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Timestamp: 2016-10-25 21:01:01
Document Index: 317340052

Matched Legal Cases: ['Art. 25', 'Art. 50', 'Art. 48', 'Art. 5', 'Art. 49', 'Art. 34', 'Art. 84', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 87', 'BGE', 'Art. 87', 'Art. 87', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 26', 'BGE', 'BGE', 'Art. 25', 'BGE', 'Art. 50', 'Art. 48', 'Art. 26', 'Art. 25', 'Art. 33', 'Art. 25', 'Art. 25', 'BGE', 'BGE', 'Art. 25', 'BGE', 'BGE', 'Art. 25', 'Art. 33', 'Art. 25', 'Art. 33', 'BGE', 'Art. 25', 'Art. 26', 'Art. 33', 'Art. 26', 'Art. 26', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 25', 'Art. 56', 'Art. 25', 'Art. 156', 'Art. 159']

1P.222/2000 (22.11.2000)
1P.222/2000/boh
1P.224/2000
Sitzung vom 22. November 2000
I. �ffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Aeschlimann, F�raud, Catenazzi, Ersatzrichter Seiler und Gerichtsschreiber Haag.
Politische Gemeinde Bubikon, Beschwerdef�hrerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter M�ller, M�hlebachstrasse 65, Z�rich,
3. Kammer, weitere Verfahrensbeteiligte:
1. Pro Natura (Schweiz), Zentralsekretariat,
Wartenbergstrasse 22, Basel,
2. Pro Natura Z�rich, Wiedingstrasse 78,
Z�rich, beide vertreten durch Rechtsanw�ltin Elisabeth Br�ngger, Narzissenstrasse 5, Postfach 2119, Z�rich,
3. Martin von A r x, Dienstbach, Bubikon,
4. Susanne von A r x, Dienstbach, Bubikon,
5. Erbengemeinschaft Robert K�ng, vertreten durch
T. Sturzenegger-K�ng, Nestweiherstrasse 20, St. Gallen,
6. Erwin Marty, Barenberg, Bubikon,
7. Jakob Zweifel, Loh, Wolfhausen,
8. Eric Meili, Barenberg, Bubikon,
9. Gottfried Stucki, Barenberg, Bubikon,
10.Silvia R�ger, Dienstbach, Bubikon,
11.A ntissa AG, R�tistrasse 8, 10, Wald,
12.Rudolf Naef, Gstein, Bubikon,
13.Rolf Flachsmann, Treiso (I), vertreten durch Fredi Murbach, H�melhalde 7, Wald,
14.Peter Britt, Gstein, Bubikon,
15.Ernst Glarner, Gstein, Bubikon,
16.Arnold Hunziker, H�sli, Bubikon,
17.Francis Perriard, H�sli, Bubikon,
18.Margrith Keller, H�sli, Bubikon,
19.Christian Klauser, H�sli, Bubikon,
20.Heidi Schaufelberger, Hofwiesenstrasse 4, Pf�ffikon,
21.Yvette Billeter, H�sli, Bubikon,
Gemeindeautonomie, Nutzungsplanung, hat sich ergeben:
A.- Die Gemeindeversammlung Bubikon beschloss am 25. M�rz 1998 eine Revision der Nutzungsplanung. Dabei wurden unter anderem die Weiler Barenberg, Brach, Dienstbach, Gstein und H�sli eingezont. Hiergegen erhoben die Pro Natura Schweiz und die Pro Natura Z�rich am 4. Mai 1998 Rekurs an die Baurekurskommission III. W�hrend des h�ngigen Rekursverfahrens erging am 11. Februar 1999 in einer anderen Streitsache ein Grundsatzbeschluss des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich, wonach entgegen dem Wortlaut von � 329 Abs. 4 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; in der Fassung vom 8. Juni 1997) der Genehmigungsentscheid der Baudirektion bzw. des Regierungsrates nicht erst in einem allf�lligen Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht, sondern bereits im Rekursverfahren vor der Baurekurskommission einzuholen sei, weil sonst die bundesrechtliche Koordinationspflicht gem�ss Art. 25a des Bundesgesetzes �ber die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700) verletzt werde (BEZ 1999 Nr. 3 = ZBl 1999, S. 491).
