Source: https://www.kommunelinks.de/site/weiterbildung/leitfaden-grundlagen-der-kommunalpolitik/9-leitfaden-grundlagen-der-kommunalpolitik/19-kapitel-5a-rechtliche-grundlagen-und-auslegungen.html
Timestamp: 2020-01-20 23:51:03
Document Index: 2075370

Matched Legal Cases: ['Art. 28', '§ 35', '§ 35', '§ 81', '§ 7', '§ 8', '§ 84', '§ 135', '§ 137', '§ 138', '§ 139', '§ 140', '§ 141', '§ 137', '§ 141', '§ 142']

Kapitel 5a: Rechtliche Grundlagen und Auslegungen - Kommunelinks
Kapitel 5a: Rechtliche Grundlagen und Auslegungen
A. Rechtsquellen zum Kommunalrecht
Auszug aus dem GG Art. 28 Abs. 2
Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.
Der Bund nimmt durch eine Vielzahl von Gesetzen und Verordnungen direkt Einfluss auf die Tätigkeit der kommunalen Verwaltungen (Kreise, Städte und Gemeinden). Zudem führen die Gemeinden und Gemeindeverbände einen Großteil aller Bundes- sowie Landesgesetze aus. Zu den häufigsten Rechtsquellen zählen das Bau- und Sozialgesetzbuch, das Kinder- und Jugendhilfegesetz, das Melde- und Passgesetz sowie das Schulgesetz.
Bereits zweieinhalb Jahre vor Inkrafttreten des Grundgesetzes hat Hessen mit Wirkung zum 01.12.1946 seine Landesverfassung in Kraft gesetzt. Wie das Grundgesetz auch ist die Landesverfassung das Regelwerk, auf dessen Grundlage Gesetzgebung und Verwaltung organisiert werden. Es legt fest, welche primären Aufgaben das Land wahrnimmt, sofern diese nicht mit Bundesgesetzen kongruieren (Bundesrecht bricht Landesrecht).
Die wesentlichen Bestimmungen für das Kommunalrecht stehen in den Artikeln 137 (Aufgaben) und 138 HV (Wahlen).
Kompetenzen der Landkreise und Kommunen sinngemäß nach Artikel 137 HV
Die Gemeinden sind auf ihrem Gebiet und in ihrem Zuständigkeitsbereich Träger der gesamten örtlichen Verwaltung.
Die Gemeindeverbände haben im Bereich ihrer gesetzlichen und örtlichen Zuständigkeit die gleichen Rechte wie die Gemeinden.
Das Land gewährleistet den Gemeinden die Selbstverwaltung ihrer Aufgaben. Darüber hinaus können ihnen weitere Aufgaben übertragen werden.
Die Aufsicht des Staates beschränkt sich auf die Einhaltung der Bestimmungen.
Das Land hat die Kommunen mit den erforderlichen Geldmitteln im Rahmen des Finanzausgleichs zu versorgen.
Das Land muss für die Erfüllung staatlicher Aufgaben deren Finanzierung regeln.
Wichtige Landesgesetze im kommunalen Bereich
Die Mitglieder des Hessischen Landtags beschließen über die kommunale Gesetzgebung in Hessen. Neben den unterschiedlichen Fachgesetzen, die zur Ausführung der Gemeindeaufgaben herangezogen werden (HSOG oder das HSchG), sind die Hessische Gemeindeordnung (HGO), die Hessische Landkreisordnung (HKO), das Kommunale Wahlgesetz (KWG) sowie das Kommunale Abgabengesetz (KAG) die wichtigsten Kommunalen Landesgesetze. Während das KWG die Durchführung der kommunalen Wahlen regelt, werden in der HGO/HKO u.a. die Aufgaben und Rechte von Bürger_innen, Gemeindevertreter_innen, kommunalen Gremien und dem Gemeindevorstand festgelegt.
Auf der Grundlage der hessischen Landesgesetze werden von der Landesregierung mit Hilfe der einzelnen Fachministerien die notwendigen Durchführungsverordnungen erarbeitet, beschlossen und in Kraft gesetzt. Diese Verordnungen, die wie die Gesetze auch im Gesetz- und Verordnungsblatt veröffentlicht werden, dienen den Landkreisen und Kommunen als Arbeitsgrundlage zur Erfüllung ihrer Aufgaben. Von diesen Regelwerken seien hier beispielsweise die Kommunale Wahlordnung sowie die Kommunale Abgabenordnung genannt.
