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Timestamp: 2020-08-11 22:43:32+00:00
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Sentenza Cassazione Civile n. 16521 del 05/08/2016 – Sentenze La Legge per Tutti
Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 16521 del 05/08/2016
Cassazione civile sez. VI, 05/08/2016, (ud. 06/07/2016, dep. 05/08/2016), n.16521
Dott. ARIENZO Rosa – rel. Presidente –
sul ricorso 64-2015 proposto da:
D.A.F., elettivamente domiciliata in ROMA, VIA COSSERIA,
2, presso lo studio della dott.ssa FRANCESCA BUCCELLATO, in Roma,
via Cosseria n. 2 (Studio Aiello- Pastore-Americo), rapp.ta e difesa
dall’avv. LUCA MARCHI, che la rappresenta e difende giusta mandato a
avverso la sentenza n. 437/2014 della CORTE D’APPELLO di FIRENZE del
29/04/2014, depositata il 26/06/2014;
06/07/2016 dal Consigliere Relatore Dott. ROSA ARIENZO.
” D.A.F., segretario comunale sino al 5 agosto 1998, si avvalse della procedura di mobilità prevista dal D.P.R. 4 dicembre 1997, n. 465 e, per questa via passò alle dipendenze del Ministero della Giustizia, con decorrenza 13.8.1998.
Entrata in vigore la L. n. 311 del 2004, chiese di essere inquadrata nel ruolo unico della dirigenza. L’amministrazione datrice di lavoro rispose negativamente.
La dipendente convenne l’amministrazione in giudizio dinanzi al Tribunale di Montepulciano, che accolse il ricorso riconoscendo il diritto all’inquadramento nel ruolo dirigenziale con le relative conseguenze economiche.
Il Ministero propose appello, che fu rigettato dalla Corte d’appello di Firenze, con sentenza pubblicata il 26.6.2014. La sentenza della Corte d’appello, avendo verificato che la ricorrente era stata segretaria comunale per più di tre anni e che si era avvalsa della facoltà prevista dal D.P.R. n. 465 del 1997, art. 18 ha ritenuto che ciò bastasse a fondare il diritto all’inquadramento nel ruolo di dirigente.
Il Ministero ha proposto ricorso per cassazione, denunziando, con unico motivo, violazione ed erronea applicazione della L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 48 e 49.
La D.A. si è difesa con controricorso.
Il problema oggetto della controversia concerne l’interpretazione della L. 30 dicembre 2004, n. 311, art. 1, comma 49 (finanziaria 2005).
Tale norma prevede che, in caso di mobilità dei segretari comunali o provinciali verso altre amministrazioni, qualora sussistano determinati requisiti, costoro devono essere inquadrati “nei ruoli unici delle amministrazioni in cui prestano servizio alla data di entrata in vigore della presente legge”.
Il problema specifico consiste nello stabilire se tale disposizione riguardi solo i processi di mobilità in corso o successivi alla data di entrata in vigore della legge oppure riguardi anche i processi di mobilità già avvenuti, come ritenuto dai giudici del merito.
Questa Corte, a s. u., cui la questione era stata rimessa con ordinanza interlocutoria, ha deciso la stessa nel senso della esclusione dell’applicazione della disposizione anche ai processi di mobilità già avvenuti (cfr. Cass., s. u. nn. 784, 785 e 786 del 2016).
Dopo avere proceduto ad un’articolata ricostruzione della normativa anche contrattuale regolante la mobilità verso altre amministrazioni dei segretari comunali e provinciali, le S. U. hanno richiamato il testo della L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 48 e 49 (Comma 48: “In caso di mobilità presso altre pubbliche amministrazioni, con la conseguente cancellazione dall’albo, nelle more della nuova disciplina contrattuale, i segretari comunali e provinciali appartenenti alle fasce professionali A e B possono essere collocati, analogamente a quanto previsto per i segretari appartenenti alla fascia C, nella categoria o area professionale più alta prevista dal sistema di classificazione vigente presso l’amministrazione di destinazione, previa espressa manifestazione di volontà in tale senso”.
