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Timestamp: 2020-07-12 16:15:53+00:00
Document Index: 104085641

Matched Legal Cases: ['art. 17', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 13', 'art. 1', 'art. 24']

DELIBERAZIONE 19 giugno 2007, n. 12
Oggetto: Programma generale e linee di indirizzo 2008. Obiettivi strategici pluriennali 2008-2010.
urn:nir:istituto.nazionale.assicurazione.infortuni.lavoro:deliberazione:2007-06-19;12
IL CONSIGLIO DI INDIRIZZO E VIGILANZA nella seduta del 19 giugno 2007
visto il Decreto Legislativo n. 479 del 30 giugno 1994 ;
visto l' art. 17, comma 23, della legge n. 127 del 15 maggio 1997 , con particolare riguardo alla potestà del Consiglio di Indirizzo e Vigilanza di definire i programmi, individuare il Programma Generale e le Linee di indirizzo dell'Ente e determinare gli Obiettivi strategici pluriennali;
visto il Regolamento emanato con D.P.R. n. 367 del 24 settembre 1997 ;
vista le deliberazione n. 18 in data 28 luglio 2006, con la quale sono stati definiti le Linee di indirizzo 2007 e gli Obiettivi strategici pluriennali 2007-2009;
visto il documento in data 12 giugno 2007, predisposto dalla Commissione Programmazione Linee di Indirizzo e Verifica,
di approvare il documento riguardante il Programma generale e le Linee di indirizzo 2008 nonché gli Obiettivi strategici pluriennali 2008-2010, nel testo allegato alla presente deliberazione, della quale costituisce parte integrante.
IL SEGRETARIO Dott. ssa Rita CHIAVARELLI
IL PRESIDENTE Dott. Giovanni GUERISOLI
PROGRAMMA GENERALE e LINEE DI INDIRIZZO 2008
OBIETTIVI STRATEGICI PLURIENNALI 2008-2010
Il presente documento, con il quale si definiscono le Linee di indirizzo per il 2008 e si provvede alla contestuale declinazione degli Obiettivi Strategici Pluriennali 2008-2010, segue ancora la tradizionale scansione del processo di pianificazione strategica in "linee" annuali ed in "obiettivi" a valenza triennale, in conformità alle disposizioni della Legge n. 127/1997 ed alle vigenti norme regolamentari interne.
Nell'ambito del più complessivo adeguamento del sistema di pianificazione, programmazione e controllo dell'Istituto ai principi e criteri fissati dal D.P.R. n. 97/2003 , peraltro, il CIV è orientato a rivisitare, per la parte di propria competenza, le attuali modalità, mediante:
a) l'individuazione di linee di indirizzo "di mandato", valide cioè per l'intero quadriennio (fatte salve le integrazioni connesse ad innovazioni legislative o rispondenti ad esigenze di mera "manutenzione";
b) la redazione, con cadenza annuale, della "Relazione programmatica", da allegare al bilancio di previsione di ciascun esercizio, contenente i riferimenti economici e finanziari correlati agli obiettivi da perseguire; c) la valorizzazione dei momenti di verifica come fondamentale strumento di conoscenza dei fenomeni, al fine di eventuali correzioni e riallineamenti degli obiettivi.
E', questa , una fase revisionale già avviata, da perfezionare d'intesa con gli Organi di gestione, nel rispetto dei ruoli e delle attribuzioni sia del CIV, sia di questi ultimi. Ciò premesso, sono comunque di tutta evidenza i risultati conseguiti nel corso degli ultimi anni in termini di razionalizzazione e complessiva semplificazione delle metodiche espositive.
- l'accorpamento delle Linee di Indirizzo e degli Obiettivi Strategici Pluriennali in un unico documento;
- la separazione delle tematiche a "valenza esterna" da quelle a "valenza interna";
- l'accurata selezione dei temi e degli obiettivi, in una logica di essenzialità e concretezza.
Si tratta di innovazioni di oggettivo rilievo, che hanno avuto, tra l'altro, ricadute positive sul versante produttivo - ove si consideri la situazione esistente a fine 2003, dopo la reingegnerizzazione del sistema informatico - agevolando la pianificazione operativa e la successiva attuazione delle strategie definite dal CIV, anche sotto il profilo delle relative tempistiche
Le strategie definite, lo scorso anno, con delibera n. 18 del 28 luglio 2006, si collocavano in un contesto caratterizzato dal permanere irrisolto di vincoli e criticità tali da ostacolare il rilancio dell'INAIL nella direzione di una maggiore efficienza ed efficacia gestionale - al passo con le richieste delle imprese e dei lavoratori, sempre più attenti alla qualità dei servizi - nonché un suo più chiaro posizionamento nel sistema di Welfare.
Sul versante esterno, in particolare, il documento poneva in evidenza la centralità di questioni strategiche ormai annose, che avevano tra l'altro precluso, sino ad allora, la possibilità per l'Istituto di autogestirsi secondo i principi di economicità e imprenditorialità previsti dalla Legge n. 88/1989 e per la cui soluzione era comunque necessario l'intervento di appositi provvedimenti normativi.
Si trattava, in sintesi, di criticità connesse:
a) alla oggettiva compromissione dell'autonomia dell'Ente, rimarcata, fra l'altro, da una politica patrimoniale eterogestita;
b) al persistere di endemici fattori strutturali di squilibrio e distorsione del sistema economico-finanziario (quali, segnatamente, l'obbligo di deposito infruttifero presso la Tesoreria dello Stato, il disavanzo patrimoniale della gestione Agricoltura, la crescita costante dei residui attivi); c) all'assenza di evoluzioni significative del processo riformatore avviato con il Decreto Legislativo n. 38/2000 .
