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Timestamp: 2013-05-19 22:31:00+00:00
Document Index: 20322690

Matched Legal Cases: ['artigo 74', 'artigo 130', 'artigo 23', 'artigo 130', 'artigo 81', 'artigo 7', 'artigo 42', 'artigo 34']

MINIST�RIO P�BLICO DE CONTAS E CONTROLE POPULAR VIA MOVIMENTOS SOCIAIS: PERSPECTIVAS E MECANISMOS DE ATUA��O CONJUNTA NO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL 08/02/2012 - Por Cléia Aparecida Montezano de Souza e Mário de Souza Mar
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Cl�ia Aparecida Montezano de Souza[1]
M�rio de Souza Martins[2]
Este estudo tem por objetivo propor a institucionaliza��o de m�todos de atua��o conjunta entre o Minist�rio P�blico de Contas e os movimentos sociais do Estado de Mato Grosso do Sul com vistas � fiscaliza��o da coisa p�blica, tomando como refer�ncia os meios administrativos e legais j� existentes na Administra��o P�blica no que diz respeito ao controle exercido sobre a mesma. Exp�e a necessidade desses movimentos sociais refletirem sobre suas participa��es diretas no controle da Administra��o P�blica e comenta sobre a atua��o do Minist�rio P�blico de Contas, frisando sua import�ncia relevante enquanto agente fiscalizador dos atos do er�rio, concluindo pela busca da constru��o e da cria��o de subs�dios para que, tanto o controle externo j� exercido pelos �rg�os e entidades j� referidos quanto o controle popular proposto, cheguem � efici�ncia e � efetividade na fiscaliza��o almejada pela sociedade sul mato grossense, rumo � consolida��o da democracia realmente socializada. Tanto o desenvolvimento quanto o racioc�nio te�rico utilizado para a proposta que ora se apresenta ser� baseado nas perspectivas atuais de verifica��o objetiva da realidade brasileira e nas refer�ncias bibliogr�ficas correlatas ao assunto em quest�o.
Palavras-chave: Controle da Administra��o P�blica. Minist�rio P�blico de Contas. Movimentos Sociais
O controle tanto interno quanto externo da Administra��o P�blica, previstos na Constitui��o Federal de 1988, tem como objetivo a fiscaliza��o financeira de suas pessoas, a averigua��o de legalidade, ou n�o, dos atos administrativos.
Este trabalho prop�e-se a tratar de temas concernentes tanto ao Minist�rio P�blico de Contas quanto aos movimentos sociais em busca de uma atua��o conjunta no que diz respeito � fiscaliza��o da coisa p�blica por meio do instituto do controle.
Busca-se, com essa atua��o conjunta, maior disponibilidade de meios para que haja uma participa��o efetiva desses movimentos, muitas vezes colocados � margem das discuss�es presentes na sociedade brasileira e na verifica��o dos recursos p�blicos, no sentido se os mesmos est�o, de fato, sendo aplicados para o bem comum, alcan�ando todas as camadas da popula��o.���� �Este tema, apesar da escassa literatura diretamente ligada ao mesmo, fora constru�do com base em investiga��o na doutrina j� existente relacionada a temas correlatos, firmando, dessa forma, bases te�ricas suficientes para o estudo inicial e explorat�rio a respeito, propiciando uma maior familiaridade com uma quest�o que, na maioria das vezes, � vista com preconceito e marginaliza��o, qual seja, a exist�ncia concreta de movimentos que se insurgem contra o status quo.
Fora realizada uma breve revis�o bibliogr�fica sobre os temas Estado, Administra��o Publica, Controle Popular e Minist�rio P�blico de Contas.
Por fim, e n�o menos importante, chega-se � conclus�o da possibilidade dessa atua��o conjunta por meio de m�todos j� utilizados pela Administra��o P�blicas, como a sistem�tica da Ouvidoria e a comunica��o via Internet, rumo a uma maior democratiza��o do acesso � informa��o e � fiscaliza��o dos recursos p�blicos e dos agentes por eles respons�veis.
1 O ESTADO, SUA EVOLU��O HIST�RICA E VISUALIZA��O CONTEXTUAL NO S�CULO XX
Reportando-se ao per�odo anterior ao s�culo XVII, especificamente na Europa Ocidental, a maior parte do povo vivia sob uma ordem estatal onde a desesperan�a e a fome prevaleciam, caracterizada quer na forma feudal, quer na forma desp�tica, tir�nica, quer pela explora��o, pela estagna��o de castas estanques, sendo que a liberdade, nesse contexto, tinha essa chamada “Velha Ordem” como sua grande e poderosa inimiga. Esse status teve seu fim em virtude de dois fatores:
“Um deles, a expans�o da ind�stria e do com�rcio por entre os interst�cios da ordem feudal (a ind�stria inglesa, v.g., desenvolveu-se em regi�es rurais, fora do alcance de restri��es feudais do Estado),e, outro, uma s�rie de revolu��es de grandes propor��es, que se constituiu no elemento mais importante para a desarticula��o do status quo – especialmente a Revolu��o Norte-Americana e a Revolu��o Francesa -, todas necess�rias para a abertura de caminhos para a revolu��o industrial e as vit�rias da liberdade individual, do laissez faire, da separa��o entre a Igreja e o Estado, etc.(ROTHBARD, 1986, p.23)
Surge, ent�o, o Estado Moderno, resultado de uma evolu��o que pode ser retratada por meio de tr�s tipos de Estado: Liberal, Social e Socialista.
