Source: http://kraken.slv.cz/2Afs245/2016
Timestamp: 2018-06-24 12:48:48+00:00
Document Index: 21967474

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 5', '§ 3', 'soud ', '§ 14', 'soud ', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', 'soud ', 'soud ', '§ 41', '§ 170', 'soud ', '§ 41', '§ 41', '§ 103', '§ 5', '§ 2', '§ 41', '§ 5', '§ 2', 'soud ', '§ 5', '§ 5', '§ 3', '§ 41', 'soud ', '§ 67', 'soud ', '§ 5', '§ 36', '§ 5', '§ 41', 'soud ', '§ 102', '§ 106', '§ 105', 'soud ', '§ 109', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 4', '§ 5', '§ 5', 'soud ', '§ 5', '§ 5', '§ 3', '§ 5', '§ 41', '§ 41', '§ 80', '§ 41', 'soud ', '§ 36', 'soud ', '§ 41', '§ 5', '§ 161', '§ 17', '§ 14', '§ 17', '§ 14', '§ 14', '§ 15', '§ 166', '§ 169', '§ 141', '§ 65', '§ 163', '§ 163', '§ 169', '§ 65', '§ 65', '§ 82', 'soud ', '§ 65', '§ 65', '§ 17', '§ 3', '§ 82', 'Soud ', '§ 5', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 56', '§ 5', 'soud ', '§ 14', '§ 14', '§ 14', '§ 1', '§ 163', '§ 163', '§ 170', '§ 159', '§ 160', '§ 5', '§ 2', 'soud ', 'soud ', '§ 65', '§ 170', '§ 76', 'soud ', '§ 103', 'soud ', '§ 109', '§ 110', 'soud ', 'soud ', '§ 37', 'soud ', 'soud ', 'Soud ', 'soud ', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', 'soud ', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 41', '§ 41', '§ 5', '§ 4', '§ 5', '§ 3', '§ 2', '§ 3', '§ 2', '§ 41', 'soud ', 'soud ', '§ 5', '§ 173', '§ 174', '§ 174', '§ 174', '§ 174', '§ 174', '§ 174', '§ 65', '§ 6', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 110', 'soud ', '§ 110', '§ 110', 'soud ', '§ 60', 'soud ', '§ 60', '§ 120', 'soud ']

2Afs245/2016
2 Afs 245/2016-43
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Milu¹e Do¹kové a soudcù Mgr. Evy ©onkové a JUDr. Karla ©imky v právní vìci ¾alobkynì: Mateøská ¹kola U Potùèku, s. r. o., se sídlem Malodoubská 239, Liberec, zastoupená JUDr. Sylvou Totkovou Kolderovou, advokátkou, se sídlem Pavlovova 8, Havíøov, proti ¾alovanému: Ministerstvo ¹kolství, mláde¾e a tìlovýchovy, se sídlem Karmelitská 5, Praha 1, proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 4. 11. 2015, è. j. MSMT-44253/2015-8, o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem-poboèka v Liberci ze dne 18. 8. 2016, è. j. 59 A 19/2016-87,
I. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem-poboèka v Liberci ze dne 18. 8. 2016, è. j. 59 A 19/2016-87, s e r u ¹ í .
II. Rozhodnutí Ministerstva ¹kolství, mláde¾e a tìlovýchovy ze dne 4. 11. 2015, è. j. MSMT-44253/2015-8, j e n i c o t n é .
[1] ®alobkynì je soukromou mateøskou ¹kolou s tøinácti ¾áky (v rozhodném období). V záhlaví oznaèeným rozhodnutím ¾alovaného (dále jen napadené rozhodnutí ) bylo zamítnuto její odvolání proti sdìlení Krajského úøadu Libereckého kraje (dále jen správní orgán prvního stupnì ) ze dne 18. 3. 2013, è. j. KULK 16611/2013, ¾e ¾ádost o zvý¹ení dotace na ¹kolní rok 2013/2014 nepøedlo¾ila v zákonném termínu, tj. do 31. 1., a není proto mo¾né jí zvý¹ení dotace poskytnout.
[2] ®alobkynì podala proti napadenému rozhodnutí ¾alobu, kterou Krajský soud v Ústí nad Labem-poboèka v Liberci v záhlaví uvedeným rozsudkem (dále jen krajský soud a napadený rozsudek ) zamítl. Krajský soud nejprve konstatoval, ¾e smlouva o zvý¹ení dotace dle § 5 zákona è. 306/1999 Sb., o poskytování dotací soukromým ¹kolám, pøed¹kolním a ¹kolským zaøízením, v rozhodném znìní (dále jen zákon è. 306/1999 Sb. ) je subordinaèní veøejnoprávní smlouvou (usnesení zvlá¹tního senátu sp. zn. Konf 62/2012). Charakter smlouvy o poskytnutí (zvý¹ení) dotace jako subordinaèní veøejnoprávní smlouvy v¹ak sám o sobì neurèuje povahu úkonù uskuteèòovaných ¾adatelem o dotaci a poskytovatelem dotace pøi administraci a realizaci ¾ádosti o poskytnutí dotace. Èinnost správního orgánu pøi poskytování dotací je tøeba rozdìlit na dvì fáze-na fázi pøed uzavøením veøejnoprávní smlouvy a fázi po uzavøení této smlouvy (rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu sp. zn. 2 Afs 75/2013). Fáze pøed uzavøením smlouvy o poskytnutí dotace je charakterizována nerovností úèastníkù, vrchnostenským postavením a autoritativním rozhodováním poskytovatele. Zákon è. 306/1999 Sb. postup pøed uzavøením smlouvy podrobnì neupravuje, podle § 3 odst. 3 zákona správní orgán buï smlouvu uzavøe, nebo ¾adatele informuje o dùvodech neuzavøení smlouvy. Krajský soud na sdìlení správního orgánu prvního stupnì o neuzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace nahlí¾í jako na negativní rozhodnutí o ¾ádosti o poskytnutí dotace ve smyslu § 14 odst. 5 zákona è. 218/2000 Sb., o rozpoètových pravidlech a o zmìnì nìkterých souvisejících zákonù (rozpoètová pravidla), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a contrario, na nì¾ se vztahují obecné právní pøedpisy o správním øízení a není vylouèeno jeho soudní pøezkoumání (rozsudek roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu sp. zn. 9 Ads 83/2014). Vzhledem k dikci zákona stanovujícího, ¾e ¾adatel je správním orgánem pouze informován o dùvodech neuzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace, je v¹ak tøeba na obsah sdìlení pohlí¾et ménì formalisticky. Sdìlení je dle krajského soudu srozumitelné a jeho obsah pøezkoumatelný.
[3] Krajský soud dále ve vyøízení ¾ádosti ¾alobkynì o zvý¹ení dotace neshledal ¾ádná procesní pochybení, která by mohla mít za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí. Na øízení pøed správními orgány je tøeba nahlí¾et jako na jeden celek, v nìm¾ byla procesní práva ¾alobkynì zachována. ®alovaný ¾alobkyni pøed vydáním napadeného rozhodnutí vyzval, aby se k celé vìci vyjádøila, ¾alobkynì této mo¾nosti nevyu¾ila.
[4] Ze znìní § 5 odst. 6 zákona è. 306/1999 Sb. a s pøihlédnutím k povaze státní dotace jako dobrodiní státu dle krajského soudu vyplývá, ¾e lhùta pro podání ¾ádosti o poskytnutí dotace je lhùtou nikoli procesní, ale propadnou, jejím¾ uplynutím zaniká právo na uzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace. ®e podání ¾ádosti v zákonné lhùtì je podmínkou pro uzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace, uvedl ji¾ zvlá¹tní senát v usnesení sp. zn. Konf 62/2012. Na tomto závìru nièeho nemìní ani vìta druhá § 5 odst. 6 zákona è. 306/1999 Sb., dle které lze v pøípadì nesplnìní podmínky dle § 5 odst. 4 zákona, tj. zaøazení oboru do ¹kolské sítì alespoò po dobu jednoho roku, uzavøít smlouvu o zvý¹ení dotace v termínu do 15. 9. ®alobkyní zmiòované stanovisko ¾alovaného ze dne 2. 1. 2014, è. j. MSMT-433815/2013, se týkalo pouze podmínky zaøazení oboru do ¹kolské sítì alespoò po dobu jednoho roku. Podle krajského soudu na podkladì tohoto stanoviska není mo¾né dovodit, ¾e pokud ¾alobkynì splòovala podmínku dle § 5 odst. 4 zákona è. 306/1999 Sb. ji¾ k 31. 1., mohla pøesto podat ¾ádost i po tomto termínu. Pro úplnost krajský soud dodává, ¾e ani novela citovaného ustanovení nepodporuje jiný výklad pøedmìtného ustanovení. Dùvodová zpráva hovoøí pouze o nejasnostech ve vztahu k uskuteènìní inspekèní èinnosti a dolo¾ení inspekèní zprávy pro nový obor vzdìlávání a nové ¹koly, co¾ v¹ak není pøípad ¾alobkynì. Krajský soud rovnì¾ odmítl tvrzení ¾alobkynì, ¾e procesní povahu lhùty pro podání ¾ádosti o zvý¹ení dotace a mo¾nost prominutí jejího zme¹kání podle § 41 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, lze dovodit z § 170 tého¾ zákona týkajícího se veøejnoprávních smluv. Úkony pøi administraci a vyøízení ¾ádosti ¾adatele nelze vnímat jako vlastní proces uzavírání smlouvy, ale jako fázi uzavøení pokraèování smlouvy pøedcházející, na kterou ustanovení o uzavírání veøejnoprávních smluv aplikovat nelze. Závìrem krajský soud uvedl, ¾e s ohledem na závìr o povaze lhùty k podání ¾ádosti ji¾ nebylo nutné øe¹it splnìní podmínek dle § 41 odst. 2 správního øádu pro prominutí zme¹kání lhùty. Správnímu orgánu prvního stupnì rovnì¾ nelze vyèítat, ¾e nevydal samostatné rozhodnutí ve smyslu § 41 správního øádu, nebo» bez ohledu na to, zda vùbec mohla být ¾ádost ¾alobkynì ze dne 28. 2. 2013 vyhodnocena dle obsahu jako ¾ádost o navrácení v pøede¹lý stav prominutím zme¹kaného úkonu, vydání samostatného procesního rozhodnutí vyluèuje zákon è. 306/1999 Sb., který pøedpokládá, ¾e ¾adatel je v procesu vyøízení ¾ádosti pouze informován. Obdobnì bylo dle krajského soudu nadbyteèné zabývat se otázkou povahy závìrù Èeské ¹kolní inspekce (dále jen inspekce ) ze dne 18. 3. 2013 a jejich vztahem k pøedchozím zji¹tìním inspekce, která ¾alobkyni hodnotila jako podprùmìrnou.
