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Timestamp: 2020-07-12 06:06:08
Document Index: 71408203

Matched Legal Cases: ['BGH', '§ 5', '§ 5', '§ 196', '§ 123', 'Art. 5', 'EuG', '§ 49', '§ 1', '§ 11', '§ 3', '§ 4', '§ 196', '§ 123', 'Art. 5', '§ 135', '§ 196', '§ 11', 'Art. 56', 'Art. 51']

TOP Ö 4: Boden- und Wohnungspolitik;
Sitzung: 10.11.2015 StR/016/2015
Zu diesem Tagesordnungspunkt wurden von der Ersten Bürgermeisterin folgende einleitende Worte gesprochen:
„Bereits vor einem Jahr hatten wir uns mit dem Grundsatzbeschluss befasst. Wir hatten die Entscheidung ja im letzten Jahr verschoben, weil das damals so genannte Einhei-mischenmodell als solches aufgrund eines Urteils des Europäischen Gerichtshofes noch auf dem Prüfstand stand.
Das Vertragsmodell schaut folgendermaßen aus, Wir nennen es das 35-65-40-Modell:
Die Erschließungsflächen (ca. 20 bis 30%) stellt der Grundstückseigentümer der Stadt kostenlos zur Verfügung.
Vom Rest darf der Grundstückseigentümer 65% für den Eigenbedarf oder den freien Verkauf behalten.
35% verkauft der Grundstücksbesitzer verbilligt an Ortsansässige. Verbilligt heißt: Bodenrichtwert abzüglich 40%. Ganz wichtig ist: Wir suchen diese Grundstücke/Wohnungen aus.
Die Grundstücke müssen unbebaut sein – Ausnahmen für Wohnungsbau regeln wir.
Als umstrittener Passus hat sich dann im Laufe der Vorbesprechung der Punkt „Preisabschlag für Eigentumswohnungen in Höhe von 30%“ herausgestellt.
Im Zuge einer rechtlichen Abklärung haben wir Herrn Dr. Figiel (Döring&Spieß) und Herrn Simon vom Bayerischen Gemeindetag (Nachfolger von Dr. Dirnberger) hinzugezogen: Laut Herrn Simon ist der Grundsatzbeschluss in seiner Gesamtheit vorbildlich. Das ist so mit Herrn Dr. Dirnberger und auch dem mittlerweile ehemaligen Geschäftsführer des Bayer. Gemeindetags besprochen.
Unser Grundsatzbeschluss wird eine Vorreiterrolle zusammen mit dem Modell von München und Erding einnehmen. Die Vertreter des Bayer. Gemeindetags sind froh, dass wir solch eine Musterlösung für andere Gemeinden entwickelt haben.
Die Möglichkeiten der Gewinnabschöpfung für den Investor/Grundstücksbesitzer müssen laut BGH im Zuge einer wirtschaftlichen Gesamtbetrachtung angemessen sein.
Bei unserem Modell 65-35-40 ist dies der Fall.
Die Möglichkeit der Gewinnabschöpfung ist bei einem Anteil von 65% der Nettobaufläche so groß, dass ein angemessener Gewinnanteil übrig bleibt, auch wenn die Wohnungen mit einem Preisabschlag von 30% verkauft werden.
Um den Meinungen im Gremium entgegenzukommen, enthält der Beschlussvorschlag jetzt 25% statt 30%.
Ich schlage folgende Abstimmungsreihenfolge vor:
Empfehlungsbeschluss BWUA ohne den fraglichen Passus
(Punkt 5.2 Abs. 3: „Der vergünstigte Verkaufspreis von Wohnungen ist jeweils gesondert zu vereinbaren, wobei eine Vergünstigung von mindestens 30 % gegenüber den marktüblichen Verkaufspreisen erreicht werden soll.“
Antrag BfG:
Sozialanteil von 50% (statt 35%)
Ergänzende Anträge
(z.B. anderer Preisabschlag für die Wohnungen für Ortsansässige)
Abstimmung über den gesamten Grundsatzbeschluss.“
Die den Stadtratsmitgliedern mit der Ladung zur Sitzung am 02.11.15 zur Verfügung gestellte Beschlussvorlage hat folgenden Inhalt:
(Der Bodenrichtwert stieg dann zum 31.12.2012 bereits auf 530,– €/m² und jetzt zum 31.12.2014 sprunghaft auf 610,– €).
Der Grundsatzbeschluss vom 04.09.1990 war dabei sehr weitgehend und inhaltlich vergleichsweise unbestimmt. So sollte nach dem Grundsatzbeschluss ´90 eine Baulandausweisung nur noch dann erfolgen, wenn durch geeignet Maßnahmen eine Einheimischenbindung sichergestellt ist bzw. die Stadt Grafing vorab das Eigentum der potenziellen Siedlungsflächen erworben hat. Soweit dies nicht erreicht werden konnte, wurde eine angemessene Beteiligung am Planungsgewinn gefordert. Im Ergebnis erfasste die Einheimischenbindung alle Baulandausweisungen im gesamten Umfang ihrer Flächen.
Diese Lockerung zeigte schnell Erfolge. So konnten von 1999 bis 2006 allein am „Oelkofener Feld“ Baugrundstücke für 60 Wohnhäuser an Einheimische im sog. Zwischenerwerbsmodell weiterveräußert werden. Man darf aber trotz dieser positiven Ergebnisse nicht übersehen, dass dieses Zwischenerwerbsmodell erhebliche finanzielle Anstrengungen erfordert und Risiken birgt. So sind die Flächen zu einem sehr frühen Stadium – möglichst vor der Darstellung von Bauflächen im Flächennutzungsplan – von der Stadt zu erwerben und auf eigene Kosten zu erschließen, bis sie oft erst nach Jahren weiter veräußert werden können.
