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Timestamp: 2016-10-26 02:16:45
Document Index: 87040469

Matched Legal Cases: ['Art. 110', 'Art. 97', 'Art. 98', 'Art. 103', 'Art. 104', 'Art. 105', 'Art. 2', 'Art. 32', 'Art. 2', 'Art. 32', 'Art. 2', 'BGE', 'Art. 2', 'Art. 32', 'BGE', 'Art. 59', 'BGE', 'BGE', 'Art. 32', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 32', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 46', 'Art. 46', 'BGE', 'Art. 20', 'Art. 46', 'Art. 46', 'Art. 20', 'Art. 32', 'Art. 20', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 2', 'Art. 20', 'Art. 104', 'Art. 32', 'Art. 32', 'Art. 32', 'Art. 32', 'Art. 2', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 32', 'Art. 32', 'Art. 32', 'BGH', 'Art. 156', 'Art. 153', 'Art. 153', 'Art. 156']

1A.214/1999 (03.05.2000)
1A.214/1999/odi
Sitzung vom 3. Mai 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Pr�sident der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Aeschlimann, F�raud, Favre, Ersatzrichter Seiler und Gerichtsschreiberin Gerber.
Z.________ AG, Beschwerdef�hrerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Robert Wolfer, N�schelerstrasse 35, Postfach 4173, Z�rich,
BaudirektiondesKantons Z�rich,
VerwaltungsgerichtdesKantons Z�rich, 4. Abteilung, 4. Kammer,
Altlastenvoruntersuchung, hat sich ergeben:
A.- Die Z.________ AG ist Eigent�merin des Grundst�cks Kat. Nr. 7219 in Regensdorf. F�r das Grundst�ck besteht wie f�r die angrenzenden Grundst�cke 7217, 7220 und 7221 gem�ss kantonalem Kataster ein Altlastenverdacht (Verdachtsfl�che D.18), da B.________ in den 50er Jahren darauf eine Kiesgrube und Deponie betrieben hatte. Das kantonale Amt f�r Gew�sserschutz und Wasserbau forderte mit Verf�gung vom 19. September 1996 B.________ auf, eine Altlasten-Voruntersuchung in Bezug auf die Verdachtsfl�che D.18 durchf�hren zu lassen. Die Z.________ AG wurde samt den �brigen Eigent�mern und Mietern der beteiligten Grundst�cke verpflichtet, die erforderlichen Abkl�rungen zu dulden. Auf Rekurs von B.________ hin hob die Baudirektion des Kantons Z�rich am 19. Mai 1998 dessen Verpflichtung auf und verpflichtete stattdessen die Eigent�mer der betroffenen Grundst�cke, worunter die Z.________ AG hinsichtlich des Grundst�cks Kat. Nr. 7219, eine Altlasten-Voruntersuchung durchzuf�hren.
B.-Die Z.________ AG und eine weitere Grundeigent�merin erhoben dagegen zun�chst erfolglos Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Z�rich und anschliessend Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich. Dieses wies die Beschwerde mit Urteil vom 7. Juli 1999 ab.
C.- Die Z.________ AG erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid und damit Dispositiv Ziff. I, III und V der Verf�gung der Baudirektion vom 19. Mai 1998 aufzuheben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zur�ckzuweisen. Zudem beantragt sie die Erteilung der aufschiebenden Wirkung.
D.- Die Baudirektion und das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich beantragen Abweisung der Beschwerde. Das gem�ss Art. 110 Abs. 1 OG zur Vernehmlassung eingeladene Bundesamt f�r Umwelt, Wald und Landschaft vertritt die Auffassung, die kantonalen Beh�rden h�tten mit der Verpflichtung der Standortinhaberin ihren Ermessensspielraum nicht �berschritten.
E.- Die Beschwerdef�hrerin �usserte sich dazu mit Schreiben vom 13. Januar 2000 und erneuerte ihren Antrag auf Gutheissung der Beschwerde.
F.- Mit Verf�gung des Pr�sidenten der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts vom 14. Oktober 1999 wurde der Beschwerde aufschiebende Wirkung erteilt.