Sul versante interno, la citata delibera n. 18/2006 sottolineava l'esigenza di pervenire alla soluzione di alcuni rilevanti aspetti funzionali, che se da un lato non richiedeva, di per sè, interventi di carattere normativo, per altro verso era condizione necessaria perchè l'Istituto potesse muoversi secondo i richiamati criteri di economicità e imprenditorialità. Oltre alla revisione del processo programmatorio, i cui sviluppi e prospettive sono già stati accennati in premessa, le aree di criticità individuate dal CIV concernevano, in particolare, i temi dell'adeguamento dell'ordinamento amministrativo-contabile, dell'adozione di un sistema di contabilità analitica e di un modello econometrico, della reingegnerizzazione dei processi produttivi e della rivisitazione dell'assetto organizzativo.
Partendo dagli scenari come sopra delineati, le Linee di Indirizzo per il 2007 - nell'attualizzare, in sostanza, quelle dell'anno precedente, secondo un nuovo approccio metodologico tendente a privilegiare le logiche della concretezza e della traducibilità delle strategie del CIV - avevano individuato una gamma di soluzioni funzionale alla valenza esterna o interna delle singole tematiche e cioè alla circostanza che per la loro realizzazione occorressero provvedimenti legislativi o regolamentari o fossero sufficienti decisioni assunte dagli Organi dell'Istituto. Sul versante esterno, in particolare, le Linee 2007 - sulla scorta del documento approvato all'unanimità nella seduta straordinaria tenutasi a Como il 16 settembre 2005 - individuavano nel confronto diretto ai massimi livelli fra il Governo e le Parti Sociali l'unico approccio che potesse avere ricadute concrete. In funzione del loro sviluppo in sede concertativa, venivano conseguentemente definite, in modo speculare alle problematiche emerse, una serie di linee di intervento da ritenersi prioritarie, riconducibili a due macro-aree: autonomia dell'INAIL e riordino normativo. Sul versante interno, invece, veniva sperimentata una nuova metodologia espositiva, caratterizzata dalla declinazione di tutti gli indirizzi del CIV direttamente negli Obiettivi Strategici, in un'ottica di sostanziale semplificazione.
La Legge Finanziaria 2007 e la delega per il riordino degli Enti
Partendo dagli scenari e dalle prospettive che hanno caratterizzato le Linee di Indirizzo approvate lo scorso anno, nella definizione delle strategie a valere per il 2008 il CIV ritiene essenziale procedere alla preventiva analisi dell'attuale contesto, per valutare se, e sotto quali aspetti, si siano compiuti passi in avanti. Riguardo alle tematiche, a valenza esterna, per le quali, si ripete, era ed è imprescindibile l'intervento di appositi provvedimenti normativi occorre prendere atto della circostanza che le novità introdotte dalla Legge Finanziaria 2007, essendo intervenute in ordine sparso solo in alcuni specifici ambiti, non sono chiaramente ed organicamente riferibili a quello che era, e rimane, l'obiettivo di fondo: il recupero dell'autonomia dell'INAIL ed il suo più chiaro posizionamento nel sistema di Welfare. Ha una valenza prospettica ancora non definita la norma di cui all'art. 1, comma 482, della predetta legge, che, incardinandosi nelle misure di razionalizzazione e di contenimento della spesa già contenute nel DPEF 2007 e nella Legge n. 248/2006 (di conversione del c.d. decreto Bersani), ha conferito al Governo un'ampia delega finalizzata al riordino, alla trasformazione o alla soppressione e messa in liquidazione degli enti ed organismi pubblici. Al riguardo, la posizione del CIV è stata espressa in un apposito ordine del giorno in data 6 febbraio 2007 e ribadita nella prima parte del documento "Prospettive evolutive" approvato con delibera n. 9 del successivo 2 maggio.
Si tratta di una posizione, condivisa anche dal Consiglio di Amministrazione dell'Istituto (v. la delibera n. 51/2007), sostanzialmente riassumibile nelle seguenti considerazioni:
- la natura assicurativa dell'INAIL è del tutto peculiare, anche sotto il profilo finanziario, rispetto a quella degli altri Enti potenzialmente interessati dalla ipotesi dell'accorpamento;
- la convivenza forzata, in un unico Ente, di anime molto diverse fra loro potrebbe comportare il rischio di ricadute negative sia sul versante della tutela privilegiata costituzionalmente garantita ai lavoratori infortunati e tecnopatici, sia della correlazione fra entità del prelievo per premi/contributi ed oneri per prestazioni istituzionali; reali economie potrebbero essere conseguite, invece, attraverso l'ottimizzazione e lo sviluppo di sinergie fra gli Enti, sulla base di una revisione normativa che individui chiaramente funzioni, responsabilità e tempi di attuazione;
- sotto il profilo economico-finanziario, margini di risparmio consistenti e stabili nel tempo potrebbero essere realizzati restituendo all'INAIL un ruolo centrale nella tutela dei lavoratori infortunati e tecnopatici, attraverso la precisa individuazione e la valorizzazione della sua missionin campo prevenzionale e sanitario.
E' in questa direzione, ad avviso del CIV, che dovranno essere incanalate le potenzialità innovatrici insite nella delega di cui al citato comma 482. Le conseguenti strategie del CIV sono definite nella sezione ?Tematiche a valenza esterna? delle presenti Linee di Indirizzo, alla quale si fa rinvio.
Le altre novità contenute nella Legge Finanziaria 2007
Fermo restando quanto appena evidenziato in merito alle previsioni del comma 482, le disposizioni della Legge Finanziaria 2007, non essendo chiaramente riferibili, come già sottolineato, ad un disegno organico, rappresentano una soluzione solo parziale ed in alcuni casi insufficiente delle problematiche più volte sollevate dal CIV.
