Source: https://spazioeconomia.net/2015/09/02/spaziodonna-con-vitalba-azzollini-3/
Timestamp: 2020-03-29 14:16:33+00:00
Document Index: 68348668

Matched Legal Cases: ['art. 120', 'art. 199', 'art. 199', 'art. 199', 'art.199', 'art. 199', 'art. 49', 'art. 5', 'art. 61']

Nella Premessa delle Linee Guida, si attribuisce natura di norme tecniche a carattere precettivo a quelle riguardanti la tutela del patrimonio culturale: in particolare, si tratta delle previsioni attuative dell’art. 120 del Codice dei Beni culturali in tema di compatibilità delle sponsorizzazioni con il carattere artistico o storico, l’aspetto o il decoro del bene culturale da tutelare o valorizzare, nonché di quelle concernenti i requisiti di qualificazione delle imprese affidatarie dei lavori in caso di sponsorizzazione tecnica. Invece, le indicazioni aventi a oggetto l’interpretazione del quadro normativo vigente e l’applicazione delle prescrizioni relative alle modalità di affidamento dei contratti di sponsorizzazione e dei rapporti di carattere affine sono da intendersi come atto di indirizzo e di direttiva nei confronti degli uffici del Ministero dei beni culturali; come atto avente contenuto orientativo e interpretativo nei confronti delle altre amministrazioni.[1]
Le Linee Guida non trovano applicazione per le sponsorizzazioni degli interventi nell’area archeologica di Pompei di cui al citato d.l. n. 34/2011. Le relative disposizioni speciali – espressamente fatte salve dal d.l. n. 5/2012 e “ispirate, peraltro, ai medesimi principi e criteri direttivi della norma generale introdotta nel Codice c.p. (articolo 199-bis) – si caratterizzano per una maggiore semplificazione”, rispetto al regime previsto da detta ultima norma per le sponsorizzazioni relative a beni culturali diversi, come rilevato in precedenza.
Le Linee Guida evidenziano che la sponsorizzazione persegue finalità di tutela e valorizzazione dei beni culturali mediante l’apporto di soggetti privati, i quali trovano la propria remunerazione nell’associazione tra il proprio nome, prodotto o attività e l’iniziativa sponsorizzata. Esse definiscono il relativo contratto “come negozio innominato, a titolo oneroso e a prestazioni corrispettive, stipulato tra due parti così definite: – lo sponsee, che, nell’ambito di iniziative destinate al pubblico (programmi televisivi, spettacoli musicali, lavori di restauro di beni di valore storico e/o artistico, competizioni sportive, ecc.) si obbliga a fornire prestazioni di veicolazione del nome, del marchio, dell’immagine, delle attività o dei prodotti di un altro soggetto (lo sponsor); – lo sponsor, generalmente un’impresa, che si obbliga, in cambio della suddetta veicolazione, ad una prestazione pecuniaria, ovvero ad assumere in proprio la realizzazione di lavori, servizi o forniture in favore dello sponsee”.[2] Le Linee Guida individuano la causa del contratto in discorso nel “fine di pubblicità per il quale lo sponsor si impegna a finanziare lo sponsee o a provvedere direttamente alle attività richieste da quest’ultimo. Tuttavia, con specifico riferimento all’oggetto del contratto in esame, l’obbligazione che grava sul soggetto sponsorizzato è di mezzi e non di risultato, dovendosi ritenere preclusa la possibilità per lo sponsor di dolersi dell’eventuale mancato ritorno pubblicitario”.[3]
Il decreto ministeriale in esame descrive tre tipologie di sponsorizzazioni: quella “tecnica” e quella “pura”, già definite dal citato art. 199-bis, nonché quella “mista”, risultante dalla combinazione delle prime due, “in cui lo sponsor può – per esempio – curare direttamente e fornire la sola progettazione, limitandosi ad erogare il finanziamento per le lavorazioni previste”. Quanto alla disciplina, “la sponsorizzazione tecnica è soggetta, sul piano dei principi, all’applicazione degli articoli 26 e 27 del Codice c.p. – di portata generale – e, per ciò che concerne le modalità di svolgimento della procedura di scelta dello sponsor, dell’articolo 199-bis del medesimo Codice, relativo in modo specifico agli interventi aventi ad oggetto beni culturali”. Dunque, a detti contratti sono applicabili le norme del Codice degli appalti per i profili attinenti: i) ai requisiti di qualificazione dei progettisti e degli esecutori del contratto; ii) al controllo e alle prescrizioni impartite dall’amministrazione aggiudicatrice o da altro ente aggiudicatore, beneficiari delle opere, dei lavori, dei servizi, delle forniture per quanto attiene alla progettazione, alla direzione e all’esecuzione del contratto; inoltre, al