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Timestamp: 2018-03-18 13:35:10+00:00
Document Index: 8790079

Matched Legal Cases: ['art. 96', 'art. 26', 'art. 26', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 38', 'art. 1', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 38', 'art. 26', 'art. 1', 'art. 5', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 5', 'sentenza ', 'art. 38', 'art. 38', 'sentenza ', 'art. 38', 'sentenza ', 'art.2', 'art. 3', 'art. 86', 'art. 38', 'art. 2', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 444', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 1', 'art. 8', 'art. 38', 'art. 75']

Il versamento omesso eccede i limiti del DM 2007 legittimo annullamento dell'aggiudicazione (TAR Sent. N. 00134/2012)
Il versamento omesso eccede i limiti del DM 2007 legittimo annullamento dell’aggiudicazione (TAR Sent. N. 00134/2012)
Qui la sentenza: Il versamento omesso eccede i limiti del DM 2007 legittimo annullamento dell'aggiudicazione (TAR Sent. N. 00134/2012)
E’ totalmente irrilevante l’eventuale adempimento tardivo dell’obbligazione contributiva
la regolarità contributiva costituisce requisito sostanziale di partecipazione alla gara, avendo il legislatore ritenuto tale regolarità indice dell’affidabilità, diligenza e serietà dell’impresa e della sua correttezza nei rapporti con le maestranze
Risulta pertanto legittimo l’impugnato provvedimento di revoca dell’aggiudicazione adottato dall’intimata Amministrazione comunale che ha ritenuto che la violazione fosse grave e definitiva in ragione del fatto che la concorrente si era limitata a porre in essere postume attività tese a regolarizzare in via successiva le inadempienze riscontrate
Va respinta la domanda di risarcimento dei danni per lite temeraria formulata dal Comune resistente, e ciò in quanto la condanna per responsabilità aggravata ai sensi dell’art. 96, I comma c.p.c. (richiamato dall’art. 26, I comma del c.p.a.) presuppone non solo la totale soccombenza e la mala fede (o quanto meno la colpa grave) della parte di cui si chieda la condanna, ma anche che il richiedente deduca e dimostri – ma il richiedente non l’ha dedotto e dimostrato – la concreta ed effettiva sussistenza di un danno risarcibile in conseguenza del comportamento processuale della parte medesima: in mancanza della relativa prova il collegio non può provvedere alla liquidazione d’ufficio del danno nonostante la domanda dell’interessato, neppure in via equitativa.
Nè si ritiene che sussistano i presupposti della “temerarietà” della lite per l’irrogazione della sanzione, a carico del soccombente, prevista dall’art. 26, II comma del c.p.a. come sostituito dall’art. 1, I comma, lett. f) del DLgs n. 195/2011
Passaggio tratto dalla sentenza numero 134 del 3 febbraio 2012 pronunciata dal Tar Veneto, Venezia
l’art. 38, I comma, lett. i) del codice dei contratti è interpretato nel senso che il principio dell’autonomia del procedimento di rilascio del DURC impone che la stazione appaltante debba basarsi sulle certificazioni risultanti da quest’ultimo documento, prendendole come un dato di fatto inoppugnabile, dovendo limitarsi a valutare soltanto se sussistono procedimenti diretti a contestare gli accertamenti degli enti previdenziali riportati nel DURC o condoni (ai fini della “definitività”), e, inoltre, se la violazione riportata nel DURC risulti o meno “grave” (CdS,. IV, 15.9.2010 n. 6907; V, 4.8.2010 n. 5213; VI, 6.4.2010 n. 1934).
A tal proposito deve rammentarsi che, ai sensi del D.M. 24 ottobre 2007 (emanato in attuazione dell’art. 1, comma 1176 della legge 27 dicembre 2006 n. 296) sono state definite le modalità di rilascio ed i contenuti analitici del DURC e, a tal fine, è stata fissata una soglia di “gravità” delle violazioni, ritenendosi le violazioni al di sotto di tale soglia non ostative al rilascio del DURC: non si considera, in particolare, grave lo scostamento inferiore o pari al 5% tra le somme dovute e quelle versate con riferimento a ciascun periodo di paga o di contribuzione o, comunque, uno scostamento inferiore a 100 euro, fermo restando l’obbligo di versamento del predetto importo entro i trenta giorni successivi al rilascio del DURC (art. 8, III comma derl DM cit.).
Quanto al requisito della “definitività”, la pendenza di qualsiasi contenzioso impedisce di ritenere il soggetto in posizione irregolare: quindi fino alla decisione che respinge il ricorso, può essere dichiarata la regolarità contributiva (art. 8, II comma, lett. a).
Pertanto, dopo il DM del 2007, il DURC attesta solo le irregolarità contributive “definitivamente accertate” e solo quelle che superano la “soglia di gravità” fissata dal citato decreto: dopo tale decreto, pertanto, una declaratoria di non regolarità contributiva certifica che, ai fini dell’art. 38, I comma, lett. i) del codice appalti, è stata commessa una violazione contributiva “grave” e “definitivamente accertata” (CdS, VI, 4.8.2009 n. 4906).
