Source: https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2016-2337
Timestamp: 2019-04-19 16:15:03
Document Index: 384201879

Matched Legal Cases: ['artículo 34', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 71', 'artículo 149']

BOE.es - Documento BOE-A-2016-2337
Documento BOE-A-2016-2337
Pleno. Sentencia 20/2016, de 4 de febrero de 2016. Recurso de inconstitucionalidad 709-2015. Interpuesto por la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, general de telecomunicaciones. Competencias sobre telecomunicaciones: nulidad del precepto legal que establece que los planes de despliegue o instalación de red pública de comunicaciones electrónicas se entenderán aprobados si la Administración pública competente no hubiese dictado resolución expresa transcurridos dos meses desde su presentación.
«BOE» núm. 57, de 7 de marzo de 2016, páginas 18543 a 18568 (26 págs.)
BOE-A-2016-2337
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 709-2015, interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra los arts. 34.3, 5 y 6; 35.4 y 7; 45.4; 65; 69 j).6; y, por conexión, 73 y 74 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, general de telecomunicaciones. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Pedro José González-Trevijano Sánchez, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 5 de febrero de 2015, se ha promovido recurso de inconstitucionalidad por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra los arts. 34.3, 5 y 6; 35.4 y 7; 45.4; 65; 69 j).6; y, por conexión, 73 y 74 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, general de telecomunicaciones. La impugnación se fundamenta en los motivos que, en síntesis, se exponen a continuación:
El escrito de la Generalitat se refiere, a continuación, a las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio y del paisaje y de urbanismo que ostenta en virtud del art. 149.1 y 5 EAC que se trascriben y que considera vulnerados. La competencia sobre ordenación del territorio, según esta parte procesal, es un título competencial específico y de gran amplitud mientras que la competencia en materia de urbanismo, como dice la STC 170/2012, ha de integrarse sistemáticamente con las competencias estatales que pueden afectar puntualmente a la materia urbanística. Dice que la Generalitat de Cataluña es asimismo titular de la competencia ejecutiva en materia de infraestructuras de comunicaciones electrónicas (art. 140.7 EAC) y puede fijar las condiciones de los edificios para la instalación de infraestructuras comunes de telecomunicaciones (art. 137.2 EAC).
d) Los arts. 34.5 y 45.4 de la Ley 9/2014 se recurren en cuanto autorizan a los operadores a realizar tendidos aéreos y por las fachadas de los edificios en caso de no existir canalizaciones, o cuando no se puedan realizar en el interior del edificio o finca, o no sea posible su uso o instalación por razones técnicas o económicas lo que, se dice, «ocurrirá en todos los supuestos, puesto que siempre será menos costoso». Se afirma que estas previsiones exceden el art. 149.1.21 CE pues, como la anterior, no inciden en la ordenación del dominio público radioeléctrico, ni en los aspectos técnicos y títulos habilitantes de su utilización, ni se proyectan sobre las condiciones de prestación del servicio y explotación de las redes. Tampoco tienen amparo en los apartados 1 y 13 del art. 149.1. CE y, en cambio, invaden las competencias autonómicas sobre ordenación del territorio y urbanismo del art. 149.1 y 5 EAC por su especial incidencia en la preservación de la imagen urbana. Además, estos preceptos ignoran la competencia de la Generalitat ex art. 137.2 EAC.
e) El art. 34.6 de la Ley 9/2014 se impugna en cuanto regula la presentación por los operadores ante la Administración pública competente, para el otorgamiento de licencias o autorizaciones de funcionamiento, actividad, medioambientales o similares, de planes de despliegue o instalación de red de comunicaciones electrónicas en los que se contemplen las infraestructuras o estaciones, de forma que, una vez aprobado el plan por dicha Administración, no podrán exigirse las licencias o autorizaciones reseñadas, señalando el precepto que el plan se sujetará al contenido y deberá respetar las condiciones técnicas exigidas por Real Decreto del Consejo de Ministros. La recurrente alega que este precepto no tiene cobertura en el art. 149.1.1, 13 y 21 CE y vulnera las competencias autonómicas del art. 149.1 y 5 EAC, ya que la aprobación de dichos planes no sujeta su adecuación a la normativa e instrumentos de ordenación territorial, urbanística y medioambiental sino a la observancia de las condiciones técnicas que establezca una norma estatal. Además, al regular el precepto un procedimiento sujeto a plazo de resolución y silencio positivo, vulnera el art. 159 EAC que reconoce a la Generalitat competencia en materia de procedimiento administrativo e infringe los arts. 149.1.23 CE y 144 EAC que establecen una competencia compartida sobre medioambiente.
Tras destacar la estrecha relación existente entre los títulos competenciales del art. 149.1.21 y 27 CE, el recurso resume la jurisprudencia que ha definido el título del art. 149.1.27 por su relación con el derecho fundamental a la información del art. 20 CE, mientras que la competencia exclusiva sobre telecomunicaciones del art. 149.1.21 CE se refiere a los aspectos técnicos de la utilización del dominio público radioeléctrico. Con cita de las SSTC 26/1982, 108/1993 y 105/2012, afirma la Generalitat que la doctrina constitucional ha admitido que la competencia autonómica sobre medios de comunicación social conlleve el ejercicio de potestades relacionadas con el uso del espacio radioeléctrico como, por ejemplo, las de inspección o sancionadora sobre emisiones clandestinas. Indica que están pendientes de resolución los recursos de inconstitucionalidad núms. 8112-2006 y 6687-2012 interpuestos por el Gobierno contra las Leyes del Parlamento de Cataluña 22/2005, de comunicación audiovisual y 2/2012, de modificación de varias Leyes en materia audiovisual que, a su juicio, reflejan un «entendimiento ilimitado» por el Estado de su competencia en materia de telecomunicaciones que se observa nuevamente, dice, en los artículos ahora recurridos.
2. Mediante providencia de 3 de marzo de 2015, el Pleno, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad del Gobierno de Cataluña contra los arts. 34.3, 5 y 6; 35.4 y 7; 45.4; 65; 69 j).6; y, por conexión, arts. 73 y 74 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, general de telecomunicaciones; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes, así como publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado».
e) Se opone al recurso formulado contra los arts. 34.5 y 45.4 de la Ley 9/2014. Esgrime que los despliegues aéreos o en fachadas de infraestructuras de red de comunicaciones electrónicas del art. 34.5, que la Generalitat dice que invaden su competencia en materia de urbanismo, son excepcionales, pues solo caben si no existen canalizaciones subterráneas, o no es posible su uso por razones técnicas o económicas y, en caso de despliegues aéreos, solo si hay uno previamente existente. Además, se excluyen en casos justificados de edificaciones de patrimonio histórico-artístico o que puedan afectar a la seguridad pública. Igualmente, el art. 45.4 de la Ley 9/2014 solo permite el despliegue por fachadas como último recurso en caso de edificios en que no existe o no es posible utilizar la infraestructura común de comunicaciones electrónicas del edificio y que el despliegue en el interior no quepa por razones técnicas o económicas, previa tramitación de un procedimiento en que los propietarios pueden oponerse u optar por instalar una infraestructura común de comunicaciones electrónicas o adaptar la existente. Además, se atribuye responsabilidad por los daños al operador y se contempla la posibilidad de imponerles la utilización compartida de los tramos finales de las redes. La posibilidad excepcional que estos preceptos contemplan es necesaria pues para garantizar el despliegue de las redes y para que los ciudadanos puedan acceder a servicios de telecomunicaciones de interés general, por lo que tiene amparo en el art. 149.1.21 CE. Se recuerda que ya el Real Decreto-ley 1/1998, de 27 de febrero, reguló las infraestructuras comunes de comunicaciones electrónicas en los edificios para acceso a los servicios de telecomunicación, consagrando el derecho de los operadores a desplegarlas para garantizar el acceso a tales servicios. Se añade que estos artículos también tienen soporte competencial en los apartados 1 y 13 del art. 149.1.CE, pues se trata de garantizar la igualdad de los españoles y de una base económica esencial para que los operadores puedan desarrollar su actividad. La alternativa a esta regulación, según el Abogado del Estado, sería la paralización de las inversiones y la falta de despliegue de las redes. No se invaden, a juicio de esta parte, las competencias autonómicas sobre urbanismo y ordenación del territorio, ni la del art. 137 EAC que se refiere a las infraestructuras comunes de comunicaciones electrónicas en el interior de los edificios de las que son titulares las comunidades de propietarios, mientras que los despliegues aéreos y por fachadas a que se refieren los artículos impugnados son propiedad de los operadores. En todo caso, los despliegues están sujetos a la normativa sobre urbanismo y ordenación territorial de conformidad con el art. 34.6 de la Ley 9/2014, tanto si se exige licencia urbanística, en cuyo caso el control de las Administraciones catalanas es obvio, como si se exige la declaración responsable que prevé este artículo, lo que supone que un plan de despliegue o instalación de red tendrá que ser aprobado por la Administración territorial y en el que se han de identificar los despliegues aéreos o por fachadas.