di sopra della soglia di 40.000 euro, essi sono sottoposti alle disposizioni riguardanti la selezione dello sponsor di cui all’art. 199-bis. “Ne discende che, al di sotto della soglia di 40.000 euro – ferma restando (…) la necessità dei requisiti di qualificazione e della vigilanza dell’amministrazione preposta alla tutela – il contratto di sponsorizzazione può essere stipulato mediante procedura negoziata, senza la necessità di nessuna formalità amministrativa (diversa dalla normale delibera a contrattare e dagli altri adempimenti contabili del caso)”. Quanto alla sponsorizzazione pura, “dato il suo carattere di contratto attivo, era in principio sottratta all’applicazione delle norme del Codice c.p. e, nello specifico, non poteva ritenersi disciplinata neppure dagli articoli 26 e 27 dello stesso, che fanno espresso riferimento ai contratti aventi ad oggetto l’acquisizione o la realizzazione di lavori, servizi e forniture, a cura e spese dello sponsor”. L’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, confermando detta impostazione, nella citata Deliberazione n. 9/2012 aveva espressamente dichiarato che, come tutti i contratti che comportano un’entrata per l’amministrazione, essa fosse sottoposta alle sole norme di contabilità di Stato, le quali richiedono comunque l’esperimento di procedure trasparenti e, quindi, il rispetto dei principi di legalità, buon andamento, trasparenza dell’azione amministrativa. Tuttavia, come visto, il legislatore del 2012 ha esteso anche alla sponsorizzazione pura avente a oggetto beni culturali la disciplina per la scelta dello sponsor dettata dall’art. 199-bis: dunque, “anche per i contratti di questo tipo inerenti ad interventi conservativi su beni culturali l’amministrazione deve seguire la procedura in esso indicata, sempreché (…) si tratti di contratti di valore superiore a 40.000 euro e aventi ad oggetto lavori, nonché – eventualmente – servizi e/o forniture accessori ai lavori”. Infine, quanto alla tipologia di sponsorizzazione mista, si applica, “per ciascuna parte, il regime proprio della sponsorizzazione tecnica e di quella pura (ad esempio, in caso di sponsorizzazione tecnica di progettazione e di sponsorizzazione pura della realizzazione dei lavori, sarà necessario regolare e svolgere la procedura, in parte nel primo modo e in parte in linea con la seconda modalità)”. Le disposizioni previste dall’art.199-bis e le Linee Guida non si applicano non solo quando la sponsorizzazione riguardi un importo inferiore o pari a 40.000 euro, indipendentemente dalla circostanza che essa sia pura, tecnica o mista[4], ma altresì quando “ricorrano particolari ragioni di urgenza, tali da non consentire lo svolgimento di alcun tipo di procedura selettiva”. In tali ipotesi, l’amministrazione può pertanto individuare lo sponsor mediante negoziazione diretta, senza alcuna formalità. Fatti salvi i casi sopra indicati, conclusivamente, per le sponsorizzazioni di qualunque tipo relative a beni culturali dev’essere seguita la specifica procedura concorsuale per la scelta dello sponsor di cui all’art. 199-bis; inoltre, nel caso di sponsorizzazioni tecniche anche al di sotto della predetta soglia di 40.000 euro, devono sempre trovare applicazione le disposizioni in materia di qualificazione dei progettisti e degli esecutori dei lavori. Quanto al criterio di aggiudicazione, nella sponsorizzazione pura esso è “generalmente quello del maggior rialzo sull’importo posto a base di gara”; nella “sponsorizzazione tecnica è, invece, quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa”. Peraltro, anche in caso di sponsorizzazione pura, l’amministrazione può valutare, “oltre all’offerta economica, anche la strategia promozionale dello sponsor, mediante l’attribuzione di un punteggio per il piano di comunicazione elaborato dal concorrente” che tenga conto, ad esempio: “delle potenzialità del piano di comunicazione presentato in termini di promozione della conoscenza o, comunque, di valorizzazione del bene culturale; dell’entità e tipologia di controprestazioni ipotizzate a favore dello sponsor; di eventuali ulteriori vantaggi offerti, con le modalità predeterminate dal bando, in favore dell’amministrazione (e che potranno anche consistere nell’offerta di provvedere a ulteriori interventi conservativi, anche relativi ad altri beni)”. Vengono di seguito riportate alcune previsioni delle Linee Guida, mentre in prosieguo ne saranno esaminate altre che presentano profili di criticità, comportando particolari complicazioni operative.
