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Timestamp: 2016-02-13 19:23:38+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo 5', 'artigo 60', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 41', 'artigo 156', 'artigo 169', 'artigo 5']

O princ�pio constitucional do contradit�rio e da ampla defesa no processo administrativo disciplinar - Administrativo - �mbito Jur�dico
Administrativo O princ�pio constitucional do contradit�rio e da ampla defesa no processo administrativo disciplinar
Jos� Ribamar Veloso J�nior
Resumo: Os direitos e garantias fundamentais correspondem �s normas que possibilitam uma s�rie de condi��es m�nimas para a conviv�ncia em uma sociedade democr�tica. O princ�pio do contradit�rio e ampla defesa � um princ�pio esculpido de forma expressa na Constitui��o Federal, podendo ser encontrado no artigo 5� inciso LV. Constitui-se em um dos princ�pios basilares do processo, seja civil ou penal, contido na Constitui��o Federal entre os direitos e garantias fundamentais. A despeito do expendido, por vota��o un�nime, o plen�rio do STF (Supremo Tribunal Federal) aprovou sua 5� S�mula Vinculante para estabelecer que, em Processo Administrativo Disciplinar, � dispens�vel a defesa t�cnica por advogado. Ante o exposto, este artigo, atrav�s de pesquisa bibliogr�fica seletiva, cr�tica ou reflexiva e anal�tica, faz o aprofundamento no tema para avaliar eventuais preju�zos para os servidores no tocante ao Processo Administrativo Disciplinar.
Palavras-chave: Direitos Fundamentais. Princ�pio do Contradit�rio e Ampla Defesa. S�mula Vinculante
1. INTRODU��O Os direitos e garantias fundamentais correspondem �s normas que possibilitam uma s�rie de condi��es m�nimas para a conviv�ncia em uma sociedade democr�tica. Os direitos s�o disposi��es declarat�rias de poder sobre determinados bens e pessoas. Garantias, em sentido estrito, s�o os mecanismos de prote��o e defesa dos Direitos. Garantia � a exig�ncia que cada cidad�o faz ao Poder P�blico para proteger seus Direitos, bem como o reconhecimento da exist�ncia de meios processuais adequados para essa finalidade.
As garantias e direitos individuais previstos na Constitui��o Federal s�o considerados cl�usula p�trea, que � uma determina��o constitucional r�gida e permanente, insuscet�vel de ser objeto de qualquer delibera��o e/ou proposta de modifica��o, ainda que por emenda � Constitui��o. As principais cl�usulas p�treas est�o previstas no artigo 60 da Constitui��o e, no par�grafo 4� indica que n�o ser� objeto de delibera��o a proposta de emenda tendente a abolir: a forma federativa de Estado; o voto direto, secreto, universal e peri�dico; a separa��o dos Poderes; os direitos e garantias individuais.
Os direitos e garantias individuais s�o relacionados no artigo 5�, que tem 78 incisos. O princ�pio do contradit�rio e da ampla defesa trata-se de princ�pio esculpido de forma expressa na Constitui��o Federal, podendo ser encontrado no artigo 5� inciso LV, in verbis: �aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral s�o assegurados o contradit�rio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.� Contudo, por vota��o un�nime, o plen�rio do Supremo Tribunal Federal aprovou sua 5� S�mula Vinculante para estabelecer que, em processo administrativo disciplinar � dispens�vel a defesa t�cnica por advogado. A reda��o desta s�mula � a seguinte: �A falta de defesa t�cnica por advogado no processo administrativo disciplinar n�o ofende a Constitui��o.� Ante o exposto faz-se necess�rio o aprofundamento no tema para avaliar eventuais preju�zos para os servidores no tocante ao processo administrativo disciplinar (PAD). O presente artigo analisa o tema proposto para aferir o respeito ao princ�pio do contradit�rio e da ampla defesa mesmo ausente � defesa t�cnica no PAD.
Para tanto, a an�lise do tema pretende apontar dentro da vis�o atual da jurisprud�ncia e da doutrina p�tria a repercuss�o da aus�ncia da defesa t�cnica no PAD. Com escopo de conhecer a realidade da evolu��o do princ�pio do contradit�rio e da ampla defesa no direito brasileiro, a evolu��o do entendimento da jurisprud�ncia ante a presen�a de defesa t�cnica no processo administrativo disciplinar e identificar as dificuldades enfrentadas para o desenvolvimento da defesa no processo administrativo disciplinar sem o aux�lio da defesa t�cnica.
Para confec��o do trabalho foi realizada pesquisa bibliogr�fica seletiva, cr�tica e anal�tica, Diversas bibliotecas foram visitadas durante a elabora��o do trabalho e foram utilizados adicionalmente outros recursos: jornais, peri�dicos, Internet.
A administra��o p�blica precisa registrar seus atos, controlar seus servidores e decidir sobre qualquer controv�rsia que surja, para tanto, � necess�ria a utiliza��o do processo administrativo para consubstanciar cada um desses fatos. O processo administrativo tamb�m configura um mecanismo contra abusos e arbitrariedades da pr�pria administra��o e deve garantir o irrestrito direito a defesa. O processo administrativo, em sentido amplo, � um instituto pr�prio e essencial ao estado democr�tico de direito. A sua aplicabilidade deve sempre decorrer da norma constitucional, que prev� os meios e princ�pios com os quais devem estar respaldados todas as suas etapas. O objetivo principal do contradit�rio em procedimentos administrativos � o de permitir que ocorra a participa��o do cidad�o, administrado ou servidor, e que se concretize um controle de abusos, apresenta��o de pontos de vista, conte�do probat�rio e julgamento adequado.
