Source: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000023443152
Timestamp: 2019-06-16 08:24:11+00:00
Document Index: 5519784

Matched Legal Cases: ["l'article 12", "l'article 12", "l'article 12", "l'article 12", "l'article 5", 'in fine', 'in fine', 'in fine', 'in fine', "l'article 3", "l'article 3", "l'article 8", "l'article 5", "l'article 7", "l'article 12", "l'article 12", "l'article 1", "l'article 9", "l'article 2", "l'article 9", "l'article 3", "l'article 4"]

Décision n° 2010-1312 du 14 décembre 2010 précisant les modalités de l'accès aux lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique sur l'ensemble du territoire à l'exception des zones très denses | Legifrance
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Décision n° 2010-1312 du 14 décembre 2010 précisant les modalités de l'accès aux lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique sur l'ensemble du territoire à l'exception des zones très denses
NOR: ARTT1033868S
Vu la recommandation de la Commission européenne du 20 septembre 2010 sur l'accès réglementé aux réseaux d'accès de nouvelle génération (ci après « recommandation NGA ») ;
Vu le code des postes et des communications électroniques (ci-après « CPCE »), notamment ses articles L. 32-1, L. 33-6, L. 34-8, L. 34-8-3, L. 36-6, L. 36-10 et R. 9-2 à R. 9-4 ;
Vu le code de la construction et de l'habitation, notamment ses articles L. 111-5-1, R. 111-1 et R. 111-14 ;
Vu la décision n° 2009-0527 de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes en date du 11 juin 2009 portant modification du règlement intérieur ;
Vu l'avis n° 08-A-06 du 6 mai 2008 du Conseil de la concurrence portant sur un projet de disposition législative concernant le développement des réseaux à très haut débit en fibre optique ;
Vu la consultation publique sur le programme national « très haut débit » réalisée du 18 janvier au 26 février 2010 ;
Vu la consultation publique de l'Autorité relative au projet de décision précisant les modalités de l'accès aux lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique en dehors des zones très denses menée du 11 juin au 13 juillet 2010 ;
Vu l'avis de l'Autorité de la concurrence n° 10-A-18 du 27 septembre 2010 relatif à un projet de décision de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes portant sur le déploiement de la fibre optique en dehors des zones très denses ;
Vu la consultation publique de l'Autorité relative au projet de décision précisant les modalités de l'accès aux lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique en dehors des zones très denses menée du 25 octobre au 26 novembre 2010 ;
Vu la notification à la Commission européenne et aux autorités compétentes des autres Etats membres de la Communauté européenne du projet de décision précisant les modalités de l'accès aux lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique en dehors des zones très denses en date du 26 octobre 2010 ;
Vu les observations de la Commission européenne en date du 26 novembre 2010 ;
Vu la consultation de la commission consultative des communications électroniques (ci-après CCCE) en date du 10 décembre 2010 ;
Après en avoir délibéré le 14 décembre 2010,
La croissance des usages de l'internet, le développement des contenus audiovisuels et l'émergence de nouveaux services individuels ou collectifs vont conduire, au cours des prochaines années, à une demande croissante des consommateurs d'accès au très haut débit via la fibre optique.
Le déploiement des réseaux de nouvelle génération à très haut débit sur l'ensemble du territoire représente donc un enjeu majeur pour le développement économique et social de la France.
Depuis plusieurs mois déjà, les opérateurs ont engagé d'importants déploiements de réseaux en fibre optique jusqu'à l'abonné FttH (Fibre to the Home) dans les artères des principales agglomérations. Les raccordements finaux (dans les immeubles) vont s'intensifier dans les prochains mois.
Par ailleurs, en juin 2010, le Gouvernement a adopté le « programme national très haut débit » doté d'un fonds spécifique de 2 milliards d'euros. La mise en œuvre de ce programme dans les prochains mois devrait contribuer à l'accélération du déploiement du « très haut débit », notamment de la fibre optique, sur l'ensemble du territoire, pour le rendre accessible à tous les logements et locaux à usage professionnel.
Dans le cadre des dispositions du code des postes et des communications électroniques résultant notamment de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie et de la loi du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes a établi un premier cadre réglementaire pour ces déploiements par l'adoption de sa décision n° 2009-1106 du 22 décembre 2009 précisant les modalités de l'accès aux lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique et les cas dans lesquels le point de mutualisation peut se situer dans les limites de la propriété privée. Cette première décision, d'une part, définit un ensemble de règles applicables sur tout le territoire et, d'autre part, précise certaines règles applicables aux seules zones très denses.
En dehors des zones très denses, les déploiements de réseaux en fibre optique jusqu'aux abonnés FttH doivent répondre à certaines contraintes économiques et techniques spécifiques nécessitant davantage de mutualisation des réseaux. L'objet de la présente décision est de préciser les modalités de l'accès aux lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique en dehors des zones très denses (zones moins denses).
SECTION 1 : OBJET DE LA DECISION
1° Cadre juridique applicable
Compétence de l'ARCEP
« Dans le respect des dispositions du présent code et de ses règlements d'application [...], l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes précise les règles concernant :
2° Les prescriptions applicables aux conditions techniques et financières d'interconnexion et d'accès, conformément à l'article L. 34-8 [...] et aux conditions techniques et financières de l'accès, conformément à l'article L. 34-8-3 ;
La définition de l'accès figure à l'article L. 32 du CPCE :
« [...] 8) Accès. On entend par accès toute mise à disposition de moyens, matériels ou logiciels, ou de services, en vue de permettre au bénéficiaire de fournir des services de communications électroniques (...) ».
Le I de l'article L. 34-8, dans sa rédaction issue de la loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique, du CPCE prévoit que :
« [...] Pour réaliser les objectifs définis à l'article L. 32-1, l'Autorité peut imposer, de manière objective, transparente, non discriminatoire et proportionnée, les modalités de l'accès ou de l'interconnexion :
a) Soit de sa propre initiative, après avis de l'Autorité de la concurrence, consultation publique et notification à la Commission européenne et aux autorités compétentes des autres Etats membres de la Communauté européenne ; la décision est adoptée dans des conditions de procédure préalablement publiées par l'Autorité ;
Les décisions adoptées en application des a et b sont motivées et précisent les conditions équitables d'ordre technique et financier dans lesquelles l'interconnexion ou l'accès doivent être assurés. »
L'article L. 34-8-3 du CPCE, dans sa rédaction également issue de la loi du 17 décembre 2009, précise que :
L'accès est fourni dans des conditions transparentes et non discriminatoires en un point situé, sauf dans les cas définis par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, hors des limites de la propriété privée et permettant le raccordement effectif d'opérateurs tiers, à des conditions économiques, techniques et d'accessibilité raisonnables. Dans les cas définis par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, l'accès peut consister en la mise à disposition d'installations et d'éléments de réseau spécifiques demandés par un opérateur antérieurement à l'équipement de l'immeuble en lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique, moyennant la prise en charge d'une part équitable des coûts par cet opérateur. Tout refus d'accès est motivé.
Pour réaliser les objectifs définis à l'article L. 32-1, et notamment en vue d'assurer la cohérence des déploiements et une couverture homogène des zones desservies, l'Autorité peut préciser, de manière objective, transparente, non discriminatoire et proportionnée, les modalités de l'accès prévu au présent article. »
En adoptant la loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009, le législateur a clairement manifesté, à travers le dernier alinéa de l'article L. 34-8-3 précité, sa volonté de lutter contre l'apparition d'une fracture numérique en France en permettant notamment à l'Autorité de fixer des règles garantissant ces objectifs par le biais d'une réglementation permettant d'assurer la cohérence des déploiements et une couverture homogène des zones desservies.
Par sa décision n° 2009-1106, l'Autorité a déjà précisé certaines modalités de l'accès aux lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique ainsi que les cas dans lesquels le point de mutualisation peut se situer dans les limites de la propriété privée.
Par la présente décision, l'Autorité entend compléter ces règles dans le cas des déploiements effectués en dehors des zones très denses.
Cohérence avec le cadre juridique européen
L'article L. 34-8-3 est issu de la loi de modernisation de l'économie n° 2008-776 du 4 août 2008 ainsi que de la loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique adoptée conformément à l'article 12 de la directive 2002/21/CE « cadre ».
Or le cadre communautaire des communications électroniques a été révisé en 2009. Ainsi, l'article 12 de la directive « cadre », tel qu'il a été modifié par la directive 2009/140/CE du 25 novembre 2009, dispose désormais que :
« 1. Lorsqu'une entreprise fournissant des réseaux de communications électroniques a le droit, en vertu de la législation nationale, de mettre en place des ressources sur, au-dessus ou au-dessous de propriétés publiques ou privées, [...] les Autorités réglementaires nationales, tenant pleinement compte du principe de proportionnalité, peuvent imposer le partage de ces ressources ou de ce bien foncier, notamment des bâtiments, des accès aux bâtiments, du câblage des bâtiments, des pylônes, antennes, tours et autres constructions de soutènement, gaines, conduites, trous de visite et boîtiers.
3. Les Etats membres veillent à ce que les Autorités nationales soient également dotées des compétences permettant d'imposer aux titulaires des droits visés au paragraphe 1 et/ou au propriétaire de ce câblage, après une période appropriée de consultation publique pendant laquelle toutes les parties intéressées ont la possibilité d'exposer leurs points de vue, de partager du câblage à l'intérieur des bâtiments ou jusqu'au premier point de concentration ou de distribution s'il est situé à l'extérieur du bâtiment, lorsque cela est justifié par le fait que le doublement de cette infrastructure serait économiquement inefficace ou physiquement irréalisable. De tels accords de partage ou de coordination peuvent inclure une réglementation concernant la répartition des coûts du partage des ressources ou des biens fonciers, adaptés le cas échéant en fonction des risques. [...]. »
L'article 8, paragraphe 5, de la même directive ajoute que :
« Afin de poursuivre les objectifs visés aux paragraphes 2, 3 et 4, les Autorités réglementaires nationales appliquent des principes réglementaires objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés, dont les suivants :
d) Promouvoir des investissements efficaces et des innovations dans des infrastructures nouvelles et améliorées, notamment en veillant à ce que toute obligation d'accès tienne dûment compte du risque encouru par les entreprises qui investissent et en permettant diverses modalités de coopération entre les investisseurs et ceux qui recherchent un accès, afin de diversifier le risque d'investissement, tout en veillant à ce que la concurrence sur le marché et le principe de non-discrimination soient respectés. »
En outre, la Commission européenne a publié le 20 septembre 2010 la recommandation NGA sur l'accès réglementé aux réseaux d'accès de nouvelle génération. Le quatrième considérant de cette recommandation précise que :
« Lorsque la duplication de l'infrastructure serait économiquement inefficace ou physiquement irréalisable, les Etats membres peuvent aussi, conformément à l'article 12 de la directive précitée, imposer aux entreprises exploitant un réseau de communications électroniques des obligations relatives au partage de ressources qui permettraient d'éliminer les goulets d'étranglement dans l'infrastructure de génie civil et les segments terminaux. »
L'article 7 de cette même recommandation ajoute que :
« Lorsqu'elles appliquent des mesures symétriques conformément à l'article 12 de la directive 2002/21/CE pour octroyer l'accès à l'infrastructure de génie civil et au segment terminal d'une entreprise, les ARN devraient adopter des mesures d'application au titre de l'article 5 de la directive 2002/19/CE. »
Il résulte de ce qui précède que le droit communautaire a explicitement reconnu un rôle accru de la régulation symétrique pour encadrer les déploiements des nouveaux réseaux de communications électroniques et que, dans ce cadre, il appartient à l'Autorité, conformément au droit national et en cohérence avec le droit communautaire, de préciser les modalités de l'accès aux lignes en fibre optique, de manière objective, transparente, non discriminatoire et proportionnée, notamment en vue de promouvoir des investissements efficaces et des innovations et d'assurer la cohérence des déploiements et l'homogénéité des zones desservies.
Procédure applicable à la présente décision
La présente décision est prise en application de l'article L. 36-6, du I de l'article L. 34-8 et de l'article L. 34-8-3 du CPCE.
Elle respecte les règles de procédures prévues au a du I de l'article L. 34-8 et publiées dans sa décision n° 2009-0527 portant modification de son règlement intérieur.
Dans ce cadre, et en application du III de l'article L. 32-1 du CPCE et du a du I de l'article L. 34-8, l'Autorité a soumis à consultation publique le présent projet de décision. L'Autorité, dans un souci de transparence, a publié, le 27 septembre 2010, l'intégralité des commentaires qui lui ont été transmis, à l'exclusion des parties couvertes par le secret des affaires.
Après réception et prise en compte des réponses à la consultation publique, l'Autorité a effectué une demande d'avis à l'Autorité de la concurrence, conformément au I de l'article L. 34-8 du CPCE.
Après réception et prise en compte de l'avis de l'Autorité de la concurrence, le texte a été notifié à la Commission européenne et aux autorités compétentes des autres Etats membres de la Communauté européenne, en application du a du I de l'article L. 34-8. Il a parallèlement été soumis à consultation publique du 25 octobre au 26 novembre 2010.
L'Autorité a également consulté la commission consultative des communications électroniques (CCCE).
Enfin, la décision a été adoptée par l'Autorité le 14 décembre 2010 et sera transmise, pour homologation, au ministre chargé des communications électroniques.
2° Travaux menés par l'Autorité
Dans la continuité des travaux qui avaient préparé l'adoption de la décision n° 2009-1106, l'Autorité a mené des travaux avec les acteurs concernés sur les problématiques relatives aux déploiements de fibre optique en dehors des zones très denses.
Trois groupes de travail se sont ainsi réunis régulièrement et ont abordé plusieurs sujets relatifs aux déploiements de la fibre optique sur l'ensemble du territoire :
― le groupe de travail « aspects opérationnels et processus de mutualisation » ; ce groupe a poursuivi ses travaux portant sur les zones très denses et s'est progressivement concentré sur les aspects opérationnels de la mutualisation en dehors des zones très denses ;
― le groupe de travail « organisation territoriale des déploiements », remplacé ensuite par le groupe « très haut débit » du groupe d'échange entre l'ARCEP, les collectivités territoriales et les opérateurs (GRACO) ; ce groupe a abordé, avec les collectivités territoriales, les pouvoirs publics et la Caisse des dépôts et consignations, les différents aspects des déploiements en fibre optique en zones moins denses ;
― le comité d'experts de la fibre optique, qui a analysé les spécifications des équipements à prévoir au niveau du point de mutualisation, l'affaiblissement maximum des lignes et l'adéquation des équipements au point de mutualisation suivant le nombre de lignes en aval.
Des déploiements et des travaux d'expérimentation ont été engagés par les opérateurs et par les collectivités territoriales préalablement à et en parallèle de l'adoption de la présente décision. Un accord d'expérimentation a ainsi été signé par les trois principaux opérateurs portant sur le très haut débit fixe, en vue de mener des expérimentations dans trois villes situées en dehors des zones très denses. En outre, plusieurs communes se sont progressivement équipées de lignes de très haut débit en fibre optique, dans le cadre de réseaux d'initiative publique à très haut débit déployés par les collectivités territoriales.
Enfin, les travaux se sont poursuivis en parallèle sur les zones très denses. Ces travaux ont notamment porté sur les aspects opérationnels de la mutualisation et sur les aspects relatifs aux offres de gros de mutualisation. Les résultats de certains de ces travaux ont contribué à la préparation de la présente décision.