Die Baurekurskommission III forderte gest�tzt auf diese verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung die Baudirektion auf, hinsichtlich der streitbetroffenen Festlegungen den formellen Genehmigungsentscheid einzureichen. Dieser Aufforderung widersetzte sich die Baudirektion mit Schreiben vom 22. September 1999.
Mit Entscheid vom 15. Dezember 1999 hob die Baurekurskommission den Beschluss der Gemeinde Bubikon auf, soweit damit die Weiler Barenberg, Dienstbach, Gstein und H�sli einer Weilerkernzone zugewiesen wurden. Betreffend den Weiler Brach wurde der Rekurs abgewiesen.
Dagegen erhoben Martin und Susanne von Arx sowie die Gemeinde Bubikon Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich mit dem Antrag, den Beschluss der Rekurskommission, soweit die Rekurse gutheissend, aufzuheben und den Beschluss der Gemeindeversammlung zu best�tigen.
B.- Das Verwaltungsgericht hiess mit Entscheid vom 2. M�rz 2000 die Beschwerde von Martin und Susanne von Arx im Sinne der Erw�gungen gut, hob den Entscheid der Baurekurskommission teilweise auf und wies die Sache zur Wiederaufnahme im Sinne der Erw�gungen an die Baurekurskommission zur�ck. In den Erw�gungen f�hrte das Gericht aus, die Baurekurskommission habe entsprechend der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung die Genehmigung der Baudirektion einzuholen.
Dieser Rechtsprechung sei durch Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids Nachachtung zu verschaffen.
Mit Beschluss vom gleichen Tag schrieb sodann das Verwaltungsgericht die Beschwerde der Gemeinde Bubikon im Sinne der Erw�gungen als gegenstandslos ab, da der angefochtene Entscheid bereits mit dem Urteil i.S. von Arx aufgehoben worden sei.
C.- Die Politische Gemeinde Bubikon erhebt staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, die beiden Entscheide des Verwaltungsgerichts vom 2. M�rz 2000 aufzuheben. Sie r�gt eine Verletzung der Gemeindeautonomie (Art. 50 BV und Art. 48 KV/ZH) sowie von Art. 5, 9, 29 Abs. 1 und 46 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 49 BV.
D.- Das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich beantragt, auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen. Pro Natura Schweiz verzichtet ausdr�cklich auf eine Stellungnahme. Die �brigen Verfahrensbeteiligten haben sich nicht ge�ussert.
1.- a) Die Politische Gemeinde Bubikon sowie Martin und Susanne von Arx hatten den Entscheid der Baurekurskommission mit gleichlautenden Antr�gen beim Verwaltungsgericht angefochten.
Dieses hat die Beschwerde des Ehepaars von Arx gutgeheissen und daraufhin diejenige der Gemeinde als gegenstandslos abgeschrieben. Beiden Entscheiden liegt dieselbe Rechtsauffassung zugrunde, so dass das Verwaltungsgericht im Ergebnis beide Beschwerden gleich entschieden hat: Die Angelegenheit wurde an die Baurekurskommission zur�ckgewiesen, damit diese die Genehmigung der umstrittenen Planung durch die zust�ndige kantonale Beh�rde im Rekursverfahren einhole.
