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Timestamp: 2018-03-23 06:55:11+00:00
Document Index: 140107432

Matched Legal Cases: ['art. 15', 'art. 97', 'art. 15', 'art. 1', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 1', 'art. 117', 'art. 119', 'art. 119', 'art. 119', 'art. 11', 'art. 119', 'art. 119', 'art. 31', 'art. 20', 'art. 13', 'art. 4', 'art. 266', 'art. 15', 'art. 120', 'art. 117', 'art. 81', 'art. 15', 'art. 51', 'art. 77', 'art. 54', 'art. 36', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 7', 'art. 15', 'art. 23', 'art. 10', 'art. 119', 'art. 25', 'art. 13', 'art. 5', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 12', 'art. 10', 'sentenza ', 'Cass. Sez. ']

I nuovi consorzi di comuni in Sicilia tra difficoltà attuative e limiti costituzionali | Liberamente Enna
Pubblicato il marzo 28th, 2014 Max Nessun commento
Dopo un lungo e travagliato iter legislativo la riforma dell’ente intermedio siciliano è stata approvata e pubblicata nella GURS. I consorzi di comuni “liberi” sostituiranno le attuali province regionali per la gestione di servizi e per l’esercizio di funzioni amministrative non ancora del tutto precisate. Rimangono tanti i nodi da sciogliere, ma la novità è certamente rappresentata dall’introduzione di una governace di 2° grado dei nuovi enti affidata totalmente ai Sindaci dei comuni consorziati.
La riforma dell’ente intermedio in Sicilia n. 8 del 24 marzo 2014 è riuscita a tagliare il traguardo della pubblicazione nella GURS ancora prima di quella che il Parlamento nazionale avrebbe già dovuto approvare per le province delle regioni a statuto ordinario[1]. Senza entrare nel merito dello “sbrigativo” nulla-osta espresso dal Commissario dello Stato per la regione siciliana, per il quale non è più rinviabile la trattazione della relativa funzione istituzionale nel contesto dei rapporti tra la regione siciliana[2] e lo Stato, la riforma merita un primo commento a caldo che tenti di focalizzare le numerose questioni che il Parlamento siciliano ha lasciato aperte e/o che ha affrontato con mera superficialità.
La novella disciplina dell’ente intermedio, fortemente voluta dal Governatore Crocetta, mira a sostituire le province regionali con i consorzi di comuni in attuazione della precedente norma programmatica n. 7/2013 e in stretta coerenza con l’art. 15 dello Statuto siciliano che, com’è noto, non prevede l’ente intermedio provincia ma il “libero consorzio di comuni”. Nell’articolare tale volontà, l’ARS omette però di richiamare la precedente norma programmatica n. 14/2012[3] e soprattutto la legge istitutiva dei liberi consorzi di comuni (denominati province regionali) n. 9/86. Si evidenzia quindi una voluntas legis che ancora prima di essere censurata sotto il profilo della tecnica legislativa pone un serio problema di coordinamento di norme che disciplinano nel tempo il medesimo ente intermedio siciliano. Difficoltà che aumentano per la mancata approvazione di specifiche, quanto opportune, disposizioni abrogative di quelle che si pongono in contrasto con la novella disciplina. In tale contesto, il ricorso allo strumento del criterio cronologico, e/o del carattere speciale delle disposizioni, per risolvere le antinomie sarà per l’interprete indispensabile ma non lo metterà al riparo di potenziali quanto probabili contenziosi.
Ma procediamo con ordine, analizzando le disposizioni contenute nella legge che presentano, all’evidenza, anomalìe censurabili anche sotto il profilo costituzionale.