Erlasse als behördenrechtliche Dienstanweisungen
Nicht alles, was die Mitglieder des Landtags oder der Landesregierung wollen, lässt sich in den jeweiligen Gesetzen und Verordnungen bis ins kleinste Detail festlegen. Wird es einmal notwendig, dass z.B. in der Umsetzung einer Verordnung ein Regelungsbedarf besteht, der sich durch den vorliegenden Rechtstext nicht herleiten lässt, kann durch das Antwortschreiben eines Ministerialbeamten auf eine entsprechende schriftliche Anfrage die Rechtsauffassung des Ministeriums wiedergegeben werden. Ein solches Antwortschreiben wird Erlass genannt. Darüber hinaus hat ein_e Minister_in die Möglichkeit, von sich aus innerbehördliche Anweisungen, die sich aufgrund ihrer geringeren Bedeutung nicht für eine Verordnung eignen, als Erlass zu regeln. Als Beispiel sei hier die Regelung zu den hessischen Schulferien oder zu Studien- und Wanderfahrten genannt.
Rundschreiben und Antwortschreiben des Regierungspräsidiums (RP), die sich beispielsweise auf ein Gesetz oder eine Verordnung beziehen und einen regelnden Erlasscharakter haben, nennt man Verfügungen.
Als öffentlich-rechtliche Satzungen im Verwaltungsrecht werden alle Rechtsvorschriften bezeichnet, die von den kommunalen Gebietskörperschaften wie den Landkreisen, Städten und Gemeinden im Rahmen ihrer Entscheidungskompetenz und ihres Zuständigkeitsgebietes getroffen werden dürfen. Anders ausgedrückt: Satzungen sind die „Gesetze" der Kommune.
Diese Regelungen werden für die Nutzung öffentlicher Gebäude, Dienstleistungen und Einrichtungen sowie für den Ablauf der Kreistagssitzung beschlossen. Klassische Regelungswerke sind die Gebühren-, Haus- und Nutzungsordnungen oder die Geschäftsordnungen genannt. Während die Gebührenordnungen und die GO vom Kreistag oder Gemeindeparlament beschlossen werden, setzen Haus- und Nutzungsordnungen der Kreisausschuss oder der Gemeindevorstand fest.
(§ 35 HVwVfG)
Alle Schreiben einer Kreis- und/oder Kommunalen Behörde, die als schriftliche Antwort auf einen Antrag einer juristischen oder privaten Person verfasst werden, bezeichnet man als Verwaltungsakte. Im öffentlichen Verkehr werden vor allem zwei Arten von Verwaltungsakten unterschieden. Das ist zum einen der begünstigende Verwaltungsakt, der eine Zuwendung ohne eine Gegenleistung des oder der Begünstigten beinhaltet. Als Beispiel ist hier der Zuwendungsbescheid für einen privaten Förderverein zu sehen. Zum anderen gibt es den Verwaltungsakt, der mit einer oder mehreren Auflagen verbunden ist. Ein solcher Verwaltungsakt wäre beispielsweise die Erteilung einer schriftlichen Baugenehmigung.
Ist man als Betroffene_r mit dem Inhalt eines schriftlich erteilten Verwaltungsaktes nicht einverstanden, kann man innerhalb einer Frist von einem Monat bei der zuständigen Behörde/Abteilung Widerspruch einlegen (§ 35 HVwVfG und § 81 VwGo).
