Source: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=CELEX:62010CJ0188&rid=6
Timestamp: 2019-12-10 06:10:46+00:00
Document Index: 32484037

Matched Legal Cases: ['art. 267', 'art. 61', 'art. 61', 'art. 267', 'art. 78', 'art. 67', 'art. 20', 'art. 21', 'art. 22', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 21', 'art. 61', 'art. 62', 'art. 88', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 88', 'art. 88', 'art. 78', 'art. 67', 'art. 23', 'art. 62', 'art. 23', 'art. 267', 'art. 78', 'art. 67', 'art. 67', 'art. 267', 'art. 67', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 67', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 7', 'art. 21', 'art. 78', 'art. 21', 'art. 67', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 20', 'art. 67', 'art. 78', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 2', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 78', 'art. 20', 'art. 2', 'art. 20', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 21', 'art. 20', 'art. 21', 'art. 67', 'art. 78', 'art. 267', 'art. 61', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 267', 'art. 62', 'art. 267', 'art. 62', 'art. 267', 'art. 267', 'art. 19', 'art. 267', 'art. 267', 'art. 19', 'art. 267', 'art. 267', 'art. 267', 'sentenza ', 'art. 267', 'art. 267', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 267', 'art 267', 'sentenza ', 'art. 267', 'art. 267', 'art. 267', 'art. 267', 'art. 267', 'art. 267', 'art. 267', 'art. 267', 'art. 267', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 267', 'art. 67', 'art. 78', 'art. 267', 'art. 37', 'sentenza ', 'art. 62', 'art. 77', 'art. 21', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 21', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 78', 'sentenza ', 'art. 234', 'art. 177', 'art. 267', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 267', 'sentenza ', 'art. 267', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 280', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 39', 'art. 2', 'art. 20', 'art. 21', 'art. 61', 'art. 62', 'art. 88', 'art. 61', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 78', 'art. 88', 'art. 67', 'art. 78', 'art. 62', 'art. 78', 'art. 67', 'art. 267', 'art. 104', 'sentenza ', 'art. 267', 'art. 267', 'art. 267', 'sentenza ', 'art. 267', 'sentenza ', 'art. 267', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 267', 'art. 267', 'sentenza ', 'art. 267', 'art. 267', 'art. 267', 'art. 267', 'art. 6', 'art. 267', 'sentenza ', 'art. 267', 'art. 267', 'art. 67', 'art. 78', 'art. 21', 'art. 78', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 20', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 267', 'sentenza ', 'art. 67', 'art. 72', 'art. 64', 'art. 77', 'art. 62', 'art. 77', 'art. 78', 'art. 62', 'art. 2', 'art. 20', 'art. 2', 'art. 78', 'art. 20', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 78', 'art. 2', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 78', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 67', 'art. 267', 'art. 267', 'art. 67']

presentata il 7 giugno 2010 ( 1 )
Le domande di pronuncia pregiudiziale vertono sull’interpretazione degli artt. 67 TFUE e 267 TFUE. La prima questione presentata dalla Cour de cassation (Corte di cassazione) (Francia) verte sulla conformità con l’art. 267 TFUE della legge organica francese 10 dicembre 2009, n. 2009-1523, relativa all’applicazione dell’art. 61-1 della Costituzione della Repubblica francese, che istituisce la «questione prioritaria dei costituzionalità» in forza del suddetto art. 61-1. Questo nuovo meccanismo è il frutto di una riforma costituzionale, entrata in vigore il 1o marzo 2010, che instaura un controllo di legittimità costituzionale a posteriori delle disposizioni legislative. La Cour de cassation chiede alla Corte di precisare se l’art. 267 TFUE osti gli artt. 23-2 e 23-5 del decreto legislativo 7 novembre 1958, n. 1067, recante legge organica sul Conseil constitutionnel, come modificato dalla legge organica francese n. 2009-1523 (in prosieguo: il «decreto legislativo n. 58-1067»), che impongono ai giudici nazionali di pronunciarsi in via prioritaria sulla trasmissione, al Conseil constitutionnel (Corte costituzionale), della questione di legittimità costituzionale ad essi sottoposta, laddove detta questione verta sull’illegittimità costituzionale di una disposizione di diritto interno a causa della sua incompatibilità con le disposizioni del diritto dell’Unione.
La seconda questione proposta riguarda la conformità dell’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale francese, che autorizza il controllo di identità di qualsiasi persona, da parte delle autorità di polizia indicate, segnatamente, in una zona compresa tra la frontiera terrestre della Francia con gli Stati parti della convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen del 14 giugno 1985, tra i governi degli Stati dell’Unione economica Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese, relativo all’eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni (GU 2000, L 239, pag. 19), firmata a Schengen il 19 giugno 1990 (in prosieguo: la «convenzione firmata a Schengen il 19 giugno 1990») ed una linea tracciata a venti chilometri da detta frontiera, con l’art. 67 TFUE che prevede l’assenza di controlli delle persone alle frontiere interne.
II — Ambito normativo
A — Il diritto dell’Unione
A termini dell’art. 20 del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 15 marzo 2006, n. 562, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen, GU L 105, pag. 1):
«Le frontiere interne possono essere attraversate in qualunque punto senza che sia effettuata una verifica di frontiera sulle persone, indipendentemente dalla loro nazionalità.»
L’art. 21 di questo regolamento, intitolato «Verifiche all’interno del territorio», così prevede:
l’esercizio delle competenze di polizia da parte delle autorità competenti degli Stati membri in forza della legislazione nazionale, nella misura in cui l’esercizio di queste competenze non abbia effetto equivalente alle verifiche di frontiera; ciò vale anche nelle zone di frontiera. Ai sensi della prima frase, l’esercizio delle competenze di polizia può non essere considerato equivalente, in particolare, all’esercizio delle verifiche di frontiera quando le misure di polizia:
l’obbligo per i cittadini di paesi terzi di dichiarare la loro presenza nel territorio di uno Stato membro, ai sensi delle disposizioni dell’art. 22 della convenzione di Schengen.»
L’art. 37 di questo regolamento, intitolato «Notifica di informazioni da parte degli Stati membri», prevede:
Le informazioni comunicate dagli Stati membri sono pubblicate nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, serie C.»
In applicazione dell’art. 37 del regolamento n. 562/2006, la Repubblica francese ha notificato il seguente testo, relativo all’obbligo di possesso e di porto di titoli e di documenti, in virtù dell’art. 21, lett. c), di detto regolamento:
«La legislazione francese prevede questo obbligo all’articolo L.611-1 del Codice sull’ingresso e sul soggiorno degli stranieri e sul diritto d’asilo (Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, Ceseda), il quale stabilisce che, indipendentemente o a seguito di un controllo di identità, le persone di nazionalità straniera, su richiesta dei funzionari di polizia giudiziaria oppure, sotto supervisione di questi ultimi, di agenti o assistenti di polizia giudiziaria, devono essere in grado di esibire i documenti che li autorizzano a circolare o a soggiornare nel territorio francese ( 2 ).»
B — Il diritto nazionale
L’art. 61-1 della Costituzione della Repubblica francese così dispone:
Le condizioni di applicazione del presente articolo sono fissate con legge organica.»
L’art. 62 della Costituzione della Repubblica francese stabilisce quanto segue:
Contro le decisioni del Conseil constitutionnel non è esperibile alcun ricorso. Esse s’impongono a tutti i poteri pubblici e a tutte le autorità amministrative e giurisdizionali.»
L’art. 88-1 della Costituzione della Repubblica francese enuncia:
«La Repubblica partecipa all’Unione europea costituita da Stati che hanno liberamente scelto di esercitare in comune talune delle loro competenze in forza del Trattato sull’Unione europea e del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, quali risultano dal Trattato firmato a Lisbona il 13 dicembre 2007.»
L’art. l della legge organica n. 2009-1523 prevede:
Articolo 23-1. — Dinanzi agli organi giurisdizionali i cui giudici di ultima istanza sono il Conseil d’État o la Cour de cassation, il motivo relativo ad una lesione, da parte di una disposizione legislativa, dei diritti e delle libertà garantiti dalla Costituzione, è presentato, a pena di irricevibilità, in una memoria distinta e motivata. Siffatto motivo può essere sollevato per la prima volta in sede di impugnazione. Esso non può essere sollevato d’ufficio. (…)
Art. 23-2. — Il giudice adito si pronuncia senza indugio con una decisione motivata sulla trasmissione della questione prioritaria di legittimità costituzionale al Conseil d’État o alla Cour de cassation. Si procede a detta trasmissione se sono soddisfatte le seguenti condizioni:
La disposizione contestata sia applicabile alla controversia o al procedimento, o costituisca il fondamento di procedimenti penali;
Essa non sia già stata dichiarata conforme alla Costituzione nella motivazione e nel dispositivo di una decisione del Conseil constitutionnel, salva l’ipotesi di mutamento delle circostanze;
La questione presenti carattere serio.
Art. 23-4. — Entro un termine di tre mesi a decorrere dal ricevimento della trasmissione, di cui all’art. 23-2 o all’ultimo comma dell’art. 23-1, il Conseil d’État o la Cour de cassation si pronuncia sul rinvio della questione prioritaria di legittimità costituzionale al Conseil constitutionnel. Si procede al rinvio allorché sono soddisfatte le condizioni previste ai nn. 1 e 2 dell’art. 23-2 e la questione è nuova o presenta un carattere di serietà.
Art. 23-5. — Il motivo riguardante una lesione, da parte di una disposizione legislativa, dei diritti e delle libertà garantiti dalla Costituzione può essere sollevato, anche per la prima volta in cassazione, nel corso di un procedimento dinanzi al Conseil d’État o alla Cour de cassation. Il motivo è presentato, a pena di irricevibilità, in una memoria separata e motivata. Esso non può essere rilevato d’ufficio.
L’art. L.611-1 del Ceseda prevede:
«Indipendentemente o a seguito di un controllo di identità, le persone di nazionalità straniera, su richiesta dei funzionari di polizia giudiziaria oppure, sotto supervisione di questi ultimi, di agenti o assistenti di polizia giudiziaria, menzionati agli articoli 20 e 21 (1o) del codice di procedura penale, devono essere in grado di esibire i documenti che li autorizzano a circolare o a soggiornare nel territorio francese.
A seguito di un controllo di identità effettuato in applicazione degli articoli 78-1, 78-2 e 78-2-1 del codice di procedura penale, le persone aventi nazionalità straniera possono essere anche tenute a presentare i titoli e i documenti di cui al comma precedente.»
A termini dell’art. 78-1 del codice di procedura penale francese:
Ogni persona che si trova sul territorio nazionale deve accettare di prestarsi ad un controllo di identità alle condizioni e ad opera delle autorità di polizia di cui agli articoli seguenti.»
L’art. 78-2, commi 1-3, del codice di procedura penale francese così dispone:
che abbia commesso o tentato di commettere un reato;
o che si appresti a commettere un delitto grave (“crime”) o meno grave (“délit”);
o che sia in grado di fornire informazioni utili all’inchiesta in caso di delitto grave (“crime”) o meno grave (“délit”);
o che sia stata oggetto di indagini ordinate da un’autorità giudiziaria.
Può ugualmente essere controllata l’identità di qualsiasi persona, a prescindere dal suo comportamento, secondo le modalità previste al primo comma, per prevenire una minaccia per l’ordine pubblico, e segnatamente per la sicurezza delle persone o dei beni.»
L’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale francese stabilisce quanto segue:
«In una zona compresa tra la frontiera terrestre della Francia con gli Stati parti della convenzione firmata a Schengen il 19 giugno 1990 ed una linea tracciata a 20 chilometri dalla stessa, nonché nelle zone accessibili al pubblico di porti, aeroporti e stazioni ferroviarie o stradali aperti al traffico internazionale ed individuati con decreto, può essere parimenti controllata l’identità di qualsiasi persona, secondo le modalità previste dal primo comma, al fine di verificare il rispetto degli obblighi di legge di possedere, portare con sé ed esibire i titoli e documenti. Qualora detto controllo avvenga a bordo di un treno che effettua un collegamento internazionale, esso può essere svolto sulla parte di tratta tra la frontiera e la prima fermata situata al di là dei 20 chilometri dalla frontiera. Tuttavia, sulle linee ferroviarie che effettuano un collegamento internazionale e presentano caratteristiche di servizio particolari, il controllo può anche avvenire tra tale fermata ed una fermata situata entro il limite dei 50 chilometri seguenti. Dette linee e dette fermate sono individuate con decreto ministeriale. Quando esiste una tratta autostradale che inizia nella zona menzionata nella prima frase del presente comma, ed il primo casello autostradale si situa oltre la linea dei 20 chilometri, il controllo può essere effettuato anche nelle aree di sosta prima di tale primo casello, nonché presso tale casello e nelle aree di sosta attigue. I caselli interessati da tale disposizione sono individuati con decreto. Il fatto che il controllo di identità faccia emergere un reato diverso dal mancato rispetto degli obblighi sopra elencati non costituisce una causa di nullità delle procedure incidentali.»
III — Il contesto di fatto
I sigg. Melki e Abdeli, entrambi di cittadinanza algerina, in situazione irregolare in Francia, sono stati oggetto, in applicazione dell’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale francese, di un controllo di polizia nella zona compresa tra la frontiera terrestre della Francia con il Belgio ed una linea tracciata a venti chilometri da essa. Il 23 marzo 2010, il prefetto del Nord della Repubblica francese ha notificato, rispettivamente, ai sigg. Melki e Abdeli, un decreto prefettizio di riaccompagnamento alla frontiera e una decisione di mantenimento in custodia in locali non di competenza dell’amministrazione penitenziaria.
I sigg. Melki e Abdeli hanno, ciascuno, depositato dinanzi al giudice delle libertà e della detenzione, investito dal prefetto di una domanda di proroga di detta custodia, una memoria che solleva una questione prioritaria di legittimità costituzionale. Entrambi hanno sostenuto che l’art. 78-2, quarto comma, del codice penale francese pregiudica i diritti e le libertà garantiti dalla Costituzione della Repubblica francese. Con due ordinanze 25 marzo 2010, il giudice delle libertà e della detenzione ha ordinato la trasmissione alla Cour de cassation della seguente questione:
«Se l’art. 78-2, [quarto] comma, del codice di procedura penale francese pregiudichi i diritti e le libertà garantiti dalla Costituzione della Repubblica francese.»
Il giudice delle libertà e della detenzione ha anche ordinato la proroga della custodia dei sigg. Melki e Abdeli per una durata di quindici giorni.
Secondo il giudice del rinvio, per sostenere che l’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale è contrario alla Costituzione della Repubblica francese, i sigg. Melki e Abdeli invocano l’art. 88-1 della Costituzione stessa. Essi sostengono che gli impegni risultanti dal Trattato di Lisbona, tra cui quello vertente sulla libera circolazione delle persone, hanno valore costituzionale per quanto riguarda l’art. 88-1 della Costituzione e che l’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale francese, che autorizza controlli alle frontiere della Francia con gli Stati membri, è contrario al principio di libera circolazione delle persone, enunciato all’art. 67 TFUE, che prevede che l’Unione europea assicuri l’assenza di controlli sulle persone alle frontiere interne.
IV — Il rinvio pregiudiziale
Nelle sue domande di pronuncia pregiudiziale, il giudice del rinvio chiarisce, in primo luogo, che dall’art. 23-2 del decreto legislativo n. 58-1067 risulta che i giudici del merito non possono decidere sulla «conventionnalité» ( 3 ) di una disposizione di legge prima di trasmettere la questione di legittimità costituzionale. Inoltre, in applicazione dell’art. 62 della Costituzione della Repubblica francese, le decisioni del Conseil constitutionnel non sono impugnabili e si impongono ai pubblici poteri e a tutte le autorità amministrative e giurisdizionali. Secondo la Cour de cassation, da ciò consegue che i giudici del merito, per effetto della legge organica n. 2009-1523, si vedono privare della possibilità di presentare una questione pregiudiziale alla Corte prima di avere trasmesso la questione prioritaria di costituzionalità. Inoltre, se il Conseil constitutionnel dichiara la disposizione legislativa in questione conforme al diritto dell’Unione, essi non potranno più, dopo questa decisione, presentare una questione pregiudiziale alla Corte di giustizia. La Cour de cassation spiega anche che, a termini dell’art. 23-5 del decreto legislativo n. 58-1067, la Cour de cassation, in tale ipotesi, non può più procedere a tale rinvio, malgrado le disposizioni imperative dell’art. 267 TFUE, né pronunciarsi sulla conformità del testo al diritto dell’Unione.
