Source: https://www.aeranti.it/atto-di-promovimento-del-giudizio-della-corte-costituzionale-n-80-del-19-novembre-2003/
Timestamp: 2020-04-08 06:49:02+00:00
Document Index: 86884698

Matched Legal Cases: ['art. 41', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 86', 'art. 3', 'art. 16', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 87', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 88', 'art. 7', 'art. 88', 'art. 9', 'art. 88', 'art. 89', 'art. 8', 'art. 90', 'art. 91', 'art. 11', 'art. 92', 'art. 93', 'art. 10', 'art. 94', 'art. 95', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 118', 'art. 119', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 118', 'art. 117', 'art. 11', 'sentenza ', 'art. 118', 'art. 86', 'art. 86', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 4', 'art. 86', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 87', 'art. 87', 'art. 86', 'sentenza ', 'art. 87', 'art. 9', 'art. 87', 'art. 87', 'art. 88', 'art. 87', 'art. 90', 'art. 91', 'art. 92', 'art. 93', 'art. 95', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 86', 'art. 87', 'art. 88', 'art. 89', 'art. 88', 'art. 92', 'art. 95', 'sentenza ', 'art. 118', 'art. 118', 'art. 118', 'sentenza ', 'art. 118', 'art. 87', 'art. 87', 'art. 93', 'art. 119', 'art.93', 'art. 119', 'art. 119']

Atto di promovimento del giudizio della Corte Costituzionale n. 80 del 19 novembre 2003 - Aeranti
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Atto di promovimento del giudizio della Corte Costituzionale n. 80 del 19 novembre 2003
N. 80 RICORSO PER LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE 19 novembre 2003.
Ricorso per questione di legittimita’ costituzionale depositato in cancelleria il 19 novembre 2003 (della Regione Marche) (GU n. 50 del 17-12-2003)
Ricorso per la Regione Marche, in persona del presidente pro tempore della giunta regionale, a cio’ autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 1495 del 4 novembre 2003, rappresentato e difeso dall’avv. prof. Stefano Grassi ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma, piazza Barberini n. 12, come da procura speciale per atto del notaio dott.ssa Simonetta Sabatini di Ancona, n. rep. 39063 del 10 novembre 2003;
Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, per la dichiarazione di illegittimita’ costituzionale degli artt. 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95 e dell’allegato n. 13 del decreto legislativo 10 agosto 2003, n. 259, recante «Codice delle comunicazioni elettroniche», pubblicato nel supplemento ordinario n. 150 alla Gazzetta Ufficiale n. 214 del 15 settembre 2003, per violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione.
1. – Oggetto del ricorso.
1.1. – Il 1° agosto 2003 e’ stato emanato il decreto legislativo n. 259, con cui il Governo ha esercitato la delega legislativa contenuta nell’art. 41 della legge 1° agosto 2002, n. 166, per il riassetto delle disposizioni vigenti conseguenti al recepimento delle direttive comunitarie relative all’accesso alle reti di comunicazione elettronica (direttiva 2002/19/CE), alle autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elettronica (direttiva 2002/20/CE), al quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva 2002/21/CE), al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva 2002/22/CE).
Il titolo II del decreto legislativo in esame riguarda «le reti e servizi di comunicazione elettronica ad uso pubblico». Il capo V reca «disposizioni relative a reti ed impianti».
Il capo V riproduce in gran parte il contenuto del decreto legislativo n. 198/2002, impugnato dalla Regione Marche, di cui la Corte ha dichiarato l’illegittimita’ costituzionale con la sentenza n. 303/2003 per eccesso di delega.
Le norme del decreto legislativo qui impugnato, che riproducono nella sostanza le disposizioni del decreto n. 198/2002, sono lesive delle competenze costituzionalmente attribuite alla Regione Marche sia per gli stessi motivi gia’ evidenziati nel suo precedente ricorso assorbiti nella decisione di annullamento di cui alla sentenza n. 303/2003, sia per gli ulteriori profili che vengono qui denunciati.
1.2. – Con il presente ricorso, in particolare, la Regione Marche contesta la legittimita’ costituzionale delle seguenti disposizioni del decreto impugnato:
l’art. 86 che reca disposizioni sulle «infrastrutture di comunicazione elettronica e i diritti di passaggio» e prevede che le autorita’ competenti alla gestione del suolo pubblico adottino senza indugio le occorrenti decisioni e rispettino procedure trasparenti, pubbliche e non discriminatorie ai sensi dei successivi artt. 87, 88 e 89 nell’esaminare le domande per la concessione del diritto di installare infrastrutture (comma 1); la norma aggiunge che «sono in ogni caso fatti salvi gli accordi stipulati fra gli enti locali e gli operatori per quanto attiene alla localizzazione, coubicazione e condivisione delle infrastrutture di comunicazione elettronica» (comma 2); il comma 3 riproduce l’art. 3, comma 3, del decreto n. 198/2002 sull’assimilazione delle reti pubbliche di comunicazione alle opere di urbanizzazione primaria di cui all’art. 16, comma 7, del d.P.R. n. 380/2001; il comma 4, riproducendo l’art. 4, comma 3, del decreto n. 198/2002, precisa che restano ferme le disposizioni a tutela dei beni ambientali e culturali contenute nel decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, nonche’ le disposizioni a tutela delle servitu’ militari di cui alla legge 24 dicembre 1976, n. 898; il comma 5 riguarda la posa dei cavi sottomarini di comunicazione elettronica e dei relativi impianti, rinviando alla legge 5 maggio 1989, n. 160 ed al codice della navigazione; il comma 6 affida all’Autorita’ il compito di vigilare affinche’, laddove le amministrazioni dello Stato, le Regioni, le Province, i comuni o gli altri Enti locali mantengano la proprieta’ o il controllo di imprese che forniscono reti o servizi di comunicazione elettronica, vi sia un’effettiva separazione strutturale tra la funzione attinente alla concessione dei diritti di cui al comma 1 e le funzioni attinenti alla proprieta’ od al controllo; il comma 7 prevede che per i limiti di esposizione ai campi elettromagnetici, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualita’ si applicano le disposizioni di attuazione di cui all’art. 4, comma 2, lettera a) della legge 22 febbraio 2001, n. 36; il comma 8 stabilisce che gli operatori di reti radiomobili di comunicazione elettronica ad uso pubblico provvedono ad inviare ai comuni ed ai competenti ispettorati territoriali del Ministero la descrizione di ciascun impianto installato, sulla base dei modelli A e B dell’allegato 13 al decreto e che i soggetti interessati alla realizzazione delle opere di cui agli artt. 88 e 89 trasmettono al Ministero copia dei modelli C e D dello stesso allegato 13 al decreto; il Ministero puo’ a sua volta delegare ad altro Ente la tenuta degli archivi telematici di tutte le comunicazioni trasmessegli;
