Source: http://www2.senat.fr/compte-rendu-commissions/20180416/fin.html
Timestamp: 2018-05-21 05:25:43+00:00
Document Index: 49048441

Matched Legal Cases: ["l'article 14", "l'article 50", "l'article 58", "l'article 19", "l'article 19", 'in fine', "l'article 1741", "l'article 40", "l'article 42", "l'article 88"]

Commission des finances : compte rendu de la semaine du 16 avril 2018
Projet de programme de stabilité pour les années 2018 à 2022 - Communication
Soutien aux énergies renouvelables - Audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes
Contrôle budgétaire - Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi) - Communication
Propositions de directives du Conseil de l'Union européenne COM (2018) 147 établissant les règles d'imposition des sociétés ayant une présence numérique significative, et COM (2018) 148 concernant le système commun de taxe sur les services numériques applicable aux produits tirés de la fourniture de certains services numériques - Communication et présentation d'une proposition de résolution
M. Vincent Éblé, président. - En vertu de l'article 14 de la loi du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques, le Gouvernement adresse au Parlement, depuis 2011, au moins deux semaines avant sa transmission à la Commission européenne, le projet de programme de stabilité.
Ce projet, accompagné du programme national de réforme, nous a ainsi été transmis le vendredi 13 avril dernier, après sa présentation en Conseil des ministres qui a eu lieu le 11 avril. L'avis du Haut Conseil des finances publiques a été rendu public ce même vendredi. Compte-tenu des enjeux liés à la présentation du programme de stabilité à la Commission européenne, qui comprend les engagements de la France et la projection de ses finances publiques à moyen terme, j'ai souhaité, avec le rapporteur général, que le Sénat puisse en débattre en séance publique. Le Gouvernement a répondu favorablement à notre demande, et il a donc inscrit à l'ordre du jour de notre assemblée, ce mercredi 18 avril à 21 heures 30, un débat sans vote, en application de l'article 50-1 de la Constitution. Le même débat aura lieu à l'Assemblée nationale à 15 heures, et sera suivi d'un vote.
Je laisse la parole à notre rapporteur général pour vous exposer son analyse de ce projet de programme de stabilité.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous examinons ce matin le projet de programme de stabilité 2018-2022.
C'est un document important car il s'agit du support des engagements européens de notre pays en matière budgétaire. Il s'accompagne du programme national de réforme, qui a pour finalité d'exposer les mesures programmées ou déjà mises en oeuvre afin de réaliser les objectifs fixés.
Dans le cadre du semestre européen, ces deux documents doivent être transmis à la Commission européenne avant le 30 avril. Compte tenu de l'importance que revêt ce document, un débat en séance publique aura lieu ce soir, comme le souhaitait notre commission.
Conformément à une tradition établie de la commission des finances du Sénat, qui publie un avis circonstancié sur les projets de programme de stabilité depuis 2011, je me suis attaché à examiner le scénario macroéconomique sous-jacent au projet de programme de stabilité, avant d'apprécier la crédibilité de la trajectoire proposée par le Gouvernement ainsi que sa compatibilité avec les règles budgétaires européennes.
Commençons par le scénario macroéconomique du Gouvernement, qui apparaît dans l'ensemble raisonnable, même s'il reste soumis - l'actualité nous le montre chaque jour - à des aléas importants.
Comme vous le savez, l'économie française s'oriente vers une reprise plus vigoureuse qu'escompté depuis le printemps 2017. Le Fonds monétaire international (FMI) l'a encore rappelé hier.
Déjouant les prévisions, le produit intérieur brut (PIB) a ainsi progressé de 2,0 % l'an dernier, après plusieurs années décevantes. Claude Raynal nous dira que c'est grâce aux réformes du Président François Hollande - j'anticipe.
En tout cas, le constat est là : en ce début d'année, les principaux indicateurs conjoncturels restent bien orientés, tandis que le profil de la croissance française apparaît très favorable. En effet, à l'issue de l'exercice 2017, l'acquis de croissance pour l'année 2018 s'élève à 0,9 %, contre 0,4 % à la fin de l'année 2016.
Dans ce contexte porteur, le présent projet de programme de stabilité est, sans surprise, marqué par une révision à la hausse de la prévision de croissance pour l'année 2018, qui s'établit désormais à 2,0 %, contre 1,7 % initialement.
L'hypothèse retenue par le Gouvernement apparaît raisonnable, à un niveau légèrement inférieur à la moyenne des estimations.
La prévision de croissance pour l'année 2019, fixée à 1,7 % dans le cadre de la loi de programmation, est également revue à la hausse, de 0,2 point.
Contrairement à la prévision de croissance pour l'année 2018, elle se situe dans la fourchette haute des estimations disponibles.
Enfin, sur la période 2020-2022, il est fait l'hypothèse que la croissance française restera stable à 1,7 %.
Il s'agit d'un scénario intermédiaire entre celui du FMI, plus optimiste, et celui de la Commission européenne, plus pessimiste.
Si le débat sur le cadrage macroéconomique du Gouvernement se focalise le plus souvent sur le scénario de croissance retenu, se concentrer sur cette seule variable serait une erreur. En effet, le déficit public est davantage sensible à l'hypothèse d'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB qu'à l'estimation de la croissance. En 2017, c'est d'ailleurs davantage l'élasticité que la croissance qui a permis de ramener le déficit sous le seuil de 3 % du PIB.
Ainsi que cela est traditionnellement observé en période de reprise, les prélèvements obligatoires ont spontanément évolué plus rapidement que l'activité tant en 2016 - avec une élasticité de 1,3 - qu'en 2017 - avec une élasticité de 1,5.
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018, le Gouvernement avait toutefois fait preuve de prudence, en retenant pour cette année une hypothèse d'élasticité unitaire. Dans le présent projet de programme de stabilité, l'hypothèse d'élasticité retenue est légèrement révisée à la hausse, de 0,1 point.
Si cette prévision est plausible, il peut être noté que l'élasticité n'est restée supérieure à l'unité pendant trois exercices consécutifs qu'à une seule reprise (1999-2001) au cours des vingt-cinq dernières années. Le scénario pour les années 2019-2022 demeure en revanche inchangé, avec une élasticité unitaire tout au long de la période.
Pour terminer, j'ai souhaité analyser de façon plus approfondie le scénario de remontée des taux d'intérêt sous-jacent à la trajectoire budgétaire gouvernementale.
En effet, si l'amélioration des conditions macroéconomiques et la normalisation progressive de la politique monétaire de la Banque centrale européenne devraient exercer une pression à la hausse sur les taux d'intérêt, la question du rythme de cette remontée est décisive pour les finances publiques.
Pour les années à venir, le Gouvernement retient l'hypothèse d'une remontée des taux d'intérêt au rythme moyen de 75 points de base par an. C'est un scénario qui est prudent. En effet, le rythme de remontée des taux retenu est près de deux fois plus rapide que celui anticipé tant par les organismes privés de conjoncture que par la majorité des pays membres de la zone euro.
Tout cela n'est pas neutre ! Si l'on retenait un scénario de remontée des taux inspiré du consensus des économistes - consensus forecasts -, la charge d'intérêts de l'État serait inférieure de 8 milliards d'euros en 2022. Le Gouvernement disposerait ainsi d'une forme de réserve de précaution lui permettant d'absorber les éventuels dérapages constatés sur les dépenses pilotables.
Donc on peut considérer, globalement, que le cadrage macroéconomique retenu par le Gouvernement constitue « une base raisonnable pour asseoir une programmation des finances publiques à moyen terme » - ce sont les termes retenus par le Haut Conseil des finances publiques dans son avis.
S'il apparaît aujourd'hui raisonnable, le scénario macroéconomique sur lequel est construit le présent projet de programme de stabilité reste toutefois soumis à des aléas importants - le Gouvernement le reconnaît d'ailleurs.
Au niveau international, c'est l'orientation de la politique commerciale des États-Unis qui constitue la principale incertitude. Elle est susceptible de peser à la baisse sur la croissance mondiale en déclenchant une spirale protectionniste. Une « guerre commerciale » serait extrêmement dangereuse. Les risques financiers liés à une correction sur les marchés actions - voire à un « krach » boursier - et à une remontée non contrôlée des taux d'intérêt, dans un contexte d'excès d'endettement au niveau mondial, demeurent également des motifs de préoccupation. Enfin, la possibilité d'un « atterrissage brutal » de l'économie chinoise reste évoquée. Le pire n'est pas toujours sûr mais les risques sont nombreux.
Au niveau européen, outre les incertitudes sur la position des économies de la zone euro dans le cycle - le rythme d'atterrissage reste très incertain pour de nombreux pays -le risque politique reste élevé, avec le Brexit et le résultat des élections italiennes.
Au niveau national, outre les événements exceptionnels qui pourraient peser sur la croissance - les conflits sociaux, le risque terroriste -, un doute demeure sur la capacité de l'appareil productif français à répondre à la hausse de la demande adressée. Concrètement, si la croissance de la demande mondiale se traduit par l'importation de téléviseurs chinois, cela sera problématique pour la croissance française. Par ailleurs, il existe une inquiétude grandissante sur la dynamique du crédit aux entreprises non financières et aux ménages, qui a d'ores et déjà conduit le Haut Conseil de stabilité financière à limiter les expositions des banques systémiques sur les grandes entreprises françaises les plus endettées.
Aussi, conformément à une tradition établie de la commission des finances du Sénat, deux scénarios macroéconomiques alternatifs ont été construits à partir des prévisions des instituts de conjoncture les plus optimistes et pessimistes, afin d'essayer de circonscrire le champ des possibles.
Le résultat des simulations, dont vous trouverez les hypothèses dans le rapport, confirme la forte sensibilité du solde public au scénario retenu : le déficit atteindrait 1,6 % du PIB en 2019 dans le scénario favorable et s'établirait à un niveau - 3,1 % du PIB - légèrement supérieur au seuil de 3 % du PIB dans le scénario défavorable.
La prévision du Gouvernement se situe pratiquement à égale distance du scénario favorable et du scénario défavorable, venant ainsi confirmer le caractère central des hypothèses macroéconomiques sous-jacentes au présent projet de programme de stabilité.
Venons-en maintenant à l'analyse de l'exécution budgétaire.
En 2017, le déficit atteint, comme vous le savez, 2,6 % du PIB, soit un résultat supérieur de 0,3 point de PIB à la dernière prévision gouvernementale, ouvrant ainsi la voie à une sortie de la France du volet correctif du pacte de stabilité à l'été. Pour rappel, cela suppose non seulement que le déficit 2017 soit contenu à 3 % du PIB en exécution, mais également que la Commission européenne estime que le déficit ne dépassera pas ce seuil en 2018 et en 2019 dans ses prévisions du printemps 2018.
Lors de l'examen de la loi de programmation des finances publiques, une incertitude demeurait concernant l'exercice 2019, avec la transformation du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) en baisse de cotisations sociales, qui se traduira pour l'État par un surcoût temporaire d'environ un point de PIB.
Six mois plus tard, il paraît désormais acquis que la France sortira du volet correctif du pacte de stabilité dès cette année. En effet, dans la nouvelle trajectoire gouvernementale, le déficit public anticipé pour 2019 s'élève à 2,4 % du PIB, ce qui laisse une marge de sécurité très significative.
Plus globalement, l'amélioration du contexte macroéconomique devrait permettre un redressement accéléré de la situation des finances publiques au cours du quinquennat, avec un recul plus prononcé de la dette et du déficit publics dans la nouvelle trajectoire gouvernementale.
On peut donc se féliciter de la sortie prochaine de la France de la procédure pour déficit excessif : mieux vaut tard que jamais, après trois échecs successifs. Mais il faut s'interroger sur la pérennité du redressement des comptes publics.
En effet, le retour du déficit nominal sous le seuil de 3 % du PIB en 2017 tient à la reprise économique et au dynamisme des prélèvements obligatoires, et non à un effort structurel en dépense.
En l'absence de « bonne nouvelle » en recettes, liée à la croissance et à l'élasticité des prélèvements obligatoires, il apparaît ainsi que le déficit nominal se serait établi à 3,4 % du PIB en 2017. Disons-le autrement : sans le bénéfice de la conjoncture, les différentes mesures de redressement décidées par le Gouvernement à la suite de la publication des résultats de l'audit des finances publiques par la Cour des Comptes, pour un montant de 0,2 point de PIB, auraient été insuffisantes pour contenir le déficit à 3 % du PIB.
Si le dynamisme des recettes a permis un recul du déficit nominal plus rapide qu'escompté, il a en revanche fait obstacle à la stabilisation de la part des prélèvements obligatoires dans la richesse nationale.
Alors même que l'effet des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires, hors mesures exceptionnelles, est neutre en 2017, la part des prélèvements obligatoires dans la richesse nationale a progressé de 0,8 point, pour atteindre 45,4 % du PIB.
Le présent projet de programme de stabilité maintient l'objectif initial du Gouvernement consistant modestement à faire baisser d'un point la part des prélèvements obligatoires dans la richesse nationale d'ici la fin du quinquennat.
Dans la nouvelle trajectoire, le taux de prélèvements obligatoires atteindrait ainsi 44,3 % du PIB en 2022, ce qui resterait insuffisant pour revenir sur la hausse observée au cours du précédent quinquennat.
J'en viens maintenant à la situation structurelle de nos finances publiques.
Si la réduction du déficit nominal a été portée par la conjoncture, tel a paradoxalement aussi été le cas de l'évolution du déficit structurel, qui s'est réduit de 0,5 point l'an dernier, pour atteindre 2,0 % du PIB.
En effet, le solde structurel constitue un outil très imparfait - on peut avoir des débats à l'infini - qui ne permet pas d'exclure l'incidence de l'évolution de l'élasticité des prélèvements obligatoires.
La décomposition de l'évolution du solde structurel permet toutefois de faire apparaître que la « composante non discrétionnaire », liée aux fluctuations de l'élasticité, explique la totalité de l'amélioration observée l'an dernier.
Cela risque d'ailleurs de poser une difficulté politique au Gouvernement, car il avait soutenu, dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques, une règle de « cagnotte » proposée par l'Assemblée nationale, qui permet de dépenser jusqu'à la moitié des « bonnes nouvelles » constatées en exécution sur le solde structurel. Nous avions, vous vous en souvenez, une position différente.
Si la réduction du déficit structurel s'explique entièrement par l'élasticité des prélèvements obligatoires, l'effort structurel en dépense est, pour la première fois depuis 2012, négatif.
Cela s'explique par le fait que les résultats obtenus l'an dernier en matière de maîtrise de la dépense sont décevants : la croissance de la dépense publique en volume s'élève ainsi à 1,5 % en 2017, ce qui correspond à un dépassement de 0,6 point de l'objectif fixé par la loi de programmation.
Ce dépassement s'accompagne en outre de la fixation d'un objectif de maîtrise de la dépense moins ambitieux pour 2018. Alors que le Gouvernement avait prévu une stabilisation en volume de la dépense publique lors du débat d'orientation des finances publiques, il entend désormais contenir sa croissance à 0,7 %, contre 0,6 % dans la loi de programmation. Je me souviens encore du ministre qui nous annonçait dans l'hémicycle que l'on stabiliserait pour la première fois la dépense publique en volume !
Les économies à réaliser en 2018 s'élèvent ainsi à 11 milliards d'euros, contre 20 milliards d'euros dans le scénario du débat d'orientation des finances publiques. Le Gouvernement profite donc de la reprise économique pour renoncer à une partie de ses efforts de maîtrise de la dépense.
J'en viens maintenant à la nouvelle trajectoire 2018-2022, en commençant par examiner sa compatibilité avec nos engagements européens.
Le respect des règles budgétaires apparaît aujourd'hui indispensable, alors que les reports successifs du retour du déficit sous le seuil de 3 % du PIB ont placé la France dans une situation atypique par rapport à ses partenaires européens.
On peut se féliciter de la meilleure tenue de nos comptes mais nous restons dans le bas du tableau européen. Avec l'Espagne, la France est ainsi le seul pays qui se pose encore la question des « 3 % » : dans la zone euro, le déficit moyen est proche de 1 % du PIB ! Vous avez d'ailleurs vu que l'Allemagne a d'ores et déjà annoncé des résultats meilleurs qu'escompté.
De façon préoccupante, ce différentiel nourrit la divergence des taux d'endettement observée depuis 2014, qui atteint désormais 7 points de PIB avec la zone euro et près de 40 points de PIB avec l'Allemagne. Cela a de quoi nous inquiéter, sachant que nous étions en 2010 sur la même ligne de départ.
C'est précisément pour éviter ce type de divergence que les règles européennes en matière budgétaire ont été mises en place.
Malheureusement, comme l'ancienne majorité, la nouvelle majorité semble vouloir s'accommoder des règles : comme je l'avais déjà souligné à l'automne dernier, la réduction annuelle du déficit structurel prévue par le Gouvernement est très inférieure aux prescriptions du pacte de stabilité. Elle pourrait même déboucher à l'issue de l'exercice 2019 sur l'ouverture d'une procédure pour « déviation significative », qui peut conduire à une sanction financière. Une fois encore, la France devra donc compter sur une interprétation particulièrement « constructive » des règles par les institutions européennes pour « passer entre les mailles du filet ».
Non seulement la trajectoire budgétaire présentée par le Gouvernement apparaît difficilement compatible avec nos engagements européens, mais en outre, son respect semble loin d'être assuré.
En effet, dans la mesure où l'effort de redressement repose, à juste titre, exclusivement sur la maîtrise de la dépense, il impliquerait - je parle bien au conditionnel - la mise en oeuvre d'un programme d'économies d'une ampleur inédite.
Si le budget 2018 a engagé un premier effort de réorientation de la dépense publique rompant avec la logique du « rabot », en particulier dans les domaines de l'emploi et du logement - même si l'on peut toujours contester la brutalité de certaines coupes -, la crédibilité de la trajectoire gouvernementale reste difficile à apprécier au-delà, tant les économies demeurent peu documentées.
La mise en oeuvre d'une démarche volontariste d'identification d'économies ciblées dans le cadre du processus « Action publique 2022 » paraît louable mais les précédents échecs de la « modernisation de l'action publique » (MAP) et des revues de dépenses invitent à la plus grande prudence. Je suis un peu échaudé par ces précédents exercices. Quelqu'un est-il capable de nous dire ce qu'a apporté la MAP ? Bonne chance !
Or, un « dérapage » de la dépense publique analogue à celui observé en 2017 compromettrait le redressement des comptes publics programmé, ainsi que l'illustre la simulation présentée à l'écran.
Dans ce scénario, le déficit public manquerait de dépasser le seuil de 3 % du PIB en 2019 et la dette publique resterait pratiquement stable jusqu'en 2020.
Compte tenu de cette forte sensibilité de la trajectoire gouvernementale à l'évolution de la dépense publique, il apparaît indispensable d'adopter sans tarder une stratégie crédible de maîtrise de cette dernière.
À cet égard, je maintiens que le Gouvernement pourra difficilement faire l'économie de réformes visant à maîtriser la masse salariale publique et les dépenses de retraite, qui représentent près de la moitié du total de la dépense publique et demeurent pourtant jusqu'à présent deux « angles morts » de sa politique. L'articulation des missions de l'État et des collectivités territoriales doit également être revue.
Au-delà, le programme de stabilité ne tient aucunement compte de deux annonces récentes du Président de la République - à savoir la suppression totale de la taxe d'habitation et la reprise d'une partie de la dette de SNCF Réseau.
C'est très surprenant car ces deux annonces sont susceptibles de bouleverser la trajectoire budgétaire, dans la mesure où elles pourraient coûter jusqu'à 60 milliards d'euros.
Ainsi, la suppression complète de la taxe d'habitation se traduirait par un montant à compenser très significatif, compris entre 10 milliards d'euros et 14 milliards d'euros selon que l'on prend en compte ou non la dynamique de la taxe d'habitation jusqu'à sa suppression. Le coût de cette mesure pourrait éventuellement être réduit en cas de maintien de la taxe d'habitation au titre des résidences secondaires, dont le rendement s'élève à 2,3 milliards d'euros. Le Président de la République a en revanche exclu la création d'un nouvel impôt.
En parallèle, il a confirmé que l'État reprendra progressivement une partie de la dette du gestionnaire d'infrastructures SNCF Réseau à partir du 1er janvier 2020.
Une opération de reprise d'une partie de la dette de SNCF Réseau, qui atteint désormais 46,6 milliards d'euros, pourrait peser lourdement sur la situation des finances publiques, par différents canaux :
- la reprise serait analysée comme une dépense et creuserait donc temporairement le solde public à hauteur du montant de l'opération ;
- les intérêts payés par SNCF Réseau, qui s'élevaient à 1,2 milliard d'euros l'an passé, devraient à l'issue de l'opération être pris en charge par le budget de l'État et dégraderaient donc le solde public jusqu'à extinction de la dette ;
- l'opération pourrait également peser sur la dette publique, si le montant repris excède la part de la dette de SNCF Réseau déjà requalifiée en dette publique par l'Insee - soit 10 milliards d'euros.
