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Timestamp: 2015-03-27 15:37:01+00:00
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Economag » Procédure devant l’autorité
Organisation de l’Autorité de la concurrence.
L’Autorité de la concurrence est une autorité administrative indépendante, composée de dix-sept membres, dont un président, nommés pour une durée de cinq ans par décret pris sur le rapport du ministre chargé de l’économie. Le collège comprend ainsi (1) six membres ou anciens membres du Conseil d’Etat, de la Cour de cassation, de la Cour des comptes ou des autres juridictions administratives ou judiciaires, (2) cinq personnalités choisies en raison de leur compétence en matière économique ou en matière de concurrence et de consommation, et (3) cinq personnalités exerçant ou ayant exercé leurs activités dans les secteurs de la production, de la distribution, de l’artisanat, des services ou des professions libérales. Quatre vice-présidents sont désignés parmi les membres du collège, dont au moins deux parmi les personnalités mentionnées aux points (2) et (3) ci-dessus. Le mandat des membres du collège est renouvelable, à l’exception de celui du président qui n’est renouvelable qu’une seule fois. En application de l’article L.461-3 du code de commerce, l’Autorité siège en formation plénière, en sections ou en commission permanente. Il est toutefois prévu que le président, ou un vice-président désigné par lui peut adopter seul les décisions prévues aux articles L.462-8 et L.464-2 à L.464-6 quand elles visent des faits relatifs à des micro pratiques dont l’Autorité a été saisie par le ministre en application de l’article L.464-9 du code de commerce. L’article R.461-7 du code de commerce prévoit que l’Autorité ne peut valablement délibérer que si elle comprend au moins huit membres en formation plénière et au moins trois membres en section. Une section peut, à tout moment, décider le renvoi d’une affaire en formation plénière. La commission permanente est composée du président et des quatre vice-présidents et elle ne peut délibérer que si trois de ses membres sont présents. En cas d’empêchement d’un de ses membres, la commission est complétée par un membre de l’Autorité désigné par le président. C’est le règlement intérieur de l’Autorité qui détermine les critères de quorum applicables à chacune de ces formations. En cas de partage égal des voix, la voix du président de la formation est prépondérante.
Autonomie de l’Autorité.
L’article L.461-4 du code de commerce prévoit que les crédits attribués à l’Autorité de concurrence pour son fonctionnement sont inscrits dans un programme relevant du ministère chargé de l’économie. Le président est ordonnateur des recettes et des dépenses de l’Autorité. Il délègue toutefois l’ordonnancement des dépenses des services d’instruction au rapporteur général. En outre, le président de l’Autorité peut déléguer sa signature à tout autre agent d’encadrement pour engager les dépenses et signer les marchés et les contrats. Il peut également déléguer le soin de représenter l’Autorité devant toute juridiction. L’Autorité dispose en effet d’une personnalité juridique propre et peut ester en justice. L’article R.461-1 du code de commerce prévoit que le président de l’Autorité la représente en justice et dans tous les actes de la vie civile et que dans ce cadre, il signe les actes et pièces au nom de l’Autorité. L’article L.461-4 prévoit que le président de l’Autorité a qualité pour agir en justice au nom de l’Autorité. Le président a qualité pour agir en demande et en défense et présenter des observations devant toute juridiction au nom de l’Autorité. On relèvera que le décret n°2009-141 du 10 février 2009 précise que les actions en justice engagées par le président de l’autorité avant la réforme de 2008-2009 en matière de pratiques restrictives, sur le fondement de l’article L.442-6 du code de commerce, sont poursuivies par le président de l’Autorité.
Services d’instruction et rapporteurs.
En application de l’article L.461-4 du code de commerce, l’Autorité dispose de services d’instruction dirigés par un rapporteur général nommé par arrêté du ministre chargé de l’économie après avis du collège. Ces services procèdent aux investigations et les agents habilités qui en font partie disposent des pouvoirs d’enquête décrits précédemment. L’article L. 450-6 du code de commerce prévoit que « le rapporteur général désigne, pour l’examen de chaque affaire, un ou plusieurs agents des services d’instruction aux fonctions de rapporteur ». En pratique le ou les rapporteurs ont un rôle important en ce qu’ils s’approprient le dossier et le préparent en vue des diverses étapes de la procédure. Les rapporteurs généraux adjoints, les rapporteurs permanents non permanents et les enquêteurs des services d’instruction sont nommés par le rapporteur général, par décision publiée au Journal Officiel. Le rapporteur général « anime et contrôle l’activité des rapporteurs », conformément à l’article R.461-3 du code de commerce et il supervise les services d’instruction. Rapporteur général.
