Source: https://unionisme.be/ch18340725.htm
Timestamp: 2020-01-23 05:30:38+00:00
Document Index: 269379625

Matched Legal Cases: ['art. 8', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 108', 'art. 108', 'art. 108', 'art. 108', 'art. 108', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 107', 'art. 108', 'art. 108', 'art. 108', 'art. 108', 'art. 108', 'art. 108', 'art. 108', 'art. 116', 'art. 108', 'art, 108', 'art. 108', 'art. 83']

Chambre des représentants de Belgique. Séances du vendredi 25 juillet 1834
Séance du vendredi 25 juillet 1834
1) Absentéisme parlementaire (Dubus, F. de Mérode)
2) Pièces adressées à la chambre, notamment pétition des membres de la société cotonnière de Gand (Jullien)
3) Projet de loi portant organisation des communes. Discussion des articles. Droit de nomination des échevins par le Roi ou par le gouverneur (Doignon, Dumortier, Rogier, Pollénus, H. Dellafaille, Dubus, Pollénus, Jullien, Milcamps, Jullien, H. Dellafaille, F. de Mérode, Jullien, (+orangisme) Rogier, Jullien, F. de Mérode, Nothomb, Dubus)
(Moniteur belge n°207, du 26 juillet 1834)
M. de Renesse procède à l’appel nominal à neuf heures et demie.
M. H. Dellafaille donne lecture du procès-verbal de la séance d’hier.
M. le président. - S’il n’y a pas d’observation je déclare le procès-verbal adopté.
M. Dubus. - Je ferai une seule observation, et la même que l’autre jour ; je demanderai qu’on compte les membres présents.
M. le président. - Je ne sais pas si je dois compter le nombre des membres présents. Ce n’est que depuis quelques jours qu’on fait cette demande.
M. Dubus. - Je prendrai la parole pour un fait personnel. C’est seulement depuis quelques jours, dit M. le président, que l’on demande que le nombre des membres présent soit vérifié. J’ai le droit de considérer cette observation comme m’étant personnelle, puisque non seulement à cette séance, mais aussi dans une précédente, c’est moi qui ai fait cette demande. Cependant, messieurs, mon observation est juste et conforme au règlement, puisqu’aucune résolution ne peut être adoptée par la chambre si elle pas en nombre. Or, l’adoption du procès-verbal est une résolution de la chambre ; et le membre dont la présence est nécessaire pour remplir le nombre requis aurait peut-être une observation à faire sur le procès-verbal.
J’avais à cœur de justifier l’observation que j’avais faite à une séance précédente et que j’ai réitérée à celle-ci, d’autant plus que de M. le président tendait à faire croire que j’avais eu autre chose en vue que l’exécution du règlement.
M. le président. - Jamais mon intention n’est de prêter aucune mauvaise intention à aucun membre. Peut-être ai-je eu un mouvement de vivacité lorsqu’on m’a dit de compter les membres présents. Si on avait demandé si le nombre des membres présents avait été vérifié, je n’aurais rien dit. Au reste, lorsqu’on a fait une observation, le bureau avait constaté la présence de 53 membres.
M. le ministre des affaires étrangères (M. F. de Mérode) - Il y a un proverbe latin qui dit : De minimis non curat praetor. Mais ce serait ici le cas de dire : De minimissimis est curatissimus praetor. (On rit.)
« Le sieur E. Derkenne, J. Sterk et la dame veuve Arnold, née Pascal, propriétaires de bateaux, retenus à Venloo en 1830 par l’autorité militaire, réclament de nouveau d’être indemnisés de leur perte. »
« Les directeurs et actionnaires de la société cotonnière de Gand protestent de leur adhésion aux vues et réclamations de la réunion générale des industriels cotonniers et supplient la chambre de venir promptement au secours de cette industrie. »
M. Jullien. - Je demande qu’il soit donné lecture de cette pétition. Je pense qu’après cette lecture il n’y aurait pas de discussions et que la chambre ordonnerait le renvoi immédiat de la pétition avec demande d’un prompt rapport.
- La chambre, sans demander lecture de la pétition, ordonne le renvoi de la pétition à la commission d’industrie avec invitation d’en faire promptement le rapport.
M. Eloy de Burdinne. demande un congé de 8 jours.
M. de Renesse fait connaître la composition des sections :
Rapporteur des sections : M. de Man d’Attenrode
Rapporteur des sections : M. Hye-Hoys
Vice-président : M. Dellafaille (H.)
Secrétaire : M. Donny
Rapporteur des sections : M. Watlet
Vice-président : M. Vilain XIIII (C.)
Rapporteur des sections : M. de Roo
Président : M. d’Hane
Vice-président : M. de Longrée
Rapporteur des sections : M. Helias d’Huddeghem
Rapporteur des sections : M. Doignon
M. le président. - La chambre en est à l’art. 8 ; il est ainsi conçu dans le projet du gouvernement :
«Art 8. Dans les communes de 3,000 habitants et au-dessus, le Roi nomme et révoque les échevins ; dans celles d’une population inférieure, ils sont nommés et révoqués par le gouverneur au nom du Roi.
« Il y eu a deux dans les communes au-dessous de 20,000 habitants ; trois dans les communes de 20,000, quatre dans celles de 40,000 et au-delà. »
« Art. 8. Il y a deux échevins dans les communes de 20,000 habitants et au-dessous, quatre dans celles dont la population excède ce nombre.
« Les échevins sont nommés pas le pouvoir exécutif sur une liste de candidats présentée par le conseil et parmi ses membres.
M. Doignon présente sur cet article un amendement ainsi conçu :
« Le conseil élit les échevins dans son sein et parmi ses membres. »
La question de révocation a été réservée hier lors la discussion de l’art. 7. L’intention de la chambre est sans doute de la réserver aussi dans la discussion de l’art. 8. (Oui, oui.)
M. Doignon. - Je dirai peu de mots pour justifier mon amendement. Nous devons d’abord nous former une idée des fonctions des échevins. Selon moi, les échevins sont dans la commune les magistrats chargés de son administration journalière, comme la députation permanente pour la province. Soit que les électeurs élisent directement ces magistrats, soit que le conseil les désigne par forme de délégation ; de l’un et de l’autre côté le pouvoir exécutif ne peut ici intervenir ; il ne peut pas plus nommer les échevins qu’il ne peut nommer la députation permanente également chargée de l’administration journalière de la province.
D’abord on ne peut contester qu’aux termes de l’article 108 de la constitution les échevins peuvent être directement élus par le peuple. Cet article ne fait au principe de l’élection directe qu’une seule exception ; elle est relative au chef de l’administration. Or, il est constant qu’on entend par le chef d’administration, le bourgmestre et non les échevins. Il faut se reporter à l’époque ou le congrès a rédigé la constitution pour apprécier le sens qu’il donnait aux expressions « chef de l’administration municipale. » Or, il est certain qu’alors comme aujourd’hui on n’entendait par là désigner que le seul bourgmestre. D’après la nature même des choses, il ne peut y avoir qu’un chef. Si les échevins étaient chefs eux-mêmes, le bourgmestre serait donc le chef des chefs : ce qui serait ridicule. On ne peut pas plus admettre deux chefs dans une administration que deux présidents. Le bourgmestre est chargé de présider, de diriger les travaux de l’assemblée ; il a voix prépondérante en cette qualité. Or, il est impossible que la direction des affaires, la présidence d’une assemblée soient en même temps confiées à plusieurs personnes. On crée un chef pour qu’il y ait unité ; mais il n’y a plus unité, il y a division si vous admettez plusieurs chefs. Il est donc évident que l’expression de chef ne s’entend et ne peut s’entendre que du bourgmestre, que l’exception ne peut s’appliquer qu’à lui seul, et que par conséquent les échevins, membres de l’administration, restent soumis à la règle générale de l’élection directe.
Cependant, messieurs, sans déroger aucunement au principe de l’élection directe, nous pouvons admettre que le conseil lui-même désigne par délégation les magistrats chargés de la gestion journalière de la commune. Aux termes de l’art. 108, tout ce qui est d’intérêt communal est dans les attributions du conseil communal. Donc le pouvoir communal, celui d’administrer la commune réside tout entier dans le conseil. Or, il est certain que l’autorité chargée d’administrer a le droit de déléguer quand elle ne peut administrer par elle-même ; ainsi, puisqu’il est physiquement impossible au conseil communal de rester chargé de l’administration journalière de la commune, il a le droit de déléguer à cet effet quelques membres pris dans son sein.
Ce système se concilie avec le principe de l’élection directe ; car remarquez que ce n’est que par délégation que le conseil désigne ces magistrats. Ils sont donc et demeurent directement élus par le peuple ; il faut bien distinguer la nomination de la délégation.
La section centrale dit que c’est au pouvoir exécutif à nommer le pouvoir exécutif. Cette phrase est bien vague. Je dis moi que les pouvoirs dont seront investis les échevins, ils doivent les tenir du conseil, et que le conseil les tient de la constitution.
Mais la constitution ne donne pas au Roi le droit de nomination des échevins ; car, d’après ses termes, tous les magistrats de la commune, à l’exception du chef de l’administration, doivent être élus par le peuple. Je ne pense pas que vous puissiez permettre au pouvoir royal de nommer les échevins plus que vous ne pouvez permettre à la commune de nommer les ministres du Roi. Car les échevins sont pour la commune une sorte de ministres. Ce peu de mots doit suffire pour motiver mon amendement.
M. Dumortier, rapporteur. - Il y a dans l’article plusieurs propositions : le nombre des échevins, le mode de leur nomination. Je demande que l’on mette d’abord en discussion le nombre des échevins. Je pense que M. le ministre de l’intérieur ne fera pas difficulté de se rallier à la proposition que fait à cet égard la section centrale. C’est par erreur qu’il n’en est pas fait mention dans le rapport de la section centrale. Si l’administration de la commune avait été confiée à 3 échevins et au bourgmestre, presque toujours il y aurait partage de voix dans le conseil de régence ; et comme dans beaucoup de cas l’opinion du bourgmestre serait prépondérante, il en résulterait que ce serait lui qui dirigerait seul les affaires de la commune.
Nous avons cru plus rationnel d’écarter le nombre impair des échevins. Nous avons proposé tantôt 2, tantôt 4 échevins ; ce nombre par l’adjonction du bourgmestre sera toujours impair ; il y aura toujours une majorité.
Je demande que l’on discute d’abord le premier paragraphe de l’article de la section centrale.
M. le ministre de l'intérieur (M. Rogier) - Les observations de M. le rapporteur me paraissent concluantes. Je n’insiste pas pour l’adoption de l’article du gouvernement. Je me rallie au premier paragraphe de l’article de la section centrale.
- Le premier paragraphe de l’article 8 de la section centrale est mis aux voix et adopté.
M. le président. - La chambre passe à la discussion du mode de nomination des échevins.
Le gouvernement propose que le Roi nomme les échevins dans le sein du conseil. La section centrale propose, une triple liste de candidats. M. Doignon demande que le conseil élise les échevins dans son sein et parmi ses membres.
M. Pollénus. - Le mode de nomination des échevins me paraît devoir dépendre des attributions que vous donnerez à ces fonctionnaires. Et cette question doit, ce me semble, être ajournée, jusqu’à ce que vous ayez résolu celle des attributions.
Si la chambre d’après l’opinion que j’ai exprimée dans une précédente séance, admet que les échevins sont les suppléants du bourgmestre, il n’y a aucune difficulté à adopter pour ces fonctionnaires le même mode de nomination que pour le bourgmestre. Car dans ce cas ils remplacent le chef de l’administration communale ; ils sont chefs eux-mêmes. Le mode de nomination du chef ordinaire peut s’appliquer aux chefs suppléants.
Mais si, au titre des attributions, vous admettez pour les échevins des attributions spéciales et différant de celles du bourgmestre, alors il semble, en présence des termes de la constitution, qu’il soit impossible d’admettre à leur égard un autre mode que celui de l’élection directe. D’après les termes de la constitution l’élection directe est la règle ; il n’y a d’exception que pour le chef de l’administration communale. On ne peut en admettre d’autre. La règle doit prévaloir dans tous les cas non exceptés.
Je conclus en demandant l’ajournement de la question à la discussion du chapitre II : « Des attributions. »
M. H. Dellafaille - Le système de l’honorable M. Pollénus est le rétablissement du système français des maires et adjoints ; je ne crois pas que cette idée prenne faveur dans l’assemblée. Ce système n’a été proposé dans aucune section, et il a été déjà à peu près repoussé par la chambre. Je ne vois aucune difficulté à passer outre et à discuter l’article, et je demande le rejet de la motion d’ajournement.
M. Dubus. - Dans mon opinion, il faudrait savoir quelles seront les attributions des échevins avant de se prononcer sur la proposition de M. Pollénus ; l’étendue des fonctions des échevins doit influer sur leur nomination. Je ne m’opposerai pas à l’ajournement, bien qu’il n’y ait pas nécessité. Je ferai remarquer que l’honorable M. Pollénus a singulièrement restreint sa proposition. Il a présenté la possibilité que les échevins ne fussent que les suppléants du bourgmestre. Il n’en sera pas ainsi. C’est en faveur des adjoints du bourgmestre, que ce système me paraît avoir été repoussé presque à l’unanimité dans l’assemblée.
Les échevins auront d’autres fonctions que le bourgmestre. Le mandat que donne le peuple au conseil communal comprendra tout ce qui est dans les attributions communales ; mais comme cette administration est impossible à un conseil tout entier, alors il faut pour ce qui concerne le travail de tous les jours au moins que le conseil communal délègue un pouvoir une à une commission : voilà les échevins.
De même le peuple donne un mandat au conseil provincial pour ce qui est de l’administration provinciale ; comme il est impossible que le conseil provincial s’occupe de tout le travail journalier, il nomme une commission, et voilà la députation permanente, qui correspond au corps des échevins dans l’administration communale.
Je reconnais, je le répète, que dans l’opinion de plus d’un membre, l’étendue des fonctions qui seraient confiées aux échevins influerait sur la question de savoir par qui ils seront élus ; sous ce rapport j’appuierais l’ajournement.
M. Pollénus. - Je répondrai seulement deux mots aux honorables préopinants : on dit que c’est au système français que je veux revenir ; on prétend par là que je veux être moins libéral que la constitution. Vous vous rappelez, messieurs, que les partisans de l’opinion libérale ont été heureux d’invoquer le principe de la loi communale française pour faire adopter un système que je combattais.
Je crois avoir démontré, lors de la première discussion de la loi, qu’il serait contraire à la nature des choses que les attributions des échevins ne subissent pas de modifications ; j’ai soutenu qu’il répugnait à une bonne administration d’exclure un système d’unité dans l’administration communale.