Le surcoût temporaire lié à l'opération de reprise pourrait être particulièrement complexe à intégrer à la trajectoire budgétaire. En effet, l'impact de l'opération sur le déficit public, quand bien même celle-ci serait réalisée en plusieurs tranches, doit en principe être comptabilisé en une seule fois. Cela promet de beaux débats avec Eurostat. Une solution consisterait peut-être à ce que les opérations de reprise de dette fassent l'objet d'une décision annuelle, à l'image de ce qui est parfois prévu pour les remises de dette en faveur des pays très endettés. Cela permettrait une répartition de l'effort budgétaire sur plusieurs exercices et de conditionner les opérations de reprise à une amélioration effective de la situation financière de l'entreprise.
Une marge de sécurité suffisante devra en tout état de cause être conservée par rapport au seuil de déficit de 3 % du PIB et nous interrogerons le Gouvernement ce soir sur ses intentions.
M. Vincent Éblé, président. - Le FMI vient de rendre publiques ses dernières perspectives pour l'économie mondiale et anticipe une croissance de 3,9 % en 2018 et 2019. La zone euro profiterait aussi de cette dynamique, quoique dans une moindre ampleur. Mais le FMI souligne aussi l'importance des risques dans les mois à venir et notamment la menace d'une correction sur les marchés financiers, qui fragiliserait les économies les plus endettées, dont la France. Le programme de stabilité prend-il en compte correctement ces éléments de risques ?
Par ailleurs, comment se compare le programme de stabilité français à celui que doivent présenter les autres pays de la zone euro au regard de notre niveau de déficit et de dette publics ? Quels sont les pays qui sont encore sous procédure pour déficit excessif ? La zone euro est-elle désormais réellement plus solide du point de vue de ses finances publiques pour faire face à des tensions économiques ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le programme de stabilité souligne les risques sous-jacents. Le Gouvernement a fait le choix d'un scénario médian, ce qui laisse une certaine marge de manoeuvre, en particulier sur les taux d'intérêt. Le scénario n'est donc pas imprudent. Toutefois, étant donné qu'il repose essentiellement sur le taux de croissance et sur l'élasticité des recettes, un aléa pourrait avoir des conséquences importantes. C'est pourquoi j'estime qu'il est imprudent de ne pas engager de véritables économies.
Les pays de la zone euro qui se désendettent et ont opéré les réformes nécessaires seront plus à même d'absorber d'éventuels chocs. Pour la France, les perspectives présentées sont davantage dépendantes de la conjoncture.
S'agissant de la comparaison avec les autres États membres de la zone euro, il faut bien souligner la spécificité de notre pays : la France est, avec l'Espagne, le seul pays encore en procédure de déficit excessif. Pour les autres pays, le déficit public se situe en moyenne autour de 1 % du PIB. L'examen de leur programme de stabilité pose donc moins de difficultés. Relevons toutefois les récentes annonces de l'Allemagne en vue d'aller encore plus loin dans la réduction de sa dette publique. Les États d'Europe du Sud ont également conduit des efforts considérables de réduction de la dépense publique. C'est ce qui explique la spécificité de la France au sein de la zone euro, en particulier pour le niveau de dette publique. Les autres pays ont conduit des efforts et sont parvenus à réduire leur endettement, alors que la France n'a pas réduit ses dépenses publiques et continue à s'endetter. La France s'expose ainsi à une remontée des taux d'intérêt.
M. Vincent Delahaye. - Je partage l'analyse du rapporteur général. Le constat est malheureusement identique depuis quelques temps.
Le Gouvernement est certes prudent pour les taux d'intérêt. Pour les autres hypothèses, je ne parlerai toutefois pas de prudence : la croissance est bonne aujourd'hui, donc on pense qu'elle le sera jusqu'en 2022. Je considère qu'une telle prévision n'est guère prudente : il y aura des périodes plus difficiles, sans que l'on ne sache quand elles adviendront.
Je m'interroge sur l'ampleur des différences entre les prévisions macroéconomiques du Gouvernement de décembre 2017 et d'avril 2018, soit avec seulement quatre mois d'écart. En décembre dernier, le niveau de la dépense publique était estimé à 54,7 % du PIB pour 2017, contre 55,1 % du PIB retenu aujourd'hui. Il y a donc eu un dérapage : comment l'expliquer ? D'où provient-il ? S'agissant des prélèvements obligatoires, le niveau était prévu, en décembre dernier, à 44,3 % du PIB en 2018, alors que ce niveau est aujourd'hui reporté à 2022. Il n'y a donc pas de véritable effort pour réduire le taux des prélèvements obligatoires.
Compte tenu de la révision à la hausse de l'évolution de la dépense publique, quelles seront les conséquences pour les collectivités territoriales qui s'engageront dans la contractualisation ? Le changement d'objectif devrait être répercuté sur la dépense locale. Que compte faire le Gouvernement à ce sujet ?
Je suis également très surpris que les annonces du Président de la République sur la taxe d'habitation et la reprise de la dette de SNCF Réseau ne soient pas intégrées dans le programme de stabilité. Quelle simulation de l'impact sur le déficit public de ces deux annonces pouvons-nous faire ?
M. Jean-François Rapin. - Je voudrais revenir sur les prévisions des taux d'intérêt à long terme. Il y a un écart de huit milliards d'euros en 2022 entre le scénario du consensus des économistes et celui retenu dans le programme de stabilité. Ce montant est-il calculé sur la base de l'endettement actuel ou sur la base de l'endettement projeté en 2022, et avec quelles hypothèses ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Cela prend en compte l'endettement projeté en 2022, sur la base des prévisions du Gouvernement retenues dans le programme de stabilité. Si d'autres éléments devaient advenir, comme une reprise de dette de la SNCF, ce montant serait majoré.
M. Jean-François Rapin. - Nous pouvons donc estimer que ce montant est en partie tronqué, compte tenu des éléments qui devront être pris en compte au cours des prochains exercices.
Mme Fabienne Keller. - Le sujet de la SNCF est important, car dix milliards d'euros de dette sont déjà comptabilisés dans la dette maastrichtienne, mais la charge d'intérêts n'est pas assumée par l'État.
Pourrait-on avoir quelques précisions sur le CICE ? Je me souviens du travail de notre collègue Marie-France Beaufils, qui soulignait l'étalement dans le temps du remboursement de la créance. L'exercice 2019 sera à cet égard marqué par un choc, avec la conjonction du remboursement du CICE constaté au titre des années précédentes et de la baisse des cotisations sociales. Ce choc est-il bien pris en compte dans le programme de stabilité ? Ne peut-on pas imaginer que les entreprises chercheront à anticiper l'imputation de la créance de CICE dès 2019 ?
Il faut certes se féliciter de la sortie de la France de la procédure pour déficit public excessif, mais l'écart avec l'Allemagne doit nous interpeller. Quelle est l'hypothèse d'évolution de la dette des administrations publiques locales retenue dans le programme de stabilité ?
M. Marc Laménie. - La conclusion de l'exposé du rapporteur général est particulièrement sombre, avec le risque que près de soixante milliards d'euros ne soient pas pris en compte dans la trajectoire retenue par le programme de stabilité. La suppression totale de la taxe d'habitation comme la reprise éventuelle de la dette de SNCF Réseau sont autant de points d'interrogation.
Comment expliquer le redressement des comptes publics en Allemagne ? Pourquoi la France ne parvient-elle pas à en faire de même ?
M. Claude Raynal. - Une fois n'est pas coutume, je ne donnerai pas de coup de chapeau au gouvernement précédent, car le rapporteur général l'a déjà fait !
Je voudrais d'abord revenir sur les aléas qui ont été évoqués. C'est vrai qu'ils existent. Mais, le propre de l'économie est précisément d'être très sensible au contexte général. C'est ce qui rend l'exercice de projection en partie artificiel. La trajectoire nécessiterait presque d'être revue tous les six mois pour intégrer les évolutions rapides et brutales qui adviennent.
S'agissant de l'évolution de la dette, j'aimerais bien connaître la moyenne de la zone euro sans l'Allemagne. L'impact de l'Allemagne sur la moyenne de la dette publique au sein de la zone euro doit en effet être considérable et déformer la comparaison. Il faudrait donc pouvoir comparer la France avec les autres pays de la zone euro en neutralisant le cas particulier que constitue l'Allemagne.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - En comptabilisant la France et l'Allemagne dans la moyenne agrégée des pays de la zone euro, cela s'équilibre !
M. Claude Raynal. - S'agissant de la taxe d'habitation, la non comptabilisation du coût de dix milliards d'euros correspondant à sa suppression totale me paraît très claire. Cela signifie que ce coût n'est pas supporté par l'État ! Il y aura évidemment un impact pour les collectivités territoriales.
Par ailleurs, quel est l'impact de la baisse de la dépense publique sur la croissance ? Ce point est rarement regardé. L'avis du Haut Conseil des finances publiques comprend un développement intéressant sur la croissance effective et la croissance potentielle. Il est possible d'enregistrer une croissance effective supérieure à la croissance potentielle. Mais les politiques de baisse de la dépense publique peuvent affecter la croissance potentielle. Le Haut Conseil des finances publiques remet en cause les hypothèses retenues, tablant sur une croissance effective supérieure à la croissance potentielle au cours des cinq prochaines années. Cela veut dire que les hypothèses de croissance effective ne tiennent pas compte de l'impact de la baisse de la dépense publique sur la croissance potentielle. Or il y a évidemment un impact ! Le Haut Conseil des finances publiques souligne ainsi qu'il y a quelque chose dans la trajectoire qui ne fonctionne pas.
C'est pourquoi je vous alerte sur le discours récurrent du rapporteur général à propos de l'insuffisance des efforts structurels - alors même qu'il y en a eu sous le précédent Gouvernement et qu'il y en a encore aujourd'hui. Faisons attention qu'en renforçant les efforts de réduction de la dépense publique trop rapidement, nous n'ayons pas un impact négatif sur la croissance qui contribuerait à rendre le scénario encore moins réaliste !
M. Arnaud Bazin. - Sur la question de la reprise de la dette de la SNCF, je comprends que celle-ci aura un impact sur le déficit et détériorera le ratio d'endettement de la France, je me demandais cependant si les intérêts ne sont pas déjà payés par l'État via sa participation à l'équilibre financier de cette entreprise.
M. Jean-Marc Gabouty. - Sur le même sujet, les 60 milliards d'euros que vous évoquez correspondent à hauteur de plus de 46 milliards d'euros à la reprise de la dette de la SNCF. S'agissant des intérêts, la ministre a indiqué en séance que ceux-ci s'élèvent à 1,3 milliard d'euros par an. Or le taux d'intérêt apparent me semble élevé, puisqu'il est supérieur à 2,5 % par an. De nombreuses entreprises publiques ou collectivités territoriales bénéficient de taux d'intérêt moyens inférieurs à ce niveau. Je suis donc surpris par la gestion de la dette de la SNCF. Obtenir un taux d'intérêt de 2,5 % est aujourd'hui à la portée de n'importe quelle petite et moyenne entreprise (PME).
Les 46 milliards d'euros que vous évoquez ne figurent pas dans le document du Gouvernement. Cela signifie donc que les modalités ne sont pas encore arrêtées : cette reprise concernera-t-elle tout ou partie de la dette ? Les intérêts seront-ils toujours payés par SNCF réseau, ce qui me semblerait logique, seul le capital étant alors amorti par l'État ? La dette peut-elle être externalisée dans un organisme spécifique, avec un système d'amortissement et de participation annuelle de l'État ? De nombreux scénarios peuvent donc être examinés. La commission des finances pourrait, à cet égard, proposer un mécanisme pour la reprise de cette dette par l'État sans que cela ne pèse trop sur le ratio d'endettement, au regard des exigences européennes en particulier.
M. Vincent Capo-Canellas. - Je suis frappé par le graphique comparant les trajectoires d'évolution de l'endettement en France, en Allemagne et dans la zone euro. Je constate que la trajectoire de la France a beaucoup divergé de celle de nos voisins et qu'un travail important reste à faire. Je suis également frappé par le graphique présentant le montant d'économies devant être réalisé pour tenir l'objectif d'évolution de la dépense publique. Pour paraphraser notre ancien collègue Jean-Pierre Raffarin, « la route est droite, mais la pente est forte ». Pour aboutir aux 81 milliards d'euros d'économies d'ici 2022, des programmes de réformes structurelles devront être conduits. Le rapporteur général indiquait tout à l'heure qu'on avait rompu avec le mécanisme du « rabot », mais on peut douter de la faisabilité de cet effort. La commission des finances pourrait peut-être proposer des pistes d'économies plus structurelles.
Le scénario présenté par le Gouvernement s'agissant notamment de l'impact d'une hausse des taux d'intérêt me semble optimiste. De même, il me semble qu'il ne faut pas sous-estimer certains risques : inflation, resserrement de la politique monétaire aux États-Unis...
M. Bernard Delcros. - Le tableau relatif à l'évolution de l'endettement montre qu'il y a urgence à réduire notre dette. Je partage ce qui a été dit sur le fait qu'il faudrait intégrer à la trajectoire des finances publiques la reprise de la dette de la SNCF - même si celle-ci n'est pas encore certaine - mais surtout la suppression de la taxe d'habitation, qui est plus certaine, soit entre 10 milliards d'euros et 14 milliards d'euros, selon le scénario retenu.
En revanche, je ne partage pas l'analyse de Claude Raynal : on ne peut pas mettre en parallèle les 10 milliards d'euros ou 14 milliards d'euros à trouver pour compenser la suppression de la taxe d'habitation et les 13 milliards d'euros de réduction des dépenses des collectivités territoriales, qui n'ont pas vocation à abonder les caisses de l'État.
Nous sommes tous d'accord pour dire qu'il faut diminuer la dépense publique, mais nous demandons tous davantage de moyens, pour nos hôpitaux et nos établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) ; nous nous plaignons car des écoles ferment ; la loi de programmation militaire prévoit une hausse du budget des armées et tout le monde considère qu'il s'agit d'une nécessité, sans parler du logement social ou des collectivités territoriales, qui ont du mal à réduire leurs dépenses dans le cadre de la contractualisation... Comme Vincent Delahaye, je pense qu'il serait intéressant que la commission des finances travaille sur des pistes réalistes et crédibles pour réduire les dépenses publiques.
M. Gérard Longuet. - Le programme de stabilité est consternant s'agissant du volet « qualité des dépenses publiques ». Le Gouvernement prévoit une diminution des dépenses de l'État, mais cette baisse concerne en réalité les dépenses des partenaires de l'État : organismes de logement social, contrats aidés, collectivités territoriales, qui sont les seules à encaisser un effort considérable et qui ne pourra pas être durablement respecté. Les contrats passés avec les 322 collectivités territoriales mettent les élus locaux concernés dans une situation impossible. En revanche, quid des dépenses de l'État ? Je suis consterné de constater qu'un objectif de réduction de la dépense publique à hauteur de trois points de PIB d'ici 2022 - ce qui représente un montant proche de 70 milliards d'euros - soit affiché alors qu'au moment où nous parlons, il n'y a pas le début du commencement d'un programme clair d'économies. S'agissant de la fonction publique, la mise en oeuvre du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) est à peine évoquée, alors qu'elle aboutira à une augmentation significative de la masse salariale. Au total, les économies imposées aux partenaires de l'État seront plafonnées car impossibles à réaliser si l'on veut que les collectivités territoriales assument leurs missions et que les organismes de logement social continuent de construire. L'État doit donc faire des efforts et ne pas vouloir tout et son contraire : le beurre, l'argent du beurre et le sourire des élus locaux...
M. Michel Canévet. - Je constate que la situation est plus dégradée que ce qui était envisagé dans la loi de programmation des finances publiques : le niveau de prélèvements obligatoires est ainsi supérieur aux hypothèses, de même que le niveau des dépenses publiques. Le bilan négatif laissé par le précédent Gouvernement accentue l'effort à réaliser. Je partage ce qu'a dit Bernard Delcros, il faudra travailler sur des pistes d'économies, qui ne sont pas faciles à trouver. Pour ce qui concerne les effectifs, j'ai compris que ce n'est pas sur l'éducation nationale, les armées et l'intérieur, qui représentent 80 % des effectifs de l'État, que l'effort portera mais sur la part infime qui reste.
Je souhaiterais savoir si les intérêts du grand emprunt sont bien pris en compte dans le déficit maastrichtien et s'il existe d'autres dépenses significatives qui ne sont pas intégrées dans la trajectoire et qui risquent de peser sur la situation de nos finances publiques.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Pour répondre à Michel Canévet, les intérêts du grand emprunt sont bien intégrés dans le déficit au sens de Maastricht.
Je partage l'analyse de Gérard Longuet, il existe des incertitudes fortes sur la capacité du Gouvernement à atteindre les objectifs affichés en matière d'économies. J'ai évoqué des pistes. La masse salariale représentant 130 milliards d'euros et 40 % des dépenses de l'État, on ne pourra pas laisser ce sujet de côté. S'agissant de la réforme des retraites, il faudra nécessairement poser la question du report de l'âge de départ effectif. Il me semble en outre nécessaire de s'interroger sur les missions de l'État par rapport à celles exercées par les collectivités territoriales. Des doublons existent en matière de dépenses sociales, de gestion des routes, etc. Nous sommes tous rapporteurs spéciaux, chacun peut faire des propositions d'économies dans le champ couvert par son rapport budgétaire. Les réformes présentées dans le programme de stabilité sont, avant tout, technocratiques. Ce n'est pas parce qu'un comité composé de gens très savants est mis en place que cela aboutira à des économies. Il faut que cette question soit abordée avec une volonté politique réelle de s'attaquer aux vrais sujets. Jusqu'à présent les économies étaient portées par les ministères régaliens, on sait que cette marge n'existe plus. Or, dans le programme « Action publique 2022 », il est impossible de trouver un seul centime d'économie à ce stade. À l'inverse, l'accompagnement de la transformation des administrations nécessitera de mobiliser 700 millions d'euros...
Il y a effectivement de multiples aléas qui pèsent sur ces hypothèses de croissance, comme le soulignait tout à l'heure Claude Raynal. La prévision est un exercice difficile, notamment en économie. Vous connaissez l'aphorisme : les économistes ont été inventés pour que les météorologistes se sentent moins seuls ! C'est sans doute vrai.
S'agissant du taux d'endettement des pays de la zone euro, même en excluant la France et l'Allemagne, notre pays demeurerait plus endetté que la moyenne de nos voisins et naturellement plus que l'Allemagne.
Fabienne Keller m'a interrogé sur les effets de la transformation du CICE en baisse de charges : elle représentera un point de PIB de déficit supplémentaire en 2019, mais pour cette seule année.
Marc Laménie m'a interrogé sur les raisons qui font que l'Allemagne est plus sérieuse financièrement que la France : il faut nous entretenir avec Wolfgang Schäuble, qui était jusqu'à l'automne dernier ministre fédéral des finances. Il serait trop long de rentrer dans les détails, mais l'Allemagne a fait les efforts que nous n'avons pas faits.
Concernant la suppression totale de la taxe d'habitation, le Président de la République a indiqué qu'il n'y aurait pas de nouvel impôt pour financer cette mesure. Les résidences secondaires pourraient toutefois continuer à être taxées, ce qui représenterait une recette de 2,3 milliards d'euros, mais en tout état de cause il demeure un « trou » dont l'ampleur varie selon l'hypothèse retenue sur la dynamique de cette taxe.
Au sujet de la SNCF, je ne suis pas certain de l'opportunité de créer une structure de cantonnement de la dette. Le coût de financement de la SCNF est légèrement plus élevé que celui de l'État. Si la dette est reprise, l'État devra se substituer à la SNCF pour payer les intérêts. Sans parler des effets sur l'endettement et le déficit public.
Je m'étonne effectivement qu'un document présentant notre trajectoire budgétaire jusqu'en 2022 n'aborde pas ces deux questions. Je vous cite in extenso la réponse que le Gouvernement m'a faite sur la taxe d'habitation : « les travaux menés sur la suppression de la taxe d'habitation sont en cours » et « dans l'attente de leur conclusion et des propositions de la mission Bur-Richard sur la refonte de la fiscalité locale, le programme de stabilité n'intègre pas cette mesure ». Les réponses concernant la SNCF sont du même acabit : circulez, il n'y a rien à voir !
Je remarque par ailleurs que l'annonce des premières conclusions d'« Action publique 2022 » est repoussée. Nous aurions pu espérer des perspectives d'économies qui crédibilisent la trajectoire financière. Le Gouvernement évoque des pistes, comme la réforme de l'audiovisuel, mais on ne voit rien venir. Les pistes sont connues : réforme des retraites, missions de l'État par rapport aux collectivités territoriales, fonction publique, etc. Au demeurant, chaque rapporteur spécial peut faire des propositions d'économies dans son secteur.
