Source: https://www.juridice.ro/682722/cine-ii-pazeste-pe-paznici-dar-pe-fratele-meu-cheie-de-lectura-la-cea-mai-recenta-decizie-a-curtii-constitutionale-federale-a-germaniei-in-materia-integrarii-europene.html
Timestamp: 2020-05-29 00:24:26+00:00
Document Index: 8371488

Matched Legal Cases: ['articolul 123', 'articolul 123', 'articolul 123', 'articolul 119', 'articolul 127', 'articolul 119', 'articolul 127', 'articolul 4']

JURIDICE » Cine îi păzește pe paznici? Dar pe fratele meu? Cheie de lectură la cea mai recentă decizie a Curții Constituționale Federale a Germaniei în materia integrării europene
Cine îi păzește pe paznici? Dar pe fratele meu? Cheie de lectură la cea mai recentă decizie a Curții Constituționale Federale a Germaniei în materia integrării europene
12.05.2020 | Dan-Adrian CĂRĂMIDĂRIU
1. Întotdeauna, drumul e pavat cu intenții bune…
Perplexitate totală, dezamăgire maximă, critici pe măsură[1] – decizia Curții Constituționale a Germaniei din 5 mai 2020 privitoare la unul dintre programele de politică monetară ale Băncii Centrale Europene (BCE) pare să fi pronunțat într-un moment nefavorabil pentru Uniunea Europeană, relațiile dintre statele membre și instituțiile europene și, fără îndoială, pentru eforturile comune de combatere a crizei economice cauzate de pandemia Covid-19. Pentru prima dată, judecătorii constituționali germani refuză fățiș să urmeze o decizie a CJUE, constatând că a fost dată cu depășirea competențelor Curții de la Luxemburg, întrucât interpretarea avansată de magistrații europeni este „obiectiv arbitrară”, în opinia Tribunalului constituțional german.[2]
Cu toate că președintele Curții de la Karlsruhe, judecătorul Andreas Voßkuhle, s-a grăbit să arate că decizia nu are niciun efect asupra „Pandemic Emergency Purchase Programme”[3], programul de achiziții de titluri de stat prin care BCE încearcă să contribuie la redresarea economică a Uniunii, întrucât acest program nu a făcut obiectul sesizării[4], comentatori avizați s-au grăbit la rândul lor să arate că tocmai politicile viitoare de combatere a crizei și de stabilizare economică a Uniunii s-ar putea să fie cel mai puternic afectate de critica virulentă pe care judecătorii constituționali germani au adresat-o instituțiilor unionale.[5] Nu este, de aceea, de mirare că cele mai vehemente opinii împotriva dictum­-ului recent al Curții Constituționale Federale au apărut în mass-media statelor puternic afectate de criza Covid-19, analize deosebit de critice fiind publicate atât pe platformele quality internaționale[6], cât și în mediile academice germane.[7]
Pe de altă parte, în unele dintre statele membre UE care se află într-un lung și surd război cu instituțiile unionale pe teme precum rule of law, vocile eurosceptice s-au ridicat de îndată, afirmând ceea ce și judecătorii germani par să susțină: Uniunea este și rămâne a statelor membre, iar nu invers.[8] Presa vorbind de război, ba chiar de un atac nuclear al judecătorilor de la Karlsruhe asupra celor de la Luxemburg, aceștia din urmă s-au văzut nevoiți să emită un comunicat care pare să cheme la ordine atât Curtea Constituțională Federală a Germaniei, cât și alte instanțe naționale care ar fi tentate să îi urmeze exemplul, punând sub semnul întrebării construcția europeană și primatul dreptului unional. CJUE amintește astfel ceea ce toată lumea știe, dar aparent tot mai puțini vor să accepte: „(…) numai Curtea de Justiție, creată în acest scop de statele membre, este competentă să constate că un act al unei instituții a Uniunii este contrar dreptului Uniunii. Altfel, divergențele dintre instanțele statelor membre cu privire la validitatea unor asemenea acte ar fi de natură să compromită unitatea ordinii juridice a Uniunii și să aducă atingere securității juridice. La fel ca celelalte autorități ale statelor membre, instanțele naționale sunt obligate să asigure efectul deplin al dreptului Uniunii. Doar astfel poate fi asigurată egalitatea statelor membre în Uniunea creată de acestea.” [9]
Nimeni nu pune la îndoială faptul că magistrații Senatului al II-lea al Curții de la Karlsruhe cunosc bine principiile aplicării dreptului european și optica CJUE, ei înșiși fiind autorii unui lung și controversat șir de hotărâri în materia integrării europene – fără îndoială cel mai semnificativ dintre cele pe care jurisdicțiile constituționale ale statelor membre l-au produs de-a lungul timpului. Hotărârea din 5 mai 2020, ultima care se adaugă lanțului care pornește cu deciziile Solange I și Solange II din 1974 și 1986, nu surprinde atât de mult prin concepții, pentru că urmează negreșit Deciziei Gauweiler (care i-a ocazionat Curții primul recurs preliminar la Luxemburg[10]), cât prin stil și tonalitate, printr-o autosuficiență rapid taxată – în Germania, de o parte a doctrinei, în străinătate aproape unanim -, precum și prin aparenta nepăsare față de evoluțiile curente și pericolele care pândesc viitorul european. Trăind aparent într-o realitate paralelă[11], judecătorii constituționali germani rămân animați de intenții bune, dar riscă să își rateze scopul. Decizia necesită multiple relecturi, iar cheia interpretării se dovedește dificil de configurat. Neîndoielnic, ecourile hotărârii se vor face auzite mulți ani de acum înainte.[12]
2. Politica monetară a Băncii Centrale Europene, obiectul plângerilor adresate Curții Constituționale Federale
Măsurile adoptate de către instituțiile europene în contextul crizei financiare și economice care a afectat zona Euro, în special sub forma unei crize a datoriilor publice în statele mai slab dezvoltate economic din sudul Europei, au fost supuse ab initio unor valuri contestatare, opinia publică germană fiind printre cele mai reticente față de rețetele economice elaborate sub conducerea președintelui BCE din acea vreme, Mario Draghi. Fără a intra în amănunte, din perspectivă ideologică, doctrina economică dominantă în Germania s-a temut (și continuă să se teamă) că politicile inedite ale BCE nu fac decât să slăbească independența băncii centrale și competitivitatea monedei comune pe piețele financiare internaționale, fără a contribui semnificativ la stabilizarea zonei Euro și sfârșind în mutualizarea datoriilor publice la nivelul statelor componente.
Cu alte cuvinte, pentru un stat ca Germania, secondat de unele state nordice (Olanda) sau central-europene (Austria), cu filosofii similare, problemele bugetare ale Greciei, Italiei sau Spaniei se cereau a fi soluționate de către guvernele acelor state, prin măsuri severe de austeritate, iar în nici într-un caz prin intervenția Băncii Centrale Europene, căreia art. 123 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) îi interzice expres să finanțele guvernele statelor membre, iar art. 127 coroborat cu art. 119 obligă BCE și Sistemul european al băncilor centrale (SEBC) să asigure stabilitatea prețurilor.
Or, prima jumătate a anilor 2010 a dovedit exact contrariul. Programul Outright Monetary Transactions (OMT), anunțat de BCE în 2012 sub celebra deviză a președintelui Draghi („whatever it takes…”), a condus la stabilizarea zonei Euro, restabilind încrederea piețelor financiare în proiectul monedei comune, chiar dacă nu a fost pus în aplicare niciodată, fiind înlocuit în 2015 de către un alt program de politică monetară, Public Sector Asset Purchase Programme (PSPP), prin care BCE a cumpărat în anii următori titluri de stat emise de guvernele statelor membre de pe piețele secundare de capital.
Programul PSPP s-a înscris în ceea ce economiștii au denumit o politică monetară de „relaxare cantitativă”[13], un eufemism pentru nimic altceva decât inundarea piețelor cu bani, respectiv majorarea ofertei de monedă dincolo de limitele imaginabile de către economiștii mainstream. Scopul urmărit nu privea în mod direct ușurarea situației bugetare a statelor celor mai grav afectate de criza datoriilor publice, ci eliminarea pericolului deflației. Relaxarea cantitativă a avut efecte pozitive, conducând la reducerea dobânzilor în statele zonei Euro, sporirea anticipațiilor inflaționiste și stimularea astfel a cererii actuale de bunuri și servicii. Investitorii financiari au putut, prin urmare, să aloce active spre plasamente cu grad de risc mai ridicat, susceptibile de randamente mai ridicate, astfel încât cursul acțiunilor unor companii din zona euro a crescut. În fine, moneda comună s-a depreciat în raport de principalele valute ale lumii, ceea ce a stimulat exporturile statelor zonei euro.
