Source: http://www.news4market.it/2019/11/11/in-presenza-di-una-convenzione-consip-attiva-puo-essere-indetta-in-sovrapposizione-una-procedura-regionale-vincolante-per-le-aziende-sanitarie/
Timestamp: 2020-07-06 01:40:25+00:00
Document Index: 152714092

Matched Legal Cases: ['art. 1337', 'art. 26', 'art. 58', 'art. 1', 'art.1', 'art. 9', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 97', 'art. 1337', 'art. 97', 'art. 26', 'art. 58', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 9', 'art. 26', 'art. 1', 'art. 9', 'art. 32', 'art. 12', 'art. 97', 'art. 26', 'art. 58', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 9', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 117', 'art. 4', 'art. 2', 'art. 58', 'sentenza ', 'sentenza ']

In presenza di una convenzione Consip attiva, può essere indetta in sovrapposizione una procedura regionale vincolante per le aziende sanitarie
TOPICS:CONSIP
Cons. di Stato, Sez. III, 26/02/2019, n. 1329
Le leggi 296/2006 e 208/2015 relative al settore sanitario, stabiliscono che per ciò che concerne gli affidamenti pubblici “gli enti del Servizio sanitario nazionale sono in ogni caso tenuti ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni stipulate dalle centrali regionali di riferimento ovvero, qualora non siano operative convenzioni regionali, le convenzioni-quadro stipulate da Consip S.p.A.”.
Sulla compatibilità/coesistenza tra le due procedure, il Consiglio di Stato ha ribadito l’indirizzo già espresso nella sua precedente pronunzia n. 5826/2017, secondo cui deve essere data assoluta prevalenza alle gare svolte dalle centrali di committenza regionali, dovendosi invece riservare una funzione “meramente suppletiva” alle gare indette da Consip.
Con la precisazione che – proprio in ragione del carattere sussidiario dell’intervento – la centrale regionale può sempre e comunque attivare i propri strumenti di acquisizione/negoziazione al fine di conseguire condizioni economiche più favorevoli, anche dopo che è stata avviata (e nel caso di specie addirittura conclusa) una gara CONSIP avente le medesime caratteristiche.
In conclusione, anche in presenza di due procedure aventi profili analoghi, deve essere sempre affermarsi la prevalenza della procedura di gara indetta dalla centrale di committenza regionale.
“La Società Baglioni S.r.l. si duole del fatto che, pur essendo risultata aggiudicataria della gara relativa alle “attività di gestione, conduzione e manutenzione degli impianti tecnologici, delle strutture edili e dei relativi complementi, la fornitura dei vettori energetici termico ed elettrico e la realizzazione di interventi di riqualificazione e di efficientamento energetico degli impianti di climatizzazione ed elettrici, per gli edifici, in uso, a qualsiasi titolo, alle Pubbliche amministrazioni Sanitarie”, indetta da Consip – quale mandante di ATI costituita con CMP s.p.a. (mandataria) e FPM s.r.l. (mandante), in data 23 giugno 2017 e avendo, dunque, stipulato la convenzione quadro relativa al Lotto 6, ad oggetto l’ambito territoriale Regioni Emilia Romagna 2 e Marche 1, con successivo bando (pubblicato sulla G.U.U.E., in data 13 luglio 2017), la centrale di Committenza regionale Intercent – Er indiceva apposita procedura di gara per l’affidamento del “multiservizio di manutenzione degli immobili in uso alle aziende sanitarie della Regione Emilia – Romagna 2”, ad oggetto la stipula di una convenzione, ai sensi della l. reg. Emilia Romagna n. 11/2004, per un multiservizio manutentivo di tutte le attività di gestione, conduzione e manutenzione degli immobili e degli impianti loro asserviti delle aziende sanitarie regionali e la forniture di combustibile.