On dit que la chambre a repoussé le principe de ma proposition, il n’en est pas ainsi ; la chambre a consacré la dénomination d’échevins, mais elle ne s’est pas prononcée sur le principe de ma proposition, elle n’a point décidé que les attributions des corps d’exécution délibérants seraient conservées.
- L’ajournement est mis aux voix et non adopté.
M. Jullien. - La question est de savoir si vous donnerez au Roi la nomination des échevins, comme vous lui avez donné celle des bourgmestres. Pour se faire une idée juste de cette question ; je crois qu’il faut commencer par mettre tout à fait de côté la crainte qui semble préoccuper quelques esprits. Cette crainte est celle d’un parti qui pourrait dans les élections populaires s’emparer de la nomination des bourgmestres ainsi que de celles des échevins.
Quant à moi, je vous avoue que cette crainte ne m’a pas touché. Je considère la loi actuelle comme une loi d’organisation, qui doit, par conséquent, durer aussi longtemps que nos institutions, et quant aux partis, leur existence est toujours éphémère.
D’un autre côté, s’il y avait dans le pays un parti assez puissant pour se rendre maître des élections populaires, j’aimerais mieux qu’il fît les nominations lui-même que de les faire faire par le gouvernement car, dans ce cas-là, le gouvernement conserve au moins une sorte d’indépendance, et ne tombe pas dans le mépris qui est le partage de tout ministère qui n’est que l’instrument servile d’un parti.
Maintenant je viens à la question. C’est principalement à la question constitutionnelle que je m’attache. D’abord la constitution donne-t-elle au Roi la nomination des échevins ? Comme cette question a été déjà abordée dans la discussion de l’article précédent, je ne ferai que la présenter dans des termes précis.
D’après l’article 108 de la constitution, ainsi qu’on l’a répété mille fois la règle est l’élection directe ; et il n’y a dans cet article 108 qu’une seule exception qui est pour le chef de l’administration communale. Hors cette exception, vous n’en pouvez chercher d’autres. La nomination du chef de l’administration communale est l’exception unique, on n’a pas voulu aller plus loin.
Quels sont les chefs de l’administration communale si ce ne sont les bourgmestres ? Si on disait les bourgmestres et les échevins sont absolument sur la même ligne, je pourrais adopter l’opinion de ceux qui considèrent comme chefs de l’administration communale, tous ceux qui en cette qualité auraient une égalité de pouvoir ; mais le bourgmestre est président de l’administration communale ; vous lui donnez dans la loi actuelle des attributions distinctes de celles des échevins et du conseil de régence ; il est le premier magistrat de la commune : on ne peut donc de bonne foi repousser cette idée, que le bourgmestre, d’après les fonctions dont il est investi par la loi, est chef de l’administration communale.
A présent je vous demanderai si lorsque la constitution prononce une exception à l’égard du chef de la commune, vous pouvez l’étendre aux échevins ; véritablement, à mon avis, ce serait violer la constitution. On vous l’a dit, les échevins qui composent avec le bourgmestre ce qu’on appelle le collège de régence, ne font que constituer l’administration permanente de la commune. Le conseil municipal n’intervient que pour fournir et surveiller les moyens d’administration. Les échevins sont l’administration communale permanente comme la députation des états est permanente du conseil provincial.
Ainsi, vous le voyez, il est impossible d’assimiler aux chefs des administrations ceux qui, avec le chef de l’administration locale, ne font que composer l’administration permanente de la commune. Si vous adoptiez ce système, je vous prie de faire attention à l’anomalie choquante qu’il y aurait dans vos lois. D’après les lois qui consacrent le principe de l’élection directe, le peuple peut nommer directement ses représentants, il peut également nommer directement ses administrateurs provinciaux, et il ne pourrait pas avoir la nomination directe des échevins qui, comme les conseillers municipaux, ne sont que les chefs de la communauté d’habitants ; ainsi le peuple pourrait créer les grands pouvoirs de l’Etat au moyen de l’élection directe, et vous lui refuseriez le droit de créer par le même moyen les directeurs de son ménage, ceux qui doivent l’administrer. Il y a là, je le répète, une anomalie choquante et je serais curieux de voir ce qu’on pourrait me répondre sur cette anomalie, parce que de mon côté je ne serais pas embarrassé pour réfuter les arguments qui me seraient opposés.
Je prie la chambre à faire attention que le bourgmestre étant nommé par le roi, est le représentant des intérêts du pouvoir exécutif, les échevins devront donc se trouver souvent dans la position de défendre les intérêts des administrés, contre le bourgmestre lui-même, comme représentant le pouvoir exécutif, toutes les fois que la communauté des habitants aura à se plaindre de vexations, soit sous le rapport des logements militaires, soit sous le rapport de la police, de la sûreté, enfin sous les rapports habituels qui font que l’existence des citoyens est insupportable, suivant que le pouvoir est plus ou moins vexatoire, et à qui voulez-vous que dans ces circonstances les habitants s’adressent, s’ils ne trouvent pas dans les échevins de véritables intermédiaires entre eux et le pouvoir exécutif ? S’adresseront-ils au bourgmestre ? Mais le bourgmestre est déjà l’agent du pouvoir exécutif, il est déjà l’homme du pouvoir, pas tout à fait, à la vérité, mais en partie, et il est à craindre qu’il ne le devienne tout à fait.
Quand vous avez fait du bourgmestre un homme du pouvoir, je ne m’y suis pas opposé, parce que j’ai cru que c’était dans l’intérêt de l’administration publique. Mais si vous voulez encore faire des échevins des gens du Roi, au lieu d’avancer dans la civilisation, vous reculez, car depuis plusieurs siècles les communes étaient en possession de nommer leurs chefs. Vous avez accordé l’intervention du gouvernement dans la nomination du bourgmestre, mais là doit s’arrêter la faculté laissée par l’article 108 ; loin de l’étendre, il faut maintenant chercher à la restreindre. Si vous lui laissez la nomination des échevins qui sont les défenseurs nés des intérêts de la commune, vous mettrez la régence en état d’hostilité avec le conseil communal. J’ai quelque habitude des administrations municipales et l’expérience m’a prouvé que lorsqu’on voit dans une administration un homme du pouvoir, il inspire déjà par cela seul une certaine défiance.
Il est obligé de faire tous ses efforts pour s’attirer la confiance de ceux qui travaillent avec lui. Mais si vous ne composez le collège qui administre toute l’année que des hommes du pouvoir, (car le conseil communal ne se réunit qu’à des époques assez éloignées), vous mettez le conseil aux prises avec le collège des bourgmestre et échevins ; au lieu d’avoir l’ordre et l’harmonie vous n’aurez que désordre ; vous changez un état de choses dont le pays est content. La manière dont les collèges sont composés a-t-elle soulevé quelques plaintes sérieuses ? Non, si ce n’est dans quelques petites communes rurales où à moins d’établir des baillis des seigneurs avec leur toute puissance, on trouvera toujours des inconvénients.
Mais pour ces inconvénients qui ne peuvent atteindre que ces petites communes, vous ne devez pas sacrifier les intérêts des villes et des grandes communes.
Je ne voterai donc pas pour la proposition de la section centrale. Je ne sais pas si je donnerai mon vote à l’amendement de M. Doignon, qui propose de faire nommer les échevins par le conseil communal. Je pense que d’après la constitution on doit laisser directement à l’élection populaire la nomination des échevins et je persisterai dans cette opinion si on ne me démontre pas que celle de M. Doignon doit être préférée.
M. Milcamps. - La section centrale, après vous avoir présenté une disposition que vous avez adoptée dans votre séance d’hier, d’après laquelle le Roi nomme le bourgmestre dans le sein du conseil, vous propose de conférer au même pouvoir les nominations des échevins sur une liste de candidats présentée par le conseil et parmi ses membres.
Le rapport fait au nom de la section centrale vous apprend que cette proposition n’est faite par la section centrale qu’à la majorité de 4 voix contre 3, et que parmi les trois se trouve son honorable rapporteur qui ne se portera pas probablement le défenseur de cette proposition.
Je viens donc en quelque sorte le remplacer et soutenir à cet égard l’œuvre de la section centrale.
La disposition qu’elle vous présente est d’abord attaquée comme contraire à l’article 108 de la constitution, qui veut l’élection directe, sauf les exceptions que la loi peut établir à l’égard des chefs des administrations communales.
Cette locution ; « des chefs des administrations communales, » s’entend dit-on du chef de l’administration placé en tête du conseil, c’est-à-dire de cette administration qui est chargée d’administrer journellement les affaires de la commune.
Mais ne peut-on pas répondre que cette disposition s’entend de l’administration en général, composée des conseillers qui exécutent ? Car, pour l’administration du patrimoine commun, il faut d’abord délibérer. Il faut ensuite faire exécuter les délibérations. C’est pourquoi dans le conseil on doit distinguer deux parties : l’une qui délibère, vote ; l’autre qui administre, exécute, etc.
Il faut d’abord remarquer que la constitution ne prévoit pas la nomination d’échevins. Si l’on ne s’arrêtait qu’au texte littéral de l’art. 108 de la constitution, on serait porté à croire que la pensée du congrès était de n’établir près des conseils qu’un chef, puisque cet article, au principe de l’élection directe, ne fait exception que pour le chef ; cependant à un seul chef il faudrait des adjoints ou des suppléants.
Il est vrai qu’au moment de la discussion de cet article le congrès se trouvait sous l’influence d’un ordre de choses contraire, puisqu’alors il existait pour chaque commune une administration collective journalière, composée des bourgmestre et échevins.
Mais le congrès n’a rien tranché à cet égard, il n’a fait que poser un principe, celui de l’élection directe, avec exception pour le chef. Il en a abandonné le développement à la loi.
Et tel est, à mon avis, l’esprit de cet article 108, qu’il est facultatif à la législature d’établir près des conseils communaux un chef, soit sous la dénomination de président, soit sous la dénomination de bourgmestre avec des adjoints ou des suppléants, ou d’établir une administration collective journalière, chargée de toutes les mesures d’exécution.
C’est une administration collective que la section centrale vous propose d’établir ; elle est dans le vœu de toutes les sections, car toutes y ont donné leur assentiment.
Si elles sont divisées, ce n’est que sur le mode de nomination des membres de cette administration
Les 1ère, 2ème et 3ème adoptant le projet de loi présenté par le gouvernement, proposent de conférer au Roi la nomination des échevins parmi les membres du conseil.
Les 4ème et 5ème laissent au conseil la nomination.
La 6ème propose de les soumettre à l’élection directe.
Cette division, que prouve-t-elle ? Assurément elle prouve que le mode de nomination a été abandonné à la loi.
Chose remarquable ! La section centrale n’a partagé l’avis d’aucune des sections ; elle a pensé qu’il convenait de conférer au pouvoir exécutif la nomination des échevins sur une liste de candidats présentée par le conseil et parmi ses membres.
Les raisons qui font concourir la commune et le pouvoir exécutif au choix du bourgmestre, militent pour les faire concourir à la nomination des échevins appelés par la nature de leurs fonctions à remplacer et à suppléer le bourgmestre.
Décidément, messieurs, si l’art. 108 de la constitution ne s’oppose pas à ce que le conseil lui-même nomme les échevins, il ne s’oppose pas non plus à ce que cette nomination ait lieu par le Roi sur présentation du conseil. Je tiens cette proposition comme inattaquable.
Mais ne veut-il pas qu’ils soient choisis directement par les échevins ?
C’est l’opinion de la 6ème section, c’est l’opinion de tous les orateurs entendus jusqu’à ce moment, et véritablement c’est ici la difficulté.
J’ai déjà eu l’honneur de dire que la constitution n’avait pas prévu la nomination des échevins, qu’elle avait laissé ce point à la loi. Ce que la constitution a voulu, c’est l’élection directe de tous, sauf la faculté de faire exception pour le chef.
Or, votre section centrale soumet à l’élection directe tous ceux qui doivent connaître des intérêts communaux, le chef comme les autres membres. Donc le vœu de la constitution est rempli.
Votre objection, me dira-t-on, est bonne pour ce qui regarde les conseillers, mais réfléchissez que lorsque l’art. 108 de la constitution parle de chef, il n’entend pas parler du chef de l’assemblée du conseil, mais du chef de l’administration locale.
J’ai déjà dit que je n’admettais pas cette interprétation. Mais avec ce système où allez-vous ? En cas d’empêchement du chef, un échevin le remplacera, pour remplir, par exemple, les fonctions de ministère public près les tribunaux de police, et voilà qu’un élu du peuple va exercer des fonctions judiciaires sans être délégué du pouvoir exécutif ; ce que je ne puis admettre. Il faudra donc modifier le code d’instruction criminelle.
Quand aux villes je conviens qu’il existe moins de difficulté,. Là il existe des commissaires de police chargés des fonctions de ministère public, mais près des justices de paix, ce sont les assesseurs des communes, de là un des motifs pour lesquels les règlements du plat pays attribuent la nomination des assesseurs au pouvoir exécutif.
Messieurs, dans mon opinion, nous donnons à l’article 108 une portée qu’il n’a pas.
Par administration l’article 108 entend de l’administration en général. Il ne saurait en être autrement, sans cela, il faudrait une élection directe et séparée pour les échevins, et même pour le chef, puisque vous n’admettez pas qu’il puisse être choisi en dehors de l’élection.
C’est à la loi que la constitution a laissé le soin de décider s’il y aurait des bourgmestres et des échevins, et de régler le mode de leur nomination. Mais ce qu’exige la constitution, c’est que l’administration ne puisse être placée dans les mains des personnes qui n’auraient pas été élues, sauf en ce qui concerne le chef s’ils sont élus membres de l’administration. Il appartient alors à la loi de dire que soit les trois qui auront réunis le plus de suffrages, soit les trois qui seront les plus âgés, soit les trois que le conseil désignera, soit les trois que le Roi désignera sur une liste présentée par le conseil, composeront l’administration journalière, car ceci est purement réglementaire et subordonné à la matière des attributions qui leur sont confiées.
Et remarquez que lorsque le Roi désigne les bourgmestres et échevins, il n’enlève rien des attributions que ces trois fonctionnaires ont en qualité de mandataires du conseil communal. Relativement à la commune, ils conservent l’attribution de tout ce qui est communal dans les limites de leur mandat. Le pouvoir exécutif n’intervient ici que pour donner à des mandataires de la commune une délégation particulière, une commission. Les deux qualités n’impliquent nullement. Comme mandataires de la commune, ils administrent tout ce qui est d’intérêt communal, comme délégués du gouvernement, ils exécutent les lois générales du royaume.