l’art. 87 del decreto disciplina i «procedimenti autorizzatori relativi alle infrastrutture di comunicazione elettronica per impianti radioelettrici» e riproduce integralmente l’art. 4, comma 1, l’art. 5 e l’art. 6 del decreto n. 198/2002; si tratta delle disposizioni che prevedono che l’installazione delle infrastrutture per impianti radioelettrici e le relative modifiche siano autorizzate dagli enti locali, previo accertamento del rispetto di limiti di esposizione, valori di attenzione ed obiettivi di qualita’ stabiliti uniformemente a livello nazionale (comma 1) e che dettano una articolata disciplina di dettaglio sui procedimenti di autorizzazione relativi alle infrastrutture di telecomunicazione per impianti radioelettrici, prevedendo – tra l’altro – sia una forma di autorizzazione sia una forma di denuncia di inizio di attivita’, addirittura secondo modelli predisposti e definiti nell’allegato 13 al decreto (commi 2-8) sia una forma di silenzio assenso generalizzato sulle relative istanze (commi 9-10) in particolare si prevede che ove un’amministrazione interessata abbia espresso motivato dissenso, il responsabile del procedimento convoca una conferenza di servizi e, in quella sede, l’approvazione del progetto a maggioranza dei presenti sostituisce gli atti di competenza di ogni Amministrazione e vale come dichiarazione di pubblica utilita’, indifferibilita’ ed urgenza dei lavori; ove il dissenso sia espresso da un’Amministrazione preposta alla tutela del vincolo ambientale paesaggistico, la determinazione finale e’ devoluta al Consiglio dei ministri;
l’art. 88 del decreto riguarda le «Opere civili, scavi ed occupazione di suolo pubblico» e recepisce integralmente l’art. 7 (commi 1-7 dell’art. 88) e l’art. 9 (commi 8-12 dell’art. 88) del decreto n. 198/2002; in particolare la norma ripete la disciplina puntuale delle modalita’ – tra cui una particolare procedura di conferenza di servizi – con le quali si possono autorizzare le opere civili, gli scavi e l’occupazione di suolo pubblico funzionali alle infrastrutture di comunicazione elettronica (commi 1-7), stabilisce una procedura speciale per l’autorizzazione delle ex «reti dorsali», fissando anche regole perche’ «le figure giuridiche soggettive alle quali e’ affidata la cura degli interessi pubblici», definiscano i programmi di realizzazione o di manutenzione ordinaria o straordinaria delle rispettive opere pubbliche, in modo da garantire le esigenze di programmazione sia delle attivita’ strumentali sia dei programmi di installazione delle infrastrutture da parte dei titolari di autorizzazione generale (commi 8-12) vengono allegati i modelli per l’istanza di autorizzazione (modelli C e D dell’allegato 13);
l’art. 89 del decreto disciplina la «Coubicazione e condivisione di infrastrutture» riproducendo integralmente, ai commi 3-5 l’art. 8 del decreto n. 198/2002 sulle regole di condivisione dello scavo e di coubicazione dei cavi di comunicazione elettronica; i commi 1 e 2 stabiliscono invece che l’Autorita’ per le garanzie nelle comunicazioni, anche mediante specifici regolamenti, incoraggia la coubicazione o la condivisione delle infrastrutture di comunicazione elettronica e, quando gli operatori non dispongono di valide alternative a causa delle esigenze connesse alla tutela dell’ambiente, della salute pubblica, della pubblica sicurezza o della realizzazione di obiettivi di pianificazione urbana o rurale, l’Autorita’ puo’ richiedere ed eventualmente imporre la condivisione di strutture o proprieta’, compresa la coubicazione fisica, ad un operatore che gestisce una rete di comunicazione elettronica e puo’ adottare ulteriori misure volte a facilitare il coordinamento dei lavori, dopo un adeguato periodo di pubblica consultazione, stabilendo altresi’ i criteri per la ripartizione dei costi della condivisione delle strutture o della proprieta’;
l’art. 90 recante «Pubblica utilita’ – Espropriazione», dispone che gli impianti di reti di comunicazione elettronica ad uso pubblico, ovvero esercitati dallo Stato, e le opere accessorie occorrenti per la funzionalita’ di detti impianti hanno carattere di pubblica utilita’ ai sensi del testo unico sulle espropriazioni (comma 1), quelli di uso esclusivamente privato possono invece essere dichiarati di pubblica utilita’ con decreto del Ministro delle comunicazioni ove concorrano motivi di pubblico interesse (comma 2);
per l’acquisizione patrimoniale dei beni immobili necessari alla realizzazione degli impianti si prevede che possa esperirsi la procedura di esproprio prevista dal testo unico, dopo che siano andati falliti, o non sia stato possibile effettuare i tentativi di bonario componimento (comma 3);
l’art. 91 recante «Limitazioni legali della proprieta» prevede disposizioni per facilitare il passaggio di fili o cavi, l’appoggio di antenne, di sostegni, condutture o altri impianti, il passaggio del personale esercente il servizio anche senza il consenso del proprietario senza che questi abbia diritto ad alcuna indennita’ (commi 1-5); il comma 6 riproduce l’art. 11 del decreto n. 198/2002, disponendo che l’operatore incaricato del servizio possa agire direttamente in giudizio per far cessare eventuali impedimenti e turbative al passaggio ed alla installazione delle infrastrutture;
l’art. 92 sotto la rubrica «Servitu», detta analoghe disposizioni in tema di imposizione di servitu’ per il passaggio dei fili, cavi e di impianti connessi alle opere in questione e devolve la giurisdizione in materia al giudice amministrativo, in via esclusiva;
l’art. 93 recante «Divieto di imporre altri oneri» stabilisce che le pubbliche amministrazioni, le Regioni, le Province ed i comuni non possono imporre, per l’impianto di reti o per l’esercizio dei servizi di comunicazione elettronica, oneri o canoni che non siano stabiliti per legge (comma 1) il comma 2 della norma riproduce l’art. 10 del decreto n. 198/02, prevedendo che agli operatori che forniscono reti di comunicazione elettronica puo’ essere posto a carico solo l’obbligo di tenere indenne l’ente locale, ovvero l’ente proprietario, dalle spese necessarie per le opere di sistemazione delle aree pubbliche specificamente coinvolte dagli interventi di installazione e manutenzione e di ripristinare a regola d’arte le medesime nei tempi stabiliti dall’ente locale, fatte salve le tasse ed i canoni di occupazione;
l’art. 94 relativo alla «Occupazione di sedi autostradali da gestire in concessione e di proprieta’ dei concessionari», disciplina l’imposizione di servitu’ con decreto del Ministro delle comunicazioni per la realizzazione e la manutenzione di reti di comunicazione elettronica ad uso pubblico, lungo il percorso delle autostrade, gestite in concessione e di proprieta’ del concessionario, all’interno delle reti di recinzione;
l’art. 95 infine, disciplina la materia degli «Impianti e condutture di energia elettrica – Interferenze», prevedendo la necessita’ di chiedere all’Ispettorato del Ministero delle comunicazioni il nullaosta sul progetto relativo a qualunque costruzione, modifica o spostamento di condutture di energia elettrica a qualunque uso destinate (commi 1-4) o di qualunque tubazione metallica sotterrata a qualunque uso destinata (commi 5, 7); in caso di interferenze si richiede l’osservanza delle norme generali per gli impianti elettrici del Comitato elettrotecnico italiano del Consiglio nazionale delle ricerche (comma 8) nei casi in cui, infine, a causa di impianti di energia elettrica si abbia un turbamento del servizio di comunicazione elettronica, il Ministero puo’ promuovere lo spostamento degli impianti o altri provvedimenti idonei con spese a carico di chi li rende necessari (comma 9).