In secondo luogo, la Cour de cassation si interroga sulla conformità del disposto dell’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale francese con l’art. 67 TFUE. Secondo il giudice del rinvio, l’art. 67 TFUE non riproduce la deroga al principio di libera circolazione, risultante dalla riserva dell’ordine pubblico o della sicurezza nazionale, contenuta nella convenzione firmata a Schengen il 19 giugno 1990.
In tali circostanze, la Cour de cassation, con due rinvii in data 16 aprile 2010, presentava le seguente questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia:
Se l’art. 267 [TFUE] osti ad una legislazione quale quella risultante dagli artt. 23-2, secondo comma, e 23-5, secondo comma, del decreto legislativo 7 novembre 1958, n. 1067, inseriti dalla legge organica 10 dicembre 2009, n. 1523, in quanto impongono ai giudici di pronunciarsi in via prioritaria sul rinvio, al Conseil constitutionnel, della questione di legittimità costituzionale ad essi sottoposta, qualora detta questione verta sull’illegittimità costituzionale di una disposizione di diritto interno a causa della sua incompatibilità con le disposizioni del diritto dell’Unione.
Se l’art. 67 [TFUE] osti ad una legislazione quale quella risultante dall’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale, che prevede che “[i]n una zona compresa tra la frontiera terrestre della Francia con gli Stati parti della convenzione firmata a Schengen il 19 giugno 1990 ed una linea tracciata a 20 chilometri da tale frontiera, nonché nelle zone accessibili al pubblico di porti, aeroporti e stazioni ferroviarie o stradali aperti al traffico internazionale ed individuati con decreto, può essere parimenti controllata l’identità di qualsiasi persona, secondo le modalità previste dal primo comma, al fine di verificare il rispetto degli obblighi di legge di possedere, portare con sé ed esibire i titoli e documenti. Qualora detto controllo avvenga a bordo di un treno che effettua un collegamento internazionale, esso può essere svolto sulla parte di tratta tra la frontiera e la prima fermata situata al di là dei 20 chilometri dalla frontiera. Tuttavia, sulle linee ferroviarie che effettuano un collegamento internazionale e presentano caratteristiche di servizio particolari, il controllo può anche avvenire tra tale fermata ed una fermata situata entro il limite dei 50 chilometri seguenti. Dette linee e dette fermate sono individuate con decreto ministeriale. Quando esiste una tratta autostradale che inizia nella zona menzionata nella prima frase del presente comma, ed il primo casello autostradale si situa oltre la linea dei 20 chilometri, il controllo può essere effettuato anche nelle aree di sosta prima di tale primo casello nonché presso tale casello e nelle aree di sosta attigue. I caselli interessati da tale disposizione sono individuati con decreto”.»
Con ordinanza del presidente della Corte 20 aprile 2010, i procedimenti C-188/l0 e C-189/l0 sono stati riuniti ai fini delle fasi scritta ed orale del procedimento, nonché della sentenza.
Nelle domande di pronuncia pregiudiziale, la Cour de cassation ha chiesto alla Corte di statuire con urgenza.
Con ordinanza del presidente della Corte 12 maggio 2010, è stato disposto che i presenti procedimenti fossero trattati secondo il procedimento accelerato, in applicazione degli artt. 23 bis dello Statuto della Corte di giustizia e 104 bis del regolamento di procedura di quest’ultima.
Osservazioni scritte sono state presentate dai sigg. Melki e Abdeli, dai governi francese, belga, ceco, tedesco, greco, olandese, polacco e slovacco, nonché della Commissione. Salvo il governo slovacco, essi hanno presentatato tutti osservazioni orali all’udienza 2 giugno 2010.
V — Sulla seconda questione pregiudiziale
Considero opportuno esaminare per prima la seconda questione pregiudiziale, in quanto ritengo che la soluzione della prima questione si possa rinvenire nella giurisprudenza costante della Corte in materia, mentre la seconda questione presenta una certa novità.
A — Sulla ricevibilità della seconda questione pregiudiziale
Il governo francese eccepisce l’irricevibilità della seconda questione pregiudiziale. A questo riguardo, esso sostiene che la controversia nel merito, nel cui ambito il giudice delle libertà e della detenzione ha statuito sulla compatibilità dell’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale francese con il diritto dell’Unione, è estinta ( 4 ). Pertanto, il solo procedimento ancora in corso sarebbe quello risultante dalla trasmissione alla Cour de cassation di una questione prioritaria di legittimità costituzionale, affinché questo organo giurisdizionale si pronunci su un’eventuale trasmissione della questione al Conseil constitutionnel. Orbene, con decisione 12 maggio 2010, n. 2010-605 DC, il Conseil constitutionnel avrebbe confermato la sua giurisprudenza, in virtù della quale il controllo del rispetto del diritto internazionale o dell’Unione non farebbe parte del controllo di legittimità costituzionale e non rientrerebbe pertanto nella sua competenza. Ciò premesso, il governo francese considera che la questione se l’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale francese sia compatibile con l’art. 67 TFUE è priva di qualsiasi rilevanza nel quadro dell’unico procedimento ancora in corso, che è quello dinanzi alla Cour de cassation. Pertanto, la pronuncia della Corte sulla seconda questione sollevata dalla Cour de cassation sarebbe inutile e, di conseguenza, la questione stessa sarebbe irricevibile.
Occorre osservare che l’eccezione di irricevibilità, formulata dal governo francese con riguardo alla seconda questione, è basata sulla sua interpretazione del diritto nazionale, in base alla quale il controllo del rispetto del diritto dell’Unione non fa parte del controllo di legittimità costituzionale ( 5 ) e non rientra pertanto nella competenza del Conseil constitutionnel. A questo riguardo, il governo francese si fonda, segnatamente, sulla decisione 12 maggio 2010, n. 2010-605 DC.
In considerazione dei riferimenti, nelle decisioni di rinvio, agli artt. 23-2 e 23-5 del decreto legislativo n. 58-1067, che prevedono non solo motivi che contestano la conformità di una disposizione legislativa ai diritti e alle libertà garantiti dalla Costituzione della Repubblica francese, ma anche motivi che contestano la conformità di una disposizione legislativa agli impegni internazionali della Repubblica francese, e pertanto al diritto dell’Unione, considero che non risulta chiaramente dal fascicolo dinanzi alla Corte che la seconda questione pregiudiziale presentata dalla Cour de cassation sia priva di qualsiasi rilevanza nel quadro del procedimento pendente dinanzi a detto giudice, relativo alla questione prioritaria di legittimità costituzionale. La decisione 12 maggio 2010, n. 2010-605 DC, sembra costituire uno strumento interpretativo relativo agli artt. 23-2 e 23-5 del decreto n. 58-1067, ma il detto decreto non pare aver modificato la lettera delle disposizioni in questione.
Ne consegue che considero la seconda questione ricevibile.
I ricorrenti nel procedimento principale sostengono che il regolamento n. 562/2006 non stabilisce alcuna distinzione tra i cittadini degli Stati membri e i cittadini di Stati terzi che beneficiano della libertà di circolazione sul territorio dell’Unione. Essi osservano che gli artt. 67 TFUE e 77 TFUE non prevedono alcun temperamento né alcuna eccezione all’esercizio della detta libertà e che questi ultimi prevedono un’assenza pura e semplice di controlli alle frontiere interne, senza che alcuna circostanza di qualsiasi natura intervenga a ristabilire la possibilità di un controllo. Secondo i ricorrenti nel procedimento principale, il quarto comma dell’art. 78-2 del codice di procedura penale francese viola di per sé siffatta libertà, posto che le verifiche sono fatte unicamente «al fine di verificare il rispetto degli obblighi di legge di possedere, portare con sé ed esibire titoli e documenti». Essi ritengono che detta disposizione consente l’instaurarsi di controlli di identità sistematici nelle zone frontaliere della Francia, e pertanto alle frontiere interne ai sensi dell’Unione. Del resto, sarebbe anche in questo senso che l’art. 78-2 del codice di procedura penale francese è applicato dai giudici francesi. I ricorrenti nel procedimento principale sostengono anche che la possibilità di effettuare detti controlli alle frontiere interne nelle ipotesi eccezionali chiaramente definite dagli artt. 23-25 del regolamento n. 562/2006 è diversa da quella prevista dalla disposizione legislativa francese.
Il governo francese osserva che le disposizioni in questione sono giustificate innanzitutto dalla presenza di rilevanti flussi di popolazioni di passaggio. Al fine di garantire, segnatamente, una lotta efficace contro l’immigrazione illegale, le autorità di polizia nazionale dovrebbero dunque poter procedere, nella zona in questione, a verifiche del possesso dei documenti previsti dalla legge. Infatti, in virtù dell’art. L.611-1 Cedesa, gli stranieri dovrebbero essere in grado di presentare i titoli o i documenti in forza dei quali essi sono autorizzati a circolare o a soggiornare in Francia. D’altra parte, le disposizioni in causa sarebbero giustificate dalla necessità di lottare contro un tipo di delinquenza specifica nelle zone di passaggio e ai bordi delle frontiere. Secondo il governo francese, i controlli di polizia effettuati in forza dell’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale, in una zona di venti kilometri al di qua delle frontiere, si distinguerebbero chiaramente dai controlli di frontiera. In primo luogo, essi avrebbero lo scopo di verificare l’identità di una persona, al fine o di prevenire la commissione di reati o di turbative dell’ordine pubblico, o di ricercare gli autori di un reato. In secondo luogo, siffatti controlli si fonderebbero su informazioni generali e sull’esperienza dei servizi di polizia che avrebbero dimostrato l’utilità specifica dei controlli in detta zona. In terzo luogo, questi controlli sarebbero ideati ed eseguiti in maniera chiaramente distinta dalle verifiche sistematiche sulle persone alle frontiere esterne. Il governo francese ritiene che siffatti controlli non presentino di fatto alcuna delle caratteristiche del controllo di frontiera, che, come indicato all’art. 7 del regolamento n. 562/2006, deve essere fisso, permanente e sistematico
Il governo tedesco sostiene che controlli di polizia (non sistematici) in zona frontaliera restano possibili nel rispetto delle condizioni previste all’art. 21 del regolamento n. 562/2006. Il governo greco ritiene che le misure di polizia di cui all’art. 78-2 del codice di procedura penale francese non mirino a controllare le frontiere e non conducono ad un rifiuto di entrata. Esso considera che queste misure hanno il solo scopo di verificare che la persona controllata possieda e possa esibire, come è tenuta a fare, le autorizzazioni e i documenti previsti dalla legge, al fine di provare la sua identità. Secondo il governo ellenico, siffatti controlli non avvengono in maniera sistematica, ma rientrano nel potere discrezionale delle autorità interessate, che «possono» imporli e non sono tenute a farlo. Per questo motivo, esso ritiene che dette misure riguardino controlli ideati ed eseguiti in modo chiaramente distinto dai controlli sistematici sulle persone effettuati alle frontiere esterne. Infine, queste misure di polizia sarebbero giustificate da possibili minacce per la pubblica sicurezza, e sarebbero volte, segnatamente, a lottare contro la criminalità transfrontaliera.
Il governo slovacco considera che, per motivi di ordine pubblico e di sicurezza interna, gli Stati membri hanno il diritto di procedere a controlli di polizia sul loro territorio, se questi non mirano ad un controllo alle frontiere interne, e questo, ad esempio, allo scopo di lottare contro la criminalità che supera l’ambito frontaliero o il terrorismo. Esso ritiene anche che il potere di procedere a controlli di identità nel quadro delle frontiere interne dello Stato membro, e di garantire così il rispetto dell’obbligo di portare con sé un visto o un altro titolo o di possederne uno, è del pari conforme all’art. 21, lett. c), del regolamento n. 562/2006.
Il governo olandese osserva che il controllo francese nella zona frontaliera si distingue, per la sua finalità e il suo contenuto, dal controllo di frontiera. Il controllo di frontiera avrebbe lo scopo di accertare che le persone, compresi i loro mezzi di trasporto e gli oggetti in loro possesso, possano essere autorizzate ad entrare nel territorio dell’area di Schengen, o autorizzate a lasciarlo. Detto controllo sarebbe incentrato sulle condizioni di ingresso in uno Stato membro appartenente all’area di Schengen o sulle condizioni per uscirne. Esso comporterebbe in ogni caso la verifica del possesso di un documento di viaggio valido. Nel caso di ingresso nel territorio, possono essere controllati anche lo scopo del soggiorno e i mezzi di sussistenza. Secondo il governo olandese, si può verificare anche se l’ingresso di una persona, di un mezzo di trasporto o di un oggetto nel territorio possa rappresentare un rischio per l’ordine pubblico e per la sicurezza. Si tratterebbe di un controllo completamente diverso dal controllo francese nella zona frontaliera, che ha la finalità di verificare il rispetto degli obblighi di legge di possedere, portare con sé ed esibire titoli e documenti, segnatamente i documenti di identità o i titoli di soggiorno. Il controllo del possesso di siffatti documenti sarebbe, per quanto riguarda il contenuto, di natura completamente diversa e avrebbe uno scopo del tutto differente dal controllo di frontiera. Inoltre, il controllo francese nella zona frontaliera sarebbe anche diverso dal controllo di frontiera, come lo intende il governo olandese, nel modo in cui è effettuato. Secondo il governo olandese, il controllo di frontiera è effettuato in maniera sistematica e continua, e nei confronti di ogni persona che attraversi la frontiera. Secondo il governo belga, l’art. 67 TFUE deve essere letto alla luce della convenzione firmata a Schengen il 19 giugno 1990, che costituisce parte integrante del diritto dell’Unione, e non vieta alle autorità nazionali di effettuare un controllo di identità. Di conseguenza, secondo questo governo, il diritto dell’Unione non osta ad una legislazione come quella risultante dall’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale francese.
Il governo ceco è del parere che le condizioni stabilite dal regolamento n. 562/2006 escludono che gli organi di polizia di uno Stato membro diano generalmente prova di una maggiore severità nei loro controlli di identità nella zona frontaliera (all’interno delle frontiere dell’area Schengen) rispetto al resto del territorio nazionale, indipendentemente dal fatto che tale comportamento derivi da disposizioni legislative e regolamentari, da direttive interne o semplicemente dalla prassi degli organi competenti. A giudizio di questo governo, la creazione di poteri o di procedure di polizia speciali in vista di un controllo legato in maniera generale ad un territorio frontaliero particolare, senza un motivo concreto degno di essere preso in considerazione, è per sua natura una misura di controllo alle frontiere interne. Siffatta conclusione nulla cambierebbe alla possibilità per lo Stato membro di procedere a controlli di polizia sul suo territorio sulla base di una norma generale, ossia senza un nesso con le frontiere interne e con l’attraversamento delle medesime. La Commissione considera che, con riserva delle verifiche che rientrano nella competenza del giudice nazionale, l’unica categoria di persone con maggiore probabilità di essere scoperte dai controlli di identità effettuati in prossimità della frontiera è composta proprio da persone che hanno attraversato la frontiera illecitamente. Pertanto, a giudizio della Commissione, le disposizioni dell’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale francese non costituiscono una semplice verifica del rispetto dell’obbligo di essere in possesso di documenti di identità. Esse dovrebbero invece essere qualificate come controlli di frontiera dissimulati, vietati prima facie dall’art. 20 del regolamento n. 562/2006 ( 6 ).
Nelle decisioni di rinvio, il giudice del rinvio ha espressamente richiamato le disposizioni dell’art. 67, n. 2, TFUE, il quale prevede, segnatamente, che l’Unione europea garantisce che non vi siano controlli sulle persone alle frontiere interne. Di conseguenza, considero che la seconda questione pregiudiziale della Cour de cassation parta dal principio che le disposizioni dell’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale francese possano costituire controlli sulle persone alle frontiere interne.
Dato che ritengo che la presente questione riguardi unicamente l’attraversamento delle frontiere interne da parte delle persone, non esaminerò né le regole applicabili ai controlli alle frontiere esterne, né la vasta gamma di misure diverse attuate in seno all’Unione per compensare l’assenza, ricercata dagli Stati membri, di controlli sulle persone alle frontiere interne ( 7 ).
