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Timestamp: 2016-10-23 22:12:15
Document Index: 358224756

Matched Legal Cases: ['Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'BGE', 'Art. 24', 'Art. 22', 'Art. 24', 'Art. 1', 'Art. 3', 'Art. 2', 'Art. 14', 'Art. 18', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 18', 'Art. 24', 'Art. 22', 'Art. 24', 'BGE', 'Art. 18', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 18', 'Art. 22', 'Art. 34', 'BGE', 'BGE', 'Art. 2', 'Art. 2', 'BGE', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 2', 'Art. 1']

118 Ib 50361. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 11. November 1992 i.S. X. AG und Y. gegen Politische Gemeinde Thalwil und Regierungsrat des Kantons Z�rich (Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde)
Plan en vue de l'am�nagement d'une baignade publique et d'un chemin longeant les rives d'un lac dans la zone de conservation. Grief tir� de la violation de l'art. 24 LAT: Les constructions et installations projet�es dans la zone de conservation font l'objet d'une proc�dure d'autorisation ordinaire selon l'art. 22 LAT et non d'une proc�dure d'autorisation exceptionnelle selon l'art. 24 LAT, lorsqu'elles sont conformes � l'affectation de cette zone (consid. 5c, d). Rapport entre plan directeur et plan d'affectation: Les prescriptions du plan directeur ne doivent pas n�cessairement pr�senter le m�me degr� de pr�cision que celles des plans d'affectation m�me lorsqu'elles lient les autorit�s. L'autorit� comp�tente pour �tablir le plan d'affectation ult�rieur dispose ainsi d'une certaine marge d'appr�ciation (consid. 6b/cc). Faits � partir de page 504
Mit Beschl�ssen vom 21. Oktober 1986 und 22. August 1989 setzte der Gemeinderat Thalwil den Werkplan "Erweiterung Strandbad, Seeanlage Farb bis Strandbad B�rger" �ber die Grundst�cke Kat.Nrn. 4599, 5776, 5777, 6829 sowie 6830 in Thalwil fest. Die Eigent�merinnen der an den Z�richsee anstossenden Grundst�cke Kat.Nrn. 6829 und 5776 widersetzten sich der Werkplanfestsetzung �ber ihre Grundst�cke mit Beschwerden an die Baurekurskommission II und gegen deren Entscheid an den Regierungsrat des Kantons Z�rich; jeweils ohne Erfolg. Mit dem Entscheid des Regierungsrats vom 14. September 1991 wurde ihr Rekurs im Sinne der Erw�gungen abgewiesen.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde und mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragen die Eigent�merinnen, der angefochtene Entscheid des Regierungsrats sei aufzuheben. In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde machen sie geltend, mit der Festsetzung des Werkplans, der ein Sondernutzungsplan im Sinne des Raumplanungsrechts sei, werde das Ausnahmebewilligungsverfahren gem�ss Art. 24 des Bundesgesetzes �ber die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) umgangen und dementsprechend materielles Bundesrecht verletzt. Ihre Liegenschaften bef�nden sich in einer Freihaltezone. Bauten und Anlagen d�rften in dieser Zone grunds�tzlich nur nach Massgabe von Art. 24 RPG verwirklicht werden. Es bestehe die Gefahr, dass aus dem Werkplan die Standortgebundenheit der projektierten Badeanlagen hergeleitet werde. Diese sei mindestens f�r geheizte Schwimmbecken umstritten. Es stelle sich daher die Frage, ob das Bundesrecht nicht gebiete, bereits den Werkplan dem Verfahren nach Art. 24 RPG zu unterstellen.
