Source: https://supremo.vlex.es/vid/expropiacion-forzoza-cargas-expropiado-15211901
Timestamp: 2020-03-30 13:08:32
Document Index: 170634991

Matched Legal Cases: ['artículo 105', 'artículo 96', 'artículo 97', 'artículo 96', 'artículo 33', 'artículo 43', 'artículo 84', 'artículo 219', 'artículo 14', 'artículo 58', 'artículo 59', 'artículo 63', 'artículo 121', 'artículo 64', 'artículo 122', 'artículo 123', 'artículo 85', 'artículo 63', 'artículo 219', 'artículo 123', 'artículo 63', 'artículo 63', 'artículo 146', 'artículo 219', 'artículo 122', 'artículo 84', 'artículo 3', 'artículo 84', 'artículo 125', 'artículo 84', 'artículo 46', 'artículo 139']

STS, 17 de Mayo de 2001 - Jurisprudencia - VLEX 15211901
Número de Recurso: 7067/2000
Procedimiento: CONTENCIOSO - 10
Fecha de Resolución: 17 de Mayo de 2001
EXPROPIACIÓN FORZOZA. CARGAS DEL EXPROPIADO. Se impugna acuerdo que determina justiprecio de finca. los costes de los sistemas generales previstos en el programa de actuación urbanística, que son de interés general para los municipios afectados, no deben soportarlos los propietarios del suelo expropiado En primera instancia se desestima el recurso contencioso administrativo. Se desestima la casación.
D. PEDRO ANTONIO MATEOS GARCIAD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZD. ENRIQUE LECUMBERRI MARTID. JOSE MARIA ALVAREZ-CIENFUEGOS SUAREZD. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Mayo de dos mil uno.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación para unificación de doctrina, que, con el número 7067 de 2000, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, en nombre y representación de la Administración de ésta, contra la sentencia pronunciada, con fecha 26 de noviembre de 1998, por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en los recursos contencioso-administrativos acumulados números 1793 y 1871 de 1995, sostenidos por las representaciones procesales de Don Luis María y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid contra los acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid, de fechas 31 de mayo y 27 de septiembre de 1995, por los que se fijó el justiprecio de la finca nº NUM000 del DIRECCION000 , Sector Arroyo Culebro, expropiada por la Consejería de Política Territorial de la Comunidad de Madrid a Don Luis María y otros.
En este recurso de casación para unificación de doctrina aparece, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia
La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 26 de noviembre de 1998, sentencia en los recursos contencioso-administrativos acumulados números 1793 y 1871 de 1995, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la CAM contra la resolución del Jurado Provincial de Expropiación de Madrid de 27.9.95 que en reposición confirmó el justiprecio de la fincas nº NUM001 (sic) del "Proyecto Arroyo Culebro" y debemos estimar y estimamos en parte el recurso nº 1793/95 promovido contra la misma resolución por el Letrado Sr. Garrido Arranz en representación y defensa del expropiado D. Luis María , anulando en consecuencia la resolución recurrida y fijando el justiprecio de la referida finca y proyecto a razón de 1278 pts./m2 a multiplicar por la superficie de la finca expropiada, mas el 5% de premio de afección e intereses legales correspondientes; sin imposición de las costas procesales».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico séptimo: «Entrando ya a valorar el informe emitido por el Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid, así como las aclaraciones y alegaciones formuladas por las partes, conviene resaltar el profundo y exhaustivo análisis realizado en dicho informe respecto a la legislación aplicable, método, circunstancias urbanísticas concurrentes y los criterios de valoración utilizados, que contrastan con la sucinta y no muy acertada motivación contenida en las resoluciones del Jurado Provincial de Expropiación ahora impugnadas. En dicho informe se parte, acertadamente, de los criterios de valoración contenidos en la Ley del Suelo de 1976 y sus Reglamentos. Para ello, siguiendo los criterios fijados en los arts. 104 y siguientes de la Ley del Suelo, calcula el valor inicial del terreno en atención a su rendimiento bruto correspondiente a su explotación agrícola, tomando en consideración el aprovechamiento generalizado consistente en cereal de secano, y lo cifra en 30,02 ptas/m2. Por otra parte, considera el valor catastral de los terrenos, a los efectos de lo dispuesto en el art. 104.5 de la Ley del Suelo, si bien concluye que "en el año 1990 al quedarse sin efectividad fiscal la Ponencia de valores catastrales aprobada, los terrenos del P.A.U. quedan en una situación de suelo urbano sin valor catastral