Le rapporteur général a de nombreuses attributions et un rôle extrêmement important. En particulier, il supervise les services d’instruction et c’est lui qui confie l’affaire à un ou plusieurs rapporteurs. Il peut, en cours d’instruction, modifier cette désignation. Il notifie les griefs et le rapport aux parties concernées, il peut fixer divers délais pour la production de certains documents et pour leur consultation par les intéressés. Il a le pouvoir de déclencher une procédure simplifiée, c’est-à-dire sans rapport préalable, et il peut proposer à l’Autorité de se saisir d’office. Son rôle dans la protection du secret des affaires est également important, comme on pourra le voir dans la section consacrée à cette question dans le présent ouvrage. L’article R.461-3 du code de commerce prévoit que le rapporteur général peut déléguer à un ou des rapporteurs généraux adjoints tout ou partie des attributions qu’il détient. Il peut aussi déléguer sa signature à un rapporteur général adjoint ou à un agent d’encadrement. Enfin, en application de l’article L.463-8 du code de commerce, le rapporteur général peut décider de faire appel à des experts à la demande du rapporteur ou d’une partie [Voir par exemple : décision n°04-D-79 du 23 décembre 2004, (expert désigné pour réaliser une analyse financière visant à caractériser l’existence de prix prédateurs).].
Nature de la procédure devant l’Autorité.
Le Conseil de la concurrence avait décrit ainsi la nature de son intervention en matière contentieuse : « la décision du Conseil de la concurrence, même si elle a le caractère d’une punition, est une décision administrative non juridictionnelle ; (…) rendue par un organisme qui remplit une mission ayant pour finalité la défense d’un ordre public économique, elle n’intervient pas pour satisfaire à la demande d’une partie, mais sanctionne les pratiques anti-concurrentielles dont le Conseil, régulateur du marché, a pu établir l’existence » [Décision n°04-D-46 du 30 septembre 2004. L’arrêt cité est le suivant : Cour d’appel de Paris, arrêt du 8 septembre 1998]. Ces principes devraient rester valables pour l’Autorité. Il en va de même du principe suivant, mentionné dans une décision de 2005 : « il n’est pas rare que le Conseil, sans les appliquer directement, se réfère à des règles dégagées par le juge pénal afin de reconnaître aux parties le bénéfice de certaines garanties et d’assurer sa mission de défense de l’ordre public économique » [Décision n°05-D-66 du 5 décembre 2005]. Ainsi, le Conseil s’est inspiré de l’article 429 du code de procédure pénale pour se prononcer sur la recevabilité d’un procès-verbal d’interrogatoire ou d’audition [Décision n° 03-D-07 du 4 février 2003, confirmée par la cour d’appel de Paris, arrêt du 18 novembre 2003,] et de l’article 6 du code de procédure pénale pour appliquer la règle non bis in idem [Décision n° 02-D-62 du 27 septembre 2002, confirmée par la cour d’appel de Paris, arrêt du 17 juin 2003]. La procédure devant l’Autorité obéit donc à ses propres règles, même si elle se rapproche d’une procédure pénale[Voir aussi la décision n°05-D-45 du 22 juillet 2005et l’arrêt de la Cour d’appel de Paris du 27 novembre 2001]. Enfin, il convient de préciser que cette procédure est pleinement contradictoire, ainsi que le prévoit expressément l’article L.463-1 du code de commerce, sous réserve des règles spécifiques visant à protéger le secret des affaires.
Compétence d’attribution.
