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Timestamp: 2018-10-21 08:46:16+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 80', 'art. 80', 'art. 80', 'sentenza ', 'art. 80', 'sentenza ', 'art. 80', 'art. 80', 'sentenza ', 'art. 80', 'art. 80', 'art. 80']

Interpretazione ed estensione dell’art. 80, comma 5, lett. c) del Decreto Legislativo n. 50 del 18 aprile 2016 di Michela Pignatelli
Interpretazione ed estensione dell’art. 80, comma 5, lett. c) del Decreto Legislativo n. 50 del 18 aprile 2016
Consiglio di Stato, sez. V, 2 marzo 2018 n. 1299
12 Apr 2018 di Michela Pignatelli
Il Collegio ritiene che la norma vada interpretata nei termini che seguono: l’elencazione dei gravi illeciti professionali rilevanti contenuta nella lettera c) del comma 5 dell’art. 80 è meramente esemplificativa, per come è fatto palese sia dalla possibilità della stazione appaltante di fornire dimostrazione “con mezzi adeguati”, sia dall’incipit del secondo inciso (“Tra questi [gravi illeciti professionali] rientrano) che precede l’elencazione.
- determina del Presidente del CIPNES n. 23 del 16 giugno 2014 (per l’avvio di azione giudiziale nei confronti della compagnia assicurativa Ina Assitalia - ora Generali S.p.A.), contenente in premessa il riepilogo dei rapporti intrattenuti dal 1998 al 2006 ed il richiamo all’<<intensa corrispondenza sfociata anche in reclami all’ISVAP>> intercorsa nel 2010 (interamente prodotta in giudizio e chiaramente riferita anche all’obbligazione di restituzione del capitale investito);
- istanza di mediazione del 25 febbraio 2015: seppure è vero che questa si conclude –come rileva l’appellata con la memoria di replica- con la richiesta risarcitoria (per danni causati dalla proposta di prodotti assicurativi non confacenti alle esigenze manifestate dal Consorzio, in quanto legati ad un rischio non adeguato) per una perdita di capitale investito pari ad € 267.728,77, oltre al maggior danno <<a titolo di mancato rendimento delle somme investite, nonché a titolo di rivalutazione ed interessi>>, in essa si dà tuttavia atto della mancata restituzione <<a saldo degli accantonamenti a titolo di TFR dei dipendenti, [del]la restante somma di euro 808.155,71, oltre interessi e rivalutazione>> (della quale la somma di € 540.426,94, viene indicata, nella stessa istanza, come riconosciuta anche dall’INA Assicurazioni, in quanto riportata a debito della compagnia in un prospetto allegato);
- esito negativo del procedimento di mediazione in data 25 marzo 2015 per mancata comparizione della società Generali S.p.A.
- con la comunicazione di avvio del procedimento in data 6 ottobre 2016 prot. n. 4202 il Responsabile Unico del Procedimento ha contestato a Generali Italia S.p.A. la mancanza del requisito di affidabilità richiamando nella parte motiva, tra l’altro, la nota 850/2016 del 26/9/2016 del dirigente del settore Ragioneria del CIPNES <<avente ad oggetto il preavviso di azione giudiziale per la tutela degli interessi patrimoniali del CIPNES in ordine ai rapporti contrattuali intercorsi con la compagnia di assicurazioni INA ASSITALIA (ora GENERALI S.p.A.)>>;
- con la nota prot. n. 4865 del 10 novembre 2016, in risposta alle difese già inviate dalla società, pur se in attesa di ratifica, veniva rimarcato <<l’ingiusto e grave danno patito dal Consorzio per l’illecito contrattuale e quindi l’insorgenza del diritto risarcitorio di esso quanto meno in rapporto alla mancata restituzione della considerevole somma capitale affidata negozialmente (appalto di servizi finanziari) e nell’interesse del CIPNES alla proficua gestione finanziaria da parte del professionista Generali Spa, che tutt’ora profittevolmente la detiene sine titulo stante il sopraggiunto assoluto difetto di titolo contrattuale, epperò appartenente indiscutibilmente al CIPNES>> (all. n. 26 di parte appellante);
- infine, col provvedimento di esclusione qui impugnato – prot. n. 5283 del 16 dicembre 2016, richiamati gli atti posti a base del procedimento, si è sottolineata la rilevanza, ai fini della sussistenza del requisito di affidabilità, dei pregressi comportamenti tenuti dallo stesso operatore economico nell’ambito di rapporti contrattuali con la stazione appaltante che ha indetto la gara; inoltre, si è rimarcato che, nel procedimento pre-contenzioso di cui sopra, la compagnia assicurativa aveva disertato senza motivazione il tentativo di conciliazione esperito da CIPNES Gallura ai sensi del d.lgs. n. 28 del 2010 e succ. mod.; si è infine ha ribadito che, a prescindere dalla pendente controversia risarcitoria, Generali S.p.A. <<non ha provveduto a tutt’oggi neanche ad adempiere l’indiscutibile obbligo di restituzione delle considerevoli somme ad essa affidate dal C.I.P.N.E.S. Gallura […]>>.
