Source: http://www.altrodiritto.unifi.it/ricerche/sanita/andreano/cap4.htm
Timestamp: 2014-03-11 17:42:44+00:00
Document Index: 145674316

Matched Legal Cases: ['art.27', 'art.59', 'art.59', 'art. 98', 'art.14', 'art.2', 'art.2', 'art.2', 'art.50', 'art.4', 'art.50', 'art.1', 'art.9', 'art.11', 'art.37', 'art.51', 'art.11']

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4.1. L'organizzazione sanitaria: il personale
Il personale sanitario operante negli istituti di pena, e in specie nell'area sanitaria, è rappresentato da un intreccio di figure professionali distinte per inquadramento giuridico, amministrativo, dipendenza funzionale all'interno della stessa Amministrazione penitenziaria. Ad esso si aggiunge il personale che opera alle dipendenze delle AASSLL.
La realtà delle aree sanitarie costituisce un chiaro esempio della mancanza, in subiecta materia, di una visione sinergica e d'insieme delle varie professionalità esistenti a fronte di una disciplina per comparti creatasi nel tempo con il metodo "per toppe e aggiunte" (1) che non poco ha concorso a determinare ora sprechi, ora vuoti funzionali. Gran parte della situazione è da imputarsi a scelte legislative che nel tempo hanno spiegato i loro effetti in termini di frammentarietà e disorganicità della disciplina del servizio sanitario. A tal riguardo la genesi e il contesto in cui è sorta la normativa può dare ragione dell'attuale configurazione professionale all'interno delle aree sanitarie d'istituto, consentendo di cogliere i motivi e le situazioni di fondo che hanno permesso il mantenimento dello status quo, nonostante il passaggio attraverso le riforme del '75 e del '78 e la previsione di un servizio sanitario, garantito da personale in condizioni di precariato e di autonomia, in linea con le scelte legislative del momento. Non solo. Il mantenimento della situazione sanitaria, nell'assoluta indifferenza legislativa, dà ragione, di contro, del fenomeno di stabilizzazione ed di rafforzamento della categoria e della funzione dei medici penitenziari che hanno via via assunto consapevolezza del loro ruolo all'interno degli istituti.
Svolte queste considerazioni si può scendere nell'analisi del variegato quadro normativo che disciplina il personale sanitario d'istituto e che fornisce l'Amministrazione penitenziaria i supporti normativi per reperire gli operatori da assegnare al servizio interno.
Il primo e rilevante provvedimento normativo è rappresentato dalla legge 740/70 titolata "Ordinamento delle categorie del personale sanitario addetto agli istituti di prevenzione e pena non appartenenti ai ruoli organici dell'amministrazionze penitenziaria". La legge, che regolamenta la maggior parte delle figure professionali del servizio sanitario, si affianca a quella disciplinante, come si vedrà, la figura del Medico di ruolo istituito con Regio Decreto 25.3.1923, n.867 e ad una serie di atti convenzionali con i quali l'Amministrazione penitenziaria, in base ad essa, ha provveduto all'assunzione di personale medico e paramedico.
La legge 740/70 ha rinnovato completamente la materia sanitaria disciplinata, sino ad allora, dal solo Regolamento per gli istituti di prevenzione e pena adottato con Regio Decreto 19.6.1931, n.787, che prevedeva negli istituti solo la presenza di un medico, anche libero-professionista convenzionato definito "aggregato", e di agenti di custodia-infermieri. La legge formalmente "creava" la figura del medico incaricato ed istituiva (allora solo in sette istituti: Bari, Napoli, Palermo, Perugia, Roma,Trento) un servizio di guardia medica ed infermieristica. Riconosceva, altresì facoltà alle Direzioni dipendenti di poter concludere rapporti convenzionali per il reperimento di Medici-chirurghi per le prestazioni specialistiche e introduceva le figure del farmacista e veterinario incaricato. Il provvedimento era nato formalmente nell'intenzione di rinnovare, come si legge nella Relazione al disegno, il servizio sanitario all'interno degli istituti in forza dei principi costituzionali espressi dall'art.27 Cost ma, in realtà, sotto la spinta emozionale creatasi a seguito delle proteste dei ben 320 medici tra aggregati e provvissori, penalizzati da una normativa che non riconosceva adeguatamente il loro status nè, e non di poco conto, una adeguata retribuzione che tenesse in considerazione il disagio sofferto dalla categoria spesso costretta a lunghi spostamenti (si pensi alle isole sedi di penitenziari). Il motivo centrale della legge fu dunque quello di attribuire un assetto giuridico al personale aggregato e, nell'occasione, creare un sistema per il reperimento dei medici e del personale infermieristico che avrebbe consentito in futuro la nomina di altri operatori.