[5] Proti napadenému rozsudku podala ¾alobkynì (dále jen stì¾ovatelka ) kasaèní stí¾nost, kterou opírá o dùvody dle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ).
[6] Stì¾ovatelka pøednì pova¾uje napadený rozsudek za nepøezkoumatelný a dále ve své kasaèní stí¾nosti identifikuje ètyøi okruhy sporných právních otázek: mo¾nost podat ¾ádost o zvý¹ení dotace ve smyslu § 5 odst. 3 písm. b) zákona è. 306/1999 Sb. ve lhùtì do 31. 8.; povaha lhùty dle § 2 odst. 1 písm. a) zákona è. 306/1999 Sb.; mo¾nost aplikace § 41 správního øádu a povaha pùvodního a revizního hodnocení inspekce. Stì¾ovatelka rovnì¾ brojí proti procesnímu postupu správního orgánu prvního stupnì, který o neuzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace nevydal øádné rozhodnutí se v¹emi zákonnými nále¾itostmi.
[7] Podle stì¾ovatelky je na posuzovaný pøípad tøeba aplikovat výkladové stanovisko ¾alovaného è. j. MSMT-43815/2013, které se týkalo situace, kdy dané ¹kolské zaøízení nemohlo k 31. 1. dolo¾it splnìní podmínky hodnocení inspekce z dùvodu, ¾e nevykonávalo èinnost celý pøede¹lý ¹kolní rok, pøièem¾ v daném pøípadì byla stanovena mo¾nost podat kompletní ¾ádost do 31. 8. Z tohoto stanoviska dle stì¾ovatelky vyplývá, ¾e pokud není mo¾né s ¾ádostí dolo¾it splnìní podmínky dle § 5 odst. 3 písm. b) zákona è. 306/1999 Sb. (alespoò prùmìrné hodnocení inspekce), lze kompletní ¾ádost podat do 31. 8. Stì¾ovatelka v øízení prokazovala, ¾e nemohla dolo¾it hodnocení alespoò prùmìrné, nebo» právì probíhalo revizní hodnocení inspekèních kontrol, co¾ stì¾ovatelka pova¾uje za objektivní a stì¾ovatelkou nezavinìnou pøíèinu. Podle stì¾ovatelky není dùvod rozli¹ovat situaci, kdy ¾adatel nedisponuje ¾ádným hodnocením a kdy disponuje hodnocením, které pova¾uje za nesprávné, nicotné a nezákonné, a to zvlá¹tì s pøihlédnutím k tomu, ¾e zákon neuvádí, v èem má spoèívat nemo¾nost splnìní podmínky alespoò prùmìrného hodnocení inspekce. V posuzovaném øízení tak do¹lo k nedùvodnému rozli¹ování obdobných pøípadù. Stì¾ovatelka v tomto ohledu rovnì¾ pøipomíná, ¾e poskytování vzdìlání je veøejnou slu¾bou a za splnìní zákonných podmínek je dotace nárokovou. Proti nesprávnému hodnocení inspekce není mo¾né brojit opravnými prostøedky, ¾adatel je tak zcela vystaven libovùli hodnotitelù a jejich subjektivnímu úsudku. Postup správních orgánù a soudù byl proto dle stì¾ovatelky zcela formalistický. Rovnì¾ namítá poru¹ení § 2 odst. 4 správního øádu, nebo» stì¾ovatelka jako poskytovatel veøejné slu¾by zùstala zavinìním státních orgánù bez prostøedkù na neinvestièní výdaje. Krajský soud pochybil, kdy¾ se nezabýval otázkou, zda nemo¾nost dolo¾ení splnìní podmínky dle § 5 odst. 3 písm. b) zákona è. 306/1999 Sb. byla zavinìna stì¾ovatelkou a zda bylo pùvodní hodnocení inspekce zákonné.
[8] Stì¾ovatelka dále brojí proti závìru krajského soudu, ¾e lhùta pro podání ¾ádosti dle § 5 odst. 6 zákona è. 306/1999 Sb. je lhùtou propadnou. Podle stì¾ovatelky je pøedmìtné ustanovení tøeba vykládat tak, ¾e se vztahuje nejen na nesplnìní podmínky dle odstavce 4 citovaného ustanovení, ale i na § 3 písm. b) zákona è. 306/1999 Sb. Tomu odpovídá jak ji¾ zmiòované výkladové stanovisko ¾alovaného, tak i novela citovaného ustanovení, která dle stì¾ovatelky pouze odstranila dosavadní výkladové nejasnosti. Vzhledem k tomu, ¾e stì¾ovatelka byla schopna dolo¾it splnìní podmínky alespoò prùmìrného hodnocení inspekce a¾ po 31. 1., byla oprávnìna podat kompletní ¾ádost se v¹emi doklady ve lhùtì do 31. 8.
[9] Stì¾ovatelka je dále toho názoru, ¾e v posuzované vìci bylo tøeba aplikovat § 41 odst. 2 správního øádu o prominutí zme¹kání lhùty a krajský soud se mìl vìcnì zabývat splnìním podmínek citovaného ustanovení. Správní øád je tøeba aplikovat jak na fázi pøed vydáním rozhodnutí o dotaci, tak na nále¾itosti takového rozhodnutí, jako¾ i na mo¾nost podání opravných prostøedkù. Stì¾ovatelka pova¾uje v tomto ohledu argumentaci krajského soudu za nesrozumitelnou a vzájemnì rozpornou, pokud nejprve konstatoval, ¾e na fázi pøed uzavøením smlouvy o dotaci je tøeba aplikovat obecné právní pøedpisy o správním øízení, dále v odùvodnìní pak nicménì uvedl, ¾e na èást úkonù pøed uzavøením smlouvy nelze aplikovat ustanovení o uzavírání veøejnoprávních smluv, tedy ani ustanovení správního øádu, a uzavøel, ¾e ¾adatel je v procesu vyøízení ¾ádosti o poskytnutí dotace pouze informován o dùvodech neposkytnutí dotace, èím¾ je vedení správního øízení o ¾ádosti vylouèeno. Závìr krajského soudu je dle stì¾ovatelky v rozporu s judikaturou Nejvy¹¹ího správního soudu, podle které je rozhodnutí ve vìcech dotací dle zákona è. 306/1999 Sb. rozhodnutím dle § 67 správního øádu, pøièem¾ na postup pøi uzavírání smlouvy a hodnocení ¾ádosti je pøi absenci právní úpravy nutno aplikovat obecné právní pøedpisy o správním øízení. Stì¾ovatelka upozoròuje dále na metodické doporuèení ¾alovaného ze dne 14. 1. 2015, dle kterého je úèelem uzavøení smlouvy o poskytnutí dotace uzavøení subordinaèní veøejnoprávní smlouvy, pøièem¾ v øízení je mo¾né se odchýlit od nìkterých pravidel správního øízení, musí v¹ak být zachována v¹echna procesní práva úèastníkù øízení. Metodické doporuèení dále stanoví, ¾e v nìkterých pøípadech bude tøeba postupovat dle metody lex posterior derogat legi priori, nebo» správní øád, který byl pøijat pozdìji, je v mnoha ohledech podrobnìj¹í a úèastníkùm øízení pøiznává více procesních práv. Ukonèit øízení o ¾ádosti o uzavøení smlouvy o poskytnutí dotace tak lze buï uzavøením veøejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace, nebo vydáním rozhodnutí o neuzavøení smlouvy. Závìr krajského soudu nelze dovodit ani z rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu sp. zn. 2 Afs 75/2013, který pojednává pouze o postavení úèastníkù po uzavøení veøejnoprávní smlouvy. Svá tvrzení o procesní povaze lhùty pro podání ¾ádosti o uzavøení smlouvy stì¾ovatelka rovnì¾ podporuje odborným stanoviskem JUDr. L. P.. Stì¾ovatelka rovnì¾ nesouhlasí se závìrem krajského soudu, ¾e krajský úøad nebyl povinen rozhodnout o ¾ádosti stì¾ovatelky ze dne 28. 2. 2013.
[10] Stì¾ovatelka dále uvádí, ¾e se krajský soud mìl zabývat povahou závìrù poslední inspekèní zprávy a jejím vztahem k pøedchozím zprávám, nebo» to, zda stì¾ovatelka mìla k 31. 1. k dispozici zákonnou zprávu inspekce, je dùle¾ité pro posouzení, zda byla dle § 5 odst. 6 vìta druhá zákona è. 306/1999 Sb. oprávnìna podat ¾ádost ve lhùtì do 31. 8. Stì¾ovatelka namítá, ¾e byla neoprávnìnì hodnocena inspekcí jako podprùmìrná, a byla tak vylouèena z mo¾nosti ¾ádat o poskytnutí dotace v øádném termínu do 31. 1. Prostøedky obrany proti hodnocení inspekce jsou velmi omezené, nebo» samotný pøezkum závìrù je vylouèen. Stì¾ovatelka se domohla provedení revizní kontroly za období tøí let, která vyhodnotila ¹kolu jako prùmìrnou, a bylo tedy zji¹tìno, ¾e ¹kola od poèátku podmínky pro poskytnutí zvý¹ené dotace splòovala.
[11] Stì¾ovatelka rovnì¾ namítá, ¾e o neuzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace nebylo mo¾né stì¾ovatelku pouze informovat sdìlením správního orgánu prvního stupnì. Správní orgán pokraèování je povinen vést zákonné øízení a vydat rozhodnutí, které splòuje ve¹keré po¾adavky dle správního øádu. ®alovaný na jednu stranu postupoval vùèi stì¾ovatelce pøísnì formalisticky, pokud jde o splnìní lhùty pro podání ¾ádosti, na druhou stranu vùèi správnímu orgánu netrval na dodr¾ování procesních správních pøedpisù a zákonných po¾adavkù na obsah rozhodnutí. Takto nerovný postup pova¾uje stì¾ovatelka za rozporný se základními ústavními principy legální licence a enumerativnosti veøejnoprávních pretenzí. Skuteènost, ¾e ¾alovaný v odvolacím øízení vyzval stì¾ovatelku dle § 36 odst. 3 správního øádu k vyjádøení se k podkladùm rozhodnutí, nemù¾e vést k závìru, ¾e správní øízení bylo øádné a zákonné.