1.- a) Das angefochtene, kantonal letztinstanzliche Urteil st�tzt sich auf das Umweltschutzgesetz und die Verordnung vom 26. August 1998 �ber die Sanierung von belasteten Standorten (Altlasten-Verordnung, AltlV; SR 814. 680), mithin auf �ffentliches Recht des Bundes. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zul�ssig (Art. 97 und Art. 98 lit. g OG). Die Beschwerdef�hrerin ist als Adressatin einer Verf�gung, die sie zur Vornahme von Untersuchungshandlungen verpflichtet, zur Beschwerde legitimiert (Art. 103 lit. a OG). Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist einzutreten.
b) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich �berschreitung oder Missbrauch des Ermessens, und die unrichtige oder unvollst�ndige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts ger�gt werden, nicht aber die Unangemessenheit (Art. 104 OG).
c) Nachdem als Vorinstanz eine richterliche Beh�rde entschieden hat, ist das Bundesgericht an die Feststellung des Sachverhalts gebunden, soweit dieser nicht offensichtlich unrichtig, unvollst�ndig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt worden ist (Art. 105 Abs. 2 OG).
Weder im angefochtenen Urteil noch in den Akten finden sich Hinweise, dass die Beschwerdef�hrerin selber die allf�llige Altlast verursacht haben k�nnte. Entgegen der Darstellung der Beschwerdef�hrerin hat das Verwaltungsgericht jedoch nicht festgestellt, dass, wenn eine Altlast vorliege, sie von B.________ und von niemand anderem stammen k�nne. Es hat bloss ausgef�hrt, es best�nden erhebliche Anhaltspunkte daf�r, dass der Betrieb von B.________ Belastungen der Umwelt zur Folge gehabt habe; es sei indessen durchaus m�glich und ohne Durchf�hrung der Voruntersuchung nicht widerlegbar, dass B.________ allf�llige Belastungen des Standortes behoben habe; heute stehe nicht fest, ob tats�chlich eine Altlast vorliege oder nicht. Bei dieser Sachlage bleibe es unwesentlich, ob der Regierungsrat die M�glichkeit sp�terer Verschmutzungen offen gelassen habe. Das Grundst�ck k�nne auch schadstofffrei sein. Betreffend der benachbarten Parzelle 7217 sei ohnehin davon auszugehen, dass die Rechtsnachfolger von B.________ ebenfalls als Verursacher in Betracht kommen.
Da gerichtsnotorisch nicht ausgeschlossen werden kann, dass die auf dem Grundst�ck der Beschwerdef�hrerin allenfalls befindlichen Altlasten von der Nachbarparzelle her eingesickert sein k�nnten und nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts diesbez�glich auch andere Verursacher als B.________ in Frage kommen, steht somit entgegen der Darstellung der Beschwerdef�hrerin nicht fest, dass die allf�llige Altlast von niemand anderem als von B.________ stammen k�nnte.
Dass im Verfahren vor den kantonalen Beh�rden der Sachverhalt nicht mit letzter Klarheit abgekl�rt werden konnte, liegt in der Natur der Sache. Es ist gerade der Zweck der angeordneten Voruntersuchungen herauszufinden, ob sich auf dem Grundst�ck der Beschwerdef�hrerin �berhaupt eine zu sanierende Altlast befindet und allenfalls, wer diese verursacht hat. Die Frage ist, wer diese Voruntersuchung durchzuf�hren hat.
