Source: http://docplayer.pl/40472-Urzad-ochrony-konkurencji-i-konsumentow-pomoc-publiczna.html
Timestamp: 2018-07-20 21:26:10+00:00
Document Index: 89496393

Matched Legal Cases: ['Art. 107', 'art. 87', 'art. 92', 'art. 107', 'Art. 1', 'art. 87', 'art. 92', 'art. 107', 'art. 87', 'art. 87', 'art. 107', 'art. 107', 'art. 107', 'art. 108', 'art. 107', 'art. 107', 'art. 107', 'art. 107', 'art. 107', 'art. 107', 'Art. 107', 'Art. 107', 'Art. 107', 'art. 107', 'art. 107', 'art. 107', 'art. 109', 'art. 87', 'art. 87', 'art. 87', 'art. 87', 'art. 108', 'art. 107', 'art. 107', 'art. 87', 'art. 93', 'art. 108', 'art. 263']

Urzàd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. pomoc publiczna - PDF
Download "Urzàd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. pomoc publiczna"
1 Urzàd Ochrony Konkurencji i Konsumentów pomoc publiczna Warszawa 2009
3 pomoc publiczna
4 Copyright by Urzàd Ochrony Konkurencji i Konsumentów Urzàd Ochrony Konkurencji i Konsumentów Plac Powstaƒców Warszawy Warszawa Tel Warszawa, grudzieƒ 2009 r. ISBN
5 Spis treêci Broszura w skrócie 4 1. Pomoc publiczna zagro enie dla konkurencji 5 1. O po ytkach p ynàcych z konkurencji 5 2. O koniecznoêci instytucjonalnej ochrony konkurencji 5 3. Pomoc publiczna gdy paƒstwo wychodzi ze swej roli 7 Podsumowanie 9 2. Cechy pomocy publicznej O pomocy publicznej w skrócie Czym jest pomoc publiczna? Kto udziela pomocy publicznej pokrótce o tym, co jest paƒstwowe KorzyÊci dla przedsi biorcy SelektywnoÊç Zagro enie dla konkurencji Wp yw na handel mi dzy paƒstwami cz onkowskimi W jaki sposób udzielana jest pomoc publiczna programy pomocowe i pomoc indywidualna 22 Podsumowanie Kiedy pomoc publiczna jest dopuszczalna O dopuszczalnoêci pomocy w skrócie Pomoc publiczna dopuszczalna z mocy prawa 24 a) Pomoc o charakterze socjalnym dla indywidualnych konsumentów 25 b) Pomoc udzielana w celu naprawienia szkód wyrzàdzonych przez kl ski ywio owe lub inne nadzwyczajne wydarzenia 25 c) Pomoc dla pewnych regionów Republiki Federalnej Niemiec szczególnie dotkni tych podzia em kraju Pomoc publiczna, która mo e zostaç uznana za zgodnà z rynkiem wewn trznym. Wy àczenia grupowe 26 a) Rodzaje pomocy, które mogà byç uznane za zgodne z rynkiem wewn trznym 27 b) Wy àczenia grupowe 29 Podsumowanie Pomoc publiczna, która nie wp ywa na handel mi dzy paƒstwami cz onkowskimi (de minimis) 31 Podsumowanie Post powanie w sprawach pomocy publicznej Opiniowanie planowanej pomocy przez Prezesa UOKiK Rozstrzygni cie, czy planowana pomoc podlega obowiàzkowi zg oszenia Komisji Europejskiej Zg oszenie pomocy do Komisji Europejskiej Rozstrzyganie przez Komisj Europejskà w sprawach dopuszczalnoêci danego przypadku pomocy publicznej Kryteria stosowane przez Komisj Europejskà przy ocenie pomocy publicznej Monitorowanie pomocy publicznej 37 Podsumowanie 38 Aneks: Przepisy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dotyczàce pomocy publicznej 39
6 Broszura w skrócie 1. Efektywne funkcjonowanie rynku wewn trznego Unii Europejskiej nie by oby mo liwe bez uregulowania kwestii zwiàzanych z zak ócaniem wolnej konkurencji przez pomoc publicznà selektywne wspieranie przez paƒstwa niektórych przedsi biorców. 2. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej okreêla pomoc publicznà jako niezgodnà z rynkiem wewn trznym. 3. Wsparcie zostanie zakwalifikowane jako pomoc publiczna, je eli potencjalnie albo faktycznie zak óca konkurencj oraz wp ywa na wymian handlowà mi dzy paƒstwami cz onkowskimi Unii Europejskiej. 4. Mimo generalnego zakazu udzielania pomocy publicznej, TFUE zawiera katalog Êrodków pomocowych uznanych za zgodne z rynkiem wewn trznym z mocy prawa. 5. Traktat przewiduje równie mo liwoêç uznania pomocy publicznej za zgodnà z rynkiem wewn trznym decyzjà Komisji Europejskiej. Mo e ona na przyk ad wydawaç rozporzàdzenia niejako z góry dopuszczajàce pewne kategorie wsparcia. Sà to pomoc de minimis oraz projekty obj te tzw. wy àczeniami grupowymi. 6. Pomoc de minimis ze wzgl du na swà ma à wartoêç nie powoduje zak ócenia konkurencji w wymiarze unijnym. Jej àczna wartoêç dla jednego beneficjenta co do zasady nie mo e przekroczyç równowartoêci 200 tys. euro brutto w okresie trzech lat kalendarzowych. 7. Wsparcie mo e byç przyznawane przedsi biorcom jako pomoc indywidualna lub w ramach programów pomocowych. 8. Projekt programu pomocowego przewidujàcego udzielanie pomocy publicznej wymaga uzyskania opinii Prezesa UOKiK. Je eli na jego podstawie ma byç udzielana pomoc obj ta wy àczeniami grupowymi, nie musi byç zg aszany do Komisji Europejskiej. 9. Projekt programu pomocowego przewidujàcego udzielanie pomocy de minimis wymaga jedynie zg oszenia do Prezesa UOKiK w celu przedstawienia przez niego ewentualnych zastrze eƒ. Nie wymaga jednak notyfikacji Komisji Europejskiej. 10. Pomoc udzielana na podstawie zaakceptowanego programu pomocowego bàdê na podstawie programu niewymagajàcego notyfikacji co do zasady nie wymaga ju odr bnego zg aszania Komisji Europejskiej. 11. Wszystkie inne przypadki pomocy publicznej przede wszystkim wsparcie udzielane indywidualnym przedsi biorcom poza programami pomocowymi wymagajà uzyskania opinii Prezesa UOKiK i zg oszenia do Komisji Europejskiej. 12. Paƒstwa cz onkowskie majà obowiàzek monitorowania udzielanej pomocy publicznej. W Polsce nale y to do kompetencji Prezesa UOKiK.
7 1. Pomoc publiczna zagro enie dla konkurencji 1. O po ytkach p ynàcych z konkurencji Wyobraêmy sobie Êwiat bez konkurencji... Tak naprawd wcale nie trzeba w tym celu uruchamiaç wyobraêni. Wystarczy sobie przypomnieç bàdê kogoê zapytaç (np. rodziców, dziadków), jak wyglàda a Polska przed dwudziestu laty. Takà podró w przesz oêç mo emy odbyç (i odbywamy) wsz dzie tam, gdzie z ró nych wzgl dów wcià brakuje wolnego rynku. Na przyk ad tam, gdzie królujà monopole. Na takich rynkach mamy na ogó do czynienia z wy szymi cenami, mniej innowacyjnymi towarami, us ugami gorszej jakoêci, mniej uprzejmà obs ugà itd. Ju samo oczekiwanie, e to klient b dzie zabiega o dostawc (sprzedawc, producenta, pracownika obs ugi itd.), jest istotnym sygna em, i mamy do czynienia z niedostatecznà konkurencjà. Na ogó z monopolem. Wolny rynek i jego nieod àczny element nieskr powana konkurencja mi dzy dostawcami towarów i us ug opierajà si na doêç pesymistycznej wizji Êwiata i cz owieka. Najpe niej wyra a si ona w s ynnej sentencji Adama Smitha, twórcy ekonomii liberalnej: Dla piwosza najlepszà gwarancjà napicia si piwa jest chciwoêç piwowara. Nie sposób zaprzeczyç, e gospodarka wolnokonkurencyjna odwo uje si nie do pozytywnych cech ludzkiej natury, takich jak zdolnoêç do altruizmu czy kooperacji, lecz do tych ciemniejszych rywalizacji czy ch ci posiadania. Stàd wynika y próby zastàpienia wolnego rynku innym ustrojem gospodarczym bardziej sprawiedliwym, efektywnym itd. Przyk adem by a (a w niektórych krajach Êwiata nadal jest) gospodarka centralnie sterowana. W takim ustroju rzàdzà planiêci. To oni decydujà, co i w jakich iloêciach wyprodukowaç. W tym celu muszà na przyk ad oszacowaç, jakie b dzie zu ycie proszku do prania w danym roku albo ile cukru b dà potrzebowaç mieszkaƒcy ka dego regionu. Na tej podstawie wydajà konkretne dyspozycje dla fabryk. Poniewa zarzàdzajàcy zak adami produkcyjnymi rozliczani sà z realizacji planu, zale y im przede wszystkim na tym, by zapisane w nim wymagania by y jak najmniejsze. Na ogó zani ajà zatem mo liwoêci swoich fabryk, zawy ajàc jednoczeênie potrzeby (na przyk ad surowcowe). W ten sposób centralnie sporzàdzany plan nijak ma si do rzeczywistoêci, w której b yskawicznie pojawiajà si puste pó ki. Tak, z grubsza rzecz ujmujàc, wyglàda gospodarka centralnie zarzàdzana i tak w aênie wyglàda a gospodarka w Polsce przed 1989 rokiem. I niewiele tu pomaga o wymienianie jednych planistów na innych czy u ywanie do planowania specjalnych programów komputerowych. B àd tkwi bowiem w systemie, nie w realizujàcych go ludziach. Parafrazujàc s ynne zdanie Churchilla o demokracji, wolny rynek oparty na konkurencji to najgorsza forma ustroju gospodarczego. Z wyjàtkiem wszystkich innych form O koniecznoêci instytucjonalnej ochrony konkurencji Z poprzedniego rozdzia u p ynie wniosek, e im mniej paƒstwa w gospodarce, tym lepiej. Warto jednak zwróciç uwag, e zgodnie z nià paƒstwo powinno ograniczyç swà obecnoêç w gospodarce, a nie ca kowicie si z niej wycofaç. Paƒstwo ma bowiem w gospodarce do odegrania rol niezmiernie istotnà. Najkrócej rzecz ujmujàc, powinno ono pilnowaç przestrzegania regu. Jednà z najwa niejszych jest regu a wolnej konkurencji. W poprzednim rozdziale pisaliêmy o wizji cz owieka, jaka stoi za ideà swobody gospodarczej. NakreÊliliÊmy obraz cz owieka rywalizujàcego z innymi o dobra, których iloêç jest ograniczona, i nap dzanego ch cià posiadania, która sk ania go do najwy szych wysi ków. Etos przedsi biorcy dzia ajàcego na wolnym rynku obejmuje ci kà prac op acanà nagrodami w postaci nagromadzonych dóbr, pozycji spo ecznej i satysfakcji zwyci stwa w wyêcigu. Niestety, bardzo cz sto przedsi biorcy, by oszcz dziç sobie wysi ku i uniknàç ryzyka, rezygnujà z rywalizacji na rzecz nielegalnych porozumieƒ:
8 Przyk ad 1.1. W 2008 roku Prezes Urz du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) wyda decyzj w sprawie spó ek Castorama i ICI. Jak ustalono, zawar y one niedozwolone porozumienie, które polega o na okreêleniu ceny minimalnej sprzeda y farb i lakierów. W toku post powania Urzàd stwierdzi, e spó ki od kilku lat ustala y nie tylko ceny koƒcowe, ale tak e ich cz Êci sk adowe, takie jak mar a. Prezes UOKiK nakaza zaniechanie praktyki sprzecznej z prawem antymonopolowym i na o y na przedsi biorców ponad 45 mln z kary 1. Podobne praktyki majà miejsce nie tylko w Polsce, lecz na ca ym Êwiecie: Przyk ad Kilku producentów paneli LCD, w tym mi dzy innymi obecne w Polsce koncerny LG Display oraz Sharp, zosta y ukarane przez amerykaƒski Departament SprawiedliwoÊci za ograniczenie konkurencji. àcznie firmy muszà zap aciç 585 mln dol. kary. Jak stwierdzono w toku post powania, co najmniej od 2001 roku przedsi biorcy ustalali ceny, po których sprzedawali produkowane przez siebie ekrany ciek okrystaliczne (LCD). Analogiczne post powania prowadzone sà lub by y mi dzy innymi w Unii Europejskiej, Japonii i Korei 2. Powy sze przyk ady wybrane spoêród setek podobnych wyraênie pokazujà, e wolny rynek nie jest statyczny. Nie sposób go zadekretowaç bàdê og osiç. Nale y go raczej rozumieç jako pewien proces, w którym przedsi biorcy rywalizujà mi dzy sobà ku po ytkowi w asnemu, konsumentów oraz ca ej gospodarki. Paƒstwo natomiast powinno staç na stra y regu wolnego rynku, chroniç go i ingerowaç, gdy nie sà one przestrzegane i w efekcie przestajà s u yç konsumentowi. Dzieje si tak zw aszcza wtedy, gdy firmy zamiast konkurowaç zaczynajà wspó pracowaç na przyk ad zmawiajàc si co do cen, po których b dà oferowaç swoje us ugi czy produkty. Na ogó bowiem w wyniku takiej zmowy kszta tujà si one na poziomie wy szym ni ten, który ustali by si w nieskr powanej grze rynkowej. W oczywisty sposób tracà na tym konsumenci. Strat ponosi równie ca a gospodarka, i to z wielu powodów. Po pierwsze, przedsi biorcy kooperujàcy z uczestnikami zmowy kupujà dro ej (na przyk ad surowce czy pó produkty), co przek ada si na konkurencyjnoêç ich towarów. Po drugie, firma wchodzàca w sk ad kartelu traci motywacj do innowacyjnoêci i oszcz dnoêci. Po trzecie zaê, cena ustalona w rezultacie zmowy przestaje odzwierciedlaç rzeczywistà wartoêç produktu, przez co zachwiany zostaje samoregulujàcy mechanizm rynku 3. Stàd te we wszystkich nowoczesnych paƒstwach konkurencja jest chroniona prawnie. Ju pod koniec XIX wieku w Kanadzie i w Stanach Zjednoczonych uchwalono pierwsze ustawy antytrustowe. Od roku 1990 podobne przepisy chroniàce rynek przed przedsi biorcami ograniczajàcymi konkurencj obowiàzujà równie w Polsce. Nale y w tym miejscu wspomnieç, e tak e prawo Unii Europejskiej zawiera regulacje antymonopolowe, których celem jest ochrona rynku wewn trznego. Wchodzi y one w sk ad wszystkich traktatów ustanawiajàcych Wspólnot Europejskà. Konsekwencjà istnienia przepisów chroniàcych konkurencj jest powo anie instytucji stojàcych na stra y ich przestrzegania. W Polsce jest to Prezes Urz du Ochrony Konkurencji i Konsumentów 4, natomiast konkurencj w wymiarze unijnym chroni Komisja Europejska. 1 Decyzja Prezesa UOKiK z 7 kwietnia 2008 r. (nr DOK1/08, 2 èród o: Agencja Bloomberg, komunikat z 13 listopada 2008 r.; 3 Czytelników zainteresowanych tematykà konkurencji i jej prawnej ochrony odsy amy do literatury przedmiotu, na przyk ad do publikacji zamieszczonych na stronie internetowej Urz du Ochrony Konkurencji i Konsumentów: Mo na tam znaleêç równie decyzje Prezesa UOKiK (w zak adce Orzecznictwo ). 4 Prezes Urz du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (wczeêniej: Urz du Antymonopolowego) jest centralnym organem administracji paƒstwowej. Do jego kompetencji nale y kszta towanie polityki antymonopolowej oraz polityki ochrony konsumentów. Prezes UOKiK mi dzy innymi opiniuje projekty pomocy publicznej udzielanej przedsi biorcom w ramach programów pomocowych oraz decyzji indywidualnych przed ich wys aniem do Komisji Europejskiej.
