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Timestamp: 2019-09-23 01:06:58
Document Index: 412568793

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 86', 'artículo 86', 'artículo 150', 'artículo 78', 'artículo 1', 'artículo 22', 'artículo 144', 'artículo 116', 'artículo 2', 'artículo 123', 'artículo 365', 'artículo 210', 'artículo 210', 'artículo 209', 'artículo 110', 'artículo 110', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 86', 'artículo 123', 'artículo 86', 'artículo 150', 'artículo 86']

﻿ SENTENCIA C-909 DE OCTUBRE 31 DE 2007
SENTENCIA C-909 DE 31 DE OCTUBRE DE 2007
CONTENIDO:NATURALEZA Y FUNCIONES DE LAS CÁMARAS DE COMERCIO. SE DECLARA EXEQUIBLE CONDICIONALMENTE LA EXPRESIÓN "Y EL GOBIERNO NACIONAL" DEL NUMERAL 12 DEL ARTÍCULO 86, DEL DECRETO 410 DE 1971 CÓDIGO DE COMERCIO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ORGANISMOS COMERCIALES, FUNCIONES DE LA CÁMARA DE COMERCIO, NATURALEZA JURÍDICA DE LA CÁMARA DE COMERCIO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:435 DE MARZO DE 2008, PG.481
Sentencia C-909 de octubre 31 de 2007
FACULTAD DEL GOBIERNO DE ASIGNAR FUNCIONES A LAS CÁMARAS DE COMERCIO
Debe tratarse de funciones acordes con la naturaleza de las cámaras.
EXTRACTOS: «A continuación se transcribe el texto del artículo 86 del Decreto 410 de 1971, subrayando la expresión demandada:
ART. 86.—Funciones de las cámaras de comercio. Las cámaras de comercio ejercerán las siguientes funciones:
1. Servir de órgano de los intereses generales del comercio ante el gobierno y ante los comerciantes mismos;
2. Adelantar investigaciones económicas sobre aspectos o ramos específicos del comercio interior y exterior y formular recomendaciones a los organismos estatales y semioficiales encargados de la ejecución de los planes respectivos;
3. Llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos en él inscritos, como se prevé en este código;
4. Dar noticia en sus boletines u órganos de publicidad de las inscripciones hechas en el registro mercantil y de toda modificación, cancelación o alteración que se haga de dichas inscripciones;
6. Designar el árbitro o los árbitros o los amigables componedores cuando los particulares se lo soliciten;
7. Servir de tribunales de arbitramento para resolver las diferencias que les defieran los contratantes, en cuyo caso el tribunal se integrará por todos los miembros de la junta;
8. Prestar sus buenos oficios a los comerciantes para hacer arreglos entre acreedores y deudores, como amigables componedores;
9. Organizar exposiciones y conferencias, editar o imprimir estudios o informes relacionados con sus objetivos;
10. Dictar su reglamento interno que deberá ser aprobado por el superintendente de industria y comercio;
11. Rendir en el mes de enero de cada año un informe o memoria al superintendente de industria y comercio acerca de las labores realizadas en el año anterior y su concepto sobre la situación económica de sus respectivas zonas, así como el detalle de sus ingresos y egresos; y
12. Las demás que les atribuyan las leyes y el Gobierno Nacional”.
Señala que se vulneró el artículo 150-1-2-10, pues el Presidente carece de competencia para modificar el Código de Comercio, por lo que la norma demandada debe retirarse del ordenamiento para que la normalidad jurídica se restablezca. [...].
“ART. 76.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…).
ART. 20.—Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de tres años a partir de la sanción de la presente ley. (…).
15. Para que previa una revisión final hecha por una comisión de expertos en la materia, expida y ponga en vigencia el proyecto de ley sobre Código de Comercio que se halla a la consideración del Congreso Nacional”.
En uso de la citada atribución, el Presidente de la República expidió mediante decreto-ley el Código de Comercio, en cuyo libro primero aparece el título VI dedicado a las cámaras de comercio, su naturaleza jurídica, integrantes y jurisdicción, elección de directores y su procedimiento, sesiones de la junta directiva, voto personal e indelegable, requisitos para ser director, sus funciones, control de la Superintendencia de Industria y Comercio, vigilancia de la Contraloría General de la República, secretario, incompatibilidades, requisitos de los gastos, afiliados a las cámaras, ingresos ordinarios, apelación de actos de las cámaras, afiliación a entidades internacionales, confederaciones de cámaras, duplicados para el DANE.