Hauptkriterium beim „Zwischenerwerbsmodell“ ist der Erwerbspreis. Hier besteht eine rechtliche Beschränkung dahingehend, dass der Kaufpreis (Zwischenerwerb) am Verkehrswert des Grundstücks zu bestimmen ist; Wertabschläge sind nur in beschränktem Maße möglich. Im Bereich des „Oelkofener Feldes“ konnten die Grundstücke mit 130,– bzw. 150,– DM/m² noch günstig von der Stadt erworben werden, da sie (zum allergrößten Teil) im Flächennutzungsplan noch nicht als Baufläche dargestellt waren. Das ermöglichte eine Weiterveräußerung an Einheimische weit unter dem Verkehrswert zu einem Gesamtpreis von 550,– DM/m² (entspricht 58 % des Bodenrichtwertes von 950,– DM/m²) bzw. im letzten Bauabschnitt für 300,–€/m² (entspricht 62 % des damaligen Bodenrichtwertes von 480,– €/m²). Zur Sicherung der zweckentsprechenden Nutzung durch die Einheimischen wurde dabei – wegen der hohen Kaufpreisreduzierung – ein auf 20 Jahre befristetes Wiederkaufsrecht für die Stadt verlangt.
Regelmäßig sind aber die aus ortsplanerischer Sicht für die Stadtentwicklung vorrangig geeigneten und folglich für die Siedlungsentwicklung vorgesehenen Grundstücke bereits als Baufläche im Flächennutzungsplan dargestellt. Es ist ja die originäre Aufgabe des Flächennutzungsplanes (§ 5 BauGB) als vorbereitender Bauleitplan, die geordnete Gesamtentwicklung einer Gemeinde zu steuern. Die Darstellung als Baufläche im Flächennutzungsplan oder auch andere die Bauerwartung konkretisierende Tatsachen und die damit zum Ausdruck gebrachten Entwicklungsvorstellungen führen aber zu einer Qualitätsänderung der betroffenen Grundstücke hin zum Bauerwartungsland (vgl. § 5 Abs. 2 Immobilienwertermittlungsverordnung). Bei einem möglichen Zwischenerwerb im Einheimischenmodell ist der Kaufpreis dadurch schon entsprechend hochwertig. So wird das Preisniveau von Bauerwartungsland beim Verkauf an Gemeinden mit deren unverkennbaren Absicht einer zeitnahen Bebauung bei einem Preisniveau mit ca. 40–50 v.H. des Bodenwertes baureifen Landes zu finden sein. Ob der bisher avisierte „Sondermarktpreis Einheimischengrundstücke“ von ca. 70 % des freien Marktpreises erreicht werden kann, ist aber von vielen weiteren Faktoren abhängig, insbesondere den Erschließungskosten (und den Kosten für die Erschließungsflächen). Zum anderen stellt sich die Frage, ob angesichts der aktuellen Bodenpreisentwicklungen nicht noch günstigere Grundstückspreise anzustreben sind, um die Zielgruppe (einkommensschwach, soziale „Nachteile“ wie Familiengröße etc.) überhaupt noch erreichen zu können.
Es wurde deshalb im Jahr 2011 überlegt, den Grundsatzbeschluss hinsichtlich seines Inhalts und seiner Anwendungspraxis auf seine Richtigkeit hin zu überprüfen und anzupassen. Verbunden mit einem klaren Bekenntnis, das „Grafinger Einheimischenmodell“ fortzuführen, sollte aber die finanzielle Förderung der ortsanässigen Bevölkerung bei der Schaffung von Wohneigentum berücksichtigt werden. Neben der sozialgerechten Baulandentwicklung sollte aber vor allem auch der Anreiz zur Mobilisierung zusätzlichen Baulands geschaffen werden.
Nach dem Grundsatzbeschluss 1998 waren 2/3 der Baulandfläche für den örtlichen Bedarf zu sichern. Mit dem Grundsatzbeschluss 2011 wurde die Bindungsquote auf 50 % der Nettobaulandfläche reduziert, aber die unentgeltliche Abtretung der öffentlichen Erschließungs- und Bedarfsflächen (Straßen, Grünflächen, Kinderspielplätze etc.), die regelmäßig einen Flächenanteil von 25 % der Gesamtfläche ausmachen, verlangt.
Die bisher sowohl für den Wiederkauf (Zwischenerwerb) als auch bei Ankaufsrechten (Vertragsmodell) vereinbarte Bindungsfrist von 20 Jahren wurde auf 10 Jahre reduziert.
Als Grundform für die Umsetzung der Einheimischensicherung wurde das sog. Vertragsmodell bestimmt, wobei erstmals eine Preisbeschränkung verlangt wurde. Danach darf der Verkaufspreis für erschließungsbeitragsfreie Grundstücke 80 v.H. des zum Zeitpunkt der Veräußerung maßgeblichen Bodenrichtwerts (§ 196 BauGB) nicht überschreiten. Erschließungsbeiträge im Sinne dieser Regelung sind die Beiträge nach §§ 123 ff. BauGB und Art. 5 KAG).
Mit diesen Korrekturen sollte eine finanzielle Förderung der Einheimischen angesichts der steigenden Baulandpreise und Baukosten erreicht werden, um überhaupt wieder einem breiteren Personenkreis das Bauen zu ermöglichen. Gleichzeitig kann man – durch die geringere Flächenquote und die konkrete Bestimmung des Preisabschlags – die Bereitschaft der Grundstückseigentümer steigern, sich überhaupt für eine Baulandentwicklung zu interessieren. Auch ein größeres Angebot an Bauland kann eine gewisse Kostendämpfung die der Preisentwicklung bewirken.