Nell’ipotesi in esame, il versamento omesso dalla ricorrente eccede i limiti di proporzione segnati dai parametri specificati nel DM del 2007, con la conseguenza che deve convenirsi con l’Amministrazione circa l’insussistenza dei requisiti generali, non sussistendo, per le ragioni illustrate, le condizioni normativamente previste dal predetto decreto per il rilascio di un DURC regolare.
Giova in proposito osservare che la regolarità contributiva costituisce requisito sostanziale di partecipazione alla gara, avendo il legislatore ritenuto tale regolarità indice dell’affidabilità, diligenza e serietà dell’impresa e della sua correttezza nei rapporti con le maestranze (CdS, IV, 15.9.2010 n. 6907): è quindi totalmente irrilevante l’eventuale adempimento tardivo dell’obbligazione contributiva, quand’anche ricondotto, quanto ad efficacia, al momento della scadenza del termine di pagamento, che, se può essere satisfattivo per l’Ente previdenziale, non lo è ai fini della legittimità del subentro in un contratto di appalto, non essendo ammesse postume sanatorie all’affidabilità, alla serietà, alla continuità dell’attività d’impresa.
Risulta pertanto legittimo l’impugnato provvedimento di revoca dell’aggiudicazione adottato dall’intimata Amministrazione comunale che ha ritenuto che la violazione fosse grave e definitiva in ragione del fatto che la concorrente si era limitata a porre in essere postume attività tese a regolarizzare in via successiva le inadempienze riscontrate.
La testè accertata legittimità dell’atto di revoca dell’aggiudicazione rende evidentemente immuni dalla censura di illegittimità derivata gli ulteriori, impugnati provvedimenti emanati dal Comune in via consequenziale, con i quali è stata dichiarata improcedibile la richiesta di autorizzazione al subappalto dei lavori, è stato ordinato lo sgombero del cantiere ed è stata negata la proroga dei termini di ultimazione dei lavori.
Nè si ritiene che sussistano i presupposti della “temerarietà” della lite per l’irrogazione della sanzione, a carico del soccombente, prevista dall’art. 26, II comma del c.p.a. come sostituito dall’art. 1, I comma, lett. f) del DLgs n. 195/2011.
decisione numero 6907 del 15 settembre 2010 pronunciata dal Consiglio di Stato
decisione numero 1934 del 6 aprile 2010 pronunciata dal Consiglio di Stato
decisione numero 4906 del 4 agosto 2009, emessa dal Consiglio di Stato
il principio dell’autonomia del procedimento di rilascio del DURC (documento unico regolarità contributiva) impone che la stazione appaltante debba basarsi sulle certificazioni risultanti da quest’ultimo documento, prendendole come un dato di fatto inoppugnabile
E debba altresì valutare, innanzi tutto, se sussistono procedimenti diretti a contestare gli accertamenti degli enti previdenziali riportati nel DURC, o condoni, ed in secondo luogo se la violazione riportata nel DURC, in relazione all’appalto o fornitura in questione o alla consistenza economica della ditta concorrente o ad altre circostanze, risulti o no “grave”
D’altronde, in modo conforme si esprime la norma ministeriale invocata (art. 5 D.M. 24 ottobre 2007, n. 28578), a tenore della quale la regolarita’ contributiva e’ attestata dagli Istituti previdenziali qualora ricorrano le relative condizioni (correntezza degli adempimenti mensili o, comunque, periodici; corrispondenza tra versamenti effettuati e versamenti accertati dagli Istituti previdenziali come dovuti; inesistenza di inadempienze in atto) e sussiste in caso di “richiesta di rateizzazione per la quale l’Istituto competente abbia espresso parere favorevole”.
Senonchè, nella specie, la richiesta di rateizzazione è postuma all’aggiudicazione e l’assenso dell’INPS è anch’esso successivo.
legittimamente l’Amministrazione appellata ha ritenuto che la violazione fosse grave e definitiva, in ragione del fatto che la concorrente non l’aveva in alcun modo rappresentata né tantomeno giustificata, essendosi limitata, anche in sede di verifica e di relativa richiesta giustificativa, a produrre Durc non regolari e postume attività tese a regolarizzare in via successiva le inadempienze riscontrate.
