Source: http://frederic-rolin.blogspirit.com/archive/2006/09/28/regularisation-des-sans-papiers-bernard-even-vs-frederic-rol.html
Timestamp: 2013-05-21 08:50:03+00:00
Document Index: 118431607

Matched Legal Cases: ["l'article 8", 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'de lege lata', 'de lege ferenda', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 26", 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 1", "l'article 9"]

Régularisation des sans-papiers : Bernard Even vs Frédéric Rolin : qui a raison ? : Le blog de Atys société d'avocats
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| Actualités du droit en ligne » 28/09/2006
Régularisation des sans-papiers : Bernard Even vs Frédéric Rolin : qui a raison ?
L’édition de Libération de ce jour contient, sur la question de la régularisation des « sans papiers », si vous m’autorisez ce raccourci peu juridique, une référence à une précédente note publiée ici, et en contrepoint une interview de Bernard Even, Président du Syndicat de la Juridiction Administrative, et Vice-président du Tribunal adminsitratif de Strasbourg. Il apparaît, à la lecture de ces deux textes, un certain désaccord entre nos deux positions, sur un point crucial du débat : la circulaire Sarkozy peut-elle être regardée comme créant des droits au profit des personnes entrant dans son champ d’application ? Voici l’analyse de Bernard Even : « cette circulaire n'a pas force de loi ni de valeur juridique. Lorsque nous allons être saisis de recours contre des refus de séjour ou des décisions de reconduite à la frontière, nous examinerons si le droit commun, la loi sur l'immigration, a été respecté, et éventuellement si des principes fondamentaux comme ceux énoncés par la Convention européenne des droits de l'homme, et notamment l'article 8 sur le droit au respect de la vie familiale, l'ont également été. Mais nous ne pourrons pas nous référer aux critères de la circulaire Sarkozy car ce n'est qu'une circulaire qui, je le répète, n'a pas de valeur juridique pour le juge ». A la question de savoir si les étrangers pourraient éventuellement se prévaloir d’une différence de traitement par rapport aux critères de la circulaire, il ajoute : « C'est un argument que l'on peut soulever devant nous, mais il n'est pas opérant. Cette circulaire a constitué une mesure de faveur instituée par le ministère de l'Intérieur pour une période limitée. On ne peut pas en tirer argument ». De mon côté, je présentais le raisonnement suivant : 1 – En droit positif, il est acquis que les circulaires de « régularisation » des sans-papiers, n’ont pas un caractère réglementaire et donc que les personnes concernées ne peuvent pas s’en prévaloir. Cela a été jugé maintes fois par le Conseil d’Etat. 2 – Dès lors, la mesure de régularisation en dehors des critères légaux constitue une « mesure gracieuse ». 3 – Toutefois, on constate dans le droit administratif général, que certaines mesures gracieuses font malgré tout l’objet d’un contrôle, et notamment d’un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation par le juge (c’est notamment le cas dans le contentieux des « remises gracieuses » accordées par les administrations fiscales et financières). 4 – Dès lors, on pourrait concevoir une extension de cette jurisprudence à d’autres mesures gracieuses, et en particulier à celles en jeu ici, c’est à dire les mesure de régularisation « hors critères légaux » des étrangers en situation irrégulière. 5 – De surcroît, le juge administratif a admis, dans l’arrêt de 1995 Contremoulin, de contrôler le respect du principe d’égalité pour l’octroi de dérogations ( à la carte scolaire) qui ne constituaient nullement un droit pour les personnes qui les sollicitaient. 6 - Ici encore, par conséquent, on pourrait considérer qu’il appartient au juge de vérifier le respect du principe de l’égalité de traitement. Comme vous pouvez le constater, ces deux positions sont très éloignées et pour tout dire antithétiques. Alors qui a raison ? Je vais le dire très simplement : c’est Bernard Even. Il a pour lui l’ensemble de la jurisprudence administrative sur la question : jamais un arrêt n’a admis le caractère réglementaire d’une circulaire de régularisation, jamais un arrêt n’a censuré une différence de traitement pour des situations identiques dans cette matière. Mais, il n’ raison que parce qu’il s’appuie sur cet état de la jurisprudence administrative qui me paraît très critiquable. L’objet de ma note était de montrer vers quel objectif il me paraissait nécessaire de tendre. Elle soulignait qu’il existait un mouvement vers la juridicisation des mesures gracieuses et qu’il était nécessaire que ce mouvement s’étende au droit des étrangers. Et cette proposition reposait sur un fondement très simple : Dans un Etat de droit, il n’est pas admissible que les autorités publiques s’accordent des plages de pur pouvoir discrétionnaire que le juge ne peut pas contrôler. Cette régularisation non contrôlée ressemble au système des faveurs de l’Ancien Régime : on peut-être érigé dans un emploi ou une situation juridique par la seule volonté du pouvoir souverain, sans respect de quelques contraintes juridiques