Source: http://absta.info/sentencia-c-105612.html
Timestamp: 2018-10-19 15:18:18
Document Index: 41951807

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 183', 'artículo 241', 'artículo 1', 'artículo 183', 'artículo 1', 'artículo 133', 'artículo 1', 'artículo 183', 'artículo 1', 'artículo 374', 'artículo 374', 'artículo 376', 'artículo 374', 'artículo 1', 'artículo 182', 'artículo 1', 'artículo 183', 'artículo 182', 'artículo 1', 'e contrario', 'artículo 242', 'artículo 374']

Referencia: expedientes D-9131, D-9136 y D-9146
Demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2011, “por el cual se adiciona el parágrafo del artículo 183 de la Constitución Política de Colombia”.
Actores: Héctor Germán Ramírez Gasca
Lorena Parrado Prieto y otros
Álvaro Orduz Sánchez y otro
Bogotá, D. C., seis (6) de diciembre de dos mil doce (2012).
En ejercicio de la acción pública prevista en el numeral 1° del artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Héctor Germán Ramírez Gasca (expediente D-9131), Lorena Parrado Prieto, Daniel Orduz Salazar, Sebastián Mantilla Blanco y Javier Darío Coronado Díaz (expediente D-9136) y Álvaro Orduz Sánchez y Marco Manuel Rodríguez Sua (expediente D-9146) presentaron ante esta corporación sendas demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2011, “por el cual se adiciona el parágrafo del artículo 183 de la Constitución Política de Colombia”.
Mediante auto de junio 19 de 2012 el Magistrado sustanciador admitió esas demandas y ordenó fijar en lista el presente asunto y correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.
En esa misma decisión se ordenó comunicar la iniciación de este proceso a los señores Presidente de la República y Presidente del Congreso. También se extendió invitación a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad DEJUSTICIA, al Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional, al Consejo de Estado por conducto de su Presidente y a las Universidades del Rosario, Externado de Colombia, de los Andes, Pontificia Javeriana, de Antioquia, del Norte, Industrial de Santander y Nacional de Colombia, para que, si lo consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad del precepto demandado.
El siguiente es el texto de la norma acusada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial N° 48.086 del 31 de mayo de 2011:
“ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2011
Diario Oficial No. 48.086 de 31 de mayo de 2011
Dado en Bogotá, D. C., a 31 de mayo de 2011.
GERMÁN VARGAS LLERAS.”
Del ciudadano Héctor Germán Ramírez Gasca (Expediente D-9131)
Este actor formuló dos distintos cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2011 sustentados en la posible infracción de los artículos 2°, 374, 133 y 183 de la Constitución.
El demandante afirma que la Corte Constitucional tiene competencia para conocer sobre este tipo de demandas a partir de lo establecido en los artículos 374 y 379 de la carta política, pues el primero le asigna al Congreso el poder de reformar la Constitución Política, pero no el de sustituirla, mientras que el segundo encarga a este tribunal de velar porque el constituyente derivado respete los requisitos establecidos en el Título XIII de la misma, el primero de los cuales sería el de obrar dentro de sus propios límites competenciales. Agrega que esta posibilidad ha sido reconocida por la misma Corte en varias decisiones, entre ellas las sentencias C-551 de 2003, C-1040 de 2005 y C-588 de 2009.
De manera general, explica que en este caso el Congreso ha modificado sus propias competencias de una forma tal que afecta la identidad del modelo político establecido en la Constitución de 1991, definido como un Estado de derecho liberal y democrático y como Estado social de derecho. Esa alteración radicaría: i) en el hecho de que se amplía la posibilidad de reformar la Constitución al eliminar la prohibición de participar en esas reformas para quienes se encuentren incursos en conflictos de interés respecto del contenido del eventual cambio constitucional, y ii) en que se modifica también el régimen de pérdida de investidura haciéndolo más laxo, por cuanto ya no se aplicará para sancionar a quien incurra en conflicto de interés frente a tales situaciones.
El primer cargo de esta demanda sostiene que el régimen de conflictos de interés de los congresistas forma parte de la arquitectura constitucional en cuanto por esa vía se establecen limitaciones al ejercicio de las funciones de aquéllos y, en consecuencia, de las competencias del Congreso que son parte de la estructura institucional.
En relación con este tema señala que el artículo 133 de la Constitución Política establece que los miembros de los cuerpos colegiados de elección popular representan al pueblo y deben actuar consultando la justicia y el bien común, lo cual sería reiteración del principio establecido en su artículo 1°, según el cual uno de los principios fundamentales del Estado colombiano es la prevalencia del interés general. Seguidamente, destaca la importancia que estos elementos tienen dentro de la Constitución de 1991, mediante transcripción parcial del texto de algunas actas y ponencias de la Asamblea Constituyente de ese año, en las que se destacaba la necesidad de reformar las costumbres políticas frente al gran desprestigio que en ese momento tenía el Congreso de la República.
Explica que ante esa situación se propusieron como remedio instituciones tales como un estricto régimen de conflictos de interés, y junto con él la pérdida de investidura, como drástica sanción para quienes violaren esas reglas, las cuales quedaron consagradas en los artículos 182 y 183 del texto superior. En la misma línea, cita varias providencias de esta corporación1 y del Consejo de Estado2 en las que se exalta la importancia de esos dos instrumentos como mecanismos que permiten garantizar la supremacía del interés general y el deber de los congresistas y representantes del pueblo de actuar del modo que mejor convenga al bienestar de la sociedad. A partir de ello insiste en el carácter de elemento axial que esas instituciones tienen dentro de la estructura de la Constitución de 1991, pues con su aplicación se busca evitar la prevalencia del interés privado sobre el público que de otro modo podría presentarse.
El actor resalta que el cambio así introducido facilita gravemente la posibilidad de que se reforme la Constitución en directo beneficio de personas y sectores específicos, más que en el de la sociedad en su conjunto. A partir de esto concluye señalando que el Congreso no puede, como lo habría hecho al aprobar el Acto Legislativo ahora demandado, desmontar ni afectar tan sensiblemente instituciones que como el régimen de conflicto de intereses o las inhabilidades e incompatibilidades, buscan preservar la vigencia de los valores democráticos de la Constitución, entre ellos la prevalencia del bien común y el interés general.
