Source: https://www.slideshare.net/erojotorrecilla/ponencia-oviedo-16102015
Timestamp: 2019-06-19 19:58:47
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Ponencia Oviedo 16.10.2015.
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La Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el Estado autonómico. La nLey 23/2015 de 21 de julio.
1. 1 Jornada sobre la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el Estado autonómico. Oviedo, 16 de octubre de 2015. Ponencia. La Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el Estado autonómico. Eduardo Rojo Torrecilla1 . Sumario. I. Introducción. II. El proceso de reformas estatutarias en España y la asunción de competencias en materia inspectora. 1. Un apunte histórico sobre la posible asunción de competencias en materia inspectora por las Comunidades Autónomas. 2. Los Estatutos de Autonomía de segunda generación. III. Las competencias en materia de relaciones laborales y de función pública inspectora laboral en la sentencia del TC sobre el EAC. 1. Examen del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el grupo popular y de las alegaciones formuladas por el Parlamento de Cataluña, el gobierno autonómico y la abogacía del Estado. 2. La sentencia núm. 31/2010 y los límites a las competencias autonómicas. IV. El traspaso de competencias a la Comunidad Autónoma de Cataluña. 1. El Real Decreto 206/2010 de 26 de febrero. 2. Notas sobre el Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de 20 de abril de 2010 sobre el proyecto de ley de la agencia catalana de la Inspección de Trabajo. V. El traspaso de competencias al País Vasco. Real Decreto 895/2011 de 24 de junio. VI. La ordenación de las competencias autonómicas y la regulación de la coordinación y cooperación entre el Estado y las autonomías, según hayan sido ya asumidas o no las competencias en materia inspectora, en la Ley 23/2015 de 21 de julio. 1. Marco general del proyecto de ley, sin cambios en la Ley 23/2015. 2. Los contenidos relativos a las competencias autónomas y la cooperación y coordinación entre el Estado y las autonomías. VII. Breve recapitulación final. 1 Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Autónoma de Barcelona. Fecha de finalización: 12 de octubre de 2015.
2. 2 I. Introducción. Deseo agradecer, en primer lugar, a los organizadores de esta jornada, a la Consejería de Empleo, Industria y Turismo del Principado de Asturias y a la Universidad de Oviedo, su invitación a participar en la misma para abordar la regulación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el Estado de las autonomías, regulación que adquirió especial importancia a partir de la asunción de competencias en la materia inspectora por varias Comunidades Autónomas en sus Estatutos de Autonomía de segunda generación y que posteriormente se concretó en dos de ellas, la de Cataluña en primer lugar y la del País Vasco en segundo término, y que debe ser objeto de atención jurídica teniendo en consideración tanto el texto constitucional como los estatutarios y los Reales Decretos de traspaso de competencias a las dos Comunidades Autónomas citadas, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre las competencias autonómicas en materia laboral, y señaladamente por lo que respecta al objeto de mi exposición la sentencia 31/2010 de 28 de junio2 , dictada con ocasión del recurso de inconstitucional interpuesto por noventa y nueve Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, y obviamente la recientemente aprobada, y aún no desarrollada en su núcleo principal de creación del organismo estatal autónomo, Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social3 . En las dos ponencias que han precedido mi intervención, impartidas por los profesores Joaquín García Murcia y Mª Antonia Castro Argüelles, han sido ya abordadas la trayectoria histórica y la configuración actual de la ITSS, por una parte, y el ámbito de actuación y funciones básicas de la ITSS por otra. Cabe indicar también que la nueva Ley 23/2015 ya ha merecido atención detallada por la doctrina laboralista; en efecto, el profesor Carlos Palomeque ha destacado que se trata “de una norma que se sitúa decididamente en la estela de su precedente – esta sí innovadora, por fuerza, en su momento – heredera de ella por lo tanto y de su experiencia reguladora, continuadora de sus soluciones normativas en lo sustancial, adaptadora y acomodada a las nuevas realidades institucionales, pacíficamente gestada hacia dentro – el propio personal inspector – y fuera – las organizaciones empresariales y sindicales de carácter estatal, aunque no sea bien vista por el nacionalismo político y sindical – del propio sistema”4 . También ha sido objeto de un detallado análisis por el profesor Fco Javier Fernández, en el que pone de manifiesto que la ley “viene a crear un modelo nuevo, con una estructura ciertamente renovada, sin renunciar a sus fundamentos esenciales y que, en definitiva, 2 http://boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2010-11409 3 http://boe.es/boe/dias/2015/07/22/pdfs/BOE-A-2015-8168.pdf 4 “Una nueva Ley para la Inspección de Trabajo”. Trabajo y derecho, número 10, octubre 2015, pág. 14.
3. 3 trata de poner al día la normativa de sobre la Inspección en lo que atañe a la organización del sistema”5 . Ello me permite ir directamente al estudio del marco normativo, y jurisprudencial, en el que se ubica la regulación competencial autonómica en materia de ITSS, sin perjuicio lógicamente de hacer algunas referencias al marco general regulador de la ITSS cuando sea necesario. Mi intervención complementa y desarrollo estudios que he venido realizando sobre las competencias autonómicas en materia laboral desde hace muchos años, una de cuyas aportaciones principales, o al menos ese es mi parecer, se concretó en la ponencia marco presentada en el XX Congreso de la Asociación Española de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social celebrado en Barcelona en mayo de 2010 y dedicado a “Los nuevos marcos de relaciones laborales en el renovado Estado de las Autonomías”6 . II. El proceso de reformas estatutarias en España y la asunción de competencias en materia inspectora 1. Un apunte histórico sobre la posible asunción de competencias en materia inspectora por las Comunidades Autónomas. A) Conviene aquí recordar que la normativa anteriormente reguladora de la ITSS ya preveía una posible adscripción orgánica de funcionarios de la ITSS a una administración autonómica. En efecto, el artículo 17 de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, se refería al acuerdo de ambas administraciones para la creación de la comisión territorial “como órgano de cooperación bilateral para facilitar el cumplimiento de los cometidos propios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social”, y permitía que en dicho acuerdo se pudiera prever “la adscripción orgánica de funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social a la Administración Autonómica”. B) Tuve oportunidad de abordar la cuestión objeto de esta ponencia en un artículo publicado en el Diari de Girona hace ya más de nueve años, en concreto el 10 de abril de 2006. En dicho artículo puse de manifiesto que me parecía necesario y conveniente destacar un cambio de trascendental importancia operado en el (entonces todavía proyecto de reforma del) Estatuto de Autonomía de Cataluña, referido a la dependencia orgánica de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, cuerpo nacional encargado de velar por el cumplimiento de la normativa laboral y de Seguridad Social, y apuntaba que el nuevo artículo 170. 2 del EAC llevaba a la necesidad, y conveniencia, de una adecuada articulación de las relaciones entre las autoridades del Estado y de la Comunidad Autónoma para garantizar la actuación coordinada y eficaz de la ITSS. Dicha articulación, decía entonces, “puede llevarse a cabo a través de diversas técnicas jurídicas previstas por la normativa administrativa, muy especialmente los convenios de colaboración regulados en el artículo 6 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo 5 “El sistema de Inspección se renueva: Ley 23/2015, de 21 de julio”. RTSS CEF, núms. 389- 390 (agosto-septiembre 2015), pág. 85. 6 http://www.aedtss.com/images/stories/documentos/XXI_Congreso_Barcelona/- Ponencia_Gral/Eduardo_Rojo._El_marco_de_relaciones_laborales_en_el_Estado_de_las_Aut onomias.pdf (última consulta: 10 de octubre de 2015).
4. 4 Común. Avala esta interpretación el artículo 175.1 del EAC, que dispone que la Generalitat y el Estado, en el ámbito de sus competencias respectivas, "pueden suscribir convenios de colaboración y hacer uso de los otros medios de colaboración que consideren adecuados para cumplir los objetivos de interés común". Ya entonces apuntaba que esta nueva regulación provocaría una buena dosis de polémica, y que ya se manifestaba en los debates parlamentarios que tuvieron lugar en la Comisión Constitucional del Congreso el día 15 de marzo. Por ejemplo, por el grupo popular se destacó que el nuevo Estatuto implicaba la transferencia de la ITSS al territorio de la Generalitat, avanzando de esta forma en “la sustitución de la Administración General del Estado en el territorio de Cataluña”, y se criticó la reforma por entender que se perjudicaría la eficacia del funcionamiento del Estado. La diputada popular, y actualmente vicepresidenta del gobierno, Sra. Sáenz de Santamaría sostuvo que, de prosperar el nuevo texto estatutario, “se va a producir la paradoja de que para ejercitar competencias estatales en materia de inspección de trabajo, el Estado, el Sr. Caldera, tendrá que dirigirse a la Generalitat para que le ceda su funcionarios a fin de que le auxilien para ejecutar competencias estatales”. Por el contrario, por parte del grupo socialista se destacó que la mayor parte de las funciones que desempeñan los miembros de la ITSS ya están atribuidas, a través de la competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales, a las Comunidades Autónomas, y por ello es por lo que se explicaba que se les pasase a atribuir la dependencia orgánica. No obstante, el diputado socialista Sr. Jáuregui tuvo especial interés en destacar que, si bien los funcionarios dependerán orgánicamente de la comunidad autónoma a la que prestan sus servicios, el acto de la inspección se mantendría unido, es decir que se garantizaría la unidad en la prestación de servicio. En fin, concluía mi artículo enfatizando que “más allá del debate competencial, la cuestión que ninguna Administración deberá perder de vista cuando deba ponerse en marcha el texto que se apruebe es cómo garantizar el funcionamiento eficaz y eficiente de un servicio público que interesa a gran parte de la ciudadanía en su vida cotidiana, y cómo garantizar que los miembros de la ITSS puedan desarrollar su actividad con todos los medios técnicos, económicos y humanos que refuercen la eficacia de cada actuación”. C) Por otra parte, cabe destacar que la aceptación por parte estatal del traspaso de la ITSS se manifestó claramente en la norma por la que se creaba la escuela de la ITSS, en concreto el Real Decreto 1223/2009, de 17 de julio, que prevé la participación de las Comunidades Autónomas, en cumplimiento de lo previsto en la entonces vigente Ley 42/1997 de 14 de noviembre en los procesos de selección, formación y perfeccionamiento de los funcionarios de la ITSS, tareas justamente encomendadas a la nueva escuela, que deberán llevarse además a cabo en coordinación con las que efectúen las CC AA con ámbito territorial. En la introducción de la norma se enfatizaba que la participación y colaboración no sólo debía mantenerse sino también intensificarse en una situación “en la que, como consecuencia de las reformas operadas en los Estatutos de Autonomía, puede producirse el traspaso orgánico de los Cuerpos de Inspección”. D) Conviene recordar siquiera sea de forma incidental, que el TC ya se pronunció sobre el posible traspaso de la ITSS a las autonomías en su sentencia núm. 195/1996 de 28 de