3° Portée et champ d'application de la décision
La présente décision précise les modalités techniques et financières de l'accès aux lignes de communications électroniques en fibre optique à très haut débit en complément de la décision de l'Autorité n° 2009-1106.
Les modalités techniques et financières précisées dans la présente décision portent sur les problématiques suivantes :
― accès aux lignes et aux ressources associées ;
― caractéristiques du point de mutualisation ;
― conditions, notamment tarifaires, de l'accès ;
― transparence des modalités d'accès ;
― cohérence géographique des déploiements.
La présente décision s'applique aux territoires de la métropole, des départements et des collectivités territoriales d'outre-mer pour lesquels le CPCE s'applique, à l'exception des zones très denses définies dans la décision n° 2009-1106 de l'Autorité.
Dans ses observations, la Commission européenne « invite l'ARCEP à terminer dans les meilleurs délais son analyse des marchés de la fourniture en gros d'accès à large bande et à garantir la cohérence entre les obligations imposées en vertu de la mesure notifiée, les mesures symétriques introduites dans les zones denses et les mesures correctrices PSM imposées en liaison avec les marchés 4 et 5 ainsi que toute obligation imposée dans le cadre d'un régime de financement public afin de favoriser la prévisibilité réglementaire et de sauvegarder les décisions d'investissement prises par les opérateurs ». L'Autorité de la concurrence partage le souhait de la Commission européenne que « le choix entre régulation symétrique ou asymétrique, s'il peut se justifier pour des questions d'équilibre et d'incitation à l'investissement, ne conduise pas in fine à un cadre réglementaire incomplet ou moins favorable à la concurrence ».
Conformément à l'article L. 34-8-3 du CPCE, la présente décision vise à définir des règles s'imposant, de manière symétrique et générale, à tout opérateur déployant un réseau FttH. Cette régulation symétrique a notamment pour objectif de mettre en place un ensemble de règles visant à promouvoir l'investissement dans le déploiement de nouveaux réseaux et, de manière préventive, à éviter que ne se développent des situations de marché propices à l'émergence de problèmes concurrentiels structurels. Cette régulation symétrique s'articulera de manière cohérente avec la régulation asymétrique, envisagée dans le cadre des analyses de marché, qui vise à imposer, de manière curative, des remèdes à des problèmes concurrentiels structurels existants ou prévisibles à un opérateur identifié comme puissant. En particulier, si la surveillance du marché conduisait l'Autorité à constater des dysfonctionnements majeurs dans la mise en œuvre des objectifs de la régulation symétrique de la présente décision et l'émergence de problèmes concurrentiels structurels liés à la puissance d'un ou de plusieurs opérateurs sur le ou les marchés concernés, l'Autorité envisagerait alors d'imposer, de manière complémentaire, des remèdes dans le cadre de l'analyse des marchés du haut débit et du très haut débit.
Par ailleurs, compte tenu des travaux encore en cours avec l'ensemble des acteurs concernés et eu égard au caractère émergent des déploiements en dehors de zones très denses, l'Autorité réexaminera, précisera et complétera, en tant que de besoin, la présente décision à l'aune des évolutions technologiques et de conditions du marché, dans les meilleurs délais et au plus tard d'ici à la fin de l'année 2013.
SECTION 2 : DEFINITIONS DES NOTIONS UTILISEES DANS LA PRESENTE DECISION
1° Lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique
L'article L. 34-8-3 du CPCE, créé par la loi de modernisation de l'économie, prévoit que « toute personne établissant ou ayant établi dans un immeuble bâti ou exploitant une ligne de communications électroniques à très haut débit en fibre optique permettant de desservir un utilisateur final fait droit aux demandes raisonnables d'accès à ladite ligne et aux moyens qui y sont associés émanant d'opérateurs, en vue de fournir des services de communications électroniques à cet utilisateur final. »
La ligne désigne la partie du réseau qui permet de desservir un utilisateur final pour la fourniture de services à très haut débit sur fibre optique. Il s'agit donc de la partie du réseau la plus proche du client, à laquelle tous les opérateurs ont vocation à avoir accès pour fournir des services aux habitants. L'obligation d'accès imposée par la présente décision porte sur la partie de la ligne comprise entre la prise terminale optique située à l'intérieur du logement ou du local à usage professionnel et le point de mutualisation (cf. définition ci-dessous).
Elle peut être composée de plusieurs chemins optiques continus par logement, par exemple dans le cadre d'un déploiement en multifibres. Enfin, les lignes ne se situent pas exclusivement dans la propriété privée, notamment dans le cas, qui est celui de la présente décision, où le point de mutualisation se situe à l'extérieur de l'immeuble.
2° Opérateur d'immeuble
L'opérateur d'immeuble est, en principe, l'opérateur qui a établi les lignes ou qui prévoit de le faire, notamment au travers d'une convention prise en application de l'article L. 33-6 du CPCE, à la suite de la désignation de cet opérateur par le propriétaire pour équiper l'immeuble en fibre optique. Un opérateur procédant, dans le cadre d'un déploiement dédié, exclusivement au raccordement ponctuel de clients d'affaires au moyen d'une boucle locale en fibre optique dédiée et adaptée, en vue de fournir à ces clients des services de capacités n'est donc pas considéré comme opérateur d'immeuble.
Dans les cas où la personne établissant ou ayant établi les lignes n'a pas vocation à assurer la gestion du réseau (par exemple dans le cas d'un promoteur de logements neufs ou un bailleur social), un opérateur d'immeuble doit néanmoins pouvoir être désigné par cette personne pour gérer les lignes et répondre aux demandes d'accès des opérateurs tiers. Il ne paraît en effet pas viable que les opérateurs aient à négocier des conventions d'accès avec chacun des promoteurs ou propriétaires ayant eux-mêmes installé le réseau en fibre optique dans l'immeuble.
De la même façon, si un opérateur d'immeuble n'est pas lui-même opérateur commercial et n'utilise pas de fibre pour ses propres besoins, un opérateur tiers doit pouvoir être désigné par lui pour répondre aux demandes d'accès des opérateurs tiers.
Un opérateur d'immeuble n'est pas nécessairement un opérateur au sens de l'article L. 33-1 du CPCE. Il peut en particulier s'agir d'un gestionnaire neutre fournissant des offres passives d'accès aux lignes aux opérateurs et n'activant pas lui-même le réseau.
3° Point de mutualisation
Le point de mutualisation désigne le lieu où la personne établissant ou ayant établi dans un immeuble bâti ou exploitant une ligne de communications électroniques à très haut débit en fibre optique donne à d'autres opérateurs accès à cette ligne. La localisation du point de mutualisation est encadrée par l'article L. 34-8-3 du CPCE, qui dispose que :
« L'accès est fourni dans des conditions transparentes et non discriminatoires en un point situé, sauf dans les cas définis par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, hors des limites de la propriété privée et permettant le raccordement effectif d'opérateurs tiers, à des conditions économiques, techniques et d'accessibilité raisonnables. [...] Tout refus d'accès est motivé. »
La personne ayant établi dans un immeuble bâti ou exploitant une ligne de communications électroniques à très haut débit en fibre optique peut donner accès à son réseau en plusieurs points. Parmi ces points, le point de mutualisation est le point de livraison de référence des accès sous forme passive, dans le respect de l'article L. 34-8-3 du CPCE.
Le point de mutualisation est donc un point « logique » qui sépare le réseau de l'opérateur d'immeuble de celui des tiers.
L'accès peut, en outre, être fourni en d'autres points que le point de mutualisation, notamment dans le cadre d'accords commerciaux entre opérateurs.
4° Zones très denses et zones moins denses
Les zones très denses sont définies dans la décision de l'Autorité n° 2009-1106. Le reste du territoire, hors zones très denses, correspond aux zones moins denses.
5° Zone arrière de point de mutualisation
Les points de mutualisation en dehors des zones très denses se situent toujours hors de la propriété privée et regroupent les lignes à très haut débit en fibre optique d'immeubles bâtis. L'ensemble des immeubles bâtis reliés, effectivement ou potentiellement, à ce point de mutualisation, forment une zone géographique continue. Cette zone géographique constitue la zone arrière d'un point de mutualisation.
6° Segment de transport du réseau d'infrastructures de génie civil de France Télécom
Le segment de transport du réseau d'infrastructures de génie civil de France Télécom est la partie du réseau reliant les nœuds de raccordement d'abonnés (NRA) de France Télécom, sièges des répartiteurs téléphoniques, aux armoires de sous-répartition situées, dans la majorité des cas, sur le domaine public.
SECTION 3 : REGLES RELATIVES AU POINT DE MUTUALISATION
1° Accessibilité des points de mutualisation
L'article L. 34-8-3 du CPCE prévoit que l'accès aux lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique, permettant de desservir un utilisateur final, doit être fourni, par la personne les établissant ou les ayant établies, en un point situé, sauf exception, hors des limites de la propriété privée et permettant le raccordement effectif d'opérateurs tiers, à des conditions économiques, techniques et d'accessibilité raisonnables. Ce même article précise qu'en vue d'assurer la cohérence des déploiements et une couverture homogène des zones desservies, l'Autorité peut préciser, de manière objective, transparente, non discriminatoire et proportionnée, les modalités de cet accès.
En ce qui concerne les zones moins denses, l'Autorité entend donc apporter un ensemble de précisions permettant de s'assurer que, sur ces zones, les points de mutualisation répondent à l'ensemble des prescriptions posées par cet article, et notamment que ceux-ci soient effectivement accessibles aux opérateurs tiers dans des conditions économiques et techniques raisonnables et non discriminatoires.
S'il est essentiel que le point de mutualisation établi soit raccordé à des infrastructures de génie civil permettant aux opérateurs tiers d'y accéder en déployant leurs propres câbles de fibre optique, il convient d'envisager la possible saturation de ces infrastructures, et principalement à proximité immédiate du point de mutualisation.
L'Autorité rappelle que, dans les zones très denses, aux termes de sa décision n° 2009-1106, il appartient à l'opérateur d'immeuble d'être le garant de l'accessibilité du point de mutualisation notamment en cas d'adduction saturée, d'adduction réalisée par voie aérienne ou pour les immeubles câblés en façade.
De façon similaire, dans les zones moins denses, zones dans lesquelles les points de mutualisation ont vocation à rassembler un nombre de lignes plus important, il appartiendra à la personne établissant un point de mutualisation, afin de répondre aux obligations posées par l'article L. 34-8-3, de garantir l'accessibilité effective et raisonnable de ce point, notamment au regard des risques de saturation des infrastructures existantes le desservant.
En pratique, cela suppose donc que le point de mutualisation soit localisé par l'opérateur d'immeuble de telle sorte que les opérateurs tiers puissent s'y raccorder sans coûts ou délais déraisonnables ou discriminatoires vis-à-vis de l'opérateur d'immeuble.
La localisation du point de mutualisation devra donc répondre à trois contraintes au regard de son accessibilité :
― il devra être établi sur une infrastructure dimensionnée de telle manière qu'elle permette effectivement le raccordement de plusieurs opérateurs. A cet égard, l'Autorité observe que le segment de transport du réseau d'infrastructures de génie civil de France Télécom présente, tant par ses caractéristiques propres que du fait de la régulation auquel il est assujetti, visant précisément à permettre le passage de plusieurs opérateurs déployant de nouvelles boucles locales en fibre optique, les caractéristiques permettant de répondre à cette contrainte. L'Autorité estime donc que la localisation du point de mutualisation sur un tel segment constitue une première garantie d'un raccordement effectif d'opérateurs tiers à des conditions économiques, techniques et d'accessibilité raisonnables ;
― afin de réduire les risques de saturation des infrastructures existantes, l'Autorité considère que la localisation du point de mutualisation doit également contribuer à réduire le recouvrement entre le réseau mutualisé déployé en aval de ce point et les différents réseaux déployés en amont par l'ensemble des opérateurs afin de s'y raccorder. En pratique, il s'agit d'éviter les cas où un ou plusieurs opérateurs auraient à déployer leurs réseaux en fibre optique propres pour atteindre le point de mutualisation sur les mêmes tronçons accueillant en parallèle le réseau mutualisé aval desservant les immeubles des abonnés. Pour ce faire, l'Autorité estime que le point de mutualisation doit être établi, dans la mesure du possible, sur un « nœud » ou point d'interconnexion pertinent de l'infrastructure de génie civil mobilisée. A ce titre, il apparaît inopportun que le point de mutualisation soit situé sur le segment de distribution du réseau d'infrastructures de génie civil de France Télécom, qui relie les armoires de sous-répartition aux immeubles des abonnés ;
― enfin, lorsque le déploiement du réseau en fibre optique s'effectue en aérien, il semble qu'il ne soit pas techniquement et/ou opérationnellement possible de déployer plusieurs câbles successivement en utilisant les infrastructures existantes, c'est-à-dire les supports aériens. Il conviendrait donc, sauf conditions particulières à justifier liées notamment à la structure de l'habitat et des réseaux, que le point de mutualisation soit situé dans ce cas en amont des zones de desserte en aérien, afin que les opérateurs tiers puissent le raccorder dans des conditions satisfaisantes. Lorsque les conditions particulières justifient une localisation du point de mutualisation dans une zone de desserte en aérien, l'opérateur d'immeuble devra proposer une offre de raccordement distant de ce point de mutualisation dans des conditions techniques et économiques raisonnables.
Ces trois contraintes ne supposent pas nécessairement que les points de mutualisation soient systématiquement établis en tenant compte des infrastructures de la boucle locale de France Télécom. Il s'agit simplement d'observer que le segment de transport du réseau d'infrastructures de génie civil de France Télécom présente des caractéristiques permettant, en principe, de répondre aux obligations d'accessibilité. Une analyse identique s'applique ainsi à des infrastructures alternatives, appartenant notamment à des collectivités territoriales ou à d'autres opérateurs, conçues pour accueillir des réseaux de communications électroniques et offrant des conditions d'accès équivalentes, c'est-à-dire permettant la localisation de points de mutualisation répondant aux contraintes décrites ci-dessus, rendant possible le raccordement effectif d'opérateurs tiers, à des conditions économiques, techniques et d'accessibilité raisonnables.
2° Zone arrière de points de mutualisation
Principes généraux sur la taille du point de mutualisation
L'article L. 34-8-3 du CPCE prévoit que tout opérateur d'immeuble est tenu de donner accès au réseau qu'il déploie à l'intérieur d'un immeuble « en un point situé, sauf dans les cas définis par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, hors des limites de la propriété privée et permettant le raccordement effectif d'opérateurs tiers, à des conditions économiques, techniques et d'accessibilité raisonnables ».
Les cas dans lesquels le point de mutualisation peut être situé à l'intérieur de la propriété privée ont été définis par l'Autorité dans la décision n° 2009-1106. Cette décision prévoit que :
« Par dérogation au principe posé par l'article L. 34-8-3 du code des postes et des communications électroniques en vertu duquel le point de mutualisation se situe hors des limites de la propriété privée, ce point peut être placé dans ces limites dans le cas des immeubles bâtis des zones très denses qui soit comportent au moins 12 logements ou locaux à usage professionnel, soit sont reliés à un réseau public d'assainissement visitable par une galerie elle-même visitable. »
Ainsi, en dehors des zones très denses, le point de mutualisation doit toujours se situer en dehors de la propriété privée. En outre, en application de l'article L. 34-8-3 du CPCE, il convient que les caractéristiques du point de mutualisation permettent le raccordement des opérateurs tiers dans des conditions économiques raisonnables.
