Source: http://www.k6k.ee/keskkonnaseadustik/4-ptk/1-jagu/pg-28
Timestamp: 2017-07-25 14:44:54+00:00
Document Index: 4314593

Matched Legal Cases: ['§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 30', '§ 28', '§ 44', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 46', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 28', 'Riigikohus ', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 49', '§ 28', '§ 5', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 28']

(1) Igaühel on õigus osaleda
olulise keskkonnamõjuga tegevuseks loa andmise menetluses ning olulise
keskkonnamõjuga tegevuse planeerimises.(2) Avalikkust teavitatakse
olulise keskkonnamõjuga otsuse tegemise menetlusest tõhususega, mis ei too
kaasa ebamõistlikke kulusid, kuid mis tagab teabe jõudmise nende isikute kätte,
kellel on oluline puutumus mõjutatud keskkonnaga.(3) Avalikkus kaasatakse
olulise keskkonnamõjuga otsuste tegemisse tõhusalt ja varajases etapis enne
lõplike lahenduste väljavalimist.(4) Avalikkuse kaasamisel
peab menetlustähtaja pikkus olema selline, mis asja mahukust ja keerukust
arvestades võimaldab avalikkusel tõhusalt osaleda, sealhulgas peab
menetlustähtaeg võimaldama piisavat ettevalmistusaega.(5) Asjas tähtsust omavad
materjalid peavad olema avalikkusele lihtsalt juurdepääsetavad internetis või
muul viisil.
1. Üldsuse osalemine keskkonnaasjade otsustamises parandab keskkonnaotsuste kvaliteeti ja
kiirendab nende täitmist. Ühtlasi suurendab see üldsuse keskkonnateadlikkust, annab talle võimaluse väljendada muret
keskkonna pärast ja võimaldab avaliku võimu organitel seda asjakohaselt
arvestada. Neil põhjustel on igaühe õigust osaleda keskkonnaasjade otsustamises
rahvusvaheliselt tunnustatud juba alates 1992. aastast, mil ÜRO võttis vastu
Rio deklaratsiooni. Selgesõnalise õigusena on keskkonnaasjades osalemise õigus
sätestatud Århusi konventsioonis.
1.1. Avalikkuse osalemisõigus keskkonnaasjade otsustamises on laialdaselt
reguleeritud ka Euroopa Liidu õiguses. EL direktiivides on üldjuhul sätestatud
konkreetsed nõuded avalikkuse kaasamiseks otsusetegemise protsessi: kohustus
teha asjassepuutuvad dokumendid avalikult kättesaadavaks, näha ette asjaomase
üldsuse võimalus nende osas seisukoha avaldamiseks ning üldsuse esindajate
poolt otsuste vaidlustamise võimalused. Näiteks reguleeritakse osalemisõigust
direktiivides 2003/35/EÜ (nn avalikkuse kaasamise direktiiv), 2011/92/EL (KMH
direktiiv) ja 2001/42/EÜ (KSH direktiiv).
1.2. Eesti kehtivas õiguses on igaühe osalemisõigus keskkonnaotsuste
tegemises leidnud väljenduse juba mitmetes eriseadustes, kuid üldjuhul siiski
HMS-st tuleneva avatud menetluse üldpõhimõtete erisuste või täpsustustena. 1.2.1. HMS §-des 46–50 sätestatud avatud menetluse nõuete kohaselt tuleb
sellises menetluses panna haldusakti eelnõu avalikult välja ning sellest ka
avalikkust teavitada. Väljapaneku ajal on puudutatud või huvitatud isikutel
õigus seisukohti esitada, ning üldjuhul tuleb korraldada ka avalik istung. Puudutatud
isikuks on HMS §-de 11 ja 49 koosmõjust nähtuvalt isikud, kelle õigusi avatud
menetluses antav haldusakt või toiming võib puudutada. Huvitatud isikuteks on isikud,
kelle õigustatud huve kavandatav haldusakt või toiming võib puudutada, ent
kelle huvid ei ole õigusnormiga kaitstud. Sellisteks huvideks võivad olla
erinevad majanduslikud, sotsiaalsed, finantsilised vmt huvid, mille õigusliku
kaitsmise kohustust ühestki õigusnormist ei tulene. Praktikas selliste huvide olemasolu tõendamist ei nõuta, st sisuliselt loetakse huvitatud isikuks igaüks, kes huvi üles näitab.