9 3. Pomoc publiczna gdy paƒstwo wychodzi ze swej roli Interesy pojedynczych konsumentów, jak i ca ej gospodarki najpe niej i najefektywniej realizowane sà w wolnej grze rynkowej. Paƒstwo natomiast powinno zarezerwowaç sobie rol arbitra pilnujàcego regu. OczywiÊcie niekiedy wskazane lub wr cz konieczne jest aktywne wp ywanie na procesy gospodarcze. Dotyczy to na przyk ad wspierania firm z biedniejszych regionów czy inwestycji prorozwojowych. W niektórych sytuacjach warto dofinansowaç przedsi biorc znajdujàcego si w tarapatach, jeêli jest prawdopodobne, e wsparcie pozwoli mu odzyskaç zdolnoêç konkurowania. Stàd te o czym b dzie mowa w nast pnych rozdzia ach zakaz udzielania pomocy publicznej nie ma charakteru bezwzgl dnego. Co do zasady jednak, podobnie jak s dziemu sportowemu nie wolno anga owaç si w przebieg rywalizacji, tak paƒstwo powinno powstrzymywaç si od ingerencji w gr rynkowà. Nie zawsze tak jest. Spójrzmy na jednà z takich sytuacji: Przyk ad 1.3. W marcu 2008 roku Komisja Europejska wyda a decyzj uznajàcà, e paƒstwo greckie naruszy o Traktat ustanawiajàcy Wspólnot Europejskà 5. Powodem by o utrzymanie przez Grecj przepisów gwarantujàcych paƒstwowemu koncernowi Public Power Corporation (PPC) dost p do niemal wszystkich kopalni w gla brunatnego. Poniewa w Grecji wytwarzanie energii w elektrowniach opalanych tym surowcem jest najtaƒszà formà produkcji pràdu, sytuacja ta doprowadzi a do nierównych szans dla podmiotów dzia ajàcych na rynku i umo liwi a PPC utrzymanie pozycji dominujàcej na hurtowym rynku energii elektrycznej. Komisja Europejska za àda a, by Grecja przedstawi a propozycj sposobu zapewnienia konkurentom wystarczajàcego dost pu do w gla brunatnego 6. Przytoczonà sytuacj mo na porównaç do biegu przez p otki, w którym jeden z zawodników ma do pokonania przeszkody znacznie ni sze od pozosta ych. Nie sposób wówczas mówiç o równych szansach lub wolnej rywalizacji. Podobnie rzecz ma si w gospodarce, gdy paƒstwo zamiast pilnowaç regu obowiàzujàcych wszystkich uczestników rynku, aktywnie wspiera jednego bàdê kilku z nich. Sytuacja pozosta ych przedsi biorców automatycznie staje si trudniejsza, co ogranicza ich szanse na zwyci stwo w rywalizacji. W najgorszej sytuacji mo e si to skoƒczyç ich bankructwem. Przyk ad 1.4. W pewnym kraju dzia a trzech przewoêników kolejowych: Alfa, Beta i Gamma, z których pierwszy nale y do paƒstwa. Ma on du à przewag nad konkurentami, poniewa dysponuje najwi kszym taborem i dost pem do infrastruktury. Mimo to, z racji nieefektywnego zarzàdzania, Alfa mia a du e k opoty finansowe mi dzy innymi zad u enie wobec dostawców pràdu i paliwa oraz niesp acone zobowiàzania publiczne. Paƒstwo postanowi o umorzyç firmie Alfa nieuregulowane daniny. W tej sytuacji przewoênik ten móg zastosowaç ni sze taryfy przewozowe ni stosowane przez konkurentów. Dla firmy Beta skoƒczy o si to powa nymi problemami z utrzymaniem p ynnoêci, natomiast Gamma wypad a z rynku. (przyk ad fikcyjny) 7 Oczywiste jest, e konkurenci przedsi biorcy wspieranego ze Êrodków publicznych znajdujà si w gorszej sytuacji. Ale nie tylko oni tracà. Wspieranie firm wymaga Êrodków. Dostarczajà ich podatnicy zarówno osoby fizyczne, jak i dobrze prosperujàce przedsi biorstwa. W ten sposób zmniejsza si konkurencyjnoêç poszczególnych firm, a tym samym ca ej gospodarki. Ârodki, które mog yby zostaç wykorzystane na inwestycje (na przyk ad w infrastruktur ) lub obni anie kosztów, przeznaczane sà na pomoc publicznà. Dodajmy, e nie sà to ma e kwoty suma wsparcia udzielonego przez Polsk przedsi biorcom przekroczy a w 2007 roku 6,5 mld z 7. 5 Obecnie: Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). 6 èród o: Sprawozdanie Komisji Europejskiej dotyczàce polityki konkurencji za rok 2008, COM(2009) 374 wersja ostateczna, s Sprawozdanie dost pne jest mi dzy innymi na stronie internetowej Komisji Europejskiej: 7 èród o: Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsi biorcom w 2007 roku. Komunikat prasowy i publikacja dost pna na stronie internetowej UOKiK:
10 Paradoksalnie, bardzo cz sto zdarza si, e w d u szej perspektywie traci równie sam wspierany. Dzieje si tak zw aszcza wtedy, gdy pomoc publiczna traktowana jest wy àcznie jako zastrzyk finansowy, nie zaê bodziec do rozwoju. Przedsi biorca niejako uzale nia si wówczas od wsparcia z zewnàtrz, tracàc motywacj do restrukturyzacji czy reorganizacji. Pr dzej czy póêniej pomoc koƒczy si lub przestaje byç wystarczajàca, natomiast przeprowadzenie zmian jest w takiej sytuacji trudniejsze i obarczone znacznie wi kszymi kosztami tak e spo ecznymi (na przyk ad zwolnienia, obni ki wynagrodzeƒ itd.). Niekiedy zaê odwlekana reorganizacja staje si niemo liwa do zrealizowania, a wspierany przedsi biorca i tak upada. Tu docieramy do niebezpieczeƒstwa i mo na by rzec moralnej dwuznacznoêci aktywnego anga owania si paƒstwa we wspieranie niektórych przedsi biorstw, sektorów, ga zi gospodarki czy regionów. Przyjmuje ono w ten sposób na siebie rol, która w nowoczesnej gospodarce powinna byç zarezerwowana dla rynku. Ryzykuje przy tym pope nienie tego samego b du, jakim obarczona jest ka da gospodarka centralnie sterowana. Inwestowanie w danà bran przy niedostatecznej wiedzy (ta bowiem nigdy nie jest pe na, ca oêcià informacji dysponuje tylko i wy àcznie rynek) mo e okazaç si nietrafione: Przyk ad Lata osiemdziesiàte. Rzàd kraju Delta podjà decyzj o uznaniu sektora t oczenia p yt gramofonowych za strategiczny. Rozbudowa paƒstwowych przedsi biorstw dzia ajàcych w tej bran y i budowa t oczni w zaprzyjaênionych krajach Trzeciego Âwiata mia a sprawiç, e Delta stanie si potentatem w dziedzinie produkcji p yt gramofonowych, i zapewniç w ten sposób przyp yw dewiz. Niestety, nie doceniono tempa post pu technologicznego, jaki w tym czasie dokonywa si na rynkach Êwiatowych. P yty analogowe bardzo szybko zosta y wyparte przez technik cyfrowà. Rzàd Delty poniós straty liczone w milionach dolarów, zaê paƒstwowe firmy fonograficzne inwestujàce w t ocznie zbankrutowa y. (przyk ad fikcyjny) Brak kontroli nad pomocà udzielanà przedsi biorcom by by zagro eniem przede wszystkim dla firm z mniej zasobnych krajów. Naturalne jest bowiem, e spoêród konkurujàcych ze sobà przedsi biorców lepszà pozycj ma ten, który otrzymuje wsparcie ze strony paƒstwa. W ten sposób uprzywilejowane by yby firmy pochodzàce z krajów rozwini tych, te bowiem dysponujà wi kszymi zasobami mogàcymi pos u yç do wspierania przedsi biorców majàcych siedzib na ich terytorium. Przyk ad 1.6. Epsilon jest producentem przetworów mlecznych pochodzàcym z ma ego kraju Dzeta. Rozpoczà on eksport swoich wyrobów do du ego sàsiedniego paƒstwa Eta, gdzie dzia ajà dwa koncerny mleczarskie Jota i Kappa. Oba otrzymujà wsparcie ze Êrodków publicznych mi dzy innymi w formie subsydiów i zwolnieƒ podatkowych. Epsilon, pozbawiony takiej pomocy, nie by w stanie konkurowaç cenowo z firmami Kappa i Jota i szybko musia wycofaç si z planów eksportu. (przyk ad fikcyjny) Budowa Jednolitego Rynku Europejskiego nie mog a si zatem powieêç bez wprowadzenia przepisów regulujàcych kwestie zwiàzane z pomocà publicznà. W przeciwnej bowiem sytuacji przedsi biorcy z krajów dopuszczajàcych wsparcie ze Êrodków publicznych (bàdê stosujàcych je na szerszà skal ) mieliby lepszà pozycj ni firmy pochodzàce z krajów, które nie przewidujà takich form pomocy (lub ewentualnie udzielajà jej na mniejszà skal ). Tak ukszta towana konkurencja na rynku wewn trznym nie by aby ani wolna ani na d u szà met efektywna. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi zatem 8, e z zastrze eniem wyjàtków przewidzianych w Traktatach jest nie do pogodzenia z regu ami rynku wewn trznego w zakresie, w jakim narusza wymian handlowà mi dzy paƒstwami cz onkowskimi wszelka pomoc udzielana przez paƒstwo lub ze êróde paƒstwowych, bez wzgl du na form, która przez uprzywilejowanie niektórych przedsi biorstw lub niektórych ga zi produkcji zak óca konkurencj lub grozi jej zak óceniem. 8 Art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej; wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 115/47 z 2008 r.; patrz: aneks do niniejszej publikacji. Jest to dawny art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiajàcego Wspólnot Europejskà.
11 Mog oby si wydawaç, e powy szy przepis nie okreêla jednoznacznie pomocy ze strony paƒstwa na rzecz przedsi biorstw jako zakazanej, lecz wskazuje, e jest ona niezgodna (nie do pogodzenia) z rynkiem wewn trznym (incompatible with the internal market). Trybuna SprawiedliwoÊci Unii Europejskiej 9 rozwia jednak ewentualne wàtpliwoêci. W jednym z orzeczeƒ stwierdzi on, e mamy do czynienia z pomocà, która jest zakazana (aid which is prohibited) 10 oraz z zakazem z art. 92 ust. 1 (the prohibition in article 92[1]) obecnie jest to wspominany wczeêniej art. 107 ust. 1 TFUE 11. Podsumowanie 1. Interesy zarówno poszczególnych konsumentów, jak i ca ej gospodarki najefektywniej realizowane sà w warunkach wolnego rynku. 2. Cechà konstytuujàcà wolny rynek jest konkurencja nieskr powana rywalizacja dostawców (producentów, handlowców itd.) o wzgl dy konsumentów. 3. Konkurencja wymaga sta ej ochrony prawnej i instytucjonalnej przed próbami jej ograniczenia zarówno przez poszczególnych przedsi biorców, jak i przez paƒstwa. 4. Efektywne funkcjonowanie rynku wewn trznego Unii Europejskiej nie by oby mo liwe bez uregulowania kwestii zwiàzanych z zak ócaniem wolnej konkurencji przez pomoc publicznà selektywne wspieranie przez paƒstwa niektórych przedsi biorców. 5. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej okreêla pomoc publicznà jako niezgodnà z rynkiem wewn trznym. 9 9 Przed wejêciem w ycie Traktatu Lizboƒskiego nosi nazw Europejskiego Trybuna u SprawiedliwoÊci. 10 Orzeczenie TSUE w sprawie 6/69 i 11/69, Commission v. France, [1969] ECR Orzeczenie TSUE w sprawie 78/76, Steinike und Weinlig v. Germany, [1977] ECR 595.
12 2. Cechy pomocy publicznej 1. O pomocy publicznej w skrócie Jak wynika z poprzedniej cz Êci, pomoc publiczna jest w prawie unijnym uznana za niezgodnà z rynkiem wewn trznym. Warto zatem uêciêliç, kiedy mamy do czynienia ze wsparciem tego rodzaju. Otó na podstawie TFUE oraz orzeczeƒ sàdów Unii (Trybuna SprawiedliwoÊci Unii Europejskiej, Sàd, dawniej Sàd Pierwszej Instancji) mo emy stwierdziç, e z pomocà publicznà mamy do czynienia wówczas, gdy spe nia ona jednoczeênie nast pujàce przes anki: jest przyznawana przez paƒstwo lub pochodzi ze Êrodków paƒstwowych, udzielana jest na warunkach korzystniejszych ni oferowane na rynku, ma charakter selektywny (uprzywilejowuje wybrane przedsi biorstwo lub przedsi biorstwa albo produkcj okreêlonych towarów), grozi zak óceniem lub zak óca konkurencj oraz wp ywa na wymian handlowà mi dzy paƒstwami cz onkowskimi UE. 10 Unijne regulacje dotyczàce pomocy publicznej odnoszà si wy àcznie do wsparcia udzielanego przedsi biorcom. Nale y przy tym odnotowaç, e unijna definicja tego poj cia 12 odnosi si do podmiotów oferujàcych produkty lub us ugi na rynku, bez wzgl du na ich form prawnà. Jest ona zatem szersza ni zawarta na przyk ad w ustawie o swobodzie dzia alnoêci gospodarczej 13. Unijnymi regulacjami dotyczàcymi pomocy publicznej mogà zatem zostaç obj te podmioty, które nie prowadzà dzia alnoêci gospodarczej w rozumieniu polskich przepisów 14. Przyjrzyjmy si wymienionym wy ej przes ankom na przyk adzie konkretnych sytuacji. Pierwszym warunkiem uznania wsparcia za pomoc publicznà jest jego pochodzenie ze Êrodków paƒstwa: Przyk ad 2.1. Alfa jest ma ym przedsi biorcà dzia ajàcym w bran y komputerowej. Projektuje i produkuje mikrouk ady wykorzystywane mi dzy innymi w badaniach oceanów. W tym roku Alfa otrzyma a grant ze Êrodków pewnej fundacji za o onej przez jeden z prywatnych banków. Tego rodzaju wsparcie nie jest pomocà publicznà. (przyk ad fikcyjny) Przyk ad 2.2. Beta firma rodzinna trudniàca si organizacjà turnusów rehabilitacyjnych otrzyma a dotacj ze Êrodków wojewody na rozwój terenów wiejskich. W tym wypadku mamy do czynienia z pomocà publicznà. (przyk ad fikcyjny) Po drugie, z pomocà publicznà mamy do czynienia tylko wówczas, gdy jest ona udzielana na warunkach korzystniejszych ni rynkowe: 12 Art. 1 Za àcznika 1 do rozporzàdzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznajàcego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (Dz. Urz. UE L 214 z ). Definicja przedsi biorcy zosta a doprecyzowana w orzecznictwie Trybuna u SprawiedliwoÊci UE i Sàdu (dawniej Sàdu Pierwszej Instancji) oraz w praktyce decyzyjnej Komisji Europejskiej. 13 Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie dzia alnoêci gospodarczej (Dz.U. z 2004 r. Nr 173 poz. 1807). 14 Por. orzeczenie TSUE w sprawie Höfner i Elser v. Macrotron GmbH, ECR [1991] I-1979.
13 Przyk ad 2.3. W aêciciel biura turystycznego Gamma dzier awi od miasta pomieszczenia, w których prowadzi dzia alnoêç. Przedsi biorca ten otrzyma ulg w czynszu w zwiàzku z jednorazowym wniesieniem op aty za ca y rok z góry. WielkoÊç rabatu nie odbiega jednak od ulgi zwyczajowo stosowanej w tym mieêcie. W tym wypadku nie mamy do czynienia z pomocà publicznà. (przyk ad fikcyjny) Przyk ad 2.4. Gmina przekaza a firmie Delta, planujàcej wybudowaç nad jeziorem oêrodek eglarski, grunty za symbolicznà z otówk. Mia a to byç zach ta do inwestowania. Poniewa rynkowa wartoêç przekazanej dzia ki by a du o wy sza, tego rodzaju wsparcie stanowi pomoc publicznà. (przyk ad fikcyjny) Po trzecie, pomoc publiczna ma charakter selektywny, to znaczy uprzywilejowuje jednych przedsi biorców wzgl dem innych: Przyk ad 2.5. Rzàd kraju Epsilon postanowi popieraç przemys tekstylny. Wszyscy przedsi biorcy, którzy zdecydowali si na rozpocz cie dzia alnoêci w tej bran y, mieli w nast pnych czterech latach otrzymaç pi çdziesi cioprocentowà ulg podatkowà. Tego rodzaju wsparcie skierowane do niektórych tylko firm stanowi pomoc publicznà. (przyk ad fikcyjny) Przyk ad 2.6. Dzeta du e paƒstwo postanowi o wspieraç wzrost zatrudnienia. Zgodnie z nowymi przepisami, ka dy przedsi biorca, niezale nie od bran y lub regionu, który stworzy miejsce pracy, ma otrzymaç jednorazowà, bezzwrotnà dotacj. Oferta skierowana jest do wszystkich firm bez wyjàtku, nie stanowi zatem pomocy publicznej. (przyk ad fikcyjny) 11 Po czwarte wreszcie, pomoc publiczna jest niezgodna z rynkiem wewn trznym, o ile mo e potencjalnie bàdê realnie wp ynàç na konkurencj i handel mi dzy paƒstwami cz onkowskimi Unii Europejskiej: Przyk ad 2.7. Drogowy transport osób dokonywany taksówkami jest prowadzony w szczególnoêci na terenie miast, a wi c ma charakter lokalny. Transport osób taksówkami o charakterze regionalnym i ponadregionalnym jest wykonywany incydentalnie ze wzgl du na jego wysokie koszty. Z tego wzgl du wydaje si wykluczone, aby pomoc udzielona przedsi biorcy Êwiadczàcemu us ugi przewozu osób na bardzo ograniczonym obszarze mog a mieç negatywny wp yw na wymian handlowà mi dzy Polskà a pozosta ymi paƒstwami cz onkowskimi UE
14 Przyk ad 2.8. W adze niemieckie chcia y udzieliç firmie Volkswagen pomocy w wysokoêci 398 milionów euro. Fundusze te mia y byç przeznaczone na inwestycje w dwóch zak adach produkcyjnych na terenie Niemiec. Mia a to byç pomoc dodatkowa, oprócz innej, na udzielenie której Komisja wyda a zgod ju wczeêniej. Komisja uzna a, e cz Êç dodatkowej pomocy spowoduje zak ócenie funkcjonowania konkurencji w obr bie Wspólnoty i b dzie sprzeczna ze wspólnymi interesami paƒstw cz onkowskich. Dlatego te zgodzi a si na przyznanie firmie jedynie cz Êci proponowanej sumy, a mianowicie 123 milionów euro 16. W nast pnych rozdzia ach niniejszej cz Êci nieco bli ej scharakteryzujemy poszczególne cechy pomocy publicznej. W tym miejscu nale y podkreêliç, e analiza s u àca okreêleniu, czy planowane wsparcie spe nia opisane przes anki powinna byç przeprowadzona przed jego udzieleniem. 2. Czym jest pomoc publiczna? 12 Pomoc publiczna jest w prawie unijnym potraktowana doêç szeroko. Na podstawie orzecznictwa mo na najogólniej stwierdziç, e b dzie nià ka de Êwiadczenie na rzecz przedsi biorcy pochodzàce od paƒstwa, przynoszàce mu korzyêç, jakiej nie móg by uzyskaç w ramach normalnej dzia alnoêci gospodarczej. Innymi s owy, za pomoc mo na uznaç ka de wsparcie dla firmy (w dowolnej formie), je eli dzi ki niemu zostaje ona zwolniona z obcià eƒ, które ponosi w zwiàzku ze swoim funkcjonowaniem 17. Obserwujàc dzia ania Komisji oraz Trybuna u, atwo stwierdziç, e katalog Êrodków stanowiàcych pomoc paƒstwa jest doêç szeroki. Nale à do niego mi dzy innymi: ró nego rodzaju subwencje i dotacje, zwolnienia podatkowe, zmniejszenie obcià eƒ socjalnych, stosowanie przez paƒstwo preferencyjnych stawek oprocentowania po yczek i kredytów, gwarancje i por czenia Skarbu Paƒstwa, sprzeda przez paƒstwo nieruchomoêci na uprzywilejowanych warunkach itd. To oczywiêcie tylko niektóre z form, w jakich mo e byç udzielana pomoc publiczna. Nie wszystkie jednak sà oczywiste. Ich przyk ady zawiera przygotowane przez Komisj Europejskà vademecum Prawo wspólnotowe w dziedzinie pomocy paƒstwa 18 : firma kupuje lub dzier awi grunt b dàcy w asnoêcià skarbu paƒstwa po cenie ni szej od ceny rynkowej, firma sprzedaje grunt skarbowi paƒstwa po cenie przekraczajàcej jego wartoêç rynkowà, firma korzysta z uprzywilejowanego dost pu do infrastruktury, nie uiszczajàc za to stosownej op aty, firma uzyskuje od paƒstwa kapita podwy szonego ryzyka na warunkach korzystniejszych ni te oferowane w sektorze prywatnym. Jak wynika z powy szego, formy pomocy publicznej mo na podzieliç na aktywne i pasywne. Przyk adem tych pierwszych b dà wszelkiego rodzaju subwencje, jakich paƒstwo udziela przedsi biorcom. Ale nie tylko. Paƒstwo mo e bowiem zrzec si na rzecz przedsi biorcy cz Êci swoich dochodów. I tego rodzaju Êwiadczenie równie b dzie pomocà publicznà, tyle e udzielonà w formie pasywnej. Przyk adami wsparcia tego rodzaju mogà byç równie : udzia paƒstwa w kosztach redukcji 16 Broszura Komisji Europejskiej Polityka konkurencji w Europie a obywatel, Luksemburg 2002, s. 33. Publikacja dost pna mi dzy innymi na stronie internetowej UOKiK: 17 S. Dudzik, Pomoc paƒstwa dla przedsi biorstw publicznych w prawie Wspólnoty Europejskiej, Warszawa 2002, s. 68; P. Pe ka, M. Stasiak, Pomoc publiczna dla przedsi biorstw w Unii Europejskiej, Warszawa 2002, s Vademecum Prawo wspólnotowe w dziedzinie pomocy paƒstwa, Bruksela 2008, s. 7. Publikacja jest dost pna na stronie internetowej Komisji Europejskiej:
15 zatrudnienia w nast pstwie restrukturyzacji przedsi biorstwa 19, wprowadzenie obni onych cen na dostawy gazu na rzecz producentów prowadzàcych dzia alnoêç w zakresie ogrodnictwa 20, obni enie sk adek na ubezpieczenie spo eczne dla pracodawców z sektora tekstylnego i tym samym zwolnienie ich z obowiàzku ponoszenia zwyk ych obcià eƒ wynikajàcych z ogólnego sytemu ubezpieczeƒ socjalnych 21. Niektóre z nich b dà omawiane szerzej w nast pnych rozdzia ach. Podsumowujàc, paƒstwo w ramach udzielanej pomocy publicznej mo e aktywnie wspieraç przedsi biorc (na przyk ad w formie dotacji), mo e równie rezygnowaç na rzecz firmy z nale nych mu korzyêci (wówczas b dzie to wsparcie udzielone w formie pasywnej). Wa nà cechà pomocy publicznej jest jej wymiar finansowy. Je eli udzielenie przez paƒstwo wsparcia nie wià e si z przekazaniem przedsi biorcy Êrodków publicznych, nie mamy do czynienia z pomocà publicznà w rozumieniu unijnego prawa konkurencji. Potwierdzi to TSUE rozstrzygajàc spraw, w której pewne firmy zosta y przez paƒstwo zwolnione z obowiàzku zatrudniania pracowników na podstawie umów o prac na czas nieokreêlony. Trybuna uzna, e nie oznacza to, i przedsi biorcy ci otrzymali jakiekolwiek korzyêci ze Êrodków publicznych, a zatem nie otrzymali pomocy publicznej 22. Nie jest równie istotna intencja, z jakà pomoc jest przez paƒstwo udzielana. Komisja Europejska czy te TSUE przy rozstrzyganiu koncentrujà si na ocenie stanu konkurencji w ramach rynku wewn trznego. Je eli skutkiem udzielenia przez paƒstwo wsparcia jest uzyskanie przez firm korzyêci, które wzmacniajà jej pozycj wzgl dem konkurentów, wówczas b dziemy mieli do czynienia z pomocà publicznà, nawet jeêli wynikajàca z niej korzyêç nie by a poczàtkowo zamierzona Kto udziela pomocy publicznej pokrótce o tym, co jest paƒstwowe Aby wsparcie zosta o uznane za pomoc publicznà, musi pochodziç od paƒstwa lub ze êróde paƒstwowych. Takie sformu owanie przepisu jest bardzo istotne. Chodzi o to, by nie ograniczaç poj cia pomocy publicznej wy àcznie do jej form przyznawanych bezpoêrednio przez paƒstwo, poniewa mo e byç ona [...] równie udzielona przez prywatny lub publiczny organ poêredni wyznaczony przez paƒstwo. Ta druga sytuacja mo e mieç miejsce na przyk ad wówczas, gdy bankowi prywatnemu powierzone zostanie zadanie zarzàdzania programem pomocy dla MÂP [ma ych i Êrednich przedsi biorstw] finansowanym przez paƒstwo 24. Traktatowy zakaz udzielania pomocy obejmuje zatem tak e wsparcie udzielane przez podmioty publiczne i prywatne dzia ajàce z upowa nienia paƒstwa. 13 Stàd te poj cie paƒstwa i êróde paƒstwowych w orzecznictwie TSUE oraz Sàdu jest bardzo szerokie i niezale ne od sposobu rozumienia tych terminów w porzàdkach prawnych paƒstw cz onkowskich. Pod poj ciem paƒstwa mieszczà si zarówno organy centralne, jak i regionalne oraz lokalne niezale nie od tego jak bardzo sà niezale ne czy nawet autonomiczne. Jak stwierdzi TSUE 25, fakt, e program pomocy zosta przyj ty przez kraj w ramach federacji lub przez w adze regionalne, a nie przez organy federalne lub centralne, nie uniemo liwia zastosowania art. 92 ust. 1 TWE (obecnie art. 107 ust. 1 TFUE), [który] jest nakierowany na ka dà pomoc finansowanà ze êróde paƒstwowych. Wynika z tego, e pomoc udzielona przez organy regionalne lub lokalne paƒstwa cz onkowskiego, bez wzgl du na ich status i rodzaj, musi zostaç poddana szczegó owemu badaniu. O ile poj cie paƒstwa nie budzi zastrze eƒ, o tyle wàtpliwoêci pojawiajà si w przypadku ró nego rodzaju organizacji czy instytucji, które wprawdzie nie wchodzà w sk ad aparatu administracyjnego, majà jednak z nim okreêlone powiàzania. 19 Orzeczenie w sprawie C-241/94, France v. Commission [1997] ECR I Orzeczenie w po àczonych sprawach 67/85, 68/85, 70/85 Van der Kooy and Others v. Commission, [1988] ECR Orzeczenie w sprawie 173/73 Italy v. Commission, [1974] ECR Orzeczenie w po àczonych sprawach C-52/97, C-54/97 Viscido, Mauro Scandella and others, Massimiliano Terragnolo and others v. Ente Poste Italiane, [1998] ECR I Por. P. Pe ka, M. Stasiak, op. cit., s Orzeczenie TSUE w sprawie 310/85, Deufil GmbH & Co. KG v. Commission, [1987] ECR Vademecum, op. cit., s Orzeczenie TSUE w sprawie 248/84, Germany v. Commission, [1987] ECR 4013.
