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Timestamp: 2016-10-28 08:37:14+00:00
Document Index: 245661453

Matched Legal Cases: ['art. 19', 'art. 33', 'art. 3', 'ATF ', 'art. 104', 'ATF ', 'art. 29', 'ATF ', 'art. 103', 'art. 98', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 103', 'art. 156', 'art. 159']

1A.11/2006 (27.12.2006)
1A.11/2006
1P.41/2006 /col
Arr�t du 27 d�cembre 2006
recourante, repr�sent�e par Me Fran�ois Bellanger, avocat,
IKEA Immobili�re SA,
intim�e, repr�sent�e par Ma�tres Nicolas Peyrot et Laurent Strawson,
Grand Conseil du canton de Gen�ve,
rue de l'H�tel-de-Ville 2, case postale 3970,
qualit� pour recourir contre la loi n� 9318 modifiant les limites de zone sur le territoire de la commune de Vernier,
recours de droit administratif et recours de droit public contre l'arr�t du Tribunal administratif du 22 novembre 2005.
Le 28 octobre 2004, le Grand Conseil du canton de Gen�ve a adopt� la loi n� 9318 modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune de Vernier. Le p�rim�tre concern� est situ� au lieu-dit "La Renfile", entre les routes de Pr�-Bois et de Vernier, le chemin de la Croisette et les voies CFF au nord. Depuis 1986, il se trouvait en zone de d�veloppement industriel destin�e "principalement aux activit�s industrielles non polluantes et accessoirement aux activit�s commerciales et de services". Le secteur faisait l'objet d'un plan localis� de quartier (PLQ) adopt� en 1992. Dans le but de permettre l'implantation d'un magasin Ikea, la nouvelle affectation, selon le plan n� 29098, s'intitule "Zone de d�veloppement industriel et artisanal �galement destin�e � des activit�s administratives et commerciales". Le degr� de sensibilit� III a �t� attribu�. La loi a �t� promulgu�e le 22 d�cembre 2004.
Celle-ci a fait l'objet de deux recours aupr�s du Tribunal administratif genevois. Le premier, form� par C.________, portait sur le respect des prescription de l'ordonnance sur la protection contre les accidents majeurs (OPAM), l'art. 19 LAT (pour la question des acc�s) et les r�gles de l'OPB et de l'OPAir. Le second �tait form� par l'entreprise A.________, qui critiquait notamment l'implantation du projet en raison de ses incidences sur le trafic des routes de Vernier et du Nant-d'Avril.
Parall�lement � l'�laboration du plan de zones, une proc�dure d'adoption d'un nouveau PLQ a �t� mise en oeuvre. Une �tude d'impact sur l'environnement (EIE - 1�re �tape), du 12 juin 2003, a �t� compl�t�e le 13 f�vrier 2004. Le PLQ n� 29231-540 pr�voyait un b�timent d'un �tage sur rez et superstructures, soit 31'000 m2 de surfaces brutes de plancher au maximum, ainsi qu'un parking souterrain de 934 places sur deux niveaux. L'EIE a �t� compl�t�e le 25 octobre 2004, puis aux mois de f�vrier et mars 2005. Le PLQ a �t� mis � l'enqu�te en avril 2005. Plusieurs oppositions ont �t� form�es, portant notamment sur la saturation du trafic sur les routes de Vernier, du Nant-d'Avril et de Pr�-Bois. Par arr�t� du 31 ao�t 2005, le Conseil d'Etat genevois a rejet� les oppositions et adopt� le PLQ. Les opposants (parmi lesquels A.________) ont saisi le Tribunal administratif.