[12] ®alovaný ve svém vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvádí, ¾e stì¾ovatelka nesplnila základní podmínku pro podání ¾ádosti o poskytnutí zvý¹ené dotace, a to podání ¾ádosti ve stanovené lhùtì, proto nebylo tøeba ji¾ zkoumat ostatní podmínky pro poskytnutí zvý¹ení dotace. Stì¾ovatelka v¹ak nesplnila ani podmínku dle § 5 odst. 3 písm. b) zákona è. 306/1999 Sb. Dále ¾alovaný upozoròuje, ¾e stì¾ovatelka nepo¾ádala o prominutí zme¹kání úkonu, nebyl tedy dán dùvod pro aplikaci § 41 odst. 2 správního øádu. Povaha lhùty dle citovaného ustanovení tedy není pro posuzovanou vìc podstatná.
[13] Nejvy¹¹í správní soud se kasaèní stí¾ností zabýval nejprve z hlediska splnìní formálních nále¾itostí. Konstatoval, ¾e stì¾ovatelka je osobou oprávnìnou k jejímu podání, nebo» byla úèastníkem øízení, z nìho¾ napadený rozsudek vze¹el (§ 102 s. ø. s.). Kasaèní stí¾nost byla podána vèas (§ 106 odst. 2 s. ø. s.) a stì¾ovatelka je v souladu s § 105 odst. 2 s. ø. s. zastoupena advokátem.
[14] Nejvy¹¹í správní soud poté posoudil dùvodnost kasaèní stí¾nosti a zkoumal pøitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nim¾ by musel pøihlédnout z úøední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ø. s.).
[15] Nejvy¹¹í správní soud pøednì uvádí, ¾e napadený rozsudek netrpí nepøezkoumatelností pro nedostatek dùvodù. Dùvody, které krajský soud vedly k zamítnutí ¾aloby, jsou z odùvodnìní seznatelné. Krajský soud vylíèil konkrétní skutkové okolnosti, o nì¾ své rozhodnutí opøel, uvedl úvahy, kterými se øídil pøi posouzení dùvodnosti ¾aloby, a popsal závìry, ke kterým na základì tìchto úvah dospìl. Nejvy¹¹í správní soud rovnì¾ neshledal, ¾e by krajský soud opomenul vypoøádat nìkterou z námitek uplatnìných v ¾alobì.
[16] Podstatou sporu je skuteènost, ¾e se stì¾ovatelkou nebyla uzavøena smlouva o zvý¹ení dotace dle § 5 zákona è. 306/1999 Sb. z dùvodu opo¾dìnì podané ¾ádosti o zvý¹ení dotace, pøièem¾ (v poøadí tøetí) inspekèní kontrola, která teprve stì¾ovatelku vyhodnotila jako prùmìrnou, byla ukonèena a¾ mìsíc po termínu pro podání ¾ádosti.
[17] Podle § 5 odst. 1 zákona è. 306/1999 Sb. [m]ezi krajským úøadem a právnickou osobou se pøi splnìní podmínek stanovených v odstavcích 3 a 4 uzavøe smlouva o zvý¹ení dotace, a to v termínu stanoveném v odstavci 6 . Podle § 5 odst. 3 tého¾ zákona se dotace zvý¹í, pokud právnická osoba dostává dotace podle § 4 [písm. a)], má poslední výsledky hodnocení Èeské ¹kolní inspekce alespoò prùmìrné a v posledním protokolu o kontrole Èeskou ¹kolní inspekcí nebylo zji¹tìno záva¾né poru¹ení platných právních pøedpisù [písm. b)] a je obecnì prospì¹nou spoleèností nebo ¹kolskou právnickou osobou [písm. c)]. Podle § 5 odst. 4 tého¾ zákona [s]mlouvu o zvý¹ení dotace lze uzavøít s právnickou osobou na 1 ¹kolní rok, pokud pøed uzavøením smlouvy alespoò po dobu 1 ¹kolního roku byla zaøazena do sítì pøed¹kolních zaøízení, ¹kol a ¹kolských zaøízení podle dosavadních právních pøedpisù nebo zapsána ve ¹kolském rejstøíku a poskytovala vzdìlávání a ¹kolské slu¾by v souladu se svým zaøazením do sítì pøed¹kolních zaøízení, ¹kol a ¹kolských zaøízení nebo zápisem do ¹kolského rejstøíku. Splnìní tìchto podmínek se posuzuje u ka¾dé ¹koly, oboru vzdìlání a ¹kolského zaøízení samostatnì . Podle § 5 odst. 6 zákona, [p]okud právnická osoba pøedlo¾í krajskému úøadu do 31. ledna ¾ádost o zvý¹ení dotace na pøí¹tí ¹kolní rok spolu s doklady osvìdèujícími splnìní podmínek podle odstavcù 3 a 4, uzavøe krajský úøad smlouvu o zvý¹ení dotace do 31. bøezna. V pøípadì, ¾e právnická osoba do 31. ledna podmínky podle odstavce 4 nesplní, lze smlouvu o zvý¹ení dotace uzavøít do 15. záøí za pøedpokladu, ¾e právnická osoba splní tyto podmínky do 31. srpna .
[18] Ze správního spisu Nejvy¹¹í správní soud zjistil, ¾e ¾ádost o zvý¹ení dotace na ¹kolní rok 2013/2014 stì¾ovatelka doruèila správnímu orgánu prvního stupnì dne 1. 3. 2013 a v ní pouze uvedla, ¾e ¾ádá o zvý¹ení dotace na ¹kolní rok 2013/2014 dle § 5 zákona è. 306/1999 Sb., své identifikaèní údaje, èíslo úètu a poèet dìtí zaøazených do pøed¹kolního zaøízení. Spolu s ¾ádostí o zvý¹ení dotace stì¾ovatelka zaslala správnímu orgánu podání, ve kterém uvedla, ¾e ve dnech 25. a¾ 27. 2. 2013 u ní probìhla inspekèní kontrola s velice pozitivními výstupy . Stì¾ovatelka se domnívala, ¾e ¾ádost o zvý¹ení dotace lze zaslat i dodateènì s inspekèní zprávou a hodnocením, poté si mo¾nou nesprávnost takového postupu uvìdomila a po¾ádala správní orgán prvního stupnì o mo¾nost zjednat nápravu. Závìrem podání uvedla, ¾e zvý¹ená dotace by stì¾ovatelce velice pomohla z dùvodu znaèných investic v roce 2012. Správní orgán prvního stupnì pøípisem ze dne 18. 3. 2013 stì¾ovatelce sdìlil, ¾e jí zvý¹ení dotace na pøedmìtný ¹kolní rok nebude mo¾né poskytnout, nebo» nebyla splnìna podmínka podání ¾ádosti v zákonném termínu. V závìru správní orgán prvního stupnì stì¾ovatelku upozornil, ¾e inspekèní zprávu z kontroly provedené ve dnech 25. a¾ 27. 2. 2013 mù¾e pou¾ít jako podklad pro pøiznání zvý¹ené dotace pro ¹kolní rok 2014/2015. Stì¾ovatelka dne 8. 4. 2013 doruèila ¾alovanému podání, ve kterém shrnula svou situaci a ¾ádala o nápravu. Zdùraznila, ¾e v pøípadì kontroly provedené ve dnech 25.-27. 2. se jednalo ji¾ o tøetí inspekci za poslední tøi roky, pùvodní dvì kontroly byly vùèi ní podjaté, a proto se obrátila na pra¾ské ústøedí inspekce s ¾ádostí o nezávislou kontrolu, která probìhla v uvedeném termínu s velice pozitivními výstupy. ®alovaný pøípisem ze dne 9. 4. 2013 sdìlil stì¾ovatelce, ¾e vzhledem k tomu, ¾e nedodr¾ela lhùtu stanovenou v § 5 odst. 6 zákona è. 306/1999 Sb., nemohl s ní správní orgán prvního stupnì uzavøít smlouvu o zvý¹ení dotace. Stì¾ovatelka navíc nesplnila podmínku dle § 3 písm. b) zákona è. 306/1999 Sb., nebo» poslední hodnocení inspekce, které mìl správní orgán prvního stupnì k dispozici, bylo hor¹í ne¾ prùmìrné. Dne 11. 4. 2013 stì¾ovatelka zaslala správnímu orgánu prvního stupnì inspekèní zprávu z kontroly provedené ve dnech 25. a¾ 27. 2. 2013 s hodnocením pro úèely zvý¹ení dotace dle § 5 zákona è. 306/1999 Sb. prùmìrná .
[19] Dne 16. 7. 2013 podala stì¾ovatelka výzvu k vydání rozhodnutí o prominutí lhùty dle § 41 odst. 2 správního øádu a k nápravì neèinnosti správního orgánu, ve které uvádí, ¾e stì¾ovatelka bezprostøednì poté, co bìhem poslední inspekèní kontroly zjistila, ¾e pøede¹lá hodnocení inspekce byla nesprávná, podala ¾ádost o zvý¹ení dotace a po¾ádala o prominutí zme¹kaného úkonu. Dále pak v podání poukazuje na nezákonnost pøedchozích inspekèních zpráv a pøedkládá argumenty pro aplikaci § 41 odst. 2 správního øádu. Správní orgán prvního stupnì pøípisem ze dne 12. 8. 2013 v reakci na výzvu uvedl, ¾e na oblast veøejnoprávních smluv nelze institut navrácení v pøede¹lý stav pou¾ít. I kdyby byl nicménì tento institut pou¾itelný, nebyly splnìny zákonné podmínky pro jeho u¾ití, nebo» zde nebyla pøeká¾ka, která by stì¾ovatelce bránila úkon uèinit. Stì¾ovatelka následnì podala ¾alovanému návrh na pøijetí opatøení proti neèinnosti dle § 80 správního øádu. Ve dnech 6. 9. 2013, 13. 2. 2014 a 21. 7. 2014 opìtovnì vyzývala správní orgán prvního stupnì k rozhodnutí o ¾ádosti dle § 41 odst. 2 správního øádu a k uzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace. Dne 29. 8. 2014 stì¾ovatelka podala ¾alobu k Okresnímu soudu v Liberci, jí¾ se domáhala uzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace na ¹kolní roky 2012/2013 a 2013/2014. V návaznosti na usnesení zvlá¹tního senátu zøízeného podle zákona è. 131/2002 Sb., o rozhodování nìkterých kompetenèních sporù, ze dne 21. 8. 2014, è. j. Konf 62/2012-49, (dostupné na www.nssoud.cz) Okresní soud v Liberci øízení pokraèování dne 20. 10. 2014 usnesením è. j. 20 C 141/2014-66 zastavil a vìc postoupil ¾alovanému, který o tom stì¾ovatelku dne 9. 12. 2014 informoval. Stì¾ovatelka dne 17. 8. 2015 doplnila svá podání, ¾alovaný stì¾ovatelku dne 9. 10. 2015 vyzval k vyjádøení se k podkladùm rozhodnutí dle § 36 odst. 3 správního øádu a následnì dne 4. 11. 2015 vydal napadené rozhodnutí.