a efectos del impuesto de bienes inmuebles de naturaleza urbana. A titulo informativo, el valor asignado en la Ponencia de Valores aprobada a estos terrenos sin urbanizar, fue el de 1229 ptas/m2" añadiendo que "los valores catastrales del suelo a efectos del impuesto de bienes inmuebles de naturaleza rústica oscilan entre 4,00 ptas/m2 y 18,30 ptas/m2". El citado informe para a determinar el valor urbanístico, para lo cual descarta la estimación del rendimiento del aprovechamiento atribuible a efectos fiscales, al igual que lo hace la Administración expropiante, por cuanto utilizando los datos del propio Proyecto de Delimitación y Expropiación no existe rendimiento para el suelo debido a la baja edificabilidad contemplada en el P.A.U. en relación con el coste de urbanización. Por ello, se centra en el cálculo del valor urbanístico del suelo en atención al aprovechamiento medio del P.A.U. En este punto, conviene tener presente que el propio informe distingue, a petición de este tribunal, entre el valor urbanístico del suelo incluyendo o no el coste de urbanización de los sistemas generales comprendidos en el P.A.U. Se trata de un problema jurídico previo que es preciso resolver antes de continuar con el examen del informe pericial elaborado. Esta Sala, al tiempo de justificar la elección del sistema de expropiación, ya puso de manifiesto las especiales características de la operación urbanística proyectada ("tendente a propiciar un desarrollo de la zona Sur de Madrid corrigiendo desequilibrios territoriales de la Comunidad Autónoma, mediante la acción concertada de varios Municipios que permita mejorar en esta zona los servicios públicos y el relanzamiento de la actividad económica a través de la creación de equipamientos supramunicipales y el establecimiento y mejora de la red de comunicación y transporte"), y la dificultad de los propietarios comprendidos en la unidad de actuación para hacer frente, por sí mismos, a las cargas urbanísticas y costes de urbanización previstos para las infraestructuras proyectadas, lo cual justificaba la elección del sistema de expropiación y hacía inviable la elección de los sistemas de compensación o cooperación, ya que estos últimos no garantizarían un reparto equitativo de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, haciendo recaer sobre unos pocos propietarios el peso de una operación urbanística diseñada para corregir desequilibrios territoriales e implantar infraestructuras y servicios destinados a la colectividad. Conclusión que se apoya en una reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo (entre otras la S.TS Sala Tercera, Sección Sexta, de 27-12-1990 o la de 13 de abril de 1987) que afirma como improcedente la delimitación de unidades o polígonos para ejecutar un sistema general que no afecta sólo al polígono o unidad misma sino a todo el conjunto o base de población de municipio, y han de remitirse tales actuaciones al sistema de expropiación forzosa, destacando lo impropio de imponer a un solo propietario, o pequeño grupo de ellos, obras o urbanizaciones en interés de toda la comunidad. De modo que no es posible hacer recaer sobre uno o varios particulares cargas impropias del planeamiento urbanístico en la medida en que los sistemas generales pasan a integrar el común beneficio público y no resultan en manera alguna computables como beneficio para el particular que cede y urbaniza los terrenos, ni se establecen en su interés más o menos particularizado, lo que convierte su ejecución en un gravamen inasumible y legalmente descartado. De conformidad con dicha doctrina, y a los efectos de establecer el justiprecio de los bienes expropiados, es preciso cuestionarse si los propietarios afectados por el Proyecto expropiatorio han de soportar, si quiera sea indirectamente por vía de la reducción del justiprecio, el coste de tales sistemas generales. A tal efecto, conviene recordar que la propia Administración expropiante admite en su demanda el escaso aprovechamiento urbanístico y la dificultad de los propietarios de los terrenos afectados para acometer una actuación de estas características "dada la baja edificabilidad y las muchas cesiones y equipamientos previstos". Afirmación que aparece corroborada por los datos obrantes en el P.A.U., recogidos en el informe pericial, de los que se desprende que: a) el aprovechamiento urbanístico previsto es de 0,097 m2/m2; b) la extensión superficial de los sistemas generales del P.A.U. es de 7.563.340 m2 frente a los 5.196.500 m2 destinados a suelo urbanizable; c) el coste de ejecución de tales sistemas 10.874.000.000 ptas frente a 11.633.000.000 ptas. previstos como gastos de urbanización del suelo urbanizable. Por otra parte, los sistemas generales