No �mbito da administra��o p�blica, processo adequado � aquele que se coaduna com os direitos fundamentais e torna evidente o vi�s democr�tico que deve respald�-la, provocando um equil�brio na rela��o com seus administrados. Neste sentido, Celso Antonio Bandeira de Mello[1] afirma:
�O processo administrativo afigura-se, pois, num instrumento legitimador da atividade administrativa que, ao mesmo tempo, materializa a participa��o democr�tica na gest�o da coisa p�blica e permite a obten��o de uma atua��o administrativa mais clarividente e um melhor conte�do das decis�es administrativas. De igual modo, traduz-se em garantia dos cidad�os administrados, no resguardo de seus direitos�.
O processo administrativo disciplinar � aplicado em situa��es tendentes a apurar e julgar il�citos ocorridos no �mbito da administra��o p�blica, e sua natureza, em raz�o da mat�ria a ser julgada, pode possuir maior ou menor complexidade. Deste modo, verifica-se que em algumas situa��es, o assunto a ser dirimido ultrapassa os liames administrativos, configurando infra��es que, ap�s a aplica��o da penalidade administrativa, poder�o ser submetidas a julgamento na esfera c�vel ou penal, como nos casos dos crimes contra o patrim�nio p�blico e improbidade administrativa.
No entanto, ocorrem na esfera administrativa fatos que resultam na instaura��o de inqu�rito e culminam em simples justificativa ou produ��o de provas testemunhais tendentes a esclarecer controv�rsia em rela��o ao servidor, como casos de aus�ncia injustificada, des�dia ou desobedi�ncia hier�rquica, onde, a primeira vista, parece cab�vel a autodefesa. Esta � a id�ia utilizada a favor do racioc�nio de que o acompanhamento de um advogado no processo administrativo disciplinar � dispens�vel.
A controv�rsia jur�dica acerca da necessidade de defesa t�cnica no processo administrativo disciplinar torna imprescind�vel a an�lise dos conceitos doutrin�rios e dos princ�pios constitucionais aplic�veis � mat�ria, em especial o do contradit�rio e da ampla defesa. Para Oliveira (2004), o processo administrativo � o procedimento administrativo destinado a demonstrar a ocorr�ncia de um fato infracional, imputando-se o comportamento il�cito a algu�m, e que culmina com uma decis�o. Assim sendo, �sempre que a falta cometida pelo funcion�rio puder dar causa a sua demiss�o, necess�ria e obrigat�ria a instaura��o do processo administrativo� (RT 376/337).
A defini��o legal estabelecida pela Lei do Regime Jur�dico �nico dos Servidores P�blicos Federais � Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990, em seu Cap�tulo III, que trata do Processo Disciplinar no art. 148 estabelece que o processo disciplinar � o instrumento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infra��o praticada no exerc�cio de suas atribui��es, ou que tenha rela��o com as atribui��es do cargo em que se encontre investido.
A responsabilidade administrativa decorre da pr�tica pelo servidor de atos considerados irregulares no desempenho do cargo ou fun��o, por a��o ou omiss�o. A san��o disciplinar, segundo Di�genes Gasparini[2], tem duas fun��es b�sicas: uma preventiva, outra repressiva:
�A primeira induz o servidor a precaver-se para n�o transgredir as regras disciplinares e funcionais a que est� sujeito. Pela segunda, em raz�o da san��o sofrida pelo servidor, restaura-se o equil�brio funcional abalado pela transgress�o�.
O doutrinador Jos� dos Santos Carvalho Filho[3] ressalta a import�ncia do aspecto formal do processo administrativo disciplinar conceituando-o como �o instrumento formal atrav�s do qual a Administra��o apura a exist�ncia de infra��es praticadas por seus servidores e, se for o caso, aplica as san��es adequadas�. Diante desses conceitos pode-se atestar que o PAD serve para apurar infra��es e aplicar penas, mas deve funcionar tamb�m como uma garantia de defesa aos servidores indiciados. Os princ�pios fundamentais do PAD s�o, substancialmente, os mesmos dos processos administrativos em geral, tais como: da publicidade, da proporcionalidade, razoabilidade e do devido processo legal.
O princ�pio do devido processo legal foi inserido no artigo XI, n� 1 da Declara��o Universal dos Direitos do Homem, determinando o seguinte:
�Todo homem acusado de um ato delituoso tem o direito de ser presumido inocente at� que a sua culpabilidade tenha sido provada de acordo com a lei, em julgamento p�blico, no qual lhe tenham sido asseguradas todas as garantias necess�rias � sua defesa�.
O princ�pio do devido processo legal constitui, segundo Alexandre de Morais[4], dupla prote��o ao indiv�duo: �no �mbito material, prote��o ao direito de liberdade e no �mbito formal, para assegurar-lhe paridade total de condi��es com o Estado-Persecutor�. Assim, tamb�m no Processo Administrativo Disciplinar, os atos devem ser v�lidos, de forma a garantir a plenitude da defesa, desde a cita��o, publicidade, ampla produ��o de provas, argumenta��o t�cnica e um julgamento pautado na razoabilidade e proporcionalidade. A fase inicial do processo administrativo disciplinar � a de instaura��o, onde deve constar a qualifica��o, bem como a especifica��o detalhada do ato il�cito imputado. Em seguida, inicia-se o inqu�rito administrativo, que compreende tr�s etapas: instru��o, defesa e relat�rio e, finalmente, o julgamento. Na subfase do inqu�rito administrativo, chamada instru��o, a Administra��o procura produzir as provas necess�rias contra o servidor e, logo ap�s, � oportunizada a defesa.
