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Timestamp: 2019-12-08 14:09:58+00:00
Document Index: 80657059

Matched Legal Cases: ['Artigo 29', 'artigo 29', 'artigo 29', 'artigo 144', 'artigo 29', 'artigo 29', 'artigo 29']

Supremo Tribunal Federal STF - RECURSO EXTRAORDINÁRIO : RE 881422 SP - SÃO PAULO 0269871-22.2012.8.26.0000 - Inteiro Teor
STF_RE_881422_73cfd.pdf
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07/02/2018 PLENÁRIO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO 881.422 SÃO PAULO
RECTE.(S) : PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE
ADV.(A/S) : ANTONIO CARLOS AUGUSTO GAMA E
RECDO.(A/S) : PARTIDO REPUBLICANO BRASILEIRO DO ESTADO
DE SÃO PAULO - PRB/SP
ADV.(A/S) : PEDRO NILSON DA SILVA E OUTRO (A/S)
Recurso extraordinário. Acórdão proferido em ação direta de inconstitucionalidade julgada pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Número de Vereadores na Câmara Municipal. Previsão na Lei Orgânica Municipal. Artigo 29, inciso IV, da Constituição Federal de 1988. Redação conferida pela Emenda Constitucional nº 58/09. Existência de limites máximos por faixa populacional. Ausência de limite mínimo constante da redação antiga no dispositivo constitucional. Homenagem ao princípio da autonomia municipal. Recurso extraordinário provido para declarar a constitucionalidade da Emenda nº 43 à Lei Orgânica do Município de Ribeirão Preto que reduziu de 27 para 22 o número de representantes na Câmara Municipal. Modulação dos efeitos. Aplicação do julgado a partir das eleições subsequentes ao julgamento do recurso.
2. A amplitude elastecida do espaço de decisão legislativa quanto ao número de vereadores permitiu distorções no sistema, levando o Congresso Nacional a editar a Emenda Constitucional nº 58, de 23 de
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RE 881422 / SP
setembro de 2009, que conferiu nova redação para o art. 29, inciso IV, da CF/88, ampliando de três para vinte e cinco as faixas populacionais que orientariam essa fixação e estabelecendo tão somente o limite máximo do número de vereadores para cada faixa populacional. A intenção do constituinte reformador foi conferir objetividade no estabelecimento do número de vereadores, sem, contudo, coartar a autonomia dos municípios, princípio que foi valorizado pela Constituição de 1988, permitindo certa flexibilidade na definição do número de representantes das casas legislativas municipais.
4. A referida interpretação não encontra respaldo no sistema normativo constitucional. A uma porque inexistente norma nesse sentido na Constituição, não podendo, sequer, ser extraída de dispositivos constitucionais correlatos, uma vez que, na redação atual, não mais se estabeleceu limites mínimos à fixação do número de vereadores. A duas, porque criou regra limitadora de um princípio insculpido na Constituição Federal deveras relevante no modelo federativo brasileiro, qual seja a autonomia dos entes municipais. A EC nº 58/09 buscou viabilizar, exatamente, que municípios de realidades distintas, apesar de possuírem número aproximado de habitantes, pudessem fixar quantitativo de vereadores compatível com sua realidade, assegurando-se, ao mesmo tempo, o cumprimento dos princípios da proporcionalidade, da autonomia municipal e da isonomia. Para tanto, é que foram retirados do
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texto constitucional os limites mínimos, permitindo certa flexibilidade na atuação das Câmaras Municipais, sem que se corresse o risco de ser malferida a razoabilidade na fixação do número de vereadores.
8. Recurso extraordinário provido para reformar o acórdão recorrido e julgar improcedente a ação direta de inconstitucionalidade, declarandose a constitucionalidade da Emenda nº 43, de 6 de junho de 2012, à Lei Orgânica do Município de Ribeirão Preto.
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em sessão plenária, sob a presidência da Senhora Ministra Cármen Lúcia, na conformidade da ata do julgamento e das notas taquigráficas, por maioria de votos, vencido o Ministro Marco Aurélio, em modular os efeitos da decisão, para que a redução perpetrada pela Emenda nº 43, de 6 de junho de 2012, à Lei Orgânica do Município de Ribeirão Preto somente passe a valer a partir das eleições subsequentes ao julgamento deste recurso extraordinário.
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08/11/2017 PLENÁRIO
Trata-se de recurso extraordinário (doc. eletrônico 4 – fls. 168/186) interposto pelo Presidente da Câmara Municipal de Ribeirão Preto contra acórdão mediante o qual o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou procedente representação de inconstitucionalidade ajuizada contra a Emenda nº 43, de 6 de junho de 2012, à Lei Orgânica daquele Município, que reduziu de 27 para 22 o número de vereadores a compor o Poder Legislativo local.
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Emenda à Lei Orgânica Municipal de Ribeirão Preto nº 43, de 06 de junho de 2012, que prevê a eleição de 22 (vinte e dois) vereadores para aquela cidade, tendo operado a redução do patamar previsto anteriormente, de 27 vereadores – Inconstitucionalidade, vez que houve afronta a regra da proporcionalidade, que se extrai do artigo 29, inciso IV, da CF – Fixação de efeito ‘ex nunc’ em razão de segurança jurídica e interesse social” (doc. eletrônico 4 – fl. 92/98).
Opostos embargos de declaração pelo Presidente da Câmara Municipal, foram acolhidos para sanar obscuridade e esclarecer que os
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efeitos da declaração de inconstitucionalidade dar-se-iam a partir da eleição municipal relativa à legislatura de 2017/2020.