proyectados exceden con mucho de los necesarios para el polígono, justificándose, en atención a su destino y extensión, en beneficio de los intereses supramunicipales y comunitarios. En efecto, se proyectan como sistemas generales del P.A.U. equipamientos tales como: Una superficie de 1.734.500 m2 destinada a autovía, 762.000 m2 destinados a ferrocarril (apeaderos, ferrocarril propiamente dicho y reservas para infraestructuras), 2.092.550 m2 destinados a Parque, 2.268.290 m2 para áreas de servicios públicos (en el que se incluye un aeropuerto) y una superficie de 323.750 m2 destinada a un Parque Deportivo. A la vista de tales datos resulta evidente que, estando destinada a sistemas generales el 60% de la superficie y siendo el coste de ejecución de estos casi el 50% del coste de urbanización total -siendo estos claramente desproporcionados para el polígono-, hacer recaer sobre los expropiados los gastos de urbanización de tales sistemas implicaría que unos pocos propietarios, a costa de la reducción de sus justiprecio, estarían haciendo frente a una operación urbanística que pretende potenciar una zona, corrigiendo desequilibrios intracomunitarios. En otras palabras, si incluyésemos en el cálculo del justiprecio expropiatorio los gastos de urbanización de tales sistemas generales, unos pocos estarían soportando parte del coste de las obras establecidas en beneficio de toda la colectividad, financiando en dicha medida la adquisición a bajo precio de terrenos destinados a la infraestructuras generales supramunicipales. Por todo ello este Tribunal considera que, al tiempo de establecer el justiprecio expropiatorio de los terrenos litigiosos, no deben computarse los gastos de urbanización de los sistemas generales previstos en el P.A.U. que nos ocupa. Sentada esta premisa es preciso continuar con el análisis del informe pericial practicado por el C.O.A.M. En él y para averiguar el valor urbanístico en atención el aprovechamiento medio, utiliza el método residual - comúnmente admitido por la jurisprudencia del Tribunal Supremo para este tipo de valoraciones-, identifica la superficie afectada y las condiciones urbanísticas del terreno. Así, para obtener el valor del suelo neto halla el aprovechamiento lucrativo de la superficie del P.A.U. (sumando el aprovechamiento lucrativo por usos) y lo divide por la superficie comprendida en el mismo. El aprovechamiento lucrativo por usos lo obtiene partiendo de los precios medios de venta en el mercado para el año 1990 por usos (adjuntando estudios de mercado y la oferta inmobiliaria existente en los municipios afectados) a excepción de las Viviendas de Protección Oficial en las que toma en consideración el valor del módulo ponderado fijado para ese mismo año. Deduce los costes de construcción estimados en función del precio medio de construcción que utiliza el C.O.A.M. en el ámbito de la Comunidad de Madrid, los gastos de promoción y márgenes de beneficios -beneficios del promotor, gastos de notaría y registro, gastos generales, comisión de ventas, honorarios facultativos, licencia de obras y costes financieros- y los gastos de urbanización previstos en el P.A.U. -excluidos sistemas generales-. En base a tales cálculos obtiene un valor del suelo neto de 1420 ptas/m2, que considera extrapolable a los terrenos comprendidos en el polígono delimitado por el P.A.U. "Arroyo Culebro". Valor que prevalece sobre el inicial por ser aquel superior. Esta Sala considera que el exhaustivo y detallados análisis contenido en el informe del C.O.A.M. ha de prevalecer sobre el justiprecio fijado por el Jurado, si bien en la adecuada valoración del mismo, conforme a las reglas de la sana crítica, queda por determinar si se ha tomado o no en consideración la cesión del 10% del aprovechamiento medio del sector prevista en el art. 84.3 de la Ley del Suelo de 1976. En tal sentido, el Colegio de Arquitectos, al tiempo de contestar a las aclaraciones solicitadas por las partes, afirma que "debido al método de cálculo que se ha seguido para obtener el valor urbanístico retrocediendo desde el instante final del proceso, a partir del valor en venta de todos los aprovechamientos del polígono, quedan automáticamente tenidas en cuenta todas las cesiones de espacios públicos calificados como tal por el P.A.U., incluso los terrenos de cesión obligatoria definidos por el artículo 105 de la Ley del Suelo de 1976". El art. 84.3 de la ley del Suelo de 1976 establece como obligaciones de los propietarios del suelo urbanizable, no solo la cesión obligatoria y gratuita a favor de la Administración urbanística actuante de los terrenos destinados a viales, parques, jardines etc.... sino también la obligación de ceder obligatoria y gratuitamente el 