Die Politische Gemeinde Bubikon war in beiden verwaltungsgerichtlichen Verfahren beteiligt, und beide Entscheide haben dieselben Rechtsfolgen. Die von der Gemeinde gegen diese Entscheide erhobenen R�gen sind grunds�tzlich im Rahmen einer staatsrechtlichen Beschwerde zu pr�fen, soweit die �brigen Sachurteilsvoraussetzungen dieses Rechtsmittels erf�llt sind (Art. 34 RPG, Art. 84 OG).
b) Nach Art. 87 Abs. 2 OG - in der seit dem 1. M�rz 2000 geltenden Fassung (AS 2000 417) - ist, von den in Art. 87 Abs. 1 OG genannten F�llen abgesehen, die staatsrechtliche Beschwerde gegen selbst�ndig er�ffnete Vor- und Zwischenentscheide zul�ssig, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken k�nnen. Als Zwischenentscheide im Sinne von Art. 87 Abs. 2 OG gelten jene Entscheide, die das Verfahren nicht abschliessen, sondern bloss einen Schritt auf dem Weg zum Endentscheid darstellen. R�ckweisungsentscheide oberer kantonaler Instanzen an untere - wie hier die R�ckweisung der Angelegenheit durch das Verwaltungsgericht an die Baurekurskommission - sind nach st�ndiger Rechtsprechung als Zwischenentscheide zu betrachten (BGE 122 I 39 E. 1a/aa S. 41; 117 Ia 251 E. 1a S. 253, 396 E. 1 S. 398). Der neue Art. 87 Abs. 2 OG f�hrt grunds�tzlich nicht zu einer �nderung der bisherigen Rechtsprechung.
Mit der Neuformulierung von Art. 87 OG wurde aber insbesondere die Beschr�nkung auf Beschwerden wegen Verletzung von Art. 4 aBV aufgegeben (s. Botschaft des Bundesrats in BBl 1999 7937 f.).
Die vorliegende Beschwerde gegen den R�ckweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts ist somit nur zul�ssig, wenn der angefochtene Entscheid f�r die Gemeinde Bubikon einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil zur Folge hat.
Dabei muss es sich um einen Nachteil rechtlicher Natur handeln, der auch durch einen f�r die Beschwerdef�hrerin g�nstigen Endentscheid nicht mehr behoben werden k�nnte.
Eine blosse Verl�ngerung oder Verteuerung des Verfahrens reicht nach der Rechtsprechung f�r die Bejahung eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils nicht aus (BGE 123 I 325 E. 3c S. 328 f.; 116 Ia 181 E. 3b S. 184, je mit Hinweisen).
Aus den Akten des vorliegenden Verfahrens ergibt sich, dass das Nutzungsplanungsverfahren der Gemeinde Bubikon durch die unterschiedlichen Rechtsauffassungen des Verwaltungsgerichts und der Baudirektion blockiert ist. Die Baurekurskommission selbst ist nicht in der Lage, den Genehmigungsentscheid herbeizuf�hren, und die Baudirektion lehnt es ab, den Genehmigungsentscheid bereits im Baurekursverfahren beizubringen.
Das Verwaltungsgericht seinerseits tritt auf Beschwerden gegen Nutzungspl�ne, die nicht bereits im Zeitpunkt des Entscheids der Baurekurskommission genehmigt waren, nicht ein.
Diese Situation f�hrt nicht bloss zu einer unerw�nschten Verz�gerung des ganzen Plangenehmigungsverfahrens, sondern es findet eine eigentliche gegenseitige Blockierung von Beschwerde- und Genehmigungsverfahren statt, welche dazu f�hrt, dass es zu keinem Endentscheid �ber die Plangenehmigung kommt und die Gemeinde somit den von ihr erlassenen Nutzungsplan in allf�lligen baurechtlichen Verfahren nicht anwenden darf (Art. 26 Abs. 3 RPG). Angesichts dieser Umst�nde ergeben sich f�r die Gemeinde nicht bloss faktische Nachteile, sondern es muss von einem nicht wieder gutzumachenden Nachteil rechtlicher Natur gesprochen werden. Dass - wie das Verwaltungsgericht vorbringt - die Gemeinde allenfalls mit einer Aufsichtsbeschwerde beim Regierungsrat die Baudirektion dazu veranlassen k�nnte, die Genehmigung im Verfahren vor der Baurekurskommission zu erteilen, �ndert daran nichts. Der nicht wieder gutzumachende Nachteil der Gemeinde entsteht bereits mit dem angefochtenen Entscheid und nicht erst bei einer allf�lligen Verweigerung aufsichtsrechtlicher Massnahmen durch den Regierungsrat.
c) Eine Gemeinde ist zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert, wenn sie eine Verletzung ihrer verfassungsrechtlich gew�hrleisteten Autonomie geltend macht.