In materia di prevenzione infortuni, il comma 626 ha conferito allo stesso CIV la competenza a definire in via sperimentale, d'intesa con i Ministeri del Lavoro e della Pubblica Istruzione, nonché con i competenti Enti locali, indirizzi programmatici per la promozione ed il finanziamento di progetti degli Istituti di istruzione secondaria di primo grado e superiore per l'abbattimento delle barriere architettoniche o l'adeguamento delle strutture alle vigenti disposizioni in tema di sicurezza e igiene del lavoro. Al riguardo, con delibera n. 8 del 3 aprile 2007 il CIV ha già provveduto a determinare nella misura di 100 milioni di euro l'entità delle risorse complessive destinate a tale scopo per il triennio 2007-2009, di cui 30 milioni riferiti al 2007.
Sono caratterizzate, indirettamente, da finalità prevenzionali anche altre successive disposizioni di interesse per l'INAIL, quali, in particolare, i commi 1168-1171, recanti misure di contrasto al lavoro sommerso, ed il comma 1186, che ha ampliato verso il finanziamento di attività promozionali ed eventi in materia di sicurezza e salute sul lavoro, con particolare riferimento ai settori a più elevato rischio infortunistico, la destinazione delle somme che confluiscono al Fondo Speciale Infortuni a seguito di inadempimenti degli obblighi assicurativi.
Un secondo gruppo di norme rientranti nella sfera di interesse dell'Istituto riguarda il tema del prelievo tariffario e delle prestazioni. Anche in questo caso, si tratta di interventi limitati a singoli settori produttivi o a specifiche fattispecie, che non colgono appieno le esigenze, manifestate dal CIV, della riduzione generalizzata degli oneri assicurativi a carico delle imprese e del contemporaneo miglioramento delle prestazioni.
Sul versante tariffario, i commi da 779 a 781 hanno previsto, disciplinandone anche le relative modalità in chiave marcatamente prevenzionale, la riduzione dei premi di assicurazione per il solo settore artigiano, nel limite complessivo di 100 milioni di euro per l'anno 2007 e per un importo comunque non superiore a 300 milioni dal 2008. Per quanto attiene ai lavoratori, i commi da 778 a 782 hanno stabilito la rivalutazione annuale delle prestazioni economiche erogate dall'INAIL, oltre a diversi e più favorevoli criteri di valutazione delle menomazioni ai fini del riconoscimento di prestazioni integrative e/o sostitutive, dando, peraltro, una risposta ancora insufficiente alle ripetute istanze del CIV.
Da evidenziare anche i contenuti dei commi 1187 e 1257, che hanno previsto, rispettivamente, l'istituzione di un Fondo di sostegno per le famiglie delle vittime di gravi infortuni sul lavoro e, in tema di infortuni domestici, la riduzione dal 33% al 27% del grado minimo di inabilità permanente per il diritto alle prestazioni fissate dalla Legge n. 493/1999 , nonché l'indennizzo in caso di morte (D.M.31/1/2006). Una terza famiglia di norme riguarda, infine, gli assetti organizzativi.
In tema di personale, i commi 440-443, nel confermare e rafforzare la politica di contenimento delle spese di gestione che aveva caratterizzato le precedenti leggi finanziarie nonché la più recente Legge n. 248/2006 , hanno:
- stabilito che le risorse umane dedicate alle funzioni di supporto devono essere contenute nel limite massimo del 15% del totale del personale in servizio, fissando anche la misura annua minima (8%) della riduzione delle eccedenze da praticare per raggiungere il predetto limite;
- disposto l'adozione di provvedimenti di riorganizzazione e di riallocazione del personale, con contestuale rideterminazione delle dotazioni organiche, da portare a compimento entro il 2007.
Nell'ambito della stessa tematica del personale vanno poi evidenziati:
- il comma 523, a norma del quale "Per gli anni 2008 e 2009..gli enti pubblici non economici..possono procedere, per ciascun anno, ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite di un contingente di personale complessivamente corrispondente ad una spesa pari al venti per cento di quella relativa alle cessazioni avvenute nell'anno precedente";
- il comma 528, che, nel quadro delle misure per la stabilizzazione del lavoro pubblico, ha autorizzato l'espletamento delle procedure di conversione in rapporti di lavoro a tempo indeterminato dei contratti di formazione e lavoro, nel limite dei posti disponibili in organico. In materia di formazione, infine, ai sensi del comma 583 le Pubbliche Amministrazioni, per lo svolgimento delle iniziative di formazione ed aggiornamento professionale dei propri dipendenti, sono tenute a procedere alla scelta della istituzione formativa mediante procedura competitiva fra le strutture accreditate dalla neo-istituita "Agenzia per la formazione", di cui al comma 580.
Rispetto alle criticità evidenziate nelle Linee di Indirizzo 2007, oggettivi passi in avanti sono stati compiuti, come già accennato, sul versante della pianificazione operativa ed in particolare sotto il profilo della effettiva coerenza di quest'ultima con gli indirizzi di carattere strategico. Ne sono derivate ricadute positive sugli indicatori produttivi, ormai attestatisi su livelli complessivamente soddisfacenti, tanto da far ravvisare al CIV l'opportunità di concentrare maggiormente l'attenzione sugli aspetti qualitativi della produzione. Della prossima rivisitazione del processo programmatorio si è già detto e si è anche provveduto all'adeguamento dell'Ordinamento amministrativo contabile ai principi di contabilità generale fissati dalla Legge n. 208/1999 e dal D.P.R. n. 97/2003 (v., da ultimo, la delibera del Consiglio di Amministrazione dell'Istituto n. 409/2006).
Permangono, invece, i fattori di criticità legati:
- alla mancata realizzazione di un compiuto sistema di contabilità analitica, fondato su rilevazioni per centri di costo;
- alla incompletezza del modello econometrico, non idoneo, allo stato, a prefigurare in modo esauriente scenari di medio-lungo termine;
- alla mancata reingegnerizzazione dei processi produttivi, che offrirebbe un sicuro contributo al miglioramento del grado di risposta alle crescenti esigenze dell'utenza ed alla necessità, più che mai attuale, di contenimento della spesa.