En desarrollo del segundo cargo el actor se refiere a la procedencia de los impedimentos y recusaciones por conflictos de interés durante el trámite de reformas constitucionales ante el Congreso de la República. A este respecto, refuta el planteamiento contenido en la exposición de motivos y las ponencias presentadas durante el trámite del proyecto que antecedió a la aprobación del acto legislativo acusado, según el cual tales conflictos son de muy escasa ocurrencia en la tramitación de reformas constitucionales, pese a lo cual, la latente posibilidad de ser cuestionados frente a la supuesta configuración de un conflicto de este tipo, y de ser por esa razón objeto de una acción de pérdida de investidura, implicaban para los congresistas un pesado impedimento para obrar con libertad y autonomía dentro de este tipo de actuaciones.
Sobre este tema, el demandante explica que la misma sentencia C-1040 de 2005, que según se entiende, habría sido la primera en referirse a la supuesta baja frecuencia de estas situaciones, reconoce la posibilidad de que ellas se presenten, razón por la cual no tendría justificación que el mismo Congreso establezca una regla conforme a la cual se asuma que tales conflictos son de imposible ocurrencia. A este respecto cita también uno de los salvamentos de voto a la referida sentencia3, así como intervenciones de algunos congresistas que durante el trámite de ese proyecto se manifestaron contra ese razonamiento, pese a lo cual las cámaras dieron su aprobación a este Acto Legislativo, al considerar que simplemente se trataba de remover, de manera legítima, un obstáculo que estorbaba el libre ejercicio de las funciones del Congreso.
A partir de estas consideraciones, plantea el actor que con esta modificación se estaría desconociendo la intención del constituyente primario de 1991, que fue consolidar un severo y exigente sistema de control frente a la actuación de los representantes de la sociedad, que es la función que cumplen los congresistas. Señala que la pérdida de investidura de la cual trata el artículo 183 superior es así una pieza fundamental dentro del andamiaje constitucional colombiano, razón por la cual, una reforma que como esta, debilita y relativiza dicha institución, al establecer una tan grave excepción a su aplicación, implica una sustitución de elementos esenciales de la Constitución Política.
Por último, asegura el demandante que una reforma constitucional con este contenido no solo afecta aspectos esenciales de la Constitución, sino que además va en contravía del cumplimiento de importantes compromisos internacionales adquiridos por Colombia en relación con la lucha contra la corrupción. En esta medida, cita algunas disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, adoptada por la Asamblea General de ese organismo en octubre 31 de 2003 e incorporada al derecho interno colombiano mediante Ley 970 de 2005.
En relación con el mismo tema, incluye también algunas citas del fallo C-172 de 2006 (M. P. Jaime Córdoba Triviño) mediante la cual esta corporación adelantó el trámite de revisión automática de ese tratado y de su ley aprobatoria, en las que se efectuaron reflexiones que demostrarían la presencia e importancia de los elementos constitucionales que en este caso se consideran sustituidos por el Acto Legislativo acusado.
De los ciudadanos Lorena Parrado Prieto, Daniel Orduz Salazar, Sebastián Mantilla Blanco y Javier Darío Coronado Díaz (Expediente D-9136)
Estos ciudadanos, quienes se identificaron como miembros del Grupo de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana, formularon un único cargo de inconstitucionalidad contra el artículo 1° de este Acto Legislativo, basado en la violación de los límites establecidos para el ejercicio del poder de reforma de la Constitución, lo que implica falta de competencia del Congreso para expedir una norma de este contenido. Sostienen que esa situación genera la infracción del artículo 374 superior, que se refiere al aludido poder de reforma.
En sustento de ese cargo, los actores presentan las siguientes consideraciones:
Según aducen, la aprobación del Acto Legislativo 1 de 2011 causa la sustitución de un eje definitorio de la identidad de la Constitución de 1991, que es el principio conforme al cual toda actuación de las autoridades debe apuntar al logro del interés general y no del personal. En relación con esta afirmación se detienen previamente a explicar que desde la sentencia C-551 de 2003, esta Corte ha admitido y reiterado la diferencia existente entre una reforma a la Constitución y la sustitución de la misma, distinción que estaría fundada en el texto del artículo 374 superior, que expresamente se refiere a la posibilidad de reforma. En este punto mencionan también los pasos o etapas que comprende el análisis que el juez constitucional debe llevar a cabo a efectos de determinar si en un caso concreto ha habido sustitución o reforma de la Constitución.
Los demandantes sostienen que en este caso se reúnen los elementos que demuestran la sustitución del texto constitucional en un punto concreto, ya que: i) esta reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución; ii) ese elemento esencial reemplaza aquel originalmente adoptado por el constituyente; iii) esos dos elementos son opuestos o integralmente diferentes al punto que resultan incompatibles. A continuación explican las razones que demostrarían cada uno de estos tres aspectos.
En esa línea, los actores señalan que este Acto Legislativo tiene por efecto legitimar la actuación de los congresistas que participen en el trámite de reformas constitucionales estando incursos en situaciones de conflicto de interés, al liberarlos de las consecuencias sancionatorias que antes de la vigencia de esta norma hubieren afrontado por una actuación de ese tipo. Según sostienen, con esto resulta desplazado el principio constitucional conforme al cual toda actuación de las autoridades debe propender por el interés general y no por el particular, postulado que no admitía excepción alguna, lo que ahora sí resultará posible, por cuanto los congresistas podrán tomar parte en una actuación tan trascendente como lo es una reforma constitucional, sin que resulte relevante que de ésta pueda derivarse beneficio para ellos y/o para personas cercanas a ellos. Para resaltar la importancia de este principio dentro del texto superior incluyen transcripciones parciales de las deliberaciones de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, así como de pronunciamientos de esta corporación, entre ellas de la citada sentencia C-1040 de 2005, en la que también la Corte habría aceptado que, aunque de manera excepcional, es factible la ocurrencia de conflictos de interés en estos casos. Por último, resaltan la incompatibilidad existente entre esa regla general y tan importante excepción, circunstancia que terminaría de acreditar la alegada sustitución constitucional.
