Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F133-II-450%3Afr&lang=fr&type=show_document
Timestamp: 2017-06-25 17:44:46
Document Index: 51871399

Matched Legal Cases: ['BGE', 'Art. 3', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 100', 'Art. 132', 'BGE', 'Art. 100', 'BGE', 'Art. 72', 'BGE', 'BGE', 'Art. 103', 'Art. 103', 'BGE', 'EuG', 'EuG', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 29', 'Art. 6', 'Art. 14', 'Art. 13', 'Art. 2', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 32']

133 II 45040. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Nada gegen seco, Staatssekretariat für Wirtschaft, sowie Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Ordonnance instituant des mesures à l'encontre de personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au groupe "Al-Qaïda" ou aux Taliban (ordonnance sur les Taliban; RS 946.203). Recevabilité du recours de droit administratif contre le rejet d'une demande de radiation d'un nom figurant dans l'annexe 2 de l'ordonnance sur les Taliban (consid. 2). La Suisse est liée par les décisions de sanction prises par le Conseil de sécurité des Nations Unies (consid. 3-6), pour autant qu'elles ne violent pas, comme c'est le cas en l'espèce, les normes impératives du droit international (ius cogens; consid. 7). La Suisse n'est par conséquent pas autorisée à radier d'office le recourant de l'annexe 2 de l'ordonnance sur les Taliban; une procédure particulière de delisting est prévue à cet effet par le Comité des sanctions du Conseil de sécurité des Nations Unies (consid. 8). La Suisse doit soutenir le recourant dans cette procédure (consid. 9). Interprétation conforme à la Constitution de l'interdiction d'entrer en Suisse et de transiter par la Suisse au sens de l'art. 4a de l'ordonnance sur les Taliban et des dérogations à cette interdiction (consid. 10). Faits à partir de page 451
Am 2. Oktober 2000 erliess der Bundesrat die Verordnung über Massnahmen gegenüber Personen und Organisationen mit Verbindungen zu Usama bin Laden, der Gruppierung "Al-Qaïda" oder den Taliban (SR 946.203; im Folgenden: TalibanV). Danach sind Gelder und wirtschaftliche Ressourcen, die sich im Eigentum oder unter Kontrolle der natürlichen und juristischen Personen, Gruppen und Organisationen nach Anhang 2 befinden, gesperrt, und es ist verboten, Gelder an diese zu überweisen oder ihnen Gelder und wirtschaftliche Ressourcen sonstwie direkt oder indirekt zur Verfügung BGE 133 II 450 S. 452zu stellen (Art. 3 Abs. 1 und 2). Die Einreise in die Schweiz oder die Durchreise durch die Schweiz ist den in Anhang 2 aufgeführten natürlichen Personen verboten (Art. 4a Abs. 1).
Nach Durchführung eines Meinungsaustauschs mit dem Bundesgericht trat der Bundesrat am 18. April 2007 auf die Beschwerde nicht ein und überwies die Sache dem Bundesgericht zur Beurteilung. Der Bundesrat ging davon aus, wegen der unmittelbaren und BGE 133 II 450 S. 453enteignungsähnlichen Beschränkungen, welche die TalibanV für den Beschwerdeführer und dessen Organisationen bedeute, betreffe sein Begehren um Streichung aus dem Anhang 2 der Verordnung zivilrechtliche Ansprüche i.S. von Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Aus diesem Grund könne der Ausnahmetatbestand von Art. 100 Abs. 1 Bst. a OG nicht zum Zuge kommen; vielmehr müsse die Beschwerde an das Bundesgericht überwiesen werden, um die Beurteilung durch ein unabhängiges Gericht sicherzustellen.
