Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2002-00034-de-julio-31-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_0606c038457801cae0530a01015101ca&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-02-16 07:48:47
Document Index: 150940982

Matched Legal Cases: ['artículo 82', 'artículo 86', 'artículo 357', 'artículo 1', 'artículo 56', 'artículo 115', 'artículo 56', 'artículo 136', 'artículo 254', 'artículo 8', 'artículo 189', 'artículo 8', 'artículo 189', 'artículo 8', 'artículo 55', 'artículo 40', 'artículo 1']

﻿ Sentencia 2002-00034 de julio 31 de 2014
SENTENCIA 2002-00034 DE 31 DE JULIO DE 2014
CONTENIDO:RESPONSABILIDAD DEL ESTADO- REPARACIÓN DIRECTA. LA BÚSQUEDA DE LA PAZ Y EL ESTABLECIMIENTO DE MECANISMOS TENDIENTES A FACILITAR LAS NEGOCIACIONES CON GRUPOS ARMADOS (COMO LAS ZONAS DE DISTENSIÓN O LA DESMILITARIZACIÓN PARCIAL DEL TERRITORIO NACIONAL) SON EXPRESIONES DE LA ACTIVIDAD LEGÍTIMA DEL ESTADO Y CONCRECIÓN DE LAS FACULTADES OTORGADAS POR LA CONSTITUCIÓN Y LA LEY AL GOBIERNO NACIONAL PARA ASEGURAR LA PREVALENCIA DEL INTERÉS GENERAL Y LA CONVIVENCIA PACÍFICA. PESE A LO ANTERIOR, EN EL EJERCICIO DE ESTA ACTIVIDAD LEGÍTIMA POR PARTE DEL ESTADO PUEDE PRODUCIR DAÑOS A PARTICULARES QUE NO TIENEN EL DEBER JURÍDICO DE SOPORTARLOS, TENIENDO ASÍ LA ADMINISTRACIÓN, EL DEBER DE INDEMNIZAR A QUIEN LO HA PADECIDO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, MUNICIPIO, GOBIERNO, RESPONSABILIDAD DEL ESTADO, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Sentencia 2002-00034 de julio 31 de 2014
Rad.: 18001-23-31-000-2002-00034-01(32316)
Expediente: 32316
3-RD-1321-2014
Actor: Casimiro Sulvara Martínez
Demandado: Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República - Ministerio del Interior y de Justicia - municipio de San Vicente del Caguán
Bogotá, D. C., treinta y uno de julio de dos mil catorce.
8. Por ser las demandadas entidades estatales, el presente asunto es de conocimiento de esta jurisdicción, de acuerdo con el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo.
9. La corporación es competente para conocer del asunto en razón del recurso de apelación presentado por las partes, en un proceso con vocación de segunda instancia en los términos de la Ley 446 de 1998, dado que la cuantía de la demanda, determinada por el valor de la mayor de las pretensiones, supera la exigida por la norma para el efecto(1).
10. La acción de reparación directa establecida en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo es la procedente en este caso, por cuanto las súplicas de la demanda van encaminadas a la declaratoria de responsabilidad de las entidades demandadas por acciones y omisiones que, según la parte actora, le causaron un daño que no estaba obligado jurídicamente a soportar.
11. Interesa recordar que, de acuerdo con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, la Sala debe limitarse a analizar los aspectos de la sentencia de primera instancia que el impugnante cuestiona en el recurso de apelación(2) o los que son “consecuenciales, accesorios o derivados del aspecto de la sentencia que fue recurrido”(3). Sobre este punto, la corporación ha considerado que el juez de segundo grado no puede determinar libremente lo desfavorable al recurrente ni enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso(4). No obstante, la norma citada autoriza al superior a resolver de fondo sin limitaciones —dentro de los límites del recurso— cuando ambas partes hayan apelado la decisión de primera instancia(5), como sucede en este caso.
12. Sobre la legitimación en la causa por activa, se demostró que la propiedad sobre la cual se alega el daño antijurídico, es decir, el predio “La Pradera - La Virginia”, localizado en la parcela 14 de San Vicente del Caguán, Caquetá, pertenece a Casimiro Sulvara Martínez(6).
13. En cuanto a la legitimación en la causa por pasiva, se procederá a resolver las excepciones propuestas por las entidades demandadas:
13.1. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República propone como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva, pues, a su juicio, la entidad no tuvo ninguna relación con los hechos de la demanda, toda vez que no fue la autoridad que dispuso la creación de la zona de distensión. Agrega que este fue un acto del Gobierno Nacional y que la intervención del departamento administrativo se limitó a prestar la papelería para expedir la resolución a través de la cual se constituyó la zona de distensión. Señala que el hecho de que la resolución tenga el membrete de la entidad no implica que esta la haya expedido.
13.2. A su vez, el Ministerio del Interior y de Justicia invoca una indebida representación en la causa por pasiva porque, a su juicio, la no ejecución de una orden de desalojo es una omisión de las autoridades de policía del orden municipal, en cuyas funciones el Ministerio no tiene injerencia.
13.3. Para resolver esta cuestión es preciso establecer, en primer lugar, qué entidades participaron en la instauración de la zona de distensión y en la orden impartida a las autoridades judiciales, militares y de policía de retirarse de ciertos cascos urbanos del país.
13.3.1. Por medio de la Resolución 85 del 14 de octubre de 1998, el Gobierno Nacional declaró abierto el proceso de diálogo con las FARC, reconoció el carácter político del grupo guerrillero y estableció, a partir del 7 de noviembre de 1998 y hasta el 7 de febrero de 1999, una “zona de distensión” en los municipios de Mesetas, La Uribe, La Macarena y Vista Hermosa, en el Meta, y San Vicente del Caguán en Caquetá. Esta resolución fue firmada por el Ministerio del Interior, el Ministro de Justicia y el Ministro de Defensa, y registra en el encabezado al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (fls. 95-96, c. 2).
13.3.2. Durante las negociaciones de paz, el Gobierno Nacional dispuso el retiro de la fuerza pública de los municipios de Meta y Caquetá antes citados, y en su lugar creó el cuerpo cívico de convivencia, que actuaría bajo la dirección del alcalde municipal, según se lee en la Resolución 31 del 7 de mayo de 1999. Esta resolución fue firmada por el director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (fl. 75, c. 2). El cuerpo cívico de convivencia estuvo vigente hasta el 20 de febrero de 2002, cuando fue revocado mediante la Resolución 34 (fls. 78-79, c. 2).
13.3.3. La vigencia de la “zona de distensión” para facilitar los acuerdos de paz fue prorrogada sucesivamente hasta el 20 de febrero de 2002, fecha en la que se decretó su terminación, mediante la Resolución 32 del mismo año. La resolución fue suscrita por los jefes de los ministerios antes mencionados, y registra en el encabezado a la Presidencia de la República (fls. 106-107, c. 2).
13.4. Así las cosas, es claro que el Ministerio del Interior y de Justicia, al haber intervenido en la resolución que creó la zona de distensión y en la resolución que la dio por terminada, tiene legitimidad en la causa, en tanto que el daño que se invoca en la misma tiene origen en una de las consecuencias de esta zona de despeje, a saber, la retirada de la fuerza pública del municipio de San Vicente del Caguán, en Caquetá.
13.5. En el caso del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el director de dicha entidad firmó la resolución por medio de la cual se creó el cuerpo cívico de convivencia, que, bajo la dirección del alcalde municipal, buscaba cumplir funciones de policía cívica, debido a la ausencia de autoridades judiciales y de policía en estas poblaciones.
13.6. Ahora bien, para sustraerse de esta controversia, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República ha alegado que no tuvo participación en la creación de la zona de distensión, pues esta función la ejerció personalmente el Presidente de la República. Sin embargo, según el artículo 1º del Decreto 1680 de 1991, a ese departamento corresponde “asistir al Presidente de la República en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales y prestarle el apoyo administrativo y los demás servicios necesarios para dicho fin”. Adicionalmente, de acuerdo con el artículo 56 de la Ley 489 de 1998, la Presidencia de la República “estará integrada por el conjunto de servicios auxiliares del Presidente de la República y su régimen será el de un departamento administrativo”.
13.7. De lo anterior se desprende que las actuaciones del Presidente de la República requieren de los servicios administrativos del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y, en consecuencia, es este el órgano llamado a actuar en los procesos judiciales y a responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que puedan ocasionar las decisiones del jefe de Estado o sus actuaciones. Al respecto, el Consejo de Estado ha considerado:
La Sala no le encuentra razón al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República cuando afirma que no se encuentra legitimado en la causa por pasiva para actuar en el presente proceso; en primer lugar, porque aun cuando el Presidente de la República existe como órgano en el ordenamiento jurídico colombiano, a tenor de lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución Política y que en la expedición de los actos administrativos por medio de los cuales se instauró la “zona de despeje” intervinieron además del Presidente de la República, los ministros del Interior, de Justicia y de Defensa, no es menos cierto que las mencionadas resoluciones provinieron del propio Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, entidad pública demandada en este proceso y que, tal como lo define el artículo 56 de la Ley 489 de 1998, la Presidencia de la República “estará integrada por el conjunto de servicios auxiliares del Presidente de la República y su régimen será el de un departamento administrativo”.