C’est peut-être, messieurs, parce qu’on ne se pénètre pas assez de cette distinction que l’article 108 de la constitution est interprété en faveur de l’élection directe en ce qui concerne les échevins. J’appelle à cet égard l’attention de la chambre, sauf à répondre aux objections contre le système que je défends.
M. Jullien. - L’honorable préopinant vient de dire que la constitution n’avait pas prévu la nomination des échevins. A coup sûr la constitution ne s’est pas occupée de faire une loi d’administration communale ni provinciale. Par conséquent elle ne s’est pas plutôt occupée de la nomination des bourgmestres, que de celle des conseillers municipaux et des échevins. Mais l’art. 108 de la constitution a prévu qu’il y aurait des administrations communales et des administrations provinciales, il a prévu aussi que les administrations communales auraient des chefs. Maintenant, il s’agit de savoir ce que vous entendez par chef de l’administration communale. Or, ce que vous entendez et ce que vous deviez entendre par administration et chef d’administration, vous l’avez décidé dans les articles 1 et 2 de la loi actuelle que vous avez adoptés.
Vous avez dit dans l’art. 1er, si je me le rappelle bien : « Il y a un corps communal composé des conseillers, du bourgmestre et des échevins. » Voilà donc l’administration communale constituée, elle se compose des conseillers, du bourgmestre et des échevins. Maintenant vous avez à chercher qui est le véritable chef de cette administration communale. Or, le chef de cette administration, à moins de se refuser à l’évidence, c’est le bourgmestre, à moins qu’on ne puisse dire encore, comme un préopinant, que le bourgmestre est seulement le chef des chefs, qui sont eux-mêmes les chefs de ceux qui viennent ensuite ; car avec ce système vous n’auriez dans le conseil que des chefs, puisque, selon son rang, chaque conseiller serait le chef respectif de celui qui le suit.
Il y a un chef d’administration communale prévu par la constitution. C’est le bourgmestre, c’est celui que vous avez investi d’un pouvoir beaucoup plus éminent que les échevins. Vous l’avez fait nommer par le Roi, vous avez réuni dans ses mains le pouvoir communal et exécutif, suivant la part que la chambre lui aura faite.
On a fait une objection qui pourrait influer sur quelques esprits, mais qui ne m’a pas touché le moins du monde. Comment, si le bourgmestre est absent, c’est le premier échevin qui devra le remplacer ; et voilà l’échevin investi du pouvoir exécutif. Je suis étonné que ce soit de M. Milcamps, qui est accoutumé à ce qui se passe dans les tribunaux, que vienne cette objection.
Toutes les fois que l’agent immédiat du pouvoir exécutif, le procureur du Roi ou ses substituts sont absents, ils sont remplacés par un juge ou suppléant ; c’est celui qui vient après lui dans l’ordre des fonctions, quoiqu’il n’appartienne pas au pouvoir exécutif ; car, à moins que le gouvernement ne nomme assez d’agents pour que, même en cas de peste, ils ne viennent pas à manquer, il faut bien les remplacer par les membres du corps auquel ils appartiennent. C’est ainsi que quand le bourgmestre est absent, il est remplacé par le premier échevin ; en l’absence du premier échevin, par le second ou les conseillers suivant leur rang.
Voilà tout le système d’administration qui nous régit depuis longues années. Si ce sont là les principaux arguments que le préopinant oppose à ceux présentés par les honorables membres qui ont parlé dans le sens contraire, je ne pense pas qu’ils soient de nature à faire impression sur la chambre.
(Moniteur belge n°208, du 27 juillet 1834) M. H. Dellafaille - Messieurs, pour parvenir à faire une bonne loi sur l’organisation communale, il faut éviter de tout attribuer aveuglément soit au pouvoir central, soit au principe populaire, selon l’impression du moment. Il faut consulter sur chaque question les droits réels de chacun et les satisfaire autant que les circonstances n’y forment point un obstacle invincible.
J’ai tâché de suivre cette règle, et c’est pour m’y conformer que dans la discussion de l’article précédent, j’ai soutenu que le gouvernement devait intervenir dans la nomination du bourgmestre. Le droit qu’il réclamait me paraissait bien fondé, et je n’ai pas hésité à le défendre.
Aujourd’hui mon devoir est différent. Le gouvernement demande le droit de nommer des fonctionnaires qui ne sont pas les siens, qui sont ceux de la commune. Les droits de la commune me semblent lésés par le projet au profit de la prérogative de l’administration centrale. Ce sont donc les droits de la commune que j’ai à défendre ; c’est une tâche dont je vais essayer de m’acquitter.
Il a été soulevé dans la section centrale, et aujourd’hui dans cette assemblée par un honorable député de Bruges, une question entièrement préalable et sur laquelle il faut se fixer avant toute discussion ultérieure.
L’article 108 de la constitution dit : « Ces lois consacrent l’application des principes suivants :
« 1° L’élection directe, sauf les exceptions que la loi peut établir à l’égard des chefs des administrations communales et des commissaires du gouvernement près des conseils provinciaux. »
Aux termes de cet article tous les membres du conseil de la commune doivent être élus directement. Une seule exception est admise en ce qui concerne le bourgmestre. Ce fonctionnaire peut faire partie du conseil, y avoir même voix délibérative quoique non élu et n’ayant d’autre titre que le choix du Roi ou une nomination faite par tel autre mode qui aurait été jugé utile à cet égard. Mais, à cet égard seulement, nous avons pleine et entière latitude.
Toutefois, cet article exige-t-il que ceux des membres du conseil qui sont appelés à remplir les fonctions d’échevins tiennent leur nomination, en cette qualité, des électeurs ?
L’affirmative serait hors de doute si les échevins formaient un élément du conseil distinct des autres conseillers, si, n’y siégeant qu’en cette qualité, ils cessaient en la perdant de faire partie du conseil.
Mais il n’en est point ainsi, les échevins sont des conseillers élus selon la loi commune, choisis entre leurs collègues et chargés de l’exécution des délibérations du conseil, de l’administration journalière, de tous les détails auxquels un corps entier ne pourrait que difficilement se livrer. Ces fonctions ne constituent qu’une simple délégation, elles sont entièrement subordonnées à la qualité de conseiller. Quelque soit le mode suivant lequel ces délégués sont désignés, du moment que tous les membres du conseil, autres que le bourgmestre, sont nommés par le peuple, il est satisfait à la constitution.
Pour appuyer l’opinion que je combats, on a soutenu que ces mots « administrations communales » devaient s’entendre du collège et non du conseil. Cette distinction me paraît plus subtile que réelle. Le conseil de la commune est sans contredit un corps administratif. Tel était d’ailleurs, à l’époque où la constitution fut votée, le langage des règlements en vigueur. L’administration, disaient-ils, se compose d’un bourgmestre, d’échevins (ou d’assesseurs) et d’un conseil communale. (Art. 1er du règlement des villes ; 2 du règlement des compagnes.)
La difficulté élevée sur le sens des mots : « administrations communales » est si peu fondée, et ces expressions doivent si bien s’entendre de tout le conseil, que le collège même des échevins sera une institution de la loi et non de la constitution qui n’en parle pas. Il dépendrait de nous de ne point créer d’échevins et de faire au besoin suppléer ou aider le bourgmestre, soit par les conseillers les premiers en rang, soit par tous les conseillers successivement à tour de rôle. Vous sentez bien, messieurs, que je suis loin de vous conseiller ce moyen qui ne serait à coup sûr ni bon ni utile, mais qui n’aurait rien de contraire à la constitution.
Dans les discutions préparatoires cette opinion n’a point fait fortune. Cinq sections ont attribué le choix des échevins soit au Roi, soit au conseil ; une seule le confère aux électeurs.
Il serait difficile de comprendre comment la chambre pourrait admettre aujourd’hui cette prétendue obligation après avoir résolu en sens contraire la même question dans la loi provinciale. Dans la province comme dans la commune, une fraction du conseil est chargée de l’administration journalière. L’article 3 qui fait nommer la députation permanente par le conseil n’a donné lieu à aucune critique, et a été adopté à l’unanimité des voix. Cependant l’article 108 ne fait aucune différence entre les institutions provinciales et les institutions communales ; il les réunit constamment et les assujettit aux mêmes règles. Si donc vous avez pu légalement attribuer à d’autres qu’aux électeurs la nomination des membres de la députation permanente, il faut admettre que vous avez la même faculté pour le choix des échevins, ou bien il faut avouer que dans l’art. 3 de la loi provinciale vous avez violé la constitution, et qu’en le votant, vous ne saviez pas ce que vous faisiez ; car en présence d’une seule et même disposition applicable aux deux genres d’institutions, il est impossible de soutenir que ce qui est inconstitutionnel dans la commune soit constitutionnel dans la province.
Je pense donc, messieurs, qu’en déférant, ainsi que nous le faisons, à l’élection directe le choix de tous les membres du conseil autres que le bourgmestre, nous satisfaisons pleinement au n°1 de l’article 108, et qu’il dépend de nous de fixer, comme nous le jugerons le plus utile, le mode suivant lequel certains de ces membres seront désignés pour veiller à l’administration journalière de la commune.
Envisagée sous le rapport de son utilité, la question présente un double aspect. Les échevins tiendront-ils leur autorité du gouvernement ou de la commune ?
Le gouvernement réclame le droit de les nommer : appartenant à la minorité de la section centrale, j’ai perdu ma cause une première fois ; je viens de nouveau la plaider devant vous avec l’espoir d’être plus heureux.
Je commencerai, messieurs, par vous faire remarquer que si le projet ministériel n’est pas expressément contraire à la lettre de la constitution, il va du moins beaucoup au-delà des prérogatives que le congrès avait réellement l’intention d’accorder au gouvernement.
L’état d’asservissement dans lequel les derniers règlements provinciaux et locaux avaient réduit la province et la commune paraissait, à l’époque de la révolution, un grief si criant que le gouvernement provisoire se hâta de le réparer sans aucun délai. L’arrêté sur les régences parut presque simultanément avec celui qui convoquait le congrès ; il précéda même le redressement de plusieurs des principaux griefs.
Le gouvernement provisoire en émancipant la commune, défère aux électeurs la nomination de tous les fonctionnaires communaux sans aucune exception. Le congrès, en maintenant le principe d’élection, crut cependant devoir admettre la réserve insérée au n°1 de l’article 108.
Je suis persuadé que l’intention du congrès était que le choix des bourgmestres fût confié au Roi, mais je suis également persuadé que son intention était de ne pas étendre plus loin l’intervention du pouvoir dans la composition du personnel des régences. Je pourrais en appeler à tous les membres de cette chambre qui ont fait partie du congrès ; mais je bornerai mon interpellation aux seuls ministres, et je les prierai de me dire de bonne foi si, lorsqu’ils ont voté l’article 108, ils ont réellement eu l’intention de donner au pouvoir exécutif plus que la nomination des bourgmestres.
Lorsqu’on se rappelle la réprobation unanime dont les derniers règlements étaient frappés à l’époque où la révolution vint les détruire ; lorsqu’on se rappelle que sous peine de passer pour mauvais patriote et pour fauteur du despotisme, personne n’eût osé les défendre, devait-on s’attendre que ceux-là même dont les noms se lisent au bas de l’arrêté du 8 octobre 1830, viendraient un jour reprendre ces mêmes règlements et les offrir comme modèles à la libre Belgique ? Que dis-je ? Ces règlements ne suffisent plus, le nouveau projet les dépasse : outre le droit de nommer les échevins, le gouvernement exige encore celui de les révoquer et de les suspendre, droit que le roi Guillaume avait oublié de se donner !
On m’objectera peut-être que, quelles qu’aient pu être les intentions individuelles des membres du congrès, il suffit que la constitution n’y forme point d’obstacle pour que la législature puisse accorder le droit réclamé si d’ailleurs elle le trouve convenable. Je ne refuse pas de suivre mes adversaires sur ce terrain, et le premier reproche que je ferai au projet sera d’être en opposition directe avec la nature même du pouvoir communal.
Le choix des agents de la commune ne peut appartenir qu’à la commune. Ce sont les intérêts de la commune que ces agents sont appelés à gérer eux-mêmes et en masse. Mais pour qu’il y ait un mandataire, il faut qu’il y ait un mandat libre dans son choix, sinon il n’y a plus de mandataire ; tout ce qui peut vous rester, c’est un curateur. Otez à la commune le choix de ses agents et vous détruisez la commune elle-même. Il ne reste plus, ainsi que l’observe un auteur célèbre, que des agrégations d’hommes. « Il y a encore des villes, des bourgs et des villages ; il n’y a plus de cités. »
En principe tous les administrateurs communaux devraient tenir leur autorité exclusivement de la commune. Une exception est nécessaire pour le bourgmestre, parce que ce fonctionnaire a la double qualité d’agent de la commune et d’agent du gouvernement. Dès lors il est juste que les deux pouvoirs dont il exerce l’autorité concourent à sa nomination.
La même raison n’existe pas pour faire attribuer au gouvernement la nomination des échevins, qui sont des fonctionnaires purement communaux. L’article 95 du projet les exclut de toute participation à l’exercice du pouvoir exécutif. En supposant même l’adoption du système de la section centrale, ils ne se trouveraient autorisés à intervenir dans l’exécution des lois qu’en vertu de la loi elle-même, ou en qualité d’agents de la commune, lorsque le conseil a été appelé à délibérer.
Sur quoi donc se fonde le gouvernement pour réclamer le droit de nommer des fonctionnaires qui ne sont pas les siens ? Serait-ce sur ce que l’échevin est quelquefois appelé à remplacer temporairement le bourgmestre ? Mais ce cas extraordinaire et tout à fait exceptionnel n’ôte rien au caractère essentiellement municipal des fonctions d’échevin. En prendre prétexte pour ôter à la commune le choix de ses mandataires, ce serait sacrifier la règle à l’exception.
L’honorable M. Milcamps croit trouver un motif à l’appui de son système, en observant que lorsque l’échevin remplace le bourgmestre, il est dans le cas de remplir les fonctions d’officier de police judiciaire. A son avis, ces dernières fonctions ne peuvent être remplies que par un délégué du pouvoir exécutif.
L’honorable député de Bruges que nous venons d’entendre a déjà répondu en partie à cette objection. J’ajouterai qu’il n’est nullement nécessaire que tous les officiers de police judiciaire soient nommés par le pouvoir exécutif. D’après la constitution, les officiers du parquet seuls doivent être nommés par le Roi. C’est la loi qui doit, aux termes de l’article 66, fixer le mode de nomination des autres fonctionnaires investis de la police judiciaire. Depuis trois ans, ces fonctions sont remplies par des bourgmestres élus par le peuple, et je n’ai pas entendu soutenir qu’il fallût leur en retirer l’exercice. Il aurait dépendu de nous de continuer le même état de choses, puisque la constitution nous laissait libres de conserver l’élection directe pour le choix du chef de l’administration communale. L’honorable député de Nivelles aurait-il prétendu que le bourgmestre, en ce cas, ne pouvait plus être officier de police judiciaire ? Non, sans doute, car la loi pouvait lui attribuer ces fonctions.