Como primeira forma de Estado Constitucional, o Estado Liberal, cujos marcos podem ser consideradas a Constitui��o da Federa��o Norte-Americana (1787) e a Revolu��o Francesa (a partir de 1789), caracteriza-se pela omiss�o frente a problemas sociais e econ�micos, priorizando a n�o interven��o no dom�nio econ�mico, predominando, nesse per�odo, os direitos individuais tendo como alicerce a propriedade privada e a prote��o aos interesses individuais.
Fruto do n�o atendimento �s promessas de seus formuladores te�ricos em virtude da concentra��o de riqueza desequilibrar o mercado, elevando-se a mis�ria e a exclus�o social, no s�culo XIX esse modelo de Estado investe no combate � marginalidade, � criminalidade e �s revoltas sociais de trabalhadores, usando, com o intuito de justificar seus atos, a for�a policial combinada com reformas urbanas que permitissem esse combate e controle.
Na segunda metade do s�culo XIX, com o surgimento de uma proposta cient�fica como alternativa ao Estado Liberal advinda da luta da organiza��o internacional dos trabalhadores, a elite, buscando manter sob controle as tens�es sociais, come�a a incorporar gradativamente as reivindica��es dos trabalhadores e as propostas dos socialistas na tentativa de amenizar as distor��es sociais e econ�micas que ali se encontravam.
Esse fato esbo�a uma transi��o entre esse Estado e o Estado de Bem Estar Social (impulsionado a partir do final da Primeira Grande Guerra), per�odo acelerado pela crise surgida dessa guerra, nascendo, ent�o, a primeira Constitui��o Social (1917, M�xico), inaugurando o Estado Social e ampliando a gama de direitos fundamentais, como os direitos sociais e os econ�micos.
No entanto, ser� a Constitui��o de Weimar (1919, Alemanha) a mais importantedo constitucionalismo social, modelo que tamb�m, apesar de mudan�as sociais ocorridas, n�o fora capaz de oferecer respostas imediatas para o caos social e econ�mico que emergia da situa��o econ�mica e pol�tica em que se encontrava a Europa ap�s a Primeira Guerra Mundial.
Com a implementa��o do Estado Socialista (1917, R�ssia), houve uma ruptura radical com o modelo de economia e de sociedade capitalistas e com valores liberais, contrariando as propostas alem�s e mexicanas surgidas com as Constitui��es acima referidas, per�odo assim contextualizado:
O socialismo remonta a per�odo muito anterior, entretanto, “quando surgiu o movimento socialista, no in�cio do s�culo XIX, incorporado �s teorias anarquistas, ningu�m pretendia, e seus l�deres tamb�m n�o admitiam, que se pensasse num Estado Socialista. Com efeito, as injusti�as sociais, a mis�ria do proletariado, a exist�ncia ostensiva de uma pequena classe de privilegiados, tudo isso, segundo os primeiros socialistas, s� se mantinha gra�as ao Estado. E n�o se pensava que o Estado pudesse ter outra utilidade que n�o a manuten��o e a prote��o dos privil�gios.
Em 1847, no Congresso da Liga dos Comunistas, MARX e ENGELS foram encarregados de redigir um programa para orientar o movimento comunista, surgindo, em 1848, o Manifesto Comunista o qual previa que: “O proletariado utilizar� sua supremacia pol�tica para arrancar, pouco a pouco todo o capital � burguesia, para centralizar todos os instrumento de produ��o nas m�os do Estado, isto �, do proletariado organizado em classe dominante, e para aumentar, o mais rapidamente poss�vel, a massa das for�as produtivas.”(DALLARI, 2000, p. 283-284)
Mesmo com a preocupa��o social surgida nesse Estado, a influ�ncia do liberalismo estava presente com o primado do n�o intervencionismo estatal, modelo que fora sendo modificado no Estado Social em virtude da press�o dos trabalhadores, dos movimentos sociais, das internacionais socialistas, da crise social, da amea�a socialista e at� da pr�pria press�o dos liberais para preservar suas posi��es econ�mico-financeiras, comprometidas pela concentra��o de riquezas.
Essa modifica��o implantara a id�ia de que o intervencionismo estatal poderia evitar a continuidade do processo de concentra��o, preservando, entretanto, o modelo de reparti��o econ�mica de riquezas, t�tica que culminara com o crescimento de movimentos nacionalistas e, portanto, com o nascimento do fascismo europeu e o pr�prio nazismo, sendo que o exagero desse nacionalismo conduziu ao maior conflito militar mundial, saindo, como maior vitorioso desse fato, o grande capital que financiou o fascismo.
A id�ia de Estado Social � retomada no p�s guerra com a implementa��o, na Europa Ocidental, do Estado de Bem Estar Social, ocasi�o em que se firma a id�ia de que a liberdade aos indiv�duos parta da a��o do Estado visando ao alcance da verdadeira cidadania.
Partindo da an�lise acima, chega-se, no final do s�culo XX, a novos contextos e alternativas, considerando-se, para tanto, uma nova configura��o de rela��es mundiais, tanto no plano econ�mico, como de relacionamento, com modifica��es vis�veis aos modelos de Estados j� adotados, sendo que, em um primeiro momento, houve uma debilita��o do Estado-Na��o com a materializa��o do neoliberalismo e da globaliza��o, id�ias que retiraram-lhe compet�ncias tradicionais, tornando-o mais vulner�vel �s corpora��es econ�micas transnacionais.