Como segundo aspecto que determinaría la inexequibilidad del Acto Legislativo atacado, señalan estos ciudadanos que el constituyente derivado, como poder constituido que es, no puede modificar libremente las normas que rigen los procedimientos de reforma a la Constitución. Esta tesis es también respaldada con citas parciales de jurisprudencia de este tribunal4, de decisiones en las que se habría destacado el carácter no soberano sino subordinado de la función constituyente secundaria. Sin embargo, resaltan los demandantes que si bien la Corte se ha referido con frecuencia a la prohibición de sustituir la Constitución, este no es el único criterio que debe observarse al ejercer esta función, pues también existe lo que denominan los límites formales implícitos, que son los que, según afirman, se habrían transgredido en este caso.
Este último aspecto se sustenta también en citas doctrinales5 a partir de las cuales se plantea la necesidad de que los cambios normativos se realicen a partir de la existencia de un punto de referencia de mayor jerarquía normativa, lo que, según se reconoce, resulta problemático cuando los preceptos que se modificarían son de nivel constitucional. Desde esta premisa, la conclusión sería que la alteración de los procedimientos de reforma es un tema que no estaría librado a la decisión del mismo órgano que habitualmente realiza tales reformas, sino que estaría reservado a una instancia superior, que para el caso, y según los desarrollos jurisprudenciales de este tribunal, no sería otra que una Asamblea Constituyente, convocada de conformidad con lo previsto en el actual artículo 376 con el expreso propósito de expedir una nueva Constitución.
A partir de esta reflexión, concluyen los actores que este Acto Legislativo es contrario al actual artículo 374, en la medida en que al cambiarse a través de él los procedimientos de modificación del texto superior, dicha decisión no podría ser asumida como una reforma constitucional, que es la única competencia atribuida al Congreso por esta norma.
De los ciudadanos Álvaro Orduz Sánchez y Marco Manuel Rodríguez Súa (Expediente D-9146)
Estos actores sostuvieron que el artículo 1° del Acto Legislativo acusado es inconstitucional por infringir los artículos 2° y 374 de la Constitución Política, ya que mediante su aprobación, el Congreso de la República habría abierto la puerta para legislar en su propio beneficio, al poder hacerlo sin atender a la posible configuración de conflictos de interés en cabeza de sus integrantes.
Estos ciudadanos señalan que el régimen sobre conflictos de interés y pérdida de investidura constituye un eje fundamental del articulado constitucional, que ha sido gravemente afectado con la expedición de esta norma, pues a través de esta permisión se ponen en riesgo valores tales como la transparencia, la legitimidad, la confianza de la ciudadanía en sus representantes y la responsabilidad de los servidores públicos, además de lo cual se contraría el mandato de que los congresistas representen al pueblo y actúen consultando la justicia y el bien común.
Por lo anterior consideran que este Acto Legislativo sustituye parcialmente un eje fundamental de la Constitución de 1991, razón por la cual debe ser declarado inexequible.
4.1. Del Consejo de Estado
Esta alta corporación judicial intervino dentro de este proceso por conducto de su Presidente, afirmando que el Acto Legislativo 01 de 2011 sustituye la Constitución de 1991 en relación con la vigencia de los principios democráticos, razón por la cual debe ser declarado inexequible.
Después de sintetizar el argumento principal y común a estas demandas y de transcribir el texto del Acto Legislativo acusado, explica que a partir del contenido de los artículos 179 a 183 de la Constitución Política y de otras normas consignadas en el Reglamento del Congreso6, ese tribunal ha delineado el concepto de conflicto de interés a que se refiere el artículo 182 superior, señalando que aquél existe “cuando teniendo interés directo en una decisión que debe tomar la corporación a la cual pertenece, porque lo afecte de alguna manera, no lo exprese y no se declare impedido”. Agrega que conforme a las preceptos superiores de 1991 siempre se asumió que esta noción aplicaba para todos los asuntos en que intervengan las cámaras legislativas, sean de carácter general o especial, premisa que vino a ser modificada por el Acto Legislativo 01 de 2011, que excluye su aplicación, como causal de pérdida de investidura, para los casos en que se debatan y voten proyectos de Acto Legislativo.
A continuación, se refiere a los alcances del control constitucional sobre los Actos Legislativos, respecto de lo cual transcribe un fragmento de la sentencia C-551 de 2003 de esta corporación y señala que si bien el órgano legislativo tiene competencia para reformar la Constitución, no la tiene para sustituirla, pues esa posibilidad está reservada al pueblo como depositario de la soberanía, quien solo podría ejercerla por conducto de una Asamblea Constituyente.
A partir de esta premisa, explica cómo, en su concepto, el Acto Legislativo 1 de 2011 ha causado una sustitución de la Constitución de 1991, en cuanto afecta seriamente los principios democráticos que originalmente la inspiraban, entre ellos el de prevalencia del interés general. Esto por cuanto, la supresión del conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura para los casos en que se debatan y voten proyectos de Acto Legislativo permite, en cambio, el predominio de los intereses privados, lo que implica una afrenta al principio democrático y la creación de una nueva Constitución, una que carece de contrapesos frente a la actuación posiblemente desbordada del poder legislativo.
En la misma línea de los distintos demandantes, afirma el Consejo de Estado que la vigencia del Acto Legislativo 1 de 2011 permite que los congresistas utilicen el trámite de las reformas constitucionales para modificar, en su propio beneficio, situaciones de carácter particular y concreto, sin ninguna clase de control político ni jurídico.