Con l’adozione del regolamento n. 562/2006, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone, sono state attuate misure volte a garantire che non vi siano controlli delle persone quando attraversano le frontiere, nonché regole applicabili al controllo di frontiera sulle persone che attraversano le frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione ( 8 ). Ai sensi del suo ventesimo «considerando», il regolamento n. 562/2006 rispetta i diritti fondamentali ed osserva i principi riconosciuti, in particolare, dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
L’art. 20 del regolamento n. 562/2006 dispone che le frontiere interne possono essere attraversate in qualunque punto senza che sia effettuata una verifica di frontiera sulle persone, indipendentemente dalla loro nazionalità. Garantendo l’assenza di verifiche sulle persone alle frontiere interne, l’art. 20 del regolamento n. 562/2006 vieta, in linea di massima, siffatte verifiche ( 9 ). Ai sensi dell’art. 2, n. 10, del regolamento n. 562/2006, le «verifiche di frontiera» sono «le verifiche effettuate ai valichi di frontiera al fine di accertare che le persone, compresi i loro mezzi di trasporto e gli oggetti in loro possesso, possano essere autorizzate ad entrare nel territorio degli Stati membri o autorizzate a lasciarlo».
Ne consegue che le verifiche alle frontiere vertono sul diritto di entrare nel territorio degli Stati membri o di lasciarlo ( 10 ).
Occorre rilevare che l’art. 21 di detto regolamento prevede che la soppressione del controllo di frontiera alle frontiere interne non pregiudica alcune prerogative degli Stati membri. Tuttavia, ritengo che i termini utilizzati per indicare siffatte prerogative debbano essere interpretati restrittivamente, dato che esse costituiscono deroghe al principio generale della soppressione dei controlli alle frontiere interne. Siffatte prerogative devono essere applicate dagli Stati membri secondo i principi della buona fede e conformemente allo scopo e allo spirito di detto principio generale.
Considero pertanto che queste prerogative, tassativamente elencate all’art. 21 del regolamento n. 562/2006, non debbano pregiudicare la soppressione del controllo alle frontiere interne. Del resto, ciò emerge chiaramente dall’art. 21, lett. a), del regolamento n. 562/2006, che prevede che la soppressione del controllo di frontiera alle frontiere interne non pregiudica, segnatamente, l’esercizio delle competenze di polizia da parte delle autorità competenti degli Stati membri in forza della legislazione nazionale, peraltro anche nelle zone di frontiera, nella misura in cui l’esercizio di queste competenze non abbia effetto equivalente alle verifiche di frontiera. Questa stessa disposizione elenca quattro circostanze nelle quali l’esercizio delle competenze di polizia non può essere considerato equivalente all’esercizio delle verifiche di frontiera, ossia, in primo luogo, quando le misure di polizia non hanno come obiettivo il controllo di frontiera, in secondo luogo quando si basano su informazioni e l’esperienza generali di polizia quanto a possibili minacce per la sicurezza pubblica e sono volte, in particolare, alla lotta contro la criminalità transfrontaliera, in terzo luogo, quando sono ideate ed eseguite in maniera chiaramente distinta dalle verifiche sistematiche sulle persone alle frontiere esterne, e, infine, quando sono effettuate sulla base di verifiche a campione.
Non emerge chiaramente dalla lettera dell’art. 21, lett. a), del regolamento n. 562/2006 se le quattro circostanze in questione siano cumulative o meno. Inoltre, considero che vi sia una certa sovrapposizione tra queste circostanze, e, segnatamente, tra la terza e la quarta. A mio avviso, queste quattro circostanze sono enunciate soltanto a titolo di esempio ( 11 ), posto che la questione chiave è se le misure di polizia abbiano un effetto equivalente a quello delle verifiche di frontiera, una questione che deve essere esaminata caso per caso.
Le circostanze in questione costituiscono dunque fattori o indizi che possono aiutare a constatare che l’esercizio delle competenze di polizia non ha un effetto equivalente a quello delle verifiche di frontiera, ma l’esistenza di una o più circostanze non è necessariamente un elemento decisivo sotto questo profilo. Di conseguenza, considero che dall’art. 21, lett. a), del regolamento n. 562/2006 consegue che l’esercizio delle competenze di polizia esclude misure che hanno un effetto equivalente a quello delle verifiche di frontiera, anche se in un caso concreto siano soddisfatte una o più delle circostanze enunciate all’art. 21, lett. a), del regolamento n. 562/2006 ( 12 ).
L’art. 21, lett. c), del regolamento n. 562/2006 prevede che la soppressione del controllo alle frontiere interne non pregiudica la possibilità per uno Stato membro di prevedere nella legislazione nazionale l’obbligo di possedere o di portare con sé documenti d’identità ( 13 ). Tuttavia, ritengo che gli eventuali controlli del rispetto dell’obbligo di possedere e di portare con sé titoli e documenti possano costituire, a seconda delle circostanze, un ostacolo al principio generale della soppressione del controllo alle frontiere interne, segnatamente, allorché siffatti controlli siano effettuati in modo sistematico, arbitrario o inutilmente restrittivo ( 14 ).
Dalle decisioni di rinvio emerge che il controllo di polizia effettuato sui ricorrenti nei procedimenti principali, in applicazione dell’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale francese, è stato effettuato nella zona compresa tra la frontiera terrestre della Francia con il Belgio ed una linea a venti chilometri dalla medesima. Con riserva di verifica ad opera del giudice nazionale, sembra che i controlli in questione non siano avvenuti in un punto di passaggio frontaliero, né peraltro in un altro punto della frontiera. Considero, come del resto ha sostenuto la Commissione che, al fine di garantire l’effetto utile dell’art. 20 del regolamento n. 562/2006, e nonostante una certa ambiguità nella formulazione dell’art. 2, punto 10, di questo regolamento ( 15 ), le verifiche frontaliere non debbano necessariamente essere attuate in uno spazio geografico che coincide con una frontiera per essere considerate come controlli sulle persone alle frontiere interne. A mio avviso, per controllare se delle verifiche non violino l’art. 20 del regolamento n. 562/2006, occorre esaminare, segnatamente, l’obiettivo, e/o le modalità, e/o gli effetti delle stesse, alla luce delle specificità della fattispecie in esame ( 16 ).
Infatti, l’assenza di controlli delle persone alle frontiere interne sarebbe pregiudicata ove gli Stati membri potessero attuare verifiche di frontiera dissimulate all’interno del loro territorio, ad una certa distanza dalle frontiere.
Al fine di verificare la portata dell’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale francese, e fatta salva la verifica ad opera del giudice nazionale, occorre raffrontare questa disposizione, segnatamente, con le altre disposizioni del menzionato art. 78-2, che prevede le condizioni alle quali le autorità di polizia francesi possono procedere ai controlli di identità.
Secondo l’art. 78-2, primo comma, del codice di procedura penale francese, le autorità di polizia francesi possono invitare a dimostrare con ogni mezzo la sua identità qualsiasi persona nei cui riguardi esistano uno o più motivi plausibili per sospettare che abbia commesso o tentato di commettere un reato, che si appresti a commettere un delitto grave o meno grave, che sia in grado di fornire informazioni utili all’inchiesta in caso un delitto grave o meno grave, o che sia stata oggetto di indagini ordinate da un’autorità giudiziaria. In applicazione dell’art. 78-2, secondo comma, del codice di procedura penale francese, può essere ugualmente controllata l’identità di ogni persona, secondo le medesime modalità, su mandato scritto del procuratore della Repubblica a fini di indagare e di perseguire reati che esso precisa. In conformità all’art. 78-2, terzo comma, del codice di procedura penale francese, può ugualmente essere controllata l’identità di qualsiasi persona, secondo le modalità previste al primo comma del detto art. 78-2, per prevenire una minaccia per l’ordine pubblico ( 17 ).
Sembra che la portata dell’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale francese si distingua nettamente dalle altre disposizioni di tale articolo. Da una parte, l’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale francese si applica ad un zona geografica specifica del territorio nazionale francese, già delimitata dalla legge, e, dall’altra, può essere controllata l’identità di qualsiasi persona secondo le modalità previste, al fine di verificare il rispetto degli obblighi di legge di possesso, di porto e di esibizione dei titoli e dei documenti. Pertanto, detta disposizione è destinata ad applicarsi senza alcuna limitazione a qualsiasi persona che si trovi nella zona considerata ( 18 ).
Ne consegue che l’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale francese introduce incontestabilmente un regime distinto e più severo per i controlli di identità nelle zone frontaliere rispetto al resto del territorio francese.
Il governo francese ha spiegato alla Corte che i controlli effettuati in applicazione dell’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale francese sono volti a verificare l’identità di una persona, o al fine di prevenire la commissione di reati o di turbative all’ordine pubblico, o al fine di ricercare gli autori di un reato. Tuttavia, ritengo che questa osservazione non sia suffragata dai documenti presentati alla Corte. Con riserva della verifica ad opera del giudice del rinvio, i primi tre commi dell’art. 78-2 del codice di procedura penale vertono specificamente sui controlli di identità a detti fini ( 19 ). Per contro, i controlli di identità effettuati in applicazione dell’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale francese si concentrano unicamente sull’area geografica in cui si trova la persona in questione, ossia, segnatamente, una zona che si estende sino a venti chilometri al di qua della frontiera.
Tenuto conto del campo di applicazione geografica dei controlli di identità di cui trattasi, del fatto che essi sono atti ad essere applicati a qualsiasi persona che si trovi nella zona geografica indicata, e dell’assenza di una spiegazione convincente riguardo all’obiettivo che essi perseguono, ritengo che essi costituiscano verifiche legate all’attraversamento della frontiera, che non sono ricomprese nelle prerogative degli Stati membri in applicazione dell’art. 21 del regolamento n. 562/2006. In considerazione di quanto precede, considero che siffatti controlli di identità costituiscano verifiche di frontiera dissimulate che sono vietate dall’art. 20 del regolamento n. 562/2006 e che non rientrano nelle limitate eccezioni previste all’art. 21 di questo regolamento.
Di conseguenza, ritengo che l’art. 67 TFUE e gli artt. 20 e 21 del regolamento n. 562/2006 ostino ad una normativa come quella risultante dall’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale francese, che prevede che «in una zona compresa tra la frontiera terrestre della Francia con gli Stati parti della convenzione firmata a Schengen il 19 giugno 1990 ed una linea tracciata a 20 chilometri dalla stessa, nonché nelle zone accessibili al pubblico di porti, aeroporti e stazioni ferroviarie o stradali aperti al traffico internazionale ed individuati con decreto, può essere parimenti controllata l’identità di qualsiasi persona, secondo le modalità previste dal primo comma, al fine di verificare il rispetto degli obblighi di legge di possedere, portare con sé ed esibire i titoli e documenti. Qualora detto controllo avvenga a bordo di un treno che effettua un collegamento internazionale, esso può essere svolto sulla parte di tratta tra la frontiera e la prima fermata situata al di là dei 20 chilometri dalla frontiera. Tuttavia, sulle linee ferroviarie che effettuano un collegamento internazionale e presentano caratteristiche di servizio particolari, il controllo può anche avvenire tra tale fermata ed una fermata situata entro il limite dei 50 chilometri seguenti. Dette linee e dette fermate sono individuate con decreto ministeriale. Quando esiste una tratta autostradale che inizia nella zona menzionata nella prima frase del presente comma, ed il primo casello autostradale si situa oltre la linea dei 20 chilometri, il controllo può essere effettuato anche nelle aree di sosta prima di tale primo casello, nonché presso tale casello e nelle aree di sosta attigue. I caselli interessati da tale disposizione sono individuati con decreto».
VI — Sulla prima questione pregiudiziale
Con la prima questione pregiudiziale, che verte sull’interpretazione dell’art. 267 TFUE, la Cour de cassation chiede alla Corte di precisare se questa disposizione osti ad una legislazione nazionale, risultante da una legge organica relativa all’applicazione dell’art. 61-1 della Costituzione della Repubblica francese, che impone ai giudici di pronunciarsi in via prioritaria sulla trasmissione, al Conseil constitutionnel, della questione di illegittimità costituzionale sollevata dinanzi a loro, quando detta questione mette in discussione la conformità alla Costituzione di una norma di diritto interno, a motivo della sua contrarietà con le disposizioni del diritto dell’Unione. Segnatamente, la Cour de cassation si chiede se le norme procedurali introdotte, in primo luogo, dall’art. 23-2 del decreto legislativo n. 58-1067 — che impongono ad un organo giurisdizionale, quando dinanzi ad esso sono dedotti motivi che contestano la conformità di una disposizione legislativa, da una parte, con i diritti e le libertà garantiti dalla Costituzione, e, dall’altra, con gli impegni internazionali della Repubblica francese, di pronunciarsi in via prioritaria sulla trasmissione della questione di costituzionalità al Conseil d’État o alla Cour de cassation, ai quali spetta il compito di decidere se adire il Conseil constitutionnel — e, in secondo luogo, dall’art. 23-5 di detto decreto legislativo — che esige che il Conseil d’État o la Cour de cassation, quando sono dedotti detti motivi, si pronunci in via prioritaria sul rinvio della questione di costituzionalità al Conseil constitutionnel — pregiudichino la libertà, garantita dall’art. 267 TFUE, degli organi giurisdizionali francesi di presentare questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia. A questo riguardo, ritengo che anche l’art. 62 della Costituzione della Repubblica francese, a cui si riferisce la Cour de cassation nelle sue domande di pronuncia pregiudiziale e che prevede che le decisioni del Conseil constitutionnel non sono impugnabili, debba essere esaminato nel quadro della prima questione pregiudiziale.
Ritengo che, con la sua prima questione, la Cour de cassation voglia, segnatamente, sapere se il diritto nazionale possa limitare la libertà di un giudice nazionale di adire la Corte con un rinvio pregiudiziale, in applicazione dell’art. 267 TFUE.
A — Sulla ricevibilità della prima questione pregiudiziale
Il governo francese eccepisce l’irricevibilità della prima questione pregiudiziale. A questo riguardo, esso sostiene che questa questione si fonda su un’interpretazione manifestamente erronea del diritto nazionale, cosicché essa riveste un carattere puramente ipotetico. Senza contestare la ricevibilità della prima questione pregiudiziale, la Commissione esprime incertezze con riguardo al quadro normativo nazionale presentato nelle decisioni di rinvio. In particolare, essa considera che la portata del controllo di legittimità costituzionale effettuato dal Conseil constitutionnel francese non emerge chiaramente dalle indicazioni fornite dal giudice del rinvio.
Emerge da una giurisprudenza costante che non spetta alla Corte pronunciarsi, nell’ambito di un rinvio pregiudiziale, sull’interpretazione di disposizioni nazionali né di giudicare se l’interpretazione che di queste norme dà il giudice del rinvio sia corretta. Infatti, la Corte deve prendere in considerazione, nell’ambito della ripartizione delle competenze tra quest’ultima e i giudici nazionali, il contesto di fatto e normativo, come definito dal provvedimento di rinvio, nel quale si inseriscono le questioni pregiudiziali ( 20 ).
Orbene, dalle domande del giudice del rinvio emerge che queste sono fondate sulla premessa secondo la quale il diritto francese, segnatamente gli artt. 23-2 e 23-5 del decreto legislativo n. 58-1067 e l’art. 62 della Costituzione della Repubblica francese, limita la libertà degli organi giurisdizionali nazionali, ivi compresa quella del giudice del rinvio, di adire la Corte in applicazione dell’art. 267 TFUE e di statuire sulla compatibilità di una disposizione nazionale con il diritto dell’Unione. A mio avviso, dato che le controversie nei procedimenti principali vertono sulla compatibilità di una disposizione nazionale con il diritto dell’Unione ( 21 ), la prima questione pregiudiziale non appare manifestamente priva di rilevanza per la soluzione delle controversie nel procedimento principale.
In considerazione di quanto precede, occorre dichiarare la prima questione pregiudiziale ricevibile.