Analiștii au remarcat, însă, și unele dintre consecințele negative ale politicii BCE, spre exemplu conturarea unor bule speculative, în special pe piețele imobiliare, și, mai grav, dispariția oricăror stimuli pentru statele membre de a continua reformele structurale și de a reduce datoria publică, care continuă să rămână în cazul anumitor membri precum Grecia sau Italia la un nivel nesustenabil pe termen mediu și lung. Ar fi de amintit și alte probleme, spre exemplu în cazul pieței asigurărilor, afectată de dobânzile negative.[14]
În ceea ce privește programul OMT, fără să declare deciziile BCE acte ultra vires, Curtea de la Karlsruhe a statuat la 21 iunie 2016 că Banca Federală a Germaniei poate participa la programul OMT numai sub anumite condiții, pe care le-a precizat expres, și a amintit care este rolul instituției controlului ultra vires, respectiv acela de a apăra identitatea constituțională a Germaniei și dreptul cetățenilor germani de a influența procesul integrării europene prin participare democratică. Totodată, judecătorii constituționali au atras atenţia celorlalte organe constituționale că au obligația de a se opune măsurilor organelor, autorităților sau altor instituții ale Uniunii Europene care vatămă identitatea constituțională sau reprezintă acte ultra vires. Înțelegând la vremea respectivă că nu are altă opțiune decât aceea de a pronunța o decizie care să permită organelor statului german să participe la programele BCE, Senatul al II-lea al Curții Constituționale Federale a constatat că răspunsul pe care l-a primit de la CJUE nu este nici complet, nici riguros, dar totuși suficient pentru a-i permite să respingă plângerile cu care a fost sesizat.
Însă, așa cum programul OMT a fost contestat la Curtea Constituțională Federală a Germaniei, și programul de relaxare cantitativă a fost supus unor critici asemănătoare, iar, de data aceasta, așa cum voi arăta, același Senat al II-lea s-a dovedit dispus să le urmeze, cel puțin în parte, constatând, pur și simplu, că soluția CJUE la recursul preliminar pe care îl formulase poate fi ignorată. Dacă în Cauza Gauweiler judecătorii germani rafinaseră instrumentele de control, atât în ceea ce privește actele ultra vires, cât și identitatea constituțională, arătând că le vor utiliza cu prudență și într-o manieră „prietenoasă față de dreptul european”[15], acum manierele nu mai sunt deloc prietenoase.[16] Mai întâi, însă, voi rezuma obiectul plângerilor soluționate prin Decizia din 5 mai 2020.[17]
În esență, reclamanții care s-au adresat instanței de la Karlsruhe au susținut că, prin Decizia din ianuarie 2015 referitoare la relaxarea cantitativă și achiziția de titluri de stat de pe piețele secundare, Banca Centrală Europeană (i) și-a depășit competența de politică monetară și și-a însușit competențele în materie de politică economică ale statelor membre, (ii) a încălcat interdicția finanțării bugetelor publice prin emisiune monetară; (iii) a prejudiciat identitatea constituțională a Republicii Federale Germania.[18]
Totodată, reclamanții au arătat că autoritățile germane se fac vinovate de pasivitate: astfel, atât Guvernul de la Berlin, cât și Parlamentul federal ar fi avut obligația de a acționa în sensul de a lipsi de efecte deciziile adoptate de BCE în vederea aplicării programului PSPP, iar Bundesbank ar fi trebuit să se adreseze CJUE, cerându-i acesteia să constate că BCE a acționat cu depășirea competențelor recunoscute prin TFUE și Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale. De asemenea, s-a susținut că reprezentantul german în Consiliul BCE ar fi avut, la rândul său, obligația să acționeze împotriva programului de politică monetară, a prelungirii și extinderii sale ulterior anului 2015, în special în ceea ce privește deciziile Consiliului BCE din septembrie 2019 referitoare la o nouă prelungire a programului. În sfârșit, o parte dintre reclamanți și-au precizat plângerea, solicitând Curții Constituționale Federale să ignore decizia prin care CJUE a răspuns întrebărilor preliminare ale instanței de la Karlsruhe (C-493/17, Weiss ș.a.), constatând inaplicabilitatea acesteia pe teritoriul Germaniei.
3. Recursul preliminar și răspunsul Curții de la Luxemburg
3.1. Recursul preliminar
La 18 iulie 2017, Curtea germană a suspendat procedura și a formulat în baza dispozițiilor art. 267 alin. (1) TFUE un recurs preliminar la Curtea de Justiție a Uniunii Europene, adresându-i acesteia un set de cinci întrebări. Așa cum am arătat, instanța constituțională de la Karlsruhe pășise încă din 2014 pe acest drum, când a formulat întrebări cu privire la compatibilitatea programului OMT al BCE cu unele prevederi din TFUE și Protocolul privind Sistemul European al Băncilor Centrale, presupunând și atunci că BCE își depășește mandatul de politică monetară și interferează nepermis în domeniul de competență al statelor membre.
Acum, judecătorii germani voiau să știe următoarele:
„1) Decizia […] 2015/774 […] în versiunea […] Deciziei 2016/702 […] sau modalitatea de punere în aplicare a acesteia încalcă articolul 123 alineatul (1) TFUE?
În special, articolul 123 alineatul (1) TFUE este încălcat dacă, în cadrul programului de achiziționare de active din sectorul public de pe piețele secundare (PSPP),
a) se comunică detalii privind achiziționările într-un mod care, pe piețe, întemeiază certitudinea faptică că Eurosistemul va achiziționa parțial obligațiunile emise de statele membre?
b) nici ulterior nu se publică niciun detaliu cu privire la respectarea unor termene minime între emiterea unui instrument de natura datoriei pe piața primară și achiziționarea acestuia pe piața secundară, astfel încât, în această privință, nu este posibilă exercitarea unui control judiciar?
c) toate obligațiunile achiziționate nu sunt revândute, ci conservate până la scadență și sunt sustrase, astfel, pieței?
d) Eurosistemul achiziționează instrumente de natura datoriei tranzacționabile nominale cu un randament la scadență negativ?
2) Decizia menționată [la prima întrebare] încalcă, în orice caz, articolul 123 TFUE atunci când continuarea punerii în aplicare a acesteia necesită, datorită condițiilor modificate pe piețele de capital, în special ca urmare a unei reduceri a obligațiunilor ce pot fi achiziționate, o relaxare continuă a regulilor de achiziționare inițiale, iar restricționările stabilite prin jurisprudența Curții pentru un program de cumpărare a obligațiunilor, cum este PSPP, încetează să își producă efectele?
3) Decizia […] 2015/774 […], în versiunea sa actuală, încalcă articolul 119 și articolul 127 alineatele (1) și (2) TFUE, precum și articolele 17-24 din Protocolul privind [SEBC și BCE], deoarece depășește mandatul BCE privind politica monetară, care este reglementat prin aceste norme și se suprapune astfel competenței statelor membre?
Rezultă o depășire a mandatului BCE în special din faptul că:
a) decizia menționată [la prima întrebare] afectează în mod semnificativ condițiile de refinanțare a statelor membre ca urmare a volumului PSPP, care, la 12 mai 2017, a fost de 1 534,8 miliarde de euro?
b) având în vedere îmbunătățirea condițiilor de refinanțare a statelor membre menționate la litera a) și efectele acestora asupra băncilor comerciale, decizia menționată [la prima întrebare] nu are doar urmări indirecte de politică economică, ci efectele sale, care pot fi constatate în mod obiectiv, sugerează că obiectivul de politică economică al programului are cel puțin același rang ca obiectivul de politică monetară?
c) decizia menționată [la prima întrebare], din cauza efectelor sale puternice în planul politicii economice, încalcă principiul proporționalității?
d) în lipsa unei motivări specifice a deciziei menționate [la prima întrebare], pe durata aplicării acesteia de mai mult de doi ani, nu se poate exercita un control referitor la necesitatea de a continua aplicarea acesteia și la proporționalitatea ei?
4) Decizia menționată [la prima întrebare] încalcă, în orice caz, articolul 119 și articolul 127 alineatele (1) și (2) TFUE, precum și articolele 17-24 din Protocolul privind [SEBC și BCE], din cauză că volumul acesteia și aplicarea sa de mai mult de doi ani, precum și efectele de politică economică rezultate, oferă prilejul pentru schimbarea analizei privind necesitatea și proporționalitatea PSPP, constatându-se, astfel, la un anumit moment, o depășire a mandatului de politică monetară a [BCE]?