O Partido Republicano Brasileiro do Estado de São Paulo também opôs embargos, os quais foram, desta feita, foram rejeitados.
No recurso extraordinário (doc. eletrônico 4 – fls. 168/186), sustenta o recorrente ter havido violação dos arts. 18; 29; inciso IV; e 30, inciso I, da Constituição Federal, uma vez que a prerrogativa para legislar acerca do número de vereadores da Câmara Municipal se insere no âmbito da autonomia política, administrativa e financeira do Município, caracterizando-se como assunto de indiscutível interesse local.
Aduz, ainda, in verbis , que,
“[n]o tocante à composição da Câmara Municipal, a Carta Magna limita-se atualmente a estabelecer, segundo faixas predeterminadas de habitantes, o número máximo de vereadores (CF, art. 29, IV), dentro do qual e em cada caso, segundo a autonomia e melhor discrição do ente municipal, haverá de se situar a fixação.
A Emenda impugnada, que estabeleceu o número de 22 (vinte e dois) vereadores para a Câmara Municipal de Ribeirão Preto, originou-se de um projeto de iniciativa popular e restou aprovada depois de amplamente debatida com a sociedade civil, o que ainda mais a legitima e lhe outorga indiscutível representatividade.
(…) se a Emenda Constitucional nº 58/2009, ao dar nova redação ao [art. 29, inciso IV, da CF/88], não mais se referiu ao número mínimo, afigura-se evidente que o legislador constituinte houve por bem deixar à autonomia politico administrativa de cada Município a delimitação, observado tão somente o número máximo preestabelecido”.
O prazo para apresentação de contrarrazões decorreu in albis .
Ato contínuo, o recurso extraordinário foi regularmente admitido pela Corte de origem.
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Nesta sede, o parecer da douta Procuradoria-Geral da República é pelo provimento do recurso extraordinário, consignando o Ilustre Subprocurador-Geral da República, Paulo Gustavo Gonet Branco, que o
“art. 29, IV, da CF, com a redação da EC 58/09, impõe apenas teto para o número de vereadores nos Municípios, prestigiando, de toda sorte, a representação eleitoral proporcional ao número de seus habitantes. A alteração de 2009 implicou supressão dos limites mínimos anteriormente previstos no mesmo dispositivo constitucional. A redação atual do dispositivo constitucional, portanto, conduz à conclusão de que o intento do constituinte reformador foi o de elastecer o âmbito do exercício de autogoverno pelos Municípios. Não há, nesse quadro normativo, como exigir que a Lei Orgânica do Município de Ribeirão Preto siga diretrizes que, hoje, não mais subsistem no ordenamento constitucional federal”.
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Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta perante o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo em que o Partido Republicano Brasileiro daquela unidade da Federação discute a constitucionalidade da Emenda nº 43, de 6 de junho de 2012, à Lei Orgânica do Município de Ribeirão Preto, a qual reduziu de 27 para 22 o número de Vereadores na Câmara Municipal.
A Corte de origem julgou procedente o pedido de declaração de inconstitucionalidade da referida norma com os seguintes fundamentos:
“Assentada tal premissa, importa ressaltar que no caso em tela, houve violação à regra da proporcionalidade da representação à população do Município, que é princípio constitucional estabelecido no artigo 29, inciso IV da Constituição Federal, devendo ser respeitado pelo ente de 3º grau da Federação, nos termos do artigo 144 da Constituição Paulista.
Ocorreu tal afronta porque foi editada a Emenda à Lei Orgânica Municipal de Ribeiro Preto nº 43, de 06 de Junho de 2012, a qual previu a eleição de 22 (vinte e dois) vereadores para aquela cidade, tendo operado a redução do patamar previsto anteriormente, de 27 (vinte e sete) vereadores.
Note-se que há contrariedade ao texto constitucional, vez que o Município de Ribeiro Preto tem população de 649.556 (seiscentos e quarenta e novel mil e quinhentos e cinquenta e seis) habitantes, limite este que se enquadra na alínea ‘j’ do inciso IV do artigo 29 da Carta Magna, que prevê: ‘limite máximo de 27 (vinte e sete) vereadores, nos municípios de mais de 600.000 (seiscentos mil) habitantes e de até 750.000 (setecentos e cinquenta mil) habitantes’.
Importa destacar que a alínea anterior deste inciso prevê
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limite máximo de 25 vereadores, nos municípios de mais de 450.000 (quatrocentos de cinquenta mil) habitantes e de até 600.000 (seiscentos mil) habitantes.
Ve-se que, pelo fato da Constituição Federal mencionar limite máximo, deve ser feita uma interpretação sistemática de que o número mínimo de vereadores é sempre balizado pela alínea anterior.
Assim, no presente caso, o número mínimo de vereadores no município de Ribeirão Preto é de 25 (vinte e cinco) vereadores e o máximo de 27 (vinte e sete) e não de 22 (vinte e dois) conforme previsto na emenda supra referida. Logo, há afronta ao texto constitucional.”
Contra esse acórdão, foram opostos embargos de declaração pelo Presidente da Câmara Municipal, os quais foram providos para dar efeitos ex nunc à declaração de inconstitucionalidade da Emenda à Lei Orgânica do Município de Ribeiro Preto nº 43/2012, de modo que o entendimento então adotado somente se aplicaria a partir da legislatura de 2017/2020.
