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Timestamp: 2016-12-06 10:20:54+00:00
Document Index: 3402549

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'art. 49', 'art. 76', 'art. 24', 'art. 60', 'art. 72', 'art. 74', 'art. 70', 'art. 71', 'art. 70', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 71', 'art. 49', 'art. 51', 'art. 71', 'art. 49', 'art. 71', 'art. 65', 'ATF ', 'art. 49', 'art. 70', 'art. 65', 'art. 49', 'art. 74', 'art. 71', 'art. 71', 'art. 71', 'art. 76', 'art. 191', 'ATF ', 'art. 9', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 54', 'art. 54', 'art. 54', 'in fine', 'art. 54', 'art. 71', 'art. 49', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 71', 'art. 71', 'art. 54', 'art. 65', 'art. 72', 'art. 74', 'art. 51', 'art. 49', 'art. 24', 'art. 49', 'art. 63', 'art. 64', 'art. 65', 'art. 70', 'art. 71', 'art. 70', 'art. 66', 'art. 65', 'art. 71', 'art. 74', 'art. 24', 'art. 74', 'art. 102']

128 II 11215. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public dans la cause Grande Dixence SA c/ Conseil d'Etat du canton du Valais (recours de droit administratif et de droit public)
Art. 76 al. 4 Cst.; art. 49 al. 1 et 2 LFH: légalité de l'impôt spécial valaisan sur les forces hydrauliques; droits acquis éventuels du concessionnaire. Bien que la disposition de droit cantonal instituant l'impôt spécial ne définisse directement ni l'objet ni l'assiette de cette contribution, le principe de la légalité est respecté, car ces paramètres se laissent facilement déduire d'autres dispositions du texte même de la loi cantonale, dont l'interprétation systématique, historique et téléologique est sur ce point univoque (consid. 5 et 6). La loi cantonale peut valablement renvoyer au taux maximum prévu par le droit fédéral pour déterminer le taux de l'impôt spécial (consid. 7-9). Nature de l'impôt spécial par rapport à la redevance hydraulique; portée d'éventuels droits acquis du concessionnaire déduits du principe de la bonne foi et de la garantie de la propriété en cas d'augmentation de l'impôt spécial (consid. 10). Faits à partir de page 113
Le Département de la santé, des affaires sociales et de l'énergie du canton du Valais (ci-après: le Département) a fixé l'impôt spécial sur les forces hydrauliques dû par la Société pour les années 1997 et 1998 sur la base du nouveau taux maximum (décisions des 31 janvier 1998 et 1999). La Société a formé réclamation contre ces décisions, en faisant valoir que, malgré la modification de la législation fédérale intervenue le 1er mai 1997, l'impôt spécial sur les BGE 128 II 112 S. 114forces hydrauliques devait continuer de se calculer selon l'ancien taux de 32 fr. 40 par kilowatt théorique (correspondant à 60 pour cent du taux maximum admis par la législation fédérale, qui était de 54 fr. jusqu'au 30 avril 1997). Elle soutenait en effet que l'application du nouveau taux de 48 fr. par kilowatt théorique (correspondant à 60 pour cent du taux maximum de 80 fr. admis par la législation fédérale à partir du 1er mai 1997) violait le principe de la légalité et portait atteinte à ses droits acquis. Elle se réservait également le droit, selon l'issue de discussions qui étaient en cours avec le Conseil d'Etat, de contester l'existence même d'une base légale suffisante permettant de prélever l'impôt spécial.
4. a) Aux termes de l'art. 76 al. 4 Cst. - qui a clarifié l'art. 24bis al. 3 aCst. sans y apporter de changement matériel (cf. Message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, in FF 1997 I 1, p. 254 ad art. 60 al. 4 du projet de nouvelle Constitution; HANS WYER, op. cit., p. 16) -, les BGE 128 II 112 S. 115cantons disposent des ressources en eau et peuvent prélever, dans les limites prévues par la législation fédérale, une taxe pour leur utilisation.
2 Aussi longtemps que le prix de la matière première force hydraulique n'est pas déterminé selon le marché libre, la redevance correspond au plus à 40% du montant maximum tel que fixé par la loi fédérale sur BGE 128 II 112 S. 116l'utilisation des forces hydrauliques et dans la mesure où la concession de droit d'eau n'a pas expressément prévu un montant inférieur. Si la redevance maximum selon le droit fédéral est modifiée, le maximum de la redevance appliqué dans le canton subira une modification proportionnelle.