En este orden de ideas, y bajo el entendido de que las actuaciones del Presidente de la República requieren de los servicios administrativos del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, es este último órgano el llamado a actuar en el proceso judicial y a responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que puedan ocasionar las decisiones del Jefe del Estado o sus actuaciones(7).
13.8. Sumado a lo anterior, la entidad demandada en este caso es la Nación, y el Presidente de la República —en calidad de jefe de Estado, de Gobierno y suprema autoridad administrativa—, tanto por las funciones y competencias que le son propias como por el puesto que ocupa en la organización administrativa del Estado, con sus actuaciones y decisiones representa a la Nación y puede comprometer su responsabilidad. Así mismo, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República forma parte de la estructura orgánica y administrativa de la Nación y cuenta con facultades para representarla, en cuanto persona jurídica de derecho público, en los procesos en los que deba intervenir como parte.
13.9. Por lo anterior, se tendrán legitimados como parte activa en esta controversia al Ministerio del Interior y de Justicia y al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
13.10. Finalmente, el municipio de San Vicente del Caguán fue excluido del proceso por el tribunal con base en que las decisiones adoptadas por el Gobierno Nacional constituyen el hecho exclusivo y determinante de la situación presentada, por lo cual se rompe el nexo de causalidad entre el daño y la actuación del ente territorial, que quedó imposibilitado para realizar el desalojo de los invasores. Al respecto, la Sala comparte el criterio del a quo, de acuerdo con el cual “el daño antijurídico emerge no por el hecho de no haberse cumplido la orden de lanzamiento por el ente territorial, sino por la decisión de crear la zona de distensión para el desarrollo de los diálogos entre el Gobierno Nacional y las FARC”. En efecto, fue esta decisión la que conllevó la retirada de la fuerza pública de los municipios que hicieron parte de la zona de distensión y acarreó que, producida la invasión, el municipio de San Vicente del Caguán no contara con el pie de fuerza necesario para hacer efectiva la orden de desalojo. En esa medida, se confirmará la decisión del tribunal de declarar la falta de legitimidad por pasiva del ente territorial.
14. Finalmente, en lo atinente a la caducidad de la acción, la Sala constata que en el presente caso no opera tal fenómeno, pues el daño que se alega —la invasión de la propiedad del demandante— tuvo lugar el 6 de octubre de 2001, y la demanda se interpuso el 19 de diciembre del mismo año, es decir, dentro del término bienal que prevé para tal efecto el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
15. La Sala debe determinar si el daño alegado en la demanda, esto es, la invasión y destrucción parcial de los terrenos de Casimiro Sulvara Martínez por parte de terceras personas y las pérdidas derivadas de la suspensión de sus actividades productivas, resulta imputable jurídica o fácticamente al Ministerio del Interior y de Justicia y/o al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Para tal efecto, debe establecer si, como lo afirma la parte actora, la constitución de una zona de distensión por parte del Gobierno Nacional impidió que se ejecutara la orden de lanzamiento dictada por la inspección de policía, debido a la ausencia de la fuerza pública en el municipio de San Vicente del Caguán. En caso de constatar la responsabilidad estatal, procederá la respectiva liquidación de los perjuicios a indemnizar, para lo cual tendrá en cuenta las objeciones planteadas al respecto por la parte actora.
16. En el presente caso, la parte demandante aportó documentación en copia simple tendiente a acreditar los hechos que sirven de sustento a sus pretensiones. Estos documentos serán valorados por la Sala, si bien es necesario hacer algunas aclaraciones al respecto.
16.1. En decisiones anteriores, el Consejo de Estado consideró que las copias de documentos públicos y privados solo podían ser aducidas o apreciadas como prueba dentro de un proceso judicial si reunían las exigencias del artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, a saber: (i) que hubieran sido expresamente autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial previa orden del juez donde se encuentre el original o la copia autenticada; (ii) que hubieran sido autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presentara; o (iii) que se hubieran remitido del original o de una copia autenticada en el curso de una inspección judicial. Así las cosas, para que fueran considerados como elementos de prueba válidos para demostrar los supuestos de hecho de interés para el proceso, los documentos públicos y privados debían allegarse en original o en copia auténtica.
16.2. Posteriormente, esta corporación también señaló que, en ciertas circunstancias, las exigencias legales para la valoración de las copias simples pueden flexibilizarse con el objeto de proteger los principios de lealtad procesal, equidad y buena fe(8). Esta situación ocurre cuando la parte contra la cual se aducen tales copias conserva el original de los documentos y, por lo tanto, está en capacidad de efectuar un cotejo y de tacharlas de falsedad si ello es procedente, o cuando la parte demandada ha utilizado los documentos para sustentar su defensa, pues se presume que, con dicha actuación, acepta la validez de dichos medios de prueba, entre otros eventos.
16.3. En la actualidad, la Sala Plena de esta Sección decidió unificar la jurisprudencia en el sentido de otorgar a las copias simples el mismo valor probatorio que se concede a los documentos originales o copias auténticas, siempre que no hayan sido objeto de tacha de falsedad, y estableció los siguientes parámetros:
Cuando entre en vigencia el acápite correspondiente a la prueba documental, contenida en el C.G.P., se avanzará de manera significativa en la presunción de autenticidad de los documentos, lo que es reflejo del principio de buena fe constitucional; lo anterior, toda vez que de los artículos 243 a 245 del C.G.P., se pueden extraer algunas conclusiones: i) los documentos públicos o privados, emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, se presumen auténticos, ii) es posible que las partes los tachen de falsos o los desconozcan, lo que originará que se surta el respectivo trámite de la tacha, iii) los documentos se pueden aportar al proceso en original o en copia, iv) las copias, por regla general, tendrán el mismo valor probatorio que el documento original, salvo disposición especial en contrario, v) cuando se aporta un documento en copia, corresponde a la parte que lo allega indicar —si lo conoce— el lugar donde reposa el original para efectos de realizar el respectivo cotejo, de ser necesario, y vi) las partes pueden solicitar el cotejo de los documentos aportados en copias. (...) En otros términos, a la luz de la Constitución Política negar las pretensiones en un proceso en el cual los documentos en copia simple aportados por las partes han obrado a lo largo de la actuación, implicaría afectar —de modo significativo e injustificado— el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, así como el acceso efectivo a la administración de justicia(9).
16.4. En el sub lite, las entidades demandadas pudieron controvertir y tachar las pruebas documentales aportadas por la parte demandante. Por lo tanto, la Sala, como lo ha hecho anteriormente en aras de respetar los principios constitucionales de buena fe y acceso a la administración de justicia, y de preservar el deber de lealtad procesal, reconocerá valor a la prueba documental que ha obrado a lo largo de la controversia y que, surtidas todas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas(10).
17. El dictamen pericial rendido por la ingeniera agroecóloga Andrea Restrepo Hurtado (fls. 117-137, c. 2), ampliado a instancias del tribunal a quo (fls. 142-151, c. 2), será valorado por la Sala, dado que cumple los requisitos para su apreciación, de acuerdo con la jurisprudencia de la corporación, esto es, que (i) la perito informó de manera razonada sobre los hechos, según sus conocimientos especializados; (ii) el dictamen es personal y contiene conceptos propios sobre las materias objeto de examen y no de otras personas; (iii) la perito es competente, es decir, experta para el desempeño del cargo; (iv) no existe un motivo serio para dudar de su imparcialidad; (v) no se alegó ni se probó una objeción por error grave; (vi) el dictamen está fundamentado y sus conclusiones son claras, firmes y guardan relación con las razones expuestas; (vii) sus conclusiones son conducentes en relación con los hechos a demostrar; (viii) se surtió la contradicción; (ix) la perito no se retractó del informe; (x) no hay pruebas que lo desvirtúen, y (xi) el dictamen es claro, preciso y detallado, es decir, da cuenta de los exámenes, experimentos e investigaciones realizadas(11).
18. De acuerdo con las pruebas incorporadas al expediente, están acreditados en el proceso los siguientes hechos relevantes:
18.1. El 28 de mayo de 1998, Casimiro Sulvara Martínez adquirió a título de compraventa el predio denominado “parcela Nº 14”, ubicado dentro de un terreno de mayor extensión llamado “La Pradera - La Virginia”, en San Vicente del Caguán, Caquetá, con una extensión de 74 hectáreas y 7.000 metros cuadrados (escritura pública Nº 138 suscrita por la Notaría del Círculo de San Vicente del Caguán —fls. 23-25, c. 2—; certificado de tradición y libertad expedido por la oficina de registro de instrumentos públicos —fl. 26, c. 2—.