En définitive, ce programme de stabilité présente de nombreuses incertitudes et nous pourrons ce soir interroger le Gouvernement sur ces points.
Mme Fabienne Keller. - Peut-être devrions-nous prévoir au sein de la commission un suivi particulier des points de vigilance que vous avez soulevés ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Soyez certaine que nous suivrons de façon très attentive chacun de ces sujets.
La commission donne acte de sa communication à M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général, et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.
La réunion est ouverte à 10 h 35
M. Vincent Éblé, président. - Nous allons procéder à une audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, réalisée à la demande de la commission des finances en application de l'article 58 paragraphe 2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), sur le soutien aux énergies renouvelables.
Depuis 2005, le développement des énergies renouvelables est devenu un axe majeur de la politique énergétique de notre pays, afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre provoquées par les énergies fossiles et de remplacer une partie de l'énergie électrique d'origine nucléaire.
Notre pays s'est fixé des objectifs ambitieux dans ce domaine dans le cadre de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte adoptée en 2015 : atteindre 23 % d'énergies renouvelables dans la consommation finale brute d'énergie en 2020 et 32 % en 2030.
La plupart des sources d'énergies renouvelables doivent bénéficier d'un soutien public car elles ne sont pas encore rentables. Le coût de ce soutien, qui fait partie des « charges du service public de l'énergie » que nous votons dans le cadre du projet de loi de finances, va croissant.
C'est pourquoi notre commission des finances a souhaité demander à la Cour des comptes de réaliser un bilan des politiques publiques de soutien au développement des énergies renouvelables.
Nous recevons Catherine de Kersauson, présidente de la deuxième chambre de la Cour des comptes, qui nous présentera les principales conclusions des travaux menés. Pour nous éclairer sur le sujet, sont également présents aujourd'hui Laurent Michel, directeur général de l'énergie et du climat, Jean-François Carenco, président de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), Fabrice Boissier, directeur général délégué de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et Jean-Louis Bal, président du Syndicat des énergies renouvelables (SER).
Après avoir entendu la présidente Catherine de Kersauson, Jean-François Husson, rapporteur spécial, présentera les principaux enseignements qu'il tire de cette enquête. Il posera également ses premières questions aux différentes personnes entendues ce matin.
À l'issue de nos débats, je demanderai aux membres de la commission des finances leur accord pour publier l'enquête remise par la Cour des comptes.
Sans plus attendre, je laisse la parole à Mme de Kersauson, pour qu'elle nous présente les principales conclusions de l'enquête réalisée par la Cour des comptes.
Mme Catherine de Kersauson, présidente de la deuxième chambre de la Cour des comptes. - Je suis heureuse de vous présenter aujourd'hui le résultat d'une enquête de la deuxième chambre de la Cour des comptes sur le soutien aux énergies renouvelables, effectuée à la demande de votre commission.
Je suis accompagnée des quatre rapporteurs du contrôle, Xavier Lafon, Lucie Roesch, Isabelle Vincent, Elsa Demangeon, de Sylvie Lemmet, conseillère-maitre, qui a assuré le contre-rapport, et d'Éric Allain, conseiller-maitre, président de la 4e section en charge de l'énergie.
Avant de vous présenter les principaux constats de ce rapport, je voudrais vous faire part de deux remarques liminaires.
La première porte sur le périmètre des travaux de l'enquête. Il a été défini en accord avec le sénateur Jean-François Husson. Il a été convenu que la Cour élabore un bilan des politiques publiques de soutien au développement des énergies renouvelables (EnR), en se focalisant sur cinq enjeux : les objectifs de développement fixés aux EnR, les résultats atteints par rapport à la trajectoire visée, les politiques menées en termes de soutien individuel, le coût public passé et à venir des mesures de soutien déployées et le pilotage des dispositifs.
Ces sujets n'épuisent pas la question de l'intégration des EnR dans le mix énergétique français. Nous n'avons pas traité ici la gestion de la variabilité de la production, les potentialités de stockage, les enjeux d'adaptation des réseaux ou des mécanismes de capacité, les EnR dans le secteur des transports.
Le rapport ne présente pas non plus une analyse micro-économique de chacune des filières et de leurs mécanismes de soutien car le prisme retenu était celui du pilotage global de la politique de soutien aux EnR dans le cadre de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte et de la première programmation pluriannuelle de l'énergie.
Ma deuxième remarque a trait à la méthode. Le rapport que vous avez devant vous constitue la synthèse de trois rapports préliminaires portant respectivement sur les politiques de soutien aux énergies renouvelables électriques, aux filières industrielles des énergies renouvelables électriques et aux énergies renouvelables de récupération pour la production de chaleur.
Les investigations ont été menées sur pièces et sur place. Elles ont conduit les rapporteurs à rencontrer l'ensemble des administrations concernées par la conception, la mise en oeuvre et l'évaluation des dispositifs de soutien aux énergies renouvelables. L'annexe n° 3 en fournit la liste en page 96. Je me dois de saluer ici la qualité de ces échanges.
Les rapporteurs ont également rencontré des professionnels du secteur des énergies renouvelables pour mieux appréhender les difficultés, les besoins et les réussites de ce secteur très hétérogène. Ils se sont aussi appuyés sur un certain nombre de comparaisons internationales, établies à la demande de la Cour par la direction générale du Trésor.
L'instruction s'est déroulée de janvier à décembre 2017. Les observations définitives des trois contrôles préliminaires ont été adoptées après examen des rapports les 23 et 30 novembre 2017. La synthèse a donné lieu à un rapport d'observations provisoires adressé aux administrations, à la CRE et à l'ADEME. Ce projet de communication a été élaboré après prise en compte des réponses écrites du Premier ministre et l'audition des administrations, du président de la CRE et du représentant du président de l'ADEME. Il a enfin été examiné et approuvé par le comité du rapport public et des programmes le 13 mars 2018.
Ce rapport fait suite au rapport public thématique de juillet 2013 consacré à la politique de développement des énergies renouvelables. La Cour avait alors identifié des zones de risque pesant sur la trajectoire budgétaire des dispositifs de soutien aux énergies renouvelables électriques et avait proposé des pistes d'amélioration de ces derniers.
Une actualisation de ces travaux s'imposait, au regard des nombreux changements législatifs et règlementaires intervenus et des nouvelles ambitions formulées par la loi de transition énergétique pour la croissance verte en 2015 et déclinées en 2016 dans la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE). La réforme de la contribution au service public de l'énergie (CSPE) et la création du compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique » ont également bouleversé les conditions financières de soutien aux énergies renouvelables électriques, de même que l'évolution technique des outils de production et de leurs coûts de déploiement.
J'en viens maintenant aux principaux messages du rapport qui sont au nombre de trois : clarifier les ambitions, maitriser les coûts et renforcer le pilotage.
Clarifier les ambitions, c'est le message développé dans la première partie du rapport. Comme vous le savez, la France s'est fixé des objectifs très ambitieux en matière d'énergies renouvelables, qui reposent sur la mobilisation massive de toutes ses filières de production. La France vise ainsi à porter la part des énergies renouvelables dans la consommation finale brute d'énergie à 23 % d'ici 2020 et 32 % d'ici 2030.
La stratégie énergétique telle que formulée dans la loi de transition énergétique en 2015 et déclinée dans la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) repose en réalité sur un double objectif climatique et énergétique. La France a l'ambition en effet de développer massivement la part des énergies renouvelables dans sa production et, dans le même temps, de réduire la part du nucléaire à 50 % de son mix électrique d'ici 2025. La Cour souligne que ce dernier objectif n'est pas compatible avec l'augmentation prévue d'ici 2025 des capacités d'énergies renouvelables électriques, ce que le ministre en charge de l'énergie a d'ailleurs annoncé en novembre dernier.
Malgré les efforts entrepris, la Cour constate, comme elle l'avait fait en 2013, le retard de la France par rapport aux objectifs fixés. La Cour note également que, faute d'une stratégie claire et de dispositifs stables et cohérents, le tissu industriel français a peu profité du développement des énergies renouvelables. La France ne dispose d'aucun ensemblier sur l'éolien. La filière industrielle du solaire photovoltaïque est quasiment inexistante et en mauvaise santé. Dans l'éolien et le solaire, les industries françaises couvrent moins de la moitié de la valeur ajoutée des investissements et moins de 25 % de la fabrication. Quelques industriels se maintiennent sur les marchés des EnR thermiques mais pour des volumes modestes. Il reste cependant des domaines technologiques à conquérir, qui offrent des perspectives à nos industriels.
Les entreprises françaises sont tout de même présentes sur certains segments amont et aval de la chaine de valeur, avec des retombées économiques réelles : le chiffre d'affaires des activités liées aux énergies renouvelables (incluant les soutiens) a plus que doublé depuis 2006, passant de 10,4 à 21,3 milliards d'euros en 2016. Le nombre d'emplois directs s'élevait quant à lui à 79 000 en 2016, en hausse de 30 % par rapport à l'année 2006. Seuls 15 % environ des emplois, relevant de la fabrication d'équipements et de l'assemblage, peuvent être considérés comme des emplois industriels.
Ce bilan industriel modeste doit être mis au regard des moyens considérables consacrés aux énergies renouvelables, et presque en totalité aux énergies renouvelables électriques.
Maîtriser les coûts, c'est le message de la deuxième partie du rapport. La somme des dépenses publiques de soutien aux énergies renouvelables atteignait 5,3 milliards d'euros en 2016, supportés très majoritairement par l'État.
Ce volume connaît une progression dynamique, en particulier pour les énergies renouvelables électriques. En tenant compte du rythme prévisible de développement des nouvelles installations d'énergies renouvelables électriques et d'injection de biogaz, les dépenses afférentes pourraient atteindre 7,8 milliards d'euros en 2023.
Surtout, les décisions du passé pèsent fortement sur le budget de l'État. En effet, comme certains de nos voisins européens, l'État français a mis en place des tarifs d'achat en faveur des producteurs l'engageant financièrement sur plusieurs décennies.
Ainsi, les décisions de soutien prises avant 2011 représentent aujourd'hui près des deux tiers des dépenses publiques annuelles de soutien aux énergies renouvelables. De plus, 94 % des charges prévisionnelles à décaisser au cours des cinq prochaines années dans le domaine des énergies renouvelables relèveront d'engagements antérieurs à 2018. Pour la seule année 2023, ce ratio s'élèvera encore à 84 % (6,5 milliards d'euros sur 7,8 milliards d'euros).
Pour certains segments de production, les charges acquittées par l'État apparaissent disproportionnées au regard des volumes de production réalisés.
Le soutien au photovoltaïque coûtera par exemple aux finances publiques, selon les dernières estimations de la CRE, 38,4 milliards d'euros sur 20 ans pour un volume de production représentant 0,7 % du mix électrique. Sur l'éolien offshore, la pleine réalisation des appels d'offres lancés en 2011 et 2013 pèserait à hauteur de 2 milliards d'euros par an sur 20 ans (environ 40,7 milliards d'euros cumulés) pour un volume de production représentant à terme 2 % du mix électrique.
Ces évaluations, qui tiennent notamment à la tendance baissière observée sur les marchés de l'électricité depuis quelques années, sont évidemment sensibles aux hypothèses utilisées pour les projections de prix de marché de l'électricité.
Les énergies renouvelables thermiques relèvent quant à elles d'une toute autre logique budgétaire. Elles sont financées par des mécanismes classiques de crédits budgétaires - via le fonds chaleur - et de dépenses fiscales via le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE). La Cour relève que les dépenses qui leur sont consacrées n'atteignent aujourd'hui environ qu'un dixième du montant de celles accordées aux énergies renouvelables électriques, et ceci alors même que les énergies renouvelables thermiques représentent 60 % de la production d'énergie renouvelable (hors transports).
Les énergies renouvelables thermiques souffrent également d'un déficit de compétitivité structurel en regard des solutions conventionnelles. Il tient notamment à l'orientation à la baisse des marchés des énergies fossiles. La composante carbone des taxes intérieures de consommation permettra progressivement de combler ce déficit, qui obère durablement le développement des énergies renouvelables thermiques. Toutefois, en attendant que l'augmentation de la composante carbone envoie un signal-prix suffisamment fort pour réorienter massivement des investissements vers les énergies renouvelables thermiques, les moyens du fonds chaleur doivent être accrus. Un recentrage des équipements éligibles au crédit d'impôt pour la transition énergétique sur ceux fonctionnant à partir de sources renouvelables participerait également à l'atteinte de ces objectifs.
De nombreux ajustements positifs sont intervenus dans l'architecture des dispositifs de soutien aux énergies renouvelables ces dernières années, permettant de réduire les rentabilités indues et de favoriser la concurrence. Au regard de l'ampleur du volume prévisionnel de charges financières dédiées au soutien au développement des énergies renouvelables électriques, ces efforts doivent être poursuivis.
Il apparaît d'abord indispensable d'améliorer l'estimation ex-ante de ces charges, et d'en faire une base d'élaboration de la programmation pluriannuelle de l'énergie. La Cour a fait cet exercice et a approché le prix moyen de la production électrique issue des nouvelles installations associées au « mix EnR » résultant des objectifs fixés par la PPE 2016, hors coûts de réseaux ; je vous renvoie au tableau n° 3 page 53 du rapport.
L'estimation de ce prix moyen, dont le calcul vous est restitué dans le rapport, est de 95 euros/MWh. Ce chiffre peut permettre d'approcher - malgré les incertitudes associées à un tel calcul -, les volumes de soutien nécessaires à la mise en oeuvre de ces décisions de programmation. Cet exercice est également nécessaire pour réaliser des arbitrages entre filières et permet par exemple de comparer le prix des nouvelles installations EnR à celui des nouveaux projets nucléaires. Il permet également de mesurer le poids financier de certaines filières : le prix du mix baisse ainsi jusqu'à 72 euros/MWh si on retire l'impact des appels d'offre éolien en mer de 2011 et 2013.
Renforcer le pilotage, voilà le sens de la troisième et dernière partie du rapport.
D'une part, ce pilotage apparaît inadapté aux sommes en jeu. La mise en place du compte d'affectation spéciale transition énergétique a certes constitué un progrès mais il est insuffisant car cet outil, qui offre une visibilité annuelle, ne permet pas de faire apparaître l'intégralité des coûts que devront supporter à long-terme les finances publiques au titre des engagements contractés. L'architecture actuelle ne permet donc pas au Parlement de se prononcer sur le volume des nouveaux engagements, et d'apprécier la dynamique consolidée d'évolution des charges du fait d'engagements passés ou nouveaux.
La Cour en induit que le Parlement gagnerait à être mieux associé à la définition des objectifs de développement des énergies renouvelables et des volumes de soutien financier qui en résultent, au-delà de la simple participation de parlementaires aux instances de gouvernance de la politique énergétique qui existent actuellement.
D'autre part, le rapport met en évidence une faible coordination interministérielle sur un sujet qui s'y prête pourtant par nature. Il s'interroge également sur la capacité du système de gouvernance à éclairer les choix gouvernementaux réalisés dans un secteur aussi technique que sensible et associant de nombreuses parties prenantes, publiques et privées, nationales et territoriales.
Ces principaux messages ont conduit la Cour à proposer deux orientations et six recommandations. Elles ont pour but de renforcer la cohérence, l'efficience et la transparence des politiques de soutien aux énergies renouvelables.
S'agissant des orientations, la Cour propose d'abord de saisir l'occasion de l'actualisation de la programmation pluriannuelle de l'énergie pour définir une stratégie énergétique cohérente entre les objectifs de production d'énergies renouvelables et ceux de réduction de la part de l'énergie nucléaire dans le mix. Cette actualisation doit également être l'occasion de clarifier les ambitions industrielles françaises en matière d'énergies renouvelables et les moyens associés.
Ainsi que je l'ai précédemment indiqué, la Cour estime également que le Parlement doit être davantage associé à la définition des objectifs et des charges budgétaires relatives au développement des énergies renouvelables. Sans préjuger des moyens pour y parvenir, ceci suppose que le Parlement puisse se prononcer sur les engagements pesant sur les finances publiques s'agissant de la mise en oeuvre de cette politique publique.
Les six recommandations formulées ensuite sont plus précises.
La Cour recommande d'abord de rétablir une vérité des prix s'agissant du soutien aux énergies renouvelables : le calcul des coûts de production et des prix actuels et prévisionnels de l'ensemble du mix énergétique programmé dans la programmation pluriannuelle de l'énergie doit permettre de contenir le volume de soutiens publics associés au développement des énergies renouvelables. L'efficience des dispositifs actuels de soutien aux énergies renouvelables électriques doit - dans le même temps - être renforcée, sur la base notamment des bonnes pratiques observées chez nos voisins européens. Le rapport propose à ce titre plusieurs pistes concrètes.
S'agissant des énergies renouvelables thermiques, véritable parent pauvre des politiques de soutien aux énergies renouvelables, la Cour recommande un accroissement des moyens du fonds chaleur. Elle appelle également au respect de la trajectoire d'évolution de la taxe carbone fixée en loi de finances initiale pour 2018 jusqu'en 2022.
Enfin, pour favoriser le pilotage de cette politique publique, la Cour recommande la création d'une instance chargée d'éclairer les choix gouvernementaux relatifs à la politique de l'énergie. Sur le modèle du conseil d'orientation des retraites, ce comité aurait vocation à se substituer à certaines des nombreuses structures de gouvernance appelées à se prononcer sur la programmation énergétique. Une instance de pilotage interministériel placée auprès du Premier ministre permettrait, enfin, de faciliter le pilotage administratif de cette politique.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la Cour, le Premier ministre a d'ailleurs indiqué, je cite, que « le Gouvernement envisage de créer, en remplacement d'autres instances, un comité qui rassemblerait les différentes expertises de la sphère publique (...) ainsi que les compétences de la sphère privée ». Il indique également avoir choisi - je cite à nouveau - « de stimuler par le haut le renforcement du dialogue interministériel, en réunissant plusieurs fois par an les ministres concernés lors d'un comité interministériel de politique énergétique ».
Conformément aux procédures en vigueur, tous ces messages et ces recommandations ont été naturellement contredits avec les administrations concernées, dont certains de leurs représentants sont présents aujourd'hui. Je salue une nouvelle fois la qualité des échanges que nous avons noués ensemble. Pour beaucoup, les constats que j'ai formulés devant vous ont été partagés avec tous nos interlocuteurs. Les pistes de solutions que je viens d'esquisser l'ont été également.
À ce stade, la Cour constate qu'un certain nombre d'avancées ont été réalisées. Je citerai trois exemples.
D'abord, la reconnaissance par le ministre chargé de l'énergie de l'impossibilité d'atteindre la cible de 50 % d'énergie nucléaire dans le mix de production d'ici 2025 est un premier pas vers une mise en cohérence bienvenue et attendue de la stratégie énergétique nationale.
Ensuite, sur le plan budgétaire, l'intégration des comptes d'affectation spéciale et notamment du CAS « Transition énergétique » dans le périmètre des dépenses couvertes par l'objectif d'évolution de la dépense publique (« norme de dépenses ») à l'occasion de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques 2018-2022 est une première évolution satisfaisante de l'architecture budgétaire du soutien aux énergies renouvelables. Elle n'est toutefois pas suffisante.
Enfin, sur le plan administratif, la contradiction conduite par la Cour avec les services ministériels chargés des politiques de soutien aux énergies renouvelables a donné lieu à la rédaction d'une réponse commune aux observations provisoires des rapporteurs, sous la plume du Premier ministre. Il y décrit les initiatives envisagées à ce stade par l'exécutif pour renforcer la coordination interministérielle dans ce secteur.
La Cour sera d'autant plus attentive aux suites concrètes que les administrations donneront à ses observations et recommandations que l'actualisation de la PPE interviendra cette année. Elle constitue l'outil privilégié de mise en oeuvre de certaines des recommandations formulées ; nous ne pouvons que souhaiter que les administrations concernées se saisissent de cette occasion.
Je me tiens à présent, avec les magistrats et rapporteurs qui m'accompagnent, à votre disposition pour répondre à vos questions.
M. Jean-François Husson, rapporteur spécial. - Je veux commencer par remercier la Cour des comptes pour sa présentation et, plus généralement, pour son enquête qui apporte un éclairage intéressant et des analyses précises sur le soutien public aux énergies renouvelables.
Le développement des énergies renouvelables constitue un enjeu environnemental, industriel et, de plus en plus, budgétaire, de première importance pour notre pays, avec un soutien public de 5,3 milliards d'euros en 2016.
