Source: https://svjt.se/svjt/1956/260
Timestamp: 2020-02-24 09:15:54+00:00
Document Index: 45896865

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', '§ 47', '§ 47', '§ 47', 'domstolen ', '§ 36', '§ 36', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', '§ 36', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', '§ 36', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

NÅGRA ORD OM DOMSTOLSKONTROLL ÖVER LAGARS GRUNDLAGSENLIGHET | SvJT
AV UTRIKESMINISTER ÖSTEN UNDÉN
Det har i Sverige ansetts vara en hävdvunnen grundsats att en av statsmakterna i behörig form antagen lag inte kan domstolsvägen underkännas eller åsidosättas på grund av förment oförenlighet med grundlag. Ingen bestämmelse i den svenska författningen upphöjer domstolarna till högsta instans beträffande prövningen av statsmakternas konstitutionella befogenheter. Det konstrika system av konstitutionella garantier, som vår författning innehåller, inrymmer inte plats för de allmänna domstolarna såsom garanter för att författningen efterleves av riksdag och regering. Domstolarna har hittills icke heller sökt ta sig någon dylik rätt. Det har inte förekommit att domstolarna underkänt en av statsmakterna antagen lag såsom förment grundlagsstridig.
Det mest extrema exemplet på att domstolarna inte ansett sig konstitutionellt behöriga att överpröva statsmakternas lagstiftningsverk ur författningssynpunkt föreligger väl i 1812 års tryckfrihetsförordning, som inte tillkom i grundlagsenlig ordning men vars giltighet aldrig sattes i fråga. När justitieombudsmannen THEORELL på 1840-talet framträdde såsom förespråkare för den meningen att domstolarna borde tilllägga sig en allmän befogenhet att pröva lagars grundlagsenlighet, reagerade lagutskottet vid 1853—54 års riksdag med yttrande att »den av JO uttalade satsen att varje domare utan vidare föreskrifter skulle äga att efter sitt enskilda omdöme bedöma huruvida en i grundlagsenlig ordning promulgerad lag vore giltig eller ej, vore för allmänna rättssäkerheten äventyrlig och skulle därjämte leda till inskränkningar av regeringsmaktens verksamhet av icke mindre betänklig art».
I ett arbete av STJERNBERG (Ur staternas liv 1936) säges också mycket kategoriskt: »Vad Sverige beträffar, ha domstolarna icke tillerkänt sig någon dylik generell befogenhet... Historiskt sett måste den ock enligt gällande rätt anses oförenlig med svensk rättsuppfattning.» I en debatt i första kammaren d. 5 maj 1954 gjorde emellertid professor HERLITZ gällande att en ståndpunkt sådan som den ovan efter Stjernberg angivna visserligen överensstämde med vad han fått lära i sin ungdom men att den numera inte kunde helt vidhållas: »Jag vill då först säga att jag måste sätta ett litet frågetecken inför satsen att vi inte har någon sådan kontroll över grundlagsenligheten av riksdagens beslut. Det finns en del avgöranden av högsta domstolen som bryter mot den gamla föreställningen, som vi lärde i vår ungdom, att domstolarna inte ger sig in på att pröva grundlagsenligheten av riksdagens beslut.» Enligt Herlitz kunde dock problemet i Sverige endast resas på några punkter inom enstaka, jämförelsevis begränsade områden. Någon ny grundlagsbestämmelse, som inneburit ändring i den tidigare regeln, försökte Herlitz inte att åberopa. Däremot hävdade prof. REUTERSKIÖLD på sin tid att en un-
NÅGRA ORD OM DOMSTOLSKONTROLL ÖVER LAGARS GRUNDLAGSENLIGHET 261
DOMSTOLSKONTROLL ÖVER LAGARS GRUNDLAGSENLIGHET 261der detta århundrade vidtagen ändring i regeringsformen implicite medfört att domstolarna fått en prövningsrätt avseende lagars grundlagsenlighet som de tidigare inte haft. Han hänvisade till en 1909 antagen grundlagsändring varigenom konungens två röster i högsta domstolen avskaffades. Därmed skulle den dömande makten fått rätt att pröva lagars grundlagsenlighet. Tankegången var att konungen i högsta domstolen inte kunnat underkänna vad konungen i statsrådet beslutat, men att detta hinder bortfallit med upphävandet av konungens rätt att rösta i högsta domstolen. Denna subtila argumentering har uteslutande kuriositetsintresse och Reuterskiöld torde inte ha fått många anhängare för sin tolkning. Det har också gjorts försök att stödja domstolarnas förmenta lagprövningsrätt på § 47 RF. I den av Sundberg och Fahlbeck utgivna 6:te upplagan av MALMGRENS grundlagskommentar åberopas (vid § 47), förutom »ofrånkomlig logik», även tillkomsten av parlamentarismen såsom ett stöd för domstolarnas nya konstitutionella befogenheter samtidigt som utgivarna söker en anknytning för sin utläggning i ordalagen av § 47. Andra förf. har nöjt sig med att hänvisa till grundlagens tankeinnehåll e. d., vilket alltså skulle ha bragts i dagen av nutida jurister.