La genesi della legge fu controversa (2). Il provvedimento vide la luce in un periodo in cui erano già in discussione i vari progetti di riforma sia del sistema penitenziario che del servizio sanitario del paese. La legge, infatti, presenta dei problemi di disarticolazione, di mancanza di collegamento con una visione sistematica dell'ordinamento penitenziario e con i progetti in campo sanitario (3). La mancanza di chiarezza nell'ambito ove collocare il nuovo atto normativo ebbe come conseguenza l'adozione di un provvedimento a carattere squisitamente provvisorio: l'art.59 prevedeva inizialmente una efficacia biennale dell'atto. Solo successivamente verrà prorogata "fino all'entrata in vigore dell'ordinamento relativo al servizio sanitario degli istituti di prevenzione e di pena nell'ambito della legge sulla riforma sanitaria" mai verificatosi. La vicenda mostra come l'intenzione del legislatore, in barba alle dichiarazioni di forma, fosse sostanzialmente quella di definire la questione con i belligeranti medici, lasciando la risoluzione definitiva dell'ordinamento sanitario a riforme avvenute. L'obstat del Tesoro all'impegno economico non consentì, peraltro, la scelta di regolarizzare i medici inquadrandoli nell'organico dipendente dell'Amministrazione penitenziaria. La conseguenza fu che la legge 740/70 sancì l'adozione di un servizio privo di un carattere di stabilità per affermare, invece, il carattere libero-professionale del rapporto intercorrente tra il Ministero e i professionisti classificati nella legge. Tale rapporto precario (definito dalla relazione come di "di diritto speciale") come si vedrà, è stato denunciato e rivisto, da un lato, sotto la spinta delle rivendicazioni sindacali dei medici, dall'altro dall'allargarsi del concetto di rapporto di impiego che ne ha provocato una certa stabilizzazione. Cosicchè quella che era nata in funzione provvisoria ha acquisito nel tempo, nonostante i silenzi e l'indifferenza, una propria individualità: la Medicina penitenziaria. Singolare come una legge, la 740/70, miracolosamente passata indenne a ben due riforme e prodigiosamente sopravvissuta all'espresso dettato dell'art.59, che ha continuato, e continuerà non si sa per quanto, a disciplinare un "corpo" sanitario geloso delle proprie prerogative legittimamente acquisite nel tempo.
4.2. Le figure professionali mediche e paramediche
Si è visto, come nell'organizzazione delle strutture penitenziarie, si possa individuare un'area sanitaria alla quale, quale dirigente (attualmente 18 unità), viene preposto un Responsabile sanitario che, in relazione agli istituti e all'organico, è rapprentato da un medico di ruolo o da un medico incaricato. All'interno dell'area esercitano diversi operatori e principalmente:
Medici di ruolo;
Medici incaricati;
Medici di guardia;
Infermieri professionali e generici;
Farmacisti incaricati;
Veterinari incaricati;
Tecnici capo di radiologia e radioterapia;
Ausiliari socio-sanitari;
La nutrita rappresentanza sanitaria, qui elencata, abbisogna, ai fini dell'analisi, di ulteriore specificazione. Invero non tutti questi operatori sono presenti in ogni istituto. Il gruppo tecnico-radiologico (attualmente di 110 unità) esiste solo in quelle sedi (sopratutto i penitenziari maggiori, CDT, OPG) dotate dei relativi mezzi strumentali di diagnosi e cura. I farmacisti costituiscono delle figure praticamente assenti nelle aree sanitarie. La legge 740/70 (tabella C) difatti prevedeva un solo farmacista da destinare alla Farmacia centrale dell'Amministrazione presso Bari. Così, di fatto, la gestione ordinaria del settore farmaceutico è finito per incombere sui già troppo oberati medici incaricati che, a quanto pare, sono ritenuti idonei a rivestire questa ulteriore funzione. I Veterinari, previsti in numero di cinque dalla stessa legge, sono destinati al servizio delle "colonie agricole". Tralasciando le puericultrici, che sono presenti, per ovvie ragioni, solo presso le sezioni femminili, il personale ausiliario socio-sanitario, non altrimenti specificato, comprende gli Agenti di Polizia Penitenziaria che vengono destinati, in via ordinaria, alle infermierie e ai locali sanitari.
