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Timestamp: 2017-06-25 22:18:34
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[Sentencia C-641/10]- Constitucionalidad contra el numeral 5º, parcial, del artículo 5° de la Ley 1274 de 2009- procedimiento de avalúo para las servidumbres petroleras | laboralparatodos.com
[Sentencia C-641/10]- Constitucionalidad contra el numeral 5º, parcial, del artículo 5° de la Ley 1274 de 2009- procedimiento de avalúo para las servidumbres petroleras
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2.1.	Para fundamentar su acusación, el actor, de manera preliminar, presenta un conjunto de consideraciones generales sobre el alcance del derecho de propiedad, dentro de las cuales pone de manifiesto que la Constitución de 1991, desarrolló, a través de la fórmula del Estado Social de Derecho, un sistema para reconocer la propiedad privada, no sólo como un derecho, sino como una función social que implica obligaciones, lo cual permite compaginar los derechos del propietario con las necesidades que la sociedad fundamente en debida forma.
Indica que, siguiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional, entre las limitaciones que existen para el ejercicio del derecho de propiedad, se encuentran los postulados de la función social, los cuales se materializan de dos maneras: a) “en primer término los titulares de la propiedad deben colaborar con la materialización de su función social, de manera voluntaria, para lo cual no basta el predicado deontológico del segundo inciso del artículo 58 superior, pues, considerando que la voluntad se manifiesta en razón de algún interés, en el plano práctico éste adquiere fisonomía merced a los estímulos, beneficios y ventajas de todo orden que el Estado tenga a bien dispensarle a las personas” ; y b) “la función social de la propiedad tiende a materializarse a partir de medidas legislativas, ejecutivas y reglamentarias de talante coactivo, cuyos destinatarios se ven compelidos a observar y satisfacer, en tanto titulares de derechos sobre la propiedad afectada por la respectiva medida. A manera de ejemplo obran los procesos de expropiación judicial y los títulos de deuda pública de inversión obligatoria.” Sostiene que si bien es cierto que la propiedad privada cumple una función social y que por ello debe ceder al interés general, también lo es que dicha cesión, bien sea por medio de la imposición de servidumbres legales a favor de actividades catalogadas como de interés público o de la expropiación, solo puede cumplirse previa una indemnización.
2.2.	A continuación, el accionante señala que la legislación colombiana establece, mediante la Ley 1274 de 2009, que la industria petrolera es una actividad de interés público y que, por tal motivo, el interés particular del titular de cualquier derecho real sobre un inmueble debe ceder, en virtud del principio de función social de la propiedad, al interés general para el desarrollo de la mencionada actividad.
1.	El Ministerio inicia por poner de presente que la industria de los hidrocarburos ha sido declarada de utilidad pública por la ley, y en ese contexto señala que la Constitución Política garantiza la protección del derecho de propiedad, pero que, sin embargo, dado que ésta, sea privada o pública, no es un derecho absoluto, sino que cumple una función social y ecológica, consagra también restricciones y limitaciones a dicha garantía, las cuales emanan de su propia naturaleza.
En ese contexto, hace un recuento histórico y normativo en relación con las restricciones que para la propiedad surgen del carácter de utilidad pública que tiene la explotación de los recursos del subsuelo, a partir del cual señala que con el Decreto 2310 de 1974 se le encargó a la Empresa Colombiana de Petróleos, hoy denominada ECOPETROL S.A., la administración de los hidrocarburos, facultándola para llevar a cabo las actividades de exploración y explotación, directamente o a través de contratos de cualquier naturaleza, diferentes a los de concesión, suscritos con personas naturales o jurídica, nacionales o extranjeras y que actualmente, mediante Decreto Ley 1760 de 2003, se escindió de Ecopetrol S.A., la administración integral de las reservas de los hidrocarburos y se creó la Agencia Nacional de Hidrocarburos, entidad entre cuyas funciones está la administración de las áreas hidrocarburíferas de la Nación y su asignación para la exploración y la explotación. Agrega que por lo anterior, toda persona, natural o jurídica, nacional o extranjera, que pretenda explorar y explotar hidrocarburos, debe suscribir un contrato con la Agencia Nacional de Hidrocarburos, quedando aquellas facultadas para adelantar las negociaciones necesarias con los propietarios, poseedores y tenedores de los predios que comprendan el área objeto del contrato.
Agrega que por lo anterior, la Ley 1274 de 2009 declara como de utilidad pública la industria de los hidrocarburos y permite que para realizar las actividades de exploración, producción y transporte se puedan imponer las servidumbres legales que sean necesarias, sobre bienes inmuebles y/o predios de propiedad privada. 2.	En un segundo apartado de su intervención, el Ministerio aborda el análisis puntal de la disposición demandada, para lo cual hace una breve relación del procedimiento previsto en la Ley 1274 de 2009 para establecer o imponer una servidumbre de hidrocarburos.
