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Définition et caractères de l'acte administratif unilatéral - Cours de droit
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Définition et caractères de l'acte administratif unilatéral
Par coursdedroit dans Résumé de cours de droit administratif le 10 Décembre 2015 à 02:11
Les caractères de l’acte administratif unilatéral
Selon la Définition de Guy Braibant, dans les conclusions de l’arrêt du conseil d'Etat, 15février 1961 Werquin, l'cte administratif est un « Acte qui crée des droits et des obligations indépendamment de ceux auxquels il s’applique ».
C’est le mode normal d’action de l’administration. Dans un lexique juridique : « acte administratif pris par une personne publique créant des droits et des obligations à l’égard des administrés, on l’oppose aux contrats administratifs ». C’est un acte à distinguer d’autres actes. On le distingue des contrats, qui sont la rencontre d’intérêt. Il s’agit là d’une imposition de volonté. De plus l’acte administratif doit être différencié des actes de droit privé. Dans le 1er c’est l’exercice des Prérogatives de Puissances Publiques qui permet de faire la différence, conseil d'Etat 23janvier 1987.
1. L’acte administratif n’est pas un acte de droit privé
En partant d’une hypothèse : constat empirique qui remonte au XXème. En principe l’acte administratif est édicté par une personne publique. On se base sur la nature de la personne qui édicte la norme. Ce principe reste en partie vrai, il y a une présomption d’administratitivé admise en faveur des personnes publiques n’est pas une présomption irréfragable. Ce principe subie 2 aménagements, capacité des personnes publiques à édicter des acte privée et 2ème la capacité des personnes privées d’édicter des actes administratifs.
A- les actes de droits privés adoptés par les personnes de droit public
2 hypothèses où on admet ce principe. La gestion privée et tous les actes dont le contentieux est confié au juge judiciaire.
Conseil d'Etat, avril 1903 Terrier. Dans les conclusions de Romieu on distingue deux situations : la gestion des SPè gestion publique. Mais on peut imaginer des hypothèses où la personne publique agit comme un simple particulier. Si la commune a des domaines privés, qu’elle loue à des particuliers. Elle se comporte un industriel ordinaire. Romieu va dire que lorsque l’administration se comporte comme un particulier on est dans la gestion privée, ce ne sont donc pas des actes administratif. C’est le cas de l’exploitation des domaines forestiers. Romieu propose ainsi une distinction opérée sur un critère matériel. 2 éléments pour distinguer cette gestion privée : pas de Service Public et l’acte ne met pas en œuvre une Prérogatives de Puissances Publiques. Si l’acte n’est rattachable à aucun critère, l’acte est de droit privé.
Acte dont le contentieux est de la compétence du juge judiciaire :
Exemple : contestation des sanctions prises dans le domaine de la régulation économique. Autres : dans le domaine de la concurrence, création par un décret d’une autorité administrative indépendante : le conseil de la concurrence, la cassation se fait devant la cour de cassation car la concurrence dépend surtout du droit privé.
B- les actes administratifs adoptés par des personnes privées
Il y a une contradiction apparente. Le critère organique pour expliquer le caractère administratif de l’acte ne permet pas de comprendre qu’une personne privée puisse prendre des actes administratifs. Cependant cela est possible. Dès l’arrêt 13mai 1938 caisse primaire aide et protections, conseil d'Etat ASS 31 juillet 1942 Monpeurt et conseil d'Etat ASS 2avril 1943 Bouguen. Il faut attendre l’arrêt de section du 13janvier 61 Magnier, pour que le conseil d'Etat admette qu’une personne privée puisse prendre des actes administratifs, dans les arrêts précédents la mention de personne privée n’était pas expressément mentionnée. Il faut alors distinguer la qualité du Service Public, car la personne privée peut adopter un acte administratif si elle gère un Service Public. Il faut distinguer les SPA et SPIC.
Pour le SPA : principe dans l’arrêt Magnier, un organisme de groupement de défense de la culture, la question est de connaître la nature des actes de l’organisme. Le conseil d'Etat considère que dès lors qu’il y a un Service Public et mise en œuvre de l’exercice de Prérogatives de Puissances Publiques il y a acte administratif. Cela marche pour les actes réglementaires et individuelle è conseil d'Etat, sect 22novembre 1914 Fédération des industries française d’articles de sport (réglementaire), arrêt Magnier. S’il n’y a pas de Service Public ni de Prérogatives de Puissances Publiques il n’a pas d’actes publics. Présomption s’il n’y a que le Service Public si les deux conditions sont rassemblées alors c’est une certitude.