La citata disposizione presenta alcuni profili d’incostituzionalità per violazione del principio di ragionevolezza e per violazione del principio di buon andamento della P.A. sancito dall’art. 97 Cost. La novella normativa pretende di disciplinare l’istituzione dei consorzi di comuni senza tenere conto che detti consorzi, in attuazione all’art. 15 dello Statuto, risultano già istituiti dalle citate l.r. n. 9/86 e l.r. n. 17/89, peraltro richiamate dallo stesso art. 1 del disegno di legge. I liberi consorzi di comuni, denominati province regionali, sono stati infatti regolarmente istituiti in Sicilia attraverso un procedimento amministrativo che ha visto coinvolti, ancorchè attraverso la procedura del silenzio assenso, tutti i comuni siciliani. Una nuova istituzione di detti consorzi di comuni esporrebbe a facili contenziosi proprio per l’esigenza di rispettare i principi di ragionevolezza e di buon andamento della P.A.. Invero, più saggio sarebbe stato disciplinare non la istituzione ex novo dei liberi consorzi comunali ma le modalità di costituzione di nuovi consorzi di comuni riaprendo i termini previsti dalla l.r. n. 9/86. Il fatto che con la l.r. n.9/86 il legislatore abbia superato i limiti statutari per avere, sostanzialmente, introdotto nell’ordinamento regionale un ente territoriale di governo non previsto dall’art. 15 dello Statuto (come affermato in via incidentale dal Tar Palermo[4]) non rende inefficace l’avvenuta istituzione degli attuali nove liberi consorzi i comuni. N’è, tanto meno, l’attribuzione della denominazione “province regionali” può mettere in discussione un dato di fatto istituzionale frutto di una sedimentazione di atti sia di rango primario (le citate l.r. n. 9/86 e l.r. n. 17/89) che di rango secondario (decreti e circolari emessi all’uopo dall’Assessorato Reg.le alle Autonomie locali).
Peraltro, l’aggettivazione “libero” che precede il “consorzio di comuni” contenuta nell’art. 15 dello Statuto, ancorchè non esplicitata, esclude l’ipotesi che l’aggregazione consortile possa essere imposta dal legislatore. Senza il riconoscimento in capo ai singoli comuni della libertà di autodeterminare il consorzio a cui aderire non saremmo in presenza di un libero e volontario consorzio, ma di un consorzio obbligatorio che non troverebbe cittadinanza giuridico-organizzativa nell’ordinamento regionale. In questa direzione argomentativa si registra quanto già statuito dall’Alta Corte per la Regione Siciliana, secondo cui, “Tali consorzi non possono non avere origine dalla volontà dei rappresentanti comunali, ai quali spetterebbe precisare le finalità, i mezzi, gli organi pur nel quadro di una legge regionale, mentre le province regionali, sia pure con la definizione legislativa di liberi consorzi, sono istituite dalla Regione per legge che ne definisce i caratteri, i fini, gli organi, e ogni altro elemento istituzionale. L’unica facoltà lasciata ai comuni è quella di potere riunirsi, sotto date condizioni e formalità, in nuove province, e quella di poter passare da una provincia all’altra. Si tratta di una notevole facoltà, che però lascia intatto l’ordinamento prestabilito e non dà modo di instaurare il libero consorzio”[5].
Il successivo comma 6 dell’art. 1 stabilisce che i consorzi continuano ad esercitare le funzioni già attribuite alle province regionali mantenendo la titolarità dei relativi rapporti giuridici. Il comma 7 stabilisce che i consorzi continuano ad utilizzare le risorse finanziarie, materiali e umane già di spettanza delle corrispondenti province regionali. Tale previsione contrasta con l’art. 117, comma 2°, lett. e, Cost. in base al quale non è consentito alle Regioni derogare alla disciplina dei tributi dello Stato. Infatti, come ha affermato la Corte costituzionale, in attesa dell’attuazione da parte del legislatore statale del nuovo disegno costituzionale di cui all’art. 119 della Costituzione, come novellato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, l’attuale sistema rimane caratterizzato dalla permanenza di una finanza regionale e locale ancora in parte “derivata”, cioè dipendente dal bilancio statale, e da una disciplina statale unitaria di tutti i tributi, con limitate possibilità riconosciute a Regioni ed enti locali di effettuare autonome scelte. Pertanto i tributi di cui la legge dello Stato destina il gettito, in tutto o in parte, agli enti autonomi, e per i quali la stessa legge riconosce spazi limitati di autonomia agli enti in ordine alla loro disciplina, in quanto istituiti dalla legge statale, trovano in essa stessa la disciplina propria, salvo che per i soli aspetti espressamente rimessi all’autonomia degli enti territoriali. Da ciò consegue che, salvi gli ambiti di disciplina espressamente riconosciuti dalla legge statale alla competenza regionale, si deve tuttora ritenere preclusa alle Regioni la potestà di legiferare sui tributi esistenti, istituiti e regolati da leggi statali[6].