In der staatsrechtlichen Beschwerde r�gen die Beschwerdef�hrerinnen, der Einbezug ihrer Grundst�cke in den Werkplan st�tze sich nicht auf eine ausreichende gesetzliche Grundlage. Gem�ss � 114 des Z�rcher Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) k�nne zur Landsicherung f�r �ffentliche Werke ein Werkplan festgesetzt werden, sofern Grundst�cke nach einem Richtplan f�r ein Werk oder eine Anlage im �ffentlichen Interesse vorgesehen seien. Die Werkplanfestsetzung setze somit Richtplankonformit�t voraus. Wegen der schwerwiegenden Folge der Erteilung des Enteignungsrechts, welche mit der Genehmigung des Werkplans verbunden sei (� 116 PBG), heisse dies, dass der Richtplan den Standort des �ffentlichen Werks, dessen Landbedarf gesichert werden solle, eindeutig und umfassend ausweisen m�sse. Hieran fehle es im vorliegenden Fall. Der Richtplan sehe vielmehr eine Erweiterung des Freibads B�rger BGE 118 Ib 503 S. 505s�dlich der bestehenden Hafenanlage vor. Nach dem Werkplan hingegen solle die Freibaderweiterung n�rdlich der bestehenden Hafenanlage auf dem Land der Beschwerdef�hrerinnen ausgef�hrt werden. Dies setze die Verlegung der Hafenanlage voraus, was in der Richtplanung nicht vorgesehen sei. Schliesslich gehe es nicht an, dass mit dem Werkplan auch Land f�r den geplanten durchgehenden Seeuferweg gesichert werde. Gem�ss � 114 PBG habe die Landsicherung f�r einen solchen Weg mit Baulinien zu erfolgen. Die Beschwerdef�hrerinnen machen ferner geltend, f�r die Werkplanfestsetzung bestehe auch kein ausreichendes �ffentliches Interesse, das ihre entgegenstehenden privaten Interessen zu �berwiegen verm�chte. Sie leiten daraus ab, der Eingriff in ihr Eigentum sei unverh�ltnism�ssig. Sie bestreiten das Bed�rfnis der Gemeinde Thalwil, im Bereich ihrer Grundst�cke Strandbadanlagen zu erstellen. Sie verweisen als Alternative auf die Erweiterung des bestehenden Strandbads Ludretikon.
5. F�r die Beurteilung der R�ge, mit dem angefochtenen Entscheid werde in einer das Bundesrecht verletzenden Weise Art. 24 RPG umgangen, ist von dem die Art. 22-24 RPG ausf�hrenden kantonalen Recht auszugehen.
a) Die Liegenschaften der Beschwerdef�hrerinnen befinden sich nach dem Zonenplan der Gemeinde Thalwil in der kommunalen Freihaltezone im Sinne der �� 61 ff. i.V.m. �� 39 ff. PBG. Gem�ss � 61 PBG (in der Fassung vom 1. September 1991) sind als Freihaltezonen oder Erholungszonen die Fl�chen auszuscheiden, die f�r die Erholung der Bev�lkerung n�tig sind. In der Erholungszone sind gem�ss � 62 Abs. 2 PBG nur die den Vorgaben der Richtplanung entsprechenden Bauten und Anlagen zul�ssig. Hinsichtlich Inhalt und Verfahren gelten f�r Bauten und Anlagen, f�r die Rechte der Grundeigent�mer und f�r das Zugrecht der Gemeinden die gleichen Bestimmungen wie bei �bergeordneten Freihaltezonen (� 62 Abs. 1 PBG). � 40 PBG stellt klar, dass nur solche oberirdische Bauten und Anlagen erstellt werden d�rfen, die der Bewirtschaftung oder unmittelbaren Bewerbung der Freifl�chen dienen und die den Zonenzweck nicht schm�lern. F�r andere Bauten und Anlagen gilt Art. 24 RPG (� 40 PBG).
b) Aus dieser gesetzlichen Regelung ergibt sich klar, dass die Freihaltezone zwischen der Seestrasse und dem Ufer des Z�richsees in Thalwil Teil des Nutzungsplans der Gemeinde bildet, der die zul�ssige Nutzung des Bodens innerhalb des Siedlungsgebiets regelt. Es handelt sich um eine Freihaltezone, welche die Bauzonen vom Seeufer trennt, und die der Erholung der Bev�lkerung sowie dem Landschaftsschutz dient. Sie entspricht damit den Zielen und Grunds�tzen des Raumplanungsrechts des Bundes, namentlich den Bestrebungen, mit Massnahmen der Raumplanung wohnliche Siedlungen zu schaffen und zu erhalten und die nat�rlichen Lebensgrundlagen wie Wasser und Landschaft zu sch�tzen (Art. 1 Abs. 2 lit. a und b RPG). Im Dienste dieses Ziels sollen mit Massnahmen der Raumplanung See- und Flussufer freigehalten und der �ffentliche Zugang und die Begehung erleichtert werden. Auch sollen Siedlungen viele Gr�nfl�chen und B�ume enthalten. F�r die �ffentlichen oder im �ffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen sind sodann sachgerechte Standorte zu bestimmen. Insbesondere sollen Freizeitanlagen f�r die Bev�lkerung gut erreichbar sein (Art. 3 Abs. 2 lit. c, Abs. 3 lit. e und Abs. 4 lit. b RPG).