Pourtant, sur ce sujet, le Parlement n'a jusqu'ici pratiquement pas eu voix au chapitre. Jusqu'à très récemment, les charges du service public de l'énergie, qui financent les dispositifs de soutien aux énergies renouvelables, relevaient d'une contribution au service public de l'énergie (CSPE) extrabudgétaire qui ne faisait l'objet d'aucun vote.
Depuis deux ans, nous pouvons enfin nous prononcer sur ces charges. Pour autant, le problème reste presque entier car le Parlement demeure exclu des grands choix qui engagent les finances du pays en matière de soutien aux énergies renouvelables : nous ne sommes toujours pas associés à la définition des objectifs de développement des énergies renouvelables qui sont décidés dans le cadre de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE).
Compte tenu des montants financiers en jeu, je considère qu'il s'agit d'une véritable anomalie démocratique. Si la Cour des comptes partage ce constat, il faut désormais que le Gouvernement prenne pleinement conscience de cet enjeu et cesse de faire de ce domaine stratégique une prérogative exclusive de l'exécutif.
J'en viens à présent à une série de remarques et de questions que m'inspire ce rapport.
La Cour des comptes a tout d'abord examiné les résultats atteints en matière de développement des énergies renouvelables par rapport aux objectifs initialement fixés. Je rappelle que notre pays vise un objectif de 23 % d'énergies renouvelables dans la consommation finale d'énergie en 2020 et 32 % en 2030. Or, nous sommes aujourd'hui loin du compte, et les objectifs pour 2020 seront très difficiles à atteindre en l'absence de mesures supplémentaires, puisque nous en sommes à 16 % en 2016.
Si nous voulons vraiment accroître la place des énergies renouvelables dans notre mix énergétique, il nous faudra dans un premier temps revoir en profondeur nos procédures de recours contre un certain nombre d'installations victimes d'une opposition systématique. Je songe ici tout particulièrement à la filière éolienne, qu'elle soit terrestre ou en mer.
Il n'est pas normal qu'il faille plus de sept ans entre la conception d'un projet et sa mise en service en France, là où il en faut à peine trois en Allemagne ou aux Pays-Bas ! Cette situation dégrade notre attractivité et nous conduit à soutenir financièrement des technologies obsolètes, puisque dépassées lorsqu'elles sont enfin autorisées à produire de l'énergie. Les premières solutions qui ont émergées des groupes de travail animées par le secrétaire d'État Sébastien Lecornu sur ce point me paraissent aller dans le bon sens.
La deuxième raison qui explique le trop lent déploiement des énergies renouvelables dans le mix français tient au manque de réalisme de la précédente programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE). La France s'est en effet fixé des objectifs plus ambitieux que ceux imposés par l'Union européenne, alors même que les sources d'énergies non carbonées occupent une place relativement importante dans son mix énergétique.
J'espère que la programmation pluriannuelle de l'énergie qui est actuellement en cours d'élaboration précisera de façon très claire comment le Gouvernement entend permettre à la France d'accélérer la montée en puissance des énergies renouvelables tout en réduisant la part du nucléaire dans la production d'électricité à 50 %. Si le ministre de la transition écologique et solidaire a officiellement renoncé à l'automne dernier à la date de 2025 sur ce point, sa stratégie dans ce domaine se fait toujours attendre.
S'agissant de la politique menée en matière de soutien industriel, je partage le constat selon lequel le bilan industriel du secteur des énergies renouvelables demeure insuffisant à ce stade, compte tenu de la difficulté des entreprises françaises à fournir des matériels et équipements aux filières de production des énergies renouvelables. Ce sont quatre grands groupes étrangers qui fournissent aujourd'hui 80 % des turbines installées en France tandis que le marché mondial des modules photovoltaïques est détenu à 90 % par des industriels asiatiques.
Il est donc essentiel, tant qu'il en est encore temps, de soutenir nos industriels qui parviennent à se développer dans les énergies renouvelables et de les aider à se positionner sur des technologies innovantes, comme les technologies de stockage ou les réseaux intelligents.
En ce qui concerne le coût des mesures de soutien aux énergies renouvelables, j'estime moi aussi qu'il faut davantage soutenir les énergies renouvelables thermiques : je préconise depuis plusieurs années de doubler le fonds chaleur de l'ADEME.
Je suis en revanche, contrairement à la Cour des comptes, beaucoup plus réservé sur la trajectoire de la composante carbone des taxes énergétiques qui a été adoptée dans le cadre de la loi de finances pour 2018. Bien que passionnante, la table-ronde que nous avons organisée sur ce sujet la semaine dernière ne m'a pas fait changer d'avis.
Je suis surtout très réservé sur la méthode qu'a utilisée le Gouvernement : une accélération brutale sur cinq ans qui est malheureusement passée pratiquement inaperçue et n'a fait l'objet d'aucune concertation préalable.
En outre, je n'ai pas l'impression que l'objectif soit vraiment d'accélérer la transition énergétique : je crois plutôt que le Gouvernement perçoit la composante carbone comme un impôt de rendement destiné à maximiser ses recettes.
Enfin, les contreparties censées accompagner la montée en puissance de cette fiscalité environnementale se font toujours attendre...
À ce sujet, l'ADEME peut-elle nous présenter ses estimations de l'impact de la révision à la hausse de la trajectoire carbone sur la compétitivité des projets de chaleur renouvelable, à court et à moyen termes ?
La Cour note à juste titre que les mécanismes de soutien aux énergies renouvelables tels que les obligations d'achat ou les compléments de rémunération engagent nos finances publiques pour de longues périodes, pouvant aller jusqu'à 20 ans. C'est ce qui explique que 84 % du montant des charges du service public de l'énergie qui seront financées par le budget de l'État en 2023 correspondront à des dépenses engagées avant 2017 !
Il est donc capital que nous disposions d'outils extrêmement précis pour mesurer l'impact financier de long terme de ces mécanismes de soutien grâce à une meilleure connaissance des coûts de production et des prix des différentes filières, dans une démarche prospective. La Commission de régulation de l'énergie est-t-elle d'ores-et-déjà en mesure d'effectuer ce travail ?
Enfin, ainsi que je l'ai rappelé en préambule, je souscris à 100 % à la proposition de la Cour des comptes de mieux associer le Parlement à la définition des objectifs de développement des énergies renouvelables et des volumes financiers de soutien aux énergies renouvelables.
J'irais même plus loin. À mon sens, la programmation pluriannuelle de l'énergie devrait faire l'objet d'une loi de programmation, qui lui confèrerait une autorité bien plus grande que celle d'un simple décret, et, surtout, permettrait une validation démocratique de la stratégie énergétique de notre pays.
Je suis un peu plus réservé sur les deux propositions de la Cour des comptes concernant la gouvernance de la politique énergétique car j'ai le sentiment qu'elles reviendraient à créer de nouvelles instances de pilotage alors qu'il serait suffisant, selon moi, de renforcer celles qui existent déjà.
J'aurais deux questions sur ce point précis. La DGEC s'estime-t-elle dotée de moyens suffisants pour assurer quasiment à elle seule la mise en oeuvre de la politique de soutien aux énergies renouvelables ? La Commission de régulation de l'énergie (CRE) considère-t-elle que le Gouvernement utilise suffisamment son expertise en matière d'énergies ?
M. Laurent Michel, directeur général de l'énergie et du climat. - Je voudrais d'abord rappeler que les enjeux évoqués précédemment sont à la fois de cours, de moyen et de long termes. Nos enjeux pour 2020 à 2030 - baisse de la consommation d'énergie, développement des énergies renouvelables et baisse des émissions de gaz à effet de serre -, découlent à la fois des objectifs de la loi de transition énergétique pour la croissance verte et du cadre européen.
La « neutralité carbone » en 2050 exige une production et une consommation d'énergie totalement décarbonées, dans tous les secteurs. Certaines émissions ne pourront jamais être totalement évitées : le transport aérien ou l'agriculture, par exemple, ne pourront être compensés que par le puits de carbone que représente la forêt.
Deux leviers permettent d'atteindre ces objectifs : l'efficacité énergétique et la décarbonation des énergies grâce, notamment, au développement des énergies renouvelables. Ces objectifs nécessitent en outre une réglementation cohérente, par exemple pour les bâtiments ou les véhicules, une fiscalité équilibrée, mais aussi un volet incitatif qui implique de revoir certaines dépenses fiscales.
Un effort important doit être consacré à l'innovation, ce qui nécessite de fixer un cadre réglementaire, par exemple pour l'auto-consommation, de clarifier et d'adapter certaines procédures. S'agissant de l'éolien, le secrétaire d'État Sébastien Lecornu a présidé un important travail, qui a abouti à un projet de loi en cours d'examen par le Conseil d'État, proposant de supprimer un niveau de juridiction en cas de recours sur les permis éoliens terrestres et contenant diverses mesures relatives à la méthanisation.
L'investissement reste nécessaire dans certaines filières. En matière d'innovation, un milliard d'euros est consacré aux EnR dans le PIA 3, pour de nombreux projets qui devraient nous permettre, y compris sur le photovoltaïque, de reconquérir des parts de marché. Un plan de formation et d'accompagnement sera mis en place sur la méthanisation et le ministre de la transition écologique et solidaire devrait prochainement rendre public un rapport sur le développement d'une filière d'énergie à base d'hydrogène décarboné, pour les utilisations stationnaires et les transports.
Concernant l'efficience des soutiens, nous partageons totalement ce qui a été dit par la présidente Catherine de Kersauson et le rapporteur spécial Jean-François Husson, même si beaucoup a été fait pour maîtriser structurellement et conjoncturellement les soutiens publics aux énergies renouvelables.
Les appels d'offres pour les projets de moyenne importance concernant les énergies, en particulier électriques, ont été généralisés, avec des prix plafond et des prix plancher. Ceux-ci sont régulièrement contrôlés par la Commission de régulation de l'énergie (CRE), qui mène des analyses approfondies sur les coûts des projets et leur rentabilité. Le prix moyen pour les appels d'offres photovoltaïques au sol est de 55 euros du mégawattheure. Pour le dernier appel d'offres « installations sur bâtiment » qui sera rendu public prochainement, le prix moyen s'établit à 75 euros le mégawattheure, pour des durées de soutien de 15 à 20 ans. S'agissant de l'éolien, le prix moyen pour le dernier appel d'offres s'établit à 64 euros le mégawattheure. Pour l'éolien en mer, les appels d'offres ont été refondus : nous visons un prix plancher de 60 euros par mégawattheure.
Concernant la chaleur renouvelable, la hausse de la « contribution climat énergie » permet de diminuer les prix pour certains projets.
Le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) sera à nouveau refondu en 2019, mais la chaleur renouvelable y gardera une place extrêmement importante pour les particuliers. Le Gouvernement étudie les moyens d'augmenter le fonds chaleur de l'ADEME en 2019, par les marges dégagées sur d'autres soutiens qui se révèlent plus efficients.
Par ailleurs, avec la refonte du mécanisme de permis d'émission négociables (ETS - Emission Trading Scheme) au niveau européen, on constate une légère hausse du prix de l'électricité. Nous allons renégocier les appels d'offres relatifs aux projets de parcs éoliens en mer pour capitaliser sur les progrès faits depuis leur lancement. Nous travaillons actuellement au remplacement des installations des parcs éoliens terrestres par des installations plus puissantes (repowering). Il sera intéressant de faciliter les procédures administratives car ces machines sont déjà insérées dans leur environnement.
La budgétisation des crédits de soutien aux EnR dans le compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » et l'inscription en loi de programmation des finances publiques des budgets nécessaires pour les énergies renouvelables permettent de piloter à la fois les trajectoires d'évolution du mix énergétique et des dépenses publiques. Ces sujets font l'objet d'échanges interministériels. Nous envisageons un mécanisme qui permettrait de présenter, dans le budget voté chaque année, non seulement les crédits nécessaires pour les engagements de l'année à venir, mais aussi une trajectoire pluriannuelle.
Comme l'a écrit le Premier ministre en réponse à la Cour des comptes, la création d'un comité d'orientation et de prospective est envisagée.
Concernant enfin les moyens de la DGEC, il n'appartient pas à un directeur d'administration centrale de critiquer les moyens dont il dispose. Nous nous efforçons de ne pas travailler seuls et de nous appuyer sur l'ADEME qui nous éclaire sur l'évolution des technologies, grâce au travail qu'elle réalise avec les filières. Au niveau interministériel, l'ADEME est l'opérateur compétent en matière d'EnR s'agissant du PIA3. Un comité interministériel, que je préside, associe les ministères de la recherche, de l'économie et le commissariat général au développement durable de notre ministère, afin d'étudier l'impact de la politique de l'énergie. Nous avons enfin des échanges avec la CRE dont les travaux prospectifs sont toujours enrichissants. Les énergies renouvelables sont un des secteurs vers lequel je redéploie, lorsque cela est possible, les moyens de la direction générale.
M. Jean-François Carenco, président de la Commission de régulation de l'énergie (CRE). - Nous assistons à une électrification de notre vie sociale, à laquelle nous devons répondre en consommant moins d'énergie et en réduisant notre empreinte écologique.
Nous avons la chance de vivre dans un pays dans lequel le mal absolu est d'avoir trois heures de coupure d'électricité par an pour un usager, alors les usagers d'autres pays sont satisfaits quand il y a trois heures d'électricité par jour.
Le prix de l'électricité domestique en France est deux fois moins cher qu'en Allemagne, pour une électricité six fois moins carbonée.
L'Europe de l'énergie, dont nous n'avons pas parlé, est un sujet important. Nous ne sommes pas indépendants énergétiquement. Nous n'avons pas non plus parlé de péréquation, sujet majeur, tant pour le prix du réseau que pour la vie du citoyen, ni des incertitudes quant à notre avenir énergétique, ni encore de l'outre-mer et des zones non interconnectées.
La vitesse d'évolution des technologies est impensable et nous peinons à l'appréhender.
Nos principaux objectifs sont d'oeuvrer à la décarbonation, de diminuer l'empreinte écologique et de construire l'Europe de l'énergie. La CRE consacre ainsi 20 ETP aux affaires européennes.
Nous devons également accompagner l'innovation en matière industrielle. Photowatt, par exemple, est le seul fournisseur de Wafer en Europe et en France : il s'agit d'accompagner ces entreprises. En matière d'éolien, je salue l'arrivée du groupe Poma sur le marché, qui fabrique également des turbines. Pour le développement des technologies d'avenir, nous ne devons pas manquer ce qui relève du réseau intelligent ou « smart grid » ainsi que les véhicules électriques.
Par ailleurs, il est toujours délicat de dire à une assemblée démocratique qu'elle ne devrait pas contrôler outre-mesure l'utilisation d'une dépense estimée à près de 168 milliards d'euros, ce qui représente l'ensemble des charges engagées ou en cours d'engagement sur la période 2018-2022. Il est également compliqué de priver le Parlement d'un droit de regard sur la déclinaison par filière des objectifs, réalisée dans la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE). Pour autant, je crois qu'établir ces dispositions par voie législative donnerait lieu à un nombre démesuré de contentieux, alors que la CRE est déjà saisie de plus de 60 000 recours. Dans un environnement judiciarisé à l'extrême, il ne me paraît pas opportun de fixer les objectifs par filière par voie législative. La situation doit pouvoir rester évolutive et ouverte à l'appréciation.
S'agissant du coût des EnR, les montants sont considérables, je l'ai rappelé au ministre en charge du budget, Gérald Darmanin. Même si la maîtrise de la dépense publique ne s'est pas encore traduite par une réduction des moyens, il me semble que, bientôt, ce sera le cas. Ne serait-il pas mieux d'y consacrer une enveloppe, fixée par le Parlement ? Elle déterminerait tous les 5 ans ce que l'on souhaite dépenser en matière d'énergies renouvelables pour les 20 prochaines années. Cette enveloppe pourrait ne pas être intégrée au budget de l'État afin de ne pas être comptabilisée dans les objectifs de maîtrise de la dépense publique. Nous sommes en retard sur nos objectifs, je vous invite ainsi à réfléchir sur la provenance de ces ressources : faut-il continuer de les prendre en charge sur le budget de l'État, au risque de brider le développement de ces énergies, au titre de règles comptables et budgétaires ?
Enfin, je partage le constat selon lequel la CRE n'est pas assez sollicitée. La CRE est une autorité indépendante, au service du Parlement, qui travaille en étroite collaboration avec la Cour des comptes, mais qui reste une autorité indépendante, à la disposition de l'ensemble des acteurs de la nation en matière de politique énergétique. Nous pouvons aller plus loin : par exemple, certains avis de la CRE constituent des avis simples, alors qu'ils pourraient devenir des avis conformes.
M. Vincent Éblé, président. - Je passe maintenant la parole à Fabrice Boissier, directeur général délégué de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).
M. Fabrice Boissier, directeur général délégué de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). - Je salue l'approche de la politique énergétique retenue dans le rapport de la Cour des comptes. Cela permet d'avoir une vision globale du secteur, en évitant de se concentrer uniquement sur l'électricité ou la chaleur.
Premièrement, nous assistons à une révolution du système énergétique et il est important d'imaginer les évolutions possibles du secteur à long-terme. Laurent Michel a évoqué l'horizon de 2050, et il me semble que c'est effectivement l'échéance à retenir dans l'élaboration des politiques publiques, pour aboutir à un système énergétique qui soit soutenable et efficace. Le premier élément de ce système énergétique à venir est la maîtrise de la demande d'énergie. Nous allons avoir une énergie plus chère que par le passé, et d'autant plus qu'on en consommera : les énergies fossiles, contrairement aux énergies renouvelables, deviennent plus chères à mesure que leur consommation augmente car il faut aller chercher de nouveaux gisements, l'offre se raréfie. Il existe donc un double dividende à la maîtrise de la demande d'énergie : on baisse la facture énergétique ainsi que le coût unitaire du kW/h. Par conséquent, je crois qu'on ne peut pas regarder la politique de soutien aux énergies renouvelables sans la mettre en perspective de la politique du soutien à la maîtrise de la demande énergétique.
Deuxièmement, l'incertitude constitue l'autre paramètre de cette révolution énergétique, comme l'a souligné Jean-François Carenco. Dans un contexte incertain, il me semble important de se projeter vers l'avenir en anticipant les coûts, de manière prudente. Il est nécessaire de prendre en compte plusieurs scénarios. Les stratégies déployées par nos voisins européens d'ici quelques années auront un effet déterminant sur notre système énergétique. Le coût de la politique de soutien aux EnR pour la puissance publique ne peut être le seul déterminant à long-terme : les bénéfices socio-économiques et environnementaux des énergies renouvelables doivent être objectivés par des indicateurs, afin de guider la prise de décision.
Deux exemples l'illustrent : en termes de bénéfices socio-économiques, le rapport de la Cour des comptes souligne que le développement des énergies renouvelables est créateur d'emplois et favorable à l'équilibre de la balance commerciale. Il apparaît essentiel que, dans les décisions de politique publique, l'impact positif de ce développement soit pris en compte. En matière d'externalités environnementales, l'ADEME a procédé à une évaluation de la filière éolienne au regard du soutien public qui lui a été accordé sur une période allant de 2002 à 2013. Nous avons constaté que les coûts du soutien apporté s'élèvent à 3 milliards d'euros sur cette période. Toutefois, les bénéfices environnementaux, en termes d'émissions de CO2 évitées et de qualité de l'air, s'élèvent à plus de 5 milliards d'euros, même s'il existe une incertitude sur cette évaluation. Par conséquent, il est nécessaire d'objectiver les bénéfices sociaux-environnementaux.
Troisièmement, il faut souligner que le développement de nouvelles énergies renouvelables nous amène à changer notre vision du système énergétique. Nous ne nous sommes plus dans un système énergétique centralisé, mais décentralisé, caractérisé par des enjeux territoriaux forts. C'est pourquoi les politiques menées par les collectivités territoriales doivent s'articuler avec la politique nationale. L'ADEME s'attache à mener ses actions dans le cadre de partenariats avec les collectivités territoriales.
Nous aurons également besoin d'une mixité de technologies car une seule technologie ne peut pas répondre à l'ensemble des composantes de la demande. Ainsi, il ne faut pas s'attacher uniquement à investir dans la technologie la moins chère, mais il faut plutôt se tourner vers les technologies qui garantiront la sécurité de l'approvisionnement, la compétitivité pour nos entreprises, et qui permettront aussi de répondre aux besoins en carburant.
