Source: http://tffr.org/articles/9412_Europeiska%20Unionens%20lagar.htm
Timestamp: 2020-01-27 09:01:27+00:00
Document Index: 39004598

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', '§ 3', '§7', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

Tre brittiska advokater och experter på EU:s lagar - Leolin Price, Martin Howe och Michael Shrimpton - höll den 30 maj 1994 en presentation av gemenskapsrätten i Sveriges riksdags ledamotshus, på inbjudan av Sällskapet David i riksdagen i samarbete med Föreningen FiB-juristerna.
Europeiska unionen skiljer sig från fördrag för internationellt samarbete, eftersom den har egen rättsordning, gemenskapsrätten, som genomsyrar medlemsstaternas rättsordningar.
Gemenskapsrätten har företräde framför den nationella rätten. Den har till och med företräde framför grundläggande fri- och rättigheter skyddade i grundlag. Både innehållet och räckvidden av gemenskapsrätten bestäms av den Europeiska unionens egna institutioner, i sista hand av EG-domstolen, inte av de nationella domstolarna och institutionerna.
Gemenskapsrätten tolkas med målsättningen att underlätta ”framsteg mot en europeisk enhet”. Det antas att gemenskapsrätten kommer att utvidgas till ”allt vidare fält” i överensstämmelse med fördragsmålet att uppnå ”en allt fastare sammanslutning”. När väl ett verksamhetsfält är upptaget av gemenskapsrätten, är de nationella lagarna normalt uteslutna från detta fält.
Ändringar i gemenskapsfördrag och vissa kategorier av gemenskapsrätt kräver enhällighet mellan alla medlemsstater för att gå igenom. Större andelen av gemenskapslagarna antas emellertid genom kvalificerat majoritetsbeslut. Sverige kommer att ha 1/23 av sammanlagda röstetalet i ministerrådet.
Större delen av verksamheten vid stiftandet av gemenskapslag äger rum med på diplomatisk väg, enligt tradition underkastad sekretess. Lagstiftningssammanträdena i ministerrådet hålls normalt bakom stängda dörrar.
Den Europeiska unionen har en rad kännetecken erkända av folkrätten såsom kännetecken på en stat: Den har en federal rättsordning som råder över de nationella lagarna, den har verkställande, lagstiftande och rättskipande organ, europeiskt medborgarskap, en yttre gräns, en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, gemensam ekonomisk politik och (enligt planerna) en europeisk centralbank och gemensam valuta. Utvecklandet av en gemensam försvarspolitik, samverkan i polis- och justitiefrågor samt ytterligare konstitutionella förändringar vid den planerade fördragsrevisionskonferensen 1996 kan mycket väl komma att tillerkänna Europeiska unionen viktiga ytterligare kännetecken som förknippas med en stat.
Inledning - Leolin Price
Mitt namn är Leolin Price och i likhet med Martin Howe och Michael Shrimpton är jag praktiserande advokat i England. Var och en på sitt sätt har vi kommit att bli erhört fascinerade av den intressanta företeelse som kallas gemenskapsrätt, den Europeiska gemenskapens rättsvetenskap.
Jag säger avsiktligt ”gemenskapen”, ty fram till Maastrichtfördraget fanns det tre Gemenskaper, som hade ett gemensamt centralt organ - kommissionen - och använde sig av ministerrådet och parlamentet och EG-domstolen. Det var med Maastrichtfördraget som beteckningen ”union” infördes. Samtidigt infördes också namnet ”Gemenskap”.
Gemenskapen är noga räknat vad som är underkastat Romfördraget, den är den juridiska person inom vilken lagreglerna som skapats genom och med stöd av Romfördraget och dess tillläggsfördrag verkar.
Unionen är inte en skapelse av Romfördraget eller tillhörande rättsregler. Men märkligt nog infördes ett unionsmedborgarskap såsom bestämmelser i Romfördraget - genom Maastrichtfördraget, alltså genom den del av Maastrichtfördraget som innebar ändringar och tillägg i Romfördraget.
I Maastrichtfördraget står att en union upprättas, men inte i den del av Maastrichtfördraget som innehåller ändringar av Gemenskapens författningsordning.
Så märkligt gick till när Europeiska unionen antogs som namn på Gemenskapen och det utgör alltså en av egendomligheterna i Europas senare historia.
Som engelska jurister är vi inte här för att tala om för er hur vi anser att ni skall ställa er till en svensk EU-anslutning enligt de framförhandlade villkoren. Vi är här just i egenskap av jurister med särskild erfarenhet av gemenskapsrättens utveckling och dess inverkan på medlemsstaterna och deras lagar, för att förklara gemenskapsrätten för er.
Sedan vi framfört vad vi har att säga, blir det tillfälle för er att ställa de besvärliga frågorna som avslöjar hur lite vi vet om gemenskapsrätten. Detta är inte sagt bara som ett skämt. Förståelsen av gemenskapsrätten är urusel i medlemsstaterna - även i England - bland politiker, bland jurister i allmänhet och förvisso på regeringshåll och annorstädes när de därifrån uttalar sig offentligt. Men det är också lätt att fullständigt missuppfatta hur Romfördraget verkligen påverkar en medlemsstat, särskilt med alla ändringar som skett genom åren.
De av er som har läst den skriftliga dokumentationen av Martin Howe och Michael Shrimpton har lagt märke till detta märkliga drag hos gemenskapsrätten. Vid tiden för Storbritanniens anslutning till EG, då det fördes en debatt om huruvida man borde ansluta sig, var innebörden av Romfördraget att det, korrekt beskrivet, inskränkte medlemsstatens suveräna rättigheter men bara på ett begränsat område. Och om ni hade hört vad som sades i parlamentet i London på den tiden, skulle ni ha uppfattat det som att det inte fanns anledning att tro att en anslutning till Romfördragets system nödvändigtvis innebar en överlåtelse av regeringsmakt från medlemsstaterna till gemenskapens institutioner -annat än i den utsträckning som just då gällde.
Men de efterföljande erfarenheterna säger något annat. Det har skett en fortlöpande utveckling av gemenskapsrätten. Särskilda ändringar och tillägg i gemenskapens författningsregler har genomförts genom Europeiska enhetsakten och senare genom Maastrichtfördraget. Och den kanske viktigaste utvecklingen är att EG-domstolen i Luxemburg efterhand har förändrat sin hållning. På så sätt har det blivit fastställt att medlemsstaterna skall vara bundna av gemenskapsrättens allt vidare inflytande över medlemsstaterna och över deras medborgare och lagar. Det är en process som inletts med utgångspunkt i formuleringen ”en allt fastare sammanslutning av de europeiska folken”, som fanns från början i ingressen till Romfördraget, men som nu inbegrips i Romfördraget och genom Maastrichtfördraget finns som en särskild bestämmelse. Denna formulering tolkades av domstolen i Luxemburg och har gjorts till en av drivkrafterna för att utvidga gemenskapsrätten och genomdriva att den får företräde på det område där den är verksam.
Det som är viktigt för var och en som överväger en anslutning till den Europeiska gemenskapen, är således att landet därmed underkastar sig en rättsordning som har företräde framför den egna rättsordningen - framför landets egna lagar, landets eget styrelseskick och landets egna grundlagar.
Romfördraget handlar om utövande av regeringsmakt och inte enbart om ett samarbete som framförhandlats mellan medlemsstater som inte åtagit sig annat än samarbete.
Så fort vi har en offentlig debatt om EG i England, uppstår alltid förvirring på denna punkt. Regeringspartiet uttalar sig för decentralisering och för att inskränka överlåtelsen av maktbefogenheter, men man undrar ju vad uttalandena motsvaras av för verklighet när man jämför med sakens historiska utveckling.
Man kan ju vara Europa-sinnad utan att önska att det skall finnas så mycket makt i de europeiska gemensamma institutionerna som det är idag eller att det skall ske någon ytterligare överlåtelse av makt. Men oavsett er inställning är det viktigaste av allt att ni på ett nyktert och objektivt sätt exakt urskiljer hur införande av gemenskapsrätt hos er kommer att påverka svenskt styrelseskick, svensk rätt och det svenska folket. Om vi kan vara till hjälp med detta, gör vi det gärna.
I olika skeden har man hört ropen: Tala om för oss, på ett bräde, exakt vilka styrande maktbefogenheter som överlåts från medlemsstaten till EG:s institutioner. Alla värjer sig alltid emot detta, vilket är förnuftigt även för läroboksförfattare. För objektiva iakttagare ser nämligen gemenskapsrätten ut som en rättslig rulltrappa som rör sig uppåt.
Varje medlemsstat är - tror jag - berättigad att när som helst säga att den genast vill lämna gemenskapen. Men de praktiska svårigheterna är enorma och verkligheten är att det inte tycks kunna ske. Det finns rättsliga argument i bägge riktningar.
Klart är att styrande maktbefogenheter överlåts i det ögonblick man ansluter sig och det bör erkännas, så som EG-domstolen erkänner att man befinner sig i en rättslig rulltrappa, att det kommer att ha samlats mer makt inom Europeiska gemenskapen om fem år än vad man tror överlåts idag. Detta kanske är alldeles utmärkt och man kan kanske åstadkomma underbara saker.
Men vad som är det verkliga förhållandet borde man nyktert kunna urskilja som någonting önskvärt. I England är detta svårt nog efter drygt 21 års medlemskap. Oändligt mycket svårare är det att komma fram till en nykter värdering och förståelse när man som ni i Sverige överväger en anslutning. Er regering säger ja, och de kanske har rätt. Vår funktion här är enbart att hjälpa er att förstå, i den mån vi kan. Huruvida ni bör värdera Sveriges anslutning till gemenskapen med entusiasm eller ogillande är en sak för er och inte för oss.
Rättsordningens uppbyggnad i EU Den europeiska gemenskapsrättens överhöghet - Martin Howe
I dagens värld finns många internationella fördrag under vilka staterna samarbetar. Men den Europeiska unionen skiljer sig i grunden från andra internationella fördragsgrundade organisationer. Detta beror på gemenskapsrätten: ett antal lagregler som innefattas i eller stiftas enligt de gemenskapsfördrag på vilka Europeiska unionen är grundad.
Gemenskapsrätten tränger in i medlemsstaternas inre rättsordningar. Den skapar rättigheter och skyldigheter som direkt kan genomdrivas vid de nationella domstolarna. Dessa rättigheter och skyldigheter kan ofta genomdrivas av och mot ej endast regeringar utan även enskilda medborgare och företag. Gemenskapsrätten begränsar sig inte till några specialdomstolar: den är direkt tillämplig i alla civil- och brottmålsprocedurer i alla domstolar och nämnder i medlemsstaterna närhelst någon gemenskapsrättslig fråga är relevant. I sista hand tolkas och genomdrivs denna gemenskapsrätt av Europeiska unionens egna institutioner, av vilka den viktigaste är EG-domstolen i Luxemburg.
Genom EG-domstolens egna ord har gemenskapsrättens karaktär beskrivits i ett viktigt tidigt rättsfall, Van Gend en Loos (1963):1
”Detta fördrag (Romfördraget) är mer än en överenskommelse som blott skapar ömsesidiga förpliktelser mellan de fördragsslutande staterna. Denna uppfattning bekräftas av ingressen till fördraget som hänvisar till ej endast regeringar utan även folk - - - Gemenskapen konstituerar en ny rättsordning inom internationell rätt till förmån för vilken medlemsstaterna har begränsat sina suveräna rättigheter, låt vara inom begränsade områden, och vars föremål inte bara är medlemsstaterna utan även dessas medborgare.”
I ett flertal rättsfall har EG-domstolen klargjort att gemenskapsrätten har högre dignitet. Alla domstolar och nämnder i medlemsstaterna är skyldiga att tillämpa gemenskapsrätt, och i händelse av lagkonflikt låta tillämpning av gemenskapsrätt få företräde framför reglerna i den egna nationella rätten. I Simmenthal-målet sade EG-domstolen:2
”En nationell domstol som har - - - att tillämpa bestämmelser i gemenskapsrätten är underkastad skyldighet att låta dessa bestämmelser slå igenom helt, om nödvändigt med förkastande av den egna önskan att tillämpa däremot stridande bestämmelser i den nationella lagstiftningen, även om denna antagits senare, och det är inte nödvändigt att domstolen begär eller avvaktar att sådana bestämmelser undanröjs med lagstiftningsåtgärder eller andra konstitutionella medel.”