Unabhängig von diesen geänderten Rahmenbedingungen des Immobilienmarktes ist aber auch aus rechtlichen Gründen eine Neuausrichtung geboten. Neben der mittlerweile zu beachtenden Rechtsprechung (EuGH, Urt. v. 08.05.2013) sind seit einigen Jahren auch die Einheimischenmodelle der bayerischen Gemeinden zum Gegenstand der Prüfung durch die Europäische Kommission geworden. Eine Begünstigung von Personen hinsichtlich ihrer Gemeindezugehörigkeit (Zeitdauer des Wohnens) ist als Verstoß gegen die Niederlassungsfreiheit (§ 49 AEUV – also europäisches Primärrecht) zu sehen. Derzeit sind hier noch Vertragsverletzungsverfahren anhängig, deren Erledigung durch eine Einigung mit der Bundesregierung für das Jahr 2014 angekündigt wurde. Dabei wurde signalisiert, dass die Einheimischenmodelle nicht grundsätzlich EU-rechtswidrig sind. Zu erwarten ist in jedem Fall, dass hinsichtlich der Zugangsberechtigung die Wohnsitzdauer allenfalls noch eine untergeordnete Bedeutung haben darf. Das „Einheimsichenbaulandmodell“ in der seit rund 30 Jahren praktizierten Form wird deshalb einen Wandel erfordern hin zum „Sozialbaulandmodell“. Absolute Einkommens- und Vermögensgrenzen werden hierfür die Zugangsgrenzen bestimmen. Diese Anforderungen sind aber vorrangig bei den Zugangs- und Vergabebestimmungen zu berücksichtigen und nur bedingt für die so genannten Grundsatzbeschlüsse von Bedeutung.
Aus Gründen der fehlenden Rechtssicherheit hat der Stadtrat zuletzt in der Sitzung vom 07.10.2014 von einer Entscheidung über die Änderung des Grundsatzbeschlusses abgesehen.
Jedoch bestand weitgehend Übereinstimmung, dass angesichts der rapide steigenden Baulandpreise die Zielrichtung sein muss, die Grundstücke/Wohnungen möglichst preisgünstig zur Verfügung stellen zu können. Vergleichsweise breite Unterstützung fand deshalb ein Grundmodell mit einem Preisabschlag von 40 % des Bodenrichtwerts (bisher 20 v.H.) für 35 % der Bauflächen (bisher 50 v.H.).
Hinzu kommt die Schwierigkeit, dass bei Baulandausweisung sehr oft verschiedene Eigentümer betroffen sind. Hier ist zu beachten, dass der Eigentümer nicht zum Verkauf gezwungen werden kann. Fehlt es an der Kooperationsbereitschaft eines Einzelnen, dann scheitert die Umsetzung regelmäßig auch für die Verkaufswilligen: Aufgrund der gebotenen Gleichbehandlung bleibt in diesen Fällen nur die Möglichkeit, von der Baulandausweisung dann insgesamt abzusehen. Nur selten wird es möglich sein, auf der Ebene des Bebauungsplans einfach diejenigen Grundstücke „auszusperren“ (es sei denn, es handelt sich zufällig um Randflächen), deren Eigentümer nicht mitwirkungsbereit sind. Eine mögliche Gefahr besteht dann darin, dass die Stadtentwicklung ggf. nicht nach ortsplanerischen Kriterien (§ 1 Abs. 3 BauGB) ausgerichtet wird, sondern nach der Kooperationsbereitschaft von Grundstückseigentümern. .
Nicht zu unterschätzen ist die finanzielle Vorleistung. Die Umsetzung von Einheimischenbaulandgebieten in dieser klassischen Form bindet Finanzmittel Umfang und schränkt damit die finanzielle Leistungsfähigkeit der Gemeinde ein. Gerade bei einer – erwünschten – stärkeren Siedlungsentwicklung können schnell finanzielle Grenzen erreicht werden. Das gilt vor allem dann, wenn der zügige Weiterverkauf nicht gelingt, wenn es z.B. um den Verkauf der Grundstücke mit leichten Qualitätseinschränkungen geht. Diese leidvolle Erfahrung musste beim Baugebiet „Oelkofener Feld – BA 3“ gemacht werden.
Ein Kriterium von besonderer Wichtigkeit ist die Kontinuität in der Umsetzung der Grundsatzbeschlüsse. Entscheidet man sich jetzt (erneut) für einen Systemwechsel, dann muss dieser Wechsel gründlich überlegt und möglichst auf Dauer ausgelegt sein. Ansonsten ist zu befürchten, dass sich die Grundstückseigentümer in Erwartung erneuter Korrekturen in Zurückhaltung üben. Hier sollte man an der Entscheidung auch dann unbedingt auch festzuhalten, wenn in den nächsten Jahren die Siedlungsentwicklung aus diesem Grunde weiter ins Stocken gerät.
Gerade auch für den Geschosswohnungsbau (Eigentumswohnungen), der im Hinblick auf die Zielgruppe der „sozial Benachteiligung“ mehr in den Mittelpunkt der Wohnbauförderung für Einheimische rücken sollte, bietet sich das Vertragsmodell als einfache Handlungsform an. Hier wäre es möglich, den verbilligten Verkauf (oder natürlich auch die verbilligte Vermietung) von einzelnen Wohnungen zu regeln. Beim Zwischenerwerb wäre hier die Umsetzung etwas komplexer, da die Errichtung von Mehrfamilienhäuser zum Weiterverkauf durch die Stadt selbst (hier kommt das Vergaberecht hinsichtlich der Baukonzession erschwerend hinzu) kaum in Frage kommt.
Die Bauleitplanverfahren (Flächennutzungsplan und jetzt Bebauungsplan) konnten bisher abgeschlossen (Flächennutzungsplan) bzw. fortgeführt werden, da sich die Stadt für das Vertragsmodell entschieden hat. Ansonsten (Zwischenerwerb) hätte möglichst schon vor Einleitung des Flächennutzungsplanverfahrens der Grundstückserwerb erfolgen sollen. Aber auch beim Vertragsmodell ist ein längeres Abwarten nicht ratsam. Als spätester Zeitpunkt für den Vertragsabschluss (§ 11 Abs. 2 Satz 2 BauGB) wird die Durchführung der Öffentlichkeitsbeteiligung (§ 3 Abs. 2 BauGB) und der Behördenbeteiligung (§ 4 Abs. 2 BauGB) angesehen, wobei die „Durchführung“ auch den Abschluss der Prüfung der dortigen Stellungnahmen verlangt. Ab diesem Zeitpunkt ist ein Planstadium erreicht, der einen Genehmigungsanspruch begründen kann und den Einsatz von städtebaulichen Verträgen dann ausschließt.