Dans son avis n° 10-A-18, l'Autorité de la concurrence rappelle qu'« à la différence du réseau cuivre, qui était déjà installé lorsqu'il a été ouvert à la concurrence par le biais du dégroupage, l'architecture du réseau fibre constitue un enjeu de régulation ex ante. L'opérateur qui déploie la fibre pourrait en effet être tenté d'opérer des choix d'architecture limitant les possibilités des concurrents de fournir des services très haut débit sur le réseau. Or ces choix ne sont généralement pas réversibles à un coût raisonnable, particulièrement dans les zones moins denses. Il est par conséquent indispensable que la régulation ex ante puisse les encadrer ». La Commission européenne précise dans ses observations que les autorités de régulation « doivent prendre en compte le fait que, pour être commercialement viable pour le demandeur d'accès, tout point de mutualisation devra héberger un nombre suffisant de raccordements d'utilisateurs finals. A cet égard, la Commission souligne que les incitations à l'investissement pour tous les opérateurs dépendront essentiellement de la taille du point de mutualisation (dont l'emplacement est défini par l'opérateur d'immeuble) et des conditions d'accès. Par conséquent, la Commission demande à l'ARCEP de déterminer, lors de la mise en œuvre de l'obligation d'accès, si la taille des points de concentration proposés est suffisante pour garantir un co-investissement dans les zones moins denses et, si ce n'est pas le cas, de modifier la taille minimum ».
Les conditions économiques raisonnables de raccordement au point de mutualisation se traduisent concrètement par un coût de déploiement raisonnable par logement ou local à usage professionnel équipé en fibre optique. Ce coût se décompose en un coût de déploiement mutualisé sur le réseau situé en aval du point de mutualisation et un coût de raccordement de chaque opérateur tiers au point de mutualisation, avec un déploiement en parallèle en amont du point de mutualisation. Il apparaît que les principaux déterminants de l'évaluation de ce caractère économiquement raisonnable sont, d'une part, la distance que les opérateurs ont à parcourir depuis leurs points de présence locaux (là où sont installés leurs équipements de collecte) pour raccorder ce point en déployant leurs propres réseaux de fibre optique amont et, d'autre part, le nombre de lignes potentiellement accessibles depuis ce point de mutualisation (c'est-à-dire sa « taille »). Le nombre de mètres linéaires de voirie par prise est, à ce titre, une mesure pertinente du coût de déploiement nécessaire pour desservir un logement ou local à usage professionnel d'une zone donnée, dans la mesure où les câbles en fibre optique sont déployés le long des axes de voirie desservant la zone considérée. Le déploiement nécessaire se compose ainsi d'une partie mutualisée, en aval des points de mutualisation, et d'une partie non mutualisée, en amont des points de mutualisation. L'existence d'une offre de raccordement distant mutualisé en amont des points de mutualisation, par exemple sous forme de mise à disposition de fibre optique noire, est un paramètre structurant dans le calcul du coût de déploiement des opérateurs tiers sur le réseau situé en amont du point de mutualisation.
Dans la décision n° 2009-1106 de l'Autorité, les zones très denses sont définies comme les zones dans lesquelles « sur une partie significative de leur territoire, il est économiquement viable pour plusieurs opérateurs de déployer leurs propres infrastructures, en l'occurrence leurs réseaux de fibre optique, au plus près des logements ». Le linéaire de voirie par prise en zones moins denses est significativement plus important qu'en zones très denses, par la conjugaison de deux facteurs : des distances plus importantes entre les zones d'habitation et un nombre inférieur de logements par immeuble bâti. La localisation et la taille du point de mutualisation ont vocation à pallier cet effet, grâce à la mutualisation d'une partie plus importante du réseau. Ainsi, l'équation économique d'un opérateur peut être équivalente dans les deux cas suivants :
― raccordement d'un point de mutualisation éloigné du point de présence local de cet opérateur, dès lors qu'il permet de desservir en aval un grand nombre de lignes ;
― raccordement d'un point de mutualisation de petite taille à condition qu'il soit situé à proximité du point de présence local de cet opérateur ou qu'il existe une offre de raccordement distant mutualisé du point mutualisation à ce point de présence.
Il ressort de ce qui précède que la taille minimale du point de mutualisation doit être définie de manière différente selon que l'opérateur d'immeuble propose, ou non, une offre de raccordement distant (parfois appelée « offre de collecte ») mutualisé en amont du point de mutualisation.
Taille minimale du point de mutualisation (en l'absence d'offre de raccordement distant)
Les expérimentations menées par France Télécom, Free et SFR dans les villes de Palaiseau, Meaux et Bondy conduisent, en tenant compte des contraintes notamment d'urbanisme et d'hébergement des points de mutualisation, à des points regroupant de l'ordre de 300 à 2 000 lignes. En outre, dans les projets engagés par les collectivités territoriales en zones moins denses, la taille des points de mutualisation est généralement supérieure à 1 000 logements, parfois même avec une offre de raccordement distant en amont.
Par ailleurs lors des consultations publiques de préparation de la présente décision, de nombreux acteurs ont indiqué qu'ils souhaiteraient que le point de mutualisation regroupe au moins 1 000 logements ou locaux à usage professionnel. Ainsi, l'AVICCA estime que la taille minimale de la zone arrière des points de mutualisation regroupe de 1 000 à 1 500 logements, Free évalue cette taille minimale à 1 000 lignes, Bouygues Telecom à 2 000 lignes. En outre, l'Autorité de la concurrence, établissant un parallèle avec l'économie du dégroupage, souligne que « très peu de répartiteurs de moins de 2 000 lignes ont été dégroupés jusqu'à présent par des opérateurs alternatifs ».
Il résulte des études technico-économiques menées tant par l'Autorité que par les acteurs ayant répondu aux consultations publiques que le coût total de raccordement d'une prise (raccordement de l'abonné compris) ne baisse que de manière modérée entre un point de mutualisation de 300 logements et un point de mutualisation de 2 000 logements (de l'ordre de 5 à 10 %). En revanche, ces analyses soulignent que le coût total par prise augmente significativement dès lors que le point de mutualisation correspondant est d'une taille inférieure à 300 logements.
Par ailleurs, l'ensemble des acteurs s'accordent sur le fait qu'un point de mutualisation d'une taille trop importante serait source de contraintes significatives concernant la saturation du génie civil dues à la remontée en point à point de l'ensemble des lignes de la zone arrière du point de mutualisation. Ces contraintes sont susceptibles de générer des coûts supplémentaires. Ainsi, les observations que les acteurs ont formulées lors des consultations publiques sont en faveur d'une taille minimale inférieure à 2 000 logements ou locaux à usage professionnel.
Toutefois, plus les points de mutualisation ont une petite taille, plus le linéaire et les coûts de raccordement du point de mutualisation au point de présence des opérateurs tiers augmentent. Ainsi, le coût de collecte croit, en moyenne, du simple au double entre les points de mutualisation de 300 logements et ceux de 2 000 logements. Par conséquent, le coût de déploiement par prise incluant les coûts de collecte est alors significativement plus élevé lorsque la taille du point de mutualisation est faible.
En outre, une taille minimale de point de mutualisation basse contraint les opérateurs à se raccorder à une multitude de points de mutualisation. La multiplication des points de mutualisation conduit à une augmentation des coûts d'exploitation, en particulier pour les opérations qui nécessitent des déplacements de techniciens. Ainsi, dans ses observations à la consultation publique Free estime que des points de mutualisation d'environ 1 000 logements permettent d'optimiser les coûts d'entretien.
En conclusion, une taille minimale de 1 000 logements ou locaux à usage professionnel permet d'assurer un coût de déploiement par ligne raisonnable et limite le nombre de points à raccorder et à exploiter. Ainsi, en l'absence d'offre de raccordement distant, le point de mutualisation doit regrouper au minimum un millier de logements ou locaux à usage professionnel.
Taille minimale du point de mutualisation (en cas d'offre de raccordement distant)
Si la taille minimale du point de mutualisation doit regrouper au moins 1 000 logements ou locaux à usage professionnel pour permettre à plusieurs opérateurs alternatifs de pouvoir se raccorder dans des conditions économiques et techniques raisonnables, il apparaît que maintenir ce seuil, quelles que soient les caractéristiques de la zone, peut se révéler sous-optimal. En effet, dans certains cas, une architecture de déploiement avec des points de mutualisation d'une taille inférieure à 1 000 logements ou locaux à usage professionnel pourrait se révéler plus efficace et moins onéreuse, au vu de la très grande hétérogénéité des territoires. Il convient donc de concilier, d'une part, cet objectif d'efficacité, source de réduction des coûts de déploiement (in fine supportés par le consommateur final) et, d'autre part, l'obligation de permettre à plusieurs opérateurs tiers de se raccorder au point de mutualisation dans des conditions économiques raisonnables. A cet égard, une architecture de points de mutualisation d'une taille inférieure à 1 000 logements ou locaux à usage professionnel, complétée par une offre de raccordement distant mutualisé à un point plus en amont dans le réseau qui regrouperait ainsi plus de 1 000 logements, peut, dans certains cas, apparaître pertinente. L'offre de raccordement distant doit permettre la collecte des lignes concernées à un point respectant les mêmes règles de localisation et d'accessibilité que tout point de mutualisation (voir supra).
Néanmoins, la multiplication des points de mutualisation de trop petite taille est susceptible, même en présence d'une offre de raccordement distant mutualisé, de constituer des entraves à la possibilité pour des opérateurs tiers de venir les raccorder. Par conséquent, il convient de prévoir, même dans le cas où une offre de raccordement distant est proposée, d'encadrer la taille du point de mutualisation.
Tout d'abord, au vu des contraintes de localisation du point de mutualisation liées à son accessibilité et conformément à ce qui a été indiqué précédemment, il convient que les points de mutualisation soient localisés sur les segments de transport du réseau d'infrastructures de génie civil de France Télécom ou d'une infrastructure alternative offrant des caractéristiques équivalentes. Or, dans l'hypothèse où l'opérateur d'immeuble installerait systématiquement ses points de mutualisation au niveau des armoires de sous-répartition de France Télécom, cela conduirait les opérateurs tiers à déployer leurs réseaux amont en parallèle sur l'ensemble du segment de transport. L'analyse de la position des sous-répartiteurs dans les zones moins denses indique que cette solution permettrait de couvrir dans des conditions économiques raisonnables une partie très minoritaire des zones moins denses, au vu des niveaux excessifs du nombre de mètres linéaires en fourreaux par logement dans le segment de transport de certains sous-répartiteurs. Cette solution n'est donc pas généralisable sur l'ensemble du territoire, notamment au-delà des zones urbaines. Il apparaît ainsi nécessaire qu'une partie des déploiements de réseaux de fibre optique le long des segments de transport, ou équivalent, soit également mutualisée.
Par ailleurs, les coûts fixes liés à l'installation d'un point de mutualisation impliquent qu'il existe un seuil de nombre de lignes en dessous duquel son raccordement n'est pas économiquement raisonnable et ce, quel que soit le nombre de mètres linéaires de voirie par prise. A titre de comparaison, de premières estimations des opérateurs d'immeuble dans les communes de zones très denses indiquent que le coût d'un point de mutualisation situé en pied d'immeuble, en monofibre, est compris entre 30 et 40 euros par logement. Il est raisonnable que l'installation du point de mutualisation ne conduise pas à un coût significativement supérieur sur l'ensemble du territoire à l'exception des zones très denses. Or, selon les données disponibles actuellement sur le marché, l'installation d'une armoire de rue coûte entre 9 000 et 10 000 euros. Au vu de ces éléments, il semble qu'un seuil minimal de 300 logements ou locaux à usage professionnel doive être retenu pour la taille du point de mutualisation.
Les travaux préparatoires à la présente décision sur la mutualisation en zones moins denses ont fait apparaître que la majorité des acteurs considère que la zone arrière du point de mutualisation ne devrait pas rassembler moins de 300 lignes. Ce chiffre correspond également à la taille moyenne des sous-répartiteurs cuivre en zones moins denses, en aval desquels il ne semblerait pas raisonnable d'installer un point de mutualisation. A titre illustratif, l'Autorité de la concurrence souligne dans son avis n° 09-A-57 du 22 décembre 2009, relatif à une demande d'avis de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes portant sur le dégroupage à la sous-boucle, « que les opérateurs alternatifs ayant déjà investi dans le dégroupage du répartiteur d'origine ne pourront que rarement réinvestir au niveau, cette fois-ci, du sous-répartiteur. » A fortiori, un investissement d'un opérateur alternatif dans un réseau jusqu'à un point de mutualisation en aval du sous-répartiteur ne semblerait pas économiquement envisageable.
Enfin, dans son avis n° 10-A-18, l'Autorité de la concurrence « appelle l'ARCEP à la plus grande vigilance concernant la taille des points de mutualisation. Des points de mutualisation trop petits pourraient durablement compromettre l'exercice de la concurrence et il appartient à l'ARCEP de vérifier que les contraintes avancées par les opérateurs PON pour limiter la taille des points de mutualisation sont fondées sur des hypothèses solides et pérennes ».
En retenant comme hypothèse qu'à l'échelle d'une zone arrière de point de mutualisation, le taux de pénétration du FttH convergera à terme vers l'actuel taux de pénétration du haut débit, c'est-à-dire environ 60 %, cette valeur de 300 logements ou locaux à usage professionnel semble être un minimum vis-à-vis des contraintes d'opérateurs ayant un quart du marché, et ce, indépendamment de leur choix technologique.
En effet, un opérateur point-à-point, s'il souhaite, notamment du fait de la distance importante du point de mutualisation aux logements, installer des équipements actifs au niveau du point de mutualisation, a besoin de le faire pour un nombre suffisant d'abonnés en raison, à la fois, du coût fixe d'installation et également du coût récurrent d'exploitation et de maintenance. Pour un opérateur PON (Passive optical network) disposant d'un quart du marché avec un même taux de pénétration cible du FttH, qui souhaite optimiser le remplissage de son arbre (Nœud de raccordement optique), 45 abonnés au point de mutualisation de 300 logements ou locaux à usage professionnel lui permettent, avec un taux de couplage de 1 :32, d'avoir un nombre très limité de fibres en amont et un taux de remplissage satisfaisant.
Il semble donc que ce seuil minimum de 300 logements ou locaux à usage professionnel n'impose pas de contraintes disproportionnées quelles que soient les technologies utilisées pour le FttH.
Il convient donc de fixer à 300 logements ou locaux à usage professionnel la taille minimale du point de mutualisation lorsque l'opérateur d'immeuble propose une offre de raccordement distant mutualisé.
Par ailleurs, sur des poches d'habitation isolées, la portée des équipements actifs peut constituer un facteur limitant et contraindre à installer de petits points de mutualisation contenant des équipements actifs. Il convient, dans ce cas, de prévoir une exception stricte à cette borne inférieure de 300 logements ou locaux à usage professionnel, liée à la disposition de l'habitat. Si l'opérateur d'immeuble souhaitait faire jouer cette exception, il conviendrait qu'il consulte au préalable les autres opérateurs sur l'opportunité de localiser le point de mutualisation à un niveau plus en aval dans le réseau et qu'il soit en mesure de justifier son choix notamment par la disposition locale de l'habitat. En tout état de cause, l'opérateur d'immeuble doit alors proposer une offre de raccordement distant permettant de raccorder ce point de mutualisation dans des conditions économiques raisonnables.
