3 1. Uppdrag och upplägg Riksrevisionen har i förstudien angående äldres boende på mycket svaga bostadsmarknader framhållit att regeringen har ett ansvar att säkerställa att alla kommuner har rätt förutsättningar att uppfylla sitt bostadsförsörjningsansvar enligt bostadsförsörjningslagen (2000:1383). I Bostadsförsörjningslagen (1 ) anges att varje kommun skall planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. En central bostadspolitisk fråga är för närvarande om staten gett kommuner med mycket svaga bostadsmarknader rättsliga förutsättningar att uppfylla sitt bostadsförsörjningsansvar, dvs. om regeringen har sett till att det finns ett tydligt och heltäckande regelverk. Riksrevisionen avser granska denna fråga och anser att det i detta avseende krävs en bedömning i fråga om vilka rättsliga möjligheter det finns att ge offentligt stöd till bostadsföretag på svaga marknader, framför allt mot bakgrund av EU:s regelverk. I detta rättsutlåtande analyseras frågan om möjligheten att ge stöd i bostadspolitiskt syfte. Det ska därvid särskilt bedömas om det i Sverige finns ett tydligt och heltäckande regelverk som tar vara på det utrymme EU:s regelverk ger medlemsstaterna att genom stödinsatser utforma en fungerande bostadspolitik. I rättsutlåtandet diskuteras vidare om den verksamheten som utför av Statens Bostadsomvandling AB (SBO) är förenlig med EU:s statsstödregler. I utlåtandet berörs först översiktligt den svenska bostadspolitikens utformning och dess koppling till EU:s rättsordning. Därefter behandlas EU:s statsstödsregler och betydelsen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Avslutningsvis besvaras, mot denna bakgrund, Riksrevisionens frågeställningar. 2. Svensk bostadspolitik I svensk bostadspolitik svarar staten för de rättsliga och finansiella förutsättningarna medan kommunerna lokalt ansvarar för planering och genomförande. Av 1 kap. 2 andra stycket regeringsformen följer bl.a. att den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det allmänna
4 4 trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa. Inom ramen för den svenska bostadspolitiken sköter kommunerna lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsen grund, vilket bl.a. innebär att kommunen har ett lokalt bostadsförsörjningsansvar. Enligt 1 lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (bostadsförsörjningslagen) ska som framgått varje kommun planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Vid planeringen av bostadsförsörjningen ska kommunen, om det behövs, samråda med andra kommuner som berörs av planeringen. Riktlinjer för bostadsförsörjningen ska antas av kommunfullmäktige under varje mandatperiod. Förutsättningarna för kommunerna att bedriva en lokal bostadspolitik i syfte att ta sitt bostadsförsörjningsansvar har successivt förändrats. I dag finns bestämmelser som har betydelse för en kommuns ansvar för bostadsförsörjningen även i förordningen (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar, socialtjänstlagen (2001:453), lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag samt i planoch bygglagen (2010:900, PBL). Enligt PBL har kommunen bl.a. ansvar för den planläggning och andra åtgärder som krävs för att det ska kunna byggas bostäder. Kommunerna bygger dock normalt sett inte själva några bostäder annat än genom de kommunala bostadsbolagen. Förutsättningarna för kommuner att bedriva bostadspolitik och ta ansvar för bostadsförsörjningen skiljer sig åt över landet. I kommuner som präglas av svaga bostadsmarknader samt gles- och landsbygdskommuner som t.ex. står inför betydande företagsetableringar och expansion inom gruvnäringen ser problematiken många gånger annorlunda ut än i kommuner i storstadsregionerna EU:s rättsordning och nationell bostadspolitik Förhållandet mellan EU-fördragens bestämmelser och medlemsländernas bostadspolitik är fortfarande något oklart. Detta kan tyckas märkligt, eftersom de relevanta grundbestämmelserna har varit oförändrade sedan EU har emellertid ingen egen kompetens på det bostadspolitiska område, vilket innebär att varje medlemsland som utgångspunkt fritt får utforma sin egen bostadspolitik. Under lång tid har också nationell bostadspolitik varit helt oberörd av EU-rätten. Numera påverkas dock förutsättningarna för den nationella bostadspolitiken i allt högre grad av lagstiftning och åtgärder på EU-nivå. Det 2 Se kommittédirektiv 2013:68, EU-rättsliga förutsättningar för kommunal bostadspolitik.
5 5 kan handla om statsstöds- och konkurrensregler, riktlinjer vid försäljning av offentligt ägd mark, direktiv om byggnaders energiprestanda, m.m. Att EU inte har egen kompetens är sålunda inget hinder för att EU-rätten kan inverka på den politik som förs inom landet. För att detta ska inträffa krävs dock att den nationella politiken krockar med några av EU-fördragens grundläggande regler, som de fyra friheterna eller konkurrens- och statsstödsreglerna. Det finns ingen anledning att gå djupare in på alla tänkbara situationer när detta kan inträffa. Det kan dock noteras att i målet Sint Servatius 3 granskades den holländska bostadspolitiken mot bakgrund av bestämmelserna om fri rörlighet för kapital. Domstolen markerade i domen att social bostadspolitik är ett allmänintresse som kan motivera inskränkningar i den fria rörligheten för kapital. Den konstaterade närmare bestämt att de krav som har samband med den sociala bostadspolitiken i en medlemsstat och dess finansiering kan utgöra tvingande skäl av allmänintresse och därför motivera inskränkningar i den fria rörligheten. När det gäller konkurrensreglerna har det i olika sammanhang diskuterats om de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll i Sverige är förenlig med EU:s regler. Det som särskilt har ifrågasatts är om systemet kan anses strida mot bestämmelserna i artikel i förening med artikel 102 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Artikel 102 innehåller bestämmelser om förbud mot missbruk av dominerande ställning. Enligt artikel ska medlemsstaterna beträffande offentliga företag inte vidta eller bibehålla åtgärder som strider mot bl.a. artikel 102. Bestämmelserna innebär ett förbud mot statlig reglering som dels föranleder offentliga företag och företag som medlemsstaterna beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter att överträda artikel 102, dels ger upphov till en situation i vilken sådana företag föranleds att överträda artikel I artikel i EUF-fördraget ges möjlighet till undantag från bl.a. konkurrensreglerna, om undantaget är nödvändigt för att ett företag som har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse inte ska hindras att fullgöra sina uppgifter. Den allmänna uppfattningen är att det svenska systemet har varit och fortfarande är förenligt med dessa bestämmelser. 5 Av störst betydelse i detta sammanhang är dock att EU:s statsstödsregler måste iakttas, vilket behandlas mer utförligt i det följande. 3 Domstolens dom av den 1 oktober 2009 i mål C-567/07, Sint Servatius, REG 2009, s. I Se även dom av den 8 maj 2013 i de förenade målen C 197/11 och C 203/11, Libert m.fl., ej ännu publicerad i rättsfallssamlingen. 4 Jfr betänkandet EU, allmännyttan och hyrorna (SOU 2008:38), s. 430 f. 5 Ibid, s. 425 ff.
