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Timestamp: 2016-10-27 22:59:16+00:00
Document Index: 108233629

Matched Legal Cases: ['art. 41', 'art. 67', 'art. 41', 'art. 80', 'art. 101', 'art. 80', 'ATF ', 'art. 43', 'art. 45', 'art. 538', 'art. 80', 'art. 101', 'art. 70', 'art. 80', 'art. 41', 'art. 179', 'art. 47', 'art. 49', 'art. 1', 'art. 64', 'art. 47', 'art. 67', 'art. 80', 'ATF ', 'art. 41', 'art. 41', 'art. 80', 'art. 67', 'art. 179', 'art. 47']

106 Ia 38964. Extrait de l'arr�t de la IIe Cour de droit public du 14 mars 1980 en la cause Chevalley contre Grand Conseil du canton de Gen�ve (recours de droit public)
Modification, par une loi ordinaire, de la comp�tence des autorit�s fix�e par la Constitution. Ali�nation du domaine priv� de l'Etat. Art. 85 lettre a OJ, 80 Cst. gen. La modification d'une disposition constitutionnelle par une loi ordinaire, au lieu d'une loi constitutionnelle, constitue une violation du droit de vote des citoyens. Faits � partir de page 389
Le corps �lectoral du canton de Gen�ve (d�nomm�: Conseil g�n�ral) a accept� en votation du 25 septembre 1977 une initiative populaire non formul�e intitul�e "Initiative populaire pour favoriser la construction de logements et instituer un contr�le renforc� des loyers", alors que le Grand Conseil avait refus� d'entrer en mati�re sur cette initiative. Parmi les nombreux objets propos�s par les initiants pour atteindre les buts vis�s, figurait notamment l'interdiction d'ali�ner "des immeubles propri�t�s de l'Etat et des corporations de droit public" � des "personnes morales ou physiques autres que des collectivit�s publiques".
Le 29 septembre 1977, le Grand Conseil a adopt� trois lois en application partielle de cette initiative, notamment la "loi g�n�rale sur le logement et la protection des locataires", qui comprend 51 articles. L'art. 41, figurant au chapitre V intitul� "Restriction au droit d'ali�ner", dispose:
"L'ali�nation des immeubles qui sont propri�t� de l'Etat, de
publiques ou de fondations de droit public � des personnes morales ou
physiques autres que des collectivit�s publiques ou des corporations de
droit public est soumise � l'approbation du Grand Conseil.
Restent r�serv�s � la comp�tence du Conseil d'Etat:
a) l'approbation d'ali�nations d'immeubles propri�t� d'une commune ou
b) les �changes et les transferts effectu�s dans le
cadre d'op�rations de remembrement foncier et d'am�nagement du
Soumises au vote populaire en application de l'art. 67 al. 2 Cst. gen. (cas o� le peuple s'est prononc� contre le refus du Grand Conseil d'entrer en mati�re sur une initiative), les trois lois du 29 septembre 1977 ont �t� accept�es par le peuple le 4 d�cembre 1977. Elles sont entr�es en vigueur le 1er janvier 1978.
Agissant par la voie du recours de droit public, Anne Chevalley requiert le Tribunal f�d�ral d'annuler l'art. 41 al. 1 de ladite loi. Elle se plaint de ce que la r�partition des pouvoirs op�r�e par la Constitution cantonale ait �t� modifi�e au moyen d'une loi ordinaire, au lieu de l'�tre par une loi constitutionnelle; elle y voit une violation du principe de la s�paration des pouvoirs et une atteinte au droit de vote des citoyens.
Une demande d'effet suspensif a �t� rejet�e par ordonnance pr�sidentielle du 20 f�vrier 1978.
2. Sur le fond, la recourante fait observer que, selon l'art. 80 Cst. gen., le Grand Conseil a la comp�tence notamment de "voter les ali�nations du domaine public", tandis que le domaine priv� de l'Etat rel�ve de l'autorit� qui est charg�e de l'administration g�n�rale du canton, � savoir du Conseil d'Etat (art. 101 Cst. gen.). Elle reproche d�s lors au Grand Conseil d'avoir modifi� par une loi ordinaire la r�partition des attributions BGE 106 Ia 389 S. 391telle qu'elle est fix�e par la Constitution, alors qu'une telle modification aurait d� se faire par une loi constitutionnelle.