18.2. El 14 de octubre de 1998, mediante Resolución 85, el Gobierno Nacional declaró abierto el proceso de negociación con la guerrilla de las FARC. Con el fin de desarrollar el proceso de paz, estableció, a partir del 7 de noviembre de 1998 y hasta el 7 de febrero de 1999, una “zona de distensión” conformada por los municipios de Mesetas, La Uribe, La Macarena y Vista Hermosa en el departamento del Meta, y San Vicente del Caguán en el departamento del Caquetá (Res. 85 suscrita por el Ministro del Interior, el Ministro de Justicia y el Ministro de Defensa —fls. 69-70, c. 2—).
18.3. El 27 de octubre de 1998, mediante directiva operacional transitoria Nº 300-50, el comandante general de las Fuerzas Militares emitió unas instrucciones a la fuerza pública para dar cumplimiento a la decisión del Gobierno Nacional de implementar una “zona de distensión”. Entre otras medidas, el alto mando militar ordenó la suspensión transitoria de todas las operaciones militares y la relocalización de las tropas ubicadas en los municipios incluidos en dicha zona (directiva operacional transitoria Nº 300-50 emitida por el comandante general de las Fuerzas Militares —fls. 42-49, c. 2—; oficio del Presidente de la República dirigido al Ministro de Defensa Nacional —fl. 50-52, c. 2—).
18.4. El 6 de octubre de 2001, un grupo de cerca de 120 familias invadió una parte del terreno denominado “parcela Nº 14” de propiedad del señor Casimiro Sulvara (denuncia penal —fls. 2-4, c. 1—; querella policiva —fls. 5-6, c. 1—; oficio enviado al alcalde municipal —fl. 14, c. 1—; oficio remitido al Alto Comisionado de Paz —fl. 15, c. 1—; declaraciones de Álvaro Patarroyo Ramírez —fls. 13-16, c. 2—, Jairo Reyes Lizcano —fls. 17-18, c. 2— y Álvaro Valencia Gutiérrez —fls. 19-21, c. 2—).
18.5. El 7 de octubre de 2001, el señor Álvaro Valencia Gutiérrez, como administrador de la finca de propiedad de Casimiro Sulvara, se presentó ante el Cuerpo Cívico de Convivencia de San Vicente del Caguán para informar sobre la invasión del predio (oficio remitido por el coordinador general del cuerpo cívico de convivencia a la personería municipal —fl. 13, c. 1—).
18.6. El 9 de octubre de 2001, el señor Valencia Gutiérrez interpuso una denuncia ante la Inspección Central Municipal de Policía de San Vicente del Caguán, debido a la invasión del terreno (denuncia penal —fls. 2-4, c. 1—).
18.7. El 11 de octubre de 2001, Casimiro Sulvara presentó una querella policiva ante el alcalde del municipio de San Vicente del Caguán, en el que solicitó el lanzamiento de los invasores (querella policiva —fls. 5-6, c. 1—).
18.8. El 13 de octubre de 2001, la Inspectora Central de Policía de San Vicente del Caguán se dirigió al terreno denominado “parcela Nº 14” y corroboró que un grupo de 120 familias, aproximadamente, asentadas en 60 “cambuches”, lo habían invadido. Uno de los ocupantes reconoció que carecían de documentos de propiedad y solicitó a la alcaldía municipal que les solucionara “el problema de la vivienda”. Ante la negativa de los invasores para desalojar el predio de manera pacífica, la inspección de policía emitió una orden de lanzamiento y, en compañía del cuerpo cívico de convivencia, trató de persuadir a los invasores, pero estos se opusieron, armados con escopetas, machetes y elementos contundentes (acta de la diligencia de lanzamiento —fls. 10-12, c. 1—; oficio del alcalde del municipio de San Vicente del Caguán —fl. 33, c. 2—).
18.9. El 16 de octubre de 2001, el señor Sulvara Martínez insistió en su solicitud a la alcaldía municipal de que le diera solución a la invasión de sus terrenos (oficio enviado por Casimiro Sulvara al alcalde municipal —fl. 14, c. 1—).
18.10. El 16 de octubre de 2001, Casimiro Sulvara Martínez le manifestó al Comisionado de Paz la situación de invasión en que estaba su predio y las pérdidas que esta circunstancia le había ocasionado (oficio remitido por Casimiro Sulvara al Alto Comisionado de Paz —fl. 15, c. 1—).
18.11. La vigencia del proceso de paz y de la zona de distensión fueron prorrogados sucesivamente hasta el 20 de febrero de 2002, fecha en la cual se dieron por terminados (Res. 7 del 5 de febrero de 1999 —fls. 93-94, c. 2—, Nº 92 del 1 de diciembre de 1999 —fl. 89, c. 2—, Nº 19 del 6 de junio de 2000 —fl. 90, c. 2—, Nº 101 del 6 de diciembre de 2000 —fl. 92, c. 2—, Nº 4 del 31 de enero de 2001 —fl. 91, c. 2—, Nº 5 del 4 de febrero de 2001 —fl. 71, c. 2—, Nº 19 del 9 de febrero de 2001 —fl. 83, c. 2—, Nº 118 del 7 de octubre de 2001 —fl. 84, c. 2— y Nº 14 del 20 de enero de 2002 —fl. 82, c. 2—; Resolución 32 del 20 de febrero de 2002, por la cual se da por terminada la zona de distensión —fls. 80-81, c. 2—; oficio remitido por la asesora del Alto Comisionado para la Paz —fls. 114-115, c. 2—).
18.12. Casimiro Sulvara estaba dedicaba el predio de su propiedad a la explotación ganadera y lechera, pero a causa de la invasión debió cesar completamente sus actividades económicas (oficio del presidente del Comité Municipal de Ganaderos de San Vicente del Caguán —fl. 116, c. 2—; declaraciones de Álvaro Patarroyo Ramírez —fls. 13-16, c. 2—, Jairo Reyes Lizcano —fls. 17-18, c. 2— y Álvaro Valencia Gutiérrez —fls. 19-21, c. 2—; dictamen pericial de la ingeniera Andrea Restrepo Hurtado —fls. 118-138, c. 2—).
19. La lectura del material probatorio le permite a la Sala tener por demostrado el daño alegado en la demanda, toda vez que se probó la finca denominada “parcela Nº 14”, ubicada dentro de un predio de mayor extensión llamado “La Pradera - La Virginia”, de propiedad de Casimiro Sulvara Martínez, fue invadida por un grupo aproximado de 120 familias y con ocasión de esta invasión se destruyeron las cercas, se malograron los pastos y se contaminaron las fuentes hídricas que proveen de agua a los animales, lo que obligó al actor a vender el ganado y a suspender de manera definitiva sus actividades productivas.
19.1. Así, en la diligencia de lanzamiento adelantada por la inspección de policía de San Vicente del Caguán, se logró constatar que el predio del señor Casimiro Sulvara estaba invadido por 120 familias (fl. 10, c. 1):
La suscrita Inspectora Central de Policía, en asocio con su secretario y el cuerpo cívico de convivencia ciudadana, nos trasladamos a la parcela n. 14 denominada La Pradera - La Virginia, ubicada a un kilómetro hacia el municipio de Puerto Rico por carreteable, en el sitio se procede a recibirle versión al señor Salvador Amézquita Silvia (...) quien en representación de los invasores manifestó (...) que se encuentra invadiendo un lote de terreno en predios de un señor que lo llaman Pedro Brincos, por motivos de no tener ninguna propiedad donde vivir, que trabaja al jornal donde le salga, y que lo hace junto con unas cineto (sic) familias, se corrige, son unas ciento veinte familias sin techo también, también manifiesta que somos familias muy pobres y no tenemos donde vivir, y solicito al señor alcalde que nos solucione este problema de vivienda. (...).
Se procede a contar los cambuches o ranchos que en el momento se encuentran en el predio, dando como resultado sesenta (60) cambuches, construidos en palos de madera redonda y techados con cauchos, la mayoría no están habitados, también se les preguntó a algunos invasores si tienen algún documento de propiedad del predio que están invadiendo, a lo cual manifestaron que no, que sí son invasores.
19.2. En el informe pericial firmado por la ingeniera agroecóloga Andrea Restrepo Hurtado, se señala con relación al predio y las afectaciones que sufrió como consecuencia de la invasión (fls. 144-145, c. 2):
El predio rural denominado “La Pradera”, ubicada en la parcela Nº 14 de la vereda La Virginia, jurisdicción del municipio de San Vicente del Caguán, Caquetá, tiene una extensión de 74 hectáreas más 7.000 metros, los cuales en este momento se encuentran habitados por una invasión de aproximadamente 222 familias (comprendidas de la siguiente manera: en la parte sur se encuentran 150 familias y las 72 restantes se localizan en la parte norte del mismo). (...)
El predio consta en su totalidad de terrenos aptos para pasto con una topografía ondulada con pendientes entre 12 y 25% pero por la destrucción antrópica se encuentra en un estado de degradación, el cual resalta a la vista la destrucción del mismo (se conoce que un potrero comienza a degradarse cuando la cantidad de pasto está en inferior porcentaje, tiende a desaparecer y aumenta aceleradamente el porcentaje de malezas como el azulejo, la vendeaguja y algunas ciperáceas, o cuando en terrenos inclinados se observan muchos caminos en erosión); en cuanto a las cercas, las hay en un mal estado de conservación, se puede decir que llegase a dar nuevamente el desalojo de invasión habría que cercar y dividir potreros; el inmueble presenta disponibilidad de recursos hídricos, cinco vertimientos que bañan el predio, tres se encuentran contaminados ya que la invasión ha hecho de estos, canales de desagüe de aguas negras, sin embargo no se presentan olores nauseabundos, pero se puede observar el alto grado de contaminación.
