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Timestamp: 2019-04-24 20:18:19+00:00
Document Index: 117435346

Matched Legal Cases: ["l'article 28", "l'article 22", "l'article 94", "l'article 2", "l'article 2", "l'article 2", "l'article 2", "l'article 78", "l'article\n4", "l'article 81", "l'article 63"]

N° 1863 - annexe 39 - Rapport sur le projet de loi de finances pour 2005 : défense (rapporteur : M. françois Cornut-Gentille)
LE PROJET DE loi de finances pour 2005 (n° 1800),
CHAPITRE PREMIER.- UN MINISTÈRE EN MUTATION 13
I.- LA MISE EN œUVRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES 13
A.- LA NOUVELLE ARCHITECTURE DU BUDGET DE LA DÉFENSE : LOGIQUE MILITAIRE CONTRE LOGIQUE BUDGÉTAIRE ? 13
1.- Les missions issues du budget de la défense 13
2.- La mission « Défense » : des programmes de taille inégale 14
B.- LA MAQUETTE PROPOSÉE LAISSE DE NOMBREUX PROBLÈMES EN SUSPENS 15
1.- Quelle est la pertinence du programme « Environnement et prospective de la politique de défense » ? 15
2.- Le programme « Préparation et emploi des forces » : réforme ou sclérose ? 17
a) L'architecture du programme 17
b) Quelle déclinaison opérationnelle ? 18
c) La pertinence des indicateurs 19
3.- L'incertitude sur la responsabilité du programme « Équipement des forces » 21
a) Ventiler les crédits de l'action support du programme « Équipement des forces » 21
b) Une responsabilité collégiale pour le programme « Équipement des forces » ? 22
c) Faut-il rationaliser le programme « Environnement et prospective de défense » sous la responsabilité du Délégué général pour l'armement ? 23
4.- Les préconisations de votre Rapporteur 24
5.- La nécessaire information du Parlement 24
C.- LES EXPÉRIMENTATIONS : ENSEIGNEMENTS ET PERSPECTIVES 25
1.- Des expérimentations riches d'enseignements 25
2.- Les expérimentations prévues pour 2005 26
a) La globalisation des crédits de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale 26
b) La globalisation des crédits du service unique des archives 26
c) La globalisation des crédits du service des essences des armées 27
d) La globalisation des crédits du service de santé des armées 27
e) La globalisation des crédits d'une légion de gendarmerie 27
f) La poursuite de la globalisation des crédits de l'établissement de Bourges 28
II.- LA RÉFORME DU MINISTÈRE 28
A.- LES ACTIONS ENGAGÉES EN 2004 ONT-ELLE ABOUTI ? 28
1.- Le renforcement des synergies entre les armées 28
a) Un économat unique pour les armées 28
b) Le regroupement des services d'archives de la défense 29
2.- La rationalisation des outils informatiques 30
a) assurer la cohérence de l'informatique d'administration et de gestion 30
b) Rationaliser les réseaux interarmées des systèmes d'information 30
B.- LES ACTIONS ENVISAGÉES POUR 2005. 30
1.- La simplification de la réglementation 31
2.- Le développement de la démarche qualité 31
3.- La déconcentration de la gestion du personnel civil 31
4.- La réorganisation de la fonction achats 31
5.- La mise en place d'une formation commune des élèves commissaires 31
C.- OÙ EN EST LA POLITIQUE D'EXTERNALISATION ? 32
1.- La formation initiale des pilotes d'hélicoptères 33
2.- La politique immobilière 33
3.- La gestion du parc automobile 34
4.- Le transport aérien de longue portée 35
5.- La logistique des opérations extérieures 35
CHAPITRE II.- LES DÉPENSES D'ÉQUIPEMENT : POUR UNE MEILLEURE CONDUITE DES PROGRAMMES D'ARMEMENT 37
I.- POUR UNE MEILLEURE CONDUITE DES PROGRAMMES D'ARMEMENT 37
A.- LA CONDUITE DES PROGRAMMES D'ARMEMENT 37
1.- Le cas du Rafale : de la difficulté de prévoir les paiements prévisibles... 37
a) Une crise de trésorerie majeure 37
b) La gestion de la crise 38
c) Les enseignements tirés 38
2.- Le conseil des systèmes de force, une réponse collégiale pour améliorer la conduite des programmes 39
a) Une instance collégiale 39
b) Une organisation complète 40
B.- LA DÉLÉGATION GÉNÉRALE POUR L'ARMEMENT 40
1.- La poursuite de la modernisation de la DGA 41
a) Une feuille de route détaillée 41
b) La réorganisation en deux pôles 42
2.- Les effectifs 43
3.- Le coût d'intervention de la DGA 43
4.- La direction des centres d'expertise et d'essais 45
C.- L'EUROPE DE L'ARMEMENT 46
1.- Le développement de l'organisme conjoint de coopération en matière d'armement 46
a) Le fonctionnement de l'OCCAR 47
b) Le rôle de la DGA 48
2.- La création de l'Agence européenne 49
3.- Le livre vert sur les marchés publics de défense 50
II.- DES DÉPENSES D'ÉQUIPEMENT GLOBALEMENT CONFORMES À LA PROGRAMMATION 51
A.- UNE CONSOLIDATION NETTE MAIS CONTRASTÉE DES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT 52
1.- Des dotations contrastées 52
2.- L'enveloppe de la programmation respectée 55
B.- LA GESTION DES CRÉDITS 58
1.- La régulation budgétaire 58
2.- Les modifications réglementaires 59
3.- La consommation des crédits de paiement 60
a) Les reports de charge 61
b) Les intérêts moratoires 62
c) Les paiements inéluctables 63
4.- La gestion des autorisations de programme 63
a) Les ouvertures et les annulations 63
b) La mobilisation des autorisations de programme 64
5.- La gestion des crédits en 2004 : une surconsommation ? 68
6.- Une importante annulation de crédits 69
C.- UN EFFORT SOUTENU EN FAVEUR DE LA RECHERCHE 70
1.- La recherche et technologie 71
a) Un effort significatif pour les études amont : 71
b) La gestion des études amont 72
2.- La recherche et développement 73
D.- LES COMPTES DE COMMERCE 74
1.- Le compte de commerce « Exploitation industrielle des ateliers aéronautiques de l'État » 74
2.- Le compte de commerce « Approvisionnement des armées en produits pétroliers » 75
3.- Le compte de commerce « Constructions navales de la marine militaire » 75
4.- La clôture du compte de commerce « Subsistances militaires » 75
CHAPITRE III.- L'ADAPTATION DES SYSTÈMES DE FORCES 77
I.- LA DISSUASION 77
A.- LA DISSUASION EST-ELLE ADAPTÉE AUX NOUVELLES MENACES ? 77
1.- L'abandon de la composante terrestre 78
2.- L'adaptation aux nouvelles menaces 78
B.- LES MOYENS DE LA DISSUASION 79
1.- Les crédits transférés au commissariat à l'énergie atomique 81
2.- La force océanique stratégique 83
a) Les sous-marins 83
b) Les missiles balistiques 84
3.- La composante aéroportée 86
II.- COMMUNICATION ET RENSEIGNEMENT 87
A.- LE RENSEIGNEMENT STRATÉGIQUE 87
1.- Le satellite de renseignement stratégique Hélios II 88
2.- Le bâtiment MINREM 89
B.- LES SATELLITES DE COMMUNICATION SYRACUSE 89
III.- LA PROJECTION ET LA MOBILITÉ 90
A.- LA PROJECTION AÉRIENNE DE LA FORCE DE RÉACTION : L'A400M 91
B.- LA MOBILITÉ DE THÉÂTRE : L'HÉLICOPTÈRE DE TRANSPORT NH90 93
C.- LE TRANSPORT STRATÉGIQUE MARITIME : LES BÂTIMENTS DE PROJECTION ET DE COMMANDEMENT 94
IV.- LA FRAPPE DANS LA PROFONDEUR 95
A.- LE SECOND PORTE-AVIONS 95
1.- Un bâtiment de propulsion classique 96
2.- Une possibilité de coopération 97
3.- Le financement de ce programme 98
B.- LE RAFALE 98
C.- LES MISSILES 101
1.- Le Scalp emploi général 101
2.- L'armement air-sol-modulaire 102
V.- LE MILIEU AÉROTERRESTRE 103
A.- LA MODERNISATION DE LA CAPACITÉ D'ACTION BLINDÉE : LE CHAR LECLERC 103
1.- Des retards qui s'amplifient 103
2.- Le déroulement du programme 104
3.- Le financement du programme 104
4.- Le dépanneur de char Leclerc 105
B.- LE VÉHICULE BLINDÉ DE COMBAT D'INFANTERIE 106
C.- L'HÉLICOPTÈRE DE COMBAT TIGRE 107
VI.- LE MILIEU AÉROMARITIME 108
A.- LES FRÉGATES MULTI-MISSIONS 109
B.- LES FRÉGATES HORIZON 110
C.- LES SOUS-MARINS BARRACUDA 110
VII.- LE MILIEU AÉROSPATIAL 111
A.- LA DÉFENSE SOL-AIR MOYENNE PORTÉE 111
B.- LE RENFORCEMENT DE LA COUVERTURE RADAR 112
CHAPITRE IV.- DES DÉPENSES ORDINAIRES CONTRAINTES 113
I.- LES EFFECTIFS 113
A.- LA VARIATION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES 113
1.- La baisse des effectifs budgétaires 113
2.- Les mesures d'effectifs par catégorie 114
3.- Le sous-effectif du ministère de la Défense 115
B.- LE RECRUTEMENT DES MILITAIRES 117
1.- L'armée de terre 117
2.- La Marine 118
3.- L'armée de l'air 119
4.- La Gendarmerie 120
5.- Le recrutement des militaires du rang 120
C.- LA GESTION DES EFFECTIFS CIVILS 121
1.- Les fonctionnaires 121
2.- Les emplois contractuels 121
3.- Les ouvriers d'État 122
4.- Les effectifs de civils sont-ils conformes à la programmation ? 122
II.- LES DÉPENSES DE RÉMUNÉRATIONS 123
A.- LES DÉPENSES DE PENSIONS 123
B.- UNE HAUSSE MODÉRÉE DES CRÉDITS DE RÉMUNÉRATIONS 124
C.- DES MESURES FAVORABLES À LA CONDITION MILITAIRE 125
1.- La montée en puissance du fonds de consolidation de la professionnalisation 125
2.- La poursuite du plan d'amélioration de la condition militaire 126
3.- La progression des dépenses sociales 126
D.- LE FUTUR CADRE DE GESTION DU PERSONNEL MILITAIRE 127
III.- UNE ACTIVITÉ DES FORCES EN DESSOUS DES OBJECTIFS 128
1.- L'armée de l'Air 129
2.- L'armée de Terre 130
3.- La Marine 132
IV.- LES CRÉDITS DU TITRE III SONT-ILS ADAPTÉS AUX BESOINS ? 132
A.- L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE POUR 2003 133
B.- L'ADAPTATION DES DOTATIONS INITIALES 135
1.- Les lois de finances initiales sont-elles sincères ? 135
2.- Le niveau insuffisant des crédits de frais de contentieux 137
3.- L'absence de provisions pour revalorisation des rémunérations 137
4.- Le transfert des crédits de prestations familiales 138
5.- La création de la cotisation au régime additionnel de retraite 138
C.- UN FINANCEMENT DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES PERFECTIBLE 138
1.- Les lacunes du financement des opérations extérieures 139
2.- Une budgétisation encore imparfaite 140
3.- Le coût pour 2004 des opérations extérieures autofinancé ? 141
D.- LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT COURANT 142
1.- L'alimentation 142
2.- La compensation versée à la SNCF 142
3.- Les produits pétroliers 143
4.- Quelles sont les économies réalisées ? 144
Article 48 153
Mesures nouvelles. Dépenses ordinaires des services militaires 153
Article 49 155
Mesures nouvelles. Dépenses en capital des services militaires 155
OBSERVATIONS 157
AMENDEMENT NON ADOPTÉ 159
L'article 49 de la loi organique du 1er août 2001 fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter du dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre. A cette date, environ 67 % des réponses étaient parvenues à votre Rapporteur, qui disposait de 100 % des réponses le jour de la présentation de son rapport en Commission.
L'année 2004 a vu les forces françaises intervenir sur de nombreux théâtres d'opérations militaires et humanitaires : Afghanistan, Balkans, Côte d'Ivoire, Haïti, etc. Les compétences des militaires français sont reconnues et respectées dans le monde entier. Après plusieurs années de contraction des dépenses militaires d'investissement, qui ont mis en péril la capacité opérationnelle de nos unités, l'effort de défense, initié par le Président de la République et mis en œuvre depuis 2002 par le Gouvernement, permet à nouveau à la France de tenir son rang de grande puissance mondiale et de participer activement à la construction de l'Europe de la défense.
Pour la troisième année consécutive, le projet de budget de la Défense pour 2005 est ainsi marqué par le respect scrupuleux de la loi de programmation militaire 2003-2008, mettant un terme aux renoncements constatés pour les précédentes programmations. Traduction de cet effort substantiel dans un contexte budgétaire difficile, les dépenses d'équipement atteignent 15,2 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une progression de plus de 2 %. Pour autant, le budget de la Défense n'apparaît pas « sanctuarisé » : il participe également à la nécessaire maîtrise des dépenses publiques. Ses effectifs budgétaires vont décroître de 1.168 emplois. En outre, son budget de fonctionnement semble particulièrement contraint, malgré une croissance apparente de 1,26 % des crédits du titre III, hors pensions. Cette progression est largement due au financement de mesures en faveur des militaires et des civils de la défense d'ores et déjà décidées.
Ce redressement de notre outil de défense s'est accompagné de réformes internes majeures : hier, la professionnalisation ; aujourd'hui, la réforme budgétaire. La mise en œuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) se traduit par une nouvelle architecture du budget de la Défense, fruit d'une réflexion de fond sur ses missions et son organisation. L'essentiel des crédits de la Défense (85 % d'entre eux) figurera dans une mission « Défense ». Celle-ci sera composée de quatre programmes.
La structuration proposée repose sur une volonté de modernisation et d'interarmisation forte, portée par le Ministre. Cette démarche a amené le ministère à proposer des programmes dont le volume budgétaire est important : le programme « Préparation et emploi des forces » représente ainsi 57 % des crédits de la mission « Défense ». Si l'on peut se féliciter du renforcement du rôle du Chef d'état-major des armées, la taille de ce programme n'en réduit pas moins considérablement les capacités de contrôle du Parlement. Cette légitime attente de la Représentation nationale doit être entendue par le ministère de la Défense.
Cette réforme budgétaire sur laquelle votre Rapporteur a consacré un rapport d'information, doit être vivante. La Commission des finances a jugé trop importante la taille de certains programmes du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ou bien encore du ministère de l'Éducation nationale. Comme dans le cas de ces ministères, l'architecture budgétaire de la Défense doit évoluer dans le temps, tout comme les missions assignées aux armées françaises sont susceptibles, comme par le passé, d'évolutions.
Outil de la réforme de l'État, la loi organique nécessite une révolution des mentalités militaires, administratives et parlementaires. Ce rapport spécial veut en être l'expression, tout en ne perdant pas de vue la finalité même de nos armées : assurer la défense de la France et des Français, en tout temps, en toutes circonstances et contre toutes les formes d'agression.
Le projet de budget du ministère de la Défense pour 2005 met en œuvre la troisième annuité de la loi de programmation 2003-2008. Il conforte la très nette inflexion en faveur des crédits de défense :
BUDGET DU MINISTÈRE DE LA DEFENSE POUR 2005
Dotations pour 2003
Dotations pour 2004
Variation 2005/2004
Titre III hors pensions
Titres V et VI (en crédits de paiement)
+ 2,07 %
Pour la troisième année consécutive, le budget d'équipement de 2005 traduit la mise en œuvre de la programmation. Le ministère présente ainsi un projet de budget d'équipement à 15,20 milliards d'euros en crédits de paiement, en progression de 2,01 %. De même, les autorisations de programme atteignent 15,31 milliards d'euros.
BUDGET D'ÉQUIPEMENT (TITRES V ET VI) DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE
Les crédits d'équipement sont une priorité consacrée par la programmation 2003-2008. En 2004, les crédits de paiements et les autorisations de programme ont déjà progressé de 9,2 % et 9,6 % (après une progression de 11,2 % et de 17,6 %). Cet effort est consolidé par le présent projet de loi de finances, comme le montre le tableau suivant :
Avec une croissance de 1,26 %, le titre III, hors pensions, fait l'objet d'une réelle consolidation. L'évolution du titre III, hors pensions, se décompose comme suit :
ÉVOLUTION DU TITRE III
CHAPITRE PREMIER.- UN MINISTÈRE EN MUTATION
Le projet de loi de finances pour 2005 est le dernier exercice budgétaire structuré et voté selon les dispositions de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. La mise en œuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) sera complète avec l'exercice budgétaire de 2006. Comme l'avait souligné votre Rapporteur dans un rapport d'information publié en juin 2003 sur la réforme budgétaire (1) et le ministère de la Défense, cette « révolution budgétaire » soulève de nombreuses interrogations tant financières qu'organisationnelles au sein du ministère. Par ailleurs, le ministère a lancé une politique de modernisation de son action, s'appuyant sur une stratégie ministérielle de réforme.
I.- LA MISE EN œUVRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
La nouvelle maquette budgétaire des crédits de la Défense se décline en missions et programmes disparates dont les conséquences structurelles et administratives suscitent encore des questions non seulement au sein du ministère de la Défense mais aussi entre ce dernier, les autres ministères et la représentation nationale. Cependant, loin d'être un saut dans l'inconnu, la mise en œuvre de la loi organique ouvre la voie à plus de souplesse et de responsabilisation, clef de voûte de la réforme de l'État pour laquelle le ministère de la Défense a toujours su être à l'avant-garde.
A.- LA NOUVELLE ARCHITECTURE DU BUDGET DE LA DÉFENSE : LOGIQUE MILITAIRE CONTRE LOGIQUE BUDGÉTAIRE ?