4.1. Cabe recordar, que las cámaras de comercio no tienen consagración constitucional. El ámbito propio de su naturaleza jurídica se encuentra en la ley, Código de Comercio artículo 78, que establece que,
“Las cámaras de comercio son instituciones de orden legal con personería jurídica, creadas por el Gobierno Nacional, de oficio o a petición de los comerciantes del territorio donde hayan de operar. Dichas entidades serán representadas por sus respectivos presidentes”.
Por su parte, el Decreto Reglamentario 898 de 2002, en su artículo 1º estipula que,
“Las cámaras de comercio son personas jurídicas, de derecho privado, de carácter corporativo, gremial y sin ánimo de lucro, integradas por los comerciantes matriculados en el respectivo registro mercantil. Son creadas de oficio o a solicitud de los comerciantes mediante acto administrativo del Gobierno Nacional y adquieren personería jurídica en virtud del acto mismo de su creación, previo cumplimiento de los requisitos legales exigidos para el efecto”.
En efecto, las cámaras de comercio son, (i) instituciones de orden legal; (ii) personas jurídicas de derecho privado (1) ; (iii) de carácter corporativo y gremial; (iv) sin ánimo de lucro; (v) integradas por comerciantes matriculados en el respectivo registro mercantil; (vi) creadas de oficio o a solicitud de comerciantes; (vii) creadas mediante acto administrativo del Gobierno Nacional; (viii) con personería jurídica adquirida en virtud del acto mismo de su creación, previo cumplimiento de los requisitos legales exigidos para el efecto; y, (ix) representadas por sus presidentes.
En cuanto a las funciones que les compete ejercer a tales instituciones, por virtud de la asignación que les hizo el legislador extraordinario, les corresponde principalmente llevar el registro mercantil y certificar sobre actos y documentos en él inscritos, función propia de la administración, pero que como lo ha precisado esta corporación, no cambia su naturaleza jurídica privada en pública, manteniendo de todas maneras su naturaleza corporativa, gremial y privada (2) , y corresponde a la figura de la descentralización por colaboración, autorizada mediante los artículos 1º, 2º, 123, 209, 210 y 365 de la Constitución Política.
Otras funciones públicas también se les han asignado a las cámaras de comercio, no señaladas inicialmente en el Código de Comercio sino en leyes expedidas con posterioridad, como la referida al registro de proponentes, la clasificación y la calificación de las personas naturales o jurídicas interesadas en contratar con las entidades estatales, la impugnación de dichas clasificación y calificación, en los términos del artículo 22 de la Ley 80 de 1993, la prevista en los artículos 40, 42 y 43 del Decreto 2150 de 1995, así como el registro previsto en el artículo 144 del mismo Decreto 2150 de 1995, en relación con la cooperativas, fondos de empleados y asociaciones mutuas.
Por otra parte, como lo ha considerado también la Corte (5) , según previsiones de orden legal, las cámaras de comercio desarrollan otro tipo de funciones públicas, dentro del marco de lo previsto en el artículo 116 superior. Se trata de funciones de carácter judicial como son las que se cumplen a través de los centros de conciliación y arbitraje que muchas de ellas han organizado, y desde los cuales contribuyen a la prestación de este esencial servicio. De esas actividades pueden sin duda derivarse gran cantidad de documentos que tendrían entonces carácter público, y que en cuanto tales podrían entonces ser libremente consultados por la ciudadanía.
Además, el Decreto Reglamentario 898 de 2002 señaló otras funciones a las cámaras de comercio.
En cuanto a las funciones públicas asignadas por la ley a las cámaras de comercio, cabe recordar que cuando la administración pública no asume la prestación de determinados servicios, puede ocurrir que la ley autorice a los particulares para que tomen a su cargo la actividad respectiva, presentándose, entonces, la figura de la descentralización por colaboración, autorizada mediante los artículos 1º, 2º, 123, 209, 210 y 365 de la Constitución Política.
Tal como reiteradamente lo ha explicado la Corte Constitucional (7) , en la descentralización por colaboración, un determinado tipo de entidad privada, nacida de la libre iniciativa de los particulares, y que inicialmente se constituye para cumplir propósitos que solo interesan a estos, en razón del conocimiento y la experiencia por ella acumulados, es investida por ley de determinadas funciones públicas, bajo la consideración de que su cumplimiento resulta más eficiente en cabeza suya que en cabeza de una entidad estatal. En cada caso de asignación de tales funciones, la misma ley regula de manera cuidadosa todos los aspectos relacionados con el carácter público de la función encomendada (8) .
En efecto, como lo ha considerado esta corporación (9) , la función administrativa no atañe de manera exclusiva al poder público sino que también incumbe a personas privadas, aspecto este último que se inscribe dentro de la perspectiva, más amplia, de la participación de los administrados “en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”, que el artículo 2º de la Constitución colombiana consagra como uno de los fines prevalentes del Estado (se resalta).