5) Posibila prevedere a repartizării nelimitate a riscurilor între băncile centrale naționale ale Eurosistemului, în caz de neplată a obligațiunilor administrațiilor centrale și ale altor emitenți care le sunt asimilați, prevăzută în cadrul deciziei menționate [la prima întrebare], încalcă articolele 123 și 125 TFUE, precum și articolul 4 alineatul (2) TUE, dacă astfel poate deveni necesară o recapitalizare a băncilor centrale naționale din fonduri bugetare?”[19]
La data formulării acestor întrebări, doctrina germană[20] a considerat că, prin modalitatea în care argumentează decizia de a se adresa CJUE, instanța de la Karlsruhe și-ar fi învățat lecția și ar fi revenit la sentimente mai bune față de dreptul european și Curtea de la Luxemburg, pledând în favoarea dialogului judiciar și abandonând tonul acuzatorial care se desprindea din primul său recurs preliminar.[21] Astfel, s-a susținut că judecătorii germani ar fi renunțat la stilul ex cathedra, relativizând argumentele, vorbind despre posibilități, probabilități, alternative și opțiuni, fără emfaza unor afirmații cu pretenție de adevăr absolut. Noul mod de punere a problemelor părea să fie, pe de o parte, o măsură de autoprotecție, pe de altă parte, o dovadă pentru recunoașterea propriilor limite, a propriei failibilități. Totuși, dezvoltând motivele trimiterii preliminare, Curtea Constituțională Federală își exprimă indubitabil rezervele față de o politică monetară stranie din punctul de vedere al dogmelor economice majoritare în sistemul de referință al judecătorilor germani și discutabilă sub aspectul legitimității democratice.
Răspunsul primit de la Luxemburg a stârnit, însă, profunda nemulțumire a Senatului al II-lea al Curții de la Karlsruhe, decizia din 5 mai 2020 părând să decanteze toate iritările acumulate în timp de către Tribunalul constituțional german la adresa organului judiciar al UE.
3.2. Considerentele deciziei CJUE în Cauza C-493/17, Weiss ș.a.
Analizând întrebările formulate, instanța europeană a respins-o pe ultima ca inadmisibilă, considerând că privește, deocamdată, o problemă ipotetică, la care Curtea nu poate răspunde fără a-și depăși competențele.[22] În ceea ce privește primele patru întrebări, judecătorii europeni au constatat că nu se poate releva „niciun element de natură să afecteze validitatea Deciziei (UE) 2015/774 a Băncii Centrale Europene din 4 martie 2015 privind un program de achiziționare de active [din] sectorul public de pe piețele secundare, astfel cum a fost modificată prin Decizia (UE) 2017/100 a Băncii Centrale Europene din 11 ianuarie 2017.”[23]
Pentru a hotărî astfel, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a analizat următoarele aspecte: (i) respectarea de către BCE și SEBC a obligației de motivare a actelor juridice emise, în baza art. 296 TFUE; (ii) depășirea competențelor atribuite SEBC, delimitarea elementelor de politică monetară și proporționalitatea actelor BCE față de obiectivele politicii monetare, în raport de art. 119 și 127 TFUE, precum și de art. 17-24 din Protocolul privind SEBC; (iii) încălcarea interdicției de finanțare a sectorului public de către BCE și băncile centrale ale statelor membre, în baza dispozițiilor art. 123 TFUE, prin raportare la pretinsa echivalență între programul PSPP și achiziția de obligațiuni de pe piețele primare, slăbirea stimulentelor în vederea unei politici bugetare sănătoase și, în sfârșit, deținerea obligațiunilor până la scadență, precum și achiziționarea de obligațiuni cu un randament la scadență negativ.
În ceea ce privește existența motivării actelor BCE și SEBC, judecătorii europeni au arătat că, instituțiile în cauză dispunând de o largă putere de apreciere, „controlul respectării garanțiilor procedurale (…) prezintă o importanță fundamentală.”[24] Însă actele în discuție sunt suficient motivate în opinia Curții, atât prin propriile expuneri de motive sau considerente, cât și printr-o serie de alte documente, cum ar fi analizele și studiile publicate de BCE, comunicatele de presă și declarațiile președintelui BCE și, nu în ultimul rând, rapoartele reuniunilor de politică monetară ale Consiliului guvernatorilor BCE.[25]
De asemenea, Curtea de la Luxemburg nu identifică niciun fel de depășire de competență de care s-ar putea face vinovată Banca Centrală Europeană, nicio ingerință a acesteia în competențele exclusive ale statelor membre și, în general, nicio încălcare a dispozițiilor art. 119 și 127 TFUE, respectiv art. 17-24 din Protocolul SEBC, instituțiile europene acționând în conformitate cu competențele ce le-au fost atribuite și în vederea realizării obiectivelor prevăzute în actele normative care le guvernează activitatea.[26] În raport de obiectivele concrete, congruente cu obiectivul general al stabilității prețurilor, măsurile adoptate de BCE țin de politica monetară, care este de competența Uniunii în ceea ce privește statele a căror monedă este euro. Curtea remarcă faptul că autorii tratatelor nu au urmărit o separare completă între politica economică și politica monetară, motiv pentru care judecătorii europeni amintesc că „o măsură de politică monetară nu poate fi asimilată unei măsuri de politică economică numai pentru că poate produce efecte indirecte care pot fi urmărite și în cadrul politicii economice”.[27]
Cu alte cuvinte, efectele indirecte ale politicii monetare nu trebuie să fie de neprevăzut, ci pot fi acceptate în mod conștient, pentru că cele două se întrepătrund. Urmărindu-și obiectivele în materia stabilității prețurilor (a inflației), politica BCE va influența nivelul dobânzilor și economia reală, ceea ce înseamnă că orice politică monetară efectivă se va răsfrânge asupra politicii economice.[28] Or, art. 127 alin. (1) TFUE atribuie în mod expres SEBC-ului obligația de a susține prin măsurile sale politicile economice generale, desigur fără a aduce atingere obiectivului privind menținerea stabilității prețurilor. În final, acesta pare să fie temeiul juridic cel mai util analizei pe care o întreprinde CJUE.
Instanța de trimitere părea să împărtășească aici punctul de vedere al reclamanților, susținut și în speța Gauweiler, și anume acela că BCE adoptase măsuri care țin de politica economică și nu de cea monetară, depășindu-și astfel competențele. Or, judecătorii europeni nu se erijează în specialiști în macroeconomie, mulțumindu-se să observe nu că cele două politici, economică și monetară, se întrepătrund și nu pot fi disociate în practică, ci că autorii tratatelor nu au urmărit separarea completă a celor două, ceea ce reprezintă pentru Curtea de la Luxemburg un argument juridic suficient, formulat inițial în Cauza C-370/12, Pringle, reluat în C-62/14, Gauweiler, și reiterat acum.
În chestiunea sensibilă a proporționalității, CJUE amintește, din nou, larga putere de apreciere de care se bucură BCE, întrucât „efectuează alegeri de natură tehnică și previziuni și aprecieri complexe”[29], pentru a aplica apoi testul proporționalității pe care l-a configurat în jurisprudența sa, prin raportare (i) la aptitudinea măsurii analizate de a atinge obiectivele propuse și (ii) nedepășirea în mod vădit a ceea ce este necesar pentru realizarea acestor obiective. Pe baza analizelor, studiilor și informațiilor puse la dispoziție de către BCE, Curtea concluzionează că aceasta nu a încălcat principiul proporționalității sub niciun aspect, luând inclusiv măsuri de prevenire a riscurilor asociate programului PSPP și de limitare a volumului acestuia. Într-adevăr, judecătorii europeni nu fac un simplu enunț atunci când afirmă larga putere de apreciere a BCE, ci i-o acordă acesteia pe deplin, din cuprinsul hotărârii nedesprinzându-se niciun moment ideea că instanța ar putea evalua critic aprecierile de natură economică și monetară ale Băncii Centrale Europene.