Andererseits ist auch erst ab dem Billigungs- und Auslegungsbeschluss ein Planungsstand gegeben, der konkrete Verhandlungen über die vertragliche Umsetzung und Sicherung erlaubt. Hier besteht dann weitgehende Planungssicherheit, die eine verlässliche Ermittlung der Bauflächen/Geschossflächen erlaubt und eine Zuweisung der Flächen. Geschosswohnungsbau oder Einzelhaus, Anzahl und Größe der Gebäude/Grundstücke, Stellflächen und Lärmschutz, Erschließungs- und sonstige Bedarfsflächen, Lage, Eignung und Beschaffung der Ausgleichsflächen sind nur einige von vielen Fragen, die in den Vertragsverhandlungen (mit mehreren Grundstückseigentümern) von entscheidender Bedeutung sind.
(Beim Scheitern des Vertragsabschlusses wäre das Bebauungsplanverfahren dann einzustellen; vgl. z.B. das Bebauungsplanverfahren „Kothmüllerweg“, das seit 2009 mangels Einigung nicht mehr fortgeführt werden kann.)
Da die Vertragsverhandlungen und deren Abschluss erfahrungsgemäß aufwändig und zeitintensiv sind, sollte die Entscheidung über den Grundsatzbeschluss baldmöglichst getroffen werden. Er ist Grundlage für den Sicherungsvertrag.
Nur bei einer zeitnahen Entscheidung kann ausgeschlossen werden, dass sich der weitere Ablauf des Bebauungsplanverfahrens aus diesem Grunde verzögert.
Beschlussvorschlag für die Fortschreibung des Grundsatzbeschlusses:
1. Zielsetzung der Boden- und Wohnungsbaupolitik der Stadt Grafing b.M. ist die Förderung der Wohnraumversorgung für einkommensschwache oder sozial benachteiligte Personen der örtlichen Bevölkerung (sozial- und familiengerechte Wohnraumversorgung ),
b. Ortsansässige: Ein Anteil von 35 % der danach verbleibenden Bauflächen wird für den Zweck der sozial- und familiengerechten Wohnraumversorgung zur Verfügung gestellt (Sozialanteil).
c. Eigenanteil des Grundstückseigentümers: Über den restlichen Anteil von 65% kann der Grundstückseigentümer frei verfügen, insbesondere auch zur Deckung des eigenen Wohnbedarfes oder dem seiner Kinder.
c. Erschließungs- und Bedarfsflächen sind als Straßen, Wege, Plätze, Versorgungsflächen, Ausgleichsflächen, selbständige Grün- und Wasserflächen, Spielflächen, öffentliche Gemeinbedarfsflächen etc. festgesetzte Flächen.
Der Verkaufspreis für das erschließungsbeitragsfreie Grundstück darf 60% des zum Zeitpunkt der Veräußerung maßgeblichen Bodenrichtwerts (§ 196 BauGB) nicht überschreiten. Erschließungsbeiträge im Sinne dieser Regelung sind die Beiträge nach §§ 123 ff. BauGB und Art. 5 KAG sowie Kostenerstattungsbeträge nach §§ 135a ff. BauGB.
b. städtebaulichen Gründe und die Vermeidung unerwünschter städtebaulicher Fehlentwicklungen, insbesondere die vom jeweiligen Bebauungsplan oder der städtebaulichen Satzung bestimmt Grundzüge und deren Realisierungserfordernisse
abzgl. Erschließungsflächen ca 25%
Am 09.11.15 hat die Verwaltung den Stadtratsmitgliedern eine ergänzende Beschlussvorlage mit einem modifiziertem Beschlussvorschlag zur Verfügung gestellt, die vom Vertreter der Verwaltung, Herrn Niedermaier, nach den einleitenden Worten der Ersten Bürgermeisterin erläutert wird.
Diese ergänzende Beschlussvorlage hat folgenden Inhalt:
In der Vorberatung des „Grundsatzbeschlusses“ am 22.09.2015 und vor allem bei der Vorberatung des im engen Rechts- und Anwendungszusammenhang stehenden „Kriterienkatalogs“ am 20.10.2015 wurden rechtliche Zweifel hinsichtlich des Preisabschlags beim vergünstigten Wohnungsverkauf geäußert. Im Übrigen bestand hinsichtlich des Entwurfs weitgehend Einigkeit im Stadtrat.
Die rechtlichen Zweifel wurden damit begründet, dass der Vorschlag eines Preisabschlages von 30 v.H. vom marktüblichen Verkaufspreis die Grenzen der Angemessenheit verlässt und damit rechtswidrig sei. In einem Berechnungsmodell wurde dargelegt, dass ein Verkaufspreis von 70 v.H. des Marktpreises von Wohnungen nur knapp über den Selbstkosten (einschließlich Grunderwerb) liegt und kaum mehr Gewinnerzielungsmöglichkeit belässt. Auch Schwächen hinsichtlich des praktischen Beschlussvollzugs wurden geäußert, da – anders als bei unbebauten Grundstücken mit dem Bodenrichtwert (§ 196 BauGB) – keine verlässliche Grundlage für den „Marktwert“ zur Verfügung steht.
Begründung des Entwurfes (Beschlussvorschlag)
Die Preisreduzierung von 30 % wurde so hoch angesetzt, um bei Wohnungspreisen von mittlerweile schon bis zu 4.700,– € je Quadratmeter Wohnfläche auch einkommensschwächere Familienhaushalte die Möglichkeit zu verschaffen, eine Eigenwohnung zu verschaffen.
Dem „Grundsatzbeschluss“ kommt die Aufgabe zu, abstrakt und generell die Grundzüge der Wohnungsbaupolitik zu beschreiben, um eine möglichst einheitliche Umsetzung der Baulandausweisung sicherzustellen. Die jeweiligen Anwendungsfälle sind jedoch vielgestaltig. Entscheidend für die Rechtmäßigkeitsfrage ist letztendlich, dass die Umsetzungsverträge (städtebauliche Verträge) nicht zu einem unangemessenen Ergebnis kommen. Das stellt die Regelung in Nr. 6 lit. e des Entwurfes bereits auf der Ebene des Grundsatzbeschlusses sicher.