Le Tribunal administratif a statu� le 22 novembre 2005 sur les recours relatifs au plan de zones. Apr�s avoir appel� Ikea en cause, il a d�clar� irrecevable le recours de A.________, et rejet� celui de C.________. A.________ �tait situ�e � plus d'un kilom�tre de la zone concern�e, et on ne voyait pas en quoi elle serait touch�e plus que quiconque par la modification des limites de zones. Sur le fond, le plan attaqu� �tait un plan d'affectation g�n�ral qui devait encore �tre concr�tis� par un plan de d�tail. Les probl�matiques relatives � l'OPAir, � l'OPB et � l'OPAM n'avaient pas � �tre r�solues � ce stade. La nouvelle planification ne diff�rait pas fondamentalement de la pr�c�dente, et le changement �tait justifi� par la volont�, concr�tis�e dans le plan directeur cantonal, d'implanter des centres commerciaux � vocation r�gionale.
Par arr�t du 7 mars 2006, le Tribunal administratif a par ailleurs admis les recours dirig�s contre le PLQ et annul� celui-ci. Parmi d'autres recourants, A.________ s'est vu, cette fois, reconna�tre la qualit� pour agir: elle effectuait entre 300 et 360 d�placements automobiles journaliers, et son seul acc�s � l'autoroute de contournement �tait la route du Nant-d'Avril; les carrefours concern�s �taient, selon le rapport d'impact, proches de la saturation. Elle se trouvait ainsi expos�e � des nuisances directes et sp�ciales. Sur le fond, le plan �tait suffisamment pr�cis pour imposer une �tude d'impact exhaustive. En l'occurrence, la premi�re partie du rapport ne traitait pas des mesures constructives et des mesures relatives � l'exploitation (incitant � l'utilisation des transports publics) ou � la gestion des marchandises (livraisons par rail). L'examen de l'�valuation des nuisances, des mesures li�es au chantier et de l'accessibilit� des zones industrielles en amont avait �t� renvoy� � la deuxi�me phase, de sorte que les faits pertinents n'avaient pas �t� suffisamment �tablis. Il en allait de m�me s'agissant de l'�quipement: le p�rim�tre �tait touch� par la pollution atmosph�rique et sonore, et la charge de trafic �tait proche de la saturation. Le respect de l'OPAM n'�tait pas non plus assur� � ce stade. Enfin, le projet �tait de nature � compromettre l'application du plan de mesures 2003-2010, de sorte que l'adoption d'un plan localis� d'assainissement apparaissait n�cessaire.
A.________ forme un recours de droit administratif par lequel elle demande au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t du 22 novembre 2005 relatif au plan de zones et de lui reconna�tre la qualit� pour recourir contre la loi n� 9318. Elle forme �galement un recours de droit public tendant � l'annulation du m�me arr�t.
Le Tribunal administratif persiste dans les consid�rants et le dispositif de son arr�t. Le Grand Conseil conclut au rejet du recours de droit administratif et � l'irrecevabilit� du recours de droit public. Ikea Immobili�re SA conclut � l'irrecevabilit� des deux recours.
Ikea Immobili�re SA a pour sa part form� un recours de droit administratif contre l'arr�t du 7 mars 2006 concernant le PLQ. La cause est toujours pendante devant le Tribunal f�d�ral.
La recourante agit par la voie d'un recours de droit administratif, par lequel elle se plaint d'une violation des art. 33 al. 3 LAT et 98a OJ, et par la voie d'un recours de droit public pour violation du droit d'�tre entendue et du droit cantonal de proc�dure. Les deux causes peuvent �tre jointes afin qu'il soit statu� par un m�me arr�t.
1.1 Le recours de droit administratif est interjet� dans le d�lai et les formes utiles contre un arr�t final rendu en derni�re instance cantonale. L'arr�t attaqu� d�nie � la recourante la qualit� pour agir. D�s lors, seule cette question peut �tre soumise � la cour de c�ans, � l'exclusion du fond. Devant l'autorit� cantonale, la recourante invoquait les principes figurant aux art. 3 et 9 LAT; elle critiquait les conclusions du rapport d'impact � propos du trafic induit par le projet d'Ikea. Sur le fond, la contestation serait donc susceptible d'�tre port�e devant le Tribunal f�d�ral par la voie du recours de droit administratif. Dans ces conditions, l'auteur du recours cantonal qui s'est vu d�nier la qualit� pour recourir peut agir par cette voie pour contester ce prononc� (ATF 124 II 499 consid. 1b p. 502).