Ulterior speței Gauweiler Curții Europene i s-a reproșat că acceptă ad litteram afirmațiile BCE, fără a le supune unei analize critice, însă instanța europeană rămâne în continuare surdă la de această critică, de vreme ce își mențin punctul de vedere în Weiss: „În această privință, trebuie amintit că împrejurarea că această analiză motivată face obiectul unor contestații nu poate fi suficientă, ca atare, pentru a stabili existența unei erori vădite de apreciere pe care ar fi săvârșit-o SEBC, dat fiind că, având în vedere caracterul controversat pe care îl au în mod obișnuit problemele de politică monetară și larga putere de apreciere de care dispune SEBC, nu se poate pretinde de la acesta mai mult decât utilizarea expertizei sale economice și a mijloacelor tehnice necesare de care dispune pentru a efectua analiza amintită cu diligență și cu precizie”.[30] Deci, lucrurile sunt simple: politica monetară este în general un subiect controversat, SEBC/BCE se bucură de o largă putere de apreciere, prin urmare instanța nu va verifica decât dacă instituțiile europene și-au utilizat expertiza și mijloacele tehnice pentru a analiza problemele cu care se confruntă cu diligență și precizie. Lentila prin care privesc judecătorii europeni nu s-ar putea focaliza decât pe cel mult o eroare vădită de apreciere.
Așa cum voi arăta infra, acesta este unul dintre punctele principale în care Curtea de la Luxemburg refuză să se ridice la înălțimea pe care și-o dorește instanța germană, cauzându-i acesteia veritabila criză de nervi care se ascunde în spatele Deciziei Senatului al II-lea al Curții de la Karlsruhe din 5 mai 2020. Problema este, însă, stânjenitoare: evaluarea tehnică a raționamentelor BCE devine imposibilă, pentru că este greu de imaginat o entitate capabilă să facă „second-guessing” pe deciziile adoptate de BCE. Iată cum se conturează întrebările din titlu: cine este păzitorul fratelui său? Cine îi păzește pe paznici?
La fel de presantă este această problemă și în privința analizei pe care Curtea o face asupra încălcării interdicției de finanțare a sectorului public din art. 123 TFUE. Deloc surprinzător, concluzia este aceea că nu suntem în prezența unei echivalențe între programul PSPP și achiziționarea de obligațiuni emise de guvernele statelor membre de către BCE de pe piețele primare, iar programul nu descurajează statele membre să ducă în continuare o politică bugetară sănătoasă, pentru că BCE a luat suficiente măsuri de precauție și garanții. Sigur că nu Curtea stabilește ceea ce este suficient din acest punct de vedere, ci chiar BCE, în virtutea puterii sale de apreciere. Ceea ce este, însă, esențial, potrivit opiniei Curții, este că programul nu urmărește finanțarea datoriei guvernamentale a statelor membre, ci menținerea stabilității prețurilor[31], în conformitate cu obiectivelor stabilite de autorii tratatelor.
Similar se desfășoară considerentele instanței europene și în ceea ce privește ultimele două aspecte care ar fi putut constitui o încălcare a dispozițiilor art. 123 TFUE, respectiv deținerea obligațiunilor până la scadență și achiziționarea de obligațiuni cu un randament negativ la scadență.[32] Programul pus în aplicare de BCE implică riscuri, dar există suficiente garanții în cazul în care acestea s-ar produce, iar art. 123 TFUE nu se opune în niciun fel unei interpretări care să permită BCE să ia toate măsurile necesare în vederea îndeplinirii obiectivelor ce îi revin.
Prin hotărârile pronunțate în cauzele Gauweiler și Weiss, CJUE a oferit Băncii Centrale Europene sprijinul juridic necesar pentru punerea în aplicare a măsurilor de politică monetară care, oricât de controversate ar continua să fie, au salvat Eurosistemul de la profunda criză în care se adâncise la începutul anilor 2010.
Conform Curții, politica monetară nu poate fi separată de politica economică, influențele reciproce fiind evidente. Efectele politicii monetare asupra politicii economice pot fi prevăzute și acceptate în mod conștient, aceasta este concluzia principală care se desprinde din Cauza Weiss. Temeiul ei juridic, astfel cum l-a identificat Curtea, este suficient de imprecis încât să servească răspunsului pe care instanța europeană dorea să îl dea: suportul pe care SEBC/BCE trebuie să îl asigure politicilor economice generale la nivelul Uniunii, menționat în teza a II-a a art. 127 alin. (1) TFUE. În fapt, CJUE a înțeles să-i ofere BCE un nivel de independență care pare să depășească imaginația autorilor tratatelor și care trece dincolo de ceea ce chiar doctrina economică majoritară în Germania a considerat necesar.[33] Totodată, i-a oferit Curții Constituționale Federale a Germaniei un motiv de maximă iritare.
4. Hotărârea Curții Constituționale Federale din 5 mai 2020
4.1. Dispozitivul hotărârii Senatului al II-lea al Curții Constituționale Federale
La 5 mai 2020, Senatul al II-lea al Curții de la Karlsruhe a admis în parte plângerile formulate în cauzele 2 BvR 859/15, 2 BvR 1651/15, 2 BvR 2006/15 și 2 BvR 980/16 și a hotărât după cum urmează[34]:
„1. Dacă în cazul unui control ultra vires sau de identitate se pune problema valabilității sau interpretării unui act al organelor, instituților sau altor entități ale Uniunii Europene, Curtea Constituțională Federală își va baza controlul, în principiu, pe conținutul și evaluarea pe care respectivul act a primit-o din partea Curții de Justiție a Uniunii Europene.
2. Competența jurisdicțională funcțională a Curții de Justiție a Uniunii Europene, rezultată din art. 19 alin. (1) teza a II-a TUE, încetează acolo unde interpretarea pe care o oferă tratatelor nu mai poate fi înțeleasă și devine de aceea în mod obiectiv arbitrară. Dacă Curtea de Justiție a Uniunii Europene a depășit această limită, deciziile sale nu mai sunt acoperite de mandatul acordat prin art. 19 alin. (1) teza a II-a TUE, coroborat cu legea de ratificare, astfel încât acestor decizii le lipsește, cel puțin în ceea ce privește Germania, minimul de legitimare democratică impus de art. 23 alin. (1) teza a II-a coroborat cu art. 20 alin. (1) și (2) și art. 79 alin. (3) din Constituția federală.
3. Atunci când sunt afectate interesele fundamentale ale statelor membre, așa cum este în general cazul interpretării competențelor conferite Uniunii Europene însăși, precum și programului de integrare europeană, legitimat democratic, controlul judiciar nu poate accepta pur și simplu pozițiile formulate de către Banca Centrală Europeană, fără a le supune unei cercetări mai atente.
4. Combinația între puterea largă de apreciere a organului în discuție și standardul limitat de control judiciar, fixat de către Curtea de Justiție a Uniunii Europene, lipsește în mod clar de efectivitate principiul atribuirii de competențe și deschide calea erodării continue a competențelor statelor membre.
5. Respectarea fundamentelor partajării de competențe în Uniunea Europeană este esențială pentru salvgardarea principiilor democractice. Finalitatea programului de integrare europeană nu poate să submineze principiul atribuirii de competențe, care este unul dintre principiile fundamentale ale Uniunii Europene.
6. a) Atunci când se delimitează competențele, principiul proporționalității și evaluarea de ansamblu care se leagă de acesta sunt de însemnătate deosebită din perspectiva principiilor democratice și a suveranității populare. Încălcarea lor este aptă să conducă la reconfigurarea fundamentelor partajării de competențe în Uniunea Europeană și să submineze principiul atribuirii de competențe.
6. b) Un program de achiziții de obligațiuni de stat satisface principiul proporționalității numai dacă reprezintă un mijloc corespunzător și necesar pentru atingerea obiectivului propus; principiul proporționalității impune ca obiectivul de politică monetară al programului și efectele de politică economică să fie identificate, evaluate și puse în balanță, unul față de celelalte. În cazul în care obiectivul de politică monetară al programului este urmărit în mod necondiționat, iar efectele sale de politică economică ignorate, se încalcă în mod manifest principiul proporționalității prevăzut de art. 5 alin. (1) teza a II-a și art. 5 alin. (4) TUE.
6. c) Faptul că Sistemul European al Băncilor Centrale nu este competent să ia decizii de politică economică și socială nu exclude, din perspectiva art. 5 alin. (1) teza a a II-a și alin. (4) TUE, ca acesta să ia în considerate efectele unui program de achiziții de obligațiuni de stat asupra datoriei publice, economiilor personale, schemelor de pensii, prețurilor imobiliarelor și supraviețuirea unor companii neviabile, punându-le pe acestea în relație cu obiectivul propus și realizabil de politică monetară, în cadrul unei evaluări de ansamblu.