6 6 4. EU:s statsstödsregler En väl fungerande konkurrens inom EU skapar förutsättningar för att effektiva och innovativa företag belönas på ett adekvat och riktigt sätt och att konsumenter får ökad tillgång till varor och tjänster, bättre service och lägre priser. Om marknadskrafterna sätts ur spel kommer konkurrenskraften att minska vilket bl.a. medför risk för högre konsumentpriser, lägre kvalitet på varor och tjänster samt färre innovationer. I EUFfördraget finns därför bl.a. i artiklarna bestämmelser om statligt stöd som ska säkerställa att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids. 6 För att en ekonomisk överföring av något slag ska kunna kvalificeras som statligt stöd i EUrättslig mening måste fyra villkor vara uppfyllda: 1) Det måste vara fråga om en selektiv ekonomisk förmån, dvs. ett visst företag eller viss produktion måste gynnas, 2) förmånen måste finansieras direkt eller indirekt genom offentliga medel, 3) förmånen måste snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och 4) förmånen måste påverka handeln mellan medlemsstaterna. Det bör observeras att stödet kan komma direkt från staten eller från regionala eller lokala organ inom landet. Det kan också ges av offentliga eller privata organ som staten inrättat eller utsett för att administrera stödet. 7 Även ett privat företag vars styrelse utnämns eller på annat sätt kontrolleras av staten anses vara en del av staten och kan sålunda bli stödgivare. 8 Det som betecknas statligt stöd i EUF-fördraget omfattas alltså allt offentligt stöd i vid bemärkelse. Av störst intresse i detta sammanhang är emellertid att diskutera om förmånliga villkor för offentliga företag (i jämförelse med privata företag) kan utgöra en ekonomisk förmån. För att kontrollera om stöd utgör en ekonomisk förmån används ofta principen om den marknadsekonomiska investeraren. 9 Kriteriet marknadsekonomisk investerare utvecklades ursprungligen av kommissionen för att utröna om en stats ägande av ett företag utgjorde stöd i den mening som avses i artikel FEUF. I enlighet med detta kriterium ansåg 6 Se Statsstödsutredningens betänkande Olagligt statsstöd (SOU 2011:69) och prop. 2012/13:84 Olagligt statsstöd. 7 Se bl.a. dom av den 22 mars 1977 i mål 78/76, Steinike och Weinlig, REG 1977, s. 595, punkt 21, svensk specialutgåva, volym 3, s. 329, av den 30 januari 1985 i mål 290/83, kommissionen mot Frankrike, REG 1985, s. 439, punkt 14, svensk specialutgåva, volym 8, s. 39, av den 2 februari 1988 i de förenade målen 67/85, 68/85 och 70/85, van der Kooy m.fl. mot kommissionen, REG 1988, s. 219, punkt 35, svensk specialutgåva, volym 9, s. 305, och av den 21 mars 1991 i mål C-305/89, Italien mot kommissionen, REG 1991, s. I-1603, punkt Dom av den 16 maj 2002 i mål C-482/99, Frankrike mot kommissionen, REG 2002 I Jfr Santa Maria, A., Competition and State Aid, An Analysis of the EC Practice, s. 23 ff. En variant av denna princip är det s.k. Private-Creditor Criterion som användas för att granska statens agerande som långivare.
7 7 kommissionen att en sådan inblandning inte utgjorde ett stöd om staten agerade på samma villkor som en privat investerare, dvs. under normala förhållanden i en marknadsekonomi (marknadsekonomisk investerare). Domstolen har godtagit kriteriet i sin rättspraxis och har sedermera tillämpat det på andra slags statliga åtgärder. För att bedöma om åtgärden har karaktären av ett stöd, prövar domstolen således om en privat aktör som till sin storlek är jämförbar med en statlig aktör skulle ha vidtagit åtgärden i fråga på samma villkor. Principen om den marknadsekonomiska investeraren tillämpas i syfte att säkerställa att det råder likabehandling av den statliga sektorn och den privata sektorn. Statens inblandning ska inte vara underställd ett striktare regelverk än det som tillämpas avseende privata företag. I EU-rättslig praxis har mot denna bakgrund gjorts skillnad på allmännyttiga och kommersiella investeringar när ägaren är offentlig. Det innebär att vissa investeringar av de offentliga organen ska testas enligt principen om den marknadsekonomiska investeraren, men inte alla. Tribunalen har sålunda anfört att om det offentliga organet utifrån sin karaktär och sitt föremål och med hänsyn till det syfte som eftersträvas, inte utgör en investering som en privat investerare skulle kunna göra, kan ingripandet gälla ett ingripande från staten i egenskap av offentlig myndighet, vilket därmed utesluter en tillämpning av kriteriet försiktig privat investerare. Om statens ingripande däremot, utifrån sin karaktär och sitt föremål och med hänsyn till det syfte som eftersträvas, utgör en investering som är jämförbar med den som en privat investerare skulle kunna göra, måste ingripandet granskas utifrån tillämpningen av kriteriet om en försiktig privat investerare. 10 Tribunalen har understrukit att åtgärden inte bara ska granskas utifrån sin form utan utifrån sin karaktär, sitt föremål och syftena med den, vilket förutsätter att den ska betraktas utifrån alla aspekter samt att det sammanhang som den ingår i måste beaktas. 11 När det sedan gäller själva ersättningsnivån, anses en försiktig investerare normalt böra kräva en minimiavkastning motsvarande den genomsnittliga avkastningen inom den berörda sektorn. 12 En försiktig investerare ska vidare kunna driva en långsiktig övergripande strukturell eller sektoriell politik, 13 vilken innebär att avkastningen kan vara låg på kort sikt om den kan förväntas öka på längre sikt. Men även en lägre avkastning är minimiavkastning har accepterats i rättspraxis. När skilda förutsättningar har gällt för den offentliga och privata investeraren har konstaterats att 10 Tribunalens dom av den 15 december 2009 i mål T-156/04, Électricité de France (EDF) mot Europeiska kommissionen, REG 2009, s. II-4503, punkt Ibid., punkt Jfr Tribunalens dom av den 3 mars 2010 i mål T-36/06, Bundesverband deutscher Banken ev mot Europeiska kommissionen, ej ännu publicerad i rättsfallssamlingen, punkt Jfr EU-domstolens domar av den 21 mars 1991 i mål C-303/88, Italien mot kommissionen, REG 1991, s. I- 1433, punkterna 21 och 22, svensk specialutgåva, volym 11, s. I-115, och i mål C-305/89, REG 1991, s. I-1603, punkt 23.