O neoliberalismo que, segundo Bobbio (1997, p. 87), � entendido como “uma defesa intransigente da liberdade econ�mica, da qual a liberdade pol�tica � apenas um corol�rio”, efetivamente fora implantado no final da d�cada de 70 (elei��o do governo Thatcher), alcan�ando seus objetivos mais precisamente na d�cada de 80 (defla��o alcan�ada, recupera��o de lucros, crescimento da taxa de desemprego, acentua��o do grau de desigualdade econ�mica), gerando, com seus conceitos de concorr�ncia capitalista extremada, uma perniciosa competi��o at� mesmo no �mbito interno do Estado.
J� a globaliza��o econ�mica, conceituada por Gomes (2000, p. 18) como “a constitui��o de uma economia mundial sem fronteiras, juntamente com a capacidade de comunica��o e controle em tempo real que as inova��es tecnol�gicas permitem” passou a ser a mola propulsora dos chamados processos de integra��o, conduzindo o Estado para uma nova conceitua��o, que passa necessariamente pelos conceitos de soberania e supranacionalidade, n�o “irmanando” povos e condi��es de vida, agravando prodigiosamente a polariza��o mundial entre ricos e pobres.
De fato, a globaliza��o possibilitou que o neoliberalismo lan�asse seus tent�culos sobre o mundo inteiro, modificando, de forma radical, os supostos da pr�pria conviv�ncia mundial, demonstrando ser uma ideologia nociva ao cidad�o.
Recentemente, surgiram duas alternativas visando �s transforma��es do Estado: a terceira via e o garantismo jur�dico.
A primeira situa-se em uma proposta de um soci�logo ingl�s chamado Anthony Giddens (1999, p. 173), fruto de um artigo apresentado na campanha eleitoral inglesa (Partido Trabalhista Ingl�s) no ano de 1998 defendendo o novo trabalhismo, baseando-se em um encontro entre o ent�o presidente norte americano Bill Clinton e o primeiro ministro ingl�s Tony Blair buscando um consenso�de centro-esquerda para o s�culo 21. Representaria um movimento de moderniza��o do centro, pois embora aceitasse o valor socialista b�sico da justi�a social, rejeitava a pol�tica de classe, buscando uma base de apoio que perpasse as classes da sociedade, e apesar de repudiar o autoritarismo e a xenofobia, n�o se caracteriza como uma alternativa libert�ria. Em s�ntese: a liberdade individual depende de recursos coletivos e implica justi�a social.
J� o garantismo jur�dico partiu de um mestre italiano chamado Luigi Ferrajoli (professor de Filosofia do Direito e de Teoria Geral do Direito da Universit� de Camerino – It�lia), fundamentando na validade das normas jur�dicas, especialmente no seu aspecto material (ou substancial), tendente a criar uma identidade de prop�sitos entre cidad�o e Estado, atrav�s do aproveitamento de facetas positivas do Estado Liberal e do Estado Social (o Estado n�o interfere nos direitos do cidad�o, mas tamb�m n�o est� isento de propiciar seu bem estar), cujo embasamento te�rico pode ser assim definido:
O garantismo � visto, nos limites desta abordagem, como uma maneira de fazer democracia dentro do Direito e a partir do Direito. Como 'tipo ideal', o garantismo refor�a a responsabilidade �tica do operador do Direito. � evidente que o garantismo n�o se constitui em uma panac�ia para a cura dos 'males' decorrentes de um Estado Social que n�o houve no Brasil, cujos reflexos arrazadores deve(ria)m indignar os lidadores do Direito. O que ocorre � que, em face da aguda crise do positivismo jur�dico-normativista, n�o se pode desprezar um contributo para a operacionalidade do Direito do porte do garantismo,q ue prega, entre outras coisas que a Constitui��o (em sua totalidade) deve ser o paradigma hermen�utico de defini��o do que seja uma norma v�lida ou inv�lida, propiciando toda uma filtragem das normas infraconstitucionais que, embora vigentes, perdem sua validade em face da Lei Maior. Dito de outro modo, o garantismo n�o significa um retorno a um 'Estado bom' que j� houve. Nos pa�ses avan�ados da Europa, benefici�rios do welfare state, isso at� seria poss�vel. No Brasil, ao contr�rio, onde o Estado Social foi um simulacro, o garantismo pode servir de importante mecanismo na constru��o das condi��es de possibilidades para o resgate das promessas da modernidade. (STRECK, 1998, p. 25)
Nessa contextualiza��o, por fim, esbo�ou-se uma s�ntese do surgimento do Estado, sua evolu��o hist�rica e os debates que democratizaram os defeitos e os benef�cios dos modelos j� implantados e em fases de adequa��es.
2 ADMINISTRA��O P�BLICA: CONCEITO E RESPECTIVOS CONTROLES NA ORDEM SOCIAL VIGENTE
A express�o administra��o p�blica, para Carvalho Filho (2005, p. 362),abrange mais de um sentido. No sentido objetivo, exprime a id�ia de atividade, tarefa, a��o, enfim a pr�pria fun��o administrativa, constituindo-se como o alvo que o governo quer alcan�ar. No sentido subjetivo, ao contr�rio, a express�o indica o universo de �rg�os e pessoas que desempenham a mesma fun��o.