f) Refuta asimismo el Abogado del Estado la inconstitucionalidad del art. 34.6 de la Ley 9/2014. Con cita de la STC 8/2012, afirma que este artículo, y otros impugnados, diseñan mecanismos de coordinación y cooperación entre las Administraciones públicas para que puedan ejercer sus competencias y se cumpla la finalidad de la Ley 9/2014 de lograr un despliegue eficaz de las redes de telecomunicaciones de nueva generación, en el marco de las políticas europeas, que han llevado a la adopción de la Directiva 2014/61/UE, sobre medidas para reducir el coste del despliegue de las redes de comunicaciones electrónicas de alta velocidad. La colaboración entre Administraciones se contempla, dice esta parte, en los arts. 34.1 y 35.1 de la Ley 9/2014 y en su exposición de motivos, de forma que los planes de despliegue o instalación de red que regula el artículo 34.6, son uno de los mecanismos previstos con este fin. Razona el Abogado del Estado que la Ley 9/2014 podía haber optado, como ya hizo para algunas instalaciones la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y determinados servicios, por sustituir el régimen de licencias y autorizaciones por un régimen de declaración responsable. Sin embargo, buscando una colaboración reforzada entre Administraciones, se ha diseñado el mecanismo recurrido que se basa en la aprobación, por las Administraciones competentes para otorgar la licencia o autorización que en otro caso sería necesaria, de un plan de despliegue o instalación de red. Considera sorprendente que la recurrente afirme la existencia de vulneración competencial, cuando estos planes son complementarios de los planes generales y especiales de ordenación urbana y no impiden que se apliquen éstos ni la normativa urbanística a la que los operadores de telecomunicaciones están sujetos en todo caso. Si se exige que los planes respeten las condiciones técnicas fijadas por el Consejo de Ministros es desde el punto de vista de las telecomunicaciones para garantizar el correcto uso del dominio público radioeléctrico en conexión con los requerimientos técnicos esenciales a que se refieren el art. 34.4 y la disposición adicional undécima de la Ley 9/2014, no recurridos. Añade que la propia Ley 9/2014 contempla la participación de las Comunidades Autónomas en la elaboración de su desarrollo reglamentario a través del Consejo asesor de las telecomunicaciones y de la sociedad de la información, previsto en la disposición adicional quinta. Tampoco es inconstitucional la previsión según la cual los planes se entenderán aprobados a los dos meses de su presentación, pues se trata de facilitar el despliegue de las redes y de planes de contenido técnico. En todo caso, se enmarcaría en la competencia exclusiva del Estado del art. 149.1.18 CE.
1. La presente resolución tiene por objeto resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra los arts. 34.3, 5 y 6; 35.4 y 7; 45.4; 65; 69.j).6 y, por conexión, 73 y 74 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, general de telecomunicaciones.
2. Las posiciones de las partes sintetizadas ut supra, reflejan que en el presente recurso subyace una controversia competencial aunque, dado el rango legal de los preceptos impugnados, se articule como un recurso de inconstitucionalidad. En concreto, los títulos competenciales en conflicto son, principalmente, el art. 149.1 CE, apartados 1, 13 y 21 por una parte, en cuanto atribuyen al Estado competencia exclusiva para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos, para dictar las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y en materia de telecomunicaciones. Por otra parte, los arts. 149.1 y 5, 140.7, 137.2 y 146 EAC en cuanto atribuyen, respectivamente, a la Generalitat de Cataluña competencias en materia de ordenación del territorio y del paisaje y urbanismo; competencia ejecutiva en materia de comunicaciones electrónicas; sobre condiciones de los edificios para la instalación de infraestructuras comunes de telecomunicaciones y sobre medios de comunicación social. Ello, teniendo en cuenta que, como dice la Ley 9/2014, en su preámbulo: «con fundamento en la competencia exclusiva estatal en materia de telecomunicaciones del artículo 149.1.21 de la Constitución y en las competencias de carácter transversal de los artículos 149.1.1 y 149.1.13 del texto constitucional, la Ley persigue, como uno de sus principales objetivos, el de recuperar la unidad de mercado en el sector de las telecomunicaciones, estableciendo procedimientos de coordinación y resolución de conflictos entre la legislación sectorial estatal y la legislación de las Administraciones competentes dictada en el ejercicio de sus competencias que pueda afectar al despliegue de redes y a la prestación de servicios». Y, su disposición final novena dice que «esta Ley se dicta al amparo de la competencia exclusiva estatal en materia de telecomunicaciones, prevista en el artículo 149.1.21 de la Constitución. Asimismo, las disposiciones de la Ley dirigidas a garantizar la unidad de mercado en el sector de las telecomunicaciones, se dictan al amparo del artículo 149.1.1 de la Constitución, sobre regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales y del artículo 149.1.13 de la Constitución, sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica».
El preámbulo de la Ley 9/2014 explica que el objeto de la Ley no se limita pues a la regulación de las comunicaciones electrónicas, «término que, de acuerdo con las Directivas comunitarias, engloba aspectos tales como la habilitación para actuar como operador, los derechos y obligaciones de operadores y usuarios, o el servicio universal», sino que «aborda, de forma integral, el régimen de las ‟telecomunicacionesˮ al que se refiere el artículo 149.1.21 de la Constitución Española» y «Por ello, la presente Ley regula, asimismo, otras cuestiones como la instalación de equipos y sistemas…». Por ello, el art. 1 de la Ley 9/2014 declara que «el ámbito de aplicación de esta Ley es la regulación de las telecomunicaciones, que comprenden la explotación de las redes y la prestación de los servicios de comunicaciones electrónicas y los recursos asociados, de conformidad con el artículo 149.1.21 de la Constitución».