In definitiva, il gruppo di operatori, che si possono riscontrare ordinariamente in tutti gli istituti, è costituito dal solo personale medico ed infermieristico. Ad essi si aggiungono quei sanitari non inquadrabili come personale penitenziario: Medici e Psicologi del SERT, Medici del Presidio, Psicologi convenzionati con gli istituti, Medici c.d. "parcellisti", Medici del Lavoro, Puericultori. La stessa Amministrazione (4) ha sottolineato che, nel rispetto della normativa vigente, "i medici degli istituti penitenziari, oltre ai medici del ruolo, sono soltanto i medici incaricati, i medici di guardia e i medici specialisti". Invero la legge 740/70 fa riferimento solo a questi profili professionali.
La prima figura che viene in rilievo è rappresentata dal Medico di ruolo, istituito, a suo tempo, con Regio Decreto 25.3.1923, n. 876 (integrato con Regio Decreto 4.4.1935, n.497 e D.P.R. 31.3.1971, n.275 e successive modifiche). Vincitori di normali concorsi pubblici per titoli ed esami, tali sanitari costituiscono una sparuta minoranza che viene di solito destinata alla dirigenza degli OOPPGG (art. 98 reg.) oppure a mansioni extracarcerarie. Inquadrati come dipendenti civili di ottavo livello, godono, peraltro, di una retribuzione che non tiene conto delle mansioni, non solo sanitarie, e delle notevoli responsabilità di organizzazione e buon funzionamento dell'area sanitaria.
La figura del Medico incaricato fu "creata" dalla legge 740/70 nel tentativo di definire lo status giuridico dei medici, aggregati e provvisori, presenti sino allora negli istituti e regolati dal Regio Decreto 30.10.1924, n.1758. Si parla di "creazione" perché, in verità, la legge, a dispetto dell'espresso disegno di potenziamento del servizio, non ha proceduto alla istituzione ex novo dei prescritti 325 medici, in quanto tale numero è sostanzialmente il risultato della conversione degli originari 222 medici "aggregati" più 100 "giornalieri" da regolarizzare (solo 3 di nuova nomina) (5). Il provvedimento, in tal senso, non ha inteso in alcun modo modificare le strutture sanitarie degli istituti, bensì soltanto introdurre alcune disposizioni rivolte all'aggiornamento della regolamentazione del personale sanitario in modo da rendere più efficienti le relative prestazioni (6).
La legge prevede, dunque, un organico di "neo rinominati" medici incaricati che, ai sensi dell'art.14, 1º co., devono prestare un servizio adeguato alle esigenze di istituto, oltre ad osservare le vigenti disposizioni in materia sanitaria e le regole deontologiche professionali. Il riferimento a tali norme e regole serviva, nel caso, a vincolare il singolo all'osservanza di un comportamento corretto, stante la mancanza di un collegamento con le strutture sanitarie (di cui operatore pubblico) e dell'assenza di una concezione unitaria dell'attività sanitaria.
Il reperimento del medico incaricato avviene attraverso concorsi, che nella pratica si sono rivelati lunghi e dispendiosi determinando un ritardo nella presa di possesso del lavoro effettivo che arriva dopo diversi anni dal bando di concorso e dalla destinazione.
I numerosi compiti, non solo strettamente sanitari, del medico incaricato sono, ex art.2, stabiliti dalla legge. Una limitazione è prevista per il servizio interno. Infatti l'art.2 della legge 26/1991 stabilisce che al medico incaricato non possono essere affidati nell'ambito dello stesso istituto, i servizi di guardia medica nè servizi specialistici. È possibile derogare provvisoriamente a tale regola, quando sia impossibile reperire un medico specialista e a condizione che lo stesso medico abbia la relativa abilitazione.