19.3. Por su parte, el señor Álvaro Patarroyo, administrador de la finca en mención para la época de los hechos, afirmó (fls. 13-15, c. 2):
El señor Casimiro Sulvara tenía una explotación ganadera de ganado de cría y levante, lo cual se vio en la necesidad de suspender la explotación debido a la invasión que se le presentó; lo que le ha ocasionado grandes pérdidas económicas por cuanto tuvo que sacar los animales que pastaban en su finca y posteriormente venderlos debido al peligro que representaba para él seguir con esa explotación, en dicha parcela tenía él unas instalaciones de corrales y una enramada para el ordeño de su ganado, además de una casa de habitación. (...)
El área invadida aproximadamente es de 4 hectáreas, pero él se vio precisado a abandonar toda la extensión de la finca por el riesgo que tenía al seguir explotando eso y tener los vecinos invasores y actualmente toda la explotación está abandonada. Él se vio precisado a abandonar la explotación porque los invasores no son gente de confiar, es gente llegada de otras partes de Puerto Rico, de Florencia y dentro de la misma área hay gente que estaba con la guerrilla. (...)
El señor Sulvara en su parcela explotaba un hato de ganadería de doble propósito, es decir, leche y carne, la leche producida diariamente era vendida en el casco urbano, además de que por la cercanía al pueblo él negociaba ganado de levante como paradero de ganado, las razas que tenía eran mestizos de cebú, pardo suizo y holstein. (...)
Las instalaciones que poseía en su parcela además de los cercos de alambre de púa, una casa de material y techo de zinc, la casa tenía servicios de habitaciones, cocina y baños, servicio de agua y alcantarillado hasta un caño cercano. (...)
Los daños ocasionados a don Casimiro por los invasores fueron de carácter económico y realmente el señor se vio precisado prácticamente a abandonar el país. Fueron económicos por cuanto al construir viviendas dañaron parte de las aguas, suelos o pastos, cercos y las instalaciones del corral y el establo también fueron dañados para sacar la madera.
Pues realmente de lo que me he dado cuenta la producción de la finca es nula, está desocupada el área no invadida.
19.4. En el mismo sentido, Jairo Reyes Lizcano, ganadero de la zona y antiguo socio del señor Sulvara Martínez, manifestó (fls. 17-18, c. 2):
La finca era una finca ganadera, tenía una lechería, ordeñaba más o menos unas 80 vacas. Cuando invadieron la finca eso se acabó por la invasión, le tocó desocupar la finca porque con esa invasión todo se acabó, los cercos todos los dañaban y el ganado se salía de la finca, entonces para no tener inconvenientes mejor desocupó. Le invadieron parte de la finca, lo más principal que es el frente de la finca, me imagino que una tercera parte de la finca. En esa invasión los invasores instalaron únicamente las viviendas de madera. (...) Primero que todo le terminaron con la lechería, que era la renta de la finca y pues le terminaron con toda la finca, los cercos. La lechería se terminó porque al estar la invasión ahí tenía muchos problemas con esa gente, le rompían cercos y el ganado se salía para la carretera, entonces para evitar problemas él terminó con eso.
19.5. Finalmente, Álvaro Gutiérrez, administrador de los bienes del señor Sulvara para la fecha de los hechos, sostuvo (fls. 19-20, c. 2):
En octubre del año 2001 fue invadida la finca, se asentaron 120 familias allá, esas familias provenían de diversas partes del Caquetá, estas familias perjudicaron mucho, se dañó la finca, la productividad, era una finca ganadera, había lechería, estábamos sacando cinco canecas de 40 litros, cada caneca de leche diaria, más o menos de 200 litros diarios; los alambrados fueron dañados, las aguas, los nacimientos fueron tomados, los cercaron y no dejaban que los animales entraran a tomar agua por lo tanto hubo que sacar el ganado. Don Casimiro vendió todos los animales, el ganado y la finca quedó inhabilitada. Él fue a reclamar eso y tuvo problemas con la gente, la gente estaba armada con palos, hasta disparos hubo ese día y no se pudo llegar a ningún acuerdo, ahora esa gente, con las aguas negras que botan, contaminan el agua para el servicio de los animales. Todo esto lo sé porque yo vivo ahí en la finca, es más, si yo no hubiera estado ahí, hasta de la ramada, del establo se iban a posesionar y no dejamos, teníamos el ganado ahí, entonces se retiraron un poquito pero de todas formas se perjudicó (...) arrancaron los alambrados, trillaron todo, árboles que los habían cortado para edificar, se perdió todo, estandilladura, alambre.
20. Al valorar la prueba documental y testimonial, la Sala observa que un grupo significativo de familias se asentó en los predios de Casimiro Sulvara Martínez, instaló decenas de viviendas rudimentarias para alojar a sus miembros, desmontó o destruyó el alambrado que dividía la finca, afectó los suelos y los pastos, y arruinó las fuentes de agua al utilizarlas para arrojar desechos, todo lo cual le produjo al demandante unos daños que no estaba en la obligación de soportar.
21. Una vez establecido el daño, es preciso determinar si este, como lo afirma la parte actora, le es imputable a las entidades demandadas por el hecho de haber creado y constituido una zona de distensión para facilitar las negociaciones de paz con la guerrilla de las FARC. De acuerdo con el demandante, la orden de retiro de la fuerza pública del municipio de San Vicente del Caguán conllevó que no fuera posible ejecutar la orden de lanzamiento de los invasores de su predio. Y según las demandadas, el daño alegado por el actor —la invasión y la destrucción de sus predios— fue causado por terceros ajenos a la administración, de manera que se les debe absolver de toda responsabilidad.
22. Para resolver esta cuestión, es necesario recordar que la llamada “zona de distensión” fue establecida en el marco de proceso de paz que adelantó el gobierno del entonces Presidente de la República, Andrés Pastrana Arango, entre los años 1999 y 2002. El inicio de un proceso de paz estuvo motivado por la convicción del Gobierno Nacional y de su contraparte de que la mejor forma de solucionar el conflicto armado era la negociación política. Al respecto, la doctrina señaló en su momento:
El esfuerzo adelantado durante el periodo de Andrés Pastrana fue precedido por varios hechos, que sin duda crearon en la opinión nacional una actitud positiva frente a la eventualidad de una negociación política. En 1992 durante la presidencia de César Gaviria se rompieron los diálogos con la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar (CGSB) y se declaró la guerra integral contra la insurgencia, al no superar la discusión sobre el cese de fuegos y hostilidades; en la administración Samper no fue posible iniciar los diálogos porque no se llegó a un acuerdo sobre el municipio donde se establecería una zona desmilitarizada; en este mismo periodo la fuerza pública sufrió fuertes golpes en Puerres, Las Delicias, El Billar, Miraflores y Patascoy, entre otros; en octubre de 1997 más de diez millones de colombianos votaron a favor de la solución política negociada como forma de alcanzar la paz, iniciativa emprendida por el Mandato Ciudadano por la Paz, la Vida y la Libertad; en la carrera hacia la presidencia en 1998, el encuentro de miembros de la campaña del entonces candidato Pastrana con miembros de las FARC-EP dio un vuelco a la contienda electoral que culminó con la elección de este último; a lo anterior se suma el crecimiento y mayor presencia de los grupos guerrilleros y de las autodefensas y por ende el incremento de hechos violentos en el país. Sin embargo, adicionalmente se deben tener en cuenta dos variables, relacionadas entre sí, que en buena medida van a determinar el futuro de la negociación: la correlación de fuerzas y la disposición de la sociedad colombiana en su conjunto para asumir un proceso de este tipo(12).
23. Para hacer viable el escenario de paz, el Congreso de la República expidió la Ley 418 de 1997, “por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”. En el artículo 8º, parágrafo 1º de la mencionada ley, se fijó la posibilidad de crear las zonas de distinción, en estos términos:
Una vez iniciado un proceso de diálogo, negociación o firma de acuerdos, y con el fin de facilitar el desarrollo de los mismos, las autoridades judiciales correspondientes suspenderán las órdenes de captura que se hayan dictado o se dicten en contra de los miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley a las cuales el Gobierno Nacional les reconozca el carácter político, quienes podrán desplazarse por el territorio nacional. Para tal efecto, el Gobierno Nacional notificará a las autoridades señaladas el inicio, terminación o suspensión de diálogos, negociaciones o firma de acuerdos y certificará la participación de las personas que actúan como voceros o miembros representantes de dichas organizaciones armadas.
