Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-617-de-septiembre-3-de-2009?documento=jurcol&contexto=jurcol_75d31184eca820b8e0430a01015120b8&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-09-18 16:12:13
Document Index: 29613692

Matched Legal Cases: ['artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 67', 'artículo 209', 'artículo 3', 'artículo 36', 'Artículo 4', 'Artículo 30', 'Artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 21', 'Artículo 23', 'Artículo 24', 'artículo 15', 'artículo 23', 'Artículo 25', 'artículo 17', 'Artículo 27', 'Artículo 34', 'Artículo 36', 'Artículo 2']

﻿ Sentencia T-617 de septiembre 3 de 2009
SENTENCIA T-617 DE 03 DE SEPTIEMBRE DE 2009
CONTENIDO:PROGRAMA DE REPARACIÓN INDIVIDUAL POR VÍA ADMINISTRATIVA. DESCRIPCIÓN TRÁMITE CONSAGRADO EN EL DECRETO 1290 DE 2008.
TEMAS GENÉRICOS:TÉRMINO PROCESALJURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Sentencia T-617 de septiembre 3 de 2009
Sentencia T-617 de 2009
Ref.: Expediente T-2244792
Acción de tutela interpuesta por Javier Leónidas Villegas Posada contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social.
Bogotá D.C., tres de septiembre de dos mil nueve.
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Juan Carlos Henao Pérez y María Victoria Calle Correa, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente:
Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Medellín y la Sala Octava Civil de Decisión del Tribunal Superior de la misma ciudad, en el trámite de la acción de tutela incoada por el señor Javier Leónidas Villegas Posada contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social.
El señor Javier Leonidas Villegas Posada interpuso acción de tutela contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social. Como fundamento a la solicitud de amparo invocó los hechos que se resumen a continuación.
Por ende, emprendieron la asesoría y representación jurídica de las personas que, por su ubicación geográfica y condiciones socio económicas, se encuentran imposibilitadas o con dificultades para acceder a la reparación directa contemplada en el Decreto 1290 de 2008. Aseveró que fueron contactados por más de 1465 personas de escasos recursos económicos, quienes se encuentran en dificultades para realizar trámites ante la administración en cuanto la mayoría tiene un nivel educativo muy bajo y reside en zonas rurales apartadas. En consecuencia, les solicitaron voluntariamente su apoyo jurídico para la representación en todo el trámite de reparación por vía administrativa, “no solo para su reconocimiento como víctimas sino para garantizar en justicia y equidad la respectiva reparación integral que habla el decreto arriba citado”, teniendo en cuenta la labor que realizan para la defensa de los derechos humanos.
El 3 de octubre de 2008, presentó derecho de petición ante la entidad demandada con el fin de que se le reconociera su calidad de abogado de 1465 desplazados y presentó personalmente igual número de solicitudes de reparación directa por vía administrativa. Acción Social contestó el 6 de octubre de 2008 y negó el reconocimiento de la personería jurídica, con el argumento de que el Decreto 1290 de 2208 (sic) establece, como principio rector, la gratuidad de las actuaciones que se surtan en la aplicación del programa y que la medida de reparación económica debe ser entregada directamente a las víctimas o al beneficiario, agregando que “(...) como apoderado judicial, como abogado, no tiene que efectuar labor alguna, ni ante la entidad realizar ninguna intervención, ni prestar ningún servicio ni poner a disposición de sus conocimientos, en ningún momento respecto a los procesos y programas que se desarrollan en la subdirección de atención a las víctimas de la violencia, distintos a indicarle o informarles a las víctimas, si son consultados por ellas, precisamente eso: Que el trámite es sencillo, es un procedimiento de conocimiento público, su trámite es, en cada caso particular, reservado y puntualmente gratuito”.
2. Respuesta la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social.
La jefe de la oficina asesora jurídica de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, dio respuesta a la acción de tutela presentada en su contra el 16 de diciembre de 2008, solicitando que se denegara su procedencia.
Por otra parte, señaló que el 6 de octubre de 2008 negó el reconocimiento de la calidad de abogado del actor de las 1465 solicitudes de reparación administrativa, en cuanto el trámite que para tal efecto debe seguirse es sencillo, reservado y gratuito; es decir, el único requisito que se establecía era que el solicitante llenara un formulario, sin necesidad de apoderado, intermediarios o que el interesado tuviere que intervenir en el procedimiento, a menos que excepcionalmente fuere requerido para lo cual se notificaría su intervención personal. Lo anterior en cuanto este proceso debe surtirse con total reserva y privacidad.