que ce soit. Il m’apparaît aujourd’hui nécessaire que le droit administratif pousse plus loin l’encadrement de ce système de mesures gracieuses. Lerecours au respect de l’égalité de traitement me semble un des points d’accès au contrôle les plus pertinents en ce domaine, précisément parce qu’il permet d’échapper à un favoritisme capricieux au profit d’une gestion rationnelle des mesures gracieuses. Ainsi donc, on peut dire que de lege lata, Bernard Even a raison, mais que de lege ferenda, j’ai quelques arguments sérieux à faire valoir. Et je souhaiterais par conséquent que les magistrats administratifs qui auront à connaître de ces questions acceptent, même si c’est difficile face à un contentieux de masse, de de ne pas céder immédiatement à a logique du « précédent » de la circulaire de 1997, mais d'accepter, à la lumière des exigences d'un état de droit en matière de mesures gracieuses d'en réexaminer les fondements. le seul pouvoir de la doctrine repose dans cette "médiation nécessaire pour qu'une norme juridique nouvelle parvienne à s'acclimater" (J. Chevallier, Les interprètes du droit, in CURAPP , La doctrine juridique, PUF 1993, p. 277). C'est à la fois l'ambition excessive et la modestie assumée de cette note que de concourir à cette fin. NB : J’ajoute, en conclusion de cette note, qu’un de mes commentateurs les plus éclairés et les plus pertinents avait soumis une autre proposition : celle de considérer que si la circulaire Sarkozy n’avait pas valeur réglementaire, elle constituait toutefois une « directive » au sens de la jurisprudence Crédit Foncier de France de 1970. C’est une idée extrêmement intéressante, même si elle n’est pas dénué de difficultés. Je souligne qu’elle arrive par d’autres voies au même résultat que celui que je suggérais : le contrôle des normes que se fixe à elle-même l‘administration dans l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire.
10:42 Publié dans sans papiers | Lien permanent | Commentaires (31) | Envoyer cette note | Tags : étrangers, sans papiers, circulaire sarkozy, régularisation Commentaires
Tout à fait d'accord avec vous. La construction de l'Etat de droit est une entreprise sans fin ...
PS: Libé ne vous lâche plus !
Écrit par : GroM | 28/09/2006
En tout cas, si juridiquement ce n'est pas une directive, les préfectures en l'appliquant l'ont considérée comme telle.
Une illustration flagrante a été donnée par le magazine Complément d'enquête qui a suivi le traitement des dossiers de régularisation dans la préfecture de Lyon.
On y voit le travail administratif et la prise de décision par le SG de la préfecture.
Les agents avaient une grille avec les 6 critères. Si l'étranger ne remplit pas les 6 critères évalués par l'agent (3 objectifs, 3 subjectifs) : REFUS.
Ce n'est pas se sentir lié par des instructions, ça?
http://info.france2.fr/complement-denquete/emissions/23898840-fr.php
Dans l'entretien d'Even, président SJA, à Libération il y a un argument intéressant:
"Beaucoup de refus sont motivés par une absence d'intégration dans la société française ou la persistance de liens avec le pays d'origine, ces motifs sont-ils légitimes ? Il peut se produire que, dans le cadre de son recours, l'intéressé dise : «On m'a opposé une condition qui n'est pas prévue par la loi.» Si c'est exact, cela peut permettre de déboucher sur une annulation contentieuse. La circulaire Sarkozy s'était fixée comme objet d'assouplir les critères de la loi. S'il s'avère qu'elle les a durcis sur certains points, ce n'est pas légal."
c'est intéressant car ça invalide le critère de "l'absence de lien avec le pays d'origine". Critère qui a été aussi remis en cause par le président de la HALDE, Schweitzer, dans sa lettre à Sarko.
Or, la plupart des refus sont fondés sur ce motif ou sur l'absence de volonté d'intégration (ce qui n'a pas de sens pour un enfant en bas âge et est souvent fondé par la non matrise du français par les parents)
Autre rappel important et utile:
"Toute décision administrative, quel que soit son fondement juridique, peut être déférée devant le TA. ."
En effet, la plupart du temps, le refus de régularisation prend la forme d'une décision confirmant une mesure précédente (refus de séjour, APRF, etc.), sans motivation ni notification des voies et délais de recours.
Pourtant, le refus de régularisation est bien une décision contestable qui peut faire l'objet de recours administratifs et éventuellement d'un recours devant le TA.
Écrit par : Serge Slama | 28/09/2006
Le droit communautaire, certes inapplicable dans ce cas précis, contiendrait un outil utile sinon, l'atteinte au principe de confiance légitime. La CJCE a ainsi jugé, en matière de lignes directrices ou "guidelines" rendues publiques par l'administration communautaire (ou par l'administration nationale appliquant le droit communautaire), que celles-ci, même dépourvues de force réglementaire, pouvaient être invoquées par le justiciable dès lors que celui-ci est fondé à croire que l'administration entend suivre les lignes directrices qu'elle s'impose volontairement. La confiance légitime dans le respect de ces lignes directrices par l'administration serait atteint dans le cas contraire.