1.2.2. Keskkonnaotsuste tegemisel on osalemisõigusega isikute ring laiem
ning menetlusnõuded üldistest haldusmenetluse nõuetest täpsemad. Keskkonnalubade
menetluse nõuded tulenevad hetkel kehtivatest eriseadustest (VÕKS, MaaPS,
JäätS, VeeS jm), kuid KeÜS 5. ptk jõustumisel hakkavad neile kohalduma KeÜS loamenetluse sätted. Keskkonnakomplekslubade
menetlusnõuded on kehtestatud THS-s. Lisaks on keskkonnamõju hindamise menetlusreeglid sätestatud KeHJS-s, mille kohaselt on igaühel õigus keskkonnamõju hindamise programmi ja aruande avaliku väljapaneku ja avaliku arutelu ajal tutvuda programmi ja aruande ning muude asjakohaste dokumentidega, esitada programmi ja aruande kohta ettepanekuid, vastuväiteid ja küsimusi ning saada neile vastuseid. Keskkonnamõju hindamise regulatsioonist tulenevalt on osalemisõigus vähemalt KMH ja KSH menetluses igaühele tagatud. 1.2.3. KeÜS § 28 kujutab endast eriseadustes kehtestatud menetluste suhtes üldist
raamistikku. Selle eesmärgiks on KeÜS eelnõu seletuskirja kohaselt „ühtlustada
konkreetsete osalemisregulatsioonide rakendamist”. Paragrahv 28 on seega üldiseks
suuniseks nii juhul, kui eriseadustes on osalemisõigust tagavad menetlusnõuded juba sätestatud, kui ka juhul, kui need nõuded puuduvad (vt selles osas ka käesoleva kommentaari p 2.2). Näiteks ei ütle THS sätted otsesõnu, et kõik olulised materjalid peavad loamenetluses olema avalikkusele lihtsalt kättesaadavad, ent KeÜS § 28 lg 5 sellise suunise siiski annab. KeÜS §-st 28 tulenevate nõuete järgimata jätmine võib olla aluseks
otsuse õigusvastasusele. Mida olulisem on otsuse keskkonnamõju, seda rangemalt
tuleks nende nõuete täitmist menetluses järgida ja otsuse õiguspärasuse
tuvastamisel hinnata.
2. KeÜS § 28 lg 1 sätestab igaühe õiguse teatud keskkonnaotsuste tegemises
osaleda. Selle õiguse rakendamine toimub läbi KeÜS § 28 muudes lõigetes
sätestatud nõuete, mis on piisavalt ulatuslikud ja üldised, et tagada
osalemisõiguse realiseerimine mis tahes menetluses. KeÜS § 28 lg-st 1 tulenev
igaühe osalemisõigus peab seejuures olema eesmärgiks, mida haldusorgan peab silmas
pidama muude selle paragrahvi lõigete rakendamisel (tehes valikuid avalikkuse teavitamise
viiside osas, määrates kindlaks avalikkuse kaasamiseks piisavalt varajast etappi või menetlustähtaja pikkust).
2.1. KeÜS § 28 lõikest 1 nähtub, et osalemisõigus on igaühel. See tähendab,
et osalemisõiguse saamiseks ei pea isik olema kavandatavast otsusest (nt keskkonnaloa andmisest) puudutatud. Küll sõltub
otsuse mõjust isikule see, kas isikut tuleb kavandatavast tegevusest teavitada
(KeÜS § 28 lg 2) ning millised on tema võimalused hiljem otsust vaidlustada
(KeÜS § 30). Mida enam on isik otsusest mõjutatud, seda enam tuleb tagada, et teave tegevuse kohta jõuab temani ning et talle on tagatud kaebeõigus otsuse vaidlustamiseks.
2.1.1. Sättest tuleneb isikule subjektiivne õigus olulise keskkonnamõjuga
tegevuste lubamise või planeerimise menetlustes osalemiseks. Otsustamisel, kas
mingil tegevusel on oluline keskkonnamõju või mitte, on aluseks eelkõige
keskkonnamõju hindamise regulatsioon. KeHJS kohaselt tuleb olulise
keskkonnamõjuga tegevuste ja kavade menetluses läbi viia KMH või KSH. Sellistes menetlustes peavad KeÜS §-st 28 tulenevad nõuded olema eranditult täidetud.