O direito de defesa � constitucional e indispon�vel, sua relev�ncia se origina de �pocas bastante remotas. Nesse sentido n�o se pode olvidar o estabelecido pela B�blia em Jo�o cap. 7, vers�culo 51: �Acaso a nossa lei julga um homem sem primeiro ouvi-lo e saber o que ele fez?�. Montesquieu tamb�m j� havia consagrado o direito de defesa na c�lebre frase: �a injusti�a feita a um homem � uma amea�a feita � humanidade�.
O princ�pio do contradit�rio e da ampla defesa vem esculpido de forma expressa na Constitui��o Federal, podendo ser encontrado no artigo 5� inciso LV, que assevera que �aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral s�o assegurados o contradit�rio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes�.
Consoante o entendimento de Ana Paula Barcellos[5] os princ�pios relacionados � dignidade da pessoa humana n�o podem ser suprimidos ou restringidos porque atrelados a t�cnica da cl�usula p�trea constitucional:
�Do ponto de vista existencial, a constitucionaliza��o dos princ�pios da cidadania e dignidade da pessoa humana � capaz de proteg�-los da restri��o ou supress�o atrav�s da t�cnica da cl�usula p�trea (art. 60, � 4o da CF/88), pelo qual se retira da al�ada do legislador ordin�rio, e at� mesmo do poder constituinte derivado ou reformador, a possibilidade de tratar da mat�ria, salvo para ampli�-la. Assim, toda e qualquer corrente pol�tica que venha a ser democraticamente eleita, seja qual for seu programa pol�tico, ter� sua a��o subordinada juridicamente a esses princ�pios fundamentais, pois o pr�prio Estado brasileiro est� a eles vinculado�.
Segundo Odete Medauar[6] atrav�s do contradit�rio ocorre a manifesta��o do ponto de vista do acusado, que poder� apresentar argumenta��es, documento e conte�do probat�rio no sentido de contradizer a parte contr�ria:
�A admissibilidade do contradit�rio no Processo Administrativo traduziu uma transforma��o da supremacia do Estado e principalmente do administrado, que antes ocupava uma posi��o de submiss�o � predomin�ncia absoluta da autotutela�. Ademais, na legisla��o infraconstitucional, a Lei n� 9.784 de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no �mbito da Administra��o P�blica Federal estabeleceu em seu art. 2� que �A Administra��o P�blica obedecer�, dentre outros, aos princ�pios da legalidade, finalidade, motiva��o, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contradit�rio, seguran�a jur�dica, interesse p�blico e efici�ncia�.
Dentre os princ�pios elencados, o devido processo legal representa a base legal para a aplica��o de todos os demais princ�pios, qualquer que seja o ramo do direito processual, inclusive no �mbito do direito material ou administrativo, segundo Romeu Felipe Filho Bacellar[7] �a inobserv�ncia do due proces of law (processo adequado ao caso) e o cerceamento do direito de defesa geram � pela extrema gravidade de que se reveste esse procedimento il�cito � a nulidade do ato jur�dico�.
Para Almeida (2009) � for�oso reconhecer que somente haver� ampla defesa processual quando todas as partes envolvidas no lit�gio puderem exercer, sem limita��es, os direitos que a legisla��o vigente lhes assegura, dentre os quais se pode enumerar o relativo � dedu��o de suas alega��es e � produ��o de prova. No tocante ao PAD, o artigo 41, par�grafo 1.�, II e III da Carta Magna equipara o processo administrativo ao processo judicial, aplicando ao processo administrativo as mesmas exig�ncias do processo judicial, in verbis: �Art. 41. S�o est�veis ap�s tr�s anos de efetivo exerc�cio os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso p�blico.
II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa�; Segundo Bacellar (2007) a aplica��o de qualquer penalidade a servidor p�blico, efetivo ou n�o, deve ser antecedida de PAD, asseguradas, al�m do devido processo legal, as garantias constitucionais do contradit�rio e da ampla defesa. Sendo assim, diante das disposi��es legais, o PAD deve representar a garantia para a sociedade de que a compet�ncia disciplinar ser� exercida de modo respons�vel e consistente.
Para L�o da Silva Alves[8], a Carta Magna assegura n�o apenas um direito, mas dois direitos: ao contradit�rio e a ampla defesa. Cada qual com um significado espec�fico:
�O contradit�rio � o momento em que o acusado enfrenta as raz�es postas contra ele. A ampla defesa por sua vez � a oportunidade que deve ter o acusado de mostrar suas raz�es. No contradit�rio, o acusado procura derrubar a verdade da acusa��o e na ampla defesa ele sustenta a sua verdade�.