Caractéristiques de l'offre de raccordement distant
Dans son avis n° 10-A-18, l'Autorité de la concurrence souligne que « si l'existence d'une offre de collecte [c'est-à-dire une offre de raccordement distant] peut constituer un palliatif, cela suppose a minima que l'existence d'une telle offre soit garantie et ses modalités encadrées par la régulation ». De nombreux acteurs, notamment l'AVICCA, Free, Bouygues Telecom et SFR, ont également insisté lors de la consultation publique sur la nécessité de préciser les conditions de l'offre de raccordement distant.
L'offre de raccordement distant étant un correctif nécessaire à l'établissement dérogatoire d'un point de mutualisation de petite taille (inférieur à 1 000 logements), la pertinence de ses caractéristiques juridiques, techniques et tarifaires s'appréciera au regard des exigences posées pour le point de mutualisation par la présente décision. Cette offre de raccordement distant est proposée entre le point regroupant au minimum 300 lignes et un point, plus en amont dans le réseau, dont les caractéristiques sont les mêmes que celles d'un point de mutualisation établi en l'absence d'offre de raccordement distant. En particulier, ce point remplit les mêmes conditions d'accessibilité que tout point de mutualisation, et est donc situé à proximité immédiate du segment de transport du réseau d'infrastructures de génie civil de France Télécom, ou d'une infrastructure de génie civil alternative offrant des conditions d'accès équivalentes. L'offre de raccordement distant constitue donc une offre passive de fibre optique entre le point de mutualisation et un autre point du réseau d'accès situé plus en amont afin de permettre aux opérateurs tiers de se raccorder au point de mutualisation dans des conditions économiques raisonnables lorsque le point de mutualisation est de petite taille.
D'une part, afin de garantir les conditions économiques raisonnables du raccordement au point de mutualisation, il convient que les modalités tarifaires de cette offre respectent les principes tarifaires définis par la décision n° 2009-1106 de l'Autorité et que l'économie liée à la mutualisation du câble soit équitablement répartie entre l'opérateur déployant ce lien de raccordement distant et les opérateurs en bénéficiant.
D'autre part, comme le souligne l'Autorité de la concurrence dans son avis n° 10-A-18, « il conviendrait que la collecte soit notamment concernée par les dispositions relatives au droit d'usage pérenne ». En effet, pour garantir le caractère durable du palliatif que constitue l'offre de raccordement distant, il apparaît nécessaire que l'opérateur d'immeuble propose aux opérateurs tiers des droits d'usage pérennes sur l'infrastructure. En outre, en vue d'un dimensionnement adéquat du nombre de fibres dans le câble de collecte, l'opérateur le déployant pourrait utilement consulter, préalablement au déploiement, les opérateurs tiers sur leurs besoins en termes de liens de raccordement distant.
Taille maximale du point de mutualisation
Certains opérateurs ont souligné la nécessité de fixer une taille maximale du point de mutualisation, notamment pour ne pas mettre en péril l'optimisation des réseaux PON.
En effet, il convient que la taille du point de mutualisation ne soit pas excessive. Tout d'abord, la localisation des points de mutualisation doit répondre à l'objectif de concurrence par les infrastructures et ne doit donc pas être située trop en amont dans le réseau lorsqu'il existe un espace économique pour que les opérateurs tiers déploient un réseau plus capillaire.
De plus, la remontée du point de mutualisation implique une augmentation de la portion de réseau déployée en point-à-point en aval et diminue les avantages liés, avec la technologie PON, à une taille de câble réduite sur la partie située en amont du point de mutualisation.
Cependant, il semble qu'il ne soit pas nécessaire de contraindre a priori la taille maximale du point de mutualisation en zones moins denses, celle-ci l'étant naturellement par plusieurs facteurs :
― d'une part, la remontée du réseau en point-à-point pourrait nécessiter une désaturation du réseau de génie civil si elle regroupait un nombre trop important de lignes ;
― d'autre part, l'acquisition de locaux de grande capacité peut s'avérer plus coûteuse, rapportée au nombre de lignes, à l'achat et à l'exploitation, que celle de locaux de taille plus raisonnable comme des armoires ou des shelters.
En conséquence, il semble que l'opérateur d'immeuble soit déjà, en pratique, incité à limiter la taille maximale et qu'il ne soit donc pas, en l'état, nécessaire de fixer une limite maximale aux termes de la présente décision. Néanmoins, l'Autorité suivra attentivement l'évolution de la taille des points de mutualisation installés et envisagera de compléter la présente décision en tant que de besoin.
Conclusion sur la taille du point de mutualisation
En conclusion, l'hétérogénéité des caractéristiques locales dans les zones moins denses conduit à privilégier une certaine flexibilité concernant la taille de point de mutualisation, afin de permettre à l'opérateur d'immeuble de choisir une architecture de déploiement qui lui permette de concilier les objectifs d'efficacité des coûts de déploiement et l'obligation d'offrir aux opérateurs tiers un accès sous forme passive au point de mutualisation dans des conditions économiques raisonnables. L'opérateur d'immeuble doit pouvoir être en mesure de justifier que ses choix relatifs à la localisation, à la taille du point de mutualisation et à l'existence d'une offre de raccordement distant permettent effectivement le raccordement des opérateurs tiers dans des conditions économiques raisonnables. Ces éléments de justification devront pouvoir être portés, sur demande, à la connaissance de l'Autorité.
Au vu des éléments actuellement disponibles, en l'absence d'offre de raccordement distant qualifiée proposée par l'opérateur d'immeuble, le point de mutualisation doit regrouper au moins 1 000 logements ou locaux à usage professionnel. Par ailleurs, si l'opérateur d'immeuble propose une offre de raccordement distante qualifiée, le point de mutualisation doit donc, sauf conditions particulières à justifier, liées notamment à la structure de l'habitat et des réseaux, contenir au moins 300 logements ou locaux à usage professionnel.
Complétude du déploiement
Les contributions adressées lors de la consultation publique ont souligné que plusieurs écueils devaient être évités. En premier lieu, il ne serait pas équitable d'imposer à l'opérateur d'immeuble d'équiper tous les logements ou locaux à usage professionnel de la zone arrière, dans la mesure où les propriétaires ont la possibilité de refuser l'équipement de leur immeuble ou de choisir un autre opérateur d'immeuble. Mais, à l'inverse, l'absence d'une telle obligation pourrait conduire un opérateur d'immeuble à déclarer des zones arrière de points de mutualisation de taille importante, alors qu'en pratique, il limiterait l'équipement de la zone arrière à une partie de ces logements ou locaux à usage professionnel, par exemple aux logements les plus rentables. En effet, les habitants situés dans la zone couverte risqueraient d'être durablement privés d'accès au très haut débit en fibre optique jusqu'à l'abonné. En outre, en ne donnant alors accès qu'à un nombre limité de lignes, l'équation économique des opérateurs tiers souhaitant se raccorder deviendrait complexe voire impossible, compte tenu des coûts fixes de raccordement au point de mutualisation. C'est pourquoi il convient de prévoir :
― que l'opérateur d'immeuble déploie, dans un horizon de temps raisonnable, un réseau horizontal suffisamment dimensionné, entre ce point de mutualisation et la proximité immédiate de l'habitat de la zone arrière. Un délai de déploiement, au plus de deux à cinq ans, en fonction des caractéristiques locales, semble, à cet égard, raisonnable. A cet horizon, il est souhaitable que ce déploiement permette à l'opérateur d'immeuble de raccorder tous les logements et locaux à usage professionnel de la zone arrière du point de mutualisation et que cet opérateur vise, sous réserve du refus des copropriétés et propriétaires concernés, à en raccorder effectivement la quasi-totalité ;
― en outre, afin de parachever la couverture de cette zone, il convient que l'opérateur d'immeuble propose une offre d'équipement des immeubles non encore fibrés de la zone arrière du point de mutualisation. Cette offre couvrira à la fois le raccordement au réseau horizontal et l'équipement vertical de la colonne montante de l'immeuble. L'offre pourrait notamment s'adresser à des opérateurs tiers souhaitant orienter le déploiement vers certains immeubles spécifiques ou à des particuliers souhaitant s'assurer du raccordement de leur immeuble.
Ces obligations sont nécessaires en vue d'une couverture totale et homogène à terme du territoire en réseaux en fibre optique et afin de garantir un nombre de clients adressables suffisant pour le raccordement des opérateurs tiers dans des conditions économiques raisonnables.
3° Maille de mise en cohérence du déploiement
Cohérence géographique du déploiement
Pour répondre à l'objectif de couverture du territoire de l'article L. 32-1 du CPCE et à l'objectif d'efficacité économique, il est nécessaire que les zones arrière de point de mutualisation s'articulent entre elles de manière à permettre une couverture progressive, cohérente et potentiellement complète du territoire en fibre optique.
Les déploiements spontanés et non concertés de plusieurs opérateurs ayant chacun leur démarche, leur technologie, leur situation existante, leur plan de déploiement risquent de conduire aux deux situations suivantes :
― existence de trous de couverture durables, c'est-à-dire de poches d'habitat dans l'interstice de zones arrière de points de mutualisation qu'il ne sera ni techniquement possible de desservir sans engager des modifications d'architecture de réseau (ou de nouvelles créations de tronçons) ni économiquement envisageable de déployer sans subvention publique importante ;
JOn° 14 du 18/01/2011 texte numéro 46
Illustration d'un déploiement conduisant à des trous de couverture durables
― existence de zones arrière de point de mutualisation doublonnées de manière inefficace, sur la partie terminale du réseau avec un impact sur la viabilité de certains déploiements.
Illustration d'une situation avec des recouvrements inefficaces
Afin de prévenir de telles situations conduisant à une inefficacité dans les déploiements, de garantir la cohérence des déploiements et de permettre in fine la couverture la plus large possible du territoire, il est souhaitable que l'opérateur d'immeuble déployant dans une zone arrière de point de mutualisation donnée s'assure que son plan de déploiement comprenant ses zones arrière de points de mutualisation permette une couverture ultérieure des logements et locaux à usage professionnel périphériques. Les logements et locaux à usage professionnel pris en compte seraient ceux inclus dans une maille territoriale plus large permettant ainsi de garantir la cohérence des déploiements à un niveau pertinent. En outre, il convient que l'opérateur prenne en compte, avant d'engager son déploiement, les règles d'urbanisme applicables notamment pour le dimensionnement de ses points de mutualisation.
Afin de garantir la cohérence des déploiements, il convient que l'opérateur d'immeuble définisse des zones arrière de point de mutualisation sur cette maille géographique plus large et propose une partition de cette maille en zones arrière potentielles de points de mutualisation respectant les conditions définies dans la section III. L'opérateur proposant le maillage n'aurait pas d'obligation d'installer tous les points de mutualisation correspondants et de déployer le réseau en aval sur toutes les zones arrière qu'il aurait proposées. Ce découpage permettrait donc de garantir que les zones arrière de points de mutualisation non réalisées par cet opérateur puissent être équipées ultérieurement dans des conditions raisonnables.
Illustration d'une proposition de partition d'une maille plus large en zones arrière de points de mutualisation
Nécessité de dialogue entre les acteurs concernés
Dès lors, il s'agit, d'une part, de définir la maille géographique plus large sur laquelle l'opérateur d'immeuble propose une partition cohérente et, d'autre part, de s'assurer que la découpe proposée est pertinente.
A la suite des échanges menés avec les acteurs, l'Autorité identifie plusieurs mailles potentielles.
La maille de la commune :
Opérationnellement, il est apparu que la commune représentait un échelon pertinent des déploiements. La commune peut disposer d'interlocuteurs qui ont les compétences nécessaires aux déploiements des réseaux par les opérateurs, notamment concernant la voirie ou l'installation de mobilier urbain. On peut, en outre, disposer, à ce niveau territorial, des plans d'urbanisme locaux, d'évolution de l'habitat ou de gestion de travaux.
Toutefois, tous ces éléments et les compétences associées peuvent être transmis par les communes à un EPCI (établissement public de coopération intercommunale). Dans ce cas, une maille plus large peut être envisagée.
L'inconvénient principal de la commune demeure que cette maille n'est pas nécessairement optimale techniquement. En effet, la structure de l'habitat n'est pas toujours cohérente avec la limite des communes : par exemple, certaines zones cohérentes d'habitat, comme des zones pavillonnaires, peuvent être situées sur deux communes adjacentes, ce qui pourrait rendre le déploiement d'un réseau qui s'arrêterait à la limite communale inefficace. En outre, les infrastructures de génie civil qui permettent le déploiement de réseaux jusqu'à l'abonné en fibre optique, notamment le génie civil de France Télécom, n'ont généralement pas été structurées en fonction de ces limites communales.
La zone arrière de NRA :
La zone arrière de NRA présente l'avantage d'être structurée autour du réseau d'infrastructures de génie civil de France Télécom. Etant donné que les opérateurs envisagent d'utiliser principalement le réseau d'infrastructures de génie civil de France Télécom pour déployer leur réseau FttH, la structure de leurs déploiements trouvera ses frontières aux mêmes limites que le réseau cuivre. En outre, les réseaux d'infrastructures qui ont été déployés par les collectivités territoriales sont également structurés autour de cette zone arrière de NRA, puisqu'ils sont en général destinés à permettre le déploiement de réseaux de collecte de ces NRA.
Les zones arrière de NRA couvrent généralement un ensemble de communes, suivant une logique de déploiement de réseau, et ont pris en compte l'évolution de l'habitat par l'ajout successif de tronçons au réseau existant.
Imposer à l'opérateur d'immeuble de proposer un découpage en zones arrière de point de mutualisation d'une maille plus large qui serait la zone arrière de NRA, la commune ou l'intercommunalité représente une contrainte raisonnable. Tout d'abord, les opérateurs, lorsqu'ils engagent un déploiement sur une zone, le font en général à une maille plus importante que celle d'une zone arrière de point de mutualisation. En effet, il existe des coûts fixes au déploiement sur une zone donnée, liés notamment à l'installation d'un NRO, à la mobilisation d'une équipe de déploiement sur la zone, qui ne seraient pas nécessairement rentables pour une seule zone arrière de point de mutualisation. En outre, les politiques commerciales des opérateurs ne sont en général pas ciblées sur une zone d'habitat aussi petite que celle d'une zone arrière de point de mutualisation. Ainsi, on peut raisonnablement supposer qu'un opérateur d'immeuble aurait effectué un tel zonage à une échelle plus large pour ses propres besoins.
Des mailles encore plus larges pourraient également être envisagées, comme celle d'un département ou d'une région. Toutefois, le coût d'une étude et d'un découpage en zones arrière de points de mutualisation peut représenter sur ces mailles un surcoût sensible qui ne serait pas justifié dans la mesure où la cohérence des déploiements est déjà vérifiée au niveau communal, intercommunal ou de la zone arrière de NRA. Il est donc proportionné d'établir un maillage à l'échelle du NRA, de la commune ou de l'intercommunalité.