Puso de presente que la petición que le elevó el actor fue respondida y no existía ningún desconocimiento de sus derechos fundamentales en el ejercicio de sus funciones legales encaminadas a garantizar los derechos de las víctimas, precisando que “todas las entidades del Estado se encuentran dispuestas a brindar orientación a las mismas y pretenden vigilar sus derechos; para lo cual, el presente trámite se realiza sin ningún tipo de intermediario con el fin de agilizar el procedimiento y no genere ningún tipo de erogación a las presentes”.
Agregó, en torno a la gestión que las víctimas deben realizar ante la entidad, que es mínima y sin ningún precio, “razón por la cual la intervención de terceras personas (intermediarios y/o apoderados) genera: (i) un costo en el que incurre la víctima y que de alguna manera va en detrimento de las necesidades, (ii) en algunos casos, en aprovechamiento del estado de necesidad y de las condiciones de inferioridad y vulnerabilidad de las víctimas”.
Al respecto, indicó que como los intermediarios y/o apoderados cobran unos honorarios, estimaba que los mismos deben ser proporcionales a la labor que realizan. Llamó la atención en cuanto a que la gestión que se efectúa ante dicha entidad consistía solamente en radicar una solicitud de ayuda humanitaria (L. 418/97) y/o diligenciar un formulario (D. 1290/2007) el cual es entregado gratuitamente y requiere de datos inherentes a la persona afectada.
Consideró que “la ayuda humanitaria que se entrega al beneficiario debe ser íntegra y de ella no puede (sic) Acción Social no puede deducir cantidad alguna para pagar los honorarios del abogado, de conformidad con el poder que allega, toda vez que con ello se quebrantarían normas de tipo legal (prevaricato - peculado) y constitucional”; además se “(i) quebrantaría el derecho fundamental de la víctima de recibir en forma íntegra la ayuda humanitaria que entrega el Gobierno Nacional a las víctimas del conflicto armado interno, (ii) desnaturalizaría el concepto de ayuda humanitaria”.
— Fotocopia de escrito firmado por el señor Javier Leónidas Villegas, dirigido a Acción Social, con fecha de recibido del 03 de octubre de 2008 (fls. 18 y 19, cdno. ppal.).
— Fotocopia de la respuesta emitida por Acción Social, dirigida al actor, de fecha del 06 de octubre de 2008 (fls. 20 al 22, ib.).
El 2 de marzo de 2009, la Sala Octava Civil de Decisión del Tribunal Superior de la ciudad de Medellín revocó el fallo adoptado por el juez de primera instancia y ordenó a Acción Social que reconociera la calidad de apoderado del accionante, quien actuaba en representación de las víctimas de grupos organizados al margen de la ley acorde con los poderes legalmente conferidos y que se recibieran las 1465 solicitudes de reparación por vía administrativa.
Esta Sala es competente para conocer los fallos instancia materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Ante la situación fáctica planteada, corresponde a la Sala determinar si la entidad demandada vulneró los derechos fundamentales del actor, ante la negativa en reconocer su calidad de abogado de 1465 personas que alegan su calidad de víctimas para acceder a la reparación por vía administrativa, con el argumento de que dicho procedimiento es sencillo, gratuito y no requiere abogado o intermediarios, por tanto, el deber institucional es desarrollarlo directamente con los beneficiarios.
3. Descripción acerca del trámite consagrado en el Decreto 1290 de 2008.
El artículo 2º del Decreto 1290 de 2008 define la reparación individual administrativa según el principio de solidaridad, como el conjunto de medidas de reparación que el Estado reconoce a las víctimas de violaciones de sus derechos fundamentales por hechos atribuibles a los grupos armados organizados al margen de la ley, las cuales pueden ser: “la indemnización solidaria, restitución, rehabilitación, medidas de satisfacción, garantías de no repetición de las conductas delictivas”(1). La indemnización solidaria y la implementación de medidas de reparación que no sean de competencia de otras entidades estarán a cargo de Acción Social(2). De todos modos, el reconocimiento y pago de la indemnización solidaria se hará directamente a la víctima o a los beneficiarios de que trata el comentado decreto, de acuerdo con los derechos fundamentales violados.