A titolo preliminare, osservo che la Corte ha già avuto occasione di pronunciarsi su controversie in cui le disposizioni di diritto nazionale limitavano la possibilità per un giudice nazionale di presentare una questione pregiudiziale alla Corte di giustizia in applicazione dell’art. 267 TFUE ( 22 ). Nelle sue sentenze in materia, la Corte si è sistematicamente pronunciata a favore della più ampia facoltà per i giudici nazionali di sottoporre questioni alla Corte sulla validità e sull’interpretazione del diritto dell’Unione. Ricordo dunque, in risposta alla prima questione sollevata, la giurisprudenza consolidata e standardizzata della Corte in materia. Inoltre, a mio giudizio, la soluzione della prima questione non può essere influenzata dal fatto che l’obiettivo della legge organica di cui trattasi sembra essere quello di accordare una tutela supplementare ai singoli in applicazione del diritto nazionale.
Ai sensi dell’art. 19, n. 3, lett. b), TUE e dell’art. 267 TFUE, la Corte è competente a statuire, in via pregiudiziale, su domanda degli organi giurisdizionali nazionali, sull’interpretazione del diritto dell’Unione o sulla validità di atti adottati dalle istituzioni dell’Unione ( 23 ).
L’obiettivo essenziale della competenza accordata alla Corte in applicazione dell’art. 267 FTUE è quello di garantire che il diritto dell’Unione sia applicato in modo uniforme dai giudici nazionali. Siffatto obiettivo è infatti perseguito dalla Corte e dai giudici nazionali in uno spirito di collaborazione ( 24 ) e sulla base di una reciproca fiducia e di un dialogo tra organi giudiziari. Il procedimento di rinvio pregiudiziale, instaurato dall’art. 19 TUE e dall’art. 267 TFUE, è uno strumento procedurale essenziale per garantire l’applicazione coerente e il rispetto del diritto dell’Unione dinanzi a tutti gli organi giurisdizionali dei ventisette Stati membri.
Dal testo stesso dell’art. 267 TFUE emerge chiaramente che la competenza della Corte è molto estesa e che quest’ultima, agendo in uno spirito di cooperazione, non è incline, in linea di principio, a dichiarare irricevibili le questioni sull’interpretazione dei trattati o sulla validità e l’interpretazione degli atti delle istituzioni dell’Unione ad essa rinviate dai giudici nazionali.
Infatti, secondo una costante giurisprudenza, le questioni relative all’interpretazione del diritto dell’Unione godono di una presunzione di rilevanza. Il rifiuto, da parte della Corte, di pronunciarsi su una domanda proposta da un giudice nazionale è possibile soltanto qualora appaia in modo manifesto che l’interpretazione del diritto dell’Unione richiesta non ha alcun rapporto con l’effettività o l’oggetto della causa principale, qualora la questione sia di tipo ipotetico o, ancora, qualora la Corte non disponga degli elementi di fatto e di diritto necessari per rispondere in modo utile alle questioni che le sono sottoposte ( 25 ). Inoltre, dall’art. 267 TFUE emerge che i giudici nazionali possono adire la Corte unicamente se dinanzi ad essi sia pendente una lite e se essi siano stati chiamati a statuire nell’ambito di un procedimento destinato a risolversi in una pronuncia di carattere giurisdizionale ( 26 ). Spetta esclusivamente al giudice nazionale, cui è stata sottoposta la controversia e che deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle particolari circostanze di ciascuna causa, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di pronunciare la propria sentenza sia la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte ( 27 ). Di conseguenza, dal momento che le questioni poste riguardano l’interpretazione di una norma del diritto dell’Unione, la Corte è, in via di principio, tenuta a statuire ( 28 ).
Invece, i giudici nazionali avverso le cui decisioni può essere proposto ricorso giurisdizionale di diritto interno, in virtù dell’art. 267, secondo comma, TFUE, sono liberi di valutare l’eventuale necessità di adire la Corte con una domanda di pronuncia pregiudiziale, quando sono investiti di una questione di diritto dell’Unione, mentre quando siffatta questione è sollevata dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali avverso le cui decisioni non sono esperibili ricorsi giurisdizionali di diritto interno, essi, a norma dell’art. 267, terzo comma, TFUE, sono tenuti ad adire la Corte ( 29 ).
A questo riguardo, emerge chiaramente dalla sentenza Cilfit e a. ( 30 ) che gli organi giurisdizionali nazionali avverso le cui decisioni non sono esperibili ricorsi giurisdizionali di diritto interno sono tenuti, qualora una questione di diritto dell’Unione sia sollevata dinanzi ad essi, ad adempiere il loro obbligo di rinvio, salvo che abbiano constatato che la questione non è pertinente, o che la disposizione comunitaria di cui trattasi abbia già costituito oggetto di interpretazione da parte della Corte, ovvero che la corretta applicazione del diritto comunitario si imponga con tale evidenza da non lasciar adito a ragionevoli dubbi ( 31 ).
Nella sentenza Rheinmühlen-Düsseldorf ( 32 ), la Corte ha sottolineato che gli organi giurisdizionali nazionali godono della più ampia facoltà di adire la Corte se ritengono che, nell’ambito di una controversia dinanzi ad esse pendente, siano sorte questioni, essenziali per la pronuncia nel merito, che implicano un’interpretazione o un accertamento della validità delle disposizioni del diritto comunitario ( 33 ). Inoltre, la Corte ha dichiarato che la facoltà del giudice nazionale di adire la Corte non può, in linea di principio, essere soppressa da una norma di diritto nazionale che vincola il giudice al rispetto delle valutazioni giuridiche emananti da un giudice di grado superiore ( 34 ). A questo riguardo, nella sentenza ERG e a. ( 35 ), la Corte ha dichiarato che il giudice che non decide in ultima istanza deve essere libero, segnatamente, se esso ritiene che la valutazione in diritto formulata dall’istanza superiore possa condurlo ad emettere un giudizio contrario al diritto dell’Unione, di sottoporre alla Corte le questioni che gli suscitano dubbi.
Nella sentenza Kücükdeveci ( 36 ), la Corte ha recentemente sottolineato il carattere facoltativo del secondo comma dell’art. 267 TFUE e, a mio avviso, il potere discrezionale di cui dispongono i giudici degli Stati membri in applicazione di tale disposizione. Nella causa definita da detta sentenza, la questione sottoposta era se un giudice nazionale debba interrogare la Corte in via pregiudiziale sull’interpretazione del diritto dell’Unione prima di poter disapplicare una norma nazionale che esso ritenga contraria a tale diritto se, in forza del diritto nazionale, il giudice del rinvio non può disapplicare una disposizione vigente della legislazione nazionale se essa non sia stata previamente dichiarata incostituzionale dal Bundesverfassungsgericht (Corte costituzionale federale, Germania). La Corte ha dichiarato che è compito del giudice nazionale, investito di una controversia tra privati, garantire il rispetto del diritto dell’Unione disapplicando, se necessario, qualsiasi disposizione contraria della normativa nazionale, indipendentemente dall’esercizio della facoltà di cui dispone, nei casi previsti dall’art 267, secondo comma, TFUE, di sottoporre alla Corte una questione pregiudiziale sull’interpretazione del diritto dell’Unione ( 37 ).
Per contro, nella sentenza Mecanarte ( 38 ), la Corte ha dichiarato che l’effetto utile del sistema instaurato dall’art. 267 TFUE esige che i giudici nazionali dispongano dei più ampi poteri di adire la Corte. In tale sentenza, in una causa che considero peraltro molto simile alla presente, essa ha dichiarato che un giudice nazionale, adito in una controversia concernente il diritto dell’Unione, il quale constati che una norma nazionale è viziata da incostituzionalità, non è privato della facoltà né dispensato dall’obbligo, di cui all’art. 267 TFUE, di sottoporre alla Corte di giustizia questioni relative all’interpretazione o alla validità del diritto dell’Unione, per il fatto che la constatazione di incostituzionalità di una norma di diritto nazionale sia soggetta a ricorso obbligatorio dinanzi alla Corte costituzionale ( 39 ). Inoltre, per quanto riguarda la questione se un giudice nazionale possa essere dispensato da un rinvio pregiudiziale, laddove l’ordinamento giuridico nazionale offra gli strumenti necessari per porre rimedio ai vizi di una norma nazionale, la Corte ha dichiarato che il potere discrezionale del giudice nazionale, ai sensi dell’art. 267, secondo comma, TFUE si estende anche alla questione relativa alla fase processuale nella quale una questione pregiudiziale debba essere sottoposta alla Corte. Ne consegue che il fatto che può essere posto rimedio ad una violazione del diritto dell’Unione nell’ambito del sistema del diritto nazionale non contravviene in alcun modo al potere discrezionale conferito al giudice nazionale, ai sensi dell’art. 267, secondo comma, TFUE.
Pertanto, ritengo che emerge chiaramente dalla giurisprudenza costante della Corte che l’effetto utile del diritto dell’Unione sarebbe vanificato se il ricorso obbligatorio dinanzi ad una corte costituzionale potesse limitare o deferire il potere autonomo, accordato a tutti gli organi giurisdizionali nazionali ai sensi dell’art. 267, secondo comma, TFUE, di adire la Corte con questioni vertenti sull’interpretazione o sulla validità del diritto dell’Unione nelle cause pendenti dinanzi ad essi.
Inoltre, allorché il diritto nazionale limita o deferisce il potere di valutazione dei giudici nazionali di sottoporre alla Corte questioni pregiudiziali, in applicazione dell’art. 267 TFUE, considero che debba essere applicato il principio del primato, che è la pietra angolare del diritto dell’Unione. Detto principio è stato ricordato ancora di recente nelle dichiarazioni annesse all’atto finale della conferenza intergovernamentale che ha adottato il trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007 ( 40 ).
Secondo una giurisprudenza costante, il giudice nazionale incaricato di applicare, nell’ambito della propria competenza, le norme di diritto dell’Unione ha l’obbligo di garantire la piena efficacia di tali norme, disapplicando all’occorrenza, di propria iniziativa, qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale, anche posteriore, senza doverne chiedere o attendere la previa rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale ( 41 ).
Ritengo che l’art. 267 TFUE costituisca una parte integrante dell’ordinamento giuridico degli Stati membri, ove prevale sulle norme di diritto nazionale se queste sono con esso incompatibili. Qualsiasi giudice può e deve applicare integralmente l’art. 267 TFUE e, in caso di conflitto tra questo articolo e una norma di diritto interno, disapplicare quest’ultima, se necessario, di propria iniziativa in una causa pendente dinanzi a lui.
Occorre anche sottolineare che, oltre al fatto che, nelle cause dinanzi ad essi pendenti, i giudici nazionali, in forza dell’art. 267, secondo comma, TFUE, dispongono di un potere discrezionale riguardo all’adizione della Corte con un rinvio pregiudiziale e che questo potere non potrà essere limitato o deferito mediante misure nazionali, una sentenza pronunciata dalla Corte in via pregiudiziale vincola questi giudici per la soluzione della lite nel procedimento principale ( 42 ). Nella sentenza Simmenthal, già citata, la Corte ha giudicato che l’effetto utile del procedimento di rinvio sarebbe ridotto se al giudice nazionale fosse impedito di applicare, immediatamente, il diritto dell’Unione in modo conforme ad una pronuncia o alla giurisprudenza della Corte. Di conseguenza, ritengo che, in caso di conflitto tra una decisione della Corte emessa a seguito di un rinvio pregiudiziale e una decisione di un giudice nazionale, ivi compresa una corte costituzionale, il primato del diritto dell’Unione imponga al giudice nazionale di applicare la decisione della Corte e di lasciare inapplicata la decisione del giudice nazionale ad essa contraria ( 43 ).
Tenuto conto della presentazione, fatta dal giudice del rinvio, del quadro normativo nazionale, segnatamente delle norme relative alla questione prioritaria di legittimità costituzionale, considero che l’art. 267 TFUE osti ad una legislazione, come quella risultante dagli artt. 23-2, secondo comma, e 23-5, secondo comma, del decreto legislativo n. 58-1067, nella parte in cui essi impongono ai giudici di pronunciarsi in via prioritaria sulla trasmissione al Conseil constitutionnel della questione di legittimità costituzionale ad essi sottoposta, laddove detta questione verta sulla non conformità con la Costituzione della Repubblica francese di una disposizione di diritto interno a causa della sua contrarietà alle disposizioni del diritto dell’Unione.
VII — Conclusione
Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali presentate dalla Cour de cassation come segue:
L’art. 67 TFUE e gli artt. 20 e 21 del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 15 marzo 2006, n. 562, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen), ostano ad una normativa come quella risultante dall’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale francese, che prevede che “in una zona compresa tra la frontiera terrestre della Francia con gli Stati parti della convenzione firmata a Schengen il 19 giugno 1990 ed una linea tracciata a 20 chilometri dalla stessa, nonché nelle zone accessibili al pubblico di porti, aeroporti e stazioni ferroviarie o stradali aperti al traffico internazionale ed individuati con decreto, può essere parimenti controllata l’identità di qualsiasi persona, secondo le modalità previste dal primo comma, al fine di verificare il rispetto degli obblighi di legge di possedere, portare con sé ed esibire i titoli e documenti. Qualora detto controllo avvenga a bordo di un treno che effettua un collegamento internazionale, esso può essere svolto sulla parte di tratta tra la frontiera e la prima fermata situata al di là dei 20 chilometri dalla frontiera. Tuttavia, sulle linee ferroviarie che effettuano un collegamento internazionale e presentano caratteristiche di servizio particolari, il controllo può anche avvenire tra tale fermata ed una fermata situata entro il limite dei 50 chilometri seguenti. Dette linee e dette fermate sono individuate con decreto ministeriale. Quando esiste una tratta autostradale che inizia nella zona menzionata nella prima frase del presente comma, ed il primo casello autostradale si situa oltre la linea dei 20 chilometri, il controllo può essere effettuato anche nelle aree di sosta prima di tale primo casello, nonché presso tale casello e nelle aree di sosta attigue. I caselli interessati da tale disposizione sono individuati con decreto”.
In considerazione della presentazione, fatta dal giudice del rinvio, del quadro normativo nazionale, segnatamente delle norme concernenti la questione prioritaria di illegittimità costituzionale, l’art. 267 TFUE osta ad una legislazione quale quella risultante dagli artt. 23-2, secondo comma, e 23-5, secondo comma, del decreto legislativo 7 novembre 1958, n. 1067, di approvazione della legge organica sul Conseil constitutionnel, come modificata dalla legge organica 10 dicembre 2009, n. 1523, nella parte in cui essi impongono ai giudici di pronunciarsi in via prioritaria sulla trasmissione al Conseil constitutionnel della questione di legittimità costituzionale ad essi sottoposta, laddove detta questione verta sulla non conformità con la Costituzione della Repubblica francese di una disposizione di diritto interno a causa della sua contrarietà alle disposizioni del diritto dell’Unione.»
( 2 )	Notificazioni richieste dall’art. 37 del regolamento n. 562/2006 — Possibilità per uno Stato membro di prevedere nella legislazione nazionale l’obbligo di possedere o di portare con sé documenti di identità, ai sensi dell’articolo 21, lettera c) (2008/C 18/03) (GU 2008, C 18, pag. 15).
( 3 )	Ossia sulla conformità di una disposizione legislativa con una convenzione internazionale.
( 4 )	Secondo il governo francese, la procedura di riconoscimento degli interessati da parte delle autorità algerine, necessaria per l’attuazione del loro riaccompagnamento alla frontiera, non ha potuto essere eseguita prima della scadenza del termine di quindici giorni di detenzione amministrativa. Pertanto, il 9 aprile 2010, il prefetto della regione Nord-Pas-de-Calais, prefetto del Nord, avrebbe deciso di rimettere in libertà i sigg. Melki e Abdeli. Ne risulterebbe che, da tale data, i sigg. Melki e Abdeli non sono più oggetto di alcuna misura privativa della libertà e anche le due ordinanze del giudice delle libertà e della detenzione, che non sono state impugnate da questi ultimi, hanno cessato di produrre qualsiasi effetto e sono divenute definitive.
( 5 )	Secondo il governo francese, sono i giudici ordinari ad essere incaricati del controllo di «conventionnalité», ossia della conformità di una legge ad una convenzione internazionale.
( 6 )	Il governo polacco non ha presentato osservazioni sulla seconda questione.