Segundo o autor, a ampla defesa �� exercida mediante a seguran�a de tr�s outros direitos a ela inerentes, que s�o: direito de informa��o, direito de manifesta��o e direito de ter suas raz�es consideradas�. No direito a informa��o o acusado tem acesso a todos os atos processuais, o de manifesta��o assegura o pronunciamento em todas as fases do processo e de ter suas raz�es consideradas, portanto, a decis�o deve considerar e enfrentar uma a uma as sustenta��es da defesa. A ampla defesa deve garantir ao acusado tomar o conhecimento pr�vio da acusa��o que lhe � imputada, conforme leciona a doutrina de Di�genes Gasparini[9]
�Consiste em se reconhecer ao acusado o direito de saber que est� e por que est� sendo processado, de vista ao processo administrativo disciplinar para apresenta��o de sua defesa preliminar, de indicar e produzir as provas que entender necess�rias � sua defesa, de ter advogado quando for economicamente insuficiente, de conhecer com anteced�ncia a realiza��o de dilig�ncias e atos instrut�rios para acompanh�-los, de perguntar e reperguntar, de oferecer a defesa final, de recorrer, para que prove a sua inoc�ncia ou diminua o impacto e os efeitos da acusa��o�. Em fun��o da exist�ncia dos princ�pios do contradit�rio e da ampla defesa em nosso ordenamento p�trio j� n�o podem ser utilizados em nosso meio os procedimentos sum�rios de apura��o de irregularidades e de infra��o de seus autores, quais sejam: verdade sabida e termo de declara��o. Segundo Gasparini, a verdade sabida configurava-se quando a autoridade competente presenciava a infra��o e aplicava a pena de acordo com a infra��o cometida e no termo de declara��o a comprova��o da falta do servidor surgia com a tomada do depoimento do acusado da irregularidade, ao ser confessada, o termo de declara��o servia como base para a aplica��o da pena.
A Constitui��o Federal n�o apenas assegurou o contradit�rio e a ampla defesa como tamb�m ampliou sua aplica��o de maneira a abranger todas as situa��es em que se denota conduta il�cita que deflagre inqu�rito administrativo ou a��o penal. Ada Pellegrini Grinover[10] indica que tal amplitude foi uma grande evolu��o do texto constitucional: �Esta � a �nica interpreta��o da norma constitucional que, em obedi�ncia ao princ�pio de que a lei n�o pode conter disposi��es in�teis, faz com que n�o se considere superposta a tutela constitucional para os �acusados em geral� e para os �litigantes em processo administrativo�. E esta �, sem d�vida, a vontade da Constitui��o p�tria de 1988, coerente com as linhas evolutivas do fen�meno da processualidade administrativa�.
Para Alves (2001), corroborando com a proemin�ncia desses princ�pios, assevera que defesas de fachada, produzidas exclusivamente para atender determina��es da lei, n�o tem validade. O autor afirma ser preciso que o defensor dativo seja nomeado para, conclusivamente, levar adiante uma defesa t�cnica e segura. Nomear servidor que preencha exclusivamente os crit�rios trazidos no estatuto �, no m�nimo, uma reprov�vel temeridade.
O artigo 156 da lei 8.112 de 11 de dezembro de 1990 estabelece:
�� assegurado ao servidor o direito de acompanhar o processo pessoalmente ou por interm�dio de procurador, arrolar e reinquirir testemunhas, produzir provas e contraprovas e formular quesitos, quando se tratar de prova pericial�.
O Judici�rio j� estabeleceu que defesa fr�gil � igual a inexist�ncia de defesa. Nesse sentido deve ser citada a s�mula 523 do STF: �No processo penal, a falta da defesa constitui nulidade absoluta, mas a sua defici�ncia s� anular� se houver prova de preju�zo para o r�u�. Manoel Gon�alves Ferreira In Di�genes Gasparini[11], com base no princ�pio da ampla defesa assevera acerca da necessidade de defensor no processo administrativo:
�Velar para que todo o acusado tenha o seu defensor; zelar para que tenha ele pleno conhecimento da acusa��o e das porcas que a alicer�am e possam ser livremente debatidas essas provas ao mesmo tempo que se ofere�am as outras ( o contradit�rio propriamente). O primeiro ponto obriga o Estado a oferece, ao acusado, que n�o tenha recursos, advogados gratuitos e a n�o permitir que se pratique ato processual se a assist�ncia do defensor�.