10% restante del aprovechamiento medio del sector en que se encuentre la finca. Se trata de dos obligaciones perfectamente diferenciables, la segunda opera respecto del suelo edificable, como se encarga de concretar el art. 46.3 c) del Reglamento de Gestión, de modo que la cesión del 10% del aprovechamiento medio opera sobre el aprovechamiento lucrativo obtenido después de practicar las cesiones mencionadas en primer término. Es por ello que el hecho de que en el informe pericial se parta del aprovechamiento lucrativo de la superficie del P.A.U. no implica que ya se haya tomado en consideración la cesión del 10% del aprovechamiento medio del sector, aunque sí se hayan descontando las superficies destinadas a viales, parques y jardines. De ahí que sobre el justiprecio obtenido en el informe pericial (1.420 pts/m2) es preciso descontar el 10%, lo cual implica la cantidad de 1.278 pts/m2 a multiplicar por los metros cuadrados de la finca, más el 5% de premio de afección, y los intereses legales que correspondan. Se trata, pues, de un precio superior al fijado por el Jurado, por lo que procede la desestimación del recurso interpuesto por la Comunidad de Madrid, y la acogida en parte del recurso contencioso promovido por la parte recurrente expropiada acumulado el anterior».
Notificada dicha sentencia a las partes, el representante procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid presentó ante la Sala de instancia escrito, solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación para unificación de doctrina por ser contraria la recurrida a las dictadas por la propia Sala de instancia, cuyos testimonios se adjuntaban sin expresar en la mayor parte de ellos si son firmes o no dichas sentencias, pero en algunos casos se hace constar que la sentencia testimoniada no es firme, considerando que la Sala de instancia incurría en una serie de infracción, que se articulan como si de un recurso de casación ordinario se tratase, terminando con la súplica de que se tenga por interpuesto el recurso de casación para unificación de doctrina y, en mérito de las razones y motivos expuestos en él, se sirva dictar sentencia por la que declare como único justiprecio procedente y ajustado a Derecho el precio unitario de 381,- ptas./m2 fijado por la Administración expropiante o, alternativamente, que se declare como justiprecio el de 569 pesetas /m2, conforme señala el dictamen emitido por el Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid en la alternativa de valoración efectuada con la inclusión de los costes de urbanización de los sistemas generales fijados en el P.A.U. del Arroyo Culebro, todo ello sin perjuicio de los intereses legales que fuesen procedentes.
La Sala de instancia, según lo ordenado por esta Sala del Tribunal Supremo, acordó, mediante providencia de diez de abril de dos mil, dar traslado a las demás partes del recurso de casación interpuesto por el representante procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición, lo que llevó a cabo exclusivamente el Abogado del Estado, quien se opuso a dicho recurso, aduciendo, en primer lugar, la inadmisibilidad del recurso de casación para unificación de doctrina porque no concurrían las identidades requeridas por la ley (artículo 96.1 de la Ley de esta Jurisdicción) para la viabilidad de dicho recurso, y, en cuanto al fondo, que no ha incurrido la sentencia recurrida en las infracciones procesales y sustantivas que se denuncian, terminando con la súplica de que se inadmita el recuso de casación o, subsidiariamente, se dicte sentencia desestimándolo.
La Sala de instancia, mediante providencia de 18 de septiembre de 2000, tuvo por formalizada la oposición al recurso de casación para unificación de doctrina y mandó elevar las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, poniéndolo en conocimiento de las partes.
Recibidas las actuaciones en esta Sala del Tribunal Supremo y repartidas a esta Sección, se señaló para votación y fallo el día 4 de mayo de 2001, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
El representante procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid impugna la sentencia pronunciada por la Sala de instancia porque considera que se aparta de lo que el propio Tribunal "a quo" resolvió en las sentencias aportadas por testimonio como contraste, porque en éstas se confirmaron los acuerdos valorativos del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid y en la recurrida se declararon contrarios a derecho, anulándolos y fijando un justiprecio unitario de 1278 pesetas por metro cuadrado expropiado en la actuación urbanística denominado DIRECCION000 (Sector Arroyo Culebro), con lo que se infringen, además, los preceptos que seguidamente se invocan.
