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Timestamp: 2016-10-23 16:24:01+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 4', 'in fine', 'art. 50', 'art. 55', 'art. 55', 'art. 55', 'art. 104', 'art. 105', 'art. 104', 'art. 55', 'art. 99', 'art. 4', 'art. 114', 'art. 4', 'art. 102', 'art. 4', 'art. 22', 'art. 116']

98 IB 417
98 Ib 41761. Extrait de l'arr�t du 31 octobre 1972 dans la cause Commune d'Etagni�res et consorts contre Commune de Lausanne et D�partement f�d�ral des transports et communications et de l'�nergie
Opposition � l'expropriation, notamment � l'expropriationpour l'extension future de travaux (expropriation pr�ventive, art. 4 lit. a in fine LEx). Pouvoir d'examen du Tribunal f�d�ral (consid. 3 a et c). Port�e de la d�cision accordant le droit d'exproprier (consid. 3 b). Principes g�n�raux en mati�re d'expropriation pr�ventive (consid. 4). Les frais de la proc�dure devant le Tribunal f�d�ral sont support�s par l'expropriant, sauf en cas de recours abusif de l'expropri� (consid.11). Faits � partir de page 418
BGE 98 Ib 417 S. 418
A.- La commune de Lausanne se propose d'am�nager un nouvel a�rodrome, celui qu'elle exploite � la Bl�cherette devant �tre d�saffect�. Son intention est de cr�er un a�rodrome se pr�tant non seulement � l'aviation touristique, mais aussi au trafic commercial � la demande, voire � certains vols de ligne. Elle a port� son choix sur un emplacement situ� au nord-ouest du village d'Etagni�res, � une dizaine de kilom�tres au nord de Lausanne. Sur la base d'un projet comportant une piste de 2200 m. et se fondant sur diverses dispositions de la loi f�d�rale du 21 d�cembre 1948 sur la navigation a�rienne (LNA), le D�partement f�d�ral des postes et des chemins de fer (aujourd'hui D�partement des transports et communications et de l'�nergie; ci-apr�s: le d�partement f�d�ral) a accord� la concession n�cessaire le 1er novembre 1961. Par d�cision du 5 juillet 1963, le Conseil f�d�ral a accord� le droit d'expropriation � la commune de Lausanne, en consid�rant que, selonl'art. 50 LNA, la construction d'un a�rodrome public constituait un but d'int�r�t public.
Il �tait pr�vu que l'Etat de Vaud participerait au financement de l'ouvrage, mais le cr�dit vot� par le Grand Conseil fut repouss� en votation populaire les 29 et 30 janvier 1966. La commune de Lausanne a alors d�cid� de r�aliser son projet par �tapes. Le d�partement f�d�ral a prorog� la concession en prenant note que le projet serait r�alis� par �tapes, la premi�re avec une piste de 1300 � 1500 m. au maximum. De son c�t�, le Conseil f�d�ral a d�cid� de maintenir de droit d'exproprier, sur la base de plans l�g�rement modifi�s, comportant une piste de 2200 m.
B.- A la requ�te de la Municipalit� de Lausanne, le pr�sident BGE 98 Ib 417 S. 419de la Commission f�d�rale d'estimation du 1er arrondissement a ordonn� l'ouverture de la proc�dure d'expropriation le 20 mai 1969.
Dans leur majorit�, les propri�taires touch�s de chacune des communes de Bioley-Orjulaz, de Cheseaux et d'Etagni�res ont fait opposition. Ils ne contestaient pas le projet dans son principe, mais dans la mesure seulement o� il comprenait d�j� les emprises n�cessaires � la r�alisation de la seconde �tape, c'est-�-dire au prolongement de la piste de 1500 � 2200 m.
Apr�s une s�ance de conciliation et un �change d'�critures qui ont abouti au maintien des oppositions, le dossier a �t� transmis au d�partement f�d�ral.
Apr�s avoir consult� l'Office f�d�ral de l'air, fait compl�ter le dossier et proc�d� � une inspection locale, le d�partement a rejet� les oppositions par prononc� du 11 juin 1971.
C.- Agissant conjointement, les communes d'Etagni�res, de Bioley-Orjulaz et de Cheseaux et 25 autres propri�taires forment un recours de droit administratif contre ce prononc�, dont ils demandent l'annulation. Tout en d�clarant ne pas mettre en cause le principe m�me du nouvel a�rodrome ni faire opposition � la piste de 1500 m., ils contestent avant tout la l�gitimit� d'une expropriation pr�ventive pour l'extension future de la piste � 2200 m.
D.- Le d�partement f�d�ral et la commune de Lausanne concluent au rejet du recours.
E.- Le Tribunal f�d�ral a rejet� le recours.