a) En ce qui concerne la port�e de l'art. 80 Cst. gen. et la notion du domaine public, la Commission parlementaire invoque les conceptions juridiques en vigueur lors de la r�daction de ce texte constitutionnel; elle ne produit cependant aucun document � l'appui de cette argumentation. Le Tribunal f�d�ral recourt dans chaque cas aux proc�d�s d'interpr�tation qui lui paraissent les plus ad�quats � d�gager le sens et la port�e d'une norme, sans n�cessairement faire abstraction de la m�thode historique (ATF 94 I 33 s. consid. 2a). En l'esp�ce, cette m�thode ne peut gu�re �tre d�terminante, faute d'�l�ments d'appr�ciation explicites.
aa) On sait que ledit texte constitutionnel figure depuis 1842 dans les constitutions successives de Gen�ve; il n'a jamais �t� amend�, en d�pit de deux tentatives faites en 1959 et 1961, la prise en consid�ration de projets de loi constitutionnelle ayant �t� �cart�e par le Grand Conseil en 1960 et 1969. Le projet rejet� en 1969 tendait pr�cis�ment � conf�rer au Grand Conseil la comp�tence de voter "les ali�nations des domaines public et priv� de l'Etat, y compris les concessions de droits sur ceux-ci", tout en r�servant au Conseil d'Etat la facult� de "consentir des baux de moins de 10 ann�es sur le domaine priv�" (cf. M�morial du Grand Conseil - en abr�g�: MGC - 1969 p. 3553 et 3567).
Les travaux pr�paratoires relatifs � la Constitution de 1842 ne fournissent gu�re d'indications sur les intentions de ses auteurs. Dans sa premi�re version, l'art. 43 - devenu par la suite l'art. 45 - �tait muet quant aux ali�nations. Lors du premier d�bat de l'assembl�e constituante, il a �t� relev� que cette disposition comportait une lacune relative aux ali�nations d'immeubles "appartenant au canton" ou "d'immeubles cantonaux", un amendement �tant propos� en ce sens (M�morial des s�ances de l'assembl�e constituante, 1842, p. 1306). Le projet adopt� au deuxi�me d�bat n'�voque plus cette terminologie mais, conform�ment au texte actuel, les termes de "domaine public" (ibidem, p. 1878). Cette version d�finitive a �t� adopt�e au troisi�me d�bat, sans la moindre remarque sur ces modifications (ibidem, p. 1987). On ignore donc ce qui les a motiv�es. On sait, en revanche, que l'ancien Code civil genevois, d'inspiration napol�onienne, comportait, en ses art. 538 � 541, BGE 106 Ia 389 S. 392quelques indications sur la notion du domaine public qui comprenait essentiellement les chemins, routes et rues, � la charge de l'Etat, les fleuves, rivi�res, rivages, ports, havres, rades et g�n�ralement toutes les portions du territoire qui ne sont pas susceptibles d'une propri�t� priv�e, ainsi que les biens vacants et sans ma�tre, les foss�s, remparts et forteresses, les terrains des fortifications qui ne sont plus places de guerre.
En Suisse romande, l'expression "domaine public" a d�sign� traditionnellement l'ensemble des biens immobiliers qui, soit � raison de leur nature, soit � raison de leur affectation � l'usage direct du public, sont insusceptibles de propri�t� priv�e, cette conception s'inspirant de celle des anciens auteurs fran�ais, pour qui le domaine public s'identifiait au domaine du "public" (cf. REN� MEYER, Du droit de l'Etat sur le domaine public et des utilisations privatives de ce domaine par les particuliers..., th�se Lausanne 1953, p. 11 s.). Selon l'ancienne th�orie fran�aise, les biens de l'Etat faisaient n�cessairement partie soit du domaine priv�, soit du domaine public, ce dernier �tant la partie des biens de l'Etat prot�g�e par le r�gime de la domanialit� publique comprenant les choses affect�es � l'usage direct du public (routes, fleuves, montagnes, glaciers, etc.) (cf. REN� MEYER, op.cit., p. 10 s.).
Il est donc probable, sinon certain, que pour les auteurs de la Constitution genevoise de 1842, dont quelques-uns �taient d'�minents juristes, l'expression "domaine public" correspondait auxdites conceptions fran�aises. Autrement dit, il n'est gu�re vraisemblable qu'ils aient entendu attribuer au Grand Conseil la comp�tence de d�cr�ter les ali�nations de la propri�t� priv�e de l'Etat.
