Source: http://bernardinoalbertazzi.it/materie/rifiuti/113-assimilazione-dei-rifiuti-speciali-agli-urbani-il-tar-conferma-se-non-c-e-il-limite-quantitativo-il-regolamento-comunale-e-illegittimo-e-la-tari-non-e-dovuta.html
Timestamp: 2018-05-21 18:20:47+00:00
Document Index: 96149936

Matched Legal Cases: ['art. 4', 'art. 8', 'art.43', 'art.39', 'art. 39', 'art. 39', 'art. 39', 'art. 7', 'art. 2', 'art.184', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 184', 'art. 198', 'art. 184', 'art. 21', 'art. 195', 'art. 184', 'art. 2', 'art. 14']

ASSIMILAZIONE DEI RIFIUTI SPECIALI AGLI URBANI IL TAR CONFERMA: SE NON C’E’IL LIMITE QUANTITATIVO IL REGOLAMENTO COMUNALE E’ ILLEGITTIMO E LA TARI NON E’ DOVUTA
La normativa oggi vigente in materia di assimilazione dei rifiuti speciali agli urbani è costituita dal Dlgs 152/2006 e s.m., nell’ambito degli articoli che verranno di seguito esaminati. Per meglio comprendere il quadro normativo vigente è però necessario rifarsi alla storia giuridica dell’istituto dell’assimilazione, invero assai complessa, negli ultimi trent’anni circa.
assimilazione dei rifiuti speciali agli urbani nel D.P.R.. n. 915/82
L’istituto dell’ “assimilazione dei rifiuti speciali ai rifiuti urbani” era già previsto nella prima normativa nazionale diretta a regolamentare la gestione dei rifiuti, e cioè nel D.P.R.. n. 915/82, il quale già prevedeva l'intervento statale per la determinazione dei “criteri generali per l'assimilazione dei rifiuti speciali ai rifiuti urbani”, ex art. 4, comma 1, lett. e)[1], del D.P.R.. n. 915/82, nonché un regolamento comunale, ex art. 8, con cui si dovevano specificare i rifiuti speciali effettivamente assimilati , nell’ambito di ciascun comune. La Delibera del Comitato interministeriale del 27 luglio 1984 introdusse i “criteri di assimilabilità dei rifiuti speciali ai rifiuti urbani” di “natura tecnologica”, cioè al solo fine di “permettere lo smaltimento di rifiuti speciali in impianti aventi le caratteristiche minimali stabilite in funzione dello smaltimento, nei medesimi, di rifiuti urbani”, fermo restando che essi restavano sul piano giuridico (cioè della disciplina amministrativa, fiscale e penale cui erano sottoposti) dei “rifiuti speciali”.
Con successiva delibera del 13 dicembre 1984, lo stesso Comitato interministeriale aggiunse un ultimo capoverso al punto 1.1. in cui faceva “salva la potestà regolamentare dei comuni di assimilare determinati rifiuti speciali ai rifiuti urbani”.
Le disposizioni della Delibera aggiunte il 13 dicembre 1984 (quarto capoverso cit.) risultano però sicuramente in contrasto con l’art.43 della Costituzione[2], che dispone: “Art. 43.A fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale.”
Il cit.dettato costituzionale enuncia chiaramente che, al fine di riservare originariamente ad enti pubblici (nel caso di specie: i comuni) determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali (com’è il servizio relativo alla gestione dei rifiuti urbani) è necessaria una legge dello Stato. L’estensione della privativa comunale sui rifiuti (e conseguentemente anche il pagamento della tassa sui rifiuti che vengono qualificati come “urbani” e dunque sottratti al libero mercato degli “speciali”) non può quindi essere individuata da una mera “norma tecnica” priva di forza e di valore di legge, come è la cit. Delibera interministeriale.
Tale quadro normativo rimase immutato fino all' entrata in vigore dell’art.39 della Legge Comunitaria del 1993 (n. 146/1994) che stabilì che:
“ Sono considerati rifiuti speciali assimilati ai rifiuti urbani i rifiuti speciali indicati al n. 1, punto 1. 1. 1, lettera a), della deliberazione del 27 luglio 1984 del Comitato interministeriale di cui all'articolo 5 del D.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, nonché gli accessori per l'informatica”; “2. Per la gestione dei rifiuti non rientranti nella categoria di cui al comma 1, i comuni possono istituire servizi pubblici integrativi, i cui costi sono a carico di ciascun detentore dei rifiuti che li conferisce e sono determinati sulla base di apposite convenzioni. Qualora il comune istituisca i servizi pubblici integrativi, i detentori sono tenuti a conferire i rifiuti al soggetto che gestisce detti servizi, salvi i casi di autosmaltimento e di conferimento a terzi autorizzati ai sensi delle vigenti disposizioni.”