Tras lo expuesto podemos afirmar que, como ocurría en el recurso que resolvimos en la STC 8/2012, de 18 de enero, la controversia se plantea primordialmente entre un título competencial sectorial (telecomunicaciones), de titularidad estatal y títulos de carácter transversal u horizontal (urbanismo, ordenación del territorio) de titularidad autonómica. Por tanto, son válidas las consideraciones que, sobre los debates de esta naturaleza, hicimos en la Sentencia citada en la que, tras destacar el potencial expansivo del título estatal y el estrecho entrecruzamiento competencial que se produce en estas materias, que incide en la complejidad del necesario deslinde, señalamos (FJ 3) que «debe tenerse en cuenta, en primer lugar, que la competencia sobre ordenación del territorio tiene, precisamente, la finalidad de que su titular pueda formular una política global para su territorio, con lo que se trata de coordinar las actuaciones públicas y privadas que inciden en el mismo y que, por ello, no pueden ser obviadas por las distintas Administraciones, incluida la estatalˮ mientras que, por otro lado, ‟este tipo de competencias de las que es titular el Estado, si bien no persiguen de forma directa la ordenación del territorio, sí … viene a condicionar la capacidad de decisión de las Comunidades Autónomasˮ (SSTC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 30; y 204/2002, de 31 de octubre, FJ 7). Por ello, ‟al objeto de integrar ambas competencias, se debe acudir, en primer lugar, a fórmulas de cooperaciónˮ pues ‟si, como este Tribunal viene reiterando, el principio de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas está implícito en el sistema de autonomías (SSTC 18/1982 y 152/1988, entre otras) y si la consolidación y el correcto funcionamiento del Estado de las autonomías dependen en buena medida de la estricta sujeción de uno y otras a las fórmulas racionales de cooperación, consulta, participación, coordinación, concertación o acuerdo previstas en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía (STC 181/1988, FJ 7), este tipo de fórmulas son especialmente necesarias en estos supuestos de concurrencia de títulos competenciales en los que deben buscarse aquellas soluciones con las que se consiga optimizar el ejercicio de ambas competencias (SSTC 32/1983, 77/1984, 227/1987, y 36/1994), pudiendo elegirse, en cada caso, las técnicas que resulten más adecuadas: el mutuo intercambio de información, la emisión de informes previos en los ámbitos de la propia competencia, la creación de órganos de composición mixta, etcéteraˮ (de nuevo, SSTC 40/1998, de 18 de febrero, FJ 30; y 204/2002, de 31 de octubre, FJ 7). No obstante, si esos cauces resultan insuficientes, el Tribunal ha afirmado que ‟la decisión final corresponderá al titular de la competencia prevalenteˮ (STC 77/1984, de 3 de julio, FJ 3), sin que el Estado pueda ‟verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque también sea exclusiva, de una Comunidad Autónomaˮ (STC 56/1986, de 13 de mayo, FJ 3; STC 204/2002, de 31 de octubre, FJ 7)».
3. A partir de lo anterior, en cuanto a los títulos competenciales invocados por el Estado, como ya declaramos en la STC 72/2014, de 8 de mayo, FJ 3, el art. 149.1.21 CE: «se refiere a la ordenación del dominio público radioeléctrico y, muy particularmente, a los aspectos técnicos claramente atinentes a la regulación del soporte o instrumento del cual la radio y la televisión se sirven –las ondas radioeléctricas, hertzianas o electromagnéticas–. Este dominio es susceptible de distintos usos para otros tipos de comunicaciones que se efectúan también mediante ondas radioeléctricas y distintas de la radiodifusión y, precisamente por eso, incumbe ordenar de manera unitaria al Estado de forma que se cohonesten y hagan posibles todos estos usos (por todas, STC 235/2012, de 13 de diciembre). La competencia exclusiva estatal en esta materia, tiene por objeto, en definitiva, ordenar normativamente y asegurar la efectividad de las comunicaciones (SSTC 278/1993, de 23 de septiembre, FJ 2; 127/1994, de 5 de mayo FJ 8; y 31/2010, de 28 de junio, FJ 85). En el fundamento jurídico 11, esta misma Sentencia añadía: ‟en virtud de sus competencias exclusivas en la materia (art. 149.1.21 CE), tenemos dicho que corresponde al Estado la administración, gestión, planificación y control del espectro radioeléctrico, lo que incluye el establecimiento de las condiciones para el uso del mismo, así como funciones de inspección y comprobación técnica (por todas, STC 8/2012, de 18 de enero, FJ 6)ˮ. Por su parte, la STC 8/2012 señalaba (FJ 7) que el art. 149.1.21 CE: ‟…más allá de estas cuestiones específicas, permite al Estado la regulación del sector de las telecomunicaciones –sin perjuicio de las competencias autonómicas sobre medios de comunicación social–, así como las condiciones de prestación del servicio y de explotación de las redes, y el régimen jurídico de los operadoresˮ.
Por otro lado no cabe desconocer que, junto al título competencial de telecomunicaciones, dentro del mismo art. 149.1.21 CE, se recoge la competencia estatal sobre ‟régimen general de comunicaciones’’, respecto de la cual, como dijimos en la misma STC 8/2012 (FJ 4) con referencia a la STC 31/2010, FJ 85, hemos declarado que ‟las infraestructuras comunes de telecomunicaciones guardan una relación más estrecha con el ‟régimen general de comunicacionesˮ que con la materia de telecomunicaciones en sentido estricto o que con la materia de ‟medios de comunicación socialˮ pues ‟en puridad, las infraestructuras de las telecomunicaciones ni constituyen un elemento propio del espectro radioeléctrico ni son elemento vinculado a la protección del derecho fundamental previsto en el art. 20 CEˮ. Las infraestructuras ‟se inscriben con naturalidad en el señalado ‟régimen general de comunicacionesˮ en cuanto aseguran la efectividad de las comunicaciones en todo el territorio nacional y con ello la virtualidad de las competencias estatales afectadas (art. 149.1.21 y 149.1.27)ˮ (STC 31/2010, FJ 85). Por ello, es preciso tener en cuenta que ‟esta competencia de régimen atribuida al Estado comprende, desde luego, la totalidad de las competencias normativas sobre la misma (SSTC 84/1982, FJ 4; y 38/1983, FJ 3); pero implica también un plusˮ, ya que ‟puede comportar la atribución de las competencias de ejecución necesarias para configurar un sistema materialmente unitarioˮ (STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 6)ˮ (nuevamente, STC 31/2010, FJ 85)».
En relación con la competencia estatal del art. 149.1.13 CE, cabe traer a colación la STC 34/2013, de 14 de febrero, FJ 4 b), a cuyo tenor «este Tribunal ha declarado repetidamente desde la STC 95/1986, de 10 de julio (posteriormente, entre otras, en las SSTC 152/1988, de 20 de julio y 188/1989, de 16 de noviembre), que las bases de la planificación general de la actividad económica consisten en el establecimiento de ‟las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sectorˮ (STC 135/2012, de 19 de junio, FJ 2), admitiendo así que esta competencia ampara todas las normas y actuaciones, sea cual sea su naturaleza, orientadas al logro de tales fines, entre los que la doctrina constitucional ha situado el de garantizar el mantenimiento de la unidad de mercado (SSTC 118/1996, de 27 de junio, FJ 10; y 208/1999, de 11 de noviembre, FJ 6) o de la ‟unidad económicaˮ (SSTC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2; 186/1988, de 17 de octubre, FJ 2; 96/1990, de 24 de mayo, FJ 3; y 146/1992, de 16 de octubre, FJ 2), pero también el de ‟alcanzar los objetivos de la política económica general o sectorialˮ (STC 96/1990, FJ 3, y en el mismo sentido SSTC 80/1985, FJ 1; y 188/1989, FJ 5), así como el de incidir en principios rectores de la política económica y social (SSTC 95/2002, FFJJ 7 y 11, seguida por las SSTC 190/2002, de 17 de octubre, 228/2003 y 230/2003, de 18 de diciembre)».
