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Timestamp: 2016-10-22 05:33:21
Document Index: 306056012

Matched Legal Cases: ['Art. 4', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 427', 'Art. 427', 'Art. 427', 'Art. 427', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 427', 'Art. 4', 'Art. 16', 'Art. 337', 'BGE', 'BGE', 'Art. 427', 'Art. 427', 'Art. 337']

104 Ia 16127. Auszug aus dem Urteil vom 1. M�rz 1978 i.S. Dr. X. gegen Gemeinde Z., Kantons und Kassationsgericht des Kantons St. Gallen
Art. 4 Cst.; cong�diement administratif d'un fonctionnaire. 1. Nature juridique de l'ordonnance administrative. Le statut des fonctionnaires n'est pas une ordonnance administrative; ses dispositions ont au contraire le caract�re de r�gles de droit (consid. 2). 2. Rapport entre le cong�diement administratif et la r�vocation disciplinaire d'un fonctionnaire (consid. 3a). Poursuite de l'activit� du fonctionnaire durant un laps de temps limit�, nonobstant son cong�diement administratif (consid. 3b). Faits � partir de page 161
Klinik des Spitals in Z. Das Anstellungsverh�ltnis wurde durch einen schriftlichen Vertrag geregelt; die kommunale Dienst- und Besoldungsordnung als erg�nzend anwendbar erkl�rt.
Schon bald nach dem Stellenantritt von Dr. X. kam es zu Spannungen zwischen ihm und dem Verwaltungsdirektor und in der Folge auch mit der vorgesetzten Beh�rde. Diese sah sich deshalb BGE 104 Ia 161 S. 162veranlasst, das Anstellungsverh�ltnis am 14. August 1971 auf Ende Februar 1972 zu k�ndigen. Dr. X. nahm darauf durch seinen Anwalt zur K�ndigung und zu den Verh�ltnissen im Spital im allgemeinen Stellung. Kopien dieses Briefes liess er verschiedenen Stellen und Personen zugehen. Die vorgesetzte Beh�rde erblickte in dieser nach aussen gerichteten Kritik eine Verletzung der Dr. X. treffenden Treuepflicht und l�ste vor allem deshalb mit Schreiben vom 9. September 1971 das Dienstverh�ltnis bereits auf Ende September auf. Bei untadeligem Verhalten wurde Dr. X. die Auszahlung des Gehaltes bis Ende Februar 1972 zugesichert.
Dr. X. stellte seine T�tigkeit am Spital in Z. Ende September 1971 ein, bot jedoch seine Dienste bis zum Ablauf der K�ndigungsfrist an und erhob f�r diese Zeit Anspruch auf volle Entsch�digung einschliesslich der Nebenbez�ge. Die vorgesetzte Beh�rde erkl�rte, im Hinblick auf eine von Dr. X. veranlasste Pressekampagne w�rden s�mtliche finanziellen Leistungen an ihn eingestellt.
Dr. X. erhob in der Folge beim Bezirksgericht Z. gegen die Gemeinde Z. Klage auf Bezahlung von Fr. 50'000.- als Entsch�digung f�r die ihm w�hrend der K�ndigungszeit entgangenen Bez�ge. Das Bezirksgericht hiess diese Klage teilweise gut. Dr. X. erkl�rte Berufung an das Kantonsgericht; die Gemeinde Z. erhob Anschlussberufung.
Das Obergericht wies die Klage in vollem Umfange ab. Dagegen f�hrte Dr. X. sowohl Nichtigkeitsbeschwerde beim Kassationsgericht des Kantons St. Gallen als auch zivilrechtliche Nichtigkeitsbeschwerde beim Bundesgericht. Das kantonale Kassationsgericht wies die Nichtigkeitsbeschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Die I. Zivilabteilung des Bundesgerichtes behandelte die zivilrechtliche Nichtigkeitsbeschwerde als Berufung und wies diese gleichfalls ab, soweit darauf einzutreten war.