Contraire à la nature même des fonctions communales, l’attribution au gouvernement du choix des agents de la commune est inutile, si l’on réclame cette mesure comme une garantie d’ordre public et de subordination hiérarchique. Sans doute il faut empêcher que les communes puissent se constituer en petites républiques indépendantes, braver les lois et méconnaître impunément les attributions constitutionnelles des autorités supérieures. A cet égard, la minorité de la section centrale est d’accord avec le ministère lui-même. Ce qu’elle veut pour la commune, c’est la liberté et non pas l’anarchie.
Mais, pour atteindre le but, est-il nécessaire de mettre la commune en curatelle ?
Le rapporteur de la section centrale vous a, dans son travail, indiqué deux moyens de maintenir les autorités communales dans le cercle de leurs devoirs : soumettre au pouvoir exécutif les personnes de l’administration communale ; lui soumettre les actes de cette administration.
Optez entre ces deux moyens : l’un et l’autre garantissent l’ordre public ; mais optez, car l’un et l’autre réunis engendrent non plus l’ordre, mais le despotisme.
Si vous avez le choix des personnes, vous ne devez pas craindre les actes de vos propres agents ; si vous avez le contrôle des actes, peu vous importe le choix de personnes qui ne peuvent vous nuire.
Le second moyen est plus conforme à la nature des fonctions municipales et à la constitution ; l’article 108 garantir expressément l’intervention du Roi ou du pouvoir législatif dans les actes des conseils ; il ne mentionne le personnel des administrations que pour établir en principe l’élection directe. Avez-vous sur ces actes un contrôle suffisant ? Oui ; je n’hésite pas à le dire. La section centrale vous confère à cet égard le pouvoir le plus étendu.
Est-ce par ses actes qu’une régence viole la loi ou la subordination hiérarchique ? Nous vous donnons pour la suspension et l’annulation de ces actes un pouvoir discrétionnaire sans autre garantie que la responsabilité ministérielle ordinaire.
Est-ce par son refus d’agir que cette régence se met en opposition avec les lois et les autorités ? Nous vous autorisons en ce cas à déléguer des agents à l’effet d’agir pour elle.
Du moment que vous êtes mis à couvert des actes et même de la force d’inertie des autorités communales, à quoi bon le choix des personnes ?
Cette prérogative ne peut plus avoir d’autre résultat que d’étendre les droits du gouvernement au-delà du veto de surveillance que lui donne la constitution ; que de lui donner le moyen de dicter à la commune les actes qu’il juge convenables, au mépris de l’article 108 de la constitution qui attribue aux autorités communales tout ce qui est d’intérêt local ; que d’assujettir la commune à un despotisme d’autant plus cruel qu’il serait affublé des attributs de la liberté.
Relativement au système que le projet du gouvernement tend à établir, non pas il est vrai en apparence, mais en réalité, permettez-moi de vous citer un passage d’un auteur, dont la France s’honore à juste titre, le président Henrion de Pansey :
« Tel est, dit-il, notre système actuel.
« Tous les Français sont citoyens, et il n’y a pas en France une seule cité.
« Tous les français, électeurs ou habiles à le devenir, peuvent donner à qui bon leur semble, le droit éminent de participer à l’exercice de la souveraineté, et il leur est interdit de concourir au choix de leurs propres agents, de ceux qui doivent régir des biens, et défendre des droits dont chacun d’eux est propriétaire par indivis.
« Telle est dans les électeurs la confiance de la loi, qu’elle reçoit aveuglément de leurs mains les régulateurs de la grande famille, et ces mêmes électeurs ne sont pas jugés capables de nommer leurs officiers municipaux.
« Enfin le représentant de la nation qui, du haut de la tribune, balançait les destinées de la France, une fois rentré dans la commune, n’y conserve pas même le droit de se plaindre du maire que le préfet du département a jugé à propos de lui imposer ; il faut qu’il en obtienne l’autorisation de ces mêmes ministres, dont naguère il censurait les actes avec tant d’indépendance et d’énergie. »
Un autre inconvénient, qui vous est signalé par le rapporteur de la section centrale, c’est l’influence excessive que l’adoption de ce système donnerait au pouvoir exécutif sur les élections tant à la représentation nationale qu’aux conseils provinciaux.
Si les bourgmestres, les échevins et les secrétaires des 2,500 communes de la Belgique, sont transformés en agents du gouvernement, voilà de compte fait 10,000 électeurs mis à la disposition du ministère, c’est-à-dire près du quart de tous les électeurs du royaume, à peu près le tiers de ceux qui se rendent communément aux élections générales.
Quant aux élections extraordinaires, vous savez, messieurs, qu’une déplorable incurie les fait négliger à tel point, qu’à peine il s’y présente quelquefois un quart ou un cinquième des ayants-droit de voter. Dans un cas semblable, l’élection se trouvera faite par la phalange des bourgmestres, des échevins et des secrétaires de communes que le gouvernement aura grand soin de faire venir à point nommé. Adoptez un pareil système et vous constituerez le ministre de l’intérieur le grand électeur du royaume.
Un pareil résultat serait la ruine du gouvernement représentatif. Les chambres ne seraient plus l’expression de la pensée des citoyens ; elles ne seraient plus que l’expression de la pensée des fonctionnaires publics, c’est-à-dire de la pensée du gouvernement lui-même.
C’est dans la commune qu’il faut chercher l’origine de l’autorité dont les échevins sont investis. Reste à savoir si ces fonctionnaires doivent être nommés par les électeurs, ainsi que je l’ai entendu soutenir par un honorable député de Bruges, ou s’il ne convient pas mieux de les faire nommer par le conseil. C’est à ce dernier parti que je m’arrêterai. C’est celui qui me paraît offrir le plus d’avantages.
Sans parler de la constitution, qui nous en fait une obligation formelle, le simple bon sens nous dit que les membres du conseil doivent être élus par les habitants de la commune. En effet, tout mandataire doit tenir son mandat de celui pour lequel il agit.
Mais est-ce bien pour les habitants, et n’est-ce pas plutôt pour le conseil que les membres de ce corps, appelés aux fonctions d’échevins, agissent en cette dernière qualité ?
Comme conseillers contribuant à régler tout ce qui est d’intérêt communal, ils sont mandataires des habitants et doivent être élus par eux.
Comme échevins leurs fonctions sont-elles de délibérer sur les intérêts de la commune ? Non, ce soin regarde le corps communal entier. Leurs attributions sont d’exécuter les décisions prises en assemblée générale, de veiller aux détails de l’administration auxquels le conseil ne pourrait se livrer par lui-même. Ils constituent une commission exécutive prise dans le sein même du corps délibérant. Il semble donc que c’est à ce corps dont ils sont les délégués qu’il appartient de les nommer.
Il y a, selon moi, similitude parfaite entre la position du collège des bourgmestre et échevins vis-à-vis de la régence et celle de la députation permanente vis-à-vis du conseil de la province.
Or, dans la discussion de la loi provinciale, il n’est venu dans la pensée de personne de prétendre que les membres de cette députation dussent être nommés par d’autres que par leurs collègues. Cependant il est à remarquer que la députation n’est pas toujours uniquement le pouvoir exécutif de la province. Quelquefois il se trouve, aux termes de l’art. 107 du projet adopté, investi des attributions mêmes du conseil. Semblable autorité n’est point conférée au collège des bourgmestre et échevins, et il n’était point nécessaire de la lui donner, puisque le conseil de régence siège en tout temps et se réunit sans difficulté. Je ne vois pas quel serait le motif qui ferait adopter, pour deux cas identiques, deux modes différents.
Dans l’intérêt même des choix, je crois qu’il vaut mieux les déférer au conseil qu’à l’assemblée des électeurs.
En supposant que l’urne électorale n’envoie au conseil que des hommes dignes d’y siéger, il peut fort bien se faire que l’élu, excellent conseiller de régence, ne réunisse cependant pas toutes les qualités requises pour former un bon échevin. Ce cas se rencontrera fréquemment dans les campagnes, surtout en ce qui concerne la police locale. Les habitants, ne voyant point à l’œuvre celui qu’ils honorent de leurs suffrages, sont forcés de s’en rapporter, sur son aptitude à cette place, à l’autorité très incertaine de la voix publique. Les conseillers au contraire, ayant entre eux des relations continuelles, et connaissant nécessairement les besoins de l’administration, peuvent s’apprécier les uns les autres avec pleine connaissance de cause, et sont beaucoup plus à même de choisir celui qui convient le mieux.
Remarquez encore, messieurs, que si le choix des échevins est donné aux électeurs, la pensée du conseil n’aura aucun organe dans le collège chargé d’exécuter ses délibérations. Nommés en qualité d’échevins par d’autres que leurs collègues et ne tenant de ceux-ci aucun mandat, ces fonctionnaires seront, je le crains, trop exposés à la tentation d’agir comme s’ils formaient un corps indépendant revêtu d’attributions entièrement spéciales dont il ne doit pas compte au conseil. Pour peu que le bourgmestre et les échevins soient d’accord et jouissent d’assez d’influence pour assurer la réélection de ceux-ci par des électeurs qui ne peuvent pas toujours apprécier les démêlés intérieurs de l’administration, ils pourraient quelquefois se conduire impunément d’une manière très différente des vues du conseil. C’est ce dernier cependant qui, d’après la constitution et la nature même des choses, doit être le régulateur suprême de la marche de l’administration intérieure de la commune.
En accordant au contraire au conseil le droit de nommer aux fonctions d’échevins ceux de ses membres qui possèdent sa confiance, vous lui donnez une garantie que la pensée qui a procédé aux délibérations présidera aussi aux mesures d’exécution. Vous lui donnez un contrôle plus efficace sur l’administration journalière de la commune ; vous le rendez enfin, à l’époque des réélections, juge de la manière dont ses délégués ont rempli leur mandat.
Je vous dirai peu de chose, messieurs, du système mixte proposé par la section centrale.
Je reconnais qu’il vaut mieux que celui du gouvernement en ce qu’il donne à la commune une part au moins dans le choix de ses mandataires, mais à mes yeux ce système n’est après tout qu’une mauvaise transaction entre deux opinions opposées. C’est une concession faite par la majorité de la section centrale aux arguments péremptoires, à mon avis, de la minorité. Nous avons su gré à l’esprit conciliateur qui animait nos collègues ; mais nous n’avons pu adhérer à un moyen qui, tout en l’atténuant, laissait subsister néanmoins un des vices que nous reprochions au projet, l’intervention du pouvoir central dans la nomination d’agents purement communaux.
Quelle serait, d’après ce projet, la part d’influence que vous donneriez au gouvernement sur le choix de fonctionnaires qui sont non pas les siens, mais uniquement ceux de la commune ? Précisément celle qui, à la rigueur, suffirait seule pour satisfaire les justes motifs qu’il peut faire valoir à l’effet d’obtenir une intervention dans le choix du bourgmestre lui- même.
Mais, dira-t-on, ce projet ne fait que reproduire une disposition de l’ancien règlement qui confiait au pouvoir central précisément ce même droit qu’aujourd’hui vous trouvez exorbitant.
Remarquez, messieurs, la différence immense qu’il y a entre les deux cas. La disposition de l’ancien règlement pouvait être contraire aux droits de la commune, mais elle ne pouvait l’être à l’esprit de la constitution. Il n’y avait dans la loi fondamentale aucun article analogue à l’art. 108 de la constitution. Au surplus, si à cette époque le roi avait le droit d’intervenir dans la nomination des échevins, par contre il était obligé d’admettre l’intervention de conseil dans le choix du bourgmestre. Il y avait donc compensation.
La section centrale, au contraire, laisse la nomination du bourgmestre purement et simplement au gouvernement ; elle ne lui impose d’autre condition que celle de prendre cet agent dans le conseil afin de ne pas sacrifier entièrement les droits de la commune, et elle ne laisse pas de lui accorder en outre une part dans la nomination des échevins. Vous voyez bien, messieurs, que le projet de la section centrale va beaucoup plus loin que les premiers règlements.
D’après les motifs que j’ai eu l’honneur de vous exposer, je voterai pour l’amendement présenté par M. Doignon. Ce système, qui est précisément celui que j’ai soutenu a la section centrale, me semble réunir tous les avantages.
Il fait dériver les pouvoirs du collège de leur véritable source, le conseil.
Il correspond à celui que vous avez adopté dans la loi provinciale relativement à la députation permanente, et organise sur les mêmes bases la commune et la province.
Il défère les choix à ceux qui par leur position sont mieux à même de connaître ceux qui sont les plus capables de ce genre de fonctions.
Il donne au conseil la certitude que l’exécution de ses actes ne sera déléguée qu’a des hommes investis de sa confiance, et, par ce moyen, il assure l’unité de vue et la bonne harmonie entre la partie délibérante et la partie exécutive de l’autorité communale.
Enfin il donne à ce même conseil le moyen de trouver, lors des réélections, une sanction efficace au contrôle qu’il doit constamment exercer sur tout ce qui tient à l’administration de la commune.
C’est donc à l’amendement représentant ce système que je me propose de donner mon suffrage.
(Moniteur belge n°207, du 26 juillet 1834) M. le ministre des affaires étrangères (M. F. de Mérode) - Les termes de la constitution n’impliquent pas nécessairement le chef supérieur de l’administration. L’art. 108 de la constitution ne porte pas « le chef de l’administration communale, » mais « les chefs des administrations communales. » Ce pluriel indique que l’on peut, au besoin, faire une exception au principe de l’élection directe, pour plusieurs chefs de l’administration communale. Le mot « les » ayant été inséré dans l’art. 108, rien ne s’oppose à ce que le gouvernement nomme non seulement le bourgmestre, mais deux des suppléants de ce bourgmestre. Je ne prétends pas que la constitution autorise directement de le faire, mais je dis qu’elle ne s’y oppose pas.
L’honorable M. Jullien a paru s’étonner que la province nommant seule les membres de l’administration provinciale, on voulût refuser aux communes le droit de nommer les membres de l’administration communale. Cependant, la raison en est très simple. Les électeurs qui concourent à la nomination des membres de l’administration provinciale ne vivent pas toujours ensemble, ne sont pas constamment en rapport les uns avec les autres, comme dans les communes. Il faut ici consulter l’expérience plutôt que la théorie. Les habitants des communes étant constamment les uns vis-à-vis des autres, il en résulte des oppositions, des partis entre lesquels on est constamment exposé à voir des collisions.