El artículo 1º estipula que el programa de reparación individual estará a cargo de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social.
El artículo 3º consagra los principios por los cuales deben regirse las actuaciones del programa de reparación administrativa, dentro de los cuales se encuentra el de gratuidad, según el cual:
El procedimiento para obtener la reparación administrativa individual se inicia con la solicitud de reparación(3), la cual debe ser diligenciada por los interesados bajo la gravedad de juramento en un formulario debidamente impreso y distribuido por Acción Social(4), que puede ser reclamado gratuitamente en las alcaldías municipales, personerías municipales, procuradurías regionales, distritales y provinciales, defensorías del pueblo y sedes de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación y de la Unidad Nacional de Fiscalías para la Justicia y la Paz(5).
Quien reciba la solicitud debe enviarla inmediatamente a Acción Social(6), que deberá acreditar y verificar la información suministrada por las víctimas o beneficiarios(7) con el fin de acopiar la información necesaria para tener elementos de juicio acerca de la veracidad de la afectación de sus derechos fundamentales(8). Con base en ello, realiza un informe técnico en el cual recomienda al comité de reparaciones administrativas(9) las medidas de reparación para cada caso y le allega las fuentes que tuvo en cuenta para la verificación de la solicitud(10). En todo caso, Acción Social, cuando lo considere necesario, entrevistará personalmente al interesado, quien podrá aportar las pruebas que tenga para acreditar su calidad de víctima o beneficiario. Esta entrevista deberá hacerse en el lugar de residencia del solicitante, sin perjuicio que este le indique que desea efectuarla en otro lugar o en la sede de Acción Social(11).
El comité de reparaciones administrativas deberá decidir, con base en el estudio y recomendaciones que elabora Acción Social(12), sobre (i) el reconocimiento de la calidad de víctimas y beneficiarios de los solicitantes y (ii) las medidas de reparación que se otorgarán a cada caso particular. El turno para resolver la solicitud irá en orden de recepción, en un lapso no mayor de 18 meses desde la fecha de su radicación(13).
De todos modos, es preciso recalcar que la Defensoría del Pueblo y la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación tienen la obligación de ofrecer asesoría a las víctimas y a sus beneficiarios(14). Además las entidades que conforman el comité de coordinación interinstitucional de justicia y paz estarán a cargo de la difusión del programa(15), el cual está conformado por la Vicepresidencia de la República, el Ministerio del Interior y Justicia, el Ministerio de Defensa, la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, la Fiscalía General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación, el Instituto de Bienestar Familiar, un representante de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación y otro de las comisiones regionales de restitución de bienes, y la alta consejería para la reintegración social y económica de personas y grupos alzados en armas(16).
4. Condiciones que deben seguirse en caso de que se desee iniciar el trámite de reparación por vía administrativa a favor de víctimas por la acción de grupos al margen de la ley mediante apoderado judicial.
La gratuidad, la simplicidad y el fácil acceso al proceso de reparación administrativa hacen en principio innecesaria la intermediación de los abogados o las asociaciones de desplazados para efectuar la solicitud, tal y como lo señaló esta corporación, mediante Sentencia T-190 de 2009. No obstante, en esta decisión se indicó que “la situación de riesgo y vulnerabilidad de las personas objeto de desplazamiento constituye una justa causa para que se acepte que realicen sus actuaciones a través de apoderados”.
“Es por ello que las asociaciones de desplazados, que se han conformado con el fin de apoyar a la población desplazada en la defensa de sus derechos, pueden actuar como agentes oficiosos de los desplazados. No obstante, a fin de evitar que por esta vía se desnaturalice la acción de tutela, se promuevan demandas de tutela colectivas sin el consentimiento de sus miembros, o se emplee esta figura para desconocer las normas sobre temeridad, tal posibilidad debe ser ejercida bajo condiciones que a la vez que garanticen el acceso a la justicia a la población desplazada, impida posibles abusos. Por ende, tales organizaciones estarán legitimadas para presentar acciones de tutela a favor de sus miembros bajo las siguientes condiciones: 1) que se haga a través de su representante legal, acreditando debidamente su existencia y representación dentro del proceso de tutela; 2) que se individualice, mediante una lista o un escrito, el nombre de los miembros de la asociación a favor de quienes se promueve la acción de tutela; y 3) que no se deduzca de los elementos probatorios que obran en el proceso que el agenciado no quiere que la acción se interponga en su nombre. En esa medida si se percatan de la amenaza o violación de derechos fundamentales de una persona, pueden interponer la acción en nombre de sus asociados”.