A conceitua��o supra n�o substitui a vis�o proposta pelos autores Alexandrino e Paulo (2005, p. 16-17) quando, nesse sentido subjetivo (tratado pelos mesmos como tamb�m sentidos formal ou org�nico), a express�o Administra��o P�blica (grafada com iniciais mai�sculas) engloba todos os �rg�os e agentes que, em qualquer dos Poderes do Estado, em qualquer das esferas pol�ticas, estejam exercendo fun��o administrativa.
Em sentido objetivo (sentido material ou funcional), aludidos autores (Op. Cit. p. 17) tratam da express�o “administra��o p�blica” (com iniciais min�sculas em raz�o de cuidar a express�o da atividade administrativa propriamente dita) como a pr�pria atividade administrativa executada pelo Estado por meio de seus �rg�os e entidades.
Dentre os in�meros temas abordados e relacionados � Administra��o P�blica, encontra-se o referente ao seu controle.
Nessa vertente, considerando-se a Administra��o P�blica como parte integrante do Estado, fala-se em duas esp�cies gen�ricas de controle: o pol�tico (objeto de estudo do Direito Constitucional, condicionando-se na necessidade de equil�brio entre os poderes estruturais da Rep�blica, quais sejam, o Executivo, o Legislativo e o Judici�rio) cujo delineamento se encontra na Constitui��o Federal e o administrativo, que alveja os �rg�os incumbidos de exercer uma das fun��es do Estado – a fun��o administrativa (estudo visado no presente trabalho).
O objetivo do controle visualiza a fiscaliza��o financeira das pessoas da Administra��o Direta e Indireta, a verifica��o de legalidade, ou n�o, dos atos administrativos, com a conveni�ncia e oportunidade de condutas administrativas etc.
Segundo Diez (1980, p. 36), se a Administra��o tem v�rios fins, um deles, e dos mais importantes, � o de controle de sua pr�pria atividade, raz�o pela qual todos os mecanismos de controle nos casos acima devem ser empregados com vistas � fun��o, aos �rg�os e aos agentes administrativos.
Atrelando-se � extens�o dada ao instituto do “controle”, a doutrina majorit�ria faz refer�ncia a dois tipos, quais sejam, o interno e o externo.
O interno se refere �quele exercido dentro de um mesmo Poder, automaticamente ou por meio de �rg�os integrantes de sua pr�pria estrutura, previsto no artigo 74 da Constitui��o Federal.
O externo, por sua vez, � aquele exercido por um Poder sobre os atos administrativos praticados por outro Poder, como, por exemplo, a norma preconizada no inciso V, art. 49 da Constitui��o Federal que estabelece a susta��o, pelo Congresso Nacional, de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar e, ainda, as auditorias realizadas pelos Tribunais de Contas Municipais, Estaduais e da Uni�o sobre despesas realizadas pelos poderes executivos de suas respectivas esferas.
Em rela��o ao papel dos Tribunais de Contas quanto � fiscaliza��o dessas despesas, h� que se destacar a atua��o do Minist�rio P�blico junto a essas cortes, conhecido como Minist�rio P�blico de Contas (artigo 130 da CF).
Alguns autores, no entanto, estendem a aplicabilidade de controle na Administra��o P�blica a outros mecanismos.
Melo (2005, p. 877), frisando a sujei��o da Administra��o � legalidade, aponta algumas medidas jur�dicas espec�ficas para enfrentar atos ou omiss�es de “autoridades p�blicas”, como o h�beas corpus, o mandado de seguran�a individual ou coletivo, o h�beas data, o mandado de injun��o, a a��o popular, a a��o civil p�blica e a a��o direta de inconstitucionalidade (por a��o ou omiss�o), denominando esse controle como jurisdicional.
Com discuss�es mais atuais, h� autores, dentre eles, Alexandrino e Paulo (Op. Cit., p. 525), que, al�m de aludirem �s normas constitucionais que prev�em a possibilidade de o cidad�o controlar os atos administrativos, estendem essa previs�o no sentido de que esse mesmo cidad�o participe diretamente junto aos Tribunais de Contas. A esse tipo de controle referidos autores denominam “popular”, como as previs�es insertas no par�grafo 3�, art. 31 e no inciso LXXIII, art. 5� da CF/88.
De fato, o controle popular tem refletido os anseios da sociedade quanto aos atos praticados pela Administra��o P�blica.
Por fim, fala-se, ainda, em Controle Social da Administra��o P�blica (Carvalho; Neves, 2005), baseado nas transforma��es decorrentes de reformas administrativas e nos meios dispon�veis para que a sociedade fiscalize os recursos p�blicos.
Por meio desse tipo de controle, leciona-se que a sociedade, no que diz respeito a sua organiza��o, age formal e informalmente para controlar n�o apenas os comportamentos individuais, mas:
para controlar as organiza��es p�blicas, o que pode ocorrer tanto de baixo para cima (quando a sociedade se organiza politicamente para controlar ou influenciar institui��es sobre as quais n�o possui poder formal) ou de cima para baixo (quando se exerce por meio de conselhos diretores de institui��es p�blicas). (Bresser Pereira apud Carvalho -Op. Cit., p. 5)
No entanto, diferentemente do tipo de controle tratado neste t�pico, o presente artigo far� uma proposi��o espec�fica concernente ao papel dos movimentos sociais enquanto agente de fiscaliza��o paralela �s institui��es que det�m essa atribui��o, cuja nomenclatura proposta configura-se tamb�m como “controle popular”.