Lo status dei medici incaricati si caratterizza per il riconoscimento, ex art.2 legge 740/70, del godimento di alcuna incompatibilità nè divieto di cumulo di impieghi, potendo prestare servizio come dipendenti o convenzionati presso altre pubbliche amministrazioni, AASSLL, avere mutuati, svolgere la libera professione. La mancanza di incompatibilità costituisce il pendant della volontà legislativa di assicurare il servizio sanitario tramite professionisti part-time e una controbilanciamento al mancato riconoscimento della dipendenza pubblica. Il carattere di subordinazione, tipico del rapporto dipendente non è, però, in concreto estraneo alla posizione del medico incaricato e degli altri operatori rispetto all'Amministrazione penitenziaria. La sottoposizione al regolamento penitenziario, alle sanzioni disciplinari, alle direttive della Direzione ha fatto non poco discutere sulla validità di una tale configurazione. La legge 740/70 regola infatti dettagliatamente (artt.20-37) le ipotesi e le procedure di irrogazione delle sanzioni che vanno dal richiamo alla sospensione, dall'esonero fino alla cessazione dell'incarico per soppressione dell'istituto, servizio o posto cui presta l'opera il sanitario.
All'interno della categoria dei medici incaricati è dato rinvenire la figura del Medico incaricato "provvisorio". Le lunghe e laboriose procedure concorsuali previste dalla legge 740/70 (artt.4-13) non consentivano all'Amministrazione di avere a disposizione in tempi ragionevoli il personale medico incaricato "ordinario". Per ovviare a tale inconveniente si è fatto ricorso all'art.50 della legge che autorizza la Direzione d'istituto ad assumere a titolo provvisorio personale medico con status e trattamento economico pari a quello incaricato. L'anomala situazione ricalca quella creatasi sotto la vigenza del vecchio regolamento dove, parimenti, il servizio sanitario era assicurato dalla presenza di medici generici "provvisori" (circa 100) che erano assunti su autorizzazionze del Tesoro, rinnovata semestralmente. Per il resto la loro posizione era perfettamente equiparabile ai medici aggregati. La realtà variegata del personale sanitario, che già soffriva di incertezze a livello di inquadramento giuridico, non venne migliorata dall'intervento della legge del '70 che pur contemplava l'assorbimento dei provvisori nella "neo" categoria degli "incaricati". Invero, la maggior parte del personale attualmente incaricato (350 unità) è provvisorio ma, a dispetto della terminologia, si tratta di operatori assunti a tempo indeterminato e soggetti alla disciplina della legge 740/70. Alla anomala sostituzione del criterio obbiettivo concorsuale con la scelta discrezionale delle Direzioni, non è seguito un intervento organico dell'Amministrazione che assorbisse il personale nella categoria ordinaria. La presenza di una norma, l'art.4, che riconosce la possibilità di nomina c.d. a scelta, è stata, in tal senso, rarissimamente utilizzata a causa della difficoltà operativa dei suoi presupposti: la sede disagiata e il concorso deserto. In tali condizioni era giocoforza ricorrere al sistema di reclutamento dell'art.50. La legge 19.3.1990, n. 56 aveva altresì previsto, all'art.1, una sanatoria per i medici assunti in via provvisoria che avessero prestato effettivo servizio senza demerito per almeno sei mesi negli istituti e servizi penitenziari. La nomina era subordinata, oltre a domanda, all'accertamento del possesso dei requisiti ed alla valutazione dei titoli da parte della Commissione prevista dall'art.9 della 740/70. Il termine perentorio di 30 giorni e la non diversa, nella sostanza, qualifica hanno concorso a far fallire anche tale tentativo. Non si capisce, peraltro, come possa essere valutato negativamente dalla Commissione un medico che, grazie alla Direzione, già esercita all'interno degli istituti. A tal scopo sarebbe stato sufficiente l'assenza di demerito nel servizio prestato.
Sotto il profilo funzionale, i medici provvisori rivestono le medesime mansioni degli incaricati, lo stesso stipendio (senza scatti di anzianità), la stessa indennità penitenziaria e non godono di alcuna incompatibilità. A differenza dei medici incaricati, non hanno trattenute per la liquidazione di fine rapporto e la pensione anche se lavorano per un periodo che darebbe loro diritto al trattamento pensionistico.
