Source: http://euwt.eu/EUWTPublicznyTransportZbiorowy
Timestamp: 2020-08-10 06:12:12+00:00
Document Index: 9055024

Matched Legal Cases: ['art. 4', 'art. 2', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 11', 'art. 10', 'art. 11', 'art. 12', 'art. 13', 'art. 2', 'art. 7', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 7', 'Art. 7', 'art. 7', 'art. 4', 'art. 7', 'art. 221']

B/ORDERS IN MOTION - Centrum kompetencji o EUWT - Transgraniczny publiczny transport zbiorowy
A. TŁO PROBLEMATYKI
B. WSKAZANIE PROBLEMÓW PRAWNYCH
C. PODZIAŁ KOMPETENCJI W ZAKRE...
1. Struktura organizacyjna pub...
2. Właściwość miejscowa i rzec...
a. właściwość miejscowa
b. właściwość rzeczowa
3. Przezwyciężenie różnic komp...
D. ZAPEWNIENIE FINANSOWANIA PR...
1. Transfer środków publicznyc...
2. Zawieranie umów krótkotermi...
3. Niewystarczająca ilość środ...
E. WSPÓLNE UDZIELENIE ZAMÓWIEN...
1. Udzielenie wspólnego zamówi...
2. Wykorzystanie instrumentu E...
F. WSPÓLNE PLANOWANIE PRZEWOZÓ...
G. ZAGADNIENIA PODATKOWOPRAWNE
H. PRZESZKODY O CHARAKTERZE TE...
I. WNIOSKI
Transgraniczny publiczny transport zbiorowy
publiczny transport zbiorowy realizowany na obszarze co najmniej dwóch państw
Coraz częściej przewozy pasażerskie są realizowane na obszarze dwóch albo i więcej podmiotów z różnych krajów (zob. połączenia autobusowe Strasburg-Kehl, Frankfurt(Oder)-Słubice oraz liczne kolejowe połączenia regionalne). Potrzeba realizacji usług transportowych wynika z jednej strony z peryferyjnego położenia obszarów przygranicznych względem większych ośrodków we własnym kraju i związaną z tym obiektywną geograficzną trudność w realizacji usług przewozowych. Ponadto usługi transgraniczne powstają w ślad za potokami pasażerskimi, które prowadzą w kierunku centrów gospodarczych położonych po jednej stronie granicy oraz ośrodków turystycznych. Zjawiska mobilności pracowników i klientów ograniczają się z reguły do obszarów położonych w odległości do ok. 100 km od granicy. Stąd też najsilniejsze potrzeby przewozowe występują lokalnie (na obszarach sąsiednich gmin, ewentualnie powiatów, rzadziej regionów).
Intensywne przewozy transgraniczne wymagają koordynacji działań po obydwu stronach granicy. Tymczasem rynek usług transportowych jest po każdej stronie poddany innym regulacjom prawnym, występują odmienne zachowania społeczne i przyzwyczajenia kulturowe. Różna jest także infrastruktura taboru przewozowego, potencjał ekonomiczny oraz możliwości finansowe. Te aspekty nie pozwalają na taką realizację usług transportowych, która w pełni zaspokajałaby zapotrzebowania na przewozy na całym obszarze przygranicznym.
Dla potrzeb niniejszego opracowania przyjęto następujące założenia. Ograniczono się do przewozów realizowanych w strefie transgranicznej (art. 4 ust. 1 pkt 17 UPTZ
). Ponadto w poniższych rozważaniach nakreślone zostaną propozycje rozwiązania zagadnień prawnych związanych z realizacją usług przewozowych poprzez granicę. Analizy dotyczyć będą jednakże wyłącznie przewozów użyteczności publicznej. Przewozy komercyjne, podlegające innym zasadom prawnym i ekonomicznym, są z reguły poza sferą działalności samorządów, do których kierowana jest poniższa analiza.
W pierwszej kolejności zdefiniowane zostaną bariery o charakterze prawnym.
Dotychczas prowadzone badania rynku przewozów transgranicznych wykazały istnienie następujących problemów o charakterze jurydycznym:
brak równoległych kompetencji,
niepewne finansowanie,
niemożliwość wspólnego udzielenia zamówień,
niemożliwość wspólnego planowania,
konieczność wielokrotnej homologacji pojazdów.