8 8 samma krav på avkastning inte kan uppställas. Mot denna bakgrund har Tribunalen uttalat att: Eftersom kommissionen alltid skall ta ställning till samtliga relevanta omständigheter rörande den omtvistade transaktionen och dess sammanhang skall den nämligen även beakta frågan huruvida en försiktig privat investerare, som befinner sig i den offentliga investerarens situation, på grund av andra ekonomiska överväganden än strävan efter att maximera avkastningen, som rimlig ersättning skulle ha godtagit en lägre avkastning än den genomsnittliga avkastningen inom den berörda sektorn. 14 Det ska slutligen påpekas att Tribunalen har framhållit 15 att även då en offentlig investerare är underkastad kriteriet om en genomsnittlig minimiavkastning, hindrar inte detta att denne fullgör uppgifter av allmänt intresse vilka omfattas av skyddet enligt artikel FEUF, eftersom kommissionen alltid ska beakta möjligheten att tillämpa villkoren i denna bestämmelse. Vad Tribunalen syftar på är att med stöd av artikel FEUF kan ett statligt stöd eller stödprogram som under normala förhållanden är att betrakta som ett statligt stöd, falla utanför tillämpningsområdet för artikel 107 FEUF, om stödet utgör ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, dvs. allmännyttiga tjänster. Det ankommer på medlemsstaterna att definierar de särskilda uppgifter som ett företag som tillhandahåller allmännyttiga tjänster ska utföra och uppgifterna måste ha ett samband med föremålet för den ifrågavarande tjänsten och direkt avse att bidra till att tillfredsställa det bakomliggande allmänintresset. 16 Begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse berörs längre fram. 5. Den marknadsekonomiska investeraren och svensk bostadspolitik Om principen om den marknadsekonomiska investeraren appliceras på svenska förhållanden och svensk bostadspolitik uppstår frågan om kommunala bostadsbolags avkastning till kommunerna kan anses som normal avkastning. Principen indikerar som framgått att avkastningen bör vara lika stor som till en privat ägare i motsvarande situation, men detta gäller bara om en sådan likabehandling är rimlig och sakligt motiverad. Det kan i förbigående noteras att i utredningen om EU, allmännyttan och hyrorna (SOU 2008:38) varnade två experter, Mona Aldestam och Leigh Hancher, för att tillämpa principen om den 14 Jfr Förstainstansrättens dom av den 6 mars 2003, i de förenade målen T-228/99 och T-233/99, Westdeutsche Landesbank Girozentrale och Land Nordrhein-Westfalen mot Europeiska kommissionen, REG 2003, s. II-435, punkt 270 (min kursivering). 15 Ibid, punkt Jfr dom av den 23 oktober 1997 i mål C-159/94, kommissionen mot Frankrike, REG 1997, s. I-5815, p. 68.
9 9 marknadsekonomiska investeraren i denna situation, eftersom det enligt dåvarande regelverk inte var fråga om vinstdrivande företag. I propositionen 2009/10:185 Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyressättningsregler föreslogs emellertid att ett kommunalt bostadsaktiebolag ska bedrivas i allmännyttigt syfte, men verka enligt affärsmässiga principer och av sina ägare åläggas marknadsmässiga avkastningskrav. Lagändringarna som föreslogs i propositionen trädde i kraft den 1 januari Eftersom de kommunala bostadsföretagen ska drivas enligt affärsmässiga principer bör principen om den marknadsekonomiska investeraren numera kunna appliceras, dock med vissa förbehåll. Vid sin jämförelse brukar nämligen kommissionen och EU-domstolarna som framgått använda en försiktig privat investerare som utgångspunkt. En försiktig investerare tar mindre risker än andra aktörer på marknaden och kräver inte hög avkastning på sitt kapital på kort sikt. 6. Undantag enligt statsstödsreglerna Det följer av artikel FEUF att vissa stöd är automatiskt förenliga med den inre marknaden. Det rör sig om: a) stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter, under förutsättning att stödet ges utan diskriminering med avseende på varornas ursprung, b) stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser, c) stöd som ges till näringslivet i vissa av de områden i Förbundsrepubliken Tyskland som påverkats genom Tysklands delning i den utsträckning stödet är nödvändigt för att uppväga de ekonomiska nackdelar som uppkommit genom denna delning. Det bör noteras att med stöd av social karaktär avses stöd till personer med låg inkomst, såsom äldre personer, barn och handikappade. Stödet får inte förmedlas via en arbetsgivare, eftersom det då kan innebära en indirekt fördel för vissa företag. 17 Stöd enligt punkten 2 b) avser att avhjälpa skador som har orsakats av naturkatastrofer, såsom torka, tornados, skogsbränder, jordbävningar, vulkanutbrott samt utbrott av växt- och djursjukdomar i katastrofala proportioner. 18 Exceptionella händelser avser krig, interna oroligheter eller strejker beroende på deras omfattning, kärnkraftsolyckor eller olyckor inom industrin och bränder med vidsträckta skador. Det bör uppmärksammas att även stöd som omfattas av denna bestämmelse ska anmälas till kommissionen som är ensam behörig att avgöra om de föreskrivna villkoren är uppfyllda. 17 Ett sådant stöd kan dock eventuellt undantas enligt artikel FEUF. 18 Rapport om konkurrenspolitiken 1978, s. 164.