1.2 Dans son recours de droit public, la recourante se plaint d'un d�ni de justice: elle reproche au Tribunal administratif de s'�tre fond� sur le seul crit�re de la distance du voisin au p�rim�tre du plan, sans tenir compte de ses arguments d�taill�s concernant l'engorgement du trafic et ses incidences sur le fonctionnement de l'entreprise. La recourante consid�re en outre que le refus d'admettre sa qualit� pour recourir serait arbitraire compte tenu de l'atteinte � laquelle elle serait expos�e en cas de r�alisation du projet.
En vertu de l'art. 104 let. a OJ, le recours de droit administratif permet d'invoquer la violation du droit f�d�ral, cette notion incluant, dans les domaines relevant de la juridiction administrative f�d�rale, les droits constitutionnels des citoyens tel que le droit d'�tre entendu, lorsque ces moyens sont en relation avec l'application du droit f�d�ral pr�tendument viol� (ATF 125 II 1 consid. 2a p. 5; 122 IV 8 consid. 1b p. 11 et les arr�ts cit�s). En l'occurrence, la violation de l'obligation de motiver est en relation �troite avec la question de la qualit� pour recourir et rel�ve du recours de droit administratif. Quant au grief d'arbitraire - soulev� dans les deux recours -, il n'a aucune port�e propre par rapport au grief soulev� sur le fond dans le recours de droit administratif. Il en r�sulte que le recours de droit public est enti�rement irrecevable. Les questions formelles et mat�rielles soulev�es par la recourante doivent �tre trait�es dans le cadre du recours de droit administratif.
Dans un grief formel, la recourante reproche au Tribunal administratif de ne pas avoir tenu compte de l'ensemble des circonstances �voqu�es par la recourante, propres selon elle � fonder sa qualit� pour recourir. Selon deux rapports d'experts, l'implantation d'un magasin Ikea sur le site de La Renfile provoquerait un engorgement du trafic, entre 16h et 19h, sur les axes routiers que les v�hicules de l'entreprise doivent emprunter. La recourante exposait quels �taient les d�placements de ses clients et de ses collaborateurs. La cour cantonale ne pouvait rejeter ces arguments en se fondant sur le seul crit�re de la distance.
Le droit d'�tre entendu consacr� � l'art. 29 al. 2 Cst. implique notamment le devoir pour l'autorit� de motiver sa d�cision, afin que le destinataire puisse la comprendre et la contester utilement s'il y a lieu, et que l'autorit� de recours puisse exercer efficacement son contr�le. Pour r�pondre � ces exigences, il suffit que le juge mentionne, au moins bri�vement, les motifs qui l'ont guid� et sur lesquels il a fond� sa d�cision; il n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les arguments invoqu�s par les parties. Il n'y a violation du droit d'�tre entendu que si l'autorit� ne satisfait pas � son devoir minimum d'examiner les probl�mes pertinents (ATF 129 I 232 consid. 3.2; 126 I 97 consid. 2b).
Le Tribunal administratif ne s'est certes pas montr� des plus exhaustif au sujet de la qualit� pour recourir de A.________. Apr�s avoir rappel� que la distance n'�tait pas l'unique crit�re et que les circonstances d'ensemble �taient d�terminantes, il a consid�r� que l'entreprise se trouvait � plus d'un kilom�tre de la zone concern�e. Il en a conclu: "In concreto, l'on peine � voir en quoi elle serait touch�e plus que quiconque, � cette distance, par la modification des limites de zones � La Renfile". Bien que tr�s succincte, cette motivation fait ressortir les deux crit�res jug�s d�terminants par la cour cantonale: d'une part la distance consid�rable (plus d'un kilom�tre) au regard des exemples de jurisprudence rappel�s par la cour cantonale; d'autre part, le fait que l'entreprise recourante ne serait pas touch�e "plus que quiconque", c'est-�-dire qu'elle ne subirait pas une atteinte sp�ciale et ne se trouverait pas dans un rapport suffisamment �troit avec l'objet de la contestation. M�me si le raisonnement qui a conduit � cette appr�ciation n'est pas expliqu� dans le d�tail, la recourante est � m�me d'en contester le bien-fond�, ce qui, sous l'angle du droit d'�tre entendu, est suffisant. Le grief doit par cons�quent �tre �cart�.