Der Frage der Angemessenheit (§ 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB, Art. 56 Abs. 1 BayVwVfG) ist in der Ausgestaltung des Umsetzungsvertrages entscheidende Bedeutung beizumessen. Dabei sind die gesamten Umstände des städtebaulichen Vertrages umfassend zu würdigen und ist eine wirtschaftliche Gesamtbetrachtung anzustellen. An diesem Punkt ist gerade die Sozialquote von entscheidender Wichtigkeit. So kommt nach dem Entwurf die Preisreduzierung bei 35 v.H. der entstehenden Geschossfläche zu Anwendung – die verbleibenden 65 % des neu geschaffenen Baulandes sind dagegen frei veräußerbar.
Außerdem kommt die vertragliche Sicherung des verbilligten Wohnungsverkaufs nur beim sog. Vertragsmodell zur Anwendung. Anders als beim möglichen „Zwischenerwerbsmodell“, das bereits im frühestmöglichen Zeitpunkt (vor der Baulandausweisung, also vor der Änderung des Flächennutzungsplanes) eingesetzt wird, sind hier ja bereits durch die vorbereitende Bauleitplanung erhebliche Werterhöhungen eingetreten. Dieser Umstand soll hier (auch im Hinblick auf die Gleichbehandlung bei der Wahl zwischen dem Zwischenerwerbsmodell und dem Vertragsmodell) durch eine vergleichsweise hohe Preisreduzierung berücksichtigt werden. Außerdem darf nicht verkannt werden, dass der Geschosswohnungsbau regelmäßig mit einer höheren Bebauungsdichte (Nutzungszahl) einhergeht als der herkömmliche Einzelhausbau (Einfamilienhaus, Doppelhaus, Reihenhaus), also auch hier die Bodenwertsteigerung systembedingt größer ausfällt.
Bei dem erwähnten Berechnungsmodell wird unterstellt, dass die Grundstücke für 65 % der Flächen zum Verkehrswert und für die restlichen 35 % verbilligt (zu 60 v.H. des Verkehrswertes) erworben wurden. Die für die Angemessenheitsprüfung maßgebliche Bodenwertsteigerung ist hier beim Grundstückseigentümer bereits eingetreten. Vereinfacht ausgedrückt, wird in dieser Fallkonstellation der Bauträgergewinn um 35 % reduziert, wenn die „sozialgebundenen“ Wohnungen nur geringfügig über dem Selbstkostenpreis veräußert werden müssen. Bei der Wirtschaftlichkeitsbetrachtung darf aber nicht übersehen werden, dass 65 % der Wohnungen frei veräußert werden.
Es bleibt aber stets den konkreten Verhandlungen zu den städtebaulichen Verträgen vorbehalten, hier ggf. auch andere Lösungswege zu wählen – z.B. den klassischen staatlich geförderten Wohnungsbau. Das würde bedeuten, dass die „sozialgebundene“ Teilfläche z.B. an ein genossenschaftliches Wohnungsbauunternehmen veräußert wird, das sich wiederum gegen ein Wohnungsbelegungs- oder -vorschlagsrecht der Stadt Grafing b.M. zur Errichtung von staatlich geförderten Mietwohnungen verpflichtet. Den Wirtschaftlichkeitsvergleich wird der Grundstückseigentümer liefern.
Im Ergebnis sind die Grenzen der Angemessenheit mit dem Entwurfsvorschlag für den verbilligten Wohnungsverkauf nach Meinung der Stadtverwaltung noch nicht überschritten. Streng davon zu trennen ist aber die Frage, wie weit man sich den Grenzen der Angemessenheit und damit der Rechtmäßigkeit annähern will. Der Entwurf des Grundsatzbeschlusses fußt auf der Idee, genügend Spielraum für die Vollzugsverträge zu belassen. Das erscheint notwendig aufgrund der Schnelllebigkeit des Immobilienmarktes, der Flexibilität auch für die Formen der kooperativen Baulandentwickung verlangt. Das sollen die Regelungen in Nr. 5.3 und Nr. 6 des Grundsatzbeschlusses ermöglichen. Das mag dann dazu führen, dass unter Würdigung des jeweiligen Einzelfalles eine größtmögliche Verbilligung anzustreben ist. Stößt man an die Grenzen, dann wäre im Gegenzug die Bindungsquote (Regel: 35 %) zu reduzieren.
Es wurde um eine juristische Prüfung des Grundsatzbeschlusses durch den Bayerischen Gemeindetag gebeten. Vom zuständigen Referatsleiter Baurecht, Herrn Simon, wurde nach eingängiger Prüfung mitgeteilt, dass keine Rechtsmängel erkennbar sind. Der als sehr gelungen und durchdacht bezeichnete Entwurf (Grundsatzbeschluss) wahrt die rechtlichen Grenzen. Ein zwingendes Gebot, die Vergünstigung beim Wohnungsverkauf allein nach dem Bodenwertanteil der Wohnung zu beziehen, besteht nicht. Maßgeblich ist vielmehr die wirtschaftliche Gesamtbetrachtung.
Parallel hat die Stadt Grafing b.M. auch die Kanzlei Döring & Spieß um eine Beurteilung gebeten. Zu dem letztgenannten Punkt hat Herr RA Dr. Figiel eine gegenteilige Rechtsmeinung vertreten. Dort wird angeraten, die Vergünstigung am Bodenwertanteil der jeweiligen Wohnungen zu bestimmen.
Nach Abstimmung unter den vorgenannten Fachanwälten und weiteren Fachjuristen hat Herr Simon (BayGT) seine Rechtsmeinung beibehalten. Er hat aber aus Gründen zusätzlicher Rechtssicherheit angeraten, die Vergünstigung in Bezug auf die Bodenwertsteigerung zu begrenzen.
Nach diesem Ansatz wäre bei folgender Modellrechnung die Grenze bei 30 v.H. des Wohnungspreises zu finden. Aus Rechtssicherheitsgründen sollte deshalb die Vergünstigung auf 25 v.H. des Wohnungspreises (und max. 40 v.H. der absoluten Bodenwertsteigerung als doppelte Angemessenheitsgrenze) reduziert werden.