SPIC : distinction acte individuel et réglementaire. Individuel : droit privé toujours. Réglementaire : acte est par principe de droit privé, mais admis une exception, quand l’acte porte sur l’organisation même du Service Public, alors il présente le caractère d’acte administratif, Tribunal des Conflits 15janvier 1968 Epoux Barbier. LE Tribunal des Conflits le précise et pose 2 conditions : il va y avoir exercice de Prérogatives de Puissances Publiques (dès qu’il y a Prérogatives de Puissances Publiques compétence du JA) et organisation du Service Public.
On a sous jacent la présence d’une fonction administrative : quand on organise un Service Public quand on utilise les Prérogatives de Puissances Publiques. Rattachement avec une fonction administrative.
2. L’acte administratif est rattachable à la fonction administrative
Ensemble de services à la disposition du gouvernement (article 20 de la Constitution). Administration = bureau étatique è des actes administratifs. Les actes de l’exécutif en tant qu’organe politique, des juridictions et du parlement sont-ils administratifs ?
Les actes administratifs des organes parlementaires :
1 principe : ne peuvent pas être contesté devant le Juge Administratif. Principe de séparation des pouvoirs, de la souveraineté nationale, interdisent au Juge Administratif de connaître des actes de L’Assemblée nationale et du Sénat. 2 exemple : le contentieux parlementaire est plutôt de type politique est relève du Conseil Constitutionnel (contentieux des élections parlementaires, et le contrôle de la constitutionnalité du règlement intérieur des chambres, sur le fondement de la Constitution). Arrêt 4juillet 2003 Papon : conteste le silence des questeur de l’Assemblée Nationale devant le conseil d'Etat, car ils ne répondent pas à sa demande de toucher à nouveau sa pension. Le Conseil d’Etat répond que les régimes de pension fait parti des fonctions parlementaires dont le statut se rattache à l’exercice de la souveraineté nationale, représentant de la nation, le contentieux ne relève pas de la compétence du Juge aadministratif. Intérêt : mention de la souveraineté nationale pour justifier que la compétence du Juge Administratif soit écartée et permet e de distinguer le parlementaire (fonction politique) et les agents de la fonction publiques parlementaires, dont le litige d’ordre individuel qui les opposent au Parlement relève du conseil d'Etat.
Exceptions : litige d’exception : litige d’ordre individuel concernant les agents de la fonction publique parlementaires.
Quand les Assemblées parlementaires causent un dommage sont tenu de le réparé, compétence du Juge Administratif. Sous régime de réserve dérogatoire qui donnerait compétence du juge judiciaire.
Les litiges individuels en matière de marché public : Conseil d’Etat Assemblée 5mars 1999, président de l’Assemblée Nationale. Sauf déposition législative contraire, exemple loi du 2juillet 2003, urbanisme et habitat. Le législateur n’est pas très heureux de cette jurisprudence et revient dessus sur le droit de l’urbanisme et non des marchés publics. Le sénat voulait déroger aux règles d’urbanisme pour construire ou réparer un musé dans les locaux du Sénat, puisque celles-ci sont compliquées en vue de la nature du quartier (monument historique). Les Assemblées désirent marqués leur autonomie normative.
Les actes des organes juridictionnels :
Les actes d’organisations des juridictions : question délicate, principe de séparation des pouvoirs, de courtoisie entre juridiction. Tribunal des Conflits 27novembre 1952 préfet de la Guyanne, conditions d’identifications des actes des juridictions, comment on peut savoir qu’un acte adopté pas une juridiction est acte administratif. Pour le Tribunal des Conflits sont administratifs les actes non relatif à la fonction juridictionnelle mais relatif à l’organisation des services de la justice. Distinction perçu selon un prisme matériel, conseil d'Etat Ass 12 décembre 1953 De Bayo. Acte d’inscription sur une liste par les ordres professionnels, l’ordre peut exercer des compétences administratives et juridictions. Quant il statut en inscrivant des personnes sur un registre è acte administratif. En matière disciplinaire et sanctionne pour no respect des règles de l’ordre è a priori acte juridictionnel.
Conseil d'Etat Sect 7mai 2010 M Bertin : les documents détenus par les juridictions et qui se rattachent à la fonction de juger n’ont pas le caractère d’acte administratif.
Une opposition pas toujours claire :
Acte d’exécution de la peine : fonction de juger ? Le conseil d'Etat a une conception large, les décret de grâce collective vont échapper à la compétence du juge au motif que le décret se rattache aux limites de la peine infligée par une juridiction judiciaire. Conseil d'Etat 30 juin 2003, Observatoire international des prisons. Au niveau intérieur des juridictions : conseil d'Etat ASS 25 octobre 2002 M Brouant, sur l’accès aux archives du Conseil Constitutionnel.