6 (...)" Les art. 72 et 73 LFH/VS règlent des questions particulières (répartition de l'indemnité versée par la Confédération pour perte d'impôts et calcul de l'impôt spécial en cas de modernisation des installations) alors que l'art. 74 LFH/VS délègue au Conseil d'Etat la compétence d'édicter dans un règlement d'exécution les dispositions concernant notamment les modalités du calcul et de la perception des redevances et de l'impôt spécial sur les forces hydrauliques.
b) Dans le cas particulier, l'impôt spécial est destiné, pour une petite part seulement, à alimenter des fonds spéciaux (cf. art. 70 al. 1 et art. 71 al. 2 LFH/VS), sans toutefois qu'on puisse dire que ceux-ci servent directement les intérêts des entreprises qui y sont assujetties (sur les buts de ces fonds, cf. art. 70 al. 2 et 89 LFH/VS). La contribution en cause ne saurait donc être qualifiée de charge de préférence (sur cette notion, cf. ATF 122 I 305 consid. 4b p. 309 s.). Au demeurant, dans sa plus grande part, il faut admettre - en BGE 128 II 112 S. 118l'absence d'indications contraires - que l'impôt spécial sert au financement des dépenses générales du canton. Il doit par conséquent reposer sur une base légale formelle possédant la densité normative requise pour les impôts au sens strict du terme (cf. ATF 125 I 182 consid. 4a p. 193; ATF 124 I 11 consid. 6a p. 19).
b) Il est vrai que, considéré isolément, l'art. 71 al. 1 LFH/VS ne permet pas de déterminer précisément l'objet de l'impôt spécial et la manière de le calculer. Toutefois, en prévoyant que cet impôt "est égal à 60 pour cent du taux maximum prévu dans la loi fédérale sur l'utilisation des forces hydrauliques", la disposition précitée renvoie clairement au montant maximum prévu à l'art. 49 al. 1 LFH, soit 80 fr. par kilowatt théorique (54 fr. jusqu'au 30 avril 1997). Avec l'autorité intimée, il faut donc convenir que ce renvoi permet aisément de déterminer tant l'objet de l'impôt spécial (les kilowatts théoriques) que son taux (48 fr. par kilowatt théorique, soit les 60 pour cent du taux maximum admis par la loi fédérale). Que seule soit définie dans la loi fédérale la manière de calculer la redevance (cf. art. 51 LFH), mais non celle de calculer l'impôt spécial, n'est d'aucun secours à la recourante. En effet, le législateur cantonal a manifesté BGE 128 II 112 S. 119de manière reconnaissable son intention, par le renvoi à la législation fédérale, d'établir un impôt spécial qui reprenne l'objet et les bases de calcul applicables à la redevance, tant il serait contraire à toute logique que le taux d'imposition prévu à l'art. 71 al. 1 LFH/VS, qui est égal à 60 pour cent du montant - exprimé en kilowatt théorique - fixé à l'art. 49 al. 1 LFH, soit finalement destiné à taxer autre chose que des kilowatts théoriques.
Il s'ensuit que, bien que la disposition formelle de droit cantonal instituant l'impôt spécial (art. 71 LFH/VS) ne définisse pas elle-même directement l'objet et l'assiette de cette contribution, l'un et l'autre de ces paramètres se laissent facilement déduire d'autres dispositions du texte même de la loi cantonale (soit les art. 65 ss LFH/VS relatifs à la redevance), sans que celui-ci ne puisse donner lieu à BGE 128 II 112 S. 120aucune autre interprétation, ce qui satisfait à l'exigence d'une base légale formelle (cf. ATF 109 Ib 308 consid. 6b p. 316).
Dans le souci de coordonner et de compléter la législation cantonale sur les forces hydrauliques et de l'adapter à la législation fédérale, le législateur cantonal a toutefois clairement opté, lors de l'adoption de la loi cantonale de 1957 (cf. le préambule de cette loi), pour le système qui est encore actuellement en vigueur, à savoir la détermination de l'impôt spécial et de la redevance en prenant en compte, comme matière imposable, la puissance théorique (calculée à l'époque en cheval-théorique) et, comme taux d'imposition, un pourcentage du montant maximum admis par l'art. 49 al. 1 LFH (cf. Message du Conseil d'Etat du 27 septembre 1955 concernant la loi sur l'utilisation des forces hydrauliques, Bulletin des séances du Grand Conseil du Canton du Valais, session ordinaire de mai 1956, p. 33 ss, p. 37-41). L'art. 70 de la loi cantonale de 1957 reflète particulièrement bien la volonté du législateur d'harmoniser le droit cantonal avec le droit supérieur en disposant que "le canton perçoit de toute entreprise utilisant des forces hydrauliques, dès la mise en service de l'usine, un impôt spécial sur les forces hydrauliques égal BGE 128 II 112 S. 121à la différence entre le maximum de la redevance prévu à l'art. 65 (alors calculée en cheval-théorique) et le maximum autorisé par l'art. 49 modifié de la loi fédérale".