El Presidente de la República, mediante orden expresa, y en la forma que estime pertinente, determinará la localización y las modalidades de acción de la fuerza pública, siendo fundamental para ello que no se conculquen los derechos y las libertades de la comunidad, ni genere inconvenientes o conflictos sociales. (...)
El Gobierno Nacional podrá acordar, con los voceros o miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley a las cuales se les reconozca carácter político, en un proceso de paz, y para efectos del presente artículo, su ubicación temporal o la de sus miembros en precisas y determinadas zonas del territorio nacional. En las zonas aludidas quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura contra éstos, hasta que el Gobierno así lo determine o declare que ha culminado dicho proceso. Resalta la Sala.
24. Los apartes subrayados del anterior artículo fueron demandados por acción de inconstitucionalidad, bajo el argumento de que propiciaban una desintegración del territorio y transgredían los artículos 216 a 218 de la Constitución Política, que establecían la misión de la fuerza pública. Al revisar la demanda, la Corte Constitucional decidió que tal disposición no desconocía la Carta Superior. En concreto, sobre la posibilidad de retirar la fuerza pública de algunos municipios del país, la Corte consideró:
La desmilitarización de una zona del territorio es un instrumento transitorio que tiene un propósito de Estado y que se presenta como una alternativa para la solución de un conflicto que el mismo Estado no fue capaz de resolver con la imposición de la fuerza. En consecuencia, la voluntad democrática de apoyar el proceso de paz facultando al Ejecutivo para negociar con los grupos al margen de la ley, desarrolló los valores y principios constitucionales, por lo que dicha autorización está plenamente conforme a la Carta.
Sin embargo, es importante precisar que el carácter temporal de la ubicación de los grupos al margen de la ley en las zonas determinadas por el gobierno, depende de las necesidades históricas del proceso de paz y no debe entenderse en un sentido cronológico que defina un tiempo concreto para las negociaciones. Así pues, la transitoriedad de la desmilitarización está vinculada al tiempo que se requiera para el logro de la convivencia pacífica, lo cual no está previamente señalado, sino que debe ser consecuente con el carácter político de la negociación. Por ello, es válido el argumento de uno de los intervinientes que sostiene que el término que fija la Constitución para los estados de excepción se convertiría en una barrera insuperable para el normal desarrollo de los diálogos de paz. Mientras exista la alternativa de una solución negociada al conflicto y se encuentre vigente el proceso de paz, pueden existir zonas de distensión. El tiempo de duración, es una decisión política que sólo compete al Presidente de la República.
Lo afirmado no significa que, en la búsqueda de la paz, los órganos políticos puedan tomar decisiones que contradigan normas constitucionales ni que la zona de distensión está autorizada para ser el refugio de la delincuencia. En efecto, la Constitución es un instrumento a través del cual todos los poderes del Estado, en cuanto poderes constituidos, se someten a las normas y en especial a las reglas básicas de la sociedad, que como tales están protegidas de las mayorías transitorias. Así, la Carta es el referente necesario y fundamento último de la actuación de los poderes constituidos, por lo que toda actuación debe condicionarse a la vigencia del Estado constitucional. En este sentido, el mantenimiento del orden democrático debe situarse de tal manera que no desborde el ordenamiento jurídico y el Estado de derecho. Por ello, nunca pueden concebirse decisiones políticas o jurídicas, por más loables que sean, como excepciones a la propia institución superior, pues de ella dependen y su función es garantizarla. (...)
Contrario a lo sostenido por el demandante, la determinación presidencial de localización y la modalidad de acción de la fuerza pública, encuentra sustento constitucional en el numeral tercero del artículo 189 superior, el cual señala que corresponde al Presidente de la República “dirigir la fuerza pública y disponer de ella como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República”. Así, la Constitución le reconoce a la fuerza pública un acento institucional que tiene una perspectiva jurídica como institución del Estado constitucional, pero la enmarca dentro del contexto jerárquico, cuya dirección máxima está en manos del Presidente de la República. (...)
En este orden de ideas, la Corte no halla razones constitucionales para que el retiro de la fuerza pública vulnere la soberanía. Por el contrario, considera que el “despeje” representa un acto de soberanía, pues no sólo es una decisión unilateral de Estado que se concreta a través de la representación democrática que ostenta el Presidente de la República, sino que está concebido como un objetivo de diálogo y de negociación que la institución impuso. En consecuencia, es una manifestación de la soberanía ad intra la demostración estatal de su capacidad para resolver las controversias internas pacíficamente y para señalar las reglas de ello. Dicho de otro modo, la decisión política de no finalizar el conflicto por medios violentos sino a través de la solución negociada y concertada, es un acto de soberanía del Estado, puesto que, a través de medios excepcionales, busca poner fin a una situación anómala, recuperar su capacidad de reprimir el delito en aras de vigorizar un orden social, político y económico justo que garantice y proteja verdaderamente los derechos humanos(13).
25. La Ley 418 de 1997 fue desarrollada en normas posteriores que concretaron la denominada “zona de distensión”: en la Resolución 85 del 14 de octubre de 1998, “por la cual se declara la iniciación de un proceso de paz, se reconoce el carácter político de una organización armada y se señala una zona de distensión”; en la Resolución 39 del 4 de junio de 1999, “por la cual se adoptan decisiones para contribuir a la búsqueda de la paz”, y en la Resolución 40 del 4 de junio de 1999, “por la cual se reconoce a unas personas como miembros representantes de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - FARC”.
26. Las mencionadas resoluciones fueron demandadas por acción de nulidad por inconstitucionalidad ante el Consejo de Estado, que concluyó que los demandantes no desvirtuaron la presunción de legalidad de los actos administrativos atacados. En concreto, la corporación afirmó:
No encuentra la Sala justificación a la acusación que formulan los actores contra la creación de la denominada zona de distensión, toda vez que el ya transcrito artículo 8º, parágrafo 1º, inciso 5º, de la Ley 418 facultó al Gobierno Nacional para ubicar temporalmente organizaciones armadas al margen de la ley a las cuales se les reconozca carácter político, dentro de “precisas y determinadas zonas del territorio nacional”. Esta norma se inspira en el preámbulo y en los artículos 2º y 22 de la Constitución Política, en cuanto instrumento destinado a crear condiciones que propicien los diálogos para el logro de la convivencia.
Ahora bien, si como sostienen los actores, después de creada la zona de distensión se han cometido dentro de ella delitos comunes, estos no podrían servir de fundamento a cargos de inconstitucionalidad de los actos acusados, por ser circunstancias posteriores a su expedición.
Además, la decisión política de mantener la zona de distensión y los diálogos con las FARC, compete al Presidente de la República como encargado de alcanzar los propósitos de paz que informan la Ley 418 de 1997. (...)
Finalmente, la Sala considera que el cargo de violación del numeral 4º del artículo 189 de la Constitución Política por no conservar el Presidente de la República el orden público, desconoce que el precepto constitucional que se estima conculcado respalda el establecimiento temporal de la zona de distensión, porque la finalidad de esta es, precisamente, lograr el restablecimiento del orden público mediante negociaciones encaminadas a lograr un acuerdo de paz entre los representantes del Gobierno y de las FARC(14).
27. Visto lo anterior, es claro que la decisión del Gobierno Nacional de establecer una “zona de distensión” para propiciar o facilitar el proceso de negociaciones y acuerdos de paz con la guerrilla de las FARC, constituye una actuación legítima de la administración encaminada a alcanzar una salida política al conflicto armado y, así, a hacer realidad uno de los fines esenciales del Estado, que es asegurar la convivencia pacífica. Sobre la paz como valor constitucional supremo, la Subsección dijo recientemente:
Según el preámbulo constitucional, la paz es un valor social de primer orden, fundamento del Estado y de los derechos humanos, por lo tanto comporta un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento que da lugar al arreglo pacífico y así mismo a la exclusión de la fuerza para la solución de las controversias internacionales y aún para el conflicto interno colombiano, lo cual comporta que las soluciones concertadas para el logro de la paz prevalecen prima facie sobre otras medidas(15).
28. Ahora bien, ha sido un criterio reiterado de esta corporación que cuando se alegue un daño antijurídico que proviene de una actuación legitima del Estado, la declaratoria de responsabilidad patrimonial de la administración se hará bajo la modalidad del daño especial, siempre y cuando con dicha actuación ajustada al ordenamiento se haya generado un rompimiento del principio de la igualdad ante las cargas públicas que resulte excesiva para los ciudadanos.
29. Esta corporación ha construido una extensa línea jurisprudencial respecto del daño especial, en la cual el título de imputación tiene como fundamento los principios de equidad y solidaridad como materialización del reequilibrio ante una ruptura de la igualdad frente a las cargas que debe asumir todo ciudadano, fruto del perjuicio especial y anormal que debe soportar el administrado. Al respecto, se ha considerado:
El Estado en ejercicio de su soberanía puede en veces afectar los derechos de los particulares, pero si esa afectación es igual para todos los individuos que se encuentran en las mismas condiciones no hay violación de la justicia distributiva que justifique jurídicamente la responsabilidad. Es por tanto característica de la responsabilidad del Estado que el daño sea especial, lo que ocurre según Bonnard, cuando en una categoría dada de individuos, colocados en una misma situación, el daño no afecta sino a uno o algunos de ellos, pues si todos los que se hallen en estas situaciones son o pueden ser afectados por el daño, el individuo se encuentra en presencia de una carga pública, como lo son, por ejemplo: los inconvenientes normales de vecindad que todo propietario debe soportar por el hecho de las propiedades vecinas. El daño debe ser, por tanto excepcional y anormal, porque la responsabilidad no proviene de la naturaleza del hecho que cause el daño, sino del carácter singular o excepcional del daño ocasionado(16).