Pour déterminer la maille pertinente et la partition de cette maille et pour s'assurer du respect des règles d'urbanisme applicables, l'opérateur d'immeuble consultera les acteurs concernés, c'est-à-dire a minima :
― les opérateurs présents sur la liste prévue par l'article R. 9-2 du CPCE ;
― la ou les communes desservies par la zone arrière du point de mutualisation ;
― la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales portant un schéma directeur territorial d'aménagement numérique tel que défini à l'article L. 1425-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) lorsque celui-ci existe ;
― le cas échéant, le groupement de collectivités territoriales compétent au sens de l'article L. 1425-1 du CGCT.
Les opérateurs ont indiqué qu'ils tiendraient le plus grand compte des discussions avec les collectivités territoriales sur ces schémas de déploiement. En cas de désaccord avec l'un de ces acteurs sur la partition proposée, l'opérateur devra justifier du choix réalisé à l'aide d'éléments pertinents démontrant que son schéma permet également une couverture potentielle totale du territoire, dans des conditions de concurrence satisfaisantes.
En l'absence de réponse de la part des acteurs consultés, et afin de garantir une couverture cohérente, la maille à privilégier serait la zone arrière de NRA, dans la mesure où la structure du réseau d'infrastructures de génie civil de France Télécom offre une cohérence technique permettant une couverture potentielle totale du territoire.
SECTION 4 : REGLES RELATIVES AUX MODALITES DE L'ACCES AUX LIGNES DE COMMUNICATIONS ELECTRONIQUES A TRES HAUT DEBIT EN FIBRE OPTIQUE
1° Caractère raisonnable ou non d'une demande de fibres surnuméraires
L'article 5 de la décision n° 2009-1106 de l'Autorité dispose que l'opérateur d'immeuble fait droit aux demandes raisonnables des opérateurs consistant à bénéficier de fibres dédiées pour chaque logement. La qualification raisonnable de cette demande conduit à un schéma multifibre dans les zones très denses. Ces dernières sont définies comme étant l'ensemble des communes pour lesquelles, « sur une partie significative de leur territoire, il est économiquement viable pour plusieurs opérateurs de déployer leurs propres infrastructures, en l'occurrence leurs réseaux de fibre optique, au plus près des logements ».
En dehors des zones très denses, les caractéristiques de l'habitat, la densité de la population, la disponibilité des infrastructures de génie civil et la viabilité des déploiements en parallèle des opérateurs sont très hétérogènes. De ce fait, le caractère raisonnable d'un schéma multifibre serait difficile à établir de manière générale et serait, en tout état de cause, à examiner au cas par cas suivant les caractéristiques locales. Selon les premières études ou déploiements menés, il apparaît que la remontée d'un réseau en point-à-point multifibre jusqu'à un point de mutualisation de quelques centaines à quelques milliers de lignes est susceptible d'engendrer des problèmes de saturation dans l'infrastructure de génie civil. Par ailleurs, le déploiement d'un réseau multifibre en aval du point de mutualisation a également un impact sur le volume du point de mutualisation, ce qui crée donc, pour une même zone arrière de logements, des contraintes supplémentaires sur l'implantation locale de ces équipements.
En outre, les travaux préliminaires à l'adoption de la présente décision ont montré que, contrairement aux zones très denses, aucun acteur ne souhaitait bénéficier, à ce stade, de fibre dédiée surnuméraire. Dès lors, qualifier une demande de fibre dédiée de raisonnable ne serait pas pertinent.
En conséquence, la présente décision n'impose pas à l'opérateur d'immeuble de faire droit à des demandes émanant d'opérateurs tiers de bénéficier d'une fibre dédiée.
Le fait que cette obligation ne soit pas prévue par la présente décision ne remet pas en cause un schéma de déploiement en multifibre s'il résultait du choix d'un opérateur d'immeuble. En particulier, si l'architecture retenue dans le cadre d'un réseau d'initiative publique contenait plusieurs fibres par logement, les obligations d'accès de la présente décision s'appliqueraient à l'une des fibres et ne remettraient pas en cause le déploiement de fibres surnuméraires.
Enfin, comme indiqué dans la décision n° 2009-1106, la liste des communes des zones très denses pourra, « en tant que de besoin, être étendue par l'adoption de décisions ultérieures de l'Autorité, essentiellement en cas d'évolutions des données relatives à la population ou à la structure de l'habitat de certaines communes, qui seraient portées à la connaissance de l'Autorité. ».
2° Modalités de l'accès
L'article L. 34-8-3 du CPCE, dans sa rédaction issue de la loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique, dispose notamment que, « dans les cas définis par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, l'accès peut consister en la mise à disposition d'installations et d'éléments de réseau spécifiques demandés par un opérateur antérieurement à l'équipement de l'immeuble en lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique, moyennant la prise en charge d'une part équitable des coûts par cet opérateur ».
Dans ce cadre, l'ARCEP a précisé dans sa décision n° 2009-1106, que l'opérateur d'immeuble doit offrir aux opérateurs tiers un accès prévoyant un mécanisme de partage des coûts. La décision prévoit en outre que « lorsque les opérateurs se manifestent ultérieurement à l'installation des lignes, leur contribution au partage des coûts soit déterminée en utilisant un taux de rémunération du capital qui tienne compte du risque encouru et confère une prime à l'opérateur d'immeuble » (p. 29 et p. 30 de la décision).
En application de l'article L. 34-8-3 du CPCE et de la décision de l'ARCEP précitée, tous les opérateurs d'immeuble qui ont publié une offre de mutualisation pour les zones très denses ont envisagé un mécanisme de cofinancement initial par le partage des coûts en échange de droits pérennes sur l'infrastructure déployée. Une majorité d'entre eux ont également prévu un mécanisme d'investissement ultérieur permettant à des opérateurs n'ayant pas participé au cofinancement initial de pouvoir néanmoins bénéficier ultérieurement d'une offre d'accès pérenne susceptible d'être intégrée dans leurs bilans respectifs (usufruit ou IRU notamment).
Principes généraux relatifs aux offres d'accès
En dehors des zones très denses, il apparaît nécessaire que l'opérateur d'immeuble propose aux opérateurs tiers des modalités d'accès garantissant un accès pérenne dans des conditions non discriminatoires et permettant de monter dans l'échelle des investissements.
Comme le souligne l'Autorité de la concurrence, « le co-investissement offre non seulement une garantie raisonnable que les conditions d'accès des opérateurs alternatifs aux réseaux ne soient pas dégradées, mais encore n'est-il pas exclu que celles-ci puissent s'améliorer par rapport au dégroupage de la boucle locale cuivre : (i) sur un plan économique, en substituant des coûts fixes à des coûts variables ; (ii) sur un plan technique, à travers un "droit de regard” sur les conditions opérationnelles (livraison des accès, SAV) et un meilleur accès à l'information » (avis n° 10-A-07 du 17 mars 2010, point 144).
En effet, le point de mutualisation se situe à la frontière entre la partie du réseau qu'il est économiquement et techniquement possible de déployer en propre par chacun des opérateurs et celle qui doit être mutualisée. Ainsi, l'Autorité de la concurrence souligne dans son avis qu'en dehors des zones très denses, « la boucle locale en fibre optique revêt le caractère d'un monopole naturel, c'est-à-dire qu'un opérateur qui installerait un réseau fibre aurait peu de chance de voir un réseau concurrent s'installer ». La détention et l'exploitation du réseau mutualisé, qui n'est pas réplicable, sur un marché dont les prestations sont indispensables à la fourniture sur un marché de détail aval sont susceptibles de générer des comportements anticoncurrentiels et économiquement sous-optimaux.
D'une part, le détenteur de cette portion non réplicable peut se livrer à des abus d'exploitation, notamment en pratiquant un prix d'accès à son infrastructure bien supérieur au prix d'équilibre afin de se réserver une rente de monopole dont les ressources peuvent distordre la concurrence sur d'autres marchés. Par ailleurs, un tel comportement aura pour effet d'augmenter mécaniquement les prix supportés in fine par les consommateurs. D'autre part, le détenteur de cette portion non réplicable peut se livrer à des abus d'éviction sur le marché aval en favorisant sa propre entreprise ou sa filiale dans la fourniture de la prestation amont tant sur un plan tarifaire qu'opérationnel, dans le but d'évincer ou de désavantager ses concurrents.
La régulation asymétrique permet d'imposer des remèdes curatifs pour corriger les dérives précédemment décrites. Néanmoins, dans le contexte du déploiement de nouveaux réseaux, de la construction de nouvelles boucles locales de communications électroniques constitutives de portions de réseau non réplicables économiquement, il apparaît proportionné, à ce stade, d'envisager une régulation incitative reposant sur la dynamique du marché et de n'envisager le recours à une régulation asymétrique qu'en cas d'insuffisance de la régulation symétrique.
Dans ses avis n° 09-A-57 du 22 décembre 2009 et n° 10-A-07 du 17 mars 2010, l'Autorité de la concurrence a souligné, à propos des réseaux FttH, que « le déploiement de ces réseaux constitue une étape décisive dans la dynamique concurrentielle que connaît le marché des communications électroniques en France. L'opportunité offerte aux opérateurs alternatifs de s'affranchir progressivement des infrastructures de l'opérateur historique pourra amener à terme à réduire le champ de la régulation sectorielle, notamment ex ante, au profit d'une seule régulation ex post par les règles du droit commun de la concurrence ».
En effet, le partage des coûts et des risques liés à l'investissement entre différents opérateurs qui utilisent l'infrastructure mutualisée peut être une réponse suffisante aux risques précédemment décrits. Concernant les risques d'abus d'exploitation, le partage des coûts permet de réduire le risque de constitution d'une rente de monopole puisque les opérateurs cofinanceurs détiennent des droits d'usage pérennes payés au regard d'un partage objectif des coûts, qui leur permet de ne pas être dépendants, dans la durée, du prix des offres de location fixés par le détenteur de l'infrastructure. Concernant les risques d'abus d'éviction sur le marché aval, les opérateurs bénéficiant, de manière pérenne, des mêmes droits d'usage de l'infrastructure que son propriétaire, les risques de discrimination s'en trouvent très sensiblement réduits.
En outre, l'opérateur d'immeuble doit proposer des offres d'accès permettant également d'obtenir des structures de bilan comptable similaires entre le détenteur de l'infrastructure et ses utilisateurs tiers. En effet, la prestation d'accès locatif classique constitue pour l'utilisateur tiers une dépense d'exploitation (OPEX) qui ne crée aucune valeur, notamment sur un plan comptable. A l'inverse, le détenteur de l'infrastructure pourra amortir les coûts de celle-ci et augmenter la valeur de son bilan du fait de la dépense d'investissement de capital (CAPEX).
Ainsi, le mécanisme de partage des coûts du déploiement, déjà envisagé par l'article 3 de la précédente décision de l'Autorité n° 2009-1106, apparaît comme une réponse à la majeure partie des risques liés à la détention et à l'exploitation de la partie non réplicable économiquement du réseau et réduit d'autant la nécessité d'une régulation asymétrique.
Par ailleurs, une consultation préalable au déploiement doit permettre aux opérateurs tiers souhaitant pouvoir disposer de droits d'usage pérennes sur l'infrastructure déployée de faire part de leurs besoins spécifiques, notamment concernant l'hébergement d'équipements actifs et les liens de raccordement distant (voir infra).
Les offres d'accès permettant un usage pérenne de l'infrastructure ne doivent pas se limiter au moment de la construction de l'infrastructure. L'objectif étant de permettre aux opérateurs aval de bénéficier de droits pérennes protecteurs, il est nécessaire d'envisager les conditions d'entrée non seulement pour les opérateurs tiers actuels mais également pour les opérateurs tiers potentiels et futurs. Ne pas prévoir d'offres d'accès a posteriori adaptées pourrait conduire à ne donner des droits protecteurs et pérennes qu'à un petit nombre d'acteurs en mesure de participer au cofinancement initialement et non aux autres. En effet, l'absence d'offre d'accès adéquate a posteriori pourrait conduire à un oligopole restreint et fermé annihilant l'incitation des opérateurs présents ab initio à proposer des offres de gros compétitives. L'absence de possibilité réglementaire pour un opérateur tiers d'accéder dans des conditions similaires à l'infrastructure laisse aux opérateurs qui ont participé au cofinancement initial toute latitude de maîtriser et de contrôler les conditions d'entrée des opérateurs tiers. Ces cofinanceurs initiaux seraient alors susceptibles de constituer un oligopole pouvant conduire à des comportements collusifs sur le marché aval, en se réservant des avantages discriminatoires sur le marché amont de l'infrastructure. Les risques d'abus d'exploitation mais surtout d'éviction précédemment identifiés en cas de monopole seraient susceptibles de menacer le jeu concurrentiel du marché de détail.
Il apparaît notamment qu'en zones moins denses, certains opérateurs ne pourront pas participer dans l'immédiat aux différents projets de cofinancement, soit du fait de leurs capacités financières plus limitées, soit en raison du temps nécessaire au déploiement de leurs réseaux. Il apparaît donc indispensable que les offres d'accès permettent à tout moment de pouvoir disposer d'un usage pérenne de l'infrastructure afin de ne pas figer la structure de la concurrence des prochaines décennies par rapport à la capacité des opérateurs tiers à investir dès le départ de la construction de l'infrastructure.
En outre, il importe que l'opérateur d'immeuble propose une offre d'accès qui permette à tout moment aux opérateurs tiers de valoriser leurs droits d'usage de long terme dans leurs bilans, à l'instar du détenteur de l'infrastructure, afin que l'ensemble des opérateurs puisse bénéficier des mêmes avantages relatifs à la structure financière de leurs dépenses. L'Autorité de la concurrence, dans son avis n° 10-A-18, indique ainsi que : « la proposition de l'ARCEP d'instaurer le principe d'un droit d'usage pérenne, permettant aux opérateurs tiers de contribuer, ab initio ou a posteriori, de manière forfaitaire à l'investissement dans le réseau fibre, s'inscrit ainsi dans les orientations communautaires et la pratique sectorielle. L'Autorité de la concurrence ne peut qu'adhérer pleinement à cette proposition de nature à concilier l'investissement et la préservation de la concurrence ». L'offre d'accès a posteriori pourra faire l'objet d'une tarification spécifique (comprenant notamment une prime de risque) comme décrit ci-après.
Une échelle des investissements dans les offres d'accès
Comme l'a souligné l'Autorité de la concurrence dans son avis, « les conditions de participation au co-investissement ne doivent pas créer de barrières artificielles ; compte tenu des capacités hétérogènes des acteurs, il convient notamment que ceux-ci puissent moduler leur niveau d'engagement au moins dans une certaine mesure ». Il importe donc que les modalités des offres d'accès permettent effectivement de moduler le niveau d'engagement et que l'offre d'accès soit adaptée aux opérateurs tiers. La Commission européenne souligne ainsi, au considérant 3 de la recommandation NGA, que « chaque ARN doit imposer une panoplie de mesures correctrices appropriées qui tienne dûment compte du principe d'échelle des investissements ». Cela implique l'existence de plusieurs niveaux d'engagement et d'investissement dans les offres d'accès, adaptées aux opérateurs de petite taille ou aux nouveaux entrants, leur permettant une montée dans l'échelle des investissements. Dans son avis n° 10-A-18, l'Autorité de la concurrence « est d'avis que l'obligation de fournir une offre de gros, telle qu'une offre de location à la ligne, constitue une garantie indispensable pour permettre aux petits opérateurs ou aux nouveaux entrants de servir le marché du très haut débit dans les zones moins denses et devrait à ce titre faire partie des offres régulées ».