16 Mogà one na przyk ad polegaç na mo liwoêci wywierania przez agendy paƒstwowe decydujàcego wp ywu na dzia alnoêç tych podmiotów (udzia w kapitale, prawo powo ywania lub odwo ywania cz onków w adz, wymóg zatwierdzania lub uchylania przez organy administracyjne niektórych decyzji itd.). Warto przy tym podkreêliç, e nie ma znaczenia prywatna czy ewentualnie publiczna natura tych podmiotów ani charakter prowadzonej przez nie dzia alnoêci wsparcie przez nie udzielane b dzie pomocà publicznà. Przyk ad Trybuna SprawiedliwoÊci UE w jednym z orzeczeƒ sformu owa warunki, jakie musi spe niaç podmiot, aby móg byç traktowany na równi z paƒstwem w rozumieniu unijnych przepisów o pomocy publicznej. Sà to: Êwiadczenie us ug o charakterze publicznym, wykonywanie ich na podstawie Êrodków przyznanych przez paƒstwo, kontrola paƒstwa nad dzia alnoêcià takiego podmiotu, przyznanie mu przez paƒstwo specjalnych, wykraczajàcych poza zwyczajowe uprawnieƒ. W omawianym orzeczeniu powy sze kryteria zosta y spe nione przez firm British Gas. Sprawa dotyczy a przedsi biorstwa powo anego przepisami prawa, do którego zadaƒ nale a o utrzymywanie i rozwój systemu dostaw gazu i które mia o w tym zakresie monopol. Ponadto zobowiàzane by o do sk adania okresowych sprawozdaƒ ze swojej dzia alnoêci obu izbom parlamentu. British Gas mia o tak e inicjatyw ustawodawczà po zaaprobowaniu przez odpowiedniego ministra, który czuwa jednoczeênie nad finansami przedsi biorstwa. Na podstawie powy szych przes anek Trybuna uzna, e przedsi biorstwo to stanowi emanacj paƒstwa i w zwiàzku z tym powinno przestrzegaç prawa wspólnotowego skierowanego do paƒstw cz onkowskich, w tym zakazu udzielania pomocy oraz e jest ono odpowiedzialne za powsta e w tym zakresie naruszenia 26. Przyk ad Holenderska spó ka Gasunie zajmujàca si dystrybucjà gazu zastosowa a preferencyjne stawki dla sektora ogrodniczego. TSUE mia rozstrzygnàç, czy by a to pomoc publiczna. Rzàd holenderski twierdzi, e nie, poniewa Gasunie jest spó kà prawa handlowego. Udzielane przez nià wsparcie nie pochodzi zatem ze Êrodków paƒstwowych. Jak ustalono, Holandia posiada a w spó ce Gasunie bezpoêrednio lub poêrednio 50 proc. kapita u akcyjnego oraz powo ywa a po ow cz onków rady nadzorczej spó ki organu, do którego kompetencji nale a o mi dzy innymi ustalanie wysokoêci op at za dostaw gazu. Ponadto warunkiem wejêcia w ycie taryf by o ich zatwierdzenie przez ministra gospodarki. Rzàd holenderski móg wi c zablokowaç ka dà taryf. Co istotne, w przesz oêci to w aênie Gasunie realizowa a decyzje Komisji Europejskiej dotyczàce taryf dla przedsi biorstw dzia ajàcych w bran y ogrodniczej, skierowane nie bezpoêrednio do tej spó ki, ale do rzàdu holenderskiego. Zwa ywszy na powy ej przedstawione okolicznoêci, TSUE doszed do wniosku, e Gasunie w aden sposób nie posiada pe nej autonomii w ustalaniu wysokoêci cen, po jakich dostarczane jest paliwo, lecz dzia a w tym zakresie pod kontrolà oraz na podstawie instrukcji rzàdu holenderskiego. Trybuna uzna zatem, e dzia anie spó ki polegajàce na stosowaniu preferencyjnych stawek jest w istocie dzia aniem paƒstwa: pomocà polegajàcà na rezygnacji przez Holandi z cz Êci korzyêci, jakie mog aby ona uzyskaç, sprzedajàc firmom ogrodniczym gaz po zwyk ej cenie 27. Jak wynika z powy szego, bardzo istotne znaczenie przy rozstrzyganiu, czy dany podmiot udziela wsparcia ze Êrodków paƒstwowych, ma realny stopieƒ jego autonomii. Trybuna koncentruje si zawsze na analizie konkretnych okolicznoêci sprawy. Je eli mo na ustaliç, e paƒstwo wywiera dominujàcy wp yw na dzia ania finansowe danego podmiotu, pomoc przezeƒ udzielana b dzie mia a charakter publiczny. Nale y w tym miejscu podkreêliç, e nie musi tu koniecznie chodziç o zatwierdzanie decyzji przez agendy paƒstwowe. Wystarczy sam fakt przynale enia do sektora publicznego. Jakie 26 Orzeczenie TSUE w sprawie C-188/89 A. Foster and others v. British Gas plc, [1990] ECR I Orzeczenie w po àczonych sprawach 67/85, 68/85, 70/85 Van der Kooy and others v. Commission, [1988] ECR 219.
17 przedsi biorstwo czy instytucja zostanie do niego zaliczona? B dzie to ka dy podmiot, na który w adze publiczne mogà wywieraç choçby poêrednio dominujàcy wp yw. Mo e si on przejawiaç na przyk ad: posiadaniem wi kszoêci kapita u zak adowego, kontrolà wi kszoêci g osów przypadajàcych na akcje wyemitowane przez przedsi biorstwo, mo liwoêcià wyznaczania ponad po owy cz onków organów administracyjnych, zarzàdzajàcych lub nadzorczych. Wszelkie dzia ania przedsi biorstw publicznych b dà traktowane jako dokonywane przez paƒstwa cz onkowskie, jeêli by y podejmowane pod ich wp ywem. Dotyczy to zw aszcza udzielania wsparcia. Chodzi o to, aby uniknàç sytuacji, w której paƒstwa cz onkowskie za poêrednictwem swoich przedsi biorstw realizujà niedozwolonà polityk selektywnego wspierania gospodarki 28. Pomocà publicznà b dzie równie wsparcie udzielane przez podmioty niezale ne od paƒstwa, o ile pochodzi ono z paƒstwowych zasobów. Wydaje si to oczywiste w sytuacjach, gdy na przyk ad bank, stowarzyszenie lub fundacja rozdysponowujà Êrodki pomocowe ze êróde paƒstwowych. Mimo e przedsi biorca podpisuje umow z instytucjà niepublicznà i od niej otrzymuje Êrodki finansowe, korzysta z pomocy publicznej. Przyk ad Gospodarstwo agroturystyczne Jota powsta o mi dzy innymi dzi ki Êrodkom przyznanym przez paƒstwo na rozwój obszarów wiejskich. Jego w aêciciel musia udaç si do lokalnego stowarzyszenia Kappa, z którym podpisa umow. Nast pnie stowarzyszenie to przela o pieniàdze na jego konto. Przedsi biorca ten otrzyma pomoc publicznà, mimo e nie podpisywa umowy z adnà agendà rzàdowà czy samorzàdowà. Wsparcie, które otrzyma, pochodzi o bowiem ze Êrodków paƒstwowych przekazanych do administrowania stowarzyszeniu. (przyk ad fikcyjny) TrudnoÊç mo e pojawiç si, gdy pomoc jest udzielana przez podmiot niepubliczny (na przyk ad przedsi biorstwo) ze Êrodków paƒstwowych, które nie sà jednak bezpoêrednio przeznaczone na ten cel. Chodzi tu mi dzy innymi o fundusze finansowane z obcià eƒ na o onych ustawowo i rozdzielanych w sposób uregulowany prawem. Je eli majà one charakter obowiàzkowy, b dà stanowiç zakazanà pomoc publicznà: Przyk ad Niemieckie przedsi biorstwo Steinike zaskar y o obowiàzek uiszczania op aty z tytu u przetwarzania importowanego koncentratu cytrynowego. Danina ta by a przeznaczona na finansowanie funduszu utworzonego przez rzàd RFN. Za poêrednictwem specjalnie powo anej instytucji fundusz ten organizowa kampanie reklamowe oraz badania rynku. Mia o to s u yç promocji niemieckiego rolnictwa. Koncern dowodzi, e tego rodzaju dzia alnoêç de facto stanowi a zakazanà pomoc publicznà. By a bowiem finansowana z obowiàzkowych wp at jednych przedsi biorców, a s u y a selektywnemu wspieraniu innych. TSUE przychyli si do tej argumentacji. Stwierdzi mi dzy innymi, e Êrodek przyj ty przez organ publiczny, który faworyzuje okreêlone przedsi biorstwa lub towary, nie traci charakteru nieodp atnej korzyêci z tego powodu, e jest w ca oêci lub w cz Êci finansowany przez obowiàzkowe wp aty na o one przez organy publiczne i pobierane od zainteresowanych przedsi biorstw 29. Nale y przy tym dodaç, e zakaz nie dotyczy pomocy udzielanej przez podmioty niepubliczne, na przyk ad fundacje, zrzeszenia czy stowarzyszenia, ze êróde pochodzàcych w ca oêci z dobrowolnych wp at: 28 M. Szyd o, Poj cie pomocy paƒstwa w prawie wspólnotowym, Studia Europejskie, 2002, nr 4, s Orzeczenie w sprawie 76/78, Steinike, [1977] ECR 595.
18 Przyk ad Organizacja zrzeszajàca producentów sprz tu laboratoryjnego ufundowa a grant dla ma ych firm z bran y. Wsparcie by o przeznaczone dla tych przedsi biorców, którzy zechcà rozwijaç ma o op acalne, ale spo ecznie u yteczne technologie. Jako e Êrodki, z jakich wyp acany by grant, pochodzi y z dobrowolnych wp at cz onków zrzeszenia, nie stanowi y pomocy publicznej w rozumieniu prawa unijnego. (przyk ad fikcyjny) Istotne jest jednak, e Êrodki wyp acane przez instytucj prywatnà ze Êrodków niepochodzàcych od paƒstwa, ale podlegajàcych zatwierdzeniu przez jakiê organ publiczny, stanowià pomoc zakazanà na gruncie TFUE: Przyk ad W pewnym kraju powo ano fundusz spo eczny, którego celem by o wspomaganie dzia aƒ s u àcych zachowaniu pere architektury w starych dzielnicach miasta Lambda. Ka dy przedsi biorca, który mia siedzib w zabytkowej kamienicy, móg otrzymaç dofinansowanie jej remontu. Ârodki funduszu pochodzi y przede wszystkim od prywatnych darczyƒców oraz sponsorów i mia y charakter prywatny. Jednak e decyzje o wyp acie dofinansowania ze Êrodków funduszu zgodnie z jego statutem ka dorazowo zatwierdza urzàd burmistrza. Wsparcie to mia o zatem charakter pomocy publicznej. (przyk ad fikcyjny) 4. KorzyÊci dla przedsi biorcy Paƒstwo wyst puje wobec przedsi biorcy w ró nych rolach. Niekiedy jest ono dostarczycielem dóbr i us ug, które firmy nabywajà na zasadach komercyjnych bàdê otrzymujà je nieodp atnie. Nie oznacza to, e paƒstwo udziela im pomocy publicznej. Przyk ad Policja na wniosek miejskiego klubu sportowego zorganizowa a ochron podczas meczu pi ki no nej. Nie mo na jednak traktowaç tego w kategoriach pomocy publicznej. Policja zapewni a bowiem klubowi ochron na zasadach ogólnych, takich samych, jakie dotyczà wszystkich imprez sportowych. Z pomocà publicznà mamy do czynienia tylko w sytuacji, gdy przedsi biorca w relacjach z paƒstwem bàdê agendà dysponujàcà Êrodkami paƒstwowymi uzyskuje Êwiadczenie (w najró niejszej formie) na warunkach korzystniejszych ni rynkowe. Przyk ad Poczta francuska udziela a wsparcia handlowego i logistycznego swoim spó kom zale nym. Dzia a y one na rynkach, na których konkurowa y z firmami prywatnymi. Pozycja spó ek zale nych poczty by a jednak du o lepsza ni ich konkurentów, poniewa p aci y one za us ugi cen du o ni szà ani eli obowiàzujàca na rynku. TSUE uzna zatem wsparcie poczty dla jej spó ek za niezgodnà z zasadami wspólnego rynku pomoc publicznà Orzeczenie w sprawie C-39/94, Syndicat fran ais de l'express International (SFEI) and others v. La Poste and others, [1996] ECR I-3547.