Innanzi tutto, dette Linee precisano che la sponsorizzazione di beni culturali cui si riferiscono le prescrizioni normative in materia di selezione del contraente è unicamente quella che dà luogo alla stipulazione di contratti a titolo oneroso e a prestazioni corrispettive: non vi rientrano, pertanto, i casi in cui la prestazione del privato sia mossa da autentico spirito di liberalità ovvero quelli in cui ricorra, comunque, un interesse patrimoniale, anche mediato, dell’erogante, idoneo a giustificare causalmente la complessiva operazione economica compiuta, ma sia assente una controprestazione a carico del soggetto beneficiato.[5] Non esclude il connotato di liberalità la circostanza che l’amministrazione, a fronte della prestazione ricevuta dal privato, formuli un “pubblico ringraziamento”,[6] senza però assumere alcuna obbligazione corrispettiva. Le Linee Guida chiariscono che la stipula di accordi di mecenatismo può avvenire “al di fuori di qualsivoglia forma di evidenza pubblica, trattandosi, per l’appunto, di atti di liberalità o comunque di negozi gratuiti, e non invece di contratti a titolo oneroso con prestazioni corrispettive. Poiché l’amministrazione, in sostanza, non dà nulla in cambio, non vi è alcun dovere di concorrenzialità da osservare nella scelta del benefattore”: non servono, dunque, particolari formalità procedurali, ma è consentita “una trattativa diretta e libera con il mecenate”. Viceversa, nel caso in cui all’erogante venga consentito di associare il proprio nome all’intervento sul bene culturale, è ravvisabile una sponsorizzazione, sottoposta alla relativa disciplina. Coerentemente, le Linee Guida escludono dal proprio ambito applicativo e, quindi, da “intralci burocratici”, sia i rapporti di partnership pubblico-privato di tipo contrattuale e non istituzionale, stipulati di norma con istituzioni scientifiche e culturali prive di finalità lucrative, preordinati alla realizzazione, senza alcun corrispettivo a favore del partner privato, di un complesso di attività di tutela e/o di valorizzazione; sia quelli specificamente indirizzati ad attività di fund raising.
Le Linee Guida trattano specificamente la c.d. “adozione di un monumento”, che ricomprende diverse fattispecie concrete caratterizzate da un denominatore comune: “l’apporto del soggetto privato (in denaro, lavori, servizi o forniture) è finalizzato a sopperire integralmente a una o più specifiche necessità di tutela e/o di valorizzazione di un bene culturale, spesso per un determinato e più o meno lungo periodo di tempo, in maniera tale da comportare sostanzialmente l’assunzione della cura del monumento, o di alcune esigenze inerenti allo stesso. Vi rientra, ad esempio, il caso di assunzione dell’obbligo di provvedere (direttamente o mediante erogazioni in denaro) alla manutenzione ordinaria e/o straordinaria del bene per un certo periodo, oppure l’ipotesi in cui il privato si faccia carico dell’onere di un intervento conservativo importante e destinato a protrarsi nel tempo che muti in maniera significativa la situazione del bene (ad esempio, un restauro di rilevante impegno economico posto integralmente a carico del privato, ovvero un intervento finalizzato a rendere fruibile un bene che prima non lo era, e via dicendo)”. La prestazione avente a oggetto la cura del bene può essere offerta con o senza la previsione di un corrispettivo. La seconda ipotesi è riconducibile alla “variegata fenomenologia del mecenatismo e delle erogazioni liberali”, mentre la prima dà luogo a una particolare figura di sponsorizzazione nella quale “il rapporto di sponsorship assume una valenza ‘forte’, ossia qualificata dalla speciale intensità del rapporto intercorrente con il bene. Mentre, infatti, ordinariamente il rapporto di sponsorizzazione comporta un’associazione tra lo sponsor e uno specifico intervento di tutela o valorizzazione, invece la c.d. ‘adozione del monumento’ consente al privato di legare direttamente il proprio nome al bene culturale, comportando quindi l’attribuzione di utilità economiche di maggiore e più rilevante entità”. Si tratta, pertanto di un’ipotesi che richiede un’attenzione particolare sotto il profilo sia della compatibilità della suddetta associazione rispetto alle esigenze di tutela e valorizzazione del bene, sia delle modalità concrete e dei limiti temporali in cui l’associazione stessa può essere realizzata.