L'architecture budgétaire résultant de la mise en œuvre de la loi organique répartit les crédits du ministère de la Défense (42,42 milliards d'euros inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005) entre deux missions interministérielles (recherche et sécurité) et deux missions ministérielles (mémoire et liens avec la nation et défense) d'ampleur financière très inégale.
1.- Les missions issues du budget de la défense
Les crédits actuellement inscrits à la section budgétaire n° 70 « Défense » seront répartis en quatre missions à compter du prochain projet de loi de finances. Un montant de 200 millions d'euros en crédits de paiement figurera au programme « recherche duale » de la mission interministérielle « recherche ». Le responsable du programme sera le Délégué général pour l'armement. Une autre mission interministérielle, intitulée « sécurité », comportera un programme « Gendarmerie nationale », sous la responsabilité du Directeur général de la Gendarmerie nationale. Des crédits d'un montant de 6,27 milliards d'euros proviendront de l'actuel budget de la Défense. Par ailleurs, la mission « mémoire et liens avec la nation » reprend les crédits de la section budgétaire n° 4 « Anciens combattants » et certains crédits de la Défense (entretien des sépultures, communication et journée d'appel et de préparation à la défense notamment). Enfin, la mission « Défense », d'un montant de 35,65 milliards d'euros en 2005, regroupe l'essentiel des crédits de l'actuel ministère.
2.- La mission « Défense » : des programmes de taille inégale
La mission « Défense », d'un montant de 35,65 milliards d'euros en 2005, regroupe l'essentiel des crédits de l'actuel ministère (84 %). Elle serait subdivisée en quatre programmes.
Le programme « Environnement et prospective de la politique de défense » concerne l'avenir. Il rassemble les activités de renseignement hors théâtre d'opération et d'analyse des relations internationales (y compris le contrôle des exportations d'armement) et des besoins capacitaires de long terme.
Le programme « Préparation et emploi des forces » regroupe la plus grande part des effectifs des armées. Il retrace l'activité des forces armées, y compris l'élaboration des doctrines et concepts d'emploi.
Le programme « Préparation et conduite des programmes d'armement », deuxième programme par la masse financière, regroupe les moyens alloués à la conception et à l'acquisition des nouveaux équipements militaires.
Le programme « Soutien administratif central » a pour vocation de réunir les moyens de l'administration dévolus aux fonctions centrales et de support. Il comprend le futur service unique d'infrastructure immobilière et retrace l'ensemble des crédits affectés à l'informatique d'administration et de gestion.
Le tableau suivant présente, de manière indicative, la répartition des crédits de la future mission « Défense » :
PRÉSENTATION INDICATIVE DES CRÉDITS DE LA FUTURE MISSION
Environnement et prospective de défense
21.193,5
20.980,5
21.781,2
21.233,6
9.819,5
9.980,4
2.960,8
36.827,4
35.018,8
35.818,1
35.640,3
B.- LA MAQUETTE PROPOSÉE LAISSE DE NOMBREUX PROBLÈMES EN SUSPENS
La répartition des crédits et des responsabilités et la déclinaison opérationnelle des crédits sont le fruit d'un long travail interne au ministère qui a mobilisé l'ensemble des services et de la hiérarchie depuis 2001. Il serait illusoire, aussi bien politiquement que budgétairement, de considérer la présentation actuelle pour définitive. Pour autant, de nombreuses questions restent en effet en suspens. En attestent les récents débats sur la nouvelle architecture budgétaire du ministère de la Défense en Commission des finances et en Commission de la défense nationale de l'Assemblée nationale. Les interrogations portent sur trois programmes.
1.- Quelle est la pertinence du programme « Environnement et prospective de la politique de défense » ?
Le programme 1, intitulé « Environnement et prospective de la politique de défense » serait découpé en six actions dont le but est « d'éclairer le ministère pour lui permettre d'élaborer et de conduire la politique de défense ».
L'action « Analyse stratégique » concerne pour l'essentiel les activités de la Délégation aux affaires stratégiques (DAS) et de l'État-major des armées (EMA) consacrées à l'analyse stratégique et à l'élaboration de la stratégie générale militaire.
L'action « Prospective des systèmes de forces » intéresse les activités de l'EMA et de la Délégation générale pour l'armement (DGA) dédiées à l'élaboration des capacités opérationnelles futures.
L'action « Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France » couvre les activités de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) et de la Direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD).
L'action « Capacités technologiques et industrielles nécessaires à la défense » regroupe les activités de la DGA liées au développement et au maintien de ces capacités pour des systèmes d'équipement futurs.
L'action « Soutien des exportations d'armement » finance les activités de la DGA visant à développer et à soutenir les exportations d'armement.
Enfin, l'action « Diplomatie de défense » recouvre les actions internationales de l'EMA dans le domaine de la prévention et de la limitation des crises (réseau de représentation à l'étranger, coopération de défense, maîtrise des armements, etc.) et l'action de la DAS afférente aux autorisations et au contrôle des exportations d'armement.
Le tableau suivant présente, de manière indicative, les crédits du futur programme n° 1 :
PRÉSENTATION INDICATIVE DES CRÉDITS DU FUTUR PROGRAMME
« ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE DÉFENSE »
Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France
Maintien des capacités technologiques et industrielles
Soutien aux exportations d'armement
Si le regroupement des crédits de diplomatie de défense de la DGA, de l'EMA et de la DAS est incontestablement une bonne idée, le regroupement des crédits du renseignement avec des crédits relevant naturellement de la DGA ne laisse pas de surprendre.
Il est vrai qu'il existe une certaine cohérence intellectuelle entre l'analyse stratégique et la prospective des systèmes de forces, qui participent toutes les deux de la préparation de l'avenir. De même, le maintien des capacités technologiques et industrielles nécessaires à la défense et le soutien des exportations d'armement relèvent d'une logique complémentaire, même s'il semble bien difficile d'identifier finement les crédits destinés au soutien technologique...
La présence de l'action n° 3, « Recherche et exploitation des renseignements intéressant la sécurité de la France » au sein de ce programme semble se justifier par le fait que la DGSE et la DPSD apportent leur concours à d'autres actions de ce programme : la première en participant à l'analyse stratégique, à la diplomatie de défense, au maintien des capacités technologiques et au soutien aux exportations ; la seconde en participant au maintien des capacités industrielles nécessaires à la Défense du fait de sa mission de protection du patrimoine industriel et économique intéressant la Défense.
Votre Rapporteur observe que s'il est indéniable que ces deux directions participent aux politiques publiques mentionnées, cette participation est difficilement évaluable et ne justifie pas, en soi, la présence de ces services au sein de ce programme. En outre, cette présence altère la lisibilité de l'ensemble et rend délicat la désignation d'un responsable de programme légitime pour piloter l'ensemble des crédits inscrits dans ce programme. Une évolution future de ce programme excluant l'action n° 3 apporterait assurément plus de cohérence.
2.- Le programme « Préparation et emploi des forces » : réforme ou sclérose ?
Le programme n° 2, intitulé « Préparation et emploi des forces », est le plus gros programme de la mission « Défense ». De ce fait, il a suscité - et continue de susciter - de nombreux commentaires voire de nombreuses critiques. Il atteindrait 21,2 milliards d'euros en crédits de paiement. Il serait composé de 7 actions : planification des moyens et conduite des opérations, préparation des forces terrestres, préparation des forces navales, préparation des forces aériennes, soutien interarmées, financement des surcoûts liés aux opérations extérieures et financement des surcoûts liés aux opérations intérieures.
« PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES »
9.562,3
9.654,1
9.575,1
5.004,4
4.988,4
1.622,8
Financement des surcoûts liés aux opérations extérieures
Financement des surcoûts liés aux opérations intérieures
a) L'architecture du programme
L'architecture de ce programme appelle deux remarques.
En premier lieu, votre Rapporteur observe que confier au Chef d'état-major des armées (CEMA) la responsabilité de ce programme est un élément de réforme du ministère substantiel. En effet, c'est au CEMA qu'il reviendra de rendre des arbitrages entre, notamment, les trois armées. Sans entrer dans le débat sur l'adaptation du décret n° 82-138 du 8 février 1982 fixant les attributions des chefs d'état-major, votre Rapporteur note que le rôle de coordinateur qui sera dévolu au CEMA accompagne le mouvement d'interarmisation observé tant dans les opérations que dans les programmes d'armement ou bien encore dans la mutualisation des fonctions de soutien.
En second lieu, votre Rapporteur souscrit aux conclusions de la mission d'information sur la mise en œuvre de la loi organique selon lesquelles ce programme est trop volumineux (59,6 % des crédits de la mission).
Certains voient dans la taille de cette enveloppe budgétaire une atteinte au renforcement des pouvoirs du Parlement tant en matière de contrôle que de possibilité de déposer des amendements sur ces crédits.
Ce souci légitime de défense des attributions parlementaires ne doit pas cependant amener la représentation nationale à revenir à un découpage de ce programme en trois programmes distincts dévolus à chacune des trois armées.
Une telle démarche consisterait un retour en arrière car l'innovation essentielle de la maquette proposée repose précisément sur l'interarmisation de ce programme. Toute tentative de redéfinition du périmètre de ce programme risquerait de consolider les structures existantes au détriment de la réforme du ministère, souhaitée par tous. Il faut rappeler que, si le ministère de la Défense a été créé il y a 40 ans, la section budgétaire unique « Défense » n'a été créée qu'en 1993...
L'architecture budgétaire n'étant pas figée dans le temps, il appartiendra aux parlementaires, après une ou deux années d'exercice, de se prononcer sur cette nomenclature et, le cas échéant, de la réviser. Dans le même temps, il appartiendra également aux états-majors de démontrer la pertinence de ce renforcement du CEMA, tant en termes opérationnels que budgétaires. Par sa souplesse, la nouvelle structuration budgétaire de l'État permet d'ajuster le volume et la gestion des crédits aux besoins fondamentaux de l'État, tout en donnant la priorité aux résultats.
Le programme n° 2 de la mission Défense offre un cas concret de mise en œuvre dynamique de la loi organique, aucune solution optimale n'étant à ce jour apparue.
b) Quelle déclinaison opérationnelle ?
S'il a été décidé de confier la responsabilité du programme n° 2 au CEMA, la question de la responsabilité des budgets opérationnels de programme (BOP) ne doit pas être négligée pour autant, compte tenu du volume des crédits en jeu. À ce jour, aucun arbitrage n'a été rendu sur ce point.
Les budgets opérationnels de programme seront le cadre concret d'exécution du budget et le premier échelon de compte rendu des performances. La notion de BOP, absente de la loi organique, a été définie en juin 2002 par le comité de pilotage et précisée par une note de travail du 1er juillet 2003 puis par une note d'orientation éditée en décembre 2003. Chaque BOP sera la déclinaison partielle d'un programme et regroupera les crédits mis à la disposition d'un responsable, désigné, ainsi que ses objectifs, par le responsable de programme.
Les BOP, non fongibles entre eux, seront ensuite répartis entre les « unités opérationnelles ». Les crédits des programmes pourront ne pas être totalement ventilés en BOP, le responsable de programme pouvant constituer à son niveau une réserve pour aléas ou régulation, tout comme le responsable de BOP pourra le faire à son propre niveau avant de répartir les crédits en unités opérationnelles.
Le contenu et le niveau territorial des BOP dépendront étroitement des programmes auquel ils seront rattachés : le BOP pourra retracer une compétence sur un territoire géographique, sur un type d'activité, sur l'action ou la sous-action d'un programme. Ils seront, par construction, hétérogènes et devront être adaptés à chaque action publique.
Le fait que le responsable de programme (gouverneur des crédits) ne coïncide pas avec le responsable de BOP ou d'unité opérationnelle (ordonnateur) nécessitera aussi de clarifier les responsabilités. C'est donc un véritable dialogue de gestion qui devra s'installer au sein du programme.
S'agissant plus particulièrement du programme n° 2, l'option la plus probable consiste à confier aux chefs d'état-major de chacune des trois armées la responsabilité de BOP (au niveau de l'action, donc). À court terme, cette solution semble la plus opérationnelle : elle permet de passer plus facilement de la répartition des compétences actuelles (chaque chef d'état-major est responsable de son armée) à une responsabilité unique du CEMA. Votre Rapporteur préférerait que, compte tenu de la taille des enveloppes concernées, chaque chef d'état-major soit responsable de plusieurs BOP et non d'un BOP unique.
Les BOP étant une construction réglementaire et non législative, votre Rapporteur souligne la nécessité pour le responsable du programme de veiller à une bonne information du Parlement sur l'identification des responsabilités et sur la gestion de chacun de ces budgets opérationnels. Plus un programme est volumineux, plus la gestion des BOP revêt un caractère crucial. Une incapacité du Parlement à contrôler effectivement les BOP du programme n° 2 dès le premier exercice budgétaire justifierait une remise en cause de l'ampleur même du programme.
c) La pertinence des indicateurs
Le contrôle parlementaire doit s'exercer notamment au travers des indicateurs de performance et des objectifs dévolus au programme.
Votre Rapporteur rappelle qu'au même titre que l'architecture budgétaire elle-même, ces indicateurs pourront évoluer dans le temps. Leur pertinence ne pourra être évaluée qu'au fil des exercices budgétaires. Une analyse strictement statistique ou mathématique des performances opérationnelles des armées biaiserait la qualité de l'évaluation budgétaire. Dans leur propre intérêt, les responsables de programme ne devront donc pas se réfugier derrière la seule présentation des indicateurs pour justifier de leur bonne gestion. Votre Rapporteur veillera particulièrement à ce point dans l'exercice de son contrôle budgétaire.
Le tableau présenté sur la page suivante présente la liste des objectifs et des indicateurs prévisibles pour le programme « Préparation et emploi des forces ».
LISTES DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS PRÉVISIBLES POUR LE PROGRAMME « PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES »
Objectif 01 : « Renforcer nos capacités de commandement interarmées et interalliés »
¬ Indicateur 11 : « Niveau de certification par l'Union européenne d'un poste de commandement interalliés et interarmées et capacités de ce dernier »
¬ Indicateur 12 : « Niveau de certification par l'OTAN des postes de commandement projetables (terre, air, mer, opérations spéciales) et capacités de ces derniers ».
¬ Indicateur 13 : « Taux de réalisation de la montée en puissance en effectifs de notre participation aux états-majors de l'OTAN et de l'UE »
¬ Indicateur 14 : « Taux de satisfaction des besoins exprimés en matière de renseignement d'intérêt militaire »
Objectif 02 : « Tenir la posture de dissuasion nucléaire »
(point de vue du citoyen)
Les indicateurs liés à la tenue de la posture de dissuasion sont classifiés et communiqués uniquement au chef de l'État
Objectif 03 : « Disposer d'une capacité d'intervention extérieure »
¬ Indicateur 31 : « Niveau de réalisation par l'armée de terre de son contrat opérationnel en matière d'intervention extérieure »
¬ Indicateur 32 : « Niveau de réalisation par la marine de son contrat opérationnel en matière d'intervention extérieure »
¬ Indicateur 33 : « Niveau de réalisation par l'armée de l'air de son contrat opérationnel en matière d'intervention extérieure »
¬ Indicateur 34 : « Niveau de réalisation, par les services interarmées, des capacités de soutien nécessaires aux contrats opérationnels »
¬ Indicateur 35 : « Taux de couverture associés aux surcoûts des opérations extérieures »
Objectif 04 : « Assurer la posture de sauvegarde »
¬ Indicateur 41 : « Niveau de réalisation des objectifs d'activité des bâtiments et aéronefs de la marine »
¬ Indicateur 42 : « Niveau de réalisation des objectifs assignés dans le cadre de la posture de sûreté aérienne »
¬ Indicateur 43 : « Taux de couverture associés aux surcoûts des opérations intérieures »
Objectif 05 : « Pourvoir aux besoins des forces en personnel qualifié et motivé dans les meilleurs délais et au moindre coût »
(point de vue du citoyen et du contribuable)
¬ Indicateur 51 : « Taux de réalisation, par catégorie, des effectifs nécessaires à "la préparation et l'emploi des forces" ».
¬ Indicateur 52 : « Coût de la fonction ressources humaines du personnel militaire rapporté à l'individu ».
¬ Indicateur 53 : « Évolution du coût par recruté en regard du volume de recrutement annuel ».
Objectif 06 : « Atteindre les objectifs de préparation et d'activité opérationnelles »
¬ Indicateur 61 : « Niveau de réalisation des objectifs de préparation et d'activité opérationnelle fixés à chaque armée »
¬ Indicateur 62 : « Part des crédits de fonctionnement directement liés aux activités des forces (hors OPEX) »
Objectif 07 : « Améliorer le taux de disponibilité technique »
¬ Indicateur 71 : « Taux global de disponibilité technique par armée »
¬ Indicateur 72 : « Évolution du coût global de la fonction maintien en condition opérationnelle »
Objectif 08 : « Améliorer la qualité de service du soutien interarmées »
(point de vue de l'usager interne)
¬ Indicateur 81 : « Taux de mutualisation des fonctions logistiques »
¬ Indicateur 82 : « Taux d'application des bonnes pratiques médicales dans les armées »
¬ Indicateur 83 : « Taux de satisfaction global du soutien pétrolier »
¬ Indicateur 84 : « Taux de disponibilité des réseaux et systèmes d'information (non interruption de service) »
3.- L'incertitude sur la responsabilité du programme « Équipement des forces »
Selon la documentation transmise par le ministère, le programme n° 3, intitulé « Équipement des forces », vise à mettre à la disposition des armées les équipements leur permettant de remplir les missions qui leur sont confiées. Il serait décomposé en quatre actions : équipement de la composante interarmées, équipement des forces terrestres, équipement des forces navales, équipement des forces aériennes et préparation et conduite des opérations d'armement.
Les débats sont particulièrement vifs autour de ce programme n°3, non sur son volume, mais sur son pilotage. Le tableau suivant présente la répartition indicative des crédits de ce programme :
« ÉQUIPEMENT DES FORCES »
1.454,2
3.971,9
2.263,4
2.356,1
2.442,5
2.082,4
Les indicateurs associés à ce programme sont organisés autour de deux objectifs : satisfaire le besoin en équipements des armées en maîtrisant les coûts et les délais et satisfaire le besoin en autres équipements participant à la cohérence opérationnelle en maîtrisant les coûts et les délais.