Recuerda que una de las principales razones que condujo a la aprobación de la Constitución de 1991 fue la necesidad de acabar con los excesos y el mal comportamiento en que incurrían los congresistas y funcionarios públicos en general, a partir de lo cual se dio paso a una nueva carta política que exige de tales servidores una actitud intachable desde el punto de vista ético, en cuanto actúan como representantes del pueblo en el ejercicio de una función tan delicada como lo es la legislativa, y que establece como consecuencia para quienes se aparten de esos compromisos, la drástica sanción de la pérdida de investidura. Como ejemplos de este nuevo contexto menciona varias de las más importantes cláusulas constitucionales, entre ellas el artículo 1° que contempla la prevalencia del interés general como uno de los principios fundantes del Estado, el 3° que atribuye la soberanía exclusivamente al pueblo y el 6° que determina las responsabilidades de los servidores públicos, entre ellas las que pudieran resultar de omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
A partir de estas consideraciones, concluye que el Acto Legislativo 1 de 2011 abre paso a una nueva carta política que permite a los congresistas involucrar sus intereses privados en el ejercicio de sus funciones, lo que excede la posibilidad de reformar la Constitución que el mismo texto superior les atribuye, y en lugar de esto causa su sustitución. Por lo anterior piden a la Corte declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo acusado.
4.2. Del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad DEJUSTICIA
Los ciudadanos Rodrigo Uprimny Yepes, Luz Marina Sánchez, Paula Rangel Garzón y José Rafael Espinosa, en su calidad de Director e investigadores de la referida organización privada presentaron un extenso escrito en el que respaldan los argumentos de estas demandas7 y piden declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2011.
La opinión de estos intervinientes parte de una reflexión inicial conforme a la cual el juicio de sustitución es una metodología tendiente a determinar si el poder de reforma constitucional excedió o no su ámbito de competencia. Así, dada la existencia de tres distintos mecanismos de reforma8, sostienen que el escrutinio del juez constitucional respecto del correcto ejercicio de este poder ha de ser inversamente proporcional a la complejidad del respectivo procedimiento y al grado de participación que el pueblo esté en capacidad de tener en cada uno de esos trámites. En esa medida, afirman que cuando se trata de actos legislativos, mecanismo en el que el procedimiento es comparativamente menos exigente que en las otras vías de reforma y en el que el pueblo no participa, salvo a través de sus representantes en el Congreso, la intensidad del control del juez constitucional debe ser mayor.
En apoyo de esta tesis, explican los intervinientes que es inherente a la idea de la reforma constitucional su carácter limitado, pues se trata de una competencia específica, asignada dentro de un marco jurídico determinado, que por lo tanto no podría ser desbordado9. Esta reflexión sería consecuencia necesaria de dos características propias del texto constitucional como son su supremacía y su rigidez, las cuales quedarían desvirtuadas si el poder de reforma pudiera alterar las más importantes piezas del engranaje constitucional10. Señalan que este principio es también congruente con los conceptos básicos desarrollados por los tratados internacionales de derechos humanos, recogidos por la jurisprudencia de esta corporación por la vía de los artículos 93 y 94 superiores bajo el concepto de bloque de constitucionalidad.
A continuación los intervinientes analizan la perspectiva desde la cual los autores de la Constitución de 1991 diseñaron los distintos mecanismos de reforma de ese texto. Con base en transcripciones parciales de algunos de los debates e intervenciones que allí tuvieron lugar, señalan que para esto los constituyentes tuvieron en cuenta la experiencia de los hechos que en su momento determinaron la convocatoria de esa asamblea, particularmente la dificultad que durante un lapso considerable existió para encontrar cauces de expresión a través de los cuales pudieran canalizarse de manera válida y efectiva ciertas propuestas de reforma. Según explican, por esta razón la asamblea constituyente de 1991 previó la existencia de varios mecanismos de reforma, que desarrollan distintos grados de formalismo y dificultad, y paralelamente, de participación popular, a partir de los cuales se justificaría entonces la desigual intensidad del escrutinio que sobre el correcto ejercicio de estas competencias corresponde adelantar al juez constitucional.
Más adelante, los autores de este concepto analizan de manera detallada los distintos alcances del poder de reforma dependiendo del procedimiento que para ello se emplee. En este punto examinan el concepto planteado por esta Corte en los distintos casos estudiados durante los años recientes, específicamente los que fueron decididos por las sentencias C-551 de 2003, C-970 de 2004, C-1040 de 2005 y C-588 de 2009, la primera sobre un referendo constitucional y las tres restantes respecto de actos legislativos, frente a las cuales consideran que si bien se han dejado insinuadas ciertas diferencias dependiendo de las circunstancias y del mecanismo de reforma utilizado, esas precisiones no se han desarrollado de manera suficiente, pues los temas que en cada caso se han abordado no lo han permitido. Por esa razón proponen que al resolver sobre estas demandas, la Sala realice adicionales desarrollos sobre este aspecto, los que en su concepto deben conducir a declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo 1 de 2011.
Seguidamente, los intervinientes señalan que en el proceso de expedición de este Acto Legislativo se presentó un vicio de competencia respecto de las facultades que el Congreso de la República tiene para reformar la Constitución. Agregan que el juicio de sustitución que en este caso debe adelantarse ha de ser de alta intensidad, especialmente estricto y exigente, por al menos dos razones: De una parte, porque con la aprobación de esta enmienda el Congreso ha decidido variar los límites que él mismo debe observar para reformar la Constitución, alterando el procedimiento que para tal propósito debe seguirse, que según lo previsto en la carta de 1991, es el único aspecto que puede ser objeto de control por este tribunal, cuando el Congreso ejerce aquella facultad. De otra, porque el acto legislativo, que es la vía de reforma constitucional que en este caso se ha seguido, es entre varios mecanismos de reforma, el que exige menos requisitos de trámite y supone menor nivel de participación ciudadana.
A efectos de que esta Corte adelante el referido juicio de sustitución, estos ciudadanos explican el que en su entender es el sentido y alcance del Acto Legislativo acusado. Señalan que esa norma añade un parágrafo al texto original del artículo 183 superior, relativo a las causales de pérdida de investidura de los congresistas, en el que se precisa que para tales efectos no se considerará que se ha incurrido en conflicto de interés en los casos en que aquéllos intervengan en el debate y votación de actos legislativos, a partir de lo cual los miembros del Congreso podrán participar de la aprobación de reformas constitucionales que les reporten un beneficio específico, sin por ello incurrir en conflicto de intereses, ni menos aún en causal de pérdida de investidura.