Comma 49: “Nell’ambito del processo di mobilità di cui al comma 48, i soggetti che abbiano prestato servizio effettivo di ruolo come segretari comunali o provinciali per almeno tre anni e che si siano avvalsi della facoltà di cui all’art. 18 del regolamento di cui al D.P.R. 4 dicembre 1997, n. 465, sono inquadrati, nei limiti del contingente di cui al comma 96, nei ruoli unici delle amministrazioni in cui prestano servizio alla data di entrata in vigore della presente legge, ovvero di altre amministrazioni in cui si riscontrano carenze di organico, previo consenso dell’interessato, ai sensi ed agli effetti delle disposizioni in materia di mobilità e delle condizioni del contratto collettivo vigenti per la categoria”). Hanno quindi precisato che le regole ivi previste, dettate in attesa della nuova disciplina collettiva, riguardano non i processi di mobilità già conclusi, ma quelli eventuali e futuri e che le stesse sono limitative delle tutele previste dalla normativa del contratto collettivo 1998-2001.
Infatti, in deroga a quanto previsto da tale contratto, si stabilisce che anche “gli appartenenti alle fasce professionali A e B, analogamente a quanto previsto per i segretari appartenenti alla fascia C” possono essere collocati, previo loro consenso, nella “categoria o area professionale più alta prevista dal sistema di classificazione vigente presso l’amministrazione di destinazione”.
E’ stato evidenziato che, mentre nel sistema delineato dal ccnl 19982001 il personale di fascia A e di fascia B più elevata, in caso di mobilità, accedeva alla dirigenza presso le amministrazioni di destinazione, nel nuovo contesto normativo, più restrittivo, anche per queste qualifiche più elevate si rese possibile la mobilità senza acquisizione della qualifica di dirigente.
Questa lettura della norma – cfr. quanto argomentato da Cass. S. U. cit. – è stata confermata dall’interpretazione autentica fornita dalla L. n. 246 del 2005, art. 16, comma 4, che così si esprime: “la L. 30 dicembre 2004, n. 311, art. 1, comma 48 si interpreta nel senso che i segretari comunali e provinciali appartenenti alle fasce professionali A e B possono essere collocati in posizioni professionali equivalenti alla ex 9^ qualifica funzionale del comparto Ministeri, previa espressa manifestazione di volontà in tale senso, con spettanza del trattamento economico corrispondente”.
Il comma 49 aggiunge che “Nell’ambito del processo di mobilità di cui al comma 48” il trasferimento ad altre amministrazioni può comportare l’accesso ai ruoli unici della dirigenza in presenza di determinate condizioni ed entro determinati limiti.
Le condizioni sono che i soggetti si siano avvalsi della mobilità ai sensi del D.Lgs. n. 465 del 1997, art. 18 e che abbiano prestato servizio di ruolo per almeno tre anni. Il limite è costituito dal contingentamento di cui al comma 96 del medesimo art. 1.
Con sentenze di questa Corte 8 gennaio 2014, n. 165, 20 gennaio 2014, n. 1047 e 22 gennaio 2014, n. 1324, era stata seguita la tesi dell’inapplicabilità della normativa ai processi di mobilità già conclusi. Nel sostenere la validità di tale orientamento, le S. U., nel dirimere la questione di particolare importanza, hanno rilevato come la tesi sostenuta dalla dipendente si basi su di una lettura asistemica del comma 49, interpretato dando rilievo ad alcuni termini in esso contenuti, senza considerare altri elementi letterali di segno contrario, ma soprattutto estraendo il comma dal contesto in cui è inserito, senza tener conto dei precisi collegamenti alle altre disposizioni della medesima legge, nonchè al più generale quadro normativo che disciplina la materia.
E’ stato evidenziato come, sul piano dell’interpretazione letterale, la tesi dei dipendenti, concentrandosi sul rilievo che la norma prevede l’inquadramento, in presenza di determinate condizioni, nei ruoli unici presso le amministrazioni in cui i soggetti in questione prestano servizio (o, invero, presso altre amministrazioni in cui si riscontrano carenze di organico), ritiene che l’utilizzazione del sostantivo soggetti e dell’indicativo presente prestano servizio imponga di affermare che essa si estenda anche a tutte le mobilità che abbiano già implicato il passaggio dei segretari alle dipendenze delle amministrazioni di destinazione e che quindi si siano già concluse all’epoca della entrata in vigore della legge.
E’ stato, poi, rilevato che, a smentire la validità di tale ricostruzione, deve essere richiamato il testo, molto chiaro della norma, che si apre con la formula “Nell’ambito del processo di mobilità di cui al comma 48” e che tale collegamento testuale restringe il campo di applicazione della norma, la cui disciplina non vale per qualsiasi processo di mobilità, ma solo per le mobilità di cui al comma 48.