10 10 Enligt tredje stycket i artikel 107 FEUF kan vissa stöd anses som förenliga med den inre marknaden om de uppfyller särskilda syften. Det kan röra sig om: a) stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning, b) stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi, c) stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset, d) stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet, om sådant stöd inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom gemenskapen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset, e) stöd av annat slag i enlighet med vad rådet på förslag från kommissionen kan komma att bestämma genom beslut. Vid prövningen om villkoren i artikel FEUF är uppfyllda har kommissionen ett utrymme för skönsmässig bedömning, eftersom ekonomiska och sociala bedömningar måste göras i ett EU-rättsligt sammanhang. 19 Kommissionen prövar om villkoren är uppfyllda enligt ett särskilt förfarande som föreskrivs i artikel 108 FEUF och i förordning nr 659/99 20, vilket berörs längre fram. De stödkategorier som är av störst intresse för svensk bostadspolitik är de som återfinns i punkterna a) c). Stöd enligt punkten a) utgörs av regionalstöd för regioner som är eftersatta jämfört med genomsnittet i EU. Kommissionen har utfärdat särskilda riktlinjer när det gäller statliga stöd för detta ändamål. 21 Stöd enligt punkten b) kan beviljas vid stora forsknings- och utvecklingsprojekt av gemensamt ekonomiskt intresse. Dessutom kan stöd beviljas med stöd av denna punkt för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi. Stöd enligt punkten c) avser regionala stöd som ger medlemsstaterna möjlighet att hjälpa regioner vilka är eftersatta jämfört med det nationella genomsnittet. En lista över de regioner som är berättigade till stöd på dessa villkor upprättas av kommissionen efter förslag från medlemsstaterna. Stöd är också tillåtna för att underlätta utvecklingen av vissa ekonomiska verksamheter, såsom stöd för miljöanpassning, främjande av forskning och stöd för att hjälpa företag i svårigheter. 19 Se, bland annat, dom av den 17 september 1980 i mål 730/79, Philip Morris mot kommissionen, REG 1980, s. 2671, punkt 24, svensk specialutgåva, volym 5, s. 303, av den 24 februari 1987 i mål 310/85, Deufil mot kommissionen, REG 1987, s. 901, punkt 18, och av den 14 januari 1997 i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen, punkt Rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EGfördraget, EGT L 83, , s Se Riktlinjer för statligt regionalstöd för , EUT 2013, 209, s. 01.
11 11 Europeiska kommissionen har vidare behörighet att meddela s.k. gruppundantag enligt förordning nr 994/ Det innebär att vissa kategorier av stöd anses förenliga med den inre marknaden och inte behöver anmälas. Mot denna bakgrund har kommissionen utfärdat förordning 800/2008, som trädde i kraft den 29 augusti Enligt denna utgör stöd för följande ändamål godtagbara stödkategorier: små och medelstora företags investeringar och främjande av sysselsättningen små företag som nyligen bildats av kvinnliga företagare konsulttjänster till förmån för små och medelstora företag och små och medelstora företags deltagande i mässor erbjudande av riskkapital forskning och utveckling tekniska genomförbarhetsstudier små och medelstora företags kostnader för industriell äganderätt forskning och utveckling inom jordbruks- och fiskerisektorerna nystartade Innovativa företag innovationsrådgivningstjänster och innovationsstödjande tjänster inhyrning av högkvalificerad personal utbildning lönesubventioner för rekrytering av arbetstagare med sämre förutsättningar lönesubventioner för anställning av arbetstagare med funktionshinder kompensation för merkostnader vid anställning av arbetstagare med funktionshinder regionala investeringar och främjande av sysselsättningen nystartade småföretag i stödområdena investeringar som går längre än gemenskapsnormerna för miljöskydd förvärv av transportfordon som går längre än gemenskapsnormerna för miljöskydd små och medelstora företags tidiga anpassning till kommande gemenskapsnormer för miljöskydd investeringar i energisparande åtgärder investeringar i högeffektiv kraftvärme investeringar för att främja användningen av energi från förnybara energikällor miljöstudier skattenedsättningar för att främja miljöskyddet. Om avsikten är att bevilja stöd enligt gruppundantagsförordningens principer, ska inom 20 arbetsdagar från ikraftträdandet av en stödordning eller från beviljandet av ett stöd för ett särskilt ändamål till kommissionen på elektronisk väg överlämnas en sammanfattning av uppgifterna om stödåtgärden. Kommissionen offentliggör sammanfattningarna i Europeiska unionens officiella tidning (EUT). Texten om stödåtgärden ska dessutom offentliggöras på internet. Enligt Sveriges allmännyttiga bostadsföretag (SABO) skulle ett par av stödkategorierna som avser miljöstöd möjligen kunna tillämpas på stöd till bostadsföretag, nämligen investeringar i energisparåtgärder samt investeringar för att främja användningen av energi från förnybara 22 Rådets förordning (EG) nr 994/98 av den 7 maj 1998 om tillämpningen av artiklarna 92 och 93 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen på vissa slag av övergripande statligt stöd, EGT L 142, , s Kommissionens förordning (EG) nr 800/2008 av den 6 augusti 2008genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den gemensamma marknaden enligt artiklarna 87 och 88 i fördraget (allmän gruppundantagsförordning), EUT 2008, L 214.