L’Autorité est une autorité administrative indépendante spécialisée, qui ne statue que sur les pratiques qui entrent dans le champ des articles L. 420-1, L. 420-2 ou L. 420-5 du code de commerce, ainsi que des articles 81 et 82 du Traité CE. Elle statue principalement en matière contentieuse, pour sanctionner certains comportements, et prononce alors des sanctions et des injonctions. Les développements du présent chapitre sur la procédure concernent avant tout la matière contentieuse. Dans la mesure où l’Autorité n’est compétente que pour l’application du droit de la concurrence, les demandes qui reposent sur d’autres fondements juridiques seront a priori rejetées [Décisions n°04-D-12 du 7 avril 2004, , et n°04-D-46 du 30 septembre 2004]. S’agissant plus particulièrement du droit de la consommation, une décision de 2005 a précisé que l’intérêt des consommateurs, en ce qui concerne le respect des réglementations propres au droit de la consommation, n’entre dans le champ de sa compétence seulement dans la mesure où il est un des objectifs assurés par le fonctionnement concurrentiel du marché [Décision n°05-D-21 du 17 mai 2005]. De même, dès lors que l’Autorité ne peut prononcer que les sanctions financières prévues par la loi ainsi que des injonctions, les demandes visant à obtenir d’autres types de mesures, telles que par exemple une condamnation au paiement de dommages-intérêts, sont vouées à l’échec [Décisions n°04-D-36 du 23 juillet 2004]. L’autorité de la concurrence n’est en principe pas non plus compétente pour statuer sur la validité d’actes administratifs traduisant l’exercice de prérogatives de puissance publique, tels que par exemple un décret ou ses actes préparatoires [Décision n° 07-D-10 du 28 mars 2007]. En revanche, l’article L.464-8 du code de commerce prévoit que l’Autorité veille à l’exécution de ses propres décisions.
Compétence consultative.
L’Autorité a également une compétence consultative : elle peut être consultée par les commissions parlementaires sur les propositions de loi, ainsi que sur toute question entrant dans le champ de ses compétences ; elle donne son avis sur toute question de concurrence à la demande du Gouvernement ; elle peut donner son avis sur les mêmes questions à la demande des collectivités territoriales, des organisations professionnelles et syndicales, des organisations de consommateurs agréées, des chambres d’agriculture, des chambres de métiers ou des chambres de commerce et d’industrie, en ce qui concerne les intérêts dont elles ont la charge ; elle est obligatoirement consultée par le Gouvernement sur tout projet de texte réglementaire instituant un régime nouveau ayant directement pour effet (1) de soumettre l’exercice d’une profession ou l’accès à un marché à des restrictions quantitatives, (2) d’établir des droits exclusifs dans certaines zones ou (3) d’imposer des pratiques uniformes en matière de prix ou de conditions de vente. Enfin, l’Autorité peut prendre l’initiative de donner un avis sur toute question concernant la concurrence. Cet avis est alors rendu public. L’Autorité peut également recommander au ministre chargé de l’économie ou au ministre chargé du secteur concerné de mettre en œuvre les mesures nécessaires à l’amélioration du fonctionnement concurrentiel des marchés. L’article L.461-5 du code de commerce prévoit également que les commissions du Parlement compétentes en matière de concurrence peuvent entendre le président de l’Autorité.
Compétence exclusive des juridictions administratives.
Les juridictions administratives ont une compétence exclusive pour statuer sur l’application du droit de la concurrence à certaines pratiques. Le champ de cette compétence exclusive a fait l’objet de nombreuses décisions du Conseil d’Etat, de la Cour de cassation et du Tribunal des Conflits et demeure une question complexe. Le Tribunal des Conflits a considéré que « si dans la mesure où elles effectuent des activités de production, de distribution ou de services, les personnes publiques peuvent être sanctionnées par le Conseil de la concurrence agissant sous le contrôle de l’autorité judiciaire, les décisions par lesquelles ces personnes assurent la mission de service public qui leur incombe au moyen de prérogatives de puissance publique, relèvent de la compétence de la juridiction administrative pour en apprécier la légalité, et le cas échéant, pour statuer sur la mise en jeu de la responsabilité encourue par ces personnes publiques » [Tribunal des conflits, décision « ADP / TAT » du 18 octobre 1999, n°03174, Recueil Lebon 1999 ; voir aussi la décision « Alpha Flight Services / ADP» du 18 décembre 2006, n°C3568]. Cependant dans cette même décision, le Tribunal a également considéré que les juridictions administratives ne connaissent pas des pratiques qui sont « détachables de l’appréciation de la légalité d’un acte administratif », à savoir