1. Angefochten ist ein Beschwerdeentscheid des EVD, der am 15. Juni 2006, vor Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110), erlassen wurde. Auf das bundesgerichtliche Beschwerdeverfahren bleiben daher die Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG) und das Bundesgesetz vom 20. Dezember1968 über das Verwaltungsverfahren in der bis zum 31. Dezember 2006 geltenden Fassung (aVwVG) anwendbar (Art. 132 Abs. 1 BGG). BGE 133 II 450 S. 454
2.2 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist allerdings ausgeschlossen gegen Verfügungen auf dem Gebiete der inneren und äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes, der Entwicklungszusammenarbeit und der humanitären Hilfe sowie der übrigen auswärtigen Angelegenheiten (Art. 100 Abs. 1 lit. a OG). Der Entscheid des EVD betrifft Massnahmen zur Durchsetzung internationaler Sanktionen und gehört damit zu den Verfügungen auf dem Gebiet der auswärtigen Angelegenheiten, zu deren BGE 133 II 450 S. 455Beurteilung grundsätzlich der Bundesrat zuständig ist (Art. 72 lit. a und 74 aVwVG).
Der Beschwerdeführer bestreitet überdies die Verbindlichkeit der Sanktionsbeschlüsse des Sicherheitsrats. Die ohne Begründung und BGE 133 II 450 S. 456ohne Gewährung des rechtlichen Gehörs erfolgte Aufnahme in die Sanktionslisten verletze das Diskriminierungsverbot, die persönliche Freiheit, die Eigentumsgarantie, die Wirtschaftsfreiheit, den Anspruch auf rechtliches Gehör und das Recht auf ein faires Verfahren; er beruft sich hierfür auf die Garantien der Bundesverfassung, der EMRK und des UNO-Pakts II (SR 0.102.3). Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, die Sanktionsbeschlüsse des Sicherheitsrates stünden nicht im Einklang mit der Charta der Vereinten Nationen und verletzten sogar zwingendes Völkerrecht ( ius cogens ), weshalb die Schweiz nicht zu ihrer Übernahme verpflichtet sei.
Diese neue Rechtslage ist für die Beurteilung des am 22. September 2005 gestellten Antrags des Beschwerdeführers auf Streichung aus Anhang 2 TalibanV massgeblich. Im Folgenden ist deshalb zu prüfen, ob die Schweiz, als Mitgliedstaat der Vereinten Nationen, an die Sanktionsbeschlüsse des Sicherheitsrats und seines Sanktionsausschusses gebunden ist, und wenn ja, ob dies der Streichung des Beschwerdeführers aus Anhang 2 der TalibanV entgegensteht BGE 133 II 450 S. 457oder ob den schweizerischen Behörden ein Handlungsspielraum verbleibt.
5.2 Dieser Vorrang kommt nicht nur der Charta selbst zu, sondern erstreckt sich auch auf Verpflichtungen, die sich aus einer für die Mitgliedstaaten verbindlichen Resolution des Sicherheitsrates ergeben (Beschlüsse des IGH vom 14. April 1992, Fragen der Auslegung und Anwendung des Montrealer Übereinkommens von 1971 aufgrund des Luftzwischenfalls von Lockerbie, Vorsorgliche Massnahmen, CIJ, Recueil 1992 S. 3 ff. und 114 ff., insb. S. 15 Rn. 39 und S. 126 Rn. 42; vgl. auch RUDOLF BERNHARDT, in: Bruno Simma/Hermann Mosler/Albrecht Randelzhofer/Christian Tomuschat/ Rüdiger Wolfrum [Hrsg.], The Charter of the United Nations, A Commentary, 2. Aufl. 2002, N. 9 zu Art. 103 Charta; JEAN-MARC THOUVENIN, in: Jean-Pierre Cot/Alain Pellet/Mathias Forteau, La Charte des Nations Unies: Commentaire article par article, 3. Aufl., Art. 103 Charta S. 2135; FERDINAND TRAUTMANNSDORFF, Die Organe BGE 133 II 450 S. 458der Vereinten Nationen, in: Franz Cede/Lilly Sucharipa-Behrmann [Hrsg.], Die Vereinten Nationen, Recht und Praxis, Wien 1999, S. 35).