Nesse sentido Romeu Felipe Filho Bacellar[12] justifica a mesma necessidade do acompanhamento t�cnico em fun��o da complexidade do processo para desempenhar um trabalho que homenageie os direitos fundamentais, portanto, a defesa t�cnica, notadamente a partir da Constitui��o Federal de 1988 e o n�cleo processual comum que implementou, torna-se obrigat�rio componente da ampla defesa com os meios e recursos a ela inerentes (art. 5� LV CF). Sobre a obrigatoriedade da defesa t�cnica no PAD, o STJ veio manifestando-se de forma favor�vel a essa obrigatoriedade como requisito de validade do processo administrativo disciplinar: �CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDIN�RIO EM MANDADO DE SEGURAN�A. PROCESSO DISCIPLINAR. DEFESA T�CNICA CONSTITU�DA APENAS NA FASE FINAL DO PROCEDIMENTO. INSTRU��O REALIZADA SEM A PRESEN�A DO ACUSADO. INEXIST�NCIA DE NOMEA��O DE DEFENSOR DATIVO. PRINC�PIOS DA AMPLA DEFESA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL INOBSERVADOS. DIREITO L�QUIDO E CERTO EVIDENCIADO. 1. Apesar de n�o haver qualquer disposi��o legal que determine a nomea��o de defensor dativo para o acompanhamento das oitivas de testemunhas e demais dilig�ncias, no caso de o acusado n�o comparecer aos respectivos atos, tampouco seu advogado constitu�do - como existe no �mbito do processo penal -, n�o se pode vislumbrar a forma��o de uma rela��o jur�dica v�lida sem a presen�a, ainda que meramente potencial, da defesa t�cnica. 2. A constitui��o de advogado ou de defensor dativo �, tamb�m no �mbito do processo disciplinar, elementar � ess�ncia da garantia constitucional do direito � ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. 3. O princ�pio da ampla defesa no processo administrativo disciplinar se materializa, nesse particular, n�o apenas com a oportuniza��o ao acusado de fazer-se representar por advogado legalmente constitu�do desde a instaura��o do processo, mas com a efetiva constitui��o de defensor durante todo o seu desenvolvimento, garantia que n�o foi devidamente observada pela Autoridade Impetrada, a evidenciar a exist�ncia de direito l�quido e certo a ser amparado pela via mandamental. Precedentes. 4. Mandado de seguran�a concedido para declarar a nulidade do processo administrativo desde o in�cio da fase instrut�ria e, por conseq��ncia, da penalidade aplicada�.[13] Alguns reiterados entendimentos resultaram na edi��o de s�mula pelo STJ, que conferiu interpreta��o no sentido da obrigatoriedade da presen�a do advogado, como por exemplo, a S�mula n� 343[14]. Conforme Neto (2009), essa s�mula da Justi�a resultara de um �nico julgamento, qual seja, o do MS n�. 10.837 (acima citado), decidido em 28/06/2006 pela Terceira Se��o, por maioria de votos, vencido o Ministro-Relator.
Contudo, foi publicada no DOU de 16/5/2008, p. 1. a S�mula Vinculante 5 tendo como precedentes o RE 434059 (Publica��o: DJe n� 172, em 12/9/2008) o AI 207197 AgR (Publica��o: DJ de 24/3/1998), o RE 244027 AgR (Publica��o: DJ de 28/5/2002) e o MS 24961 (Publica��es: DJ de 4/3/2005 RTJ 193/347) que estabeleceu que � A falta de defesa t�cnica por advogado no processo administrativo disciplinar n�o ofende a Constitui��o�.
Com a edi��o da S�mula Vinculante n�. 5, no julgamento do RE (recurso extraordin�rio) n�. 434.059. a s�mula do STJ restou sem efeito, em virtude do car�ter vinculante da s�mula. A defini��o e os termos da s�mula vinculante s�o estabelecidos pela pr�pria Constitui��o Federal que reza em seu art. 103-A:
�Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poder�, de of�cio ou por provoca��o, mediante decis�o de dois ter�os dos seus membros, ap�s reiteradas decis�es sobre mat�ria constitucional, aprovar s�mula que, a partir de sua publica��o na imprensa oficial, ter� efeito vinculante em rela��o aos demais �rg�os do Poder Judici�rio e � administra��o p�blica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder � sua revis�o ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.
� 1� A s�mula ter� por objetivo a validade, a interpreta��o e a efic�cia de normas determinadas, acerca das quais haja controv�rsia atual entre �rg�os judici�rios ou entre esses e a administra��o p�blica que acarrete grave inseguran�a jur�dica e relevante multiplica��o de processos sobre quest�o id�ntica. � 2� Sem preju�zo do que vier a ser estabelecido em lei, a aprova��o, revis�o ou cancelamento de s�mula poder� ser provocada por aqueles que podem propor a a��o direta de inconstitucionalidade.
� 3� Do ato administrativo ou decis�o judicial que contrariar a s�mula aplic�vel ou que indevidamente a aplicar, caber� reclama��o ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anular� o ato administrativo ou cassar� a decis�o judicial reclamada, e determinar� que outra seja proferida com ou sem a aplica��o da s�mula, conforme o caso�. (grifos nossos).
Por oportuno, leia-se o que consta do Informativo n�. 505 do STF que abordou o julgamento da S�mula vinculante de n� 5 da lavra do STF:
�Defesa T�cnica em Processo Administrativo Disciplinar e Ampla Defesa. O Tribunal aprovou o Enunciado da S�mula Vinculante 5 nestes termos: "A falta de defesa t�cnica por advogado no processo administrativo disciplinar n�o ofende a Constitui��o.". Essa orienta��o foi firmada pelo Tribunal ao dar provimento a recurso extraordin�rio interposto contra ac�rd�o da Terceira Se��o do Superior Tribunal de Justi�a, que concedera mandado de seguran�a para anular a aplica��o de penalidade expulsiva, ao fundamento de aus�ncia de defesa t�cnica no curso do processo administrativo disciplinar instaurado contra o impetrante, servidor p�blico. Salientou-se, inicialmente, que a doutrina constitucional vem enfatizando que o direito de defesa n�o se resume a simples direito de manifesta��o no processo, e que o constituinte pretende garantir uma pretens�o � tutela jur�dica. Tendo em conta a avalia��o do tema no direito constitucional comparado, sobretudo no que diz respeito ao direito alem�o, afirmou-se que a pretens�o � tutela jur�dica, que corresponderia exatamente � garantia consagrada no art. 5�, LV, da CF, abrangeria o direito de manifesta��o (que obriga o �rg�o julgador a informar � parte contr�ria dos atos praticados no processo e sobre os elementos dele constantes); o direito de informa��o sobre o objeto do processo (que assegura ao defendente a possibilidade de se manifestar oralmente ou por escrito sobre os elementos f�ticos e jur�dicos contidos no processo); e o direito de ver os seus argumentos contemplados pelo �rg�o incumbido de julgar (que exige do julgador capacidade de apreens�o e isen��o de �nimo para contemplar as raz�es apresentadas). Asseverou-se, ademais, que o direito � defesa e ao contradit�rio tem aplica��o plena em rela��o a processos judiciais e procedimentos administrativos, e reportou-se, no ponto, ao que disposto no art. 2�, e par�grafo �nico, da Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no �mbito da Administra��o P�blica Federal, enfatizando que o Supremo, nos casos de restri��es de direitos em geral e, especificamente, nos de puni��es disciplinares, tem exigido a observ�ncia de tais garantias. Considerou-se, entretanto, que, na esp�cie, os direitos � informa��o, � manifesta��o e � considera��o dos argumentos manifestados teriam sido devidamente assegurados, havendo, portanto, o exerc�cio da ampla defesa em sua plenitude. Reportando-se, ainda, a precedentes da Corte no sentido de que a aus�ncia de advogado constitu�do ou de defensor dativo n�o importa nulidade de processo administrativo disciplinar, concluiu-se que, o STJ, ao divergir desse entendimento, teria violado os artigos 5�, LV e 133, da CF. Alguns precedentes citados: RE 244027 AgR/SP (DJU de 28.6.2002); AI 207197/PR (DJU de 5.6.98); MS 24961/DF (DJU de 4.3.2005)�.