Écrit par : Ibn Kafka | 28/09/2006
Le problème, si on veut bien appuyer des recours sur cette criculaire, c'est qu'on est bien obligé de prétendre qu'elle est "impérative". Et si elle crée du droit, son auteur est alors incompétent. Donc, on ne peut pas obtenir d'annulation sur son fondement, sauf à considérer, comme Serge Salama, que sur tel et tel point, elle est plus restrictive que les dispositions du code et que d'autres dispisitions dudit code, ou une convention internationale (on oublit souvent les conventions bipartites) permettraient de faire droit à la demande de l'étranger.
Toutefois, je vous suis totalement sur la nécessité d'une évolution de la jusrisprudence, sur ce type de mesures
Écrit par : somni | 28/09/2006
J'ai pu faire obtenir gain de cause en appel un requérant en exposant que la circulaire avait eu pour objet et pour effet d'être appliquée, et que l'administration ne contestait pas qu'elle l'ait été à d'autres que le requérant, qu'il y avait donc bien eu différence de traitement. Nous savons en outre parfaitement que le rang dans la hiérarchie juridique de la norme en question compte bien moins aux yeux de l'administration que le poids de son auteur, et que la même admnistration peut n'avoir aucune considération pour un décret, voire un loi. Enfin, l'exemple du Conseil d'Etat déniant toute effectivité au PIDESC (cf. l'arrêt Gisti du 31 mai 2006, requête N° 273638, http://www.conseil-etat.fr/ce/jurispd/index_ac_ld0628.shtml ), montre qu'un traité international ratifié et publié peut n'être pas plus opposable qu'une circulaire; et c'est un "exemple" qui vient d'en haut !
Écrit par : denis roynard | 28/09/2006
Un Professeur agrégé des Universités a toujours raison.
Un Président du corps des TA et CAA a toujours raison.
L'équation est insoluble.
Néanmoins, j'ai une très large préférence pour la qualification de directive et l'application du régime qui en découle.
Écrit par : François - Droit administratif | 28/09/2006
j'ai trouvé l'entretien de M. Even très clair... Ce qui n'est pas pour dire que vos billets ne le soient pas!
le débat semble montrer que la jurisprudence Duvignère sur les circulaires est, au regard de la pratique administrative, une bonne chose: quand bien même la directive du 13 juin n'est pas contraignante juridiquement, c'est la "norme" de référence que les services appliquent.
Dès lors, il est important que le juge puisse s'en saisir en excès de pouvoir pour l'annuler éventuellement. En revanche, la directive n'est pas invocable à l'appui d'un refus de séjour ou contre un APRF. Comme le note M. Even, "La circulaire Sarkozy s'était fixée comme objet d'assouplir les critères de la loi. S'il s'avère qu'elle les a durcis sur certains points, ce n'est pas légal." La grille de lecture, c'est la loi. Si un arrêté est motivé par un critère de la circulaire qui est plus sévère que la loi, il y a erreur de droit.
Écrit par : sdl | 29/09/2006
Notez que dans "Contremoulin", nous sommes dans une directive sans que l'arrêt n'emploie la notion : l'administration avait fixé des critères pour attribuer les dérogations et le requérant se plaiganit qu'à lui ces critères n'avaient pas été appliqués. Vous voyez donc qu'entre principe d'égalité et directive il existe une communauté de logique.
Depuis l'arrêt Duvignères toute circulaire contenant une disposition "impérative" n'est pas pour autant illégale. Il faut que cette disposition contrevienne à la légalité (hiérarchie des normes) qu'elle contienne une disposition "réglementaire" (au sens de Notre Dame du Kreisker) prise par une autorité incompétente.
Le sens de ma remarque est de dire que si ces instructions sont des "directives", en vertu de la jurisprudence Crédit Foncier de France, ses dispositions sont invocables par les particuliers devant les juridictions et le principe d'égalité doit prévaloir dans leur application (cf. le commentaire dans la GAJA).
@Denis Roynard
Dans l'arrêt d'Assemblée Gisti du 31 mai 2006 sur le droit de vote et d'éligibilité aux chambres des métiers des artisans étrangers , le Conseil d'Etat ne se prononce qu'au regard du principe d'égalité issu du droit interne. Pas du PIDESC.
C'est dans l'arrêt Aides et Gisti du 7 juin 2006 (sur la réforme de l'Aide médicale d'Etat) qu'il statue au regard du PIDESC et de la charte sociale européenne.
Mais le plus critiquale est l'arrêt de Section du 18 juillet 2006 Gisti (pensions anciens fonctionnaires civils et militaires), car le Conseil d'Etat ne reconnait oujours pas l'autonomie du principe d'égalité devant la loi sans discrimination de l'article 26 du Pacte international sur les droits civils et politique et ce alors même que le Comité des droits de l'homme des nations-unies l'affirme depuis longtemps (notamment dans l'affaire Gueye en 1989 sur les pensions des tirailleurs sénégalais) et l'a confirmé à de nombreuses reprises (notamment dans l'affaire Wackenheim en 2002, "nain" de l'affaire Morsang-sur-Orge).
L'unanimité de la doctrine (Sudre, Decaux, Waschmann, Daugareilh) critique cette restriction.
Voir http://www.gisti.org/doc/argumentaires/2006/artisans/analyse.html
http://www.gisti.org/doc/argumentaires/2006/combattants/analyse.html
Écrit par : Serge Slama | 29/09/2006
Mille excuse en effet, j'ai fait le mauvais choix d'arrêt, ne pensant pas qu'il ya avit d'autres arrêts GISTI sur la page html.