en l’espèce l’abus de position dominante résultant de l’obligation imposée par un gestionnaire d’aéroports à une compagnie aérienne d’utiliser certains de ses services commerciaux. L’application de ces critères ne devrait poser que peu de difficultés pour ce qui est de la légalité de décrets et d’arrêtés ministériels, mais peut être plus difficile s’agissant de décisions ou pratiques d’entités qui exercent également des activités industrielles ou commerciales [Voir par exemple : Conseil d’Etat, arrêt du 1er avril 1998, Rec. CE, p. 114, concernant un décret ; Conseil d’Etat, arrêt du 10 novembre 1999, Jurisdata n° 1999-051641, concernant un arrêté ministériel ; Conseil d’Etat, arrêt du 22 novembre 2000, Jurisdata n° 2000-061381, concernant un arrêté municipal]. Le Conseil de la concurrence avait fait un bilan en la matière dans une décision de 2007, précisant que les décisions suivantes peuvent constituer des décisions par lesquelles est assurée une mission de service public au moyen de prérogatives de puissance publique: la décision d’octroyer des subventions publiques, la fixation des tarifs d’un service public, la décision de ne pas faire appel à la concurrence pour l’achat de produits ou services, les modalités d’organisation d’un appel d’offre et le choix d’attribution d’un marché – à condition que l’entité dont elles émanent disposent bien de prérogatives de puissance publique [Décision n°07-D-27 du 31 juillet 2007]. On peut notamment ajouter à cette liste certaines décisions relatives à l’agrément d’une entreprise pour l’exercice de certaines activités [Décision n°08-D-18 du 30 juillet 2008]. Il faut également relever l’existence de plusieurs décisions concernant des organismes professionnels dotées de prérogatives par la loi, dont certaines décisions échappent à la compétence de l’autorité de la concurrence (par exemple les sanctions disciplinaires) alors que d’autres en relèvent (par exemple la diffusion de circulaires incitant des opérateurs économiques à ne pas pratiquer des tarifs trop bas) [Décision n°07-D-41 du 28 novembre 2007, ; Décision n°05-D-43 du 20 juillet 2005].
Pratiques détachables d’un acte administratif.
Il appartient à l’Autorité d’appliquer les principes de répartition de compétence posés par le Tribunal des conflits et de décider au cas par cas, sous le contrôle de la Cour d’appel de Paris et de la Cour de cassation, quelles sont les pratiques « détachables » d’un acte administratif sur lesquelles elle peut statuer. Avant la réforme de 2008-2009, le Conseil de la concurrence s’était par exemple considéré compétent : pour statuer sur le dépôt par une entreprise du secteur public d’une offre globale dans le cadre d’un appel d’offres portant sur plusieurs prestations, pratique qualifiée d’abus de position dominante [Décision n°06-MC-03 du 11 décembre 2006, non encore publiée] ; pour statuer sur des pratiques tarifaires de France Telecom, dès lors que l’homologation de ces tarifs par décision ministérielle n’avait pas eu pour effet de conférer auxdits tarifs le caractère d’actes administratifs [Décision n°04-D-22 du 21 juin 2004] ; pour statuer sur des pratiques tarifaires d’une compagnie maritime, qui n’étaient pas directement liées à la mission de service public assignée à cette dernière et consistant à desservir certaines îles [Décision n°04-D-79 du 23 décembre 2004] ; ou encore pour statuer sur le caractère éventuellement discriminatoire de l’application au cas par cas d’un tarif prévu dans une convention de concession d’outillage public mais ne portant pas sur les prestations objet de la concession [Décision n°07-D-28 du 13 septembre 2007]. Il s’est en revanche déclaré incompétent : pour statuer sur une convention conclue entre une commune et un service départemental d’incendie et de secours visant à organiser le transport d’accidentés [Décision n°06-D-95 du 15 mars 2006] ; pour se prononcer sur la conformité de normes applicables aux extincteurs et établies par l’AFNOR, organisme dont les activités de normalisation relèvent d’une mission de service public et mettent en œuvre des prérogatives de puissance publique [Décision n°05-D-23 du 18 mai 2005] ; pour apprécier la légalité d’une décision ministérielle de refus d’autorisation d’exploiter des jeux de casino [Décision n°05-D-20 du 13 mai 2005] ; ou encore pour statuer sur « la légalité de la décision, prise par un service de l’Etat, d’exercer ou non des activités commerciales » [Décision n°04-D-52 du 9 novembre 2004]. Il est à noter que lorsqu’une décision autonome est prise sans relever d’une prérogative de puissance publique, mais requiert une homologation des autorités publiques, la décision concernée est susceptible d’entrer dans le champ de compétence de l’autorité de la concurrence alors que la décision d’homologation relève de la compétence du juge administratif [Décision n°07-D-28 du 13 septembre 2007].