En relación con este aspecto, los intervinientes vuelven sobre la jurisprudencia pertinente, tanto de esta corporación como del Consejo de Estado, en relación con qué se considera un conflicto de interés y cuál es la finalidad constitucional de esta institución. Más adelante, resaltan que a partir de algunas referencias contenidas en la sentencia C-1040 de 2005, sobre la escasa probabilidad de que dentro del trámite de un acto legislativo se presenten verdaderas situaciones de conflicto de interés en cabeza de los congresistas, durante el debate previo a la aprobación del proyecto que vino a convertirse en el Acto Legislativo ahora acusado se sostuvo que de lo que se trataba era simplemente de elevar a rango constitucional la referida postura jurisprudencial, de tal modo que pudiera agilizarse el trabajo de los legisladores en esos casos. Sin embargo, consideran que en realidad no fue esto lo que se hizo, ya que la Corte Constitucional había reconocido que esa posibilidad es escasa más no imposible, pese a lo cual, esta nueva regla asume que en tales casos no podría presentarse conflicto de interés.
Finalmente, al emprender la aplicación del propuesto juicio de competencia frente al Acto Legislativo 01 de 2011, señalan los intervinientes:
i) Que esta norma causa la modificación de al menos dos elementos esenciales de la Constitución de 1991, el primero de ellos el principio según el cual los representantes elegidos por el pueblo deben velar por el interés general y el bien común, y no por sus propios intereses particulares, y el otro conforme al cual la Constitución es un acuerdo de convivencia social, que en cuanto tal debe contener reglas imparciales, y por lo mismo, no podría ser modificado en condiciones tales que permitan la prevalencia de intereses individuales;
ii) Que esos dos elementos esenciales están presentes en un importante número de disposiciones superiores sistemáticamente conectadas11, lo que refleja el gran interés del constituyente por asegurar que los representantes democráticamente elegidos verdaderamente actuaran en pos del interés general, para lo cual se establecieron además mecanismos que permiten garantizar esa fidelidad de los representantes frente al interés de la comunidad. A partir de esta reflexión, sostienen que se trata de principios esenciales y de sin igual importancia, cuya presencia es constante y coherente a lo largo del texto constitucional.
iii) Como demostración del carácter esencial que dentro del marco constitucional tienen esos elementos, destacan la importancia que nuestro sistema político le atribuye al principio democrático, en su doble perspectiva representativa y participativa. Anotan entonces que todas las instituciones reseñadas buscan de manera armónica la plena realización de estos principios.
iv) Que la presencia de los elementos que se vienen comentando en distintos preceptos constitucionales demuestra que lo que en este caso se plantea no es la imposibilidad de reformar una o más cláusulas superiores específicas, sino la afectación de principios cuya importancia en la arquitectura constitucional resulta permanente y determinante.
v) Que la reforma introducida por el Acto Legislativo 1 de 2011, si bien no causa la completa sustitución de un elemento constitucional definitorio (pues el principio democrático continúa vigente a partir de la permanencia de las demás cláusulas constitucionales a que se ha hecho referencia) sí genera un quebranto o grave afectación al mismo, al introducirse una trascendental excepción a su efectiva aplicación, como lo sería la posibilidad de intervenir en el debate y votación de reformas constitucionales de las cuales pudiera derivarse beneficio para los congresistas participantes. Según afirman, esta situación ocasiona lo que la sentencia C-588 de 2009 denominó una sustitución parcial de la Constitución, en cuanto permite a los legisladores obrar a espaldas del interés general en cuya representación fueron elegidos, en un acto tan significativo como lo son las reformas constitucionales, sin temer por ello ninguna consecuencia adversa, como antes de la aprobación de esta norma pudiera haber sido la sanción de la pérdida de investidura.
vi) Como demostración adicional de la aludida sustitución parcial, señalan estos intervinientes que la reforma prevista en el Acto Legislativo 1 de 2011 ocasiona la total subversión del principio de supremacía constitucional, pues además de lesionar gravemente la vigencia del principio democrático en la forma ya explicada, hace posible que los congresistas eludan de manera exitosa y segura el deber que les asigna el artículo 182 de la Constitución en el sentido de poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones que les inhiban de participar en el trámite de asuntos sometidos a su consideración.
Lo anterior por cuanto, según explican, a partir de la vigencia de esta norma bastará que en los casos en que pudiere existir tal conflicto, la respectiva iniciativa se tramite como reforma constitucional, para que desaparezcan las posibles consecuencias negativas de omitir tal declaración, además de lo cual las normas así tramitadas vendrían a tener rango constitucional, lo que implica la constitucionalización de los intereses privados.
A partir de las anteriores consideraciones, estos intervinientes concluyen solicitando a la Corte declarar inexequible el Acto Legislativo 01 de 2011.
4.3. Del Ministerio de Justicia y del Derecho
Este Ministerio intervino por conducto de apoderada especial, quien solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del Acto Legislativo acusado, en el entendido de que la excepción allí establecida opera sin perjuicio de los deberes consagrados para los congresistas en los artículos 133 y 182 de la Constitución Política, así como en las demás disposiciones aplicables a los servidores públicos.
Luego de transcribir la norma acusada y de resumir el contenido de las tres demandas acumuladas, esta ciudadana refuta el razonamiento de los actores respecto de la intención y el efecto de la aprobación de este Acto Legislativo. En este sentido, resalta las motivaciones expuestas por el Representante a la Cámara autor de esta iniciativa, quien señaló que se buscaba establecer la no necesidad de un trámite generalmente inocuo, que además generaba temor y aprehensión en el ánimo de los congresistas intervinientes en el debate y aprobación de actos legislativos, ante la posibilidad de verse envueltos en procesos de pérdida de investidura como consecuencia de su participación en esos trámites. En respaldo de esos asertos incluye también una extensa transcripción parcial de la sentencia C-1040 de 2005 de esta corporación, así mismo citada en la exposición de motivos del proyecto que dio origen a este Acto Legislativo, y que en su concepto es fundamento de su aprobación.