Depreende-se do excerto transcrito que o Tribunal a quo concluiu pela inconstitucionalidade da emenda à Lei Orgânica Municipal a partir de uma interpretação das alíneas do inciso IV do art. 29 da Constituição Federal, assentando que a fixação do número de vereadores no âmbito dos municípios no Estado de São Paulo deveria observar não apenas o quantitativo máximo correspondente ao número de habitantes do município, expresso em cada alínea, mas também a quantidade mínima de representantes, que seria aquela constante da alínea imediatamente anterior.
Entretanto, não vislumbro como a redação atual da Constituição Federal poderia respaldar referida interpretação.
A redação originária do art. 29, inciso IV, da Constituição Federal de 1988 dispunha o seguinte:
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b) mínimo de trinta e três e máximo de quarenta e um nos Municípios de mais de milhão e menos de cinco milhões de habitantes;
c) mínimo de quarenta e dois e máximo de cinquenta e cinco nos Municípios de mais de cinco milhões de habitantes.”
Essa redação estabelecia quantidades máximas e mínimas de vereadores, a depender do número de habitantes de cada município, devendo esse, atendendo ao princípio da proporcionalidade, estabelecer o quantitativo suficiente para o atendimento das demandas locais.
Ocorre que o intervalo existente entre o número mínimo e máximo de representantes era muito extenso, assim como eram muito amplas as faixas populacionais, o que conferia ao comando constitucional da proporcionalidade, em cada caso, indesejável grau de subjetividade, acarretando distorções com o sistema pretendido pela Constituição Federal de 1988.
Foi o que a Corte identificou no caso emblemático de Mira de Estrela, objeto do RE nº 197.917/SP, consoante se colhe de trecho do voto proferido pelo Relator, Ministro Maurício Corrêa , que assim se pronunciou:
“(...) [A] Constituição não contém palavras ou expressões vazias, sem nenhum sentido. Daí por que, ao determinar que ‘o número de Vereadores’ deve ser ‘proporcional à população do
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Município’, torna-se evidente que outra exegese não pode ser extraída do texto senão aquela que resulte nítida e expressivamente do seu próprio sentido.
Com efeito, deixando-se ao alvedrio do legislador municipal a fixação do número de Vereadores apenas pela relação mínimo - máximo, permitindo-lhe uma opção aleatória e subjetivamente baseada tão só na vontade de cada Câmara Legislativa – 9, 10, 11, 12, …., 20 ou 21, como quiser – sem a observância da relação vereador/População, pode tal opção significar tudo, menos a proporcionalidade definida na oração ‘ número de Vereadores proporcional à população do Município ’.
A prevalecer a jurisprudência até aqui firmada pelo TSE e seguida pelos Tribunais Regionais, a situação de perplexidade continuará a existir, pois em inumeráveis Municípios brasileiros, com população reduzidíssima, há exagerado número de Vereadores, em flagrante desrespeito aos critérios de proporcionalidade previstos na Constituição.”
Ve-se, portanto, que a amplitude deveras elastecida do espaço de decisão legislativa quanto ao número de vereadores permitiu distorções que tiveram de ser corrigidas pelo Poder Judiciário nos inúmeros precedentes firmados a partir da tese adotada no recurso extraordinário supracitado.
A partir da decisão da Suprema Corte, no RE nº 197.917/SP, o Tribunal Superior Eleitoral editou a Resolução nº 21.702, de 2 de abril de 2004, fixando o número exato de vereadores para cada uma das 36 faixas populacionais por ela criadas.
Todavia, em 2009, o Congresso Nacional promulgou a Emenda Constitucional nº 58, que conferiu nova redação ao art. 29, inciso IV, o qual passou a dispor o seguinte:
“Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e
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aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
k) 29 (vinte e nove) Vereadores, nos Municípios de mais
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de 750.000 (setecentos e cinquenta mil) habitantes e de até 900.000 (novecentos mil) habitantes;
w) 53 (cinquenta e três) Vereadores, nos Municípios de
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mais de 7.000.000 (sete milhões) de habitantes e de até 8.000.000 (oito milhões) de habitantes; e
x) 55 (cinquenta e cinco) Vereadores, nos Municípios de mais de 8.000.000 (oito milhões) de habitantes”.
Do sítio eletrônico da Câmara dos Deputados, Casa Legislativa iniciadora da Proposta de Emenda Constitucional nº 333, de 2004, a qual resultou na EC nº 58/2009, colho a seguinte justificativa para a mencionada alteração:
“A nossa Proposta de Emenda à Constituição tem por escopo alterar a redação do art. 29A, bem como inserir o art. 29B, da Constituição Federal, de forma a fixar os limites máximos de Vereadores para os Municípios, observando a proporcionalidade populacional.
Ainda que o legislador constituinte originário tenha concebido os limites mínimo e máximo de acordo com a proporcionalidade à população do Município, atribuiu às leis orgânicas dos Municípios, observada a autonomia municipal, a definição do seu número de vereadores, observados os limites constitucionais.
Com a autonomia Municipal, constitucionalmente prevista, os Municípios passaram a definir os seus mínimos e máximos, gerando distorções que ferem o princípio da proporcionalidade . Assim proliferaram Ações Civis Públicas questionando o número de vereadores em Municípios em todo o território nacional.