12 12 energikällor. 24 Men det är tveksamt om man kan hävda att åtgärder i bostadsbeståndet leder till ny verksamhet och att de främjar ekonomisk utveckling, vilket är villkor som anges i förordningen. SABO nämner vidare att regionalt investerings- och sysselsättningsstöd kan utgå enligt gruppundantagsförordningen men den omfattar inte regionala stödordningar som är riktade till särskilda ekonomiska sektorer. Förordningen godkänner regionalt investeringsstöd huvudsakligen när det leder till nyetableringar i de mest eftersatta regionerna. 25 Det gör, enligt SABO, att en regionalpolitisk stödordning till bostadssektorn knappast kan bli aktuell, åtminstone inte under den allmänna gruppundantagsförordningen. Det finns även andra stödmöjligheter enligt EU-rätten. Europeiska kommissionen har exempelvis antagit Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter. 26 Även om detta regelverk är utformat för företag inom helt andra sektorer än bostadsmarknaden kan de principer som kommer till uttryck i dessa riktlinjer ha en generell relevans Processuella regler rörande statligt stöd 7.1 Anmälningsskyldigheten Den EU-rättsliga regleringen av statligt stöd grundas som nämnts på ett system med förhandsgranskning, vilket gör det möjligt för kommissionen att avgöra om de stöd som medlemsstaterna avser bevilja kan omfattas av de undantag som anges i artikel FEUF och FEUF. Alla åtgärder som omfattas av definitionen av statligt stöd ska anmälas till kommissionen enligt artikel 108 FEUF. Redan i mål 6/64, Costa mot Enel, fastställde EUdomstolen att förbudet för medlemsstaterna att verkställa statsstöd som inte har anmälts till kommissionen i nuvarande FEUF har direkt effekt och att artikeln ger upphov till rättigheter till förmån för enskilda som nationella domstolar är skyldiga att skydda. 28 Innebörden av detta utvecklades sedan i målet Lorenz, 29 där EU-domstolen underströk att den direkta effekten av förbudet omfattar allt stöd som har genomförts utan underrättelse. En medlemsstat är sålunda skyldig att avvakta resultatet av kommissionens inledande undersökning av om åtgärden är förenlig med den inre marknaden. Det finns därför ett 24 Tillåtet statsstöd på svaga bostadsmarknader (SABO 2013), s Ibid. 26 Artikel c i EUF-fördraget och Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter EUT C 244, , s Se dock SOU 2008:38, EU, allmännyttan och hyrorna, s. 409, där det konstateras att den nuvarande ordningen för omstruktureringsstöd inte är förenlig med riktlinjerna. 28 Dom av den 15 juli 1964 i mål 6/64, Costa, REG 1964, s. 1201; svensk specialutgåva, volym 1, s Dom av den 11 december 1973 i mål 120/73, Lorenz, REG 1973, s. 1471; svensk specialutgåva, volym 2, s. 177.
13 13 förbud mot varje stöd som genomförs utan föregående anmälan (stand still-skyldighet eller genomförandeförbud). Nationella domstolarna är därför skyldiga att på eget initiativ eller på begäran av tredje part säkerställa att anmälningsskyldigheten efterlevs om den bedömer att det är fråga om ett stöd i den mening som avses i artikel FEUF. 30 Detta innebär att en nationell domstol har anledning att tolka begreppet statligt stöd i artikel 107 FEUF när den ska bedöma om en vidtagen statlig åtgärd borde ha anmälts enligt FEUF. 31 Om den nationella domstolen är tveksam till om den ifrågavarande åtgärden kan betecknas som statligt stöd, kan den be kommissionen om upplysningar på denna punkt 32 eller begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen. Den nationella domstolen kan dock inte uttala sig om huruvida stödåtgärderna är förenliga med den inre marknaden (artikel och FEUF), eftersom kommissionen, med förbehåll för EU-domstolens prövningsrätt, ensam är behörig att avgöra detta Nya och befintliga stöd Anmälningsskyldigheten omfattar sålunda alla nya stöd, men inte s.k. befintligt stöd, dvs. stöd som redan var genomfört när EU-fördragen trädde i kraft i den berörda medlemsstaten. För Sveriges del avses de stöd som den svenska regeringen informerade kommissionen om per den 30 juni Kommissionen ska fortlöpande granska även befintliga stöd och kan därför komma fram till att de inte längre får utbetalas. 35 Någon retroaktiv återbetalning kan det dock inte bli fråga om i dessa fall. 7.3 Undantag från anmälningsskyldigheten Enskilda stöd och stödordningar som uppfyller samtliga villkor enligt gruppundantagsförordningar och vissa andra tillämpningsförordningar 36 behöver inte 30 Se bl.a. dom av den 21 november 1991 i mål C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires och Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, REG s. I Dom av den 22 mars 1977 i mål 78/76, Steinike och Weinlig, REG 1977, s. 595, punkt 14, och dom av den 30 november 1993 i mål C-189/91, Kirsammer-Hack, REG 1993, s. I-6185, punkt Kommissionen har utfärdat ett meddelande om hur den avser att bistå nationella domstolar genom ett närmare samarbete vid tillämpningen av statsstödsreglerna EGT nr C 312, 23/11/1995 s Se mål C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires och Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, REG s. I-5505, punkt Se det svenska anslutningsfördraget, artikel Jfr dom av den 30 juni 1992 i mål C-47/91, Italien mot kommissionen, REG 1992, s. I-4145, punkterna 23 och 25, svensk specialutgåva, volym 12, s. I-145, och av den 15 mars 1994 i mål C-387/92, Banco Exterior de España, REG 1994, s. I-877, punkt 20 samt artikel 18 i förordning nr 659/ Se kommissionens förordning (EG) nr 70/2001 av den 12 januari 2001 om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd till små och medelstora företag, EGT nr L 10, 13/01/2001 s ,
14 14 anmälas, under förutsättning att stöden innehåller en uttrycklig hänvisning till dessa förordningar, med angivande av förordningens titel och en hänvisning till dess offentliggörande i Europeiska unionens officiella tidning (EUT). 7.4 Det processuella förfarandet Det processuella förfarandet för anmälan och granskning av stöd var länge förhållandevis oreglerat i EU-rätten. Fram till år 1999 fanns tillämpningsbestämmelserna till nuvarande artikel 108 FEUF endast i ett antal kommissionsmeddelanden samt i praxis från EUdomstolen och Tribunalen (dåvarande förstainstansrätten). Procedurbestämmelserna för statligt stöd återfinns emellertid numera i den tidigare nämnda förordningen 659/ Dessutom har kommissionen med stöd av artikel 27 i denna förordning antagit förordning (EG) nr 794/2004 av den 21 april 2004 om genomförande av rådets förordning (EG) nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 (nu artikel 88) i EG-fördraget. 38 Förordning 794/2004 innehåller tillämpningsföreskrifter angående anmälningar, årliga rapporter, tidsfrister och räntesatser. I förordning nr 659/1999 definieras statligt stöd som; befintligt stöd, nytt stöd, olagligt stöd och missbruk av stöd. Alla planer på att bevilja nytt stöd ska anmälas i god tid till kommissionen av den berörda medlemsstaten. Eftersom statligt stöd definieras enligt de villkor som uppställs i artikel FEUF ska även stöd som en medlemsstat anser är förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna och FEUF anmälas. 39 Kommissionen ska omgående underrätta den berörda medlemsstaten om att den har mottagit en anmälan. 40 Därefter ska kommissionen inom två månader utföra en preliminär granskning av det eventuella stödet. Om kommissionen, efter att ha underrättats av en medlemsstat om planer att bevilja eller att ändra stöd, underlåter att inleda det kontradiktoriska förfarandet får denna stat efter två månader (vid utgången av en tidsfrist som är tillräcklig för att genomföra en inledande undersökning av planen) verkställa det kommissionens förordning (EG) nr 2204/2002 av den 12 december 2002 om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt sysselsättningsstöd, EGT nr L 337, 13/12/2002 s. 3-14, kommissionens förordning (EG) nr 1628/2006 av den 24 oktober 2006 om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt regionalt investeringsstöd EGT nr L 302, 1/11/2006 s , kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i fördraget på stöd av mindre betydelse, EGT nr L 379, 28/12/2006 s EGT nr L 83, 27/03/1999 s EUT nr L 140, 30/04/2004 s Se dom av den 20 september 1983 i mål 171/83 R, kommissionen mot Frankrike, REG 1983, s. 2621, punkt Artikel 2.1 i förordning 659/1999.