Dalle considerazioni che precedono emerge, come lo scorso anno, una situazione caratterizzata da una forte componente di staticità. Ne consegue la complessiva attualità delle Linee di Indirizzo tracciate per il 2007 e, quindi, la loro sostanziale conferma per il 2008. Si tratta di una realtà comunque suscettibile di profonde modificazioni, essendo attualmente in corso una fase di confronto tra il Governo e le Parti Sociali che potrebbe fortemente incidere, nel prossimo futuro, sugli assetti e sui ruoli degli Enti con competenze in materia di sicurezza sociale, anche alla luce della delega di cui all'art. 1, comma 482, della Legge Finanziaria 2007. Di qui l'esigenza di un forte impegno di tutto l'Istituto affinché gli indirizzi del CIV, come di seguito declinati, possano concretamente tradursi, in sede normativa, nel riconoscimento della peculiare identità dell'Ente, nel recupero di una sua effettiva autonomia gestionale e nell'individuazione di un ruolo più chiaro e definito nel sistema di Welfare. Ciò posto, vengono di seguito formulate le Linee di Indirizzo per il prossimo anno, in funzione della diversa valenza, esterna o interna, delle singole tematiche affrontate.
Tematiche a "valenza esterna"
Prendendo spunto dai contenuti del già citato documento "Prospettive evolutive dell'Istituto", approvato il 2 maggio 2007, si elencano in questa sede, ai fini del loro sviluppo in sede di confronto istituzionale, le linee di intervento da ritenersi prioritarie in relazione alle due macro-aree dell'autonomia e della mission, ferma restando l'esigenza, per l'Istituto, di sviluppare al proprio interno le necessarie attività di carattere propedeutico indicate nel successivo contesto degli Obiettivi Strategici Pluriennali per il triennio 2008-2010 (v. infra).
1. Si conferma l'obiettivo del superamento degli endemici fattori di squilibrio e distorsione del sistema economico-finanziario , quali, in primo luogo, l'obbligo di deposito infruttifero presso la Tesoreria dello Stato delle liquidità eccedenti i 260 milioni di euro ed i rigidi vincoli legislativi e regolamentari in tema di investimenti immobiliari e mobiliari, che hanno impedito all'INAIL lo svolgimento di una efficace e redditizia politica patrimoniale, funzionale non solo alla stabilità e all'incremento dei capitali che garantiscono il pagamento delle rendite ma altresì ad una coerente ed equilibrata politica tariffaria. Si tratta di una situazione ulteriormente aggravatasi sia per effetto delle massicce operazioni di smobilizzo avvenute mediante processi di cartolarizzazione, sia per l'assenza, negli ultimi anni, di investimenti a reddito e per l'insufficiente redditività di quelli in precedenza effettuati. Da ultimo si sottolinea il pregresso deficit della gestione Agricoltura.
2. Per quanto attiene alla mission, occorre recuperare, in capo all'INAIL, un ruolo di reale garanzia della tutela privilegiata dei lavoratori assicurati, nelle diverse fasi della prevenzione, cura, riabilitazione, reinserimento ed indennizzo, in un sistema di soggetti istituzionali che interagiscano in modo sinergico. Funzionali a tale esigenza sono le seguenti azioni:
2.1 in primo luogo, il completamento del processo riformatore avviato con il Decreto Legislativo n. 38/2000 , attraverso l'adeguamento del sistema indennitario introdotto in via sperimentale dall'art. 13 di tale provvedimento (danno biologico), l'aggiornamento delle vigenti tariffe dei premi, l'istituzionalizzazione degli incentivi economici e l'affinamento dei meccanismi premiali connessi agli aspetti di prevenzione infortuni. Con particolare riferimento alle predette misure incentivanti, che dovranno essere rivisitate valorizzando la bilateralità e semplificando le modalità di accesso, si evidenzia che lo schema di disegno di legge sul Testo Unico in materia di sicurezza, licenziato dal Governo ed attualmente al vaglio del Parlamento, prevede, fra i vari criteri di delega, anche il finanziamento degli investimenti in materia di salute e sicurezza delle piccole e medie imprese, i cui oneri siano sostenuti dall'INAIL, nell'ambito e nei limiti delle spese istituzionali. Si ravvisa, sotto tale aspetto, l'opportunità di destinare ad investimenti anche i trasferimenti passivi dei disciolti Enpi ed Enaoli. Gli incentivi economici ed i meccanismi premiali non esauriscono, comunque, la gamma dei possibili settori di intervento dell'Ente in campo prevenzionale. Nuovi e più ampi scenari, infatti, potranno essere aperti dai criteri di delega concernenti la definizione di un assetto istituzionale che valorizzi le competenze esistenti ed elimini sovrapposizioni e duplicazioni di interventi, la funzione dell'INAIL di sostegno finanziario in favore della bilateralità e la costruzione di un sistema informativo nazionale per la prevenzione nei luoghi di lavoro, nel quale il patrimonio conoscitivo dell'Ente sarà certamente centrale. In tali ambiti, occorrerà agire perché, in sede di esercizio della delega parlamentare, l'Istituto possa effettivamente valorizzare le proprie specificità e potenzialità, assumendo un ruolo strategico nelle politiche di sicurezza e salute dei lavoratori.
2.2. Altra priorità è la definizione del ruolo dell'INAIL in campo sanitario, che dovrà essere opportunamente chiarito a livello legislativo, affinché siano assicura te ai lavoratori, in un quadro di forte sinergia con i soggetti istituzionali aventi competenze in materia, continuità assistenziale, effettività della tutela ed uniformità delle prestazioni su tutto il territorio nazionale. In tale nuovo contesto, l'Istituto potrebbe:
- garantire prestazioni sanitarie, curative e riabilitative ai lavoratori infortunati e tecnopatici svolgendo, ove necessario, anche un ruolo sussidiario ed integrativo dei servizi sanitari pubblici per le prestazioni incluse nei LEA;
- porsi come interlocutore privilegiato per la definizione della programmazione sanitaria centrale e regionale in tema di salute del lavoratore infortunato;
- sostenere gli oneri delle prestazioni sanitarie erogate ai lavoratori assicurati anche mediante le risorse derivanti da una rivisitazione dei flussi finanziari attualmente versati al SSN, senza aggravare gli oneri a carico del sistema produttivo.