2.- a) Nach Art. 2 USG tr�gt, wer Massnahmen nach diesem Gesetz verursacht, daf�r die Kosten. Dieser Grundsatz wird bez�glich der Sanierung von Altlasten in Art. 32d USG (in Kraft seit 1. Juli 1997) als lex specialis konkretisiert (Marco Zaugg, Altlasten - die neuen Bestimmungen, URP 1996 S. 481-496, 493). Abs. 1 wiederholt den Grundsatz von Art. 2; Abs. 2 pr�zisiert ihn: Mehrere Verursacher tragen die Kosten entsprechend ihren Anteilen an der Verursachung. In erster Linie tr�gt die Kosten, wer die Sanierung durch sein Verhalten verursacht hat (Verhaltensst�rer). Wer lediglich als Inhaber der Deponie oder des Standortes beteiligt ist (Zustandsst�rer), kommt erst subsidi�r zum Zuge (AB 1994 S 478, Berichterstatter Sch�le; Zaugg, a.a.O., S. 491 f.). Zudem kann er sich unter bestimmten Voraussetzungen von jeglicher Kostenpflicht befreien. Mit dieser Regelung wird dem Umstand Rechnung getragen, dass die Kostenpflicht f�r den unbeteiligten Zustandsst�rer unverh�ltnism�ssig und unbillig sein kann (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 12. Februar 1986 i.S. T., ZBl 88/1987 S. 301, E. 1b; Hans W. Stutz/Mark Cummins, Die Sanierung von Altlasten, Z�rich 1996, S. 205 f.; Michael Griesbeck, Die materielle Polizeipflicht des Zustandsst�rers und die Kostentragungspflicht nach unmittelbarer Ausf�hrung und Ersatzvornahme - dargestellt am Beispiel der Altlastenproblematik, Berlin 1991, S. 41, 47). Soweit weder Verhaltens- noch Zustandsst�rer belangt werden k�nnen, sind die Kosten durch das Gemeinwesen zu tragen, wobei ein Teil dieser Aufwendungen aus den nach Art. 32e zu erhebenden Abgaben finanziert wird (Hans U. Liniger, Bauen im reglementierten Baugrund. Das Problem der Altlasten. Baurechtstagung 1999, Freiburg 1999, Band I, S. 49 ff., 78 f.; Jean-Baptiste Zufferey, Construire dans un sol r�glement�, Journ�es du droit de la construction 1999, Fribourg 1999, Vol. I, S. 44 ff., 82 f.).
b) Art. 2 und 32d USG betreffen nur die Kostenpflicht, sagen aber nichts dar�ber aus, wer die entsprechenden Massnahmen zu treffen hat (vgl. BGE 118 Ib 407 E. 3b S. 410; Liniger, a.a.O., S. 72; Urs Ch. Nef, Die Kostenpflicht bei der Sanierung von historischen Altlasten, Festschrift Lendi, Z�rich 1998, S. 389 ff., 393; Heribert Rausch, Kommentar USG, Z�rich 1985, N 3 zu Art. 2; Stutz/ Cummins, a.a.O., S. 235; Zaugg, a.a.O., S. 489). Diese beiden Fragen sind zu trennen: Die Massnahmenpflicht bezweckt eine wirksame Durchsetzung des Umweltrechts, die Kostentragungspflicht eine m�glichst gerechte Kostenanlastung (Ren� A. Rhinow/Beat Kr�henmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg�nzungsband, Basel/Frankfurt 1990, Nr. 52.B.VII S. 162 f. und Nr. 135. B.III S. 427; Griesbeck, a.a.O., S. 104 ff.; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts vom 26. Februar 1998 i.S. Gemeinde Thalwil, URP 1998 S. 152, E. 4d/bb).
c) Nach Art. 32c USG sorgen die Kantone daf�r, dass Altlasten saniert werden. Das Gesetz �ussert sich nicht ausdr�cklich dar�ber, ob die Kantone diese Pflicht selber wahrzunehmen haben oder den Inhaber oder Dritte dazu verpflichten k�nnen. Nach den allgemeinen Grunds�tzen des Polizei- und Umweltrechts obliegt die Pflicht zur Beseitigung polizeiwidriger Zust�nde dem St�rer (BGE 122 II 65 E. 6a S. 70; Nef, a.a.O., S. 393; Hans Reinhard, Allgemeines Polizeirecht, Diss. Bern 1993, S. 175 ff.; Hans Rudolf Tr�eb, Kommentar USG, Z�rich 1998, N 15 ff. zu Art. 59). Das gilt auch f�r die Sanierung von Altlasten (BGE 121 II 378 E. 17a/bb S. 413; Stutz/Cummins, a.a.O., S. 235; Klaus A. Vallender/Reto Morell, Umweltrecht, Bern 1997, S. 303 Rz 16; Zaugg, a.a.O., S. 489). Als St�rer kommen sowohl derjenige in Betracht, der den Schaden oder die Gefahr selbst oder durch das unter seiner Verantwortung erfolgende Verhalten Dritter unmittelbar verursacht hat (Verhaltensst�rer), als auch derjenige, der �ber die Sache, die den ordnungswidrigen Zustand bewirkt, rechtliche oder tats�chliche Gewalt hat (Zustandsst�rer); als solcher kommt in erster Linie der Eigent�mer des zu sanierenden Grundst�cks in Frage (BGE 118 Ib 407 E. 4c S. 414 f.; 114 Ib 44 E. 2c/aa S. 50 f.; Hans Dubs, Wer soll das bezahlen? - Die Finanzierung der Sanierung, URP 1993 S. 289-299, 292 f.; Liniger, a.a.O., S. 74).