La sentencia recurrida, aun sin computar el importe de los intereses de demora en la tramitación y pago del justiprecio, fija como cuantía del asunto la de 26.229.893 pesetas, de manera que, ateniéndonos a dicha cuantía, el recurso de casación para unificación de doctrina resultaría inadmisible por aplicación concordada de los dispuesto por los artículos 82.2 b, 96.3 y 97.3 y 4 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, por lo que, al no haberse declarado en su momento tal inadmisibilidad, procedería ahora declararla conforme a lo establecido por los artículos 95.1 y 97.7 de la propia Ley Jurisdiccional.
No sólo concurre tal causa de inadmisión en el recurso interpuesto sino que, entre las sentencias de contraste aportadas por testimonio, se certifica por el Secretario del Tribunal que algunas no son firmes y en las demás no consta si lo son o no, de manera que, conforme al artículo 97.2, 3 y 4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998, se debería haber declarado por la Sala de instancia su inadmisibilidad o haber requerido al recurrente para que subsanase el defecto apuntado.
Al no haberse inadmitido oportunamente el recurso de casación para unificación de doctrina, deberíamos ahora así declararlo, como establecen concordadamente los artículos, ya citados, 95.1 y 97.7 de la vigente Ley reguladora de esta Jurisdicción.
Si, no obstante apreciarse las indicadas causas de inadmisión, examinamos si se dan las identidades requeridas por el artículo 96.1 de la vigente Ley Jurisdiccional para interponer recurso de casación para unificación de doctrina, se observa que, como certeramente alega el Abogado del Estado al oponerse a dicho recurso, no existen, ya que la Sala de instancia fija en la sentencia recurrida el justiprecio unitario del suelo teniendo en cuenta el resultado de un dictamen pericial de Academia, que no se había practicado en los procesos terminados con las sentencias de contraste dictadas por la misma Sala, de modo que los fundamentos para decidir en éstas y en la sentencia recurrida son completamente diferentes, justificando sobradamente tal disparidad los distintos pronunciamientos.
Prescindiendo de la indicada disparidad de supuestos, determinante por sí sola de soluciones diferentes en una y otras sentencias, al analizar cada una de las infracciones denunciadas por la Administración recurrente, comprobamos que son idénticas a los motivos que ya adujese en los recursos de casación ordinarios tramitados ante esta Sala con los números 8898 y 9392 de 1998, que fueron resueltos respectivamente por nuestras Sentencias de 23 de octubre de 2000 y 13 de octubre de 2000, en las que declaramos no haber lugar a ellos, por lo que ahora debemos reiterar las razones, entonces expuestas, para desestimar cada una de las infracciones invocadas de nuevo al amparo de un improcedente recurso de casación para unificación de doctrina, de manera que las sentencias erróneas serían las traídas como contradictorias pero no la impugnada en este recurso.
La representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid se basa ahora, como hiciese en las dos ocasiones mencionadas, en cuatro motivos que, en su opinión, constituyen otras tantas infracciones cometidas por la Sala de instancia en la sentencia recurrida: el primero por conculcarse el artículo 33.1 de la Ley de esta Jurisdicción, a pesar de que, dada la fecha en que se dictó la sentencia recurrida, debería haberse citado el mismo precepto de la Ley Jurisdiccional precedente, que se contenía en el artículo 43.1 de ésta, por ser incongruente la sentencia recurrida por haber abordado cuestiones diferentes a las planteadas por las partes, ya que ha enjuiciado la legalidad de los instrumentos de planeamiento que legitimaron la actuación expropiatoria, al declarar que los sistemas generales en él incluidos son excesivos y desproporcionados, mientras que en segundo lugar se denuncia la infracción de los artículos 84.3.c), 120.1.b), 122.1 y 146 de la Ley del Suelo de 1976 así como de los artículos 59, 63 y 219 del Reglamento de Gestión Urbanística por no incluir la sentencia recurrida en el precio unitario del metro cuadrado de suelo el coste de los sistemas generales, con lo se que incumple la obligación básica de los propietarios de suelo de sufragar los costes de la urbanización, entre los que incluye el coste de los sistemas generales, sin que ello pueda hacerse con el argumento de que no resulta justa su inclusión a pesar de que las determinaciones del Programa de Actuación Urbanística, que se ejecuta, han sido declaradas jurisdiccionalmente ajustadas a derecho, invocándose después la infracción del artículo 84.3 b) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, en relación con el artículo 219.2.c del Reglamento de Gestión Urbanística, porque, en contra del proceder de la Sala de instancia, el diez por ciento del aprovechamiento medio debe descontarse del valor del aprovechamiento total del Polígono y no del valor unitario del suelo, pues, al así operar, no soportan los aprovechamientos lucrativos cedidos los costes de urbanización, a pesar de que la cesión del diez por ciento del aprovechamiento medio es una cesión obligatoria y gratuita de terrenos urbanizados, por lo que tales costes de urbanización deberán también ser descontados, y finalmente se aduce la infracción de la doctrina jurisprudencial, recogida en las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo que se citan, según la cual en las expropiaciones por razón urbanística está prohibido acudir a criterios de valoración ajenos a los contenidos en la Ley del Suelo, quedando totalmente proscritos los criterios basados en la equidad, a pesar de lo cual la Sala de instancia entiende que no sería justo hacer recaer sobre los expropiados el coste de los sistemas generales.