7. Determinarea încălcării manifeste de către un program precum PSPP a interdicției prevăzute de art. 123 alin. (1) TFUE nu se bazează, însă, pe un singur criteriu, ci numai pe o evaluare de ansamblu. În special plafonul maxim de achiziții de 33% și distribuția achizițiilor conform structurii de capital a Băncii Centrale Europene împiedică luarea de măsuri selective în cadrul PSPP și transformarea Eurosistemului în creditorul principal al unui stat membru.
8. Modificarea ulterioară a repartizării riscurilor pentru obligațiunile de stat achiziționate prin PSPP ar afecta limitele impuse de răspunderea bugetară generală a Bundestag­-ului german și ar fi incompatibilă cu art. 79 alin. (3) din Constituția federală. În concret, ar reprezenta o asumare de răspundere pentru deciziile unor terți, cu consecințe potențial neprevizibile, ceea ce Constituția federală interzice.
9. Guvernul federal și Parlamentul federal sunt obligate, în baza răspunderii lor pentru integrarea europeană, să ia măsuri pentru a se asigura că Banca Centrală Europeană efectuează evaluări de proporționalitate. Le revine obligația de a-și expune concepția juridică Băncii Centrale Europene și de a lua orice alte măsuri necesare pentru restabilirea conformității cu tratatele.
10. Organele constituționale, autoritățile și instanțele nu au dreptul să participe nici la adoptarea, nici la aplicarea, executarea sau operaționalizarea unor acte ultra vires. Această interdicție este în general valabilă și pentru Bundesbank.”
4.2. O hotărâre obiectiv arbitrară…
O primă observație care se desprinde din lectura dispozitivului, dar și a considerentelor hotărârii Senatului al II-lea al Curții de la Karlsruhe, este aceea că ținta pe care judecătorii germani și-au ales-o nu este în niciun caz Banca Centrală Europeană, ci Curtea de Justiție a Uniunii Europene. Mai mult de jumătate din cele 10 puncte (de fapt, 12) ale dispozitivului tratează probleme ce țin de principiile generale ale dreptului european, iar începând de la par. 116[35] din considerente instanța germană își asumă un rol de inspecție judiciară, mandatată să verifice hotărârea Curții europene, criticile la adresa judecătorilor europeni regăsindu-se negreșit și acolo unde Curtea germană ne spune că analizează programul PSPP al Băncii Centrale Europene.[36] Prin urmare, mă voi referi în continuare la critica la care instanța germană supune Curtea Europeană.
Reproșul principal care se desprinde la adresa Curții de Justiție a Uniunii Europene privește interpretarea și aplicarea greșită pe care aceasta i-o dă principiului proporționalității.
Mai multe linii de argumentație se desprind din cuprinsul considerentelor: (i) CJUE nu înțelege importanța și domeniul de aplicare al principiului proporționalității, care trebuie avut în vedere și în ceea ce privește atribuirea de competență, prin raportare la art. 5 alin. (1) teza a II-a și alin. (4) TUE; (ii) prin ignorarea efectelor concrete ale programului PSPP (de politică economică și socială), hotărârea pronunțată de CJUE este discutabilă din punct de vedere metodologic; (iii) astfel, CJUE și-a depășit mandatul reglementat în art. 19 alin. (1) teza a II-a TUE, modificând atribuirea de competențe în defavoarea statelor membre; (iv) din (i), (ii) și (iii) rezultă că hotărârea CJUE este ea însăși un act ultra vires, fiind astfel lipsită de efect obligatoriu.[37]
În opinia judecătorilor germani, instanța europeană greșește grav atunci când consideră că SEBC și BCE au acționat în limitele competențelor ce le-au fost atribuite, fiindcă nu este suficient a se accepta că măsurile de politică monetară pot avea efecte ce țin de politica economică și, deci, de competențele statelor membre, ci aceste efecte trebuie analizate în concret. Astfel, CJUE nu ar fi putut verifica respectarea principiului proporționalității de către BCE, pentru că a omis să pună în balanță obiectivele de politică monetară asumate prin PSPP cu efectele de politică economică și sociale pe care programul le-ar produce.[38]
Cu alte cuvinte, CJUE pur și simplu ignoră aceste efecte, iar testul de proporționalitate pe care aparent îl efectuează nu poate fi considerat decât eșuat, fiind neveridic. De aici se deduce concluzia instanței germane, conform căreia hotărârea pronunțată la Luxemburg nu poate fi înțeleasă, fiind obiectiv arbitrară[39], în contradicție cu jurisprudența anterioară[40] și ascunzând un dublu pericol: erodarea permanentă atât a competențelor statelor membre, cât și a legitimității democratice a Uniunii și instituțiilor acesteia.[41]
În ceea ce privește problemele de metodologie pe care judecătorii germani le observă, singurul punct în care aceștia manifestă toleranță față de analiza CJUE privește interpretarea art. 123 TFUE, față de care au rezerve, dar pe care o consideră, totuși, acceptabilă.[42] În rest, metoda Curții de la Luxemburg este, pe scurt, plină de erori și disfuncționalități, rezultatul fiind o hotărâre prin care instanța europeană își încalcă ea însăși competența.
În viziunea Senatului al II-lea al Curții Constituționale Federale, instanței europene îi revine, potrivit art. 19 alin. (1) TUE, obligația de a asigura respectarea dreptului, inclusiv din punctul de vedere al selecției metodelor privind interpretarea și aplicarea acestuia. Aceste metode îşi au originea, așa cum Curtea însăși a admis, în tradițiile constituționale comune ale statelor membre, concretizate în jurisprudența instanțelor lor constituționale și/sau supreme și a Curții Europene a Drepturilor Omului. Deși metodele de analiză ale CJUE nu trebuie să corespundă integral practicilor instanțelor naționale din statele membre, nici nu le pot ignora pur și simplu, se arată în par. 116 al deciziei Curții germane, pentru că mandatul adresat CJUE prin art. 19 TUE nu i-ar permite acesteia să se îndepărteze total nici de la principiile de drept comune ordinilor juridice naționale și nici de la metodele de interpretare tipice spațiului juridic european.
Într-adevăr, Curtea Constituțională Federală acceptă că nu are dreptul să înlocuiască metodele și interpretările CJUE cu propriile sale metode și interpretări, chiar și atunci când concepțiile instanței europene ar putea fi combătute cu argumente solide, atâta timp cât deciziile Curții de la Luxemburg continuă să se bazeze pe reguli metodologice și de interpretare clare și recunoscute și nu apar ca obiectiv arbitrare. În toate cazurile, Curții Europene i se poate recunoaște, raportat la dispozițiile art. 19 TUE, o marjă de eroare[43], dar în cazul de față instanța europeană nu se mai află înăuntrul acestei marje, ci a intrat în sfera obiectiv arbitrariului, moment de la care organelor constituționale germane le revine obligația de a-i proteja pe cetățenii germani în fața oricăror încălcări sau abuzuri de competență de către instituțiile Uniunii Europene.[44]
În opinia Curții de la Karlsruhe, instanța europeană și-a trădat propria metodă în privința analizei principiului proporționalității. Aici, judecătorii germani declară că nu înțeleg de ce Curtea de la Luxemburg se îndepărtează în analiza programului PSPP de la standardul pe care l-a enunțat și rafinat într-o jurisprudență bogată. Nu este clar, arată aceștia, de ce ar trebui aplicat alt standard, unul mai lax, evident, atunci când în discuție este delimitarea politicii monetare de politica economică, CJUE nerăspunzând la această întrebare nici prin hotărârea din Cauza Weiss, nici prin celelalte două decizii menționate în cuprinsul acesteia, cele din Pringle (C-370/12) și Gauweiler (C-62/14). Curtea germană s-ar fi așteptat la o motivare mai detaliată pentru îndepărtarea de la standard, pentru că, în lipsa acesteia, nu poate să înțeleagă din punct de vedere metodologic de ce s-a ales o altă interpretare a proporționalității decât cea cu care instanța europeană îi obișnuise pe destinatarii jurisprudenței sale.[45]
Curţii de Justiţie a Uniunii Europene i se atrage atenția asupra faptului că, atunci când pot fi afectate interese fundamentale ale statelor membre, așa cum este cazul interpretării competențelor atribuite Uniunii în contrast cu cele rămase în puterea statelor membre, controlul exercitat de CJUE nu se poate auto-limita la preluarea necritică a argumentelor avansate de BCE, cu atât mai mult cu cât tratatele nu îi atribuie acesteia decât un mandat limitat la chestiunile de politică monetară și îi permit, în ceea ce privește politica economică, doar o funcție-suport. Judecătorii germani nu vor să urmeze logica CJUE, care trimitea la intenția autorilor tratatelor de a nu face o distincție clară între politica monetară și cea economică, pentru că, arată primii, politica monetară este de competența exclusivă a UE (în cazul Eurosistemului, aș adăuga, întrucât statele care nu au adoptat încă moneda comună se bucură în continuare de această prerogativă).[46]
Apoi, instanța germană consideră, în contradicție cu opinia CJUE, că mandatul SEBC trebuie interpretat restrictiv, tocmai pentru că băncile centrale – atât BCE, cât și băncile centrale ale statelor membre – se bucură de un grad înalt de independență, iar acesta se traduce printr-un grad scăzut de legitimitate democratică. Banca Centrală Europeană poate, într-adevăr, să-și stabilească obiectivele și modul în care le pune în aplicare, însă nu poate să hotărască cu privire la întinderea mandatului ce i-a fost acordat de către tratate, încadrarea actelor acesteia în respectivul mandat trebuind să facă obiectul unui control judiciar efectiv. Or, arată judecătorii constituționali germani, un asemenea control nu poate să fie efectiv dacă (i) acceptă simpla aserțiune a Băncii, aceea că programul PSPP urmărește obiective de politică monetară; (ii) ignoră efectele de politică economică și fiscală ale acestuia, declarându-le nerelevante, chiar dacă ele au fost previzibile, au fost acceptate în mod conștient și „poate au fost chiar (tacit) urmărite.”[47]
Nu surprinde, de aceea, următoarea acuză la adresa CJUE: „Prin decizia sa din 11 decembrie 2018 Curtea a abandonat în mare parte distincția dintre politica economică și cea monetară, pentru că la verificarea proporționalității PSPP s-a mulțumit cu obiectivul indicat de BCE și cu afirmația că nu ar exista alte mijloace la dispoziție. Astfel, i-a permis SEBC să facă politică economică cu achiziția de titluri de stat, ceea ce nu își găsește temei în dreptul primar.”[48] Nu e nevoie de comentarii suplimentare.