De otra parte, si bien reconoce que la recién citada sentencia no excluye de manera absoluta la posibilidad de se presenten tales conflictos de interés durante el trámite de discusión y aprobación de una reforma constitucional, considera que la norma acusada tampoco torna imposible que estos conflictos se planteen y tramiten en caso de llegar a presentarse, pues como lo señalan los actores, continúan plenamente vigentes los mandatos contenidos en los artículos 133 y 182 de la Constitución Política, que obligan a los congresistas a actuar en procura del interés general y a declarar los conflictos de interés en que pudiera estar incurso durante el trámite de algún proyecto. Por lo anterior, considera que la norma acusada no tiene las consecuencias que los demandantes le atribuyen, por lo cual debe ser declarada exequible.
4.4. Del Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia
Este centro de estudios intervino dentro del presente proceso por conducto de los profesores José Fernando Flórez Ruiz y César Mauricio Vallejo Serna quienes solicitaron a la Corte declarar inexequible el Acto Legislativo acusado.
Estos participantes consideraron que la demanda radicada bajo el expediente número D-9146 contiene una proposición jurídica incompleta, por lo cual la Corte debe declararse inhibida de decidir sobre ella. Mientras tanto, señalaron que deben acogerse los argumentos planteados en las demandas radicadas bajo los números D-9131 y D-9136.
Para esto último, los referidos docentes proponen partir del estado actual de la jurisprudencia constitucional sobre el tema de sustitución de la Constitución, el cual entienden sintetizado en la reciente sentencia C-574 de 2011 (M. P. Juan Carlos Henao Pérez). A partir de ello señalan que, según lo ha establecido esta Corte, para dilucidar este aspecto debe acudirse a un test que recorre tres pasos: la llamada premisa mayor, según la cual la supuesta reforma introdujo un nuevo elemento esencial dentro de la carta política; la premisa menor, a partir de la cual se busca demostrar que ese nuevo elemento reemplazó otro que originalmente hacía parte de la Constitución; y la denominada premisa de síntesis, por la que se verifica que esos dos elementos son opuestos o integralmente diferentes, al punto que el nuevo resulta incompatible con los restantes elementos que definen la identidad constitucional.
A continuación, analizan el contenido de estas demandas desde esa específica perspectiva. Así, resaltan primeramente que los autores de los libelos contenidos en los expedientes D-9131 y D-9136 explicaron fehacientemente la premisa mayor, en cuanto el cambio introducido por este acto legislativo implica la introducción de un nuevo elemento al texto constitucional, lo que habría quedado demostrado a partir de las citas que los demandantes trajeron de ponencias de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 en las que se discutía el llamado Estatuto del Congresista. Seguidamente, explican que la premisa menor estaría demostrada en cuanto el cambio contenido en este acto legislativo sustituye parcialmente el principio democrático, pues si bien no causa su completa desaparición, sí ocasiona una alteración o interferencia sustancial de suficiente importancia como para ser tenida en cuenta en el presente análisis de constitucionalidad. Por último, consideran que también se encuentra presente la llamada premisa de síntesis, ya que la posibilidad ahora reconocida de que los congresistas participen en la aprobación de actos legislativos que les reporten beneficio rompe la regla contenida en otras normas superiores según la cual ellos siempre deberán actuar en defensa del interés público.
Seguidamente se refieren al denominado test de efectividad, desarrollado entre otras decisiones en la sentencia C-588 de 2009 de esta corporación, a partir del cual se busca establecer si las normas incluidas en la supuesta reforma constitucional tienen lo que podría llamarse una pretensión de universalidad, o si por el contrario, se trata de normas ad-hoc, pensadas para ser aplicadas a una situación específica y con el propósito de obtener unos determinados objetivos. En esta perspectiva, y con apoyo en reflexiones manifestadas a través de los medios de comunicación respecto de la llamada reforma a la justicia aprobada por el Congreso en meses pasados12 y el efecto que la norma ahora acusada habría tenido dentro de ese trámite congresual, los intervinientes sostienen que el Acto Legislativo 01 de 2011 no supera el referido test de efectividad.
Más adelante se refieren de manera específica al cargo por violación de los límites formales implícitos del poder de reforma constitucional planteado en la demanda radicada bajo el expediente D-9136. A este respecto, recogen y suscriben los planteamientos de los actores de ese libelo, quienes exhortaron a la Corte sobre la necesidad de pronunciarse acerca de la posibilidad de que por la vía de una reforma constitucional se alteren precisamente las pautas que para ese tipo de modificaciones deben observarse. Destacan además que si bien varias decisiones de esta corporación han construido una ya activa y compleja línea jurisprudencial sobre la teoría de la sustitución de la Constitución, en razón a la naturaleza de los temas que se han estudiado, hasta el momento no ha sido posible que ésta se pronuncie sobre la trascendencia que en ese contexto tienen las reglas relacionadas con el poder de reforma constitucional, lo que en su opinión constituye el punto de principal relevancia en este caso.
A partir de las anteriores reflexiones, estos intervinientes concluyen reiterando su solicitud para que la Corte declare inexequible el Acto Legislativo 1 de 2011.
4.5. De la Comisión Colombiana de Juristas
Los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo, Fátima Esparza Calderón, Mary de la Libertad Díaz Márquez y Juan Camilo Rivera Rugeles, todos ellos vinculados con esta organización privada, intervinieron para respaldar los argumentos de la demanda y a partir de ello solicitar a la Corte declarar la inexequibilidad de este Acto Legislativo.
El escrito de intervención comienza advirtiendo que la exposición allí contenida sigue la metodología del llamado juicio de sustitución, que según se presenta en las sentencias C-141 de 2010 y C-574 de 2011, consta de tres pasos. De igual manera, anticipa que la sustitución que en su concepto existe en el Acto Legislativo 01 de 2011 frente a las bases y elementos esenciales de la Constitución de 1991 radica principalmente en el abandono del principio de representación popular, dado que si bien éste formalmente subsiste en el texto constitucional, se excluye a los miembros del Congreso de las consecuencias que conforme a aquél deberían generarse en cualquier caso en que su actuación no apunte al logro del bien común, sino a la defensa de intereses particulares.