EG-domstolen har också klargjort att gemenskapsrätten har överhöghet även över medlemsstaternas konstitutionella lagar och över grundlagar som garanterar grundläggande rättigheter:3
”Den lag som har sitt ursprung i fördraget, en oberoende rättskälla, kan på grund av själva sin natur inte upphävas av nationella rättsregler, i vilken form dessa än förekommer - - - Giltigheten av en gemenskapsåtgärd eller dess verkan inom en medlemsstat förblir därför orubbad även om det uppges att den strider mot antingen grundläggande rättigheter som de är utformade av denna stats författning eller principerna i en nationell författningsstruktur.”
Gemenskapsrättens överhöghet går hand i hand med doktrinen om det ”upptagna fältet” som utvecklats av EG-domstolen. Denna rättsliga doktrin innebär att när väl ett verksamhetsfält är upptaget av gemenskapens lagar, ”gemenskapsrättsakter”, är medlemsstaternas maktbefogenheter uteslutna från detta verksamhetsfält. Som EG-domstolen uttalat:4
”Staternas överlåtelse av ur fördraget härrörande rättigheter och skyldigheter från de egna inre rättsordningarna till Gemenskapens rättsordning medför en permanent begränsning av deras suveräna rättigheter - - - ”
I och med att gemenskapslagar antas som reglerar ett särskilt område, utesluts normalt medlemsstaternas maktbefogenhet inte endast att stifta lag inom samma område, utan även att stifta lag med verkan som kan beröra gemenskapslagarnas syfte. Som yttrades av EG-domstolen i rättsfallet Amsterdam Bulb:5
”Från det ögonblick Gemenskapen antar regler - - - inom en särskild sektor har medlemsstaterna skyldighet att inte vidtaga några åtgärder som skulle kunna innebära undantag från dem eller motverka dem. Samstämmigheten med Gemenskapens regler hos de bestämmelser som åberopas av den nationella domstolen måste betraktas i ljuset av ej endast reglernas uttryckliga bestämmelser utan även deras målsättningar och syften.”
Gemenskapsrätten har högsta dignitet ifråga om att bestämma sin egen räckvidd. EG-domstolen har sålunda yttrat att det inte tillkommer en nationell domstol att avgöra om ett gemenskapsdirektiv eller en gemenskapsregel sträcker sig utöver de maktbefogenheter som tillagts Gemenskapens institutioner genom gemenskapsfördragen.6 Endast EG-domstolen får avgöra detta. Gemenskapsinstitutionernas maktbefogenheter är därför begränsade endast av EG-domstolens tolkning av fördragen. Hur EG-domstolen ser på lagtolkningen diskuteras nedan.
Hur gemenskapsrätten genomdrivs - Martin Howe
Det finns en mängd olika sätt att genomdriva gemenskapsrätten. Vissa regler genomdrivs genom direkta beslut av gemenskapsinstitutionerna. Det viktigaste området där detta sker är konkurrensrätten; kommissionen dömer ofta ut böter mot företag som har brutit mot Gemenskapens konkurrensregler. Böterna kan sedan indrivas genom vilken som helst medlemsstat där det bötfällda företaget har utmätningsbara tillgångar.
Gemenskapsrätten kan genomdrivas direkt mot en medlemsstat på talan av kommissionen, eller av en annan medlemsstat, enligt artikel 169 eller 170 av Romfördraget. Domstolens avgöranden enligt dessa artiklar hade tidigare ingen annan sanktion än offentligt ogillande av den stat som befunnits ha kränkt artiklarna. Maastrichtfördraget har givit EG-domstolen makt att utdöma obegränsade skadestånd mot medlemsstater som bryter mot EG-domstolens domar.7
Den metod att genomdriva gemenskapsrätt som har störst kraft och mest praktisk betydelse är utan tvivel direkt tillämpning av gemenskapsrätt via medlemsstaternas domstolar. Detta säkerställes genom ”hänskjutande”-proceduren enligt artikel 177 i Romfördraget. Nationella domstolar måste hänskjuta sina mål till EG-domstolen för att få utlåtanden om tolkningen av gemenskapsrätten.
Fastän denna procedur kallas ”hänskjutande” är dess verkan i allt utom till namnet densamma som ett överklagande. Sedan EG-domstolen har lämnat sitt utlåtande angående tolkningen av gemenskapsrätten, hänvisas målet tillbaka till den nationella domstolen för slutgiltigt beslut eller dom. Den nationella domstolen är emellertid skyldig att tillämpa gemenskapsrätt så som denna tolkats i utlåtandet från EG-domstolen. Den nationella domstolens beslut blir bara en ”avskrift” av EG-domstolens avgörande.
Ett bra exempel ifråga om den starka verkan av gemenskapsrättens direkta tillämpning kan ges från Storbritannien. Från omkring 1980 har ett ökande antal spanska fiskebåtar omregistrerats till att segla under brittisk flagg. Detta är en företeelse som kommit att benämnas ”kvothoppning” eftersom de spanska fiskebåtarna genom omregistreringen fick tillstånd att fiska mot de brittiska kvoterna istället för mot de spanska i de fiskevatten som ligger under Gemenskapens fiskeripolitik. Detta innebar att det blev mindre fisk tillgänglig för de brittiska fiskebåtarna.
År 1988 antog brittiska parlamentet en ny lag om handelssjöfart som skulle motverka ”kvothoppning”. Enligt denna lag fick bara fartyg som ägs eller kontrolleras av enskilda britter eller brittiskägda företag registreras som fiskebåtar under brittisk flagg. Den av parlamentet stiftade lagen ifrågasattes i brittisk domstol av ett spanskägt företag. Den brittiska domstolen hänsköt målet till EG-domstolen, som i sitt utlåtande sade att parlamentets lag stod i konflikt med gemenskapsrättens regler om enskildas frihet att upprätta verksamhet i andra medlemsstater.8 I enlighet med EG-domstolens utlåtande ogiltigförklarade därefter de brittiska domstolarna den av parlamentet antagna lagen.
Den betydelsefulla poäng som illustreras med exemplet är att det brittiska parlamentet förlorat sin lagliga makt att vidta åtgärder som parlamentet (med rätt eller orätt) anser nödvändiga för att ta itu med ett allvarligt problem rörande brittiska fiskares försörjning. Internationella politiska påtryckningar eller åtgärder behövdes inte för att uppnå resultatet, eftersom det uppstod direkt ur tillämpningen av gemenskapsrätt i Storbritanniens egna domstolar med hänskjutandeproceduren i EG-domstolen.
Av detta exempel på kraften i gemenskapsrättens direkta tillämpning och utifrån andra tillgängliga medel för genomdrivande av gemenskapsrätten kan man se att Europeiska unionen uppvisar några av de mest betydelsefulla dragen hos en federal stat. Inom vissa fält utövas suveränitet av de centrala myndigheterna med uteslutande av de underordnade enheternas maktbefogenheter. Federala lagar är direkt tillämpliga inom alla delar av den federala staten och tar över alla lokala lagar som står i konflikt med dem. De underordnade styrande enheterna kan straffas med böter om de inte åtlyder de federala lagarna.
De federala lagarnas innehåll och räckvidd bestäms inte av lägre enheter utan av de federala myndigheternas organ, främst av den högsta konstitutionella domstolen, EG-domstolen. Räckvidden av de återstående maktbefogenheter som lämnas till de lägre styrande enheterna begränsas till vad som finns kvar sedan de federala myndigheterna har tillämpat och tolkat sina egna lagar.
I denna rättsordning spelar gemenskapsfördragen rollen av skriven författning. Det är anmärkningsvärt hur många politiker som, också efter många år inom Europeiska gemenskapen, inte helt och hållet förstår gemenskapsfördragens karaktär, som är välbekant för varje juris studerande på en kurs i EG-rätt. Vissa politiker tycks betrakta gemenskapsfördragen enbart som politiska överenskommelser, som kan respekteras när det passar men som man kan bortse ifrån om det skulle bli bekvämt. I själva verket är fördragen rättsliga instrument som utfört en överlåtelse av grundläggande maktbefogenheter till de centrala europeiska institutionerna.
Hur gemenskapslag stiftas - Martin Howe
Romfördraget och de andra gemenskapsfördragen, som 1986 års Europeiska enhetsakt och Maastrichtfördraget (”Fördraget om Europeiska unionen”), är Europeiska unionens grundläggande eller konstitutionella lagar. Dessa fördrag innehåller de viktigaste reglerna i gemenskapsrätten, definierar gemenskapsinstitutionernas maktbefogenheter och anger den konstitutionella ram inom vilken en stor mängd ytterligare gemenskapslag stiftas.
Gemenskapsfördragen är Gemenskapernas primära rättskälla, eller ”författning”. Under fördragen återfinner man större delen av gemenskapsrätten i förordningar och direktiv. Gemenskapernas författningssamling (”The Official Journal of the European Communities”) innehåller tusentals sidor förordningar och direktiv varje år. Såväl ministerrådet som kommissionen har befogenhet att stifta förordningar och utfärda direktiv för en rad ändamål enligt fördragen.
En förordning är en lagstiftning på samma sätt som en lag stiftad av den lagstiftande församlingen i en medlemsstat. Det behövs ingen ytterligare åtgärd från medlemsstaternas lagstiftande församlingar eller regeringar innan en förordning blir en del av deras inrikes lag; som det uttrycks i Romfördraget artikel 189, andra stycket:
I artikel 189, tredje stycket, heter det vidare: ”Ett direktiv skall med avseende på det resultat som skall uppnås vara bindande för varje medlemsstat till vilket det är riktat men överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt.”
Ett direktiv kräver därför normalt att medlemsstaten antar nationell tillämpningslagstiftning för att det skall träda i funktion. Man kan tycka att det skulle innebär att ett direktiv enbart har verkan av förpliktelse för medlemsstaterna på en folkrättslig nivå, liksom förpliktelser i internationella fördrag av klassiskt slag, och inte direkt verkan som en del av medlemsstaternas rättssystem. EG-domstolen har emellertid utvecklat en doktrin om direktivens ”direkta verkan”, vilket innebär att de ofta kan åberopas inför medlemsstaternas domstolar, huvudsakligen när det är regeringar och statliga organ som har stämts in.
Ministerrådet, som stiftar de flesta förordningar och direktiv, består av ministrar som representerar regeringarna i var och en av medlemsstaterna. Rådet består i själva verket av olika grupper av ministrar för olika områden (finans, jordbruk osv). Beslut av ministerrådet fattas, enligt komplicerade regler, i vissa frågor enhälligt men i de flesta frågor genom kvalificerat majoritetsbeslut. Innebörden av denna procedur är att en minoritet av medlemsstater med avvikande uppfattning kan påtvingas gemenskapslagar i strid med vad regering, parlament och folk önskar; under vissa omständigheter kan den minoritet som har avvikande uppfattning motsvara över 40% av Europeiska unionens befolkning.9 Sverige kommer att få en röststyrka på 1/23 av sammanlagda röstetalet i rådet.
Ministerrådet är en lagstiftande församling: många av dess beslut blir direkt gällande rätt. I detta hänseende skiljer det sig fullständigt från nationella regeringar, som är verkställande och inte lagstiftande organ. Till skillnad från nästan alla andra lagstiftande församlingar i den fria världen träffas ministerrådet dock bakom stängda dörrar.
De Europeiska gemenskapernas kommission har en hel del egna lagstiftande såväl som verkställande maktbefogenheter. Som institution har den alltid betraktat sig själv som den upplyste bäraren av den europeiska integrationens sanna lära mot det som den betraktar som medlemsstaternas efterblivna nationalism.10 När det gäller saker utanför kommissionens egna direkta lagstiftande maktbefogenhet har kommissionen den mycket viktiga rollen att formulera och föreslå lagstiftning för ministerrådet.11 Genom denna process utövar den ett ständigt tryck för att utvidga den europeiska integrationsprocessen.