Les indicateurs proposés se fondent sur : les délais de réalisation des programmes, l'évolution annuelle moyenne des devis à terminaison, le taux de réalisation des équipements et le taux de satisfaction par rapport aux performances. De plus, un indicateur sur la qualité de la dépense (c'est-à-dire un moindre montant d'intérêts moratoires acquittés) est proposé.
a) Ventiler les crédits de l'action support du programme « Équipement des forces »
L'action support du programme « Équipement des forces » devrait être supprimée. En effet, il s'agit du coût de fonctionnement de la DGA. Or, la DGA dispose des outils analytiques permettant de décomposer son coût sur chacune des trois autres actions du programme. La Loi organique visant à améliorer la connaissance des coûts des politiques publiques, tout dispositif permettant de mesurer facilement l'ensemble des dépenses concourant à une action de l'État doit être encouragée.
b) Une responsabilité collégiale pour le programme « Équipement des forces » ?
Le programme « Équipement des forces » fait appel, d'une part, aux compétences des chefs d'état-major des trois armées et du chef de l'état-major des armées et, d'autre part, le délégué général pour l'armement. Le ministère avait donc prévu de confier la responsabilité de ce programme à la fois au CEMA et au Délégué général pour l'armement. Cette proposition étant contraire à l'esprit de la loi organique qui vise à identifier clairement un responsable par programme, la maquette budgétaire remise au Parlement ne désigne pour l'heure aucun responsable du programme n° 3. Constatant cette indécision et la virulence du débat autour de cette désignation, votre Rapporteur souhaite analyser les différentes options en présence.
Confier la responsabilité de ce programme au Délégué paraît, à première vue, satisfaisant : dans les faits, c'est le Délégué qui gère l'essentiel de ces programmes. Dans ce cas, les BOP de ce programme seraient confiés aux principaux subordonnés du Délégué. Cette solution a pour inconvénient de concentrer tous les leviers de commande au sein de la DGA. Or les programmes d'armement ne sont pas une fin en soi : leur but est de satisfaire les besoins opérationnels des armées. Certes, conformément à l'instruction ministérielle n° 1514, les états-majors sont responsables de l'expression du besoin. De plus, la création du conseil des systèmes de forces, organisme collégial regroupant le CEMA, le DGA, le Secrétaire général pour l'administration (SGA) et tous les chefs d'états-majors, a permis `améliorer la communication interne avant l'arbitrage final du CEMA. Cette nécessité d'institutionnaliser un fonctionnement collégial est cependant révélatrice des tensions internes ayant contribué à des dérives constatées sur certains programmes d'équipement.
Dès lors, confier la responsabilité du programme et des BOP au seul DGA pourrait être perçu comme un retour en arrière, le conseil des systèmes de forces ne reposant à ce jour que sur une instruction ministérielle. La logique de la loi organique consiste à identifier les responsables réels des politiques publiques. Dans un schéma où la DGA aurait la responsabilité du programme, le CEMA n'apparaîtrait pas alors même qu'il serait amené à prendre des décisions, certes rares, mais politiquement lourdes.
Une autre option consisterait à confier la responsabilité du programme au CEMA, susceptible de rendre les arbitrages capacitaires, en pratique très rares en cours de gestion. Votre Rapporteur souscrit pleinement à l'argumentation selon laquelle le DGA est le seul susceptible de gérer les crédits. Il propose donc que les BOP de ce programme soient tous gérés par le DGA. Il pourra ainsi constituer des réserves pour aléas au sein de chaque budget opérationnel. Il ne recourra à l'arbitrage du CEMA que pour de grandes orientations.
Dans ce schéma, la responsabilité capacitaire repose bien sur le CEMA, responsable du programme, et la responsabilité de gestion des crédits, au travers des BOP, repose bien sur le Délégué.
Une troisième option mériterait d'être envisagée : confier la responsabilité du programme au conseil des systèmes de forces, présidé par le CEMA. Nul ne peut imaginer un instant que le DGA et le CEMA puissent prendre leur décision sans consulter les chefs d'états-majors ou le SGA. Cette collégialité gouverne dans les faits la conduite des programmes d'armement. Dans un souci de transparence, reconnaître budgétairement ce processus décisionnel conduirait à confier au conseil de systèmes de forces la responsabilité du programme. Elle impose de lui accorder une existence juridique plus solide.
c) Faut-il rationaliser le programme « Environnement et prospective de défense » sous la responsabilité du Délégué général pour l'armement ?
Reste une question en suspens : comment imaginer que l'un des trois grands subordonnés du ministre de la Défense - Les deux autres étant le CEMA et le Secrétaire général pour l'administration - ne soit pas responsable d'un programme ? Votre Rapporteur propose de lui confier la gestion du programme « Environnement et prospective de défense », sans le renseignement. La DGA est très largement compétente sur les deux principaux pôles du programme n° 1 : diplomatie de défense et exportations, d'une part et préparation de l'avenir, d'autre part. Si, comme le préconise votre Rapporteur, les crédits du renseignement sont extraits de ce programme, rien ne s'oppose à ce que le Délégué soit désigné responsable de ce programme puisqu'il est actuellement responsable de l'écrasante majorité des crédits qui y figureraient.
En effet, l'architecture du programme n° 1 est surprenante : elle repose sur trois pôles : diplomatie de défense et exportations, préparation de l'avenir et renseignement. La DGA est très largement compétente sur les deux premiers pôles, représentés par cinq actions.
Il est imaginable d'exclure les crédits du renseignement pour constituer un programme spécifique. Cette proposition est renforcée par le fonctionnement même de ces services. Par exemple, pour des raisons évidentes liées à la discrétion des opérations menées, la DGSE conservera sa cellule d'infrastructure et ne sera pas rattachée au grand pôle immobilier couvrant le reste du ministère. De même, la politique de recrutement restera spécifique à ces services. On peut donc pousser la spécificité jusqu'au bout et rendre autonome cette action.
Dans ce cas, plus rien ne s'oppose à ce que le Délégué soit désigné responsable de ce programme, puisqu'il est actuellement responsable de l'écrasante majorité des crédits qui figureraient à ce programme.
4.- Les préconisations de votre Rapporteur
La mise en œuvre de la loi organique au ministère de la Défense est en bonne voie. L'architecture soumise au Parlement peut certes être bonifiée dans un délai plus ou moins bref. Les prochains arbitrages seront à ce titre cruciaux. L'exercice budgétaire de 2005 permettra de procéder aux derniers réglages avant l'exercice 2006, qui sera le premier exercice budgétaire appliquant la maquette issue de la loi organique.
Renouvelant les recommandations de son rapport d'information sur la réforme budgétaire et le ministère de la Défense, votre Rapporteur souhaite que le Parlement s'implique plus dans la mise en œuvre de la loi organique au cours des prochains mois. Il souhaite aussi une écoute attentive du gouvernement quant aux préconisations parlementaires qui peuvent être formulées afin de faire de cette réforme budgétaire un outil décisif de modernisation de notre pays.
Le tableau suivant rappelle les principales préconisations de votre Rapporteur :
« Environnement et prospective »
- extraire les crédits dévolus au renseignement du programme
- confier la responsabilité du programme ainsi reformaté au DGA
- confier la responsabilité du programme au CEMA
- confier la gestion des BOP du programme à chaque chef d'état-major d'armée (plusieurs BOP chacun)
- Confier la responsabilité du programme au CEMA ou au conseil des systèmes de forces
- confier la gestion des BOP au DGA
- supprimer l'action support
5.- La nécessaire information du Parlement
Votre Rapporteur souhaite rappeler que le Parlement doit être informé en détail du contenu des programmes et des actions. Les avant-projets annuels de performance sont très significativement moins détaillés que les actuels « bleus » budgétaires, notamment en ce qui concerne les crédits de personnels. Par exemple, le bleu 2005 consacre 73 pages aux modifications apportées aux dépenses ordinaires de la défense. En outre, votre Rapporteur a également eu accès, pour préparer don rapport au bleu dit « à l'article » qui détaille, à titre indicatif, jusqu'à l'article - c'est-à-dire à un niveau plus fin que le chapitre - les différentes mesures proposées. Le Parlement est donc en droit d'attendre un même niveau de précision, fût-il indicatif, dans les documents que le Gouvernement lui présentera à l'avenir.
De la bonne information du Parlement dépendra son soutien budgétaire. Il appartient à chaque responsable de programme de considérer ses nouvelles attributions comme une opportunité unique de modernisation de l'État mais aussi comme un devoir d'information du Parlement et de résultats. La loi organique est une réforme audacieuse car elle bouscule les habitudes parlementaires et gouvernementales. Réussir le rendez-vous de 2006 est désormais un défi quotidien pour tous les acteurs publics et politiques.
C.- LES EXPÉRIMENTATIONS : ENSEIGNEMENTS ET PERSPECTIVES
Au cours de l'année 2004, cinq expérimentations de globalisation des crédits ont été lancées au ministère de la Défense. Les formations retenues sont les suivantes : le 1/11 régiment de cuirassiers de Carpiagne pour l'armée de terre, le centre d'instruction navale de Saint-Mandrier pour la Marine, la base aérienne 116 de Luxeuil pour l'armée de l'air, l'école des sous-officiers de Montluçon pour la gendarmerie et l'établissement technique de Bourges pour la DGA.
1.- Des expérimentations riches d'enseignements
En s'appuyant sur le principe de fongibilité des crédits, ces expérimentations ont permis de mettre en place une contractualisation avec ces unités, déterminant avec elles les objectifs à atteindre sur l'année dans différents domaines. L'enveloppe financière contient les rémunérations et charges sociales de l'ensemble des personnels (militaires et civils), les crédits de fonctionnement et d'alimentation, une partie des crédits du titre V consacrée à l'infrastructure, l'entretien programmé des personnels et l'entretien programmé des matériels.
Deux chapitres ont été créés à cet effet sur le chapitre 37-01, regroupant les crédits propres aux expérimentations de Carpiagne et Luxeuil, et le chapitre 37-02 regroupant les crédits relatifs aux expérimentations de Saint-Mandrier, Montluçon et Bourges. Chaque budget global déconcentré sera réparti sur deux articles du même chapitre soit un article pour les crédits de rémunération et un article pour les crédits de fonctionnement et d'investissement.
La diversité des formations, des missions et des catégories de personnels devrait permettre de mieux appréhender les potentialités offertes par la loi organique tout en maîtrisant les éventuelles difficultés de mise en oeuvre.
Le bilan de ces expériences est plutôt positif. La souplesse apportée à la gestion par la globalisation des moyens et la fongibilité asymétrique unanimement soulignée et la responsabilisation plus grande du chef d'unité améliore la gestion des crédits. En revanche, ces expérimentations font apparaître une difficulté de gestion liée aux imperfections de la construction budgétaire : toute sous-évaluation de la masse salariale est lourdement préjudiciable - et plus encore lorsqu'il s'agit de périmètre restreint.
En outre, selon les informations recueillies par votre Rapporteur, au moins un gestionnaire de crédits globalisés a dû subir un « gel » budgétaire sur une partie de la dotation qui lui était allouée.
2.- Les expérimentations prévues pour 2005
Les expérimentations prévues en 2005 concernent : la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS), le service unique des archives, le service des essences des armées (SEA), le service de santé des armées (SSA), la légion de gendarmerie de Franche-Comté et l'établissement de Bourges de la DGA.
Ces expérimentations devraient permettre de valider les mécanismes de gestion globalisée des moyens et de fongibilité asymétrique des crédits, d'une part, et de tester le dispositif de pilotage par la performance des politiques publiques, d'autre part. La pertinence des objectifs opérationnels devra être vérifiée, tout comme celle des objectifs opérationnels complémentaires intéressant le responsable du programme ou l'expérimentateur. Il faudra aussi vérifier la fiabilité des modalités de collecte des indicateurs. De plus, il conviendra de contrôler la pertinence des valeurs cibles ainsi que des modalités de dialogue de gestion.
a) La globalisation des crédits de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale
La direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale serait placée dans la mission « mémoire et liens avec la nation », au sein du programme n° 7, intitulé « mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ». L'expérimentation portera principalement sur l'activité des services déconcentrés. Elle permettra de globaliser, d'une part, les crédits inscrits sur le titre IV de la section budgétaire des anciens combattants (dépenses d'intervention) et, d'autre part, les crédits inscrits sur le titre III de la section Défense (rémunérations et charges sociales des personnels civils des services déconcentrés, frais de fonctionnement des services déconcentrés et entretien courant des nécropoles).
L'expérimentation de globalisation sur le budget des anciens combattants représentera 515,5 millions d'euros, soit près de 15 % de ce budget. L'ensemble des crédits des chapitres 46-03 article 30, 46-04 article 30, 46-10, 46-24, 46-27, 46-28 et 47-22 sera identifié, dès 2005, dans un chapitre 46-30 intitulé « prestations et avantages ouverts aux bénéficiaires du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre ».
L'ensemble des crédits de l'article 28 du chapitre 34-01 est concerné, soit 6,5 millions d'euros. En ce qui concerne la masse salariale, elle atteint 34,4 millions d'euros. L'ensemble de ces crédits sera identifié sur un nouveau chapitre 37-03.
b) La globalisation des crédits du service unique des archives
À compter de 2005, l'ensemble des archives de la défense sera regroupé au sein d'un service à compétence nationale relevant de la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA). La globalisation des moyens de ce service vise à harmoniser et moderniser les méthodes de collecte et de gestion des archives ainsi que l'accueil du public.
La dotation globalisée comprendrait des crédits de rémunération à 497 emplois militaires et civils, pour un montant de 17,1 millions d'euros et des crédits de fonctionnement pour un montant de 3,4 millions d'euros.
c) La globalisation des crédits du service des essences des armées
Le service des essences des armées ferait partie du programme n° 2, intitulé « Préparation et emploi des forces », et, plus précisément de l'action n° 5 « Soutien interarmées ». Une expérimentation de globalisation des crédits permettra de tester la fongibilité des crédits au sein d'un périmètre comparable à un BOP et l'articulation avec le compte de commerce - et ses ressources extra budgétaires. En outre, les civils du service restant gérés par la direction de la fonction militaire et du personnel civil, il faudra établir un mandat de gestion pour ce personnel.
Les crédits touchés par cette expérimentation seront regroupés sur un nouveau chapitre 37-03. Pour les crédits d'investissement, les réformes en cours au sein du ministère conduisent à exclure du périmètre globalisé les dépenses d'infrastructure et d'informatique générale. Le chapitre globalisé comprendrait 70,3 millions d'euros de crédits de personnel, 21,6 millions d'euros de crédits de fonctionnement et 0,5 million d'euros de crédits d'équipement.
d) La globalisation des crédits du service de santé des armées
Le service de santé des armées ferait également partie du programme n° 2 « Préparation et emploi des forces », et, plus précisément de l'action n° 5 « Soutien interarmées ». Une expérimentation de globalisation des crédits du service permettrait de tester la fongibilité des crédits au sein d'un périmètre comparable à un BOP et le mandat de gestion pour le personnel civil. Le chapitre globalisé comprendrait 442 millions d'euros de crédits de personnel et 40 millions d'euros de crédits de fonctionnement.
e) La globalisation des crédits d'une légion de gendarmerie
Les légions de gendarmerie départementale disposent d'ores et déjà de compétences importantes et procèdent, sous plafond des emplois qui leur sont alloués par la direction générale de la gendarmerie nationale, à leur ventilation entre les unités placées sous leur autorité. Elles assurent la gestion de l'ensemble du personnel sous-officier et volontaire. En outre, en tant que centres de responsabilité budgétaire, elles disposent des compétences et de la taille critique nécessaires à une préfiguration de la loi organique en matière de globalisation des moyens et de fongibilité asymétrique. L'ensemble des crédits de la légion de gendarmerie départementale de Franche-Comté serait inscrit sur le chapitre 37-03. Le chapitre globalisé comprendrait 59,3 millions d'euros de crédits de personnel, 13,2 millions d'euros de crédits de fonctionnement et 0,4 million d'euros de crédits d'équipement.
f) La poursuite de la globalisation des crédits de l'établissement de Bourges
La délégation générale pour l'armement conduit d'ores et déjà en 2004 une expérimentation de globalisation des crédits de cet établissement. Cependant, cette expérimentation ne porte que sur les dépenses ordinaires. Il est donc proposé, en 2005, d'inclure dans le périmètre de l'expérimentation les dépenses en capital, afin de mettre en œuvre le mécanisme de gestion en autorisations de programme (préfigurant ainsi la gestion en autorisations d'engagement) et en crédits de paiement. L'ensemble des crédits de l'établissement serait inscrit sur le chapitre 59-01. Le chapitre globalisé comprendrait 31,6 millions d'euros de crédits de personnel, 8,3 millions d'euros de crédits de fonctionnement et 3 millions d'euros de crédits d'équipement. La présentation budgétaire conduirait donc à un budget de 51,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 42,9 millions d'euros en crédits de paiements.
II.- LA RÉFORME DU MINISTÈRE
Le ministère de la Défense amplifie actuellement la modernisation de ses structures et de ses modes de gestion. En son sein se réunit chaque mois le comité pour la réforme et l'innovation administratives. Outre le recours à l'externalisation, deux axes de modernisation du ministère seront privilégiés : le renforcement des synergies entre les armées et la clarification des responsabilités au sein du ministère.
A.- LES ACTIONS ENGAGÉES EN 2004 ONT-ELLE ABOUTI ?
Les trois armées sont, bien évidemment, marquées par les spécificités propres à chacune d'elles. Pour autant, la recherche de synergies entre les armées doit être recherchée. Jusqu'ici, elle s'est principalement traduite par la mise en commun des structures destinées au soutien des matériels : la structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautique de la défense (SIMMAD) et le service de soutien de la flotte (SSF). Le ministère a engagé en 2004 deux réformes allant dans le même sens : l'interarmisation de l'économat des armées et des systèmes d'information.