Foram tantas as Ações que o Tribunal Superior Eleitoral, num primeiro pronunciamento sobre a matéria, tendo como Relator o Ministro Maurício Corrêa, declarou a inconstitucionalidade de dispositivo de Lei Orgânica (Município de Mira Estrela), por considerar que a redação constitucional estabelece um critério de proporcionalidade aritmética para o cálculo do número de Vereadores, não cabendo aos Municípios alterá-lo. Concomitantemente ao entendimento na lide supra, editou a Resolução nº 21.702, em 02
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de abril de 2004, fixando faixas populacionais com número exato de vereadores para cada faixa, a partir de Município com 47.619 habitantes.
Tal Resolução suscitou, não obstante a necessidade entendida pelo Pretório Excelso, dúvidas quanto à constitucionalidade do ato, muito embora contivesse, no seu bojo, dispondo, in verbis :
‘Art. 3º. Sobrevindo emenda constitucional que altere o art. 29, IV, da Constituição, de modo a modificar os critérios referidos no art. 1º, o Tribunal Superior Eleitoral promoverá a observância das novas regras.’
Assim, diante de todo o histórico precedente, de fato torna-se imperativo que o dispositivo constitucional despose nova redação estabelecendo de maneira irrefutável os limites para o número de vereadores municipais .
A nossa proposta deve ser interpretada como sendo uma forma de reduzir as despesas com o Poder Legislativo local. Essa afirmação é ainda mais relevante se considerarmos que está alterando a redação dada pela PEC nº 574, de 2002, que alterou a redação dada ao art. 29A da Constituição Federal.
A definição do número de Vereadores, em função do número de habitantes do Município, diz respeito à representatividade da população dentro da Câmara de Vereadores, em face do referido princípio da democracia representativa .
Com a nossa proposta aplica-se o princípio da isonomia, absolutamente necessária para evitar-se as desigualdades econômicas também na representação municipal em decorrência da receita auferida . São 5.554 municípios e, por certo, grandes desigualdades que, se não ajustadas constitucionalmente, agravarão os desequilíbrios regionais e de representatividade. Tampouco essa representatividade pode ser tratada ao pé da letra, uma vez que o disparate pela aplicação da proporcionalidade aumentaria desmesuradamente as
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Assim optamos por estabelecer 25 faixas, com números exatos, cada faixa por um número ímpar de vereadores para facilitar o processo de deliberação local . Assim, atendidos os pressupostos, esperamos merecer a acolhida dos nobres Pares deste Poder para a aprovação de nossa Proposta, sem comprometer a representatividade e a determinação constitucional.”
Como bem explicitou o Relator do projeto, a mudança nas regras do art. 29, inciso IV, da CF/88 fez-se necessária diante da ausência de critérios objetivos e precisos para a fixação do número de vereadores, o que permitia, na prática, como já noticiado acima, que municípios pequenos tivessem número de vereadores incompatível com sua receita e com suas necessidades.
O Parlamento Federal entendeu pela necessidade de um aprimoramento do sistema, haja vista que, conquanto houvesse necessidade de tratamento diversificado, tendo em vista as diferenças existentes entre os os diversos municípios brasileiros, o critério previsto no texto originário da Constituição Federal era deveras aberto e o princípio da proporcionalidade nem sempre atendido.
O constituinte reformador, realizando verdadeira interpretação autêntica, veio, pois, mediante emenda constitucional, explicitar o que se poderia entender por “proporcional à população do Município”, expressão constante da redação anterior, substituindo esse termo e as três faixas outrora existentes pelas 25 faixas representativas do número máximo de vereadores correspondente à população de cada município . Assim, desde que atendido esse quantitativo máximo, a fixação das cadeiras na Casa Legislativa Municipal gozaria de presunção de proporcionalidade e razoabilidade.
A intenção do constituinte reformador foi, portanto, conferir objetividade no estabelecimento do número de vereadores, aumentando de três para vinte e cinco as faixas populacionais que orientariam essa fixação, sem, contudo, coartar a autonomia dos
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municípios, princípio que foi assaz valorizado pelo Constituinte de 1988.
Sobre o tema, transcrevo parte do voto proferido pelo eminente Ministro Celso de Mello no mencionado precedente de Mira Estrela, no qual consignou que o princípio da autonomia municipal representa,
“(…) no contexto de nossa organização político-jurídica, uma das pedras angulares sobre a qual se estrutura o edifício institucional da Federação brasileira.
A nova Constituição da República, promulgada em 1988, prestigiou os Municípios, reconhecendo-lhes irrecusável capacidade política como pessoas integrantes da própria estrutura do Estado Federal brasileiro, atribuindo-lhes esferas mais abrangentes reservadas ao exercício de sua liberdade decisória, notadamente no que concerne à disciplinação de temas associados ao exercício do seu poder de auto-organização e de autogoverno.
O artigo 29 da Constituição representa, na realidade, o substrato consubstanciador, o núcleo expressivo de outorga dessa autonomia institucional às entidades municipais. A Constituição da República, em seu artigo 29, dispõe que o Município reger-se-á por lei orgânica, que se qualifica como verdadeiro estatuto constitucional das pessoas municipais.
Cabe assinalar, neste ponto, que a autonomia municipal erige-se à condição de princípio estruturante da organização institucional do Estado brasileiro, qualificando-se como prerrogativa política, que, outorgada ao Município pela própria Constituição da República, somente por esta pode ser validamente limitada...
Sob tal perspectiva, e como projeção concretizadora desse expressivo postulado constitucional, ganha revelo, a meu juízo, no exame da presente controvérsia, a garantia da autonomia política, fundada no próprio texto da Constituição da República.