B. Auslegungen von Rechtsbestimmungen
Nicht immer sind gesetzliche oder ministeriale Bestimmungen so eindeutig formuliert, dass auch ein Laie den Sinn dieser Regelung sofort und ohne Hilfe nachvollziehen kann. Eine Hilfe zum besseren Verständnis kann die Erklärung der Bedeutung der Worte „muss", „soll" und „kann" sein. Diese lassen den Spielraum deutlich werden, den sich die Behörde bei der Ausarbeitung einer Bestimmung gedacht hat.
a) Muss-Bestimmungen
Das Wort „muss" im Zusammenhang mit einer Verhaltens- oder Verfahrensvorschrift bedeutet, dass hier vom Gemeindevorstand das Gesetz unbedingt zu befolgen ist. Weicht beispielsweise der Gemeindevorstand hiervon ab, kann der Gemeindevertreter das Recht entweder durch die zuständige Kommunalaufsicht oder das Verwaltungsgericht einfordern bzw. einklagen. Von einer solchen Muss-Bestimmung wird in § 7 HGO „Öffentliche Bekanntmachungen" gesprochen.
b) Soll-Bestimmungen
Das Wort „soll" in einer gesetzlichen Regelung bedeutet hingegen, dass etwas geschehen muss, wenn es geschehen kann. Es muss ein triftiger Grund vorliegen, eine „Soll"-Maßnahme nicht durchzuführen. Ein Beispiel ist die Vorschrift, mindestens einmal jährlich eine Bürgerversammlung nach § 8a HGO abzuhalten. Eine Durchführung dieser Regelung wäre unverhältnismäßig, wenn in einer kleinen Gemeinde wegen Bau- und Sanierungsmaßnahmen die Nutzung des Gemeindehauses nicht möglich wäre und die geeignete Räumlichkeit über zehn Kilometer entfernt liegen würde.
c) Kann-Bestimmungen
Dies ist die unverbindlichste Form einer Vorschrift. Der Gesetzes- oder Verordnungsgeber überlässt es dem Zuständigen, wie er diese Bestimmung anwendet. So können beispielsweise die Kreistagsmitglieder in der Hauptsatzung festlegen, ob eine Kreistagsfraktion bereits aus zwei Mitgliedern bestehen kann oder erst ab fünf Prozent der Wählerstimmen als Fraktion anerkannt wird. Eine Entscheidung darüber kann in jeder Legislaturperiode anders aussehen. Eine Entscheidung ist aber dann zu überprüfen, wenn nicht gleiches Recht für alle gilt. So ist es unzulässig, eine Kann-Bestimmung dahin gehend auszulegen, dass Partei A bereits mit zwei Mandatsträger_innen eine Fraktion bilden kann, während dies Partei B mit gleicher Vertreter_innenzahl verweigert wird.
C. Beteiligungsrechte innerhalb des Kommunalrechts
Beschreibung der Beteiligungsrechte
(§§ 84 bis 88 HGO)
Im Kommunalrecht wurden den verschiedenen kommunalpolitischen Gremien wie beispielsweise den Ausländer- oder Ortsbeiräten verschiedene Beteiligungsrechte in den Landkreisen und Städten eingeräumt. Werden diese Beteiligungsrechte nicht eingehalten, indem beispielsweise der Ortsbeirat vor Beschlussfassung der Stadt nicht gehört wurde, ist der gefasste Beschluss erst einmal schwebend unwirksam. Es liegt jetzt am Ortsbeirat, innerhalb einer gewissen Frist entweder Widerspruch beim Magistrat oder der zuständigen Kommunalaufsicht einzulegen oder diesen Beschluss hinzunehmen. Im Folgenden werden die wesentlichen Beteiligungsrechte anhand der Stadtebene näher beschrieben.
a) Vorschlagsrecht
Ausländer- und Ortsbeiräte können Maßnahmen, die ihre Bevölkerungsgruppe betreffen, bei dem zuständigen kommunalen Gremium beantragen. Der Vorschlag ist mit einer schriftlichen Begründung dem oder der Stadtverordnetenvorsteher_in vorzulegen. Die Stadtverordnetenversammlung (StVV) ist aber nicht verpflichtet, diesen Vorschlag anzunehmen oder intensiver zu beraten.
b) Informationsrecht
Das Recht auf Information bedeutet, dass der Ortsbeirat über alle wesentlichen Angelegenheiten, die dessen Ortsteil betreffen, rechtzeitig vom Magistrat und der Stadtverordnetenversammlung unterrichtet werden muss. Den Ortsbeiräten werden zudem alle öffentlichen Protokolle der Stadtverordnetenversammlung sowie deren Ausschüsse zugeleitet.