Im Zusammenhang damit kann sie mit staatsrechtlicher Beschwerde auch eine Verletzung verfassungsrechtlicher Verfahrensgarantien r�gen (BGE 116 Ia 52 E. 2 S. 54; 113 Ia 336 E. 1a S. 338; 110 Ia 197 E. 2b S. 200; Markus Dill, Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie, Diss. Bern 1996, S. 116 f.).
Die Beschwerdef�hrerin ist durch den angefochtenen Entscheid als Tr�gerin hoheitlicher Gewalt betroffen. Siekann sich daher auf ihre Autonomie berufen. Ob ihr im betreffenden Bereich Autonomie zusteht, ist gem�ss bundesgerichtlicher Praxis nicht eine Frage des Eintretens, sondern der materiellrechtlichen Beurteilung (BGE 124 I 223 E. 1b S. 226; 118 Ib 446 E. 3a, je mit Hinweisen). Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist einzutreten.
2.- Im vorliegenden Verfahren ist die Auslegung und Anwendung von � 329 Abs. 4 PBG in Verbindung mit Art. 25a RPG umstritten. Die Gemeinde Bubikon beruft sich auf den gesch�tzten Autonomiebereich der z�rcherischen Gemeinden bei der Festlegung von Nutzungspl�nen (BGE 121 I 245 E. 6c S. 248; 112 Ia 281 E. 3b S. 282). Sie f�hrt aus, die Baurekurskommission d�rfe aufgrund des angefochtenen Entscheids erst nach durchgef�hrtem Plangenehmigungsverfahren entscheiden, habe aber kein Mittel, die Baudirektion oder den Regierungsrat zu veranlassen, das Genehmigungsverfahren im Rahmen des Rekursverfahrens durchzuf�hren. Die kommunale Rechtsetzung auf dem Gebiet der Raumplanung sei damit, sobald sie mit Rekurs angefochten werde, vollst�ndig blockiert, was die verfassungsm�ssig und gesetzlich garantierten Hoheitsbefugnisse der Gemeinde verletze (Art. 50 Abs. 1 BV, Art. 48 KV/ZH, �� 45 ff. PBG).
Wie bereits vorne (E. 1b) erw�hnt, bewirkt der von der Gemeinde kritisierte Entscheid des Verwaltungsgerichts zusammen mit der Weigerung der Baudirektion, das Plangenehmigungsverfahren im Rahmen des Rekursverfahrens durchzuf�hren, dass das Genehmigungsverfahren �ber den kommunalen Nutzungsplan nicht abgeschlossen wird und der Nutzungsplan damit keine Rechtsverbindlichkeit erlangen kann (Art. 26 Abs. 3 RPG). Dies trifft die Gemeinde in ihren Entscheidungsbefugnissen, wird ihr doch die M�glichkeit genommen, die von ihr erlassene Nutzungsplanung in den baurechtlichen Verfahren zur Anwendung zu bringen.
3.- a) Es ist unbestritten, dass die kantonale Plangenehmigung nach dem klaren Wortlaut und Sinn von � 329 Abs. 4 PBG erst im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht einzuholen ist und nicht bereits im Verfahren vor der Baurekurskommission.