La primera infracción denunciada no existe porque la sentencia recurrida no alude al instrumento de planeamiento legitimador de la expropiación sino que se ha limitado a declarar que los costes de los sistemas generales previstos en aquél, que son de interés general para los municipios afectados, no deben soportarlos los propietarios del suelo expropiado para la ejecución del programa de actuación urbanística, quienes sólo tienen el deber, según los preceptos antes examinados, de subvenir a la ejecución de las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoya la actuación urbanística, o sea a la construcción de las conexiones necesarias de las redes de servicio con el exterior de la zona de actuación, pero no han de afrontar los costes de los sistemas generales de interés general para el territorio.
No se plantea, pues, la Sala de instancia la conformidad o no a derecho de las determinaciones relativas a las infraestructuras previstas en el programa de actuación urbanística sino que rechaza que el coste de algunas de ellas deban sufragarlo los propietarios del suelo expropiado, por lo que, al fijar el justiprecio de los terrenos, excluye dichos costes en contra de lo que pretende la Administración expropiante, razón por la que ni se extralimita al enjuiciar las cuestiones suscitadas por las partes ni resuelve en contra de lo decidido por sentencia firme.
No ha conculcado tampoco el Tribunal "a quo" lo dispuesto en los artículos 84.3.c), 120.1.b), 122.1 y 146 de la Ley del Suelo de 1976 ni los artículos 59, 63 y 219 del Reglamento de Gestión Urbanística y tampoco la doctrina jurisprudencial, según la cual en las expropiaciones por razones de urbanismo no cabe acudir a criterios de equidad ajenos a los de la citada Ley del Suelo, por las razones que seguidamente expondremos, repitiendo lo expresado en nuestras mencionadas Sentencias de 13 y 23 de octubre de 2000.
El principio general de reparto equitativo de los beneficios y cargas, que el planeamiento impone, ha de regir la actuación urbanística, según se argumenta extensamente en la sentencia recurrida, de suerte tal que la quiebra de este principio, haciendo recaer mayores cargas o beneficios sobre unos que sobre otros, incide en desigualdad incompatible con lo establecido en el artículo 14 de nuestra Constitución y contraviene específicamente el contenido de los artículos 3.2.b, 87.3, 117, 124.1 y concordantes de la Ley del Suelo de 1976, que, entre las competencias urbanísticas, el primero establece la función de «impedir la desigual atribución de los beneficios y cargas del planeamiento entre los propietarios afectados e imponer la justa distribución», y el tercero, al referirse a la ejecución de los Planes y Programas de Actuación Urbanística, exige en el caso de delimitación de polígonos, cual es el que nos ocupa, como requisito esencial "que hagan posible la distribución equitativa de los beneficios y cargas de la urbanización" y la "distribución justa entre los propietarios de los beneficios y cargas derivados del planeamiento", cuando la acción urbanizadora haya de llevarse a cabo mediante la delimitación de unidades de actuación. Consecuentemente con el principio inspirador de la planificación urbanística recogido en la citada Ley del Suelo de 1976, el Reglamento de Gestión señala, en su artículo 58, la obligación de los propietarios de terrenos afectados por una actuación urbanística "de sufragar los costes de urbanización... en proporción a la superficie de sus respectivos terrenos", o en caso de ejecución por el sistema de expropiación de la extensión de la superficie expropiable afectada, especificándose en el siguiente artículo 59 las obras de urbanización que han de correr a cargo de los propietarios.