1.3. – Le disposizioni ora ricordate del decreto legislativo n. 259 del 1° agosto 2003 sono lesive:
a) della competenza legislativa regionale, cosi’ come individuata dal combinato disposto dell’art. 117, commi secondo, terzo e quarto, quinto della Costituzione;
b) della competenza regolamentare regionale, cosi’ come individuata dall’art. 117, comma sesto, della Costituzione;
c) della competenza amministrativa regionale, cosi’ come individuata dall’art. 118, commi primo e secondo, della Costituzione;
d) dell’autonomia finanziaria regionale, cosi’ come individuata dall’art. 119 della Costituzione.
Illegittimita’ degli artt. 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94 e 95 del d.lgs. n. 259/2003 per violazione della competenza legislativa regionale ai sensi dell’art. 117, commi secondo, terzo e quarto, quinto della Costituzione.
2. – Le norme del decreto impugnato, come gia’ quelle del decreto n. 198/02 di cui costituiscono in parte la reiterazione, investono senza dubbio una materia, riguardante l’installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica, che rientra nella competenza legislativa concorrente, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, nonche’ nella competenza legislativa «residuale», ai sensi dell’art. 117, quarto comma, della Costituzione.
Infatti, la disciplina impugnata investe le materie dell’«ordinamento della comunicazione» (per quanto attiene alla natura degli impianti), del «governo del territorio» (per quanto attiene alla localizzazione degli impianti e delle opere), della «tutela della salute» (per i numerosi aspetti connessi all’esercizio degli impianti) della «produzione, del trasporto e della distribuzione nazionale dell’energia» (art. 117, terzo comma, della Costituzione).
La disciplina appare per vari aspetti riconducibile anche alle competenze residuali delle Regioni per le materie dell’urbanistica dell’edilizia, dei lavori pubblici, dell’industria e del commercio, non espressamente menzionate nei commi secondo e terzo dell’art. 117 e quindi comprese in tale competenza ai sensi del comma quarto dello stesso art. 117 della Costituzione.
2.1. – La disciplina del decreto impugnato si pone chiaramente in contrasto, in primo luogo, con il ruolo specificamente riservato allo Stato nella legislazione concorrente; ruolo che la norma costituzionale limita alla determinazione dei principi fondamentali della materia e, dunque, solo agli aspetti relativi al «modo di esercizio della potesta’ legislativa regionale», senza «comportare l’inclusione o l’esclusione di singoli settori dalla materia o dall’ambito di essa». Piu’ precisamente, si devono ritenere e qualificare «principi fondamentali» – anche con riferimento alla nuova formulazione dell’art. 117 della Costituzione – «solo i nuclei essenziali del contenuto normativo che quelle disposizioni esprimono per i principi enunciati o da esse desumibili» (Corte cost., sent. n. 482 del 1985).
E’ certo che i principi fondamentali stabiliti dalle leggi-quadro nazionali debbano avere un «livello di maggior astrattezza» rispetto alle regole positivamente stabilite dal legislatore regionale (Corte cost., sent. n. 65 del 2001) e debbono comunque lasciare ampi spazi decisionali agli organi rappresentativi della comunita’ regionale, nelle materie affidate costituzionalmente alla loro competenza concorrente.
Anche ad ammettere che lo Stato abbia il potere di emanare discipline autoapplicative o di dettaglio nelle materie di potesta’ legislativa concorrente, si deve ricordare che, per costante giurisprudenza di questa Corte, tale potere si puo’ estrinsecare solo attraverso norme a carattere cedevole rispetto agli interventi del legislatore regionale.
I principi fondamentali dovrebbero inoltre essere indirizzati in primo luogo al legislatore regionale in modo che ne possa dare attuazione mediante la legislazione di dettaglio.
Questi limiti costituzionali, previsti per l’intervento legislativo statale in materie di competenza concorrente, sono stati del tutto violati con l’approvazione del decreto qui impugnato.
Le norme del decreto sopra ricordate, infatti, recano una disciplina dettagliata, autoapplicativa, non cedevole, direttamente operante nei confronti dei privati, che non lascia alcuno spazio all’intervento legislativo regionale.
Le Regioni vengono cosi’ private del loro spazio di intervento costituzionalmente garantito nella materia disciplinata dal decreto, sacrificando in maniera del tutto illegittima ed incoerente, quel contenuto minimo dell’autonomia legislativa regionale che, nelle materie attribuite alla competenza legislativa concorrente delle Regioni, il legislatore statale non puo’ viceversa comprimere o eliminare.
2.2. – La legge quadro n. 36 del 2001 aveva correttamente previsto la competenza legislativa regionale nel definire le modalita’ per il rilascio delle autorizzazioni all’installazione degli impianti, anche nell’ambito delle previgenti norme del Titolo V della seconda parte della Costituzione. E’ evidente come l’esclusione della competenza regionale sia del tutto ingiustificata nel vigore del nuovo art. 117 della Costituzione, che fra l’altro assegna alle Regioni la competenza concorrente in materia di «ordinamento della comunicazione».
L’assorbimento di ogni competenza regionale, nella definizione delle procedure autorizzatorie da parte dello Stato, assume il carattere di una vera e propria imposizione di scelte urbanistiche ed edilizie, oltre che di scelte aventi specifica attinenza al settore della comunicazione, in nessun modo filtrate da intese o forme di coordinamento con le Regioni o gli enti locali, in sede di localizzazione e definizione della disciplina urbanistica di queste installazioni.
La competenza disegnata dalla legge n. 36/2001 e’ stata esercitata dalla Regione ricorrente con la legge regionale 13 novembre 2001, n. 25.