5. 5 noviembre7 , concretamente en su fundamento jurídico núm. 16. En dicha sentencia se afirma que: “Para resolver la cuestión planteada es preciso partir de que la Ley 8/1988 contempla a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social solamente desde la perspectiva del procedimiento sancionador, sin entrar a determinar, ni su naturaleza, ni sus funciones, toda vez que su objeto no fue el de delimitar las competencias estatales en materia de inspección, ni la adscripción orgánica o funcional de un determinado cuerpo de inspectores, sino la fijación del alcance y límites de la actividad inspectora en el procedimiento de declaración de infracciones e imposición de sanciones. De modo que las alusiones a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (única existente en la fecha de publicación de la Ley) no implican atribución de competencias, sino que tienen, exclusivamente, un valor instrumental, a efectos de determinación del procedimiento. E interpretada de ese modo, que el Abogado del Estado no excluye, la redacción originaria de la Ley 8/1988, por sí sola, no impide que la Comunidad actora se dote de su propio servicio de inspección, ni que, eventualmente, éste pueda actuar en el ámbito competencial que le corresponda. Cabe entender, en este sentido, que las referencias a la Inspección de Trabajo de la Ley 8/1988, al menos en su primera redacción que es la aquí relevante, se hacen a la configuración vigente en aquel momento de aquella Inspección, por lo que, en sí misma considerada, tal redacción originaria no podría obstaculizar eventuales modificaciones posteriores de dicha configuración ni impedir el ejercicio de las competencias autonómicas. Así entendidas, las referencias a las actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, contenida en los arts. 1.2, 11.3, 36.1, 42.1, 46.4, 47.1, 48, 49 y 52 no vulnera el orden constitucional de competencias”. Igualmente hay que recordar la anterior sentencia núm. 249/1988 de 20 de diciembre8 , en la que el TC ya ponía de manifiesto que la ITSS dentro de sus cometidos y funciones, “incluye materias que son competencia del Estado, y en tal caso los Inspectores actúan funcionalmente como Administración estatal, y materias que son competencias de las Comunidades Autónomas, y en tal caso actúan funcionalmente como administración autonómica”. 2. Los Estatutos de Autonomía de segunda generación. A) Que España ha cambiado profundamente desde que se aprobó la Constitución de 1978, es algo que nos parece una obviedad. Que hay un nuevo marco territorial, las Comunidades Autónomas, como consecuencia de la opción del constituyente y del desarrollo constitucional en las décadas de los ochenta y noventa del siglo XX también parece ser un dato que no requiere de mayor análisis y precisión. Ahora bien, que todo ello ha de comportar una redistribución de las competencias atribuidas a las distintas Administraciones Públicas, y ahora estoy pensado en el ámbito del empleo, la protección social y la inmigración, básicamente, ya no es algo tan pacíficamente asumido por buena parte del mundo político, como lo demuestran los debate surgidos con ocasión de las reformas de los Estatutos de Autonomía, en especial el de Cataluña. Las CC AA han ido desarrollando sus propios espacios o ámbitos de actuación en materia laboral desde que tuvieron competencias para ello, en concreto a partir de 1979, y no puede negarse que algunas Comunidades las ejercieron mucho más rápidamente 7 http://www.tribunalconstitucional.es/es/jurisprudencia/Paginas/Sentencia.aspx?cod=19873 8 http://www.tribunalconstitucional.es/es/jurisprudencia/Paginas/Sentencia.aspx?cod=17816
6. 6 que otras, ya que el marco jurídico en el que se movían así se lo permitía, y ese fue el caso de Cataluña, País Vasco y Galicia. La Comunidad Valenciana y Canarias les seguirían en virtud de la utilización del artículo 150.2 de la CE para ampliar los títulos competenciales. En la actualidad puede afirmarse que todas las Comunidades Autónomas han asumido, o han podido asumir, la mayor parte de las competencias en materia de ejecución de la normativa laboral y que también han puesto en marcha políticas de protección social en su ámbito competencial, dirigidas en unos casos a la protección de los sujetos más desfavorecidos y en otras a la ampliación de las prestaciones concedidas desde la Administración General del Estado, así como también han desarrollado amplios espacios de intervención en el ámbito de la política de integración de los inmigrantes. Igualmente, han creado sus propias instituciones de autogobierno, como los Consejos Económicos y Sociales y los Consejos de Relaciones Laborales, desde las que llevar a cabo las políticas de concertación social con los agentes sociales en aras a poner en marcha medidas sociales y económicas que permitan aprovechar al máximo el capital económico y humano de cada Comunidad. Mi tesis es que los nuevos Estatutos de Autonomía, o más en concreto la reforma de los anteriores, no regulan de forma totalmente nueva los derechos sociales y laborales, sino que incorporan a una ley orgánica todas aquellas competencias que se han ido asumiendo con el paso de los años, pero que ciertamente también incorporan nuevas competencias, algunas de las cuáles son novedosas y pueden provocar (de hecho ya las han provocado) conflictos de distribución de competencias con el Estado, tanto en el terreno estrictamente jurídico como en el más práctico del modelo de organización de Estado y en la discusión de cuáles son las competencias que deben ejercerse desde la Administración General del Estado y cuáles deben poder serlo por las autonomías y, en su caso, por las Administraciones Locales. La nueva realidad autonómica tiene diferentes grados de intensidad, como los tuvo el desarrollo autonómico post-constitucional. En algunas ocasiones, los derechos sociales y laborales que se recogen en los textos estatutarios son simplemente una puesta al día y adaptación de la normativa ya vigente, pero en otras no es así y por ello significa un cambio sustancial con respecto al marco jurídico anterior. B) ¿Qué decir, de la articulación competencial de la ITSS, organismo garante del cumplimiento de la normativa laboral y de protección social? Veamos el contenido de varios preceptos de diversos Estatutos que se pronuncian sobre esta materia9 . a) En el Estatuto de Cataluña, el artículo 170 dispone que le corresponde a la Generalidad la competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales y que dicha competencia (número 2) se extiende a la función pública inspectora en todo lo previsto en el artículo, y que a tal efecto, “los funcionarios de los Cuerpos que realicen dicha función dependerán orgánica y funcionalmente de la Generalitat. A través de los mecanismos de cooperación previstos en el Título V se establecerán las fórmulas de garantía del ejercicio eficaz de la función inspectora en el ámbito social”. b) En el Estatuto de Andalucía, el artículo 63.2 dispone que le corresponde a la Junta de Andalucía la competencia ejecutiva sobre la función pública inspectora en todo lo 9 Los textos estatutarios están disponibles en http://www.congreso.es/consti/estatutos/ (última consulta: 8 de octubre de 2015).
7. 7 previsto en el apartado anterior, y que a tal efecto “los funcionarios de los cuerpos que realicen dicha función dependerán orgánica y funcionalmente de la Junta de Andalucía. A través de los mecanismos de cooperación previstos en el presente Estatuto se establecerán las fórmulas de garantía del ejercicio eficaz de la función inspectora en el ámbito social, ejerciéndose las competencias del Estado y de la Junta de Andalucía de forma coordinada, conforme a los Planes de actuación que se determinen a través de los indicados mecanismos”. c) En el Estatuto de Autonomía de Aragón, su artículo 77 regula las competencias ejecutivas e incluye en su apartado 2º las de trabajo y relaciones laborales, disponiendo que también le corresponde la competencia ejecutiva sobre la función pública inspectora propia en todo lo previsto en el mismo y que a tal efecto, “los funcionarios de los cuerpos que realicen dicha función dependerán orgánica y funcionalmente de la Comunidad Autónoma. A través de los mecanismos de cooperación previstos en el presente Estatuto se establecerán las fórmulas de garantía del ejercicio eficaz de la función inspectora en el ámbito social, ejerciéndose las competencias del Estado y de la Comunidad Autónoma de forma coordinada, conforme a los Planes de actuación que se determinen a través de los indicados mecanismos”. d) Con respecto al País Vasco, hemos de referirnos al Decreto 17/2008 de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de la Inspección de Seguridad y Salud Laborales, el Decreto 18/2008 de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito de las cooperativas, y el Decreto 19/2008 de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito de minas, canteras y túneles. En principio, podría hablarse, a mi parecer, de normas que sientan las bases para la creación de una Inspección propia de la autonomía en aquellos ámbitos sociolaborales en los que la normativa estatutaria le ha atribuido competencia exclusiva. Pero no lo entendió así la Sala de lo Contencioso – Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que en su sentencia de 7 de mayo de 200910 estimó el recurso interpuesto por la Abogacía del Estado contra el Decreto 18/2008 y declaró su nulidad de pleno derecho, con la excepción (y sólo parcial) del artículo relativo a las competencias sancionadoras. En el mismo sentido que otras sentencias que se han dictado contra los restantes Decretos, el Tribunal acoge la tesis de la abogacía del Estado de que el Gobierno vasco carece de competencia normativa para dictar el Decreto 18/2008 (y también los restantes sobre la actuación inspectora), y que con dichos preceptos se va más allá de las facultades organizativas de que dispone una autonomía respecto a sus competencias en materia de trabajo y relaciones laborales, incidiendo, según la abogacía del Estado, “en la normativa básica de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, e invadiendo competencias en materia de procedimiento sancionador en el orden social”. Será necesario esperar a 2011 para que se produzca el efectivo traspaso de competencias en materia inspectora por el RD 895/2011 de 24 de junio. 10 http://www.poderjudicial.es/search/doAction?action=contentpdf&databasematch=AN&reference =4691725&links=Inspecci%C3%B3n&optimize=20090827&publicinterface=true (última consulta: 6 de octubre de 2015).