2.3. Un terzo tema connesso a quello del completamento del Decreto Legislativo n. 38/2000 è il riordino della normativa in materia di assicurazione infortuni (nuovo Testo Unico), che dovrà essere improntato al coordinamento, al perfezionamento ed alla semplificazione delle attuali disposizioni, in coerenza con l'evoluzione del mercato del lavoro e dei processi lavorativi nonché degli orientamenti giurisprudenziali succedutisi nel tempo e delle prospettive di sviluppo già delineate dal legislatore con il sopraindicato decreto.
3. Nell'ambito del confronto fra il Governo e le Parti Sociali, inoltre, dovranno essere affrontati, in ragione dei consolidati avanzi economici di esercizio, anche i temi della riduzione generalizzata degli oneri assicurativi a carico delle imprese (che, come accennato, la Legge Finanziaria 2007 ha circoscritto al solo settore artigiano) e del contemporaneo miglioramento delle prestazioni a favore dei lavoratori infortunati e tecnopatici, aspetto anch'esso trattato in modo parziale e non esaustivo dalla medesima legge.
4. La tematica del riassetto ordinamentale, infine, si inserisce nel solco della delega, anch'essa contenuta nell'art. 1, comma 482, della Legge Finanziaria 2007, concernente la razionalizzazione e riduzione degli organi di indirizzo amministrativo, gestione e consultivi.
A tale proposito, si ribadiscono in questa sede le seguenti indicazioni già fornite con le Linee di Indirizzo per il 2007:
- mantenere il principio della separazione delle funzioni di indirizzo da quelle più propriamente gestionali;
- garantire l'esigibilità degli indirizzi emanati dal CIV;
- semplificare l'attuale sistema di governante in cui sono presenti ben tre Organi gestionali senza una chiara delimitazione dei rispettivi confini ed ambiti di intervento;
- estendere sul territorio il modello duale;
- razionalizzare la composizione degli Organi collegiali e semplificare il sistema dei controlli senza attenuarne l'efficacia.
Tematiche a "valenza interna"
Alla luce di quanto evidenziato nel capitolo relativo al contesto di riferimento, si ravvisa, su questo versante, la necessità per l'Istituto di individuare adeguate soluzioni per tutti i fattori di criticità non ancora superati. Si conferma, pertanto, l'esigenza che l'INAIL:
- si doti di un compiuto sistema di contabilità analitica e di un idoneo modello econometrico;
- proceda alla reingegnerizzazione dei processi produttivi ed alla rivisitazione dell'assetto organizzativo;
- completi i monitoraggi, gli studi, le analisi e le proiezioni funzionali allo sviluppo delle tematiche individuate come a valenza esterna;
- attui una politica del personale che garantisca un sistema di relazioni sindacali tale da assicurare l'esigibilità delle intese;
il rispetto dei vincoli di spesa;
il raggiungimento di più elevati livelli di qualità nel servizio, ottimizzando la distribuzione delle risorse anche in ragione dell'evoluzione e delle potenzialità dell'informatica;
lo sviluppo professionale del personale con percorsi formativi coerenti con la mission dell'Istituto e mirati al potenziamento sia della cultura aziendale orientata verso l'utenza, sia dello sviluppo e qualità delle relazioni interpersonali all'interno ed all'esterno;
- adegui la reportistica sugli andamenti produttivi, anche attraverso l'utilizzo di indicatori di qualità, la cui analisi è indispensabile sia per monitorare le situazioni di criticità riscontrate, che devono essere con immediatezza superate, sia per approntare gli interventi necessari per evitarne in futuro il ripetersi.
Ciò premesso, secondo la stessa metodica espositiva adottata lo scorso anno, il CIV provvede alla puntuale declinazione delle predette tematiche direttamente negli Obiettivi Strategici Pluriennali per il triennio 2008-2010.
OBIETTIVI STRATEGICI PLURIENNALI 2008-2010 ATTIVITA' FUNZIONALI AL CONFRONTO FRA IL GOVERNO E LE PARTI SOCIALI
Come lo scorso anno, il CIV non intende procedere alla declinazione in obiettivi delle Linee di Indirizzo a valenza esterna.
Si tratterebbe, infatti, di una operazione fine a se stessa, atteso che il concreto sviluppo delle tematiche individuate nella prima parte del presente documento, pur richiedendo l'impegno dell'INAIL in ogni sua espressione istituzionale, è comunque rimesso al confronto fra il Governo e le Parti Sociali.
Quindi è interesse dell'Istituto che si attivi rapidamente ed in modo completo il predetto confronto, sostenuto anche dai necessari contributi di analisi ed approfondimento, per avere finalmente risposte capaci di chiarire il posizionamento dell'INAIL nel nuovo Welfare e consentirgli quindi di sviluppare le sue funzioni, stabilendo da subito priorità d'intervento.
A tale proposito, per quanto attiene alle tematiche del riordino normativo, dell'autonomia e dell'assetto ordinamentale, si ribadiscono le indicazioni già fornite in sede di declinazione degli Obiettivi Strategici Pluriennali 2007-2009.
In tema di autonomia, in particolare, si richiama quanto più volte espresso sullo specifico versante delle politiche patrimoniali circa la necessità di consolidare le garanzie di pagamento delle rendite dovute ai lavoratori infortunati e tecnopatici e di ridurre il deficit attuariale.