S'agissant du fonds chaleur, l'ADEME est très favorable à la conclusion du rapport de la Cour des comptes qui préconise d'augmenter le soutien apporté au fonds. Nous constatons également que le soutien alloué actuellement au fonds chaleur ne permet pas d'atteindre les objectifs de la PPE. La trajectoire de la taxe carbone est un paramètre essentiel et positif pour déterminer les projets d'investissement en matière d'énergies renouvelables. Toutefois, la trajectoire prévue sur le quinquennat permet uniquement de compenser la baisse du prix du gaz observée entre 2012 et 2016. Ainsi, en 2022 nous allons retrouver un niveau de compétitivité qui est celui de 2012, alors que la chaleur n'était pas encore compétitive. En revanche, nous avons estimé qu'à l'horizon 2020, une augmentation de la trajectoire carbone, dans un ordre de grandeur qui se situe entre 300 et 350 millions d'euros, pourrait sans doute nous approcher des objectifs de la PPE. Je voudrais souligner aussi que la taxe carbone ne couvre pas l'ensemble des émissions de CO2 en France car une partie de ces émissions est soumise au système ETS européen qui est défaillant. Souvent, la production de chaleur se retrouve en concurrence avec des installations soumises au système ETS. Dans ces situations, l'évolution de la taxe carbone ne permet pas de compenser ce déficit de compétitivité, ce qui invite à faire évoluer le système ETS.
Enfin, je voudrais souligner l'importance de l'innovation pour soutenir les filières industrielles françaises. Les programmes d'investissement d'avenir (PIA), dont l'ADEME est opérateur pour un certain nombre d'actions, apportent des solutions, mais pas suffisamment. Il me paraît important d'accompagner le déploiement de technologies, par le biais des démonstrateurs, que l'ADEME soutient par le PIA. Malgré tout, il reste à trouver des soutiens pour pénétrer le marché sur lequel les acheteurs préfèrent investir dans des technologies déjà éprouvées. Un des outils du PIA que nous allons mettre en oeuvre consiste à intervenir au capital d'entreprises développant des technologies innovantes et bientôt commercialisées. Un travail collectif sur ce point doit toutefois être engagé.
Outre les enjeux liés à la chaleur et à l'électricité, il ne faut pas non plus oublier le gaz renouvelable. En effet, le gaz est une composante forte du mix énergétique et peut constituer une solution d'avenir, notamment en termes de mobilité. Le développement de la méthanisation vise à décarboner le gaz. Ce procédé engendre des bénéfices sociaux-économiques, notamment pour les exploitants agricoles.
M. Vincent Éblé, Président. - Je passe maintenant la parole à Jean-Louis Bal, qui va nous donner le point de vue du secteur industriel.
Jean-Louis Bal, président du Syndicat des énergies renouvelables (SER). - Le rapport de la Cour des comptes est d'une très grande qualité, même si nous avons quelques réserves sur certains points.
Je partage ce qui a été dit par les orateurs précédents : il faut se projeter dans le futur et le faire avec prudence. Le développement des énergies renouvelables - et non celui du gaz de schiste ! - constitue une véritable révolution au niveau mondial, qui progresse à une vitesse que nous mesurons mal en France. Les progrès ne portent pas seulement sur les technologies de production, mais aussi sur la digitalisation des réseaux et le stockage de l'énergie.
Le premier constat des magistrats porte sur la place de la chaleur renouvelable. Nous estimons, depuis plusieurs années, que la chaleur renouvelable joue un rôle essentiel dans la transition énergétique. Nous nous réjouissons évidemment d'être rejoints par la Cour des comptes sur ce point. La chaleur renouvelable produit à peu près 20 % de nos besoins en matière de chaleur. Au sein de ces 20 %, la géothermie et la biomasse sont prépondérantes. La part de la chaleur renouvelable dans le total de la production de chaleur est appelée à augmenter encore davantage le verdissement des réseaux de chaleur, qui découle de grandes installations de biomasse ainsi que d'un recours accru à la géothermie et à la valorisation énergétique des déchets.
Par conséquence, nous soutenons fortement la recommandation de la Cour d'accroître les moyens du fonds chaleur. Il ne s'agit pas seulement de renforcer les moyens financiers du fonds, mais aussi ses moyens humains.
Nous remercions la Cour pour son effort de pédagogie sur la composante carbone des taxes énergétiques. Le syndicat soutient cette taxe carbone. Nous avons beaucoup apprécié - je ne partage pas tout à fait, à cet égard, la position du sénateur Jean-François Husson - l'accélération, dans la loi de finances, de la trajectoire de cette composante carbone. Je rappelle aussi, comme l'a fait Fabrice Boissier, que toutes les émissions de carbone ne sont pas couvertes aujourd'hui par cette contribution climat énergie. Il faut réfléchir à un prix plancher du carbone.
Concernant l'électricité renouvelable, je voudrais rappeler que, malheureusement, 94 % des charges prévisionnelles en matière d'énergies renouvelables électriques sont déjà engagées, principalement en raison des dépenses liées au soutien à l'électricité photovoltaïque. Il convient néanmoins de noter que le pic des dépenses apparaîtra en 2025, date à partir de laquelle le poids des engagements pris dans le passé commencera à diminuer.
Aujourd'hui, comme cela a été souligné par plusieurs orateurs, des progrès très importants sont réalisés sur les principales technologies de production d'électricité renouvelable, tant pour l'éolien terrestre, avec un coût de 65 euros par mégawattheure que pour le solaire au sol, avec un coût de 55 euros par mégawattheure. La mise en oeuvre de de mécanismes compétitifs d'appels d'offres paraît donc porter ses fruits.
Nous continuons de travailler activement avec les services de l'État afin de réduire les coûts non technologiques. Il s'agit notamment de la question des appels d'offres en matière d'éolien en mer, du partage des risques optimisé entre le privé et le public sur la nouvelle procédure de dialogue. Nous participerons cet après-midi au groupe de travail de Sébastien Lecornu sur le solaire afin de simplifier encore les procédures et de faciliter l'accès au foncier.
Concernant l'évolution des mécanismes de soutien, il y a un point de l'analyse de la Cour que nous ne partageons pas : nous pensons, comme Laurent Michel, qu'il est important de maintenir des appels d'offres avec une approche spécifique par technologie, ne serait-ce que pour des questions d'équilibre du système électrique et de répartition géographique. Nous venons d'avoir un bel exemple des effets contre-productifs des appels d'offre globalisés, avec les résultats de l'appel d'offres multi-technologies en Allemagne : les projets retenus relèvent presque tous du photovoltaïque, ce qui implique évidemment une concentration dans une zone géographique bien déterminée.
Concernant l'éolien, nous suggérons, contrairement à ce qui est préconisé par la Cour des comptes, de maintenir la procédure dite de « guichet ouvert », en complément des appels d'offres. Nous pensons en effet que l'arrêté tarifaire de 2017 sur l'éolien terrestre est presque aussi vertueux que les résultats issus des procédures d'appel d'offres, du fait du mécanisme de plafonnement du nombre d'heures pendant lesquelles le mégawattheure éolien est rémunéré à 72 euros.
La Cour considère enfin que les critères qualitatifs dans les appels d'offres ne doivent pas jouer un rôle prépondérant pour le choix des projets. Sur ce point, je partage à 100 % l'avis de Jean-François Carenco : nous devrions au contraire maintenir des critères de performance environnementale dans les appels d'offres photovoltaïques. Ces critères devraient être renforcés et fiabilisés, afin de protéger notre industrie. Notre politique industrielle doit permettre à la France de bénéficier pleinement de la transition énergétique. Je partage aussi l'avis de Fabrice Boissier sur les indicateurs à mettre en place : les questions de l'efficacité énergétique ou du bilan carbone ne sont pas les seules qui méritent d'être posées. Les indicateurs socio-économiques doivent absolument être pris en compte : notre bilan en la matière peut sembler relativement faible aujourd'hui en raison principalement du caractère inconstant des politiques de soutien aux énergies renouvelables, qui n'incite pas les industriels à investir sur le long terme.
L'exemple de l'éolien en mer est tout à fait parlant. Dans le cadre des deux appels d'offres de 2011 et 2013, les propositions des candidats ont été notées suivant notamment le critère de qualité du projet industriel et social. Nous souhaitons aujourd'hui que ces plans industriels puissent aller à leur terme afin qu'une véritable filière de l'éolien en mer puisse se structurer sur le territoire français. Même quand les actionnaires de l'entreprise ne sont pas français, les salariés le sont ! Nous partageons donc évidemment l'objectif d'attirer un turbinier étranger sur le sol français. Nous avons toujours considéré qu'il y avait une carte à jouer dans le secteur de la sous-traitance des composants. Nous avons d'ailleurs, dans le cadre d'un programme aidé par l'État, qui s'appelait Windustry, accompagné plus de 70 PME pour qu'elles soient en mesure de se positionner sur la chaîne de valeur de l'éolien.
Sur le photovoltaïque, la France dispose aujourd'hui encore de centres de recherche de premier plan au niveau mondial, et de plusieurs entreprises très performantes. Je voudrais saluer la décision récente du groupe EDF de multiplier par 10 les capacités de production de lingots de silicium. Pour ce faire, EDF mobilise sa filiale Photowatt, mais s'associe aussi avec un équipementier chinois et un équipementier local qui est une PME, sur la base d'une technologie soutenue par l'ADEME.
Dans d'autres filières, comme la chaleur domestique et industrielle, ou encore l'hydrolien, on peut compter sur des acteurs français très bien positionnés. Ils ont besoin de visibilité sur le développement futur du marché afin de survivre à la « vallée de la mort », c'est-à-dire de passer de l'innovation au développement industriel. Nous rappelons donc l'importance des politiques d'innovation.
Enfin, le gaz renouvelable est actuellement en fort développement sur le territoire français grâce au développement de la méthanisation. De nouvelles opportunités de structuration d'une filière française, en lien avec la politique agricole, en découlent. La refonte d'un comité stratégique de filière, dans le cadre du Conseil national de l'énergie, pourrait être l'occasion de structurer une réflexion sur ce sujet.
La Cour propose aussi de mieux associer le Parlement à la définition des objectifs de développement des énergies renouvelables et des volumes financiers nécessaires à ce soutien : je voudrais rappeler que, en ce qui concerne la chaleur, les instruments sont d'ores et déjà entièrement à la disposition du Parlement - tant le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE), sur lequel nous partageons d'ailleurs entièrement les conclusions de la Cour, qui recommande de recentrer le CITE uniquement sur les énergies renouvelables, que le fonds chaleur, de même que la contribution climat énergie peuvent être contrôlés par le Parlement. Dans le domaine de l'électricité, la question du droit de regard du Parlement se pose. Mais je rappelle que 80 % des futures nouvelles capacités d'énergies renouvelables électriques soutenues dans le cadre de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) le seront au travers de procédures d'appels d'offres, qui garantissent une répartition optimale des fonds publics.
Sur les autres évolutions de gouvernance proposées par la Cour, il nous semble important de souligner que la DGEC est identifiée comme un acteur essentiel de la définition de la politique énergétique. Elle doit voir ses moyens, principalement humains, grandement renforcés tout comme l'ADEME. Or il semble que l'heure soit plutôt à la réduction des emplois...
Enfin, si la création d'un comité, qui se substituerait aux nombreuses structures de gouvernance dans le secteur de l'énergie, était retenue, elle devrait s'inscrire dans un réel exercice de simplification et non se superposer à tous les organismes qui existent déjà. Il faudrait également qu'une telle instance soit ouverte à l'ensemble des parties prenantes à la stratégie énergétique, en particulier le syndicat des énergies renouvelables.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je me réjouis de cet échange et je partage ce qu'a dit notre collègue Jean-François Husson. Nous parlons de milliards d'euros de soutien public. À ce titre, je ne comprends pas que le Parlement ne fixe pas au moins une enveloppe, puisque la taxe carbone est une imposition de toute nature.
Plusieurs autres sujets mériteraient d'être évoqués : l'interdiction du bitcoin, par exemple, pourrait permettre de substantielles économies d'énergie.
Existe-t-il des analyses précises sur la disponibilité réelle de l'énergie par type d'énergie renouvelable ? Nous disposons d'information sur les puissances installées, mais dans certaines filières, comme la biomasse ou la géothermie, nous ne connaissons pas l'écart entre la puissance installée et la puissance réellement disponible. Se pose alors la question du stockage de ces énergies. Des progrès devraient être faits dans ce domaine.
M. Michel Canévet. - Je remercie la Cour des comptes pour la qualité de son rapport, qui rappelle la nécessité d'éclairer le Parlement sur ce sujet. La CRE est-elle en mesure à ce jour d'apporter cet éclairage ? La programmation pluriannuelle ne saurait entrer dans le détail ni être susceptible de recours, mais il importe que le Parlement puisse se saisir pleinement de la question de la déclinaison par filière des objectifs de développement des EnR. Il en va de même en matière de fiscalité écologique, principale fiscalité en augmentation ces prochaines années, alors que le Gouvernement communique beaucoup sur la baisse des prélèvements obligatoires.
J'ai été surpris, à la lecture de ce rapport, par le fonctionnement en silo de la DGEC. Il me semble en effet important qu'il puisse y avoir une approche interministérielle de la politique de l'énergie, au regard de l'enjeu que représente le développement d'une filière industrielle.
Avec la délégation sénatoriale aux entreprises, nous avons visité en Saône-et-Loire une entreprise qui fabrique des mats pour les éoliennes, et une usine de fabrication de générateurs à Chambéry. Une attention particulière doit être portée à l'ambition maritime française et notamment à la production d'hydroliennes. Nous avons là aussi un certain nombre d'acteurs ; je ne voudrais pas que nous nous arrêtions à l'échec de DCNS et d'EDF. D'autres acteurs agissent dans ce domaine, je pense à Sabella en Bretagne, et nous devons prendre en compte la dimension énergétique de notre ambition maritime nationale.
Mme Fabienne Keller. - Je voudrais remercier la Cour des comptes pour ce travail approfondi. L'énergie revêt une forte dimension européenne. Je rappelle d'ailleurs qu'en matière de négociations climatiques, la compétence a été transférée à l'Union européenne. Ainsi, depuis la COP 21, l'enjeu d'exemplarité pour la France est prégnant puisque nous nous présentons comme pionniers en matière de protection de l'environnement.
Ensuite, je souhaiterais attirer votre attention sur la situation particulière de la géothermie. Le droit minier est applicable en la matière. Contrairement à l'éolien, les règles régissant l'installation des infrastructures dans ce domaine sont peu ouvertes aux populations, qui s'inquiètent de ces projets alors que les procédures habituelles, comme les enquêtes publiques, ne sont pas conduites, ce qui alimente des résistances fortes à cette nouvelle source énergie.
Enfin, je voudrais soutenir l'idée du rapporteur spécial Jean-François Husson ; un projet ou une proposition de loi de programmation peut être amendé. La définition de règles générales et la tenue d'un débat sur ces sujets me semble pertinents. Je voudrais témoigner de l'importance des débats sur l'énergie en Allemagne et en Suisse. C'est moins le cas en France, ce qui est sans doute lié à l'organisation historique de la production, extrêmement centralisée. L'idée d'avoir un temps démocratique fort en la matière me semble particulièrement intéressante.
M. Yannick Botrel. - L'objectif de production d'énergie renouvelable est louable, mais il n'est pas certain qu'il soit atteignable dans les délais. Faut-il, dans ce cas, redéfinir ces objectifs ?
S'agissant de l'acceptation sociétale d'un certain nombre d'énergies renouvelables, notamment de l'éolien terrestre, que je ne remets pas en cause dans son principe, le délai de réalisation d'un parc fixé à 7 ans me paraît excessif. Les réponses doivent être apportées beaucoup plus rapidement.
S'agissant du faible impact sur l'emploi industriel, je constate par exemple que la quasi-totalité des méthaniseurs utilisés par les exploitants agricoles sont allemands. Les industriels allemands proposent, en outre, un meilleur service après-vente. Ces exemples invitent à la réflexion puisque cela devrait représenter 15 000 emplois.
Enfin, s'agissant de la faible coordination ministérielle, j'ai pu faire le même constat en matière d'exportations agroalimentaires, qui concerne cinq ministères, ou s'agissant de la filière forêts-bois, qui en concerne trois. Dans les deux cas, la coordination est insuffisante. Existe-t-il un mal français de ce point de vue ?
Les chiffres relatifs à l'énergie photovoltaïque m'ont surpris, puisqu'ils représentent 0,7 % de la production d'EnR, pour un montant sur 20 ans dépassant les 38 milliards d'euros. Les équipements sont produits en grande partie en Asie et je m'interroge sur l'absence de volonté publique suffisante en la matière.
M. Marc Laménie. - On constate un nombre élevé d'instances de concertation en matière de politique énergétique. Ne peut-on pas simplifier les choses ?
Les commissions du développement durable de l'Assemblée nationale et du Sénat peuvent aussi jouer aussi un rôle très important.
Enfin, pourquoi y a-t-il autant de recours et qui en sont les auteurs ?
Mme Sylvie Vermeillet. - Je partage les préoccupations de notre rapporteur spécial et de notre rapporteur général sur la question du retour sur investissement.
À la page 35 du rapport de la Cour des comptes, il est indiqué que le développement des énergies renouvelables induit des effets positifs sur le solde commercial de la France dans la mesure où il permet de limiter le recours aux importations d'énergie. Toutefois, les effets deviennent négatifs si le développement des capacités de production d'énergies renouvelables nécessite d'importer massivement des équipements produits à l'étranger. Nous sommes plusieurs ici à considérer qu'apporter un soutien public à notre filière industrielle française constitue une véritable priorité, compte tenu de sa vulnérabilité vis-à-vis de ses concurrents étrangers.
Par ailleurs, j'aurais apprécié que la Cour compare, notamment sur le plan des coûts et de la rentabilité, les projets de développement des énergies renouvelables avec ceux qui sont en cours en matière de fusion nucléaire, comme par exemple le projet ITER.
M. Gérard Longuet. - Je voudrais vous remercier d'avoir organisé cette audition, et remercier Catherine de Kersauson pour la qualité du travail qui nous a été présenté et qui a l'immense mérite de présenter un éclairage différent sur ces sujets.
Je voudrais également remercier ceux qui sont venus au nom de l'ADEME ainsi que le président de la CRE et le président du Syndicat des énergies renouvelables. Leur présence aujourd'hui montre que ce débat concerne des professionnels, notamment des hauts fonctionnaires, très compétents et passionnés, une CRE qui s'oriente de plus en plus vers le marché européen et nous, parlementaires, qui avons à rendre compte à nos compatriotes de l'usage des diverses taxes pour lesquelles ils sont sollicités. Je souhaiterais soulever trois questions qui n'ont pas reçu à ce stade de véritable réponse.
En premier lieu, celle des besoins énergétiques futurs : les connaissons-nous vraiment ? Vous avez évoqué l'hydrogène : si son utilisation constitue une solution en termes de transport individuel, sa production tend à accroître la consommation d'énergie électrique. Se pose également la question de l'intelligence artificielle, qui repose sur l'utilisation de centres de gestion et de stockage de données dont la consommation en énergie est importante. Notre rapporteur général nous a d'ailleurs rappelé que la suppression du bitcoin permettrait d'engendrer des gains énergétiques considérables. Nous devons enfin résoudre la question persistante de l'intermittence des énergies renouvelables.
Deuxièmement, la détermination du prix de l'énergie dépend de l'analyse économique. En effet, l'énergie ne se stocke pas et se transporte mal. Ce qui importe c'est le prix payé par le consommateur final, beaucoup plus que le prix en mégawattheure sur le long terme. Par exemple, nous connaissons tous les effets conjoncturels et déstabilisants que peut avoir la production énergétique allemande sur le marché européen. Je regrette que nous manquions aujourd'hui d'informations en matière de prévision des fluctuations du prix de l'énergie, qui nous permettrait pourtant de mieux évaluer l'utilisation des 5 milliards d'euros aujourd'hui consacrés aux énergies renouvelables.
Troisièmement, le choix de limiter à 50 % la part du nucléaire dans le mix énergétique relève d'un pur choix politique, d'un arbitrage entre ceux qui privilégient le nucléaire et les autres. Je souhaiterais que ce choix quasiment philosophique puisse de nouveau faire l'objet d'un débat au Parlement. C'est la raison pour laquelle la détermination du mix énergétique français doit relever de la loi, point sur lequel mon point de vue s'éloigne de celui de Jean-François Carenco. À mon sens, cette question relève davantage de la politique que de la technique.
M. Jean-Claude Requier. - Je soutiens pleinement la recommandation, formulée par la Cour des comptes, d'accroître les moyens du fonds chaleur. Lorsque j'étais président d'un syndicat d'énergie, nous avions souhaité installer des bornes de rechargement électrique. Il existe plusieurs types de bornes de rechargement - ordinaires dont le chargement est plus long, celles qui permettent un chargement accéléré, ou les très rapides. Or, il s'avère que l'ADEME a préféré privilégier les bornes permettant un rechargement accéléré plutôt que très rapide, ce qui ne me semble pas être l'option la plus pertinente, et j'aimerais en connaître la raison.
