Source: http://profipravo.cz/index.php?page=article&id_category=16&id_article=260231&csum=e994c657
Timestamp: 2018-03-24 13:57:45+00:00
Document Index: 50797635

Matched Legal Cases: ['§ 38', '§ 39', '§ 55', '§ 30', '§ 55', '§ 55', '§ 55', '§ 55', '§ 129', 'zákona č. 79', 'soud ', '§ 42', 'zákona č. 209', 'soud ', '§ 4', 'zákona č. 209', '§ 2', '§ 7', 'zákona č. 209', '§ 7', '§ 42', '§ 244', '§ 244', '§ 248', 'soud ', '§ 246', '§ 246', 'soud ', '§ 55', '§ 85', '§ 79', '§ 82', '§ 79', 'soud ', '§ 28', 'zákona č. 184', '§ 55', 'čl. 2', 'čl. 2', 'čl. 2', 'čl. 2']

NSS: Žaloba o zápis do seznamu advokátních koncipientů
Zdroj: č. 3629/2017, Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (sbirka.nssoud.cz)
Česká advokátní komora přípisem ze dne 24. 3. 2014 sdělila žalobkyni, že "má za to", že žalobkyně nesplnila podmínky zápisu do seznamu advokátních koncipientů, a že proto nebude zapsána do tohoto seznamu.
(...) [14] Výkon praxe advokátního koncipienta je jednou z cest ke splnění vstupních podmínek pro připuštění k advokátní zkoušce či jiné profesní zkoušce v oblasti tzv. kvalifikovaných právnických profesí (advokáta, notáře, soudního exekutora, soudce, státního zástupce). Advokátní koncipient má zákonem předvídané specifické postavení (viz zejm. § 38 a § 39 zákona o advokacii), z něhož vyplývají specifická práva a povinnosti. Je tedy zjevné, že zapsání do seznamu advokátních koncipientů představuje ve své podstatě úkon České advokátní komory jako zákonem stanoveného a rozhodovací pravomocí nadaného vykonavatele veřejné správy při regulaci vstupu do advokacie. Jde o jednání Komory při ochraně veřejného zájmu, konkrétně zájmu na patřičné profesní úrovni výkonu advokacie a zprostředkovaně i jiných tzv. kvalifikovaných právnických profesí. Komora jedná vrchnostensky, neboť autoritativně posuzuje splnění zákonných podmínek pro zápis, a podle toho zapíše, anebo nezapíše žadatele o zápis do seznamu advokátních koncipientů; jedná nepochybně z pozice "mocnější" strany vztahu mezi ní a osobou, která chce být zapsána do seznamu. Komora zde vystupuje jako reprezentant veřejné moci, jako profesní komora zřízená zákonem a nadaná jím pravomocí, jakožto úd veřejné moci, rozhodovat o právním osudu žadatele o zápis do seznamu. Z uvedeného vyplývá, že i metoda právní regulace zde zákonem zvolená je v pravém slova smyslu vrchnostenská. Žadatel o zápis je objektem posuzování Komorou jakožto entitou mu nadřazenou; o rovnoprávnosti vztahů mezi žadatelem a Komorou zde nemůže být řeči.
[18] Výše uvedené jasné kritérium, podle něhož povaha dotčeného subjektivního práva je zásadně určující i pro způsob soudní ochrany, má být vodítkem pro řešení případů, jakým je i nyní projednávaná věc, u níž z prostého znění zákonné úpravy není zřejmé, která větev soudů má soudní ochranu poskytovat. Ustanovení o soudní ochraně se v zákoně o advokacii nachází v § 55b, v části zákona rubrikované "Řízení". Zní takto:
"(1) Ten,
(2) Spory o plnění dluhů vzniklých na základě povinností uvedených v § 30 odst. 1 projednává a rozhoduje soud."