1.- Le renforcement des synergies entre les armées
a) Un économat unique pour les armées
L'article 63 de la loi de finances rectificative pour 2002 (n° 2002-1576 du 30 décembre 2002) transfère à un économat des armées unique les activités notamment retracées dans le cadre du compte de commerce n° 904-01 « Subsistances militaires ».
Le décret portant organisation de l'économat des armées a été publié au journal officiel du 11 mars 2004. Cet organisme aura pour mission d'assurer l'approvisionnement en vivres des forces armées en métropole. Parallèlement, il faut rappeler que la réorganisation des réseaux d'approvisionnement a été initiée en 2003. Celle-ci prend deux formes principales : la clôture du compte spécial des subsistances militaires, prévue au 31 décembre 2004, et la réduction de 60 % des stocks de vivres détenus par les armées en 2005 - l'objectif étant de passer de 2,7 millions de jours de stocks à 1,05 million de jours fin 2005. Cette réorganisation se traduira par une réduction nette de 310 postes (suppression de 341 postes dans les armées et création de 31 postes à l'économat des armées).
b) Le regroupement des services d'archives de la défense
Le regroupement des services d'archives et des bibliothèques de la défense relève de la démarche de mutualisation des moyens dans le but de réduire les coûts et les effectifs. Les archives font partie des fonctions que l'on retrouve dans les trois armées et dont la gestion commune est possible. Dans le cadre de l'interarmisation de certaines fonctions de la défense, le regroupement sur un nombre réduit de sites des archives a été annoncé par le ministre de la Défense au Premier ministre le 21 janvier 2003, dans le cadre de la modernisation du ministère. Ce regroupement conduira à la création d'un service à compétence nationale au premier semestre 2005.
Depuis le début de l'année 2003 un groupe de travail, comprenant des représentants de l'ensemble des services du ministère dépositaires d'archives, a réfléchi aux moyens à mettre en œuvre pour aboutir à une structure permettant une meilleure coordination des actions, la mutualisation des moyens et des ressources et un développement de l'utilisation des technologies de l'information et de la communication. Des stockages sur des fichiers entièrement numérisés sont envisageables. Cette réforme doit s'accompagner par la définition d'une politique de recrutement, de formation et de gestion des ressources humaines spécialisées afin d'optimiser la qualité du service rendu. De plus, la mise en place d'une structure centrale doit s'accompagner de la mise en place d'un contrôle de gestion.
Le futur service unique des archives de la défense comprendra deux centres, l'un à Vincennes et l'autre à Châtellerault. Des départements transverses seront chargés des archives ministérielles et interministérielles, des archives orales et électroniques, de l'accueil du public et de la valorisation des archives, ainsi que des archives du personnel. Les deux bureaux de la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives installés à Caen (bureau des archives du monde combattant et bureau des mentions) seront regroupés en un seul bureau des archives des victimes des conflits contemporains, intégré au département des archives ministérielles.
2.- La rationalisation des outils informatiques
a) assurer la cohérence de l'informatique d'administration et de gestion
Pour assurer la cohérence de l'informatique d'administration et de gestion, le ministère de la Défense élabore un schéma directeur stratégique des systèmes d'information d'administration et de gestion. Ce schéma, dont une version préliminaire est prévue à l'automne 2004, sera ensuite décliné en 2005 en schémas directeurs par domaine : finances, ressources humaines, immobilier, documentation, etc.
Le report du projet ACCORD 2 devrait lourdement ralentir cette démarche dans le domaine financier. Par ailleurs, le rôle du secrétariat général pour l'administration dans le pilotage des systèmes d'information d'administration et de gestion a été renforcé en début d'année par la mise en place de nouvelles modalités d'examen des projets.
b) Rationaliser les réseaux interarmées des systèmes d'information
Le principal vecteur de la rationalisation des réseaux interarmées des systèmes d'information est la création de la direction des réseaux interarmées et des systèmes d'information (DIRISI). Cette direction a été créée par arrêté du 31 décembre 2003. Depuis lors, sa montée en puissance s'effectue du fait de l'extension de son périmètre organique et fonctionnel.
La direction, implantée à Maisons-Laffitte comprend environ 330 personnes en 2004. Elle a vocation à gérer et administrer des systèmes interarmées tels que le système opérationnel constitué des réseaux des armées pour les télécommunications, Syracuse et le système d'information et de commandement des armées.
Au 1er janvier 2005, la direction intègrera le service des transmissions interarmées, soit un apport de 920 personnes supplémentaires, et prendra à sa charge la gestion et l'administration de systèmes nouveaux : le système de messagerie électronique sécurisée MUSE, la lutte informatique et la distribution automatique des clefs de chiffrement. En 2006, il est prévu de fusionner la direction avec la chaîne « transmissions, électronique, informatique » des armées. La direction centrale devrait alors s'installer au fort de Bicêtre.
B.- LES ACTIONS ENVISAGÉES POUR 2005.
Pour 2005, atout en poursuivant les actions déjà menées, le ministère de la Défense a prévu de lancer six nouvelles mesures : restructurer les implantations du ministère, simplifier la réglementation, développer la démarche qualité, déconcentrer la gestion du personnel civil, réorganiser la fonction achats et mettre en place une formation commune de formation pour les élèves commissaires.
1.- La simplification de la réglementation
À l'occasion de la réflexion sur les statuts particuliers des militaires, une simplification des régimes indemnitaires sera entamée, sans conséquence sur les rémunérations individuelles, cette modernisation sera menée dans une optique de simplification de la gestion. Un dispositif d'évaluation sera mis en place pour mesurer les allègements obtenus et les gains de productivité dégagés. Par ailleurs, la simplification de la réglementation couvrira également la révision de la comptabilisation des matériels dans les unités en vue d'alléger les tâches administratives.
2.- Le développement de la démarche qualité
Ce développement comportera un volet d'application de la démarche « analyse de processus » au sein des services administratifs dans le but de réduire les délais et les procédures inutiles. Le dispositif d'attribution des pensions militaires, particulièrement complexe, sera simplifié en 2005. Des gains de productivité sont attendus.
3.- La déconcentration de la gestion du personnel civil
Celle-ci comprendra une première phase d'analyse, qui s'achèvera avant la fin de l'année 2004. Elle sera suivie, en 2005, par la réalisation des modifications réglementaires et les éventuelles réorganisations en vue d'une déconcentration effective au 1er janvier 2006. Outre la simplification du processus de gestion, l'objectif visé est d'obtenir des gains de productivité dans la chaîne ressources humaines au sein de l'administration centrale.
4.- La réorganisation de la fonction achats
La réorganisation de la fonction achats au ministère de la Défense implique, entre autres mesures, de nouveaux regroupements des achats pour obtenir de meilleures conditions auprès des fournisseurs.
5.- La mise en place d'une formation commune des élèves commissaires
La mise en place d'une formation commune des élèves commissaires est prévue pour le 1er septembre 2006. Il s'agit, sans modifier les conditions de recrutement - le concours est d'ores et déjà commun - ni l'organisation des services actuels de créer une formation commune des élèves commissaires des trois armées, cet enseignement commun devant être suivi par une formation spécifique au sein de chacune des armées.
Le tableau suivant, établi à partir des données transmises dans le « bilan 2003 et actualisation 2004 des stratégies ministérielles de réforme », actualisé au 17 septembre 2004 :
LES RÉDUCTIONS D'EMPLOIS LIÉES À LA MISE EN œUVRE DES STRATÉGIES DE RÉFORME MINISTÉRIELLES (2003 ET ACTUALISATION POUR 2004)
Regrouper les services d'infrastructure
Organiser la déconcentration de la gestion des personnels civils
Renforcement du rôle du CEMA dans le pilotage physico financier
Assurer la cohérence de l'informatique d'administration et de gestion
Création de l'économat des armées
Externaliser le stockage et la délivrance des marchandises
Externaliser la gestion et la maintenance des véhicules de la gamme commerciale
Accentuer la politique de cession à partir d'un classement des immeubles
Externaliser la gestion du parc de logements domaniaux du ministère de la défense
Mettre en place le pilotage des crédits d'infrastructure par le SGA
C.- OÙ EN EST LA POLITIQUE D'EXTERNALISATION ?
L'externalisation consiste à confier certaines tâches à des sociétés extérieures aux armées. Elle se distingue de la sous-traitance en ce qu'elle transfère au co-contractant la responsabilité de l'exécution des tâches concernées. Une telle démarche semble de nature à réduire certains coûts, notamment parce que les prestataires privés sont spécialisés dans leur domaine et donc plus efficace. L'externalisation doit permettre aux armées de se concentrer sur leurs tâches essentielles.
La directive ministérielle n° 30892 du 3 août 2000 fixe le cadre général de la démarche d'externalisation au sein du ministère de la Défense. Si l'externalisation a commencé avant la professionnalisation des armées, celle-ci en a fortement accéléré le processus. En effet, certaines tâches telles que le nettoyage et l'entretien courant des immeubles étaient généralement confiées aux appelés. Ces tâches ne correspondent pas aux aspirations des militaires engagés professionnels. Cette démarche doit permettre aux armées de se recentrer sur le cœur de leurs missions.
À ce titre, la directive du 3 août 2000 prévoit que trois types de tâches sont à externaliser en priorité. Ce sont :
- les tâches assurées par les appelés, qui sont insuffisamment attractives pour être confiées à des personnels civils ou militaires du ministère de la Défense ;
- les fonctions de soutien général ;
- et les opérations de forte technicité sous réserve des dispositions permettant de garantir la réversibilité du mode de gestion.
Le ministre de la Défense avait identifié cinq thèmes devant faire l'objet d'externalisation en 2004 : la formation initiale des pilotes d'hélicoptères, la gestion des logements, la gestion du parc automobile, le transport aérien de longue portée et la logistique des opérations extérieures.
1.- La formation initiale des pilotes d'hélicoptères
Le ministère de la Défense a décidé de lancer un projet d'externalisation de la formation initiale des pilotes d'hélicoptères des trois armées et de la Gendarmerie nationale. Cette mission est actuellement assurée par l'armée de terre au sein de la base-école de Dax (Landes).
Suite aux conclusions d'une étude de faisabilité, l'équipe chargée du projet souhaite avoir recours à un contrat de partenariat de l'État, en vertu de l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat, pour l'achat d'heures de vol ou la location d'aéronefs. Cette équipe de projet prépare actuellement l'évaluation préalable prévue par l'ordonnance - dans son article 2. Le processus de contractualisation doit intervenir durant l'année 2005 pour une mise en œuvre effective de l'externalisation à compter de l'année 2007.
2.- La politique immobilière
Le parc des logements de la Défense comprend deux entités distinctes : le parc immobilier de la gendarmerie nationale et le parc des logements domaniaux « banalisés » relevant de la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives
Au 31 décembre 2003, le parc immobilier de la gendarmerie comprenait 4.223 casernes et 79.355 logements. Puisque la plupart de ces logements sont situés dans des casernes l'externalisation du parc signifie donc que l'opération portera sur des logements mais aussi des locaux de service. Les gestions technique et locative du parc domanial ainsi que la gestion locative du parc locatif sont actuellement effectuées en régie par la gendarmerie. L'externalisation conduirait à en confier la gestion, pour partie ou en totalité, à une ou plusieurs sociétés privées.
Les 11.800 logements domaniaux banalisés sont gérés par la Société nationale immobilière, dans le cadre d'une convention de 1972. Le suivi de l'exécution de la convention (notamment dans ses aspects financiers), ainsi que la programmation et la réalisation des logements neufs pour les personnels civils et militaires (hors gendarmerie), est assuré par la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives du ministère.
L'objectif fixé consiste à disposer, pour le début de l'année 2005, une évaluation de l'état technique des bâtiments et de leurs abords, avec une programmation (définition et coût) des travaux de réhabilitation et de gros entretien sur les 30 ans à venir et d'une évaluation de la surface hors œuvre développée des bâtiments.
Pour l'ensemble du parc immobilier, il faut que la direction générale des impôts procède à l'évaluation des valeurs vénale et locative du parc domanial. Il faut ensuite déterminer les coûts de la gestion en régie du parc de la gendarmerie et d'approcher les coûts de l'externalisation de ce parc. L'objet de la consultation qui va être lancée est un diagnostic financier destiné à confirmer le bien-fondé de la démarche de l'externalisation et à mieux en cerner les conséquences en termes humains et financiers.
L'analyse détaillée des différentes options juridiques doit prendre en compte les spécificités de ces parcs et des textes en vigueur - domaine public ou privé de l'État, réalisation de constructions nouvelles, mise en œuvre de l'article 22 de la loi du 9 août 2004, application d'une procédure et d'un contrat innovants permettant une gestion dynamique. Ce diagnostic devra faire apparaître également les conséquences fiscales propres aux contrats qui pourraient être mis en œuvre.
À l'issue de cette phase préalable d'étude, le ministère de la Défense devrait décider de la mise en œuvre de l'externalisation durant l'année 2005.
3.- La gestion du parc automobile
Le projet consiste à confier à un opérateur privé le financement, la gestion et la maintenance du parc de véhicules légers de la gamme commerciale.
Une étude de définition menée au cours du premier semestre 2004 avec l'aide d'un consultant spécialisé a démontré l'intérêt économique d'une externalisation et a permis, à partir d'une analyse exhaustive du périmètre et de l'organisation actuelle du parc du ministère, de définir le scénario d'externalisation optimal. Ce scénario repose d'une part sur une location avec option d'achat de véhicules à une structure ad hoc financée par la voie bancaire ou obligataire et d'autre part sur une externalisation maximale de la gestion et de la maintenance des véhicules auprès d'un gestionnaire de flotte.
Même s'il faut retenir ce chiffre avec prudence dans l'attente des résultats de la mise en concurrence, les économies résultant du montage sont estimées à environ 23 millions d'euros annuels (hors coûts de restructuration) par rapport à la situation actuelle, dont le coût de référence est évalué à environ 90 millions d'euros. Ce dernier coût tient compte des coûts d'acquisition, de gestion et de maintenance du parc. Ces gains portent tant sur la gestion que sur la maintenance des véhicules et proviennent essentiellement des économies de personnel. En outre, dès l'entrée dans le dispositif, le parc devrait connaître une diminution de 6 %, les véhicules n'effectuant qu'un faible kilométrage annuel n'étant pas remplacés.
Le dossier est aujourd'hui entré dans une phase opérationnelle. La procédure utilisée pour passer le marché de réalisation est la procédure de « dialogue compétitif » prévue par le code des marchés publics. Selon un calendrier indicatif, la première phase de dialogue devrait débuter le 10 janvier prochain. La mise en œuvre effective du marché de réalisation est prévue pour mi-2005 avec une montée en puissance progressive jusqu'à la fin de l'année 2006.
4.- Le transport aérien de longue portée
Le ministère envisage de recourir à une formule d'externalisation pour le remplacement de deux avions DC-8 dont le coût d'entretien devient prohibitif. L'armée de l'air va avoir recours à une location de deux avions à très long rayon d'action (TLRA). Le marché de réalisation de ce programme est en cours, la notification est prévue pour la mi-2005. Les capacités de projection de l'armée de l'air seront ainsi renforcées dès la fin de l'année 2005.
Un autre projet pourrait également contribuer à la capacité de transport stratégique des armées en sus du maintien des capacités de ravitaillement en vol. Il s'agit du projet des avions ravitailleurs multi usages (Multi Role Transport and Tanker, MRTT).
5.- La logistique des opérations extérieures
L'externalisation des fonctions de soutien se développe dans les unités. Cette évolution est particulièrement marquante en ce qui concerne la restauration collective. Le ministère de la Défense propose d'externaliser les fonctions de soutien en opérations extérieures. Cette démarche relève, elle aussi, du bon sens : pourquoi utiliser un avion militaire tactique pour transporter de l'alimentation si les conditions permettent à une entreprise civile de la faire à moindre coût ?
Le projet d'externalisation du soutien en opérations extérieures porte sur des fonctions aussi diverses que l'alimentation, le logement ou les télécommunications des forces stationnées à l'étranger. Jusqu'à présent assumé par les forces armées elles-mêmes, ce soutien sera en 2004 ou en 2005 confié au secteur privé dans le cadre d'une convention qui sera établie entre l'état-major des armées et les entreprises concernées.
Il ne s'agit nullement de remplacer des capacités militaires existantes mais d'offrir des capacités de soutien additionnelles permettant de sauvegarder le potentiel interne aux armées. Une expérimentation de trois ans, limitée à deux fonctions de soutien, doit être réalisée à compter de 2005. Elle portera sur l'acheminement du personnel et du fret ainsi que sur la gestion des camps.
CHAPITRE II.- LES DÉPENSES D'ÉQUIPEMENT :
POUR UNE MEILLEURE CONDUITE DES PROGRAMMES D'ARMEMENT
Le respect par le budget 2005 de la loi de programmation militaire ne doit cependant pas exonérer le ministère de la Défense d'un effort de rigueur dans la conduite des programmes d'armement. Comme en témoignent les incidents de gestion qui perturbent encore les programmes en cours d'exécution ou de préparation, les efforts de rationalisation entrepris doivent être accentués. La modernisation de nos armées, souhaitée par le Président de la République, exige une modernisation des outils de suivi des programmes d'armement.
I.- POUR UNE MEILLEURE CONDUITE DES PROGRAMMES D'ARMEMENT
A.- LA CONDUITE DES PROGRAMMES D'ARMEMENT
La récente mission d'évaluation et de proposition sur le déroulement des programmes ainsi que les difficultés de trésorerie que le programme Rafale a récemment connues amène votre Rapporteur à s'interroger sur la conduite des programmes d'armement.
1.- Le cas du Rafale : de la difficulté de prévoir les paiements prévisibles...
Le programme rafale a connu une grave crise de trésorerie en 2003, puisqu'un manque de 620 millions d'euros a été constaté.
a) Une crise de trésorerie majeure
La crise de trésorerie s'expliquait par plusieurs raisons.
En premier lieu la diminution du flux des paiements a été surestimée. Cette surestimation s'explique par l'étalement de la production décidé par la programmation. Ce facteur relève des différents organismes du ministère qui contribuent à l'élaboration du référentiel de programmation. Dès lors, les crédits demandés et ouverts en loi de finances initiale pour 2003 étaient insuffisants et le flux des paiements associés aux opérations du programme a été sous-estimé par le service gestionnaire.