In particolare appare indispensabile: individuare nuove forme di investimento che assicurino congrue redditività nonché procedure semplificate che consentano la immediata messa a reddito degli immobili acquisiti; valorizzare il patrimonio immobiliare disponibile; perseguire una politica di acquisizione degli immobili istituzionali che privilegi le sinergie tra realtà pubbliche, evitando in tal modo diseconomie, e si avvalga del contributo dei Comitati Provinciali e dei loro Coordinamenti Regionali.
Per quanto concerne, inoltre, i settori della prevenzione, cura, riabilitazione e reinserimento, occorre pervenire, come già accennato, ad un quadro normativo che delinei in modo chiaro e definito il ruolo dell'INAIL, tenendo conto che l'Istituto è l'unico che può correlare la prevenzione con la componente assicurativa e garantire, in coerenza con il Decreto Legislativo n. 38/2000 , una tutela integrale ed uniforme sul territorio dei lavoratori assicurati. Naturalmente il nuovo sistema che si configurerà dovrà privilegiare le sinergie tra tutti i soggetti istituzionali competenti, anche al fine di perseguire una politica di contenimento dei costi tale da evitare qualsiasi ulteriore onere a carico delle imprese.
Nell'immediato è necessario:
a) effettuare una compiuta analisi delle situazioni in essere, anche con riferimento alle risultanze delle sperimentazioni in atto;
b) predisporre uno studio di fattibilità e sostenibilità che consenta di individuare le possibili variabili derivanti da una redistribuzione delle competenze e dei relativi flussi finanziari.
OBIETTIVI STRATEGICI PERSEGUIBILI DIRETTAMENTE DALL'ISTITUTO
Come accennato nella parte relativa alle Linee di Indirizzo, gli obiettivi strategici contenuti nelle Aree tematiche di seguito indicate, da sviluppare nel prosieguo dell'anno in corso e nell'arco del prossimo triennio, costituiscono la declinazione diretta degli argomenti c.d. a valenza interna. Rispetto agli Obiettivi Strategici Pluriennali 2007-2009, il numero ed i titoli delle singole Aree tematiche sono rimasti immodificati, come del resto non sono variati i criteri espositivi, con particolare riferimento alla scelta di non indicare priorità, nel presupposto che tutti gli obiettivi strategici debbano essere considerati come prioritari.
A. Area tematica "Economicità della gestione"
1) Nuovo sistema pianificatorio.
Fermo restando quanto già accennato, in premessa, circa l'adeguamento ai principi e criteri di cui al D.P.R. n. 97/2003 dell'intero processo di pianificazione, programmazione e controllo dell'Istituto, si ritiene di confermare, attesi i margini di miglioramento ancora esistenti, i seguenti obiettivi di qualità: puntuale raccordo e complessiva coerenza tra indirizzi strategici ed attività gestionale; riconduzione di ogni scelta operativa all'interno del processo generale di programmazione; declinazione degli obiettivi operativi supportata da analisi di fattibilità e sostenibilità economico-finanziaria, con indicazione delle tempistiche, delle risorse dedicate e dei risultati attesi; report semestrale da rendere disponibile entro 45 giorni dalla chiusura del semestre di riferimento, con motivazione degli scostamenti ed indicazione delle eventuali proposte di riallineamento.
2) Adozione della contabilità analitica. Permane la necessità di completare la fase sperimentale del sistema di contabilità analitica entro il 2007, allo scopo di disporre di uno strumento che consenta la misurazione del rapporto costi/benefici riferito ad ogni attività e prodotto e di verificare, quindi, la economicità della gestione.
3) Adozione del modello econometrico. Si conferma l'esigenza che il modello econometrico sia avviato a livello sperimentale nel corso del 2007, per essere validato e poi adottato a partire dall'anno successivo.
B. Area tematica "Qualità della tutela"
1) Osservatorio.
Non risultando ancora soddisfatta, si ribadisce l'esigenza di realizzare un compiuto ed efficace interscambio di informazioni con altri soggetti pubblici o privati operanti in campo sanitario, al fine di conoscere, per ogni lavoratore infortunato o tecnopatico, gli episodi che ne possano aver compromesso l'integrità psicofisica.
2) Ricerca epidemiologica e malattie professionali.
- La ricerca epidemiologica, tesa allo studio dell'eventuale origine professionale dei fattori di nocività, con particolare riguardo alle specificità del lavoro femminile, deve costituire, per l'Istituto, un impegno costante e quindi corrisponde ad un obiettivo rinnovabile di anno in anno. Analogo impegno dovrà essere rivolto per migliorare la capacità di intervento sul fenomeno delle malattie professionali, sia in termini di qualità della tutela che di prevenzione, dando tempestiva e piena applicazione alle direttive della delibera CIV n. 7 del 20 marzo 2007.
3) Cura e riabilitazione
Su questo versante, si confermano gli obiettivi di:
- effettuare puntuali analisi territoriali tese ad accertare , nelle singole Regioni , lo stato di attuazione delle vigenti disposizioni in materia di Livelli Essenziali di Assistenza (L.E.A.);
- verificare, nei singoli bacini di utenza, i fabbisogni curativi e di riabilitazione dei lavoratori infortunati e tecnopatici, nonché le eventuali situazioni di criticità, che dovranno essere tempestivamente risolte assumendo le necessarie iniziative nei confronti delle competenti istituzioni sanitarie, facendo anche ricorso, come previsto lo scorso anno, a specifiche convenzioni che assicurino le prestazioni necessarie per il più rapido ed efficace recupero della capacità lavorativa dei soggetti interessati, evitando sovrapposizioni e duplicazioni di oneri nonché di ruoli.
4) Protesizzazione
Su questo tema si confermano tutti gli obiettivi strategici già declinati lo scorso anno, ribadendo, in particolare, l'esigenza di garantire agli invalidi del lavoro la più completa e tempestiva soddisfazione delle specifiche e legittime aspettative legate alla natura istituzionale e caratteristica della loro protesizzazione. Si ribadisce altresì, considerata l'importanza e la natura della funzione svolta, l'assoluta necessità che la filiale di Roma del Centro Protesi trovi immediatamente una idonea nuova collocazione.