Tale norma “decretò tramite il suo art. 39, commi primo e secondo, che erano assimilati ai rifiuti urbani, per legge, e dunque senza il tramite dei regolamenti comunali, con efficacia erga omnes, cioè su tutto il territorio nazionale; e a prescindere da una valutazione specifica dei parametri quali-quantitativi - tutte le tipologia di rifiuti speciali indicati al n. 1, punto 1.1.1., lettera a), della deliberazione del 27 luglio 1984 cit. nonché gli accessori per l'informatica”.[3] Con l'entrata in vigore del decreto Ronchi (Dlgs 22/97) , il 2 marzo 1997, il descritto assetto non subì sostanziali cambiamenti per quanto riguarda il principio dell’assimilabilità “piena” o “a tutti gli effetti di legge” e gli obblighi dei comuni.
Successivamente, con legge del 24 aprile 1998, n. 128 (Legge Comunitaria per gli anni 1995/97), vennero abrogati i commi 1 e 2 dell'art. 39 della legge n. 146/94. A seguito di tale abrogazione il Ministero delle Finanze emanò la Circolare datata 7 maggio 1998 in cui si dice : “L’abrogazione, ora disposta (dell’art. 39 della l. 146/94) fa venir meno l’assimilazione legale predetta, per cui dalla data di entrata in vigore della legge, i rifiuti delle attività economiche di cui all’art. 7, comma 3 del Dlgs n. 22 del 1997, ivi compresi i rifiuti precedentemente ritenuti urbani ordinari (ad es. quelli degli uffici e dei locali relativi ai servizi ed alla mensa, ecc.), sono da qualificare speciali, con la conseguente intassabilità, ai sensi dell’art. 2, comma 3, del Dlgs n. 507 del 1993, delle superfici ove di regola si producono, per struttura e destinazione, i predetti rifiuti speciali che, dalla medesima data, non dovranno essere quindi conferiti al servizio pubblico, ma avviati allo smaltimento o al recupero dagli operatori economici a proprie spese” .
Per quanto attiene alla disciplina dei rifiuti speciali assimilati agli urbani, il Dlgs n. 152 del 2006 non ha introdotto modifiche rispetto all’abrogato Dlgs 22 del 1997 in merito alla struttura dell’assimilazione , che rimane individuata nel modo seguente: 1-enunciazione di legge dell’esistenza di rifiuti speciali assimilabili agli urbani 2- decreto ministeriale sui criteri di assimilazione; 3- concreta individuazione nel Regolamento comunale delle tipologie e delle quantità dei rifiuti assimilati. Il comma secondo, lett.b) dell’art.184 classifica come rifiuti urbani
“i rifiuti non pericolosi provenienti da locali e luoghi adibiti ad usi diversi da quelli di cui alla lettera a)[4], assimilati ai rifiuti urbani per qualità e quantità, ai sensi dell'articolo 198, comma 2, lettera g)”. L’attuale disposto dell’ articolo 195 “Competenze dello Stato” detta:” “Spetta inoltre allo Stato:..e) La determinazione dei criteri qualitativi e quali-quantitativi per l'assimilazione, ai fini della raccolta e dello smaltimento, dei rifiuti speciali e dei rifiuti urbani. Con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, d'intesa con il Ministro dello sviluppo economico, sono definiti, entro novanta giorni, i criteri per l'assimilabilità ai rifiuti urbani;”[5].
Il richiamato articolo 198 detta: “2. I comuni concorrono a disciplinare la gestione dei rifiuti urbani con appositi regolamenti che, nel rispetto dei principi di trasparenza, efficienza, efficacia ed economicità e in coerenza con i piani d'ambito adottati ai sensi dell'articolo 201, comma 3, stabiliscono in particolare:..g) l'assimilazione, per qualità e quantità, dei rifiuti speciali non pericolosi ai rifiuti urbani, secondo i criteri di cui all'articolo 195, comma 2, lettera e), ferme restando le definizioni di cui all'articolo 184, comma 2, lettere c) e d).”