Écrit par : denis roynard | 29/09/2006
Et bien tentons de mettre tout le monde d'accord. Je vais avoir l'occasion de soumettre à la juridiction administrative quelques refus suite à des demandes liées à la circulaire du 13 juin 2006.
Je m'en vais donc me faire le héraut de votre argumentation.
Écrit par : Eolas | 29/09/2006
dans mon commentaire, j'ai par mégarde employé directive là où je voulais écrire circulaire. Preuve que les propos du maitre de céans font leur chemin...
Je comprends qu’on puisse s’y perdre puisque car 5 arrêts "Gisti" sont intervenus cet été, tous publiés ou mentionnés au Lebon (dont un d’Assemblée et un autre de Section).
1°) CE, Ass. 31 mai 2006, Gisti (annulation)
sur la consécration du droit de vote et d’éligibilité des artisans des pays tiers aux chambres de métier et de l’artisanat ;
2 ) CE, 7 juin 2006, n°285576, Aides, Gisti, LDH, MDM, MRAP (annulation partielle) sur la réforme de l’Aide médicale d’Etat par les décrets du 28 juillet 2005 avec une réserve d’interprétation sur l’exclusion des mineurs au regard de l’article 3-1 du la CIDE (l'ordonnance de référé avait été commentée à l'AJDA notamment et la décision prolonge la déc. du "sur le bien fondé de la réclamation" du Comité européen des droits sociaux, 8 sept. 2004, no 14/2003, FIDH c/ France, RDSS, 2005, p. 555, note I. Daugareilh)
2°) CE, 12 juin 2006, n° 282275, Gisti, Cimade, Amnesty, LDH (rejet)
sur la non prise en charge par l’Etat de l’interprétariat pour les demandeurs d’asile non francophones maintenus en rétention qui doivent formuler une demande dans les 5 jours et la présence de familles, y compris d’enfants en bas âge, dans les centres de rétention ;
3°) CE, Sect., 18 juillet 2006, Gisti, n°274 664 (rejet) sur la décristallisation partielle des pensions des anciens fonctionnaires civils et militaires des ex-colonies et la reconnaissance de la « marge d’appréciation » pour discriminer ;
4°) CE, 26 juillet 2006, n°276 777, Gisti (rejet) sur la vérification du niveau de ressources des personnes sollicitant une attestation d’accueil pour faire venir en France un étranger en court séjour ;
5°) CE, 26 juillet 2006, n°285 714, Gisti, Iris, LDH (rejet) sur le fichier des hébergeants des demandes de validation des attestations d’accueil.
Écrit par : Serge Slama | 30/09/2006
Je me permets de revenir sur le point le plus central et "théorique" de votre note : le recours pour excès de pouvoir s'exerce aussi depuis longtemps à l'encontre des mesures gracieuses adoptées par l'administration et le contrôle du juge de "l'erreur manifeste d'appréciation" en la matière devrait être renforcé.
Au-delà des conséquences en matière de droits des étrangers que je ne maîtrise pas du tout, je souhaite attirer votre attention sur la pratique actuelle en fiscalité, qui est à l'origine du RPEP sur mesure gracieuse (je suis rédacteur au contentieux dans une administration fiscale) : En matière gracieuse, le rejet de l'administration n'a pas à être motivé comme les décisions défavorables ordinaires car l'imposition est acceptée dès l'origine par le contribuable comme étant fondée.
Cependant, l'administration ne manque pas de rédiger une instruction en interne pour motiver sa décision : en cas d'acceptation ("remise"), afin qu'un agent ne puisse pas sans fondement porter atteinte aux droits du Trésor; en cas de rejet, afin de rassembler les éléments indispensables à la défense après un possible RPEP.
C'est ainsi que l'administration élabore progressivement une doctrine interne en matière gracieuse, dont les contours sont assez lâches car la décision reste prise en "opportunité", ou encore "dans le cadre d'une application mesurée de la loi fiscale". Cette doctrine peut prendre l'aspect de consignes verbales, voire d'une grille d'analyse, qui n'est, dans mon domaine en tout cas, qu'une aide à la décision.
Si le recours devant la juridiction administrative est ouvert contre toute décision depuis l'arrêt Dame Veuve Trompier Gravier, et c'est heureux, l'approfondissement du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation par le juge que vous préconisez, notamment via la violation du principe d'égalité de traitement au regard de la doctrine interne afin d'échapper à l'arbitraire, soulève à mon sens trois écueils : D'abord, il faudrait que le juge soit en mesure de connaître cette fameuse "doctrine interne" pratiquée par l'administration. Hors, celle-ci reste souvent verbale et les quelques écrits qui sont mis en circulation ne sont pas publiés et donc ne sont pas opposables. Ce n'est pas la connaissance d'une ou deux autres décisions similaires contraires qui pourraient fonder une doctrine interne opposable. Le plus grand mérite de celle-ci est d'ailleurs d'être évolutive, ce qui est l'intérêt tant du Trésor que des contribuables. Or un contrôle plus acéré du juge aurait pour effet de figer celle-ci. Imaginons qu'une doctrine interne "connue" soit réformée face à l'abondance de réclamations gracieuses : le premier usager à en faire les frais pourrait obtenir gain de cause devant la juridiction en arguant que tous les autres avant lui ont bénéficié d'une mesure gracieuse!