1- In primo grado (la sentenza numero 10877 del 5 novembre 2009 emessa dal Tar Lazio, Roma), la società odierna appellante ha impugnato il provvedimento 7 maggio 2009, con i relativi atti presupposti, di sua esclusione dalla gara indetta dall’Amministrazione resistente per l’affidamento del servizio di pulizia delle sedi di taluni uffici territoriali, articolata in quattro lotti e dei quali due a costei provvisoriamente aggiudicati, perché -a seguito dei controlli svolti sul requisito autodichiarato in sede di presentazione della domanda di partecipazione- il DURC esibito evidenziava invece, alla data del 4 marzo 2009, un rilevante stato di irregolarità contributiva presso l’INPS nei mesi di ottobre, novembre e dicembre 2008, mesi cioè immediatamente successivi alla data di formulazione dell’offerta con scadenza entro il 19 settembre 2008.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, con la sentenza oggetto di impugnazione, ha respinto i dieci mezzi di ricorso e per motivi aggiunti proposti dall’interessata, rilevando come l’impresa debba essere in regola con i relativi obblighi contributivi fin dalla presentazione della domanda e conservare tale regolarità per tutto lo svolgimento della procedura di gara, nonché durante la pendenza del relativo rapporto contrattuale; seguirebbe da ciò la circostanza che le irregolarità contributive dell’aggiudicatario, seppure rilevate in epoca successiva alla presentazione della domanda di partecipazione alla gara, vengono a costituire elemento impeditivo per l’affidamento dell’appalto, mentre la regolarizzazione postuma non elimina le irregolarità riscontrate e le loro conseguenze sul piano della correttezza ed affidabilità dell’impresa aggiudicataria; di conseguenza, nella specie, sarebbe irrilevante il fatto che l’istituto previdenziale in data 25 marzo 2009 (cioè dopo l’esperimento della gara) abbia ammesso la società appellante all’accentramento presso un’unica sede delle singole posizioni contributive relative ai vari dipendenti occupati nei diversi luoghi sul territorio dello Stato, ovvero che abbia anche consentito la rateizzazione dei debiti maturati, in quanto avvenuto in epoca successiva all’aggiudicazione della gara e, quindi, senza alcun effetto sanante per il pregresso.
2- Con l’appello in esame, ulteriormente illustrato dalle memorie depositate in data 1° febbraio e 28 maggio 2010, la società deducente, nel reiterare in via devolutiva le censure originarie, ha chiesto che il ricorso di primo grado sia accolto, a riforma della sentenza gravata, negli assunti che i primi giudici avrebbero eluso il punto focale della controversia costituito non già dal fatto, non contestato nella sua materialità, dell’esistenza di un debito contributivo pendente al momento dell’aggiudicazione, ma dall’accertamento delle ragioni fattuali e giuridiche che ne escludevano la possibilità di qualificare la pendenza del debito come inadempimento nell’ambito del rapporto contributivo, avuto riguardo al silenzio assenso maturatosi relativamente al DURC del 22 gennaio 2009 ed in relazione al formale assenso dell’istituto previdenziale all’accentramento ed alla rateazione nonché nell’espressa certificazione di regolarità contenuta nel DURC del 13 maggio 2009; d’altro canto, l’equiparazione ritenuta sussistente dal TAR, del differimento dei termini di pagamento dell’obbligo contributivo all’omissione del pagamento dovuto, sarebbe impedito dall’art. 5 del D.M. 24 ottobre 2007, n. 28578, secondo il cui comma 2, lett. a) “la regolarità contributiva sussiste… in caso di richiesta di rateazione per la quale l’Istituto competente abbia espresso parere favorevole”; da tanto, emergerebbero nella specie –in punto di fatto e di diritto- tutti i vizi prospettati con l’atto introduttivo e che inficerebbero la sentenza avversata, tenuto altresì conto che l’INPS ha accolto la domanda di accentramento del versamento dei contributi per i dipendenti occupati il 25 marzo 2009, con effetto retroattivo dal 1° dicembre 2008, e che l’art. 38, commi 1 e 2, del d.lvo n. 163 del 2006 dispone che debbono considerarsi rilevanti soltanto le violazioni gravi e definitivamente accertate.
L’Agenzia delle Entrate resistente, con la memoria depositata il 29 maggio 2010, ha rilevato in fatto ed in diritto che:
– la società appellante si è costituita in data 18 luglio 2008, ma ha iniziato l’attività soltanto il 18 settembre 2008, cioè il giorno prima della presentazione della domanda di partecipazione alla gara, ragione per la quale l’autodichiarazione non poteva che attestare uno stato di regolarità;
– ogni requisito di accesso alla gara deve formare oggetto di una verifica di tipo dinamico sulla perdurante attualità della correntezza contributiva del concorrente verificato, al momento della domanda, dell’offerta e nelle successive fasi della procedura;
– l’INPS-Roma Eur ha attestato mancati versamenti alla data del 4 marzo 2009 ed, a seguito delle verifiche, sono stati acquisiti altri 4 DURC evidenzianti una situazione di persistente irregolarità;
– nessuna rilevanza può essere attribuita al DURC rilasciato dall’INAIL e non dall’INPS, al fine di comprovare l’autodichirazione ed attestante alla data del 7 gennaio 2009 la regolarità, ma con la dicitura “INPS sede di Roma NON SI E’ PRONUNCIATO…(ed) Il certificato viene rilasciato in base alle risultanze dello stato degli atti e non ha effetti liberatori per l’impresa…”, che nella specie ha invece taciuto la reale informazione circa il rilevante debito, se non all’esito delle verifiche svolte;
– l’anteriore istanza di accentramento è in modo singolare “per le vie brevi” e la società appellante si è rivolta solo dopo l’aggiudicazione il 25 marzo 2009 all’INPS, che si é pronunciato esclusivamente sulla richiesta di accentramento contributivo;
– l’irregolarità contributiva dell’aggiudicatario, come sopra delineata, costituisce elemento impeditivo per l’affidamento dell’appalto;
– è quindi totalmente irrilevante l’eventuale adempimento tardivo dell’obbligazione contributiva, quand’anche ricondotto, quanto ad efficacia, al momento della scadenza del termine di pagamento, che può essere satisfattivo per l’Ente previdenziale, non già ai fini della legittima ammissione a gara, non essendo ammesse postume sanatorie all’affidabilità, alla serietà, alla continuità dell’attività d’impresa, da cui l’intrinseca gravità delle irregolarità emerse anche in relazione all’entità degli omessi versamenti (€ 231 mila circa).