Cabe recordar, que de conformidad con las voces del artículo 123 superior, la ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio; conforme al artículo 365 ídem los particulares prestan servicios públicos, y según el artículo 210 los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley. Así, el desempeño de funciones administrativas por particulares, es una posibilidad reconocida y avalada constitucional y legalmente, y respecto de la atribución prevista en el artículo 210 de la Carta opera por ministerio de la ley y, en el caso de las personas jurídicas, no implica mutación en la naturaleza de la entidad a la que se le atribuye la función, que conserva inalterada su condición de sujeto privado sometido al régimen de derecho privado en lo atinente a la organización y desarrollo de las actividades anejas a su específica finalidad (10) .
En efecto, las personas jurídicas privadas cuando son investidas de la facultad de ejercer funciones administrativas, participan de la naturaleza administrativa, en cuanto toca con el ejercicio de esas funciones, en cuyo desempeño ocupan la posición de la autoridad estatal gozando, por ende, de las prerrogativas del poder público y encontrándose, en consecuencia, sometidas a la disciplina del derecho público; de modo que los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que, según el artículo 209 superior, guían el desarrollo de la función administrativa, les son por completo aplicables (11) .
Además, el régimen de derecho administrativo sujeta a la persona privada que cumple función administrativa a la consiguiente responsabilidad y le impone el despliegue de una actuación ceñida a lo expresamente autorizado y permitido para la consecución de la específica finalidad pública que se persigue; ello se erige en una garantía para el resto de los asociados y justifica la operancia de los controles especiales que, normalmente, se ubican en cabeza de la administración pública (12) .
De otra parte, la Corte ha considerado que se pueden atribuir funciones administrativas a particulares no solo en el ámbito de la descentralización por servicios sino también aquellas de carácter administrativo que corresponde ejercer al gobierno, salvo que su delegación esté prohibida por la Constitución o la ley (13) ; funciones que se podrán imponer de manera unilateral y con carácter general únicamente por disposición de la ley, o mediante acto administrativo para casos particulares y concretos mediando la celebración de un convenio.
En efecto, atendiendo lo previsto en la Constitución, la Ley 489 de 1998, artículos 110 y ss., establece las condiciones para el ejercicio de funciones administrativas por personas naturales y jurídicas privadas. Al respecto, la Corte, al estudiar la constitucionalidad de los artículos 110 y 111 de la citada ley, precisó que no solo la ley puede asignar funciones administrativas a los particulares pues también puede hacerse mediante acto administrativo según lo previsto en el inciso segundo del artículo 110 de la Ley 489 de 1998, que al disponer que, “la regulación ... de la función administrativa corresponderá en todo momento, dentro del marco legal, a la autoridad o entidad pública titular de la función”, defiere al acto jurídico la “regulación” de la atribución de funciones administrativas a particulares, y el señalamiento de las funciones específicas que serán encomendadas, sin que por esta circunstancia se entienda trasladada la función legislativa a las autoridades ejecutivas. Así, no se está poniendo en manos de la administración la potestad de determinar “el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas”, sino de que esta pueda determinar de manera particular y concreta dichas condiciones, mediante acto administrativo expedido de conformidad con la ley, para lo cual será preciso además la celebración de un convenio tal como lo señala el artículo 110 ibídem (14) .
De conformidad con lo previsto en el artículo 150 de la Constitución, es al Congreso de la República al que le corresponde hacer las leyes. Facultad exclusiva para legislar que resulta atemperada de manera excepcional, en virtud de lo previsto en el artículo 150-10 de la Constitución, según la cual, el Congreso puede revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje, en determinadas áreas y según lo previsto en esta misma disposición superior.
Al respecto de dicha limitación, y en lo que concierne a la expedición de códigos, cabe recordar que esta corporación ha precisado en anteriores oportunidades que esta “ha de entenderse circunscrita, como el mismo texto lo indica, a la expedición de un cuerpo legislativo que debido a su estructuración alcanza la denominación de ‘código’ y no a todos los asuntos tratados en él” (15) . Es decir, “no toda reforma a la legislación que toque de algún modo con una materia regulada en un código, se encuentra limitada por el precepto de la Constitución que prohíbe el otorgamiento de facultades extraordinarias para la expedición de códigos, dentro de las cuales se comprenden los cambios esenciales o las modificaciones de cierta envergadura o magnitud que comprometen su estructura normativa. No están cobijadas por la prohibición las reformas por la vía de las facultades extraordinarias que no afectan la estructura general de un código ni establecen la regulación sistemática e integral de una materia” (16) .