M. Laurent Michel, directeur général de l'énergie et du climat. - Dans le mix électrique français déterminé en 2016, le nucléaire représente 72 % de l'électricité produite, l'hydraulique 12 %, et l'éolien 3,9 %. Ce dernier est en forte croissance et devrait représenter à peu près 5 % du mix énergétique cette année. Concernant les intermittences, elles demeurent mais tendent à être réduites par l'amélioration des technologies. Sur l'éolien, avec les techniques actuelles, une éolienne fonctionne désormais plus longtemps qu'il y a 15 ans car elle capte mieux le vent, peut tourner à des vents plus faibles, etc.
L'Agence internationale de l'énergie (AIE) a publié récemment une étude montrant qu'aux États-Unis, les parcs éoliens fonctionnent en moyenne 40 % du temps contre 20 à 25 % il y a 5 ans. De la même façon, pour l'éolien en mer, de nombreux progrès ont été réalisés : les parcs actuels fonctionnent de 3 500 à 4 500 heures par an, et à Dunkerque, on atteindra de meilleures performances.
Au-delà de l'intermittence de la production, il faut garder en tête qu'une autre intermittence est inévitable : celle de la demande, qui fluctue dans l'année, dans la journée, dans la semaine... Prenons l'exemple du mois de mars : selon qu'il est froid ou chaud, la consommation d'énergie ne sera pas la même.
Nous possédons un réseau très développé : c'est un atout important. Il nous faudra un jour repenser l'alliance entre le réseau de distribution et le réseau de production. Il y a des adaptations à réaliser, avec des sites de production peut-être plus décentralisés, mais la marge de progrès à réseau constant est déjà considérable. On sait que, en mobilisant les outils de pilotage intelligent qui existent déjà, sans besoin massif de capacité de stockage ni d'investissements de grande ampleur, nous pouvons accepter en France 25 à 30 % d'énergies renouvelables dans le mix énergétique. On en est loin aujourd'hui !
Cela ne veut pas dire qu'il ne faut pas se poser la question du stockage - ce qui rejoint la question de Gérard Longuet. Par exemple, l'hydrogène pourrait jouer un rôle de pont entre l'électricité et le gaz, être utilisé dans les transports et les bâtiments. Mais ce sont des possibilités, des projections sur lesquelles il faut se garder de porter dès maintenant des jugements définitifs.
On peut aussi imaginer, par exemple, que la consommation d'électricité pourrait baisser dans les dix ou quinze ans à venir grâce à des économies d'énergie et remonter ensuite, avec une part très importante d'électricité renouvelable dans le mix énergétique.
Ces sujets nécessitent donc à la fois des moyens poussés d'exploration scientifique et technique, une politique résolue de soutien à l'innovation et aussi une certaine souplesse : l'avenir est difficile à anticiper, il ne faut pas fermer certaines options par dogmatisme.
Concernant la question de Fabienne Keller sur la géothermie, effectivement selon le type de technique mise en oeuvre, les phases de permis, puis les phases de travaux ou les procédures ne sont pas tout à fait les mêmes. Des réformes sont en cours, concernant entre autres la géothermie de moyenne importance, avec les mesures prévues dans la loi pour une société de confiance. Je pense qu'il est nécessaire, en la matière, que les porteurs de projet aillent vers les acteurs de terrain, vers les élus, vers les habitants pour expliquer leur démarche et les enjeux qu'elle implique.
Pour finir, je voudrais redire ma conviction que, si nous avons effectivement des filières industrielles à faire monter en puissance, nous devons aussi raisonner de façon plus globale : il n'y a pas que la production d'équipements, mais aussi un travail considérable à mener sur le pilotage de la production.
Par exemple, en France, des start-ups mettent au point des logiciels très astucieux qui pilotent mieux les éoliennes, en les arrêtant uniquement quand les oiseaux arrivent au lieu de les arrêter de façon mécanique, dans la période où ils sont supposés arriver.
Il faut être attentif aux questions d'ingénierie : ce que l'on voit aujourd'hui sur les appels d'offres concernant le solaire innovant, c'est que nous semblons incapables de faire, en France, du solaire flottant mais qu'en revanche des sociétés françaises peuvent vendre ce genre de produits à l'étranger. Tout un tissu économique construit des savoir-faire qui sont parfois peut-être moins visibles mais qui permettent d'aller à l'export - et pas seulement pour de très grandes entreprises comme EDF ou Engie.
Dernier point : sur les bornes électriques, je suis convaincu que la recharge accélérée ou même lente se développant, à proximité des lieux de travail et des logements, le besoin de recharge ultra-rapide ne sera pas si important que l'on a pu le penser par le passé - ce qui est souhaitable, car trop de bornes ultra-rapides pourraient créer des tensions sur le réseau.
N'oublions pas non plus l'augmentation de l'autonomie des batteries, qui est peut-être progressive mais bien réelle et qui devrait aussi permettre d'apaiser les craintes légitimes sur la question de la recharge. A contrario, le véhicule pourrait devenir un lieu de stockage de l'énergie !
M. Jean-François Carenco, président de la Commission de régulation de l'énergie (CRE). - Je crois qu'il est important de rappeler que le prix des énergies renouvelables est lié à la composition globale du bouquet énergétique français.
Ce qu'on appelle la conception du marché ou market design demeure pour moi sources d'interrogations. Le fonctionnement des bourses peut être erratique : quand le prix de l'électricité est négatif pendant plusieurs jours, par exemple parce que l'Allemagne produit massivement de l'électricité subventionnée, les choses peuvent être compliquées à gérer. La réflexion sur le market design doit être étroitement liée aux grands choix politiques en matière de mix énergétique. Mais il est vrai qu'il s'agit d'un sujet sur lequel il n'existe pas aujourd'hui de véritable consensus.
S'agissant des recours, la plupart des requérants sont mécontents des décisions de la CRE, parce qu'ils souhaitent payer moins ou gagner plus, ce qui entraine un nombre élevé de recours, devant le juge judiciaire ou administratif.
Au final, l'ensemble des dossiers aboutit devant les juridictions européennes ou le Conseil constitutionnel. Sur un dossier comme celui du commissionnement, toutes les juridictions, françaises et européennes, sont saisies, à un stade ou un autre. Je pense, en réalité, que le domaine de l'énergie est l'un des plus rentables pour les avocats français.
Le deuxième type de recours est celui des contentieux de masse. Nous avons un recours relatif à l'analyse que nous faisons des certificats d'origine verte et le contentieux relatif à la contribution au service public de l'électricité dit « CSPE », qui a entrainé plus de 50 000 recours, au motif que cette contribution serait contraire à la Constitution et constituerait une aide d'État incompatible avec la directive européenne relative aux droits d'accises.
Si nous perdions dans ce litige, cela entrainerait un surcoût de 30 milliards d'euros pour notre pays. Ces recours sont introduits de manière groupée par les grandes surfaces.
La décision de la Cour justice de l'Union européenne est attendue avant la fin de l'année, puis le Conseil d'État se prononcera. Je prends l'engagement devant vous que la CRE utilisera tous les recours à sa disposition pour défendre la France dans ce dossier.
Sur l'hydrogène, l'Allemagne avait développé des petits modules de production mais ils n'ont pas trouvé leur modèle économique. La France développe à Fos-Cavaou des prototypes de production d'hydrogène dits Jupiter, que la CRE a accepté de payer sur les réseaux. Ce projet semble relativement porteur et nous allons étudier son évolution.
Sur les bornes électriques, nous plaidons pour que toutes les bornes de recharge soient intelligentes. C'est simple à faire et nous allons essayer de l'imposer outre-mer. Il faut parfois convaincre les élus locaux, mais je pense qu'il y a des initiatives à prendre.
Concernant le stockage du gaz, nous avons dépassé le filet de sécurité. La réforme a donc fonctionné. Nous avons démontré, relativement rapidement, que nous savions fournir une réponse à des problèmes de sécurité d'approvisionnement sans mécontenter les producteurs ou les fournisseurs, puisque nous n'avons pas reçus de recours sur cette question.
M. Fabrice Boissier, directeur général délégué de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). - Je renvoie à une étude faite par l'ADEME sur les énergies renouvelables électriques et la chaleur. Une chaudière biomasse fonctionne environ 3 000 heures par an, à peu près autant d'heures qu'une éolienne.
Pour compléter sur les infrastructures de recharge pour véhicules électriques (IRVE), nos appels à projets comportaient une part possible de recharge rapide, inférieure à 10 %.
M. Jean-Louis Bal, président du Syndicat des énergies renouvelables. - Les énergies intermittentes représentent actuellement 6 % du mix énergétique. À ce niveau de pénétration, il n'y a pas de réel problème de livraison. En revanche, et le rapport le souligne, l'intégration d'une part plus importante d'énergies renouvelables va entraîner des coûts supplémentaires pour la gestion du réseau et cet impact devra faire l'objet d'un chiffrage.
Concernant les filières industrielles, on peut mentionner la méthanisation qui, sans constituer encore une filière industrielle à proprement parler, représente un marché en cours de structuration.
De la même façon, pour le photovoltaïque, nous avons désormais une bonne visibilité grâce à la programmation des appels d'offres, et le critère environnemental peut permettre le développement de filières françaises.
Laurent Michel a rappelé que nos entreprises sont également exportatrices, davantage en matière d'ingénierie que d'équipements. Nous avons mis au point avec l'ADEME un site internet qui répertorie les entreprises et projets français qui s'exportent : aujourd'hui nous avons listé une centaine d'installations qui sont en fonctionnement et qui ont généré près de 3 000 emplois, répartis dans le monde entier.
En ce qui concerne le chiffre de 38 milliards d'euros pour le soutien au photovoltaïque, je souhaiterais souligner qu'il s'agit d'un montant associé à des technologies du passé. À l'avenir, les nouvelles technologies soutenues seront moins coûteuses.
Catherine de Kersauson, présidente de la deuxième chambre de la Cour des comptes. - Je voudrais d'abord vous remercier pour l'accueil que votre commission a réservé à notre rapport et me réjouir que ces constats, ces orientations et recommandations suscitent, dans leur ensemble, l'adhésion des acteurs. Je pense que cela résulte notamment de la procédure contradictoire que nous avons menée avec chacun d'entre eux et qui nous a permis de prendre en compte leur point de vue.
De notre point de vue, l'actualisation prochaine de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) doit être l'outil privilégié de mise en oeuvre de certaines des recommandations de la Cour. Il faut définir, à l'occasion de sa révision de 2018, une stratégie énergétique cohérente entre les objectifs de production d'énergie renouvelables électriques et l'objectif de réduction de la part de l'énergie nucléaire dans le mix énergétique français. C'est une préoccupation que plusieurs d'entre vous ont exprimée et c'est la première de nos orientations.
Il convient de clarifier les objectifs industriels français associés au développement futur des ENR : j'ai cru comprendre que c'était, là aussi, une préoccupation de nombre d'entre vous.
Comme je l'ai déjà dit, le Premier ministre a répondu favorablement à notre proposition de créer une instance de pilotage de la politique énergétique, dans la mesure où il s'agirait d'un comité qui viendrait en remplacement d'instances existantes. Il serait chargé d'éclairer les choix gouvernementaux relatifs à l'avenir de la politique de l'énergie. Placé auprès du Premier ministre, il pourrait rassembler les agences publiques comme les instances privées, les industriels mais aussi les collectivités territoriales qui, comme vous l'avez indiqué, sont parties prenantes dans le développement des énergies renouvelables.
Une des questions posées était celle du prix de l'électricité : il s'agit en effet, pour l'heure, d'une grande inconnue. Le sujet implique, pour être traité, une expertise partagée et il pourrait être abordé dans le cadre de cette instance de concertation dont nous appelons de nos voeux la création.
Je terminerai sur la deuxième orientation qui a beaucoup intéressé, ainsi que je l'ai constaté, votre commission des finances : il faut mieux associer le Parlement à la définition des objectifs de développement des ENR et des volumes financiers de soutien à ces énergies.
Nous avons bien noté la proposition qui a été présentée par le directeur général de l'énergie et du climat. Elle va dans le bon sens.
Sur ce point, notre vision des choses devrait être précisée dans le cadre de la note d'exécution budgétaire 2017 relative au compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » : nous définirons les modalités de mise en oeuvre d'un mécanisme d'autorisation d'engagement adapté au soutien aux énergies électriques afin que le Parlement puisse approuver tous les ans le volume d'engagement de soutien aux nouvelles installations de production d'électricité renouvelable.
La mise en oeuvre de cette recommandation nécessitera un travail d'instruction préalable, mais la Cour considère que le mécanisme des autorisations d'engagement affectées non engagées pourrait être une réponse à cette problématique.
La commission autorise la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte rendu de la présente réunion en annexe à un rapport d'information de M. Jean-François Husson.
La réunion est close à 12 h 55.
M. Vincent Éblé, président. - Nous entendons cet après-midi une communication de Michel Canévet sur l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi). Après un contrôle budgétaire réalisé en 2015, il a souhaité observer l'évolution de l'agence et mesurer l'effectivité de la mise en oeuvre de ses recommandations. Le suivi des travaux de contrôle est tout aussi important que la conduite de nouvelles investigations ; je salue donc cette initiative.
M. Michel Canévet, rapporteur spécial de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ». - En ma qualité de rapporteur spécial de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », j'ai effectué, le 22 février dernier, un déplacement à l'Anssi, à laquelle j'avais déjà consacré un rapport. Le contrôle de l'action du Gouvernement va, paraît-il, devenir une priorité du Parlement... J'ai considéré, en conséquence, utile de constater si nos préconisations étaient ou non suivies d'effet.
L'Anssi a été créée en 2009, à la suite des cyberattaques subies par l'Estonie en 2007, et placée sous la tutelle du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Sa création visait à répondre à un double objectif : assurer la protection des intérêts nationaux contre la cybercriminalité et renforcer la sécurité des systèmes d'information de l'État comme des opérateurs d'importance vitale (OIV).
Depuis, l'actualité n'a cessé de démontrer l'importance de ces enjeux ; je pense notamment aux milliers de sites piratés par des organisations islamistes radicales après les attentats de janvier 2015 et aux attaques massives contre les hôpitaux britanniques en mai 2017. Le coût de ces cyberattaques, qui se chiffre en milliards d'euros chaque année, justifie une veille particulière et explique l'importance prise par l'Anssi comme les moyens croissants qui lui sont consacrés.
Le budget de l'Anssi a plus que doublé depuis sa création, passant de 43 millions d'euros en 2010 à 83 millions en 2014, pour s'établir désormais à plus de 100 millions d'euros. Environ un tiers de ses ressources est consacré aux dépenses de personnel. La progression des crédits affectés au titre 2 a permis d'accompagner le renforcement de l'agence : alors qu'elle ne comptait que 128 ETP en 2009 et encore seulement 460 lorsque j'y ai effectué mon premier déplacement en 2015, l'Anssi a bénéficié d'un schéma d'emplois de plus 50 ETP, qui lui a permis d'atteindre 548 ETP à la fin de l'année 2017. L'objectif de 567 ETP, fixé par la loi de programmation des finances publiques pour la période 2015-2017, est donc quasiment atteint. La croissance du personnel est amenée à se poursuivre : pour les années 2018 à 2022, sous réserve que les arbitrages rendus soient respectés, ses effectifs devraient continuer de croître au rythme annuel de 25 ETP supplémentaires, pour atteindre 675 ETP en 2022. Cette épure me semble raisonnable au regard de la situation des agences étrangères chargées de missions équivalentes : environ 800 personnes travaillent sur les mêmes activités au Royaume-Uni, 600 en Allemagne.
La consolidation des moyens de l'Anssi permet d'accompagner l'extension continue de ses compétences. En particulier, son rôle va se trouver renforcé par l'article 19 la loi de programmation militaire 2019-2025, qui prévoit la mise en place d'un nouveau dispositif de détection permettant à l'Anssi de s'appuyer sur les opérateurs de communications électroniques pour détecter d'éventuelles attaques. La loi de programmation prévoit parallèlement la création de 1500 ETP dans les domaines de la cyber-défense et du numérique. Mais l'Anssi, se situant hors du périmètre budgétaire du ministère des armées, puisqu'elle relève des services du Premier ministre, ne pourra en bénéficier directement.
L'agence est, par ailleurs, directement concernée par la directive européenne Network and Information Security dite NIS de 2016, tout juste transposée, qui introduit la notion d'opérateur de services essentiels (OSE), plus large que celle d'OIV. Les OSE, qui entreront dans le champ de compétence de l'Anssi, sont ceux dont un dysfonctionnement causé par une cyberattaque mettrait en cause le fonctionnement normal de la société et de l'économie. L'agence est chargée, en collaboration avec les ministères concernés, de les identifier et d'en établir une liste publiée par décret d'ici le 9 novembre 2018. Selon les informations dont nous disposons, pourraient être inclus dans le champ des OSE les secteurs du tourisme, de l'agroalimentaire, des assurances, des affaires sociales et de la construction automobile.
Malgré l'augmentation de ses moyens et l'élargissement de ses missions, l'Anssi fait cependant face à certaines difficultés, dont la principale tient à la gestion du personnel de l'agence, composé à 80 % de contractuels, principalement de catégorie A. Certes, avec plus de 8 000 candidatures reçues pour les 144 recrutements effectués en 2017 - soit, en moyenne, 56 candidats par poste -, l'attractivité de l'Anssi n'est plus à prouver, d'autant que les recrutements apparaissent de qualité : 80 % des agents sont diplômés d'écoles d'ingénieurs ou docteurs, parfois les deux. Le recours fréquent à des contractuels présente l'avantage, pour l'agence, de maîtriser sa masse salariale et de diffuser de bonnes pratiques dans les entreprises où ils poursuivront leur carrière. Mais le taux de départ est élevé : chaque année, environ 19 % des agents quittent l'Anssi, principalement pour rejoindre le secteur privé. La difficulté à retenir les contractuels tient moins à une crise des vocations qu'à des considérations financières : dans un secteur aussi concurrentiel que celui du numérique et des télécoms, l'administration ne peut souvent surenchérir aux propositions salariales des grandes entreprises. On touche là aux limites de la puissance publique en matière de dépenses de personnel : bien qu'il soit juridiquement possible pour l'Anssi d'accorder à ses contractuels une part variable de rémunération, les montants demeurent trop symboliques pour lui permettre de rivaliser avec le secteur privé et de fidéliser ses agents les plus qualifiés. Cette problématique, partagée par d'autres services numériques de l'État, rend nécessaire la définition d'un cadre d'emploi plus adapté pour les agents aux compétences recherchées.
La deuxième difficulté concerne les besoins immobiliers de l'Anssi, qui n'ont pas été budgétisés au-delà de 2018. En raison de la croissance des effectifs, les locaux situés aux Invalides, auprès du SGDSN, et dans la tour Mercure quai de Grenelle, arriveront à saturation en 2019. L'agence est donc à la recherche d'une nouvelle implantation pour ses effectifs installés dans la tour Mercure. Or, le budget quinquennal actuel ne prévoit aucune provision pour le nouveau bail, qui devrait être signé au plus tard début 2019. Le sujet devra faire l'objet de notre attention lors l'examen de la prochaine loi de finances.
M. Vincent Delahaye. - Ils sont les bienvenus à Massy !
M. Michel Canévet, rapporteur spécial. - La dernière difficulté porte sur le niveau de sécurité des systèmes d'information de l'État et la peine qu'a l'agence à faire respecter ses préconisations par l'administration, ce qui me semble particulièrement préoccupant. Selon l'Anssi, le niveau de sécurité des systèmes d'information de l'État est inégal et souvent trop faible, malgré une prise de conscience des enjeux de cyber-sécurité par les acteurs publics. Au-delà des risques liés à l'espionnage, ces lacunes sont susceptibles de causer de graves dysfonctionnements en cas d'attaque massive. Imaginez, par exemple, que les données relatives aux casiers judiciaires soient détruites ou volées, ou que le site impots.gouv.fr soit hors d'état de fonctionner pendant plusieurs semaines !
À l'issue de ma visite, je souhaite donc émettre quelques observations et recommandations. Il me semble d'abord utile de réfléchir au positionnement institutionnel de l'Anssi. Son rattachement au SGDSN limite son autonomie de gestion financière et en ressources humaines, ses moyens sont intégrés au sein du budget opérationnel de programme (BOP) du SGDSN, sans être distingués des autres directions et services. Si, de l'avis de l'agence elle-même, ce positionnement doit être conservé car il permet de faire valoir les enjeux de cyber-sécurité au plus haut niveau de l'État, je réitère la proposition que j'avais faite en 2015 de créer un BOP propre à l'Anssi, qui lui permettrait de renforcer son autonomie de gestion. Cette proposition s'inscrit dans l'esprit du programme Action publique 2022, qui propose de donner aux managers publics davantage de liberté et de responsabilité en matière de gestion budgétaire et de ressources humaines.