En cuanto al procedimiento de avalúo pericial previsto en la disposición que contiene la expresión acusada señala que allí se dispone que para efectos del avalúo el perito tendrá en cuanta las condiciones objetivas de afectación que se puedan presentar de acuerdo con el impacto que la servidumbre genere sobre el predio, atendiendo la indemnización integral de todos los daños y perjuicios. Agrega que, de conformidad con lo anterior, haciendo una interpretación sistemática de la ley, la indemnización a que hace referencia la norma demandada, es la que se genera por los daños y perjuicios ocasionados con los trabajos o actividades a realizar en ejercicio de las servidumbres de hidrocarburos, gravamen que tiene su fundamento en que la industria de los hidrocarburos ha sido declarada de utilidad pública en sus ramos de exploración, producción, transporte, refinación y distribución.
Manifiesta que, en ese orden de idea, el accionante se equivoca al afirmar que el daño ocasionado con los trabajos o actividades a realizar en ejercicio de las servidumbres de hidrocarburos y motivados por razones de utilidad pública, se equipara al señalado en el artículo 90 de la Constitución Política (daño antijurídico), en tanto que el gravamen de una servidumbre impuesta a un inmueble por razones de utilidad pública es una carga que el propietario, poseedor u ocupante de los terrenos o al dueño de las mejoras, esta obligado a soportar en virtud de lo dispuesto en el artículo 58 de la Constitución Política. Pone de presente que la Ley 1274 de 2009 no hace mención expresa del artículo 90 de la Constitución y/o al daño antijurídico, y que las palabras “indemnización integral de todos los daños y perjuicios” dentro de la norma demandada no hacen referencia a los daños causados por acción u omisión del Estado, sino que se refieren a todos los daños y perjuicios ocasionados con los trabajos o actividades a realizar en ejercicio de las servidumbres de hidrocarburos.
Expresa que el accionante hace una interpretación subjetiva y errónea de la norma demandada, conforme a la cual la expresión “indemnización integral” involucra daños morales, cuando en realidad la norma no se refiere a la responsabilidad del Estado por el daño antijurídico. Reitera que el artículo demandado debe ser interpretado sistemáticamente en el contexto de la Ley 1274 de 2009, de tal manera que se entiende que la norma acusada se refiere estrictamente a la indemnización integral de todos los daños y perjuicios ocasionados con los trabajos o actividades a realizar en ejercicio de las servidumbres de hidrocarburos. También resalta que la norma acusada señala textualmente que la indemnización allí prevista se reconocerá “sin perjuicio de las reclamaciones posteriores que pueda presentar el propietario, poseedor y ocupante de los predios afectados por daños ocasionados a los mismos durante el ejercicio de las servidumbre”. Es decir, la norma jurídica permite que el propietario, poseedor y/o ocupante del predio pueda recurrir ante los jueces de la república para reclamar por los daños ocasionados con posterioridad, y que, por lo tanto, carecen de razón los argumentos del accionante.
Por todo lo expuesto, el interviniente solicita negar las pretensiones de la demanda. 2. Universidad del Rosario
Agrega que, en ese contexto, acoge la interpretación del actor, conforme a la cual, el precepto acusado, al disponer una indemnización integral de todos los daños y perjuicios, comprende no sólo los perjuicios materiales sino, además los perjuicios morales, y que ello desnaturaliza la figura misma de la indemnización a que se tiene derecho por la imposición de una servidumbre. Sobre el contenido de la indemnización que se debe reconocer, con ocasión del ejercicio de la atribución concedida al legislador en el artículo 58 de la Constitución, señala que, como se ha puntualizado por la Corte, la misma “debe comprender el daño emergente y el lucro cesante que hayan sido causados al propietario”.
Expresa que, de conformidad con lo anterior, si bien se ha reconocido la función reparatoria de la indemnización que se otorga a quien ha visto limitados sus derechos en aras del interés general decantado en una norma legal, pues lo que pretende este reconocimiento es restablecer el equilibrio de cargas públicas que tienen los particulares, el cual se ha visto alterado por el ejercicio de una actividad legítima del Estado, creadora de la limitación del derecho que, en principio, el particular no estaba llamado a soportar, no es menos cierto que la jurisprudencia constitucional ha delimitado los alcances de la reparación, al rechazar la pretensión de que la misma tenga intrínsecamente un carácter restitutivo, es decir, que encierre una reparación integral de la totalidad de los perjuicios causados, toda vez que la tasación de la indemnización se encuentra supeditada a la valoración de los intereses de la comunidad y del afectado. En relación con lo mencionado, queda establecido que la norma acusada sí se encuentra en contraposición de la normativa constitucional, ya que al considerar de plano que la reparación de los daños acaecidos con ocasión de la imposición de una servidumbre petrolera deba ser integral, está desconociendo el deber de fijar la indemnización considerando para el efecto no sólo los intereses del afectado sino también, y por sobre todo, los de la comunidad, como preceptúa el artículo 58 de la Constitución Nacional y la subsecuente interpretación que se le ha dado por parte de esta Corporación.