Le deuxième écueil se profile alors. Je l'assume bien qu'on puisse le balayer d'un revers de main quand il s'agit de lutter contre "l'arbitraire" : c'est l'asphyxie des juridictions, et avant elles des services publics. A l'heure actuelle, le nombre de réclamations gracieuses est déjà TRES supérieur à celui des réclamations contentieuses. En effet, n'importe quel contribuable peut contester n'importe quelle imposition sans aucune motivation juridique au plan gracieux. Exemple tiré entre mille : "Je ne comprends pas, j'ai toujours été un contribuable exemplaire et j'ai toujours versé ma TVA dans les délais, cette majoration de 5% me paraît disproportionnée, etc." La simple possibilité d'invoquer une différence de traitement lors du RPEP devrait démultiplier les recours alors même que le juge n'aura aucun moyen, la plupart du temps, de connaître la doctrine interne. Et on voit bien dans votre exemple l'intérêt d'un arrêt du CE sur un refus de dérogation de carte scolaire qui interviendrait 3 ans après (seulement!)…
Troisième handicap de votre préconisation : les usagers pourraient s'attaquer entre eux pour contester la décision gracieuse dont a bénéficié le voisin. En matière fiscale en tout cas, un contribuable au budget de l'Etat ou de la commune à qui on aurait refusé une remise pourrait avoir intérêt à agir et contester la remise dont aurait bénéficié son voisin suite à une réclamation similaire! En effet, pourquoi ne pas invoquer l'intérêt lésé du budget de la collectivité lorsqu'une décision de remise intervient manifestement en contradiction avec la doctrine interne? Pour toutes ces raisons, une judiciarisation plus poussée des mesures gracieuses me semble vraiment trop excessive au regard de la nature de ces décisions. Une décision gracieuse reste avant tout une décision "illégale" au regard des textes, prise alors que l'administration était tenue de recouvrer l'imposition en cause.
PS : je sais que ces développements ne s'accommodent pas trop avec le contexte actuel de la circulaire sur la régularisation des étrangers. Mais votre raisonnement me semblait justement recourir à une logique la plus générale possible.
Écrit par : Matthieu | 30/09/2006
@ matthieu : merci pour votre passionnant commentaire, qui rejoins d'ailleurs les réflexions que je peux me faire en tant que Président de jury de première année, au cours des délibérations, qui génèrent le même type de questions. Il reste que, lorsque l'administration comme dans le cas de la circulaire Sarkozy, fixe elle-même un certain nombre de critères qu'elle rend public, les choses sont un peu différéntes. Enfin, s'agissant de directives, il faut se rappeler que l'administration peut toujours, pour un motif d'intérêt général, s'en écarter (mais encore faut-il que ce motif existe). Au total, même si un contrôle des mesure gracieuses n'est pas sans difficultés, il ne me semble pas pour autant impossible. Merci, en tous les cas, pour avoir pris le temps de nous livrer cette analyse très enrichissante
Écrit par : Frédéric Rolin | 30/09/2006
Ca serait bien de ne pas "tester" l'argumentation développée ici de manière isolée mais de le faire avec le soutien du milieu associatif (Gisti, Cimade, RESF, SAF) afin d'orchestrer une stratégie.
Car la principale difficulté pour démontrer que les préfectures n'ont pas traité de manière égale les demandes de régularisation de familles dont les enfants se trouvent dans des situations comparables c'est d'avoir une base de référence de dossiers ayant donné lieu à régularisation.
Or je ne vois pas comment un avocat "isolé" pourrait s'y prendre pour avoir cette base de référence.
En outre il est aussi question, comme le mentionne l'article de Libé, de saisir la HALDE de dossiers individuels et de lui demander d'utiliser ses pouvoirs d'investigation pour démontrer qu'il y a eu des pratiques inégales d'une préfecture à l'autre, voir d'un guichet à l'autre (la "loterie" des régularisations). Il est acquis que dès lors que le ministre de l'Intérieur est intervenu au coeur de l'été pour annoncer qu'il y aurait 6 000 régularisations, les préf ont appliqué un quota de 20%, appliquant dès lors de façon plus restrictive les critères de la circulaire afin de ne pas dépasser le quota.
La réflexion est intéressante et je crois qu'il y a beaucoup de similitudes entre les "remises gracieuses" en matière fiscale et les régularisations des étrangers.
On est dans des domaines de contentieux de masse, relevant des prérogatives régaliennes de l'Etat, ayant des incidence politique et électorales fortes et dont les "directives" sont impulsées au niveau de l'Etat central, ce qui n'empêche pas d'avoir des pratiques très disparates d'un service à l'autre.
Le droit fiscal comme le droit des étrangers est aussi un droit en perpétuel évolution, au gré des conjectures politiques et électorales.