[20] Nejvy¹¹í správní soud pro pøehlednost strukturoval odùvodnìní následujícím zpùsobem: nejprve se zabýval povahou sdìlení o neuzavøení smlouvy a s tím související otázkou správného ¾alobního typu (III. A.), aplikací správního øádu na postup pøed uzavøením smlouvy o zvý¹ení dotace (III. B.) a odpovídající reakcí správních soudù na vzniklou procesní situaci (III. C.). Následnì posoudil, zda bylo mo¾né podat ¾ádost o zvý¹ení dotace v prodlou¾ené lhùtì do 31. 8., pøíp. aplikovat institut prominutí zme¹kání úkonu dle § 41 odst. 1 správního øádu (III. D.). Nakonec se zabýval námitkou, ¾e nedolo¾ení alespoò prùmìrného hodnocení inspekce v øádné lhùtì nelze klást k tí¾i stì¾ovatelky (III. E.).
III. A. Povaha sdìlení o neuzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace
[21] Smlouva o zvý¹ení dotace dle § 5 zákona è. 306/1999 Sb. je veøejnoprávní smlouvou subordinaèní ve smyslu § 161 správního øádu (ji¾ zmiòované usnesení zvlá¹tního senátu è. j. Konf 62/2012-49). Obsahem smlouvy o zvý¹ení dotace je poskytnutí dotaèního plnìní z veøejných zdrojù, jejich¾ správa se øídí veøejnoprávními pøedpisy. Povinnosti pøíjemce dotace jsou v podstatné míøe urèeny zákonem è. 306/1999 Sb. je¹tì pøed uzavøením smlouvy o poskytnutí (zvý¹ení) dotace a pøi uzavírání smlouvy se ji¾ na nich v zásadì nic podstatného nemù¾e zmìnit. Poskytovatel dotace mù¾e autoritativnì rozhodovat o podmínkách poskytnutí dotace, které jsou pøedmìtem jednání mezi ním a pøíjemcem dotace. Zále¾í na pøíjemci dotace, zda tyto podmínky akceptuje a smlouvu uzavøe. Pro poskytování dotace je tedy charakteristická autoritativnost a jistá míra volnosti v urèování pravidel na stranì poskytovatele dotace a dobrovolnost na stranì jejího pøíjemce. Poskytovatel dotace (jako orgán veøejné moci) je v¹ak ve své volnosti v poskytování dotací omezen zákonem (v dané vìci zákonem è. 306/1999 Sb.) a obecnými principy dopadajícími na veøejnou moc, jako je zákaz libovùle, zákaz neústavní diskriminace èi zákaz mìnit-zejména jednostrannì èi neodùvodnìnì-pravidla poskytování a realizace dotace po jejím poskytnutí.
[22] Dotace soukromým ¹kolám jsou tedy poskytovány na základì dohody uzavírané mezi poskytovatelem a ¾adatelem podle § 17 rozpoètových pravidel, a nikoli na základì rozhodnutí dle § 14 rozpoètových pravidel. Podle § 17 rozpoètových pravidel [d]otace nebo návratné finanèní výpomoci mohou být poskytovány na základì dohod uzavíraných mezi poskytovatelem a ¾adatelem [ ], stanoví-li tak zvlá¹tní zákon. Zvlá¹tní zákon v¾dy také stanoví nále¾itosti takových dohod.
[23] Dohoda o poskytnutí dotace je rozdílným dotaèním titulem ne¾ rozhodnutí, na který následnì navazuje jiný procesní postup pøi administraci dotace. Uzavøením veøejnoprávní smlouvy dochází k úpravì vztahu mezi pøíjemcem a poskytovatelem dotace, který je modifikován jak v oblasti práva hmotného, tak v oblasti práva procesního. Zatímco vyplácení dotace pøiznané na základì rozhodnutí dle § 14 rozpoètových pravidel lze (doèasnì èi s koneènou platností) pozastavit dle § 14e rozpoètových pravidel èi pøímo odejmout dle § 15 rozpoètových pravidel, veøejnoprávní smlouvu lze mìnit, vypovìdìt èi ru¹it pouze postupem dle § 166 správního øádu. Pøi nesouhlasu s ukonèením administrace dotace je tøeba postupovat podle úpravy øe¹ení sporù z veøejnoprávních smluv dle § 169 ve spojení s § 141 správního øádu. Teprve rozhodnutí pøíslu¹ného orgánu (tj. správního orgánu nadøízeného správnímu orgánu, který je stranou veøejnoprávní smlouvy) ve sporu z veøejnoprávní smlouvy je za splnìní dal¹ích zákonem stanovených podmínek rozhodnutím pøezkoumatelným dle § 65 s. ø. s. ve správním soudnictví (viz rozsudky Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 19. 2. 2014, è. j. 9 Afs 37/2013-54, ze dne
10. 4. 2014, è. j. 7 Afs 126/2013-50, ze dne 25. 9. 2014, è. j. 2 Afs 74/2013-64, èi ze dne 15. 11. 2016, è. j. 6 Afs 275/2015-39, dostupné tak jako ostatní zde uvedená rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu na www.nssoud.cz).
[24] Pøi posuzování sporù týkajících se veøejnoprávních smluv je tøeba rozli¹ovat mezi fází pøed a po uzavøení veøejnoprávní smlouvy. ®ádost o uzavøení smlouvy o poskytnutí dotace je tøeba kvalifikovat jako nabídku k uzavøení veøejnoprávní smlouvy dle § 163 odst. 1 správního øádu. Neuzavøení veøejnoprávní smlouvy ze strany správního orgánu dle § 163 odst. 3 písm. c) správního øádu je tøeba pova¾ovat za neakceptaci nabídky k uzavøení veøejnoprávní smlouvy. Vzhledem k tomu, ¾e v takovém pøípadì nebyla veøejnoprávní smlouva uzavøena, odmítnutí uzavøení smlouvy nezakládá spor z veøejnoprávní smlouvy ve smyslu § 169 správního øádu, který by mìl øe¹it nadøízený správní orgán (rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 9. 3. 2017, è. j. 1 As 292/2016-28, publ. pod è. 3580/2017 Sb. NSS).
[25] Jak stanovil ji¾ zvlá¹tní senát v citovaném usnesení è. j. Konf 62/2012-49, pøi poskytování dotací ze státního rozpoètu na základì veøejnoprávní smlouvy je zachováno vrchnostenské postavení poskytovatele dotace (orgánu veøejné moci). Postup správního orgánu pøed uzavøením veøejnoprávní smlouvy nemù¾e být nicménì projevem libovùle správního orgánu. Z povahy materiálního právního státu vyplývá, ¾e v pøípadì vrchnostenského výkonu veøejné moci musí být jejím adresátùm zaji¹tìna soudní ochrana proti arbitrárnímu, svévolnému èi ¹ikanóznímu postupu poskytovatele dotace (nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, Pl. ÚS 12/14, dostupný tak jako ostatní zde uvedená rozhodnutí Ústavního soudu z http://nalus.usoud.cz). Vzhledem k tomu, ¾e neposkytnutí dotace pøedstavuje citelný zásah do právní sféry ¾adatele, musí být ¾adateli zaruèeno právo na øádný proces , stanovený právními pøedpisy, popø. základními procesními zásadami urèujícími postup orgánù veøejné moci v právním státì (rozsudek roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 9. 2015, è. j. 9 Ads 83/2014-46, publ. pod è. 3324/2016 Sb. NSS).
[26] Z dùvodu potøeby odli¹it jednotlivé úkony veøejné správy, které v¹echny materiálnì zasahují do veøejných subjektivních práv a povinností jednotlivce, se roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu opakovanì pøiklonil k materiálnì-formálnímu chápání rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ø. s. Rozhodnutím tak mù¾e být jen vrchnostenský akt vydaný v právními pøedpisy formalizovaném øízení. Materiální znak zásahu do práv toti¾ není znakem rozli¹ujícím ¾alobu proti rozhodnutí dle § 65 an. s. ø. s. a ¾alobu na ochranu pøed nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením dle § 82 an. s. ø. s. (srov. blí¾e rozhodnutí roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, è. j. 7 Aps 3/2008-98, publ. pod è. 2206/2011 Sb. NSS, odst. 17 a 23, ze dne 18. 9. 2012, è. j. 2 As 86/2010-76, publ. pod è. 2725/2013 Sb. NSS, odst. 30-33, a ze dne 19. 8. 2014, è. j. 6 As 68/2012-47, publ. pod è. 3104/2014 Sb. NSS, odst. 36-39). Tento postoj roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu vzal Ústavní soud opakovanì na vìdomí (napø. nálezy ze dne 14. 3. 2016, sp. zn. I. ÚS 2866/15, a ze dne 27. 6. 2017, sp. zn. I. ÚS 740/15, èi usnesení ze dne 14. 2. 2017, sp. zn. III. ÚS 219/17).
[27] Podle judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu v situaci, kdy je rozhodnutí nahrazeno veøejnoprávní smlouvou, nedochází k vydání správního rozhodnutí. Samotný akt správního orgánu v podobì uzavøení, respektive neuzavøení dané dohody nelze, ji¾ díky jeho smluvní, tedy konsenzuální povaze, pova¾ovat za správní rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ø. s. (usnesení ze dne 3. 4. 2013, è. j. 6 Ads 133/2012-57). Obdobnì i doktrína uvádí, ¾e [u]zavøení subordinaèní veøejnoprávní smlouvy pøitom nelze pova¾ovat ze strany správního orgánu nebo jiného vykonavatele veøejné správy, který jedná za subjekt veøejné správy, za autoritativní vrchnostenské rozhodnutí, jím¾ vyhoví ¾ádosti druhé strany o uzavøení dohody (HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná èást. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 247). Odmítnutí nabídky k uzavøení veøejnoprávní smlouvy tak není pokraèování rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ø. s. (ji¾ zmiòovaný rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu è. j. 1 As 292/2016-28).
[28] V posuzovaném pøípadì je rovnì¾ zásadní, ¾e § 17 rozpoètových pravidel ani zákon è. 306/1999 Sb. výslovnì procesní postup pøed uzavøením dohody o poskytnutí dotace neupravují. Podle § 3 odst. 3 zákona è. 306/1999 Sb. [k]rajský úøad uzavøe smlouvu nebo informuje právnickou osobu o dùvodech neuzavøení smlouvy do 30 dnù od obdr¾ení ¾ádosti . Z pou¾itého legislativního vyjádøení informuje zøetelnì vyplývá, ¾e zákon v pøípadì neuzavøení smlouvy o poskytnutí dotace pøedpokládá pouze neformální sdìlení, ¾e k uzavøení smlouvy nedojde a z jakého dùvodu. Ze systematického hlediska je tøeba pøipomenout, ¾e veøejnoprávní smlouva nahrazuje vydání vrchnostenského aktu, tedy správního rozhodnutí. Bylo by tedy nelogické, a nadto komplikující ji¾ tak dosti komplexní právní úpravu, kdyby v pøípadì poskytnutí dotace byla uzavøena veøejnoprávní smlouva, na kterou by navazoval vý¹e popsaný procesní postup dle èásti páté správního øádu, a v pøípadì neposkytnutí dotace by bylo vydáno rozhodnutí dle èásti druhé správního øádu.