Non si può non evidenziare, in primo luogo, la probabile esistenza di un refuso nel primo periodo della nuova lettera e) dove è scritto testualmente in Gazzetta Ufficiale: “ La determinazione dei criteri qualitativi e quali-quantitativi per l'assimilazione, ai fini della raccolta e dello smaltimento, dei rifiuti speciali e dei rifiuti urbani”. Tale disposto assume un significato logico e giuridico comprensibile solo se sostituiamo alle parole “e dei” la parola “ai”. Diversamente il nuovo testo risulterebbe del tutto incomprensibile in quanto non si comprende la necessità di assimilare agli urbani rifiuti che sono già urbani.
La lettera e) del cit. articolo ha subìto varie modifiche nel corso del tempo, che ne hanno variamente modificato il significato. Il testo originario dello stesso disponeva infatti: “e) la determinazione dei criteri qualitativi e quali-quantitativi per l'assimilazione, ai fini della raccolta e dello smaltimento, dei rifiuti speciali ai rifiuti urbani, derivanti da enti e imprese esercitate su aree con superficie non superiore ai 150 metri quadri nei comuni con popolazione residente inferiore a 10.000 abitanti, o superficie non superiore a 250 metri quadri nei comuni con popolazione residente superiore a 10.000 abitanti. Non possono essere di norma assimilati ai rifiuti urbani i rifiuti che si formano nelle aree produttive, compresi i magazzini di materie prime e di prodotti finiti, salvo i rifiuti prodotti negli uffici, nelle mense, negli spacci, nei bar e nei locali al servizio dei lavoratori o comunque aperti al pubblico;” . La cit. lettera e) è stata poi sostituita dal disposto di cui all’art. 2, comma 26, del Dlgs 16 gennaio 2008, n. 4 , nel modo seguente:“e) La determinazione dei criteri qualitativi e quali-quantitativi per l'assimilazione, ai fini della raccolta e dello smaltimento, dei rifiuti speciali e dei rifiuti urbani. Ai rifiuti assimilati, entro un anno, si applica esclusivamente una tariffazione per le quantità conferite al servizio di gestione dei rifiuti urbani. La tariffazione per le quantità conferite che deve includere, nel rispetto del principio della copertura integrale dei costi del servizio prestato, una parte fissa ed una variabile e una quota dei costi dello spazzamento stradale, è determinata dall'amministrazione comunale tenendo conto anche della natura dei rifiuti, del tipo, delle dimensioni economiche e operative delle attività che li producono. A tale tariffazione si applica una riduzione, fissata dall'amministrazione comunale, in proporzione alle quantità dei rifiuti assimilati che il produttore dimostri di aver avviato al recupero tramite soggetto diverso dal gestore dei rifiuti urbani. Non sono assimilabili ai rifiuti urbani i rifiuti che si formano nelle aree produttive, compresi i magazzini di materie prime e di prodotti finiti, salvo i rifiuti prodotti negli uffici, nelle mense, negli spacci, nei bar e nei locali al servizio dei lavoratori o comunque aperti al pubblico; allo stesso modo, non sono assimilabili ai rifiuti urbani i rifiuti che si formano nelle strutture di vendita con superficie due volte superiore ai limiti di cui all'articolo 4, comma 1, lettera d), del decreto legislativo n. 114 del 1998. Per gli imballaggi secondari e terziari per i quali risulti documentato il non conferimento al servizio di gestione dei rifiuti urbani e l'avvio a recupero e riciclo diretto tramite soggetti autorizzati, non si applica la predetta tariffazione. Con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, d'intesa con il Ministro dello sviluppo economico, sono definiti, entro novanta giorni, i criteri per l'assimilabilità ai rifiuti urbani.”.
Com’è noto la TARI rappresenta il corrispettivo che il Comune richiede a fronte del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti sul proprio territorio. La base su cui calcolare tale tassa è la superficie calpestabile di unità immobiliari, iscritte o iscrivibili nel catasto urbano, suscettibili di produrre rifiuti urbani o assimilati. Si tratta dunque di una tassa commisurata alle superfici tassabili.
Si deve tuttavia rilevare che, ai sensi dell’ articolo 1, comma 649 della legge 147/2013 e s.m.., istitutiva della TARI: “Nella determinazione della superficie assoggettabile alla TARI non si tiene conto di quella parte di essa ove si formano, in via continuativa e prevalente, rifiuti speciali, al cui smaltimento sono tenuti a provvedere a proprie spese i relativi produttori, a condizione che ne dimostrino l'avvenuto trattamento in conformità alla normativa vigente...”.
Come sopra rilevato, l’esatta individuazione dei rifiuti speciali che sono assimilati agli urbani delimita il campo d’azione della privativa comunale e, dunque, anche l’importo della tassa che le utenze non domestiche devono pagare ai Comuni per il servizio di raccolta e di smaltimento dei rifiuti, in quanto per le superfici ove si formano, in via continuativa e prevalente, rifiuti speciali, la TARI non è dovuta .
Dispone inoltre il medesimo comma che “Per i produttori di rifiuti speciali assimilati agli urbani, nella determinazione della TARI, il comune disciplina con proprio regolamento riduzioni della quota variabile del tributo proporzionali alle quantità di rifiuti speciali assimilati che il produttore dimostra di aver avviato al riciclo, direttamente o tramite soggetti autorizzati.
Con il medesimo regolamento il comune individua le aree di produzione di rifiuti speciali non assimilabili e i magazzini di materie prime e di merci funzionalmente ed esclusivamente collegati all'esercizio di dette attività produttive, ai quali si estende il divieto di assimilazione. Al conferimento al servizio pubblico di raccolta dei rifiuti urbani di rifiuti speciali non assimilati, in assenza di convenzione con il comune o con l'ente gestore del servizio, si applicano le sanzioni di cui all'articolo 256, comma 2, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152[6]”.
Sotto tale profilo la giurisprudenza di legittimità si esprime in modo univoco ormai dal 2012. Di recente il TAR Puglia, con sentenza n. 351 del 1 marzo 2018 ha dichiarato che “Il rifiuto assimilato rappresenta quella tipologia di rifiuto che, nonostante sia stato prodotto da un'attività economica e nonostante non rientri nell'elenco di cui all' art. 184, c. 2, D.Lgs. n. 152 del 2006, è stato assimilato al rifiuto urbano con apposita deliberazione comunale. Pertanto, l'ente, con la delibera di assimilazione apporta una trasformazione nel rifiuto, il quale, da rifiuto speciale, diviene rifiuto urbano, conferibile al servizio comunale e rientrante nella privativa dell'ente e, pertanto, soggetto a tassazione.”
Il TAR ha sottolineato che “ L' art. 198, c. 1, T.U. ambientale D.Lgs. n. 152 del 2006 stabilisce che gli enti devono concorrere alla gestione dei rifiuti limitatamente ai rifiuti urbani e possono estendere tale diritto attraverso il potere dell'assimilazione di un rifiuto speciale non pericoloso prodotto dalle utenze non domestiche, trasformandolo, in urbano.
Classificare il rifiuto considerando “chi lo ha prodotto”, implica che il rifiuto generato dalle utenze domestiche deve essere classificato rifiuto urbano, ed indipendentemente dalla composizione merceologica e dalla quantità prodotta, lo stesso rientra nella privativa dell'ente e soggetto a tassazione, mentre il rifiuto che viene prodotto dalle utenze non domestiche, è classificato come rifiuto speciale al cui smaltimento i produttori devono provvedere autonomamente attraverso l'utilizzo di ditte specializzate nel settore.
Il rifiuto assimilato rappresenta quella tipologia di rifiuto che, nonostante sia stato prodotto da un' attività economica e nonostante non rientri nell'elenco di cui all' art. 184, c. 2, D.Lgs. n. 152 del 2006, è stato assimilato al rifiuto urbano con apposita deliberazione comunale.” Successivamente, analizzando il rapporto tra l’istituto dell’assimilazione e la tassa sui rifiuti urbani, nell’ambito delle varie norme che si sono succedute nel tempo, ha dichiarato che:
“Pertanto, l'ente, con la delibera di assimilazione apporta una trasformazione nel rifiuto, il quale, da rifiuto speciale, diviene rifiuto urbano, conferibile al servizio comunale e rientrante nella privativa dell' ente e, pertanto, soggetto a tassazione.
E’ entrato poi in vigore il D.Lgs. n. 22 del 1997 , il quale, all'art. 21, c. 2, lett. g, ha fornito all’ente la possibilità di assimilare, limitatamente ai rifiuti non pericolosi, mediante l'approvazione del regolamento comunale nel rispetto dei principi di qualità e quantità.
Il D.Lgs. n. 152 del 2006, successivamente intervenuto ha poi disposto, agli artt. 184, c. 3 e 198, c. 2, al punto g), “l'assimilazione, per qualità e quantità dei rifiuti speciali non pericolosi ai rifiuti urbani, secondo i criteri di cui all'art. 195, c. 2, lett. e), ferme le definizioni di cui all'art. 184, c. 2, lett. c) e d)”. Con l'art. 2, c. 26, lett. a), D.Lgs. n. 16 del 2008, è stato infine sancito che “ Spetta allo Stato la determinazione dei criteri qualitativi e quali-quantitativi per l'assimilazione, ai fini della raccolta e dello smaltimento, dei rifiuti speciali e dei rifiuti urbani”.”