Europaparlamentets roll i Gemenskapens lagstiftningsprocess är mycket begränsad, även om den har utvidgats av Maastrichtfördraget. Genom komplicerade procedurer kallade ”förliknings- eller medbeslutandeproceduren” och ”samarbetsproceduren”, kan Europaparlamentet föreslå ändringar i lagar som antagits av ministerrådet eller fördröja dem eller förhindra att de antas. Ministerrådet har dock under de flesta omständigheter slutlig makt att fatta beslut emot parlamentet och rådet har kvar större delen av den effektiva lagstiftande makten.
EG-domstolen: lagtolkning eller lagstiftning? - Martin Howe
EG-domstolen har en central roll i tolkningen av gemenskapsrätt.12 Dess roll är i teorin underordnad den roll som tillagts Gemenskapens politiska institutioner och medlemsstaterna, eftersom dessa stiftar Europeiska unionens lag och domstolen enbart tolkar och tillämpar de stiftade lagarna.
I viss mening är dock domstolens roll överordnad de politiska institutionernas och medlemsstaternas, eftersom den genom tolkning av fördragen och de andra gemenskapslagarna på ett genomgripande sätt påverkar maktbalansen mellan Gemenskapens institutioner och medlemsstaterna. När domstolen fäller sina avgöranden hämmas den inte av långa och komplicerade procedurer som är förknippade med de politiska processer som åstadkommer uttryckliga ändringar i gemenskapslag. Det är därför betydelsefullt att man frågar sig huruvida domstolen är en opartisk referent och uttolkare av bestämmelser och regler i fördragen utformade av medlemsstaterna och Gemenskapens politiska institutioner, eller om den uppgift domstolen utför är en annan.
EG-domstolen har sitt säte i Luxemburg. Den består av 13 domare13, noga fördelade på medlemsstaterna. Dessa domare är dock inte representanter för de medlemsstater som utser dem och i likhet med medlemmarna av kommissionen är de av sin ämbetsed uttryckligen förbjudna att handla till förmån för eller på vägnar av någon medlemsstat.
Domarna är bofasta i Luxemburg under sin sexåriga ämbetsperiod (vilken kan förnyas). Det är inte ägnat att förvåna att de som låter sig utses till domare i EG-domstolen är personer som är särskilt hängivna den europeiska integrationens ideal. I den kollegiala stämning som råder i Luxemburg mellan EG-domstolens domare har dessa i ökande grad kommit att se sig själva som oupplösligt förknippade med en process för att främja europeisk enhet. EG-domstolen är en av de europeiska centralinstitutionerna och, enligt vad den själv medger, är den anhängare av att övernationella maktbefogenheter främjas på bekostnad av medlemsstaternas rättigheter där dessa kommer i konflikt med vad domstolen betraktar som fördragens allomfattande framryckning.
Vid genomförandet av denna uppgift har EG-domstolen anammat en tolkningsmetod som ofta vilar mindre på de ord som faktiskt står i de fördrag eller andra lagar som domstolen hanterar och mer på det som enligt domstolens uppfattning är fördragens syfte eller ”anda”.
Vand Gend-målet, som citeras på sid. 2, avgjordes med denna metod. Gemenskapsrättens ställning som ny rättsordning grundas mindre på några specificerade ordalydelser än på allmänna överväganden utifrån Romfördragets ingress och målsättningar. Man bör lägga märke till att EG-domstolen i Vand Gend-målet 1963 yttrade att medlemsstaterna hade begränsat sina suveräna rättigheter ”inom begränsade fält”. År 1991 yttrade emellertid EG-domstolen i EES-fördragsmålet (se avdelning 2.4 nedan) att denna begränsning av suveräniteten gällde allt vidare fält.
Avvikande yttranden i EG-domstolen offentliggörs inte. Endast en flertalsdom offentliggörs och det vilka domare som har röstat för och vilka som röstat emot avslöjas inte, ja, inte heller huruvida någon avvikande mening har förekommit. Detta gör det tyvärr svårare att studera hur debatten om rättskipningen gestaltat sig inom EG-domstolen.
EG-domstolens rättsliga argumentering innebär ofta att den grundar sina domar på fördragens allmänna principer eller ändamål som de uppfattas av domstolen, inte på angivna bestämmelser i gemenskapsfördragen eller gemenskapslagarna. Det finns en lång rad av exempel på denna metod som skulle kunna anföras. Vi skall ge två.
Det första exemplet rör det sätt på vilket Europeiska gemenskapens regler om mellanstatlig handel genom en lagtolkningsprocedur har utvidgats till långt mer vidsträckta områden än som kunde ha förutsetts av de ursprungliga författarna till Romfördraget. Artikel 30 i Romfördraget förbjuder ”kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan” mot handel mellan medlemsstater.
Artikel 30 utarbetades för att göra uttryckliga eller förtäckta kvoter i den mellanstatliga handeln olagliga, men den har efterhand tolkats expansivt genom en rad domar i EG-domstolen. EG-domstolen har beslutat, i ett antal avgöranden som ger allt mer expansiva tolkningar av artikel 30, att till och med handelsregler som inte innehåller något element av diskriminering mot importvaror kan kollidera med artikel 30.14 Så blir fallet om de åtgärder som är aktuella i allmänhet försvårar handel med varor, såvida inte åtgärderna har ett nationellt ändamål som erkänns som legitimt av gemenskapsrätten och som dessutom stämmer överens med gemenskapsrättens princip om ”proportionalitet” i förhållande till de eftersträvade målen.
Det är svårt att se hur regler som säger vilka dagar i veckan butiker får vara öppna kan stå i något förhållande till mellanstatlig handel. En nation som till exempel är van att ha sina butiker stängda på söndagarna kommer förmodligen att gå ut och handla på lördagarna eller i veckan istället. Det är svårt att se vilken särskild nackdel detta skulle innebära för importerade varor jämfört med inhemska varor.
EG-domstolen har emellertid kommit fram till15 att lagar om söndagsöppet skulle stå i strid med Romfördragets artikel 30 såvida inte ”de restriktiva verkningar på Gemenskapens handel som kan följa därav inte överskrider verkningarna som innefattas i regler av sagda slag”. EG-domstolen har klargjort att det tillkommer EG-domstolen, inte nationella myndigheter eller domstolar, att avgöra huruvida nationella regler om handeln är ”proportionella” och därför tillåtliga under gemenskapsrätten eller ej.
Domstolen yttrade:16 ”(EG-domstolen) har alla nödvändiga upplysningar för ett avgörande av frågan om proportionaliteten i sådana regler, och måste träffa ett dylikt för att möjliggöra för de nationella domstolarna att enhetligt värdera samstämmigheten med gemenskapsrätten, då en sådan värdering inte kan tillåtas variera efter de enskilda domstolarnas utrönande av fakta i särskilda fall.”
Genom att tänja på fördragets definition av ”kvantitativa restriktioner”, har EG-domstolen gjort lagar om söndagsöppet och samtliga andra lagar som kan påverka handeln, till föremål för en lång rad prövningar angående överensstämmelse med gemenskapsrätten, bland annat prövning av ”proportionaliteten”, även om ingen diskriminering mot importerade varor sker. På så sätt har gemenskapsrättens jurisdiktion över den nationella rätten fått effektivt utökat omfång, medan de nationella lagarna tillåts reglera endast sådana återstoder av nationella angelägenheter som gemenskapsrätten finner lämpliga, underkastade dess regler om proportionalitet och berättigande.
Faktiskt innebar detta avgörande av EG-domstolen att Englands lagar om söndagsöppet ansågs samstämmiga med gemenskapsrätten, men domstolens argumentation var intressant:17
”Nationella regler som styr detaljhandelns öppettider återspeglar vissa politiska och ekonomiska val så till vida att deras syfte är att säkerställa att arbetstider ordnas för att stämma överens med nationella eller regionala sociokulturella kännetecken, och detta är, på gemenskapsrättens nuvarande stadium, en sak för medlemsstaterna.”
Hänvisningen till ”gemenskapsrättens nuvarande stadium”, som ofta återkommer i domstolens domar, utvisar att domstolen aviserar den dag då medlemsstaterna inte längre kommer att tillåtas ha en sådan återstod av handlingsfrihet.
Om ett ämne så fjärran från mellanstatlig handel som lagar angående söndagsöppet i butikerna på detta sätt hamnar under de ”kvantitativa restriktionernas” paraply, måste det finnas många andra områden av nationens liv som, på ett oväntat sätt, också skulle vara föremål för denna jurisdiktion och därför även för gemenskapsrättens prövning av ”berättigande” och ”proportionalitet”. En bredare synpunkt är att denna serie avgöranden illustrar hur avgörandena i EG-domstolen har utökat räckvidden av gemenskapsrätten långt utöver vad man kunde ha förvänta sig enligt fördragsartiklarnas ordalydelse, eller vad man kunde ha förutsett då Romfördraget undertecknades. Man måste fråga sig var slutet på denna process finns?
För vårt andra exempel skall vi granska den rättsliga doktrinen ”direktivs direkta verkan” som har utvecklats av EG-domstolen. Ordalydelsen av Romfördraget antyder att direktiv (till skillnad från förordningar) har verkan endast på folkrättens nivå mellan gemenskapens institutioner och staterna och inte var avsedda att verka direkt som en del av den nationella rätten.
EG-domstolen har emellertid beslutat att direktiv kan åberopas direkt inför medlemsstaternas domstolar när det är fråga om rättsliga åtgärder mot staten eller ”statens utlöpare”. EG-domstolens argumentation har intresse, eftersom domstolens framgångsväg inte var att den grundade sig på en tolkning av fördragens ordalydelse. Grunden var snarare helt enkelt;
”att den användbara verkan av (ett direktiv) skulle försvagas om enskilda vore förhindrade att stödja sig på direktivet inför sina nationella domstolar - - - ”18
Man bör lägga märke till att det i domstolens argumentering snarare är användbarheten, eller lämpligheten, än någon rättslig princip eller faktisk ordalydelse utvisande fördragets maktbefogenheter som domstolen tolkar. Detta markerar en grundläggande skillnad mellan EG-domstolens karaktär och karaktären hos domstolar av det slag vi är vana vid i länder styrda under lagarna.
EG-domstolens dom i ett mål av färskare datum har synnerligen djupa och vidsträckta verkningar. I detta mål uttalade domstolen att enskilda personer har rätt enligt gemenskapsrätten att stämma en medlemsstat i skadeståndsmål om medlemsstaten skulle ha underlåtit att ordentligt införliva ett direktiv med sin egen nationella lagstiftning. Liksom tidigare rättfärdigar domstolen sitt avgörande med lämplighetsgrunder snarare än rättsliga principer eller ordalydelser ur fördragen:19
”Gemenskapsbestämmelsers fulla effektivitet skulle påverkas och skyddet av de rättigheter som de erkänner undergrävas, om enskilda inte kunde få skadestånd när deras rättigheter inskränks av en kränkning av gemenskapsrätten som kan hänföras till en medlemsstat. ... Därav följer att det i fördragssystematiken ingår en princip om statens ansvar för skada mot enskilda, vilken orsakats av en gemenskapsrättskränkning för vilken den bär ansvar.”
EG-domstolen grundar sig också i sin rättsliga argumentering på ”allmänna principer gemensamma för medlemsstaternas lagar”. I detta har domstolens metod kännetecknats med orden att den ”inte helt enkelt tar ett mer eller mindre aritmetiskt genomsnitt av olika nationella lösningar, utan väljer de lösningar bland olika rådande rättsordningar i olika medlemsstater som, med hänsyn till fördragets ändamål, synes den vara de bästa, eller om man så får uttrycka sig, de mest progressiva.”20
Man kan fråga sig vad det är för fel med att EG-domstolens använder en ”skapande” rättslig tolkning för att främja målsättningen att ”göra konkreta framsteg i riktning mot ett europeiskt enande”? EG-domstolen har ju till uppgift att upprätthålla en riktig maktdelning mellan Gemenskapen och medlemsstaterna. Om den inte förmår uppträda neutralt i sin uppgift och istället uppträder som den som skall utöka Gemenskapens maktbefogenheter, undergrävs den demokratiska legitimiteten för Gemenskapens maktutövning. Folken i medlemsstaterna röstar för ett fördrag, i flera fall genom folkomröstning, men vad de faktiskt får är detta fördrag ”tolkat” av EG-domstolen, så att fördraget överlämnar mycket större maktbefogenheter till Gemenskapens institutioner än väntat.
