Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-293-de-junio-2-de-2016?documento=jurcol&contexto=jurcol_b666d21c72ba44bf872d40c925b4fe30&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-11-19 16:12:17
Document Index: 401054155

Matched Legal Cases: ['artículo 762', 'artículo 102', 'artículo 150', 'artículo 58', 'artículo 63', 'artículo 407', 'artículo 63', 'artículo 36', 'artículo 37']

﻿ Sentencia T-293 de junio 2 de 2016
SENTENCIA T-293 DE 02 DE JUNIO DE 2016
CONTENIDO:IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LOS BIENES DE PROPIEDAD DE LAS ENTIDADES DE DERECHO PÚBLICO. SE RECUERDA, QUE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL HA RECONOCIDO EL CARÁCTER IMPRESCRIPTIBLE DE LOS TERRENOS BALDÍOS, PUES DICHO ATRIBUTO RESPONDE, ENTRE OTRAS, A LA NECESIDAD DE PROMOVER EL DESARROLLO RURAL EN PRO DE QUIENES TRABAJAN EL CAMPO, RAZÓN POR LA CUAL SE ENCUENTRA JUSTIFICADO QUE SE LES APLIQUE UN RÉGIMEN DISTINTO DEL DE LOS DEMÁS BIENES. SE SEÑALA QUE LOS BIENES FISCALES COMUNES O ESTRICTAMENTE FISCALES SON IMPRESCRIPTIBLES, AL IGUAL QUE LOS PÚBLICOS Y LOS ADJUDICABLES, POR LO TANTO, NO SON SUSCEPTIBLES DE ADQUIRIRSE POR PRESCRIPCIÓN. EN ESA MEDIDA, NO EXISTE VULNERACIÓN DE LA CARTA AL SEÑALAR QUE LA ACCIÓN DE PERTENENCIA NO APLICA EN ESTOS CASOS, PUESTO QUE EL DERECHO A ADQUIRIRLOS POR ESTA VÍA NO EXISTE. IGUALMENTE, SE SOSTIENE QUE LOS BIENES BALDÍOS SE ADQUIEREN POR ADJUDICACIÓN, PREVIA OCUPACIÓN Y CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS DISPUESTOS EN LA LEY PARA ELLO PUES, DE LO CONTRARIO, QUIEN PRETENDE EL TERRENO SOLO CUENTA CON UNA MERA EXPECTATIVA. DISTINTO A LO QUE OCURRE EN MATERIA CIVIL CON TERRENOS QUE NO PERTENECEN A LA NACIÓN, LOS CUALES SE PUEDEN ADQUIRIR POR PRESCRIPCIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, DECLARACIÓN DE PERTENENCIA, PRESCRIPCIÓN ADQUISITIVA, ADJUDICACIÓN DE BIEN, TERRENO BALDÍO RURAL, TERRENO BALDÍO URBANO
Sentencia T-293 de junio 2 de 2016
Ref.: Expediente T-5.351.337
Bogotá D.C., dos de junio de dos mil dieciséis
Carlos Alberto Chavarro Martínez, en su calidad de apoderado del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder)(1) presentó acción de tutela contra el Juzgado Promiscuo Municipal de Viracachá, Boyacá con el objeto de que le fuera protegido su derecho fundamental al debido proceso, el cual estima vulnerado por el juez demandado, al no haber vinculado a la entidad a un proceso de pertenencia a través del cual se resolvió adjudicar a particulares un bien sobre el que se tenían indicios de pertenecer al Estado.
1. El 14 de julio de 2014, el Juzgado Promiscuo Municipal de Viracachá, Boyacá, resolvió admitir una demanda ordinaria de pertenencia a través de la cual Ana Belén Pedraza de Galindo y Gelacio Galindo Pedraza, pretendían adquirir la propiedad del predio denominado “El Salitre”, ubicado en la vereda Caros de dicho municipio, con un área de 6.979 m2 aproximadamente, identificado con cédula catastral 00-00-0006-0298-000, sin folio de matrícula inmobiliaria.
— Copia del Acta 006 de 2014 de la audiencia de trámite, pruebas y fallo en pertenencia agraria dictado por el Juzgado Promiscuo Municipal de Viracachá (fls. 10 a 13, cdno. 2).
— Copia del plano geográfico del predio “El Salitre” (fl. 15, cdno. 2).
— Copia de la constancia de la ejecutoria de la sentencia proferida en audiencia, el 2 de diciembre de 2014, por Juzgado Promiscuo Municipal de Viracachá (fl. 16, cdno. 2).