Tale competenza e’ stata confermata anche da questa Corte nella recente sentenza n. 307/2003, resa proprio sulla legittimita’ di tale legge regionale, in cui viene riconosciuto il ruolo della Regione nella disciplina dell’uso del territorio in funzione della localizzazione degli impianti, cioe’ delle ulteriori misure e prescrizioni dirette a ridurre il piu’ possibile l’impatto negativo degli impianti sul territorio. In particolare e’ stata riconosciuta la legittimita’ delle norme regionali relative ai criteri di localizzazione, agli standard urbanistici, alle prescrizioni e incentivazioni all’utilizzo della migliore tecnologia disponibile e alla cura dell’interesse regionale e locale all’uso piu’ congruo del territorio, sia pure nel quadro dei vincoli che derivano dalla pianificazione nazionale delle reti e dei relativi parametri tecnici, nonche’ dai valori soglia stabiliti dallo Stato (in termini analoghi, anche la recente pronuncia n. 311 del 7 novembre 2003).
Ancor piu’ esplicitamente, nella sentenza n. 324 del 29 ottobre 2003, questa Corte ha chiarito che «gia’ nella legislazione precedente la riforma del Titolo V della seconda parte della Costituzione, risultava espressamente riconosciuto un ruolo, per quanto limitato, delle Regioni in tema di localizzazione dei siti degli impianti di comunicazione. Tale ruolo e’ oggi ancor piu’ innegabile sulla base dell’art. 117 della Costituzione, come modificato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, che prevede fra le materie di legislazione concorrente, non soltanto il «governo del territorio» e la «tutela della salute», ma anche l’«ordinamento della comunicazione».
Conseguentemente, non puo’ escludersi una competenza della legge regionale in materia, che si rivolga alla disciplina di quegli aspetti della localizzazione e dell’attribuzione dei siti di trasmissione che esulino da cio’ che risponde propriamente a quelle esigenze unitarie alla cui tutela sono preordinate le competenze legislative dello Stato nonche’ le funzioni affidate all’Autorita’ per le garanzie nelle comunicazioni».
L’eliminazione di tale competenza regionale ad opera della disciplina di dettaglio e non cedevole contenuta nel decreto impugnato, che vanifica del tutto la legge adottata dalla Regione ricorrente, appare dunque in contrasto con la ratio e la lettera del nuovo titolo V della Costituzione e si pone in diretto conflitto con l’interpretazione datane da questa Corte.
2.3. – A ben vedere le norme del decreto impugnato investono anche materie di competenza residuale come quelle dell’edilizia e dell’urbanistica.
L’edilizia e l’urbanistica, in quanto materie non menzionate negli elenchi di cui al secondo e terzo comma dell’art. 117 della Costituzione, sono materie autonome e, in quanto tali, rientrano tra le materie a competenza legislativa regionale residuale, a norma dell’art. 117, quarto comma, della Costituzione.
E’ quanto si puo’ desumere dagli stessi lavori preparatori della legge costituzionale n. 3 del 2001, dal cui esame si evince la volonta’ di considerare l’urbanistica e l’edilizia come materie soggette a riserva di legislazione regionale.
Nell’intenzione del revisore della Costituzione era chiara la volonta’ di attribuire alle Regioni un campo piu’ ampio di competenze: sarebbe stato singolare escludere tale ampliamento in un settore che piu’ di ogni altro gia’ era stato affidato alla competenza legislativa regionale. L’edilizia, infatti, ricomprende i rapporti che si instaurano tra la pubblica amministrazione e quanti intendano realizzare lavori od opere che trasformino il territorio ed e’ stata fin qui disciplinata dalle Regioni in quanto compresa nelle competenze in materia urbanistica e di tutela della salute. La materia edilizia si riferisce alla sola definizione dei titoli abilitativi ad eseguire le opere e alla disciplina della vigilanza e repressione degli abusi edilizi, in relazione all’assenza o insufficienza del titolo richiesto. La verifica ed il rilascio dei titoli abilitativi restano distinti nel sistema normativo (come prova la stessa recente redazione del testo unico della legislazione edilizia – d.lgs. n. 380 del 6 giugno 2001 – che disciplina, nella sua prima parte, i titoli abilitativi e le sanzioni e, nella sua seconda parte, le normative tecniche per l’edificazione) dalla disciplina urbanistica (che regola gli strumenti di pianificazione) e dal governo del territorio (che regola le istituzioni e gli strumenti di coordinamento ed impulso delle attivita’ che incidono sulla politica e sull’assetto del territorio).
Anche la materia dell’urbanistica si distingue dalla materia «governo del territorio», in quanto disciplina dei centri abitati, demandata alla legislazione esclusiva regionale, con il limite rappresentato dalle funzioni fondamentali attribuite agli enti locali direttamente dalla legge dello Stato, laddove il «governo del territorio» spetta alla legislazione concorrente, con principi fondamentali dettati dallo Stato e con norme emanate dalle Regioni.
2.4. – La palese violazione dell’assetto costituzionale delle competenze legislative dello Stato e delle Regioni risulta evidente anche nell’ipotesi in cui si volesse ritenere che, sulla base ed in forza dell’art. 118, comma I, della Costituzione, si possa riconoscere allo Stato una competenza legislativa ulteriore rispetto ai titoli di legittimazione ricavabili dall’art. 117 della Costituzione, muovendo dalla necessita’, in concreto, di attribuire allo Stato determinate funzioni amministrative, in base alla sussistenza di esigenze di «esercizio unitario», secondo «i principi di sussidiarieta’, differenziazione ed adeguatezza» e di riconoscere a tal fine una competenza legislativa statale ad hoc – anche in materie di legislazione regionale – destinata ad allocare tali funzioni e a disciplinarne inevitabilmente le modalita’ di organizzazione e di esercizio.
Anche in tale prospettiva, in cui appare muoversi la pronuncia n. 303/2003, peraltro, si devono rispettare almeno due condizioni:
a) che risultino motivate espressamente e puntualmente le specifiche esigenze di esercizio unitario delle funzioni amministrative in grado di giustificarne l’attrazione nella sfera statale, in conformita’ ai principi di sussidiarieta’, differenziazione e adeguatezza;
b) che sia rispettato un procedimento di «codecisione paritaria» con le Regioni, in considerazione dell’incidenza diretta dell’intervento normativo statale su ambiti materiali formalmente spettanti al legislatore regionale. La necessita’ di rispettare una simile condizione trova conferma nel meccanismo previsto, per le leggi del Parlamento, dall’art. 11 della legge cost. n. 3 del 2001,nel quale si prevede che la Commissione parlamentare per le questioni regionali, integrata con i rappresentanti delle autonomie territoriali, debba sempre esprimere un parere, ad efficacia rinforzata, su tutti i progetti di legge riguardanti le materie di legislazione concorrente e l’autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali.