8. 8 De acuerdo con lo dispuesto en el EAC, y en la misma línea se pronuncian los Estatutos andaluz y aragonés, y una vez producido el traspaso de la función pública inspectora a partir del 1 de marzo de 2010, la ITSS tendrá dependencia orgánica y funcional del ámbito político autonómico, sin perjuicio de la necesaria colaboración y cooperación entre el Estado y las autonomías, ya que hay competencias en materia de protección social que siguen siendo competencia exclusiva del Estado y que no se han visto modificadas en la nueva normativa autonómica y que , por consiguiente siguen estando adscritas al ámbito estatal, sin que me olvide en ningún caso del principio de unidad de acto recogido legalmente en la normativa reguladora de la ITSS. En el Estatuto catalán se dispone que a través de los mecanismos de cooperación previstos en cada uno de ellos, respectivamente, “se establecerán las fórmulas de garantía del ejercicio eficaz de la función inspectora en el ámbito social”, mientras que los Estatutos andaluz y aragonés añaden que las competencias estatales y autonómicas se ejercerán de forma coordinada, “conforme a los planes de actuación que se determinen a través de los indicados mecanismos”. Por lo demás, recuérdese que el TC ha defendido en reiteradas ocasiones que “la atribución de la competencia ejecutiva comprende la de la potestad sancionadora en la materia sobre la que se ejerce”, siendo especialmente importante la sentencia núm. 51/2006 de 16 de febrero11 . e) No se pronuncia expresamente sobre la asunción de competencias en materia inspectora el Estatuto de la Comunidad Autónoma que acoge esta Jornada sobre la ITSS, aprobado por Ley Orgánica 7/1981 de 30 de diciembre y modificado por LO 1/1999 de 5 de enero. En efecto, la nueva redacción de art. 12 dispone que quedan reservadas al Principado de Asturias la ejecución de la legislación del Estado, en los términos que en la misma se establezca, sobre las siguientes materias: “10. Laboral. De conformidad con el número 7 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución, corresponde al Estado la competencia sobre la legislación laboral y la alta inspección. Quedan reservadas al Estado todas las competencias en materia de migraciones interiores y exteriores, fondos de ámbito nacional y de empleo sin perjuicio de lo que establezcan las normas del Estado sobre estas materias”. III. Las competencias en materia de relaciones laborales y de función pública inspectora laboral en la sentencia del TC sobre el EAC. 1. Examen del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el grupo popular y de las alegaciones formuladas por el Parlamento de Cataluña, el gobierno autonómico y la abogacía del Estado. A) Para un precepto de especial importancia en materia laboral, cual es el artículo 112 que fija las competencias ejecutivas de la autonomía, la tesis de los recurrentes era que se vulneraba la doctrina del TC sobre el concepto material de legislación (ley + reglamento). Por ello, al integrar el nuevo artículo 112 en el contenido funcional de la competencia ejecutiva el ejercicio de la potestad reglamentaria, “está restringiendo, por tanto, la correlativa competencia del Estado”, y de ahí que la contradicción sea “radical e insalvable” y que ello debía llevar a declarar la inconstitucionalidad del inciso “la potestad reglamentaria, que comprenden la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado”. El recurso criticaba la tesis del Dictamen del Consejo Consultivo de la Generalidad, que avalaba la constitucionalidad del precepto 11http://www.tribunalconstitucional.es/es/jurisprudencia/Paginas/Sentencia.aspx?cod=15101
9. 9 examinado por entender que si bien es contrario a la jurisprudencia constitucional “ésta trae causa de un contenido estatutario (artículo 25.2 del EAC de 1979) que, una vez modificado, tendrá que reajustarse al cambio producido”. En su recurso del artículo 170, dedicado a trabajo y relaciones laborales, los recurrentes criticaban primeramente la nueva terminología del precepto, que a su parecer “introduce una forma de delimitación más amplia y expansiva que fue justamente lo que quiso cortar el TC”, y sustentaban su argumentación con cita de varias de sus sentencias. Ahora bien, el recurso exponía que este cambio por sí solo no parecía suficiente para constituir una verdadera inconstitucionalidad, y que tal se produciría en su caso cuando la Generalidad fuera más allá del artículo 149.1.7º y “asumiera alguna competencia reservada al Estado”. Por consiguiente, la crítica más dura no venía dada por el contenido del artículo 170.1, sino por su relación con el artículo 112 (función ejecutiva), ya que según los recurrentes la atribución a la autonomía de la competencia reglamentaria para la ejecución de la legislación laboral “produciría efectos especialmente contrarios a la Constitución en materia laboral, es decir porque el juego combinado de los artículos 112 y 170 del Estatuto resultaría especialmente nefasto para el conjunto del sistema diseñado por la Constitución”. Con respecto a la atribución a la Generalidad de la adscripción orgánica y funcional de los miembros de la ITSS que lleven a cabo la función pública inspectora de la Generalidad, además de recordar que realizan actuaciones que siguen correspondiendo competencialmente al Estado en cuanto a su conocimiento, exponían un argumento de calado más político, cual es que dicha adscripción “provocará la ruptura de lo que hasta ahora venía siendo el cuerpo nacional de la inspección de trabajo, cuya unidad garantizaba la igualdad básica de las condiciones de trabajo de todos los españoles, así como el igual tratamiento ante la ley de los empresarios” . B) En sus alegaciones al recurso, el núcleo duro y más destacado de las que formulaba el Parlamento (sus tesis son semejantes a las defendidas por el gobierno autonómico), se contenía en el apartado de defensa del Título IV dedicado a las competencias autonómicas. El Parlamento reconocía que se había utilizado una técnica no seguida hasta entonces para delimitar el ámbito competencial, que sustentaba en una determinada lectura abierta del artículo 149.1.1 CE en relación con el artículo 149.1.3, de tal forma que el EAC delimitaba en positivo las competencias asumidas por la autonomía e incorporaba funciones no expresamente reservadas al Estado por la CE, y que llevaba por una parte a definir el alcance de cada uno de los tipos de competencias, y por otra a “la fijación de una relación detallada de submaterias dentro de cada ámbito material general, especificando las potestades concretas asumidas por la Generalidad en cada caso”. Se argumentaba con claridad que se quería dotar de nuevos contenidos a la autonomía de la Comunidad y en consecuencia redimensionar el bloque de constitucionalidad, y por consiguiente había que tener presente “que el enjuiciamiento de tales novedades estatutarias no puede basarse en criterios jurisprudenciales dictados en circunstancias, procedimientos y normas cuyas características difieren sustancialmente del supuesto presente”. El núcleo básico de la tesis del Parlamento para justificar la constitucionalidad del artículo 112 del EAC, que atribuye competencias ejecutivas a la Generalidad, es que la interpretación de qué debe entenderse por “legislación” que efectuó el TC a partir de la primera sentencia 18/1982 (alcance material y no formal, con inclusión de la potestad
10. 10 reglamentaria y no sólo de la puramente legislativa) se realizó a partir del contraste entre el marco constitucional (artículo 149.1) y las previsiones de los anteriores EA (y recuerdo ahora que el EAC excluía expresamente de su ámbito competencial de ejecución la función reglamentaria), por lo que el Estado asumía la potestad reglamentaria al amparo del artículo 149.1.3 CE. Ahora bien, como el nuevo EAC sí incorpora expresamente la potestad reglamentaria dentro del nivel funcional de las competencias ejecutivas, el artículo 112 “encuentra pleno acomodo constitucional ya que se trata de una potestad que en los términos del artículo 149.3 CE no ha sido atribuida expresamente al Estado por parte de la Constitución”. Con respecto a las críticas sobre el “nuevo modelo” de la ITSS, el Parlamento enfatizaba con buen criterio a mi entender que aquello que se pretendía poner en marcha era “un sistema de dependencia variada en función de las tareas desempeñadas, y que además no tiene por qué implicar la ruptura de un cuerpo nacional”, exponiéndose y defendiendo además, también con buen criterio, que la apelación que hace el EAC (y que también efectúan los Estatutos de Andalucía y Aragón) a los procedimientos de coordinación con la Administración General del Estado “es perfectamente adecuada e incluso necesaria cuando se dan situaciones de doble relación”. Por fin, se argumentaba que hay distintas fórmulas que tienen cabida en la CE sobre la adscripción de la Inspección a una u otra Administración, de forma total o parcial, y para justificar la bondad jurídica de la tesis elegida por el EAC se recordaba la existencia de “cuerpos nacionales de docentes universitarios, y su dependencia orgánica y funcional de su respectiva Universidad”. Para la abogacía del Estado, la nueva regulación estatutaria en materia de función pública inspectora laboral, con adscripción de dependencia orgánica y funcional a la Generalitat, sería conforme a la CE en cuanto que dicha dependencia va vinculada a la titularidad autonómica de las competencias ejecutivas y además no interferiría en la regulación de cuestiones básicas del régimen jurídico de la ITSS como “la unidad de cuerpo, condiciones de acceso, selección, derechos y deberes”. 2. La sentencia núm. 31/2010 y los límites a las competencias autonómicas. La STC 31/2010 se pronunció sobre las tres cuestiones planteadas en el recurso, siendo especialmente en este punto su interpretación del art. 112, dado que condiciona el ámbito de actuación competencial de la Generalitat en Cataluña en materia laboral recogido en el artículo 170. La sentencia desactiva la interpretación amplia de la competencia ejecutiva propugnada por el EAC (asunción de la potestad reglamentaria de alcance general) y se remite, sin mayor explicación para refutar la tesis autonómica, a la doctrina elaborada por el alto tribunal en anteriores sentencias, y con cita de la sentencia núm. 51/2006 de 16 de febrero, destaca que en el ámbito ejecutivo “puede tener cabida una competencia normativa de carácter funcional de la que resulten reglamentos internos de organización de los servicios necesarios para la ejecución y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución y del conjunto de actuaciones precisas para la puesta en práctica de la normativa estatal”, para concluir tajantemente que “sólo entendida en esa concreta dimensión, la potestad reglamentaria a que se refiere el art. 112 EAC, limitada a la
11. 11 emanación de reglamentos de organización interna y de ordenación funcional de la competencia ejecutiva autonómica, no perjudica la constitucionalidad del art. 112 EAC”. La interpretación reseñada de qué debe entenderse por competencias ejecutivas lleva a la desestimación del recurso contra el art. 170.1 EAC respecto a la crítica a la definición de las competencias autonómicas recogidas en el mismo. Con relación a la competencia en materia de función pública inspectora laboral, la sentencia reconoce la competencia autonómica para la autoorganización de los servicios correspondientes para velar por el cumplimiento de las competencias asumidas en materia de ejecución de la legislación laboral, que incluye, y se trae a colación la importante sentencia núm. 249/1988 de 20 de diciembre, “el establecimiento del sistema de organización y funcionamiento de la acción inspectora y sancionadora orientada al cumplimiento de dicha legislación”, y que una determinada adscripción competencial, como la aprobada por el EAC, no implica la quiebra del principio de igualdad en la aplicación de la ley (en este caso laboral) por razón del territorio de actuación de los miembros de la ITSS, ya que es a la legislación laboral, que es competencia exclusiva del Estado, “y no a una determinada modalidad de organización de la acción inspectora, a la que corresponde garantizar dicha igualdad”. La sentencia deja abierta la posibilidad de que se mantenga la dualidad de funciones de los miembros de la ITSS, así como también de que se mantenga la unidad del cuerpo nacional, si bien tampoco cierra las puertas a que pueda optarse por las alternativas contrarias. IV. El traspaso de competencias a la Comunidad Autónoma de Cataluña. 1. Real Decreto 206/2010 de 26 de febrero. A) El BOE y el DOGC del lunes 1 de marzo publicaban el texto del “Real Decreto 206/2010, de 26 de febrero, sobre traspaso de funciones y servicios a la Generalitat de Cataluña en materia de Función Pública Inspectora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social”, con entrada en vigor el mismo día de su publicación. En el texto del Acuerdo se mencionan todos aquellos preceptos constitucionales y estatutarios que son la base del traspaso y que afectan directamente a las funciones y servicios transferidos. Desde el marco constitucional, era obligada la referencia a las competencias exclusivas del Estado en materia de legislación laboral y de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios (artículo 149.1 7º y 18º). En el ámbito estatutario catalán, eran también obvias las menciones que debían efectuarse a los preceptos que regulan las competencias ejecutivas de la Generalitat en materia de trabajo y relaciones laborales y de la función pública inspectora (artículo 170.1 y 2). Igualmente, la mención a las competencias autonómicas en materia de función pública y de autorizaciones iniciales de trabajo de extranjeros no comunitarios (que incluye la aplicación del régimen de inspección y sanción) posee un fundamento coherente en atención al contenido del traspaso efectuado (artículos 138.2 y 136, respectivamente). No está de más recordar como así hace el Acuerdo, que la Generalitat ya disponía, y por consiguiente sigue disponiendo, de la potestad sancionadora respecto de las materias del orden social traspasadas, es decir que desde hace ya mucho tiempo la ITSS “depende funcionalmente de la Generalitat en su actuación en los asuntos relativos a aquellas materias en el ámbito territorial de Cataluña”. En fin, la referencia a los sucesivos