19 Co istotne, aby dane Êwiadczenie ze strony paƒstwa zosta o uznane za pomoc publicznà, nie musi byç nieodp atne. Wystarczy, e cena, jakà p aci beneficjent, jest ni sza ni rynkowa. Wi cej Êwiadczenie mo e byç wykonane na warunkach porównywalnych z komercyjnymi. B dzie traktowane jako pomoc paƒstwa, o ile przedsi biorca nie móg by go uzyskaç na wolnym rynku. Dotyczy to na przyk ad kredytów dla firm znajdujàcych si w trudnej sytuacji rynkowej. Przyk ad Bank paƒstwowy Ksi udzieli kredytu na zakup gruntu i surowców budowlanych firmie Omikron, która oko o roku temu rozpocz a dzia alnoêç w bran y deweloperskiej. Oprocentowanie po yczki by o porównywalne ze stosowanym w tym czasie przez banki komercyjne. Âwiadczenie to zostanie jednak zakwalifikowane jako pomoc publiczna, bowiem firma Omikron nie dysponowa a wówczas majàtkiem mogàcym s u yç jako zabezpieczenie kredytu tej wielkoêci. Nie mia a zatem szansy uzyskania po yczki w banku komercyjnym. (przyk ad fikcyjny) RzeczywistoÊç bywa cz sto skomplikowana i w praktyce trudno okreêliç, czy w danym przypadku mamy do czynienia ze Êrodkiem ogólnym (ewentualnie dostosowanym do sytuacji konkretnego przedsi biorcy) czy ju z pomocà publicznà. Spójrzmy na poni szy przyk ad: Przyk ad Spó ka Tix upad a i przesta a sp acaç zobowiàzania. Zaleg e wynagrodzenia jej pracownikom wyp aci kontrolowany przez rzàd Fundusz Gwarantowanych Âwiadczeƒ Pracowniczych. Firma zobowiàza a si do zwrotu ca ej sumy wraz z odsetkami. P atnoêç zosta a roz o ona na raty, a jej warunki by y zmieniane (mi dzy innymi obni ono wysokoêç oprocentowania). W tym przypadku nie mamy do czynienia z pomocà publicznà, gdy wsparcie udzielone firmie s u y o przede wszystkim optymalizacji Êciàgania nale noêci. Dzia anie funduszu by o racjonalne, gdy podobnie jak prywatny bank dokona on oceny, czy istnieje szansa na odzyskanie pieni dzy od przedsi biorcy. Nast pnie fundusz podjà dzia ania zmierzajàce do zminimalizowania strat. Postàpi wi c analogicznie do prywatnego (racjonalnego) wierzyciela. W powy szym przyk adzie wa nà rol odegra tak zwany test prywatnego wierzyciela. Jest on cz sto stosowany do oceny, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z pomocà publicznà. Test polega na znalezieniu odpowiedzi na pytanie, czy dany przedsi biorca uzyska by korzyêç analogicznà do tej, jakà otrzyma od paƒstwa, gdyby Êwiadczàcym by podmiot prywatny. Zak ada si bowiem, e podstawowà zasadà, jakà kieruje si wierzyciel prywatny, jest racjonalizacja kosztów i maksymalizacja zysku. Przyk adowo, je eli paƒstwo rozk ada firmie sp at zobowiàzania na raty na warunkach obowiàzujàcych w danym czasie na rynku, to znaczy, e zachowuje si jak prywatny (racjonalny) wierzyciel. W takim przypadku nie mamy do czynienia z pomocà publicznà. Je eli jednak przedsi biorca otrzymuje Êwiadczenie na warunkach korzystniejszych ni rynkowe, na ogó Êwiadczy to o intencji udzielenia mu przez paƒstwo wsparcia, b dzie zatem traktowane jako pomoc publiczna. 17 Test prywatnego wierzyciela ma zastosowanie przede wszystkim w przypadku instrumentów pasywnych. W przypadku aktywnych, takich jak dofinansowanie czy wniesienie kapita u, stosuje si test prywatnego inwestora. Ma on szczególne znaczenie w przypadku przedsi biorstw publicznych. Tu decydujàce znaczenie b dzie mia o rozstrzygni cie, czy w podobny sposób nale àcà do siebie firm dofinansowa by prywatny inwestor wówczas mamy do czynienia z inwestowaniem na normalnych warunkach. W przeciwnym wypadku Êwiadczenie zostanie zakwalifikowane jako pomoc publiczna P. Pe ka, M. Stasiak, op. cit., s
20 Przyk ad Miasto dofinansowa o dwie nale àce do siebie firmy: przedsi biorstwo zieleni miejskiej Pi oraz zak ad gospodarki komunalnej Rho. W pierwszym przypadku przekazane Êrodki wykorzystane zosta y w g ównej mierze na podwy ki wynagrodzeƒ oraz szkolenia dla pracowników. Wsparcie udzielone przez miasto firmie Pi mog oby zostaç uznane za pomoc publicznà, poniewa w tym okresie prywatne firmy dzia ajàce w podobnej bran y raczej redukowa y koszty. Natomiast dofinansowanie dla zak adu Rho przeznaczone by o g ównie na zakup nowych wozów asenizacyjnych. By o to racjonalne dzia anie, poniewa konkurencja ze strony prywatnych firm zajmujàcych si wywozem nieczystoêci by a w tym czasie coraz silniejsza. Dysponowa y one przy tym lepszym (wydajniejszym) sprz tem. Przeprowadzona analiza wykaza a, e w efekcie zwi kszonej liczby zamówieƒ zainwestowany przez miasto kapita zwróci si w rozsàdnym czasie. Mo na zatem zak adaç, e gdyby w aêcicielem zak adu Rho by inwestor prywatny, majàc na uwadze mo liwoêç osiàgni cia zwrotu z zainwestowanego kapita u, równie zdecydowa by si na dofinansowanie swojego zak adu tak, jak zrobi o to w rzeczywistoêci miasto. (przyk ad fikcyjny) 18 Bardzo cz sto zdarza si, e paƒstwo udziela wsparcia w interesie nie tyle przedsi biorcy, co spo eczeƒstwa. Intencjà mo e byç na przyk ad polepszenie sytuacji pracowników danej firmy czy mieszkaƒców jakiegoê regionu. JeÊli wsparcie tego rodzaju wià e si z przysporzeniem korzyêci równie przedsi biorcy, b dzie uznane za pomoc publicznà. Na ogó rozstrzyganie w tego typu sprawach nie jest atwe. Przyk ad Firma Kimberly Clark porozumia a si z francuskim Narodowym Funduszem Pracowniczym, e b dzie on partycypowa w kosztach restrukturyzacji. Tego typu wsparcie zosta o przez Komisj Europejskà zakwalifikowane jako pomoc publiczna. Z takim stanowiskiem nie zgodzi a si Francja. Argumentowa a ona, e wsparcie udzielone Kimberly Clark nie przysporzy o firmie korzyêci, lecz stanowi o przypadek zastosowania ogólnych instrumentów przeciwdzia ania bezrobociu. TSUE przychyli si do argumentacji Komisji. Stwierdzi bowiem, e w wyniku dzia ania Funduszu Kimberly Clark ponosi ni sze koszty pracy. KorzyÊç uzyskali nie tylko pracownicy, ale i sam przedsi biorca. Trybuna zakwalifikowa zatem ten przypadek wsparcia jako pomoc publicznà SelektywnoÊç Jak pisaliêmy w cz Êci I, paƒstwo powinno ograniczaç swojà rol w gospodarce. Rzadko jednak decyduje si ono na spe nianie postulowanej przez ekonomistów liberalnych funkcji nocnego stró a. Na ogó paƒstwa wykorzystujà szereg instrumentów, by aktywnie wp ywaç na gospodark. Nale à do nich chocia by polityka walutowa, monetarna i fiskalna. Dzi ki nim paƒstwo mo e zapobiegaç procesom postrzeganym jako niekorzystne i wspomagaç te, które uwa a za po àdane. Przy czym nie dotyczy to wy àcznie gospodarki. Paƒstwa bardzo cz sto ingerujà w ycie gospodarcze, by zrealizowaç cele w innych dziedzinach ycia na przyk ad w polityce spo ecznej, osiàgajàc wzrost zatrudnienia, aktywizacj zawodowà okreêlonych grup czy regionów itd. Jednym z najwa niejszych narz dzi wp ywania na procesy gospodarcze jest aktywne wspomaganie przedsi biorców bàdê zwalnianie ich z obcià eƒ. Nie oznacza to jednak, e paƒstwo mo e ten instrument stosowaç w sposób ca kowicie dowolny. Powa ne ograniczenie stanowi unijny zakaz udzielania wsparcia w sposób selektywny. A zatem za pomoc publicznà TFUE uznaje ka de wsparcie ze strony paƒstwa, które uprzywilejowuje niektórych przedsi biorców bàdê produkcj pewnych towarów. 32 Orzeczenie w sprawie C-241/94 France v. Commission, [1997] ECR I Por. te P. Pe ka, M. Stasiak, op. cit., s
21 W aênie selektywnoêç odró nia pomoc publicznà od innych form wp ywania na procesy gospodarcze na przyk ad polityki fiskalnej. System podatkowy bywa zaliczany do tak zwanych Êrodków ogólnych (czyli Êrodków, które majà zastosowanie do wszystkich firm we wszystkich sektorach gospodarki w danym paƒstwie cz onkowskim 33 ). Natomiast pomoc publiczna zawsze narusza równowag, to znaczy uprzywilejowuje jednych przedsi biorców (udzielajàc im wsparcia) wzgl dem innych (którzy zostali go pozbawieni). Mo e to dotyczyç konkretnych firm (na przyk ad w przypadku pomocy indywidualnej), przedsi biorców z pewnych dzia ów gospodarki (pomoc sektorowa) bàdê wybranych cz Êci terytorium paƒstwa (pomoc regionalna). Zakaz selektywnego wspierania przedsi biorców nie jest jedynym ograniczeniem, jakie nak ada na paƒstwa cz onkowskie prawodawstwo unijne w kwestii anga owania si w procesy gospodarcze. TFUE w swych artyku ach wprowadza obowiàzek wyeliminowania w systemach prawnych paƒstw cz onkowskich tych ró nic, które prowadzà do zak ócenia konkurencji na rynku wewn trznym. A zatem równie Êrodki ogólne, kierowane do ogó u przedsi biorców, mogà zostaç zakwestionowane. B dzie tak, o ile zostanà uznane za niezgodne z zasadami rynku wewn trznego 34. Poniewa zagadnienia te pozostajà poza zakresem niniejszej publikacji, nie b dà szerzej omawiane. Zainteresowanych odsy amy do literatury przedmiotu. 6. Zagro enie dla konkurencji Zakaz udzielania pomocy publicznej zosta wprowadzony w celu zapewnienia mo liwie efektywnej konkurencji na rynku wewn trznym Unii Europejskiej. Stàd te Traktat uznaje za niezgodne z rynkiem wewn trznym zarówno te formy wsparcia, które zak ócajà rywalizacj przedsi biorców, jak i te, które mogà jej potencjalnie zagroziç. Te ostatnie niosà ze sobà ryzyko utrudnienia wejêcia na dany rynek nowym przedsi biorcom. Przyk ad Sigma by a dominujàcym przewoênikiem lotniczym w pewnym kraju. W czasach, gdy liczba pasa erów korzystajàcych z tej formy transportu drastycznie zmala a, spó ka popad a w k opoty finansowe. Zwróci a si do rzàdu z wnioskiem o wsparcie programu restrukturyzacji. Dofinansowanie mia o dotyczyç mi dzy innymi dostosowania floty samolotów Sigmy do nowych warunków panujàcych na rynku. Rzàd odrzuci wniosek. Argumentowa, e w obliczu liberalizacji rynku lotniczego pomoc dla Sigmy utrudni aby wejêcie nowym przewoênikom, co by oby niekorzystne dla konkurencji w przelotach. Takie wsparcie mog oby zostaç uznane za niedozwolonà pomoc ze Êrodków paƒstwowych. (przyk ad fikcyjny) 19 W pierwszym okresie funkcjonowania Unii Komisja Europejska sta a na stanowisku, e ka de wsparcie ze strony paƒstwa stanowi zagro enie dla wolnej gry rynkowej. Nie by o zatem potrzeby udowadniania tego faktu w decyzji dotyczàcej konkretnej sprawy. Jednak e TSUE na o y na Komisj taki obowiàzek stwierdzajàc, e nawet je eli w niektórych sprawach same okolicznoêci, w których pomoc zosta a udzielona, sà wystarczajàce do uznania, e dana pomoc narusza wymian handlowà mi dzy paƒstwami cz onkowskimi i zak óca lub grozi zak óceniem konkurencji, Komisja musi co najmniej przedstawiç te okolicznoêci w swojej decyzji. A zatem do obowiàzków KE nale y wskazanie powodów, które sk oni y jà do uznania, e dany przypadek pomocy publicznej wp ywa na handel mi dzy paƒstwami cz onkowskimi i narusza konkurencj na przyk ad dokonanie analizy takich czynników, jak ogólna sytuacja na rynku, udzia w nim wspieranego podmiotu, jego aktywnoêç w zakresie eksportu itd. O wp ywie pomocy na konkurencj Êwiadczà równie wielkoêç i cz stotliwoêç udzielanego firmie wsparcia oraz charakter prowadzonej przez nià dzia alnoêci. Przy wydawaniu decyzji Komisja powinna wi c zbadaç rynek, na którym dzia a przedsi biorca, i odnieêç si do jego pozycji na tym rynku oraz do wysokoêci wsparcia Vademecum, op. cit., s P. Pe ka, M. Stasiak, op. cit., s Orzeczenie TSUE w sprawie C-296 i 318/82, The Netherlands and Leeuwarder Papierwarenfabriek BV v. Commission, [1985] ECR 809 oraz orzeczenie TSUE w sprawie 173/73, Italy v. Commission, [1974] ECR 709.
22 Je eli po przeprowadzeniu opisanych powy ej analiz oka e si, e w efekcie udzielonej pomocy pozycja przedsi biorcy uleg a wzmocnieniu (wzgl dem innych firm dzia ajàcych na rynku wewn trznym) nale y uznaç, e wsparcie ma lub mo e mieç wp yw na konkurencj. Przyk ad Pomoc paƒstwa dla holenderskiego przedsi biorstwa tytoniowego Philip Morris, prowadzàcego w ramach Unii dzia alnoêç handlowà na skal mi dzynarodowà, o czym Êwiadczy a mi dzy innymi wartoêç eksportowanych produktów, mia a na celu u atwienie restrukturyzacji oraz zwi kszenie zdolnoêci produkcyjnych. Udzielenie wsparcia umo liwi oby wi c koncernowi konkurowanie z przedsi biorcami prowadzàcymi dzia alnoêç na rynkach innych ni ich macierzyste rynki krajowe. Opierajàc si na tych przes ankach, Trybuna stwierdzi, e istnieje uzasadnienie dla podtrzymania decyzji Komisji zakazujàcej udzielenia pomocy, poniewa mog aby ona wp ynàç na handel mi dzy paƒstwami cz onkowskimi i zagroziç naruszeniem konkurencji pomi dzy przedsi biorcami z innych paƒstw cz onkowskich W przypadku ustalania, czy dany przypadek pomocy publicznej mo e spowodowaç zak ócenie konkurencji, istotne znaczenie ma wyznaczenie rynku, na którym potencjalnie bàdê faktycznie mo e dojêç do naruszenia. Nie zawsze jest to oczywiste. Rozpatrzmy to na przyk adzie kilku hipotetycznych sytuacji: Przyk ad Producent odzi motorowych Tau otrzyma wsparcie na tworzenie nowych miejsc pracy. Zosta o ono zaskar one przez firm Ipsylon majàcà siedzib w tym samym kraju jako niezgodne z rynkiem wewn trznym. Argumentowa a ona, e zarówno dla niej, jak i dla Tau decydujàce znaczenie ma eksport do krajów Unii, gdzie konkurujà ze sobà. Przyk ad Firma Phi produkuje specjalistyczny osprz t elektryczny do klimatyzatorów wysokiej wydajnoêci. Jej g ówny rynek zbytu stanowià kraje tropiku. Phi uzyska o z funduszu rzàdowego pomoc na restrukturyzacj. Wniosek o uznanie tego wsparcia za niedozwolone z o y a firma Chi, majàca siedzib w innym kraju Unii, ale konkurujàca z Phi na tych samych rynkach paƒstw trzecich. Przyk ad Psi przedsi biorca zajmujàcy si wytwarzaniem p yt wiórowych zdecydowanà wi kszoêç zamówieƒ zdobywa w sàsiednim kraju Unii. Nie spotyka si tam ze znaczàcà konkurencjà, poniewa tamtejsi producenci mieli ograniczony dost p do surowców. Sytuacja zmieni a si, gdy jedna z firm Omega uzyska a ze strony paƒstwa wsparcie, które pozwoli o jej na znalezienie nowych êróde zaopatrzenia za granicà. Jej pozycja znacznie si wzmocni a. Omega zacz a stanowiç zagro enie dla firmy Psi, która wystàpi a z wnioskiem o zbadanie zgodnoêci pomocy udzielonej konkurentowi z rynkiem wewn trznym. Przepisy Traktatu dotyczàce pomocy publicznej majà w za o eniu chroniç swobodnà rywalizacj przedsi biorców na rynku wewn trznym. Nie oznacza to jednak, e tylko rynku unijnego dotyczy rozpatrywanie, czy dany przypadek wsparcia zak óca 36 Orzeczenie TSUE w sprawie 730/79, Philip Morris Holland BV v. Commission, [1980] ECR 2671.
23 konkurencj, czy te nie. Do jej ograniczenia równie dobrze mo e dojêç na ka dym innym rynku, na którym beneficjent pomocy konkuruje z innymi firmami z Unii Europejskiej. Je eli w wyniku udzielonego wsparcia jego pozycja ulegnie wzmocnieniu b dziemy mieli do czynienia z zak óceniem konkurencji i wp ywem na wymian handlowà w rozumieniu unijnych regulacji dotyczàcych pomocy publicznej Wp yw na handel mi dzy paƒstwami cz onkowskimi Rozwa ania zawarte w poprzednim rozdziale zakoƒczyliêmy konkluzjà, e zak ócenie konkurencji wywo ane przez udzielenie firmie pomocy publicznej mo e ujawniç si w zasadzie na dowolnym rynku na Êwiecie. Wystarczy, e beneficjent wsparcia rywalizuje na nim z innymi przedsi biorstwami majàcymi siedzib na terenie Unii Europejskiej. W ten sposób przechodzimy do ostatniej z wymienionych na wst pie przes anek charakteryzujàcych wsparcie paƒstwa niezgodne z rynkiem wewn trznym, mianowicie wp ywu takiej pomocy na wymian handlowà mi dzy paƒstwami cz onkowskimi. Jest to kryterium bardzo istotne tak e z tego powodu, e traktatowe uregulowanie kwestii zwiàzanych z pomocà publicznà ma zagwarantowaç wolnà i nieskr powanà konkurencj na unijnym rynku. Nale y zaczàç od tego, e przedsi biorca niekoniecznie musi eksportowaç swoje produkty, by udzielana mu pomoc wp ywa a na wymian mi dzy paƒstwami cz onkowskimi. Wystarczy, e funkcjonuje on na tym samym rynku, na którym dzia ajà przedsi biorstwa z innych krajów Unii. Mo e to byç rynek wewn trzny kraju, w którym ma on swojà siedzib (por. przyk ad z poprzedniego rozdzia u). Jak bowiem stwierdzi TSUE, skutkiem wsparcia przez paƒstwo takiego przedsi biorstwa jest mo liwoêç utrzymania jego produkcji na dotychczasowym poziomie lub nawet jej wzrost. Takie wzmocnienie pozycji firmy na rynku krajowym mo e jednoczeênie skutkowaç pogorszeniem sytuacji firm z innych paƒstw cz onkowskich, które eksportujà lub chcia yby rozpoczàç eksport swoich towarów na rynek tego paƒstwa cz onkowskiego 38. Pomoc publiczna b dzie uznana za majàcà wp yw na wymian handlowà mi dzy paƒstwami cz onkowskimi, jeêli dotyczy przedsi biorcy z sektora, w którym istnieje nadprodukcja. Dzieje si tak nawet wtedy, gdy beneficjent znajduje si w trudnej sytuacji ekonomicznej. Wsparcie krajowej produkcji mo e bowiem uniemo liwiç przedsi biorcom pochodzàcym z innych paƒstw cz onkowskich zwi kszenie ich eksportu na teren danego kraju, a tym samym zmniejszyç ich szanse na ekspansj gospodarczà. Przyk ad Rzàd w oski wspar koncern samochodowy Alfa Romeo. Argumentowa wówczas, e udzielona firmie pomoc nie narusza wymiany handlowej mi dzy paƒstwami cz onkowskimi, poniewa udzia tego przedsi biorstwa w europejskim rynku motoryzacyjnym jest marginalny. Twierdzi ponadto, e kwestionowane wsparcie nie prowadzi w aden sposób do zmniejszenia udzia ów w tym rynku jego konkurentów. Trybuna uzna jednak, e pomoc udzielona przez W ochy na rzecz Alfa Romeo narusza wymian handlowà miedzy paƒstwami cz onkowskimi. W swoim orzeczeniu stwierdzi, e w przypadku gdy dane przedsi biorstwo dzia a w sektorze, w którym istniejà nadwy ki produkcyjne i jednoczeênie producenci z ró nych paƒstw konkurujà ze sobà, jakakolwiek pomoc, którà przedsi biorstwo otrzymuje od w adz publicznych, mo e naruszaç wymian handlowà mi dzy paƒstwami cz onkowskimi oraz os abiaç konkurencj. Nieprzerwana obecnoêç tego przedsi biorstwa na rynku uniemo liwia bowiem konkurentom zwi kszenie ich udzia ów w rynku oraz zmniejsza szanse powi kszenia eksportu Wyprzedzajàc rozwa ania zawarte w nast pnych cz Êciach, warto wspomnieç, e zgodnie ze stanowiskiem Komisji Europejskiej, niewielkie kwoty wsparcia (tak zwana pomoc zgodna z zasadà de minimis) nie majà potencjalnego wp ywu na konkurencj i wymian handlowà mi dzy paƒstwami cz onkowskimi Por. te Orzeczenie TSUE w sprawie C-142/87, Belgium v. Commission, [1990] ECR I Orzeczenie TSUE w sprawie 102/87, France v. Commission, [1988] ECR Orzeczenie TSUE w sprawie C-305/89, Italy v. Commission, [1991] ECR I Por. preambu (zw aszcza ust. 8) rozporzàdzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. L 379 z ).