Det är underförstått vid anslutning till unionen att medlemsstaterna skall förlora kontrollen över delar av sin suveränitet. Det är viktigt att man har klart för sig att denna förlust av kontroll skall utvidgas till områden utanför de delar av politiken som är föremål för unionens kontroll vid tiden för anslutningen. Genom att ansluta sig förlorar medlemsstaten sin grundläggande makt att definiera och avgränsa de områden där den får fortsätta att ha kvar och utöva sina suveräna rättigheter och lägger denna makt irreversibelt i händerna på EG-domstolen.
Möjligheter att utkräva ansvar vid lagstiftningen - Martin Howe
Den omfattande sekretessen i den europeiska lagstiftningsproceduren har länge erkänts som ett problem. De europeiska institutionerna sysslar i stor utsträckning med lagstiftningsprocedurer som hålls interna i förhållande till medlemsstaterna. Lagarna påverkar medborgarna direkt, men de procedurer som tillämpas grundas likafullt på praxis från den internationell diplomatin stater emellan, där av tradition sekretess råder och medborgarna utesluts från beslutsprocessen.
Lägg märke till att Amerikas Förenta staters konstitution börjar med orden ”We, the People ...” medan Fördraget om Europeiska unionen (Maastrichtfördraget) börjar med orden: ”Genom detta fördrag upprättar de Höga fördragsslutande parterna mellan sig en europeisk union, härefter kallad ’unionen’”, en lydelse som understryker att diplomati är en fråga för diplomater och regeringar, inte för folket.
De huvudsakliga problem som orsakas av att de traditionella diplomatiska procedurerna används i Gemenskapens angelägenheter är följande:
(1) Det finns ingen rätt för medborgarna att få ut dokument i omlopp före möten mellan regeringarna eller möten i ministerrådet. Från regeringarna kan på så sätt överlämnas papper och förslag som de egna medborgarna och den egna lagstiftande församlingen inte har sett och som de kan påverkas av direkt och kanske hade önskat påverka.
(2) Själva mötena hålls bakom stängda dörrar. Medborgarna kan inte ta reda på om deras egna regeringsrepresentanter har framfört argumenten till förmån för deras intressen eller i hemlighet har gjort eftergifter.
(3) Resultaten av mötena offentliggörs ofta sent och endast i form av formella protokoll över fattade beslut, inte fullständiga diskussionsprotokoll. Detta innebär att de nationella regeringarna ofta ger vilseledande redogörelser för massmedierna om vad som pågått. Alla deltagare i ett möte kommer ut och säger till sina egna nationella massmedier att de har uppnått en ”seger” och undanhåller eller bagatelliserar den verkliga omfattningen av gjorda eftergifter.
Som en följd av oron hos det danska folket under den första folkomröstningen om Maastricht, sökte Danmark få mer öppenhet i Gemenskapens procedurer.
Visst stöd erhölls från Storbritannien, men detta initiativ har nästan inte lett till någonting. Vissa sammanträden i ministerrådet har öppnats för TV under de inledande öppningsanförandena. Men allmänheten och massmedierna utestängs därefter, så att de verkliga diskussionerna kan äga rum bakom stängda dörrar.
Varför har så litet uppnåtts? Svaret är att denna sekretess inte är oväsentlig. Den finns inneboende i Gemenskapens sätt att fungera alltsedan denna först upprättades. Kommissionen och europeiska politiker rättfärdigar sekretessen med att om medlemsstaternas representanter sammanträder under sekretess, kan de göra de ”nödvändiga kompromisserna”, vilka gör att Gemenskapen fungerar bättre, utan att de utsätts för kritik i sina hemländer.
Man kan se att alla nationella politiker som är inbegripna i den europeiska processen har ett starkt gemensamt intresse av att bevara den sekretess som omger beslutsprocessen. För byråkrater och politiker inne på mötena ökas den personliga makten, eftersom faran då är mindre att de skall behöva stå till svars inför väljarna utanför, med den återhållande verkan detta skulle ha på deras uppträdande vid dessa möten. Sekretessen vid den europeiska beslutsprocessen utgör på så sätt en stark faktor för att främlingskap och misstro skall uppstå mellan de politiska eliterna i Europas länder och de folk de representerar.
Staternas ställning inom EU
Är den Europeiska unionen en superstat? - Michael Shrimpton
Den europeiska unionen är en unik rättslig enhet som saknar exakta paralleller - statsgrupperingar som Förenta nationerna och Nordiska rådet är helt klart inga sådana. Som konsekvent och upprepade gånger har hävdats av EG-domstolen alltsedan Van Gend en Loos-målet år 1963 (citerat ovan) har Romfördraget skapat en ”ny rättsordning”. Efter Van Gend-målet har ändamål och maktbefogenheter hos det som då var EEC (Europeiska ekonomiska gemenskapen) kraftigt breddats och utvidgats genom Europeiska enhetsakten 1986 och genom Fördraget om Europeiska unionen (Maastrichtfördraget) 1993.
Det är värt att granska hur många av folkrättens krav för skapandet av en stat som nu uppfylls av Europeiska unionen. Som avhandlats i det föregående har unionen en rättsordning som fungerar federalt, gemenskapsrätten, som utsträcker sin verkan till medlemsstaternas rättsordningar och tar över den nationella rätten. Det finns ett medborgarskap för Europeiska unionen. Unionen har klart fastlagda yttre gränser, med rörelsefrihet för medborgarna inom dessa gränser och ett gemensamt system för visumkontroll av utländska medborgare som passerar gränserna.
Unionen har en verkställande makt (kommissionen), en lagstiftande församling (ministerrådet i förening med Europaparlamentet) och ett rättsystem med både EG-domstolen som högsta domstol och en lägre domstol som första instans.
Unionen har en gemensam ekonomisk politik, med rättsligt bindande riktlinjer för medlemsstaternas uppträdande när det gäller makroekonomisk politik och budgetunderskott. Maastrichtfördraget innehåller ett ”irreversibelt”21 åtagande att skapa en enda valuta som förvaltas av en enda centralbank för Europa, även om tidtabellen har försenats av ekonomiska problem. En gemensam utrikes- och säkerhetspolitik håller på att utvecklas.
Slutsatsen måste bli att Europeiska unionen innehar många av de viktigaste kännetecken som av folkrätten erkänns som kännetecken på en stat. Det måste betraktas som att unionen befinner sig under övergång till att fullständigt bli en stat enligt internationell rätt, även om den inte har nått det stadiet.
Den Europeiska unionen är dynamisk och inte statisk. Ett historiskt perspektiv på dess utveckling från en tullunion 1957 till en fullständig politisk union under Maastricht visar vilken stor makt som finns hos de krafter inom unionen som bundit sig för att gå allt längre på denna väg. I artikel A i själva Maastrichtfördraget fastställs att fördraget är ”en ny fas i processen mot skapandet av en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken”. Det fastställs i artikel B att det 1996 skall hållas en konferens för revidering av gemenskapsfördragen som skall se till ”att i full omfattning upprätthålla Gemenskapens regelverk och bygga ut det” och ”att säkerställa effektiviteten i Gemenskapens mekanismer och institutioner”.
Acquis Communautaire - Martin Howe
Vad är ”Gemenskapens regelverk”, eller ”acquis communautaire” som termen lyder inom EU? Det franska ordet acquis är perfekt particip av verbet acquerir, som betyder att förvärva, vinna eller uppnå. Ordet acquis används i uttrycket acquis fait, som betyder upprättat eller accepterat, och i il est maintenant acquis que - - - som betyder ”det har nu etablerats eller accepterats att - - -” Ordet används när det gäller lagliga rättigheter: ce droit nous est acquis, som betyder ”vi har nu etablerat denna rätt såsom vår”.
Det är denna senare betydelse som ligger närmast betydelsen i uttrycket acquis communautaire: det betyder den samlade maktbefogenhet, de privilegier och den handlingsförmåga som uppbyggts av Gemenskapen antingen genom uttryckliga bestämmelser i fördragen, formella lagstiftningsbeslut i enlighet med dem eller mer subtilt genom sedvana och praxis, särskilt genom mått och steg vidtagna på både formella och informella möten och diskussioner.
Denna del av Maastrichtfördraget inbegriper därför ett accepterande av att gemenskapsrätten är irreversibel, det formella uttrycket för Europeiska unionens rättsliga ”kuggspärrmekanism” som gör att man bara kan veva åt ett håll: ingenting får tas bort eller strykas i acquis communautaire och man får evinnerligen bygga på och lägga till. Det är ett annat sätt att uttrycka doktrinen om ”det upptagna fältet” som utvecklats av EG-domstolen och som avhandlades tidigare här ovan.
Som förberedelse för 1996 års revisionskonferens, har Europaparlamentets utskott för institutionella frågor redan gjort ett utkast till konstitution för Europeiska unionen som parlamentet skulle vilja få antagen. Den skulle om den antas ersätta de mindre perfekta begränsningarna av de Europeiska unionslagarnas räckvidd enligt de nuvarande fördragen med nya och ännu lösligare arrangemang, som gör att unionen kan vidta åtgärder för att främja brett definierade allmänna målsättningar. Med den skulle en majoritet av medlemsstaterna tillåtas göra ändringar i konstitutionen, vilket effektivt skulle göra slut på enskilda medlemsstaters rätt att begränsa unionslagarnas räckvidd.
För närvarande har Europeiska unionen många men förmodligen inte alla kännetecken hos en stat, och de enskilda staterna har kvar en separat identitet. Räckvidden av medlemsstaternas suveräna självstyre är dock kraftigt inskränkt och det är svårt att betrakta dem som stater som alltjämt har kvar sitt oberoende.
För närvarande skulle man kunna beskriva Sveriges regeringsform, successionsordning och tryckfrihetsförordning som primära lagar eller grundlagar. Vid en anslutning till Europeiska unionen skulle de upphöra att vara grundlagar på det sätt de är för närvarande. Fördrag, förordningar och direktiv från Gemenskapen skulle då bli primära lagar, regeringsform osv skulle bli sekundära, och Riksdagens vanliga lagar skulle man kunna betrakta som tertiära lagar.
När en stat ansluter sig till Europeiska unionen, representerar detta en grundläggande övergång från en oberoende ställning till en ställning där makten att styra på många områden utövas av centrala europeiska institutioner med uteslutande av nationalstatens befogenheter. Man bör vidare lägga märke till att gemenskapsfördragen har ”obegränsad varaktighet”,22 de skall sörja för att det blir ”en allt fastare sammanslutning”,23 och de saknar någon bestämmelse om att en medlemsstat kan utträda ur unionen om den skulle välja att göra det.
Det svenska anslutningsavtalet innehåller ingen bestämmelse som medger utträde ur unionen om detta skulle bli Sveriges önskan någon gång i framtiden. Det finns inget rättsligt skäl för att avtalet inte skulle kunna innehålla en utträdesklausul - någon stor förändring av unionsfördraget eller Romfördraget skulle detta inte kräva.
Medborgarskap i Europeiska unionen - Michael Shrimpton
Med Maastrichtfördraget infördes ”ett unionsmedborgarskap”.24 För närvarande är rättigheterna enligt detta medborgarskap begränsade. De anges i artiklarna 8a till 8d och omfattar: (1) rätt att röra sig och uppehålla sig fritt inom unionens territorium, (2) rösträtt i kommunala val, (3) rösträtt vid europeiska val, (4) rätt att representeras konsulärt utanför unionens territorium, (5) rätt att göra framställningar till Europaparlamentet och att vända sig till den nya Euro-ombudsmannen. Dessa den europeiska medborgarens initiala och begränsade rättigheter kan komma att utökas enligt proceduren i Romfördragets artikel 8e.