IL REGOLAMENTO COMUNALE E’ ILLEGITTIMO SE NON CONTIENE I CRITERI QUANTITATIVI DI ASSIMILAZIONE OLTRE AI QUALITATIVI
Infine il TAR ha ribadito una posizione già assunta costantemente dalla giurisprudenza della Cassazione affermando che:
“In ordine ai criteri di assimilabilità dei rifiuti speciali a quelli urbani, la Corte di Cassazione (sent.n. 9631 del 13/06/2012)[7] ha chiarito che il regolamento comunale relativo alla Tarsu debba contenere non solo le caratteristiche qualitative dei rifiuti considerati assimilati, ma anche i criteri quantitativi, per poter essere ritenuto valido.”
La giurisprudenza di legittimità afferma dunque, già dal 2012, che nei Regolamenti Comunali sulla tassa-rifiuti i criteri di assimilazione dei rifiuti speciali agli urbani devono essere sia di ordine qualitativo, che di ordine quantitativo. Se manca il parametro quantitativo, cioè il parametro-soglia oltre il quale il rifiuto non è più assimilato, il Regolamento è illegittimo. La soglia va stabilita secondo le esigenze degli operatori e la concreta possibilità di espletare adeguatamente il servizio.
La mancanza del valore-soglia determina l’assimilazione di tutti i rifiuti individuati come assimilati e dunque l’impossibilità di applicare la norma sull’esenzione relativa alle superfici in cui si producono solo rifiuti speciali. La conseguenza è che tale Regolamento può essere impugnato da chi vi abbia interesse (nel caso di specie i produttori di rifiuti speciali assimilati agli urbani) e sarà annullato in quanto privo del criterio quantitativo.
Nel caso esaminato dalla sezione tributaria della Cassazione, nel 2012, il Comune aveva approvato un semplice elenco dei rifiuti assimilabili ai rifiuti urbani, indicandoli nominativamente e senza specificare i limiti quantitativi. Il Regolamento di assimilazione è stato censurato dalla Cassazione, che ha fissato il principio in base al quale, in tema di Tarsu, la dichiarazione di assimilazione dei rifiuti speciali a quelli urbani presuppone la concreta individuazione delle caratteristiche, non solo qualitative, ma anche quantitative dei rifiuti “assimilati” da gestire tramite il servizio pubblico. Nei fatti, il provvedimento comunale di assimilazione rende il rifiuto speciale equivalente a quello urbano sia per lo smaltimento (il produttore deve conferire il rifiuto al servizio pubblico) sia per la tassazione (le superfici dove i rifiuti assimilati si producono sono soggette alla tassa).
Si deve rilevare che, nell’ambito dei comuni italiani, la maggior parte non ha inserito il criterio quantitativo e dunque ha Regolamenti sicuramente illegittimi[8], che dunque potrebbero essere impugnati sotto il profilo sopra evidenziato.
[2] In tal senso vedi G.Amendola, in Ambiente&Sicurezza, E.P.C., n.5/2006, pag.78.
[3] In tal senso vedi P.Giampietro , in Ambiente.Cons. e prat. Per l’impresa, n.4/1996.
[4] Rifiuti domestici, anche ingombranti, provenienti da locali e luoghi adibiti ad uso di civile abitazione.
[5] Lettera così modificata da ultimo dall'art. 14, comma 46, legge n. 214 del 2011.
[6] Arresto da tre mesi a un anno o ammenda da 2.600 euro a 26.000 euro se si tratta di rifiuti non pericolosi; arresto da sei mesi a due anni e ammenda da 2.600 euro a 26.000 euro se si tratta di rifiuti pericolosi.
[7] Nello stesso senso si veda anche la Sentenza Cass.Civile n.22223 del 2016 e Sentenza Cass. n.18018 del 2013.
[8] Nella “Ricerca sulla applicazione della Tassa sui Rifiuti (TARI) e sulla conformità dei regolamenti comunali nei Comuni della provincia di Arezzo, Grosseto e Siena (ATO Toscana Sud)” del giugno 2016, prodotta da Confindustria Toscana sud, si legge che “il 72% dei Comuni della Toscana Sud non ha assimilato correttamente i rifiuti speciali non pericolosi agli urbani perché manca la definizione del criterio quantitativo.”