3. a) Les parties sont en d�saccord quant � l'�tendue du pouvoir d'examen du Tribunal f�d�ral, notamment quant � la question de savoir si, et dans quelle mesure, celui-ci est aujourd'hui li� par l'octroi de la concession et par l'attribution du droit d'exproprier, telle qu'elle a �t� d�cid�e et confirm�e par le Conseil f�d�ral.
Selon la d�cision attaqu�e, ni l'octroi d'une concession d'a�roport, ni m�me la d�l�gation du droit d'exproprier ne tranchent encore d�finitivement la question de savoir si le caract�re d'utilit� publique de l'ouvrage projet� est tel qu'il justifie dans un cas particulier le sacrifice par les expropri�s de la propri�t� de leurs immeubles. Le pouvoir d'examen de l'autorit� appel�e � statuer BGE 98 Ib 417 S. 420en vertu de l'art. 55 LEx. n'est d�s lors limit� ni par la concession accord�e, ni par l'arr�t� du Conseil f�d�ral accordant le droit d'exproprier.
Toutefois, dans leur r�ponse au recours, puis dans leur duplique, les intim�s soutiennent que l'organisationjudiciaire f�d�rale n'autorise qu'un contr�le tr�s restreint des d�cisions du Conseil f�d�ral par le Tribunal f�d�ral, qu'en admettant le recours au sujet de la longueur de la piste, le second se mettrait en travers d'une d�cision d'ordre technique du premier, que le Tribunal f�d�ral ne doit intervenir qu'en cas d'abus ou d'exc�s du pouvoir d'appr�ciation, si bien que son contr�le se limite � l'arbitraire, que les questions tranch�es par le d�partement quant � la longueur de la piste n'�taient pas des questions de droit, et que la juridiction administrative ne saurait avoir pour effet "de remplacer la d�cision discr�tionnaire de l'administration."
De leur c�t�, les recourants vont � l'autre extr�me. Non seulement ils reprennent � leur compte, quant au pouvoir d'examen du tribunal f�d�ral, la mani�re de voir de la d�cision attaqu�e en ce qui concerne le r�le du d�partement f�d�ral, mais ils soutiennent en outre que le pouvoir du Tribunal f�d�ral est aussi �tendu que l'�tait celui du Conseil f�d�ral lorsque celui-ci avait � statuer en application de l'art. 55 LEx. Pour eux, la d�cision accordant le droit d'exproprier n'�tait qu'une d�cision pr�liminaire ayant pour seul effet d'autoriser l'ouverture de la proc�dure d'expropriation. Si l'on admettait qu'elle tranchait d�finitivement la question de l'existence d'un but suffisant d'int�r�t public, on viderait la proc�dure d'opposition de sa substance. Et, quant � cette question, le Tribunal f�d�ral doit pour le moins aller aussi loin lorsqu'il juge sur recours de droit administratif que lorsqu'il statue sur recours de droit public.
b) Dans cette controverse, il faut distinguer deux questions: celle de la port�e juridique des d�cisions ant�rieures du Conseil f�d�ral et du d�partement, et celle du contr�le du Tribunal f�d�ral sur la d�cision prise par le d�partement, � la place du Conseil f�d�ral, en vertu de l'art. 55 LEx.
Sur le premier de ces deux points, il est en tout cas certain qu'en l'absence de disposition contraire de la loi, l'octroi de la concession ne pr�juge pas de l'existence d'un but d'int�r�t public justifiant l'expropriation. La question est en revanche plus d�licate en ce qui concerne les effets de la d�cision accordant le droit d'exproprier: de par son objet m�me, en effet, cette d�cision BGE 98 Ib 417 S. 421implique une prise de position positive quant � la l�gitimit� de l'expropriation. Mais, et cela est d�cisif, elle intervient sans enqu�te pr�alable, c'est-�-dire sans que les propri�taires vis�s aient pu s'exprimer. Si elle �tait d�finitive, ces propri�taires n'auraient jamais eu l'occasion de contester en principe la l�gitimit� de l'expropriation, ce qui serait contraire au syst�me de la loi et m�me aux exigences de la constitution. Pour ce motif, il faut consid�rer que cette d�cision est prise prima facie en vue de d�l�guer en principe le droit d'exproprier et de permettre l'ouverture de la proc�dure d'expropriation. Il y a toutefois l� un �l�ment d'appr�ciation dont pourra tenir compte, sans �tre li�e, l'autorit� appel�e � statuer plus tard sur les oppositions. En l'esp�ce, d'ailleurs, la question n'a qu'une port�e limit�e, �tant donn� que les recourants ne contestent en principe ni le projet ni l'expropriation, mais qu'ils se bornent pour l'essentiel � s'opposer � l'expropriation pr�ventive en vue de l'extension future de la piste. Sur ce point particulier, le Conseil f�d�ral ne s'est en tout cas pas prononc�. Lorsqu'il a renouvel� le droit d'exproprier pour une dur�e ind�termin�e par d�cision du 21 avril 1967, il savait que le projet se r�aliserait par �tapes, avec pour commencer une piste de 1500 m au maximum. N'ayant rien dit � ce sujet, il a laiss� ind�cise la question de savoir si l'expropriation se ferait en une fois pour le tout, ou en deux temps.