— Copia de la imagen de pantalla de computador de la página web del IGAC en la que se muestra la dirección del predio, el área de terreno, departamento en el que se encuentra ubicado, el municipio y el código predial nuevo y anterior (fl. 17, cdno. 2).
5. Respuesta de las partes demandadas y vinculadas.
5.1. Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, Gelacio Galindo Pedraza, vinculado al proceso por el juez de primera instancia, solicitó denegar el amparo requerido, bajo los siguientes argumentos:
5.2. Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, Maria Teresa Galindo Torres, en su calidad de juez Promiscuo Municipal de Viracachá, solicitó denegar el amparo requerido, bajo los siguientes argumentos:
También, considera que la interpretación que se realizó del proceso fue adecuada, toda vez que se ajustó a los parámetros establecidos en los artículos 64 de la Constitución, 762 del Código Civil y 407 del Código de Procedimiento Civil, los que concuerdan con los artículos 1º y 2º de las leyes 200 de 1936 y 4ª de 1993 respectivamente, en virtud de los cuales es permitido la adquisición del dominio de un bien por prescripción extintiva.
Manifiesta que, en efecto, bajo esos parámetros se adelantó el estudio de la respectiva “cadena traditicia” del predio, señalando que inicia aproximadamente desde 1968 en manos de particulares, lo cual encuentra respaldo no solo en la escritura pública 573 de 1968, sino también en testimonios de personas que tienen conocimiento del bien, incluso antes de la referida fecha.
Por otro lado, afirma que, a pesar de que el Incoder no fue vinculado al proceso, pues considera que no existe deber legal de hacerlo, los demandantes en el proceso de pertenencia acudieron a la entidad para consultar sobre las condiciones del inmueble, frente a lo cual se respondió que sobre el predio en cuestión no se encontró radicación de registro de baldíos y no se habían iniciado procesos agrarios(2). Información que, señala, se brindó con conocimiento de que el objeto de la misma era el saneamiento de la propiedad. En ese sentido, estima que esa era la oportunidad para que la accionante se pronunciara al respecto.
De otro lado, sostuvo que las sentencias del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, Sala Civil que fueron citadas como fundamento de la defensa, son perfectamente aplicables dado que el momento en que fueron dictadas es irrelevante, máxime cuando lo que se debe tener en cuenta es la razón de la decisión de dichas providencias, las que se estructuraron “sobre hechos y razones legales que son vigentes para la situación bajo estudio”, a saber: la carencia absoluta de prueba por parte del Incoder que permita afirmar con certeza que el predio en cuestión pertenece a la Nación; la presunción legal a favor del poseedor que cumple con los presupuestos señalados en el artículo 762 del Código Civil, y los artículos 1º y 2º de las leyes 200 se 1936 y 4ª de 1973, respectivamente. Sumado a lo anterior, agrega que el hecho de que no existan titulares de derechos reales inscritos permita concluir que el bien no ha salido del dominio público, además de trasladar, de manera contraria a la ley, la carga de la prueba al poseedor, pasa por alto el derecho constitucional que tienen los campesinos al acceso a la tierra, así como su mínimo vital.
Indicó también que la entidad accionante expidió constancia en la cual señaló que según certificado 040 de 2012 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Ramiriquí, se evidencia que el inmueble “El Salitre” no cuenta con registro de titulación como baldío.
“1. Por Secretaría General, ofíciese al Juzgado Promiscuo Municipal de Viracachá, Boyacá, para que en el término improrrogable de dos (2) días, contados a partir de la notificación de este auto, allegue al despacho la sentencia dictada el 2 de diciembre de 2014, a través de la cual se resuelve la demanda ordinaria de pertenencia con radicado 2014-00043, instaurada por Ana Belén Pedraza de Galindo y Gelacio Galindo Pedraza, al igual que copia del respectivo expediente.
2. Por Secretaría General, ofíciese al Incoder, para que en el término improrrogable de dos (2) días hábiles contados a partir de la notificación de este auto, allegue las pruebas que fundamenten su afirmación de que el bien en cuestión pertenece al Estado. De igual manera, indique la fecha en que tuvo conocimiento de la sentencia controvertida.
3. Ordenar que por conducto de la secretaría general de esta corporación, se ponga en conocimiento de la Superintendencia de Notariado y Registro, el contenido de la demanda de tutela, para que en el término improrrogable de dos (2) días hábiles contados a partir de la notificación de este auto, se pronuncie respecto de los hechos y las pretensiones que en ella se plantean. A su vez, allegue la información de su competencia, correspondiente al predio denominado “El Salitre”, identificado en catastro con el Nº 00-00-0006-0298-00, ubicado en la vereda “Caros” del municipio de Viracachá, Boyacá.
