Source: https://www.servat.unibe.ch/dfr/bge/c1140002.html
Timestamp: 2020-03-28 21:12:51
Document Index: 210214566

Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'Art. 3', 'Art. 32', 'Art. 6', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 6', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 2', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 10', 'Art. 36', 'BGE', 'Art. 10', 'Art. 13', 'Art. 13', 'Art. 24', 'Art. 10']

DFR - BGE 140 I 2
BGE 140 I 2
8. Die Beschwerdeführer bringen weiter vor, mit den neu in d ...
9. In Art. 3a des geänderten Konkordats wird eine Bewilligun ...
Erwägung 10.5
5.1 Das Konkordat stellt spezifisches Polizeirecht dar. Es ist auf die besondere Erscheinung der Gewalt an Sportveranstaltungen ausgerichtet. Es bezweckt, mit speziellen Massnahmen wie Rayonverboten, Meldeauflagen und Polizeigewahrsam solche Gewalttaten zu verhindern und auf diese Weise eine friedliche Durchführung von grossen Sportanlässen zu ermöglichen. Da dieses Ziel mit den Massnahmen der ersten Fassung des Konkordats vom 15. November 2007 nicht in jeder Hinsicht erreicht werden konnte, sah sich die KKJPD veranlasst, einen Teil der Konkordatsbestimmungen zu ändern und mit neuen Massnahmen wie Vorschriften über die Personendurchsuchung und die Bewilligungspflicht für bestimmte Sportveranstaltungen zu ergänzen. Ausserdem werden die früheren Bestimmungen über das Rayonverbot und die Meldeauflage verschärft.
6.2 Die bundesgerichtliche Qualifikation der im Konkordat vorgesehenen Massnahmen wurde insbesondere unter Hinweis auf die Unschuldsvermutung (Art. 32 Abs. 1 BV; Art. 6 Ziff. 2 EMRK) und den Begriff der strafrechtlichen Anklage (Art. 6 Ziff. 1 EMRK) kritisch gewürdigt (JOËL O. MÜLLER, Das revidierte Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom 2. Februar 2012 ["Hooligan-Konkordat"], recht 2013 S. 109 ff., 112; GREGORI WERDER, Rechtsnatur und Charakter der Massnahmen des Hooligan-Konkordats, Sicherheit & Recht 2012 S. 249 ff.). Der Kritik liegt die Tatsache zugrunde, dass nach den Angaben des Bundesamts für Polizei (fedpol) die bei Sportveranstaltungen am häufigsten begangenen Straftatbestände Verstösse gegen das Sprengstoffgesetz (297 aktive Massnahmen), Landfriedensbruch (274 aktive Massnahmen), Gewalt und Drohung gegen Beamte (180 aktive Massnahmen) sowie Sachbeschädigungen (101 aktive Massnahmen) und Tätlichkeiten (57 aktive Massnahmen) sind (vgl. Medienmitteilung fedpol vom 31. Juli 2013, http://www.fedpol.admin.ch/content/fedpol/de/home/dokumentation/medieninformationen/2013/2013-07-31.html, besucht am 7. Januar 2014). Kritisiert wird insbesondere, dass die verwaltungsrechtliche Natur der Konkordatsmassnahmen einen allfälligen Strafcharakter einzelner Konkordatsmassnahmen nicht generell auszuschliessen vermag. Das Bundesgericht habe es in BGE 137 I 31 unterlassen, die verschiedenen polizeilichen Konkordatsmassnahmen einzeln auf ihren etwaigen Strafcharakter zu prüfen (WERDER, a.a.O., S. 252; zum Ganzen: MÜLLER, a.a.O., S. 109 ff.). Die Beschwerdeführer berufen sich zudem auf einen Teil der Lehre, wonach Rayonverbote für Hooligans zu den pönalen verwaltungsrechtlichen Sanktionen zählen sollen, die analog zum Strafrecht nur aufgrund einer Prüfung des Verschuldens in einem korrekten Verfahren verfügt werden dürfen (TOBIAS JAAG, Verwaltungsrechtliche Sanktionen: Einführung, in: Verwaltungsstrafrecht und sanktionierendes Verwaltungsrecht, Häner/Waldmann [Hrsg.], S. 11, 16).