E’ altresì presente in giudizio la società aggiudicataria finale che, con il controricorso, oltre l’infondatezza dell’appello alla luce della gravità delle inadempienze accertate a carico della esclusa, ne ha anche opposto l’inammissibilità per la genericità della procura speciale conferita al difensore patrocinante.
All’udienza del 4 giugno 2010 la causa è stata posta in decisione ed è stato depositato il dispositivo, cui segue il deposito della relativa motivazione.
In linea preliminare, va disattesa l’eccezione di inammissibilitò formulata dalla società appellata e controinteressata in primo grado, in quanto la procura rilasciata a margine dell’appello introdotto reca espresso riferimento al “giudizio di cui al presente atto” e, quindi, essa non è affatto generica ed indeterminata.
4.- Nel merito, è incontestabile che, nella corrispondenza intercorsa tra l’appellante e l’Agenzia delle Entrate in esito alla gara espletata e circa la condizione di regolarità contributiva, come del resto negli stessi documenti rilasciati (DURC), non si faccia mai menzione né di accentramento di posizioni contributive, né di rateazioni in corso, mentre le relative domande sono “per le vie brevi” oppure “postume” rispetto alla svolgimento della gara controversa.
Come ritenuto da questo Consiglio -in materia di esclusione dalla partecipazione alle procedure di gara e dalla stipula dei relativi contratti dei soggetti che “hanno commesso violazioni gravi, definitivamente accertate, alle norme in materia di contributi previdenziali e assistenziali, secondo la legislazione italiana e dello Stato in cui sono stabiliti”- l’art. 38, comma 1, lett. i), del Codice dei contratti pubblici (d.lg. n. 163 del 2006) deve essere interpretato nel senso che il principio dell’autonomia del procedimento di rilascio del DURC (documento unico regolarità contributiva) impone che la stazione appaltante debba basarsi sulle certificazioni risultanti da quest’ultimo documento, prendendole come un dato di fatto inoppugnabile, e debba altresì valutare, innanzi tutto, se sussistono procedimenti diretti a contestare gli accertamenti degli enti previdenziali riportati nel DURC, o condoni, ed in secondo luogo se la violazione riportata nel DURC, in relazione all’appalto o fornitura in questione o alla consistenza economica della ditta concorrente o ad altre circostanze, risulti o no “grave” (Consiglio Stato , sez. III, 29 settembre 2009 , n. 2345).
La società appellante sostiene che la situazione di regolarità mancante al momento dell’aggiudicazione provvisoria sarebbe superata dalle successive istanze di accentramento delle posizioni previdenziali dei dipendenti lavoratori e di rateizzazione del relativi debiti contributivi, ma – in tema di omesso versamento dei contributi assicurativi e previdenziali- i benefici collegati alla regolarizzazione trovano applicazione soltanto a decorrere dalla definizione della vertenza ovvero solo a seguito dell’accoglimento della richiesta di rateazione, nella specie entrambe postume rispetto alla procedura della gara espletata (Cons. St., sez V, 7 ottobre 2008, n. 4871)
Giova in proposito osservare che la regolarità contributiva costituisce requisito sostanziale di partecipazione alla gara, avendo il legislatore ritenuto tale regolarità indice dell’affidabilità, diligenza e serietà dell’impresa e della sua correttezza nei rapporti con le maestranze (Cons. Stato, sez. V, 18 ottobre 2001, n. 5517).
Ne consegue che la piena verifica in merito alle relative dichiarazioni rientra nei poteri della stazione appaltante (sia in relazione alle specifiche previsioni del Codice dei contratti, sia con riguardo ai più generali canoni dell’azione amministrativa in materia di documenti amministrativi), riconosciuti come compatibili dalla Corte di Giustizia Europea, esclusa ovviamente ogni esclusione automatica (Cons. St., sez. IV, 31 maggio 2007, n. 2876)
Peraltro, alla stregua della costante giurisprudenza di questa Sezione (IV, 27 dicembre 2004, n. 8215), la regolarità contributiva e fiscale, richiesta come requisito indispensabile per la partecipazione alla gara, deve essere mantenuta per tutto l’arco di svolgimento della gara stessa, sicchè legittimamente l’Amministrazione ha potuto accertare, a fronte di DURC negativi, sia l’insussistenza del requisito normativamente richiesto, sia la non veridicità e reticenza sulle dichiarazione rese in sede di gara e nel corso delle verifiche in contraddittorio.