Att enstaka teoretiker under årens lopp fällt uttalanden till förmån för en domstolarnas kontrollrätt över statsmakternas lagstiftning har dock mindre intresse. En så betydelsefull konstitutionell princip vacklar inte på grund av några juridiska författares angrepp.
Av större intresse är självfallet Herlitz' antydan om en ny domstolspraxis. Vad han syftade på är lätt att gissa sig till. Det är den välbekanta praxis enligt vilken högsta domstolen ansett sig behörig att pröva vissa frågor om ämbets- och tjänstemäns rättsställning i förhållande till kronan. I rättsfall av denna kategori har det varit fråga om antingen en tolkning av regeringsformen § 36, eller ock spörsmål om statsmakternas rätt att genom nya avlöningsreglementen eller särskilda beslut i annan ordning reglera anställningsvillkoren för tjänstemän på ett sätt som för somliga blir ogynnsammare än en tillämpning av de regler skulle bli, som gällde när vederbörande erhöll sin anställning.
Grundlagstolkningen har alltså avsett regeln i § 36 RF som innehåller att ämbets- och tjänstemän — bortsett från innehavare av förtroendeämbeten — icke kan utan laga dom avsättas, »ej heller, utan efter egna ansökningar, till andra tjänster befordras eller flyttas». Sedan lång tid tillbaka har lönereglementen förpliktat vissa kategorier av tjänstemän att låta sig förflyttas. I ett rättsfall som avdömdes av högsta domstolen 1928 — det bekanta Neuendorffska fallet — var frågan ställd på sin spets. Majoriteten i högsta domstolen ansåg att tjänstemannen hade underkastat sig reglementet och att detta förhållande medförde att tjänstemannen inte kunde vara fritagen från skyldigheten att jämlikt reglementet låta sig förflyttas. Utgången ger vid handen att även inom detta begränsade område domstolen visade stark obenägenhet att underkänna statsmakternas beslut. En bokstavlig tolkning av grundlagen skulle väl eljest ha medfört en annan utgång. Högsta domstolen undvek också att direkt uttala att den ingått i prövning av frågan om grundlagsstridighet. I ett senare rättsfall (1934) uttalade högsta domstolen direkt att bestämmelser i ett lönereglemente om skyldighet för tjänsteman att underkasta sig
UTRIKESMINISTER ÖSTEN UNDÉN
262 ÖSTEN UNDÉNförflyttning »icke kunna anses vara stridande mot stadgandet i § 36 regeringsformen». Något fall där utgången blivit den motsatta föreligger ej, mig veterligen.
Den andra gruppen av ovan berörda rättsfall handlar som sagt om ensidiga bestämmelser av staten varigenom anställningsvillkoren — löneförmåner, pension etc. — för tjänstemän ändrats i ogynnsam riktning, utan att vederbörande underkastat sig de nya bestämmelserna. Här har prövningen inte avsett bestämmelsernas grundlagsenlighet utan frågan har gällt huruvida statsmakterna kränkt enskild rätt, grundad på ett kvasiavtal — angående anställningen — mellan den enskilde och staten. I dessa fall har högsta domstolen emellanåt funnit att kronan blivit ersättningsskyldig på den grund att de vid anställningen gällande villkoren ensidigt ändrats. Eftersom dessa fall inte avser grundlagsenligheten kan de här lämnas åsido. Jag endast tillägger att i vissa fall högsta domstolen möjligen har förutsatt att dylika ensidiga ändringar i anställningsvillkoren kräver civillags form för att kunna godkännas och att, om sådan form iakttagits, domstolen inte skulle ha underkänt dem.
Att högsta domstolen utan stöd i ny grundlagsstiftning skulle tillägga sig en allmän prövningsrätt av lagars grundlagsenlighet får anses lika uteslutet nu som tidigare under den period av nära ett och ett halvt sekel som regeringsformen varit gällande.
I decemberhäftet av SvJT har emellertid docent GUSTAF PETRÉN hävdat en motsatt ståndpunkt. Medan prof. Herlitz nöjde sig med ett frågetecken är Petrén obesvärad av varje tvivel: »Domstolarnas möjlighet att pröva grundlagsenligheten av en författning är emellertid numera i vårt land klart erkänd i praxis.» Så synd att denna sanning inte var mera utbredd när riksdagen 1954 livligt diskuterade frågan om utredning av domstolarnas kontrollmakt över ett begränsat område, nämligen administrativa författningars grundlagsenlighet. Folkpartiet hade då inte behövt kräva införandet av en prövningsrätt för domstolarna. Petrén hänvisar till vissa här ovan berörda rättsfall, anförda i prof. SUNDBERGS framställning i verket Medborgarrätt. Han tillägger: »Exc. Undéns påstående (under en debatt i första kammaren) att man i vårt land icke satt i fråga att underkasta riksdagsbeslut domstolskontroll är alltså oriktigt och hör väl till de friheter också en jurist får tillåta sig då han uppträder som politiker.» Petréns ohövliga polemik saknar täckning vilket han kanske skulle ha upptäckt om han varit mindre ivrig att lansera sitt eget önsketänkande på detta område som gällande rätt.