Par ailleurs, dans la recommandation NGA, la Commission européenne précise que « l'adaptation au risque des tarifs d'accès, sur la base de remises sur quantité, traduit le fait que le risque d'investissement diminue en fonction du nombre total de boucles optiques déjà vendues dans une zone donnée. En effet, le risque d'investissement est étroitement lié au nombre de fibres optiques restant inutilisées. Plus la proportion de fibres optiques utilisées est grande, moins le risque est important. Les tarifs d'accès pourraient donc varier en fonction de la quantité achetée. Il devrait être autorisé un taux unique de remise, applicable à tous les opérateurs éligibles sous la forme d'un prix uniforme par ligne. Les ARN devraient définir la quantité de lignes qu'il faudrait acheter pour bénéficier de cette remise, compte tenu de l'échelle d'exploitation minimale jugée nécessaire pour qu'un demandeur d'accès concoure efficacement sur le marché et de la nécessité de maintenir une structure de marché dans laquelle un nombre suffisant d'opérateurs éligibles assurent une concurrence effective. La remise sur quantité ne devrait refléter que la limitation de risque pour l'investisseur et ne peut donc donner des tarifs d'accès inférieurs à celui, orienté vers les coûts, auquel n'est ajoutée aucune prime de risque plus élevé reflétant le risque systématique d'investissement ».
Ainsi, il convient que les offres d'accès en dehors des zones très denses permettent aux opérateurs tiers disposant de capacités d'investissement moindres de prendre en charge une partie des risques liés au déploiement. Cela se traduit dans ces zones par un droit d'usage pérenne sur un nombre limité de prises accessibles sur la maille d'investissement considérée. La tarification de ces offres pourra refléter, en cohérence avec les recommandations communautaires, le fait que le risque encouru par l'opérateur cofinanceur dépend du volume de prises sur lequel porte sa contribution au partage des coûts. A minima, pour garantir la possibilité d'entrée sur le marché d'opérateurs à faible capacité d'investissement et de prise en charge des risques, une offre passive de location à la ligne doit être proposée par l'opérateur d'immeuble, à laquelle s'applique un taux de rémunération du capital conférant une prime au regard du risque encouru.
Dans ses observations en date du 26 novembre 2010, la Commission européenne invite l'Autorité, « soit à fournir, dans la version définitive de la mesure, des informations plus détaillées sur la tarification et les conditions de l'accès, soit à demander aux opérateurs de présenter leurs accords de co-investissement et leurs offres d'accès de gros de location à la ligne pour approbation avant leur publication ». L'ARCEP poursuit donc le travail mené avec les acteurs sur la mise en œuvre des principes de partage des coûts. Ce travail mènera, en tant que de besoin et à l'issue d'une procédure de consultation adéquate incluant notamment la Commission européenne, à l'adoption d'une décision ou d'une recommandation complémentaire apportant les précisions nécessaires relatives à la mise en œuvre de ces principes de partage des coûts.
Enfin, certaines collectivités territoriales ou associations représentatives de collectivités territoriales ont demandé à ce que la maille de co-investissement puisse être celle des projets des réseaux d'initiative publique. En zones très denses, l'Autorité avait recommandé que la consultation pour le co-investissement se fasse à la maille de la commune. En dehors des zones très denses, l'impératif de cohérence des déploiements nécessite qu'en principe, l'appel au co-investissement se fasse au minimum au niveau d'une commune, voire à l'échelle intercommunale. Par ailleurs, une maille trop importante d'appel au co-investissement présente le danger de constituer une barrière à l'entrée significative pour des opérateurs aux capacités de financement plus limitées. A ce titre, un appel au co-investissement à l'échelle d'un département entier serait susceptible de mettre en péril la possibilité pour des petits opérateurs de participer effectivement au co-investissement et présenterait le risque de favoriser indûment les plus gros opérateurs.
Spécificité de la tarification des offres d'accès a posteriori
Il apparaît comme essentiel que l'opérateur d'immeuble propose, à tout moment, son offre d'accès aux opérateurs tiers. Cependant, comme exposé dans la décision de l'Autorité n° 2009-1106 (p. 28), « en vue d'encourager l'équipement des immeubles en fibre optique, et en cohérence avec les travaux européens tendant à favoriser le partage du risque et à conférer une prime de risque à l'opérateur qui investit, il convient de prévoir de façon complémentaire que, lorsque les opérateurs se manifestent ultérieurement à l'installation des lignes, leur contribution au partage des coûts soit déterminée en utilisant un taux de rémunération du capital qui tienne compte du risque encouru et confère une prime à l'opérateur d'immeuble ». La Commission européenne demande en outre « à l'ARCEP d'envisager d'appliquer, pour l'accès aux lignes en fibre optique du segment terminal et aux équipements associés, des tarifs orientés vers les coûts comprenant une rémunération appropriée du risque ». Dès lors, comme le prévoit déjà l'article 3 de la décision n° 2009-1106, l'opérateur d'immeuble pourra, le cas échéant, s'agissant de la tarification des offres d'accès, appliquer un taux de rémunération du capital lui conférant une prime au regard du risque encouru. Cette prime de risque sera déterminée au regard des conditions spécifiques des zones moins denses et pourra, le cas échéant, conduire à un taux différent du taux retenu en zones très denses.
Offres d'accès proposées dans le cadre de réseau d'initiative publique
S'agissant des projets publics de déploiement de réseaux FttH, l'Autorité de la concurrence, dans son avis, « invite (...) l'Autorité à prendre en compte la spécificité des projets publics dans l'encadrement qu'elle pourra apporter aux modalités de mise en œuvre du droit d'usage pérenne, afin que celles-ci demeurent équitables et ne découragent pas artificiellement les collectivités à intervenir ».
La présente décision vise à imposer des obligations à tout opérateur d'immeuble, que celui-ci déploie son réseau dans le cadre ou non d'un projet d'initiative publique. Il importe en effet que ne se développent pas, du point de vue des règles relatives au déploiement, des règles spécifiques dérogatoires pour les projets publics. Néanmoins, l'Autorité considère qu'il importe de veiller, dans la mesure du possible, à ce que les règles générales applicables à tout opérateur d'immeuble ne constituent pas des obstacles spécifiques aux projets d'initiative publique.
Ainsi, les modalités de partage des coûts du déploiement décrites ci-dessus permettent à des opérateurs demandant l'accès, de pouvoir bénéficier d'un droit d'usage pérenne, sur un nombre limité de prises. Cette modalité apporte de la flexibilité, notamment à un projet de réseau d'initiative publique, afin de pouvoir s'adapter aux structures locales du marché et en particulier afin de pouvoir s'adapter au cas où un opérateur privé détiendrait localement la majorité des parts du marché.
En outre, dans la mesure où l'offre d'accès peut se traduire par la vente aux opérateurs tiers de droits d'usage pérennes et par une offre de location à un accès passif à la ligne, le schéma semble compatible avec la pratique en matière de réseaux d'initiative publique.
En particulier, en termes de durée des droits d'usage, il semble légitime et compatible avec les pratiques en matière de réseaux d'initiative publique que le partage des coûts puisse conduire à consentir des droits d'usage de durée supérieure à la durée du contrat entre la collectivité territoriale et l'opérateur ayant établi et/ou exploitant le réseau, comme c'est déjà le cas sur les réseaux d'initiative publique haut débit. En effet, dans le cas d'un réseau d'initiative publique, la collectivité territoriale peut, au cours de la vie du réseau, changer d'opérateur exploitant le réseau, c'est-à-dire changer d'opérateur d'immeuble ; il apparaît légitime, au regard de la prise en charge des coûts et des risques du déploiement par les opérateurs tiers, que ce changement ne conduise pas à limiter la durée des droits consentis aux opérateurs tiers ayant partagé les coûts de déploiements du réseau et investi dans des droits d'usage pérennes. Dans la mise en œuvre de l'article 8 concernant la durée du droit d'usage consenti, il apparaît donc souhaitable de ne pas limiter la durée des droits consentis aux opérateurs tiers à la durée de l'engagement de l'opérateur chargé du déploiement et/ou de l'exploitation du réseau envers la collectivité territoriale.
Enfin, lors de la consultation publique, certaines collectivités territoriales ou associations représentatives de collectivités territoriales ont demandé à ce que soit également prise en compte une autre spécificité des réseaux d'initiative publique, relevant que ceux-ci sont souvent tenus à une stricte activité d'opérateur de gros et ne sont, de manière générale, pas habilités à intervenir sur le marché de détail. Ainsi, l'économie de ces réseaux repose fréquemment sur une exploitation exclusive du marché de gros. Toutefois, il ressort, d'une part, que les obligations relatives au co-investissement doivent également s'imposer dans la mesure où les risques concurrentiels (notamment d'abus d'exploitation) demeurent de manière structurelle et, d'autre part, que la fermeture du marché de gros (notamment de la location de lignes) pose des problématiques concurrentielles réelles que seule une analyse approfondie et un retour d'expérience suffisant permettront de résoudre. L'Autorité engagera dans les meilleurs délais des travaux avec l'Autorité de la concurrence sur cette question.
3° Hébergement d'équipements passifs et actifs
Il est nécessaire, dans un souci de neutralité technologique, de permettre l'hébergement d'équipements passifs et actifs au point de mutualisation.
Selon les technologies de déploiement du réseau en fibre optique, la localisation optimale des équipements passifs et actifs se situera plus ou moins en amont dans le réseau et peut notamment se situer au niveau du point de mutualisation. Or, la possibilité pour un opérateur tiers d'héberger ses équipements passifs et actifs a un impact significatif dans l'équation économique de son déploiement dans les zones moins denses.
En particulier, la technologie point-à-point nécessite actuellement, pour être déployée dans des conditions économiques satisfaisantes, d'avoir des équipements actifs comparativement plus proches des logements que la technologie PON. Inversement, la localisation des équipements passifs inhérents à la technologie PON (i.e. les coupleurs) est un paramètre important de l'optimisation des conditions économiques de déploiement des opérateurs ayant choisi cette technologie. Ainsi, les logiques de déploiement de deux opérateurs ayant choisi des technologies différentes peuvent conduire à des contraintes différentes en termes de localisation d'équipements passifs et actifs.
En ce qui concerne un opérateur tiers utilisant la technologie PON, celui-ci doit pouvoir disposer de points de flexibilité dans le réseau pour optimiser le remplissage des équipements actifs (ports sur cartes PON localisés en amont au NRO) tout au long de la montée en charge du réseau. Un tel opérateur souhaite généralement pouvoir disposer de coupleurs au niveau du point de mutualisation afin de réaliser les opérations de jarretièrage nécessaires au remplissage de ses équipements actifs situés en amont. La possibilité d'héberger des équipements passifs au point de mutualisation apparaît donc comme une condition nécessaire pour permettre aux opérateurs tiers utilisant la technologie PON d'accéder à la partie terminale du réseau en fibre optique dans des conditions économiques raisonnables.
Pour ce qui concerne un opérateur utilisant la technologie point-à-point, il convient de comparer pour un point de mutualisation couvrant un certain nombre de logements, la différence de coût entre la remontée des lignes en amont du point de mutualisation et l'installation d'équipements actifs au point de mutualisation. Il apparaît que le coût lié à la remontée d'un nombre significatif de lignes en amont du point de mutualisation, incluant les coûts de câbles et de génie civil, ne permet pas dans certains cas à un tel opérateur d'accéder dans des conditions raisonnables au point de mutualisation. Le surcoût occasionné par la remontée de 1 000 lignes en point-à-point sur le segment de transport de l'infrastructure de génie civil est ainsi estimé actuellement par les acteurs du marché à environ 20 euros par mètre linéaire de câble à poser, soit entre 5 et 50 euros de surcoût par prise en fonction des caractéristiques locales du segment de transport, hors désaturation éventuelle du génie civil et hors coûts au NRO. Il convient en outre d'y ajouter les coûts mensuels de redevance du génie civil, et les éventuels coûts liés à la désaturation du génie civil. Ces surcoûts sont de nature à remettre en cause la faisabilité économique d'un raccordement basé sur une technologie point-à-point. Par ailleurs, l'hébergement d'équipements actifs, s'il n'est pas fait au niveau du point de mutualisation, doit être fait au niveau d'un répartiteur optique situé dans un local ou un shelter plus en amont dans le réseau avec, en principe, un coût à la ligne comparable pour les équipements actifs, mais des difficultés et des surcoûts spécifiques liés au local d'hébergement NRO, le plus souvent à acquérir et à aménager. Au final, la possibilité d'héberger les équipements actifs au niveau du point de mutualisation peut permettre d'éliminer le surcoût très important de la remontée d'un réseau point-à-point jusqu'à un point situé très en amont dans le réseau et peut conditionner à ce titre la faisabilité économique du raccordement pour un opérateur tiers en point-à-point.
En outre, l'hébergement d'équipements passifs ou actifs au point de mutualisation permet de limiter la saturation des réseaux de transport, en particulier des fourreaux de France Télécom, puisque chaque opérateur peut ainsi, indépendamment de la technologie qu'il a retenue, collecter avec un nombre limité de fibres optiques le trafic au point de mutualisation. De plus, à l'instar de la situation du dégroupage, cette possibilité permet à chaque opérateur de rester maître de son choix de technologie, de son dimensionnement en capacité, de son planning de déploiement et de la nature des équipements passifs ou actifs localisés au point de mutualisation.
Lors du déploiement d'un opérateur d'immeuble, le point de mutualisation choisi pourrait donc représenter, pour un opérateur tiers donné, l'endroit optimal pour placer ses équipements passifs ou actifs. Or, si le choix de cette localisation est encadré par la présente décision, il reste du ressort de l'opérateur d'immeuble, et non de celui de l'opérateur tiers. Cette localisation choisie par l'opérateur d'immeuble, si elle s'accompagne de l'impossibilité pour l'opérateur tiers d'héberger ses équipements passifs ou actifs à proximité du point de mutualisation, pourrait alors avoir des conséquences importantes sur les conditions économiques d'accès à la partie terminale du réseau et risquerait ainsi de constituer une barrière à l'entrée pour certains opérateurs. L'obligation d'héberger les équipements passifs ou actifs devient alors une condition qui, dans le cas général, est nécessaire pour offrir à des opérateurs tiers des conditions de raccordement économiquement raisonnables.
La demande d'hébergement des équipements passifs et actifs au point de mutualisation est raisonnable sous certaines conditions.
En pratique, la demande d'hébergement d'équipements passifs et actifs a été formulée par certains acteurs, en particulier par les opérateurs ayant choisi la technologie point-à-point. Concernant les opérateurs PON, l'installation de coupleurs au point de mutualisation ne semble pas poser de contraintes particulières. En revanche, l'hébergement des équipements actifs actuels au point de mutualisation constitue une contrainte (nécessité de vérifier certaines conditions de température, d'hygrométrie et d'apport d'énergie électrique). Ces contraintes sont toutefois généralement raisonnables dans la mesure où :
― dans le cas d'un hébergement en shelter ou en local technique, elles sont limitées et, en outre, il est moins difficile que dans les zones très denses de trouver un emplacement adapté à l'hébergement de tels points de mutualisation en raison d'une disponibilité plus importante du foncier ;
― dans le cas d'un hébergement en armoire de rue, les déploiements existants et les équipements proposés actuellement témoignent de la possibilité de tels hébergements dans des conditions raisonnables. A titre d'exemple, l'installation d'équipements actifs dans des armoires de rue est déjà réalisée dans le cadre des solutions NRA-ZO et NRA-HD de France Télécom à proximité des sous-répartiteurs, ainsi que dans le cadre du dégroupage en localisation distante par des opérateurs tiers ; dans ces deux cas, les répartiteurs sont hébergés en armoire de rue avec, à l'intérieur, des équipements actifs d'un ou plusieurs opérateurs ;
― au vu des spécifications techniques fournies à ce stade par les opérateurs et discutées au sein des comités d'experts, l'hébergement d'équipements actifs au point de mutualisation ne nécessite pas, dans le cas général, l'installation d'un dispositif de climatisation ou des dimensionnements excessifs.