Nella sentenza n. 303/2003 questa Corte ha infatti ritenuto che «una volta stabilito che, nelle materie di competenza statale esclusiva o concorrente, in virtu’ dell’art. 118, comma 1, la legge puo’ attribuire allo Stato funzioni amministrative e riconosciuto che, in ossequio ai canoni fondanti dello Stato di diritto, essa e’ anche abilitata a organizzarle e regolarle, al fine di renderne l’esercizio permanentemente raffrontabile a un parametro legale, resta da chiarire che i principi di sussidiarieta’ e di adeguatezza convivono con il normale riparto di competenze legislative contenuto nel Titolo V e possono giustificarne una deroga solo se la valutazione dell’interesse pubblico sottostante all’assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalita’, e sia oggetto di un accordo stipulato con la Regione interessata. Che dal congiunto disposto degli artt. 117 e 118, primo comma, sia desumibile anche il principio dell’intesa consegue alla peculiare funzione attribuita alla sussidiarieta’, che si discosta in parte da quella gia’ conosciuta nel nostro diritto di fonte legale» (punto 2.2. del Considerato in diritto).
Le disposizioni del decreto impugnato non rispettano tali rigorosi parametri. Manca in particolare l’elemento essenziale della previa intesa con le Regioni, oltre che qualunque indicazione sulla giustificazione dell’attrazione delle funzioni amministrative allo Stato.
2.5. – Infine va ravvisata anche la violazione del quinto comma dell’articolo 117 della Costituzione, che attribuisce alle Regioni, nelle materie di loro competenza, il compito di provvedere all’attuazione e all’esecuzione degli atti dell’Unione europea.
Nel caso di specie il decreto impugnato investe, come si e’ detto, materie di competenza concorrente ed anche residuale delle Regioni e quindi spetta alle stesse dare attuazione alle direttive comunitarie ivi indicate.
3. – Tutte le disposizioni indicate nell’epigrafe del presente motivo sono da considerare costituzionalmente illegittime per le ragioni esposte nei precedenti paragrafi.
3.1. – In particolare, con riferimento alle singole disposizioni, si puo’ sottolineare l’illegittimita’ dell’art. 86 del decreto che sotto nessun profilo puo’ ritenersi normativa di principio, dato il suo carattere estremamente dettagliato, che non lascia alcuno spazio alla competenza concorrente della legislazione regionale.
In particolare l’assimilazione delle infrastrutture alle opere di urbanizzazione primaria (art. 86, comma 3), anche se di proprieta’ privata degli operatori, costituisce esercizio della competenza legislativa in materia di governo del territorio (competenza concorrente, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.); nonche’ in materia urbanistica e di edilizia (di competenza residuale, ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost.), mediante l’introduzione di una classificazione che incide in termini stringenti sulle possibilita’ delle Regioni, di definire la disciplina di queste particolari infrastrutture.
Allo stesso modo la previsione dell’applicazione dei limiti di esposizione ai campi elettromagnetici, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualita’ di cui all’art. 4, comma 2, lettera a) della legge 22 febbraio 2001, n. 36 (art. 86, comma 7), sacrifica del tutto il ruolo delle Regioni «nella disciplina dell’uso del territorio in funzione della localizzazione degli impianti, cioe’ delle ulteriori misure e prescrizioni dirette a ridurre il piu’ possibile l’impatto negativo degli impianti sul territorio» (sentenza n. 307/2003). In tal modo infatti si sopprimono gli obiettivi di qualita’, consistenti in criteri di localizzazione dei siti degli impianti di comunicazione, che rientrano certamente nella competenza della legge regionale, in quanto riconducibile alle materie concorrenti del «governo del territorio», della «tutela della salute», dell’«ordinamento della comunicazione» (sentenza n. 324/2003).
La norma quindi vanifica la competenza costituzionalmente garantita al legislatore regionale nelle materie ora ricordate.
3.2. – L’art. 87 del decreto disciplina il procedimento autorizzatorio per l’installazione e la modifica delle infrastrutture in oggetto attribuendo tale competenza direttamente agli enti locali.
Si tratta di una disciplina di dettaglio, autoapplicativa, non cedevole che investe da un lato competenze residuali delle Regioni, come quelle dell’urbanistica e dell’edilizia, dall’altro certamente competenze concorrenti come quelle del governo del territorio, dell’ordinamento della comumcazione e della tutela della salute.
In particolare e’ illegittima la previsione secondo cui i progetti presentati devono essere compatibili con i limiti di esposizione, i valori di attenzione, gli obiettivi di qualita’ «stabiliti uniformemente a livello nazionale» (art. 87, comma 1).
In proposito si possono ripetere le considerazioni svolte al precedente paragrafo con riferimento all’art. 86, comma 7. La violazione delle competenze regionali in materia di determinazione dei criteri localizzativi degli impianti, competenze confermate da questa Corte nelle pronunce sopra ricordate, e’ qui ancor piu’ evidente. La norma infatti esclude in modo esplicito qualunque ruolo regionale nella determinazione degli obiettivi di qualita’, che gia’ la legge quadro n. 36/2001 riconosceva prima dell’entrata in vigore del titolo V della Costituzione.
La soppressione di qualunque intervento regionale in materia e’ dunque evidente e si pone in diretto contrasto con quanto statuito da questa Corte, secondo la quale «non puo’ escludersi una competenza della legge regionale in materia, che si rivolga alla disciplina di quegli aspetti della localizzazione e dell’attribuzione dei siti di trasmissione che esulino da cio’ che risponde propriamente a quelle esigenze unitarie alla cui tutela sono preordinate le competenze legislative dello Stato nonche’ le funzioni affidate all’Autorita’ per le garanzie nelle comunicazioni» (sentenza n. 324/03).
Illegittima e’ anche la previsione contenuta nei successivi commi dell’art. 87 (commi 2-8) che disciplinano un procedimento unitario e dettagliato per l’autorizzazione degli impianti, determinando anche i tempi di formazione degli atti e della volonta’ delle amministrazioni coinvolte senza lasciare alcuno spazio alla legislazione regionale.
La realizzazione degli impianti oggetto del decreto tocca in modo evidente gli interessi pubblici connessi con le competenze legislative sopra richiamate. Competenze che non possono ragionevolmente essere travolte dalla previsione di un procedimento unitario tale da sopprimere qualunque diversa specifica disciplina che in ciascuna Regione ed in ciascun territorio provinciale e comunale deve poter essere adottata per governare correttamente lo sviluppo edilizio e i valori paesistici ed ambientali. E’, infatti, di ogni evidenza come non soltanto vi sia un preciso compito affidato alle autonomie regionali, nell’ambito del settore della comunicazione, che lo Stato non puo’ invadere in termini arbitrari; ma vi sono anche situazioni urbanistiche ed edilizie, in cui le infrastrutture di telecomunicazioni si vanno ad inserire, che sono ampiamente differenziate, in un territorio nazionale, quale il nostro, ricco di valori paesistici e di differenziate caratteristiche fisiche e morfologiche, che fanno del paesaggio e della tutela del territorio cosi’ multiforme uno dei valori fondanti il nostro ordinamento (art. 9, anche in correlazione con gli artt. 41, 42 e 44 della Costituzione).