Das Bundesgericht hat in einem Urteil vom 26. Februar 1998 (URP 1998 S. 152, E. 4d und e) gest�tzt auf seine bisherige Rechtsprechung zum St�rerprinzip im Umwelt- und Polizeirecht bez�glich der Untersuchungspflicht f�r Altlasten ausgef�hrt, bei einer Mehrzahl von St�rern stehe der zust�ndigen Beh�rde bei der Auswahl des Pflichtigen ein Ermessensspielraum zu. Dabei komme dem Gesichtspunkt der Dringlichkeit erhebliche Bedeutung zu. Sei die Beseitigung der Gefahr dringlich, sei derjenige St�rer zu belangen, der dem Gefahrenherd am n�chsten stehe. Andernfalls k�nne eine differenzierte Regelung getroffen werden. Der Grundsatz der Lastengerechtigkeit verliere jedoch an Bedeutung, da der Sanierungspflichtige nach Art. 32d USG eine nachtr�gliche Verteilung der Kosten auf alle Verursacher verlangen k�nne. Die Beh�rde sei daher nicht verpflichtet, alle St�rer anteilm�ssig oder in jedem Fall den hauptverantwortlichen St�rer zur Realleistung heranzuziehen. Sie sei aber jedenfalls berechtigt, denjenigen mit der Untersuchung zu beauftragen, der als hauptverantwortlicher Verursacher erscheine und voraussichtlich den gr�ssten Teil der Sanierungskosten tragen m�sse.
d) Nach diesem Urteil hat der Bundesrat am 26. August 1998 die Altlasten-Verordnung erlassen. Art. 20 AltlV regelt die Pflicht zu Untersuchungs-, �berwachungs- und Sanierungsmassnahmen. Diese sind nach Abs. 1 vom Inhaber des belasteten Standortes durchzuf�hren. Gem�ss Abs. 2 kann die Beh�rde zur Durchf�hrung der Voruntersuchung, der �berwachungsmassnahmen oder der Detailuntersuchung Dritte verpflichten, wenn Grund zur Annahme besteht, dass diese die Belastung durch ihr Verhalten verursacht haben. Zur Ausarbeitung des Sanierungsprojekts und zur Durchf�hrung der Sanierung kann die Beh�rde gem�ss Abs. 3 Dritte verpflichten, wenn diese die Belastung des Standortes durch ihr Verhalten verursacht haben. Art. 20 AltlV geht somit davon aus, dass die Pflicht zur Vornahme der Sanierungshandlungen ungeachtet der in Art. 32d USG festgelegten Kostentragungspflicht prim�r dem Standortinhaber obliegt. Das Verwaltungsgericht hat erwogen, dass sich mit dem Inkrafttreten der Altlasten-Verordnung eine Neuerung gegen�ber dem zitierten Bundesgerichtsurteil vom 26. Februar 1998 ergeben habe. Die Massnahmepflicht treffe nicht denjenigen, der am ehesten als Verursacher erscheine, sondern nach Art. 20 Abs. 1 AltlV grunds�tzlich den Standortinhaber. Diese Regelung sei allein schon aus Praktikabilit�tsgr�nden die weitaus zweckm�ssigste. Der ausnahmsweise Beizug des Verhaltensst�rers komme nur in Betracht, wenn dieser nach aller Voraussicht kostenpflichtig werde. Da nicht feststehe, ob tats�chlich eine Altlast vorliege, sei es deshalb vertretbar, von einer ausnahmsweisen Verpflichtung von B.________ abzusehen.
e) Das Verwaltungsgericht hat damit Art. 20 AltlV zutreffend ausgelegt und angewendet. Es entspricht Wortlaut und Sinn dieser Vorschrift, dass als Grundsatz die Untersuchungspflicht dem Standortinhaber aufzuerlegen ist und nur ausnahmsweise Dritte beizuziehen sind (J�rg E. Hartmann/ Martin K. Eckert, Sanierungspflicht und Kostenverteilung bei der Sanierung von Altlasten, URP 1998 S. 603-633, 611 f., 615; Liniger, a.a.O., S. 74 f., Zufferey, a.a.O., S. 81 f.).
