Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2004-00882-de-abril-19-de-2012?documento=jurcol&contexto=jurcol_c6f0d73fa13b01cce0430a01015101cc&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-21 08:18:28
Document Index: 400621357

Matched Legal Cases: ['artículo 31', 'artículo 3', 'artículo 1', 'artículo 23', 'artículo 116', 'artículo 150', 'artículo 31', 'artículo 31', 'artículo 338', 'artículo 45', 'artículo 11', 'artículo 1', 'artículo 31', 'artículo 338', 'artículo 25', 'artículo 59', 'artículo 30', 'artículo 42', 'artículo 30', 'artículo 31', 'Artículo 68', 'Artículo 210']

﻿ Sentencia 2004-00882 de abril 19 de 2012
SENTENCIA 2004-00882 DE 19 DE ABRIL DE 2012
CONTENIDO:TARIFA DE LA CONTRIBUCIÓN POR VALORIZACIÓN.LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL NO TIENEN COMPETENCIA PARA IMPONER LA TARIFA DE LA CONTRIBUCIÓN POR VALORIZACIÓN, HASTA TANTO EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA SEÑALE EL SISTEMA Y EL MÉTODO PARA HACERLO. DE ACUERDO CON LA SENTENCIA C-155 DE 2003.
TEMAS ESPECÍFICOS:CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL, CONTRIBUCIONES POR VALORIZACIÓN
Sentencia 2004-00882 de abril 19 de 2012
Rad.: 68001-23-31-000-2004-00882-02(18364)
Actor: Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA.
Demandado: Corporación Autónoma Regional para la defensa de la meseta de Bucaramanga.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 11 de febrero de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
Respecto a la excepción de “falta de integración a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de todos los actos administrativos que conforman la imposición, y distribución de la contribución de valorización” propuesta en la contestación a la demanda y reiterada en el recurso de apelación, observa la Sala lo siguiente:
La excepción propuesta se fundamenta en que resulta inocuo un pronunciamiento sobre la legalidad de las resoluciones demandadas, dado que poseen un carácter accesorio frente a los acuerdos 865 y 866 del 13 de julio de 1998. Por el primero se “adopta el estatuto del sistema de la contribución de valorización”, y por el segundo se decreta la contribución por valorización del proyecto “Canalización quebrada La Iglesia, municipios de Bucaramanga y Girón, departamento de Santander”.
El a quo, para desestimar esta excepción, señaló: “… si bien la parte actora pudo haber solicitado la inaplicación de dichos acuerdos, no necesariamente tenía que solicitarlo para que pudiesen prosperar sus pretensiones, pues la legalidad de los actos demandados, pueden estudiarse con independencia de que los acuerdos enunciados lo sean o no. En este caso no es un requisito indispensable para proferir la decisión de fondo, pese a que se advierta que aquellos —los acuerdos— se encuentren viciados de nulidad”. Argumento que comparte y acoge esta Sala, razón por la cual, se debe confirmar la sentencia en dicho sentido.
La controversia se centra en determinar si, como lo afirmó el a quo, la CDMB no tenía competencia para expedir los actos administrativos que aquí se demandan, por cuanto se trata de una entidad pública del orden nacional que, de acuerdo con la sentencia C-155 de 2003, no tiene competencia para fijar la tarifa de la contribución por valorización hasta tanto el Congreso de la República señale el sistema y el método para que esas entidades puedan hacerlo o, si, como lo afirma la entidad apelante, la competencia para el efecto surge del numeral 25 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, que faculta a las corporaciones autónomas regionales para imponer, distribuir y recaudar la contribución por valorización.
Observa la Sala que mediante el artículo 3º de la Ley 25 de 1921, se estableció el impuesto de valorización “como una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local”.
El artículo 1º del Decreto Legislativo 1604 de 1966, convertido en disposición de carácter permanente de acuerdo con la Ley 48 de 1968, amplió dicho gravamen a todas las obras de interés público que ejecuten la nación, los departamentos, el distrito especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público “y que beneficien a la propiedad inmueble”. También precisó que el aludido gravamen se denominaría, en adelante, contribución de valorización.