Ensuite, la présentation de certaines factures importantes, attendues à la fin de l'exercice 2002, a été effectuée en 2003. Ce phénomène aléatoire et difficile à anticiper illustre le problème du glissement statistique du flux des paiements attendus sur les programmes.
La conjonction de ces deux éléments n'a pu permettre le traitement en gestion des difficultés de trésorerie : le gestionnaire de crédits ne disposait pas des marges de manœuvre budgétaires nécessaires.
b) La gestion de la crise
Pour faire face à cette crise de trésorerie, le ministère de la Défense a procédé à deux types d'action.
Des crédits de paiements originellement destinés à d'autres programmes ont été réaffectés au programme Rafale. Ces réallocations de crédits ont notamment eu pour origine des ressources inutilisées du programme d'hélicoptère NH90.
En outre, des avenants à certains marchés du programme ont été négociés pour mieux faire coïncider le flux des dépenses - et les jalons techniques - aux ressources programmées.
En 2004, compte tenu de ces actions et de la négociation d'une nouvelle commande de 59 appareils, les besoins en paiement du programme Rafale sont globalement en adéquation avec les ressources sur la période de programmation. La situation est également satisfaisante, au moins jusqu'en 2006.
c) Les enseignements tirés
Les difficultés rencontrées ont conduit à un renforcement des moyens, notamment humains, des directions de programme de la délégation générale pour l'armement pour effectuer des prévisions de paiement plus fiables.
De plus, la création de la future direction des plans, du budget et de la gestion vise à accentuer l'efficacité du mécanisme assurant le suivi du déroulement et du financement du programme.
En outre, la mise en place d'organismes collégiaux nouveaux - conseil des systèmes de forces et collège exécutif des systèmes de forces - au sein du ministère doit contribuer à éviter que la programmation du niveau des ressources puisse être trop éloignée du besoin financier effectif.
Il faut rappeler que le devis du programme reste maîtrisé, puisque l'on note un écart de l'ordre de seulement 4 % par rapport au devis initial.
En définitive, votre Rapporteur regrette qu'il ait fallu une crise de trésorerie sur un programme d'équipement majeur pour que les différents services concernés prennent conscience de la nécessité impérieuse de mettre en place des procédures prévisionnelles de paiement plus adaptées. En effet, au-delà des imprécisions budgétaires, les conséquences militaires et industrielles de cet incident ne doivent pas être sous-estimées.
2.- Le conseil des systèmes de force, une réponse collégiale pour améliorer la conduite des programmes
La mise en place du conseil des systèmes de forces (CSF), au début de l'année 2004 doit permettre d'améliorer la conduite des programmes d'armement et l'efficacité de la dépense publique en renforçant le pouvoir d'arbitrage du Chef de l'état-major des armées (CEMA). Sous sa présidence, le conseil des systèmes de forces réunit périodiquement le DGA, le SGA, le contrôle général des armées, les chefs d'états-majors des forces et le directeur général de la gendarmerie nationale (DGGN) pour analyser collégialement les différentes options possibles d'arbitrage en matière d'acquisition d'équipements des forces armées.
L'institutionnalisation du CSF est un révélateur des difficultés que connaît le ministère pour établir une bonne communication entre les différents états-majors, la DGA et les autres services. Elle constitue indéniablement une avancée mais aussi, en filigrane, une critique de fonctionnements antérieurs cloisonnés.
a) Une instance collégiale
Le CSF est chargé d'exercer le suivi et le contrôle de la cohérence dans le déroulement des programmes et opérations d'armement. Le CSF permet également : d'améliorer la responsabilisation des différents acteurs du ministère et le traitement collégial des dossiers avant qu'en dernier lieu la décision ou la proposition d'arbitrage revienne au CEMA.
La cohérence dans la constitution des capacités opérationnelles nécessite une continuité des choix allant de leur conception jusqu'à leur stade de mise en œuvre inclus. Le CSF s'intéresse, pour ce qui concerne l'équipement des forces armées, à l'ensemble des programmes ou opérations d'armement et leur environnement, depuis leur décision de lancement jusqu'à leur mise en service opérationnel, mais également aux équipements en service lorsque les décisions à prendre affectent directement les capacités opérationnelles (mise à niveau, modernisation, retrait du service, etc.).
b) Une organisation complète
La structure entourant le CSF comprend :
- une instance décisionnelle, le conseil des systèmes de forces (CSF), stricto sensu ;
- un collège exécutif des systèmes de forces (CESF), chargé de la préparation des décisions
- et un secrétariat permanent, chargé de la préparation des dossiers.
Elle repose sur le principe de collégialité pour la préparation de la décision.
Sa mission ne consiste pas à intervenir dans la gestion mais d'arbitrer au niveau des grandes orientations (politique, priorités capacitaires, etc.). Rappelons que la mission du CEMA est définie par le décret n° 82-138 fixant les attributions des chefs d'état-major :
« [Le CEMA] rassemble les propositions du DGA des chefs d'état-major et des directeurs des services interarmées dans les domaines de la planification et de la programmation. Après consultation du DGA sur les possibilités techniques et industrielles, il fait rapport au ministre sur l'ensemble des travaux : il lui propose les mesures nécessaires pour assurer leur cohérence au regard de l'emploi et leur comptabilité avec les ressources financières prévisibles (...) et lui présente un projet de décision »
B.- LA DÉLÉGATION GÉNÉRALE POUR L'ARMEMENT
L'effectif budgétaire total de la Délégation générale pour l'armement (DGA), hors comptes de commerce, est de 14.872 postes en 2005. Comme l'ensemble du ministère, elle est engagée dans un processus de rationalisation de sa gestion qui passe par la réduction de son coût d'intervention.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA DÉLÉGATION GÉNÉRALE POUR L'ARMEMENT
CRÉDITS DE PAIEMENT DU TITRE V
1.507,98
CRÉDITS DE PAIEMENT DU TITRE VI
1.813,78
+ 8,34 %
2.246,99
Les crédits du budget de fonctionnement propre de la DGA (chapitre 34-08) sont regroupés sur deux articles :
- article 10 : « dépenses de fonctionnement de la direction des centres d'expertise et d'essais » (62,5 millions d'euros en 2005 contre 63,6 millions d'euros en 2004) ;
- article 20 : « dépenses de fonctionnement des autres directions de la DGA en zone budgétaire (65,0 millions d'euros en 2005 contre 64,4 millions d'euros en 2004).
En outre, un article retrace les crédits découlant de la mesure de transformation d'emplois en sous-traitance. Il s'agit de l'article 94 : « dépenses de sous-traitance » dont le montant pour 2005 est de 1,5 million d'euros, montant stable depuis 2002. Enfin, la DGA versera à la SNCF 0,9 million d'euros en 2005 (article 98). Globalement, les crédits du budget de fonctionnement propre de la DGA progressent légèrement du fait de l'intégration à ce budget du versement à la SNCF, pour se fixer à 129,9 millions d'euros.
La réduction de 8,5 % des dépenses ordinaires s'explique par la diminution nette de 79 postes des personnels rémunérés sur l'agrégat (pour un effectif porté de 3.737 à 3.658).
Rappelons qu'à ce budget de fonctionnement s'ajoute une dotation d'alimentation de 0,44 million d'euros (crédits inscrits au chapitre 34-10) destinée à couvrir les frais de nourriture des volontaires de haut niveau.
1.- La poursuite de la modernisation de la DGA
La poursuite de la modernisation de la DGA repose désormais sur un projet d'évolution d'organisation entériné par le ministre qui a fixé au délégué général pour l'armement une feuille de route détaillée.
a) Une feuille de route détaillée
La DGA doit identifier plus clairement les responsabilités de chacun dans la conduite des programmes, en contribuant activement à la mise en place du conseil des systèmes de forces, en engageant des expériences de contractualisation avec les états-majors et en constituant des équipes de programmes véritablement intégrées.
Elle doit se doter des moyens d'assurer une maîtrise d'ouvrage forte, en renforçant les compétences techniques de la DGA dans les domaines clés pour le ministère, en dynamisant la gestion des ressources humaines dans le cadre d'une contractualisation pluriannuelle des moyens avec le secrétariat général pour l'administration (SGA) et en envisageant toutes les dispositions réglementaires ou statutaires permettant d'en améliorer l'efficacité.
Enfin, le rôle central de la DGA dans le développement de la base industrielle et technologique de défense nationale et européenne est confirmé, pour assurer au pays, sur le long terme, le libre accès aux capacités technologiques et industrielles nécessaires à l'équipement des armées, en mettant en œuvre une politique volontariste de préparation de l'avenir, d'accompagnement de l'industrie et d'intelligence économique.
b) La réorganisation en deux pôles
La réforme engagée propose d'organiser l'ensemble des missions de la DGA autour de deux grands pôles d'activités : un pôle « programmes et opérations » et un pôle « stratégie, sécurité et international ». Votre Rapporteur observe que la délimitation de ces deux pôles reflète opportunément la répartition des missions de la DGA entre les programmes budgétaires « Environnement et prospective de défense » et « Équipement des forces ».
Le pôle « programmes et opérations » sera constitué de la direction des systèmes d'armes, de la direction des essais - issue du sous-ensemble « essais » de l'actuelle direction des centres d'expertise et d'essais dont elle reprendrait également certaines des activités centrales - du service de la maintenance aéronautique et de la nouvelle direction de l'expertise technique. Cette dernière direction, aux fins de renforcer la fonction technique de la DGA, ainsi que son pilotage, aura pour missions de préparer, de coordonner et de veiller à la mise en œuvre des compétences techniques requises pour assurer une maîtrise d'ouvrage forte et de s'assurer de la capacité d'expertise technique de la Délégation générale pour l'armement et du ministère de la Défense. Plus largement, elle sera également en mesure d'apporter, le cas échéant, son expertise à d'autres services de l'État.
Le pôle « stratégie, sécurité et international » sera constitué de la direction du développement international - issue de l'actuelle direction des relations internationales, dont elle reprendrait les missions - et de la direction des systèmes de forces et des stratégies industrielles, technologiques et de coopération. Cette dernière renforcera l'architecture des systèmes de forces en liaison avec l'état-major des armées, elle pilotera la politique de recherche et de technologie et la politique industrielle, dont l'animation du conseil défense industrie, dont la création résulte d'une proposition de la mission d'évaluation et de proposition sur le déroulement des programmes. Elle traitera de coopération d'armement et de développement européen et assurera un rôle d'orientation dans les domaines de l'intelligence économique, de la sécurité et de l'espace. Elle sera l'interlocuteur naturel des états-majors pour la préparation de l'avenir.
Ce pôle disposera également de directions fonctionnelles regroupant les différentes fonctions de soutien de l'activité opérationnelle et constituant l'interlocuteur naturel du secrétariat général pour l'administration par l'intermédiaire de ses différentes directions.
2.- Les effectifs
Les effectifs budgétaires accordés à la délégation générale pour l'armement ne sont pas ventilés par direction. Aussi, la comparaison avec les effectifs réalisés ne peut s'effectuer qu'en distinguant le personnel relevant de la délégation au sens budgétaire, le personnel relevant de la direction des centres d'essais (DCE) et celui relevant du Service de maintenance aéronautique (SMA). Le tableau suivant permet de visualiser les effectifs budgétaires de la délégation :
EFFECTIFS BUDGÉTAIRES DE LA DÉLÉGATION GÉNÉRALE POUR L'ARMEMENT
EFFECTIFS BUDGÉTAIRES 2004
EFFECTIFS BUDGÉTAIRES 2005
ZONE BUDGÉTAIRE
La catégorie des ouvriers d'État demeure encore en léger sureffectif par rapport aux dotations budgétaires du fait de la forte déflation imposée par la loi de programmation militaire 1997-2002. Les efforts de réductions des effectifs entrepris depuis 1997 devraient s'achever en 2004, puisque les mécanismes d'incitation au départ permettront de résorber le sureffectif résiduel des ouvriers. La situation des emplois de la délégation générale pour l'armement devrait donc se stabiliser en 2004. Le tableau suivant présente la réalisation des emplois budgétaires de la DGA :
EFFECTIFS RÉALISÉS DE LA DÉLÉGATION GÉNÉRALE POUR L'ARMEMENT
EFFECTIFS RÉALISÉS AU 30 JUIN 2004
3.- Le coût d'intervention de la DGA
Le coût d'intervention est la mesure de l'ensemble des coûts de structure (rémunération du personnel, fonctionnement et investissements courants des services) générés par l'activité propre de la DGA. Son évaluation est limitée à la seule partie « étatique » de la DGA c'est-à-dire la totalité de ses directions, y compris la direction des centres d'expertise et d'essais (DCE) à l'exclusion de ses établissements industriels (Service de la maintenance aéronautique), qui sont gérés en comptes de commerce, ainsi que des établissements publics placés sous sa tutelle (Office national d'études et de recherche aérospatiale, Institut de Saint-Louis, écoles d'ingénieurs). Les données figurant dans les documents budgétaires permettent de calculer partiellement un coût budgétaire de la DGA en additionnant les crédits ouverts sur les articles gérés par celle-ci dans les chapitres de fonctionnement courant et d'investissement technique. Toutefois, depuis 2000, le transfert à la Direction de la formation et du personnel de la gestion des personnels civils de la DGA ne permet plus de disposer d'une vision budgétaire synthétique des rémunérations et charges sociales de la DGA.
Ce coût budgétaire de la DGA n'est pas représentatif du véritable coût de structure généré par ses activités propres. Par exemple, ces articles supportent des dépenses qui ne sont pas liées à son activité, comme la rémunération de personnels gérés mais qui ne sont pas employés par la DGA, et n'incluent pas d'autres dépenses qui résultent de l'activité de la DGA, comme la rémunération des personnels militaires d'active, employés par celle-ci, et qui est assurée par les armées.
Plus précisément, le coût d'intervention de la DGA étatique correspond à la différence entre la somme des charges et la somme des produits générés par l'activité.
Les produits générés par l'activité donnent lieu à des paiements reçus de prestations effectuées au profit de clients « extérieurs » à la DGA et se matérialisent essentiellement par des rentrées de fonds de concours.
Le coût d'intervention de la DGA devrait s'établir en 2004 à 911 millions d'euros, contre 912 millions d'euros en 2003, représentant une baisse de 30 % en euros constants par rapport à 1996. Les mesures prises pour réduire le coût d'intervention concernent ses trois postes principaux de dépenses : rémunérations et charges sociales, fonctionnement courant des services, investissements techniques.
La maîtrise des dépenses de rémunérations et charges sociales est conditionnée par la réalisation d'une déflation d'effectifs ambitieuse qui, de fin 1996 à fin 2003, dans le périmètre du coût d'intervention, aura concerné environ 6.350 personnes mais aussi par une adaptation progressive de la structure de la population employée afin de réaliser une adéquation meilleure et relativement moins coûteuse des compétences aux besoins.
Entre 1997 et 2004, les effectifs budgétaires de la DGA, y compris ceux des comptes de commerce, sont passés de 43.888 à 17.939. Les effectifs réalisés évoluent de façon identique, passant de 43.499 au 31 décembre 1997 à 18.036 au 30 juin 2004. Entre 2001 et 2004, la baisse des effectifs réels aura atteint 1.618 postes.
La réduction des dépenses de fonctionnement courant, qui devrait atteindre à la fin de l'année 2004 50 % par rapport à 1996 (soit environ 155 millions d'euros), est organisée autour d'une politique de rationalisation systématique du soutien qui se traduit notamment par le regroupement des moyens au sein d'un établissement central de soutien au sein de la direction de la gestion et de l'organisation (DGO), le resserrement de surfaces occupées (le nombre de sites utilisés par la DGA en région parisienne est réduit de 15 à 6), l'homogénéisation du parc et des applications informatiques, l'optimisation des achats par la globalisation et la mise en concurrence systématique.
Enfin, le flux des investissements techniques, qui a diminué de 16 % depuis 1996 (37 millions d'euros), fait l'objet d'un contrôle centralisé qui permet une analyse critique systématique de l'opportunité et du coût de toutes les opérations significatives, notamment celles d'un montant supérieur à 1,5 million d'euros.
4.- La direction des centres d'expertise et d'essais
La direction des centres d'expertise et d'essais (DCE) est la plus grosse direction de la DGA budgétaire. En 1996, elle regroupait environ 12.000 personnes sur 23 centres répartis sur plus de 50 implantations et 52.000 hectares. Pour 2004, son effectif autorisé est de 8.337 personnes.
Dès 1997, une réflexion stratégique a été entreprise au sein de cette direction afin de s'adapter aux nouvelles contraintes qui encadraient désormais son activité. Il s'agissait, d'une part, de participer à la réduction du coût des programmes d'armement, par l'amélioration de la compétitivité des centres et, d'autre part, de faire face à la baisse du plan de charge liée à l'évolution des crédits d'études et de développement inscrits dans la loi de programmation militaire.
Le coût d'intervention propre de la DCE, qui ne comprend pas les dépenses financées par les programmes pour leurs besoins spécifiques, ni les dépenses de réalisation des activités de diversification, a été réduit de 25 % entre 1997 et 2004.
Le tableau suivant présente l'évolution du coût d'intervention de la DCE :
COÛT D'INTERVENTION DE LA DCE
En matière de coût de fonctionnement, la DCE a engagé une démarche de rationalisation de son système d'information, s'appuyant sur des logiciels unifiés au sein de la direction, qui devrait engendrer des économies. Par ailleurs, la baisse volontaire et pilotée de l'assistance technique sera poursuivie mais l'enjeu va en s'amenuisant. Une source d'économie privilégiée dans les années à venir sera la rationalisation et l'externalisation des activités de soutien. La rationalisation se fera en regroupant des activités communes à plusieurs centres, par grandes régions géographiques.
Les effectifs totaux autorisés pour la DCE s'élèvent à 8.382 personnes pour l'année 2004, contre 11.980 en 1997.