aa) Zwar ist die Praktikabilit�t entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts und eines Teils der Lehre (Vallender/Morell, a.a.O., S. 303 Rz 16; Christoph Z�ch, Diskussionsvotum: Zur Revision des USG bez�glich der Altlastenproblematik, URP 1993 S. 322-325, 324; Zaugg, a.a.O., S. 489) kein ausschlaggebendes Argument f�r die prim�re Belangung des Standortinhabers: Der Standortinhaber ist in aller Regel ohnehin nicht in der Lage, die Untersuchungen selber durchzuf�hren, sondern er wird damit spezialisierte Unternehmen beauftragen m�ssen (Ursula Brunner, Altlasten und die Auskunftspflicht nach Art. 46 USG, URP 1997 S. 5-28, 21). Die Realhandlung des Sanierungspflichtigen ersch�pft sich praktisch darin, einen entsprechenden Auftrag zu erteilen (Hartmann/Eckert, a.a.O., S. 626). Dies kann genau so gut von der Beh�rde oder von Dritten durchgef�hrt werden wie vom Standortinhaber. Zudem ist der Inhaber nach Art. 46 Abs. 1 USG verpflichtet, auf seinem Grundst�ck die f�r den Vollzug des Gesetzes n�tigen Abkl�rungen zu dulden, auch wenn diese von der Beh�rde oder von Dritten durchgef�hrt werden (Michael Budliger, Zur Kostenverteilung bei Altlastensanierung mit mehreren Verursachern, URP 1997 S. 296-311, 300).
bb) Hingegen ist es ein allgemeiner Grundsatz, dass der Eigent�mer sowohl Nutzen als auch Lasten aus seinem Eigentum tr�gt. Ihm obliegt daher in erster Linie die Verantwortung f�r den polizeikonformen Zustand seines Eigentums. Daher ist in erster Linie der Eigent�mer verpflichtet, Gefahren abzuwehren, die sich aus dem Vorhandensein gef�hrlicher Gegenst�nde auf seinem Grundst�ck ergeben, auch wenn diese ohne sein Dazutun dorthin gelangt sind (BGE 118 Ib 407 E. 4c S. 415; 114 Ib 44 E. 2c/aa S. 50 f.; 107 Ia 19 E. 2a S. 23; ZBl 98/1997 S. 280, E. 3a; ZBl 88/1987 S. 301, E. 1b; Max Imboden/Ren� Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung Band II, 5. Aufl. , Basel 1976, Nr. 135. B.I.b S. 998 f.; Pierre Moor, Droit administratif, Vol. 1, 2. Aufl. , Bern 1994, S. 425 f.; Reinhard, a.a.O., S. 186).
cc) Es steht mit diesen Grunds�tzen im Einklang, wenn Art. 20 AltlV in erster Linie dem Standortinhaber die Untersuchungspflicht auferlegt und nur im Sinne einer Kann- Vorschrift die Beh�rde erm�chtigt, Dritte zu verpflichten. Dies dient dem Interesse an einer einfachen Durchsetzung der Sanierung, was erschwert oder gar verunm�glicht w�rde, wenn bereits im Stadium der Voruntersuchung der haupts�chlich verantwortliche Verhaltensst�rer belangt werden m�sste. Das gleiche Ergebnis kann auch auf Art. 46 Abs. 1 USG abgest�tzt werden: Die in dieser Bestimmung enthaltene Verpflichtung, die f�r den Vollzug erforderlichen Ausk�nfte zu erteilen und Abkl�rungen durchzuf�hren, trifft ebenfalls in erster Linie den Eigent�mer der abzukl�renden Sache (Brunner, a.a.O., S. 20; Ursula Brunner, Kommentar USG, Z�rich 1999, N 10 zu Art. 46). Er steht grunds�tzlich der zu untersuchenden Sache n�her als ein Dritter. Er hat zudem in der Regel auch ein Interesse daran, dass die Untersuchungen speditiv vorgenommen werden, da die ungekl�rte Situation seine Nutzungs- und Verf�gungsm�glichkeiten einschr�nken kann. Die prim�re Belangung des Inhabers entspricht damit auch dem �ffentlichen Interesse an einer wirksamen Sanierung der Altlasten.