Dicha norma hizo extensiva la contribución de valorización a todas las entidades de derecho público, y previó la posibilidad de financiar mediante dicho gravamen toda clase de obras de interés público, sean éstas rurales o urbanas, con lo cual se amplió el criterio de obra de interés local de la Ley 25 de 1921 a todas las obras de interés público que interesan a toda la comunidad y la benefician en mayor o menor grado, tal como sucede con las grandes obras públicas de amplia cobertura(5).
En el caso concreto, se observa que según certificación proferida por el Secretario General de la CDMB y el secretario del consejo directivo(6), la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB: “…fue constituida mediante Escritura Pública 2.769 de octubre 02 de 1965 de la notaría segunda del círculo de Bucaramanga, en virtud de un acto de asociación entre entidades públicas. Más adelante fue reestructurada (año 1979) con base en los ordenamientos establecidos en el Decreto-Ley 130 de 1976. Finalmente, en virtud de la expedición de la Ley 99 de 1993 la Corporación fue reestructurada y reconocida legalmente como una corporación autónoma regional, cuyo nombre actual es Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga”.
El artículo 23 de la Ley 99 de 1993 definió la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales de la siguiente forma:
ART. 23.—Naturaleza jurídica. Las corporaciones autónomas regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.
El Decreto 1768 del 3 de agosto de 1994 “Por el cual se desarrolla parcialmente el literal h) del artículo 116 en lo relacionado con el establecimiento, organización o reforma de las corporaciones autónomas regionales y de las corporaciones de régimen especial, creadas o transformadas por la Ley 99 de 1993” dispuso:
“ART. 1º—Naturaleza jurídica. Las corporaciones autónomas regionales y las de desarrollo sostenible son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.
PAR.—Para los efectos del presente decreto las corporaciones autónomas regionales y las de desarrollo sostenible, se denominarán corporaciones.
ART. 2º—Normas aplicables. Las corporaciones se regirán por las disposiciones de la Ley 99 de 1993, el presente decreto y las que las sustituyan o reglamenten. En lo que fuere compatible con tales disposiciones, por ser de creación legal se les aplicarán las normas previstas para las entidades descentralizadas del orden nacional”.
En cuanto a la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales, el Consejo de Estado, con fundamento en lo señalado por la Corte Constitucional(7), en sentencia del 9 de junio de 2005, expediente 17478(8), precisó que las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional, “que cumplen cometidos públicos de interés del Estado y que con la promulgación de la Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía; que por los atributos que les asignó la Ley 99 de 1993 son entidades descentralizadas por servicio”. Al respecto puntualizó:
“No cabe duda que las corporaciones autónomas regionales son entidades descentralizadas por los atributos que les asignó la ley - autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica(9), no obstante, que la ley no determinó su régimen jurídico(10). Basta entonces, decir que dichas corporaciones son entes corporativos públicos. Sin embargo, la Corte Constitucional ha dicho de las corporaciones autónomas regionales lo siguiente:
... las corporaciones autónomas regionales, en virtud de su naturaleza especial, aúnan los criterios de descentralización por servicios,—concretamente en cuanto hace a la función de planificación y promoción del desarrollo—, y de descentralización territorial, más allá de los límites propios de la división político-administrativa”(11).
“La existencia de corporaciones autónomas regionales dentro de nuestro régimen constitucional, obedece, lo mismo que la de las entidades territoriales, al concepto de descentralización. Es sabido que la Constitución consagra varias formas de descentralización, entre ellas la que se fundamenta en la división territorial del Estado, y la que ha sido llamada descentralización por servicios, que implica la existencia de personas jurídicas dotadas de autonomía jurídica, patrimonial y financiera, “articuladas jurídica y funcionalmente con el Estado, a las cuales se les asigna por la ley unos poderes jurídicos específicos Sentencia C-295 de 1995, magistrado ponente doctor Antonio Barrera Carbonell o facultades para la gestión de ciertas competencias. “Dentro de esta última modalidad de descentralización se comprenden, según el artículo 150-7, diferentes organismos, como los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, que se instituyen como una respuesta a la necesidad de cumplir distintas formas de gestión de la actividad estatal y de específicos cometidos, algunos tradicionales, otros novedosos, pero necesarios para el logro de las finalidades propias del Estado social de derecho. (Ibídem).
Por ello la gestión administrativa que estos entes descentralizados llevan a cabo de conformidad con la ley, debe responder a los principios establecidos para la armonización de las competencias concurrentes del estado central y de las entidades territoriales. Específicamente, esta gestión no puede ir tan allá que vacíe de contenido las competencias constitucionales asignadas a los departamentos y municipios en materia ambiental y debe ejercerse en observancia del principio de rigor subsidiario anteriormente definido(12)”.
Dilucidada la naturaleza jurídica de la entidad demandada, observa la Sala que toda vez que el a quo en la sentencia apelada estimó que la CDMB, de acuerdo con la sentencia C-155 de 2003 proferida por la Corte Constitucional, no tiene competencia para fijar la tarifa de la contribución por valorización hasta tanto el Congreso de la República señale el sistema y el método para que esas entidades puedan hacerlo, y que la entidad apelante alegó que la competencia para el efecto surge del numeral 25 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, procede la Sala a analizar dicho aspecto.
Así, observa la Sala que si bien la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden delegar en las autoridades administrativas la fijación de las tarifas de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, éstas deben fijar directamente el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto (art. 338 [2] de la Constitución Política).
La razón de que sean las leyes, ordenanzas o acuerdos los que fijen directamente el sistema y el método para definir los costos de los servicios prestados, la participación en los beneficios proporcionados y la forma de hacer su reparto, es la necesidad de que existan directrices técnicas y limitaciones, que garanticen a los contribuyentes certidumbre acerca de la forma en que es calculada y cobrada la tarifa de la tasa o contribución(13).
Para efectos de la contribución de valorización, la doctrina judicial de esta Corporación ha definido “los sistemas”, como las formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación, es decir, las directrices que obligan a la autoridad administrativa encargada de fijar la tarifa, y constituyen a la vez una garantía del contribuyente frente a la Administración; y los “métodos” como las pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa(14).
El numeral 25 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 se limitó a señalar como una de las funciones de las corporaciones autónomas regionales, la de: “25. Imponer, distribuir y recaudar las contribuciones de valorización con que haya de gravarse la propiedad inmueble, por razón de la ejecución de obras públicas por parte de la Corporación; fijar los demás derechos cuyo cobro pueda hacer conforme a la ley”, sin definir el sistema y el método para fijar los costos y beneficios de la obra objeto de la contribución, en abierto desconocimiento del inciso 2º del artículo 338 de la Constitución Política.
Ahora bien, toda vez que los actos demandados (Res. 640 jul. 16/2003 y 991 oct. 21/2003) por medio de los cuales se distribuyó la contribución por valorización a cargo de la entidad demandante, del proyecto canalización quebrada La Iglesia, municipios de Bucaramanga y Girón, se profirieron con posterioridad a la sentencia C-155 del 26 de febrero de 2003(15), por medio de la cual se declaró inexequible la expresión “nacional”, contenida en el artículo segundo del Decreto 1604 de 1966, adoptado como legislación permanente mediante la Ley 48 de 1968, los efectos de ese fallo son plenamente aplicables a los actos administrativos en discusión, toda vez que según el artículo 45 de la ley estatutaria de la administración de justicia, las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control “tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”, disposición declarada exequible mediante la sentencia C-037 de 1996.
En la referida sentencia C-155 del 26 de febrero de 2003 la Corte Constitucional, con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra los artículos 2º y 5º (parciales) del Decreto 1604 de 1966, adoptado como legislación permanente mediante la Ley 48 de 1968, y contra el artículo 11 (parcial) del Decreto 2171 de 1992, analizó la naturaleza y características de la contribución de valorización, frente al principio de legalidad del tributo, así:
“Ahora bien, frente a los “impuestos”, y sin importar si ellos son de carácter nacional o territorial, la Carta exige que tanto el Congreso, como las asambleas departamentales y los concejos municipales definan con rigor sus elementos. Pero en el caso de las tasas y de las contribuciones especiales, es posible que las autoridades administrativas fijen la tarifa, siempre y cuando la ley, ordenanza o acuerdo, señalen el sistema y el método para definir los costos y beneficios, así como la forma de hacer su reparto.
16 (…).
El decreto 1604 de 1966 no señala ni el sistema ni el método para que las autoridades administrativas determinen el valor a pagar por concepto de valorización.
25. De conformidad con los planteamientos expuestos, y una vez revisado en detalle el contenido del Decreto 1604 de 1966, la Corte no encuentra que en él se definan el sistema y el método para que las autoridades administrativas fijen la tarifa en la contribución especial de valorización.
27. Fácilmente puede observarse cómo los términos “sistema” y “método” aparecen directamente relacionados con la interpretación concreta del Decreto 1604 de 1966. En otras palabras, el alcance de uno u otro concepto depende, en buena medida, del rigor con el cual se analiza la normatividad aplicable en cada caso.
No obstante, de conformidad con los planteamientos señalados ampliamente en esta sentencia, la Corte considera que la noción de “sistema” y “método” en el caso de la contribución de valorización hace referencia a la existencia de un conjunto ordenado de reglas y procedimientos básicos, necesarios para determinar (i) el costo de la obra, (ii) los beneficios que reporta y (iii) la forma de distribución de los factores anteriores.
29. De acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta que el Decreto 1604 de 1966 no señaló ni el sistema ni el método para que las autoridades administrativas fijen la tarifa de la contribución de valorización, la Corte considera que la expresión “nacional”, contenida en el artículo 1º de ese decreto, desconoce el principio de legalidad tributaria y así será declarado en esta sentencia. En consecuencia, ninguna autoridad administrativa del orden nacional podrá fijar la tarifa de la contribución por valorización hasta tanto el Congreso señale el sistema y el método para que esas entidades puedan hacerlo.
No sucede lo mismo frente a las entidades territoriales, porque como se trata de una competencia compartida entre el Congreso y los diferentes órganos de representación popular, las asambleas departamentales o los concejos municipales, según el caso, pueden (en este caso deben) señalar el sistema y el método para fijar la tarifa, estando facultados incluso para concretarla directamente en situaciones específicas. (Subraya la Sala).
Tal como quedó establecido, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga es una persona jurídica pública autónoma del orden nacional, razón por la cual le es aplicable la ratio decidendi establecida en la sentencia C-155 de 2003 según la cual ninguna autoridad administrativa del orden nacional podrá fijar la tarifa de la contribución por valorización hasta tanto el Congreso de la República señale el sistema y el método para que esas entidades puedan hacerlo.
Contrario a lo afirmado por la CDMB, la competencia para el efecto no surgió del numeral 25 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, toda vez que dicha norma se limitó a señalar que dentro de las funciones de las corporaciones autónomas regionales se encuentra la de: “Imponer, distribuir y recaudar las contribuciones de valorización con que haya de gravarse la propiedad inmueble”, sin determinar expresamente el sistema y el método para definir los costos y beneficios y la forma de su reparto, exigencia establecida en el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución Política. En consecuencia, no prospera el cargo planteado por la entidad demandada.
Respecto al argumento expuesto por la CDMB en el recurso de apelación, según el cual, mediante las sentencias del 29 de agosto de 2002(16) y 4 de septiembre de 2008(17), la sección cuarta del Consejo de Estado negó la nulidad de los acuerdos 866 y 865 de 1998, expedidos por el consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, y como los actos demandados son consecuencia directa de los referidos acuerdos, también deben declararse ajustados a derecho, observa la Sala lo siguiente:
La sentencia del 29 de agosto de 2002, proferida en el proceso 10161 decidió sobre la legalidad del Acuerdo 866 de julio 13 de 1998, “por el cual se decreta la contribución por valorización del proyecto “Canalización Quebrada La Iglesia, municipios de Bucaramanga y Girón, departamento de Santander”, por los cargos de falta de competencia del consejo directivo de la corporación para expedir el acuerdo acusado, falsa motivación del acto y violación del derecho de defensa, con fundamento, los dos primeros, en haberse arrogado el consejo directivo una facultad que no le confería la ley, y el último en la violación del derecho de defensa por no haberse publicado previamente el Acuerdo 865 de 1998.