24 8. W jaki sposób udzielana jest pomoc publiczna programy pomocowe i pomoc indywidualna W poprzednich rozdzia ach omówiliêmy pokrótce cechy wsparcia, które czynià z niego pomoc publicznà. Aby wyczerpaç temat, w tym miejscu nale y jeszcze wspomnieç, e wsparcie mo e byç udzielane jako pomoc indywidualna lub w ramach programów pomocowych. Programy pomocowe sà aktami normatywnymi (na przyk ad ustawami albo rozporzàdzeniami), które zawierajà podstawy prawne przyznawania okreêlonego wsparcia przedsi biorcom. JednoczeÊnie ustalajà one dok adnie: kràg beneficjentów, form wsparcia (dotacja, roz o enie na raty p atnoêci podatku, gwarancja, por czenie, itp.), przeznaczenie (np. na szkolenia, badania i rozwój, ochron Êrodowiska, zwi kszanie zatrudnienia, restrukturyzacj ), organy udzielajàce, maksymalnà wielkoêç wsparcia, czas trwania programu. 22 Co do zasady w programie pomocowym nie sà wskazani konkretni przedsi biorcy, którzy otrzymajà wsparcie. Stanowi on zazwyczaj akt o charakterze ogólnym, na podstawie którego b dzie udzielana indywidualna pomoc przedsi biorcom (na przyk ad b dà wydawane indywidualne decyzje lub zawierane umowy). Zanim program pomocowy zostanie uruchomiony, musi zostaç zaopiniowany przez Prezesa UOKiK. Nast pnie Rada Ministrów podejmuje decyzj o jego notyfikacji Komisji Europejskiej (wyjàtek stanowià program pomocy de minimis lub program w ramach wy àczeƒ grupowych, które nie wymagajà akceptacji KE). Wymaganego zg oszenia dokonuje Prezes UOKiK. Dopiero po uzyskaniu akceptacji Komisji program pomocowy mo e wejêç w ycie 41. Pomocà indywidualnà jest co do zasady wsparcie udzielane poza programami pomocowymi, a zatem skierowane do konkretnego beneficjenta (w odró nieniu od programu pomocowego, który jest kierowany do nieokreêlonych konkretnie adresatów). Pomoc indywidualnà stanowi tak e wsparcie przyznawane wprawdzie na podstawie programu pomocowego zaakceptowanego przez Komisj Europejskà lub zg oszonego w ramach wy àczeƒ grupowych, ale ze wzgl du na warunki okreêlone w dokumentach unijnych 42 wymagajàce odr bnej notyfikacji. Projekty przewidujàce udzielenie pomocy indywidualnej wymagajà opiniowania przez Prezesa UOKiK oraz zg aszania do Komisji Europejskiej. Od zasady tej istniejà jednak pewne wyjàtki, o których szerzej b dzie mowa w rozdziale 1 cz Êci 5 niniejszego opracowania. Podsumowanie 1. Wsparcie dla przedsi biorcy zostanie uznane za niezgodnà z rynkiem wewn trznym pomoc publicznà, je eli spe nia àcznie kilka okreêlonych przes anek. 2. Pomoc publiczna jest przyznawana przez paƒstwo lub pochodzi ze Êrodków paƒstwowych. Nie oznacza to jednak, e musi byç wyp acana przez agendy rzàdowe bàdê samorzàdowe. Wystarczy samo pochodzenie ze êróde paƒstwowych. 41 èród o: strona internetowa UOKiK: (zak adka Pomoc publiczna ). 42 Na przyk ad Rozporzàdzenie Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznajàce niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 TWE (tzw. ogólne rozporzàdzenie w sprawie wy àczeƒ grupowych GBER) (Dz. Urz. UE L 214 z ).
25 3. Âwiadczenie ze Êrodków paƒstwowych b dzie uznane za pomoc publicznà, o ile udzielane jest na warunkach korzystniejszych ni obowiàzujàce na rynku. 4. Nie stanowià pomocy publicznej dzia ania paƒstwa, które majà zastosowanie do wszystkich firm we wszystkich sektorach gospodarki (na przyk ad polityka fiskalna), a zatem nie uprzywilejowujà wybranych przedsi biorców ani produkcji okreêlonych towarów. 5. Wsparcie zostanie zakwalifikowane jako pomoc publiczna, je eli potencjalnie albo faktycznie zak óca konkurencj oraz wp ywa na wymian handlowà mi dzy paƒstwami cz onkowskimi Unii Europejskiej. 6. Formy pomocy publicznej mo na podzieliç na aktywne (wszelkiego rodzaju subwencje, jakich paƒstwo udziela przedsi biorcom) i pasywne (przypadki zrzekania si przez paƒstwo na rzecz przedsi biorcy cz Êci nale nych mu dochodów). 7. Wsparcie dla przedsi biorców mo e byç udzielane na podstawie programu pomocowego bàdê jako pomoc indywidualna. 23
26 3. Kiedy pomoc publiczna jest dopuszczalna 1. O dopuszczalnoêci pomocy w skrócie W poprzednich cz Êciach pisaliêmy, e pomoc publiczna jako zak ócajàca konkurencj jest uznana w prawie unijnym za niezgodnà z rynkiem wewn trznym. Jako taka, zosta a ona zakazana. Zakaz ten nie jest jednak bezwzgl dny. Wyst pujà sytuacje, w których pomoc publiczna mo e zostaç udzielona. 24 Po pierwsze, niektóre rodzaje pomocy zosta y w samym Traktacie (art. 107 ust. 2) okreêlone jako zgodne z rynkiem wewn trznym. Sà one wi c dopuszczalne z mocy prawa. Po drugie, Komisja Europejska mo e wydaç decyzj, w której uzna dany przypadek wsparcia za zgodny z rynkiem wewn trznym. Umo liwia to art. 107 ust. 3 TFUE. Pewne uprawnienia w tym zakresie ma równie Rada Unii Europejskiej. Mo e ona na wniosek KE okreêliç inne ni wskazane w TFUE rodzaje pomocy jako zgodne z rynkiem wewn trznym (art. 107 ust. 3 lit. e) TFUE). Poza tym, w przypadkach uzasadnionych wyjàtkowymi okolicznoêciami na wniosek paƒstwa cz onkowskiego Rada jest uprawniona uznaç ka dà pomoc za zgodnà z rynkiem wewn trznym, z zastrze eniem jednak, e jej decyzja w tym zakresie powinna zapaêç jednomyêlnie (art. 108 ust. 2 TFUE). Dla celów praktycznych wa ne jest wynikajàce z powy szego uprawnienie Komisji do wydawania rozporzàdzeƒ, na podstawie których pewne kategorie pomocy sà niejako z góry uznane za zgodne z rynkiem wewn trznym na mocy tak zwanych wy àczeƒ grupowych 43. Po trzecie wreszcie, wsparcie dla przedsi biorcy nie zostanie uznane za pomoc publicznà, je eli spe ni warunki okreêlone dla tak zwanej pomocy de minimis. Uznaje si, e ze wzgl du na swà ma à wartoêç nie powoduje ona zak ócenia konkurencji w wymiarze unijnym 44. W nast pnych rozdzia ach przyjrzymy si bli ej tym przypadkom pomocy publicznej, które sà dopuszczalne z mocy prawa albo na podstawie wy àczeƒ. Wsparcie nienaruszajàce wymiany mi dzy paƒstwami cz onkowskimi (de minimis) zostanie omówione w cz Êci Pomoc publiczna dopuszczalna z mocy prawa Pomoc publiczna niesie ze sobà szereg negatywnych konsekwencji. Niekiedy mogà byç one jednak równowa one przez korzyêci, jakie wsparcie mo e przynieêç konsumentom bàdê ca ej gospodarce. Dlatego prawo unijne dopuszcza sytuacje, w których pomoc publiczna b dzie uznana za zgodnà z rynkiem wewn trznym pomimo zak ócania konkurencji i wp ywu na handel mi dzy paƒstwami cz onkowskimi. Rodzaje i okolicznoêci udzielania takiej pomocy zosta y okreêlone w art. 107 ust. 2 TFUE: a) pomoc o charakterze socjalnym dla indywidualnych konsumentów, pod warunkiem, e jest przyznawana bez dyskryminacji ze wzgl du na kraj pochodzenia produktu, b) pomoc udzielana w celu naprawienia szkód wyrzàdzonych przez kl ski ywio owe lub inne nadzwyczajne wydarzenia, c) pomoc przyznawana dla pewnych regionów Republiki Federalnej Niemiec, szczególnie dotkni tych podzia em Niemiec, w zakresie niezb dnym do wyrównania strat gospodarczych spowodowanych przez ten podzia. Wspólne dla wymienionych powy ej sytuacji jest zapobie enie negatywnym konsekwencjom pewnych zjawisk bàdê próba ich odwrócenia. Zak ada si zatem, e zamiarem paƒstwa przy udzielaniu wsparcia nie jest polepszanie kondycji jednych przedsi biorców kosztem innych, lecz raczej przywracanie stanu, jaki istnia przed wystàpieniem zak ócajàcego czynnika na przyk ad kl ski ywio owej. Cel ten ma pierwszeƒstwo przed ochronà konkurencji, której ewentualne zak ócenie ma w takich sytuacjach znaczenie drugorz dne. Pomoc taka jest zatem zgodna z rynkiem wewn trznym z mocy samego prawa. Nie oznacza to jednak ca kowitej dowolnoêci. Wy àczenie na mocy art. 107 ust. 2 TFUE jest automatyczne tylko wtedy, gdy Komisja Europejska uzna, e dany przypadek pomocy spe nia jego kryteria. Zamiar udzielenia wsparcia musi zatem zostaç 43 Szerzej na ten temat w rozdziale 3 niniejszej cz Êci. 44 Por. rozwa ania z poprzedniej cz Êci, zw aszcza rozdzia y 6 i 7.
27 wczeêniej zg oszony (notyfikowany) KE. Dopiero uzyskanie pozytywnej decyzji Komisji umo liwia wprowadzenie okreêlonego projektu pomocowego w ycie. Przyjrzyjmy si dok adniej wymienionym wy ej rodzajom dopuszczalnej pomocy: a) pomoc o charakterze socjalnym dla indywidualnych konsumentów W tym wypadku cel nadrz dny stanowi zapewnienie poszczególnym konsumentom bàdê ca ym ich grupom dost pu do towarów, które zapewniajà minimalny standard ycia, a na które ich nie staç. Zak ócenie konkurencji jest tu rekompensowane przez zyski w zakresie polityki spo ecznej. Pomoc tego rodzaju mo e byç wyp acana bezpoêrednio konsumentom na przyk ad w formie zasi ków na zakup okreêlonych produktów. Wsparcie mogà otrzymywaç równie przedsi biorcy jako rekompensat za oferowanie pewnych towarów po ni szych cenach. Istotne dla uznania tego rodzaju pomocy za zgodnà z rynkiem wewn trznym sà dwa czynniki. Po pierwsze, wsparcie nie mo e byç selektywne. Ka dy konsument powinien otrzymywaç dop at do okreêlonego produktu, niezale nie przez kogo zosta on wytworzony. Dotyczy to równie przedsi biorców. Ka dy wytwórca danego towaru, który paƒstwo chce dotowaç ze wzgl dów spo ecznych, powinien byç wspierany w równym stopniu 45 : Przyk ad 3.1. W kraju Alfa rozpocz to akcj dotowania sprzeda y pasty do z bów z dodatkiem fluoru. Ka da firma produkujàca tego rodzaju artyku y otrzymywa a od paƒstwa rekompensat, co umo liwi o utrzymanie cen na niskim poziomie i realizowanie w ten sposób celów polityki zdrowotnej. Tego rodzaju wsparcie skierowane do wszystkich bez wyjàtku przedsi biorców produkujàcych dany towar jest zgodne z rynkiem wewn trznym. (przyk ad fikcyjny) Ponadto pomoc powinna byç udzielana w sposób, który nie dyskryminuje produktów ze wzgl du na kraj ich pochodzenia: Przyk ad Paƒstwo Beta wyp aca o klientom opieki spo ecznej dop aty do niektórych towarów, mi dzy innymi do Êrodków czystoêci. Konsumenci jednak otrzymywali wsparcie tylko wówczas, gdy nabywali produkty w sklepach nale àcych do konkretnej sieci, która oferowa a jedynie Êrodki czystoêci krajowego producenta. Tego rodzaju wsparcie stanowi zakazanà pomoc publicznà. Dyskryminuje bowiem towary pochodzàce z innych krajów, uprzywilejowujàc tym samym jednych przedsi biorców wobec innych. (przyk ad fikcyjny) b) pomoc udzielana w celu naprawienia szkód wyrzàdzonych przez kl ski ywio owe lub inne nadzwyczajne wydarzenia Niektórych wydarzeƒ nie sposób przewidzieç. Ich wp yw na ycie spo eczne czy gospodark mo e byç przy tym ogromny. Stàd te prawo unijne dopuszcza zgodnoêç z rynkiem wewn trznym tych form pomocy, które s u à naprawianiu szkód powsta ych w wyniku nadzwyczajnych wydarzeƒ. Chodzi tu przede wszystkim o kl ski ywio owe, dzia ania wojenne i wszelkiego rodzaju zdarzenia nieprzewidywalne, których skutki sà dotkliwe dla szerokiego kr gu podmiotów (osób fizycznych, przedsi biorców itd.) P. Pe ka, M. Stasiak, op. cit., s P. Pe ka, M. Stasiak, op. cit., s. 33.
28 Przyk ad 3.3. Powódê dotkn a du e obszary paƒstwa Gamma. Na tych terenach rzàd og osi stan kl ski ywio owej. Po opanowaniu powodzi przystàpiono do likwidacji szkód szacowanych na miliony euro. Ofiarami kl ski byli nie tylko mieszkaƒcy dotkni tych nià rejonów, ale i dzia ajàcy tam przedsi biorcy. Gamma opracowa a mi dzy innymi projekt wsparcia dla firm, których majàtek zosta zniszczony przez ywio. Stanowi on pomoc zgodnà z rynkiem wewn trznym. (przyk ad fikcyjny) c) pomoc dla pewnych regionów Republiki Federalnej Niemiec szczególnie dotkni tych podzia em kraju Powojenny podzia Niemiec mia niekorzystny wp yw na niektóre regiony tego kraju. Szereg przedsi biorców z ówczesnej RFN utraci o rynki zbytu, które znalaz y si za elaznà Kurtynà. Stàd te rzàd Republiki uzyska zgod na udzielenie wsparcia tym firmom, które ucierpia y na podziale kraju. 26 Warto nadmieniç, e jak wynika z orzeczeƒ Trybuna u SprawiedliwoÊci UE po zjednoczeniu obu paƒstw niemieckich wspomniany przepis Traktatu nie mo e byç traktowany jako podstawa do automatycznego zwolnienia z zakazu pomocy publicznej dla firm z terenów by ej NRD. Ewentualna gorsza kondycja tych regionów i tych przedsi biorców nie wynika bowiem bezpoêrednio z dokonanego podzia u paƒstwa, lecz z ustroju spo eczno-politycznego by ych Niemiec Wschodnich. Pomoc publiczna dla landów wchodzàcych niegdyê w sk ad NRD powinna byç zatem udzielana na zasadach ogólnych 47. Przepis ten ma obecnie ju tylko marginalne znaczenie. 3. Pomoc publiczna, która mo e zostaç uznana za zgodnà z rynkiem wewn trznym. Wy àczenia grupowe Oprócz pomocy opisanej w poprzednim rozdziale, dopuszczalne sà równie inne rodzaje wsparcia dla przedsi biorców. Zosta y one zawarte w art. 107 ust. 3 TFUE, gdzie wyszczególniono przypadki, w których pomoc paƒstwa mo e zostaç uznana za zgodnà z rynkiem wewn trznym [...]. Istnienie tych wy àczeƒ [spod zakazu] uzasadnia tak e kontrolowanie przez Komisj planowanych Êrodków pomocy paƒstwa 48. O ile zatem przypadki pomocy, o których pisaliêmy w rozdziale drugim (dokonywane na podstawie art. 107 ust. 2 TFUE), sà zgodne z rynkiem wewn trznym z mocy prawa, o tyle te wymienione w niniejszym rozdziale (dokonywane na podstawie art. 107 ust. 3 TFUE) mogà zostaç uznane za zgodne z rynkiem wewn trznym. Ka dy przypadek takiej pomocy musi zostaç rozpatrzony przez Komisj Europejskà, która nast pnie wydaje decyzj o zgodnoêci bàdê niezgodnoêci wsparcia z rynkiem wewn trznym 49. Jakie rodzaje wsparcia mogà zostaç wy àczone spod zakazu jego udzielania? Komisja Europejska mo e uznaç za zgodnà z rynkiem wewn trznym: a) pomoc przeznaczonà na rozwój gospodarczy regionów, w których poziom ycia jest nienormalnie niski lub w których wyst puje niedostateczne zatrudnienie, b) pomoc przeznaczonà na realizacj projektów majàcych znaczenie ogólnoeuropejskie lub na zapobie enie powa nym zak óceniom w gospodarce któregokolwiek paƒstwa cz onkowskiego, c) pomoc przeznaczonà na u atwianie rozwoju pewnych form dzia alnoêci lub pewnych regionów gospodarczych, je eli takie wsparcie nie wp ywa na warunki wymiany handlowej w zakresie naruszajàcym wspólny interes, 47 Orzeczenie TSUE w sprawie C-156/98, Germany v. Commission, [2000] ECR I Por. te P. Pe ka, M. Stasiak, op. cit., s Vademecum, op. cit., s W przypadku pomocy opisanej w poprzednim rozdziale Komisja skupia si wy àcznie na badaniu, czy planowane Êrodki w rzeczywistoêci s u à realizacji celów, o których mowa w art. 107 ust. 2 TFUE.