f) Die Beh�rde ist allerdings nicht auf die Auswahl zwischen dem Standortinhaber und einem Dritten i.S.v. Art. 20 Abs. 2 AltlV beschr�nkt: Sie kann auch selbst die Voruntersuchungen durchf�hren und anschliessend die Kosten von Amtes wegen gem�ss Art. 32d USG auf die Verursacher aufteilen, und zwar unabh�ngig davon, ob die Voraussetzungen f�r eine Ersatzvornahme oder eine antizipierte Ersatzvornahme vorliegen (a.A. Peter Steiner, Die Umsetzung des Verursacherprinzips durch das Umweltschutzrecht, Z�rich 1999, S. 304 und 307). Das d�rfte vor allem dort geboten sein, wo die Durchf�hrung von Voruntersuchungen dringlich ist. Aber auch in anderen F�llen kann eine solche Vorgehensweise vorteilhaft sein: Damit wird vermieden, dass - wie gerade der vorliegende Fall zeigt - der mit der Untersuchung beauftragte Standortinhaber aus der Bef�rchtung heraus, die Untersuchungskosten definitiv tragen zu m�ssen, unter Aussch�pfung aller rechtlichen M�glichkeiten dieser Pflicht auszuweichen versucht, wodurch sich die Durchf�hrung der Untersuchungen verz�gert (vgl. Liniger, a.a.O., S. 72 Anm. 115 und S. 79). Im vorliegenden Fall hat der Kanton Z�rich jedoch nicht diesen Weg gew�hlt und war hierzu - angesichts der Regelung in Art. 20 AltlV und der Tatsache, dass die Durchf�hrung der Voruntersuchung nicht von besonderer Dringlichkeit war - auch nicht verpflichtet.
g) Das Grundst�ck Kat. -Nr. 7219 ist als Standort einer ehemaligen Deponie mit hoher Wahrscheinlichkeit belastet (Art. 2 Abs. 1 lit. a und 5 Abs. 3 AltlV) und es besteht der Verdacht einer Altlast, d.h. der Verdacht, dass der Standort sanierungsbed�rftig ist, weil er zu sch�dlichen oder l�stigen Einwirkungen f�hren kann oder die konkrete Gefahr besteht, dass solche Einwirkungen entstehen (Art. 2 Abs. 2 und 3 AltlV). Die Beschwerdef�hrerin ist Eigent�merin des altlastenverd�chtigen Grundst�cks und damit grunds�tzlich handlungspflichtig (Art. 20 Abs. 1 AltlV). Gem�ss Art. 20 Abs. 2 AltlV "kann" zur Durchf�hrung der Voruntersuchung auch ein Dritter verpflichtet werden, wenn Grund zur Annahme besteht, dass dieser die Belastung des Standorts durch sein Verhalten verursacht hat. Zumindest in diesem Zusammenhang muss es gen�gen, wenn Grund zur Annahme besteht, der Dritte habe eine Belastung des Standorts i.S.v. Art. 2 Abs. 1 AltlV und damit den Altlastenverdacht verursacht, da vor Durchf�hrung der Voruntersuchung noch gar nicht feststeht, dass eine Altlast vorliegt. Im vorliegenden Fall kommt deshalb B.________ als Dritter in Betracht, da er als Betreiber der Kiesgrube den Verdacht einer Altlast verursacht hat.
h) Sowohl nach dem Wortlaut von Art. 20 Abs. 2 AltlV als auch nach allgemeinen Grunds�tzen (URP 1998 S. 152 E. 4d) liegt es im Ermessen der Beh�rde, ob anstelle des Standortinhabers ein Dritter verpflichtet werden soll. Die Ermessensbet�tigung durch die Verwaltungsbeh�rden kann vom Bundesgericht nur �berpr�ft werden, wenn sie rechtsfehlerhaft ist (Art. 104 lit. a und c OG). Es sind F�lle denkbar, in denen nur die Heranziehung des Dritten ermessensfehlerfrei ist und somit aus der Kann-Vorschrift eine Verpflichtung der Beh�rde zur Heranziehung des Dritten folgt. Eine derartige Konstellation ist z.B. denkbar, wenn die Verursachungssituation klar ist und bereits feststeht, dass der Dritte als hauptverantwortlicher Verursacher einer Altlast i.S.v. Art. 32d Abs. 2 Satz 2 USG s�mtliche Kosten tragen muss (vorausgesetzt, er ist auch tats�chlich in der Lage, die entsprechenden Massnahmen durchzuf�hren bzw. durchf�hren zu lassen).