30. El daño especial es un régimen de responsabilidad que no tiene como fundamento una falla atribuible a la administración, sino el ejercicio de actividades legítimas que pueden causar daños a los particulares, quienes deben ser indemnizados, en aras de garantizar la equidad y el equilibrio frente a las cargas públicas. De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, la procedencia de dicho régimen de responsabilidad se sujeta a la concurrencia de los siguientes elementos:
1. Que el hecho administrativo que causa el daño provenga de una actuación legitima de la administración amparada por la normatividad legal vigente o la misma Constitución, que rompe la igualdad frente a las cargas públicas que deben soportar determinados administrados.
Significa lo anterior que el quebrantamiento de la igualdad frente a las cargas públicas imponga a ciertos administrados un mayor sacrificio al que normalmente debe soportar los asociados en general.
2. Que se concrete un daño que lesiona un derecho jurídicamente tutelado el cual debe revestir las condiciones de cierto, concreto y particular.
3. Y que haya un nexo de causalidad entre el hecho administrativo legal y el perjuicio ocasionado(17).
31. En el caso concreto, como ya se señaló, está acreditado el daño antijurídico sufrido por el señor Casimiro Sulvara, y está comprobado que la decisión del Gobierno Nacional de crear e implementar una “zona de distensión”, que implicó el retiro provisional de la fuerza pública de cinco municipios del país, para facilitar los acuerdos de paz con la guerrilla de las FARC, es una actividad legítima del Estado.
32. Con respecto a la relación entre el daño y la actividad legítima de la administración, es preciso observar, en primer lugar, que el terreno cuyo propietario era el señor Sulvara Martínez estaba ubicado dentro del área de influencia de la “zona de distensión”, esto es, en el municipio de San Vicente del Caguán, en el departamento del Caquetá.
33. En segundo lugar, está comprobado que durante la vigencia de la “zona de distensión”, la fuerza pública fue retirada de los cascos urbanos de los municipios de Mesetas, La Uribe, La Macarena y Vista Hermosa, en el Meta, y San Vicente del Caguán en Caquetá. Al respecto, puede leerse la directiva operacional transitoria Nº 300-50 1998, suscrita por el Comandante General de las Fuerzas Militares:
Finalidad: emitir instrucciones a las fuerzas con el fin de dar cumplimiento a lo estipulado en el inciso tercero, parágrafo 1º, artículo 8º de la Ley 418 de 1997, y articulo 3º de la Resolución Ejecutiva 85 del 14 de octubre de 1998, en las cuales se determina el área de distensión en el territorio nacional, con el objeto de llevar a cabo conversaciones y diálogos con las organizaciones armadas al margen de la ley, a las cuales el Gobierno Nacional les reconoce el carácter de político.
Consiste en suspender transitoriamente las operaciones militares y relocalizar las tropas que se encuentran actualmente dentro del área de distensión demarcada por la jurisdicción político administrativa de los municipios de Mesetas, La Uribe, La Macarena, Vistahermosa, municipios estos del departamento del Meta y San Vicente del Caguán departamento del Caquetá, zona que queda bajo el control de las autoridades civiles y los órganos locales del poder legislativo y judicial responsables del mantenimiento del Estado de derecho durante los periodos que se señalan en las tres fases, manteniendo un estricto control sobre las vías y corredores de entradas y salidas de la zona, así:
Primera fase preparatoria
Del 14 de octubre al 6 de noviembre de 1998
Relocalización de las tropas que se encuentran dentro de la zona de distensión.
Ubicación de los organismos y delegados de control y verificación nacionales e internacionales que acuerden las partes.
Segunda fase de desarrollo
Del 07 de noviembre hasta un máximo de noventa días a orden.
Desarrollar operaciones militares de control de área en la periferia de la zona de distensión, con énfasis en el control de las rutas, vías o ejes de comunicación terrestre, fluviales y aéreas que permitan asegurar el área de posibles agentes perturbadores que intenten obstaculizar el desarrollo de los diálogos, negociaciones y acuerdos.
Regreso de las Fuerzas Militares a las áreas jurisdiccionales asignadas a orden.
34. Para compensar la ausencia de la fuerza pública en estas zonas, el Departamento Administrativo de la República, mediante Resolución 31 de 1999, autorizó a los alcaldes para la creación de un cuerpo cívico de convivencia, que actuaría bajo la dirección de estos y los apoyaría en sus funciones de policía, en especial en la protección de los derechos de los ciudadanos (fls. 74-75, c. 2). En San Vicente del Caguán, el cuerpo cívico de convivencia estaba conformado por sesenta personas y tenía la función de “preservar el orden y la tranquilidad en el municipio”, de acuerdo con lo informado por el alcalde municipal al tribunal a quo (fls. 10, 33, c. 2).
35. En el caso del señor Casimiro Sulvara Martínez, está demostrado que, ante la invasión de sus terrenos, acudió a la Inspectora Central de Policía de San Vicente del Caguán y ante el alcalde municipal para lograr el desalojo de los invasores. Y pese a que la inspección de policía ordenó el lanzamiento de los ocupantes, la resistencia que estos mostraron fue imposible de contrarrestar debido a la ausencia de fuerza pública efectiva en el municipio que pudiera llevar ejecutar dicha orden.
35.1. Basta con observar la impotencia con que la inspección de policía y el Cuerpo Cívico de Convivencia de San Vicente del Caguán afrontaron la fallida diligencia de lanzamiento de los violentos ocupantes (fl. 12, c. 1):
Al momento del desalojo, los invasores se presentaron armados con palos, machetes y algunas escopetas, y uno de los invasores procedió a hacer un disparo, como también agredieron a algunos cívicos, entre ellos el señor Raúl Valencia, coordinador de los cívicos.
También se portaron con palabras soeces contra la señorita inspectora, y solicitaban la presencia del señor alcalde municipal, entrando a mediar la señora personera municipal, para que no se presentaran agresiones de ambas partes y no se llegara a mayores consecuencias.
También se deja constancia que las unidades cívicas de la administración hicieron más intentos de desalojo, pero fue imposible dada la respuesta de los invasores, puesto que estos estaban armados y gritaban que estaban dispuestos a todo lo que se viniera encima.
35.2. En efecto, la ausencia de un pie de fuerza robusto impidió que la administración pudiera ejecutar la orden de lanzamiento y, así, recuperar la propiedad del señor Sulvara Martínez. Al respecto, el administrador de la finca, Álvaro Patarroyo Ramírez, manifestó: “Por asunto de normas que operaban en la zona de distensión, toda autoridad policiva y del ejército, jurídica, no operaba en el municipio, debido a eso era imposible que fueran a desalojar a esa gente por ese medio” (fl. 14, c. 2).
35.3. A su vez, el señor Jairo Reyes Lizcano reconoció que el control de la población de San Vicente del Caguán estaba en manos de la guerrilla, por lo que era imposible el desalojo: “Pues el habló con la autoridad en ese entonces que era la guerrilla, los cívicos, pues como esa gente era mitad guerrilla y mitad pueblo, y pues no pudo hacer nada, porque la invasión más que todo era apoyada por la guerrilla” (fls. 17-18, c. 2).
35.4. Finalmente, el señor Álvaro Valencia Gutiérrez, al ser cuestionado sobre las acciones emprendidas para recuperar los predios, señaló: “no se ha vuelto a hacer nada porque es imposible luchar contra eso, porque si no pudo la policía cívica contra eso, mucho menos nosotros” (fl. 20, c. 2).
36. De lo anterior se infiere que, ciertamente, la ausencia de la fuerza pública en el municipio de San Vicente del Caguán para la época de los hechos (octubre de 2001), impidió que pudiera hacerse efectiva la orden de lanzamiento emanada de la inspección de policía y tendiente a que el señor Casimiro Sulvara pudiera recuperar el terreno de su propiedad. Ya se ha visto, además, que la salida de la fuerza pública del municipio caqueteño fue ordenada por el Gobierno Nacional al crear e implementar la llamada “zona de distensión”, pues las autoridades judiciales, militares y de policía fueron reubicadas en los márgenes de esta zona, con el fin de facilitar los acuerdos de paz con la guerrilla de las FARC, finalmente fallidos, como lo enseña la historia.
37. En conclusión, la Sala observa una relación causal evidente entre el daño padecido por el señor Casimiro Sulvara Martínez —la invasión y la destrucción parcial de sus predios—, que no estaba obligado a sufrir, y la actividad de la administración, a todas luces legítima, de constituir una “zona de distensión” y de retirar las fuerzas del orden de ciertas zonas del territorio nacional para facilitar las negociaciones de paz.