Altra figura "anomala" è rappresentata dal Medico incaricato c.d. "a parcella". La genesi di questo operatore, non previsto dalla legge, risiede nel sistema di distribuzione dell'organico medico-incaricato. Ai sensi della legge 740/70, fu emanato un Decreto ministeriale (10.10.1970) con il quale fu ripartita tra i vari istituti la dotazione dei sanitari incaricati. Il sistema di determinazione legale comportava certa una rigidità dell'organico sanitario: alla eventuale carenza conseguente alle mutate esigenze sanitarie poteva farsi fronte soltanto modificando tale decreto o assumendo in altro modo il personale occorrente. L'appiglio normativo, per compiere tale operazione, fu ritrovata nella nuova normativa del '75, in ispecie nell'art.11 che, com'è noto, impone l'obbligo all'Amministrazione di fornire ogni istituto di un servizio medico rispondente alle esigenze profilattiche e di cura della salute dei detenuti e degli internati. Sulla base di tale norma l'Amministrazione autorizzò le Direzioni all'assunzione dei medici parcellisti, retribuiti a ore dietro regolare presentazione di fatture, che furono equiparati agli incaricati pur non essendo disciplinati dalla 740/70 e comunemente definiti tali. La ragione risiede nella eguale posizione funzionale. Al pari dei colleghi, infatti, sono considerati liberi professionisti e, similmente, non godono di alcuna incompatibilità. Il loro rapporto può cessare, però, per tutti i motivi previsti dalla legge 740/70, ivi compresa la soppressione del posto presso l'istituto dove il medico svolge la sua attività o la soppressione dell'istituto stesso (art.37).
La categoria dei medici a parcella, come si vede, è più anomala di quella degli incaricati provvisori, trovando la sua giustificazione solo nella impossibilità di variare tempestivamente il decreto in relazione alle sopravvenute necessità e alla esiguità dell'organico dei medici incaricati. Si trattava di un sistema comodo, e senza ulteriori impegni, di reperimento di personale sanitario. Va dato atto che L'Amministrazione, nel tentativo di razionalizzare il servizio, ha cercato attraverso una sanatoria dei medici provvisori, di aumentare l'organico dei medici incaricati onde evitare la necessità di assumere medici a parcella. Da ultimo ha disposto che tali operatori, ove ne ricorrano i presupposti, saranno mantenuti in servizio come medici di guardia.
Una delle figure più importanti del servizio sanitario d'istituto è rappresentata dal Medico di guardia o, parimenti definito, del servizio integrativo (SIAS) (7). La legge 740/70, nel capo II relativo ai servizi sanitari speciali, istituiva (art.51 e tab. E) in sette istituti un servizio di guardia medica che ricalcava le modalità dell'analogo servizio esistente nelle strutture pubbliche (ad ore, turni). Nelle intenzioni del legislatore, come si evince dalla Relazione, il nuovo servizio doveva assicurare la presenza continua di un medico negli istituti di grande capienza. Allo scopo si era voluto, inizialmente, la previsione di un vero e proprio organico di medici addetti alla guardia medica, legati all'Amministrazione da un vincolo analogo a quello dei medici incaricati oppure un ampliamento del numero di questi idoneo ad assicurare il servizio in questione. Ma entrambe le soluzioni, comportando l'assunzione della qualità di dipendente, se pur sui generis, dell'Amministrazione e dunque un onere finanziario notevole, furono scartate. Si preferì allora ricorrere all'opera di liberi professionisti, retribuiti con un compenso prestabilito e senza che, cosa importante, si dovesse contemplare anche per essi un trattamento previdenziale ed assistenziale. "Il sistema prescelto", si legge nella Relazione, "assicura maggiore snellezza al servizio, permettendo un rapido affidamento di esso ed un rapido esonero dello stesso". La scelta del professionista fu lasciata al Direttore.
Dopo l'entrata in vigore della legge, sorse la necessità di estendere il servizio agli altri istituti, ma anzichè ricorrere alla modifica della tabella E, che avrebbe richiesto una nuova legge, si preferì, come era accaduto per i parcellisti, far ricorso all'art.11 dell'ordinamento penit