La création d'un BOP spécifique offrirait, en outre, au Parlement un moyen d'assurer un meilleur suivi du budget, ce qui m'amène à ma seconde recommandation : développer et affiner les indicateurs de performance associés à l'Anssi au profit d'une meilleure évaluation des actions menées. Les deux sous-indicateurs associés à l'agence, qui mesurent respectivement la maturité des systèmes d'information ministériels et le niveau d'avancement des projets interministériels en matière de sécurité des systèmes d'information, se concentrent sur l'État. De nouveaux indicateurs portant sur la capacité de réaction de l'Anssi en cas d'attaque et la mise en oeuvre de ses recommandations par les directions des systèmes d'information des ministères et les opérateurs d'importance vitale pourraient utilement être envisagés pour mesurer l'impact du travail réalisé, notamment par la quantification des attaques identifiées.
S'agissant de la gestion des ressources humaines, il me semble indispensable de mettre en oeuvre une politique indemnitaire volontariste pour attirer et, surtout, fidéliser les ingénieurs informatiques de l'Anssi, en créant notamment un régime attractif de prime en fonction du travail réalisé. À cet égard, je salue à nouveau l'effort de 460 000 euros inscrit dans la loi de finances pour 2018 au titre des mesures catégorielles, destiné à la revalorisation du régime indemnitaire des agents de l'Anssi. Je suivrai attentivement les travaux portés sur ce sujet par la direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication (Dinsic).
Enfin, si la croissance interne de l'Anssi semble progressivement arriver à son terme, son développement territorial est encore embryonnaire et doit être poursuivi afin d'installer un véritable service de proximité. Je vois pour cela deux moyens : d'une part, achever la désignation, lancée fin 2015, de référents dans chacune des treize régions métropolitaines et, surtout, en Outre-mer, où aucun référent n'a encore été identifié ; d'autre part, renforcer les relations de l'Anssi avec les services interministériels départementaux des systèmes d'information et de communication (Sidsic), placés sous l'autorité des préfectures. Telle est, à mon sens, la direction que doit suivre cette jeune agence, qui suscite une attente croissante des entreprises et des collectivités territoriales.
M. Antoine Lefèvre. - Merci de nous avoir rappelé le rôle de l'Anssi et les enjeux auxquels elle est confrontée. L'année 2017 a vu l'apparition de nouveaux modes d'opérations cyber avec de regrettables conséquences politiques, économiques et stratégiques, à l'échelle tant nationale qu'internationale. Quelle est l'articulation entre l'Anssi et la loi de programmation militaire ? La problématique du renseignement, indispensable à l'anticipation des attaques, est-elle intégrée à l'agence ? Existe-il des collaborations entre l'Anssi et ses partenaires européens ?
M. Vincent Delahaye. - Vous êtes fidèle à vos convictions ! Comme en 2015, vous prônez davantage de souplesse dans la gestion de l'agence, notamment pour fidéliser ses ingénieurs. Quel est le salaire moyen des agents de l'Anssi ? À quel niveau devrait-il idéalement s'établir et quel serait le coût de cette augmentation ? Je n'ai plus souvenir si, dans votre rapport de 2015, vous recommandiez l'établissement d'un tableau de bord de l'activité de l'Anssi mais j'ai l'impression qu'il n'existe pas. Si cela était avéré, ce serait ennuyeux...
M. Bernard Delcros. - Vous proposez la création d'un BOP propre à l'Anssi : est-ce, dans votre esprit, au profit d'une meilleure lisibilité budgétaire ou d'une autonomie supérieure ? La problématique du développement territorial est-elle limitée à l'outre-mer ou concerne-t-elle l'ensemble du territoire national ? Vous ne proposez effectivement pas une réduction des dépenses de l'Anssi, mais cela peut se justifier...
M. Marc Laménie. - Le sujet de l'Anssi est essentiel à la sécurité nationale. À cet égard, et compte tenu de la complexité technique des tâches réalisées, la mobilité élevée des agents m'apparait préoccupante. Comment se répartissent les effectifs de l'agence sur le territoire et comment s'organisent ses missions ?
M. Michel Canévet, rapporteur spécial. - Antoine Lefèvre, l'articulation entre l'Anssi et la loi de programmation militaire se trouve à l'article 19 de cette dernière, qui permettra à l'agence de s'appuyer sur les opérateurs de communications électroniques pour mieux détecter les cyber-attaques. L'enjeu, auquel le Sénat est attentif, réside dans l'utilisation et le stockage des données ainsi récupérées. L'Anssi dispose d'interlocuteurs dans les différents États membres de l'Union européenne et entretient des liens étroits avec l'instance européenne, qui coordonne les dispositifs nationaux de protection des systèmes d'information, plus ou moins efficaces en fonction des moyens dont ils sont dotés.
Je partage, Vincent Delahaye, votre souci de rigueur budgétaire : si nous devions accroître encore les moyens dévolus à l'Anssi, il conviendrait de réaliser ailleurs des économies pour poursuivre l'objectif du Gouvernement de réduction des dépenses publiques. S'agissant du salaire annuel moyen des agents de l'agence, les données dont je dispose permettent de l'estimer à environ 55 000 euros bruts.
M. Vincent Delahaye. - C'est 70 000 euros au centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) !
M. Michel Canévet, rapporteur spécial. - Ce niveau de rémunération pose effectivement problème au regard des compétences recherchées par l'Anssi. Les ingénieurs informatiques peuvent prétendre à des salaires annuels de 90 000 euros dans le privé ! On comprend dès lors le taux de mobilité à l'agence, même s'il présente un avantage en matière de diffusion des bonnes pratiques... L'Anssi doit disposer d'une plus grande latitude dans sa gestion des ressources humaines. Je partage également votre analyse quant à la nécessité de disposer d'un tableau de bord pour mesurer son activité.
Enfin, Marc Laménie, les agents de l'Anssi exercent leur fonction dans l'un des deux sites parisiens, exception faite des treize représentants de l'agence dans les régions, qui oeuvrent notamment auprès des entreprises et des collectivités territoriales en matière de protection contre les cyber-attaques. La mobilité observée a essentiellement des origines financières, mais, heureusement, certains agents restent par sens du service public !
M. Vincent Éblé, président. - À l'invitation de la fédération bancaire française, Jérôme Bascher et moi-même avons visité la semaine dernière un centre de lutte contre la cybercriminalité bancaire. Nous avons appris à cette occasion que 80 faux sites de la Société générale étaient identifiés et bloqués par jour ! Les enjeux sont énormes.
Pour ces métiers très pointus, les banques n'hésitent pas à surpayer leurs collaborateurs pour les fidéliser. Au regard des 450 salariés de la Société générale dans ce domaine, le nombre de personnes employées pour protéger les administrations de l'État les plus sensibles ne me paraît pas excessif.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Vos propos sont éclairants pour la commission mixte paritaire de demain sur le projet de loi transposant la directive concernant les services de paiement dans le marché intérieur, dite « DSP2 ». Les sites d'agrégateurs de comptes ou d'initiateurs de paiement inquiètent. J'ai proposé une solution assurantielle, mais on aurait pu aussi envisager de restreindre la publicité de ces services, d'exiger des agréments ou d'interdire purement et simplement ces sites. Il semblerait que le Gouvernement ne veuille pas agir pour le moment, mais il est dangereux de ne pas réglementer ce qui apparaît comme un « vide » juridique. Les Français ne connaissent pas forcément les enjeux derrière les services qui leur sont proposés. Le jour où certains verront leurs comptes vidés, on dira que le Parlement n'a rien fait pour protéger l'épargne de nos concitoyens !
La commission donne acte au rapporteur spécial de sa communication.
M. Vincent Éblé, président. - Nous passons maintenant à la proposition de loi n° 376 présentée par notre collègue Marie-Pierre de la Gontrie et les membres du groupe socialiste et républicain, renforçant l'efficacité des poursuites contre les auteurs d'infractions financières et supprimant le « verrou de Bercy ».
C'est un sujet important, sur lequel notre commission a déjà dû se pencher à de nombreuses reprises, mais souvent dans l'urgence, en commission comme en séance publique, à l'occasion d'amendements déposés par certains de nos collègues. L'examen de cette proposition de loi nous permet de revenir de manière plus approfondie sur ce thème, avant même l'examen du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude, qui devrait avoir lieu en juillet et qui ne comporte à ce jour aucune disposition sur cette question.
Nous examinons donc le rapport de notre collègue Jérôme Bascher, et allons procéder à l'élaboration du texte de la commission. Je vous indique qu'aucun amendement n'a été déposé sur ce texte.
M. Jérôme Bascher, rapporteur. - La proposition de loi renforçant l'efficacité des poursuites contre les auteurs d'infractions financières et supprimant le « verrou de Bercy » nous permet de nous intéresser plus en détail à un mécanisme qui revient régulièrement dans nos débats. Il a encore été évoqué dimanche dernier lors d'un entretien télévisé du Président de la République.
Le « verrou de Bercy » est un sujet complexe, parce qu'il touche à la conciliation entre plusieurs principes qui sont au coeur du pacte républicain : le principe de l'efficacité dans le recouvrement de l'impôt, sans lequel le consentement à l'impôt n'a guère de sens, le principe de l'égalité devant les charges entre les puissants et les autres, le principe de l'égalité de traitement entre les citoyens. À ces principes j'en ajouterai un : le principe de réalité.
Je voudrais tout d'abord dissiper quelques mythes au sujet du fonctionnement de ce mécanisme, qui n'est pas très bien nommé puisqu'il s'exerce en grande partie en régions et non à Bercy.
Chaque année, l'administration effectue environ un million de contrôles sur pièces, principalement sur les entreprises, et 50 000 contrôles fiscaux « externes », plus approfondis, sur pièces et sur place. Ces contrôles sont menés sur l'ensemble du territoire.
L'objectif du contrôle fiscal est triple : recouvrer l'argent dû à l'État, sanctionner les fraudeurs, dissuader ceux qui pourraient être tentés de les imiter. L'administration cherche d'abord à récupérer les droits et peut appliquer des pénalités égales à 40 % des sommes dues en cas de manquement délibéré, 80 % en cas d'abus de droit ou de manoeuvres frauduleuses, voire 100 % en cas d'opposition à un contrôle fiscal. Entre 14 000 et 16 000 dossiers conduisent chaque année à l'application de pénalités d'au moins 40 %.
Tous ces dossiers n'ont pas vocation à être déférés devant l'autorité judiciaire. Le Conseil constitutionnel, dans deux décisions du 24 juin 2016, a limité aux cas les plus graves la possibilité de cumuler sanction administrative et sanction pénale. Cette dernière a un objectif d'exemplarité, qui est surtout atteint avec les sanctions non financières telles que l'emprisonnement ou la privation des droits civiques.
Sur les 50 000 contrôles fiscaux « externes », 4 000 sont qualifiés de « répressifs », c'est-à-dire que le montant des droits est élevé - typiquement supérieur à 100 000 euros - et que des pénalités sont appliquées à hauteur de 40 % au moins.
À ce stade, nous ne sommes pas vraiment à « Bercy », c'est-à-dire à la direction centrale, mais dans les pôles locaux de l'administration fiscale ou dans d'autres directions nationales. Le ministre et son cabinet sont donc très éloignés de ces dossiers. La direction centrale, qui elle-même agit selon les règles prévues par la loi et les circulaires, ne reçoit en fait que 1 100 dossiers environ par an et les transmet presque tous à la Commission des infractions fiscales (CIF). L'un des points les plus importants de ce débat est la différence entre les 4 000 dossiers « répressifs » et les 1 000 dossiers effectivement transmis à la CIF.
En réalité, le verrou est double. C'est tout d'abord le fait qu'une plainte pénale pour fraude fiscale est irrecevable si elle n'est pas déposée par l'administration fiscale, selon l'interprétation que fait la Cour de cassation de l'article L. 228 du livre des procédures fiscales. Mais c'est aussi le fait que cette administration ne peut déposer plainte que si elle y est autorisée par la commission des infractions fiscales.
La CIF est une autorité administrative indépendante, composée de 24 magistrats - Conseil d'État, Cour des comptes, Cour de cassation - et de 4 personnalités qualifiées désignées par les présidents du Sénat et de l'Assemblée nationale. Certains y voient une sorte d'outil au service d'un pouvoir opaque, mais elle présente plutôt toutes les garanties d'indépendance. Soyons clairs : ce serait une folie de supprimer la CIF !
Elle a d'ailleurs été créée en 1977 comme une garantie afin de mettre de l'ordre dans les critères suivis par l'administration pour renvoyer un contribuable devant l'autorité judiciaire. Et cet objectif est rempli, 90 à 95 % des dossiers qui lui sont transmis étant renvoyés au pénal.
Ce fort taux de transmission ne signifie pas pour autant qu'elle ne sert à rien. L'administration a « intériorisé » les règles élaborées par la commission et elle prépare bien ses dossiers en amont pour être certaine de démontrer l'intentionnalité de la fraude. L'autorité judiciaire, elle aussi, valide la plupart des plaintes qui conduisent en fin de compte à une condamnation. Les amendes sont toutefois souvent limitées et les condamnations à de la prison ferme restent l'exception : 70 par an environ et généralement des peines inférieures à un an.
Dans ces dossiers de grosses infractions fiscales, il est primordial que les dossiers soient bien préparés si l'on ne veut pas in fine aboutir à un échec judiciaire. Les justiciables ont en effet les moyens de prendre de très bons avocats fiscalistes, qui connaissent tous les méandres de la procédure.
Faudrait-il donc, comme l'a suggéré le ministre, transmettre les 4 000 dossiers à la CIF ? Les moyens actuellement à la disposition de la commission n'y suffiraient pas. Au-delà, il me semble que la raison d'être de cette commission n'est pas de faire le travail d'investigation de l'administration, mais de le contrôler, notamment pour éviter les transmissions abusives à la justice.
Deux catégories de critiques portent sur ce système. Il est présenté comme peu transparent, voire totalement opaque, et il ne traiterait pas les citoyens de manière égale. L'administration comprend mal ces critiques, mais on ne peut pas les balayer d'un revers de main.
La transparence est assurée par un certain nombre de rapports tels que le rapport d'activité de la CIF, le rapport au Parlement sur les remises et transactions à titre gracieux en matière fiscale, le rapport du comité du contentieux fiscal, douanier et des changes, ainsi que par les enquêtes menées régulièrement par la Cour des comptes. Sans doute n'est-ce pas totalement suffisant pour assurer la transparence. Les critères suivis par l'administration pour transmettre un dossier à la CIF sont aujourd'hui définis par une circulaire. Ils reposent sur le montant des droits fraudés, les manoeuvres du contribuable et la personne même du fraudeur, ces deux derniers points pouvant constituer une circonstance aggravante, par exemple s'il s'agit d'un élu de la Nation ou d'une personne exerçant certaines professions réglementées.
Comme l'ont suggéré le Président de la République et le ministre de l'action et des comptes publics, la transparence pourrait être améliorée par l'inscription de ces critères dans la loi. Il serait en revanche dangereux selon moi d'inscrire expressément dans la loi un seuil de 100 000 euros, qu'il serait assez facile pour les entreprises de contourner au moyen d'artifices comptables.
La transparence pourrait aussi être améliorée par un contrôle plus diversifié. Je plaide pour un contrôle plus systématique par l'inspection générale des finances sous la forme d'audits internes et par la Cour des comptes.
Je ne suis pas favorable à la proposition du ministre de faire entrer des parlementaires à la commission des infractions fiscales. En revanche, on pourrait envisager que des parlementaires habilités à cet effet contrôlent les 50 dossiers rejetés chaque année par la CIF, afin de comprendre les raisons pour lesquels ils ne sont pas transmis à la justice. Ils pourraient également, par voie de sondage, examiner une partie des 3 000 dossiers non transmis par l'administration à la CIF, pour s'assurer qu'il n'y a pas, ici ou là, une spécificité locale...
Il est normal que l'administration fiscale, soucieuse de conserver le secret fiscal, ne soit pas totalement transparente sur chaque dossier individuel. Mais ses méthodes de travail pourraient devenir plus « translucides » pour nos concitoyens.
La seconde critique porte sur l'égalité de traitement. La « cellule fiscale » placée auprès du ministre a été supprimée en novembre 2010, et les ministres ne peuvent plus intervenir dans ces dossiers aujourd'hui.
La critique porte aussi sur la question des transactions, qui supposent une négociation et laissent une marge d'appréciation à l'administration. L'article L. 247 du livre des procédures fiscales trace le cadre de ces transactions, qui font l'objet, dans les cas les plus importants, d'une transmission au comité du contentieux fiscal, douanier et des changes.
Environ 3 000 transactions sont conclues chaque année. Le montant total des pénalités remises, selon la Cour des comptes, a été de 102 millions d'euros en 2017.
Ces pénalités ont-elles évité des sanctions pénales aux contribuables concernés ? Sur les 4 222 dossiers « répressifs » d'un montant de droits supérieur à 100 000 euros et faisant l'objet de pénalités d'au moins 40 %, des pénalités ont été prononcées pour un total de 2,2 milliards d'euros. Or les transactions n'ont porté que sur 294 dossiers, pour un montant total de 12,5 millions d'euros. Il s'agit pour l'essentiel d'entreprises. Seules 28 transactions ont concerné des particuliers, pour un montant remis de 1,8 million euros. Il faut comparer ces montants au total des pénalités appliquées sur l'ensemble des dossiers contrôlés : 4 à 5 milliards d'euros par an, soit 0,2 point de PIB.
Ces transactions sont tout simplement justifiées par leur efficacité : pour un coût limité par rapport à l'étendue des pénalités appliquées, elles permettent de conclure des affaires beaucoup plus rapidement qu'en ayant recours systématiquement à l'action judiciaire. Cette dernière prend couramment trois ans et plus, avec de surcroît un aléa.
L'action judiciaire doit être privilégiée dans un objectif d'exemplarité et de dissuasion, notamment lorsque la fraude est répétée année après année. Mais, pour des raisons de protection des personnes et des intérêts économiques, il n'est pas toujours opportun de transmettre les dossiers.
C'est enfin une question d'intérêt financier pour l'État. Le monopole du dépôt des plaintes par l'administration répond à une logique très simple : l'État porte plainte parce que c'est lui la victime ; il agit au nom des contribuables. Le juge est saisi d'une affaire ponctuellement et porte donc un jugement au cas par cas, mais l'administration, elle, prend en compte le temps long : l'intérêt de l'État, c'est aussi que l'entreprise continue à exister l'année suivante, à fournir des emplois et à payer des impôts...
Le Sénat a déjà examiné, et parfois adopté, des amendements tendant à assouplir le verrou, notamment sur l'initiative de notre collègue Éric Bocquet - cela a été le cas en juillet 2017, dans le cadre du projet de loi pour la confiance dans la vie politique. Notre commission a plusieurs fois, au cours des dernières années, réaffirmé son soutien à ce dispositif sans fermer la porte à des améliorations.
Le texte que nous examinons va plus loin, et sans doute trop loin, puisqu'il vise à supprimer complètement le verrou, d'une part en retirant à l'administration le monopole du dépôt des plaintes pour fraude fiscale, d'autre part en supprimant le filtre créé par la commission des infractions fiscales. Il prévoit aussi d'étendre considérablement le champ d'action de la procédure d'enquête judiciaire pénale, créée en 2009 pour permettre à l'administration, dans des cas bien délimités, de recourir à des moyens de police judiciaire pour rassembler des éléments de preuve.
De manière plus fondamentale, le texte ne propose pas de solution alternative. Dans un tel changement de système, quelle doit être l'articulation entre les opérations de contrôle administratif et la procédure d'enquête judiciaire fiscale ? Comment gérer l'engorgement de l'autorité judiciaire qu'entraînerait, de fait, un transfert de l'ensemble des dossiers ? Une interprétation littérale de l'article 1741 du code général des impôts renverrait devant la juridiction pénale tout cas où une somme supérieure à 153 euros est dissimulée : il faut bien définir un filtre obéissant à certains critères.
Pour toutes ces raisons, cette proposition de loi présente le mérite de poser les termes du débat et nous permet d'explorer les solutions possibles. Attendons cependant les conclusions de la mission d'information commune que l'Assemblée nationale a mise en place. L'occasion de transformer le verrou de Bercy nous sera donnée par l'examen prochain du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude.
J'ai évoqué quelques idées : inscrire dans la loi les critères justifiant la transmission d'un dossier à l'autorité judiciaire ; assurer le contrôle, par des parlementaires habilités de tous bords politiques, des dossiers non transmis. Peut-être faudrait-il aussi clarifier l'articulation entre l'article 40 du code de procédure pénale et l'article L. 228 du code de procédure fiscale spécifique aux plaintes pour fraude fiscale, et réfléchir à des critères de traitement des fraudes internationales.