29 d) pomoc przeznaczonà na wspieranie kultury i ochron dziedzictwa kulturowego, je eli nie wp ywa ona na warunki wymiany handlowej i konkurencj w Unii w sposób sprzeczny ze wspólnym interesem. Z powy szych przepisów Traktatu wynika, jakie rodzaje pomocy publicznej mogà byç (i faktycznie sà) udzielane przedsi biorcom przez paƒstwa cz onkowskie. Art. 107 ust. 3 lit. a) mówi o wspieraniu regionów, stanowi zatem podstaw do udzielania tak zwanej pomocy regionalnej. Art. 107 ust. 3 lit. b) dopuszcza wspieranie projektów o znaczeniu ogólnoeuropejskim a zatem przede wszystkim udzielanie pomocy na badania i rozwój oraz ochron Êrodowiska. Na jego podstawie wsparcie przekazywane jest równie przedsi biorcom w czasie kryzysu. Art. 107 ust. 3 lit. c) dotyczy pomocy regionalnej, a tak e u atwiania rozwoju pewnych form dzia alnoêci, mi dzy innymi wspierania ma ych i Êrednich przedsi biorstw. Wreszcie art. 107 ust. 3 lit. d) umo liwia udzielanie pomocy podmiotom prowadzàcym dzia alnoêç kulturalnà i zwiàzanà z ochronà dziedzictwa kulturowego (na przyk ad zajmujàcych si konserwacjà zabytków czy dzie sztuki, prowadzeniem muzeów czy skansenów itd.). Ponadto art. 107 ust. 3 lit. e) TFUE umo liwia Komisji wyst powanie do Rady Unii Europejskiej o zatwierdzanie innych rodzajów pomocy jako dopuszczalnych do udzielania przedsi biorcom przez paƒstwa cz onkowskie. Po zatwierdzeniu (kwalifikowanà wi kszoêcià g osów) tego rodzaju wsparcie zostaje wy àczone spod zakazu traktatowego. Rada podejmowa a takie decyzje mi dzy innymi w odniesieniu do pomocy dla kopalƒ czy stoczni. a) Rodzaje pomocy, które mogà byç uznane za zgodne z rynkiem wewn trznym Dla wi kszoêci rodzajów pomocy publicznej udost pniono publiczne kryteria, na podstawie których Komisja wydaje decyzje o zgodnoêci (bàdê nie) danej formy wsparcia z rynkiem wewn trznym. W przeciwnym razie pewnoêç prawna zarówno potencjalnych beneficjentów wsparcia, jak i udzielajàcych go podmiotów oraz paƒstw cz onkowskich by aby du o ni sza. Trudno by oby z góry oszacowaç, czy dany przypadek planowanej pomocy zostanie po zbadaniu przez Komisj uznany za dopuszczalny, czy te nie. Pewnym problemem jest fakt, e wspomniane kryteria zawarte sà w wielu dokumentach o ró nej formie i ró nym statusie prawnym rozporzàdzeniach, komunikatach, zawiadomieniach, przepisach ramowych, wytycznych oraz pismach kierowanych do paƒstw cz onkowskich itd. Podstawowe rodzaje wsparcia, dla których opracowano kryteria zgodnoêci z rynkiem wewn trznym, to pomoc regionalna, horyzontalna i sektorowa. Pomoc regionalna ma swoje êród a w dà eniu do zmniejszenia dysproporcji w rozwoju poszczególnych regionów Unii Europejskiej. Negatywnym skutkiem swobodnego przep ywu towarów, us ug, kapita u i osób jest cz sto przenoszenie przez przedsi biorców swej dzia alnoêci na obszary, które dysponujà lepszà infrastrukturà czy bardziej wykwalifikowanymi pracownikami. Zgodnie z Traktatem, paƒstwa cz onkowskie nie powinny stawiaç barier tego typu zjawiskom. Aby zatem wesprzeç s abiej rozwini te regiony czy te pewne ga zie przemys u, zacz to na coraz szerszà skal stosowaç ró nego rodzaju subsydia i inne formy pomocy. Na ogó majà one na celu promowanie inwestycji (na przyk ad otwierania zak adów) i tworzenie nowych miejsc pracy. Dà à równie do wspierania nowo utworzonych ma ych przedsi biorstw oraz zwi kszenia aktywnoêci gospodarczej w tych regionach. 27 Dzia ania Komisji Europejskiej zmierza y i zmierzajà do poddania pomocy regionalnej kontroli, by instrument ten, wcià pozostajàc skuteczny, nie by przez paƒstwa nadu ywany. Jej cele w tym zakresie zawarte zosta y w Wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata Zgodnie z dokumentem, [...] pomoc regionalna powinna byç przyznawana w ramach wielosektorowego programu pomocy stanowiàcego integralnà cz Êç regionalnej strategii rozwoju o wyraênie sprecyzowanych celach. [...] W wyjàtkowych przypadkach, w których przewiduje si przyznanie indywidualnej pomocy ad hoc pojedynczej firmie lub pomocy ograniczonej do jednego obszaru dzia alnoêci, paƒstwo cz onkowskie musi udowodniç, e projekt przyczynia si do osiàgni cia celów spójnej strategii rozwoju regionalnego oraz e uwzgl dniajàc charakter i wielkoêç projektu, nie b dzie on powodowa niedopuszczalnego zak ócenia konkurencji. JeÊli pomoc przyznana w ramach programu b dzie nadmiernie skoncentrowana na okreêlonym sektorze dzia alnoêci, Komisja mo e dokonaç przeglàdu programu. 50 Dz. Urz. UE C 54 z
30 Mo liwoêç udzielenia pomocy publicznej oraz jej wysokoêç zale à od stopnia rozwoju danego regionu, mierzonego w odniesieniu do przeci tnej w ca ej Unii. W Polsce mapa pomocy regionalnej 51 okreêla dopuszczalnà intensywnoêç wsparcia, jakie mo e zostaç przyznane na terenie danego województwa 52. Pomoc horyzontalna 53 stanowi instrument paƒstwa s u àcy wp ywaniu na procesy zachodzàce w gospodarce przede wszystkim stymulowaniu okreêlonych zjawisk postrzeganych jako po àdane. Wsparcie tego rodzaju nie zale y od regionu, w którym ma siedzib przedsi biorca ani od sektora gospodarki, do którego nale y. Jest to zatem pomoc adresowana do wszystkich firm, które b dà realizowaç cele wyznaczone przez paƒstwo. Aby wsparcie zosta o uznane za zgodne z rynkiem wewn trznym, musi si mieêciç w zamkni tym katalogu wyznaczanym przez art. 107 ust. 3 TFUE. Cele te dla których Komisja Europejska opracowa a kryteria to: 28 pomoc w kontekêcie zmian klimatycznych i na inne dzia ania zwiàzane z ochronà Êrodowiska, pomoc na badania, rozwój oraz innowacje, pomoc w celu ratowania i restrukturyzacji zagro onych przedsi biorstw, pomoc dla ma ych i Êrednich przedsi biorstw, pomoc w zakresie zatrudnienia, pomoc szkoleniowa, pomoc na zapewnienie kapita u podwy szonego ryzyka, pomoc na us ugi Êwiadczone w ogólnym interesie gospodarczym 54. Szczególnym przypadkiem pomocy horyzontalnej jest wsparcie indywidualne na restrukturyzacj 55. Opiera si ono na opracowanym przez przedsi biorc planie naprawczym, zawierajàcym opis dzia aƒ, które pozwolà mu odzyskaç zdolnoêç do konkurowania na rynku w d u szej perspektywie. Restrukturyzacja musi byç oparta na realistycznych za o eniach i przeprowadzona w mo liwie krótkim czasie. Ten rodzaj pomocy charakteryzuje si kompleksowoêcià. Na ogó bowiem odzyskanie zdolnoêci do konkurowania wià e si z koniecznoêcià uzyskania ró nego rodzaju wsparcia od wielu podmiotów na przyk ad umorzenia zaleg ych danin publicznych, dotacji, gwarancji sp aty kredytów obrotowych, udzielenia po yczki itd. Dopiero àczne zastosowanie wszystkich instrumentów, pozwoli na osiàgni cie za o onego celu. Z tego wzgl du z wnioskiem o wydanie opinii Prezesa UOKiK wyst puje nie podmiot udzielajàcy pomocy, lecz ubiegajàcy si o nià. Umo liwia to oszacowanie zgodnoêci z rynkiem wewn trznym wszystkich proponowanych Êrodków. Nast pnie zamiar udzielenia pomocy indywidualnej na restrukturyzacj zostaje zg oszony (notyfikowany) Komisji Europejskiej 56. Warto w tym miejscu wspomnieç, e pomoc restrukturyzacyjna lub ratunkowa mo e byç (z pewnymi wyjàtkami) przyznawana tylko raz, zgodnie z zasadà one time, last time. S u y ona temu, by uniknàç wielokrotnego przyznawania pomocy ratunkowej lub pomocy restrukturyzacyjnej w celu sztucznego utrzymywania przedsi biorstw na rynku. Komisja stoi na stanowisku, e je eli pomoc ratunkowa ma byç przyznana przedsi biorstwu, które wczeêniej otrzyma o wsparcie na restrukturyzacj, mo na wnioskowaç, e jego trudnoêci sà ze swej natury powracajàcymi problemami, a ponowne wspieranie go spowoduje zak ócenie konkurencji. Tym samym powtórna interwencja paƒstwa jest niedopuszczalna 57. Pomoc sektorowa dotyczy wszystkich przedsi biorców prowadzàcych dzia alnoêç w danym sektorze. Tego rodzaju wsparcie na ogó dotyczy tych dziedzin gospodarki, które z ró nych wzgl dów uwa ane sà za wra liwe. Mo e to wynikaç na przyk ad ze szczególnej kapita och onnoêci albo permanentnych nadwy ek produkcji. Stàd te pomoc publiczna jest w tych sektorach stosunkowo cz sto stosowana. Z tych samych jednak wzgl dów pomoc ta jest z regu y szczególnie dok adnie badana pod kàtem zagro eƒ dla konkurencji oraz wp ywu na wymian handlowà mi dzy paƒstwami cz onkowskimi. Tradycyjnie za wra liwe uwa ane sà: sektor motoryzacyjny, w glowy, stoczniowy, hutnictwo elaza i stali oraz produkcja w ókien syntetycznych Wprowadzona na mocy Rozporzàdzenia Rady Ministrów z dnia 13 paêdziernika 2006 r. w sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 190 poz. 1402). 52 P. Pe ka, M. Stasiak, op. cit., s Vademecum. op. cit., s. 9 oraz Arkusz 4. Por. te s owniczek do àczony do niniejszej publikacji - has a pomoc regionalna oraz mapa pomocy regionalnej. 53 P. Pe ka, M. Stasiak, op. cit., s Vademecum, op. cit., s oraz Arkusze 2,3,5-9 i 11. Por. te s owniczek do àczony do niniejszej publikacji - has o pomoc horyzontalna. 54 Sà to us ugi, które muszà byç dost pne dla wszystkich konsumentów, niezale nie od ich statusu majàtkowego i miejsca zamieszkania - na przyk ad dost p do infrastruktury takiej jak wodociàgi, linie energetyczne czy telefoniczne. Ich Êwiadczenie cz sto jest dla przedsi biorstw nieop acalne, stàd wià e si z rekompensatami ze strony paƒstwa. 55 Pomoc na restrukturyzacj i ratowanie to jedyny rodzaj wsparcia, z którego mogà korzystaç przedsi biorcy znajdujàcy si w trudnej sytuacji ekonomicznej. 56 Wi cej o opiniowaniu przez Prezesa UOKiK oraz zg aszaniu pomocy publicznej do KE - cz Êç Wytyczne wspólnotowe dotyczàce pomocy paƒstwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagro onych przedsi biorstw (Dz. Urz. UE L 244 z , s. 2). 58 P. Pe ka, M. Stasiak, op. cit., s Vademecum, op. cit., s Por. te s owniczek do àczony do niniejszej publikacji - has o pomoc sektorowa.
31 W tym miejscu warto wspomnieç o sektorach, do których stosowane sà odmienne ni ogólne regu y dopuszczalnoêci pomocy publicznej. Nale à do nich przede wszystkim rolnictwo, leênictwo, rybo ówstwo i akwakultura. Jako pozostajàce poza zakresem niniejszej publikacji, nie b dà szerzej omawiane. b) Wy àczenia grupowe Zaanga owanie Komisji Europejskiej w rozpatrywanie ka dego przypadku wsparcia dla przedsi biorcy pociàga oby za sobà negatywne konsekwencje. System taki by by nieefektywny. Rozpatrywanie wniosku trwa oby bardzo d ugo, zaê w nat oku zg oszeƒ dotyczàcych pomocy o bagatelnym znaczeniu dla wymiany handlowej mniej czasu pozostawa oby na analiz przypadków w powa ny sposób zagra ajàcych konkurencji. Mi dzy innymi z tych przyczyn wywodzi si instytucja wy àczeƒ grupowych. Opierajà si one na za o eniu, e na podstawie wieloletniego doêwiadczenia KE w ocenie zg aszanych jej spraw, jest ona w stanie niejako z góry okreêliç, która pomoc mo e zostaç uznana za dopuszczalnà. W rezultacie nie musi ona byç szczegó owo analizowana przez Komisj Europejskà, lecz Komisja musi byç powiadomiona ex post o uruchomieniu takiego instrumentu. Wystarczy, e spe nia on okreêlone kryteria. Kryteria, dodajmy, bardzo precyzyjnie opracowane, jako e muszà one pozostawiaç paƒstwom cz onkowskim mo liwie ma à swobod interpretacyjnà. Sà one zawarte w rozporzàdzeniach, jakie Komisja wydaje na podstawie uprawnieƒ przyznanych jej przez Rad UE, zgodnie z art. 109 TFUE 59. W przesz oêci Komisja wyda a szereg rozporzàdzeƒ o wy àczeniach grupowych. W ramach trwajàcej reformy prawa unijnego, akty te zosta y w 2008 roku zastàpione nowym ogólnym rozporzàdzeniem 60, które ujednolica istniejàce ramy prawne i wprowadza nowe rodzaje Êrodków wy àczonych z obowiàzku zg oszenia. Bywa ono nazywane ogólnym rozporzàdzeniem w sprawie wy àczeƒ blokowych lub rozporzàdzeniem GBER. Na jego podstawie paƒstwa cz onkowskie mogà przyznawaç wsparcie bez koniecznoêci uprzedniego jej zg aszania i uzyskiwania zgody Komisji. Warunkiem jest spe nianie przez planowanà pomoc kryteriów zawartych w rozporzàdzeniu 61. Rozporzàdzenie przewiduje nast pujàce kategorie wsparcia, które sà obj te wy àczeniami grupowymi: pomoc regionalna, pomoc inwestycyjna oraz pomoc na zatrudnienie dla ma ych i Êrednich przedsi biorstw, pomoc na zak adanie przedsi biorstw przez kobiety, pomoc na ochron Êrodowiska, pomoc na us ugi doradcze dla MÂP i udzia MÂP w targach, pomoc w formie kapita u podwy szonego ryzyka, pomoc na dzia alnoêç badawczà, rozwojowà i innowacyjnà, pomoc szkoleniowa, pomoc dla pracowników znajdujàcych si w szczególnie niekorzystnej sytuacji lub niepe nosprawnych. 29 Co istotne, rozporzàdzenie GBER nie dopuszcza udzielania pomocy publicznej podmiotom znajdujàcym si w trudnej sytuacji ekonomicznej: 59 P. Pe ka, M. Stasiak, op. cit., s Rozporzàdzenie Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznajàce niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (Dz. Urz. UE L 214 z ). 61 Vademecum op. cit., s. 13 oraz
32 Przyk ad 3.4. Kraj Delta opracowa plan pomocy dla przedsi biorstwa Epsilon produkujàcego sprz t AGD. Z powodu kryzysu w krajach, do których g ównie eksportowa a swoje produkty, firma ta zatrudniajàca setki pracowników w wielu miastach popad a w powa ne k opoty finansowe i konieczna okaza a si jej restrukturyzacja. Ze wzgl dów spo ecznych zaanga owa o si w nià paƒstwo. Wsparcie dla przedsi biorstwa Epsilon nie b dzie podlega o wy àczeniu na mocy rozporzàdzenia GBER. Nie obejmuje ono bowiem pomocy na restrukturyzacj i nie dopuszcza udzielania wsparcia firmom znajdujàcym si w trudnej sytuacji ekonomicznej. (przyk ad fikcyjny) Przyk ad Program pomocowy dla ma ych i Êrednich przedsi biorstw opracowany w paƒstwie Dzeta przewidywa mi dzy innymi dofinansowanie udzia u w targach. Mia o to w za o eniu uaktywniç drobnych przedsi biorców i u atwiç im zdobywanie nowych rynków zbytu, zw aszcza w przygranicznych regionach paƒstwa Jota, gdzie co roku odbywa y si trzy du e imprezy targowe. Program ten obejmuje pomoc mieszczàcà si w kategoriach zawartych w ogólnym rozporzàdzeniu w sprawie wy àczeƒ blokowych. Je eli spe ni inne kryteria, b dzie móg zostaç obj ty wy àczeniem. (przyk ad fikcyjny) Wy àczeniu na podstawie rozporzàdzenia GBER podlega tylko pomoc przejrzysta. Poj cie to oznacza wsparcie, w przypadku którego mo liwe jest dok adne wczeêniejsze obliczenie ekwiwalentu dotacji brutto bez potrzeby przeprowadzania oceny ryzyka 62. Ogólne rozporzàdzenie w sprawie wy àczeƒ blokowych zawiera jeszcze inne kryteria, które musi spe niç pomoc, aby mog a byç nim obj ta. Jednym z nich jest wyst powanie efektu zach ty, o którym piszemy w cz Êci piàtej poêwi conej procedurom zwiàzanym z dopuszczalnoêcià pomocy publicznej 63. Podsumowanie 1. Mimo generalnego zakazu udzielania pomocy publicznej, TFUE w niektórych przypadkach dopuszcza jej stosowanie. 2. TFUE zawiera katalog Êrodków pomocowych uznanych za zgodne z rynkiem wewn trznym z mocy prawa oraz takich, które mogà byç za takie uznane. W tym drugim przypadku decyzja nale y do Komisji Europejskiej. 3. Pomoc publicznà, która mo e zostaç przez Komisj uznana za zgodnà z rynkiem wewn trznym, mo emy podzieliç na regionalnà (skierowanà do przedsi biorców z okreêlonych regionów), horyzontalnà (na realizacj konkretnych celów) i sektorowà (przeznaczonà dla firm z wybranych sektorów). 4. Paƒstwa cz onkowskie mogà przyznawaç wsparcie bez koniecznoêci uprzedniego jego zg aszania i uzyskiwania zgody Komisji na podstawie ogólnego rozporzàdzenia w sprawie wy àczeƒ blokowych (rozporzàdzenia GBER) lub w ramach zasady de minimis. Warunkiem jest spe nienie przez pomoc okreêlonych kryteriów. 62 Ekwiwalent dotacji brutto jest to kwota pomocy, jakà otrzyma by beneficjent lub podmiot ubiegajàcy si o wsparcie, gdyby otrzyma pomoc w formie dotacji, niepomniejszonà o podatek dochodowy. Por. te s owniczek do àczony do niniejszej publikacji. 63 Wi cej informacji na temat wy àczeƒ na mocy rozporzàdzenia GBER znaleêç mo na w cytowanym vademecum Komisji Europejskiej Prawo wspólnotowe w dziedzinie pomocy paƒstwa. Zawiera ono mi dzy innymi informacje o maksymalnej intensywnoêci (wielkoêci) pomocy publicznej udzielanej na tej podstawie.