Peraltro, l’art. 119 della Costituzione attribuisce alle sole Province la facoltà di stabilire ed applicare tributi. Tale articolo stabilisce chiaramente che le “Province…hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa…Le Province hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio”. La legge delega in materia di federalismo fiscale n. 42 del 05/05/2009 costituisce l’attuazione del citato art. 119 Cost., assicurando autonomia di entrata e di spesa di comuni, province, città metropolitane e regioni, garantendo i principi di solidarietà e di coesione sociale in maniera da sostituire gradualmente, per tutti i livelli di governo, il criterio della spesa storica e di garantire la loro massima responsabilizzazione nonché l’effettività e la trasparenza del controllo democratico nei confronti degli eletti. L’art. 11 di tale legge, rubricato “Principi e criteri direttivi concernenti il finanziamento delle funzioni di comuni, province e città metropolitane” prevede il finanziamento delle funzioni fondamentali anche delle province. Su questa architettura istituzionale, la cui applicabilità nelle regioni a statuto speciale è circoscritta agli articoli 15, 22 e 27[7], si dovrebbe quindi realizzare il principio costituzionale dell’autonomia finanziaria, contenuto nell’art. 119 della Costituzione, di ciascun soggetto territoriale del sistema, fondata su risorse proprie, compartecipazioni ed eventuali riequilibri perequativi. Sulle norme del federalismo fiscale trova consacrazione il nesso inscindibile tra assetto delle competenze amministrative e assetto delle risorse finanziarie, nella prospettiva di una piena valorizzazione dell’autonomia finanziaria delle province regionali. In tale contesto, fermo restando le prerogative riconosciute nello Statuto agli articoli 36 e 38, “anche per le Regioni speciali appare ineludibile l’applicazione del criterio dei costi standard, superando la logica dei trasferimenti legati ai costi storici o a <<contrattazioni>> nell’ambito della definizione delle norme d’attuazione o delle leggi finanziarie annuali, in modo che – pur salvaguardando le maggiori sfere di autonomia e di funzioni riconosciute – non ci si discosti da un’impostazione di sistema che deve sostanzialmente fondarsi su principi comuni e sulla ratio delle pari opportunità, di cui l’art. 119 è inequivocabilmente espressione, anche a tutela della coesione nazionale”[8].
La questione della natura giuridica dell’ente intermedio rileva non poco ai fini dell’esercizio delle funzioni impositive. Infatti, mentre il libero consorzio di comuni ha tradizionalmente (art. 31 del TUEL), ma anche secondo le previsioni di cui all’art. 20 della l.r. 18 marzo 1955 n. 17 ed all’art. 13 del d.l. del Presidente della regione n. 6 del 29/10/1955, “…natura di ente pubblico non territoriale, dotato di autonomia amministrativa e finanziaria” ed avente natura associativa e strumentale rispetto agli enti che vi partecipano, la provincia regionale è, anche per espressa volontà del legislatore (art. 4, comma 3, l.r. n. 9/86) un ente pubblico territoriale che realizza l’autogoverno della comunità consortile e sovrintende, nel quadro della programmazione regionale, all’ordinato sviluppo economico e sociale della comunità medesima. Secondo il Giudice delle leggi, “La provincia è, per sua natura ente territoriale e tale è anche la provincia siciliana, la quale, sia pure con l’attuale regime di amministrazione straordinaria, sopravvive fino a quando verranno creati i liberi consorzi tra comuni (art. 266 dell’ordinamento amministrativo degli enti locali nella Regione Siciliana”[9].