38. Como se visto, en el establecimiento y la regulación de la “zona de distensión” participaron activamente las entidades demandadas, esto es, el Ministerio del Interior y de Justicia y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, no solo al suscribir las resoluciones que la hicieron posible, sino también al haber servido de apoyo al Presidente de la República en el ejercicio de sus facultades constitucionales.
39. Finalmente, la Sala desea aclarar que el presente caso representa una reiteración de la jurisprudencia ya consolidada de esta corporación, a saber, que la búsqueda de la paz y el establecimiento de mecanismos tendientes a facilitar las negociaciones con grupos armados (como las zonas de distensión o la desmilitarización parcial del territorio nacional) son expresiones de la actividad legítima del Estado y concreción de las facultades otorgadas por la Constitución y la ley al Gobierno Nacional para asegurar la prevalencia del interés general y la convivencia pacífica. Y que, pese a lo anterior, el ejercicio de esta actividad legítima por parte del Estado puede producir daños a particulares que no tienen el deber jurídico de soportarlos, pues la orden constitucional y convencional es que la población civil debe mantenerse ajena al conflicto armado interno. En atención a este daño antijurídico (o especial, si se quiere), surge para la administración el deber de indemnizar a quien lo ha padecido, con el fin de honrar los principios de solidaridad y equidad que irradian todo el andamiaje jurídico-político del Estado social de derecho.
40. Por todo lo anterior, se confirmará la decisión de primera instancia que declaró la responsabilidad de las entidades demandadas, y se hará la respectiva liquidación de los perjuicios a indemnizar.
41. Está probado en el expediente que, en efecto, la invasión del predio del señor Casimiro Sulvara Martínez por parte de un grupo aproximado de 120 familias, que después incrementó, trajo consigo la destrucción de las cercas de delimitación, la erosión y la pérdida de los pastos en los que se alimentaba el ganado, el bloqueo y la contaminación de las fuentes de agua y, en general, un deterioro grave del terreno, que su propietario no estaba en la obligación jurídica de soportar. En esa medida, es necesario que el señor Sulvara reciba una justa compensación por lo perdido.
41.1. En relación con los perjuicios materiales en la modalidad del lucro cesante, el tribunal tuvo en cuenta lo estimado en el dictamen pericial en cuanto a las pérdidas que arrojó la suspensión de la actividad ganadera y lechera. La perito encontró que, para octubre de 2003, el señor Sulvara había dejado de percibir la suma de $94.038.000 por la falta de venta de lecha, valor resultante del ordeño de 80 vacas que producían 280 litros, cada uno a $400, para un total de $3.360.000 por mes. No obstante, el tribunal aclaró que el tiempo de inactividad de la finca solo se podía contar hasta el 20 de febrero de 2002, cuando se puso fin a la zona de distensión, dado que a partir de esta fecha el demandante podía exigir de las autoridades restituidas el desalojo de los invasores. En consecuencia, reconoció por ese concepto la suma de $18.898.515.
41.2. El demandante cuestiona esta determinación en la apelación y, en consecuencia, solicita que se le reconozca la totalidad de los perjuicios y pérdidas en la producción lechera y ganadera, de acuerdo con la tasación hecha en el dictamen pericial, en los valores y periodos allí establecidos. Agrega que, al momento de la presentación del recurso de apelación, la invasión de su predio continuaba, y que el fin de la zona de distensión no trajo consigo, como lo considera el a quo, la normalización de la situación de orden público, sino que, por el contrario, el conflicto se intensificó por la acción de la fuerza pública y la respuesta de los grupos armados.
41.3. Frente a este punto, la Sala acogerá, en principio, la decisión del tribunal de reconocer la reparación por concepto de lucro cesante desde el momento de la invasión hasta la fecha de terminación de la zona de distensión, dado que la fuente del daño alegado y probado es la ausencia de la fuerza pública en el municipio de San Vicente del Caguán, derivada de la declaración de la zona de distensión, por lo que el final de esta zona de despeje supondría, igualmente, la cesación de la fuente del daño.
41.4. Sin embargo, estima necesario ampliar este término por un lapso de tres meses contados a partir del levantamiento de la zona de despeje, como un término razonable para el restablecimiento del orden público y la restauración de las funciones de la Policía Nacional, de manera que la entidad contara con las condiciones necesarias para ejecutar la orden de lanzamiento de los invasores del predio del señor Sulvara Martínez.
41.5. Así, a los ingresos mensuales del demandante ($3.360.000) se les aplicará un interés mensual de 0,004867 por los 7.5 meses que cesó la actividad productiva —desde el 6 de octubre de 2001, fecha de la invasión, hasta el 20 de mayo de 2002, es decir, tres meses después de finalizada la zona de distensión—. La fórmula se aplicará así:
S = $25.602.183.
41.6. Esta suma se actualizará según la fórmula Va x IPC final / IPC inicial, siendo Va el valor a actualizar ($25.602.183), IPC final el índice de las series de empalme del mes anterior a la liquidación (116,91)(18), e IPC inicial el índice de las series de empalme de la fecha del dictamen pericial (75,57)(19). Como resultado, se reconocerá a favor de Casimiro Sulvara un monto de $39.607.664 por concepto de indemnización del lucro dejado de percibir con ocasión del cese de sus actividades productivas.
42. En cuanto al daño emergente, el tribunal reconoció los costos de adecuación del predio —pasturas, fertilizantes y jornales— pero solo en las seis hectáreas afectadas por la invasión, según el concepto técnico y las declaraciones obrantes en el proceso. Descontó el valor del ganado de la estimación hecha por la perito, pues este fue vendido por el actor. Por último denegó la solicitud de que se pagara el valor total del predio, dado que su recuperación era posible por medio de los mecanismos legales para lograr el desalojo de los invasores.
42.1. En relación con los costos de restauración y reparación del predio, la perito los estimó en $84.942.000, discriminados así: por concepto del inventario pecuario bovino, $42.500.000; por las pasturas, $6.252.000; por los fertilizantes, $10.990.000, y por los jornales, $25.200.000. El a quo tomó en cuenta esta estimación pero descontó el valor del ganado ($42.500.000), al haber sido vendido por el demandante.
42.2. La Sala acogerá esta decisión del tribunal, toda vez que no puede reparar lo que no fue perdido. En efecto, al haber vendido el ganado, lo cual reconoce el mismo demandante y lo corroboran los declarantes del proceso, el señor Sulvara Martínez pudo aprovechar el dinero obtenido de la venta, por lo cual no se generó ningún detrimento a su patrimonio. Así las cosas, se tendrá en cuenta solo el costo de la recuperación de los pastos, los fertilizantes y los jornales, para un total de $42.442.000.
42.3. Ahora bien, el juez de primera instancia consideró que estos costos de recuperación debían ser limitados en proporción al área que realmente fue afectada por la invasión, es decir, una extensión de seis hectáreas. Agregó que el estado de deterioro que la perito observó en el resto del predio se debe al abandono del fundo por parte del demandante y que la explotación ganadera en el área restante de la finca era posible porque los ocupantes solo contaminaron tres de los cinco bebederos de agua y porque la mayor parte de las fuentes hídricas del predio se encuentran en la parte occidental del mismo, alejadas de la invasión.
42.4. Por el contrario, el demandante considera que la Nación debe ser condenada a pagar el valor total del predio ($373.500.000), debe recibir la propiedad del terreno y debe disponer lo mejor para los intereses de sus habitantes, dado que la destrucción fue total y que su única destinación posible es la urbanística.
42.5. Al respecto, la Sala observa, en primer lugar, que, de acuerdo con los testimonios aportados al proceso, el área afectada por la invasión es de cuatro hectáreas, no de seis. El señor Álvaro Patarroyo, administrador de la finca, al ser cuestionado sobre este punto, dijo: “El área invadida es de aproximadamente 4 hectáreas” (fl. 14, c. 2), y el señor Álvaro Valencia, ganadero de la región, adujó: “Aproximadamente unas cuatro hectáreas de las 74 que tiene el predio” (fl. 20, c. 2). Por tanto, no se explica la Sala cuál fue el criterio adoptado por el tribunal a quo para decidir que el área afectada correspondía a seis hectáreas.
42.6. En segundo lugar, advierte que los testigos aclararon que si bien el área invadida era de cuatro hectáreas, la explotación económica del resto del predio no era posible. Por ejemplo, el señor Patarroyo dijo (fl. 14, c. 2):
Él se vio precisado a abandonar toda la extensión de la finca por el riesgo que tenía al seguir explotando eso y tener los vecinos invasores, y actualmente toda la explotación está abandonada. Él se vio precisado a abandonar su explotación porque los invasores no son gente de confiar, es gente llegada de otras partes, de Puerto Rico, de Florencia y dentro de la misma área hay gente que estaba con la guerrilla.