Gegen das Urteil des Kassationsgerichtes des Kantons St. Gallen und gleichzeitig gegen dasjenige des Kantonsgerichts f�hrt Dr. X. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
2. Der Beschwerdef�hrer erblickt eine formelle Rechtsverweigerung zun�chst darin, dass das Kassationsgericht auf die R�ge der Verletzung der Dienst- und Besoldungsordnung f�r BGE 104 Ia 161 S. 163das Personal der Gemeinde Z. (DBO) nicht eintrat. Das Kassationsgericht begr�ndete seinen Entscheid in diesem Punkt damit, bei der DBO handle es sich weder um eine "Gesetzesbestimmung des Kantons oder des Bundes", die nach dem Wortlaut von Art. 427 Ziff. 1 des Gesetzes �ber die Zivilrechtspflege (ZPO, vom 20. M�rz 1939) mit der Nichtigkeitsbeschwerde angefochten werden k�nnte, noch um eine "Rechtsverordnung, die materiell zur Gesetzgebung geh�rt" und die daher nach Lehre und Praxis ebenfalls diesem Rechtsmittel unterst�nde (LUTZ, Kommentar zum Zivilrechtspflegegesetz des Kantons St. Gallen, 2. Auflage, lit. a zu Art. 427 Ziff. 1). Es handle sich vielmehr um eine Verwaltungsverordnung, die generelle Anordnungen zur Regelung der Interna des Verwaltungsdienstes oder einer �ffentlichen Anstalt enthalte. Adressaten der DBO seien ausschliesslich im Dienste der Gemeinde stehende Beamte und Arbeitnehmer, die wegen ihrer T�tigkeit f�r die Ortsb�rgergemeinde zu dieser in einem besonderen Rechtsverh�ltnis st�nden. Ein Schutz der Beschwerde k�me daher selbst dann nicht in Frage, wenn durch den Entscheid des Obergerichtes die DBO verletzt worden sein sollte.
Diese Begr�ndung erweckt Bedenken. Zwar ist es richtig, dass die ZPO als ersten der beiden in Art. 427 vorgesehenen Nichtigkeitsgr�nde die Verletzung oder Umgehung einer "Gesetzesbestimmung des Kantons oder des Bundes" nennt und Verordnungen in diesem Zusammenhang nicht erw�hnt. Indessen ist kein vern�nftiger Grund ersichtlich, weshalb die Verletzung von Normen h�herer Ordnung mit der Nichtigkeitsbeschwerde sollte ger�gt werden k�nnen, diejenige von Verordnungen indessen nicht. LUTZ bemerkt in seinem Kommentar zur ZPO (lit. a zu Art. 427 Ziff. 1) unter Hinweis auf die Rechtsprechung, als "Gesetzesbestimmungen" im Sinne der erw�hnten Norm seien auch "Rechtsverordnungen" zu betrachten. "die materiell zur Gesetzgebung geh�rten".
Das Bundesgericht versteht unter Verwaltungsverordnungen Anweisungen an das �ffentliche Personal bei der Erf�llung ihrer Dienstpflichten (Dienstanweisungen; BGE 98 Ia 510 f. E. 1). A. GRISEL (Droit administratif suisse, S. 82) f�hrt aus, die Verwaltungsverordnungen BGE 104 Ia 161 S. 164"ne concernent que les agents de l'administration, dont elles r�glent le m�canisme interne"; �hnlich ist die Begriffsbestimmung von FAVRE (Droit constitutionnel suisse, S. 431). GYGI (Verwaltungsrechtspflege und Verwaltungsverfahren im Bund, 2. Auflage, S. 144) bemerkt, Verwaltungsvorschriften begr�ndeten weder Rechte noch