El artículo 63 del mismo Reglamento impone a los propietarios del suelo urbanizable no programado, que sea objeto de un Programa de Actuación Urbanística, una carga adicional, al expresar que, «además de abonar los costes de urbanización señalados en los artículos anteriores y cumplir las cargas suplementarias que el programa les imponga, deberán costear la ejecución total o el suplemento necesario de las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación.... para que el suelo sometido al programa de actuación urbanística quede debidamente enlazado, a través de esos sistemas generales, con la estructura del municipio en que se desarrolla el programa...», enunciando una serie de infraestructuras para terminar exigiendo la de cualesquiera otros servicios necesarios para que el suelo sometido al programa de actuación urbanística quede debidamente enlazado a través de unos sistemas generales con la estructura del municipio en que se desarrolle el programa.
Sin embargo, el propio Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 prevé en su artículo 121 una reducción de la contribuciones impuestas a los propietarios cuando éstas resulten excesivas en relación con el escaso aprovechamiento edificatorio otorgado, previendo que el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro del Departamento correspondiente o, en su caso, de los Ayuntamientos interesados y previo dictamen del Consejo de Estado, podrá autorizar una reducción de la contribución de los propietarios a dichos costes, o una compensación económica a cargo de la Administración procurando equiparar los costes, soportables por los propietarios en razón de la actuación programada, a los de obras análogas que hayan resultado viables, precepto que se reproduce en el artículo 64 del indicado Reglamento de Gestión Urbanística.
En toda obra urbanizadora en suelo urbanizable no programado existen los costes urbanísticos directos o internos, representados por las obras de vialidad, saneamiento, suministro de agua y energía eléctrica, alumbrado público, arbolado y jardinería, que estén previstas en los planes y proyectos como del propio polígono o sector, y que son los recogidos en el artículo 122 de la Ley del Suelo de 1976, detallados más específicamente en los artículos 59, 60, 61 y 219.2.b) del Reglamento de Gestión, y los que pueden denominarse indirectos o externos en la medida que se proyectan sobre el exterior de la zona de actuación, en el suelo urbanizable no programado que sea objeto de un Programa de Actuación Urbanística, toda vez que el artículo 123 de la Ley del Suelo impone a los propietarios de dichos terrenos la obligación de «subvenir a la ejecución o suplemento de las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación urbanística, sin perjuicio del cumplimiento de las cargas a que se refiere el número 2 del artículo 85» y que son las expresadas en el artículo 63 del Reglamento de Gestión y apartado c) del artículo 219.2.c de dicho Reglamento.
La determinación del alcance cualitativo y cuantitativo de la expresión "habrán de subvenir a la ejecución o suplemento de las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación urbanística...", del mencionado artículo 123 de la Ley del Suelo y del deber de "costear la ejecución total o el suplemento necesario de las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación urbanística..." a que alude el artículo 63 del Reglamento, habrá de derivarse de la interpretación que de estos textos resulte adecuada y armoniosa con su finalidad perseguida. Así, el propio artículo 63 del Reglamento de Gestión, al especificar y concretar las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación urbanística, nos permite fijar el alcance cualitativo de tales obras y su coste, al señalar como tales «las redes viarias de enlace con los núcleos de población» y la instalación o ampliación de las canalizaciones de los servicios de agua, alcantarillado, saneamiento, estaciones depuradoras, suministro de energía eléctrica, y cualesquiera otros servicios necesarios para que el suelo sometido al programa de actuación urbanística quede debidamente enlazado a través de sus sistemas generales con la estructura del municipio en que se desarrolla el programa. En igual sentido el artículo 146.3.c de la Ley, al tratar de las obligaciones que deben de asumir los adjudicatarios de la formulación y ejecución de dichos programas, exige la «construcción de las necesarias conexiones en el exterior de la zona de actuación con las redes señaladas en el apartado anterior» y el artículo 219.2.c), ya citado, del Reglamento de Gestión claramente impone como una obligación de dichos adjudicatarios la construcción de las necesarias conexiones , en el exterior de la zona de actuación, entre las redes viarias y de abastecimiento de la zona propia y las generales del territorio.