W dalszej części zweryfikowane zostanie, na ile wskazane problemy faktycznie istnieją oraz zaproponowane zostaną - w razie konieczności - propozycje ich rozwiązania. W tych ostatnich szczególne miejsce przypadnie instrumentowi Europejskich Ugrupowań Współpracy Terytorialnej (EUWT).
Zob. projekt Conpass
C. PODZIAŁ KOMPETENCJI W ZAKRESIE PTZ
Dla współpracy w zakresie transportu publicznego korzystna jest sytuacja, gdy kompetencje w tym zakresie są rozłożone symetrycznie. Efektywne realizowanie zadań transportowych wymaga, aby współpracujące podmioty mogły wykazać zbieżne kompetencje w zakresie interesujących je środków transportowych (kompetencja rzeczowa). Równie ważne jest, aby obszar współpracujących jednostek pokrywał się jak najdalej z obszarem ważnym dla realizacji zadań (właściwość miejscowa). Ważne jest więc, aby sąsiadujące przez granicę podmioty miały przynajmniej podobne, jeżeli nie identyczne uprawnienia.
1. Struktura organizacyjna publicznego transportu zbiorowego
Pomimo pewnych ingerencji UE w zasady transportu publicznego, kraje członkowskie zachowały prawo do autonomicznego stanowienia kompetencji w zakresie transportu publicznego (zob. np. dokument KOM(2000) 7, ost. z 26.7.2000, str. 10). Zatem wskazanie organów właściwych znajduje się w ustawodawstwie krajowym. Skutkiem tego mogą być znaczne nawet różnice w zakresie właściwości do organizacji transportu publicznego. Jednakże regulacje europejskie pozwoliły na wprowadzenie wspólnych funkcjonalnych kategorii podmiotów upoważnionych do ingerencji w publiczny transport zbiorowy. Stworzono kategorie: "właściwych organów", "właściwych organów lokalnych" oraz "podmiotów świadczących usługi publiczne" (zob. art. 2 RozpWE1370/2007
). Na płaszczyźnie krajowej wprowadzono często jednak nową nomenklaturę. W Polsce organy właściwe stały się organizatorami publicznego transportu zbiorowego (zob. art. 14 ust. 1 pkt 9) UPTZ
art. 14 UPTZ
Do aktualizacji planu transportowego, o której mowa w art. 11 ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 10, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1-4 oraz art. 13.
), w Niemczech zaś są określane jako Aufgabenträger (§ 8 ust. 3 PBefG).
Wspólne jest dla nich to, iż mają prawo do ingerowania w publiczny transport zbiorowy. Ingerencja ta może polegać na organizacji, zarządzaniu i wykonywaniu publicznego transportu zbiorowego.
2. Właściwość miejscowa i rzeczowa
Możliwości ingerencji w transport publiczny wyznaczają dwa czynniki: geograficzny i rzeczowy.
Ten pierwszy wskazuje na obszar, na którym dany organ realizuje swoje kompetencje i zadania. Ten drugi wyznaczony jest rodzajem przewozów. Optymalnym rozwiązaniem dla prawidłowej realizacji transgranicznych przewozów pasażerskich w ruchu lokalnym byłaby pełna zbieżność obydwu rodzajów właściwości.
Właściwość miejscowa organów uprawnionych do ingerowania w publiczny transport pasażerski pokrywa się z reguły z podziałem terytorialnym. Właściwość miejscowa pokrywa się więc z właściwością terytorialną administracji samorządowej i państwowej. Elastycznie ujęta definicja organu właściwego pozwala na uznanie właściwości nie tylko pojedynczych organów publicznych ale także ich grup oraz instytucji nie będących organami publicznymi (art. 2 lit. b) RozpWE1370/2007). Z perspektywy prawa polskiego grupami organów będą różnego rodzaju związki (gminne, powiatowe oraz - od 1.1.2016 r. - związki powiatowo-gminne). W Niemczech kwalifikuje się do grupy instytucji tzw. związki transportowe (Verkehrsverbünde). Tworzone są nie tylko przez podmioty publiczne i prywatne). W tym ostatnim wypadku konieczne jest jednak ustawowe umocowanie związku do "ingerencji w publiczny transport pasażerski na danym obszarze geograficznym".