No �mbito jur�dico, iniciou-se uma discuss�o acerca da diverg�ncia entre a s�mula 343 do STJ e a s�mula vinculante n� 5 do STF, inclusive sendo objeto de impetra��o de mandado de seguran�a, onde restou reconhecida a superioridade da s�mula da Suprema Corte:
�MANDADO DE SEGURAN�A � Processo Administrativo Disciplinar � Excesso de Prazo Afastado � Aus�ncia de preju�zo � Aus�ncia de Defesa T�cnica no interrogat�rio do acusado � Supremacia da S�mula Vinculante n� 05 d STF sobre a S�mula 343do STJ � Motiva��o do Ato Disciplinar � Razoabilidade e Proporcionalidade da pena demissional � Seguran�a Denegada�[15]
Ap�s a edi��o da s�mula vinculante n� 5, a Ordem dos Advogados do Brasil prop�s a��o, no intuito de promover seu cancelamento, utilizando como principal embasamento a aus�ncia dos pressupostos constitucionais na decis�o sumular, violando frontalmente os princ�pios do devido processo legal, contradit�rio e ampla defesa. Analisando a diverg�ncia que envolve o respaldo constitucional da S�mula n� 5 do STF, verifica-se que metade dos ac�rd�os que serviram de fundamenta��o a sua edi��o resultou de processos administrativos de natureza diversa da esp�cie disciplinar, o que torna ainda mais fr�gil sua aplica��o no PAD. No segundo precedente que embasou a S�mula n� 5, este em decorr�ncia de processo administrativo disciplinar, no caso M�rio �ngelo Ajala versus Estado de S�o Paulo, a Ministra Ellen Gracie, em sede de agravo de instrumento, manifestou o seguinte:
�Trata-se de recurso extraordin�rio contra ac�rd�o do Tribunal de Justi�a de S�o Paulo que considerou correta a puni��o aplicada a policial militar (desligamento do Curso de Forma��o de Oficiais), afastando a alega��o de ofensa ao princ�pio da ampla defesa (art.; 5�, LV, da Constitui��o Federal), por entender ser desnecess�ria a presen�a de defensor, face � simplicidade do caso e ao fato de se tratar de uma quest�o �interna corporis�, que n�o envolvia a perda do cargo nem da fun��o p�blica, mas, t�o s�, o impedimento � conclus�o do curso de oficiais�[16]
No �ltimo ac�rd�o que tamb�m serviu de precedente a S�mula n� 5, caso Instituto Nacional do Seguro Social � INSS versus M�rcia Denise Farias Lino, a Ministra Carmen L�cia assim manifestou sobre a aus�ncia da defesa t�cnica no PAD:
�A doutrina tem entendido que s� em dois casos o servidor poderia falar: quando alega e comprova que a quest�o � complexa, exige certo conhecimento que escapa ao que lhe foi imputado, vindo a manifestar-se como inapto para exercer a autodefesa; e nos casos especificados, em que essa faculdade n�o seria bastante para n�o se ter mais do que um simulacro de defesa�[17]
Deste modo, resultam das decis�es apontadas, duas raz�es expostas sobre a aus�ncia de advogado no processo administrativo disciplinar, quais sejam: a primeira reside na controv�rsia constituir-se de mat�ria interna corporis, cuja simplicidade n�o requer conhecimento t�cnico para exposi��o da defesa e, a segunda, no fato do servidor considerar-se apto para o exerc�cio da autodefesa, caso contr�rio, se depreende que a declara��o de sua inaptid�o ensejaria necessariamente a presen�a do advogado ou defensor dativo. Um �ltimo ponto favor�vel a S�mula � o pertinente a redu��o do formalismo em favor da celeridade do PAD, adotando atos simples para a resolu��o de conflitos corriqueiros no �mbito da administra��o. O entendimento est� previsto no art. 2�, VIII e IX da Lei 9.784.