12. 12 convenios de colaboración suscritos desde 1998 entre ambas administraciones “para articular la colaboración necesaria para la consecución de los fines públicos asignados a la ITSS”, parece lógica y necesaria si se repara en que justamente el traspaso implica poner en marcha un nuevo mecanismo de colaboración y cooperación entre ambas administraciones y que debe tomar como punto de referencia el trabajo conjunto realizado desde hace 12 años entre las dos administraciones. B) El Acuerdo recoge las funciones que asume la Generalitat y los servicios que se traspasan. Me interesa ahora destacar dos cuestiones concretas del texto: a) En primer lugar, la mención expresa a que el traspaso se efectúa para poder velar por el cumplimiento de las normas laborales en materias competenciales autonómicas y “en los términos del artículo 112 del Estatuto de Autonomía”. La mención a este precepto no es en modo alguno casual, ya que se refiere a la función ejecutiva de la Generalitat y que, como he explicado antes, lo hace de una forma que va más allá de la conceptuación que hasta antes de la aprobación del EAC se había venido realizando por el TC, con inclusión de la potestad reglamentaria, “que comprende la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado…”, aun cuando esta tesis fuera rechazada poco después por la sentencia núm. 31/2010 del TC. b) En segundo término, la insistencia, repetidamente reiterada en el texto, de la necesaria colaboración y cooperación entre ambas Administraciones. A tal efecto, el apartado D está dedicado a las fórmulas institucionales de cooperación entre la AGE y Cataluña, previendo la suscripción de un convenio de colaboración que podrá articularse “mediante un consorcio u otro mecanismo análogo”, si bien inmediatamente a continuación esa opción desaparece por la referencia expresa al Consorcio, que además de tener personalidad jurídica pública reflejará la participación de las dos administraciones “en su imagen exterior”. El Acuerdo fija unas reglas generales sobre el mecanismo de cooperación bilateral, la colaboración que en dicho convenio deberá reflejarse para garantizar “la efectividad del principio de unidad de función y de actuación en todas las materias del orden social” y la puesta en marcha de un servicio común de información a la ciudadanía, y los planes y programas de Inspección. Pero, cómo se articulará ese mecanismo de colaboración parece que está previsto “en los respectivos acuerdos complementarios”. Sólo quiero expresar mi sorpresa por la forma como está redactado el Acuerdo respecto a dicha colaboración, ya que se dispone que las dos administraciones “han de colaborar a efectos de determinar los aspectos generales sobre acceso, pruebas de selección y cualesquiera otras cuestiones relacionadas con los mismos” y que también “han de acordar fórmulas para garantizar la efectiva aplicación de estos acuerdos y para la cobertura de las plazas vacantes que se fijen por la Generalitat de Cataluña”. ¿No parece más lógico que en un acuerdo que se ha de ser plenamente operativo desde su entrada en vigor se hubiera dicho, como mínimo, que ambas administraciones “colaborarán” y “acordarán”? C) Las funciones transferidas se articulan alrededor de tres grandes ejes normativos y organizativos: en primer lugar, la vigilancia y la exigencia del cumplimiento de las normas legales, reglamentarias y el contenido normativo de los convenios (es decir, de acuerdo a los términos de la Ley sobre infracciones y sanciones del orden social) en los ámbitos de ordenación del trabajo y relaciones sindicales, prevención de riesgos laborales, y empleo y migraciones, con la adición de una cláusula abierta que permite incluir en el ámbito competencial “cualesquiera otras normas cuya vigilancia se
13. 13 encomiende específicamente a la Inspección de Trabajo, cuya competencia material corresponda a la Generalitat de Cataluña”; en segundo término, la asistencia técnica (facilitar información, prestar asistencia, informar y asesorar, emitir informes solicitados por las autoridades judiciales en el ámbito de sus competencias); por fin, el arbitraje, la conciliación y la mediación en conflictos y huelgas, sin perjuicio de aquello que dispone la normativa procesal, es decir la entonces vigente Ley de Procedimiento Laboral, derogada por la Ley 36/2011 ahora vigente y reguladora de la jurisdicción social. Se insiste en el texto en que el traspaso se hace sobre la base del respeto a la concepción única e integral del sistema, del principio de unidad de función y actuación, y del principio de eficacia en la ejecución de la función inspectora (principio que debe predicarse, no lo olvidemos, de toda actuación de los funcionarios públicos y no sólo de los miembros de la ITSS). De esta manera, se recuerda que los funcionarios de la ITSS pueden realizar, en el ámbito de sus respectivas competencias, actuaciones en todas las materia del orden social, aun cuando su dependencia orgánica no se corresponda con la Administración que tiene asumida funcionalmente la misma, y que en sus actuaciones deberán dar “completo cumplimiento a los servicios encomendados” con independencia de cuál sea su dependencia orgánica, si bien la concreción de cómo deban actuar se remite a lo establecido en los convenios de colaboración. En cualquier caso, y para que no haya ninguna duda en materia de ámbito económico de la Seguridad Social, el acuerdo dispone de manera expresa que “la tramitación y resolución de los procedimientos sancionadores por infracciones en el orden social o de liquidación de cuotas a la Seguridad Social corresponde a la Administración competente por razón de la materia”. D) Las funciones que se reserva la AGE en materia de ITSS son las relativas al ámbito supraautonómico, a las actuaciones en sede estatal, y a las actividades normativas, técnicas y organizativas de carácter internacional. En cualquier caso, todas ellas habrán de llevarse a cabo con estricto respecto de las competencias autonómicas, y en su caso también de la información facilitada por la Generalitat (piénsese en la elaboración de estadísticas, informes y memorias). De especial importancia, y no me cansaré nunca de repetirlo cuando se trata de la actuación conjunta de dos o más administraciones, es garantizar la existencia de un sistema común informático y que permita el acceso a la base de datos por parte de los funcionarios de ambas administraciones, no sólo en Cataluña sino también en el conjunto del Estado, y el acuerdo va en esta dirección. E) Por último, y no me detengo en estos apartados porque no son materia de análisis jurídico, aunque probablemente son los que más interesan a las personas directamente afectadas por el traspaso, el Acuerdo regula los bienes, derechos y obligaciones del Estado que se traspasan, con previsión de compartir proporcionalmente entre ambas administraciones los gastos comunes de los inmuebles cedidos parcialmente a la Generalitat, de acuerdo con los criterios.... “que se establecen en el acuerdo complementario número 4 al presente acuerdo”; el personal objeto de traspaso (a quienes se les deberá comunicar por la Subsecretaria de Trabajo e Inmigración del MTIN); la valoración de las cargas financieras del traspaso (11.918.418,37 euros, según la relación número 5, “valoración del coste efectivo del traspaso a la Generalitat de Cataluña de funciones y servicios en materia de Inspección de Trabajo y Seguridad Social”); y la documentación y expedientes de los servicios que se traspasan. F) Como es sabido la colaboración se había de concretar en la creación del consorcio de la ITSS de Cataluña, consorcio cuyos estatutos fueron aprobados el 30 de abril y cuya constitución, y la primera reunión del Consejo de Gobierno, se produjo el 3 de mayo. El
14. 14 consorcio, según los acuerdos referenciados, y así lo dispone también sus Estatutos, tendrá la naturaleza jurídica de entidad de derecho público con personalidad jurídica propia y capacidad de obrar, estando integrado por ambas administraciones y configurándose como “organización instrumental y mecanismo de cooperación bilateral en materia de Inspección de Trabajo y Seguridad Social”. En el bien entendido, por si hubiera alguna duda al respecto, que las funciones que asuma no limitarán las competencias correspondientes a cada una de las Administraciones consorciadas”; además, y esta es una referencia que también puede tener importancia en el análisis del marco competencial del Estado y de la CC AA, la regulación de los inspectores y subinspectores adscritos a cada Administración se regirá por la normativa de sus cuerpos de pertenencia y, supletoriamente “por la normativa de empleo público de la Administración de su dependencia orgánica” (de especial relevancia para el cuerpo autonómico de subinspectores de seguridad y salud en el trabajo). G) Por fin, como manifestación y reconocimiento plena de la importancia de la participación institucional de los agentes sociales, es obligado referirse a la comisión de la ITSS existente en el seno del Consejo de Relaciones laborales catalán, en cuyo marco se concreta, y seguirá llevándose a cabo, la información, consulta y participación en materia de inspección de trabajo de las organizaciones sindicales más representativas de Catalunya (carácter de mayor representatividad que puede predicarse de las organizaciones sindicales con arreglo a la interpretación efectuada por el Tribunal Constitucional del derecho de libertad sindical regulado en el artículo 28.2 de la Constitución y los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica 11/1985 de 2 de agosto, de Libertad Sindical). 2. Notas sobre el Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de 20 de abril de 2010 sobre el proyecto de ley de la agencia catalana de la Inspección de Trabajo12. Traigo a colación en mi ponencia el Dictamen emitido el 20 de abril de 2010 porque lo considero un texto de obligada referencia en todos los estudios que se efectúen sobre la asunción competencial autonómica, y creo que no sólo de la autonomía catalana, de la ITSS y repárese que después del Estatuto catalán han seguido, como ya he explicado, los estatutos andaluz y aragonés en la misma línea. En efecto, el Dictamen realiza un amplio estudio de los marcos normativos (estatal y autonómico) en materia de función inspectora y de organización de la función pública autonómica que le llevan a concluir, sólo por mayoría y con un voto particular contrario, que la creación de un cuerpo autonómico de subinspectores en materia de seguridad y salud en el trabajo debe ser considerado conforme a derecho. Procedo pues a continuación al examen y análisis del Dictamen núm. 5/2000 de 20 de abril, del Consejo de Garantías estatutarias, sobre la agencia catalana de la Inspección de Trabajo, aun cuando esta no haya visto nunca la luz pública y los preceptos que la regulaban hayan sido derogados por la Ley 2/2014, de 27 de enero, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público. Mi estudio es básicamente desde la perspectiva del marco autonómico, o espacio catalán, de relaciones laborales y de cómo puede tener cabida constitucional y estatutaria la agencia en el mismo, y en especial, en cuanto que ha sido objeto de la solicitud de Dictamen, la creación del nuevo cuerpo autonómico de subinspección y seguridad laboral. Justamente, la solicitud del dictamen versó sobre la compatibilidad del nuevo cuerpo autonómico con las previsiones 12 https://www.cge.cat/admin/uploads/docs/20130325212654-2.pdf
15. 15 constitucionales de las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas (artículo 149.1.18) y con su adecuación al artículo 170.2 del EAC, precepto, recuérdese, que atribuye a la Generalidad “la competencia ejecutiva sobre la función pública inspectora en todo lo previsto en este artículo”, y que por consiguiente los funcionarios de los Cuerpos que realicen dicha función “dependerán orgánica y funcionalmente de la Generalidad”. También, y por conexión con el artículo 16 del proyecto de ley, se solicitó el parecer del Consell sobre la conformidad a derecho (básicamente al principio de igualdad en el acceso a la función pública) de la disposición transitoria primera y su regulación de un proceso selectivo para personal que no fuera funcionario de carrera. A) En primer lugar, y tras la exposición de los antecedentes del caso y la exacta delimitación de su objeto, el Dictamen examina el régimen competencial de la calificada como “función inspectora laboral”, es decir emite un juicio de constitucionalidad y de adecuación al EAC del mismo. Su análisis se basa en los tres preceptos que concentran el núcleo duro del debate: en primer lugar el artículo 170.2 EAC en cuanto que atribuye a la autonomía la competencia ejecutiva sobre la función pública inspectora; en segundo término, el artículo 149.1.7º CE, en virtud del cual las Comunidades Autónomas han asumido competencias en materia de legislación laboral (título competencial exclusivo del Estado, si bien en cuanto a qué deba entenderse por “legislación” y “laboral” hay que estar a la jurisprudencia del TC); por fin, el artículo 149.1.18º de la Carta Magna, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en las bases del régimen jurídico de las administraciones pública y del régimen estatutario de sus funcionarios. B) El CGE parte de la tantas veces referenciada por la doctrina, en sus estudios sobre marcos competenciales autonómicos, STC núm. 35/1982 de 14 de junio, constatando que la inspección de trabajo se incluye en la materia “laboral”, entendida esta por el TC como la referida a la relación laboral, y de ahí que el concepto de legislación laboral vaya referido a la regulación contenida en la Ley del Estatuto de los trabajadores sobre el concepto de relación de trabajo, sus exclusiones y excepciones. La inclusión de la inspección de trabajo en la materia laboral llevará a aceptar, en sintonía con la doctrina del TC en su sentencia núm. 249/1988 de 20 de diciembre, que se trata de una función que forma parte de las competencias de ejecución de la normativa estatal atribuida a las autonomías. Para delimitar el concepto y contenido de las competencias ejecutivas en materia laboral, es obligado referirse nuevamente, y así lo hace el dictamen, a la jurisprudencia del TC, partiendo de la sentencia ya citada de 1982 y continuando con las núms. 194/1994 de 28 de junio y 51/2006 de 16 de febrero. Del análisis de estas dos sentencias, y de su delimitación de la competencia ejecutiva como desarrollo de las actuaciones que se requiere para poner en práctica la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales, el CGE concluye que las CC AA tienen reconocida una potestad instrumental de autoorganización que les permite la creación de instituciones propias para llevar a cabo las funciones ejecutivas, argumentación con lo que no me parece que queda debate doctrinal. Sí, por el contrario, creo que puede suscitarlo su argumentación de que la ejecución en materia laboral, basándonos igualmente en la citada jurisprudencia del TC, “lleva a una comprensión también material de la ejecución, en el sentido de que la ordenación normativa de la competencia funcional de ejecución y de la organización administrativa se puede expresar por medio de cualquier norma autonómica”, remitiendo el Consell al análisis posterior de los preceptos cuya dictamen se ha solicitado para concretar la afirmación genérica que acabo de exponer.