[29] Obranu proti vyboèení ze zákonných pravidel pro uzavírání dohody o poskytnutí (zvý¹ení) dotace je tak tøeba spatøovat v institutu ochrany proti nezákonnému zásahu § 82 s. ø. s. an. (ji¾ zmiòovaný rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu è. j. 1 As 292/2016-28). Soud tak mù¾e ¾adateli poskytnout ochranu proti nesprávnému posouzení naplnìní podmínek dle § 5 odst. 3 zákona è. 306/1999 Sb., pøípadnì proti neèinnosti èi prùtahùm pøi vyøizování ¾ádosti.
[30] ®alobou proti nezákonnému zásahu soud zajistí nejefektivnìj¹í právní ochranu ¾adateli o poskytnutí dotace. Úèinnost soudní ochrany práv jednotlivcù by dle judikatury roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu mìla být v¾dy prioritou pøi posuzování povahy úkonu správního orgánu, nebo» právì poskytování ochrany právùm jednotlivcù proti nezákonným aktùm veøejné moci je základním smyslem existence správního soudnictví. Podle roz¹íøeného senátu jedním z aspektù, které musí být pøi takovém posouzení vzaty v úvahu, je mj. i pravomoc soudu rozhodnout v jednotlivých øízeních urèitým zpùsobem. To jest, zda soudní výrok, který soud v tom kterém øízení mù¾e vydat, koresponduje se skuteènou potøebou ochrany práv jednotlivcù, kteøí se obracejí na soud nikoli proto, aby se jim dostalo akademického pojednání o formální povaze toho kterého úkonu správního orgánu, nýbr¾ proto, aby jim soud proti takovému úkonu poru¹ujícímu dle jejich pøesvìdèení jejich práva poskytl skuteènou ochranu (usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 18. 4. 2017, è. j. 6 Afs 270/2015-48, publ. pod è. 3579/2017 Sb. NSS). V pøípadì neuzavøení smlouvy o poskytnutí dotace, a to ve vìt¹inì pøípadù na urèité kalendáøní období, je prioritou rychlé a úèinné posouzení postupu správního orgánu. ®aloba na ochranu pøed nezákonným zásahem je jednak projednávána pøednostnì (§ 56 s. ø. s.), pøedev¹ím v¹ak lze v tomto øízení pøímo ulo¾it správnímu orgánu, aby nepokraèoval v poru¹ování práva, tj. aby veøejnoprávní smlouvu uzavøel.
[31] Je tøeba pøipustit, ¾e øízení o ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu nejlépe respektuje systémové principy, na nich¾ je zalo¾eno správní soudnictví, tj. zásady subsidiarity a posteriority obsa¾ené v § 5 s. ø. s. Ochrana ze strany soudù by mìla být aktivována teprve tehdy, pokud jednotlivec vyèerpal dostupné mo¾nosti ochrany svých práv v rámci veøejné správy a veøejná správa se mìla mo¾nost s namítaným pochybením vypoøádat. Na druhou stranu zákonodárce do soudního øádu správního zakotvil i ostatní dva ¾alobní typy, tj. ¾alobu na ochranu proti neèinnosti a ¾alobu na ochranu pøed nezákonným zásahem, a výslovnì tak pøipustil upozadìní uvedených zásad ve specifických situacích. Pouze pro dodr¾ení dvojinstanènosti èinnosti veøejné správy a s tím souvisejícího zaji¹tìní subsidiarity soudní ochrany nelze deformovat jiné instituty správního práva a vytváøet správní rozhodnutí v situaci, kdy je nahrazeno institutem veøejnoprávní smlouvy.
[32] Pro úplnost Nejvy¹¹í správní soud podotýká, ¾e v posuzovaném pøípadì se nejedná o rozhodnutí o neposkytnutí dotace dle § 14 odst. 5 (døíve odst. 4) rozpoètových pravidel, u nìj¾ zákon výslovnì stanoví, ¾e se vydává ve formì rozhodnutí , pøièem¾ pøedmìtem posouzení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu v ji¾ zmiòovaném rozsudku è. j. 9 Ads 83/2014-46 bylo posoudit pøípustnost vylouèení soudní ochrany v situaci, kdy toto rozhodnutí citelnì zasahuje do právní sféry ¾adatele o dotaci. Nejedná se ani o pøípad nevyplacení dotace s koneènou platností dle § 14e rozpoètových pravidel, kdy správní orgán rozhoduje o nevyplacení ji¾ jednou správním rozhodnutím pøiznané dotace, nebo» jde o úkon v jiné fázi administrace dotace a realizovaný na základì odli¹ného procesního re¾imu, tj. dle § 14 a násl. rozpoètových pravidel, a nikoli dle zákonné úpravy veøejnoprávních smluv.
III. B. Pou¾ití správního øádu ve fázi pøed uzavøením smlouvy o poskytnutí dotace
[33] Podle § 1 odst. 2 správního øádu [t]ento zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení se pou¾ijí, nestanoví-li zvlá¹tní zákon jiný postup .
[34] Podle § 163 odst. 1 správního øádu [p]rojev vùle uèinìný v písemné formì, smìøující k uzavøení veøejnoprávní smlouvy, který je urèen jedné nebo více urèitým osobám, je návrhem na uzavøení veøejnoprávní smlouvy (dále jen "návrh smlouvy"), jestli¾e je dostateènì urèitý a vyplývá z nìj vùle toho, kdo návrh èiní (dále jen "navrhovatel smlouvy"), být jím v pøípadì jeho pøijetí vázán . Podle § 163 odst. 3 písm. c) návrh smlouvy zaniká okam¾ikem, kdy projev o odmítnutí návrhu smlouvy dojde navrhovateli smlouvy .
[35] Podle § 170 správního øádu [p]øi postupu podle této èásti se obdobnì pou¾ijí ustanovení èásti první a pøimìøenì ustanovení èásti druhé tohoto zákona; nevyluèuje-li to povaha a úèel veøejnoprávních smluv, pou¾ijí se pøimìøenì ustanovení obèanského zákoníku, s výjimkou ustanovení o neplatnosti právních jednání a relativní neúèinnosti, ustanovení o odstoupení od smlouvy a odstupném, ustanovení o zmìnì v osobì dlu¾níka nebo vìøitele, nejde-li o právní nástupnictví, ustanovení o postoupení smlouvy a o poukázce a ustanovení o zapoètení .
[36] Podle èl. 41 legislativních pravidel vlády (dostupných na www.vlada.cz) slovo obdobnì ve spojení s odkazem na jiné ustanovení tého¾ nebo jiného právního pøedpisu vyjadøuje, ¾e toto ustanovení se vztahuje na vymezené právní vztahy v plném rozsahu. Slovo pøimìøenì ve spojení s odkazem na jiné ustanovení tého¾ nebo jiného právního pøedpisu vyjadøuje volnìj¹í vztah mezi tímto ustanovením a vymezenými právními vztahy.
[37] Podle doktríny úkony smìøující k uzavøení veøejnoprávní smlouvy jsou postupem od správního øízení odli¹ným (správní øízení je upraveno v èásti druhé a tøetí správního øádu, veøejnoprávní smlouvy v èásti páté). To, ¾e proces uzavírání veøejnoprávních smluv se neodehrává ve správním øízení, ale mimo nì, vyplývá i z ¹ir¹ího rozsahu pùsobnosti èásti páté (§ 159 odst. 1 a § 160 odst. 3 správního øádu), která zahrnuje nejen výkon pùsobnosti v oblasti veøejné správy, jen¾ se øídí ustanoveními èásti druhé a tøetí (VEDRAL, J. Správní øád. Komentáø. 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 1279-1280).
[38] Na proces pøed uzavøením smlouvy o zvý¹ení dotace dle § 5 zákona è. 306/1999 Sb. je tedy pøednì tøeba aplikovat zákon è. 306/1999 Sb. a subsidiárnì èást pátou správního øádu. Postup správního orgánu musí dbát dodr¾ení základních zásad èinnosti správních orgánù stanovených v §§ 2 a¾ 8 správního øádu. Správní orgán je tedy povinen zejména postupovat v souladu s právními pøedpisy a uplatòovat svou pravomoc pouze za úèelem a v rozsahu stanoveným zákonem, dbát ochrany veøejného zájmu a práv nabytých v dobré víøe a do práv pokraèování jednotlivce zasahovat pouze v nezbytném rozsahu. Dále je tøeba s ¾adateli jednat zdvoøile a vstøícnì a postupovat bez zbyteèných prùtahù, hospodárnì a v souladu se zásadou rovnosti. Pøi uzavírání smluv o zvý¹ení dotace se ustanovení èásti druhé správního øádu pou¾ijí pouze pøimìøenì. U jednotlivých ustanovení èásti druhé správního øádu je tedy tøeba zva¾ovat, zda je jejich pou¾ití v souladu s povahou a úèelem uzavírání veøejnoprávních smluv. Prakticky se v¹ak pøimìøené pou¾ití ustanovení o správním øízení bude týkat pøedev¹ím obecných ustanovení o správních orgánech a úèastnících øízení (VEDRAL, J. Správní øád. Komentáø. 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 1327). Ustanovení èásti tøetí týkající se opravných prostøedkù se nepou¾ijí vùbec.
[39] K argumentaci stì¾ovatelky metodickým doporuèením sekce legislativy a práva ¾alovaného, Nejvy¹¹í správní soud uvádí, ¾e metodické doporuèení bylo správním orgánùm rozesláno teprve dne 14. 1. 2015, pøièem¾ proces pøed uzavøením veøejnoprávní smlouvy v posuzovaném pøípadì (tedy do sdìlení krajského úøadu o neuzavøení dohady o zvý¹ení dotace ze dne 18. 3. 2013) probíhal zaèátkem roku 2013. Zmiòované doporuèení ani jiný úkon ze strany ¾alovaného (který v této fázi se stì¾ovatelkou nijak nekomunikoval) tak u stì¾ovatelky nemohlo zalo¾it dobrou víru v urèitý procesní postup veøejné správy ani legitimní oèekávání.
[40] Nejvy¹¹í správní soud shrnuje, ¾e proces pøed uzavøením smlouvy o zvý¹ení dotace není správním øízením, aplikují se tedy na nìj pouze základní zásady èinnosti správních orgánù a pouze pøimìøenì ustanovení èásti druhé správního øádu.