A abrangência da autonomia política municipal – que
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possui base eminentemente constitucional (só podendo, por isso mesmo, sofrer as restrições emanadas da própria Constituição da República) – estende-se à prerrogativa, que assiste ao Município, de definir o número de Vereadores, desde que essa pessoa política, ao exercer o seu poder de auto organização, observe, estritamente, os parâmetros estabelecidos no art. 29, IV, da Carta Política (...)”.
Conquanto o referido julgado tenha sido proferido na vigência da redação anterior do art. 29, inciso IV, da CF/88 e apesar de o Ministro Celso de Mello ter divergido do entendimento do então Relator, Ministro Maurício Corrêa , creio que nada disso afasta o apuro e o acerto em suas palavras no tocante ao relevo do princípio da autonomia municipal na Carta da Republica de 1988.
No caso dos autos, verifica-se que a Emenda nº 43 à Lei Orgânica Municipal foi editada em 6 de junho de 2012, ao tempo, portanto, da vigência do art. 29 da CF/88, já com a redação que lhe conferiu a EC nº 58/2009.
A norma impugnada, atendendo o limite máximo de 27 vereadores previsto na alínea j do inciso IV do art. 29 da Carta Magna (o Município de Ribeiro Preto tem população de 649.556 habitantes), reduziu de 27 para 22 o número de vereadores na Câmara Municipal.
De igual modo, também não se observa na redução perpetrada ofensa aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, tendo em vista que o ente municipal adotou quantitativo que não se distancia excessivamente do limite máximo previsto na Constituição.
A despeito disso, a Corte de origem mesclou o critério atual de limites máximos estabelecidos de forma esmiuçada e definida com o critério da redação constitucional anterior, que previa um intervalo máximo e mínimo no qual se deveria enquadrar o número de vereadores de Ribeirão Preto, estabelecendo que nesse município o quantitativo de representantes na Câmara de Vereadores tinha de estar compreendido entre 25 e 27 vereadores.
Resta claro que referida interpretação não encontra respaldo no
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sistema normativo constitucional. A uma porque inexistente norma nesse sentido na Constituição, não podendo sequer ser extraída de dispositivos constitucionais correlatos, uma vez que, na redação atual, não mais se estabeleceu limites mínimos à fixação do número de vereadores. A duas porque criou regra limitadora de um princípio insculpido na Constituição Federal deveras relevante no modelo federativo brasileiro, qual seja a autonomia dos entes municipais.
No entendimento adotado na origem, a margem para deliberação quanto ao número de representantes na Câmara de Vereadores é praticamente inexistente! Se referida orientação for estendida para os demais municípios do Estado de São Paulo, teremos a situação em que municípios com quantidade aproximada de habitantes terão necessariamente o mesmo número de vereadores, apesar de uma das localidades ser um grande polo industrial ou grande produtora de produtos agrícolas e a outra ter comércio e indústria incipientes.
A EC nº 58/09 buscou viabilizar exatamente que municípios de realidades distintas, apesar de possuírem número aproximado de habitantes, pudessem fixar quantitativo de vereadores compatível com sua realidade , assegurando-se, ao mesmo tempo, o cumprimento dos princípios da proporcionalidade, da autonomia municipal e da isonomia. Foi para tanto que foram retirados do texto constitucional os limites mínimos, permitindo certa flexibilidade na atuação das câmaras municipais sem que se corresse o risco de ser malferida a razoabilidade na fixação do número de vereadores .
Por essa razão, merece reforma o acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo e, via de consequência, deve ser declarada constitucional a Emenda nº 43, de 6 de junho de 2012, à Lei Orgânica do Município de Ribeirão Preto, que reduziu de 27 para 22 o número de Vereadores na Câmara Municipal .
Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para reformar o acórdão recorrido e julgar improcedente a ação direta de inconstitucionalidade, declarando a constitucionalidade da Emenda nº 43, de 6 de junho de 2012, à Lei Orgânica do Município de Ribeirão
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Todavia, verifiquei, no sítio eletrônico da Câmara de Vereadores de Ribeirão Preto, que o resultado do ora acórdão recorrido, proferido no ano de 2014, afastando a redução perpetrada pela Emenda nº 43 de 2012 à LOM, implicou no aumento de cadeiras ao Parlamento Local nas eleições de 2016 para a legislatura de 2017/2020, de modo que, atualmente, integram a Câmara Municipal 27 vereadores .
Assim, tendo em vista que a aplicação imediata do entendimento aqui esposado alterará a configuração da Casa Legislativa , com retorno do número de 22 vereadores , entendo salutar, por razões de segurança jurídica, a aplicação de efeitos prospectivos a este julgado, de modo que somente se aplique às eleições que sucederem ao julgamento do presente recurso.
Proponho, portanto, a modulação dos efeitos desta decisão para que a redução perpetrada passe a valer a partir das eleições subsequentes ao julgamento deste recurso extraordinário .
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O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Ministro Dias Toffoli, de quando é o acórdão em que se concluiu pela inconstitucionalidade da Lei Orgânica do Município? É anterior ou posterior à eleição municipal?
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – O acórdão?
Houve a adequação. Deixe-me só checar aqui exatamente.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Esse dado é realmente importante, porque, senão, teria sido feita com base...