Rileva così il Collegio che la consapevolezza della mancata correttezza contributiva connota di gravità “tout court” la violazione, essendo la ricorrente onerata, al momento della domanda di partecipazione, e proprio al fine di evitare false dichiarazione, di rappresentare l’eventuale insoluto, la sua entità e le ragioni che l’avessero determinato, al fine di instaurare, essa stessa, un leale contraddittorio sul punto onde consentire alla stazione appaltante di escludere la gravità e definitività della violazione che comunque, indiscutibilmente, nel caso di specie alla data di aggiudicazione sussisteva.
6- Conclusivamente, l’appello va respinto e la sentenza merita conferma, in quanto legittimamente l’Amministrazione appellata ha ritenuto che la violazione fosse grave e definitiva, in ragione del fatto che la concorrente non l’aveva in alcun modo rappresentata né tantomeno giustificata, essendosi limitata, anche in sede di verifica e di relativa richiesta giustificativa, a produrre Durc non regolari e postume attività tese a regolarizzare in via successiva le inadempienze riscontrate.
Attesa la natura giuridica del DURC, non residua in capo alla stazione appaltante alcun margine di valutazione o di apprezzamento in ordine ai dati ed alle circostanze in esso contenute (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 1458/2009)
Il DURC assume la valenza di una dichiarazione di scienza, da collocarsi fra gli atti di certificazione o di attestazione redatti da un pubblico ufficiale ed aventi carattere meramente dichiarativo di dati in possesso della pubblica amministrazione, assistito da pubblica fede ai sensi dell’articolo 2700 c.c., facente pertanto prova fino a querela di falso.
Con il ricorso proposto innanzi al T.a.r. Lazio, la società Ricorrente ha impugnato il provvedimento in data 19 maggio 2009 con cui Trenitalia ha disposto la caducazione dell’aggiudicazione definitiva già disposta il precedente 9 aprile 2009, per l’affidamento dei servizi di pulizia dei materiali rotabili e degli impianti industriali, lotto 8 – Compagnia Divisione Passeggeri Nazionale/Internazionale, sulla scorta di una duplice motivazione: a) la sussistenza della causa ostativa di cui all’art. 38, comma 1, lett. i), d.lgs. 163/2006; b) nell’ambito dei rapporti contrattuali in essere, la commissione di grave negligenza nell’esecuzione dei servizi di pulizia affidati con l’accordo quadro n. 1687 del 10 marzo 2006 relativo al lotto 11 Sicilia, che ha fatto venir meno nei confronti della società il rapporto fiduciario indispensabile ai fini dell’affidamento di nuovi appalti.
2. Con la sentenza di estremi indicati in epigrafe, il T.a.r Lazio ha respinto il ricorso.
3. Avverso tale decisione Ricorrente ha proposto appello chiedendone la riforma.
Alla pubblica udienza del 2 febbraio 2010, la causa è stata trattenuta per la decisione.
Con riguardo alle censure concernenti le modalità di accertamento del requisito della regolarità contributiva, non si può non tener conto che attualmente il nostro ordinamento affida un ruolo fondamentale alla certificazione di regolarità contributiva rilasciato dagli enti previdenziali e dalle Casse edili ai sensi dell’art.2 del d.l. 25 settembre 2002, n. 210 , così come modificato dalla legge di conversione 22 novembre 2002, n. 266 e dell’art. 3 , comma 8, lett. b-bis) d.lgs. 14 agosto 1996, n. 494, lettera aggiunta dall’art. 86, comma 10 d.lgs. 10 settembre 2003, n.276.
Va ancora evidenziato che nel settore previdenziale, in considerazione dei gravi effetti negativi sui diritti dei lavoratori, sulla finanze pubbliche e sulla concorrenza tra le imprese derivanti dalla mancata osservanza degli obblighi in materia , debbono considerarsi “gravi” tutte le inadempienze rispetto a detti obblighi, salvo che non siano riscontrabili adeguate giustificazioni, come, ad esempio, la sussistenza di contenziosi di non agevole e pronta definizione sorti a seguito di verifiche e contestazioni da parte degli organismi previdenziali ovvero la necessità di verificare le condizioni per un condono o per una rateizzazione (Cons. Stato, sez. V, n. 5096/2008).
Ancora, come questo Consiglio ha già avuto modo di chiarire, deve escludersi la rilevanza di un eventuale adempimento tardivo dell’obbligazione contributiva, quand’anche ricondotto retroattivamente, quanto ad efficacia, al momento della scadenza del termine di pagamento (Cons. Stato, sez. IV, n. 1458/2009).
5. Le considerazioni che precedono evidenziano la palese infondatezza di tutti i motivi con i quali l’appellante contesta l’accertamento della regolarità contributiva.
In senso contrario, non può assumere rilevanza, l’invocata compensazione tra il debito contributivo verso l’INPS e i crediti vantati da Ricorrente per avere anticipato importi per conto dell’INPS in relazione a trattamenti di integrazione salariale, in quanto, anche ad ammettere che operi automaticamente, la compensazione andrebbe a cancellare l’irregolarità contributiva verso l’INPS, ma non quella nei confronti dell’INAIL (che già da sola giustifica il provvedimento impugnato).