III. C. Dal¹í postup v øízení pøed soudem
[41] Jak bylo uvedeno vý¹e, oznámení o neuzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ø. s. ani rozhodnutím vydaným v øízení dle èásti druhé správního øádu, pøièem¾ proti nìmu není pøípustné odvolání ani jiný opravný prostøedek. Zákon è. 306/1999 Sb. ¾ádný opravný prostøedek nestanoví, § 170 správního øádu výslovnì pou¾ití tøetí èásti správního øádu na uzavírání veøejnoprávních smluv vyluèuje. ®alovaný tedy nemìl pravomoc rozhodnout o opravném prostøedku proti sdìlení o neuzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace.
[42] Podle ustálené judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu dùsledkem vydání rozhodnutí o opravném prostøedku proti rozhodnutí správního orgánu za situace, kdy opravný prostøedek není pøípustný, je nicotnost rozhodnutí o tomto opravném prostøedku (rozsudky Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 10. 2003, è. j. 5 A 153/2002-33, publ. pod è. 273/2004 Sb. NSS, ze dne 29. 7. 2009, è. j. 3 As 1/2009-171, publ. pod è. 2475/2012 Sb. NSS, ze dne 10. 5. 2017, è. j. 6 Afs 55/2016-70, èi ze dne 7. 6. 2017, è. j. 6 Afs 274/2016-8).
[43] Podle § 76 odst. 2 s. ø. s., zjistí-li soud, ¾e rozhodnutí trpí takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost, vysloví rozsudkem tuto nicotnost i bez návrhu. Pokud soud nicotnost nevysloví, zatí¾í tím nepøezkoumatelností své vlastní rozhodnutí [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s.]. Nejvy¹¹í správní soud je pak oprávnìn rozhodnutí krajského soudu i bez námitky zru¹it (§ 109 odst. 4 s. ø. s.) a sám vyslovit nicotnost rozhodnutí správního orgánu [§ 110 odst. 2 písm. a) s. ø. s.]. Jako jediný mo¾ný tedy zvolil tento postup i v projednávaném pøípadì.
[44] Nejvy¹¹í správní soud se v¹ak neomezil toliko na vyslovení nicotnosti napadeného rozhodnutí, a pøipojil i právní argumentaci o jádru sporu. Musel toti¾ nutnì vzít v úvahu slo¾itou procesní situaci stì¾ovatelky (do ní¾ se nedostala zcela vlastním pøièinìním). ®e nebude uzavøena smlouva o zvý¹ení dotace, bylo stì¾ovatelce sdìleno dne 18. 3. 2013, tedy v dobì, kdy usnesením zvlá¹tního senátu è. j. Konf 62/2012-49 je¹tì ani nebylo postaveno najisto, zda se v pøípadì smlouvy o zvý¹ení dotace jedná o veøejnoprávní, èi soukromoprávní smlouvu (tedy zda spory z ní vzniklé mají øe¹it civilní soudy, nebo správní linie), a v dobì pøed vydáním ji¾ zmiòovaného rozsudku roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu è. j. 9 Ads 83/2014-46, který pøipustil soudní pøezkum ve vìci poskytování dotací. Ohlednì procesní jasnozøivosti nelze klást na úèastníka pøemr¹tìné po¾adavky, zejména pokud i uvnitø veøejné správy a obou vìtví soudnictví teprve probíhá formování pøístupu k øe¹ení urèitého okruhu odborných právních otázek (zde ohlednì dotací), je¾ trvá mìsíce a¾ léta a má na kontì i slepé ulièky. V pøípadech roztøí¹tìnosti (èi zmìny) judikatury správních soudù Nejvy¹¹í správní soud apeluje na krajské soudy, aby ¾alobci daly mo¾nost upravit petit ¾aloby postupem dle § 37 s. ø. s. V posuzovaném pøípadì Nejvy¹¹í správní soud nicménì neshledal dùvod k vrácení vìci krajskému soudu s tímto pokynem, nebo» ve¹keré stì¾ovatelkou uplatnìné námitky, kterými brojila proti neuzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace z dùvodu opo¾dìného podání ¾ádosti, byly procesnì nadstandardním zpùsobem vìcnì vypoøádány ¾alovaným [který je obecnì nadøízeným orgánem poskytovatele dotace a byl zjevnì veden snahou o poskytnutí co nejkomplexnìj¹í ochrany v situaci, kdy ani jemu nebylo úplnì zøejmé, jak nakládat se smlouvami o poskytnutí (zvý¹ení) dotace a jejich pøípadným neuzavøením], na èem¾ nic nemìní ani to, ¾e ve výsledku je tøeba na toto rozhodnutí pro absolutní nedostatek vìcné pøíslu¹nosti ve spojení s nesprávnou formou nutno hledìt jako na nicotné, a posouzeny krajským soudem, s jeho¾ vìcným vypoøádáním se Nejvy¹¹í správní soud z dále uvedených dùvodù ztoto¾òuje. Dodateènì poskytnutá mo¾nost konverze ¾aloby proti rozhodnutí na ¾alobu zásahovou (a s tím související oznaèení ¾alovaného) by díky plynutí èasu zpùsobila procesní obtí¾e, a pøitom by stì¾ovatelce kromì prodlou¾ení øízení a s tím souvisejících nákladù nemohla pøinést nic jiného. Soud vzal pøi volbì tohoto procesního øe¹ení v úvahu i to, ¾e se v daném pøípadì jedná o jednoho adresáta pøedmìtné èinnosti veøejné správy, uvedený postup se tak nedotkne práv a povinností jiných osob (k tomu srov. a contrario napø. usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 9. 2014, sp. zn. IV. ÚS 796/13). Nejvy¹¹í správní soud díky specifickým okolnostem v této vìci výjimeènì neposkytl nále¾itý prostor krajskému úøadu (mo¾nému ¾alovanému pùvodci zásahu) k uplatnìní jeho procesních práv, nebo» pøi posouzení v¹ech stì¾ovatelèiných meritorních námitek shledal jeho postup ve v¹ech ohledech zákonným. Pochybení nastalo teprve civilním soudem iniciovanými nesprávnými kroky ¾alovaného, který akt správnì oznaèený krajským soudem jako sdìlení zprocesnil , aby s ním následnì nakládal jako se správním rozhodnutím.
III. D. Lhùta pro podání ¾ádosti o zvý¹ení dotace
[45] Podle § 5 odst. 6 zákona è. 306/1999 Sb., ve znìní úèinném ke dni provedení procesního úkonu, tj. do 30. 4. 2015, [p]okud právnická osoba pøedlo¾í krajskému úøadu do 31. ledna ¾ádost o zvý¹ení dotace na pøí¹tí ¹kolní rok spolu s doklady osvìdèujícími splnìní podmínek podle odstavcù 3 a 4, uzavøe krajský úøad smlouvu o zvý¹ení dotace do 31. bøezna. V pøípadì, ¾e právnická osoba do 31. ledna podmínky podle odstavce 4 nesplní, lze smlouvu o zvý¹ení dotace uzavøít do 15. záøí za pøedpokladu, ¾e právnická osoba splní tyto podmínky do 31. srpna .
[46] Z jazykového, logického i systematického výkladu vý¹e uvedených ustanovení vyplývá, ¾e správní orgán smlouvu o zvý¹ení dotace uzavøe, pokud ¾adatel do 31. ledna podá ¾ádost o zvý¹ení dotace a spolu s ní dolo¾í, ¾e splòuje podmínky dle § 5 odst. 3 a 4 zákona è. 306/1999 Sb. Výjimku ze závazného termínu pro podání ¾ádosti stanoví zákon è. 306/1999 Sb. pouze pro ty subjekty, které splní podmínky zaøazení do sítì pøed¹kolních zaøízení, ¹kol a ¹kolských zaøízení a poskytování vzdìlání a ¹kolských slu¾eb alespoò po dobu jednoho roku teprve ke konci ¹kolního roku, tedy do 31. srpna. Úèelem výjimky je zjevnì umo¾nit získání zvý¹ené dotace i tìm subjektùm, které novì vzniknou v prùbìhu roku. Podle stanoviska øeditele odboru financování a rozvojových nástrojù ¾alovaného ze dne 2. 1. 2014, è. j. MSMT-43815/2013 pokraèování (è. l. 14 správního spisu ¾alovaného), které bylo vydáno k výkladu § 5 odst. 3, 4, 5 a 6 zákona è. 306/1999 Sb. na ¾ádost krajského úøadu v øízení (obdobném jako v nyní posuzované vìci) vedeném pod sp. zn. KULK 73094/2013 se spoleèností DOCTRINA-základní a mateøská ¹kola, s. r. o., dle ustálené správní praxe se mo¾nost uzavøít smlouvu o zvý¹ení dotace do 15. záøí týká pouze podmínky dle § 5 odst. 4 zákona è. 306/1999 Sb., a nikoli podmínek stanovených v § 5 odst. 3 zákona.
[47] Daný závìr obstojí i vzhledem k výkladu úmyslem zákonodárce v kontextu následné novelizace zákona è. 306/1999 Sb. a jejího úèelu. Podle § 5 odst. 6 zákona è. 306/1999 Sb., ve znìní úèinném od 1. 5. 2015, [p]okud právnická osoba pøedlo¾í krajskému úøadu do 31. ledna ¾ádost o zvý¹ení dotace na pøí¹tí ¹kolní rok spolu s doklady osvìdèujícími splnìní podmínek podle odstavcù 3 a 4, uzavøe krajský úøad smlouvu o zvý¹ení dotace do 31. bøezna. V pøípadì, ¾e právnická osoba do 31. ledna podmínky podle odstavce 3 písm. b) nebo odstavce 4 nesplní, lze smlouvu o zvý¹ení dotace uzavøít do 15. záøí za pøedpokladu, ¾e právnická osoba splní tyto podmínky do 31. srpna . Novelou byla do posuzovaného ustanovení doplnìna mo¾nost splnìní podmínky dolo¾it hodnocení alespoò prùmìrné do 31. srpna, nikoli v¹ak pro v¹echna ¹kolská a pøed¹kolní zaøízení, nýbr¾ pouze pro zaøízení novì vzniklá v daném roce. Podle dùvodové zprávy k zákonu è. 82/2015 Sb., jím¾ byl zákon è. 306/1999 Sb. ke dni 1. 5. 2015 novelizován, se mimo jiné prodlou¾í lhùta pro pøedlo¾ení inspekèní zprávy u nových ¹kol, která je dosud stanovena tak, ¾e inspekce musí probìhnout de facto v prvním pololetí ¹kolního roku, v nìm¾ ¹kola zahájila èinnost (bod 9-§ 5 odst. 6) . Z uvedeného vyplývá, ¾e úmyslem zákonodárce bylo prodlou¾it lhùtu pro pøedlo¾ení inspekèní zprávy novým ¹kolským a pøed¹kolním zaøízením, po kterých by bylo pøíli¹ striktní po¾adovat provedení inspekce v prvním pololetí ¹kolního roku. Ani novelou è. 82/2015 Sb. tedy zákonodárce nemìl v úmyslu umo¾nit prodlou¾ení zákonné lhùty do 31. srpna v¹em ¹kolským a pøed¹kolním zaøízením. Opaèný výklad by byl v rozporu se zásadou racionálního zákonodárce, nebo» by tak lhùta do 31. ledna ztratila jakékoli opodstatnìní, stala by se pouze dobrovolnou.