Das Verwaltungsgericht ist jedoch der Ansicht, diese Bestimmung widerspreche der bundesrechtlichen Koordinationspflicht (Art. 25a und Art. 33 Abs. 4 RPG) und sei insoweit nicht anwendbar.
b) Art. 25a RPG enth�lt Grunds�tze der Koordination:
Erfordert die Errichtung oder �nderung einer Baute oder Anlage Verf�gungen mehrerer Beh�rden, so ist eine Beh�rde zu bezeichnen, welche f�r ausreichende Koordination sorgt (Abs. 1) und namentlich verschiedene Koordinationsaufgaben hat (Abs. 2). Die Verf�gungen d�rfen keine Widerspr�che enthalten (Abs. 3). Mit diesen Grunds�tzen wollte der Gesetzgeber die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Koordinationspflicht ausdr�cklich gesetzlich regeln (Botschaft vom 30. Mai 1994 zu einer Revision des RPG, BBl 1994 III 1075 ff., 1080, 1083 f.; Arnold Marti, Kommentar RPG, N. 5 ff. zu Art. 25a; BGE 126 II 26 E. 5d S. 40).
c) Gesetz und Bundesgerichtspraxis schreiben den Kantonen nicht eine ganz bestimmte Beh�rdenorganisation und Zust�ndigkeitsordnung vor. Verlangt wird nur, dass die Koordination auf geeignete Weise sichergestellt wird und die bundesrechtlichen Minimalvorschriften eingehalten werden (BGE 123 II 88 E. 2a S. 93). Auf welche Weise das kantonale Recht dies bewerkstelligt, bleibt den Kantonen �berlassen (Art. 25 Abs. 1 RPG). Die Koordination kann auf verschiedene Arten erreicht werden (BGE 118 Ib 381 E. 4a S. 399). Eine kantonale Regelung ist nicht schon dann bundesrechtswidrig, wenn eine andere Regelung ebenfalls denkbar w�re oder zweckm�ssiger erscheinen mag, sondern erst dann, wenn die bundesrechtlichen Minimalvorschriften verletzt werden.
d) Die bundesgerichtliche Koordinationspflicht wurde f�r Verf�gungen (Baubewilligungen) sowie f�r projektbezogene Pl�ne, die Verf�gungscharakter haben (Sondernutzungspl�ne), entwickelt (BGE 123 II 88 E. 2 S. 93 ff.; 121 II 72 E. 3 S. 79 f.; 120 Ib 207 E. 6 S. 213 f.). Art. 25a Abs. 4 RPG erweitert die Koordinationspflicht auf das Nutzungsplanverfahren.
Indessen ist die gleichzeitig eingef�gte Pflicht, einheitliche Rechtsmittelinstanzen vorzusehen (Art. 33 Abs. 4 RPG), nach dem klaren Wortlaut des Gesetzes und dem Willen des Gesetzgebers nur auf das Verf�gungsverfahren anwendbar, nicht aber auf das Nutzungsplanverfahren (soweit es nicht Verf�gungscharakter hat), da sich Verfahren und Gegenstand einer Ortsplanung erheblich vom Erlass einer auf den Einzelfall ausgerichteten Verf�gung unterscheiden.
Aus dem gleichen Grund werden in Art. 25a Abs. 4 RPG die Grunds�tze der Abs. 1-3 f�r das Nutzungsplanverfahren nur f�r sinngem�ss anwendbar erkl�rt (BBl 1994 III 1089; Aemisegger/Haag, Kommentar RPG, N. 79 zu Art. 33). Dem Verwaltungsgericht ist somit zwar beizupflichten, dass das Koordinationsgebot grunds�tzlich auch f�r das Nutzungsplanverfahren gilt; doch sind dabei die Besonderheiten dieses Verfahrens zu ber�cksichtigen und die Grunds�tze, welche f�r das Verf�gungsverfahren gelten, nicht unbesehen auf die Nutzungsplanung zu �bertragen.
e) Die Nutzungsplanung selbst ist bereits ein Koordinationsinstrument, welches die verschiedenen raumrelevanten Anliegen und T�tigkeiten aufeinander abstimmt (vgl.