Actes non administratifs du pouvoir exécutif : acte de gouvernement.
3. L’acte administratif est un acte exécutoire
Cela signifie que l’acte administratif modifie l’ordonnancement juridique, synonyme de normateur. Création des droits et obligations. Acte qui fait grief. Le conseil d'Etat qualifie ce caractère exécutoire de règle fondamentale de droit public, arrêt conseil d'Etat 2 juillet 82 Huglo. C’est une caractéristique essentielle parce que cela permet de distinguer les actes administratifs unilatéraux au sens strict (possibilité d’un Recours en Excès de Pouvoir) des actes administratifs au sens large. Les actes non exécutoire ne sont pas contestables par le Recours en Excès de Pouvoir en principe il s’agit des avis, actes préparatoire aux délibérations et actes internes à l’administration (circulaire directives administratives), communiqué de presse, conseil d'Etat 7 février 2003 Fédération nationale des associations d’usagers des transports. Il y aussi les décisions confirmatives ou recognitifs.
L’acte exécutoire est contestable au Recours en Excès de Pouvoir. Certains actes non exécutoires peuvent être contestés par le Recours en Excès de Pouvoi circulaire, directives et mesures d’ordres intérieurs, que le juge a accepté de connaître sous certaines conditions.
A- circulaires administratives
Instruction de services écrite adressées par une autorité supérieurs à des agents subordonnés en vertu de son pouvoir hiérarchique. A priori dépourvu de caractère obligatoire, acte interne à l’administration, donne à voir sa position administrative. L’acte ne créé pas de droit.
2 situations : malgré le caractère a normatif les administré voudront opposer cet acte à leur interlocuteur. L’administré veut opposer la circulaire à l’administration. Cela est possible la circulaire est légale et le si la loi le prévoit expressément.
L’opposition de la circulaire à l’administré par l’administration : si l’administration veut imposer la circulaire à l’administré. L’acte devient d’une certaine façon contraignante et le risque est que certaines autorités administratives cherchent à se doter d’un pouvoir normateur qu’elles n’ont pas. La circulaire peut elle imposer quelque chose dans la pratique administrative, et cela sans faire apparaître de contrainte. La jurisprudence du conseil d'Etat va évoluer vers la recevabilité des circulaires qui vont tenter de contourner les règles règlementaires. Il faut des conditions : la circulaire doit être publiée, ce qui était compliqué il n’y a pas si longtemps. Le décret du 8 décembre 2008 est venu créer un site internet criculaires.gouvr.fr. Condition de bonne administration. Le décret du 28 avril 2009 est venu préciser que la loi pouvait sauvegarder des circulaires sans mention légale. Mais l’arrêt du conseil d'Etat 16 avril 2010 M Azelvandre est venu préciser la situation. Les circulaires avant 2008, ne sont publiées qu’avec mention légales, depuis si elles ne sont pas publiées elles ne sont pas opposables.
Contrôle des circulaires :
Vérification de la recevabilité de la requête. Evolution de la jurisprudence
Conseil d'Etat 29 janvier 1954, Notre Dame du Kreisker. Le conseil d'Etat faisait la distinction entre la circulaire réglementaire (recevable car illégale), mais la circulaire interprétative (Recours en Excès de Pouvoinon recevable se borne à interpréter le droit et à priori est légal). Cette distinction suscitait 2 difficultés : toutes les circulaires n’étaient pas exclusivement interprétatives ou réglementaires. De plus n’était recevable que les Recours en Excès de Pouvoir contre les circulaires réglementaires donc contre les circulaires illégales. Il conditionnait, assimilait recevabilité et illégalité de la circulaire. C’est pourquoi le conseil d'Etat a évolué dans sa jurisprudence dans un arrêt de section, 18 décembre 2002 Mme Duvignières : distinction entre circulaire dénué de caractère impératif et les circulaires avec caractère impératif. Seuls les seconds pourront faire l’objet d’un Recours en Excès de Pouvoir. Une circulaire peut être impérative dans la mesure où elle reprendre une disposition impérative de la loi, cette circulaire est impérative, recours recevable. Evolution car la recevabilité ne signifie pas forcement l’illégalité. On passe à un contrôle de la légalité de la circulaire, il fait la distinction entre le fondement de sa compétence et les caractéristiques de l’acte. Pour que la circulaire soit illégale è 2 motifs : violation de la loi (fixation d’une règle nouvelle (excès de pouvoir), interprétation est contraire à la règle interprétée, la loi ou acte règlementaire interprété est lui-même illégale (réitération de l’illégalité)), l’incompétence de l’auteur de la directive, conseil d'Etat 29 novembre 2004 Union des transports publics et autres. è vice de compétence. Elles sont très largement contestées devant le Juge Administratif. On est sur une logique proche de la jurisprudence Jamart, 1936, le ministre dispose d’une compétence pour organiser ses services. Faculté pour les organes les plus hauts, d’orienter l’application de la loi.