Szczególnym emanacją właściwości miejscowej jest wyraźne upoważnienie do realizacji zadania publicznego transportu zbiorowego w strefie transgranicznej. Jak na ryzie jeedynie polska ustawa przewiduje szczególne rozwiązania w tym zakresie (zob. art. 7 ust. 3 UPTZ
Ten rodzaj właściwości jest krytyczny dla możliwości podjęcia współpracy. Stąd niezwykle ważne jest zawsze ustalenie, jaki rodzaj transportu publicznego pozostaje w gestii partnera. Tymczasem transport publiczny w Europie obejmuje szerokie spektrum usług. W Polsce kwalifikuje się tutaj transport drogowy, kolejowy, innym szynowy, linowy, linowo-terenowy, morski oraz transport w żegludze śródlądowej (por. art. 1 ust. 1 UPTZ
art. 1 UPTZ
1. Ustawa określa zasady organizacji i funkcjonowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym realizowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz w strefie transgranicznej, w transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim oraz w żegludze śródlądowej.
). W Niemczech z olei ustawa PBefG dotyczy jedynie przewozów tramwajami, trolejbusami oraz innymi pojazdami lądowymi (§ 1 ust. 1 PBefG).
Z racji kapitałochłonności niektórych jego rodzajów oraz konieczności synchronizacji transportu w regionie niektóre państwa członkowskie zastrzegły właściwość dla określonego rodzaju transportu na rzecz podmiotów większych geograficznie i silniejszych ekonomicznie. Stąd np. w Niemczech lokalny transport szynowy jest - co do zasady - domeną krajów związkowych. W Polsce z kolei zastrzeżono na rzecz ministra właściwego dla spraw transportu wyłącznie właściwość w zakresie międzywojewódzkich i międzynarodowych przewozów pasażerskich w transporcie kolejowym (art. 7 ust. 1 pkt 6 UPTZ
W Polsce podmioty będące organizatorami publicznego transportu zbiorowego są w zasadzie władne realizować każdy rodzaj transportu publicznego. Art. 7 UPTZ
- poza kompetencją ministra dla określonych przewozów kolejowych - nie dywersyfikuje uprawnień pod względem rodzaju wykorzystywanego dla przewozów środka transportowego.
3. Przezwyciężenie różnic kompetencyjnych
Uruchomienie wspólnych przewozów transgranicznych wymaga zatem, aby "organy właściwe" swoim obszarem właściwości pokrywały co najmniej obszar, na którym miałyby być realizowane przewozy oraz aby były kompetentne do realizacji wybranego rodzaju transportu. Asymetryczne rozłożenie właściwości (np. w zakresie lokalnego transportu szynowego) może spowodować, iż po jednej stronie granicy właściwa będzie jedna duża jednostka (np. kraj związkowy) zaś po drugiej konieczne będzie włączenie wielu mniejszych podmiotów (np. gmin).
Efektywność działania mogłoby zapewnić stworzenie wspólnego pomiotu, który realizowałby zadania zlecone przez wszystkie podmioty włączone we współpracę. Takim podmiotem mogłoby być Europejskie Ugrupowanie Współpracy Terytorialnej (EUWT), któremu można powierzyć zadania o charakterze transgranicznym, o ile wszyscy członkowie są do realizacji tego zadania upoważnieni (art. 7 ust. 1 RozpWEEUWT
). Instrument EUWT może być także rozwiązaniem w sytuacji, gdy dla zapewnienia zamierzonego celu przewozów konieczna jest współpraca podmiotów przygranicznych oraz nie położnych bezpośrednio przy granicy. Organizatorem przewozów publicznych w strefie transgranicznej z perspektywy prawa polskiego może być wyłącznie taka JST, która leży bezpośrednio przy granicy (art. 4 pkt 17 UPTZ
). Gdyby jednak wynikła potrzeba realizacji projektu, który polegałby na przewozach (kolejowych czy autobusowych) między Wielkopolską a Berlinem, wówczas jedynie EUWT mogłoby być wspólną platformą dla organizacji tego typu przewozów.
Szczególną cechą EUWT jest to, że członkiem ugrupowania może - wyjątkowo - być także podmiot, nie dysponujący kompetencją realizacji zadań z określonego zakresu. Państwo, do którego należy ów podmiot, może bowiem zgodzić się na jego uczestnictwo nawet wówczas, gdy członek ten nie posiada kompetencji w odniesieniu do wszystkich zadań określonych w konwencji (art. 7 ust. 2 RozpWEEUWT
). Wprawdzie istnieje ryzyko, że w ten sposób ominięty zostanie porządek konstytucyjny (KrzymuskiKubickiNvwZ2014, KrzymuskiKubickiST2015), ale elastyczność pomogłaby w realizacji założonych celów.