La disciplina unitaria e assorbente dettata dal decreto impugnato si pone in netta contraddizione con tali valori nel momento in cui impedisce una corretta valutazione, per necessita’ differenziata ed adeguata alle singole realta’ locali, da parte dei legislatori e delle amministrazioni regionali.
La specificita’ della disciplina adottata, che detta regole puntuali in tema di semplificazione del procedimento di autorizzazione, nonche’ tempi prefissati di formazione degli atti e di manifestazione della volonta’ delle amministrazioni coinvolte (ivi comprese quelle locali), contemplando – tra l’altro – sia una forma di autorizzazione sia una forma di denuncia di inizio di attivita’, secondo modelli predisposti e definiti in allegato al decreto, implica una sicura lesione delle competenze legislative regionali, entrando nel dettaglio (e con regole che si presentano strutturalmente – per natura e finalita’ – come non derogabili dal legislatore regionale) in un settore che sicuramente rientra, quanto meno, nella competenza regionale concorrente.
Piu’ specificamente, particolarmente lesiva appare la regolamentazione della Conferenza di servizi (art. 87, commi 6, 7, 8) in cui la previsione dell’approvazione dei progetti a maggioranza degli enti intervenuti puo’ comportare il sacrificio (anche sul piano amministrativo) del ruolo della Regione. Inoltre la previsione dell’attribuzione al Consiglio dei ministri della relativa decisione in caso di dissenso qualificato, annulla qualsiasi ruolo anche solo amministrativo delle Regioni in materie riconducibili alla loro competenza concorrente e anche residuale.
La previsione del silenzio assenso con l’indicazione del termine entro cui esso si forma (art. 87, comma 9) costituisce anch’essa una violazione delle competenze legislative regionali, in quanto non si lascia alcuno spazio per definire, pur nel quadro dei principi stabiliti, termini diversi, altre forme di semplificazione amministrativa, modalita’ di contemperamento, delle esigenze di celerita’ e di certezza nel rilascio del provvedimento amministrativo (imposte anche dalle direttive comunitarie), con la valorizzazione dell’ambiente e delle bellezze naturali, la tutela della salute, e piu’ in generale il governo del territorio, rimessi alla competenza delle Regioni.
Le disposizioni impugnate nel presente ricorso appaiono, inoltre, riconducibili alle materie, di competenza residuale delle Regioni, dell’urbanistica e soprattutto dell’edilizia (cfr. parag. 2.3) e dunque, al di la’ del loro carattere di disposizioni di principio o di dettaglio, sono in radice illegittime per invasione della sfera di competenza riservata alle Regioni.
Si puo’ ritenere che la disciplina del rilascio dei titoli abilitativi ad eseguire le opere per la realizzazione degli impianti in oggetto, contenuta nelle norme ora ricordate, attenga alla materia dell’edilizia e dunque esuli anche dal novero delle competenze di legislazione concorrente in cui lo Stato mantiene il potere di adottare solo una disciplina di principio.
3.3. – Le stesse considerazioni valgono per gli artt. 88 e seguenti del decreto che disciplinano procedure dettagliate puntuali per la realizzazione di opere civili, scavi ed occupazione di suolo pubblico finalizzati alla realizzazione degli impianti di comunicazione.
L’art. 88 disciplina un procedimento analogo a quello previsto dall’art. 87, con la previsione della conferenza di servizi e del silenzio assenso, fissa le regole perche’ gli enti pubblici definiscano i programmi di realizzazione o di manutenzione ordinaria e straordinaria delle rispettive opere pubbliche in modo da garantire le esigenze di programmazione da parte dei titolari di autorizzazione, nell’ambito di una disciplina estremamente dettagliata che non lascia alcuno spazio alla legislazione regionale. Si ripropongono quindi le medesime censure evidenziate con riferimento all’articolo 87 al paragraf precedente.
3.4. – L’articolo 89 stabilisce regole per la condivisione delle infrastrutture e la coubicazione dei cavi, anche qui con una disciplina di dettaglio che investe materie di competenza quantomeno concorrente, se non residuale e quindi in violazione del ruolo legislativo riservato dall’articolo 117 alle Regioni.
3.5. – Gli articoli 90, 91, 92 e 94 fissano regole per l’acquisizione dei beni immobili necessari alla realizzazione degli impianti (art. 90), per la limitazione legale della proprieta’ (art. 91) e l’imposizione di servitu’ (art. 92 e 94).
Si tratta di disposizioni che investono le materie del governo del territorio, dell’ordinamento della comunicazione e della tutela della salute di competenza concorrente e dunque violano l’articolo 117 Cost., nella misura in cui stabiliscono una disciplina di dettaglio e autoapplicativa, non cedevole che esclude qualunque ruolo delle Regioni.
Tali disposizioni appaiono inoltre investire le materie, di competenza regionale residuale, dell’edilizia e dell’urbanistica e dunque sono del tutto illegittime in quanto al di fuori della competenza attribuita dalla Costituzione allo Stato.
3.6. – Nella stessa censura non puo’ non essere incluso l’art. 93 del decreto legislativo impugnato, secondo cui, agli operatori puo’ essere posto a carico solo l’obbligo di tenere indenne l’ente locale, ovvero l’ente proprietario, dalle spese necessarie per le opere di sistemazione delle aree pubbliche specificamente coinvolte dagli interventi di installazione e manutenzione, e solo l’obbligo di ripristinare a regola d’arte le medesime nei tempi stabiliti dall’ente locale, fatte salve le tasse ed i canoni di concessione.
Anche questa norma si ingerisce in termini indebiti nelle competenze legislative regionali sopra richiamate, perche’ stabilisce in termini uniformi la disciplina relativa ad infrastrutture che debbono, invece, essere realizzate tenendo conto dello specifico contesto territoriale e normativo dettato da ciascuna regione.
3.7. – L’art. 95, fissa regole per gli impianti e le condutture di energia e elettrica e disciplina le interferenze, con una disciplina di dettaglio e anche qui autoapplicativa non cedevole, in materie che rientrano quanto meno nella competenza concorrente dell’ordinamento della comunicazione e del governo del territorio.
Nessuno spazio e’ lasciato alla competenza legislativa regionale concorrente.
Illegittimita’ degli artt. 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94 e 95, dell’allegato 13 del d.lgs. n. 259/03 per lesione della sfera di competenza regolamentare regionale ai sensi dell’art. 117, sesto comma Cost.
4.1. – Le norme e gli allegati del decreto impugnato citati nella rubrica del presente motivo configurano l’esercizio da parte del Governo non solo di una potesta’ legislativa, ma anche di una potesta’ normativa diretta alla deroga o alla modificazione e integrazione di tutti i regolamenti di esecuzione e di attuazione della legislazione statale e regionale fin qui vigenti.