6.3 Nach ständiger Rechtsprechung liegt eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK vor, wenn alternativ entweder das nationale Recht eine staatliche Massnahme dem Strafrecht zuordnet oder wenn die Natur des Vergehens oder wenn die Art und Schwere des Vergehens und/oder der Sanktionen für den strafrechtlichen Charakter spricht ( BGE 139 I 72 E. 2.2.2 S. 78 f.; BGE 135 I 313 E. 2.2.1 S. 317; je mit Hinweisen; zu den Kriterien der Abgrenzung von der strafrechtlichen Anklage vgl. BGE 121 II 22 E. 2 S. 24 f.; GRABENWARTER/PABEL, Europäische Menschenrechtskonvention, 5. Aufl. 2012, S. 392 ff.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, S. 397). Schutzmassnahmen wie Rayon- und Kontaktverbote, die zur Vermeidung häuslicher Gewalt ergriffen werden, fallen nach der Rechtsprechung nicht unter den Begriff der strafrechtlichen Anklage ( BGE 134 I 140 E. 4.3 S. 145 f.).
Weiter ist zur Frage nach dem Vorliegen einer strafrechtlichen Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK von Bedeutung, dass das Konkordat spezifisch das polizeiliche Verwaltungshandeln im Hinblick auf befürchtete Gewalttaten bei Sportanlässen regeln soll (vgl. BGE 137 I 31 E. 5.2 S. 43). Die vorgesehenen Massnahmen sind auf das zukünftige Verhalten ausgerichtet und gelangen unabhängig von der strafrechtlichen Beurteilung bereits verübter Gewalttaten zur Anwendung. Die strafrechtlichen Mittel bezwecken die nachträgliche Ahndung von Verstössen. Die Notwendigkeit von gezielten auf Vermeidung von zukünftigen Gewalttaten ausgerichteten Verwaltungsmassnahmen gemäss dem Konkordat liegt darin begründet, dass das Strafrecht nach den Erfahrungen der vergangenen Jahre kein hinreichendes Mittel zur vorbeugenden Bekämpfung von Gewalttaten an Sportveranstaltungen darstellt, da das Strafrecht grundsätzlich erst greift, wenn die Rechtsverstösse bereits erfolgt sind. Für eine Qualifikation der Massnahmen nach dem Konkordat als strafrechtliche Sanktionen kann nicht genügen, wenn aus Sicht des betroffenen Fussball- oder Eishockeyfans ein Rayon- und Stadionverbot subjektiv als pönal empfunden wird (vgl. BEAT HENSLER, Strafe ohne Strafrecht, Sicherheit & Recht 2011 S. 37, 41). Im Rahmen der weiteren Behandlung der Beschwerde ist der Abgrenzung zum Strafrecht Rechnung zu tragen.