Les contraintes induites par l'hébergement d'équipements passifs et actifs au point de mutualisation doivent être évaluées au regard de la nécessité de permettre aux opérateurs tiers de se raccorder dans des conditions économiques raisonnables et dans un schéma technologiquement neutre. Ainsi, la demande d'hébergement d'équipements actifs ne peut être refusée si elle est justifiée au regard, d'une part, des besoins de l'opérateur demandeur et, d'autre part, des capacités de l'opérateur d'immeuble à la satisfaire. En particulier, la date à laquelle une telle demande est formulée pourra modifier l'appréciation du caractère raisonnable de la demande et de la capacité de l'opérateur à la satisfaire. Ainsi, une demande d'hébergement formulée ab initio pourra, toutes choses égales par ailleurs, être jugée en principe raisonnable puisque l'opérateur d'immeuble pourra en tenir compte dès le départ dans les spécifications de son point de mutualisation. En revanche, si une demande formulée ultérieurement implique que l'opérateur d'immeuble doive modifier le type d'hébergement au point de mutualisation, cette contrainte pourrait être jugée excessive. Des solutions alternatives devront alors être étudiées, comme par exemple des solutions de déport des équipements actifs à proximité du point de mutualisation.
Dans un souci de neutralité technologique, dans son avis n° 10-A-18, l'Autorité de la concurrence « invite l'ARCEP à prendre davantage en compte les spécificités de la technologie point-à-point en ce qui concerne la question de l'hébergement des équipements », rappelant par ailleurs que « c'est pour prendre en compte les spécificités de la technologie PON que l'ARCEP envisage de laisser la possibilité aux opérateurs optant pour [la technologie PON] d'installer des points de mutualisation d'une taille sensiblement inférieure à celle des répartiteurs téléphoniques, malgré des problèmes importants soulevés du point de vue de la concurrence ».
En conclusion, lorsque cette demande est raisonnable, l'obligation d'héberger des équipements passifs et actifs est une condition nécessaire pour permettre à tous les opérateurs, quelle que soit leur technologie, d'accéder à la partie terminale du réseau en fibre optique dans des conditions économiques raisonnables. Il convient que l'opérateur d'immeuble consulte, préalablement à l'installation du point de mutualisation, les opérateurs tiers sur leur souhait de vouloir héberger des équipements passifs et actifs.
Tout refus opposé à une demande raisonnable d'hébergement d'équipement passif et actif par un opérateur tiers devra être dûment justifié. Dans le cas où l'opérateur d'immeuble peut justifier son incapacité à héberger les équipements passifs ou actifs d'un opérateur tiers, il devra proposer à l'opérateur tiers concerné une offre de raccordement distant en un point pertinent plus en amont dans le réseau, afin qu'il puisse avoir accès à la partie terminale du réseau en fibre optique dans des conditions raisonnables.
4° Informations relatives aux lignes et au point de mutualisation
L'article R. 9-2 du CPCE dispose que l'opérateur d'immeuble doit informer les opérateurs tiers quand il a obtenu une autorisation d'équiper un immeuble en fibre optique :
« Dans le mois suivant la conclusion de la convention, l'opérateur signataire en informe les autres opérateurs dont la liste est tenue à jour par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes et leur communique toute information utile à la mise en œuvre de l'accès aux lignes prévu à l'article L. 34-8-3 et au raccordement des lignes établies dans le cadre de cette convention aux réseaux de communications électroniques ouverts au public. Ces informations précisent notamment :
― l'adresse de l'immeuble concerné ;
― l'identité et l'adresse du propriétaire ou du syndic de copropriété représentant le syndicat des copropriétaires ;
― le nombre de logements et de locaux desservis ;
― la personne à qui les opérateurs tiers peuvent s'adresser en vue de demander un accès en application de l'article L. 34-8-3. »
En outre, la décision n° 2009-1106 de l'Autorité prévoit que l'opérateur d'immeuble doit mettre à disposition les informations relatives au point de mutualisation, les informations nécessaires à l'exploitation des lignes ainsi que le système d'information, notamment pour la préparation des commandes, les commandes et résiliations, la maintenance, les demandes de réparation, la gestion des écrasements à tort, le suivi des commandes et des demandes de réparation, la facturation.
En dehors des zones très denses, les zones arrière de point de mutualisation regroupent, en application de la présente décision, les lignes à très haut débit en fibre optique d'un certain nombre d'immeubles bâtis. Les immeubles inclus dans une zone arrière de point de mutualisation auront vocation à être raccordés par l'opérateur d'immeuble qui opère ce point de mutualisation. Le fait qu'un immeuble soit inclus dans une zone arrière de point de mutualisation sans qu'un opérateur d'immeuble n'ait obtenu, à ce stade, l'autorisation de l'équiper constitue une information spécifique qui ne fait pas l'objet d'une mise à disposition par l'opérateur d'immeuble en application de la décision n° 2009-1106 de l'Autorité ou de l'article R. 9-2 du CPCE.
Or les zones arrière de point de mutualisation sont les zones dans lesquelles un opérateur d'immeuble déploie un réseau horizontal en vue de raccorder les immeubles de la zone à ce point de mutualisation. Tout immeuble bâti appartenant à la zone arrière d'un point de mutualisation donné, que son ou ses propriétaires aient, au moment de l'échange d'information, accordé ou non l'autorisation de l'équiper, devra être provisionné lors du déploiement du réseau horizontal par l'opérateur d'immeuble. L'espace économique restreint de la fibre optique en dehors des zones très denses implique que plusieurs opérateurs d'immeuble n'auront pas, en principe, la capacité financière de dupliquer des déploiements en cours et qu'en tout état de cause, une telle situation est génératrice d'inefficacités économiques globales. Il paraît donc nécessaire, afin d'éviter la duplication de la partie terminale du réseau en aval du point de mutualisation, que chaque opérateur d'immeuble mette à disposition les informations relatives à la zone arrière du point de mutualisation.
Par ailleurs, en application de l'article 5 de la présente décision, les opérateurs d'immeuble peuvent appliquer, lors de la détermination de leur zone arrière de point de mutualisation, un plan de déploiement préexistant ou proposer une partition d'une maille géographique pertinente en zones arrière de point de mutualisation. Afin d'assurer la cohérence des déploiements entre opérateurs et afin qu'une proposition de partition d'une maille géographique pertinente puisse être réutilisée ultérieurement par un opérateur d'immeuble tiers, il apparaît nécessaire que l'opérateur d'immeuble communique cette partition aux opérateurs tiers et la mette à disposition des collectivités territoriales concernées, en cas de demande.
La mise à disposition des informations relatives à la zone arrière d'un point de mutualisation et à la partition d'une maille géographique pertinente en zones arrière de point de mutualisation doit être effectuée, dans des conditions raisonnables et non discriminatoires, pour les opérateurs tiers figurant sur la liste établie par l'ARCEP, en application de l'article R. 9-2 du CPCE ou pour les collectivités territoriales concernées en cas de demande. La mise à disposition doit être effectuée dans le respect d'un délai de prévenance qui ne saurait être inférieur à trois mois avant la mise en service commerciale du point de mutualisation, c'est-à-dire la date à partir de laquelle le raccordement effectif d'un client final à ce point de mutualisation est possible. Les informations seront fournies dans un format exploitable par un système d'information géographique. Il convient que l'opérateur d'immeuble transmette également ces informations à l'Autorité, dans les mêmes conditions. En outre, il convient que les destinataires de ces informations puissent les utiliser dans des conditions leur permettant de mener les analyses nécessaires au jugement du caractère pertinent et compatible de ce découpage avec leurs éventuelles contraintes.
L'obligation de fourniture d'informations préalables complémentaires de celles prévues dans la décision n° 2009-1106 de l'Autorité est une condition indispensable de la cohérence des déploiements en dehors des zones très denses. Elle répond à l'objectif mentionné au 7° du II de l'article L. 32-1 du CPCE, c'est-à-dire : « la prise en compte de l'intérêt de l'ensemble des territoires et des utilisateurs [...] dans l'accès aux services et aux équipements ».
SECTION 5 : AVIS DE L'AUTORITE DE LA CONCURRENCE
Conformément à l'article L. 34-8 du CPCE, l'ARCEP a sollicité l'avis de l'Autorité de la concurrence sur le projet de décision précisant les modalités de l'accès aux lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique en dehors des zones très denses. A la suite de cette saisine, l'Autorité de la concurrence a rendu le 27 septembre 2010 l'avis n° 10-A-18 qui insiste notamment sur les points suivants :
1° Sur la spécificité des zones moins denses
L'Autorité de la concurrence estime que : « Par rapport aux zones très denses, où l'ARCEP a d'ores et déjà défini les règles applicables pour permettre à chaque opérateur de déployer son propre réseau en fibre optique, les zones moins denses se caractérisent par une appétence bien plus faible des acteurs privés à investir. Ces derniers devraient ainsi être amenés à fournir leurs services très haut débit en s'appuyant sur une même boucle locale en fibre optique. Comme l'ARCEP, l'Autorité de la concurrence est d'avis que ces spécificités appellent un cadre réglementaire adapté, visant à concilier incitation à l'investissement et préservation de la concurrence. »
2° Sur la nécessité d'adopter un cadre incitatif à l'investissement
L'Autorité de la concurrence « invite l'ARCEP à affiner ou préciser certaines des obligations qu'elle envisage d'imposer afin de conserver un caractère incitatif au dispositif, et plus précisément : (i) de limiter le risque juridique lié à des obligations de couverture qui seraient imprécises ; (ii) de prendre en compte la spécificité des projets des collectivités territoriales ; (iii) d'étudier la possibilité que l'opérateur initiant un déploiement ne soit pas nécessairement, en cas de co-investissement, le seul à assumer les obligations d'accès au réseau ».
3° Sur les modalités de l'accès
L'Autorité de la concurrence soutient « pleinement l'ARCEP dans sa volonté de promouvoir le partage du risque, en permettant au plus grand nombre d'opérateurs de prendre part à l'investissement. Le co-investissement, comme la mise à disposition de droits d'usage pérennes, permet à la fois de favoriser l'investissement et d'apporter des garanties aux opérateurs quant à leurs conditions d'accès au réseau ».
Par ailleurs, l'Autorité de la concurrence considère qu'« il est essentiel que des offres de gros adaptées soient disponibles pour permettre aux petits opérateurs et aux nouveaux entrants, qui n'ont pas la taille ou la puissance financière suffisante pour investir ou co-investir dans un réseau fibre, de servir le marché du très haut débit. Dans les zones moins denses, il est peu crédible que de telles offres de gros émergent spontanément ».
L'Autorité de la concurrence conclut donc qu'« une offre de gros régulée, de type "location à la ligne”, paraît ainsi indispensable, celle-ci pouvant donner lieu à une juste rémunération maintenant une incitation à investir ».
4° Sur les règles relatives au point de mutualisation et à l'hébergement
des équipements actifs et passifs
L'Autorité de la concurrence note qu'« à la différence du réseau cuivre qui était installé lorsqu'il a été ouvert à la concurrence par le biais du dégroupage, l'architecture du réseau fibre constitue un enjeu de régulation. L'opérateur qui déploie la fibre peut en effet être tenté d'opérer des choix d'architecture limitant les possibilités des concurrents de fournir des services très haut débit sur le réseau. Or, ces choix ne sont généralement pas réversibles à un coût raisonnable et il est par conséquent indispensable que la régulation ex ante puisse, comme l'ARCEP le propose, les encadrer ».
Par conséquence, l'Autorité de la concurrence « appelle l'ARCEP à la plus grande vigilance concernant la question de la taille des points de mutualisation : des points de mutualisation trop petits pourraient durablement compromettre l'exercice de la concurrence, au détriment des consommateurs et des entreprises utilisatrices. Il appartient à l'ARCEP de vérifier que les contraintes avancées par les opérateurs utilisant la technologie PON pour limiter la taille des points de mutualisation sont fondées sur des hypothèses solides et pérennes. En outre, si l'existence d'une offre de collecte peut constituer un palliatif, cela suppose a minima que l'existence d'une telle offre soit garantie et ses modalités encadrées par la régulation. »
Enfin, l'Autorité de la concurrence « invite également l'ARCEP à prendre davantage en considération les spécificités de la technologie point-à-point sur la question de l'hébergement des équipements actifs ».
L'Autorité a modifié son projet de décision pour tenir compte des observations formulées dans l'avis de l'Autorité de la concurrence, notamment en envisageant explicitement un accès à la ligne en location, en renforçant les obligations relatives à l'offre de raccordement distant pour s'assurer de la pertinence de la taille minimale du point de mutualisation et en confortant les obligations relatives à l'hébergement des équipements actifs. Par ailleurs, l'Autorité a complété sa décision pour veiller à ce que celle-ci ne constitue pas un obstacle aux projets des collectivités territoriales, eu égard à leurs spécificités.
SECTION 6 : AVIS DE LA COMMISSION EUROPEENNE
En application de l'article 7 de la directive « cadre » 2002/21/CE, l'ARCEP a notifié à la Commission européenne et aux autorités compétentes des autres Etats membres de la Communauté européenne, le 26 octobre 2010, le projet de décision précisant les modalités de l'accès aux lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique sur l'ensemble du territoire à l'exception des zones très denses. A la suite de cette notification, la Commission européenne a publié ses observations le 26 novembre 2010.
1° Sur les conditions d'accès aux lignes FttH sur le segment terminal
Concernant les modalités de l'accès, la Commission européenne « juge regrettable que certains aspects essentiels de la mesure proposée n'aient été ni définis ni exposés de manière détaillée, ce qui pourrait se révéler problématique pour une mise en œuvre correcte de la mesure en question. En ce qui concerne les conditions de la prime de risque et des remises sur quantité, notamment, l'ARCEP ne compte intervenir qu'a posteriori en cas de litige et adopter, au terme du processus, une décision précisant les modalités de mise en œuvre en cas de désaccord persistant entre les opérateurs. En outre, les conditions relatives à l'offre de collecte mutualisée et à la colocalisation des équipements actifs et passifs qui, selon l'ARCEP, sont essentiels pour assurer l'accès des opérateurs tiers au segment terminal dans des conditions économiques raisonnables, ne sont pas non plus précisées. »
Eu égard à la nécessité de prévisibilité réglementaire, la Commission « invite donc l'ARCEP soit à fournir, dans la version définitive de la mesure, des informations plus détaillées sur la tarification et les conditions de l'accès, soit à demander aux opérateurs de présenter leurs accords de co-investissement et leurs offres d'accès de gros de location à la ligne pour approbation avant leur publication. La Commission demande à l'ARCEP d'envisager d'appliquer, pour l'accès aux lignes en fibre optique du segment terminal et aux équipements associés, des tarifs orientés vers les coûts comprenant une rémunération appropriée du risque ».