16. 16 El Dictamen trae a colación la importante STC núm. 249/1988 para recordar la aceptación, al amparo de la normativa entonces vigente, de la doble dependencia de los funcionarios del cuerpo de ITSS en Cataluña: orgánica de la AGE, más concretamente del entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y funcional de la administración autonómica en los ámbitos que había ya adquirido competencia en materia de trabajo, aceptación que era constitucionalmente aceptable para el TC “en tanto que la dependencia jerárquica de la administración no suponga interferencia en la actuación de los inspectores como órganos al servicio y bajo la dependencia funcional de la administración autonómica”. C) Buena parte de la argumentación del dictamen para sustentar su tesis de que la disposición adicional tercera del proyecto y el artículo 16 “no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto de Autonomía de Cataluña” se basa no sólo en el marco estatutario del 2006 sino en todas las puertas abiertas por diversas normas para posibilitar la regulación de espacios de inspección propios por parte de las Comunidades Autónomas, o la adscripción orgánica, y no sólo funcional, de funcionarios del cuerpo nacional de la ITSS a las autonomías, en el bien entendido, como he explicado con anterioridad que el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco no aceptó la ampliación y utilización de las posibilidades ofrecidas por la normativa estatal y a las que se había acogido el gobierno vasco para regular determinadas inspecciones en el sector de la economía social y de la minería. No deja de ser curioso, ciertamente, que se retorne al debate sobre la creación de cuerpos autonómicos de inspección y se cuestione su conformidad al marco constitucional y al carácter nacional de tales cuerpos cuando las vías jurídicas para poner en marcha esa posibilidad estaban abiertas desde hace tiempo tal como he explicado en un epígrafe anterior. Es decir, a mi parecer el EAC, si bien atribuye por primera vez la dependencia orgánica y funcional de los funcionarios transferidos a la Generalidad, está ajustándose plenamente a aquello que ya preveía, y sigue previendo, la norma legal reguladora de la ITSS, sin cuestionar en modo alguno en el texto estatutario ni obviamente en la normativa reguladora de los traspaso el carácter nacional del cuerpo, constantemente reseñado en todas las normas y acuerdos relativas al traspaso de la ITSS. Ciertamente, un punto de anclaje importante para justificar el traspaso de la ITSS, y la creación de un cuerpo autonómico de subinspección, deriva de la ampliación competencial efectuada por el EAC, a la que me he ido refiriendo a lo largo de este trabajo, ampliación, que, recuerdo una vez más, no fue aceptada por el TC. Por una parte, la ampliación de las competencias ejecutivas según el artículo 112, y en segundo término, la concreción en el artículo 170 de los ámbitos materiales específicos (entre ellos el de prevención de riesgos laborales y seguridad en el trabajo) en los que la autonomía concreta, “en todo caso” su competencia en materia de trabajo y relaciones laborales. Sin olvidar, que la asunción de las competencias ejecutivas en el ámbito de la función inspectora, y de la adscripción orgánica y funcional del cuerpo de ITSS, o al menos aquel que conozca de las competencias (materias) atribuidas a la autonomía, se efectúa también en el artículo 170.2 EAC y que en el mismo no se dice nada más, ni nada menos, a mi parecer, respecto a lo que ya se preveía, con otra redacción, en la Ley 42/1997, es decir el establecimiento de mecanismos de cooperación (previstos en el título V, como por ejemplo el artículo 175.1 que dispone que “la Generalitat y el Estado, en el ámbito de las competencias respectivas, pueden suscribir convenios de colaboración y hacer uso de los otros medios de colaboración que consideren adecuados
17. 17 para cumplir los objetivos de interés común”) para establecer “las fórmulas de garantía del ejercicio eficaz de la función inspectora en el ámbito social”. Todos estos preceptos sirvieron para fundamentar el Real Decreto 206/2010 de 26 de febrero, y si bien la asunción de competencias deriva del texto constitucional y estatutario, y no de la norma por la que se opera el traspaso efectivo, sí que dicha norma es condición para el pleno ejercicio de la competencia asumida, además de poder ser considerada, tal como ha fijado la jurisprudencia del TC (véase la sentencia núm. 153/1989 de 5 de octubre) como un criterio interpretativo válido para determinar el ámbito competencial, y a dicha doctrina del TC se acoge el Dictamen del Consell, sin ninguna tacha jurídica a realizar sobre la opción efectuada desde mi punto de vista, para argumentar que el Real Decreto de traspaso de la ITSS “contiene una de las posibles interpretaciones de las normas delimitadoras de competencias en materia de función inspectora laboral que, en todo caso, es la que hemos de seguir para conocer la concreta distribución de competencias entre el Estado y la Generalidad en la materia”. Tras un análisis muy amplio del Real Decreto y del convenio de colaboración suscrito entre ambas administraciones, se concluye que la función inspectora laboral se encuadra en la materia laboral y que, por consiguiente, el Estado tiene atribuida la competencia legislativa (en el sentido material de incorporación de normativa legal y reglamentaria, según la jurisprudencia del TC), mientras que la Generalidad dispone de la competencia ejecutiva, de tal forma que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional ya analizada, las competencias ejecutivas asumidas en materia de seguridad y salud en el trabajo, y de la función inspectora laboral, y la ordenación del traspaso de la ITSS realizado por el Real Decreto y el convenio de colaboración (y tras reiterar una vez el carácter de cuerpo nacional de la ITSS), el nuevo cuerpo autonómico de subinspección realizará tareas de ejecución de la normativa laboral que entran en el ámbito funcional de la ITSS y competencial de la Comunidad Autónoma de Cataluña. V. El traspaso de competencias al País Vasco. Real Decreto 895/2011 de 24 de junio. El BOE y el BOP publicaron el 30 de junio el Real Decreto 895/2011, de 24 de junio, sobre traspaso de funciones y servicios a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de Función Pública Inspectora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. La norma entró en vigor al día siguiente de su publicación, si bien el traspaso de las funciones y servicios tuvo efectividad a partir del 1 de enero de 2012 según se disponía en el acuerdo de traspaso alcanzado el 22 de junio entre la Administración General del Estado y la Comunidad Autónoma Vasca. Conviene recordar que el traspaso encuentra su origen en el acuerdo suscrito el 14 de octubre de 2010 entre los grupos socialista y nacionalista vasco del Congreso de los Diputados, que incluía justamente la materia de “Inspección de Trabajo” para ser traspasada durante el primer semestre de 2011. El RD 895/2011 tiene, lógicamente, mucho parecido con la normativa que reguló el traspaso de la ITSS a Cataluña, pero además también se nota en el texto la influencia del proyecto de ley entonces existente de modificación de la Ley 42/1997, algo que no debe de extrañar en absoluto si se repara en que la elaboración del proyecto corrió pareja con los debates en la Comisión Mixta AGE-CC AA durante el primer semestre de 2011, y también se hace patente la influencia del traspaso anterior de competencias en materia de políticas activas de empleo y señaladamente la recaudación de las bonificaciones de las cuotas empresariales a la Seguridad Social como incentivos a la contratación.