Application du droit communautaire par l’Autorité.
L’article L.461-1 du code de commerce prévoit que l’Autorité apporte son concours au fonctionnement concurrentiel des marchés aux échelons européen et international. Le premier Président de l’Autorité, Bruno Lasserre, a précisé que « cette formule, calquée sur celles retenues pour d’autres autorités administratives, doit s’entendre comme couvrant à la fois la participation de l’Autorité au REC, en tant qu’ANC française, et ses autres activités internationales, qu’il s’agisse de contribuer aux travaux de l’OCDE ou du réseau international de la concurrence (« ICN »), ou de mener des coopération bilatérales » [La transformation du Conseil de la concurrence en Autorité de la concurrence, clé de voûte d’une régulation de la concurrence moderne, juste et efficace, Bruno Lasserre, publié au n° 61 du Journal des sociétés et mis à jour sur le site Internet de l’Autorité]. L’article L.470-6 du code de commerce prévoit que, pour l’application des articles 81 à 83 du Traité CE (ententes et abus de position dominante), le Ministre chargé de l’économie et les fonctionnaires qu’il a désignés ou habilités, ainsi que l’Autorité, disposent des mêmes pouvoirs respectifs que ceux qui leur sont reconnus pour appliquer le droit français de la concurrence. Cette situation paraît refléter le principe établi par le règlement communautaire n°1/2003 du 16 décembre 2002, dont l’article 3 prévoit que, lorsqu’une autorité nationale de la concurrence applique le droit national de la concurrence à des pratiques susceptibles d’être interdites par le droit communautaire, elle applique également le droit communautaire [JOCE 2003 L 1 du 4 janvier 2003, page 1]. L’Autorité doit donc appliquer, lorsqu’il est applicable, le droit communautaire au même titre que le droit français de la concurrence. Elle est d’ailleurs susceptible d’appliquer seulement le droit communautaire, dans des affaires dans lesquelles le droit français n’est pas applicable parce que la pratique n’a pas d’effet sur le territoire national [Décision n°04-D-77 du 22 décembre 2004]. Les règles de procédure appliquées dans ce contexte sont celles du code de commerce, sous réserve des dispositions et règles spécifiques issues du droit communautaire, qui priment sur le droit national. Conformément aux principes généraux du droit communautaire, la primauté du droit communautaire est toutefois tempérée par le principe d’autonomie procédurale des Etats Membres. La Cour de cassation a ainsi censuré un arrêt dans lequel la Cour d’appel de Paris avait considéré que les critères d’appréciation du bien fondé d’une mesure conservatoire, pour une pratique contraire au droit communautaire de la concurrence, étaient ceux définis par le droit communautaire et que les dispositions du code de commerce en la matière devaient, en tant que de besoin, être interprétées à la lumière du droit communautaire [Cour de cassation, arrêt « Pharmalab » du 14 décembre 2004, pourvoi n°02-17.012]. La Cour a précisé que « le principe de l’autonomie procédurale commande à l’autorité nationale de concurrence, qui applique les articles 81 ou 82 du traité CE de mettre en œuvre les règles de procédure interne, sauf si ce principe conduit à rendre impossible ou excessivement difficile l’application du droit communautaire de la concurrence ». En ce sens, il a par exemple été considéré que la question de savoir si un acte de procédure avait pour effet d’interrompre le délai de prescription de l’action devant l’autorité de la concurrence devait être tranchée au regard du droit français, sans tenir compte de la jurisprudence du juge communautaire [Décision n°05-D-67 du 6 décembre 2005].
Interférences avec les procédures communautaires.