4. Ordenar que por conducto de la secretaría general de esta corporación, se ponga en conocimiento a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la Republica el contenido de la demanda de tutela, para que para que en el término improrrogable de dos (2) días hábiles contados a partir de la notificación de este auto, se pronuncien respecto de los hechos y las pretensiones que en ella se plantean. Lo anterior, al tratarse de autoridades que tienen deberes constitucionales respecto de la protección de bienes baldíos.
5. Ordenar a la secretaría general de la corporación que, una vez hayan sido recibidas las pruebas requeridas, le informe a las partes sobre su recepción para que, en caso de considerarlo necesario se pronuncien sobre las mismas, en el término de dos (2) días hábiles”.
De otro lado, manifiesta que de conformidad con lo ordenado por la Sentencia T-488 de 2014, la entidad “programó dentro del Plan de Vigilancia y Control Fiscal PVCF-2015, practicar auditoría ante el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder, informe que una vez liberado se comunicará a la honorable Corte Constitucional oportunamente, así como se informará periódicamente sobre el seguimiento, avances y correctivos pertinentes”.
La jurisprudencia de esta corporación ha establecido en numerosas oportunidades que, la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales tiene un carácter excepcional, dado que se reconoce la necesidad de garantizar que los jueces conserven su autonomía y competencias. De igual manera, se identifica a la administración de justicia como el mecanismo adecuado para proteger los derechos de los ciudadanos permitiendo mantener la independencia del juez y ajustarse al principio de cosa juzgada(3).
Bajo ese entendido, a través de varios pronunciamientos la Corte comenzó a desarrollar los presupuestos para determinar las ocasiones en que la tutela contra providencias judiciales se tornaba procedente, indicando, en un primer momento, que la procedencia del amparo se sujetaba al acaecimiento de una vía de hecho por parte de la autoridad judicial. Con posterioridad señaló, al estimarlo necesario, que este concepto debía hacer parte de un conjunto más amplio de requisitos, distinguiendo entre aquellos que tenían un carácter general y otros específicos(4).
6. Que no se trate de sentencias de tutela, por cuanto los debates sobre derechos fundamentales no pueden prolongarse indefinidamente”(5).
8. Violación directa de la Constitución”(6).
Acorde con lo señalado, como se mencionó previamente, lo que debe hacer el juez de tutela cuando está frente a una solicitud de amparo constitucional por vulneración de derechos fundamentales, como consecuencia de lo determinado en una providencia judicial, es verificar la concurrencia de todos los requisitos generales citados, para luego analizar el caso concreto y comprobar que el mismo se enmarque, por lo menos, dentro de unos de los defectos materiales señalados para que se dé la viabilidad de la acción de tutela. Lo anterior, debido a la necesidad de respetar el principio de cosa juzgada, y preservar la seguridad jurídica, la autonomía e independencia de la actividad jurisdiccional del Estado, así como el sometimiento general de los conflictos a las competencias ordinarias de cada juez(7).
4. Régimen de los bienes baldíos.
La jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que la norma superior precitada se puede entender a partir de dos aspectos, a saber: uno relacionado con el concepto de dominio eminente, entendido como la expresión de soberanía del Estado que dentro de sus límites tiene la facultad de regular el derecho de propiedad, implicando la capacidad de imponer cargas y restricciones con el objeto de cumplir los fines que le demanda la Constitución(8).
El otro aspecto, hace referencia a la consagración del derecho de propiedad sobre los bienes públicos que se encuentran dentro del territorio, en cabeza del Estado, como característica patrimonial determinada y, en esa medida, esta Corte ha indicado que en virtud de las normas civiles al respecto y de lo consagrado en el artículo 102 de la Carta, se puede identificar la división entre bienes de uso público y a su vez los bienes fiscales(9).
Por su parte, los bienes fiscales mantienen su naturaleza de públicos, a pesar de que no están abiertos al uso de la generalidad de los ciudadanos. Estos, a su vez, se dividen en: “fiscales propiamente dichos, que son aquellos de propiedad de las entidades de derecho público y frente a los cuales tienen dominio pleno igual al que ejercen los particulares respecto de sus propios bienes; y, a los cuales pertenecen los bienes baldíos, fiscales adjudicables, es decir, los que la Nación conserva con el fin de traspasarlos a los particulares que cumplan determinados requisitos exigidos por la ley”(10).