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - Porque, se o acórdão se mostrou posterior à eleição, a posse deve ter ocorrido de acordo com a Lei Orgânica.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - E posterior.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Tinha anotado essa dúvida quanto à modulação. Na ação direta de inconstitucionalidade julgada, não deve ter havido liminar, ou seja, ato para afastar a eficácia da redução do número de cadeiras na Câmara Municipal. É interessante o tema.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - É porque a emenda constitucional à Constituição estadual é de 6 de junho de 2012. Portanto, pode ser que o julgamento pelo Tribunal seja posterior, porque junho já era período de convenções e de antecipação de registros.
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES - Mas nós tivemos já eleições no ano passado também.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Pois é!
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - É
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porque aí já havia o recurso extraordinário, não é, Ministro?
A modulação é em relação às últimas eleições, de 2016.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Às últimas eleições, porque a do ano passado é que deve ter prevalecido, de acordo com o acórdão.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – O risco, Presidente, é, se o acórdão do Tribunal de Justiça se mostrou posterior, praticamente dar-se posse a quem não tomou posse.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Isso! Mas o Ministro Alexandre lembra bem que, como houve eleições no ano passado, a emenda é de 2012, e ela pode ter entrado em vigor já para 2016, portanto, com ordem judicial é que eles fizeram, daí o cuidado do Ministro Dias Toffoli.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – E a numeração do extraordinário é alta: 881.422, o que sugere que o acórdão impugnado seja recente.
Já localizei, aqui, na última folha do voto: o resultado do ora acórdão recorrido foi proferido no ano de 2014, ou seja, as eleições de 2016 foram realizadas para 27 vereadores.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Sob a égide, portanto, da decisão judicial.
Da decisão que estamos a reformar. Por isso que eu modulo para não alterar a vontade do povo, que legitimamente foi às urnas.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) -Acreditando na decisão do Tribunal de Justiça.
Veja, a minha proposição é dar provimento ao recurso extraordinário e declarar a emenda à lei orgânica do Município de Ribeirão Preto constitucional.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) -2
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Válida, porém os seus efeitos prevaleceriam na próxima.
Porém, seus efeitos valerão só para a próxima eleição municipal.
Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES
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O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES – Permite, Ministro? Até porque retroagir não seria só cortar o número de vereadores. E concordo com o Ministro Dias Toffoli ao lembrar que a Constituição Federal fala: o limite máximo, todos os municípios estendem até o máximo. Mas não seria só cortar de 27 para 22, teria que ser feito todo um cálculo das sobras, inclusive, dos votos. Isso poderia repercutir, inclusive, nas votações da Câmara Municipal. Nós já temos aí, quase um ano de mandato, então também acho que seria importante a modulação.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) -Vossa Excelência então está acompanhando o Ministro Dias Toffoli?
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES -Acompanhando, inclusive, na modulação.
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O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, provejo o recurso. Entendo que os vereadores, os quais tomaram posse nas cadeiras reconhecidas mediante o acórdão impugnado, já foram beneficiados nesse período, considerado o exercício do mandato em conflito com o previsto na Constituição Federal e na própria Lei Orgânica do Município.
Por isso, não modulo. Simplesmente declaro a constitucionalidade, e a consequência prática será o afastamento imediato, sem a cassação do voto popular – longe de mim cassar o voto popular –, desses vereadores.
Os atos praticados, considerada a teoria do funcionário de fato – gênero –, são válidos, mas não preservam eles as cadeiras ocupadas.
Não modulo.
Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA
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A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) -Peço vênia ao Ministro Marco Aurélio para acompanhar in totum o Ministro Dias Toffoli.
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A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) -Nós não atingimos os oito votos para a modulação.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Nós temos um precedente, Presidente, relativamente recente, em que ajustamos que se, por falta de quorum, não se puder produzir a modulação, nós aguardamos a volta dos faltantes.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) -Então eu teria que suspender ...
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, peço apenas a Vossa Excelência – já que não trabalho com o quorum e compareci ao Tribunal para exercer a judicatura de forma plena – para votar contrário ao adiamento, porque – vamos dizer, com todas as letras –, implica manipulação do quorum.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Pois não. Ouço o Relator.
Eu, como Relator, já tive oportunidade de, em várias situações anteriores, fazer essa proposição. Inclusive, entendo que há base regimental para tal. Aqui nós estamos no âmbito da ação de inconstitucionalidade, embora travestida de um recurso extraordinário, mas no fundo é uma ação abstrata...
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) -Matéria constitucional, controle.
E o que diz o Regimento: não se alcançado o quorum por ausência ocasional de ministro.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Mas, Ministro, temos o quorum!
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Não se alcançado o quorum para a deliberação sobre a declaração de constitucionalidade ou inconstitucionalidade...
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Não alcançada a maioria suficiente à modulação. É outra coisa, é resultado.
Mas é a previsão regimental.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Tem-se 7 votos modulando, quando a lei exige 8. E somos 8 no Plenário.
A previsão regimental diz que, para a declaração de constitucionalidade ou inconstitucionalidade, havendo ausência...
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Mas aí o caso é de impasse, Ministro. É outra coisa.
Eu vou concluir, Senhora Presidente.
O Regimento é claro e específico. Eu mesmo, quando entrei aqui, julguei vários casos que estavam suspensos porque não havia quorum e havia empate de cinco a cinco. Penso que da mesma forma ocorreu com o Ministro Luiz Fux , com a Ministra Rosa . O Ministro Fachin lembro que trouxe alguns casos que tinham empate. O que ocorre? Diante da ocorrência ocasional de Ministro ausente ou de cadeira vaga,o Regimento diz: suspende-se o julgamento para se colher o voto do Ministro ausente ou do futuro Ministro que tomará posse. Simples assim.