La sentencia del 4 de septiembre de 2008, Expediente 15872, negó la nulidad del Acuerdo 865 del 13 de julio de 1998, “Por el cual se adopta el estatuto del sistema de la contribución de valorización”. Esta providencia analizó los cargos de: 1. Falta de competencia fundado en que el literal e) del artículo 25 de la Ley 99 de 1993 señala que la facultad para expedir los estatutos de las corporaciones autónomas regionales radica en las asambleas corporativas, y no en los consejos directivos; 2. Falsa motivación, porque al no ser de competencia legal del consejo directivo de la entidad la expedición del Acuerdo 865 de 1998, no se podía señalar que era de su resorte hacerlo; y 3. Vulneración del derecho de defensa, toda vez que el Acuerdo 865 ibídem establece un procedimiento de notificación de actos particulares y concretos, diferente al previsto en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo. Además, porque el artículo 59 del acuerdo demandado establece la notificación por edicto de la decisión del recurso que procede contra la resolución distribuidora, si el recurrente no se presenta dentro de los cinco días siguientes a su citación, pero no señaló cuándo debe hacerse la citación, cómo debe hacerse, ni desde cuándo se cuentan los cinco días para el edicto, y el artículo 30 del acuerdo demandado asigna como función de la junta de representantes la de formular objeciones a las resoluciones distribuidoras, mientras que el artículo 42 del Decreto 1394 de 1970 confiere ese derecho a todos los interesados, con amplios motivos de reclamación, cuando el artículo 30 mencionado los restringe.
La nulidad de los actos administrativos aquí demandados se generó por la falta de competencia de la CDMB para imponer la tarifa de la contribución por valorización, hasta tanto el Congreso de la República señale el sistema y el método para hacerlo, es decir, que los análisis de legalidad de los Acuerdo 865 y 866 de 1998, hechos por esta Sala en la referidas sentencias, versaron sobre otros cargos, por lo que los fundamentos de dichos fallos no pueden extenderse a los actos objeto de esta decisión. Y si bien en las sentencias en mención se hizo referencia al numeral 25 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, que faculta a las corporaciones autónomas regionales para imponer, distribuir y recaudar la contribución por valorización, fue en el marco de los cargos antes reseñados. No prospera el cargo.
Confírmase la sentencia de 11 de febrero de 2010, dictada por el tribunal administrativo de Santander.
(4) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 9 de junio de 2005, exp. 17478, C.P. Dra. Ruth Stella Correa Palacio.
(5) Entre otras, ver sentencias de sentencias del 27 de agosto de 1993, expedientes 4510 y 4511, C.P. doctora Consuelo Sarria Olcos; de 3 de julio de 1998, expediente 8658, C.P. doctor Delio Gómez Leyva y de 28 de abril de 2000, exp. 9536.
(6) Folio 20 c.p.
(7) Sentencia C-596 de 1998.
(8) C.P. Dra. Ruth Stella Correa Palacio.
(9) Ley 489 de 1998. Artículo 68. Entidades descentralizadas. Son entidades descentralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos, o la realización de actividades industriales o comerciales, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio (...).
Las entidades descentralizadas se sujetan a las reglas señaladas en la Constitución Política, en la presente ley, en las leyes que las creen y determinen su estructura orgánica y a sus estatutos internos. (...)”.
(10) Artículo 210 de la Constitución Política. “Entidades descentralizadas de la administración. Las entidades del orden nacional descentralizadas por servicio sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa.
(11) C-423 de 1994.
(12) Sentencia C-596 de 1998.
(13) Sentencia C-155 de febrero 26 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-455 de octubre 20 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández.
(14) Entre otras, ver sentencias de 23 de junio de 2005, exp. 14365 C.P. María Inés Ortiz Barbosa y de 18 de mayo de 2006, exp. 15197, C.P. Ligia López Díaz.
(16) Exp. 10161, Consejero Ponente Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié.
(17) Exp. 15872, Consejero Ponente Dra. María Inés Ortiz Barbosa.