Avverso tale procedura di gara, dunque, ricorreva in primo grado l’odierna appellante, deducendo i seguenti motivi:
1) violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, buon andamento ed affidamento; violazione dell’art. 1337 c.c. ed eccesso di potere sotto diversi profili; sarebbe illegittima la scelta di Intercent-ER di indire la gara per cui è causa, in presenza di una precedente aggiudicazione, operata da Consip s.p.a., asseritamente relativa ad analoghe prestazioni sia sul versante oggettivo sia territoriale in quanto espressione di mancato coordinamento tra centrali di committenza e di irragionevolezza in violazione dell’affidamento riposto dalla aggiudicataria nello svolgimento delle prestazioni a seguito della conclusione della procedura espletata da Consip s.p.a.;
2) violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, buon andamento della p.a.; violazione di legge (art. 26 della l. n. 488 del 1992; art. 58 della l. n. 388 del 2000; d.m. 24 febbraio 2000; d.m. 2 maggio 2001; art. 1 commi 455-457 della l. n. 296 del 2006; art.1, commi 499 e ss. della l. n. 208 del 2015; art. 9 del d.l. n. 66 del 2014; d.P.C.M. 24 dicembre 2015; d.P.C.M. 14 novembre 2014; artt. 32 e 41 d. lgs. n. 50 del 2016; l. reg. Emilia Romagna n. 11 del 2004); eccesso di potere sotto diversi profili, poiché la duplicazione delle gare sarebbe distonica rispetto all’assetto normativo sulla centralizzazione degli affidamenti in relazione alla quale, l’armonizzazione delle procedure, propria di un sistema a rete, costituirebbe elemento indefettibile; la disciplina vigente non consentirebbe, peraltro, di attribuire una prevalenza delle centrali regionali né alcun carattere sussidiario alle convenzioni Consip s.p.a. relative agli appalti del S.S.N.
La sentenza di primo grado respingeva il ricorso, confermando l’orientamento già assunto in altra controversia (sent. n. 423 del 2017) e condiviso da questo Consiglio con la sentenza n. 5826 del 2017, che ha riconosciuto la prevalenza ai sistemi di acquisizioni al livello regionale. Ulteriormente, il primo giudice precisava che, in applicazione del disposto di cui agli artt. 19, c. 1 lett. a) e b) e 21 l. reg. Emilia Romagna n. 21 del 2004, gli enti del S.S.N. sarebbero comunque obbligati ad aderire alla procedura indetta dalla centrale di committenza regionale.
Avverso siffatta sentenza, propone appello la Società Baglioni per i motivi di seguito esposti.
1 – Error in judicando, insufficiente ed inconferente motivazione, travisamento del fatto, erroneo richiamo alla sentenza del Consiglio di stato n. 5826 del 2017, in quanto tale citazione sarebbe erronea, poiché la menzionata decisione si riferirebbe unicamente all’indizione di una gara da parte della Centrale regionale in pendenza di una procedura centralizzata.
1.1 Violazione del principio di proporzionalità, ragionevolezza e buon andamento della P.A. (art. 97 Cost.), violazione dell’affidamento, violazione dell’art. 1337 c.c., eccesso di potere per carenza di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità, perplessità, contraddittorietà, in quanto la pubblica amministrazione avrebbe il dovere di conservare le legittime aspettative, che maturano attraverso la presentazione di offerte ammissibili e positivamente valutate dalla P.A., e si consolidano a seguito della definitiva aggiudicazione della commessa.
1.2 Violazione del principio di proporzionalità, ragionevolezza e buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), violazione e/o falsa applicazione di legge, con riferimento all’ art. 26 della l. 23 dicembre 1999, n. 488, all’art. 58 della l. 23 dicembre 2000, n. 388, al d.m. 24 febbraio 2000, al d.m. 2 maggio 2001, all’art. 1, commi 455 – 457 della l. 27 dicembre 2006 n. 296, all’art. 1, commi 499 e ss. della l. 28 dicembre 2015 n. 208, all’art. 9 del d.l. 24 aprile 2014, n. 66 convertito in l. 23 giugno 2014 n. 89, al d.P.C.M. 24 dicembre 2015 e al d.P.C.M. 14 novembre 2014 pubblicato nella G.U.R.I. del 20 gennaio 2015, n. 15, agli artt. 32 e 41 del d.lgs. n. 50 del 2016, violazione e/o falsa applicazione della l. reg. Emilia-Romagna n.11 del 2004, eccesso di potere per carenza di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità, perplessità, contraddittorietà.
L’operato di Intercent-Er sarebbe illegittimo anche alla luce della normativa relativa alle convenzioni-quadro di cui all’art. 26 della l. 23 dicembre 1999, n. 488 (cioè il contratto attraverso cui l’impresa affidataria si impegna ad accettare, sino a concorrenza della quantità massima complessiva stabilita dalla convenzione ed ai prezzi e condizioni ivi previsti, ordinativi di fornitura di determinati beni e servizi da parte delle Pubbliche Amministrazioni destinatarie del servizio), in forza della quale si prevedrebbe che esse siano oggetto di procedure di appalto indette dalla centrale di committenza nazionale (Consip s.p.a.) e da quelle regionali. Successivamente, la l. 27 dicembre 2006 n. 296 (art. 1, commi 455 – 457) ha stabilito che, ai fini del contenimento e della razionalizzazione della spesa pubblica, le regioni possano costituire centrali di acquisto. Al fine di consentire il coordinamento di tutti questi soggetti aggregatori l’art. 9 del d.l. 24 aprile 2014, n. 66 conv. in l. 23 giugno 2014 n. 89 ha istituito il “Tavolo tecnico dei soggetti aggregatori, coordinato dal Ministero dell’economia e delle finanze”, avente la finalità di sviluppare programmi di razionalizzazione della spesa armonizzati e coordinati.