D. ZAPEWNIENIE FINANSOWANIA PRZEWOZÓW TRANSGRANICZNYCH
Problem finansowania przewozów transgranicznych polega na:
ograniczeniach możliwości transferu środków publicznych za granicę (szczególnie w Polsce),
zawieraniu krótkoterminowych umów z operatorami,
ograniczonej ilości środków na przewozy transgraniczne.
1. Transfer środków publicznych za granicę
Wg orzecznictwa RIO nie jest dopuszczalny transfer środków publicznych za granicę, jeżeli miałby mieć postać dotacji celowej na wykonywanie przewozów (uchwała RIO w Zielonej Górze z dnia 7.2.2012 r., RIO V.076/5/2012). Zastrzeżenia sprowadzają się do następujących argumentów:
JST z sąsiedniego państwa nie może być beneficjentem, gdyż brak jej przymiotu podmiotu sektora finansów publicznych, co jest warunkiem przyznania dotacji,
udzielenie dotacji podmiotowi zagranicznemu jest możliwe wyłącznie w ramach "projektu europejskiego".
Taka wykładnia budzi kontrowersje w samorządach przygranicznych. Wydaje się bowiem, że w razie spełnienia przesłanek art. 221 UFinansePubl
(w szczególności w zakresie działalności niekomercyjnej realizowanej w ramach zadań danej jednostki samorządu) nie ma przeciwwskazań, aby dotacji udzielić podmiotowi zagranicznemu, np. w wypadku wykonywania wspólnie zadań użyteczności publicznej.
Nie rozstrzygając ostatecznie tego zagadnienia można wskazać na rozwiązania alternatywne. Do nich można ponownie zaliczyć powołanie wspólnego podmiotu, np. Europejskiego Ugrupowania Współpracy Terytorialnej (EUWT). Taki podmiot nie może być taktowany jako podmiot zagraniczny, nawet jeżeli miałby siedzibę za granicą, gdyż jest stworzony i wspólnie zarządzany przez jednostki publiczne z różnych krajów (członkowskich UE oraz - ewentualnie - trzecich).
Ponadto, nawet gdyby wykładnia o niedopuszczalności transferu środków publicznych za granicę miała się utrzymać, polskie jednostki samorządu terytorialnego, będące członkami takiego Ugrupowania, mogą pokryć koszty przewozów także poprzez zwiększenie składek, przekazanie na ten cel środków wygenerowanych z działalności gospodarczej lub zezwolenie na zaciągnięcie zobowiązań kredytowych. Tego typu rozwiązanie zostało bliżej zaprezentowane w osobnym opracowaniu.
2. Zawieranie umów krótkoterminowych
Operator, który ma inwestować w pojazdy o odpowiedniej jakości, musi otrzymać pewność, że przez czas amortyzacji infrastruktury będzie otrzymywał środki pozwalające na spłatę zobowiązań zaciągniętych na zakup lub produkcję pojazdów. W zasadzie brak jest w Polsce przeszkód prawnych dla zawierania umów długoterminowych. Jest to wyłącznie kwestia odwagi i przyzwyczajeń. Zmianę mogłoby zapoczątkować przekazanie kompetencji w zakresie zawierania umów o świadczenie usług PTZ wspólnej jednostce, która w sposób obiektywny dokonywałaby wyboru operatora lub sama realizowała przewozy.
3. Niewystarczająca ilość środków
Przeszkodą dla sprawnych przewozów jest często niemożność sfinansowania deficytu, jakie te przewozy generują. Budżety centralne, nie przewidują z reguły dodatkowych subwencji na sfinansowanie ruchu transgranicznego. Stąd jednostki przygraniczne pozostają z reguły same i muszą straty te wyrównywać z własnych środków.
W rachubę może jednak wchodzić dofinansowanie ze środków EWT. Warunkiem pozyskania funduszy jest jednak, aby wniosek odpowiadał założeniom programu Europejskiej Współpracy Terytorialnej, który jako jeden z celów powinien przewidywać również wspieranie mobilności przygranicznej.