c) Anhörungsrecht
Dieses Recht beinhaltet, dass der Ortsbeirat vor Fassung eines Stadtverordnetenbeschlusses (StVb) schriftlich über alle wesentlichen Bestimmungen und Vorgänge informiert werden muss. Danach hat der Ortsbeirat die Möglichkeit, innerhalb einer vorgegebenen Frist (mindestens eine Woche) über das Anliegen der Stadtverordnetenversammlung zu beraten und eine schriftliche Stellungnahme abzugeben. Erfolgt innerhalb dieser Frist keine Stellungnahme, wird von einer stillschweigenden Zustimmung ausgegangen. Mit der Anhörung ist dann die Beteiligung des Ortsbeirates an dem StVb abgeschlossen. Die Mitglieder der StVV sind aber nicht verpflichtet, diese Stellungnahme oder Teile daraus in diesem Beschluss zu übernehmen. Sie müssen die Stellungnahme jedoch zur Kenntnis nehmen. Von Seiten der StVV muss nicht erklärt werden, warum der Empfehlung des Ortsbeirates nicht nachgekommen wurde.
d) Mitbestimmungsrecht
Wie beim Anhörungsrecht auch muss ein mitbestimmungsberechtigtes Gremium vor der Umsetzung eines StVb vom Stadtverordnetenbüro schriftlich über alle wesentlichen Bestimmungen und Vorgänge informiert werden. Dies bedeutet, dass die Stadtverordnetenversammlung bereits über einen Beratungspunkt entschieden hat, wirksam wird dieser Beschluss aber erst, wenn das zustimmungspflichtige Gremium dem Vorhaben zustimmt. Kommt es zu keiner Einigung bzw. Zustimmung, liegt es z.B. am Landkreis und/oder RP, wie in so einem Fall weiterverfahren wird.
D. Kommunalaufsicht
Wer übt in Hessen die Kommunalaufsicht aus?
Die Kommunalaufsicht gegenüber den Städten und Gemeinden in Hessen wird je nach Einwohnerzahl vom hessischen Innenminister (HMdI), dem Regierungspräsidium (RP) sowie den Landkreisen wahrgenommen:
HMdI: Frankfurt, Wiesbaden.
RP: Bad Homburg, Darmstadt, Fulda, Gießen, Hanau, Kassel, Marburg, Offenbach, Rüsselsheim und Wetzlar.
Landkreise: alle anderen Städte und Gemeinden unter 50.000 Einwohner_innen.
Die Rolle der Kommunalaufsicht
(§ 135 HGO)
Der Staat hat grundsätzlich sicherzustellen, dass die Kommunen ihre Aufgaben in Form der eigenständigen Selbstverwaltung erfüllen können. Die Rolle der Kommunalaufsicht erstreckt sich dabei auf die Überprüfung (sofern notwendig und vorgeschrieben), ob sich die Verwaltungsaktivitäten im Einklang mit geltenden Rechtsquellen befinden. Die Aufsicht soll dabei so gehandhabt werden, dass die Entschlusskraft und die Verantwortungsfreudigkeit der Gemeinden nicht beeinträchtigt werden. Dabei hat die Kommunalaufsicht bei der Überprüfung grundsätzlich nach dem Opportunitätsprinzip (Ermessensentscheidung) zu verfahren. Das bedeutet, dass die Kommunalaufsicht in jedem Einzelfall entscheiden muss, ob sie eingreifen möchte (muss) oder nicht, sofern der Spielraum durch den Rechtsrahmen nicht eingeschränkt ist.
Arten der Aufsichtsführung
Die Wahrnehmung der kommunalaufsichtsrechtlichen Tätigkeiten erstreckt sich auf folgende Maßnahmen:
a) Die Unterrichtung (§ 137 HGO)
Die Aufsichtsbehörde kann sich jederzeit über die Angelegenheiten der Gemeinde informieren. Sie hat das Recht, an Ort und Stelle zu prüfen und zu besichtigen, Berichte anzufordern sowie Akten und sonstige Unterlagen einzusehen. Sie kann an den Sitzungen der Gemeindevertretung, ihrer Ausschüsse, des Gemeindevorstands und des Ortsbeirats teilnehmen. Sie kann auch verlangen, dass diese Organe und Hilfsorgane zur Behandlung einer bestimmten Angelegenheit einberufen werden.