Señaló que la indemnización integral legitima la afectación al derecho de propiedad y que cuando no hay una indemnización plena, se rompe el equilibrio de las cargas públicas y torna la actuación del Estado en ilegítima produciéndose un daño antijurídico que el afectado no está obligado a soportar Después de referirse a la naturaleza jurídica de las servidumbres petroleras, a la limitación de la propiedad que se deriva de las mismas y a la obligación de que, en ese contexto, la indemnización sea integral, expresa que, contrariamente a los sostenido por el demandante, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, los perjuicios morales deben ser reconocidos, aún tratándose de pérdida material de bienes, siempre que estén debidamente acreditados.
4.1.	En lo referente al aporte del legislador en la protección efectiva de los derechos de los propietarios, señala que la actividad petrolera, que incluye exploración, explotación, transporte y distribución, es una actividad declarada como de utilidad pública e interés social en el país. Dicha connotación impone que los principios constitucionales de solidaridad y prevalencia del interés general sean preponderantes a la hora de analizar la colisión entre derechos particulares colectivos que se deriven de las cargas impuestas a los ciudadanos en el territorio nacional para el desarrollo de esta actividad petrolera y, de forma paralela, integrando la función social inherente a la propiedad, que se orienta a la realización de los intereses de la comunidad y que impone a quien sea propietario que, sin renunciar al ejercicio de sus derechos, contribuya de forma subyacente a la realización de intereses que trascienden la esfera individual.
Explica que la naturaleza del derecho real de servidumbre, ostenta una especial diferencia con la limitación al derecho de propiedad impuesta por la expropiación, ya que en esta última, es el Estado el único destinatario del bien inmueble y a quien se transfiere de forma coactiva la propiedad, mientras que en la servidumbre, es posible que el destinatario del derecho real sea un particular a quine se ha encargado el desarrollo de la actividad petrolera. No obstante esa diferenciación, la Constitución exige que tanto por expropiación como por servidumbre se indemnice de manera previa al ciudadano. Así pues, el ciudadano tiene la carta de soportar el explícito mandato del artículo 58 superior, sacrificio que genera la limitación a su derecho de propiedad, el cual debe ser indemnizado con el objeto de reparar la afectación que se causó a sus derechos y, especialmente, para preservar el principio de igualdad ante las cargas públicas.
4.2.	Al presentar las transformaciones en la regulación de la servidumbre petrolera, el interviniente señala que la dispersión que existía en la legislación sobre la materia se pretendió superar con la Ley 1274 de 2009 y sostiene que del análisis integral de la dicha ley 1274 de 2009, se desprende el querer del legislador de hacer efectiva la garantía de los derechos del propietario frente a la imposición, de la denominada “servidumbre petrolera”. Explica que la norma incluye, como primera medida, la posibilidad de adelantar un proceso de negociación entre las partes, que si no se lleva a buen término, será resuelto por el juez, quien a su vez, nombrará un perito que realice el avalúo de la servidumbre y, el legislador ordena al perito tener en cuenta las “condiciones objetivas de afectación que se puedan presentar con el impacto que la servidumbre genere sobre el predio, atendiendo la indemnización integral de todos los daños y perjuicios”.
5.1.	En cuanto hace a la primera solicitud, el Ministerio Público se refiere a las condiciones de procedibilidad de la acción de inconstitucionalidad, para concluir, en ese contexto, que el actor sustenta su demanda en razonamientos jurídicos vagos e imprecisos que no logran articular siquiera una aparente oposición objetiva y verificable entre la disposición parcialmente acusada y la Constitución. Agrega que el defecto observado en la demanda, pese a lo decidido en el auto admisorio de la misma, no se subsanó con el escrito de corrección presentado por el actor, en el cual éste se limita a transcribir unos apartes de un fallo de la Corte Constitucional, en los que, contrariamente a su entender, se deja abierta la posibilidad al reconocimiento, tasación y pago de los perjuicios morales, siempre que se demuestre su relación con la limitación física de la propiedad o con la restricción a la explotación económica del predio. Así las cosas, el Ministerio Público considera que el actor incumplió con la carga argumentativa de sustentar el cargo de inexequibilidad que alega y que, en consecuencia, procede una decisión inhibitoria, por ineptitud sustantiva de la demanda. 5.2.	No obstante lo expuesto, la vista fiscal procede, para fundamentar una solicitud subsidiaria de exequibilidad, a realizar el análisis de fondo de la demanda, a partir del contenido y el alcance del artículo parcialmente impugnado.
