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Timestamp: 2020-07-13 08:12:29+00:00
Document Index: 15862305

Matched Legal Cases: ['art. 22', 'sentenza ', 'art. 53', 'art. 22', 'art. 5', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 99', 'art. 22', 'sentenza ', 'sentenza ']

La trasparenza e le diverse forme di accesso alla luce dell’evoluzione normativa e dei recenti approdi della giurisprudenza nazionale ed europea
Le trasformazioni della partecipazione democratica all’agire pubblico
Il diritto di accesso è stato oggetto di una profonda evoluzione normativa, volta ad estenderne sempre più i confini nell’intento di attuare il principio di trasparenza che deve necessariamente sovrintendere all’intera attività e organizzazione della Pubblica Amministrazione.
Il diritto alla trasparenza amministrativa si è definito ed ampliato nel suo significato nel corso degli anni, dapprima con il Codice della Trasparenza del 2013 poi con il Decreto legislativo n.97/2016 con cui si è recepito il FOIA, istituto già diffuso in molti ordinamenti europei. L’esigenza di trasparenza risponde da un lato alle esigenze di consentire la partecipazione democratica dell’azione amministrativa, dall’altro rappresenta una delle misure di maggior impatto in materia di anticorruzione.
La trasparenza è intesa come accessibilità dei dati e dei documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche.
Vista l’attualità della materia e la sua continua evoluzione, si rendono necessari due interventi chiarificatori da parte dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ed anche la Corte di Giustizia si è recentemente pronunciata sull’accessibilità al pubblico di documenti delle istituzioni o degli organismi dell’Unione europea.
Il D.lgs. 33/2013 prevede diverse tipologie di pubblicità: la pubblicità notizia e la pubblicità costitutiva.
Il diritto di accesso comune ai documenti amministrativi è riconosciuto ai titolari di un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento del quale è chiesta l’ostensione. Pertanto, alla luce dell’art. 22 co. 1 b) l. 241/90, la facoltà di accedere ai documenti detenuti dalla Pubblica Amministrazione non è attribuita a chiunque ma unicamente ai soggetti titolari di una posizione differenziata e collegata al documento di cui si chiede l’ostensione.
La disciplina dell’accesso nel Codice dei contratti
Da una parte si registrano decisioni di maggior apertura verso la conoscenza degli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione di contratti pubblici, le quali affermano che anche in tale materia deve essere garantita la più amia trasparenza.
Tale filone giurisprudenziale trova espressione nella sentenza n. 3780 del 5 giugno 2019 del Consiglio di Stato chiarisce che l’accesso civico generalizzato agli atti di gara è consentito anche al soggetto non concorrente. Ha chiarito il Consiglio di Stato che occorre procedere ad una lettura coordinata ed alla interpretazione funzionale dell’art. 53 d.lgs. 50/2016, che rinvia alla disciplina di cui all’art. 22 e seguenti della legge n. 241/1990, e all’art. 5 bis, comma 3, d.lgs. 33/2013.
Tale orientamento ha trovato recente affermazione nella sentenza del TAR Campania, Napoli, Sezione VI, n. 5837 del 10/12/2019.
Il secondo ed opposto orientamento trova, invece, espressione nella sentenza del Consiglio di Stato, sezione V, n.5503 del 2/8/2019, la quale nega l’accesso generalizzato agli atti di gara in forza dell’articolo 5bis del D.lgs. 33/2013 la trasparenza recede.
La richiesta dell’intervento chiarificatore della Plenaria sull’accesso in materia di contratti pubblici
Visti gli orientamenti giurisprudenziali contrapposti, il Consiglio di Stato è stato recentemente chiamato a pronunciarsi sull’accesso civico generalizzato agli atti di gara da parte di soggetto non concorrente.
Ha chiarito la Sezione rimettente che qualora l’Adunanza Plenaria dovesse risolvere in senso affermativo assumerebbe rilievo la complessa questione interpretativa inerente alla natura del rapporto tra la disciplina sull’accesso civico e la disciplina dell’accesso ordinario, nella specifica materia dell’accesso agli atti relativi alle procedure di evidenza pubblica ed alla fase esecutiva del rapporto contrattuale con l’impresa aggiudicataria.
La sezione è maggiormente orientata nel senso di ritenere che i due sistemi normativi coesistano, nell’attuale complessivo regime della trasparenza dell’attività amministrativa, siccome finalizzati a regolare due istituti autonomi, muniti di propri elementi caratterizzanti.