En cuanto al art. 149.1 CE, apartados 1 y 13 y su relación con la unidad de mercado, la STC 96/2013, de 23 de abril, FJ 4, parte del necesario encaje de dos elementos esenciales de nuestra construcción constitucional como son «el esencial principio de unidad del sistema, en su manifestación de unidad de mercado o de unicidad del orden económico general» y «la diversidad regulatoria también consustancial a un Estado compuesto» y recuerda que «la Constitución prevé una serie de técnicas orientadas a asegurar la unidad de mercado entre las que cita, las competencias exclusivas del Estado ‟que atañen a determinados aspectos del orden económico y de su unidadˮ, el respeto a los derechos fundamentales, los límites que resultan de distintos preceptos del Título VIII de la Constitución como la libertad de circulación de bienes, capitales y servicios y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica sin que tal unidad signifique uniformidad, declarando que ‟junto a aquellos preceptos del título VIII de la Constitución que suponen un límite en sí a la diversidad regulatoria que puedan introducir los legisladores autonómicos en el ejercicio de sus competencias, este Tribunal ha reconocido que, cuando dichos medios se demuestran insuficientes para imponer la igualdad básica de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales, el Estado puede intervenir normativamente a fin de garantizar esa igualdad en virtud de los arts. 149.1.1 CE (STC 61/1997, de 20 de marzo) y 149.1.13 CE (STC 225/1993, de 8 de julio)ˮ».
4. Sobre los títulos competenciales autonómicos invocados por la Generalitat y su relación con los títulos estatales analizados, como también dijimos en la STC 8/2012 precitada, FJ 3: «[E]l régimen de las telecomunicaciones incide, con mayor o menor intensidad, en muchas otras materias. Por un lado, en el desenvolvimiento de medios de comunicación social como la radio o la televisión. Por otro lado, en la ordenación del territorio y el urbanismo en la medida en que la faceta de infraestructura de las telecomunicaciones hace preciso adoptar decisiones en torno a su adecuada localización, tanto en el ámbito rural como urbano. Esa localización puede, a su vez, tener un impacto sobre el medio ambiente y el paisaje… El estrecho entrecruzamiento competencial que se produce en estas materias hace que la delimitación sea singularmente complicada. Así se evidenció en las Sentencias en las que este Tribunal se ha pronunciado acerca de la delimitación entre los títulos de telecomunicaciones (art. 149.1.21 CE) y de medios de comunicación social (art. 149.1.27 CE). Dijimos, entonces, que estos dos títulos ‟se limitan y contrapesan entre sí impidiendo el mutuo vaciamiento de sus contenidos respectivosˮ (STC 168/1993, de 27 de mayo, FJ 4). Un criterio interpretativo que es también aplicable a la concurrencia competencial que ahora nos ocupa: telecomunicaciones, ordenación del territorio, urbanismo, protección del medio ambiente y protección de la salud son títulos que se limitan y contrapesan recíprocamente, que no pueden vaciarse mutuamente de contenidos y que han de ejercerse con pleno respeto a las competencias sobre otras materias que pueden corresponder a otra instancia territorial. La dificultad estriba en saber hasta dónde puede llegar el ejercicio de una u otra competencia y, más concretamente, en qué materia se incardinan los preceptos impugnados… Por ello, conviene tener presente que, tal y como ha afirmado este Tribunal, ‟cuando se ofrezcan por las partes en el proceso constitucional diversas calificaciones sustantivas de las disposiciones o actos en conflicto que pudieran llevar a identificaciones competenciales también distintas, ha de apreciarse para llegar a una calificación competencial correcta, tanto el sentido o finalidad de los variados títulos competenciales y estatutarios, como el carácter, sentido y finalidad de las disposiciones traídas al conflicto, es decir, el contenido del precepto controvertido delimitando así la regla competencial aplicable al casoˮ (SSTC 153/1989, de 5 de octubre, FJ 5; y 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 3)».
En cuanto a las competencias autonómicas sobre ordenación del territorio y urbanismo, tal y como hemos declarado en la STC 57/2015, de 18 de marzo, FJ 14: «respeto de la primera [ordenación del territorio], este Tribunal tiene declarado que ‟en una primera aproximación global al concepto de ordenación del territorio … el referido título competencial ‟tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico territorialˮ [SSTC 77/1984, FJ 2; 149/1991, fundamento jurídico 1 B)]. Concretamente, dejando al margen otros aspectos normativos y de gestión, su núcleo fundamental ‟está constituido por un conjunto de actuaciones públicas de contenido planificador cuyo objeto consiste en la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio del mismoˮ (SSTC 36/1994, FJ 3; 28/1997, FJ 5)’’. (STC 149/1998, de 2 de julio, FJ 3). Por su parte, y en cuanto al urbanismo, la STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 5 A), ha extractado lo esencial de la STC 61/1997, de 20 de marzo, al respecto, en los siguientes términos: ‟El urbanismo, como sector material susceptible de atribución competencial, alude a la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico, lo que, en el plano jurídico, se traduce en la ordenación urbanística, como objeto normativo de las leyes urbanísticasˮ (STC 61/1997, FJ 6). En definitiva, la competencia en materia de urbanismo abarca, fundamentalmente, ‟las políticas de ordenación de la ciudadˮ; es decir, la determinación del ‟cómo, cuándo y dónde deben surgir o desarrollarse los asentamientos humanosˮ (STC 61/1997, FJ 6)».
«La normativa elaborada por las administraciones públicas que afecte al despliegue de las redes públicas de comunicaciones electrónicas y los instrumentos de planificación territorial o urbanística deberán recoger las disposiciones necesarias para impulsar o facilitar el despliegue de infraestructuras de redes de comunicaciones electrónicas en su ámbito territorial, en particular, para garantizar la libre competencia en la instalación de redes y en la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas y la disponibilidad de una oferta suficiente de lugares y espacios físicos en los que los operadores decidan ubicar sus infraestructuras.
Las administraciones públicas contribuirán a garantizar y hacer real una oferta suficiente de lugares y espacios físicos en los que los operadores decidan ubicar sus infraestructuras identificando dichos lugares y espacios físicos en los que poder cumplir el doble objetivo de que los operadores puedan ubicar sus infraestructuras de redes de comunicaciones electrónicas así como la obtención de un despliegue de las redes ordenado desde el punto de vista territorial.»
Para resolver la cuestión suscitada, como ya señalamos en la STC 8/2012, hemos de atender a la materia sobre la que versa el precepto impugnado y a su finalidad que, en este caso, es el régimen general de comunicaciones y la materia de telecomunicaciones siendo su objetivo el de asegurar el despliegue de las redes. Ninguna otra conclusión cabe deducir visto su contenido y la propia rúbrica del precepto referida a la «colaboración entre Administraciones públicas en el despliegue de redes públicas de comunicaciones electrónicas». Así, el anexo II de la Ley define la «red pública de comunicaciones» como: «la red de comunicaciones electrónicas que se utiliza, en su totalidad o principalmente, para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas disponibles para el público y que soporta la transferencia de señales entre puntos de terminación de la red» y las «redes de comunicaciones electrónicas» como: «los sistemas de transmisión y, cuando proceda, los equipos de conmutación o encaminamiento y demás recursos, incluidos los elementos que no son activos que permitan el transporte de señales mediante cables, ondas hertzianas, medios ópticos u otros medios electromagnéticos con inclusión de las redes de satélites, redes terrestres fijas (de conmutación de circuitos y de paquetes, incluida Internet) y móviles, sistemas de tendido eléctrico, en la medida en que se utilicen para la transmisión de señales, redes utilizadas para la radiodifusión sonora y televisiva y redes de televisión por cable, con independencia del tipo de información transportada». Por su parte, ya el preámbulo de la Ley 9/2014 dice, en su apartado I, que a partir de las últimas Directivas europeas: «se introducen en la Ley medidas destinadas a crear un marco adecuado para la realización de inversiones en el despliegue de redes de nueva generación, de modo que se permita a los operadores ofrecer servicios innovadores y tecnológicamente más adecuados a las necesidades de los ciudadanos» y, en el apartado II explica que «el sector de las telecomunicaciones, sujeto a un proceso de permanente innovación tecnológica, necesita de constantes e ingentes inversiones, lo que requiere acometer proyectos de gran envergadura que pueden verse afectados si se exigieran en condiciones distintas de despliegue de redes y de comercialización de servicios en los diferentes ámbitos territoriales». En el apartado III añade que «la presente Ley persigue, por tanto, garantizar el cumplimiento de los objetivos de la Agenda Digital para Europa, que requiere, en la actual situación de evolución tecnológica e incertidumbre económica, asegurar un marco regulatorio claro y estable que fomente la inversión, proporcione seguridad jurídica y elimine las barreras que han dificultado el despliegue de redes, y un mayor grado de competencia en el mercado».