En estos términos, se observa que la Constitución otorga la facultad al Congreso de establecer las normas que van a regir lo relacionado con la aprobación, adjudicación y recuperación de los bienes baldíos, en virtud del numeral 18 del artículo 150 Superior. Lo anterior, en concordancia con los artículos 60, 64, 65 y 66 de la Carta, en los cuales se consagra el acceso progresivo a la tierra por parte de los campesinos y el acceso a la propiedad atendiendo a la función social de la misma, establecida en el artículo 58 C.P.
Bajo ese orden de ideas, la adjudicación de los bienes baldíos tiene como objetivo central permitir que quienes carecen de propiedad puedan acceder a ella para de esta forma lograr una mejor calidad de vida, tanto para el individuo como para la sociedad, pero también orientado a cumplir con la obligación en cabeza del Estado, según la cual, se deben adoptar las medidas pertinentes en pro de quienes hacen parte del sector agropecuario, pero que por su situación económica se encuentran en condiciones de debilidad, para de esta manera propender por una igualdad real y efectiva(11).
En desarrollo de lo anterior, dentro de las normas que el legislador ha expedido al respecto, se resalta la Ley 160 de 1994 “por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”. Esta le otorgó las funciones al Incora, hoy Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, de administración de los terrenos baldíos, su adjudicación y adopción de medidas pertinentes cuando se evidencie una indebida apropiación o irregularidades en las condiciones bajo las cuales fueron entregados, estableciendo también que la propiedad de este tipo de bienes se obtiene únicamente a través de título otorgado por el Estado, por medio de la mencionada entidad(12).
5. Imprescriptibilidad de los bienes de propiedad de las entidades de derecho público.
El artículo 63 de la Constitución consagra que los bienes de uso público entre otros, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Por su parte, el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil(13), al desarrollar lo respectivo a la declaración de pertenencia, dispuso, en su numeral 4º, que esta no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público.
Al respecto, la Corte ha señalado que los bienes fiscales comunes o estrictamente fiscales son imprescriptibles, al igual que los públicos y los adjudicables, por lo tanto, no son susceptibles de adquirirse por prescripción. En esa medida, no existe vulneración de la Carta al señalar que la acción de pertenencia no aplica en estos casos, puesto que el derecho a adquirirlos por esta vía no existe(14).
También ha sostenido que en virtud del artículo 63 Superior, antes mencionado, se faculta al legislador para mantener la imprescriptibilidad de los bienes de la Nación, de los cuales, como se mencionó en párrafos precedentes, hacen parte los bienes baldíos. Por tanto, se entiende que estos se encuentran por fuera del comercio y su administración corresponde al Estado, único facultado para adjudicarlos y otorgar, a través de la correspondiente actuación, el título de propiedad(15).
En efecto, la Corporación ha sostenido que los bienes baldíos se adquieren por adjudicación, previa ocupación y cumplimiento de los requisitos dispuestos en la ley para ello pues, de lo contrario, quien pretende el terreno solo cuenta con una mera expectativa. Distinto a lo que ocurre en materia civil con terrenos que no pertenecen a la Nación, los cuales se pueden adquirir por prescripción(16).
6. Vinculación del Incoder en los procesos de pertenencia agraria.
Ahora bien, a pesar de compartir lo anterior, también hay que tener en cuenta que, como se ha mencionado en párrafos anteriores y lo ha resaltado la jurisprudencia constitucional, resulta innegable la gran relevancia que reviste el régimen de los bienes baldíos para el ordenamiento jurídico colombiano. En esa medida, a un importante número de entidades se les ha asignado sendas funciones para lograr una adecuada protección y administración de los mismos, dentro de las cuales no solo se encuentra el Incoder, sino también el Ministerio de Agricultura, la Superintendencia de Notariado y Registro y el Ministerio Público(17).
En línea con lo anterior, la Corte ha sostenido que el papel que adquieren los jueces al respecto no es menos importante. En efecto, el Tribunal ha advertido que “En este punto, la rama judicial del poder estatal adquiere especial trascendencia ante el inevitable surgimiento de conflictos, producto del choque de intereses, el ejercicio de las entidades reguladoras o la simple aplicación del derecho a un caso concreto. La administración de justicia es una función pública cuyo ejercicio está guiado por el imperio de la ley y por los principios de libre acceso, publicidad, permanencia, autonomía y primacía del derecho sustancial (C.N., arts. 228-230), con la finalidad última de la consecución y el mantenimiento de una sociedad pacífica”(18).