Infine, è stato osservato che il comma 48, a sua volta collegato al 47, che prevede la mobilità quale alternativa al blocco delle assunzioni operato dalla L. n. 311 del 2004, detta una disciplina che non riguarda le mobilità già completate, ma guarda al futuro prescrivendo che, in attesa di nuove norme contrattuali (“nelle more della nuova disciplina contrattuale”), i processi di mobilità, in deroga a quanto previsto dal contratto collettivo del 1998-2001, potranno comportare il mancato accesso alla dirigenza non solo per i segretari comunali di qualifica C e B (meno elevate), ma anche per le qualifiche A e B (più elevate).
Questa prospettiva derogatoria (resa più esplicita dalla Legge di interpretazione autentica n. 246 del 2005) della disciplina contrattuale collettiva indica in maniera netta, a giudizio della Corte a s.u., che la nuova normativa non riguarda il passato, non potendo certo incidere sulle qualifiche dirigenziali acquisite dai segretari di livello più elevato il cui processo di mobilità si era già completato.
Se la disciplina del comma 48 non riguarda le mobilità già compiute, tale carattere si estende al comma 49, perchè questo comma, come si è già visto, si apre con la formula “Nell’ambito del processo di mobilità di cui al comma 48”.
Ulteriore dati considerati in sede interpretativa – letterali e non- sono stati quelli che il comma 49 non si limita a richiedere due condizioni, ma pone anche un limite all’accesso alla dirigenza, laddove prescrive che tale accesso può avvenire “nei limiti del contingente di cui al comma 96”, che le previsioni di spesa contenute in questo comma sono tutte rivolte al futuro e non a ricostruzioni di situazioni pregresse e che non vi è alcuna previsione di spesa per le ricostruzioni di carriera derivanti dalla estensione della normativa a tutte le mobilità dei segretari comunali e provinciali già compiutesi (cfr. S. U. cit., in motivazione).
Infine, è stato rimarcato come tutta 1′ evoluzione della disciplina sia nel senso dell’impossibilità di estrarre il comma 49 dal contesto sistemico in cui è inserito, elidendo il preciso collegamento operato con il suo incipit.
Sul piano teleologico, si è, poi osservato che la Corte costituzionale ha reiteratamente ribadito che il principio costituzionale dell’accesso alla pubblica amministrazione per concorso pubblico vale anche per l’accesso alla dirigenza (Corte cost. nn. 108 e 7 del 2011, nn. 30, 212 e 217 del 2012) e che, in particolare, nella sentenza n. 217 del 2012 si è così espressa: “Più volte questa Corte (tra le tante si vedano le più recenti sentenze n. 90, 62, 51, 30 del 2012 e 299 del 2011) ha posto in rilievo la facoltà del legislatore di introdurre deroghe al principio del pubblico concorso di cui all’art. 97 Cost., deve essere delimitata in modo rigoroso, potendo tali deroghe essere considerate legittime solo quando siano funzionali esse stesse al buon andamento dell’amministrazione e ove ricorrano peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle”, e che l’affermazione vale anche, ed a maggior ragione, per l’acquisizione delle qualifiche dirigenziali.
Ciò, sulla base della considerazione che l’interpretazione dei testi normativi che apportano deroghe in materia di accesso alla dirigenza deve essere quanto mai rigorosa e non può estendersi al di là di quanto emerga in maniera precisa ed inequivoca dalle affermazioni del legislatore.
Alla stregua dei passaggi argomentativi come sopra riassuntivamente esposti, la Corte a s. u. è pervenuta all’affermazione del seguente principio di diritto: “la L. n. 311 del 2004, art. 1, comma 49 non si applica alle procedure di mobilità dei segretari comunali e provinciali già concluse alla data di entrata in vigore di tale legge”.
In forza di tale principio, tenuto conto della peculiarità della fattispecie esaminata, si propone, pertanto, l’accoglimento del ricorso della amministrazione, la cassazione della decisione impugnata e, poichè non sono necessari ulteriori accertamenti di fatto, ai sensi dell’art. 384 c.p.c., comma 2, la decisione della controversia nel merito, con il rigetto della domanda introduttiva del giudizio.
Il recente intervento delle Sezioni unite giustifica, poi, la compensazione delle spese dell’intero processo”.
Il Collegio ritiene di condividere integralmente il contenuto e le conclusioni della riportata relazione e concorda, pertanto, sulla decisione di accoglimento del ricorso, con cassazione della decisione impugnata.
Le spese dell’intero processo possono essere compensate in considerazione del recente intervento delle S. U. sulla questione dibattuta.
La Corte accoglie il ricorso, cassa la decisione impugnata e, decidendo nel merito, rigetta l’originaria domanda.