In Erf�llung der Planungspflicht (Art. 2 RPG) sind die dargelegten Ziele und Grunds�tze des Bundesrechts in einer f�r jedermann verbindlichen Weise in erster Linie mit Nutzungspl�nen gem�ss den Art. 14 ff. RPG zu verwirklichen. Die bundesrechtlichen Mindestanforderungen bed�rfen dabei notwendigerweise kantonaler Ausgestaltung und Erg�nzung (EJPD/BRP, Erl�uterungen RPG, N. 1 zu Art. 18 RPG; W. HALLER/P. KARLEN, Raumplanungs- und Baurecht, 2. Aufl., Z�rich 1992, S. 58 f.). Die Regelung des Z�rcher Planungs- und Baugesetzes f�gt sich in die bundesrechtliche Ordnung ein. Die Freihaltezonen erf�llen teils die Funktion der Schutzzonen gem�ss Art. 17 RPG, sollen diese doch u.a. Seen und ihre Ufer umfassen (Art. 17 Abs. 1 lit. a RPG). Zum Teil handelt es sich um Zonen f�r �ffentliche Bauten und Anlagen, die der Erholung der Bev�lkerung dienen, wie f�r Sportanlagen und die damit in Verbindung stehenden Parkpl�tze. Solche Spezialzonen f�r bestimmte �ffentliche Zwecke kann das kantonale Recht gem�ss Art. 18 Abs. 1 RPG vorsehen (LEO SCH�RMANN, Bau- und Planungsrecht, 2. Aufl., Bern 1984, S. 176; HALLER/KARLEN, a.a.O., S. 72 f.).
c) Es ergibt sich aus der dargelegten bundesrechtlichen Ordnung, dass f�r die Bewilligung von Bauten und Anlagen, die dem Zweck der Nutzungszone entsprechen, nicht Art. 24 RPG, sondern Art. 22 RPG gilt. Auch wenn die Marginalie von Art. 24 von Ausnahmen BGE 118 Ib 503 S. 507ausserhalb der Bauzonen spricht, ist hieraus nicht zu folgern, dass diese Bestimmung auf zonenkonforme Bauten und Anlagen in Spezialzonen (Art. 18 Abs. 1 RPG) anwendbar ist (BGE 118 Ia 448 ff., BGE 116 Ib 378 E. 2a, BGE 114 Ib 349 E. 3b). In der hier zur Diskussion stehenden Freihaltezone sind nur bestimmte Bauten und Anlagen f�r �ffentliche Zwecke zul�ssig, die der Erholung der Bev�lkerung und der Wohnlichkeit der Siedlungen dienen.
� 40 PBG sieht die Anwendbarkeit von Art. 24 RPG in den Freihaltezonen f�r solche Bauten und Anlagen vor, die dem Zonenzweck nicht entsprechen. Die Freihaltezonen des Z�rcher Rechts sind nicht nur Schutzzonen und Spezialzonen innerhalb des Baugebiets. Sie umfassen vielmehr auch Zonen, die ausserhalb des Baugebiets der Erholung der Bev�lkerung, dem Natur- und Landschaftsschutz oder der Trennung und Gliederung des Siedlungsgebiets dienen (HALLER/KARLEN, a.a.O., S. 72 N. 297). Dass in diesem Fall f�r Bauten und Anlagen, die dem Zonenzweck nicht entsprechen, Art. 24 RPG zum Zuge kommt, ergibt sich bereits direkt aus dem Bundesrecht.
d) Die Einwendung der Beschwerdef�hrerinnen, in der Freihaltezone sei f�r die Verlegung der Hafenanlage und die Strandbaderweiterung ein Bewilligungsverfahren nach Art. 24 RPG erforderlich, ist somit unbegr�ndet. Die genannten Anlagen entsprechen dem Zweck der Freihaltezone als Spezialzone im Sinne von Art. 18 Abs. 1 RPG. Es handelt sich um Bauten und Anlagen, die im �ffentlichen Interesse der Erholung der Bev�lkerung und somit unmittelbar der Bewirtschaftung und Bewerbung der Freifl�che dienen (� 40 Abs. 1 PBG). Bewilligungen nach kantonalem Recht gest�tzt auf Art. 22 RPG sind insoweit zul�ssig. Dementsprechend ist die Gemeinde als Bauherrschaft und Tr�gerin des Werks grunds�tzlich auch berechtigt, gest�tzt auf die �� 114 ff., PBG einen Werkplan festzusetzen.