Al respecto, la Corte sostuvo que el actuar del registrador se encontraba ajustado a la Constitución y a la ley, de conformidad con las con las normas sobre imprescriptibilidad de los bienes baldíos, pues el juez del correspondiente proceso no valoró las pruebas que indicaban que existía la probabilidad de que el predio objeto de discusión pertenecía a la Nación. Sumado a que omitió su deber de, así fuera de manera oficiosa, practicar las pruebas que le permitieran descartar la anterior situación, toda vez que únicamente se basó en declaraciones de testigos y la práctica de una inspección judicial los cuales, si bien aportan al esclarecimiento, no son suficientes para determinar la naturaleza del bien. En efecto, el Tribunal afirmó que: “El juez omitió entonces una prueba fundamental: solicitar un concepto al Incoder sobre la calidad del predio “El Lindanal”, presupuesto sine qua non para dar inicio al proceso de pertenencia”(19).
En el asunto bajo estudio, está acreditado que luego de admitir y adelantar el proceso respectivo, el 2 de diciembre de 2014, el Juzgado Promiscuo Municipal de Viracachá, Boyacá, resolvió dictar sentencia a través de la cual declaró que los demandantes adquirieron el dominio del bien “El Salitre” ubicado en la vereda Caros del municipio de Viracachá, Boyacá con un área de 6.979 m2 aproximadamente, identificado con cédula catastral 00-00-0006-0298-000, sin folio de matrícula inmobiliaria, por prescripción extraordinaria adquisitiva.
Por medio de oficio emitido por la Superintendencia de Notariado y Registro, el 12 de junio de 2105, el Incoder tuvo conocimiento de la referida sentencia, situación que motivó el estudio de títulos del correspondiente predio, con base en los cuales señala que existe la probabilidad de que el bien en cuestión pertenezca a la Nación. Lo anterior, en la medida en que carece de antecedentes registrales y titulares inscritos de derechos reales sobre el predio. Bajo ese orden, debió vincular a la entidad demandante al proceso de pertenencia que se adelantaba, para lo de su competencia.
1. REVOCAR la sentencia proferida por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, el 5 de noviembre de 2015, dentro de la acción de tutela instaurada por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, contra el Juzgado Promiscuo de Viracachá, Boyacá y, en su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales del debido proceso y al acceso a la administración de justicia por las razones expuestas en la presente providencia.
2. DEJAR SIN EFECTOS, la sentencia proferida el 2 de diciembre de 2014, por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Viracachá, Boyacá y declarar la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso de pertenencia agraria con radicado 2014-00043 iniciado por Ana Belén Pedraza de Galindo y Gelacio Galindo Pedraza, hasta el auto admisorio de la demanda inclusive.
3. ORDENAR al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Viracachá, Boyacá que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, proceda a rehacer las actuaciones respectivas dentro del proceso de pertenencia, pero con la obligación de vincular al Incoder (hoy Agencia de Desarrollo Rural) para lo de su competencia.
4. LÍBRESE por secretaría general las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
1 Si bien en la actualidad, en virtud del artículo 37 del Decreto 2364 de 2015, toda alusión normativa al Incoder debe entenderse referida a la Agencia de Desarrollo Rural, para el momento de los hechos que dan origen a la presente acción de tutela, la entidad demandante aún se denominaba Incoder. Por tanto, es esta última denominación la que se utilizará en la sentencia.
2 Folio 50, cuaderno 2.
3 Sentencias T-033 de 2010 y T-264 de 2009.
4 Sentencias T-268 de 2010; T-462 de 2003 y C-590 de 2005 entre otras.
5 Sentencia T-225 de 2010, ver también Sentencia C-590 de 2005.
6 Sentencia T-225 de 2010, ver también sentencias C-590 de 2005; T-268 de 2010; T-599 de 2009, entre otras.
7 Tomado de la Sentencia T-601 de 2014.
8 Al respecto ver sentencias C-060 de 1993; C-595 de 1995; C-536 de 1997 y C-255 de 2012.
9 Al respecto ver Sentencia C-255 de 2012.
10 Sentencia C-255 de 2012.
11 Al respecto ver sentencias C-006 de 2002 y C-255 de 2012.
12 Al respecto ver Sentencia C-255 de 2012.
13 Vigente al momento de llevarse a cabo el proceso de pertenencia.
14 Al respecto ver sentencia C-530 de 1996 y T-1013 de 2010.
15 Al respecto ver Sentencia C-097 de 1996
16 Al respecto ver sentencias C-595 de 1996 y C-097 de 1996.
17 Al respecto ver Sentencia T-488 de 2014.
18 Sentencia T-488 de 2014.
19 Sentencia T-488 de 2014.