Je suis avocat au barreau de Marseille et j'interviens souvent en droit des étrangers. A la lecture de votre note et de la référence à la jurisprudence "Contre Moulin", j'incite les avocats à faire des recours sur ce fondement avec comme préliminaires, la constitution d'un panel de décisions favorables de l'Administration. Cette démarche permettrait au Tribunal d'exercer un contrôle sur la violation du principe d'égalité. Il n'est à mon avis, pas légal que les étrangers en situation identique ou quasi identique se voient les uns régularisés, les autres non.
Écrit par : dany cohen | 30/09/2006
Il m'apparaît nécessaire d'appeler à la plus grande circonspection dans l'utilisation du recours contentieux devant le TA en matière de régularisation. Il ne faudrait pas donner l'illusion aux intéressés qu'on a trouvé la martingale qui va permettre la régularisation à tous les coups devant le TA. En outre, au mieux, le TA prononcera une injonction de réexaminer le dossier.
Ca serait leur donner de faux espoirs.
Je crois que Bernard Even résume assez bien l'état d'esprit de ses collègues vis à vis des recours émanant des déboutés de la circulaire: ça va faire exploser à nouveau le contentieux des étrangers qui représentent déjà entre le quart et le tiers de l'activité des TA.
Dès lors ces contentieux seront jugés sur plusieurs années, le plus souvent par voie d'ordonnances d'irrecevabilité ou de séries.
D'autant plus que, fait peu connu, les dossier de refus de séjour ne sont pas comptabilisés de la même façon que les autres contentieux dans le "quota" que doit traiter chaque magistrat au sein d'un TA. C'est donc de l'abattage qui est le plus souvent traité avec des maquettes de jugement par les assistants de justice.
A cela il faut ajouter que début 2007 entrera en vigueur le contentieux de l'obligation à quitter le territoire français.
Or, il n'est tjs pas tranché si ce sera un contentieux en formation collégiale ou en juge unique (le CC a magistralement botté en touche), avec ou sans intervention d'un commissaire du gouvernement.
Or, dans la mesure où les contentieux du refus de séjour et de l'arrêté de destination, ainsi que celui des APRF "administratives", n'ont pas été supprimés, on peut s'attendre à ce que les OQTF multiplient les recours contentieux par 2 ou 3.
Au bilan, il n'y a que l'action collective qui paiera. Il faut sélectionner le "panel" au sein de collectifs locaux et porter devant les TA que les dossiers les plus "défendables" sur le fond (attaches familiales, etc.).
Mais cela ne veut pas dire qu''il ne faut rien faire pour les autres dossiers. La plupart des "St Bernard" de 1996 ont été régularisés en... 1997-1998.
Mais là, ce n'est pas du droit mais de la politique.
Je partage totalement l'avis de Serge Slama, seule une action concertée propre à faire remonter les dossiers les plus pertinents d'inégalité de traitement est de nature à pouvoir conduire à des résultats positifs.
Écrit par : Frédéric Rolin | 01/10/2006
Je ne partage pas tout à fait votre opinion concernant la similitude entre les remises gracieuses en matière fiscale et la régularisation des étrangers (et je doute de l’intérêt qu’il y aurait, pour un étranger ou son conseil, à faire état de cette similitude).
1) Les remises gracieuses sont prévues par une disposition législative expresse (d'ailleurs fort ancienne), aujourd'hui codifiée à l'art. L. 247, 1°, du livre des procédures fiscales. Ce texte fixe (en des termes certes vagues) les conditions de ces remises (d'où, sans doute, la faculté pour le juge de l'EP d'exercer le contrôle sur les refus de remise). Voici un extrait de l'article L. 247 du LPF : « L'administration peut accorder sur la demande du contribuable : / 1º Des remises totales ou partielles d'impôts directs régulièrement établis lorsque le contribuable est dans l'impossibilité de payer par suite de gêne ou d'indigence ».
2) Le juge administratif statuant en matière fiscale se montre (classiquement) très réservé à l'égard du moyen tiré de la rupture d'égalité entre contribuables (et on le comprend). Voici quelques exemples :
- CE Sieur X 1979 : « La circonstance, à la supposer établie, que d'autres contribuables auraient été moins lourdement imposés bien que se trouvant dans une situation semblable n'est pas de nature à justifier la réduction d'une imposition elle-même établie sur des bases non contestées et conformément à la loi ».
- CE Millet 1987 : « La circonstance que d'autres contribuables placés dans la même situation que le requérant n'auraient pas été imposés à [l'impôt en cause] est sans influence sur le bien-fondé de l'imposition contestée ».
- CE Grenier 1983 : « La circonstance que d'autres contribuables se trouvant dans la même situation [que la requérante] auraient bénéficié de [l’exonération fiscale en cause] est sans incidence sur sa situation personnelle au regard de l'imposition litigieuse ».
Ce courant jurisprudentiel ne doit pas occulter la réalisation de certains progrès du principe de non-discrimination en matière fiscale. Ainsi, le CE considère aujourd’hui comme opérant le moyen tiré de la violation de l’article 14 de la CEDH (et admet donc d’examiner si le législateur fiscal n’a pas introduit une discrimination injustifiée entre contribuables).