Or, lorsque la commune a nommé les conseillers communaux, ces nominations étant très nombreuses, chacun pourra y trouver sa place, chaque parti pourra y être représenté. Mais il n’en sera pas de même à l’égard du conseil des échevins. Là les places étant beaucoup moins nombreuses, si c’est le conseil communal qui nomme, ce sera la majorité qui y dominera. Tandis que le gouvernement, s’il a la nomination, ne servira pas les intérêts de tel ou tel parti local. La comparaison qu’à faite l’honorable M. Jullien de l’administration communale avec l’administration provinciale n’est pas admissible. Je pense que dans l’intérêt même de cette harmonie qu’il a réclamée, il est plus avantageux qu’une autorité supérieure qui n’a aucune raison pour épouser les opinions d’un parti de préférence à celles d’un autre, nomme les échevins parmi ceux qui ont été élus directement par leurs concitoyens. Ce système vaut mieux que celui qui laisserait la nomination des échevins au parti le plus fort.
M. le président. - M. Jullien à présenté un amendement conçu en ces termes :
« Les échevins sont directement nommés par les électeurs. »
M. le ministre de l'intérieur (M. Rogier) - L’honorable M. Jullien vient d’exprimer ses scrupules relativement à la nomination des échevins par un pouvoir autre que le pouvoir électoral. Cependant, cet honorable représentant qui faisait partie de la commission, chargée par le Roi de préparer le projet de loi communale, en ce moment soumis à vos délibérations, n’a pas, que je sache, exprimé dans le sein de la commission les mêmes scrupules, les mêmes doutes. Ces scrupules, ces doutes ne peuvent donc être nés dans son esprit que depuis la présentation du projet de loi.
Je crois, messieurs, que c’est à tort cependant, que M. Jullien regarde la nomination des échevins par le Roi comme inconstitutionnelle. Le texte de l’art. 108 de la constitution ne laisse pas de doute, à mon avis, sur la constitutionnalité du projet du gouvernement, pour peu que l’on se reporte à la discussion du congrès national relative à cet article. Quoique M. Jullien n’ait pas fait partie de cette assemblée, si la discussion avait été présente à sa mémoire, il se serait rappelé que le congrès n’a pas voulu préjuger la question de la nomination des bourgmestres et des échevins, qu’il s’est borné à sanctionner l’élection directe des conseillers en laissant à la législature le soin de décider par qui serait faite la nomination des bourgmestres et des échevins. C’est ce qui résulte de l’examen de la discussion dont je vais vous communiquer l’analyse. Les développements de cette discussion ne sont malheureusement consignés nulle part, pas même dans le journal officiel. Cependant le compte-rendu du Courrier Belge, prouve assez quelle était la véritable intention du congrès national. En voici un extrait :
« M. Jottrand propose l’amendement suivant :
« La loi consacrera le principe de l’élection directe sauf le choix des bourgmestres et gouverneurs qui sera laissé au chef de l’Etat. (Appuyé !)
« M. Jottrand développe son amendement.
« M. de Theux propose un autre amendement qui tend à laisser à la législature le soin de déterminer le mode d’élection des bourgmestres et échevins.
« M. Lebeau propose un amendement qui rentre dans celui de M. de Theux. Il a pour but de laisser à la législature de déterminer ce mode de nomination du chef des conseils provinciaux et communaux.
« M. Ch. Rogier appuie l’amendement de M. Lebeau.
« MM. Jottrand et de Theux se rallient à l’amendement de M. Lebeau.
« L’amendement de M. Lebeau est adopté. »
Ainsi, messieurs, il résulte de ce peu de mots que sur la proposition de l’honorable M. de Theux le soin de déterminer le mode d’élection des échevins et des bourgmestres a été laissé à la législature. Cette appréciation de l’intention du congrès a été partagée par la commission chargée d’examiner le projet de loi en discussion. Elle a été partagée également par la section centrale qui n’a pas mis en doute la constitutionnalité de la nomination des échevins par le Roi, puisqu’elle la propose également. Elle ne s’écarte du projet du gouvernement qu’en ce qu’elle demande que cette nomination ait lieu sur la présentation de candidats. Aussi je serais d’avis que la discussion se bornât à la question de savoir si les échevins nommés par le Roi, seront choisis directement dans le sein du conseil, ou sur une présentation de candidats par le conseil.
Je ne dirai que peu de mots, messieurs, pour justifier la nomination directe dans le sein du conseil par le gouvernement. Qu’est-ce que la section centrale a voulu ? Que veulent ceux même qui demandent l’intervention directe de la commune dans les nominations des échevins ? Ils veulent que la volonté communale soit représentée dans le sein du collège de régence. Eh bien, messieurs, de quelle manière la volonté communale sera-t-elle le mieux représentée ? Sera-ce quand les candidats seront offerts au choix du gouvernement par les électeurs eux-mêmes ou par les élus des électeurs ? Voilà, messieurs, toute la question. Dans le système du gouvernement ce sont les électeurs qui en nommant les conseillers, présentent eux-mêmes des candidats au gouvernement. Dans le système de la section centrale, cette présentation est faite par les conseillers. Où prennent-ils les candidats ? Dans leur sein, c’est-à-dire, le choix qu’ils font peut ne plus représenter l’intention des électeurs dans toute sa pureté, parce que dans le sein du conseil il peut se passer des intrigues qui ne se présentent pas dans les élections faites par les électeurs du premier degré.
Si vous voulez une représentation plus fidèle de la volonté communale exprimée par les électeurs, il faut que le gouvernement nomme les échevins parmi tous les hommes auxquels les électeurs ont confié un mandat de conseillers et non parmi les élus des conseillers. Je dis qu’il le faut dans l’intérêt même de la commune, si l’on ne veut pas qu’il y ait oppression pour l’opinion représentée par la minorité. Il est nécessaire qu’un pouvoir impartial puisse fixer son choix non pas selon le vœu du conseil, mais selon les vœux de tous les électeurs, Quoiqu’on fasse dans le sein du conseil, il s’établira toujours deux partis ; le parti de la majorité présentera au choix du gouvernement des hommes de la couleur de son bord. Le gouvernement obligé de placer exclusivement dans le sein du collège de régence les hommes de la majorité, concourra ainsi à l’oppression de la minorité .Toutes les fois qu’une semblable division existe dans le conseil communal, il est très probable qu’il y a également deux partis dans la commune. Comme il est de l’intérêt du gouvernement de concilier les deux opinions, il arrivera plus facilement à ce résultat lorsqu’il pourra choisir les échevins dans le sein du conseil que quand il aura la main forcée par une présentation entachée d’un esprit de partialité.
Il est des inconvénients qui, déjà signalés dans le sein des conseils provinciaux, peuvent se représenter à l’égard des conseils communaux. On a cité une province qui excluait constamment des états-députés les représentants de certains arrondissements. Dans la province du Hainaut, l’arrondissement de Tournay ne parvenait jamais à se faire représenter. Ce qui arrivait dans les provinces pourra bien ne pas être sans exemple dans les villes relativement à certains quartiers.
On a remarqué sous l’ancien gouvernement, que dans certaines villes il était des quartiers presque constamment exclus de la représentation communale.
Dans la ville de Liège, que je connais plus particulièrement, un quartier très populeux, le quartier d’Outre-Meuse, n’était pas représenté dans le sein du collège à tel point que les habitants se plaignaient de l’espèce d’injustice dont ils étaient frappés, et qui réservait presque toutes les faveurs pour les quartiers représentés par un plus grand nombre de conseillers. Que ferait le gouvernement dans un pareil état de choses ? Il tâcherait de choisir des échevins autant que possible parmi les représentants de chaque section, de chaque quartier d’une commune. Il s’efforcerait de faire des choix impartiaux. Il ne se laisserait pas influencer par l’esprit de coterie, il n’épouserait pas des querelles, en dehors desquelles gravite son action.
Pour ne pas sortir de la ville de Liége, puisque j’ai choisi cet exemple, que se passe-t-il en ce moment ? 3 échevins dont l’un a fait connaître publiquement qu’il était dévoué au gouvernement déchu, administrent la ville. Si l’opinion que représente cet échevin venait à obtenir la majorité dans le sein du conseil (et cette supposition n’est pas gratuite, puisque dans une autre ville elle s’est réalisée), le conseil présenterait au gouvernement des candidats dévoués à l’ancien ordre de choses. Et le gouvernement se verrait obligé de nommer pour administrer la commune, les ennemis de la nationalité belge et les siens. Voilà quelle serait la conséquence du système présenté par la section centrale.
Telles sont les considérations que j’ai cru devoir faire valoir en faveur du système du gouvernement. Je crois que dans l’opinion même de ceux qui veulent voir dans le collège des échevins une représentation sincère et fidèle de la volonté communale, le système du gouvernement doit l’emporter sur celui de la section centrale, attendu que celui-ci ouvre à l’esprit de coterie l’entrée du collège des échevins tandis que la position plus élevée et par conséquent désintéressée du gouvernement, offre une garantie non équivoque de l’impartialité de ses choix.
M. Jullien. - Messieurs, je regrette de devoir prendre la parole pour la troisième fois, mais j’aurais dû la demander pour un fait personnel et la chambre n’y aurait rien gagné.
Je répondrai d’abord à l’honorable ministre des affaires étrangères. La question qu’il a soulevée est une question de grammaire. Il a prétendu que le texte de la constitution contenant ces mots « les chefs des administrations communales, » au pluriel, comprenaient aussi bien les échevins que le bourgmestre. Je prie le préopinant de vouloir bien remarquer que si le mot « chefs » est au pluriel, ce n’est que la conséquence des mots « administrations communales » qui sont également au pluriel, et que si le mot « chef » avait été mis au singulier ou aurait pu en conclure qu’il y aurait pu avoir un seul chef pour plusieurs administrations. L’honorable M. de Mérode voudra bien faire attention également que l’art. 108 de la constitution emploie également ce pluriel pour les mots « commissaires du gouvernement » aux administrations provinciales. Faudrait-il en conclure que l’intention du congrès était de mettre plusieurs gouverneurs à la tête de l’administration d’une même province ? Non sans doute ; ce n’est pas que je prétende que la chose soit impossible, mais ce serait au moins une chose fort extraordinaire surtout si on l’envisage sous le rapport de l’économie.
M. de Mérode a dit aussi que j’avais très mal à propos assimilé les administrations provinciales aux administrations communales. Je n’ai prétendu établir aucune comparaison entre elles, si ce n’est que c’était une anomalie choquante de voir que l’on accordait l’élection directe pour la formation de la chambre des représentants et du sénat ; pour la nomination des conseillers provinciaux et que l’on refusait aux électeurs cette faculté lorsqu’il s’agissait des intérêts de la commune. Voilà la seule assimilation que je me suis permis de faire, et comme les réfutations de M. de Mérode ne l’ont pas détruite, je persiste à défendre la justesse de mon observations.
M. le ministre de l’intérieur a commencé par dire que lorsqu’on a discuté la loi relative à l’organisation communale dans le sein de la commission nommée à cet effet par le Roi, commission dont j’avais l’honneur de faire partie, je n’ai pas exprimé à l’égard de la constitutionnalité de la nomination des échevins par le Roi les mêmes scrupules que dans le sein de cette assemblée.
En vérité, messieurs, je ne me souviens guère de l’opinion que j’ai professée à cette époque. Je ne sais pas même s’il existe des procès-verbaux de nos séances.
Je n’ai de tout cela que des souvenirs confus. Tout ce que je sais, c’est que la commission n’a jamais pu réviser son travail et cela parce qu’elle n’était pas en majorité pour le faire. J’ignore donc où M. le ministre a pris des renseignements aussi positifs sur des scrupules que j’aurais exprimés ou non à cette époque. Au reste je ne me défendrais pas d’avoir professé l’opinion qu’il me prête. Je suis même prêt à avouer, s’il y tient, que depuis ce temps un examen plus approfondi de la question, les discours de mes collègues, les lumières qui ont jailli de la discussion ont soulevé en moi ces scrupules que je n’avais pas alors. Je ferai encore remarquer à l’honorable M. Rogier, qu’en fait de scrupules, il a eu probablement de bonnes raisons pour abandonner aussi ceux qui existaient dans son esprit lorsqu’il faisait partie du gouvernement provisoire. Car alors il accorda conjointement avec ses collègues l’élection directe par le peuple non seulement des échevins mais encore des bourgmestres. M. le ministre de l’intérieur a donc changé d’opinion depuis, et je ne vois pas pourquoi je serais plus tenace que lui sur des questions de cette nature. Il n’y a donc aucune espèce d’argumentation à tirer de la remarque faite par l’honorable M. Rogier.
N’ayant pas fait partie du congrès, je ne sais pas ce qui a pu être dit dans cette assemblée lors de la discussion de l’article 108 de la constitution. Il ne faut pas se rapporter à ce qui s’est passé dans son sein lors de cette discussion. C’est dans la décision qui en est résultée que je cherche l’intention de la législature.
Or, les termes de l’article 108 sont clairs et précis et d’après les règles de droit admises en pareil cas, lorsque les termes de la loi sont clairs, on ne doit plus rechercher quelle a été l’intention.
Ce sont là des principes élémentaires que tout le monde doit connaître. Au reste M. le ministre de l’intérieur a fini par combattre l’amendement de M. Doignon. Il a signalé des inconvénients assez graves qui pourraient résulter du choix des échevins sur une liste de présentation. Il y a véritablement des cas où la crainte de voir ces inconvénients se présenter paraît fondée. C’est pour y remédier que j’ai proposé d’en revenir à l’élection directe, la seule qui ne puisse tromper le pouvoir. Il n’aura pas à courir la chance de faire des choix proposés par l’esprit de coterie. Les arguments même du ministère, loin donc de combattre mon amendement, doivent engager plus fortement la chambre à se prononcer pour son adoption.
M. le ministre des affaires étrangères (M. F. de Mérode) - Je n’ai pas prétendu que les termes de l’article 108, « sauf les exceptions que la loi peut établir à l’égard des chefs des administrations communales, » signifient nécessairement plusieurs chefs de ces administrations, mais je dis que rien ne nous oblige à entendre les expressions de l’article 108 comme si elles limitaient la nomination du gouvernement à un seul chef par commune. Puisque le mot chefs est indiqué au pluriel, rien n’empêche qu’on l’interprète au pluriel, non seulement à l’égard des communes qui sont multiples en Belgique, mais aussi à l’égard d’une certaine pluralité applicable à chaque commune en particulier, attendu qu’un chef de commune pouvant être absent ou malade, a besoin de remplaçants.