N�o obstante o termo referido e defendido por Alexandrino e Paulo (Op. Cit., p. 525), o controle popular que o presente trabalho se prop�e a discutir n�o se coaduna com o constante naquela obra.
A proposta que se coloca refere-se � possibilidade concreta de os movimentos sociais (neles inclu�dos os ditos movimentos populares) atuarem ativamente na fiscaliza��o da coisa p�blica, apresentando, para tanto, a t�tica de den�ncias e exig�ncias.
Diferencia-se daquele instituto chamado de controle popular quando prev� a atua��o desses grupos, �s vezes chamados de multitudin�rios[3], em conformidade com a atual ordem constitucional e as viabilidades de acesso �s institui��es cujas atribui��es estejam diretamente relacionadas ao acompanhamento e, conseq�entemente, ao controle dos gestores que administram os recursos p�blicos.
Nesse caso, n�o se deve confundir controle popular com o instituto “participa��o popular”, at� porque esta, enquanto princ�pio constitucional, ocorre quando o cidad�o, sem interesse individual imediato, objetiva o interesse comum, recorrendo �s vias administrativas ou judiciais, como, por exemplo, utilizando dos institutos do plebiscito e do referendo, assim como via audi�ncias p�blicas.
Em suma, participa��o popular, constituindo uma forma de controle da Administra��o P�blica��, para Lock (Set-Nov/2004) “o direito de participa��o pol�tica, de decidir junto, de compartilhar a administra��o, opinar sobre as prioridades e fiscalizar a aplica��o dos recursos p�blicos, confirmar, reformar ou anular atos p�blicos.”
Portanto, sob essa nova ordem constitucional, para que se efetive o controle popular objeto do presente estudo, deve-se aludir � import�ncia dos movimentos populares na sociedade brasileira, frisando que o “cunho” desses movimentos poder� ser atribu�do tamb�m como a visibilidade/conceitua��o dos movimentos sociais.
Analisando a sistem�tica de tais movimentos, h� que se referir�tanto quando se tratam do espa�o urbano com um leque amplo de tem�ticas como, por exemplo, as lutas por creches, por escola p�blica, por moradia, transporte, sa�de, saneamento b�sico, sem-tetos, comunidades eclesiais de base, movimento estudantil, movimento feminista, movimento sindical, movimento GLBT,movimento ind�gena etc., quanto ao espa�o rural, cuja diversidade de tem�ticas expressa-se nos movimentos de b�ias-frias (das regi�es cafeeiras, citricultoras e canavieiras, principalmente), de posseiros, sem-terra, arrendat�rios e pequenos propriet�rios.
Esses movimentos caracterizam-se baseados em pautas, fundamentam-se por�meio de uma propositura social, pois defendem suas respectivas causas e contestam uma verdade que est� posta como senso comum.
A auto-organiza��o popular � um fen�meno presente historicamente no Brasil, tanto nas zonas rurais quanto nas periferias urbanas, desde as primeiras ocupa��es populares em S�o Paulo na d�cada de 40 quanto nas ocupa��es coletivas da terra que v�m ocorrendo h� muito tempo.
Segundo Melucci (2001, p. 123), o papel dos movimentos sociais � “provocar a visibilidade do poder, obrigando-o a tomar forma” e, desse modo, explicitar “conflitos e necessidades de mudan�a”, operando “como motores de transforma��o e como reveladores dos pontos mortos, das contradi��es, dos sil�ncios que os aparatos dominantes tendem a ocultar”.
Quanto aos movimentos sociais presentes no Estado de Mato Grosso do Sul, hoje enfrentam v�rios problemas para se organizarem e concretizarem enfrentamentos pol�ticos com a elite concentradora.
Faz-se necess�rio o desenvolvimento de processos emancipat�rios com a retomada de forma��o de novas lideran�as e a promo��o da organiza��o popular, com uma metodologia que permita ao povo se sentir como sujeito hist�rico, retomar as demandas por pol�ticas p�blicas, fortalecer a participa��o desses movimentos sociais na defesa da coisa p�blica no Estado de Mato Grosso do Sul, trabalho que poder� ser desenvolvimento conjuntamente com o Minist�rio P�blico de Contas, cujo objeto de discuss�o ser� adiante proposto.
4 MINIST�RIO P�BLICO DE CONTAS: DE SEU SURGIMENTO A SUA CONFORMA��O CONSTITUCIONAL E INSTITUCIONALIZADORA
J� no s�culo XIX (17/10/1892), com a edi��o do Decreto Provis�rio n. 1.166, de 17 de dezembro de 1892, citado por Fernandes (2005, p. 699), o perfil do TCU fora delineado, incluindo o MP, na forma do seu art. 19: “O pessoal do Tribunal de Contas compor-se-� de cinco membros, o Presidente e quatro Diretores, com voto deliberativo, um dos quais representar� o Minist�rio P�blico.”
Para Fernandes (Op. Cit., p. 699), com o advento do Decreto sob o n. 392, de 8 de outubro de 1896 (reorganizou o Tribunal de Contas dispondo sobre o controle da legalidade e sobre outras fun��es assemelhadas), a figura do Minist�rio P�blico fora elevada a guarda da observ�ncia das leis fiscais e dos interesses da Fazenda perante o Tribunal de Contas, tendo inteira liberdade de a��o em virtude de sua personalidade pr�pria.