Certo � que, a fragilidade jur�dica da S�mula n� 5 compromete a aplica��o dos princ�pios constitucionais no processo administrativo disciplinar, visto que a aus�ncia de advogado no tr�mite processual culmina em desvirtuar a economia processual face �s in�meras nulidades provocadas justamente em raz�o da inexist�ncia da t�cnica jur�dica.
A inobserv�ncia do devido processo legal provoca nulidades e afronta o direito de defesa do acusado. As nulidades podem ser arg�idas quando resultantes de v�cios de compet�ncia, relativos � cita��o, cumprimento de prazos, dilig�ncias, produ��o de provas, entre outros que requerem uma vis�o t�cnica para sua demonstra��o e cabimento.
A respeito das nulidades evocadas no processo administrativo disciplinar, a Lei 8.112/90, artigo 169 salienta que, verificada a exist�ncia de v�cio insan�vel, a autoridade julgadora declarar� a nulidade total ou parcial do
processo e ordenar� a constitui��o de outra comiss�o, para instaura��o de novo processo. Os riscos da s�mula n� 5 do STF s�o enormes posto que, conforme L�o da Silva Alves[18], �se os ju�zes s�o fal�veis, maior ainda � a probabilidade de falha do julgador em processo administrativo, porque decide, muitas vezes, sem o conhecimento direto da causa�. Vale dizer, n�o participou da instru��o, n�o teve contato com a prova na hora em que foi produzida, sequer avistou o acusado e termina proferindo uma decis�o como mais um despacho de rotina:
�A autoridade administrativa convive, em regra, no ambiente em que o fato se deu e pode ter uma avalia��o particular do caso, nem sempre alicer�ado nos autos. E esta autoridade est� ainda sob grande press�o externa � seja da imprensa, do clamor popular, seja de outra autoridade � que exige provid�ncias de impacto, independentemente do seu m�rito jur�dico�.
A respeito do dever do Estado em zelar pelo cumprimento do direito de defesa, afirma Romeu Felipe Filho Bacellar[19]:
�Exsurge n�tido, pois, o dever do Estado de velar pela intangibilidade do direito de defesa, que � inviol�vel e de observ�ncia ampla e irrevog�vel, m�xime num processo administrativo, onde se encontra em jogo, para o servidor p�blico est�vel, a possibilidade de perda do cargo duramente conquistado�.
Al�m da perda do cargo p�blico a lei do Regime Jur�dico �nico dos Servidores Federais arrolou em seu art. 127 as seguintes penas no processo administrativo disciplinar: �I - advert�ncia; II - suspens�o; III - demiss�o; IV - cassa��o de aposentadoria ou disponibilidade; V - destitui��o de cargo em comiss�o; VI - destitui��o de fun��o comissionada�. Acerca da aplicabilidade das garantias individuais, assevera Lenio Luiz Streck ao discorrer sobre a import�ncia da Constitui��o ao exerc�cio da democracia:
�A pretens�o efetiva � de que os mecanismos constitucionais postos � disposi��o do cidad�o e das institui��es sejam utilizados, eficazmente, como instrumentos aptos a evitar que os poderes p�blicos disponham livremente da Constitui��o. A Constitui��o n�o � simples ferramenta; n�o � uma terceira coisa que se �interp�e entre o Estado e a Sociedade. A Constitui��o dirige; constitui. A for�a normativa da Constitui��o n�o pode significar a op��o pelo cumprimento ad hoc de dispositivos �menos significativos� da Lei Maior e o descumprimento sistem�tico daquilo que � mais importante � seu n�cleo essencial-fundamental. � o m�nimo a exigir-se, pois�.[20]
Assim, deve restar claro que a constitui��o n�o estabelece princ�pios processuais em v�o, � necess�rio atentar para o risco de processos que desrespeitem o devido processo legal, maculando o princ�pio do contradit�rio e a ampla defesa, uma vez que o advogado, por meio da s�mula vinculante n� 5 (STF), pode se tornar dispens�vel em diversos processos administrativos. 3. CONCLUS�O
A discuss�o sobre a ampla defesa no processo administrativo disciplinar originou-se de debates sobre a necessidade da defesa t�cnica realizada por advogado durante todo o transcurso do processo administrativo disciplinar, contudo, por n�o constar de dispositivo legal expresso essa obrigatoriedade tornou-se necess�rio a atividade jurisdicional interpretativa pra se chegar ao deslinde.
Inicialmente o STJ posicionou-se de forma favor�vel editando a s�mula 343 - � obrigat�ria a presen�a de advogado em todas as fases do processo administrativo disciplinar (21/09/2007). Essa S�mula do Superior Tribunal de Justi�a resultou de um �nico julgamento. Por�m, tendo em vista o car�ter vinculante conferido a s�mula n� 5: �A falta de defesa t�cnica por advogado no processo administrativo disciplinar n�o ofende a Constitui��o.�, editada pelo STF, o entendimento do STJ cedeu lugar a nova interpreta��o constitucional da quest�o, quanto a n�o agress�o a Constitui��o Federal.