No caso da modulação, obviamente, quando o Regimento foi feito, não havia previsão da modulação; mas a lógica é a mesma. Em relação à modulação, são necessários oito votos. E todos nós sabemos que esse quorum altíssimo foi instituído na Lei das Ações Diretas, porque, naquela época, havia uma forte resistência à ideia de se introduzir modulação, inclusive, na maioria da composição da própria Corte Constitucional.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – O que acaba tornando a Constituição Federal flexível.
Temos até uma ação direta que foi da relatoria do Ministro
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Sepúlveda Pertence - e ele não a trouxe para julgamento na época, sendo depois passada a seus sucessores - exatamente contra o art. 27. Hoje eu penso, Ministro Barroso - acho que Vossa Excelência dirá isso - nós temos que avançar até para uma maioria absoluta, tal qual a declaração.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Essa é minha ideia. A própria imposição legal do quorum de dois terços eu acho que merece uma rediscussão. Porque, em última análise, o que é o art. 27? É uma ponderação entre a norma eventualmente violada e outro valor constitucional - a segurança jurídica ou o interesse social. Quando você exige o quorum de dois terços, você hierarquiza esses valores, porque, para um prevalecer, ele precisa de um quorum maior.
E a Constituição estabelece esse quorum .
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - A Constituição estabelece o quorum de dois terços só para declaração.
Para modulação, não.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) -Não, para declaração.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Está na lei. O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):
Para repercussão geral. Para a modulação, não.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - É, para repercussão geral. Para modulação não está nem prevista.
É a lei que estabelece dois terços no art. 27.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Portanto, eu acho que essa é uma discussão que virá.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - De toda sorte, o Ministro-Relator está encaminhando no sentido da suspensão.
Votos/Proposta
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O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presto um esclarecimento: Não confundo o julgamento de mérito da ação direta de inconstitucionalidade com a problemática da modulação.
Evidentemente, quando se aprecia o processo objetivo, o pronunciamento, neste ou naquele sentido, da constitucionalidade ou da inconstitucionalidade, deve contar com 6 votos, que é a maioria absoluta.
A problemática da modulação – e sou contrário a ela, porque acaba tornando a Constituição um documento flexível – é diversa. Apenas cumpre saber: tem-se quorum para deliberar? Sim! Caso não alcançados os votos suficientes à modulação – oito –, o que há? A negativa da modulação. É o que ocorre também no Plenário Virtual. Quando ausente o que exigido para se refutar a repercussão geral, admite-se a repercussão geral. É o inverso do que se está verificando aqui.
O que não posso conceber é que, alcançado o resultado de 7 a 1 quanto à modulação, não alcançados os 8 votos, se trabalhe com o quorum. Enquanto tivermos uma cadeira vaga, se não alcançados os 8 votos, se houver uma divisão no Plenário, não concluiremos o julgamento? Agora mesmo, o ministro Ricardo Lewandowski está em licença médica, talvez não retorne este ano.
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Senhora Presidente, o Ministro Marco Aurélio coloca um tema, o qual seria uma questão de ordem a respeito de encerrarmos, ou não, o julgamento, em razão dos votos já terem sido colhidos.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Ministro, apenas pedi à Presidente para consignar o meu voto contra o adiamento. E prestei o esclarecimento para não ficar mal na “fotografia”.
Mas eu gostaria de fundamentar meu voto novamente. Eu não tenho aquela memória de elefante do Ministro Celso de Mello nem a memória dos eminentes colegas, então, socorro-me dos livros. Eis aqui, o Regimento Interno, Título VI:
Da Declaração de Inconstitucionalidade de Lei ou Ato Normativo."
[Esse é o objeto da nossa discussão.]
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Estamos de acordo, Ministro.
O que diz o art. 173?
"Art. 173. Efetuado o julgamento, com o quorum do art. 143, parágrafo único, proclamar-se-á a inconstitucionalidade ou a constitucionalidade do preceito ou do ato impugnados, se num ou noutro sentido se tiverem manifestado seis Ministros."
Vem o parágrafo único, fundamento de meu voto, no sentido de divergir da proposição de encerrarmos este julgamento, quanto à modulação, na data de hoje.
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"Parágrafo único. Se não for alcançada a maioria necessária à declaração de inconstitucionalidade, estando licenciados ou ausentes Ministros em número que possa influir no julgamento, este será suspenso a fim de aguardar-se o comparecimento dos Ministros ausentes, até que se atinja o quorum."
Temos um licenciado por motivo de saúde e dois ausentes justificadamente.
Penso que esse mesmo dispositivo, essa mesma ratio , se aplica para o quorum da modulação. Esse é o meu fundamento, no sentido de suspendermos o julgamento, com base no Regimento.
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A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Nós temos a questão posta. Colherei os votos.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - Não há necessidade, Presidente.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) -Apenas para reassentar.