6. Ob im einzelnen die gesetzliche Grundlage f�r den Werkplan gegeben ist und ob das �ffentliche Interesse die entgegenstehenden privaten Interessen �berwiegt und das Verh�ltnism�ssigkeitsprinzip gewahrt ist, ist nachfolgend zu pr�fen. Aufgrund der vom Raumplanungsgesetz des Bundes getroffenen Rechtsmittelordnung sind diese Fragen im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren zu beurteilen (Art. 34 Abs. 3 RPG).
a) Der Werkplan dient nach dem Titel der �� 114 ff. PBG der Landsicherung f�r �ffentliche Werke. Seine Genehmigung schliesst die Erteilung des Enteignungsrechts ein (� 116 PBG) und bewirkt im vorliegenden Fall einen schweren Eigentumseingriff. Das Bundesgericht BGE 118 Ib 503 S. 508pr�ft in diesem Fall frei, ob eine gen�gende gesetzliche Grundlage f�r den Eigentumseingriff besteht; die gesetzliche Grundlage muss klar und eindeutig sein (BGE 116 Ia 185 E. 3c mit Hinweisen).
Die Beschwerdef�hrerinnen machen geltend, � 114 PBG sei deshalb keine gen�gende gesetzliche Grundlage, weil die geplante Erweiterung des Strandbads und die damit verbundene Verlegung des Bootshafens im Richtplan nicht an den im Werkplan vorgesehenen Stellen bezeichnet seien. Der Regierungsrat und die Gemeinde Thalwil sind demgegen�ber der Auffassung, � 114 PBG sei eine klare und eindeutige gesetzliche Grundlage f�r die Festsetzung des Werkplans.
b) � 114 Abs. 2 PBG erm�chtigt den Tr�ger des Werks, jederzeit den Werkplan zu erstellen. Voraussetzung ist, dass die betroffenen Grundst�cke nach einem Richtplan f�r ein Werk oder eine Anlage im �ffentlichen Interesse vorgesehen sind und dass die Landsicherung nicht durch Baulinien erfolgen kann (� 114 Abs. 1 PBG). Die zuletzt genannte Voraussetzung ist unbestrittenermassen f�r die Erweiterung der Badeanlage und die damit verbundene Verlegung des Bootshafens erf�llt, nach der Meinung der Beschwerdef�hrerinnen jedoch nicht f�r den vom Kanton geplanten �ffentlichen Seeuferweg, dessen Verlauf im Bereich der Badeanlagen in den Werkplan einbezogen wurde. Die Sicherung des Landes f�r den Fussweg hat nach der Meinung der Beschwerdef�hrerinnen gem�ss den �� 96 ff. PBG mit Bau- und Niveaulinien zu erfolgen.
aa) Es trifft zu, dass gem�ss � 96 Abs. 2 lit. a PBG das f�r Wege ben�tigte Areal grunds�tzlich mit Verkehrsbaulinien zu sichern ist. Doch �bersehen die Beschwerdef�hrerinnen, dass der Uferweg f�r Fussg�nger im Verh�ltnis zu den Boots- und Badeanlagen eine untergeordnete Bedeutung aufweist. Auch ist er unbestrittenermassen eine Anlage im �ffentlichen Interesse, die dem Erholungszweck der Freihaltezone entspricht. Ihn in den Werkplan einzubeziehen, liegt daher nahe und widerspricht der gesetzlichen Regelung nicht, sondern ist im Interesse der Abstimmung raumwirksamer T�tigkeiten geradezu geboten (Art. 2 Abs. 1 RPG, Art. 2 der Verordnung �ber die Raumplanung vom 2. Oktober 1989, RPV, SR 700.1). Dass ein Fussweg, soweit er nicht mit gr�sseren �ffentlichen Anlagen in Verbindung steht, mit Baulinien zu sichern ist, schliesst nicht aus, dass er in den Werkplan f�r diese Anlagen aufgenommen wird, und zwar auch dann, wenn er im Auftrag des Kantons erstellt wird. Gem�ss � 115 PBG wird der Werkplan vom Tr�ger des Werks, bei Ungewissheit �ber die BGE 118 Ib 503 S. 509Tr�gerschaft vom Ersteller des betreffenden Richtplans festgesetzt. Zufolge des Vorrangs der Bade- und Hafenanlagen, f�r welche die Gemeinde Tr�gerin des Werks ist, durfte sie als Erstellerin des kommunalen Siedlungs- und Landschaftsplans vom Mai 1982, in welchem die Freihaltezone als besonderes Erholungsgebiet bezeichnet ist, ohne Gesetzesverletzung den Fussweg in den Werkplan aufnehmen. Aus diesem Vorgehen erw�chst den Beschwerdef�hrerinnen kein Nachteil. Die Einwendung, der Einbezug des Fusswegs in den Werkplan verm�ge sich nicht auf eine eindeutige gesetzliche Grundlage zu st�tzen, ist demnach als unbegr�ndet abzuweisen.