Le tableau suivant illustre la décroissance des effectifs sur la période 2002-2004 :
EFFECTIFS DE LA DCE
Niveau 2 (hors ouvriers)
Niveau 3 (hors ouvriers)
Le défi des prochaines années sera de faire face à une concurrence accrue des centres européens en raison de la multiplication des programmes menés en coopération alors qu'existent d'évidentes surcapacités. Au total, l'Europe compte 180 centres et 50.000 personnes, dont respectivement 30 % et 50 % en France, au Royaume-Uni et en Allemagne. La restructuration de ces moyens a déjà commencé puisque le DESA britannique a été privatisé aux deux tiers, après réduction du nombre de sites, et que le BWB allemand a vu ses effectifs diminuer de 20 à 30 %. La stratégie de la DCE consiste à rechercher des partenariats pour proposer des offres communes avec ses homologues européens, chaque fois qu'une telle coopération est possible.
C.- L'EUROPE DE L'ARMEMENT
1.- Le développement de l'organisme conjoint de coopération en matière d'armement
L'organisme conjoint de coopération en matière d'armement (OCCAR) créé en 1996, regroupe la France, l'Allemagne, l'Italie, le Royaume-Uni et la Belgique, depuis le 27 mai 2003. Elle est devenue, à cette date, l'Organisation conjointe de coopération en matière d'armement.
a) Le fonctionnement de l'OCCAR
L'élargissement de cette organisation à de nouveaux États a été envisagé dès sa mise en place. Une des conditions d'adhésion est la participation du pays demandeur à un programme géré par l'OCCAR. L'adhésion des Pays-Bas est actuellement suspendue, alors que l'Espagne a lancé le processus d'adhésion.
La convention internationale signée à Farnborough le 9 septembre 1998 a créé les conditions du développement de cette institution, qui est dotée de la personnalité juridique depuis le 26 janvier 2001.
L'organisation est composée d'une agence internationale dite administration d'exécution (Occar-EA) et d'un conseil de surveillance assisté de comités où siègent des représentants des États membres. L'Occar-EA est chargée de superviser les différentes divisions de programmes. Elle définit, en liaison avec les États membres, la politique à conduire et assure la synthèse et la coordination des actions vis-à-vis des divisions de programmes. Elle est constituée d'un office central situé à Bonn et de divisions de programmes actuellement localisées à Bonn ou en région parisienne. L'Occar-EA comprend environ 180 personnes dont 45 dans son échelon central à Bonn.
Pour la gestion des programmes, l'Occar-EA a constitué un référentiel approuvé de règles de gestion et de procédures, inspirées des meilleures pratiques en vigueur dans les administrations respectives des pays fondateurs. La convention prévoit notamment un processus décisionnel flexible qui fera de l'organisation la première organisation compétente en matière d'armement à ne pas systématiquement recourir à la règle de l'unanimité mais, dans un certain nombre de cas, s'en remettre à la majorité qualifiée renforcée.
Le rôle de maîtrise d'ouvrage déléguée doit être précisé, pour chaque programme, par un mandat (décision détaillée spécifique du conseil de surveillance, signée par les représentants des États participant au programme). Ces mandats sont en cours d'établissement. Ils sont complexes car les programmes sont déjà dans des phases avancées, le plus souvent de production, et qu'il n'est pas toujours possible de transférer les contrats industriels correspondants.
L'organisation a intégré dès sa création, les programmes franco-allemands Tigre, Hot, Roland, Milan et, en 1999, le programme franco-germano-britannique Cobra, le programme franco-italien FSAF et le programme germano-britannique MRAV/GTK (véhicule blindé) ; ce dernier programme a été rejoint par les Pays-Bas en 2000. Le programme d'avion de transport A.400 M (France, Allemagne, Royaume-Uni, Italie, Espagne, Belgique, Turquie, Portugal) est intégré depuis le 27 mai 2003. Les programmes de missiles anti-char Hot et Milan ont été retirés de l'OCCAR le 30 juin 2003 en raison de leur achèvement. L'intégration progressive du programme franco-italo-britannique PAAMS est en cours, avec une première étape portant sur la commande de munitions par l'OCCAR et dont le lancement a débuté en 2003.
Le programme d'avion de transport militaire A.400 M regroupe la France, l'Allemagne, le Royaume-Uni, l'Espagne, la Turquie et la Belgique (qui inclut dans sa commande un appareil pour le compte du Luxembourg) débute.
La France et l'Italie ont déclaré leur intention de confier la gestion de la phase de réalisation du programme de frégates multi missions à l'OCCAR si celle-ci est menée en coopération, et lui ont déjà confié un statut d'observateur. L'exemple des programmes Tigre, Boxer et A.400 M illustre le fait qu'il n'est pas nécessaire d'être membre de l'OCCAR pour participer à un programme géré par 1'OCCAR. Cette pratique est d'ailleurs favorisée.
Le tableau suivant présente les programmes gérés par l'OCCAR :
TABLEAU DES PROGRAMMES GÉRÉS PAR L'OCCAR
Maîtrise d'œuvre industrielle
(en millions d'euros 2004)
France, Allemagne, Espagne, Belgique (et Luxembourg), Royaume-Uni, Turquie
Radar de contrebatterie COBRA MCO inclus (32 millions d'euros)
Consortium Euroart advanced radar technology GmbH (regroupe Thales Air Defence, EADS Deutschland, Thales Defence Ltd, Lockheed Martin)
Famille de système sol-air futurs (FSAF)
G.I.E. Eurosam (MBDA-France, MBDA-Italie, Thales)
Hélicoptère Tigre (HAP-HAC) (en cours d'intégration)
France, Allemagne, Espagne (coopération en cours de finalisation)
MTR GmbH pour le moteur (MTU, Turboméca, Rolls-Royce)
Système d'armes PAAMS (seules les munitions PAAMS sont commandées par l'OCCAR)
Europaams (2/3 Eurosam, 1/3 Ukams ou MBDA-UK)
France, Allemagne, avec une part spécifique pour la France (FROLE)
MBDA, Thales
b) Le rôle de la DGA
La DGA est responsable, pour la France, de donner les orientations à 1'OCCAR, soit en matière de politique générale, soit pour un programme donné à travers la décision de programme évoquée ci-dessus, et d'en contrôler le respect. Elle est assistée par la direction des affaires financières du ministère.
La DGA assure la représentation du gouvernement français au conseil de surveillance de 1'OCCAR, par délégation du ministre de la Défense, pour les grandes orientations et le contrôle de l'administration d'exécution. Cette représentation est assurée par le directeur des systèmes d'armes, adjoint au délégué général pour l'armement. Elle participe aux divers comités qui préparent et soutiennent le travail du conseil de surveillance. Le superviseur OCCAR, à la tête d'une équipe restreinte créée à cet effet, représente la France dans le comité financier et le comité pour la préparation du futur. Un représentant des services de programmes représente la France dans chacun des comités de programmes.
De plus, elle pilote le processus d'approbation des décisions de programme et gère, selon les processus nationaux, les besoins de financement de 1'OCCAR, en particulier pour les programmes, et enclenchement des paiements correspondants. Elle pilote également le processus d'approbation des règlements (financier, personnel, achats, sécurité) définissant les principales méthodes de fonctionnement de 1'OCCAR ainsi que le processus de concertation interministérielle requis pour les décisions du conseil de surveillance, et, au premier chef, par les décisions de programme.
2.- La création de l'Agence européenne
Créée par une action commune du 12 juillet 2004, l'Agence dispose de la personnalité morale la rendant apte, en particulier, à recruter du personnel et à passer des contrats. L'Agence s'inscrit dans le cadre institutionnel unique de l'Union, afin de préserver sa capacité de conduire une politique étrangère et de sécurité commune (PESC) cohérente. Ainsi, l'Agence est placée sous l'autorité du Conseil, et à ce titre, de son Secrétaire général, M. Javier Solana, Haut représentant pour la PESC.
La mise en place d'une formation « défense » du Conseil « affaires générales relations extérieures », compétente dans le domaine des capacités et de l'armement, assurera une bonne insertion des ministres de la défense dans le dispositif de décision européen. Au sein du Conseil, ils assureront notamment l'orientation et le contrôle des travaux de l'Agence.
Les ministres de la défense siégeront également au sein du Comité directeur de l'Agence, qui prendra la plupart des décisions importantes, le cas échéant selon les lignes directrices données par le Conseil. Par ailleurs, dans le même souci d'efficacité, différentes formations non ministérielles du Comité directeur sont prévues afin que les représentants des États membres au Comité directeur disposent à la fois de l'expertise et de l'autorité nationale sur les sujets traités (formations directeurs nationaux d'armement, directeurs nationaux de recherches, responsables planification de capacités de défense...).
Le Comité directeur décidera à la majorité qualifiée des 2/3 des voix pondérées (selon la pondération du Traité de Nice en vigueur), y compris pour l'adoption du budget général et du programme de travail selon les orientations du Conseil, ce qui devrait contribuer à la souplesse de fonctionnement de l'Agence. Cette disposition est d'autant plus audacieuse qu'il s'agit de la première application du vote à la majorité qualifiée dans le domaine de la défense. Cependant, un mécanisme de « frein d'urgence » est prévu afin de permettre à un État membre de suspendre l'adoption d'une décision par le Comité directeur pour des raisons importantes et déclarées de politique nationale, et de transmettre la question au Conseil pour décision à l'unanimité.
Les quatre principales missions de l'Agence sont mises en œuvre par les quatre branches de son administration centrale. La branche « capacités » doit développer les capacités militaires européennes en liaison avec les autres structures déjà existantes (Comité militaire de l'UE, État major de l'UE, Helsinki Task Force). La branche « Recherche et Technologie » agira essentiellement comme « catalyseur » pour renforcer l'efficacité de la Recherche et Technologie de défense européenne et gérera directement les contrats de recherche de défense en coopération. La branche « armement » a pour vocation de promouvoir les acquisitions d'équipements de défense en coopération, en s'appuyant autant que possible sur l'OCCAR qui conservera son rôle de développement des programmes en coopération. La branche « marchés et base industrielle et technologique de défense » a vocation à favoriser la création d'un marché européen des équipements de défense compétitif et de mettre en œuvre des politiques visant à renforcer la base industrielle et technologique de défense, en particulier en s'inspirant de l'acquis réglementaire mis en œuvre dans le cadre de l'Accord-cadre LoI (Letter of Intent).
Le budget général de l'Agence pour 2004 a été fixé à 1,926 million d'euros. Il est financé par tous les États participant à l'Agence - c'est-à-dire tous les États membres de l'Union européenne sauf le Danemark - selon leur contribution au budget général de la Communauté. Le budget pour 2005 serait de 25 millions d'euros.
L'Agence européenne de défense devra s'appuyer sur les structures déjà existantes et en particulier l'OCCAR. Cet organisme correspond à la vision française d'une structure efficace regroupant les principaux pays producteurs, et en même temps clients, d'armement en Europe. Il importe donc de s'assurer que l'OCCAR devienne l'organe chargé du développement et de l'acquisition des matériels de l'Agence. La structure et les modes de fonctionnement actuels de l'organisation le permettent, même si tous les États membres de l'Agence ne sont pas membres de l'OCCAR (participation de l'Espagne et de la Turquie dans le programme A400M alors qu'elles ne sont pas membres de l'OCCAR).
3.- Le livre vert sur les marchés publics de défense
La publication, le 23 septembre 2004 d'un Livre vert constitue l'une des actions annoncées par la Commission européenne dans sa Communication « Vers une politique de l'Union européenne en matière d'équipements de défense », adoptée le 11 mars 2003.
La Commission européenne entend en effet contribuer à la construction progressive d'un marché européen pour les équipements de défense plus transparent et ouvert entre les États membres, qui, tout en respectant les spécificités du secteur, le rendrait économiquement plus efficace.
L'évolution vers un marché à l'échelle européenne est un des éléments clés afin de renforcer la compétitivité des industries européennes, assurer une meilleure allocation des ressources en matière de défense et soutenir le développement des capacités militaires de l'Union dans le cadre de la Politique Européenne de Sécurité et de Défense (PESD).
La mise en place du marché européen de l'armement supposerait d'organiser un cadre réglementaire approprié en matière d'acquisition des équipements de défense. Une plus grande ouverture des marchés de défense, actuellement cloisonnés au niveau national, permettrait en effet d'augmenter les opportunités commerciales pour les entreprises européennes du secteur, y compris pour les PME, et contribuerait à leur croissance et à renforcer leur compétitivité.
Le Livre vert a donc pour but de poursuivre, dans le respect du principe de subsidiarité, le débat déjà engagé dans ce domaine. À ce titre, la Commission européenne a associé deux groupes de travail constitués de représentants des États membres et des industries européennes, aux étapes préparatoires du Livre vert.
Le Livre vert identifie les raisons justifiant une action spécifique à travers un état des lieux de la situation des marchés, de leurs multiples particularités et de la réglementation existante. Sur la base de ces constats, il ouvre des pistes de réflexion sur les instruments à envisager.
II.- DES DÉPENSES D'ÉQUIPEMENT GLOBALEMENT CONFORMES À LA PROGRAMMATION
A.- UNE CONSOLIDATION NETTE MAIS CONTRASTÉE DES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT
ÉVOLUTION DES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT PAR CATÉGORIES DE COÛTS
Évolution 2005-2004
2.385,7
Entretien programmé du matériel
3.420,9
Entretien programmé du personnel
7.230,0
5.592,5
5.759,9
5.988,5
2.035,1
1.854,6
16.768,9
15.314,9
14.897,9
15.198,0
1.- Des dotations contrastées
Les crédits de paiements proposés pour 2004 sont globalement en hausse de 2,0 %. Cependant, la ventilation de ces dotations laisse apparaître des écarts notables.
Les dotations dévolues aux développements progressent de manière notable, compte tenu de l'avancement de certains grands programmes. Ils progressent de 7,8 % en crédits de paiements et même de 34 % en autorisations de programme. Par ailleurs, la montée en puissance de la phase de fabrication de certains programmes - et notamment le paiement des Rafale - explique la progression des dotations de fabrication, qui augmentent de 228,6 millions d'euros en 2005.
Le graphique suivant présent l'évolution des crédits de paiements de développements et de fabrications depuis 2002 :
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENTS DE DÉVELOPPEMENTS ET DE FABRICATIONS
La croissance de ces dotations est particulièrement contraignante pour le titre V, car elles en représentent 56,3 %. En conséquence, d'autres dotations voient leur dotation stagner, voie régresser. C'est notamment le cas des crédits d'entretien programmé du matériel, dont les crédits de paiements baissent de 4,6 %. Il est vrai que les autorisations de programme progressent, elles, de 7,7 %. Cette situation s'explique aussi par le fait que les crédits pour la maintenance ont été très significativement augmentés en 2004 pour tenir compte du renchérissement du coût des prestations.
L'évolution des crédits d'entretien programmé du matériel, depuis 2002, est présentée dans le graphique suivant :
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT POUR L'ENTRETIEN PROGRAMMÉ DU MATÉRIEL
Les dotations pour l'achat de munitions sont en légère diminution en crédits de paiements (- 2,9 %), mais en forte baisse en autorisations de programme (- 47,7 %). Ce niveau, qui conditionne pourtant les crédits de paiements des années à venir, est plus bas que celui observé en 2002, qui à l'époque, était jugé inquiétant.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS D'ENTRETIEN PROGRAMMÉ DU MATÉRIEL
Globalement, les crédits de paiements destinés aux munitions, aux infrastructures, aux développements et à l'entretien programmé du matériel évoluent de la manière suivante :
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENTS DESTINÉS AUX MUNITIONS, AUX INFRASTRUCTURES, AUX DÉVELOPPEMENTS ET À L'ENTRETIEN PROGRAMMÉ DU MATÉRIEL
2.- L'enveloppe de la programmation respectée
Dans la version proposée par le Gouvernement, l'article 2 du projet de loi de programmation militaire fixait l'évolution des crédits de paiement consacrés à la défense sur six ans, en spécifiant qu'à « ces crédits s'ajoutent, pour la gendarmerie nationale, ceux que prévoit la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure ». Cette mention permettait de penser que les crédits de paiement de la loi d'orientation, d'un montant de 1.033 millions d'euros (valeur de 2003), n'étaient pas compris dans les montants détaillés par le projet de loi de programmation.
Pourtant, le rapport annexé précise que « la loi de programmation militaire 2003-2008 prend en compte (...) les crédits d'investissement de la gendarmerie nationale, y compris ceux attribués par la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure ». De cette contradiction apparente, il faut comprendre que les crédits d'équipement prévus par la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure ne sont pas compris dans les montants détaillés à l'article 2 du projet de loi de programmation militaire, mais qu'ils sont néanmoins compris dans le projet de loi.
Suite à l'adoption d'un amendement de la Commission des finances, l'article 2 de la loi de programmation militaire prévoit : « Compte non tenu des crédits d'équipement de la gendarmerie nationale prévus par la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure qui entrent dans le champ de la présente loi, les crédits de paiement du ministère de la Défense afférents aux dépenses en capital, inscrits en loi de finances initiale aux titres V et VI, s'élèveront, en moyenne annuelle sur la durée de la loi de programmation, à 14,64 milliards d'euros 2003. »
Si l'enveloppe annuelle proposée à l'article 2 de la loi de programmation ne contient qu'une partie des crédits affectés à la gendarmerie, cette précision ne suffit pas à faire concorder le montant inscrit en loi de finances initiale pour 2003.
En effet, si l'on ajoute 94 millions d'euros de crédits de paiement destinés, en 2003, à la gendarmerie pour financer les mesures spécifiques à la loi d'orientation au montant programmé, soit 13,65 milliards d'euros, on obtient un montant total de crédits d'équipement de 13.744 millions d'euros. Or, le montant inscrit au budget 2003 est de 13.644 millions d'euros.
En réalité, cet écart apparent s'explique par le fait que, lors de la rédaction du projet de loi de programmation, certains membres du personnel de DCN, ainsi que des centres d'essais de la délégation générale pour l'armement, étaient rémunérés sur le compte de commerce n° 904-05 « Constructions navales de la marine militaire » dont la clôture est prévue par l'article 78 de la loi de finances rectificative pour 2001. Dès lors, ces personnels étaient rémunérés par les commandes passées par l'État, c'est-à-dire par des crédits du titre V.