6. Gli altri motivi di appello, con cui si contesta l’autonomo capo motivazionale del provvedimento di esclusione relativa alla grave negligenza commessa nell’esecuzione di altri rapporti contrattuali, possono essere assorbiti, atteso che la loro eventuale fondatezza non travolgerebbe comunque il provvedimento impugnato.
L’art. 38, d.lgs. n. 163/2006 crea anche una differenza tra la regolarità contributiva richiesta al partecipante alla gara, e la regolarità contributiva richiesta all’aggiudicatario al fine della stipula del contratto._Infatti, il concorrente può essere escluso solo in presenza di gravi violazioni, definitivamente accertate, sicché le violazioni non gravi, o ancora non definitive, non sono causa di esclusione. _Invece, al fine della stipula del contratto, l’affidatario deve presentare la certificazione di regolarità contributiva ai sensi dell’art. 2, d.l. n. 210/2002 (art. 38, co. 3, d.lgs. n. 163/2006); tale disposizione, a sua volta, prevede il rilascio del d.u.r.c., documento unico di regolarità contributiva, che attesta contemporaneamente la regolarità contributiva quanto agli obblighi nei confronti dell’I.N.P.S., dell’I.N.A.I.L. e delle Casse edili._Il d.u.r.c. regolare, poi, è requisito che accompagna l’intera fase di esecuzione del contratto, essendo necessario al fine del pagamento secondo gli stati di avanzamento e al fine del pagamento della rata di saldo dopo il collaudo.
L’art. 38, d.lgs. n. 163/2006 menziona i c.d. requisiti di ordine morale, aventi carattere generale, nel senso che devono essere posseduti da tutti i concorrenti in qualsivoglia gara di appalto.
Essi differiscono dai requisiti c.d. speciali, che riguardano non il profilo <<morale>>, ma la capacità tecnico-professionale o economico-finanziaria, e che variano a seconda del tipo di appalto e di oggetto della prestazione.
Diverso discorso deve essere fatto quando il bando sia più preciso, e non si limiti a chiedere una generica dichiarazione di insussistenza delle cause di esclusione di cui all’art. 38, codice, ma specifichi che vanno dichiarate tutte le condanne penali, o tutte le violazioni contributive: in tal caso, il bando esige una dichiarazione dal contenuto più ampio e più puntuale rispetto a quanto prescritto dall’art. 38 codice, all’evidente fine di riservare alla stazione appaltante la valutazione di gravità o meno dell’illecito, al fine dell’esclusione._ In siffatta ipotesi, la causa di esclusione non è solo quella, sostanziale, dell’essere stata commessa una grave violazione, ma anche quella, formale, di aver omesso una dichiarazione prescritta dal bando.
La principale questione, pregiudiziale a tutte le altre, sollevata con gli appelli, è quella della portata delle cause di esclusione per difetto dei requisiti di ordine generale di cui all’art. 38, d.lgs. n. 163/2006.
Il mezzo è fondato per quanto di ragione
L’art. 38 elenca da un lato requisiti (e conseguenti cause di esclusione) il cui accertamento è <<oggettivo>>, e non implica valutazione alcuna, ad es. il fallimento, la pendenza di un procedimento di prevenzione, e dall’altro lato requisiti (e conseguenti cause di esclusione), il cui accertamento implica una valutazione da parte della stazione appaltante: ad es. la condanna per reati <<gravi>> incidenti sulla <<moralità professionale>>, la <<grave negligenza>> nell’esecuzione di precedenti contratti, le violazioni <<gravi>> in materia previdenziale.
Ora, l’art. 38, considera causa di esclusione l’aver riportato condanna penale per <<reati gravi>> incidenti sulla moralità professionale; ovvero l’aver commesso violazioni <<gravi>> alle norme in materia di contributi previdenziali o assistenziali.
La valutazione di <<gravità>> implica un apprezzamento che può essere compiuto diversamente dal concorrente e dalla stazione appaltante.
7.3. Si pone pertanto la questione se possa considerarsi <<falsa>> una dichiarazione del concorrente, con cui si afferma di non aver riportato condanne per gravi reati incidenti sulla moralità professionale, ovvero di non aver commesso gravi violazioni in materia contributiva, laddove sussistano condanne o violazioni in materia contributiva, ma esse si prestino a una valutazione opinabile di gravità/non gravità.
La dichiarazione del concorrente, in tale caso, non può essere ritenuta <<falsa>> (Cons. St., sez. V, 8 settembre 2008 n. 4244; Cons. St., sez. V, 7 ottobre 2008 n. 4897; Cons. St., sez. V, 22 febbraio 2007 n. 945, che osserva testualmente che ove il bando richieda genericamente una dichiarazione circa la insussistenza delle cause di esclusione legali, il bando di fatto demanda <<al singolo concorrente il giudizio circa l’incidenza sull’affidabilità morale e professionale di eventuali reati dal medesimo commessi>>sicché <<è da escludere che possa qualificarsi falsa dichiarazione una valutazione soggettiva del concorrente stesso (la quale potrà tutt’al più non essere condivisa,ma giammai potrà essere ritenuta falsa, e cioè non corrispondente ad un dato oggettivamente riscontrabile).Diversa sarebbe stata la situazione se fosse stato imposto al concorrente di dichiarare tutti i reati per i quali fossero intervenute sentenze di condanna passate in giudicato o applicazione della pena a richiesta ex art. 444 del codice di procedura penale,affidando poi all’amministrazione ogni valutazione in proposito. In tal caso infatti, qualora il concorrente avesse omesso di dichiarare taluno di tali reati, si sarebbe potuta configurare una falsa autocertificazione, con conseguente esclusione dalla gara.>>).