No entanto, somente com o Decreto-Lei n. 426, de 12 de maio de 1938 (artigo 23), o Minist�rio P�blico passou a integrar a Corte de Contas, cujas fun��es passaram a ser consideradas de relev�ncia, tendo por miss�o (Brasil, 2010) “de promover, completar instru��o e requerer no interesse da administra��o e da Fazenda, � o guarda da lei e o fiscal de sua execu��o.”
Sobre essa evolu��o hist�rica:
Muito embora o Minist�rio P�blico se tivesse iniciado como �rg�o no Brasil desde 1828, por lei de setembro desse ano, segundo M�rio Dias (apud Fernandes, Op. Cit. P. 699), o legislador p�trio n�o investiu um dos membros do parquet ordin�rio de autoridade para atuar no Tribunal de Contas. Ao contr�rio, criou �rg�o pr�prio. Ali, delineou-se com maior isen��o do que o Minist�rio P�blico comum, porque este deveria primar pela defesa da Fazenda P�blica e aquele, especial, deveria atender aos interesses da lei, da Justi�a e, tamb�m, da Fazenda P�blica.
Assim se fez porque o Minist�rio P�blico ordin�rio n�o poderia, efetivamente, participar da fun��o de controle exercida pelo Tribunal de Contas, se mais n�o fosse, porque � �poca integrava a estrutura jur�dica do executivo,poder que se submetia � jurisdi��o da Corte. A garantia de um Minist�rio P�blico separado, independente daquele comum, representaria a pr�pria independ�ncia da a��o do controle. (FERNANDES, Op. Cit., p. 699)
A Constitui��o Federal de 1988 instituiu o Minist�rio P�blico de Contas para atuar junto aos Tribunais de Contas com a fun��o de promover a defesa da ordem jur�dica e interpor recursos admitidos na forma da lei em todos os assuntos sujeitos � delibera��o da Corte de Contas, estendendo, conforme seu artigo 130, (Brasil, 2011) aos seus membros os mesmos direitos, veda��es e forma de investidura garantidos ao parquet[4] comum, institucionalizando-o.
O Supremo Tribunal Federal reconhecera a import�ncia da fun��o do Minist�rio P�blico de Contas, conforme leitura extra�da da Adin n. 789-1:
O Minist�rio P�blico que atua perante o Tribunal de Contas da Uni�o qualifica-se como �rg�o de extra��o constitucional, eis que sua exist�ncia jur�dica resulta de expressa previs�o normativa constante na Carta Pol�tica (Art. 73, �2�, I e Art. 130), sendo indiferente,para efeito de sua configura��o jur�dico-institucional, a circunst�ncia de n�o constar do rol taxativo inscrito no Art. 128,I, da Constitui��o, que define a estrutura do Minist�rio P�blico da Uni�o. (TCE/PB, 2011)
O Minist�rio P�blico em quest�o deve ser estruturado de forma independente da delineada ao Minist�rio P�blico comum, entendimento que fora pacificado pelo Superior Tribunal de Justi�a, segundo cita��o a seguir:
O Minist�rio P�blico que funciona junto ao Tribunal de Contas n�o disp�e de fisionomia institucional pr�pria e encontra-se consolidado na intimidade estrutural dessa Corte de Contas, malgrado as prerrogativas que lhe s�o peculiares (art. 73 da C. Federal). / O Minist�rio P�blico Especial junto ao Tribunal de Contas tem exist�ncia institucional espec�fica e funciona independentemente de interven��o do Minist�rio P�blico do Estado, n�o lhe guardando subordina��o ou depend�ncia. (PAREJA, 2008, p. 279)
Esse mesmo entendimento fora refor�ado por Silva apud Pereira (2008, p. 28) quando conclui que o Minist�rio P�blico de Contas � institui��o aut�noma em face do Minist�rio P�blico comum, da uni�o ou dos Estados, ou do Distrito Federal, repelindo a tese que hoje j� est� superada de que aquele Minist�rio P�blico seria uma simples representa��o do Minist�rio P�blico comum junto aos Tribunais de Contas por membros integrantes de seus pr�prios quadros.
Em Mato Grosso do Sul, o Minist�rio P�blico de Contas (antes Minist�rio P�blico Especial e, ap�s a Emenda Constitucional sob o n. 42. de 8 de dezembro de 2009, com essa nova designa��o), surgido com a implanta��o do Tribunal de Contas/MS (h� que se ressaltar que, muito embora tenha sido previsto na Lei Complementar n. 1/79, o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul somente se efetivou em 24 de mar�o de 1980), est� previsto no artigo 81 da Constitui��o do Estado, cujas estrutura, atribui��es e compet�ncias est�o estabelecidas na Lei Complementar Estadual sob o n. 148, de 11 de agosto de 2010 (Lei Org�nica).
5 MECANISMOS DE ATUA��O CONJUNTA ENTRE O MINIST�RIO P�BLICO DE CONTAS E OS MOVIMENTOS SOCIAIS NO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL
H� que se destacar que, hoje, a exist�ncia do Minist�rio P�blico de Contas � uma realidade, cujo renascimento, apesar de ser uma institui��o secular, se dera por meio da Constitui��o Federal.