Compte tenu de la disparition prochaine du compte de commerce, les personnels de DCN qui ont été intégrés dans les services de la marine (pour la gestion des rechanges, notamment) sont désormais intégrés dans le périmètre budgétaire du ministère. L'une des conséquences de cette situation est le transfert des rémunérations concernées du titre V vers le titre III. Ce transfert est effectif à depuis le 1er juin 2003, mais son impact n'est pas répercuté dans la programmation. Ce sont donc 100 millions d'euros qui sont transférés du titre V au titre III à compter du budget pour 2003.
En ce qui concerne 2005, l'annuité théorique de la programmation est de 14,72 millions d'euros, en valeur 2003, soit 15,2 mi d'euros en valeur 2005.
L'échéancier des crédits de paiements des dépenses en capital prévu par la loi de programmation militaire est le suivant :
ÉCHÉANCIER DES CRÉDITS DE PAIEMENTS DES DÉPENSES EN CAPITAL PRÉVU
PAR LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE
La dotation proposée respecte donc la programmation.
COMPARAISON DES LOIS DE PROGRAMMATION, DES LOIS DE FINANCES INITIALES ET DES BUDGETS EXÉCUTÉS (en milliards d'euros constants 2005)
B.- LA GESTION DES CRÉDITS
1.- La régulation budgétaire
Le montant total des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2003 au titre des dépenses militaires en capital s'élevait à 13,64 milliards d'euros. Par l'effet des mesures législatives et réglementaires prises en cours d'exécution, le total des crédits disponibles au titre des dépenses militaires en capital a atteint 11,81 milliards d'euros. Entre 2002 et 2003, le montant des crédits initiaux des dépenses militaires en capital a progressé de 11,2 % et celui des crédits disponibles avant l'intervention du projet de loi de règlement a augmenté de 3,6 %. Ces chiffres témoignent de la priorité accordée au budget de la Défense.
La loi de finances rectificative pour 2003 (ainsi que les décrets d'avance et d'annulations associés) a augmenté les crédits initiaux des dépenses militaires en capital de 0,7 % (+ 99 millions d'euros). Le décret d'annulation n° 2003-510 du 16 juin 2003 a annulé 8 millions d'euros sur le titre V. Le décret d'annulation n° 2003-1125 du 26 novembre 2003 a annulé 380 millions d'euros de crédits sur les titres V (373 millions d'euros) et VI (7 millions d'euros) du budget de la Défense afin d'ouvrir des crédits pour financer les opérations extérieures. Le collectif a également ouvert 499 millions d'euros de crédits supplémentaires et annulé 12 millions d'euros de crédits.
La loi de finances rectificative a ouvert une dotation de 53,8 millions d'euros au chapitre 51-71 - Forces nucléaires afin de compenser les surcoûts fiscaux supportés par la Marine du fait la transformation de DCN en société anonyme, désormais assujettie à la TVA, une dotation de 90 millions d'euros au chapitre 52-81 -Études afin d'ajuster les dotations aux besoins constaté, une dotation de 134 millions d'euros au chapitre 53-71 -Équipements communs, interarmées et de la gendarmerie afin d'ajuster les dotations aux besoins constatés et une dotation de 9,5 millions d'euros au chapitre 55-11 -Soutien des forces. Sur cette somme, 3,5 millions devaient permettre à la Marine d'assumer les surcoûts de TVA liés au changement de statut de DCN. Une dotation de 6 millions d'euros est destinée au financement du soutien de la Gendarmerie. De plus, une dotation de 211,7 millions d'euros a été inscrite sur le chapitre 55-21 - Entretien programmé des matériels. Sur cette somme, 150 millions d'euros sont destinés à l'effort de rétablissement de la disponibilité technique opérationnelle des matériels et 61,7 millions d'euros devaient compenser l'incidence fiscale du changement de statut de DCN, s'agissant de l'entretien des bâtiments de la Marine nationale.
Par ailleurs, des annulations de crédits du titre V, d'un montant total de 380 millions d'euros ont permis de gager les ouvertures de crédits du titre III destinées à couvrir une partie du financement des opérations extérieures. Une annulation de 120 millions d'euros a affecté le chapitre 51-61 - Espace. Systèmes d'information et de communication, une annulation de 177 millions d'euros s'est imputée sur le chapitre 53-81 - Équipements des armées, une annulation de 76 millions d'euros affecte le chapitre 54-41 - Infrastructure et une annulation de 7 millions d'euros touche le chapitre 66-50 - Participation à des travaux d'équipement civil et subvention d'équipement social intéressant la collectivité militaire.
Au total, les crédits d'équipement ont subi 420,2 millions d'euros d'annulations.
Le montant très réduit de ces annulations tranche avec la situation observée de 1997 à 2002 où les annulations ont atteint 11 % des crédits d'équipement en 1999. L'évolution du volume des annulations de crédits, en incorporant celles du décret du 26 novembre 2003, est retracée dans le tableau suivant :
ANNULATIONS DE CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT
- en % des dotations initiales
Le graphique suivant présente l'évolution depuis 1996 du montant total des annulations de crédits en cours d'exécution :
2.- Les modifications réglementaires
Les interventions réglementaires affectant le montant ou la répartition des crédits votés en 2003 ont diminué ces crédits de 14,1 % de leur montant initial (- 1,92 milliard d'euros).
Les reports de crédits de la gestion 2002 s'élevaient à 795 millions d'euros et les reports à la gestion 2004 atteignent 1.513 millions d'euros. Les crédits ouverts par voie de fonds de concours ont représenté 232 millions d'euros (soit 27,4 % de plus qu'en 2002). L'effet des transferts de crédits, répartitions de dotation globale et des virements de crédits - opérations qui ne modifient pas le montant des crédits ouverts mais en modifient la répartition entre ministères ou au sein d'un ministère - a diminué de 1,4 milliard d'euros les crédits disponibles au titre des dépenses militaires en capital.
Après la diminution du montant des reports sortants par rapport aux reports entrants en 2002, et à la différence des autres catégories de dépenses du budget général, le montant des reports à la gestion suivante progresse nettement en 2003 par rapport à l'année précédente (1.513 millions d'euros contre 795 millions d'euros en 2002). Une partie de cette hausse s'explique par l'ouverture, en loi de finances rectificative, de crédits qui n'ont matériellement pas pu être consommés (499 millions d'euros ont été ouverts en loi de finances rectificative).
Le tableau suivant récapitule les mouvements intervenus sur les crédits des dépenses militaires en capital.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DES DÉPENSES MILITAIRES EN CAPITAL EN 2003
Crédits votés en loi de finances initiale
Solde des ouvertures de crédits en loi de finances rectificative et en décrets d'avance et d'annulations
Total des crédits ouverts (A) (a)
Report à la gestion suivante (B)
- 1.513
(a) Crédits comprenant les modifications législatives (ouvertures et annulations de crédits) et réglementaires (reports de la gestion précédente, fonds de concours, transferts, répartitions et annulations non-associées à une loi de finances rectificative).
3.- La consommation des crédits de paiement
Le ministère de la Défense fait valoir à juste titre qu'en dépit du volume du budget d'investissement qu'il gère, ses reports de crédits sont inférieurs à ceux des ministères civils. Il n'en reste pas moins que les chiffres de la consommation de 2000 et 2001 restent relativement faibles au regard du volume des engagements précédemment passés et qu'ils sont toujours inférieurs aux prévisions. Ces chiffres ne doivent pas, en revanche, éclipser les importants progrès accomplis ces dernières années par le ministère de la Défense pour réformer ses modes de gestion.
Le tableau suivant présente les taux de consommation des crédits :
CONSOMMATION DES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT
Source : rapports des contrôleurs financiers
a) Les reports de charge
Le report de charge du ministère de la Défense de la gestion 2003 sur la gestion 2004 atteint 2,1 milliards d'euros. Il a progressé de 123 % par rapport à l'année précédente.
Le tableau ci-dessous retrace le montant des reports de crédits au titre de la gestion 2002 (sur 2003) et de la gestion 2003 (sur 2004) :
RÉPARTITION DES IMPAYÉS PAR GOUVERNEURS DE CRÉDITS
Gouverneurs de crédits
Impayés 2003
Impayés 2004
+ 266,7 %
+ 109,3 %
+ 988,9 %
Depuis 1998, les retards de paiement, c'est-à-dire les factures n'ayant pas été mandatées dans le délai prévu par le code des marchés publics (35 à 75 jours selon le marché) remontent lentement sans atteindre le chiffre de 1995 (1,22 milliard d'euros). Les impayés comprennent, eux, l'ensemble des demandes de paiement arrivées dans les services chargés du mandatement au 31 décembre, c'est-à-dire celles que constatent des factures non encore mandatées quel que soit le délai de mandatement prévu par le code des marchés publics. Les retards de paiement comprennent uniquement, au sein de cet ensemble, les factures n'ayant pas été mandatées dans le délai prévu, engendrant des intérêts moratoires.
Le tableau suivant retrace l'évolution des impayés et retards de paiements de 1995 à 2003 :
ÉVOLUTION DES IMPAYÉS ET RETARDS DE PAIEMENTS DE 1995 À 2003
b) Les intérêts moratoires
Le niveau des intérêts moratoires générés est en diminution en 203 pour atteindre 14,1 millions d'euros (contre 21,7 millions d'euros en 2002).
Une part importante (environ 62 %) des intérêts moratoires versés en 2000 était liée à la reprise tardive de la gestion consécutive à la mise en place du nouvel outil comptable (Nabucco) dans les services de programmes de la DGA. Les intérêts moratoires payés en 2001 étaient en forte baisse par rapport à la gestion précédente (- 26 millions d'euros) grâce à la reprise nominale des mandatements de la DGA début 2001. Les intérêts moratoires payés en 2002 sont d'un niveau comparable à ceux payés en 2001, c'est-à-dire en baisse très notable par rapport aux gestions précédentes. Le montant total est légèrement plus important en 2002 (+ 0,5 million d'euros). Cette situation est due au fort volume de factures restant à payer à la fin de l'exercice 2001, qui a généré des intérêts moratoires importants début 2002 à l'ouverture de la gestion.
L'évolution des intérêts moratoires payés par la DGA est la suivante :
ÉVOLUTION DES INTÉRÊTS MORATOIRES PAYÉS PAR LA DGA
Dont part année n-1
Dont part année n
(1) situation à la fin du mois de juin
Les intérêts moratoires payés en 2003 ont connu le montant plus faible payé depuis 1996. Toutefois l'insuffisante disponibilité des crédits constatée en fin de gestion 2003 a entraîné un fort volume de factures restant à payer à fin 2003, ce qui a généré des intérêts moratoires très importants au début de la gestion 2004. Votre Rapporteur constate que le montant des intérêts moratoires acquitté au 30 juin 2004 est de 12,9 millions d'euros. Cette progression de 34,4 % par rapport à la situation observée un an plus tôt est inquiétante.
c) Les paiements inéluctables
L'instruction interministérielle du 24 avril 1997 précitée prévoit l'établissement par le ministère de la Défense, en début de gestion, d'un échéancier des paiements inéluctables pour l'année en cours, les deux années suivantes et globalement, les années ultérieures.
Ce travail se décompose en deux analyses. La première concerne les 40 programmes identifiés par un ou plusieurs articles de chapitres budgétaires en 2004 (les « grands programmes »). La seconde concerne les autres dépenses en capital.
Le tableau suivant retrace l'évolution des paiements inéluctables :
ÉCHÉANCIER DES PAIEMENTS INÉLUCTABLES
Programmes suivis à l'article
4.695,47
3.448,52
10.192,16
Autres dépenses en capital
8.901,31
4.256,49
2.649,66
15.600,78
10.446,78
7.425,74
12.841,82
4.- La gestion des autorisations de programme
a) Les ouvertures et les annulations
Loi de finances rectificative pour 2003 a procédé à des ouvertures et des annulations d'autorisations de programmes. Elle a conduit à annuler 502,65 millions d'euros en autorisations de programme, dont 113,71 millions d'euros sur le chapitre 51-61 - Espace. Systèmes d'information et de communication, 139 millions d'euros sur le chapitre 53-81 - Équipements des armées, 153,75 millions d'euros sur le chapitre 54-41 - Infrastructure, 78,65 millions d'euros sur le chapitre 55-11 - Soutien des forces et 17,54 millions d'euros sur le chapitre 66-50 - Participation à des travaux d'équipement civil et subvention d'équipement social intéressant la collectivité militaire.
Par ailleurs, la loi de finances rectificative a procédé à l'ouverture d'autorisations de programme pour un montant total de 900,65 millions d'euros. Ces ouvertures se décomposent comme suit :
_ une dotation de 113,94 millions d'euros au chapitre 51-71 - Forces nucléaires afin de compenser les surcoûts fiscaux supportés par la Marine du fait la transformation de DCN en société anonyme, désormais assujettie à la TVA ;
_ une dotation de 38 millions d'euros au chapitre 52-81 - Études ;
_ une dotation de 650,7 millions d'euros au chapitre 53-81 - Équipement des armées. Ces autorisations de programme devraient couvrir le financement du programme des frégates multi-missions, pour 412,37 millions d'euros, et la compensation des coûts fiscaux du changement de statut de DCN, pour 238,33 millions d'euros ;
_ et une dotation de 98,01 millions d'euros sur le chapitre 55-21 - Entretien programmé des matériels. Sur cette somme, 64,6 millions d'euros sont destinés à l'effort de rétablissement de la disponibilité technique opérationnelle des matériels et 33,41 millions d'euros devraient compenser l'incidence fiscale du changement de statut de DCN, s'agissant de l'entretien des bâtiments de la Marine nationale.
b) La mobilisation des autorisations de programme
Avec un montant de 13,4 milliards d'euros en 2003, les engagements ont connu un repli de 3,6 milliards d'euros par rapport au niveau atteint en 2002 (17 milliards d'euros). Ce montant avait atteint, il est vrai, un montant historique, du fait de l'imputation sur la gestion 2003 d'une somme de 3,1 milliards d'euros correspondant à une commande globale et de 398 millions d'euros au titre du financement du volet fiscal de la réforme de DCN. L'effort du ministère en matière d'engagement et de résorption du stock d'autorisations de programme demeure donc toujours aussi soutenu.
Le niveau d'engagement des autorisations de programme est retracé dans le tableau suivant :
ENGAGEMENTS DES AUTORISATIONS DE PROGRAMME
AP engagées / LFI
AP engagées / AP disponibles
14,59 (3)
(1) dont 3,05 milliards d'euros pour la commande globale de 50 avions A400M
(2) dont 3,61 milliards d'euros pour la commande globale de 50 avions A400M
(3) dont 3,05 milliards d'euros pour la commande globale de 50 avions A400M et hors engagements au titre des parts étrangères des programmes en coopération et des programmes civils pour un montant de 117,1 millions d'euros.
Source : rapports de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2001, pour l'année 2002 et pour l'année 2003
Le stock d'autorisations de programmes disponibles à l'engagement, d'un montant de plus de 15 milliards d'euros à la fin de 1996 a été réduit à un montant qui oscille entre 9,7 et 10,7 milliards d'euros depuis 2000, comme le montre le tableau suivant :
ÉVOLUTION DU STOCK D'AUTORISATIONS DE PROGRAMME
AP disponibles à l'engagement
dont AP non affectées
dont AP affectées (1)
(1) affectées : attribuées à une opération budgétaire d'investissement après visa du contrôleur financier.
À la fin de la gestion 2003, le ministère de la Défense disposait de 10,8 milliards d'euros d'autorisations de programme disponibles à l'engagement - dont 5,5 milliards d'euros d'autorisations de programme non encore affectées.
Déduction faite des autorisations de programme obtenues en loi de finances rectificative pour 2002 en vue d'une commande globale de 59 Rafale restant à passer (3.114 milliards d'euros) et de celles obtenues en loi de finances rectificative pour 2003 en complément de la loi de finances initiale pour 2004 au titre de l'annuité 2004 du volet fiscal de DCN (398 millions d'euros), le montant des AP disponibles à l'engagement s'élève à 7,2 milliards d'euros, dont 1,9 milliard d'euros d'autorisations de programme non encore affectées. Sur la période 1997-2003, sans les ouvertures de crédits précitées, l'encours a diminué de moitié (- 8 milliards d'euros).
Cette résorption de l'encours d'autorisations de programme est le fruit d'une gestion mieux maîtrisée des dépenses d'équipement et du rétablissement de la notion même d'autorisation de programme au ministère de la Défense.
À partir de 1998, le ministère a conduit une réforme d'ampleur de la gestion des crédits d'investissement, conformément aux prescriptions de la Cour des comptes dans son rapport de juin 1997 sur la « gestion et la programmation au ministère de la défense » et aux principes posés dans l'instruction interministérielle signée par le ministre des finances et le ministre de la Défense le 24 avril 1997. Le contrôle financier déconcentré auquel échappaient les ordonnateurs secondaires de la DGA - qui réalisent 80 % de la dépense - a été généralisé au ministère de la Défense en 1999. Les ordonnateurs secondaires sont également entrés en comptabilité spéciale des investissements (CSI), l'échange de données avec le ministère de l'économie et des finances étant désormais informatisé.
Les circuits financiers du ministère s'appuient sur 15 gouverneurs de crédits, 52 services gestionnaires de crédits et 350 ordonnateurs secondaires auxquels doivent être déléguées les autorisations de programme. Ces crédits sont suivis sur près de 25.000 opérations de comptabilité spéciale des investissements. Ces circuits financiers nécessitent de disposer en permanence d'un montant d'autorisations de programme disponible chez les ordonnateurs secondaires afin de ne pas contraindre le processus financier, ce qui explique que 70 % des autorisations de programme non engagées sont concentrées sur des opérations ne relevant pas des programmes d'armement.
Le niveau d'encours d'autorisations de programme disponibles à l'engagement, qui correspond au seuil minimal nécessaire pour maintenir la continuité de la gestion des crédits d'investissement résulte des effets conjugués de la diminution des ouvertures d'autorisations de programme en loi de finances initiale, de l'application des nouvelles procédures comptables et de l'accélération des engagements.