Después de presentar una síntesis comprehensiva de la doctrina constitucional sobre el contenido y alcance del derecho a la propiedad y sus tensiones con la protección del interés general, tal como está contendía, principalmente, en las sentencias C-1074 de 2002 y C-831 de 2007, expresa que, en criterio de la Corte Constitucional, del artículo 58 Superior se derivan consecuencias jurídicas concretas para los procesos de imposición de servidumbres públicas, que resume de la siguiente manera: i)	Los conflictos entre el interés público, representado en este caso en la necesidad de garantizar la adecuada realización de las actividades petroleras, y los intereses particulares del propietario o poseedor del predio, deben resolverse a favor del primero, merced del carácter de utilidad pública que el legislador le ha conferido a los planes, proyectos y ejecución de obras destinadas para tal efecto (artículo 1º de la ley 1274 de 2009); y
ii)	Una vez definida la necesidad de satisfacer ese interés social, los derechos de los particulares deben ser resarcidos a través de una indemnización justa, la cual se fijará consultando y conciliando los intereses de la comunidad y del afectado. En este orden de ideas, expresa la vista fiscal, ha sido el propio Constituyente primario quien ha establecido que, de conformidad con este criterio, pese a la garantía de que gozan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al público o social.
Bajo esta perspectiva, manifiestas que importa reseñar que, tal como se expresa en la Sentencia C-831 de 2007 citada por el accionante, las reglas dispuestas por el artículo 58 Superior restringen las pretensiones del propietario o poseedor del bien sirviente a la obtención de una indemnización justa por los daños que se causen como consecuencia de la imposición de la servidumbre pública, “monto que deberá compensar los perjuicios relacionados tanto con la limitación física de la propiedad como con la restricción a la explotación económica del predio, en los casos que tal desmejora se acredite”. De esta manera, prosigue la Vista Fiscal, los derechos del propietario, poseedor u ocupante del predio sirviente no quedan desprotegidos, ya que se estatuye a cargo del beneficiario correspondiente la obligación de asegurar el pago de los perjuicios que se llegasen a causar en razón de la servidumbre y se dispone, además, que en tal caso las obras y trabajos a que haya lugar no podrán iniciarse o deberán suspenderse mientras que no se haya efectuado aquel, o en su defecto, se haya constituido la caución requerida para garantizarlo.
Por tanto, para el Ministerio Público es posible concluir que sobre esta materia el legislador está facultado, en ejercicio de su amplia libertad de configuración normativa, para establecer las características, condiciones y procedimientos tendientes a salvaguardar la protección del interés general en los procesos de constitución de una servidumbre pública, pero a condición de proteger simultáneamente el derecho que tienen los afectados por ella a obtener la compensación económica de todos los perjuicios que le sean generados por tal gravamen. Para el Ministerio Público, la indemnización “integral” prevista por el numeral 5º del artículo 5º de la ley 1274 de 2009 es compatible con la función social de la propiedad y el principio de equidad en la distribución de las cargas públicas. A ese respecto, después de describir de manera detallada el proceso de imposición de la servidumbre contenido en la ley, expresa que, lejos de tratarse de una disposición aislada y desconectada del resto de las normas que rigen sobre la materia, el aparte legal demandado se incorpora dentro de un ordenamiento sistemático que pretende salvaguardar tanto el interés general del interesado en la imposición de la servidumbre, como el interés particular del afectado, otorgando garantías jurídicas a uno y a otro como, por ejemplo, que la servidumbre sólo se pueda imponer por una autoridad judicial y previa constitución de caución, y que exista la posibilidad para ambas partes de utilizar los mecanismos de defensa propios de un proceso judicial para hacer valer sus derechos y expectativas legítimas al respecto.
Por tanto, considera que de ninguna manera se puede endilgar aquí al Legislador una extralimitación de sus funciones, puesto que por el contrario, en ejercicio de su libertad de configuración normativa, diseñó un procedimiento prejudicial y judicial de avalúo para las servidumbres petroleras que contempla suficientes garantías para la obtención de una indemnización justa, que atienda tanto a la utilidad pública de tal gravamen como a los derechos adquiridos del propietario del inmueble sobre el cual recae. En este orden de ideas, manifiesta que el actor se equivoca al argumentar que la intervención del Congreso de la República en la fijación del carácter integral a la indemnización bajo examen quebranta los principios en que funda el Estado Social de Derecho, ya que tal atributo que abre paso al resarcimiento de los perjuicios morales puede llegar a ser no sólo admisible, sino también necesario y, en todo caso, válido constitucionalmente, por su relevancia para el debido respeto y garantía de los fines sociales de la propiedad privada y la distribución equitativa de las cargas públicas.