8. a) La recourante soutient encore que l'autorité intimée aurait violé de manière grossière les art. 74 et 107 LFH/VS en procédant BGE 128 II 112 S. 123à une taxation directement fondée sur l'art. 71 LFH/VS, sans que le règlement cantonal n'ait été modifié.
b) Il est certes exact que le renvoi au droit fédéral, tel qu'aménagé dans la loi cantonale, conduit à l'adaptation quasi automatique du taux de l'impôt spécial sur le nouveau taux maximum autorisé par la loi fédérale, c'est-à-dire en dehors de toute intervention ponctuelle du législateur valaisan. Celui-ci a toutefois voulu cet automatisme en adoptant le renvoi prévu à l'art. 71 al. 1 LFH/VS. Vu par ailleurs le lien objectif et étroit qui existe entre l'impôt spécial et ledit taux maximum, cette solution est, comme on l'a déjà dit, tout à fait admissible dans son principe (cf. supra consid. 7). Au demeurant, rien n'empêche le législateur cantonal de modifier en tout temps l'art. 71 LFH/VS si BGE 128 II 112 S. 124ce système devait ne plus lui paraître satisfaisant, par exemple en prévision ou à la suite d'une modification du taux maximum.
b) D'une part, on ne voit en effet pas que le droit fédéral serait de quelque manière que ce soit contraire à l'art. 76 al. 4 Cst. (ou 24bis al. 3 aCst.) en réservant aux cantons le droit de prévoir un impôt spécial sur les forces hydrauliques (sur la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons, cf. HANS WYER, op. cit., BGE 128 II 112 S. 125p. 4 ss). Au demeurant, la recourante se trompe lorsqu'elle laisse entendre que la nouvelle Constitution fédérale (cf. art. 191 Cst.) autoriserait désormais l'examen de la constitutionnalité des lois fédérales (cf. ATF 126 IV 236 consid. 4b p. 248).
b) aa) Ancré à l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi confère au citoyen, à certaines conditions, le droit d'exiger des autorités qu'elles se conforment aux promesses ou assurances précises qu'elles lui ont faites et ne trompent pas la confiance qu'il a légitimement placée dans ces dernières BGE 128 II 112 S. 126(cf. ATF 126 II 377 consid. 3a p. 387; ATF 124 II 265 consid. 4a p. 269/270; ATF 118 Ia 245 consid. 4b p. 254 et les arrêts cités). Ce principe lie également le législateur, en particulier s'il a promis dans la loi que celle-ci ne serait pas modifiée ou serait maintenue telle quelle pendant un certain temps, créant ainsi un droit acquis (ATF 102 Ia 331 consid. 3c et les références citées; voir aussi ATF 118 Ia 245 consid. 5b p. 256; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, éd. 1991, n. 514 p. 109 s.).
c) En matière de concessions de forces hydrauliques, la redevance hydraulique, soit la contre-prestation annuelle due en échange du droit d'utiliser les droits d'eau concédés (cf. DOMINIK STRUB, Wohlerworbene Rechte insbesondere im Bereich des Elektrizitätsrechts, thèse Fribourg 2001, p. 196; WERNER DUBACH, Die wohlerworbenen Rechte im Wasserrecht, expertise publiée par l'Office fédéral des eaux, novembre 1979, p. 104), est un élément essentiel du rapport BGE 128 II 112 S. 127juridique entre le concédant et le concessionnaire; à ce titre, elle doit impérativement figurer dans l'acte même de concession en vertu de l'art. 54 let. f LFH.