[48] Nejvy¹¹í správní soud proto dospìl ve shodì s krajským soudem k závìru, ¾e výjimka vìty druhé § 5 odst. 6 zákona è. 306/1999 Sb. je jasnì vymezena svým úèelem, tj. umo¾nit novým zaøízením dolo¾it podmínku øádného fungování po dobu alespoò jednoho roku a¾ ke konci ¹kolního roku. Nelze ji roz¹iøovat na situaci stì¾ovatelky, která v dobì podání ¾ádosti o zvý¹ení dotace na ¹kolní rok 2013/2014 nebyla novým ¹kolským zaøízením (v rejstøíku ¹kol a ¹kolských zaøízení je jako soukromá mateøská ¹kola zapsána od 1. 9. 2010), podmínku dle § 5 odst. 4 zákona è. 306/1999 Sb. tedy splòovala, v dobì podání ¾ádosti ji¾ fungovala po dobu dvou a pùl ¹kolních let a byla u ní na její ¾ádost ji¾ dvakrát provedena ¹kolní inspekce. Skutkový stav v nyní posuzované vìci je tedy zcela odli¹ný od hypotézy výjimky z § 5 odst. 6 zákona è. 306/1999 Sb., a proto ji nelze na stì¾ovatelèinu situaci aplikovat.
[49] Dùle¾itým aspektem pøi posuzování lhùty pro podání ¾ádosti o uzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace je to, ¾e splnìní podmínky vèasného podání ¾ádosti je základním pøedpokladem pro získání dotace. Poskytování dotací je specifické v tom, ¾e se jedná o nakládání s veøejnými prostøedky, správní orgán je tedy povinen dbát zaji¹tìní férového konkurenèního prostøedí pøi jejich rozdìlování (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 15. 9. 2010, è. j. 1 Afs 45/2010-159, publ. pod è. 2189/2011 Sb. NSS). Dotace pøedstavují urèité dobrodiní ze strany státu, který je proto oprávnìn stanovit si podmínky pro jejich poskytnutí s výhradou dodr¾ení základních ústavnìprávních zásad jako zákaz diskriminace, libovùle èi ochrana legitimního oèekávání (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 29. 10. 2009, è. j. 1 Afs 100/2009-63, publ. pod è. 2332/2011 Sb. NSS). Z tohoto dùvodu nelze z povinnosti podání ¾ádosti do 31. ledna nad jasnì vymezený rámec zákona (tj. pøípady týkající se nových ¹kolských zaøízení, které k 31. lednu nesplòují podmínku øádného fungování po dobu alespoò jednoho ¹kolního roku) dovozovat ¾ádné výjimky, ani na prome¹kání lhùty uplatòovat institut prominutí zme¹kání úkonu dle § 41 odst. 1 správního øádu.
[50] Podle § 41 odst. 1 správního øádu [n]avrácením v pøede¹lý stav se rozumí prominutí zme¹kání úkonu, který je tøeba provést nejpozdìji pøi ústním jednání nebo v urèité lhùtì, nebo povolení zpìtvzetí nebo zmìny obsahu podání, kterou by jinak nebylo mo¾no uèinit .
[51] Jak ji¾ bylo vý¹e uvedeno (viz odst. [38]) aplikace jednotlivých ustanovení èásti druhé správního øádu v øízení pøed uzavøením smlouvy o poskytnutí dotace závisí na posouzení, zda je jejich pou¾ití v souladu s povahou a úèelem uzavírání veøejnoprávních smluv. Poskytnutí dotace dle zákona è. 306/1999 Sb. není vázáno na povinnost pøedlo¾ení projektové dokumentace èi úèast ve výbìrovém øízení. Ke vzniku nároku na zvý¹ení dotace dle § 5 zákona è. 306/1999 Sb. není tøeba splnit nároèné podmínky, ¾adatel pouze musí ji¾ být pøíjemcem dotace dle § 4 zákona, øádnì fungovat po dobu alespoò jednoho ¹kolního roku, musí mít alespoò prùmìrné hodnocení inspekce a musí být obecnì prospì¹nou spoleèností nebo ¹kolskou právnickou osobou. Dal¹í podmínkou uzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace je pak pøedlo¾ení ¾ádosti ve stanovené lhùtì. Ustanovení § 5 odst. 6 zákona è. 306/1999 Sb. stanoví, ¾e krajský úøad smlouvu o zvý¹ení dotace uzavøe, pokud ¾adatel pøedlo¾í ¾ádost do 31. 1. Podle § 3 odst. 2 tého¾ zákona se smlouva o poskytnutí dotace neuzavøe, pokud krajský úøad neobdr¾el ¾ádost o poskytnutí dotace ve lhùtì podle § 2 odst. 1 zákona. Ji¾ zmiòovaná dùvodová zpráva k zákonu è. 82/2015 Sb., jím¾ se do § 3 odst. 2 zákona è. 306/1999 Sb. za slovo neuzavøe výslovnì vèlenila vìta pokud krajský úøad neobdr¾el ¾ádost o poskytnutí dotace ve lhùtì podle § 2 odst. 1 , uvádí, ¾e novelou se rovnì¾ odstraní pochybnosti ohlednì povahy lhùty pro pøedlo¾ení ¾ádosti o uzavøení smlouvy o poskytnutí dotace, resp. zvý¹ení dotace, nebo» lhùta bude jednoznaènì stanovena jako propadná .
[52] Z vý¹e uvedeného je zøejmé, ¾e prome¹káním lhùty k podání ¾ádosti právo na uzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace zaniká. Institut prominutí zme¹kání úkonu dle § 41 odst. 1 správního øádu tak nelze v procesu uzavírání smlouvy o zvý¹ení dotace aplikovat. Opaèný postup by vedl k netransparentnímu a neférovému postupu pøi pøiznávání dotací. Bylo by navíc nepraktické (a s ohledem na pevné ka¾doroèní naèasování jednotlivých fází administrování dotací a¾ nereálné), kdyby veøejná správa, jejím¾ úkolem je rozdìlit jistou pøedem rozpoètovì urèenou sumu na dotace fungujících vzdìlávacích zaøízení, obdr¾ela v zákonném termínu pouze èást ¾ádostí a byla nucena poèítat s urèitým procentem zájemcù, kteøí po¾ádají o zvý¹ení dotace s èasovým odstupem napø. z dùvodu nemoci apod. Zásada dobré správy, na kterou stì¾ovatelka odkazuje, je nepochybnì pro fungování orgánù veøejné správy podstatná, nemù¾e v¹ak vést k uplatnìní procesního institutu, který je z povahy vìci neaplikovatelný. Argumentace obsa¾ená v pøedlo¾eném odborném stanovisku JUDr. L. P. Nejvy¹¹í správní soud z vý¹e uvedených dùvodù nepøesvìdèila. Vzhledem k neaplikovatelnosti institutu navrácení v pøede¹lý stav v nyní posuzované vìci nebyl správní orgán prvního stupnì ani povinen o podané ¾ádosti rozhodnout. Nejvy¹¹í správní soud proto uzavírá, ¾e stì¾ovatelka byla povinna podat ¾ádost ve lhùtì do 31. 1., co¾ neuèinila, a proto je její ¾ádost tøeba pova¾ovat za opo¾dìnou.
III. E. Povinnost dolo¾it alespoò prùmìrné hodnocení inspekce v zákonné lhùtì do 31. ledna
[53] Stì¾ovatelka v kasaèní stí¾nosti odkazuje na vyjádøení øeditelky odboru legislativy a exekutivního servisu ¾alovaného (obsa¾ené v pøíloze vý¹e zmiòovaného stanoviska è. j. MSMT-43815/2013), dle kterého [o] prolomení vý¹e uvedeného výkladu [¾e pøi nedolo¾ení alespoò prùmìrného hodnocení inspekce do 31. ledna není splnìna podmínka pro uzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace] by bylo mo¾no uva¾ovat toliko v pøípadech, kdy pøíèiny absentujícího hodnocení ÈSI nelze klást k tí¾i právnické osoby vykonávající dotovanou èinnost, tento zvlá¹tní argument je ov¹em zcela jiné povahy ne¾ obecný argument souvislostí § 5 odst. 3 a 4 cit. zák. Dle stì¾ovatelky není dùvodný rozdíl pokraèování mezi situací, kdy z pøíèin, které nelze klást k tí¾i právnické osoby, hodnocení inspekce zcela absentuje, a kdy sice existuje, ale je nezákonné.
[54] Podle § 173 zákona è. 561/2004 Sb., o pøed¹kolním, základním, støedním, vy¹¹ím odborném a jiném vzdìlávání (¹kolský zákon), v rozhodném znìní, je inspekce správní úøad s celostátní pùsobností, který je organizaèní slo¾kou státu a úèetní jednotkou (odst. 1), a je organizaènì èlenìna na ústøedí inspekce se sídlem v Praze a inspektoráty inspekce (odst. 2).
[55] Podle § 174 odst. 2 ¹kolského zákona inspekce v rámci inspekèní èinnosti zji¹»uje a hodnotí podmínky, prùbìh a výsledky vzdìlávání, a to podle pøíslu¹ných ¹kolních vzdìlávacích programù [písm. b)], zji¹»uje a hodnotí naplnìní ¹kolního vzdìlávacího programu a jeho soulad s právními pøedpisy a rámcovým vzdìlávacím programem [písm. c)] a vykonává kontrolu dodr¾ování právních pøedpisù, které se vztahují k poskytování vzdìlávání a ¹kolských slu¾eb [písm. d)]. Podle § 174 odst. 6 èeská ¹kolní inspekce je povinna provést inspekèní èinnost podle odstavce 2 písm. b), c) a d) pro úèely pøiznání dotací podle zvlá¹tního právního pøedpisu, pokud o to právnická osoba, která vykonává èinnost ¹koly nebo ¹kolského zaøízení, po¾ádá.