Expresa que, más aún, la expresión normativa impugnada lejos de vulnerar las reglas superiores que resuelven la tensión generada entre los derechos adquiridos y la utilidad pública dentro de los procesos de servidumbre y expropiación, los desarrolla progresivamente, en la medida en que la propia jurisprudencia constitucional ha establecido que la indemnización justa por los daños causado en tales eventos debe compensar: “los perjuicios relacionados tanto con la limitación física de la propiedad como con la restricción de la explotación económica del predio, en los casos en que tal desmejora se acredite” En este sentido, el artículo demandado, sin menoscabar el interés público representado en los encargados de la realización de actividades petroleras, explicita el contenido del concepto de indemnización justa, al entenderla como aquella que repara efectivamente todos los perjuicios ocasionados al propietario, poseedor u ocupante del predio sirviente, siempre que sean debidamente demostrados, argumentativa y probatoriamente, como consecuencia de la restricción de su derecho a la propiedad a la que han sido sometidos por imperio de la ley.
2. La materia sometida a examen Para el demandante, la expresión “integral”, incluida en el numeral 5º del artículo 5 de la Ley 1274 de 2009, implica que la indemnización de los perjuicios que surjan de la imposición de una servidumbre de hidrocarburos comprende, tanto el daño material, como el moral, lo cual, en su criterio, resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 58 de la Constitución Política, porque, por un lado, asimila la indemnización por la servidumbre a la prevista en el artículo 90 de la Constitución para el daño antijurídico, no obstante que dicha servidumbre, por enmarcarse dentro una actividad de interés público, no da lugar a un daño antijurídico, sino a uno que el propietario está en el deber jurídico de soportar, y por otro, porque al disponerse que la indemnización comprenda todo tipo de daño, se contraría el mandato del artículo 58, conforme al cual la indemnización se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado.
Quien interviene por la Universidad del Rosario coadyuva la demanda, con la consideración de que, efectivamente, disponer una indemnización integral de los perjuicios derivados de la imposición de una servidumbre de hidrocarburos, contraviene el mandato del artículo 58 de la Constitución, conforme al cual la indemnización debe fijarse consultando los intereses de la comunidad y del afectado, lo cual, según los desarrollos de la jurisprudencia constitucional, implica que tal indemnización no tiene intrínsecamente un carácter restitutorio que encierre una reparación integral de la totalidad de los perjuicios causados. Los demás intervinientes, esto es, el Ministerio de Minas y Energía, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal y la Universidad Nacional de Colombia, así como el Ministerio Público, coinciden en oponerse a las pretensiones de la demanda, con argumentos que, en general, giran en torno a la idea de que el régimen de avalúo de las servidumbres de hidrocarburos previsto en la Ley 1274 de 2009 busca lograr un equilibrio jurídico entre los particulares, el sector industrial y el interés general y que la fórmula de valoración de los perjuicios consagrada en la ley obedece al imperativo de una indemnización justa. Adicionalmente, el Ministerio Público, solicita, de manera principal, que la Corte se inhiba de hacer un pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda. 3.	Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda 3.1.	No obstante que, tras la inadmisión inicial de la demanda, el magistrado sustanciador decidió admitirla al considerar que se habían subsanado los defectos observados, el análisis más detenido, propio de esta etapa del proceso de inconstitucionalidad, lleva a la Corte a la conclusión de que la demanda no cumple los requisitos mínimos para un pronunciamiento de fondo, toda vez que la argumentación expuesta por el actor adolece de la falta de los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia en cuanto a las razones de inconstitucionalidad, lo cual conduce a una decisión inhibitoria. Al respecto cabe observar que la jurisprudencia constitucional ha señalado que, no obstante la naturaleza pública e informal de la acción de inconstitucionalidad, la misma debe cumplir unos requisitos mínimos para su trámite y decisión de fondo. Ha destacado la Corporación que, conforme al artículo 241 de la Constitución, no le corresponde a la Corte revisar oficiosamente las leyes, sino examinar las que efectivamente se hubieren demandado por los ciudadanos, lo cual implica que esta Corporación sólo pueda adentrarse en el estudio de fondo de un asunto una vez se presente en debida forma la acusación . También ha puntualizado la Corte que la exigencia de una carga mínima de argumentación no implica caer en formalismos técnicos, ni en rigorismos procesales que puedan tornar inviable la demanda, sino que constituye un presupuesto para que el debate de constitucionalidad se trabe en debida forma, permitiendo a los interesados en coadyuvar la demanda o en oponerse a ella, intervenir en torno a problemas de constitucionalidad claramente discernibles. En este sentido, la Corte Constitucional, al interpretar el artículo 2º del Decreto 2067 de 1992, ha señalado que no obstante el principio pro actione que guía el ejercicio de la acción pública de inexequibilidad, para que haya lugar a un pronunciamiento de fondo de la Corte Constitucional, las demandas de inconstitucionalidad deben contener los siguientes elementos: (i) el texto de la norma demandada; (ii) las disposiciones constitucionales violadas; y (iii) las razones por las cuales se considera que la norma acusada vulnera tales disposiciones.