Dès lors que le droit communautaire peut être mis en œuvre par plusieurs autorités et juridictions dans l’ensemble de l’Union Européenne, il peut en résulter des interférences en cas de multiplication des procédures. Le règlement communautaire n°1/2003 du 16 décembre 2002, règlement procédural pour l’application du droit communautaire de la concurrence, prévoit un principe général de coopération entre les divers acteurs susceptibles d’appliquer le droit communautaire, ainsi que plusieurs règles concernant la compétence des autorités et juridictions nationales lorsque le droit communautaire est applicable [JOCE 2003 L 1 du 4 janvier 2003, page 1]. L’article 11 du règlement prévoit une règle impérative de dessaisissement des autorités nationales : l’ouverture par la Commission d’une procédure en vue de l’adoption d’une décision dessaisit les autorités de concurrence des États membres de leur compétence pour appliquer les articles 81 et 82 du Traité CE. L’ouverture de la procédure par la Commission au sens de cette disposition correspond à un stade précis de la procédure communautaire et l’autorité de la concurrence ne sera pas dessaisie de dossiers qui n’ont pas atteint ce stade devant la Commission [Décision n°04-D-05 du 24 février 2004]. Par ailleurs, selon l’article 11 précité, si une autorité de concurrence d’un État membre traite déjà une affaire, la Commission n’intente la procédure qu’après avoir « consulté » cette autorité nationale. A l’inverse, lorsque les autorités communautaires ont déjà adopté des décisions concernant la pratique considérée, celles-ci s’imposent à l’Autorité [Voir par exemple : décision n°04-D-19 du 19 mai 2004]. L’article L.462-8 du code de commerce prévoit qu’en cas de dessaisissement par la Commission européenne, l’Autorité peut poursuivre l’affaire, qui est alors traitée comme une saisine d’office. Enfin, selon l’article 13 du règlement précité : (1) lorsque les autorités de concurrence de plusieurs États membres sont saisies d’une plainte ou agissent d’office au titre de l’article 81 ou 82 du traité à l’encontre d’une même pratique, le fait qu’une autorité traite l’affaire constitue pour les autres autorités un motif suffisant pour suspendre leur procédure ou rejeter la plainte ; (2) la Commission peut rejeter une plainte au motif qu’une autorité de concurrence d’un État membre la traite déjà ; (3) lorsqu’une autorité de concurrence d’un État membre ou la Commission est saisie d’une plainte contre une pratique qui a déjà été traitée par une autre autorité de concurrence, elle peut la rejeter.
Echanges d’informations dans le cadre de procédures communautaires.
Selon l’article 11 du règlement communautaire n°1/2003 du 16 décembre 2002, lorsqu’elles agissent en vertu de l’article 81 ou 82 du traité CE, les autorités de concurrence des États membres de l’Union en informent la Commission européenne « par écrit avant ou sans délai après avoir initié la première mesure formelle d’enquête ». En outre, au plus tard trente jours avant l’adoption d’une décision ordonnant la cessation d’une infraction, acceptant des engagements ou retirant le bénéfice d’un règlement d’exemption, les autorités nationales de concurrence en informent la Commission et procèdent à un échange d’informations avec celle-ci, ainsi qu’éventuellement avec les autres autorités nationales de concurrence. L’article L.462-9 du code de commerce précise les modalités de tels échanges. L’article 12 du règlement prévoit qu’aux fins de l’application des articles 81 et 82 du traité CE, la Commission et les autorités nationales ont le pouvoir de se communiquer et d’utiliser comme moyen de preuve tout élément de fait ou de droit, y compris des informations confidentielles. Cependant, les informations ainsi échangées ne peuvent être utilisées comme moyen de preuve qu’aux fins de l’application de l’article 81 ou 82 du traité CE et pour l’objet pour lequel elles ont été recueillies par l’autorité qui transmet l’information, ainsi que pour l’application du droit national de la concurrence lorsque celui-ci est appliqué dans la même affaire et parallèlement au droit communautaire pour aboutir au même résultat. En pratique, il faut relever que la coopération et les échanges entre la plupart des autorités nationales de la concurrence, entre elles et avec la Commission européenne, sont une réalité, notamment en matière de lutte contre les cartels. Cette coopération dépasse d’ailleurs le cadre européen, comme le montre l’existence du International Competition Network (ICN) créé en 2001 et regroupant de manière informelle la plupart des autorités de la concurrence [Pour plus d’informations, on se réfèrera au site Internet de l’ICN à l’adresse suivante : www.internationalcompetitionnetwork.org].
Modalités et auteurs de la saisine de l’Autorité
En vertu de l’article L.462-5 du code de commerce, l’Autorité peut être saisie par le Ministre chargé de l’économie de toute pratique mentionnée aux articles L. 420-1, L. 420-2 et L. 420-5 du code de commerce ou de faits susceptibles de constituer une telle pratique. Dans ce cas, le Ministre doit fournir les pièces sur lesquelles il fonde la saisine [Décision n°07-D-19 du 24 mai 2007]. L’Autorité peut également se saisir d’office, sur proposition du rapporteur général, ou être saisie par les entreprises ou, pour toute affaire qui concerne les intérêts dont elles ont la charge, par des collectivités territoriales, des organisations professionnelles et syndicales, des organisations de consommateurs agréées, des chambres d’agriculture, des chambres de métiers ou des chambres de commerce et d’industrie. Les parties à la procédure se plaignent parfois de ce que les griefs qui leurs sont reprochés au stade de la notification des griefs ont une portée plus large que la saisine initiale. Il a été précisé dans plusieurs décisions que l’autorité de la concurrence peut « examiner, sans avoir à se saisir d’office, les pratiques anti-concurrentielles révélées au cours de l’instruction dès lors que celles-ci concernent les mêmes marchés ou des marchés connexes » [Décision n°07-D-44 du 11 décembre 2007. La possibilité pour l’Autorité d’interpréter relativement largement le champ de la saisine initiale est illustrée par l’arrêt de la Cour de cassation du 18 juillet 2008, pourvoi n°07-17.276, qui conçoit qu’une saisine relative aux parfums de luxe puisse s’étendre a posteriori aux produits cosmétiques]. En tout état de cause, si elle estime que la portée de la saisine est insuffisante, l’Autorité peut également se saisir d’office pour élargir le champ de son investigation. Enfin, il convient de relever l’existence de l’article L. 752-5 du code de commerce, qui prévoit spécifiquement que les maires peuvent saisir l’Autorité pour obtenir des injonctions ou sanction en cas d’exploitation abusive d’une position dominante ou d’un état de dépendance économique de la part d’une entreprise ou d’un groupe d’entreprises exploitant un ou plusieurs magasins de commerce de détail.
Saisine par un tiers.
En application de l’article R.463-1 du code de commerce, la saisine fait l’objet d’une lettre recommandée avec demande d’avis de réception ou d’un dépôt au bureau de la procédure, en quatre exemplaires. Elle peut être accompagnée de pièces annexes. La saisine précise (1) son objet et les dispositions du droit national ou du droit communautaire de la concurrence sur lesquelles la partie saisissante fonde sa demande, (2) les nom, prénoms, dénomination ou forme sociale, profession ou activité, et adresse du domicile ou du siège social du demandeur, ainsi que, le cas échéant, ses statuts et le mandat donné à son représentant. Si la saisine n’est pas accompagnée de ces éléments, une demande de régularisation est adressée au demandeur ou à son représentant mandaté, qui doivent y répondre et apporter les compléments dans un délai de deux mois. Une décision de 2004 prévoit que, si aucun texte ni principe ne fait obligation à la partie saisissante d’apporter la preuve des agissements qu’elle dénonce, il lui appartient toutefois d’assortir ses déclarations d’indices crédibles, permettant de présumer l’existence de pratiques illicites [Décision n°04-D-48 du 14 octobre 2004. Cette décision a été annulée par la Cour d’appel de Paris pour d’autres motifs : arrêt du 12 avril 2005, confirmée par la Cour d’appel de Paris, arrêt du 29 juin 2004, 2004]. On peut se demander si un plaignant doit également avoir un intérêt spécifique à agir. Cette condition est parfois vérifiée et l’article L.462-8 du code de commerce donne à l’Autorité la possibilité de déclarer irrecevable, par décision motivée, toute saisine entachée d’un défaut d’intérêt ou de qualité à agir [Décision n°04-D-45 du 16 septembre 2004, confirmée par la Cour d’appel de Paris, arrêt du 12 avril 2005, Décision n°03-D-66 du 23 décembre 2003]. En tout état de cause, l’intérêt à agir, lorsqu’il a été vérifié, semble avoir être interprété de façon assez large[Décision n°08-D-02 du 12 février 2008]. Dans des décisions antérieures à la réforme de 2008-2009, le Conseil de la concurrence avait posé plusieurs principes, qui devraient rester valables devant l’Autorité: il n’est pas nécessaire que les auteurs d’une plainte formulée auprès de la DGCCRF, qui a été suivie d’un transfert de l’affaire à l’autorité de la concurrence par le Ministre de l’économie, aient un intérêt à agir [Décision n°07-D-16 du 9 mai 2007] ; le retrait de tout ou partie des demandes d’une saisine, de même qu’un désistement, doit résulter d’un acte explicite du saisissant [Décision n°05-d-34 du 27 juin 2005] ; le fait que l’auteur de la saisine fasse l’objet d’une procédure de redressement judiciaire au moment de la saisine ne prive pas celle-ci d’effet, même si cette situation aboutit au prononcé de sa liquidation avant que la décision soit rendue [Décision n°08-D-16 du 3 juillet 2008].
Saisine d’office.
L’article L.450-5 du code de commerce prévoit expressément que l’Autorité peut se saisir d’office, sur proposition de son rapporteur général. La pratique a montré qu’une saisine d’office peut intervenir dans toutes sortes de situations, par exemple en cas de retrait de la plainte initiale d’un tiers pendant l’instruction, dès lors que les faits établis à cette occasion le justifient [Décision n°01-D-30 du 22 mai 2001]. En outre, le rapporteur général est informé du résultat des investigations menées par les services du Ministre de l’Economie et il peut alors proposer à l’Autorité de se saisir d’office. Dans deux décisions antérieures à la réforme de 2008-2009, le Conseil de la concurrence avait posé plusieurs principes relatifs aux saisines d’office : l’auto-saisine est une décision d’ordre interne, prise hors la présence du Commissaire du Gouvernement, non soumise à l’obligation de motivation, insusceptible de recours, dépourvue de formalité ; l’autorité de la concurrence est souveraine dans l’appréciation de l’opportunité de se saisir d’office et n’a pas à rendre compte des circonstances dans lesquelles elle décide d’exercer ce pouvoir [Décision n° 06-D-07 du 21 mars 2006, Décision n°06-D-18 du 28 juin 2006]. Ces principes pourraient rester valables devant l’Autorité.
Saisine « in rem ».
Le Conseil de la concurrence rappelait fréquemment qu’il était saisi « in rem », dans le cadre d’une mission relevant de l’ordre public économique. L’Autorité s’inscrira vraisemblablement dans la continuité de ce principe, se considérant ainsi autorisée à enquêter sur toutes pratiques visées dans sa saisine, sans être liée par les demandes ou les qualifications de la partie saisissante [Décision n°05-D-63 du 17 novembre 2005]. Pour autant, le principe de la saisine in rem ne dispense pas le requérant, le cas échéant, de l’obligation de spécifier les faits qui justifient la saisine [Décision n°07-D-25 du 25 juillet 2007]. Ainsi, le fait que le demandeur n’ait visé qu’une entreprise n’interdit pas à l’autorité de la concurrence d’instruire plus largement sur la base de déclarations recueillies auprès d’autres entreprises, dès lors que ces déclarations ont été recueillies loyalement et que les pratiques reprochées entrent dans le champ matériel et temporel de la saisine [Décision n°06-D-18 du 28 juin 2006]. Ensuite, l’autorité de la concurrence peut, sans avoir à se saisir d’office, retenir les pratiques révélées par les investigations auxquelles elle a procédé à la suite de sa saisine, qui ont le même objet ou le même effet, « dès lors qu’elles affectent le fonctionnement d’un ou de marchés visés par la saisine » ; elle peut également retenir, parmi ces pratiques, celles qui se sont poursuivies après sa saisine [Décision n°07-D-50 du 20 décembre 2007]. En revanche, le principe de la saisine in rem ne devrait pas permettre l’examen et la sanction de faits postérieurs à la saisine, s’ils ne s’inscrivent pas dans la continuité de faits antérieurs à celle-ci [Décision n°08-D-06 du 2 avril 2008]. Autorité de chose jugée.
Le Conseil de la concurrence reconnaissait à ses propres décisions une forme d’« autorité de chose décidée », en n’admettant pas les plaintes qui portaient sur des pratiques qui n’étaient pas « matériellement distinctes » de pratiques ayant déjà donné lieu à une décision [Décision n°00-D-75 du 17 décembre 2002]. Cette approche devrait être poursuivie par l’Autorité, puisqu’elle repose sur la règle non bis in idem, définie comme visant à empêcher une « double condamnation pour les mêmes faits et sur le même fondement » [Décision n