Las competencias autonómicas en materia de urbanismo y ordenación del territorio del art. 149.1 y 5 EAC, que invoca la recurrente, no desvirtúan lo expuesto. Ante todo, porque como queda dicho, el art. 34.3 de la Ley 9/2014 se dicta en ejercicio por el Estado de competencias exclusivas ex art. 149.1.21 CE. Además, porque aunque hemos declarado, por ejemplo en la misma STC 8/2012, que las Comunidades Autónomas pueden «imponer límites al derecho de ocupación de dominio público y de la propiedad privada que los operadores tienen reconocido en la legislación estatal de telecomunicaciones, siempre que sea necesario para preservar los intereses públicos que tienen encomendados, entre ellos, los medioambientales, paisajísticos y urbanísticos», la protección de tales intereses podría justificar la exclusión de las localizaciones consideradas dignas de protección pero no, a la inversa, la imposición de una ubicación excluyente de todas las demás. Por ello, entendemos que no se produce una limitación vulneradora de competencias autonómicas, dado que la exclusión que deriva del precepto impugnado no tiene carácter absoluto, habida cuenta de que en todo caso, no se veda la posibilidad de que las Comunidades Autónomas, en ejercicio de sus competencias, puedan establecer prohibiciones de instalación o exclusiones por razones relacionadas con el ámbito material del urbanismo, ordenación del territorio o medioambiente, que permitan cohonestar adecuadamente ambos ámbitos competenciales, estatal y autonómico, puesto que la prohibición se contrae únicamente a la imposición de emplazamientos o itinerarios concretos. En definitiva, una cosa es ordenar los emplazamientos buscando las soluciones más adecuadas para integrar las redes en la ordenación urbanística y territorial, lo que tiene cabida en el ámbito de las competencias autonómicas, y otra cosa, bien distinta, es condicionar decisivamente el diseño y despliegue de las redes decidiendo su trazado que es lo que ocurriría, si las Comunidades Autónomas pudiesen imponer sus ubicaciones o itinerarios.
«Los operadores deberán hacer uso de las canalizaciones subterráneas o en el interior de las edificaciones que permitan el despliegue y explotación de redes públicas de comunicaciones electrónicas.
Los despliegues aéreos y por fachadas no podrán realizarse en casos justificados de edificaciones del patrimonio histórico-artístico o que puedan afectar a la seguridad pública.»
«En el caso de edificios en los que no exista una infraestructura común de comunicaciones electrónicas en el interior del edificio o conjunto inmobiliario, o la existente no permita instalar el correspondiente acceso ultrarrápido, dicha instalación podrá realizarse haciendo uso de los elementos comunes de la edificación. En los casos en los que no sea posible realizar la instalación en el interior de la edificación o finca por razones técnicas o económicas, la instalación podrá realizarse utilizando las fachadas de las edificaciones.»
Puesto que la lectura de los artículos recurridos revela que los despliegues aéreos o en fachadas se permiten de forma excepcional y subsidiaria, en casos de imposibilidad de acudir a los despliegues subterráneos o en el interior de los edificios o fincas, que constituyen la regla general, tienen cobertura en el título competencial citado. Tanto las razones técnicas como las de naturaleza económica que, según los preceptos impugnados, permiten a los operadores los despliegues áreos o en fachadas, se vinculan en ambas normas a esa «imposibilidad», por lo que ha de tratarse en los dos casos de razones de significativa relevancia. Si, como parece asumir la recurrente, la norma se aplicara haciéndose extensiva a supuestos no contemplados en ella, estaríamos ante un incumplimiento de la misma, que no puede fundar el análisis de su constitucionalidad, por lo que el recurso tiene un carácter preventivo en este punto. Por otra parte, el mismo art. 34.5 excluye las edificaciones del patrimonio histórico-artístico o casos que afecten a la seguridad pública. Igualmente, el art. 34.6 de la Ley 9/2014 impone la inclusión de los despliegues aéreos o en fachadas en los planes de despliegue o instalación que pueden presentar los operadores ante las Administraciones competentes para evitar el otorgamiento de licencias o autorizaciones y que deberán ser aprobados por éstas según el mismo precepto, (siendo en otro caso necesarias las licencias o autorizaciones oportunas), lo que garantiza el examen de los despliegues desde el punto de vista urbanístico y de ordenación territorial. Por tanto, puesto que la Ley garantiza en todo caso la intervención de la Administración autonómica en estos supuestos, bien mediante la aprobación de un plan de despliegue o instalación, bien mediante la concesión de las licencias o autorizaciones oportunas, las competencias autonómicas quedan preservadas.
Finalmente, los arts. 34.5 y 45.4 de la Ley 9/2014 (como el resto de artículos impugnados), no vulneran tampoco la competencia ejecutiva de la Generalitat en materia de comunicaciones electrónicas del art. 140.7 EAC al que alude genéricamente el recurso al referirse al primer bloque de artículos recurridos, pero sin imputar luego infracción concreta del mismo a ninguno de ellos. La ausencia de argumentación del recurso al respecto sería suficiente para desestimar la supuesta vulneración de este precepto estatutario. A ello se ha de añadir que el artículo se remite a la normativa del Estado y que en la STC 31/2010, FJ 85, ya declaramos, refiriéndonos al apartado b) de este precepto, que las potestades de ejecución que atribuye a la Generalitat «no menoscaban ni perturban la competencia estatal en materia de régimen general de comunicaciones que tiene por objeto ordenar normativamente y asegurar la efectividad de las comunicaciones». Por tanto, el recurso debe ser desestimado en este punto.
«Para la instalación de redes públicas de comunicaciones electrónicas o de estaciones radioeléctricas en dominio privado distintas de las señaladas en el párrafo anterior, no podrá exigirse por parte de las administraciones públicas competentes la obtención de licencia o autorización previa de instalaciones, de funcionamiento o de actividad, o de carácter medioambiental, ni otras licencias o aprobaciones de clase similar o análogas que sujeten a previa autorización dicha instalación, en el caso de que el operador haya presentado a la Administración pública competente para el otorgamiento de la licencia o autorización un plan de despliegue o instalación de red de comunicaciones electrónicas, en el que se contemplen dichas infraestructuras o estaciones, y siempre que el citado plan haya sido aprobado por dicha Administración.