B- les directives administratives
Une mesure d’encadrement édicté par un supérieur hiérarchique à l’égard de son subordonné afin de lui indiquer l’attitude à adopter dans certaines situations, dimension plus matérielle. A ne pas confondre avec la directive de l’UE. L’administration peut elle, elle-même se contraindre. Régime juridique fixé par l’arrêt conseil d'Etat Sect 11 décembre 1970 Crédits foncier de France. Le conseil d'Etat fixe 4 caractéristiques des directives administratives :
- admet que l’administration puisse se contraindre par l’adoption d’une directive. En l’espèce demande d’allocation à un fonds qui avait annoncé des conditions pour accepter des allocations.
- C’est normal si les conditions restent générales et pas nouvelles par rapport à ce que la loi exige et contraire au but de la politique poursuivie. (le conseil d'Etat tient à ce que la directive bien qu’elle fixe un cadre général, laisse ouverte la possibilité de répondre à une situation très spécifique ou relevant d’un impératif d’intérêt général particulier).
- On ne conteste pas directement une directive, pas de Recours en Excès de Pouvoir
- Les directives n’ont pas le caractère règlementaires, conseil d'Etat Sect 29 juin 1973 Sté Géa. On peut mes contester par la voie de l’action ou de l’exception d’illégalité. Recours que par voie d’exception dans le cadre d’un Recours en Excès de Pouvoir qui porte sur l’acte qui applique la directive. Cela s’explique par le caractère non réglementaire de la directive.
C- Les mesures d’ordre intérieur
Ce sont des mesures qui recouvrent le fonctionnement interne du Service Public, acte peu important, de caractère disciplinaire.
Champ très large qui se réduit dès les années 90. Arrêt, 22novembre 92 Kherouaa, le règlement intérieur d’un établissement secondaire peut être contesté par le Recours en Excès de Pouvoir. Arrêt de principe : Ass 17 février 95 Hardouin et Marie (2 espèces) : Hardouin : marin qui a 10jours d’arrêt car il était en état d'ébriété et a refusé de se soumettre au test d’alcoolémie. Est-ce une mesure intérieure ? M Marie a été placé 8 jours en cellule de punition, avec sursis. Il s’était plein du service de la prison. Le juge peut il connaître de ces deux plaintes ? Le conseil d'Etat revire sa jurisprudence en l’espèce et accepte de contrôler les sanctions. Il abandonne la jurisprudence Cayolle. Les mesures d’ordre intérieur sont recevable eu égard à leur nature et leur gravité et sur les effets sensibles qu’elle a sur les intéressés. Quand une mesure a un effet fort sur la liberté de l’individu il peut contester la décision, qui n’est dès lors plus une mesure d’intérieure. Le critère mis en avant est difficilement interprétable, comment considérer la gravité ? L’arrêt conseil d'Etat 30 juillet 2003 Remli reprend la notion de gravité, elle montre toujours le problème car être le TA et la CAA la notion de gravité n’est pas vu de la même façon. Le conseil d'Etat a voulu homogénéiser la jurisprudence c’est pourquoi il est revenu dans l’arrêt conseil d'Etat ASS 14 décembre 2007 Ministre de la justice contre M Planchenault. Le conseil d'Etat prend en compte la nature de l’acte et les effets de l’acte sur les administrés. L’acte est il une sanction ? Acte d’organisation ? Si organisation pas de requête possible. Mais si sanction : présomption de recevabilité. Effet de l’acte : le conseil d'Etat donne une grille de lecture. Conseil d'Etat 9 avril 2008 M Roger, le fait de passer un détenu d’une maison centrale à maison d’arrêt peut être considérer comme une sanction et est donc opposable sauf si il n’y a plus de place en maison centrale. Une même mesure peut être une sanction ou une mesure d’organisation.
« Le régime des services publics : création, fonctionnement, gestionLes conditions de l'élaboration de l'acte administratif unilatéral »