Viene, altresì, espressamente considerata dalle Linee Guida l’ipotesi in cui l’amministrazione conceda di apporre manifesti o altri mezzi di pubblicità sui ponteggi installati per l’esecuzione dei lavori concernenti beni culturali. Al riguardo, con riferimento ai soggetti acquirenti degli spazi, “è da chiedersi, valutando le circostanze del caso concreto, se essi realizzino effettivamente una associazione del proprio nome, marchio o prodotto all’intervento conservativo in atto sul bene” e, dunque, una forma di sponsorizzazione, “ovvero se non sfruttino piuttosto la collocazione del cartello pubblicitario in un determinato e più o meno centrale e frequentato spazio urbano. In tale ultima ipotesi, invero, non sembrerebbe ravvisabile una sostanziale differenza rispetto a una ordinaria concessione di spazi pubblicitari”. Essa ricade, pertanto, nell’ambito di applicazione dell’art. 49 del Codice dei Beni culturali, che prevede la verifica della compatibilità delle immagini apposte sui manifesti e cartelli pubblicitari a opera del soprintendente.[7]
Le Linee Guida contemplano, inoltre, la fattispecie della sollecitazione all’offerta di sponsorizzazioni e mecenatismo: l’amministrazione può pubblicare sul proprio sito, senza particolari formalità, gli interventi per i quali intende ricorrere al finanziamento privato mediante l’una o l’altra tipologia di operazioni.[8] A seguito di tale pubblicità, qualora da parte di eventuali interessati pervengano proposte di erogazioni liberali, essa può procedere liberamente, ferme restando le verifiche necessarie, anche qualora il relativo oggetto fosse stato precedentemente inserito nella programmazione finalizzata al reperimento di sponsor. “Ove, invece, pervengano proposte di sponsorizzazione, l’amministrazione potrà negoziare direttamente con l’offerente soltanto nel caso di contratti sottratti in toto all’obbligo di previe procedure selettive, ossia di valore inferiore o pari a 40.000 euro oppure aventi a oggetto sponsorizzazioni pure di servizi o forniture non accessori a lavori di qualunque importo. Al di fuori di tali ipotesi, sarà invece necessario procedere alla eventuale integrazione dell’elenco degli interventi per i quali sollecitare la sponsorizzazione (ove l’iniziativa non fosse inclusa nell’elenco già approvato) e alla pubblicazione di un bando, secondo le modalità prescritte dall’articolo 199-bis”.
[1] “(…) la distinzione tra i due gruppi di previsioni viene tracciata dalle Linee guida solo a livello concettuale. Sarebbe stato probabilmente preferibile e di maggiore utilità, specie ai fini della pratica applicazione da parte delle amministrazioni, operare una chiara partizione e una esplicita qualificazione in un senso o nell’altro delle diverse e complesse indicazioni contenute nell’atto”. In questo senso, Di Mauro, op. cit.. Inoltre, dubbi vengono avanzati in ordine alla “ammissibilità della introduzione in unico decreto norme tecniche di carattere precettivo e linee guida interpretative”, nonché “in relazione alla mancata adozione dell’iter previsto per gli atti di natura regolamentare per quanto riguarda le norme tecniche”. Così R. Chieppa, “Il nuovo regime delle erogazioni liberali e delle sponsorizzazioni” cit..
[2] “In ragione della molteplicità di manifestazioni in cui si sostanzia la sponsorizzazione – tutte affermatesi nella prassi – la dottrina ha più volte tentato di ricondurne la natura negoziale a diversi contratti tipici, al fine di individuarne induttivamente la disciplina applicabile. Tuttavia, nessuno di tali tentativi ha avuto successo, affermandosi in tal modo il convincimento, confermato anche dalla giurisprudenza, che il contratto di sponsorizzazione sia invero un negozio atipico, non riconducibile ad alcuna figura contrattuale nominata (ex multis, Cons. Stato, sez. VI, 4 dicembre 2001, n. 6073; Cass. civ., sez. I, 13 dicembre 1999, n. 13931). La sponsorizzazione è stata, ad esempio, via via assimilata all’appalto di servizi, al contratto d’opera, allo schema del contratto di locazione o a quello della vendita, al contratto di somministrazione, allo schema del mandato o, infine, ricondotta nell’ambito dei rapporti associativi”. V. Linee Guida.