Der EuGI nahm an, dass die Bindungswirkung von Beschlüssen des Sicherheitsrats nur durch das ius cogens begrenzt sei, d.h. durch die zwingenden fundamentalen Bestimmungen, die für alle Völkerrechtssubjekte einschliesslich der Organe der UNO gelten und von denen nicht abgewichen werden darf. Der EuGI überprüfte daher BGE 133 II 450 S. 459die Sanktionsbeschlüsse des Sicherheitsrats an diesem Massstab und kam zum Ergebnis, ius cogens sei nicht verletzt (Urteil i.S. Yusuf und Al Barakaat, a.a.O., Randnr. 277 ff.; Urteil i.S. Kadi, a.a.O., Randnr. 226 ff.; vgl. dazu unten, E. 7).
In der Literatur wird die Auffassung vertreten, dass den Mitgliedstaaten der EMRK eine Verletzung von Konventionsrechten bei der Umsetzung von UNO-Sicherheitsrats-Resolutionen zugerechnet werden müsse (IAIN CAMERON, The European Convention on Human Rights, Due Process and United Nations Security Council C BGE 133 II 450 S. 460ounter-Terrorism Sanctions, Bericht vom 6. Februar 2006 zu Handen des Europarats, S. 3 und S. 23 ff.), jedenfalls wenn sie sich als Mitglieder des UNO-Sicherheitsrats nicht gegen eine konventionswidrige Verabschiedung des Sanktionenregimes eingesetzt haben (so DANIEL FRANK, a.a.O., S. 254). Diese Autoren plädieren jedoch nicht einfach für die Unbeachtlichkeit der Sanktionsbeschlüsse des Sicherheitsrats; vielmehr leiten sie aus der EMRK eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten ab, auf UNO-Ebene für eine konventionskonforme Ausgestaltung des Sanktionsregimes zu sorgen.
7. Grenze der Anwendungspflicht für Resolutionen des Sicherheitsrats stellt jedoch das ius cogens als zwingendes, für alle BGE 133 II 450 S. 461Völkerrechtssubjekte verbindliches Recht dar. Zu prüfen ist deshalb, ob die Sanktionsbeschlüsse des Sicherheitsrats ius cogens verletzen, wie der Beschwerdeführer geltend macht.
Allgemein werden zum ius cogens elementare Menschenrechte wie das Recht auf Leben, der Schutz vor Folter und erniedrigender Behandlung, die Freiheit von Sklaverei und Menschenhandel, das Verbot von Kollektivstrafen, der Grundsatz der persönlichen Verantwortung in der Strafverfolgung sowie das non-refoulement -Gebot BGE 133 II 450 S. 462gezählt (vgl. Entscheid 1A.124/2001 vom 28. März 2002, E. 3.5 mit Hinweisen zur Literatur und zur Praxis des Bundesrates). Weiter gehend wird z.T. auch der Schutz vor willkürlicher Inhaftierung und gewisse, damit zusammenhängende Verfahrensgarantien zum ius cogens gezählt (OETER, a.a.O., S. 506 und 510 f. mit Hinweisen).
Traditionell werden Sanktionen vom Sicherheitsrat beschlossen, ohne dass Einzelne die Möglichkeit hätten, sich vorgängig oder BGE 133 II 450 S. 463nachträglich dazu zu äussern oder dagegen Beschwerde vor internationalen oder nationalen Instanzen zu erheben. Die Einführung eines Delisting -Verfahrens und die im Jahre 2006 beschlossenen Verbesserungen (Möglichkeit des Einzelnen, unmittelbar an den Sanktionsausschuss zu gelangen, Präzisierung der Kriterien für die Aufnahme und die Streichung von der Liste; Einführung von Begründungsanforderungen für Listing -Vorschläge; Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Notifikation der Betroffenen) stellen bereits einen wesentlichen Fortschritt gegenüber der bisherigen Situation dar. Auch wenn dieses System noch gewichtige Mängel aus Sicht der Grundrechte aufweist (vgl. Bericht der Hochkommissarin für Menschenrechte vom 9. März 2007, Schutz der Menschenrechte und der Grundfreiheiten im Kampf gegen den Terrorismus [A/HRC/4/ 88] Rn. 25 ff.; Bericht des UN-Sonderberichterstatters Martin Scheinin, Schutz der Menschenrechte und der Grundfreiheiten im Kampf gegen den Terrorismus vom 16. August 2006 [A/61/267] Rn. 30 ff.), liegt kein Verstoss gegen ius cogens vor.