[20] V první řadě šlo o soudní ochranu toliko dílčí, poskytující ochranu pouze proti jedné z forem činnosti veřejné správy, a sice proti (formálnímu) správnímu rozhodnutí v doktrinálním smyslu [k tomu v kontextu nynější úpravy správního soudnictví viz bod [19] usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS: "Rozdíl mezi žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a zásahovou žalobou proto primárně spočívá ve formě aktů nebo úkonů, proti nimž uvedené žaloby chrání. Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu chrání proti aktům majícím obecně povahu individuálního správního aktu, jak takovému pojmu rozumí hlavní proud doktríny správního práva (ať již vydávaného podle správního řádu, zákona o správě daní a poplatků či jakéhokoli jiného zvláštního zákona)"]. Správní soudnictví neposkytovalo ochranu před jinými formami činnosti veřejné správy, zejména nezákonnými zásahy a nečinností. Poznamenejme však, že tehdejší právní úprava se svůj v tomto smyslu omezený dosah snažila v některých případech kompenzovat, a to zejména doktrínou tzv. rozhodnutí v materiálním smyslu. Za rozhodnutí přezkoumatelná podle části páté tak byly někdy považovány i akty orgánů veřejné moci adresované konkrétní osobě, jež neměly náležitosti správního rozhodnutí, avšak fakticky o právech či povinnostech dané osoby rozhodly, typicky neformální dopisy vyhotovené úřadem v mylném domnění, že na řízení se nevztahuje správní řád, bylo-li z obsahu dopisu zřejmé, že správní úřad se opravným prostředkem ve věci samé zabýval a posuzoval, zda původní vydané rozhodnutí je věcně správné (viz např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 21. 9. 1998, sp. zn. 6 A 86/96).
[22] S ohledem na uvedené rysy právní úpravy správního soudnictví účinné do 31. 12. 2002 je nutno vykládat intenci historického zákonodárce, jak byla vyjádřena v důvodové zprávě k návrhu zákona, jímž byl do zákona o advokacii doplněn § 55b (viz důvodová zpráva k tisku 134, rok 1999, Poslanecká sněmovna parlamentu České republiky, zvláštní část, k čl. I bodu 50 a 51, pátý odstavec, www.psp.cz): "Záznam v seznamu advokátů nebo v seznamu advokátních koncipientů je opatřením evidenční povahy, které musí vycházet z rozhodnutí příslušného orgánu Komory (například rozhodnutí představenstva Komory o vyškrtnutí ze seznamu advokátů) nebo z jiných právních skutečností (například splnění zákonem stanovených předpokladů pro zápis do seznamu advokátů nebo advokátních koncipientů nebo předpokladů pro umožnění konání advokátní zkoušky, dále např. též vyškrtnutí ze seznamu advokátů ex lege v případě úmrtí). Stav vyznačený v těchto seznamech musí odpovídat skutečnému právnímu stavu; v případě, kdy by tomu tak nebylo, navrhuje se výslovně stanovit, že advokát nebo advokátní koncipient, který by byl takovým nesprávným záznamem dotčen, bude mít právo domáhat se ochrany u soudu v řízení podle části třetí o. s. ř. Stejná soudní ochrana bude možná i v případě, kdy by příslušný orgán Komory tj. její předseda nesplnil svou povinnost záznam v seznamech provést." Historický zákonodárce si byl vědom, že ačkoli je jednání České advokátní komory mj. v souvislosti se zápisem žadatele do seznamu advokátních koncipientů nepochybně vrchnostenským jednáním při výkonu veřejné moci, nemá povahu správního rozhodnutí ve formálním (tedy úzce pojímaném) smyslu, nýbrž jde o jakýsi jiný úkon. Proti takovémuto úkonu tehdejší úprava správního soudnictví soudní ochranu neposkytovala. Je logické, že historický zákonodárce, nechtěl-li v souvislosti s touto otázkou komplexněji novelizovat právní úpravu správního soudnictví například zavedením nečinnostní či zásahové žaloby, musel zvolit z tehdy dostupných prostředků soudní ochrany ten, který se nabízel jako prostředek účinný. A jím za tehdejších poměrů bylo toliko "klasické" nalézací řízení podle části třetí občanského soudního řádu. Intencí historického zákonodárce tedy nebylo svěřit soudní kontrolu specificky občanskoprávní větvi obecných soudů, nýbrž poskytnout za daných poměrů co nejúčinnější soudní ochranu proti formám jednání veřejné správy, s nimiž tehdejší obecná úprava správního soudnictví nepočítala. Zjednodušeně řečeno, zákonodárce v § 55b zákona o advokacii zavedl jakousi "sektorově omezenou" žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, resp. před nečinností veřejné správy za situace, kdy obecná úprava takového typu žalob ve správním soudnictví v té době chyběla.