Fatta questa premessa di carattere generale, occorre esaminare che cosa, nel caso di specie, prescriveva la legge di gara, e quali sono i motivi che hanno determinato l’esclusione dalla gara.
Il bando di gara (punto III.2.1) chiede una dichiarazione in carta semplice da cui risulti: <<l’insussistenza, ai sensi dell’art. 38, c. 1, del d.lgs. 163/2006, di una delle cause di esclusione dalle gare di appalto>>.
Alla luce di quanto esposto, il provvedimento di esclusione è illegittimo e va annullato, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione, che dovrà valutare se le condanne penali e le violazioni contributive avessero o meno i connotati di gravità.
Vanno annullati gli atti strettamente conseguenti, nei limiti dell’interesse dei ricorrenti, e, segnatamente:
Merita di essere segnalata la decisione numero 4906 del 4 agosto 2009, emessa dal Consiglio di Stato ed in particolare i seguenti passaggi:
< Neppure si può ritenere che vi sia stata una consapevole mala fede nell’omettere l’indicazione di tutte le condanne penali e di tutte le violazioni contributive, atteso che il concorrente sa che la propria dichiarazione viene sottoposta a verifica mediante acquisizione del certificato penale integrale e del d.u.r.c., sicché sa che qualsivoglia reato o violazione contributiva da lui commessa, sarà sottoposta a vaglio di gravità/non gravità.
Ma negli atti impugnati non viene compiuta alcuna valutazione in ordine alla gravità delle violazioni.>
< Si tratta allora di stabilire se la causa di esclusione di cui al citato art. 38, co. 1, lett. i), possa di per sé desumersi da un d.u.r.c. irregolare, e se, dunque, il concorrente che abbia un d.u.r.c. irregolare, laddove dichiari di non aver commesso violazioni gravi, definitivamente accertate, ponga in essere una dichiarazione <<falsa>>.
c) nulla dicono le circolari in ordine alla questione della irregolarità contributiva <<sopravvenuta>> a causa di aiuti di Stato dichiarati dagli organi comunitari illegittimi, sicché gli enti hanno formulato richieste di rimborso di contributi in precedenza oggetto di esonero o sgravio.
Il d.m. del 2007 è stato emanato in attuazione dell’art. 1, co. 1176, l. n. 296/2006, a tenore del quale << Con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, sentiti gli istituti previdenziali interessati e le parti sociali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, da emanare entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono definite le modalità di rilascio, i contenuti analitici del documento unico di regolarità contributiva di cui al comma 1175, nonché le tipologie di pregresse irregolarità di natura previdenziale ed in materia di tutela delle condizioni di lavoro da non considerare ostative al rilascio del documento medesimo. In attesa dell’entrata in vigore del decreto di cui al presente comma sono fatte salve le vigenti disposizioni speciali in materia di certificazione di regolarità contributiva nei settori dell’edilizia e dell’agricoltura>>.
Tale d.m., come si evince dalla sua premessa, disciplina il d.u.r.c. in termini generali, quale che sia lo scopo per cui il d.u.r.c. è richiesto, chiarendosi così un equivoco che poteva insorgere da una esegesi letterale della norma primaria (si legge nel preambolo: <<Considerata l’esigenza di una disciplina uniforme in ordine alle modalità di rilascio ed ai contenuti analitici del Documento Unico di Regolarità Contributiva (DURC), sia per la concessione di agevolazione «normative e contributive», sia per gli appalti di lavori servizi e forniture pubbliche che per i lavori privati dell’edilizia, nonché per la fruizione di benefici e sovvenzioni previsti dalla disciplina comunitaria>>).
a) ai fini specifici della partecipazione a gare di appalto, viene fissata una soglia di <<gravità>> delle violazioni, ritenendosi le violazioni al di sotto di tale soglia di gravità non ostative al rilascio del d.u.r.c.: non si considera, in particolare, grave lo scostamento inferiore o pari al 5% tra le somme dovute e quelle versate con riferimento a ciascun periodo di paga o di contribuzione o, comunque, uno scostamento inferiore a 100 euro, fermo restando l’obbligo di versamento del predetto importo entro i trenta giorni successivi al rilascio del d.u.r.c. (art. 8, co. 3, d.m. citato);
9.6. Dopo il d.m. del 2007, si può affermare che il d.u.r.c. attesta solo le irregolarità contributive <<definitivamente accertate>>, e solo quelle che superano una <<soglia di gravità>>, fissata autonomamente dal citato d.m.