[56] Podle § 174 odst. 9 písm. a) ¹kolského zákona je výstupem v pøípadì inspekèní èinnosti dle § 174 odst. 2 písm. b) a c) tého¾ zákona inspekèní zpráva. Podle § 174 odst. 10 ¹kolského zákona [i]nspekèní zpráva obsahuje hodnocení podmínek, prùbìhu a výsledkù vzdìlávání a dále jména, pøíjmení a podpisy ¹kolních inspektorù, kontrolních pracovníkù a pøizvaných osob. Obsah inspekèní zprávy projednají ¹kolní inspektoøi a kontrolní pracovníci s øeditelem ¹koly nebo ¹kolského zaøízení. Projednání a pøevzetí inspekèní zprávy potvrdí øeditel ¹koly nebo ¹kolského zaøízení podpisem. Pøipomínky k obsahu inspekèní zprávy mù¾e øeditel ¹koly nebo ¹kolského zaøízení podat Èeské ¹kolní inspekci do 14 dnù po jejím pøevzetí. Inspekèní zprávu spoleènì s pøipomínkami a stanoviskem Èeské ¹kolní inspekce k jejich obsahu zasílá Èeská ¹kolní inspekce bez zbyteèného odkladu zøizovateli a ¹kolské radì. Inspekèní zpráva vèetnì pøipomínek je veøejná a je ulo¾ena po dobu 10 let ve ¹kole nebo ¹kolském zaøízení, jich¾ se týká, a v pøíslu¹ném inspektorátu Èeské ¹kolní inspekce .
[57] Podle ustálené judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu inspekèní zpráva podle § 174 odst. 9 písm. a) [døíve odst. 12 písm. a)] ¹kolského zákona není rozhodnutím ve smyslu § 65 a násl. s. ø. s., (rozsudky Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 22. 2. 2006, è. j. 3 Aps 2/2005-44, publ. pod è. 860/2006 Sb. NSS, èi ze dne 31. 5. 2011, è. j. 9 As 11/2011-74, publ. pod è. 2457/2012 Sb. NSS). Inspekèní zpráva dle citovaného rozsudku sama o sobì nezasahuje do právní sféry právnické osoby, nebo» v rámci zákonem vymezeného okruhu skuteèností, které má zji¹»ovat a hodnotit, popisuje zji¹tìný skutkový stav, jen¾ následnì také hodnotí. Inspekèní zpráva sama o sobì nezakládá práva a povinnosti èi jinak nezasahuje do právní sféry jednotlivce. K zásahu do právní sféry jednotlivce dochází a¾ odstoupením od smlouvy o zvý¹ení dotace uèinìným podle § 6 odst. 4 zákona o poskytování dotací soukromým ¹kolám. Proti tomuto odstoupení se lze po vyèerpání opravných prostøedkù, pokud je zákon pøipou¹tí, bránit ¾alobou k soudu. V rámci takového soudního sporu bude mo¾no k námitce posoudit i ty èásti inspekèní zprávy, které tvoøily podklad pro odstoupení od smlouvy (ji¾ zmiòovaný rozsudek è. j. 9 As 11/2011-74). Nejvy¹¹í správní soud v citovaném rozsudku dovodil, ¾e inspekèní zpráva nepodléhá samostatnému pøezkumu ve správním soudnictví, tvoøí nicménì podklad pro posouzení dùvodnosti ¾aloby proti koneènému rozhodnutí. Pøi posuzování zákonnosti neuzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace je tedy tøeba zvá¾it i zákonnost postupu inspekce, mo¾ná prodlení èi namítanou podjatost pøi výkonu inspekèní èinnosti.
[58] Ze správního spisu vyplývá, ¾e u stì¾ovatelky probìhly tøi inspekèní kontroly, a to ve dnech 10. a¾ 11. 1. 2011, 12. a¾ 13. 4. 2012 a 25. a¾ 27. 2. 2013. V¹echny kontroly byly dle inspekèních zpráv provedeny libereckým inspektorátem, u první kontroly byla pøítomna pouze jedna ¹kolní inspektorka a kontrolní pracovnice, u následujících dvou ji¾ byly pøítomny ¹kolní inspektorky dvì. ®ádost o uzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace na ¹kolní rok 2013/2014 byla správnímu orgánu prvního stupnì doruèena dne 1. 3. 2013, a to bez nezbytného inspekèního hodnocení. Stì¾ovatelka v podání doruèeném správnímu orgánu spolu s ¾ádostí pouze uvedla, ¾e ve dnech 25. a¾ 27. 2. 2013 u ní probìhla inspekèní kontrola s velice pozitivními výstupy .
[59] Nejvy¹¹í správní soud pøednì uvádí, ¾e v nyní posuzované vìci stì¾ovatelka nepodala ¾ádost v zákonné lhùtì, a proto nebylo mo¾né se stì¾ovatelkou smlouvu o zvý¹ení dotace uzavøít. K vý¹e uvedené námitce ohlednì nezákonnosti pøedchozích inspekèních zpráv Nejvy¹¹í správní soud nicménì dodává, ¾e pokud by stì¾ovatelka podala ¾ádost v øádné zákonné lhùtì, av¹ak bez po¾adované inspekèní zprávy (podobnì jako v pøípadì, k nìmu¾ se vztahovalo stì¾ovatelkou zmiòované stanovisko), bylo by skuteènì na místì zva¾ovat, zda nemo¾nost dodat alespoò prùmìrné inspekèní hodnocení lze klást k tí¾i stì¾ovatelky. Aby bylo ov¹em mo¾né se v soudním øízení zabývat námitkou, ¾e stì¾ovatelka byla zasa¾ena na svých právech tím, ¾e hodnocení prùmìrná obdr¾ela a¾ po tøetí (a údajnì jediné øádné) inspekèní kontrole, muselo by v øízení vyjít najevo (typicky na základì pøíslu¹ného tvrzení stì¾ovatelky), ¾e o provedení nové inspekèní kontroly ¾ádala bez zbyteèného prodlení poté, co obdr¾ela negativní hodnocení, je¾ vnímala jako nezákonné a nespravedlivé. Bylo by na stì¾ovatelce, aby tvrdila, ¾e bylo i pøi vynalo¾ení ve¹kerého úsilí, je¾ po ní lze spravedlivì po¾adovat (vèetnì napø. obstarání èasovì nároèných zále¾itostí s pøimìøeným pøedstihem), objektivnì nemo¾né opatøit si adekvátní kontrolní hodnocení nezbytné pro zvý¹ení dotace.
[60] Nejvy¹¹í správní soud rovnì¾ podotýká, ¾e stì¾ovatelce nelze pøisvìdèit, ¾e posuzovaná poslední inspekèní zpráva je zprávou revizní, která dokládá nezákonnost pøedchozích zpráv. Zákonná úprava výslovnì s mo¾ností konání revizní inspekce nepoèítá, pøièem¾ ani z pøedlo¾ených inspekèních zpráv nevyplývá, ¾e by poslední inspekèní kontrola byla kontrolou revizní. Inspekèní zpráva z poslední inspekèní kontroly sice uvádí, ¾e hodnocené období zahrnuje kromì ¹kolního roku 2012/2013 i rok 2011/2012, z obsahu zprávy v¹ak jasnì vyplývá, ¾e inspekce hodnotila aktuální stav pøed¹kolního zaøízení, co¾ je vzhledem k podstatì inspekèní èinnosti spoèívající ve zji¹»ování skutkového stavu a jeho hodnocení zcela logické. Za obvyklého bìhu vìcí, tj. nebyla-li by zvlá¹tní potøeba zpìtného provìøování skuteèností rozhodných pro minulá období, nelze zásadnì vidìt dùvod, aby ¹kolní inspektorky hodnotily skutkový stav z pøedchozích let, který se bìhem èasu vyvíjí. Ani závìry inspekèní zprávy z poslední kontroly neuvádìjí nic o pøezkoumání èi pøehodnocení pøedchozích inspekèních zpráv. Z inspekèních zpráv spí¹e vyplývá, ¾e stì¾ovatelka postupnì zkvalitòovala výuku a ¹kolské slu¾by, a proto pøi poslední inspekèní kontrole dosáhla hodnocení prùmìrná . Tvrzení stì¾ovatelky, ¾e poslední inspekèní kontrola byla provedena na základì stí¾ností stì¾ovatelky na ústøedí inspekce v Praze, není podlo¾eno obsahem poslední inspekèní zprávy ani správního spisu.
[61] Nejvy¹¹í správní soud shledal, ¾e napadený rozsudek nemù¾e obstát, nebo» pøehlí¾í, ¾e napadené rozhodnutí je nicotné. Proto¾e ji¾ v øízení pøed krajským soudem byly dány dùvody pro vyslovení nicotnosti napadeného rozhodnutí, postupoval Nejvy¹¹í správní soud podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ø. s. a vyslovil rovnì¾ nicotnost napadeného rozhodnutí.
[62] V pøípadì, ¾e Nejvy¹¹í správní soud zru¹í rozhodnutí krajského soudu a souèasnì vysloví nicotnost rozhodnutí správního orgánu dle § 110 odst. 2 s. ø. s., je povinen rozhodnout kromì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti i o nákladech øízení, které pøedcházelo zru¹enému rozhodnutí krajského soudu (§ 110 odst. 3 vìta druhá s. ø. s.). Náklady øízení o ¾alobì a náklady øízení o kasaèní stí¾nosti tvoøí v tomto pøípadì jeden celek a Nejvy¹¹í správní soud rozhodne o jejich pokraèování náhradì jediným výrokem vycházejícím z ustanovení § 60 s. ø. s. (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 19. 11. 2008, è. j. 1 As 61/2008-98).
[63] O náhradì nákladù øízení rozhodl Nejvy¹¹í správní soud v souladu s § 60 odst. 1 a 7 s. ø. s. ve spojení s § 120 s. ø. s. Stì¾ovatelka byla sice v øízení úspì¹ná v tom smyslu, ¾e napadený rozsudek byl zru¹en a napadené rozhodnutí prohlá¹eno nicotným, ov¹em pouze z dùvodu, který nelze pøièítat k tí¾i veøejné správì, nýbr¾ zcela nepøehledné zákonné úpravì a roztøí¹tìné judikatuøe soudù správních i civilních. Co do merita vìci, tedy posouzení úèinkù pozdního podání ¾ádosti o uzavøení smlouvy o zvý¹ení dotace, byla stì¾ovatelka ve v¹ech svých uplatnìných námitkách neúspì¹ná. Nejvy¹¹í správní soud proto rozhodl, ¾e jsou dány dùvody zvlá¹tního zøetele hodné, aby stì¾ovatelce nebyla pøiznána náhrada nákladù øízení o ¾alobì ani o kasaèní stí¾nosti.