Donc le bon sens et le sens grammatical nous autorisent à interpréter les mots « les chefs » aussi bien au pluriel à l’égard de chaque commune qu’à l’égard de la pluralité des communes qui constituent le pays. Et ceci n’est point par conséquent une question résolue par la constitution, mais une question que chacun de nous peut décider selon sa conscience et sa compréhension de ce qui lui paraît préférable dans l’intérêt général du pays. Quant à moi, l’expérience du passé, l’expérience des abus tant de fois signalés à l’occasion des conflits élevés dans les villes de Liége et de Gand, me démontre avec une grande évidence qu’il est conforme à cet intérêt général, que les bourgmestres et ses remplaçants soient librement nommés par le gouvernement, parmi tous ceux que les électeurs ont nommé pour les représenter, c’est-à-dire parmi les conseillers communaux.
Quant à l’exemple donné par le gouvernement provisoire, je le récuse, ce gouvernement ayant été forcé, par des circonstances impérieuses et tout à fait exceptionnelles, d’avoir recours à un système exclusif d’élection populaire, système qu’il n’a point prétendu établir définitivement, mais seulement pour traverser une époque révolutionnaire dont les nécessités étaient fort différentes des besoins et des convenances de l’époque actuelle.
M. Nothomb. - Qu’il me soit permis d’abord, messieurs, de faire une remarque sur la marche de la discussion. Je regrette que la section centrale qui possédait à l’avance toute cette matière, ou l’un de ses membres, n’ait pas proposé de comprendre dans une même discussion et de soumettre à des votes successifs, les principales questions qui se rattachent au titre premier de la loi. Selon moi, voici ces questions : d’abord, qui nommera le bourgmestre ? En second lieu, qui nommera les échevins et quel sera leur caractère ? En troisième lieu, dans quelles limites le gouvernement aura-t-il le droit de révocation tant du bourgmestre que des échevins ? En dernier lieu enfin, le gouvernement pourra-t-il dissoudre le conseil ?
Dans ma pensée, ces questions sont connexes ; par exemple, la question que nous avons décidée hier se lie intimement à la question qui vous occupe en ce moment, et aussi à la question de dissolution qui vous occupera dans quelques jours : c’est ce qu’il me sera facile de démontrer.
En effet messieurs, nous nous sommes demandé hier à qui devait appartenir le pouvoir exécutif dans la commune, s’il devait appartenir au gouvernement seul, ou bien s’il fallait le partager entre le gouvernement central et les autorités émanant directement de la commune. J’ai entendu dire qu’il fallait faire une distinction entre l’exécution des lois et des règlements d’intérêt général, et l’exécution des choses qui ne sont que d’intérêt communal. Je veux bien admettre pour un moment que le gouvernement peut revendiquer tout le pouvoir exécutif dans la commune ; c’est dans cette supposition que nous avons hier, par le vote de la majorité, appelé la commune à participer à l’exercice du pouvoir exécutif. D’après ce qui a été décidé, le bourgmestre doit être nommé par le gouvernement dans le conseil. Ainsi, la commune a déjà obtenu une part, et la part principale, suivant moi : la nomination du premier magistrat municipal. Aujourd’hui, on vous dit de nouveau : Il faut maintenir la distinction, il faut accorder à la commune une part dans l’exercice du pouvoir exécutif, en lui laissant soit directement, soit indirectement, le choix de la seconde partie du pouvoir exécutif dans la commune, c’est-à-dire des échevins. Nous avons donc à nous demander si nous devons faire, par la nomination des échevins, une nouvelle part à la commune dans l’exercice du pouvoir exécutif, lorsque déjà nous lui avons accordé une part très forte par la nomination du bourgmestre.
Voici comment la question résolue hier et celle dont il s’agit aujourd’hui se lient intimement. Une marche rationnelle au premier abord eût pu paraître celle-ci : en admettant qu’il faille faire une distinction quant à l’exercice du pouvoir exécutif, en supposant qu’il faille, dans l’exercice de ce pouvoir, faire la part de la commune et la part du gouvernement, n’y a-t-il pas lieu d’accorder au gouvernement le choix exclusif du bourgmestre ? N’y a-t-il pas lieu d’accorder à la commune, soit avec le concours du gouvernement, soit sans ce concours, le choix des échevins ?
Cette marche, si j’ai bien compris, a même été indiquée hier par l’honorable M. Ernst ; aujourd’hui, par suite de la division des questions et du vote isolé, toute marche rationnelle devient impossible.
J’ai dit aussi que la question décidée hier se rattache à une question qui n’apparaît encore que dans le lointain et que je me permettrai de rapprocher un moment de ce débat ; cette question est celle de la dissolution du conseil communal.
En accordant au pouvoir exécutif le choix du bourgmestre, vous avez voulu faire une part au pouvoir royal ; si le droit de dissolution n’existe pas, que deviendra le droit de nomination et surtout le droit de révocation ? Le choix du Roi étant nécessairement limité, s’il révoque le bourgmestre, celui-ci, devenu hostile au gouvernement, et peut-être à la commune, retombe comme simple membre dans le conseil, qui peut n’être composé que de sept conseillers ; supposez, en outre, que les échevins soient révoqués ; alors le Roi sera forcé de choisir le nouveau bourgmestre parmi les quatre conseillers qui forment, avec les trois autres membres révoqués, tout le conseil.
Evidemment pour que la part laissée au pouvoir exécutif ne soit point illusoire, il me semble qu’on doit être amené à cette idée, que le droit de dissoudre le conseil est une conséquence du droit de nommer le bourgmestre. Cependant personne ne songeait hier qu’en forçant le Roi de choisir le bourgmestre dans le sein du conseil, on fournissait l’argument peut-être le plus fort en faveur de la dissolution.
C’est ainsi que des questions que nous traitons isolément sont en corrélation intime, et si nous continuons à les discuter séparément, les résultats finiront par être très bizarres.
Plusieurs orateurs se sont arrêtés assez longtemps à la question de savoir quel est le sens, en quelque sorte grammatical, de l’article 108 de la constitution. Remarquons d’abord que 4 systèmes nous sont soumis : le premier consisterait à faire nommer les échevins par le Roi, dans le conseil ; le second, à faire nommer les échevins par le Roi sur la présentation du conseil ; le troisième, à faire nommer les échevins directement par le conseil ; le quatrième, à les faire nommer par les électeurs.
La seule question qui se présente ici, c’est celle de savoir si l’article 108 renferme une autre exception que celle du bourgmestre. Le deuxième et le troisième système surtout seraient aussi inconstitutionnels que le premier qui fait nommer les échevins par le Roi dans le sein du conseil. Il n’y a qu’un seul système conséquent dans le sens que l’on prête à l’art. 108 ; c’est celui qui, déclarant toute autre exception que celle du bourgmestre impossible, ferait nommer les échevins directement par les électeurs.
J’aurais désiré, messieurs, que l’on eût fixé la nature des attributions des échevins ; si nous étions d’accord sur la part du pouvoir qui revient à la commune, la question serait beaucoup simplifiée. Si, par exemple, nous avions décidé que le bourgmestre sera nommé par le Roi, même hors du conseil, il y aurait eu là un fort argument pour accorder à la commune une grande part dans la nomination des échevins, pour attribuer à la commune, soit seul, soit avec le concours royal, la nomination des échevins. La question préliminaire des attributions n’étant pas décidée, tout guide me manque, je ne sais plus par quel principe je dois me diriger.
Si nous maintenons le vote d’hier, je répète que dans ce cas nous avons déjà fait à l’influence communale une part très large ; et si aujourd’hui nous attribuons encore à la commune la nomination des échevins, soit par les électeurs, soit par le conseil communal, je dis qu’il y aura double part pour la commune et que la partie ne sera plus égale, si je puis me servir de ces expressions, entre le gouvernement central et l’action de la commune. Ainsi, d’un côté le gouvernement central n’ayant que le droit de nommer le bourgmestre dans le sein du conseil communal, ce droit devient illusoire si on rejette le principe de la dissolution. D’un autre côté le bourgmestre devant être pris dans le conseil communal, et les échevins étant nommés sans le concours du pouvoir royal je dis que l’équilibre des pouvoirs serait rompu. L’influence communale serait tellement grande que l’influence du pouvoir royal serait annihilée.
Je passe à d’autres considérations et je crois devoir revenir sur un argument présenté par M. le ministre de l’intérieur. Mon honorable ami nous a dit que si les échevins sont nommés ou même présentés comme le propose la section centrale, dans l’un et l’autre cas ils ne représenteraient plus les intérêts communaux, pris dans leur généralité, mais seulement la majorité du conseil communal. C’est ainsi que si un quartier d’une ville est parvenu à avoir la majorité dans le conseil, il se donnera non seulement la majorité dans le collège échevinal, mais l’unanimité. De même, si un intérêt industriel quelconque, un intérêt politique obtient la majorité dans le conseil communal, il formera l’unanimité du collège échevinal.
Voilà la minorité tellement exclue du collège échevinal, qu’elle n’est plus représentée que dans le conseil communal, dont les réunions n’ont lieu qu’à des époques assez éloignées. Cette minorité se trouve sans organe dans le collège. Cette observation du ministre de l’intérieur me paraît extrêmement grave. Je crois que nous ne devons pas la perdre de vue, il faut dans un système d’organisation communale bien entendu, organisation qui prend la société là où les intérêts, par cela même qu’ils sont bien sentis, excitent des luttes quotidiennes, il faut, dis-je, que le gouvernement puisse maintenir, rétablir l’équilibre entre les divers intérêts ; il faut que le gouvernement, en présence d’un conseil communal, puisse par son influence, par son action, par le concours que vous lui accorderez dans la nomination des membres du collège, faire en sorte que chacun des éléments qui composent le conseil communal, se retrouve autant que possible dans le collège des échevins.
Il faut que le gouvernement puisse prendre un échevin dans la minorité, en faisant toutefois, si l’on veut, la part la plus forte à la majorité, en accordant la majorité dans le collège échevinal à la majorité du conseil. En un mot, comme disait encore le ministre de l’intérieur, le gouvernement choisira les échevins, proportion gardée avec les éléments qui se trouvent dans le conseil communal, c’est-à-dire que la minorité du conseil sera minorité dans le collège et que la majorité du conseil y sera majorité. Je dis que, pour le bien public, le gouvernement doit être investi du pouvoir nécessaire pour conserver l’équilibre entre les partis et les intérêts.
Il est une autre considération qui n’a pas été présentée, c’est que tel membre du conseil pourra ne vouloir être bourgmestre qu’avec tel ou tel échevin. Ici se fait sentir de nouveau la justesse de l’observation que je faisais tout à l’heure, en disant que toutes les questions étaient connexes. Vous avez cru hier astreindre seulement le Roi à la condition de nommer le bourgmestre dans le conseil. Par le vote d’aujourd’hui vous iriez plus loin, car vous mettriez au droit de nomination une autre condition : il faudra que le choix du bourgmestre soit compatible avec celui des échevins. C’est là une nouvelle restriction. La raison en est sensible. Tel homme consentira à être bourgmestre avec tel ou tel échevin, et ne voudra pas l’être avec tel ou tel autre.
Messieurs, le préopinant a fini par une dernière réflexion qui se rattache à l’influence qu’assurerait au gouvernement dans les élections générales le système que je défends.
Le préopinant a déploré le peu d’empressement que mettent les électeurs à concourir aux élections générales, et il a dit qu’avec un concours si peu nombreux d’électeurs, le gouvernement aurait une influence prédominante dans les élections, si on lui accordait la nomination des chefs de l’administration communale. Que l’honorable membre y songe bien, c’est là faire le procès au système électoral. Je pense que le gouvernement n’aura jamais, quoi qu’on fasse, une influence bien prépondérante dans les élections. Je crois que le pays n’a pas été manié et remanié par le pouvoir à l’exemple de la France, au point qu’aujourd’hui un gouvernement quelconque pourrait s’y assurer une influence menaçante. Il faudrait peut-être chercher au contraire à donner au gouvernement une influence plus forte que celle qu’il a, afin de pouvoir lutter contre les influences de localité et de parti.
En résumé, j’insisterai sur la connexion qui existe entre les principales questions qui se présenteront dans la discussion du titre I de la loi. Je crois qu’hier nous avons fait une part très large à l’influence communale. Aujourd’hui, nous devons accorder au pouvoir royal une part dans la nomination des échevins. Si le gouvernement était totalement exclu, je ne puis trop le répéter, l’équilibre des pouvoirs serait complètement rompu dans la commune.
M. Dubus. - Il me paraît que le préopinant qui n’a pas pris part à la discussion générale, voudrait la renouveler à l’occasion des questions importantes que soulève la loi. Car en effet, il prétend discuter la question qui vous occupe, en la rapprochant des autres grandes questions sur lesquelles nous aurons à délibérer. C’était dans la discussion générale que ces rapprochements devaient être faits.
Je ferai toutefois une observation à propos de l’embarras dans lequel prétend se trouver l’honorable préopinant, à cause du vote de la chambre d’hier.
Il élève le doute si, par suite de ce vote, qui modifie la proposition du gouvernement, il n’y aura pas lieu, pour rétablir l’équilibre, à adopter le principe de la dissolution.
L’honorable membre devrait se souvenir qu’indépendamment du vote d’hier, le gouvernement demandait déjà la dissolution. Selon le préopinant, il faut accorder d’un côté au gouvernement la part d’influence qu’on lui refuse de l’autre. Mais le gouvernement demandait tous les moyens d’influence à la fois, la nomination du bourgmestre dans ou hors du conseil, en un mot, où il lui plairait ; maintenant celle des échevins dans le conseil ; et en outre le droit de dissoudre le conseil communal.
Il n’est donc pas vrai que pour le ministère et pour ceux qui défendent ses propositions, la question de dissolution dépende du vote d’hier, ni d’aucun autre vote. Il demandait l’asservissement du pouvoir communal et voulait le faire absorber par le pouvoir exécutif.
On a fait hier, dit-il, une immense part à l’influence communale, faites donc aujourd’hui la part du pouvoir. Mais ne l’oubliez pas, messieurs, c’est au contraire un sacrifice des libertés communales qu’on a fait au profit du pouvoir exécutif. Voilà le résultat de notre vote d’hier ; car l’élection du bourgmestre appartient de droit au peuple qui n’avait pas mérité que ce droit lui fût ravi. Je ne trouve pas conséquent de venir argumenter du sacrifice d’hier, pour en demander un nouveau aujourd’hui. De cette manière vous arriveriez à ce que l’on veut, à l’asservissement du pouvoir municipal. On veut que le pouvoir, écrit dans votre constitution, soit une lettre morte. On veut qu’il n’y ait dans les communes que des agents du pouvoir exécutif. Voilà la pensée du gouvernement.