La Sentencia T-190 de 2009 estimó que los anteriores criterios podían ser aplicados análogamente en el evento en que las víctimas de grupos al margen de la ley quieran ser representadas en la reclamación por vía administrativa, con la salvedad de que “la intermediación en el trámite de la reparación administrativa sólo será admisible cuando la entidad se cerciora del conocimiento de los solicitantes sobre la sencillez y la gratuidad de éste según lo previsto en el Decreto 1290 de 2008”.
“Finalmente, con el fin de prevenir que se repitan hechos como los denunciados por Acción Social sobre el abuso del que pudieron ser víctimas los accionantes de la presente tutela por parte del señor Selides José Márquez Sierra, Acción Social - Unidad Territorial Cesar deberá informar a los accionantes que para acceder a los beneficios y servicios que establecen la Constitución y la ley para la población desplazada, no es necesario acudir a intermediarios ni pagar contraprestaciones de ningún tipo, y señalarles que en caso de que sujetos inescrupulosos, aprovechándose de la condición de indefensión en que se encuentra la población desplazada y del desconocimiento de sus derechos, les exijan el pago o contraprestaciones para tramitar dichas ayudas, podrán denunciarlos ante esa oficina”.
En caso de que las autoridades encargadas de tramitar las solicitudes de reparación administrativa tengan dudas de que un abogado que apodere a las víctimas para obtener la reparación administrativa ha obtenido “clientes aprovechándose de una situación de calamidad que afecte gravemente la libertad de elección”, (deberá informar de este hecho a las autoridades disciplinarias competentes, de conformidad con lo que dispone el artículo 67 de la Ley 1123 de 2007. En ningún caso, lo anterior puede implicar que se someta a las víctimas de la violencia a un peregrinaje institucional, pues la finalidad que se persigue es que cada una de estas entidades desplieguen la actividad necesaria para orientar de forma oportuna y completa sobre cómo hacer valer sus derechos y acceder a la indemnización que se consagra por ostentar su condición de víctimas.
En todo caso, hay que recordar que según los parámetros establecidos en el Decreto 1290 de 2008, y sin perjuicio de que la Sala se adentre en el estudio de la legalidad del decreto, el programa para la reparación administrativa de las víctimas de los grupos organizados al margen de la ley se rige, además de los principios consagrados en el artículo 209 de la Carta, por los estipulados en su artículo 3º, entre los cuales está el de gratuidad, tal y como se señaló.
En síntesis, reconocer la calidad de abogado para adelantar el programa de reparación por vía administrativa está sujeto al cumplimiento de ciertas condiciones, tales como: (i) los interesados deberán manifestar su intención de que un abogado los represente; (ii) deberán ser individualizados todos y cada uno de los solicitantes; (iii) la entidad a la que se le hace esta observación, deberá explicar todo el trámite para acceder a la reparación por vía administrativa, haciendo énfasis en que el mismo es gratuito y de fácil acceso; (iv) esta asesoría deberá realizarse en un lenguaje claro y sencillo; (v) además, deberá puntualizarse acerca de las entidades que deben brindar información de manera inmediata, clara y precisa acerca de sus derechos, especialmente la defensoría, la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación y Acción Social, quienes deben hacer un acompañamiento para que sean efectivamente protegidos; (vi) de todo lo anterior deberá quedar constancia por escrito; (vii) en caso de que los solicitantes insistan en la representación por abogado, no podrá hacerse otra cosa que reconocer dicha actuación. Adicionalmente, (viii) tanto las entidades públicas como los apoderados y demás personas que intervengan en el trámite para acceder a la reparación administrativa deberán garantizar que sus actuaciones se encuentran guiadas por el principio de gratuidad; (ix) informar a las autoridades disciplinarias competentes cuando existan sospechas de que un abogado que apodere a las víctimas ha obtenido “clientes aprovechándose de una situación de calamidad que afecte gravemente la libertad de elección”, (L. 1123/ 2007 art. 30, num. 7º).