( 7 )	V., in questo senso, tra l’altro, la decisione del Consiglio 23 giugno 2008, 2008/616/GAI, relativa all’attuazione della decisione 2008/615/GAI sul potenziamento della cooperazione transfrontaliera, soprattutto nella lotta al terrorismo e alla criminalità transfrontaliera (GU L 210, pag. 12), il regolamento (CE) del Consiglio 26 ottobre 2004, n. 2007, che istituisce un’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea (GU L 349, pag. 1), la decisione quadro del Consiglio 18 dicembre 2006, 2006/960/GAI, relativa alla semplificazione dello scambio di informazioni e intelligence tra le autorità degli Stati membri dell’Unione europea incaricate dell’applicazione della legge (GU L 386, pag. 89), la decisione del Consiglio 6 aprile 2009, 2009/37/GAI, che istituisce l’Ufficio europeo di polizia (Europol) (GU L 121, pag. 37), e il regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 20 dicembre 2006, n. 1987, sull’istituzione, l’esercizio e l’uso del sistema d’informazione Schengen di seconda generazione (SIS II) (GU L 381, pag. 4).
( 8 )	Nella sentenza 22 ottobre 2009, cause riunite C-261/08 e C-348/08, Zurita García e Choque Cabrera (Racc. pag. I-10143, punto 43), la Corte ha constatato che l’art. 62, punti 1 e 2, lett. a), CE [ossia attualmente l’art. 77, paragrafo 2, lett. e), TFUE] costituisce il fondamento normativo dell’azione del Consiglio diretta a adottare misure volte a garantire che non vi siano controlli sulle persone all’atto dell’attraversamento delle frontiere interne nonché misure relative all’attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri e, come tale, non ha l’oggetto o l’effetto di attribuire diritti ai cittadini dei paesi terzi né d’imporre obblighi agli Stati membri.
( 9 )	In caso di minaccia grave al loro ordine pubblico o alla loro sicurezza, gli Stati membri, eccezionalmente e fatto salvo il rispetto di talune severe condizioni, hanno la possibilità di reintrodurre temporaneamente il controllo di frontiera alle loro frontiere interne. La portata e la durata del controllo di frontiera non andrà oltre quanto necessario per far fronte a siffatta minaccia. V. artt. 23-31 del regolamento n. 562/2006.
( 10 )	Occorre osservare che, ai sensi del sesto «considerando» del regolamento n. 562/2006, «[i]l controllo di frontiera è nell’interesse non solo dello Stato membro alle cui frontiere esterne viene effettuato, ma di tutti gli Stati membri che hanno abolito il controllo di frontiera interno. Il controllo di frontiera dovrebbe contribuire alla lotta contro l’immigrazione clandestina e la tratta degli esseri umani nonché alla prevenzione di qualunque minaccia per la sicurezza interna, l’ordine pubblico, la salute pubblica e le relazioni internazionali degli Stati membri».
( 11 )	Mi sembra che dai termini «in particolare» discenda che l’elenco menzionato all’art. 21, lett. a), del regolamento n. 562/2006 è esemplificativo e non tassativo.
( 12 )	Ad esempio, quanto alla terza e alla quarta circostanza in esame, a mio avviso, l’intensità effettiva delle verifiche costituisce soltanto un fattore indicativo. Infatti, è possibile ritenere che le verifiche frontaliere dissimulate siano effettuate in maniera meno intensa di quelle autorizzate dal diritto dell’Unione.
( 13 )	V. per analogia, sentenza 17 febbraio 2005, causa C-215/03, Oulane (Racc. pag. I-1215, punto 34). In tale sentenza, la Corte ha dichiarato che «il diritto comunitario non osta a che uno Stato membro effettui controlli sull’osservanza dell’obbligo di essere sempre muniti di un titolo di soggiorno, purché un obbligo identico sia imposto ai suoi cittadini per quel che riguarda la loro carta d’identità».
( 14 )	V., per analogia, sentenza 27 aprile 1989, causa 321/87, Commissione/Belgio (Racc. pag. 997, punto 15).
( 15 )	V. anche l’art. 2, punto 9, del regolamento n. 562/2006, che definisce il «controllo di frontiera» come «l’attività svolta alla frontiera, in conformità e per gli effetti del presente regolamento, in risposta esclusivamente all’intenzione di attraversare la frontiera o al suo effettivo attraversamento e indipendentemente da qualunque altra ragione, e che consiste in verifiche di frontiera e nella sorveglianza di frontiera».
( 16 )	V., in questo senso, anche l’art. 21, lett. a), del regolamento n. 562/2006.
( 17 )	A mio avviso, le altre disposizioni dell’art. 78-2, quinto e sesto comma, del codice di procedura penale francese, relative alla Guadalupa, alla Guyana, a Mayotte, a Saint-Martin e a Saint-Barthélemy, non sono rilevanti nella fattispecie in esame, in quanto detti dipartimenti, collettività e territori d’oltremare sono esclusi dallo spazio di libera circolazione di Schengen.
( 18 )	Nelle sue osservazioni, il governo francese ha invocato anche l’art. L.611-1 Cedesa. Occorre sottolineare che questa disposizione non è pertinente nella fattispecie, in quanto dalle decisioni di rinvio emerge chiaramente che i ricorrenti nel procedimento principale sono stati oggetto di controlli in applicazione dell’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale francese. In ogni caso, appare anche, salvo verifica ad opera del giudice nazionale, che di norma i controlli dei titoli di soggiorno in applicazione dell’art. L.611-1 Ceseda sono effettuati su tutto il territorio nazionale francese e devono essere fondati su criteri molto severi quanto alla qualità della persona che ne è oggetto in quanto di nazionalità straniera. Tuttavia, dato che l’art. L.611-1 Cedesa prevede che le persone di nazionalità straniera possano essere tenute del pari a presentare i titoli o documenti in forza dei quali sono autorizzate a circolare o a soggiornare in Francia, a seguito di un controllo di identità effettuato in applicazione degli artt. 78-1, 78-2 e 78-2-1 del codice di procedura penale francese, sembra, salvo verifica ad opera del giudice nazionale, che il suddetto art. L.611-1 potrebbe di fatto essere applicato in modo più rigoroso nella zona geografica rilevante, in considerazione del suo collegamento con l’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale francese. Inoltre, l’art. 78-2-1 del codice di procedura penale francese, che prevede che le autorità di polizia sono abilitate, su mandato del procuratore della Repubblica, ad entrare nei luoghi di uso professionale, non è pertinente nella fattispecie. In ogni caso, sembra che detta disposizione sia applicata su tutto il territorio francese.
( 19 )	Ciò non significa che i controlli di identità, attuati in applicazione dell’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale francese, non possano, in casi concreti, rivelare o prevenire reati, ma risulta, salvo verifica ad opera del giudice nazionale, che ci siano altre disposizioni del medesimo codice che trattano specificamente tali casi.
( 20 )	V., in tal senso, sentenza 14 febbraio 2008, causa C-244/06, Dynamic Medien, (Racc. pag. I-505, punto 19 e giurisprudenza ivi citata).
( 21 )	V. precedente paragrafo 18.
( 22 )	In precedenza art. 234 trattato CE e art. 177 trattato CEE.
( 23 )	Posto che nella fattispecie in esame non è in discussione la validità di un atto delle istituzioni dell’Unione, in questa presa di posizione concentrerò le mie riflessioni sulla questione di interpretazione del diritto dell’Unione, ai sensi dell’art. 267 TFUE.
( 24 )	V., per analogia, sentenza 5 marzo 2009, causa C-350/07, Kattner Stahlbau (Racc. pag. I-1513, punto 29 e giurisprudenza ivi citata).
( 25 )	V., segnatamente, sentenza 22 dicembre 2008, causa C-333/07, Régie Networks (Racc. pag. I-10807, punto 46 e giurisprudenza ivi citata).
( 26 )	V. ordinanze 18 giugno 1980, causa 138/80, Borker (Racc. pag. 1975, punto 4); 5 marzo 1986, causa 318/85, Greis Unterweger (Racc. pag. 955, punto 4); sentenze 19 ottobre 1995, causa C-111/94, Job Centre (Racc. pag. I-3361, punto 9), e 14 giugno 2001, causa C-178/99, Salzmann (Racc. pag. I-4421, punto 14).
( 27 )	Sentenza 28 aprile 1983, causa 170/82, Les Fils d’Henri Ramel (Racc. pag. 1319, punto 8).
( 28 )	V. in questo senso, segnatamente, sentenze 13 marzo 2001, causa C-379/98, PreussenElektra (Racc. pag. I-2099, punto 38), e 26 gennaio 2010, causa, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C-118/08 non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 25).
( 29 )	V., segnatamente, sentenza 15 settembre 2005, causa C-495/03, Intermodal Transports (Racc. pag. I-8151, punti 31 e 33).
( 30 )	Sentenza 6 ottobre 1982 (causa 283/81, Racc. pag. 3415, punto 21).
( 31 )	Tuttavia, dalla sentenza Cilfit e a., cit., emerge anche che la possibilità accordata ad un giudice nazionale, le cui decisioni non possono costituire oggetto di un ricorso giurisdizionale di diritto interno, di non presentare alla Corte tutte le questioni d’interpretazione del diritto dell’Unione sollevate dinanzi ad esso deve essere valutata sulla base, tra l’altro, delle varie versioni linguistiche delle disposizioni del diritto dell’Unione in questione. Posto che attualmente ci sono ventitré lingue di lavoro ufficiali in seno all’Unione e che ogni versione linguistica è autentica, sembra poco probabile che un giudice nazionale possa, di fatto, avvalersi di questa possibilità (estremamente limitata).
( 32 )	Sentenza 16 gennaio 1974, causa 166/73 (Racc. pag. 33, punto 3).
( 33 )	V. anche sentenza 16 dicembre 2008, causa C-210/06, Cartesio (Racc. pag. I-9641, punto 88).
( 34 )	Nella sentenza Rheinmühlen-Düsseldorf, cit., la Corte ha dichiarato anche che la situazione sarebbe diversa allorché le questioni presentate da un giudice sono identiche a questioni presentate dal giudice di ultima istanza. Occorre osservare che nella sentenza 12 febbraio 1974, causa 146/73, Rheinmühlen-Düsseldorf (Racc. pag. 139, punto 3), la Corte ha dichiarato che, nel caso di un giudice che non sia di ultima istanza, l’art. 267 TFUE non esclude che i relativi provvedimenti di rinvio pregiudiziale alla Corte siano soggetti ai normali mezzi d’impugnazione predisposti dal diritto interno (v. anche sentenza Cartesio, cit., punto 89). Ne consegue che si pone la questione se, e in che misura, i mezzi di ricorso nazionali possano limitare il potere di un giudice nazionale di adire la Corte, in applicazione dell’art. 267 TFUE. Nella sentenza 12 febbraio 1974, Rheinmühlen-Düsseldorf, cit., la Corte ha sottolineato che, nonostante l’esistenza di mezzi di impugnazione nazionale, essa deve comunque attenersi al provvedimento di rinvio, che produrrà i suoi effetti finché non sarà stato revocato (v. anche sentenza Cartesio, cit., punti 92-97). Dalla giurisprudenza della Corte in materia discende che, pur riconoscendo l’esistenza di mezzi di impugnazione di diritto nazionale, quando una causa è pendente dinanzi ad un giudice nazionale il diritto nazionale non può limitare la competenza autonoma di questo giudice di investire la Corte di un rinvio pregiudiziale. In queste circostanze, la Corte deve attenersi al provvedimento di rinvio pregiudiziale, che produrrà i suoi effetti finché non sarà stato revocato o modificato dal giudice che lo ha emanato, perché solo quest’ultimo può decidere in merito a una siffatta revoca o modifica. Per una causa in cui la Corte ha declinato la sua competenza a decidere, poiché la lite non era più pendente dinanzi al giudice del rinvio, v. ordinanza 24 marzo 2009, causa C-525/06, Nationale Loterij (Racc. pag. I-2197, punti 8-11). Occorre osservare che in quest’ultima causa il giudice del rinvio non ha ritirato la domanda di pronuncia pregiudiziale.
( 35 )	Sentenza 9 marzo 2010, cause riunite C-379/08 e C-380/08 (non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 26).
( 36 )	Sentenza 19 gennaio 2010, causa C-555/07 (non ancora pubblicata nella Raccolta).
( 37 )	In effetti, al punto 55 di questa sentenza, la Corte ha dichiarato che «il carattere facoltativo di tale adizione è indipendente dalle modalità che si impongono al giudice nazionale, nel diritto interno, per poter disapplicare una disposizione nazionale che ritenga contraria alla Costituzione».
( 38 )	Sentenza 27 giugno 1991, causa C-348/89 (Racc. pag. I-3277, punto 44).
( 39 )	V. punti 45-49 della sentenza. Nella causa definita da questa sentenza, il Tribunal Fiscal Aduaneiro do Porto (Portogallo) si chiede, in primo luogo, se è competente a procedere al rinvio pregiudiziale, ove constati l’illegittimità costituzionale delle disposizioni in causa, dato che la dichiarazione di incostituzionalità di una norma di diritto interno è assoggettata, a norma dell’art. 280, n. 3, della Costituzione della Repubblica portoghese, al ricorso dinanzi alla Corte costituzionale portoghese e che, di conseguenza, solo quest’ultima potrà essere competente a procedere al rinvio pregiudiziale in siffatte cause e, in secondo luogo, se il rinvio pregiudiziale non sia superfluo, in quanto è possibile rimediare ai vizi di una disposizione nazionale nell’ambito dell’ordinamento giuridico nazionale. V. anche sentenza 10 luglio 1997, causa C-261/95, Palmisani (Racc. pag. I-4025, punti 16-21).
( 40 )	La Dichiarazione 17 relativa al primato così enuncia:
“Parere del Servizio giuridico del Consiglio del 22 giugno 2007
(1) ‘(…) discende che, scaturito da una fonte autonoma, il diritto nato dal trattato non potrebbe, in ragione appunto della sua specifica natura, trovare un limite in qualsiasi provvedimento interno senza perdere il proprio carattere comunitario e senza che ne risultasse scosso il fondamento giuridico della stessa comunità.’”»
( 41 )	V., in tal senso, sentenze 9 marzo 1978, causa 106/77, Simmenthal (Racc. pag. 629, punto 24); 4 giugno 1992, cause riunite C-13/91 e C-113/91, Debus (Racc. pag. I-3617, punto 32); 18 luglio 2007, causa C-119/05, Lucchini (Racc. pag. I-6199, punto 61), nonché 27 ottobre 2009, causa C-115/08, ČEZ (Racc. pag. I-10265, punto 138). V. anche sentenza 19 novembre 2009, causa C-314/08, Filipiak (Racc. pag. I-11049, punto 84) in cui la Corte ha dichiarato che il differimento, da parte di una corte costituzionale (nella fattispecie il Trybunał Konstytucyjny, Corte costituzionale polacca), della data in cui le disposizioni controverse perderanno la loro efficacia vincolante non impedisce al giudice del rinvio, conformemente al principio del primato del diritto comunitario, di disapplicare tali disposizioni nell’ambito della causa di cui è investito qualora le consideri contrarie al diritto comunitario.
( 42 )	V., in questo senso, segnatamente, sentenze 3 febbraio 1977, causa 52/76, Benedetti (Racc. pag. 163, punto 26), e 14 dicembre 2000, causa C-446/98, Fazenda Pública (Racc. pag. I-11435, punto 49), nonché ordinanza 5 marzo 1986, causa 69/85, Wünsche (Racc. pag. 947, punto 13). V. anche il paragrafo 64 delle conclusioni presentate dall’avvocato generale Jacobs nella causa definita dalla sentenza 30 novembre 2000, causa C-195/98, Österreichischer Gewerkschaftsbund (Racc. pag. I-10497). Nelle conclusioni presentate per causa conclusasi con la sentenza 8 settembre 2009, causa C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International (Racc. pag. I-7633) l’avvocato generale Bot ha dichiarato che l’interpretazione uniforme del diritto dell’Unione può essere garantita solo se le sentenze della Corte sono vincolanti per i giudici nazionali. Tale forza vincolante costituisce inoltre il corollario dell’obbligo dei giudici nazionali di garantire l’applicazione effettiva del diritto dell’Unione (punti 204 e 205).
( 43 )	V., per analogia, sentenza Filipiak, cit.
22 giugno 2010 ( *1 )
Nei procedimenti riuniti C-188/10 e C-189/10,
composta dal sig. V. Skouris, presidente, dai sigg. J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot, dalle sig.re R. Silva de Lapuerta e C. Toader, presidenti di sezione, dai sigg. K. Schiemann, E. Juhász, T. von Danwitz (relatore), J.-J. Kasel e M. Safjan, giudici,
per i sigg. Melki e Abdeli, dall’avv. R. Boucq, avocat ;
per il governo francese, dalla sig.ra E. Belliard, dal sig. G. de Bergues e dalla sig.ra B. Beaupère-Manokha, in qualità di agenti;
per il governo belga, dalle sig.re C. Pochet e M. Jacobs nonché dal sig. T. Materne, in qualità di agenti, assistiti dall’avv. F. Tulkens, avocat;
per il governo ceco, dal sig. M. Smolek, in qualità di agente;
per il governo tedesco, dai sigg. J. Möller, B. Klein e N. Graf Vitzthum, in qualità di agenti;
per il governo ellenico, dalle sig.re T. Papadopoulou e L. Kotroni, in qualità di agenti;
per il governo dei Paesi Bassi, dalle sig.re C. Wissels e M. de Ree, in qualità di agenti;
per il governo polacco, dalla sig.ra J. Faldyga nonché dai sigg. M. Jarosz e M. Szpunar, in qualità di agenti ;
per la Commissione europea, dai sigg. J.-P. Keppenne e M. Wilderspin, in qualità di agenti;
Le domande di pronuncia pregiudiziale vertono sull’interpretazione degli artt. 67 TFUE e 267 TFUE.
Dette domande sono state presentate nell’ambito di due procedimenti avviati a carico, rispettivamente, dei sigg. Melki e Abdeli, entrambi di cittadinanza algerina, e volti ad ottenere la proroga del loro mantenimento in custodia in locali non di competenza dell’amministrazione penitenziaria.
A termini del preambolo del protocollo (n. 19) sull’acquis di Schengen integrato nell’ambito dell’Unione europea, allegato al Trattato di Lisbona (GU 2010, C 83, pag. 290, in prosieguo il «protocollo n.19»:
L’art. 2 di questo protocollo enuncia:
Fa parte di detto acquis, segnatamente, la convenzione d’applicazione dell’accordo Schengen, del 14 giugno 1985, tra i governi degli Stati dell’Unione economica Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese relativa all’eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni (GU 2000, L 239, pag. 19), firmata a Schengen (Lussemburgo) il 19 giugno 1990 (in prosieguo la «convenzione di Schengen»), il cui art. 2 riguardava l’attraversamento delle frontiere interne.
Ai sensi dell’art. 2, nn. 1-3, della convenzione di Schengen:
L’art. 2 della convenzione di Schengen è stato abrogato con decorrenza dal 13 ottobre 2006, conformemente all’art. 39, n. 1, del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 15 marzo 2006, n. 562, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen, GU L 105, pag. 1).
A termini dell’art. 2, punti 9-11, di questo regolamento:
“controllo di frontiera”: l’attività svolta alla frontiera, in conformità e per gli effetti del presente regolamento, in risposta esclusivamente all’intenzione di attraversare la frontiera o al suo effettivo attraversamento e indipendentemente da qualunque altra ragione, e che consiste in verifiche di frontiera e nella sorveglianza di frontiera;
“verifiche di frontiera”: le verifiche effettuate ai valichi di frontiera al fine di accertare che le persone, compresi i loro mezzi di trasporto e gli oggetti in loro possesso, possano essere autorizzati ad entrare nel territorio degli Stati membri o autorizzati a lasciarlo;
“sorveglianza di frontiera”: la sorveglianza delle frontiere tra i valichi di frontiera e la sorveglianza dei valichi di frontiera al di fuori degli orari di apertura stabiliti, allo scopo di evitare che le persone eludano le verifiche di frontiera».
L’art. 20 del regolamento n. 562/2006, intitolato «Attraversamento delle frontiere interne», così dispone:
L’art. 21 di questo regolamento, intitolato «Verifiche all’interno del territorio», prevede:
La Costituzione del 4 ottobre 1958, come modificata con legge costituzionale 23 luglio 2008, n. 724, di modernizzazione delle istituzioni della Quinta Repubblica (JORF 24 luglio 2008, pag. 11890, in prosieguo la «Costituzione»), dispone al suo art. 61-1:
L’art. 62, secondo e terzo comma, della Costituzione prevede:
A termini dell’art. 88-1 della Costituzione:
Il decreto legislativo n. 58-1067
Con legge organica 10 dicembre 2009, n. 1523, relativa all’applicazione dell’art. 61-1 della Costituzione (JORF 11 dicembre 2009, pag. 21379), nel titolo II del decreto legislativo 7 novembre 1958, n. 1067, di approvazione della legge organica sul Conseil constitutionnel, è stato inserito un nuovo capo II bis, intitolato «La questione prioritaria di legittimità costituzionale». Detto capo II bis dispone:
L’art. 78-2 del codice di procedura penale, nella versione in vigore all’epoca dei fatti, dispone:
«Gli ufficiali di polizia giudiziaria e, su ordine e sotto la responsabilità di questi, gli agenti di polizia giudiziaria e gli agenti di polizia giudiziaria aggiunti di cui agli artt. 20 e 21-1 possono invitare a dimostrare con ogni mezzo la sua identità qualsiasi persona nei cui confronti esistono uno o più motivi plausibili di sospettare:
I sigg. Melki e Abdeli, cittadini algerini in una situazione irregolare in Francia, sono stati controllati dalla polizia, in applicazione dell’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale, nella zona compresa tra la frontiera terrestre della Francia con il Belgio ed una linea tracciata a 20 chilometri da questa frontiera. Il 23 marzo 2010 essi sono stati oggetto, ciascuno per i motivi che lo riguardano, di un decreto prefettizio di riaccompagnamento alla frontiera e di una decisione di mantenimento in custodia.
Dinanzi al giudice delle libertà e della detenzione, investito dal prefetto di una domanda di proroga della custodia, i sigg. Melki e Abdeli hanno contestato la regolarità del loro fermo e sollevato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 78-2, quarto comma, del codice penale, per il motivo che questa disposizione pregiudica i diritti e le libertà garantiti dalla Costituzione.
Con due ordinanze 25 marzo 2010 il giudice delle libertà e della detenzione ha ordinato, da un lato, la trasmissione alla Cour de cassation della questione se l’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale, pregiudichi i diritti e le libertà garantiti dalla Costituzione e, dall’altro, la proroga della custodia dei sigg. Melki e Abdeli per un periodo di quindici giorni.
Secondo il giudice del rinvio, i sigg. Melki e Abdeli sostengono che l’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale, è contrario alla Costituzione, dato che gli impegni della Repubblica francese risultanti dal Trattato di Lisbona hanno valore costituzionale alla luce dell’art. 88-1 della Costituzione e che la menzionata disposizione del codice di procedura penale, nei limiti in cui autorizza controlli alle frontiere con gli Stati membri, è contraria al principio di libera circolazione delle persone enunciato all’art. 67, n. 2, TFUE, che prevede che l’Unione europea garantisce che non vi siano controlli sulle persone alle frontiere interne.
Il giudice del rinvio considera, in primo luogo, che è stata sollevata la questione di conformità dell’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale, sia con il diritto dell’Unione, sia con la Costituzione.
In secondo luogo, la Cour de cassation deduce dagli artt. 23-2 e 23-5 del decreto legislativo n. 58-1067, e dall’art. 62 della Costituzione che tanto i giudici del merito, quanto essa stessa, per effetto della legge organica n. 2009-1523, che ha inserito detti articoli nel decreto legislativo n. 58-1067, sono stati privati della possibilità di presentare una questione pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea allorché una questione prioritaria di costituzionalità è trasmessa al Conseil constitutionnel.
Ritenendo che la sua decisione sul rinvio della questione prioritaria di legittimità costituzionale al Conseil constitutionnel dipenda dall’interpretazione del diritto dell’Unione, la Cour de cassation ha deciso, in ciascuna delle cause pendenti, di sospendere il procedimento e di presentare alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
Con ordinanza del presidente della Corte 20 aprile 2010, le cause C-188/10 e C-189/10 sono state riunite ai fini delle fasi scritta e orale del procedimento e della sentenza.
Il governo francese eccepisce l’irricevibilità delle questioni pregiudiziali.
Con riguardo alla prima questione, il governo francese stima che essa rivesta un carattere puramente ipotetico. Infatti, tale questione sarebbe fondata sul presupposto che il Conseil constitutionnel, in occasione dell’esame di legittimità costituzionale di una legge, possa essere chiamato ad esaminare la conformità della medesima legge con il diritto dell’Unione. Tuttavia, secondo la giurisprudenza del Conseil constitutionnel, non spetterebbe a quest’ultimo, nell’ambito del controllo della legittimità costituzionale delle leggi, bensì ai giudici ordinari degli ordini amministrativo e giudiziario, esaminare la conformità di una legge con il diritto dell’Unione. Ne conseguirebbe che, in virtù del diritto nazionale, il Conseil d’État e la Cour de cassation non sono obbligati a rinviare al Conseil constitutionnel questioni relative alla compatibilità di disposizioni nazionali con il diritto dell’Unione, in quanto siffatte questioni non rientrano nell’ambito del controllo di legittimità costituzionale.
Per quanto riguarda la seconda questione pregiudiziale, il governo francese sostiene che una risposta a questa questione sarebbe inutile. Infatti, dal 9 aprile 2010, i sigg. Melki e Abdeli non sarebbero più oggetto di alcuna misura privativa della libertà e, a partire da tale data, le due ordinanze del giudice delle libertà e della detenzione avrebbero cessato di produrre effetti. La questione della compatibilità dell’art. 78-2, quarto comma, con l’art. 67 TFUE sarebbe parimenti priva di ogni rilevanza nel quadro dell’unica istanza ancora in corso dinanzi alla Cour de cassation, dato che, come ricordato dal Conseil constitutionnel nella sua decisione 12 maggio 2010, n. 2010-605 DC, esso si è dichiarato incompetente ad esaminare la compatibilità di una legge con il diritto dell’Unione quando è stato investito del controllo di legittimità costituzionale di detta legge.
A questo riguardo è sufficiente ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, le questioni relative all’interpretazione del diritto dell’Unione sollevate dal giudice nazionale nel contesto di diritto e di fatto che egli individua sotto la propria responsabilità, del quale non spetta alla Corte verificare l’esattezza, godono di una presunzione di rilevanza. Il rifiuto, da parte della Corte, di pronunciarsi su una domanda proposta da un giudice nazionale è possibile soltanto qualora appaia in modo manifesto che l’interpretazione del diritto dell’Unione richiesta non ha alcun rapporto con l’effettività o l’oggetto della causa principale, qualora la questione sia di tipo ipotetico o, ancora, qualora la Corte non disponga degli elementi di fatto e di diritto necessari per rispondere in modo utile alle questioni che le sono sottoposte (v., in tal senso, sentenze 22 dicembre 2008, causa C-333/07, Regie Networks, Racc. pag. I-10807, punto 46; 8 settembre 2009, causa C-478/07, Budejovicky Budvar, Racc. pag. I-7721, punto 63, e 20 maggio 2010, causa C-56/09, Zanotti, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 15).
Orbene, nella fattispecie, le questioni presentate vertono sull’interpretazione degli artt. 67 TFUE e 267 TFUE. Non risulta dalle motivazioni delle decisioni di rinvio che le ordinanze pronunciate dal giudice delle libertà e della detenzione nei confronti dei sigg. Melki e Abdeli abbiano cessato di produrre effetti. Inoltre, non appare in modo manifesto che l’interpretazione del meccanismo della questione prioritaria di legittimità costituzionale data dalla Cour de cassation sia palesemente esclusa, alla luce del testo delle disposizioni nazionali.
Pertanto la presunzione di rilevanza di cui gode la domanda di pronuncia pregiudiziale in ognuna delle cause non è superata dalle eccezioni sollevate dal governo francese.
La domanda di pronuncia pregiudiziale presentata in tali cause deve pertanto essere dichiarata ricevibile.
Con questa questione il giudice del rinvio si chiede, in sostanza, se l’art. 267 TFUE osti ad una normativa di uno Stato membro, istitutiva di un procedimento incidentale di controllo di legittimità costituzionale delle leggi nazionali, che impone ai giudici di pronunciarsi in via prioritaria sulla trasmissione, all’organo giurisdizionale nazionale incaricato di effettuare il controllo di costituzionalità delle leggi, di una questione vertente sulla conformità con la Costituzione di una disposizione di diritto interno quando, contemporaneamente, è posta in discussione la conformità della medesima con le disposizioni del diritto dell’Unione.
I sigg. Melki e Abdeli sostengono che la normativa nazionale di cui trattasi nella causa principale, è conforme al diritto dell’Unione, purché il Conseil constitutionnel esamini il diritto dell’Unione e adisca, in caso di dubbio sull’interpretazione del medesimo, la Corte di giustizia con una questione pregiudiziale, chiedendo allora che il rinvio effettuato sia trattato secondo il procedimento accelerato, in applicazione dell’art. 104 bis del regolamento di procedura della Corte di giustizia.
Il governo francese ritiene che il diritto dell’Unione non osti alla normativa nazionale considerata, giacché quest’ultima non modifica né rimette in discussione il ruolo e le competenze del giudice nazionale nell’applicazione del diritto dell’Unione. A fondamento di questa argomentazione, il governo fa valere, in sostanza, la medesima interpretazione della suddetta normativa che è stata data, dopo la trasmissione delle decisioni di rinvio della Cour de cassation alla Corte di giustizia, sia dal Conseil constitutionnel, nella sua decisione n. 12 maggio 2010, n. 2010-605 DC, sia dal Conseil d’État nella sua decisione 14 maggio 2010, n. 312305.
Secondo questa interpretazione, sarebbe escluso che una questione prioritaria di legittimità costituzionale abbia per oggetto quello di rimettere una questione di compatibilità di una legge con il diritto dell’Unione al Conseil constitutionnel. Non spetterebbe a quest’ultimo, bensì agli organi giurisdizionali ordinari degli ordini amministrativo e giudiziario, esaminare la conformità di una legge con il diritto dell’Unione, applicare essi stessi, e secondo la loro valutazione, il diritto dell’Unione nonché presentare, simultaneamente o successivamente alla trasmissione della questione prioritaria di costituzionalità, questioni pregiudiziali alla Corte.
A questo riguardo, il governo francese sostiene, segnatamente, che ai sensi della legislazione nazionale di cui trattasi nei procedimenti principali, il giudice nazionale può, a determinate condizioni, decidere nel merito senza attendere la decisione della Cour de cassation, del Conseil d’État o del Conseil constitutionnel sulla questione prioritaria di legittimità costituzionale, oppure prendere le misure provvisorie o conservative necessarie al fine di assicurare una tutela immediata dei diritti conferiti ai cittadini dal diritto dell’Unione.
Sia il governo francese, sia il governo belga fanno valere che il meccanismo procedurale della questione prioritaria di legittimità costituzionale è teso a garantire ai cittadini che la loro domanda di esame della legittimità costituzionale di una norma nazionale sia effettivamente trattata, senza che il ricorso al Conseil constitutionnel possa essere respinto sulla base dell’incompatibilità della disposizione in questione con il diritto dell’Unione. Inoltre, il ricorso al Conseil constitutionnel presenterebbe il vantaggio che quest’ultimo può abrogare una legge incompatibile con la Costituzione, e tale abrogazione è quindi dotata di effetti erga omnes. Per contro, gli effetti di una sentenza di un giudice amministrativo o ordinario, che dichiara una disposizione nazionale incompatibile con il diritto dell’Unione, sono limitati alla controversia particolare definita da questo giudice.
Il governo ceco, dal canto suo, propone di rispondere che discende dal principio del primato del diritto dell’Unione che il giudice nazionale è tenuto ad assicurare la piena efficacia di detto diritto, esaminando la compatibilità del diritto nazionale con il diritto dell’Unione e disapplicando le disposizioni di diritto nazionale ad esso contrarie, senza dovere in primo luogo adire il Conseil constitutionnel nazionale o un altro organo giurisdizionale nazionale. Secondo il governo tedesco, l’esercizio del diritto di adire la Corte in via pregiudiziale, conferito dall’art. 267 TFUE a tutti i giudici nazionali, non deve essere ostacolato da una disposizione di diritto nazionale che subordina il ricorso alla Corte per l’interpretazione del diritto dell’Unione alla decisione di un altro giudice nazionale. Il governo polacco ritiene che l’art. 267 TFUE non osti ad una normativa come quella di cui alla prima questione posta, dato che il procedimento ivi previsto non pregiudica la sostanza dei diritti e degli obblighi dei giudici nazionali quali risultano dal suddetto articolo.
La Commissione considera che il diritto dell’Unione, segnatamente il principio del primato di questo diritto, nonché l’art. 267 TFUE, osta ad una normativa nazionale come quella descritta nelle decisioni di rinvio, nell’ipotesi in cui qualsiasi contestazione della conformità di una disposizione legislativa con il diritto dell’Unione consentirebbe al soggetto di avvalersi di una violazione della Costituzione ad opera di questa disposizione legislativa. In questo caso, l’onere di garantire il rispetto del diritto dell’Unione sarebbe implicitamente, ma necessariamente, trasferito dal giudice del merito al Conseil constitutionnel. Di conseguenza, il meccanismo della questione prioritaria di costituzionalità porterebbe ad una situazione come quella giudicata contraria al diritto dell’Unione dalla Corte di giustizia nella sentenza 9 marzo 1978, causa 106/77, Simmenthal (Racc. pag. 629). Il fatto che il giudice costituzionale possa esso stesso sottoporre questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia non porrebbe rimedio a siffatta situazione.
Per contro, qualora una contestazione della conformità di una disposizione legislativa con il diritto dell’Unione non consenta al soggetto di avvalersi ipso facto di una contestazione della conformità della medesima disposizione legislativa con la Costituzione, di modo che il giudice del merito resti competente ad applicare il diritto dell’Unione, quest’ultimo non osterebbe ad una normativa nazionale come quella contemplata nella prima questione posta, sempre che siano soddisfatti alcuni criteri. Secondo la Commissione, il giudice nazionale deve restare libero di adire contemporaneamente la Corte di giustizia con qualsiasi questione pregiudiziale che ritenga necessaria e di adottare qualsiasi misura necessaria per assicurare la tutela giurisdizionale provvisoria dei diritti garantiti dal diritto dell’Unione. Occorrerà anche, da un lato, che il procedimento incidentale di legittimità costituzionale non comporti una sospensione del procedimento di merito per una durata eccessiva e, dall’altro, che, al termine di detta procedura incidentale ed indipendentemente dal suo risultato, il giudice nazionale resti interamente libero di valutare la conformità della disposizione legislativa nazionale con il diritto dell’Unione, di disapplicarla se ritenga che sia contraria al diritto dell’Unione e di sottoporre alla Corte di giustizia questioni pregiudiziali se lo ritenga necessario.
L’art. 267 TFUE attribuisce alla Corte la competenza a pronunciarsi, in via pregiudiziale, tanto sull’interpretazione dei Trattati e degli atti adottati dalle istituzioni, organi o organismi dell’Unione, quanto sulla validità di detti atti. Questo articolo dispone, al suo secondo comma, che un organo giurisdizionale nazionale può domandare alla Corte di pronunciarsi su siffatte questioni qualora reputi necessaria, per emanare la sua sentenza, una decisione su tale punto, e, al suo terzo comma, che tale organo giurisdizionale è tenuto a farlo se avverso le sue decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno.
Ne consegue, in primo luogo, che, anche se potrebbe essere vantaggioso, secondo le circostanze, che i problemi di puro diritto nazionale siano risolti al momento del rinvio alla Corte (v. sentenza 10 marzo 1981, cause riunite 36/80 e 71/80, Irish Creamery Milk Suppliers Association e a., Racc. pag. 735, punto 6), gli organi giurisdizionali nazionali godono della più ampia facoltà di adire la Corte se ritengono che, nell’ambito di una controversia dinanzi ad essi pendente, siano sorte questioni, essenziali per la pronuncia nel merito, che implicano un’interpretazione o un accertamento della validità delle disposizioni del diritto comunitario (sentenze 16 gennaio 1974, causa 166/73, Rheinmühlen-Düsseldorf, Racc. pag. 33, punto 3; 27 giugno 1991, causa C-348/89, Mecanarte, Racc. pag. I-3277, punto 44, e 16 dicembre 2008, causa C-210/06, Cartesio, Racc. pag. I-9641, punto 88).
Da ciò la Corte ha concluso che l’esistenza di una norma di diritto interno che vincola i giudici che non giudicano in ultimo grado al rispetto delle valutazioni giuridiche emananti da un giudice di grado superiore non può di per sé privare detti giudici della facoltà di presentare alla Corte, a norma dell’art. 267 TFUE, questioni sull’interpretazione del diritto dell’Unione (v., in questo senso, le sentenze sopra citate Rheinmühlen-Düsseldorf, punti 4 e 5, e Cartesio, punto 94). Il giudice che non decide in ultima istanza dev’essere libero, segnatamente se ritiene che la valutazione in diritto formulata dall’istanza superiore possa condurlo ad emettere un giudizio contrario al diritto dell’Unione, di sottoporre alla Corte le questioni con cui deve confrontarsi (sentenza 9 marzo 2010, causa C-378/08, ERG e a., non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 32).
In secondo luogo, la Corte ha già dichiarato che il giudice nazionale incaricato di applicare, nell’ambito della propria competenza, le norme di diritto dell’Unione ha l’obbligo di garantire la piena efficacia di tali norme, disapplicando all’occorrenza, di propria iniziativa, qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale, anche posteriore, senza doverne chiedere o attendere la previa rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale (v., in tal senso, sentenze Simmenthal, sopra citata, punti 21 e 24; 20 marzo 2003, causa C-187/00, Kutz-Bauer, Racc. pag. I-2741, punto 73; 3 maggio 2005, cause riunite C-387/02, causa C-391/02 e C-403/02, Berlusconi e a., Racc. pag. I-3565, punto 72, e 19 novembre 2009, causa C-314/08, Filipiak, Racc. pag. I-11049, punto 81).
Infatti, è incompatibile con le esigenze inerenti alla natura stessa del diritto dell’Unione qualsiasi disposizione facente parte dell’ordinamento giuridico di uno Stato membro o qualsiasi prassi, legislativa, amministrativa o giudiziaria, la quale porti ad una riduzione della concreta efficacia del diritto dell’Unione per il fatto che sia negato al giudice, competente ad applicare questo diritto, il potere di fare, all’atto stesso di tale applicazione, tutto quanto è necessario per disapplicare le disposizioni legislative nazionali che eventualmente ostino, anche temporaneamente, alla piena efficacia delle norme dell’Unione (v. sentenze Simmenthal, citata, punto 22, e 19 giugno 1990, causa C-213/89, Factortame e a., Racc. pag. I-2433, punto 20). Ciò si verificherebbe qualora, in caso di conflitto tra una disposizione di diritto dell’Unione ed una legge nazionale, la soluzione di questo conflitto fosse riservata ad un organo diverso dal giudice cui è affidato il compito di garantire l’applicazione del diritto dell’Unione e dotato di un autonomo potere di valutazione, anche se l’ostacolo in tal modo frapposto alla piena efficacia di tale diritto fosse soltanto temporaneo (v., in questo senso, sentenza Simmenthal, citata, punto 23).
Infine, la Corte ha dichiarato che un giudice nazionale, adito in una controversia concernente il diritto dell’Unione, il quale consideri che una norma nazionale non solo è contraria al diritto dell’Unione, ma è anche inficiata da vizi di incostituzionalità, non è privato della facoltà né dispensato dall’obbligo, di cui all’art. 267 TFUE, di sottoporre alla Corte di giustizia questioni relative all’interpretazione o alla validità del diritto dell’Unione per il fatto che la constatazione dell’incostituzionalità di una norma di diritto nazionale sia soggetta a ricorso obbligatorio dinanzi alla Corte costituzionale. Infatti, l’efficacia del diritto dell’Unione rischierebbe di essere compromessa se l’esistenza di un ricorso obbligatorio dinanzi alla Corte costituzionale potesse impedire al giudice nazionale, al quale è stata sottoposta una controversia regolata dal diritto dell’Unione, di esercitare la facoltà, attribuitagli dall’art. 267 TFUE, di sottoporre alla Corte di giustizia le questioni vertenti sull’interpretazione o sulla validità del diritto dell’Unione, al fine di consentirgli di giudicare se una norma nazionale sia o meno compatibile con quest’ultimo (v. sentenza Mecanarte, citata, punti 39, 45 e 46).
Per quanto riguarda le conseguenze che devono trarsi dalla giurisprudenza sopra menzionata nei confronti delle disposizioni nazionali come quelle di cui alla prima questione posta, occorre rilevare che il giudice del rinvio si fonda sul presupposto che, secondo siffatte disposizioni, in occasione dell’esame di una questione di legittimità costituzionale fondata sull’incompatibilità della legge in causa con il diritto dell’Unione, il Conseil constitutionnel valuta anche la conformità di detta legge con il diritto dell’Unione. In questo caso, il giudice del merito che procede alla trasmissione della questione di costituzionalità non potrebbe, prima di detta trasmissione, né pronunciarsi sulla compatibilità della legge in questione con il diritto dell’Unione, né presentare una questione pregiudiziale alla Corte di giustizia vertente sulla detta legge. Inoltre, nell’ipotesi in cui il Conseil constitutionnel considerasse la legge di cui trattasi conforme al diritto dell’Unione, il medesimo giudice non potrebbe neppure, successivamente alla decisione pronunciata dal Conseil constitutionnel che si imporrebbe a tutti gli organi giurisdizionali, sottoporre una questione pregiudiziale alla Corte di giustizia. Lo stesso accadrebbe qualora il motivo vertente sulla legittimità costituzionale di una disposizione legislativa fosse sollevato in occasione di un procedimento dinanzi al Conseil d’État o alla Cour de cassation.
Secondo questa interpretazione, la normativa nazionale di cui trattasi nei procedimenti principali avrebbe l’effetto di impedire — tanto prima della trasmissione di una questione di legittimità costituzionale, quanto, eventualmente, dopo la decisione del Conseil constitutionnel su tale questione — ai giudici amministrativi e ordinari nazionali di esercitare il loro potere o di adempiere i loro obblighi, previsti all’art. 267 TFUE, di presentare questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia. Si deve necessariamente constatare che, dai principi sanciti dalla giurisprudenza menzionata ai punti 41-45 della presente sentenza, consegue che l’art. 267 TFUE osta ad una normativa nazionale come quella descritta nelle decisioni di rinvio.
Tuttavia, come emerge dai punti 33-36 della presente sentenza, i governi francese e belga hanno presentato un’interpretazione diversa della normativa francese considerata nella prima questione posta, fondandosi, segnatamente, sulle decisioni del Conseil constitutionnel 12 maggio 2010, n. 2010-605 DC, e del Conseil d’État 14 maggio 2010, n. 312305, pronunciate dopo la trasmissione delle decisioni di rinvio della Cour de cassation alla Corte di giustizia.
A questo riguardo, occorre ricordare che spetta al giudice del rinvio determinare, nei procedimenti di cui è investito, quale sia l’interpretazione corretta del diritto nazionale.
In virtù di una giurisprudenza costante, spetta al giudice nazionale conferire alla legge nazionale che è chiamato ad applicare un’interpretazione per quanto possibile conforme ai precetti del diritto dell’Unione (sentenze 26 settembre 2000, causa C-262/97, Engelbrecht, Racc. pag. I-7321, punto 39; 27 ottobre 2009, causa C-115/08, ČEZ, Racc. pag. I-10265, punto 138, e 13 aprile 2010, causa C-91/08, Wall, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 70). Alla luce delle decisioni del Conseil constitutionnel e del Conseil d’État sopra menzionate, siffatta interpretazione delle disposizioni nazionali che hanno introdotto il meccanismo di controllo di legittimità costituzionale di cui trattasi nei procedimenti principali non può essere esclusa.
L’esame della questione se sia possibile un’interpretazione del meccanismo della questione prioritaria di legittimità costituzionale conforme ai precetti del diritto dell’Unione non può rimettere in discussione le caratteristiche essenziali del sistema di cooperazione tra la Corte di giustizia e i giudici nazionali, instaurato dall’art. 267 TFUE, quali emergono dalla giurisprudenza citata ai punti 41-45 della presente sentenza.
Infatti, secondo la giurisprudenza costante della Corte, al fine di garantire il primato del diritto dell’Unione, il funzionamento del detto sistema di cooperazione esige che il giudice nazionale sia libero, in ogni fase del procedimento che reputi appropriata, ed anche al termine di un procedimento incidentale di legittimità costituzionale, di sottoporre alla Corte di giustizia qualsiasi questione pregiudiziale che ritenga necessaria.
Nei limiti in cui il diritto nazionale preveda l’obbligo di avviare un procedimento incidentale di legittimità costituzionale, che impedirebbe al giudice nazionale di disapplicare immediatamente una disposizione legislativa nazionale che ritenga contraria al diritto dell’Unione, il funzionamento del sistema instaurato dall’art. 267 TFUE esige nondimeno che siffatto giudice sia libero, da un lato, di adottare qualsiasi misura necessaria per garantire la tutela giurisdizionale provvisoria dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione e, dall’altro, di disapplicare, al termine di siffatto procedimento incidentale, la disposizione legislativa nazionale di cui trattasi se egli la ritenga contraria al diritto dell’Unione.
Occorre peraltro sottolineare che il carattere prioritario di un procedimento incidentale di controllo della legittimità costituzionale di una legge nazionale il cui contenuto si limita a trasporre le disposizioni imperative di una direttiva dell’Unione non può pregiudicare la competenza esclusiva della Corte di giustizia a dichiarare l’invalidità di un atto dell’Unione, segnatamente di una direttiva, competenza che ha per oggetto di garantire la certezza del diritto assicurando l’applicazione uniforme del diritto dell’Unione (v., in questo senso, sentenze 22 ottobre 1987, causa 314/85, Foto-Frost, Racc. pag. 4199, punti 15-20; 10 gennaio 2006, causa C-344/04, IATA e ELFAA, Racc. pag. I-403, punto 27, e 18 luglio 2007, causa C-119/05, Lucchini, Racc. pag. I-6199, punto 53).
Qualora, infatti, il carattere prioritario di un procedimento incidentale di controllo della legittimità costituzionale si concluda con l’abrogazione di una legge nazionale che si limita a recepire le disposizioni imperative di una direttiva dell’Unione, a causa della contrarietà di detta legge alla Costituzione nazionale, la Corte potrebbe, in pratica, essere privata della possibilità di procedere, su domanda dei giudici del merito dello Stato membro interessato, al controllo della validità di detta direttiva con riguardo agli stessi motivi relativi alle esigenze del diritto primario, segnatamente dei diritti riconosciuti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, alla quale l’art. 6 TFUE conferisce lo stesso valore giuridico che riconosce ai Trattati.
Prima che si possa effettuare il controllo di legittimità costituzionale di una legge, il cui contenuto si limita a trasporre le disposizioni imperative di una direttiva dell’Unione, con riguardo agli stessi motivi che mettono in discussione la validità della direttiva, gli organi giurisdizionali nazionali, avverso le cui decisioni non possono essere proposti ricorsi giurisdizionali di diritto interno, sono, in linea di principio, tenuti, in virtù dell’art. 267, terzo comma, TFUE, a chiedere alla Corte di giustizia di pronunciarsi sulla validità di detta direttiva e, successivamente, a trarre le conseguenze derivanti dalla sentenza pronunciata dalla Corte a titolo pregiudiziale, a meno che il giudice che dà avvio al controllo incidentale di costituzionalità non abbia esso stesso adito la Corte di giustizia con tale questione in forza del secondo comma di detto articolo. Infatti, nel caso di una legge nazionale di trasposizione avente detto contenuto, la questione se la direttiva sia valida, alla luce dell’obbligo di trasposizione della medesima, riveste un carattere preliminare. Inoltre, la fissazione di un termine rigido per la durata dell’esame da parte dei giudici nazionali non può rendere vano il rinvio pregiudiziale relativo alla validità della direttiva in causa.
Di conseguenza, occorre risolvere la prima questione posta nel senso che l’art. 267 TFUE osta ad una normativa di uno Stato membro che instaura un procedimento incidentale di controllo della legittimità costituzionale delle leggi nazionali, nei limiti in cui il carattere prioritario di siffatto procedimento abbia l’effetto di impedire — tanto prima della trasmissione di una questione di legittimità costituzionale all’organo giurisdizionale nazionale incaricato di esercitare il controllo di costituzionalità delle leggi, quanto, eventualmente, dopo la decisione di siffatto organo giurisdizionale su detta questione — a tutti gli altri organi giurisdizionali nazionali di esercitare la loro facoltà o di adempiere il loro obbligo di sottoporre questioni pregiudiziali alla Corte. Per contro, l’art. 267 TFUE non osta a siffatta normativa nazionale, purché gli altri organi giurisdizionali nazionali restino liberi:
di sottoporre alla Corte di giustizia, in qualunque fase del procedimento che ritengano appropriata, ed anche al termine del procedimento incidentale di controllo della legittimità costituzionale, qualsiasi questione pregiudiziale che essi ritengano necessaria,
di adottare qualsiasi misura necessaria per garantire la tutela giurisdizionale provvisoria dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione, e
di disapplicare, al termine di siffatto procedimento incidentale, la disposizione legislativa nazionale in questione ove la ritengano contraria al diritto dell’Unione.
Con la seconda questione pregiudiziale il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’art. 67 TFUE osti ad una legislazione nazionale che consente alle autorità di polizia di controllare, in una zona di 20 chilometri a partire dalla frontiera terrestre di uno Stato membro con gli Stati parti della convenzione di Schengen, l’identità di qualsiasi persona, al fine di verificare il rispetto da parte di quest’ultima degli obblighi di legge di possedere, portare con sé ed esibire i titoli e documenti.
I sigg. Melki e Abdeli sostengono che gli artt. 67 e 77 TFUE prevedono l’assenza pura e semplice di controlli alle frontiere interne e che il Trattato di Lisbona ha pertanto conferito carattere assoluto alla libera circolazione delle persone, indipendentemente dalla loro cittadinanza. Di conseguenza, siffatta libertà di circolazione osterebbe ad una restrizione come quella prevista all’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale, che autorizzerebbe le autorità nazionali a effettuare controlli d’identità sistematici nelle zone frontaliere. Inoltre, essi chiedono che sia dichiarata l’invalidità dell’art. 21 del regolamento n. 562/2006, per il fatto che non tiene conto del carattere assoluto della libertà di andare e venire, consacrata agli artt. 67 e 77 TFUE.
A parere del governo francese le disposizioni nazionali di cui trattasi nei procedimenti principali sono giustificate dalla necessità di lottare contro un tipo di delinquenza specifica nelle zone di passaggio e ai bordi delle frontiere che presentano dei rischi particolari. I controlli d’identità effettuati in forza dell’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale, rispetterebbero integralmente l’art. 21, lett. a), del regolamento n. 562/2006. Essi avrebbero lo scopo di verificare l’identità di una persona, al fine di prevenire la commissione di reati o di turbative dell’ordine pubblico, oppure al fine di ricercare gli autori di un reato. Siffatti controlli si fonderebbero anche su informazioni generali e sull’esperienza dei servizi di polizia che avrebbero dimostrato l’utilità specifica dei controlli in queste zone. Essi verrebbero effettuati sulla base di informazioni di polizia provenienti da inchieste precedenti della polizia giudiziaria o su informazioni ottenute nel quadro della cooperazione tra le polizie di diversi Stati membri, che darebbero indicazioni su luoghi e momenti del controllo. Detti controlli non sarebbero né fissi, né permanenti, né sistematici. Per contro, essi sarebbero effettuati sulla base di verifiche a campione.
Anche i governi tedesco, ellenico, olandese e slovacco propongono di risolvere in senso negativo la seconda questione, sottolineando che, anche dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, possono essere effettuati controlli di polizia non sistematici nelle zone frontaliere nel rispetto delle condizioni previste all’art. 21 del regolamento n. 562/2006. Questi governi sostengono, segnatamente, che i controlli d’identità in queste zone, previsti dalla normativa nazionale di cui trattasi nei procedimenti principali, si distinguono per la loro finalità, il loro contenuto, il modo in cui sono effettuati e le loro conseguenze dal controllo di frontiera, ai sensi dell’art. 20 del regolamento n. 562/2006. Siffatti controlli potrebbero essere autorizzati in forza del disposto dell’art. 21, lett. a) o c), di detto regolamento.
Per contro, tanto il governo ceco quanto la Commissione considerano che gli artt. 20 e 21 del regolamento n. 562/2006 ostino ad una normativa nazionale come quella di cui trattasi nei procedimenti principali. I controlli previsti da quest’ultima costituirebbero controlli dissimulati alle frontiere, che non potrebbero essere autorizzati in virtù dell’art. 21 del regolamento n. 562/2006, giacché sarebbero permessi soltanto nelle zone frontaliere e non sarebbero soggetti ad alcuna altra condizione, se non quella della presenza della persona controllata in una di queste zone.
A titolo preliminare, occorre osservare che il giudice del rinvio non ha sollevato alcuna questione pregiudiziale relativa alla validità di una disposizione del regolamento n. 562/2006. Posto che l’art. 267 TFUE non costituisce un rimedio giurisdizionale esperibile dalle parti di una controversia pendente dinanzi ad un giudice nazionale, la Corte non può essere tenuta a valutare la validità del diritto dell’Unione per il solo fatto che tale questione sia stata sollevata dinanzi ad essa da una delle dette parti (sentenza 30 novembre 2006, cause riunite C-376/05 e C-377/05, Brünsteiner e Autohaus Hilgert, Racc. pag. I-11383, punto 28).
Per quanto riguarda l’interpretazione, chiesta dal giudice del rinvio, dell’art. 67 TFUE, che prevede, al n. 2, che l’Unione europea garantisce che non vi siano controlli sulle persone alle frontiere interne, occorre rilevare che detto articolo figura al capo 1, intitolato «Disposizioni generali», del titolo V del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, e che dalla formulazione di tale articolo risulta che è l’Unione la destinataria dell’obbligo enunciato. Nel suddetto capo 1 figura anche l’art. 72, che riprende la riserva di cui all’art. 64, n. 1, CE, relativa all’esercizio delle responsabilità incombenti agli Stati membri per il mantenimento dell’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna.
Il capo 2 del citato titolo V contiene disposizioni specifiche sulla politica relativa ai controlli di frontiera, e segnatamente l’art. 77 TFUE, già art. 62. Ai sensi del n. 2, lett. e), di detto art. 77, il Parlamento europeo e il Consiglio adottano le misure riguardanti l’assenza di qualsiasi controllo sulle persone, all’atto dell’attraversamento delle frontiere interne. Ne consegue che occorre prendere in considerazione le disposizioni adottate su questa base, e segnatamente gli artt. 20 e 21 del regolamento n. 562/2006, al fine di valutare se il diritto dell’Unione osti ad una normativa nazionale come quella che compare all’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale.
Il legislatore comunitario ha attuato il principio dell’assenza di controlli alle frontiere interne adottando, in forza dell’art. 62 CE, il regolamento n. 562/2006, che mira, secondo il suo ventiduesimo «considerando», a sviluppare l’acquis di Schengen. Al suo titolo III, questo regolamento stabilisce un regime comunitario relativo all’attraversamento delle frontiere interne, sostituendo, con decorrenza dal 13 ottobre 2006, l’art. 2 della convenzione di Schengen. Sull’applicabilità di detto regolamento non ha avuto influenza l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona. Infatti, il protocollo n. 19 ad esso allegato, prevede espressamente che l’acquis di Schengen resta applicabile.
L’art. 20 del regolamento n. 562/2006 dispone che le frontiere interne possono essere attraversate in qualunque punto senza che sia effettuata una verifica di frontiera sulle persone, indipendentemente dalla loro nazionalità. Ai sensi dell’art. 2, punto 10, del medesimo regolamento, il termine «verifiche di frontiera» designa le verifiche effettuate ai valichi di frontiera al fine di accertare che le persone possano essere autorizzate ad entrare nel territorio degli Stati membri o autorizzate a lasciarlo.
Per quanto riguarda i controlli previsti dall’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale, occorre constatare che questi non sono effettuati «alle frontiere», bensì all’interno del territorio nazionale e che sono indipendenti dall’attraversamento delle frontiere da parte della persona controllata. In particolare, essi non sono effettuati al momento dell’attraversamento della frontiera. Pertanto, detti controlli non costituiscono verifiche di frontiera, vietate dall’art. 20 del regolamento n. 562/2006, bensì verifiche all’interno del territorio di uno Stato membro, di cui all’art. 21 del citato regolamento.
L’art. 21, lett. a) del regolamento n. 562/2006 dispone che la soppressione del controllo alle frontiere interne non pregiudica l’esercizio delle competenze di polizia da parte delle autorità competenti degli Stati membri in forza della legislazione nazionale, nei limiti in cui l’esercizio di queste competenze non abbia effetto equivalente alle verifiche di frontiera; e che ciò vale anche nelle zone di frontiera. Ne consegue che, in virtù di detto art. 21, lett. a), sono vietati i controlli all’interno del territorio di uno Stato membro soltanto quando hanno un effetto equivalente a quello delle verifiche di frontiera.
L’esercizio delle competenze di polizia non può, come recita la seconda frase di questa disposizione, in particolare, essere considerato come equivalente all’effettuazione di verifiche di frontiera allorché le misure di polizia non mirano al controllo di frontiera, si basano su informazioni generali e sull’esperienza dei servizi di polizia quanto a possibili minacce per la sicurezza pubblica e sono volte, in particolare, alla lotta contro la criminalità transfrontaliera, sono ideate ed eseguite in maniera chiaramente distinta dalle verifiche sistematiche sulle persone alle frontiere esterne e, infine, sono effettuate sulla base di verifiche a campione.
Per quanto riguarda la questione se l’esercizio delle competenze di controllo conferite dall’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale, abbia effettivamente un effetto equivalente a quello delle verifiche di frontiera, occorre constatare, in primo luogo, che l’obiettivo dei controlli previsti da questa disposizione non è uguale a quello del controllo di frontiera, ai sensi del regolamento n. 562/2006. Secondo l’art. 2, punti 9-11, del citato regolamento, questo controllo ha lo scopo, da un lato, di accertare che le persone possano essere autorizzate ad entrare nel territorio degli Stati membri o autorizzate a lasciarlo, e, d’altro lato, di evitare che le persone eludano le verifiche di frontiera. Per contro, la citata disposizione nazionale mira alla verifica del rispetto degli obblighi di legge relativi al possesso, al porto e all’esibizione di titoli e documenti. La possibilità per uno Stato membro di prevedere siffatti obblighi nel suo diritto nazionale non è pregiudicata, in virtù dell’art. 21, lett. c), del regolamento n. 562/2006, dalla soppressione del controllo alle frontiere interne.
In secondo luogo, il fatto che l’ambito di applicazione territoriale della competenza accordata dalla disposizione nazionale di cui trattasi nei procedimenti principali sia limitato ad una zona frontaliera non è, di per sé, sufficiente per constatare l’effetto equivalente dell’esercizio di detta competenza al senso dell’art. 21, lett. a), del regolamento n. 562/2006, tenuto conto dei termini e dell’obiettivo di questo stesso articolo. Tuttavia, per quanto riguarda i controlli a bordo di un treno che effettua una tratta internazionale e su un’autostrada a pedaggio, la disposizione nazionale considerata prevede regole particolari relative al suo ambito d’applicazione territoriale, elemento che potrebbe, di per sé, costituire un indizio per l’esistenza di siffatto effetto equivalente.
Inoltre, l’art. 78-2, quarto comma, del codice di procedura penale, che autorizza controlli indipendentemente dal comportamento della persona interessata e da circostanze particolari che dimostrino una minaccia per l’ordine pubblico non contiene né precisazioni, né limitazioni della competenza così accordata — segnatamente con riguardo all’intensità e alla frequenza dei controlli che possono essere effettuati in base a tale fondamento giuridico — che abbiano lo scopo di evitare che l’applicazione pratica di questa facoltà, da parte delle autorità competenti, conduca a controlli aventi un effetto equivalente a quello delle verifiche di frontiera, ai sensi dell’art. 21, lett. a), del regolamento n. 562/2006.
Per poter soddisfare gli artt. 20 e 21, lett. a), del regolamento n. 562/2006, interpretati alla luce dell’esigenza della certezza del diritto, una normativa nazionale che conferisce una competenza alle autorità di polizia per effettuare controlli di identità — competenza che, da un lato, è limitata alla zona frontaliera dello Stato membro con altri Stati membri e, dall’altro, è indipendente dal comportamento della persona controllata e da circostanze particolari che dimostrino una minaccia per l’ordine pubblico — deve prevedere la necessaria delimitazione della competenza conferita a dette autorità al fine, segnatamente, di indirizzare il margine di discrezionalità di cui queste ultime dispongono nell’applicazione pratica di siffatta competenza. Detta delimitazione deve garantire che l’esercizio pratico della competenza che consiste nell’effettuare controlli di identità non possa avere un effetto equivalente a quello delle verifiche di frontiera, quale risulta, segnatamente, dalle circostanze di cui alla seconda frase dell’art. 21, lett. a), del regolamento n. 562/2006.
Ciò considerato, occorre risolvere la seconda questione posta nel senso che l’art. 67, n. 2, TFUE, e gli artt. 20 e 21 del regolamento n. 562/2006, ostano ad una normativa nazionale che conferisce alle autorità di polizia dello Stato membro interessato la competenza a controllare, esclusivamente in una zona di 20 chilometri a partire dalla frontiera terrestre di tale Stato con gli Stati parti della convenzione di Schengen, l’identità di qualsiasi persona, — indipendentemente dal comportamento di quest’ultima e da circostanze particolari che dimostrino una minaccia per l’ordine pubblico — al fine di verificare il rispetto degli obblighi di legge riguardo al possesso, al porto e all’esibizione di titoli e documenti, senza prevedere la necessaria delimitazione di tale competenza, atta a garantire che l’esercizio pratico di quest’ultima non possa avere un effetto equivalente a quello delle verifiche di frontiera.
L’art. 267 TFUE osta ad una normativa di uno Stato membro che instaura un procedimento incidentale di controllo della legittimità costituzionale delle leggi nazionali, nei limiti in cui il carattere prioritario di siffatto procedimento abbia l’effetto di impedire — tanto prima della trasmissione di una questione di legittimità costituzionale all’organo giurisdizionale nazionale incaricato di esercitare il controllo di costituzionalità delle leggi, quanto, eventualmente, dopo la decisione di siffatto organo giurisdizionale su detta questione — a tutti gli altri organi giurisdizionali nazionali di esercitare la loro facoltà o di adempiere il loro obbligo di sottoporre questioni pregiudiziali alla Corte. Per contro, l’art. 267 TFUE non osta a siffatta normativa nazionale, purché gli altri organi giurisdizionali nazionali restino liberi:
di sottoporre alla Corte, in qualunque fase del procedimento che ritengano appropriata, ed anche al termine del procedimento incidentale di controllo della legittimità costituzionale, qualsiasi questione pregiudiziale che essi ritengano necessaria,
L’art. 67, n. 2, TFUE, e gli artt. 20 e 21 del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 15 marzo 2006, n. 562, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen), ostano ad una normativa nazionale che conferisce alle autorità di polizia dello Stato membro considerato la competenza a controllare, esclusivamente in una zona di 20 chilometri a partire dalla frontiera terrestre di tale Stato con gli Stati parti della convenzione d’applicazione dell’accordo di Schengen del 14 giugno 1985, tra i governi degli Stati dell’Unione economica del Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese, relativa all’eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni, firmata a Schengen (Lussemburgo) il 19 giugno 1990, l’identità di qualsiasi persona — indipendentemente dal comportamento di quest’ultima e da circostanze particolari che dimostrino una minaccia per l’ordine pubblico — al fine di verificare il rispetto degli obblighi di legge riguardo al possesso, al porto e all’esibizione di titoli e documenti, senza prevedere la necessaria delimitazione di tale competenza, atta a garantire che l’esercizio pratico di quest’ultima non possa avere un effetto equivalente a quello delle verifiche di frontiera.