5) Reinserimento
Ribadita l'esigenza della istituzionalizzazione degli incentivi economici previsti dall' art. 24 del Decreto Legislativo n. 38/2000 , dovranno essere implementate e, se del caso, diversificate, le iniziative per il completo utilizzo delle risorse stanziate ed ancora a disposizione, anche attraverso appositi protocolli d'intesa a livello territoriale, migliorando in ogni caso l'attuale regolamentazione.
6) Assistenza specialistica
E' confermato l'obiettivo di realizzare, anche in regime convenzionale con le Aziende Sanitarie Locali, una adeguata rete di presidi che consenta ai soggetti tutelati, ove necessitino di assistenza continuativa ed altamente specialistica, di fruirne con il minor disagio possibile.
C. Area tematica "Prevenzione"
1) Piano di settore Fermi restando i futuri scenari connessi all'esercizio, da parte del Governo, della delega per l'emanazione di un Testo Unico in materia di salute e sicurezza sul lavoro, il CIV ritiene che l'attività dell'Istituto in campo prevenzionale debba continuare ad indirizzarsi, a legislazione vigente, secondo una logica di valorizzazione delle attuali competenze, di pianificazione mirata delle risorse disponibili, di decentramento e di condivisione con le Parti Sociali. Rispetto allo scorso anno trova conferma, pertanto, l'obiettivo di definire, entro il 2007 , un Piano di settore finalizzato alla effettiva riduzione del fenomeno infortunistico e tecnopatico, da sviluppare secondo le seguenti linee direttrici:
- riattivazione, tramite la stipula di specifici protocolli, dei Comitati Misti fra l'INAIL e gli Organismi bilaterali aventi competenze nella materia;
- disponibilità anche a livello territoriale di personale adeguatamente formato da dedicare alle attività di prevenzione;
- valorizzazione del patrimonio statistico e informativo dell'INAIL, accentuandone l'interazione con altre banche dati, ampliando la gamma delle elaborazioni e facilitandone l'accesso;
- realizzazione di un'analisi condivisa tra INAIL, Istituzioni e Parti Sociali sulle modalità di accadimento degli infortuni e sui fattori di rischio posti all'origine di patologie di lavoro vecchie e nuove; in tale ambito, occorre finalizzare sia l'accordo sui flussi informativi INAIL/ISPESL/Regioni, sia il "Centro di osservazione degli infortuni mortali e di elevata gravità", allo scopo di pervenire ad un ampliamento delle conoscenze tale da consentire interventi mirati alla prevenzione, implementando nel contempo, tramite specifici protocolli, la partecipazione attiva delle Parti Sociali ed in particolare degli Organismi paritetici;
- pieno recupero del ruolo di sostegno della bilateralità, al fine di destinare iniziative e risorse verso le effettive esigenze prevenzionali delle aziende e dei lavoratori, attraverso piani condivisi di informazione, formazione, assistenza, consulenza, incentivazione e sostegno anche economico.
2) Informatizzazione delle attività di prevenzione e monitoraggio
Si conferma l' obiettivo di:
- informatizzare tutte le procedure connesse all'esercizio della specifica funzione (dalla gestione del Piano della prevenzione a quella degli accordi, progetti, protocolli, incentivi e meccanismi premiali) in conformità con la delibera del CIV n.24 del 10 ottobre 2006;
- realizzare report periodici di monitoraggio in grado di fornire dati certi ed esaustivi per una valutazione di efficacia - in termini di risorse impegnate e risultati conseguiti nonché di soddisfazione dei destinatari finali - delle iniziative intraprese ai vari livelli e, in conseguenza, di orientare al meglio le scelte future.
Tali dati dovranno essere resi disponibili, in conformità alla delibera del CIV n. 29 dell'8 novembre 2005, anche ai Comitati Provinciali ed ai Coordinamenti Regionali; - dare impulso e visibilità, anche attraverso la realizzazione di un Portale della prevenzione, ai programmi e alle attività dell'Istituto con particolare riguardo a quelle realizzate a supporto e di concerto con la bilateralità.
D. Area tematica "Politiche ordinamentali, organizzative e del personale"
1) Reingegnerizzazione e nuovo modello organizzativo - Il processo di reingegnerizzazione dell'Ente implica la rivisitazione dell'assetto organizzativo nei diversi contesti territoriali (Sedi, Direzioni Regionali e Centrali), ridefinendo ruoli, funzioni e responsabilità. Pertanto, rafforzando il decentramento funzionale già conseguito, è necessario realizzare la centralizzazione delle attività strumentali e di amministrazione nonché di quelle informatiche, al fine di dare nuovo impulso alle linee di prodotto istituzionali con le risorse liberate. Sarà necessario, quindi, concentrare le risorse umane sulle attività "core", secondo le indicazioni già formulate dal CIV con delibera n. 4 del 13 febbraio 2007 in materia di "outsourcing". Si conferma, inoltre, la necessità di arricchire l'esperienza delle sinergie, a condizione che queste consentano di razionalizzare e ridurre i costi per l'Istituto, definendo non soltanto i settori di intervento e gli aspetti operativi, ma individuando anche le responsabilità dei diversi soggetti coinvolti, in ragione delle attività che nell'ambito delle sinergie stesse sono chiamati a svolgere.