De tales disposiciones se deduce que el alcance del coste de los sistemas generales a soportar por los propietarios de los terrenos afectados por el programa de actuación urbanística han de ser los propios de la actuación que se ejecuta, esto es los interiores a que se refiere el artículo 122.a) de la Ley del Suelo y especifican los arts. 59, 60 y 61 del Reglamento de Gestión y los exteriores de infraestructura necesarios para enlazar aquéllos con los sistemas generales del municipio o municipios en los que se desarrolle el programa. Tal es el significado que ha de darse a la expresión «costear la urbanización» recogida, como deber de los propietarios de suelo urbanizable programado, en el artículo 84.3.c) de la Ley del Suelo de 1976.
Los costes de la urbanización no incluidos en el informe pericial a cargo de los propietarios expropiados, que la Sala de instancia explica ampliamente las razones de no tenerse que soportar por éstos, son los que exceden del deber impuesto por los aludidos preceptos del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y del Reglamento de Gestión Urbanística, al ser externos a la zona de actuación y no tratarse de las conexiones de ésta con el exterior sino que son de interés general para el territorio de los municipios afectados y que el aludido principio de equidistribución impide que sean sufragados por los propietarios de los predios delimitados por el programa de actuación urbanística, y, por consiguiente, si bien la Sala de instancia justifica la exclusión de tales costes de urbanización basándose en el principio de equidad en la distribución de los beneficios y cargas derivados del planeamiento urbanístico, son los referidos artículos 3.2.b, 87.3, 117, 124.1 y concordantes del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 los que, conforme a lo dispuesto por el artículo 3.2 del Código civil, permiten al Tribunal hacer descansar, de manera exclusiva, su resolución sobre tal principio rector del urbanismo.
Los invocados artículos 84.3.b) de la Ley del Suelo de 1976 y 219.2.e) del Reglamento de Gestión Urbanística, que se consideran infringidos por la Sala de instancia en la sentencia recurrida, imponen a los propietarios de suelo urbanizable programado la cesión gratuita el diez por ciento restante del aprovechamiento medio del sector en que se encuentre la finca. Este deber se refiere lógicamente al aprovechamiento efectivo y real que la actuación urbanística otorga a los propietarios de los terrenos, o lo que es lo mismo, al aprovechamiento que resulta después de deducir las cesiones obligatorias de los terrenos y los costes de urbanización que antes hemos analizado.
A esta conclusión se llega con la interpretación literal del artículo 84.3.b) de la Ley del Suelo de 1.976, que claramente establece que esa cesión consistirá en el diez por ciento restante del aprovechamiento medio del sector en que se encuentre la finca, cesión que puede materializarse sustitutivamente en una indemnización económica, según se prevé en el artículo 125 de la misma, pues, conforme al artículo 84.3.a), están obligados los propietarios de suelo urbanizable programado a ceder gratuitamente los terrenos que se destinen con carácter permanente a viales, parques, jardines públicos, zonas deportivas públicas, de recreo y expansión, centros culturales y docentes y demás servicios públicos, de manera que la cesión del diez por ciento restante del aprovechamiento medio del sector sólo puede referirse al diez por ciento del aprovechamiento que resulte después de deducir los terrenos destinados a esos fines dotacionales, como se infiere también del artículo 46.3.c del Reglamento de Gestión Urbanística, por lo que la infracción atribuida a la sentencia recurrida es inexistente.
La declaración de no haber lugar al recurso de casación para unificación de doctrina comporta que debamos imponer las costas procesales causadas a la Administración recurrente en aplicación concordada de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, y por la Disposición Transitoria novena de esta misma Ley.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 96 a 98 de la mencionada Ley Jurisdiccional y la Disposición Transitoria tercera de ésta.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación para unificación de doctrina interpuesto por el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma de Madrid, en nombre y representación de la Administración de ésta, contra la sentencia pronunciada, con fecha 26 de noviembre de 1998, por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en los recursos contencioso-administrativos acumulados números 1793 y 1871 de 1995, con imposición a la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid de las costas procesales causada.
STS 1805/2002, 25 de Octubre de 2002
SAP Girona 23/2012, 18 de Enero de 2012
STSJ Cataluña , 11 de Julio de 2000