Pflichten. TH. FLEINER (Grundz�ge des allgemeinen und schweizerischen Verwaltungsrechtes, S. 75/76) bezeichnet die Verwaltungsverordnungen als Weisungen vorgesetzter Instanzen an ihre Untergebenen �ber die Art und Weise, wie Zust�ndigkeiten der Verwaltung auszuf�llen seien; solche Weisungen h�tten generell-abstrakten Charakter, richteten sich aber nur an die internen Instanzen. Geht man von diesen Begriffsbestimmungen aus, so ergibt sich, dass der Grunderlass, der die Begr�ndung, den Inhalt und die Beendigung des Beamten- und �ffentlich-rechtlichen Anstellungsverh�ltnisses f�r einen ganzen Kanton oder eine Gemeinde regelt, keine Verwaltungsverordnung darstellen kann. Er betrifft nicht oder doch nicht zur Hauptsache den internen Dienstbetrieb, sondern die Rechtsstellung einer gr�sseren Gruppe von Einzelpersonen gegen�ber der sie besch�ftigenden �ffentlichen K�rperschaft. Wollte man eine solche Dienst- und Beamtenordnung als blosse Verwaltungsverordnung betrachten, so k�nnte der einzelne Funktion�r aus ihr keine Rechte ableiten, was seine Stellung in unertr�glicher Weise beeintr�chtigen und der Zweckbestimmung des Erlasses offensichtlich widersprechen w�rde. Auch der vom Kassationsgericht zitierte Autor SCHWARZENBACH (Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 6. Auflage, S. 38) vertritt im Grunde genommen keine andere Auffassung. Er spricht von "generellen Anordnungen, welche Interna des Verwaltungsdienstes oder einer �ffentlichen Anstalt regeln", und sich an Personen richten, die in einem besonderen Rechtsverh�ltnis zum Staat stehen; er f�hrt in �bereinstimmung mit der �brigen Lehre und Rechtsprechung den "allgemeinen Dienstbefehl" als Beispiel an. Darin kommt zum Ausdruck, dass auch hier eine Grundordnung des Dienstverh�ltnisses auf rechtssatzm�ssiger Grundlage vorausgesetzt wird, die durch besondere Dienstbefehle konkretisiert wird. - Das Kassationsgericht h�tte somit auf die R�ge der Verletzung der DBO eintreten sollen.
Ob das gegenteilige Vorgehen geradezu unhaltbar und damit willk�rlich war, kann indessen dahingestellt bleiben. Tats�chlich BGE 104 Ia 161 S. 165hat das Kassationsgericht n�mlich die R�gen, die der Beschwerdef�hrer aus der DBO ableitet, behandelt, obschon es formell erkl�rt hat, darauf nicht eintreten zu wollen. Der Beschwerdef�hrer hat in seiner Nichtigkeitsbeschwerde die DBO in zwei Punkten als verletzt bezeichnet: einmal machte er geltend, diese Verordnung kenne das Institut der administrativen Entlassung gar nicht, und zum andern wurde ger�gt, die DBO schreibe in jedem Falle die vorherige Anh�rung des zu Entlassenden vor. Das Kantonsgericht hat sich in seinem Urteil sowohl mit der Frage der Zul�ssigkeit der administrativen Entlassung wie auch mit den rechtlichen Folgen der unterbliebenen Anh�rung einl�sslich befasst. Damit ist der R�ge der formellen Rechtsverweigerung durch das Kassationsgericht der Boden entzogen.