Für die Streichung von der Liste ist ein besonderes Delisting -Verfahren durch den Sanktionsausschuss vorgesehen (vgl. zuletzt Ziff. 13 ff. Resolution 1735 [2006] und Direktiven des BGE 133 II 450 S. 464Sanktionsausschusses in der Fassung vom 12. Februar 2007). Es ist den Mitgliedstaaten somit verwehrt, selbständig über die Weitergeltung von Sanktionen gegen eine auf der Liste des Sanktionsausschusses aufgeführte Person oder Organisation zu entscheiden.
Für die Streichung von der Liste ist ausschliesslich der Sanktionsausschuss zuständig. Trotz der erwähnten Verbesserungen genügt das Delisting -Verfahren weder den Anforderungen an gerichtlichen Rechtsschutz gemäss Art. 29a BV, Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 14 Ziff. 1 UNO-Pakt II noch an eine wirksame Beschwerde i.S. von Art. 13 EMRK und Art. 2 Abs. 3 UNO-Pakt II (vgl. Bericht der Hochkommissarin für Menschenrechte vom 9. März 2007, a.a.O., BGE 133 II 450 S. 465Rn. 25, 31, 33; Bericht des UN-Sonderberichterstatters Martin Scheinin vom 16. August 2006, a.a.O., Rn. 39; Brown Institute for international Studies, Watson University, Strengthening Targeted Sanctions Through Fair and Clear Procedures, März 2006, Gutachten im Auftrag der Schweiz, des deutschen Auswärtigen Amts und des Schwedischen Ministeriums für Auswärtige Angelegenheiten, S. 49; IAIN CAMERON, a.a.O., S. 2, 12 ff. und 19 ff.; DANIEL FRANK, a.a.O., S. 244 ff.; HELEN KELLER, Antiterrormassnahmen: Verfahrensschutz bei der Sperrung von Bankkonten, in: Festschrift Alfred Kölz, Zürich 2003, S. 299-318, insb. S. 314/315; dieselbe, Eingefrorene Gelder - ausgehebelte Rechte, Plädoyer 2006 2 S. 23-25; R. WESSEL, Debating the "Smartness" of Anti-Terrorism Sanctions: The UN Security Council and the Individual Citizen, S. 633-660, insb. 645).
9.2 Für den Erfolg seines Antrags ist er allerdings auf die Unterstützung der Schweiz angewiesen, da diese als einziges Land ein umfangreiches Ermittlungsverfahren durchgeführt hat, mit zahlreichen Rechtshilfegesuchen, Hausdurchsuchungen und Zeugenbefragungen. BGE 133 II 450 S. 466
10.2 Art. 4a Abs. 2 TalibanV ist als "Kann"-Bestimmung formuliert und erweckt den Eindruck, als stehe dem Bundesamt für Migration ein Ermessensspielraum zu. Die Bestimmung ist jedoch BGE 133 II 450 S. 467verfassungskonform in dem Sinne auszulegen, dass eine Ausnahme in allen Fällen gewährt werden muss, in denen das UNO-Sanktionsregime dies erlaubt: Eine weiter gehende Einschränkung der Bewegungsfreiheit des Beschwerdeführers könnte sich nicht auf die Resolutionen des Sicherheitsrats stützen, läge nicht im öffentlichen Interesse und wäre auch aufgrund der besonderen Situation des Beschwerdeführers unverhältnismässig:
Art. 32 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (VGG; SR 173.32),