Diese Voraussetzungen sind nach dem Ausgef�hrten (E. 1c) vorliegend nicht erf�llt: Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass entweder gar keine Altlast vorliegt oder dass sie von Dritten stammen k�nnte. Zudem liegt die T�tigkeit von B.________, aus welcher die allf�llige Altlast stammen k�nnte, bereits Jahrzehnte zur�ck und hat dieser offenbar keine n�here Beziehung mehr zum Grundst�ck. Es ist unter diesen Umst�nden nicht rechtsfehlerhaft, wenn die Beh�rden die Untersuchungspflicht der Beschwerdef�hrerin auferlegt haben.
3.- Entgegen der Bef�rchtung der Beschwerdef�hrerin bedeutet dies nicht, dass sie die gesamten Kosten der Voruntersuchung endg�ltig tragen muss. Dies gilt unabh�ngig davon, ob die Voruntersuchung den Altlastenverdacht best�tigt (im Folgenden, E. 3a) oder nicht (E. 3b):
a) Schliessen sich an die Voruntersuchungen eigentliche Sanierungs- oder �berwachungsmassnahmen an, kann die Beschwerdef�hrerin gem�ss Art. 32d Abs. 3 USG den Erlass einer Kostenverteilungsverf�gung verlangen. Dabei sind die Kosten in erster Linie denjenigen aufzuerlegen, welche die Sanierung durch ihr Verhalten verursacht haben (Art. 32d Abs. 2 Satz 2 USG); unter den in Satz 3 lit. a-c genannten Voraussetzungen wird die Beschwerdef�hrerin als blosse Standortinhaberin ganz von der Kostenpflicht befreit. Das gilt nicht nur f�r die eigentlichen Sanierungskosten, sondern auch f�r die Untersuchungskosten (Urteil des Bundesgerichts vom 26. Februar 1998, URP 1998 S. 152, E. 4b), einschliesslich der Kosten f�r die Voruntersuchung (Brunner, a.a.O. [1997], S. 27; Hartmann/Eckert, a.a.O., S. 625; Hans W. Stutz, Die Kostentragung der Sanierung - Art. 32d USG, URP 1997, S. 758-782, 770 f.).
b) Entgegen den Erw�gungen des Verwaltungsgerichts erscheint eine �berw�lzung der Voruntersuchungskosten auf Dritte aber auch dann nicht ausgeschlossen, wenn sich der Altlastenverdacht nicht best�tigt, Sanierungsmassnahmen also nicht erforderlich sind:
aa) Das Verwaltungsgericht nahm an, wenn keine Altlast bestehe, seien auch keine Verhaltensst�rer bzw. Verursacher gem�ss Art. 2 USG vorhanden; dies bewirke, dass die aufgelaufenen Untersuchungskosten dem zur Untersuchung verpflichteten Standortinhaber verblieben. Darin k�nne keine Missachtung des Verursacherprinzips erblickt werden.
bb) Dieses Argument verkennt, dass die Pflicht zur Durchf�hrung einer Voruntersuchung nicht durch das Vorhandensein einer Altlast ausgel�st wird (da gar nicht feststeht, ob eine solche vorliegt), sondern durch einen entsprechenden Verdacht. St�rer ist deshalb sowohl der Inhaber des altlastenverd�chtigen Grundst�cks (Zustandsst�rer, vgl. Art. 20 Abs. 1 AltlV) als auch derjenige, der durch sein Verhalten den Altlastenverdacht geschaffen hat (Verhaltensst�rer, vgl. Art. 20 Abs. 2 AltlV), denn die Voruntersuchung w�re nicht erforderlich, wenn niemand durch entsprechende Aktivit�ten auf dem Grundst�ck einen solchen Verdacht herbeigef�hrt h�tte.