Begreppet unionsmedborgarskap innehåller en symbolik av enorm kraft. De praktiska rättigheter som skulle överlåtas på unionsmedborgarna kunde man ju istället ha överlåtit på ömsesidig basis till andra medlemsstaters medborgare - som enligt gemenskapsfördragen före Maastricht. Detta symboliska och känsloskapande begrepp har, medvetet, införts genom Maastrichtfördraget.
EG-kommissionen ansåg att syftet med idén om ett europeiskt medborgarskap skulle vara ”att uppmuntra en känsla av deltagande i den europeiska integrationen”.25 Kommissionen föreslog att de europeiska medborgarna skulle ha de ovan angivna rättigheterna att röra sig och uppehålla sig fritt och ha rösträtt i kommunala och europeiska val. Kommissionen föreslog därutöver att man skulle:
”ange mål för fastställande av den enskildes medborgerliga, ekonomiska och sociala rättigheter på ett senare stadium.”
Införandet av begreppet europeiskt medborgarskap samman med en initial mängd av rättigheter kan ses som inledning på ett vida större projekt där unionen steg för steg definierar de enskildas ”medborgerliga, ekonomiska och sociala rättigheter”.26 Med andra ord, unionen tar över och fastställer avgörande aspekter av den enskildes förhållande till staten, vilket annars berör kärnan av en existerande nationalstat.
Införandet av europeiskt medborgarskap är en process i fortskridande, som man kan se av den nya artikeln 8e, som fastställer återkommande treårsperioder efter vilka rapporter om unionsmedborgarskapets rättigheter skall framläggas. Ministerrådet har utrustats med maktbefogenheter att ”stärka eller komplettera” de redan fastställda rättigheterna.
Minst lika betydelsefulla som unionsmedborgarens rättigheter är hans eller hennes skyldigheter. I fördraget hänvisas till att europeiska medborgare har fördragsenliga ”förpliktelser” (art 8, andra stycket). Men till skillnad från rättigheterna är dessa förpliktelser inte fastställda någonstans och de kommer antagligen att bli förestavade genom någon tolkningsprocess i EG-domstolen.
Den första av dessa förpliktelser blir troligtvis att man måste visa lojalitet mot unionen - lojalitet betraktas ju som ett av medborgarskapets oundgängliga attribut. I enlighet med EG-domstolens metod ifråga om gemenskapsrättens överhöghet, verkar det troligt att domstolen slår fast att medborgarens lojalitet mot unionen måste ta över lojaliteten mot den egna nationen, om lojaliteterna skulle råka i konflikt. Detta kan skapa svårigheter för medborgare som inte är överens med Europeiska unionen och tycker att de inte kan skänka den sin lojalitet.
Hans majestät kung Carl XVI Gustaf skulle bli medborgare i Europeiska unionen. En märklig följd av att tillerkänna statschefen detta nya medlemskap är att han kan befrias från begränsningen i kapitel 5 § 3 av regeringsformen, enligt vilken han skall samråda med statsministern innan han reser utrikes, ifråga om resor inom unionen åtminstone. Vidare kunde man hävda att tronarvingen inte längre skulle bli bunden av §7 i successionsordningen om hon beslutar sig för att bosätta sig i ett annat land inom unionen.
Det har hävdats att det europeiska medborgarskapet kommer utöver det nationella medborgarskapet och inte innebär att man fråntas sitt eget nationella medborgarskap. Men de flesta medborgare i ett land är också medborgare i sin stad, sin kommun eller sitt landskap. Vilket medborgarskap är viktigast? Den viktiga frågan är inte att nationellt medborgarskap utplånas, utan snarare vilken relativ betydelse som kommer att råda mellan nationella och europeiska medborgarskap efterhand som Europeiska unionen utvecklas.
Sverige och den europeiska valutaunionen - Martin Howe
I Maastrichtfördraget fastställs ett trestegsprogram för att åstadkomma en valutaunion i Europa. Det mål som så småningom skall uppnås enligt detta program är att man ersätter de olika valutorna i Europa med en enda ny valuta, ecu. Denna kommer att utges av en nyinrättad europeisk centralbank (som skall vara belägen i Frankfurt).
Första stadiet av valutaunionen är redan fullbordad och andra stadiet inleddes den 1 januari 1994. Under andra stadiet skall enligt fördraget en fortlöpande ”konvergens” av medlemsstaternas ekonomi äga rum. Alla europeiska unionens länder skall eftersträva att uppfylla de så kallade ”konvergenskriterier” som fastställs i fördragets artikel 109j.1. Kriterierna är att länderna skall uppnå låg inflation, lågt budgetunderskott och låg lång ränta samt att länderna skall eftersträva att deras valutor upprätthåller en normal relation till valutakursmekanismen (ERM) och att devalvering mot den tyska marken undviks.
Så snart en majoritet av medlemsländerna bedöms ha uppfyllt dessa ”konvergenskriterier” skall tredje stadiet av valutaunionen inledas och dessa länders valutor ersättas av ecun, utgiven av europeiska centralbanken. Efterhand som fler länder lyckas uppfylla konvergenskriterierna, skall även de valutorna ersättas av ecun. I vart fall den 1 januari 1999 kommer tredje stadiet att inledas, även om då endast en minoritet av länderna uppfyller konvergenskriterierna.
Som jurister avser vi inte att gå in på de ekonomiska argumenten för eller emot att det skapas en enda europeisk valuta. Ekonomer hävdar att det finns fördelar i form av lättare internationell handel inom en enda europeisk marknad, men att å andra sidan en enda valuta skulle kunna leda till allvarlig och långvarig arbetslöshet, särskilt i de mindre konkurrenskraftiga ekonomierna, eftersom man inte längre har tillgång till mekanismen att ändra valutakursen för att rätta till bristande konkurrenskraft. På en politisk och konstitutionell nivå innebär en enda valuta otvivelaktigt att ländernas regeringar kraftigt förlorar suveränitet. När väl ett land har anslutit sig till den europeiska valutan, måste den tillåtna nivån i landets budgetunderskott för den offentliga sektorn kontrolleras centralt i en procedur som bland annat medför att länder som spenderar för mycket blir bötfällda (se artikel 104c.11).
Två länder har förhandlat sig till ”undantag” som berättigar dem att inte delta i tredje stadiet av valutaunionen. Det är Danmark och Storbritannien. Bägge dessa undantag återfinns i särskilda protokoll till Maastrichtfördraget. Ett protokoll hänger ihop med fördraget och är juridiskt sett lika mycket en del av detta som själva fördragstexten.
Alla andra länder är förpliktade att delta i valutaunionens tredje stadium när väl beslut har fattats om att inleda tredje stadiet och om det berörda landets ekonomi bedöms uppfylla konvergenskriterierna. Beslutet att inleda tredje stadiet, och bedömningen huruvida varje land har uppfyllt konvergenskriterierna, fattas (efter en rapport från Europeiska kommissionen) av Ministerrådet genom kvalificerat majoritetsbeslut. Sålunda kan inget enskilt land (förutom Danmark och Storbritannien) förbehålla sig undantag från tredje stadiet om majoriteten bedömer att tredje stadiet skall inledas och att landet ifråga skall delta.
I pressen har vi sett att regeringarna i både Sverige och Norge har hävdat att deras anslutningsförhandlingar har givit dem rätt att göra undantag mot en anslutning till den enhetliga europeiska valutan. Detta är för oss förvånande, eftersom det inte finns någon grund i anslutningsfördraget för vad de hävdar. För att citera ur rapporten från Ministerrådets sekretariat om resultatet av anslutningsförhandlingarna:27
”Alla anslutande länder accepterade fullständigt - - - bestämmelserna i Maastrichtfördraget gällande det tredje stadiet av den ekonomiska och monetära unionen.”
Det hade varit möjligt att förhandla fram ett protokoll för Sverige och Norge liknande det som gäller Danmark, men så skedde inte. Bägge länderna kommer givetvis, om de ansluter sig till unionen, att kunna rösta i frågorna rörande när tredje stadiet skall inledas och vilka valutor som skall delta, men deras röster blir då en andel av många andra röster och de skulle kunna komma att ingå i en nedröstad minoritet.
De allvarliga problem som valutakursmekanismen drabbades av i augusti 1993 trodde man skulle få en tids hämmande inverkan på utvecklingen mot en valutaunion. Fördröjningen blir dock kanske inte så stor som man trott, eftersom tolkningen av konvergenskriterierna är tämligen flexibel. Rörelsen mot tredje stadiet av valutaunionen är nu tydligt på den europeiska dagordningen igen.
EU:s utrikes- och säkerhetspolitik - Michael Shrimpton
Begreppet gemensam utrikes- och försvarspolitik för Europeiska unionen infördes genom Maastrichtfördraget. Till skillnad från de tidigare mekanismerna för samarbete i utrikesfrågor enligt Europeiska enhetsakten, innefattas nu i utrikespolitiken många områden, samtidigt som den blir rättsligt bindande. Den täcker ”alla områden inom utrikes- och säkerhetspolitiken” (art. J.1.1) och ”skall omfatta alla frågor som berör unionens säkerhet, inbegripet utformningen på lång sikt av en gemensam försvarspolitik” (art. J.4.1)
Det krävs att alla medlemsstater ”aktivt och förbehållslöst” stödjer den politik som beslutas av ministerrådet och att de skall ”avstå från varje handling som strider mot unionens intressen”. (Art. J.1.4) I fördraget utsägs att denna politik ”med tiden skulle kunna leda till ett gemensamt försvar” (gemensam krigsmakt). Den nuvarande Västeuropeiska unionen skall integreras i den nya Europeiska unionens gemensamma försvarspolitik.
Den gemensamma utrikes- och försvarspolitiken hamnar under unionens beskydd men den fastställs inte som en del av Europeiska gemenskapens funktioner. Det är likafullt inte ett arrangemang mellan regeringar, eftersom politiken avgörs av Gemenskapens institutioner - huvudsakligen ministerrådet men också med ansenlig medverkan av kommissionen (art. J.9) och begränsad insyn från Europaparlamentet (art. J.7)
Det är tveksamt huruvida deltagande i den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken står i full överensstämmelse med neutraliteten. Fastän två nuvarande medlemsstater (Irland och Danmark) antytt att de inte önskar delta som annat än observatörer i det nuvarande försvarssamarbetet genom Västeuropeiska unionen, kan detta komma att ändras. Artikel J.4 innehåller en bestämmelse angående revision av denna fördragets avdelning V, under särskilt beaktande av tidpunkten 1998, då fördraget om Västeuropeiska unionen löper ut.28
Europeiska unionen ansvarar inte heller för någon säkerhetsgaranti gentemot sina medlemsstater, vilken förstås vore svår att förena med en stats neutrala ställning. Detta ser man om man beaktar förpliktelsen för alla medlemsstaterna att ge stöd åt gemensamma ståndpunkter i frågor som berör säkerhet och försvar. Medlemmarna av unionen skulle inte stå under någon förpliktelse att vidta åtgärder för att försvara territoriet åt en unionsmedlem som blir anfallen, såvida inte och till dess att en sådan aktion blir antagen som gemensam politik genom enhälligt beslut av alla medlemmar. I detta avseende kan Maastrichtfördraget ställas mot NATO-fördraget som innehåller en särskild säkerhetsgaranti om någon medlem blir anfallen.29
EES och EU: vad är skillnaderna? - Michael Shrimpton
Den mest grundläggande skillnaden mellan den ställning stater har såsom medlemmar av EES och såsom medlemmar av unionen har förklarats av EG-domstolen själv i dess rådgivande yttrande om EES-avtalet.
”Ett internationellt fördrag skall tolkas ej endast på grundval av sin ordalydelse, utan även med beaktande av sina syften. - - - Romfördraget syftar till att uppnå ekonomisk integration som leder till upprättande av en inre marknad och en ekonomisk och monetär union. Artikel 1 av den Europeiska enhetsakten klargör att målsättningen med alla Gemenskapens fördrag är att de skall bidra till att tillsammans göra konkreta framsteg mot europeisk enhet. Av det föregående följer att bestämmelserna i Romfördraget om fri rörlighet och konkurrens, långt ifrån att vara mål i sig själva, endast utgör medel för att uppnå dessa målsättningar.”