Le recourante expose qu'elle se situe � un kilom�tre � l'ouest du p�rim�tre vis� par le plan, sur la route du Nant-d'Avril. Cet axe, qui constitue le seul acc�s � l'autoroute de contournement, serait d�j� charg� actuellement en fin d'apr�s-midi aux heures de pointe, le carrefour route de Vernier/Nant-d'Avril �tant proche de la saturation. L'augmentation de 2% de la circulation pr�vue dans le rapport d'impact aurait un effet catastrophique sur l'entreprise, dont l'acc�s se fait exclusivement par la route du Nant-d'Avril. Selon le calcul fait par les experts, les parcours suppl�mentaires engendr�s �quivaudraient pour l'entreprise � 37'500 litres de carburant. La recourante serait plus touch�e que les autres usagers habituels qui ne font que transiter par la route du Nant-d'Avril, et que les autres entreprises qui disposent d'acc�s alternatifs.
3.1 Selon la jurisprudence relative � l'art. 103 let. a OJ (applicable au recours cantonal en vertu de l'art. 98a OJ), le recours de droit administratif peut �tre form� par le propri�taire d'un immeuble directement voisin de la construction ou de l'installation litigieuse. Il peut en aller de m�me, selon la jurisprudence, en l'absence de voisinage direct mais quand une distance relativement faible s�pare l'immeuble du recourant de la construction projet�e. La jurisprudence traite notamment de cas o� cette distance est de 25 m (ATF 123 II 74 consid. 1b non publi�), de 45 m (arr�t non publi� M. du 4 octobre 1990, consid. 3b), de 70 m (arr�t non publi� C. du 12 juillet 1989 consid. 2), de 120 m (ATF 116 Ib 323consid. 2) ou de 150 m (ATF 121 II 171 consid. 2c/bb p. 175). La qualit� a en revanche �t� d�ni�e dans des cas o� cette distance �tait de 800 m (ATF 111 Ib 159 consid. 1b), respectivement de 600 m (arr�t B. du 8 avril 1997 publi� in PRA 1998 5, p. 27), de 220 m (arr�t non publi� B. du 9 novembre 1998, consid. 3c), de 200 m (arr�t du 2 novembre 1983 publi� in ZBl 85/1984, p. 378) voire de 150 m (ATF 112 Ia 119 consid. 4b).
La distance n'est toutefois pas l'unique crit�re pour d�terminer si le voisin a un int�r�t digne de protection. S'il est certain ou tr�s vraisemblable que l'installation litigieuse sera � l'origine d'immissions - bruit, poussi�res, vibrations, lumi�re, fum�e - atteignant sp�cialement les voisins, m�me situ�s � une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualit� pour recourir (cf. ATF 125 II 10 consid. 3a p. 15; arr�t 1A.179/1996 du 8 avril 1997 in RDAF 1997 I p. 242). Il importe peu alors que le nombre de personnes touch�es soit consid�rable, dans le cas d'un a�roport par exemple (ATF 124 II 293 consid. 3a p. 303).
