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Timestamp: 2015-05-23 02:44:53+00:00
Document Index: 55701884

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Comité des Ministres - Surveillance de l'exécution des arrêts et décisions de la Cour européenne des droits de l'homme: mise en œuvre du Plan d'action Interlaken – questions en suspens relatives aux modalités pratiques de mise en œuvre du nouveau système de surveillance à deux axes - Document préparé par le Service de l'exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme (DG HL) en vue de son examen lors de la 1100e réunion (décembre 2010) (DH)
CM/Inf/DH(2010)45 final 7 décembre 20101
Surveillance de l’exécution des arrêts et décisions de la Cour européenne des droits de l’homme: mise en œuvre du Plan d’action Interlaken – questions en suspens relatives aux modalités pratiques de mise en œuvre du nouveau système de surveillance à deux axes
Document préparé par le Service de l’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme (DG-HL) et parachevé après la 1100e réunion (décembre 2010) (DH) des Délégués des Ministres ———————————————
Lors de leur 1092e réunion (14-15 septembre 2010), les Délégués ont « endossé le principe du système de surveillance opérant selon deux axes, tel qu’il figure dans le document CM/Inf/DH(2010)37, en vue de sa mise en œuvre à compter du 1er janvier 2011 ». Les Délégués ont aussi chargé « le Secrétariat d’examiner plus en avant les questions en suspens concernant les modalités pratiques de mise en œuvre de ce nouveau système, en vue de faire rapport lors de la réunion du Groupe ad hoc sur le processus de suivi de la Déclaration d’Interlaken (GT-Suivi.Interlaken) du 18 novembre 2010 et de préparer les décisions nécessaires à la mise en place du nouveau système ». Ce document présente les décisions prises lors de la 1100e réunion (décembre 2010) (DH) des Délégués des Ministres à propos de ces questions.
1. Lors de leur 1092e réunion, les Délégués ont soulevé un certain nombre de questions quant aux modalités pratiques proposées pour un système de surveillance de l’exécution à deux axes. Les questions soulevées par les Délégués concernent les points suivants : - Indicateurs de classification des affaires dans la procédure de surveillance soutenue
- Clarifications concernant le rôle du Comité des Ministres dans le cadre de la procédure de surveillance standard
- Gestion de l’absence de plans d’action ou bilans d’action
- Procédure simplifiée de contrôle du paiement de la satisfaction équitable
- Règles de surveillance du Comité des Ministres - Mise en œuvre du nouveau système et dispositions transitoires
Lors de la 1100e réunion, les Délégués ont également apporté des clarifications concernant les modalités pratiques de la surveillance soutenue.
Certains points sont aussi résumés sous l’intitulé « Autres questions ».
I. Indicateurs de classification des affaires dans la procédure de surveillance soutenue
2. Il convient de rappeler que les Délégués sont convenus que, dans le système opérant selon deux axes de surveillance, toutes les affaires seront examinées sous la procédure standard sauf si, en raison de sa nature spécifique, une affaire justifie qu’elle soit examinée dans le cadre de la procédure soutenue.
3. La question des indicateurs de classification, se pose donc uniquement pour les affaires à placer en procédure soutenue.
4. Lors de la 1092e réunion, les Délégués ont accepté le principe de tels indicateurs ainsi que les indicateurs proposés par le Secrétariat.2
5. Les Délégués ont cependant souhaité que l’un des indicateurs proposés, à savoir celui concernant les arrêts soulevant des problèmes structurels et/ou complexes identifiés par la Cour ou le Comité des Ministres soit précisé. Il est ressorti des discussions que le souci des Délégués de préciser cet indicateur repose sur deux raisons principales :
i) veiller à ce que l’action de surveillance du Comité des Ministres réponde effectivement aux objectifs de la Règle 4.1 de ses Règles pour la surveillance de l’exécution des arrêts et des termes des règlements amiables3 ainsi qu’aux défis du Plan d’Action d’Interlaken4, entériné par le Comité des Ministres lors de sa 120e session du 11 mai 2010.
ii) éviter, à moyen terme, un engorgement d’affaires dans cet axe de surveillance risquant de nuire à son efficacité.