Las licencias o autorizaciones previas que, de acuerdo con los párrafos anteriores, no puedan ser exigidas, serán sustituidas por declaraciones responsables, de conformidad con lo establecido en el artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, relativas al cumplimiento de las previsiones legales establecidas en la normativa vigente…»
La recurrente no cuestiona la sustitución de las licencias o autorizaciones previas por declaraciones responsables que el precepto contempla para el caso de aprobación de los planes de despliegue. Únicamente, esgrime que los planes de despliegue o instalación y sus efectos liberatorios de la obtención de licencias y autorizaciones municipales y/o autonómicas de carácter urbanístico o medioambiental, no tienen cobertura en los apartados 1, 13 y 21 del art. 149.1 CE y vulneran las competencias autonómicas sobre urbanismo, ordenación del territorio y medioambiente de los arts. 144 y 149.1 y 5 EAC, ya que su aprobación no se sujeta al cumplimiento de la normativa e instrumentos de ordenación territorial, urbanística y medioambiental, sino a la observancia de las condiciones técnicas que establezca una norma estatal. Añade que tampoco tiene apoyo en los títulos competenciales estatales citados y vulnera sus competencias sobre ordenación del territorio y urbanismo, y la que le reconoce el art. 159 EAC sobre procedimiento administrativo, el establecimiento por este artículo de un procedimiento sujeto a plazo de resolución y silencio positivo. Puesto que incumbe al demandante en el recurso de inconstitucionalidad argumentar los motivos de inconstitucionalidad que esgrime, ceñiremos exclusivamente nuestro análisis a los aspectos cuestionados.
Frente a lo alegado en el recurso, los planes de despliegue o instalación con efectos liberatorios de la obtención de licencias y autorizaciones, son un mecanismo tendente a facilitar el despliegue de las redes de comunicaciones electrónicas de forma unitaria en el territorio nacional, por lo que su regulación en el artículo impugnado tiene cobertura en los títulos competenciales del art. 149.1.13 y 21 CE invocados por el Estado. En particular, en cuanto al art. 149.1.13 CE, como ya dijimos en la STC 34/2013, FJ 9: «reiteradamente en nuestra doctrina hemos aceptado que, tratándose de un sector de importancia para la economía general … el Estado puede, en ejercicio de la competencia que le atribuye el art. 149.1.13 CE, fijar objetivos de política sectorial (SSTC 80/1985, de 4 de julio, FJ 1; 188/1989, de 16 de noviembre, FJ 5; y STC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 3). Por referirnos a los supuestos más recientes, el Tribunal ha admitido en la STC 26/2012, de 1 de marzo, FJ 5, que el Estado imponga un marco más flexible y transparente para el acceso y ejercicio de actividades en el sector servicios (disponiendo al efecto que deben de eliminarse todos aquellos regímenes de autorización que no estén justificados por una razón imperiosa de interés general); en la STC 135/2012, de 19 de junio, FJ 4, que el Estado haya optado por un sistema económico integrado en el sector del transporte y distribución de gas (fijando para que ese objetivo se logre de un modo eficaz una serie de criterios uniformes que vinculan la autorización de instalaciones); en las SSTC 170/2012, de 4 de octubre, FJ 10: y 233/2012, de 13 de diciembre, FFJJ 2 y 4, que el Estado señale el objetivo de favorecer una mayor competencia dentro del sector de la distribución minorista de productos petrolíferos, estableciendo en orden a su materialización (a) la incorporación de estaciones de servicio en los establecimientos comerciales de nueva apertura como medio de aumentar el número de oferentes; (b) la previsión de silencio positivo respecto de la licencias municipales necesarias para su construcción y puesta en funcionamiento en los centros que estuvieren operativos a la entrada en vigor de la norma».
Es cierto que, si para lograr la finalidad pretendida con los planes de despliegue e instalación, se eliminan las licencias o autorizaciones autonómicas en los casos previstos, la norma tiene incidencia sobre las competencias de las Comunidades Autónomas invocadas por la Generalitat. No obstante, el precepto deja a salvo dichas competencias, al disponer que los planes deberán ser aprobados por la Administración competente para el otorgamiento de las licencias o autorizaciones de cuya necesidad dispensa, por lo que no se produce la extralimitación competencial que se afirma. El precepto no dice, como la recurrente sostiene, que la Administración competente deba limitarse a verificar el cumplimiento de las condiciones técnicas fijadas por la Administración estatal, sino únicamente que el operador, al presentar el plan, se sujetará al contenido y condiciones técnicas exigidas mediante real decreto. Esto es consecuente con la competencia exclusiva estatal del art. 149.1.21 CE, pero no obsta a que la aprobación del plan por las Administraciones competentes, a que se refiere el párrafo segundo, deba versar, lógicamente, sobre las materias de su competencia y por tanto sobre la adecuación a las normas urbanísticas, de ordenación territorial y, en su caso, medioambientales. Así lo confirma el apartado IV del preámbulo de la Ley al señalar que «en la presente Ley se establece que para el resto de actuaciones de despliegue de redes en dominio privado se puedan sustituir igualmente las licencias por una declaración responsable en aquellos casos en los que previamente el operador haya presentado ante las administraciones competentes un plan de despliegue y éste haya sido aprobado, por cuanto que, en estos casos, la Administración competente ya ha analizado y ponderado los intereses inherentes al ejercicio de sus propias competencias».
En definitiva, los planes de despliegue o instalación se configuran en el precepto recurrido consecuentemente con la finalidad que ya les reconocimos en la STC 8/2012, FJ 8, al examinar los planes territoriales de despliegue de red en suelo rústico regulados en la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 8/2001, de 28 de junio, sobre ordenación de las instalaciones de radiocomunicación en dicha Comunidad, es decir, dirigidos a «proporcionar la información necesaria para que la Comunidad Autónoma afectada pueda realizar un control previo de la conformidad de las previsiones de nuevas instalaciones con la normativa sectorial que haya dictado en el ejercicio de sus competencias para la preservación de intereses públicos que le están encomendados de forma exclusiva o compartida con el Estado (ordenación del territorio, urbanismo, medioambiente, sanidad)». Por tanto, permiten el ejercicio coordinado de las competencias estales y autonómicas concurrentes en este ámbito en el que, como hemos indicado, «deben buscarse aquellas soluciones con las que se consiga optimizar el ejercicio de ambas competencias» (STC 8/2012, FJ 3 y las que allí se citan).
Si, por lo razonado ut supra, consideramos que el art. 34.6 de la Ley 9/2014, en cuanto contempla los planes de despliegue o instalación con efectos liberatorios de autorizaciones y licencias autonómicas o municipales, tiene apoyo en el art. 149.1.13 y 21 CE y no vulnera las competencias autonómicas sobre urbanismo, ordenación del territorio y medio ambiente puesto que dichos planes han de ser aprobados, en ejercicio de esas competencias, por la Administración autonómica o municipal correspondiente, la previsión de silencio positivo que el precepto contempla, tiene amparo en los mismos títulos competenciales estatales. Ello, puesto que dicha previsión no es sino una medida dirigida a dotar de plena virtualidad o eficacia al sistema y a garantizar que la eliminación de las autorizaciones y licencias que, en última instancia se pretende, tiene realmente lugar. Si, como recordamos en la STC 171/1996, FJ 3, la «necesidad de conciliar los títulos competenciales» «se traduce en la exigencia de que las decisiones que el Estado adopte con base en el art. 149.1.13 CE, se ciñan a aquellos aspectos estrictamente indispensables para la consecución de los fines de política económica que aquellas persigan (entre otras muchas, SSTC 152/1988, fundamento jurídico 4 y 201/1988, fundamento jurídico 2)» el establecimiento de una regla general de silencio positivo en este caso, que no resulta directamente de la legislación básica sobre procedimiento administrativo, se considera necesario para garantizar el funcionamiento del sistema en el sentido expuesto. En todo caso, no condicionan ilegítimamente las competencias autonómicas ya que las Comunidades Autónomas pueden ejercerlas sin limitación alguna dentro del plazo máximo para resolver el procedimiento, por lo que se trata, únicamente, de eliminar la incertidumbre asociada a la falta de respuesta al vencimiento del plazo, dando al silencio el efecto estimatorio de la aprobación de los planes.