15 15 planerade stödet under förutsättning att den dessförinnan har underrättat kommissionen om detta. Stödåtgärder som därefter genomförs omfattas av systemet för befintligt stöd. 41 Om kravet på underrättelse inte har uppfyllts omfattas inte stödåtgärden i fråga av reglerna för befintligt stöd Återbetalning Anmälningspliktigt stöd som beviljas utan föregående anmälan eller som utbetalas innan granskningsförfarandet har avslutats är olagligt. Skulle kommissionen finna att en stödåtgärd inte omfattas av något undantag, blir konsekvensen att den fattar ett negativt beslut med retroaktiv verkan, varvid stödbeloppet ska återbetalas med ränta. När kommissionen fattar ett sådant beslut anmodas den berörda medlemsstaten att vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från mottagaren, 43 såvida inte en preskriptionstid på 10 år har löpt ut. 44 Stöd för vilket preskriptionstiden har löpt ut ska betraktas som befintligt stöd. 45 Kommissionen kan även, i avvaktan på att dess granskning blir färdig, fatta ett preliminärt beslut om att en medlemsstat omedelbart ska inställa utbetalningen eller återkräva ett icke anmält stöd. 46 I avsaknad av EU-rättsliga bestämmelser på området ska stöd som förklarats oförenligt med den inre marknaden återkrävas enligt de förfaranden som föreskrivs i nationell rätt under förutsättning att dessa förfaranden inte medför att det i praktiken är omöjligt att verkställa återbetalningen. 47 I Sverige har nyligen lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler trätt i kraft. Denna avser att underlätta återbetalning av stöd som är oförenligt med EU:s regler. Skyldigheten för medlemsstaten att upphäva ett stöd som kommissionen anser är oförenligt med den inre marknaden syftar till att återställa den situation som förelåg innan stödet gavs. Detta syfte uppnås genom att stödet i fråga, i förekommande fall jämte dröjsmålsränta, återbetalas av mottagaren. Genom denna återbetalning förlorar mottagaren de fördelar 41 Dom av den 11 juli 1996 i mål C-39/94 SFEI mot kommissionen, REG 1996, s. I punkt 38 samt artikel 4.6 i förordning 659/ Se dom av den 7 juni 2001 i mål T-187/99, Agrana Zucker und Stärke AG, REG 2001, s. II-1587, punkt Se artikel 14 i förordning 659/ Se artikel 15 i förordning 659/ Se artikel 15.3 i förordning 659/ Se bl.a. dom av den 14 februari 1990 i mål C-301/87, Frankrike mot kommission (Boussac), REG 1990, s. I- 307, svensk specialutgåva, volym 10, s. 303, punkt Se dom av den 21 september 1983 i de förenade målen 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor m.fl., REG 1983, s. 2633, punkt 19, svensk specialutgåva, område 7, s. 233, och av den 2 februari 1989 i mål 94/87, kommissionen mot Tyskland, REG 1989, s. 175, punkt 12.
16 16 denne åtnjöt på marknaden i förhållande till sina konkurrenter och den situation som förelåg före utbetalningen av stödet är återställd. 48 Kravet på återbetalning kan få allvarliga konsekvenser för det företag som mottagit det rättsstridiga stödet och medföra att företaget går i konkurs. Det reses därför ofta invändningar mot återbetalning när beslut härom ska verkställas på nationell nivå. EUdomstolen har dock intagit en mycket restriktiv attityd till möjligheten att undslippa återbetalning. Den har erinrat om att de företag som mottar stöd i princip inte kan ha berättigade förväntningar på att stödet är rättsenligt, såvida det inte har beviljats i enlighet med förfarandet i nämnda artikel. 49 Endast vid exceptionella omständigheter kan ett företag ha berättigade förväntningar på att stödet är lagenligt och av detta skäl motsätta sig att återbetala det. Det ankommer på den nationella domstolen att pröva dessa omständigheter, i förekommande fall efter att ha ställt tolkningsfrågor till domstolen Missbruk av stöd Missbruk av stöd innebär att stödmottagaren har vidtagit en åtgärd i strid med ett beslut varigenom ett stöd har förklarats förenligt med den inre marknaden. 51 När kommissionen har fattat ett beslut om att missbruk av stöd föreligger har den möjlighet att kräva återbetalning av stödet Betydelsen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse Vad som däremot potentiellt har stor betydelse för svensk bostadspolitik är EU:s regelverk för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Det finns ingen definition av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i fördraget, utan det ankommer på medlemsstaterna själva att avgöra om en tjänst ska vara allmännyttig. Detta innebär att en tjänst som anses som allmännyttig i en medlemsstat inte behöver vara det i en annan medlemsstat. EU-domstolen har dock 48 Se dom av den 4 april 1995 i mål C-350/93, kommissionen mot Italien, REG 1995, s. I-699, punkterna 21och 22 och av den 29 juni 2004 i mål C-110/02, kommission mot rådet, REG 2004, s. I- 6333, punkt Se dom av den 20 september 1990 i mål C-5/89, kommissionen mot Tyskland, REG 1990, s. I-3437, punkt 14, svensk specialutgåva, volym 10, s. 499, av den 14 januari 1997 i mål C-69/95, Spanien mot kommissionen, REG 1997, s. I-135, punkt 51, och av den 20 mars 1997 i mål C-24/95, Alcan Deutschland, REG 1997, s. I-1591, punkt Se dom av den 20 september 1990 i mål C-5/89, kommissionen mot Tyskland, REG 1990, s. I-3437, punkt Se artikel 1.g i förordning 659/ Jfr artikel 16 i förordning 659/1999.