CJUE a arătat în repetate rânduri că o entitate care vrea să adopte un act sau să aplice o măsură nu poate fi chiar entitatea îndreptățită să efectueze controlul îndeplinirii cerințelor juridice, ceea ce ar trebui să fie valabil și atunci când entitatea în cauză este un organ al Uniunii, precum BCE.[49] În sfârșit, instanța germană arată că în aproape toate celelalte materii ale dreptului european, atunci când a analizat proporționalitatea, CJUE a efectuat același tip de test, pe care acum l-a refuzat, punând în balanță măsurile verificate cu efectele concrete ale acestora: drepturile fundamentale protejate de dreptul unional (par. 147); discriminări indirecte bazate pe împrejurări de fapt (par. 148); măsuri cu efect echivalent (par. 149); principiul efectivității (par. 150); principiul echivalenței (par. 151); analiza normelor de competență (par. 152).
Consecința hotărârii ultra vires a CJUE este aceea că asistăm, în opinia Senatului al II-lea al Tribunalului constituțional german, la permanenta erodare a competențelor suverane ale statelor membre, ceea ce nu poate fi acceptat, de vreme ce Uniunea Europeană nu a făcut încă pasul spre un stat federal. Statele membre nu mai pot contrabalansa pierderea de suveranitate în materie de politici economice și fiscale, iar Eurosistemul ajunge să exercite puteri slab legitimate democratic, ceea ce este în vădită contradicţie cu Constituția federală, în speță cu art. 20 alin. (1) și (2) și art. 38 alin. (1) teza I din legea fundamentală a Germaniei.[50]
Din toate aceste argumente, Curtea de la Karlsruhe desprinde două concluzii. Prima este aceea că, evaluând în această manieră profund criticabilă principiul proporționalității și aplicabilitatea sa concretă în speță, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a produs o hotărâre obiectiv arbitrară și și-a încălcat mandatul enunțat de tratate. A doua concluzie este că, fiind obiectiv arbitrară și pronunțată cu încălcare mandatului, hotărârea CJUE nu poate fi obligatorie pentru instanța de trimitere, care se dezleagă de obligaţia de a respecta jurisprudenţa instanței europene, refuzând să recunoască superioritatea acesteia.
Vocabularul utilizat este fără îndoială dur, neobișnuit în dialogul judiciar european. În sistemul juridic al Uniunii Europene se produce o breșă pe care judecătorii germani nu puteau să nu o prevadă și care nu poate fi acoperită prin reamintirea într-un comunicat de presă a primatului dreptului european și a supremației Curții de la Luxemburg în ceea ce privește controlul actelor emise de instituțiile europene.
4.3. Judecătorii constituționali ca specialiști în economie
Explicându-i Curții de la Luxemburg de ce a greșit și sancționând-o prin ignorarea hotărârii acesteia, magistrații germani se erijează în specialiști în economie, respectiv în politici monetare și economice și oferă o mostră pentru analiza pe care și-ar fi dorit-o din partea instanței europene. Curtea de la Karlsruhe se face portavocea criticilor politicii BCE și prezintă o serie consistentă de argumente împotriva programului PSPP, evaluând critic mult mai bine afirmațiile Băncii Centrale Europene cu privire la oportunitatea programului de achiziții de obligațiuni emise de sectorul public.
Iritarea magistraților germani față de trucul Băncii, acceptat tale quale de CJUE, transpare încă de la momentul la care aceștia arată că instanță europeană ar fi trebuit negreșit să își pună întrebări cu privire la proporționalitatea programului urmărit de BCE, pentru că efectele economice ale acestuia, distincte de cele de politică monetară, au fost nu numai acceptate în mod conștient, ci chiar urmărite tacit, cum se exprimă judecătorii Senatului al II-lea în par. 143.
Argumente valabile pentru opțiunea de doctrină economică pe care o face Curtea germană se găsesc în par. 169 din Decizie, în care se atrage atenția asupra faptului că nu este foarte clar în ce măsură Consiliul BCE a analizat consecințele economice ale programului PSPP, pe care acesta le are cel puțin prin raportare la volumul exorbitant de peste 2.000 de miliarde euro și durata de cel puțin 3 ani. Plecând de la premisa că efectele sale negative cresc pe măsură ce acesta crește în volum și durată, evaluarea de proporționalitate ar fi fost cu atât mai necesară și ar fi trebuit să se desfășoare după criterii dintre cele mai stricte. Nu numai că programul a relaxat condițiile în care statele membre își pot refinanța datoriile, ci, prin acest efect, a influențat politicile fiscale ale acestora, moment de la care ar trebui să se pună problema încălcării interdicției din art. 123 TFUE, întrucât finanțarea sectorului public este în legătură cu sistemul fiscal. CJUE recunoaște efectele de natură fiscală ale programului PSPP, dar nu reușește să observe că garanțiile instituite de SEBC/BCE nu aplanează pericolul abandonării politicilor de reforme structurale și consolidare bugetară.[51]
În sprijinul acestor afirmații, Curtea de la Karlsruhe se folosește exclusiv de punctele de vedere exprimate în discursul economic predominant în Germania, citând, spre exemplu, dintr-o evaluare efectuată de băncile centrale ale land-urilor germane (Bundesverband öffentlicher Banken Deutschlands, 2017) sau din raportul anual pe 2017/2018 al Consiliului Experților Economici, un organ oficial cu rol consultativ (Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 2017/2018).[52] Referiri la doctrina economică dominantă în Germania apar și cu alte ocazii[53], judecătorii neexplicând dacă dacă teoriile economice pe care le favorizează sunt, totuși, singurele capabile să salveze situația.
Având în vedere că criticile pe care le formulează la adresa PSPP sunt eminamente economice, trebuie remarcat că judecătorii germani se feresc, până la urmă, să efectueze o evaluare juridică independentă și completă a programului BCE aflat în discuție. Reproşându-i acesteia un eșec în motivarea, evaluarea și prezentarea propriului program[54], judecătorii germani emit pretenția ca aceasta, cu proxima ocazie, să pună în balanță obiectivele de politică monetară pe care le-a urmărit cu consecințele economice ale PSPP, fără a preciza care sunt ele în definitiv.[55]
Nu este foarte clar în ce măsură Curtea germană conștientizează că, ajunsă în acest punct, se află foarte aproape de ceea ce concluzionase CJUE în decizia sa ultra vires, și anume că, de obicei, problemele de politică monetară sunt controversate, iar BCE nu i se poate pretinde decât să își folosească cu maximă rigoare propria expertiză. Mai mult, este interesant de observat că, pretinzându-le autorităților germane să intervină în politicile BCE, chiar și pentru a o forța să facă verificări de proporționalitate[56], Curtea pare să sacrifice, în parte, chiar postulatul de neatins al independenței băncilor centrale, prevăzut în art. 130 TFUE și art. 88 din Constituția federală și menționat expres de Curte în decizia referitoare la Tratatul de la Maastricht. În fapt, judecătorii germani rescriu postulatul, în sensul că independența BCE este de rang constituțional și trebuie tratată ca atare atât timp cât banca răspunde așteptărilor. Care nu sunt altele decât cele pe care le stabilește Curtea Constituțională Federală, în acord cu opiniile majoritare în mediile profesionale și academice germane.
Cu toate acestea, analiza economică exersată de judecătorii constituționali germani va avea, cel mai probabil, urmări mai degrabă modeste pentru politica monetară a Eurosistemului. Motivat suficient, PSPP sau alte programe, cum ar fi cele concepute în vederea diminuării efectelor negative ale pandemiei Covid-19, pot fi puse în aplicare și se pot ridica la rigorile impuse de judecătorii constituționali germani. În fond, aceștia nu îi cer Băncii Centrale Europene decât să își motiveze mai bine deciziile, să le explice mai bine atât instanțelor care le-ar cenzura actele, cât și publicului larg.
În ceea ce privește analiza economică a programului BCE, i se poate reproșa Curții germane că se cantonează în propriul sistem de referință, părând obsedată de doctrina economică tradițională germană, singura pe care o cunoaște. Opinii avizate din alte state membre nu se fac auzite, sentimentul fiind acela că Germania își asumă din nou rolul de profesor al Europei, Curtea Constituțională Federală făcând un deserviciu reprezentanților politici ai Germaniei în structurile europene.
5. Păzitorul fratelui meu…
Ce rămâne din răzvrătirea evidentă a Tribunalului constituțional german? Criticabilă din alt unghi de vedere decât decizia CJUE, hotărârea Senatului al II-lea de la Karlsruhe pune, totuși, câteva probleme stânjenitoare pentru construcția europeană.
Pe de o parte, independența Băncii Centrale Europene trebuie menținută pentru că puterea sa de apreciere se dovedește esențială pentru viabilitatea Uniunii economice și monetare și, în consecință, a Uniunii Europene însăși. Pe de altă parte, transparența trebuie să ia locul opacității, iar legitimitatea democratică a instituției trebuie stabilizată, chiar așa slabă cum e, fiindcă orice erodare suplimentară pune sub semnul întrebării construcția în sine.[57] Dacă instrumentele de control politic și judiciar au o efectivitate redusă, probabil că locul lor ar trebui luat de mecanisme procedurale rafinate, acesta fiind, de fapt, mesajul pe care îl transmite Curtea Constituțională Federală a Germaniei, care a atras atenția încă de la debutul crizei economice și financiare asupra pericolelor ca, în criză, mecanismele decizionale de sorginte politică (legitimate democratic) să fie înlocuite prin deciziile experților necontrolabili politic și necenzurabili juridic. În criza Covid-19 afirmația este la fel de valabilă.
Neliniștea Curții de la Karlsruhe se reduce la vechea întrebare a lui Juvenal: quis qustodiet ipsos custodes? Cine îi păzește pe paznici? Existența în Regulamentul (UE) nr. 1024/2013 de conferire a unor atribuții specifice Băncii Centrale Europene în ceea ce privește politicile legate de supravegherea prudențială a instituțiilor de credit a unor dispoziții care instituie dreptul parlamentelor naționale de a chestiona instituția europeană în anumite aspecte nu oferă nici pe departe răspunsul pe care judecătorii Senatului al II-lea al Curții Constituționale Federale a Germaniei îl caută, de vreme ce respectivele texte nici măcar nu sunt menționate în decizie.
Curtea a formulat ea însăși un răspuns, cel pe care probabil că își dorea de multă vreme să îl ofere, arătând, cu degetul ridicat și pe un ton pe alocuri greu de înțeles, cine ar trebui să îi păzească pe paznici. Deși, în ceea ce o privește, finalul rămâne deschis, probabil că, din acest punct, îi va fi foarte greu să se ascundă sub o altă întrebare, care, în cazul ei, s-ar putea să nu mai fie doar retorică: Sunt eu oare păzitorul fratelui meu?
[1] Menționez un singur titlu: K. Pistor, Germany´s Constitutional Court Goes Rogue, 8 mai 2020, text disponibil aici. Pistor predă drept comparat la Columbia Law School și este autoarea unei cărți bine primite de public, The Code of Capital: How the Law Creates Wealth and Inequality, Princeton University Press, 2019.
[2] În cel de-al doilea punct al dispozitivului Deciziei Senatului al II-lea din 5 mai 2020 se arată că decizia dată de CJUE la solicitarea instanței constituționale germane oferă o interpretare a dreptului european care este în mod obiectiv arbitrară („objektiv willkürlich”, în originalul german. Traducerea oficială în limba engleză folosește sintagma „arbitrary from an objective perspective.”). Voi reveni infra asupra acestui aspect.
[3] Programul Pandemic Emergency Purchase Programme a fost anunțat de BCE în 18 martie 2020 și are o valoare de 750 miliarde euro. A se vedea aici.
[5] A se vedea M. Kottmann, R. Sangi, Gut gemeint, nicht gut gemacht, 6 mai 2020, disponibil aici; A. Steinbach, Ultra schwierig, 6 mai 2020, disponibil aici.
[6] A se vedea D. Kyriazis, The PSPP judgment of the German Constitutional Court: An Abrupt Pause to an Intricate Judicial Tango, 6 mai 2020, text disponibil la www.europeanlawblog.eu.
[7] A se vedea, inter alia, un articol pe portalul www.lto.de (echivalentul german al www.juridice.ro), din 11 mai 2020, în care autorii se întreabă dacă, urmare a deciziei Curții de la Karlsruhe, împotriva Germaniei ar putea începe procedurile de infringement. Textul este disponibil aici.
[8] A se vedea Kottmann, Sangi, op. cit., dar și interviul acordat de premierul Poloniei, Mateusz Morawiecki, în Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, acesta văzând în recenta decizie de la Karlsruhe una dintre cele mai importante hotărâri judecătorești din întreaga istorie a Uniunii Europene. A se vedea https://www.faz.net/agenturmeldungen/dpa/polen-lobt-karlsruher-urteil-zu-europaeischer-zentralbank-16762642.html
[9] A se vedea comunicatul de presă al CJUE din 8 mai 2020, disponibil aici.
[10] Am analizat recursul preliminar al Curții Constituționale Federale, răspunsul CJUE (C-62/14, Peter Gauweiler și alții) și hotărârea instanței de la Karlsruhe (2 BvR 2728/13, 2 BvR 2729/13, 2 BvR 2730/13, 2 BvR 2731/13, 2BvE 13/13) în D. Cărămidariu, De la Frankfurt la Karlsruhe via Luxemburg. Programul privind tranzacțiile monetare definitive ale Băncii Centrale Europene în viziunea Curții Constituționale Federale a Germaniei și a Curții de Justiție a Uniunii Europene, în Revista Română de Drept European nr. 4/2017, pp. 102-122.
[11] A se vedea B. Wegener, Verschroben verhoben! Traurige Einblicke in Karlsruher Parallelwelten, text disponibil aici. Autorul este profesor de drept public și drept european la Universitatea „Friedrich Alexander” din Erlangen-Nürnberg.
[12] Cu toate acestea, asemenea Cauzei Gauweiler și deciziei subsecvente a Curții Constituționale Federale decizia din 5 mai 2020 a Curții de la Karlsruhe pare să treacă neobservată în România, spre deosebire de spețele Taricco, care au preocupat doctrina română de drept european. A se vedea, în acest sens, R. Bercea, Tarico I și II. Un comentariu din perspectiva „libertăților, drepturilor și puterilor la începutul mileniului al III-lea, în M. Nicolae, R. Rizoiu, L. Toma-Dăuceanu, In honorem Valeriu Stoica. Drepturi, libertăți și puteri la începutul mileniului al III-lea, Editura Universul Juridic, București, 2018, pp. 125-144.
[13] A se vedea S. Cerna, Politica monetară a Băncii Centrale Europene și stabilitatea financiară a României, în Revista Română de Drept al Afacerilor nr. 5/2016.
[14] A se vedea raportul BCE disponibil aici.
[15] BverfG, 2 BvR 2728/13, par. 121.