Sin embargo, siguiendo la misma línea argumental, entiende este Tribunal que los arts. 149.1.13 y 21 CE no amparan la fijación del concreto plazo de dos meses que, para la aprobación de los planes, recoge el art. 34.6, párrafo quinto de la Ley 9/2014. Esta previsión no es necesaria o imprescindible para garantizar la virtualidad del sistema e invade las competencias autonómicas que determinan que la aprobación de los planes se realice por estas Administraciones y no por el Estado. Distinto sería el establecimiento por el Estado de un plazo máximo de resolución que permitiera a las Administraciones competentes margen suficiente de modulación en ejercicio de sus competencias y atendiendo a las circunstancias de cada caso; modulación que, en la redacción actual del precepto y dada la brevedad de plazo previsto, no resulta posible. Como también dijimos ya en el fundamento jurídico 3 de la STC 171/1996, precitado: «No puede olvidarse, que cuando aquél [el Estado] opera al amparo de un título competencial como el contenido en el art. 149.1.13 C.E. su intervención debe configurarse de tal modo que deje a las Comunidades Autónomas el suficiente margen de libertad de decisión dentro de su propio ámbito de competencias». Por ello, consideramos que el párrafo quinto del art. 34.6 de la Ley 9/2014 en cuanto establece que los planes de despliegue o instalación de red pública de comunicaciones electrónicas se entenderán aprobados si la Administración pública competente no hubiese dictado resolución expresa «transcurridos dos meses desde su presentación», es inconstitucional y nulo.
«En la medida en que la instalación y despliegue de las redes de comunicaciones electrónicas constituyen obras de interés general, el conjunto de administraciones públicas tienen la obligación de facilitar el despliegue de infraestructuras de redes de comunicaciones electrónicas en su ámbito territorial, para lo cual deben dar debido cumplimiento a los deberes de recíproca información y de colaboración y cooperación mutuas en el ejercicio de sus actuaciones y de sus competencias.
En defecto de acuerdo entre las administraciones públicas, cuando quede plenamente justificada la necesidad de redes públicas de comunicaciones electrónicas, y siempre y cuando se cumplan los parámetros y requerimientos técnicos esenciales para garantizar el funcionamiento de las redes y servicios de comunicaciones electrónicas establecidos en el apartado 4 del artículo anterior, el Consejo de Ministros podrá autorizar la ubicación o el itinerario concreto de una infraestructura de red de comunicaciones electrónicas, en cuyo caso la Administración pública competente deberá incorporar necesariamente en sus respectivos instrumentos de ordenación las rectificaciones imprescindibles para acomodar sus determinaciones a aquéllas.»
El razonamiento de la Generalitat parte de la premisa de que el artículo recurrido excluye las competencias autonómicas, cuando no es así. Basta su lectura para constatar que se refiere exclusivamente a los casos en que no se logre un acuerdo entre las Administraciones públicas, esté plenamente justificada la necesidad de las redes y se cumplan los parámetros y requerimientos técnicos esenciales para garantizar su funcionamiento y los servicios de comunicaciones. Nuevamente pues, se trata de una norma adoptada en ejercicio de la competencia exclusiva estatal que resulta del apartado 21 del art. 149.1 CE que conforme a nuestra doctrina ha de prevalecer, en defecto de acuerdo, frente a las competencias autonómicas sobre el mismo espacio físico, considerando que su finalidad, en ultima instancia, es garantizar la prestación del servicio de telecomunicaciones. Cabe traer a colación aquí la STC 46/2007 en la que hemos declarado, FJ 7 que «resulta constitucionalmente admisible que el Estado, desde sus competencias sectoriales con incidencia territorial … pueda condicionar el ejercicio de la competencia autonómica de ordenación del territorio…siempre que la competencia se ejerza de manera legítima sin limitar más de lo necesario la competencia autonómica». Igualmente, aunque los preceptos controvertidos en aquel caso se referían a un supuesto distinto de asunción directa por el Estado de la prestación de servicios de comunicaciones por incumplimiento por los operadores de sus obligaciones de servicio público, cabe recordar lo que dijimos en la STC 72/2014, FJ 8, al afirmar que «el precepto legal queda amparado en la competencia exclusiva estatal ex, art. 149.1.21 CE que, como ya indicamos en el fundamento jurídico tercero de esta resolución, ‟puede comportar la atribución de competencias de ejecución necesarias para configurar un sistema materialmente unitarioˮ (STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 6). La intervención del Estado está, una vez más, determinada por la necesidad de garantizar el servicio de telecomunicaciones en las situaciones acotadas por la norma impugnada».
El art. 35.4 de la Ley 9/2014 tampoco vulnera nuestra doctrina sobre la necesidad de mecanismos de colaboración en casos de competencias concurrentes sobre un mismo espacio físico, puesto que su aplicación se subordina a la ausencia de acuerdo entre las Administraciones públicas. Como dijimos en la STC 195/2012, de 31 de octubre, FJ 6, citada por la STC 5/2013, de 17 de enero, FJ 6: «estamos en efecto ante un mecanismo de acomodación o integración entre dos competencias concurrentes en el espacio físico, basado en el acuerdo…» de forma que «este deseable resultado se alcanzará normalmente abriendo un período de consultas para llegar al acuerdo, que de no conseguirse, preservará necesariamente la decisión estatal, que se impondrá a las entidades territoriales únicamente en los aspectos que son de su exclusiva competencia, sin desplazar a la correlativa competencia autonómica».
«Igualmente, el Ministerio de Industria, Energía y Turismo aprobará recomendaciones para la elaboración por parte de las administraciones públicas competentes de las normas o instrumentos contemplados en la presente sección, que podrán contener modelos de ordenanzas municipales elaborados conjuntamente con la asociación de entidades locales de ámbito estatal con mayor implantación. En el caso de municipios se podrá reemplazar la solicitud de informe a que se refiere el apartado 2 de este artículo por la presentación al Ministerio de Industria, Energía y Turismo del proyecto de instrumento acompañado de la declaración del Alcalde del municipio acreditando el cumplimiento de dichas recomendaciones.»
«1. La Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, en cualquier momento, podrá efectuar una protección activa del dominio público radioeléctrico mediante la realización de emisiones sin contenidos sustantivos en aquellas frecuencias y canales radioeléctricos cuyos derechos de uso, en el ámbito territorial correspondiente, no hayan sido otorgados.
d) En el caso de que no se proceda al cese de las emisiones no autorizadas, la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información podrá iniciar sus emisiones en dicha frecuencia o canal radioeléctrico.»
El art. 69 j) 6 establece:
«Los órganos superiores y directivos del Ministerio de Industria, Energía y Turismo que, de conformidad con la estructura orgánica del departamento, asuman las competencias asignadas a este ministerio, ejercerán las siguientes funciones:
6. La protección del dominio público radioeléctrico, para lo cual podrá, entre otras actuaciones, realizar emisiones en aquellas frecuencias y canales radioeléctricos cuyos derechos de uso, en el ámbito territorial correspondiente, no hayan sido otorgados.»