”EES skall upprättas på grundval av ett internationellt fördrag som, väsentligen, enbart skapar rättigheter och förpliktelser mellan dess medlemmar och inte medför överlåtelse av suveräna rättigheter till de institutioner regeringar emellan som den inrättar. I motsats härtill utgör Romfördraget, som visserligen är slutet i form av en internationell överenskommelse, konstitution för en gemenskap styrd under lagarna. I enlighet med den uppfattning domstolen konsekvent hävdat, har gemenskapsfördragen upprättat en rättsordning som är ny och för vars bästa staterna begränsat sina suveräna rättigheter, inom allt vidare fält, och vars föremål ej endast är medlemsstaterna, utan även dessas medborgare. De huvudsakliga kännetecknen hos den Gemenskapens rättsordning som sålunda upprättats är i synnerhet samma rättsordnings överhöghet över medlemsstaternas rätt och direkt verkan av en serie bestämmelser som är tillämpliga på dessas medborgare och på medlemsstaterna själva.”
Vi har tidigare citerat ur Vand Gend-målet från 1963, då EG-domstolen hänvisade till att medlemsstaterna hade begränsat sin suveräna rättigheter på begränsade fält. Det är av intresse att lägga märke till att domstolens ordval vid tiden för målet om EES-fördraget 1991 ändrats till allt vidare fält. EG-domstolen har i klara ordalag föreskrivit vad som är den mest grundläggande skillnaden mellan medlemskap i EES och medlemskap i Europeiska unionen, den senare innebärande irreversibel överlåtelse av suveränitet från medlemsstaten till unionen baserad på antagandet att gemenskapsrätten kommer att utvidgas till ”allt vidare fält”.
Förutom denna grundläggande positionsskillnad, kan man notera följande särskilda punkter:
(1) En enda marknad: Sverige får tillgång till den europeiska marknaden enligt EES-avtalet genom att åtnjuta de ”fyra friheterna”: rörelsefrihet för varor, arbetskraft, tjänster och kapital. En anslutning till unionen ökar inte tillgången till europamarknaden, fastän den skulle få till följd en procedurförändring för de varor som passerar gränserna.
(2) Yttre handel: Enligt EES har Sverige kvar ansvaret för sina yttre handelsrelationer. Som medlem av Europeiska unionen, kommer Sverige att anpassas till Gemenskapens enhetliga tariffer för yttre handel.
(3) Jordbruk: Enligt EES har Sverige kvar ansvaret för jordbruket. Som medlem av unionen kommer Sverige att bli föremål för Gemenskapens gemensamma jordbrukspolitik.
(4) Gemenskapsbudget: Som medlem av Europeiska unionen kommer Sverige att vara skyldigt att bidra till Gemenskapens budget. Detta skall ställas mot den mer begränsade skyldigheten att bidra till ”gemensamhetsfonden” enligt EES.
(5) Försvar och utrikespolitik: Som medlem av Europeiska unionen kommer Sverige att ingå i unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Detta har ingen motsvarighet i EES-avtalet. Dessutom kommer Sverige att anslutas till samarbetet i polisfrågor och rättsliga frågor enligt vad som fastställts i Maastrichtfördraget.
Sveriges statliga alkoholmonopol - Martin Howe
Den Europeiska gemenskapsrättens sätt att fungera kan bäst iakttas genom att man betraktar ett praktiskt exempel på hur detta rättssystem skulle kunna påverka existerande lagar i Sverige. Sveriges system med att ha detaljhandeln av alkohol begränsad inom ett statligt monopol skapar potentiella konflikter i förhållande till artiklarna 30-36 i Romfördraget, som handlar om den fria rörligheten av varor, och till artikel 52 om etableringsfrihet i andra medlemsstater för agenturer, filialer och dotterbolag.
Vi konstaterar att det har skett en skriftväxling under anslutningsförhandlingarna mellan Sverige och EG-kommissionen. Det statliga alkoholmonopolet skall inte särbehandla importerade varor vid sina uppköp och följaktligen skall kommissionen inte inskrida mot alkoholmonopolet för brott mot gemenskapsfördragen.
Man bör dock ha klart för sig att åtgärder från den Europeiska kommissionen endast är ett av de sätt på vilka en verksamhet kan angripas för brott mot gemenskapsrätten. Av större betydelse i praktiken är att sådana brott kan beivras av privatpersoner och företag genom att talan väcks i en nationell domstol. Den nationella domstolen är förpliktad att tillämpa gemenskapsrätt före egen lag och att hänskjuta alla tveksamma tolkningsfrågor inom gemenskapsrätten till EG-domstolen i Luxemburg. Skriftväxlingen med den Europeiska kommissionen är på intet sätt bindande för EG-domstolen.
Den mest sannolika utmaningen mot det svenska statliga alkoholmonopolet vore att en detaljhandelskedja för spritförsäljning försöker etablera en ny filial i Sverige eller att en existerande större svensk livsmedelshandel vill införa vin, öl osv i sitt varusortiment. Talan kunde väckas vid svensk domstol, detaljisten skulle invända mot det svenska alkoholmonopolet att detta strider mot gemenskapsrätten och de svenska domstolarna skulle vara tvungna att hänskjuta frågan för avgörande vid EG-domstolen.
EG-domstolen skulle inta en liknande hållning som den i fallen med butiksöppet på söndagarna (se ovan). Domstolen skulle kräva att systembolaget inte särbehandlar importerade varor och vidare att systembolagets begränsande verkningar på handeln är nödvändiga och ”proportionella” mot de sociala målsättningar som monopolet försöker uppnå. Domstolen skulle till exempel kunna anse att dessa sociala målsättningar kan fullföljas med andra medel, exempelvis genom ett licenssystem för detaljhandel med alkohol som andra medlemsstater har och som inte skulle ha så stor inverkan på handeln, och att därför alkoholmonopolet inte är berättigat.
Vi kan inte med säkerhet förutsäga slutresultatet av ett sådant fall, men det står klart att det åtminstone finns en allvarlig risk för att det svenska statliga alkoholmonopolet skulle befinnas stå i konflikt med gemenskapsrätten om saken påtalades efter att Sverige anslutits till Europeiska unionen. Enda sättet att säkerställa att alkoholmonopolet fortsätter att vara lagligt efter att Sverige anslutits till unionen skulle vara att förhandla fram en särskild bestämmelse eller ett protokoll i anslutningsfördraget. Detta kunde ha skett, men så skedde ej.
Anmärkningar om Riksbanken - Leolin Price
Maastrichtfördraget kräver av varje medlemsstat att den vidtar de åtgärder som behövs för att säkerställa att dess centralbank är oberoende och inte underkastad kontroll från medlemsstatens regering. Fördragets innehåller också bestämmelser som säger att Gemenskapens centralbank skall vara oberoende och inte underkastad politisk kontroll.
Centralbankens beslut är med nödvändighet beslut som påverkar en medlemsstats styrelse. Att de skulle fattas oberoende av, och utan kontroll från, medlemsstatens egna författningsenliga myndigheter är något som varje medlemsstat måste värdera.
Ifråga om den svenska Riksbanken har vi förstått att den är ansvarig för valuta- och kreditpolitik men underställd Riksdagens myndighet. Riksdagen har ej endast funktionen att utse sju fullmäktige, var och en för en femårsperiod. De sju fullmäktige väljer den åttonde fullmäktigen som är bankens chef och mellan sig en ordförande. Men parlamentet kan avsätta alla eller någon av de sju delegater som utsetts av parlamentet; och dess sju delegater eller deras efterträdare kan avsätta ordföranden eller chefen. Med dessa traditionella svenska författningsenliga arrangemang kan inte Riksbanken fungera politiskt oberoende.
Om det inte görs några specialarrangemang angående detta vid Sveriges anslutning, kommer en anslutning logiskt sett att kräva att man ändrar på dessa traditionella arrangemang som styr utnämningar och funktioner i Riksbanken.
1. Mål 26/62: Van den Gend en Loos ./. Nederlandse Administratie der Belastingen [1963] ECR 1 s 12.
2. Amministrazione delle Finanze ./. Simmenthal Spa [1978] ECR 629 s 644.
3. EG-domstolen i Internationale Handelsgesellschaft ./. Einfuhr und Vorausstelle Getreide (1970), ECR 1125 s 1134.
4. Costa ./ ENEL (1964) ECR 585 (s 594)
5. Amsterdam Buld BV ./. Produktschap voor Siergewassen (1977) ECR 137 (s 146)
6. Firma Foto-Frost ./. Hauptzollamt Lübeck-Ost, mål 314/85 (1988) 3 CMLR 57.
7. Artkel 171 i Romfördraget efter ändringarna i Maastricht.
8. Mål C-221/89, The Times 16 sept 1991
9. Tyskland, Frankrike, Italien och Storbritannien har vardera
10 röster; Spanien har 8; Belgien, Grekland, Nederländerna och Portugal har 5; Danmark och Irland har 3; Luxemburg 2. En majoritet om 54 röster av samtliga 78 krävs - Romfördraget artikel 148.2. Det föreslås (se svenska anslutningsavtalet artikel 2) att Sverige skall få 4 röster, Österrike 4, Finland 3 och Norge 3. Den nya tröskeln för majoritetsbeslut kommer att bli 64 röster av sammanlagt 92. 10. ”Kommissionen är på en och samma gång övervakare av fördragen och drivkraft för integrationen ... ” Uttalande av kommissionens president till Europaparlamentet, 15 sept 1970.
11. Romfördraget art. 155.
12. Beträffande domstolens maktbefogenheter, se Romfördraget artiklarna 173 och 177.
13. Utökas till 17 efter utvidgningen om alla fyra ansökarländerna ansluter sig.
14. Dassonville (1974) ECR 837, där domstolen sade: ”Alla handelsregler antagna av medlemsstater som är i stånd, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, att hindra handel inom Gemenskapen skall betraktas som åtgärder med verkan av kvantitativa restriktioner.” Därefter i det berömda målet Cassis de Dijon, Rewe-Zentral AG, (1979) ECR 649, bestämde EG-domstolen att det inte behöver finnas någon skillnad på det sätt på vilket importerade och inhemska varor påverkas av handelsrestriktionen för att artikel 30 skall förbjuda densamma.
15. Torfaen ./. B & Q (1990) 1 CMLR 337.
16. Stoke on Trent City Council ./. B & Q PLC, mål C-169/91, (1993) 1 CMLR 426.
17. (1990) 1 CMLR 337 (s 364, stycket 14).
18. Van Duyn ./. Home Office mål 41/74 (1974) ECR 1337 (stycket 12 på s 1348).
19. Francovich ./. Republiken Italien mål C-6/90, dom den 1 nov 1991.
20. Generaladvokaten Lagrange i Hooqovens ./. High Authority (1963) CMLR 73 (ss 85-86).
21. Protokoll om övergången till tredje fasen av Ekonomiska och monetära unionen.
22. Romfördraget art. 240; Maastrichtfördraget art. Q.
23. Romfördraget, Ingressen; Maastrichtfördraget art. A.
24. Genom att en ny artikel 8 infördes i Romfördraget.
25. Ur kommissionens ståndpunkt av den 21 november 1990 till konferensen för utarbetande av Maastricht-fördraget, s 79.
26. Kommissionens ståndpunkt s 79.
27. Report SN 1838/94 REV 2 ADD 1, sid. 7.
28. Brusselfördraget art. XII.
29. I artikel 5 av Nordatlantpakten (NATO-fördraget, undertecknat i Washington 1949) heter det: ”Parterna överenskommer att ett väpnat anfall mot en eller flera av dessa i Europa eller Nord-Amerika skall betraktas som ett anfall mot dem alla; samt överenskommer de att, för den händelse ett sådant anfall inträffar, envar av dem, till utövande av den rätt till individuellt eller kollektivt självförsvar som erkänns i artikel 51 av Förenta nationernas stadga, skall bistå den part eller de parter som anfalles genom att utan dröjsmål, individuellt och gemensamt med andra parter, vidtaga sådana åtgärder som den bedömer som nödvändiga, inbegripet användande av vapenmakt, för att återställa och bevara säkerheten i det nordatlantiska området.”