En esa línea, y a efectos de delinear la llamada premisa mayor del juicio de sustitución, los intervinientes plantean, en primer lugar, que la representación política y popular es un elemento esencial original de la Constitución Política de 1991. Esta afirmación se subdivide, a su turno, en tres consideraciones, a saber: i) que el sistema democrático colombiano combina elementos representativos y participativos; ii) que la representación política y popular implica la existencia de una relación cercana entre los representantes y el pueblo, a partir de la cual puede este último exigir responsabilidades a los primeros, y iii) que en lo que atañe a la relación existente entre el pueblo y el Congreso de la República, una de las principales formas como esa responsabilidad puede ser exigida es el mecanismo de la pérdida de investidura, especialmente cuando ésta deriva de la violación al régimen de conflicto de intereses.
Sobre lo primero, los intervinientes realizan una enumeración no exhaustiva de los preceptos superiores que contienen referencias al concepto de democracia, resaltando entre ellos el preámbulo y el artículo 1° de la carta, normas a partir de las cuales ese concepto configura un elemento definitorio del sistema político colombiano, además de lo cual se encuentra de manera concordante en otras normas constitucionales13, lo que contribuye a demostrar su gran trascendencia. De otra parte, señalan que la estrecha relación existente entre el pueblo y sus representantes es una manifestación de la soberanía popular y de la democracia directa, conceptos que aparecen reflejados en los artículos 2° y 3° de la Constitución de 1991, que según afirman, hacen parte de su contenido esencial.
En segundo término, efectúan un inventario de las cláusulas constitucionales que establecen mecanismos de control de los electores sobre la forma en que los elegidos cumplen su misión, incluyendo en algunos casos consecuencias de tal gravedad como la revocatoria del mandato. De igual manera, destacan la existencia de varias reglas relativas a la obligación que los representantes elegidos tienen de obrar conforme al interés común, como también de aquellas que establecen el deber de todos los servidores públicos de informar de manera oportuna y transparente sobre las situaciones que para ellos supongan conflicto de interés, a efectos de que se implementen los correctivos necesarios. A partir de este recuento, destacan también el carácter medular que en su criterio tendría este tipo de mecanismos dentro del sistema de conformación y control del poder político diseñado por los autores de la Constitución de 1991.
En lo específicamente relacionado con la pérdida de investidura, afirman los intervinientes que este mecanismo resulta indispensable para el verdadero logro de la soberanía popular dentro del Estado social de derecho, pues si bien la Constitución es reiterativa en señalar que la actividad legislativa debe estar enfocada al logro del bienestar general y del interés común, pues el pueblo es el titular de la soberanía, es necesario que exista una sanción proporcional a la gravedad de la falta que cometería quien olvida esos compromisos.
En esta línea, y siguiendo la sentencia C-394 de 1994, señala este escrito que “…la pérdida de investidura es pieza fundamental del ordenamiento constitucional de 1991 y factor de primordial importancia para lograr los propósitos estatales, pues traza y delimita de manera clara la diferencia entre el beneficio de carácter público, al cual debe servir el congresista, y su interés privado o personal, el cual está sancionado por el mismo texto constitucional”. Acota también que es tal la importancia de la pérdida de investidura dentro del engranaje constitucional, que esta corporación en varias ocasiones ha declarado inexequibles disposiciones legales que pretendían debilitar esta institución o dificultar su efectiva aplicación14, reafirmando con ello la gran trascendencia de este mecanismo de control ciudadano.
Para concluir este primer punto, en el que se presenta el elemento esencial de la Constitución que habría sido afectado por el Acto Legislativo acusado, resaltan que éste se define como “la representación política y popular”, y que el mismo se encuentra presente de manera concordante en gran cantidad de disposiciones del texto constitucional, por lo cual deberá ser considerado un elemento sustancial del sistema político colombiano desarrollado por la carta de 1991.
A continuación, analizan el contenido del Acto Legislativo 01 de 2011, sobre el cual afirman que “establece una democracia representativa no efectiva y puramente nominal”. Lo anterior en razón a que con su aprobación queda sensiblemente limitado el principal mecanismo de control que la Constitución de 1991 entregó a los ciudadanos para que pudieran velar y exigir la fidelidad al interés general de los representantes elegidos por voto popular, así como sancionar su apartamiento de tal compromiso para abrazar sus propios intereses. En este sentido, afirman que “…el acto acusado introduce una excepción a la integridad del mandato parlamentario, propio de la representación política y popular, pues señala que la función que cumplen los congresistas ya no debe guiarse solo por el bienestar general y por la justicia (artículos 3, 123 y 133) al convalidar que puedan participar en la elaboración de normas aquellos congresistas que tengan posiciones parcializadas sobre determinado asunto, sin que pueda controvertirse esta manera de ejercer el mandato parlamentario”.
En torno a este mismo aspecto, señalan que dado que en Colombia no existe un criterio material claro para determinar el nivel jerárquico normativo que debe tener una determinada regla de derecho, la distinción introducida por este Acto Legislativo conforme a la cual esta causal de pérdida de investidura no se aplicará “cuando los Congresistas participen en el debate y votación de proyectos de actos legislativos” carecerá de sentido práctico, pues bastará que a una determinada iniciativa se le dé el trámite propio de los actos legislativos (en lugar del de una ley) para que los congresistas queden exonerados del deber de declarar sus conflictos de interés y, llegado el caso, separarse del conocimiento del asunto, pudiendo en cambio participar y votar sin ninguna limitación. De allí que se concluya que, en la práctica, esta facilidad, así como la consiguiente ausencia de control ciudadano, podrá presentarse frente a cualquier tipo de iniciativa normativa que tramiten los miembros del Congreso.