[23] O tom, že historický zákonodárce počítal s tím, že ta část vrchnostenského jednání České advokátní komory, která má formu správního rozhodnutí ve formálním smyslu, bude soudně kontrolována podle tehdejšího znění části páté občanského soudního řádu (ta rozlišovala jednak žaloby proti pravomocným rozhodnutím správních orgánů, jednak opravné prostředky proti jejich nepravomocným rozhodnutím), tedy v "obecném" správním soudnictví v tehdejším smyslu, svědčí i jiná pasáž výše uvedené části důvodové zprávy vztahující se k čl. I bodu 50 a 51, a sice její čtvrtý odstavec: "Návrh dále v § 55a předpokládá, že opravný prostředek k soudu (podle hlavy třetí části páté o. s. ř.) bude moci být podán pouze proti takovým rozhodnutím Komory zasahujícím do práv advokátů, kde výsledek řízení závisí do značné míry na správním uvážení příslušného orgánu Komory; ostatní rozhodnutí mohou být přezkoumána ve správním soudnictví na základě správní žaloby (hlava druhá část pátá o. s. ř.). V návaznosti na to je navrhováno upravit, kdy může Komora před rozhodnutím soudu své rozhodnutí změnit nebo zrušit."
[24] Novou úpravou správního soudnictví účinnou od 1. 1. 2003 doznaly podmínky poskytování soudní ochrany před jednáním veřejné správy zásadních změn. Soudní ochrana se rozštěpila podle povahy subjektivního práva, jež má být jednáním veřejné správy dotčeno, a v oblasti "veřejnoprávního" správního soudnictví se rozšířila na prakticky veškerá jednání veřejné správy přímo zasahující do veřejných subjektivních práv jednotlivců, tedy bez ohledu na formu činnosti veřejné správy, kterou je takto do uvedených práv zasahováno. V některých případech na novou obecnou úpravu reagoval zákonodárce výslovnými změnami zvláštních právních předpisů, často však opožděně, či toliko dílčím způsobem.
[25] Konkrétně v zákoně o advokacii byl § 55a tohoto zákona, počítající s již zmíněným opravným prostředkem k soudu proti nepravomocným rozhodnutím správních orgánů podle hlavy třetí části páté občanského soudního řádu ve znění účinném do 31. 12. 2002, který se podle nové úpravy správního soudnictví účinné od 1. 1. 2003 ex lege (s určitými modifikacemi) změnil v žalobu proti rozhodnutí správního orgánu (§ 129 s. ř. s.), zrušen až čl. I. bodem 82 zákona č. 79/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, a to s účinností od 1. 4. 2006.
[27] Poznamenejme, že zmíněná judikatura Městského soudu v Praze zde byla ve značném napětí s právním názorem, který podstatně dříve zaujal Vrchní soud v Praze v usnesení ze dne 27. 12. 1993, sp. zn. 6 A 245/93, jež se týkalo obsahově obdobného § 42 tehdejšího zákona č. 209/1990 Sb., o komerčních právnících a právní pomoci jimi poskytované [uvedené ustanovení v relevantní části znělo: Uchazeč o zápis do seznamu, který nebyl Komorou zapsán [...], má právo domáhat se ochrany u soudu.]. Vrchní soud v Praze zde vyslovil (zdůraznění provedl zvláštní senát): "Z ustanovení § 4 zákona č. 209/1990 Sb. [...] vyplývá právo občana být zapsán při splnění tam uvedených podmínek a obdržet o tom osvědčení; tím vznikají komerčnímu právníkovi práva a povinnosti v zákoně uvedené, zejména právo poskytovat právní pomoc jako nezávislé povolání. (§ 2 odst. 1 cit. zákona).