Enfin, la Commission « rappelle à l'ARCEP qu'il est nécessaire de garantir la cohérence entre les mesures correctrices imposées dans le cadre du projet de mesure notifié et la tarification de l'accès qui sera imposée à l'issue des futures analyses des marchés 4 et 5, et que la recommandation NGA propose que les tarifs d'accès au segment terminal soient orientés vers les coûts et qu'ils incluent une prime de risque adaptée ».
Sur ces points, l'Autorité veillera à ce que les travaux actuellement en cours avec les opérateurs concernant le détail des modalités (notamment tarifaires) de mise en œuvre de la présente décision aboutissent rapidement et, en tant que de besoin, fassent l'objet d'un document complémentaire offrant une visibilité suffisante aux acteurs économiques.
2° Sur l'accès au point de mutualisation et la fourniture d'une offre de collecte
Concernant les règles relatives au point de mutualisation, la Commission « reconnaît le bien-fondé des objectifs de l'ARCEP consistant à promouvoir les co-investissements dans le déploiement des lignes FttH dans les zones moins denses, [mais] elle est en revanche très préoccupée par certaines mesures symétriques proposées qui pourraient aller au-delà de ce que prévoit le cadre réglementaire de l'UE. La Commission rappelle que, conformément à l'article 12, paragraphe 3, de la directive "cadre”, et conformément au considérant 4 de la recommandation NGA, les ARN peuvent, lorsque la duplication de l'infrastructure serait économiquement inefficace ou physiquement irréalisable, rendre obligatoire le partage de l'infrastructure de génie civil et des segments terminaux, le cas échéant.
En outre, les ARN doivent prendre en compte le fait que, pour être commercialement viable pour le demandeur d'accès, tout point de mutualisation devra héberger un nombre suffisant de raccordements d'utilisateurs finals. A cet égard, la Commission souligne que les incitations à l'investissement pour tous les opérateurs dépendront essentiellement de la taille du point de mutualisation (dont l'emplacement est défini par l'opérateur d'immeuble) et des conditions d'accès. Par conséquent, la Commission demande à l'ARCEP de déterminer, lors de la mise en œuvre de l'obligation d'accès, si la taille des points de concentration proposés est suffisante pour garantir un co-investissement dans les zones moins denses et, si ce n'est pas le cas, de modifier la taille minimum ».
Enfin, concernant l'obligation d'offre de collecte, la Commission « rappelle qu'une ARN ne devrait, en principe, mettre en œuvre ces mesures correctrices relatives à l'accès et à la collecte qu'après avoir procédé à une analyse de marché et reconnu un opérateur comme puissant sur le marché (PSM). Ces mesures devraient en outre traiter de toutes les conditions techniques et tarifaires nécessaires. En outre, la Commission rappelle à l'ARCEP que l'article 12, paragraphe 3, de la directive "cadre” modifiée et le considérant 4 de la recommandation NGA n'autorisent le partage réciproque des éléments de réseau que sur le segment terminal et jusqu'au premier point de mutualisation et pas au-delà. Par conséquent, l'obligation de fournir l'offre de collecte proposée semble reposer sur une application incorrecte des dispositions susmentionnées. Cette utilisation intensive d'un instrument réglementaire symétrique par l'ARCEP pourrait représenter une charge disproportionnée pour les opérateurs qui ne sont pas considérés comme puissants sur le marché et, finalement, dissuader les opérateurs tiers d'investir ».
Sur ces points, l'Autorité a modifié son projet de décision pour tenir compte des observations de la Commission européenne.
3° Sur l'articulation entre les décisions d'analyse de marché
et les mesures de régulation symétrique
La Commission note que « les obligations actuellement imposées à l'opérateur PSM sur les marchés 4 et 5 ne couvrent pas les réseaux en fibre, parce que l'ARCEP a estimé que l'offre d'accès au génie civil de France Télécom associée à l'obligation symétrique d'accès au segment de distribution des réseaux en fibre est de nature à permettre le déploiement de réseaux en fibre dans les zones les plus denses, où il était prévu que le déploiement ait lieu pendant la période d'analyse en cours. La Commission fait également observer que l'analyse des marchés de la fourniture en gros d'accès à large bande en France est actuellement en cours.
Par conséquent, la Commission invite l'ARCEP à suivre attentivement l'évolution de l'investissement dans les NGA et de la concurrence, aussi bien dans les zones denses que dans les zones moins denses, afin de déterminer si les mesures de régulation symétriques restent suffisantes pour garantir la concurrence et si les instruments réglementaires symétriques proposés sont justifiés et proportionnés compte tenu des objectifs des articles 8 et 12 de la directive "cadre”. Si ce n'est pas le cas et s'il apparaît qu'un opérateur détient une puissance significative sur les marchés pertinents du haut débit, il peut être nécessaire, pour atteindre les objectifs précités, d'imposer, conformément à la recommandation NGA, d'autres formes asymétriques d'accès aux infrastructures en fibre de l'opérateur PSM, telles que le dégroupage de la boucle locale, l'accès de gros à haut débit et d'autres mesures correctrices associées (collecte, par exemple).
La Commission invite l'ARCEP à terminer dans les meilleurs délais son analyse des marchés de la fourniture en gros d'accès à large bande et à garantir la cohérence entre les obligations imposées en vertu de la mesure notifiée, les mesures symétriques introduites dans les zones denses et les mesures correctrices PSM imposées en liaison avec les marchés 4 et 5 ainsi que toute obligation imposée dans le cadre d'un régime de financement public afin de favoriser la prévisibilité réglementaire et de sauvegarder les décisions d'investissement prises par les opérateurs ».
Sur ces points, l'Autorité précise qu'elle va achever dans les prochains mois les analyses des marchés 4 et 5 pour notifier les projets de décision correspondants à la Commission européenne, en principe, avant la fin du premier trimestre 2011. L'Autorité veillera à la complémentarité et à la cohérence des obligations envisagées dans ce cadre de régulation asymétrique avec les dispositions de la présente décision.
SECTION 7 : CONTRIBUTIONS DES ACTEURS A LA CONSULTATION PUBLIQUE
L'Autorité a reçu de nombreuses réponses à sa consultation publique qui ont été publiées et ont fait l'objet d'une synthèse. L'Autorité a modifié son projet de décision sur plusieurs points afin de tenir compte des observations qui ont été formulées.
En particulier, l'ARCEP a modifié son projet de décision initial pour expressément envisager une obligation de formuler une offre de raccordement des logements de la zone arrière afin de garantir une complétude effective des déploiements sur les zones arrière des points de mutualisation.
En outre, afin de répondre aux préoccupations relatives aux modalités de co-investissement dans le cadre de réseaux d'initiative publique, le projet de décision explicite désormais que le co-investissement ne doit pas nécessairement se faire à parts égales (comme c'est le cas en zones très denses).
Par ailleurs, l'Autorité s'est assurée que les opérateurs tiers puissent effectivement se raccorder à des petits points de mutualisation dans des conditions techniques et économiques raisonnables en renforçant les règles relatives à l'offre de raccordement distant,
La présente décision s'applique aux zones moins denses, c'est-à-dire à l'ensemble du territoire, à l'exception des zones très denses définies par la décision n° 2009-1106 du 22 décembre 2009 de l'Autorité. S'appliquent également aux zones moins denses, les articles 1er, 2 (premier et troisième alinéa), 3 et 4 de la décision n° 2009-1106 de l'Autorité.
Conformément à l'article 1er de la décision n° 2009-1106 de l'Autorité :
― on entend par « ligne de communications électroniques à très haut débit en fibre optique » ou « ligne », une liaison passive d'un réseau de boucle locale à très haut débit constituée d'un ou de plusieurs chemins continus en fibres optiques et permettant de desservir un utilisateur final ;
― on entend par « point de mutualisation », le point d'extrémité d'une ou de plusieurs lignes au niveau duquel la personne établissant ou ayant établi dans un immeuble bâti ou exploitant une ligne de communications électroniques à très haut débit en fibre optique donne accès à des opérateurs à ces lignes en vue de fournir des services de communications électroniques aux utilisateurs finals correspondants, conformément à l'article L. 34-8-3 du code des postes et des communications électroniques ;
― on entend par « opérateur d'immeuble », toute personne chargée de l'établissement ou de la gestion d'une ou plusieurs lignes dans un immeuble bâti, notamment dans le cadre d'une convention d'installation, d'entretien, de remplacement ou de gestion des lignes signée avec le propriétaire ou le syndicat de copropriétaires, en application de l'article L. 33-6 du code des postes et des communications électroniques ; l'opérateur d'immeuble n'est pas nécessairement un opérateur au sens de l'article L. 33-1 du même code.
En outre, on entend par « zone arrière du point de mutualisation », une zone formant une unité géographique continue à l'intérieur de laquelle les immeubles bâtis ont vocation à être raccordés au point de mutualisation correspondant. Un immeuble bâti situé dans la zone arrière d'un point de mutualisation donné est dit « raccordable » à ce point de mutualisation.
Enfin, on entend par « segment de transport du réseau d'infrastructures de génie civil de France Télécom », la partie de ce réseau reliant les nœuds de raccordement d'abonnés de France Télécom, sièges des répartiteurs téléphoniques, aux armoires de sous-répartition.
Taille de la zone arrière du point de mutualisation.
Le point de mutualisation est dimensionné et localisé par l'opérateur d'immeuble de telle manière qu'il permette le raccordement des réseaux de plusieurs opérateurs tiers dans des conditions économiques et techniques raisonnables, eu égard notamment aux spécificités de l'habitat local et des liens de raccordement distant disponibles.
Lorsque l'opérateur d'immeuble ne propose pas d'offre de raccordement distant, la zone arrière d'un point de mutualisation regroupe au moins un millier de logements ou locaux à usage professionnel existants au jour de son installation.
Lorsque l'opérateur d'immeuble propose une offre de raccordement distant qui respecte les conditions tarifaires fixées à l'article 9 de la présente décision et sauf situation exceptionnelle qu'il appartiendra à l'opérateur d'immeuble de démontrer, la zone arrière d'un point de mutualisation regroupe au moins 300 logements ou locaux à usage professionnel existants au jour de son installation.
L'opérateur d'immeuble installe un point de mutualisation suffisamment dimensionné pour desservir l'ensemble des logements ou locaux à usage professionnel de la zone arrière correspondante. Depuis ce point de mutualisation, il déploie vers les logements et locaux à usage professionnel, dans un délai raisonnable à la suite de la déclaration de la zone arrière de son point de mutualisation, un réseau horizontal permettant de raccorder l'ensemble des logements ou locaux à usage professionnel de la zone arrière à proximité immédiate de ces logements.
Accessibilité du point de mutualisation.
L'opérateur d'immeuble offre l'accès à un point de mutualisation, dans des conditions raisonnables et non discriminatoires, situé à proximité immédiate du segment de transport du réseau d'infrastructures de génie civil de France Télécom, ou d'une infrastructure de génie civil alternative offrant des conditions d'accès équivalentes.
Maille de mise en cohérence des déploiements.
Afin que la zone arrière du point de mutualisation s'inscrive de manière cohérente dans un découpage géographique, l'opérateur d'immeuble définit une maille géographique plus large et sa partition en différentes zones arrière de points de mutualisation, en tenant le plus grand compte des avis exprimés lors de la consultation préalable des collectivités territoriales ou du groupement de collectivités territoriales concernées et des opérateurs inscrits sur la liste prévue par la décision n° 2009-0169 du 3 mars 2009 de l'Autorité.
L'opérateur d'immeuble met à disposition des collectivités territoriales ou du groupement de collectivités territoriales et des opérateurs concernés, dans des conditions raisonnables et non discriminatoires, les informations relatives aux zones arrière du point de mutualisation résultant du découpage d'une maille géographique plus large. Ces données sont fournies dans un format exploitable dans un système d'information géographique. Toute modification de ces informations fait l'objet d'un nouvel échange d'informations auprès des acteurs susmentionnés.
Principe d'obligation d'accès passif au point de mutualisation.
Conformément à l'article 2 de la décision n° 2009-1106 de l'Autorité, l'opérateur d'immeuble offre aux autres opérateurs l'accès aux lignes, au niveau du point de mutualisation, sous forme passive, dans des conditions raisonnables, objectives, transparentes et non discriminatoires. L'accès aux lignes s'accompagne notamment de la mise à disposition des ressources nécessaires associées à la mise en œuvre effective de l'accès, dans des conditions raisonnables et non discriminatoires, en particulier celles précisées à l'annexe II de la décision n° 2009-1106 de l'Autorité.
Obligation d'hébergement d'équipements passifs et actifs.
L'opérateur d'immeuble fait droit à toute demande d'hébergement des équipements passifs et actifs au point de mutualisation, dès lors qu'elle est raisonnable et justifiée, tant au regard des besoins de l'opérateur demandeur que des capacités de l'opérateur d'immeuble à la satisfaire.
Formes de l'accès.
L'opérateur d'immeuble offre, au niveau du point de mutualisation, un accès aux lignes permettant de participer au cofinancement de celles-ci, tant ab initio qu'a posteriori, ainsi qu'un accès passif à la ligne, en location.
L'offre de cofinancement ab initio permet à l'opérateur d'immeuble d'identifier, antérieurement à la construction du point de mutualisation, les demandes d'hébergements d'équipements passifs et actifs.
Les offres d'accès a posteriori peuvent prévoir des conditions tarifaires tenant compte du risque encouru dans les conditions précisées à l'article 9 de la présente décision.
Modalités tarifaires.
Conformément à l'article 3 de la décision n° 2009-1106 de l'Autorité, les conditions tarifaires de l'accès au point de mutualisation doivent être raisonnables et respecter les principes de non-discrimination, d'objectivité, de pertinence et d'efficacité.
Les conditions tarifaires de l'accès au point de mutualisation doivent correspondre à une prise en charge d'une part équitable des coûts d'installation des lignes et des ressources associées.
Le taux de rémunération du capital utilisé pour la détermination des conditions tarifaires tient compte du risque encouru et confère une prime à l'opérateur d'immeuble.
Conformément à l'article 4 de la décision n° 2009-1106 de l'Autorité, l'opérateur d'immeuble publie, antérieurement à l'installation du point de mutualisation, des offres de cofinancement ab initio et a posteriori ainsi qu'une offre de location permettant un accès passif à la ligne. Ces offres définissent notamment les conditions d'accès aux lignes, au niveau du point de mutualisation, et aux ressources associées. Elles précisent en outre les conditions d'hébergement d'équipements passifs et actifs au niveau du point de mutualisation, les conditions d'accès au lien de raccordement distant ainsi que les conditions de construction des raccordements finaux pour l'ensemble des logements et locaux à usage professionnel de la zone arrière du point de mutualisation.
Pour chacune de ces prestations, les offres précisent notamment les conditions de souscription et de résiliation, les informations préalables, les caractéristiques techniques, les processus de livraison et de service après-vente, les délais et préavis, la qualité de service et les conditions tarifaires. L'opérateur d'immeuble établit et tient à jour les informations relatives aux coûts retraçant les investissements réalisés et présentant un degré de détail suffisant pour permettre le contrôle par l'Autorité du respect des obligations tarifaires qui lui incombent.
Le directeur général de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes est chargé de l'exécution de la présente décision, qui sera publiée au Journal officiel de la République française, après son homologation par le ministre chargé des communications électroniques.
Fait à Paris, le 14 décembre 2010 .
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