6. Plusieurs suggestions rédactionnelles ont été émises au cours de la 1092e réunion pour préciser cet indicateur. A la lumière des discussions et du Plan d’Action d’Interlaken, le Secrétariat a proposé que ledit indicateur soit précisé comme suit :
« arrêts révélant d’importants problèmes structurels ou complexes tels qu’identifiés par la Cour et/ou le Comité des Ministres ».
7. Pendant les discussions, il a également été proposé d’ajouter un nouvel indicateur, à savoir « affaires concernant des violations graves de la CEDH ». Il a été fait valoir qu’un tel indicateur devrait permettre d’assurer que le Comité des Ministres soit à même d’accorder l’attention requise à toutes les affaires le méritant.
8. Il convient à cet égard de souligner que, dans sa longue expérience (cf. notamment la réforme des méthodes de travail entreprise en 2004), le Comité des Ministres n’a jamais considéré opportun d’introduire expressément un tel indicateur, préférant préconiser une approche pragmatique, qui tienne pleinement compte des conclusions de la Cour dans ses arrêts.
9. Du reste, comme plusieurs délégations l’ont fait à juste titre remarquer, les cas de violations graves sont a priori couverts par les indicateurs proposés, et notamment celui des affaires « impliquant des mesures individuelles urgentes » ou « soulevant des problèmes complexes ». De plus, il a été souligné que le fait que toute affaire pourra être examinée dans le cadre de la procédure soutenue par décision du Comité des Ministres, à l’initiative d’un État membre ou du Secrétariat5 constitue en soi une garantie suffisante pour englober les cas de « violations graves » à la lumière des circonstances de l’affaire et des considérations de la Cour dans l’arrêt concerné. Il ne semble donc pas nécessaire d’introduire un tel indicateur supplémentaire.
10. Lors de leur 1100e réunion, les Délégués ont décidé que les indicateurs pour placer les affaires sous la procédure de surveillance soutenue seront les suivants:
- arrêts impliquant des mesures individuelles urgentes; - arrêts pilotes; - arrêts révélant d’importants problèmes structurels et/ou complexes tels qu’identifiés par la Cour et/ou le Comité des Ministres; - affaires interétatiques. En outre, le Comité des Ministres peut décider d’examiner toute affaire dans le cadre de la procédure soutenue à l’initiative d’un État membre ou du Secrétariat. Cette demande pourra être soumise à tout stade du processus de surveillance. Les Etats membres et le Secrétariat devraient garder à l’esprit les indicateurs sélectionnés lorsqu’ils demandent qu’une affaire soit examinée sous la procédure soutenue6.
II. Clarifications concernant le rôle du Comité des Ministres dans le cadre de la procédure de surveillance standard 11. Certaines délégations se sont interrogées sur l’étendue du rôle du Comité des Ministres dans la procédure standard de surveillance, vu le libellé des paragraphes 7 du document CM/Inf/DH(2010)28rev7 et 7 et 12 du document CM/Inf/DH(2010)37.8 12. Il est rappelé à titre liminaire que l’ensemble du nouveau système, y compris la procédure de surveillance standard, se fonde sur le principe fondamental selon lequel il incombe aux Etats défendeurs de s’assurer de l’exécution effective des arrêts et décisions de la Cour9 ; c’est-à-dire le principe de subsidiarité de leur exécution. 13. Il importe de souligner tout d’abord que l’ensemble des propositions soumises aux Délégués partent du principe que toutes les affaires sous surveillance du Comité des Ministres figureront à l’ordre du jour de chacune de ses réunions « Droits de l’Homme » et que le Comité aura accès en permanence à l’ensemble de la documentation pertinente relative aux développements des affaires. 14. De plus, la procédure standard se fonde sur le principe fondamental que c’est aux États Parties à la Convention qu’incombe la responsabilité de veiller à l’exécution effective des arrêts et décisions de la Cour10, c’est-à-dire sur le principe de subsidiarité de leur exécution. En outre, la procédure standard part du principe que les États membres présentent un plan d’action ou un bilan d’action dès que possible et en tout état de cause au plus tard dans un délai de six mois à compter de la date à laquelle un arrêt est devenu définitif. Elle se fonde aussi sur l’hypothèse que le processus d’exécution se déroule de manière efficace. Dans ces circonstances, il semble logique que le Comité des Ministres puisse largement se reposer sur l’action des États et limiter son intervention à s’assurer que les plans/bilans d’action adéquats ont été présentés et à vérifier l’adéquation des mesures annoncées et/ou prises. Ce mode opératoire s’inscrit entièrement dans les objectifs de hiérarchisation et prioritarisation du traitement des affaires que le Comité des Ministres a souhaité se fixer.
15. Enfin, il convient de rappeler qu’en cas de difficultés dans le processus d’exécution, il est prévu que le Comité des Ministres soit dûment averti au cas par cas afin de pouvoir intervenir rapidement, s’il l’estime nécessaire.
III. Clarifications relatives aux modalités pratiques de la surveillance soutenue
16. La surveillance selon cette procédure ne signifie pas que toutes les affaires devraient être débattues systématiquement pour que le Comité des Ministres soit en mesure de suivre le processus d’exécution. Dans le cadre de la procédure soutenue sans débat, le Comité des Ministres pourrait ainsi également exercer son rôle de surveillance au moyen de décisions adoptées sans débat lors des réunions « Droits de l’Homme ». Ces décisions auraient pour vocation de mettre en évidence, lorsque cela est nécessaire, les développements dans le processus d’exécution (par exemple, bilan des mesures déjà adoptées et identification des questions en suspens). Un exemple d’une telle décision pouvant être adoptée sans débat, est indiqué ci-après Exemple de décision (affaire examinée dans le cadre de la procédure soutenue sans débat) :
4. chargent le Secrétariat d’informer le Comité des résultats de ces consultations bilatérales ; 5. décident d’examiner les questions en suspens à leur réunion […]. 17. Parallèlement, dans le cadre de la surveillance soutenue, le Secrétariat accomplira tous les efforts requis pour répondre de manière positive aux demandes des Etats membres pour une coopération ciblée, en particulier à travers :
IV. Gestion de l’absence de plans d’action ou bilans d’action
18. La question a été soulevée de la réponse appropriée du Comité des Ministres en cas d’absence de présentation de plans ou bilans d’action. Certaines délégations ont indiqué qu’elles n’estimaient pas qu’une telle situation justifiait en soi (comme proposé par le Secrétariat) une surveillance soutenue. Elles ont considéré que les affaires dans lesquelles un plan ou un bilan d’action n’avait pas été présenté, en dépit du rappel adressé par le Secrétariat, devraient plutôt figurer sur des listes spécifiques, accompagnées d’une décision du Comité des Ministres invitant les autorités de l’État concerné à présenter un plan ou un bilan d’action. Ce ne serait qu’en cas d’absence persistante de soumission d’un plan ou bilan d’action par les autorités, qu’il conviendrait de proposer que l’affaire fasse l’objet d’une surveillance soutenue.
19. Il convient de préciser que la proposition du Secrétariat de transférer des affaires en cas de non-réception d’un plan ou bilan d’action ne concerne que des affaires où malgré un rappel du Secrétariat, aucun plan ou bilan d’action n’a été présenté et qu’aucune explication pour une telle situation n’a été fournie au Comité des Ministres par l’Etat concerné dans un certain délai. Il est rappelé que la proposition de transférer l’affaire dans le cadre de la procédure soutenue interviendrait neuf mois après que l’arrêt soit devenu définitif (ce qui est déjà une longue période) et seulement en cas d’absence totale d’information sur les réponses nationales au processus d’exécution. Une telle situation devrait à l’évidence être exceptionnelle. Le but de la proposition du Secrétariat était d’assurer une réaction en temps utile de la part du Comité des Ministres en vue d’accélérer une action adéquate au plan national et de prévenir ainsi le risque de lenteur dans l’exécution.
20. Lors de leur 1100e réunion, les Délégués se sont prononcés en faveur de la proposition initiale formulée aux paragraphes 27 et 28 du CM/Inf/DH(2010)37 tout en la précisant :
Exemple de décision (aucun plan/bilan d’action n’a été présenté) Dans l’affaire A c. [Etat membre]: Les Délégués, 1. notent avec regret qu’aucun plan/bilan d’action n’a été présenté dans cette affaire malgré le rappel envoyé aux autorités le [préciser la date] ni d’explication valable fournie pour justifier cette situation ; 2. invitent les autorités de l’Etat défendeur à présenter sans plus tarder un plan/bilan d’action et décident de transférer cette affaire pour examen dans le cadre de la procédure soutenue. V. Procédure simplifiée de contrôle de paiement de la satisfaction équitable
21. Il importe d’emblée de souligner que la procédure simplifiée de vérification du paiement de la satisfaction équitable proposée au Comité des Ministres lors de sa 1092e réunion11 ne visait pas à lui faire abandonner sa responsabilité à cet égard, telle que précisée aux Règles n°6, paragraphe 2a., et 12. Cette procédure tend uniquement à optimiser le rôle du Comité des Ministres, vu notamment sa nouvelle compétence en vertu de l’article 39, paragraphe 4 de la Convention de surveiller le respect des termes de tous les règlements amiables entérinés par la Cour.
22. Suite aux discussions de la 1092e réunion, il est rappelé que le formulaire à compléter par les États, proposé par le Secrétariat en vue d’enregistrer le paiement des sommes octroyées par la Cour au titre de la satisfaction équitable, couvre toutes les informations nécessaires. A l’évidence, si un État transmet, dans l’une des deux langues officielles du Conseil de l’Europe, les informations sollicitées dans le formulaire, mais sous un autre format, lesdites informations seront prises en compte et dûment enregistrées.
23. En ce qui concerne l’information des requérants, le Secrétariat confirme que les lettres de transmission des arrêts définitifs et des décisions entérinant des règlements amiables comporteront des précisions sur les coordonnées du Service de l’exécution des arrêts (numéro de télécopie, site web, adresse e-mail spécifique pour les questions relatives à la satisfaction équitable, adresse postale du Service). Ces précisions seront également reprises sur le site web du Service. 24. En annexe au présent document, les Délégués trouveront un modèle de l’espace qui sera aménagé sur le site Internet du Service de l’exécution afin d’accroître la visibilité des questions liées à la satisfaction équitable et surtout de veiller à une bonne information des requérants afin de leur permettre de faire état en temps utile de toute difficulté liée au paiement des sommes octroyées par la Cour.
25. Comme déjà indiqué, il est essentiel que les informations contenues dans cet espace puissent être rapidement traduites dans le plus grand nombre de langues possibles afin d’être accessibles à partir des 47 États membres. Les moyens pour ce faire sont actuellement à l’étude.
VI. Règles de surveillance du Comité des Ministres
26. Plusieurs délégations ont soulevé la question de savoir si les propositions formulées pour la mise en œuvre du système de surveillance à deux axes exigeaient une modification des Règles de surveillance.
27. Comme indiqué lors de la 1092e réunion, lesdites propositions ne nécessitent pas à ce stade une modification des Règles, celles-ci étant suffisamment souples pour permettre, par décision du Comité des Ministres, d’appliquer les propositions avalisées. L’avis juridique précité le confirme dans les termes suivants : “[…] les nouvelles méthodes de travail proposées, telles que décrites dans le document CM/Inf/DH(2010)37, ne seront en contradiction ni avec les Règles du CM sur l’exécution actuellement en vigueur ni avec les Règles de Procédure du Comité des Ministres ou des Délégués des Ministres, qui s’appliquent par défaut ”.
28. Il apparaît ainsi que le nouveau système de surveillance peut être mis en place à ce stade par décision du Comité des Ministres.
29. Une fois le fonctionnement du système testé et évalué, le Comité des Ministres pourra toujours, s’il le souhaite, examiner l’opportunité de revoir ses Règles actuelles. VII. Mise en œuvre du nouveau système et dispositions transitoires
30. L’entrée en vigueur du nouveau système de surveillance implique que toutes les nouvelles affaires qui deviendront définitives à partir du 01/01/2011 seront examinées selon les nouvelles méthodes de travail. S’agissant des affaires actuellement pendantes devant le Comité des Ministres (environ 9000 affaires actives), des dispositions transitoires devraient être prévues afin de permettre de les intégrer aisément dans le nouveau système. 31. S’agissant de ces affaires, des discussions bilatérales ont déjà commencé en vue d’identifier la forme de surveillance la plus appropriée. Il est escompté que ce travail s’achève pour un grand nombre d’affaires d’ici la réunion DH de mars 2011. Le Secrétariat sera ainsi en mesure, lors de cette réunion, de faire rapport au Comité des Ministres sur les résultats du premier tour de consultations. Ce rapport comprendra aussi la première série d’affaires proposée pour examen dans le cadre de la surveillance standard et de la surveillance soutenue. Compte tenu du nombre d’affaires concernées, le Secrétariat prévoit que le processus dans son ensemble pourrait être mené à terme au plus tard d’ici la réunion « Droits de l’Homme » de septembre 2011. Entre-temps, il est proposé, pour des raisons pratiques, que les affaires qui n’auront pas été intégrées dans l’un ou l’autre des axes de surveillance figurent sur une liste spécifique intitulée « Affaires en attente de classification » et soient traitées selon la procédure standard.
32. Lors de leur 1100e réunion, les Délégués ont adopté les décisions suivantes :
2. approuvent les propositions contenues dans le document CM/Inf/DH(2010)45 telles qu'amendées dans les paragraphes en annexe12, et rappellent le document CM/Inf/DH(2010)37 ;
7. décident que toutes les affaires pendantes devant le Comité des Ministres pour surveillance de l’exécution au 1er janvier 2011 feront l’objet de dispositions transitoires et chargent le Service de l’exécution des arrêts de soumettre, dans toute la mesure du possible, pour la réunion DH de mars 2011, mais en tout état de cause au plus tard pour la réunion DH de septembre 2011, des propositions de classification après consultations bilatérales avec les Etats concernés ;
8. décident que toute affaire non encore intégrée dans l’un ou l’autre des axes de surveillance13 sera répertoriée sur une liste spécifique et sera, jusqu’à classification, traitée selon le mode de surveillance standard ;
33. Il convient de préciser que le système de surveillance à deux axes concerne tant les arrêts définitifs de la Cour que les décisions rendues en vertu de l’article 39, paragraphe 4 de la Convention (à savoir les règlements amiables entérinés par la Cour). Les Règles de 2006 contiennent d’ores et déjà un chapitre III à cet égard qui a été appliqué dès l’adoption des Règles, toutefois à l’époque seulement en ce qui concerne les règlements amiables entérinés par arrêt (seuls soumis à la surveillance du Comité en vertu de la Convention avant l’entrée en vigueur du Protocole n° 14). La compétence du Comité vis-à-vis tous les règlements amiables entérinés par la Cour est intervenue avec l’entrée en vigueur du Protocole n° 14, le 1er juin 2010. L’introduction proposée de deux axes de surveillance, dont en particulier la surveillance standard, comme la simplification du contrôle du paiement de la satisfaction équitable englobent les modalités de surveillance de l’exécution des termes des règlements amiables. 34. S’agissant des déclarations unilatérales, question soulevée par une délégation, celles-ci ne tombent pas per se sous la compétence du Comité des Ministres. Les principales déclarations unilatérales qui ont été soumises à la surveillance du Comité des Ministres sont celles où la Cour a explicitement envoyé l’affaire au Comité pour qu’il en surveille l’exécution, notamment dans le cadre des suites des arrêts pilotes. Il convient de noter que la question de l’opportunité d’accorder au Comité des Ministres une compétence générale de surveiller le respect de décisions basées sur des déclarations unilatérales est pour l’instant sous examen, notamment au sein du CDDH.14
Annexe - Projet de page web – satisfaction équitable
1 Ce document a été classé en diffusion restreinte le jour de la diffusion. Il a été déclassifié lors de la 1100e réunion des Délégués des Ministres (décembre 2010) (cf. CM/Del/Dec(2010)1100 Décisions adoptées en réunion).