c) Quant au pouvoir de contr�le du Tribunal f�d�ral sur la d�cision prise sur opposition par le d�partement f�d�ral comp�tent, il d�pend de l'art. 104 OJ et de la jurisprudence qui s'y rapporte. Il comprend l'examen de l'application du droit f�d�ral, y compris l'exc�s et l'abus du pouvoir d'appr�ciation. Il s'�tend aussi aux faits, lorsque comme en l'esp�ce la d�cision attaqu�e n'�mane ni d'un Tribunal cantonal ni d'une commission de recours (art. 105 al. 2). Il ne va en revanche jusqu'au contr�le de l'opportunit� que si la loi le pr�voit express�ment (art. 104 lit. c), ce qui n'est pas le cas en mati�re d'expropriation. Par cons�quent, les recourants soutiennent � tort que le Tribunal f�d�ral a dans ce domaine un pouvoir �quivalant � celui qu'avait autrefois le Conseil f�d�ral en vertu de l'art. 55 LEx. Le Tribunal f�d�ral ne peut en effet pas revoir les questions d'opportunit�, alors que le Conseil f�d�ral le pouvait.
La question de la l�gitimit� d'une expropriation est en principe une question de droit, ainsi que le Tribunal f�d�ral l'admet aujourd'hui lorsqu'il statue sur recours de droit public pour BGE 98 Ib 417 S. 422atteinte � la garantie de la propri�t�. Mais, dans une certaine mesure, c'est de par sa nature une question d'appr�ciation, qu'il s'agisse de se prononcer en principe sur la justification du but d'int�r�t public � atteindre, ou sur l'emplacement et l'importance de l'ouvrage � construire. La notion d'int�r�t public est en effet un concept juridique non d�fini. Il est certes faux de parler de pouvoir discr�tionnaire, comme le font les intim�s. Il n'en reste pas moins que l'on se trouve souvent � la limite du droit et de l'opportunit�. Il faut reconna�tre � l'administration une certaine marge d'appr�ciation en la mati�re, sans quoi le juge en viendrait � se substituer au gouvernement (cf. RO 98 I/b 216/217, 96 I 683 et les citations). Sans se limiter aucunement au simple contr�le de l'arbitraire, le juge doit donc s'imposer une certaine retenue, surtout lorsqu'il s'agit de questions tr�s techniques que l'autorit� mise en cause a tranch�es apr�s un s�rieux examen avec le concours de sp�cialistes qualifi�s (RO 98 I/b 217 lit. b et c, 97 I 585/586). Le pouvoir de contr�le du Tribunal f�d�ral est ainsi moins �tendu que ne l'�tait autrefois celui du Conseil f�d�ral. Mais c'est une cons�quence de ce qu'a voulu le l�gislateur en admettant en 1968 - contrairement au projet qui lui �tait pr�sent� - que le recours de droit administratif serait d�sormais ouvert en mati�re d'opposition � une expropriation (art. 99 lit. c OJ).
4. Les recourants s'opposent � ce que le droit d'expropriation s'exerce d'ores et d�j� sur les terrains n�cessaires � l'extension future de la piste de 1500 � 2200 m. Ils contestent en d'autres termes la l�gitimit� de l'expropriation dans la mesure o� celle-ci doit �tre pr�ventive.
En parlant de l'extension future des travaux, l'art. 4 lit. a LEx. admet en principe l'expropriation pr�ventive, dans le cas qu'il vise tout au moins, en posant une r�gle qui lie le Tribunal f�d�ral (art. 114bis al. 3 Cst.). Celui-ci n'a jusqu'� maintenant pas eu l'occasion de se prononcer sur l'interpr�tation de cette r�gle, ni par cons�quent sur les conditions dont d�pend son application, �tant donn� que la question n'�tait pas de son ressort jusqu'au 1er octobre 1969. Pour la p�riode ant�rieure, la jurisprudence publi�e du Conseil f�d�ral est tr�s peu abondante (JAAC fasc. 26, 1956, N. 123, p. 254; fasc. 29, 1959/1960, N. 175, p. 314). Il en ressort que la pratique �tait jusqu'� maintenant assez large; l'expropriation pr�ventive a en effet �t� admise dans un cas o� l'expropriant d�clarait ne pas savoir quand, ni m�me si l'extension BGE 98 Ib 417 S. 423de l'ouvrage se r�aliserait un jour; cette institution a en outre �t� consid�r�e comme devant permettre de pr�venir non seulement des constructions g�nantes, mais aussi une hausse du prix des terrains qui pourrait rendre l'extension future de l'ouvrage plus on�reuse. Telle �tait d'ailleurs bien l'opinion du l�gislateur, selon le Message (FF 1926 II 12) et les d�bats parlementaires (Bull.st�n., CN 1928, p. 613/614, et CdE 1929 p. 144). Dans son commentaire (N. 4 ad art. 4), HESS se borne � constater que la r�gle n'�tait pas nouvelle, mais qu'elle �tait d�j� appliqu�e auparavant et qu'elle trouve un correctif � d'�ventuels abus dans l'art. 102 LEx. (droit de r�trocession).