42.7. Por su parte, el señor Valencia, luego de informar que cuatro de las setenta y cuatro hectáreas habían sido invadidas, agregó (fl. 14, c. 2):
Preguntado: Precísenos por qué razón se acabó con la lechería si lo invadido fue tan poco. Contestó: Por el motivo de que las aguas fueron perjudicadas, los alambrados los desaparecieron, se acabaron, en la parte donde está la invasión y en el resto se encuentran pedacitos de alambre, rotos en el alambrado.
42.8. Al examinar estas declaraciones, la Sala observa que la invasión de cuatro hectáreas, aproximadamente, tuvo un impacto sobre el uso del resto del predio para fines de explotación económica. Por esa razón, se acogió el concepto de la perito en relación con las pérdidas que arrojó la finca luego de ser invadida, para lo cual se tuvo en cuenta la totalidad de los ingresos netos que el señor Sulvara dejó de percibir luego de vender todo su ganado, sin reparar en qué área del terreno estaban ubicados los animales, pues es claro que la inutilización económica fue total.
42.9. Sin embargo, para efectos de tasar la reparación por concepto de daño emergente, no es posible tener cuenta la totalidad del predio, pues de acuerdo con el dictamen pericial y las declaraciones de los testigos, la ocupación solo alcanzó un área aproximada de cuatro hectáreas, por lo que la ruina de los pastos, la destrucción de las cercas y la contaminación de las fuentes de agua, deben entenderse consolidadas únicamente en esa porción del terreno.
42.10. Como ya se dijo, la Sala tomará como base para la liquidación el costo de la recuperación de los pastos, los fertilizantes y los jornales de los trabajadores, que asciende a $42.442.000. Este valor corresponde a la restauración de las 74 hectáreas que comprende el predio, de modo que al aplicar una sencilla regla de tres se concluye que la recuperación de cuatro hectáreas del mismo costaría $2.294.162.
42.11. Esta suma será actualizada según la fórmula Va x IPC final / IPC inicial, siendo Va el valor a actualizar ($2.294.162), IPC final el índice de la serie de empalme del mes anterior a la liquidación (116,91)(20), y el IPC inicial el índice de la serie de empalme de la fecha del dictamen pericial (75,57)(21). Así, se reconocerá a favor de Casimiro Sulvara Martínez el valor de $3.549.166 por concepto de reparación del costo de restauración de las cuatro hectáreas invadidas del terreno de su propiedad.
42.12. Sobre la solicitud del demandante de que se condene a la Nación a pagar el valor comercial de la totalidad del predio, la Sala no accederá a ella por cuanto, si bien es cierto que entre el 6 de octubre de 2001 y el 20 de febrero de 2002 el señor Sulvara tuvo que afrontar una invasión que no estaba obligado a soportar (un daño antijurídico), a partir de esa fecha, al terminar la zona de distensión, el demandante disponía de los recursos y las herramientas legales para lograr el desalojo de los ocupantes y así recuperar su terreno. Al no hacerlo (al menos no se tiene prueba de ello), mal puede ahora obligarse a la administración a adquirir unos predios que fueron, a partir de la fecha mencionada, abandonados por su propietario.
42.13. En suma, la indemnización de los perjuicios materiales a favor del señor Casimiro Sulvara Martínez corresponde a $43.156.830, valor que corresponde a la suma del costo de restauración de las cuatro hectáreas invadidas ($3.549.166) y de la indemnización del lucro dejado de percibir con ocasión de la invasión ($39.607.664).
43. La compensación de los perjuicios morales fue negada por el juez de primera instancia, al no encontrarlos especificados en la demanda. En el recurso de apelación, el actor solicita que se le reconozca la suma de 100 SMLMV por ese concepto, debido al “golpe moral y psicológico” que le produjo la pérdida de su propiedad, al punto que debió abandonar el país.
43.1. Frente a este punto, es preciso recordar que, si bien la corporación ha señalado que es posible derivar los perjuicios morales de situaciones diferentes a la pérdida de seres queridos o por lesiones personales (por ejemplo, por la pérdida de bienes, incumplimiento de obligaciones o mal funcionamiento de la administración de justicia), está indemnización está sujeta a la existencia de una prueba que acredite tales perjuicios, dado que no es posible presumirlos(22). En concreto, ha manifestado:
El desarrollo del tema en la jurisprudencia nacional ha ido en evolución, al punto que hoy se admite inclusive la posibilidad de reclamar indemnización por los perjuicios morales causados por el daño o pérdida de las cosas, a condición de demostrar plenamente su existencia, pues tal perjuicio no se presume(23).
43.2. En consecuencia, la Sala mantendrá la decisión del tribunal a quo de denegar la reparación por este concepto, dado que no está acreditado que la invasión de sus terrenos y la destrucción parcial de los mismos le haya generado un dolor moral al demandante, como lo asegura.
44. No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
MODIFICAR la sentencia del 30 de junio de 2005, dictada por el Tribunal Administrativo de Caquetá, y en su lugar dispone:
1. DECLARAR la responsabilidad administrativa y patrimonial de la Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y Nación - Ministerio del Interior y de Justicia, por los perjuicios sufridos por Casimiro Sulvara Martínez, por las razones expuestas en esta sentencia.
2. CONDENAR a la Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y Nación - Ministerio del Interior y de Justicia a pagar solidariamente, a favor del señor Casimiro Sulvara Martínez, como reparación de los perjuicios materiales sufridos, la suma de $43.156.830.
(1) La pretensión de mayor valor, correspondiente a la solicitud de indemnización del perjuicio material a favor de Casimiro Sulvara Martínez, fue estimada en $300.000.000 (fls. 21-22, c. 1). Por estar vigente al momento de interposición del recurso (24 de julio de 2006), se aplica el artículo 40.6 de la Ley 446 de 1998, al cual remite el artículo 1º de la Ley 954 de 2005, que dispone que la cuantía necesaria para que un proceso de reparación directa fuera de doble instancia, debía ser superior a 500 SMLMV, que a la fecha de presentación de la demanda (2001) equivalían a $143.000.000.
(3) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de 9 de febrero de 2012, Expediente 20104, C. P. Ruth Stella Correa Palacio.
(4) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de junio de 2012, Expediente 21507, C. P. Danilo Rojas Betancourth.
(5) La norma mencionada agrega: “Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones”.
(6) Así se desprende de la escritura pública Nº 138 elaborada por la Notaría Única del Circuito de San Vicente del Caguán (fls. 23-25, c. 2).
(7) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 12 de junio de 2013, Expediente 25949, C. P. Mauricio Fajardo Gómez.
(8) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 16 de abril de 2007, Expediente AG-25000-23-25-000-2002-00025-02, C. P. Ruth Stella Correa Palacio; sentencia de 10 de marzo de 2011, Expediente 15666, C. P. Danilo Rojas Betancourth, entre otras.
(9) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de 28 de agosto de 2013, Expediente 25022, C. P. Enrique Gil Botero.
(10) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de 28 de octubre de 2013, Expediente 27954, C. P. Ramiro Pazos Guerrero.
(11) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 30 de octubre de 2013, Expediente 27954, C. P. Ramiro Pazos Guerrero; sentencia de 28 de febrero de 2013, Expediente 27959, C. P. (E) Danilo Rojas Betancourth; sentencia de 21 de marzo de 2012, Expediente 24250, C. P. Ruth Stella Correa Palacio, entre otras.
(12) Leguizamo, Camilo, “Reflexiones sobre el proceso de paz del gobierno de Andrés Pastrana y las FARC-EP (1998-2002)”, en Archivos de Economía, Departamento Nacional de Planeación, Dirección de Estudios Económicos, Documento 224, Bogotá, 12 de agosto de 2002.
(13) Corte Constitucional, Sentencia C-048 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
(14) Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 6 de septiembre de 2001, Expediente 5802, C. P. Camilo Arciniegas Andrade.
(15) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 31 de mayo de 2013, Expediente 25624, C. P. Stella Conto Díaz del Castillo.
(16) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 3 de mayo de 2007, Expediente 16696, C. P. Enrique Gil Botero.
(17) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de septiembre de 1997, Expediente 10392, C. P. Jesús María Carrillo Ballesteros; sentencia del 13 de diciembre de 2005, Expediente 24671, C. P. Alier Hernández Enríquez; sentencia de 12 de junio de 2013, Expediente 25949, C. P. Mauricio Fajardo Gómez.
(18) IPC de junio de 2014.
(19) IPC de noviembre de 2003.
(20) IPC de junio de 2014.
(21) IPC de noviembre de 2003.
(22) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 5 de octubre de 1989, Expediente 5320, C. P. Gustavo de Greiff Restrepo; sentencia de 11 de noviembre de 2009, Expediente 17119, C. P. Mauricio Fajardo Gómez.
(23) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 9 de noviembre de 1994, Expediente 9367, C. P. Carlos Betancur Jaramillo; sentencia de 11 de noviembre de 1999, Expediente 12652, C. P. Jesús María Carrillo Ballesteros; sentencia de 13 de abril de 2000, Expediente 11892, C. P. Ricardo Hoyos Duque, entre otras.