17 17 uppställt ett antal kriterier som ska vara uppfyllda för att en tjänst ska anses som allmännyttig. 53 Den ska vara: betydelsefull för konsumenterna vara öppen för alla konsumenter tillhandahållas på likartade villkor Kommissionen har i ett meddelande om tillämpning av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse 54 förklarat att begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är ett föränderligt begrepp som bland annat beror på medborgarnas behov, den tekniska utvecklingen och marknadsutvecklingen samt sociala och politiska preferenser i den berörda medlemsstaten. Kommissionen påpekar att i avsaknad av särskilda unionsbestämmelser som fastställer räckvidden för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har medlemsstaterna stor handlingsfrihet när det gäller att definiera en viss tjänst som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Kommissionen anser dock att de tjänster som ska klassificeras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse måste vara riktade till medborgarna eller ligga i hela samhällets intresse. I rättspraxis har villkoren för att bevilja ersättning för tillhandahållandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utvecklats på senare år. I det betydelsefulla målet Altmark 55 var frågan om bussbolaget Altmark Trans kunde erhålla ett offentligt bidrag för att bedriva linjetrafik i den tyska regionen Landkreis Stendal utan att detta betraktades som statligt stöd i EU-rättslig mening. Domstolen påpekade att det krävdes att företaget i fråga gynnades ekonomiskt och fick en mer fördelaktig konkurrensställning än konkurrerande företag för att ersättningen skulle betraktas som statligt stöd. Det var inte uteslutet att den aktuella linjetrafiken var så pass olönsam att den inte kunde bedrivas under normala konkurrensvillkor och att ett offentligt bidrag därmed kunde vara berättigat. EU-domstolen ställde dock upp ett antal villkor för att kontrollera att så verkligen var fallet. För det första skulle företaget i fråga ha ålagts en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och denna skyldighet skulle vara klart definierad. För det andra skulle de kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknades vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt. För det tredje fick ersättningen inte överstiga vad som krävdes för att täcka hela eller delar av de kostnader som hade uppkommit i samband med skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid hade erhållits och till en 53 Jfr dom av den 27 april 1994 i mål C-393/92, Commune d'almelo m.fl. mot NV Energiebedrijf Ijsselmij, REG 1994 s. I-1477, svensk specialutgåva, volym 15, s. I-89, punkt EUT2012/C 8/ Dom av den 24 juli 2003 i mål C-280/00, Altmark, REG 2003, s. I-7747, p. 88 ff. Av intresse i sammanhanget är förstainstansrättens avgörande i BUPA-målet där kriterierna i Altmark-domen anpassades till nya och annorlunda omständigheter. I detta mål prövade förstainstansrätten ett påstått stöd till en riskutjämningsordning som inrättats av Irland på marknaden för privata sjukförsäkringar. Dom av den 12 februari 2008 i mål T-289/03, BUPA, REG 2008, s. II-81.
18 18 rimlig vinst på grundval av fullgörandet av denna skyldighet. För det fjärde skulle, i frånvaro av ett offentligt upphandlingsförfarande, storleken av den nödvändiga ersättningen fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag normalt skulle ha haft med tillägg för en rimlig vinst. Ersättning som ges till företag som utför allmännyttiga tjänster är, om alla villkor i Altmarkdomen är uppfyllda, inte att betrakta som statligt stöd. Ersättning utgör dock statligt stöd om den t.ex. utgör överkompensation, dvs. den överstiger de kostnader som företaget ådrar sig i utförandet av den allmännyttiga tjänsten. Kommissionen har emellertid i en förordning 56 föreskrivit villkor enligt vilka försumbart stöd till företag som tillhandahåller tjänster av allmänt intresse inte ska anses uppfylla alla villkor i artikel i EUF-fördraget och därmed inte heller utgör statligt stöd. Med försumbart stöd anses ett belopp som inte överstiger euro per företag under en treårsperiod. Om varken kriterierna i denna förordning eller kriterierna från Altmarkdomen är uppfyllda utgör ersättningen statligt stöd som i princip ska anmälas till och godkännas av kommissionen. Kommissionen har emellertid möjlighet att med stöd av artikel 106 i EUFfördraget förklara att ett stöd är förenligt med den inre marknaden. Kommissionen har publicerat ett beslut avseende stöd upp till 15 miljoner euro per år och vissa utpekade sektorer oavsett stödets omfattning. 57 Om villkoren i beslutet uppfylls anses stödet vara förenligt med den inre marknaden och någon förhandsanmälan behövs inte. Övriga stöd måste förhandsanmälas till kommissionen och kommer att bedömas enligt kommissionens rambestämmelser på området. 58 Det finns enligt min mening möjlighet enligt EU-rätten att peka ut delar av den svenska bostadspolitiken som områden där tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska tillhandahållas och även under vissa förutsättningar ge statligt stöd till kommunala bostadsbolag. Som kommer att visas i det följande är emellertid dessa möjligheter delvis beroende av hur ett medlemsland formulerar sin egen politik eller med andra ord hur landet väljer att utnyttja det EU-rättsliga regelverk som står till buds. 56 Kommissionens förordning av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT L 114, , s Kommissionens beslut av den 20 december 2011 om tillämpningen av artikel i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT, L 7, , s Meddelande från kommissionen Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster (2011) EUT C 8, , s. 15.