33 4. Pomoc publiczna, która nie wp ywa na handel mi dzy paƒstwami cz onkowskimi (de minimis) Jak ju wspomnieliêmy, jednà z podstawowych cech pomocy publicznej uznanej za niezgodnà z rynkiem wewn trznym jest jej wp yw na wymian handlowà mi dzy paƒstwami cz onkowskimi. Wynika stàd, e wsparcie, które nie ma znaczenia dla handlu na unijnym rynku, automatycznie wy àczone b dzie spod zakazu traktatowego. Jest to podstawa dla wyodr bnienia tak zwanej pomocy bagatelnej, okreêlanej równie jako pomoc de minimis. Podobnie jak opisane w ostatnim rozdziale poprzedniej cz Êci wy àczenia grupowe, zasada de minimis pozwala Komisji skoncentrowaç si na rozpatrywaniu spraw najwa niejszych, majàcych najwi ksze znaczenie dla wymiany handlowej. Wsparcie bagatelne nie podlega bowiem obowiàzkowi zg aszania KE. Nale y w tym miejscu jednak zaznaczyç, e ten rodzaj wsparcia, tak jak ka dy inny, jest monitorowany 64. Aktualne kryteria dla pomocy de minimis okreêla rozporzàdzenie Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis 65, rozporzàdzenie Komisji (WE) nr 875/2007 z dnia 24 lipca 2007 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis dla sektora rybo ówstwa i zmieniajàcego rozporzàdzenie (WE) nr 1860/ oraz rozporzàdzenie Komisji (WE) nr 1535/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy de minimis w sektorze produkcji rolnej 67. Zgodnie z przepisami rozporzàdzenia majàcego zastosowanie najcz Êciej, tj. rozporzàdzenia Komisji (WE) nr 1998/2006, àczna wartoêç pomocy de minimis dla jednego beneficjenta nie mo e przekroczyç równowartoêci 200 tys. euro brutto w okresie trzech lat kalendarzowych, a w przypadku przedsi biorców z sektora transportu drogowego 100 tys. euro. Przy ocenie bierze si pod uwag bie àcy rok kalendarzowy oraz dwa poprzednie lata. Nie ma znaczenia forma wsparcia, êród o jego pochodzenia ani cel, na jaki zosta o wykorzystane do ogólnej puli wliczane sà wszystkie Êrodki uzyskane przez danego przedsi biorc jako pomoc de minimis w badanym okresie. Przyk ad 4.1. Alfa jest drobnym przedsi biorcà z bran y meblarskiej. Przy rozpoczynaniu dzia alnoêci otrzyma bezzwrotnà dotacj ze Êrodków starosty powiatowego w wysokoêci 3 tys. euro. W trzecim roku funkcjonowania z o y wniosek o dofinansowanie zakupu maszyn o wartoêci 100 tys. euro. Pomoc tego rodzaju spe nia warunki de minimis. àcznie wsparcie udzielone przedsi biorcy nie przekroczy bowiem w badanym okresie progu 200 tys. euro brutto. (przyk ad fikcyjny) 31 Przyk ad 4.2. Firma Beta wytwarza ceramik. Otrzyma a pomoc z funduszu regionalnego w wysokoêci 100 tys. euro brutto na wspieranie eksportu. Po trzech latach z o y a kolejny wniosek o dofinansowanie otwarcia nowego zak adu w wysokoêci kolejnych 150 tys. euro brutto. Pomoc ta mo e byç zakwalifikowana jako de minimis, poniewa w badanym okresie (rok z o enia wniosku i dwa poprzednie lata) jej wartoêç wyniesie 150 tys. euro brutto. (przyk ad fikcyjny) Pomocy de minimis nie mo na àczyç, w odniesieniu do tych samych kosztów kwalifikowanych 68, ze wsparciem o innym przeznaczeniu (na przyk ad z pomocà regionalnà), jeêli doprowadzi oby to do przekroczenia dopuszczalnej intensywnoêci tego wsparcia (na ogó jest ona okreêlana procentowo): 64 Wi cej o monitorowaniu pomocy publicznej - por. cz Êç Dz. Urz. UE L 379/5 z Dz. Urz. UE L 193/6 z Dz. Urz. UE L 337/35 z Koszty realizacji danego projektu kwalifikujàce si do sfinansowania z pomocy. Por. te s owniczek do àczony do niniejszej publikacji.
34 Przyk ad 4.3. Gamma jest firmà z bran y reklamowej. Jako jedyna w kraju produkuje noêniki w postaci ró nego kszta tu wielkogabarytowych balonów na spr one powietrze. W tego rodzaju dzia alnoêci wykorzystywane sà bardzo drogie urzàdzenia tnàce sprowadzane z Hong Kongu. Otwierajàc nowy zak ad, Gamma uzyska a pomoc zakwalifikowanà jako regionalna na pokrycie 50 proc. kosztów zakupu jednego z ploterów. W regionie, w którym otwierany jest zak ad, 50 proc. to maksymalna intensywnoêç pomocy regionalnej. Po uruchomieniu zak adu Gamma ubiega si o udzielenie pomocy de minimis na pokrycie kosztów bie àcej dzia alnoêci. Nie mo e jej jednak przeznaczyç na obs ug kredytu na zakup tego samego plotera, który sfinansowa a z pomocy regionalnej. W takiej bowiem sytuacji àczna wartoêç wsparcia przekroczy aby wówczas próg 50 proc. kosztów kwalifikowanych dla pomocy regionalnej. (przyk ad fikcyjny) Kolejne ograniczenie stanowi fakt, e pomoc de minimis mo e byç udzielana jedynie w formach przejrzystych, czyli takich, w stosunku do których nie ma koniecznoêci szacowania ryzyka dla obliczenia wartoêci pomocy. Ponadto nie mo e byç ona przyznana przedsi biorcy znajdujàcemu si w trudnej sytuacji ekonomicznej 69. Pomoc de minimis nie mo e byç równie przyznawana na zakup Êrodków transportu wykorzystywanych do prowadzenia dzia alnoêci w zakresie przewo enia towarów Podsumowanie 1. Pomoc de minimis ze wzgl du na swà ma à wartoêç nie powoduje zak ócenia konkurencji (nie wp ywa na wymian handlowà) w wymiarze unijnym. 2. Pomoc de minimis nie musi byç zg aszana Komisji Europejskiej. Podlega jednak monitorowaniu. 3. àczna wartoêç pomocy de minimis dla jednego beneficjenta nie mo e przekroczyç równowartoêci 200 tys. euro brutto w okresie trzech lat kalendarzowych (w przypadku podmiotu prowadzàcego dzia alnoêç gospodarczà w sektorze transportu drogowego 100 tys. euro). 4. Pod uwag bierze si bie àcy rok kalendarzowy oraz dwa poprzednie lata. 69 W rozumieniu Wytycznych wspólnotowych dotyczàcych pomocy paƒstwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagro onych przedsi biorstw (Dz. Urz. UE L 244 z ). 70 èród o: strona internetowa UOKiK. Zasada de minimis w ramach rozporzàdzenia nr 1998/2006 nie ma zastosowania w odniesieniu m.in. do przedsi biorstw zajmujàcych si produkcjà pierwotnà produktów rolnych wymienionych w za àczniku I do TWE (obecnie TFUE), sektora rybo ówstwa i akwakultury oraz sektora w glowego. Natomiast zasady dopuszczalnoêci pomocy de minimis w sektorze rolnym w odniesieniu do produkcji podstawowej produktów rolnych okreêla rozporzàdzenie Komisji (WE) nr 1535/2007, natomiast w sektorze rybo ówstwa i akwakultury - rozporzàdzenie Komisji (WE) nr 875/2007.
35 5. Post powanie w sprawach pomocy publicznej Jak wynika z poprzednich cz Êci, unijne regulacje dotyczàce wspierania przez paƒstwo przedsi biorców sà bardzo restrykcyjne. Ma to zwiàzek z nadrz dnym celem, jakim jest funkcjonowanie rynku wewn trznego, pozbawionego barier dla konkurencji. Aby uniknàç jej zak ócania, Komisja Europejska musi byç informowana o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy publicznej. Obowiàzek taki nak ada na paƒstwa cz onkowskie art. 108 ust. 3 TFUE. Do wy àcznych kompetencji Komisji nale y rozstrzyganie, czy planowane wsparcie stanowi pomoc publicznà w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu 71, a je eli tak, to czy Êrodek taki kwalifikuje si do obj cia wy àczeniem na mocy art. 107 ust. 2 lub 3 Traktatu 72. Nie dotyczy to pomocy de minimis ani wsparcia udzielanego na podstawie wy àczeƒ grupowych. Obowiàzuje przy tym tak zwana zasada zawieszenia. Zgodnie z nià paƒstwa cz onkowskie nie mogà udzielaç adnej pomocy do czasu jej zg oszenia i zatwierdzenia przez Komisj. Wszelkie wsparcie zastosowane bez zgody KE jest automatycznie uznawane za niezgodne z prawem. Wià e si to z obowiàzkiem zwrotu pomocy wraz z odsetkami 73. W tej cz Êci niniejszej publikacji krok po kroku przeêledzimy procedur wydawania decyzji w sprawach pomocy publicznej, ze szczególnym uwzgl dnieniem warunków polskich. 1. Opiniowanie planowanej pomocy przez Prezesa UOKiK W Polsce procedura oceny zgodnoêci danego Êrodka pomocowego z rynkiem wewn trznym rozpoczyna si od uzyskania opinii Prezesa UOKiK 74. Dotyczy to zarówno projektów wsparcia udzielanego jako pomoc indywidualna, jak i w ramach programu pomocowego. Od zasady tej istniejà jednak pewne wyjàtki, do których nale y: pomoc dla indywidualnego (konkretnego) podmiotu udzielana na podstawie ju zaakceptowanego programu pomocowego, pomoc udzielana w oparciu o zasad de minimis, co do zasady, pomoc indywidualna udzielana na podstawie niektórych kategorii wy àczeƒ grupowych. W odniesieniu do ostatniej z wymienionych pozycji podstawowe kwestie w tym zakresie reguluje omawiane w cz Êci 3 ogólne rozporzàdzenie w sprawie wy àczeƒ grupowych 75. Zgodnie z jego przepisami, pomoc indywidualna 76 podlega obowiàzkowi notyfikacji (i w konsekwencji obowiàzkowi zaopiniowania przez Prezesa UOKiK) w przypadku wsparcia: dla du ych przedsi biorców, na rzecz nowo utworzonych ma ych przedsi biorstw, w tym utworzonych przez kobiety, na ochron Êrodowiska w formie ulg podatkowych, w formie kapita u podwy szonego ryzyka, w formie subsydiów p acowych na rekrutacj pracowników znajdujàcych si w szczególnie niekorzystnej sytuacji, niektórych przypadków pomocy regionalnej. 33 Ponadto projekt programu pomocowego przewidujàcego udzielenie pomocy de minimis wymaga jedynie zg oszenia do Prezesa UOKiK w celu przedstawienia przez niego ewentualnych zastrze eƒ. W przypadku projektów wymagajàcych zaopiniowania, Prezes UOKiK stwierdza, czy planowane wsparcie: spe nia przes anki pomocy publicznej w rozumieniu Traktatu; jeêli tak, to czy: jest zgodne z rynkiem wewn trznym (jeêli nie, proponuje rozwiàzania majàce na celu usuni cie niezgodnoêci); jeêli tak, to czy: musi zostaç zg oszone (notyfikowane) Komisji Europejskiej. 71 Por. cz Êç 2 niniejszej publikacji. 72 Por. cz Êç 3 niniejszej publikacji. 73 Vademecum, op. cit., s Podstawowym aktem prawnym regulujàcym te kwestie jest Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o post powaniu w sprawach dotyczàcych pomocy publicznej (tekst jednolity - Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404, z póên. zm.). 75 Por. przypis Pomoc indywidualna w przypadku wy àczeƒ grupowych ma miejsce, gdy pomoc przyznawana jest poza programem pomocy albo podlega zg oszeniu na podstawie programu pomocy.
36 Podmioty udzielajàce pomocy mogà, ale nie muszà kierowaç si zdaniem Prezesa UOKiK wyra onym w opinii. Nie jest ona co prawda wià àca, ma jednak du à wag. Nie tylko wskazuje konsekwencje, jakie wià à si z udzieleniem wsparcia bàdê jego uzyskaniem (dla jego beneficjentów). Przede wszystkim opiniowanie planów pomocy ma ustrzec przed takim jej udzieleniem, które stanowiç b dzie form bezprawnà (tzn. udzielonà bez zgody Komisji) lub nawet niezgodnà z rynkiem wewn trznym. Jak ju wspomnieliêmy, ten ostatni przypadek mo e si wiàzaç z koniecznoêcià zwrotu wsparcia wraz z odsetkami. Niebagatelne znaczenie ma równie prewencyjna funkcja opiniowania planowanej pomocy. Ustrzega ona przed zg aszaniem projektów wsparcia ewidentnie niezgodnego z rynkiem wewn trznym, a zatem z góry skazanych na odrzucenie przez Komisj. Wprawdzie, jak wspominaliêmy wy ej, adresat opinii mo e notyfikowaç projekt niezale nie od stanowiska UOKiK, jednak zastosowanie si do ewentualnych uwag Urz du zwi ksza szans na takie opracowanie Êrodka pomocowego, które spotka si z akceptacjà Komisji. 34 Procedura uzyskiwania opinii ma walor edukacyjny zarówno dla podmiotów udzielajàcych wsparcia, jak i dla jego beneficjentów. Do momentu akcesji Polski do Unii Europejskiej to w aênie Prezes UOKiK wydawa decyzje w sprawach dopuszczalnoêci pomocy publicznej. Ma wi c du e doêwiadczenie, które mo e owocowaç takim przygotowaniem projektu, które zwi kszy szans na jego zatwierdzenie przez KE. Dlatego te w ramach swojej pracy Prezes UOKiK niezale nie od opiniowania udziela równie odpowiedzi na pytania kierowane przez podmioty udzielajàce wsparcia, jak i beneficjentów dotyczàce interpretacji przepisów o pomocy publicznej. Odpowiedzi formu owane sà w oparciu o posiadanà wiedz i doêwiadczenie. W szczególnoêci brane sà pod uwag rozstrzygni cia KE i sàdów unijnych w analogicznych sprawach lub informacje uzyskane w rozmowach nieformalnych z Komisjà. Wcià jednak nale y pami taç, e Prezes UOKiK nie mo e wypowiadaç si w sposób wià àcy, a formu owane przez niego stanowisko ma jedynie charakter poglàdowy. Organem nadzorujàcym pomoc publicznà udzielanà w paƒstwach cz onkowskich jest bowiem tylko i wy àcznie Komisja Europejska. Do niej te nale y zwracaç si w odpowiednim trybie o zaj cie stanowiska Rozstrzygni cie, czy planowana pomoc podlega obowiàzkowi zg oszenia Komisji Europejskiej W poprzednim rozdziale stwierdziliêmy, e jednym z aspektów opiniowania planów pomocy publicznej przez Prezesa UOKiK jest okreêlenie, czy musi byç ona zg aszana Komisji. To bardzo istotny element. OkreÊlenie bowiem, z jakim rodzajem wsparcia mamy do czynienia, decyduje o tym, czy podlega ono obowiàzkowi zg aszania, czy te nie. Warto w tym miejscu wspomnieç, e w przypadku wàtpliwoêci, podmiot opracowujàcy program pomocowy lub udzielajàcy wsparcia mo e zwróciç si do KE o jej stanowisko. Po pierwsze, nie muszà byç zg aszane programy pomocowe ani niektóre przypadki pomocy indywidualnej spe niajàce wszystkie warunki okreêlone w przyj tym przez Komisj rozporzàdzeniu 78 dotyczàcym wy àczeƒ grupowych 79. W warunkach polskich planowane programy przewidujàce udzielenie wsparcia w ramach wy àczeƒ grupowych wymagajà opinii Prezesa UOKiK. Stwierdza on, czy projekt spe nia przes anki pomocy publicznej i czy jest zgodny z zasadami rynkiu wewn trznego, oraz proponuje ewentualne zmiany. O fakcie, e program pomocowy wszed w ycie (a w niektórych przypadkach e udzielono pomocy indywidualnej) nale y niezw ocznie powiadomiç Prezesa UOKiK. Nast pnie przeka e on t informacj Komisji Europejskiej. Jest to zawiadomienie wy àcznie o charakterze informacyjnym. Nale y jednak pami taç, e Komisja w ramach prowadzonego monitoringu mo e sprawdzaç, czy pomoc udzielana w ramach wy àczeƒ grupowych jest zgodna z odpowiednimi regulacjami. Drugim przypadkiem wsparcia, które nie podlega obowiàzkowi zg oszenia, jest pomoc de minimis 80. W tym wypadku paƒstwo nie musi nawet przedk adaç skróconego opisu. Jest ono jednak zobowiàzane do monitorowania takiego wsparcia. Stàd te ka dy projekt programu pomocowego przewidujàcego udzielenie pomocy de minimis wymaga zg oszenia do Prezesa UOKiK w celu przedstawienia przez niego ewentualnych zastrze eƒ. Obowiàzek taki nie dotyczy pomocy indywidualnej. 77 W sprawach szczególnej wagi, na przyk ad dotyczàcych wielu podmiotów lub szczególnie trudnych do rozstrzygni cia, Prezes UOKiK wspó uczestniczy cz sto w formu owaniu takich pytaƒ i ich przekazywaniu Komisji (èród o: strona internetowa UOKiK: 78 Rozporzàdzenie Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznajàce niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu. 79 Por. cz Êç 3, rozdzia 3 niniejszej publikacji. 80 Wi cej o pomocy de minimis w cz Êci 4.