BGE 123 I 175 E. 3f S. 190 f.; Arnold Marti, a.a.O., N. 42 zu Art. 25a). Bundesrechtlich vorgeschrieben ist eine zweifache �berpr�fungsm�glichkeit von (kommunalen) Nutzungspl�nen:
Einerseits unterliegen diese der Genehmigung durch eine kantonale Beh�rde (Art. 26 RPG). Andererseits m�ssen sie mit einem Rechtsmittel angefochten werden k�nnen (Art. 33 RPG). Genehmigung und Anfechtung haben unterschiedliche Funktionen: Die Genehmigung muss von Amtes wegen eingeholt werden. Sie ist eine gesamtheitliche Beurteilung der Planung auf ihre �bereinstimmung mit �bergeordnetem Recht sowie mit der Richtplanung. Der Genehmigungsentscheid stellt jedoch nur eine vorl�ufige Kontrolle dar, an welche die Rechtsmittelbeh�rde nicht gebunden ist (EJPD/BRP, Erl�uterungen zum Bundesgesetz �ber die Raumplanung, Bern 1981, N. 12 zu Art. 26). Ein Anfechtungsverfahren findet hingegen nur statt, wenn jemand ein Rechtsmittel ergreift. Es ist h�ufig punktuell: Die Beschwerdef�hrer k�nnen sich auf die Anfechtung bestimmter, f�r sie wesentlicher Punkte beschr�nken.
Der Verfahrensgegenstand im Rechtsmittelverfahren wird durch die Antr�ge der Beschwerdef�hrer bestimmt und ist m�glicherweise eingeschr�nkt. Der Rechtsmittelentscheid beschr�nkt sich dann ebenfalls auf die angefochtenen Punkte.
Entsprechend diesen unterschiedlichen Funktionen verlangt das Bundesrecht keine Identit�t von Rechtsmittel- und Genehmigungsbeh�rde (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 30. September 1997, Pra 1998 Nr. 6 S. 36, E. 3a). Es ist zul�ssig, Genehmigungs- und Rechtsmittelverfahren zu trennen (Alexander Ruch, Kommentar RPG, Z�rich 1999, N. 15 zu Art. 26). Da Art. 33 Abs. 4 RPG f�r das Nutzungsplanverfahren nicht gilt (E. 3d), verlangt das Bundesrecht auch nicht, dass der Genehmigungsentscheid bei derjenigen Beh�rde anfechtbar ist, welche die Rechtsmittel gem�ss Art. 33 RPG beurteilt. Das kantonale Recht muss jedoch Verfahren zur Verf�gung stellen, welche Widerspr�che vermeiden (Art. 25a Abs. 3 RPG). Dabei ist freilich zu beachten, dass ein Widerspruch nicht immer schon dann vorliegt, wenn zwei Beh�rden ein und denselben Sachverhalt aufgrund verschiedener Rechtsnormen oder Kognition unterschiedlich beurteilen, denn es kann sein, dass ein Sachverhalt verschiedene Anforderungen kumulativ erf�llen muss. Ein Widerspruch liegt vielmehr erst dann vor, wenn die gleiche Rechtsfrage unterschiedlich beantwortet wird (BBl 1994 III 1088).
f) Das Verwaltungsgericht begr�ndet seine Auffassung, � 329 Abs. 4 PBG sei bundesrechtswidrig, damit, dass die Koordination dann nicht sichergestellt werden k�nne, wenn der Entscheid der Baurekurskommission nicht beim Verwaltungsgericht angefochten werde (demgegen�ber ist im Falle einer Anfechtung beim Verwaltungsgericht die Koordination gem�ss � 329 Abs. 4 PBG im Verfahren vor Verwaltungsgericht sichergestellt). Es entstehe ein Widerspruch, wenn der Regierungsrat dem Planungsentscheid aus den mit dem Rekursentscheid verworfenen Gr�nden die Genehmigung verweigere. Ein solcher Widerspruch k�nnte nur mit Beschwerde gegen die Nichtgenehmigung an das Verwaltungsgericht ausger�umt werden.
