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Timestamp: 2017-06-29 12:44:50
Document Index: 284726077

Matched Legal Cases: ['Art. 49', '§ 5', '§ 5', 'Art. 89', 'BGE', 'BGE', 'Art. 49', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 83', 'Art. 83', '§ 5', 'Art. 156', 'Art. 159']

2P.39/2003 (19.02.2004)
2P.39/2003 /kil
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler, Müller, Bundesrichterin Yersin, Bundesrichter Merkli, Zünd,
Sozialdemokratische Partei des Kantons Zürich,
SP Kanton Zürich, Hallwylstrasse 29, Postfach,
8039 Zürich,
Dr. iur. Markus Rüssli,
Kantonsrat des Kantons Zürich, Kaspar Escher-Haus, 8090 Zürich,
Art. 49 Abs. 1 BV (Änderung des Sozialhilfegesetzes des Kantons Zürich vom 4. November 2002 - Kürzung von Fürsorgeleistungen für Asylsuchende),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Kantonsrats des Kantons Zürich vom 4. November 2002.
Am 4. November 2002 beschloss der Kantonsrat des Kantons Zürich eine Änderung des Gesetzes vom 14. Juni 1981 über die öffentliche Sozialhilfe (Sozialhilfegesetz; SHG/ZH). Der Beschluss wurde im Amtsblatt des Kantons Zürich vom 15. November 2002 als Referendumsvorlage publiziert. Am 18. Februar 2003 erfolgte die Veröffentlichung in der Offiziellen Gesetzessammlung des Kantons Zürich mit der Feststellung, dass die Referendumsfrist unbenützt abgelaufen sei. Die Änderung des Sozialhilfegesetzes hat - soweit im Folgenden interessierend - folgenden Wortlaut:
Der Regierungsrat erlässt eine Asylfürsorgeverordnung. Darin regelt er für Asylsuchende namentlich die Zuständigkeit und das Verfahren, die Platzierung, die Unterbringung und Betreuung, die Gesundheitsversorgung, die Ausbildung und Beschäftigung, die Festsetzung, Ausrichtung, Abrechnung und Rückerstattung von Leistungen des Kantons und Dritter im Asylbereich, den Zugang zum Arbeitsmarkt sowie die Rückkehr. Insbesondere kann vorgesehen werden, dass neu zugewiesene Asylsuchende vom Kanton zunächst in einem Durchgangszentrum untergebracht und erst danach einer Gemeinde zugeteilt werden.
Mit gemeinsamer Eingabe vom 19. Februar 2003 führen die Sozialdemokratische Partei des Kantons Zürich (SP Kanton Zürich), A.________ (Beschwerdeführer 2) und B.________ (Beschwerdeführer 3) staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Sie beantragen, § 5b Abs. 1 Satz 2 und § 5b Abs. 2 des Sozialhilfegesetzes aufzuheben, weil diese Vorschriften gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts verstiessen. Im Weiteren sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen und das Bundesamt für Flüchtlinge anzuweisen, die Asylverfahren der Beschwerdeführer 2 und 3 erst nach Beendigung des staatsrechtlichen Beschwerdeverfahrens abzuschliessen.
Mit Verfügung vom 19. März 2003 hat der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung die Begehren um Erlass einstweiliger Anordnungen abgewiesen.
In der Beschwerdeergänzung vom 22. Mai 2003 bekräftigen die Beschwerdeführer ihre Auffassung. Der Kantonsrat und die Direktion für Soziales und Sicherheit namens des Regierungsrates haben ihrerseits an ihren Rechtsbegehren festgehalten.
Mit Verfügung vom 5. August 2003 hat der Instruktionsrichter eine Vernehmlassung des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes eingeholt. Diese wurde am 20. Oktober 2003 erstattet. Die Beschwerdeführer und die kantonalen Behörden haben Gelegenheit erhalten, sich dazu zu äussern. Sie haben in ihren Stellungnahmen vom 4. bzw. 20. November 2003 die gestellten Anträge bestätigt.
1.2 Beschwerden gegen Erlasse sind gemäss Art. 89 Abs. 1 OG innert 30 Tagen seit der nach kantonalem Recht massgebenden Eröffnung beim Bundesgericht einzureichen. Als Eröffnung gilt die Publikation des Erlasses und der Feststellung, dass derselbe zustande gekommen ist und damit in Kraft treten kann (BGE 121 I 187 E. 1a S. 189, 291 E. 1b S. 293; 119 Ia 321 E. 3a S. 325; 114 Ia 221 E. 1a S. 222; 108 Ia 140 E. 1 S. 142). Mit der Publikation des Erlasstextes allein beginnt die Beschwerdefrist somit noch nicht zu laufen. Es muss vielmehr zugleich auch klargestellt sein, dass der Erlass - z.B. infolge einer nicht benützten Referendumsfrist oder seiner Annahme in der Volksabstimmung - definitiv verabschiedet und damit auf einen gleichzeitig bestimmten oder noch zu bestimmenden Termin in Kraft treten kann (BGE 121 I 187 E. 1a S. 189). Der Text der Änderung des Sozialhilfegesetzes ist im Amtsblatt des Kantons Zürich vom 15. November 2002 als Referendumsvorlage publiziert worden. Die für den Beginn des Fristenlaufs massgebende Publikation mit der Feststellung, die Referendumsfrist sei unbenützt abgelaufen, ist am 18. Februar 2003 erfolgt. Die Eingabe vom 19. Februar 2003 erweist sich somit als rechtzeitig.
Die Beschwerdeführer rügen, die Änderung des Sozialhilfegesetzes verstosse gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV).
2.2 Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts kann auch unter der Herrschaft der neuen Bundesverfassung als Individualrecht angerufen werden (BGE 127 I 60 E. 4a S. 68 mit Hinweisen). Auf ihn können sich Ausländer ebenfalls berufen. Der Vorrang des Bundesrechts schliesst in Sachgebieten, die das Bundesrecht abschliessend geregelt hat, eine Rechtsetzung durch die Kantone grundsätzlich aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, dürfen die Kantone nur solche Vorschriften erlassen, die nicht gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen oder vereiteln (BGE 127 I 60 E. 4a S. 68; 126 I 76 E. 1 S. 78). Selbst wenn das Bundesrecht aber ein gewisses Gebiet an sich abschliessend regelt, kann kantonales Recht auf demselben Gebiet unter Umständen weiter bestehen, namentlich wenn es nachweislich andere Ziele als die bundesrechtliche Regelung verfolgt (BGE 128 I 295 E. 3b S. 299; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Bd. I, Bern 2000, N. 1031, S. 364). In diesem Sinne hat das Bundesgericht beispielsweise entschieden, eine kantonale Regelung verstosse nicht gegen den Vorrang des Bundesrechts, soweit sie dessen Wirkung verstärke (BGE 91 I 17). Aus jüngeren Entscheiden ergibt sich sodann, dass einem Kanton selbst bei abschliessender bundesrechtlicher Regelung Handlungsspielräume verbleiben können (Urteil 1P.574/1993 vom 5. November 1994, publ. in: ZBl 96/1995 S. 457, E. 6). Nur wenn die Bundesgesetzgebung für einen bestimmten Bereich sowohl umfassenden als auch ausschliesslichen Charakter hat, entfallen die kantonalen Kompetenzen zu ergänzender Rechtsetzung somit vollständig, und zwar selbst zum Erlass von Vorschriften, die im Einklang mit der Bundesregelung stehen (BGE 128 I 295 E. 3b S. 299).
Die Beschwerdeführer sehen die Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts darin, dass das Bundesrecht den Kantonen keinen Raum belasse, um Einschränkungen von Fürsorgeleistungen an Asylsuchende vorzusehen. Das Bundesrecht enthalte hierzu in Art. 83 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG; SR 142.31) eine abschliessende Regelung. Das ergebe sich nicht nur aus dem Wortlaut dieser Bestimmung, sondern auch aus der Systematik des Gesetzes und den Materialien. Insbesondere habe der Bundesrat in der Botschaft zum Asylgesetz zur betreffenden Bestimmung ausgeführt, mit dieser sollten im Sinne einer Ausnahme vom Grundsatz der Massgeblichkeit des kantonalen Rechts für die Ausrichtung von Fürsorgeleistungen einheitliche Einschränkungen festgelegt werden. Art. 83 AsylG lasse die Berechtigung zum Bezug von Sozialhilfeleistungen nicht vom Verhalten des Asylsuchenden im Asylverfahren abhängen. § 5b des Sozialhilfegesetzes missachte den Vorrang dieser Regelung, wenn er missliebiges Verhalten des Ansprechers im Asylverfahren, insbesondere die Verletzung der Mitwirkungspflicht, als weiteren Grund zur Kürzung der Fürsorgeleistungen vorsehe.
Es bleibt zu prüfen, ob die umstrittenen Vorschriften mit dem Sinn und Geist des Bundesrechts und mit seiner Zwecksetzung vereinbar sind.
Bei diesem Ergebnis sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführern unter Solidarhaft aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 und Abs. 7 OG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 159 Abs. 2 OG).
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Kantonsrat und dem Regierungsrat des Kantons Zürich sowie dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement schriftlich mitgeteilt.