En relación con este último presupuesto, la Corte ha dicho que, para que se configure un cargo apto, las razones de inconstitucionalidad, deben ser claras , ciertas, específicas , pertinentes y suficientes , como carga mínima de argumentación que el actor debe exponer para evitar una decisión inhibitoria. 3.2.	Al analizar los anteriores presupuestos en el presente caso, encuentra la Corte que el demandante efectivamente identifica de manera precisa el aparte normativo demandado y acompaña la trascripción de la disposición que lo contiene y que, así mismo, señala claramente la norma constitucional que estima infringida. Sobre el particular cabe anotar que el demandante acierta parcialmente al ubicar el tema de las servidumbres de hidrocarburos en el contexto del artículo 58 de la Carta, puesto que, tal como se ha señalado por la Corte , la restricción al libre ejercicio de los derechos económicos y, en especial a la propiedad privada, que el legislador impone con las servidumbres, encuentra sustento constitucional, entre otras previsiones, en el carácter social de los derechos de contenido económico que se deriva de los artículos 58 y 333 de la Constitución.
A ese efecto es preciso tener en cuenta que, tal y como ha sido recordado por la Corte, el artículo 793 del Código Civil se refiere a las servidumbres como una limitación válida del derecho de dominio y el artículo 879 de esa misma codificación las define como el “gravamen impuesto sobre un predio, en beneficio de otro de distinto dueño o de una entidad sea de derecho público o privado”. Por otra parte, según lo disponen los artículos 888 y 897 del Código Civil, las servidumbres pueden ser naturales, que provienen de la situación natural de los predios; voluntarias, constituidas por la propia decisión del hombre, y legales, que se imponen por voluntad del legislador. Estas últimas, comportan una limitación del dominio que se impone por virtud de la ley y a la cual el propietario no puede rehusarse. En este caso, cuando la servidumbre legal se impone por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, ha dicho la Corte que las reglas dispuestas por el artículo 58 Superior, restringen las pretensiones del propietario o poseedor del bien sirviente a la obtención de una indemnización justa. La expropiación, y, en general, las limitaciones del dominio que se realizan al amparo del artículo 58 de la Constitución, comportan una específica modalidad de actuación del Estado, que genera una afectación patrimonial y que se encuentra regulada de manera especial por la propia Constitución. Sin embargo, es preciso tener en cuenta que en las servidumbres y particularmente en las de hidrocarburos, además de la afectación derivada de la imposición misma de la servidumbre y de la consiguiente ocupación del predio, que por sí misma da lugar a una indemnización, conforme a lo dispuesto en el artículo 58 de la Constitución , pueden presentarse otros perjuicios derivados de los daños que se causen durante el proceso de ocupación del predio, e incluso, con posterioridad, durante el desarrollo de la correspondiente actividad de la industria de los hidrocarburos, y cuya indemnización se sujeta al régimen general del daño antijurídico previsto en el artículo 90 de la Constitución, aspecto que no se aborda por el demandante.
3.3.	En primer lugar, en la demanda se expresa que por virtud de la expresión “integral” acusada, la indemnización de los perjuicios que surjan de la imposición de una servidumbre de hidrocarburos comprende, tanto el daño material, como el moral, lo cual, en criterio del actor, resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 58 de la Constitución Política, porque asimila la indemnización por la servidumbre a la prevista en el artículo 90 de la Constitución para el daño antijurídico, no obstante que dicha servidumbre, por enmarcarse dentro una actividad de utilidad pública o de interés social, no da lugar a un daño antijurídico, sino a uno que el propietario está en el deber jurídico de soportar.
Lo anterior porque, no obstante que se señala como infringido el artículo 58 de la Constitución, el argumento que ahora se analiza se limita a señalar la diferente naturaleza de la indemnización que surge del daño antijurídico, tal como esta prevista en el artículo 90 Superior, de la propia del régimen de la expropiación contenido en el artículo 58 de la Carta, para señalar que, al paso que en la primera se admiten los perjuicios morales, no ocurre lo mismo en la segunda, a partir de una consideración que, no sólo no analiza en el contenido del artículo 58, para establecer una específica oposición normativa con la expresión acusada, sin que parte de una apreciación fragmentaria tanto del concepto de daño antijurídico, como de los perjuicios susceptibles de indemnización por virtud de la imposición de una servidumbre de hidrocarburos a la luz de lo dispuesto en la Ley 1274 de 2009. En primer lugar, cabe observar que, frente a la actuación del Estado, la calificación de un daño como antijurídico puede hacerse desde una doble perspectiva: subjetiva y objetiva. En el primer caso, el daño se ubica dentro de lo que la jurisprudencia contencioso administrativa ha desarrollado como falla en el servicio, y, en el segundo, puede encuadrarse dentro de la elaboración sobre la responsabilidad por daño especial. De este modo se tiene que, desde la perspectiva subjetiva, la previsión del artículo 90 de la Constitución comprende tanto el daño ilegítimo como el proveniente de una actuación lícita del Estado. Así, sobre este último particular, el Consejo de Estado ha señalado que el régimen de responsabilidad aplicable a los casos en que se reclama la indemnización por los perjuicios causados con el ejercicio de una actividad lícita de la Administración ha sido estudiado bajo el denominado régimen por daño especial. Se trata, en ese caso, ha dicho el máximo Tribunal de lo contencioso administrativo, “… de un régimen de responsabilidad que no tiene como fundamento un error o falla atribuible a la Administración, sino el ejercicio de actividades legítimas que pueden causar daños a los administrados quienes, en aras de garantizar la equidad y el equilibrio frente a las cargas públicas, deben ser indemnizados.” Incluso debe tenerse en cuenta que, para ciertos efectos, el Consejo de Estado ha asimilado la naturaleza de la indemnización que procede en el proceso de reparación directa por razón de la realización de trabajos públicos, a la que se dispone en el proceso de expropiación. Observa la Corte que en ambos casos se trata de indemnizar un daño antijurídico en sentido objetivo, cuando se acredita que el afectado no está en la obligación de soportarlo. En cualquier caso, parecería claro, y el actor no lo desvirtúa, que la posibilidad de indemnizar los perjuicios morales no está supeditada al carácter legítimo o ilegítimo de la acción estatal generadora del daño o del perjuicio, sino a la antijuridicidad objetiva del mismo y a su acreditación probatoria.
En ese contexto el actor no explica por qué razón considera que, del hecho de que el propietario, poseedor u ocupante tenga el deber jurídico de soportar la servidumbre, lo cual excluye la antijuricidad subjetiva del acto de imposición de la misma, se siga que la Constitución excluye, de manera categórica, la posibilidad de que se indemnicen los perjuicios morales que pudiesen llegar a ser establecidos. Para la Corte, presentar un argumento sobre la diferente naturaleza, o si se quiere, el distinto origen jurídico del deber de indemnizar que se desprende de los artículos 58 y 90 de la Constitución, no aporta un argumento de inconstitucionalidad en torno a la eventualidad de que a la luz de la disposición demandada se indemnicen los perjuicios morales que puedan acreditarse con ocasión de una servidumbre de hidrocarburos. No obstante que la imposición de la servidumbre es lícita, permitida por la Constitución en los términos y condiciones en ella previstos y desarrollados en la ley para las limitaciones al derecho de propiedad, razón por la cual el particular afectado tiene el deber jurídico de soportar el gravamen, sin que, específicamente, por ejemplo, en el caso de las servidumbres de hidrocarburos, pueda oponerse a ella, comporta un detrimento patrimonial antijurídico, porque el particular, si bien debe soportar el gravamen, no está en el deber jurídico de asumir ese detrimento patrimonial.
Para la Corte esa remisión no es suficiente para construir un cargo de inconstitucionalidad, porque, entre otras razones, en la misma sentencia citada por el actor, la Corte hace un analisis sobre el alcance de la contraposición de los intereses de la comunidad y del afectado, que se distancia de la mera consideración marginal sobre la constatación factica de que, tradicionalmente, en la expropiación no se consideran los perjuicios morales. Adicionalmente, como se ha visto, en el artículo 90 de la Constitución se comprende la reparación del daño por la actuación tanto legítima como ilegítima del Estado, razón por la cual ese no es un aspecto para determinar la procedencia o no de los perjucios morales, y porque el actor no alude a la específica situación de las servidumbres de hidrocarburos, que, como se ha visto, pueden dar lugar a perjuicios que deban encararse desde una perspectiva que comprenda tanto el artículo 58 como el 90 de la Constitución. De este modo, el demandante no alude al hecho de que la norma acusada atiende al imperativo de valorar los perjuicios objetivos derivados de la servidumbre, con independencia de si se trata de perjuicios materiales o morales, aspecto sobre el cual existe debate doctrinario y jurisprudencial tanto en Colombia como en el derecho comparado, y que no le corresponde a la Corte dilucidar mientras no se presenten argumentos de constitucionalidad en uno u otro sentido, lo que no ocurre en este caso. 3.3.	El segundo componente de la argumentación presentada por el actor, que alude a la incompatibilidad que, en su criterio, existe entre la posibilidad de que se indemnicen los perjuicios morales que puedan derivarse de la imposición de una servidumbre petrolera y el mandato conforme al cual, en la expropiación, la indemnización debe fijarse consultando los intereses de la comunidad y los del afectado, también resulta insuficiente para sustentar los cargos de inconstitucionalidad, puesto que la fórmula de atender los intereses de la comunidad y del afectado, no se remite a la inclusión o exclusión de determinadas categorías de daño o perjuicio, aspecto que la Constitución no define, sino a los criterios de equidad que gobiernan la fijación del valor de los perjuicios y la modalidad de la indemnización.