bb) Die Beschwerdef�hrerinnen sind der Meinung, der Werkplan verm�ge sich nicht auf eine gen�gende richtplanerische Anordnung zu st�tzen. Die Gemeinde wendet ein, ob dies zutreffe, sei vom Bundesgericht nur unter dem Blickwinkel der Willk�r zu pr�fen. Dieser Auffassung kann nicht zugestimmt werden. Da ein schwerer Eingriff in das Eigentum in Frage steht und � 114 PBG klar verlangt, dass die vom Werkplan betroffenen Grundst�cke nach einem Richtplan f�r das Werk vorgesehen sein m�ssen, ist ohne Kognitionsbeschr�nkung umfassend zu pr�fen, ob die vom Gesetz verlangte Grundlage des Richtplans besteht. W�re die Frage nur unter dem Gesichtswinkel der Willk�r zu pr�fen, so k�me dies einer dem Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht entsprechenden Abschw�chung der Forderung nach einer klaren und eindeutigen gesetzlichen Grundlage f�r schwere Eigentumseingriffe gleich.
cc) F�r die umfassende freie Pr�fung ist von der im Bundesrecht vorgezeichneten Funktion der Richtpl�ne auszugehen. Die Richtpl�ne sollen in den Grundz�gen aufzeigen, wie sich das von ihnen erfasste Gebiet r�umlich entwickeln soll (Art. 6 RPG). Auch wenn das Z�rcher Planungs- und Baugesetz in weitergehendem Masse, als dies das Bundesrecht erfordert, davon ausgeht, dass die Richtpl�ne die Nutzungsplanung vorbestimmen (BGE 112 Ia 283 E. 3c), so heisst dies nicht, dass in den Richtpl�nen die beh�rdeverbindlichen Anordnungen in der Pr�zision der Nutzungspl�ne getroffen werden m�ssen. Dies geht auch aus der Formulierung des Z�rcher Planungs- und Baugesetzes hervor. Es umschreibt die Aufgabe der Richtplanung mit Gestaltungsgrunds�tzen, die den Beh�rden bei der Ausarbeitung der Nutzungsplanung den notwendigen Ermessensspielraum belassen. Der Ermessensspielraum, welcher den Beh�rden bei der Erf�llung ihrer der Richtplanung nachgeordneten Nutzungsplanungspflicht zustehen muss, ergibt sich auch aus Art. 2 Abs. 3 RPG.
Im Lichte dieser bundesrechtlich vorgegebenen Grunds�tze ist die Einwendung der Beschwerdef�hrerinnen als unbegr�ndet zu bezeichnen. Massgebend ist, dass gem�ss dem kommunalen Siedlungs- und Landschaftsplan die Grundst�cke der Beschwerdef�hrerinnen in einem Erholungsgebiet liegen. Dabei kennzeichnet der Plan dieses Gebiet mit den Buchstaben B und C als besonderes Erholungsgebiet. B weist gem�ss der Planlegende auf "Festplatz, Parkplatz" hin, C auf "Sportanlage"; diese Kennzeichnung kann auf den gesamten Abschnitt zwischen der Seestrasse und dem Seeufer im Bereich der Grundst�cke der Beschwerdef�hrerinnen bezogen werden. Die pr�zise Festsetzung der Standorte f�r Sportanlagen und Parkpl�tze erfolgt in der Nutzungsplanung. Der Gemeinderat durfte daher ohne Gesetzesverletzung die im Werkplan nun vorgesehenen Standorte f�r die Erweiterung der Badeanlage und die Verlegung des Bootshafens bestimmen.
118 IA 448,
116 IB 378,
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112 IA 283
� 114 PBG,
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Art. 1 Abs. 2 lit. a und b RPG,
� 40 Abs. 1 PBG,
� 114 Abs. 2 PBG,
� 114 Abs. 1 PBG,
�� 96 ff. PBG,
� 96 Abs. 2 lit. a PBG,
� 115 PBG,