[3] “Peraltro, sebbene la causa comune a tutti i contratti di sponsorizzazione sia da identificare nella promozione dell’immagine dello sponsor, ciò non deve condurre a confondere il contratto in oggetto con quello strettamente pubblicitario. (…) Mentre per i contratti di pubblicità, infatti, l’evento pubblicizzato è mera occasione di manifestazione del messaggio divulgativo, e funge da mero contenitore e spazio di esposizione, nella sponsorizzazione si realizza un vero e proprio processo di abbinamento o di associazione, per cui lo sponsor trae direttamente dall’iniziativa sponsorizzata vantaggi promozionali ulteriori, legati alla notorietà dell’evento”. V. Linee Guida.
[4] “(…) in tutte le ipotesi di sponsorizzazioni, di qualunque tipologia, di importo fino a 40.000 euro (…) opereranno unicamente i principi di legalità, buon andamento e trasparenza dell’azione amministrativa imposti dalle norme di contabilità (…). Si reputa, in particolare, che tali obblighi possano ritenersi adeguatamente assolti ove venga pubblicata sul sito web dell’amministrazione una scheda dell’intervento da finanziare e l’amministrazione stessa si determini a negoziare direttamente con il primo operatore che manifesti interesse al riguardo.”
[5] Al riguardo, v. F. Di Mauro, op. cit..
[6] La fattispecie è espressamente prevista dall’art. 5, c. 3, del d.m. 3 ottobre 2002.
[7] Nonostante non si tratti di una sponsorizzazione, le Linee Guida affrontano il problema delle modalità di affidamento di tale contratto, sotto il profilo della disciplina applicabile. Infatti, nella prassi le amministrazioni spesso si avvalgono, per la selezione degli inserzionisti, dell’opera di intermediari (mediatori, mandatari o agenti); oppure cedono gli spazi ad agenzie di pubblicità, le quali si riservano di utilizzarli direttamente o di cederli a terzi; o, ancora, una società di pubblicità acquista gli spazi da cedere a terzi in cambio di un corrispettivo che non viene versato all’amministrazione, ma all’impresa incaricata di eseguire l’intervento sul bene culturale. Al riguardo, le Linee Guida dispongono che, nel caso in cui l’amministrazione si avvalga di un’impresa che svolge attività di mediazione, mandato o agenzia, preordinata alla selezione di operatori economici che stipuleranno a loro volta con la stessa amministrazione distinti contratti di vendita di spazi pubblicitari, la fattispecie vada trattata allo stesso modo rispetto all’intermediazione nell’individuazione di sponsor: dunque, l’impresa lato sensu intermediatrice dovrà essere selezionata mediante una procedura di evidenza pubblica, in quanto detta fattispecie è riconducibile allo schema dell’appalto di appalto di servizi e, in particolare, di servizi pubblicitari. Le altre due ipotesi, pur costituendo contratti attivi dell’amministrazione, quindi sottoposti alle norme in materia di contabilità pubblica e ai principi generali di trasparenza, pubblicità, parità di trattamento, vengono comunque assoggettate dalle Linee Guida agli artt. 26, 27 e 199-bis del Codice dei contratti pubblici. La predetta conclusione è sorretta dalla constatazione della frequente difficoltà di appurare, in concreto, il ricorrere di un fine di mera pubblicità o di vera e propria sponsorizzazione dell’intervento in corso nel cantiere su cui sono apposti i cartelloni. Essa, inoltre, trova conferma nel disposto dell’art. 61 del d.l. n. 5/2012, che qualifica “l’affissione di messaggi promozionali sui ponteggi e sulle altre strutture provvisorie di cantiere e la vendita o concessione dei relativi spazi pubblicitari” quali “fattispecie analoghe o collegate” alla sponsorizzazione di beni culturali stricto sensu intesa. “L’indicazione normativa prende con ciò posizione in favore dell’assimilazione del trattamento di tali fattispecie rispetto a quelle di sponsorizzazione in senso proprio”. V. Linee Guida.
[8] Si tratta di un’ipotesi diversa dalla necessaria pubblicazione del bando di gara, che avviene a seguito dell’assunzione della decisione di aggiudicare il contratto mediante una determinata modalità di sponsorizzazione e in cambio di una controprestazione determinata.
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