Jiné věci projednávají a rozhodují soudy v občanském soudním řízení, jen stanoví-li to zákon (§ 7 odst. 2 o. s. ř.). Jinými věcmi je nutno rozumět důkazem z opaku především věci, vyplývající z právních vztahů veřejného práva . Tyto věci jsou dnes ( nikoli však v době přijetí zákona č. 209/1990 Sb. ), projednávány podle ustanovení části páté (správní soudnictví), nejde-li ovšem o speciální případy zvláštních řízení podle části třetí, hlavy páté občanského soudního řádu . Případem této ‚jiné věci' ve smyslu § 7 odst. 2 o. s. ř. je také právo ‚domáhat se ochrany u soudu' ve smyslu § 42 odst. 1 zák. č. 209/1990 Sb., které přísluší uchazeči, který nebyl Komorou komerčních právníků ČR zapsán do seznamu komerčních právníků.
Ve správním soudnictví přezkoumávají soudy zákonnost rozhodnutí orgánů veřejné správy, vydaných v oblasti veřejné správy (§ 244 odst. 1, 2 o. s. ř.). Rozhodnutím se rozumí rozhodnutí vydané ve správním řízení, jakož i jiné rozhodnutí, která zakládají, mění nebo ruší oprávnění a povinnosti fyzických, nebo právnických osob (§ 244 odst. 3 o. s. ř.). O takovýto případ tu právě jde.
Je zřejmé, že nezapsáním do seznamu komerčních právníků byl žalobce dotčen ve svém subjektivním veřejném právu. Přezkum takového rozhodnutí není vyloučen ve smyslu § 248 o. s. ř. K projednání věci (po nezbytném odstranění nedostatků podání) je příslušný krajský soud (§ 246 odst. 1 o. s. ř.) příslušný podle sídla správního orgánu, jehož rozhodnutí se přezkoumává (§ 246a o. s. ř.), tedy Městský soud v Praze."
[32] Důvody k výše popsanému výkladu přisuzujícímu pravomoc rozhodovat podle § 55b zákona o advokacii soudům v občanskoprávním řízení však pominuly s účinností nové úpravy správního soudnictví. Ta, jak již bylo řečeno, poskytuje ochranu před prakticky veškerými jednáními veřejné správy přímo zasahujícími do veřejných subjektivních práv jednotlivců. Ve správním soudnictví tedy lze poskytnout ochranu i vůči jednání správního orgánu nemajícímu formu správního rozhodnutí ve formálním smyslu, jde-li o jednání přímo zasahující do veřejných subjektivních práv jednotlivce. K dispozici je žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem či donucením, přičemž po novelizaci soudního řádu správního provedené zákonem č. 303/2011 Sb., kterým se mění soudní řád správní, se lze s účinností od 1. 1. 2012 domáhat i určení, že zásah již skončivší byl nezákonný. Podle § 85 s. ř. s. totiž "[k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen ‚zásah') správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný". Podle setrvalé judikatury Nejvyššího správního soudu může být zásahem ve výše uvedeném smyslu i nezákonná nečinnost mající jinou povahu než nevydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení (viz bod [20] usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS). Proti nečinnosti správního orgánu spočívající v nevydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení pak správní soudnictví poskytuje ochranu cestou žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 a násl. s. ř. s.