L’ente consortile costituisce certamente un’entità soggettiva autonoma e distinta dai singoli comuni che ne fanno parte, sicché ogni attività svolta dai propri organi va imputata esclusivamente all’ente che essi rappresentano e non ai vari soggetti che di questo fanno parte e che hanno contribuito a costituire, pertanto “l’ente consorziale gode di propria soggettività”[10]. Tuttavia, l’ente consortile non può contare sulla rete di protezione costituzionale, invece prevista per gli enti locali, in quanto sprovvisto del requisito dell’autonomia politica sotteso allo status di ente di governo territoriale. Infatti, “Il Consorzio d’ambito (quantunque composto dai Comuni rientranti nell’A.T.O.) non può essere annoverato tra gli enti dotati di <<autonomia>> costituzionalmente protetta”[11]. Diversa è invece per la giurisprudenza la dimensione giuridica dell’ente locale secondo cui “gli enti locali non possono farsi rientrare nel concetto di enti pubblici regionali o vigilati dalla Regione, trattandosi di enti autonomi che nella legislazione regionale vengono generalmente indicati come <<enti locali territoriali>>”[12].
Il libero consorzio di comuni è quindi un ente che presenta solo due tipi di autonomia, quella amministrativa e quella finanziaria, risultando sprovvisto della terza autonomia, quella politica, di cui è invece dotato l’ente territoriale sia comunale che provinciale. Dello stesso avviso è la citata giurisprudenza del Tar Palermo[13], secondo cui “l’art. 15 dello Statuto attribuisce, evidentemente, una diversa configurazione all’assetto istituzionale sovra comunale rispetto a quello attualmente esistente e scaturito dalla l.r. 6/5/1986, n. 9 e s.m.i. che ha attuato la norma costituzionale solo apparentemente secundum legem nel momento in cui ha determinato l’organizzazione delle province nella Regione Siciliana, come nel resto dell’Italia, quali enti locali territoriali dotati di autonomia anche politica e non solo amministrativa e finanziaria”.
La mancata riscossione dei citati tributi si ripercuoterà inevitabilmente sulle entrate dei consorzi di comuni e, di riflesso, sui sistemi finanziari dei comuni consorziati, costretti a ripianare le fisiologiche perdite d’esercizio per assicurare anche il pagamento delle retribuzioni delle risorse umane impegnate nei settori tributari delle province regionali.
Altra questione sottovalutata nel testo di legge, e che riverbera i propri effetti anche sul mantenimento degli attuali livelli occupazionali, è quella delle funzioni amministrative individuate in capo alle province non in forza di una previsione di legge ma di una previsione statutaria. L’ente territoriale di governo essendo dotato anche dell’autonomia politica è infatti definito un ente a fini generali, cioè un ente esponenziale delle rispettive comunità amministrate che finalizza la propria azione pubblica anche per lo sviluppo sociale ed economico dei propri territori. Numerosi sono i casi di province regionali che hanno promosso politiche pubbliche locali per attività non strettamente connesse alle funzioni amministrative loro affidate dalla legge (consorzi universitari, consorzi turistici, consorzi sportivi, licei musicali e linguistici, partecipazioni in società, fondazioni, associazioni per la gestione integrata di servizi vari, ecc…). Orbene, mentre le funzioni amministrative coperte dall’ope-legis sembrano transitare direttamente nei consorzi di comuni, lo stesso non può dirsi per quelle funzioni amministrative che sono state previste dagli statuti provinciali. Né sarà semplice replicare le medesime funzioni negli statuti dei consorzi di comuni essendo questi, come già detto, sprovvisti dello status di enti territoriali di governo che esercitano funzioni a fini generali.