Wiese das Verwaltungsgericht diese Beschwerde ab, w�rde es damit im Ergebnis auch den nicht angefochtenen Zonenplanrekursentscheid aufheben, ohne dass dar�ber ein ordentliches Beschwerdeverfahren stattgefunden h�tte. Zudem k�nnten sich Widerspr�che ergeben, wenn die Baurekurskommission einen Rekurs gutheisse und dabei eine andere L�sung vorzeichne, welche aber dann von der Genehmigungsbeh�rde nicht genehmigt werde. Solche Widerspr�che k�nnten zu einem mehrfachen Hin und Her zwischen Genehmigungs- und Rekursinstanz f�hren (ZBl 1999, S. 491, E. 5d).
g) Die �berlegungen des Verwaltungsgerichts m�gen in bestimmten F�llen Gr�nde der Zweckm�ssigkeit f�r sich haben, sie lassen die z�rcherische Regelung aber nicht als bundesrechtswidrig erscheinen (vorne E. 3c; Walter Haller/ Peter Karlen, Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Z�rich 1998, S. 46 Rz. 1078). Wenn die Baurekurskommission einen Rekurs gutheisst und die kommunale Planung aufhebt, so liegt noch gar kein zu genehmigender Planungsakt vor, weshalb sich die Frage eines Widerspruchs zwischen Rekurs- und Genehmigungsbeh�rde nicht stellt. Dies trifft gerade f�r den vorliegenden Fall zu: Die Baurekurskommission hat bez�glich der vier streitigen Weiler den Beschluss der Gemeinde aufgehoben, so dass kein Beschluss vorliegt, der genehmigt werden k�nnte. In solchen F�llen w�rde die Auffassung des Verwaltungsgerichts zu einem unn�tigen und sinnlosen zus�tzlichen Verwaltungsaufwand f�hren. Aber auch im umgekehrten Fall kann die vom Z�rcher Gesetzgeber getroffene L�sung nicht als bundesrechtswidrig betrachtet werden: Weist die Rekurskommission einen Rekurs ab und wird dieser Entscheid rechtskr�ftig, so ist die Baudirektion bzw. der Regierungsrat als Genehmigungsbeh�rde an den Entscheid gebunden, soweit dessen Rechtskraft reicht (Art. 56 Abs. 1 KV/ZH). Das schliesst freilich nicht aus, dass der Regierungsrat auch nach einem rekursabweisenden Entscheid der Baurekurskommission die Genehmigung noch verweigern kann: Soweit n�mlich der Verfahrensgegenstand des Rekursverfahrens beschr�nkt war, kann sich die Verweigerung der Genehmigung aus anderen Gr�nden, welche nicht Gegenstand des Rekursverfahrens waren, rechtfertigen, ohne dass darin ein nach Art. 25a Abs. 3 RPG unzul�ssiger Widerspruch l�ge (E. 3e). Sollte sich der Regierungsrat als Genehmigungsbeh�rde hingegen in Fragen, welche Gegenstand des Rekursverfahrens bildeten, �ber einen rechtskr�ftigen Entscheid der Baurekurskommission hinwegsetzen, so w�re das unzul�ssig, was mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen den Nichtgenehmigungsentscheid ger�gt werden k�nnte. Allf�llige Widerspr�che bleiben h�chstens dann bestehen, wenn Verfahrensbeteiligte auf ihnen offen stehende Rechtsmittel verzichten, was ohnehin nie ausgeschlossen werden kann. Die blosse hypothetische M�glichkeit, dass eine Beh�rde einen rechtswidrigen Entscheid treffen k�nnte, kann aber nicht zur Bundesrechtswidrigkeit der entsprechenden Zust�ndigkeits- oder Verfahrensvorschriften f�hren.
h) Zutreffend ist, dass ein mehrfaches Hin und Her zwischen verschiedenen Beh�rden vorkommen kann. Das ist aber auch bei der vom Verwaltungsgericht vorgeschlagenen L�sung nicht ganz vermeidbar. Es ist immer m�glich, dass neue Planungen, die aufgrund von R�ckweisungsentscheiden im Rekurs- oder Genehmigungsverfahren durch die Gemeinde getroffen werden, von Dritten wiederum angefochten werden, was zu erneuten Rechtsmittelverfahren f�hren kann. Dabei k�nnen Unklarheiten bez�glich der Tragweite von Entscheiden einzelner Instanzen nie ganz ausgeschlossen werden.