La Commission parlementaire admet d'ailleurs que, dans la pratique, le pouvoir l�gislatif n'a nullement �mis de telles pr�tentions, le Conseil d'Etat ayant librement dispos� de ses biens priv�s, ses immeubles �tant du reste inscrits � ce titre au registre foncier (cf. les explications fournies par un membre du gouvernement au Grand Conseil lors des d�lib�rations sur le premier projet de loi constitutionnelle, relative � l'art. 80 Cst. gen., MGC 1960, p. 2248 � 2253).
bb) Le Grand Conseil a d'ailleurs consacr� lui-m�me cette distinction, d'une part entre les domaines priv� et public et, d'autre part, entre les comp�tences r�serv�es � leur sujet � chacun des deux pouvoirs concern�s, en adoptant le 24 juin 1961 la BGE 106 Ia 389 S. 393loi sur le domaine public (RS, L/1/0.5) qui, rempla�ant sur ce point l'ancienne loi g�n�rale sur les routes, la voirie et les cours d'eau du 15 juin 1895, a fix� le champ, les conditions et les modalit�s d'exercice de sa comp�tence constitutionnelle en la mati�re. En revanche, aucune r�glementation analogue n'a �t� �dict�e pour les biens du patrimoine priv� de l'Etat. Cette circonstance confirme implicitement que l'administration de ces biens et le pouvoir d'en disposer appartiennent � l'autorit� ex�cutive.
Une telle s�paration des comp�tences est la cons�quence logique du r�gime juridique diff�rent auquel chaque cat�gorie de ces biens est soumise.
En effet, le domaine public ne se caract�rise nullement par les propri�t�s physiques des biens qui le composent, mais par son r�gime juridique que les cantons d�terminent dans les limites de leur pouvoir (GRISEL, Droit administratif suisse, p. 279). Le patrimoine administratif, soit l'ensemble des biens dont l'Etat se sert lui-m�me pour atteindre ses buts, fait partie du domaine public (GRISEL, op.cit., p. 286). En revanche, le domaine priv� de l'Etat se compose de tous les biens qui lui appartiennent sans �tre incorpor�s au domaine public: esp�ces, papiers-valeurs, terrains, b�timents locatifs, exploitations agricoles, for�ts, etc. Comme les biens des administr�s, le domaine priv� �tatique est soumis en principe au droit priv� (GRISEL, op.cit., p. 283). Il est donc normal d'en confier l'administration, la gestion et l'ali�nation �ventuelle � l'organe auquel la Constitution attribue l'administration g�n�rale du canton.
b) L'art. 101 Cst. gen. a pr�cis�ment conf�r� le pouvoir ex�cutif et cette administration au Conseil d'Etat.
Bien qu'elle figure dans un chapitre intitul� "composition et �lection du Conseil d'Etat", cette disposition comporte une v�ritable attribution de comp�tence qui conf�re au Conseil d'Etat un pouvoir coordonn� au Grand Conseil, conform�ment � la structure de la Constitution genevoise (cf. consultation de MM. Battelli, Huber et Secr�tan sur le droit de p�tition � Gen�ve, 1956, p. 14 al. 6). Il en est de m�me quant au pouvoir l�gislatif conf�r� au Grand Conseil par l'art. 70 Cst. gen., qui se trouve �galement dans un chapitre intitul� "composition et �lection du Grand Conseil".
Il d�coule de l'ensemble des crit�res d'appr�ciation pris en consid�ration que, contrairement � l'argumentation de la BGE 106 Ia 389 S. 394Commission parlementaire, l'art. 80 Cst. gen. n'a nullement eu pour but ni pour effet d'attribuer au Grand Conseil la comp�tence de d�cr�ter les ali�nations du domaine priv� de l'Etat.