É bom, porque se reafirma para as próximas vezes.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Peço a Vossa Excelência que consigne o meu voto, apenas isso.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) -Penso ser necessário reassentar e reafirmar. O Ministro Marco Aurélio, da forma que lhe é própria, muito legítima e sempre coerente, assenta que nós temos precedentes, por exemplo, ADI, ADC e ADPF.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – E os precedentes não suplantam o espírito irrequieto deste julgador.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Na Ação Direta de Inconstitucionalidade 2.667, nos embargos de declaração, tem-se que estava ausente o Ministro Ricardo Lewandowski e arguiu-se a questão de ordem. O Tribunal suspendeu a conclusão do julgamento da Ação Direta 3.601, em que se pedia a modulação de efeitos, para colher os votos dos Ministros Eros Grau e Joaquim Barbosa quanto à modulação de efeitos. Após a colheita dos votos dos Ministros Eros Grau e Joaquim Barbosa, o Tribunal, por maioria, nos termos do voto do Relator, acolheu os embargos para modular e reassentou a possibilidade de suspensão do julgamento para se aguardar os votos dos ausentes, caso, na assentada, não se tenha conseguido votos necessários para a modulação, embora não se tenha modulado os efeitos.
Então, na linha do que disse o Ministro Marco Aurélio, como há os
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precedentes e se estiverem de acordo, podemos proclamar o resultado no sentido de prover o recurso extraordinário, na forma apresentada na Lista 1 do Ministro Dias Toffoli, ficando suspensa a questão referente à modulação. Vencido, no ponto, o Ministro Marco Aurélio.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Adiada a conclusão quanto à modulação? Cheguei a votar!
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) -Suspenso o julgamento.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Cheguei a votar não modulando.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Sim, exatamente. Então é isso que está registrado.
ExtratodeAta-08/11/2017
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RECURSO EXTRAORDINÁRIO 881.422
PROCED. : SÃO PAULO RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI
RECDO.(A/S) : PARTIDO REPUBLICANO BRASILEIRO DO ESTADO DE SÃO
PAULO - PRB/SP
Presidência da Senhora Ministra Cármen Lúcia. Presentes à sessão os Senhores Ministros Marco Aurélio, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e Alexandre de Moraes.
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Senhora Presidente, apregoado o feito, para auxiliar os eminentes Colegas Ricardo Lewandowski e Gilmar Mendes sobre o tema. Houve uma emenda à Lei Orgânica do Município de Ribeirão Preto diminuindo o número de cadeiras na Câmara de Vereadores. Essa emenda foi julgada pelo Tribunal de Justiça inconstitucional. Entre a decisão do Tribunal de Justiça e o provimento do RE aqui, houve eleições municipais em 2016, com o número maior de cadeiras.
Meu voto, em que tive a honra de ter o acompanhamento por unanimidade dos Ministros presentes na sessão de julgamento, foi no sentido de dar provimento ao recurso extraordinário, reformar o acórdão e assentar a constitucionalidade da emenda à Lei Orgânica de Ribeirão Preto que diminuiu o número de cadeiras, porque dentro do parâmetro da Constituição Federal. Ela poderia fazê-lo, e essa foi a decisão final.
Entretanto, ao final de meu voto, eu propus a modulação no sentido de que, como as eleições ocorreram com o maior número de cadeiras, essas cadeiras, portanto, foram, no momento da eleição, aquelas em que o eleitor compareceu para votar, foi a regra do jogo. A eleição foi para aquele número x de cadeiras maior. Entendo que, durante essa legislatura, que já se iniciou na Câmara de Vereadores de Ribeirão Preto, deve-se permanecer com aquele número anterior à emenda. A nossa decisão no RE só teria efeitos a partir das próximas eleições municipais. Nisso, eu fui acompanhando por seis Colegas; somaram-se sete votos a favor da modulação; um voto contrário. E, aí, então, suspendeu-se o julgamento para colher os votos dos ministros justificadamente ausentes na sessão.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) -Então, é só sobre a modulação de efeitos.
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São sete votos pela modulação; e um contrário, do Ministro Marco Aurélio .
Votos/modulação
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VOTO S/ MODULAÇÃO
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Eu acompanho o eminente Relator, porque concordo, também, que, se nós não modulássemos essa decisão, estaríamos vulnerando o princípio da legítima confiança e da segurança jurídica, sobretudo dos eleitores que compareceram às urnas.
Portanto, pela modulação, nos termos propostos, agora, pelo eminente Dias Toffoli.
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O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Eu, também, Presidente. Lembraram um caso - até lembrava, aqui, o Ministro Toffoli -que foi um caso que deferimos ao Tribunal Superior Eleitoral a regulação dessa temática, quando declaramos a inconstitucionalidade de uma lei municipal, mas com efeito geral, que é o caso de Mira Estrela, em que provemos o recurso, mas entendemos que aquilo só poderia repercutir para a próxima legislatura.
Aqui, temos um caso, realmente, de quase impossibilidade de retroação, porque é praticamente o refazimento da eleição, visto que temos que identificar quociente eleitoral e quociente partidário para fazer a exclusão. De modo que isso tem até base na própria jurisprudência do Supremo.
Lembro-me de que deferimos ao Tribunal Superior Eleitoral a regulamentação, depois veio até uma emenda constitucional, acho que Vossa Excelência foi relatora, tentando dar vigência.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) -Desfazer o que tínhamos feito.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Desfazer a decisão que tínhamos tomado.
De modo que me parece um caso clássico mesmo de impossibilidade de efeito retroativo.
ExtratodeAta-07/02/2018
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RECDO.(A/S) : PARTIDO REPUBLICANO BRASILEIRO DO ESTADO DE SÃO PAULO -PRB/SP
Presidência da Senhora Ministra Cármen Lúcia. Presentes à sessão os Senhores Ministros Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Dias Toffoli, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e Alexandre de Moraes.
Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/768110448/recurso-extraordinario-re-881422-sp-sao-paulo-0269871-2220128260000/inteiro-teor-768110515