2.1.2. Eelnev ei tähenda, et menetlustes, milles on jäetud KMH või KSH
algatamata, oleks isiku osalemisõigus alati välistatud. KeÜS § 28 tuleks
kohaldada üldise põhimõtte või juhisena ka selliste tegevuste puhul,
mille kavandamisel ei ole KMH-d või KSH-d läbi viidud. Tegevusel võib mõnel juhul olla oluline
keskkonnamõju ka siis, kui haldusorgan on jätnud ekslikult keskkonnamõju
hindamise algatamata.
2.1.3. Teiseks võib ka tegevustega, millel ei ole olulist keskkonnamõju,
kaasneda siiski vähendamist vajav keskkonnahäiring. Keskkonnalube antakse mitte ainult keskkonnaohu vältimiseks, vaid ka keskkonnariskide ohjamiseks ning viimasel juhul ei pruugi KMH või KSH läbiviimise kohustust tekkida (keskkonnariski ja -ohu osas vt
KeÜS §-de 4 ja 5 kommentaare).
KeÜS § 44 kohaselt tuleb keskkonnaloa andmise menetlus üldreeglina läbi viia avatud
menetlusena, hoolimata sellest, kas loamenetluses viiakse läbi KMH või mitte. See näitab,
et avalikkuse kaasamine on keskkonnaasjades reegliks ka muudel juhtudel kui olulise keskkonnamõjuga
tegevuste puhul KeHJS tähenduses. Niisiis tuleb KeÜS § 28 nõuete täitmist pidada üldjuhisena silmas ka keskkonnalubade menetluses, milles keskkonnamõju hindamist läbi ei viida.
2.2. KeÜS § 28 lg-s 1 viidatud loamenetlus hõlmab eelkõige keskkonnakaitselubade
(välisõhu saasteluba, maavara kaevandamisluba, jäätmeluba, vee erikasutusluba,
keskkonnakompleksluba jne) menetlusi.
Kuna olulise keskkonnamõjuga tegevuse aluseks võivad olla ka muud load,
võib see teatud juhtudel hõlmata ka projekteerimistingimuste,
ehituslubade, metsateatiste, nõusolekute vm otsuste menetlusi. Otsus kuulub
sätte kohaldamisalasse üksnes siis, kui tegemist on haldusaktiga, millega
antakse tegevuse elluviimiseks luba, ning kui plaanitaval tegevusel võib olla
oluline keskkonnamõju. Ehkki selliste lubade menetlusele ei ole avalikkuse
kaasamise osas üldjuhul erireegleid kehtestatud (nt EhS-s ei ole ehitusloa
menetlusele kaasamisnõudeid sätestatud), tuleneb KeÜS §-st 28 selge kohustus ka
selliste lubade puhul avalikkus kaasata. Näiteks ehitusloa menetluses oleks KeÜS §-st
28 lähtuvalt kohane avalikustada koos KMH aruandega ka ehitusloa eelnõu. Kui ehitusloa menetluses KMH-d läbi ei viida, siis tuleb KeÜS § 28 käsitada üldise juhisena ja kaaluda avatud menetluse läbiviimist, lähtudes HMS § 46 lõike 1 teises lauses sätestatud võimalusest. Sama puudutab projekteerimistingimuste menetlust.
2.3. KeÜS § 28 lg-s 1 viidatud olulise keskkonnamõjuga tegevuse
planeerimine hõlmab nii planeeringute, arengukavade kui ka muude keskkonda
oluliselt mõjutada võivate kavade menetlusi. Ka kavade puhul tuleb arvestada,
et nende koostamiseks ei ole avalikkuse kaasamise täpseid nõudeid alati
sätestatud ning seega seab KeÜS § 28 senisest selgema kohustuse ja kindlamad nõuded avalikkuse kaasamiseks nii arengukavade kui ka muude kavade menetlusse.
3. KeÜS § 28 lõikes 2 sätestatakse nõuded keskkonnaotsuse
menetlusest avalikkuse teavitamiseks. Kui isik ei saa menetlusest teada, ei saa
ta selles ka osaleda. Kuna KeÜS § 28 lõikes 1 sätestatud osalemisõigus on
igaühel, peab olulise keskkonnamõjuga tegevustest teavitamine olema võimalikult
laiaulatuslik (arvestades sättest tulenevaid piiranguid ja tingimusi).
KeÜS § 28 lg 2 eesmärgiks on seega tagada, et isikutel oleks võimalik
realiseerida oma lõikest 1 tulenevat õigust keskkonnaasjade otsustamises
3.1. KeÜS § 28 lg 2 adressaadiks on menetluse eest
vastutav haldusorgan, kes peab tagama vastavate teadete avalikkuseni jõudmise.
Ka juhul, kui haldusorgan on andnud teatud tegevuste läbiviimise menetluses üle
teisele isikule (nt arendajale), vastutab ta lõppkokkuvõttes teavitamiskohustuse täitmise eest ise, kuna just haldusorgan peab tagama, et menetlus ning selle tulemusena antav haldusakt oleks õiguspärane.
3.2. Teavitada tuleb igasuguse olulise keskkonnamõjuga
otsuse tegemise menetlusest. See hõlmab kõiki KeÜS § 28 lg-s 1 nimetatud otsuseid
– nii vastavaid lube kui ka planeeringuid ja arengukavasid. Enamiku keskkonnakaitselubade
ja planeeringute menetluses on teavitamisnõuded juba sätestatud kehtivates eriseadustes
(VÕKS, MaaPS, JäätS, PlanS, THS). KeÜS 5. peatüki jõustumisel hakkavad keskkonnalubade puhul
teavitamist täpsemalt reguleerima aga KeÜS loamenetluse sätted. Juhul kui eriseadustest
tulenevad nõuded tagavad KeÜS § 28 lg-s 2 sätestatud kohustuse täitmise, tuleb
lähtuda eriseadustest. Kui aga eriseaduses vastavad nõuded puuduvad või ei ole need
KeÜS § 28 lg-s 2 sätestatu täitmiseks piisavad, tuleb lähtuda viimasest. Seda, kas
eriseaduse nõuded on piisavad KeÜS § 28 lg 2 järgimiseks, peab hindama
haldusorgan. Kavandatava tegevuse kohta teate avaldamisel ei saa haldusorgan
lähtuda aga pimesi üksnes eriseaduses sätestatud nõuetest, vaid peab alati
kaaluma, kas need nõuded – seadusandja poolt ettenähtud kanalid – on
konkreetse juhtumi puhul teavitamiseks piisavad või tuleks rakendada
lisameetmeid. Tegemist ei ole uue lähenemisega, vaid Riigikohus on juba 2003. aastal nn Pirita jõe
ürgoru kaasuses leidnud, et „Tulenevalt demokraatia põhimõttest ja heast
haldustavast peab asutus kaalukatest otsustest avalikkust informeerima seaduses
sätestatust intensiivsemalt, kui on ette näha, et üksnes seaduses ettenähtud
kanalid ei pruugi olla piisavad selleks, et teave ka tegelikult jõuaks
huvitatud isikuteni ja täiendav teavitamine ei too kaasa ebamõistlikke kulusid.
Vastasel juhul ei oleks tagatud ka kaebeõiguse tegelik realiseerimine.
Iseäranis kehtib see nõue keskkonnaalaste otsuste puhul”. (RKHKm 07.05.2003, 3-3-1-31-03,
p 26).
3.3. Iseäranis laiaulatuslikud teavitamisnõuded on
kehtivas eriregulatsioonis sätestatud keskkonnamõju hindamise normides (KeHJS).
Silmas tuleb aga pidada, et teavitamine KMH või KSH menetlusest ei asenda
teavitamist loa- või planeerimismenetlusest. KMH/KSH menetlus on üksnes osa loa-
või planeerimismenetlusest, mille eesmärgiks on välja selgitada kavandatava
tegevuse mõjud, negatiivse keskkonnamõju võimalikud leevendusmeetmed ning
sellest lähtuvalt tegevuse lubatavus negatiivsete keskkonnamõjude seisukohalt.
Mõjude hindamise tulemusena ei otsustata veel keskkonnaloa andmist ega
planeeringu kehtestamist. Kohtupraktikas on leitud, et KMH raames toimunud
avalikustamine ei saa asendada HMS §-s 48 ettenähtud õigusakti eelnõu
avalikustamist. KMH menetluse ja kaevandamisloa väljaandmise menetluse
eesmärgid on erinevad ning need menetlused ei asenda, vaid täiendavad
teineteist (TlnRnKo
09.04.2010, 3-08-2593, p 19). Loa- või planeerimismenetluse algatamisest võib küll
teatada koos KMH või KSH menetluse algatamisest teatamisega, ent sel juhul peab
vastav teave selgelt hõlmama infot ka põhimenetluse ja selles osalemise
võimaluste kohta. 3.4. Teavitada tuleb avalikkust, mistõttu tuleb
teavitamiseks kasutada eelkõige massimeediavahendeid (ajalehed,
internetiportaalid, sotsiaalmeedia, raadio, televisioon), ent ka nt teateid
avalikel teadetetahvlitel tiheda käidavusega kohtades või kavandatava tegevuse
asukohas paikneval infotahvlil (eeldusel, et tegemist on avalikkuse poolt
tihedalt kasutatava kohaga). Kanali valikul peab esmajoones silmas pidama selle
tõhusust. Tänapäeval ei pruugi olla tõhusaks vahendiks teadete avaldamine
üksnes paberkandjal ajalehtedes või Ametlikes Teadaannetes. Oluline on mitte
üksnes see, et haldusorgan omalt poolt info välja saadaks, vaid et see ka sihtgrupini jõuaks. Seetõttu tuleb kanali valikul hinnata selle tõhusust
kommunikatsioonivahendina, mh erinevate vanusegruppide seisukohalt.
3.5. Lisaks tõhusale kanalile peab ka teave ise olema
sellise vormi ja sisuga, et sellest oleks selgelt mõistetav nii tegevuse laad,
asukoht kui ka võimalik mõju. Eriseadustest tulenevad teadete sisule üldjuhul
täpsed nõuded, ent ka nende täitmisel tuleb silmas pidada teate tõhusust
osalemisõiguse tagamiseks. Näiteks tuleb planeerimisseaduse kohaselt planeeringu
koostamist korraldaval haldusorganil planeeringu algatamise teates anda
informatsiooni planeeritava maa-ala asukoha ja suuruse kohta, samuti tutvustada
algatatud planeeringu eesmärke. Kui kohalik omavalitsus esitab teates
planeeringu eesmärkide kohta üksnes info, et "eesmärgiks on kaaluda
ehitusõiguse määramist”, on ta küll formaalselt täitnud planeerimisseadusest tuleneva nõude, ent teade ei anna ilmselgelt infot planeeringu tegeliku sisu
kohta, ega võimalda potentsiaalselt huvitatud isikutel aru saada, kas
kavandatav tegevus neid puudutab või mitte.
3.6. Hoolimata laiaulatusliku teavitamise kohustusest, ei
pane säte haldusorganile ebamõistlikke kohustusi. Kui teabe edastamine osutuks ebamõistlikult kulukaks, tuleb valida vähemkulukad meetmed.
3.6.1. Meetme valik on menetlust läbiviiva haldusorgani
otsustada, ent ta peab otsustamisel arvestama sättes esitatud tingimusega –
teave peab jõudma nende isikuteni, kellel on oluline puutumus mõjutatud
keskkonnaga. Näiteks peaks uue maantee planeerimisel jõudma teave kindlasti
vähemalt isikuteni, kes maantee ääres elavad või seda sagedasti kasutavad. Ka asjast
huvitatud avalikkusel peab säilima tõhus võimalus info kätte saada, ent selleks
võib kasutada vähem otseseid vahendeid. Mida olulisema ja ulatuslikuma mõjuga on
otsus, seda suurem on selle poolt potentsiaalselt mõjutatavate isikute ring,
seda laiem ja ulatuslikum peab olema menetlusest teavitamine, ning seda
kaugemale nihkub ka piir, millest alates muutuvad teavitamise kulud
ebamõistlikuks. Sama kehtib ka vastupidi
– mida väiksema või piirkondlikuma mõjuga on kavandatav tegevus, seda väiksem on ka see
isikute ring, keda tuleb menetlusest teavitada. 3.6.2. Asjast huvitatud avalikkuse hulka tuleb lugeda ka
valitsusvälised keskkonnaorganisatsioonid. Valitsusväliseid keskkonnaorganisatsioone
loetakse nii Århusi konventsiooni (art 2 lg 5) kui ka EL direktiivide (nt KMH direktiivi 2011/92/EL
art 1 lg 2 p e) kohaselt n-ö asjaomaseks
või asjast huvitatud üldsuseks, keda loetakse alati huvitatud isikuks ning keda
seetõttu tuleb kavandatavast otsusest teavitada. Kriteeriumid, millele
organisatsioon valitsusväliseks keskkonnaorganisatsiooniks kvalifitseerumisel
peab vastama, on sätestatud KeÜS §-s 31. Milliseid valitsusväliseid
organisatsioone millisel juhul teavitada, sõltub üksikjuhtumi asjaoludest, sh
kavandatava tegevuse mõjupiirkonnast.
4. KeÜS § 28 lg 3 seab avalikkuse kaasamisele kaks
olulist tingimust. Esiteks tuleb avalikkus otsuste tegemisse kaasata tõhusalt ning teiseks tuleb avalikkus kaasata varajases etapis (st enne lõplike lahenduste
väljavalimist). Mõlemad nõuded tulenevad Århusi konventsioonist (art 6 lg-d 3
ja 4), ent ei kajastunud enne KeÜS jõustumist konkreetse nõudena Eesti
õigusnormides. 4.1. KeÜS § 28 lg-st 3 tuleneb kohustus menetlust
kavandavale ja läbiviivale haldusorganile, kes peab jälgima, et kaasamine
toimuks tõhusal viisil ja varajases etapis. Kui tegemist on mitmeetapilise
otsusega, ei piisa nõude järgimiseks sellest, et avalikkus on kaasatud varajases
etapis ühes menetluses. Kui kavandatava tegevuse elluviimiseks on vaja
erinevaid haldusakte (nt planeeringuid ja lube), tuleks tagada kogu tegevuse
kavandamise protsessis, et avalikkus saaks osaleda kõigi otsuste tegemisel
võimalikult varajases etapis.
4.2. Tõhusa kaasamise nõue on suuresti seotud KeÜS § 28
lg-s 2 sätestatud teavitamisnõuete ning lõikest 3 tuleneva varajases etapis
kaasamise nõudega ja tähendab, et avalikkuse võimalused osalemiseks peavad
olema sisulised, mitte formaalsed. Avalikkuse kaasamise hetkeks ei tohi
kavandatava tegevuse kohta olla otsuseid langetatud ning avalikkusel peab olema
reaalne võimalus tehtavat otsust sisuliselt mõjutada. See ei tähenda, et
avalikkuse poolt esitatud seisukohti (mis võivad olla ka vastandlikud) peaks
tingimata arvestama, ent lubatav ei ole olukord, kus haldusorgan ei ole enam
valmis erinevaid alternatiive kaaluma, või on alternatiivide kaalumine
haldusorgani jaoks varasemate otsuste vm tõttu oluliselt piiratud. Århusi konventsiooni kontrollikomitee on märkinud, et igal juhul
ei ole tõhusa kaasamisega tegemist juhul, kui tegevusloa objektiks olev ehitis
on juba rajatud ning avalikkusel on võimalik kaasa rääkida üksnes kavandatavas
tegevuses kasutatavate tehnoloogiate osas (ACCC/2006/16 (Leedu); ECE/MP.PP/2008/5/Add.6, p 74; ACCC/C/2006/17 (Euroopa Ühendus); ECE/MP.PP/2008/5/Add.10, p 54).
5. KeÜS § 28 lg 4 eesmärgiks on (analoogselt muude sellest
paragrahvist tulenevate nõuetega) tagada üldsusele reaalne osalemisõigus.
Osalemisvõimalus ei ole tagatud üksnes kavandatavast tegevusest teadasaamisega,
vaid üldsusel peab olema ka võimalus kavandatavat tegevust puudutava infoga
tutvuda ning oma seisukohad kujundada. Menetlust läbiviiv haldusorgan peab
seega tagama, et üldsus – KeÜS § 28 lg 1 kohaselt igaüks, kellel on huvi
menetluses osaleda – saaks piisavalt aega materjalidega tutvumiseks,
seisukohtade esitamiseks ja aruteludeks valmistumiseks. 5.1. Tõhusat osalemisvõimalust tagava menetlustähtaja
nõue tuleneb Århusi konventsiooni art 6 lg-st 3, mille kohaselt peab avalikkuse
kaasamise otsustuskord nägema ette erinevates etappides mõistlikud tähtajad, et
võimaldada avalikkust tõhusalt informeerida ning avalikkusel keskkonnaalaseks
otsustusprotsessiks valmistuda ja selles osaleda. KeÜS § 28 lg 4 kohaldub
kõigile haldusmenetluse menetlustähtaegadele, mis on seotud
osalemisvõimalustega. Peamiselt puudutab see olulise keskkonnamõjuga otsuste
eelnõude (nt keskkonnakaitselubade, planeeringute jm kavade) avalike
väljapanekute kestust või tähtaega arvamuse andmiseks, ent ka arutelude aja
määramist. Just viimasega on seotud sättes nimetatud „piisav ettevalmistusaeg”. Ka
Riigikohtu praktikast tuleneb vähemalt planeerimismenetluses lähenemine, mille kohaselt peab avaliku väljapaneku ja arutelu vahele jääma
piisav periood, et haldusorganil oleks võimalik väljapaneku käigus esitatud
seisukohtadele vastata ning seisukoha esitajal omakorda vastusega tutvuda (RKHKo
15.01.2009, 3-3-1-87-08, p 12). KeÜS § 28 lg-s 4
ei ole seatud menetlustähtaja miinimumi, ent HMS § 49 lg-st 2 tulenevalt ei saa
avaliku väljapaneku kestus haldusmenetluses olla lühem kui kaks nädalat. Samas
näeb KeÜS § 28 lg 4 selgelt ette, et menetlustähtaja määramisel ei saa lähtuda
seaduses sätestatud miinimumist, vaid tähtaja määramisel tuleb arvestada asja
mahukust ja keerukust. Seejuures ei pruugi kahe nädala pikkune tähtaeg
mahuka KMH aruandega vm materjalidega tutvumiseks olla piisav.
5.2. Seda, milline menetlustähtaeg on igal konkreetsel
juhul piisav, otsustab haldusorgan juhtumipõhise kaalutlusotsusena, lähtudes
sätte eesmärkidest. Seejuures on oluline arvestada, et üldsuse võimalused on
nii pädevuse kui ressursside poolest piiratumad kui näiteks teistel menetluses
osalevatel haldusorganitel. Mõistagi ei või menetlustähtaja määramisel jõuda
teise äärmusesse ega määrata kuudepikkust avalikku väljapanekut, kui tegemist
ei ole just ülimalt keeruka ja mahuka teemaga (erandlikult on 6 kuu pikkune avalikkusega
konsulteerimise periood ette nähtud näiteks veeseaduses sätestatud veemajanduskavade menetluses). Arvestada tuleb HMS § 5 lg-s 4
sätestatud põhimõttega, mille kohaselt viiakse menetlustoimingud läbi
viivituseta. Menetlustähtaegade kaalumisel tuleb lähtuda proportsionaalsuse
põhimõttest ning leida tasakaal osalemise tõhususe tagamise ja menetluse
viivituseta läbiviimise vajaduse vahel. Näiteks Århusi konventsiooni
kontrollikomitee on oma praktikas muu hulgas leidnud, et üks nädal või 10 päeva ei ole
kindlasti piisav kaevandusprojekti KMH dokumentatsiooniga esmakordseks
tutvumiseks, samas kui teistkordse arutelu puhul on kahenädalane
etteteatamistähtaeg piisav (ACCC/C/2009/43 (Armeenia), ECE/MP.PP/2011/11/Add.1, p 67). Samuti on kontrollikomitee leidnud, et 10 tööpäeva
KMH aruandega jm materjalidega tutvumiseks ning aruteluks valmistumiseks, nagu
on ette nähtud Leedu keskkonnamõju hindamise õigusnormides, ei ole suure
prügila rajamise otsustusprotsessis mõistlik menetlustähtaeg (ACCC/C/2006/16 (Leedu), ECE/MP.PP/2008/5/Add.6, p 70).
5.3. Määratava tähtaja pikkus sõltub muu hulgas sellest,
millisele perioodile avaliku väljapaneku aeg langeb – iseäranis suveperioodil
ning jõulude ja aastavahetuse ajal peavad tähtajad olema pikemad. Århusi
konventsiooni kontrollikomitee on leidnud, et 20 päeva ei ole avalikkuse jaoks
efektiivseks osalemiseks ja valmistumiseks piisav, kui see hõlmab vastavas
riigis üldist pühadeaega (ACCC/2008/24 (Hispaania), ECE/MP.PP/C.1/2009/8/Add.1, p 92). Samuti tuleb tähtaja määramisel arvestada sellega,
kui kättesaadavad on materjalid. 5.4. KeÜS § 28 lg 4 on käsitatav üldnõudena kõigi olulise
keskkonnamõjuga otsuste tegemise menetlustes, sh menetlustes, kus tähtaeg on juba
seaduses paika pandud. Näiteks on planeeringute avaliku väljapaneku tähtajad planeerimisseaduses fikseeritud, ent KeÜS § 28 lg 4 paneb planeerimismenetlust
korraldavale haldusorganile sellest hoolimata kohustuse lähtuda väljapaneku
tähtaja määramisel sellest, kas avalikkusel on tõhusaks osalemiseks ja
valmistumiseks vaja PlanS-s sätestatust pikemat tähtaega.