[33] Setrvalá judikatura Nejvyššího správního soudu, jež nebyla popřena ani rozhodnutím zvláštního senátu, přitom vychází z toho, že ve správním soudnictví se v případě nezákonných zásahů ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s. a nečinnosti ve smyslu § 79 a násl. s. ř. s. poskytuje soudní ochrana nejen v případech, kdy zásah či nečinnost správního orgánu se týká po hmotněprávní stránce subjektivního veřejného práva, nýbrž i týká-li se subjektivního soukromého práva. Jak se praví například v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2011, čj. 1 Ans 12/2011-88, "Nejvyšší správní soud zde vychází z premisy, že v případě posledně zmíněných typů žalob je předmětem řízení nečinnost nebo zásah správního orgánu, nikoliv "věc", od níž se nečinnost nebo zásah odvíjí. Opačný přístup, tj. že určující není nečinnost či zásah, by obecně vylučoval např. projednávání žalob na ochranu proti nečinnosti správního orgánu v "soukromoprávních věcech", které správní soudy běžně projednávají a rozhodují (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2004, čj. 5 As 31/2003-49 č. 487/2005 Sb. NSS)." Soudy v tomto případě, kdy výslovné rozhraničení, zda se soudní ochrana poskytuje ve správním soudnictví, anebo v řízení podle občanského soudního řádu, chybí, daly přednost správnímu soudnictví proto, že to nově od roku 2003 disponuje účinnými procesními nástroji, jimž tuto ochranu lze poskytnout a jež dřívější právní úprava správního soudnictví neznala.
[35] V první řadě je důvodem pro takový výklad již zmíněná systematika soudní ochrany - vyjádřil-li zákonodárce v nové úpravě soudní ochrany před jednáním veřejné správy jasně svoji vůli vcelku důsledně rozlišovat mezi veřejnými a soukromými subjektivními právy, je třeba tuto vůli pokud možno respektovat, ledaže by zákonodárce ve zvláštních případech jasně a zřetelně vyjádřil vůli jinou. Tak zákonodárce například učinil v právní úpravě soudní ochrany v oblasti vyvlastnění, když tuto od 1. 1. 2007 do 31. 1. 2013 v celém rozsahu, tj. jak ohledně výroku o vyvlastnění, tak ohledně výroku o náhradě za vyvlastnění, svěřil soudům rozhodujícím v občanském soudním řízení [viz § 28 odst. 1 zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění před změnou provedenou zákonem č. 405/2012 Sb.]; srov. k tomu též usnesení zvláštního senátu ze dne 8. 6. 2007, čj. Konf 4/2007-6, č. 1312/2007 Sb. NSS. Za takové vyjádření jiné, zvláštní vůle zákonodárce však naproti tomu nelze považovat samotný fakt, že "sektorové" úpravy soudní ochrany, mezi nimi tedy i § 55b zákona o advokacii, které nabyly účinnosti před 1. 1. 2003, nebyly po tomto datu výslovně novelizovány. Z takovéto "nečinnosti" zákonodárce nelze žádnou zřetelnou vůli vyvozovat; proto je třeba dát přednost obecnému jednoznačnému pravidlu založenému na zkoumání povahy práva, jemuž se soudní ochrana poskytuje.
[36] Dalším důvodem je i smysl a účel zavedení jasného kritéria pro určení typu soudní ochrany. Ten nepochybně vychází z představy, že práva určitého typu mají být chráněna na základě určitých jednotných výkladových pravidel a právně filosofických východisek. Povaha veřejných subjektivních práv, tedy zjednodušeně řečeno právních vztahů mezi jednotlivcem a veřejnou mocí (eventuálně mezi jednotlivými entitami uvnitř veřejné moci), je v mnoha ohledech jiná než povaha vztahů soukromoprávních. Jakkoli svět veřejného práva a svět soukromého práva od sebe nejsou odděleny onou příslovečnou "čínskou zdí", neboť jim je společný přinejmenším ústavní základ práva jako takového a řada obecných právních institutů, přesto se v mnoha ohledech řídí odlišnými pravidly. Vrchnostenská a donucující povaha veřejné moci vázané přísným požadavkem jednat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), vyžaduje jiné přístupy při hodnocení zákonnosti jejího jednání než soukromoprávní jednání osob nadaných zásadně privátní autonomií (čl. 2 odst. 4 Ústavy, čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod). Proto je žádoucí, aby veřejná subjektivní práva, ať již je jejich konkrétním obsahem cokoli a jsou regulována jakýmikoli formami činnosti veřejné správy, byla nahlížena pokud možno jednotně a rozhodování o nich podléhalo jedné sjednocující soudní instanci. Totéž zrcadlově pak platí i o subjektivních právech soukromých.