Le disposizioni richiamate si pongono in contrasto con quanto stabilito dall’art. 117, sesto comma, Cost., che fissa una ripartizione rigida della potesta’ regolamentare tra gli enti che «costituiscono» la Repubblica.
Allo Stato la potesta’ regolamentare spetta solo nelle materie di legislazione esclusiva statale; alle Regioni spetta, invece, «in ogni altra materia». Poiche’ l’oggetto della disciplina del decreto impugnato e’ riconducibile a materie elencate nell’art. 117, comma terzo e quarto, Cost., e’ altrettanto innegabile che la potesta’ di dettare norme a contenuto regolamentare, in tale ambito disciplinare, deve essere riconosciuta solo alla Regione.
4.2. – L’evidente illegittimita’ costituzionale di queste norme del decreto legislativo impugnato non puo’ essere superata neppure sostenendo che allo Stato dovrebbe essere riconosciuto (in denegata ipotesi) un potere di intervenire con norme legislative per la modifica, l’integrazione o la deroga di previgenti discipline regolamentari (statali, regionali o locali) anche in materie diverse da quelle di legislazione statale esclusiva; potere che, nella suddetta denegata ipotesi, sarebbe giustificabile in base alla considerazione che allo Stato sarebbe comunque da riconoscere un potere generale di dettare norme regolamentari in ambiti diversi da quelli indicati nell’art. 117, secondo comma, Cost., a condizione che tali norme risultassero «cedevoli» rispetto alla successiva emanazione di regolamenti regionali. Infatti, una simile ricostruzione si porrebbe in palese contrasto con la ripartizione delle competenze regolamentari stabilita espressamente nella Costituzione; ed e’ d’altronde evidente che, nel caso di specie, le norme del decreto legislativo impugnato si pongono come direttamente sostitutive, senza alcun margine di derogabilita’, delle norme regolamentari previgenti, escludendo espressamente la propria «cedevolezza», e ledendo cosi’ irrimediabilmente le attribuzioni costituzionali della Regione in tema di potesta’ regolamentare.
4.3. La violazione dei principi e delle norme costituzionali ora ricordati e’ in particolare evidente nella previsione, da parte delle norme impugnate, del contenuto dei modelli da presentarsi per le domande di autorizzazione e per gli altri adempimenti amministrativi connessi con l’installazione di esercizio degli impianti. In particolare si censurano sotto questo profilo le norme di cui all’art. 86, comma 8 (che prevede la presentazione delle comunicazioni da parte degli operatori sulla base dei modelli A e B dell’allegato 13); all’art. 87, comma 3, (che egualmente rinvia al modello A ed agli altri modelli dell’allegato 13 e che comunque definisce, in tutti i suoi commi, in termini dettagliati, i procedimenti autorizzativi e le relative istanze); all’art. 88, comma 1, (contenente un ulteriore rinvio all’allegato 13, e anch’esso dettagliato – in tutti i suoi commi – nel definire le modalita’ di realizzazione delle opere civili e degli scavi); all’art. 89 (che rinvia nel suo ultimo comma alle procedure di cui all’art. 88); agli artt. 92, 93 e 94 (che precisano in dettaglio le modalita’ di domande per acquisire le servitu’, art. 92, e definiscono i presupposti per la relativa acquisizione); all’art. 95 (che definisce in dettaglio le norme sulle interferenze).
Le norme citate e l’allegato 13 al decreto che determina il contenuto dei modelli richiamati dalle stesse norme, integra l’esercizio, piu’ che di una potesta’ legislativa, della potesta’ regolamentare, che lo Stato non puo’ esercitare in materie diverse da quelle riservate alla sua competenza esclusiva (cfr. sentenza n. 303/2003).
Illegittimita’ degli artt. 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94 e 95 dell’allegato 13 del d.lgs. n. 259/2003 per lesione della sfera di competenza amministrativa regionale ai sensi dell’art. 118, primo e secondo comma, Cost.
5. – Le disposizioni impugnate hanno inoltre in vari casi natura provvedimentale e costituiscono quindi esercizio diretto di funzioni amministrative da parte dello Stato o attribuiscono funzioni amministrative ad organi dell’amministrazione statale ovvero direttamente agli enti locali.
In proposito, l’art. 118, primo comma, Cost. stabilisce che «le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Citta’ metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarieta’, differenziazione ed adeguatezza».
La norma costituzionale non contiene un’ attribuzione diretta di funzioni amministrative ai diversi livelli territoriali di governo; fissa, semplicemente, criteri e principi per la ripartizione di tali funzioni da parte dell’ente che risulti, di volta in volta, titolare di una potesta’ legislativa nella specifica materia. Di conseguenza, l’art. 118, I comma, costituisce necessario parametro di legittimita’ costituzionale di ogni intervento normativo finalizzato ad allocare funzioni amministrative.
Tale parametro e’ individuato nell’esigenza che sussistano specifiche ragioni di esercizio unitario della funzione, puntualmente motivate in base ai principi di sussidiarieta’, differenziazione ed adeguatezza, tali da giustificare nei singoli casi l’attrazione della competenza ad un livello di governo superiore rispetto a quello «piu’ vicino» al cittadino. Di qui il necessario rigore nel valutare ogni norma dalla quale consegua l’attribuzione delle competenze al livello di governo «piu’ lontano» dal cittadino, ossia al livello statale.
Vi e’ dunque un obbligo per il legislatore, particolarmente per quello statale, di accompagnare qualunque scelta di allocazione di funzioni amministrative ad un livello diverso da quello comunale, con una analisi ed una verifica sostanziale dell’effettiva rispondenza della scelta (pur sempre discrezionale) ai parametri indicati dalla norma costituzionale. Cio’ implica che la norma che alloca le funzioni dovra’ anche enunciare le circostanze e le finalita’ che rendono legittima la scelta effettuata.
Si e’ gia’ ricordato come questa Corte nella sentenza 303/2003 ha chiarito che l’avocazione da parte dello Stato delle funzioni amministrative in materie non di competenza legislativa esclusiva dello stesso, e’ giustificata in base ai principi di proporzionalita’, sussidiarieta’ e adeguatezza «solo se la valutazione dell’interesse pubblico sottostante all’assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalita’, e sia oggetto di un accordo stipulato con la Regione interessata». Il «principio dell’intesa» costituisce dunque uno dei presupposti essenziali per l’esercizio da parte dello Stato delle funzioni amministrative.
Si e’ aggiunto che «quando si intendano attrarre allo Stato funzioni amministrative in sussidiarieta’, di regola il titolo del legiferare deve essere reso evidente in maniera esplicita perche’ la sussidiarieta’ deroga al normale riparto delle competenze stabilito dall’articolo 117 Cost.».