Il me semble toutefois totalement exclu que le juge accepte, à brève échéance, de contrôler les éventuelles discriminations dans l’application individuelle de la loi d’impôt (ou alors il va falloir recruter à tour de bras dans les TA).
Écrit par : Egon Jestaz | 01/10/2006
A l'appui d'une résurrection de l'arret Contremoulin, qui n'a hélas jamais fait jurisprudence et d'une importation de la jurisprudence européenne et communautaire, l'éclairage comparatiste est intéressant:
il existe en Common law , avec une adaptation en droit international (v. ici : http://ciamex.over-blog.com/article-2178648.html ) un principe dit d' "estoppel". Le terme est intraduisible (quoique d'origine française selon Coke) mais l'invocation sert de bouclier et permet de contraindre une partie qui s'était engagée à respecter ledit engagement. L'estoppel serait en common law ce que la confiance légitime est en droit allemand... merci en tout cas pour ce débat passionnant!
Écrit par : diane roman | 01/10/2006
Merci pour ces nouvelles et passionnantes contributions. Effectivement, en matière de remises gracieuses, il existe un texte, ce qui peut donner un appui au contrôle de l'EMA du pouvoir discrétionnaire de l'administration.
Écrit par : Frédéric Rolin | 02/10/2006
Si l'on ne peut ni se prévaloir de la circulaire ni invoquer le principe de confiance légitime, inopérant devant le juge administratif français, ne pourrait-on pas alléguer l'existence de décisions individuelles créatrices de droit ? (i.e: les courriers adressés par les préfets fin juin, invitant les intéressés à déposer des demandes de régularisation accompagnées de pièces justifiant du respect des 6 conditions fixées par la circulaire - sans que celle-ci soit citée). Si une telle invitation a été individuellement notifiée, son destinataire ne peut-il en tirer le droit, s'il y répond, de voir sa demande examinée conformément aux critères qui lui ont été ainsi communiqués ?
Écrit par : henri | 04/10/2006
Pour ajouter un petit élément au débat (passionnant et nécessaire), je voulais signaler une approche intéressante retenue par la CJCE en ce qui concerne l'opposabilité de "lignes directrices" de la Commission européenne (en matière de concurrence) :
"si des règles de conduite visant à produire des effets externes, comme c'est le cas des lignes directrices qui visent des opérateurs économiques, ne sauraient être qualifiées de règle de droit à l'observation de laquelle l'administration serait, en tout cas, tenue, elles énoncent toutefois une règle de conduite indicative de la pratique à suivre dont l'administration ne peut s'écarter, dans un cas particulier, sans donner des raisons qui soient compatibles avec le principe d'égalité de traitement (CJCE, 18 mai 2006, aff. 397/03, point 91).
Écrit par : Gagarine | 05/10/2006
Avoir une interprétation trop formelle et insuffisamment matérielle et substantielle, ne pas considérer objet et effet, ce n'est en effet pas avoir une appréciation juridique, mais agir en simple employé administratif. Et un juge, même administratif, ne saurait se contenter de cette attitude sans par là renier à sa fonction, et donc à sa& qualification de juge à proprement parler. Ce qui compte donc, EN DROIT, ce ne sont pas les arrêts Duvignères ou autres, mais une appréciation proprement juridique, incluant notamment l'arrêt Duvignères, mais ayant des fondements plus généraux et plus solides, utilisant ce type d'arrêt à titre d'illustration.
Écrit par : denis roynard | 06/10/2006
@gagarine : c'est l'exacte reproduction du régime de la directive. Décdidément l'étau se resserre.
Écrit par : Frédéric Rolin | 06/10/2006
Professeur, la jurisprudence dégagée par la juridiction administrative n'est-elle pas plus ambigue qu'elle n'y parait ?
En effet, si le Conseil d'Etat admettrait l'opposabilité de la circulaire, l'administration renoncerait vraisemblablement à recourir à cette solution pour orienter les mesures gracieuses. Le ministre préfèrerait alors utiliser des recommandations non publiques, et peut être un peu plus "rudimentaires" (comme, déjà, la question du "quota" de régularisation accordé aux préfets).
La solution ne serait alors pas forcément à l'avantage des intéressés : si une directive (si s'en est une) publique et opposable vaut mieux qu'une directive publique et non opposable, une directive publique et non opposable est préférable à une directive non publique, non opposable ; ne serait-ce que parce que la transparence de la procédure laisse la possibilité aux intéressés d'envisager de déposer un dossier, et de faire valoir ladite directive auprès du guichet de préfecture.
Écrit par : Spip | 12/10/2006
Le débat, aussi passionnant que nécessaire, qui fait suite aux interventions de Frédéric Rollin et de Bernard Even, me semble devoir appeler deux observations supplémentaires :
1. Malgré tout le respect que je dois, en tant qu'avocat, à Monsieur Even, je dois avouer que son analyse parue dans Libération le 28 septembre 2006 m'a quelque peu gêné. A la question de savoir si les familles déboutées pouvaient envisager de déposer un recours pour non-respect de la circulaire du 13 juin, sa "réponse est catégorique, c'est non car cette circulaire n'a pas force de loi ni de valeur juridique".