Analizados los argumentos de las partes sintetizados ut supra, no se aprecia la inconstitucionalidad de los preceptos transcritos que se alega. Partiendo de la delimitación entre los títulos competenciales de los apartados 21 y 27 del art. 149.1 CE que resulta de las SSTC 72/2014 y anteriores ya citadas, hemos de reiterar que una cosa es la protección del dominio público radioeléctrico y las potestades de inspección y control en este ámbito, y otra es la protección, inspección y control relativo a los medios de comunicación social. El hecho de que los medios de comunicación social, entre otros, utilicen el dominio público radioeléctrico para la emisión de sus contenidos no impide delimitar ambos ámbitos. Ya el art.1.2 de la Ley 9/2014 dice que «quedan excluidos del ámbito de esta Ley los servicios de comunicación audiovisual, los contenidos audiovisuales transmitidos a través de las redes, así como el régimen básico de los medios de comunicación social de naturaleza audiovisual a que se refiere el artículo 149.1.27 de la Constitución». En coherencia con ello, el art. 3.2 de la Ley 7/2010, de 31 de marzo, general de la comunicación audiovisual, dice que «están excluidos del ámbito de aplicación de esta Ley sin perjuicio de las obligaciones que les correspondan de acuerdo con esta Ley: a) Las redes y servicios de comunicaciones electrónicas utilizados para el transporte y difusión de la señal de los servicios de comunicación audiovisual, sus recursos asociados y los equipos técnicos necesarios para la recepción de la comunicación audiovisual. Su régimen es el propio de las telecomunicaciones». Por su parte, el art. 60.1 de la Ley 9/2014 comienza declarando que «el espectro radioeléctrico es un bien de dominio público cuya titularidad y administración corresponden al Estado» y, el apartado 4 c) de este mismo artículo, dentro de la administración del dominio público radioeléctrico, enumera las actuaciones de control entre las que incluye: «comprobación técnica de las emisiones, detección y eliminación de interferencias, inspección técnica de instalaciones, equipos y aparatos radioeléctricos, así como el control de la puesta en el mercado de éstos últimos» añadiendo que «igualmente, incluye la protección del dominio público radioeléctrico, consistente, entre otras actuaciones, en la realización de emisiones sin contenidos sustantivos en aquellas frecuencias y canales radioeléctricos cuyos derechos de uso, en el ámbito territorial correspondiente, no hayan sido otorgados, con independencia de que dichas frecuencias o canales radioeléctricos sean objeto en la práctica de ocupación o uso efectivo». El art. 146 EAC, invocado en el recurso, se refiere a la competencia de inspección y control de los medios de comunicación social únicamente, y así lo dice en su apartado b) que atribuye a la Generalitat: «La competencia compartida sobre la regulación y el control de los servicios de comunicación audiovisual que utilicen cualquiera de los soportes y tecnologías disponibles dirigidos al público de Cataluña, así como sobre las ofertas de comunicación audiovisual si se distribuyen en el territorio de Cataluña».
En esta línea, la misma STC 72/2014, en el FJ 11 ya citado, desestimó el recurso interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra los arts. 40.5 y 41.3 de la Ley 32/2003, general de telecomunicaciones, derogada por la Ley 9/2014, que atribuían al Estado los controles de los equipos y aparatos de telecomunicación que utilicen el espacio radioeléctrico señalando que «los preceptos en cuestión protegen intereses directamente relacionados con las telecomunicaciones» y que «la finalidad última de los preceptos impugnados no es otra, precisamente, que la de garantizar el buen uso del espacio radioeléctrico y, con ello, asegurar la efectividad de las telecomunicaciones».
Igualmente, la STC 5/2012 que reconoció la competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña para la inspección y control de emisiones clandestinas, claramente la vinculó a la competencia sustantiva para el otorgamiento de concesiones de emisoras, diferenciándola de la competencia sobre el dominio público radioeléctrico. Así, ya en el fundamento jurídico 3, la Sentencia dice que «lo discutido no es el aspecto funcional de la prestación de un servicio público sino las actuaciones de control sobre la actividad de emisoras de televisión local por ondas terrestres que operan en régimen de concesión» e insiste, fundamento jurídico 6, en que «las entidades sancionadas lo son exclusivamente por emitir sin título habilitante..», y en que «no se han puesto de manifiesto la existencia de otros problemas como pudieran ser la comisión de infracciones relativas a la producción de interferencias perjudiciales a otros servicios de telecomunicación». En el mismo sentido, la STC 235/2012, FJ 8, dijo que «el control y eventual sanción del concesionario han de seguir también, siempre y en todo caso, la misma atribución competencial autonómica, por constituir facultades inherentes al propio otorgamiento de la concesión» si bien, en el fundamento jurídico 7 b), también recordó, con remisión a la doctrina de las SSTC 168/1993 y 127/1994, que «la aprobación por el Estado de la planificación técnica en esta materia es una consecuencia lógica de la configuración constitucional de las telecomunicaciones como una competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.21 CE), y de las subsiguientes facultades estatales para dictar las normas que delimiten la utilización del espacio radioeléctrico y permitan coordinar la prestación de los servicios en virtud de sus características técnicas y de los compromisos internacionales».
Conforme a lo que dijimos ya en el fundamento jurídico 5 de la STC 5/2012, las Comunidades Autónomas, en cuanto titulares de la competencia sustantiva para el otorgamiento de concesiones a las emisoras de radio y televisión conforme al art. 149.1.27 CE «debe[n] poseer también las facultades, accesorias de aquella principal, de inspección y control de emisiones clandestinas, precintado de los equipos y en su caso sanción». Sin embargo, la inspección y sanción de las emisoras clandestinas no implica el ejercicio de facultades que puedan hacerse extensivas a la protección activa del espacio radioeléctrico en su conjunto, pues en dicho espacio conviven señales de distintas procedencias dada la multiplicidad de usos del mismo. Estamos pues ante el ejercicio de facultades que recaen sobre ámbitos materiales diferenciados, encuentran amparo en distintos títulos competenciales y no se interfieren recíprocamente.
Sentado lo anterior, la recurrente, más que discutir la competencia estatal para realizar emisiones sin contenido sustantivo como medida de protección del dominio público radioeléctrico en los casos apuntados, sostiene que la Comunidad Autónoma también tiene dicha competencia (arts. 149.1.27 CE y 146 EAC), por lo que los preceptos recurridos deben hacer referencia a la misma. Sin embargo, sin perjuicio de que hemos declarado, por ejemplo en la STC 8/2012, FJ 5, que «las normas del ordenamiento jurídico no son elementos aislados en el mismo, sino que coexisten con las restantes que lo integran, sin que el silencio de estas otras deba llevar a la conclusión de que excluyan su aplicación, salvo que ésta fuera la única exégesis razonable y plausible de la norma», en este caso, no es que los preceptos impugnados omitan dejar a salvo las competencias autonómicas, y que entendamos que ello es innecesario. Antes bien, por lo que se ha razonado, hemos de concluir que las competencias autonómicas sobre medios de comunicación social no incluyen la inspección, control y protección del uso del dominio público radioeléctrico desvinculado de los medios de comunicación social usuarios del mismo, de sus títulos habilitantes y de los contenidos difundidos. Como hemos declarado en Sentencias como la STC 72/2014 ya citada, la ordenación unitaria del dominio público radioeléctrico atribuida al Estado, es consecuencia necesaria de los distintos usos del mismo para diferentes tipos de comunicaciones teniendo también en cuenta, como ya dijimos en la STC 244/1993, FJ 2, que «la disciplina internacional del tema, así como la previsión de otros problemas como, v. gr., puede ser la evitación de interferencias».
1.º Declarar inconstitucional y nulo el inciso «transcurridos dos meses desde su presentación» del párrafo quinto del art. 34.6 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, general de telecomunicaciones.
Dada en Madrid, a cuatro de febrero de dos mil dieciséis.–Francisco Pérez de los Cobos Orihuel.–Adela Asua Batarrita.–Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Juan José González Rivas.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Pedro José González-Trevijano Sánchez.–Ricardo Enríquez Sancho.–Antonio Narváez Rodríguez.–Firmado y rubricado.
DICTADA en el Recurso 709/2015 (Ref. BOE-A-2015-2490).
DECLARA inconstitucional y nulo el inciso indicado del art. 34.6 y la desestimación en todo lo demás de la Ley 9/2014, de 9 de mayo (Ref. BOE-A-2014-4950).