Brita Sundberg-Weitman: Som ordförande för Medborgarrättsrörelsen är jag särskilt intresserad av enskildas rättigheter och jag har också studerat gemenskapsrätten sedan den uppstod. Det har slagit mig att EG-domstolen resonerar logiskt men också att den har varit till stöd för enskildas rättigheter. Den har utvecklat de kontinentala principerna om rättssäkerhet och principerna hos en stat grundad på legalitet. I Sverige är de enskildas grundläggande rättigheter ganska dåligt skyddade. En enskild person kan inte använda sig av dem för att försvara sig om han angrips av staten. Gemenskapsrätten under EG-domstolen skulle därför ha en gynnsam inverkan på svensk rätt på detta område. Det är därför märkligt att ni är så kritiska mot EG-domstolen. Det är ju inte den som har påtvingat medlemsstaterna Maastrichtfördraget, det är ju politikerna själva. Gemenskapsrätten och EG-domstolen utgör väl knappast heller ett hot mot den enskilda individen eller dennes rättigheter. I den mån de utgör ett hot måste det vara mot politiker och regeringar. Men regeringarna ville uppenbarligen ha gemenskapsrätten. De har ju inte bara accepterat den, de ville ju även gå vidare och godkände Maastrichtfördraget. Hur förklarar ni det?
Leolin Price: När ministerrådet sammanträder som institution inom gemenskapen och fattar beslut eller stiftar lag enligt fördragen, är rådet inte underkastat den ordning som gäller hos oss vid lagstiftning och regeringsutövning.
Under drygt 300 år har det varit engelsk tradition att varje penny som regeringen skall utverka till något ändamål måste bli föremål för beslut i parlamentet. Varje lagstiftningsåtgärd måste läggas fram och man kan där rad för rad undersöka förslaget, som också trycks och säljs till allmänheten. Det gör att varje regeringsbeslut och varje förvaltningsbeslut överhuvudtaget blir tillgängligt för envar, så att det kan granskas, förklaras, kritiseras, rättfärdigas i parlamentet. Av det följer att om regeringen inte lyckas uppbringa parlamentets stöd, måste den, enligt statsteorin hos oss, vända sig till dem som i sista hand är suveräna - väljarna. Ty regeringen kan inte fortsätta utan parlamentets förtroende. Allt detta utgör en källa till irritation för dagens regeringsrådgivare. Det förbrukas en enorm massa pengar på att besvara frågor till regeringen från parlamentsledamöter. Det är givet att tjänstemännen skulle föredra att inte behöva genomgå denna procedur. Det är så klart angenämt att utöva makt i viktiga frågor utan att underkastas några traditionella konstitutionella kontrollrutiner.
Romfördraget kan alltså kritiseras på den grunden att dess styrande institutioner inte är konstitutionellt redovisningsskyldiga inför de enskilda på det sätt som jag beskrivit. Ministerådet och kommissionen saknar helt kontrollrutiner, fastän varje minister som för sitt ämnesområde sitter i ministerrådet i och för sig också är medlem av en nationell regering. Det som är illa för de enskilda är att om man har styrande makt som kan utövas utan kontroll, löper enskilda personer i tider av kriser och svårigheter risk att bli överkörda av en oansvarig regeringsmakt. Tanken att lyda under en regeringsmakt som inte är underkastad den kontrollordning jag beskrivit skulle kraftigt ha upprört de människor som kämpade hårt under 1600-talet mot det absoluta styrelseskicket i England. Politiska författningsteoretiker finner det oacceptabelt, just för att det i sista hand är riskabelt för de enskildas rättigheter.
Brita Sundberg-Weitman: Med all respekt tycker jag att Du besvarade en annan fråga än den jag ställde. Vad jag menar är, varför vill, uppenbarligen, regeringarna att EG-domstolen skall ha denna makt? De borde vara de första att beklaga sig, på grund av att gemenskapsrätten har företräde framför nationell rätt, exempelvis när de bötfälls för att ha brutit mot gemenskapsrätten. Men de måtte vara förtjusta i ordningen.
Leolin Price: De har halkat in i denna ordning utan att till fullo ha värderat dess konsekvenser. Ta exempelvis de obegränsade böterna. Du kanske läste om att samtliga stålföretag inom europeiska gemenskapen skulle bötfällas med en summa motsvarande sammanlagt 100 miljoner pund och frågan var hur det skulle fördelas. Det kom då ett märkligt tillkännagivande att cheferna för stålbolagen nästkommande veckoslut skulle delta i en middag anordnad för dem av en eller ett par kommissionärer för konkurrensfrågor eller handel och industri och vid detta sammanträffande skulle de få tillfälle att debattera med kommissionärerna hur böterna skulle fördelas. Tänk er att jag färdas på motorvägen i 140 km/tim istället för i tillåtna 110 och polisen stoppar mig och jag enligt liknande ordning skulle kunna säga till konstapeln: - Nu går vi och sätter oss på närmaste café och tar ett glas alkoholfritt och debatterar hur mycket jag skall få i böter och om jag alls skall bötfällas. Det är ett ytterligt märkligt system. Men visst kan jag bekräfta att regeringarna har sagt ja till det och till att det skulle utvecklas genom Europeiska enhetsakten och Maastrichtfördraget och anslutningsfördragen. Regeringarna har kommit överens, men det innebär ju inte att de enskildas rättigheter inte utsätts för allvarlig fara genom dessa beslut.
Martin Howe: Låt mig få tillägga något om varför regeringarna är förtjusta i detta, på liknande sätt som att en del människor går till sadomasochistiska fester. Den som föreslog till Maastrichtfördraget att EG-domstolen skulle få makt att utdöma böter var den brittiska regeringen, dvs den regering som är mest skeptisk till utvecklingen mot en europeisk union. Varför gjorde den det? Därför att den tyckte att de stygga italienarna inte följer gemenskapsrätten utan låter sina egna varor få fördelar gentemot de brittiska, medan engelsmännen minsann alltid är duktigast på att tillämpa EG-lagarna. Nu behövs lite disciplin, tyckte den brittiska regeringen. När väl förslaget var framlagt, var det givetvis attraktivt för vissa andra medlemsstater som verkar för en federal union och därför fanns tillräckligt stöd för att införa bestämmelserna. Svaret på frågan varför regeringar gör så är dessutom, personligt uttryckt följande: En regerings- eller riksdagsledamot får mindre makt när fler maktbefogenheter överlåts på de centrala EG-institutionerna, men därav följer inte nödvändigtvis att enskilda politikers makt minskas. De har större makt när de sitter med vid bordet som ledamöter högre upp, på möten i Bryssel, och deltar i processen där. Det kan ju vara fråga om helt nya karriärer - med ett engelskt uttryck: de stora grodorna i de små dammarna avancerar och blir grodor i mycket större dammar. Exempelvis Nederländernas premiärminister, som nyligen avgick och ville bli president för europeiska kommissionen.
Tor Bergman: Jag har en fråga som gäller framtiden. Vi vet ju att EG-processen inleddes med till största delen ekonomiska frågor och därefter kom Maastricht med en rad nya frågor enligt fördragen. År 1996 skall också en regeringskonferens sammankallas för att revidera Maastrichtfördraget. Jag förmodar att bestämmelsen i Maastrichtfördraget om regeringskonferensen var en sorts kompromiss som uppnåddes i Maastricht eftersom det redan där rådde skarpa motsättningar mellan de deltagande politikerna. I år har jag också läst ett utkast till författning för europeiska unionen som antagits av europaparlamentet, som efter vad jag förstår vill utöka sin makt. Tendensen tycks dock vara att stärka de överstatliga elementen, exempelvis genom en bestämmelse som säger att ändringar i fördraget inte skulle behöva ratificeras av alla medlemsstater, som fallet är idag. Vad är er åsikt om författningsutkastet och vad kan man komma att besluta vid 1996 års konferens?
Michael Shrimpton: Jag överlåter till Martin Howe att besvara den särskilda frågan om författningen. Angående 1996 års regeringskonferens: Artikel N i Maastrichtfördraget innehåller under punkt 2 bestämmelser om en regeringskonferens. Det är viktigt att förstå att dagordningen för konferensen delvis redan har bestämts på förhand, eftersom enligt Maastrichtfördraget fördragsbestämmelserna skall undersökas för revidering i överensstämmelse med målsättningarna i artiklarna A och B. Går man till artiklarna A och B, talas där om ”en allt fastare sammanslutning” och så givetvis att acquis communautaire - det uppnådda regelverket - till fullo skall bevaras. Därför gäller 1996 års revisionskonferens en revidering med enbart en inriktning - att åstadkomma en fastare sammanslutning. Det finns enligt artikel N inget utrymme för en decentraliserande konferens.
Martin Howe: Som frågeställaren påpekar, är detta ett utkast till författning, Europaparlamentets uppfattning om vad som borde beslutas. Det är också ett av de dokument som kommer att lyftas fram vid 1996 års konferens. I författningsutkastet sammanför man i ett dokument den grundläggande författningsordning som skall gälla för europeiska unionen och som nu finns i en rad olika författningar. Det blir en ganska komplicerad struktur - konstitutionella grundregler, författningstexter och därunder en tredje ordning av vanliga lagar. Det föreslås att det skall bli enklare att stifta både författningsregler och vanliga lagregler genom att man sänker kraven på grad av enighet. En intressant punkt rör författningsändringar och det som föreslås är att författningsordningen skall anses antagen och träda i kraft när den ratificerats av en majoritet av medlemsstater representerande 4/5 av den sammanlagda befolkningen. Med andra ord så skulle en författningsordning träda i kraft, inte efter enhällighet som fördragsändringar hittills har krävt, utan med en majoritet av 4/5 av befolkningen i EU.
Fråga: Jag skulle vilja övergå till avdelning V i Maastrichtfördraget och höra er uppfattning om avdelning V:s ställning, rättsligt och politiskt, med tanke på sammanhanget och 1996 års konferens.
Michael Shrimpton: Konferensen 1996 skulle givetvis kunna riva upp alla Maastrichtfördragets avdelningar och göra en ny europeisk union. Vi vet ju inte vad de kommer att besluta 1996. Begreppet ”tre pelare” i Maastrichtfördraget, antyder att avdelning V om utrikes- och säkerhetspolitik och avdelning VI om rättsliga och inrikesfrågor är rent mellanstatliga överenskommelser. De framställs också av den brittiska regeringen som rent mellanstatliga, underkastade internationella domstolens jurisdiktion. Men i artikel J9 står att kommissionen skall delta i full omfattning i arbetet på det gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiska området. Helt klart har alltså kommissionen att göra med utrikesfrågorna, liksom europeiska rådet, uttryckligt omnämnt i artikel J3, och ministerrådet. En fjärde av gemenskapens institutioner är också inblandad, eftersom europeiska parlamentet dras in genom artikel J7. Ordförandeskapet skall samråda med europaparlamentet om huvudaspekterna av utrikesfrågorna, kommissionen framlägger förslagen, ministerrådet beslutar, europeiska rådet ger allmänna riktlinjer och europaparlamentet rådfrågas. På vilket sätt, frågar man sig, har då avdelning V mellanstatlig karaktär? En bestämmelse som man hittar i artikel L i avdelning VII av Maastrichtfördraget skall utesluta gemenskapsorganens makt över utrikes- och säkerhetspolitiken. Men enligt min åsikt är den inte vattentät, om nu meningen var att EG-domstolen skall hållas borta. En god brittisk jurist i vår tradition som är van att angripa sådana uteslutningsklausuler skulle snabbt spräcka den och artikel L är nog till slut inte ens värd papperet den är skriven på. EG-domstolen skulle kunna säga att denna klausuls innebörd bara är att regeringarna kommer att handla lagenligt. Om regeringarna inte handlar lagenligt har uteslutningsklausulen ingen verkan och EG-domstolen skulle ha makt att avgöra huruvida den särskilda gemensamma utrikes-och säkerhetspolitiken är rättsenlig eller ej. Jag anser att avdelning V inte är mellanstatlig, utan helt enkelt blir en del av gemenskapsfördragen. Det återstår dock att se hur den kommer att fungera i praktiken.