Contudo, o princ�pio do contradit�rio e ampla defesa trata-se de princ�pio esculpido de forma expressa na Constitui��o Federal, no artigo 5� inciso LV. O direito mencionado recebe prote��o especial por estar localizado no cap�tulo "Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos" da Constitui��o Federal, ou seja, o direito � ampla defesa refere-se a uma cl�usula p�trea. Assim, � imprescind�vel que n�o sofra uma interpreta��o restritiva, seja decorrente de leis infraconstitucionais ou atrav�s de decis�o sumular vinculante. O contradit�rio e a ampla defesa no processo administrativo disciplinar � um instrumento de equil�brio entre governantes e governados e a interpreta��o restritiva constitucional implica no decl�nio do Estado Democr�tico de Direito, bem como prejudica o acesso a justi�a, uma vez que, o art. 133 da Constitui��o Federal reconhece o advogado como indispens�vel � administra��o da justi�a[21].
Ademais, � necess�rio atentar para o risco de processos que desrespeitem o devido processo legal, prejudicando o contradit�rio e a ampla defesa, posto que, o advogado poderia se tornar dispens�vel em diversos processos administrativos. � preciso salientar, ainda, que o processo administrativo disciplinar pode gerar a perda do cargo p�blico, restando o servidor prejudicado pela mera faculdade de constituir caus�dico.
Ante o exposto, verifica-se que o princ�pio de contradit�rio e da ampla no processo administrativo disciplinar deve buscar a garantia de todos os meios legais a fim de que se realize uma defesa juridicamente segura do acusado, para tanto, � necess�rio que os novos contornos delimitados pela norma vinculante sejam adequados a situa��o concreta, respeitando os consagrados princ�pios constitucionais e permitindo a preserva��o dos bens jur�dicos indispon�veis como o da dignidade humana.
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SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Precedentes da S�mula Vinculante n.� 5, do STF: Recurso Especial n.� 434059; do Agravo Regimental em Agravo de Instrumento n.� 207197; no Agravo Regimental em sede de Recurso Especial n.� 244.027 e do Mandado de Seguran�a 24.961. Notas:
* Trabalho orientado pela profa. Maria Carolina Brassanini Centa, Advogada, Especialista em Direito Tribut�rio (IBPEX) especialista em Tutoria em EAD (Facinter), professora EAD e de p�s gradua��o (Grupo Uninter, OPET, FACET, Curso Aprova��o, CEC Concurso), palestrante.[1] MELLO, Celso Ant�nio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 19. Ed. S�o Paulo: Malheiros, 2005. [2] GASPARINI, Di�genes. Direito administrativo.10 Ed. S�o Paulo: Saraiva, 2005.
[3]CARVALHO FILHO, Jose dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 10.Ed. Rio de Janeiro: L�men J�ris, 2005
[4] MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 12. ed. S�o Paulo: Atlas, 2002, p. 123
[5] BARCELLOS, Ana Paula. A efic�cia jur�dica dos princ�pios constitucionais. Rio de Janeiro: Renovar, 2002.
[6] MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. S�o Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006. [7] BACELLAR, Romeu Felipe Filho. Reflex�es a prop�sito do regime disciplinar do servidor p�blico in Interesse P�blico, ano 9, n 46, nov/dez 2007. Belo Horizonte. F�rum, 2007.
[8] ALVES, L�o da Silva. Pr�tica de Processo Disciplinar. Bras�lia: Bras�lia Jur�dica, 2001. [9] GASPARINI, Di�genes. Direito administrativo.10 Ed. S�o Paulo: Saraiva, 2005.
[10]GRINOVER, Ada Pellegrini. Processo em Evolu��o. S�o Paulo: Editora Forense Universit�ria, 2005. [11] GASPARINI, Di�genes. Direito administrativo.10 Ed. S�o Paulo: Saraiva, 2005.
[12]BACELLAR, Romeu Felipe Filho. Reflex�es a prop�sito do regime disciplinar do servidor p�blico in Interesse P�blico, ano 9, n 46, nov/dez 2007. Belo Horizonte. F�rum, 2007 [13] MS 10837 / DF � Mandado de Seguran�a 2005/0120158-6- Relator: Ministro Paulo Gallotti.
[14] S�mula 343 do XXX, in verbis �� obrigat�ria a presen�a de advogado em todas as fases do processo administrativo disciplinar"
[15] Ac�rd�o N� 1.0000.06.446993-5/000(1) de TJMG. Tribunal de Justi�a do Estado de Minas Gerais, de 08 Maio 2007. [16] TJSP/ Recurso Especial n.� 434059.
[17]Agravo Regimental em Agravo de Instrumento n.� 207197. [18] ALVES, L�o da Silva. Pr�tica de Processo Disciplinar. Bras�lia: Bras�lia Jur�dica, 2001.
[19]BACELLAR, Romeu Felipe Filho. Reflex�es a prop�sito do regime disciplinar do servidor P�blico in Interesse P�blico, ano 9, n 46, nov/dez 2007. Belo Horizonte. F�rum, 2007.
[20] STRECK, Lenio Luiz. Verdade e Consenso. Lumen Juris: Rio de Janeiro, 2009, p. 114/115.
[21] Art. 133 CF/88 O advogado � indispens�vel � administra��o da justi�a, sendo inviol�vel por seus atos e manifesta��es no exerc�cio da profiss�o, nos limites da lei. Informa��es Sobre o Autor
Bacharel em Direito pela UESPI � Universidade Estadual do Piau� e p�s-graduando em Direito Processual Civil pela UNINTER
VELOSO J�NIOR, Jos� Ribamar. O princ�pio constitucional do contradit�rio e da ampla defesa no processo administrativo disciplinar. In: �mbito Jur�dico, Rio Grande, XIII, n. 81, out 2010. Dispon�vel em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=8497>. Acesso em fev 2016.