18. 18 A) El acuerdo incluye en primer lugar las normas constitucionales y estatutarias en que se ampara el traspaso. Son obligadas las referencias a la competencia exclusiva estatal en materia laboral y sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios (art.149.1.7ª y 18ª CE), y a las competencias autonómicas en materia laboral (art. 12.2 EA). Dado que la CC AA vasca no ha reformado su EA desde su redacción original por la Ley Orgánica 3/1979 de 18 de diciembre (con un intento fallido), no dispone de un precepto similar al de la CC AA autónoma catalana, andaluza o aragonesa, en el que se dispone que la ITSS tendrá dependencia orgánica y funcional del ámbito político autonómico, sin perjuicio de la necesaria colaboración y cooperación entre el Estado y las respectivas autonomías, por lo que la norma en la que se apoya el traspaso, además de las obligadas referencias constitucionales y estatutarias, es la propia Ley 42/1997, aprobada durante el primer gobierno del Partido Popular en el período 1996-2004, en su artículo 17.3 y en la disposición adicional séptima, de tal manera que, tal como reza el texto, de acuerdo con la citada Ley “los Inspectores y Subinspectores transferidos pasarán a depender orgánicamente de la Comunidad Autónoma y actuarán bajo la dependencia funcional de la correspondiente administración competente en cada uno de los ámbitos de su actuación”. B) En segundo término se regulan las funciones y servicios que se traspasan, es decir la función inspectora en el ámbito territorial autonómico y los órganos, funcionarios y medios materiales para llevar a cabo la tarea atribuida legalmente a la ITSS de velar por el cumplimiento de las normas de orden social, “sin perjuicio de la necesaria coordinación y colaboración con la Administración del Estado”, siempre que se trate de las materia de competencia autonómica y que son las recogidas en el EA y en los RD de traspasos de competencias a la CC AA vasca. Al respecto, es conveniente recordar que esa colaboración y coordinación también era demandada, para todas las autonomías, en el proyecto de ley de reforma de la Ley 42/2007, en cuya introducción se afirmaba que dicha reforma “trata por tanto de cohonestar estos dos aspectos (sistema integral e integrado y respeto a la distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas) a través de una doble vía: por un lado, con el reforzamiento de la doble dependencia funcional y del principio de unidad de función y actuación inspectora; por otro lado, mediante el fortalecimiento de los mecanismos de colaboración, cooperación y coordinación entre las Administraciones Públicas competentes en materia de inspección de trabajo y seguridad social”. Por consiguiente, la administración vasca asume en el ámbito de sus competencias el ejercicio de los cometidos de la función inspectora (regulados en la Ley 42/1997, y ampliados en el proyecto de ley con la vigilancia de las normas en materia de tutela y promoción de la igualdad de trato y oportunidades y no discriminación en el trabajo). Se incluyen aquí la vigilancia y la exigencia del cumplimiento de las normas legales, reglamentarias y el contenido normativo de los convenios colectivos en los ámbitos enumerados en el texto (entre los que destacan, y en colaboración con la Seguridad Social, “incentivos a la contratación mediante régimen de bonificaciones de las cuotas sociales”); la asistencia técnica (en el proyecto de ley se ampliaba “a los servicios públicos de empleo y a las autoridades competentes de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas, cuando les sea solicitada”); el arbitraje, la conciliación y mediación en los ámbitos enumerados en el texto (por cierto, el proyecto de ley ya ordenaba más correctamente las actuaciones de la ITSS y se refería a “la conciliación, mediación y arbitraje”).
19. 19 El mantenimiento del carácter nacional del cuerpo superior de ITSS y del cuerpo de subinspectores (el proyecto de ley creaba dos escalas: de empleo y Seguridad Social, y de seguridad y de salud), el principio de ingreso único y de convocatoria única y de movilidad entre ambas administraciones se reafirma en el texto del acuerdo, como ya se hizo con ocasión del traspaso a Cataluña y como también se insistía en el proyecto de ley de reforma de la Ley 42/1997, así como también la defensa de la concepción única e integral del sistema de ITSS, el principio de unidad de función y actuación, y el principio de eficacia. Sobre cómo articular esa colaboración, hay un apartado del acuerdo de 22 de julio que, al menos teóricamente, plasma claramente cómo ha de ser la misma y cómo han de actuar, y deben actuar, los funcionarios de la ITSS: “Los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social y los Subinspectores de Empleo y Seguridad Social, en el ámbito de sus respectivas facultades y competencias, podrán realizar actuaciones de investigación y adoptar medidas inspectoras en todas las materias del orden social, aun cuando sean de la competencia de una Administración distinta a la de su dependencia orgánica. Correlativamente, los funcionarios del Sistema de Inspección deberán dar completo cumplimiento a los servicios encomendados, adoptando las medidas que correspondan dentro de su ámbito de facultades y competencias, con independencia de su dependencia orgánica, de acuerdo con lo establecido en los convenios de colaboración”. Respecto a los recursos informáticos, de importancia cada vez mayor para la mejor y más eficaz y efectiva actuación de la ITSS, y de toda la Administración Pública, la gestión se atribuye a la CC AA vasca, sin perjuicio nuevamente de la referencia a una coordinación entre ambas administraciones que permita integrar en una sola base de datos toda la información disponible. C) El texto se detiene a continuación en la regulación de las funciones y servicios que mantiene la AGE, en donde no encuentro ninguna novedad de relevancia con respecto al texto del acuerdo con Cataluña, destacando a mi parecer la insistencia en establecer mecanismo institucionales de cooperación que permitan la leal colaboración entre ambas administraciones, incluso cuando se trate de competencias del orden social atribuidas a la AGE, y supongo que el traspaso de la gestión de las bonificaciones de las cuotas empresariales a la Seguridad Social como incentivos a la contratación tiene mucho que ver con esa redacción. Las formulas institucionales de cooperación se remiten en cuanto a su contenido a un acuerdo complementario, el número 2, si bien ya se detalla que deberá incluir mecanismos de colaboración bilateral y se deja la puerta jurídica abierta a la creación de “un consorcio u otro mecanismo análogo”, y recuérdese que la primera modalidad organizativa fue la elegida en Cataluña. Igualmente, unas reglas comunes del juego, si se me permite la expresión, también deben ser recogidas si se desea, y si se ha de cumplir con lo legalmente establecido “garantizar la efectividad del principio de unidad y actuación”. Esa efectividad pasa también por la elaboración de planes y programas de inspección conjuntos por ambas administraciones, sin perjuicio de los propios de cada uno de ellos en los ámbitos competenciales respectivos. D) Por fin, el acuerdo incluye los bienes, derechos y obligaciones que se traspasan, así como los medios personales. El coste total del traspaso se fija en 79.296.296,77 euros. VI. La ordenación de las competencias autonómicas y la regulación de la coordinación y cooperación entre el Estado y las autonomías, según hayan sido ya asumidas o no las competencias en materia inspectora, en la Ley 23/2015 de 21 de julio.
20. 20 1. Marco general del proyecto de ley, sin cambios en la Ley 21/201513. A) El Consejo de Ministros celebrado el 27 de marzo aprobó el texto del proyecto de ley ordenadora del sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Dicho proyecto fue publicado el viernes 10 de abril en el Boletín Oficial del Congreso de los Diputados, quedando muy claro en la disposición adicional décima, dedicada a “gasto público”, que todas las medidas incluidas en la misma “no podrán suponer incremento de gasto público y, en consecuencia, de dotaciones ni de retribuciones ni de otros gastos de personal”, y recordando (¿era necesario jurídicamente hablando?) que a los funcionarios de la ITSS le será de aplicación lo establecido en la Ley general presupuestaria y en las leyes anuales de presupuestos, “especialmente en lo relativo a dotaciones, retribuciones y otros gastos de personas”. En la nota de prensa oficial del Consejo de Ministros se explicaba que “Con esta reforma, el Gobierno apuesta por un nuevo modelo que permitirá disponer de una Inspección de Trabajo y Seguridad Social más coordinada y más eficaz, que siga estando al servicio de los trabajadores, de las empresas y de la sociedad, como lleva haciendo desde hace más de cien años. De esta forma, la Inspección se reafirma como una institución esencial para continuar mejorando la estabilidad y la calidad del empleo, cuya eficacia en la lucha contra el fraude laboral es garantía de nuestro Estado de Bienestar”, e igualmente que “La adopción de esta de Ley supone la continuación y el complemento necesario de las diversas reformas estructurales adoptadas por el Gobierno desde 2012 para la modernización del mercado de trabajo, la sostenibilidad presente y futura del sistema de Seguridad Social y la transformación de las políticas de activación para el empleo y de la formación profesional para el empleo”. Respecto al contenido propiamente dicho del proyecto la nota enfatizaba que “Uno de sus aspectos más destacados es la configuración de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social como un Organismo Autónomo de nueva creación, que prestará servicio, a la vez, a la Administración General del Estado y a las Comunidades Autónomas. Se reconoce también mayor participación de los agentes sociales en la definición de la organización y los objetivos de la Inspección”, así como también “el aumento de los recursos destinados por la Inspección para la prevención de riesgos laborales y para combatir la siniestralidad laboral”, y a tal efecto “se creará dentro de la Inspección una nueva Escala de Subinspectores de Seguridad y Salud en el Trabajo”, previendo la mejora de la eficacia de las actuaciones contra el fraude laboral y “Para ello, se creará dentro del Organismo Autónomo Inspección de Trabajo y Seguridad Social una Oficina Nacional de Lucha contra el Fraude”. Conviene aquí recordar, efectivamente, que la reforma de la normativa anteriormente vigente (Ley 42/1997 de 14 de noviembre) estaba ya contemplada en el Acuerdo tripartido suscrito el 29 de julio de 2014 por el gobierno, CEOE, CEPYME, CC OO y UGT “para fortalecer el crecimiento económico y el empleo”14 . En efecto, el apartado 13 Puede seguirse la tramitación parlamentaria del proyecto de ley hasta su aprobación definitiva en http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/Iniciativas?_piref73_2148295_7 3_1335437_1335437.next_page=/wc/servidorCGI&CMD=VERLST&BASE=IW10&FMT=INITXD SS.fmt&DOCS=1- 1&DOCORDER=FIFO&OPDEF=ADJ&QUERY=%28121%2F000142*.NDOC.%29 (última consulta: 4 de octubre de 2015). 14 http://prensa.empleo.gob.es/WebPrensa/noticias/ministro/detalle/2277 (última consulta: 5 de octubre de 2015).
21. 21 2.7 llevaba por título “Reforma de la Ley Ordenadora de la Inspección de Trabajo”, y en el mismo se disponía que “Gobierno e Interlocutores Sociales acuerdan llevar a cabo un proceso de diálogo sobre la reforma de la Ley Ordenadora de la Inspección de Trabajo de modo que tenga en cuenta los cambios producidos en la organización del trabajo y en las relaciones laborales, además de los procesos de traspaso de competencias en esta materia a las comunidades autónomas. Igualmente, deberá garantizarse la autonomía de la que actualmente goza el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, así como el ejercicio de las funciones que viene realizando”. En el proyecto de ley aprobado el 27 de marzo, y en relación con lo expuesto con anterioridad, son de especial importancia sobre las competencias autonómicas las disposiciones adicionales tercera y octava; en la tercera, se disponía de forma taxativa (y aunque no lo dijera seguiría siendo así a mi parecer en virtud del marco normativo vigente, pero no está nada mal que se recuerde) que lo dispuesto en la futura ley “no supone modificación del régimen competencial establecido en los Estatutos de Autonomía de las distintas Comunidades Autónomas, por lo que las disposiciones de la misma han de entenderse en cada caso conforme a lo dispuesto en los mismos”; por su parte, en la octava se regulaba, o más bien se reproducía buena parte del texto contenido en la normativa sobre traspasos de competencias a Cataluña y al País Vasco, la relación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, justamente la dos citadas, “con funciones y servicios transferidos en materia de función pública inspectora”. Hay que destacar que el dictamen del Consejo Económico y Social sobre el anteproyecto de ley, aprobado el 25 de marzo15 , contó con un voto particular muy crítico de los representantes de los sindicatos nacionalistas gallego y vasco, CIG y ELA. A juicio de los Sres. Burgos y Zabaleta, el Anteproyecto (y su contenido no ha sido modificado por lo que respecta al ámbito autonómico en el proyecto de ley ni en el texto definitivo) era “un ejemplo más de la voluntad recentralizadora del Gobierno español, ya que no establece mecanismo ni procedimiento alguno para futuros procesos de transferencia de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. En su momento, Galiza y Canarias ya lo habían solicitado y otras comunidades, como por ejemplo Andalucía, podrían hacerlo en el futuro; sin embargo, en la práctica esa vía queda cerrada. Parece clara la voluntad del Gobierno español de finiquitar tanto el proceso de transferencias a otras comunidades autónomas como la mejora de las existentes”. La norma fijó su entrada en vigor al día siguiente de la publicación en el BOE, si bien se trata de una entrada diferida en el tiempo, y habrá que ver por consiguiente como le afecta el resultado de las elecciones generales que deben celebrarse el 20 de diciembre, ya que se mantendrá la situación administrativa actual (disposición transitoria primera) hasta la constitución del nuevo organismo autónomo estatal ITSS, previendo además la disposición adicional primera que su entrada en funcionamiento tendrá lugar en la fecha prevista en sus Estatutos, obviamente una vez que hayan sido aprobados y publicados, aprobación y publicación que deberá llevarse a cabo por el gobierno “en el plazo de tres meses desde fecha de entrada en vigor de la presente ley”. Vayan haciendo cuentas y comprobarán que aún está lejos la efectiva puesta en marcha del cambio operado por el proyecto actualmente en fase de tramitación parlamentaria. Se encomendó la tramitación del proyecto de ley, al amparo del art. 148 del reglamento del Congreso, a la Comisión de Empleo y Seguridad Social con competencia legislativa 15 http://www.ces.es/documents/10180/2394234/Dic042015.pdf (última consulta: 4 de octubre de 2015).