7.2 Auch mit der neuen Formulierung von Art. 2 Abs. 1 des Konkordats kommt in Verbindung mit dem unverändert geltenden Art. 1 des Konkordats klar zum Ausdruck, dass der Bezug zu einer Sportveranstaltung dann als gegeben erachtet werden soll, wenn eine zeitliche und thematische Nähe zur Veranstaltung besteht und die Tat einen Zusammenhang mit der Anhängerschaft zu einer der beteiligten Mannschaften aufweist. Es steht ausser Frage, dass ein gewisser Zeitraum von einigen Stunden vor und nach den Spielen abgedeckt werden muss, um das Ziel der Gewaltprävention zu erreichen. Zudem darf der räumliche Anwendungsbereich nicht zu eng gefasst werden, da sich die der Sportveranstaltung bzw. deren Besuchern zuzurechnenden Gewalttaten oft nicht nur im Stadion oder in dessen unmittelbarer Umgebung ereignen, sondern in einem weiteren Umkreis wie z.B. in den Innenstädten oder auf den Reisewegen (vgl. Botschaft vom 17. August 2005 zur Änderung des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit, BBl 2005 5617; Botschaft vom 28. August 2013 zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes [Fan-Transporte], BBl 2013 6995). Eine präzisere allgemeine Umschreibung des örtlichen und zeitlichen Anwendungsbereichs des Konkordats in Bezug auf das relevante gewalttätige Verhalten erscheint kaum möglich, da die konkreten Ereignisse sehr unterschiedliche Formen annehmen können. Hingegen ist bei der Auslegung des ergänzten Einleitungssatzes von Art. 2 Abs. 1 des Konkordats auch zu beachten, dass Art. 2 Abs. 2 des Konkordats, der nicht geändert wurde, den Anwendungsbereich bei bestimmten Arten der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit nach wie vor auf die Sportstätten, deren Umgebung sowie den An- und Rückreiseweg beschränkt. Diese Beschränkung muss auch bei der Anwendung von Art. 2 Abs. 1 des geänderten Konkordats in örtlicher und zeitlicher Hinsicht berücksichtigt werden. Im Rahmen der Anwendung des Konkordats wird darauf zu achten sein, dass nur solches gewalttätiges Verhalten zu Massnahmen führt, das einen konkreten Zusammenhang mit der Sportveranstaltung und der Anhängerschaft bei einer der Mannschaften aufweist. Der Hinweis der Parteien auf das erwähnte Urteil des Zürcher Verwaltungsgerichts zeigt auf, dass ein Bedürfnis für eine gewisse Ausweitung des zeitlichen und räumlichen Anwendungsbereichs bestehen kann. Die zuständigen Behörden und Gerichte sind bei der Anwendung des Konkordats in der Lage, die von den Beschwerdeführern befürchtete unerwünschte Ausdehnung auf Handlungen, die nicht mehr der Sportveranstaltung und den daran interessierten Anhängern zugeordnet werden können, zu vermeiden. Die Bestimmung kann nach diesen Ausführungen ohne Weiteres verfassungskonform ausgelegt und angewendet werden (vgl. E. 4 hiervor).
9.1 Die Bewegungsfreiheit ist als Teil der persönlichen Freiheit im Sinne von Art. 10 Abs. 2 BV garantiert. Sie kann wie andere Grundrechte nach den Kriterien von Art. 36 BV eingeschränkt werden. Einschränkungen bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein und haben sich schliesslich als verhältnismässig zu erweisen. Die Kerngehaltsgarantie ist im vorliegenden Zusammenhang ohne Belang (vgl. BGE 137 I 31 E. 6.2 S. 45). Denselben Voraussetzungen unterliegt die Einschränkung des grundrechtlichen Anspruchs auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 10 Abs. 2 BV i.V.m. Art. 13 Abs. 2 BV). Der Anspruch impliziert, dass jede Person gegenüber fremder, staatlicher oder privater Bearbeitung und Speicherung von sie betreffenden Informationen bestimmen können muss, ob und zu welchem Zwecke diese Informationen über sie bearbeitet und gespeichert werden ( RAINER J. SCHWEIZER, in: Die Schweizerische Bundesverfassung, 2. Aufl. 2008, N. 39 und 42 zu Art. 13 BV).