19 19 9. Rättsliga förutsättningar för statligt stöd på svaga bostadsmarknader 9.1 Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse EU:s medlemsstater har som nämnts ett betydande utrymme att själva avgöra när en viss marknad ska följa andra principer än de renodlat marknadsekonomiska. De EU-rättsliga krav som ställs upp har till syfte att säkerställa att staten inte missbrukar detta utrymme så att det uppstår diskriminering av utländska medborgare och/eller utländska varor och tjänster. Vidare får inte konkurrensen snedvridas till nackdel för utländska företag. För att inte misstänkliggöras och ifrågasättas måste emellertid medlemsstaterna anpassa sig till den EUrättsliga systematiken och begreppsapparaten. Det koncept som används i EUF-fördraget för att markera medlemsstaternas möjlighet att reglera en marknad är begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Begreppet återfinns i fördragets inledande artiklar, i ett särskilt protokoll, i kapitlet om konkurrenspolitik och i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Begreppet relaterar till skillnaden mellan allmänna och enskilda intressen. I en renodlad marknadsekonomi förutsätts konkurrerande enskilda intressen också leda till eftersträvade allmänna intressen. Effektiv konkurrens är i regel gynnsamt för samhället i stort. När enskilda intressen inte leder till önskat resultat uppstår emellertid behov av någon form av statlig inblandning (intervention). Det kan naturligtvis ske på många olika sätt men återspeglas i EUF-fördraget framför allt genom bestämmelserna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Skälet till att man i fördraget talar om tjänster av ekonomiskt intresse beror på att icke-ekonomiska tjänster ursprungligen förutsattes falla utanför fördragets reglering. Med tanke på EU-rättens expansion och vida tillämpningsområde har dock många tjänster som ursprungligen ansågs falla utanför fördraget kommit att omfattas. Detta gäller t.ex. statligt finansierad sjukvård. I många sammanhang talas därför numera om tjänster av allmänt intresse som inkluderar både ekonomiska och icke-ekonomiska tjänster. Det är uppenbart att skillnaden i många fall är hårfin. 59 Om en medlemsstat vill reglera en marknad på annat sätt än som följer av marknadsekonomiska principer, t.ex. genom att tillgodose ett övergripande allmännyttigt syfte i den nationella bostadspolitiken, bör det mot denna bakgrund inte råda någon tvekan om att staten för in ett element av allmänintresse och alltså ansluter till konceptet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i EUF-fördraget. I det aktuella fallet skulle det röra sig om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, eftersom det handlar om offentlig verksamhet som delvis sker i konkurrens med privata aktörer. I den nya svenska regleringen har också syftet med att kommuner driver bostadsaktiebolag tydliggjorts på ett sätt som i viss mån 59 Se Louis, J-V. och Rodrigues, S., Les sevices d intérêt économique général et l Union européenne, Bruylant 2006, s. 3 ff.
20 20 anknyter till EU:s systematik. Begreppet allmännyttig kommer sålunda till uttryck i lagstiftningen. Regeringen förklarar i sin proposition 2009/10:185 Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyressättningsregler, att utan ett allmännyttigt syfte kan de kommunala bostadsaktiebolagen komma att reduceras till att enbart ha vinstmaximering som mål. Något motiv för en kommun att vare sig bilda eller äga ett sådant företag finns inte. Enligt regeringens mening är nämligen det bakomliggande motivet till att ett kommunalt företag bildas att tillgodose ett allmännyttigt syfte, dvs. främja bostadsförsörjningen i kommunen. Häri ingår exempelvis att tillgodose olika bostadsbehov, dvs. inte enbart för grupper med särskilda behov eller som av olika skäl har en svag ställning på bostadsmarknaden, utan även att tillhandahålla ett varierat bostadsutbud av god kvalitet som kan attrahera olika hyresgäster. Detta, påpekar regeringen, är också orsaken till att företagen en gång bildades. 60 SABO har i detta avseende påpekat att det är ett väl förankrat synsätt i Sverige att det allmänna har ett inte obetydligt ansvar för bostadsförsörjningen. Grundregeln är visserligen att bostäder tillhandahålls på en marknad men samtidigt finns ett starkt allmänintresse i att behovet av bostäder tillgodoses, för att samhället ska fungera. SABO hänvisar här till Regeringsform, 1 kap 2, lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, kommunallagen (1991:900), Socialtjänstlagen (2001:453), 2 kap. 1, Plan- och bygglagen (2010:900) och lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, Ändå ansåg regeringen i nämnda proposition 2009/10:185 Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyressättningsregler att bostadsförsörjningen varken generellt eller i delar bör definieras i lag som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. 62 Regeringen hänvisar härvid till ett ärende där kommissionen i överenskommelse med Nederländerna har fattat ett beslut om den nederländska modellen för social housing. Beslutet innebär att för att främja social integration och social sammanhållning 90 procent av bostäderna i varje sådant företag måste hyras ut till en fördefinierad grupp av personer med behov av särskilt stöd. 63 Möjligen är regeringen nu på väg att ompröva sitt ställningstagande, men stor ovisshet rådet fortfarande. I proposition 2012/13:178 En tydligare lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (Avsnitt 4.6 Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse) kommenterar regeringen ett förslag från Boverket avseende tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som innebär att kommunerna ska kunna använda sig av detta regelverk. Den konstaterar att en majoritet av remissinstanserna, inklusive flera kommuner, som har uttalat sig om detta förslag, är positiva. Regeringen anför för egen del att EU:s regelverk, däribland 60 Prop. 2009/10:185, s Tillåtet statsstöd på svaga bostadsmarknader (SABO 2013), s. 19 ff. 62 Prop. 2009/10:185, s Se C(2009)9963 final: Subject: State aid No E 2/2005 and N 642/2009 The Netherlands Existing and special project aid to housing corporations ( ).
sabo sveriges allmännyttiga bostadsföretag kommunernas bostadsförsörjningsansvar tillåtet statsstöd på svaga bostadsmarknader 2 tillåtet statsstöd på svaga bostadsmarknader förord Innehåll Sammanfattning
Idéburet offentligt partnerskap vilka möjligheter erbjuder EU-rätten?
Idéburet offentligt partnerskap vilka möjligheter erbjuder EU-rätten? Idéburet offentligt partnerskap vilka möjligheter erbjuder EU-rätten? Göran Pettersson Generalsekretare Forum Mohamed Hama Ali Jurist,