Je propose donc à notre commission de ne pas adopter de texte, ce qui permettra au Sénat d'examiner la proposition de loi dans le texte soumis par ses auteurs, le 16 mai prochain.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je ne suis pas mécontent de cette proposition de loi, qui vient alors qu'une mission a lieu à l'Assemblée nationale sur ce sujet et que le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude sera examiné en premier par le Sénat. Elle pose une vraie question à propos d'une bizarrerie du droit français, à savoir le monopole de l'administration fiscale pour lancer des poursuites pénales.
L'administration fiscale française est l'une des plus efficaces au monde en matière de recouvrement ; elle a aussi une tradition de secret fiscal qui offre toutes les garanties - alors que les procès-verbaux d'auditions judiciaires se retrouvent souvent dans la presse...
Faut-il supprimer le verrou de Bercy ? Je suis d'abord soucieux d'efficacité. Lorsque j'ai présenté, avec Claude Raynal, une proposition de loi sur le non bis in idem - la poursuite des mêmes faits à deux reprises - pour les délits boursiers comme le délit d'initié ou la manipulation de cours, nos auditions ont mis en évidence l'inefficacité de la justice dans le traitement de ce type de délits. Des jugements ont parfois été rendus après quinze ans, alors que l'Autorité des marchés financiers (AMF) peut infliger des amendes et des sanctions administratives très rapidement. Je crains que la même chose ne se produise avec la fraude fiscale. Si le verrou de Bercy est supprimé, on ne créera certainement pas des centaines de postes de magistrats spécialisés dans les affaires fiscales faute de moyens pour la justice comme cela est souvent rappelé. Or la justice ne s'intéresse pas prioritairement à la délinquance en col blanc qui passe - et on peut le comprendre - après les viols, les attaques à main armée, ou encore les délits routiers... Ainsi, d'appel en cassation, les contentieux traîneront, pour le bonheur des avocats fiscalistes, et l'argent ne rentrera pas.
Je préconise par conséquent le maintien de la voie pénale pour les infractions les plus graves et une révision du verrou de Bercy dans le sens d'une plus grande transparence, en revoyant peut-être les critères appliqués, ou encore en prévoyant un contrôle parlementaire. En revanche, supprimer ce verrou et transférer l'ensemble du contentieux de la fraude fiscale à la justice, c'est engorger celle-ci encore davantage et perdre des recettes. Soyons pragmatiques, remettons-nous-en au professionnalisme de l'administration fiscale et faisons des propositions de réforme à l'occasion de l'examen du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude.
M. Julien Bargeton. - Je partage l'analyse du rapporteur et du rapporteur général. Cette proposition de loi sera examinée en séance le 16 mai, quelques semaines avant le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude dont, par surcroît, le Sénat aura la primeur. Faisons plutôt évoluer celui-ci par amendement. La démarche est précipitée. Ce sont des objections de forme mais, comme le disait Victor Hugo, la forme est le fond qui remonte à la surface.
Certes, le verrou de Bercy souffre d'un déficit d'image qui tient largement à son nom ; mais des évolutions ont été annoncées par le Président de la République et le ministre de l'action et des comptes publics, l'Assemblée nationale a créé une mission d'information sur le sujet, plusieurs pistes de réforme ont été suggérées par le rapporteur général.
L'autorité de l'État - à laquelle renvoie la question du verrou de Bercy - ne sera pas mieux confortée par l'ordre judiciaire que par l'administration. L'intérêt de l'État consiste à assurer la rentrée rapide des recettes. Je ne dirai pas, comme les Britanniques, qu'un mauvais arrangement vaut mieux qu'un bon procès, mais si les dossiers de fraude fiscale sont tous transmis à la justice, les avocats fiscalistes s'engouffreront dans la brèche, faisant traîner les affaires pendant des années.
Je ne prétends pas pour autant que tout doive rester en l'état, mais travaillons sur les propositions qui seront émises par l'Assemblée nationale, faisons évoluer le projet de loi qui nous sera bientôt présenté. Le groupe La République en marche ne votera pas ce texte, mais il est opportun que le débat ait lieu.
M. Alain Houpert. - Il faut protéger les citoyens de l'arbitraire. Qui l'incarne en la matière : la justice ou Bercy ? Si tant de contrôles fiscaux sont annulés, c'est à cause des erreurs fréquentes de procédure, dans lesquelles les fiscalistes s'engouffrent depuis longtemps. Je ne parlerai pas du fond et de la forme, mais du sens et de la lettre : beaucoup de contribuables, qui ne pensent pas à mal en faisant de l'optimisation fiscale, se heurtent à une application rigide du droit. Il conviendrait d'humaniser les contrôles fiscaux.
M. Marc Laménie. - Merci au rapporteur de son travail sur un sujet qui n'est pas simple. Le mécanisme du verrou de Bercy est connu des membres de notre commission, mais pas du grand public. Le rapporteur a évoqué 2,2 milliards d'euros de pénalités pour les dossiers dits répressifs, mais a-t-on une idée du manque à gagner pour le budget de l'État ? Beaucoup de petites entreprises font appel aux experts-comptables, qui ont aussi un rôle de prévention et d'information en matière fiscale. Quel travail est mené à ce niveau ?
Mme Sophie Taillé-Polian. - Merci au rapporteur de sa rapidité, dans les délais très resserrés qui lui étaient impartis, et de m'avoir laissée assister à quelques auditions. Il est bienvenu de pouvoir débattre sur la problématique du verrou en amont d'un projet de loi qui laisse cette page entièrement vierge. Nous proposerons peut-être des améliorations au dispositif lors de son examen en séance publique.
Après les avancées législatives successives de ces dernières années, en général provoquées par des affaires, le verrou de Bercy paraît désormais hors du temps. Le principe de réalité invoqué par le rapporteur ne saurait être élevé au même niveau que celui de la séparation des pouvoirs. Nos concitoyens ne comprennent pas cette justice qui n'en est pas une, alors qu'on leur dit qu'il faut réduire les dépenses de l'État.
Si 4 000 dossiers pourraient légitimement être transmis au juge, selon les critères du Conseil constitutionnel, et que seuls 1 000 l'ont été, alors qu'environ 300 ont fait l'objet d'une transaction, qu'est-il advenu des 2 700 dossiers restants ? Pourquoi n'ont-ils pas été transmis ? Les syndicats ont pointé des effectifs insuffisants à la CIF pour traiter l'ensemble des dossiers...
Je suis favorable à l'idée d'un contrôle par une instance extérieure au ministère des finances des dossiers rejetés par la CIF ; mais quelles seront les conséquences si ladite instance pointe des manquements ? Ces contrôles se feront-ils sur la base des critères que vous avez évoqués ?
J'entends les arguments sur l'engorgement de la justice, mais on ne se pose pas la question quand il s'agit d'augmenter les peines ou de transformer des délits en crimes...
Quant à l'efficacité, le Conseil constitutionnel a bien dit que les dossiers les plus graves pouvaient faire à la fois l'objet d'une sanction administrative et de poursuites pénales. L'un n'empêche pas l'autre, et l'efficacité n'est pas en cause. De plus, c'est un sujet qui intéresse les Français. Il faut enfin songer à l'efficacité de la dissuasion : le risque d'être traîné devant un tribunal a sans aucun doute un effet dissuasif sur les fraudeurs.
M. Philippe Dominati. - Nous avons dû quitter une commission d'enquête pour assister à ce débat qui, certes, touche à une question sérieuse et récurrente. Néanmoins, je suis choqué de voir pas moins de huit ministres du précédent gouvernement, dont le président du groupe socialiste et républicain, signer cette proposition de loi. Viennent-ils de découvrir l'existence du verrou de Bercy ? N'avaient-ils aucun pouvoir dans le gouvernement auquel ils appartenaient ? À moins que ce ne soit simplement une provocation pour nous faire perdre notre temps, ou d'un moyen de résoudre des problèmes internes à votre formation politique...
M. Jérôme Bascher, rapporteur. - Notre assemblée débat cet après-midi d'un projet de loi sur le secret des affaires. Dans ce contexte, le verrou de Bercy, qui interdit notamment à une entreprise de se porter partie civile contre une autre pour avoir accès à des informations sur son fonctionnement interne, semble assez logique.
Le critère de la récidive est un facteur aggravant que nous devrons prendre en compte. Il peut justifier l'engagement de poursuites même lorsque les sommes en jeu ne sont pas considérables, puisque les services fiscaux sont inutilement mobilisés.
Quant à l'arbitraire, Alain Houpert, c'est un débat philosophique. La complexité de la loi fiscale rend très difficile le traitement judiciaire. La direction de la législation fiscale est amenée à interpréter dans des circulaires des lois qu'elle a elle-même préparées. Le serpent se mord la queue. La procédure judiciaire, en la matière, réclame une expertise considérable d'autant que chaque cas est particulier. Au demeurant, espérons que le projet de loi pour un État au service d'une société de confiance fera évoluer les relations entre l'administration et les citoyens.
Marc Laménie, vous évoquez un manque à gagner, je parlerai plutôt de gain à perdre si le verrou était supprimé. Quant aux experts-comptables, nous verrons ce que le projet de loi Pacte, qui arrivera un jour devant le Parlement, dit de leur rôle. Quoi qu'il en soit, en cas de fraude fiscale, l'expert-comptable peut être considéré comme complice.
Sophie Taillé-Polian, je rappelle que le Conseil constitutionnel a validé le principe d'une sanction par l'administration fiscale d'un côté, par la justice de l'autre. Ce dispositif n'est pas hors norme.
Quelles sont les conséquences lorsque le contrôle montre qu'un dossier aurait dû être transmis à la CIF ? L'administration fiscale a plusieurs années pour porter plainte. Si l'erreur ou l'oubli est avéré, le contrôle le répare ; s'il y a faute, les faits peuvent faire l'objet d'un déféré au procureur général près la Cour des comptes et le responsable peut être interdit d'exercice de fonctions financières dans l'administration, ou il peut être déféré à un juge dans le cadre d'une procédure pénale classique.
S'agissant des 2 700 dossiers manquants, c'est bien la preuve qu'il y a un manque de transparence !
M. Vincent Éblé, président. - Nous allons procéder au vote.
La proposition de loi n'est pas adoptée.
M. Vincent Éblé, président. - Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera sur le texte de la proposition de loi déposée sur le Bureau du Sénat. La date limite pour le dépôt des amendements de séance est fixée au vendredi 11 mai, à midi. Nous les examinerons en commission le mardi 15 mai, à 9 heures.
M. Vincent Éblé, président. - La Commission européenne a présenté, il y a un peu plus d'une quinzaine de jours, deux propositions de directives, l'une établissant les règles d'imposition des sociétés ayant une présence numérique significative, l'autre concernant le système commun de taxe sur les services numériques applicable aux produits tirés de la fourniture de certains services numériques.
La commission des finances s'est saisie de ces propositions et a désigné Albéric de Montgolfier, rapporteur général, comme rapporteur en vue de la rédaction d'une résolution européenne du Sénat.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Notre commission s'est saisie de deux propositions de directives présentées le 21 mars dernier par la Commission européenne, visant à garantir la juste imposition des activités numériques au sein de l'Union européenne.
La question de l'imposition des GAFA - Google, Apple, Amazon, Facebook - et autres multinationales du numérique traîne depuis plusieurs années. On ne peut donc que se féliciter des propositions de la Commission européenne - présentées, il faut le rappeler, à la demande de la France et de trois de ses principaux partenaires : l'Allemagne, l'Italie et l'Espagne.
J'ai conduit une dizaine d'auditions ouvertes aux membres du groupe de travail sur la fiscalité du numérique. À l'issue de ces travaux, il m'a semblé indispensable que le Sénat prenne position. C'est donc l'objet de la proposition de résolution européenne que je vous présenterai, en application de l'article 88-4 de la Constitution.
Tout d'abord, quel est le problème ? Conçue au début du XXe siècle pour une économie « physique », la fiscalité internationale des entreprises est inadaptée aux GAFA qui créent de la valeur sans présence physique sur un territoire, détiennent beaucoup d'actifs incorporels et proposent un modèle souvent gratuit pour l'utilisateur.
Le taux effectif moyen d'imposition des entreprises numériques est de ce fait de 9,5 %, contre 23,2 % pour les entreprises traditionnelles. Google, deuxième entreprise mondiale par sa capitalisation, n'a payé que 6,7 millions d'euros d'impôt sur les sociétés (IS) en France en 2015, avec un bénéfice déclaré de 22 millions d'euros. Airbnb, dont Paris est la première destination mondiale, a payé seulement 92 944 euros d'IS en France en 2016.
Les tentatives répétées de l'administration de taxer davantage ces géants, sur le fondement de l'établissement stable, n'ont pour l'heure pas été très concluantes. En juillet 2017, le redressement de 1,1 milliard d'euros notifié à Google a été annulé par le tribunal administratif de Paris.
Face à ce problème, la Commission européenne propose une solution en deux temps, prenant la forme de deux propositions de directives.
Premièrement, une réforme des règles d'imposition des bénéfices des sociétés visant à compléter la notion d'établissement stable, qui permet d'imposer une entreprise sur un territoire donné, par un critère de « présence numérique significative » (proposition de directive n° 147). Il s'agit d'une solution de moyen ou long terme. Une entreprise serait considérée comme ayant une présence numérique significative dans un État membre dès lors qu'elle dépasse l'un des trois seuils suivants : 7 millions d'euros de chiffre d'affaires issu des activités numériques, 100 000 utilisateurs ou 3 000 contrats commerciaux.
Deuxièmement, la Commission européenne propose la création d'une taxe de 3 % sur le chiffre d'affaires de certaines activités numériques (proposition de directive n° 148). Il s'agit d'une solution temporaire, dans l'attente de la réforme globale. Cette taxe est ciblée sur les activités pour lesquelles une grande partie de la valeur est liée à la « contribution des utilisateurs » : la publicité en ligne, qui permet à Google et Facebook d'être en apparence gratuits pour les utilisateurs ; l'intermédiation proposée par les plateformes qui mettent les utilisateurs en relation en vue de la vente d'un bien, comme sur Amazon Marketplace, ou d'un service, comme Uber ou Airbnb ; et la vente de données.
La taxe s'appliquerait aux entreprises qui réalisent un chiffre d'affaires supérieur à 750 millions d'euros au niveau mondial, toutes activités confondues, et supérieur à 50 millions d'euros au sein de l'Union européenne s'agissant des activités imposables.
Au taux de 3 %, cette taxe pourrait rapporter quelque 5 milliards d'euros aux États membres. Ce n'est pas grand-chose, mais c'est un début.
Que penser de ces propositions ? Tout d'abord, je ne suis pas d'une manière générale un grand amateur des taxes sur le chiffre d'affaires : celles-ci frappent indifféremment les entreprises qui font du profit et celles qui n'en font pas, ce qui n'est pas très intelligent d'un point de vue économique.
Toutefois, le réalisme oblige à reconnaître que la solution de long terme a peu de chances d'aboutir, compte tenu de la règle de l'unanimité des États membres de l'Union européenne en matière de fiscalité.
Surtout, cette réforme n'aura de sens que si elle est mise en oeuvre au niveau international, ce que la Commission européenne reconnaît. Or pour l'instant, malgré un certain nombre de points d'accord entre les grands pays, les négociations à l'OCDE sont bloquées. Cette taxe semble donc être la seule solution possible à ce stade.
Si j'en approuve le principe, certains points ne manquent pas d'interroger. Ne sont concernés, en effet, ni la vente en ligne de biens matériels, ni la fourniture de services numériques tels que Netflix ou Spotify. Amazon ne sera pas taxé pour la vente de biens en direct, mais le sera pour la mise en relation de vendeurs et d'acheteurs via la plateforme Amazon Marketplace. Ce sont donc principalement Google et Facebook qui sont visés, non l'ensemble des GAFA : plutôt qu'une « taxe GAFA », nous avons là une « taxe GF ».
Ensuite, ce qui me semble bien plus grave, cette taxe toucherait des entreprises qui paient d'ores et déjà leur impôt sur les sociétés en France ou en Europe. Parmi les entreprises potentiellement concernées par cette taxe, on trouve Criteo, leader dans le ciblage publicitaire, AccorHotels pour ses activités de location de services et d'intermédiation, Orange ou encore Solocal.
Des plateformes françaises comme Leboncoin ou Dailymotion atteignent presque les seuils. Les start-up sont certes protégées par les seuils de 750 et 50 millions d'euros, mais si elles grandissent ou sont rachetées, leurs activités seront incluses dans l'assiette, ce qui diminuera d'autant leur valeur aux yeux des investisseurs. Je pense par exemple aux nombreuses acquisitions réalisées par AccorHotels ces dernières années.
Ces entreprises paient l'IS en France. Les soumettre à la taxe de 3 % sur le chiffre d'affaires reviendrait à leur imposer une double peine, ce qui n'est pas du tout l'objectif ! Le taux effectif d'imposition de Criteo était de 24,7 % en 2017, soit plus que le taux moyen du secteur « traditionnel », qui est de 23,2 %. Le groupe Solocal, ex-Pages Jaunes, a payé environ 30 millions d'euros d'IS en France en 2017 ; avec la nouvelle taxe, le total passerait à 40 millions d'euros : ce n'est pas rien pour une entreprise qui n'est pas en grande forme. N'ajoutons pas une double imposition aux distorsions de concurrence existantes.
Comment éliminer cette double imposition ? Certes, la proposition de directive permet aux États membres de rendre la taxe déductible de l'assiette de l'impôt sur les sociétés, au même titre que toute autre charge déductible, mais cela ne permettra pas de neutraliser entièrement la double imposition.
Il faudrait pour cela rendre la taxe déductible du montant de l'IS lui-même, sous la forme d'une réduction d'impôt. Cette possibilité n'est pas prévue dans la directive, au motif qu'une déductibilité de l'IS se heurterait aux conventions fiscales internationales.
Cet argument est valable, mais il ne s'applique que dans les relations avec des États tiers. Or les entreprises susceptibles d'être soumises à la taxe sur le chiffre d'affaires sont dans leur quasi-totalité établies dans l'Union européenne. Le fait que les conventions fiscales priment sur les directives dans les relations avec les États tiers n'interdit donc en rien de prévoir une déductibilité pleine et entière de l'IS au sein de l'Union européenne. C'est d'ailleurs le raisonnement sur lequel s'appuie la proposition de directive de long terme, en ce qui concerne la modification de la définition de l'établissement stable.
Par conséquent, je vous propose de demander, par cette proposition de résolution, que la taxe sur les services numériques soit déductible de l'IS. Elle serait alors conforme à son esprit, qui est de taxer les entreprises qui ne paient pas d'impôt, sans nuire à la compétitivité des entreprises françaises et européennes déjà soumises à l'IS. La déductibilité serait seulement possible dans l'État où l'IS est dû afin d'éviter toute stratégie d'optimisation fiscale abusive.
Nous avons également identifié d'autres pistes, par exemple celle d'une « super-déduction » de la base d'imposition.
Des solutions permettent d'atteindre l'objectif poursuivi par la Commission européenne sans nuire à la compétitivité des entreprises françaises et européennes qui s'acquittent déjà de l'IS. Ce sujet va connaître d'importantes évolutions dans le contexte de la réforme fiscale américaine. Pour l'heure, je souscris donc au principe des propositions de directives que nous examinons, tout en demandant à ce que le Gouvernement soutienne la neutralisation de cette taxe pour les entreprises qui paient déjà l'IS. Le Président de la République s'était d'ailleurs engagé à ne pas créer d'impôt nouveau.
M. Julien Bargeton. - Disposons-nous d'éléments sur le montant à attendre de cette taxe en France et dans les autres pays, et sur le coût de la déductibilité de l'IS ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Entre 130 et 150 entreprises européennes, américaines ou autres pourraient être concernées, d'après la Commission européenne. La déductibilité revient à neutraliser l'effet de la taxe dès lors que l'IS est payé : elle n'aurait aucun coût par rapport à la situation actuelle.
Je pense que l'impact de cette taxe sur les entreprises françaises a été mal évalué par Bercy, mais il est clair que le Gouvernement ne souhaite pas créer une nouvelle taxe pour les entreprises qui paient l'IS.
M. Victorin Lurel. - Le dispositif que vous proposez est-il conforme au droit de l'Union européenne ? Ne crée-t-il pas une inégalité de traitement entre les entreprises françaises et les entreprises étrangères ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La possibilité de déduire la taxe n'est pas contraire au principe de non-discrimination entre résidents et non-résidents, puisqu'elle est ouverte à toutes les entreprises dès lors qu'un bénéfice est déclaré en France. Nous en avons discuté avec les services de Bercy, et nous sommes convaincus que c'est la voie qui doit être empruntée. Nous demandons soit une déduction de l'IS soit une autre mesure de portée équivalente, par exemple une « super-déduction » des charges.
M. Vincent Éblé, président. - Le délai limite pour le dépôt d'amendements est fixé au mercredi 2 mai, à 12 heures. La commission les examinera le mardi 15 mai, à 9 heures.