cc) Entgegen einer in der Lehre vertretenen Ansicht (Brunner, a.a.O. [1997], S. 25 ff.; Stutz, a.a.O., S. 771) sprechen gute Gr�nde daf�r, eine Kostenverteilung analog Art. 32d USG auch in diesem Fall vorzunehmen und die Kosten zwischen mehreren Verursachern entsprechend ihrem Anteil an der Schaffung der Verdachtssituation aufzuteilen: Nach dem Willen des Gesetzgebers soll der blosse Zustandsst�rer unter den in Art. 32d Abs. 2 Satz 3 USG genannten Voraussetzungen von s�mtlichen Kosten, die im Zusammenhang mit der Altlastensanierung anfallen, befreit werden. Erf�llt der Standortinhaber diese Voraussetzungen, k�nnen ihm daher keine Voruntersuchungskosten auferlegt werden. Es ist nicht einzusehen, weshalb diese Befreiung nur gelten soll, wenn tats�chlich eine Altlast vorhanden ist, nicht aber dann, wenn sich herausstellt, dass keine Altlast besteht. Der Eigent�mer, auf dessen Grundst�ck sich keine Altlast befindet, w�re damit schlechter gestellt als derjenige, auf dessen Grundst�ck eine solche vorkommt. Das w�re in sich widerspr�chlich und st�nde im Gegensatz zu der gesetzgeberischen Wertung, welche den Befreiungstatbest�nden von Art. 32d Abs. 2 zugrunde liegt.
dd) Gegen das Abstellen auf die Verursachung des Gefahrenverdachts liesse sich allerdings einwenden, dass bei der Kostenverteilung nach den tats�chlichen Umst�nden entschieden und ber�cksichtigt werden sollte, dass sich der - bei Anordnung der Voruntersuchung bestehende - Altlastenverdacht im Ergebnis nicht best�tigt hat (so Wolfgang Weiss, Der Gefahrerforschungseingriff bei Altlasten - Versuch einer Neubestimmung, NVwZ 1997 S. 737-744, 742; vgl. auch Urteil des deutschen Bundesgerichtshofs vom 12. M�rz 1992, BGHZ 117, 303, 307 f.). Folgte man dieser Auffassung, w�re aber nicht nur der Verursacher des Altlastenverdachts, sondern erst recht der Inhaber des altlastenverd�chtigen Grundst�cks von der Kostenpflicht zu befreien (in diesem Sinne � 24 Abs. 1 Satz 2 des deutschen Gesetzes zum Schutz des Bodens vom 17. M�rz 1998, wonach die Kosten den zur Untersuchung Herangezogenen zu erstatten sind, wenn sich der Verdacht nicht best�tigt und sie die den Verdacht begr�ndenden Umst�nde nicht zu vertreten haben). Dagegen erscheint die L�sung des Verwaltungsgerichts widerspr�chlich, das negative Ergebnis der Voruntersuchung nur dem Verhaltensst�rer und nicht auch dem Standortinhaber zugute kommen zu lassen.
c) Im vorliegenden Fall braucht zu den aufgeworfenen Fragen - die im jetzigen Verfahrensstadium noch rein hypothetischer Natur sind - nicht abschliessend Stellung genommen zu werden. Festzuhalten ist lediglich, dass die Erw�gungen des Verwaltungsgerichts �ber die Kostenpflicht teilweise (E. 5c des angefochtenen Urteils) nicht zutreffen und die Kostenpflicht der Beschwerdef�hrerin durch die angeordnete Voruntersuchung nicht pr�judiziert wird. Da die angefochtene Verf�gung jedoch einzig die Massnahmenpflicht regelt, besteht kein Anlass, sie bzw. das sie best�tigende Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben.
4.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich somit als im Ergebnis unbegr�ndet. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der Beschwerdef�hrerin aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG). Da sich die Beschwerdef�hrerin aufgrund der teilweise unzutreffenden Erw�gungen des Verwaltungsgerichts in guten Treuen zur Beschwerdef�hrung veranlasst sehen konnte, rechtfertigt es sich, nur eine reduzierte Gerichtsgeb�hr aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 3 OG).
2.- Die Gerichtsgeb�hr von Fr. 1'500. -- wird der Beschwerdef�hrerin auferlegt.
3.- Dieses Urteil wird der Beschwerdef�hrerin, der Baudirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, 4. Abteilung, 4. Kammer, sowie dem Bundesamt f�r Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) schriftlich mitgeteilt.