C'est avant tout � propos d'interdictions de b�tir destin�es � r�server les terrains n�cessaires � de futurs travaux publics que, statuant sur recours de droit public, le Tribunal f�d�ral s'est occup� du probl�me. C'est dans ce cadre-l� qu'il a dit, dans un arr�t dont se pr�valent les recourants (RO 94 I 136 b), que le besoin futur devait �tre d�termin� avec pr�cision et �tre propre � se r�aliser un jour avec quelque certitude (mit einiger Sicherheit). On trouve des formules semblables dans des arr�ts ant�rieurs (RO 77 I 224 consid. 5; 79 I 230; ZBl. 1963, p. 70/71 et 407; 1965, p. 344 consid. 4); il en ressort qu'une simple possibilit� ne suffit pas; il doit appara�tre que, selon toute probabilit�, les travaux pr�vus seront t�t ou tard n�cessaires. Ce qui n'est en tout cas pas admissible, c'est d'user de la puissance publique pour r�server d'importantes surfaces de terrain, sans en pr�ciser l'affectation, � la seule fin de se cr�er une grande libert� de manoeuvre en vue de l'am�nagement du territoire (RO 88 I 295/296). S'agissant d'expropriation, les arr�ts sont rares, mais aujourd'hui (arr�t non publi� S.I. route de Ch�ne 130 c. commune de Ch�ne-Bougeries, du 18 d�cembre 1957) comme au si�cle dernier d�j� (RO 20 I 299/300) leur tendance est favorable � l'expropriation pr�ventive.
De fa�on g�n�rale, la doctrine r�cente s'exprime dans le m�me sens. Apr�s avoir constat� que le Tribunal f�d�ral est � cet �gard assez tol�rant, SALADIN (Grundrechte im Wandel, p. 148/9) dit que c'est in�vitable et justifi�, du moment que l'on demande de plus en plus aux pouvoirs publics de se montrer pr�voyants. De son c�t�, AUBERT (dans ZBl. 1963, p. 345 et suiv., ch. 11 p. 349/350) consid�re l'expropriation pr�ventive comme hautement d�sirable, m�me si elle intervient accessoirement pour des raisons financi�res, et il voudrait que le d�lai pour demander la BGE 98 Ib 417 S. 424r�trocession soit long. IMBODEN (Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 3e �dition, N. 432.IV) semble en revanche plus restrictifet n'admet que l'extension justifi�e par le d�veloppement pr�visible avec pr�cision dans un avenir point trop �loign�.
Le texte de l'art. 4 lit. a LEx. ne posant lui-m�me aucune condition restrictive s'agissant de l'extension future des travaux, et le l�gislateur ayant admis qu'� cette fin l'expropriation pr�ventive devait �tre possible pour des raisons financi�res notamment, on ne saurait se montrer trop exigeant, sans quoi l'institution perdrait sa raison d'�tre. Mais trop de tol�rance se heurterait � la garantie constitutionnelle de la propri�t� (art. 22ter Cst.). Cela conduit � poser des principes nuanc�s et � retenir ceux que la Cour de droit public a pos�s en mati�re de restrictions pr�ventives au droit de b�tir, c'est-�-dire � exiger, d'une part, que l'extension future des travaux soit aujourd'hui d�j� d'une nature d�termin�e, et d'autre part, qu'elle apparaisse comme devant intervenir avec quelque certitude dans un avenir plus ou moins proche. Mais une n�cessit� absolue et d�j� actuelle n'est pas n�cessaire.
11. Pour la proc�dure devant le Tribunal f�d�ral, l'art. 116 LEx. ne met � la charge de l'expropriant que les frais du recours contre une d�cision de la Commission d'estimation fixant l'indemnit� d'expropriation. Il n'y a cependant pas de motifs de s'�carter de cette r�gle lorsque le recours vise la l�gitimit� de l'expropriation. Les frais de la pr�sente proc�dure seront donc support�s par l'expropriante. Il ne faut faire une r�serve que pour le cas o� le recours se r�v�lerait abusif (cf. arr�t de ce jour dans la cause V�rolet), ce qui n'est pas le cas en l'esp�ce.