Il Consiglio di Stato con la sentenza in rassegna ha effettuato la perimetrazione dell'art. 80 comma 5 lett. c) del Codice dei contratti pubblici, concernente l'esclusione dalla gara dell'operatore economico, nell'ipotesi in cui la stazione appaltante dimostri con mezzi adeguati che l'operatore si sia reso colpevole di gravi illeciti professionali, idonei a minarne l'integrità o l'affidabilità, fornendone una interpretazione ampliativa e coerente con i principi in materia di fiducia nell’operatore economico che partecipi alle gare pubbliche.
La querelle giuridica sulla quale il Consiglio di Stato si è pronunciato è relativa al significato da attribuire alle locuzioni contenute nella norma in commento, nella parte in cui indicano i comportamenti che possono dar luogo all'esclusione per gravi illeciti professionali.
Nel dettaglio, occorre chiedersi se l'elencazione ivi contenuta sia esaustiva e tassativa, ovvero se si tratti di una elencazione meramente esemplificativa, che, conseguentemente, consenta alla stazione appaltante, di ampliare discrezionalmente la casistica, tenuto conto, in ogni caso della portata applicativa della norma citata, nonché del principio del favor partecipationis.
Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 1299/2018 ha avallato la seconda opzione, ritenendo che l'elencazione contenuta dell'art. 80 comma 5 lett. c) del Codice dei Contratti, rappresenti una esemplificazione dei casi in cui la stazione appaltante può escludere dalla gara l'operatore economico che abbia commesso gravi illeciti professionali.
Per comprendere pienamente le statuizioni del Consiglio di Stato è opportuno riassumere brevemente la vicenda processuale che ha dato origine al decisum.
Nel dettaglio, il Consorzio Industriale Provinciale Nord Est Sardegna – Gallura, escludeva dalla procedura aperta per l’affidamento delle coperture assicurative del Consorzio la Generali Italia S.p.a., sulla base di negligenze poste in essere dalla ditta interessata per mancanza del requisito dell’affidabilità in capo all’operatore economico, a causa della richiesta risarcitoria relativa a danni causati dalla proposta di prodotti assicurativi non confacenti alle esigenze manifestate dal Consorzio, per il quale pendeva giudizio, nonché per la mancata restituzione del saldo degli accantonamenti a titolo di TFR dei dipendenti. Vicende, in merito alle quali sussisteva, all’epoca dell’esclusione, una situazione di conflittualità e di reciproche contestazioni.
Avverso la predetta esclusione ricorreva al competente Tar la ditta interessata, sostenendo che l’esclusione fosse illegittima, in quanto non rientrante nelle ipotesi di cui all’art. 80 comma 5 lett. c) del Codice dei Contratti, secondo cui la stazione appaltante può escludere la ditta interessata dalla gara di appalto nell’ipotesi in cui vi siano significative carenze nell’esecuzione di un precedente contratto di appalto o di concessione che ne hanno causato la risoluzione anticipata, non contestata in giudizio, ovvero confermata all’esito di un giudizio, ovvero hanno dato luogo ad una condanna al risarcimento del danno o ad altre sanzioni.
Il T.A.R. competente accoglieva le doglianze della ricorrente e, per l’effetto, annullava il provvedimento di esclusione dalla procedura aperta, condannando l’Amministrazione al pagamento delle spese processuali, ritenendo, altresì, che il conflitto fosse risalente nel tempo.
L’Amministrazione impugnava la sentenza di primo grado, sostenendo che il conflitto fosse attuale, posto che la Generali non aveva mai provveduto alla richiesta di disinvestimento dei capitali, continuando a detenere illegittimamente le somme rappresentanti il fondo di accantonamento del TFR dei dipendenti.
Il Consiglio di Stato, chiamato a pronunciarsi sulla vicenda in oggetto, per poter procedere alla decisione, ha ritenuto preliminare chiarire l’effettiva portata dell’art. 80 comma 5 lett. c), e in particolare interrogarsi sull’ampiezza dell’elencazione normativa, ovvero se la stessa dovesse intendersi come tassativa, o come esemplificativa delle ipotesi che possono dar luogo ad esclusione dalla gara in caso di gravi illeciti professionali.
Nel procedere all’indagine esegetica dell’articolo in commento, in particolare con riferimento alla possibilità per la stazione appaltante di valutare, ai fini dell’esclusione dalla gara, carenze oggettivamente gravi, ma non tipizzate come tali dallo stesso legislatore, i Giudici di Palazzo Spada, non mancano di analizzarne anche la compatibilità della interpretazione fornita con le linee guida ANAC, nonché con la Direttiva 2014/24/UE del 26 febbraio 2014.