Se advierte pues, que la razón presentada por el demandante no es específica, por cuanto no define “con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través ‘de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada’ (…)”. El actor, de manera implícita, pone de presente la existencia de un debate doctrinario acerca de los perjuicios morales y la posibilidad de su indemnización, particularmente en cuanto hace a los que se pretendan derivar de la afectación de una cosa material, y afirma, sin sustentarlo, que la indemnización a la que alude el artículo 58 de la Constitución no comprende los perjuicios morales, en razón a que la misma debe fijarse consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En ningún momento explica por qué el eventual reconocimiento de los perjuicios morales que puedan ocasionársele al afectado por una servidumbre resulta contrario a los intereses de la comunidad. 3.4.	Encuentra la Corte que, incluso si el asunto planteado por el demandante se mira desde una perspectiva más amplia, para confrontar la disposición legal que establece una reparación integral, con el mandato constitucional conforme al cual, en la expropiación, la indemnización debe fijarse consultando los intereses de la comunidad y del afectado, no es posible encontrar en los argumentos presentados por el actor razones orientadas a mostrar que la previsión legislativa que ordena que al avaluar el impacto que una servidumbre de hidrocarburos pueda generar sobre el predio sirviente se atienda a la indemnización integral de todos los daños y perjuicios, privilegia el interés del propietario, el poseedor o el ocupante del predio afectado, sobre los intereses de la comunidad. En relación con el referido mandato constitucional, la jurisprudencia de esta Corte ha señalado que, no obstante que a la luz de lo dispuesto en la Constitución, en armonía con previsiones de derecho internacional que hacen parte del bloque de constitucionalidad, la indemnización por la expropiación debe ser justa, la misma no necesariamente debe responder siempre integralmente a los intereses del afectado. Ha dicho esta Corporación que “[en ciertas ocasiones dicha indemnización puede cumplir una función meramente compensatoria, en otras, una función reparatoria que comprenda tanto el daño emergente como el lucro cesante, y ocasionalmente una función restitutiva, cuando ello sea necesario para garantizarle efectividad de derechos especialmente protegidos en la Carta, como se verá a continuación.” Entre los criterios que pueden dar lugar a que la indemnización no sea integral la Corte ha señalado que del hecho de que la propiedad sea una función social, “… surge la posibilidad constitucional de reducir el valor de la indemnización reconocida al particular expropiado, cuando dicha propiedad no está cumpliendo con esa función. En este orden de ideas, también puede regularse la forma de pago de dicha indemnización y los instrumentos con los cuales será cancelada.”
En ese escenario, para sustentar un cargo de inconstitucionalidad contra el aparte normativo demandado en este proceso, sería necesario mostrar que, en el caso concreto, la decisión legislativa que contempla una indemnización integral resulta incompatible con el mandato constitucional que impone consultar para el efecto, conjuntamente, los intereses de la comunidad y los del afectado, lo que implicaría acreditar que, disponer que los operadores de la industria de los hidrocarburos interesados en la imposición de una servidumbre deban reconocer de manera integral los perjuicios que de la misma se deriven para los propietarios, poseedores u ocupantes del predio, es contrario a los intereses de la comunidad, o, alternativamente, que las condiciones para la fijación del valor de la indemnización y el pago de la misma, así como para la efectividad de la servidumbre, que en principio aparecen como orientadas a que el proceso sea lo más expedito posible, en atención, precisamente al carácter de utilidad pública que la ley le ha dado a la industria de hidrocarburos , en realidad resultan contrarias a los intereses de la comunidad.
Para mostrar que el régimen de avalúo de las servidumbres de hidrocarburos previsto en la Ley 1234 de 2009 resulta contrario a los mandatos del artículo 58 de la Constitución, sería preciso hacer un análisis del anterior conjunto normativo, orientado a determinar de qué manera se desconocen los intereses de la comunidad, al establecer, a cargo del operador de hidrocarburos, la indemnización integral de los perjuicios que se causen con la imposición de la servidumbre, lo cual no se hizo por el actor en el presente proceso. 3.5.	A partir de las anteriores consideraciones, es posible concluir que en el presente caso no se han reunido los requisitos mínimos que habilitan a la Corte Constitucional para pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado, motivo por el cual deberá declararse inhibida por ineptitud sustancial de la demanda. VII. DECISION
Presidente MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
C-641 de 2010