22. 22 plena, habiéndose producido el debate sobre el proyecto única y exclusivamente en la citada Comisión (en dos horas y media) ante la inexistencia de enmiendas a la totalidad que hubieran requerido de un debate previo en el Pleno. Sorprende, por decirlo de alguna manera, la importancia que se concede por los poderes públicos a las actuaciones de la ITSS, o más exacto sería decir a las grandes cifras de sus actuaciones en cumplimiento de la normativa vigente, y la mínima atención que el proyecto mereció tanto en el Congreso como en el Senado. 2. Los contenidos relativos a las competencias autónomas y la cooperación y coordinación entre el Estado y las autonomías. A) Uno de los contenidos más relevantes de la norma es el que hace referencia a las relaciones entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas. En el preámbulo se recuerda que han sido transferidas las competencias en materia de ITSS a las Comunidades Autónomas de Cataluña y el País Vasco, traspasos que merecieron detallada atención por mi parte con anterioridad, y que como consecuencia de ello se hace necesario adaptar el modelo organizativo de la inspección “para compatibilizar la convivencia de los principios esenciales de unidad de función y concepción única e integral del Sistema con el desarrollo de las competencias de las Comunidades Autónomas en la materia”, así como también se destaca que en los trabajos preparatorios de la ley se contó con la participación de las autonomías, “en especial, para las cuestiones relativas a la definición del nuevo modelo compartido de inspección que la ley presenta, que lo es, por lo tanto, desde su misma concepción”. En el texto articulado encontramos numerosos preceptos que tienen en consideración la realidad autonómica de España, y algunos que van dirigidos única y exclusivamente a las dos comunidades referenciadas. Sin ánimo de exhaustividad, cabe destacar los siguientes: el art. 2 h), que recoge como un principio ordenador del sistema de la ITSS el de movilidad “entre las Administraciones Públicas” en los procesos de provisión de puestos de trabajo para los funcionarios de los cuerpos nacionales del sistema; el art. 4, regulador del régimen jurídico de los funcionarios de los Cuerpos de la ITSS, que fija su dependencia funcional de la administración competente por razón de la materia objeto de inspección y “sin perjuicio de su dependencia orgánica de una u otra Administración”, y prevé la participación de las Comunidades Autónomas (previsión también contemplada y desarrollada en el art. 5, de especial interés por las modificaciones incorporadas en la tramitación parlamentaria) en las cuestiones relativas a “ingreso y selección, formación y perfeccionamiento, planificación de efectivos y puestos de trabajo, situaciones administrativas y régimen disciplinario…”. Más relevante aún es todo el título III, que trata sobre la organización del sistema (arts. 25 a 35), cuyo capítulo I, dedicado a las disposiciones generales, regula la cooperación y participación de las Administraciones Públicas, mediante convenios de cooperación y también a través de la presencia de ambas en el nuevo organismo autónomo estatal ITSS, más exactamente vía su participación en el Consejo rector y del Consejo general, con la existencia de una dirección territorial en cada autonomía, debiendo destacarse a mi parecer la mención contenida en el art. 31, que regula la figura de su Director, de atribuirle las funciones propias de la autoridad central de la ITSS “de acuerdo con lo establecido en el artículo 4 del Convenio 81 de la Organización Internacional del Trabajo” para que ejerza la representación del Sistema español ante instituciones y foros internacionales y europeos, en el bien entendido de que ello se llevará a cabo “sin perjuicio de la participación de las Comunidades Autónomas en la forma que se determine”. La llamada “cooperación autonómica es contemplada expresamente en el
23. 23 capítulo III, que dedica su artículo 34 a la autoridad autonómica de la ITSS y el artículo 35 a la comisión operativa autonómica, remitiendo la participación de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en los órganos consultivos existentes en las Comunidades Autónomas a lo que se prevea por estas (y aunque no existiera este precepto así debería ser igualmente en razón de las competencias exclusivas autonómicas en materia de autoorganización de sus instituciones de gobierno). Ahora bien, y más importante: después de esta larga referencia a la regulación normativa tendente a garantizar el buen funcionamiento del sistema y la presencia de las autonomías, cabe decir que esta ley podrá tener especial interés para todas las Comunidades Autónomas menos (parcialmente, eso sí, ya que también les afecta en cuestiones organizativas) para las que ya tienen transferidas las competencias, es decir Cataluña y País Vasco. Para justificar esta tesis acudo en primer lugar a la disposición adicional tercera, ya citada con anterioridad (inalterada en la tramitación parlamentaria), que estipula que lo dispuesto en la ley “no supone modificación del régimen competencial establecido en los Estatutos de Autonomía de las distintas Comunidades Autónomas, por lo que las disposiciones de la misma han de entenderse en cada caso conforme a lo dispuesto en los mismos”. En segundo término, en la disposición adicional octava se regula, o más bien se reproduce buena parte del texto contenido en la normativa sobre traspasos de competencias a Cataluña y al País Vasco, la relación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, justamente la dos citadas, “con funciones y servicios transferidos en materia de función pública inspectora”. Que la ley no está pensando en estas dos Comunidades Autónomas lo deja bien claro a mi parecer el apartado 1 de la citada disposición, al establecer que las Comunidades Autónomas con funciones y servicios traspasados en materia de función pública inspectora “participarán en el Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social en los términos establecidos en esta Ley, con respeto, en todo caso, al pleno ejercicio de sus competencias, por lo que no les será de aplicación lo dispuesto en los artículos 33 y 34 y mantendrán las facultades organizativas y directivas respecto de su propio personal, conforme a lo establecido en la normativa vigente”. B) De forma sucinta paso a explicar a continuación algunos de los contenidos más relevantes al objeto de mi ponencia del texto de la ley 23/2015 y que no sufrieron modificaciones de relevancia en la tramitación parlamentaria. El tercer y último capítulo del Título II está dedicado a la organización del sistema, contemplando en su capítulo I cómo debe producirse la cooperación y participación de las Administraciones Públicas, así como la definición de los servicios y puestos de inspección que se hará “de acuerdo con criterios únicos en todo el territorio español”. El capítulo II está dedicado al nuevo organismo estatal ITSS, conceptuado como “un organismo autónomo dotado de personalidad jurídica propia y diferenciada de la del Estado y capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, consistentes en el ejercicio de las funciones que le encomienda esta Ley” (en trámite parlamentario fueron rechazadas todas las enmiendas de la Izquierda Plural que pretendían la creación de una agencia estatal, entidad pública empresarial que se crearía al amparo de la posibilidad ofrecida por la Ley 6/1997 d4 de abril, de organización y funcionamiento de la AGE y que se justificaba porque permitiría “dotar al sistema de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social del necesario grado de autonomía en la gestión”, al mismo tiempo que reforzaría “la independencia de la función pública inspectora”). A tal efecto se regula su creación (diferida en el tiempo, como ya he indicado con anterioridad, de acuerdo a lo que prevé la disposición adicional primera), y la estructura central y territorial (Consejo
24. 24 Rector, Consejo General, Director). Por su parte el capítulo III regula la cooperación autonómica, con la creación de la autoridad autonómica de la ITSS y la comisión operativa autonómica, y la participación institucional de los agentes sociales en los órganos consultivos autonómicos. El texto de la ley queda también integrado por diez disposiciones adicionales, referidas entre otras al nuevo organismo autónomo, la normativa sobre régimen competencial de las autonomías con funciones inspectoras ya transferidas, y las funciones de la alta inspección del Estado en el orden social. Las disposiciones transitorias versan sobre la organización de la ITSS mientras no se ponga en marcha el nuevo organismo autónomo y la atribución de competencias sancionadoras hasta que no entre en vigor la (enésima) modificación de la LISOS, y en concreto de su art. 48.1, que se contempla en el proyecto de ley. La disposición derogatoria única incluye una expresa referencia al mantenimiento de la aplicación de las normas reglamentarias ahora vigentes hasta que se proceda a su derogación y modificación, siempre y cuando “en tanto no contradigan o se opongan a la presente ley”. Las disposiciones adicionales prevén la modificación del art. 48.1 de la LISOS relativo a la atribución de competencias sancionadoras, los títulos competenciales en los que se sustentan los distintos preceptos de la futura norma, la habilitación para el desarrollo reglamentario, y la fecha de entrada en vigor que, como ya he indicado con anterioridad, será la del día siguiente al de su publicación en el BOE. C) Como ya he indicado, el debate del proyecto de ley se sustanció únicamente, en dos horas y media, en la Comisión de Empleo y Seguridad Social del Congreso, al no haberse presentado enmienda alguna a la totalidad. La lectura del Diario de Sesiones de la reunión de dicha Comisión del 10 de junio permite conocer el parecer de los portavoces de los distintos grupos parlamentarios y por consiguiente el del grupo político al que representan. Por CiU, el Sr. Carles Campuzano expuso que el proyecto de ley merecía una aprobación inicial, y esta se mantendrá tras su paso por la Comisión, afirmando con claridad que su tesis positiva derivaba del hecho de que “durante la tramitación parlamentaria se han resuelto las principales preocupaciones que mi grupo tenía en esta materia”, y me parece de especial interés su afirmación, con la que coincido jurídicamente hablando como se constata en este artículo, de la importancia de la disposición adicional octava, “donde se articula ese mecanismo de participación de esas comunidades (Cataluña y País Vasco) y las excluye de la aplicación de la normativa general, al reconocer el traspaso de esa competencia”. El portavoz del grupo nacionalista vasco, Sr. Olavarría, puso de manifiesto que su grupo pensó en presentar una enmienda a la totalidad del proyecto debido “al mantenimiento del carácter nacional de los cuerpos de inspectores y de subinspectores de trabajo”, pero finalmente optó por no hacerlo y poder debatir esta y otras cuestiones en la ponencia y en trámite de comisión, habiéndose manifestado el citado portavoz en los siguientes términos: “Yo hubiese presentado una enmienda a la totalidad, fundamentalmente porque los puntos de conexión entre las competencias autonómicas y las competencias de la Administración General del Estado no están bien configurados. Son difusos, son complejos, obligan a una reflexión de exégesis y de hermenéutica muy complicada, y desde esa perspectiva los problemas de inseguridad jurídica dimanantes de estas circunstancias quizás aconsejarían una enmienda a la totalidad, pero por otra parte tenemos la opinión y la información de que este es un proyecto de ley muy consensuado con las comunidades autónomas y muy consensuado particularmente con la Comunidad Autónoma del País Vasco y por ello vamos a esperar que del debate parlamentario