Sui trasferimenti di cui ai punti 2 e 3 il Parlamento siciliano non ha alcuna competenza legislativa, in quanto la stessa materia è attribuita alla sfera statale. Orbene, venendo meno le province o, meglio, trasformando le stesse in enti consortili privi di autonomia politica, in assenza di una specifica previsione statale, non può ipotecarsi un trasferimento automatico delle risorse finanziarie statali in capo ai costituendi consorzi di comuni. Da qui la violazione dell’art. 120 Cost. per l’assenza di preventive intese Stato-Regione Siciliana finalizzate ad introdurre norme di coordinamento in materia, nonché la violazione dell’art. 117 comma 2, lett. e) Cost. che attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici. Di riflesso vi è pure la violazione dell’art. 81 Cost. che prescrive la copertura finanziaria per ogni norma che comporta spesa pubblica.
Questa previsione risulta aggravare inutilmente il procedimento amministrativo finalizzato alla costituzione del consorzio di comuni. Invero, il referendum rappresenta uno strumento di partecipazione diretta del cittadino opportuno, e in certi casi necessario, allorquando è in discussione una decisione pubblica che investe uno degli elementi fondanti dell’ente territoriale di governo: la sovranità, la comunità e il territorio. Orbene, il consorzio di comuni per quanto già argomentato non è un ente rappresentativo della comunità locale e come tale risulta sprovvisto del requisito della sovranità, cioè dell’autogoverno. In tale contesto l’introduzione dello strumento referendario risulta inconciliabile per un ente consortile chiamato a fare una scelta priva di connotati politici ma meramente amministrativo-gestionale. Il consorzio di comuni (volontario o necessario poco importa in questa sede) è infatti uno strumento dei comuni, cioè un’organizzazione pubblica che consente l’esercizio associato di funzioni amministrative, e/o la gestione associata di servizi pubblici, nel contesto della fase esecutiva dell’azione amministrativa. Peraltro, l’indirizzo politico può essere espresso da un ente dotato di autonomia politica e non anche da un ente, come il consorzio che, come già detto, risulta sprovvisto dell’autonomia politica. Né, tanto meno, il legislatore regionale può introdurre meccanismi istituzionali “ibridi” nel sistema della autonomie locali senza tenere conto della ratio sottesa alla previsione del “libero consorzio di comuni” di cui all’art. 15 dello Statuto.
Orbene, il totale azzeramento di ogni forma di remunerazione rasenta la violazione dell’art. 51 della Costituzione secondo cui “Chi è chiamato a funzioni pubbliche elettive ha diritto di disporre del tempo necessario al loro adempimento………”. In applicazione di tale principio l’art. 77, comma 1 del d.lgs n. 267/2000 ha infatti affermato che “La Repubblica tutela il diritto di ogni cittadino chiamato a ricoprire cariche pubbliche nella amministrazioni degli enti locali ad espletare il mandato, disponendo del tempo, dei servizi e delle risorse necessari ed usufruendo di indennità e di rimborsi spese nei modi e nei limiti previsti dalla legge”. Se è vero che l’esercizio delle funzioni elettive dà luogo ad un rapporto di servizio onorario, il cui compenso è scevro, ex art. 54 Cost., da qualsiasi connotato di sinallagmaticità, con la conseguenza che la corresponsione del gettone di presenza o dell’indennità di funzione non costituisce retribuzione, ai sensi dell’art. 36 della Costituzione[14], è anche vero che secondo la letteratura che si è affermata sul tema, il concetto di munus pubblicum implica lo svolgimento di un compito che viene sì “donato” alla collettività, ma non in chiave eminentemente gratuita, presupponendo pur sempre una situazione di debito a carico di coloro che ricevono tale “dono”[15].