Ap�s tra�ados os pontos fundamentais acerca do tema que ora se contextualiza, abre-se uma perspectiva no sentido de os movimentos sociais de Mato Grosso do Sul atuarem conjuntamente com�Minist�rio P�blico em quest�o.
Sendo um tema novo cuja proje��o poder� estabelecer diretrizes visando a um trabalho conjunto na fiscaliza��o dos recursos p�blicos, faz-se imprescind�vel o estudo de mecanismos que poder�o propiciar essa atua��o conjugada.
A Resolu��o Normativa TC/MS n. 57/2006, que aprova e consolida o Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul, prev�, em seus artigos 168 a 184, formas para que os cidad�os e entidades correlatas possam apontar ilegalidades e preju�zos ao er�rio, procedimento que est� sendo encampado pelo projeto do novo Regimento Interno.
A Lei Org�nica do MPC/MS (Lei Complementar Estadual n. 148/2010), dentre as compet�ncias atribu�das ao seu Procurador-Geral de Contas, insertas no artigo 7�, prev� procedimentos que coadunam com a proposi��o de levantamento minucioso acerca de irregularidades e ilegalidades pertinentes �s despesas p�blicas:
XVIII - denunciar perante o Tribunal de Contas do Estado, quaisquer irregularidades ou ilegalidades praticadas pelos ordenadores de despesas e demais respons�veis da administra��o direta e indireta do Estado e Munic�pios, seguindo-se o rito estabelecido pelo Regimento Interno do Tribunal;
XIX - formular e propor ao Pleno do Tribunal de Contas do Estado Pedido de Informa��o, para o esclarecimento sobre a��o, omiss�o ou absten��o de ato de compet�ncia do jurisdicionado, que possa implicar quebra de legalidade, legitimidade e economicidade da despesa p�blica, obedecendo ao rito estabelecido no Regimento Interno do referido Tribunal;
XX - propor perante o Pleno do Tribunal de Contas do Estado, Pedido de Averigua��o Pr�via, quando tiver conhecimento de ind�cios de dano ao er�rio ou ilegalidade de despesa p�blica, veiculada pela imprensa ou formalmente apresentada por qualquer cidad�o ao Minist�rio P�blico de Contas, obedecendo ao rito estabelecido pelo Regimento Interno do citado Tribunal; (MS, 2011)
A forma mais representativa desses movimentos, �por meio de suas respectivas dire��es, de acessarem a institui��o em comento e solicitarem uma “presta��o de servi�os de verifica��o” (termo utilizado por Fernandes, Op. Cit., p. 365) reflete-se no instrumento da den�ncia, formalizada atrav�s de uma Representa��o.
A Administra��o deve apurar as den�ncias a ela formuladas, desde que identificadas as autorias e apontados os ind�cios dos fatos e, ap�s, proceder �s dilig�ncias necess�rias, instaurando, se necess�rio, os respectivos processos administrativos.
Em se possibilitando um meio mais �gil para que esses movimentos sociais tenham acesso � Administra��o quando do conhecimento de aludidos ind�cios, revela-se o interesse em se preservar a legalidade da conduta dos agentes p�blicos.
No �mbito do MPC/MS, fruto de inova��es trazidas nos �ltimos doze anos, h� um instrumento que poder� servir de aux�lio para a instrumentaliza��o dessa atua��o conjunta, qual seja, o Termo de Coopera��o M�tua celebrado entre o ent�o Minist�rio P�blico Especial junto ao tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul e o Minist�rio P�blico Estadual, na data de 13 de novembro de 2000.
Nesse instrumento, cujo objeto visa a maior efic�cia no controle e na fiscaliza��o dos atos da Administra��o P�blica, na apura��o de poss�veis delitos praticados por agentes p�blicos e, eventualmente, por terceiros envolvidos nas a��es delituosas, est�o consignados os meios pelos quais essas duas institui��es devem proceder para que aquele intento seja realizado.
Por outro lado, a exist�ncia desse controle social requer projetos educacionais de massa de longo prazo, pois muito dificulta a implementa��o desse controle a desinforma��o, o desinteresse, a cultura de n�o-participa��o por medo de repres�lia, talvez at�, pela origem hist�rico cultural brasileira.
O despreparo da popula��o converge com afirma��o seguinte:
Para que o controle social funcione � preciso conscientizar a sociedade de que ela tem o direito de participar desse controle; � preciso criar instrumentos de participa��o, amplamente divulgados e postos ao alcance de todos. Enquanto o controle social n�o fizer parte da cultura do povo, ele n�o pode substituir os controles formais hoje existentes. (DI PIETRO, 2011)
O pilar desse controle social se reflete na fiscaliza��o das a��es p�blicas, mas para que isso realmente se efetive, deve haver meios que indiquem caminhos, com proposi��o de id�ias e promo��o da participa��o efetiva da comunidade nas decis�es de cunho p�blico.
Al�m das bases jur�dicas legais e constitucionais visando �quela fiscaliza��o, os movimentos sociais em quest�o devem intervir diretamente a respeito, utilizando-se, para tanto, como um dos acessos, o direcionado ao Minist�rio P�blico de Contas.
Assim, ainda na busca de meios que possam instrumentalizar a atua��o conjunta proposta pelo presente trabalho, deve-se considerar a import�ncia das ouvidorias implantadas nos �rg�os, entidades e institui��es da Administra��o P�blica.
Antunes et al (2010) consideram o instituto da ouvidoria como “ponto de intersec��o entre o controle interno e social”. No entanto, em sede de controle externo, o instituto poder� ser utilizado como forma de agiliza��o do processo que ora se levanta.