L'évolution du niveau d'autorisations de programme disponibles à l'engagement est retracée dans le tableau suivant :
SITUATION DES AUTORISATIONS DE PROGRAMME DE 1996 À 2003
Autorisations de programme disponibles à l'affectation
5.077 (2)
5.551 (3)
Autorisations de programme disponibles à l'engagement (1)
10.453 (2)
9.721 (3)
10.759 (4)
(1) Ce montant comprend les autorisations de programme disponibles à l'affectation.
(2) Y compris un reste à affecter et un reste à engager de 3.163 millions d'euros pour l'A400M.
(3) Y compris 3.324,56 millions d'euros ouverts en loi de finances rectificative pour 2002.
(4) Y compris 3.114 millions d'euros ouverts en loi de finances rectificative pour 2002 et 398 millions d'euros ouverts en loi de finances rectificative pour 2003.
Le tableau suivant retrace l'évolution des ouvertures d'autorisations de programme en lois de finances initiales, de 1994 à 2003 :
ÉVOLUTION DES OUVERTURES D'AUTORISATIONS DE PROGRAMME
EN LOIS DE FINANCES INITIALES
Les annulations de crédits sont retracées dans le tableau suivant :
ÉVOLUTION DES ANNULATIONS NETTES D'AUTORISATIONS DE PROGRAMME
Annulations nettes de crédits (autorisations de programme)
- 1.526
- 1.911
+ 3.536
+ 4.651
Annulations nettes de crédits (crédits de paiement)
- 1.120
- 1.145
Les chiffres positifs pour 2000, 2001, 2002 et 2003 prennent en compte les ouvertures de crédits opérées en loi de finances rectificatives. Les ouvertures de crédits atteignaient de 3.843,7 millions d'euros en 2000, 3.614,9 millions d'euros en 2001, 4.650,6 millions d'euros en 2002 et 900,7 millions d'euros en 2003.
Accompagnant la modernisation des procédures d'exécution et de contrôle des dépenses, certains dispositifs ont entraîné, à besoin de crédits de paiement constants, une plus grande consommation d'autorisations de programme :
_ les commandes pluriannuelles, dont la couverture a justifié, entre 1999 et 2003, l'utilisation de près de 17,4 milliards d'euros d'autorisations de programme et devraient nécessiter 7,6 milliards d'euros de ressources en 2004 ;
_ l'application du contrôle financier déconcentré, qui induit des engagements comptables plus importants ;
_ l'obligation faite de couvrir en autorisations de programmes par les hausses économiques et les dédits sur les programmes ;
_ et la mise en place d'une couverture plus large en autorisations de programme des programmes en coopération dont la gestion n'incombe pas directement aux services français.
Sur le plan comptable, la poursuite de l'apurement des opérations soldées a permis l'élimination comptable d'autorisations de programme pour 4 milliards d'euros en 2003, contre 1,6 milliard d'euros en 2002.
S'agissant de l'exécution des crédits sur la période comprise entre 1998 et 2003, l'optimisation de la consommation des autorisations de programme a permis d'accroître les engagements, qui sont passés de 12,2 milliards d'euros en 1998 à 13,4 milliards d'euros en 2003.
Cette évolution est illustrée par le tableau suivant :
ÉVOLUTION DES ENGAGEMENTS DE 1996 À 2003
(hors parts étrangères et programmes civils)
L'encours des autorisations de programme disponibles à l'engagement du ministère a atteint un niveau qui peut être considéré comme le fonds de roulement incompressible en deçà duquel la gestion des programmes d'investissement deviendrait difficile. Ce niveau correspond à environ quatre mois de gestion.
5.- La gestion des crédits en 2004 : une surconsommation ?
Au 30 juin 2004, le niveau des dépenses militaires s'établissait à 17,6 milliards d'euros, en progression de 12,6 % par rapport à la même date l'année précédente. Les seules dépenses d'équipement militaire progressaient même de 16,7 %.
De cet état de fait est née une polémique sur une « surconsommation » des crédits de la Défense. Votre Rapporteur spécial souhaite, dans un climat apaisé, analyser la situation qui a pu être observée cet été.
S'agissant des crédits d'équipement, votre Rapporteur spécial note que le ministère de la Défense s'est vu doté de crédits de paiements extraordinairement élevés au début de la gestion 2004. Premièrement, les dépenses en capital progressaient de 9,2 % en loi de finances initiale (+1,26 milliard d'euros). De plus, compte tenu des ouvertures tardives de crédits de paiement en loi de finances rectificative, le montant total des reports de crédits de 2003 sur la gestion 2004 atteignait 1,5 milliard d'euros, soit 11,3 % des crédits ouverts. Au total, les dotations disponibles en début de gestion atteignaient 16,4 milliards d'euros, soit l'équivalent de 10 % de la dotation inscrite en loi de finances initiale pour 2004.
La progression de la consommation des crédits de paiements observée à l'été 2004 est donc uniquement liée à la progression du volume des crédits disponibles. D'après les données mises à la disposition du Parlement par la direction générale de la comptabilité publique, votre Rapporteur a pu constater que le taux de consommation des crédits du titre V, par rapport aux crédits disponibles, était tout à fait normal. Ce taux est de 44,8 % au 30 juin 2004, alors que le taux de consommation théorique devrait être de 50 %.
Le tableau suivant présente le taux de consommation des crédits d'équipement :
CONSOMMATION DES CRÉDITS DE PAIEMENTS
Variation par rapport à la LFI
Consommation au 30 juin 2004
Consommation au 31 août 2004
16.178.411
Au 30 juin 2004, le niveau des dépenses militaires ordinaires était en progression de 9,8 % par rapport à la même date l'année précédente. En ce qui concerne les dépenses ordinaires, votre Rapporteur a pu observer que les crédits disponibles pour 2004 ont été majorés de 3,1 % par rapport aux dotations votées en loi de finances du fait des reports de crédits.
La progression du niveau des dépenses au premier semestre s'explique essentiellement par :
- le report de charge lié au financement des opérations extérieures ;
- un retard dans le rétablissement de crédits lié au changement de statut de DCN. En effet, les ouvriers d'État employés par DCN sont rémunérés par le budget de la Défense, mais cette charge lui est remboursée par l'entreprise. Cependant, compte tenu des transformations de l'entreprise, ces rétablissements de crédits ont été effectués avec retard, en juillet et en août ;
- et une sur-dotation des fonds d'avance. En effet, ces fonds, destinés à rémunérer certains militaires ont été plus dotés que ce que les besoins nécessitaient. Ces crédits, considérés comme consommés du point de vue du budget de l'État, ont, en réalité, été dépensés de manière plus étalée.
D'après les données mises à la disposition du Parlement par la direction générale de la comptabilité publique, votre Rapporteur a pu constater que le taux de consommation des crédits du titre III, par rapport aux crédits disponibles, était légèrement supérieur à la consommation théorique. Ce taux est de 74 % au 31 août 2004, alors que le taux de consommation théorique devrait être de 67 %. Cet écart illustre le caractère contraint des crédits du titre III et non un « emballement » du rythme de consommation des crédits.
Le tableau suivant présente le taux de consommation des dépenses ordinaires :
CONSOMMATION DES CRÉDITS DES DÉPENSES ORDINAIRES
17.504.230
18.038.334
6.- Une importante annulation de crédits
Le décret d'avance n° 2004-1146 du 28 octobre 2004 a ouvert 692,2 millions d'euros au titre III du budget de la Défense, destinés à couvrir les surcoûts dus aux opérations extérieures. Corrélativement, le décret d'annulation n° 2004-1147 du 28 octobre 2004 annule un montant identique de crédits sur le budget d'équipement de la Défense. Ces annulations, au titre V, se répartissent de la manière suivante :
_ une annulation de 69,9 millions d'euros sur le chapitre 51-61 Espace - Systèmes d'information et de communication ;
_ une annulation de 124,5 millions d'euros sur le chapitre 53-71 Équipements communs, interarmées et gendarmerie ;
_ une annulation de 341,4 millions d'euros sur le chapitre 53-81 Équipement des armées ;
_ une annulation de 71,5 millions d'euros sur le chapitre 54-41 Infrastructures ;
_ et une annulation de 80,7 millions d'euros sur le chapitre 55-11 Soutien des forces.
En outre, une annulation affecte le titre VI. Elle porte sur le chapitre 66-50 Participation à des travaux civils et subvention d'équipement social intéressant la collectivité militaire, pour un montant de 4,2 millions d'euros.
Les conséquences concrètes de ces annulations ne sont pas encore connues.
L'intégralité des ouvertures de crédits est donc gagée sur des annulations de dépenses des titres V et VI. Le ministère serait donc contraint, s'il n'obtenait pas des ouvertures de crédits supplémentaires dans le cadre du prochain projet de loi de finances rectificative pour 2004, d'autofinancer les opérations extérieures. Ce montant d'annulations serait le plus important observé depuis 2001 sur le budget d'équipement de la Défense.
C.- UN EFFORT SOUTENU EN FAVEUR DE LA RECHERCHE
La recherche constituant un enjeu majeur de la de l'indépendance technologique française - lui permettant ainsi d'assurer son rang sur la scène internationale - la loi de programmation militaire pour les années 2003 à 2008 réaffirme l'importance de la recherche dans la préparation de l'avenir. Le plan prospectif à 30 ans (PP30) et le modèle des capacités technologiques à maîtriser avant 2015 constituent la référence pour les travaux de préparation du futur, notamment pour l'élaboration de la programmation des actions de recherche et technologie et pour la préparation des futurs programmes d'armement. Les priorités retenues par le ministère concernent la réalisation de démonstrateurs technologiques, le développement d'une dualité civilo-militaire mutuellement bénéfique, et le renforcement de la coopération européenne.
Depuis la réforme de la nomenclature entreprise en 1998, les études de Défense se ventilent sur des articles budgétaires distincts :
- les études amont sont concentrées sous gouvernorat de la Délégation générale pour l'armement (DGA) ;
- les études de faisabilité sont incluses dans les développements des programmes ;
- les études technico-opérationnelles sont placées sous gouvernorat de la DGA mais aussi des différents États-majors ;
- et une quatrième catégorie d'études de Défense a été conçue à cette occasion : les études à caractère politico-militaire, économique et social qui relèvent de la DGA mais aussi de la Délégation aux affaires stratégiques (DAS).
1.- La recherche et technologie
L'agrégat « recherche et technologie » mesure l'effort consenti en amont des programmes d'armement. Il correspond à l'activité qui permet, en s'appuyant notamment sur les travaux réalisés dans le secteur civil, d'acquérir l'expertise, les connaissances et les capacités scientifiques, techniques et industrielles permettant de définir et de lancer les programmes d'armement.
Cet agrégat comprend le budget des études amont, le budget des études à caractère opérationnel ou technico-opérationnel, et des études à caractère politico-militaire, économique et social, les subventions versées aux organismes de recherche sous tutelle du ministère de la Défense (ONERA, Institut Saint-Louis), le financement des travaux de recherche fondamentale et relatifs aux nouveaux moyens d'expérimentation et de simulation du Commissariat à l'énergie atomique, la participation du ministère de la Défense au budget civil de recherche et développement et le financement des centres de recherche des écoles sous la tutelle de la DGA.
Le tableau suivant présente l'Évolution des crédits de recherche et technologie :
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE RECHERCHE ET TECHNOLOGIE
Études amont (titres V et VI)
EOTO (titres V et VI)
EPMES (titres V et VI)
Subventions (titres III et VI)
CEA (titre V)
BCRD (titre VI)
Hors DGA
EOTO (titre V)
EPMES (titres III, V et VI)
DSND (titres V et VI)
a) Un effort significatif pour les études amont :
Le cœur de l'effort de recherche militaire est constitué en France par la notion d'études amont. Les études amont dont la vocation est de permettre la préparation des programmes d'armement, sont des recherches exclusivement appliquées qui vont de la recherche scientifique ou technique jusqu'à la réalisation de maquettes ou la mise au point de démonstrateurs. Elles s'arrêtent là où commence la phase de faisabilité du programme.
L'évolution des crédits en faveur des études amont est retracée dans le tableau suivant :
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DES ÉTUDES AMONT
Études ONERA
Investissements ONERA
Études Institut Saint-Louis
Total études amont
À périmètre constant, les crédits de paiement progressent de 31 % entre 2004 et 2005, après une chute importante de 19 % cette année.
b) La gestion des études amont
Depuis 1998, la gestion de la totalité des études amont a été placée sous la responsabilité de la délégation générale pour l'armement, devenue seul « gouverneur » de ces crédits. L'état récapitulatif par branches de ces études pour 2003 est retracé dans le tableau suivant :
RÉPARTITION PAR BRANCHES DES ÉTUDES AMONT
Techniques et technologies communes
Systèmes C3R et spatiaux
Soutien des études amont
Le dispositif de gestion des études amont, qui a été modifié par l'instruction ministérielle du 29 janvier 2001, prévoit la mise en place d'une programmation pluriannuelle glissante sur trois ans ainsi qu'un mode opératoire et des indicateurs propres à un suivi efficace des dépenses d'études et de recherche.
2.- La recherche et développement
L'agrégat recherche et développement est la somme de l'agrégat recherche et technologie et du développement expérimental (ou exploratoire). Les définitions relatives à cet agrégat ont été définies par les experts internationaux de l'OCDE et sont transcrites dans le « manuel de Frascati. »
En matière de recherche et développement de défense, les pratiques comptables et le respect des normes variant d'un pays à l'autre, les chiffres, tels qu'ils ont pu être rassemblés ci-dessous, sont imprécis. Les conversions et fluctuations monétaires sont par ailleurs sources de difficultés.
En outre, les comparaisons budgétaires internationales sont un exercice particulièrement délicat qui nécessite une analyse fine du contenu physique associé aux différents agrégats affichés et ne peut être réalisé qu'en s'appuyant sur des normes communes.
Pour la France, la recherche et développement comptabilisée s'appuie sur des données budgétaires qui ne permettent pas de se conformer parfaitement au périmètre de la recherche et développement défini par les normes internationales de l'OCDE. Elles comportent en effet une part de développement industriel, en aval du développement expérimental, qui ne devrait pas être comptabilisée recherche et développement. Il en est également de même pour les États-Unis.
À ces réserves près, le tableau suivant compare l'effort de recherche et technologie et de recherche et développement de la France et des États-Unis, au titre des budgets de défense :
EFFORT COMPARÉ EN MATIÈRE DE RECHERCHE
Sources : France, DGA/DSP ; États-Unis, National Science Fondation
Par ailleurs, il est important de noter que la part des dépenses de recherche et développement (et recherche et technologie) dans le domaine nucléaire sont très variables d'un pays à l'autre.
C'est pourquoi un agrégat « Recherche et technologie hors nucléaire », n'incluant pas le nucléaire ni la contribution défense au BCRD, a été construit pour permettre de comparer les efforts de recherche avec le Royaume-Uni et l'Allemagne.
Le tableau suivant compare l'effort de « Recherche et technologie hors nucléaire » et de « Recherche et développement hors nucléaire » de la France, du Royaume Uni, et de l'Allemagne :
D.- LES COMPTES DE COMMERCE
1.- Le compte de commerce « Exploitation industrielle des ateliers aéronautiques de l'État »
Pour 2005, les recettes du compte de commerce n° 904-03 « Exploitation industrielle des ateliers aéronautiques de l'État » reflètent les facturations qui seront traitées au titre des commandes en cours et antérieures à 2005 et les avances et acomptes qui seront demandés au titre du carnet de commandes 2005 qui comprend, essentiellement, les prestations de maintenance au profit des forces armées. Elles atteindraient 281,3 millions d'euros, contre 315,5 millions d'euros en 2003.
En ce qui concerne l'armée de l'air, les programmes Alphajet et Larzac font l'objet depuis 2002 d'un contrat à coût global, pièces et main d'œuvre, les approvisionnements de rechanges correspondants sont comptabilisés dans le stock du SMA. Ce type de contrat s'élargit en 2005 aux prestations sur les moteurs M53 et les Mirage 2000.
Quant à l'aéronautique navale, le contrat Lynx est une prestation à coût global, le programme E2C intègre les besoins liés aux achats de rechanges et autres prestations effectués par le SAA de Washington.
2.- Le compte de commerce « Approvisionnement des armées en produits pétroliers »
Les recettes attendues en 2005 pour compte de commerce n° 904-20 « Approvisionnement des armées en produits pétroliers » devraient atteindre 458,5 millions d'euros, contre 453 millions d'euros en 2003 (+1,21 %).
La France s'est vue attribuer le rôle de « Nation spécialiste » pour les missions internationales menées au Kosovo et en Macédoine. À ce titre, le service des essences des armées assure l'approvisionnement en produits pétroliers de près de vingt nations étrangères. La baisse observée pour 2004 s'explique par une diminution de la demande des clients étrangers en opérations extérieures.
3.- Le compte de commerce « Constructions navales de la marine militaire »
L'activité de DCN a été, jusqu'au 1er juin 2003, retracée par le compte de commerce n° 904-05 « Constructions navales de la marine militaire », créé par l'article 81 de la loi de finances initiale pour 1968 (n° 67-1114 du 21 décembre 1967). L'article 78 de la loi de finances rectificative pour 2001 a prévu la clôture de ce compte au plus tard au 31 décembre 2005. Ce compte n'a plus de raison de subsister, il pourra donc être prochainement clos.
4.- La clôture du compte de commerce « Subsistances militaires »
Conformément aux dispositions de l'article 63 de la loi de finances rectificative pour 2002 du 30 décembre 2002, le compte spécial du Trésor n° 904-01 « subsistances militaires » sera clos au 31 décembre 2004. Dans le même temps, le champ d'intervention de l'Économat des armées sera élargi. C'est donc une compétence générale dans les domaines du soutien logistique et de la fourniture de services, de denrées et de marchandises diverses aux formations militaires en France et à l'étranger, qui est ainsi confiée à cet établissement public.
1 () Rapport d'information n° 957 sur la mise en oeuvre dans le secteur de la défense, de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001, relative aux lois de finances, Documents d'information de l'Assemblée nationale, 18 juin 2003.