I successivi articoli 7, 8 e 9 disciplinano l’introduzione nell’ordinamento locale delle città metropolitane di Catania, Messina e Palermo. Dette disposizioni violano palesemente l’art. 15 dello Statuto siciliano. Infatti dalla lettura dei tre articoli emergono chiari e nitidi gli indicatori sintomatici di un modello di ente intermedio, ancorchè governato mediante sistemi elettorali di 2° grado, diverso da quello ancora oggi consentito dall’ordinamento siciliano è più comunemente noto come “area metropolitana”. Al di là del nomen iuris di volta in volta utilizzato dai legislatori statali e regionali e delle questioni connesse al dimensionamento degli spazi territorialmente configurati, il punctum pruriens del tema concerne la sostanziale differenza tra il modello di area metropolitana prevalentemente funzionale ancora oggi previsto dalla vigente l.r. n. 9/86 – il solo consentito dall’art. 15 dello Statuto – e il modello di area, ovvero di città metropolitana, che la disposizione regionale vorrebbe introdurre in Sicilia.
Il carattere meramente funzionale dell’individuazione e della delimitazione delle aree metropolitane della l.r. n. 9/86, trova conferma nella determinante circostanza che, a differenza di quanto accade oggi con la disposizione regionale, non viene prevista la costituzione di nuovi organi preposti al funzionamento delle aree stesse. Siamo infatti in presenza di una super provincia regionale che non solo non mantiene la propria permanenza nel sistema siciliano delle autonomie locali ma, al contrario, viene potenziata e dotata di maggiori compiti, in forza del trasferimento in capo alla stessa di più funzioni amministrative rispetto alle restanti province regionali. Funzioni amministrative che, per la loro rilevanza sovra comunale o di area vasta, vengono sottratte ai comuni in vista di migliori risultati sul piano dell’efficienza, dell’efficacia e della razionalità. Quindi non una nuova tipologia di ente sub provinciale, ma più semplicemente un diverso assetto delle funzioni ripartite tra i due livelli di governo locale presenti nell’ordinamento regionale.
L’individuazione e delimitazione delle città metropolitane in Sicilia non può comportare, quindi, l’istituzione di un nuovo ente come si pensa di fare attraverso il citato art. 7 della disposizione regionale in discussione, non essendo questa l’articolazione dell’ordinamento delle autonomie locali prevista dall’art. 15 dello Statuto, ma può costituire soltanto il necessario presupposto per porre in essere le ulteriori attività decisionali in ordine alla forma di gestione che consentirà poi l’effettivo esercizio delle relative funzioni.
Corollario di questo ragionamento è che anche l’eventuale adeguamento dell’ordinamento siciliano ai “principi dell’ordinamento della Repubblica” contenuti nell’art. 23, comma 5, del ddl “Delrio” n. 1542 del 20/08/2013 in materia di Città metropolitane, che nei giorni scorsi il Premier Renzi ha suggerito di approvare nel contesto della contro-riforma del titolo V° della Costituzione, richiede non la “sbrigativa” istituzione delle Città metropolitane di Catania, Messina e Palermo, ma la più complessa ed impegnativa introduzione di tale tipologia di ente locale all’interno dello Statuto speciale (che ricordiamo avere rango costituzionale), accanto ai comuni ed ai liberi consorzi di comuni.
Tuttavia la natura programmatica della disposizione contenuta nel 1° comma dell’art. 10 ci obbliga a rimandare una riflessione più compiuta sulla coerenza e sulla ragionevolezza delle nuove disposizioni normative con l’attuale ordinamento delle autonomie locali in Sicilia e col sistema del federalismo fiscale introdotto nell’ordinamento con la l. n. 42/2009 in attuazione dell’art. 119 Cost. e in particolare con i principi ed i criteri direttivi concernenti il finanziamento delle funzioni fondamentali dell’ente intermedio che incrociano inevitabilmente il pluralista disegno istituzionale.