Les immissions ou autres inconv�nients justifiant l'intervention d'un cercle �largi de personnes doivent pr�senter un certain degr� d'�vidence, sous peine d'admettre l'action populaire que la loi a pr�cis�ment voulu exclure. Il en va ainsi des riverains d'un a�roport, situ�s dans le prolongement de la piste de d�collage, des voisins d'un stand de tir ou des personnes expos�es aux �missions d'une installation de t�l�phonie mobile (ATF 128 I 59 consid. 1b). Il peut aussi s'agir des riverains d'une route habitant � un kilom�tre de l'exploitation, dans la mesure o� le trafic suppl�mentaire sera la cause probable de nuisances importantes durant tous les jours ouvrables (ATF 113 Ib 225 consid. 1 p. 228). Lorsque la charge est d�j� importante, la construction projet�e doit impliquer une augmentation sensible des nuisances. Ainsi en va-t-il particuli�rement en milieu urbain o� la d�finition du cercle des personnes touch�es plus que n'importe quel habitant d'une agglom�ration n'est pas une chose ais�e (arr�t 1A.47/2002 concernant la construction d'un stade de football).
3.2 Compte tenu de ces principes, la seule qualit� d'usager, m�me r�gulier, d'une route, ne saurait justifier un droit d'opposition (RJN 1995 p. 263, 265); admettre le contraire reviendrait � reconna�tre un tel droit � un cercle ind�termin� de personnes sans aucun rapport de proximit� avec le projet litigieux, ce que l'art. 103 let. a OJ entend pr�cis�ment exclure.
3.3 En l'occurrence, le site de l'entreprise recourante est distant d'environ un kilom�tre du p�rim�tre du plan de zone. A une telle distance, la recourante qui entend se pr�valoir des difficult�s li�es au trafic suppl�mentaire devrait disposer, pour que l'atteinte subie puisse �tre qualifi�e de directe au sens de la jurisprudence, d'un usage quasi privatif, ou en tout cas privil�gi� de l'axe routier dont elle redoute l'encombrement. Or, l'axe constitu� par la route du Nant-d'Avril et la route de Vernier constitue une voie � grand trafic, menant notamment � la bretelle de l'autoroute de contournement N1. Deux carrefours importants sont en outre situ�s entre le site du plan de zones et celui de l'entreprise recourante. Aux dires de la recourante, les mouvements de ses v�hicules (entr�es et sorties) sont d'environ 340 par jours, sur les 27000 que totalise notamment la route du Nant-d'Avril. Selon le rapport d'impact, il s'agira d'une augmentation d'environ 2% du volume total sur le tron�on en question, durant quelques heures de la journ�e. L'acc�s � l'autoroute de contournement peut d'ailleurs se faire en empruntant le giratoire de la rue Lect, situ� quelques centaines de m�tres � l'ouest, et en rejoignant la route de Meyrin,
En d�finitive, quels que soient les effets de l'implantation du centre Ikea sur le trafic, il ne pourra s'agir pour la recourante d'une d'atteinte particuli�re: m�me si, concr�tement, cela rendra plus difficile son exploitation � certains moments de la journ�e, la recourante sera touch�e au m�me titre que les nombreuses autres entreprises de transport et de construction qui ont leur si�ge dans la Zone Industrielle de Mouille-Galland, que les habitants de Vernier et que les autres usagers qui, sans �tre implant�s dans les environs, doivent n�anmoins obligatoirement emprunter la route du Nant-d'Avril pour des besoins professionnels.
3.4 Par cons�quent, en d�pit de l'avis contraire �mis par le Tribunal administratif dans son second arr�t relatif au PLQ, l'arr�t d'irrecevabilit� est conforme au droit f�d�ral.
Sur le vu de ce qui pr�c�de, le recours de droit public est irrecevable et le recours de droit administratif doit �tre rejet�. Conform�ment � l'art. 156 al. 1 OJ, un �molument judiciaire - fix� de mani�re globale pour les deux causes - est mis � la charge de la recourante qui succombe. Une indemnit� de d�pens - elle aussi globale - est allou�e � l'intim�e Ikea Immobili�re SA (art. 159 al. 1 OJ).
Les causes 1A.11/2006 et 1P.41/2006 sont jointes.
Une indemnit� de d�pens de 3000 fr. est allou�e � Ikea Immobli�re SA, � la charge de la recourante.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie aux mandataires des parties, au Grand Conseil et au Tribunal administratif de la R�publique et canton de Gen�ve.
Lausanne, le 27 d�cembre 2006