9.2.1 Nach den Ausführungen im erwähnten Bericht der KKJPD S. 22 soll die zuständige Behörde in Zukunft mittels Auflagen festlegen können, dass bei Risikospielen ein Kombiticket eingesetzt wird. Je nach Situation seien für den Einsatz des Kombitickets Charterzüge oder Busse vorzusehen. Idealerweise gestalte sich der Ablauf eines Spiels mit Kombiticket so, dass die Gästefans beim Besteigen des Transports von Angehörigen ihres eigenen Klubs auf ihre Identität und allfällige HOOGAN-Massnahmen überprüft würden. Gleichzeitig werde mit einer Durchsuchung der Effekten und mit Abtasten sichergestellt, dass keine alkoholischen Getränke, Waffen oder pyrotechnischen Gegenstände in die Busse oder Züge gelangten. Während der Zugs- oder Busfahrt seien Sicherheitsbegleiter des eigenen Klubs anwesend. Nach der Ankunft des Transports im abgesperrten Bereich vor dem Stadion gelangten die Fans unter Überwachung durch die Sicherheitsbegleiter auf ihre Plätze. Nach dem Spiel werde der ganze Transport in umgekehrter Reihenfolge wieder abgewickelt. Mit dieser Massnahme liessen sich jedes Wochenende Hunderte von Polizeikräften einsparen, die heute damit beschäftigt seien, Fangruppen zu trennen. In Zukunft solle sich die Polizei bei Risikospielen auf die Kontrolle der Heimfans und auf die Überwachung des Besteigens und Aussteigens der Gästefans aus den Charterzügen oder -bussen beschränken können. Der beispielhaft geschilderte Ablauf könne von der zuständigen Behörde dabei situativ abweichend geregelt werden. Sie könne insbesondere festlegen, dass für Gästefans, die nicht in der Nähe des Abfahrtsorts der Charterzüge oder Busse wohnten, weitere Zusteigeorte angeboten werden.
9.2.4 Diesen Darlegungen der Beschwerdeführer kann nicht gefolgt werden. Die KKJPD empfiehlt den Kantonen zur Vermeidung einer Umgehung des Kombitickets, den Veranstaltern Auflagen für den Ticketverkauf zu machen, welche verhindern, dass sich Fangruppen in andern Stadionsektoren sammeln könnten (Bericht der KKJPD vom 2. Februar 2012, S. 22). Der Heimklub kann dabei verpflichtet werden, die Tickets für andere Sektoren als den Gästesektor so an auswärtige Personen abzugeben, dass ausserhalb des Gästesektors keine grösseren Gruppenbildungen entstehen. Die KKJPD verweist auf Erfahrungen aus den Niederlanden und Belgien, wonach die Fangruppen das Kombiticket zu Beginn mit dem Ausweichen auf andere Sektoren zu umgehen versucht hätten, letztlich dann aber doch lieber gemeinsam mit einem Extrazug anreisten, um das Spiel gemeinsam im Gästesektor des Stadions zu verfolgen. In der Anfangsphase werde dafür zu sorgen sein, dass die Sicherheit im Stadion durch allfällige Umgehungsversuche von Fangruppen nicht gefährdet werde.
9.3.3 Die Einschränkung der von den Beschwerdeführern in diesem Zusammenhang angerufenen Grundrechte auf Bewegungsfreiheit und auf informationelle Selbstbestimmung erweist sich angesichts des Gewaltphänomens anlässlich bestimmter Sportveranstaltungen als verhältnismässig. Die Eingriffsintensität in den Grundrechtsgehalt erscheint im Verhältnis zum angestrebten Zweck und den zu schützenden Rechtsgütern gering, indem lediglich ein elektronischer Abgleich zwischen einem ldentitätsausweis und der Datenbank HOOGAN erfolgt, bei dem keine Daten gespeichert werden. Die verwendeten stationären oder mobilen Geräte zeigen nach den Ausführungen der KKJPD lediglich an, ob eine Person im Informationssystem HOOGAN verzeichnet ist oder nicht. Die Weitergabe der in HOOGAN enthaltenen Daten an Organisatoren von Sportveranstaltungen in der Schweiz beruht auf einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage (Art. 24a Abs. 8 BWIS), welche insbesondere durch Art. 10 der Verordnung vom 4. Dezember 2009 über verwaltungspolizeiliche Massnahmen des Bundesamtes für Polizei und über das Informationssystem HOOGAN (VVMH; SR 120.52) ergänzt wird. Diese Rechtsgrundlagen werden von den Beschwerdeführern nicht beanstandet.