In questo scenario istituzionale non bisogna dimenticare che i servizi pubblici a rilevanza economica (soprattutto quelli relativi alla gestione delle risorse idriche ed alla gestione integrata dei rifiuti), pur essendo stati espunti dalla Corte Costituzionale dalle funzioni amministrative fondamentali dell’ente locale[16], sono alla ricerca di un livello istituzionale di dimensione provinciale sostitutivo delle soppresse AA.T.O.. Infatti il comma 1 dell’art. 25 della legge n. 27/2012, di conversione del d.l. n. 1/2012, prevede che l’organizzazione dello svolgimento dei servizi pubblici locali in ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei individuati in riferimento a dimensioni comunque non inferiori alla dimensione del territorio provinciale e tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l’efficienza del servizio costituisce principio generale dell’ordinamento nazionale cui le Regioni si conformano ai sensi dell’articolo 117, comma 2, lettere e) e s) della Costituzione.
La discutibile tecnica utilizzata dal legislatore regionale per le illustrate ragioni, impone però una considerazione finale di merito concernente i rapporti gerarchici tra le fonti normative in discussione. L’approvazione della odierna disposizione regionale non è infatti una ragione sufficiente per ritenere implicitamente superata una norma quale quella dell’art. 13 della l.r. n. 9/86 che disciplina le funzioni amministrative dei liberi consorzi di comuni, denominati province regionali né, tanto meno, quelle contenute negli articoli 10 e 12 in materia di programmazione economico-sociale e pianificazione territoriale della medesima l.r. n. 9/86 come riprese dalla l.r. n. 10/2000. Una norma più risalente può essere implicitamente abrogata da una norma successiva quando vi è contrasto tra l’una e l’altra, in applicazione del più volte citato criterio cronologico, che è uno dei criteri attraverso cui vengono risolte le antinomie presenti nell’ordinamento. Ma occorre pur sempre dimostrare che vi sia contrasto tra le due norme, perché altrimenti il criterio di soluzione delle antinomie non scatta.
Infatti, andrebbe in questa sede indagata meglio anche la stessa portata normativa della l.r. n. 9/86, che certamente è stata introdotta nell’ordinamento attraverso una norma primaria ma che, secondo una scala gerarchica a maglie più strette, si trova su un gradino paritario rispetto all’odierno disegno di legge. Siamo infatti in presenza di una norma che non solo attua per la prima volta il principio di valorizzazione e promozione dell’autonomia locale contenuto nell’art. 5 della Costituzione ed applicato all’ente intermedio, ma che dà attuazione altresì a quanto previsto dall’art. 15 dello Statuto siciliano. Trattandosi, quindi, di una norma attuativa sia di una previsione costituzionale che di una previsione statutaria, si ritiene che la stessa operi ad un livello certamente non inferiore a quello della novella disciplina[17]. Per analogia va qui rilevato che la Corte di Cassazione[18], evidenziando la portata innovativa del TUEL, ha affermato che tale legge ha profondamente inciso nei rapporti tra fonti normative e statali e locali.
Ma anche il parametro territoriale si pone in contrasto con il citato art. 15 dello Statuto. Il 2 comma dell’art. 12 non ammette il distacco di un comune dalle città metropolitane qualora per effetto del distacco nelle predette città metropolitane si interrompa la continuità territoriale o venga meno la dimensione sovraccomunale. In questo modo i comuni interclusi individuati nell’area metropolitana dai decreti del Presidente della Regione 10 agosto 1995 e pubblicati nella GURS n. 54 del 21/10/1995 non potranno esercitare alcun diritto di scelta. Basti pensare, a titolo esemplificativo al comune di Acireale, costretto a rimanere nell’area metropolitana perché il suo distacco farebbe perdere la continuità territoriale a quei comuni, già individuati all’interno della medesima area metropolitana, che non confinano con la città di Catania.