Ad avviso del Consiglio di Stato, la corretta interpretazione da fornire alla norma citata è la seguente:
“l’elencazione dei gravi illeciti professionali rilevanti contenuta nella lettera c) del comma 5 dell’articolo 80 è meramente esemplificativa, per come è fatto palese sia dalla possibilità della stazione appaltante di fornire la dimostrazione con mezzi adeguati, sia dall’incipit del secondo inciso << Tra questi rientrano>> che precede l’elencazione>>;
quest’ultima, oltre ad individuare, a titolo esemplificativo, gravi illeciti professionali rilevanti, ha anche lo scopo di alleggerire l’onere della stazione appaltante di fornire la dimostrazione con mezzi adeguati;
le significative carenze nell’esecuzione di un precedente contratto di appalto o di concessione rilevano se anche singolarmente costituiscono un grave illecito professionale ovvero se sono sintomatici di persistenti carenze professionali, come specificato al punto 2.2.1.2 e delle linee guida ANAC n. 6 del 2016/2017; il successivo punto 2.2.1.3 delle stesse linee guida comprende nell’elencazione delle significative carenze rilevanti, tra le altre, il singolo inadempimento di una obbligazione contrattuale o l’adozione di comportamenti scorretti o il ritardo nell’adempimento;
la sussistenza e la gravità dell’inadempimento o del ritardo ovvero del comportamento scorretto ai fini dell’esclusione dalla gara sono dimostrate, per tabulas, ed obbligano all’esclusione, ogniqualvolta esse abbiano prodotto gli effetti tipizzati dalla norma; con la precisazione – contenuta al punto 2.2.1.1. delle dette linee guida – che costituisce mezzo adeguato di dimostrazione anche il provvedimento esecutivo di risoluzione o di risarcimento, prima che esso sia passata in giudicato”.
Ne consegue che, ad avviso dei Giudici di Palazzo Spada, nelle ipotesi in cui la ditta concorrente dovesse incorrere in uno degli inadempimenti prescritti dalla norma vi sarebbe un alleggerimento dell’onere probatorio, nonché dell’obbligo di motivazione in capo alla Pubblica Amministrazione, nulla ostando, tuttavia, ad una valutazione discrezionale da parte della stazione appaltante in merito alla gravità di inadempienze non astrattamente riconducibili alle fattispecie tipizzate, ma che quoad effectum appartengano alla categoria dei gravi illeciti professionali e risultino ostative alla partecipazione alla gara, perché rendono dubbie l’integrità o l’affidabilità del concorrente.
Tuttavia, mentre nelle ipotesi tipizzate l’obbligo di motivazione in capo alla Pubblica Amministrazione risulterà mitigato, nelle ipotesi in cui vi dovesse essere una valutazione discrezionale della stazione appaltante, non rientrante tra quelle elencate dalla norma, sulla stessa graverà un obbligo rafforzato di motivazione, nonché un onere probatorio più robusto relativamente alla sussistenza e alla gravità dell’illecito professionale.
Il Consiglio di Stato per rafforzare l’interpretazione fornita alla norma il commento, valorizza le linee guida ANAC, secondo cui: “Le stazioni appaltanti possono attribuire rilevanza a situazioni non espressamente individuate dalle Linee Guida, purchè le stesse siano oggettivamente riconducibili alla fattispecie astratta indicata nell’art. 80, comma 5, lett. c), del Codice e sempre che ne ricorrano i presupposti oggettivi e soggettivi”
L’interpretazione fornita dal Consiglio di Stato, non contrasta con la Direttiva 2014/24/UE del 26 febbraio 2014, che prevede due ipotesi di esclusione facoltative, posto che la scelta compiuta dal legislatore italiano ha disciplinato l’esclusione per grave illecito professionale in termini di obbligatorietà ed ha costruito la figura come un genus all’interno della quale è possibile collocare le più diverse fattispecie, purchè aventi i caratteri del grave illecito professionale e non contrastanti con il principio di proporzionalità.
In conclusione, è rimessa alla discrezionalità della stazione appaltante la valutazione della portata di pregressi inadempimenti che non abbiano prodotto questi effetti specifici; in tale eventualità, però, i correlati oneri di prova e di motivazione sono ben più rigorosi ed impegnativi rispetto alle ipotesi esemplificate nel testo di legge e nelle linee guida, purchè la valutazione discrezionale rispetto il principio di proporzionalità e l’inadempimento di cui trattasi rientri quoad effectum tra le ipotesi disciplinate dall’art. 80 comma 5 lett. c) del Codice dei Contratti, non potendo essere negato alla stazione appaltante, l’esercizio, sia pure entro limiti definiti, dei propri poteri discrezionali nella valutazione della sussistenza dell’elemento fiduciario nella controparte contrattuale.
In virtù della esposta ricostruzione, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso, respingendo il ricorso di primo grado.