b) Die Beanstandung (§ 138 HGO)
Die Aufsichtsbehörde kann Beschlüsse und Anordnungen der Gemeindevertretung, ihrer Ausschüsse, des Gemeindevorstands und des Ortsbeirats, die das Recht verletzen, innerhalb von sechs Monaten nach der Beschlussfassung aufheben und verlangen, dass Maßnahmen, die aufgrund derartiger Beschlüsse getroffen worden sind, rückgängig gemacht werden.
c) Die Anweisung (§ 139 HGO)
Erfüllt die Gemeinde die ihr gesetzlich obliegenden Pflichten oder Aufgaben nicht, so kann die Aufsichtsbehörde die Gemeinde anweisen, innerhalb einer bestimmten Frist das Erforderliche zu veranlassen. Die Maßnahme erfolgt in der Regel nur dann, wenn eine Stadt trotz Hinweises der Aufsichtsbehörde zur Abstellung nicht tätig wurde.
d) Ersatzvornahme (§ 140 HGO)
Kommt die Gemeinde einer Anweisung der Aufsichtsbehörde nicht innerhalb der ihr gesetzten Frist nach, kann die Aufsichtsbehörde anstelle der Gemeinde das Erforderliche anordnen und auf deren Kosten selbst durchführen oder durch einen Dritten durchführen lassen. Eine Ersatzvornahme kann nur dann erfolgen, wenn die betroffene Kommune gemahnt und über die geplante Ersatzvornahme vorher informiert wurde.
e) Bestellung eines Beauftragten (§ 141 HGO)
Wenn und solange der ordnungsmäßige Gang der Verwaltung der Gemeinde es erfordert und die Befugnisse der Aufsichtsbehörde nach den §§ 137 bis 140 HGO nicht ausreichen, kann die obere Aufsichtsbehörde Beauftragte bestellen, die alle oder einzelne Aufgaben der Gemeinde auf ihre Kosten wahrnehmen. Der oder die Beauftragte steht in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis, auf das die Vorschriften für Beamte auf Widerruf entsprechend anzuwenden sind. Der Minister des Innern kann für bestimmte Fälle oder für bestimmte Arten von Fällen die Befugnisse der oberen auf die untere Aufsichtsbehörde, z.B. Regierungspräsidium oder Landkreis, übertragen.
f) Auflösung des Gemeindevertretung (§ 141a HGO)
Als letztes Aufsichtsmittel sieht die HGO die Auflösung des Parlaments vor. Diese ist dann anzustreben, wenn das Gremium dauernd beschlussunfähig ist, weil mehr als die Hälfte der Mitglieder der Sitzung fernbleiben und dadurch die Gemeinde handlungsunfähig wird. Zur Auflösung kommt es ebenfalls, wenn es durch die politischen Konstellationen zu einer dauernden Stimmengleichheit im Parlament kommt und somit keine Anträge mehrheitsfähig sind. In einem solchen Fall spricht man von Funktionsunfähigkeit.
g) Genehmigungsvorbehalte von kommunalen Rechtsakten
Bei Genehmigungsvorbehalten handelt es sich um präventive Aufsichtsmittel, die die Kommunen davor schützen sollen, beispielsweise Rechtsgeschäfte abzuschließen, die mit hohen Risiken behaftet sind. Einer Genehmigung bedürfen z.B. die Teile der Haushaltssatzung, in denen es um verpflichtende Maßnahmen, um Kassenkredite sowie um Regelungen zugunsten Dritter geht. Unter Genehmigungsvorbehalt stehen aber auch Bauleitpläne sowie die Gründung von Zweckverbänden. Die Aufsichtsbehörde kann zudem festlegen, dass alle Ausgaben unter Genehmigungsvorbehalt stehen bzw. mit Auflagen verbunden sind.
Widerspruchsrecht gegenüber der Kommunalaufsicht
(§ 142 HGO)
Gegen eine Anordnung und eine Entscheidung des Landkreises als Kommunalaufsichtsbehörde gegenüber einer Gemeinde kann diese beim zuständigen Verwaltungsgericht Klage erheben.
Auf die nähere Beschreibung dieses Rechtes wird bewusst verzichtet, weil sich in erster Linie die Verwaltungsspitze damit auseinandersetzen muss.