A questo punto è facile immaginare che nella fase attuativa molti degli illustrati nodi giuridici verranno al pettine e non tutti potranno essere sciolti dai Tribunali Amministrativi che verosimilmente saranno coinvolti. C’è ancora tempo perché il legislatore regionale possa ritornare sulla materia apportando i necessari aggiustamenti, fermo restando che su alcune questioni di fondo solo la Corte Costituzionale potrà stabilire la compatibilità del nuovo assetto istituzionale ente intermedio siciliano con i principi e le regole dello Statuto e della Costituzione.
[1] Mercoledì 26 marzo 2014 è stato esitato dall’Aula di Palazzo Madama il ddl “Delrio” per poi passare alla Camera per l’approvazione definitiva. I tempi del procedimento legislativo dovrebbero essere brevi considerato che a stretto giro seguirà l’esame del disegno di legge costituzionale per l’abolizione del Senato e per la “contro-riforma” del Titolo V° della Costituzione.
[2] Con la riforma costituzionale n. 3/2001, in virtù della “clausola di maggior favore” prevista dall’art. 10, anche in Sicilia doveva applicarsi il nuovo assetto di controllo sulla normazione regionale mediante ricorso alla Corte Costituzionale del Governo centrale dopo la pubblicazione della legge regionale. Invece, ancora oggi, in forza di un’incomprensibile ordine del giorno approvato dall’ARS il 29/11/2001 col quale si rinviava il problema ad una futura modifica dello Statuto, poi strumentalmente ripreso dalla Corte Costituzionale con la discutibile sentenza n. 314/2003, il Commissario dello Stato esercita un controllo preventivo di costituzionalità sui disegni di legge approvati dal Parlamento siciliano.
[3] Sulla natura programmatica della l.r. n. 14/2012, nel contesto dell’incerta prospettiva di riforma dell’ente intermedio siciliano, si consenta il rinvio a: Massimo Greco “Anche la Sicilia avvia il riordino delle proprie Province Regionali”, su Forum di Quaderni Costituzionali, 03/04/2012.
[4] Sent. n. 1276/2012 e sent. n.17/2014. Sullo specifico argomento si consenta altresì il rinvio a Massimo Greco “Dalle Province Regionali ai Liberi Consorzi di Comuni. Riflessioni su una scelta di politica emozionale”, su “Amministrazione In cammino”, rivista elettronica di diritto pubblico, pubblicata sul web all’indirizzo www.amministrazioneincammino.luiss.it, 24/11/2011; su “La faccia intermedia del Leviatano”, Novagraf, dicembre 2011, Assoro(EN); su “Non profit”, Centro di Ricerche Interuniversitario sui Servizi di pubblica Utilità alla Persona, Maggioli Editore, n. 17/2011;
[5] Sent. 21/07/1955 – 4/10/1955 n. 90.
[6] ex multis, v. Corte Cost., sentenze n. 357/2010, n. 37/2004, n. 297, n. 296/2003.
[7] Si veda Corte Cost. n. 201/2010.
[8] Gian Candido De Martin, “I nodi per attuare (correttamente) una riforma di sistema incompiuta”, Amministrazione in Cammino, 10/10/2008.
[9] Corte Cost. sent. n. 96/68.
[10] Tar Lombardia, sent. n. 644/1993.
[11] Tar Palermo, sez. I, sent. 04/07/2008, n. 881.
[12] Tar Palermo, sez. I, sent. 29/01/1996, n. 28.
[13] Tar Palermo, sent. 19 giugno 2012 n. 1276.
[14] Cons. Stato, sez. V°, sent. 10/09/2010 n. 6526.
[16] Coste Cost. sent. n. 325/2010.
[17] Corte Cost. 18 maggio 1959 n. 30, Corte Cost. n. 13/1974.
[18] Corte Cass. Sez. Unite Civ., sent. 16/06/2005 n. 12868.