3. a) Der Beschwerdef�hrer macht geltend, das Kantonsgericht habe willk�rlich gehandelt, indem es ausgef�hrt habe, es sei einem blossen gesetzgeberischen Versehen zuzuschreiben, dass in der DBO nur die disziplinarische, nicht aber die administrative Entlassung vorgesehen sei. Die Willk�rr�ge konnte gem�ss Art. 427 Ziff. 2 ZPO im Verfahren vor dem Kassationsgericht vorgebracht werden und wurde dort tats�chlich auch erhoben. Auf die nicht weiter begr�ndete R�ge ist daher grunds�tzlich einzutreten, wobei die Auffassung als solche, nicht die Erw�gungen des Kassationsgerichtes unter dem eingeschr�nkten Gesichtswinkel der Willk�r der Beurteilung nach Art. 4 BV unterliegen. Indessen ist die Meinung der kantonalen Instanzen mit sachlichen Gr�nden vertretbar. Es gen�gt, den Text von Art. 16 Abs. 2 DBO zu lesen, um festzustellen, dass er im wesentlichen demjenigen von Art. 337 Abs. 2 OR entspricht. Damit war es nicht unhaltbar, anzunehmen, auch der Sinn jener Bestimmung des kommunalen Rechtes entspreche demjenigen der genannten Bestimmung des OR, welche die Entlassung aus wichtigen Gr�nden nicht von einem Verschulden des Entlassenen abh�ngig macht. Verh�lt es sich aber so, dann kann das Nebeneinanderbestehen von Gr�nden, die allenfalls eine disziplinarische Entlassung h�tten rechtfertigen k�nnen, und von solchen, die zu einer administrativen Entlassung f�hren mussten, die M�glichkeit der administrativen Entlassung nicht einschr�nken, w�rde doch sonst der �ffentliche Funktion�r, der aus objektiven Gr�nden untragbar geworden ist, bevorzugt, wenn ihm daneben noch ein Verschulden zur Last f�llt, was nicht der Sinn BGE 104 Ia 161 S. 166der Beamtenordnung sein kann. Es h�tte sich einzig die Frage stellen k�nnen, ob die administrative Entlassung nur vorgeschoben sei, um nicht den Weg des Disziplinarverfahrens beschreiten zu m�ssen. Allein dies wird mit der Beschwerde nicht oder doch zum mindesten nicht in klarer Form geltend gemacht.
Wollte man annehmen, die R�ge sei sinngem�ss erhoben worden, so z�ge dies nicht die Nichtigkeit der Entlassung nach sich, sondern es w�re allenfalls nachtr�glich zu pr�fen, ob die Voraussetzungen f�r eine disziplinarische Entlassung gegeben waren (BGE 100 Ib 26 E. 1b, mit Hinweisen). Die Frage, in welchem Verfahren und bis zu welchem Zeitpunkt eine solche �berpr�fung h�tte verlangt werden k�nnen, wird im folgenden zu untersuchen sein.
b) Der Beschwerdef�hrer erblickt ein widerspr�chliches Verhalten und damit Willk�r darin, dass das Kassationsgericht in �bereinstimmung mit dem Kantonsgericht es nicht als unzul�ssig erkl�rt habe, ihn aus wichtigen Gr�nden ohne Einhaltung der K�ndigungsfrist zu entlassen und ihn trotzdem vom Entlassungsschreiben bis zum 30. September 1971, also w�hrend 21 Tagen, in seiner Stellung zu belassen. Die kantonalen Instanzen haben sich mit dieser Frage einl�sslich auseinandergesetzt und dargelegt, dass es im Interesse der Patienten notwendig gewesen sei, den Beschwerdef�hrer noch so lange zu besch�ftigen, bis die Nachfolge wenigstens provisorisch geregelt gewesen sei. Weshalb diese Erw�gung falsch oder gar geradezu willk�rlich gewesen sein soll, wird in der Beschwerde nicht dargelegt. Eine solche R�ge w�re auch offensichtlich unbegr�ndet. Es kann durchaus notwendig sein, einen grunds�tzlich f�r das Spital untragbar gewordenen Arzt noch f�r eine kurze �bergangszeit weiterzubesch�ftigen, wenn die medizinische Versorgung der Kranken nicht anders gesichert werden kann, ohne dass der Arzt daraus ableiten k�nnte, seine Weiterbesch�ftigung w�re dem Staat oder der Gemeinde w�hrend der ganzen rechtlichen Dauer der K�ndig ungsfrist, also noch w�hrend f�nf weiterer Monate, zuzumuten gewesen. Anders zu entscheiden w�re einzig dann, wenn jede auch noch so kurzfristige Weiterbesch�ftigung Leben und Gesundheit der Patienten einer ernsthaften Gefahr aussetzen w�rde, also vor allem dann, wenn fachliche Inkompetenz Grund der Entlassung ist.
100 IB 26
Art. 427 Ziff. 1 des Gesetzes �ber die Zivilrechtspflege (ZPO, vom 20. M�rz 1939),
Art. 427 Ziff. 2 ZPO,
Art. 337 Abs. 2 OR