Si legga anche:”All’Adunanza Plenaria i rapporti tra accesso civico generalizzato e accesso ordinario in materia di contratti pubblici”
La richiesta dell’intervento chiarificatore della Plenaria sulla possibilità di qualificare come documenti e atti accessibili i documenti reddituali, patrimoniali e finanziari
Altra recente richiesta di pronuncia della Plenaria si ravvisa nel caso dell’accessibilità dei documenti reddituali, patrimoniali e finanziari. La quarta sezione del Consiglio di Stato chiede, ai sensi dell’art. 99, comma 1, del cod. proc. amm., tramite l’ordinanza n. 888 del 4/2/2020 all’Adunanza plenaria di pronunciarsi sulle seguenti questioni: a) se i documenti reddituali (le dichiarazioni dei redditi e le certificazioni reddituali), patrimoniali (i contratti di locazione immobiliare a terzi) e finanziari (gli atti, i dati e le informazioni contenuti nell’Archivio dell’Anagrafe tributaria e le comunicazioni provenienti dagli operatori finanziari) siano qualificabili quali documenti e atti accessibili ai sensi degli artt. 22 e ss. della legge n. 241 del 1990; b) in caso positivo, quali siano i rapporti tra la disciplina generale riguardante l’accesso agli atti amministrativi ex lege n. 241/1990 e le norme processuali civilistiche previste per l’acquisizione dei documenti amministrativi al processo (secondo le previsioni generali, ai sensi degli artt. 210 e 213 del cod proc. civ; per la ricerca telematica nei procedimenti in materia di famiglia, ai sensi del combinato disposto di cui artt. 492-bis del cod. proc. civ. e 155-sexies delle disp. att. del cod. proc. civ.); c) in particolare, se il diritto di accesso ai documenti amministrativi ai sensi della legge n. 241/1990 sia esercitabile indipendentemente dalle forme di acquisizione probatoria previste dalle menzionate norme processuali civilistiche, o anche –eventualmente- concorrendo con le stesse; d) ovvero se -all’opposto- la previsione da parte dell’ordinamento di determinati metodi di acquisizione, in funzione probatoria di documenti detenuti dalla Pubblica Amministrazione, escluda o precluda l’azionabilità del rimedio dell’accesso ai medesimi secondo la disciplina generale di cui alla legge n. 241 del 1990; e) nell’ipotesi in cui si riconosca l’accessibilità agli atti detenuti dall’Agenzia delle Entrate (dichiarazioni dei redditi, certificazioni reddituali, contratti di locazione immobiliare a terzi, comunicazioni provenienti dagli operatori finanziari ed atti, dati e informazioni contenuti nell’Archivio dell’Anagrafe tributaria), in quali modalità va consentito l’accesso, e cioè se nella forma della sola visione, ovvero anche in quella dell’estrazione della copia, ovvero ancora per via telematica.
Ha chiarito la Sezione che va stabilito se il diritto di accesso ai documenti amministrativi ai sensi dell’art. 22 cit. sia esercitabile indipendentemente dalle forme di acquisizione probatoria previste dalle menzionate norme processuali civilistiche, o anche –eventualmente – concorrendo con le stesse.
Le recenti pronunce della Corte di Giustizia
Anche nel panorama europeo l’accessibilità dei documenti è una tematica avvertita quale partecipazione democratica ed assume peculiare rilevanza. In tale contesto si inserisce la sentenza del 22 gennaio 2020 della Corte di Giustizia dell’Unione europea nella causa C-178/18 P, la quale si è pronunciata in materia di accessibilità al pubblico di documenti delle istituzioni o degli organismi dell’Unione europea.
La normativa europea, all’articolo 1 lettera a), del regolamento n.1049/2001, individua l’obiettivo dello stesso regolamento nella definizione dei principi, delle condizioni e delle limitazioni che disciplinano il diritto di accesso ai documenti delle istituzioni europee (Parlamento europeo, Consiglio, Commissione. Prevede, inoltre, che deve essere garantita una forma di accesso più ampia possibile, individuando eccezioni all’ostensibilità nel caso di pregiudizio agli interessi di una persona fisica o giuridica.
Afferma la Corte che se un’istituzione ravvisi un pregiudizio è tenuta a spiegare per quale motivo tale accesso sia pregiudizievole, in particolare “qualora un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione investito di una domanda di accesso a un documento decida di respingere tale domanda sulla base di una delle eccezioni previste dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 al principio fondamentale di trasparenza ricordato al punto 49 della presente sentenza, spetta ad esso, in linea di principio, spiegare in che modo l’accesso a tale documento potrebbe pregiudicare concretamente ed effettivamente l’interesse tutelato dall’eccezione in questione. Inoltre, il rischio di un siffatto pregiudizio deve essere ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico (sentenza del 4 settembre 2018, ClientEarth/Commissione, C-57/16, EU:C:2018:660)”.
Afferma, inoltre, la Corte che la stessa regola vale anche nell’ipotesi in cui sia una persona a ravvisare un pregiudizio e a richiedere ad un’istituzione l’applicazione dell’eccezione, fornendo “in tempo utile, spiegazioni equivalenti all’istituzione, all’organo o all’organismo dell’Unione di cui trattasi”
Si è detto come l’esigenza di trasparenza risponde da un lato alle esigenze di consentire la partecipazione democratica dell’azione amministrativa, dall’altro rappresenta una delle misure di maggior impatto in materia di anticorruzione.
La trasparenza amministrativa è un principio generale dell’organizzazione pubblica, in base al quale la pubblica amministrazione è tenuta ad assicurare la conoscibilità delle modalità operative con cui opera nella cura dell’interesse pubblico ed attraverso l’adeguata comprensione delle informazioni da parte del cittadino si realizza la partecipazione democratica all’agire pubblico.
Negli anni, tuttavia, la trasparenza si è gradualmente trasformata in strumento di lotta alla corruzione e tale strumento rappresenta senza dubbio un’importante misura di prevenzione.
Tuttavia, unitamente agli effetti positivi tale cambiamento porta con sé alcune criticità. Si pensi alle istanze di accesso civico presentate per fini lucrativi, commerciali o egoistici. Tuttavia, a tale criticità fornisce risposta l’interpretazione dei tribunali amministrativi e del Garante della privacy che riconoscono il diritto d’accesso solo laddove sia esercitato per finalità di interesse generale.
Un secondo elemento di criticità collegato al nuovo diritto all’informazione amministrativa riguarda la convivenza tra accesso e tutela dei dati personali, alla luce anche della nuova normativa europea GDPR 679/2016. L’esigenza di trasparenza cui è tenuta la pubblica amministrazione trova, tuttavia, il suo limite nella contrapposta a tutela della riservatezza dei dati personali anche alla luce del General Data Protection Regulation. Ogni forma di accesso muove in una direzione opposta rispetto alla riservatezza. Pertanto, è fondamentale individuare come queste due contrapposte esigenze possano co-esistere e trovare un equilibrio nell’ordinamento.