Esta reflexión llevaría también a que se desvanezca el argumento según el cual, en razón al carácter general y abstracto de las normas constitucionales, no puede predicarse conflicto de interés de ninguna persona en particular respecto de ellas, a partir de lo cual el Acto Legislativo acusado se habría limitado a excluir una situación de casi imposible ocurrencia, cuya no exclusión generaba no pocas dificultades y preocupaciones a los miembros del Congreso15. Según estos intervinientes, la posibilidad de que el nivel constitucional o legal de una norma dependa del trámite que el legislador decida imprimirle demuestra que podrían existir normas constitucionales de un alto grado de especificidad, lo que implica que respecto de ellas sí podrían existir conflictos de interés.
Por último, a partir de las reflexiones contenidas en los dos puntos anteriores, afirman los intervinientes que la llamada democracia representativa no efectiva y puramente nominal derivada de la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2011 es un elemento frontalmente contrario a la filosofía de la Constitución de 1991, que como más atrás se explicó, combina aspectos de democracia representativa con otros de democracia directa y soberanía popular, siendo uno de estos últimos el relacionado con la posibilidad de privar de su investidura a aquellos miembros del Congreso que ejerzan su función en beneficio de su interés personal y a espaldas del interés de la ciudadanía que los eligió.
A partir de estas consideraciones, teniendo en cuenta que el cambio introducido por este Acto Legislativo causa un hondo impacto a los supuestos de carácter constitucional bajo los cuales se ejerce la representación política en Colombia, estos intervinientes solicitan que esa norma sea declarada inexequible.
Después de vencido el término de fijación en lista, se recibió un escrito más, proveniente del Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional, elaborado por el abogado Juan Manuel Charria Segura, miembro de ese instituto, quien igualmente solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo 1 de 2011 acusado. Sin embargo, dada su extemporaneidad, este escrito no será tenido en cuenta en la presente providencia.
En concepto Nº 5415 de fecha agosto 13 de 2012, el Jefe del Ministerio Público solicitó a la Corte Constitucional inhibirse para decidir sobre la demanda radicada bajo el número D-9146, y respecto de las demás, declarar inexequible el Acto Legislativo 1 de 2011.
Después de transcribir breves apartes de cada una de las demandas acumuladas y de señalar que todas ellas se presentaron dentro del término previsto en el artículo 242 superior, el Procurador alude a la doctrina sobre sustitución de la Constitución, conforme a la cual la Corte podría indagar por la competencia del Congreso para expedir reformas constitucionales dependiendo del alcance de las modificaciones introducidas, cuyo origen sitúa en la sentencia C-551 de 2003.
Posteriormente se apoya en la sentencia C-1040 de 2005, que también transcribe parcialmente, para destacar que, según lo ha explicado esta Corte, el llamado juicio de sustitución demanda del actor ciudadano una considerable carga argumentativa, muy superior a la que es usual en las demás acciones de inconstitucionalidad, la cual estima incumplida en el caso de la demanda radicada bajo el expediente D-9146, y satisfecha en los otros dos.
Al abordar el análisis de los cargos contenidos en las demandas radicadas bajo los expedientes D-9131 y D-9136, el Procurador comienza por destacar la importancia que dentro de la Constitución de 1991 tienen los conflictos de interés como institución que contribuye a garantizar la transparencia de las actuaciones públicas y la prevalencia del interés general. En esta línea cita las sentencias C-461 de 2003 y C-1040 de 2005 de esta corporación.
Seguidamente, explica que si bien el fallo últimamente citado reconoció que la existencia de conflictos de interés dentro del trámite de reformas constitucionales es una situación relativamente extraña e infrecuente, ello no equivale a afirmar que sea de imposible ocurrencia. Esto por cuanto, especialmente en razón al reciente fenómeno de constitucionalización del derecho, resulta cada vez más factible encontrar cláusulas constitucionales respecto de las cuales pudiera plantearse la existencia de conflictos de interés para personas determinadas.
De otra parte, señala que la prevalencia del interés general es un elemento esencial y definitorio de un Estado social de derecho y de la Constitución que lo reconoce y organiza como es la carta de 1991, y que ese principio es igualmente oponible tanto a los servidores públicos como a los particulares. A partir de lo anterior, indica que el Acto Legislativo 1 de 2011 transforma lo que era una regla con excepciones (se refiere a la escasa frecuencia de conflictos de interés en una reforma constitucional) en una regla sin excepciones, según la cual tales conflictos serían de imposible ocurrencia. Frente a esta circunstancia considera que “El negar de plano la excepción, pese a que ésta se funda en un principio estructural de la Carta, como es el de la prevalencia del interés general sobre el interés particular, implica sustituirlo, como lo señalan los actores”.
A continuación, señala que el régimen de conflictos de interés desarrollado por la Constitución de 1991 en sus artículos 182 y 183 (el segundo de los cuales es modificado por este Acto Legislativo) pretende hacer efectivos los principios de prevalencia del interés general, transparencia y moralidad, de que tratan concordantemente otros preceptos superiores, entre ellos los artículos 133 y 209 de la carta política. Así mismo, señala que el deber de actuar conforme al interés general que la Constitución Política asigna a los servidores públicos, y a los congresistas en particular no admite excepciones, por lo que habría de considerarse que una norma que implique exoneración anticipada de este deber sustituye y subvierte esa Constitución, en cuanto resulta incompatible con aquellos otros elementos que definen su identidad. Agrega que un cambio de este contenido implica vulneración de los límites competenciales que conforme al artículo 374 enmarcan la tarea del órgano reformador de la Constitución.
Finalmente, después de incorporar dos breves citas de las sentencias C-551 de 2003 y C-588 de 2009, en las que esta corporación se refirió a esos límites competenciales, el Procurador señala que la norma que establece que el régimen de conflictos de interés de los congresistas no aplica cuando se trata de debatir y votar actos legislativos permite que en algunos casos el interés particular de los miembros del Congreso prevalezca sobre el interés general de la comunidad, lo que además tiene implicación y consecuencias sobre otras normas superiores, entre ellas las relativas a los deberes de los legisladores y los fundamentos del Estado social de derecho. A partir de lo anterior el Procurador General concluye solicitando a esta Corte declarar inexequible el Acto Legislativo 1 de 2011.