5.2. – Anche ove questa Corte volesse ritenere che lo Stato possa autoattribuirsi funzioni amministrative nella materia in oggetto (a prescindere dall’illegittimita’ del riconoscimento di una sua potesta’ legislativa, denunciata sub-2), senza sottostare ad alcun vincolo formale di espressa indicazione dei presupposti che ne motivano la scelta, le disposizioni impugnate si devono comunque ritenere costituzionalmente illegittime in quanto lesive dei limiti sostanziali che l’art. 118, primo comma, stabilisce per la distribuzione delle competenze amministrative nell’ordinamento.
Non sono infatti indicati, ne’ altrimenti desumibili i motivi che giustificano l’allocazione a livello centrale anche delle funzioni amministrative che risultino relative alla loro specifica localizzazione degli impianti di comunicazione sul territorio e alla loro concreta realizzazione. Tali funzioni, infatti, potrebbero (e dovrebbero) adeguatamente essere svolte dalle amministrazioni preposte alla cura degli interessi che insistono sul territorio regionale, ovviamente garantendo il necessario coordinamento con i competenti organi dello Stato.
Tanto meno e’ rispettato il principio dell’intesa con le Regioni. Anche sotto questi profili risulta evidente la lesione della sfera di autonomia amministrativa della Regione, soprattutto nella parte in cui le disposizioni impugnate limitano il potere della Regione nella definizione delle procedure autorizzatorie attraverso meccanismi che prevedono una compartecipazione formalmente non paritaria e sostituiscono, con norme di rango legislativo, tutte le procedure sin qui avviate.
La Regione ricorrente non nega pregiudizialmente l’esigenza di prevedere meccanismi che garantiscano, sia pure nell’ambito di una compartecipazione paritaria di tutti gli enti interessati, la definizione in tempi ragionevolmente certi del processo decisionale;
cio’ che si contesta – e che risulta costituzionalmente illegittimo – e’ che tale risultato sia raggiunto dal decreto impugnato attraverso il mero riconoscimento al legislatore statale della possibilita’ di sostituire direttamente e completamente ogni valutazione discrezionale della Regione nell’esercizio dei poteri di autorizzazione in materie di competenza regionale concorrente o addirittura esclusiva.
5.3. – Inoltre la disciplina impugnata viola l’articolo 118 Cost., secondo comma, nella misura in cui attribuisce direttamente l’esercizio di funzioni amministrative agli enti locali, disciplinando il relativo procedimento.
L’articolo 118 esclude che lo Stato possa in materie di competenza concorrente e residuale attribuire direttamente funzioni amministrative agli enti locali, in quanto tali funzioni devono essere conferite con legge statale o regionale «secondo le rispettive competenze».
Pertanto in materie di competenza residuale o comunque concorrente spetta alle Regioni disciplinare i procedimenti in questione attribuendo agli enti locali le relative funzioni.
5.4. – In particolare vengono qui in rilievo le disposizioni di cui all’art. 87 che attribuisce agli enti locali, con il procedimento specificamente ivi disciplinato, il compito amministrativo di rilasciare l’autorizzazione degli impianti di comumcazione.
La norma viola l’articolo 118, secondo comma, Cost. in quanto attribuisce una funzione amministrativa direttamente all’ente locale in materia di governo del territorio, di ordinamento della comunicazione, a competenza concorrente, se non in materia di urbanistica ed edilizia a competenza residuale.
Analoga violazione si ha al comma 8 dell’art. 87, che stabilisce che gli operatori di reti radiomobili di comunicazione elettronica ad uso pubblico provvedono ad inviare ai comuni ed ai competenti ispettorati territoriali del Ministero la descrizione di ciascun impianto installato, sulla base dei modelli A e B dell’allegato 13 al decreto e che i soggetti interessati alla realizzazione delle opere di cui agli artt. 88 e 89 trasmettono al Ministero copia dei modelli C e D dello stesso allegato 13 al decreto, prevedendo che il Ministero puo’ a sua volta delegare ad altro ente la tenuta degli archivi telematici di tutte le comunicazioni trasmessegli, si pone in contrasto con l’articolo 118, primo comma, Cost.
Tale disposizione e’ illegittima anche perche’ attribuisce, in materie a competenza concorrente e residuale, ad organi statali l’esercizio di funzioni amministrative senza il rispetto dei rigorosi parametri sopra ricordati, consistenti nella adeguata motivazione, nella previa intesa con le Regioni, nel rispetto dei principi di proporzionalita’, adeguatezza e sussidiarieta’.
Anche gli articoli 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94 e 95 del decreto non si sottraggono alla stessa censura nella misura in cui attribuiscono direttamente funzioni amministrative agli enti locali e riservano ad organi statali funzioni amministrative in materie a competenza concorrente e residuale.
In particolare l’articolo 95 attribuisce ad un organo statale, l’Ispettorato del Ministero delle comunicazioni, il potere di rilasciare il nulla osta sui progetti relativi alle condutture di energia elettrica e alle tubazioni metalliche sotterrate, in materie, quindi, riconducibili al governo del territorio e all’ordinamento delle comunicazioni a competenza legislativa concorrente, senza il rispetto dei criteri stabiliti dall’articolo 118 Cost., cosi’ come interpretati da questa Corte.
Illegittimita’ dell’art. 93 del d.lgs. n. 259/2003 per lesione della sfera di autonomia finanziaria regionale ai sensi dell’art. 119 Cost.
6. – La disposizione impugnata, per la parte in cui limita in modo puntuale – per gli operatori – gli oneri connessi alle attivita’ di installazione, scavo ed occupazione di suolo pubblico (art.93), e’ costituzionalmente illegittima anche per contrasto con l’art. 119 Cost.
Infatti, il principio dell’autonomia finanziaria (sotto il profilo dell’autonomia di spesa), unitamente alla norma secondo cui «per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati comuni, province, citta’ metropolitane e regioni», implica necessariamente che tutte le funzioni amministrative spettanti alle Regioni e diverse da quelle «ordinarie» risultino adeguatamente finanziate attraverso l’attribuzione diretta ai loro bilanci di adeguate risorse, senza vincoli sulle modalita’ di spesa.
Le norme impugnate violano altresi’ l’art. 119 Cost., per la parte in cui impongono oneri finanziari a carico – sia pure indirettamente – delle Regioni. Nella realizzazione delle opere disciplinate dal decreto, infatti, e’ ammissibile che vi sia un interesse dello Stato a garantire il conseguimento del risultato finale complessivo; cio’ che e’ costituzionalmente inammissibile e’ la limitazione dell’autonomia regionale sulle modalita’ e gli strumenti per la realizzazione in concreto degli obiettivi da perseguire.
Si chiede che questa Corte dichiari l’illegittimita’ costituzionale degli articoli 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95 e dell’allegato n. 13 del decreto legislativo 1° agosto 2003 n. 259, per violazione delle competenze costituzionalmente riconosciute alla Regione ricorrente dagli articoli 117, 118 e 119 Cost.
Firenze – Roma, addi’ 12 novembre 2003
Avv. prof. Stefano Grassi