Leolin Price: Jag tror för min del att en plausibel åsikt om avdelning V är, att den för närvarande innehåller mellanstatliga bestämmelser. I fråga om detta är jag inte ense med Michael Shrimpton. Men när väl det har sagts, går man till Maastrichtfördragets artikel A i avdelning I, där det talas om unionen. Avdelning I i Maastrichtfördraget ingår inte i Romfördragets författningsordning och är alltså inte en del av gemenskapsrätten. ”Unionen skall vara grundad på Europeiska gemenskaperna”, heter det där. Istället för ”gemenskaperna” kan vi läsa ”gemenskapen”. Det är den organisation av stater som nu är med i gemenskapen, ”samt den politik och de samarbetsformer som införs genom detta fördrag”. Avdelning V är fullständigt klart en del av detta. Unionen ”skall ha till uppgift att - - - ” och så fortsätter det. I artikel B föresätter sig unionen ett antal mål. Ett är att ”i full omfattning upprätthålla gemenskapens regelverk”, dvs acquis communautaire, gemenskapsinstitutionernas förvärvade, utvecklade maktbefogenheter och funktioner. Unionen har alltså som mål att i full omfattning upprätthålla den utveckling som gemenskapsinstitutionernas maktbefogenheter och funktioner genomgått, samt att bygga ut den ”i syfte att, i överensstämmelse med den ordning som anges i artikel N.2,” det blir alltså genom 1996 års konferens, ”överväga i vilken utsträckning det kan bli nödvändigt att revidera den politik och de samarbetsformer som införs med detta fördrag för att säkerställa effektiviteten i gemenskapens mekanismer och institutioner”. Så heter det i fördraget. Unionens mål skall uppnås enligt bestämmelserna i Maastrichtfördraget och, bör man komma ihåg, i överensstämmelse med villkoren och tidtabellen i fördraget. Tidtabellen hittar man i artikel N.2: ”En konferens av företrädare för medlemsstaternas regeringar,” det råkar vara Gemenskapens medlemsstater, ”skall sammankallas 1996 för att undersöka vilka bestämmelser i detta fördrag som i enlighet med de mål som anges i artiklarna A och B skall revideras.” År 1996 kommer det därför - antingen i form av en laglig skyldighet eller i form av en fördragsskyldighet, vilketdera spelar kanske ingen roll - att bli ett enormt tryck för att göra om avdelning V i fördraget så att den inte längre har ställning av en av unionens tre pelare utan blir en lagligt, författningsenligt bindande del av unionen. Din fråga gällde framtiden. Fördragstexten tyder på att även om avdelning V för närvarande har sina brister om den skulle anses ingå i unionens lagligt bindande författningsordning, så är den deklarerade skyldigheten 1996 att den skall revideras och omvandlas.
Michael Shrimpton: Jag vill gärna tillägga att jag tycker att även den åsikten är plausibel. Problemet är att det finns en rad plausibla åsikter om avdelning V och att man måste bestämma sig för vad som är det värsta möjliga scenariot.
Gösta Hultén: Vad kommer en anslutning till EU att medföra för problem ifråga om att träffa handelsavtal, kan vi träffa avtal med NAFTA och med andra länder, exempelvis i Asien?
Martin Howe: Jag ser detta som en mycket viktig skillnad mellan Sveriges nuvarande ställning som medlem av EES och den ställning Sverige skulle få som medlem av EU. Huruvida det är en förbättring eller ej är en politisk fråga. Men jag tror att om jag kan ange skillnaderna, kan man säga att en del är fördelar och annat är nackdelar. För närvarande har Sverige ansvar för sina egna handelsförbindelser, eftersom Sverige är medlem av ett frihandelsområde och inte av en tullunion. Sverige har därför frihet att delta för egen del i sådant som GATT-förhandlingarna och bilaterala handelsöverenskommelser. Om Sverige går med i EU kommer Sverige inte längre att ha frihet att delta i dessa förhandlingar eller sluta handelsavtal för egen del. Sverige måste förhandla som en del av det europeiska blocket. Fördelen med att förhandla så är ju att man är en del av en större grupp med större tyngd. Nackdelen är att man är en av många som bidrar till den gemensamm politiken och att förmågan att utöva inflytande på handelsmönstret därför kanske blir mindre. Det är en politisk bedömning huruvida fördelar eller nackdelar överväger. Det vi har erfarit i Storbritannien är att vi har partnerproblem, särskilt att vi ser mycket annorlunda på handeln jämfört med Frankrike. Vi har traditionellt handlat över hela världen. Den franska handeln skiljer sig väsentligt och deras syn är betydligt mer protektionistisk. Inom unionen finns det därför en konflikt i utformningen av den yttre handelspolitiken mellan den brittiska synen i ena änden av spektrat, den franska i andra änden och den tyska och de andra medlemsländernas däremellan. I GATT-förhandlingarna var Frankrike inneslutet av EU och kunde inte obstruera förhandlingarna så mycket. Å andra sidan kan man hävda att Frankrike fick en bättre uppgörelse eftersom Frankrike kunde till viss del prägla EU:s politik i de yttre förhandlingarna, till nackdel för Storbritannien. Det kunde ju inte ha skett om Frankrike varit ensam stat. Detta torde väl vara den legala skillnaden och jag tror att om jag går utöver detta, hamnar jag i en politisk debatt istället för i en juridisk.
Leolin Price: Men lite politisk historia hjälper en ändå att förstå vad som juridiskt kännetecknar medlemsstaternas maktbefogenheter vid förhandlingar om handelsöverenskommelser. När Storbritannien anslöt sig till EG, som då var den gemensamma marknaden med dess begränsade funktioner, upprepades ständigt från vår premiärminister och andra ministrar och förespråkare för EG att vi skulle kunna i grunden reformera denna främmande protektionistiska organisation inifrån. Den gemensamma jordbrukspolitiken som höll priserna uppe var en sådan fråga. Jag vet inte hur det är med Sverige, den gemensamma jordbrukspolitiken kanske är tilltalande för er, men från många synpunkter i engelska regerings- och oppositionskretsar var den något man borde ändra radikalt. Drygt 21 år senare har detta reformarbete istället för att åstadkomma en radikal förändring enbart lett till att kostnaderna har ökat. När det gäller jordbrukspolitiken har vi därför fortfarande mycket rika länder omgivna av en tullmur, som gentemot omvärlden representerar något mycket främmande mot vad man traditionellt förespråkat i engelsk politik. Före EG-anslutningen var det uteslutande Englands ensak att besluta huruvida man skulle upprätta någon kvot av något slag mot import av smör från Nya Zeeland eller import av kött från Argentina eller Australien. Väl inom gemensamma marknaden var det inte längre möjligt för en engelsk regering att som medlemsstat i gemenskapen utöva sina maktbefogenheter. Även om jag nu framför detta bara som ett stycke politisk historia, så är det i varje fall en politisk historia som illustrerar en fundamental förändring i maktbefogenheter, där regeringsmakt har ersatts av medlemsstatsinflytande.
Ingemar Folke: Det har sagts att det tidiga tyska erkännandet av Kroatien i december 1991 bidrog till att inbördeskriget i Jugoslavien bröt ut och försämrade läget i det före detta Jugoslavien. Maastrichtfördraget trädde i kraft 1994. EU-vänliga politiker säger nu att utvecklingen i december 1991 inte skulle ha varit möjlig om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken då varit i kraft. Vad anser ni om detta?
Leolin Price: Juristens uppfattning måste nog vara att om det är fråga om en redan formulerad utrikespolitik som binder alla medlemsstater, och om den hade trängt in i alla de delar som rör direkta förbindelser med Kroatien och Slovenien eller någon annan ”stat” på väg att uppstå, då skulle den också vara bindande i en sådan situation. Men om politiken måste nyformuleras, vore chansen att kunna formulera den efter Maastricht lika liten som att enhällighet skulle ha kunnat uppstå under 1991.
Michael Shrimpton: Samtidigt som tyskarna satte sitt namn på fördraget om internationellt samarbete, handlade de precis tvärt emot genom att erkänna Kroatien. För min del tror jag dock inte att Maastrichtfördraget skulle ha gjort någon som helst skillnad, vilket snarare är en politisk åsikt än en juridisk. Varje tanke på att man skulle ha kunnat använda fördragets avdelning V till att hålla tillbaka tyska nationella intressen att erkänna Kroatien tror jag är ren optimism. Kroatien erkändes när det europeiska politiska samarbetet redan var i kraft, upprättat genom Europeiska enhetsakten. I artikel 1 av Europeiska enhetsakten står det: ”De Europeiska gemenskaperna och det europeiska politiska samarbetet har som mål att gemensamt bidra till att konkret främja alleuropeisk enhet.” Men ingenting i Europeiska enhetsakten eller i det Europeiska politiska samarbetet är av karaktären att verka återhållande på Tysklands erkännande av Kroatien. Avdelning V i Maastrichtfördraget kom inte till av en slump. Innehållet har sprungit fram ur det europeiska politiska samarbetet och trädde i kraft 1987.
Martin Howe: En sak bör sägas om Tyskland. Jag vet inte om många i Sverige har läst Georg Orwells bok Djurfarmen, där grisarna så småningom tar över makten och ersätter parollen ”Alla djur är jämlika” med parollen ”Vissa djur är mer jämlika än andra”. Den erinrar man sig när frågan om Tyskland kommer upp. Strukturen i den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken lyder i formella juridiska termer att ”varje medlemsstat måste vara överens”. Men det har faktiskt redan blivit en intressekonflikt med Grekland, som satte klackarna mycket hårt i marken angående erkännandet av Republiken Makedonien., av skäl som är obekanta för mig eftersom jag inte är grek. Grekland har motsatt sig att staten skall få heta så, och invändningen är så djupgående att Grekland också har motsatt sig att EU erkänner staten. Enligt pressuppgifter har denna och näraliggande dispyter mellan Grekland och andra medlemsstater lett till att den tyske utrikesministern Klaus Kinkel sagt att om den grekiske utrikesministern inte fogade sig skulle han knäcka ryggraden på honom. Det är en sak för sig att detta inte vore lagligt, men det är kanske också något av en illustration till att vid oenighet inom EU angående utrikespolitikens inriktning, så kommer vissa medlemsstater till skillnad från andra att tvingas svälja förtreten och gå vidare.
Fråga: Kommer principen om offentlighet för officiella protokoll att få en bättre behandling om de skandinaviska länderna går med i unionen?
Michael Shrimpton: Nej.
Leolin Price: Martin Howe nämnde sammanträdena i EU:s ledande lagstiftande församling, ministerrådet, och att denna lagstiftande församling inte offentliggör sina debatter eller över huvud taget någonting som sägs där. I Storbritannien har vi i parlamentet den dagliga debatt som kallas hansard som omedelbart nästa dag finns att köpa i tryck. Sverige torde väl ha en motsvarighet. Detta är någonting som man skulle kunna tro var en viktig del av offentligheten i varje lagstiftande församlings verksamhet. Men för ett gott antal år sedan var det en insändare i London Times där det stod att nu vore det på tiden att EG:s lagstiftande församling började offentliggöra sina förhandlingar på samma sätt - om den så önskade sedan den skilt på de lagstiftande och de övriga delarna av förhandlingarna - precis som varje annat parlament i medlemsstater av västerländsk typ. I Times dök då upp ett svar på detta brev från en före detta minister i den regering som tog oss in i gemenskapen. Han menade att brevskrivarens åsikt var fullständigt löjlig. Ingen hade ju någonsin föreslagit att protokoll från regeringssammanträden skulle publiceras. Det skulle strida mot vår tradition, skrev han. Men han hade fel. Bara för att ministerrådet kallas ministerråd, behandlade han det som om det inte vore gemenskapens främsta lagstiftande församling. Så sekretessen i ministerrådet förblir ett sorgligt misslyckande för öppenheten och möjligheten att få information om hur EU regeras.
(Återgivet efter bandinspelning i Riksdagens ledamotshus 30 maj 1994.)