Voilà qui donne le ton, et découragera sans nul doute de nombreux candidats au recours, alors que le débat est manifestement plus complexe, comme le relève d'ailleurs l'auteur au cours de son interview (en relevant notamment que si des conditions posées par la circulaire sont plus sévères que les critères de la loi, "ce n'est pas légal").
J'espère en tous les cas que la sévérité de l'analyse n'aura pas eu pour seul objectif que d'atténuer préventivement l'engorgement des juridictions que redoute - à juste titre - Monsieur Even. Cet engorgement ne sera, en aucun cas, le fait des recalés de la circulaire, mais seulement celui de cette dernière, qui a effectivement eu pour effet de faire sortir de la clandestinité un grand nombre d'étrangers confiants dans le dispositif médiatique d'une circulaire présumée équitable pour tous les intéressés.
2. En ce qui concerne le fond du débat, maintenant, une disposition me semble avoir été ici oubliée : l'article 1er du décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983, qui dispose que :
« Tout intéressé est fondé à se prévaloir, à l'encontre de l'administration, des instructions, directives et circulaires publiées dans les conditions prévues par l'article 9 de la loi susvisée du 17 juillet 1978, lorsqu'elles ne sont pas contraires aux lois et règlements. »
Certes, ce texte, et l'ensemble du décret de 1983, ont été abrogés par le décret n° 2006-672 du 8 juin 2006, mais ce n’est qu’à compter du 1er juillet 2007. Dici là, la disposition demeure applicable.
Je n'ignore pas non plus, comme l'a relevé très récemment le Professeur Pascal Combeau (AJDA 2006, p. 1745), que cette disposition n'a jamais été réellement appliquée par les juridictions administratives.
Mais je ne vois pas ce qui empêcherait aux requérants de se prévaloir, au vu de ce texte réglementaire, de la circulaire du 13 juin 2006, sauf, bien entendu, à ce que cette dernière soit contraire aux dispositions du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.
Écrit par : Alexandre Gabard | 22/10/2006
Une "enquête citoyenne" sur les conditions d'application de la circulaire Sarkozy pour les sans-papiers
LEMONDE.FR | 08.02.07 | 17h39 • Mis à jour le 08.02.07 | 18h33
a Cimade ne désarme pas sur la question de la régularisation des sans-papiers. Après avoir réclamé en vain une commission d'enquête parlementaire sur les conditions d'application de la circulaire de Nicolas Sarkozy du 13 juin 2006 concernant les familles de sans-papiers ayant un enfant scolarisé, l'association œcuménique a lancé une "enquête citoyenne" sur Internet.
Le but : réunir des informations sur les "disparités dans les conditions d'accueil en préfecture, les différences selon les administrations des pièces et documents à produire, la variabilité importante dans l'interprétation des critères de régularisation, les refus injustifiés d'enregistrement ou d'instruction de certaines demandes, les iniquités dans le traitement de ces demandes selon la date de dépôt du dossier".
PUBLICATION D'UN RAPPORT DE SYNTHÈSE EN MARS
Sur la forme, l'association a choisi un wiki, un format Web participatif. Tous ceux qui ont été visés par cette circulaire ou qui ont aidé des sans-papiers dans leurs démarches administratives sont donc invités à venir déposer directement leurs témoignages sur le site. Pour ceux qui sont perdus dans l'utilisation d'un wiki, l'association en rappelle les règles sur une page particulière, mais propose également de lui envoyer les informations par e-mail ou par courrier. A partir des données collectées, elle publiera un rapport de synthèse en mars.
En septembre 2006, le ministre de l'intérieur, Nicolas Sarkozy, avait affirmé que l'opération de régularisation d'immigrés clandestins dont les enfants sont scolarisés en France, engagée par la circulaire du 13 juin, avait donné lieu à l'attribution de 6 924 cartes de séjour d'un an sur les 33 538 demandes déposées. Mais beaucoup d'associations de soutien aux sans-papiers, dont la Cimade et le Réseau éducation sans frontières, avaient dénoncé l'arbitraire qui, selon elles, avait prévalu dans l'attribution de ces titres de séjour.
Après avoir saisi la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (Halde), qui, dans un courrier du 4 septembre, avait appelé le ministre de l'intérieur à être attentif aux "contraintes attachées au principe d'égalité qui commandent un traitement égal des personnes placées dans une situation comparable", les associations de soutien aux familles avaient lancé une pétition – réunissant, selon l'association œcuménique, plus de 15 200 signatures – pour demander la création d'une enquête parlementaire. Sans résultat. Un mois avant l'élection présidentielle, l'"enquête citoyenne" de la Cimade serait ainsi le moyen de remettre la question des sans-papiers au cœur de la campagne.
Écrit par : Serge Slama | 10/02/2007
http://cimade63.les-forums.com/topic/71/n-49-generaliser-l-acces-a-la-couverture-maladie.html
Écrit par : kakoou | 08/06/2007
pétition pour déstituter sarko je vous invite a signer et a diffuser largement : www.antisarkozysme.com
Écrit par : olivier | 16/05/2008