25. 25 puedan dimanar los consensos suficientes para componer y poder configurar puntos de conexión adecuados”. D) Remito a todas las personas interesadas en la lectura de las enmiendas presentadas al BOCD del día 9 de junio, donde se encuentran todas ellas, y procedo a continuación al examen y análisis de las aprobadas, tanto las presentadas por un grupo parlamentario y aprobadas en sus propios términos, como las enmiendas transaccionales aprobadas en comisión que afectan a competencias autonómicas. a) Al grupo vasco PNV le fueron aprobadas dos, las números 11 y 13. La enmienda núm. 13 propugnaba, y así se aprobó, la supresión del segundo párrafo del apartado 3 del art. 25. Dicho precepto regulaba la cooperación y participación de las Administraciones Públicas, y el apartado estipulaba cómo participarían las Comunidades Autónomas en la dirección del sistema de la ITSS, exactamente a través del consejo rector del organismo estatal ITSS. En su redacción inicial el proyecto de ley preveía que pudieran someterse a la conferencia sectorial de empleo y asuntos laborales “aquellos asuntos relativos al Sistema que contribuyan a asegurar la cooperación, coherencia y coordinación de la actuación de los poderes públicos en el ámbito estatal”. En cuanto que el texto ahora a debate contempla numerosos mecanismos de coordinación entre el Estado y las autonomías para la correcta aplicación de la norma, es coherente la petición, aceptada, de supresión del párrafo ya que al regular un mecanismo más de coordinación, además de ser “superfluo”, implicaría en la práctica “duplicidad de actuaciones en esta materia, precisamente uno de los objetivos que pretende corregir el proyecto de Ley”. b) Las enmiendas transaccionales fueron todas ellas aprobadas, ciertamente con diferentes resultados, y el texto final global del dictamen recibió el visto bueno con 26 votos a favor (grupo popular y CiU) y 16 abstenciones. -- La primera se encuentra en el preámbulo, de alcance meramente formal. Tras indicar que la nueva ley se inserta “en el conjunto de medidas adoptadas por el Gobierno para la racionalización, simplificación y modernización de las Administraciones Públicas”, el texto original incluía una mención expresa, y a mi parecer superflua, a que tales medidas “se abordan de manera sistemática en la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), creada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de octubre de 2012”, mención que ha sido suprimida en el texto definitivamente aprobado. -- El artículo 5 regula el sistema de ingreso y provisión de puestos de los Cuerpos Nacionales del personal con funciones inspectoras. La enmienda transaccional da respuesta básicamente a las preocupaciones manifestadas por el grupo catalán CiU en sus enmiendas, en especial la número 40, en la que ponía de manifiesto los efectos que puede tener una convocatoria única de plazas para todo el Estado que incluye también las convocadas por las Comunidades Autónomas que tienen transferidas las competencias (Cataluña y País Vasco), siendo así que en el momento de asignación de las plazas “las necesidades de personal pueden haber cambiado por efectos de los concursos de traslado realizados antes de la resolución de la oposición”, por lo que se proponía llevar a cabo una convocatoria única pero sin asignación previa de plazas a la AGE o a la autonomía que haya convocado, “sino realizando esta asignación a la vista de las vacantes creadas en concurso de traslados”. En el texto acordado se dispone que la oferta de empleo público “incluirá las plazas del Sistema de Inspección, tanto de la Administración General del Estado como de las Comunidades Autónomas que hayan
26. 26 recibido la transferencia orgánica de personal inspector y subinspector, de acuerdo con los criterios que, con carácter básico, se incluyan en la Ley de Presupuestos Generales del Estado”, y que la distribución final del personal de nuevo ingresos entre dichas Administraciones “se hará en función de las vacantes que resulten de los procesos previos de provisión de puestos de trabajo, sin que, en ningún caso, el número de aprobados pueda superar el total de plazas convocadas”. -- El artículo 6 también incorpora una enmienda “autonomista” que resulta coherente con el hecho de que existan Comunidades Autónomas con competencias transferidas de ITSS. Dicho precepto crea un registro integrado del personal inspector, que estará constituido “por la totalidad de las plazas existentes para cada uno de los Cuerpos con funciones inspectoras en las respectivas relaciones de puestos de trabajo de las Administraciones a las que pertenezcan aquellas”, y que se crea sin perjuicio de la competencia y funciones del Registro Central de Personal y (modificación incorporada en el trámite parlamentario) “de los registros dependientes de las Comunidades Autónomas que hayan recibido el traspaso de la función pública inspectora”. -- La enmienda incorporada al art. 29 sobre el Consejo rector del organismo autónomo ITSS deja claro, por si hubiera alguna duda, que la composición será paritaria entre los representantes estatales y autonómicos, habiéndose incorporado a las funciones del citado Consejo la de “j) Aprobar, a propuesta del titular de la dirección del Organismo Estatal, los criterios de distribución de los puestos de trabajo de personal inspector correspondientes a la estructura territorial de dicho Organismo”. E) La Comisión de Empleo y Seguridad Social del Senado celebrada el 2 de junio se inició a las once horas y cuarenta minutos”, y finalizó a las once horas y cincuenta y cinco minutos”. Es decir, durante quince minutos los senadores y senadoras que integran la Comisión estuvieron “debatiendo” el texto remitido por el Congreso y las enmiendas presentadas al mismo. No parece, por decirlo de forma educada, mucho tiempo para un proyecto normativo de la importancia como el que estoy analizando, aunque bien es cierto que algunos senadores manifestaron que los portavoces de sus grupos realizarían intervenciones de mayor contenido en el próximo pleno, y desde luego era fácil que tuvieran más contenido, porque de esto no hubo prácticamente nada en la Comisión si exceptuamos la intervención de la portavoz del grupo nacionalista vasco. Respecto a las enmiendas presentadas, y todas ellas rechazadas, la gran mayoría eran sustancialmente idénticas, y no podría ser de otra ciertamente a mi parecer, a las presentadas en Congreso, habiendo recogido el grupo mixto y Entesa las presentadas en la Cámara Baja por el grupo de la Izquierda Plural y su especial interés por la creación de la Agencia estatal de la ITSS, propuesta que como es sabido fue rechazada. Desde la perspectiva competencial, la enmienda más importante era de CiU, que mantuvo la presentada en el Congreso, la núm. 80, de incorporación de una disposición adicional nueva en la que quedaría bien claro que la Generalitat podría optar por la aplicación de la nueva normativa sobre la escala de subinspectores de seguridad y salud en el trabajo o bien mantener la aplicación del cuerpo autonómico creado en la Ley 11/2010 de 19 de mayo, norma que creó, y que no está desarrollada, el cuerpo de subinspectores de seguridad y salud en el trabajo. Si bien el portavoz de CiU en el Congreso, Sr. Campuzano manifestó que se había alcanzado un acuerdo sobre este punto, y si no de forma expresa sí creo que las disposiciones adicionales tercera y octava abonan una interpretación en esta línea, supongo que el mantenimiento de la
27. 27 enmienda se debió más a una cuestión de imagen política, de defender hasta el final que debería quedar recogida de forma clara y explícita esta posibilidad, argumentándose en la motivación que no existe duda jurídica de la viabilidad de la existencia del cuerpo autonómico, “a la vista de que la competencia en materia de seguridad y salud en el trabajo es una competencia de la autoridad, como lo es también la de autoorganización de los servicios públicos”, concluyendo con razonamiento político-jurídico que “cualquier creación de un cuerpo estatal con competencias en la materia, en Cataluña invade directamente un ámbito funcional propio”. F) El debate en el Pleno del Senado fue el primero en el que el proyecto de ley se debatió en Pleno y no en comisión, ya que el texto fue aprobado en comisión en el Congreso. A mi parecer, el debate sirvió para que los grupos fijaran su posición respecto a cuáles han de ser las funciones de la ITSS y cuál debería de ser su estructura organizativa en la realidad territorial autonómica española y con el traspaso ya efectuado a dos Comunidades Autónomas (Cataluña y País Vasco). Bueno, quizás sería conveniente matizar que tal fijación fue realizada por algunos grupos, ya que otros se limitaron a la práctica lectura de las enmiendas mantenidas para el Pleno o simplemente a defender las bondades de la ley (y es obvio que en este último caso me refiero al grupo popular). Por la portavoz del grupo vasco, Sra. Martínez Muñoz se insistió en la necesidad de adecuar la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (LISOS) al régimen competencial en materia laboral y su distribución, por lo que respecta al ejercicio de la potestad sancionadora, entre el Estado y las Comunidades Autónomas, poniendo de manifiesto que su enmienda “viene avalada por una sentencia del Tribunal Constitucional, concretamente la 104/2013 de 25 de abril, donde ya se reconoce la coexistencia de diferentes cuerpos de la Inspección Laboral”. Por el grupo Entesa del Progrés de Cataluña, el senador socialista Sr Sabaté Borrás enfatizó la importancia de que el texto que se aprobara, y por ello habían mantenido vivas sus enmiendas, respetara plenamente las competencias transferidas a las Comunidades Autónomas, y por otra que quedara más claramente reflejado el ámbito de la actuación inspectora en materia laboral y de Seguridad Social. No obstante, en el turno de portavoces el senador reconoció que la disposición adicional octava del proyecto “avanza en el camino correcto” del respeto a las competencias de las comunidades autónomas “con funciones y servicios traspasados en esta materia”. Por su parte, la senadora del grupo catalán CiU, Sr. Candini i Puig, procedió a la lectura de la enmienda de creación de una nueva disposición adicional para que la nueva ley no afectara al cuerpo de subinspectores de seguridad y salud en el trabajo creado en la comunidad autónoma de Cataluña por la Ley 11/2010, enmienda que calificó como “la más importante” de las presentadas por su grupo, y que al igual que todas las demás fue rechazada por el grupo popular. En definitiva, y refiriéndome al texto definitivamente aprobado, se regula la doble dependencia de los funcionarios de la ITSS, funcional de la administración que tenga competencia por razón de la materia y orgánica de la AGE o de la autonómica que haya asumido competencias. Es decir, tal como ha explicado el profesor Carlos Palomeque en el artículo antes citado, la dependencia orgánica “… lo será de la Comunidad Autónoma