2) Funzioni ispettive - Attuata la legge che disciplina i ruoli ed indica le finalità e le modalità della collaborazione tra i soggetti titolari di funzioni di vigilanza, occorre ferma restando la necessità di un potenziamento anche organizzativo del servizio ispettivo dell'Istituto, in funzione delle peculiarità ed esigenze di quest'ultimo favorire la realizzazione e lo sviluppo, nel più breve tempo possibile, di un sistema condiviso di banche dati fruibili e capaci di corrispondere alle rispettive esigenze. Incrocio dei dati e nuovi indicatori dovranno consentire la migliore comprensione del fenomeno del lavoro irregolare, per inquadrarne le tipologie e gli aspetti dimensionali (anche territoriali) nonché per approntare le opportune strategie di azione per il contrasto al c.d. lavoro nero realizzando la tracciabilità dei rapporti di lavoro. L'insieme dei provvedimenti dovrà consentire il conseguimento di un elevato rapporto quali-quantitativo degli esiti della vigilanza.
3) Adeguamento dell'ordinamento amministrativo contabile - Al fine di completare il decentramento funzionale ed organizzativo, occorre adottare a breve termine un efficiente sistema di contabilità analitica. E' questo lo strumento fondamentale per procedere a puntuali verifiche utilizzando gli elementi indispensabili a misurare l'economicità della gestione. Solo conoscendo il costo del prodotto si è in grado di apprezzarne il valore (costo-beneficio), individuare le possibili diseconomie ed ottenere la massima efficienza. Peraltro, si rilancerebbe il concetto di autonomia del dirigente, chiamato a gestire realmente il proprio budget, favorendo la prospettiva indicata dal Memorandum d'intesa sul lavoro pubblico e riorganizzazione delle Amministrazioni Pubbliche per una nuova qualità dei servizi e delle funzioni pubbliche.
4) Politiche del personale e della formazione - La politica di contenimento delle spese di gestione ribadita dal Governo, il sostanziale blocco del turnover, le disposizioni di cui ai commi 440 e seguenti della Legge Finanziaria 2007 nonché le possibili novità nella mission dell'Istituto, richiedono la reingegnerizzazione dei processi produttivi, un nuovo contesto organizzativo e, quindi, il ricorso a procedure di riallocazione delle risorse. La dimensione e la complessità di queste ultime reclamano interventi formativi mirati e pensati all'interno del progetto complessivo. E' l'unico modo per assicurare le indispensabili coerenze e l'auspicata efficacia dei percorsi cui avviare il personale. In buona sostanza, non si tratta di garantire unicamente l'efficienza organizzativa ed il miglioramento dei risultati. Si tratta di guidare le risorse umane attraverso una riorganizzazione che richiederà a tutti un diverso approccio culturale, idoneo a favorire integrazioni e sinergie tra i soggetti che operano nel settore pubblico. E' necessario quindi predisporre Piani (il CIV è ancora in attesa di quello riferito al 2006) che tengano conto della mobilità del personale verso le attività "core", della riconversione professionale conseguente ai cambiamenti organizzativi dovuti anche all'adozione della piattaforma informatica web, nonché di quella che sarà la nuova collocazione dell'Ente all'interno del nuovo Welfare. E' necessario, infine, riaffermare la necessità di attuare il nuovo sistema di valutazione della formazione e dei ritorni dell'investimento formativo sulle risorse umane coinvolte, come peraltro più volte richiesto dal CIV.
5) Informatica - Nel ribadire gli obiettivi strategici già determinati per il triennio 2007-2009 confermando, in particolare, lo sviluppo dei servizi applicativi in rete, sia nell'ottica della fruibilità che in quella del facile accesso ed utilizzo degli stessi si sottolinea come una particolare attenzione debba essere posta sui sistemi di autenticazione e di abilitazione. E' necessario, infatti, adottare soluzioni che, in un contesto di adeguamento tecnologico al web delle applicazioni istituzionali INAIL, semplifichino la fruizione dei servizi e migliorino la sicurezza dei processi relativi alla gestione unificata degli accessi e delle identità degli utenti interni ed esterni.
6) Comunicazione - Si riafferma la necessità di:
- assicurare un sistema di comunicazione che assuma valenza strategica a supporto del cambiamento e sia finalizzato a favorire una cultura della comunicazione integrata ed estesa;
- dare seguito alle direttive di cui alla delibera del CIV n. 6 del 20 marzo 2007 sulla presa in carico del lavoratore infortunato e tecnopatico per rendere ancora più chiaro per l'utenza il ruolo dell'INAIL, anche con strumenti capaci di raggiungere i lavoratori stranieri, in continua crescita;
- garantire la qualità e la continuità della comunicazione concernente l'andamento del fenomeno infortunistico;
- proseguire, in campo prevenzionale, le campagne intraprese, con l'obiettivo di far crescere la consapevolezza della centralità della sicurezza sul lavoro, in particolare nei settori con maggiore rischiosità.
Il Piano della comunicazione, inoltre, dovrà evidenzia re l'onere economico delle iniziative, per verificarne il rapporto costi/benefici e quindi l'efficacia, e consolidare il processo di autonomia comunicativa delle Strutture territoriali.
Dovrà garantire, altresì, spazi dedicati ai Comitati Provinciali ed ai loro Coordinamenti Regionali.
1) Recupero crediti - Permane l'esigenza di accentuare l'impegno dell'Istituto nel recupero dei crediti per premi e contributi accertati e non riscossi, al fine di ridimensionare l'ammontare dei residui attivi di bilancio, provvedendo nel contempo alle necessarie implementazioni della procedura informatica.
2) Esercizio del regresso Ferma restando l'esigenza di una riforma di tale istituto mirata al consolidamento del principio dell'esonero da responsabilità civile, si ribadisce la necessità che l'azione di regresso venga avviata nei soli casi in cui sia definitivamente accertata in sede penale la responsabilità del datore di lavoro o di suoi rappresentanti, adeguando a tale indirizzo anche i flussi comunicativi verso l'utenza.
3) Bilancio Sociale - Si ribadisce l'obiettivo di realizzare il Bilancio Sociale dell'Ente, in coerenza con le direttive impartite dal CIV con propria delibera n. 17 del 20 luglio 2006.