También la Corte Constitucional ha precisado, que en materia de facultades extraordinarias relacionadas con la cláusula de reserva legal para la expedición de códigos, la jurisprudencia “se ha caracterizado por desarrollar una posición consistente y coherente para excluir toda posibilidad de que el legislador ordinario renuncie a su función de reglamentar sistemática, armónica y completamente en un cuerpo normativo las disposiciones relativas a una determinada materia. Identificar cuándo la reglamentación de un asunto compromete la expedición de un código no puede soslayarse con la fórmula sacramental incluida en la ley que concede facultades, de que las normas producto de las facultades extraordinarias no constituyen un código. Si bien, en ejercicio de la facultad genérica de legislar le corresponde al Congreso definir cuándo una determinada reglamentación constituye un cuerpo jurídico susceptible de llamarse código, puede ocurrir que lo omita o mejor aun, confiera facultades extraordinarias frente a un conjunto de aspectos de los cuales resulta evidente la sistematicidad, armonía y plenitud reglamentaria” (17) .
En efecto, si la norma acusada no señala una autohabilitación para que el Gobierno Nacional actúe como legislador extraordinario, la atribución consagrada en el numeral 12 del artículo 86 del Código de Comercio, no puede ser entendida como una permisión para que este, mediante acto administrativo, pueda asignarle a las cámaras de comercio funciones públicas, por cuanto de conformidad con lo previsto en los artículo 123, inciso tercero; 210, inciso segundo y 365, inciso segundo, de la Constitución Política (18) , únicamente la ley podrá determinar las condiciones en la cuales los particulares pueden cumplir funciones administrativas.
Por tanto, las funciones que el Gobierno Nacional puede asignar a las cámaras de comercio en virtud de la atribución prevista en el numeral 12 del artículo 86 del Código de Comercio, no pueden ser entendidas como una competencia autónoma, sino que deben ser ejercidas con sujeción a la ley y en todo caso, no pueden referirse a ninguna clase de funciones administrativas cuya determinación está reservada al legislador. En efecto, deben hacer referencia a aquellas acordes con la naturaleza gremial y corporativa de las cámaras de comercio, y por tanto no pueden implicar una desviación de las propias de registro mercantil original y esencialmente asignadas por la ley a dichos entes, ni afectar su naturaleza jurídica, ni los objetivos para los cuales fueron creadas.
Precisada la órbita de actuación del Gobierno Nacional para asignar funciones a las cámaras de comercio, su ejercicio per se no implica la vulneración del artículo 150-10 de la Constitución, en cuanto que, si ellas deben ser acordes con lo dispuesto en la ley, no podrán implicar cambios o modificaciones en aspectos esenciales del Código de Comercio, ni serán de tal magnitud o extensión que las comprometan, ni corresponder a una regulación sistemática e integral de las materias reguladas mediante el Decreto-Ley 410 de 1971 u otras leyes sobre la materia.
Ahora bien, como la norma acusada puede ser entendida como una habilitación al Gobierno Nacional para asignar funciones públicas a las cámaras de comercio, es preciso su condicionamiento, en el entendido de que tales atribuciones se circunscriben al desarrollo de actividades propias de la naturaleza jurídica y objeto de las cámaras de comercio, dentro del marco fijado por la ley.
Declarar EXEQUIBLE la expresión “y el Gobierno Nacional”, del numeral 12 del artículo 86, del Decreto 410 de 1971 —Código de Comercio—, en el entendido de que tales atribuciones se circunscriben al desarrollo de actividades propias de la naturaleza jurídica y objeto de las cámaras de comercio, dentro del marco fijado por la ley.
(Sentencia C-909 de 31 de octubre de 2007. Magistrada Ponente: Dra. Clara Inés Vargas Hernández).
(1) Ver sentencia C-144 de 1993.
(2) Sentencia C-144 de 1993, reiterada en sentencia C-166 de 1995.
(5) Sentencia T-690 de 2007.
(7) Ver sobre este tema, entre otras, las sentencias C-226 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-308 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-492 de 1996 (M.P. José Gregorio Hernández), C-1508 de 2000 (M.P. Jairo Charry Rivas), C-543 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-1150 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynnet), además de las ya citadas sentencias C-166 y C-167 de 1995.
(8) Sentencia T-690 de 2007.
(9) Ver sentencia C-166 de 1995.
(10) Ver sentencia C-166 de 1995.
(11) Sentencia C-166 de 1995.
(12) Sentencia C-166 de 1995.
(13) Sentencia C-866 de 1999.
(14) Sentencia C-866 de 1999.
(15) Sentencia C-712 de 2001.
(16) Sentencia C-077 de 1997. Ver también sentencia C-061 de 2005.
(17) Sentencia C-712 de 2001.
(18) ART. 123.—Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
ART. 210.—Las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios solo pueden ser creadas por ley o por autorización de esta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa.