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Cours de droit administratif - (page 7) - Cours de droit
Par coursdedroit le 27 Octobre 2012 à 22:24
ORGANISATION ET ADMINISTRATION DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES CENTRALES
Il s’agit d’autorités qui sont à la fois des autorités politiques et des autorités administratives.
Voici les principales autorités administratives centrales françaises : 1 : le président de la République et le Premier ministre - 2 : les ministres - 3 : l’administration consultative centrale
L’Etat a à sa tête des autorités qui sont les autorités administratives centrales. Elles comprennent le président de la République, le Premier ministre, le gouvernement. L’administration centrale est également sujette à la déconcentration puisque dans toutes les régions, dans tous les départements cette administration centrale a des ramifications qu’on appelle communément des services déconcentrées de l’Etat.
Section 1 : La répartition des compétences administratives entre le président de la République et le Premier ministre
Les lois constitutionnelles de 1875 avaient fait du président de la République le détenteur nominal de toutes les attributions du pouvoir exécutif c'est-à-dire à la fois les attributions politiques mais aussi attributions administratives.
La Constitution du 27/10/46 a au contraire transféré du président de la République au président du conseil des ministres la totalité des attributions administratives antérieures du chef de l’Etat en laissant au président de la République qu’une compétence minime en matière administrative c'est-à-dire le pouvoir de signer le décret de nomination des hauts fonctionnaires.
La Constitution du 4/10/58 partage entre le président de la République et le gouvernement les compétences administratives de l’Etat. On a souvent dit de la 5ème République qu’elle connaissait au sommet de l’Etat un bicéphalisme politique (2 têtes jouant un rôle important). On peut dire qu’il existe également un bicéphalisme administratif à la tête de l’Etat dans la Constitution de 1958.
I) Les compétences administratives du président de la République
Le président de la république exerce un rôle administratif à un double niveau : en temps normal il signe les décrets délibérés en conseil des ministres (on parle de décrets pris en conseil des ministres) ainsi que les ordonnances visées à l’article 38 de la Constitution.
Ce pouvoir est important parce que le président de la République peut exercer de ce fait un pouvoir réglementaire (un règlement=acte de l’exécutif), ce pouvoir réglementaire d’autant plus important qu’aucun texte ne précise qu’elles sont les règlements qui doivent être délibérés en conseil des ministres.
Dans la pratique, ce pouvoir visé à l’article 1 » al1 de la Constitution s’est ajouté dans la pratique la possibilité pour le chef de l’E de prendre des décrets non délibérés en conseil des ministres.
Le conseil d’Etat, interrogé sur ce point a dans un arrêt de principe, l’arrêt SICARD, du 27/04/1962. Le conseil d’Etat a considéré dans cet arrêt que le contre seing de l’acte pris par le chef de l’Etat par le ou les ministres compétents rend le décret non délibéré en conseil des ministres parfaitement légal.
A côté du pouvoir réglementaire, le président de la République dispose également d’un pouvoir de nomination important puisque l’article 13 al 2 de la Constitution précise que le chef de l’E nomme aux emplois civils et militaires de l’E.
Ce pouvoir pose cependant un problème dans la mesure où le 1er ministre (article 20 et suivants de la Constitution) dispose lui aussi un droit de nomination.
La répartition du pouvoir de nomination entre le président et le 1er ministre a été réalisée par une loi organique (qui a valeur constitutionnelle) qui est la loi du 28/11/58 qui partage le pouvoir de nomination entre le président et le 1er ministre. Le président nomme à ce qu’on appelle communément les hauts emplois de la fonction publique. Pour certains de ces emplois par décret en conseil des ministres (c’est le cas par exemple des ambassadeurs, des préfets, des recteurs d’académie,..) et pour d’autres emplois le chef de l’E nommera par ce qu’on appelle des décrets simples c'est-à-dire des décrets non délibérés en conseil des ministres, ces décrets étant bien entendu contresignés par les ministres responsables. Le Conseil d’Etat a considéré que les ministres responsables sont les ministres chargés de l’exécution du décret.
Tous les actes pris par le chef de l’Etat ne font pas l’objet d’un contre seing. En effet, l’article 19 de la Constitution précise que sont exclus du contre seing ministériel les actes visés à l’article 8 al1 (nomination 1er ministre), l’article 11, l’article 16, l’article 12, l’article 18 (le droit de message au parlement), les article 54, 56, et 61 concernant la nomination de certains membres du conseil constitutionnel et la possibilité pour le chef de l’Etat de saisir le conseil Constitution.
En période exceptionnelle, le chef de l’Etat peut prendre les mesures exigées par les circonstances au moyen de décision. Ces décisions peuvent porter soit dans le domaine normal des compétences de l’exécutif mais elles peuvent également porter dans des domaines qui en temps ordinaire relèveraient de la compétence du parlement puisqu’en période d’application de l’article 16la distinction habituelle des pouvoirs disparaît.
Le Conseil d’Etat a été amené à prendre un arrêt le 2/03/62, arrêt Ruben de Servens. Arrêt dans lequel le conseil d’Etat considère que les décisions prisent par le président de la République en application de l’article 16 sont susceptibles d’un recours en annulation lorsqu’elles portent dans le domaine des compétences habituelles de l’exécutif. Par contre, lorsque le président de la République prend des décisions dans le domaine des compétences législatives (peut le faire avec art16), ces décisions sont insusceptibles de tout recours contentieux.
II) Les compétences administratives du Premier ministre.
En réalité, dans la Constitution de 58, c’est le premier ministre qui joue le rôle le plus important, puisque l’article 20 alinéa 2 précise que le gouvernement dispose de l’administration et de la force armée, l’article 21 alinéa 3 précise que c’est le premier ministre qui dirige l’action du gouvernement. Ce rôle de direction implique l’obligation d’exécuter les lois, e qui sous-entend, la notion de pouvoir réglementaire, permettant au premier ministre, et de façon plus générale eu gouvernement, de prendre des décrets d’application des lois, sous réserves des dispositions de l’article 13 de la Constitution, qui réglemente les pouvoir administratif du chef de l’état. Le premier ministre, s’il est chef de gouvernement, n’est pas le supérieur hiérarchique des ministres sur le plan administratif, il est chef de gouvernement sur le plan politique, mais administrativement il n’a pas les pouvoir d’un supérieur hiérarchique. En effet dans la nomenclature administrative, chaque ministre est le responsable hiérarchique de son administration, le rôle du premier ministre étant en période normale de retraduire les grandes options du chef de l’état, et en période de cohabitation d’assurer la responsabilité totale de l’action gouvernementale. Les actes du premier ministre font l’objet d’un contre seing par les ministres chargés de l’exécution des décrets du premier ministre, celui-ci exprimant la solidarité gouvernementale par apport aux actes du gouvernement.
Pour exercer ces fonctions, le premier ministre dispose d’un certains nombres de services propres. A partir de 1935 on a étoffé les services du président du Conseil de services administratifs propres, dont le plus important est le secrétariat général du gouvernement. Il a deux missions essentielles : une action de coordination de l’action du gouvernement, et de préparer les textes, notamment décrets, qui seront ensuite soumis au gouvernement. Ce secrétariat général travaille également en coordination avec le secrétariat de l’Elysée, pour préparer les réunions, et notamment le conseil des ministres.
Enfin, un certain nombre de services, voire de ministère, sont directement rattachés au premier ministre. Ainsi la direction de a fonction publique, le commissariat au plan, le CEA (commissariat énergie atomique), ainsi que certains services de l’aménagement du territoire sont rattachés au premier ministre. Certains de ces services ont à leur tête un ministre délégué, auprès du premier ministre, qui est chargé du secteur concerné.
Section 2 : les ministres
Ils occupent dans l’organigramme administratif, une place particulièrement importante, ils ont en effet une double qualité. Ils sont tout d’abord des autorités politiques membre d’un gouvernement et sont solidairement responsable de l’action gouvernementale. Aussi chaque ministre est le responsable hiérarchique d’un département ministériel, et en tant que tel, chaque ministre constitue une autorité administrative centrale.
Ils sont tout d’abord les responsables hiérarchiques, et chaque ministre est chargé de la gestion de son département ministériel, et aura sous sa responsabilité l’ensemble des fonctionnaires de son administration centrale, mais aussi de tous les services déconcentrés de son ministère.
En tant que chef hiérarchique, le ministre a le pouvoir de nomination de ses agents, et il exerce également le pouvoir disciplinaire à l’égard de ses agents. Il peut leur adresser des instructions de service, qui sont des mesures d’ordre intérieur, qui obligent les agents à exécuter ces mesures, puisque ce n’est que la conséquence du principe hiérarchique. Le ministre a ensuite le pouvoir de gérer les biens de son département ministériel, il conclut les contrats concernant son ministère, il est l’ordonnateur principal des dépenses de son ministère, et il représente l’état en justice lorsque son ministère est mis en cause dans une procédure ministérielle.
Pour exercer leurs fonctions, ils sont amenés à exercer de nombreuses délégations, et elles se divisent en deux catégories, d’une part des délégations de compétence, la délégation de signature. Elles sont fréquemment utilisées, mais elles sont régies par des règles juridiques différentes.
La délégation de compétence n’est possible que si elle est prévue par un texte qui doit être publié, et elle comporte une véritable délégation de pouvoir, puisque l’autorité délégante est dessaisie pendant tout le temps de la délégation et elle ne pourra donc évoquer à son profit une affaire déterminée. Elle est considérée sur le plan juridique comme une délégation abstraite, c’est-à-dire une délégation consentie d’autorité à autorité, ce qui veut dire qu’un changement de titulaire ne modifiera pas la validité de la délégation.
La délégation de signature obéit à des règles différentes. Mais elle doit être prévue par un texte publié.
La délégation de signature n’emporte pas un dessaisissement total de l’autorité délégante, puisque l’autorité supérieure pourra se réserver la signature dans tel ou tel dossier quelle considérera comme importante. Elle est consentie intuitu personae, c’est-à-dire à une personne déterminée, et elle deviendra caduque si la personne du délégant ou du délégataire vient à changer.
La plupart des ministères sont organisés selon un schéma identique. Il y a en générale deux types de services : les services rapprochés du ministre (comme directeur cabinet par exemple). Il est nommé directement par le ministre, et change avec le ministre. Il y a après cela, les bureaux qui constituent l’élément permanent du ministère. Ils sont divisés en directions, placés chacune sous l’autorité générale, qui est un haut membre de la fonction publique.
Chaque ministère comporte également un secrétaire général chargé de la coordination des services.
Section 3 : l’administration consultative centrale
Elle est amenée à donner des avis au gouvernement dans différents secteurs juridiques, économiques, sociaux, mais il y a également des organismes qui jouent un rôle beaucoup plus important et qui apparaisse comme de véritables juridictions dans leur secteur propre.
Premier organe : le Conseil d’Etat. Créé sous l’empire par Napoléon, a eu pour vocation première et essentielle d’être le conseiller juridique privilégié du pouvoir central. S’il est devenu progressivement la plus haute juridiction administrative française, il a conservé ce rôle consultatif qui est essentiel. Cette fonction résulte de a structure même du Conseil d’Etat, puisqu’à côté de la section du contentieux, il existe plusieurs sections consultatives spécialisées, qui donneront des avis au gouvernement selon la nature des textes soumis au Conseil d’Etat. Il y a en effet 4 sections consultatives, une section intérieure, une financière, une travaux publique et une section sociale, à laquelle on pourrait ajouter la section du rapport et des études, qui comme son nom l’indique établit chaque année à l’intention du gouvernement un rapport d’activité dans lequel il relève toutes les difficultés qu’il a rencontré, et où il suggère des réformes.
Ce rôle consultatif peut être exercé soit de façon obligatoire, soit facultative. Certains textes sont obligatoirement soumis à l’avis du Conseil d’Etat, notamment ordonnances de l’article 38 de la Constitution, les décrets en Conseil d’Etat, en période d’application de l’article 16 il donne son avis sur décisions prises par le président de la république. Il peut aussi être saisi facultativement par le gouvernement, notamment pour décrets simples où son avis est souvent précieux.
Deuxièmement le conseil économique et social, qui a une compétence consultative dans les domaines économique et sociaux. La constitution de 58 a fait qu’il est exclusivement pour le gouvernement (avant aussi pour parlement)
Ces deux organes ne rendent que des avis qui ne sont que consultatif, et ne serait en aucun cas lié le gouvernement dans son action.
Il existe des autorités administratives centrales indépendantes, qui sont spécialisées dans un secteur spécialisé, et qui ont un rôle consultatif dans ce domaine, mais parfois bien plus, puisqu’elles ont un pouvoir de régulation, voire de décision dans leurs spécialités.
Exemple : Commission nationale de l’informatique et des libertés, qui a été créée par loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés. Cette commission (ACNIL) est chargée de veiller au respect des dispositions tendant à concilier la Constitution et l’utilisation des fichiers avec le respect dut aux droits et aux libertés des administrés. La loi de 78 qualifie l’ACNIL d’autorité indépendante, et elle précise même qu’elle ne peut recevoir d’instructions d’aucune autorité. Elle peut notamment interdire la publication de certaines données, ce qui prouve que son rôle n’est pas seulement consultatif, mais aussi décisionnel.
Le Conseil Supérieur de l’Audiovisuel, qui a été substitué à l’ancienne haute autorité de l’audiovisuel qui avait été créé par la loi du 29 juillet 1982. Son statut a été fixé par une loi du 17 janvier 1989et par la loi du 18 janvier 1992. Le but du CSA est d’assurer une régulation des secteurs publics et privés de la radiotélévision, et des moyens de communication, le CSA pouvant prendre des décisions au même titre que l’ACNIL, et il est fréquemment consulté par les pouvoirs publics.
Le Conseil de la Concurrence, qui est un organe dont le but est de faire respecter la législation relative à la liberté des prix et de la concurrence. Il a été créé par une ordonnance du 1er décembre 1986, qui vise le principe de la liberté des prix, avec un organe de régulation, qui lui aussi a un pouvoir décisionnel. Ces organes sont parfois rattachés aux ministres, ministères…