Bruttobauland: 4.600 m² ./. Erschließungsflächen (25 v.H.) = 3.450 m² Nettobauland
Zulässige Geschossfläche: GFZ 0,8 = 2.760 m² Geschossfläche
Mögliche Wohnfläche: Geschossfläche 2.760 m² x 0,8 = 2.200 m² Wohnfläche
Sozialquote (35 v.H.): 2.200 m² Wohnfläche x 0,35 = 700 m² Wohnfläche
Baulandwert (Baureifes Land ohne Erschließung): = 700,-- €/m²
[Bodenrichtwert (erschließungsbeitragsfrei) 610,- €/m²
x 1,25 (Umrechnungskoeffizient GFZ)
=> 760,--€/m² ./. Erschließung 60,-- €/m²]
./. Anfangswert: 100,-- €/m²
= Planungsgewinn (Bodenwertsteigerung) / Quadratmeter: = 600,-- €/m²
Planungsgewinn Gesamt: 3.450 m² x 600,-- € = 2 Mio €
Angemessenheitsgrenze: 50 v.H. des Planungsgewinns(Bodenwertsteigerung)= 1 Mio €
Bodenwertsteigerung (50 %) je Quadratmeter sozialgebundener Wohnfläche:
Bodenwertsteigerung 1 Mio € / 700 m² Wohnfläche = 1.400 €
(= Obergrenze der Preisreduzierung für den Wohnungsverkauf)
Aktueller Marktpreis für Neubauwohnungen: = 4.500 €
Wird der Verkaufspreisabschlag der „sozialgebundenen“ Wohnungen (35 v.H. der Gesamtwohnfläche) auf die anteilige Bodenwertsteigerung bezogen, wird bei einem Abschlag von mehr als 30 v.H. der „Grenzwert“ von 50 v.H. der Bodenwertsteigerung erreicht. Bei einem Preisabschlag von 40 v.H. der Bodenwertsteigerung errechnet sich ein Preisabschlag je Quadratmeter Wohnfläche von 1.140 € (entspricht 25 % des Marktpreises für Wohnungen).
In Abweichung (die Änderungen sind fett und unterstrichen markiert) zum Empfehlungsbeschluss des Bau-, Werk- und Umweltausschusses vom 22.09.2015 beschließt der Stadtrat den Grundsatzbeschluss zur sozialen Wohnungsbaupolitik wie folgt:
1. Zielsetzung der Boden- und Wohnungsbaupolitik der Stadt Grafing b.M. ist die Förderung der Wohnraumversorgung von einkommensschwachen Personen oder aus sozialen Gründen benachteiligter Personen der örtlichen Bevölkerung (sozial- und familiengerechte Wohnraumversorgung), insbesondere durch
a. die Schaffung und Erhaltung preisgünstiger Wohnungen
b. ein Angebot von preisgünstigem Wohnbauland
c. die Schaffung und Erhaltung von öffentlich geförderten Wohnungen
2. Die Bestimmung des geförderten Personenkreises sowie der Fördervoraussetzungen und -reihenfolge zu Maßnahmen nach Nr. 1 Buchstabe a und b erfolgt durch den Stadtrat im gesonderten „Zugangs- und Kriterienkatalog“, für den öffentlich geförderten Wohnungsbau gemäß Nr. 1, Buchstabe c nach den staatlichen Wohnraumförderbestimmungen.
3. Um die Ziele einer sozial- und familiengerechten Wohnraumversorgung zu erreichen, erfolgt die Ausweisung bzw. Schaffung von Wohnbauland durch Bauleitplanung bzw. städtebauliche Satzungen nur dann, wenn
a) die öffentlichen Erschließungs- und Bedarfsflächen unentgeltlich an die Stadt veräußert werden und
b) ein Anteil von 35 % der danach verbleibenden Bauflächen für den Zweck der sozial- und familiengerechten Wohnraumversorgung gesichert verfügbar ist (Sozialanteil).
Über den restlichen Anteil von 65% (Eigenanteil) kann der Grundstückseigentümer frei verfügen, insbesondere auch zur Deckung des eigenen Wohnbedarfes oder seiner Kinder. Bei Kleinflächenausweisungen erhöht sich der Eigenanteil, soweit nachweislich ein eigener Wohnraumbedarf des Eigentümers oder seiner Kinder besteht und die Eigennutzung gemäß Nr. 4 Nr. 2 vertraglich gesichert ist; dieser Eigenbedarf ist vorrangig und kann aufgrund der geringen Gebietsgröße zum vollständigen Entfall des Sozialanteils führen.
a) Als Wohnbauland gelten Flächen, die auch zu Wohnzwecken genutzt werden können, insbesondere auch Mischbauflächen. Gewerbliche Bauflächen und Sonderbauflächen sind vom Anwendungsbereich ausgeschlossen.
b) Bauflächen im Sinne dieser Regelung sind die Flächen im Bauland, die nicht als Erschließungs- und Bedarfsflächen festgesetzt sind. Für Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf bestimmte Flächen sind Bauflächen.
c) Erschließungs- und Bedarfsflächen sind als Straßen, Wege, Plätze, Versorgungsflächen, Ausgleichsflächen, selbständige Grün- und Wasserflächen, Spielflächen, öffentliche Gemeinbedarfsflächen etc. festgesetzte Flächen.
d) Bei wesentlich gleichem Nutzungsmaß der Bauflächen wird der Anteil (Sozialquote, Nr. 3 lit. b) nach der Grundstückgröße bestimmt, im Übrigen nach der zulässigen Geschossfläche.
a) Weiterveräußerung nach der Baureifmachung zu vergünstigten Bedingungen an die nach Nr. 2 bestimmten Personen
b) zur Schaffung von Wohnungen nach Nr. 1 lit. a oder c
vertragliche Regelungen der Stadt Grafing b.M. mit dem Eigentümer von Veräußerungs- und Nutzungsbeschränkungen zugunsten der nach der aktuellen Fassung des Zugangs- und Kriterienkatalogs berechtigten Personen.
Die vertragliche Bindung erfolgt auf die Dauer von 15 Jahren. Dabei verpflichtet sich der Grundstückseigentümer, die betroffenen Grundstücke oder Wohnungen in diesem Zeitraum nur mit Zustimmung der Stadt Grafing b.M. an die nach der aktuellen Fassung des Zugangs- und Kriterienkatalogs bestimmten Personen nach Nr. 2 zu veräußern. Die Grundstücke sind in unbebautem Zustand zu veräußern; etwas anderes kann für den Bau von Wohnungen (Nr. 1 lit. a und c) gesondert vereinbart werden.
Der vergünstigte Verkaufspreis von Wohnungen ist jeweils gesondert zu vereinbaren. Dabei soll eine Vergünstigung bis zu 25 % gegenüber den marktüblichen Verkaufspreisen erreicht werden, jedoch maximal 40 v.H. der absoluten Bodenwertsteigerung (Bodenwertanteil der Wohnflächen). Im Einzelfall kann statt der Veräußerung von Wohnungen auch eine Vermietung vereinbart werden. Die Mietpreisbeschränkung ist entsprechend der Regelungen zur Mietpreisförderung nach den staatlichen Wohnraumförderungsbestimmungen zu vereinbaren.
5.3 Die Entscheidung über die jeweilige Umsetzung, insbesondere auch zwischen dem Zwischenerwerbs- und Vertragsmodell, ist nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffen. In Einzelfällen ist auch eine Erwerb oder eine Sicherung zugunsten anderer Maßnahmenträger möglich. Das Bestimmungsrecht für die zum Zwecke der sozial- und familiengerechten Wohnraumversorgung zu sichernden Flächen (Grundstücke, Wohnungen) obliegt der Stadt Grafing.
a. die Grundsätze der sozialen Wohnungsbaupolitik (Ziffer 1) und deren besondere Bedarfslage zum Zeitpunkt der Umsetzungsentscheidung.
b. städtebaulichen Gründe und die Vermeidung unerwünschter städtebaulicher Fehlentwicklungen, insbesondere die vom jeweiligen Bebauungsplan oder der städtebaulichen Satzung bestimmt Grundzüge und deren Realisierungserfordernisse.
c. Lage, Umfang oder Größe der Grundstücke,
d. Vermeidung unbeabsichtigter Härten,
e. unangemessener Belastungen bei einer wirtschaftlichen Gesamtbetrachtung.
In der anschließenden Diskussion wurde die Befürchtung geäußert, dass der Grundsatzbeschluss ein bürokratisches „Monster“ sein könne, das stets ausführlich zu diskutierende Einzelfallentscheidungen benötigen werde.
Stadtratsmitglied Peter Rothmoser stellte gem. der GeschO den Antrag, dass beim Geschosswohnungsbau die Vorrangigkeit des Zwischenerwerbsmodells verankert werden solle.
Stadtratsmitglied Dr. Böhm (wörtliche Protokollierung):
Ich freue mich, dass Grafing in einem Fall eine Vorbildrolle übernimmt.
Dann zwei redaktionelle Fragen: Wir hatten im Bauausschuss schon beschlossen, dass der Begriff „sozial schwach“ wegfällt und anstelle dessen „ortsansässige Bevölkerung mit besonderem Wohnbedarf geschrieben wird. Das ist im Kriterienkatalog umgesetzt und sollte auch hier umgesetzt werden.
Dann stand im ersten Vorschlag unter Ziffer 5.2 „von mindestens 30 %“, im neuen Vorschlag bis zu 25%. Ist das beabsichtigt?
(Antwort Verwaltung: Ja!)
Wenn das also Absicht ist, wäre das Kriterium auch erfüllt, wenn jemand um 2% günstiger ist. Dann wäre es formal erfüllt. Ist das Absicht ?
(Antwort Verwaltung: Ja, denn im Vorfeld kann man das nie verbindlich festlegen).
Dann stelle ich den Antrag, statt einer Zahl, denn ich teile die Bedenken des Grafen und von Peter Rothmoser, wie folgt zu formulieren:
„Der Vertragspartner hat die Herstellungskosten und die Verwaltungskosten offenzulegen, und zu diesem Preis in einem städtebaulichen Vertrag den Verkauf sicherzustellen.“
Vielleicht zur Begründung: Marktwert, Sie haben dann zu vergleichen eine Süd-West Dachgeschosswohnung am Waldrand mit einer Nord-Ost-Erdgeschosswohnung an der Straße. Darüber kann man lange diskutieren!
(Einwurf Verwaltung: Es wird eine kooperative Vereinbarung bzgl. des Marktpreises mit dem Grundstückseigentümer angestrebt).
Dann läge die Entscheidung aber im Wesentlichen bei der Verwaltung und ich meine schon einen Willen des Stadtrates erkennen zu können, dass man eine deutliche Vergünstigung anstrebt, also von wenigstens 25% oder 30%, nun aber ist die Rede von höchstens 25%. Darüber haben wir noch kein einziges Mal gesprochen!
Wir haben immer über Untergrenzen gesprochen, aber noch nie über Obergrenzen.
(Einwurf Verwaltung: Es muss immer die Angemessenheit des Abschlags beachtet werden, es muss das ganze Baugebiet diesbezüglich betrachtet werden, mal sind es 15%, mal 25 %.)
Eine Obergrenze macht keinen Sinn.
Sinn macht, wenn ich soziale Bodenpolitik betreiben will, eine Untergrenze.
Vergleich zur Steuerpolitik, der Staat darf Steuern erheben, zu fiskalischen Zwecken
oder zur Umverteilung. Dies sowohl bei der Einnahme-, aber auch bei der Ausgabeseite. Das wäre so, wie wenn der Staat eine Höchstgrenze im Steuerrecht festschreiben würde, z.B. max. 50% Steuern zu erheben. Die Frage ist doch vielmehr immer, was ist das Minimum. Ich stelle jedenfalls einen Antrag.
Antrag A: Festzuschreiben mindestens 25%
Antrag B: Offenlegung Herstellungs- und Verwaltungskosten.
Dann komme ich aus der Prozentrechnung weg und habe keine Obergrenze, die wir noch nie besprochen hatten.
Bei Ausschreibungen ist es üblich, die Kalkulationskosten offenzulegen. Dann kann man darüber reden, zu welchem Verkaufspreis man veräußert.
In der weitergehenden Diskussion wurde, auch von der Verwaltung, nochmals darauf hingewiesen, dass der Entwurf zum Grundsatzbeschluss beim Bayr. Gemeindetag keinerlei rechtliche Bedenken hervorgerufen hat und so beschlossen werden könne.
Es wurde auch der Wunsch geäußert, dem Grundsatzbeschluss eine Priorisierung des Geschosswohnbaus durch eine Erhöhung des Sozialanteils auf 50% hinzuzufügen.
Aus den Reihen der CSU-Fraktion kam die Nachfrage, wer die Bezugsgröße „marktüblicher Verkaufspreis“ denn festlegen würde. Die Verwaltung erklärte, dass dies in den Verhandlungen und später in jedem einzelnen städtebaulichen Vertrag im Einvernehmen mit dem Eigentümer geschehen werde. Somit werde dem Stadtrat jeder einzelne städtebauliche Vertrag zur Entscheidung vorgelegt.
Daraufhin beantragte der Fraktionssprecher der CSU Graf von Rechberg eine Sitzungsunterbrechung, um den Sachverhalt mit seiner Fraktion besprechen zu können.
Die Erste Bürgermeisterin unterbricht die Sitzung für 5 Minuten.
Sodann bittet die Sitzungsleiterin um Abstimmung in der nach der GeschO festgelegten Reihenfolge:
1) Beschluss:
Ja: 24 Nein: 0
Der Stadtrat beschloss einstimmig, dem Empfehlungsbeschluss des Bau-, Werk- und Umweltausschusses vom 22.09.15 zur Fortschreibung des Grundsatzbeschlusses mit Ausnahme des Punktes 5.2. Abs. 3 (mind. 30%) zu folgen.
2) Beschluss:
Ja: 2 Nein: 22
Der Stadtrat beschloss gegen 2 Stimmen, den Antrag der Fraktion des BfG auf Festlegung eines 50%-igen Sozialanteils unter Punkt 3 b und c abzulehnen.
3) Beschluss:
Ja:12 Nein: 12
Stadtratsmitglied Dr. Böhm hat während der Beratung den Antrag gestellt, unter Punkt 5.2. Abs. 3 einen vergünstigten Kaufpreis von mindestens 25 % gegenüber den marktüblichen Verkaufspreisen festzulegen.
Durch die Stimmengleichheit ist der Antrag abgelehnt (Art. 51 Abs. 1 GO).
4) Beschluss:
Ja: 14 Nein: 10
Der Stadtrat beschloss gegen 10 Stimmen, dem Beschlussvorschlag der Verwaltung gem. der ergänzenden Beschlussvorlage unter Punkt 5.2. Abs. 3 („dabei soll eine Vergünstigung bis zu 25 % gegenüber den marktüblichen Verkaufspreisen erreicht werden, jedoch maximal 40 v.H. der absoluten Bodenwertsteigerung (Bodenwertanteil der Wohnflächen)“) zuzustimmen.
5) Beschluss:
Ja: 23 Nein: 1
Der Stadtrat beschloss gegen 1 Stimme, unter Punkt 5.3 folgende Formulierung aufzunehmen: „Beim Geschosswohnungsbau ist vorrangig das Zwischenerwerbsmodell zur Anwendung zu bringen.“
6) Beschluss:
Der Stadtrat beschloss einstimmig, unter Punkt 5.2. Abs. 3 folgende Formulierung aufzunehmen: „Dabei sind die Herstellungs- und Verwaltungskosten offen zu legen“.
In einer weiteren Abstimmung stellt die Sitzungsleiterin dann den geänderten
(Gesamt-) Grundsatzbeschluss zur Entscheidung (Änderungen kursiv und unterstrichen):
Der Stadtrat beschloss einstimmig folgenden Grundsatzbeschluss:
a) die Schaffung und Erhaltung preisgünstiger Wohnungen
b) ein Angebot von preisgünstigem Wohnbauland
c) die Schaffung und Erhaltung von öffentlich geförderten Wohnungen
a) Weiterveräußerung nach der Baureifmachung zu
vergünstigten Bedingungen an die nach Nr. 2 bestimmten Personen
Die vertragliche Bindung erfolgt auf die Dauer von 15 Jahren. Dabei verpflichtet sich der Grundstückseigentümer, die betroffenen Grundstücke oder Wohnungen in diesem Zeitraum nur mit Zustimmung der Stadt Grafing b.M. an die nach der aktuellen Fassung des Zugangs- und Kriterienkatalogs bestimmten Personen nach Nr. 2 zu veräußern. Die Grundstücke sind in unbebautem Zustand zu veräußern; etwas anderes kann für den Bau von Wohnungen (Nr. 1 lit. a und c)) gesondert vereinbart werden.
Der vergünstigte Verkaufspreis von Wohnungen ist jeweils gesondert zu vereinbaren. Dabei soll eine Vergünstigung bis zu 25 % gegenüber den marktüblichen Verkaufspreisen erreicht werden, jedoch bis maximal 40 v.H. der absoluten Bodenwertsteigerung (Bodenwertanteil der Wohnflächen). Dabei sind die Herstellungs- und Verwaltungskosten offen zu legen. Im Einzelfall kann statt der Veräußerung von Wohnungen auch eine Vermietung vereinbart werden. Die Mietpreisbeschränkung ist entsprechend der Regelungen zur Mietpreisförderung nach den staatlichen Wohnraumförderungsbestimmungen zu vereinbaren.
5.3 Die Entscheidung über die jeweilige Umsetzung, insbesondere auch zwischen dem Zwischenerwerbs- und Vertragsmodell, ist nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffen. Beim Geschosswohnungsbau ist vorrangig das Zwischenerwerbsmodell zur Anwendung zu bringen. In Einzelfällen ist auch eine Erwerb oder eine Sicherung zugunsten anderer Maßnahmenträger möglich. Das Bestimmungsrecht für die zum Zwecke der sozial- und familiengerechten Wohnraumversorgung zu sichernden Flächen (Grundstücke, Wohnungen) obliegt der Stadt Grafing.