Optymalnym rozwiązaniem w tym zakresie byłoby stworzenie EUWT, które może samodzielnie złożyć wniosek o wsparcie finansowe dla projektu przewozów transgranicznych oraz samodzielnie go zrealizować z korzyścią dla swoich członków. Możliwości a zwłaszcza profity wynikające z zastosowania EUWT w zakresie ubiegania się o finansowanie projektów transportowych zostały przedstawione dokładniej w opracowaniu.
E. WSPÓLNE UDZIELENIE ZAMÓWIENIA NA REALIZACJĘ PRZEWOZÓW TRANSGRANICZNYCH
Kolejnym zarzutem jest, iż podmioty z różnych krajów nie mogą udzielić jednego zamówienia, w związku z czym konieczne jest przeprowadzanie takiej ilości postępowań, ile krajów jest włączonych w realizację przewozów. Skutkiem tego jest desynchronizacja projektu i zwiększona czasochłonność.
1. Udzielenie wspólnego zamówienia - stan obecny i przyszły
Możliwości udzielenia wspólnego transgranicznego zamówienia publicznego zmienią się znacząco po dokonaniu implementacji nowych dyrektyw zamówieniowych. W tej chwili takie rozwiązania wydają się także dopuszczalne, lecz prawo krajowe i organy odpowiedzialne za zamówienia publiczne nie są zainteresowane wspieraniem podmiotów chcących zrealizować tego typu zamówienia.
Więcej w osobnym opracowaniu.
2. Wykorzystanie instrumentu EUWT dla wspólnych zamówień
W przyszłości na znaczeniu zyska EUWT, który jest explicite wskazywany jako podmiot, który może realizować wspólne transgraniczne zamówienia publiczne.
Na razie więcej w osobnym opracowaniu.
F. WSPÓLNE PLANOWANIE PRZEWOZÓW i TARYFOWANIE
Konieczność synchronizacji przewozów z potrzebami pasażerów oraz przynajmniej dwoma systemami rozkładów jazdy skłania do wspólnego planowania przewozów transgranicznych. W tej chwili np. między Polską i Niemcami koordynacją kolejowych przewozów międzynarodowych zajmuje się wspólna komisja PKP PLK i DB Netze.
Natomiast przewozy regionalne oraz inne niż kolejowe wymagają koordynacji bezpośrednio na płaszczyźnie organizatorów, którym są z reguły jednostki samorządu terytorialnego. Optymalnym rozwiązaniem byłoby stworzenie przez nie jednego wspólnego planu transportowego. Szczególne znaczenie w zakresie wspólnego planowania mógłby mieć także instrument EUWT.
EUWT może być także pomocnym rozwiązaniem w razie potrzeby wspólnej taryfikacji przewozów, czy to jako odrębny związek komunikacyjny czy jako członek jednego z istniejących związków.
Wciąż niejasna jest także kwestia opodatkowania przychodów z usług realizowanych w ruchu transgranicznym. Problematyczne jest zwłaszcza:
opodatkowanie przewozu na obszarze jednego kraju, w sytuacji gdy bilety są dystrybuowane przez związek komunikacyjny z siedzibą w innym kraju
sprzedaż biletów na przejazdy w kraju, w którym nie ma siedziby związek komunikacyjny.
H. PRZESZKODY O CHARAKTERZE TECHNICZNYM
Jedną z podstawowych przeszkód jest konieczność wykonywania przewozów pojazdami posiadającymi homologację we wszystkich krajach, na obszarze których są przejazdy są realizowane. Te zaś nie są do końca spójne, co wymaga stworzenia specjalnie przygotowanych środków transportu, wyłącznie na potrzeby przewozów transgranicznych. O ile rozwiązania techniczne prędzej czy później są wdrażane, o tyle pozostaje problem pozyskania funduszy na zakup produktów dedykowanych specjalnie przewozom transgranicznym a zatem droższych.
W zakresie pojazdów kolejowych prawo homologacji otrzymała Europejska Agencja Kolejowa (utworzona rozporządzeniem (WE) nr 881/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r.)
W zakresie pojazdów samochodowych (autobusów) homologacja w jednym kraju jest honorowana w innym na podstawie ...?
CategoryEUWTZagadnieniaPraktyczne CategoryPublicznyTransportZbiorowy
2015-11-10 22:20:38