[16] S-ar putea ușor crede că magistrații germani le țin lecții colegilor lor de la Luxemburg, cel puțin în materie de proporționalitate, atribuire de competențe și acte ultra vires, dar elevii europeni, puțin receptivi la lecțiile germane, cad examenul cu brio. Consecința nu poate fi decât aceea a unei note proaste, Karlsruhe evaluând prestația Luxemburg-ului cu un mizerabil „insuficient”.
[17] A se vedea Decizia Senatului al II-lea al Curții Constituționale Federale în cauzele BverfG, 2 BvR 859/15, 2 BvR 1651/15, 2 BvR 2006/15 și 2 BvR 980/16, disponibilă în limbile germană și engleză aici.
[18] De remarcat că printre reclamanți se numărau o serie de oameni politici conservatori și de extremă dreapta, participanți și la procedurile anterioare privitoare la programul OMT, printre care Bernd Lucke, profesor de economie la Universitatea din Hamburg și co-fondator al Allianz für Deutschland (AfD) și Peter Gauweiler, avocat și politician al Uniunii Creștin-Sociale (CSU) din Bavaria.
[19] Traducerea în limba română a întrebărilor preliminare este cea oficială, din cuprinsul Deciziei pronunțate de CJUE în Cauza C-493/17, Weiss ș.a., par. 16.
[20] A se vedea M. Goldmann, Summer of Love: Karlsruhe Refers the QE Case to Luxembourg, 16.08.2017, text disponibil aici. Autorul este profesor de drept internațional public și drept fiscal la Universitatea „Johann Wolfang von Goethe” din Frankfurt am Main și Senior Research Fellow la Institutul „Max Planck” de Drept Public Comparat și Drept Internațional din Heidelberg.
[21] Despre primul recurs preliminar al Curții de la Karlsruhe, a se vedea D. Cărămidariu, Mecanisme de stabilitate și programe de salvare. Despre prima trimitere preliminară a Curții Constituționale Federale a Germaniei și criza zonei euro, în Revista Română de Drept European nr. 2/2014, pp. 75-98.
[22] A se vedea CJUE, Cauza C-493/17, pct. 165-166.
[23] A se vedea CJUE, Cauza C-493/17, primul punct din dispozitiv.
[24] Idem, pct. 30 și urm. din considerente.
[25] Idem, pct. 34, 36-38.
[26] Idem, pct. 48-52. Curtea face dese trimiteri la Cauza C-62/14, Gauweiler, în care a formulat considerente similare.
[27] Idem, pct. 61.
[28] Idem, pct. 63-64.
[29] Idem, pct. 73.
[30] Idem, pct. 91.
[31] Idem, pct. 134.
[32] Idem, pct. 145-157.
[33] Independența BCE a fost modelată pe experiența Bundesbank, banca centrală a Germaniei. Pentru o perspectivă diacronică asupra subiectului, a se vedea B. Blancheton, Central bank independence in a historical perspective. Myth, lessons and a new model, în Economic Modelling, vol. 52/2016, pp. 101-107. Pentru o analiză funcțională a problemei, a se vedea S. Cerna, Politica monetară, Editura Academiei Române, București, 2014, pp. 260-289.
[34] Traducerea din limba germană aparține autorului.
[35] Spre exemplu, par. 124 pare extras dintr-o lucrare academică despre principiul proporționalității, judecătorii germani explicându-i Curții de la Luxemburg originile de common law ale principiului, reverberațiile acestuia în diferitele sisteme juridice și receptarea sa în dreptul internațional public și în dreptul european, cu bogate trimiteri bibliografice (inclusiv recente, fiind citată o lucrare de limbă engleză, publicată în 2019). Interesant este și faptul că instanța germană studiază modul în care alte instanțe constituționale/supreme din Uniunea Europeană analizează principiul proporționalității și face trimiteri la jurisprudența din Franța, Spania, Italia, Austria, Ungaria, Polonia, Suedia și Marea Britanie, indicând și literatura pe care a studiat-o în acest scop (par. 125). Nu surprinde că, ulterior, se fac ample referințe la jurisprudența CJUE însăși, citându-se hotărârile relevante în materia proporționalității. Astfel, par. 126 menționează inter alia Cauza C-8/55, Fédération Charbonnière de Belgique c. Înalta Autoritate a CECO, în care Curtea a recunoscut implicit principiul, sau C-491/01, British American Tobacco.
[36] Spre exemplu, în par. 184, în care se atrage atenția CJUE că, bazându-se în analiza interdicției de finanțare a sectorului public din art. 123 TFUE strict pe considerentele enunțate de instituția supusă controlului însăși, își încalcă jurisprudența anterioară, pronunțată, este adevărat, în alte materii. Instanța constituțională germană face trimiteri la hotărârile pronunțate de CJUE în cauzele C-386/10, Chalkor v. Comisia Europeană și C-199/11, Otis ș.a.
[37] A se vedea par. 119.
[38] A se vedea par. 138, în care Curtea germană arată că, dat fiind modul în care CJUE înțelege să efectueze testul de proporționalitate, acesta se golește de conținut și nu își poate îndeplini funcția.
[39] A se vedea par. 116-119.
[40] A se vedea par. 146-153.
[41] A se vedea par. 157.
[42] A se vedea par. 116.
[43] A se vedea par. 112: „Anspruch auf Fehlertoleranz” / „a certain margin of error”.
[44] A se vedea par. 113-115. Curtea face aici dese referiri la jurisprudența sa anterioară, în care a analizat responsabilitatea autorităților naționale față de „programul de integrare europeană”, a dezvoltat teoria identității constituționale și a pretins Guvernului și Parlamentului federal să acționeze în vederea asigurării legitimității democratice atât a actelor de transfer de suveranitate de la statele membre la organele unionale, cât și a actelor adoptate de aceste din urmă organe. Relevante sunt Decizia privitoare la Tratatul de la Maastricht (BVerfG 89, 55), Decizia privind Tratatul de la Lisabona (BVerfG 123, 267) și Decizia prin care Curtea a formulat recursul preliminar în cauza de față (BVerfG 146, 216), din care instanța citează acum in extenso.
[45] A se vedea par. 153.
[46] A se vedea par. 142.
[47] A se vedea par. 143.
[48] A se vedea par. 162.
[49] A se vedea par. 145, cu multiple trimiteri la jurisprudența CJUE: C-414/16, Egenberger; C-518/07, Comisia c. Germania; C-270/12, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord c. Parlament și Consiliu.
[50] Conform art. 20 alin. (1) din GG (Grundgesetz), Republica Federală Germania este un stat federal, democratic și social, iar conform alin. (2) puterea emană de la popor și se exercită de către acesta prin alegeri și prin organele speciale ale puterii legiuitoare, executive și judecătorești. Art. 38 alin. (1) teza I din GG prevede că membrii Bundestag­-ului se aleg în alegeri universale, directe, egale, libere și secrete. Nu voi detalia aici jurisprudența Curții de la Karlsruhe în materia integrării europene, posibilitatea ca integrarea europeană să afecteze drepturile electorale ale cetățenilor germani și ceea ce Curtea a numit „Anspruch auf Demokratie”, dreptul la democrație, aflându-se mereu printre preocupările presante ale Senatului al II-lea. Am analizat jurisprudența Curții Constituționale Federale în materie europeană în D.-A. Cărămidariu, Jurisprudența Curții Constituționale a Germaniei în materia integrării europene (I), în Analele Universității de Vest din Timișoara, Seria Drept, nr. 1/2014, pp. 105-135; D.-A. Cărămidariu, Jurisprudența Curții Constituționale a Germaniei în materia integrării europene (II), în Analele Universității de Vest din Timișoara, Seria Drept, nr. 2/2014, pp. 94-116.
[51] A se vedea par. 170.
[52] Idem, dar și par. 173, spre exemplu.
[53] A se vedea par. 137, 139, 166 și 173.
[54] În par. 177 se arată că BCE și-a încălcat mandatul din cauza unei incapacități de evaluare și expunere a motivelor („Abwägungs- und Darlegungsausfall” / „lack of balancing and lack of stating the reasons informing such balancing”).
[55] A se vedea par. 235.
[56] A se vedea par. 231 și, desigur, pct. 9 din dispozitiv.
[57] În același sens, a se vedea M. Avbelj, The Right Question About the FCC ultra vires Decision, 6 mai 2020, text disponibil la www.verfassungsblog.de.
Aflaţi mai mult despre Banca Centrala Europeana, COVID-19, Curtea Constituțională Federală a Germaniei, Curtea de Justitie a Uniunii Europene, Dan-Adrian Cărămidariu, Facultatea de Drept - Universitatea de Vest din Timişoara, recurs preliminar, TFUE