Con la l. n. 208/2015 il legislatore avrebbe, poi, previsto che gli enti del SSN debbano aderire alle convenzioni-quadro attivate ‘indifferentemente’ da Consip o dalla centrale di committenza regionale. Tale legge, dunque, confermerebbe che Consip ha ‘competenza’ anche nell’indire gare per l’aggiudicazione di convenzioni per gli enti del S.S.N., tuttavia senza attribuire alcuna “prevalenza delle centrali regionali”. Infine, il d.lgs. 18 aprile 2016 n. 50 ha stabilito, all’art. 32, che “Le procedure di affidamento dei contratti pubblici hanno luogo nel rispetto degli atti di programmazione delle stazioni appaltanti previsti dal presente codice o dalle norme vigenti”, sottolineando, pertanto, l’esigenza di coordinamento.
Error in judicando, violazione dell’art. 12 delle preleggi, dei principi di proporzionalità, di ragionevolezza e di buon andamento della pubblica amministrazione, di cui all’art. 97 Cost., nonché violazione di legge con riferimento all’art. 26, della l. n. 488 del 199, all’art. 58 della l. n. 388 del 2000, al d.m. 24 febbraio 2000 e al d.m. 2 maggio 2001, all’art. 1 commi 455.457 della l. n. 296 del 2006, all’art. 1 comma 548 e ss. della l. n 2018 del 2005, all’art. 9, del d.l. n. 66 del 2014, conv. in l. n. 89 del 2014 e agli artt. 32 e 41, de d.lgs. n 50 del 2016, già indicati, perché la sentenza impugnata risulterebbe viziata e censurabile nella misura in cui, richiamando la sentenza Cons. Stato 5826/2017, verrebbe (implicitamente) ad interpretare la normativa sull’istituzione delle centrali di committenza e sulle competenze loro attribuite in difformità da quanto espressamente previsto dalla legge e dai principi cardine dell’azione amministrativa. A tale conclusioni si arriverebbe proprio dall’esame delle norme già sopra menzionate e dalla ricostruzione ordinamentale delineata.
Violazione della l. reg. n. 11 del 2004, del principio lex posterior derogat priori e dell’obbligo di disapplicazione della l. reg. n. 11 del 2004 per violazione dell’art. 117 lett. e) della Costituzione, dell’art. 4, d.lgs. n. 163 del 2006 e dell’art. 2, d.lgs. n. 50 del 2016, nonché ancora dell’art. 58 l. n. 388 del 2000, del d.m. 24 febbraio 2000 e del d.m. 2 maggio 2001, in quanto le conclusioni sin qui riportate non sarebbero contraddette dagli artt. 19 e 21 della legge regionale citata n. 11/2004, richiamati dalla sentenza impugnata; una normativa regionale che, in violazione della riserva statale posta dalla Costituzione ed in ogni caso in violazione dei suddetti principi generali posti dalla legge, precluda agli enti del SSN di aderire alle convenzioni-quadro Consip meriterebbe di essere dichiarata costituzionalmente illegittima.
Erroneità della motivazione e violazione della riserva del merito amministrativo e difetto assoluto di giurisdizione, poiché la sentenza gravata sarebbe infine erronea e censurabile anche là dove il Tribunale di prime cure, a preteso sostegno della ritenuta irrilevanza – ai fini del decidere – dell’aggiudicazione disposta da Consip, giunge ad affermare che “la gara di Consip s.p.a. è stata indetta nel 2014 sulla base di parametri ormai datati e considerato che l’aggiudicazione è avvenuta tre anni dopo con una (evidenziata) insufficiente copertura delle esigenze delle Amministrazioni aderenti”.
Secondo il Collegio i motivi sono infondati.
VII – Ma, ancora, per il caso che occupa – e ben diversamente da quanto prospettato da parte appellante – la valutazione risulta dagli atti di causa svolta anche in modo precipuo con riferimento alle esigenze specifiche.
Ne discende che, per un verso, la gara Consip di cui si controverte costituisce una gara c.d. “zattera” in attesa delle procedure svolte a livello regionale; per altro verso, risulta agli atti di causa – come contradetto dall’amministrazione – la gara Consip – contrariamente a quanto affermato dall’appellante – risulta quantitativamente coordinata con la gara Intercent, essendo incapiente per lo svolgimento del global service di Emilia Romagna e Marche cui si riferisce.