37 Podmiot przyznajàcy wsparcie de minimis powinien z urz du (bez koniecznoêci sk adania wniosku przez beneficjenta) wydaç zaêwiadczenie o przyznanej pomocy stwierdzajàce jej wartoêç i charakter oraz okreêlajàce mi dzy innymi dzieƒ przyznania. Zawiera ono równie dane identyfikujàce beneficjenta, organ udzielajàcy pomocy oraz podstaw prawnà jej udzielenia. ZaÊwiadczenie powinno byç wydane w dniu przyznania wsparcia, na przyk ad w dniu podpisania umowy lub wraz z decyzjà organu udzielajàcego pomocy. JeÊli wszystkie niezb dne dane, które musi zawieraç zaêwiadczenie o pomocy de minimis, zosta y uwzgl dnione w treêci decyzji, wydanie zaêwiadczenia jako dodatkowego dokumentu nie jest potrzebne. Warto te wiedzieç, e pomoc udzielana indywidualnym przedsi biorcom na podstawie zaakceptowanego przez Komisj Europejskà programu pomocowego 81 nie podlega ju odr bnej notyfikacji. Zdarzajà si sytuacje, gdy KE za àda tego w decyzji akceptujàcej program. Dzieje si tak przede wszystkim wtedy, gdy Komisja uzna, e konieczna jest dodatkowa weryfikacja, na przyk ad gdy wielkoêç pomocy jest bardzo wysoka 82. W takim przypadku w treêci programu pomocowego powinny byç przewidziane warunki, których spe nienie powoduje koniecznoêç notyfikacji tej pomocy Komisji Europejskiej. Adresy poczty elektronicznej oraz wzory odpowiednich formularzy u ywanych w komunikacji z Prezesem UOKiK znajdujà si na stronie internetowej Urz du (www.uokik.gov.pl) w zak adce pomoc publiczna. 3. Zg oszenie pomocy do Komisji Europejskiej Wszystkie inne formy wsparcia ze strony paƒstwa dla przedsi biorców ni wymienione w poprzednim rozdziale (pomoc udzielana na zasadzie wy àczeƒ grupowych oraz pomoc de minimis) wymagajà zg oszenia Komisji Europejskiej. Procedur okreêlajà Rozporzàdzenie Rady nr 659/ oraz Rozporzàdzenie Komisji nr 794/ Zgodnie z nimi, paƒstwo cz onkowskie ma obowiàzek zg osiç zamiar udzielenia pomocy publicznej. W Polsce organ udzielajàcy pomocy bàdê projektodawca zg aszanego Êrodka pomocowego ma obowiàzek dokonaç notyfikacji za poêrednictwem UOKiK. Do momentu podj cia przez Komisj decyzji w sprawie zgodnoêci notyfikowanej pomocy z prawem unijnym nale y wstrzymaç si z jej udzieleniem. Aby czas mi dzy zg oszeniem pomocy a decyzjà KE by jak najkrótszy, przygotowano szereg u atwieƒ. Komisja opracowa a standardowe formularze zg oszenia dla wi kszoêci rodzajów pomocy. Paƒstwom cz onkowskim udost pniono specjalne oprogramowanie, co ma tak e przyspieszyç i u atwiç proces dokonywania zg oszeƒ. Drobne modyfikacje stosowanej pomocy podlegajà uproszczonemu systemowi zg oszeƒ i szybszej procedurze podejmowania decyzji. Taki uproszczony system jest dopuszczalny jednak tylko w przypadku, gdy Komisja by a regularnie informowana o wdra aniu zg oszonych ju Êrodków pomocy Rozstrzyganie przez Komisj Europejskà w sprawach dopuszczalnoêci danego przypadku pomocy publicznej Zg oszenie planowanego wsparcia dla przedsi biorcy powoduje wszcz cie przez Komisj Europejskà procedury rozpatrywania dopuszczalnoêci takiej pomocy. Je eli wniosek jest niepe ny, KE zwraca si z proêbà o udzielenie dalszych informacji. Paƒstwo cz onkowskie powinno je dostarczyç w terminie dwudziestu dni roboczych. W przypadku naszego kraju Prezes UOKiK jest agendà, która w imieniu polskich w adz przekazuje KE odpowiedzi organów udzielajàcych pomocy (ewentualnie projektodawców) na stawiane przez nià pytania oraz dane i dokumenty, o które wnioskuje Komisja. Po otrzymaniu pe nego wniosku i wszystkich informacji niezb dnych do oceny danego przypadku, Komisja rozpatruje zg oszenie. Nie powinno to trwaç d u ej ni dwa miesiàce. Rozpatrywanie zg oszenia co do zasady koƒczy si podj ciem 81 O programach pomocowych - zob. cz Êç 2, rozdzia Na przyk ad Mechanizm przejrzystoêci przewiduje koniecznoêç poinformowania Komisji Europejskiej o udzieleniu pomocy, w ramach istniejàcego programu pomocowego, na du y projekt inwestycyjny niepodlegajàcy obowiàzkowi notyfikacji. Wi cej informacji na stronie internetowej: w zak adce Pomoc publiczna/programy pomocowe i pomoc indywidualna. 83 Rozporzàdzenie Rady nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ( Dz. Urz. UE L 83 z ), s Rozporzàdzenie Komisji (WE) nr 794/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporzàdzenia Rady (WE) nr 659/1999 ustanawiajàcego szczegó owe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (Dz. Urz. UE L 140 z ), s Vademecum, op. cit., s
38 decyzji o niewnoszeniu zastrze eƒ albo decyzji o wszcz ciu post powania na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE. W pierwszym przypadku pomoc mo e zostaç udzielona. W drugim gdy Komisja ma wàtpliwoêci co do zgodnoêci proponowanego wsparcia z rynkiem wewn trznym wszczyna formalne post powanie wyjaêniajàce. Rozpoczyna si ono opublikowaniem informacji o zakwestionowanym Êrodku pomocowym w Dzienniku Urz dowym Wspólnot serii C oraz na stronie internetowej Komisji. Nast pnie KE zaprasza zainteresowane paƒstwa cz onkowskie i strony do zg aszania uwag. Post powanie wyjaêniajàce orientacyjnie trwa nie d u ej ni osiemnaêcie miesi cy i koƒczy si podj ciem ostatecznej decyzji. Mo e byç ona: pozytywna (pomoc mo e zostaç udzielona), negatywna (pomoc nie mo e zostaç udzielona), pozytywna z zastrze eniem okreêlonych warunków (pomoc mo e zostaç udzielona po ich spe nieniu). Wszystkie decyzje Komisji na mocy art. 263 Traktatu 86 podlegajà kontroli sàdów unijnych (TSUE, Sàd). W imieniu Polski odwo ania wnosi Prezes UOKiK je eli uzna to za zasadne. On te reprezentuje rzàd polski w post powaniach toczàcych si przed sàdami Unii Europejskiej. 36 To tyle w kwestii post powania przy ustalaniu zgodnoêci danego przypadku pomocy z rynkiem wewn trznym. PrzeÊledziliÊmy jego kolejne etapy od opracowywania programu pomocowego, przez jego opiniowanie i ewentualne zg aszanie do Komisji Europejskiej, a po procedury odwo awcze. Warto w tym miejscu poêwi ciç jeszcze kilka s ów metodom, jakie sà stosowane przy okreêlaniu dopuszczalnoêci udzielenia wsparcia. Poznanie kryteriów, jakimi kieruje si KE, wydaje si istotne nie tylko z uwagi na interes polskich przedsi biorców potencjalnych beneficjentów rozpatrywanych przez Komisj przypadków pomocy, lecz przede wszystkim z perspektywy podatników, z których danin przydzielane jest wszak e wsparcie. 5. Kryteria stosowane przez Komisj Europejskà przy ocenie pomocy publicznej Dokonujàca si w sposób ciàg y reforma unijnego systemu monitorowania i nadzorowania pomocy publicznej ma dwa cele. Po pierwsze, zmierza ona do tego, aby wsparcie udzielane przez paƒstwa cz onkowskie by o mniejsze, a zarazem bardziej efektywne ( mniejsza i lepiej ukierunkowana pomoc ). Po drugie, ma na celu usprawnienie systemu kontroli pomocy publicznej, to znaczy skrócenie czasu, jaki up ywa mi dzy opracowaniem programu pomocowego a jego zatwierdzeniem, oraz zmniejszenie wymaganych formalnoêci. Dlatego te coraz istotniejszà rol w ocenie przypadków pomocy publicznej odgrywajà wcià doprecyzowywane kryteria ekonomiczne oraz zaawansowana metodyka oszacowania pozytywnych i negatywnych aspektów danego przypadku wsparcia. Najkrócej mówiàc, rozstrzyganie w kwestii konkretnego Êrodka pomocowego polega na dokonaniu bilansu jego nast pstw korzystnych i niekorzystnych. Jest to tak zwany test bilansujàcy. Aby pomoc publiczna mog a zostaç uznana za zgodnà z rynkiem wewn trznym, musi ona byç konieczna oraz proporcjonalna do konkretnego celu le àcego we wspólnym interesie. Przede wszystkim zatem pomoc powinna byç ukierunkowana na realizacj prawid owo okreêlonego celu le àcego we wspólnym interesie takiego jak wzrost gospodarczy, pobudzenie zatrudnienia, zwi kszenie spójnoêci, ochrona Êrodowiska itd. Komisja jako mo liwe do zaakceptowania cele wymienia te odnoszàce si do skutecznoêci (korygowanie nieprawid owoêci w funkcjonowaniu rynku) oraz do równoêci (na przyk ad zatrudnianie niepe nosprawnych pracowników lub zach canie przedsi biorstw do tworzenia zak adów pracy w regionach o niekorzystnym po o eniu). Kolejnym etapem po w aêciwym okreêleniu celu, jaki w za o eniu ma spe niç udzielenie wsparcia, jest ustalenie, czy pomoc publiczna jest w istocie najlepszym Êrodkiem umo liwiajàcym jego osiàgni cie. Komisja stoi na stanowisku, e selektywne wspieranie przedsi biorców przez paƒstwo powinno byç wykorzystywane w przypadkach, w których korzyêci z zastosowania takiego instrumentu oddzia ywania na gospodark zosta y potwierdzone i wykazane. Pomoc powinna byç udzielana tylko wtedy, gdy za pomocà innych Êrodków (rynkowych albo mniej selektywnych) nie da oby si osiàgnàç za o onego celu. 86 Vademecum, op. cit., s. 17.
39 Ponadto dzi ki otrzymaniu pomocy jej beneficjent powinien podjàç dzia ania [ ] których w ogóle nie przeprowadzi by bez uzyskania pomocy lub [...] które przeprowadzi by w ograniczonym zakresie [...]. Ma to na celu unikni cie przyznawania pomocy paƒstwa na dzia ania, które przedsi biorstwo i tak podj oby w takim samym zakresie nawet bez uzyskania pomocy (na przyk ad na szkolenie, które przedsi biorstwo i tak musia oby zorganizowaç dla swoich pracowników, by móc prowadziç swojà dzia alnoêç) 86. Jest to tak zwany efekt zach ty. Pomoc publiczna powinna byç nie tylko skuteczna, ale i proporcjonalna do skali problemu. Innymi s owy chodzi o to, czy takiego samego efektu nie da oby si uzyskaç mniejszym nak adem Êrodków. Pomoc zgodna z rynkiem wewn trznym powinna byç proporcjonalna, a zatem udzielana na najni szym poziomie, który zapewnia realizacj celu le àcego we wspólnym interesie. Istotnym elementem okreêlania zgodnoêci pomocy publicznej z rynkiem wewn trznym jest rozpatrywanie scenariusza alternatywnego. Co sta oby si w hipotetycznej sytuacji, gdyby wsparcie nie zosta o przyznane? Odpowiadajàc sobie na to pytanie, mo na zarazem stwierdziç, czy analizowany projekt s u y realizacji celu le àcego we wspólnym interesie, czy jest przy tym skuteczny i proporcjonalny. Dopiero tak przeprowadzony test bilansujàcy, dokonany w odniesieniu do wszystkich uczestników rynku, pozwala okreêliç (w sytuacji idealnej tak e w uj ciu iloêciowym), czy negatywne skutki, jakie zawsze niesie ze sobà udzielenie pomocy publicznej (przede wszystkim zak ócenie konkurencji i wymiany handlowej 88 ) sà równowa one przez jej efekty pozytywne to znaczy osiàgni cie celu le àcego we wspólnym interesie. Je eli tak, wsparcie mo e zostaç uznane za dopuszczalne 89. Nie oznacza to oczywiêcie, e taka procedura jest przeprowadzana w ka dym indywidualnym przypadku. System monitorowania pomocy publicznej szybko okaza by si niewydolny. Stàd te Komisja Europejska stosuje stopniowanie oceny: 1. Brak pomocy zasada de minimis 2. Ogólne rozporzàdzenie w sprawie wy àczeƒ grupowych 3. Ocena standardowa 4. Ocena szczegó owa A zatem te przypadki wsparcia, które w najmniejszym stopniu zak ócajà konkurencj na rynku wewn trznym i wp ywajà na wymian handlowà czyli pomoc de minimis w ogóle nie sà uznawane za pomoc paƒstwa. Nie muszà byç zatem zg aszane Komisji. Nast pnie mamy do czynienia z wy àczeniami grupowymi. Ich równie nie trzeba zg aszaç. Punkt kolejny to tak zwana ocena standardowa. Umo liwia ona ocen wi kszoêci przypadków wsparcia na podstawie wczeêniej okreêlonych kryteriów, które majà na celu dba oêç o to, by pomoc by a konieczna i proporcjonalna, a jej skutki dla konkurencji jak najmniejsze. Tu zaawansowana ocena ekonomiczna jest przeprowadzana en bloc (na przyk ad dla poszczególnych celów, jak zatrudnienie czy ochrona Êrodowiska) i znajduje odzwierciedlenie w konkretnych regulacjach prawnych. Dopiero w przypadkach potencjalnie najbardziej zak ócajàcych konkurencj stosuje si ocen szczegó owà, która zawsze wià e si z weryfikacjà ekonomicznej zasadnoêci pomocy Monitorowanie pomocy publicznej Paƒstwa cz onkowskie sà zobowiàzane sk adaç Komisji Europejskiej w formie raportów rocznych dane o udzielonym przez siebie wsparciu. Na tej podstawie opracowuje ona zbiorcze sprawozdanie o pomocy publicznej udzielonej w ca ej Unii Europejskiej (State Aid Scoreboard). W ten sposób Komisja uzyskuje informacje o wielkoêci wsparcia, a tak e o d ugoterminowych tendencjach w tym zakresie. Na przyk ad w Sprawozdaniu dotyczàcym polityki konkurencji za rok przygotowanym przez KE czytamy: W ciàgu ostatnich 25 lat ogólny poziom pomocy paƒstwa obni y si z ponad 2% PKB w latach osiemdziesiàtych do oko o 0,5% w 2007 r. Chocia w tabelach wyników podkreêlono utrzymujàcà si 87 Vademecum, op. cit., s Mogà one obejmowaç zapobieganie likwidacji i utrzymywanie na rynku nieefektywnych firm, wypieranie prywatnych inwestycji, przeszkody dla dynamicznych zach t, koszty pomocy paƒstwa zwiàzane z wydatkami z bud etu itp., Vademecum, op. cit., s Vademecum, op. cit., s Vademecum, op. cit., s COM(2009) 374 wersja ostateczna, s. 13.
40 w paƒstwach cz onkowskich tendencj do skupiania pomocy na celach horyzontalnych, stwierdzono równie, e w wyniku obecnego kryzysu finansowego udzia pomocy na ratowanie i restrukturyzacj przedsi biorstw mo e znacznie wzrosnàç w niektórych paƒstwach w 2008 r. Monitorowanie wsparcia ma nie tylko wymiar statystyczny. JeÊli KE uzna, e program pomocowy przesta byç zgodny z rynkiem wewn trznym, wzywa paƒstwo cz onkowskie do jego modyfikacji bàdê nawet do wstrzymania udzielania pomocy na jego podstawie. W Polsce monitorowanie wsparcia dla przedsi biorców nale y do obowiàzków Prezesa UOKiK. Wszystkie podmioty udzielajàce pomocy przekazujà mu sprawozdania w tym zakresie. Informacje te sà porzàdkowane. Docelowo b dà one gromadzone w bazie danych SHRIMP (System Harmonogramowania, Raportowania i Monitorowania Pomocy). Na podstawie zebranych danych Prezes UOKiK co roku opracowuje raport o pomocy publicznej dla Rady Ministrów (przedstawiany nast pnie Sejmowi) oraz sprawozdanie dla Komisji Europejskiej. Podsumowanie O dopuszczalnoêci zastosowania pomocy publicznej decyduje Komisja Europejska, która rozstrzyga o jej zgodnoêci z rynkiem wewn trznym. 2. Pomoc publiczna zgodna z rynkiem wewn trznym to taka, która s u y realizacji celu le àcego we wspólnym interesie w sposób skuteczny i proporcjonalny. 3. Do czasu wydania decyzji przez Komisj Europejskà wsparcie paƒstwa dla przedsi biorcy nie mo e zostaç zastosowane. 4. Ka dy projekt programu pomocowego, na podstawie którego ma byç udzielana pomoc publiczna, wymaga uzyskania opinii Prezesa UOKiK. Natomiast projekt programu pomocowego przewidujàcy udzielenie pomocy de minimis wymaga jedynie zg oszenia do Prezesa UOKiK w celu przedstawienia przez niego ewentualnych zastrze eƒ. 5. Projekty pomocy indywidualnej wymagajà uzyskania opinii Prezesa UOKiK. Wyjàtkiem jest pomoc de minimis oraz wsparcie udzielane na podstawie niektórych kategorii wy àczeƒ grupowych. 6. Notyfikacji Komisji Europejskiej podlega ka dy rodzaj wsparcia, z wyjàtkiem pomocy de minimis i, co do zasady, pomocy udzielanej w ramach wy àczeƒ grupowych. Sà one a priori dopuszczalne, co jednak nie oznacza, e nie podlegajà nadzorowi Komisji. 7. Paƒstwa cz onkowskie majà obowiàzek monitorowania udzielanej pomocy publicznej. W Polsce nale y to do kompetencji Prezesa UOKiK.
41 Aneks: Przepisy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dotyczàce pomocy publicznej (Opracowane na podstawie Dz. Urz. UE C 115/47 z ) SEKCJA 2 POMOC PRZYZNAWANA PRZEZ PA STWA Artyku Z zastrze eniem innych postanowieƒ przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Paƒstwo Cz onkowskie lub przy u yciu zasobów paƒstwowych w jakiejkolwiek formie, która zak óca lub grozi zak óceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsi biorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewn trznym w zakresie, w jakim wp ywa na wymian handlowà mi dzy Paƒstwami Cz onkowskimi. 2. Zgodna z rynkiem wewn trznym jest: a) pomoc o charakterze socjalnym przyznawana indywidualnym konsumentom, pod warunkiem e jest przyznawana bez dyskryminacji zwiàzanej z pochodzeniem produktów; b) pomoc majàca na celu naprawienie szkód spowodowanych kl skami ywio owymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi; c) pomoc przyznawana gospodarce niektórych regionów Republiki Federalnej Niemiec dotkni tych podzia em Niemiec, w zakresie, w jakim jest niezb dna do skompensowania niekorzystnych skutków gospodarczych spowodowanych tym podzia em. Pi ç lat po wejêciu w ycie Traktatu z Lizbony, Rada, na wniosek Komisji, mo e podjàç decyzj uchylajàcà niniejszà liter. 3. Za zgodnà z rynkiem wewn trznym mo e zostaç uznana: a) pomoc przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom ycia jest nienormalnie niski lub w których istnieje powa ny stan niedostatecznego zatrudnienia, jak równie regionów, o których mowa w artykule 349, z uwzgl dnieniem ich sytuacji strukturalnej, gospodarczej i spo ecznej; b) pomoc przeznaczona na wspieranie realizacji wa nych projektów stanowiàcych przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania lub majàca na celu zaradzenie powa nym zaburzeniom w gospodarce Paƒstwa Cz onkowskiego; c) pomoc przeznaczona na u atwianie rozwoju niektórych dzia aƒ gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem; d) pomoc przeznaczona na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej i konkurencji w Unii w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem; e) inne kategorie pomocy, jakie Rada mo e okreêliç decyzjà, stanowiàc na wniosek Komisji. 39 Artyku Komisja we wspó pracy z Paƒstwami Cz onkowskimi stale bada systemy pomocy istniejàce w tych Paƒstwach. Proponuje im ona stosowne Êrodki konieczne ze wzgl du na stopniowy rozwój lub funkcjonowanie rynku wewn trznego. 2. JeÊli Komisja stwierdzi, po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag, e pomoc przyznana przez Paƒstwo lub przy u yciu zasobów paƒstwowych nie jest zgodna z rynkiem wewn trznym w rozumieniu artyku u 107, lub e pomoc ta jest nadu ywana, decyduje o zniesieniu lub zmianie tej pomocy przez dane Paƒstwo w terminie, który ona okreêla.
42 JeÊli dane Paƒstwo nie zastosuje si do tej decyzji w wyznaczonym terminie, Komisja lub ka de inne zainteresowane Paƒstwo mo e, na zasadzie odst pstwa od postanowieƒ artyku ów 258 i 259, wnieêç spraw bezpoêrednio do Trybuna u SprawiedliwoÊci Unii Europejskiej. Na wniosek Paƒstwa Cz onkowskiego Rada, stanowiàc jednomyêlnie, mo e zdecydowaç, e pomoc, którà to Paƒstwo przyznaje lub zamierza przyznaç, jest uznana za zgodnà z rynkiem wewn trznym, na zasadzie odst pstwa od postanowieƒ artyku u 107 lub rozporzàdzeƒ przewidzianych w artykule 109, jeêli wyjàtkowe okolicznoêci uzasadniajà takà decyzj. JeÊli w odniesieniu do danej pomocy Komisja wszcz a procedur przewidzianà w pierwszym akapicie niniejszego ust pu, wystàpienie zainteresowanego Paƒstwa z wnioskiem skierowanym do Rady powoduje zawieszenie tej procedury do czasu zaj cia stanowiska przez Rad. Jednak e jeêli Rada nie zajmie stanowiska w terminie trzech miesi cy od wystàpienia z wnioskiem, Komisja wydaje decyzj w sprawie Komisja jest informowana, w czasie odpowiednim do przedstawienia swych uwag, o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy. JeÊli uznaje ona, e plan nie jest zgodny ze wspólnym rynkiem w rozumieniu artyku u 87, wszczyna bezzw ocznie procedur przewidzianà w ust pie 2. Dane Paƒstwo Cz onkowskie nie mo e wprowadzaç w ycie projektowanych Êrodków, dopóki procedura ta nie doprowadzi do wydania decyzji koƒcowej. 4. Komisja mo e przyjàç rozporzàdzenia dotyczàce kategorii pomocy paƒstwa, w odniesieniu do których Rada postanowi a, zgodnie z artyku em 109, e mogà one zostaç zwolnione z procedury przewidzianej w ust pie 3 niniejszego artyku u. Artyku 109 Rada, na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, mo e wydaç wszelkie w aêciwe rozporzàdzenia w celu zastosowania artyku ów 107 i 108, a w szczególnoêci mo e okreêliç warunki stosowania artyku u 108 ust p 3 i kategorie pomocy zwolnione z tej procedury.