2 Les types d’affaires qui devraient être examinées dans le cadre de la procédure soutenue ont été identifiés comme suit (voir § 8 du CM/Inf/DH(2010)37): - les affaires impliquant des mesures individuelles urgentes; - les arrêts pilotes; - les arrêts soulevant des problèmes structurels et/ou complexes identifiés par la Cour ou le Comité des Ministres; - les affaires interétatiques. 3 “Le Comité des Ministres accordera la priorité à la surveillance des arrêts dans lesquels la Cour a identifié ce qu’elle considère comme un problème structurel selon la Résolution Res(2004)3 du Comité des Ministres sur les arrêts qui révèlent un problème structurel sous-jacent ” (Règle 4.1). 4 Le Plan d’action d’Interlaken souligne qu’il est urgent que le Comité des Ministres renforce sa surveillance de l’exécution « en donnant une priorité et une visibilité accrues non seulement aux affaires nécessitant des mesures individuelles urgentes, mais aussi aux affaires révélant d’importants problèmes structurels ». Voir aussi le Mémorandum du Président de la Cour européenne des droits de l’homme (3 juillet 2009); l’Avis du Comité directeur pour les droits de l’homme (CDDH) du 2 décembre 2009 et la Contribution du Secrétaire Général du Conseil de l’Europe du 18 décembre 2009. 5 Voir paragraphe 9 du document CM/Inf/DH(2010)37.
6 L’ajout de cette dernière phrase se base sur une proposition du Royaume-Uni qui a été largement soutenue lors de la 1092e réunion du Comité des Ministres.
7 7. La surveillance simplifiée impliquerait une intervention formelle du Comité des Ministres seulement en fin de parcours de la phase d’exécution pour avaliser les mesures adoptées par l’Etat […] ».
8 « 7. Conformément à la demande des Délégués, les modalités pratiques de cette surveillance opérant selon deux axes sont proposées ci-dessous. Les modalités proposées se fondent sur le principe que toutes les affaires sont techniquement réputées inscrites à l’ordre du jour de chacune des réunions « Droits de l’homme » jusqu’à leur clôture. Ces modalités reflètent aussi la nécessité pour une surveillance prioritarisée et hiérarchisée du Comité des Ministres. ». « 12. Afin que la procédure standard fonctionne de manière effective, il est attendu des États membres qu’ils présentent un plan d’action ou bilan d’action dès que possible et en tout état de cause au plus tard dans un délai de six mois à compter de la date à laquelle l’arrêt est devenu définitif. Le rôle du Comité dans le cadre de la procédure standard se limitera à vérifier si les plans d’action ou bilans d’action ont été présentés par les États membres. »
9 Voir paragraphe 2 de la décision adoptée par le Comité des Ministres le 15 septembre 2010 :
10 Voir paragraphe 2 de la décision adoptée par le Comité des Ministres le 15 septembre 2010 :
« Les Délégués […] 2. rappelant la responsabilité qui incombe aux États Parties à la Convention européenne des Droits de l’Homme de pourvoir à l’exécution effective de ces arrêts. »
11 cf. Annexe II du document CM/Inf/DH(2010)37
12 Les amendements décidés par les Délégués sont incorporés dans la version publique du présent document.
13 Y compris à cette occasion les décisions ainsi que les arrêts devenus le cas échéant définitifs jusqu’au 31 décembre 2010 tels qu’ils figurent au document CM/Inf/DH(2010)49.
14 Le rapport pertinent du CDDH (cf. CDDH(2010)13, Addendum I) a été à présent transmis au Comité des Ministres.
CM/Del/Dec(2010)1100eF / 6 décembre 2010 Activities