6. KeÜS § 28 lg 5 eesmärgiks on tagada analoogselt eelnevate lõigetega
üldsuse osalemisvõimalus. Samas on materjalide lihtne kättesaadavus oluline ka
menetluse kiirendamise seisukohast. 6.1. Mida keerulisem on materjale kätte saada (nt kui materjalid on
kättesaadavad ainult paberkandjal ja tööajal haldusorgani tööruumides, või
nende kättesaamiseks tuleb esitada teabenõue), seda pikem tähtaeg tuleks
avalikkusele osalemiseks määrata (vt ka KeÜS § 28 lg 4 kommentaari). 6.2. Materjalide kättesaadavuse nõue keskkonnaalase otsuse tegemise
protsessis tuleneb algselt Århusi konventsiooni art 6 lg-st 6, milles on lisaks
sätestatud, et info peab olema kättesaadav tasuta ning see tuleb kättesaadavaks
teha viivitamata. Samuti on sätestatud täpsem loetelu minimaalsest infost,
mis peab kättesaadav olema. KeÜS § 28 lg-t 5 kohaldades tuleb silmas pidada ka neid konventsiooni nõudeid. 6.3. Materjalide kättesaadavuse peab tagama menetlust läbiviiv haldusorgan.
Eriseadustes võib vastav nõue olla ka otsesõnu sätestatud. Näiteks tuleneb
KeHJS-st otsustaja kohustus avalikustada KMH programm ja aruanne oma veebilehel.
6.4. KeÜS § 28 lg 5 ei sätesta,
millise perioodi jooksul tuleb materjalide kättesaadavus tagada. Sätte
eesmärgist tulenevalt peab teave olema lihtsalt juurdepääsetav vähemalt
perioodil, mis on vajalik igaühe osalemisõiguse tagamiseks. Teabe
kättesaadavusest sõltub otseselt KeÜS § 28 teistest lõigetest tulenevate nõuete
– tõhus teavitamine varases etapis (lg 2), avalikkuse kaasamine tõhusalt ja
varajases etapis (lg 3), mõistlikud menetlustähtajad (lg 4) – kohane täitmine.
Århusi konventsiooni kontrollikomitee on juhtinud tähelepanu, et konventsiooni
art 6 lg 6 sõnastusest tulenevalt peavad materjalid olema kättesaadavad
„menetluse ajal” (ACCC/2008/24 (Hispaania); ECE/MP.PP/C.1/2009/8/Add.1, p 96). Väljaspool loa- või planeerimismenetlust kehtivad üldised teabe avalikustamise nõuded. 6.5. Eriseadustest võib
materjalide avalikustamise perioodi kohta tuleneda täpsem regulatsioon. Näiteks
peavad KeHJS kohaselt olema KMH programm ja aruanne avalikustatud
otsustaja veebilehel vähemalt kuni nende kohta ettepanekute, vastuväidete ja
küsimuste esitamise tähtaja lõpuni (selle sätte kooskõla Århusi konventsiooniga
on siiski kaheldav, sest ettepanekute esitamise tähtajaga avalikkuse
osalemisvõimalused veel ei lõpe, nt järgneb avalikule väljapanekule avalik
arutelu). PlanS seevastu materjalide avalikustamisele otsest tähtaega ei sea.
PlanS kohaselt on planeeringu koostamist korraldav ministeerium, maavanem
või kohalik omavalitsus kohustatud tagama planeeringu koostamise käigus kogutud
andmete ja materjalide säilimise ning huvitatud isikutele kättesaadavuse, ilma
et oleks nimetatud kättesaadavuse ajaline periood.
6.6. Asjas tähtsust omavate materjalide sisu või koosseis võib samuti olla täpsemalt
määratletud eriseadustes. Kehtiva PlanS kohaselt peab planeeringu avaliku väljapaneku ajal olema
maavalitsuse või kohaliku omavalitsuse tööaja jooksul tagatud isikute
juurdepääs kõigile planeeringuga seotud materjalidele ja informatsioonile, mis
on planeeringu koostamist korraldava maavalitsuse või kohaliku omavalitsuse
käsutuses. Kui info loetelu ei ole eriseaduses sätestatud, tuleks lähtuda Århusi
konventsiooni art 6 lg-s 6 sätestatud miinimumnõuetest avalikustatavale infole.