3. En vertu du principe de la s�paration des pouvoirs, les organes doivent rester dans leur sph�re de comp�tence; ce principe est donc viol� par l'�vincement d'un organe au profit d'un autre (GRISEL, op.cit., p. 70).
a) L'art. 41 de la loi g�n�rale sur le logement aboutit n�cessairement � un tel r�sultat, car il a pour effet d'attribuer au Grand Conseil une comp�tence que la Constitution lui a refus�e, l'ayant de ce seul fait r�serv�e au Gouvernement cantonal, qui l'a d'ailleurs exerc�e durant de nombreuses ann�es avec le consentement, au moins tacite, du Parlement. Le pouvoir l�gislatif dont ce dernier est investi ne lui conf�re pas celui de s'attribuer des comp�tences que le constituant lui d�nie. Il ne peut le faire que par le moyen d'une modification de la Constitution, selon les voies pr�vues � cet effet. Or ces voies, consacr�es par une pratique constamment observ�e depuis un si�cle et demi, n'ont pas �t� suivies.
La Constitution et la l�gislation d'application op�rent une distinction nette entre les lois dites "ordinaires" et les lois "constitutionnelles". L'art. 179 Cst. gen. �nonce en effet ce qui suit:
"Tout projet de changement � la Constitution est d'abord d�lib�r� et vot�
Il est ensuite port� � la sanction du Conseil g�n�ral.
La majorit� absolue des votants d�cide de l'acceptation ou du rejet."
L'art. 47 Cst. gen., qui r�gle les comp�tences du Conseil g�n�ral, pr�voit �galement que ce corps "vote sur tous les changements et additions � la Constitution...". Selon l'art. 49 al. 3a ch. 2, les votations doivent avoir lieu dans un d�lai d�termin� "apr�s l'adoption d'une loi constitutionnelle par le Grand Conseil".
La loi du 8 d�cembre 1956 sur la forme, la publication et la promulgation des actes officiels (RS B/2/1) distingue �galement les "lois constitutionnelles" des autres lois (cf. les art. 1 � 3, 11, 12, 14 et 17).
Il est donc �vident qu'une modification de la Constitution n�cessite une loi sp�ciale, qualifi�e de "constitutionnelle", dont "l'objet" doit �tre indiqu� d�s l'annonce du projet au Grand BGE 106 Ia 389 S. 395Conseil (art. 64 al. 1 de la loi du 9 octobre 1969 portant r�glement du Grand Conseil; RS B/1/1).
En outre, il d�coule de ces textes que le projet tendant � la modification d'une disposition constitutionnelle doit clairement exprimer cette volont�, en pr�cisant les changements qui doivent �tre apport�s � la norme vis�e. Enfin, il est n�cessaire de limiter le projet � son objet sp�cifique.
Un projet qui ne respecte pas ces crit�res ne saurait �tre assimil� aux actes �voqu�s par les art. 47 et 179 Cst. gen. En effet, il ne permettrait pas au Conseil g�n�ral de se prononcer en toute connaissance de cause, ni d'avoir conscience de la modification constitutionnelle qu'il impliquerait.
C'est en vain qu'on objecterait que le peuple, en application de l'art. 67 al. 2 Cst. gen., a de toute fa�on vot� sur la loi en question: en effet, il n'est pas indiff�rent pour le r�sultat du vote que les citoyens aient � se prononcer sur un projet de loi ordinaire qui comporte une cinquantaine d'articles (dont la plupart visent directement la construction de logements � loyer mod�r� et la protection des locataires, dispositions parmi lesquelles la modification de la r�partition constitutionnelle des attributions passait quasiment inaper�ue en tant que telle) ou sur un projet de loi constitutionnelle ayant pour seul objet la modification de l'art. 80 Cst. gen. D'ailleurs, ind�pendamment du r�sultat du vote, le citoyen a le droit d'exiger que les proc�dures de vote, d'�lection, d'initiative et de r�f�rendum se d�roulent conform�ment aux dispositions constitutionnelles et l�gales (cf. ATF 103 Ia 281 s.).
On doit en conclure que l'adoption de l'art. 41 al. 1 de la loi g�n�rale sur le logement et la protection des locataires, du 29 septembre 1977, implique une violation du droit de vote des citoyens, de sorte que cette disposition doit �tre annul�e. Elle ne doit cependant l'�tre que dans la mesure o� elle vise l'ali�nation du domaine priv� de l'Etat, puisque c'est sur ce point seulement qu'elle viole le droit de vote des citoyens.
Admet partiellement le recours en ce sens que l'art. 41 al. 1 de la loi est annul� dans la mesure o� il vise les immeubles qui sont propri�t� priv�e de l'Etat.
103 IA 281
art. 80 Cst.,
art. 67 al. 2 Cst.,
art. 179 Cst. suite... ,
art. 47 Cst.