d) A l'inverse, l'impôt spécial n'a pas le caractère d'une contre-prestation, mais est indépendant de la décision d'octroi de la concession hydraulique. Il n'est donc pas un simple supplément de redevance, mais un véritable impôt (cf. CHARLES OSER, Les concessions hydrauliques dans le canton du Valais, thèse Lausanne 1927, p. 83 s.; WALTER SPILLMANN, Die bundesrechtliche Beschränkung der öffentlichen Abgaben der Wasserkraftwerke, thèse Zurich 1936, p. 55; voir aussi DOMINIK STRUB, op. cit., p. 98). En conséquence, l'impôt spécial ne relève pas des prestations économiques imposées au concessionnaire, au sens de l'art. 54 let. f LFH in initio, telles que notamment la redevance hydraulique annuelle; en outre, vu son caractère de contribution publique, il n'entre pas non plus dans les "autres prestations qui, en vertu de prescriptions spéciales, résultent de l'utilisation de la force hydraulique", au sens de l'art. 54 let. f LFH in fine (cf. l'art. 54 let. d LFH dans sa version en vigueur jusqu'au 30 avril 1997, qui parlait "de charges ne résultant pas de prescriptions généralement obligatoires"). Au reste, est assujettie à l'impôt spécial valaisan toute entreprise utilisant des forces hydrauliques (art. 71 al. 1 LFH/VS), mais non nécessairement le concessionnaire BGE 128 II 112 S. 128lui-même. Redevance et impôt spécial visent donc, abstraitement du moins, des "contribuables" distincts, même si ceux-ci se recoupent le plus souvent dans la pratique. Enfin, sous réserve du cas - exceptionnel - où l'Etat du Valais est lui-même autorité concédante, la redevance et l'impôt spécial sont tous deux rattachés à la souveraineté fiscale de collectivités publiques différentes, soit les communes concédantes pour la première des contributions en cause, et l'Etat du Valais pour la seconde.
La recourante soutient toutefois que l'impôt spécial doit, au même titre que la redevance hydraulique, bénéficier de la protection des droits acquis, à défaut de quoi les cantons seraient libres, pourvu qu'ils respectent le taux maximum fixé à l'art. 49 al. 1 LFH, de réduire de manière substantielle le montant de la redevance pour BGE 128 II 112 S. 129augmenter dans la même proportion le montant de l'impôt spécial. De l'avis qu'une telle manière de procéder "n'a rien d'hypothétique si l'on considère qu'en Valais, l'impôt spécial représente, pour les concessionnaires, aujourd'hui déjà, une charge plus lourde que la redevance", la recourante y voit le risque de voir ses droits acquis en matière de redevance hydraulique être vidés de leur substance.
Par ailleurs, dans deux arrêts déjà anciens (ATF 38 I 341; ATF 48 I 580), le Tribunal fédéral avait jugé admissible l'introduction d'un impôt spécial cantonal bien qu'une redevance n'eût - en raison notamment du caractère privé des eaux utilisées - pas pu être prélevée. Pour l'essentiel, le Tribunal fédéral avait alors considéré que le prélèvement de l'impôt spécial répondait à d'autres motivations et exigences que celui de la redevance, vu la nature différente de ces contributions. Il n'y avait dès lors ni violation du principe de BGE 128 II 112 S. 130l'égalité de traitement ou de la bonne foi, ni atteinte à la garantie de la propriété, ni même fraude à la loi, dans le fait d'introduire, en lieu et place d'une redevance que la législation ne permettait pas de prélever, un impôt spécial. Seul comptait que le taux maximum fixé par le droit fédéral ne fût pas dépassé. Critiquée par WALTER SPILLMANN (op. cit., p. 56 ss, p. 58), cette jurisprudence a été abandonnée, le Tribunal fédéral ayant finalement estimé qu'il était contraire au principe de l'égalité de traitement de mettre à la charge des usines exploitées en vertu de droits privés - exemptes de toute redevance - un impôt spécial équivalant au montant de la redevance prélevée sur les usines exploitées en vertu du droit public (ATF 68 I 18 consid. 4 et 5 p. 30 ss).
111 V 310,
114 IA 317,
126 IV 236,
102 IA 331,
106 IA 342,
art. 71 al. 1 LFH,
art. 71 LFH,
art. 54 let suite... ,
art. 65 ss LFH,
art. 72 et 73 LFH,
art. 74 LFH,
art. 51 LFH,
art. 49 al. 1 et 2 LFH,
art. 24bis al. 3 aCst.,
art. 49 LFH,
art. 63 LFH,
art. 64 LFH,
art. 65 et 66 LFH,
art. 70 al. 1 et art. 71 al. 2 LFH,
art. 70 al. 2 et 89 LFH,
art. 66 al. 4 LFH,
art. 65 al. 2 LFH,
art. 71 al. 5 LFH,
art. 74 et 107 LFH,
art. 24bis aCst.,
art. 74 al. 3bis LFH,
art. 102 al. 3 let. b LFH,