Messieurs, le gouvernement participera-t-il à la nomination des échevins ? Telle me paraît devoir être posée la question que nous discutons en ce moment. C’est une question préalable qu’il faut décider avant tout. Ce n’est que lorsqu’elle aura été tranchée, qu’il pourra y avoir lien à examiner les différents systèmes qui ne sont que les corollaires de celui qui accordera ou refusera au Roi une part dans la nomination des échevins.
Sur ce point, la discussion a soulevé une question très grave.
L’on a soutenu qu’il résulte de l’art. 108 de la constitution et de tous les actes qui peuvent servir à l’expliquer, qu’il serait contraire à la lettre comme à l’esprit de notre pacte fondamental d’accorder au gouvernement cette participation. Pour moi, je partage cette opinion. La question me paraît simple, dès que l’on veut bien poser nettement les prémisses, dès que l’on examine de quel point l’on est parti et où l’on est arrivé.
Au moment où cet article a été rédigé et ensuite discuté, nous vivions sous l’empire de l’arrêté du gouvernement provisoire qui avait restitué au peuple l’élection des bourgmestres et des conseillers communaux. C’est sous l’empire de l’arrêté qui opérait cette restitution que la commission de constitution rédigea et adopta l’art. 116 du projet qui portait que les institutions provinciales et communales seraient réglées par des lois, que ces lois devaient consacrer l’application des principes suivants : 1° L’élection directe. Il n’y avait que ce mot dans le premier projet.
Qu’eût importé cet article s’il eût été admis sans modification ? Je n’ai besoin que d’interroger la conscience de chacun des membres qui ont fait partie du congrès, et je leur demanderai s’ils n’ont pas compris tous que cet article signifiait que c’était au peuple qu’appartenaient toutes les nominations dans l’administration communale, aussi bien celles du bourgmestre et des échevins que de tous les autres membres du conseil ? Je pose en fait que tout le monde l’a entendu ainsi. Si l’exception qui se trouve dans l’art. 108, n’y avait pas été introduite, il eût été bien positif que l’élection directe des membres de l’administration communale était accordée au peuple, y compris la nomination du bourgmestre et des échevins. Toutes les sections du congrès qui ont examiné le projet de constitution avaient la même pensée, et l’on voit par les amendements proposés par chacune d’elles qu’il n’y avait pas deux opinions à cet égard.
C’est parce que le sens de l’article primitif était clair pour tout le monde que l’exception formulée dans l’art, 108 y fut introduit par amendement. Il en résulte que cet article a conservé entiers le sens et la portée de l’article primitif pour tout ce qui n’est pas contenu dans l’exception. Nous devons donc nous attacher aux termes de cette exception et bien en fixer le sens. S’il résulte de cet examen que l’exception ne comprend pas les échevins, la conséquence qu’il en faudra tirer est que le congrès a voulu ôter au pouvoir exécutif toute participation dans la nomination des échevins.
Voici le commencement du texte de l’art. 108 de la constitution :
« 1° L’élection directe, sauf exceptions que la loi peut établir à l’égard des chefs des administrations communales et des commissaires du gouvernement près des conseils provinciaux, etc. »
M. le ministre des affaires étrangères a prétendu que si le mot « chefs » était au pluriel, cela impliquerait la possibilité pour le gouvernement de nommer également les échevins. C’est là une erreur évidente. Je défie que l’on puisse indiquer sous quel rapport les échevins peuvent être les chefs des administrations communales. Veut-on les considérer dans le collège ou dans le conseil ? Je veux bien en laisser le choix à mes honorables adversaires.
Si c’est dans le collège des échevins, si c’est le collège que l’on regarde comme formant l’administration communale, évidemment les échevins ne peuvent être considérés comme en étant des chefs ; car alors l’institution même ne comprendrait que les chefs ; il n’y aurait plus de corps. Si c’est dans le conseil, encore alors l’échevin n’en peut être appelé le chef ; car dans le conseil, l’échevin s’efface, le bourgmestre même disparaît ; il n’y porte plus que le nom de président du conseil. Et l’échevin est confondu parmi les membres du conseil qui se compose uniquement du président, qui en est le chef, et de conseillers. Il en était ainsi dans les règlements du roi Guillaume comme dans le projet soumis à vos délibérations.
L’on ne peut non plus regarder les échevins comme chefs de l’administration communale, sous prétexte qu’ils exercent momentanément les fonctions de bourgmestre, à défaut de celui-ci. Mais si le bourgmestre était absent et que les échevins qui doivent le remplacer fussent, par une raison quelconque, dans l’impossibilité de le faire, ne serait-ce pas aux conseillers à remplir les fonctions de bourgmestre, par rang d’âge ? Faudrait-il en conclure qu’eux aussi doivent, pour ce motif, être considérés comme chefs de l’administration et être nommés par le Roi ? Vous voyez bien, messieurs, qu’un pareil raisonnement mène à l’absurde. Ce ne sont pas les fonctions accidentelles d’un individu qu’il faut considérer pour définir le caractère de l’emploi qu’il exerce, ce sont ses fonctions habituelles.
Il me paraît facile de rendre raison de l’expression plurielle qui a été introduite dans l’article 108 de la constitution ; si au lieu de dire : « des chefs des administrations municipales, » on y avait dit : « du chef des administrations municipales, » on aurait prêté à l’article un sens qui n’était pas celui que voulait lui donner le congrès. Il n’a pas voulu que l’article impliquât l’idée d’un même chef pour plusieurs administrations communales. Il a d’ailleurs employé la même expression pour les communes et les provinces. Comme l’a fait observer l’honorable M. Jullien, de ce qu’il y avait dans l’article « des commissaires du gouvernement près les conseils provinciaux, » vous n’avez pas conclu qu’il devait y avoir plusieurs commissaires du gouvernement près d’un conseil provincial. Vous devez donner le même sens aux mots qui ont rapport à l’administration communale, vous devez reconnaître que d’après la constitution l’administration communale doit avoir un seul chef qui est le bourgmestre. Je crois que le sens de l’article ne peut réellement laisser doute dans les esprits.
Mais si on a recours à tout ce qui s’est passé dans le congrès, si on considère la discussion, il demeure plus évident encore qu’on n’a eu en vue dans l’exception que le bourgmestre. Voyez la rapport de la section centrale où ou analyse les rapports des sections.
La première section demandait que les conseillers communaux et provinciaux fussent nommés par l’élection directe, mais que le choix des bourgmestres fût laissé au chef de l’Etat.
La troisième proposait l’élection directe à l’exception de celle du bourgmestre.
La quatrième demandait que les membres des conseils fussent nommés par la voie de l’élection, excepté les bourgmestres qui seraient nommés par le chef de l’Etat.
Dans la septième section, plusieurs membres pensaient que les chefs des conseils provinciaux et communaux (c’est-à-dire le gouverneur pour la province et le bourgmestre pour la commune), devaient être exceptés de l’élection directe ; cependant l’élection directe dans tous les cas a été adoptée dans cette section par 11 voix contre 4.
Dans la section centrale des membres n’ont également demandé d’exception que pour le bourgmestre, personne n’a songé à excepter les échevins.
Voici quelle a été la résolution de la section centrale :
« Il a été résolu : 1° à l’unanimité, que l’élection directe aurait lieu pour les conseils communaux des villes ; 2° à la majorité de 8 voix contre 6, qu’on s’en rapporterait à la loi pour tout ce qui concerne la nomination des membres des conseils des communes rurales ; 3° à l’unanimité, qu’on devait aussi laisser à la loi le soin de régler ce qui concerne la nomination des bourgmestres. »
Le deuxième paragraphe qui tendait à établir une distinction entre les villes et les communes rurales, et à priver les communes des libertés communales, a été repoussé à la presque unanimité dans le congrès : mais en mettant cette question, relative aux communes rurales, à l’écart, il reste que l’unanimité des membres de la section centrale ne voulait autoriser la législature à faire d’exception au principe de l’élection directe que pour la nomination des bourgmestres et point du tout pour celle des échevins.
Le congrès n’a effectivement permis d’exception que la nomination du bourgmestre ; la discussion le prouve ; il me suffira pour vous en convaincre de vous donner une lecture plus complète que ne l’a fait M. le ministre de l’intérieur du compte-rendu de la séance du congrès, je le puiserai dans le journal même qui a été invoque par le ministre.
« L’art. 83 porte : « L’élection directe sauf les limites à établir quant aux autorités communales. »
Vous voyez combien cette expression est vague et tend à effacer la garantie constitutionnelle qui était l’objet de la disposition.
« M. Jottrand propose l’amendement suivant : La loi consacrera le principe de l’élection directe sauf le choix des bourgmestres et gouverneurs qui sera laissé au chef de l’Etat.
« M. de Theux propose un autre amendement, qui tend à laisser à la législature le soin de déterminer le mode d’élection des bourgmestres et échevins. »
Cet amendement est le seul où il soit question des échevins ; vous verrez plus loin qu’il a été abandonné par son auteur.
« M. Van Snick propose un amendement qui a pour but de consacrer l’élection directe des membres des conseils communaux, sauf ce qui peut être statué par la loi à l’égard des bourgmestres. »
« M. de Stassart demande que le pouvoir exécutif choisisse les bourgmestres.
« M. Lebon appuie l’amendement de M. Jottrand.
« M. Dubus demande qu’on consacre le mode d’élection des conseils communaux dans la loi fondamentale ; cet objet est trop important pour l’abandonner aux variations de la législature.
« M. Lebeau propose un amendement qui rentre dans celui de M. de Theux. Il a pour but de laisser à la législature le soin de déterminer le mode de nomination du chef des conseils provinciaux et communaux. »
Cet amendement ne prête pas à deux sens différents. Il est évident que ces mots : « le chef des conseils provinciaux et communaux » désignent le bourgmestre.
« M. Jacques propose de dire simplement : Les membres des comités provinciaux et communaux sont élus directement. Il voudrait que l’on laissât dans le domaine de la loi, la question de la nomination des bourgmestres. »
Ainsi sept amendements étaient proposés et sur les sept, un seul avait pour objet d’étendre l’exception à la nomination des échevins ; tous les autres, en ce qui concerne les administrations communales, la restreignaient à la nomination du bourgmestre.
Immédiatement après l’amendement proposé par M. Jacques, on lit :
« M. Devaux. - Cet amendement n’est pas clair ; car les bourgmestres sont aussi membres des conseils de commune. Il propose qu’on adopté l’amendement de M. Lebeau qui lui paraît beaucoup plus juste et qui ne préjuge rien.
« M. d’Omalius-Thierry se prononce contre tous les amendements.
« M. Rodenbach se prononce contre l’amendement de M. de Stassart.
« On met successivement aux voix les amendements de M. de Stassart et Jacques. - Rejetés.
Remarquez, messieurs, que l’observation faite par M. Devaux pour écarter l’amendement de M. Jacques et lui faire préférer celui de M. Lebeau, était uniquement relative aussi à l’élection du bourgmestre. C’est seulement parce que cet amendement de M. Jacques n’atteignait pas le but de son auteur, qui était de laisser entière la question de la nomination des bourgmestres, que M. Devaux lui a préféré l’amendement de M. Lebeau.
Remarquez encore, messieurs, qu’il existait une notable différence entre l’amendement de M. de Stassart et l’amendement de M. Lebeau. D’après la proposition de M. Stassart, le roi devait choisir les bourgmestres, tandis que M. Lebeau, comme M. Devaux le faisait remarquer ne préjugeait pas la question et l’abandonnait à la législature. C’est même sous ce rapport que l’amendement de M. de Stassart a été combattu par M. de Rodenbach qui sans doute s’en rappellera bien. (M. A. Rodenbach fait un germe affirmatif.) Cet amendement a fait place à l’amendement de M. Lebeau qui laisse entière la question de la nomination du bourgmestre. Voilà le résultat du vote.
Remarquez enfin que dans le journal, que je n’ai invoqué qu’après M. le ministre, le mot chef est écrit au singulier. Et par une coïncidence digne de toute l’attention de la chambre, dans l’Union, journal officiel d’alors, il en est de même.
Voici en effet en quels termes il rapporte l’amendement de M. Lebeau, adopté par le congrès : « 1° L’élection directe, sauf les exceptions que la loi peut établir à l’égard du chef des administrations communales, et du commissaire du gouvernement près des conseils provinciaux. »
Ceci, messieurs, est très remarquable, car, faites-y bien attention, avec cette rédaction, de l’aveu même de mes honorables adversaires, on ne peut se tromper sur le sens de l’amendement de M. Lebeau. Tout le monde comprenait donc que cet amendement ne s’appliquait qu’au bourgmestre (notamment les journalistes) et ceux qui le comprenaient ainsi, avaient assisté à la discussion.
De tous les amendements proposés, il n’y avait que celui de M. de Theux qui s’appliquait aux échevins, et cet honorable membre l’avait abandonné pour se rallier à celui de M. Lebeau.
Remarquez que si, dans le Journal officiel, le mot chef est, messieurs, au singulier, le mot commissaire est aussi écrit au singulier. Pourquoi trouve-t-on aujourd’hui deux expressions avec le pluriel ? Il est à croire que l’amendement a été présenté avec cette rédaction au singulier, mais qu’on a fait observer ensuite qu’elle laisserait à désirer : qu’est-ce qu’un chef des administrations communales ? Est-ce un commissaire de district ? Il ne fallait pas non plus donner à entendre qu’il n’y aurait qu’un bourgmestre pour plusieurs administrations communales, et qu’un commissaire du gouvernement pour plusieurs provinces.
Quant au sens, il n’y en a pas deux, d’après le compte-rendu du Courrier belge. Je crois pouvoir assurer que tout le monde le comprenait comme je l’ai expliqué. Et dans les ouvrages imprimés contenant des notes sur la constitution, c’est uniquement ce sens qui est donné à l’amendement de M. Lebeau introduit dans l’article 108.
Dès lors, messieurs, comment pouvez-vous sans inconstitutionnalité, faire à l’égard des échevins une exception que le pouvoir constituant n’a pas voulu permettre ? Je prie la chambre d’observer que toute la discussion sur l’exception était relative au chef de l’Etat, et que la question discutée et dans les sections et au congrès était celle de savoir s’il fallait accorder au pouvoir exécutif une participation dans le choix des membres des administrations communales, et quelle participation il fallait lui accorder. On a restreint la participation du pouvoir exécutif au bourgmestre, et on lui a refusé le droit d’intervenir dans l’élection des autres membres du conseil.