Inoltre, dalla documentazione in atti si evince che non trova fondamento neppure l’assunto di parte appellante in ordine alla coincidenza quantitativa delle gare: sia per i servizi prestati che per quanto concerne l’attinenza specifica alle esigenze delle singole Aziende.
L’Amministrazione ha ampiamente precisato in atti i seguenti profili:
con riferimento a quello quantitativo relativo al Lotto 6, la gara Consip (denominata MIES 2) attinente all’ estensione geografica relativa alle Regioni Emilia Romagna 2 (Province di: Bologna, Ferrara, Ravenna, Forlì-Cesena e Rimini) e Marche 1 (Provincia di Pesaro-Urbino), è previsto un importo massimo pari a Euro 108.000.000,00 in 7 anni, pari a circa 15 milioni di euro annui, per Emilia Romagna e Marche, sicché il Lotto 6 della convenzione MIES 2 risulta totalmente incapiente rispetto ai fabbisogni delle Aziende Sanitarie dell’Emilia Romagna, poiché la gara Emilia Romagna vale all’anno 77 milioni di euro;
con riguardo a quelli qualitativi, le due gare manifestano diversità quanto alla gestione degli interventi extra canone, ai servizi di manutenzione delle apparecchiature elettriche destinate al benessere del paziente, agli interventi di manutenzione ordinaria (inclusi nei canoni); alle frequenze e alle tipologie di interventi richiesti in considerazione degli assetti, anche organizzativi, delle Aziende; inoltre, per quel che concerne la manutenzione correttiva, ed in termini di calcolo dei canoni, indicizzazione della revisione prezzi, penali, livelli di servizio;
quanto, infine al procedimento e all’istruttoria, la procedura risulta condivisa al Tavolo dei Soggetti Aggregatori, essendo, dunque, la gara Intercenter coordinata con le altre sulla base della disciplina sopra ricordata.
VIII – Alla luce della ultime considerazioni, risulta infondato (oltre che ulteriormente il primo motivo) anche il secondo motivo di appello, poiché l’interpretazione del primo giudice trova conferma non solo nel quadro normativo evidenziato ma anche con specifico riguardo alla fattispecie in esame, senza che possa lamentarsi una assenza di istruttoria, né la violazione dei canoni dell’azione della pubblica amministrazione sopra elencati.
Né risulta che vi sia stata una sovrapposizione (con alterazione del significato) della operazione ermeneutica del primo giudice all’assetto normativo.
Ed ancora non ha ragione di essere la censura di mancata disapplicazione della legge regionale per violazione della disciplina sopravvenuta, mentre risulta manifestamente infondata il dubbio di legittimità costituzionale della richiamata normativa regionale, profilata dalla parte appellante, nel terzo motivo di appello.
IX – E’ infondato, ancora, il quarto motivo di appello, che per ragioni di sinteticità e logicità viene qui esaminato. Infatti, le valutazioni del primo giudice in ordine all’in appropriatezza dei risultati della procedura Consip stante il lungo tempo trascorso, si giustificano proprio in considerazione della necessità del conseguimento da parte dell’amministrazione di risultati di maggiore efficienza ed economicità, ai quali risulta finalizzata la gara Inercent e trovano, dunque, la loro ragione d’essere nel ragionamento interpretativo svolto e sinora esplicato. Come contro dedotto dall’Amministrazione si appalesa più coerente con le situazioni di mercato la stipula di contratti sulla base di offerte del 2017 piuttosto che del 2014.
X – Infine, deve evidenziarsi per completezza, con riguardo alle censure contenute nel punto 1.1 ed in parte anche nel punto 1.2. del primo motivo, che le convenzioni quadro sono finalizzate ad instaurare tra le parti una forma stabile di collaborazione, da attuare nel medio o lungo periodo, per la cui disciplina operativa si rinvia a successivi specifici accordi. Esse dunque si distinguono dai singoli accordi attuativi devono essere sempre approvati dagli organi competenti delle parti.
Risulta priva di pregio, dunque, la censura di violazione dell’aspettativa allo svolgimento delle prestazioni oggetto di gara, che risultano comunque rimesse a successivi accordi.
Nella specie che occupa, peraltro, come precisato, la parte appellante non riesce a smentire quanto puntualmente evidenziato – in radice – dall’Amministrazione in ordine alla non corrispondenza delle due procedure al fine di dimostrare quale spazio di mercato le sia stato sottratto.”