El juez de segunda instancia revocó la decisión y ordenó a Acción Social que reconociera la calidad de apoderado del accionante que actuaba en representación de 1465 víctimas que deseaban iniciar el proceso de reparación por vía administrativa. Lo anterior, por cuanto el Decreto 1290 de 2008 no prohíbe de manera expresa que su trámite se hiciera a través de apoderado judicial.
Dentro de las pruebas que se aportan al expediente, se observa que el actor presentó derecho de petición dirigido a Acción Social el 3 de octubre de 2008, en el que aseveró que “me permito hacer presentación personal de 1465 solicitudes de reparación por vía administrativa de conformidad con el Decreto 1290 del 22 de abril de 2008” para ello, indicó que aportaba los respectivos formularios y poderes (fls. 18 y 19).
Acción Social en escrito de fecha del 6 de octubre de 2008, dio respuesta a la anterior solicitud en la cual se indicó que “se niega a recibir las solicitudes en forma masiva e indirecta (pues no son solicitudes radicadas directamente por las víctimas o los destinatarios), respecto al programa de reparación individual por vía administrativa” (fls. 20 al 22). En el mismo se expuso que el actor, en su calidad de apoderado judicial, no tenía que efectuar ninguna labor, “ni ante la entidad realizar ninguna intervención, ni prestar ningún servicio ni poner a disposición sus conocimientos, en ningún momento respecto a los procesos y programas que se desarrollan en la subdirección de atención a las víctimas de la violencia, distintos a indicarles o informarles a las víctimas si son consultados por ellas, precisamente eso: Que el trámite es sencillo, es un procedimiento de conocimiento público, su trámite es, en cada caso particular, reservado y puntualmente gratuito”.
Además, explicó que como en las alcaldías municipales, personerías municipales, procuradurías regionales, distritales y provinciales, defensorías del pueblo y sedes de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación y de la Unidad Nacional de Fiscalías para la Justicia y la Paz se puede llenar el formulario para iniciar el programa de reparación vía administrativa, estas “tienen la contundente obligación de asesorar y asistir a las víctimas o a sus destinatarios frente de cualquier inquietud que se presente respecto al programa de reparación individual por vía administrativa, respecto del cual, se reitera, no requiere la participación de abogados, en ninguna de las etapas de su trámite”.
Desde este panorama, deberá establecerse si los derechos fundamentales del señor Javier Leónidas Villegas Posada fueron vulnerados a partir de la negativa de Acción Social en reconocer su calidad de abogado de 1465 que alegan su calidad de víctimas para acceder a la reparación por vía administrativa, con el argumento de que dicho procedimiento es sencillo, gratuito y no requiere abogado o intermediarios, por tanto, el deber institucional es desarrollarlo directamente con los beneficiarios.
De igual manera, no puede señalarse que la entidad demandada vulneró otros derechos fundamentales del señor Javier Leónidas Villegas, puesto que la razón fundamental por la que Acción Social negó la representación obedeció a que se rehusó a recibir las solicitudes en forma masiva e indirecta.
1. REVOCAR la sentencia de tutela dictada por la Sala Octava Civil de Decisión del Tribunal Superior de Medellín el 2 de marzo de 2009. En su lugar, CONFIRMAR el fallo proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de la misma ciudad.
2. ADVERTIR a Acción Social que brinde la información directa a las víctimas sobre la sencillez y gratuidad del trámite de reparación administrativa establecido en el Decreto 1290 de 2008 en el evento en que los solicitantes manifiesten su deseo de actuar mediante apoderado, conforme a los parámetros trazados en esta sentencia.
3. LÍBRESE por secretaría, la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
(1) Artículo 4º del Decreto 1290 de 2008.
(2) Artículo 30 ib.
(3) Artículo 21 del Decreto 1290 de 2008.
(4) Inciso 1º del artículo 21 ib.
(5) Inciso 2º del artículo 21 ib.
(6) Parágrafo 3º del artículo 21 ib.
(7) Inciso 1º del Artículo 23 ib.
(8) Artículo 24.
(9) Dicho comité hace parte de la Comisión Nacional de Reparación, quien se encargará de otorgar las medidas de reparación contempladas en el programa. Ver artículo 15 ib.
(10) Inciso 2º del artículo 23 ib.
(11) Artículo 25 ib.
(12) Literal A del artículo 17 ib.
(13) Artículo 27 ib.
(14) Artículo 34 ib.
(15) Artículo 36 ib.
(16) Artículo 2° del Decreto 3460 de 2007.