Wird beispielsweise ein Zonenplan nicht angefochten, aber vom Regierungsrat nicht genehmigt, dieser Nichtgenehmigungsentscheid von der Gemeinde erfolglos an das Verwaltungsgericht weitergezogen und anschliessend die gest�tzt auf den regierungsr�tlichen Entscheid neu erlassene Zonenplanung von Privaten angefochten, so stellt sich im Verfahren vor der Rekurskommission wiederum die Frage nach der Tragweite des regierungsr�tlichen, vom Verwaltungsgericht gesch�tzten Entscheids. Oder es kann umgekehrt sein, dass eine erste Planung angefochten und von der Rekurskommission aufgehoben wird, und gest�tzt auf den Rekursentscheid (allenfalls nach dessen Weiterzug an das Verwaltungsgericht) eine neue Planung erarbeitet wird, die nicht angefochten, vom Regierungsrat aber trotzdem nicht genehmigt wird, und daraufhin ergehende erneute Planungen wiederum angefochten werden usw. Derartige Konstellationen ergeben sich daraus, dass Nutzungspl�ne angefochten werden k�nnen, was in jedem Fall zu mehrfachen Instanzenz�gen und entsprechenden Verz�gerungen f�hren kann. Es gibt keine Verfahrensregelungen, welche dies mit Sicherheit zu verhindern verm�gen. Demzufolge ist eine Regelung nicht allein schon deshalb bundesrechtswidrig, weil sie in besonders gelagerten F�llen zu einem mehrfachen Hin und Her zwischen verschiedenen Instanzen f�hren kann.
i) � 329 Abs. 4 PBG ist somit nicht bundesrechtswidrig.
Indem das Verwaltungsgericht gest�tzt auf seine unzutreffende Beurteilung der Rechtslage die Beschwerden der Gemeinde und des Ehepaars von Arx nicht materiell beurteilte, hat es eine formelle Rechtsverweigerung begangen. Der angefochtene Entscheid ist deshalb aufzuheben. Das Verwaltungsgericht wird die bei ihm eingereichten Beschwerden der Gemeinde Bubikon und des Ehepaars von Arx materiell zu beurteilen haben und in diesem Verfahren gem�ss � 329 Abs. 4 den Genehmigungsentscheid der Baudirektion bzw. des Regierungsrats einholen k�nnen.
4.- Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich damit als begr�ndet. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 156 Abs. 2 OG). Der Kanton Z�rich hat der Beschwerdef�hrerin, welche als kleine Gemeinde auf den Beizug eines Anwalts angewiesen war, eine Parteientsch�digung auszurichten (Art. 159 Abs. 1 und 2 OG).
Den �brigen Beteiligten, welche sich im bundesgerichtlichen Verfahren nicht ge�ussert haben, sind weder Gerichtskosten aufzuerlegen noch Parteientsch�digungen zuzusprechen.
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen, und die Entscheide VB.2000. 00054 und VB.2000. 00055 des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich vom 2. M�rz 2000 werden aufgehoben.
3.- Der Kanton Z�rich hat die Gemeinde Bubikon f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entsch�digen.
4.- Dieses Urteil wird der Beschwerdef�hrerin, dem Verwaltungsgericht,
3. Abteilung, 3. Kammer, und dem Regierungsrat des Kantons Z�rich sowie den weiteren Verfahrensbeteiligten schriftlich mitgeteilt.