Sicché, dopo il d.m. del 2007, una declaratoria di non regolarità contributiva è grave indizio, ai fini dell’art. 38, co. 1, lett. i), codice appalti, che sia stata commessa una <<violazione grave>> e <<definitivamente accertata>>. Escluso, comunque, ogni automatismo, segnatamente quanto alla valutazione di <<gravità>>, che il codice appalti riserva alla stazione appaltante, non essendo l’amministrazione vincolata a valutare la gravità con gli stessi parametri utilizzati dal citato d.m. del 2007, che non costituisce atto attuativo del codice appalti.
c) ciò era tanto più doveroso ove si consideri quanto dedotto dalla società La Ricorrente in ordine al contenzioso derivante dalle pronunce degli organi comunitari di illegittimità di aiuti di Stato, che hanno determinato un obbligo postumo di versamento di contributi, inizialmente non dovuti;
d) gli atti istruttori appaiono perplessi e carenti laddove affermano in via ipotetica, utilizzando il verbo al condizionale, violazioni gravi degli obblighi contributivi, senza indicare né la fonte della notizia (che non risulta dai d.u.r.c. agli atti), né la effettiva sussistenza delle violazioni.>
La caducazione di tali atti, quale diretta conseguenza dell’annullamento del provvedimento di esclusione, non comporta tuttavia l’assorbimento dei motivi di ricorso rivolti autonomamente contro tali atti, e segnatamente dei motivi di ricorso sui presupposti per incamerare la cauzione provvisoria, sulle garanzie partecipative quanto al procedimento di iscrizione nel casellario informatico, sulla sussistenza del potere dell’Autorità di vigilanza di attivare il casellario informatico per servizi e forniture nelle more dell’adozione del regolamento di esecuzione e attuazione del codice appalti._Infatti l’assorbimento è consentito solo se non vi sia un oggettivo interesse della parte all’esame e alla decisione delle censure residue e autonome, mentre è precluso in relazione ai motivi il cui accoglimento avrebbe per l’interessato portata maggiormente satisfattiva.
La giurisprudenza ha affermato che i principi di effettività e completezza della tutela impongono di valorizzare il ruolo della domanda dell’interessato, riducendo la pronuncia di assorbimento dei motivi ai soli casi – in realtà del tutto marginali – in cui sussista un rapporto di chiara continenza, pregiudizialità logica, o implicazione, tra la censura accolta e quella non esaminata: si pensi alle ipotesi in cui il giudice accoglie il motivo riguardante l’omessa motivazione e, contestualmente, dichiara assorbita la censura di insufficiente motivazione.
Vanno pertanto esaminati i motivi con cui sono dedotte censure autonome contro gli atti consequenziali di incameramento della cauzione e iscrizione nel casellario informatico, il cui accoglimento avrebbe portata più satisfattiva dell’annullamento per invalidità derivata, sia sotto il profilo della futura riedizione del potere, sia sotto il profilo della tutela risarcitoria.
In dettaglio, la Sezione osserva, quanto alle censura circa l’ambito oggettivo della segnalazione all’Autorità di vigilanza, che la segnalazione all’Autorità va fatta non solo nel caso di riscontrato difetto dei requisiti di ordine speciale in sede di controllo a campione, ma anche in caso di riscontrato difetto dei requisiti di ordine generale (secondo quanto più volte statuito da questo Consesso: Cons. St., sez. IV, 7 settembre 2004 n. 5792; Cons. St., sez. V, 12 febbraio 2007 n. 554). Pertanto la censura di illegittimità dell’atto di segnalazione perché avente ad oggetto una esclusione per difetto di requisiti generali, è infondata, fermo restando il suo annullamento per invalidità derivata.
Quanto alla censura avente ad oggetto l’incameramento della cauzione provvisoria, con cui si deduce che essa non può essere introitata in caso di difetto dei requisiti generali, ma solo in caso di mancata stipulazione del contratto o di difetto dei requisiti speciali, il Collegio osserva che, a prescindere da ogni questione sulla natura e funzione della cauzione provvisoria, e sulla possibilità di suo incameramento al di fuori dei casi espressamente previsti, nella specie la possibilità di incamerare la cauzione discende direttamente dall’art. 75, co. 6, d.lgs. n. 163/2006, a tenore del quale detta cauzione copre <<la mancata sottoscrizione del contratto per fatto dell’affidatario>>. Il fatto dell’affidatario è qualunque ostacolo alla stipulazione a lui riconducibile, dunque non solo il rifiuto di stipulare o il difetto di requisiti speciali, ma anche il difetto di requisiti generali. La censura è pertanto infondata, fermo restando l’annullamento dell’atto di incameramento della cauzione per invalidità derivata.
Non è stata invece chiesta, e comunque il Collegio non avrebbe giurisdizione a pronunciarsi, la caducazione dell’eventuale contratto nel frattempo stipulato con la nuova aggiudicataria.
11.11. L’appellante non ha formulato domanda di risarcimento del danno. La domanda di risarcimento del danno non può essere accolte perché formulata del tutto genericamente e del tutto sfornita di prova. Inoltre di risarcimento del danno potrà farsi questione solo all’esito delle nuove determinazioni dell’amministrazione. Pertanto la domanda è inammissibile.