Ici je dois rencontrer une objection qui a été faite. On dit que si par la loi provinciale c’est le conseil provincial qui nomme les membres de la députation, et si l’article de la constitution ne s’oppose pas à cette nomination, ainsi qu’à la nomination des échevins par le conseil communal, l’article de la constitution ne s’oppose pas non plus à ce que les échevins soient nommés par le Roi.
Ici je dois rencontrer une objection qui a été faite. On dit que si par la loi provinciale c’est le conseil provincial qui nomme les membres de la députation, et si l’article de la constitution ne s’oppose pas à cette nomination ainsi qu’à la nomination des échevins par le conseil communal, l’article de la constitution ne s’oppose pas non plus à ce que les échevins soient nommés par le Roi.
Cet argument repose sur une confusion d’idées. On a confondu ici les fonctions et le titre en vertu desquels les membres de la députation sont nommés par le conseil provincial : d’un part c’est le peuple qui élit directement tous les membres du conseil provincial, et qui donne à tous ses conseillers le mandat plein et entier, qui comprend le pouvoir provincial. Je maintiens que c’est dans le conseil que réside le pouvoir provincial reconnu par la constitution, et que c’est ce pouvoir qui est conféré par le peuple par l’élection directe.
Ce pouvoir comprend non seulement les délibérations sur tous les intérêts provinciaux, mais encore l’administration journalière qui ne peut être séparée de la question de ces intérêts.
En bien, le conseil qui est investi du mandat populaire pour tout le pouvoir provincial et pour toute l’administration provinciale en particulier, et qui ne peut par lui-même exercer la partie de ses fonctions qui exige un travail de tous les jours, parce qu’il ne s’assemble qu’à des époques données et qu’il est impossible de réunir à chaque instant tous les membres du conseil provincial disséminés dans l’étendue de la province ; le conseil nomme une commission chargée de l’administration journalière en son nom ; il nomme une députation ou commission permanente avec cette attribution permanente, comme il peut nommer des commissaires pour régler tel ou tel point. Je pense que cela ne présente rien de contraire à la constitution. Mais pouvez-vous inférer de là que le Roi aurait pu nommer une commission provinciale pour gérer cette partie des affaires provinciales attribuées au conseil par la constitution ? Vous auriez certainement porté atteinte par là à la constitution qui attribue la gestion des affaires provinciales au conseil provincial.
Vous auriez consacré une énorme absurdité, le pouvoir de délégué un mandat attribué à un tiers, qui n’est ni le mandant ni le mandataire ; oui, c’eût été une énorme absurdité. C’est ce que vous auriez consacré, et c’est ce qu’on veut consacrer pour ce qui concerne l’administration communale. Ce qu’on n’a pas osé faire pour l’administration provinciale, on le fait pour l’administration communale. Le pouvoir communal comprend également et les délibérations du conseil sur tout ce qui est d’intérêt communal, et l’administration journalière de la commune qui en est inséparable, ainsi que la police locale qui n’en a jamais été séparée. Tout cela est compris dans le mandat donné par le peuple aux conseillers communaux.
Dès lors je comprendrais que le conseil pût déléguer sous le nom d’échevins plusieurs de ses membres pour la gestion journalière des intérêts communaux ; et parmi ces intérêts communaux je range la police locale qui exige des soins de tous les jours ; mais que cette délégation vienne d’un tiers, c’est une absurdité. Je pense qu’en principe il vaudrait mieux que la délégation fût faite par le mandant, par les électeurs. Sous ce rapport, j’appuierai l’amendement de M. Jullien. Il est plus conforme aux principes que ce soit le peuple qui élise les échevins. Cependant, je regarde aussi comme praticable que ce soit le mandataire qui fasse la délégation, que ce soit le conseil qui nomme les échevins. Mais c’est une absurdité d’abandonner cette nomination au pouvoir exécutif. C’est aussi absurde que si on lui donnait la nomination de la députation permanente du conseil provincial, qui n’est que la commission du conseil provincial.
Ou je considère les échevins comme membres de l’administration communale, et alors il est évident aux termes de la constitution que c’est le peuple qui doit les élire directement. Le pouvoir exécutif ne peut pas intervenir.
Ou bien je les considère comme réunissant à la qualité de membres du conseil communal, délégué de ce conseil qui nomme ainsi que le conseil provincial, une commission permanente pour la partie des attributions que la force des choses ne lui permet pas d’exercer par lui-même et l’oblige à déléguer : alors encore il est impossible que vous attribuiez une intervention au pouvoir exécutif, qui est tout à fait étranger au mandat, qui n’est ni mandant, ni mandataire. Vous seriez même en opposition avec la constitution qui défère exclusivement le pouvoir communal à l’autorité communale élue par le peuple.
Mais, a-t-on dit, l’échevin exerce aussi d’autres fonctions. A cet égard, je ne répondrai plus à des objections auxquelles j’ai déjà répondu. Dans le cas où le bourgmestre est absent ou empêché, c’est l’échevin qui le remplace. J’ai déjà fait remarquer que c’est là une fonction tout à fait accidentelle. C’est ainsi qu’un membre de la députation remplace le gouverneur lorsqu’il vient à s’absenter. On n’a pas cependant prétendu en conclure qu’il fallait que les membres de la députation fussent nommés par le pouvoir exécutif.
Mais, a-t-on, dit, des assesseurs exercent les fonctions de ministère public, près des tribunaux de paix, et il serait contraire à tous les principes, que les fonctions judiciaires fussent exercées par les élus du peuple. S’il était vrai, messieurs, qu’il y eût la une anomalie, il faudrait conférer ces fonctions à d’autres agents. Mais, pour une anomalie qui existerait accidentellement dans une commune par canton, ce ne serait pas une raison pour restreindre la liberté communale dans toutes. C’est une très mauvaise manière de raisonner, que de conclure du particulier au général, surtout pour restreindre les libertés : je ne l’admettrai jamais.
Mais est-il bien vrai qu’il y ait une anomalie à ce que des élus du peuple exercent de fonctions judiciaires ? On a vu des juges de paix élus par le peuple et des membres de cette assemblée qui faisaient partie du congrès, y ont même fait la proposition formelle de faire nommer les juges de paix par le peuple. L’honorable M. de Theux, qui n’a pas, certes, des opinions anarchiques, a fait cette proposition et son opinion était partagée par un autre honorable membre du congrès, député de Liége, qui nous président en ce moment. Il a déclaré que jamais, dans sa province, on n’avait de meilleurs juges que ceux qui avaient été élus par le peuple. J’ai du plaisir à rappeler ces antécédents de deux honorables membres de cette assemblée pour faire voir que dans leur opinion, qui n’est pas celle du gouvernement, mais à laquelle vous attacherez une grande importance le peuple n’est pas enclin à faire de mauvais choix, comme on voudrait le faire croire.
Au contraire, quand on en a appelé à l’opinion populaire, les choix qui en ont résultés ont prouvé la sagacité et le discernement des électeurs, chose que l’on ne peut assurément pas toujours dire des choix faits par le gouvernement. J’ai été bien aise, messieurs, de saisir l’occasion qui s’est présentée de rendre hommage aux principes libéraux de deux honorables membres de cette assemblée.
Messieurs, d’après les observations que je viens de vous présenter, je voterai donc sur la question qui me paraît préalable pour la négative, c’est-à-dire que je refuserai au gouvernement toute participation dans la nomination des échevins. Dans le cas où la chambre partagerait ma manière de voir à cet égard, je me prononcerai pour l’amendement de M. Jullien, parce qu’il me paraît plus conforme aux principes. S’il était écarté, je me rallier à celui de mon honorable ami M. Doignon.
Si au contraire, la chambre a l’intention d’accorder au gouvernement une participation dans le choix des échevins, deux systèmes nous sont proposés. Le projet du gouvernement et celui de la section centrale.
La section centrale accorde au pouvoir royal la nomination des échevins sur une liste présentée par le conseil. Le gouvernement de son côté veut fixer ses choix parmi les membres du conseil comme il le jugera convenable. Il est évident que si contre mon attente, vous accordez au gouvernement une participation que je lui refuse, il conviendra qu’il y ait un degré de moins dans l’intervention du pouvoir dans la nomination des échevins que dans la nomination du bourgmestre : Car ce qui rapproche le bourgmestre du pouvoir exécutif, c’est qu’il est chargé par lui de l’exécution de la loi générale. Il n’en est pas de même des échevins. Si donc le gouvernement doit, selon vous, ne pas rester étranger au choix de ces derniers, sa part devra être après tout bien minime. Je crois qu’il serait convenable dans ce cas que le choix fût restreint à une liste de candidats présentés par les électeurs mêmes. Si cela était rejeté je voterais en dernière analyse pour le projet de la section centrale.
M. le ministre de l'intérieur a présente des raisons assez singulières pour faire préférer le système du gouvernement à celui de la section centrale, et à plus forte raison à celui que je viens d’indiquer.
Il a dit que d’après son projet le pouvoir royal choisit les échevins parmi les hommes élus par la commune, tandis que d’après le projet de la section centrale, il ne choisit que parmi les élus des conseillers, et il en a conclu que son système est beaucoup plus libéral.
Cet argument ne pèche que pas la base.
M. le ministre de l'intérieur ne voit pas que le conseil en prenant le candidat parmi ses membres le prendra parmi les candidats des électeurs ; cette raison n’en est donc pas une. Si M. le ministre est un si grand partisan des candidatures des électeurs, ce n’est donc pas un motif pour préférer le projet du gouvernement à celui de la section centrale. C’est un motif pour préférer le système dont j’ai parlé en dernier lieu. Le gouvernement choisirait d’après une liste de candidats formée directement par les électeurs, alors il serait certain d’avoir rencontré la candidature des électeurs et le vœu du peuple qu’il a tant à cœur de satisfaire dans cette circonstance.
Mais le ministre a fait remarquer que selon lui il y aurait un très grand inconvénient au système de la section centrale. Un honorable député qui est en même temps secrétaire-général des affaires étrangères a fait également ressortir l’inconvénient de ce système : c’est qu’une section de commune dont les électeurs seront en minorité ne pourra se faire représenter dans le collège des échevins. Voilà cet inconvénient grave.
Mais le gouvernement voudrait-il faire croire que s’il était chargé de la nomination des échevins il donnerait un représentant à chaque fraction de la commune ? Le gouvernement ne le fera pas ; quand il a été chargé de désigner les échevins, il ne l’a jamais fait. J’en conclus qui ne le fera jamais. Toute la différence qu’il y aura c’est que les échevins au lieu d’être nommé dans l’intérêt de la commune, seront nommé dans l’intérêt du ministère.
Le gouvernement voudrait-il même donner dans le conseil de régence un représentant à chaque section de commune, il ne le pourrait pas. En effet, dans les communes de 20,000 âmes et au-dessous, (sauf quelques exceptions très peu nombreuses, toutes les communes de la Belgique ne se trouvent-elles pas comprises dans cette catégorie !), il n’y a que deux échevins à nommer : est-il possible d’après cela de faire représenter dans le conseil chaque section de commune ? Cet argument ne repose donc que sur une supposition absurde.
C’est dans le conseil communal qu’il est utile qu’aucune section de commune ne soit sacrifiée, qu’elles puissent toutes y avoir un représentant. Or, un article présenté par la section centrale et adopté par la chambre y a pourvu.
Une troisième objection qu’on présenterait comme très grave a été faite. On dit que si nous interdisons au gouvernement le droit de désigner les échevins, il arrivera que des bourgmestres ne voudront pas être bourgmestres avec tel ou tel échevin. Ce sont là des suppositions purement gratuites et ici j’en appelle à l’expérience.
Nous avons l’expérience des premiers règlements du royaume des Pays-Bas depuis 1817 jusqu’à 1824, alors les échevins étaient nommés sur la présentation du conseil, et il n’est jamais arrivé qu’on en ait éprouvé des inconvénients ; on n’a pas vu un bourgmestre refuser de remplir sa fonction avec tel échevin. Je ne vois pas pourquoi nous redouterions pour l’avenir des inconvénients qui ne se sont point encore présentés.
En Prusse, là où tous les fonctionnaires sauf les bourgmestres des très grandes villes sont le résultat de l’élection sans l’intervention du pouvoir, et où les ober-burgermeisters des très grandes villes ne sont nommés par le roi que sur la présentation des députés municipaux, il semblerait que les inconvénients dont on parle devraient être graves.
Cependant nous n’apprenons pas que l’exécution des règlements aient donné lieu à la moindre difficulté. Tout marche bien et avec ordre. Avec les craintes qu’on voudrait nous faire concevoir, il semble qu’il vaut mieux confisquer toutes les libertés communales au profit du gouvernement. Puisque le gouvernement fera toujours le bien du peuple, confiez-lui tout la liberté communale, et retirez-la au peuple qui fera toujours mal ; la liberté communale ne sera plus ainsi qu’une véritable dérision.
Messieurs, si les bourgmestres et les échevins sont choisis dans le même conseil provenant du même électeur, on doit penser qu’il y aura assez d’homogénéité entre les membres du conseil, pour que le bourgmestre et les échevins puissent toujours s’entendre. Si vous supposez des hommes tellement opposés de principes qu’ils ne puissent se souffrir comme bourgmestre et comme échevins, ils ne se souffriront pas non plus dans le sein du conseil, alors il faudrait retirer au peuple l’élection des conseillers communaux.
Il faut, messieurs, se défier de vaines suppositions ; il faut constituer le pouvoir communal de telle manière qu’il soit un véritable pouvoir et non une délégation du pouvoir exécutif. J’ai dit. (Aux voix ! aux voix !)
M. le président. - Il y a encore plusieurs orateurs inscrits. (A demain ! à demain !)
Quelques voix. - A demain 9 heures.
M. le président. - A quelle heure la chambre veut-elle fixer l’ouverture de la séance de demain. Si elle ne prenait aucune décision à cet égard, aux termes du règlement la séance serait fixée à midi.
Plusieurs membres. - A neuf heures ! à neuf heures !
M. d’Huart. - Je m’oppose à ce que la séance soit fixée à neuf heures, parce que la commission de la guerre doit se réunir dans la matinée pour arrêter le rapport. Il y a urgence ; et peut-être trouvera-t-on à propos d’interrompre la discussion pour s’occuper de ce projet et le renvoyer au sénat avant qu’il ne se sépare. Si la commission ne pouvait se réunir demain, le rapport ne pourrait pas être déposé lundi et discuté mardi.
M. le ministre des affaires étrangères (M. F. de Mérode) - Il me semble que la commission de la guerre pourrait se réunir ce soir.
- La chambre consultée fixe à neuf heures l’ouverture de la séance de demain.