Jag sysslade i mitt yttrande med frågan om domstolars kontroll över författningars grundlagsenlighet. Jag hade inte anledning att gå in på den andra här ovan omnämnda gruppen av fall eller på uppkonstruerade extrema fall rörande brister i formen. I de rättsfall som är relevanta för mitt resonemang i riksdagen har förekommit att högsta domstolen förklarat att ett påstående om viss författnings (ett lönereglementes) grundlagsstridighet inte förtjänat avseende. Sundberg, som av Petrén åberopas som auktoritet, nödgas medge att det icke föreligger något rättsfall i vilket domstolarna haft att taga ställning till frågan om allmän lags grundlagsenlighet.
Utanför området av rättsfall som berör tjänstemäns skyldighet att låta sig förflyttas endast under förhållanden som anges i § 36 RF — och
NÅGRA ORD OM DOMSTOLSKONTROLL ÖVER LAGARS GRUNDLAGSENLIGHET 263
DOMSTOLSKONTROLL ÖVER LAGARS GRUNDLAGSENLIGHET 263där högsta domstolen förklarat påståendet om grundlagsstridighet icke förtjäna avseende — har två rättsfall anförts, där frågan om grundlagsstridighet blivit rest. Det ena refereras i NJA 1928 s. 125 och även där yttrade högsta domstolen att påståendet om de påtalade förordningarnas grundlagsstridighet icke förtjänade avseende. Det andra fallet gällde en talan som gick ut på att förordningen om kvarlåtenskapsskatt var grundlagsstridig och att käranden därför borde återfå obehörigen utkrävd skatt. Högsta domstolen yttrade: »Förordningen om kvarlåtenskapsskatt har tillkommit i den ordning grundlagarna stadga beträffande statlig beskattning. Kvarlåtenskapsskatten kan ej anses annorlunda än såsom en skatt. Vid anförda förhållanden kan vad dödsboet anfört till erhållande av befrielse från skatten icke vinna avseende.»
När domstolen yttrar att en invändning om grundlagsstridighet inte förtjänar avseende, kan det inte påstås att det ur konstitutionell synpunkt skett något intrång på riksdagens behörighet. Domstolen har sin frihet att antingen avböja prövning av invändningen eller att ogilla den. Konflikter med statsmakterna eller med riksdagen uppstår först om domstolen gillar invändningen och förklarar författningen stå i strid med grundlag och fördenskull ogiltig eller utan verkan i visst hänseende.
Men även om mot all förmodan högsta domstolen skulle ta sig befogenheten att underkänna en författning sådan som förordningen om kvarlåtenskapsskatt, så skulle därmed inte sista ordet vara sagt angående domstolarnas konstitutionella roll. Det finnes flera instanser som kan å riksdagens vägnar reagera mot att allmän domstol vidgar sin behörighet utöver vad konstitutionen förutsatt. Frågan kan upptagas i lagutskott. Men framför allt finns opinionsnämnden. Det kan knappast betvivlas att en så uppseendeväckande händelse som en konflikt mellan högsta domstolen och riksdagen angående riksdagens lagstiftande behörighet skulle komma att återspeglas i opinionsnämnden.
Bland motiven för opinionsnämndens inrättande var att den dömande makten inte skulle uppresa sig till »en stat inom staten», dvs. — för att citera BRUSEWITZ (Sveriges riksdag Bd XV) —genom brist på vederbörlig kontroll i själva verket växa de övriga statsmakterna, den verkställande och lagstiftande, över huvudet. »Balanstanken — fortsätter Brusewitz — som uppbär hela författningskonstruktionen går alltid hand i hand med kontrolltanken, som är dess nödvändiga komplement. Den kontroll, den statsmakternas 'inbördes bevakning', som så målmedvetet genomfördes, var i själva verket till för att trygga maktbalansens upprätthållande och hindra all sammanblandning av de tre makternas noga utstakade verksamhetsområden.»
Det är betecknande att Svea hovrätt, som i ett remissyttrande över förslaget till kvarlåtenskapsskatt uttryckt den åsikten att förslaget var inkonstitutionellt, drog sig för att vidhålla sin mening när den ställdes inför tillämpningen av den sedermera antagna förordningen. Det var väl i känslan av att domstol inte enligt grundlag erhållit till uppgift att blanda sig i riksdagens lagstiftande funktion som hovrätten intog den mera återhållsamma ståndpunkten när den uppträdde som dömande instans, låt vara att den fann en annan motivering för sin försiktiga hållning.