Esse instrumento constitui um canal de comunica��o social que colabora na solu��o de quest�es de forma �gil, n�o burocr�tica, com vistas ao aux�lio do parquet nos procedimentos acima citados. Essa estrutura, mesmo tendo recebido cr�ticas em rela��o a sua origem – Ombudsman, tem obtido sucesso quando valorizada pela Administra��o. Constitui um recurso de gest�o p�blica eficaz, eficiente e efetivo ao assumir o interesse do cidad�o no cumprimento de seu papel - extensivo aos movimentos sociais como se prop�e no momento -, fornecendo informa��es que oportuniza � gest�o maiores subs�dios visando a poss�veis levantamentos e/ou apura��es quanto a irregularidades e ilegalidades concernentes �s despesas p�blicas.
No Tribunal de Contas do Estado/MS h� uma experi�ncia com o instituto da Ouvidoria, cuja normatiza��o se encontra no artigo 42 de seu Regimento Interno, na Lei Estadual n. 2.634/2003 e na Resolu��o Normativa TC/MS n. 50/2003.
Para efeito de implanta��o no Minist�rio P�blico de Contas/MS pode-se considerar a experi�ncia implantada pelo MPC/DF, quando, por meio do Ato Interno/MPC n. 1/2020, de 30 de agosto de 2010, que disp�e sobre a organiza��o e compet�ncia do MPC DO DF, delimitou, em cap�tulo pr�prio (artigo 34), as atribui��es de sua Ouvidora, quais sejam:
I - receber as den�ncias oferecidas ao Minist�rio P�blico e delas dar ci�ncia ao Procurador-Geral;
II - levar ao conhecimento do Procurador-Geral fatos de que tenha not�cia que exprimam mal uso de dinheiro p�blico, traduzam-se em ilegalidade e outros de interesse da Institui��o, em seu mister da guarda da lei e fiscal de sua execu��o. (DF, 2011)
Por fim, pelo m�todo de aplica��o da Ouvidoria, os movimentos sociais de Mato Grosso do Sul poder�o, contribuindo para o bom desempenho das compet�ncias do MPC deste Estado, formular den�ncias por escrito a respeito de irregularidades praticadas pela Administra��o P�blica do Estado, facilitando, referida institui��o, a ado��o de um formul�rio pr�prio a respeito, al�m dos meios eletr�nicos propiciados pela Tecnologia da Informa��o.
Prop�e-se a implanta��o desse mecanismo importante no Minist�rio P�blico de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul, orientado e institucionalizado pelos meios administrativos e legais pertinentes.
Ap�s apresentados os aspectos hist�ricos, de forma��o e procedimentais das institui��es apontadas no presente trabalho, conclui-se que a prepara��o dos movimentos sociais para se tornarem atores das novas formas de atua��o propostas requer mobiliza��es em suas respectivas bases, conscientiza��es por meio de f�runs e semin�rios, al�m dos espa�os j� costumeiramente aproveitados, buscando representa��es ativas junto ao Minist�rio P�blico de Contas.
�As mudan�as ocorridas com o engajamento �s in�meras causas sociais dos exclu�dos devem ser levadas em considera��o, propiciando �s minorias o acesso � Administra��o P�blica rumo � defesa direta dos recursos p�blicos via fiscaliza��o dos agentes respons�veis pelo er�rio.
Com a busca da historiza��o da vitalidade das trajet�rias desses movimentos sociais, al�m das experi�ncias na constitui��o de uma paisagem social vivida a partir de uma multiplicidade de antagonismos, chega-se ao amadurecimento na atua��o em outras esferas sociais, incluindo o ambiente da gest�o p�blica.
Dos conceitos abordados, entende-se que a atua��o conjunta entre o Minist�rio P�blico de Contas e os movimentos sociais poder� ser implementada via novas formas de gest�o na organiza��o em rede (papel exercido pela Internet), conciliando a atualidade com procedimentos �geis viabilizados pelas Ouvidorias, esta identificadora de oportunidades de melhoria � gest�o da coisa p�blica, instrumentalizando-se o controle popular em discuss�o.
Para tanto, o que se busca � a constru��o e a cria��o de subs�dios para que, tanto o controle externo j� exercido pelos �rg�os e entidades j� referidos quanto o controle popular que ora se prop�e, cheguem � efici�ncia e � efetividade na fiscaliza��o almejada pela sociedade sul mato grossense, rumo � consolida��o da democracia realmente socializada.
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[1]���������� Graduada em Direito pela FUCMT - Assessora de Procurador no Minist�rio P�blico de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul
[2]���������� Professor-Orientador, Graduado pela UERJ, Mestre pela UFCE, Doutor pela Universidade Oldenburg
[3]��������� Os movimentos multitudin�rios s�o decorrentes de fatos sociais, pol�ticos ou econ�micos perpetrados por populares.(GANDINI.RANGEL.MARTINS, 2011)
[4]���������� Parquet, no ramo do Direito, significa Minist�rio P�blico ou faz refer�ncia a um membro do Minist�rio P�blico. Apesar do termo n�o ter refer�ncia direta no texto das leis, � de uso frequente no meio judici�rio, inclusive em despachos e senten�as, quando o juiz se refere ao representante do Minist�rio P�blico (WIKIPEDIA, 2011).