Source: http://odlocitve.us-rs.si/sl/odlocitev/US23992
Timestamp: 2019-10-18 01:29:14+00:00
Document Index: 4230625

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ']

ECLI:SI:USRS:2004:U.I.252.03
Določbi 2. in 8. člena Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč (Uradni list RS, št. 73/03) Občine Slovenska Bistrica se, kolikor nalagata plačevanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča od površine tranzitnih in prenosnih omrežij za izvajanje poslovne dejavnosti transporta plinastih goriv, razveljavita.
Ker se po Zakonu o graditvi objektov nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč ne sme odmerjati od zazidanih ali nezazidanih stavbnih zemljišč, na katerih so objekti gospodarske javne infrastrukture, je v neskladju z Zakonom o ureditev v občinskem odloku, kolikor nalaga plačilo nadomestila od površine tranzitnih in prenosnih omrežij za izvajanje poslovne dejavnosti transporta plinastih goriv.
U-I-252-03_Sklep.pdf
U-I-252-03.pdf
U-I-252-03_LM Ribičič.pdf
U-I-252/03-5
1. Pobudnica izpodbija 2. in 8. člen Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč (v nadaljevanju Odlok) v delih, ki nalagata plačevanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča od površine tranzitnih in prenosnih omrežij za izvajanje poslovne dejavnosti transporta plinastih goriv. Navaja, da po izpodbijanih določbah Odloka plačuje to nadomestilo od 6. 8. 2003 dalje, saj ga pred tem Občina Slovenska Bistrica od obravnavanih površin ni predpisovala. Dne 1. 1. 2003 je začel veljati 218. člen Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 - v nadaljevanju ZGO-1), po katerem naj bi se nadomestilo ne plačevalo od zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč, na katerih so objekti gospodarske javne infrastrukture. Zato sta izpodbijani določbi Odloka v neskladju s citirano določbo ZGO-1. Po 1.6 točki 2. člena ZGO- 1 naj bi bili objekti gospodarske javne infrastrukture tudi tisti gradbeni inženirski objekti, ki tvorijo omrežje, ki služi določeni vrsti gospodarske javne službe. Pobudnica pojasnjuje, da na podlagi 30. člena Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 79/99 in nasl. - v nadaljevanju EZ) in 48. člena Uredbe o načinu izvajanja gospodarske javne službe prenos zemeljskega plina in gospodarske javne službe upravljanje prenosnega omrežja (Uradni list RS, št. 8/01 in nasl. - v nadaljevanju Uredba) opravlja navedeni obvezni gospodarski javni službi do pridobitve koncesij, ker ti še nista podeljeni. Po izpodbijanih določbah Odloka naj bi bil transport plinastih goriv poslovna dejavnost, zato sta ti določbi Odloka v neskladju tudi s 30. členom EZ. Ker sta izpodbijani določbi Odloka v neskladju s citiranima določbama zakonov, sta v neskladju tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave in s 147. členom Ustave. Pobudnica predlaga, naj Ustavno sodišče izpodbijani določbi Odloka odpravi in do končne odločitve zadrži njuno izvrševanje. Izvajanje gospodarske javne službe naj bi ji nalagalo skrb za načrtovanje, razvoj in gradnjo infrastrukture ter za njeno vzdrževanje in upravljanje. Že v lanskem letu naj bi morala iz tega naslova plačati približno tri in pol milijona tolarjev obveznosti, ker pritožba zoper odločbo o odmeri dajatve nima suspenzivnega učinka. To naj bi zmanjšalo njena sredstva, namenjena širjenju in obnovi infrastrukture, kar ji povzroča težko popravljive škodljive posledice. Začasno zadržanje naj Občini ne bi povzročilo težko popravljivih škodljivih posledic.
2. Po določbi 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Ustavno sodišče je izvrševanje Odloka v delih, ki pobudnici nalagata plačevanje nadomestila od površine tranzitnih in prenosnih omrežij za izvajanje poslovne dejavnosti transporta plinastih goriv, zadržalo. Pobudnica namreč opravlja gospodarski javni službi, s katerima zagotavlja tudi širjenje in obnovo te infrastrukture. Plačevanje nadomestila po izpodbijanih določbah Odloka naj bi ogrožalo njeno sposobnost opravljanja navedenih dejavnosti. To lahko povzroči škodljive posledice, ki bi jih bilo v primeru morebitne nezakonitosti izpodbijanih določb Odloka težko popraviti. Začasni izpad prihodkov iz tega naslova pa Občini ne more povzročiti resnih motenj v delovanju, medtem ko bi jih morebitna kasnejša odprava izpodbijanih določb predpisa lahko povzročila. Začasno zadržanje pomeni, da se Odlok v zadržanem delu do končne odločitve Ustavnega sodišča ne more izvrševati.
U-I-252/03 - 10
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Geoplin, d.o.o., Ljubljana, ki jo zastopa Barbara Pakiž, odvetnica v Ljubljani, na seji dne 7. oktobra 2004
1. Pobudnica izpodbija 2. in 8. člen Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč (v nadaljevanju Odlok), kolikor nalagata plačevanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju nadomestilo) od površine tranzitnih in prenosnih omrežij za izvajanje poslovne dejavnosti transporta plinastih goriv.
Navaja, da po izpodbijanih določbah Odloka plačuje nadomestilo od 6. 8. 2003 dalje, ker ga pred tem Občina Slovenska Bistrica od spornih površin ni predpisovala. Dne 1. 1. 2003 je začel veljati 218. člen Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 in nasl. - v nadaljevanju ZGO-1), po katerem naj bi se nadomestilo ne plačevalo od zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč, na katerih so objekti gospodarske javne infrastrukture. Po 1.6 točki 2. člena ZGO-1 naj bi bili objekti gospodarske javne infrastrukture tudi tisti gradbeni inženirski objekti, ki tvorijo omrežje, ki služi določeni vrsti gospodarske javne službe. Pobudnica pojasnjuje, da na podlagi 30. člena Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 79/99 in nasl. - v nadaljevanju EZ) in 48. člena Uredbe o načinu izvajanja gospodarske javne službe prenos zemeljskega plina in gospodarske javne službe upravljanje prenosnega omrežja (Uradni list RS, št. 8/01 in nasl. - v nadaljevanju Uredba) opravlja navedeni obvezni gospodarski javni službi do pridobitve koncesij, ker ti še nista podeljeni. Zato naj bi bili izpodbijani določbi Odloka v neskladju z 218. členom ZGO- 1. Meni, da sta ti določbi Odloka v neskladju tudi s 30. členom EZ, po katerem je prenos plinastih goriv obvezna gospodarska javna služba, torej ne more biti opredeljen kot poslovna dejavnost. Ker sta izpodbijani določbi Odloka v neskladju s citiranima določbama zakonov, sta v neskladju tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave in s 147. členom Ustave.
Pobudnica predlaga, naj Ustavno sodišče izpodbijani določbi Odloka odpravi.
2. Občina odgovarja, da 1. člen Odloka povzema besedilo 218. člena ZGO-1. Po izpodbijanih določbah Odloka naj bi plačevali nadomestilo le subjekti, ki transport plinastih goriv opravljajo kot poslovno dejavnost in ne kot gospodarsko javno službo. Pobudnica naj bi sama navajala, da koncesije še nima, zato ne more trditi, da plačuje nadomestilo od zemljišč, na katerih so objekti gospodarske javne infrastrukture iz 1.6 točke 2. člena ZGO-1. Iz zemljiškoknjižnih izpiskov naj ne bi izhajalo, da ima pobudnica omrežje, ki je v javno korist.
Njene nepremičnine po 211. členu ZGO-1 naj ne bi bile opredeljene kot grajeno javno dobro.
3. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-252/03 z dne 18. 3. 2004 začasno zadržalo izvrševanje izpodbijanih določb Odloka.
4. Pobudnica izkazuje pravni interes z odločbo o odmeri nadomestila, ki ji je bila izdana na podlagi izpodbijanih določb Odloka. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
6. Odlok sicer v 1. členu, ki ga pobudnica ne izpodbija, povzema besedilo 218. člena ZGO-1. Vendar izpodbijani določbi Odloka hkrati predpisujeta, da se za poslovni prostor štejejo pri določitvi nadomestila kot nezazidana stavbna zemljišča tudi površine tranzitnih in prenosnih omrežij za izvajanje poslovne dejavnosti transporta plinastih goriv. Površine, v katerih so cevovodi za transport plinastih goriv, se obračunavajo tako, da dolžinski meter cevovoda predstavlja kvadratni meter površine.
7. Infrastrukturo za prenos zemeljskega plina opredeljuje 7. člen Uredbe o energetski infrastrukturi (Uradni list RS, št. 62/03 in nasl. - v nadaljevanju Uredba), ki na podlagi prvega odstavka 85. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 51/04 - EZ-A) še velja. Citirana določba Uredbe med drugim uvršča med takšno infrastrukturo prenosno plinovodno omrežje in druge objekte, ki so potrebni za izvajanje gospodarske javne službe na področju prenosa zemeljskega plina. Tudi po 25. členu EZ-A je ta infrastruktura namenjena izvajanju gospodarske javne službe s področja energetike, zato po 20. točki 2. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in nasl. - ZUreP-1) in 1.6. točki 2. člena ZGO-1 predstavlja objekt gospodarske javne infrastrukture. Pobudnica je izvajalka javne službe na podlagi šeste alineje 3. člena Uredbe o določitvi splošnih pogojev za dobavo in odjem zemeljskega plina iz prenosnega omrežja (Uradni list RS, št. 10/03 in nasl.) in 48. člena Uredbe, zato Občina zmotno meni, da te službe ne izvaja. Ker se po 218. in 218.b členu ZGO-1 nadomestilo ne sme odmerjati od zazidanih ali nezazidanih stavbnih zemljišč, na katerih so objekti gospodarske javne infrastrukture, sta izpodbijani določbi Odloka, kolikor nalagata plačilo nadomestila od površine tranzitnih in prenosnih omrežij za izvajanje poslovne dejavnosti transporta plinastih goriv, v neskladju s citiranima določbama ZGO-1.
8. Iz zgoraj navedenega razloga je Ustavno sodišče izpodbijani določbi Odloka razveljavilo. Pri tem je upoštevalo, da iz navedb pobudnice izhaja, da o odmeri nadomestila za leto 2003 še ni pravnomočno odločeno, zato ju ni treba odpraviti, kot je predlagala pobudnica. Ker je Ustavno sodišče izpodbijani določbi Odloka razveljavilo že iz zgoraj navedenega razloga, ni ocenilo še drugih očitkov pobudnice.
9. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno. Pritrdilno ločeno mnenje je dal sodnik Ribičič.
1. Ustavno sodišče je po 160. členu Ustave pristojno za presojo skladnosti občinskih predpisov z zakonom, z Ustavo in z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami ter za reševanje sporov o pristojnosti med državo in občinami. V zadnjih letih odloča Ustavno sodišče praviloma na predlog izvršilnih državnih organov, kadar so na primer s prostorskimi akti domnevno kršene zakonske določbe ter v celi seriji primerov, kadar so občine domnevno protizakonito predpisovale finančne obveznosti za infrastrukturne objekte (ceste, električne vode, plinovode, telefonske vode, postaje za mobilno telefonijo itd.). Učinek razveljavljanja občinskih prepisov, za katere Ustavno sodišče kar po vrsti ugotavlja, da niso skladni z zakonom, je za občine hudo boleč. Pri tem ponavadi Ustavno sodišče ugotovi[1]a po Zakonu o graditvi objektov občina "nadomestilo ne sme odmerjati od zazidanih ali nezazidanih stavbnih zemljišč, na katerih so objekti gospodarske javne infrastrukture" in kadar občina ne ravna v skladu s tem, občinski predpis razveljavi.
2. V naslovnem primeru gre za deloma drugačen primer, ko je občina obremenila z nadomestilom "kot nezazidana stavbna zemljišča tudi površine tranzitnih in prenosnih omrežij za izvajanje poslovne dejavnosti transporta plinastih goriv", in sicer tako, da predstavlja dolžinski meter cevovoda kvadratni meter površine "poslovnega prostora". Zadeva je pravno dokaj enostavna, saj občine v tem in v drugih primerih niso navedle prepričljivih argumentov za to, da predpisi, ki so jih sprejele, niso v neskladju z Zakonom o gradnji objektov in/ali argumentov, ki bi utemeljili neustavnost opisane zakonske ureditve.
3. V zvezi s serijo odločb, ki se nanašajo na razveljavitve občinskih predpisov, ki so določali finančne obremenitve za objekte gospodarske infrastrukture, se zastavlja več načelnih vprašanj. Razveljavitev in v mnogih primerih tudi vračanje že pobranih nadomestil povzročata velike težave zlasti manjšim in manj razvitim občinam. Te so prepričane, da je takšno ali drugačno obremenjevanje gospodarske javne infrastrukture upravičeno, saj je očitno, da se z izgradnjo ceste, električnega voda, plinovoda, telefonskega voda itd. usodno spremenijo namembnost zemljišča ter njegova uporabnost in tudi vrednost. Na načelni ravni je vprašanje, ali res niso upravičene nobene finančne obremenitve v zvezi s spremembami, ki jih občini prineseta izgradnja in delovanje javnih infrastrukturnih objektov in vodov?
4. Zadeva je toliko bolj boleča v vseh primerih, ko je ogrožen obstoj revnih in manj razvitih občin zaradi vračanja plačil (bogatim) podjetjem, ki se ukvarjajo z izgradnjo in vzdrževanjem javne infrastrukture. Znano je, da so se mnoge občine ravno zaradi tega v zadnjih letih znašle pred stečajem, ker država namesto sredstev, ki jih je Zakon o izgradnji objektov prepovedal pobirati, ni poiskala drugih načinov in poti za dotok prepotrebnih sredstev za delovanje občin, v katerih so ti objekti zgrajeni.
5. Drugo vprašanje je, ali naj bo Ustavno sodišče samo nevtralni arbiter med državo in lokalno samoupravo oz. lokalnimi skupnostmi ali pa bi moralo, podobno kot takrat, ko gre za človekove in manjšinske pravice, Ustavo razlagati občinam prijazno (in favorem lokalnih skupnosti)? Za slednje stališče je mogoče navesti nekaj argumentov. Kadar trčita država in občina, gre za soočenje vsestransko močne države z nemočno lokalno skupnostjo v podobi majhne občine (izjemo lahko predstavljajo posamezne večje mestne občine), podobno pa je tudi razmerje moči, ko trčijo interesi takšnih občin z mogočnimi infrastrukturnimi podjetji, organiziranimi na nacionalni ravni.
6. Zavzemam se za to, da bi imelo Ustavno sodišče do lokalne samouprave podoben pristop kot do človekovih in manjšinskih pravic. S čim je mogoče utemeljiti to stališče? Dr. Janez Šmidovnik v svoji knjigi Lokalna samouprava (Cankarjeva založba, Ljubljana 1995, s. 30 in nasl.) pod naslovom Država in lokalna samouprava govori o dveh različnih modelih. Po prvem, kontinentalnem, si je sodobna država lokalno samoupravo podredila, zato se slednja razvija pod okriljem države kot posebni podsistem (teorija o decentralizaciji), ki sicer ni brez sleherne avtonomije. Po drugem, angleškem pojmovanju, je lokalna samouprava vedno bila (celo nastala naj bi kot izvirna institucija pred državo) in ostaja ločen in vsestransko samostojen sistem, ki ni nastal po volji države in v katerega država (skoraj) ne sme posegati. Po mojem mnenju Evropska listina lokalne samouprave, sprejeta v okviru Sveta Evrope 1985. leta, ni sprejela ne prvega ne drugega čistega modela.
Lokalne samouprave ne izvzema iz države, ji pa obenem zagotavlja relativno visoko stopnjo samostojnosti in avtonomije. Temeljna načela Evropske listine so demokratizacija, decentralizacija, subsidiarnost in avtonomnost lokalnih skupnosti (tudi finančna).[2] S tem daje lokalni samoupravi in lokalnim skupnostim poseben, samostojen položaj.
7. Zlasti načelo subsidiarnosti kot "temeljno filozofsko načelo sodobne lokalne samouprave" je posebnega pomena, kot načelo, ki daje prednost odločanju na lokalnih, ožjih ravneh, pred odločanjem na širših ter na nacionalni in nadnacionalni ravni. V skladu s tem načelom je mogoče višjim ravnem prepustiti le tiste naloge, ki jih lahko uspešneje rešujejo kot nižje. S tega vidika je Evropska listina lokalne samouprave dokument, ki varuje "lokalne svoboščine": lokalno samoupravo obravnava kot glavno oporo demokracije in določa skupne minimalne standarde glede položaja lokalne samouprave za vso Evropo[3].
8. Evropska listina lokalne samouprave je v Sloveniji zavezujoč pravni akt, nadrejen zakonom, saj je bila 1997. leta ratificirana brez slehernih pridržkov. Zanimivo je, da se je Ustavno sodišče nanjo sklicevalo še pred ratifikacijo, in sicer pri opredeljevanju do vprašanja, kaj je sodobni koncept lokalne samouprave. Takole pravi Ustavno sodišče: "Republika Slovenija je v Ustavo v celoti prevzela koncept lokalnih skupnosti, kot jih predvideva Evropska listina o lokalni samoupravi, ki je Slovenija sicer še ni ratificirala, bila pa je podlaga za oblikovanje ustavnih določb o lokalni samoupravi. Ta listina poudarja, da so lokalne uprave temelji vsakega demokratičnega režima in da je pravica občanov, da sodelujejo v odločanju o javnih zadevah demokratičen princip, ki je prisoten v vseh članicah Evropskega sveta. Listina poudarja, da se ta pravica lahko najbolj neposredno uresniči na lokalni ravni in da obstoj lokalnih uprav z dejanskimi odgovornostmi lahko omogoči administracija, ki je učinkovita in obenem tudi blizu občanom. Listina poudarja, da je varovanje in ponovna krepitev lokalne samouprave v državah Evrope pomemben prispevek k izgradnji Evrope, zasnovane na principih demokracije in decentralizacije oblasti. To pa terja, kot določa listina, obstoj lokalnih uprav z demokratično konstituiranimi telesi in široko stopnjo avtonomije ter viri sredstev, potrebnih za njihovo uresničitev..." (Iz obrazložitve Odločbe v zadevi št. U-I- 144/94 iz leta 1994).
9. Ustavno sodišče je po 160. členu Ustave izrecno pristojno, da odloča o ustavnosti in zakonitosti predpisov lokalnih skupnosti. Kljub temu mislim, da teh predpisov ne gre enačiti z drugimi podzakonskimi akti. Pravila in načela, ki jih je v svojih odločbah razvilo Ustavno sodišče glede tega, kdaj je podana protiustavnost in/ali protizakonitost podzakonskih aktov, ne upoštevajo dovolj, da so občinski predpisi nekaj drugega, kot na primer uredba Vlade ali pravilnik kakšnega ministra. Pri občinskih predpisih je treba namreč upoštevati načelo avtonomije lokalne samouprave, načelo subsidiarnosti in to, da država ne sme posegati v pristojnosti lokalnih skupnosti. Zato bi moralo biti Ustavno sodišče v razmerju do lokalnih predpisov manj strogo, ko presoja njihovo skladnost z Ustavo in zakonom, kot to velja za predpise, izdane v okviru izvršilne veje oblasti.
10. Težko se dokončno opredelim do vprašanja, ali je zakonska rešitev v Zakonu o graditvi objektov skladna z Ustavo in Evropsko listino lokalne samouprave. Za takšno presojo doslej v pobudah in zahtevah občin ni bilo solidne podlage. Zato sem v naslovni zadevi kljub navedenim pomislekom glasoval za razveljavitev spornih določb Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč Občine Slovenska Bistrica in nisem vztrajal pri presoji ustavnosti Zakona o graditvi objektov (po koneksiteti). Verjamem pa, da bo takšna presoja slej ko prej sprožena, če ne bo država na ustrezen način poskrbela za to, da bodo občine del finančnih sredstev za svoj obstoj in razvoj dobile tudi od nosilcev izgradnje in delovanja infrastrukturnih objektov, med katere spada tudi plinovod.
[1]Tako Ustavno sodišče v zadevi št. U-I-347/02 iz leta 2004.
[2]Širše C. Ribičič, Evropska listina lokalne samouprave in Slovenija, v Vodnik po slovenski lokalni samoupravi, VUŠ, Ljubljana 2001, s. 114 in nasl.
[3]Širše S. Vlaj, Lokalna samouprava s poudarkom na načelu subsidiarnosti, VUŠ, Ljubljana 2001.
Družba Geoplin, d.o.o., Ljubljana
Uradni list RS, št. 33/2004, Uradni list RS, št. 118/2004 in OdlUS XIII, 59
US23992